河北省石家庄市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）冀01行终155号 上诉人（原审被告）正定县自然资源和规划局，住所地正定新区商务中心。 法定代表人张建房，局长。 被上诉人（原审原告）陈计华，男，1966年6月26日出生，汉族，住正定县。 原审被告石家庄市自然资源和规划局，住所地石家庄市平安南大街建胜路18号。 法定代表人李惠林，局长。 陈计华不服正定县自然资源和规划局、石家庄市自然资源和规划局土地行政处罚和行政复议决定行政行为一案，河北省正定县人民法院于2019年12月23日作出（2019）冀0123行初46号行政判决书，正定县自然资源和规划局不服，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审查明，原告（乙方）与正定县南牛乡塔屯村民委员会（甲方）2002年11月30日签订《租赁原纸箱厂协议》，约定：“一、租赁期限20年，自2002年11月30日至2022年11月30日止。三、租赁期间，甲方将原纸箱厂院落，院内的房产（详见纸箱厂交接清单）交给乙方无偿使用，不含前院东边大棚，房产如需维修，由乙方负责并支付有关费用。......六、协议期内，如厂内房产需改建时，乙方必须提前申请和甲方协商，甲方同意后才能动工。费用乙方自负。”纸箱厂财产交接表：1、铁大门扇1付；2、大门西门房2间；3、邻道北房3间；4、男、女厕所各1个；5、前院西边棚子7间；6、前院办公室宿舍共12间；7、大院内西边铁大棚13间；8、大院内东边铁大棚8间；9、车间和库房共25间；10、100W变压器1台；11、水塔1座；12、大院东边木头大棚3间。到2013年，由于部分房屋、大棚因2009年大雪，以及年久失修坍塌，无法使用，原告对承包使用的部分厂房进行了翻建。 2018年12月，被告正定县自然资源和规划局接到村民举报原告未经批准违法建房，经调查核实，认为原告翻建厂房的行为，未经县级以上人民政府批准，违反了《中华人民共和国土地管理法》第43、44条的规定，并认定原告所占土地地类为建设用地，不符合正定县2010年至2020年土地利用总体规划，根据《中华人民共和国土地管理法》第76条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第42条等法律法规的规定，对原告作出如下处罚：1、责令退还非法占用的419.5平方米（合0.63亩）土地；2、限期拆除在非法占用的419.5平方米（合0.63亩）土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状；3、对非法占用的419.5平方米（合0.63亩）土地处以每平方米人民币10元的罚款，共计人民币4195元整（大写：肆仟壹佰玖拾伍元整）。 另查明，在被告正定县自然资源和规划局对原告的行为调查处理过程中，被告于2019年3月28日向原告所在的正定县南牛乡政府送达了《告知函》，该《告知函》主要内容：“塔屯村陈计华于2013年在原村办企业：育英纸箱厂院内翻建二层楼（一层为库房，二层为房屋）。……因该地块为原村办企业，是村集体所属建设用地。当事人承认新建二层楼产权归集体所有，根据《河北省农村集体资产管理条例》第八条规定属集体资产。请贵单位和有关部门依据《河北省农村集体资产管理条例》第二十七条规定处理。” 还查明，原告不服被告正定县自然资源和规划局土地行政处罚决定，于2019年6月13日向被告石家庄市自然资源和规划局提出行政复议。被告石家庄市自然资源和规划局受理后，经依法复议审查后，认为被告正定县自然资源和规划局作出的行政处罚事实清楚、程序合法、适用法律正确。于2019年8月8日作出石资源和规划复字（2019）17号《行政复议决定书》，维持了被告正定县自然资源和规划局作出的正定（2018）0009126号《行政处罚决定书》。 原审认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款规定“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”第四十四条第一款规定“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”第七十六条第一款规定“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”上述法条核心内容是：农用地转为建设用地，必须办理农用地转用审批手续；任何单位和个人进行建设，必须经相关人民政府批准；未经批准或者采取欺骗手段骗取批准的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款。其中处罚限期拆除是违法行为违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的情形。本案原告是租赁本村集体原纸箱厂，占地类别属于建设用地，由被告正定县自然资源和规划局《土地违法案件地类和规划情况认定意见表》所确定，不属于《土地管理法》第四十四条规范的范畴。虽然原告未经批准进行翻建租赁厂房的行为违法，但原告是在原有建设用地范围内进行的翻建行为，不符合《土地管理法》第七十六条：“违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地”的规定。因此，被告正定县自然资源和规划局对原告作出的行政处罚认定事实不清、适用法律错误，依法应予纠正。 另外，原告租赁的是本村集体财产，有租赁协议约束双方的行为，并且被告正定县自然资源和规划局在本案调查处理过程中，也书面函告了正定县南牛乡人民政府，按照《河北省农村集体资产管理条例》第二十七条规定处理。就原告未经批准翻建租赁厂房的行为，依据租赁协议的约定或者依据《河北省农村集体资产管理条例》的规定处理较为适宜，既保护了村集体的财产不受损失，也对违法行为进行了应有处罚。 关于行政复议行政行为，被告石家庄市自然资源和规划局在复议过程中，虽然认定原告违法主体、复议程序方面均合法，但是没有认真核实被告正定县自然资源和规划局处罚原告认定土地类别和适用法律是否准确，所以其作出的行政行为应当依法予以纠正。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（一）、（二）项、第七十九条的规定，判决如下：一、撤销被告正定县自然资源和规划局作出的正定（2018）0009126号《行政处罚决定书》。二、撤销被告石家庄市自然资源和规划局作出的石资源和规划复字（2019）17号《行政复议决定书》。案件受理费50元由被告正定县自然资源和规划局负担。 上诉人正定县自然资源和规划局不服一审判决，上诉称一审判决认定错误，行政处罚决定书（案件编号：正定（2018）0009126号）认定事实清楚、适用法律正确、程序正当合法，依法应当予以改判或发回重审。 本院经审理查明的事实与原审查明的事实一致，予以确认。 本院认为，上诉人正定县自然资源和规划局经调查认定被上诉人陈计华所占土地地类为建设用地，故其适用《中华人民共和国土地管理法》第七十六条：“违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地”的规定对陈计华作出行政处罚属适用法律错误，原审被告石家庄市自然资源和规划局在复议过程中，没有认真核实正定县自然资源和规划局处罚原告认定土地类别和适用法律是否准确，其作出的复议决定也应当依法予以纠正。故原审判决并无不妥，依法应予维持。上诉人正定县自然资源和规划局的上诉理由不能成立，予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元由上诉人正定县自然资源和规划局负担。 本判决为终审判决。 审判长 邸 亮 审判员 李文华 审判员 张 力 二〇二〇年六月十七日 书记员 姚慧敏