湖南省湘潭市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘03行终65号上诉人（原审原告）毛湘平，女，1962年11月17日出生，汉族，湖南省韶山市人，住韶山市。委托代理人田雯，女，1986年2月20出生，汉族，湖南省韶山市人，住韶山市。系上诉人毛湘平之女。委托代理人田彩，女，1992年4月24日出生，汉族，湖南省韶山市人，住韶山市。系上诉人毛湘平之女。被上诉人（原审被告）韶山市自然资源局，住所地韶山市枣园路14号。法定代表人彭国光，局长。委托代理人杨红波、贺博，该局工作人员。原审第三人韶山市优化人居环境事务中心，住所地韶山市清溪镇英雄路。法定代表人庞庆，主任。委托代理人蒋欣，该中心工作人员。委托代理人陈志军，湖南典名律师事务所律师。上诉人毛湘平与被上诉人韶山市自然资源局，原审第三人韶山市优化人居环境事务中心确认行政协议无效一案，不服湘潭市雨湖区人民法院（2019）湘0302行初552号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审判决认定，原告毛湘平系韶山市清溪镇韶润村(原铁皮村)青狮村民组村民。2017年11月1日，湖南省人民政府作出（2017）政国土字第1654号《农用地转用、土地征收审批单》，同意征收韶山市清溪镇狮山村、韶南村、韶山乡韶山村、韶润村21.1296公顷土地用于韶山市旅游主干道两厢提质改造建设用地用地。2017年11月3日，韶山市人民政府发韶山公字[2017]12号《征收土地方案公告》，该公告载明建设用地项目名称、被征收土地位置及面积、征地补偿标准以及农业人员安置办法等事项。原告毛湘平的房屋在该范围内。2017年11月28日，原韶山市国土资源局作出韶征补[2017]7号《征地补偿安置方案公告》，该公告载明征地补偿标准、青苗及地上附属设施补偿标准、支付方式、被征地农业人员安置办法。2018年12月13日，原告与原韶山市房屋征收和拆迁事务所签订《房屋拆迁补偿安置协议书》，约定安置形式为自拆自建，补偿金额为991457元。签订协议的当天原告毛湘平的房屋被拆除。2018年12月19日，原告毛湘平申请将安置形式由自拆自建变更为货币安置，原告与该事务所重新签订《房屋拆迁补偿安置协议书》约定变更为货币安置，补偿金额1547879元。协议签订后，原告领取了上述补偿款。后原告认为签订该补偿协议非本人真实想法，系被逼无奈签订，遂诉至法院。另查明，2019年3月8日，中共韶山市委机构编制委员会文件韶编字[2019]1号《关于转发湘潭市委编委的通知》，将韶山市征地拆迁事务管理中心（市房屋征收和征地拆迁事务所）更名为韶山市优化人居环境事务中心。韶山市因机构改革，组建韶山市自然资源局，不再保留韶山市国土资源局，其行政职能整合至韶山市自然资源局。原审判决认为，人民法院审理行政案件对行政行为是否合法进行审查，本案重点应当审查的是：原告申请确认补偿协议无效的法定事由是否客观存在，其主张是否依法应予支持；原告要求按国有土地上的房屋进行补偿是否符合法律规定。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定：国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。原国土资源部《征收土地公告办法》第十一条规定：征地补偿、安置方案经批准后，由有关市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。涉案房屋的地块开始征收后原韶山市国土资源局作出韶征补[2017]7号《征地补偿安置方案公告》。该公告注明：由征拆机构（原韶山市征地拆迁事务所）根据《房屋拆迁补偿安置通知》或者复核结果，将补偿费存入被征拆当事人房屋拆迁补偿款账户，同时将存折送达被征拆当事人。无论是法律规定，还是具体负责集体土地上房屋征拆事宜的，均是原韶山市国土资源局的法定职责。原韶山市国土资源局在履职过程中，又将征地补偿的事宜委托给了原韶山市征地拆迁事务所。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定：…行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。《最高人民法院关于适用的解释》第二十条规定：…没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。本案中，原韶山市征地拆迁事务所与原告签订的《房屋拆迁补偿安置协议书》的行为，应当视为系受原韶山市国土资源局的委托，故原韶山市征地拆迁事务所在本案中具有签订的补偿协议的主体资格，其法律后果由原韶山市国土资源局承担，本案适格的被告现为韶山市自然资源局。2017年，原韶山市国土资源局对涉案地块进行征收时，获得了湖南省人民政府（2017）政国土字第1654号《农用地转用、土地征收审批单》批准，原韶山市国土资源局根据2013年4月22日，湖南省人民政府关于《湘潭市集体土地征收与房屋拆迁补偿安置办法》的批复湘政函[2013]84号文件：同意《湘潭市集体土地上房屋拆迁补偿安置办法》中的补偿标准，对原告毛湘平的房屋进行补偿，于法有据。而且（2017）政国土字第1654号《农用地转用、土地征收审批单》目前仍然有效。由此，可以得出原韶山市国土资源局具体有签订涉案房屋补偿协议的主体资格。该协议是在2018年12月13日签订协议后，依原告的变更申请重新于2018年12月19日所签，是原告自愿的行为，是其真实意思的表示，且该协议的内容符合法律及规范性文件的规定，没有重大且明显的违法，原告毛湘平主张该协议无效的理由不能成立，原审法院依法不支持。而原告毛湘平诉称受到胁迫签订涉案房屋的补偿协议，其诉讼请求指向相对应的应当是依法请求撤销，且原告毛湘平在本案中并没有证据证实其受到了胁迫，故对原告毛湘平的该项主张，原审法院依法亦不予支持。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款规定：征收集体土地时未就被征收土地上的房屋及不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予支持，但应当扣除已经取得的土地补偿费。本案原告毛湘平的房屋在2017年征收时，没有纳入城市规划区，原告毛湘平主张华龙山庄2005年征收项目时，华龙山庄酒店所持有的国有土地所有权证，可以证实涉案房屋所在土地已经被征收，系是国有土地上的房屋，且本案的证据显示2005年华龙山庄征收时，并未包含原告所有的房屋的土地。2017年，原告毛湘平的房屋补征收，原告请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准给予补偿，其理由不能成立，原审法院依法亦不予支持。综上所述，被告具体有签订涉案房屋补偿协议的主体资格，且该协议的内容符合法律及规范性文件的规定，没有重大且明显的违法，原告毛湘平主张该协议无效的理由不能成立，原审法院依法不支持。原告毛湘平请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准给予补偿，其理由不能成立，原审法院依法亦不予支持。据此，原审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告毛湘平的诉讼请求。本案受理费50元，由原告毛湘平负担。上诉人毛湘平不服该判决，向本院提起上诉称，一、一审判决对证据采信严重不符合法律规定，导致本案事实认定不清。一审判决对上诉人提交的多份证据不予采信且未说明任何理由，导致所认定的事实与实际事实相悖。二、一审判决认定原审第三人是受被上诉人委托签订补偿安置协议，适用法律错误。原审第三人及被上诉人未提交证据证实两者之间有隶属关系，也未提交证据证实两者之间有委托关系，而一审判决却引用《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条的规定，认为被上诉人与原审第三人系委托与被委托的关系。综上，一审判决认定事实不清，适用法律错误，请求二审法院撤销一审判决，依法改判或发回重审。被上诉人韶山市自然资源局的答辩意见与一审答辩意见一致。原审第三人韶山市优化人居环境事务中心的陈述意见与一审意见一致。经本院二审阅卷、调查并询问当事人，原审判决认定事实清楚，本院依法予以确认。本院认为，一、《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第四十六条第一款规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。”《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定：“……行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。……”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条规定：“……没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。……”根据上述规定，市、县人民政府土地行政主管部门是实施该行政区域内集体土地及集体土地上房屋征收与补偿工作的法定职能部门，被征收人对征收与补偿过程中的行政行为不服，应当以土地行政主管部门为被告。本案中，原韶山市征地拆迁事务所虽系独立的事业单位法人，但不具备法定集体土地上房屋征收与补偿的行政职能，其与上诉人签订《房屋拆迁补偿安置协议书》的行为，没有法律、法规或规章的授权，应视为相关行政主体的委托，相应法律后果应当由委托人即韶山市自然资源局承担。二、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十九条：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。”《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条规定：“行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。”本案中，湖南省人民政府湘府复决字[2018]14号行政复议决定书认为（2017）政国土字第1654号《农用地转用、土地征收审批单》违反法定程序，但若撤销上述审批单将对公共利益造成重大影响，决定确认该审批单的行为违法，但保留了该审批单的法律效力。故该审批单仍可作为涉案房屋启动征收的依据。在韶山市人民政府发布韶山公字[2017]12号《征收土地方案公告》及原韶山市国土资源局发布韶征补[2017]7号《征地补偿安置方案公告》后，原韶山市房屋征收和拆迁事务所根据《湖南省人民政府关于的批复》(湘政函[2013]84号)及上述征地补偿安置方案公告确定的标准与上诉人毛湘平在协商一致的基础上于2018年12月13日签订房屋补偿协议，后应上诉人的申请，于2018年12月19日，重新签订涉案房屋补偿协议。该协议是其双方真实意思表示，协议内容未违反法律、法律的禁止性规定，合法有效。综上，涉案房屋征收补偿协议不符合上述法律及司法解释规定的应当被确认为无效的情形，上诉人要求确认涉案房屋征收补偿协议无效的诉讼请求不能理由。综上，上诉人毛湘平的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审判决驳回上诉人诉讼请求的处理结果并无不当，但未按照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条的规定对上诉人进行释明存在不当，本院对此予以指出。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人毛湘平负担。本判决为终审判决。审 判 长  秦泽湘审 判 员  何 翔审 判 员  田 晴二〇二〇年六月八日法官助理陈书经代理书记员  王成梅附：本案适用的法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……