北京市第二中级人民法院行 政 判 决 书（2020）京02行终364号上诉人（一审原告）岳祥和，男，1956年8月28日出生，汉族，住北京市西城区。委托代理人王亚洲，北京市圣奇律师事务所律师。上诉人（一审原告）张秀兰，女，1935年10月20日出生，汉族，住北京市西城区。委托代理人王亚洲，北京市圣奇律师事务所律师。上诉人（一审原告）北京市西城区金福源饭馆，经营场所北京市西城区新街口东街72号。经营者张秀兰。委托代理人王亚洲，北京市圣奇律师事务所律师。被上诉人（一审被告）北京市西城区城市管理综合行政执法局，住所地北京市西城区北滨河路9号。法定代表人魏九红，局长。委托代理人张喆，北京市西城区城市管理综合行政执法局干部。委托代理人游志雄，北京市逸峰律师事务所律师。上诉人岳祥和、张秀兰、北京市西城区金福源饭馆（以下简称金福源饭馆）因诉北京市西城区城市管理综合行政执法局（以下简称西城区城管局）所作京西城管拆字【2018】020061号责令限期拆除决定书（以下简称被诉决定书）一案，不服北京市西城区人民法院（以下简称一审法院）所作（2019）京0102行初592号行政判决书，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。2019年4月18日，西城区城管局作出被诉决定书，主要内容为，“2018年5月30日9时10分，西城区城管局什刹海第一执法队执法人员冯云礼和孙金地依法对群众举报的北京市西城区X街X号房屋上方搭建的建筑物进行现场检查，并予以立案调查。经查：该建筑物南北长10.00米，东西宽6.00米，建筑面积60.00平方米，结构为砖混结构。现场检查时未发现该建筑物搭建人。现场检查时执法人员未能获知该建筑物使用情况。经北京市规划和国土资源管理委员会查档复函证明，该建筑物未取得建设工程规划许可证，属违法建设。2018年11月8日当事人岳祥和到西城区城管局什刹海第一执法队就搭建上述违法建设一事接受了调查，承认是其搭建的上述违法建设，同时明确表示不能自行拆除该违法建设。2019年3月18日当事人岳祥和到西城区城管局什刹海第一执法队就上述违法建设使用人一事接受了调查。在笔录中当事人岳祥和表示目前其搭建的上述违法建设作为金福源饭馆经营使用，……。岳祥和搭建违法建设的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第四十条第一款的规定：……，属违法建设行为。依据《城乡规划法》第六十四条规定：……及第六十八条规定：……并根据本案事实、性质、情节、社会危害程度，本行政机关做出如下决定：责令岳祥和于2019年4月24日00时00分前自行拆除其搭建的违法建设，责令金福源饭馆于2019年4月24日00时00分前自行腾退出上述违法建设。逾期不停止建设或者逾期不拆除的，本行政机关将依法申请北京市西城区人民政府强制拆除。”2019年5月1日，西城区城管局作出责令限期拆除决定书变更通知书（以下简称变更通知书），主要内容为，“由于当事人岳祥和未在规定时间内接收上述文书，为保障当事人及使用人的合法权益，本行政机关将原决定书‘责令岳祥和于2019年4月24日00时00分前自行拆除其搭建的违法建设，责令金福源饭馆于2019年4月24日00时00分前自行腾退出上述违法建设’，变更为‘责令岳祥和于收到决定书五日内自行拆除其搭建的违法建设，责令金福源饭馆于收到决定书五日内自行腾退出上述违法建设。’”岳祥和、张秀兰、金福源饭馆向一审法院诉称，涉案房屋建筑物很早前就是商业门市用房。1966年，北京卫戍区安排张秀兰的丈夫张文华（1985年去世）一家人到此二层楼房居住。房屋交由房管部门管理后，张家先后与房管机关定有多份房屋租赁合同，并按时缴纳租金。后张秀兰经西城区房管局新街口管理所同意，并向工商管理机关申请在此开办了金福源饭馆，期间按时足额缴纳了租金和管理费。2005年，因房屋年久失修，被房管局定为危房，多次要求房管机关翻建，但西城区房管机关要求承租人垫资按照房管机关施工图纸对房屋进行了原址翻建，岳祥和只得按房管机关的指示和设计图纸垫资翻建了房屋。事后，上述房屋正常使用至今。2019年3月28日，西城区城管局向金福源饭馆发出权利义务告知书。我们收到告知书后，于2019年3月30日向西城区城管局递交了行政处罚听证申请书，并提交了相关合同、单据、照片等证据，提出房屋是房管局的公产房、申请召开听证会，停止行政处罚程序和行政行为。但西城区城管局没有召开听证会，即作出被诉决定书。我们认为，西城区城管局确认的被行政处罚主体错误，本案财产所有权人是房管机关，不是我们。房管机关是否办理了规划手续，我们不得而知，西城区城管局未查清即认定涉案房屋是非法建筑是错误的。西城区城管局违反行政处罚法规定的程序，未组织听证，所作处罚错误。我们诉请一审法院判决撤销被诉决定书。西城区城管局向一审法院辩称，我局具有制止、查处违法建设行为的法定职权。经向原北京市规划和国土资源管理委员会西城分局查询，涉案建筑物未取得建设工程规划许可证，属违法建设。金福源饭馆实际使用的涉案建筑系违法搭建，且至今未能办理、提供建设工程规划许可证，已然违法。我局请求一审法院驳回岳祥和、张秀兰、金福源饭馆的起诉。2019年11月27日，一审法院经审理查明，2018年5月30日，西城区城管局什刹海第一执法队执法人员根据群众举报，对北京市西城区新街口东街72号房屋上方搭建的建筑物进行现场检查，并予以立案调查。经向北京市规划和国土资源管理委员会西城分局协查，涉案建筑物未取得建设工程规划许可证。2018年6月4日，西城区城管局作出权利义务告知书，告知陈述、申辩权利，要求搭建人接受调查。2018年11月8日，岳祥和到西城区城管局接受调查，承认涉案建筑物是其搭建，同时表示不能自行拆除。2019年3月18日，岳祥和到西城区城管局就涉案建筑物使用人情况接受调查，在笔录中岳祥和表示目前涉案建筑物作为金福源饭馆经营使用，经营者是张秀兰。2019年4月1日，西城区城管局向金福源饭馆作出权利义务告知书，告知陈述、申辩权利，并依法送达。2019年4月18日，西城区城管局作出被诉决定书。2019年5月1日，西城区城管局作出变更通知书，变更限期时间，并向岳祥和、张秀兰、金福源饭馆送达。一审法院经审理认为，西城区城管局负有查处未取得建设工程规划许可证的城镇建设工程的法定职责。《城乡规划法》第四十条第一款规定，“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证”。《城乡规划法》第六十四条规定，“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款”。本案中，岳祥和搭建的涉案建筑物存在未取得建设工程规划许可证的违法情形，西城区城管局依法作出被诉决定书，责令其限期拆除，并责令金福源饭馆腾退，符合法律法规规定，认定事实清楚，程序合法，并无不当。关于岳祥和、张秀兰、金福源饭馆认为其并非房屋产权人，西城区城管局处罚对象错误的意见，因未取得建设工程规划许可证的违法建筑，并不具有合法的产权，主管部门查处的对象应是搭建人和使用人，故西城区城管局责令涉案建筑物的搭建人岳祥和自行拆除，并责令使用人金福源饭馆自行腾退，并无不当。关于岳祥和、张秀兰、金福源饭馆认为西城区城管局未进行听证违反行政处罚程序的意见，因西城区城管局作出的被诉决定书，是要求当事人限期改正违法行为的行政措施，并不产生终局性的法律效果，并非行政处罚行为，故对岳祥和、张秀兰、金福源饭馆的上述意见，不予支持。综上，岳祥和、张秀兰、金福源饭馆要求撤销被诉决定书的诉讼请求，缺乏事实和法律依据。据此，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回岳祥和、张秀兰、金福源饭馆的诉讼请求。岳祥和、张秀兰、金福源饭馆不服上述判决，上诉至本院，请求撤销该判决，并将本案发回一审法院重新审理或者改判撤销被诉决定书。岳祥和、张秀兰、金福源饭馆认为：一审法院判决认定事实错误。涉案建筑所有权归房管机关，岳祥和是代房管机关对房屋进行翻建，二者系民事代理关系，不应以岳祥和、张秀兰、金福源饭馆为被诉决定书的相对人。西城区城管局尚未调查清楚房屋系代房管所翻建的事实即作出被诉决定书；一审法院判决适用法律错误，限期拆除决定属于行政处罚行为，未召开听证会违法。西城区城管局同意一审法院所作判决，请求予以维持。在一审法院诉讼期间，西城区城管局在举证期限内提交并在庭审中出示了下列证据：1、立案审批表；2、现场检查笔录；3、现场勘验笔录；4、证据材料登记表。证据1-4用以证明涉案地点位于北京市中心城区，存在私自搭建构筑物的行为；5、案件协查通知单；6、关于建筑物规划审批情况的函。证据5-6用以证明涉案建筑物未办理建设工程规划许可证属违法建设；7、权利义务告知书；8、谈话通知书；9、送达回证；10、证据材料登记表。证据7-10用以证明履行了权利义务告知义务；11、询问笔录；12、证据材料登记表；13、岳祥和居民身份证复印件；14、证据材料登记表；15、房屋租金收据；16、证据材料登记表；17、金福源饭馆营业执照复印件；18、询问笔录。证据11-18用以证明岳祥和称涉案违法建筑系从房管局租赁的公房，认可在2007年原房拆除后重新搭建，其是实际使用人，不能自行拆除；19、权利义务告知书；20、谈话通知书；21、送达回证；22、证据材料登记表；23、权利义务告知书；24、送达回证；25、证据材料登记表；26、互联网公示截图。证据19-26用以证明履行权利义务告知义务，要求金福源饭馆负责人接受询问；27、被诉决定书；28、送达回证；29、证据材料登记表；30、互联网公示截图；31、变更通知书；32、送达回证；33、证据材料登记表；34、互联网公示截图。证据27-34用以证明作出被诉决定书并依法送达。在一审法院诉讼期间，岳祥和、张秀兰、金福源饭馆在举证期限内提交并在庭审中出示了下列证据：1、照片，用以证明涉案房屋在1961年以前就存在；2、房屋租赁合同、租金单据，用以证明房屋承租人是张秀兰和金福源饭馆，合法租赁多年；3、宋德福出具的证明，用以证明房屋管理机关指示翻建房屋；4、董文选出具的证明，用以证明房屋管理机关指示翻建房屋；5、建房图纸，用以证明房屋管理机关指示翻建房屋；6、权利义务告知书，用以证明西城区城管局送达了告知书；7、行政处罚听证申请书，用以证明金福源饭馆申请组织听证；8、被诉决定书和变更通知书，用以证明西城区城管局作出处罚决定；9、董文选证言，用以证明岳祥和是按照房屋管理机关提供的图纸施工翻建，西城区城管局处罚对象错误。一审法院经庭审质证，对上述证据认证如下：岳祥和、张秀兰、金福源饭馆提交的证据8，西城区城管局提交的证据27、31，系本案被诉行政行为的载体，不宜作为证据使用；岳祥和、张秀兰、金福源饭馆及西城区城管局提交的其他证据，证据形式上真实、合法，与本案存在关联性，可以作为本案认定事实的依据，予以采纳。一审法院已将上述证据材料随案移送本院。经审查，一审法院对上述证据材料所作认证符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的有关规定，认证意见正确，本院作相同认定。本院经审理查明的事实与一审法院判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，根据《城乡规划法》及《北京市实施城市管理相对集中行政处罚权办法》等相关规定，城市管理执法机关具有对辖区内的违法建设进行调查，并依法对违法行为予以查处的法定职权；《城乡规划法》第四十条第一款规定，“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证”。《城乡规划法》第六十四条规定，“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款”。本案中，岳祥和在未取得法定行政管理机关批准文件的情况下，擅自建设砖混结构建筑物，该事实有现场检查笔录、现场勘验笔录、询问笔录、关于建筑物规划审批情况的函等证据在案为证，可以认定。岳祥和所作行为违反了上述法律规定，西城区城管局据此事实所作被诉决定书，认定事实清楚、证据充分，适用法律正确。西城区城管局在履行立案、调查、告知、送达等程序步骤后，所作被诉决定书程序合法；岳祥和系涉案违法建筑的建设者，金福源饭馆使用该建设，张秀兰系金福源饭馆的经营者，西城区城管局针对违法建筑的建设者和使用者作出被诉决定书正确。岳祥和、张秀兰、金福源饭馆上诉认为被诉决定书认定行政相对人错误的主张，缺乏事实根据和法律依据。西城区城管局在作出被诉决定书前，告知并保障了行政相对人的陈述、申辩权利，符合行政执法程序要求。岳祥和、张秀兰、金福源饭馆上诉认为未召开听证会违法的主张，缺乏法律依据。岳祥和、张秀兰、金福源饭馆所提上诉理由不能成立，本院对其上诉请求不予支持；综上，一审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，本院判决如下：驳回上诉，维持一审判决。一、二审案件受理费各50元，均由岳祥和、张秀兰、北京市西城区金福源饭馆负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长  严 勇审 判 员  周建忠审 判 员  刘彩霞二〇二〇年六月十七日法官助理  陶 军书 记 员  贯志然