辽宁省高级人民法院民 事 裁 定 书（2020）辽民终479号上诉人（原审原告）：大连国有资源投资集团有限公司，住所地辽宁省大连市西岗区海达北街91号。法定代表人：陈瑞平，该公司总经理。委托诉讼代理人：汪丽清，辽宁竞业律师事务所律师。委托诉讼代理人：曾迎春，辽宁竞业律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：大连交通运输集团有限公司，住所地辽宁省大连市甘井子区华南路10号。法定代表人：李继君，该公司董事长兼总经理。委托诉讼代理人：张鹏，辽宁兴中律师事务所律师。委托诉讼代理人：张玉良，辽宁兴中律师事务所律师。原审第三人：大连汽车客运总站，住所地辽宁省大连市西岗区鞍山路20号。法定代表人：李君，该站经理。委托诉讼代理人：任婧，辽宁兴中律师事务所律师。上诉人大连国有资源投资集团有限公司（以下简称国资公司）因与被上诉人大连交通运输集团有限公司（以下简称交运集团公司）、原审第三人大连汽车客运总站（以下简称客运站）合同纠纷一案，不服大连市中级人民法院（2019）辽02民初1756号民事裁定，向本院提起上诉。本院于2020年4月14日立案后，依法组成合议庭对本案进行了审理。国资公司的委托诉讼代理人汪丽清、曾迎春，交运集团的委托诉讼代理人张鹏，客运站的委托诉讼代理人任婧参加了诉讼。本案现已审理终结。国资公司上诉请求：撤销（2019）辽02民初1756号民事裁定，对本案继续审理。事实与理由：1.案涉《资产移交协议书》属于民事合同性质，双方的争议也属于民事争议，双方发生的纠纷应当属于人民法院受理范围。《中华人民共和国民法总则》第二条规定：“民法调整平等主体的自然人、法人和非法人组织之间的人身关系和财产关系”。国资公司与交运集团公司均是有限责任公司，是平等的法人主体，案涉《资产移交协议书》是国资公司与交运集团公司经协商一致签订的，协议主要内容是关于交运集团公司将客运站（含黑石礁汽车站）以及其他24处房地产移交给国资公司，具体包括移交明细、时间、方式并确定由国资公司享有资产权益。虽然协议签订的背景是大连市人民政府国有资产监督管理委员会（以下简称“大连市国资委”）印发的《关于将交运集团公司部分资产无偿划转至国资公司的通知》（大国资产权〔2014〕14号，以下简称14号文件），但该文件仅是明确国资公司对案涉资产享有所有权，使相关资产产生了物权变动的法律效力。而《资产移交协议书》本质上是双方经协商一致，对于相关资产的占有、使用、收益、处分的权能如何划分的协议，当然属于民事法律关系，属于民法调整范围。而交运集团公司拒不移交资产、拒不支付占有使用费的行为，侵害了国资公司的物权，《中华人民共和国物权法》第三十七条规定：“侵害物权，造成权利人损害的，权利人可以请求损害赔偿，也可以请求承担其他民事责任”。第二百四十一条规定：“基于合同关系等产生的占有，有关不动产或者动产的使用、收益、违约责任等，按照合同约定；合同没有约定或者约定不明确的，依照有关法律规定”。国资公司当然有权请求人民法院依法裁判。一审裁定错误的认定国资公司请求权基础仅为14号文件，完全忽视双方对于案涉资产的移交、租金收取等属于民法调整范围的内容进行了充分的协商，并签订《资产移交协议书》，且《资产移交协议书》第五条明确约定了双方对本协议履行过程中发生的纠纷如协商不成，可向人民法院起诉，足以证明双方均认可《资产移交协议书》是民事合同。因此，《资产移交协议书》应属于民事合同性质，双方的争议也属于民事争议，双方发生的纠纷应当属于人民法院受理范围。2.政府对案涉资产的无偿划转行为已经完成，不应当适用《最高人民法院关于审理与企业改制相关的民事纠纷案件若干问题的规定》（以下简称《企业改制司法解释》）第三条“政府主管部门在对企业国有资产进行行政性调整、划转过程中发生的纠纷，当事人向人民法院提起民事诉讼的，人民法院不予受理”的规定。本条司法解释强调的是“划转过程中发生的纠纷”，而14号文件下发后，各方对该文件内容没有任何异议，对资产无偿划拨行为也没有任何异议，政府划转行为已经完成。双方已经实际履行《资产移交协议书》约定的部分资产移交等权利义务。如《资产移交协议》第二条第一项约定：“本协议签订后15日内，甲方将移交资产的产权资料、取得产权所付对价的原始凭证、租赁资料(不包括附件五中由甲方使用资产的租赁资料)、工程资料等材料原件移交给乙方，甲方应做到移交现已持有的资料的完整、真实、准确(对甲方确定不持有原件的资料可以复印件的方式移交，并附有说明，须在复印件和说明上加盖甲方公章)”。2014年11月14日，国资公司与交运集团公司根据《资产移交协议书》上述约定对部分资产的产权资料进行了一次交接，交运集团公司向国资公司移交了部分资产的产权证书原件，并在附注中约定：“本次移交24处资产清单中标注‘无证件’为该次未移交任何证件资料，标注‘复印件’为该次移交证件资料为复印件。本次移交仅为产权证件移交，其他未尽事宜，移交单位继续予以配合”。由此可见，双方已经在履行《资产移交协议书》，政府的无偿划转行为已经完成。现双方只是对于客运站资产的移交和租金计算发生争议，且交运集团公司无偿占用客运站资产行为侵害国资公司的物权，因此发生纠纷诉至法院，不应当适用上述司法解释的规定。３.一审裁定由于事实认定错误导致适用法律错误。从文件和协议时间就可以看出实际上资产划转已经完成而不是在划转过程中，14号文件是2014年2月11日下发，但《资产移交协议书》是国资公司和交运集团公司于2014年5月19日签订的，《资产移交补充协议书》是2016年10月27日签订的，可以看出行政行为和民事行为是截然分开的，从时间上和内容上可以完全分清。且国资公司的一审诉讼请求都是在两份协议书中交运集团公司没有履行的条款，且都是民事条款请求。综上，本案应属政府无偿划转国有资产行为完成后，各方通过协商一致的方式签订的民事合同履行过程中发生的争议，应属人民法院受理范围。一审裁定错误认定本案系政府无偿划转国有企业资产过程中的纠纷，错误适用《企业改制司法解释》第三条的规定，应予撤销。交运集团公司辩称：1.本案不属于平等民事主体之间发生的民事争议，根据法律规定，人民法院应当不予受理。民事纠纷是指基于平等法律地位的主体之间发生的以民事权利义务为内容的法律纠纷，一是纠纷主体地位是平等的，不存在领导与服从的隶属关系，二是存在民事权利义务的争议。根据《企业改制司法解释》第三条规定，本案诉争是在履行14号文件时发生的争议，该文件是大连市国资委作为政府主管部门对企业国有资产进行行政性调整、划转的行政管理行为。在调整和划转中，所划转的资产范围是政府所决定，企业自身无法决定，且所划转的资产是无偿的，也不是平等主体之间等价交换的市场行为。该划转行为是行政管理行为，不属于平等主体之间发生的纠纷。根据法律规定，因行政行为发生纠纷提起的民事诉讼，人民法院应当不予受理。2.大连市国资委对案涉资产的无偿划转行为仍在划转过程中，划转行为没有完成。国资公司请求权基础涉及的《资产移交协议书》《资产移交补充协议书》等材料，其内容均是以14号文件为依据，是继续落实政府部门针对交运集团公司改制过程中资产无偿划转至国资公司的通知内容进行的资产划转，而非作为平等民事主体在民商活动中基于各自的意思表示形成的其他财产关系，签订协议书的行为仍属于在“资产划转过程中”，划转行为并没有完成。因本案只涉及程序方面审查，就上诉状中实体部分不做答辩。综上所述，请求维持原裁定，依法驳回国资公司上诉请求。客运站述称：完全同意一审裁定意见。本案所涉及的纠纷不是民事纠纷，不属于人民法院受理范围。本案所有协议、文件的根本都是源于14号文件，也是行政机关基于行政管理职能，在企业改制过程中对企业国有资产进行的调整和划转，整个过程均不体现双方的自由意志，从根本而言这不是平等民商事法律行为。根据《企业改制司法解释》第三条规定可知，行政性调整、划转产生的纠纷，人民法院不予受理，一审裁定认定事实、适用法律均正确。国资公司错误的认为只要是平等民事主体之间产生法律关系即属于民事法律关系，应当由人民法院受理，但却忽略了本案自身的独特性。本案系在企业改制中所发生的纠纷，行政干预性和政策性很强，并非按照双方意思设立民事法律关系，其本质不是民事法律关系。政府对案涉资产无偿划转行为正在履行过程中，尚未完成。国资公司认为大连市文件后无偿划转行为即为完成，其逻辑显然不能成立。如果下发文件即视为完成，那么国资公司与交运集团公司双方不需要再做任何行为，国资公司也更加无权提起今日之诉，因为划转行为已然完成了。但本案客观事实不是这样的，“划转”明显是一个过程，在大连市文件后，国资公司与交运集团公司签订一系列文件，完成一系列交接，这些均是在完成14号文件规定的企业资产的划转。综上，一审裁定认定事实、适用法律均正确。如果国资公司与交运集团公司因落实14号文件产生分歧和争议，应当向大连市国资委寻求解决途径，而不是通过法院司法审判程序救济。国资公司一审诉讼请求：1.判令交运集团公司及客运站共同向国资公司移交客运站位于大连市西岗区建筑物的房产证（大房权证西单字××号）及土地使用权证书（土地证号：大用[2007]第02049号）原件；2.判令交运集团公司及客运站共同向国资公司移交位于大连市沙河口区角的大连汽车站土地使用权及土地使用权证书原件（土地证号：大国用[2000]字第0003093号）；交运集团公司移交上述汽车站的建筑物、构筑物，包括：黑石礁大楼（无证、面积10,400.24平方米），门卫及泵房（无证、面积94.18平方米），北门卫（无证、面积26.82方米），板房（无证、面积18平方米），站岗房（无证、面积6平方米），黑石礁路面（无证、面积3664.51平方米），黑石礁广场（无证、1134平方米），门垛，大门。上述资产合计价值50,055,302.73元；3.判令交运集团公司向国资公司移交位于大连经济技术开发区开发区汽车站的建筑物6430.70平方米（无证），具体包括：仓库（77.4平方米）、汽车站主楼（3375平方米）、检车间（174平方米）、保养车间（1609.84平方米）、附楼（455平方米）、食堂（426.98平方米）、构筑物5865平方米（停车场地面、无证）、大门171.6平方米、铁格栅56片。上述资产合计价值490,843.84元；4.确认国资公司对前述地上建筑物、构筑物资产享有所有权，确认国资公司享有前述土地的建设用地使用权。上述资产价值：50,546,146.57元；5.判令交运集团公司向国资公司支付占用大连市西岗区建筑物、构筑物及土地使用权的占有使用费1900万元（从2014年2月11日计算至2019年6月21日，暂定价格，最终以司法评估结果为准）；6.判令交运集团公司向国资公司支付占用大连市沙河口区角的大连汽车站建筑物、构筑物及土地使用权的占有使用费，从2014年2月11日起计算至交运集团公司向国资公司移交前述资产之日。暂计算至2019年6月30日为2060万元（暂定价格，最终以司法评估结果为准）；7.判令交运集团公司向国资公司支付占用大连经济技术开发区开发区汽车站建筑物、构筑物的占有使用费，从2014年2月11日起计算至交运集团公司向国资公司移交前述资产之日。暂计算至2019年6月30日为220万元（暂定价格，最终以司法评估结果为准）。本案诉讼请求合计92,346,146.57元。一审法院认定事实：2014年2月11日，大连市国资委向国资公司、交运集团公司印发14号文件，内容如下：“根据《大连市人民政府关于同意交运集团公司实行股权多元化改革的批复》（大政〔2013〕157号）和交运集团公司改制方案，现将未列入交运集团公司改制范围下列资产无偿划转至国资公司。一、客运站（含黑石礁客运站）资产。经评估核准资产总额20,498.27万元，负债总额3,577.20万元，净资产16,921.07万元。二、沙河口区香工街50号公建（办公楼）等24处房地资产（详见附件）。具体面积、价值由双方进一步按有关规定核实办理。请你两单位积极配合，做好资产交接工作。附件：划转至国资公司资产明细表”。2014年5月19日，国资公司（乙方、资产接收方）与交运集团公司（甲方、资产移交方）根据上述14号文件，针对资产移交事宜签订《资产移交协议书》，约定的主要内容是：“第一条移交资产内容。（详见附件一、二）。第二条甲方的权利义务。1、本协议签订后15日内，甲方将移交资产的产权资料、取得产权所付对价的原始凭证、租赁资料（不包括附件五中由甲方使用资产的租赁资料）、工程资料等材料原件移交给乙方，甲方应做到移交现已持有的资料的完整、真实、准确（对甲方确定不持有原件的资料可以复印件的方式移交，并附有说明，须在复印件和说明上加盖甲方公章）。2、本协议签订后30日内，甲方与乙方办理完毕移交资产现场产权交接手续。3、在保留原租赁合同内容的基础上，甲方应协助乙方与资产使用人变更租赁合同主体，将租赁合同的出租方变更为乙方，新租赁合同应在本协议签订后30日内签订完毕。因变更租赁合同而发生的违约责任应由乙方承担。4、在本条第1、2、3款事项依约完成后，考虑到甲乙双方的合作关系，双方约定本协议附件五所列的部分资产由甲方使用，具体的使用费用、期限等事宜本着一事一议的原则，由双方依据每处资产具体情况另行协议约定。第三条乙方的权利义务。1、自14号文件下发之日起，乙方取得移交资产的所有权、使用权、租金收益权等一切权益。甲方应当于本协议签订后30日内，将14号文件下发之日起已经预收的资产收益（包括但不限于租金）交付给乙方。2、乙方按照协议规定及时办理移交资产交接手续，接收移交资产。鉴于移交资产情况各不相同，为有效的解决历史遗留问题，甲方应协助乙方进行协调、对接，配合乙方最终完成所有移交资产的交接及后续工作”。该协议书还对移交资产的费用承担等进行了约定。该协议书附件包括：附件一：《关于将交运集团公司部分资产无偿划转至国资公司的通知》、附件二：《划转至国资公司资产明细表》、附件三：《移交资产证明文件清单》、附件四：《移交资产现场交接协议》和附件五：《暂由交运集团公司使用的资产明细》。2016年10月27日，国资公司（乙方、资产接收方）与交运集团公司（甲方、资产移交方）又共同签订《资产移交补充协议书》，内容如下：“根据14号文件精神，将未列入交运集团公司（以下简称甲方）改制范围内的共计24处房地资产无偿划转至国资公司（以下简称乙方）。为此甲方与乙方于2014年11月14日对该部分资产证件进行移交并签订了《资产移交协议书》。但双方一直未就剥离资产账面价值进行核实确认。为明确移交资产价值，特签订本补充协议书：一、确定固定资产总额：单个固定资产共计91个（包括房屋、土地、建筑物、构筑物），其中账内资产45个，账外资产46个。账内资产原值为47,568,342.73，累计折旧为33,354,720.78，净值为14,213,621.95。（沙河口区万岁街117号在交接前已二审败诉，未列入补充协议中）。二、交接书附件：交运集团公司改制剥离房屋、建筑物及土地价值明细表、交运集团公司改制剥离无账面价值房屋、建筑物及土地备查明细表。上述附件与交接书不可分割，具有同等效力。三、本交接书未尽事宜，在交接后通过协商予以解决。四、本交接书一式叁份，双方各执壹份，报国资委壹份”。另查，14号文件确定的划转资产系以大连市国资委委托作出的《客运站拟整体移交项目资产评估报告书》（大天评报[2013]011号，以下简称《评估报告》））作为依据。该资产评估报告书显示，评估目的是“客运站拟进行整体移交，本次评估是对该经济行为涉及的客运站股东的全部权益价值进行评估，为上述拟整体移交行为提供价值参考依据”；评估对象为“客运站股东的全部权益价值”。一审法院认为，本案应首先解决的争议的焦点问题是，本案是否属于人民法院民事案件受理范围。《中华人民共和国民事诉讼法》(以下简称《民诉法》)第三条规定：“人民法院受理公民之间、法人之间、其他组织之间以及他们相互之间因财产关系和人身关系提起的民事诉讼，适用本法的规定”。《企业改制司法解释》第三条规定：“政府主管部门在对企业国有资产进行行政性调整、划转过程中发生的纠纷，当事人向人民法院提起民事诉讼的，人民法院不予受理”。据此，因政府主管部门对企业国有资产进行的行政性调整、划转，不是企业自身意志所能决定的，而是政府意志的体现，是政府对国有企业实施的行政管理行为。在调整和划转中，政府主管部门与被调整的企业不处于平等地位，所调整和划转的企业资产也是无偿的，不是等价交换的市场交易。故，在政府主管部门对企业国有资产进行行政性调整和划转中发生的纠纷，不能适用民事诉讼程序获得司法救济。而本案之纠纷即属于该种不应适用民事诉讼程序予以救济的情形，因为通过对国资公司据以主张权利的案涉《资产移交协议书》《资产移交补充协议书》《评估报告》等材料的审查可知，国资公司的请求权基础并非源于其与交运集团公司作为平等民事主体在民商事活动中基于各自的意思自治所形成的财产关系，而均是以14号文件为依据，属于落实政府主管部门针对交运集团公司改制过程中将特定范围内的资产无偿划转至国资公司的通知内容进行的资产划转。而该种无偿资产划转即是前述司法解释中所指的政府主管部门对企业国有资产进行行政性调整、划转所为的行政管理行为。综上所述，本案不属于人民法院民事案件受案范围，应驳回国资公司起诉。依照《企业改制司法解释》第三条、《民诉法》第三条、第一百一十九条第四项、第一百五十四条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第二百零八条规定，裁定驳回国资公司起诉。案件受理费503,530元，予以退回。本院对一审法院审理查明的事实予以确认。另查明：2013年12月5日,大连市体制创新改革领导小组大体创〔2013〕２号文件《关于对〈交运集团公司股权多元化改革方案〉的审定意见》第五条载明，同意将客运站资产从交运集团公司改制资产中分离，划转到国资公司持有，由股权多元化改革后的交运集团公司租赁经营和使用。2013年12月25日,大连市人民政府大政〔2013〕157号文件《大连市人民政府关于同意交运集团实行股权多元化改革的批复》第五条载明，同意将客运站资产从交运集团公司改制资产中分离，划转到国资公司持有，由新公司租赁经营和使用。2019年11月12日,大连市国资委大国资法规〔2019〕180号《关于对给予回复意见的请示>的回复》载明,有关客运站资产相关事宜,在大体创〔2013〕２号、大政〔2013〕157号中的第五条已有明确意见,请按照执行。以上事实，有大体创〔2013〕２号、大政〔2013〕157号、大国资法规〔2019〕180号文件及庭审笔录在卷佐证，相关证据业经质证，足资认定。本院认为，大体创〔2013〕２号文件、大政〔2013〕157号文件均载明了同意将客运站资产从交运集团公司改制资产中分离，划转到国资公司持有，由股权多元化改革后的交运集团公司租赁经营和使用的内容，14号文件载明根据大政〔2013〕157号文件和交运集团公司改制方案，将未列入交通集团公司改制范围的资产无偿划转至国资公司，大国资法规〔2019〕180号文件亦载明请国资公司按照大体创〔2013〕２号、大政〔2013〕157号文件的明确意见执行有关客运站资产的相关事宜。从以上文件的内容可以明确，案涉资产划转是政府主管部门对企业国有资产进行的行政性调整和划转，是国家资产管理部门的行政管理行为,而不是平等民事主体之间的民商事法律行为，且该调整和划转是无偿的，也并非企业自由意志的体现。国资公司与交通集团公司先后签订《资产移交协议书》及《资产移交补充协议书》，均明确约定是根据14号文件精神达成协议，双方还对部分资产证件进行了移交。因此，双方签约及交接等行为都是对上述文件的落实和履行，在这种行政性、政策性调整和划转过程中发生的纠纷，显然不属于民事纠纷，故不能在民事诉讼程序中得到解决。综上，一审判决认定本案不属于人民法院民事案件受案范围,从而驳回国资公司的起诉正确。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项、第一百七十一条规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 蒋 策审判员 苏本营审判员 薛 宁二〇二〇年六月十五日法官助理赵明娇书记员张博涵