江苏省南京市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏01行终966号 上诉人（原审原告）刘章平，性别××年××月××日生，××族。 被上诉人（原审被告）南京市浦口区人民政府桥林街道办事处，住所地南京市浦口区桥林街道浦乌路。 法定代表人吴长兆，南京市浦口区人民政府桥林街道办事处主任。 委托代理人徐才宝，南京市浦口区人民政府桥林街道办事处工作人员。 委托代理人毛华贵，北京大成（南京）律师事务所律师。 上诉人刘章平因诉南京市浦口区人民政府桥林街道办事处（以下简称桥林街道办）不履行拆迁补偿法定职责一案，不服南京铁路运输法院（2019）苏8602行初864号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，审理了本案，现已审理终结。 原审法院查明，1988年，原江浦县土地管理局向刘章平出具江浦县国有土地使用权登记证明1份，载明：刘章平向原江浦县土地管理局申请登记用地250.66平方米，坐落在桥林××号，并缴纳登记费；同意刘章平暂按上述面积使用土地，待核定无异议后，凭此证明领取《江浦县国有土地使用证》。2014年，南京市浦口区人民政府（以下简称浦口区政府）作出浦政征字〔2014〕27号房屋征收决定（以下简称27号房屋征收决定），征收项目名为浦口区桥林街道老街环境综合整治项目，征收部门为南京市浦口区拆迁管理中心，签约期限为2014年11月25日至2015年1月8日，南大街××号位于征收范围。南京金汇通房地产评估事务所有限公司就南大街××号的房屋及附属物在2014年11月17日的价值进行了评估。2014年11月29日，浦口区政府作出关于撤销27号房屋征收决定的公告，决定撤销27号房屋征收决定。2014年12月13日，刘章平与儿子刘金华共同与桥林街道办签订房屋征收与补偿协议，载明：被征收房屋坐落于南大街××号，为刘章平、刘金平所有；被征收房屋建筑面积181.82平方米，房屋补偿金额1135515元，装饰装修及附着物补偿132837元，补助费用249968元；被征收人选择产权调换的征收补偿方式，同意接受甲方提供的期房，建筑面积201平方米。2018年1月15日，刘章平向桥林街道办提出申请，要求桥林街道办按照土地评估价格对“院落空地”93.15平方米给予补偿。2018年1月16日，刘章平向桥林街道办邮寄提交一份《地大于房应予补偿行政申请》，请求事项为：“2014年12月13日，桥林街道办事处征收房屋，‘院落空地’93.15平方米土地未给予补偿，依据新征收条例和不动产登记条例（2014.11.24）及最高法院〔2012〕行他字第16号文（2017年12月信息获得），应该按照土地评估价格（测算40万）给予补偿。”2018年2月5日，桥林街道办向刘章平作出《政府信息公开申请答复书》称：“根据《政府信息公开条例》等相关规定，现答复如下：一、根据南京市拆迁管理条例及相关拆迁政策，在赔偿范围内没有地大于房补偿一说。二、您所持有的江浦县国有土地使用权登记证明，并不能代表土地使用权证。”2018年2月26日，刘章平向原审法院起诉请求本院判决撤销桥林街道办于2018年2月5日作出的答复，并按5300元/平方米的标准给付刘章平152平方米院落空地补偿，共计805600元。原审法院经审理于2018年8月21日作出（2018）苏8602行初315号行政判决，驳回刘章平的诉讼请求。刘章平不服该判决上诉至本院，并在诉讼二审中撤回了要求桥林街道办给予土地补偿的诉讼请求。本院经审理于2018年11月27日作出（2018）苏01行终778号行政判决：“一、撤销南京铁路运输法院（2018）苏8602行初315号行政判决；二、撤销南京市浦口区人民政府桥林街道办事处2018年2月5日向刘章平作出的《政府信息公开申请答复书》；三、责令南京市浦口区人民政府桥林街道办事处在本判决生效后六十日内向上诉人刘章平重新作出答复。”2018年12月14日，桥林街道办作出《关于“地大于房应予补偿行政申请”的答复》（以下简称涉案答复），认定刘章平要求桥林街道办履行征收补偿法定职责没有事实及法律依据。刘章平于2019年5月20日向原审法院提起本案行政诉讼，请求：1.确认桥林街道办涉案答复违法；2.桥林街道办针对南京市浦口区桥林南街56号一处二层建筑（以下简称涉案建筑）地大于房（152平方米×5300元/平方米）履行补偿的法定职责。 案件一审审理过程中，刘章平称涉案建筑已经得到补偿，尚余152平方米院落空地未补偿；桥林街道办对刘章平起诉符合起诉条件无异议，称对涉案土地的补偿已包含在涉案建筑价值中，且其不具备在国有土地房屋征收活动中对国有空地进行补偿的法定职责。 原审法院认为，刘章平起诉请求原审法院判决确认桥林街道办涉案答复违法，责令桥林街道办针对涉案建筑地大于房部分152平方米按照5300元/平方米标准履行补偿的法定职责。上述请求虽然包含两种以上判决方式，但其实质是希望通过人民法院判决得到被告的履行（给付），使相应主体的权利义务相较于诉前发生改变，故本案诉讼类型属于履行之诉。又刘章平请求原审法院判决桥林街道办给付的内容为行政补偿，属于具有外部法律效力的行政行为，故本案系课予义务之诉。桥林街道办对刘章平起诉符合起诉条件无异议，原审法院经审查予以确认。 课予义务之诉的诉讼请求能否获得人民法院支持，取决于其理由是否成立。在课予义务之诉中，若人民法院经审理认为刘章平之诉有理由，则出于实质性、一次性解决行政争议的行政诉讼功能和行政诉讼法第七十二条，应当尽可能在条件成熟时作出有具体给付内容的判决；相对地，若认为刘章平之诉的理由不成立，则应依据行政诉讼法第六十九条判决驳回。 课予义务之诉的给付内容为有外部法律效力的行政行为，则必须受法律保留原则严格约束。本案中，桥林街道办主张其不具备刘章平所申请事项之法定职责，刘章平提出其将桥林街道办列为被告正确。被告适格是诉讼程序问题，被告是否具有相应职责是诉讼实体问题，适格的被告未必具有诉请指向的职责。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条、第十七条、第二十五条第一款的规定，房屋征收部门可与被征收人依照该条例的规定，订立补偿协议。桥林街道办并非市、县级人民政府，又非案涉项目的征收部门，其充其量作为征收实施单位受征收部门委托从事具体工作，包括参与签订补偿协议，但无权以自己的名义对外作出补偿决定。桥林街道办履行生效判决作出不予补偿的涉案答复并无不当，原审法院对桥林街道办的主张予以支持。此外，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条、第十三条第三款的规定，国有土地上房屋征收活动中，征收的对象是房屋，所在土地使用权同时收回。对相应房屋价值的补偿，既包括房屋所有权，也包括土地使用权。如果土地使用权面积大于房屋占地面积，则地大于房部分土地使用权应当纳入房屋价值评估范围作为整体一并补偿。最高人民法院（2012）行他字第16号答复对此也予以了明确：“国有土地上房屋征收补偿中，应将当事人合法享有国有土地使用权的院落、空地面积纳入评估范围，按照征收时的房地产市场价格，一并予以征收补偿。”相对地，若国有土地上没有任何建筑物、附着物，则不应适用国有土地上房屋征收与补偿制度。综上，刘章平提起的本案诉讼的理由不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，原审法院判决：驳回刘章平的诉讼请求。本案一审受理费50元，由刘章平负担。 上诉人刘章平上诉称，最高人民法院（2012）行他字第16号答复，国有土地上房屋征收补偿中，应将当事人合法享有国有土地使用权的院落空地面积纳入评估范围，按照征收的房地产市场价格，一并予以征收补偿。一、被上诉人具有征收补偿法定职责。被上诉人是房屋征收实施单位，接受委托，承担房屋征收与补偿的具体工作，如签订补偿协议等，被上诉人与上诉人签订的补偿协议上，系被上诉人加盖公章。本案所涉的地在于房，未予补偿的责任，应为被上诉人。南京市中级人民法院作出的（2018）苏01行终778号行政判决，要求被上诉人对上诉人申请的事项是否属于本机关职责范围、申请内容是否具有事实和法律依据等进行审查并作出相应的答复。被上诉人未查明相关事实，作出答复不符合法律规定。二、被上诉人对上诉人院落空地不予补偿，没有事实和法律依据。上诉人与被上诉人签订的协议系在27号房屋征收决定撤销后，被上诉人实际已无征收实施单位的资格，签订的协议也不具有法律效力。被上诉人所称的协议已履行完毕，没有事实依据，相关安置房未落实。本案起诉的系针对房屋院落空地152平方米，与补偿协议并非同一法律关系。三、案涉的房屋征收决定审批表中没有地大于房的土地使用权补偿条款。补偿协议只能表明，房屋所在土地给予补偿，而不能认为院落空地也给予补偿。综上，请求二审法院撤销原审判决，确认被上诉人的答复违法，并判决被上诉人对上诉人地大于房空地面积152平方米给予补偿。 被上诉人桥林街道办未向本院提交书面答辩状，其在二审中辩称，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求二审人民法院驳回上诉，维持原判。 原审原、被告向原审法院提交的证据均已随案移送本院，原审法院从证据的关联性、合法性、真实性三个方面对双方当事人提交的证据予以审核认证符合法律规定。经审查，对原审法院认定的案件事实，本院依法予以确认。 本院另查明，被上诉人桥林街道办于2018年12月14日作出涉案答复，载明：“一、本次征收系南京浦口人民政府作出的征收决定，桥林街道办事处并非市、县级人民政府，虽然可以作为征收实施单位与被征收人签订补偿协议，但桥林街道办事处不具有组织实施本行政区域内的国有土地上房屋征收与补偿工作的法定职责。因此，你要求桥林街道办事处履行征收补偿法定职责没有法律依据。二、根据相关法律、法规及最高人民法院的相关答复的规定，院落、空间等国有土地使用权纳入被征收房屋的价值评估，并不单独进行评估。被征收人对评估结果有异议的，应当在规定期限内按照法定方式提出复核要求。对国有土地房屋所有权人补偿内容已经包含了国有土地使用权补偿的。对同时收回国有土地使用权人不再单独给予补偿。三、金汇通评估公司在2014年对你户房屋进行评估并出具征收补偿金额分户评估表，你未在法定期限内对评估结果提出异议或申请复议，而是根据评估结果与桥林街道办事处签订了补偿协议，并将包括院落空地在内的南大街××号整体交出，表明双方在签订协议时，已就被征收房屋补偿达成一致意见。四、在征收补偿协议已经履行完毕的情况下，房屋征收已完成，国有土地使用权已被同时收回，现你要求桥林街道办事处就院落空地给予补偿，桥林街道办事处认为没有事实及法律依据。” 2014年12月13日，桥林街道办（甲方）与刘章平、刘金华（乙方）签订《浦口区城市房屋征收补偿协议》中载明：“…地大于房面积平方米；补偿金额（小写）0元…”补充协议第9条载明：“地大于房其他户有补偿，同等补偿”。2020年5月21日，桥林街道办向本院出具《情况说明》一份，载明：“关于刘章平陈述的地大于房应当给予补偿的说法，桥林街道办事处认为该说法没有事实依据和政策依据。到目前为止，从2013年8月1日开始的桥林街道老街环境整治项目所有拆迁工作已经完毕，整个项目没有地大于房的补偿情况，该项目的拆迁补偿政策中没有地大于房的补偿规定。”刘章平在二审中提出该项目中的两位被征收人存在地大于房的补偿，但未向本院提交证据。 本院认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条、第五条、第二十五条第一款的规定，房屋征收部门可与被征收人依照该条例的规定，订立补偿协议。房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作，虽然桥林街道办并非市、县级人民政府，也非案涉项目的征收部门，但其作为征收实施单位，在征收活动中具体承担包括协商补偿数额、参与签订补偿协议等事务，应当根据征收部门的委托完成相应的工作。 关于上诉人刘章平的申请是否具有事实和法律依据。最高人民法院（2012）行他字第16号文件明确：“国有土地上房屋征收补偿中，应将当事人合法享有国有土地使用权的院落、空地面积纳入评估范围，按照征收时的房地产市场价格，一并予以征收补偿。”根据该文件，在国有土地上房屋征收补偿过程中，如被征收人对于征收范围内的院落、空地合法享有国有土地使用权，有权与被征收房屋一并获得补偿。本案中，2014年11月17日，南京金汇通房地产评估事务有限公司就南大街××号的房屋及附属物进行了评估，评估表中载明了评估的项目及金额，上诉人未提出异议。后上诉人及刘金华共同与被上诉人签订了房屋征收与补偿协议。协议中对“地大于房”补偿款约定为“0元”。据此可认定，上诉人当时知悉并认可不存在“地大于房”补偿。而现上诉人主张其享有土地使用权的凭证为原江浦县土地管理局出具的《国有土地使用权登记证明》，而非国有土地使用权证，我国物权法规定，物权的产生、变动以登记为要件，上诉人所主张的国有土地使用权未经登记，不能作为其享有土地使用权的合法凭证。上诉人现也未举证证明该征收项目其他户获得“地在于房”补偿。即不满足双方在案涉征收补偿协议的补充协议中特别约定的情形。故上诉人要求被上诉人对其地大于房的面积给予补偿的请求，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。上诉人另对案涉征收补偿协议的效力提出异议，但本案审查的行政行为系被上诉人于2018年12月14日向上诉人作出的涉案答复。该征收补偿协议的效力不属于本案审查范围。 综上，上诉人刘章平的上诉理由缺乏事实和法律根据，本院不予采纳，其上诉请求本院不予支持。原审判决结果可予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人刘章平负担。 本判决为终审判决。 审判长 路 兴 审判员 王玉刚 审判员 付 双 二〇二〇年六月九日 书记员 董 宁