河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫行终1486号上诉人(一审被告)郑州市中原区人民政府，住所地郑州市桐柏路200号。法定代表人李晓雷，区长。被上诉人(一审原告)李雪铮，女，汉族，1981年12月7日出生，住郑州市中原区。上诉人郑州市中原区人民政府因李雪铮要求确认郑州市中原区人民政府强制拆除其房屋的行为违法一案，不服郑州市中级人民法院(2020)豫01行初53号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。李雪铮一审诉称：李雪铮在郑州市中原区须水镇李曰庄村60号（陇海路与富民路交叉口向西200米路南）有合法的土地使用权和房屋一处，房屋共五层，建筑面积共974.78平方米。2019年7月6日早晨，李雪铮发现自己的房屋被非法强制拆除，损失惨重。李雪铮及家人随即拨打110报警，公安机关虽然处警但没有受理李雪铮立案查处的请求，也未追究违法人员的法律责任，也未告知违法侵权行为人，致使李雪铮的损失无法得到赔偿且无法主张赔偿权利。2019年7月12日早晨，李雪铮父亲李百军与李雪铮哥哥李飞发现其在本村的房屋也被非法强制拆除。2019年7月7日、7月14日李雪铮及李百军、李飞分别向郑州市公安局须水分局邮寄了书面的《查处申请书》，请求其依法对不法人员强制拆除李雪铮房屋的违法行为进行查处，郑州市公安局须水分局未在法定期限内履行查处职责。2019年9月2日，李百军、李飞将郑州市公安局须水分局不履行法定查处职责的行为起诉至郑州铁路运输法院，李雪铮从郑州市公安局须水分局提交的答辩状和证据材料得知，李雪铮与李百军、李飞所报警情被并案处理，李雪铮房屋被强拆，系中原区莲湖街道办事处（以下简称莲湖街道办事处）实施。2019年11月6日，李雪铮以莲湖街道办事处为被告向郑州市中原区人民法院提起诉讼，请求确认莲湖街道办事处强拆李雪铮房屋的行为违法。2019年12月21日，李雪铮收到中原区人民法院作出的（2019）豫0102行初445号行政裁定书，裁定认为：中原区常庄村拆迁安置工作指挥部制定了《中原区常庄村棚户区（城中村）改造拆迁补偿安置方案》，李雪铮房屋在拆迁范围内。在李雪铮对补偿标准有异议未签订拆迁补偿协议的情况下，房屋被拆除。虽莲湖街道办事处参与了房屋拆除，但办事处不具有征收土地的职能。莲湖街道办事处的行为是在政府的统一指挥下进行的，这种行为在法律上应当视为委托。据此，郑州市中原区人民政府应为本案适格被告。请求：1.确认郑州市中原区人民政府强制拆除李雪铮房屋的行为违法；2.由郑州市中原区人民政府承担本案的诉讼费用。郑州市中级人民法院一审查明：1、李雪铮2010年5月25日在中原区须水镇常庄村第九村民组取得一处宅基，证号为郑中原集用（2010）第0019号，使用权面积为168㎡，李雪铮对于郑州市中原区人民政府称李雪铮的宅基地是由其父李百军的宅基地在原址变更而来，李雪铮与其父李百军共用一处宅基地未提出异议，郑州市中级人民法院予以认定。2、中共郑州市中原区委办公室于2014年7月18日下发了《关于成立中原区常庄村拆迁安置工作指挥部的通知》(中原办文[2014]25号)。3、中原区常庄村拆迁安置工作指挥部依据《郑州市人民政府关于印发郑州市城中村改造管理办法的通知》（郑政文[2011]258号）、《郑州市人民政府关于调整国家建设征收集体土地青苗费和地上附着物补偿标准的通知》（郑政文[2009]127号）和相关法律、法规及政策，于2014年9月9日出台了《中原区常庄村棚户区（城中村）改造拆迁补偿安置方案》，并依据该方案开展了常庄村的改造拆迁补偿安置工作。4、李雪铮于2014年10月19日签字确认了其附属物普查表。后因李雪铮对补偿标准有异议，拒绝与中原区常庄村拆迁安置工作指挥部签订补偿安置协议，涉案房屋于2019年7月被拆除。5、为“迎接民族盛会，庆七十华诞”，中原区人民政府依据郑州市等上级政府部署要求决定开展违法建设专项整治活工作，莲湖街道办事处根据中原违治办（2019）18号文件于2019年7月将李雪铮的涉案房屋拆除。6、李雪铮因要求确认郑州市莲湖街道办事处强拆房屋行为违法，向河南省郑州市中原区人民法院提起行政诉讼，该院于2019年12月20日作出（2019）豫0102行初445号行政裁定书，认定莲湖街道办事处拆除涉案房屋的行为在法律上应当视为委托，以郑州市莲湖街道办事处主体不适格，裁定驳回李雪铮的起诉。郑州市中级人民法院一审认为：一、关于郑州市中原区人民政府在本案中作为被告是否适格。郑州市中原区人民政府辩称，涉案房屋由莲湖街道办事处拆除，本案李雪铮以郑州市中原区人民政府为被告，被告主体资格不适格。经郑州市中级人民法院审查，河南省郑州市中原区人民法院作出的（2019）豫0102行初445号行政裁定并无不当。中原区常庄村拆迁安置工作指挥部制定了《中原区常庄村棚户区（城中村）改造拆迁补偿安置方案》，李雪铮房屋在拆迁范围内，在李雪铮对补偿标准有异议未签订拆迁补偿协议的情况下，房屋被拆除，虽莲湖街道办事处参与了房屋拆除，但根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，县级以上人民政府组织实施土地征收工作，办事处不具有征收土地的职能，且涉案房屋拆除郑州市中原区人民政府是征收土地的受益者，莲湖街道办事处的拆除行为是在政府的统一指挥下进行的，这种行为在法律上应当视为其受郑州市中原区人民政府的委托。综上，郑州市中原区人民政府是本案的适格被告。二、关于本案是否超过起诉期限。郑州市中原区人民政府辩称李雪铮诉称涉案房屋2019年7月6日被拆除，李雪铮2020年1月8日提起本案诉讼已超出六个月的起诉期限。根据李雪铮提交的证据显示：2019年7月7日、7月14日李雪铮及李百军、李飞分别向郑州市公安局须水分局邮寄了书面的《查处申请书》，请求其依法对不法人员强制拆除李雪铮房屋的违法行为进行查处，郑州市公安局须水分局未在法定期限内履行查处职责。2019年9月2日，李百军、李飞将郑州市公安局须水分局不履行法定查处职责的行为起诉至郑州铁路运输法院，李雪铮从郑州市公安局须水分局提交的答辩状和证据材料得知：李雪铮与李百军、李飞所报警情被并案处理，李雪铮房屋被强拆，系莲湖街道办事处实施。根据以上证据材料显示，李雪铮2019年9月2日前并不知道是谁实施了拆迁其房屋的行为。李雪铮2020年1月8日提起本案诉讼，显然未超过起诉期限。三、关于郑州市中原区人民政府拆除涉案房屋的行政事实行为是否违法问题。本案中，中共郑州市中原区委办公室于2014年7月18日下发了《关于成立中原区常庄村拆迁安置工作指挥部的通知》(中原办文[2014]25号)。中原区常庄村拆迁安置工作指挥部依据《郑州市人民政府关于印发郑州市城中村改造管理办法的通知》（郑政文[2011]258号）、《郑州市人民政府关于调整国家建设征收集体土地青苗费和地上附着物补偿标准的通知》（郑政文[2009]127号）和相关法律、法规及政策，于2014年9月9日出台了《中原区常庄村棚户区（城中村）改造拆迁补偿安置方案》，并依据该方案开展了常庄村的改造拆迁补偿安置工作。李雪铮于2014年10月18日签字确认了其附属物普查表，后因李雪铮对补偿标准有异议，拒绝与中原区常庄村拆迁安置工作指挥部签订补偿安置协议，涉案房屋于2019年7月被拆除。为“迎接民族盛会，庆七十华诞”，中原区人民政府依据郑州市等上级政府部署要求决定开展违法建设专项整治活工作，莲湖街道办事处根据中原违治办（2019）18号文件于2019年7月将李雪铮的涉案房屋拆除。郑州市中原区人民政府辩称：李雪铮拒不搬迁的行为严重损害了公共利益，拆除不构成违法。常庄村2014年开始进行城中村改造，距今已有6年之久，常庄绝大多数村民早已搬迁并按照《补偿安置方案》签订了拆迁补偿安置协议，而李雪铮提出不合理的过高要求，迟迟不签订补偿安置协议，也不搬迁，指挥部一直与李雪铮协商补偿事宜，但指挥部并没有拆除案涉房屋，即使涉案房屋现已被拆除，指挥部仍同意按照《补偿安置方案》与其签订补偿安置协议。但因李雪铮的房屋一直没有拆除造成常庄城中村改造的集体土地上附属物无法清零，造成无法进行土地收储及办理安置房的规划、建设、施工许可手续，城中村改造工作严重滞后，常庄村安置房也无法按期建设，整个村庄已搬出去的村民不能按时回迁，严重损害了常庄村村集体及村民的合同权益。由于2019年9月在郑州市召开全国少数民族运动会，并且适逢中华人民共和国七十华诞，因李雪铮拒不搬迁，影响了民族动运会场地建设及国庆七十周年庆典，影响郑州市的对外形象，李雪铮房屋被拆除并不是属于违法行为。本院认为，郑州市中原区人民政府认为李雪铮拒不搬迁的行为严重损害了公共利益，其可依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条、《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条，《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、第三十五条、第三十七、第四十四条的相关规定，作出强制执行决定，申请人民法院强制执行。本案中，郑州市中原区人民政府未提供相应的证据证明其依法作出强制执行决定，并由具有行政强制执行权的机关依法强制执行，而案涉房屋最终是由莲湖街道办事处以开展违法建设专项整治活为由拆除，依法应确认拆除李雪铮宅基地上房屋的行政事实行为违法。综上所述，依据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条、第四十五条，《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条，《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、第三十五条、第三十七、第四十四条，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决确认郑州市中原区人民政府拆除李雪铮宅基地上房屋的行政事实行为违法。上诉人郑州市中原区人民政府不服一审判决，向本院上诉称：1.一审法院认定涉案房屋是因城中村改造工作被拆除,而同时又认定是因莲湖街道办事处开展违法建设专项整治活动而被莲湖街道办事处拆除,系认定事实不清,前后矛盾。2.上诉人从未因城中村改造项目而拆除或委托莲湖街道办事处拆除涉案房屋。一审法院仅推断上诉人是“征收土地的受益者”,从而认定莲湖街道办事处拆除涉案房屋的行为应视为上诉人的委托，系认定事实错误，而根据《土地管理法》的规定,土地征收由市、县人民政府实施,中原区政府没有土地征收权,不是土地征收的受益主体。3.被上诉人的房屋是因为郑州市整治违法建筑而拆除的,一审法院查明该项整治违法建筑工作系郑州市等上级政府下达的工作要求,相关法律责任不应由上诉人承担。在此情况下,一审法院认定上诉人应承担违法拆除涉案房屋的法律责任系认定事实不清。4.涉案房屋并非因城中村改造而被拆除,并且城中村改造系村集体自愿进行土地性质转化的行为,而非国家征收土地行为,一审法院适用有关国家土地征收的法律规定从而认定或推定上诉人为涉案拆除行为的责任主体系适用法律错误。5.被上诉人的房屋是由于郑州市整治违法建筑而被拆除的,并不是因城中村改造拆除的,上诉人不是本案适格主体,也不是被上诉人房屋拆除的责任主体,上诉人不应承担责任,上诉人作为本案被告主体不适格。6.被上诉人提起本案诉讼已经超出起诉期限。被上诉人诉称2019年7月6日涉案房屋被拆除,因此被上诉人2020年1月8日提起本案一审诉讼超出起诉期限,其起诉应予驳回。综上,请求撤销一审判决，依法改判驳回李雪铮起诉或诉讼请求或发回重审。被上诉人李雪铮未提交答辩意见。本院二审查明事实与一审查明事实一致。本院认为：关于上诉人作为一审被告是否适格问题。根据本案事实，被上诉人房屋位于本案城中村改造范围内，上诉人在2019年也开展了违法建设专项整治工作。莲湖街道办事处根据中原违治办（2019）18号文件将涉案房屋拆除，但因被上诉人未通过法定程序得到通知，被上诉人依据案涉郑州市中原区人民法院作出的行政裁定，提起本案诉讼，不违反法律规定。同理，因上诉人既是中原区城中村改造工作的责任主体，又是依据上级部署决定开展违法建设专项整治工作的主体，一审法院将莲湖街道办事处的拆除行为视为受上诉人委托实施，并无不当。因此，上诉人作为一审被告主体适格。关于本案起诉是否超过起诉期限问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十五条规定：“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该行政行为内容之日起计算，但最长不得超过行政诉讼法第四十六条第二款规定的起诉期限。”涉案房屋2019年7月被拆除，因被上诉人2019年9月2日前不知道拆除其房屋的实施主体，被上诉人于2020年1月8日向一审法院提起本案诉讼，明显未超过起诉期限。关于一审法院适用法律是否正确问题。上诉人未与被上诉人就拆除事宜达成一致意见，也无证据证明被诉拆除行为履行了《中华人民共和国行政强制法》规定的法定程序，一审法院确认上诉人被诉拆除行为违法，处理正确。本案实体处理仅适用《中华人民共和国行政强制法》的规定即可，无需适用其它法律。综上，上诉人的上诉理由不能成立，本院对一审判决依法予以维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人郑州市中原区人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  原永杰审判员  关永生审判员  万宗杰二〇二〇年六月九日法官助理李晶晶书记员李路通