四川省宜宾市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川15行终139号 上诉人（原审原告）泸州顺通实业有限公司，住所地：四川省泸州市江阳区酒城大道四段7号1号楼2103号，统一社会信用代码：91510500723242994L。 法定代表人刘伯驹，董事长。 委托代理人熊伟，四川五月花律师事务所律师，执业证号：15105201710010871。 被上诉人（原审被告）江安县自然资源和规划局（原江安县国土资源局），住所地：四川省江安县江安镇竹都大道东段74号，统一社会信用代码：115112230087165055。 法定代表人陈阳，局长。 委托代理人王永江，四川蜀南律师事务所律师，执业证号：15115198610328259。 上诉人泸州顺通实业有限公司（以下简称泸州顺通公司）因与被上诉人江安县自然资源和规划局土地行政管理行政征收一案，不服四川省江安县人民法院（2019）川1523行初30号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 一审法院经审理查明，2006年，泸州顺通公司经原江安县国土资源局采取招拍挂的法定形式，受让了座落于江安县江安镇竹都大道西段南侧毗邻华夏路与拟建的13米街间的宗地国有土地使用权17422平方米，泸州顺通公司与江安县易通房地产开发有限责任公司（以下简称江安易通公司）合作建设“锦绣华庭”小区住宅房。同年12月6日，泸州顺通公司与原江安县国土资源局正式签订了《国有土地使用权出让合同》，约定土地出让金价格为540元每平方米，规划建筑容积率2.6，建筑规模为45297平方米。同日，泸州顺通公司与原江安县国土资源局对出让合同未尽事宜，签订了《毗邻华夏路至拟建13米街宗地补充协议》，其中第六条约定“建筑规模按照设定的容积率执行，但若规划部门调整容积率，则按成交价折算单位建筑面积地价，并按实际增加的建筑面积补缴土地出让金”。泸州顺通公司取得该宗地的国有土地使用权后，与江安易通公司合作对该宗地进行“锦绣华庭”小区住宅房建设，并按《出让合同》约定的土地面积缴纳了国有土地使用权出让金，其中土地使用权出让金70.788万元延期了30日缴纳。2009年，建设工程竣工，原江安县国土资源局根据原江安县房地产管理所委托的测绘公司对泸州顺通公司建筑面积作出的测绘报告，查明泸州顺通公司该工程的实际建筑面积超过规划13339平方米，应根据双方《补充协议》的约定，对超容积率土地出让金，按照楼面分摊面积地价207.69元每平方米计算，泸州顺通公司应补缴超容积率土地出让金277.0377万元，加上泸州顺通公司应当承担出让合同约定的延期缴纳出让金产生的滞纳金6.37万元，扣减原江安县国土资源局应当承担的延期交付土地违约金50.8万元，确定泸州顺通公司应当补缴超容积率土地出让金232.6077万元；同时根据对泸州顺通公司实际建设用的面积复查，查明泸州顺通公司该项目建设超出合同约定面积699.4平方米，按照合同约定应当补缴土地出让金37.7676万元，故泸州顺通公司总共应当补缴土地出让金270.3753万元。该应补缴的土地出让金金额系经双方计算核对产生，泸州顺通公司当时并无异议。2010年5月21日，江安县人民政府党组讨论通过了《江安县人民政府党组第三十一次会议纪要》，其中作出了“由国土局负责加快追缴因宗地建筑密度和容积率调整后应补缴的出让金，对在2个月内补缴完清的开发商，可按应缴额的80%收取”的内容。2010年8月31日，原江安县国土资源局向泸州顺通公司送达了江国土资函［2010］73号《关于出让宗地超容积率补缴土地出让金的通知》，要求泸州顺通公司全额补缴土地出让金270.37万元。泸州顺通公司知晓江安县人民政府党组的会议纪要后，按应补缴土地出让金80%的比例，于2010年10月9日补缴土地出让金75.9855万元，于同月12日补缴140.1355万元，13日补缴1750元，共计补缴216.296万元，其余20%即54.08万元，泸州顺通公司认为已按《会议纪要》的规定补缴完毕，遂没有继续补缴。2016年10月25日，在四川省纪委办理相关案件中，发现江安县存在对剩余未缴的土地出让金不再追缴的问题，由宜宾市监察局向江安县人民政府作出宜监综［2016］6号《监察建议书》，要求江安县人民政府整改。2017年9月21日，原江安县国土资源局召集了欠缴土地出让金的各公司召开会议，要求对欠缴的土地出让金予以补缴，会议中原江安县国土资源局同时向泸州顺通公司送达了江国土资函［2017］106号《关于追收出让宗地超容积率土地出让金的通知》，要求泸州顺通公司补缴剩余的土地出让金54.08万元，但泸州顺通公司未按该通知履行。2018年4月16日，原江安县国土资源局向泸州顺通公司作出江国土资函［2018］30号《关于责令泸州顺通实业有限公司限期缴纳土地出让金的行政决定书》，限期泸州顺通公司补缴尚欠的土地出让金54.08万元，并通过挂号信的方式向泸州顺通公司送达，因泸州顺通公司未予补缴，也没有在法定期限内申请行政复议或提起行政诉讼，原江安县国土资源局在法定期限内申请强制执行，四川省江安县人民法院经初步审查，发现原江安县国土资源局无有效证据证明该行政决定书已合法送达泸州顺通公司，要求其提供有效证据，原江安县国土资源局撤回执行申请。2019年3月，在国家机构改革中，原江安县国土资源局改革为江安县自然资源和规划局，由其继续行使原江安县国土资源局的职能及原江安县住房城乡规划建设和城镇管理局的部分职能。因江安县自然资源和规划局无法核实泸州顺通公司是否收到该决定书，遂于2019年4月2日再次向泸州顺通公司作出江资源规划［2019］2号《关于责令泸州顺通实业有限公司限期缴纳土地出让金的行政决定书》，并于2019年4月22日直接送达泸州顺通公司。泸州顺通公司收到该决定书后，遂提起行政诉讼。 一审法院认为，根据《国有土地使用权出让收支管理办法》第五条“土地出让金收入由财政部门负责征收管理，可由市、县国土资源管理部门负责具体征收”的规定，江安县自然资源和规划局具有征收国有土地使用权出让金的法定职责。 第一，关于泸州顺通公司是否应当作为继续补缴土地出让金主体及征收标准的问题。泸州顺通公司于2006年12月6日与原江安县国土资源局签订了《国有土地使用权出让合同》，同日对合同未尽事宜又签订了《毗邻华夏路至拟建13米街宗地补充协议》，根据合同的相对性，泸州顺通公司作为国有土地使用权受让主体，应当严格按照合同的约定行使合同权利和履行合同义务，泸州顺通公司在取得宗地的国有土地使用权后，与江安易通公司合作开发，其双方的合作关系系另一法律关系，与本案争议无关联性，故对泸州顺通公司认为开发主体已经发生变化，不应再由泸州顺通公司承担补缴土地出让金的理由不成立。对于因泸州顺通公司擅自调整容积率后产生的超容积率土地出让金具体金额54.08万元计算标准，是在工程竣工后，双方根据《补充协议》对超容积率土地出让金的约定，经双方计算、核对后产生，其标准符合合同约定，泸州顺通公司在收到补缴通知后对此未提出异议，在2010年10月分三次补缴土地出让金时未提出异议，在收到原江安县国土资源局第一次限期缴纳决定后亦未提出异议，故原江安县国土资源局按照协议约定标准来计算超容积率土地出让金的行为符合协议约定，没有违反相关法律、法规及政策规定，没有侵害泸州顺通公司权益。 第二，关于泸州顺通公司提出已经按照江安县人民政府党组作出的《会议纪要》要求，在规定期限内按照应补缴土地出让金80%的比例进行了缴纳，其余20%就不应再缴纳的理由，一审法院认为，人民政府党组作出的会议纪要是党对行政工作的指示行为，其仅对行政机关发生效力，不对外发生效力，从行政诉讼角度不属于人民法院审查范围，《会议纪要》的内容应当通过行政机关转化为具体行政行为或行政允诺后，才能对行政相对人发生法律效力，而本案原江安县国土资源局向泸州顺通公司作出的补缴通知、限期履行的行政决定中，均是要求泸州顺通公司全额缴纳，并未向泸州顺通公司作出任何免征的表示，而原江安县国土资源局本身亦不具有对泸州顺通公司应当补缴的土地出让金进行免征的权利，泸州顺通公司在本案中应当补缴的土地出让金并未得到免征，故泸州顺通公司应当对尚未补缴的20%土地出让金54.08万元予以补缴。 第三，对于江安县自然资源和规划局原作出的江国土资函[2018]30号《关于责令泸州顺通实业有限公司限期缴纳土地出让金的行政决定书》的效力问题，一审法院认为，作为行政机关作出的行政决定，其先定力、公定力、确定力、拘束力与执行力共同构成一个行政决定的效力，该五个效力并存于一个生效行政决定之中，而执行力是行政决定效力的最终体现。本案查明该行政决定已经超过了《中华人民共和国行政强制法》及最高人民法院司法解释规定的3个月申请执行时限，江安县自然资源和规划局已经不能根据该行政决定向人民法院申请强制执行，该行政决定已对双方失去约束力，即失去了执行力，故该行政决定因效力缺失属失效的行政决定，行政机关亦无再行撤销的必要。 第四，对于江安县自然资源和规划局作出的江资源规划[2019]2号《关于责令泸州顺通实业有限公司限期缴纳土地出让金的行政决定书》的合法性问题，一审法院认为，采取出让方式取得的国有土地使用权均为有偿使用，根据《国有土地使用权出让收支管理办法》第十条“任何地区、部门和单位都不得以‘招商引资’、‘旧城改造’、‘国有企业改制’等各种名义减免土地出让金”的规定，泸州顺通公司欠缴本案土地出让金的行为，其补缴义务处于持续状态，相关法律、法规对泸州顺通公司应当继续履行缴纳义务的规定对泸州顺通公司仍然适用，江安县自然资源和规划局对泸州顺通公司再次作出限期缴纳的行政决定，既是江安县自然资源和规划局的法定权利，也是江安县自然资源和规划局的法定职责，同时也是维护法律秩序和国家利益的需要，泸州顺通公司的该项缴纳义务非因法定程序不得减免。《中华人民共和国行政强制法》及最高人民法院对行政机关申请强制执行的申请时限规定，其立法目的是由人民法院督促行政机关按照效率原则及时行使权利，以高效率维护国家和其他组织及公民的合法权益，对行政机关怠于行使权利的行为，从程序上予以否定，但并非否定行政机关继续行使其法定权利，故江安县自然资源和规划局依照其法定职权对同一事项重新作出的行政决定，并不受到已失效行政决定的约束,也不受超过申请执行时限的限制，泸州顺通公司的缴纳义务也不能因行政机关工作人员的失误而得到当然的免除。泸州顺通公司提出江安县自然资源和规划局违反了“一事不再罚”的原则，应当对该份行政决定予以撤销的观点，首先因本案是行政征收，并非行政处罚，在法律适用上不适用《中华人民共和国行政处罚法》“一事不再罚”的原则，其次，江安县自然资源和规划局再次作出的行政处理是针对泸州顺通公司欠缴土地出让金的同一事项，新的行政决定仅是对失效行政决定的延续处理，故泸州顺通公司认为江安县自然资源和规划局违反“一事不再罚”原则的理由不成立。对泸州顺通公司认为应当补缴的超容积率土地出让金没有严格遵循“地价评估、集体决策”程序，江安县自然资源和规划局违反程序的理由，一审法院认为，对于国有土地的开发建设，开发商在符合法定条件时可以申请调整容积率，经规划部门审查同意后，按照“地价评估、集体决策”的程序重新核定土地出让金，而在工程竣工验收后，仍然要根据最后实际建设面积予以复核。本案中，双方对超容积率土地出让金的计算标准已在《补充协议》中作出了明确约定，该约定也没有违反法律的效力性规定，应为有效约定，江安县自然资源和规划局依照合同约定计算超容积率土地出让金未违反合同约定和法律规定，故对泸州顺通公司该辩解理由不予支持。 综上，江安县自然资源和规划局作出的江资源规划[2019]2号《关于责令泸州顺通实业有限公司限期缴纳土地出让金的行政决定书》的事实清楚，计算标准符合合同约定，决定内容符合法律规定，没有侵害泸州顺通公司的合法权益，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，并经一审法院审判委员会讨论决定，判决：驳回泸州顺通公司的诉讼请求。案件受理费50元，由泸州顺通公司负担。 泸州顺通公司不服，提出上诉，请求：1.撤销四川省江安县人民法院（2019）川1523行初30号行政判决；2.查清事实，依法改判；3.一审、二审诉讼费由被上诉人负担。事实和理由：根据建设工程规划许可证和商品房预售许可证两组证据，足以证明江安县人民政府以及相关部门知晓开发的主体已经变更为江安易通公司承接，在容积率调整问题上江安易通公司亦多次向相关部门请示，后期建设均系江安易通公司独立完成。由于泸州顺通公司已经于2007年实际退出锦绣华庭的开发和销售，泸州顺通公司不再是土地出让金补缴义务主体，土地出让金的补缴义务人是江安易通公司。一审法院认定事实有误，请求二审法院依法改判。 江安县自然资源和规划局答辩称：泸州顺通公司是缴纳土地出让金的义务主体。泸州顺通公司与原江安县国土资源局签订了一份国有土地使用权出让合同及补充协议。约定了按实际增加的建筑面积补交土地出让金。经核对，泸州顺通公司还应当补缴土地出让金270.37万元，泸州顺通公司补缴了216.296万元后，尚差欠54.08万元未缴，泸州顺通公司补缴的时间是在房地产开发建设完毕以后，足以证明上诉人认可其是补缴土地出让金的义务主体。上诉人泸州顺通公司与江安易通公司之间是合作开发建设的法律关系，不影响其应当补缴土地出让金的义务主体。上诉人泸州顺通公司的上诉理由不能成立。请求二审法院驳回上诉，维持原判。 二审期间，上诉人泸州顺通公司提交了江监函[2007]6号-16号江安县监察局、公安局、国土资源局、规划和建设局联合发出的《关于出让宗地超容积率补缴土地出让金及其有关税费的通知》文件，证明原江安县国土资源局程序违法。经质证，江安县自然资源和规划局认为：该文件是由江安县监察局牵头，其他部门署名的函告性文件，不是哪一个行政机关单独的行政处罚决定，从监察局的角度根据泸州顺通公司申报的建设方案初步计算出的应补缴土地出让金的数据。该文件的性质不是原江安县国土资源局对其作出的行政处罚，对其不发生任何法律上的执行力。本院认为，该份文件只是催缴通知，不是原江安县国土资源局单独作出的行政处罚决定，不能达到上诉人泸州顺通公司的证明目的。 二审经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案争议的焦点是:泸州顺通公司是否是补缴土地出让金的义务主体及是否应当承担补缴义务。 上诉人泸州顺通公司与原江安县国土资源局签订了《国有土地使用权出让合同》，依法取得江安县江安镇竹都大道西段南侧毗邻华夏路与拟建的13米街之间宗地的国有土地使用权。对该宗土地的未尽事宜，双方签订了《毗邻华夏路至拟建13米街宗地补充协议》，泸州顺通公司作为国有土地使用权的受让主体，应履行缴纳土地出让金的义务。在实际开发建设过程中，受让宗地容积率进行了调整，根据《毗邻华夏路至拟建13米街宗地补充协议》第六条的约定，调整容积率的则按成交价折算单位建筑面积地价，泸州顺通公司应该按实际增加的建筑面积补缴土地出让金。《国有土地使用权出让合同》、《毗邻华夏路至拟建13米街宗地补充协议》对泸州顺通公司具有拘束力，泸州顺通公司以江安易通公司在施工建设的理由不能免除其应承担的补缴土地出让金的义务。泸州顺通公司认为开发主体发生变化，不应承担补缴土地出让金的理由不成立，本院不予采信。 上诉人泸州顺通公司在二审中提交了江监函[2007]6号-16号文件，该份文件作出时间是2007年8月，泸州顺通公司开发建设的“锦绣华庭”小区尚未竣工，实际建筑面积还没有进行测绘，补缴的土地出让金未核算，该文件只是一个催缴的方式，且该份通知不是原江安县国土资源局单独作出的行政处罚决定，不具有履行力。上诉人泸州顺通公司认为江安县自然资源和规划局程序违法的上诉理由不能成立。根据《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》第二条“对出让土地，凡改变土地用途、容积率的，应按规定补交不同用途和容积率的土地差价”、“要进一步加强国有土地收益的征收和管理，任何单位和个人均不得减免和挤占挪用土地出让金、租金等土地收益。对于低价出让、租赁土地，随意减免地价，挤占挪用土地收益，造成国有土地资产流失的，要依法追究责任”的规定，泸州顺通公司补缴调整容积率后的土地出让金是其法定义务，未经法定程序不得随意减免。被上诉人作为收取土地出让金的法定主体，未对上诉人应缴纳的土地出让金数额作出过减免的决定，上诉人应当对未足额缴纳部分及时补足。上诉人泸州顺通公司以江安县人民政府党组作出的《会议纪要》对剩余20%土地出让金主张不应补缴的理由不能成立，本院不予支持。 综上，上诉人泸州顺通公司的上诉请求及理由不能成立，不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人泸州顺通实业有限公司负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 唐福均 审 判 员 李红彬 审 判 员 张雪萍 二〇二〇年六月十一日 法官助理 贾琳玲 书 记 员 陶 涛