江苏省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）苏行终1108号 上诉人（原审原告）王宏园，男，汉族，住江苏省南京市秦淮区。 被上诉人（原审被告）江苏省人力资源和社会保障厅，住所地江苏省南京市北京西路16号。 法定代表人戴元湖，该厅厅长。 委托代理人张国顺、杨青，该厅工作人员。 被上诉人（原审被告）中华人民共和国人力资源和社会保障部，住所地北京市东城区和平里东街3号。 法定代表人张纪南，该部部长。 委托代理人邹方哲、乐亦博，该部工作人员。 上诉人王宏园因诉被上诉人江苏省人力资源和社会保障厅（以下简称江苏省人社厅）政府信息公开及中华人民共和国人力资源和社会保障部（以下简称人社部）行政复议决定一案，不服江苏省南京市中级人民法院（2019）苏01行初1号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，2018年10月9日，王宏园向江苏省人社厅提交政府信息公开申请（编号：2018100909190017），申请公开“南京市人力资源和社会保障局向贵厅备案的南京市基础设施开发征地拆迁公司关闭时制定的《职工安置方案》”。2018年10月18日，江苏省人社厅作出苏人社信息公开〔2018〕77号《政府信息公开申请答复告知书》（以下简称77号答复告知书），告知江苏省人社厅未制作或保存相关信息，并通过EMS邮寄送达王宏园。2018年10月12日，王宏园又向江苏省人社厅提交政府信息公开申请（编号：2018101209374553）)，申请公开江苏省根据劳社部发〔2003〕21号文件中“其他国有大中型企业改制分流方案中涉及向劳动保障部门审核备案的内容，由省级劳动保障部门制定相应办法”规定制定的相应办法。2018年10月18日，江苏省人社厅作出苏人社信息公开〔2018〕78号《政府信息公开申请答复告知书》（以下简称78号答复告知书），告知王宏园其申请的信息属于主动公开的信息，告知可通过以下网址查询：江苏省人力资源和社会保障网查询《关于转发劳动和社会保障部等三个部门关于印发国有大中型企业主辅分离辅业改制分流安置富余人员的劳动关系处理办法的通知的通知》（或直接输入以下链接：http://jsrlzyshbz.jiangsu.gove.cn/art/2009/11/19/art--51035-6181571.html），并通过EMS快递邮寄送达王宏园。王宏园收到上述答复后不服，向人社部申请行政复议，2018年10月31日，人社部收到王宏园提交的《行政复议申请书》，于当日作出了受理的决定并送达。2018年11月12日，人社部收到江苏省人社厅提交的《行政复议答复书》。经审理，人社部认为江苏省人社厅所作信息公开答复合法且适当。人社部根据行政复议法、行政复议法实施条例的规定，于2018年12月17日作出案涉行政复议决定，决定维持江苏省人社厅作出的77号、78号答复告知书，案涉行政复议决定邮寄送达王宏园。王宏园不服，于2018年7月23日向法院提起行政诉讼。 原审法院另查明，法院曾于2018年12月29日作出（2018）苏01行初422号行政裁定，对王宏园在原审法院及南京铁路运输法院提起的行政诉讼案件进行了调查了解，结合其他关联案件中查明的事实，该裁定认定如下事实：据不完全统计，2017年下半年以来，王宏园以了解企业改制情况、行使监督权为由，分别向南京市城乡建设委员会、南京市经济和信息化委员会、南京市政务服务管理办公室、南京市人民政府国有资产监督管理委员会、南京市财政局、南京市金融发展办公室、南京市发展和改革委员会、南京市物价局、南京市人力资源和社会保障局、南京市玄武区档案局等至少36家行政机关以政府信息公开的名义提出申请近2000件，要求公开大量涉及企业改制的信息，如：1、南京市城市建设经济体制改革办公室于2005年8月8日对南京市基础设施开发有限公司进行验收的《南京市国有企（事）业单位改制工作验收表》；2、解释南京市基础设施开发有限公司没有在《改制预案》《改制方案》中对一笔37757.23万元的资产进行上报的原因；3、《南京市国有企（事）业单位改制工作验收表》提及的验收证明；4、《南京市国有企（事）业单位改制工作验收表》第8页提及的“主管部门、归口系统、市改革办”全称；5、南京市城建系统经济体制改革办公室编印的《城建动态》第1—36期；6、《南京市国有企（事）业单位改制工作验收表》涉及的职工代表花名册；7、《南京市国有企（事）业单位改制工作验收表》提及的终止、解除劳动合同的22人花名册；8、南京市改革办主任发言稿《南京已有451家国企基本完成改制》所涉451家国有企业名称及“大型企业改制不搞MBO”的规范性文件规定等。王宏园收到相关行政机关作出的政府信息公开申请答复后，分别向南京市人民政府、江苏省住房和城乡建设厅、江苏省人民政府等共提起行政复议超过400次，向原审法院及南京铁路运输法院提起相关政府信息公开之诉超过100次。 原审法院又查明，原审法院曾于2018年12月20日作出（2018）苏01行终833号行政裁定，认为王宏园针对南京市基础设施开发总公司企业改制而向多家行政机关提起的信息公开，因事涉国有企业改制、申请的信息与王宏园的权益无直接关联、信息公开反复且大量、缺乏诉的利益，在一定程序上构成不当行使获取政府信息权，挤占了司法资源、扰乱了诉讼秩序，已经超越了权利正当行使界限，裁定驳回王宏园的起诉。 原审法院认为，公民、法人以及其他组织诉权的保障应当同公共资源的有效利用相平衡，在司法资源供给不足的情况下，有限的司法资源只能优先保护值得保护的公众，救济需要救济的权利，解决能够解决的纠纷。因此，行政诉讼在执行立案登记制的同时，对存在的各类滥用诉讼权利行为，也必须实施必要的规制，以保障有限的司法资源能为正常行使诉讼权利的当事人提供必要且充裕的司法救济。根据《最高人民法院关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》的规定，对滥用诉权、恶意诉讼及没有诉的利益等情形，依法应当不予立案。该意见第十七条规定，判断当事人是否具有滥用诉权、恶意诉讼的主观故意，应当从当事人提起诉讼的数量、周期、目的以及是否具有正当利益等角度进行审查。 首先，王宏园围绕南京市基础设施开发总公司的企业改制提起的政府信息公开申请及相关行政诉讼数量巨大。根据不完全统计，王宏园一年多以来，围绕南京市基础设施开发总公司的企业改制问题，向南京市多家行政机关提起了多次的政府信息公开申请，后又在原审法院及南京铁路运输法院提起政府信息公开行政诉讼多起。即便王宏园确实需要了解南京市基础设施开发总公司的改制事宜，其也应当采取理性恰当的方式，而其提出数量如此众多的政府信息公开申请，继而提起诉讼，明显超过了必要且合理的限度。另外，从王宏园申请公开的内容看，有相当一部分是要求行政机关对某个问题进行解答，属于咨询，并不属于政府信息公开的范畴。 其次，王宏园提起此类政府信息公开申请及相关诉讼的目的不具有正当性。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权向人民法院提起诉讼。《中华人民共和国政府信息公开条例》亦明确以保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，提高政府工作的透明度，促进依法行政，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用为主要目的。从王宏园提起的系列诉讼看，其申请公开的信息数量巨大，内容琐碎庞杂，结合其处分诉讼权利的随意性可见，其真实目的是通过增加行政机关负担以解决其与信息公开无关或关联不大的利益诉求，已经背离了对受到侵害的合法权益进行救济的诉讼初衷，因而不具有正当性。 再次，王宏园提起此类政府信息公开诉讼不具备诉的利益。从王宏园在包括本案庭审在内的多次陈述来看，王宏园均称其是因认为南京市基础设施开发总公司的企业改制存在问题，欲行使监督权而进行调查了解。一方面，南京市基础设施开发总公司的改制发生于2004年，王宏园与该公司早已不存在劳动关系，故相关信息与王宏园目前的生产和生活没有关联性。另一方面，国有企业改制决定系行政机关行使自由裁量权的政策性决策行为，不属于行政诉讼受案范围，王宏园无法通过行政诉讼来解决这一问题。诚然，如果劳动者认为国有企业在改制过程中侵犯了其合法权益，有权依法寻求救济，但同时也必须注意方式方法，王宏园采取大量提起政府信息公开申请后再提起行政诉讼的维权方式，既不能实质上解决问题，又浪费了大量行政资源和司法资源。在此情况下，王宏园提起本案在内的相关行政诉讼，并无与其自身合法权益相关的值得保护的实际利益，因而不具有诉的利益和进行司法救济的必要。特别是在本案中，王宏园自认已经见到所申请公开的信息，并在其他案件中将相关信息作为证据使用，却仍提出本案信息公开申请，明显缺乏值得保护的诉的利益。 在行政诉讼中，人民法院既要依法保障当事人诉权，引导当事人正确行使诉讼权利，也要依法处理滥用诉权的行为，维护诉讼秩序。《最高人民法院关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》第十五条规定，对于极个别当事人不以保护合法权益为目的，长期、反复提起大量诉讼，滋扰行政机关，扰乱诉讼秩序的，人民法院依法不予立案。因此，王宏园提起的本案诉讼，依法应当不予立案。鉴于本案已经立案，依法应当裁定驳回起诉。 综上，原审法院依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（十）项的规定，裁定驳回王宏园的起诉。 上诉人王宏园提起上诉称，原审裁定认定事实不清，适用法律错误，故请求撤销原审裁定，指令一审法院继续审理。 被上诉人江苏省人社厅未向本院提交答辩意见。 被上诉人人社部辩称，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。请求本院驳回上诉，维持原裁定。 王宏园上诉后，原审法院已将双方当事人在原审中提交的证据材料随案移送本院。本院经审理查明的事实与原审裁定认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第一条明确，行政诉讼制度设立的目的是保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权。滥用诉权行为不仅是对有限行政资源、司法资源的占用和浪费，也是对行政秩序和司法秩序的不良冲击。为保障行政诉讼法立法目的的顺利实现，既要旗帜鲜明地保护相对人的合法权益，强化监督行政机关依法行政，同时，也要对滥用诉权行为进行有效规制。就上诉人王宏园本次诉讼是否构成滥用诉权以及为何裁定驳回其起诉等方面，本案原审裁定根据认定的事实，结合相关法律规定，已经进行了充分地说理和论证。本院对此予以认同并不再赘述。上诉人王宏园的上诉请求和理由缺乏事实根据和法律依据，依法不能予以支持。 综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 李 昕 审判员 苗 青 审判员 朱慧珺 二〇二〇年六月十二日 书记员 宋晶晶