江苏省南京市中级人民法院 行 政 裁 定 书 (2020)苏01行终209号 上诉人(原审原告)张海春，性别××年××月××日生，××族。 委托代理人许英（系张海春妻子），××族，住南京市玄武区。 被上诉人（原审被告）南京市水务局，住所地南京市鼓楼区汉江路6号。 法定代表人程军，南京市水务局局长。 委托代理人吴江滨，南京市水务局工作人员。 委托代理人蔡朦，上海市锦天城（南京）律师事务所律师。 上诉人张海春因诉被上诉人南京市水务局（以下简称市水务局）水利行政管理行政强制决定一案，不服南京铁路运输法院（2019）苏8602行初1732号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，2004年10月19日，南京市栖霞区××镇××村村民委员会（以下简称外沙村村委会）与南京河西旅游发展有限公司（系南京市致发旅游发展有限公司前身，以下简称致发公司）签订《土地租赁原则性协议》，就涉案地块投资建设事宜进行协商约定。2005年3月18日和2005年4月1日，致发公司分别与外沙村村委会签订两份补充协议，就《土地租赁原则性协议》未尽事宜进行补充约定，约定外沙村村委会将内圩350亩土地及水塘100亩租给致发公司开发建设等。2005年4月11日，原南京市栖霞区发展计划与经济局下发宁栖计经字[2005]61号《关于南京致发旅游发展有限公司开展八卦洲金陵生态农园项目报告的批复》（以下简称61号《批复》），同意致发公司开展八卦洲金陵生态农园项目的前期准备工作，项目选址位于栖霞区××镇××村外沙圩，项目拟用地350亩，总投资5000万元，项目定位为农业旅游，生态农业观光。2007年8月16日，外沙村村委会及下属八个村民小组再次与致发公司签订补充协议（三），就《土地租赁原则性协议》未尽事宜进行补充约定。 2009年1月14日，张海春作为乙方与甲方致发公司签订了A1201-1《南京八卦洲“金陵第一农园”农家乐旅游度假农庄度假屋使用合约》（以下简称《使用合约》），载明涉案房屋位于甲方设计的“金陵第一农园”的A区二村12-1#（以下简称涉案房屋），建筑面积约为88.8平方米，另包含约500平方米的院落；涉案房屋使用期限为20年（自2009年1月15日至2029年1月14日止），到期后甲方同意继续给乙方无偿使用约46年（无偿使用的年限及最终日期等同于甲方与当地村委会签署的土地租赁协议的年限及最终日期）；乙方必须办理会员资格确认，在得到甲方的确认后凭会员证签署本合约，并享有所有合约规定的会员应享受的待遇；乙方使用的度假屋仅作为休闲度假使用，乙方在使用期间不得擅自改变该度假屋的建筑主体结构、承重结构和用途等，不得擅自在房屋周围院落内私搭乱建任何形式的建筑物，否则甲方有权在不征得乙方同意的情况下拆除乙方所建建筑，相关费用及由此造成的一切损失由乙方承担；乙方在使用该度假屋期间，如自愿将该度假屋转让给他人，需向甲方书面申请后方可转让等；同时双方还约定了交付租用期限、双方违约责任等内容。 2019年2月1日，市水务局向致发公司制作并送达了宁水强执字[2019]8号《南京市水务局行政强制执行决定书》（以下简称8号《强制执行决定书》），称致发公司擅自建设涉案73处房屋的行为，违反了《中华人民共和国水法》第三十八条第一款的相关规定，构成水事违法行为，决定对致发公司建设的涉案73处房屋予以强制拆除，所需费用由致发公司承担等。在此之前，市水务局先后向致发公司作出了宁水限拆字[2018]22号《南京市水务局责令限期拆除决定书》（以下简称22号《责令限期拆除决定书》）、宁水强催字[2019]2号《南京市水务局履行义务催告书》（以下简称2号《履行义务催告书》）等文书。张海春得知市水务局作出8号《强制执行决定书》后，诉至法院。 另查明，致发公司因不服市水务局作出的22号《责令限期拆除决定书》，于2019年4月23日向原审法院递交起诉材料，经诉前协调不成，于2019年9月16日转为行政诉讼。原审法院于2019年9月23日立案受理，案号为（2019）苏8602行初1495号，该案目前正在审理中。 原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”该法第二十五条第一款规定，“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条第（一）项规定，“提起诉讼的原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织。”本案中，市水务局作出8号《强制执行决定书》针对的是涉案73处房屋及相关建设行为，而致发公司是涉案73处房屋的实际建造行为人，是市水务局的行政相对人。张海春称涉案房屋的归属权归其所有，但根据查明的案件事实，张海春与致发公司之间签订的系《使用合约》，约定的系涉案房屋的使用事宜，且约定了张海春的会员资格、使用限制、转让限制等方面的内容，张海春并未提交相关建设规划许可证等合法手续，也未能证明涉案房屋已办理合法转移登记手续，无法得出其已经取得了涉案房屋的所有权。在致发公司尚存且已经对市水务局的相关行政行为提起行政诉讼的情况下，张海春与市水务局作出8号《强制执行决定书》的行政行为之间不产生法律上的直接利害关系，张海春如认为自己的权益涉嫌受到侵害，可以致发公司为被告提起民事诉讼或寻求其他救济途径予以解决，而非直接以原告的名义提起本案行政诉讼。据此可以认定张海春不具备本案的原告主体资格，其提起的本案诉讼，依法应不予立案；已经立案的，应裁定驳回起诉。 综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第四十九条第（一）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回张海春的起诉。 上诉人张海春上诉称，1.上诉人与致发公司签订的《使用合约》与普通租赁使用关系不同，栖霞区人民法院在(2018)苏0113行审20号案件中将双方签订的《使用合约》定性为买卖关系正确，涉案房屋虽尚未办到产权证，但上诉人支付购房款买的70年土地使用权房屋，已是涉案房屋的实际权利人，之后，致发公司对涉案房屋也没再承担过任何权利和义务。《中华人民共和国行政诉讼法》、国务院《全面推进依法行政实施纲要》等法律、司法解释、行政法规，均规定了与具体行政行为有利害关系的公民有权提起诉讼，行政机关应当保障利害关系人的知情权、参与权和救济权。8号《强制执行决定书》，会导致上诉人的购房款、对房屋的使用权、室内外家俱用品及其他相关财产的损失，上诉人是利害关系人，是本案适格主体。2.根据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条的规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。在致发公司已对22号《责令限期拆除决定书》提起诉讼的情况下，市水务局未等待该案的审理结果即作出2号《履行义务催告书》和8号《强制执行决定书》也属违法。3.涉案房屋始建于2004年，栖霞区国土局曾作出罚款处理，且早已履行完毕。市水务局在近15年的时间内，对声称在其管理范围内的73处成片建筑不管不问，在已被普通百姓购买使用十多年后，不顾购房者的权利和利益，只针对涉案房屋的建造者实施强拆，不负责任且不符合情理，有违政府信赖利益保护原则。如果当初致发公司的建设行为违法，应追究被上诉人未及时查处的失职责任。综上，请求二审法院撤销一审裁定，指令原审法院继续审理本案，并判决确认被上诉人行政行为违法。 被上诉人市水务局辩称，一、张海春不具有提起本案诉讼的原告主体资格。1.市水务局作为水行政主管部门，因致发公司建设建筑物、构筑物妨碍行洪和影响河势稳定、危害河岸堤防安全，依照《中华人民共和国水法》向实际建造行为人致发公司作出了8号《强制执行决定书》，张海春并非行政相对人。2.张海春与致发公司签订的《使用合约》仅约定上诉人享有涉案房屋的使用权。张海春未办理涉案房屋建设规划许可证、转移登记等合法手续，并未取得涉案房屋的所有权，其与8号《强制执行决定书》无利害关系。3.张海春于2019年11月14日签订《退出房屋承诺书》及《承诺书》，确认了其承租事实并且明确已退出涉案房屋，其对涉案房屋已无任何权利。4.致发公司已对22号《责令限期拆除决定书》提起诉讼，其对建设涉案房屋的事实均予以认可，该案件因涉及刑事案件已中止审理。张海春与市水务局8号《强制执行决定书》不产生法律上的直接利害关系。二、市水务局作出的8号《强制执行决定书》符合法律规定和法定程序。1.致发公司在河道管理范围内进行建筑物、构筑物建设，妨碍行洪，违反了《中华人民共和国水法》等相关规定，市水务局依据《中华人民共和国行政强制法》向致发公司作出8号《强制执行决定书》符合法律规定。2.市水务局在行使法定职权的过程中，履行了调查、现场勘验等程序。在与致发公司多次进行谈话中，致发公司均未提及有其他权利人，更未向市水务局提交《使用合约》。3.市水务局依法作出8号《强制执行决定书》后，并未实施、组织、参与具体拆除行为，对于涉案房屋，市水务局未授权任何部门进行处置。综上，请求二审法院驳回上诉人的全部上诉请求。 本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，对一审裁定认定的事实，本院予以确认。 本案二审中，上诉人张海春向本院提交了以下证据： 1.金陵第一农园度假屋平面位置示意图照片，证明涉案房屋的位置当时是在江堤内，不在迎水面； 2.八卦洲街道土地利用总体规划图（2006年-2020年），证明涉案房屋坐落的土地当时属于建设用地，符合土地利用总体规划，涉案房屋位置在江堤内，不在迎水面； 3.水利部水建管（2001）617号《水利部关于进一步加强和规范河道管理范围内建设项目审理管理的通知》，证明市水务局应该根据该通知在2001年对涉案房屋所在的土地范围进行划界、公示，并且对建设项目进行审查； 4.《长江南京河段河道管理范围确权划界工作成效显现》的网络报道打印件，证明市水务局在2015年2月之后，开始对南京长江段河道管理范围进行划界确权和公示，2016年6月完成；涉案房屋地块所在范围是否是被上诉人管理范围，是不明确的，可以认为被上诉人的管理范围经过了变更。 被上诉人市税务局向本院提交了以下证据： 1.2020年5月18日从外沙村村委会调取的《退出房屋承诺书》、《承诺书》、张海春身份证复印件、张海春和其妻子现场协商照片，证明张海春对涉案房屋已经承诺退出使用，其在法律上已经丧失为涉案房屋所有权利，不具备本案的原告主体资格； 2.（2019）苏8602行初1495号行政裁定，证明致发公司针对22号《责令限期拆除决定书》提起的诉讼已由原审法院裁定中止诉讼； 3.（2010）栖非诉行审字第25号行政裁定书、（2018）苏0113行审20号行政裁定书，证明两份法律文书事实上是就涉案土地违法性质所作出的，其中并未就涉案房屋的权属作出认定，上诉人引用（2018）苏0113行审20号行政裁定书，认为其对涉案房屋享有所有权错误。 经质证，被上诉人对上诉人在二审中提交的证据1的真实性、合法性、关联性不予认可，认为该证据系《使用合约》的附件，上诉人一直持有的，不属于二审新证据；对证据2真实性、合法性予以认可，对其关联性不予认可，认为该证据属于新证据；对证据3、4真实性、合法性予以认可，对其关联性不予认可，认为两份证据系张海春从相关网站获取，相关网站公布时间在一审之前，故不属于二审新证据。上诉人对被上诉人在二审中提交的证据1的真实性、合法性无异议，对关联性和证明目的不予认可，认为上诉人不知道强拆的主体人是谁，外沙村村委会说如果同意退出房屋就会垫付一部分资金，上诉人是在不得已的情况下退出了房屋，并拿了一些资金，并不代表放弃了房屋的其他权利；对证据2的真实性、关联性、合法性无异议，不能达到证明目的，认为致发公司目前资不抵债，没有偿还能力，被上诉人此时对致发公司的建设行为进行的处罚，已不能实现其行政管理目的，反而损害上诉人基于多年居住使用而产生的信赖利益保护，上诉人对涉案房屋有合法利益，与8号《强制执行决定书》有法律上的利害关系；对证据3的真实性、合法性、关联性予以认可，对证明目的不予认可，认为该证据证明了上诉人是基于对政府的信赖，而投入了财产，与8号《强制执行决定书》有法律上的利害关系。上诉人认为被上诉人提交的3项证据应该属于二审新证据。 本院对双方当事人在二审程序中提交的证据认证如下：上诉人提交的证据1、2、4是为了证明涉案房屋不在被上诉人管辖范围，上诉人提交的证据3是水利部规范河道管理行为的通知，被上诉人提交的证据2、3是其他行政案件的处理情况，均与上诉人是否具有原告诉讼主体资格的审查内容不具有关联性，故对上述证据，本院均不予采纳。被上诉人提交的证据1来源合法、客观真实，且与本案待证事实具有关联性，本院予以确认。 本院二审中查明，2019年11月14日，张海春签署《退出房屋承诺书》、《承诺书》，承诺于2019年11月16日前退出并拆除承租的涉案房屋。外沙村村委会向张海春出具了《垫付资金清单》，确认涉案房屋已退出并拆除后，凭该清单至外沙村村委会领取退还租金、补偿利息款、装修款等合计212221元。《垫付资金清单》上加盖有外沙村村委会印章。 二审庭询中，上诉人述称，《退出房屋承诺书》是张海春的本人签名，垫付资金清单中的款项已经拿到了，有2000元先支付给挖机工作人员，实际拿到210221元；涉案房屋于2019年11月15日拆除；关于拆除涉案房屋的主体，最终认为很可能是八卦洲街道拆除的；对于涉案房屋是由致发公司建设的事实没有异议。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”该法第四十九条第（一）项规定，“提起诉讼的原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织。”本案中，市水务局依照《中华人民共和国行政强制法》和《中华人民共和国水法》相关规定对涉案房屋进行查处，针对的是涉案建筑的违法建设行为，因涉案建筑的建设施工方系致发公司，故市水务局依法向致发公司作出8号《强制执行决定书》，认定违法建设主体正确，张海春不是8号《强制执行决定书》的行政相对人。张海春虽通过与致发公司签订《使用合约》的方式，实际使用涉案房屋，但其并非法律意义上的房屋所有权人。且张海春签署《退出房屋承诺书》后，涉案房屋已被拆除，张海春已领取了外沙村村委会向其支付的退还租金和相关补偿款项，因此，在张海春退出涉案房屋并领取相关款项后，其与8号《强制执行决定书》之间的利害关系，因退出涉案房屋而归于消弭，张海春不再具有针对8号《强制执行决定书》提起行政诉讼的原告主体资格。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项规定，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。因张海春不具有提起本案行政诉讼的原告主体资格，故原审法院裁定驳回张海春的起诉正确。 综上，上诉人张海春的上诉请求和理由缺乏事实和法律依据，本院不予支持。一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审理程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 陆俊騑 审 判 员 谢宇飞 审 判 员 李伟伟 二〇二〇年六月十一日 书记员代 雪 姣