辽宁省葫芦岛市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）辽14行终139号上诉人（一审被告）兴城市自然资源局，住所地兴城市。法定代表人沈朝辉，系该局局长。委托代理人李熙琰，该局工作人员。委托代理人辛志力，辽宁卢宏律师事务所律师。被上诉人（一审原告）耿玉宝，男，1976年9月2日出生，满族，农民，现住兴城市。委托代理人杨立娜（耿玉宝妻子），女，1978年7月16日生，满族，农民，现住兴城市。委托代理人陈忠瑞，辽宁斯特律师事务所律师。上诉人兴城市自然资源局因被上诉人耿玉宝诉其撤销行政处罚决定一案,不服葫芦岛市连山区人民法院（2019）辽1402行初60号行政判决，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭，询问审理了本案。上诉人兴城市自然资源局的委托代理人李熙琰和辛志力，被上诉人耿玉宝委托代理人杨立娜和陈忠瑞参加询问。本案现已审理终结。一审法院查明，被告兴城市自然资源局于2019年8月23日对原告作出兴自然资罚决字〔2019〕4211号行政处罚决定，内容为：耿玉宝，我局于2019年3月21日，对你在兴城市大寨乡张家村建房圈院一事立案调查。经查，你于2012年占用大寨乡张家村的土地建房圈院的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第59条的规定。上述违法事实有下列证据证实：1、当事人身份证明；2、违法占地现场照片；3、询问笔录；4、地类证明；5、勘测定界图。我局已于2019年8月20日依法向你(单位)进行了告知(听证告知)，你(单位)未申请陈述、申辩及听证。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，决定处罚如下：1、责令停止土地违法行为，限当事人15日内拆除在非法占用的土地上违建的建筑物。2、罚款：人民币肆万玖千元整，小写￥49000元。(非法占用耕地2450平方米，按每平方米20元标准实施处罚)。原告为兴城市大寨乡张家村药王庙屯村民，2013年，原告在自家口粮田内圈院建房建猪舍从事养殖业，2013年10月18日，被告曾作出兴国土资罚决字（2013）0512号行政处罚决定书，要求原告拆除建筑物并处以罚款。2018年8月7日，被告以认定事实不清自行撤销了兴国土资罚决字（2013）0512号行政处罚决定书。2019年8月23日，被告重新作出行政处罚，原告对该处罚决定不服，提起诉讼。一审法院认为，被告具有作出行政处罚的法定行政职权。被告兴城市自然资源局以原告耿玉宝违反《中华人民共和国土地管理法》第五十九条的规定，对耿玉宝进行处罚缺乏事实和法律依据。《中华人民共和国土地管理法》第五十九条规定：乡镇企业、乡（镇）村公共设施、公益事业、农村村民住宅等乡（镇）村建设，应当按照村庄和集镇规划，合理布局，综合开发，配套建设；建设用地，应当符合乡（镇）土地利用总体规划和土地利用年度计划，并依照本法第四十四条、第六十条、第六十一条、第六十二条的规定办理审批手续。第七十六条规定：未经批准或者采用欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划，擅自将农用地改成建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款。本案中，被告耿玉宝所建为畜禽养殖舍及其附属设施，虽然占用了耕地，但依据中华人民共和国国土资源部和中华人民共和国农业部联合下发的《关于促进规模化畜禽养殖有关用地政策的通知》及《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》的相关内容，畜禽舍等生产设施及绿化隔离带用地，按照农用地管理，不需办理农用地转用审批手续；管理和生活用房、疾病防控设施、饲料储藏用房、硬化道路等附属设施，属于永久性建（构）筑物，其用地比照农村集体建设用地管理，需依法办理农用地转用审批手续。被告在未区分畜禽舍等设施用地及附属设施用地的情况下，认定耿玉宝建房圈院非法占用耕地2450平方米，并以此对原告进行处罚事实认定不清、主要证据不足，适用法律错误。该处罚决定依法应予以撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，判决如下：撤销被告兴城市自然资源局于2019年8月23日作出的兴自然资罚决字〔2019〕4211号行政处罚决定书。案件受理费50.00元，邮寄费40.00元，合计90.00元（原告已预交），由被告承担。上诉人兴城市自然资源局上诉称，请求撤销一审判决，驳回被上诉人在一审中的诉讼请求并维持上诉人作出的行政处罚决定，或发回重审。首先，被上诉人在口粮田中圈院占地建畜禽舍，及建畜禽管理设施、个人生活用房等永久性构筑物未经行政审批事实存在。其次，并非如一审法院在判决中认定的建筑“畜禽养殖舍”不需要行政审批。依据我国相关法律及政策规定，畜禽养殖舍用地虽属于农用地范畴，其建设也不需要办理农用地转建设用地审批手续，但仍需经县级畜牧、县级土地管理部门审核备案等行政审批。其目的就在于“应坚持鼓励利用废弃地和荒山荒坡等未利用地、尽可能不占或少占耕地的原则，禁止占用基本农田。”（见国土资源部、农业部《关于促进规模化畜禽养殖有关用地政策的通知》）。因此上诉人对被上诉人作出的行政处罚事实清楚，适用法律也是正确的。总之，一审判决存在错误，望二审法院支持上诉人的上诉请求。上诉人兴城市自然资源局询问中补充上诉意见，被上诉人并非规模化养殖，不用区分畜禽舍等设施用地和附属设施用地。一审法院适用《关于进一步促进规模化畜禽养殖有关用地政策的通知》和《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》，系属适用法律错误。上诉人兴城市自然资源局向一审法院提交以下证据：1、核查报告、责令停止违法行为通知书、法律文书送达回证、立案呈批表，证明案件来源与受案经过；2、当事人身份信息、执法人员执法证、询问笔录、现场照片、现场勘测笔录、勘测界定图、规划说明，证明耿玉宝未经主管部门批准，于2013年末在张家村占地建房圈院，数据库显示案涉土地为耕地，占地面积为2450平方米，不符合大寨乡土地利用总体规划；3、违法案件调查报告、会审记录、处理决定呈批表、行政处罚告知书、行政处罚听证告知书、行政处罚决定书及法律文书送达回证，证明对耿玉宝进行处罚的相关材料及程序性文件；4、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《中华人民共和国城乡规划法》、《国土资源部、农业部关于完善设施农业用地管理有关问题的通知》、《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》、《关于促进规模化畜禽养殖有关用地政策的通知》，证明处罚所依据的法律法规。被上诉人耿玉宝询问时辩称，1.答辩人在自家口粮田建生猪养殖所需的猪舍及必须的附属设施，并未改变土地的农业用途，也非永久性建筑，依法无需行政审批。2.上诉人以答辩人存在建房圈院为处罚事由作出的行政处罚决定，与客观事实不符，一审法院认定上诉人未区分农业设施用地及附属设施用地即认定答辩人非法占地属于事实认定不清并无不当。综上恳请驳回上诉，维持原判。被上诉人耿玉宝向一审法院提交以下证据：1、兴城市大寨满族乡张家村民委员会证明，证明原告所建猪舍利用的土地为口粮田；2、行政处罚决定书，证明被告作出的行政行为；3、兴国土资听告字（2013）0512号行政处罚听证告知书、兴国土资罚告字（2013）0512号行政处罚告知书、兴国土资罚决字（2013）0512号行政处罚决定书、兴城市国土资源局文件，证明被告曾作出过行政处罚，2018年又撤销了该处罚决定。4、照片，证明所建房屋为养殖用房。本院经审理查明的事实与一审认定的事实一致。本院认为，上诉人兴城市自然资源局作为国土资源行政管理部门，对土地违法行为具有行政处罚权。本案争议焦点为耿玉宝在自家口粮田内圈院建房建猪舍从事养殖业是否属于农业生产经营活动，是否应当办理农用地转用审批手续。原审法院认为依据中华人民共和国国土资源部和中华人民共和国农业部联合下发的《关于促进规模化畜禽养殖有关用地政策的通知》及《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》的相关内容，畜禽舍等生产设施及绿化隔离带用地，按照农用地管理，不需办理农用地转用审批手续。国土资源部、农业部《关于促进规模化畜禽养殖有关用地政策的通知》规定，“（一）县级畜牧主管部门要依据上级畜牧业发展规划和本地畜牧业生产基础、农业资源条件等，编制好县级畜牧业发展规划，明确发展目标和方向，提出规模化畜禽养殖及其用地的数量、布局和规模要求。（二）在当前土地利用总体规划尚未修编的情况下，县级国土资源管理部门对于规模化畜禽养殖用地实行一事一议，依照现行土地利用规划，做好用地论证等工作，提供用地保障。下一步新一轮土地利用总体规划修编时，要统筹安排，将规模化畜禽养殖用地纳入规划，落实养殖用地，满足用地需求”。国土资源部、农业部《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》规定，“（一）进一步明确生产设施用地。生产设施用地是指在设施农业项目区域内，直接用于农产品生产的设施用地。包括：2、规模化养殖中畜禽舍（含场区内通道）、畜禽有机物处置等生产设施及绿化隔离带用地”。根据以上部门规章，在县级国土资源管理部门对于规模化畜禽养殖用地实行一事一议依照现行土地利用规划，做好用地论证等工作，提供用地保障。且认定为不需要农用地转用审批手续的规模化养殖的前提为“在设施农业项目区域内”。本案中，耿玉宝在自家口粮田内圈院建房建猪舍从事养殖业不属于畜牧业发展规划范围，未经过县级国土资源管理部门对规模化养殖一事一议做论证工作，不在设施农业项目区域内，不属于设施农业用地，应当办理农用地转用审批手续。因此，上诉人兴城市自然资源局2019年8月23日作出的兴自然资罚决字〔2019〕4211号行政处罚决定认为耿玉宝违反了《中华人民共和国土地管理法》第五十九条的规定，对耿玉宝进行处罚认定耿玉宝建房圈院非法占用耕地2450平方米，认定事实清楚，适用法律正确。一审判决认定事实清楚，适用法律错误，本院依法予以纠正。综上，上诉人的上诉理由成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：一、撤销葫芦岛市连山区人民法院（2019）辽1402行初60号行政判决；二、驳回耿玉宝的诉讼请求。一二审案件受理费100.00元，由被上诉人耿玉宝负担。本判决为终审判决。审判长  李彦博审判员  花 勇审判员  刘思嘉二〇二〇年六月十一日书记员  谭思朦本判决援引的法律条款：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更。