山东省济南市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁01行终383号 上诉人（原审原告）刘建刚，男，1968年6月20日出生，汉族，住济南市。 委托代理人逯见涛，山东居高律师事务所律师。 委托代理人刘洪宁，山东居高律师事务所实习律师。 被上诉人（原审被告）济南市章丘区高官寨街道办事处，住所地济南市。 法定代表人翟忠，主任。 委托代理人李延辉，山东鲁明律师事务所律师。 委托代理人李福太，山东鲁明律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）济南黄河河务局章丘黄河河务局，住所地济南市。 法定代表人薛庆宇，局长。 委托代理人于忠，章丘翔宇法律服务所工作人员。 原审第三人七兵堂国际安保集团有限公司，住所地济南市。 法定代表人谢清森，总经理。 委托代理人刘海阳,山东清照律师事务所律师。 委托代理人刘清，山东清照律师事务所律师。 原审第三人济南市章丘区高官寨街道姜家村民委员会，住所地济南市。 法定代表人孙继宝，主任。 上诉人刘建刚因与被上诉人济南市章丘区高官寨街道办事处（以下简称高官寨街道办）、济南黄河河务局章丘黄河河务局（以下简称章丘黄河河务局）、原审第三人七兵堂国际安保集团有限公司（以下简称七兵堂公司）、济南市章丘区高官寨街道姜家村民委员会（以下简称姜家村委会）行政强制一案，不服济南市章丘区人民法院（2019）鲁0181行初190号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院经审理查明，原告刘建刚系济南市章丘区高官寨街道姜家村村民。原告在本村承包土地一处并建造蔬菜大棚及配套设施。2019年7月4日，被告章丘黄河河务局给原告刘建刚下达章罚责改（2019）第6号责令（限期）改正通知书，责令原告停止违法行为，三日内将设置的大棚拆除完毕，恢复工程原貌。原告在被告章丘黄河河务局限定的时间内未拆除大棚。2019年7月8日，被告章丘黄河河务局向章丘区防汛抗旱指挥部请示，申请章丘区防汛抗旱指挥部依法对原告大棚下达强行拆除命令。2019年7月14日，济南市章丘区防汛抗旱指挥部作出章汛旱字[2019]19号文件，责令被告高官寨街道办迅速组织力量，对影响黄河行洪的障碍物予以清除，以确保行洪安全和人民群众的生命安全。2019年7月19日，被告高官寨街道办将原告的大棚拆除。原告认为被告强制拆除大棚的行为违法，诉至原审法院。 原审法院认为，本案的争议焦点有两个：一、原告所诉强制拆除大棚行为是否由被告组织实施；二、如果强制拆除房屋行为系被告实施，该强制拆除行为是否违法。 关于第一个焦点问题。原告在诉状中主张两被告联合第三人对原告的大棚实施了拆除，庭审中被告高官寨街道办认可实施了拆除行为，被告章丘黄河河务局否认实施拆除行为，原告提供的视频、图片资料证实其大棚被拆除，但没有证据证实被告章丘黄河河务局的工作人员参与。从被告高官寨街道办提交的章汛旱字[2019]19号文件来看，亦是济南市章丘区防汛抗旱指挥部责令被告高官寨街道办组织力量对影响黄河行洪的障碍物予以清除。故，原告对于被告章丘黄河河务局的起诉应予驳回，本案应认定被告高官寨街道办组织实施了拆除原告大棚的行为。 关于第二个焦点问题。《中华人民共和国防洪法》第四十二条规定：“对河道、湖泊范围内阻碍行洪的障碍物，按照谁设障、谁清除的原则，由防汛指挥机构责令限期清除；逾期不清除的，由防汛指挥机构组织强行清除，所需费用由设障者承担。”第四十五条第一款规定：“在紧急防汛期，防汛指挥机构根据防汛抗洪的需要，有权在其管辖范围内调用物资、设备、交通运输工具和人力，决定采取取土占地、砍伐林木、清除阻水障碍物和其他必要的紧急措施。”本案中，根据被告章丘黄河河务局提供的章黄办[2019]2号文件、黄河下游河道防汛用图等证据证明，2019年6月至7月初，黄河上游先后出现两次编号洪水，黄河防总启动Ⅳ级应急响应，我区黄河随时可能发生大洪水。2019年7月14日济南市章丘区防汛抗旱指挥部作出章汛旱字[2019]19号文件，载明黄河已经进入伏秋汛期（每年的7月1日至10月31日），高官寨街道姜家村部分村民在黄河滩地内建设的大棚等行洪障碍物，严重影响行洪安全。被告章丘黄河河务局已作出责令（限期）改正通知书，要求刘建刚三日内将大棚拆除完毕，恢复工程原貌，原告刘建刚未自行拆除。章丘区防汛抗旱指挥部为确保行洪安全和人民群众的生命安全，责令被告高官寨街道办迅速组织力量，对影响黄河行洪的障碍物予以清除，符合《中华人民共和国防洪法》第四十二条等规定。 《中华人民共和国行政强制法》第三条第二款规定：“发生或者即将发生自然灾害、事故灾难、公共卫生事件或者社会安全事件等突发事件，行政机关采取应急措施或者临时措施，依照有关法律、行政法规的规定执行。”在紧急防汛期，各级人民政府应当依法履行防汛抢险的法定职责。当险情发生时，果断采取措施，确保人民群众的人身安全和财产安全。防汛形势是否严峻，是否需要拆除房屋加固江堤、排除险情，行政机关应当拥有自由裁量权，不应以危害后果的实际发生来认定。在卷证据证明，高官寨街道姜家村村民在黄河滩地内建设大棚的行为已严重影响行洪安全，防汛形势极为严峻。由于刘建刚在规定的期限内未自行拆除大棚，章丘区防汛抗旱指挥部责令被告高官寨街道办即时采取应急措施，组织力量拆除涉案大棚，行政程序并不违反法律规定，原告刘建刚主张涉案大棚拆除行为应按照《中华人民共和国行政强制法》的程序规定等理由依法不能成立。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告刘建刚的诉讼请求。案件受理费50元，由原告刘建刚负担。 上诉人刘建刚不服原审判决上诉称，原审认定事实不清，证据采纳错误，适用法律错误，应予撤销。一、上诉人已提交合法的承包经营权证书，上诉人对涉案土地依法享有承包经营权，被上诉人不具有合法管理的相关权力。本案涉案大棚所占土地虽然在黄河大堤内，但该块土地已经确权于上诉人，上诉人拥有合法使用权。二、被上诉人高官寨街道办无任何证据证明涉案农业大棚建设使用违反相关法律规定，被上诉人章丘黄河河务局也没有任何证据证明涉案土地在河道管理范围，亦未对涉案农业大棚是否属于影响河道防洪泄洪的情形进行认定和处理。在不能推翻上诉人对涉案土地享有合法承包经营权的情况下，任何组织或者个人无权进行非法强拆。原审判决无权直接依《中华人民共和国防洪法》的规定认定被上诉人有权对上诉人合法承包经营的农业大棚进行强制拆除。三、根据《水行政处罚实施办法》的相关规定，水行政处罚机关应当立案查处，制作水行政处罚决定书，而本案中仅仅制作了现场检查笔录，认定上诉人存在水违法行为程序违法。本案中被上诉人作出责令停止水事违法行为通知书和责令限期改正通知书并非行政处罚，由此看出被上诉人并未对上诉人涉案大棚建设是否违法作出认定，由此产生的强制拆除行为也是违法的。请求：1.撤销原审判决，依法改判支持上诉人的诉讼请求；2.一、二审案件受理费由被上诉人负担。 被上诉人高官寨街道办、章丘黄河河务局及原审第三人七兵堂公司、姜家村委会未提交书面答辩意见。 本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案上诉人主张两被上诉人联合原审第三人对上诉人的大棚实施了拆除，但根据被上诉人高官寨街道办提交的章汛旱字[2019]19号文件等证据，可以证实系高官寨街道办根据济南市章丘区防汛抗旱指挥部命令，组织力量对影响黄河行洪的障碍物予以清除，被上诉人高官寨街道办亦认可实施了强制拆除行为。虽然上诉人提供的视频、图片资料证实其大棚被拆除，但无证据证明被上诉人章丘黄河河务局及其工作人员参与实施强拆行为，被上诉人章丘黄河河务局亦否认实施拆除行为。故原审法院认定被上诉人高官寨街道办组织实施了拆除原告大棚的行为，对被上诉人章丘黄河河务局的起诉应予驳回，并无不当。 《中华人民共和国防洪法》第二十一条第三款规定：“有堤防的河道、湖泊，其管理范围为两岸堤防之间的水域、沙洲、滩地、行洪区和堤防及护堤地；无堤防的河道、湖泊，其管理范围为历史最高洪水位或者设计洪水位之间的水域、沙洲、滩地和行洪区。”第二十二条规定：“河道、湖泊管理范围内的土地和岸线的利用，应当符合行洪、输水的要求。禁止在河道、湖泊管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物，倾倒垃圾、渣土，从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动。禁止在行洪河道内种植阻碍行洪的林木和高秆作物。”第四十二条规定：“对河道、湖泊范围内阻碍行洪的障碍物，按照谁设障、谁清除的原则，由防汛指挥机构责令限期清除；逾期不清除的，由防汛指挥机构组织强行清除，所需费用由设障者承担。”第五十五条规定：“违反本法第二十二条第二款、第三款规定，有下列行为之一的，责令停止违法行为，排除阻碍或者采取其他补救措施，可以处五万元以下的罚款：（一）在河道、湖泊管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物的；……”。本案中，根据被上诉人章丘黄河河务局提供的章黄办[2019]2号文件、黄河下游河道防汛用图等证据，能够证明上诉人的涉案大棚建设位于黄河大堤内。虽然上诉人的涉案大棚建设于其承包土地上，依据上述法律规定，不影响其涉案大棚建设位置属于黄河管理范围的事实。同时，上诉人所建设大棚的行为，属于上述法律规定明确禁止的行为。被上诉人章丘黄河河务局2019年7月4日已作出责令（限期）改正通知书，要求上诉人三日内将大棚拆除完毕，恢复工程原貌，但上诉人期满未自行拆除，严重影响行洪安全。章丘区防汛抗旱指挥部为确保行洪安全和人民群众的生命安全，责令其成员单位被上诉人高官寨街道办迅速组织力量，对上诉人所建设大棚等影响黄河行洪的障碍物予以清除。《中华人民共和国行政强制法》第三条第二款规定：“发生或者即将发生自然灾害、事故灾难、公共卫生事件或者社会安全事件等突发事件，行政机关采取应急措施或者临时措施，依照有关法律、行政法规的规定执行。”《中华人民共和国防洪法》第四十五条第一款规定：“在紧急防汛期，防汛指挥机构根据防汛抗洪的需要，有权在其管辖范围内调用物资、设备、交通运输工具和人力，决定采取取土占地、砍伐林木、清除阻水障碍物和其他必要的紧急措施。”在紧急防汛期，各级人民政府应当依法履行防汛抢险的法定职责。当险情发生时，果断采取措施，确保人民群众的人身安全和财产安全。根据被上诉人章丘黄河河务局提交的证据，2019年6月至7月初，黄河上游先后出现两次编号洪水，黄河防总启动Ⅳ级应急响应，黄河章丘区段随时可能发生大洪水。2019年7月14日济南市章丘区防汛抗旱指挥部作出章汛旱字[2019]19号文件，载明黄河已经进入伏秋汛期（每年的7月1日至10月31日），属于防汛形势紧急的情形，该情形符合上述行政强制法规定的“发生或者即将发生自然灾害等突发事件”，行政机关采取应急措施或者临时措施应当按照上述防洪法的规定执行。上诉人在通知的期限内未自行拆除大棚，被上诉人高官寨街道办按照章丘区防汛抗旱指挥部指令即时采取应急措施，组织力量拆除涉案大棚，并不违反《中华人民共和国行政强制法》的程序规定。 综上，上诉人刘建刚的上诉请求不成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人刘建刚负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 孙宝林 审 判 员 陈 伟 审 判 员 胡一帆 二〇二〇年六月十七日 法官助理 孙辉妮 书 记 员 常 玉