西安铁路运输中级法院     行  政  判决  书     （2020）陕71行终823号     上诉人（原审原告）薛龙振，男，xxxx年xx月x日出生，汉族，住山东省单县，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX。   被上诉人（原审被告）陕西省西咸新区沣东新城管理委员会，住所地陕西省西咸新区。   法定代表人柳政，主任。   委托代理人赵佳艺，工作人员。   委托代理人宋克坤，北京德恒（西安）律师事务所律师。   上诉人薛龙振因与被上诉人陕西省西咸新区沣东新城管理委员会不履行法定职责一案，不服西安铁路运输法院（2019）陕7102行初1817号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开听证审理了本案。上诉人薛龙振、被上诉人陕西省西咸新区沣东新城管理委员会委托代理人赵佳艺、宋克坤到庭参加听证。本案现已审理终结。   原审法院经审理查明，陕西省西咸新区沣东新城土地储备中心于2017年11月印发沣东街道渔王村搬迁安置实施方案，对原告户籍所在地渔王村实施整体搬迁。2018年5月28日，原告与火烧寨村村民李某某登记结婚，2018年5月31日原告因夫妻关系投靠由山东省单县XX乡XX村XX沟村XX号迁入妻子李某某XX村XX号。2018年10月12日，沣东新城区域宅基地及XX村XX户家庭人口情况为殷红星、李某某、殷某某三人，并未有原告。   另查明，2018年2月1日，陕西省西咸新区沣东新城土地储备中心《关于沣东新城村庄搬迁安置集体经济组织成员资格认定有关问题的通知》明确，在村庄搬迁安置工作涉及集体经济组织成员资格认定时，除公安机关出具的户籍资料外，还须提供经由搬迁村庄审核办理的至少连续3年（自村庄搬迁有关《通告》中载明的人口户籍认定截止日向前追溯）的新型农村合作医疗缴费凭证。因原告不具备火烧寨村村民集体经济组织成员资格，被告沣东管委会等机关据此未对原告进行相应搬迁安置补偿。   原审法院经审理认为，根据《陕西省高级人民法院关于审理农村集体经济组织收益分配纠纷案件若干问题的意见》第五条规定，农村集体经济组织成员一般是指在XX组XX村、组织生产生活，依法登记常驻户籍并与农村集体经济组织形成权利义务关系的人。本案中，原告认为被告具有补偿安置法定职责，原告属于火烧寨村现有在册户籍人口，属于村集体经济组织成员，故要求被告履行补偿安置法定职责。经查，原告于2018年5月28日因夫妻关系投靠迁入XX村XX号，但自户口迁入起，原告不能证明其参与过集体经济组织分配，尽到村民义务，与农村集体经济组织形成权利义务关系，且未以该集体经济组织所有土地为基本生活保障。按照关于沣东新城村庄搬迁安置集体经济组织成员资格认定有关问题的通知规定，原告未能提供在人口户籍认定截止日之前缴纳至少连续三年的新型农村合作医疗保险的凭证，原告并不符合陕西省西咸新区沣东新城土地储备中心安置集体经济组织成员资格认定的有关规定。综上，原告并不属于《陕西省西咸新区XX街道渔XX村搬迁安置实施方案》所规定的安置对象，其要求被告履行法定职责的诉讼请求缺乏事实依据，一审法院不予支持。依据《中华人民国和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告薛龙振诉讼请求。案件受理费50元，由原告薛龙振负担。   薛龙振不服一审判决上诉称，一、原审判决依据法律错误。原审判决适用《陕西省高级人民法院关于审理农村集体经济组织收益分配纠纷案件若干问题的意见》（以下简称《意见》）处理本案是适用法律错误。该《意见》是调整农村集体经济组织收益分配纠纷，而土地房屋征收与安置补偿纠纷则由专门法律法规调整，即国务院《城市房屋拆迁管理条例》、陕西省《城市房屋拆迁补偿管理条例》、西安市《国有土地上房屋征收与补偿办法》，尤其是西安市依据上述办法制定的《棚户区改造管理办法》对房屋征收安置补偿的规定相当明确具体，故原审判决依据法律错误。二、原审未审查陕西省西咸新区沣东新城土地储备中心《关于沣东新城村庄搬迁安置集体经济组织成员资格认定有关问题的通知》（以下简称《通知》）的合法性。法院审理行政案件是对具体行政行为的合法性进行审查。本案所涉《通知》规定，除公安机关出具的户籍资料外，还需提供经由搬迁村庄审核办理的至少连续3年的新型农村合作医疗缴费凭证，该规定既不合法也不合理。其一，2018年11月12日，上诉人申请土储中心责令沣东街道办事处与上诉人签订《搬迁安置协议书》并落实相关搬迁安置待遇，同年12月10日，土储中心回复称，根据《土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定，土储中心承认其机构没有行政职权，既然不是行政机关，其作出的《通知》当然不具有行政约束力。其二，《通知》实质是对《妇女权益保障法》、《陕西省实施土地承包法办法》、《棚户区改造管理办法》有关集体经济组织成员资格规定条件的改变，依照《立法法》第七十七条第二款规定，即使土储中心有行政权，但其未提供依法在报纸上公布《通知》的证据，故《通知》仍不合法。三、本案应当适用的法律。根据西安市《国有土地上房屋征收与补偿办法》第二条、《棚户区改造管理办法》第三十八条、《陕西省西咸新区沣东街道火烧寨村局部搬迁安置实施方案》第七条第（四）项第1、3点有与上述规定相同规定。上述法规是对在册户籍人口最低限度的生活保障，上诉人因婚姻关系户口迁转到本村系“农转农”，上诉人农民身份并未改变，按照《妇女权益保障法》第三十三条第二款及《陕西省实施土地承包法办法》第八条第（二）款以及《立法法》第七十九条之规定，法院首先应适用专门法律和上位法律处理本案。四、依法依规上诉人应当得到安置。原审判决认为上诉人未能履行村民义务，事实是并非上诉人拒绝履行义务，而是村委会没有组织任何义务活动，故责任不在上诉人。退一步讲，即使将上诉人按照非集体经济组织成员对待，那么按照《陕西省西咸新区沣东街道火烧寨村局部搬迁安置实施方案》第七条第（四）项第3点规定，XX组XX村集体XX组XX户，村集体经济组织成员按照本款第一项规定执行，非集体经济组织成员，户籍在本院宅基地上且与宅基地申请人系配偶或子女（有正式工作的除外）关系的，可有1人无偿安置建筑面积65平方米的住宅用房，上诉人应得到最低限度65平方米住房安置等。五、上诉人与妻子李某某结婚后，于2018年5月31日户口迁入妻子140号家中，依法成为其家庭成员，2018年10月本村因搬迁统一冻结在册户口，上诉人户口应属于本村在册户籍人口。其次，征收土地房屋（包括宅基地）后上诉人也是失地农民，拆迁之前上诉人尚可与妻李某某共同居住在本宅基地，但本户宅基地被征用拆迁，又因被上诉人歧视性安置政策，致上诉人得不到最低限度安置住房，将会沦为居无定所的游民，也不利于社会稳定，有悖法律的公平与公正原则。综上，请中级法院依法支持上诉人诉讼请求。上诉请求：1.撤销原审错误判决结果，并判决被上诉人履行行政职责，裁决沣东街道办事处与上诉人签订《搬迁安置协议书》，并确认上诉人享有65平方米住宅用房和10平方米生产生活补贴用房以及6万元生产生活用房现金补贴、过渡费等搬迁安置待遇资格；2.被上诉人承担本案诉讼费。   被上诉人陕西省西咸新区沣东新城管理委员会答辩称，一、本案一审认定事实清楚，适用法律正确。上诉人并不是火烧寨村集体经济组织成员，未在村组生产生活，未参与过村集体组织经济分配，并不符合《陕西省西咸新区沣东街道火烧寨村局部搬迁安置实施方案》规定的安置补偿对象，一审法院依法驳回上诉人之诉请并无不当。根据《陕西省西咸新区沣东街道火烧寨村局部搬迁安置实施方案》第三条、《陕西省高级人民法院关于审理农村集体经济组织收益分配纠纷案件讨论会议纪要》第五条、第十五条规定，结合被上诉人向沣东街道办事处了解，XX街道XX村原著居民。1998年4月30日，殷某某与李某某（原籍甘肃省）结婚生育一子殷红星，后双方因性格不合于2007年12月4日离婚，离婚后共同居住在XX村XX号内，殷某某户口并未迁出。2018年5月28日李某某与上诉人结婚，上诉人因夫妻投靠于2018年5月31日由山东省单县XX乡XX村XX沟村XX号迁至XX村XX号内。但因上诉人未在村组生产生活，未参与过村集体组织经济分配，未尽村民义务，且李某某前夫在世，其儿子亦有赡养能力，所以上诉人不具备火烧寨村村民集体经济组织成员资格。前述事实表明上诉人不属于《陕西省西咸新区沣东街道火烧寨村局部搬迁安置实施方案》规定的安置补偿对象，自然不享有安置补偿的请求权基础。二、被上诉人并不具有就征收上诉人房屋作出补偿决定的法定职责，上诉人之诉依法应当驳回。根据《最高人民法院关于适用的解释》（法释﹝2018﹞1号）第九十三条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，上诉人要求被上诉人履行作出补偿决定的法定职责，对于上诉人来讲，需要具备实体法上的请求权基础，对于被上诉人来讲，需要具备相应的法定职责，上诉人是否具有法定职责必须依据法律、法规、规章以上的明确授权。根据西安市机构编制委员会下发的市XX号XX号文件载明，被上诉人原由西安市人民政府设立，由西安市人民政府与陕西省西咸新区开发建设管理委员会共同管理。但自2017年西安市人民政府接管陕西省西咸新区后，西安市人民政府便不再对陕西省西咸新区沣东新城管理委员会直接行使管理权，根据陕西省西咸新区沣东新城管理委员会2018年最新取得事业单位法人证书载明，其设立单位已经由西安市人民政府变更为陕西省西咸新区开发建设管理委员会。因此，被上诉人系陕西省西咸新区开发建设管理委员会下属机构，并不属于《中华人民共和国土地管理法》规定的市、县级人民政府，且没有相关法律、法规、规章规定被上诉人具有作出补偿决定的法定职责。因此，被上诉人并不具有相应的法定职责，上诉人亦不具备实体法上的请求权基础，依法应予驳回。三、上诉人之诉请实质上是要求行政机关就征收其房屋的事宜进行行政补偿。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》，上诉人之起诉不属于人民法院受理范围，依法应当驳回。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条规定，对土地补偿有异议，既包括对土地补偿安置方案确定的补偿安置标准有异议，也包括对征收部门依照土地补偿安置方案作出的具体补偿安置行为有异议的情形。上诉人诉讼请求的实质是要求对征收其房屋的事宜作出补偿决定，属于对征收部门依照土地补偿安置方案作出的具体补偿安置行为有异议的情形。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》和《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》，土地权利人对土地补偿有异议的救济途径是先行申请行政裁决，而非径直向人民法院提起行政诉讼。据了解，被上诉人职能部门陕西省西咸新区沣东新城土地储备中心（土储中心）于2018年11月21日收到上诉人的申请书。后经核实，上诉人所在户户主殷红星已与沣东街道办事处就搬迁安置补偿相关事宜达成一致意见并签订《搬迁安置协议书》。2018年12月10日，土储中心就上诉人申请裁决的事宜进行答复，同时告知其根据法律规定土储中心对其申请的裁决事项无裁决权。因此，上诉人应向《中华人民共和国土地管理法实施条例》规定的有裁决权的行政机关先申请行政裁决，其径直向人民法院提起行政诉讼依法不属于人民法院受理范围，应当予以驳回。综上，一审认定事实清楚，适用法律准确，恳请二审依法驳回上诉人之上诉，维持一审正确裁判。   二审经审理查明，2017年11月，陕西省西咸新区沣东新城土地储备中心作出西沣东土储发﹝2017﹞47号《关于印发沣东街道渔王村搬迁安置实施方案的通知》。2018年5月28日，薛龙振与火烧寨村村民李某某登记结婚，2018年5月31日薛龙振因夫妻关系投靠由山东省单县XX乡XX村XX沟村XX号迁入妻子李某某XX村XX号户口。2018年9月28日，陕西省西咸新区沣东新城土地储备中心给沣东街道办事处发出《关于XX街道XX村（XX大道XX路项目）搬迁安置实施方案的函》，明确除搬迁过渡补助费因安置方式变化一次性发放30个月外，火烧寨村搬迁改造其他补偿安置标准参照《西咸新区XX城XX街道XX村搬迁安置实施方案》（西沣东土储﹝2017﹞47号）相关规定执行。后陕西省西咸新区沣东新城土地储备中心又作出《陕西省西咸新区沣东新城沣东街道火烧寨村局部搬迁安置实施方案》。2018年10月12日，《沣东新城区域宅基地及人口户籍确认表》上显示，XX村XX号家庭人口情况为殷红星（李某某儿子）、李某某、殷某某（李某某前夫）三人。殷红星作为XX村XX号户主与陕西省西咸新区沣东新城棚户区改造办公室、沣东街道办事处签订的《陕西省西咸新区沣东新城棚户区改造项目搬迁安置协议书》上，家庭人口情况户主殷红星，母亲李某某，父亲殷某某。二审另查明的事实与一审另查明的事实一致。   本院认为，根据《陕西省高级人民法院关于审理农村集体经济组织收益分配纠纷案件若干问题的意见》第五条之规定，农村集体经济组织成员一般是指在XX组XX村、组织生产生活，依法登记常住户籍并与农村集体经济组织形成权利义务关系的人。本案中，上诉人薛龙振于2018年5月31日因夫妻关系投靠迁入XX村XX号，但自户口迁入起，上诉人不能提供证据证明其参与过火烧寨村集体经济组织分配，尽到村民义务，与该集体经济组织形成了权利义务关系，且也未以该集体经济组织所有土地为基本生活保障。同时，按照陕西省西咸新区沣东新城土地储备中心《关于沣东新城村庄搬迁安置集体经济组织成员资格认定有关问题的通知》第一条之规定，在村庄搬迁安置工作涉及集体经济组织成员资格认定时，除公安机关出具的户籍资料外，还须提供经由搬迁村庄审核办理的至少连续3年（自村庄搬迁有关《通告》中载明的人口户籍认定截止日向前追溯）的新型农村合作医疗缴费凭证，上诉人亦不能提供在人口户籍认定截止日之前经搬迁村庄审核办理的至少连续3年缴纳新型农村合作医疗缴费凭证证据，故上诉人不符合上述集体经济组织成员资格认定的有关规定，其不属于火烧寨村搬迁安置对象，故一审法院以其诉讼请求缺乏事实依据而判决驳回其诉讼请求并无不当。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：   驳回上诉，维持原判。  二审案件受理费50元，由上诉人薛龙振负担。   本判决为终审判决。         审 判 长 胡雁   审判员 柴苗   审判员 陈泉池     二〇二〇年六月二十三日        法 官助 理  李至慧                              书 记 员 陈思雨        1