辽宁省黑山县人民法院 行 政 判 决 书 （2020）辽0726行初7号 原告：黑山安灵殡葬服务中心，住所地：辽宁省锦州市黑山县黑山镇三街北向，统一社会信用代码210726196706026519。 投资人：吴绍林，男，1967年6月2日出生，汉族，住址：辽宁省黑山县，该中心经理。 委托诉讼代理人：孙巍、张焕东，辽宁尊赢律师事务所律师。 被告：黑山县行政审批局，住所地：黑山县黑大路西侧敬业路5号。 法定代表人：孙民，该局局长。 委托诉讼代理人：赵金成，该局工作人员。 委托诉讼代理人：刘哲，该局工作人员 委托诉讼代理人：李宏玲，该局法律顾问。 原告黑山安灵殡葬服务中心不服被告黑山县行政审批局撤销登记行为，于2020年4月1日向本院提起行政诉讼。本院于2020年4月1日立案后，于2020年4月8日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年5月26日、2020年6月17日公开开庭审理了本案。原告黑山安灵殡葬服务中心委托诉讼代理人孙巍、张焕东，被告黑山县行政审批局委托诉讼代理人赵金成、刘哲、李宏玲到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告黑山县行政审批局于2020年1月25日作出黑山县行政审批局撤销登记决定书黑行审撤字（2020）1号：我局决定撤销你单位（黑山县安灵殡葬服务中心）2019年10月22日的设立登记。你单位应当在被撤销设立登记后停止经营活动，依法组织清算，并在清算结束之后依法申请注销登记。 原告黑山安灵殡葬服务中心诉称，1.请求依法撤销黑山县行政审批局作出的黑行审撤字（2020）1号黑山县行政审批局撤销登记决定书；2.请求对《黑山县人民政府办公室关于加强县城和大虎山镇区规划征收拆迁控制区域不动产登记证和营业执照管理工作的通知》（黑政办【2019】1号）文件的合法性进行审查；3.由被告承担本案的诉讼费用。事实和理由：原告于2019年10月22日经被告黑山县行政审批局批准核发取得的营业执照，当时被告并未告知原告取得营业执照后还需到县民政局申请相关批准手续。在2019年11月19日原告收到了黑山县民政局下发的《殡仪服务站设立告知书》后，马上到县民政局沟通相关批准手续事宜，黑山县民政局领导明确告知取得行政审批局颁发营业执照后，县民政局不需要再出具其他审批手续即可以按营业执照批准的范围开展殡仪服务、殡葬用品销售。原告得到黑山县民政局答复后，依法按照营业执照批准的经营范围正常开展经营活动。在2020年1月25日，被告以原告未取得黑山县民政局办理的经营许可，违反了国务院《殡葬管理条例》、《辽宁省殡葬管理实施办法》以及设立登记违反了《黑山县人民政府办公室关于加强县城和大虎山镇区规划征收拆迁控制区域内不动产登记证和营业执照管理工作的通知》（黑政办[2019]1号）的相关规定，向原告送达了黑行审撤字[2020]1号《黑山县行政审批局撤销登记决定书》，撤销了原告2019年10月22日的设立登记。根据《中华人民共和国行政许可法》第六十九条的规定，“有下列情形之一的，作出行政许可决定的行政机关或者其上级行政机关，根据利害关系人的请求或者依据职权，可以撤销行政许可：（一）行政机关工作人员滥用职权、玩忽职守作出准予行政许可决定的；（二）超越法定职权作出准予行政许可决定的；（三）违反法定程序作出准予行政许可决定的；（四）对不具备申请资格或者不符合法定条件的申请人准予行政许可的；（五）依法可以撤销行政许可的其他情形。被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当予以撤销”。现在结合本案的实际情况，被告作出准予原告登记设立是被告的法定职权。关于（黑政办[2019]1号）《通知》的具体内容在公开信息中无法查到，并且原告的住所是否在该《通知》范围内，原告并不知情，原告在递交申请材料时如实申报了住所地，至于在原告申报的住所地是否能够设立登记个人独资企业应该是被告掌握的信息，原告没有义务掌握该信息，原告在申请设立时没有提供虚假材料，更没有通过欺骗、贿赂等不正当手段取得登记许可。现有证据证明原、被告在申请和准予原告登记设立的过程中均没有出现《中华人民共和国行政许可法》第六十九条规定的情形。至于《营业执照》上“经营范围”括号中（依法须经批准的项目，经相关部门批准后方可开展经营活动）完全是行政审批局的格式条款，任何一份《营业执照》上都标注有该内容，不能据此认定原告需要经黑山县民政局批准后方可开展经营活动。根据黑山县的具体情况，黑山县民政局并不需要对已经取得营业执照的殡仪服务中心进行后置审批，也从未有过相关的审批案例。被告撤销原告2019年10月22日的设立登记没有法律依据，更不符合黑山县的实际情况。同时，基于信赖利益保护原则考虑，原告设立登记的许可也不应被撤销。被告作出的撤销登记决定严重侵犯了原告的合法权益。 原告于2020年1月25日收到黑山县行政审批局作出的黑行审撤字[2020]1号《黑山县行政审批局撤销登记决定书》，其中黑山县行政审批局认为原告企业的设立登记违反了《黑山县人民政府办公室关于加强县城和大虎山镇区规划征收拆迀控制区域内不动产登记证和营业执照管理工作的通知》（黑政办[2019]1号）文件，以此做为理由之一撤销了原告的设立登记。《撤销登记决定书》中提及的（黑政办[2019]1号）文件在公开信息中根本无法查到，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一百四十八条第（四）项“未履行法定批准程序、公开发布程序，严重违反制定程序的”规定，（黑政办[2019]1号）文件属于行政诉讼法第六十四条规定的“规范性文件不合法”。 因此，原告请求法院依据《最高人民法院关于适用的解释》第一百四十六条的规定，对（黑政办[2019]1号）文件的合法性一并予以审查。 被告黑山县行政审批局辩称，一、原告吴绍林诉求事实理由不足 1.原告称：我局并未告知其取得营业执照后还需到民政局申请相关批准手续。与事实不符。2019年10月22日，原告向我局申请办理了营业执照，在设立登记时我局已告知原告及时到审批部门办理审批手续，在取得行政审批前不从事相关经营活动，有吴绍林电子签名的承诺书为证；10月25日，群众到我局上访，就该企业取得营业执照是否合法提出质疑，我们做出了耐心细致的解释和说明。从群众口中我们得知，早在几个月前，民政部门就已开始介入并处理此事；民政局《关于黑山县安灵殡葬服务中心未办理审批手续的情况说明》也已告知“如果开办殡仪服务场所，需经县民政局批准后方可开展经营活动”。因此，原告说其未被告知和不知情都是不成立的。我局认为，甚至早在申请办理营业执照前，原告就已经知道自己要经营的殡仪服务，是需要有民政部门审批的。2.原告称：民政部门领导明确告知“取得审批局发的营业执照后，民政局不需要再出具其他审批手续即可按照营业执照批准的范围开展殡仪服务。”与事实不符。民政局《说明》中“11月20日我局对黑山县安灵殡葬服务中心下发了《殡仪服务站设立告知书》已经明确告知，根据辽宁省工商登记后置审批事项相关规定，在领取营业执照后，申请人需及时到相关审批部门办理审批手续，在取得审批手续前不得开展殡仪服务”。任何企业从事经营活动必须依法进行，应该取得殡仪服务许可而没取得许可就开展经营活动的，属于典型的有照无证经营。3.原告称：对于《黑山县人民政府办公室关于加强县城和大虎山镇区规划征收拆迁控制区域内不动产登记证和营业执照管理工作的通知》（黑政办[2019]1号）不知情。依据证据不足。《通知》已经公布实施，无论原告知与不知，它的效力都在。4.原告称：至于《营业执照》上经营范围括号中“依法须经批准的项目，相关部门批准后方可开展经营活动”完全是行政审批局的格式条款，任何一份《营业执照》上都标注有该内容，不能据此认定原告需要经黑山县民政局批准后方可开展经营活动。与事实不符。括号中的内容属于“辽宁省市场监督管理局电子政务网”审批系统统一格式，主要起提醒告知的作用。提醒当事人从事“依法须经批准的项目，相关部门批准后方可开展经营活动”。“殡仪服务”是工商登记后置审批事项，营业执照解决的是主体经营资格问题，原告应在获得市场准入资格后，及时办理许可审批手续，以获得行业准营资格。至于取得准入资格后能否进行经营、具备不具备从事某一特定行业经营活动的必要条件，由行业主管部门界定、审核和批准。而期间的风险，均由拟从事某一行业的申请人自行承担。任何人从事任何行业都必须依据行业主管部门的规定依法开展经营活动。5.关于信赖利益保护原则。信赖利益保护原则的关键在于这种信赖利益具有正当性。在本案中，原告申请的经营范围“殡仪服务”属于工商登记后置审批事项，原告在未办理许可审批的情况下开展经营活动，属于有照无证违法行为。因此，信赖利益保护原则不适用本案。6.关于承诺书。《承诺书》作为企业设立和经营范围变更登记时填写并提交的材料。《国务院关于“先照后证”改革后加强事中事后监管的意见》（国发【2015】6号）明确：工商部门履行“双告知”职责，申请人书面承诺在取得审批前不擅自从事相关经营活动。因此，承诺书是国家为推行“证照分离”改革，加强事中事后监管而确定的前置材料，主要起告知提醒作用。本案中，承诺书是否具有法律效力？应该如何应用？请法院依法裁定。7.本案属于典型的照后无证经营违法案件且社会影响较大，应按照国务院《无证无照经营查处办法》的规定，由“相关查处部门依照相关法律、法规予以查处”。具体由哪个部门依照怎样的程序予以查处，请法院依法裁定。 二、本案涉及行政行为的合法性问题 我局在登记申请材料齐全，符合法定形式的情况下，依法受理申请核发营业执照，同时，通过提交经法定代表人电子签名的承诺书和企业信用信息公示系统，做到了“双告知”。依法履行了行政审批职能，是合法的行政行为。 从2019年8月起，县有关部门已开始介入并处理。从告知、劝阻到处罚，从单独执法再到联合执法，直到2020年1月24日，原告照后无证经营行为再次引发群众上访，事件实际上一直没得到有效解决而矛盾进一步激化。为平息群众上访，避免事态严重，1月24日县政府联席会议决定，责成我局作出撤销登记决定书。 1月25日我局贯彻落实了县政府的决定，以“未取得黑山县民政局殡仪服务许可而开展殡仪服务，违反了国务院《殡葬管理条例》、《辽宁省殡葬管理实施办法》的规定；违反了《黑山县人民政府办公室关于加强县城和大虎山镇区规划征收拆迁控制区域内不动产登记证和营业执照管理工作的通知》的规定；违背了设立登记时作出的承诺；且无证经营行为造成群众多次上访、投诉，社会影响恶劣”为由，作出了《黑山县行政审批局撤销登记决定书》，并送达当事人。 原告违背承诺内容是失信行为，能否作为撤销登记的依据？我局做出撤销设立登记在实施主体、适用法律、法定程序等方面是否具有法律支撑？请法院依法裁定。 综上，恳请法院根据有关法律法规依法作出裁定，以便指导我局今后的“先照后证”改革工作 被告黑山县行政审批局向本院提交了以下证据、依据：１辽宁省人民政府辽政[2017]114号文件：辽宁省人民政府关于在黑山县等7县（市、区）开展相对集中行政许可权工作的批复；２黑山县市场监督管理局审批事项移交协议书；3.黑山县行政审批局权责事项目录；4.黑山县行政审批局接待因原告经营活动而引发的上访群众视频截图；5.黑山县人民政府办公室文件黑政办[2019]1号：关于加强县城和大虎山镇区规划征收拆迁控制区域内不动产登记证和营业执照管理工作的通知。 经庭审质证，原告对被告提供的证据1.2.3.4真实性无异议，对证据5有异议，并提出一并审查该规范性文件的合法性 本院对上述证据认证如下：对被告提供的证据1.2.3.4本院予以确认。对证据5，经当庭审查，被告没有向法庭提供其合法的证据，该份文件本院不作为行政行为合法的依据。 经审理查明，2019年10月22日被告黑山县行政审批局为投资人吴绍林批准核发了个人独资企业、名称黑山安灵殡葬服务中心、经营范围殡仪服务、殡葬用品销售的营业执照，同时营业执照载明：依法须经批准的项目，经相关部门批准后方可开展经营活动。黑山安灵殡葬服务中心在没有取得殡葬的主管部门的行政许可的情况下，开始了殡葬服务经营活动，引发周边群众的多次上访，引起黑山县人民政府高度重视，经县政府联席会议研究决定，责成被告黑山县行政审批局作出撤销原告登记的决定。被告于2020年1月25日，以原告单位设立登记违反了黑山县人民政府办公室文件黑政办[2019]1号《关于加强县城和大虎山镇区规划征收拆迁控制区域内不动产登记证和营业执照管理工作的通知》的相关规定、无证经营行为造成群众多次上访投诉，社会影响恶劣为由，直接作出黑行审撤字（2020）1号撤销登记决定书，撤销了原告单位2019年10月22日的设立登记。 本院认为，根据《中华人民共和国行政许可法》第六十九条规定，作出行政许可的行政机关或者其上级行政机关，根据利害关系人的申请或者依据职权，可以撤销行政许可。被告黑山县审批局对原告撤销其设立登记，有职权依据；被告对原告作出的撤销登记决定书中的理由，案涉黑山县人民政府办公室文件黑政办[2019]1号《关于加强县城和大虎山镇区规划征收拆迁控制区域内不动产登记证和营业执照管理工作的通知》，被告未向本院提供其制定机关的职权依据、公开发布程序等合法的证据，以此规范性文件作出的撤销登记行为没有法律依据；根据《市场监督行政许可程序暂行规定》第四十三条：作出撤销行政许可前，市场监督管理部门应当将拟撤销行政许可的事实、理由和依据书面告知被许可人，并告知被许可人依法享有陈述、申辩和要求举行听证的权利。市场监督管理部门发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，还应当同时告知该利害关系人。被告未按照此规定进行，直接作出撤销登记决定送达原告，属于程序违法。被告答辩的理由，本院不予采纳。原告的诉讼请求，本院予以支持。 依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条（二）、（三）项的规定，判决如下： 撤销被告黑山县行政审批局于2020年1月25日作出的黑行审撤字（2020）1号撤销登记决定。 案件受理费50元，由被告黑山县行政审批局负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省锦州市中级人民法院。 审 判 长  周红娟 审 判 员  刘学良 人民陪审员  刘冬霞 二〇二〇年六月二十二日 书 记 员  王 浩