山东省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁行终671号 上诉人（原审原告）孔森，男，1987年6月20日出生，汉族，住济南市市中区。 上诉人（原审原告）张泽瑜，男，1989年1月29日出生，汉族，住济南市市中区。 被上诉人（原审被告）山东省人民政府，住所地济南市省前府街1号。 法定代表人李干杰，代省长。 原审原告秦立民，男，1969年8月19日出生，汉族，住济南市市中区。 孔森、张泽瑜因诉山东省人民政府（以下简称省政府）行政复议一案，不服济南市中级人民法院于2020年1月15日作出的（2019）鲁01行初1393号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法由组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明：2019年1月17日，原告孔森、秦立民、张泽瑜向济南市人民政府（以下简称济南市政府）提交《协调申请书》，对涉及集体土地征地补偿安置提出协调申请。2019年7月16日，济南市政府组织原告及有关单位召开了争议协调会。2019年7月23日，济南市政府作出济征协不字[2019]3号《征地补偿争议协调不成告知书》，主要内容为：“……你三人（三原告）申请应参照国有土地上房屋拆迁补偿标准进行补偿，济南市市中区七贤街道办事处称《双龙庄村城中村改造项目拆迁补偿方案》系依据《济南市土地征收管理办法》（济南市政府令238号）、参照《济南市人民政府关于加快推进城中村改造的意见》（济政发[2014]7号）制定，并经双龙庄村村民代表会议及村民委员会认可，该方案的制定合法有效，应按照该方案进行补偿。基于上述情况，各方均坚持各自观点，无法达成一致，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，本机关现作出以下决定：本次争议协调，未能达成一致意见，协调不成。”原告不服济南市政府作出的济征协不字[2019]3号《征地补偿争议协调不成告知书》，向被告省政府申请行政复议，请求撤销济南市政府作出的济征协不字[2019]3号《征地补偿争议协调不成告知书》，并重新协调。2019年10月11日，省政府收到原告的行政复议申请，决定予以受理。同日省政府作出《提出行政复议答复通知书》，并送达济南市政府。2019年10月22日，济南市政府作出《行政答复书》，对原告的行政复议申请向省政府提出答复。省政府经审查，于2019年11月15日作出鲁政复驳字〔2019〕522号《驳回行政复议申请决定书》（以下简称522号驳回决定），认为济南市政府作出济征协不字[2019]3号《征地补偿争议协调不成告知书》并不直接设定申请人（本案三原告）新的权利义务，也对其权利义务不产生实际影响，决定驳回申请人（本案三原告）的行政复议申请。孔森、秦立民、张泽瑜不服，诉请撤销522号驳回决定，判令省政府受理原告行政复议申请。 原审法院认为：《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。”本案中，原告就土地补偿标准向济南市政府提交《协调申请书》申请协调，济南市政府相关职能部门组织各方当事人进行协调，因原告要求参照国有土地上房屋拆迁补偿标准进行补偿，而有关行政机关认为应按照片区拆迁补偿方案进行补偿，各方未达成一致意见。在协调未果情况下，济南市政府出具济征协不字[2019]3号《征地补偿争议协调不成告知书》，将协调不成的情况告知原告。本案焦点为原告不服济征协不字[2019]3号《征地补偿争议协调不成告知书》向被告省政府提出的行政复议申请是否符合行政复议受理条件。 《中华人民共和国行政复议法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益,向行政机关提出行政复议申请,行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定,适用本法。”一般而言,可申请行政复议的行政行为,应当是行政主体直接设定行政相对人权利义务或者对相对人权利义务直接产生影响、对外发生法律效果的行为,也即行政管理活动的最终行政决定。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定，“行政复议申请符合下列规定的,应当予以受理:……（五）属于行政复议法规定的行政复议范围；……。”第四十八条第一款规定，“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：……（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。”本案中，济南市政府作出的济征协不字[2019]3号《征地补偿争议协调不成告知书》的主要内容是对原告孔森、秦立民、张泽瑜申请征地补偿争议协调结果的告知，该告知书中没有行政机关依职权决定的事项,未对三原告设定新的权利义务,亦未对三原告的权利义务产生实际影响。因此济征协不字[2019]3号《征地补偿争议协调不成告知书》不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议受案范围。省政府以三原告的行政复议申请不符合行政复议的受理条件为由,对三原告的复议申请予以驳回，符合法律规定。 《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。”省政府收到三原告的行政复议申请后，于法定期限内作出复议决定并向三原告送达，复议决定作出程序符合法律规定。省政府作出的522号驳回决定,认定事实清楚,证据充分,适用法律正确,程序合法。对三原告提出的诉讼请求,不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告孔森、秦立民、张泽瑜的诉讼请求。 孔森、张泽瑜不服提起上诉，请求撤销原审法院判决，撤销522号驳回决定,判令被上诉人受理上诉人的行政复议申请。主要理由如下：上诉人申请济南市政府协调，其根本没有进行有效协调，没有审查涉案区域征地补偿安置方案制定程序是否合法，也没有审查补偿标准是否合法，在此情况下完全听从办事处一面之词。根据协调时生效的土地管理法规定，办事处根本没有征地补偿安置的职权，济南市政府让其参与协调严重违法，济南市政府作出的征地补偿争议协调不成告知书明显应付，严重侵害了上诉人能够依法合理获得征地拆迁补偿安置的权利。 被上诉人省政府未提供书面答辩意见。 本院认为：上诉人就土地补偿标准向济南市政府提交《协调申请书》申请协调，济南市政府相关职能部门组织各方当事人进行协调，在协调未果情况下，济南市政府出具《征地补偿争议协调不成告知书》，将协调不成的情况告知上诉人。该告知书的主要要内容是对上诉人申请征地补偿争议协调结果的告知，该告知书的内容未对上诉人的权利义务产生实际影响。被上诉人以上诉人的行政复议申请不符合行政复议的受理条件为由,对上诉人的复议申请予以驳回，并无不当，本院亦予以支持。国法（2011）35号《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》中明确，“被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请”。因此，上诉人如对征地补偿标准有争议，可以向上一级地方人民政府申请裁决或复议，而不应针对《征地补偿争议协调不成告知书》申请复议或提起诉讼，否则既不利于及时维护自身合法权益，也容易形成诉累，浪费行政资源和司法资源，不应予以鼓励和支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判决。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人孔森、张泽瑜共同负担。 本判决为终审判决。 审判长 侯 勇 审判员 孙晓峰 审判员 李莉军 二〇二〇年六月十一日 法官助理高健 书记员杨柳青