湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘行终339号上诉人（原审原告）：永州市润联房地产开发有限公司。住所地：湖南省祁阳县浯溪镇沿湖路42号。法定代表人：段成发，董事长。委托代理人：唐智，湖南征雁律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：道县人民政府。住所地：湖南省道县濂溪街道寇公街79号。法定代表人：李天明，县长。应诉负责人：李林，副县长。委托代理人：唐泉，该县行政复议办公室工作人员。上诉人永州市润联房地产开发有限公司（以下简称润联公司）与被上诉人道县人民政府（以下简称道县政府）撤销行政奖励决定一案，不服湖南省永州市中级人民法院（2019）湘11行初191号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行审理。本案现已审理终结。永州市中级人民法院经审理查明，2010年12月29日，润联公司以4,030万元的价款公开竞得道县政府出让的NO.0020100014号国有建设用地使用权，并以“江南华府”项目进行商品房开发。2011年5月18日，经道县规划管理委员会同意，该宗地建筑容积率由挂牌出让时规定的3.0调整为3.89，增加容积率0.89，增加建筑面积36,520平方米。经中介机构评估需补交土地出让金1,016.28万元。2011年7月20日，道县政府作出的《道县人民政府第1次常务会议纪要》（以下简称2011年会议纪要）规定：“三是对于调规增加容积率的，要按政策规定补交土地出让金。为提高城市品位，兴建高层建筑（17层以上），若其房屋间距、通风采光、消防要件等系列指标符合规划设计要求并经规管委研究批准建设的，县政府奖励80%的补交土地出让金，该项奖励执行期暂定一年。此项规定，报县委常委会定后执行。”2013年6月28日（7月5日开票），润联公司向道县财政局补交了土地出让金1,016.28万元。2013年7月3日，润联公司以《关于拨付鼓励兴建高层建筑奖励的请示》向道县政府申请按2011年会议纪要的规定兑现奖励。经道县政府同意，道县财政局分别于2013年7月4日、23日两次共计拨付了奖励资金813.02万元。2013年9月12日，原道县国土资源局代表道县政府与润联公司签订了N0.201100006《国有建设用地使用权出让合同》。双方对土地用途性质、宗地面积以及建筑容积率等相关规划条件进行了约定。2018年11月17日，道县政府经第18次常务会议审议研究，以2011年会议纪要有关兴建高层建筑奖励违反国家禁止性规定为由，废止了上述奖励政策。2019年6月3日，道县政府依据上述事实和理由作出道政撤决〔2019〕2号《道县人民政府撤销行政奖励决定书》（以下简称撤销奖励决定），决定撤销并收缴对润联公司的违规奖励资金共计813.02万元。同时，告知了润联公司作出撤销行政决定的行为依据，以及相关权利救济渠道。润联公司不服，遂提起本案行政诉讼，请求撤销道县政府作出的撤销奖励决定。永州市中级人民法院经审理认为，双方当事人争执的焦点是撤销奖励决定是否合法。经查，《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发〔2006〕100号）明确规定：“任何地区、部门和单位都不得以招商引资、旧城改造、国有企业改制等各种名义减免土地出让收入，实行零地价、甚至负地价，或者以土地换项目、先征后返、补贴等形式变相减免土地出让收入。”故道县政府作出撤销奖励决定具有合法依据。同时，在送达撤销奖励决定时，已告知了润联公司：若不服本决定，可向永州市人民政府申请复议或者向人民法院提起行政诉讼。故道县政府作出撤销奖励决定的程序已到位。综上，撤销奖励决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确，处理程序合法，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九的规定，判决驳回润联公司的诉讼请求。润联公司不服上述判决，向本院提起上诉称：1.《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》不是法律、法规及部门规章，不能作为行政撤销决定书的法律依据。2.道县政府采取奖励方式是奖励80%的补交土地出让金的金额，不是处理土地出让金。3.道县政府的奖励是在2011年3月9日至2012年3月9日特定时间段发生的行为，过时失效，撤销奖励决定程序违法，因为道县政府不得再去撤销一个已经失效的奖励行为。4.撤销行为已超时效。请求撤销一审判决，改判撤销奖励决定。道县政府答辩称：1.道县政府依据《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发〔2006〕100号）作出撤销奖励决定具有行为依据，适用法律法规正确。2.润联公司应补缴土地出让金，道县政府将润联公司补缴的土地出让金以奖励补贴的形式拨付给润联公司属于变相减免土地出让金的行为，违反国家土地出让收入管理禁止性规定。3.道县政府作出的奖励补贴行为因违反国家禁止性规定属于无效行政行为，自始不具有法律效力。撤销奖励决定属自我纠错行为，避免国家利益遭受损失，未侵犯相对人的合法权益。请求驳回上诉，维持一审判决。当事人一审提交的证据已随案移送本院。经审查，一审采信的证据可以作为认定本案事实的依据。根据一审已经提交的证据，本院二审另查明：1.道县财政局2013年7月4日、7月23日两次向润联公司拨付奖励资金的拨款凭证名称为“预算内资金拨款书”，拨款单位全称为“永州市道县财政局预算存款户”，开户银行为“国家金库道县支库”，功能科目名称为“其他国有土地使用权出让收入安排的”，摘要为“拨鼓励兴建高楼大厦建筑的奖励资金”。2.涉案土地容积率由3.0调整为3.89，增加建筑面积36,520平方米。润联公司在二审调查中称涉案土地上房屋售价约为2,300元每平方米。道县政府称该房屋售价与当时市场价持平，润联不仅未因涉案土地提高容积率发生亏损，反而增加了收益。3.经核查证据及二审调查中双方当事人确认，本案一审文书中多处载明的“补交土地出让金1,061.28万元”属笔误，应为“补交土地出让金1,016.28万元”。4.经核查证据及二审调查中双方当事人确认，涉案土地调整容积率的时间应为2011年5月18日，与本案一审认定的时间一致，一审庭审中双方认可的时间2011年4月22日有误。本院查明的其他事实与一审法院认定的事实一致。本院认为，本案二审争议焦点主要为以下几方面：一、涉案拨付资金是否为土地出让金本案中，润联公司竞拍土地的容积率由挂牌出让时规定的3.0调整为3.89，应补交土地出让金1,016.28万元。在润联公司补交该土地出让金后，道县政府又将该土地出让金的80%共计813.02万元作为奖励拨付给了润联公司。润联公司主张涉案拨付资金的性质为道县政府为鼓励兴建高层建筑而给予的单纯的奖励资金，并非土地出让金。《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发〔2006〕100号）第二条、《国有土地使用权出让收支管理办法》第四条均规定，土地出让收支全额纳入地方基金预算管理，收入全部缴入地方国库，支出一律通过地方基金预算从土地出让收入中予以安排，实行彻底的“收支两条线”，在地方国库中设立专账，专门核算土地出让收入和支出情况。本案中，经道县政府同意拨付给润联公司的资金，是从国家金库道县支库支出，且是通过地方基金预算从国有土地使用权出让收入中安排的，其支出的资金应属土地出让金。润联公司称涉案拨付资金并非土地出让金的主张没有事实依据，不予支持。二、撤销奖励决定是否合法《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发〔2006〕100号）第一条规定，国有土地使用权出让收入包括改变出让国有土地使用权土地用途、容积率等土地使用条件应当补缴的土地价款。任何地区、部门和单位都不得以“招商引资”、“旧城改造”、“国有企业改制”等各种名义减免土地出让收入，实行“零地价”，甚至“负地价”，或者以土地换项目、先征后返、补贴等形式变相减免土地出让收入。财政部、国土资源部、中国人民银行印发的《国有土地使用权出让收支管理办法》第二条、第十条亦作出相同规定。根据以上规定，改变土地容积率应当补缴的土地价款属于国有土地使用权出让收入，任何地区、部门和单位都不得减免或以土地换项目、先征后返、补贴等形式变相减免。本案中，润联公司因涉案土地容积率调整补交土地出让金1,016.28万元，随后道县政府又将该土地出让金的80%作为奖励拨付给了润联公司。道县政府的该行为属于以先征后返的形式变相减免土地出让收入，违反了前述规定，损害了国家和公共利益。《湖南省行政程序规定》第一百五十八条第一款规定：“行政机关行政程序违法的，行政机关应当依职权或者依申请自行纠正。”道县政府于2019年6月3日作出撤销奖励决定，决定撤销并收缴对润联公司的违规奖励资金共计813.02万元，属依职权自行纠错行为，具有合法依据。三、加强依法行政及对可能受侵害的权利进行救济依法行政是我国依法治国基本方略的重要内容。《中华人民共和国行政诉讼法》第一条即规定行政诉讼的目的之一就是监督行政机关依法行使职权。道县政府作为地方国家行政机关，理应依法行使职权。本案中，道县政府为提高城市品位、鼓励兴建高层建筑，通过2011年会议纪要制定了奖励政策，对符合奖励条件的以奖励形式返还部分土地出让金。该奖励政策违反相关规定，损害了国家和公共利益，理应予以纠正。但如果该行为对润联公司的权益造成其他损害，道县政府应用合适的方式进行依法补偿。综上所述，润联公司的上诉理由不能成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由永州市润联房地产开发有限公司负担。本判决为终审判决。审判长 张 兰审判员 张坤世审判员 周婷婷二〇二〇年六月九日法官助理丁恒芳书记员刘威附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……