山东省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁行终672号 上诉人（原审原告）临沂国琦工贸有限公司，住所地山东省临沂市费县薛庄镇薛庄村银杏大街，统一社会信用代码91371325MA3CGRP11K。 法定代表人孔祥志，董事长。 委托代理人李洪传，费县上冶法律服务所法律工作者。 被上诉人（原审被告）山东省人民政府，住所地济南市省前府街1号。 法定代表人李干杰，代省长。 临沂国琦工贸有限公司（以下简称国琦公司）因诉山东省人民政府（以下简称山东省政府）驳回行政复议一案，不服济南市中级人民法院于2019年12月30日作出的（2019）鲁01行初870号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法由组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 本案行政争议由来如下：2019年9月6日，被告山东省政府作出鲁政复驳字[2019]381号《驳回行政复议申请决定书》(以下简称381号驳回决定)，主要内容为，“根据《征收土地公告》（2018年第10号）在费县××（现××东蒙镇）、涉案土地所在的白埠村和临沂市曙光铸造有限责任公司张贴的照片和费县东蒙镇政府、东蒙镇白埠村委会、山东天元重工有限公司（原临沂市曙光铸造有限责任公司）出具的证明，以及费县东蒙镇（原××张庄乡）国土所2名工作人员、费县东蒙镇政府2名工作人员、白埠村2名村民、山东天元重工有限公司2名职工出具的证明，费县人民政府作出的《征收土地公告》（2018年第10号），载明了《关于费县2018年第3批次建设用地的批复》（鲁政土字[2018]1046号）（以下简称1046号批复）的内容，征收土地位置及用途、土地征收补偿安置方案等，并于2018年10月在涉案土地所在的镇、村和临近单位进行了张贴发布。申请人于2018年10月就应当知道1046号批复及土地征收的事实，其于2019年7月9日（行政复议申请书载明）提起行政复议，已超过了以上规定的行政复议申请期限。申请人提出的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（四）项的规定。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，决定驳回申请人的行政复议申请。” 国琦公司向原审法院起诉称：原告通过与费县南张庄乡人民政府（后更名为费县东蒙镇人民政府）签订流转协议书并支付相关款项的形式享有原费县南张庄乡第二中学土地的合法权益。后因与案外人的民事纠纷，原告2013年7月9日向临沂市中级人民法院提起诉讼，该院2018年6月29日一审判决将涉案土地判决归原告所有，山东省高级人民法院二审审理后，于2019年1月29日终审判决，驳回上诉，维持原判。2019年2月3日，二审判决生效。在上述案件审理期间，2018年2月2日费县南张庄乡人民政府向案外人山东天元重工有限公司下达了《解除集体建设用地使用权流转合同通知》，双方存在恶意侵害原告权益的故意。山东天元重工有限公司系上述案件当事人，应将上述通知内容告知临沂市中级人民法院及相关权利关系人。因涉案土地使用权和有关财产在法院未作出判决前权属不明确，在权属不明确的情况下山东天元重工有限公司无权处分该土地和地上附属物，该土地和地上附属物不明确归山东天元重工有限公司所有，山东天元重工有限公司擅自同意费县南张庄乡人民政府向其送达的通知是无效的。山东天元重工有限公司在明知山东省高级人民法院上述判决生效且该宗土地及地上附属物权属判归原告所有情况下，于2019年2月26日将该土地使用权证注销，2019年4月1日已进入执行程序后挂牌出让。山东天元重工有限公司和费县人民政府已得知临沂市中级人民法院认定涉案土地使用权判给原告情况下仍然组织征地上报资料，故意隐瞒法院判决的事实，骗取被告的征地批文，拆除原告的地上附属物至今没有补偿，且组织挂牌拍卖程序，给原告造成重大损失。2019年6月11日，原告得知东蒙花园建设用地规划许可申请这一消息，向费县行政审批服务局提出异议并申请听证，原告2019年7月8日在费县行政审批服务局听证时见到了1046号批复，才知道原告的土地被征收，原告2019年7月10日向山东省政府提出行政复议申请，2019年9月6日被山东省政府以2018年10月就应当知道1046号批复及土地被征收的事实，已超出规定的行政复议申请期限为由驳回了原告的行政复议申请。根据《中华人民共和国行政复议法》第九条的规定，1046号批复侵犯了原告的合法权益，原告2019年7月8日在听证时知道1046号批复，申请行政复议的期限应该以2019年7月8日计算，法律规定可以自知道该具体行政行为之日计算申请复议期限，法律没有规定自张贴公告之日起计算行政复议申请期限。山东省政府驳回原告的行政复议申请属适用法律不当。请求撤销山东省政府作出的381号驳回决定。 原审法院经审理查明：涉案的费集用（2007）字第025号建设用地使用证涉及的土地位于费县南张庄乡白埠村汶泗公路北。根据山东省政府作出的1046号批复，费县人民政府于2018年10月9日作出《征收土地公告》（2018年第10号），该公告载明：“征收土地位于汶泗公路北、白埠村西，总面积2.5474公顷，涉及南张庄乡人民政府土地……”，征收土地的范围包括案涉土地，另载明征地批准机关、批准文号、征收土地位置及用途，征地补偿安置方案、交付以及在法定期限内申请行政复议的权利。 经调查了解，经山东省政府批复，费县南张庄乡人民政府撤乡设镇，以原××张庄乡人民政府行政区域设立东蒙镇，成立东蒙镇人民政府。2018年10月10日上午，举行了撤乡设镇揭牌仪式及新闻发布会，多家媒体进行了报道。当天旧的南张庄乡人民政府的牌子撤下，更换为东蒙镇政府的牌子。撤乡设镇当天，《征收土地公告》（2018年第10号）在镇政府进行张贴。据张贴公告人员称，考虑到涉案土地是南张庄乡人民政府集体所有，且涉案土地的上报审批材料都用的是南张庄乡人民政府名称，且根据规定，征地公告要在征收土地涉及的农村集体经济组织所在地予以发布，故该公告必须在南张庄乡人民政府张贴，在原××张庄乡人民政府的牌子前进行公告张贴也是为了避免发生歧义。经调查了解，费县自然资源和规划局工作人员称“……（涉案）土地所有者××××张庄乡人民政府（现东蒙镇人民政府）农民集体……。”法庭询问了公告的张贴人张现伟，其到底与谁到费县××（现××东蒙镇）人民政府张贴公告？其回答，是三个人，我和局里的王磊、所里的魏荣礼，按规定张贴公告需要两个人，我们去的是三个人，我认为写证明时写“我和另一名工作人员去张贴”已经符合了张贴公告需要两人的规定，但我的意思并不是说去镇政府张贴公告就两个人。 结合当事人提交的证据，经调查相关人员，认定本案公告张贴的基本事实为：2018年10月10日，费县人民政府作出的《征收土地公告》（2018年第10号）在费县××（现××东蒙镇）人民政府、涉案土地所在的白埠村委会和山东天元重工有限公司门口进行了张贴发布。在费县××（现××东蒙镇）人民政府张贴公告时，王磊、张现伟、魏荣礼参加，后两处地点张贴公告时，只有张现伟、魏荣礼参加。 原告不服1046号批复，向山东省政府申请行政复议。山东省政府于2019年7月10日收到行政复议申请，2019年7月15日作出鲁政复办受字[2019]381号《行政复议受理通知书》，依法予以受理，并于当日作出鲁政复办答字[2019]381号《提出行政复议答复通知书》，要求山东省自然资源厅自接到申请书副本之日起10内，对该行政复议申请提出答复，并提交当初作出行政行为的证据、依据和其他相关材料。2019年7月24日，山东省自然资源厅申请延期答复，并于同年8月5日作出答复。2019年9月6日，山东省政府作出381号驳回决定并送达当事人。原告不服提起行政诉讼，请求撤销山东省政府381号驳回决定。 原审法院认为：依据《中华人民共和国行政复议法》第十四条之规定，对省政府作出的1046号批复，原告作为利害关系人依法具有向山东省政府申请行政复议的权利，山东省政府具有依法进行审查并作出相应决定的法定职责。 本案的争议焦点集中在原告向山东省政府提起行政复议申请时，是否超过了法定复议申请期限。《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十五条第一款第四项的规定，具体行政行为依法通过公告形式告知受送达人的，自公告规定的期限届满之日起计算行政复议申请期限。本案中，原告申请复议的对象系山东省政府作出的涉及到集体土地征收审批的1046号批复，依据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款之规定，应依法进行公告告知。《山东省土地征收管理办法》（山东省人民政府令第226号）第十五条第一款规定：“市、县人民政府应当自收到土地征收批准文件后，在被征收土地农村集体经济组织所在地予以公告……。”《国务院法制办公室关于认定被征地农民“知道”征收土地决定有关问题的意见》（国法[2014]40号）第二条第二款规定，征收土地公告有确定期限的，可以认定申请人自公告确定的期限届满之日起知道征收土地决定;征收土地公告没有确定期限的，可以认定申请人自公告张贴之日起满10个工作日起知道征收土地决定。根据查明的案件事实，费县人民政府作为被征用土地所在地的县级人民政府，已于2018年10月10日将1046号批复相关内容依照上述规定在涉案被征收土地所属的农村集体经济组织东蒙镇政府进行了公告公示，该事实有《费县人民政府征收土地公告》及张贴照片、证人证言及当庭陈述等予以证实，原审法院调查亦确认上述事实，且上述公告还在涉案土地所在的白埠村委会和山东天元重工有限公司门口进行了张贴发布。原告就该批复于2019年7月10日向山东省政府申请行政复议，超过法定的行政复议申请期限。 原告虽主张其在2019年7月8日在费县行政审批服务局听证时见到1046号批复才知道原告的土地被征收，但原告该主张不能否认费县人民政府已经依法将1046号批复进行公告的事实，应认定原告自公告确定的期限届满之日起即知道涉案征收土地批复。综上，费县人民政府已于2018年10月依法公告了1046号批复，原告提起行政复议申请，已超过法定复议申请期限，山东省政府据此决定驳回原告的复议申请，认定事实清楚，适用法律、法规正确。山东省政府收到原告复议申请后，履行了法定程序，并在法定期限内作出了相应的复议决定，程序合法。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告国琦公司的诉讼请求。 国琦公司不服提起上诉，以原审法院认定事实不清，适用法律错误为由请求撤销原审判决，撤销381号驳回决定。主要理由如下：费县人民政府（2018）第10号征收土地公告只规定了对山东省人民政府《关于费县第二污水厂项目用地的批复》（鲁政土字[2018]1046号）有异议的，可以自本公告发布之日起60日内向省政府申请行政复议，没有告知国琦公司、原临沂市曙光铸造有限责任公司、北京富虎投资管理有限公司申请行政复议的机关和期限，该公告对相关利害关系人的权利和义务告知错误，剥夺了上诉人、原临沂市曙光铸造有限责任公司、北京富虎投资管理有限公司的申请权力，该公告不具备法律效力，费县人民政府应修改征收土地公告后重新向社会进行公告。原审法院依据《国务院法制办公室关于认定被征地农民“知道”征收土地决定有关问题的意见》（国法[2014]40号）第二条第二款之规定属适用法律错误。山东天元重工有限公司明知与上诉人存在诉讼事实并且法院已明确涉案土地使用权归上诉人所有，费县东蒙镇人民政府也知道该事实，恶意欺骗被上诉人，骗得被上诉人征地批复，被上诉人作出行政行为时，认定事实和处理结果不得与人民法院生效判决确认的事实相冲突，更不能妨碍生效判决的执行，以维护人民法院生效判决的权威性和执行力。被上诉人在作出行政行为时，临沂市中级人民法院已于2018年6月29日对该涉案土地作出判决，被上诉人在作出1046号批复的行政行为时应保持现状，需要等待法院生效判决结果，在人民法院终审裁决后，才能依法作出处理。这样一块土地出现两个权利人，上诉人依法院判决获得土地使用权，临沂齐尚置业有限公司2019年4月1日以1882万元摘牌获得使用权，现上诉人没有获得任何补偿而失去土地，上诉人企业的发展失去房屋、车间和土地，被上诉人的具体行政行为给上诉人造成了几千万元的经济损失。 被上诉人山东省政府未提供书面答辩意见。 本院认为： 本案的主要争议焦点在于上诉人向山东省政府提起行政复议申请是否超过了法定复议申请期限。根据本案证据可以证明，2018年2月7日，费县人民政府发布费征公告（2018）3号《拟征收土地公告》，公告载明“拟征收土地的位置、范围……位于汶泗公路北、白埠村西；涉及的权属单位南张庄乡人民政府；”2018年9月21日，山东省政府作出1046号批复，2018年10月10日，费县人民政府作出的《征收土地公告》（2018年第10号）在费县××（现××东蒙镇）人民政府、涉案土地所在的白埠村委会和山东天元重工有限公司门口进行了张贴发布。上诉人虽主张其2019年7月8日在费县行政审批服务局听证时见到1046号批复才知道土地被征收，但参考《国务院法制办公室关于认定被征地农民“知道”征收土地决定有关问题的意见》（国法[2014]40号）第二条第二款之规定，征收土地公告有确定期限的，可以认定申请人自公告确定的期限届满之日起知道征收土地决定;征收土地公告没有确定期限的，可以认定申请人自公告张贴之日起满10个工作日起知道征收土地决定。上诉人对1046号批复不服，于2019年7月9日（行政复议申请书载明时间）提起行政复议，被上诉人据此认定上诉人申请行政复议超过了法定复议申请期限，并无不当。上诉人主张其申请行政复议不应适用《国务院法制办公室关于认定被征地农民“知道”征收土地决定有关问题的意见》相关规定，缺乏法律依据，不应予以支持。 上诉人主张费县人民政府（2018）第10号征收土地公告对相关利害关系人的权利和义务告知错误，原审法院依据《国务院法制办公室关于认定被征地农民“知道”征收土地决定有关问题的意见》（国法[2014]40号）第二条第二款之规定属适用法律错误。但2018年10月10日费县人民政府《征收土地公告》（2018年第10号）明确载明，“2018年9月21日，山东省人民政府《关于费县第3批次建设用地的批复》（鲁政土字[2018]1046号）批准征收我县土地8.2301公顷。现公告如下：一、征收土地位置及用途……2.征收土地位于汶泗公路北、白埠村西，总面积2.5474公顷，涉及张庄乡人民政府土地。……对本公告行为有异议的，可以于公告发布之日起60日内向上一级人民政府申请行政复议；对山东省人民政府《关于费县第二污水处理厂项目建设用地的批复》（鲁政土字[2018]1046号）有异议的，可以于本公告发布之日起60日内向省政府申请行政复议。”虽然该公告所称《关于费县第二污水处理厂项目建设用地的批复》有误，但该公告载明了山东省政府征地批复的名称、文号和批复内容，告知了申请复议途径和期限，并不影响权利人和利害关系人行使救济权利。上诉人上诉理由不能成立，不予支持。 上诉人主张被上诉人在作出行政行为时，临沂市中级人民法院已于2018年6月29日对涉案土地作出判决，被上诉人在作出1046号批复的行政行为时应保持现状，需要等待法院生效判决结果，在人民法院终审裁决后，才能依法作出处理。但案涉费集用（2007）字第025号建设用地使用证的使用权人为原临沂市曙光铸造有限责任公司，费县人民政府发布费征公告（2018）3号《拟征收土地公告》和《征收土地公告》（2018年第10号）时，上诉人与案外人的纠纷尚在诉讼过程中，并未形成生效判决，也未进入执行程序对案涉费集用（2007）字第025号建设用地使用证项下的土地进行查封、冻结或变更登记，上诉人的该主张缺乏法律依据，不能成立。至于上诉人主张山东天元重工有限公司和费县东蒙镇人民政府存在恶意欺骗被上诉人，骗取征地批复的问题，并非本案审查范围。上诉人依据生效民事判决获取的相关权益，可以另行寻求救济。 综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，应当予以维持。上诉人上诉理由不能成立，不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判决。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人国琦公司负担。 本判决为终审判决。 审判长 侯 勇 审判员 孙晓峰 审判员 李莉军 二〇二〇年六月十一日 法官助理高健 书记员杨柳青