陕西省商洛市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）陕10行终13号 上诉人（原审原告）：刘安民，男，汉族，居民，住丹凤县。 委托代理人：刘施航，男，汉族，居民，住丹凤县，系刘安民之子。 被上诉人（原审被告）：丹凤县自然资源局。住所地：丹凤县。 法定代表人：李卫国，局长。 委托代理人：陈强，丹凤县自然资源局监察大队队长。 委托代理人：林斌，陕西秦南律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：商洛市自然资源局。住所地：商洛市商州区。 法定代表人：周波，局长。 出庭负责人：周育，副局长。 委托代理人：王兵，陕西弘达律师事务所律师。 上诉人刘安民与被上诉人丹凤县自然资源局、商洛市自然资源局土地行政处罚及行政复议一案，因不服洛南县人民法院（2019）陕1021行初52号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2020年5月18日公开开庭进行了审理。上诉人刘安民的委托代理人刘施航，被上诉人丹凤县自然资源局的委托代理人陈强、林斌，被上诉人商洛市自然资源局副局长周育与委托代理人王兵到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原审法院查明，刘安民原籍丹凤县XX乡XX村XX组，1989年7月将其户籍迁入丹凤县XX街道XX社区。1992年8月，原丹凤县土地管理局对1982年前给刘安民审批的房屋宅基地颁发了宅基地使用证。2006年4月，因商界高速公路征地拆迁，刘安民及其兄弟原有房屋被拆除，按照当时拆迁政策，对所有被征迁村民实行一次性货币补偿，不再另行安排宅基地。2018年10月，刘安民未经土地行政管理部门批准，擅自在其原户籍所在地XX街XX村XX组集体土地修建房屋十一间一层。2019年6月15日，丹凤县自然资源局对刘安民非法占地行为进行立案查处，经现场勘查，刘安民修建房屋占地面积417.45㎡。因刘安民涉及刑事犯罪被羁押，勘测时，丹凤县自然资源局未通知刘安民家属，也未邀请所在地基层组织参与，勘测后经刘安民确认在笔录中签字。丹凤县自然资源局在调查过程中，于2019年6月22日向刘安民送达了行政处罚告知书、行政处罚听证告知书，6月25日作出丹自然罚字（2019）83号《行政处罚决定书》，7月2日送达刘安民之子刘施航。刘安民于2019年7月23日向商洛市自然资源局提请复议，商洛市自然资源局于2019年9月23日作出商自然资行复决字〔2019〕5号《行政复议决定书》，维持原行政处罚决定。刘安民不服，提起行政诉讼。 原审法院认为，丹凤县自然资源局具有作出土地行政处罚的职权，商洛市自然资源局具有行政复议的职权。《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定：未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款。本案中，刘安民的户籍已经在1989年7月迁出江湾村后川组，不再属于该集体组织成员，其未经批准在该组集体土地修建房屋，属非法占用土地行为，应当受到行政处罚。该房屋系刘安民所建，属于违法建筑，刘安民称其修建的房屋系其与其兄弟等人共有及拆除应作出补偿的观点，无证据证明及法律依据，刘安民认为其家庭成员未收到行政处罚告知书及行政处罚听证告知书，使其丧失了申辩权和申请听证权与事实不符。丹凤县自然资源局在对该案调查处理过程中，现场勘测程序虽存在瑕疵，但未构成程序严重违法，也未影响对刘安民的实体公正处理，刘安民在调查时对勘测结果也予以确认并签字，从行政程序功能公正与效率价值考量，可不以程序违法而予撤销。综上，刘安民要求撤销行政处罚决定的理由不能成立，不予支持。商洛市自然资源局作出的行政复议决定，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，对刘安民要求撤销该复议决定的诉讼请求，不予支持。刘安民要求对该宗土地的使用权作出认定，不属本案审查事项，不予审理。原审法院遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回刘安民的诉讼请求。 上诉人刘安民上诉称，原审判决认定事实错误，XX街道办XX村XX层XX房是上诉人母亲彭存出资修建的，产权人是彭存并非上诉人刘安民，丹凤县自然资源局处罚主体错误；彭存建房的宅基地系拆迁置换土地，并无争议，同样情况的其他70余户村民均未受到处罚；丹凤县自然资源局单方面对十一间房屋进行测量，面积与实际不符，上诉人被羁押，无法现场确认，仅凭其签字认定显失公平公正原则。丹凤县自然资源局相关工作人员执法资格存疑，虽然向上诉人送达了《行政处罚告知书》、《行政处罚听证告知书》，但上诉人被羁押，无法行使申辩及听证的权利，且丹凤县自然资源局没有提供相关法制审核的文件资料，该行政处罚程序违法。涉诉的土地处罚决定没有考虑到彭存及刘安军等人的实际居住需要，明显超出合理原则，处罚过重。故请求撤销原判，撤销（2019）83号行政处罚决定。 被上诉人丹凤县自然资源局辩称，丹凤县自然资源局在行政调查程序中，刘安民承认涉案房屋系其修建，行政处罚只需查明违法行为人，无需查明出资人；丹凤县自然资源局向刘安民告知了相关权利义务，所作行政处罚决定程序合法；丹凤县自然资源局不存在选择执法或行政不作为，对刘安民未经批准非法占地行为，依法应予处罚。现场勘察存在程序上的瑕疵，但不构成程序上的违法。一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。请求：驳回上诉，维持原判。 被上诉人商洛市自然资源局辩称：一审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求驳回上诉，维持原判。 经审理，原审法院查明的事实属实，本院予以确认。 本院认为，本案二审主要争议焦点为：涉诉的丹自然罚字（2019）83号《行政处罚决定书》认定事实是否清楚，土地行政处罚程序是否合法。 关于丹凤县自然资源局作出的83号《行政处罚决定书》认定事实是否清楚的问题。本案在对上诉人刘安民的相关调查过程中，刘安民对于房屋系其所建均不持异议，故丹凤县自然资源局对刘安民作出行政处罚并无不当，处罚主体正确，何人出资建设与土地行政处罚无关。本案涉及的土地行政处罚决定是2019年6月25日作出的，依据当时适用的《土地管理法》第四十三条的规定，任何单位个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的除外。第六十二条第一款规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，宅基地面积不能超过相应的标准。第二款规定，农村村民建住宅，应当符合乡镇土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。第三款规定，农村村民住宅用地，经乡镇人民政府审核，由县级人民政府批准，涉及占用农用地的，依法本法第四十四条规定办理审批手续。本案中，上诉人刘安民1989年户籍地已经迁入XX街XX社区，其2018年10月在未取得审批手续情况下,在XX街XX村XX组集体土地建房，显然与上述法律规定不符，其未依法办理用地审批手续建房，属非法占用土地行为。依据原《土地管理法》第七十七条第一款的规定，农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，期限拆除在非法占用的土地上新建的房屋。被上诉人丹凤县自然资源局依据相关事实，作出的涉诉行政处罚决定，符合法律的规定。上诉人要求撤销该处罚决定的上诉观点与法律规定不符，本院不予支持。 关于涉诉土地行政处罚决定程序是否合法的问题。本案证据表明，被上诉人丹凤县自然资源局执法人员具有相应的执法资格，该局在作出土地行政处罚前，向上诉人刘安民送达了行政处罚告知书，听证告知书等文书，告知了其陈述申辩及听证的权利。在上诉人刘安民对上述文书逾期均未提出异议的情况下，被上诉人丹凤县自然资源局作出土地行政处罚决定并送达其子刘施航，行政处罚程序并无不当。上诉人刘安民虽被关押，但并不影响其相关权利的行使，丹凤县自然资源局制作的现场勘查笔录有刘安民本人事后的签字确认。上诉人刘安民提出其被羁押，现场勘察无法确认，仅凭其签字认定显失公平、公正原则，且因被羁押，其无法行使申辩及听证的权利的上诉观点和理由，均不能成立，本院不予采信；自然资源部门关于土地行政处罚案件的审核属于内部审批程序，相关证据可以不予提交；村民建房应当依法审批，彭存及刘安军等人如需建房，应当由其依法申请报请审批，上诉人刘安民认为本案行政处罚明显超出合理原则，处罚过重的观点不能成立；上诉人刘安民还提出自然资源部门选择性执法的问题与本案无关，本案不予审查。 综上所述，上诉人刘安民的上诉观点和理由不能成立，对其上诉请求依法应予驳回；一审判决认定事实清楚，处理结果正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人刘安民负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 李军宏 审 判 员 屈晓鹏 审 判 员 文改云 二〇二〇年六月十日 法官助理 郭松梅 书 记 员 李 倩