河南省临颍县人民法院行 政 判 决 书(2020)豫1122行初2号公益诉讼起诉人临颍县人民检察院。被告临颍县自然资源局，住所地临颍县颍北新区二环路中段北侧。法定代表人徐小伟，任局长职务。出庭负责人吴战杰，男，汉族，1976年2月6日出生，住河南省漯河市源汇区滨河路471号院1号楼2单元1001号，任副局长职务。委托代理人程黎军，男，汉族，1980年2月22日出生，住河南省临颍县，任该局法制室主任。委托代理人何鹏程，河南恩达律师事务所律师。公益诉讼起诉人临颍县人民检察院诉被告临颍县自然资源局怠于履行土地资源保护行政职责纠纷一案，本院于2020年1月3日受理后，经依法组成合议庭，于2020年5月21日公开开庭进行了审理。公益诉讼起诉人临颍县人民检察院指派检察官谢明起、助理检察官李轲出庭履行职务，被告临颍县自然资源局的出庭负责人吴战杰、委托代理人程黎军、何鹏程到庭参加诉讼。本案现已审理终结。公益诉讼起诉人临颍县人民检察院诉称，一、确认临颍县自然资源局对临颍县固厢乡小师村、师其超、师颍超违法占用耕地怠于履行监管职责的行政行为违法；二、判令临颍县自然资源局对于限期拆除违法建筑、恢复土地原状继续履行监管职责。公益诉讼起诉人经审查查明：2008年10月1日，临颍县固厢乡小师村八组与师其超、师颍超签订《合同》，将本组7亩土地(原为老窑坑)承包给师其超、师颍超，承包期限20年(2008年至2028年)，承包金21000元。2010年，师其超、师颍超在该处土地的东侧挖一鱼塘，北侧搭建简易房，对外进行垂钓经营至今，村八组及小师村委会未制止。2019年6月1日，师颍超将鱼塘及设施租给李想使用，收取租金每年10000元，时间至2024年6月1日。经现场勘测，涉案土地东邻村路，西邻南邻、北邻均为耕地；其中鱼塘占地面积2154.53平方米(合3.2318亩)，看护房占地面积191.58平方米(合0.2873亩)。经查询，鱼塘及看护房所占土地均属于耕地类中的基本农田，且未办理合法的用地手续。2019年7月30日，临颍县自然资源局作出《责令停止违法行为通知书》，同日立案调查；10月30日，其作出《土地行政处罚听证告知书》：1、拆除在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状；2、罚款每平方米按20元标准执行，2346.11平方米*20元/平方米=4692.2元，截至目前，临颍县自然资源局未进一步依法全面履职并未采取有效措施消除违法占地，国家利益和社会公共利益持续处于受侵害状态。2019年7月30日，本院对临颍县自然资源局怠于履职案决定立案审查，并于2019年8月9日向临颍县自然资源局发出漯临检行公[2019]41112200011号检察建议书，督促临颍县自然资源局依法全面履职，纠正违法占地行为，切实维护国家利益和社会公共利益，并要求临颍县自然资源局十五日内将办理情况书面回复检察机关。2019年9月2日，临颍县自然资源局对检察建议情况进行书面回复，主要内容为其已立案查处，案件正处于审理阶段，下步将严格按照《国土资源违法行为查处工作规程》的规定严肃查处。本院依法进行跟进调查，于8月28日、10月15日、11月1日、11月18日到现场查看，发现鱼塘内被硬化的路面新增了座位号，仍聚集人员在此垂钓，违法占地状态至今未消除，临颍县自然资源局也未采取有效措施制止违法行为，土地资源仍处于受侵害状态。根据《中华人民共和国土地管理法》第三条、第三十六条、第四十四条、第六十六条、第六十七条、第七十四条、第七十六条，河南省实施《土地管理法》办法第四条，《基本农田保护条例》第六条、第十七条、第三十条等规定，临颍县自然资源局作为县级国土资源行政主管部门，对本行政区域的耕地保护工作负有管理职责，对本辖区违反法律规定占用耕地的行为，应当依法监督检查、责令停止违法行为和限期改正或治理、限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状。但其怠于对临颍县固厢乡小师村集体所有、师其超、师颕超承包使用的土地履行监管，致使耕地资源被破坏，至今未恢复土地原状，国家利益和社会公共利益持续处于受侵害状态。公益诉讼起诉人认为，被告临颍县自然资源局怠于依法监管临颍县小师村、师其超、师颍超违法占用耕地。检察机关发现上述情况后，已依法向临颍县自然资源局发出检察建议，被告仍未依法全面履行职责，国家利益和社会公共利益持续处于受侵害状态。现根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款和《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十一条第三款的规定，提起诉讼，请依法裁判。公益诉讼起诉人为证明其请求，向本院提交如下证据：第一组证据：1、临颍县机构编制委员会《关于印发临颍县国土资源局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》(临编[2015]97号；2、临颍县机构改革领导小组关于印发《临颖县机构改革实施方案》的通知(临改革字〔2019〕1号)；3、临颍县自然资源局统一社会信用代码证书、临颍县自然资源局职能配置、内设机构和人员编制规定。证明：临颍县自然资源局是县政府工作部门，在辖区内负责组织实施最严格的耕地保护制度，具有落实国家耕地保护政策，负责耕地数量、质量、生态保护的法定职责。第二组证据：1、小师村八组与师其超、师颍超签订的关于该地块的承包合同(2008年10月1日)、小师村委会开具的关于其明知师其超在该地块经营养鱼的证明(2019年7月29日)、鱼塘转包合同(李想)、现场照片；2、现场勘测笔录、土地现状图、土地规划图、土地利用总体规划核实情况说明。证明：2010年师颍超、师其超挖塘养鱼的地块类别为基本农田，截止2019年7月30日，临颍县国土资源局(以下改称临颍县自然资源局)在长达9年的时间，均未对该违法占地的行为予以相应处罚，怠于行使保护耕地的法定职责。第三组证据：1、临颍县人民检察院立案决定书(漯临检行公立〔2019〕41112200011号)；2、临颍县人民检察院对临颍县固厢乡土地所所长任自平的调查笔录、临颍县人民检察院对师颍超、师保勋、潘建超、李想的调查笔录、临颍县人民检察院对临颍县自然资源局监察大队大队长王学辉的调查笔录；3、临颍县人民检察院检察建议书(漯临检行公〔2019〕41112200011号,2019年8月8日)及送达回证(2019年8月9日王学辉签收)。证明：临颍县人民检察院在发现临颍县自然资源局怠于履行保护耕地法定职责的情况下，向临颍县自然资源局发出检察建议书，已完成诉前程序。第四组证据：1、临颍县自然资源局对临颍县人民检案院检察建议书的回复(2019年9月2日)；2、本院勘验检查笔录及现场照片(2019年8月28日、10月15日、11月1日、11月18日)。证明：临颍县自然资源局在收到本院检察建议书后，未在15日内予以回复，未采取有效的监管措施实现其书面回复所约定的内容，致使国家利益和社会公共利益持续处于受侵害状态。第五组证据：相关法律法规、规范性文件：1、《中华人民共和国土地管理法》；2、河南省实施《土地管理法》办法；3、《基本农田保护条例》；4、国务院《关于坚决制止占用基本农田进行种树等行为的紧急通知》(国发明电【2004】1号)；5、《临颍县耕地保护管理和违法占地治理办法》。被告临颍县自然资源局对公益诉讼起诉人提交证据的质证意见为：对证据真实性无异议。1、临颍县自然资源局是否怠于履行职责应当以发现违法行为来作为考察基点，2019年7月30日接到群众举报后，及时履行调查、核实、处置等程序，2019年11月及时作出行政处罚决定书，我局在本案处理过程中做到及时发现、调查、处置的要求，不存在怠于履行职责。2、我局在履行土地保护职责过程中没有实施强制措施的权利，即便我局行政处罚决定书已经生效，按照法律规定应当向法院申请强制执行，由法院进行强制措施，本案中师其超向县政府提起行政复议，县政府撤销了我局作出的处罚决定书，对于检察院所说的没有全部完全履职与本案基本事实不相符。被告临颍县自然资源局辩称，一、答辩人已经依法对非法占地人作出了《行政处罚决定书》，履行了监管职责，不存在怠于履行的行为。2019年7月，我局接到群众举报，得知非法占地人师其超在未经批准的情况下，占用临颍县固厢乡小师村八组基本农田建鱼塘及看护房，占地面积2346.11平方米。接到群众举报后，我局随即派工作人员去涉案土地现场进行调查，对非法占地人师其超进行书面询问，并进行了现场勘查。根据临颍县土地利用总体规划图的显示，涉案土地系临颍县固厢乡小师村八组基本农田。经调查得知，非法占地人师其超于2010年7月16日在未经批准的情况下，占用涉案土地建鱼塘及看护房，占地面积2346.11平方米，其中鱼塘面积2154.53平方米，看护房占地面积191.58平方米。对该事实，有师其超与临颍县固厢乡小师村八组小组代表签订的《合同》、师其超与李想签订的《鱼塘承包合同》、现场勘测笔录、以及我局对师其超和李想所作的询问笔录予以证明。在此基础上，我局于2019年7月30日对该起非法占地案件予以立案，同日，向师其超送达了书面的《责令停止违法行为通知书》，责令师其超立即停止违法行为，听候处理。同时，我局向固厢乡人民政府送达了一份《抄告单》，要求固厢乡人民政府采取相应措施，共同制止违法行为。2019年8月8日，我局又向县政府作出《关于临颍县两宗非法占地的专项报告》，其中包括本案涉案土地，鉴于涉案土地上所建附属物为非法建筑及拆除问题，我局特向县政府作出书面专项报告，建议：1、责成发展改革、建设、规划等相关部门按照共同责任机制的要求履行部门职责，采取相关措施，共同制止违法行为；2、按照临颍县人民政府关于转发《漯河市委办公室市政府办公室关于健全国土资源执法监管责任机制的实施意见》的通知第三大项第十小项要求督促违法行为发生地乡镇人民政府组织力量依法拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状。2019年10月30日，我局向师其超作出并送达了《行政处罚听证告知书》，告知我局拟对其作出“拆除在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状及相应罚款”的行政处罚，并告知其享有陈述申辩和听证的权利，但是师其超在期限内没有要求听证。2019年11月7日，我局对师其超作出《土地行政处罚决定书》并向其送达，《土地行政处罚决定书》对师其超作出了如下处罚：1、责令退还非法占用的土地，恢复土地原状；2、责令师其超自收到处罚决定之日起十五日内自行拆除在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状；3、罚款：每平米按20元标准执行：2346.11平米*20元/平米=46922.2元。师其超不服我局作出的《土地行政处罚决定书》，于2019年12月19日向临颍县政府提出了《行政复议申请书》，县政府于2019年12月23日受理该行政复议申请。因此，我局已经依法对非法占地人作出了《行政处罚决定书》，履行了监管职责，不存在怠于履行职责的行为。二、县检察院的第二项诉讼请求缺乏事实与法律依据。县检察院的第二项诉讼请求为“判令我局对于限期拆除违法建筑、恢复土地原状继续履行监管职责”，该项诉讼请求不明确、不具体，且缺乏事实与法律依据。首先，师其超不服我局作出的《行政处罚决定书》，已向县政府提出行政复议，县政府经审查后，于2020年4月21日下发了《行政复议决定书》，撤销了我局作出的《行政处罚决定书》，我局将于近期完善相关证据材料后重新作出《行政处罚决定书》。因《行政处罚决定书》被撤销，不存在实施限期拆除违法建筑、恢复土地原状的依据。其次，即使最终我局重新作出的《行政处罚决定书》发生法律效力，我局也没有权利直接实施限期拆除违法建筑、恢复土地原状的权利，而应向法院申请强制执行程序，由法院依照执行程序拆除违法建筑、恢复土地原状。因此，县检察院的第二项诉讼请求缺乏事实基础与法律依据。综上所述，我局已经依法对非法占地人作出了《行政处罚决定书》，履行了监管职责，不存在怠于履行职责的行为，县检察院的二项诉讼请求均没有事实与法律依据，请求法院在查明案件事实基础上，依法驳回县检察院的诉讼请求。被告临颍县自然资源局为证明其主张，在法定的举证期限内提交证据如下：一、临颍县人民政府行政复议决定书一份，行政复议恢复审理通知书、终止通知书一份，因师其超不服我局作出的处罚决定书于2019年12月19日向临颍县人民政府申请行政复议，临颍县人民政府于2020年4月21日作出临政复（2020）23号行政复议决定书，撤销了我局原来的行政处罚决定书，起诉状中第二项诉讼请求没有依据，我局在发现师其超非法占地情形后，依法处罚了其占地行为；二、我局在办理师其超非法占地时手续一套，包括立案通知书、笔录等，在我局2019年7月份接到群众举报师其超非法占地建立鱼塘后，及时的依法作出行政处罚，没有怠于履行法定职责。公益诉讼起诉人的质证意见是：被告提出的证据一，不是一个行政行为，向政府汇报不是履行行政行为的方式，作出行政决定后应该对行政强制措施跟上，此证据与案件意见无关，被告是否怠于履职是从整体和局部来说，鱼塘从零几年就是费坑了，被告没有及时查处，从行政处罚作出后应当采取强制措施进行扣押，强制措施上没有完全跟上，师其超提出行政复议，人民政府把原来的行政决定撤销与本案无关，从国家利益和社会利益来说，什么时候风险消除才算结束。经举证质证，本院对上述证据确认如下：被告对公益诉讼起诉人提交的证据没有异议，公益诉讼起诉人对被告提交近期已部分履行土地行政查处职责的证据没有异议。本院对上述证据的客观性、真实性和关联性均予以确认，能够作为认定本案事实的依据。经审理查明：2008年10月1日，临颍县固厢乡小师村八组与师其超、师颍超签订《合同》，将本组7亩土地(原为老窑坑)承包给师其超、师颍超，承包期限20年。2010年师其超、师颍超在该处土地的东侧挖一鱼塘，北侧搭建简易房，对外进行垂钓经营至今。2019年6月1日，师颍超将鱼塘及设施租给李想使用，租赁期限至2024年6月1日。经勘测，该宗土地东邻村路，西邻南邻，北邻均为耕地；其中鱼塘占地面积2154.53平方米(合3.2318亩)，看护房占地面积191.58平方米(合0.2873亩)。鱼塘及看护房所占土地均属于耕地类中的基本农田，且未办理合法的用地手续。2019年7月30日，临颍县人民检察院对临颍县自然资源局怠于履职案决定立案审查，并于2019年8月9日向临颍县自然资源局发出漯临检行公[2019]41112200011号检察建议书，督促临颍县自然资源局依法全面履职，纠正违法占地行为，并要求临颍县自然资源局十五日内将办理情况书面回复检察机关。2019年7月30日，临颍县自然资源局作出《责令停止违法行为通知书》，同日立案调查。2019年9月2日，临颍县自然资源局对检察建议情况进行书面回复，主要内容为其已立案查处，案件正处于审理阶段，下步将严格按照《国土资源违法行为查处工作规程》的规定严肃查处。2019年10月30日，临颍县自然资源局作出《土地行政处罚听证告知书》，并于当日向师其超进行送达，《土地行政处罚听证告知书》告知拟对师其超作出“拆除在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状及相应罚款”的行政处罚，并告知其有享有陈述申辩和听证的权利。师其超在期限内没有要求听证。2019年11月7日，被告对师其超作出临土罚决字（2019）第073号《土地行政处罚决定书》并向其送达，《土地行政处罚决定书》对师其超作出：“1、责令退还非法占用的土地，恢复土地原状；2、责令师其超自收到处罚决定之日起十五日内自行拆除在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状；3、罚款：每平米按20元标准执行：2346.11平米*20元/平米=46922.2元”的处罚决定。师其超对该处罚决定不服，于2019年12月19日向临颍县人民政府提出了《行政复议申请书》，临颍县人民政府经审查后，于2020年4月21日下发了临政复（2020）23号《行政复议决定书》，撤销了被告作出的临土罚决字【2019】第073号《行政处罚决定书》。另查明，临颍县人民检察院依法对该案进行跟进调查，于2019年8月28日、10月15日、11月1日、11月18日到现场查看，发现鱼塘内被硬化的路面新增了座位号，仍聚集人员在此垂钓，违法占地状态并未消除，临颍县自然资源局也未采取有效措施制止违法行为，土地资源仍处于受侵害状态。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款和《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十一条第三款的规定，临颍县人民检察院向本院提起诉讼。本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第三条、第三十六条、第四十四条、第六十六条、第六十七条、第七十四条、第七十六条，河南省实施《土地管理法》办法第四条，《基本农田保护条例》第六条、第十七条、第三十条等规定，临颍县自然资源局作为县级国土资源行政主管部门，对本行政区域的耕地保护工作负有管理职责，对本辖区违反法律规定占用耕地的行为，应当依法监督检查、责令停止违法行为和限期改正或治理、限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状。本案中，临颍县固厢乡小师村八组于2008年10月1日与师其超、师颍超签订《合同》，将本组7亩土地承包给师其超、师颍超，2010年师其超、师颍超在该处土地的东侧挖一鱼塘，北侧搭建简易房，对外进行垂钓经营至今。2019年6月1日，师颍超将鱼塘及设施租给李想使用，经查证鱼塘及看护房所占土地均属于耕地类中的基本农田，且未办理合法的用地手续。原临颍县国土资源局以及改制后的临颍县自然资源局在长达9年的时间，均未对该违法占地的行为予以相应处罚，怠于行使保护耕地的法定职责。在2019年7月30日临颍县人民检察院对临颍县自然资源局怠于履职案决定立案审查，并于2019年8月9日向临颍县自然资源局发出漯临检行公[2019]41112200011号检察建议书，督促临颍县自然资源局依法全面履职，纠正违法占地行为后，临颍县自然资源局也已对该起违法占地行为进行立案查处，虽然采取了一些措施依法进行整改，但被告怠于履行法定职责的情形尚未终结，非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施尚未拆除，至今未恢复土地原状，土地资源仍处于受侵害状态。本案被告存在怠于履行法定职责的违法行为事实清楚，致使他人的违法行为造成国家利益和社会公共利益长期处于受侵害的状态。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条，《最高人民法院、最高人民检察院＜关于检察公益行政诉讼案件适用法律若干问题的解释＞》第二十一条、二十五条第一款第一项，《中华人民共和国土地管理法》第七十六条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十四条之规定，判决如下：一、确认被告临颍县自然资源局对临颍县固厢乡小师村、师其超、师颍超违法占用耕地怠于履行监管职责的行政行为违法。二、责令被告临颍县自然资源局对于限期拆除违法建筑、恢复土地原状继续履行监管职责。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省漯河市中级人民法院。审 判 长  臧跃峰人民陪审员  袁海岚人民陪审员  赵亚超二〇二〇年六月二日书 记 员  李琳琳