西安铁路运输中级法院      行 政 裁 定 书     （2020）陕71行终433号     上诉人（原审原告）卓联利，男，1965年2月14日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住西安市长安区。   被上诉人（原审被告）西安市公安局高新分局，住所地陕西省西安市。   法定代表人魏重光，局长。   委托代理人原野，该局工作人员。   委托代理人郑向宏，该局工作人员。   上诉人卓联利因与被上诉人西安市公安局高新分局（以下简称市公安局高新分局）不履行法定职责一案，不服西安铁路运输法院（2019）陕7102行初1425号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。   一审法院查明，原告与其所在的长安区XX街XX村部分村民共计75人，以所承包耕地上出现不明身份人员强制清表，对其人身财产权利构成极大威胁及损害为由，共同向被告市公安局高新分局递交了一份《人身财产保护申请书》。该申请书请求市公安局高新分局及时保护各申请人位于上南丰村的耕地免受违法强占及恶意毁损等非法侵害，并请求保护各申请人及家人的人身权利免受非法侵害。原告等75人共同推选其中的卓永刚、张亚鸽、卓飞三人为申请人代表。该《人身财产保护申请书》于2019年2月12日由卓永刚交付邮政EMS投寄，单号1055894888831。后该邮件因未成功投递而回退，2019年2月18日张亚鸽签收了退回的邮件。现原告认为被告行政不作为，使原告人身及财产权益无法得到应有的保障，严重侵害原告合法权利。为促使被告依法履行法定职责，诉至法院。另查明，涉案单号为1055894888831的EMS快递被张亚鸽签收并回退后，原告于退回当日，即2019年2月18日又通过国内挂号信的方式向被告再次提出了《人身财产保护申请书》，申请请求事项与涉案的《人身财产保护申请书》请求事项相同。被告在收到原告通过国内挂号信方式递交的《人身财产保护申请书》后，于2019年4月18日向原告作出了《关于卓永刚等75人人身财产保护申请的说明》，并依法向原告进行了送达。卓联利一审诉讼请求为：1.确认被告针对原告2019年2月12日提交的《人身财产保护申请书》不履行保护原告人身权及合法财产权法定职责的行政不作为行为违法；2.诉讼费由被告承担。   一审法院认为，本案的争议焦点是原告的起诉是否符合行政诉讼的起诉条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：……（三）有具体的诉讼请求和事实根据；……”。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条规定：“……在起诉被告不作为的案件中，原告应当提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料……”。本案中，原告等75人虽通过EMS的方式向被告提交了《人身财产保护申请书》，但因该邮件未能妥投已被退回，且原告也已签收了上述退回的快递。原告在涉案快递被退回当日（2019年2月18日），又通过国内挂号信的方式向被告提交了请求事项相同的《人身财产保护申请书》，足以说明原告也认可其未能通过EMS方式向被告递交涉案《人身财产保护申请书》的这一事实。因原告并未向被告提出《人身财产保护申请书》，现原告要求被告履行法定职责，缺乏事实根据。另，原告于2019年2月18日通过国内挂号信方式向被告递交的《人身财产保护申请书》，被告收到后于2019年4月18日向原告作出了《关于卓永刚等75人人身财产保护申请的说明》，原告请求被告履行法定职责的目的已经实现，其本次诉讼缺乏诉的利益，其起诉缺乏事实和法律依据。原告的起诉，因没有事实依据且缺乏诉的利益，不符合行政诉讼的起诉条件，一审法院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第三款之规定，裁定：驳回原告卓联利的起诉。案件受理费50元，退还卓联利。   上诉人卓联利上诉称：一、一审裁定认定事实错误。原告在2019年2月12日通过EMS向被告提交《人身财产保护申请书》，一审法院未经原被告双方言辞辩论就认定邮件未成功投递而回退，原告也认可其未能通过EMS方式向被告递交涉案《人身财产保护申请书》，属于认定错误。本案为行政机关不作为案件，原告应当初步提供证据证明其已向具有法定职权的行政机关提出过申请。本案中原告提供初步证据证明原告已经向被告提出过申请以及被告拒绝接受上述原告材料。原告于2019年2月12日向被告提交申请请求保护原告人身财产，但是被告未签收上述邮件和申请。EMS邮递人员以及原告方通过拨打被告指挥中心、办公室等工作部门解释邮寄了原告等人涉案的人身财产保护申请。上述邮件被退回后原告又向被告通过挂号信的方式投递，直到原告起诉为止，被告均未作答复。遂原告向贵院提起不作为诉讼。起诉当时，原告有权以第一次向被告申请人身财产保护申请拒收的事实为依据对被告行政不作为提起诉讼程序，也有权根据第二次申请未答复为事实依据提起行政不作为的诉讼程序。不管原告依据那种事实被告均未进行答复，已经构成行政不作为的违法事实，所以原告对上述情形完全享有处分权行使自己诉权。若被告在收到第二次申请后作出了相应的答复，也就不存在本次诉讼。原告对被告作出的行政行为有异议，就对此提起法律程序予以救济了，不可能再向贵院提起本次诉讼。原告认为以被告拒收申请的事实为依据，提起不作为之诉符合《中华人民共和国行政诉讼法》以及相关司法解释规定的起诉条件，起诉时提交的材料以及诉状中描述的事实都符合法定起诉要求。其次，若允许被告在内的行政机关拒收此类影响人身财产权益的重要文书，或者对此涉案利害关系人不享有诉权，则行政机关不作为行为将会因此泛滥而不受法律制约。原告完全有权依据被告拒收的事实提起行政机关不作为，通过法律途径维护自己享有法定权利。原告人身财产保护的申请被拒收或者没有答复之后原告提起诉讼程序，起诉之后，2019年三月底开始在原告同批部分申请人的耕地被不明身份的施工人员强占并进行施工。若在此之间，被告受理上述申请，原告也会积极撤诉，也可能避免破坏耕地违法占地的违法行为发生。2019年4月18日，即原告通过两次申请均未受理而提起行政不作为之诉之后，被告才向原告作出了《关于卓永刚等75人人身财产保护申请的说明》，首先该行为与本案审理无关，其次该书面说明中被告只是不履行人身财产保护理由而进行阐释，不予受理原告等人的人身财产保护的申请。原告起诉被告不作为行为，被告在诉讼期间改变其原行为的，原告有权请求法院对原不作为行为的合法性进行审理。被告重新作出行政行为不是本案审理范围，不能将涉案行政行为以外的因素引入本次庭审和裁判，被告在诉讼期间作出的新的行政行为改变原行政行为只涉及原告诉权，原告自行撤诉，还需要法庭审理撤诉是否可行，在原告决定行使自己诉权，不予撤诉并坚持请求对涉案行政行为的合法性进行审理的情形下，被告重新作出的行政行为不影响本次庭审审理原来行政行为合法性。二、一审法律适用错误。一审法院适用《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：……（三）有具体的诉讼请求和事实依据；……”《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条规定：“……在起诉被告不作为的案件中，原告应当提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料……”驳回起诉适用法律错误。根据《行政诉讼法》第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。一审法院认为原告起诉不符合第三项的需要具体的诉讼请求和事实根据。依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十八条规定中对行政诉讼法第十九条第三项规定“有具体诉讼”情形予以规定。原告起诉和诉讼请求符合法律法规中规定的起诉条件。本案为行政机关不作为案件，原告已经初步提供证据证明上述被告拒绝接受申请证明被告不作为行为的存在的事实，符合《最高人民法院关于适用的解释》第五十四条（二）中规定的，起诉时应当提交被诉行政行为或者不作为存在的材料。起诉书中诉讼请求和事实以及提交的证据足以证明本案不作为起诉具有事实依据。本案申请人邮寄的邮件明确表明为人身财产保护申请字样，被告拒收，通过电话向他们表明其内容后依旧不能接收，原告提起程序对合法性进行审理有法律依据，且《行政诉讼法》第62条规定，人民法院对行政案件宣告判决或者裁定前，原告申请撤诉的，或者被告改变其所做的行政行为，原告同意并申请撤诉的，是否准许，由人民法院裁定。《最高人民法院关于适用的解释》第八十一条规定，被告在一审期间改变被诉行政行为的，应当书面告知人民法院。原告或者第三人对改变后的行政行为不服提起诉讼的，人民法院应当就改变后的行政行为进行审理。被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的，人民法院应当依法作出确认判决。原告起诉被告不作为，在诉讼中被告作出行政行为，原告不撤诉的，人民法院应当就不作为依法作出确认判决。《行政诉讼法》第七十四条第二款规定，行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。我国《行政诉讼法》和《最高人民法院关于适用的解释》明确规定，原告在此类情形下的诉权，一审法院应当依据现有法律法规之规定，依法审理本案，尊重原告诉权。若仅仅以被告已经对其申请作出说明，对此不服可以向人民法院重新提起诉讼。若这样，被告在诉讼期间，不断做出新的行政行为改变其原来行政行为或者提出新的理由，原告诉权将会受到严重打击。综上所述，一审裁定认定事实错误，适用法律错误，请求：1.依法撤销西安铁路运输法院（2019）陕7102行初1425号行政裁定，并指令一审法院继续审理；2.本案诉讼费用由被上诉人承担。   被上诉人西安市公安局高新分局答辩称，一审法院认定事实清楚、适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。   二审中各方当事人均未提交新的证据。   本院查明事实与一审法院查明事实一致，予以确认。   本院认为，行政诉讼是解决行政争议，保护公民、法人或者其他组织合法权益，监督行政机关依法行使职权的法律救济途径，人民法院在充分保障当事人正当诉权行使的同时，既有责任审查当事人提起的行政诉讼是否符合法律规定的起诉条件，也有义务识别、判断当事人提起的行政诉讼是否具有需依国家审判制度加以解决的价值利益。对于公民、法人或者其他组织而言，亦应当按照法律及相关司法解释的规定提起行政诉讼。   《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条规定：“在起诉被告不作为的案件中，原告应当提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料。”本案中，上诉人卓联利等人于2019年2月12日通过邮政特快专递EMS邮件向被上诉人市公安局高新分局寄出了《人身财产保护申请书》，但该邮件未能妥投，经过一、二审调查及在案证据显示其原因并非系被上诉人拒收，亦即被上诉人并未收到上诉人2019年2月12日寄出的《人身财产保护申请书》。且当该EMS因未妥投而经流转程序退回寄件人处时，亦经申请人于2月18日签收。上述事实足以证明，上诉人向被上诉人邮寄的《人身财产保护申请书》未能成功递交的事实，故上诉人并不具备要求公安机关履行法定职责的前提条件。关于上诉人卓联利提出的被上诉人在诉讼过程中改变原行政行为的，其有权请求对原不作为合法性进行审查的上诉理由，因被上诉人并未收到上诉人2月12日寄出的申请，故本案并不存在被上诉人改变原行政行为的情形，因此对其上诉理由本院不予支持。此外，上诉人于2月18日通过挂号信向被上诉人递交的《人身财产保护申请书》，被上诉人收到后作出了《关于卓永刚等75人人身财产保护申请的说明》并送达上诉人，一审法院认为上诉人请求履职的目的已经实现，进而认定卓联利提起的不作为之诉缺乏诉的利益，并无不当。综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：   驳回上诉，维持原裁定。   本裁定为终审裁定。         审判长 曹伟   审判员 张博   审判员 侯斌       二○二○年六月二十四日       法 官助 理 段茗琪   书记员 赵成园        1