浙江省温州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）浙03行终170号上诉人（原审被告）瑞安市综合行政执法局，住所地浙江省瑞安市安阳路772号。法定代表人朱小波，局长。出庭应诉负责人林海安，副局长。委托代理人姜正、吴紫颖，浙江合一律师事务所律师。被上诉人（原审原告）温州建设集团有限公司，住所地浙江省温州市飞霞南路918弄3号，统一社会信用代码913303001450469747。法定代表人赵林峰，总经理。委托代理人王海程、肖立峰，浙江泽商律师事务所律师。上诉人瑞安市综合行政执法局因被上诉人温州建设集团有限公司诉其不履行法定职责一案，不服瑞安市人民法院（2019）浙0381行初177号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年3月23日立案后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。原判认定：2014年8月28日，原告与瑞安市塘下镇中北村经济合作社签订该村返回地建设施工合同。同年11月25日，原告向瑞安市建筑渣土处置协会（以下简称渣土处置协会）缴纳了建筑渣土处置费共计508307元（数量31855立方米×单价3.4元/立方米）。2017年2月7日，原告向本院提起民事诉讼，请求解除与中北村之间的建设施工合同等，在审理过程中，本院对案涉工程已完成工程总量及造价进行评估、鉴定，鉴定结论为已完成工程总量及造价50010519元，其中地下室土方及未外运土方工程量按21195.7立方米计取。2018年6月，本院作出判决，解除该建设施工合同，该判决已生效。2018年11月27日，原告以快递方式向被告邮寄《关于申请退还建筑渣土处置费的函》，申请退回建筑渣土处置费436241元（508307-21195.7×3.4），被告于次日收件后，一直未予回复。另，瑞安市建筑渣土消纳管理中心（以下简称渣土消纳中心）系原瑞安市市政园林局组建成立的事业法人单位，隶属于该局管理，进行渣土消纳管理。按瑞安市人民政府〔2014〕54号专题会议纪要（以下简称〔2014〕54号纪要）规定，渣土处置管理直接发包给渣土处置协会，由协会负责收取建筑渣土处置费3.4元/立方米，建筑工程施工方在行政审批中心办理渣土运输审批手续时，由渣土处置协会开具地税发票，并收取建筑渣土手续费。经机构改革，原瑞安市市政园林局行使的市容环卫管理职责划转给被告。原判认为：1.关于本案是否属于行政诉讼受案范围。根据《城市建筑垃圾管理规定》第七条、第十六条规定，渣土消纳收费管理属于市容环境卫生行政部门行政管理范围，并实行收费制度，被告认为渣土消纳收费行为属于民事行为范畴，本案不属行政诉讼受案范围的意见，不予采纳。2.关于被告主体资格是否适格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款规定，行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告；第六款规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（以下简称行诉法司法解释）第二十条第三款规定：“没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”对于案涉渣土消纳费的收取，根据〔2014〕54号纪要规定，由渣土处置协会直接收取，是基于原瑞安市市政园林局对渣土消纳中心，以及渣土消纳中心对协会的层层授权而实施，该中心隶属于原瑞安市市政园林局，其实施渣土消纳管理并无法律、法规及规章的授权，应当属于原瑞安市市政园林局委托而实施，故渣土消纳中心并不具备独立的行政管理职责和承担法律责任的资格。经机构改革，原瑞安市市政园林局对包括渣土消纳管理在内的市容环卫管理职责划转给被告，故被告主体适格。被告认为自己非管理主体的意见，不予采信。3.关于被告对原告案涉申请不予答复的行为是否合法。原告于2018年11月27日向被告书面申请退回建筑渣土处置费，据核实，邮寄快递已于次日送达至被告办公场所并由其工作人员签收，故被告辩称未能收到该申请的意见不予以采信。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条规定：“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。”本案中，被告未在两个月内针对原告的案涉申请进行审查并作出是否退还建筑渣土处置费的答复，属于未依法履行法定职责，应确认违法，并应在适当时间内继续作出处理及答复。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第七十四条第二款第（一）项、行诉法司法解释第九十一条规定，判决确认被告就原告要求退还建筑渣土处置费的申请未予以答复的行为违法，责令被告于判决生效后两个月内就原告《关于申请退还建筑渣土处置费的函》进行审查并作出是否退还建筑渣土处置费的处理及答复。上诉人瑞安市综合行政执法局诉称：1.原判认定主体错误，上诉人并非适格被告。〔2014〕54号纪要第三条明确，瑞安市人民政府在瑞安市建筑消纳场尚未建成的情况下，将收取建筑渣土处置费的行政管理职能赋予渣土处置协会，由渣土处置协会收取建筑渣土处置费并以自己名义开具发票，因此上诉人已不具有被上诉人主张的行政管理职责，并非本案适格被告。2.原判适用法律错误。瑞安市人民政府在〔2014〕54号纪要中已将收取建筑渣土处置费的行政管理职能赋予渣土处置协会。此情形应当适用行诉法司法解释第二十条第一款之规定，一审法院适用该解释第二十条第三款属适用法律错误。3.原判认定事实错误。因瑞安市人民政府已将收取建筑渣土处置费的行政管理职能暂时委托给渣土处置协会。因此，上诉人已无相应职责，故不答复被上诉人的行为未违反法律规定。综上，请求二审法院撤销原判，并依法予以改判。被上诉人温州建设集团有限公司辩称：1.上诉人瑞安市综合行政执法局是本案适格被告。〔2014〕54号纪要虽曾将案涉管理职能委托渣土处置协会暂时行使，但目前这一职能已经收回，故上诉人是本案被告。2.原判适用法律正确。行诉法司法解释第二十条第一款规定，行政机关组建但不具有独立承担法律责任能力的机构所作行政行为引发诉讼的，应由组建该机构的行政机关为被告。本案中，渣土处置协会是民间社团自治组织，并不属于前述法条规定的情形。3.上诉人具备涉案相关职能，但对于被上诉人提出的履职申请未进行处理，存在不作为，原判确认上诉人违法正确。请求二审法院驳回上诉，维持原判。双方当事人一审期间提供的证据均已随案移送本院，二审期间双方没有提供新的证据。原判认定的事实，双方当事人均无异议，本院予以确认。双方当事人的争议焦点在于上诉人是否系本案适格被告，其对于被上诉人提出的要求退还涉案建筑渣土处置费的申请是否具有行政管理职能，原判认定其对被上诉人的申请未作处理构成违法是否正确。本院认为：1.《城市建筑垃圾管理规定》第三条规定，城市人民政府市容环境卫生主管部门负责本行政区域内建筑垃圾的管理工作；第十六条规定，建筑垃圾处置实行收费制度。根据城市执法体制改革的要求，2016年12月12日印发的《瑞安市综合行政执法局（瑞安市城市管理局瑞安市综合行政执法大队）主要职责内设机构和人员编制规定》明确，上诉人行使市容和环境卫生管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权及相关行政监督检查、行政强制职权，并设立市容环卫管理科，负责指导城市建筑垃圾的消纳和管理工作等。据此，上诉人负有对瑞安市范围内相关建筑垃圾处置的管理职责。2.〔2014〕54号纪要记载，2014年4月28日瑞安市人民政府召开专题会议，就建筑渣土处置管理问题进行协调，瑞安市市政园林局等相关部门负责人参与会议；会议明确，在市建筑渣土消纳场建成投用前，实行特事特办，市渣土办与渣土处置协会签订协议，渣土处置管理发包给渣土处置协会，由渣土处置协会负责收取建筑渣土处置费等。据此，虽然此次会议由瑞安市人民政府召集进行，但涉及的相关渣土处置问题系原瑞安市市政园林局的职责，且当时该局亦参与了会议，故原判结合渣土消纳中心系原瑞安市市政园林局组建的事业单位，其实施渣土消纳管理并无法律等授权，进而适用行诉法司法解释第二十条第三款之规定，认定属于原瑞安市市政园林局委托实施，并无不当。上诉人以〔2014〕54号纪要明确由渣土处置协会直接收取渣土处置费，主张其不具有被上诉人主张的行政管理职责，并非本案适格被告的理由不能成立，本院不予支持。3.上诉人具有相关建筑渣土处置的行政管理职责，在被上诉人向其提交《关于申请退还建筑渣土处置费的函》后，一直未予答复，原判认定其构成违法，并责令其在判决生效后两个月内作出处理答复，认定事实清楚、适用法律正确。综上，上诉人要求撤销原判的理由不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审受理费50元，由上诉人瑞安市综合行政执法局负担。本判决为终审判决。审 判 长 林青青审 判 员 张 存审 判 员 曾晓军二〇二〇年六月十七日代书记员 沈奇峰