湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）湘行终2137号上诉人（原审原告）：永州市零陵区南津渡办事处南津渡社区六组。代表人：何永龙，组长。委托代理人：易振宇，湖南骄阳律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：永州市零陵区人民政府。住所地：湖南省永州市零陵区南津中路17号。负责人：龙军，该区常务副区长。委托代理人：向俊华，该区信访局工作人员。被上诉人（原审被告）：永州市人民政府。住所地：湖南省永州市冷水滩区逸云路1号。法定代表人：何录春，该市市长。委托代理人：罗楦，该市司法局工作人员。原审第三人：永州市零陵区住房和城乡建设局。住所地：湖南省永州市零陵区潇水中路169号。法定代表人：蒋祖华，该局局长。委托代理人：张乐，该局工作人员。委托代理人：张拂晓，该局工作人员。原审第三人：永州市森宇房地产开发有限公司清算组。负责人：罗柏林，该清算组组长。委托代理人：肖文涛，湖南九子龙律师事务所律师。原审第三人：永州市零陵区南津渡办事处南津渡社区五组。代表人：易恒远，组长。原审第三人：永州市零陵区南津渡办事处南津渡社区九组。代表人：刘建平，组长。委托代理人：刘宏伟，村民。上诉人永州市零陵区南津渡办事处南津渡社区六组（以下简称南津渡六组）因与被上诉人永州市零陵区人民政府（以下简称零陵区政府）、永州市人民政府（以下简称为永州市政府），原审第三人永州市零陵区住房和城乡建设局（以下简称零陵区住建局）、永州市森宇房地产开发有限公司清算组（以下简称森宇清算组）、永州市零陵区林木林地行政处理决定及行政复议一案，不服湖南省永州市中级人民法院（2019）湘11行初145号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：本案争执的山场名为四古岭，位于湖南省永州市零陵区东侧。解放前，在四古岭西边办有一个苗圃，岭脊以北种有大面积油茶树，岭脊以南种有少量油茶树。土改时，四古岭种有油茶树的范围没有土改给农民。1952年，在该地范围成立农场（现已改制，接管单位现为零陵区住建局），种有油茶树的范围由农场管理并采摘茶子。1963年农场改名为良种场，后改为原种场，种有油茶树的范围由良种场管理并采摘茶子。1987年，原种场改种柑桔。本案现争执的范围是四古岭西南部，包括香水湾项目新增的9.571亩土地及该新增土地南侧的葬坟地。为主张对争执山场的权属，南津渡六组（原南津渡大队第六生产队）提供了1982年以四古岭山名填登的6号《山林所有证》，该证第一栏记载：“座落脚下南，地名四古岭，面积60亩。四至：东七队岭中路，南新公路，西至四古岭西侧直通良种场小路，北县良种场岭脊茶山。”为主张对争执山场的权属，第三人零陵区住建局（原良种场）提供了1982年以苗圃岭山名填登了62号《山林所有证》，该证第二栏记载：“座落北向南，地名苗卜岭，面积500亩。四至：东山脚田坡，南市加工厂围墙至界碑到柑桔树为界，包括加工厂围墙内4亩，西厂大门口围墙为界，北山脚塘。”1982年山林定权发证后，南津渡六组与第三人南津渡五组（原南津渡大队第五生产队）为上述山林界线发生争执，经当时的南津渡村支部书记沈剑调解处理后，现场划定了界线，并将南津渡五组的5号《山林所有证》上填登的老苗圃山东至界线作了修改，双方按照修改后的界线管理，一直没有争议。1987年，南津渡村1、2、3、4、5、6、9、10组与原种场为大四古岭即周家山以南的山地（面积约10亩）权属发生争执，经永州市农委、永州市政府(县级)处理纠纷办公室处理：将争执范围(北从牛奶场围墙边小门南侧的壕埂南边，东牛奶场围墙的西边，西南津公路的东边，南市原种场围墙的北边)归原种场所有(国家所有)。1989年，永州市(县级)山林定权发证领导小组办公室根据山林权证和实际管辖绘制了原种场所辖面积地形图，该图也包括了四古岭种有油茶树的范围。1993年，永州市(县级)畜禽水产开发中心修公路通过上述处理范围，第三人南津渡五组与原种场再次为上述处理范围权属发生争执，永州市委、永州市政府(县级)处理纠纷办公室于1993年3月20日作出了(1993)永处字第03号《关于本市南津渡乡南津渡村第五组与本市原种场为争执大四古岭山地权属的处理决定》，该处理决定将上述争执范围土地（约10亩）确权归原种场所有(国家所有)。南津渡五组不服，向永州市(县级)人民法院提起行政诉讼，该院于1993年10月15日作出(1993)永行初字第27号行政判决：维持永州市政府(县级)调处办(1993)永处字第03号处理决定。南津渡五组仍不服，向零陵地区中级人民法院提起上诉，该院于1994年3月1日作出（1994）零行终字第08号行政判决：驳回上诉，维持原判。多年来，一直无异议。2011年4月，南津渡五组在南津南路东侧临街门面安置用地施工时，南津渡六组突然提出该安置地按山林权证属南津渡六组所有，阻止南津渡五组施工，双方发生了争执，导致本案纠纷的发生。为此，南津渡六组多次到省、市、区上访，要求零陵区政府对香水湾项目新增的9.571亩土地、9.571亩土地南侧的葬坟地、加油站以南到桥头的门面用地进行确权。零陵区政府于2012年5月8日作出零政决字（2012）2号自然资源权属纠纷处理决定书，南津渡六组不服，向永州市政府申请复议，该政府于2012年7月17日作出永政复决字（2012）第27号行政复议决定书，以漏列当事人为由，撤销了零陵区政府该处理决定，并责令其重作；零陵区政府于2012年8月11日作出零政决字（2012）8号自然资源权属纠纷处理决定书，南津渡六组不服，向永州市政府申请复议，该政府于2012年10月15日作出永政复决字（2012）第64号行政复议决定书，以“主要事实不清，证据不足，具体行政行为不当”为由，撤销了零陵区政府该处理决定，并责令其重作。南津渡六组不服该复议决定，向永州市中级人民法院提起行政诉讼，该院于2013年1月17日作出（2012）永中法林行初字第3号行政判决书，维持了复议决定；零陵区政府于2013年12月30日作出零政决字（2013）4号自然资源权属纠纷处理决定书，南津渡六组不服，向永州市政府申请复议，该政府于2014年5月6日作出永政复决字（2014）第7号行政复议决定书，以“在没有新证据的情形下，以基本同一的事实和理由作出与原具体行政行为相同的具体行政行为，违反了《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第二款的规定，属于处理不当的法定情形”为由，撤销了零陵区政府该处理决定，并责令其重作；零陵区政府于2015年1月9日作出零政决字（2015）1号自然资源权属纠纷处理决定书，南津渡六组不服，向永州市政府申请复议，该政府于2015年4月23日作出永政复决字（2015）第29号行政复议决定书，以“在没有新证据的情形下，以基本同一的事实和理由作出与原具体行政行为相同的具体行政行为，违反了《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第二款的规定，属于处理不当的法定情形”为由，撤销了零陵区政府该处理决定，并责令其重作；零陵区政府于2015年12月14日作出零政决字（2015）4号自然资源权属纠纷处理决定书，南津渡六组不服，向永州市政府申请复议，该政府于2016年4月12日作出永政复决字（2015）第8号行政复议决定书，以“在没有新证据的情形下，以基本同一的事实和理由作出与原具体行政行为相同的具体行政行为，违反了《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第二款的规定，属于处理不当的法定情形”为由，撤销了零陵区政府该处理决定，并责令其重作。第三人森宇清算组不服该复议决定，向该院提起行政诉讼，该院于2016年10月31日作出（2016）湘11行初61号行政判决，驳回了第三人森宇清算组的诉讼请求。2018年10月16日，零陵区政府作出零政决字（2018）11号《永州市零陵区人民政府自然资源权属纠纷处理决定书》（以下简称《11号处理决定》）：争执的9.571亩土地及南侧的葬坟地属国家所有。南津渡六组不服，向永州市政府提起复议，永州市政府于2019年3月23日作出永政复决字（2019）02号行政复议决定（以下简称《2号复议决定》），维持了零陵区政府作出的《11号处理决定》。南津渡六组仍不服，遂向原审法院提起行政诉讼，请求：1．请求撤销零陵区政府作出的《11号处理决定》；2、请求撤销永州市政府作出的《2号复议决定》；3、责令零陵区政府依照法律和事实，将“四古岭”争执地确权归其所有；4、本案诉讼费由永州市政府、零陵区政府承担。原审法院认为：本案诉讼争执的焦点为：永州市政府、零陵区政府认定争执山场属国家所有是否正确。根据《中华人民共和国森林法》第六条规定：“县级以上人民政府或者国务院授权林业部依法颁发的森林、林木、林地的所有权或者使用权证书（以下简称林权证），是处理林权争议的依据。”本案中，为证明对争执山场的权属，南津渡六组提交了原南津渡公社南津渡大队第六生产队第6号《山林所有证》，第三人零陵区住建局提交了原永州市（县级）原种场公社的第62号《山林所有证》。经现场勘查，1989年永州市（县级）山林定权发证领导小组办公室根据山林权证和实际管辖绘制的市（县级）原种场所辖面积地形图，包括了四古岭种有油茶树的范围（即本案的争执范围），原永州市（县级）原种场的62号《山林所有证》填登的“苗圃岭”山场的范围包括了本案的争执山场。南津渡六组提交的原南津渡公社南津渡大队第六生产队第6号《山林所有证》填登的四古岭没有包括本案的争执山场范围。另外，原永州市（县级）原种场辖区范围内有约10亩葬坟地在1987年、1993年由永州市（县级）委、永州市政府（县级）处理纠纷办公室两次处理，并经永州市（县级）、地两级人民法院维持，属于原种场所有（即国家所有）。综上所述，永州市政府、零陵区政府认定争执山场属于国家所有合法正确。零陵区政府作出的《11号处理决定》认定事实清楚、适用法律、法规正确，程序合法；永州市政府作出的《2号复议决定》维持该处理决定的复议程序合法、适用法律正确。关于南津渡六组提出“根据永州市零陵区国土资源局于2012年4月6日出具的《关于南津渡社区六组信访事项的处理意见书》中认定的界线，争执山场应属于南津渡社区六组所有”的意见，根据《中华人民共和国森林法》第四条规定：“林权争议由各级人民政府依法作出处理决定”，永州市零陵区国土资源局的信访处理意见仅作参考，并非法定的山场确权依据。因此，零陵区政府根据查明事实认定争执山地范围，没有采信该信访事项处理意见并无不当。南津渡六组请求撤销零陵区政府的决定和永州市政府的复议决定的诉讼请求的理由不成立，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决驳回南津渡六组的诉讼请求。本案受理费50元，由南津渡六组负担。南津渡六组上诉称：一、永州市政府颁发给南津渡六组的第6号《山林所有证》系合法有效的权属证明，争执山地就在该证所辖范围内。二、零陵区政府认为争执山地属国家所有依据严重不足，原种场62号《山林所有证》四至不清，且四至界线错位90度，《地形图》未经相邻村组指界确认，不能作为本案确权依据。请求：1、撤销原审判决。2、撤销零陵区政府作出的零政决字（2018）11号《自然资源权属纠纷处理决定书》。3、撤销永州市政府作出的永政复决字（2019）2号《行政复议决定书》。4、责令零陵区政府依照法律和事实，将本案争议地确权给上诉人所有。5、本案一、二审诉讼费用由永州市政府、零陵区政府负担。零陵区政府答辩称：本案争议地在62号权证登记的范围之内，且其中10亩葬坟地在1987年、1993年两次处理，并经人民法院两次判决，该土地系国家所有，证据充分。请求维持原审判决。永州市政府答辩称：1、其作出《2号复议决定》程序合法；2、永州市政府依法对本案进行了书面审理，认定事实清楚，查明的事实与原行政机关认定的事实一致，依法应予以维持。请求人民法院依法驳回上诉，维持原判。零陵区住建局述称：请求支持零陵区政府作出的裁决和永州市政府作出的行政复议决定。森宇清算组没有到庭，也没有提交和发表意见。南津渡五组没有到庭，也没有提交和发表意见。南津渡九组述称：请求将争议的10亩葬坟地权属确定给九组所有。当事人原审提交的证据已随案移送本院。经审查，原审采信的证据可以作为认定本案事实的依据。本院查明的事实与原审法院认定的事实一致。另查明：二审期间，为精准认定争议范围，经零陵区政府和各方诉讼参与人协商选定永州市伟天测绘有限公司作为涉案地块测绘单位，并经零陵区政府委托该公司对涉案地块进行测绘。经诉讼各方对该公司测绘结果质证，南津渡六组提出测绘结果与现地情况不符，永州市伟天测绘有限公司提交的测绘结果不能作为涉案地块权属的认定依据。对南津渡六组的意见予以采纳。本院认为：《湖南省林木、林地权属争议处理办法》第六条规定：已经双方协商解决或经基层组织、人民政府和人民法院处理了的林木、林地权属争议，其协议书或调解书、处理决定书、判决书、裁定书等一律有效。同一起争议有多次处理结果的，以最后一次为准。本案中，争议范围内南面部分，即香水湾项目新增用地南面葬坟地在１９８７年１１月２８日经当时永州市政府、市法院、市农委、市处理纠纷办公室、市农业局、市政治委员会、市原种场、南津渡乡政府、南津渡村以及该村一组、二组、三组、五组、六组、九组、十组协商调解，将上述土地权属确定为永州市原种场所有，在此基础上，永州市山林定权发证领导小组办公室在1989年12月13日绘制了《国营永州市原种场所辖面积地形图》。《国营永州市原种场所辖面积地形图》可以作为本案土地权属争议的参考依据。根据涉案地块情况，诉讼各方持有的权属证书所明确的四至地理情况发生了变化，同时，据以认定涉案地块权属情况的《国营永州市原种场所辖面积地形图》与争议地块地理情况也不能作精准认定，据此，永州市零陵区政府作出的自然资源权属纠纷处理决定书（零政决字【2018】11号）依据不足。综上所述，上诉人上诉理由部分成立，对其成立部分，依法予以支持。原审认定事实清楚，但处理结果不当。永州市零陵区政府《11号处理决定》及永州市政府《2号复议决定》认定事实不清，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：一、撤销湖南省永州市中级人民法院作出的（2019）湘11行初145号行政判决；二、撤销永州市零陵区人民政府作出的零政决字（2018）11号自然资源权属纠纷处理决定书；三、撤销永州市人民政府作出的永政复决字（2019）02号行政复议决定书；四、责令永州市零陵区人民政府在收到本判决后三个月内对涉案争议范围内土地权属重新作出处理。本案二审案件受理费50元，由永州市零陵区人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  朱志林审判员  余俊杰审判员  曾昊锋二〇二〇年六月一日法官助理张颢严书记员邹丹敏