四川省广元市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)川08行终17号 上诉人（原审原告）旺苍县马鞍粱电站，统一社会信用代码915108210560795205，住所：四川省旺苍县鼓城乡园山村。 法定代表人陈仕勇，投资人。 委托代理人杨荣，四川智朗律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）广元市旺苍生态环境局。住所地四川省旺苍县东河镇兴旺东路161号，组织机构代码08466913L。 法定代表人杜晓蓉，局长。 参加诉讼负责人张勇，该局副局长。 委托代理人魏莱，该局政策法规股股长。 委托代理人尹川，四川广府律师事务所律师。 上诉人旺苍县马鞍粱电站因与被上诉人广元市旺苍生态环境局行政赔偿纠纷一案，不服四川省旺苍县人民法院（2019）川0821行初14号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 原审法院查明：2003年，旺苍县水力电力局制订《四川省旺苍县农村能源建设（小水电站）规划和相关产业政策》，旺苍县江口电站根据此规划，向相关行政主管部门办理审批手续后，进行项目建设。由于电力体制改革，所有电力手续停办。2006年电力体制改革要求一站一证，且要有环评手续。江口电站所属电站环评报告书通过专家审查，在报市县环保局审批过程中，2006年6月18日国家环保总局以环发（2006）93号文件将水电建设项目环评审批权限收归省环保厅。原告多次要求省环保厅办理水电站环评审批手续时，省环保厅答复，东河流域旺苍段水电开发规划环评认为，水电开发环境代价大，水电停办。2012年4月，原告向旺苍县人民政府请求，为解决历史遗留问题，要求县环保局补办江口电站所属的三个水电站的环保手续。请求称：旺苍县江口电站所属的江口电站、马鞍梁电站、小河电站建于1999年，通过旺苍县水利电力局批准修建和竣工验收合格准予发电。由于电力体制改革，所有电力手续停办。2006年电力体制改革要求一站一证，且要有环评手续。电站环评报告书通过专家审查后，在报市县环保局审批过程中。2006年6月18日国家环保总局以环发（2006）93号文件，将水电建设项目环评审批权限收归省环保厅。我站要求省环保厅办理水电站环评审批手续，省环保厅答复，东河流域旺苍段水电开发规划环评认为，水电开发环境代价大，水电停办。鉴于我站所属的三个水电站都是2006年以前建设的，且当时还没有流域环评一说，也没有环评审批权限省上的规定，市级环保部门就可以审批，特请旺苍县人民政府，批县环保局补办环保手续。2012年9月12日，旺苍县环保局根据原告向县政府的请示、北京中融信达环保技术有限公司《马鞍梁水电站项目环境影响报告书》，作出《关于马鞍梁水电站项目环境影响报告书的批复》（旺环函【2012】67号）：本项目不在米仓山自然保护区内，电站建设范围内无任何珍稀动植物及珍稀鱼类分布，不涉及风景名胜和文物保护，影响范围内无鱼类“三场”分布，项目符合2003年四川省旺苍县农村能源建设（小水电站）规划和相关产业政策。建成后在营运的过程中逐步完善了水土保持、土地预审、林地使用和发改部门关于加快旺苍县工作的相关手续。通过运行表明：项目的实施对生态环境、水土流失、环境污染、农业灌溉影响小，为解决电站历史遗留问题，从环境保护角度，同意该已建设的项目并予以补办环评手续。国家环保督察发现旺苍县江口电站所属的三个电站违反环保规定。2017年7月20日，旺苍县环境保护局作出《关于撤销江口电站、马鞍梁电站、小河电站3个建设项目环评批复文件的决定》（旺环发【2017】55号），将《旺苍县环保局关于江口电站项目环境影响报告书的批复》（旺环函（2012）67号）3个小水电站建设项目环评批复文件予以撤销。随后责令原告停建建设项目。2019年8月16日旺苍县环境保护局以旺环发（2019）58号文件，作出《关于旺苍县马鞍梁电站不予行政赔偿的决定》。2019年8月20日，旺苍县马鞍梁电站提起诉讼，要求旺苍县环境保护局进行行政赔偿。请求行政赔偿金额：32737642.06元。一、电站财务实际开支金额：29321749.13元（1、实收资本25216835.67元；2、银行贷款2900000元；3、应付账款503439.03元；应交税金：701474.43元）；二、资金占用利息：3415892.93元。 另查明：2013年3月1日，旺苍县马鞍梁电站将建设基础设施建设采用竞争性谈判的方式，确定谭奎方、史清江、何云跃、赵寿先、赵恩、赵彪、史勇、陈登华等八个施工队。合同价款为3000万元，开工时间2013年6月1日，竣工时间2015年5月30日。2017年10月15日完工，验收合格并交付使用。成都兢诚工程管理有限公司，接受旺苍县马鞍梁电站的单方委托，对马鞍梁电站将建设基础设施建设项目进行审核。2018年6月31日，成都兢诚工程管理有限公司作出兢诚造价字【2018】AS192审核报告书。工程结算审核情况：马鞍梁电站将建设基础设施建设项目送审金额为26956077.08，审核金额为21272571.84，审减金额为5683505.24元。 2014年3月24日，四川省人民政府川府函【2014】42号，同意建立四川汉王山东河湿地省级自然保护区的批复。马鞍梁电站在自然保护区范围内。 相关部门审批情况：2008年5月10日，旺苍县林业局作出旺林【2008】120号文件，旺苍县林业局关于旺苍县江口等电站选址拟用林地函，原则同意旺苍县江口电站、小河电站、马鞍梁电站的选址及使用方法。2009年3月18日，旺苍县国土局作出旺国土资函【2009】33号批复，关于旺苍县江口电站和宽滩河电站用地预审的批复，江口电站一期工程和宽滩河电站属单选址建设项目，以上二个建设项目选址方案需调整所在乡镇土地利用总体规划；该建设项目符合国家供地政策；宽滩河电站二期工程用地规模控制在0.4830公顷之内；该建设项目涉及的土地利用规划调整成果应作为用地批复的依据。此批复两年内有效。2012年10月10日，旺苍县城乡规划建设和住房保障局作出《中华人民共和国建设项目选址意见书》【2012】¬¬—011号，选址意见书明确建设项目：旺苍县马鞍梁电站；建设项目依据：旺选址【2009】136号文件，建设项目拟选位置：鼓城乡元山村。注：2009年3月12日已办理选址意见书，现分开办理。2012年8月20日，旺苍县马鞍梁电站在旺苍县水务局办理了取水许可证，以后按规定更换取水许可证。2012年11月12日，旺苍县发展和改革局旺发改【336】号文件，关于旺苍县马鞍梁电站水电站建设项目核准的批复，原则同意建设旺苍县马鞍梁电站水电站项目。2013年8月8日，四川省林业厅作出《使用林地审核同意书》（川林地审字【2013】D399号），同意旺苍县马鞍梁电站水电站建设项目，征收旺苍县鼓城乡元山杜五社集体林地0.5962公顷用于批准的旺苍县马鞍梁电站水电站建设项目建设用地。2013年7月10日，旺苍县物价局《关于檬子小河电站马鞍梁电站上网电价的通知》旺价【2013】52号文件，同意上述电站上网电价按协议电价0.288／kwh执行。2013年10月25日，旺苍县马鞍梁电站与国网四川旺苍县供电有限责任公司签订《马鞍梁电站并网调度协议》。 原审法院认为，本案争议焦点：原告的合法损失是否是被告的环保违法审批行为造成的？行政赔偿的构成要件，请求赔偿的义务机关是行政机关，行政行为违法，原告的利益合法，损害事实客观存在，损害结果与行政违法有因果关系。被告的具体行政行为违法，但尚未给原告合法权益造成损害不承担赔偿责任。旺苍县环保局没有批准旺苍县马鞍梁电站进行建设项目新建，故旺苍县马环保局为原告补办环评审批的违法行为与原告新建设项目的损失没有直接的因果关系。被告的具体行政行为违法，但尚未给原告合法权益造成损害。国家赔偿法规定，因公民、法人和其他组织自己的行为致使损害发生的，国家不承担赔偿责任。综上，原告的诉讼不符合行政赔偿的构成要件，故对原告的行政赔偿请求不予支持。依照《中华人民共和国国家赔偿法》第五条第（二）项，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决：驳回原告旺苍县马鞍梁电站的赔偿请求。 上诉人旺苍县马鞍梁电站上诉称,一审法院认定被上诉人具体行政行为违法，与上诉人新建项目的损失没有直接的因果关系错误。一、生效的行政判决书已确认被上诉人2012年9月12日作出的旺环函（2012)67号《关于马鞍梁水电站项目环境影响报告书的批复》违法；二、被上诉人同意补办环评手续，其法律后果是对上诉人取得合法经营水力电站资格的行政许可，上诉人基于对该行政许可的依赖在完善全部行政审批后，自主决定电站的投资并无不当；三、2017年7月20日，被上诉人作出旺环发[2017]55号《关于撤销江口电站、马鞍梁电站、小河梁电站三个建设项目环评批复文件的决定》，造成上诉人整个项目停建造成上诉人极大的经济损失。请求：1.撤销一审法院行政判决书；2.依法改判被上诉人依法承担赔偿责任。 被上诉人广元市旺苍生态环境局答辩称，一、答辩人《关于马鞍梁水电站项目环境影响报告书的批复》是对批复之前已建工程环评报告补办批准手续，而不是对批复之后新建工程环评报告的批准手续；二、上诉人明知上诉人无权办理却要求补办，表明上诉人明知答辩人作出的批复属越权审批的无效批复，其对该批复不享有行政法意义上的信赖保护利益；三、上诉人在建设用地、占用林地、防洪论证、初步设计审批等必备手续不全，且明知《关于马鞍梁水电站项目环境影响报告书的批复》属于无效批复的情况下，自行决定进行施工建设，其损失由自己过错造成，与答辩人的批复无法律上的因果关系；四、上诉人未取得相关批准手续就进行水电站建设的行为不具有合法性，上诉人无权要求答辩人赔偿；五、《关于马鞍梁水电站项目环境影响报告书的批复》只是涉及环境评价事项，不是对上诉人取得合法经营水电站资格的行政许可。水电站开工建设前必须取得土地使用权、占用林地审批补偿手续、行洪论证与河势稳定评价批准手续、水利部门初步设计报告。上诉人所提交的《旺苍县发展和改革局关于加快旺苍县江口工程项目前期工作的函》仅是同意开展项目前期工作不是立项文件；《旺苍县林业局关于旺苍县江口等电站选址拟用林地函》仅是同意选址及使用方案；《旺苍县国土局关于旺苍县江口电站和宽滩河电站用地预审的批复》仅是用地预审，期限2年已于2011年失效，开工前上诉人没有办理建设项目用地审批手续；水利部门初步设计报告等上诉人均没有提供。综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，程序是合法的。请求驳回上诉，维持原判。 二审查明，旺苍县环境保护局现变更为广元市旺苍生态环境局。同时查明，上诉人未提交案涉水电站工程经县级以上政府水行政主管部门批准的符合流域综合规划意见、符合防洪规划要求的规划同意书、《水资源论证报告书》审批许可、水电站开工审批许可的相关证据。经本院审理对一审法院查明的其他事实予以确认。 本院认为，上诉人诉称2013年开工建设案涉水电站主体工程，根据当时有效的法律，应当适用2009年修订的《中华人民共和国水法》。该法第十七条规定，除国家确定的重要江河、湖泊和跨省、自治区、直辖市的其他江河、湖泊以外的的其他江河、湖泊的流域综合规划和区域综合规划，由县级以上地方人民政府水行政主管部门会同同级有关部门和有关地方人民政府编制，报本级人民政府或者其授权的部门批准，并报上一级水行政主管部门备案，由此可见，经批准的规划是开发利用水资源活动的基本依据。该法第十九条规定“建设水工程，必须符合流域综合规划……在其他江河、湖泊上建设水工程，其工程可行性研究报告报请批准前，县级以上地方人民政府水行政主管部门应当按照管理权限对水工程的建设是否符合流域综合规划进行审查并签署意见。 2009年修订的《中华人民共和国防洪法》第十七条规定，在江河、湖泊上建设水电站等应当符合防洪规划的要求，水电站的可行性研究报告按照国家规定的基本建设程序报请批准时，应当附具有关水行政主管部门签署的符合防洪规划要求的规划同意书。 2009年修订的《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》（国务院令第412号）第168项、《建设项目水资源论证管理办法》（水利部、国家发展和改革委员会令第15号）规定，建设业主在办理好综合规划同意书和防洪规划同意书后，应委托有相应资质单位编制《水资源论证报告书》，按规定权限报相应的水行政主管部门审批。 2009年修订的《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》（国务院令第412号）第173项、和《水利工程建设程序管理暂行规定》（水利部水建〔1998〕16号文）、《建设工程质量管理条例》规定，建设业主在主体工程开工前应向水行政主管部门提出开工申请（项目开工报批须交验工程建设项目的有关批准文件），经批准列入建设投资计划后，主体工程方能正式开工。 本案上诉人虽然于2013年案涉水电站主体工程开工建设前取得了选址意见书、用地预审的批复、发改局建设项目核准的批复、取水许可证、使用林地审核同意书等，但由于上诉人未向法院提交案涉水电站工程经县级以上政府水行主管部门批准的符合流域综合规划意见、符合防洪规划要求的规划同意书、《水资源论证报告书》审批许可、水电站开工审批许可，被上诉人的环评手续也是在明知上诉人无权作出审批的情况下应上诉人的要求违法作出，所以上诉人于2013年开工建设案涉水电站不仅仅主观上存在过错，客观上在未取得前述有关行政许可就实施开工建设水电站的行为也属于违法行为，被上诉人违法建设造成的损失与被上诉人违法作出的旺环函【2012】67号《关于马核梁水电站项目环境影响报告书的批复》之间并无直接的因果关系，一审法院据此依照《中华人民共和国国家赔偿法》第五条第（二）项，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决驳回其诉讼请求并无不当。上诉人主张其取得完善全部行政审批后自主决定电站的投资并无不当，被上诉人违法作出环境影响报告书的批复被撤销导致其整个项目停建造成上诉人极大的经济损失依法应当予赔偿等上诉理由不能成立，本院不予支持。 综上，一审法院判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人旺苍县马鞍粱电站负担。 本判决为终审判决。 审判长  李家祥 审判员  杨 陈 审判员  李 华 二〇二〇年六月十日 书记员  刘凯莉