广东省广州市中级人民法院民 事 判 决 书（2020）粤01民终6440号上诉人（原审被告）：广州市福荣置业有限公司，住所地广东省广州市白云区永平街东平凤凰路8号。法定代表人：赖富饶，职务：董事长。委托诉讼代理人：刘惠萍，广东沁森律师事务所律师。委托诉讼代理人：林东南，广东沁森律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：广州市个体私营经济试验区管理委员会办公室，住所地广东省广州市白云区江高镇金沙路9号。法定代表人：叶华东，职务：主任。委托诉讼代理人：霍小媚，广东启源律师事务所律师。委托诉讼代理人：朱江，广东启源律师事务所律师。上诉人广州市福荣置业有限公司（以下简称福荣公司）因与被上诉人广州市个体私营经济试验区管理委员会办公室（以下简称管委会办公室）建设用地使用权纠纷一案，不服广东省广州市白云区人民法院(2019)粤0111民初23598号民事判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行审理。本案现已审理终结。上诉人福荣公司向本院上诉请求：1.撤销广东省广州市白云区人民法院(2019)粤0111民初23598号民事判决，改判驳回管委会办公室全部诉讼请求或发回重审；2.管委会办公室承担一、二审全部诉讼费用。事实和理由：一、一审认定广州市个体私营经济试验区管理委员会（以下简称管委会）不具备签订涉案合同的主体资格，属于事实认定错误。管委会根据广州市政府和白云区政府的授权与福荣公司签订《征地补偿协议》，具备主体资格。根据《中华人民共和国房地产管理法》第七条、第十五条的规定，市、县人民政府土地管理部门有权出让国有土地使用权。另外，根据广州市政府《关于加快广州市个体私营经济试验区建设的若干意见》的规定，广州市政府授权管委会落实市政府建设该试验区的有关规定，制定并落实有关政策，受市政府的授权行使职权。该规定第十条还规定了试验区的总体规划经市规划局审批后，由试验区管委会负责组织实施；具体项目用地审批、报建由管委会会同当地区规划、国土部门审批。因此，管委会具备具体项目用地的审批权限，其是根据广州市政府相关文件的授权，有权代表政府签订征地补偿协议，其与福荣公司签订征地补偿协议的行为应视为广州市政府和白云区政府授权的意思表示行为。其次，根据福荣公司申请律师调查令的调查结果《民营科技园管委会具结书》《关于申请办理民科园白云工业园SQQ-2301-2地块储备用地选址的复函》《关于申请办理民科园白云工业园SQQ-2301-4地块储备用地选址的复函》显示，涉案地块的储备、征用、出让事宜经过广州市白云区国土资源部门的审核，管委会出让涉案地块的行为应视为得到了广州市政府、白云区政府相关部门的授权。因此，管委会具备签订涉案合同的主体资格。一审认定管委会不具备签订涉案合同的主体资格，属于事实认定错误。二、一审认定涉案合同违反法律、行政法规的效力性强制性规定，属于适用法律错误。根据《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，既没有违反将导致合同无效的表示，而且继续履行涉案合同也不会损害国家利益和社会公共利益，涉案合同并未违反法律、行政法规的效力性强制性规定。三、一审未对合同无效的后果作出处理却径行作出合同无效的判决，属于程序错误。根据《中华人民共和国合同法》第五十八条规定：“合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。”涉案合同签订后，福荣公司不仅缴纳了土地出让金五百万元，还实施了围墙建设、水电建设等建设工作，为涉案地块的前期建设工作投入了一千多万元。一审判决在作出涉案合同无效的判决，要求福荣公司返还涉案地块的同时，并未对福荣公司缴纳的土地出让金作出处理，也并未审查福荣公司在履行合同期间的投入情况。其次，一审判决未提及另案起诉事宜，也并未向福荣公司释明是否提起反诉或是另案处理，属于审理程序错误。因审理程序错误，应当将该案发回重审。四、由于一审法院事实认定不清，证据不足，必须参加诉讼的当事人在一审未参加诉讼，本案应当发回重审。1.根据广州《民营科技园管委会具结书》显示，广州市个体私营经济试验区已更名为白云工业园，纳入民科园，由民科园管委会统筹管理。根据民科园接管广州市个体私营经济试验区有关工作的请示显示，广州市个体私营经济试验区自2012年8月1日起正式由广州高新技术产业开发区民营科技园管理委员会管理，据此，广州市个体私营经济试验区的行政职权已划转至民科园管委会。民科园管委会成为广州市个体私营经济试验区的行政机关，并承担广州市个体私营经济试验区的所有法律责任。因此，民科园管委会应当参与一审诉讼。但是一审法院未对该事实进行查明，亦未释明民科园管委会与广州市个体私营经济试验区的关系，而迳行作出合同无效的判决，属于事实认定不清，证据不足。五、根据征地补偿协议的约定，由广州市个体私营经济试验区开发有限公司作为私企区管委会的指定收款人，并由私企区公司收取了申请人支付的首期款500万元，据此事实可验证申请人严格履行约定的行为。一审法院未对该事实进行查明。六、管委会办公室作为行政机关，明知其不具备签订涉案合同的主体资格，却仍与福荣公司签订涉案合同，且在签订涉案合同后不办理土地转批手续，在涉案合同履行过程中恶意违约，损害了福荣公司的利益。涉案合同无效的结果完全是管委会办公室的责任。七、福荣公司不应承担本案一、二审的受理费。即使本案合同无效，管委会办公室向福荣公司赔偿损失应当是福荣公司返还涉案地块的前提。根据合同法第58条的规定，管委会办公室作为有过错的一方，向福荣公司赔偿损失应当是福荣公司返还涉案地块的前提，以此维护守约方的权益。一审判决由福荣公司承担的受理费由上所述应由管委会办公室承担。综上所述，福荣公司认为，管委会作为广州市政府、白云区政府及其有关职能部门的授权机关，与福荣公司签订了涉案合同，并未违反双方的真实意思和法律、行政法规的有关规定，合同合法有效。一审法院作出合同无效、福荣公司返还涉案地块的判决，也并未对合同无效的后果作出处理，审理事实认定不清，适用法律错误，审理程序不合法，请求法院查清事实并依法审理判决或将本案发回重审。被上诉人管委会办公室辩称，一、根据《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二条明确规定，开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，应当认定无效；而本案所涉合同即属于该条法律规定的适用范围。因此，一审法院关于管委会办公室不具备签订涉案合同的主体资格的事实认定清楚。二、涉案合同签订时，不仅未办理农用地转用审批手续，而且也未依法采取招标拍卖挂牌方式出让，违反了《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》【国发〔2006〕31号】第五条，《国土资源部、监察部关于落实工业用地招标拍卖挂牌出让制度有关问题的通知》【国土资发〔2007〕78号】第二条第（二）款，土地管理法第四十三条、第四十四条、第六十三条等法律、行政法规的强制性规定，应属无效。因此，一审法院关于管委会办公室在未办理申请使用国有土地及农用地转用审批手续的情况下与福荣公司签订土地出让合同，违反法律、行政法规的强制性规定的法律适用正确。三、因为福荣公司在一审中始终坚持合同有效的答辩意见，所以其并未提出基于合同无效而退回土地出让金的诉求，其出于自身答辩意见及一审诉讼策略的考量做出的放弃反诉权利的选择，并不影响一审程序的合法性、正当性。四、管委会办公室认为一审已查明管委会办公室具有法人主体资格，有权依法以自己的名义提起本案诉讼。五、由于福荣公司未出具500万元的收据原件，无法核实是否由广州市个体私营经济试验区开发有限公司代收了500万元。即使由其代收，也是受管委会办公室的指定收取，该行为也是归于管委会办公室，广州市个体私营经济试验区开发有限公司无需作为诉讼主体参加诉讼。六、一审法院是在一审判决支持管委会办公室全部诉讼请求的情况下做出的本案受理费的裁判，认定正确，因为一审法院支持了管委会办公室的一审全部诉讼请求，故该诉讼费应由福荣公司承担。七、因福荣公司在一审中未提起反诉及另行起诉，要求在合同无效的情况下退回土地出让金、赔偿损失的诉请，故一审并未查明对于合同无效双方过错的问题，也并非本案的审查范围。且对于合同无效，双方均有过错。福荣公司在2011年签订涉案合同时对其自身的重大投资行为并注注意义务，也明知管委会办公室并非是集体人民政府，不具有签订出让主体的资格，且明知本案涉案土地未经农用地转批手续，也未采取招标拍卖挂牌出让的情况想与福荣公司签订出让合同，同样具有过错。管委会办公室向一审法院起诉请求：1.确认管委会办公室与福荣公司于2011年8月5日签订的《征地补偿协议》（合同编号为[2011]第01号）无效；2.判令福荣公司立即将坐落于广州市个体私营经济试验区内的SQQ2301号地块返还给管委会办公室；3.判令福荣公司承担本案全部诉讼费用。一审法院经审理查明，管委员会未办理法人登记，不具备法人主体资格，管委会具体决策的落实和执行由管委会办公室负责。2011年8月5日，管委会（甲方、出让方）与福荣公司（乙方、受让方）签订《征地补偿协议》，约定主要内容如下：1、甲方同意乙方征用位于广州市白云区个体私营经济试验区内的SQQ-2301地块74.85亩土地用作工业项目用地。2、征地补偿款计算标准及付款方式：乙方同意上述地块按每亩23万元（其中19万元为征地款，4万元为基础设施配套费）计算征地补偿款支付给甲方，合计1721.55万元；付款期限：合同签订之日起30天内，支付500万元，第二期700万元在2011年12月31日支付，余款521.55万元在2012年3月31日前支付。3、乙方支付首期征地补偿款后可取得征用地块的使用权。4、乙方依据合同全额付清征地补偿金给甲方后应依法自行办理建设用地批准书，所有费用由乙方负责，甲方予以协助。5、使用期限：乙方征用土地的使用期限按照国家有关政策执行，使用年限届满后，按届时国家政策办理。6、双方责任。甲方责任：负责农民征地补偿费；协助乙方办理项目立项、工商、税务、劳动登记和厂区建筑报建、环保、消防审批等有关手续，相关费用由乙方自付；协助乙方拉设临水、临电及永久用电、用水，所需一切费用由乙方负责；协助乙方办领房、地产权证，相关费用由乙方支付；甲方须协助乙方提交有关完善用地手续相关资料及证明。乙方责任：按时支付征地补偿款，尽快依法完善用地手续，等等。7、乙方必须在办妥用地批准书、报建手续后2年内完成建设并投产，如2年内未投产的，视为乙方违约，甲方有权无偿收回涉案地块及其所建物业，所收征地补偿金不退回乙方。8、违约责任：甲、乙双方必须严格遵守本合同条款。如发生与本合同条款相违背的行为，应及时纠正，拒不纠正者，其行为视为违约。合同签订后，福荣公司于2011年11月29日向管委会办公室支付500万元。以上事实有关于设立广州市个体私营经济试验区管理委员会办公室的批复、征地补偿协议、收款收据及当事人陈述等证据予以证实。一审法院认为，管委会与福荣公司签订《征地补偿协议》，约定福荣公司征用涉案土地用于工业项目用地，合同实为土地使用权出让合同。关于该合同的效力问题。首先，根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第七条、第十一条、第十四条的规定，土地使用权出让是国家将国有土地使用权出让给土地使用者的行为，该行为由市、县人民政府土地管理部门实施并订立书面出让合同。《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二条亦规定，开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，应当认定无效。由此可见，土地使用权出让合同的出让人主体是特定的，具有法定性，即必须由市、县人民政府土地管理部门代表国家以国有土地所有者的身份具体实施出让行为，不具备出让行为法定主体资格的民事主体所从事的民事法律行为应当认定为无效。其次，依据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、四十四条的规定，因建设需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。据此，城市规划区外的集体所有土地未经依法征收转为国有建设用地的，不得出让。综上，因管委会不具备签订涉案合同的主体资格，且在未办理申请使用国有土地及农用地转用审批手续的情况下与福荣公司签订土地出让合同，违反法律、行政法规的强制性规定，因此，合同应当无效。福荣公司抗辩合同有效，理由不成立，一审法院不予采纳。管委会办公室诉请确认合同无效并请求福荣公司交还涉案土地，一审法院予以支持。综上所述，一审法院依照《中华人民共和国城市房地产管理法》第七条、第十一条、第十四条，《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条，《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二条，《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项，判决如下：“一、确认广州市个体私营经济试验区管理委员会与广州市福荣置业有限公司于2011年8月5日签订的《征地补偿协议》无效；二、在本判决书生效之日起十日内，广州市福荣置业有限公司将位于广州市个体私营经济试验区内SQQ-2301号地块交还给广州市个体私营经济试验区管理委员会；如果未按本判决指定的期间履行义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，支付迟延履行金。本诉案件受理费125093元，由广州市福荣置业有限公司负担，并于本判决生效之日起十日内向广州市个体私营经济试验区管理委员会直接支付。”经二审审理，本院对一审法院查明的事实予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百六十八条规定，“第二审人民法院应当对上诉请求的有关事实和适用法律进行审查。”及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第三百二十三条规定，“第二审人民法院应当围绕当事人的上诉请求进行审理。当事人没有提出请求的，不予审理”，本案二审仅对福荣公司提出的上诉请求进行审理。针对本案二审的争议焦点，本院综合评判如下：关于争议焦点之一，案涉《征地补偿协议》是否有效问题。因管委会与福荣公司签订的《征地补偿协议》约定，管委会同意福荣公司征用涉案土地作为工业项目用地，福荣公司在向管委会交付征地补偿款后可取得征用地块的土地使用权，故该协议实质上是土地使用权出让合同。根据《中华人民共和国城市房地产管理法》（2009年修正）第八条、第十二条、第十五条的规定，土地使用权出让是国家将国有土地使用权出让给土地使用者的行为，该行为由市、县人民政府土地管理部门实施并订立书面出让合同。《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二条则规定，开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，应当认定无效。《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第四十三条、第四十四条、第八十一条还规定，因建设需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续，不得擅自将农民集体所有的土地的使用权出让、转让或者出租用于非农业建设。即，城市规划区外的集体所有土地未经依法征收转为国有建设用地的，不得出让用于非农业建设。综上，管委会并非市、县人民政府土地管理部门，不具备签订案涉《征地补偿协议》的主体资格，其作为出让方与受让方福荣公司订立的实质为土地使用权出让合同的《征地补偿协议》无效。此外，管委会在未办理申请使用国有土地及办理农用地转用审批手续的情况下与福荣公司签订土地出让合同性质的《征地补偿协议》，违反法律的强制性规定，依照《中华人民共和国合同法》第五十二条第五项的规定，《征地补偿协议》也应属无效合同。因此，一审法院确认案涉《征地补偿协议》无效并判决福荣公司交还涉案土地的相关处理正确，本院予以支持。福荣公司主张《征地补偿协议》有效的上诉理由及改判、发回重审的上诉请求不成立，本院不予支持。争议焦点之二，一审法院认定《征地补偿协议》无效，未判决管委会返还福荣公司的投入款及赔偿损失是否不当问题。经查，福荣公司在一审庭审中，坚持主张协议有效，且明确提出如法院认定协议无效其将就已交付对方的500万元另案起诉，此外并未提出赔偿其他损失的抗辩意见或请求，故一审法院未作出相应的返还、赔偿判决，并无不当，福荣公司的相关改判或发回重审的上诉请求不成立，本院不予支持。福荣公司可就其因《征地补偿协议》无效而遭受的损失，另案向管委会主张权利。争议焦点之三，案件受理费的负担问题。《诉讼费用交纳办法》第二十九条规定“诉讼费用由败诉方负担”；《最高人民法院关于适用〈诉讼费用交纳办法〉的通知》第三条规定“对原告胜诉的案件，诉讼费用由被告负担”。因在本案一审中，福荣公司作为被告是败诉方，故一审法院依法确定由其负担案件受理费并无不当，本院予以支持。综上所述，福荣公司的上诉理由不成立，本院对其上诉请求予以驳回。一审判决认定事实清楚，处理恰当，本院予以维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费125093元，由上诉人广州市福荣置业有限公司负担。本判决为终审判决。审判长  林旭群审判员  丁阳开审判员  茹艳飞二〇二〇年六月十二日书记员  林丽敏