重庆市第五中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)渝05行终148号 上诉人（一审原告）重庆市华拓酒店管理有限公司。住址：重庆市渝中区大同路38号大同方城市公寓19-14。 法定代表人陈雪梅，总经理。 委托代理人宋文远。该公司员工。 委托代理人陆伟明，北京市京师（重庆）律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）重庆市渝中区住房和城市建设委员会。住址：重庆市渝中区民生路345号。 法定代表人陈勇，主任。 委托代理人易曼，该单位工作人员。 委托代理人刘怡，重庆丽达律师事务所律师。 上诉人重庆市华拓酒店管理有限公司（简称华拓公司）因诉被上诉人重庆市渝中区住房和城市建设委员会（简称渝中区住建委）行政协议案，不服重庆市南岸区人民法院（2018）渝0108行初277号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年3月25日立案受理后，依法组成合议庭，于2020年4月27日公开进行了询问，上诉人华拓公司法定代表人陈雪梅及其委托代理人宋文远、陆伟明，被上诉人渝中区住建委的委托代理人易曼、刘怡到庭参加了询问。本案现已审理终结。 一审法院审理查明，重庆市渝中区人民政府于2017年8月14日作出渝中府征发[2017]3号《重庆市渝中区政府关于鲁祖庙旧城区改建房屋征收项目国有土地上房屋征收的决定》，决定征收鲁祖、民生路、大同路、大同巷等房屋。2017年8月16日，发布了征收《重庆市渝中区政府关于鲁祖庙旧城区改建房屋征收项目国有土地上房屋征收的公告》，同时还发布了《鲁祖庙旧城区改建房屋征收项目安置补偿方案》。涉案房屋重庆市渝中区大同路77号在本次征收范围内，该房屋办理了编号为101房地证2011字第12XX号的《重庆市房地产权证》，产权人为华拓公司，坐落于渝中区大同路77号，土地使用权性质为划拨，房屋结构为砖木结构，房屋用途为商服用房，房屋建筑面积为1446㎡，物理层为四层，其中第一、二、三屋面积相同。 受原重庆市渝中区房屋管理局委托，该征收项目确定的评估机构重庆金汇房地产土地资产评估事务所有限责任公司，于2017年8月23日作出渝金汇评估[2017]234-5号《房征收评估结果报告》，评估重庆市渝中区大同路XX号房屋价值为55886700元，并将该报告送达给了华拓公司、原重庆市渝中区房屋管理局。原重庆市渝中区房屋管理局收到该报告后，对评估报告确定的被征收房屋价值有异议，向重庆金汇房地产土地资产评估事务所有限责任公司提交了《关于对大同路77号非住宅分户评估结果有异议的告知函》，该公司收到后启动了复核程序。2017年9月10日，重庆金汇房地产土地资产评估事务所有限责任公司作出渝金汇评估[2017]234-5-1号《房屋征收复核估价结果报告》，复核后重庆市渝中区大同路XX号房屋价值为47070600元，该《房屋征收复核估价结果报告》对重庆市渝中区大同路XX号房屋的临街第一层单价未作调整，对临街第二、三、四层单价进行了降价调整。2017年10月26日，华拓公司收到了该《房屋征收复核估价结果报告》，对复核结果未提出异议，未向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。 2017年10月27日，原重庆市渝中区房屋管理局根据征收补偿安置方案经与华拓公司协商达成协议，双方签订了渝中（2017）鲁祖庙B组字第109号《征收协议书》（其《征收协议书》中的具体内容名称为《鲁祖庙旧城区改建房屋征收项目货币补偿协议书》，编号相同），其主要内容为：一、被征收房屋的基本情况：1、被征收房屋坐落在大同路77号，房屋所有权人华拓公司，房地产权证号101房地证2011字第12XX号，房屋证载用途非住宅，房屋证载结构分别是砖混（384）、砖混（384）、砖混（384）、砖混（294），建筑面积1446㎡，经测绘未登记（无证）建筑面积237.03㎡。2、实际补偿面积为1446㎡，被征收房屋补偿单价分别是66090、28840、15660、15660/㎡。二、被征收房屋补偿费如下：1、被征收房屋价值补偿费47070600元。2、无证面积残值补助费340165元。3、停产停业损失补偿费2824236元。4、装饰装修补偿费723000元。5、货币补偿补助费4707060元。6、搬迁费补偿43380元。三、乙方在签约期内签约并搬迁的，甲方给予被征收人相关奖励如下：1、提前签约奖第一项1735200元。2、提前搬迁特别奖30000元。本协议约定甲方应付乙方房屋征收补偿费上述第二、三条合计总额57473641元。华拓公司在庭审中承认对有证面积部分的面积、补偿没有异议，所签订的《征收协议书》也系自愿签订。原重庆市渝中区房屋管理局在协议签订后，向华拓公司支付了全部款项，华拓公司也将房屋全部腾空点交给原重庆市渝中区房屋管理局，该房屋现仍未拆除。 一审法院另查明，原重庆市渝中区房屋管理局制定的《鲁祖庙旧城区改建房屋征收项目安置补偿方案》中对未经登记（无证）建筑的处理作了规定，按该方案规定：在1990年4月1日以后搭建的未经登记（无证）建筑，对当事人在签约期内主动搬迁的，在冲抵户均保障、公摊系数保障政策所增加的面积后，给予一定的材料残值补助，具体标准为，简易结构按500元/平方米、砖木（砖砖）结构按1000元/平方米、砖混结构及以上的按1500/平方米。但对1990年4月1日以前的未经登记（无证）建筑的补偿未作规定，渝中区住建委（原重庆市渝中区房屋管理局）在庭审中承认，如果未经登记建筑修建于1990年4月1日以前的，均按有证面积进行补偿。 诉讼期间，华拓公司基于涉案房屋的未经登记建筑现仍未拆除，向南岸区法院申请对未经登记建筑的修建年代进行鉴定，南岸区法院予以准许，经双方当事人选定鉴定机构为重庆建设工程质量检验测试中心，南岸区法院两次向其发出委托鉴定书，但鉴定机构均回复法院，对此类鉴定不予受理。 一审法院还查明，在双方签订的《征收协议书》中，原重庆市渝中区房屋管理局对房地产权证号的表述存在笔误，本应为“101房地证2011字第12XX号”，而原重庆市渝中区房屋管理局《征收协议书》中表述为“101房地证2011字第512XX号”。 因机构改革，2019年1月原重庆市渝中区房屋管理局的职能、职责由新组建的重庆市渝中区住房和城市建设委员会承担。 2018年10月10日，华拓公司提起行政诉讼，要求撤销渝中（2017）鲁祖庙B组字第109号《征收协议书》第二条第2款中涉及未经登记面积补助部分。 一审法院认为，为了公共利益的需要，市、县级人民政府征收国有土地上房屋的，应当对被征收房屋的所有权人给予公平补偿。在规定的签约期限内，华拓公司、渝中区住建委经协商签订了《征收协议书》，该《征收协议书》既包括有证面积的补偿安置费，也包括对无证面积（未经登记的建筑面积）的补助费。房屋补偿面积、补偿标准、各项奖励费、室内装修补偿费等，均符合《鲁祖庙旧城区改建房屋征收项目安置补偿方案》的标准，充分保障了被拆迁人的合法权益，而且华拓公司对《征收协议书》中涉及的有证部分的补偿安置也没有异议。 《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿”。重庆市渝中区人民政府在《鲁祖庙旧城区改建房屋征收项目安置补偿方案》中，也对未经登记的建筑的建设年代及处理方式作了明确界定。华拓公司在与渝中区住建委达成协议时也知晓该方案内容，其与渝中区住建委协商达成拆迁安置补偿协议后，双方按协议内容已经完全履行了各自义务，充分体现了该协议的公信力、既定力和执行力，体现了当事人之间的信赖利益和诚实信用，该被诉《征收协议书》符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十四条规定：“人民法院审查行政机关是否依法履行、按照约定履行或者单方变更、解除协议是否合法，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。”具体到本案，在华拓公司无证据证明其与渝中区住建委签订的《征收协议书》存在《中华人民共和国合同法》第五十四条所规定的重大误解或者违背一方真实意思表示、被胁迫、乘人之危等合同可撤销的情形，亦或存在《中华人民共和国合同法》第五十二条所规定的损害国家、社会公共利益等可构成合同无效的情形的情况下，即可认定其所签订的《征收协议书》真实有效。本案华拓公司于2017年10月27日与渝中区住建委签订《征收协议书》时，势必已对本次拆迁涉及的拆迁安置补偿方案、有证房屋的补偿、未经登记的建筑面积、修建年代等进行了充分的论证思考、然后自愿签订协议，渝中区住建委对这些情况进行了相应的审查，特别是双方认可了未经登记建筑的面积和修建年代，才可能达成协议并签订《征收协议书》，该《征收协议书》符合《中华人民共和国合同法》第四条所规定的合同自由原则。《征收协议书》签订后华拓公司按《征收协议书》交出了涉案房屋，渝中区住建委也按《征收协议书》支付了全部拆迁安置补偿款项，包括未经登记的建筑的补助费等，华拓公司也实际领取了全部拆迁安置补偿款，双方按照《征收协议书》完全履行了各自义务，该《征收协议书》也符合《中华人民共和国合同法》第八条所规定的依合同履行义务原则。该被诉《征收协议书》也符合《中华人民共和国合同法》的规定。遂依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回重庆市华拓酒店管理有限公司的诉讼请求。 上诉人华拓公司不服一审判决，请求：1、撤销重庆市南岸区人民法院2019年10月14日作出的(2018)渝0108行初277号行政判决；2、请求依法改判撤销上诉人及被上诉人于2017年10月27日签订的渝中(2017)鲁祖庙B组字第109号《征收协议书》中第二条第2款对于未登记面积的补偿方式。主要理由为：1、被上诉人实施的行政协议行为违法。被上诉人没有对未登记面积（即无证面积）237.03㎡及其补偿标准作出认定与公告。2、渝中区危旧房房屋鉴定实测图是被上诉人的私下认定行为，不合法。3、房屋征收补偿协议存在欺诈、胁迫，违背上诉人真实意思表示。 被上诉人渝中区住建委辩称：1、第一次进行公示依据的是上诉人提交的测绘报告，而公示的目的，在于让权利人知情并提出异议，提异议的权利不仅在于上诉人，被上诉人也应当有权利。2、第二次未公示的原因是在2017年6月29日会同上诉人的法定代表人陈雪梅及相关工作人员到现场进行了测绘，双方依据测绘底稿进行签字确认，表示对面积认可，所以未将上诉人列为被公示对象。3、上诉人在签署房屋征收补偿协议时并未对该面积认定提出异议。 上诉人华拓公司向一审法院提交并经当庭质证的证据有： 第一组证据： 1-1、《重庆市渝中区人民政府关于对鲁祖庙旧城区改建房屋征收项目国有土地上房屋征收的决定》渝中府征发〔2017〕3号； 1-2、《重庆市渝中区人民政府关于鲁祖庙旧城区改建房屋征收项目国有土地上房屋征收的公告》； 1-3、鲁祖庙旧城区改建房屋征收项目安置补偿方案； 第二组证据： 2-1、房地产权登记封套（代申请书）； 2-2、重庆市房屋所有权登记申请书（建筑安装公司、建筑物资公司）； 2-3、1987年重庆市勘测院勘察测量图； 2-4、《企业购并协议》、房权证101字第0634XX号产权证； 2-5、《重庆市房地产权证》101房地证2011字第512XX； 2-6、重庆市渝中区人民政府办公室会议纪要（渝中府办函[2012]59号）、《重庆市华拓酒店管理有限公司报告》、重庆市规划局复函（渝规渝中[方案]复函[2012]0038号）、《重庆市解放碑中央商务区管理委员会关于大同路77号外立面改造申请的复函》； 2-7、涉案房屋实景图片、重庆市建设工程质量检验测试中心出具《关于渝中区大同路77#房屋原结构情况的函》； 第三组证据： 3-1、《房屋征收评估结果报告》（渝金汇评估[2017]234-6号）； 3-2、《关于对大同路77号非住宅分户评估结果有异议的告知函的回复意见》（41平米房屋）； 3-3、房屋征收评估结果报告（渝金汇评估[2017]234-5号）、2017年8月23日《分户评估报告送达回执》； 3-4、《房屋征收评估结果报告》（渝金汇评估[2017]234-5-1号）、2017年10月26日《分户评估报告送达回执》、《关于对大同路77号非住宅分户评估结果有异议的告知函的回复意见》（1446平米房屋）。 第四组证据： 4-1、原告委托重庆欣荣土地房屋勘测技术研究所出具的《重庆市房产面积测算报告书》； 4-2、渝中区公示的《关于对鲁祖庙旧城区改建房屋征收项目B区内未经登记建筑调查结果公示的通知》； 4-3、《重庆市渝中区国有土地上房屋征收协议书》渝中（2017）鲁祖庙B组字第109号； 4-4、国有土地上房屋征收货币补偿费用明细表（编号：渝中（2017）鲁祖庙B组字第109号－附1）； 4-5、国有土地上房屋征收货币补偿费用领款凭证一（编号：渝中（2017）鲁祖庙B组字第109号－附2）。 被上诉人渝中区住建委向一审法院提交并经当庭质证的证据、依据有： 第一组证据： 1、《重庆市渝中区人民政府关于对鲁祖庙旧城区改建房屋征收项目国有土地上房屋征收的决定》渝中府征发〔2017〕3号； 2、《重庆市渝中区人民政府关于鲁祖庙旧城区改建房屋征收项目国有土地上房屋征收的公告》； 3、鲁祖庙旧城区改建房屋征收项目安置补偿方案； 第二组证据： 4、《渝中区危旧房屋鉴定实测图》； 5、《重庆市房地产权证》101房地证2011字第512XX号； 6、《中华人民共和国不动产权证书》渝（2016）渝中区不动产权第0006071XX号； 第三组证据： 7、《征收协议书》渝中（2017）鲁祖庙B组字第109号； 8、国有土地上房屋征收货币补偿费用明细表（编号：渝中（2017）鲁祖庙B组字第109号-附1）； 9、国有土地上房屋征收货币补偿费用领款凭证一（编号：渝中（2017）鲁祖庙B组字第109号-附2）； 10、鲁祖庙旧城区改建房屋征收项目房屋腾空点交单、交房承诺书； 11、《征收协议书》渝中（2017）鲁祖庙B组字第111号； 12、费用明细表（编号：渝中（2017）鲁祖庙B组字第111号-附1）； 13、鲁祖庙旧城区改建房屋征收项目房屋腾空点交单、交房承诺书； 一审法院对证据认证如下：渝中区住建委举示的证据1-13真实、合法、与本案具有关联性，依法予以采信。华拓公司举示的第二组证据，与本案被诉行政行为之间没有直接关联性，不予采信；对第四组证据的4-1，系华拓公司征收前自行委托测绘机构测绘的结果，不符合征收条例的相关规定，不予采信；4-2系渝中区住建委征收前的初步调查情况，不是对未经登记建筑的最终认定结果，该公示不是双方协议的依据，不予采信；其余证据真实，合法，与本案具有关联性，能够证明本案被诉标的情况，及涉案征收项目的征收补偿安置情况，依法予以采信。 各方当事人在一审程序中举示的证据已经一审法院庭审质证并随卷移送本院。二审期间，各方当事人均未提交新的证据材料。经审查，一审法院对证据分析认证正确，本院依法予以确认。 本院另查明，在双方签订的《征收协议书》中的房屋产权证号是正确的，该房产证号为“101房地证2011字第512XX号”只是“51217”中的“5”镶嵌在“第”字中，不易辨别。一审法院将之认定为“12XX”是错误的，本院予以纠正。 一审法院查明的其他事实，本院予以确认。 本院认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第二款之规定，被上诉人渝中区住建委具有组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作的法定职权和相应职责。 本案的争议焦点是：关于（2017）鲁祖庙B组字第109号《征收协议书》中涉及未经登记面积的协议补偿条款是否合理合法的问题。 根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条第一款之规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款规定了市、县级人民政府作出房屋征收决定前对未经登记建筑的处理方式。该款前段规定是要求行政机关对未登记建筑作出认定、处理，并将之作为补偿的依据。 从上述规定可以看出，法规要求行政机关在对被征收人实施补偿，签订补偿协议时必须做到公平、公开、透明。公平就是要求行政机关必须依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定履行评估机构的依法选定，提供用于产权调换的房屋，依法制定安置补偿方案，及时对被征收房屋的面积、性质予以认定、公示等法定程序。在实施货币补偿行为时，以经合法选择有资质的评估机构作出的评估报告为依据，按照公示的安置补偿方案支付补偿费用。在实施产权调换时，必须保障用于调换的房屋使用面积不得低于被征收房屋使用面积，同时还必须保障用于调换的房屋价值与被征收房屋价值相当。公开就是要求行政机关对被征收人的补偿要向社会公开，接受监督。透明就是要求行政机关应当做到让被征收人对被征收房屋面积、补偿项目心中有数，以便被征收人正确行使权利，维护自身合法权益。 根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条之规定，被上诉人为了实现行政管理或者公共服务目标，与上诉人协商订立的《征收协议书》属于行政协议。人民法院在审理行政协议案件时，应当对行政机关订立时是否是按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定，履行了协议签订前的法定程序，订立的协议是否是行政相对人真实意思表示；是否损害国家、集体或者他人的合法权益；是否是严格信守承诺，积极履行协议约定的义务等方面进行审查。 本案中，被上诉人发布了征收补偿安置方案，对上诉人房屋有证部分面积、未经登记面积也予以公示，并对上诉人被征收房屋的价值选定了有资质的评估机构进行了评估，同时将评估报告送达上诉人。尽管对有证房屋的两次评估价格相差几百万元，无证面积也相差200多平方米，但上诉人对其被征收房屋的面积、价值应当十分清楚明了，在上诉人与被上诉人双方签订的《征收协议书》上，对合法建筑面积、未登记建筑面积及其补偿费用的记载也是清楚明晰的。协议是双方当事人协商一致的结果，并无证据证明该协议损害国家、集体和他人的合法权益。双方当事人皆在不违背法律禁止性规定前提下，在行政机关作出的安置补偿方案规定标准范围和幅度内达成安置补偿协议，且被上诉人已经按照《征收协议书》的约定，支付了补偿款项，同时上诉人亦将涉案房屋腾空交付被上诉人。因此，现有证据能够证明被上诉人在协议订立过程中保障了上诉人的知情权，所签订的协议程序合法，且是双方真实意思表示的结果。故其效力人民法院予以认可。 根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十条第二款之规定，上诉人主张其是在受到欺诈、胁迫，违背真实意思的情况下订立《征收协议书》第二中的第2条款，其应当对撤销该条款的事由承担举证责任。 本案中，无证建筑最终协议上确定的面积与初次公示面积相差近200多平方米，这样明显重大的变化，在最终的协议书上明确载明，上诉人不可能在签订协议时不知晓。上诉人在知晓情况下仍然签订了协议，只能说明上诉人在签订协议时，对上述变化是认可的。尽管上诉人诉称被上诉人在协议签订前两天才将第二次房屋评估报告交予上诉人，对未登记面积来源于测绘图手稿中的法定代表人陈雪梅签字的真实性也提出异议，上诉人以此证明其是受胁迫、欺诈而签订该协议。但上述评估报告、测绘图在本案中也仅仅是上诉人作为与被上诉人签订协议的参考依据。换言之，对未登记面积的大小、补偿的价值，第二次评估报告评估结果的确认，并非行政机关单方意思而决定的，而是双方在签订协议时一致认可的基础上确定的。在上诉人未能提供其他充分证据证明，其对上述事实的确认是受到行政机关胁迫、欺诈而为情况下，其通过对评估报告送达时间以及测绘图部分内容真实性提出质疑的方式，证明其签订协议是受到行政机关胁迫或欺诈，显然证据不足，应当承担举证不能的法律后果。上诉人欲以此否定已经履行完毕的《征收协议书》中涉及未经登记面积的协议补偿条款效力的上诉理由不能成立，本院不予支持。 综上，一审法院认定事实清楚，审理程序合法，适用法律正确，其判决应予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本案二审案件受理费50元，由上诉人重庆市华拓酒店管理有限公司负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 文林华 审 判 员 张小明 审 判 员 张华荣 二〇二〇年六月九日 法官助理 陈 帅 书 记 员 游 欢