江苏省南京市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）苏01行终925号 上诉人（原审原告）长葛市佳龙食品厂，住所地河南省长葛市后河镇山孔村。 投资人危卫东，性别××年××月××日生，××族。 委托代理人杨林，金博大律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）南京市秦淮区市场监督管理局，住所地江苏省南京市秦淮区马道街9号。 法定代表人孙红亮，南京市秦淮区市场监督管理局局长。 委托代理人吴愚，南京市秦淮区市场监督管理局工作人员。 委托代理人李军，南京市秦淮区市场监督管理局工作人员。 被上诉人（原审被告）南京市秦淮区人民政府，住所地江苏省南京市秦淮区太平南路69号。 法定代表人司勇，南京市秦淮区人民政府区长。 委托代理人张磊，南京市秦淮区人民政府工作人员。 委托代理人张琳蔚，江苏德擎律师事务所律师。 上诉人长葛市佳龙食品厂（以下简称佳龙食品厂）因与被上诉人南京市秦淮区市场监督管理局（以下简称秦淮区市监局）、被上诉人南京市秦淮区人民政府（以下简称秦淮区政府）食品药品安全行政管理行政处罚及行政复议一案，不服南京铁路运输法院（2019）苏8602行初1203号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理。因新型冠状病毒××疫情影响，本案曾暂停相应审理期限。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，2019年2月2日，秦淮区市监局向北京华联综合超市股份有限公司南京第一分公司（以下简称南京华联超市）作出秦市监行罚字[2019]06002号《行政处罚决定书》（以下简称06002号处罚决定书），决定书载明南京华联超市销售的“佳龙”芝麻素烤翅与劲爆素鸭掌的配料中食品添加剂标注有“阿斯巴甜（含苯丙氨酸）、甜蜜素、安赛蜜、脱氢乙酸钠、辣椒红”，符合河南省地方标准DB41/T515-2007《调味面制食品》，与GB2760《食品添加剂使用标准》国家标准相抵触，也违反《食品药品监管总局关于严格加强调味面制品等休闲食品监管工作的通知》的规定。秦淮区市监局认为南京华联超市经营销售的“佳龙”芝麻素烤翅与劲爆素鸭掌超范围使用食品添加剂的行为，违反《中华人民共和国食品安全法》（以下简称《食品安全法》）第三十四条第一款第（四）项的规定，根据《食品安全法》第一百二十四条第一款、第一百二十五条第二款的规定，决定处罚如下：1、责令改正；2、罚款人民币50000元人民币；3、没收违法所得57.50元。06002号处罚决定书作出后南京华联超市缴纳了罚款，且并未对06002号处罚决定书提起相关诉讼和复议。佳龙食品厂作为涉案产品的生产厂家，针对06002号处罚决定书向秦淮区政府提起行政复议。秦淮区政府于2019年5月20日向佳龙食品厂作出[2019]宁秦行复第8号行政复议决定书（以下简称第8号复议决定书），认为涉案产品存在超范围使用添加剂脱氢乙酸钠和阿斯巴甜的情形，违反了食品安全国家标准，秦淮区市监局作出行政处罚，决定责令南京华联超市改正，罚款人民币50000元，没收违法所得57.50元，符合法律规定，故根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项规定，决定维持06002号处罚决定书。佳龙食品厂对此不服，向原审法院提起行政诉讼，请求判令：1.撤销秦淮区市监局于2019年2月2日作出的06002号处罚决定书；2.撤销秦淮区政府于2019年5月20日作出的第8号复议决定书；3.秦淮区市监局、秦淮区政府承担本案诉讼费用。 原审法院认为，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，应具备原告主体资格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。上述规定的“有利害关系的公民、法人或者其他组织”，不能扩大理解为所有直接或者间接受行政行为影响的公民、法人或者其他组织，所谓“利害关系”仍应限于法律上的利害关系，不宜包括反射性利益受到影响的公民、法人或者其他组织。只有主观公权利，即公法领域权利和利益，受到行政行为影响，存在受到损害的可能性的当事人，才与行政行为具有法律上利害关系，才形成了行政法上权利义务关系，才具有原告主体资格，才有资格提起行政诉讼。行政法上利害关系的判断，即以行政机关作出行政行为时所依据的行政实体法和所适用的行政实体法律规范体系，是否要求行政机关考虑、尊重和保护原告诉请保护的权利或法律上的利益，作为判断是否存在公法上利害关系的重要标准。本案中，06002号处罚决定书系针对南京华联超市作出的，并非针对佳龙食品厂，与佳龙食品厂的合法权益没有直接关系。因此，本案中佳龙食品厂不具备对原行政行为及复议行政行为提起行政诉讼的原告主体资格，本案应当不予受理，已经立案的，应当裁定驳回起诉。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项的规定，裁定驳回佳龙食品厂的起诉。 上诉人佳龙食品厂上诉称：一、上诉人具备原告资格。本案中，06002号行政处罚决书的处罚对象是南京华联超市，但处罚原因是认为上诉人生产的调味面制品的添加剂不符合法律规定。上诉人系该食品的生产企业，且南京华联超市基于该处罚决定可通过民事诉讼向上诉人主张被处罚款项，该处罚决定对上诉人权利将产生实体上的影响。二、被上诉人作出的处罚决定书和复议决定依法应当予以撤销。涉案食品添加剂的使用符合河南省地方标准DB41/T515-2007的要求，尚无可依据的国家标准，涉案食品系合格食品，不违反《食品安全法》规定。综上，请求撤销原审裁定，依法改判支持上诉人的一审诉讼请求，或将本案发回重审。 被上诉人秦淮区市监局、秦淮区政府未提交书面答辩状，当庭答辩称，上诉人不是涉案行政行为的相对人，也不具有利害关系，不具有原告主体资格。请求驳回上诉，维持原裁定。 原审法院将各方当事人在原审中提交的证据、依据随案移送本院。本院经审查，原审法院对各方当事人提交的证据审核、认证，符合法律规定。 本院经审理查明，原审法院经审理查明的事实属实，本院予以确认。 本院认为，本案的争议焦点在于上诉人佳龙食品厂是否具有提起本案诉讼的原告主体资格。 《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，佳龙食品厂并非秦淮区市监局作出被诉行政处罚决定的相对人，故应当对其与被诉行政行为是否具有利害关系予以审查。行政诉讼中的利害关系，限于公法上的利害关系，是指当事人的主观公权利可能受到行政行为的不利影响或侵害。关于何为主观公权利，可以从以下两方面予以考虑：第一，当事人所主张的权益可以是法律、法规明确规定的权利，也可以是当事人具有的单纯事实性利益，但该权益应当归属于其自身，而非他人或公共利益。第二，当事人所主张的权益应当属于公法领域的权利和利益，即依据行政机关作出行政行为时所适用的行政实体法和行政实体法律规范体系，当事人的该项权益属于行政行为作出时考虑、尊重和保护的对象。 具体到本案中，秦淮区市监局作出06002号处罚决定，认定南京华联超市经营销售的涉案产品存在超范围使用食品添加剂的行为，违反《食品安全法》第三十四条第四项规定，决定予以行政处罚。第一，上诉人佳龙食品厂系涉案产品的生产厂家，秦淮区市监局在处罚决定中认为涉案产品超范围使用食品添加剂，系对产品本身在生产环节存在违法问题的认定，该认定已经涉及到对涉案产品生产厂家行为的评价，与上诉人的自身权益具有关联。第二，根据《食品安全法》第三十四条第四项规定：“禁止生产经营下列食品、食品添加剂、食品相关产品：。（四）超范围、超限量使用食品添加剂的食品；”据此，对于超范围使用食品添加剂的食品的生产经营行为均违反《食品安全法》的强制性规定。在食品存在超范围使用食品添加剂的情况下，具有管辖权的市场监督管理部门既可以对销售企业在销售环节的行为予以处罚，也可以对生产企业在生产环节的行为予以处罚。因此，涉案行政处罚决定虽然是向销售涉案产品的南京华联超市作出，但实际上亦包含了对佳龙食品厂生产涉案产品这一行为的违法性认定，对上诉人公法上的权利义务造成了实际影响。上诉人作为生产企业的利益，亦应当属于行政机关在作出被诉行政行为时所应当考虑的对象。 因此，本院认为，上诉人佳龙食品厂作为涉案食品的生产厂家，与涉案行政处罚决定具有利害关系，具有提起本案诉讼的原告主体资格。原审法院以上诉人并非被诉行政行为的相对人，且与其自身合法权益没有直接联系为由，裁定驳回上诉人的起诉，存在错误，本院予以纠正。据此，依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下： 一、撤销南京铁路运输法院（2019）苏8602行初1203号行政裁定； 二、本案指令南京铁路运输法院继续审理。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 刘苏文 审 判 员 李丹丹 审 判 员 王攀峰 二〇二〇年六月五日 法官助理 王 勇 书 记 员 倪 辉