文书内容湖南省怀化市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘12行终56号上诉人（原审原告）溆浦维康食品有限公司，地址湖南省溆浦县低庄镇永乐街122号。法定代表人舒小秋，经理。委托代理人侯奎，湖南玉锋律师事务所律师。被上诉人（原审被告）溆浦县自然资源局，地址湖南省溆浦县警予南路。法定代表人舒利军，局长。委托代理人向延军，溆浦县自然资源局法规股工作人员。委托代理人李平生，溆浦县人民政府办公室工作人员。原审第三人溆浦县刘霖实业有限公司，地址湖南省溆浦县卢峰镇解放街1栋3单元306房。法定代表人舒清福，经理。原审第三人王超峰，男，1978年12月3日出生，汉族，住湖南省溆浦县。上诉人溆浦维康食品有限公司(以下简称维康公司）因与被上诉人溆浦县自然资源局（以下简称溆浦自然局）建设用地规划许可及行政赔偿纠纷一案，不服怀化铁路运输法院（2019）湘8603行初265号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院查明，2007年11月8日，维康公司取得了35号《建设用地规划许可证》。因低庄镇总体规划（2007-2020）进行了调整，2012年4月20日，维康公司向溆浦县人民政府提交了《关于筹建农产品研发展示中心建设的报告》，计划将其2007年已做厂房规划的约10亩土地用于建设农产品展示中心，低庄镇人民政府在该报告上签署了“该企业系市农头企业，原于2007年作厂房规划，鉴于我镇总规已于2007-2020调整规划，建议调整为农产品研发展示中心呈报”的意见。2012年11月19日，溆浦自然局对溆浦县住房和城乡建设局（以下简称溆浦县住建局）出具了《关于对溆浦维康公司农产品展示中心项目用地的审查意见》，认为项目符合低庄镇土地利用总体规划（2006-2020）。2012年11月26日，溆浦县住建局出具了《规划选址意见》，认为该项目符合低庄镇总体规划和用地性质，同意该项目规划选址于低庄镇老屋园村永乐街以南，Ｓ308线以东，并审核核发了《溆浦维康公司农产品研发展示中心建设用地规划图》，该图载明用地总面积为9157.2㎡，用地性质为商业设施用地（Ｂ），还规定了容积率、绿化率、建筑密度、建筑限高等指标，同时，低庄镇村镇规划建设管理所签署了“该项目符合低庄镇第三轮示范乡镇建设要求和低庄镇总体规划，同意依法按程序办理用地手续”的意见，溆浦县住建局亦签署了“符合低庄镇总体规划，同意按该图办理用地手续”的意见，并加盖了“溆浦县人民政府建设规划许可证专用章”。2013年7月5日，溆浦县土地储备交易中心向溆浦县住建局致函，称拟将县城及低庄镇、龙潭镇等五个建制镇规划区域内的土地进行征收作为储备土地，用于城市道路建设和开发，请求出具相关规划图件和选址意见。溆浦县住建局向其出具了《低庄镇幸福路建设及开发用地规划图》，用地面积为57415.8㎡，用地位置位于永福路两厢。2013年10月30日，溆浦县住建局正式出具了《溆浦县低庄镇2013年小城镇建设（地块三）用地规划及平面布置》，上述两规划图载明的技术经济指标除绿地率由31.7%降为25%有所不同外，其他总用地面积、居住用地面积、建筑密度、容积率、用地性质等技术指标均无差别，但两图载明的Ｓ308线与永乐路交汇处地块均包括了维康公司的2007年的用地规划。2013年12月31日，湖南省人民政府（2013）政国土字第2744号《农用地转用、土地征收审批单》批准溆浦县国土资源局申请的“溆浦县2013年小城镇建设打捆项目”用地总面积14.6839公顷。2014年10月28日，溆浦县土地储备交易中心再次向溆浦县住建局致函，称拟对低庄镇2013年小城镇建设项目一宗57415.8㎡的储备土地使用权向社会公开出让，请求重新出具该块地的规划条件。2014年11月7日，溆浦县住建局召开技术规划评审会，通过该规划技术条件，其中原为维康公司所做的用地规划在该规划所在的地块（三）中。2015年8月24日，溆浦县住建局向溆浦县土地储备交易中心核发了［湘］城规编第143067号《低庄镇2013年小城镇建设项目（地块三）永盛路用地规划图》和编号201522《溆浦低庄镇2013年小城镇建设项目（地块三）规划设计条件通知书》。2016年4月份，涉案规划部分土地被溆浦自然局以公开挂牌方式出让给刘霖公司和王超峰。维康公司于2016年7月1日通过省长信箱方式网上投诉反映“重叠规划”的问题，溆浦县住建局于2016年7月27日作出了《关于舒小秋信访事项的答复意见书》。维康公司不服该答复于2016年9月12日向溆浦县人民政府提出行政复议，要求撤销溆浦县住建局作出的《溆浦低庄镇2013年小城镇建设用地规划及平面布局图》与其原规划的重叠部分，并赔偿因此造成的500万元的损失。溆政复决字（2016）47号溆浦县人民政府《行政复议决定书》确认溆浦县住建局作出的《溆浦低庄镇2013年小城镇建设（地块三）用地规划及平面布局图》与《溆浦县维康农产品研发展示中心建设用地规划图》重叠规划部分违法，并驳回维康公司要求赔偿500万元损失的请求。刘霖公司在签订国有土地使用权出让合同后，提交了建设项目的批准、核准、备案文件和国有土地使用权出让合同等资料，2017年6月8日，溆浦县住建局据此审核颁发地字第39号《建设用地规划许可证》。另查明，《溆浦县自然资源局职能配置、内设机构和人员编制规定》于2019年4月发布实施，由溆浦自然局继续行使城乡规划职能。原审法院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条第二款规定，以出让方式取得国有土地使用权的建设项目，在签订国有土地使用权出让合同后，建设单位应当持建设项目的批准、核准、备案文件和国有土地使用权出让合同，向城市、县人民政府城乡规划主管部门领取建设用地规划许可证。溆浦县住建局系县人民政府城乡规划主管部门，具备审核、颁发建设用地规划许可证的法定职责，2019年4月机构改革后城乡规划职权变更，溆浦自然局继续行使其职权，是该案适格被告。该案中，案涉土地经湖南省人民政府于2013年12月31日以（2013）政国土字第2744号《农用地转用、土地征收审批单》审批同意，根据溆浦县土地储备中心要求出示该宗土地出让前的土地规划出让条件的来函，溆浦县住建局于2015年8月24日出具了《溆浦县低庄镇2013年小城镇建设项目（地块三）规划设计条件通知书》，溆浦自然局依据该规划设计条件将案涉土地进行挂牌出让，刘霖公司通过合法竞买的方式依法取得了案涉国有土地使用权。刘霖公司在签订国有土地使用权出让合同后，提交了建设项目的批准、核准、备案文件和国有土地使用权出让合同等资料，溆浦县住建局据此审核颁发地字第39号《建设用地规划许可证》，符合法律规定，并无不当。维康公司称2013年10月30日溆浦县住建局作出《溆浦县低庄镇2013年小城镇建设(地块三)用地规划及平面布置》有事实上的重叠规划行为，且于2016年12月22日被溆浦县人民政府以溆政复决字(2016)47号《行政复议决定书》认定部分违法。溆浦县住建局2015年8月24日的《溆浦县低庄镇2013年小城镇建设项目（地块三）规划设计条件通知书》以及刘霖公司的低庄镇幸福家园项目的地字第39号《建设用地规划许可证》均源自于已被确认为部分违法的《溆浦县低庄镇2013年小城镇建设(地块三)用地规划及平面布置》，理应同样归于违法。该院认为，2013年10月30日溆浦县住建局作出《溆浦县低庄镇2013年小城镇建设(地块三)用地规划及平面布置》虽然被溆浦县人民政府确认部分违法，但并没有撤销，其仍然具有行政行为的确定力，并不影响溆浦县住建局2015年8月24日的《溆浦县低庄镇2013年小城镇建设项目（地块三）规划设计条件通知书》以及第三人刘霖公司的低庄镇幸福家园项目的地字第39号《建设用地规划许可证》的法律效力。故维康公司申请撤销刘霖公司的低庄镇幸福家园项目的地字第39号《建设用地规划许可证》及附图《低庄镇幸福家园用地规划图》重叠溆浦县人民政府于2007年11月8日给原告颁发的35号《建设用地规划许可证》及附图《溆浦县维康农产品研发展示中心建设用地规划图》部分的诉讼请求，没有法律依据，不予支持。关于维康公司提出的判令被告赔偿8000万元经济损失的主张,因主诉不成立,赔偿之诉亦不成立,不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定,判决:驳回维康食品公司的诉讼请求。案件受理费50元，由维康公司负担。上诉人维康公司上诉称，2007年，被上诉人给上诉人颁发了35号建设用地规划许可证及其附图，许可用地面积9157.2平方米。2013年，被上诉人做出了《溆浦县低庄镇2013年小城镇建设（地块三）用地规划及平面布置》的规划及其附图，后因该规划的用地范围部分重叠了上诉人于2007年依法取得的规划的用地范围，该重叠规划部分于2016年被溆浦县人民政府以行政复议决定的形式认定违法。2017年，被上诉人不顾规划已经被溆浦县政府认定违法，自始不成立的事实，继续将被认定违法的重叠规划部分规划发证给第三人溆浦刘霖置业有限公司，由此，引发本案。2019年，怀化铁路运输法院以虽然溆浦县人民政府行政复议决定认定规划重叠部分违法，但并没有撤销它，因此重叠规划依然具有行政行为的确定力，并不影响溆浦县住建局给原审第三人的低庄镇幸福家园项目的地字第39号《建设用地规划许可证》的法律效力。在2016年溆浦县政府的行政复议决定做出后，涉案的规划重叠部分地块上还是一片空地，没有人在涉案地块上构造建筑物，被认定违法的规划也只是一个大的笼统的区域规划，并没有具体规划到用地单位和个人，因此，溆浦县政府没有具体可以撤销的内容，认定重叠规划部分违法就可以了，是恰当的处理决定。2016年溆浦县政府认定2013年溆浦县住建局做出的重叠规划违法后，该违法的重叠规划就应视为自始就不成立，自然也就不存在还有行政确定力一说了，涉案地块就只受上诉人的35号建设用地规划许可证用地范围及其附图的羁束。2017年，被上诉人依据不成立的规划设计条件，给原审第三人颁发了地字第39号建设用地规划许可证，该证继续部分重叠上诉人的35号建设用地规划许可证。因地字第39号建设用地规划许可证是依据违法而不成立的规划设计条件而颁发的，因此，应当认为没有合法的颁发依据，属于违法发证，依法应当予以撤销，以维护合法的规划权益人的合法规划权益。请求：1、撤销怀化铁路运输法院（2019）湘8603行初265号行政判决；2、撤销被上诉人于2017年给溆浦刘霖实业有限公司颁发的地字第39号建设用地规划许可证用地范围重叠2007年被上诉人给上诉人颁发的35号建设用地规划许可证用地范围的部分；3、判令被上诉人赔偿上诉人8000万元经济损失；4、本案诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人溆浦自然局未作书面答辩。各方当事人所提交的证据材料均已随案移送本院。依照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的规定，本院对本案证据材料进行了审核。双方当事人对原审法院查明的事实无异议。本院审理查明的基本事实与一审认定无异，予以确认。本院认为，本案系建设用地规划许可及行政赔偿纠纷，上诉人维康公司在原审法院的诉请是撤销2017年6月8日给原审第三人刘霖公司颁发的地字第39号建设用地规划许可及其附图（以下简称39号）与其所取得的35号建设用地规划许可的重叠部分，故被诉39号建设用地规划许可的行政行为是本案合法性审查对象。2015年4月修改的《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款规定，县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。原溆浦县住建局是溆浦县政府的城乡规划主管部门，2019年4月后因职权变更，溆浦自然局具备了审核、颁发建设用地规划许可证的法定职责，是本案适格的被告。被诉的地字第39号建设用地规划许可证所载明的土地为国有出让土地，因此，依照《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条规定，在城市、镇规划区内以出让方式提供国有土地使用权的，在国有土地使用权出让前，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。以出让方式取得国有土地使用权的建设项目，在签订国有土地使用权出让合同后，建设单位应当持建设项目的批准、核准、备案文件和国有土地使用权出让合同，向城市、县人民政府城乡规划主管部门领取建设用地规划许可证。这意味着，除了持有国有土地使用权出让合同以外，还需具备建设项目的批准、核准、备案文件等资料，方可办理建设用地规划许可证。2016年12月22日，溆浦县人民政府作出溆政复决字（2016）47号行政复议决定，因双方当事人均未向人民法院提起行政诉讼，该行政复议决定已然生效，对于生效的行政文书，人民法院予以确认并采信；该行政复议决定最终确认了被申请人（即溆浦县住建局）作出的《溆浦县低庄镇2013年小城镇建设（地块三）用地规划及平面布置》与《溆浦维康公司农产品研发展示中心建设用地规划图》重叠规划部分违法；该行政复议决定同时还查明了：2012年11月21日，溆浦县住建局出具了《溆浦维康农产品研发中心建设用地规划图》,总面积为9157.2平方米，但注明了只作国土预审之用；2013年10月28日，根据溆浦县国土局《关于出示溆浦县低庄镇小城镇建设用地规划相关资料的函》，为办理储备土地预审需要，同年10月30日，出具了《溆浦县低庄镇2013年小城镇建设用地规划及平面布局图》，总面积57415.8平方米，其中有部分用地属于原已规划给上诉人维康公司的项目用地，致使两宗用地产生重叠。2014年11月7日，溆浦县住建局召开技术规划评审会，通过该规划技术条件，其中原为维康公司所做的用地规划在该规划所在的地块（三）中，2015年8月24日，溆浦县住建局向溆浦县土地储备交易中心核发了（湘）城规编第143067号《低庄镇2013年小城镇建设项目（地块三）永盛路用地规划图》和编号201522溆浦县低庄镇2013年小城镇建设项目（地块三）规划设计条件通知书。2016年4月，案涉重叠规划部分土地被溆浦县国土局以公开挂牌方式出让给原审第三人刘霖公司。被上诉人溆浦县自然局在原审法院提交的2015年8月24日，项目编号201522（溆浦县低庄镇2013年小城镇建设项目（地块三））《城市建设用地规划设计条件通知书》（即第三组证据的证据8），系来源于2013年10月30日的《溆浦县低庄镇2013年小城镇建设（地块三）用地规划及平面布置》，因被诉地字第39号建设用地规划许可的规划条件，作为基础行政行为已经被溆浦县人民政府生效行政文书确认重叠并违法，故应当确认被诉的地字第39号建设用地规划许可违法。上诉人维康公司于2007年11月8日取得的35号《建设用地规划许可证》，因溆浦县低庄镇的总体规划调整和维康公司的申请报告，于2012年11月26日，由溆浦县住建局出具了《规划选址意见》和《溆浦维康公司农产品研发展示中心建设用地规划图》，用地性质亦从原来的工业用地变更成了商业设施用地，可以确认，维康公司已经完成了案涉土地的原规划变更审批手续，维康公司原于2007年11月8日取得的35号《建设用地规划许可证》自行失效，故本院审查比对的是2012年11月26日，由溆浦县住建局给维康公司出具的《规划选址意见》和《溆浦维康公司农产品研发展示中心建设用地规划图》。行政机关作出具体行政行为，应当遵循认定事实清楚、证据充分、行政程序正当。《中华人民共和国行政许可法》第四十七条规定，行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利；申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起五日内提出听证申请的，行政机关应当在二十日内组织听证。2016年12月22日，溆浦县人民政府针对上诉人维康公司的申请，作出的溆政复决字（2016）47号行政复议决定生效后，涉案土地部分用地涉及规划重叠已是不争的事实，之后的2017年6月8日，行政机关在作出被诉地字第39号建设用地规划许可之前，应当书面告知利害关系人即维康公司享有听证的权利，但是行政机关并未告知维康公司，违反了上述法律规定，系行政程序违法。综上，被诉地字第39号建设用地规划许可的作出，违反了法定程序、依据的基础行为违法，考虑到原审第三人刘霖公司规划的建设用地已经建成商住房，撤销行政行为会给不确定的社会公众造成重大损害，因此，该行政行为不宜撤销而应确认为违法。原审法院认定事实基本属实、但适用法律不当，导致裁判错误，本院予以纠正。因本案对原审法院的改判，上诉人维康公司在原审法院提起的行政赔偿诉讼，因上诉人维康公司并未提供充分证据证明自己的主张，故本案对上诉人维康公司提起的行政赔偿部分不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项、第八十六条、第八十九条第一款第（二)项规定，判决如下：一、撤销怀化铁路运输法院（2019）湘8603行初265号行政判决；二、确认溆浦县住房和城乡建设局于2017年6月8日给溆浦刘霖实业有限公司颁发的地字第39号《建设用地规划许可证》及其附图《低庄镇幸福家园用地规划图》与溆浦县人民政府于2012年11月26日给溆浦县维康食品有限公司出具的《溆浦维康农产品研发展示中心建设用地规划图》的重叠部分违法；三、驳回溆浦县维康食品有限公司的行政赔偿请求；本案一、二审案件受理费共计100元，由溆浦县自然资源局承担。本判决为终审判决。                          审判长                            王立志                                审判员                            肖尊启                                审判员                            李容容                                二○二○年六月九日                                法官助理                            李建丰                                书记员                            龚小芳      附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条：行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条：人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：(二原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条：在城市、镇规划区内以出让方式提供国有土地使用权的，在国有土地使用权出让前，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。以出让方式取得国有土地使用权的建设项目，在签订国有土地使用权出让合同后，建设单位应当持建设项目的批准、核准、备案文件和国有土地使用权出让合同，向城市、县人民政府城乡规划主管部门领取建设用地规划许可证。《中华人民共和国城乡规划法》第五十条：在选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证或者乡村建设规划许可证发放后，因依法修改城乡规划给被许可人合法权益造成损失的，应当依法给予补偿。