江苏省徐州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）苏03行终70号 上诉人（原审原告）魏爱芝，女，1967年11月27日生，汉族，住江苏省徐州市云龙区。 上诉人（原审原告）蔡其元，男，1966年7月11日生，汉族，住江苏省徐州市云龙区。 上诉人（原审原告）高玉梅，女，1963年10月8日生，汉族，住江苏省徐州市徐州经济开发区。 以上三上诉人共同委托代理人王孝远，江苏它石律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）徐州经济技术开发区管理委员会，住所地:徐州市城东大道9号科技大厦。 法定代表人邱成，该管理委员会主任。 委托代理人吕伟，该管理委员会工作人员。 委托代理人张楠，江苏智临律师事务所律师。 上诉人魏爱芝、蔡其元、高玉梅诉被上诉人徐州经济技术开发区管理委员会（以下简称经开区管委会）要求确认房屋安置补偿方案公告及相应告知书无效一案，不服徐州铁路运输法院(2019)苏8601行初770号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2020年3月16日立案受理后，依法组成合议庭，并于2020年5月18日组织各方当事人到庭接受询问。上诉人魏爱芝、高玉梅及三上诉人的共同委托代理人王孝远，被上诉人经开区管委会的委托代理人吕伟、张楠到庭接受询问。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明：被告经开区管委会于2018年8月24日作出方案公告，该公告载明“根据《徐州市人民政府征收土地方案公告》（徐政通〔2011〕18号），经开区对孟家沟社区房屋实施征收。现依据《徐州市征收集体土地房屋补偿办法》（市政府146号令）、《徐州经济技术开发区集体土地房屋征收安置补偿实施细则》（徐开管〔2017〕37号）等文件精神，制定此方案。一、征收范围孟家沟社区房屋和附属物（详见规划选址图）。二、征收时限本项目房屋征收签约期30天（起止时间以告知书为准）。三、征收补偿方式及原则合法宅基地上住宅房屋（以下简称住宅房屋）征收补偿安置……四、合法建筑面积认定（一）住宅房屋的合法建筑面积是指……五、补偿与安置办法（一）补偿1、被征收房屋价值……（二）房屋产权调换1、产权调换安置房位置及价格……六、组织实施……七、补偿决定……八、法律责任……（徐州经济技术开发区印章）2018年8月24日”等内容。 原告魏爱芝、蔡其元、高玉梅提起本案诉讼时提交的9日告知书载明“尊敬的孟家沟社区居民：根据《徐州市人民政府征收土地方案公告》（徐政通〔2011〕18号），现对孟家沟社区居民（以下简称被征收人）房屋进行征收，为维护被征收人的合法权益，保障征收工作顺利进行，根据省有关法规、《徐州市征收集体土地房屋补偿办法》（市政府146号令）和《徐州经济技术开发区集体土地房屋征收安置补偿实施细则》（徐开管〔2017〕37号），本着公开公正公平的原则，现就孟家沟社区居民房屋征收有关事项告知如下：一、安置地点……二、安置户型……三、征收期限……四、安置补偿方式……五、住宅房屋征收补偿结算标准……六、搬迁补助等费用……七、奖励……”等内容。 原审法院认为：根据《征收土地公告办法》（2001年10月22日中华人民共和国国土资源部令第10号公布根据2010年11月30日《国土资源部关于修改部分规章的决定》修正）第五条规定，征收土地公告应当包括下列内容，(一)征地批准机关、批准文号、批准时间和批准用途；(二)被征收土地的所有权人、位置、地类和面积；(三)征地补偿标准和农业人员安置途径；(四)办理征地补偿登记的期限、地点。房屋征收决定或相应公告亦应当明确包括与前述规定类似的足以确定征收房屋具体情况及相应法律效力的内容。本案中，被告经开区管委会作出的方案公告、9日告知书虽载明了“经开区对孟家沟社区房屋实施征收”等表述，但方案公告或9日告知书内容不包括前述规定确定的征地批准机关、批准文号、批准时间和批准用途等征收土地公告或征收房屋决定应当包括的核心、实质内容。方案公告或9日告知书并非法律意义上的征收决定或公告，不具有合法征收房屋或土地的效力。在原告魏爱芝、蔡其元、高玉梅、被告提交的证据不足以证明被告依据方案公告或9日告知书征收土地或房屋，且被告否认其依据方案公告或9日告知书征收土地或房屋的情况下，原告主张被告依据方案公告或9日告知书征收土地或房屋且方案公告或9日告知书替代征收决定或具有征收公告所具有的效力，缺乏必要依据。如原告认为被告客观上征收房屋或实施行政强制迫使原告搬离且对原告合法权益产生影响，可依法另行寻求救济。 根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（八）项规定，行政行为对原告合法权益明显不产生实际影响的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。本案中，方案公告或9日告知书所公告或告知的主要内容为补偿安置标准等事项，并不直接确定原告个体所应获得的具体补偿数额等相关具体利益，对原告合法权益明显不产生实际影响。原告起诉请求确认方案公告、9日告知书无效，依法应当裁定驳回。 根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。对规范性文件进行审查必须是在对行政行为提起诉讼时一并提出。本案中，因原告起诉请求确认方案公告、9日告知书无效，依法应当裁定驳回，对原告提出的规范性文件附带审查相关诉讼请求，亦依法不予审查。 综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（八）项、第三款的规定，遂裁定：驳回原告魏爱芝、蔡其元、高玉梅的起诉。本案不收取案件受理费。原告魏爱芝、蔡其元、高玉梅预交的案件受理费50元予以退还。 上诉人魏爱芝、蔡其元、高玉梅上诉称：一、本案原审被告的法律定位不准。被上诉人是徐州市人民政府的派出机关，没有征收土地的权力，没有征收房屋的权力，不是征收房屋的行政主体，其实施了法律没有授权的行政行为，应由徐州市人民政府承担。为此，上诉人在一审期间书写了管辖权异议书。二、根据(2017)最高法行再49号和(2016)最高法行申205号最高法案例，结合本案状告的徐州市经济技术开发区管委会，应当在徐州市中级人民法院立案审理。三、原审法院违反级别管辖，无权对本案作出裁定。四、本案的审理管辖与被上诉人的法律地位严重矛盾。五、被上诉人只公布了《房屋征收补偿方案》、《告知书》，严重背离法律，背离法定程序，对上诉人的房屋实施征收，上诉人只能针对《房屋征收补偿方案》、《告知书》提起诉讼，实质上是认为拆迁违法。综上，请求二审法院：1、依法撤销原审裁定，由徐州市中级人民法院作为一审法院审理本案；2、依法判令被上诉人以房屋征收补偿协议、告知书为名实施征收房屋的行为无效。 被上诉人经开区管委会辩称，一审裁定认定事实和适用法律正确，符合法定程序，应予维持。上诉人的上诉请求不能成立，请求依法驳回上诉人的上诉请求。 各方当事人向原审法院提供的证据、依据均已随案卷移送至本院，本裁定书不再累述。 二审中，上诉人魏爱芝、蔡其元、高玉梅提交了孟凡利的村镇房屋所有权证、宅基地使用证，高玉梅的土地使用证，蔡其元的村镇房屋所有权证、宅基地使用证，孟宪英的宅基地使用证，证明具有本案原告主体资格。被上诉人经开区管委会质证认为，高玉梅的土地使用证与本案无关联性，涉案方案和告知书针对的是孟沟村村民的房屋，不涉及村民的承包地；孟宪英的宅基地使用证颁发于1987年，该证已作废，与本案无关联性；蔡其元的村镇房屋所有权证、宅基地使用证载明所有人名称不一致，不能证明为同一人；对孟凡利村镇房屋所有权证、宅基地使用证无异议，但与本案无关联性；魏爱芝未提供相应证据证明其主体适格。 本院结合当事人的质证观点对上诉人在二审中提供的证据认证如下：上诉人提交的以上证据虽在一审中未提交，但能够证明上诉人家庭在涉案征地范围内有宅基地和房屋的事实。 二审经庭审质证认证，认为原审法院裁定对事实的认定是正确的，本院予以确认。 二审另查明，2011年1月19日，江苏省人民政府作出苏政地【2010】1444号《关于批准徐州市2010年度第23批次城市建设用地的通知》。2011年2月14日，徐州市人民政府作出徐政通[2011]18号《徐州市人民政府征收土地方案公告》。2011年3月1日，徐州市国土资源局作出徐征地通【2011】18号《徐州市国土资源局关于孟家沟村旧村改造项目征地补偿安置方案的公告》。后，被上诉人于2018年作出涉案《孟家沟社区房屋征收安置补偿方案》公告和《告知书》。上诉人认为被上诉人以《孟家沟社区房屋征收安置补偿方案》公告和《告知书》的形式代替房屋征收决定的行为无效，故提起本案诉讼。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款的规定，公民、法人或其他组织认为行政机关及其工作人员的行政行为侵犯其合法权益的，有权向人民法院提起行政诉讼。结合第十二条、第十三条及《最高人民法院关于适用的解释》第一条、第二条对受案范围的规定可以看出，可诉的行政行为应当是行政机关对行政相对人直接设定权利义务或对相对人权利义务的增减得失直接产生影响的行为。本案中，原告的房屋所占用的土地原为集体土地，直至2011年才依法征收为国有土地。涉案《孟家沟社区房屋征收安置补偿方案》公告内容虽然包括征收范围、征收时限、征收补偿方式及原则等内容，但涉案公告是在集体土地征收的背景下形成，其仅仅是对原告房屋如何进行补偿的告知行为，并非一个行政征收行为，其对原告的权利义务没有实际影响，依法不属于行政诉讼的受案范围。原审法院据此裁定驳回上诉人的原审起诉，并无不当。关于上诉人提出的管辖权问题，本院于2019年2月14日作出（2019）徐行释1号释明函，已对管辖权问题向上诉人进行释明。 综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，程序符合法律规定，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  梁艳华 审判员  徐 冉 审判员  黄传宝 二〇二〇年六月十二日 书记员  张文娟