浙江省温州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）浙03行终127号上诉人（原审原告）徐玉钗，女，1957年9月16日出生，汉族，住浙江省温州市鹿城区。委托代理人周宁泽，北京泰维律师事务所律师。被上诉人（原审被告）温州市公安局鹿城区分局，住所地浙江省温州市鹿城区勤奋路59号。法定代表人徐国林，局长。委托代理人邾恒治，该局法制预审大队民警。上诉人徐玉钗因诉被上诉人温州市公安局鹿城区分局（以下简称鹿城公安分局）治安行政处罚一案，不服温州市鹿城区人民法院（2019）浙0302行初131号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年3月13日受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：徐玉钗因其房屋拆迁纠纷进行信访。温州市鹿城区人民政府滨江街道办事处（以下简称滨江街道办事处）分别于2017年12月11日、2018年11月1日作出《信访事项不予受理告知书》，以拆迁纠纷尚在法院审理中等理由，决定不予受理。2018年3月11日、11月18日，滨江街道办事处对徐玉钗进行信访法制教育，告知其应依法进行信访，否则将承担法律责任。2019年1月15日，徐玉钗携带信访材料在北京中南海周边进行非正常上访，被北京市公安局西城分局府右街派出所予以训诫。鹿城公安分局接到报警后，于2019年1月16日对徐玉钗的上述行为进行立案调查，经传唤、谈话、告知、审批等程序，于次日作出温鹿公（洪）行罚决字[2019]50333号《行政处罚决定书》，主要内容为：现查明，2019年1月15日，徐玉钗在北京中南海周边进行非正常上访被当地公安机关予以训诫。该徐玉钗的行为属情节较重。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第十一条第一款、第二十三条第一款第（二）项之规定，决定给予徐玉钗行政拘留五日的行政处罚，并收缴信访报告一份。并将处罚决定书送达徐玉钗。徐玉钗不服，提起本案诉讼，请求撤销被诉处罚决定。原审法院认为：一、根据公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第十条及《关于公安机关处置信访活动中违法犯罪行为适用法律的指导意见》的规定，信访活动中的行政案件可以由违法行为人居住地公安机关管辖。鹿城公安分局作为徐玉钗居住地的公安机关，对徐玉钗在本案中的违法行为具有管辖权，且本案不属于移交管辖，徐玉钗有关鹿城公安分局未提交北京公安机关的移送手续材料，作出被诉处罚决定系超越职权的主张，与法不符，不予支持。二、根据《信访条例》第四条、第三十五条规定，信访工作应当在各级人民政府领导下，坚持属地管理、分级负责，谁主管、谁负责，依法、及时、就地解决问题与疏导教育相结合的原则；信访人对复查意见不服的，可以自收到书面答复之日起30日内向复查机关的上一级行政机关请求复核。收到复核请求的行政机关应当自收到复核请求之日起30日内提出复核意见；信访人对复核意见不服，仍然以同一事实和理由提出投诉请求的，各级人民政府信访工作机构和其他行政机关不再受理。本案中，徐玉钗有关其房屋拆迁纠纷的信访事项，已有滨江街道办事处作出答复，徐玉钗如认为该答复不合法，应依法进行复查、复核。但徐玉钗却于2019年1月15日越级到北京中南海周边进行非法信访，徐玉钗的上述行为已违反了《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项的规定，构成扰乱公共场所秩序。且徐玉钗情节依照《浙江省公安机关行政处罚裁量基准》“二、扰乱公共场所秩序，……有下列情形之一的，属于“情节较重”：……（四）其他情节较重的”，其扰乱公共场所秩序的行为属情节较重。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定，扰乱公共场所秩序，情节较重的，处五日以上十日以下拘留。另根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第十一条第一款的规定，办理治安案件所查获的直接用于实施违反治安管理行为的本人所有的工具，应当收缴，按照规定处理。鹿城公安分局据此决定给予徐玉钗行政拘留五日的处罚，以及收缴信访报告一份，并无不当。三、根据《公安机关办理行政案件程序规定》第一百六十七条的规定，在作出行政处罚决定前，应当告知违法嫌疑人拟作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知违法嫌疑人依法享有陈述权和申辩权。单位违法的，应当告知其法定代表人、主要负责人或者其授权的人员。适用一般程序作出行政处罚决定的，采用书面形式或者笔录形式告知。第七十七条第一款规定，询问笔录应当交被询问人核对，对没有阅读能力的，应当向其宣读。记录有误或者遗漏的，应当允许被询问人更正或者补充，并要求其在修改处捺指印。被询问人确认笔录无误后，应当在询问笔录上逐页签名或者捺指印。拒绝签名和捺指印的，办案人民警察应当在询问笔录中注明。本案中，鹿城公安分局以笔录形式告知徐玉钗拟作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知其依法享有陈述权和申辩权，在徐玉钗拒绝签字捺印的情况下，办案人民警察在笔录中予以注明，符合上述规定。徐玉钗主张鹿城公安分局作出被诉处罚决定前未履行告知和陈述申辩程序，与事实不符，不予支持。鹿城公安分局经立案、调查、告知、审批等程序后作出被诉处罚决定，并送达徐玉钗，程序合法。综上所述，被诉处罚决定认定事实清楚、证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。徐玉钗提出鹿城公安分局超越职权、其并无扰乱公共场所秩序的行为及鹿城公安分局执法程序违法等主张，与事实、法律不符，均不予支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回徐玉钗的诉讼请求。本案受理费50元，由徐玉钗负担。徐玉钗上诉称：一、被诉处罚决定事实不清，量罚不当，程序违法。上诉人于2019年1月15日经过中南海没有任何不法行为，并没有非正常上访，也没有扰乱公共秩序，北京市公安机关亦没有对上诉人进行处罚。而且被上诉人认定上诉人违法情节较重，缺乏依据。上诉人年纪较大，对其应当在工作时间进行询问，被上诉人于夜里12点对其进行询问不当。二、即使上诉人在北京市违反《中华人民共和国治安管理处罚法》，也应当由北京市公安机关管辖，被上诉人对上诉人在北京的行为没有管辖权。综上，请求撤销原判，依法改判撤销被诉处罚决定。鹿城公安分局答辩称：一、被诉处罚决定事实清楚，适用法律正确，处罚幅度适当。经公安机关调查，徐玉钗就其房屋被拆迁补偿问题，曾多次向各级部门进行信访。滨江街道办事处于2017年12月11日、2018年11月1日，对上诉人的信访事项分别作出滨江信（访）告〔2017〕51号、滨江信（访）告〔2018〕33号《信访事项不予受理告知单》，明确告知上诉人“其信访事项依法应当通过诉讼途径解决，本单位不予受理”，并已通过邮寄方式送达该告知文书。2018年3月11日、2018年11月18日，滨江街道办事处工作人员两次对上诉人进行信访法制教育。上诉人在明知其信访事项已不予受理、街道办事处已对其进行信访法制教育的情况下，仍于2019年1月15日携带信访材料到北京中南海周边进行非法信访，被当地公安机关拦截并依法予以训诫。以上事实有相应的证据予以证实。依据《信访条例》相关规定及《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，上诉人的上述行为已构成扰乱公共场所秩序，且符合公安部《公安机关对部分违反治安管理行为实施处罚的裁量指导意见》的相关规定：“扰乱公共场所秩序有下列情形之一的，属于情节较重：（六）其他情节较重的情形”，属情节较重。据此，被上诉人作出被诉处罚决定。二、根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第二款、公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款及公安部《关于公安机关处置信访活动中违法犯罪行为适用法律的指导意见》的规定，信访活动中的行政案件可以由违法行为人居住地公安机关管辖。被上诉人系上诉人的居住地公安机关，依法具有案件管辖权。本案并不属于移送管辖案件。三、被上诉人接到滨江街道办事处工作人员报案后，依法受理，经传唤上诉人询问、调查取证等，依法告知上诉人拟作出处罚的事实、理由和依据以及其享有陈述、申辩的权利，作出被诉处罚决定并依法送达，程序合法。综上，请求驳回上诉，维持原判。二审期间，各方当事人均没有提交应新的证据。本院经审理查明的事实与原审认定的一致。本院认为：一、被上诉人案件管辖权问题。根据公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第十条及《关于公安机关处置信访活动中违法犯罪行为适用法律的指导意见》的规定，在处置信访活动中违法犯罪行为时，由居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由居住地公安机关管辖。故被上诉人作为上诉人居住地公安机关，对本案具有管辖权。上诉人主张被上诉人对其在北京的行为没有管辖权，缺乏法律依据，本院不予支持。二、关于本案的违法事实问题。根据上诉人的陈述、证人叶某、王某、项某、吴某、郑某的证言、北京市公安局西城分局训诫书、信访事项不予受理告知单、信访登记记录、信访法制教育书及教育视频、信访材料等，足以证明上诉人在滨江街道办事处工作人员已对其进行信访法制教育并告知中南海周边“不是信访接待场所，不接待信访人员走访、也不允许信访人员滞留或聚集”，仍不听劝阻和教育，于2019年1月15日到北京中南海周边非正常信访的事实。被诉处罚决定认定事实清楚，证据充分。三、关于本案的定性及量罚问题。国务院《信访条例》第十六条、第二十条规定，信访人采用走访形式提出信访事项，应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出；信访人员在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序。上述条例虽赋予公民信访的权利，但信访人应通过规定的信访途径、采取合法手段表达合理诉求。实践中，信访人在信访事项已经处理终结的情况下，仍就同一信访事项持续多次、越级上访，且到敏感地区非法上访，已破坏正常的社会秩序，具有社会危害性，应予处罚。本案中，滨江街道办事处已于2018年处理终结涉案信访事项，且上诉人曾多次向国家信访局信访，其经滨江街道办事处工作人员信访法制教育后，再次越级到北京中南海周边信访，情节较重。被上诉人据此依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项的规定，作出行政拘留五日的处罚，并收缴信访报告一份，并无不当。四、关于被诉处罚决定程序问题。被上诉人经立案、调查、告知、审批后作出被诉处罚决定并送达，程序合法。上诉人于2019年1月16日20时30分到案，被上诉人经向相关证人调查询问后，于当日23时向上诉人询问，并无违反法律规定，上诉人据此主张被上诉人程序违法，本院不予采纳。综上，原判认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，本院依法予以维持。上诉人的上诉理由不能成立，对其上诉请求，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人徐玉钗负担。本判决为终审判决。审 判 长 戴华斌审 判 员 诸智影审 判 员 杨贤斌二〇二〇年六月十一日代书记员 叶王彰