山东省淄博市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）鲁03行终74号 上诉人（原审原告）高宁，男，1974年3月4日生，汉族，住张店区。 委托代理人张福宁，山东鲁杰律师事务所律师。 委托代理人于泉，山东鲁杰律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）淄博市张店区马尚镇人民政府，统一社会信用代码113703030042174346。住所地，张店区联通路198号。 法定代表人左登峰，镇长。 被上诉人（原审第三人）淄博市张店区马尚镇九级村村民委员会，统一社会信用代码54370303B476280734。住所地：淄博市张店区马尚镇九级村。 法定代表人袁艳会，主任。 委托代理人梁宁，山东扬帆盛铭律师事务所律师。 委托代理人姜兆刚，山东扬帆盛铭律师事务所律师。 上诉人高宁因诉被上诉人淄博市张店区马尚镇人民政府（以下简称马尚镇政府）、被上诉人淄博市张店区马尚镇九级村村民委员会（以下简称九级村村委会）确认强拆行为违法及赔偿一案，不服淄博市张店区人民法院（2019）鲁0303行初92号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 原审法院查明，2005年4月12日至2009年12月31日，第三人曾与原告先后签订过多份《房屋场地租赁合同》，约定原告租赁第三人位于世纪路东、××河南房屋场地，用于“淋灰”，租期皆为一年。在2006年、2008年、2009年签订的租赁合同中，皆载明根据九级村《租赁经营管理规定》签订合同；2009年签订的租赁合同第十条第一项、第四项约定:乙方在租赁期间搞不利于社会和有损于群众利益的,出租方有权终止合同收回房屋。第十二条还注明：租赁期满，本合同终止，对房屋场地、设施进行清查、移交。而《租赁经营管理规定》第二条则规定：“个人已经建上的房屋及构筑物，在经营期间不收取租赁费。合同到期或因其它原因终止时一律无偿拆除。”原告在租赁期间，曾在租赁场地建设了一些房屋、大棚等临时建筑，并进行了道路、围墙等基础设施的完善。原告进行这些建设时未办理有关审批手续。2009年12月31日，双方租赁合同到期，未再续订书面合同，但原告仍继续占用此房屋场地用于烧烤、汽车美容等经营活动。2014年2月19日至2016年9月4日间，第三人曾多次通知原告，要求其拆除地上建筑物，交还租赁场地，原告一直未按通知要求履行。2017年4月21日，原告租赁场地上的建筑物被强制拆除，原告于2017年5月2日向淄博市张店区人民政府提出行政复议的申请，要求确认被告淄博市张店区马尚镇人民政府及第三人淄博市张店区马尚镇九级村村民委员强行拆除原告承包场地的地上附着物的具体行政行为违法并要求赔偿原告因强拆所造成的经济损失170万元。淄博市张店区人民政府于2017年5月9日作出《不予受理行政复议申请决定书》，后原告不服提起诉讼，经淄博市中级人民法院于2018年7月19日作出判决：撤销该《不予受理行政复议申请决定书》并责令重新作出行政复议决定。淄博市张店区人民政府于2018年7月31日受理了该行政复议申请，其审理后认为，原告的复议请求和赔偿请求不符合行政复议案件规定的受理条件，于2018年9月19日重新作出行政复议决定：驳回原告高宁的行政复议请求。另查明,2016年9月2日，淄博市张店区城市管理行政执法局曾针对原告租赁的场地存在的问题，向第三人下达过限期整改通知书，要求第三人限期恢复原貌，否则强行拆除。2017年3月20日，张店区城市管理行政执法局作出张执限拆字[2017]第0000670号《责令限期拆除通知书》，责令原告高宁2017年4月5日前自行拆除私自搭建建筑物。原告曾因此向法院提起行政诉讼，此诉讼经二审生效法律文书认定，张店区城市管理行政执法局作出的张执限拆字[2017]第0000670号《责令限期拆除通知书》，要求高宁自行纠正违法行为，符合法律规定。张店区执法局在执法过程中未听取上诉人的陈述和申辩，并且将《责令限期拆除通知书》张贴在租赁土地的现场未将通知书依法送达上诉人高宁，属程序轻微违法，鉴于上诉人未经城市人民政府市容环境卫生行政主管部门批准，擅自在街道两侧和公共场地搭建建筑物、构筑物和其他设施，影响市容，事实清楚，张店区执法局作出《责令限期拆除通知书》要求上诉人自行纠正违法行为，并无不当，故应依法确认张店区执法局作出的《责令限期拆除通知书》违法。原告高宁还曾与第三人张店区马尚镇九级村村民委员会因房屋租赁合同纠纷，向法院提起（2017）鲁0303民初1561号民事诉讼,后于2017年6月16日撤诉。 原审法院认为，原告高宁占用涉案土地，是基于其与第三人张店区马尚镇九级村村民委员会的场地租赁关系；而双方所签订的《房屋场地租赁合同》中，已明确注明了租赁合同到期后，第三人具有收回场地，并按《租赁经营管理规定》处置此场地上建筑物的权利。根据双方最后一份租赁合同的约定，合同已于2009年12月31日到期，此后，双方未再续订书面合同。故第三人张店区马尚镇九级村村民委员会具有依据合同约定收回此租赁场地的权利。至于收回过程涉及的是否存在损害原告权利的问题，则属于原告与第三人在民事纠纷范畴内解决的问题。又因为被告、第三人皆主张涉案的拆除行为系第三人所实施，相关证据也证明此拆除行为的实施主体就是第三人；而原告所提交的证据又不能证明第三人的行为系依被告授权实施；结合前面所述的第三人之权利，其也不需要被告授权就具有拆除涉案建筑物的动因及依据。虽然庭审中相应证据能够证明被告及辖区内城管执法和公安部门亦曾安排工作人员出现在拆除现场，但其到现场主要是基于政府部门维护相关民事主体间进行较大的、容易引起冲突的民事行为时的治安等工作需要，并不会由此引起行为主体的改变。综上所述，原告所诉的拆除行为是基于其与第三人之间民事纠纷所导致，其对被告的诉讼请求缺乏事实和法律依据，故法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告高宁的诉讼请求。案件受理费50元，由原告高宁负担。 原审原告高宁上诉称，一、本案中实施违法强拆行为的实施人是被上诉人张店区马尚镇人民政府，一审判决不予认定，显然是认定事实错误。本案中，上诉人在租赁场地上建设的房屋及附属设施，已经于2017年4月21日被违法强拆是确定的事实。实施强拆的行政主体就是被上诉人张店区马尚镇人民政府。本案中，上诉人提供的证据能够充分证实，被上诉人马尚镇政府实施了强拆行为。上诉人提供的证据中，首先有被上诉人马尚镇九级村村委于2017年3月13日下发的通知，该通知中内容明确提到“……否则3月18日将对你户实施停电措施，并上报镇违法建设行动治理小组，强行拆除”，由此看出，在拆除前原审第三人所发的通知中就明确告知强行拆除是由镇政府实施和组织领导；其次，在2017年3月23日，被上诉人马尚镇政府查封了上诉人的电表，这一行为与2017年3月13日的通知相印证，证明被上诉人马尚镇政府在按照通知的告知内容在实施；第三，在2017年4月21日强拆现场，马尚镇党委书记、镇长，带领强拆人员100余人，并联合领导九级村的100余人，出现在强拆现场参与强拆(有现场录像为证)；第四，在违法强拆完毕后，马尚镇政府的宣传平台(智慧马尚便民服务平台等)以及鲁中网均以新闻报道的形式，详细报道了这次强拆行为，在新闻报道中均提到了被上诉人马尚镇政府参与了强拆行动，与被上诉人马尚镇九级村村民委员会联合行动，进行强拆。并明确确认马尚镇政府、城管及派出所人员对拆除区域清场并设立警戒线，强拆建筑面积3000余平方米。因此，被上诉人马尚镇政府实施了违法强拆行为，是强拆行为的具体实施者这一事实是毋庸置疑、无可辩驳的。二、被上诉人马尚镇政府虽然不承认直接实施了强拆行为，但是其承认在强拆现场维持现场秩序。因此，即使被上诉人马尚镇政府在现场维持秩序，其依靠的也是政府的强制力在保护违法强拆行为，在强拆现场对强拆行为起到领导、支持、鼓励作用，其行为仍然在违法强拆中起到主要的、决定性作用。被上诉人马尚镇政府辩称，其大量的工作人员在现场只是负责监督和维护现场秩序，不能证明被上诉人马尚镇政府参与了强拆。其辩称是不符合事实，也不符合常理，更不符合法理。被上诉人马尚镇政府出动上至镇书记、镇长，下至众多工作人员，人数高达上百人的队伍在现场只是维持秩序，并不参与强拆，其辩解不具有合理性。其次，即使如被上诉人马尚镇政府辩解，其大量人员去现场是维持秩序，那他们维持的也是违法强拆的秩序，是对违法强拆行为的帮助和支持，并且这种帮助是决定性的，没有这种帮助，违法强拆行为是不可能实施的。因此，即使如被上诉人马尚镇政府辩称只是在现场维持秩序，其实质也是参与了实施强拆行为。维持秩序本身也是一种参与实施行为，对于政府工作人员出现在强拆现场，被视为参与实施了强拆行为的案例并不在少数，因为政府人员到达现场他代表的是一种公权力，并且是实施强拆行为人员的上级领导部门，在这种情形下，如果还认为他们只是到现场集体围观，与他们没有任何关系，显然从法、理、情任何方面都说不过去。综上，被上诉人马尚镇政府的参与行为属于强拆行为的重要组成部分，是起到领导作用、主要作用的，依法应认定属于违法参与、实施强拆。三、一审判决认定被上诉人马尚镇政府到达现场，主要是基于政府部门维护相关民事主体间较大的、容易引起冲突的民事行为的治安工作需要，不会引起行为主体的改变，并以此为由认定被上诉人马尚镇政府没有实施、参与强拆。对此，上诉人认为这一理由依法不能成立的。首先，一审判决认定被上诉人马尚镇九级村委在本案涉及的强拆是一种民事行为，是民事范畴解决的问题，其实质就是变相认定村委具有强拆权，这直接是颠覆现行的行政法律、法规规定的严重违法行为；第二，一审判决认定被上诉人马尚镇政府作为一级政府是作为维护治安需要，去维护被上诉人九级村委实施民事行为。强拆权利是在法律规定的范围内，由人民法院行使的强制执行权。而作为非司法部门、非行政部门的一级村委，他的强拆行为就是违法行为，并且是违反的《中华人民共和国刑法》的犯罪行为，是涉嫌故意毁损公私财物罪。而一审判决也对此认定是维持社会治安，显然是严重违法的错误判决。四、被上诉人马尚镇政府应对违法强拆行为给上诉人造成的损失承担赔偿责任，共同参与的被上诉人马尚镇九级村村委应承担共同赔偿责任。综上，请求二审法院依法查明事实，予以改判，支持上诉人的上诉请求。 被上诉人马尚镇政府二审期间未提交书面答辩意见。 被上诉人九级村村委会二审期间未提交书面答辩意见。 各方当事人在一审中提交的证据和依据已随卷移送本院，二审未提交新的证据。本院二审经阅卷、调查、询问当事人对本案进行了书面审理。经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院依法予以确认。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定，提起行政诉讼应当有具体的诉讼请求和事实依据。《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项规定，行政诉讼案件不符合行政诉讼法第四十九条规定的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。本案上诉人起诉要求确认马尚镇政府强拆其建筑物及设施的行为违法并要求赔偿损失，上诉人主张马尚镇政府是强拆主体。本案中，上诉人占用涉案土地是基于其与九级村村委会签订的《房屋场地租赁合同》，2009年12月31日合同到期后双方未再签订合同，九级村村委会曾多次催告上诉人拆除地上建筑物返还土地但未果，上诉人一直占用该地块使用，但也未再向九级村委缴纳租赁费。庭审中，九级村村委会承认2017年4月21日村委会雇佣人员和设备拆除了涉案地上建筑物，并主张村委会是依据双方签订的租赁合同约定，按照村委会制定的《租赁经营管理规定》进行的拆除,并且拆除通知都是九级村委给高宁下发的。依据上述情形，被上诉人九级村村委会的拆除行为是基于双方之间的民事合同关系进行的，双方为此发生纠纷应属于民事纠纷范畴。虽然涉案建筑物被拆除时马尚镇政府及辖区内相关部门工作人员在拆除现场，但并未实施强拆行为，上诉人高宁也未提供充分证据证明马尚镇政府实施了强拆涉案建筑物的行为。因涉案占地面积较大，时间久远，情况复杂，马尚镇政府作为辖区基层政府对于辖区内矛盾比较激化，易引发群体性事件，为防止突发安全事件发生，组织人员到现场维持安全秩序符合实际情况，马尚镇政府并非强拆主体。故上诉人高宁以马尚镇政府为被告提起行政诉讼，要求确认马尚镇政府强拆其建筑物及设施的行为违法并要求赔偿损失，没有事实依据，上诉人的起诉不符合起诉条件，应依法裁定驳回起诉。原审法院判决驳回高宁的诉讼请求，适用法律错误，本院依法予以纠正。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项以及《最高人民法院关于适用的解释》第一百二十三条第（一）项之规定，裁定如下: 一、撤销淄博市张店区人民法院（2019）鲁0303行初92号行政判决； 二、驳回原审原告高宁的起诉。 一、二审案件受理费各50.00元，退还上诉人高宁。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 商利群 审 判 员 陈 磊 审 判 员 荣明潇 二〇二〇年六月二十二日 法官助理 孙立平 书 记 员 亓钰泠