上海市第三中级人民法院行 政 判 决 书（2020）沪03行终128号上诉人(原审原告)张邦兰，女，1944年5月25日出生，汉族，住上海市长宁区。委托代理人宋锡祥，上海市光明律师事务所律师。被上诉人(原审被告)上海市长宁区人民政府北新泾街道办事处，住所地上海市长宁区。法定代表人董海峰。委托代理人蒋童晨。委托代理人齐昌，上海大庭律师事务所律师。被上诉人(原审被告)上海市长宁区城市管理行政执法局，住所地上海市长宁区。法定代表人竺凯。委托代理人陆馨伟。委托代理人顾杰。被上诉人(原审被告)上海市长宁区住房保障和房屋管理局，住所地上海市长宁区长宁路XXX号XXX楼。法定代表人邓大伟。委托代理人张晓莹。被上诉人(原审被告)上海市长宁区市场监督管理局，住所地上海市长宁区。法定代表人倪佳慧。委托代理人李玮。被上诉人(原审被告)上海市长宁区消防救援支队，住所地上海市长宁区。法定代表人虞利强。委托代理人祁文晋。被上诉人(原审被告)上海市公安局长宁分局北新泾派出所，住所地上海市长宁区。法定代表人王顺皓。委托代理人祁文晋。上诉人张邦兰因房屋整治行为一案，不服上海铁路运输法院(2019)沪7101行初138号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年3月10日受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。原审认定，本市长宁区新渔路XXX弄XXX号XXX室房屋(以下简称涉案房屋)所有权性质为私有，房屋用途为住宅。涉案房屋房地产权证记载权利人为胡国栋、张邦兰、胡飞侠、蔡文玮。涉案房屋及其庭院内搭建的建筑物被用于经营，房屋东墙被改为门。2000年，涉案房屋共有人之一胡国栋填写《居住物业改变使用性质申请书》，欲将涉案房屋由居住用房改为非居住用房，用以开业经营，并征求张邦兰和其他权利人、涉案房屋建设单位上海瑞奇置业有限公司、居委会与业主委员会的同意。2002年，胡国栋再次申请改变房屋使用性质，征求物业公司意见。至案件发生时，涉案房屋仍由按摩店和房屋中介机构租用经营。2017年7月，上海市长宁区城市管理行政执法局(以下简称长宁执法局)、上海市长宁区住房保障和房屋管理局(以下简称长宁房管局)、上海市长宁区市场监督管理局(以下简称长宁市场监管局)、上海市长宁区公安消防支队(现为上海市长宁区消防救援支队，以下简称长宁消防支队)、上海市公安局长宁分局北新泾派出所(以下简称北新泾派出所)发布《北新泾街道“五违四必”联合执法告知书》(以下简称联合告知书)，称对于涉案房屋沿街存在的“五违”综合整治行动，坚决拆除违法建筑，坚决封堵破墙开门，坚决查处违法违规经营，如在告知期限内不予自行整改的，将承担如下法律后果：…(三)拒不在限期内自行整改的，将由执法部门按有关规定代为整改拆除，所产生的相关费用将由你(单位)全额承担。2017年9月6日，长宁执法局在张邦兰没有自行整改的情况下对涉案房屋实施了拆除违法搭建、店门、户外装修、砌墙封门的整治行为(以下简称被诉整治行为)，将涉案房屋恢复至原始状态。上海市长宁区人民政府北新泾街道办事处(以下简称北新泾街道)协助整治活动开展。张邦兰认为该行为违法，侵犯了其合法权益，应当向其个人赔偿损失，以北新泾街道、长宁执法局、长宁房管局、长宁市场监管局、长宁消防支队、北新泾派出所为被告起诉至原审法院，请求：1、依法确认六被告对涉案房屋实施的砌墙封门、破坏民营企业经营行为违法；2、依法判令六被告对涉案房屋停止损害、恢复车库房门和消防通道大门；3、赔偿合法商铺的停业损失人民币(以下币种均为人民币)25万元/年，直至能够恢复经营收益权利为止，并赔偿装潢费、空调、钢筋材料、墙砖、地砖、罗马柱费等物品损失30万元；4、依法判令六被告赔偿张邦兰被拆房屋损失450万元(以不低于拆迁市场单价9万元/平方米，被拆房屋面积50平方米计算)、或者予以“商铺产权置换”形式赔偿；5、赔偿严重精神损失赔偿金200万元。原审认为，根据各方庭审陈述，本案争议焦点主要为：一、被诉整治行为的行为主体是否为北新泾街道、长宁执法局、长宁房管局、长宁市场监管局、长宁消防支队、北新泾派出所；二、被诉整治行为是否具有合法性及是否应予行政赔偿。关于第一个争议焦点，首先，被诉整治行为是针对涉案房屋实施的拆除违法搭建、店门和户外装修及砌墙封门的整治行为。根据《上海市城市管理行政执法条例》第十一条第一款第(八)项、第(九)项、《上海市城市管理行政执法实施办法》第五条第二款第(三)项的规定，长宁执法局对本行政区域内违反物业管理方面法律、法规和规章规定的行为具有行政管理职权。现长宁执法局确认由其实施被诉整治行为，且张邦兰对其职权依据未提出异议，因此长宁执法局的被告主体资格及职权依据均可以确定；其次，从联合告知书的内容来看，该文书明确在此次“五违四必”综合整治行动中，针对不同的违法违规行为分别由不同的行政机关在其职责范围内参与相关工作，如房地产登记机构对附有违法建筑的房屋在房地产登记簿上予以记载，公安消防部门对占用消防车道且拒不整改等严重影响消防安全的违法建筑采取临时查封，市场监管部门则对于违法违规经营等行为进行处罚等，至于未在限期内自行整改的，则由执法部门按有关规定代为整改拆除。因此，联合告知书仅起到宣示告知作用，单凭上述文书不能证明长宁房管局、长宁市场监管局、长宁消防支队、北新泾派出所亦实施了被诉整治行为。再次，北新泾街道不在联合告知书所列执法部门之列，本案中其系为被诉整治行为提供协助，并非被诉整治行为的行为主体。所以，本案中缺乏证据证明北新泾街道、长宁房管局、长宁市场监管局、长宁消防支队、北新泾派出所实施了被诉整治行为，其并非适格的被告。关于第二个争议焦点，《中华人民共和国行政强制法》及《上海市城市管理行政执法条例》、《上海市住宅物业管理规定》等对执法程序均作出了明确的规定，行政机关在执法过程中应严格依法进行。本案中，作为行为主体的长宁执法局在执法过程中，虽然出具了联合告知书，但如前所述，告知书仅起到一种宣示作用，并不能替代法定程序上的行政文书，联合告知书未列明违法行为人和房屋地址，无具体违法事实的认定，也未告知相应的法律依据。长宁执法局在实施被诉整治行为前也未依法听取张邦兰的陈述申辩，未履行催告等法定义务，在此情形下即迳行实施被诉整治行为，未告知行政复议和行政诉讼等救济权利，违反了法定程序。但根据张邦兰提供的涉案房屋房地产权证所载，涉案房屋用途系住宅，并无证据证明涉案房屋“居改非”的申请、院内建筑物的搭建及房屋外貌的改变得到了房屋管理、规划等部门审核批准，涉案房屋存在的搭建建筑物、破墙开门经营的情形与《中华人民共和国城乡规划法》《上海市住宅物业管理规定》的相关要求不符，长宁执法局已经整治恢复至原状，行政行为不具有可撤销内容，故依法应确认违法。至于张邦兰提出的赔偿请求，其中关于涉案房屋装修和设施等物品损失，根据审理查明的事实，涉案房屋并非张邦兰单独所有，且至案件发生时仍有案外人租用涉案房屋用于经营，张邦兰提交的证据不足以证明涉案房屋的装修和设施等物品均为其个人所有，亦无法证明物品相应的权利人情况，故应由相关权利人另行诉讼主张；关于张邦兰提出的恢复涉案房屋外墙开门状态、赔偿停业损失和被拆建筑物房价损失及精神损害的请求，鉴于长宁执法局系整治涉案房屋存在的违法搭建、擅自改变物业使用性质及破坏房屋外貌等情形，故张邦兰要求恢复外墙开门状态、赔偿停业损失和被拆建筑物房价损失及精神损害的请求缺乏事实根据和法律依据，不能予以支持。据此，原审依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十八条、第七十四条第二款第(一)项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第七十九条第三款、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，于2019年12月27日判决如下：一、确认长宁执法局于2017年9月6日对涉案房屋实施的被诉整治行为违法；二、驳回张邦兰的其他诉讼请求。判决后，张邦兰不服，向本院提起上诉。上诉人张邦兰上诉称，2002年1月17日，胡国栋为经营医疗诊所填写了涉案房屋《居住物业改变使用性质申请书》，征求各方意见，上海永乐物业合作公司在《长宁区居住物业改变性质审核表》上加盖公章后转送区房管局办理有关审批手续。审核表备注栏载明：“本审核表一式三联，办结手续后，第一联有房管局留存，第二、三联由区房地局分别送达区规划局和物业公司”。上诉人向物业公司提出书面申请，由其转交至区房管局审批，至于行政机关对于上诉人的申请懈怠或不作为不能转嫁给包括上诉人在内的业主身上。上诉人办理了相关营业执照等手续。至2017年9月6日涉案房屋一直在经营，已既成事实。涉案房屋增加的50平方米是由开发商按程序一手操办的，作为弥补上诉人1间南卧(15平方米)和天井(20平方米)损失的补偿。上诉人2002年的居改非行为完全符合《上海市居住物业管理条例》(1997年7月1日施行)，2004年11月的《上海市住宅物业管理规定》对上诉人没有溯及力。沪府发[2006]3号《上海市人民政府批转市整规办关于整顿和规范与治安相关的娱乐、服务行业意见的通知》亦有规定，对在2004年11月1日《上海市住宅物业管理规定》施行前利用自有住房作为经营场所，并已取得《营业执照》或者《非正规就业劳动组织证书》的，由工商、劳动保障部门结合年检，责成当事人限期改正，并将有关信息通告房地部门。逾期不改正的，由规划、房地部门商有关部门依据各自职责依法处理。故上诉人的居改非长期有效。北新泾街道是此次违法整治行为的总指挥、主要协调者、参与者和实施者，是适格的被上诉人，被诉整治行为实体违法，上诉人的行政赔偿请求应当得到支持。原审判决认定长宁执法局有权实施整治行为且涉案房屋应予整治，确认被诉整治行为程序违法，认定事实不清，适用法律错误，请求撤销原判，依法改判或发回重审。被上诉人北新泾街道辩称，北新泾街道并非联合告知书所列执法部门，并未参与被诉整治行为，仅是对上诉人进行安抚并配合协助善后。原审判决事实清楚，程序合法、适用法律正确。被上诉人长宁执法局辩称，根据相关法律规定，本市范围内居住房屋改作非居住属于行政许可，房管部门是唯一合法的行政审批部门。被上诉人经调查确认，涉案房屋居改非未经房管部门批准，上诉人提供的《居住物业改变使用性质申请书》仅是房屋权利人提出的居改非申请，且申请书中仅有同住人、相邻人、业主委员会意见，《长宁区居住物业改变使用性质审核表》中也仅有物业公司意见，规划局、市政委办、房地局审核意见处均为空白，故上述材料不具有行政审批效力。上诉人将涉案房屋由居住房屋改为非居住用房进行出租、经营的行为属于擅自改变物业使用性质，在天井内搭建属于违法搭建行为，破墙开门属于破坏房屋外貌行为。另外，上诉人提供的《上海户外非广告设施设置申请表》内容为“上海胡国栋口腔诊所”，申请有效期为2006年10月31日至2007年10月30日止。被上诉人作出被诉整治行为时，实际设施并非“上海胡国栋口腔诊所”，而是“为家房产”和“聚汇盲人按摩”，且未经重新申请和审核，属于违法设施。被上诉人对涉案房屋进行整治恢复原状，是按照本市“五违四必”综合整治工作中对于沿街店面违法经营情况进行的统一行政管理措施。上诉人提出的上诉理由和依据不能成立，请求驳回上诉，维持原判。被上诉人长宁房管局辩称，长宁房管局未参与实施被诉整治行为，并非本案适格被告。房屋住宅使用性质的改变应严格遵循《上海市居住物业管理条例》第三十条的规定，必须报区房管局审批。经核查，被上诉人未对涉案房屋作出过居改非的相关审批。上诉人提供的《居住物业改变使用性质申请书》仅是房屋权利人提出的居改非申请，上述材料不具有行政审批效力。请求驳回上诉，维持原判。被上诉人长宁市场监管局辩称，其未参与实施被诉整治行为，并非本案适格被告，请求驳回上诉，维持原判。被上诉人长宁消防支队辩称，其不符合原审被告主体资格，请求驳回上诉，维持原判。被上诉人北新泾派出所辩称，其未参与实施被诉整治行为，主体不适格，请求驳回上诉，维持原判。经审理查明，原审认定事实清楚，本院依法予以确认。本院另查明，上诉人在原审中提供的《长宁区居住物业改变使用性质审核表》中有物业公司审核意见并加盖公章，规划局、市政委办、房地局审核意见、许可证证号、批准日期、有效期限等栏目均为空白。本院认为，依据《上海市城市管理行政执法条例》《上海市城市管理行政执法条例实施办法》的相关规定，长宁执法局对本行政区域内的擅自搭建改变物业使用性质等行为，具有实施城市管理行政执法权。从本案查明的事实来看，长宁房管局、长宁市场监管局、长宁消防支队、北新泾派出所仅为2017年7月发布联合告知书的发布主体，长宁执法局实施了被诉整治行为。北新泾街道并非联合告知书的发布主体，亦未实施被诉整治行为。上诉人对被诉整治行为不服提起行政诉讼，长宁执法局作为原审被告是行政诉讼的适格主体，原审判决对本案诉讼主体资格的认定符合法律规定，本院予以确认。本案中，长宁区相关部门对“破墙开店”进行整治，行政目的并无不当。长宁执法局依据涉案房屋的房地产权证、执法前后的外观照片等相关证据，认定涉案房屋居改非在天井内违法搭建、破墙开门等属于破坏房屋外貌的违法行为，在此次“五违四必”综合整治期间作出被诉整治行为予以恢复原状，认定事实清楚，证据充分。上诉人提供的相关证据均不能证明其在涉案房屋天井内违法搭建建筑物、破墙开门等经相关行政机关审批同意，故上诉人的行为依法不具有合法性。上诉人关于被诉整治行为违法并要求恢复原状、赔偿营业损失和精神损失的诉讼主张，缺乏事实根据和法律依据，本院不予采纳。综上，长宁执法局作出被诉整治行为前未听取上诉人陈述申辩、未履行催告等义务，属于违反法定程序。原审判决确认被诉整治行为违法并驳回张邦兰的其他诉讼请求，并无不当，应予维持。上诉人上诉理由和请求依法不能成立，本院不予支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第(一)项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人张邦兰负担。本判决为终审判决。审 判 长 张文忠审 判 员 程 黎审 判 员 沈莉萍二〇二〇年六月八日法官助理 林博宸书 记 员 杨 勖附：相关法律条文附：相关的法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……