青海省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）青行终53号 上诉人（原审原告）青海明瑞房地产开发有限公司。住所：青海省西宁市城中区西大街8号世贸大厦14楼。 法定代表人胡仲林，董事长。 委托代理人杨立民，北京市京师律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）西宁市人民政府。住所：青海省西宁市城中区南关街43号。 法定代表人张晓容，市长。 委托代理人王四林、纪美怡，青海竞帆律师事务所律师。 上诉人青海明瑞房地产开发有限公司（以下简称明瑞公司）因西宁市人民政府授权发布公告一案，不服青海省西宁市中级人民法院（2019）青01行初74号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人明瑞公司委托代理人杨立民，被上诉人西宁市人民政府副秘书长汪发茂作为行政机关负责人及委托代理人王四林、纪美怡到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审法院经审理查明，2010年4月13日，西宁市人民政府作出宁政〔2010〕55号《关于授权西宁市公共停车场（库）特许经营权的批复》（以下简称55号批复），同意将在国有土地、市政公共设施范围内首批建设的19处停车场（库）的特许经营权及以此为载体的户外广告特许经营权授予西宁城通交通建设投资有限公司（以下简称城通公司）投资建设、经营，经营期限30年。2011年1月，城通公司委托青海省产权交易市场对案涉项目的投资、建设、运营进行公开招商。2011年2月11日，城通公司和青海省产权交易市场确定明瑞公司为中标单位。2011年3月23日，明瑞公司与城通公司签订合作协议，协议载明“经西宁市人民政府55号批复批准并授权，由城通公司实施建设案涉项目”，约定城通公司将案涉项目的开发建设和一定年限的经营权授予明瑞公司，明瑞公司负责投入全额建设资金。项目建设工程竣工后，其产权归城通公司，城通公司将地下商业区的经营权按50(30+20）年（包括建设施工时间）有偿转让给明瑞公司。2012年11月7日、2014年9月27、28、29日，城通公司在《西宁晚报》上刊登公告称，案涉项目范围内的地下商业区经营权均由城通公司独家享有。明瑞公司提起行政诉讼，请求确认西宁市人民政府授权城通公司于2014年9月29日发布公告的行政行为违法。 一审法院认为，行政诉讼的起诉期限是法定起诉条件之一。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。本案中，明瑞公司诉请确认西宁市人民政府授权城通公司于2014年9月29日发布公告的具体行政行为违法，认为西宁市人民政府授权城通公司发布公告的依据是2010年4月13日作出的55号批复。明瑞公司于2011年3月23日与城通公司签订合作协议时，已经知道或应当知道西宁市人民政府作出55号批复，授予城通公司案涉项目特许经营权。虽然《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条对“因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的”以及“因前款规定以外的特殊情况耽误起诉期限的”，作出了起诉期限可以延长的规定，但明瑞公司并未向法庭说明并提交“因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限”的理由及证据。按照被诉行为发生时有效的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。明瑞公司认为被诉发布公告行为系西宁市人民政府对城通公司作出的委托行政行为，即使其当时并不知道诉权或者起诉期限，其至迟也应当在2016年9月30日前提起行政诉讼，但其在本案中具状起诉的时显然超过了法律规定的起诉期限。故明瑞公司的起诉不符合法定起诉条件，应予驳回。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第二项之规定，裁定：驳回原告青海明瑞房地产开发有限公司的起诉。 明瑞公司上诉称：一、一审法院认定事实错误。首先，一审法院以明瑞公司于2011年3月23日同城通公司签订协议时知道或应当知道西宁市人民政府以55号批复授予城通公司案涉项目的特许经营权是错误的。明瑞公司自始至终都是认为城通公司是西宁市人民政府委托的组织。直至起诉后西宁市人民政府答辩时才知道他们自己认为授予特许经营权。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条的规定，行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。虽然城通公司于2012年11月7日、2014年9月27日至29日违法发布公告，但明瑞公司并不是于2014年9月29日就知道公告行为，而是陆续有人要求退还预售款之后才从要求退款人口中得知的城通公司公告行为。二、一审法院适用法律错误。一审法院以行政机关作出具体行政行为未履行告知义务，认为明瑞公司自城通公司2014年9月29日发布公告之日起知道或者应当知道该具体行政行为，应适用最长不超过2年的起诉期限，明瑞公司应至迟在2016年9月30日前提起行政诉讼是错误的。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”《最高人民法院关于适用的解释》第六十五条规定：“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该行政行为内容之日起计算，但最长不得超过行政诉讼法第四十六条第二款规定的起诉期限。”本案是因不动产衍生出来的案件，应该适用20年的起诉期限。退一步讲，适用其他案件起诉期限的规定也并未超过5年。因此，一审裁定所依据的法律法规并不适用于本案，明瑞公司的起诉并未超过法律规定的起诉期限。请求二审法院：1.撤销一审裁定，指令青海省西宁市中级人民法院继续审理。2.上诉费用由被上诉人承担。 西宁市人民政府当庭提交书面答辩意见称：一、明瑞公司在上诉状中提到城通公司是经过授权的市政公用事业主管部门，与事实不符。西宁市人民政府授权城通公司仅是在授权范围内负责建设、经营部分停车场，但城通公司并非市政公用事业主管部门，与西宁市人民政府不存在任何委托受托关系。二、明瑞公司在上诉状中提到西宁市人民政府授权城通公司发布公告，与事实不符。2010年4月13日，西宁市人民政府下发《关于授权西宁市公共停车场（库）特许经营权的批复》，将在国有土地、市政公共设施范围内首批建设的19处停车场（库）的特许经营权及以此为载体的户外广告特许经营权授予城通公司建设、经营，经营期限30年。但明瑞公司提到的城通公司分别于2012年11月、2014年9月发布公告行为，系城通公司依据合同约定自行作出的民事行为，与西宁市人民政府无关。且其公告的内容是涉及商业区，西宁市人民政府授予城通公司的是停车场部分，公告内容与55号批复的内容无关。综上所述，发布公告行为不是西宁市人民政府作出或委托他人作出的行政行为，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院维持一审裁定，驳回上诉请求。 本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案首先应查明明瑞公司诉请确认违法的西宁市人民政府授权发布公告行政行为是否客观存在。 公民、法人或其他组织认为行政机关的行政行为侵害其合法权益而提起行政诉讼的，应当符合法律关于起诉条件的规定，人民法院依职权对起诉是否符合条件进行审查。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合一定条件，其中第三项明确要求有具体的诉讼请求和事实根据，也即要求行政相对人所诉的行政行为存在。如果所诉行政行为不存在，人民法院对其他起诉条件无必要也无法进行审查，且根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款的规定，由原告承担证明所诉行政行为存在以及该行为由被告作出等基本事实的义务。本案中，城通公司于2012年11月7日、2014年9月27日至29日在《西宁晚报》发布公告称，在建设期间明瑞公司不享有对新宁广场项目范围内的地下商业区经营权。明瑞公司认为该公告是被上诉人西宁市人民政府授权发布的，但明瑞公司并未向法庭提交证明西宁市人民政府授权城通公司发布上述公告的相关证据，被上诉人西宁市人民政府亦不认可授权城通公司发布公告。从55号批复的内容来看，西宁市人民政府将在国有土地、市政公共设施范围内首批建设的19处停车场（库）的特许经营权及以此为载体的户外广告特许经营权授予城通公司投资建设、经营，但该批复并未涉及授权发布公告的相关内容，可见，城通公司发布公告系其自主行为，明瑞公司所诉西宁市人民政府授权城通公司发布公告的行政行为并不存在。因此，明瑞公司的起诉没有具体的事实根据，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项规定的起诉条件。 《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定的是行政诉讼最长保护期限，是指行政相对人或利害关系人始终不知道被诉行政行为内容的情形，但对该期限的适用也需遵循知道或应当知道这一起算点的设置，即知道或应当知道行政行为的内容后应适用当时有效的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款的规定。本案中，即便推定明瑞公司所诉西宁市人民政府授权行为存在，即如明瑞公司主张其知道西宁市人民政府授权城通公司2014年9月发布公告之时起，至明瑞公司2019年9月提起行政诉讼显然也超过了《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条规定的2年的起诉期限。 综上，明瑞公司请求确认西宁市人民政府授权发布公告行为违法的起诉不符合法律规定的起诉条件，一审法院仅以超过起诉期限为由驳回起诉不当，但裁定驳回起诉结论正确。明瑞公司的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 刘富梅 审 判 员 吴晓良 审 判 员 孔 菲 二〇二〇年六月四日 法官助理 赵 瑾 书 记 员 郝 洋