福建省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）闽行终166号 上诉人（原审被告）大田县人民政府，住所地福建省大田县均溪镇凤山西路40号。 法定代表人林金龙，县长。 委托诉讼代理人吴贵戊，大田县林业局工作人员。 委托诉讼代理人郑小伟，福建联商律师事务所律师。 上诉人（原审被告）大田县自然资源局，住所地福建省大田县均溪镇建山路11号。 法定代表人林宗镇，局长。 委托诉讼代理人林福明，福建协胜律师事务所律师。 委托诉讼代理人陈长泉，福建协胜律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）叶德尊，男，1958年10月16日出生，汉族，住所地福建省大田县。 委托诉讼代理人周鸣，福建明经律师事务所律师。 委托诉讼代理人林艳玉，福建明经律师事务所律师。 上诉人大田县人民政府、大田县自然资源局因与被上诉人叶德尊不依法履行法定职责一案，不服福建省三明市中级人民法院（2019）闽04行初31号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院查明，1998年2月17日，叶德柳、叶清茶、叶清止、叶聿理、叶聿炤等5人以叶德柳的名义与高峰林场签订《芝岭林场现有林经营管理承包合同书》，叶德柳等人以17,000元取得“芝岭”（“棋盘架”）山场的承包经营权，期限50年（自1998年2月17日至2048年2月17日止），四至范围即东至香坪村现有林界、南至棋盘架公路界、西至崙脊随罗卜山小路至田界、北至田界。2002年12月21日，叶德柳等人以64,000元将上述山场转让给叶德尊、杜起田等5人；2015年11月8日，叶德尊以15万元受让取得上述山场的全部股份。 2005年11月28日,陈福生、陈占温与桃源林场签订了桃林综合科（2005）第19号《森林资源资产转让合同》，将包括“姜坑”、“棋盘架”在内的面积6156亩山场以420万元转让给桃源林场。 2006年1月8日，卢芳禄、沈口村委会与桃源林场签订桃林综合科（2006）第03号《森林资源资产转让合同》，以230万元将包括讼争山场所涉及的3个小班在内50个小班（经营面积4851亩）的林木资产全部转让给桃源林场。同月14日，桃源林场办理了田政林证字（2006）第03139号《中华人民共和国林权证》，载明主要内容:地名“老虎跳墙”，坐落于梅山××××23林班18大班2小班、23林班22大班1、2小班，面积261亩，杉木用材林，林地所有权人为沈口村委会，林地使用权人、林木所有权人及林木使用权人均为桃源林场，期限44年，即终止日期为2049年1月17日，四至范围:东至水田、南至崙脊、西至崙脊、北沿至小崙。 2016年初，叶德尊以林业部门对讼争山场确权错误，要求变更权属，向相关部门信访反映，大田县林业局于2016年1月20日作出田林信复（2016）1号情况反馈，大田县梅山乡政府在“棋盘架”山场已转让给梅山木材公司并签订联营合同后，又同意高峰林场1998年2月17日的转让行为，属重复转让。叶德尊随即向梅山乡政府反映，梅山乡政府于2016年5月5日作出梅政信复字（2016）14号答复，认定1998年2月17日高峰林场的转让与1999年1月8日与大田县林业局的联营虽存在重复，但2004年11月10日与大田县林业局及沈口等4个村签订《关于终止梅山联营林场长坑、沈口、岭后、高泉村联营山场合同协议》，已将重复情况予以纠正，故自2004年11月10日起不再存在重复转让的情况。叶德尊不服大田县林业局作出的田林信复（2016）1号答复意见，向大田县人民政府复议，大田县人民政府于2016年6月27日作出田政信复（2016）8号，认为大田县林业局办理桃源林场7519亩山场山林权属，其中的2891亩（梅山林场1528亩、长坑村1363亩）山场的林权归属存有疑议，要求大田县林业局重新调查并作出答复意见。据此，大田县林业局于2016年9月8日作出田林信复（2016）8号，仍认为讼争“棋盘架”山场存在多次重复转让行为，建议通过相关途径予以解决。对于叶德尊要求撤销并更正田政林证字（2016）第03139号林权证的问题，大田县林业局建议叶德尊可以向大田县不动产登记局申请撤销并变更林权证。 2017年6月28日，叶德尊向大田县人民法院起诉，请求确认陈占温、陈福生与桃源林场于2005年11月28日签订的《森林资源资产转让合同》以及卢芳禄、沈口村委会与桃源林场于2006年1月8日签订的《森林资源资产转让合同》两份合同中涉及“棋盘架”山场的23林班18大班2小班、23林班22大班1、2小班合计面积261亩(以下简称讼争山场)林权转让无效。大田县人民法院于2017年9月26日作出（2017）闽0425民初1277号民事裁定，认为叶德尊提起诉讼主张表面看是合同纠纷之诉，实质是希望通过确认上述转让无效，反证叶德尊受让取得的“棋盘架”山场合法有效。叶德尊诉讼目的在于实现对讼争山场的林地使用权、林木所有权及林木使用权权属的确认。依据《中华人民共和国森林法》第十七条的规定，确认林木、林地权属争议，是一种具体行政行为，不属于人民法院受理民事诉讼的范围，为此依法裁定驳回叶德尊起诉。 2017年10月13日，叶德尊向大田县人民政府督查室递交了《关于本人主张并实现对讼争山场的林地使用权、林木所有权及林木使用权权属确认的报告》。大田县人民政府以田政督〔2017〕B39号督办件，要求大田县林业局调查核实，妥善处理并反馈。大田县林业局于2017年11月10日作出田林函〔2017〕35号《关于田政督〔2017〕B39号督办件落实情况的反馈》，认为讼争山场原林木林地权属清楚，原属梅山乡高峰林场是在森林资源流转过程中产生的纠纷，属于林业民事诉讼案件，建议叶德尊可以就大田县人民法院作出的（2017）闽0425民初1277号民事裁定提起上诉。 2018年2月5日，叶德尊再次向大田县人民政府督查室递交了《关于要求对重新督办的报告》，请求大田县人民政府作出裁决。大田县人民政府于同月9日督办大田县林业局、山林纠纷调处办公室认真核实并反馈，大田县林业局、山林纠纷调处办公室未作答复反馈。2019年7月5日，叶德尊以大田县人民政府对叶德尊的书面请求处理报告未及时作出处理决定，其行政不作为的具体行政行为违法，并侵害叶德尊的合法权益为由诉至法院。 另查明，2016年4月22日起，在大田县范围内实施不动产统一登记，不动产登记工作由大田县国土资源局负责，大田县不动产登记中心承担具体业务工作。2018年12月24日，组建大田县自然资源局，不再保留大田县国土资源局，大田县国土资源局的职责整合至大田县自然资源局。 根据当事人的诉讼请求、答辩意见以及有关证据，本案争议焦点为：1.大田县人民政府是否存在不依法履行法定职责的问题。2.叶德尊的起诉是否超过起诉期限的问题。具体分析、认定如下： 1.大田县人民政府是否存在不依法履行法定职责的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（六）项规定，申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的，公民、法人和其他组织不服可提起行政诉讼。根据上述法律规定，请求法院判令行政机关履行法定职责必须符合两个条件：一是对于当事人的申请事项，该行政机关负有法律、法规、规章等明文规定的职责；二是当事人向行政机关提出过符合法定条件的申请。根据《福建省林木林地权属争议处理条例》第十九条第二款的规定：“县级行政区域内发生的单位之间、单位与个人之间，以及跨乡(镇)发生的个人之间的林木林地权属争议，由林木林地所在地县级人民政府依法处理。”第三条第二款规定：“县级以上地方人民政府处理林木林地权属争议的具体工作，由本级人民政府林木林地权属争议调处工作机构或者林业主管部门负责……”第二十一条规定：“申请处理林木林地权属争议的，应当向有管辖权的地方人民政府递交申请书和有关林木林地权属凭证，并按照被申请人数提交副本。申请书的格式由省人民政府林权争议调处部门统一规定。”林木林地权属争议调处属依申请的行政行为。本案中，涉及的林木林地权属争议是发生在叶德尊与桃源林场之间，故应由大田县人民政府依法处理，由大田县山林纠纷调处办公室负责具体工作，叶德尊要求大田县人民政府对讼争山场的林木林地权属进行处理，应当向大田县人民政府或山林纠纷调处办公室递交申请书和相关的权属凭证。在案证据证明叶德尊于2017年10月13日向大田县人民政府督查室递交了《关于本人主张并实现对讼争山场的林地使用权、林木所有权及林木使用权权属确认的报告》，要求县政府指定有权管辖的具体行政部门、单位作出裁决。大田县人民政府通过督办件办理情况批阅单的形式将该报告转给大田县林业局，要求大田县林业局调查核实，妥善处理并反馈，大田县林业局也于2017年11月10日作出田林函〔2017〕35号《关于田政督〔2017〕B39号督办件落实情况的反馈》。叶德尊于2018年2月5日再次向大田县人民政府督查室递交《关于要求对重新督办的报告》，再次要求县政府指定有关职能部门，依法依规进行查实处纠。大田县人民政府于2018年2月8日仍通过督办件办理情况批阅单的形式将该报告转给大田县林业局、山林纠纷调处办公室，要求认真核实并反馈。大田县林业局、山林纠纷调处办公室未再次反馈。上述事实可以证实叶德尊虽未直接向大田县山林纠纷调处办公室递交申请书和相关的权属凭证，但其两次递交给大田县人民政府督查室的报告，均有要求大田县人民政府指定有权管辖的具体行政部门、单位对讼争山场的林地使用权、林木所有权及林木使用权权属确认作出裁决，可以认定其已向大田县人民政府申请对讼争山场权属进行调处，而大田县人民政府也将该申请转给了林业局和大田县山林纠纷调处办公室进行核实处理，但相关行政部门未予以受理并作出处理决定，未依法履行法定职责，构成行政不作为。 2.叶德尊的起诉是否超过起诉期限的问题。《福建省林木林地权属争议处理条例》第二十七条：“乡（镇）人民政府自受理林木林地权属争议处理申请之日起六十日内调解完毕。县级以上地方人民政府自受理林木林地权属争议处理申请之日起九十日内或者自收到受委托的地方人民政府提出的林木林地权属争议处理建议之日起六十日内调解完毕。县级以上地方人民政府可以委托下级地方人民政府进行调解，受委托的下级地方人民政府应当自受委托之日起六十日内调解完毕。”第三十条的规定：“经调解未达成协议的，乡（镇）人民政府应当在调解期满之日起六十日内作出处理决定；县级以上地方人民政府应当在调解期满之日起九十日内作出处理决定。情况复杂，无法在规定期限内作出处理决定的，可以适当延长，但延长期限不得超过六十日，并应当将延长的决定及理由书面告知当事人。情况特别复杂，经延长仍未能作出处理决定，需要继续延长的，乡（镇）、县（市、区）或者设区的市人民政府应当报经上一级地方人民政府批准，省人民政府受理的由省人民政府负责人批准。”根据上述规定，县级以上地方人民政府自受理林木林地权属争议处理应先进行调解，调解未达成协议的，应当作出处理决定。而作出处理决定的期限分别分为一般情形、情况复杂和情况特别复杂，对于情况特别复杂的案件，则没有期限限制。本案中，叶德尊分别于2017年10月13日、2018年2月5日向大田县人民政府督查室递交申请报告，相关部门均未受理立案，叶德尊于2019年7月5日起诉大田县人民政府不依法履行法定职责的行为违法，根据上述规定，叶德尊的起诉没有超过起诉期限，大田县人民政府认为叶德尊的起诉超过起诉期限，应驳回其起诉的意见不能成立，原审法院不予采纳。 综上，叶德尊向大田县人民政府申请对讼争山场林木林地权属争议的调处，大田县人民政府未依法受理并作出处理决定，构成行政不作为，由于政府机构改革，大田县人民政府调处林木林地权属争议的职责已整合至大田县自然资源局，故大田县自然资源局应依法对讼争山场林木林地权属争议进行调处，叶德尊起诉至法院要求确认大田县人民政府未依法履行法定职责的行为违法，于法有据，应予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、最高人民法院《关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第六十条第二款的规定，作出判决：大田县自然资源局应在判决生效后九个月内对涉案“棋盘架”山场(林班号23林班18大班2小班、23林班22大班1、2小班，面积共261亩)的林木林地权属争议进行调处。一审案件受理费50元，由大田县人民政府、大田县自然资源局各负担25元。 大田县人民政府不服，向本院提起上诉称：1.原审判决认定叶德尊的信访行为是应当履职的行政行为错误。涉案山场的林权已登记为福建省大田桃源国有林场所有，故该山场不存在权属争议需要解决，不符合林木林地权属争议处理申请的实质要件。叶德尊从2015年底起就多次向大田县人民政府信访要求变更涉案山场权属，大田县人民政府、大田县林业局经调查已分别作出回复并告知叶德尊可以向大田县自然资源局申请撤销并变更林权证。但叶德尊始终坚持信访，其于2017年10月13日、2018年2月5日向大田县人民政府督查室提交报告的行为应认定为信访事项，不属于行政案件受案范围。2.原审判决认定叶德尊的起诉没有超过起诉期限是错误的。即使叶德尊于2017年10月13日、2018年2月5日的信访行为属于大田县人民政府应当履职的行政行为，因叶德尊的诉求实质属于林木林地流转过程中发生的承包经营权等纠纷，不符合林木林地权属争议受理条件。大田县人民政府对叶德尊递交的该报告审查是否受理期限为收到的十日内，但大田县人民政府在该期限内未受理，根据《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第六十六条的规定，叶德尊于2019年7月5日才提起诉讼，已远超过十日的履行职责期限加六个月的起诉期限，故叶德尊的起诉应当予以驳回。综上，原审判决认定事实不清，适用法律不当，请求撤销原判，依法改判。 大田县自然资源局上诉称：1.叶德尊通过信访方式递交的二份报告系信访事项，不能等同于申请。大田县林业局业经调查核实并反馈，认为讼争山场原林木林地权属清楚，叶德尊对此不服的，依法可向三明市人民政府请求复查，大田县人民政府未对叶德尊的重复信访事项作出答复的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。原审判决认定叶德尊已向大田县人民政府申请对涉案山场权属争议进行调处，大田县人民政府构成行政不作为，属认定事实错误。2.根据行政职权法定原则，大田县自然资源局只是承办调处事宜的具体工作部门，涉案“棋盘架”山场林木林地权属争议，依法应由大田县人民政府负责处理。且叶德尊的诉讼请求系要求大田县人民政府依法履行法定职责，原审法院未对叶德尊进行释明并要求变更或者追加诉讼请求，即认为“由于政府机构改革，大田县人民政府调处林木林地权属争议的职责已整合至大田县自然资源局，故大田县自然资源局应依法对讼争山场林木林地权属争议进行调处”，属认定事实错误，适用法律法规错误，导致判决错误。综上，原审判决认定事实错误，适用法律法规错误，请求撤销原审判决，改判驳回叶德尊的诉讼请求，由叶德尊承担一审、二审的案件受理费。 叶德尊针对大田县人民政府和大田县自然资源局的上诉理由答辩称：1.叶德尊针对涉案山场权属问题经多次诉讼，最终法院认为应先由行政机关对讼争山场权属进行确权，故叶德尊向大田县人民政府提交报告要求其进行权属确认，该报告表述清晰、目的明确，但大田县人民政府只是在内部进行批转，未向叶德尊明示是否受理解决，或者告知其解决途径，原审判决认定叶德尊提交的报告是申请而非信访事项，是正确的。大田县人民政府构成行政不作为。2.由于大田县人民政府对于叶德尊提交的申请始终未明示是否受理解决，也一直无处理结果，叶德尊始终不知道大田县人民政府作出的具体行政行为的内容，故其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为之日起计算，叶德尊的起诉并未超过法定起诉期限。3.根据2018年《大田县机构改革方案》，森林、湿地资源调查和确权登记管理职责已由县林业局分离划转归大田县自然资源局，叶德尊诉请解决事项正属于该范围，因此大田县自然资源局是适格被告，原审判决对此认定正确。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回大田县人民政府和大田县自然资源局的上诉，维持原判。 经审理查明，原审法院随案移送的证据具备关联性、真实性和合法性，原审判决认定的事实，本院予以确认。 二审庭审中，大田县人民政府提交证据：1.《三明市委办公室、三明市人民政府办公室关于印发的通知》（明委办发〔2019〕16号）；2.《大田县委办公室、大田县人民政府办公室关于印发的通知》（田委办发〔2019〕15号），证明大田县自然资源局具有对林木林地权属争议进行调处并作出决定的职能。大田县自然资源局质证认为，对上述证据的真实性无异议，但大田县自然资源局只是争议调处的承办部门，根据《中华人民共和国森林法》第十七条的规定，林木林地权属争议调处的职责依法应属大田县人民政府。叶德尊对上述证据无异议。故本院对大田县人民政府提交的证据1和证据2的内容予以确认。 本院认为，围绕双方上诉理由和答辩意见，本案争议焦点为：1.大田县人民政府是否存在不依法履行法定职责的情形；2.叶德尊的起诉是否超过法定起诉期限。现分析评判如下： （一）大田县人民政府是否存在不依法履行法定职责的情形 《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第一款规定：“在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。但有下列情形之一的除外：（一）被告应当依职权主动履行法定职责的；（二）原告因正当理由不能提供证据的”；第四十九条第三项规定：“提起诉讼应当符合下列条件：……（三）有具体的诉讼请求和事实根据……”。对于当事人起诉行政机关不履行法定职责的案件，应着重审查两个方面的条件，一是当事人是否依法提出过申请，二是行政机关是否具有相应的法定职责。关于叶德尊是否依法提出过申请的问题，大田县人民政府和大田县自然资源局上诉称叶德尊提交报告属于重复信访而非确权申请。经查，向行政机关信访与要求行政机关履行法定职责是不同的法律关系，行政机关应当正确区分当事人的真实诉求。叶德尊因涉案山场权属问题，曾向大田县人民政府相关部门反映并向人民法院提起诉讼，案经生效裁判认定叶德尊的诉求应先由行政机关对涉案山场权属进行确认。据此，叶德尊先后于2017年10月13日、2018年2月5日向大田县人民政府督查室递交书面报告，请求对涉案山场林地使用权、林木所有权及林木使用权权属作出裁决，大田县人民政府亦批转大田县林业局、山林纠纷调处办公室要求核实并反馈。因此，不管从叶德尊的书面报告内容还是其实质诉求来看，其主张享有对涉案山场林木林地的权属，要求政府对相关权属问题作出处理，不属于《信访条例》第二条规定的信访事项范畴，可以认定叶德尊已向大田县人民政府提交报告申请确权。大田县人民政府和大田县自然资源局的该项上诉理由缺乏依据，本院不予支持。关于大田县人民政府是否具有调处林木林地权属争议的法定职责。《福建省林木林地权属争议处理条例》第十九条第二款的规定：“县级行政区域内发生的单位之间、单位与个人之间，以及跨乡（镇）发生的个人之间的林木林地权属争议，由林木林地所在地县级人民政府依法处理”；第三条第二款规定：“县级以上地方人民政府处理林木林地权属争议的具体工作，由本级人民政府林木林地权属争议调处工作机构或者林业主管部门负责”。本案中，叶德尊申请处理的林木林地权属争议发生于叶德尊与桃源林场之间，应由大田县人民政府依法处理。大田县人民政府在二审期间提交三明市、大田县关于自然资源局职能配置、内设机构和人员编制规定的文件，仅能证明大田县人民政府处理林木林地权属争议的具体工作部门已调整为大田县自然资源局，故大田县人民政府据此上诉称其原处理林木林地权属争议的职能已调整归大田县自然资源局，于法无据，本院不予采纳。 （二）叶德尊的起诉是否超过法定起诉期限 《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款规定：“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定”。《最高人民法院关于适用的解释》第六十六条规定：“公民、法人或者其他组织依照行政诉讼法第四十七条第一款的规定，对行政机关不履行法定职责提起诉讼的，应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出”。《福建省林木林地权属争议处理条例》第二十二条、第二十七条、第三十条规定对行政机关受理、调解、决定林木林地权属争议等程序均规定相应期限，且区分情况不同而对处理期限作了不同规定，其中情况特别复杂且报经上级批准的期限未作限制。本案中，叶德尊先后于2017年10月13日、2018年2月5日向大田县人民政府递交申请报告，大田县人民政府收到申请后要求大田县林业局调查核实，但未作出处理。因此，叶德尊于2019年7月5日以请求大田县人民政府依法履行处理涉案山场林木林地权属纠纷职责为由提起本案之诉，并未超过法定的起诉期限，原审法院对此认定并无不当。大田县人民政府该项上诉理由不能成立，不予采纳。 《福建省林木林地权属争议处理条例》第二十二条规定：“地方各级人民政府收到林木林地权属争议处理申请书后，应当在十日内进行审查，对符合本条例规定的受理条件的，应当予以受理；对不符合本条例规定的受理条件，决定不予受理的，应当书面告知申请人，并说明理由；对符合本条例规定的受理条件，但不属于本级人民政府管辖范围的，应当移送给有管辖权的地方人民政府，并书面通知申请人”。叶德尊向大田县人民政府申请对涉案山场林木林地权属争议进行调处，大田县人民政府未对申请作出处理，属未依法履行法定职责，构成行政不作为。 综上，原审判决认定大田县人民政府未依法履行法定职责，认定事实清楚，适用法律法规正确。大田县人民政府的上诉理由不能成立，不予采纳。但原审判决认定“由于政府机构改革，大田县人民政府调处林木林地权属争议的职责已整合至大田县自然资源局”，并适用已废止的最高人民法院《关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第六十条第二款规定，判令大田县自然资源局对涉案山场的林木林地权属争议进行调处，适用法律错误，予以纠正。大田县自然资源局的部分上诉理由成立，予以采纳。 依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第八十九条第一款第（二）项、第三款规定，判决如下： 一、撤销三明市中级人民法院（2019）闽04行初31号行政判决； 二、上诉人大田县人民政府应在判决生效后十日内对叶德尊关于申请调处涉案“棋盘架”山场（林班号23林班18大班2小班、23林班22大班1、2小班，面积共261亩）的林木林地权属争议进行审查并作出处理； 三、驳回上诉人大田县人民政府的上诉请求； 四、驳回上诉人大田县自然资源局的其他上诉请求。 本案一、二审案件受理费各人民币50元，均由上诉人大田县人民政府负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  林锦斌 审 判 员  张 挺 代理审判员  周晓芳 二〇二〇年六月一日 书 记 员  吴晓燕 附：本案所适用法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。