湖南省衡阳市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）湘04行终55号 上诉人（原审原告）：湖南鑫得能源投资管理有限公司。住所地：长沙市雨花区韶山中路448号融科三万英尺公寓8号栋1717号房。 法定代表人：文波，该公司总经理。 委托诉讼代理人：胡勇平、曹天舒，湖南闻胜律师事务所律师。 被上诉人：衡阳市人民政府。住所地：衡阳市解放大道16号。 法定代表人：朱健，该市市长。 委托诉讼代理人：陈金娥，系衡阳市司法局工作人员。 被上诉人：衡山县自然资源局。住所地：衡山县开云镇解放北路418号。 法定代表人：颜海峰，该局局长。 委托诉讼代理人：袁振宁，系该局工作人员。 委托诉讼代理人：朱月华，系该局工作人员。 第三人：衡山县人民政府。住所地：衡山县开云镇解放南路99号。 法定代表人：蒋青，该县县长。 委托诉讼代理人：彭晓明，系衡山县司法局工作人员。 第三人：王海军，男，1972年8月29日出生，汉族，住衡山县。 委托诉讼代理人：蒋鹏，湖南天戈律师事务所律师。 上诉人湖南鑫得能源投资管理有限公司（以下简称鑫得能源公司）与被上诉人衡阳市人民政府（以下简称衡阳市政府）、衡山县自然资源局，第三人衡山县人民政府（以下简称衡山县政府）、王海军撤销行政行为一案，不服湖南省衡山县人民法院（2018）湘0423行初15号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年4月13日立案受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。现已审理终结。 原审查明，鑫得能源公司于2014年4月15日向衡山县政府申请在延线交叉处建设一座天然气加气站和一座加油站，该申请报送国土、规划、环保、建设、安监、消防部门审查，各部门均出具了各自的审查意见，同意按规定办理。2014年6月25日衡山县发展和改革局以山发改（2014）65号文件核准原告投资兴建加气站建设项目，同年8月20日，原告与衡山县农科所签订衡山县加气站建设项目《占用林地补偿协议书》，因加气站建设用地需占用衡山县农科所的国有林地而签订补偿协议书，该协议双方已各自履行了义务，同年9月15日，湖南省林业厅向原告核发湘林地许准（2014）1304号准予行政许可决定书，同意衡山县加气站建设项目，占地位置即原告与衡山县农科所签订补偿协议书范围，该涉案地块衡山县城乡规划局2014年7月4日以山规地条字（2014）27号规划条件书规定用地使用性质商业设施用地（6592.2平方米），到2015年11月27日山规地条字（2015）76号规划条件书规定用地性质变更为加油加气站用地（6592.2平方米），2016年衡山县城乡规划局将上述地块分割两块地规划，分别出具（2016）48号规划条件书（加油加气用地面积3046平方米）和（2016）61号规划条件书（加气站用地面积3549.4平方米）。2017年6月16日衡山县国土资源局（下称衡山县国土局）专题会议纪要决定将涉案地块出让（加油站为3037平方米。加气站为3263.9平方米），同时决定按照衡山县城乡规划局的规划条件书在土地出让时要将加油站和加气站分开挂牌出让。同年6月23日衡山县国土资源局将规划加油站用地以（2017）山国土挂字2号国有土地使用权（下称涉案出让土地）挂牌出让发出公告，在该挂牌出让竞买须知中竞买资格及要求载明：新建加油站用地属于限制供地类项目，凡未取得省级经贸部门核准批文的，不得参与该宗土地竞买。同时资格审查栏内载明“申请人不具备竞买资格的，为无效申请。”同年6月30日衡山县国土局向衡山县商务和粮食局出具《关于明晰新建加油站供地强制条件的函》：按照国土资发（2002）229号文件精神，新建加油站其一要布局规划批文，其二“省级经贸部门核准的成品油零售经营资格”亦属供地前置条件，此竞买限制条款与衡山县商粮局执行流程是否一致”。同年7月4日衡山县商务和粮食局复函衡山县国土资源局：加油站建设单位应凭有商务厅批准的《湖南省新建加油站申请表》到县相关职能部门验收发证后，再由县商务和粮食局全面验收后报省商务厅批准发放《成品油零售经营批准证书》。原告于同年7月18日向原衡山县国土局出具报告，请求中止位于延伸线东侧两块地的挂牌出让，衡山县国土局未中止挂牌出让。2017年6月23日，衡山县国土资源局将涉案地及加气站用地以加油站用地、加气站用地分开挂牌出让。同年7月24日，衡山县国土局在中国土地市场网上公示山国挂字（2017）2号地块《招拍挂出让成交公示》：土地出让面积：3037.2平方米，出让年限40年，成交价377.2202万元，受让单位：王海军等人。2017年9月29日原告向衡山县政府申请行政复议，请求撤销衡山县国土局2017年7月24日作出的在中国土地市场网上公示将地块编号为山国挂字（2017）2号地块出让给王海军等人的具体行政行为。衡山县政府于2017年10月10日将原告的复议申请转送衡阳市政府受理。衡阳市政府于2018年1月11日作出衡府复决字第（2017）751号行政复议决定书（下称涉案复议决定），决定：维持衡山县国土资源局2017年7月24日作出的将地块编号为山国挂字（2017）2号地块出让给王海军等人的具体行政行为。原告不服涉案复议决定提起本案诉讼。 原审法院认为,本案的争议焦点为：一、原衡山县国土局对涉案的两块地进行挂牌出让，并在挂牌出让时对竞买人设置前置条件是否合法；二、被告衡阳市政府是否有权受理行政复议以及行政复议程序是否合法。对于第一个焦点问题：《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第五条规定，市、县人民政府国土资源行政主管部门根据……土地利用总体规划，土地利用年度计划……编制出让年度计划，报经同级人民政府批准后，及时向社会公开发布。第六条规定：国土资源行政主管部门应当按照年度出让计划，会同城市规划等有关部门共同拟订拟招标拍卖挂牌出让地块的出让方案。第九条规定，招标拍卖挂牌公告应当包括下列内容：（三）投标人、竞买人的资格要求以及申请取得投标、竞买资格的办法，被告衡山县国土局按照上述规定，在国有建设用地使用权招标挂牌出让活动时，按照出让年度计划，会同城市规划等有关部门共同制订挂牌出让地块的出让方案，报经县人民政府批准，然后组织实施，在出让方案出台前，依据城市规划部门的规划条件书确定挂牌的具体地块，在规定竞买人的资格要求以及申请取得竞买资格办法时，特别函询了衡山县商务和粮食局，被告衡山县国土局实施的上述行为，均是依照《招标、拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》的内容和程序规定，程序合法；其次，对原告主张的被告衡山县国土局违法设定挂牌竞买人资格前置条件的问题，经审理查明，原告自2014年开始向衡山县政府申请建设加气站和加油站，至同年衡山县发展和改革局核准原告投资兴建加气站建设项目、原告与衡山县农科所签订《占用林地补偿协议书》，以及湖南省林业厅核发准予行政许可决定书，均载明是加气站建设项目，并非加油站项目，虽然衡山县国土局依照明令废止的国土资发（2002）229号精神函询衡山县商务和粮食局，但衡山县商务和粮食局依照《成品油市场管理办法》和湖南省关于调整《成品油经营资格申报程序和内容的通知》，即湘高运（2014）40号文件规定回复：加油站建设单位必须按照基本建设程序，凭省商务厅批准的《湖南省新建加油站申报表》到相关职能部门办理项目建设手续，亦即明确回复要求县国土局凭省商务厅批准的《湖南省新建加油站申报表》办理用地手续，由此被告衡山县国土局审查要求竞买人在竞买加油站用地时须持有省商务厅批准的《新建加油站申报表》，可见被告衡山县国土局对涉案两块地分别挂牌出让，在挂牌出让时对竞买人设定竞买资格条件符合相关法规和规章的规定，其内容合法。原告在被告衡山县国土局发布挂牌出让公告后，自知无商务厅批准的《新建加油站申报表》而未报名竞买，随即向衡山县国土局请求中止对涉案地块的挂牌出让，至于规划部门三次调整变更规划行为不是本案审理范围，故对原告要求撤销衡山县国土局招标挂牌前置条件行政行为的诉讼请求予以驳回；二、关于被告衡阳市政府是否有权受理行政复议以及行政复议程序是否合法的问题：《中华人民共和国行政复议法》第十二条规定：对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议；第二十条规定：公民、法人或其他组织依法提出行政复议申请，行政复议机关无正当理由不予受理的，上级行政机关应当责令其受理，必要时，上级行政机关也可以直接受理。原告依据行政复议法向第衡山县政府申请行政复议，衡山县政府收到复议申请后没有进行审查，应视为无正当理由不予受理。依照《行政复议法》第二十条之规定，衡阳市政府是衡山县政府在受理原告的复议申请后，依法向衡山县国土局送达答复通知书，并依程序制作行政复议决定书，其行政复议程序合法。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第十条第一款之规定，判决：一、驳回鑫得能源公司要求撤销衡山县国土资源局2017年7月24日作出的在中国土地网上公示将地块编号为山国挂字（2017）2号地块出让给王海军等人行政行为的诉讼请求；二、驳回鑫得能源公司要求撤销衡阳市人民政府衡府复决字（2017）51号行政复议决定书的诉讼请求。本案一审案件受理费50元，由鑫得能源公司负担。 鑫得能源公司不服一审判决上诉请求：一、撤销一审判决，依法改判或者发回重审；二、本案的诉讼费用由被上诉人承担。事实和理由：一、上诉人要求撤销的是“被告违法对涉案土地进行招拍挂”的行政行为，而一审法院审查的是“被告国土资源局设置招标挂牌前置条件”的行政行为，审查对象错误；二、上诉人是涉案具体行政行为的利害关系人，衡山县城乡规划局对涉案土地多次变更规划，未征求上诉人的意见，且衡山县国土局在上诉人对涉案土地分为加气站加油站二次拍卖提出异议的情况下，未对上诉人以书面形式答复的情况下，一审法院作出“地块分别挂牌出让并设置竞买条件合法”的认定完全错误；三、上诉人针对衡山县国土局作出的具体行政行为向衡山县政府申请行政复议，复议机关是衡山县政府，衡阳市政府越级管辖并作出复议决定，且作出的复议决定认定事实不清、证据不足，应予撤销。一审认定衡阳市政府作出的行政复议决定合法的认定错误；四、一审法院超期审理，默认第三人使用争议土地，损害了上诉人的权益；五、规划变更是土地招拍挂的基础，一审判决认为规划部门调整规划不是本案审查范围是错误的。 被上诉人衡阳市政府口头答辩称，规划调整是规划部门的职责，发生在招拍挂之前，与本案没有直接利害关系。一审判决正确，请求予以维持。 被上诉人衡山县自然资源局答辩称，本案中三次规划条件变更是符合规定的。一审判决正确，请求予以维持。 第三人衡山县政府述称，本案中对三次规划条件变更不属于本案的审查范围。 第三人王海军述称，我通过竞拍的方式取得土地使用权合法合规，鑫得能源公司要求撤销于理无据，应予驳回。 本院经审理查明，涉案土地挂牌出让前衡山县城乡规划局对涉案土地作了三次规划及规划调整：一、2014年27号规划条件书为商业设施用地（面积6592.2平方米）；2015年76号规划条件书为加油加气站用地(面积6592.2平方米)；三、地块分为两块规划，2016年48号规划条件书为加油站用地（面积3046平方米）；2016年61号规划条件书为加气站用地（面积3549.4平方米）。 另查明，2019年3月20日，衡山县国土资源局与衡山县城乡规划局合并成立衡山县自然资源局。 双方当事人在原审中提供的证据已随案移送本院。经审查，原审采信的证据可以作为认定本案事实的依据。 原判认定的其他事实清楚，本院予以确认。 本院认为，一、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十条规定，土地使用权出让的地块、用途、年限和其他条件，由市、县人民政府土地管理部门会同城市规划和建设管理部门、房产管理部门共同拟定方案，按照国务院规定的批准权限批准后，由土地管理部门实施。第十三条（三）项规定，土地使用权出让可以采取拍卖的方式。国土资源部《关于切实加强加油站用地管理的通知》第三条第（二）项规定，加油站用地要一律实行有偿使用，并按规定实行招标、拍卖。要严格竞标、竞投资格的审查，凡未取得省级经贸部门核准的成品油零售经营资格的，不得参加竞标、竞投。原衡山县国土局作为衡山县政府土地管理部门，在衡山县政府批准的情况下，有依法将经规划部门规划用地用途的地块挂牌出让的职责。涉案挂牌出让土地在出让前，原衡山县城乡规划局已作出了规划为加油站用地，依照相关规定，加油站用地的竞标人必须以取得的湖南省商务厅批准的《新建加油站申报表》作为竞投资格，该规定是针对所有不特定竞标人，第三人王海军凭借省商务厅批准的《湖南省新建加油站申请表》获得竞投资格，并竞标取得涉案加油站用地的使用权，符合法定程序；鑫得能源公司因不能提供省商务厅批准的《湖南省新建加油站申请表》而未获得竞投的资格，与衡山县国土局的挂牌出让行为无关。上诉人鑫得能源公司诉请撤销将地块编号为山国挂字（2017）2号地块出让给王海军等人的具体行政行为缺乏事实及法律依据；二、《中华人民共和国行政复议法》第二十条规定，公民、法人或者其他组织依法提出行政复议申请，行政复议机关无正当理由不予受理的，上级行政机关应当责令其受理，必要时，上级行政机关也可以直接受理。鑫得能源公司向衡山县政府提出的复议申请，在衡山县政府没有对鑫得能源公司的复议申请进行审查的情况下，衡阳市政府直接受理该复议申请符合法律规定，上诉人上诉主张衡阳市政府越权受理复议申请并作出涉案复议决定缺乏法律依据。原审法院自2018年4月26日受理本案，至2019年4月29日作出一审判决，超过了法定六个月的审理期限，程序违法，上诉人的该上诉理由成立，本院就此予以批评，但一审法院的该程序性违法与衡山县国土局作出的具体行政行为正确与否无关。综上所述，原判认定的事实清楚，适用法律及处理正确，上诉人请求本院支持其诉讼请求的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人湖南鑫得能源投资管理有限公司负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 罗慕蓉 审 判 员 尹运健 审 判 员 丁枥澎 二二年六月四日 法官助理 邓 琳 书 记 员 罗素珍