江苏省南京市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏01行终154号 上诉人（原审被告）南京市规划和自然资源局，住所地江苏省南京市鼓楼区中山路171号。 法定代表人叶斌，南京市规划和自然资源局局长。 委托代理人孙婧，南京市规划和自然资源局工作人员。 委托代理人顾克，江苏维哲律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）赵学虎，性别××年××月××日生，××族。 委托代理人黄清，江苏行真律师事务所律师。 被上诉人（原审第三人）管引贤，性别××年××月××日生，××族。 委托代理人徐俊，江苏法鼎律师事务所律师。 被上诉人（原审第三人）张丽萍，性别××年××月××日生，××族。 被上诉人（原审第三人）暨被上诉人张丽萍的委托代理人赵学松（系张丽萍之夫），性别××年××月××日生，××族。 上诉人南京市规划和自然资源局（以下简称市资源局）因与被上诉人赵学虎房屋登记纠纷一案，不服南京铁路运输法院（2019）苏8602行初907号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，赵学虎与赵学松是堂兄弟，张丽萍与赵学松是夫妻，赵学虎、张丽萍是位于南京市浦口区江浦街道公园北路6号凯莱花园商业1幢111室的房屋（以下简称涉案房屋）所有权人。2016年6月21日，赵学松与管引贤签订借款合同，约定赵学松向管引贤借款300万元。同日，赵学松、张丽萍、管引贤到不动产登记机构办理抵押权登记，提交了以赵学虎、张丽萍为抵押人、以管引贤为抵押权人的申请材料，包括借款合同、南京市房地产抵押合同、房地产抵押登记申请书等。借款合同、南京市房地产抵押合同、房地产抵押登记申请书均有“赵学虎”字样签名。申请人同时提交了赵学虎、赵学松、张丽萍、管引贤等人身份证复印件，其中赵学虎、赵学松、张丽萍身份证复印在同一页，赵学虎与赵学松身份证照片显示二人外貌存在较大差异。2016年6月23日，登记机构向管引贤颁发房他证浦字第××号房屋抵押权他项权利证书（以下简称涉案抵押权证）。 2017年，管引贤以赵学松、赵学虎等为被告提起民事诉讼，请求判决赵学松偿还欠款本息及违约金，赵学虎等对欠款本息承担连带偿还保证责任。2017年9月3日，江苏省盐城市亭湖区人民法院（以下简称亭湖区法院）作出（2017）苏0902民初910民事判决，判决赵学虎、张丽萍以抵押的涉案房屋变卖、拍卖款为赵学松的债务承担连带清偿责任。后赵学虎提起本案诉讼，认为房屋登记部门在未查明基本事实的情况下作出的抵押权登记行为违法，涉案抵押权证应当撤销，请求法院判决撤销市资源局颁发的涉案抵押权证。 原审法院另查明，赵学虎作为军人于2016年5月至2016年8月执行“环太平洋-2016”任务。 原审法院再查明，因机构改革，南京市不动产登记职能由市资源局承继。 原审庭审中，各方当事人对市资源局具有不动产登记职权以及作出涉案抵押登记程序无异议。赵学虎陈述，涉案房屋不动产证书一直在赵学松和张丽萍处；其将身份证原件邮寄给赵学松，仅用于房屋出租；由于赵学虎购房时未一次性付清购房款，而是由赵学松付清，赵学虎曾多次因赵学松资金周转需要向其出具办理抵押权登记的授权委托书，但仅限抵押给银行。赵学松陈述，房地产抵押登记申请书上“赵学虎”签名是赵学松所签，手印也是赵学松所按；申请抵押权登记当日，赵学松携带了赵学虎出具的授权委托书，但登记机构未要求其提交；市资源局认可申请材料中签字并非赵学虎本人所签、涉案抵押登记存在错误。 原审法院经审理认为，赵学虎起诉请求判决撤销涉案抵押权证，目的是将相关主体的权利义务恢复到涉案房屋设立抵押权登记之前的状态，诉讼类型属于撤销之诉。本案经上级法院指令继续审理，各方当事人对市资源局的职权、行政程序等无争议，本院经审查予以确认。本案的争议焦点是不动产登记机构作出涉案抵押权登记时是否尽到了合理审慎的审查义务。《不动产登记暂行条例》第十四条规定：“因买卖、设定抵押权等申请不动产登记的，应当由当事人双方共同申请。属于下列情形之一的，可以由当事人单方申请：（一）尚未登记的不动产首次申请登记的；（二）继承、接受遗赠取得不动产权利的；（三）人民法院、仲裁委员会生效的法律文书或者人民政府生效的决定等设立、变更、转让、消灭不动产权利的；（四）权利人姓名、名称或者自然状况发生变化，申请变更登记的；（五）不动产灭失或者权利人放弃不动产权利，申请注销登记的；（六）申请更正登记或者异议登记的；（七）法律、行政法规规定可以由当事人单方申请的其他情形。”《不动产登记暂行条例实施细则》第十五条规定，不动产登记机构受理不动产登记申请后，应当查验申请人、委托代理人身份证明材料以及授权委托书与申请主体是否一致。《房屋登记办法》第十八条规定：“房屋登记机构应当查验申请登记材料，并根据不同登记申请就申请登记事项是否是申请人的真实意思表示、申请登记房屋是否为共有房屋、房屋登记簿记载的权利人是否同意更正，以及申请登记材料中需进一步明确的其他有关事项询问申请人。询问结果应当经申请人签字确认，并归档保留。房屋登记机构认为申请登记房屋的有关情况需要进一步证明的，可以要求申请人补充材料。”根据上述规定，因设定抵押权申请不动产登记时，应由抵押人、抵押权人共同申请，不动产登记机构应当对抵押人是否提出了抵押权申请、申请人身份材料是否与申请主体一致等进行审查。而且根据当时有效的《房屋登记办法》，登记机构还应当就申请登记事项是否是申请人的真实意思表示、申请登记房屋是否为共有房屋进行审查。本案中，赵学虎提交的证据足以证明其本人未申请抵押权登记，市资源局亦对申请材料中“赵学虎”签名并非其本人所签等事实没有异议。市资源局认为赵学虎与赵学松相貌相似，工作人员未准确区分属于合理范围。但是，不动产登记机构收取了复印在同一页纸上的赵学虎和赵学松的身份证复印件，且赵学虎的身份证照片与赵学松外貌存在较大差异，在具备比对条件的情况下，不动产登记机构工作人员未能辨别申请抵押权登记的人员非赵学虎本人，抵押非赵学虎本人真实意思表示，未尽到当时法规、规章所要求的合理审慎审查义务。管引贤作为债权人，知道赵学松不是抵押人，却与赵学松等共同申请办理抵押权登记，由赵学松以赵学虎名义签署相关基础民事法律行为载体和申请材料。因此，涉案抵押权登记主要证据不足，应予以撤销。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项之规定，判决撤销房他证浦字第××号房屋抵押权他项权利证书对应的房屋抵押登记行为。案件受理费50元，由市资源局负担。 上诉人市资源局上诉称：一、上诉人办理不动产登记不存在违法事项。1.上诉人根据当事人申请，按照《不动产登记暂行条例》、《不动产登记暂行条例实施细则》的相关规定，经审查，申请人材料完整齐备，符合法律规定，上诉人工作人员在办理程序中对应收取的事项进行了逐一核查，整个办理过程符合法律规定。2.上诉人在办理涉案不动产抵押登记事项过程中，已经尽到审慎审查的义务。因赵学松与被上诉人赵学虎系堂兄弟，相貌相似，工作人员未能准确区分，属于合理范围。二、登记错误系被上诉人赵学虎、张丽萍、管引贤和赵学松共同错误导致。1.被上诉人赵学虎将其身份证原件交由赵学松，为赵学松冒用其身份办理登记提供便利，自身存在过错。2.赵学松携赵学虎身份证原件，冒用被上诉人赵学虎身份，并以赵学虎名义签字、办理登记，构成违法行为。3.被上诉人管引贤作为出借人，在现场办理登记的过程中对赵学松冒用赵学虎名义办理抵押登记系明知，属于恶意串通。三、被上诉人管引贤及被上诉人赵学虎、张丽萍可以依法申请变更登记，纠正错误。综上，请求撤销原审判决，依法改判驳回被上诉人的诉讼请求。 被上诉人赵学虎书面答辩称：一、原审判决认定涉案不动产抵押登记非被上诉人真实意思表示，认定事实清楚，证据确实充分，判决结果应予维持。二、上诉人未尽到合理审查义务，赵学虎与赵学松相貌相差甚远。虽然登记材料系原审第三人提供，但上诉人亦应承担责任。三、上诉人主张进行变更登记，不符合《不动产登记暂行条例实施细则》第七十九条规定，赵学虎并未同意将涉案房屋办理抵押登记，不应通过更正登记来纠正错误。综上，请求驳回上诉，维持原判。 被上诉人管引贤未提交书面答辩状，当庭答辩称：一、对于上诉人的上诉请求予以认可。对市资源局上诉状中称管引贤与赵学松恶意串通骗取登记不认可。二、本案系赵学虎委托赵学松办理抵押登记，并出具过授权委托书。且在亭湖区法院诉讼过程中，赵学虎对涉案抵押登记行为是明知的，赵学虎提起本案行政诉讼超过起诉期限。综上，请求驳回上诉，维持原判。 被上诉人张丽萍及赵学松未提交书面答辩状，当庭答辩称：对上诉人的上诉理由均不予认可。赵学松冒用赵学虎身份存在过错，但不存在违法行为。被上诉人管引贤提到的授权委托书的授权范围是银行，赵学松未仔细查阅授权的范围，存在严重过失。赵学松与赵学虎虽然是堂兄弟，但相貌并没有相似之处。综上，请求驳回上诉，维持原判。 原审法院将各方当事人在原审中提交的证据、依据随案移送本院。本院经审查，原审法院对各方当事人提交的证据审核、认证，符合法律规定。 本院经审理查明，原审法院经审理查明的事实属实，本院予以确认。 本院认为，根据《不动产登记暂行条例》第七条第一款规定，不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理；直辖市、设区的市人民政府可以确定本级不动产登记机构统一办理所属各区的不动产登记。本案中，涉案抵押权登记行为系由原南京市国土资源局作出，因机构改革调整，上诉人市资源局继续行使原南京市国土资源局的主要职能，具有作出涉案房屋抵押登记行为的法定职权。本案的争议焦点在于：1.本案是否存在申请人故意提供虚假登记材料骗取房屋登记的行为；2.房屋登记机构是否在其职责范围内已尽到审慎审查义务；3.涉案房屋抵押权登记是否存在撤销的阻却事由。 1.关于本案中是否存在以虚假登记材料骗取房屋登记的情形。 根据原审查明的事实，涉案抵押登记行为系被上诉人赵学松、张丽萍、管引贤共同前往房屋登记机关申请办理，赵学虎本人并未到场。上诉人市资源局主张赵学松系冒用赵学虎身份办理抵押登记。对此，被上诉人赵学松、张丽萍、管引贤均提出，在向上诉人申请办理抵押登记时，赵学松持有赵学虎向赵学松出具的授权委托书。故本案应当首先对赵学松是以赵学虎委托代理人的身份，还是冒用赵学虎本人身份，申请办理抵押登记作出认定。经查，被上诉人赵学松、张丽萍、管引贤所称的授权委托书在申请办理涉案抵押登记时，并未向上诉人实际提交。抵押登记申请书中抵押人签名处“赵学虎”签名系赵学松所签，赵学松也并未以委托代理人身份在代理人处进行签名，且据赵学松称，该授权委托书中的委托事项并不包含办理房屋抵押登记。据此，可以认定赵学松在申请办理涉案房屋抵押权登记时存在故意冒用赵学虎身份的行为，办理涉案房屋抵押权登记亦并非被上诉人赵学虎的真实意思表示。 2.关于上诉人作出涉案抵押权登记时是否尽到审慎审查义务。 根据《不动产登记暂行条例》第十四条，《不动产登记暂行条例实施细则》第十五条以及《房屋登记办法》第十八条规定，申请不动产抵押权登记，应由抵押人、抵押权人共同申请，不动产登记机构应当对抵押人是否提出了抵押权申请、申请人身份材料是否与申请主体一致，以及申请登记事项是否是申请人的真实意思表示、申请登记房屋是否为共有房屋进行审查。本院认为，房屋登记申请人应当对申请登记材料的真实性、合法性、有效性负责，虽然房屋登记机构对登记材料的审查究竟仅是形式审查义务还是实质审查义务，法律并无明确规定，但是房屋登记机构应当根据房屋登记的相关法律法规规定，对申请材料是否完整和齐备、是否符合法定形式进行审查，在其能力范围内对于相关材料的实质真实性、合法有效性尽到审慎的审查义务。本案中，上诉人在办理涉案抵押登记时，收取了复印在同一页纸上的赵学虎和赵学松的身份证复印件，赵学虎的身份证照片与赵学松外貌存在较大差异，在具备比对条件的情况下，上诉人未能对是否系赵学虎本人提出申请予以辨别，未尽到上述规定所要求的合理审慎审查义务。 3.关于涉案房屋登记行为是否存在撤销的阻却事由。 《房屋登记办法》第八十一条规定：“司法机关、行政机关、仲裁委员会发生法律效力的文件证明当事人以隐瞒真实情况、提交虚假材料等非法手段获取房屋登记的，房屋登记机构可以撤销原房屋登记，收回房屋权属证书、登记证明或者公告作废，但房屋权利为他人善意取得的除外。”根据上述规定，对于房屋登记过程中当事人提供虚假材料的，房屋登记机构事后发现的，可以通过重新调查确认是否应当撤销房屋登记。上诉人提出的应当由被上诉人重新申请办理变更登记的诉讼意见，不符合上述规定。 《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》（法释〔2010〕15号）第十一条规定：“被诉房屋登记行为涉及多个权利主体或者房屋可分，其中部分主体或者房屋的登记违法应予撤销的，可以判决部分撤销。被诉房屋登记行为违法，但该行为已被登记机构改变的，判决确认被诉行为违法。被诉房屋登记行为违法，但判决撤销将给公共利益造成重大损失或者房屋已为第三人善意取得的，判决确认被诉行为违法，不撤销登记行为。”本案中，涉案房屋抵押权登记行为系上诉人依据虚假申请材料作出，存在主要证据不足。管引贤作为债权人，在其知晓涉案房屋系赵学虎及张丽萍共有，赵学松不是抵押人，赵学松系冒用赵学虎名义签署相关协议及申请材料的情况下，不能构成对涉案房屋抵押权利的善意取得。本案亦不存在因撤销房屋登记将对公共利益造成重大损失的情形。因此，原审判决撤销涉案房屋抵押登记行为，具有事实和法律依据，并无不当。 综上，上诉人市资源局的上诉请求及理由依法不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，审判程序合法，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人南京市规划和自然资源局负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 刘苏文 审 判 员 李丹丹 审 判 员 王攀峰 二〇二〇年六月三日 法官助理 王 勇 书 记 员 刘晓春