安徽省定远县人民法院 民 事 判 决 书 (2020)皖1125民初946号 原告：安徽大金山生态农业有限公司，住所地安徽省定远县西卅店镇青山村，统一社会信用代码91341125060830540R。 法定代表人：蒋宝宣，执行董事兼总经理。 委托诉讼代理人：崔科雷、高明，安徽淮河律师事务所律师。 被告：定远县自然资源和规划局，住所地安徽省定远县政务新区，统一社会信用代码11341125003218216H。 法定代表人：陈泽民，局长。 委托诉讼代理人：黄如杰，安徽远泰律师事务所律师。 委托诉讼代理人：陈万龙，男，1965年1月1日生，汉族，该局工会主席，住安徽省定远县。 第三人：定远县西卅店镇人民政府，住所地安徽省定远县西卅店镇街道，统一社会信用代码11341125003219374E。 法定代表人：尤胜魁，镇长。 委托诉讼代理人：郭树祥，安徽远泰律师事务所律师。 原告安徽大金山生态农业有限公司与被告定远县自然资源和规划局及第三人定远县西卅店镇人民政府建设用地使用权合同纠纷一案，本院作出（2019）皖1125民初193号民事判决后，原告安徽大金山生态农业有限公司不服判决提起上诉，安徽省滁州市中级人民法院以（2019）皖11民终2599号民事裁定：原判决认定事实不清，证据不足，撤销定远县人民法院（2019）皖1125民初193号民事判决，发回安徽省定远县人民法院重新审理。本院以建设用地使用权合同纠纷重新受理后，依法另行组成合议庭，于2020年5月29日公开开庭进行了审理。原告安徽大金山生态农业有限公司的委托诉讼代理人崔科雷、高明，被告定远县自然资源和规划局的委托诉讼代理人陈万龙、黄如杰及第三人定远县西卅店镇人民政府的委托诉讼代理人郭树祥到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告安徽大金山生态农业有限公司向本院提出诉讼请求：1、判令解除原、被告签订的《国有建设用地使用权出让合同》、《国有建设用地使用权出让补充协议》；2、判令被告返还土地出让金605万元、支付违约金（以605万元为基数，以每月2%的计算方式从2014年8月7日开始至实际履行完毕止，截至2018年11月20日共产生违约金631.62万元）；3、判令返还开竣工保证金302500元、相关税费271783元及开竣工保证金、相关税费利息127787.41元，赔偿原告的实际损失2279092.49元（土地出让金利息损失1476046.45元、交通费71048.54元、工资408000元、招待费173807.50元、办公费190元、2017皖11民终1664号民事调解书赔偿款150000元）；4、被告承担本案的诉讼费用。事实和理由：2012年12月10日安徽禾泉农庄生态农业有限公司与被告签订了《安徽禾泉农庄生态农业和乡村旅游项目协议书》，约定在定远县西卅店镇成立安徽大金山生态农业有限公司，建设大金山生态农业及乡村旅游项目：通过竞买获得项目建设用地使用权，土地为“净地”出让。附则中约定违约方须向守约方赔偿守约方因对方违约所产生的全部损失。2013年1月，安徽大金山生态农业有限公司办理了设立登记，为建设大金山生态农业及乡村旅游项目，招聘人才，制定项目规划设计。于2014年5月8日顺利摘牌，2014年5月9日安徽大金山生态农业有限公司与被告签订《国有建设用地使用出让合同》，合同编号CR341125201403，合同上签章为定远县国土资源局，后该局于2015年9月更名定远县国土资源和房产管理局。约定由被告出让宗地编号CR2014-3面积为34470.16平方米的土地使用权，于2014年8月7日前交付宗地，原告支付605万元的出让价款。合同约定延期交付土地时每延期一日，按出让价款的1‰向受让人给付违约金，同时约定了赔偿直接损失。2014年6月9日，双方就该合同又签订了《国有建设用地使用权出让补充协议》，约定由原告支付成交价5%的开竣工保证金。合同签订后，原告足额支付了605万元的土地出让金和相关税费271783元，办理了土地使用权证，交付了302500元的开竣工保证金，并且为该项目做了充分前期投资，但被告未能解决该宗地上的拆迁补偿问题，经原告多次催告，被告始终无法交付“净地”。综上，原告依约履行了合同义务，而被告未能如约交付土地，合同目的无法实现，构成根本违约，现原告无奈提起诉讼。同时原告自愿将违约金的计算标准由约定的日1‰降低至每月2%，望贵院查明事实，支持原告的诉讼请求。 被告定远县自然资源和规划局辩称：土地市场有一级交易和二级交易的区别，一级交易是针对政府供地，行政诉讼法是针对一级土地市场的调整，被告是依照法定职责签订的合同，本案是土地使用权一级交易以及合法取得建设用地使用权，也就是出让后要进行土地使用权的授予，是典型的行政行为，法律法定禁止土地的民事主体一级交易，如果交易则是非法买卖土地，应依据土地管理法的规定进行处罚。根据行政诉讼法的司法解释十一条规定，本案应该属于行政案件。原、被告所签的《国有建设用地使用权出让合同》并没有“净地交付”的约定，“净地交付”的约定是原告与第三人签订的协议约定的，与被告无关，对被告不发生法律效力，被告已将案涉土地交付给原告，并为原告办理了土地登记，颁发了国有土地使用权证，履行了合同义务，不存在违约行为，要求被告返还土地出让金、支付违约金等没有法律依据，应驳回原告的诉请。 第三人定远县西卅店镇人民政府述称：答辩意见同被告答辩意见，补充一点，原告取得涉诉地使用权，不是依据和第三人签订的协议书取得，而是通过挂牌竞标取得的国有土地使用权，按照相关法律规定，乡镇人民政府无权签订土地出让合同，因此，第三人与原告签订的涉及土地出让内容协议中的相关条款是无效的，即约定的净地出让条款是无效的。因此，不存在违约的情形，也不存在承担违约责任的问题，土地出让金不是第三人收取的，第三人无权返还，应驳回原告的诉请。 原告为支持自己的诉讼请求，向本院提交了下列证据： 证据一、原告营业执照复印件、原告工商信息登记；证明目的：证明原告诉讼主体适格。 证据二、被告统一社会信用代码公示信息；证明目的：证明被告诉讼主体适格。 证据三、安徽禾泉农庄生态农业和乡村旅游项目协议书；证明目的：证明原告的前期公司与定远县西卅店镇人民政府就涉诉宗地的开发建设达成协议的事实。 证据四、国有建设用地使用权出让合同；证明目的：证明原被告就该宗地使用权出让形成合意，由原告支付605万元土地出让金，被告完成征地、拆迁等工作，“净地”交付土地，并约定违约责任的事实。 证据五、国有建设用地使用权出让补充协议、土地移交协议； 证明目的：证明被告要求原告支付302500元开竣工保证金以及被告承诺净地移交、协助乙方处理土地问题的事实。 证据六、安徽省人民政府建设用地批复、规划设计条件通知书；证明目的：证明涉诉宗地的开发建设是依设计规划、并经政府批复同意的事实。 证据七、国有土地使用证；证明目的：证明原告缴付了相关税费，依约办理了国有土地使用证的事实。 证据八、关于再次请求解决大金山宗地存在问题的批示；证明目的：证明被告一直未能依约净地交付，原告多次请求被告解决问题无果的事实。 证据九、公证书；证明目的：证明涉案土地上仍有住户，被告始终未能净地交付的事实。 证据十、银行缴费凭证、缴款书、网上转账电子回单；证明目的：证明原告依约按时足额交付了605万元的土地出让金。 证据十一、定远县国土资源局国有土地使用权公开公告出让公告、成交确认书；证明目的：证明原告竞得CR2014-3号宗地向定远县土地收购储备中心交付150万元保证金，以及该保证金自动转作受让地块的定金是经被告合同约定并公告的事实。 证据十二、西卅店镇人民政府文件、协议书；证明目的：证明定远县政府拨付给西卅店镇政府的款项与原告无关的事实。 被告对原告所举证据质证意见为： 对证据一、二真实性无异议；对证据三真实性无异议，但该组证据为无效协议书，镇政府无权对外出让土地，无权约定将土地净地出让给原告，无权约定村庄所占土地52亩，按照每亩38000元的价格，其他土地按照每亩65000元出让给原告，更无权约定超过上述价格部分以外的土地出让金，第三人全额以财政支持形式返还给原告，虽然该份协议无效，但是第三人已经按照该协议第一条第三款的约定返还给原告土地出让金4264700元；对证据四真实性无异议，证明目的不予认可，该份合同第六条约定土地交付条件，并没有约定是净地交付，实际为现状交付，同时被告已经将土地交付给了原告，原告也签字确认，同时根据合同第三十二条约定，原告已经造成土地闲置，被告有权无偿收回国有建设用地使用权，被告也已经立案调查；对证据五真实性无异议，对证明目的不予认可，从该份证据可以看出，被告已经要求原告按时开工，并且已经将土地移交给了原告，并约定开工时间为2014年6月13日，而原告至今未能开工建设，已经造成土地闲置。按照约定开工保证金应予全部扣除，土地出让金无偿收回；对证据六真实性无异议；对证据七真实性无异议，该证据也证明了被告已经交付土地，并且为原告办理了国有土地使用权证，被告的义务已经完成，原告至今没有开发建设，已经违反合同及法律规定，依法承担相应责任；对证据八被告从未收到该份证据，对被告证明目的不予认可。同时被告已经按照合同约定交付了土地，不存在违约。1、该文件是向县政府报告的，不是向被告报告的，2、该文件收到人为西卅店镇政府和现代农业园；县政府也未收到该文件；对证据九真实性无异议，但对关联性、证明目的不予认可，被告已经将土地交付了原告；对证据十真实性无异议，证明目的部分不予认可，原告没有将全部土地出让金支付给被告，还有150万元没有支付给被告，相关税费由税务部门收取，并非被告收取，即使返还，根据民事合同相对性原告应当由税务部门返还，与被告无关；对证据十一真实性无异议，证明目的原告也认可土地是向定远县土地收购储备中心交付的，而土地储备中心系独立法人单位，与被告无关；对证据十二真实性无异议，但证明目的不予认可，该组证据明确说明返还资金系由原告650万元成交价款返还给第三人，而第三人已经将4264700元返还给了原告。与本案具有关联性，即使返还土地出让金也应当将4264700元予以扣除。 第三人对原告所举证据质证意见为： 对证据一、二、三、四、五、六、七、八、九、十一、十二同被告质证意见。证据十同被告质证意见，第三人已经代县政府分别于2015年2月15日、6月25日两次共返还原告土地出让金4264700元，该部分款由原告抵付给土地流转费用。 被告为抗辩原告的主张，向本院提交了下列证据： 证据一、组织机构代码；证明目的：定远县土地收购储备中心，系独立法人资格与被告是不同的民事主体，原告出具缴纳给的其款项150万元，不能代表被告。 证据二、西卅店镇人民政府情况说明及附件（土地承包协议、承包面积、转账明细）；证明目的：西卅店镇人民政府已经按照该镇与原告签订的协议，从土地出让金中返还4264700元。 证据三、2020年5月20日定远县西卅店镇青山村村民委员会情况说明一份；证明目的：1、原告与被告签订协议时，原告早已入住西卅店镇青山村；2、原告明知涉案地块情况，在招拍挂之前；3、原告要求自行保留相关房屋并做了装修留做办公室用，还有最北边一户在拆迁时原告明确要求不影响其施工，不要求拆迁。 原告对被告所举证据质证意见为： 对证据一真实性无异议，但达不到原告证明目的，定远县土地收回储备中心虽然是独立法人资格，但其是被告指定的收取土地保证金的单位，且该单位也系被告管理的单位，这150万元保证金原告向土地收回储备中心缴纳是合理合法的，也是依据被告要求的。对证据二真实性无异议，但达不到原告证明目的，说明表述并不完整，根据其转账凭证可以看出这426万元是相关项目的征地补偿款，该款项无论是根据法律、政策以及相关的协议都不应该由原告承担，所以该款项并不是返还的土地出让金，只是被告为出售土地必须支付的项目。对证据三真实性有异议，不符合单位出具证明的法定要件，只有经办人签字无负责人签字，村委会与第三人有利害关系，对其证明效力有异议。 第三人对被告所举证据一、二、三无异议。 第三人未向法庭提交证据。 当事人围绕诉讼请求依法提交了上述证据，本院组织当事人进行了证据交换和质证，双方当事人对对方当事人所举证据真实性无异议的证据，本院予以确认，对其证明目的，本院将予以综合认证；对有争议的证据和事实，本院认定如下： 关于被告所举证三定远县西卅店镇青山村村民委员会情况说明，因涉案出让的该宗土地在青山村民委员会管辖区内，原告未能提供证据证明青山村民委员会关于该宗土地状况的说明与事实不符的相关证据。故对该份证据的真实性，本院予以确认。 本院经审理认定事实如下：定远县国土资源局2015年5月更名为定远县国土资源和房产管理局，2019年4月4日又更名为定远县自然资源和规划局。2012年12月10日，第三人定远县西卅店镇人民政府（甲方）与安徽禾泉农庄生态农业有限公司（乙方）签订《安徽禾泉农庄生态农业和乡村旅游项目协议书》，约定：“乙方拟在定远县西卅店镇成立安徽大金山生态农业有限公司，建设大金山生态农业及乡村旅游项目。经充分协商，自愿订立本协议。一、建设项目与用地1、乙方在定远县卅店镇建设生态农业及乡村旅游项目，需使用建设用地约100亩，甲方以招标拍卖或挂牌方式公开对外出让，乙方须通过报名参加竞买获得项目建设用地使用权。土地出让为“净地”出让，甲方承诺在本合同签订之日起两个月内将需要启用的建设用地的土地公开出让。2、项目区内的土地征用、地上建筑物、附属物的拆迁、青苗补偿、高压电线杆和坟墓的迁移等所有事宜，由甲方负责解决并承担相关费用。其中项目建设用地和承租流转土地范围以外的坟墓，由镇政府按照项目区内政府支付标准协助解决，不承担费用。3、旅游配套和商住开发用地，现有村庄所占土地（52亩）乙方按每亩38000元的价格支付给甲方，其他土地乙方按每亩65000元的价格支付给甲方。乙方支付的超出上述价格部分以外的土地出让金甲方全额以财政支持形式返还给乙方用于项目区内的基础设施建设。4、乙方使用土地面积与四至以国土部门实际出让的面积与四至为准。（详见选址范围图)二、权利、义务、责任（一）甲方。4、甲方同意该项目的土地契税以财政支持形式返还企业用于旅游基础设施的建设。5、同意乙方缴纳的土地出让金超出本协议约定价格的部分，在交纳后30个工作日之内返还给乙方。8、甲方负责协调对乙方所享受优惠政策的落实，保证各级政府支持的政策落实到乙方。9、甲方承诺在2013年元月30日前完成项目规划区范围内的征地、拆迁、地上附属物赔付、三杆和坟墓迁移等场地清理工作，做到没有遗留问题的交给乙方。(二）乙方。2、乙方应按照本项目经批准的规划，有计划分阶段实施，并承担项目有关的工程建设风险和全部的经济和质量责任。3、乙方承诺项目启动前以项目保证金的方式支付给定远县土地局壹佰万元整。土地出让后从应缴纳的土地出让金中扣除。”。2014年5月9日，原告安徽大金山生态农业有限公司以605万元竞价取得了定远县国土资源局挂牌出让的编号为CR2014—3号宗地的国有建设用地使用权，并与定远县国土资源局签订了《国有建设用地使用权出让合同》，该合同主要约定：“。第五条、本合同项下出让宗地的用途为其他普通商品住房用地面积：2.412911公顷，其他商服用地面积：1.034105公顷。第六条、出让人同意在2014年8月7日前将出让宗地交付给受让人，出让人同意在交付土地时该宗地应达到本条第（一）项规定的土地条件：(一）场地平整达到周围基础设施达到:(二）现状土地条件：。第九条、本合同项下宗地的定金为人民币壹佰贰拾壹万元，定金抵作土地出让价款。第十六条、受让人同意本合同项下宗地建设项目在2014年11月7日之前开工,在2016年11月7日之前竣工。受让人不能按期开工，应提前30日向出让人提出延建申请，经出让人同意延建的，其项目竣工时间相应顺延，但延建期限不得超过一年。第三十七条受让人按本合同约定支付国有建设用地使用权出让价款的，出让人必须按照本合同约定按时交付出让土地。由于出让人未按时提供出让土地而致使受让人本合同项下宗地占有延期的，每延期一日，出让人应当按受让人已经支付的国有建设用地使用权出让价款的1‰向受让人给付违约金，土地使用年期自实际交付土地之日起算。出让人延期交付土地超过60日，经受让人催交后仍不能交付土地的，受让人有权解除合同，出让人应当双倍返还定金，并退还已经支付国有建设用地使用权出让价款的其余部分，受让人并可请求出让人赔偿损失。第三十八条出让人未能按期交付土地或交付的土地未能达到本合同约定的土地条件或单方改变土地使用条件的，受让人有权要求出让人按照规定的条件履行义务，并且赔偿延误履行而给受让人造成的直接损失。”。2014年6月9日，原告（乙方）与定远县国土资源局（甲方）签订了《国有建设用地使用权出让补充协议》，约定：“一、乙方须在2014年6月13日前在甲方指定的账户内缴纳成交价款的30.25万元开竣工保证金。二、乙方须按土地出让合同约定的期限2014年11月7日前开工，2016年11月7日前竣工验收。三、如乙方不能按照出让合同约定开竣工的，应在开竣工前30日向甲方提出延建申请，经甲方同意后，开竣工时间相应顺延，但顺延时间不得超过一年。七、甲方协助乙方解决建设过程中的土地方面的问题和矛盾。”。2014年6月10日，定远县土地收购储备中心（甲方）与原告（乙方）签订了《土地移交协议》，约定：“。乙方以605万元竞得位于西卅店镇青山村小山内村民组的地块，面积34470.16平方米（约51.71亩），乙方已于2014年6月8日交清全部成交价款，根据出让文件和出让合同约定，甲方正式将该宗土地使用权以及范围移交给乙方：。三、甲方按《出让合同》第六条约定的四至范围将土地使用权净地移交给乙方，乙方应依约在《出让合同》约定的四至范围内施工建设。七、本协议签字盖章后生效，即土地正式移交给乙方。”。2014年8月11日，安徽大金山生态农业有限公司取得了该块土地的土地使用权证。案涉土地位于西卅店镇青山村小山内村民组一处村庄，现村庄中的住户均已搬迁，村庄中均是杂草、树木，无任何施工建设的迹象。 本院认为，依法成立的合同受法律保护，对双方当事人具有法律约束力，双方当事人均应按照合同约定履行自己的义务。原告与被告签订的《国有建设用地使用权出让合同》、《国有建设用地使用权出让补充协议》均系双方当事人真实意思的表示，不违反法律、行政法规的规定，是合法有效的合同，原、被告均应按照合同的约定履行自己的义务。原告主张被告未能解决该宗地上的拆迁补偿问题，经原告多次催告，被告始终无法交付“净地”，原告依约履行了合同义务，而被告未能如约交付土地，构成根本违约，原告合同目的无法实现，要求解除双方签订的《国有建设用地使用权出让合同》、《国有建设用地使用权出让补充协议》。但原、被告所签订的《国有建设用地使用权出让合同》、《国有建设用地使用权出让补充协议》中均无原告向被告交付“净地”的约定，交付“净地”的约定是安徽禾泉农庄生态农业有限公司与第三人定远县西卅店镇人民政府在签订的《安徽禾泉农庄生态农业和乡村旅游项目协议书》中约定的，并非与被告约定。从定远县土地收购储备中心与原告签订的《土地移交协议》可以认定被告已按《国有建设用地使用权出让合同》的约定将该块土地“净地”移交给了原告，原告已经接受，根据《物权法》第九条规定:不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力。现被告已将该块土地的土地使用权证办至原告名下，履行了自己的义务，且双方约定原告须按土地出让合同约定的期限2014年11月7日前开工，2016年11月7日前竣工验收，但原告至今未在该块土地上施工建设，其要求解除合同不符合《中华人民共和国合同法》第九十四条的规定，故其要求解除与被告签订的《国有建设用地使用权出让合同》、《国有建设用地使用权出让补充协议》，并由被告返还土地出让金605万元、支付违约金（以605万元为基数，以每月2%的计算方式从2014年8月7日开始至实际履行完毕止，截至2018年11月20日共产生违约金631.62万元）、返还开竣工保证金302500元、相关税费271783元及开竣工保证金、相关税费利息127787.41元，并赔偿实际损失计2279092.49元的诉讼请求，证据不足，本院不予支持。被告辩称本案属于行政案件受理范围，《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十一条规定,土地使用权出让合同应当按照平等、自愿、有偿的原则,由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订。本案中，原告通过招投标方式竞得涉案土地使用权，并与被告签订了国有土地使用权出让合同，该合同是双方当事人根据平等、自愿、公平、等价有偿、诚实信用原则签订的协议。被告代表国家出让土地使用权给原告使用,原告需支付相应的土地使用权出让金。双方当事人签订涉案合同时的法律地位平等,不存在行政管理人和行政相对人的关系。因此,涉案合同应当属于《中华人民共和国合同法》第二条规定的“本法所称合同是平等主体的自然人、法人、其他组织之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议”范围,故涉案的国有土地使用权出让合同应属民事案件审理范围，被告认为本案属于行政案件受理范围的辩称理由不能成立，本院不予采信。 案经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国合同法》第二条、第八条、第六十条、第九十四条，《中华人民共和国物权法》第九条，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条及《最高人民法院关于适用的解释》第九十条第一款规定，判决如下： 驳回原告安徽大金山生态农业有限公司的诉讼请求。 案件受理费113884元，由原告安徽大金山生态农业有限公司负担。 如不服本判决,可在判决书送达之日起十五日内,向本院递交上诉状,并按对方当事人的人数提出副本,上诉于安徽省滁州市中级人民法院。 审 判 长 王 敏 人民陪审员 赵 敢 人民陪审员 单正兰 二〇二〇年六月十九日 书 记 员 孙 静 附适用本案的相关法条： 《中华人民共和国合同法》 第二条本法所称合同是平等主体的自然人、法人、其他组织之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议。 第八条依法成立的合同，对当事人具有法律约束力。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除合同。 依法成立的合同，受法律保护。 第六十条当事人应当按照约定全面履行自己的义务。 当事人应当遵循诚实信用原则，根据合同的性质、目的和交易习惯履行通知、协助、保密等义务。 第九十四条有下列情形之一的，当事人可以解除合同： （一）因不可抗力致使不能实现合同目的； （二）在履行期限届满之前，当事人一方明确表示或者以自己的行为表明不履行主要债务； （三）当事人一方迟延履行主要债务，经催告后在合理期限内仍未履行； （四）当事人一方迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的； （五）法律规定的其他情形。 《中华人民共和国物权法》 第九条不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力。 《中华人民共和国民事诉讼法》 第六十四条当事人对自己提出的主张，有责任提供证据。 当事人及其诉讼代理人因客观原因不能自行收集的证据，或者人民法院认为审理案件需要的证据，人民法院应当调查收集。 人民法院应当按照法定程序，全面地、客观地审查核实证据。 《最高人民法院关于适用的解释》 第九十条当事人对自己提出的诉讼请求所依据的事实或者反驳对方诉讼请求所依据的事实，应当提供证据加以证明，但法律另有规定的除外。 在作出判决前，当事人未能提供证据或者证据不足以证明其事实主张的，由负有举证证明责任的当事人承担不利的后果。