湖南省郴州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）湘10行终34号 上诉人（原审被告）嘉禾县城市管理和综合执法局，住所地湖南省嘉禾县珠泉镇体育路。 法定代表人**，该局局长。 委托代理人邓佑华，男，1978年12月10日出生，汉族。 委托代理人李华，男，1971年8月15日出生，汉族。 被上诉人（原审原告）嘉禾县神光广告发布中心，住所地湖南省嘉禾县珠泉镇富民路4号4楼。 经营者周文斌，男，1972年4月25日出生，汉族。 原审第三人嘉禾县住房和城乡建设局，住所地湖南省嘉禾县珠泉镇。 法定代表人廖远斌，该局局长。 委托代理人李斌，湖南嘉明律师事务所律师。 原审第三人李建红，男，1963年11月2日出生，汉族。 上诉人嘉禾县城市管理和综合执法局（以下简称嘉禾城管局）因行政协议一案，不服湖南省桂阳县人民法院（2019）湘1021行初221号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院查明，2006年9月8日,李臻成立字号为“嘉禾县神光广告发布中心”的个体工商户。2010年5月24日，李建红代表嘉禾县神光广告发布中心（乙方）与原嘉禾县建设局（甲方）签订《协议书》，双方约定：为进一步优化城市道路景观，改善城市市容市貌，提升城市化水平，按照县政府的要求，采取市场运作的方式对嘉禾大道中段、金田路、人民路、晋屏大道等城市道路进行夜间亮化。一、工程建设资金预算约130万元由乙方负责筹集并负责承建。甲方批准同意乙方设置户外广告并不再收取任何费用（含二级机构的政策性收费）。二、乙方负责下列亮化工程建设与出资。三、上述除广告外的亮化项目的维修、保养由乙方有偿承担，受甲方监督。五、从协议签订之日起，甲方不得与其他单位和个人签订同类业务的合同或协议。六、协议执行时间为20年即2010年10月1日至2030年9月30日。因嘉禾大道尚在开发中，嘉禾大道适用5年，其执行时间类推。本协议从签订之日生效，从签订之日起甲乙双方任何一方不得以影响市容、规划修改、集中整治和上级要求等任何理由中止本协议或拆除乙方户外广告设施（国家有明文规定的除外），否则，违约方赔偿对方人民币伍拾万元。协议期满后，在同等条件下，乙方享有优先继续设置户外广告的权力。2010年11月12日，李臻注销了嘉禾县神光广告发布中心。2012年11月14日，李臻之夫欧阳爽以“嘉禾县神光广告发布中心”为字号成立个体工商户。2018年7月1日，欧阳爽（甲方）与周文斌（乙方）签订《债权转让协议》，约定甲方同意将嘉禾县神光广告发布中心与原嘉禾县建设局签订的协议中的债权转让给乙方。2018年7月26日，欧阳爽注销嘉禾县神光广告发布中心，当日，周文斌重新以“嘉禾县神光广告发布中心”为字号注册成立个体工商户。2018年12月17日，嘉禾城管局向嘉禾县神光广告发布中心收取费用6000元。2019年9月22日，欧阳爽以公告方式向嘉禾城管局送达《债权转让通知》。2019年9月25日，嘉禾城管局作出嘉城执拆[2019]4001号《户外广告自行拆除通知书》，并送达给嘉禾县神光广告发布中心。该《户外广告自行拆除通知书》认为“嘉禾县神光广告有限公司”在嘉禾大道与神龙路交汇处嘉禾一中旁和金田路与人民路交汇处县委庭院旁设置的立柱三面广告牌，以及嘉禾大道大山里路段设置的横跨马路大型双面龙门架广告牌，共3处大型广告牌，未按照有关规定办理审批手续，并未经城市管理主管部门批准，属擅自设置行为，限接到此通知后七日内自行拆除。如逾期未拆除，将依法强制拆除并予以处罚。 另查明，2019年4月29日，嘉办﹝2019﹞23号文件《关于印发的通知》规定，“县城规划区市政设施运行的监督管理工作”由嘉禾城管局负责。原嘉禾县建设局现已更名为嘉禾县住房和城乡建设局。 一审法院认为，本案争议的焦点是：一、《协议书》是否属行政协议；二、嘉禾县神光广告发布中心是否为本案适格原告；三、嘉禾城管局作出的嘉城执拆[2019]4001号《户外广告自行拆除通知书》是否合法。 关于焦点一。《湖南省行政程序规定》第九十三条规定，行政协议是行政机关为了实现行政管理目的，与公民、法人或者其他组织之间，经双方意思表示一致所达成的协议。本案中，原嘉禾县建设局为进一步优化城市道路景观，改善城市市容市貌，提升城市化水平，于2010年5月24日与嘉禾县神光广告发布中心签订协议，约定将嘉禾大道中段、金田路、人民路、晋屏大道等城市道路的夜间亮化工程（属公用设施）交由嘉禾县神光广告发布中心承建（建设资金由嘉禾县神光广告发布中心筹集），并批准嘉禾县神光广告发布中心以上述公用设施为载体设置户外广告，该协议属于行政协议而非民事合同。 关于焦点二。《最高人民法院关于适用的解释》第十五条规定，个体工商户向人民法院提起诉讼的，以营业执照上登记的经营者为原告。有字号的，以营业执照上登记的字号为原告，并应当注明该字号经营者的基本信息。《个体工商户条例》第十条规定，个体工商户登记事项变更的，应当向登记机关申请办理变更登记。个体工商户变更经营者的，应当在办理注销登记后，由新的经营者重新申请办理注册登记。家庭经营的个体工商户在家庭成员间变更经营者的，依照前款规定办理变更手续。本案中，嘉禾县神光广告发布中心与原嘉禾县建设局签订《协议书》时，经营者为李臻，后变更为另一家庭成员欧阳爽。2018年7月1日，欧阳爽将嘉禾县神光广告发布中心与原嘉禾县建设局签订的协议权利转让给周文斌，欧阳爽按照《个体工商户条例》第十二条第二款规定注销了嘉禾县神光广告发布中心，周文斌重新注册。2019年9月欧阳爽以邮寄送达和公告送达的方式告知了嘉禾城管局债权转让的事实。同时，2018年12月17日，嘉禾城管局收取了经营者为周文斌的嘉禾县神光广告发布中心管理费6000元，表明嘉禾城管局对嘉禾县神光广告发布中心经营者变更为周文斌的事实予以认可，故嘉禾县神光广告发布中心是本案的适格原告。 另嘉禾城管局提出，嘉城执拆[2019]4001号《户外广告自行拆除通知书》的行政相对人是嘉禾县神光广告有限公司，而非嘉禾县神光广告发布中心，嘉禾城管局的行为对嘉禾县神光广告发布中心权利没有影响。但该《户外广告自行拆除通知书》所涉及的三处户外广告牌系由嘉禾县神光广告发布中心所设置，且嘉禾城管局也实际送达给了嘉禾县神光广告发布中心，故认定涉案《户外广告自行拆除通知书》的行政相对人“嘉禾县神光广告有限公司”属误写，其实质就是对嘉禾县神光广告发布中心所作出的，故对嘉禾城管局的该项辩称意见，应不予采纳。 关于焦点三。《湖南省行政程序规定》第九十八条规定，行政合同受法律保护，行政机关不得擅自变更或者解除。本案行政协议的签订主体适格，标的明确且具有可履行性，内容不违反法律规定，双方意思表示真实，该协议合法有效。嘉禾城管局作为原嘉禾县建设局相应城市管理职能的继受部门，应当遵守协议的约定履行自己的义务。嘉禾城管局应对于自己具有法定职权、履行法律程序、履行相应法定职责以及订立、履行、变更、解除行政协议等行为的合法性承担举证责任。本案嘉禾城管局作出嘉城执拆[2019]4001号《户外广告自行拆除通知书》，在协议未到期的情况下，要求嘉禾县神光广告发布中心限期自行拆除三处户外广告牌，其实质是提前解除协议，然嘉禾城管局未就提前解除协议的合法性提供证据，嘉禾城管局行政行为主要证据不足。 《湖南省行政程序规定》第六十二条规定，行政机关在行政执法过程中应当依法及时告知当事人、利害关系人相关的执法事实、理由、依据、法定权利和义务；第七十三条规定，行政机关在作出行政执法决定之前，应当告知当事人、利害关系人享有陈述意见、申辩的权利，并听取其陈述和申辩。本案中，嘉禾城管局决定提前解除协议，未与嘉禾县神光广告发布中心协商，未告知嘉禾县神光广告发布中心提前解除协议的事实、理由和依据，也未告知嘉禾县神光广告发布中心享有陈述、申辩的权利以及救济途径，行政程序违法。 对嘉禾城管局提出嘉禾县神光广告发布中心设置户外广告未获得行政许可的辩称意见，一审法院认为，原嘉禾县建设局在与嘉禾县神光广告发布中心签订协议时，具有审批户外广告设置的法定职能，其在协议中约定“批准同意乙方设置户外广告”，即表明嘉禾县神光广告发布中心已经获得了许可。且本案所涉协议系以“批准乙方设置户外广告”作为嘉禾县神光广告发布中心承建涉案夜间亮化工程的对价，“设置户外广告”系本案协议得以签订并履行的基础，在协议签订并履行了九年后，嘉禾城管局再以未获得许可为由提前解除合同依据不足，故对嘉禾城管局的上述辩称意见应不予采纳。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项、第七十条第（一）项、第（三）项之规定，一审法院判决如下：“撤销被告嘉禾县城市管理和综合执法局作出的嘉城执拆[2019]4001号《户外广告自行拆除通知书》。本案案件受理费50元，由被告嘉禾县城市管理和综合执法局承担。” 上诉人嘉禾城管局不服上述行政判决上诉称：一审判决认定事实不清，适用法律错误。1.嘉禾城管局作出《户外广告自行拆除通知书》的行政相对人系嘉禾县神光广告有限公司，与嘉禾县神光广告发布中心无关，嘉禾县神光广告发布中心不是本案适格的原告。2.与嘉禾县建设局签订《协议书》的嘉禾县神光广告发布中心系李臻注册使用的个体工商户字号，而非本案周文斌注册的嘉禾县神光广告发布中心，周文斌经营的嘉禾县神光广告发布中心非协议的权利继受者。3.在户外设置广告牌须经行政许可，嘉禾县神光广告发布中心设置广告牌未经行政许可，依法应予拆除。4.嘉禾县神光广告发布中心的经营者几次变更均未书面告知协议相对人，未经对方同意的转让系无效的转让行为，不具有法律效力。请求：撤销一审判决，驳回被上诉人嘉禾县神光广告发布中心的起诉。 被上诉人嘉禾县神光广告发布中心答辩称：1.《户外广告自行拆除通知书》的行政相对人系笔误。2.周文斌经营的嘉禾县神光广告发布中心系本案适格的原告，享有《协议书》的权利义务。3.嘉禾县神光广告发布中心设置广告牌采取协议的方式获得了行政许可。4.嘉禾城管局要求嘉禾县神光广告发布中心交纳管理费，系从事实上认可了嘉禾县神光广告发布中心的经营者之间的转让行为。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持一审判决。 原审第三人李建红提交的意见与被上诉人嘉禾县神光广告发布中心一致。 原审第三人嘉禾县住房和城乡建设局陈述意见称：涉案协议书的相对方系经营者为李臻的嘉禾县神光广告发布中心，周文斌经营的嘉禾县神光广告发布中心无权享有协议书的相关权利义务。一审法院将李建红、嘉禾县住房和城乡建设局列为本案第三人的程序不合法。请求将本案发回重审。 二审经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案的争议焦点是：一、嘉禾县神光广告发布中心是否系本案适格的当事人；二、嘉禾城管局作出的嘉城执拆[2019]4001号《户外广告自行拆除通知书》是否合法。 关于争议焦点一。《个体工商户条例》第十条规定，个体工商户登记事项变更的，应当向登记机关申请办理变更登记。个体工商户变更经营者的，应当在办理注销登记后，由新的经营者重新申请办理注册登记。家庭经营的个体工商户在家庭成员间变更经营者的，依照前款规定办理变更手续。本案中，嘉禾县神光广告发布中心原经营者李臻将嘉禾县神光广告发布中心的经营者注销变更登记为其家庭成员欧阳爽，欧阳爽办理注册登记后，又将嘉禾县神光广告发布中心转让给周文斌，并依法注销了嘉禾县神光广告发布中心，由周文斌重新注册登记，由此周文斌合法地成为嘉禾县神光广告发布中心的经营者。欧阳爽在将嘉禾县神光广告发布中心转让给周文斌后，依法告知了嘉禾城管局债权转让的事实，嘉禾城管局虽未明确表明是否认可，但其随后向嘉禾县神光广告发布中心收取了管理费6000元，即表明其认可嘉禾县神光广告发布中心经营者变更为周文斌的事实，亦认可双方之间债权转让的事实。嘉禾县神光广告发布中心对嘉禾城管局作出的嘉城执拆[2019]4001号《户外广告自行拆除通知书》不服，有权提起行政诉讼，故嘉禾县神光广告发布中心系本案适格的当事人。另结合《户外广告自行拆除通知书》的具体内容及送达对象，可知该通知书中载明的对象“嘉禾县神光广告有限公司”系笔误，故上诉人认为该通知书的行政相对人系嘉禾县神光广告有限公司，与嘉禾县神光广告发布中心无关的上诉理由不成立，本院不予采纳。 关于争议焦点二。《湖南省行政程序规定》第九十八条规定，行政合同受法律保护，行政机关不得擅自变更或者解除。第六十二条规定，行政机关在行政执法过程中应当依法及时告知当事人、利害关系人相关的执法事实、理由、依据、法定权利和义务。第七十三条规定，行政机关在作出行政执法决定之前，应当告知当事人、利害关系人享有陈述意见、申辩的权利，并听取其陈述和申辩。本案中，原嘉禾县建设局为实现行政管理的目的，与嘉禾县神光广告发布中心签订的协议属于行政协议，协议双方主体适格，意思表示真实，内容不违反法律规定，嘉禾县神光广告发布中心亦基于此协议获得了设置户外广告牌的许可。在协议合法有效且并未到期的情况下，嘉禾城管局下达《户外广告自行拆除通知书》，要求嘉禾县神光广告发布中心拆除广告牌的行为其实质系提前解除协议，该行为既未提供解除协议的合法依据，亦未履行相应的告知义务，违反法定程序，侵害了嘉禾县神光广告发布中心的合法权益。故嘉禾城管局作出的嘉城执拆[2019]4001号《户外广告自行拆除通知书》认定事实不清，证据不足，程序违法，依法应予撤销。另，嘉禾县住房和城乡建设局和李建红与本案有密切关系，对查明本案案情有重要作用，一审法院通知其作为本案第三人参加诉讼并无不当。故一审法院认定事实清楚，适用法律正确，程序正当。 综上，上诉人嘉禾城管局的上诉请求不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人嘉禾县城市管理和综合执法局负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 何文捷 审 判 员 谷 敏 审 判 员 王 洪 二〇二〇年六月一日 法官助理 罗颖媚 书 记 员 李 谊 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。