淮安市清江浦区人民法院行 政 裁 定 书（2020）苏0812行初121号原告陈凤美，男，汉族，1959年8月24日出生，住淮安经济技术开发区。被告淮安市自然资源和规划局，住所地淮安经济技术开发区厦门路6号。法定代表人韩文军，职务局长。委托代理人林光洋，该局工作人员。委托代理人林华东，江苏山师行律师事务所律师。第三人淮安市测绘勘察研究院有限公司，住所地淮安市新民东路14号。法定代表人朱云飞，职务董事长。原告陈凤美诉被告淮安市自然资源和规划局（以下简称“市资源局”）、第三人淮安市测绘勘察研究院有限公司（以下简称“市测绘院”）行政行为违法一案，本院于2020年4月13日立案受理后，向被告、第三人送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。本院依法组成合议庭对本案进行审查，本案现已审查终结。2005年10月，淮安市规划局委托市测绘院制作2005年淮安市区2号地块1：1000全数字航测成图（以下简称“2005年航测图”）。原告诉称：2019年春，淮安经济技术开发区钵池街道办事处、拆迁办在毛渡公布了由第三人制作的2005年航测图,原告发现自己家2＃、3＃、4＃与航测图不符。原告要求调阅飞机拍摄的原始图予以更正，遭到被告拒绝。经到江苏省测绘院调阅2005年航摄图，原告了解到原告家航测图是省测绘院中标制作的，第三人无权向外出示，不得向外界公布、出售。后原告向第三人提起民事诉讼，第三人在民事诉讼中辩称，2005年经市政府有关部门委托对毛渡房屋进行测绘，第三人出的图经有关行政部门审查盖章，第三人不负任何责任。原告认为根据测绘法有关规定，被告对测绘工作监督、管理不到位，应当承担相关责任。原告多次带清江浦区人民法院民事裁定书找被告反映问题，请求处理，被告回答房子确实存在，时间久了，相关资料没有了，无法处理，让原告走法律程序。故原告诉至法院，请求判决被告、第三人制作的2005年航测图中原告房屋情况违法，被告承担诉讼费用。为支持其诉讼主张，原告向本院提交如下证据：2005年航测图、航片、发票、评估报告、村民证明、情况说明、拆迁协议。被告市资源局辩称：一、被告主体不适格。2005年航测图不是被告制作，第三人是国家甲级测绘单位，不在被告的监督管理范围内。二、对测绘工作及成果监督不属于人民法院受案范围。被告已对原告来信反映的问题，组织工作人员进行查验，并书面回复了原告。综上，被告主体不适格，原告诉请无事实和法律依据，请求人民法院驳回原告的诉讼请求。被告市资源局提交了以下证据：市测绘院的简介、原告的来信反映、《关于陈凤美反映事项的回复》、航摄成果验收报告、航片彩照。第三人陈述：淮安市规划局委托市测绘院制作的2005年航测图测绘准确。市测绘院接受委托后进行实地调绘，对航片上没有反映出的，但在实地调绘时存在或在建房屋都予以标注。原告所称的房屋未在2005年航测图中显示，只能说明2005年时不存在这样的房屋。第三人提交了以下证据：《测绘合同》、（2019）苏0812民初9649号民事裁定书、（2020）苏08民终39号民事裁定书。经庭前审查，结合当事人的陈述，本院认定以下案件事实：2005年10月26日，原淮安市规划局因城市规划需要与市测绘院签订了《测绘合同（GF－2000－0306）》。该合同工程名称为淮安市区1：1000全数字航测成图2号地块，测绘范围为北至宁淮高速北段，南至X值为3731KM线，西至Y值为504KM线，东至Y值为515KM线。该合同还约定发生争议后由仲裁委员会仲裁。原告陈凤美位于毛渡五组的房屋在上述测绘范围内。合同签订后，淮安市规划局向市测绘院提供由北京星天地信息科技有限公司在2005年4月28日至2005年5月22日期间通过飞机拍摄的淮安地区航片作为绘图依据。同时，市测绘院开始实地调绘，直至提交成果验收时，在航片上或者实地调绘中发现在建的建筑物均在航测图中予以标注。2019年10月18日，原告陈凤美就案涉房屋与相关部门签订拆迁协议。因拆迁政策规定对未经登记的建筑物，但在2005年航测图上存在，则按规定予以补偿；如未经登记，且2005年航测图未标注的，则不予认定。原告陈凤美认为自家的2＃、3＃、4＃房屋在2005年航测图上未显示，侵害了其拆迁利益，故于2019年10月22日以第三人市测绘院作为被告向本院提起民事诉讼。2019年11月20日，本院以对测绘单位的测绘工作及成果进行监督是县级以上人民政府测绘地理信息主管部门的管理职权，不属于人民法院主管工作的范围为由，裁定驳回陈凤美的起诉。陈凤美不服该民事裁定，向淮安市中级人民法院提起上诉。2020年1月13日，淮安市中级人民法院以不属于民事案件受案范围为由，作出驳回上诉，维持原裁定的裁定。2020年3月，案涉房屋被拆除。2020年3月24日，原告向被告去信反映2005年航测图没有原告家的2＃、3＃、4＃房屋，希望被告核实。2020年4月7日，被告向原告作出书面回复，经调查，2005年航测图、航拍图、航片表示一致。2020年4月9日，陈凤美向本院提起本案行政诉讼。经本院向原告释明，对其产生实际影响是拆迁行为，原告表示其不起诉拆迁行为，坚持本案诉讼。另查明，因机构整合，原淮安市规划局的相关职能由淮安市自然资源和规划局承继。本案争议焦点：被告委托第三人制作的2005年航测图是否属于行政行为。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定，行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第二十条规定，没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。由此可见，行政委托是受委托者依据委托，代替委托方行政机关实施了行政职权和行政管理行为。行政委托的前提是委托其他组织行使行政职权，实质是行政职权的转移。本案市规划局的委托事项为测绘，测绘是专业性的技术工作，不属于规划局的法定职责。测绘不是行政行为，也就不存在市测绘院代替规划局行使行政管理职权。根据《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第一条的规定，当事人对行政行为不服的，可以提起行政诉讼。本案测绘行为不是行政行为，委托测绘也不是行政委托行为，不在行政诉讼受案范围内。另外，依据《江苏省测绘地理信息质量管理办法》第二十二条的规定，因测绘成果发生质量争议的，报项目所在地测绘地理信息主管部门进行处理，或者依法诉讼。即对测绘成果有异议的救济途径，既可以要求行政机关履行行政监督，也可以提起质量纠纷诉讼。本案原告已向主管部门市资源局反映相关问题。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第二款第（四）项、《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第六十九条第二款第（一）项之规定，裁定如下：驳回原告陈凤美的起诉。案件受理费50元，免予收取。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省淮安市中级人民法院。（此页无正文）审 判 长 江兴安审 判 员 蒋同一审 判 员 蒋国莲二〇二〇年六月九日法官助理 刘斐然书 记 员 胡 琪附：相关法律法规《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉