江苏省南京市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）苏01行终278号 上诉人（原审原告）俞立宝，性别××年××月××日生，××族。 被上诉人（原审被告）南京市鼓楼区住房保障和房产局，住所地南京市鼓楼区建宁路263号5楼。 法定代表人殷位栋，南京市鼓楼区住房保障和房产局局长。 出庭负责人刘叮叮，南京市鼓楼区住房保障和房产局副局长。 委托代理人郭睿，南京市鼓楼区住房保障和房产局工作人员。 委托代理人孙华武，江苏孙华武律师事务所律师。 上诉人俞立宝诉被上诉人南京市鼓楼区住房保障和房产局（以下简称鼓楼区房产局）行政协议一案，不服南京铁路运输法院（2019）苏8602行初1305号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 原审法院经审理查明，一份备案日期为2018年3月15日的宁鼓府征字（2017年第11号）0004《南京市国有土地上房屋征收与补偿协议（货币补偿专用）》，主要内容为：甲方：南京市鼓楼区房屋征收管理办公室（征收部门）；乙方：俞立宝（被征收人）；根据宁鼓府征字2017年第11号南京市鼓楼区人民政府作出张蔡路东侧地块棚户区改造项目的《征收决定》，乙方房屋在征收范围内；被征收房屋坐落于郭家山15号-2，为俞立宝所有；甲、乙方同意按照由江苏苏地仁合土地房地产资产评估测绘造价咨询有限公司出具的房屋征收评估结果，确定被征收房屋的货币补偿金额为人民币1182691元；甲方支付被征收房屋的货币补偿金额合计1182691元；甲方向乙方支付各项补助费用合计674953元；乙方同意于2018年3月9日10时将被征收房屋搬迁完毕并交由甲方。该征收与补偿协议“乙方（签章）”处有“俞立宝”手写字样签名及手印，签约日期为2018年3月14日。俞立宝于2019年7月11日向原审法院提起行政诉讼，请求判决：1.确认俞立宝与原南京市鼓楼区房屋征收管理办公室签订的南京市国有土地上房屋征收与补偿协议无效；2.鼓楼区房产局赔偿俞立宝已被征收而没有补偿的郭家山15号-2（84平方米）院落土地使用价值款1593396元（按照公示的地大于房评估单价18969元/平方米计算）的损失；3.鼓楼区房产局赔偿违法拆除的院墙（长70米*高2.2米*300元/平米）46200元的损失；4.鼓楼区房产局赔偿违法拆除的院墙地面硬化即水泥浇筑的地面（84平米*380元）31920元的损失；5.鼓楼区房产局赔偿以上2-4项利息损失（按照中国人民银行同期贷款利率4倍计算，自2018年3月15日起至判决生效时止）；6.鼓楼区房产局赔偿俞立宝放弃申购征收安置房，选择“货币补偿”应当给予的40%即668606元奖励的损失；7.鼓楼区房产局赔偿“项目整体搬迁率100%”的30000元奖励损失。 原审法院认为，公民、法人或者其他组织应当在法定期限内提起行政诉讼。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”本案中，俞立宝至迟于2018年3月应当知道《南京市国有土地上房屋征收与补偿协议（货币补偿专用）》中有关拆迁补偿事宜及补偿款项，其于2019年7月才向原审法院提起本案诉讼，超过了起诉期限且无正当理由。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第二项之规定，裁定驳回俞立宝的起诉。 上诉人俞立宝上诉称，上诉人与原南京市鼓楼区征收管理办公室签订的南京市国有土地上房屋征收与补偿协议无效，该行政协议以合法形式掩盖了上诉人84平方米空地的补偿，协议的签订并非上诉人的真实意思表示，违反了《中华人民共和国合同法》第五十二条第三款的规定，是无效的行政协议。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条规定：“行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。”第二十七条规定：“人民法院审理行政协议案件，应当适用行政诉讼法的规定；行政诉讼法没有规定的，参照民事诉讼法的规定。人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。”行政诉讼法没有行政协议无效的起诉期限规定，就应当适用《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》中无效合同无诉讼时效即行政协议无起诉期限的规定。因此，一审裁定以上诉人提起本案诉讼超过起诉期限为由驳回起诉系适用法律错误。请求二审法院：1．撤销原审裁定，支持上诉人一审的诉讼请求；2．由被上诉人承担本案诉讼费。 被上诉人鼓楼区房产局未向本院提交书面答辩状，其在二审审理过程中辩称，1．2018年3月14日，上诉人与征收部门签订了南京市国有土地上房屋征收与补偿协议。一审法院认定上诉人于2019年7月向法院提起本案诉讼，超过了起诉期限且无正当理由，裁定驳回上诉人的起诉合法。2．原南京市鼓楼区房屋征收管理办公室与被上诉人签订的南京市国有土地上房屋征收与补偿协议，是双方自愿签订，系真实意思表示，内容合法有效，并且该补偿协议已经履行完毕，因此该协议不存在法律规定无效的情形。3．上诉人主张院落、土地使用权等相关损失补偿，没有事实和法律依据。被上诉人提供的宁房权证鼓转字第××号房屋产权证记载的房屋建筑面积为52.95平方米，宁鼓国用（2014）第21483号土地使用权证记载的使用面积为25.2平方米，并不存在地大于房的补偿。双方签订了上述房屋的征收与补偿协议，明确了约定了补偿项目以及补偿费用，上诉人已经领取了全部补偿费用，其提出的补偿漏项，无事实依据。综上，上诉人的上诉理由不能成立。一审裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法。请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。 上诉人俞立宝提起上诉后，原审法院将涉案证据已随案移送本院。对原审法院认定的事实，本院予以确认。 本院认为，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十七条规定：“人民法院审理行政协议案件，应当适用行政诉讼法的规定；行政诉讼法没有规定的，参照民事诉讼法的规定。人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。”行政协议作为一种行政手段，既有行政性又有协议性，应具体根据争议及诉讼的性质来确定相关的规则适用，在与行政法律规范不相冲突的情况下可以参照适用民事法律规范。本案系房屋征收补偿协议纠纷，属于行政协议的范畴，起诉期限适用于与传统行政诉讼审查对象一样体现单方性、高权性特点的行政机关单方变更、解除协议等行为。关于主张行政协议无效适用法律问题，应根据合同法等相关法律规定作出处理。首先从诉讼时效的适用范围而言，诉讼时效的客体一般为请求权，而确认合同无效属于形成权，不适用诉讼时效制度；第二，从法律后果而言，无效合同本身引起的法律后果是合同自签订之日其不具有法律约束力，不能通过任何补救而成为有效合同。因此，当事人提起确认无效之诉，不应受诉讼时效的限制。综上，本案上诉人俞立宝提起行政协议无效之诉，应依据合同法等相关民事法律规定作出处理。确认行政协议无效之诉不受诉讼时效的限制，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》及司法解释的规定，以超过起诉期限且无正当理由为由，裁定驳回俞立宝的起诉系适用法律错误。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第一款的规定，裁定如下： 一、撤销南京铁路运输法院（2019）苏8602行初1305号行政裁定； 二、指令南京铁路运输法院继续审理。 审 判 长 刘苏文 审 判 员 王攀峰 审 判 员 李丹丹 二〇二〇年六月十八日 书记员代 雪 娇