山东省日照市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁11行终65号 上诉人（原审被告）日照市东港区秦楼街道办事处，住所地日照市东港区秦楼街道办事处驻地，统一社会信用代码11371102004227712A。 法定代表人王文强，主任。 行政机关出庭负责人吴忠勇，副主任。 委托代理人丁志刚，山东宝元律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）赵京红，女，1970年6月1日出生，汉族，居民，住日照市东港区。 被上诉人（原审原告）崔金元，男，1968年11月24日出生，汉族，居民，住日照市东港区。 上列两被上诉人委托代理人逯见涛，山东居高律师事务所律师。 原审第三人日照市东港区秦楼街道前官庄村民委员会，住所地日照市聊城路中段，统一社会信用代码54371102ME0509828F。 法定代表人秦玉宽，村主任。 委托代理人刘强，山东宝元律师事务所律师。 上诉人日照市东港区秦楼街道办事处（以下简称秦楼街道办事处）因与被上诉人赵京红、崔金元,原审第三人日照市东港区秦楼街道前官庄村民委员会（以下简称前官庄村委会）房屋行政强制一案，不服日照市东港区人民法院（2019）鲁1102行初64号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。 原审认定，赵京红、崔金元系夫妻关系，在日照市××区××街道前官庄村（以下简称前官庄村）拥有涉案房屋一处，用于居住生活。2016年，前官庄村列入东港区城中村改造范围。2018年9月26日，前官庄村委会针对涉案房屋向被上诉人发出限期拆除通知书，内容为“因前官庄村安置区建设需要，急需拆除安置区内所有房屋，你处房屋已严重影响安置区建设，限3天内自行腾空拆除，逾期不拆除，将组织有关力量拆除”，落款处加盖前官庄村委会印章。2018年10月31日，前官庄村召开党员和村民代表会议，决议对该村未拆除房屋进行强制拆除。 2018年11月2日，涉案房屋被强制拆除。赵京红、崔金元提供拆房现场的视频、照片等证据，主张秦楼街道办事处及前官庄村委会拆除了涉案房屋，秦楼街道办事处否认参与强拆，前官庄村委会承认系其组织人员拆除了涉案房屋。 另查明，《东港区人民政府关于进一步加快城中村改造工作的实施意见》(东政发[2016]7号文件)主要内容为“……33.制定补偿安置方案。城中村改造计划经市领导小组批准后，街道办事处和有关村（社区）根据国家、省、市、区有关法规政策和片区实际，制定改造片区拆迁补偿安置方案，广泛征求被拆迁群众意见，并经片区内村（居）民会议或村（社区）民代表会议讨论通过后，由街道办事处报区总指挥部审核，审核同意后，由各街道组织实施……” 原审认为，第一、本案属于行政诉讼受案范围。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。”该条第二款还列举了不属于人民法院行政诉讼的受案范围的十种行为。从本案诉讼请求看，赵京红、崔金元认为系秦楼街道办事处强制拆除其涉案房屋，要求确认该行政行为违法，符合上述法条规定的人民法院行政诉讼受案范围。第二、赵京红、崔金元具备本案的行政诉讼主体资格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织……”本案中，涉案房屋虽未办理相关产权证书，但该房屋由赵京红、崔金元居住使用，故应认定赵京红、崔金元与涉案房屋被强制拆除行为存在利害关系，主体适格，有权提起本案行政诉讼。第三、秦楼街道办事处系涉案房屋拆除主体。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，原告提起诉讼应当有明确的被告、具体的诉讼请求和事实根据。本案中，赵京红、崔金元提起本案诉讼要求确认秦楼街道办事处拆除涉案房屋的行为违法，应对其诉讼请求所依据的事实承担基本的举证责任，但在行为人未对拆除行为予以证据保全的情况下，赵京红、崔金元对拆除行为的实施主体和过程的举证处于不利且较为被动的局面，故要求赵京红、崔金元承担全部举证责任有违公平公正原则。根据赵京红、崔金元提交的拆房视频、照片、东政发[2016]7号文件等证据，结合前官庄村列入东港区城中村改造范围的事实，能够证实秦楼街道办事处组织了强制拆除行为，应认定赵京红、崔金元已经履行了初步举证责任，故应当确认秦楼街道办事处系涉案房屋拆除主体。第四、秦楼街道办事处拆除涉案房屋的行为程序违法。涉案房屋虽未依法办理相关建设审批手续，未取得房屋所有权证，但根据《中华人民共和国行政强制法》强制执行程序的一般规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告行政相对人履行，行政相对人收到催告书后有权进行陈述和申辩。经催告，行政相对人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。对违法的建筑物需要强制拆除的，行政机关应当予以公告，限期行政相对人自行拆除。行政相对人在法定期限内不复议、不诉讼、不履行的，行政机关可以依法强制拆除。本案中，秦楼街道办事处针对涉案房屋，未告知赵京红、崔金元有权进行陈述和申辩，径行组织强制拆除其房屋，违反了法定程序，故对赵京红、崔金元请求确认秦楼街道办事处强制拆除涉案房屋行政行为违法的主张，原审法院予以支持。据此，经原审法院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项规定，原审判决确认秦楼街道办事处于2018年11月2日强制拆除赵京红、崔金元坐落于日照市××区××街道前官庄村房屋的行为违法。案件受理费50元，由秦楼街道办事处负担。 上诉人秦楼街道办事处上诉称：１.上诉人不是本案的适格被告，本案依法不属于人民法院受理行政案件范围。前官庄村委会根据城中村改造有关文件、前官庄村民自治通过的《前官庄村房屋拆迁补偿安置方案》等，拆除涉案房屋系村集体民事行为，被上诉人涉案房屋的拆除主体系前官庄村委会。２.根据日照市东港区人民政府《关于进一步加快城中村改造工作的实施意见》(东政发[2016]7号)文件及附件《全区城中村改造片区布局规划一览表》要求，不能由上诉人承担本案的行政责任，因原审法院对本案城中村改造相关政策文件理解的差异，导致本案一审判决事项与上述事实、政策和法律规定不符，请二审法院依法纠正、驳回被上诉人对上诉人的原审诉讼请求。 被上诉人赵京红、崔金元答辩称：一审判决认定事实清楚，证据采纳正确，依法应予维持。根据上诉人上诉意见，涉案片区是由政府城中村改造计划进行的搬迁拆除，而不是实施城乡规划的管理进行拆除。上诉人在实施过程中，以拆违拆迁的名义拆除涉案房屋，明显是为了实现征收拆迁工作，同时被上诉人的房屋建成时间是2002年年底，当时是由村镇统一规划并且在涉案片区的房屋通水、通路、供电，是由村镇认可的建设项目，在本次征收拆迁范围内，应当按照正常征收拆迁程序进行拆除。 原审第三人前官庄村委会述称，同意上诉人的上诉意见，其他同一审陈述意见。 原审中各方当事人提交的证据均已随案移送本院，二审中各方均未提交新的证据。本院认定的案件事实与原审一致。 本院认为：首先，关于秦楼街道办事处是否系涉案房屋的强制拆除主体的问题。对被上诉人涉案房屋的拆除系日照市东港区城中村改造建设的需要，对城中村的改造，村民会议或村民代表会议可以在《中华人民共和国村民委员会组织法》规定的权限范围内议决涉及村民利益的相关事项，村民也应遵照执行；但是，村民会议或者村民代表会议决定不得与宪法、法律、法规和国家政策相抵触，不得侵犯村民的人身权利和财产权利。申言之，在现行土地和房屋征收补偿法律法规框架内，基于“旧城改造”、“村改居”或者“新城镇建设”等实际需要，村民会议或者村民代表会议可以在符合上位法规定前提下，通过村民自治方式决定建设项目和补偿事项，并可通过签订协议等方式解决补偿安置问题；但在未经协商一致情况下村民委员会等自治组织即单方采取强制拆除等方式则涉嫌违法。《中华人民共和国行政强制法》、《中华人民共和国土地管理法》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》等法律法规，对强制搬迁房屋的步骤、程序和方式有具体明确的规定，并未规定村民委员会等自治组织有权实施强制搬迁和强制拆除。另，前官庄村委会在原审期间虽承认系其自行实施强制拆除，但从原审相关证据来看，原审中，被上诉人提交了限期拆除通知书、拆除现场的视频、照片等证据，能够证明上诉人工作人员组织实施了涉案房屋的强制拆除行为。因此，结合相关法律规定和全部在案证据以及土地的最终用途等情况综合判断，对被上诉人涉案房屋的强制拆除，不应当认定系前官庄村委会自主实施，而应当认定系职权主体在城中村改造项目中实施的强制拆除。被诉强制拆除行为虽然形式上表现为前官庄村委会实施，但村民委员会等自治组织仅系行政机关的行政助手和行政辅助者，原审法院认定上诉人系涉案房屋的强制拆除主体，符合职权法定原则，具有事实和法律依据，本院予以维持。其次，关于秦楼街道办事处拆除涉案房屋的行为程序是否合法的问题。涉案房屋虽未依法办理相关建设审批手续，未取得房屋所有权证，但无论是否属于违法建设，根据《中华人民共和国行政强制法》强制执行程序的一般规定，秦楼街道办事处针对涉案房屋，在未告知被上诉人有权进行陈述和申辩、未作出强制执行决定并予以公告的情况下，径行强制拆除被上诉人的房屋，违反法定程序。综上，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予采纳。原审法院认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人日照市东港区秦楼街道办事处负担。 本判决为终审判决。 审判长 阳 城 审判员 王 田 审判员 高月玉 二〇二〇年六月八日 法官助理王建秀 书记员李娜