湖南省长沙市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘01行终196号上诉人（原审原告）路玲，女，1959年9月21日出生，汉族，住长沙市雨花区。委托代理人刘景湘，湖南业达律师事务所律师。被上诉人（原审被告）长沙市雨花区住房和城乡建设局，住所地：长沙市雨花区香樟东路8号。法定代表人张学军，该局局长。行政机关出庭应诉负责人余伍，女，该局副局长。委托代理人肖飞，该局工作人员。委托代理人熊阳勤，湖南湘军麓和律师事务所律师。被上诉人（原审被告）长沙市自然资源和规划局雨花区分局，住所地：长沙市雨花区香莲路69号。法定代表人朱光，该局局长。委托代理人熊晖昊，该局工作人员。委托代理人仇艳萍，湖南百信律师事务所律师。原审第三人长沙市自然资源和规划局，住所地：长沙市岳麓大道218号市政府第二办公楼9楼。法定代表人冯意刚，该局局长。委托代理人徐娜，湖南中楚律师事务所律师。上诉人路玲因与被上诉人长沙市雨花区住房和城乡建设局（以下简称雨花区住建局）、长沙市自然资源和规划局雨花区分局（以下简称雨花区自规局）、原审第三人长沙市自然资源和规划局（以下简称长沙市自规局）规划行政管理一案，不服长沙铁路运输法院（2019）湘8601行初619号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院查明，路玲系东塘电信小区的业主，受该小区12栋4单元住户的委托，向雨花区住建局提出了加装电梯的申请。雨花区住建局于2019年4月9日受理申请，2019年4月11日，雨花区住建局牵头组织雨花区自规局、长沙市雨花区公安消防大队、长沙市雨花区市场监督管理局召开联合审批工作联审会议。同日，长沙市雨花区公安消防大队、长沙市雨花区市场监督管理局分别出具审批意见，同意增设电梯。2019年4月15日，雨花区自规局出具审批意见，认为该加装电梯项目压占城市规划支路，并向雨花区住建局提供了原长沙市城乡规划局作出的295号审查意见告知书和长沙市中级人民法院作出的（2018）湘01行终169号行政判决书。2019年4月15日，针对长沙市雨花区东塘电信小区（以下简称“东塘电信小区”）12栋4单元全体业主加装电梯申请，雨花区住建局作出联合审批意见：规划部门审查认为该项目违反《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定并作出不予批准的审查意见，鉴于该加装电梯申请未能通过联合审批，不能核准实施。另查明：2016年，路玲受东塘电信小区12栋4单元住户委托，向原长沙市城乡规划局提出加装电梯的申请。后路玲以原长沙市城乡规划局不履行规划管理法定职责提起诉讼，长沙市岳麓区人民法院作出（2016）湘0104行初173号行政判决，驳回路玲的诉讼请求。路玲不服，向长沙市中级人民法院提起上诉。长沙市中级人民法院于2017年8月8日作出（2017）湘01行终276号行政判决，撤销长沙市岳麓区人民法院（2016）湘0104行初173号行政判决，责令原长沙市城乡规划局依法履行处理东塘电信小区12栋4单元加装电梯是否许可的法定职责。原长沙市城乡规划局根据长沙市中级人民法院（2017）湘01行终276号行政判决的要求，于2017年10月11日作出295号审查意见告知书。该告知书载明，东塘电信宿舍12#栋4单元业主拟在其建筑北向公共楼梯间外加建一个约1.74*2.68米的电梯，共增加面积约为31.6平方米，拟加建电梯的住宅位于一条南北向16米城市规划支路上，不符合控制性详细规划，不予核发该项目的《建设工程规划许可证》和《临时建设工程规划许可证》。路玲不服该告知书，再次提起诉讼，长沙市岳麓区人民法院作出（2017）湘0104行初138号行政判决，驳回路玲的诉讼请求。路玲不服，向长沙市中级人民法院提起上诉。长沙市中级人民法院于2018年8月1日作出（2018）湘01行终169号行政判决，认为申请加装电梯的东塘电信宿舍12#栋4单元房屋位于城市规划支路范围内，明显不符合控制性详细规划，不符合颁发《建设工程规划许可证》的条件，同时也不符合临时建设工程规划许可的要求，原长沙市城乡规划局审查后决定不予许可本次申请，符合法律规定，故判决驳回上诉，维持原判。一审法院认为，根据《中华人民共和国物权法》《中华人民共和国城乡规划法》等法律、法规，长沙市人民政府于2018年1月31日制定《长沙市既有多层住宅增设电梯管理规定》（以下简称《管理规定》），适用于本市市区范围内既有多层住宅增设电梯的建设和管理。《管理规定》第五条第（一）项规定，增设电梯应当满足特种设备、规划、建筑结构和消防安全等规范、技术的标准。第七条规定，按照简化、便民的原则，采取“一窗受理，并联审批”的方式，在区住房城乡建设部门设立专门窗口一窗受理，区住房城乡建设、规划、质监、消防等部门运用并联审批、信息共享的方法优化流程，方便群众。2018年8月12日，湖南省住房和城乡建设厅等六部门制定《湖南省城市既有住宅增设电梯指导意见》，该意见提出既有住宅增设电梯应满足城市规划、建筑结构安全、抗震安全、消防安全、日照及应急疏散等要求。本案中，因东塘电信小区12栋4单元房屋位于城市规划支路范围内，明显不符合控制性详细规划，故路玲提出的增设电梯申请不符合规划要求，雨花区住建局根据区规划、质监、消防等部门作出的审批意见，作出不予核准实施的审批意见，并无不当。关于路玲提出要求判令雨花区住宅增设电梯同意备案的法定职责的诉请。路玲主张《长沙市既有多层住宅增设电梯办理细则》改变了《长沙市既有多层住宅增设电梯管理规定》第十二条对增设电梯要求区规划部门颁发建设工程规划许可证的要求，该细则仅要求相关部门进行备案。本案中，案涉增设电梯申请于2019年4月15日完成审批流程，而《长沙市既有多层住宅增设电梯办理细则》自2019年9月10日起才施行，本案应当适用《长沙市既有多层住宅增设电梯管理规定》。即便适用新出台的办理细则，该细则第三条“相关要求”中第二项“规划要求”亦明确规定，既有多层住宅增设电梯不得侵占城市道路，不得影响城市规划实施。同时，雨花区自规局于2019年4月15日已经履行了签署规划审查意见的法定职责。因此，路玲要求雨花区自规局履行对东塘电信小区12栋4单元既有多层住宅增设电梯同意备案法定职责的理由不成立。关于路玲提出对《长沙市既有多层住宅增设电梯管理规定》第十二条第二款规定一并审查的问题。经审查，该规定未发现与上位法相抵触等不合法的情形，可以作为认定行政行为合法的依据。综上，雨花区住建局对案涉增设电梯申请作出不予核准实施的行政审批意见，并无不当；路玲要求判令雨花区自规局限期依法履行对东塘电信小区12栋4单元既有多层住宅增设电梯同意备案的法定职责，理由不能成立。路玲的主张没有事实和法律依据，对其诉讼请求，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回路玲的全部诉讼请求。上诉人路玲上诉称：加装电梯属增设附属设施，不属新、改、扩建等建设活动。加装电梯既不侵占城市道路，也不影响城市规划实施。本案不存在不符合规划的规范、技术标准的情形。一审未查明以下关键事实：涉案房屋是否属可增设电梯的既有住宅，是否列入了近期的征收计划或范围，是否侵占了城市道路和线线，是否有明确禁止增设电梯的规定，电梯是属于建筑物或临时建筑物还是属于既有住宅附属设施的一种特种设备？请求撤销一审判决，改判支持上诉人的一审诉讼请求。被上诉人雨花区住建局、雨花区自规局的答辩意见与一审的答辩意见一致，请求驳回上诉，维持原判。原审第三人长沙市自规局的意见与一审的意见一致。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致。本院认为：一、关于对雨花区住建局的起诉。根据上诉人的起诉意见，其起诉雨花区住建局的行为是雨花区住建局对其所作答复。根据《长沙市雨花区既有多层住宅增设电梯实施方案》的规定，对增设电梯的申请，各职能部门依法定职责各自审批，由区住建局统一对外答复。雨花区住建局答复上诉人鉴于规划部门未予批准，其申请不能核准实施，从内容上看，该答复属单纯的将雨花区自规局不予批准的意见告知当事人的告知行为，并非是上诉人的申请是否符合住建部门规定条件的审查意见，属对当事人的权利义务不产生实际影响的行为，对当事人产生影响的是雨花区自规局对其申请不予批准的行为。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第十项、第六十九条第一款第十项的规定，对雨花区住建局的起诉应裁定驳回。一审予以实体审理不当，应予纠正。二、关于对雨花区自规局的起诉。（一）雨花区自规局的审查意见，形式上虽未表明批准或不予批准，而是交由雨花区住建局处理，但按一般人的理解，其未批准即表明不予批准，应定性为不予批准的行为。事实上，雨花区住建局也是将其作为不予批准的行为而对外答复的。（二）雨花区自规局对案涉增设电梯申请不予批准，但未明确其事实根据和依据，对应当适用的法律依据未予适用，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第二项的规定，该不予批准的行为应予撤销。但是，案涉申请是否应予批准，尚需行政机关调查裁量，本案不宜作出具体履行判决，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第二项的规定，本案应撤销被诉行政行为，责令行政机关重新作出行政行为。相应地，一审适用法律错误，亦应予撤销。应当说明的是：1.关于雨花区自规局提出的原长沙市规划局曾对当事人的申请不予规划许可，人民法院生效判决亦对此进行了确认，故对案涉申请应不予批准的问题。当事人以往是申请办理规划行政许可，现在是申请并联审批，请求作出的行政行为不一样，故行政机关以往不予规划许可的行为以及人民法院相应的生效判决，对案涉申请应否批准不具有拘束力。该项理由不成立，不予采信。事实上，对于既有住宅增设电梯的问题，根据省、市、区的相关文件，管理方式和管理要求均已发生变化，以往是实行规划许可证管理，本案被诉行政行为作出时实行的是并联审批，现在的规定则是实行联合备案。2.雨花区自规局诉讼中主张，涉案电梯加装项目压占城市规划支路，不符合“不得侵占城市道路，不得影响城市规划实施”的规定，故案涉申请不应批准。按一般理解，“不得侵占城市道路”中的“城市道路”应是已建道路，雨花区自规局主张包括规划建设但未建设的道路，没有依据，不予采信。根据各方当事人的庭审陈述，相关规划制订多年并未实施，目前也无实施计划，即相关规划在可预见的相当一段时期内，很可能不会或难以实施。既不实施，则认定影响实施，即无事实根据。同时，增设后的电梯与原有住宅是一体的，在原有住宅整体位于规划支路范围内的情况下，即使将来实施规划，产生影响的主要也还是原有住宅，增设电梯单独产生的不利影响也是微乎其微的。总之，一边是很可能不存在的对规划实施的微小影响，一边是现实的迫切的人民群众的重大生活需要，仅以涉案电梯加装项目位于规划支路范围内，就认定为影响规划实施，按一般人的观念，有失公平合理，从合理平衡公私利益冲突的角度，明显保护失衡，人民法院对此不应认可。雨花区自规局的上述理由不成立，不予采信。三、关于上诉人提出的对《长沙市既有多层住宅增设电梯管理规定》第十二条进行合法性审查的问题。因该规定并未作为被诉行政行为的依据，该项请求无法律依据，本案不予审查。一审对此予以审查不当，应予纠正。另应说明的是，涉案申请的申请人是东塘电信宿舍12#栋4单元的全体业主，上诉人只是委托代理人，本案起诉应以申请人的名义进行，严格来说，本案以上诉人的名义起诉，不符合行政诉讼法关于原告资格的有关规定。但鉴于一审对此未予释明、本案起诉系申请人的真实意思、上诉人既是申请人的委托代理人也是业主等因素，认可本案原告的资格，并不会损害国家、集体或第三人利益，相反，不认可本案原告的主体资格，会导致程序空转，徒增诉累，浪费司法资源，不利于纠纷解决，故对原告不正确的问题，本院仅予以指正。综上，上诉人的上诉理由成立，其诉讼请求具有事实根据和法律依据，应予支持。一审判决适用法律错误，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第二项、第八十九第第二项的规定，判决如下：一、撤销长沙铁路运输法院（2019）湘8601行初619号行政判决；二、驳回路玲对长沙市雨花区住房和城乡建设局的起诉；三、撤销长沙市自然资源和规划局雨花区分局2019年4月15日作出的对东塘电信宿舍12#栋4单元全体业主的增设电梯申请不予批准的行为；四、长沙市自然资源和规划局雨花区分局在本判决生效之日起30日内对东塘电信宿舍12#栋4单元全体业主的增设电梯申请按现行规定重新处理。本案一、二审诉讼费各50元，共100元，由长沙市自然资源和规划局雨花区分局负担。本判决为终审判决。审判长 周 永审判员 傅美容审判员 黄 姝二〇二〇年六月八日书记员 杨月婵附：本判决适用的相关法律依据中华人民共和国行政诉讼法第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：(一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；(二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；(三)原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；(四)原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。