湖北省武汉市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鄂01行终514号 上诉人（原审原告）应树根。 被上诉人（原审被告）武汉市硚口区人力资源局，住所地湖北省武汉市硚口区建设大道142号。 法定代表人郑学军，局长。 委托诉讼代理人庄克纵，湖北山河律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）武汉市人力资源和社会保障局，住所地湖北省武汉市江岸区金桥大道111号凯旋名苑3栋。 法定代表人黄松如，局长。 委托诉讼代理人余楚清，工作人员。 委托诉讼代理人刘倩，湖北中和信律师事务所律师。 原审第三人武汉市云天客运商贸有限公司，住所地湖北省武汉市硚口区古田二路丰茂特8号。 法定代表人常国超。 上诉人应树根诉被上诉人武汉市硚口区人力资源局（以下简称硚口人力资源局）、武汉市人力资源和社会保障局（以下简称市人社局）履行法定职责及行政复议一案，不服武汉市江岸区人民法院（2019）鄂0102行初181号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年5月11日立案后，依法组成合议庭对本案进行了审理。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定，经合议庭决定本案不开庭审理。现本案已审理终结。 原审法院经审理查明，2019年1月21日原告应树根向武汉市劳动保障监察支队递交《武汉市劳动保障监察投诉登记表》，投诉第三人武汉市云天客运商贸有限公司（以下简称云天公司），投诉内容“本人于2013年5月进入公司以来，公司没有给我签订劳动合同，只签一份空白的所谓的经营合同，因用人单位违反劳动法，不给本人交医保、社保、五险一金，依据国家法律和规定，向武汉劳动保障监察部门对云天出租车公司进行投诉，进行调查取证，要求签订劳动合同。”2019年1月24日武汉市劳动保障监察支队以武劳社监移[2019]32号《投诉（举报）案件移送管辖单》，将原告应树根等人针对第三人云天公司的投诉事项移送至被告硚口人力资源局进行调查处理。被告硚口人力资源局收到前述移送材料后，于2019年1月29日依法立案调查，并于立案当日向第三人云天公司作出并送达《劳动保障监察调查（询问）通知书》，要求第三人云天公司提交相关资料并配合调查。2019年2月15日第三人云天公司的工作人员到被告硚口人力资源局接受调查，并提交了该公司与原告应树根签订的《武汉市客运出租汽车经营合同（双班承包类）》，第三人云天公司明确表示与原告应树根之间未建立劳动关系。原告应树根并未就与第三人云天公司之间的劳动关系争议申请劳动仲裁或提起民事诉讼。2019年2月25日被告硚口人力资源局作出案涉《回复》，告知内容如下：“武汉市云天客运商贸有限公司与投诉人应树根签订的是《武汉市客运出租汽车经营合同》（双班承包类），并非劳动合同，武汉市云天客运商贸有限公司与投诉人应树根之间并未建立劳动关系。……根据《中华人民共和国劳动争议仲裁调解法》第二条……告知你先通过劳动争议仲裁程序确认劳动关系。”原告应树根于2019年3月4日签收案涉《回复》，因不服该回复向被告市人社局申请行政复议，复议请求为：“1、撤销被申请人作出的案涉《回复》；2、对武交[2006]83号、武客管政[2006]30号、武租协[2006]1号、武租协[2007]12号、武政办[2010]109号、武政办[2012]5号文件的合法性进行审查；3、请求被申请人依法履行法定职责，根据申请人的申请事项，重新调查核实，并作出结论书面回复申请人。”被告市人社局于2019年3月15日受理原告应树根的行政复议申请，当日向被告硚口人力资源局作出并送达《答复通知书》要求该局提交书面答复以及作出行政行为的证据、依据和其他有关材料。2019年3月26日被告硚口人力资源局向被告市人社局提交《行政复议答复书》及证据材料。被告市人社局经审理于2019年5月10日作出武人社行复决字[2019]23号《行政复议决定书》，认为案涉《回复》事实清楚，证据确凿，适用依据正确，予以维持，且认为原告应树根要求进行合法性审查的相关文件不是被告硚口人力资源局作出案涉《回复》的依据，故不予审查。原告应树根不服案涉《回复》及武人社行复决字[2019]23号《行政复议决定书》诉至法院。 原审法院认为，《劳动保障监察条例》第三条第二款规定：“县级以上地方各级人民政府劳动保障行政部门主管本行政区域内的劳动保障监察工作。”根据该条款的规定，被告硚口人力资源局履行辖区内的劳动保障监察工作法定职责。根据《劳动保障监察条例》第九条的规定，原告应树根认为第三人云天公司未依法依规建立劳动关系、未签订劳动合同、未缴纳社会保险，有权进行投诉举报。武汉市劳动保障监察支队收到原告应树根关于第三人云天公司未依法依规建立劳动关系、未签订劳动合同、未缴纳社会保险的投诉举报事项后，依法移交至被告硚口人力资源局，被告硚口人力资源局于2019年1月29日依法受理并进行调查，于2019年2月25日作出案涉《回复》并依法向原告应树根送达，被告硚口人力资源局的前述调查处理程序符合《劳动保障监察条例》第三条、第十七条的规定，程序合法。按照《中华人民共和国劳动争议仲裁调解法》第二条、第五条的规定，因确认劳动关系发生的纠纷应当依法向劳动争议仲裁委员会申请仲裁，对仲裁裁决不服的，再向人民法院提起诉讼。《劳动和社会保障部关于实施若干规定》第十五条规定：“有下列情形之一的投诉，劳动保障行政部门应当告知投诉人依照劳动争议处理或者诉讼程序办理：（一）应当通过劳动争议处理程序解决的……”本案中原告应树根与第三人云天公司之间签订了《武汉市客运出租汽车经营合同（双班承包类）》，且第三人云天公司明确表示双方不构成劳动关系，原告应树根与第三人云天公司之间的劳动争议亦未经过劳动仲裁或民事裁判认定。故本案实际属于《中华人民共和国劳动争议仲裁调解法》第二条、《劳动和社会保障部关于实施若干规定》第十五条第（一）项规定的因确认劳动关系存在纠纷应当通过劳动争议处理程序解决的情形，被告硚口人力资源局作出的案涉《回复》告知“先通过劳动争议仲裁程序确认劳动关系”，该结论认定事实清楚、适用法律正确，已充分履行了法定职责，应予维持。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条的规定，被告市人社局对本案行政复议事项具有进行处理的法定职权。被告市人社局于2019年3月15日受理原告应树根的行政复议申请，经法定程序于2019年5月10日作出武人社行复决字[2019]23号《行政复议决定书》，认定事实清楚，适用法律正确，行政复议程序合法，应予维持。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第五十七条的规定，复议机关是否制作行政复议意见书或向有关机关提出完善制度和改进行政执法的建议，由行政复议机关根据案件办理具体情况予以决定，该行为不属于人民法院行政诉讼审理范围，对于原告应树根的第4项诉讼请求原审法院不予审查。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。”也就是说，一并提请审查的规范性文件必须是作出被诉行政行为的依据。本案被诉原行政行为是被告硚口人力资源局作出的案涉《回复》，被诉行政复议行为是被告市人社局作出的武人社行复决字[2019]23号《行政复议决定书》，原告应树根的第5、6、7、8项诉讼请求要求进行合法性审查的文件并非本案两被告作出行政行为的依据，原审法院不予处理。另，原告第9项诉讼请求要求审查市出租车协会监制的《武汉市客运出租汽车经营合同（双班承包类）》合法性，该请求于法无据，不属于行政诉讼审理范围，原审法院不予审查。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第一款的规定，原审判决驳回原告应树根的全部诉讼请求。 上诉人应树根不服原审法院上述判决，向本院提起上诉称：1、原审法院认定事实不清。在武汉市劳动保障监察支队的《武汉市劳动保障监察投诉登记表》上已经写明了依据（国办发[2004]81号）、《湖北省人民政府办公厅关于进一步规范全省出租车行业管理工作的通知》鄂政办发[2005]41号、武政办[2006]17号、武交[2006]83号以及市人民政府办公厅关于转发武汉市中心城区客运出租汽车经营权出让实施方案的通知规定，原审第三人没有与其签订劳动合同，致使其劳动权益无法保障。但《武汉市劳动保障监察撤销立案审批表》的案由直接变成了“未签订劳动合同”，最后在《武汉市劳动保障监察结案审批表》上却以“未订劳动合同”来了结“未按照规定签订劳动合同”。2、原审法院适用法律不当。本案应根据《劳动保障监察条例》第六条、第十条第一至四项、第十一条第二项、第九项、第十四条第四项、第三十一条之规定。综上，请求二审法院：1、撤销原审法院作出的（2019）鄂0102行初181号行政判决并依法改判支持上诉人的诉讼请求；2、追究劳动保障监察员滥用职权、玩忽职守责任；3、本案一审、二审的诉讼费由被上诉人承担。 被上诉人硚口人力资源局、市人社局均未向法院提交书面答辩意见。 各方当事人向原审法院提交的证据均已随案移送本院，本院对证据的认证和采信理由与原审法院相同，对原审法院认定的事实予以确认。 本院认为，根据《劳动保障监察条例》第三条规定，被上诉人硚口人力资源局具有处理本辖区内劳动保障监察举报投诉案件的法定职责。针对应树根关于原审第三人云天公司未依法依规建立劳动关系、未签订劳动合同、未缴纳社会保险的投诉举报，硚口人力资源局2019年1月29日依法受理后于同年2月25日作出《关于投诉人应树根反映武汉市云天客运商贸有限公司未与其签订劳动合同办理情况回复》，认为鉴于云天公司与应树根签订的并非劳动合同，告知应树根先通过劳动争议仲裁程序确认劳动关系。上述调查处理符合《劳动保障监察条例》第十七条以及《劳动和社会保障部关于实施若干规定》第十五条之规定，应予维持。同时，被上诉人市人社局针对应树根的行政复议申请，于2019年5月10日作出武人社行复决字[2019]23号《行政复议决定书》，认定事实清楚，适用法律正确，行政复议程序合法，亦应予维持。据此，原审法院判决驳回应树根的全部诉讼请求，认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，上诉人的请求及上诉理由均不能成立，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判决。 本案二审案件受理费人民币50元，由上诉人应树根负担。 本判决为终审判决。 审判长  陈小萍 审判员  肖 丹 审判员  刘 忠 二〇二〇年六月十五日 法官助理火晶 书记员彭婕