江苏省南京市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）苏01行终257号 上诉人(原审原告)杨一擎，性别××年××月××日生，××族。 上诉人(原审原告)暨上诉人杨一擎的委托代理人张建庭（系杨一擎丈夫），性别××年××月××日生，××族。 被上诉人（原审被告）南京市秦淮区建设局，住所地南京市秦淮区中华路465号。 法定代表人王太平，南京市秦淮区建设局局长。 委托代理人李箕龙，江苏众盛律师事务所律师。 上诉人杨一擎、张建庭因诉被上诉人南京市秦淮区建设局（以下简称秦淮区建设局）其他行政管理行为一案，杨一擎、张建庭不服南京铁路运输法院（2019）苏8602行初1586号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，2017年7月4日，原南京市秦淮区城市管理行政执法局（以下简称原秦淮区执法局）就位于南京市秦淮区东瓜匙107号（以下简称东瓜匙107号）建筑物向原南京市秦淮区建设房产和交通局(以下简称原秦淮区建交局)发出《关于商请认定东瓜匙107号建筑物性质的函》，请求确认涉案建筑物是否取得建设工程规划许可证，以及应办未办规划许可证情况下，是否可以采取改正措施消除对规划实施的影响。2017年7月6日，原秦淮区建交局作出秦建规函字[2017]1553号《关于商请认定东瓜匙107号建筑物性质的复函》（以下简称1553号复函），表明其未对涉案建筑物核发建设工程规划许可证，根据宁规函字[2017]20号《关于秦淮区永乐南路危旧房改造及环境整治工程项目地块征收规划意见的复函》（以下简称20号文件），涉案建筑物属于无法采取改正措施消除影响的情形。杨一擎、张建庭不服，于2019年10月12日向原审法院提起诉讼，请求判决秦淮区建设局在1553号复函中对东瓜匙107号建筑物属于无法采取措施消除影响的情形的认定违法并予以撤销。 另查明，在（××）××初××（以下××案件）××、××区执法局城建行政强制一案中，原秦淮区执法局将1553号复函作为证据提交，杨一擎、张建庭称法院于2018年5月9日向其邮寄了1553号复函。 再查明，根据宁委办[2019]4号《关于印发的通知》，在秦淮区建设房产和交通局的基础上组建秦淮区建设局，作为秦淮区人民政府工作部门，不再保留秦淮区建设房产和交通局。 原审法院认为，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼应当在法定期限内提出。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”在557号案件中法院于2018年5月9日向杨一擎、张建庭邮寄了该份材料，可以推定杨一擎、张建庭于2018年5月已经知道了1553号复函的具体内容，但杨一擎、张建庭直至2019年10月12日提起行政诉讼，已超过法定起诉期限。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条第一款规定：“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。”本案中，杨一擎、张建庭不存在因不可抗力或其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的情况。杨一擎、张建庭的起诉已经超过法定起诉期限且无《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定的情形，依法应不予受理，已经立案的，应当裁定驳回起诉。 综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（二）项、第三款的规定，裁定驳回杨一擎、张建庭的起诉。 上诉人杨一擎、张建庭上诉称，一、原秦淮区执法局在557号案件中提交的1553号复函内容不完整，不具体，其在该案中没有实际提交20号文。该案当时委托律师处理，上诉人并不知情。1553号复函不是针对上诉人作出的，上诉人没有也不知道1553号复函提及的20号文，无法知道1553号复函完整、具体的内容。直到2019年6月26日上诉人诉原秦淮区执法局城建行政强制的（2018)苏8602行初992号案件中才得到20号文，才知道1553号复函的完整具体内容，才知道该函侵犯了上诉人的合法权益。因此，本案起诉期限的起始日应从2019年6月26日起算。二、557号案件中原秦淮区执法局提交的是1553号复函的复印件，不能作为正式文件送达，该证据不是合法证据，在法院做出判决前，上诉人无法知道该复函是否真实，是否会对上诉人的权益产生影响。知道或者应当知道行政行为内容应当是使当事人确信为真实的行政行为，而非简单的“看到”。因此，认定上诉人应当知道1553号复函行政行为内容的时间应为557号案件判决书送达后。三、1553号复函关于“来函所述（东瓜匙107号）建筑物属于无法采取改正措施消除影响情形”的认定是无效行政行为，对无效行政行为提起行政诉讼不受起诉期限限制。综上，请求撤销一审裁定，将本案发回重审；诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人秦淮区建设局未向本院提交书面答辩意见，其在二审中辩称，一、杨一擎、张建庭在起诉状中陈述，2018年6月26日其与原秦淮区执法局的诉讼中了解到《关于商请认定东瓜匙107号建筑物性质的函》和1553号复函内容。因此，杨一擎、张建庭知道1553号复函的时间，最迟不超过2018年6月26日。其于2019年10月12日提起本案诉讼，已经超过一年的起诉期限，对其起诉应当裁定驳回。二、根据2012年12月1日起施行的《南京市城乡规划条例》第五条规定，在秦淮区范围内的城乡规划相关管理工作由被上诉人具体负责实施，被上诉人履行该职能工作截止时间为2017年9月30日。1553号复函的作出时间为2017年7月6日，此时被上诉人尚有规划管理权限。根据2017年7月21日修订后的《南京市城乡规划条例》第五条规定，秦淮区范围内的城乡规划管理工作统一由南京市规划局及其派出机构负责承担，此后相关职权已变更为南京市规划和自然资源局（及派出机构）行使，而不是被上诉人。被上诉人作出1553号复函合法合规，有事实和法律依据。三、上诉人知道1553号复函的途径是法院送达的557号案件诉讼材料，上诉人表示当时是委托律师处理的，自己并不知情既无事实依据，也不符合常理。四、根据20号文件，东瓜匙107号建筑物属于无法采取改正措施消除影响，应当限期拆除的情形。因此，被上诉人据此向原秦淮区执法局作出的1553号复函内容，合法有据，并无不当。请求二审法院驳回上诉，维持一审裁定。 上诉人杨一擎、张建庭向本院提起上诉后，原审法院已将各方当事人在原审中提交的证据随案移送本院。对一审裁定认定的事实，本院予以确认。 本院认为，《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。该条规定是关于行政机关未告知诉权和起诉期限时，计算起诉期限起算时间的规定。判断“知道或者应当知道”应以公民、法人或者其他组织知道行政行为内容，可以通过起诉方式维护自身合法权益为标准。根据在案证据显示，1553号复函载明的“来函所述建筑物属于无法采取措施消除影响的情形”，就是杨一擎、张建庭提起本案诉讼要求确认违法并予以撤销的诉讼请求内容。故应以杨一擎、张建庭首次收到1553号复函的时间计算本案起诉期限的起算时间。在杨一擎、张建庭诉原秦淮区执法局城建行政强制纠纷的557号案件中，原秦淮区执法局已将1553号复函作为证据提交，法院于2018年5月9日向杨一擎、张建庭送达了原秦淮区执法局提交的相关证据，且杨一擎、张建庭在本案一审时对法院于2018年5月9日在557号案件中向其委托代理人邮寄1553号复函的事实亦不持异议。据此，可以认定上诉人杨一擎、张建庭于2018年5月即已知道1553号复函的内容，其在没有法定耽误起诉期限的情形下，迟至2019年10月12日向原审法院提起本案诉讼已明显超过法定起诉期限。原审法院认定杨一擎、张建庭的起诉超过法定起诉期限，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（二）项、第三款的规定，裁定驳回杨一擎、张建庭的起诉，并无不当。 关于上诉人杨一擎、张建庭提出本案被诉行政行为是无效行政行为，对无效行政行为提起行政诉讼不受起诉期限限制的问题，本院认为，确认无效诉讼和撤销之诉的区别在于确认无效诉讼没有起诉期限的限制，而撤销之诉则受起诉期限的限制。当事人提起撤销之诉超过起诉期限的，应当裁定驳回起诉。本案中，杨一擎、张建庭一审诉讼请求为：判决秦淮区建设局在1553号复函中对东瓜匙107号建筑物属于无法采取措施消除影响的情形的认定违法并予以撤销。据此可以认定本案诉讼类型属撤销之诉，杨一擎、张建庭提起本案诉讼应受起诉期限的限制。上诉人的上述诉讼主张与其诉讼请求不符，对其该项上诉理由，本院不予支持。 综上，上诉人杨一擎、张建庭的上诉请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审理程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 陆俊騑 审 判 员 谢宇飞 审 判 员 李伟伟 二〇二〇年六月十六日 书记员代 雪 姣