河北省景县人民法院 行 政 判 决 书 （2020）冀1127行初2号 原告景县曦薇园种植业农民专业合作社，住所地：河北省衡水市景县温城乡小朴庄，统一社会信用代码：93131127MA0D25DW8X。 法定代表人：刘瑞平。 委托诉讼代理人刘云凤、韩冰，河北秋华律师事务所律师。 被告景县自然资源和规划局，住所地：河北省衡水市景县景新大街191号，统一社会信用代码：11131127001065025Y。 法定代表人冯其瑞，局长。 出庭负责人郗海涌，法制负责人。 委托诉讼代理人刘炜，该局科员。 委托诉讼代理人高胜国，河北泽诺律师事务所律师。 原告景县曦薇园种植业农民专业合作社与被告景县自然资源和规划局行政处罚纠纷一案。本院于2020年3月16日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年5月14日公开开庭审理了本案。原告景县曦薇园种植业农民专业合作社的委托诉讼代理人刘云凤、韩冰、被告景县自然资源和规划局的出庭负责人郗海涌、委托诉讼代理人刘炜、高胜国到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告景县自然资源和规划局于2019年9月9日作出了景资规罚字2018第39号行政处罚决定书，认定：景县曦薇园种植业农民专业合作社利用无效土地承包合同，采取欺骗手段骗取设施农用地审批及备案，于2015年5月占用温城乡小朴庄村集体土地198.41平方米用于建房。经景县鸿远测绘有限公司测量，占地面积为198.41平方米。地籍股认定地类为有林地，规划股认定为限制建设区，不符合景县2010年至2020年土地利用总体规划，所占土地权属为温城乡小朴庄村集体。景县曦薇园种植业农民专业合作社违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条的规定，已构成采取欺骗手段骗取批准非法占地。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《河北省土地管理条例》第六十五条之规定，同时根据《河北省国土资源行政处罚裁量办法（试行）》文件规定，作出以下行政处罚：1、责令景县曦薇园种植业农民专业合作社将非法占用的土地退回村集体；2、限景县曦薇园种植业农民专业合作社15日内自行拆除非法占地198.41平方米上的一切建筑物及其他设施；3、处以景县曦薇园种植业农民专业合作社非法占用有林地198.41平方米的罚款，每平方米按10元计算，总计1984.1元。 原告景县曦薇园种植业农民专业合作社诉称，被告作出的行政处罚决定书认定事实、适用法律错误，处罚结果错误，依法应予撤销。具体理由如下： 一、2015年5月份，原告办理设施农用地备案手续时所提交的土地承包合同是合法有效的，原告并未采取欺骗手段骗取设施农用地备案，且原告是依法完成设施农用地备案后，才在备案的设施农用地面积范围内建设的总面积为198.41平方米的涉案管护房及辅助设施。被告认定原告系利用无效土地承包合同，采取欺骗手段骗取设施农用地审批及备案，非法占地建房，责令原告拆除所建管护房等设施没有事实根据和法律依据，明显是错误的。 2、虽然景县人民法院于2017年1月4日作出的民事判决认定刘瑞平、王敏与小朴庄村委会所签土地承包合同无效，但该判决并未判令小朴庄村委会返还刘瑞平、王敏已支付的剩余年限的土地承包费，也未判令将承包的土地返还小朴庄村委会。被告作出行政处罚决定，责令原告将涉案土地退还村集体是错误的，也超过了其行政职权范围。 3、设施农用地备案手续只是备案手续，并不属于批准手续，被告根据《中华人民共和国土地管理法》第76条等法律规定作出涉案行政处罚决定，适用法律错误。 原告景县曦薇园种植业农民专业合作社向本院提交的证据有：证据一、合同11份及2017年6月26日温城乡人民政府作出的情况说明；证据二、2015年3月21日温城乡小朴庄村民委员会出具的收到条一份；证据三、2017年1月4日景县人民法院作出的（2016）冀1127民初2408号民事判决；证据四、2018年12月18日、2020年4月30日景县温城乡小朴庄村民委员会出具的说明两份。 被告景县自然资源和规划局辩称，一、被告作出的景资规罚字2018第39号《行政处罚决定书》事实清楚，证据确实充分。 2015年5月12日，温城乡人民政府提交了原告申请设施农用地1.2亩的报备材料。2015年6月15日，被告对此进行了备案。2018年11月30日，温城乡人民政府发函告知，解除了温城乡人民政府、小朴庄村委会和原告三方签订的《设施农用地用地协议》。2018年12月1日，被告取消了该地备案，但原告所占土地上的建筑物并没有拆除，被告依法对其违法行为进行行政处罚。以上事实，有温城乡政府提供的材料、勘验笔录足以证明。 二、被告作出的景资规罚字2018第39号《行政处罚决定书》，适用的法律、法规及相关规定正确。 在对原告进行行政处罚过程中，被告依法进行了调查取证，充分听取了原告方的辩解意见。原告存在以伪造《土地承包合同》骗取设施农用地审批和备案行为，被告根据《中华人民共和国土地管理法》（2004年）和相关法律规定，以原告骗取批准非法占地进行行政处罚，适用的法律正确。 三、被告作出的景资规罚字2018第39号《行政处罚决定书》，程序合法。 被告对原告的违法行为依法进行了立案，调查取证，听取原告意见，告知原告的权利义务，并根据原告申请进行了听证。被告依据在案材料，在法定期限内作出行政处罚，程序合法。 综上所述，被告作出的景资规罚字2018第39号《行政处罚决定书》事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，程序合法，应驳回原告的诉讼请求。 被告景县自然资源和规划局向本院提交了以下证据：证据一、《河北省国土资源厅、河北省农业厅关于进一步规范设施农用地管理支持设施农业健康发展的通知》（冀国土资规20171号）（第1-4页）；证据二、设施农用地备案资料，包括备案意见表（一）、表（二）、原告设施农用地申请、土地承包合同、设施农用地用地协议、解除协议函、取消备案决定（第5-13页）；证据三、听证资料，包括听证申请书、通知书、笔录、2015年3月21日合同、2015年3月22日合同、小朴庄村委会成员倪书旺、费国跃证言证词、景县人民法院判决书、衡水市中级人民法院裁定书（第14-30页）；证据四、行政处罚卷（第31-80页）。 原告对被告提交的证据的质证意见为： 一、对被告提交的证据《河北省国土资源厅、河北省农业厅关于进一步规范设施农用地管理支持设施农业健康发展的通知》（冀国土资规20171号）的真实性、合法性没有异议，但该规范性文件与本案没有关联性，不能证实被告作出的《行政处罚决定书》认定事实清楚、适用法律正确、处罚结果正确。 二、对被告景县自然资源和规划局提交的设施农用地备案资料中“备案意见表（一）、表（二）、设施农用地申请、土地承包合同、设施农用地用地协议”的真实性、合法性、关联性均没有异议，但上述材料不能证实被告作出的《行政处罚决定书》认定事实清楚、适用法律正确、处罚结果正确。对设施农用地备案资料中“解除协议函、取消备案决定”的真实性没有异议，对其合法性有异议。温城乡人民政府以刘瑞平、王敏与温城乡小朴庄村民委员会所签《土地承包合同》被确认无效，单方宣布原告与景县温城乡小朴庄村民委员会、景县温城乡人民政府三方于2015年4月22日所签《设施农用地用地协议》解除，属于违法无效的行为。被告基于上述违法无效的“解除协议函”，径行作出的取消“景县曦薇园种植业农民专业合作社设施农用地备案”的决定明显违法，且该决定未依法给原告送达，程序违法。 三、（一）对被告景县自然资源和规划局提交的听证资料中“听证申请书、通知书、听证笔录、2015年3月21日的合同、景县人民法院判决书、衡水市中级人民法院裁定书”的真实性、合法性没有异议，但上述材料不能证实被告作出的《行政处罚决定书》认定事实清楚、适用法律正确、处罚结果正确。 （二）对被告景县自然资源和规划局提交的听证资料中“2015年3月22日合同”的真实性有异议。被告举行听证会时，其提交原告质证的证据2015年3月22日合同左下方根本没有“此合同我已看过，签字不是我自己签的。倪书旺2018.11.6；此合同我已看过，签字不是我自己签的。费国跃2018.11.6.”的内容，原告有理由怀疑上述文字内容是2019年3月22日听证会结束后被告伪造的，即该证据不具有客观真实性，依法不能作为认定案件事实的依据。 （三）对被告景县自然资源和规划局提交的听证资料中“小朴庄村委会成员倪书旺、费国跃证言证词”的真实性、合法性、关联性均有异议。从自然资源和规划局听证会笔录记载内容可以看出2019年3月22日举行听证会时被告景县自然资源和规划局并未提交该证明材料，该证明不能作为被告作出处罚结果的依据，更不能证实被告作出的《行政处罚决定书》认定事实清楚、适用法律正确、处罚结果正确。 （四）被告自然资源和规划局提交的听证资料中景县人民法院于2017年1月4日作出的（2016）冀1127民初2408号民事判决可以证实，景县人民法院作出的民事判决并未判令小朴庄村委会返还刘瑞平、王敏已实际支付的剩余年限的土地承包费，也未判令刘瑞平、王敏将所承包的土地返还小朴庄村委会，被告责令原告将涉案土地退还村集体是错误的，也超过了其行政职权的范围。 四、（一）对被告景县自然资源和规划局提交的行政处罚卷中询问笔录的的真实性没有异议，对询问笔录合法性有异议。该询问笔录的制作时间是2018年11月28日，该笔录是在涉案行政处罚案件2018年12月1日立案调查之前三天制作的，而立案后被告并没有依法再进行询问调查，明显违法了《国土资源行政处罚办法》立案后进行询问的处罚程序规定，即该询问笔录依法根本不能作为认定案件事实的依据。 （二）被告景县自然资源和规划局提交的行政处罚卷中第62页景县曦薇园种植业农民专业合作社违法占地勘测定界图，被告未提交任何委托景县鸿远测绘有限公司现场测绘的委托手续，也没有提交任何证实景县鸿远测绘有限公司具备相应的测绘定界资质的证据，即“景县曦薇园种植业农民专业合作社违法占地勘测定界图”来源不合法，制作主体不合法，依法不能作为认定案件事实的依据，且其勘验结果与实地占地面积不符。 （三）被告景县自然资源和规划局提交的行政处罚卷中第63页景县曦薇园种植业农民专业合作社违法占地勘测定界图及64页界址点成果表来源不明、制作时间不明，不具有真实性、合法性，不能作为认定案件事实的依据。 （四）被告自然资源和规划局提交的行政处罚卷中第67页的照片，拍摄时间不详，拍摄人不详，拍摄人是否具备执法资格不详，该照片的来源不合法，依法不能作为认定案件事实的依据。 （五）对被告自然资源和规划局提交的行政处罚卷中“违法线索登记表、违法线索核查报告、立案呈批表、国土资源违法案件调查报告、违法案件审理记录、违法案件处理决定呈批表、法律文书呈批表、行政处罚听证会的听证结果等均系被告景县自然资源和规划局内部制作的文件，不能证实被告作出《行政处罚决定书》认定事实清楚、适用法律正确、处罚结果正确。 （六）被告提交的涉案景资规罚字2018第39号《行政处罚决定书》认定事实错误、适用法律错误、处罚结果错误。具体理由如下： 1、2015年5月份原告办理设施农用地备案手续时所提交的土地承包合同是合法有效的，原告并未采取欺骗手段骗取设施农用地备案，且原告是依法完成设施农用地备案后，才在备案的设施农用地面积范围内建设的总面积为180平方米的涉案管护房及辅助设施。被告所作处罚决定书认定原告系利用无效土地承包合同，采取欺骗手段骗取设施农用地审批及备案，非法占地建房，责令原告拆除所建管护房等设施，没有事实根据和法律依据，明显是错误的。 2、虽然景县人民法院于2017年1月4日作出的（2016）冀1127民初2408号民事判决认定刘瑞平、王敏与小朴庄村委会所签土地承包合同无效，但该民事判决并未判令小朴庄村委会返还刘瑞平、王敏已实际支付的剩余年限的土地承包费，也未判令刘瑞平、王敏将所承包的土地返还小朴庄村委会。温城乡小朴庄村委会是涉案集体土地的所有权人，只有温城乡小朴庄村委会才有权要求返还土地，小朴庄村委会于2018年12月18日出具的证明足以证实小朴庄村委会因没有退还刘瑞平、王敏所交纳土地承包费的能力，不要求刘瑞平、王敏返还其二人承包的12亩土地。被告在小朴庄村委会未要求返还涉案12亩土地的情况下，径行作出涉案处罚决定，责令原告将涉案土地退还村集体是错误的，也超过了其行政职权的范围，属于滥用职权。 3、《中华人民共和国土地管理法》第76条规定，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接负责人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。本案中，设施农用地备案手续只是备案手续，并不属于批准手续，被告根据《中华人民共和国土地管理法》第76条等法律规定作出涉案行政处罚决定，适用法律错误。 在景县曦薇园种植业农民专业合作社三方签订的设施农用地函中，温城乡人民政府单方宣布解除三方签订的设施农用地协议，但是这个解除的通知景县曦薇园种植业农民专业合作社没有收到过，所以温城乡人民政府作出的这个函是违法无效的。即便是温城乡人民政府有权解除这个通知，也因为景县曦薇园种植业农民专业合作社入股的王敏的12亩土地，种植的果木产了两三年了，既然解除合同也应该对解除的法律后果及以后的问题做出一定的处理，同时还应该责令小朴庄村委会将已收取的14年的土地承包费，一并退还给承包人。关于备案表中的120亩的合同，这个合同虽然签订了并没有实际履行，这也不是景县曦薇园种植业农民专业合作社当初申请设施农用地备案所提交的全部合同，原告在申请用地的时候，除了提交了2015年3月21日刘瑞平、王敏实际承包的12亩土地承包合同外，还提交了与李振台、冯砚格、费连奎、李方义、李振合、李方云、冯玉敏、李志勇、李芳英等人的承包合同。被告仅仅以王敏单独的一份合同来认定原告是骗取设施农用地备案是错误的，这几份合同在被告组织的听证程序中都提交了，但是被告对这个事实既未进行调查核实，也没有给我们任何答复。本案纠纷实际是小朴庄费明华、代印容夫妇，在刘瑞平、王敏承包了12亩土地之后，以涉案的12亩土地有其原有的承包地为由反复纠缠，最初是上地里拔树苗，引起了肢体冲突，后来又纠集其村民要求确认该承包合同无效，景县人民法院经审理后，以该农村土地承包合同没有根据法定程序召开村民会议，且没经过乡政府备案，认定该合同无效。但是并没有就以后土地如何返还及所交全部承包费作出判决认定，刘瑞平和王敏向中级人民法院提出再审申请，也没有进一步的审理结果。而费明华夫妇几次民事诉讼，依法被驳回以后，就开始反复的上访，温城乡人民政府迫于上访的压力，将原告申请备案时其他合同放在一边，将错误提交的合同作了处理，从而作了解除备案协议的这份函和决定。被告依据这份函作了涉案处罚决定，原告所建的管库房既没有超面积也不违反法律规定，更不存在骗取的问题。 被告景县自然资源和规划局对原告提交的证据的质证意见为：对证据一中的温城乡人民政府情况说明的真实性、合法性、关联性均有异议，该证明没有单位负责人签字，证明的来源有异议，被告对该证据不知情；对证据二收据真实性没有异议，但是与本案无关；对证据三中的刘瑞平、王敏与小朴庄村委会签订的12亩的承包合同已经被法院确认无效，而且这个合同也说明和备案的120亩土地相矛盾，也就是说120亩土地的合同是不存在的，原告在申请备案时采取了欺骗手段。对于其他10户的合同，也和备案手续不一致，真实性有异议。2015年3月28日王敏签订的合同，王敏是刘瑞平的妻子，她并不是本村人，没有农用地12亩，而且这些合同和被告的行政行为没有直接关系，被告解除设施农用地备案是根据乡政府解除用地协议函所作出的；对证据三判决书的真实性没有异议；对证据四真实性无异议，但是与本案无关。 本院对上述证据认证如下：原告对被告提交的听证资料中“2015年3月22日合同”及“小朴庄村委会成员倪书旺、费国跃证言证词”的真实性提出异议，主张被告举行听证会时，其提交原告质证的证据“2015年3月22日合同”左下方没有倪书旺、费国跃所书写的内容，且从被告提交的听证会笔录记载内容显示举行听证会时，被告并未提交倪书旺、费国跃证言证词。因被告未能提供证据证明该两份证据在行政程序中作为了行政处罚的依据，故对被告提交的该两份证据本院不予确认，该两份证据不能作为本案的定案依据；原告对被告提交的两份违法占地勘测定界图提出异议，在2018年11月28日、2019年5月28日的现场勘测笔录中显示现场勘测时原告法定代表人刘瑞平在现场且在笔录中签字，故对该两份违法占地勘测定界图的真实性予以确认；原告对被告提交的照片提出异议，因该照片未注明拍摄时间、地点且相关人员未签字确认，无法证明与本案的关联性，故对该证据本院不予确认；被告提交的行政处罚决定书系本案审查的具体行政行为，本院不作为证据评判；原告对被告提交的其他证据的真实性无异议，本院予以确认；被告对原告提交的证据一温城乡人民政府的情况说明、11份承包合同的真实性提出异议，被告虽提出异议但并未提供证据证明温城乡人民政府的情况说明系伪造或虚假的，在被告未证明该情况说明系伪造或虚假的情况下，本院对原告提交的证据一的真实性予以确认；被告对原告提交的其他证据的真实性无异议，本院予以确认。 经审理查明，2015年4月22日原告景县曦薇园种植业农民专业合作社与景县温城乡人民政府、景县温城乡小朴庄村民委员会签订了设施农用地用地协议，使用土地面积120亩，使用土地用途为新品种（粮食）种植、附属设施800平方米。2015年5月6日原告景县曦薇园种植业农民专业合作社向景县温城乡人民政府提交设施农用地申请，申请使用设施农用地800平方米。2015年5月12日景县温城乡人民政府同意原告使用设施农用地。2015年6月15日被告景县自然资源和规划局对使用设施农用地同意备案。 2017年1月4日景县人民法院作出（2016）冀1127民初2408号民事判决书，判决景县温城乡小朴庄村民委员会与刘瑞平、王敏于2015年3月21日签订的12亩土地承包合同无效。2018年11月30日景县温城乡人民政府以小朴庄村委会与原告法定代表人刘瑞平签订的120亩、12亩土地承包合同无效，且原告在设施农用地所建附属设施违反了约定的使用土地用途为由，作出了“关于解除与小朴庄村委会、曦薇园种植合作社三方签订的《设施农用地用地协议》的函”。2018年12月1日被告作出了“关于取消景县曦薇园种植农业专业合作社设施农用地备案的决定”。 2018年11月26日被告接到群众举报，举报原告利用无效土地承包合同，采取欺骗手段骗取设施农用地审批及备案。2018年12月1日被告对该举报立案调查。2018年12月14日被告作出行政处罚告知书，主要内容为：景县曦薇园种植业农民专业合作社利用无效土地承包合同，采取欺骗手段骗取设施农用地审批及备案，于2015年5月占用温城乡小朴庄村集体土地879.56平方米用于建看护房和钢结构棚，所占土地权属为温城乡小朴庄村集体。拟对原告作出如下处罚：1、责令景县曦薇园种植业农民专业合作社将非法占用的土地退回村集体；2、限景县曦薇园种植业农民专业合作社十五日内，自行拆除非法占地879.56平方米上的一切建筑物及其他设施；3、处以景县曦薇园种植业农民专业合作社非法占用有林地879.56平方米的罚款，每平方米按10元计算，总计8795.6元。原告申请进行听证，2019年3月22日被告举行了听证会。2019年5月28日被告再次对原告违法占地进行了现场勘测，经勘测违法占地面积198.41平方米。2019年9月9日被告对原告作出了景资规罚字2018第39号行政处罚决定书，主要内容为：景县曦薇园种植业农民专业合作社利用无效土地承包合同，采取欺骗手段骗取设施农用地审批及备案，于2015年5月占用温城乡小朴庄村集体土地198.41平方米用于建房。经景县鸿远测绘有限公司测量，占地面积为198.41平方米，地籍股认定地类为有林地，规划股认定为限制建设区，不符合景县2010至2020年土地利用总体规划，所占土地权属为温城乡小朴庄村集体。对原告作出如下处罚：1、责令景县曦薇园种植业农民专业合作社将非法占用的土地退回村集体；2、限景县曦薇园种植业农民专业合作社十五日内，自行拆除非法占地198.41平方米上的一切建筑物及其他设施；3、处以景县曦薇园种植业农民专业合作社非法占用有林地198.41平方米的罚款，每平方米按10元计算，总计1984.1元。原告不服该行政处罚，向本院提起行政诉讼。 本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查，并有权给予行政处罚。被告景县自然资源和规划局有对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查，并作出行政处罚的职权。 原告在被告举行的听证会中提供了2017年6月26日景县温城乡人民政府的情况说明，证明原告2015年5月10日申请设施农用地备案时，提供的承包合同包括2015年3月21日刘瑞平、王敏与小朴庄村委会签订的12亩承包合同和其他9户入社的土地共120亩。景县人民法院（2016）冀1127民初2408号民事判决书，仅判决景县温城乡小朴庄村民委员会与刘瑞平、王敏于2015年3月21日签订的12亩土地承包合同无效，并未涉及其他的合同。被告对温城乡人民政府的情况说明虽不认可，但其并未进一步调查该情况说明是否属实亦未提供其他证据证明该情况说明系伪造或虚构。被告对于该情况说明中的其他9户入社的土地，是否真实存在以及数量多少并不知情。经当庭询问，被告表示不清楚原告在2015年办理设施农用地审批备案时实际承包土地的亩数，亦不清楚现在实际承包土地的亩数。故本案被告认定原告利用无效土地承包合同，采取欺骗手段骗取设施农用地审批及备案，对原告作出行政处罚，事实不清、主要证据不足，应予撤销。 依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条、第七十条之规定，判决如下： 撤销被告景县自然资源和规划局作出的景资规罚字2018第39号行政处罚决定。 案件受理费50元，由被告景县自然资源和规划局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河北省衡水市中级人民法院。 审 判 长  陈琳琳 审 判 员  马秀芳 人民陪审员  崔 瑞 二〇二〇年六月二日 书 记 员  翟荣欣