江苏省南京市中级人民法院 行 政 裁 定 书 (2020)苏01行终281号 上诉人（原审原告）董建，性别××年××月××日生，××族。 上诉人（原审原告）林定国，性别××年××月××日生，××族。 上诉人（原审原告）杨家龙，性别××年××月××日生，××族。 上诉人（原审原告）张智勇，性别××年××月××日生，××族。 上诉人（原审原告）潘存，性别：××，××年××月××日生，××族。 上诉人（原审原告）徐云飞，性别：××，××年××月××日生，××族。 上诉人（原审原告）徐晓宁，性别××年××月××日生，××族。 上诉人（原审原告）翟秋红，性别××年××月××日生，××族。 上述六上诉人共同委托代理人刘博韬，北京在明律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）南京市规划和自然资源局，住所地南京市鼓楼区中山路171号。 法定代表人叶斌，南京市规划和自然资源局局长。 委托代理人许新，南京市规划和自然资源局工作人员。 委托代理人陈磊，北京大成(南京)律师事务所律师。 原审原告周伟，性别××年××月××日生，××族。 上诉人董建、林定国、杨家龙、张智勇、潘存、徐云飞、徐晓宁、翟秋红（以下简称董建等八上诉人）因诉被上诉人南京市规划和自然资源局（以下简称市规划资源局）、原审原告周伟土地行政管理行政许可一案，不服南京铁路运输法院（2019）苏8602行初990号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审中董建、杨家龙、张智勇、潘存、徐云飞、林定国、周伟、徐晓宁、翟秋红（以下简称董建等九人）诉称，其系南京市红山路-和燕路快速化改造工程项目被征收人，2019年1月9日，其在起诉南京市栖霞区人民政府（以下简称栖霞区政府）房屋征收决定一案中始知原南京市规划局（以下简称原市规划局）于2017年2月16日作出证书编号为地字第320100201710080号的《建设用地规划许可证》（以下简称《建设用地规划许可证》）。原市规划局在未告知董建等九人的情况下，将本属于董建等九人享有土地使用权的地块，准许南京市城市建设投资控股(集团)有限公司（以下简称南京城建公司）用地建设的行为，严重侵犯了其合法权益。故诉至法院，请求判令撤销原市规划局作出的《建设用地规划许可证》。 市规划资源局一审中辩称，原市规划局作出的《建设用地规划许可证》对董建等九人的权利义务不产生直接的影响，董建等九人不具有提出本案诉讼的主体资格。原市规划局作出的《建设用地规划许可证》是对申请人南京城建公司的规划审批申请作出的许可。董建等九人并非该许可的行政相对人。即使董建等九人的房屋在涉案规划许可用地范围内，但该许可并不直接影响董建等九人的权利义务。对董建等九人权利义务产生直接影响的是此后的行政征收。因此，董建等九人不具有提起本案诉讼的主体资格，请求法院依法驳回董建等九人的起诉。 原审法院认为，提起行政诉讼应当符合起诉条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条规定：“提起行政诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”本案中，董建等九人诉请要求撤销原市规划局作出的《建设用地规划许可证》，该用地许可本身并不会直接影响董建等九人的合法权益，如果董建等九人认为自己的合法权益受到了侵害，其侵害只可能出现在征收或补偿环节，而非颁发建设用地许可环节。因此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第一项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（八）项之规定，原审法院裁定：驳回董建等九人的起诉。 董建等八上诉人不服一审判决，向本院提起上诉称： 一、一审法院认为其不符合起诉条件，不具备诉讼主体资格，系认定事实错误。首先，根据《南京市城乡规划条例》第29条的规定，申请核发《建设用地规划许可证》的前提需以划拨方式取得国有土地使用权。其次，上诉人的土地使用权于2018年8月由栖霞区政府作出征收决定的同时收回房屋所附着土地使用权，而本案涉及的建设用地规划许可证的核发时间为2017年2月16日，在此时，上诉人仍然享有国有土地使用权。再次，上诉人的房屋在被上诉人作出涉案《建设用地规划许可证》范围内，因此在被上诉人在未告知上诉人的情况下，将本属于上诉人享有土地使用权所属地块，准许南京城建公司用地建设并核发建设用地规划许可证，当然与上诉人具有重大利害关系，上诉人具有提起本案的主体资格。 二、一审裁定适用法律错误，被上诉人未向上诉人告知并举行听证违反法定程序。根据《中华人民共和国行政许可法》第三十六条规定，行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见。《中华人民共和国行政许可法》第四十七条的规定，行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利。因此，建设用地规划许可证的颁发意味着第三人有权利对该土地进行建设，在上诉人的房屋和土地依然在其手中的时候出现了权利的冲突，所以核发建设用地规划许可证应当进行听证。 综上，原审法院认定事实不清、适用法律错误，请求二审法院：1.撤销一审裁定；2、指令一审法院继续审理本案。 被上诉人市规划资源局辩称，一、原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。二、上诉人坚持认为只要其房屋在涉案《建设用地规划许可证》用地范围内，被上诉人作出涉案《建设用地规划许可证》的行为就会影响其权益，其也就具有本案的原告主体资格。上诉人该主张没有事实和法律依据，不能成立。综上，请求二审法院依法驳回其上诉，维持原裁定。 原审原告周伟未作陈述。 经审理查明，2016年7月1日，栖霞区政府作出宁栖政字〔2016〕89号《区政府关于印发的通知》，提出推进公路优化发展，加快建设红山路-和燕路快速化改造等工程。2017年1月10日，市建委作出宁建审字〔2017〕1号《关于红山路-和燕路快速化改造工程可行性研究报告的批复》，同意上报的涉案项目可行性报告，工程编号为2017320100JS0001，并要求抓紧编报工程初步设计及概算、施工图设计等。2017年1月10日，原南京市国土资源局作出宁国土资预审函〔2017〕7号《关于红山路-和燕路快速化改造工程项目用地的预审意见》，认为涉案项目工地用途为道路用地，符合国家供地政策。2017年2月16日，根据南京城建公司的申请，被上诉人向其作出《建设用地规划许可证》。2018年8月24日，栖霞区政府作出宁栖府征字〔2018〕第011号《南京市栖霞区人民政府房屋征收决定》（以下简称11号《征收决定》），董建等九人的房屋在征收范围内。包括董建、杨家龙、张智勇、潘存、徐云飞、徐晓宁、翟秋红在内的被征收人不服，遂向市政府申请行政复议。市政府于2018年11月12日作出〔2018〕宁行复第238号《行政复议决定书》（以下简称238号《复议决定书》），维持了栖霞区政府作出的11号《征收决定》。后董建等人于2018年11月向本院提起行政诉讼，请求撤销11号《征收决定》和市政府作出的238号《复议决定书》。 另查明，2018年12月原市规划局和原南京市国土资源局合并成立市规划资源局。 本院认为，提起行政诉讼应当符合起诉条件。本案中，董建等九人诉请要求撤销原市规划局作出的《建设用地规划许可证》，首先，《建设用地规划许可证》是市规划资源局对申请人南京城建公司作出的，董建等九人并非该行政许可的相对人；其次，根据《南京市城乡规划条例》第二十九条第二款的规定，《建设用地规划许可证》是原市规划局主要对建设用地使用是否符合控制性详细规划进行审查后作出的行政许可。故该行政许可并不会直接影响董建等九人的权利。对董建等九人权利义务产生直接影响的是此后的行政征收补偿行为，且董建等九人也已对该征收行为提起诉讼。因此，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第（一）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（八）项之规定，裁定驳回董建等九人的起诉，并无不当。 综上，董建等八上诉人的上诉请求和理由缺乏事实和法律依据，本院不予支持。原审裁定适用法律正确，审判程序合法，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 王燕 审 判 员 黄飞 审 判 员 周磊 二〇二〇年六月十六日 书记员代 雪姣