四川省绵阳市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）川07行终49号 上诉人（原审原告）钟基兰，女，汉族，1950年8月2日出生，住四川省绵阳市安州区。 委托代理人王垒，男，汉族，1979年2月10日出生，住四川省绵阳市安州区，系原告之子。 委托代理人王华坤，男，汉族，1947年12月16日出生，住四川省绵阳市安州区，系原告丈夫。 被上诉人（原审被告）绵阳市安州区花荄镇人民政府，住所地四川省绵阳市安州区花荄镇解放街。 法定代表人何志高，该镇镇长。 出庭负责人刘强，该镇副镇长。 委托代理人陈善学，该政府工作人员。 委托代理人成贻勇，绵阳市安州区法律援助中心法律援助律师。 上诉人钟基兰诉被上诉人绵阳市安州区花荄镇人民政府（以下简称花荄镇政府）乡镇府行政撤销一案，不服四川省盐亭县人民法院（2019）川0723行初35号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年4月1日立案受理后，依法组成合议庭，于2020年4月15日公开开庭审理了本案，本案现已审理终结。 原审审理查明：原告钟基兰系四川省绵阳市安州区花荄镇先林村4组人，其房屋建于该集体土地之上。其丈夫王华坤、次子王垒、儿媳张晓红、孙女王欧锦、孙子王欧冠的户籍均未与钟基兰在同一户，而是在绵阳市安州区。 2017年6月6日，四川省人民政府作出川府土〔2017〕705号《四川省人民政府关于绵阳市2016年第20批城市建设用地的批复》，同意将绵阳市安州区花荄镇柏杨村6、7、8、10社，先林村3、4、5、6社20.8586公顷挂钩前的集体农用地和上述农村集体原有的建设用地5.0706公顷，合计25.9292公顷全部作为集体建设用地征收为国家所有。2017年6月6日，四川省人民政府作出川府土〔2017〕779号《四川省人民政府关于绵阳市2016年第21批城市建设用地的批复》，同意将绵阳市安州区花荄镇先林村1、4、5社2.3915公顷集体农用地转为建设用地，同时将本批次批准转为的建设用地和上述农村集体原有的建设用地1.0294公顷、未利用地1.0696公顷，合计4.4905公顷土地征收为国家所有。2017年11月15日，绵阳市人民政府针对被征收土地的所有权人安州区花荄镇先林村4组分别作出两份绵府征地公告〔2017〕164、171号《绵阳市人民政府征收土地公告》，载明了批准机关、文号、时间和用途，被征收土地的位置、面积和地类，征地补偿标准和农业人员安置途径，不予补偿的地上附着物类型，公告方式和时间等内容，被告对前述文件按规定向被征收人公告。绵阳市安州区花荄镇先林村4组于2017年9月与安州区土地统征储备办公室签订《征收土地协议书》。原告于2017年9月28日与被告签订了拆迁房屋及附属物补偿协议，协议约定附属（着）物补偿费用为8844元。2018年9月19日，绵阳市安州区花荄镇先林村第四村民小组发放土地补偿费和青苗费等共计127.5万元。原告钟基兰已领取土地补偿费及青苗费2万元，也在领取社保。被告与原告多次就房屋补偿安置进行协商，原告提出了其拆迁安置补偿诉求，但并未协商一致达成协议。2019年3月14日，先林村村委会就原告次子王垒的安置性质召开讨论会，经讨论确定王垒全家不属长期居住人口。2019年4月2日，在原告丈夫王华坤在场的情况下，被告委托的第三方机构绵阳市安州区鸿鑫房产测绘有限责任公司对原告房屋面积进行了测量，绵阳市安州区土地统征储备中心申请了保全物证的公证，公证员对原告住宅内部及外部现状进行保全。绵阳市安州区鸿鑫房产测绘有限责任公司出具了《四川省房屋面积测绘报告》，载明：原告钟基兰、王波私房套内面积和产权面积均为406.24平方米，分摊面积为0，公摊系数为0。被告花荄镇政府于2019年5月16日根据该报告测量的面积作出了绵安花府发〔2019〕52号《关于对先林村4组钟基兰户农房补偿安置决定》，载明：根据《中华人民共和国土地管理法》第二条、第四十六条、第四十七条、第六十二条，四川省《中华人民共和国土地管理法》实施办法第四十条、第五十二条，绵阳市人民政府关于印发绵阳市征收集体土地青苗和地上附着物补偿标准的通知（绵府函〔2012〕200号）、安县人民政府关于印发安县征地拆迁补偿安置办法的通知（安府发[2010]28号）等法律法规和规范性文件的规定，被告花荄镇政府决定，对原告钟基兰户应批宅基地面积254.04平米（含沼气10平米）上的房屋及附着物补偿金额为236870元，住房安置按照四川省人民政府办公厅转发省国土资源厅关于调整征地补偿安置标准等有关问题的意见的通知（川办函〔2008〕73号）、安县人民政府关于印发安县征地拆迁补偿安置办法的通知（安府发〔2010〕28号）办理，如不服本决定，可在接到本决定书之日起60日内申请行政复议或6个月内向人民法院起诉。原告房屋面积进行了两次测绘，第一次是被告工作人员进行测绘的；第二次是被告委托第三方机构进行测绘的。2019年6月10日，被告将第二次测绘报告和绵安花府发〔2019〕52号决定书通过邮寄方式寄给原告；原告收到前述邮件后于2019年6月17日向被告邮寄了重新测绘申请。庭审中，被告陈述曾多次口头告知原告，如果对测量结果不服，可以自行委托有资质的单位重新测绘，现在还可以重新测绘。 另查明，四川省人民政府办公厅于2008年4月13日出台的川办函〔2008〕73号文件以及安县人民政府于2010年6月13日出台的安府发〔2010〕28号文件对住房安置作出了规定。其中，省政府文件规定实施征地拆迁政府提供的基本住房建筑面积不得少于每人30平方米，原安县人民政府规定为每人35㎡的清水房，且选择统建方式的拆迁户政府按符合安置条件的家庭成员每人可再买30㎡（含公摊面积）的生活置房，高于省政府标准。被拆迁的农民在基本住房建筑面积内不支付购房费用，也不享受原住房拆迁补偿；镇乡人民政府具体负责实施征地拆迁补偿安置工作；对花荄镇等城镇规划区县政府决定实行全征全转的农村集体经济组织，只采用统规统建和货币安置两种方式的决定执行；征收土地应当安置的人数按照被征收的耕地面积除以征地前被征地单位人均耕地面积计算，计算征地前人均耕地面积的总人口基数以依法批准的征收土地方案公告发布日享有农村集体土地承包经营权的在册常住农业人口为准。绵阳市人民政府于2012年11月3日出台的绵府函〔2012〕200号文件对征收集体土地青苗和地上附着物补偿标准作出了规定。安府发〔2013〕15号文件对原安县人民政府之前出台的规范性文件进行了清理，对其中的安府发〔2010〕28号文件、安府办发〔2011〕182号文件予以保留。 原安县人民政府于2005年7月向原告颁发了集体土地使用证，载明：土地使用者为钟基兰，土地所有者为花荄先林4组集体所有，坐落在花荄先林4组，使用权面积为254.04。 原审法院认为：关于被告是否是作出案涉决定的适格主体的问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”及《最高人民法院关于适用的解释》第二十五条“市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。……”和原安县人民政府出台的安府发〔2010〕28号文件中第三条“……镇乡人民政府具体实施征地拆迁补偿安置工作……”以及安府办发[2013]65号文件中“二、……乡镇人民政府具体负责实施本辖区征地拆迁补偿安置工作，完成征地拆迁补偿安置相关事务。”的规定，被告花荄镇政府是绵阳市安州区人民政府（原安县人民政府）确定的具体负责实施案涉征地拆迁补偿安置工作的部门，有权作出案涉补偿安置决定，是该案的适格被告。 关于被告作出征收补偿决定的程序是否合法的问题。该案被征收土地系集体土地，并不适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》中对评估机构的选定的相关规定。根据安县人民政府关于印发安县征地拆迁补偿安置办法的通知（安府发〔2010〕28号文件）第十三条的规定：“征收土地面积，以具有土地勘测资质的测绘单位测绘为准”，虽然对原告的房屋面积进行了两次测量，第一次是被告的工作人员自行测量的，第二次是委托有资质的第三方机构测量的，测量时有公证机构进行公证，原告丈夫也在场，原告也没有提供足以能够证明其房屋面积测量有误的证据；加之原告在诉状中已认可被告曾多次找其协商补偿安置一事，但未协商一致达成协议。被告根据第三方机构的测量结果作出的绵安花府发〔2019〕52号《关于对先林村4组钟基兰户农房补偿安置决定》的程序合法。 关于被告作出的征收补偿决定内容是否合法的问题。 第一、根据《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）十九条“严禁闲置土地。农用地转用批准后，满两年未实施具体征地或用地行为的，批准文件自动失效；……”以及《自然资源部关于健全建设用地“增存挂钩”机制的通知》（自然资规〔2018〕1号）“规范认定无效用地批准文件。……农用地转用或土地征收经依法批准后，两年内未用地或未实施征地补偿安置方案的，有关批准文件自动失效……”的规定，原告在征地后领取了土地补偿费、青苗费以及社会保险，且征地批准时间是2017年6月6日，均证明土地征收工作正在进行中，不存在“满两年未实施具体征地、用地行为，批准文件自动失效”的情形。第二、原告诉称其向被告递交过听证申请，但并未提供证据证明，故该院对此不予认可。第三、被告决定对原告补偿房屋及附着物补偿金为236870元，计算标准依据的是绵阳市人民政府出台的绵府函〔2012〕200号文件以及原安县人民政府出台的安府发〔2010〕28号文件，两文件中规定的补偿标准未低于上级文件和相关法律规定的标准，没有损害被征收人的利益。第四、被告决定对原告的住房安置按照四川省人民政府办公厅转发省国土资源厅川办函〔2008〕73号文件以及原安县人民政府出台的安府发〔2010〕28号文件办理，依据安府发〔2010〕28号文件第五条“……对花荄镇、界牌镇、黄土镇等城镇规划区县政府决定实施全征全转的农村集体经济组织，只采用统规统建和货币安置两种方式的按决定执行……”、安府办发〔2011〕182号文件第三条“经县人民政府规划确定的全征全转农村集体经济组织区域范围的住房拆迁安置只实行统规统建安置和货币安置两种方式。符合全征全转住房安置对象人员以户为单位自主从中选择一种安置方式……县人民政府现阶段规划确定的全征全转农村集体经济区域范围为花荄镇、界牌镇、黄土镇城镇规划区。”的规定，原告有两种安置方式可供选择，并不存在原告诉称的剥夺其选择权的情形。第五、关于原告对其次子王垒、儿媳张晓红、孙子王欧冠、孙女王欧锦住房安置的异议：王垒一家四人属于城镇户口且不属先林村4组的长期居住人口；这四人与原告钟基兰之夫王华坤户籍均在同一户，户主为王华坤，户籍地在安州区。第六、根据安府发〔2010〕28号文件第十九条“在征地批文下达之日前，持有房地产权证或有效证明材料的被搬迁房屋的应安置人员为征地拆迁住房安置对象”的规定，王华坤、王垒、张晓红、王欧冠、王欧锦并不符合住房安置的条件。其中，王华坤是属于“有房无户”，即在被征收房屋居住，但非被征收土地集体经济组织成员，被告对于王华坤实行的“半安置”，是一种特殊优惠政策，并未侵犯原告及王华坤的合法权益。 综上，被告绵阳市安州区花荄镇人民政府作出的绵安花府发〔2019〕52号补偿安置决定具体行政行为合法，原告要求撤销的主张无事实和法律依据，该院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，经该院审判委员会讨论决定，判决：驳回原告钟基兰的诉讼请求。 宣判后，上诉人钟基兰不服，以“原审法院认定事实错误、适用法律错误、程序违法”等为由提出上诉。理由如下：一、一审法院对上诉人房屋面积认定的基本事实错误，被上诉人收到上诉人对房屋测绘面积异议及诉求未予答复，剥夺了上诉人的陈述、申辩权，属于程序严重违法；二、一审法院认定被上诉人是适格主体、有权作出征收决定的认定是错误的，被上诉人无权对上诉人作出征收补偿决定,征收补偿决定应是安州区人民政府的法定职责，应由安州区人民政府为被告，并在二审过程中申请追加安州区人民政府作为本案被告；三、关于城市规划区集体土地上房屋补偿是否依据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条的规定参照执行国有土地上房屋征收补偿的认定不清、适用法律错误；四、上诉人的房屋是否属于征收范围的事实认定不清；五、关于被上诉人作出的征收补偿决定的内容是否合法属认定事实不清、适用法律错误；六、被上诉人违法停发上诉人社保一事事实认定不清；七、关于征收房屋补偿方式的选择权一审法院事实认定不清。上诉请求：1.依法撤销盐亭县人民法院作出的（2019）川0723行初35号行政判决；2.本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人花荄镇人民政府答辩称，一审法院判决事实清楚、适用法律正确，程序合法，应该依法予以维持，请求驳回上诉，维持原判。理由：一、被上诉人具体负责实施本辖区征地拆迁补偿安置工作、完成征地拆迁补偿安置相关事务，有权作出农房安置补偿的决定。根据行政诉讼法适用解释的第二十五条的规定，被上诉人是安州区人民政府确定的房屋征收部门，有权作出补偿决定，是适格主体；二、上诉人的房屋面积准确无误，测量过程并未剥夺上诉人陈述、申辩的权利；三、本案系集有土地征收的补偿安置，应适用绵府函[2012]200号文件的规定，不适用《最该人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条的规定；四、上诉人已领取了土地补偿款、为上诉人购买了失地农民养老保险的事实，足以证明上诉人房屋所在地属于征收范围，况且上诉人系先林村4组理财小组成员，对土地征收的事实十分清楚；五、上诉人的儿子王垒、儿媳张晓红、孙儿王欧冠、孙女王欧锦均不属于住房安置的人员范畴，其户籍早在九十年代初就转成了城镇，均不属于先林村4组集体组织成员；六、上诉人的社保发放是人社部门的职责，是否停发与本案无关；七、上诉人享有两种安置方式可供选择，被上诉人并未剥夺其选择权；八、关于上诉人说的房屋断电问题，是由于上诉人的房屋位于绵安北第二快速通道的位置，绵安北第二快速通道属于绵阳的重点建设工程，目前处于施工阶段，道路修建的地方都会断电施工。 上诉人与被上诉人在原审法院提供的证据已随案移送本院。 二审审理的事实和证据与原审法院判决认定的事实、证据一致，本院依法予以确认。 本院认为，本案所涉土地性质系集体土地，上诉人钟基兰因对被上诉人花荄镇政府就其集体土地上的房屋补偿行为不服提起本诉，本案争议的焦点是被上诉人花荄镇政府是否是本案的适格被告。 集体土地征收补偿过程中，市、县人民政府及其土地管理部门是法定的补偿安置义务主体。结合本案中安府发〔2010〕28号《安县征地拆迁补偿安置办法》第三条：“征地拆迁补偿、安置工作在县政府的领导下，由县国土资源局负责牵头组织……镇乡人民政府具体负责实施征地拆迁补偿安置工作。并可依据本办法制定有关征地拆迁补偿工作实施方案。”、以及安府办发[2013]65号《安县征地拆迁补偿安置工作程序（试行）》第二条：“安县辖区内的征地拆迁补偿安置工作是在县人民政府领导下由县国土资源局负责牵头组织并授权委托县土地统征储备中心承办具体业务。由县土地统征储备中心与乡镇人民政府签订《征地拆迁补偿安置工作协议》，乡镇人民政府具体负责实施本辖区征地拆迁补偿安置工作，完成征地拆迁补偿安置相关事务”的规定，本案被上诉人花荄镇政府系受法定主体委托的征收实施单位。根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十五条“市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。征收实施单位受房屋征收部门委托，在委托范围内从事的行为，被征收人不服提起诉讼的，应当以房屋征收部门为被告。”的规定，本案争议的绵安花府发〔2019〕52号《关于对先林村4组钟基兰户农房补偿安置决定》，虽系以被上诉人花荄镇政府的名义作出的，但被上诉人花荄镇政府是受房屋征收部门委托作出的该行政行为，对该行为不服应由以房屋征收部门为被告。因此，被上诉人花荄镇政府不是本案的适格被告，上诉人钟基兰以其为被告提起诉讼系被告主体不适格，依法应当驳回起诉。一审法院判决适用法律错误，本院依法予以撤销。因本案系二审审理过程中发现被告主体不适格，已无法追加或变更被告，因此，上诉人钟基兰可以适格被告另行提起诉讼。 据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项“人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更”之规定，判决如下： 一、撤销四川省盐亭县人民法院（2019）川0723行初35号行政判决； 二、驳回上诉人钟基兰的起诉。 本案不予收取案件受理费，二审案件受理费50元，退还上诉人钟基兰。 一审案件受理费50元，退还上诉人钟基兰。 本判决为终审判决。 审 判 长 夏春梅 审 判 员 向 茜 审 判 员 严皓月 二〇二〇年六月一日 法官助理 冯小娇 书 记 员 陈 莹