江苏省徐州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏03行终86号 上诉人（原审原告）朱线，男，1964年2月23日生，汉族，住江苏省徐州市经济开发区。 委托代理人刘博韬，北京在明律师事务所律师。 委托代理人张琨，北京在明律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）徐州经济技术开发区管理委员会，住所地江苏省徐州市城东大道9号科技大厦。 法定代表人邱成，该管委会主任。 委托代理人吕伟，该管委会工作人员。 委托代理人丁浩，江苏智临律师事务所律师。 上诉人朱线因与被上诉人徐州经济技术开发区管理委员会（以下简称开发区管委会）房屋征收决定一案，不服徐州铁路运输法院(2019)苏8601行初709号行政判决向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2020年5月28日组织双方进行听证。上诉人朱线及委托代理人刘博韬，被上诉人开发区管委会的委托代理人吕伟、丁浩到庭参加庭审。本案现已审理终结。 原审法院查明，《房屋所有权证》（徐房权证金山桥字第××号）载明金山桥杨庄居委会x组xx号房屋的所有权人为朱线。被告开发区管委会于2018年3月20日作出1号征收决定，该决定载明“根据国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》及市政府《徐州市征收集体土地房屋补偿办法》的规定，经徐州经济技术开发区管委会研究，决定对金山桥街道办事处杨庄社区棚户区改造项目规划范围内的房屋实施征收。……一、征收范围：详见徐州经济技术开发区规划建设局出具的杨庄社区棚户区改造项目附图（已公示）。本项目共计征收房屋280户，总建筑面积72000平方米……三、征收与补偿方案：详见《杨庄社区棚户区改造项目房屋征收安置补偿方案》。四、征收部门：徐州经济技术开发区征迁管理办公室。五、征收实施单位：开发区金山桥街道办事处”等内容。徐州经济技术开发区征迁管理办公室、徐州经济技术开发区金山桥街道办事处于2018年4月2日作出《告知书》，该《告知书》载明安置地点、安置户型、征收期限、安置补偿方式、住宅房屋征收补偿结算标准、搬迁补助等费用和奖励等内容。本案庭审中，原告朱线、被告均表示1号征收决定所涉房屋已“基本拆除完毕”“安置小区正在建设”。另查明：徐州经济技术开发区系由国务院批准升级的国家级开发区，开发区管委会是徐州经济技术开发区管理机构。徐州市人民政府于2014年10月22日作出68号文件，该文件载明“一、市有关部门向开发区下放的管理权限……6.开发区范围内国有土地房屋征收补偿工作由开发区负责。（市城乡建设局）……”等内容。本院于2019年1月11日立案受理（2019）苏8601行初209号朱线诉开发区管委会城建其他行政行为一案。案件审理期间，开发区管委会向本院提供了包括1号征收决定在内的证据，朱线于2019年2月19日签收了本院邮寄送达的答辩状副本等材料。 原审法院认为，关于原告朱线起诉是否超过法定起诉期限问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出；法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。本案中，原告主张其于2019年2月19日方在（2019）苏8601行初209号案件诉讼过程中知道1号征收决定，其于2019年4月11日提起本案诉讼，未超过法定起诉期限。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第三款规定，被告认为原告起诉超过法定期限的，由被告承担举证责任。本案中，被告开发区管委会提交的证据7即《告知书》的内容主要涉及补偿安置等情况，缺乏被诉1号征收决定中的征收主体、范围等核心内容，不能证明被告述称的原告通过该告知书即知道或应当知道1号征收决定的证明目的；原、被告提交的其他证据亦不足以证明原告在2019年2月19日前已知道或应当知道1号征收决定，被告认为原告起诉超过法定期限，缺乏必要依据，本院对被告该项主张依法不予支持。 关于原告提出的1号征收决定系被告基于徐州市人民政府授权作出的主张。根据68号文件载明的内容，开发区负责开发区范围内国有土地房屋征收补偿工作的权限来源于原徐州市城乡建设局作为市有关部门向开发区下放的管理权限，而非徐州市人民政府具有的管理权限，被告作为徐州经济技术开发区管理机构，依据68号文件在开发区范围内国有土地房屋征收补偿工作中的权限不应超过原徐州市城乡建设局在国有土地上房屋征收与补偿工作中的权限。原、被告提交的证据不足以证明1号征收决定系被告基于徐州市人民政府授权作出。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十一条规定，当事人对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构作出的行政行为不服提起诉讼的，以该开发区管理机构为被告。本案中，被告作为国务院批准设立的徐州经济技术开发区管理机构，具有被告资格。原告提出的前述主张，缺乏必要依据，本院依法不予支持。 关于1号征收决定是否合法问题。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条第一款规定，依照该条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划；保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。本案中，1号征收决定载明“决定对金山桥街道办事处杨庄社区棚户区改造项目规划范围内的房屋实施征收”，但被告提交的证据2即相关复函载明的形成时间均晚于1号征收决定的作出时间，被告提交的证据不足以证明1号征收决定所涉项目符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划并已纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定；作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。本案中，被告提交的证据5，即《徐州市社会稳定风险评估评审报告表》载明的形成时间亦晚于1号征收决定的作出时间。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条第一款规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告，公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。本案中，被告提交的证据不足以证明被告作出1号征收决定后进行了公告。综上，被告作出1号征收决定，有超越职权、主要证据不足、违反法定程序等情形。 关于1号征收决定是否应当撤销问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定，行政行为有超越职权、主要证据不足、违反法定程序等情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为。本案中，被告作出1号征收决定，应当予以撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条规定，行政行为依法应当撤销但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为。本案中，1号征收决定载明“本项目共计征收房屋280户”，原、被告均表示1号征收决定所涉房屋已“基本拆除完毕”“安置小区正在建设”，鉴于前述情况，撤销1号征收决定将会对涉案项目所涉大部分被征收房屋所有权人的利益产生重大影响，故本院依法应当确认1号征收决定违法。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项之规定，判决确认被告徐州经济技术开发区管理委员会作出的《徐州经济技术开发区管委会房屋征收决定》（徐开征决字〔2018〕第1号）违法。案件受理费50元，由被告徐州经济技术开发区管理委员会负担。 上诉人朱线上诉称，徐开征决字〔2018〕第1号《徐州经济技术开发区管理委员会房屋征收决定》征收范围中包含集体土地，违反《土地管理法》及《国有土地上房屋征收与补偿条例》的强制性规定，应予以撤销。1、上诉人对原审法院认定被上诉人作出徐开征决字〔2018〕第1号《徐州经济技术开发区管理委员会房屋征收决定》有超越职权、主要证据不足、违反法定程序的情形，原审法院确认被上诉人作出的1号征收决定违法的结论予以认可。但《国有土地上房屋征收与补偿条例》仅赋予了市、县级人民政府在本行政区域国有土地上实施房屋征收与补偿的权利，根据被上诉人在一审中提交的证据7《告知书》第五项及证据8《杨庄社区房屋征收安置补偿方案》第四项显示的内容显示被上诉人作出的《房屋征收决定》中涉及集体土地。集体土地应按照《中华人民共和国土地管理法》的有关规定和程序办理征收事宜。故被上诉人徐州经济技术开发区管理委员会作出的徐开征决字〔2018〕第1号《徐州经济技术开发区管理委员会房屋征收决定》中将涉及集体土地性质的房屋与国有土地上房屋一并作出征收决定不符合法律规定。2、原审法院适用《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款作出判决确认被上诉人做出的1号征收决定违法，但不撤销行政行为系适用法律错误。我国法律、法规赋予市、县级人民政府征收房屋职权依据于《国有土地上房屋征收与补偿条例》，《条例》规定“市、县级人民政府作出的房屋征收决定只适用于征收国有土地上房屋”。因此，应依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第一条，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第(二)项、第(三)项之规定，予以撤销。综上，请求二审法院：1、依法改判撤销被上诉人作出的徐开征决字〔2018〕第1号《徐州经济技术开发区管理委员会房屋征收决定》；2、判令本案诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人开发区管委会辩称，涉案社区的房屋征收系棚户区改造项目。该项目涉及被征收人三百余户，99%以上的被征收人均在签约期签订了房屋征收补偿协议，到目前为止已经基本拆除完毕。涉案房屋征收决定如果被撤销，将严重影响社会公共利益及其他被征收人的利益。在涉案被征收地块土地性质均为国有土地，并非上诉人陈述的包含集体土地。综上，请求法院驳回上诉人的上诉请求。 双方当事人向原审法院提供的证据、依据均已随案卷移送至本院，本判决书不再累述。二审中，双方当事人均未提供新证据。 本院经审查,认为原审法院判决对证据和事实的认定正确，二审予以确认。 本院认为，根据原审法院查明的事实，被上诉人作出涉案征收决定存在以下程序违法之处：一是依据的相关机关关于征收是否符合各项规划的复函形成时间均晚于1号征收决定的作出时间；二是《徐州市社会稳定风险评估评审报告表》形成时间晚于1号征收决定的作出时间；三是涉案征收决定案作出后未及时公告，未及时告知行政复议、行政诉讼权利等。上述情形均与《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定相悖。原审法院认定被诉征收决定存在违法情形是正确的。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定，“行政行为有超越职权、主要证据不足、违反法定程序等情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为”。根据该规定，被诉征收决定依法应当撤销。同时，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条还规定，“行政行为依法应当撤销但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为”。根据双方当事人均认可的事实，涉案项目共计征收280户，99%的被征收人已经达成安置补偿协议，房屋已经基本拆除完毕，安置小区正在建设，鉴于前述情况，撤销征收决定将会对其他大部分被征收人的利益产生重大影响，故原审法院判决确认徐州经济技术开发区管理委员会作出的《徐州经济技术开发区管委会房屋征收决定》违法是符合上述规定的。 综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 上诉案件受理费50元，由上诉人朱线承担。 本判决为终审判决。 审判长  刘红 审判员  陈颖 审判员  徐冉 二〇二〇年六月八日 书记员  王楚