陕西省商洛市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）陕10行终12号 上诉人（原审原告）：刘安民，男，汉族，居民，住丹凤县。 委托代理人：刘施航，男，汉族，居民，住丹凤县，系刘安民之子。 被上诉人（原审被告）：丹凤县自然资源局。住所地：丹凤县。 法定代表人：李卫国，局长。 委托代理人：陈强，丹凤县自然资源局监察大队队长。 委托代理人：林斌，陕西秦南律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：商洛市自然资源局。住所地：商洛市商州区。 法定代表人：周波，局长。 出庭负责人：周育，副局长。 委托代理人：王兵，陕西弘达律师事务所律师。 上诉人刘安民与被上诉人丹凤县自然资源局、商洛市自然资源局土地行政处罚及行政复议一案，因不服洛南县人民法院（2019）陕1021行初51号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2020年5月18日公开开庭进行了审理。上诉人刘安民的委托代理人刘施航，被上诉人丹凤县自然资源局的委托代理人陈强、林斌，被上诉人商洛市自然资源局副局长周育与委托代理人王兵到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原审法院查明,1999年9月20日，原丹凤县XX镇XX乡XX村村民党治民签订租赁合同，将丹江二道河坝1300平方米空闲地作为农业综合开发用地，租赁给党治民50年用于发展大棚菜。2014年7月6日，党治民以“委托书”的形式，全权委托刘安民经营管理该土地，并载明“从委托之日起一切责任问题、权利、义务接洽事宜由被委托人刘安民承担”。2015年12月，刘安民未经土地行政管理部门批准，擅自在该土地内修建了三间二层砖混结构房屋及院落。2019年6月15日，丹凤县自然资源局对刘安民非法占地行为进行立案查处，经现场勘查，刘安民修建房屋及院落实际占地面积1167.5平方米，其中两处房屋占地面积222.5平方米。因刘安民涉及刑事犯罪被羁押，勘测时，丹凤县自然资源局未通知刘安民家属，也未邀请所在地基层组织参与，勘测后经刘安民确认在笔录中签字。丹凤县自然资源局在调查过程中，于2019年6月22日向刘安民送达了行政处罚告知书、行政处罚听证告知书，6月25日作出丹自然罚字（2019）82号《行政处罚决定书》，7月2日送达刘安民之子刘施航。刘安民于2019年7月23日向商洛市自然资源局申请复议，商洛市自然资源局于2019年9月23日作出商自然资行复决字〔2019〕4号《行政复议决定书》，维持丹凤县自然资源局的行政处罚决定。刘安民遂提起行政诉讼。 原审法院认为，丹凤县自然资源局具有作出土地行政处罚的职权，商洛市自然资源局具有行政复议的职权。《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款。本案中，刘安民建房所占土地，原属于丹凤县龙驹寨镇人民政府用于农业综合开发用地，虽经丹凤县自然资源局认定，该宗土地已被规划为允许建设区，但刘安民未经土地行政管理部门批准，即在该地修建房屋及院落，属非法占用土地行为，应当受到行政处罚。刘安民代理人在庭审过程中提出，院落东南角111.4平方米房屋系党治民在2000年修建，但丹凤县自然资源局在处罚决定中并未认定该房屋为刘安民所建，而是按照其所处位置及实际占有情况，确定属刘安民房屋占地面积并无不妥。丹凤县自然资源局作出的行政处罚决定认定事实清楚，适用法律准确，处罚适当。丹凤县自然资源局在调查处理过程中，经过立案、询问、调查、现场勘测、听证告知、行政处罚告知、作出处罚决定及送达等程序，刘安民认为其家庭成员未收到行政处罚告知书及行政处罚听证告知书，使其丧失了申辩权和申请听证权与事实不符，不予采信。丹凤县自然资源局在对该案调查处理过程中，现场勘测程序虽存在瑕疵，但未构成程序严重违法，也未影响对刘安民的实体公正处理，刘安民在调查时对勘测结果也予以确认并签字，从行政程序功能公正与效率价值考量，可不以程序违法而予撤销。综上，刘安民要求撤销该行政处罚决定的理由不能成立，商洛市自然资源局作出的行政复议决定，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，对刘安民要求撤销该复议决定的诉讼请求，不予支持。刘安民要求对该宗土地的使用权作出认定，不属本案审查事项，不予审理。原审法院遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回刘安民的诉讼请求。 上诉人刘安民上诉称，一审判决认定事实错误，涉案土地面积为1300平方米，并非丹凤县自然资源局勘测的面积1167平方米，勘测面积错误；上诉人及家庭成员均没有收到自然资源部门的处罚类告知书，上诉人被关押，也无法申辩及听证；被上诉人也没有提交作出土地行政处罚的会议研究资料，没有通知与该块土地关系人党治民，行政处罚程序违法；丹凤县自然资源局工作人员是否具有执法资格事实不清；同一地段内其他建房户均无审批手续，仅对上诉人进行行政处罚明显不公；上诉人硬化地面不属于改变土地用途和性质，上诉人通过合法租赁关系取得50年土地使用权，如果拆除应给予合理补偿。故请求撤销原判，撤销（2019）82号行政处罚决定。 被上诉人丹凤县自然资源局辩称，上诉人未经批准占用集体土地建房，违反了《土地管理法》第四十三条的规定，丹凤县自然资源局立案调查后，向刘安民送达了行政处罚告知书，听证告知书，向其同住成年家属送达了行政处罚决定书，处罚程序合法。任何人进行建设，均应当履行用地审批程序，上诉人不能通过租赁关系取得建设用地使用权；丹凤县自然资源局不存在选择执法或行政不作为；上诉人未经批准，将集体土地用于住宅建设，除硬化900平方米的土地外，还修建房屋院墙等，用于居住生活，擅自改变农业土地用途，应当依法予以行政处罚。一审法院认定事实清楚，适用法律、法规正确，请求驳回上诉，维持原判。 被上诉人商洛市自然资源局辩称，原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，请求驳回上诉，维持原判。 经审理，原审法院查明的事实属实，本院予以确认。 本院认为，本案二审主要争议焦点为：涉诉的丹自然罚字（2019）82号《行政处罚决定书》认定事实是否清楚，土地行政处罚程序是否合法。 关于涉诉的丹自然罚字（2019）82号《行政处罚决定书》认定事实是否清楚的问题。本案涉及的土地行政处罚决定是2019年6月25日作出的，依据当时适用的《土地管理法》第四十三条的规定，任何单位个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的除外。第六十二条规定，农村村民住宅用地，经乡镇人民政府审核，由县级人民政府批准，涉及占用农用地的，依法本法第四十四条规定办理审批手续。本案中，上诉人刘安民2015年12月修建房屋及院落所占土地，是丹凤县龙驹寨镇人民政府租赁给党治民用于发展大棚菜的农业综合开发用地，上诉人刘安民未依法办理用地审批手续，擅自改变土地用途,违法用地建设住宅，属非法占用土地行为。因该地段符合现土地利用总体规划，依据原《土地管理法》第七十六条第一款的规定，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对符合土地利用总体规划的,没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款。被上诉人丹凤县自然资源局依据相关事实，作出的涉诉行政处罚决定，符合法律的规定。上诉人要求撤销该处罚决定的上诉观点与法律规定不符，本院不予支持。 关于涉诉土地行政处罚决定程序是否合法的问题。本案证据表明，被上诉人丹凤县自然资源局执法人员具有相应的执法资格，该局在作出土地行政处罚前，向上诉人刘安民送达了行政处罚告知书，听证告知书等文书，告知了其陈述申辩及听证的权利。在上诉人刘安民对上述文书逾期均未提出异议的情况下，被上诉人丹凤县自然资源局作出土地行政处罚决定并送达其子刘施航，行政处罚程序并无不当。上诉人刘安民虽被关押，但并不影响其相关权利的行使，丹凤县自然资源局制作的现场勘查笔录有刘安民本人事后的签字确认，上诉人刘安民称其未收到自然资源部门的任何处罚类告知书，其被关押故无法进行申辩及听证，勘测面积错误的上诉观点和理由，均与查明的事实相悖，本院不予采信；自然资源部门关于土地行政处罚案件的审核属于内部审批程序，相关证据可以不予提交；上诉人刘安民上诉还提出自然资源部门选择性执法的问题及应对其拆迁补偿的问题均与本案无关，本案不予审查。 综上所述，上诉人刘安民的上诉观点和理由不能成立，对其上诉请求依法应予驳回；一审判决认定事实清楚，处理结果正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人刘安民负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 李军宏 审 判 员 屈晓鹏 审 判 员 文改云 二〇二〇年六月十日 法官助理 郭松梅 书 记 员 李 倩