浙江省宁波市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙02行终130号 上诉人（原审被告）宁波市北仑区（开发区）房屋征收管理服务中心（征地拆迁管理服务中心），住所地宁波市北仑区四明山路700号太河商务楼八楼。 法定代表人虞鸿浩，副主任。 委托代理人石红光（特别授权代理），宁波市北仑区岩河法律服务所法律工作者。 上诉人（原审第三人）贺杏娥，女，1931年11月11日出生，汉族，住宁波市北仑区。 委托代理人徐萍（特别授权代理），浙江铭生律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）叶全来，男，1951年9月27日出生，汉族，住宁波市北仑区。 法定代理人胡赛珍（系被上诉人妻子），女，1954年4月7日出生，汉族，住宁波市北仑区。 委托代理人章青（特别授权代理），浙江凡心律师事务所律师。 上诉人宁波市北仑区（开发区）房屋征收管理服务中心（征地拆迁管理服务中心）（以下简称北仑征拆中心）和贺杏娥因被上诉人叶全来诉北仑征拆迁中心房屋拆迁补偿安置协议一案，不服象山县人民法院于2020年2月25日作出的（2019）浙0225行初56号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年4月13日受理后依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 2018年1月10日，上诉人北仑征拆中心与上诉人贺杏娥签订编号为（2011）1-164号《房屋拆迁补偿安置协议书》（以下简称《补偿协议》）。约定上诉人贺杏娥被拆房屋建筑面积69.92平方米，可安置面积88平方米，上诉人贺杏娥选择调产安置，上诉人北仑征拆中心提供88平方米房票，房屋总补偿款36219元暂不支付，待上诉人贺杏娥儿子叶全来签订协议一并结清（老年房票30平方米调产）等事宜。 原审法院经审理认定，叶友定与第三人贺杏娥系夫妻关系，叶全来、叶全宏、叶全龙系二人生育的子女。1992年，原告户自住房屋因宁波市北仑区商业总公司项目需要，被列入征迁范围。因拆迁安置所需，原告户在顺隆移民安置规划区105＃（后变更为60＃）位内批准建房用地120平米，叶友定户在原告相邻处批准照顾建房用地40平米（与原告房屋搭拼）。1992年12月9日，原告与叶友定、叶全宏签订了一份《父母住房协议》，约定原告出资为父母建造一间套房，造房面积归原告所有等。1994年7月，原告与叶友定获批在安置地块内建房三间二层，共计209平米。后原告在该地块建造了房屋并与父母居住使用。 2010年，因城中村改造项目需要，经浙江省人民政府、宁波市北仑区人民政府（以下简称北仑区政府）批准同意，被告对顺隆集体所有土地房屋实施征收拆迁，原告户及父母住房被列入征收范围。在征收实施过程中，因原告户未就补偿安置方案与被告达成协议，被告向北仑区政府申请裁决，北仑区政府经审理后裁决，原告户的合法建筑面积为139.33平米，可安置人口计6人（包括原告夫妻、子媳及孙子，其中孙子系独生子女按2人计），可安置面积为180平米。2018年1月31日，经原、被告双方协商，原告户由原告儿子叶世杰作为代表与被告签订了编号为（2011）1-168号房屋拆迁补偿安置协议书。协议确认，原告户可获得安置面积为250平米，各项补偿费用共计961362元，老年照顾票房30平米。后原告户于2018年2月13日腾空了被征房屋并经被告验收合格，被告按约履行了协议项下义务。 2018年1月8日，被告就第三人贺杏娥的拆迁安置问题作出会议纪要，因贺杏娥93年拆迁时单独审批照顾老年建房用地40平米，本次拆迁拟与叶全龙（外地户口）合户按实安置，认定可安置面积为88平米，另加老年照顾票房30平米，合计安置面积118平米，贺杏娥与叶全龙各人一半。次日，贺杏娥向被告提交遗嘱一份，表示其与叶友定在顺隆邱家住房约80平米归其子叶全龙所有。2018年1月10日，第三人贺杏娥代表本户与被告签订了被诉《补偿协议》，协议约定，贺杏娥户可获得补偿安置面积为88平米，各项补偿费用共计268339元，老年照顾票房30平米。其中房屋总补偿费36219元暂不支付，待其儿子叶全来签订协议一并结清。后贺杏娥于2018年1月18日腾空了被征房屋并经被告验收合格，被告保留36219元补偿款，履行了其他约定义务。 另查明，2011年5月24日，叶友定去世。2004年4月，原告因重大车祸失去行为能力，2019年8月，原告被宁波市北仑区人民法院宣告为无民事行为能力人，其配偶胡赛珍被指定为其监护人。 原审法院认为，对于北仑区新碶街道城中村改造项目（隆顺村）房屋征用前置程序的合法性，各方当事人均不持异议，经审核后，予以确认。该案的争议焦点主要由以下两个方面：一、该案是否超起诉期限。被告认为，第三人贺杏娥于2018年1月10日与被告签订《补偿协议》，于2018年1月19日腾退房屋。结合原告户于2018年1月31日与被告签订房屋拆迁补偿安置协议，于2018年2月13日腾退房屋来看，原告已知晓贺杏娥与被告签订了《补偿协议》，并履行了腾房义务的事实。故应当从2018年2月14日开始计算起诉期限。该院认为，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条的规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。对于是否超过起诉期限的举证责任在于被告，尽管贺杏娥于2018年1月10日与被告签订《补偿协议》，于2018年1月19日腾退房屋。但被告未能举证证明其向原告告知了协议的具体内容，故不能由此认定原告已知晓具体行政行为的内容，故对该抗辩意见不予采纳。 二、被诉《补偿协议》是否无效。原告认为协议无效的理由为：1.案涉征收房屋的宅基地使用权因原告老房拆迁安置而获取，征收房屋由原告出资建造，其拆迁利益应由原告享有。叶全龙户口不在顺隆，根据相关规定，其不应作为被拆迁人获得拆迁利益。2.即使根据土地呈报表显示，案涉房屋的宅基地使用权登记在叶友定名下，现叶友定已去世，原告亦可因继承关系享有拆迁补偿利益，而被告在未告知原告的情况下径行与贺杏娥签订了补偿协议，剥夺了原告申请裁决等权利。被告上述行为存在被征收体认定错误、征收程序违法的情形，故应认定无效。 该院认为，首先，仑政（2010）24号《宁波市北仑区域征收集体所有土地房屋拆迁实施意见》第十九条规定，拆迁住宅用房，以区农村宅基地管理政策有关规定为房屋拆迁安置计户依据。不具备区农村宅基地管理政策规定的分户条件已分户的，拆迁时仍按一户认定。仑政[2016]66号《关于进一步加强和规范农村宅基地管理的实施意见》第九条规定，一户中有两个及以上农业人口儿子，且其中一个儿子已年满22周岁的，方可分户申请建房（以此类推）。父母须与儿子合户，一般不单独立户。未婚女儿须与父母或兄弟合户。原告及叶友定的宅基地因原告老房拆迁安置而获得，当时因照顾老年人而批准叶友定四十平米的宅基地用于建造住房，实际上原告与叶友定并不具备分户条件。因而正如被告答辩所称，根据仑政（2010）24号《宁波市北仑区域征收集体所有土地房屋拆迁实施意见》第十九条规定，原告与第三人在本次征收拆迁中应按一户进行补偿安置，而不应将第三人单独作为一户另行签订《补偿协议》。被告与第三人签订的《补偿协议》，严重突破了安置补偿政策，应当视为没有依据签订的行政协议，属于《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的无效情形。同时，如果第三人依据违反拆迁政策的《补偿协议》，另行获得拆迁利益，势必增加政府在城中村改造项目中的公共支出，侵犯整个片区的补偿安置秩序，损害社会公共利益。根据《中华人民共和国合同法》第五十二条之规定，亦属于无效情形。 其次，仑政（2010）24号《宁波市北仑区域征收集体所有土地房屋拆迁实施意见》第十三条规定，拆迁有所有权、使用权纠纷或因其他原因产权不明的房屋，在拆迁公告规定的搬迁期限内未能解决纠纷或确认产权的，由拆迁人提出具体补偿安置方案，报区土地行政管理部门批准后依法实施拆迁。拆迁人应当就被拆迁房屋的有关事项，向公证机构办理证据保全。在征收拆迁过程中，拆迁部门一般按照土地或者房屋的权属登记来认定被拆迁人并与其签订征收协议。案涉征收房屋的宅基地登记在叶友定名下，被告在明知叶友定已去世，征收房屋权利归属并未明确且存有争议的情况下，径行与第三人贺杏娥签订了《补偿协议》，侵害了其他权利人的合法权益，征收程序明显不当，依法应予撤销。鉴于讼争协议已认定无效，故无撤销之必要。第三人贺杏娥经该院合法传唤，无正当理由拒不到庭，依法可缺席判决。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条、《中华人民共和国合同法》第五十二条第四项，《中华人民共和国行政诉讼法》第五十八条的规定，判决确认（2011）1-164号《房屋拆迁补偿安置协议书》无效。 上诉人北仑征拆中心上诉称：一、被上诉人起诉已经超过法定起诉期限。被上诉人的儿子叶世杰于2018年2月12日在领取其名下的拆迁补偿款时，已经获知贺杏娥与北仑征拆中心签订的《补偿协议》以及协议项下相关拆迁补偿安置待遇的具体内容。叶世杰在NO.0007745新碶街道（乡镇）拆迁补偿费付款单（个人）上标注“暂不领取”和签名以及叶全来在起诉贺杏娥分家析产纠纷[（2018）浙0206民初5950号]一案中提供了被诉《补偿协议》，都证明被上诉人知道被诉《补偿协议》至起诉已经超过一年的起诉期限。二、被诉《补偿协议》未损害其他权利人的合法权益，叶全来不具有原告主体资格。征收公告发布之时，叶友定仍然在世，尽管被诉《补偿协议》签订在后，房屋权利已经转化为拆迁利益在叶友定死后得以继承。作为该宅基地的共同使用权人贺杏娥有权签订被诉《补偿协议》。而被上诉人叶全来并非《补偿协议》的当事人，不具有原告主体资格。三、被诉《补偿协议》的签约时间为2018年1月10日，叶全来户签订协议的时间为2018年1月31日，因此如果按照一户进行安置，应确认后一份协议突破补偿政策，而非被诉《补偿协议》无效。综上，请求二审法院撤销一审判决，驳回被上诉人叶全来的起诉。 上诉人贺杏娥上诉称：一、一审程序不合法。上诉人贺杏娥未收到一审开庭传票，不知道开庭的时间和地点，一审法院以上诉人贺杏娥经合法传唤无正当理由拒不到庭进行缺席审理，违反法定程序。二、一审判决认定事实和适用法律错误。首先，被上诉人叶全来与被诉《补偿协议》之间不具有利害关系，非本案适格原告，且其起诉已经超过法定的起诉期限。其次，涉案房屋系叶友定作为户主进行审批，与被上诉人叶全来房屋为分开的独立审批，并未侵害其权利。因叶友定死亡，贺杏娥作为共同所有人签订被诉《补偿协议》不违反法律规定，不应认定无效。综上，请求二审法院撤销一审判决，驳回被上诉人的起诉。 被上诉人叶全来辩称：一、叶友定审批房屋源于被上诉人的房屋拆迁，根据《父母住房协议》涉案房屋属被上诉人所有，故被上诉人与被诉《补偿协议》具有利害关系，具有原告主体资格。二、领取补偿款系被上诉人儿子叶世杰，并非被上诉人。民事起诉虽以被上诉人的名义提起，但签名并非被上诉人或被上诉人的法定代理人，不能以此推定被上诉人知晓被诉《补偿协议》的时间。故两上诉人均不能证明被上诉人的起诉超过起诉期限。三、叶友定于2011年5月24日去世，被诉《补偿协议》签订在叶友定去世后，故房屋的继承在拆迁利益产生之前，上诉人北仑征拆中心与贺杏娥签订被诉《补偿协议》程序违法。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 二审审理期间，上诉人贺杏娥向本院提交（2018）浙0206民初5950号案件《民事起诉状》、《民事诉讼证据清单》及证据、《应诉通知书》、《举证通知书》及《民事裁定书》，用以证明被上诉人叶全来的起诉超过法定的起诉期限。上诉人北仑征拆中心对该证据无异议，被上诉人叶全来认为其系无民事行为能力人，当时是其儿子起诉。本院认为，被上诉人叶全来未能提供反驳证据证明否定该证据的真实性、关联性和合法性，本院对该证据予以采纳。 本院除对一审判决认定的事实予以确认外，另查明，2018年8月30日，宁波市北仑区人民法院受理被上诉人叶全来要求上诉人贺杏娥返还拆迁所得利益268339元的民事诉讼。被上诉人叶全来将涉案《补偿协议》作为证据向法院提交。2018年10月18日，被上诉人叶全来向宁波市北仑区人民法院申请撤诉，宁波市北仑区人民法院作出（2018）浙0206民初5950号民事裁定，准许被上诉人叶全来撤回起诉申请。又查明，2009年2月13日，中国残疾人联合会向被上诉人叶全来签发《残疾人证》，确认叶全来为精神残疾一级。 本院认为，经审查发现一审法院向上诉人贺杏娥邮寄的起诉状、传票等诉讼材料，均由其女儿叶素琴代为签收，故上诉人贺杏娥未参加一审诉讼，应当由其自行承担责任。上诉人贺杏娥提出一审程序违法的理由不能成立，本院不予支持。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条第一款规定，公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。两上诉人均不能举证证实2018年1月10日签订《补偿协议》时，就已经向被上诉人叶全来告知了协议的具体内容。虽然被上诉人叶全来有证据反映至迟于2018年8月30日已经知晓被诉《补偿协议》的内容，但扣除胡赛珍宣告被上诉人叶全来无民事行为能力并确定为法定代理人的民事诉讼时间，被上诉人叶全来的起诉并未超过《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条规定的起诉期限。 《关于进一步加强和规范农村宅基地管理的实施意见》第九条规定，一户中有两个及以上农业人口儿子，且其中一个儿子已年满22周岁的，方可分户申请建房（以此类推）。父母须与儿子合户，一般不单独立户。未婚女儿须与父母或兄弟合户。《宁波市北仑区域征收集体所有土地房屋拆迁实施意见》第十九条规定，拆迁住宅用房，以区农村宅基地管理政策有关规定为房屋拆迁安置计户依据。不具备区农村宅基地管理政策规定的分户条件已分户的，拆迁时仍按一户认定。叶友定与上诉人贺杏娥经批准取得四十平方米的宅基地用于建造住房，鉴于其农业户口儿子有两人，故其户在本次征收拆迁中应与其中一个儿子进行合户补偿安置，上诉人北仑征拆中心与贺杏娥签订的《补偿协议》，对其按一户进行安置补偿缺乏依据。虽然上诉人贺杏娥根据《补偿协议》获取补偿利益会增加政府财政支出，但并不会致使其他公众在城中村改造中的补偿利益受损。故被诉《补偿协议》不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十九条规定的无效情形，亦不属于《中华人民共和国合同法》第五十二条规定之无效情形。涉案被征收房屋的宅基地登记在叶友定名下，上诉人北仑征拆中心在明知叶友定已去世，且无证据证明上诉人贺杏娥获得其他权利人授权委托处理拆迁事宜的情况下，直接与上诉人贺杏娥签订《补偿协议》，侵害了其他权利人的合法权益，依法应予撤销。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项和第八十九条第一款第二项的规定，判决如下： 一、撤销象山县人民法院的（2019）浙0225行初56号行政判决； 二、撤销宁波市北仑区（开发区）征地拆迁办公室于2018年1月10日与贺杏娥签订的编号为（2011）1-164号《房屋拆迁补偿安置协议书》。 二审案件受理费50元，由上诉人宁波市北仑区（开发区）房屋征收管理服务中心（征地拆迁管理服务中心）和贺杏娥共同负担。 本判决为终审判决。 审判长  陈碧儿 审判员  谭星光 审判员  秦 峰 二〇二〇年六月三日 书记员  王 鸿 附本案适用的法律、法规及规范性文件： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； …… 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……