四川省乐山市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川11行终66号 上诉人（原审原告）：张建洪，男，1967年4月28日出生，汉族，住四川省夹江县。 委托诉讼代理人：张涛（系张建洪之子），男，1991年1月18日出生，汉族，住四川省夹江县。 委托诉讼代理人：谢松林，四川高扬律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：夹江县自然资源局，住所地四川省夹江县迎春东路263号。 法定代表人：季孟伦，局长。 委托诉讼代理人：吴磊，该局工作人员。 委托诉讼代理人：陈平，四川点道律师事务所律师。 原审第三人：中国铁路成都局集团有限公司,住所地四川省成都市一环路北二段11号。 法定代表人：周荣，董事长。 委托诉讼代理人：曾颖，该公司工作人员。 委托诉讼代理人：苏良，该公司工作人员。 上诉人张建洪因与被上诉人夹江县自然资源局、原审第三人中国铁路成都局集团有限公司土地行政登记一案，不服四川省乐山市市中区人民法院（2019）川1102行初179号行政判决，于2020年4月30日向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2020年5月27日公开开庭审理了本案。上诉人张建洪及其委托诉讼代理人张涛、谢松林，被上诉人夹江县自然资源局的副局长盖煦及该局委托诉讼代理人吴磊、陈平，原审第三人中国铁路成都局集团有限公司的委托诉讼代理人苏良到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审法院查明：张建洪系×村×社村民。张建洪于2011年2月28日向原夹江县国土资源局（简称原县国土局）提交《土地登记申请书》，申请农村宅基地使用权。调查人员对张建洪申请的宅基地进行调查制作了《地籍调查表》，并绘制了《宗地图》，《宗地图》载明张建洪宅基地的界址点坐标表。原县国土局于2011年3月3日就张建洪申请的农村宅基地进行登记，并填写夹集用（2011）字第075016号《集体土地使用权登记卡》（简称《集体土地登记卡》），该《集体土地登记卡》载明：土地用途为农村宅基地；东至张建林，南至道路，西至沟渠，北至8组；宅基地面积329.1，宗地面积442.6。 2011年10月12日，县政府向张建洪颁发的2011年《集体土地使用证》载明：土地使用权人张建洪，坐落于×村×社，地类（用途）为农村宅基地，使用权类型为批准拨用宅基地。 2017年3月20日，杨柳村第八农业合作社、杨柳村社区居民委员会、夹江县漹城镇人民政府分别出具的《证明》均载明：张建洪原房屋修建在老成昆复线路基上。 夹江县自然资源局提交《张建洪原房屋卫星印象截图》《张建洪房屋旧貌》《张建洪房屋占地图》《张建洪房屋位置图》（2张）显示案涉房屋具体位置。 2018年11月12日，原县国土局向张建洪作出《告知书》，告知拟撤销对张建洪持有的《集体土地使用证》，并告知张建洪享有陈述、申辩和听证权。张建洪拒收该《告知书》。同月20日，张建洪向原县国土局书面申请听证。2019年5月5日，夹江县自然资源局通知张建洪于同月17日参加听证。张建洪委托其儿子张涛和四川高扬律师事务所谢松林律师参加听证。听证中，张建洪认可《张建洪原房屋卫星印象截图》中铁路和房子的位置，但认为夹江县自然资源局陈述的权利人成都集团公司应作为第三人参加听证。 夹江县自然资源局于2019年7月22日作出《关于撤销杨柳村8社张建洪〈夹集用2011--075016号〉农村集体土地使用证的决定》（简称《撤销决定》），载明：张建洪于2011年前在位于距旧青衣江铁路桥头约30米处、距原旧成昆复线中心线约4.5米（铁路路基上）修建房屋一幢（简称案涉房屋），2011年农村土地确权时，依据张建洪申请的材料为张建洪颁发了夹集用2011--075016号《集体土地使用证》（简称《集体土地使用证》）。经查，张建洪持有《集体土地使用证》载明的土地，原成都铁路局西昌铁路分局（简称原西昌分局）已于1988年2月3日取得该土地的使用权，并于2002年9月11日取得了成昆线夹江段《国有土地使用证》（证书号为：川国用（2002）字第×号），该证的宗地图载明从旧青衣江铁路桥头至乐山北方向长约55米，宽度从铁路中心线到用地边界35米左右属于铁路颁证范围。故张建洪修建案涉房屋占用的土地属于国有建设用地，不再是四川省夹江县漹城镇杨柳村（简称杨柳村）8社的集体土地。因此，2011年为张建洪颁发的《集体土地使用证》的宗地范围在川国用（2002）字第×号《国有土地使用证》（简称2002年《国有土地使用证》）的宗地范围内，属于颁证错误。2018年9月30日、11月16日，夹江县自然资源局两次依法向张建洪送达了《夹江县国土资源局决定拟撤销张建洪集体土地使用证的告知书》，告知拟撤销张建洪所持有的《集体土地使用证》，同时告知张建洪享有陈述、申辩以及申请听证的权利。同年11月20日，张建洪向夹江县自然资源局申请听证，夹江县自然资源局于2019年5月17日依法举行了听证会，充分听取了张建洪的陈述和申辩，形成了听证报告。夹江县自然资源局认为张建洪修建的案涉房屋所占土地范围属于国有建设用地，依据2004年《中华人民共和国土地管理法》（施行至2019年12月31日）（简称2004年《土地管理法》）的规定不应颁发《集体土地使用证》，决定撤销张建洪持有的《集体土地使用证》。同时告知张建洪享有复议权、起诉权及起诉的期限。并于次日留置送达张建洪。张建洪不服，在法定期限内诉至一审法院，请求判决：1.撤销夹江县自然资源局于2019年7月22日作出的《撤销决定》；2.案件受理费由夹江县自然资源局承担。 审理中，张建洪、夹江县自然资源局均认可《撤销决定》中载明的《集体土地使用证》实为2011年《集体土地使用证》。张建洪对夹江县自然资源局描述案涉房屋位于废弃的成昆铁路旁边，其宅基地前搭建的凉棚的边缘与原成昆铁路中心线约4.5米予以认可，但认为张建洪的房屋不在铁路辐线上，也不在铁路路基上。 另查明：1993年4月2日，县政府向原西昌分局颁发1993年《国有土地使用证》，载明：土地使用者为原西昌分局，地址为夹江县境内，用途为交通，用地面积2607775.70平方米。 2002年9月11日，省政府向原成都分局颁发2002年《国有土地使用证》，该证载明：坐落夹江县，用途铁路用地，使用权类型划拨，使用权面积2589843.27平方米。该证后的记事内容载明：1.2002年9月11日，该宗地原土地面积2607775.70平方米，分割二公司家属区一宗地17932.43平方米，现该宗地面积2589843.27平方米；2.2014年12月4日，本宗地土地使用权人名称变更为原成都铁路局；3.2015年9月2日，面积变更登记，该宗地现使用权面积为2579003.21平方米；4.根据2018年4月24日省厅通知，该宗土地使用权人由原成都铁路局变更为成都集团公司，权利类型由划拨变更为授权经营。该证后附1988年2月3日的《说明》、图例及征用土地平面图，其中《说明》载明：原西昌分局于1987年1月至5月对所接收成昆线成峨段的铁路已征土地进行了全面清查核实，并将已建房屋、围栏等绘入了征用土地平面图内，报请政府对照审定，核发土地使用证。本图系成昆线Ｋ114＋979.19～Ｋ145＋035.774征用土地平面图，属夹江县境内。本图根据铁路兴建和运营后历年征用土地平面图和土地征用资料为依据绘制。地界线内属铁路合法征用地，其使用权属铁路，经审定后的征用土地平面图，为铁路管理的依据。图例标示载明：铁路中心线为黑色实线，已征地界线虚实线，桥梁为矩形。征用土地平面图载明：夹江县境内铁路中心线沿长533.40米一侧的青衣江大桥头至乐山8社，在该中心线处Ｋ138＋877.79为桥墩，以桥墩为坐标点，面向乐山北方向30米处，向东宽38.4米，向西宽35.5米范围均为虚实线范围即属于已征地界。 又查明：2015年10月29日，中共夹江县委机构编制委员会下发的夹编委〔2015〕3号《关于整合不动产登记职责等有关机构编制事项的通知》（简称夹编委〔2015〕3号文件）载明：将土地登记、房屋登记、林地登记等不动产登记职责统一整合交由县国土资源局牵头承担，在县国土资源局增挂“夹江县不动产登记局”牌子。县国土资源局负责指导监督全县土地登记、房屋登记、林地登记等不动产登记工作。 2019年2月15日，因夹江县机构改革，不再保留原县国土局，其职责由夹江县自然资源局承继。 一审法院认为：根据《不动产登记暂行条例》第六条第二款、第七条第一款以及夹编委〔2015〕3号文件规定，夹江县自然资源局现承继原县国土局的职责，具有对辖区不动产登记的职权。 （一）夹江县自然资源局作出《撤销决定》认定事实的证据充足。根据夹江县自然资源局提交的《证明》（3份）、《张建洪原房屋卫星印象截图》《张建洪房屋旧貌》《张建洪房屋占地图》《张建洪房屋位置图》（2张）等证据载明的内容，结合张建洪对案涉房屋位置的陈述，可以确认案涉房屋占用的土地位于2002年《国有土地使用证》所附的征用土地平面图虚实线范围内。此外，从第三人提交的2002年《国有土地使用证》后附的《说明》内容来看，原西昌分局于1987年1月至5月对所接收成昆线成峨段的铁路已征土地进行了全面清查核实，并将已建房屋、围栏等绘入了征用土地平面图内，夹江县境内的成昆线征用土地在平面图上标示为Ｋ114＋979.19～Ｋ145＋035.774地段，在该地段Ｋ138＋877.79处为旧青衣江大桥一侧的桥墩，以桥墩为坐标点，面向乐山北方向30米处，向东宽38.4米，向西宽35.5米范围均为虚实线范围，即属于已征地界。就该部分已征土地，县政府于1993年4月2日向原西昌分局颁发了1993年《国有土地使用证》；省政府又于2002年9月11日向原成都分局颁发2002年《国有土地使用证》，并明确为原成都分局在夹江县用地。因此，2011年《集体土地使用证》载明的土地确实在1993年、2002年《国有土地使用证》载明的范围内。据此事实，夹江县自然资源局作出《撤销决定》，认定张建洪修建案涉房屋占用的土地属于国有建设用地，非杨柳村8社的集体土地。2011年为张建洪颁发的2011年《集体土地使用证》的宗地范围在2002年《国有土地使用证》的宗地范围内，属于颁证错误的证据充分。对于张建洪提出其修建案涉房屋占用的土地系废弃铁路用地，现属于×村×社的问题。本院认为，根据2004年《土地管理法》第五十八条第一款第五项关于“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（五）公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的”规定，收回报废铁路的国有土地使用权需经相应的批准程序。且不说案涉房屋占用的土地仍在第三人持有的2002年《国有土地使用证》登记范围内，即使要收回案涉房屋占用土地的使用权也需经相应批准程序，而且收回后的土地性质也不会发生改变，何况张建洪也未提交案涉房屋占用的土地的国有使用权已被收回，以及将涉案土地依法交给杨柳村8社的证据。一审法院对张建洪的该主张不予支持。 （二）夹江县自然资源局作出的《撤销决定》适用法律及其程序正确。一审法院认为，夹江县自然资源局作为不动产登记机关，具有对不动产作出登记与否的职权。同时，根据依法行政的基本要求，行政机关具有自我纠错的当然职权，除非法律、法规另有规定。因此，夹江县自然资源局具有对错误登记颁证行为予以撤销的职权。鉴于撤销不动产登记颁证行为，法律、法规没有规定具体的程序，夹江县自然资源局在作出《撤销决定》前，对案涉房屋占用土地的权属进行了调查，给予了张建洪陈述、申辩以及听证的权利，并且根据张建洪的申请，组织了听证，其后才作出《撤销决定》，同时也告知了张建洪享有的救济权利。夹江县自然资源局实施程序符合国发〔2004〕10号《全面推进依法行政实施纲要》中规定的“行政机关作出对行政管理相对人、利害关系人不利的行政决定之前，应当告知行政管理相对人、利害关系人，并给予其陈述和申辩的机会；作出行政决定后，应当告知行政管理相对人依法享有申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。对重大事项，行政管理相对人、利害关系人依法要求听证的，行政机关应当组织听证”的正当程序规定。故，夹江县自然资源局作出的《撤销决定》程序合法。对于张建洪提出在第三人未申请更正登记情况下，不应主动撤销不动产登记的主张不应支持。 综上事实和理由，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回张建洪的诉讼请求。案件受理费50元，由张建洪负担。 上诉人张建洪上诉称：（一）一审认定事实错误。被上诉人以及原审第三人所举证据不能证明上诉人所取得的宅基地使用权在废弃铁路范围。其所举证据也不能证明上诉人的宅基地属于原审第三人拥有权利的国有土地。（二）被上诉人没有撤销土地证的法定职权，且在撤销过程中没有遵循法定程序。即使存在颁证错误，也应该是进行注销登记而非撤销登记。（三）被上诉人依职权主动撤销，程序违法。《不动产登记暂行条例》以及《不动产登记暂行条例实施细则》均明确规定不动产登记以当事人申请为原则，登记机关依职权主动登记为例外。被上诉人要对上诉人宅基地进行注销，必须依照《不动产登记暂行条例实施细则》第二十八规定的程序进行。一审判决强调程序正当，却忽略了合法行政、职权法定的基本原则。故提出上诉请求：1.撤销一审判决，撤销被上诉人夹江县自然资源局于2019年7月22日作出的《撤销决定》；2.案件受理费由夹江县自然资源局承担。 被上诉人夹江县自然资源局辩称：（一）依据《不动产登记暂行条例》第六条之规定，夹江县自然资源局是夹江县人民政府确定的不动产登记机构，具有撤销登记的职权。同时根据国发〔2004〕10号《全面推进依法行政实施纲要》中依法行政的基本要求，行政机关对于错误的行政行为具有自我纠错的职权。本案中，被上诉人发现自己的登记确实存在错误，其主动纠正符合依法行政的基本要求。（二）一审法院根据相关证据查明的事实足以证实上诉人房屋占地范围系已颁证给原审第三人的国有土地，向上诉人颁发的宅基地使用证不符合法律规定。（三）上诉人混淆了撤销和注销的关系，《不动产登记条例实施细则》第二十八条规定注销登记的前提是不动产权利消灭，在不动产权利未消灭前不存在注销登记。上诉人认为本案应适用注销程序与该规定相悖。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律得当，审判程序合法，请求驳回上诉，维持原判。 原审第三人中国铁路成都局集团有限公司述称，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，根据《不动产登记暂行条例》第六条第二款、第七条第一款以及夹编委〔2015〕3号文件规定，夹江县自然资源局现承继原县国土局的职责，具有对辖区不动产登记的法定职权。 关于张建洪涉案《集体土地使用证》所载明的土地是否在原审第三人《国有土地使用证》宗地范围的问题。本院认为，根据张建洪一审对案涉房屋位置的陈述，并结合在案证据《张建洪原房屋卫星印象截图》《张建洪房屋旧貌》《张建洪房屋占地图》《张建洪房屋位置图》以及夹江县自然资源局提交的《证明》、原审第三人提交的2002年《国有土地使用证》后附的《说明》等载明的内容来看，原审第三人在夹江县境内的成昆线征用土地为Ｋ114＋979.19～Ｋ145＋035.774地段，铁路中心线沿长533.40米一侧的青衣江大桥头至乐山8社，在该中心线处Ｋ138＋877.79为桥墩，以桥墩为坐标点，面向乐山北方向30米处，向东宽38.4米，向西宽35.5米范围均为已征收范围，一审庭审中，张建洪对夹江县自然资源局描述案涉房屋位于废弃的成昆铁路旁边，其宅基地前搭建的凉棚的边缘与原成昆铁路中心线约4.5米予以认可，可以认定张建洪涉案《集体土地使用证》所载明的土地应在原审第三人《国有土地使用证》宗地范围内。故一审法院认为夹江县自然资源局作出《撤销决定》认定事实的证据充足并无不当。关于张建洪主张其修建案涉房屋占用的土地系废弃铁路用地，现属于杨柳村8社的问题，无相关事实和法律依据，对该主张本院不予支持。 关于夹江县自然资源局作出涉案《撤销决定》是否合法的问题。本院认为，行政行为一旦作出，即具有确定力及执行力，但对于违法或者不当的行政行为以及由于事实和法律变迁而不宜存续的行政行为，行政机关具有自我纠错的权力和职责。在目前缺少法律明确规定的情况下，行政机关可以采取的自我纠错方式主要有撤销、补正、改变原行政行为、确认违法等方式。本案中，夹江县自然资源局作为不动产登记机关，对错误登记颁证行为有权以撤销的方式予以纠正。同时，鉴于法律、法规对于撤销不动产登记颁证行为没有规定具体的程序，夹江县自然资源局在作出《撤销决定》前，对案涉房屋占用土地的权属进行了调查，给予了张建洪陈述、申辩以及听证的权利，并且根据张建洪的申请，组织了听证，其后才作出《撤销决定》，并告知了张建洪享有的救济权利。符合正当程序的要求。故夹江县自然资源局作出的《撤销决定》适用法律及其程序正确。应予维持。 综上所述，上诉人张建洪的上诉理由不能成立，对其上诉请求本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由张建洪负担（已交纳）。 本判决为终审判决。 审 判 长 李亚莉 审 判 员 雷璐娜 审 判 员 刘 平 二〇二〇年六月十日 法官助理 朱海丽 书 记 员 李菲菲 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条 人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。