安徽省蚌埠市中级人民法院行 政 判 决 书(2020)皖03行终57号上诉人（一审原告）江苏兴安建设集团有限公司，住所地江苏省张家港市杨舍镇悦丰路东侧兴安大厦，统一社会信用代码91320582142146013R。法定代表人缪德祥，该公司总经理。委托诉讼代理人蒋萍，江苏英特东华律师事务所律师。委托诉讼代理人李安娜，江苏英特东华律师事务所实习律师。被上诉人（一审被告）蚌埠市公共资源交易监督管理局，住所地安徽省蚌埠市东海大道与南湖路交口东南角，统一社会信用代码113403006989539025。负责人喻蓉，该局局长。出庭负责人余炳文，该局副局长。委托诉讼代理人梅同杰，蚌埠市公共资源交易监督管理局工作人员。委托诉讼代理人刘敏，安徽南山松律师事务所律师。一审第三人安徽汇能动力股份有限公司，住所地安徽省蚌埠市长征路220号。法定代表人吴雁，该公司董事长。委托诉讼代理人张吉，安徽径桥律师事务所律师。委托诉讼代理人袁坚韧，蚌埠能源集团有限公司职员。上诉人江苏兴安建设集团有限公司（以下简称江苏兴安公司）因与被上诉人蚌埠市公共资源交易监督管理局（以下简称市公共资源管理局）投诉处理决定一案，不服安徽省蚌埠市蚌山区人民法院（2019）皖0303行初83号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭于2020年6月2日公开开庭审理了本案。上诉人江苏兴安公司委托诉讼代理人蒋萍、李安娜，被上诉人市公共资源管理局的出庭负责人余炳文及其委托诉讼代理人刘敏，一审第三人安徽汇能动力股份有限公司委托诉讼代理人袁坚韧、张吉到庭参加诉讼。本案现已审理结束。一审法院经审理查明,原告江苏兴安公司于2019年7月23日作为投标人参与了第三人安徽汇能动力公司“依爱电子产业园供热管网项目”的招标。在招标过程中，2019年7月25日，原告向第三人安徽汇能动力公司发出异议函，要求：1、对网上公示该公司投标结果为“人工费评审评分点不通过（不符合招标文件规定）”的评分结果有疑异，要求予以释疑；2、本项目的有效投标人仅有2家单位，为何不按规定重新投标。2019年7月29日，第三人对原告作出异议答复函。内容为：1、你公司投标文件“人工评审费不通过”的结论是评委会按照招标文件评标办法从评标系统中清标得出的结论，本公司无法界定；2、本项目评标委员会未判定投标明显缺乏竞争并否决所有投标，按照招标文件约定推荐了中标候选人，我公司认可评标委员会的评审结果。原告对第三人答复仍有疑异，于2019年8月5日，向被告投诉第三人，认为第三人对网上公布的预算价人工费是否准确未进行说明，故对“人工费评审评分点不通过（不符合招标文件规定）”评标结果和第三人答复仍有异议。需要第三人进行解释，招标文件公布的预算价“人材机汇总表”总价是否准确，以及是否符合清标系统内人工费一致，投标报价人工费是否符合招标文件规定。2019年8月22日对原告的投诉被告市公共资源管理局于（蚌公共资源）投决〔2019〕61号《投诉处理决定书》。认为投诉人对清标系统的人工费计取标准理解有偏差，驳回江苏兴安公司的投诉。原告不服，向法院提起诉讼。一审法院另查明，按照招标文件的规定，当投标人报价的人工费低于公布的预算价的人工费的90%时，判定该投标人投标报价低于成本价，其商务标作无效处理。《蚌埠市建设工程施工招标投标报价合理性评审暂行办法》第七条规定，人工费包括分部分项工程费中的人工费和措施项目费中可以计算工程量的措施项目的人工费。第三人的人工费预算报价通过“分部分项工程量清单计价表”和“人材机汇总表”对外公布，均含有土建和安装人工费两个部分。但是，“分部分项工程量清单计价表”不但包括分部分项工程费中的人工费，还包括措施项目费中可以计算工程量的措施项目的人工费，系人工费的明细完整体现。“人材机汇总表”载明的人工费只有分部分项工程费中的人工费，不包括措施项目费中可以计算工程量的措施项目的人工费，是为了便于投标人报价，对“分部分项工程量清单计价表”起辅助作用。“分部分项工程量清单计价表”中土建部分人工费为32958.88元，安装部分人工费为598627.36元，合计631586.24元。“人材机汇总表”中载明土建部分人工费为32961.93元，安装部分人工费为575330.48元，合计608292.41元。清标系统是按照第三人公布的“分部分项工程量清单计价表”载明的人工费标准对投标人的报价进行审核。原告投标的人工费报价560025.39元不低于第三人“人材机汇总表”列明的人工费的90%，低于“分部分项工程量清单计价表”中列明的人工费的90%。一审法院认为,根据《中华人民共和国招标投标法实施条例》第四条规定，“国务院工业和信息化、住房城乡建设、交通运输、铁道、水利、商务等部门，按照规定的职责分工对有关招标投标活动实施监督。县级以上地方人民政府有关部门按照规定的职责分工，对招标投标活动实施监督，依法查处招标投标活动中的违法行为。县级以上地方人民政府对其所属部门有关招标投标活动的监督职责另有规定的，从其规定。”以及《蚌埠市人民政府关于印发蚌埠市公共资源交易领域相对集中行政处罚权工作实施方案的通知》（蚌政[2015]55号）的规定，被告作为本市招标投标活动的行政监管部门，具有受理原告投诉并作出处理决定的法定职责。本案原告向被告投诉的内容是原告的人工费预算报价在清标系统内未通过，对第三人公布的“人材机汇总表”总价产生质疑。因第三人公布人工费的报价不但在“人材机汇总表”有体现，还体现在“分部分项工程量清单计价表”中，原告作为工程的投标人应当知道第三人公布“分部分项工程量清单计价表”和“人材机汇总表”的作用及区别。上述二种人工费表格相比较，“分部分项工程量清单计价表”更为详细、完整，是符合《蚌埠市建设工程施工招标投标报价合理性评审暂行办法》第七条关于人工费的规定。“人材机汇总表”列明的人工费对“分部分项工程量清单计价表”只起着辅助作用，清标系统也是按照“分部分项工程量清单计价表”载明的人工费标准对投标人的报价进行审核。原告的人工费报价片面的与“人材机汇总表”载明的人工费相比较，虽然不低于“人材机汇总表”载明人工费报价的90%，但是低于第三人公布的“分部分项工程量清单计价表”中载明的预算人工费的90%，不符合招标文件的规定，造成清标系统未通过。故被告认定原告的人工费报价低于招标人公布的90%，系对清标系统的人工费计取标准理解有偏差。因原告投诉的疑异不成立，被告依照《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》第二十条“行政监督部门应当根据调查和取证情况，对投诉事项进行审查，按照下列规定做出处理决定：（一）投诉缺乏事实根据或者法律依据的，驳回投诉；（二）投诉情况属实，招标投标活动确实存在违法行为的，依据《中华人民共和国招标投标法》及其他有关法规、规章做出处罚”的规定，对原告作出驳回投诉的决定，符合法律规定。至于被告在诉讼期间向原告出具更正说明，说明《投诉处理决定书》存在笔误，予以更正，并不违反法律规定，也不影响原告行使权利。综上，被告于2019年8月22日作出（蚌公共资源）投决〔2019〕61号《投诉处理决定书》事实清楚、程序合法、适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，一审法院判决如下：驳回原告江苏兴安建设集团有限公司的诉讼请求。案件受理费50元（原告已预付）,由原告江苏兴安建设集团有限公司负担。宣判后，江苏兴安建设集团有限公司不服，提出上诉认为，一、被上诉人作出的《投诉处理决定书》认定“基本事实”的依据是安徽中立工程咨询有限公司的“造价说明”。上诉人认为，行政机关在作出具体行政行为时，除非有法律的授权或规定，否则，随意根据第三方公司的所谓“造价说明”作为认定事实的依据，没有法律依据。二、一审判决在“经审理查明”中所陈述的事实并非都与案件事实相关联。1.原告向被告投诉的第一个问题是：第三人对网上公布的预算价人工费是否准确未进行说明，故对评标结果和第三人的答复仍有异议。对此，被告作出的《投诉处理决定书》认为网上公布的预算价是准确的。在此情况下，就应该以此为标准，判断是非，而不应再列明一个第三方公司的标准，或者罗列一系列“事实”进行自我否定，其逻辑完全是相互矛盾。2.原告向被告投诉的第二个问题的实质是：所谓的清标系统中的清标方法、模式是否符合招标文件的规定。上诉人认为，导致本案纠纷产生的原因，就是在清标时，因使用了招标文件中没有明示、规定的方法和模式进行清标，导致招标规则不明。一审判决对招标文件的关键性问题没有进行查明，导致查明的事实不清。三、《投诉处理决定书》认定“被投诉人对清标系统的人工费计取标准理解有偏差”符合客观事实。被上诉人在人民法院立案后，于2019年10月10日以笔误为由作出更正说明反而是错误的。另外当庭补充上诉理由如下：一、被上诉人投诉处理决定书当中缺少主要的内容，不符合法律规定。根据工程建设项目招投标活动投诉处理办法第22条的规定，投诉处理决定应当包括五项内容，分别为：1.投诉人和被投诉人的名称、住址；2.投诉事项和主张；3.被投诉人的答辩和请求；4.调查认定的基本事实；5.行政监督部分的处理意见和依据。但是本案的被上诉人作出的处理决定缺少第三项内容。二、被上诉人对上诉人的投诉，没有按照法律规定完成相应的调查程序，根据工程建设项目招投标活动投诉处理办法第十五条之规定，行政监督部门在调查取证时，应当由两名以上行政执法人员进行并制作笔录，交调查人签字。但是被上诉人所提交的证据材料中，没有与调查笔录有关的证据，被上诉人作出的投诉处理决定依据不充分。综上，上诉人认为一审判决书认定事实不清，适用法律不当，请求依法撤销原判决，发回重审或者查明事实后改判。被上诉人答辩认为，一、江苏兴安公司投标所报人工费低于预算人工费的90%，不符合招标文件要求，原审判决认定事实清楚。根据江苏兴安公司投标文件商务标书可发现，其在投标时所报人工费为560031.99元，低于人工费预算的90%，不符合招标文件要求。二、本项目完整地公布了工程清单及预算价，所有符合条件的潜在投标人均可获得。上诉人在投诉中所提到的“网上公布的预算价人工费”，其实是“人材机汇总表”中的人工费，招标人同时公布的还有“分部分项工程量清单计价表”，此表中的预算人工费才是该项目的全部预算人工费。三、上诉人在异议、投诉中所提的人工费预算引用不完整。1.上诉人在提出异议和投诉过程中片面地将“人材机汇总表”中的人工费视为招标人公布的人工费预算价，并试图将“人材机汇总表”中的人工费以“要求答复是否准确”来作为投诉理由，“人材机汇总表”中的人工费仅仅是指招标项目中能够以人工日量化来计算的人工费（人工日×140元/天）。任何一个工程项目人工费除了以工日来计算人工费外，可能还会有其他无法用工日来计算的人工费，是按照《2018版安徽省建设工程计价依据》确定的系数和比例计提出来的。对此，被上诉人作出的《投诉处理决定书》中第四、“处理意见及依据”中也表述的非常清楚：“公布的预算价人工费的人材机汇总表中，以工日计取的人工费不含以其他形式（如安装脚手架、超高层施工增加费等）计取的人工费。”四、上诉人存在对人工费预算理解错误或投标报价出现失误。本次投标因人工费偏低而废标应是上诉人负责造价的人员失误造成的，应当自行承担，而不应对清标系统进行否定。另外补充如下：上诉人一方是不满意第三人作出的答复，向我们进行投诉，异议答复的相关材料已经提交给我们了，另外上诉人主要投诉的是公布的预算价人工费是否准确，所以我们着重调查的是招标文件要求标准和投标文件的投标相关资料。一审第三人认为，一审法院适用法律正确，判决正确，应当维持一审判决。江苏兴安公司对其主张向一审法院提供了（蚌公共资源）投决〔2019〕61号投诉处理决定书。市公共资源管理局向一审法院提交了证明行政行为合法性的以下证据、依据：1、统一社会信用代码证书。证明被告主体资格。2、项目投诉审核登记表，投诉书，授权委托书。证明原告向被告投诉，被告依法受理投诉并处理。3、异议函，异议受理通知书，异议函答复书。证明原告投诉前已经依法提出异议，受理并答复。4、招标文件中涉及商务标评审部分、人工费的预算清单中人材机汇总表、部分分部分项工程量清单计价表；江苏兴安公司投标文件中涉及按照一定比例计提的人工费报价清单。证明涉案项目招标要求，原告投标报价，评标系统及评委会评标结果。蚌埠市网上开评系统显示原告投标人报价低于招标要求，经评标委员会确认评标结果为包括原告在内的8家投标人没有通过商务标评审，只有2家投标人通过。5、《安徽省建设工程费用定额》（2018版安徽省建设工程计价依据）、关于印发《蚌埠市建设工程施工招标投标报价合理性评审暂行办法》的通知、关于公布第一批工程造价计价软件符合性测评合格名单的通知、关于依爱电子产业园供热管网工程预算人工费进一步说明。证明被告接到原告的投诉后，进行了相关的调查工作，询问相关的当事人，咨询了专家、查询了相关的规定。6、原告投标情况统计。证明原告自2016年以来11次参与投标报价，人工费在清标系统中10次均通过。7、投诉处理标签、投诉处理决定书。证明被告在调查核实相关情况后，依法作出投诉处理决定书并送达原告。8、《招标投标法实施条例》、《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》(七部委令11号)。证明投诉处理决定适用法律正确。一审第三人向一审法院提供下列证据：1、工程建设项目招标代理协议书。证明第三人委托招标公司作为代理人进行招标。2、进场交易协议，招标公告。证明第三人通过招标程序合法。上述提交的证据材料均已随卷移送本院。一审法院对证据的分析认定符合法律规定，本院予以确认。对一审法院查明的案件事实，本院依法予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国招标投标法实施条例》第四条、《蚌埠市人民政府关于印发蚌埠市公共资源交易领域相对集中行政处罚权工作实施方案的通知》（蚌政[2015]55号）的规定，被上诉人作为本市招标投标活动的行政监管部门，具有受理招标投标活动中的投诉并作出处理决定的法定职责。本案中，上诉人向被上诉人投诉的内容是“网上公示我公司投标文件的评标结果为人工费评审评分点不通过(不符合招标文件规定)我方对此评分结果有异议,甲方已进行答复，但未说明网上公布的预算价人工费是否准确，我方仍有疑问,需贵方答复。”从上述内容可以看出其投诉的主要原因是上诉人的人工费预算报价在清标系统内未通过，对安徽汇能动力股份有限公司公布的“人材机汇总表”总价产生质疑。本院认为，安徽汇能动力股份有限公司公布人工费的报价不但在“人材机汇总表”中有体现，还体现在“分部分项工程量清单计价表”中，上诉人作为工程的投标人应当知道安徽汇能动力股份有限公司公布“分部分项工程量清单计价表”和“人材机汇总表”的作用及区别。上述二种人工费表格相比较，“分部分项工程量清单计价表”更为详细、完整，是符合《蚌埠市建设工程施工招标投标报价合理性评审暂行办法》第七条关于人工费的规定。“人材机汇总表”列明的人工费对“分部分项工程量清单计价表”只起着辅助作用，清标系统也是按照“分部分项工程量清单计价表”载明的人工费标准对投标人的报价进行审核。上诉人制作的人工费报价片面的与“人材机汇总表”载明的人工费相比较，虽然不低于“人材机汇总表”载明人工费报价的90%，但是低于第三人公布的“分部分项工程量清单计价表”中载明的预算人工费的90%，不符合招标文件的规定，从而造成清标系统未通过。被上诉人根据以上事实认定上诉人的人工费报价低于招标人公布的90%，系对清标系统的人工费计取标准理解有偏差，而驳回上诉人的投诉，事实清楚，程序合法，适用法律正确。一审法院驳回上诉人的诉讼请求亦正确。一审法院认定事实清楚，在上诉人的投诉书中，其并未要求对清标方法、模式等是否符合招标文件进行审查，且被上诉人在诉讼期间作出更正说明，并不违反法律规定，也不影响上诉人行使权利。上诉人称一审法院查明的事实并非与案件有关的事实以及未审查清标方法、模式等是否符合招标文件规定没有依据。因此，上诉人江苏兴安建设集团有限公司的上诉理由均不能成立，本院不予支持。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审理程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人江苏兴安建设集团有限公司负担。本判决为终审判决。审判长 顾 倩审判员 姚利华审判员 汝元琼二〇二〇年六月十五日法官助理马兆云书记员吴宁附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。