广东省珠海市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）粤04行终95号上诉人（原审原告）：珠海市风车阵旅游发展有限公司，住所地：广东省珠海市横琴新区************。法定代表人：刘永文。委托诉讼代理人：罗伟佳，广东途龙律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：珠海市横琴新区管理委员会规划国土局，住所地：广东省珠海市横琴新区******。法定代表人：王淳。委托诉讼代理人：毛毅，该局工作人员。委托诉讼代理人：徐昌良，广东运胜律师事务所律师。上诉人珠海市风车阵旅游发展有限公司（以下简称风车阵公司）与被上诉人珠海市横琴新区管理委员会规划国土局（以下简称横琴规划国土局）行政强制拆除一案，不服广东省珠海市金湾区人民法院(2019)粤0404行初431号行政裁定，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院认定事实案涉位于珠海市横琴新区脑背山的17036平方米国有划拨土地及该用地上建成的案涉风电场项目的权属人系珠海国华汇达丰风能开发有限公司（以下简称国华公司）。2019年1月14日，横琴规划国土局与国华公司签订编号为珠横新规土收2019-01号的《收回土地使用权补偿协议书》。双方一致同意：1.横琴规划国土局收回国华公司位于珠海市横琴新区脑背山的17036平方米国有划拨土地使用权，以及地上建筑物、构筑物（即案涉风电场项目）；2.国华公司应当于该协议生效之日，开始对案涉风电场项目资产进行清场；3.收到补偿金后，国华公司不再对案涉用地及地上建筑物、构筑物享有任何权利，国华公司应当解除与案涉土地有关的所有协议、合同。国华公司建成案涉风电场项目后，2009年4月10日，珠海巿横琴民发股份合作公司（以下简称民发公司）代表新村、旧村、深井村、四塘村、石山村、三塘村、红旗村等七条村（以下简称七条村）签订《利用国华风能项目资源发展游览观光项目的协议》，从国华公司免费取得案涉风电场项目游览观光经营权。期间几经转手，风车阵公司最终承接了《承包经营风力发电旅游项目协议书》及二份补充协议中的案涉风电场项目游览观光承包经营权。2019年1月25日，国华公司向民发公司发出《终止协议通知函》，终止了2009年4月10日与民发公司签订的《利用国华风能项目资源发展游览观光项目的协议》。函件内容如下：我公司与贵公司于2009年4月10日签订了《利用国华风能项目资源发展游览观光项目的协议》，将建于珠海横琴岛脑背山的风力发电机组及配套设施、场区道路、门卫岗亭等资源免费供贵公司发展游览观光项目之用。现因以下不可抗力因素：1.横琴岛风电场于2017年8月23日被台风“天鸽”严重损毁无法恢复；2.横琴新区政府收回横琴岛风电场用地。致使风电场作为游览观光的功能已经丧失，协议无法继续执行。根据《中华人民共和国合同法》第九十四条关于解除合同的条款，我公司决定终止协议，特致函通知贵公司，请给予谅解，并请贵公司通知协议相关方。民发公司收到上述《终止协议通知函》后，于2019年2月12日、13日、14日、19日先后分别将《终止协议通知函》通知并送达给了七条村。2019年3月20，七条村将《收回土地使用权补偿协议书》、《终止协议通知函》、《文件签收表》等作为证据，证明风电项目已经被清拆，风力发电项目的旅游资源开发经营权的标的物已经灭失，遂起诉风车阵公司，请求横琴新区人民法院判决解除七条村与风车阵公司之间的《承包经营风力发电旅游项目协议书》及二份补充协议等。该案正在审理之中。风车阵公司一审的诉讼请求为：1.确认横琴规划国土局按照《横琴新区管委会关于横琴新区大、小横琴山林地补助和青苗及附着物补偿方案的批复》所实施清理、清拆横琴新区脑背山风电场项目的行政行为违法；2.诉讼费用由横琴规划国土局承担。一审法院判案理由及结果一审法院认为，根据审查的事实，其一，案涉位于珠海市横琴新区脑背山的17036平方米国有划拨土地及该用地上建成的案涉风电场项目的权属人系国华公司，横琴规划国土局对案涉风电场项目所实施的清理、清拆行为依据的是与国华公司签订的《收回土地使用权补偿协议书》，行政相对人系国华公司。其二，行政诉讼乃公法上之诉讼，行政诉讼法中的利害关系，一般也仅指公法上的利害关系，除特殊情形或法律另有规定，一般不包括私法上的利害关系。本案中风车阵公司仅是案涉风电场项目的承包经营权人，其所具有的基于《承包经营风力发电旅游项目协议书》及二份补充协议而产生的经营权和收益权，属于债权性质，并不是案涉被收回土地和风电场项目的权利人，与横琴规划国土局收回土地使用权和该土地上建筑物、构筑物而实施的清理、清拆行为不具有行政诉讼法律上的利害关系。另，风车阵公司所诉称其基于《承包经营风力发电旅游项目协议书》及二份补充协议所享有的合同权利，系其与七条村之间的民事权利，如果风车阵公司认为其民事权利受到了侵害，可依据协议书的内容，向七条村主张权利。据上，风车阵公司既不是横琴规划国土局针对案涉风电场项目实施清理、清拆行为的行政相对人，也不是该清理、清拆行为的利害关系人，不具备提起本案行政诉讼的原告主体资格。风车阵公司的起诉没有法律依据，应当予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条和第四十九条，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项和第三款之规定，一审法院裁定驳回风车阵公司的起诉。一审案件受理费人民币50元，退回风车阵公司。当事人二审诉辩主张上诉人风车阵公司的二审诉讼请求为：1.撤销原审裁定，并责令一审法院对案涉纠纷立案审理；2.本案诉讼费用全部由被上诉人横琴规划国土局承担。其理由如下：首先，一审法院对于上诉人取得的权利以及上诉人与案涉行政行为的关联性的认定明显错误，其错误裁定依法应予以撤销。第一，根据上诉人分别与七条村、珠海市前山工业集团有限公司、民发公司所签订的《承包经营风力发电旅游项目协议书》《承包经营风力发电旅游项目补充协议》《承包经营风力发电旅游项目补充协议书之二》以及《关于大横琴山的会议纪要》《关于横琴脑背山问题复函》等协议、会议纪要、复函等证据，上诉人取得的权利应当为脑背山2231.7公顷的林地承包权，并不局限于一审法院所认定的案涉风电场项目的承包经营权。在相关协议、会议纪要、复函等内容均没有违反法律法规强制性规定的情况下，上诉人据此取得的权利依法应当受到法律的保护。一审法院认定上诉人取得的权利为案涉风电场项目承包经营权明显不当，上诉人的权利不因一审法院的主观错误认定而发生改变。一审法院的错误认定严重损害了上诉人的合法权益。其次，因一审法院错误认定上诉人的权利仅为案涉风电场项目承包经营权，从而错误认定上诉人不是案涉行政行为的行政相对人和利害关系人，并最终作出错误的裁定。因此，该错误裁定应予撤销。最后，一审法院未经开庭审理迳行裁判，程序明显违法。一审法院剥夺了上诉人举证质证、辩论和申请回避等法定权利，从而片面采信被上诉人提供的证据，有悖于诉讼程序的公平公正，请求二审法院予以纠正，并支持上诉人的上诉请求。被上诉人横琴规划国土局答辩称：横琴新区脑背山案涉风电场项目是国华公司的合法财产，国华公司具有独立、自主的处置权，风车阵公司无权干涉脑背山案涉风电场项目的处置行为。横琴规划国土局对横琴新区脑背山案涉风电场项目的收地补偿和清拆的行政行为是依据与国华公司之间签订的《收回土地使用权补偿协议书》所实施的合法的合同履行行为。风车阵公司在横琴规划国土局与国华公司之间签订并履行的《收回土地使用权补偿协议书》中不存在法律上的利害关系。风车阵公司从七条村取得的仅仅是脑背山案涉风电场项目承包经营权。在国华公司2019年1月25日终止了七条村对脑背山案涉风电场项目承包经营权后，七条村已于2019年3月20日提起解除合同之诉，请求法院判决解除七条村与风车阵公司之间的《承包经营风力发电旅游项目协议书》及二份补充协议。风车阵公司上诉所称的脑背山2231.7公顷林地承包经营权的主张缺乏事实依据和法律依据。一审裁定认定事实清楚、程序合法、适用法律正确，裁定结果正确，请二审法院予以维持。二审查明的事实各方当事人在二审期间未提交新证据。一审法院查明的事实属实，本院予以确认。二审判案理由及结果本案的争议焦点是上诉人风车阵公司与被诉的案涉风电场项目的收地补偿和清拆的行政行为是否有利害关系,即风车阵公司是否具有原告主体资格。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第四十九条第(一)项之规定,行政诉讼的原告应是行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织。原告资格是启动行政诉讼程序的第一环节,而界定原告资格的标准则是“与行政行为具有利害关系”。就本案而言,根据一审程序中双方当事人提供的证据可以证实,案涉风电场项目的权属人系国华公司，横琴规划国土局对案涉风电场项目所实施的清理、清拆行为依据的是与国华公司签订的《收回土地使用权补偿协议书》，行政相对人系国华公司。风车阵公司基于《承包经营风力发电旅游项目协议书》及二份补充协议而产生的经营权和收益权，属于债权性质，并不是案涉被收回土地和风电场项目的权利人。一审法院关于风车阵公司“与横琴规划国土局履行《收回土地使用权补偿协议书》收回土地使用权和该土地上建筑物、构筑物而实施的清理、清拆行为不具有行政诉讼法律上的利害关系”的评判正确，本院予以认同。上诉人提出，其依据相关协议、会议纪要、复函等取得的权利应为脑背山2231.7公顷的林地承包权，而不是一审法院所认定的案涉风电场项目的承包经营权，导致错误认定上诉人不是案涉行政行为的利害关系人。对此，本院认为，一审裁定并未对上诉人主张的脑背山2231.7公顷的林地承包权定性，不会对上诉人所涉的其他诉讼案件事实的认定形成既判力，并不会实际影响上诉人的合法权益。一审法院关于上诉人在案涉风电场项目中的权利为债权性质，与本案被诉行政行为没有法律上的利害关系认定正确，上诉人的该项上诉理由不能成立，本院不予支持。至于上诉人提出一审法院未经开庭审理迳行裁定，程序是否合法的问题。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第三款“人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉”的规定，一审法院根据双方提交的证据，可以明确判断上诉人不具备本案的原告主体资格，迳行裁定驳回起诉并无不妥。上诉人的该项上诉理由没有事实依据和法律依据，本院不予支持。综上，上诉人的各项上诉理由不能成立，本院不予支持。一审法院认定事实清楚，适用法律法规正确，处理正确，应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九第一款第一项之规定,裁定如下:驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 唐 文审判员 宋义明审判员 黄莎莎二〇二〇年五月二十八日书记员 王 嘉