重庆市第五中级人民法院行 政 判 决 书（2020）渝05行终181号上诉人（一审被告）重庆市大渡口区规划和自然资源局。住所地：重庆市大渡口区月光村2-3号。法定代表人卢建，局长。委托代理人黄飞，该局工作人员。委托代理人熊道波，重庆百君律师事务所律师。被上诉人（一审原告）肖登秀，女，汉族，1956年2月5日生。住址：重庆市大渡口区。被上诉人（一审原告）梁英，女，汉族，1977年5月30日生。住址：重庆市大渡口区。上诉人重庆市大渡口区规划和自然资源局（简称区规自局）因诉被上诉人肖登秀、梁英信息公开一案，不服重庆市九龙坡区人民法院作出的（2019）渝0107行初361号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。一审法院查明：肖登秀、梁英于2019年6月29日向区规自局邮寄了信息公开申请表，肖登秀、梁英在申请表中载明：大渡口区八桥镇原新华六社国有土地上建有房屋，2019年5月15日，重庆市大渡口区人民政府发布征收决定，肖登秀、梁英的房屋被纳入征收范围。为了解自身情况，肖登秀、梁英特向区规自局申请公开该处国有土地所在地1995年至2000年间的控制性详细规划。区规自局于2019年7月1日收到肖登秀、梁英邮寄的信息公开申请。2019年7月23日，区规自局作出大渡口规资政信〔2019〕9号《关于梁英等申请政府信息公开有关问题的复函》（简称《复函》），《复函》称：经本机关查询电子政务平台，该政府信息不存在。肖登秀、梁英于次日收到《复函》。肖登秀、梁英提起诉讼，肖登秀、梁英认为，区规自局消极履行信息公开法定职责，请求撤销区规自局所作《复函》，责令区规自局重新履行信息公开法定职责。区规自局一审辩称，区规自局所作《复函》程序合法，区规自局于2019年7月1日收到肖登秀、梁英提交的信息公开申请后，于2019年7月23日作出《复函》并于次日向肖登秀、梁英邮寄，程序合法；《复函》认定事实清楚，适用法律正确，区规自局收到肖登秀、梁英申请后，在重庆市规划和自然资源局（简称市规自局）电子政务平台“重庆市国土空间规划一张图”进行了检索，经检索，大渡口区八桥镇原新华六社（现九宫庙街道创新村片区）1995年至2000年间的控制性详细规划信息不存在。区规自局根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十六条第（四）项的规定进行了回复，《回复》符合法律规定。请求法院驳回肖登秀、梁英的诉讼请求。一审法院认为：《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第四条规定，公民、法人或者其他组织对国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门依申请公开政府信息行政行为不服提起诉讼的，以作出答复的机关为被告；逾期未作出答复的，以受理申请的机关为被告。肖登秀、梁英认为区规自局未公开其申请的政府信息，消极履行法定职责侵害其合法权益，有权向法院提起诉讼。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十三条的规定：“行政机关收到政府信息公开申请，能够当场答复的，应当当场予以答复。行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起二十个工作日内予以答复。”区规自局于2019年7月1日收到肖登秀、梁英邮寄的信息公开申请书后，于同年7月23日作出《复函》，并于7月24日向肖登秀、梁英邮寄送达。区规自局在二十个工作日内作出了回复并送达肖登秀、梁英，程序合法。根据《中华人民共和国城市规划法》第二十一条第八款的规定：“城市详细规划由城市人民政府审批；编制分区规划的城市的详细规划，除重要的详细规划由城市人民政府审批外，由城市人民政府城市规划行政主管部门审批。”《中华人民共和国城乡规划法》第十九条规定：“城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求，组织编制城市的控制性详细规划，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案。”肖登秀、梁英申请公开的控制性详细规划由市级人民政府城乡规划主管部门组织编制，区规自局不负责制作控制性详细规划，但区规自局可以通过电子政务平台对控制性详细规划电子档案进行查询。区规自局收到肖登秀、梁英的申请后，在电子政务平台“重庆市国土空间规划一张图”中进行了检索，区规自局在其保存范围内尽到了相应的检索义务。区规自局作为城乡规划主管部门，应当清楚控制性详细规划的制作机关及纸质档案保存机关，在电子政务平台检索未果不代表该政府信息不存在，区规自局还应告知肖登秀、梁英向控制性详细规划的编制机关即市级人民政府城乡规划主管部门进行查询。区规自局直接答复告知肖登秀、梁英经查询电子政务平台政府信息不存在的处理方式不符合《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十六条第（五）项的规定，应当予以撤销。由于肖登秀、梁英要求公开的政府信息本身不由区规自局制作，判决撤销区规自局的《复函》，要求其重新履行法定职责也无实际意义，肖登秀、梁英可以直接向控制性详细规划的编制机关申请公开该信息。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（三）项之规定，判决：一、确认区规自局于2019年7月23日作出的《复函》违法；二、驳回肖登秀、梁英的其他诉讼请求。区规自局不服，提起上诉，请求撤销一审判决，依法改判驳回肖登秀、梁英的诉讼请求。上诉理由：一、肖登秀、梁英申请公开其房屋所在地1995年至2000年间的控制性详细规划。根据《重庆市城市规划管理条例》（1989年）第十四条规定：“市人民政府确定的重点建设地区的地块规划和详细规划，由市规划局和所在区、县规划管理部门共同组织编制，报市人民政府批准。其他建设地区的地块规划和详细规划，由所在区县规划管理部门组织编制。市区的，报市规划局批准；郊区、县的，报区、县人民政府批准。”《重庆市城市规划管理条例》（1998年）第十条第三款规定：“市城市规划行政主管部门主管全市的城市规划工作。根据工作需要，市城市规划行政主管部门可在特定地区设立派出机构，负责指定区域内的城市规划管理工作。”《重庆市城市规划管理条例》（2000年修订）第十条第三款规定：“市城市规划行政主管部门主管全市的城市规划工作。根据工作需要，市城市规划行政主管部门可在特定地区设立派出机构，负责指定区域内的城市规划管理工作。”现行《重庆市城乡规划条例》（2015年修订）第八条第二款规定：“市城乡规划主管部门负责全市的城乡规划管理工作，并在主城区和市人民政府确定的特定区域设立派出机构；其他区县（自治县）城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。乡（镇）人民政府、街道办事处按照本条例规定的职责承担本行政区域内的城乡规划管理工作。”根据《政府信息公开条例》（国务院令711号）第十条第二款规定：“行政机关设立的派出机构、内设机构依照法律、法规对外以自己名义履行行政管理职能的，可以由该派出机构、内设机构负责与所履行行政管理职能有关的政府信息公开工作。”区规自局在1998年前作为组织编制部门及共同组织编制部门、在1998年后作为市城乡规划主管部门的派出机构，具有回复涉案政府信息的主体资格。肖登秀、梁英房屋所在地位于重庆市大渡口区，区规自局作为大渡口区的规划行政管理部门，充分参与了控制性详细规划的组织编制、实施和规划管理工作，完全掌握涉案的控制性详细规划信息。二、市规自局电子政务平台是我市规划自然资源主管部门与区县规划自然资源主管部门共同使用的电子政务平台。根据市规自局信息化建设的要求及信息化建设的现状，其掌握的所有规划成果、信息均以电子化并纳入电子政务平台管理，城乡规划的制定、修改与实施、建设项目的规划、管理以及监督检查等工作均依托电子政务平台，通过该平台以及其数据库可以对我市所有的控制性详细规划的住址编制、审批和组织实施的信息进行记录、保存与发布，并对编制成果进行归档；该平台及其数据库亦已涵盖我市所有的控制性详细规划的档案信息。区规自局通过市规自局电子政务平台进行检索，检索方式完善合理，足以说明区规自局已尽到了充分的检索义务。三、区规自局作为市规划和自然资源局的派出机构，在清楚了解肖登秀、梁英房屋所在地控制性详细规划信息的前提下，又通过电子政务平台对原始档案信息进行了检索，在尽到充分检索义务后对肖登秀、梁英进行了回复。市规自局对涉案政务的查阅也是通过同一政务平台系统，同一查询方式进行查询，不再建议其向市级规划自然资源主管部门进行查询是合理的，该行为符合《重庆市城乡规划条例》第八条第二款“市城乡规划主管部门负责全市的城乡规划管理工作，并在主城区和市人民政府确定的特定区域设立派出机构”和国务院有关简政放权优化服务的要求。区规自局作出的《复函》程序合法、内容适当，符合法律规定；一审判决确认违法，适用法律错误。肖登秀、梁英未向本院提交书面答辩意见。各方当事人向一审法院举示的证据经一审法院当庭质证，且已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的认定正确，本院予以采信。本院审理查明的事实与一审法院查明的事实无异。二审查明：一、区规自局庭审中称，（政务）系统中没有1995年至2000年的控制性详细规划，系统中最早的控制性详细规划是2002年的记录；二、区规自局提交了遥感影像数据截图两张，均为“重庆市国土空间规划一张图”项下的“城镇控制性详细规划”和“全市2018年遥感影像”，区规自局称，证据显示肖登秀、梁英房屋所在区域没有1995年至2000年期间的控制性详细规划，最近的控制性详细规划的编制时间为2004年7月1日。肖登秀、梁英认为，1995年至2000年期间，当时电子数据储存系统尚未推广，政府信息多数还是以纸质、书面方式存在，不能仅凭电子系统查询结果就答复称信息不存在，应当全面查询电子数据系统和纸质存储系统，该证据不能证明肖登秀、梁英所申请的信息不存在。本院认为：各方当事人对本案信息公开中各方当事人的诉讼主体资格、信息公开行政程序等事项均无争议，一审法院已对此进行了阐述，本院不再作进一步论述。肖登秀、梁英申请公开的政府信息为其房屋所在国有土地1995年至2000年间的控制性详细规划。《重庆市城市规划管理条例》（1989年）第十四条规定：“市人民政府确定的重点建设地区的地块规划和详细规划，由市规划局和所在区、县规划管理部门共同组织编制，报市人民政府批准。其他建设地区的地块规划和详细规划，由所在区县规划管理部门组织编制。市区的，报市规划局批准；郊区、县的，报区、县人民政府批准。”《重庆市城市规划管理条例》（1998年）第十条第三款规定：“市城市规划行政主管部门主管全市的城市规划工作。根据工作需要，市城市规划行政主管部门可在特定地区设立派出机构，负责指定区域内的城市规划管理工作。”《重庆市城市规划管理条例》（2000年修订）第十条第三款规定：“市城市规划行政主管部门主管全市的城市规划工作。根据工作需要，市城市规划行政主管部门可在特定地区设立派出机构，负责指定区域内的城市规划管理工作。”《政府信息公开条例》第十条第二款规定：“行政机关设立的派出机构、内设机构依照法律、法规对外以自己名义履行行政管理职能的，可以由该派出机构、内设机构负责与所履行行政管理职能有关的政府信息公开工作。”区规自局在1998年前作为控制性详规的组织编制部门及共同组织编制部门，1998年后作为市城乡规划主管部门的派出机构，均具有能以自己名义针对肖登秀、梁英提出的控制性详细规划作出回复、履行政府信息公开的法定职责。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十六条第（四）项的规定：“经检索没有所申请公开信息的，告知申请人该政府信息不存在。”行政机关以信息不存在为由拒绝提供政府信息的，应当证明已尽到合理检索义务。电子政务系统是现代信息技术、计算机技术和网络技术发展的产物，1995年至2000年期间，电子政务基本处于起步阶段，区规自局审理中也自认，电子政务平台系统中最早的控制性详细规划是2002年的记录，2002年之前的资料有可能没有录入系统。区规自局称已在市规自局电子政务平台“重庆市国土空间规划一张图”进行过检索，检索结果表明大渡口区八桥镇原新华六社（现九宫庙街道创新村片区）1995年至2000年间的控制性详细规划信息不存在；对此，肖登秀、梁英认为，1995年至2000年期间，电子数据储存系统尚未推广，政府信息多数还是以纸质、书面方式存在，不能仅凭电子系统查询结果就答复称信息不存在，应当全面查询电子数据系统和纸质存储系统。本院根据查询时段电子政务平台系统的发展阶段、区规自局的自认并结合肖登秀、梁英的意见，认定区规自局仅在电子政务平台系统中进行检索，存在检索遗漏，大渡口区八桥镇原新华六社（现九宫庙街道创新村片区）1995年至2000年间的控制性详细规划是否存在纸质档案，区规自局没有举示证据证明，区规自局对肖登秀、梁英所申请公开的信息未尽合理检索义务。区规自局所作《复函》认定政府信息不存在的结论，证据不足，依照《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第九条之规定，被诉《复函》应当予以撤销，区规自局应当通过检索、调查后重新作出行政行为。二审因查明新事实改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）、（三）项、第七十条第（一）、（二）项之规定，判决如下：一、撤销重庆市九龙坡区人民法院作出的（2019）渝0107行初361号行政判决。二、撤销重庆市大渡口区规划和自然资源局作出的大渡口规资政信〔2019〕9号《关于梁英等申请政府信息公开有关问题的复函》；责令重庆市大渡口区规划和自然资源局在法定期限内重新作出行政行为。一审案件受理费50元，二审案件受理费50元，共计100元，由重庆市大渡口区规划和自然资源局负担。本判决为终审判决。审 判 长 张小明审 判 员 应 禧审 判 员 张华荣二〇二〇年六月四日法官助理 何小莉书 记 员 唐 吉