浙江省台州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙10行终83号 上诉人（原审被告）台州市自然资源和规划局，住所地台州市市府大道468号。 法定代表人黄伟军，局长。 委托代理人周军，工作人员。 委托代理人童丽玲。 上诉人（原审被告）台州市人民政府，住所地台州市椒江区白云山南路233号。 法定代表人吴海平，市长。 委托代理人王佳，工作人员。 被上诉人（原审原告）周桂芳，女，1969年9月13日出生，汉族，住台州市椒江区。 委托代理人阮周琦，女，1993年9月1日出生，住址同上，系被上诉人女儿。 委托代理人余雄杰。 上诉人台州市自然资源和规划局、台州市人民政府因被上诉人周桂芳诉其其他行政行为及行政复议一案，不服温岭市人民法院（2019）浙1081行初134号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院查明，因原告周桂芳多次要求落实宅基地，原台州市国土资源局开发区分局住宅用地管理科作出《关于星星村周桂芳户情况说明》，认定周桂芳户不符合申报宅基地条件。原告不服，于2018年11月27日向台州市人民政府申请行政复议，台州市人民政府于2019年3月6日作出台政行复〔2018〕140号行政复议决定，撤销上述《关于星星村周桂芳户情况说明》，责令台州市自然资源和规划局（因机构改革，原台州市国土资源局职责划归新组建的被告台州市自然资源和规划局）在收到该行政复议决定书之日起60日内重新作出处理。2019年3月29日，被告台州市自然资源和规划局作出《关于星星村周桂芳户补件的通知》，要求原告周桂芳补充相关资料。2019年4月6日，原告向被告台州市自然资源和规划局提交书面材料，告知：“……要求补件的资料，申请人已向开发区分局主动提供过多次，开发区分局住宅用地管理科作出的《关于星星村周桂芳户情况说明》载明调查核实情况已掌握补件第一项、第三项的资料，第二项的资料阮锡毅父母健在无房产分家析产，至于兄弟的不动产资料与申请宅基地不相关，申请人也难以调取，这些资料均在贵局不动产登记部门可依职权自行调取。……现再次重复寄上原已提交的资料。”2019年5月7日，被告台州市自然资源和规划局作出涉案《关于对星星村周桂芳户的回复》。原告不服，提起复议申请，被告台州市人民政府于2019年8月5日作出台政行复〔2019〕59号行政复议决定书，维持涉案回复。原告仍不服，提起本案诉讼。 原审法院认为，《浙江省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第三十六条第一款规定，农村村民建造住宅用地，应当向户口所在地的村民委员会或者农村集体经济组织提出书面申请，经村民委员会或者农村集体经济组织讨论通过并予以公布，乡（镇）人民政府审核，报县级人民政府批准。本案经查明，在实践操作上，当地农村建造住宅申请材料在报给乡镇人民政府、街道办事处进行审核前，均先由土地主管部门予以审查，无异议后再按上述规定的程序办理。本案原告申请宅基地建房的办理流程，即遵循了此种操作方法，故被告台州市自然资源和规划局应当对原告建造住宅申请材料进行审查并作出处理。本案中，原告在收到被告要求补件的通知后，即按通知要求进行回复并提供已有资料且明确第二项的资料阮锡毅父母仍健在无房产分家析产。被告应当根据原告提交的现有资料依职权经审查核实后作出处理。涉案答复认为原告户未按《关于星星村周桂芳户补件的通知》要求提供相关资料，暂无法对原告户进行审查，系事实不清，理由不足，应予撤销。被告台州市人民政府作出的台政行复〔2019〕59号行政复议决定，对涉案回复予以维持的理由，该院不予支持。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第一款、第三款的规定，于2020年4月1日作出判决：一、撤销被告台州市自然资源和规划局下属高新区分局于2019年5月7日作出的《关于对星星村周桂芳户的回复》及被告台州市人民政府于2019年8月5日作出的台政行复〔2019〕59号行政复议决定；二、责令被告台州市自然资源和规划局在本判决发生法律效力之日起60日内对原告周桂芳的申请作出审查处理。本案受理费50元，由被告台州市自然资源和规划局负担。 上诉人台州市自然资源和规划局不服，向本院提起上诉称：一、补件通知第二项明确要求被上诉人提供阮锡毅父亲（阮德东）所有房屋分家析产资料，旨在要求其明确阮锡毅是否能继承阮德东的房屋。但被上诉人未按要求提供有关阮德东名下椒江区联谊新村463号房屋继承或阮锡毅本人放弃继承等材料，且被上诉人未就此提出合理理由进行解释。因此，原判认为被上诉人“在收到补件的通知后即按通知要求进行回复”是错误的。二、根据被上诉人提供的现有资料，阮德东名下尚有椒江区联谊新村463号一处房产，阮锡毅是否能继承该处房产未可知。因此，《关于对星星村周桂芳户的回复》事实清楚，原审判决认定该回复“事实不清”是错误的。三、《浙江省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第三十六条第一款规定，在实践操作中，农村建房住宅申请在报乡（镇）人民政府、街道办事处进行审核前，均先由上诉人予以审查。因此，上诉人具有对被上诉人宅基地申请进行审查的职权。台开〔2011〕128号《关于妥善解决“农嫁居”人员住宅用地历史遗留问题的处理意见》第一条规定，1998年7月17日前结婚登记的，夫方未享受过房改政策的，本户及祖传或继承老屋建筑面积小于45平方米，可立户审批一间宅基地。根据上述政策，被上诉人属于“农嫁居”人员，继承老屋面积小于45平方米是被上诉人户可获批宅基地的条件。根据被上诉人提供的现有材料，阮锡毅尚可继承椒江区联谊新村463号126平方米的房产，被上诉人户不符合申请宅基地的条件。根据《浙江省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》的规定，在宅基地申请审批中，县级人民政府具有审批的职权，上诉人具有审查的职权，乡（镇）人民政府具有审核的职权。因此，上诉人在宅基地申请审查的职权范围内，作出案涉回复告知被上诉人“暂无法对你户进行审查”，即对被上诉人户的宅基地申请不予同意。在台政行复〔2019〕59号行政复议决定书中，台州市人民政府亦认为上诉人实质是对被上诉人户的宅基地审查不予同意。综上所述，原判认定事实错误，适用法律、法规错误，依法应予撤销。请求撤销一审判决，改判或者发回重审。 上诉人台州市人民政府不服，向本院提起上诉称：一、一审法院认定事实不清、证据不足，依法应予撤销。1、台州市自然资源和规划局已对被上诉人周桂芳的宅基地审批申请作出审查处理。台州市自然资源和规划局于2019年5月7日作出的回复，实质意思是根据被上诉人周桂芳户目前提交的材料，本次宅基地审查不予同意。故台州市自然资源规划局已经作出了处理，只是文字表述不够直接和精确，并不存在一审法院认定的对被上诉人申请未作出处理，且事实不清、理由不足的情形。2、根据台开〔2011〕128号《关于妥善解决“农嫁居”人员住宅用地历史遗留问题的处理意见》，被上诉人周桂芳丈夫是否享受过房改政策，其本户以及祖传或继承老屋建筑面积是否小于45平方米，是被上诉人户是否符合宅基地建房条件的重要依据。因被上诉人户未提供阮锡毅父亲（阮德东）房产分家析产资料，台州市自然资源和规划局根据现有材料无法认定其符合宅基地报批的条件，故作出暂无法审查，实质也即为本次审查不同意的意见。故，回复事实认定清楚、理由充分，上诉人维持该回复亦无不妥。3、在第一次《关于星星村周桂芳户情况说明》被撤销后，根据先前材料，台州市自然资源和规划局完全可以直接作出不予审查同意的意见，但其为了更大程度保护被上诉人的宅基地权益，继而通知被上诉人户按照《关于星星村周桂芳户补件的通知》的要求补充相关材料，而后再进行审查。因被上诉人户提供的材料暂无法证明其户目前符合“农嫁居”这类特殊历史遗留人员的报批条件，只能作出暂时无法审查，实质为审查不予同意的意见。若被上诉人户日后提供的材料可证明其符合报批条件，亦可再次申请。二、根据2020年1月1日实施的《中华人民共和国土地管理法》、中央农村工作领导小组办公室、农业农村部中农发〔2019〕11号《关于进一步加强农村宅基地管理的通知》、《农业农村部自然资源部关于规范农村宅基地审批管理的通知》等规定，农村村民住宅用地，由乡（镇）人民政府审核批准，自然资源主管部门不再承担宅基地报批是否符合条件的审查，其只负责相关规划等。确定被上诉人周桂芳户是否符合宅基地审批条件已不属于台州市自然资源和规划局的法定职权，即使回复不当，撤销后也不应再判决“责令台州市自然资源和规划局在本判决发生法律效力之日起60日内对原告周桂芳户的申请作出审查处理”。被上诉人户若要重新申请宅基地，也应按照最新法律和其他相关规定申请，最终由乡（镇）人民政府审核批准。请求撤销一审判决，依法驳回被上诉人的诉讼请求。 被上诉人周桂芳答辩称：一、一审判决事实清楚，适用法律正确。被上诉人多次要求落实宅基地，上诉人作出《关于星星村周桂芳户情况说明》，认定不符合申报宅基地条件。该情况说明经行政复议被撤销后，上诉人要求被上诉人继续补件，实际上相关资料被上诉人已经多次提交，被上诉人在调查核实情况时即已掌握补件第一项、第三项的资料。因夫方阮锡毅父母健在无房产分家析产，不存在第二项的资料。被上诉人将上述情况书面回告被上诉人，但上诉人仍然作出《关于对星星村周桂芳户的回复》，称“暂无法对你户进行审查”，这是典型的不作为。上诉人作出台政行复〔2019〕59号行政复议决定予以维持，显然侵害了被上诉人的合法权益，而且该复议与台政行复〔2018〕140号行政复议决定自相矛盾，一审判决予以撤销是正确的。二、被上诉人周桂芳夫方阮锡毅系居民户口，未享受过集资建房、经济适用房、房改房或货币分房等政策，无祖传及继承老屋；阮锡毅共有兄弟姐妹5人，父母在台州市××新村××1间房屋，合计建筑面积126平方米，法定继承也仅25.20平方米，也远少于45平方米的要求。故被上诉人完全符合文件要求应立户审批。三、2020年1月1日实施《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第四款规定，农村村民住宅用地，由乡（镇）人民政府审核批准，这仅是减少层级审批，不影响土地管理部门履职参与联审联办，只不过原以县级人民政府名义（批准），现以乡（镇）人民政府名义（批准），对此前的行为上诉人台州市自然资源和规划局仍应作出处理。请求驳回上诉，维持原判。 经审理，对原审判决认定的事实本院予以确认。 本院认为，1、《浙江省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第三十六条第一款规定，“农村村民建造住宅用地，应当向户口所在地的村民委员会或者农村集体经济组织提出书面申请，经村民委员会或者农村集体经济组织讨论通过并予以公布，乡（镇）人民政府审核，报县级人民政府批准”。在实践操作中，农村建房住宅申请在报乡（镇）人民政府、街道办事处进行审核前，均先由上诉人予以审查。因此，上诉人具有对被上诉人宅基地申请进行审查的职权。本案中，被上诉人周桂芳根据《补件通知》，书面告知上诉人台州市自然资源和规划局，对上诉人的要求作了回应，但上诉人以“暂无法对你户进行审查”予以回复。虽然该回复蕴含有“本次宅基地审查不予同意”的意思表示，但上诉人作为行政机构，对行政相对人的回复应当明确具体，即作出同意或不同意的回复。故原审判决确认该行为违法正确，上诉人应在法定期限内重新对被上诉人的申请作出处理。2、上诉人台州市人民政府作为复议机关，在上诉人自然资源和规划局未作出明确回复的情况下，即作出台政行复〔2019〕59号行政复议决定予以维持，显属不当。上诉人的上诉理由不足，本院不予支持。3、2020年1月1日施行《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第四款规定“农村村民住宅用地，由乡（镇）人民政府审核批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。”农经发〔2019〕6号《农业农村部、自然资源部关于规范农村宅基地审批管理的通知》规定“（二）完善审核批准机制。市、县人民政府有关部门要加强对宅基地审批和建房规划许可有关工作的指导，乡镇政府要探索建立一个窗口对外受理、多部门内部联动运行的农村宅基地用地建房联审联办制度，方便农民群众办事。公布办理流程和要件，明确农业农村、自然资源等有关部门在材料审核、现场勘查等各环节的工作职责和办理期限……自然资源部门负责审查用地建房是否符合国土空间规划、用途管制要求，其中涉及占用农用地的，应在办理农用地转用审批手续后，核发乡村建设规划许可证；在乡、村庄规划区内使用原有宅基地进行农村村民住宅建设的，可按照本省（区、市）有关规定办理规划许可……”、“（三）严格用地建房全过程管理……收到宅基地和建房（规划许可）申请后，乡镇政府要及时组织农业农村、自然资源部门实地审查申请人是否符合条件、拟用地是否符合规划和地类等。”上述规定对宅基地审批程序和职责范围作了调整，但仍赋予自然资源部门有审查、核发的职责，各相关行政主体亦应按照各自职责范围履行相应职责。综上，原审法院认定事实清楚，程序合法，实体处理并无不当，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人台州市自然资源和规划局、台州市人民政府各半负担。 本判决为终审判决。 审判长  陈公辉 审判员  吴鸿滨 审判员  徐后利 二〇二〇年六月八日 书记员  王丽萍 -10- -9-