河南省南阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫13行终123号上诉人（一审原告）皇甫家海，男，1974年1月13日出生，汉族，住南阳市宛城区。上诉人（一审原告）尚梅山，女，1973年5月26日出生，汉族，住南阳市宛城区。以上二上诉人委托代理人张晓东,河南勤修合宇律师事务所律师。被上诉人（一审被告）南阳市宛城区自然资源局。住所地南阳市宛城区南阳市宛城区独山大道396号。法定代表人杨虎，任局长。委托代理人张付晴，河南衡祥律师事务所律师。委托代理人齐兴，男，1986年6月29日出生，汉族，南阳市宛城区。系该单位工作人员。上诉人皇甫家海、尚梅山因与被上诉人南阳市宛城区自然资源局确认行政行为违法纠纷一案，不服南阳市宛城区人民法院（2020）豫1302行初21号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人皇甫家海及皇甫家海、尚梅山的委托代理人张晓东，被上诉人南阳市宛城区自然资源局的委托代理人张付晴、齐兴到庭参加诉讼。本案现已审理终结。南阳市宛城区人民法院一审查明以下事实：原告皇甫家海、尚梅山系夫妻关系，均系南阳市宛城区溧河乡皇杜庄村5组人。二原告在该组有房屋一处，房权证号为：宛市房权证字第××号，证载砖混结构2层，面积266.67平方米。实际为5层建筑，第5层为楼梯间，建筑总面积754.7平方米。2013年6月26日，河南省人民政府作出豫政土（2013）853号“关于南阳市实施2012年度第一批保障性安居工程建设用地的批复”，其中同意南阳市人民政府转用并征收宛城区等2个区、溧河乡等8个乡（街道办事处、集聚区）姚庄社区一组等21个农村集体经济组织集体耕地20.1821公顷、园地0.2921公顷、其他农用地0.8192公顷；征收溧河乡姚庄社区七组等4个农村集体经济组织集体建设用地2.3831公顷（其中耕地20.1921公顷），二原告房屋在征收范围内。2017年11月9日，南阳市宛城区人民政府和南阳市宛城区国土资源局发布[2017（年）]9号征收土地方案公告和征地补偿安置方案公告，根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《征收土地公告办法》等有关规定，河南省人民政府以豫政土（2013）853号文件批复，南阳市人民政府以宛政土（2013）158号通知，征收南阳市保障性安居工程建设项目用地，征收土地位置和面积为溧河乡皇杜庄村集体土地5.4608公顷。现将河南省人民政府批准的《征收土地方案》内容和有关事项予以公布。被征收社区的土地补偿、安置补助费，按照河南省人民政府公布的南阳市区片综合地价138万元每公顷的标准进行补偿。地上附属物和青苗补偿费标准按照南阳市人民政府宛政（2013）47号文件执行。被征收土地四至范围内的土地所有权人、使用权人在本公告公告之日起10个工作日内，持土地权属证书或其它有关证明材料到溧河乡皇杜庄村村委会办理征地补偿登记；对本方案内容如有不同意见，以社区为单位，以书面形式送达宛城区国土资源局。二原告居住房屋及使用土地在本次土地征收范围内，在规定的10个工作日期限内二原告未提出异议。2019年1月30日，原告皇甫家海申请河南信诚房地产评估公司对其房屋进行评估。同年，2月14日，由溧河乡人民政府委托河南信诚房地产评估有限公司对皇甫家海所有的自建房屋进行市场价值评估。并通知二原告于2019年3月8日上午9点进行现场评估。同年3月14日，河南信诚房地产评估有限公司对涉案房屋作出豫诚信评估（2019）第0103316号房地产评估报告：最终确定评估对象价值时点的房地产市场价值为人民币990796元。（其中该房产合法的房屋及其使用的土地使用权价值为723763元，室内外装饰装修和地上附属物价值及记载之外的建筑物价值为267033元。）同年3月15日，宛城区溧河乡人民政府以公证送达的方式向原告送达了《房屋评估价值及相关材料告知书》，原告申请复核，河南信诚房地产评估有限公司于同年4月1日进行回复，并将结果于4月30日邮寄送达原告。于同年4月16日向原告送达了《请领取领地（房）补偿款的通知》，告知原告在通知送达后三日内来溧河人民政府办理领款手续，并提供收款账户。如未在期限内办理领款手续或未提供收款账户，则以未被征收房屋的补偿款转入房屋所在村集体的银行账户内。二原告未办理领取手续，溧河乡人民政府于同年7月9日向原告公证送达《通知》。原告房屋征收补偿款共计994396元已支付至所在村，通知原告在本通知送达后三日内到村部领取，逾期未领取视为补偿款已支付到位。2019年7月29日，被告南阳市宛城区自然资源局向原告公告送达了《关于责令交付土地的通知书》，内容为：皇甫家海户：（因南阳市城市发展需要和城市规划的要求，河南省人民政府以豫政土（2013）853号文件批复批准南阳市人民政府征收南阳市宛城区溧河乡皇杜庄村五组1.0431公顷集体土地。南阳市宛城区人民政府2017年11月9日作出征收土地公告，宛城区国土资源局也于当日发出征地补偿安置方案公告。你户及相关被征收人对本次征地行为未提出异议。你户在该征地范围内北邻规划区间路、西邻溧河公寓小区现边界、南邻溧河公寓现边界、东临溧河公寓现边界有房屋一处。房权证号为宛市房权证宛城房字第××号，证载内容为混合结构、两层、建筑面积266.67平方米、涉及用途住宅。房权证上未显示土地证号及使用面积。该房屋实际占土地210平方米，实际建筑面积745.7平方米。溧河乡人民政府及皇杜庄村民居委会多次同当事人协商沟通，未能就征收补偿事项达成协议。经参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》及相关规定，选定河南信诚房地产评估有限公司对你户欠述房屋价值进行了评估，你户欠述房屋及相应土地使用权价值为723763元，室内装修和地上附属物价值及证载之外的建筑物价值为267033元。你户对签署评估价值提出了复核申请。河南信诚房地产评估有限公司已将评估结果送达给你户。具体实际实施本次征地行为的溧河乡政府已将你户应得补偿款（包括其他相关补偿项）支付至你户所在村，并已告知你及时前去领取，未及时领取也是为补偿款已支付到位，但你户至今为拆除你户前述房屋，未交出本次征收的土地。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定。责令你户在接到本通知后七日内拆除你户在该区域的房屋并将相应的土地交还给政府。逾期未自行拆除房屋并交出土地的，本机关依法申请人民法院强制执行。原告不服该《通知书》，提起诉讼。一审法院认为：一、《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法,在对行政行为提起诉讼时,可以一并请求对该规范性文件进行审查”。规范性文件是指除政府规章外,行政机关及法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织,在法定职权范围内依照法定程序制定并公开发布的针对不特定的多数人和特定事项,涉及或者影响公民、法人或者其他组织权利义务,在本行政区域或管理范围内具有普遍约束力,在一定时间内相对稳定、能够反复适用的行政措施、决定、命令等行政规范性文件的总称。《党政机关公文处理工作条例》第八条“公文种类主要有：（十二）批复。适用于答复下级机关请示事项”。本案中，原告申请对河南省人民政府作出豫政土（2013）853号文件合法性审查，经审查，该文件是河南省人民政府对于南阳市人民政府关于南阳市实施2012年度第一批保障性安居工程用地请示的批复，属于政府之间的公文，并不是规范性文件，故原告请求审查该文件的合法性不属于行政诉讼审查内容。二、依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条“违反土地管理法律、法规规定，阻扰国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交付土地；拒不交付土地的，申请人民法院强制执行。”之规定，被告南阳市宛城区自然资源局具有作出责令交付土地这一行政行为的法定职权。根据最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条第一款“县级以上人民政府土地管理部门根据土地管理法实施条例第四十五条的规定，申请人民法院执行其作出的责令交付土地决定的，应当符合下列条件：（一）征收土地方案已经有权机关依法批准；（二）市、县人民政府和土地管理部门已经依照土地管理法和土地管理法实施条例规定的程序实施征地行为；（三）被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交付土地，已经影响到征收工作的正常进行。（四）符合《最高人民法院关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》第八十六条规定的条件。”之规定，本案中，河南省人民政府已经作出豫政土（2013）853号“关于南阳市实施2012年度第一批保障性安居工程建设用地的批复”，其中同意南阳市人民政府转用并征收宛城区溧河乡皇杜庄村五组1.0431公顷，二原告使用的土地已经被南阳市人民政府征收，并且该证收行为已经河南省人民政府批准。依据修订前的《中华人民共和国土地管理法》第四十六条、第四十八条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条及参照国土资源部发布的《征用土地公告办法》的有关规定，征收土地方案经依法批准后，由南阳市宛城区人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在原告居住的宛城区溧河乡皇杜庄村村委会予以公告,原告应当在公告规定的期限内持有关土地权属证明到公告指定的地点宛城区溧河乡皇杜庄村村委会办理征地补偿登记。南阳市宛城区国土资源局根据批准征地方案，拟订征地补偿、安置方案，并在宛城区溧河乡皇杜庄村村委会进行了公告，在公告规定的期限内二原告没有提出听证申请，对补偿标准即未提出异议也未向批准征收土地的河南省人民政府申请裁决。二原告主张其不知晓公告内容，但在开庭过程中认可2017年村里已经和其沟通拆迁事宜，由此可见，二原告对相关征收公告是知晓的，故对其主张，不予采信。该征地补偿安置方案批准后，在被告组织实施的过程中，原告应当予以配合。二原告申请河南信诚房地产评估公司对其房屋进行评估及申请复核评估，河南信诚房地产评估公司对其复核评估进行答复。后在二原告未领取补偿款的情况下将补偿款994396元进行提存，本案被告作出《关于责令交付土地的通知书》的前提是已经向二原告进行了安置补偿，在原告拒绝接受补偿的情况下，被告将补偿款994396元进行提存处理，目的是为了保障二原告的合法权益。被告作出的《关于责令交付土地的通知书》事实清楚，程序合法，适用法律正确，对原告诉请，依法不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决：驳回原告皇甫家海、尚梅山的诉讼请求。案件受理费50元，由原告承担。上诉人皇甫家海、尚梅山不服，上诉称：1、河南省人民政府作出豫政土（2013）853号文件是规范性文件，应审查其合法性。2、没有证据证实二上诉人房屋在征收范围内。3、房屋的评估不具备合法性，上诉人不认可征收程序和补偿数额，且将所谓的补偿款支付给所在村也是违法的。请求二审法院依法撤销（2020）豫1302行初21号判决并改判支持上诉人一审诉讼请求或另行指定一审法院以外的其他法院发回重审本案。被上诉人南阳市宛城区自然资源局答辩称：1、省政府征地批复的效力不属于行政诉讼审查认定范围，且不能以发出征收公告等认定征收工作开始，实际是批复作出后，市、区政府已积极开展征收工作。2、批复附件明细表中显示皇杜庄村征收面积5.4608公顷，上诉人的房屋占用土地范围在上报省政府的定界图中能够显示。3、《关于责令交付土地的通知书》完全是依照相关法律规定作出。上诉人的上诉理由不能成立，请求维持一审判决。本院二审查明的事实与一审法院查明的事实相一致。本院认为：（一）本案中南阳市宛城区自然资源局作出并向上诉人送达的《关于责令交付土地的通知书》，从其表达的实质内容上应是“责令交付土地决定”，但其形式上用的是“通知书”，存在文体适用不当的瑕疵。（二）河南省人民政府作出的豫政土（2013）853号文件，属于《党政机关公文处理工作条例》规定中的批复，不具有反复适用的效力，是政府之间的公文，不属于规范性文件范畴，不属于行政诉讼附带性审查的范围。（三）在本案涉案房屋的评估问题上，首先，是上诉人申请河南信诚房地产评估公司对该房屋进行评估；其次，在上诉人对房地产评估公司作出的评估报告有异议时，也申请对该评估报告进行复核，评估机构也对此进行了回复；再者，该涉案房屋的评估参照的是《国有土地上房屋征收与补偿条例》，采取了“就高不就低”最大程度维护被征收人权益的标准。综上，涉案房屋的评估，在程序和实体上都已充分保障了上诉人的相关权利。（四）根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征地土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。本案中，上诉人不领取相关补偿款，不积极主动拆除房屋并交出所占土地，其行为客观上已阻挠了相关征地行为的正常实施，南阳市宛城区自然资源局作为土地行政主管部门依法作出并公告送达《关于责令交付土地的通知书》，虽然存在文体适用的瑕疵，但其适用法律法规正确，符合正当程序，其效力应予保留肯定。上诉人的上诉理由及请求依法不能成立，本院不予支持；一审判决于法有据，本院予以维持。故根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持南阳市宛城区人民法院（2020）豫1302行初21号行政判决。本案诉讼费50元，由上诉人皇甫家海、尚梅山负担。本判决为终审判决。审判长 白 云审判员 杨玉娟审判员 郭 娟二〇二〇年六月十六日法官助理郭栋书记员王平