山东省德州市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)鲁14行终104号 上诉人（原审原告）魏忠良，男，1953年2月13日出生，汉族，住山东省齐河县。 委托代理人张海杰，山东创鑫律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）齐河县人民政府，所在地址山东省齐河县城区齐心大街33号。 法定代表人滕双兴，县长。 出庭负责人李德刚，副县长。 委托代理人徐金星,北京市京师（德州）律师事务所律师。 委托代理人王金波，北京市京师（德州）律师事务所律师。 上诉人魏忠良因注销土地登记批复一案，不服山东省禹城市人民法院（2020）鲁1482行初12号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案，上诉人魏忠良委托代理人张海杰，被上诉人齐河县人民政府负责人李德刚及委托代理人徐金星、王金波到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院审理查明，原告魏忠良持有集用07-12-13-78号集体土地使用证，颁证时间为2007年5月，土地座落于齐河县××魏村。2011年12月31日，山东省人民政府作出关于齐河县2011年第七批次城镇建设用地的批复（鲁政土字［2011］1724号），该批复意见为：用地面积（公顷）为38.5381公顷，土地所属为齐河县赵官镇北一村、西街村，祝阿镇耿庄村、小魏村、小刘村，晏城镇毛官周村、前杨村，批复意见为同意将齐河县上列农用地转为建设用地并征收，同时征收上列建设用地，总计38.5381公顷，用于城镇建设。该批复中涉及原告所在的小魏村住宅用地共计8.6844公顷。2014年7月22日，被告作出《齐河县人民政府关于注销部分村庄居民点集体建设用地使用证的批复》（齐政字［2014］57号），该批复涉及本案的基本内容为：“县国土资源局：你局《关于注销部分村庄居民点集体建设用地使用证的请示》收悉……同意你局将依法征收为国有土地的23个农村居民点原集体建设用地使用证，予以注销。”2014年7月份，齐河县国土资源局依据上述批复注销了原告持有的集用07-12-13-78号集体土地使用证。在诉讼中，被告称在作出批复后，齐河县国土资源局依据该批复直接注销了原告持有的宅基地使用权证，并没有作出书面决定，注销登记已在国土网站上公告，但就此没有提交证据证明。 原审法院认为，本案的争议焦点有二：一是被告在行政程序中作出的批复行为是否可诉；二是原告要求确认被告所作批复违法，是否应予支持。关于第一个焦点问题，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（五）项的规定，行政机关作出的不产生外部法律效力的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。该解释的本意是将不产生实际影响的行政行为排除在外，如果对行政相对人权利义务产生了实际影响，那么该行政行为就具有了可诉性。本案中，被告齐河县人民政府对齐河县国土资源局《关于注销部分村庄居民点集体建设用地使用证的请示》作出的批复，系由上级机关针对下级机关的请示作出的，属于内部行政行为。但齐河县国土资源局没有依据该批复另行作出注销部分村庄居民点集体建设用地使用证的决定，而直接依据该批复注销了原告持有的建设用地使用证，使该批复的内容外化，对原告的权利义务产生了直接影响，故该批复具有可诉性，原告提起的本案诉讼属于行政诉讼的受案范围。对被告所提其作出的批复属于内部行为不可诉的意见，本院不予采纳。关于第二个焦点问题，《土地登记办法》第三条第二款、第十四条第二款、第五十四条规定，申请人应当依照本办法向土地所在地的县级以上人民政府国土资源行政主管部门提出土地登记申请，依法报县级以上人民政府登记造册，核发土地权利证书。但土地抵押权、地役权由县级以上人民政府国土资源行政主管部门登记，核发土地他项权利证明书。国土资源行政主管部门在办理土地所有权和土地使用权登记手续前，应当报经同级人民政府批准。当事人未按照本办法第五十一条、第五十二条和第五十三条的规定申请注销登记的，国土资源行政主管部门应当责令当事人限期办理；逾期不办理的，进行注销公告，公告期满后可直接办理注销登记。据此，除了在因自然灾害等原因造成土地权利消灭、非住宅国有建设用地使用权期限届满、已经登记的土地抵押权、地役权终止这三种法定情形外，其他土地注销登记均应报经同级人民政府批准，由国土资源行政主管部门具体办理登记手续。本案中，原告集体土地使用证的注销不属于上述三种法定情形，其注销登记应报齐河县人民政府批准。齐河县国土资源局就注销部分村庄居民点集体建设用地使用证，向被告齐河县人民政府进行请示，被告齐河县人民政府依其职权，根据山东省人民政府鲁政土字（2011）1724号的批复，对齐河县国土资源局作出的批复符合法律规定。原告要求确认被告作出的批复违法无事实和法律依据，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决驳回原告魏忠良的诉讼请求。案件受理费50元，由原告魏忠良负担。 上诉人魏忠良不服原审判决，向本院提起上诉，上诉请求:一、撤销原审判决；二、改判确认被上诉人作出的《关于注销部分村庄居民点集体建设用地使用证的批复》违法。事实与理由:一、原审法院认定2014年7月份，齐河县国土资源局依据被诉批复注销了原告持有的集用07-12-13-78号集体土地使用证错误。原审法院认定齐河县国土资源局在2014年7月份注销了上诉人持有的集用07-12-13-78号集体土地使用证没有证据证明。被诉的具体行政行为产生了注销上诉人持有的集用07-12-13-78号集体土地使用证的后果，影响了上诉人权利义务。二、原审法院对被诉行政行为的内容认定不清。形式上看，被诉行政行为属于内部行政行为，实质上，被诉行政行为是外部行政行为，对上诉人的权利义务产生了影响，产生了上诉人集体土地使用证被注销的法律后果。本案中，是被上诉人齐河县人民政府注销了上诉人的土地使用证，而不是齐河县国土资源局注销了上诉人的土地使用证。三、原审判决适用法律错误。原审法院对在行政诉讼中应当由哪一方承担举证责任不清楚。根据《行政诉讼法》的规定，应当由被上诉人就其行政行为的合法性承担举证责任。被上诉人应当就其作出被诉批复具有相应的职权，认定事实清楚、证据确实充分、符合法定程序以及适用法律、法规正确承担举证责任，而不是上诉人承担被诉行政行为不合法的举证责任。原审法院认为上诉人要求确认被上诉人齐河县人民政府作出的批复违法无事实和法律依据，是将被上诉人齐河县人民政府应当承担的举证责任分配给上诉人，违反《行政诉讼法》的规定。《土地登记办法》第三条第二款规定的是发放权利证书应当向哪级机关申请。第十四条第二款规定的是国土资源行政主管部门办理土地登记前应当遵循的程序，本案中被诉的是齐河县人民政府，而不是齐河县国土资源局，该规定不能证明被上诉人作出的具体行政行为合法。第五十四条是关于自然灾害等原因造成土地权利消灭、非住宅国有建设用地使用权期限届满以及已经登记的土地抵押权、地役权终止有关的事项申请注销的问题，和本案也没有任何关系。四、直接注销的前提是依法征收。《土地登记办法》第五十条规定了可以直接办理注销的情形，但前提是依法征收后才可以直接注销。本案中，被上诉人直接注销不符合法律规定。综上，原审法院认定事实及适用法律错误，请求二审法院在查明事实后，正确适用法律，依法改判。 被上诉人齐河县人民政府未提交书面答辩意见。 二审过程中，上诉人魏忠良提交《泉城海洋极地世界房屋搬迁补偿表》两张，证明被上诉人没有对涉案宅基地进行补偿。被上诉人经质证，对该证据真实性予以认可，但认为这是两处宅基地的补偿款合计共115450.04元，该证据能够证明当时已对两处宅基进行补偿安置。 被上诉人齐河县人民政府提交《关于魏忠良有关情况的说明》一份，证明已经对上诉人两处宅基依法依规进行了补偿，并根据安置政策对上诉人进行了安置，因上诉人其他安置要求不符合当时的安置政策，所以不予支持。上诉人经质证，认为该证据系当事人的陈述，不能证明已经对上诉人涉案宅基地进行了补偿。 经审查，上诉人魏忠良提交的《泉城海洋极地世界房屋搬迁补偿表》与被上诉人齐河县人民政府提交的《关于魏忠良有关情况的说明》内容均具有真实性，但均不属于《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条规定的“新的证据”，本院对上述证据均不予采纳。 本院经审理查明的事实同一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，《中华人民共和国物权法》第一百五十五条规定：“已经登记的宅基地使用权转让或者消灭的，应当及时办理变更登记或者注销登记。”被诉行政行为作出时有效的《土地登记办法》第五十条规定：“有下列情形之一的，可直接办理注销登记：（一）依法收回的国有土地；（二）依法征收的农民集体土地；（三）因人民法院、仲裁机构的生效法律文书致使原土地权利消灭，当事人未办理注销登记的。”据上述规定，办理注销登记的前提是宅基地被依法征收或者因其他法定事由致使原土地权利消灭。涉案宅基地已经依法征收，在此前提下，齐河县人民政府作出涉案注销批复，符合上述法律规定。原审法院论述正确，本院予以确认，不再赘述。 综上，上诉人上诉请求不能成立，本院不予支持。原审判决结果并无不当，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人魏忠良负担。 本判决为终审判决。 审判长  师延锋 审判员  宋冬梅 审判员  郝 帅 二〇二〇年六月二十四日 法官助理杨晓婧 书记员周晓萌