山东省聊城市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁15行终81号 上诉人（原审原告）：鹿海清等十人（上诉人名单附后）。 上诉人暨诉讼代表人：鹿海清，男，1974年7月24日出生，汉族，农民，户籍所在地东阿县。 上诉人暨诉讼代表人：张代民，男，1967年11月19日出生，汉族，农民，户籍所在地东阿县。 上诉人暨诉讼代表人：张加华，男，1966年6月17日出生，汉族，农民，户籍所在地东阿县。 被上诉人（原审被告）：东阿县铜城街道办事处。住所地：东阿县铜鱼路8号。 法定代表人：叶宝峰，主任。 委托代理人：孙辉，山东同心达律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：东阿县人民政府。住所地：东阿县文化街116号。 法定代表人：孙奇宏，县长。 委托代理人：殷征，东阿县司法局副局长。 委托代理人：郭明曦，东阿县司法局科员。 上诉人鹿海清等十人因诉东阿县铜城街道办事处（以下简称铜城办事处）、东阿县人民政府（以下简称东阿县政府）行政答复、行政复议一案，不服东阿县人民法院（2019）鲁1524行初63号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 上诉人向原审法院起诉称，鹿海清等十人均系铜城办事处南张村村民。2017年至今，铜城办事处南张村（以下简称南张村）的工作人员在村里违法进行拆迁（原村委会主任鹿清环等人已经被采取了刑事强制措施），并且南张村还作出了《南张片区棚户区拆迁安置补偿方案》（以下简称《补偿方案》）。《补偿方案》称“按照科学发展的要求，从我村村民的长远利益出发，为改善村民居住环境，提高生活质量和品位，促进全村可持续发展，依据《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《村民委员会组织法》）、《中华人民共和国土地管理法》（以下简称土地管理法）等文件，以及上级关于棚户区改造的总体要求，结合我村实际情况，经南张村党支部村委会研究，由各小组村民代表和全体党员讨论通过，对我村实行拆迁改造，并就拆迁安置补偿的有关事项做出以下规定。”鹿海清等人的房屋和土地均在上述《补偿方案》规定的拆迁范围内。南张村自称《补偿方案》是经过村民会议决议通过的。根据《土地管理法》第四十五、四十六条的规定，合法的征地拆迁应当在集体土地经依法批准征收后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。据此，鹿海清等人根据《村民委员会组织法》第二十七条之规定，请铜城办事处责令南张村改正违法的《补偿方案》。2019年8月27日，铜城办事处作出被诉《关于鹿海清等申请人责令改正违法行为申请的答复》（以下简称《答复》），对鹿海清等人的申请事项，不予支持。后鹿海清等人向东阿县政府提出行政复议申请，东阿县政府于2019年11月20日作出《行政复议决定书》维持了前述《答复》。故诉至法院，请求撤销铜城办事处作出的《答复》，并责令铜城办事处在一定期限内重新作出行政行为；撤销东阿县政府作出的《行政复议决定书》。 原审法院经审理查明：原告鹿海清等人向被告铜城办事处提交了《责令改正违法行为申请书》，要求铜城办事处责令南张村委改正其制定的《补偿方案》。2019年8月27日，铜城办事处作出《答复》，该《答复》载明“……《补偿方案》是经南张村民会议决定通过，该方案形成后公示，在公告期内未有村民提出异议。该方案生效后，包括鹿海清、鹿涛清、张加生等七申请人在内的绝大部分村民与南张村村委签订拆迁安置补偿协议并履行了协议，上述事实说明，《补偿方案》代表了南张村大多数村民的真实意思表示，可以视为村民集体意志的表现。……南张村委会为改善村民居住环境，提高村民居住条件，经集体研究并经村民代表大会讨论通过，对南张村实行旧村拆迁改造且依法制定了《补偿方案》，充分体现了南张村村民自治权的行使。所以，铜城办事处经调查后认为，南张村委制定的《补偿方案》并无不当，作为该村集体组织成员，也应当依法遵照予以执行集体村民意志”。鹿海清等人不服该《答复》，向被告东阿县政府申请行政复议，2019年11月15日，东阿县政府作出（2019）东政复决字第37号《行政复议决定书》，维持铜城办事处作出的《答复》。原告不服于2019年11月27日向法院提起行政诉讼。 原审法院认为，《村民委员会组织法》第二条规定：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”。案涉《补偿方案》系南张村为改善村民居住环境，提高生活质量和品位促进全村可持续发展，结合本村情况，经南张村党支部村委会研究，由各小组村民代表和全体党员讨论通过，体现了南张村村民自治权的行使，并且南张村绝大部分村民已按《补偿方案》签订了补偿协议，该行为属于村民自治管理范畴。 《村民委员会组织法》第五条规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项”。因《补偿方案》系南张村委会基于村民自治权实施的自主管理行为，在不违反法律强制性规定的前提下，铜城办事处不能干预南张村委会依法自我管理的行为，故原告鹿海清等十人申请被告铜城办事处责令改正《补偿方案》的诉求，依法不予支持，被告铜城办事处作出的《答复》和东阿县政府作出的复议维持决定不应撤销。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告鹿海清等十人的诉讼请求。 上诉人鹿海清等十人不服原审判决，上诉称，（一）一审法院认定事实错误，适用法律错误。村民自治的内容是由法律、法规所赋予的，除此之外的，不得自治。《村民委员会组织法》并没有规定拆迁补偿安置事宜。被诉《补偿方案》亦载明了是“依据《村民委员会组织法》、《土地管理法》等文件，以及上级关于棚户区改造的总体要求”，并没有说是是基于村民自治权决定进行拆迁的。本案中，《补偿方案》虽经南张村委会讨论通过，但对案涉土地的整体开发利用行为超出了《村民委员会组织法》规定的自我管理、自我教育、自我服务的法律定位。原审判决认定《补偿方案》的制定和实施，属于村民自治行为不当。 （二）案涉《补偿方案》违法，铜城办事处应当支持上诉人申请。一是，南张村要进行棚户区改造，制定《补偿方案》的主体应是行政机关。二是，案涉土地并没有依法办理土地征收手续。三是，案涉《补偿方案》规定的补偿标准明显过低。 综上，请求撤销一审改判，改判支持上诉人一审诉讼请求。 被上诉人铜城办事处辩称，（一）案涉《补偿方案》属村民自治范畴。村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，村民委员会对于本村民委员会事务享有自治权。而旧村改造是在农村集体土地上进行的，对村民进行安置补偿，涉及村民资格、补偿范围、补偿标准等问题，是否及如何对农村房屋拆迁安置补偿，均应由本集体经济组织通过民主议事程序自主决定。 （二）上诉人上诉理由依法不能成立。一是，案涉项目并非东阿县政府棚户区改造项目，仅仅是南张村委会主导实施的旧村改造行为，上诉人主张的法律不适用本案。二是，本案所涉村民自治旧村改造，并非为国家土地征收行为，所涉及的旧村改造范围的土地权属并未发生变化，仅是在村集体组织成员间进行了适当置换和集中利用，部分空闲土地使用权仍是由村集体作村民公共设施等使用，而并非变更土地性质为国有，所以也不存在按照《土地管理法》程序进行调查、补偿的问题。三是，《补偿方案》内容完全是由南张村村民代表会议决议讨论通过，该方案形成后依法进行公示，在公告期内未有村民未提出异议。该方案生效后，包括上诉人鹿海清、鹿涛清、张家生等七上诉人在内的绝大部分村民与南张村村委签订拆迁安置补偿协议并履行了协议，上述事实说明，《补偿方案》代表了南张村大多数村民的真实意思表示，可以视为村民集体意志的表现，所以内容合法。 综上，请求依法驳回上诉人上诉请求，维持原审判决。 被上诉人东阿县政府辩称，答辩人于2019年9月9日收到鹿海清等十人的行政复议申请书，因缺少相关证据材料，作出（2019)东政复补字第1号《行政复议申请补正通知书》。2019年9月18日，在收到鹿海清等十人的补正材料后立案，并将《行政复议受理通知书》分别送达行政复议申请人鹿海清等十人和被申请人铜城办事处。2019年10月3日，在收到铜域办事处的行政复议答复书及相关证据材料后进行了书面审查。答辩人对申请人鹿海清等十人及被申请人铜城办事处双方提交的证据材料进行全面、公正的审查，综合双方证据及申请后，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项之规定，于2019年11月15日作出（2019)东政复决字第37号《行政复议决定书》并依法送达了双方当事人。综上，被上诉人作出的被诉《行政复议决定书》认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，上诉人上诉请求依法不能成立，请求依法驳回上诉人上诉。 各方当事人一审提交的证据已经随卷移送至本院。本院经审理查明的事实同一审法院查明的事实。 本院另查明，鹿海清等十人不服铜城办事处作出的《答复》，向东阿县政府提出行政复议申请。2019年9月9日，东阿县政府收到上述申请，因缺少相关材料，同日东阿县政府作出（2019)东政复补字第1号《行政复议申请补正通知书》，限鹿海清等十人在十日内补正相关材料。2019年9月19日，东阿县政府作出（2019)东政复受字第37号《行政复议受理通知书》。2019年11月15日，东阿县政府作出（2019)东政复决字第37号《行政复议决定书》并依法送达了双方当事人。 本案经合议庭评议，本院认为： 《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条第二款规定：村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。第三款规定：“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。”本案中，上诉人鹿海清等10人认为南张村委会经村民会议决定制定的《补偿方案》违反有关法律规定，申请被上诉人铜城办事处责令南张村委会改正违法行为，依上述法律规定，被上诉人铜城办事处具有调查处理的职责。 根据被上诉人铜城办事处在一审中提交的南张村村干部办公记录及召开村民代表会议照片，可以证明南张村委会在2017年7月通过村民自治的方式启动了旧村改造工作，且该事实亦被生效的本院（2019）鲁15行终116号行政裁定所确认。案涉项目不涉及土地征收，没有改变南张村集体土地权属性质。南张村委会作为南张村集体经济组织启动案涉项目，经村民代表会议讨论通过制定了《补偿方案》，且绝大多数村民也已经通过签订安置补偿协议的形式实现了相应安置补偿权益。南张村委会通过村民会议讨论制定《补偿方案》，主体并不违法。上诉人主张案涉项目应该办理土地征收手续、制作《补偿方案》的主体应该是行政机关，没有事实根据和法律依据，本院不予支持。 上诉人认为南张村委会制定的《补偿方案》，补偿标准明显偏低。但是，该《补偿方案》系村民自治行为的结果，且经审查，该《补偿方案》的补偿标准并不存在明显偏低的情况。 综上所述，被上诉人铜城办事处作出被诉《答复》并无不当，被上诉人东阿县政府作出的被诉行政复议决定程序亦为合法。一审判决认定事实清楚、适用法律正确，依法应予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人鹿海清等十人负担。 本判决为终审判决。 审判长  孙金昌 审判员  李 扬 审判员  孟庆杰 二〇二〇年六月四日 法官助理高世宁 书记员吴晨茜 附上诉人名单： 上诉人（原审原告）鹿海清，男，1974年7月24日出生，身份证号码372525197407243314，汉族，农民，户籍所在地东阿县铜城街道办事处南张村。 上诉人（原审原告）张加华，男，1966年6月17日出生，身份证号码372522196606173334，汉族，农民，户籍所在地东阿县铜城街道办事处南张村。 上诉人（原审原告）张代民，男，1967年11月19日出生，身份证号码372525196711193337，汉族，农民，户籍所在地东阿县铜城街道办事处南张村。 上诉人（原审原告）鹿玉华，男，1953年8月11日出生，身份证号码372525195308113312，汉族，农民，户籍所在地东阿县铜城街道办事处南张村233号。 上诉人（原审原告）鹿涛清，男，1978年4月6日出生，身份证号码372501197804060334，汉族，农民，户籍所在地东阿县铜城街道办事处南张村。 上诉人（原审原告）张恒岭，男，1989年4月11日出生，身份证号码371524198904113315，汉族，农民，户籍所在地东阿县铜城街道办事处南张村。 上诉人（原审原告）张恒发，男，1975年4月9日出生，身份证号码372525197504093370，汉族，农民，户籍所在地东阿县铜城街道办事处南张村127。 上诉人（原审原告）张加旺，男，1957年11月17日出生，身份证号码372525195711173315，汉族，农民，户籍所在地东阿县铜城街道办事处南张村。 上诉人（原审原告）张加生，男，1965年11月18日出生，身份证号码372525196511083336，汉族，农民，户籍所在地东阿县铜城街道办事处南张村。 上诉人（原审原告）张恒洋，男，1990年2月7日出生，身份证号码371524199002073312，汉族，农民，户籍所在地东阿县铜城街道办事处南张村。