江苏省常州市新北区人民法院行 政 裁 定 书（2019）苏0411行初135号原告张建平，男，1967年3月1日生，汉族，户籍地常州市经开区。被告常州市医疗保障局，住所地常州市龙城大道1280号。法定代表人戴文龙，该局局长。出庭行政负责人汪晓东，该局副局长。委托代理人徐建龙，该局武进分局副局长。委托代理人毛荔萍，江苏居于理律师事务所律师。原告张建平诉被告常州市医疗保障局不履行法定职责一案，于2019年9月29日向本院提起行政诉讼。本院于10月14日予以立案，次日向被告邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年4月9日公开开庭审理了本案。原告张建平，被告常州市医疗保障局的行政负责人汪晓东及委托代理人徐建龙、毛荔萍到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告张建平诉称，其于2019年7月至常州市××区社保中心办理长期护理保险被拒，经复议得知相关行政职能部门为被告，遂于8月向被告提出依法履职申请。被告以信访形式答复原告，程序违法；根据《武进区长期护理保险实施细则》第二十九条规定，只有工伤保险待遇的属于重复享受，并不包括交通事故赔偿，原告从未获得过由第三人承担的长期护理费用，一直由妻子放弃工作进行全天候的护理，应享受长期护理保险待遇。请求法院判决撤销被告所作的信访答复，判令被告履行重残人员长期护理保险行政管理的法定职责，为原告办理长期护理保险。原告提供的证据为：1、依法履职申请、信访答复。2、（2019）苏0412行初92号行政裁定书。3、宜兴市人民法院执行局证明。原告在庭审时增加诉请，要求对《武进区长期护理保险实施细则》进行合法性审查。被告常州市医疗保障局辩称，根据人社部办公厅指导意见及常州市实施意见，被告负责长期护理保险的组织实施工作，依托社保经办机构进行长期护理经办管理工作。根据常州市实施意见第六条第六项及武进区实施细则第三十条规定，原告失能原因涉及第三人责任，护理费用不属于长期护理保险基金支付范围。被告收到原告申请后向武进区社保中心致函了解原告办理长期护理保险相关情况，被告根据复函和相关规定答复原告，被告系履行组织实施职责，根据行政诉讼法司法解释第一条第二款第八项的规定，被告的答复不属于行政诉讼受案范围。请求法院驳回原告的起诉。被告向本院提交了证明其已履行组织实施职责的以下证据、依据：1、《常州市医疗保障局职能配置、内设机构和人员编制规定》。2、江苏省宜兴市人民法院（1998）宜周民初字第258号民事判决书。3、依法履职申请。4、被告向武进区社保中心发出的《关于了解张建平申请办理长期护理保险相关情况的函》。5、武进区社保中心《关于了解张建平申请办理长期护理保险相关情况的复函》。6、《关于张建平申请办理长期护理保险的信访答复》。经庭审质证，原、被告对各方提交的证据真实性均无异议，且与本案关联，本院均予以采信。原告不认可被告提交证据2、4-6的证明目的，认为武进社保中心是受委托的事业单位，应当由被告承担法律责任；原告未获得交通事故肇事方赔付的护理费，且最长受法律保护的人身损害赔偿期限是20年，原告交通事故距今已23年，即便恢复执行也是执行之前20年的护理费。被告认为交通事故赔偿判决在执行过程中，原告属于由第三方承担的情况。原被告的上述质证意见实质属于诉辩意见，是否采纳，下文论述。经审理查明，原告张建平于1997年因发生交通事故受伤，构成二级、十级伤残，后江苏省宜兴市人民法院于1998年12月4日作出（1998）宜周民初字第258号民事判决书，判决交通事故肇事方沈建中赔偿张建平医疗费、误工费、护理费、残疾者生活补助费、残疾用具费、被抚养人生活费、伤残赔偿金、定残后护理费等，扣除已支付的51000元，尚需赔偿张建平310913.55元。2016年6月人力资源社会保障部办公厅发布人社厅发[2016]80号《关于开展长期护理保险制度试点的指导意见》，探索建立以社会互助共济方式筹集资金，为长期失能人员的基本生活照料和与基本生活密切相关的医疗护理提供资金或服务保障的社会保险制度，该指导意见第（六）项参保范围规定“试点阶段，长期护理保险制度原则上主要覆盖职工基本医疗保险参保人群”，第（九）项基金管理规定“长期护理保险基金参照现行社会保险基金有关管理制度执行”。2018年8月常州市政府办公室发布常政办发[2018]116号《关于开展长期护理保险试点的实施意见》，第三实施范围规定“根据城乡统筹工作要求，职工基本医疗保险、城乡居民基本医疗保险参保人员，同步参加长期护理保险”。第六“经办机构管理”部分规定“长期护理保险依托各地社保经办机构进行经办管理，具体负责经办流程的制定、参保费用的筹集、失能等级评定的经办、定点服务机构的管理、护理服务的日常监管及费用结算等相关工作”。第七“工作要求”部分规定“人社部门负责长期护理保险统一管理工作；民政部门负责规划、统筹配置养老服务资源……；财政部门负责资金保障、基金监督和管理等工作；卫计部门负责规划和统筹配置医疗服务资源……；各街道（乡镇）、社区（村）要配合做好辖区长期失能人员基础信息管理、待遇申报受理和评定结果公示……”。2018年9月，常州市武进区政府办公室发布武政办发[2018]177号《关于建立武进区长期护理保险制度的实施方案（试行）》，相关内容与市级文件基本一致。2018年12月，常州市××区人力资源和社会保障局、常州市××区发展和改革局、常州市××区民政局、常州市××区财政局、常州市××区卫生和计划生育局联合发布武人社[2018]97号《武进区长期护理保险实施细则（试行）》，该实施细则于2019年1月1日起施行。实施细则第三条规定“区人力资源和社会保障局负责长期护理保险统一管理工作；区发改、民政、财政、卫计等有关部门按照各自职责，共同做好长期护理保险的实施工作。具体经办工作由武进区社会保险经办机构负责，部分业务可委托有资质的商业保险公司等机构参与经办，提高经办服务能力。”常州市××区人力资源和社会保障局官网的网上服务大厅——个人办事——社保中心——长期护理险栏目公示了武进区长期护理保险服务指南，办理部门为武进区社会保障服务中心、武进区长期护理保险委托经办机构，工作流程示意图显示“准备申请材料——提出初评申请——委托经办机构材料初审（材料不全或申请条件不符退回参保人）——申请复审……”。2019年7月4日，原告张建平至武进区社会保障服务中心咨询办理长期护理保险相关事宜，窗口工作人员根据原告所提供的材料，告知其不符合申请办理长期护理保险的条件。原告经向武进区人社局申请履职、行政复议中得知长期护理保险的行政管理职能由武进人社局转移至常州市医疗保障局即本案被告，遂于2019年8月22日向被告提出履职申请，要求被告履行法定职责、责令武进区社保中心按《武进区长期护理保险实施细则》为其办理长期护理保险。被告收到该申请后于9月12日向武进区社会保障服务中心去函了解情况，9月18日武进区社会保障服务中心回复陈述了原告到窗口咨询的相关经过，并称原告因交通事故导致失能，护理费用应由肇事方承担，根据相关规定不属于长期护理保险基金支付范围。9月20日，被告向原告作出信访答复，告知原告相关规定及原告护理费用不属于长期护理保险基金支付范围，并告知原告可从武进人社局网上服务大厅下载填写申请表及相关材料。原告不服，诉至本院。庭审中，各方当事人围绕被告是否构成法定委托经办机构、应承担法定责任及原告是否符合长期护理保险基金支付条件发表了各自意见。本院认为，本案的首要争议在于长期护理保险的经办、审核职责的划分和法律责任的承担问题。《中华人民共和国社会保险法》第二条规定，国家建立基本养老保险、基本医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险等社会保险制度，保障公民在年老、疾病、工伤、失业、生育等情况下依法从国家和社会获得物质帮助的权利。本案涉及的长期护理保险制度系根据人社部指导意见的试点改革，属于社会保险种类范畴，可以参照《社会保险法》的相关规定确认相关行政机关与经办机构的职权划分。《社会保险法》第八条规定，社会保险经办机构提供社会保险服务，负责社会保险登记、个人权益记录、社会保险待遇支付等工作。《社会保险法》第二十八条规定了基本医疗保险的支付规定，即“符合基本医疗保险药品目录、诊疗项目、医疗服务设施标准以及急诊、抢救的医疗费用，按照国家规定从基本医疗保险基金中支付”。参照该规定及《武进区长期护理保险实施细则（试行）》中规定由社保经办机构负责具体经办工作的内容、门户网站公示的办理流程中由经办机构进行材料审查的内容，武进区社会保障服务中心有权决定原告是否符合长期护理保险支付情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第二款及《最高人民法院关于适用的解释》第二十条的规定，社会保险经办机构（武进区社会保障服务中心）作为法律授权的行使行政职权的组织机构，应当作为独立承担法律责任的主体。被告作为长期护理保险制度的统一管理行政机关，对相关人员是否符合长期护理保险基金支付范围、是否符合申请失能评定条件等事项并不行使行政确认或行政审批，仅对经办机构的经办行为存在行政管理的职责。原告要求被告履行职责、责令武进社保中心为其办理长期护理保险的申请，属于要求上级行政机关履行层级监督职责范畴。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第八项的规定，“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（八）上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为”，原告对被告所作信访答复的起诉不属于行政诉讼受案范围，应裁定驳回起诉。因本案未对原告是否符合长期护理保险基金支付范围进行实质审查，故原告要求对相关规范性文件进行合法性审查的诉请本案不作处理。综上，常州市××区社会保障服务中心作为社会保险经办机构，应当作为独立承担法律责任的主体。原告对被告履行层级监督职责的答复不服，不属于行政诉讼受案范围。依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第八项、第六十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回原告张建平的起诉。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省常州市中级人民法院。审 判 长  赵 旦人民陪审员  程坚忠人民陪审员  居建秋二〇二〇年六月八日书 记 员  邹 晶附：本裁定适用的相关法律依据最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第一条公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（一）公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为；（二）调解行为以及法律规定的仲裁行为；（三）行政指导行为；（四）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为；（五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为；（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；（七）行政机关根据人民法院的生效裁判、协助执行通知书作出的执行行为，但行政机关扩大执行范围或者采取违法方式实施的除外；（八）上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为；（九）行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为；（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。