湖南省株洲市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）湘02行终117号 上诉人（原审原告）株洲市天元区隆兴自力养殖场，个体工商户，经营场所湖南省株洲市天元区隆兴管理处4队。 经营者黄自力，男，1962年10月25日出生，汉族，住湖南省株洲市。 被上诉人（原审被告）株洲市自然资源和规划局，住所地湖南省株洲市天元区长江北路369号。 法定代表人蒋开建，该局局长。 委托代理人贺锋，男，系株洲市自然资源和规划局工作人员。代理权限为特别授权。 委托代理人袁湘亮，湖南誉翔律师事务所律师，代理权限为一般代理。 上诉人株洲市天元区隆兴自力养殖场因与被上诉人株洲市自然资源和规划局其他行政行为一案，不服株洲市芦淞区人民法院（2020）湘0203行初80号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院查明，原告株洲市天元区隆兴自力养殖场系个体工商户，其于2008年10月8日办理了（注册号430211600036289[1-1]）《个体工商户营业执照》，经营者为黄自力，经营场所位于湖南省株洲市天元区隆兴管理处4队，经营范围为鱼类养殖、甲鱼养殖、钓鱼服务及种菜。2008年10月22日，原告株洲市天元区隆兴自力养殖场办理了株天府（淡）养证[2008]第S0012号《水域滩涂养殖使用证》，具体内容包括：“发包方为嵩山路街道办事处隆兴管理处，承包方（水域滩涂使用者）为黄自力，承包经营期限为9年，用途为水产养殖，使用水域滩涂总面积为2.62公顷，地理坐标及四至范围为：东至管理处2队鱼塘（龙正余家稻田改鱼塘）；西至下湖鱼塘（郭友良承包鱼塘）；南至管理处三队、四队、五队菜地（本人住宅）；北至管理处、三队、四队山边（二、三、四队菜地）。”2010年1月1日，株洲市天元区隆兴管理处作为甲方，原告的经营者黄自力作为乙方签订了《隆兴管理处上渔湖承包合同书》，该合同明确黄自力承包上渔湖水面面积35.7亩的承包期为十五年，自2010年1月1日起至2024年12月31日，同时也明确约定了“在承包期内，如遇国家征收，本合同自行终止，各项补偿按国家有关政策进行办理”。 另查明：湖南省人民政府于2007年7月7日作出（2007）政国土字第824号《农用地转用、土地征收审批单》，所涉征地拆迁项目为栗雨二期多晶硅项目，该项目已于2010年11月完成了征地拆迁交地程序。湖南省人民政府于2012年7月23日作出（2012）政国土字第1099号《农用地转用、土地征收审批单》，所涉征地拆迁项目为罗湖塘普通商品房项目，被用地单位为天元区嵩山路街道办事处隆兴管理处，原告所承包的鱼塘即位于该项目范围内。罗湖塘普通商品房项目已由株洲市人民政府于2014年7月17日作出《征收土地公告》。2018年12月该项目完成了征地拆迁交地程序。2018年12月3日，原株洲市规划局为案涉项目颁发了建规（地）字株规用［2018］0123号湖南省建设用地规划许可证。2018年12月12日，株洲市天元区嵩山路街道办事处工作人员制作黄自力户《补偿告知书》，于当日通过公证送达形式向黄自力进行了送达，因双方对补偿金额未达成一致意见，黄自力未签字也未领款。2018年12月26日，株洲市天元区教育局向原株洲市国土资源局提交了《关于请求支持办理东湖学校新建工程项目划拨供地的报告》。株洲市天元区发展和改革局于2018年12月27日作出了株天法改基（2018）167号《关于东湖学校新建工程项目可行性研究报告的批复》，明确项目位于株洲市天元区临新东路、西临新博咱、北临宜曲路），同意株洲市天元区教育局作为项目业主，组织实施东湖学校新建工程项目。该项目用地属于科教用地，符合《划拨用地目录》（国土资源部令第9号）明确的划拨用地范围。株洲市天元区嵩山路街道办事处于2019年2月25日起动用机械设备填埋株洲市天元区隆兴自力养殖场承包的鱼塘直到填平。株洲市人民政府批准该项目以划拨方式供地，被告株洲市自然资源和规划局于2019年3月11日为案涉项目办理了株洲市（2019）用地字第21号《建设用地批准书》，明确了土地座落于栗雨中央商务区北部区域，批准用地面积为68130平方米，用地单位名称为株洲高科集团有限公司，建设项目名称为东湖学校。同日，被告株洲市自然资源和规划局作出了（编号：01006067）《国有建设用地划拨决定书》。 又查明：2019年4月30日，湖南省株洲市天元区人民法院受理了原告株洲市天元区隆兴自力养殖场诉被告株洲市天元区嵩山路街道办事处行政强制案，该院于2019年9月25日作出了（2019）湘0211行初45号行政判决书，判决确认被告填埋原告养殖场（鱼塘）的行政行为违法。被告株洲市天元区嵩山路街道办事处不服上诉，湖南省株洲市中级人民法院于2019年11月21日作出了（2019）湘02行终273号行政判决书，判决驳回上诉，维持原判。 原审法院认为,该案系土地行政划拨案。原告株洲市天元区隆兴自力养殖场认为被告株洲市自然资源和规划局于2019年3月11日作出的(编号：01006067）《国有建设用地划拨决定书》违法并申请法院予以撤销。根据《中华人民共和国房地产管理法》第二十三条第一款的规定：“土地使用权划拨，是指县级以上人民政府依法批准，在土地使用者缴纳补偿、安置等费用后将该幅土地交付其使用，或者将土地使用权无偿交付给土地使用者使用的行为”。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十三条第一款第（三）项规定：“农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案和供地方案经批准后，由市、县人民政府组织实施，向建设单位颁发建设用地批准书。有偿使用国有土地的，由市、县人民政府土地行政主管部门与土地使用者签订国有土地有偿使用合同；划拨使用国有土地的，由市、县人民政府土地行政主管部门向土地使用者核发国有土地划拨决定书。”根据上述法律规定，被告株洲市自然资源和规划局作为市人民政府土地行政主管部门，具有核发《国有建设用地划拨决定书》法定职权，系适格的被告。争议焦点为原告是否具有原告主体资格？ 《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”。第四十九条第一项规定：“提起行政诉讼的原告应当是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织。”根据上述法律规定,原告主体资格的获得应以原告与被诉行政行为具有法律上的利害关系为前提。此处的利害关系是指被诉行政行为对原告的权利义务在法律上已经或必将产生有利或不利的实际影响，且该利害关系必须是直接的、现实的、客观的，而非间接的或因事物普遍联系而产生的关联。就本案而言，判断自力养殖场是否具有原告诉讼主体资格，主要看被告株洲市自然资源和规划局作出的《国有建设用地划拨决定书》是否对自力养殖场的权利义务产生实际影响。修改之前的《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；……前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。”第五十三条规定：“经批准的建设项目需要使用国有建设用地的，建设单位应当持法律、行政法规规定的有关文件，向有批准权的县级以上人民政府土地行政主管部门提出建设用地申请，经土地行政主管部门审查，报本级人民政府批准。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十二条中规定：“划拨使用国有土地的，由市、县人民政府土地行政主管部门向土地使用者核发国有土地划拨决定书。”从上述规定可以看出，国有土地划拨行为是土地行政管理部门对国有土地的利用进行审查和决定的行为，除了因实施土地出让行为而与特定相对人形成行政法律关系之外，该行为的实施并不对社会上不特定的公民、法人或者其他组织的权利义务产生任何实际影响。集体土地被征收为国有，原集体土地使用权人与后续国有土地使用权登记颁证行为不具有法律上的利害关系。在本案中，株洲市天元区嵩山路街道办事处隆兴管理处20.9921公顷集体土地已于2012年7月被征收为国有，土地性质由集体土地转为国有土地后，株洲市天元区隆兴自力养殖场作为原集体土地使用权人所享有的土地使用权灭失，且株洲市天元区隆兴自力养殖场于2008年10月22日领取的《水域滩涂养殖使用证》中明确的承包经营期限为9年，至2019年3月11日被告株洲市自然资源和规划局作出(编号：01006067）《国有建设用地划拨决定书》之日承包经营期限早已到期，以及结合《隆兴管理处上渔湖承包合同书》中明确约定的“在承包期内，如遇国家征收，本合同自行终止”等事实，自力养殖场与(编号：01006067）《国有建设用地划拨决定书》不具有法律上的利害关系，不具有本案行政诉讼的原告主体资格。 综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第一款第（一）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回原告株洲市天元区隆兴自力养殖场的起诉。案件受理费50元，不予收取。 宣判后，上诉人株洲市天元区隆兴自力养殖场不服，上诉称，1.涉案划拨行为对上诉人的权利义务产生了实际影响，与上诉人具有利害关系，依法属于行政诉讼的受案范围。2.涉案区域征收未完成，被上诉人划拨的涉案地块亦非“净地”，被上诉人的划拨行为因违法“净地”交付的规定及交地程序而归于违法。请求，1.撤销株洲市芦淞区人民法院（2020）湘0203行初80号行政裁定；2.指令一审法院继续审理本案。 被上诉人辩称，1.本案被诉的行政行为对上诉人的权利义务并不产生实际影响，故本案不是行政诉讼的受案范围。本案对上诉人实际权益产生影响的是案涉地的征地拆迁行为，而本案所涉的划拨决定书与上诉人并无利害关系。2.案涉的划拨决定书符合法律规定。 原审判决认定事实的证据已随案移送本院，本院经阅卷调查及询问双方当事人，原审采信的证据可以作为认定本案事实的依据。本院对一审判决认定的事实予以确认。 本院认为，本案系其他行政行为一案，争议的焦点为上诉人是否具有原告主体资格。 本案中，株洲市天元区隆兴自力养殖场请求撤销株洲市自然资源和规划局于2019年3月11日作出的《国有建设用地划拨决定书》(编号：01006067），上诉人提起诉讼的权利基础，系基于其享有的土地承包经营权。但根据原审查明的事实，在征收过程中，株洲市人民政府发布《征收土地公告》，随后征地拆迁工作指挥部向株洲市天元区嵩山街道办事处隆兴管理处计算了相关补偿费用，并于2018年12月完成了交地。由此，上诉人株洲市天元区隆兴自力养殖场承包土地已经由株洲市人民政府依法征收，涉案土地自株洲市人民政府征收决定作出并依法补偿之日起，发生物权变动的效力，所有权发生了转移，从株洲市天元区嵩山街道办事处隆兴管理处集体所有变更为国家所有，上诉人对涉案土地的承包经营权因所有权变动而自然消灭。同时，上诉人株洲市天元区隆兴自力养殖场的经营者与天元区隆兴管理处签订的《隆兴管理处上渔湖承包合同书》中明确约定了“在承包期内，如遇国家征收，本合同自行终止，各项补偿按国家有关政策进行办理。”作为原土地使用权人，上诉人对征收决定和补偿行为不服的，可以通过行政复议、行政诉讼等法定途径维护自身合法权益，但上诉人已与涉案土地没有利害关系，其针对后续的国有土地使用权划拨提起诉讼不再具有利害关系，其不具有原告资格。上诉人对于株洲市自然资源和规划局《国有建设用地划拨决定书》提起诉讼，属于原告主体不适格，依法应当驳回起诉，一审裁定驳回上诉人的起诉并无不当。 综上所述，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，本院予以支持。上诉人株洲市天元区隆兴自力养殖场的上诉请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本案不收取案件受理费。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 罗颖红 审 判 员 彭 华 审 判 员 梁小平 二〇二〇年六月二十二日 法官助理 李 琰 书 记 员 吴 倩 附：本裁定适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。