浙江省温州市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）浙03行终748号上诉人（原审原告）陈涨存，男，1974年8月23日出生，汉族，住温州市鹿城区，系温州市鹿城区黎明涨存塑料加工场的经营者。委托代理人陈勇，浙江嘉瑞成律师事务所律师。被上诉人（原审被告）温州市自然资源和规划局，住所地温州市鹿城区惠民路856号光明桥边。法定代表人冯金考，局长。委托代理人金辉，该局工作人员。委托代理人洪陈鸯，浙江联英律师事务所律师。上诉人陈涨存因诉被上诉人温州市自然资源和规划局（以下简称温州市资规局）土地行政撤销一案，不服温州市鹿城区人民法院（2019）浙0302行初53号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年10月17日受理后，依法组成合议庭审理了本案。在本案审理中，双方当事人申请庭外调解四个月。因受新型冠状病毒××疫情影响，2020年1月23日至次月19日期间不计算在本案审理期限内。现已审理终结。原审法院经审理查明：涉案土地坐落于鹿城区××乡××工业区××号，地号012ＩＩ5117300号，总面积2.4392亩。1995年12月6日，温州市加丰衡器有限公司（以下简称加丰公司）以协议方式取得上述国有工业用地使用权，出让合同第三条约定，乙方（加丰公司）根据本合同受让的土地使用权在使用年限内，投资量占工程建设总投资100%后可以转让、出租、抵押或用于其他经济活动。温州环宇隧道工程有限公司（以下简称环宇公司）和温州市鹿城区黎明涨存塑料加工场（以下简称黎明加工场）分别于1999年6月15日、2001年5月11日相继受让涉案土地，并办理了土地使用权变更登记。2001年5月30日，该土地使用权登记在黎明加工场名下（以下简称2001年土地登记）。2003年9月11日，原温州市国土资源局（以下简称温州市国土局）作出《关于撤销温州市鹿城区南浦街道灯塔工业区1号地块国有土地使用权登记的通知》，以涉案土地属非法转让、错登为由撤销黎明加工场2001年的土地登记。温州市涨存塑料薄膜厂（以下简称涨存薄膜厂）不服，向温州市人民政府（以下简称温州市政府）申请行政复议。温州市政府于2004年2月4日作出温政行复（2004）22号行政复议决定，撤销上述更正登记通知。2004年6月9日，温州市国土局重新启动更正登记程序，于同月16日在温州晚报公告土地更正登记审核情况后，于2005年7月6日经温州市政府批准撤销黎明加工场2001年土地登记，并同意注销温国用[2001]字第02158号国有土地使用权证。同月25日，温州市国土局在土地登记卡上登记撤销事项并注明注销原（2001）第1-2158号国有建设用地使用权证书（以下简称被诉更正登记行为）。2014年12月8日，涨存薄膜厂向原审法院起诉，请求撤销温州市国土局作出的撤销2001年土地登记和注销土地证的行为。在该案诉讼过程中，经释明告知涉案土地使用证系2005年7月6日经温州市政府批准同意并于当日撤销，故涨存薄膜厂最终撤回该案的起诉。2015年6月24日，涨存薄膜厂以温州市政府为被告起诉，请求撤销温州市政府于2005年7月6日撤销2001年土地登记并注销土地使用权证的批准行为。2016年7月6日，温州市中级人民法院作出（2015）浙温行初字第280号行政裁定，认为涨存薄膜厂提交的证据尚不足以证明其已承受黎明加工场的权利，与该撤销登记批准行为没有利害关系，不具备原告诉讼主体资格，裁定驳回其起诉。涨存薄膜厂不服，提起上诉。浙江省高级人民法院作出（2016）浙行终879号行政裁定，驳回上诉，维持原审裁定。2017年3月31日，陈涨存以自己名义提起行政诉讼，请求撤销温州市政府上述批准撤销土地登记的行为。2017年9月19日，温州市中级人民法院作出（2017）浙03行初117号行政裁定，以温州市政府的批准行为系内部审批行为，不属于人民法院行政诉讼受案范围为由，驳回陈涨存的起诉。同时，该裁定指出，对其权利义务产生实际影响的是温州市国土局据此后续作出的行政行为，陈涨存可以对该行政行为依法进行救济。陈涨存提起上诉后又申请撤回，浙江省高级人民法院作出（2017）浙行终1403号行政裁定，准许其撤回上诉。2018年7月23日，陈涨存向原审法院提起行政赔偿诉讼，要求温州市国土局赔偿因撤销土地登记行为给其造成的损失。2018年10月16日，原审法院作出（2018）浙0302行赔初17号行政赔偿裁定，以撤销土地登记行为尚未被确认违法，陈涨存起诉不符合法定条件为由，驳回其起诉。陈涨存不服，提起上诉。温州市中级人民法院于2018年12月25日作出（2018）浙03行赔终60号行政赔偿裁定，驳回上诉，维持原裁定。另查明：1998年2月8日，黎明加工场经工商登记成立，性质为个体工商户，经营者陈涨存，经营地址温州市鹿城区，于2001年7月10日注销。2001年7月4日，温州市鹿城涨存塑料薄膜厂经工商登记成立，经济性质为股份合作，股东为陈涨存、陈中华，其中陈涨存为法定代表人，经营地址温州市鹿城区。2003年7月10日，温州市鹿城涨存塑料薄膜厂变更为涨存薄膜厂。再查明，因机构改革，温州市国土局已撤销，其职权划转温州市资规局。原判认为:一、《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。该解释第六十五条规定，公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该行政行为内容之日起计算，但最长不得超过行政诉讼法第四十六条第二款规定的起诉期限。被诉更正登记行为涉及不动产，从庭审情况来看，温州市资规局对该登记行为作出的载体、时间等均无法予以明确，更未以一定的形式向陈涨存告知该行为，且不动产登记系统亦没有及时更新记载涉案土地的变更情况。在此情况下，温州市资规局主张陈涨存的起诉超过法定期限，明显不应予以支持。经庭后核实，涉案土地于2005年7月25日在土地登记卡上登记撤销，即被诉更正登记行为于2005年7月25日作出，陈涨存于2019年2月14日提起本案诉讼，未超过二十年的最长起诉期限。二、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（1990年5月19日起实施）第十九条规定，土地使用权转让是指土地使用者将土地使用权再转移的行为，包括出售、交换和赠与。未按土地使用权出让合同规定的期限和条件投资开发、利用土地的，土地使用权不得转让。《中华人民共和国城市房地产管理法》（1995年1月1日起实施）第三十七条第（一）项规定，下列房地产，不得转让：（一）以出让方式取得土地使用权的，不符合本法第三十八条规定的条件的。该法第三十八条第一款规定，以出让方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当符合下列条件：（一）按照出让合同约定已经支付全部土地使用权出让金，并取得土地使用权证书；（二）按照出让合同约定进行投资开发，属于房屋建设工程的，完成开发投资总额的百分之二十五以上，属于成片开发土地的，形成工业用地或者其他建设用地条件。加丰公司、环宇公司取得涉案土地后，均未按照出让合同约定进行投资开发，故环宇公司转让该土地给黎明加工场，违反了上述法律规定。陈涨存提出涉案土地的转让均经过温州市资规局审核同意即主张其已合法取得该土地，与法不符，应不予支持。三、《国家土地管理局土地登记规则》（1996年2月1日起实施）第七十一条规定，土地登记后，发现错登或者漏登的，土地管理部门应当办理更正登记；利害关系人也可以申请更正登记。《浙江省土地登记办法》（2002年6月1日起实施）第十六条规定，土地登记后，县级以上人民政府土地行政主管部门发现错登、骗登或者漏登的，应当及时办理更正登记；土地所有者、使用者、他项权利当事人以及其他利害关系人发现错登或漏登的，可以申请更正登记，县级以上人民政府土地行政主管部门应当办理更正登记。办理更正登记的，应当及时予以公告。《浙江省土地登记办法实施细则》（2003年4月8日起实施）第十三条规定，在土地登记后，土地权利人以及其他利害关系人发现错登或漏登申请更正登记，或县级以上人民政府土地行政主管部门发现错登、骗登或者漏登的，土地登记机关应按规定办理更正登记。有下列情形之一的，土地登记机关应按规定直接办理更正登记，撤销全部或部分核准登记的事项：（1）当事人在申请登记时隐瞒真实情况或伪造有关证件、文件，采取欺骗手段获准登记的；（2）当事人对土地不拥有合法权利的；（3）因登记机关工作人员疏忽造成登记不当的。办理更正登记须按照土地登记的法定程序进行，审核结果必须及时予以公告，公告时间为15日。公告期内未提出异议的，经原批准机关批准，办理更正登记，注销原土地证书。本案中，陈涨存取得涉案土地并不合法，温州市资规局启动更正登记程序，经登报公告、温州市政府批准，在土地登记卡上登记撤销涨存加工场的土地登记，并无不当。综上所述，被诉更正登记行为事实清楚，程序合法，适用法律、法规正确。陈涨存要求撤销该登记行为的诉讼请求，无事实与法律依据，依法应予驳回。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回陈涨存的诉讼请求。本案受理费50元，由陈涨存负担。陈涨存上诉称：一、原判认定事实错误。1.《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》第十四条规定，违反法律、行政法规的效力性强制性规定的合同无效。《城镇国有地使用权出让和转让暂行条例》第十九条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第三十八条第（二）项的规定均属于法律、行政法规中的管理性强制性规定，有最高人民法院（2013）民一终字第18号案例为证。原判据此认定上诉人与环宇公司签订的土地转让合同无效，明显不当。2.加丰公司于1995年以协议出让方式取得涉案土地使用权，虽然当时签订的国有土地使用权协议出让合同第三条约定，受让方在土地使用权使用年限内，投资量占工程建设总投资100%后可以转让、出租、抵押或用于其他经济活动，但加丰公司未履行该投资义务即将涉案土地使用权转让给环宇公司，并经被上诉人批准办理了土地变更登记，自此前述第三条约定已实质被变更或取消，亦不会对上诉人产生拘束力。3.上诉人受让涉案土地使用权后，按被上诉人要求提供合法合规手续，经被上诉人审查和温州市政府审批等，办理变更登记，并取得土地权属证书。上诉人作为普通公民，基于对行政行为约束力、公信力以及政府的信赖，无法判断涉案土地使用权存在不合法或不得转让的情形。二、原判适用法律错误。被上诉人温州市资规局以内部审查表定性该宗地为非法转让而认定土地使用权存在错登，并适用《浙江省土地登记办法实施细则》启动更正登记，但至今未对外作出行政处罚，且未履行拟作出行政处罚的告知、听取陈述申辩等程序，侵犯上诉人合法权益。退一步讲，即使涉案土地确存在非法转让情形，根据《中华人民共和国土地管理法》第三十七条的规定，应由县级以上人民政府土地行政主管部门没收违法所得，而无权注销涉案土地登记。综上，请求撤销原判及被诉更正登记行为及注销土地使用权证的行为。温州市资规局答辩称：一、本案已超过起诉期限。被诉更正登记行为于2005年7月份作出，上诉人分别于2007年8月30日和同年12月21日向温州市政府提供的两次报告中均明确提到该登记行为。且，上诉人分别于2014年、2015年和2017年就同一事实和理由多次提起诉讼，其至迟于2017年已知道或应当知道被诉更正登记行为内容，于2019年2月份提起本案诉讼，已超过6个月起诉期限。二、被诉更正登记行为合法。涉案土地没有按照《中华人民共和国城市房地产管理法》第三十七条第（一）项、第三十八条第一款第（二）项、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十九条和合同约定进行开发、转让，不符合不动产登记条件，该事实清楚，不需要以行政处罚为前提。被上诉人温州市资规局根据《浙江省土地登记办法实施细则》第十三条第（二）项、第（三）项的规定，经公告、原批准机关批准等，办理更正登记，注销原土地权利证书，事实清楚，适用法律正确，程序合法。三、上诉人上诉理由不能成立。1.《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十一条和《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第二十一条规定，房地产转让时，土地使用权出让合同载明的权利、义务随之转移。故，原国有土地使用权协议出让合同第三条已约定“投资量占工程建设总投资100%”，即使后续的土地转让协议未载明该内容，按前述规定仍对上诉人有约束力。2.原审法院未对后续土地转让效力作出评判正确，即使该协议有效也只能表示转让方与受让方之间存在债权债务关系，不能据此认为受让方必然享有合法的物权，并可以取得不动产登记。3.被诉变更登记行为虽经过被上诉人审核，但并不代表上诉人取得土地符合法律规定和不动产登记规则，否则就不存在更正登记。上诉人在签订转让合同时，应当知道或知道涉案土地不符合法定和上述约定的转让条件。综上，请求驳回上诉，维持原判。本院经审查认定的事实与一审判决查明的一致，本院予以确认。本院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第三十条规定，与行政案件处理结果有利害关系的第三人，可以申请参加诉讼，或者由人民法院通知其参加诉讼。本案中，涉案土地因使用权转让导致权利人发生变化，于2001年从环宇公司转移登记至黎明加工厂名下，现被上诉人温州市资规局以环宇公司和黎明加工厂存在非法转让、错登为由作出被诉更正登记行为，撤销黎明加工厂上述转移登记，无论该更正登记行为是否合法，但该登记认定的事由会直接影响上述转移登记行为的合法性，与环宇公司具有利害关系。根据前述第三十条的规定，环宇公司应当作为本案第三人参加诉讼。原审法院未通知其参加本案诉讼，迳行作出实体裁判，系遗漏必要参加诉讼的当事人，审判程序违法，依法应当发回重审。原判直接驳回上诉人陈涨存的诉讼请求不当，本院予以纠正。综上，依照《最高人民法关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第三款的规定，裁定如下：一、撤销温州市鹿城区人民法院（2019）浙0302行初53号行政判决；二、本案发回温州市鹿城区人民法院重新审理。审 判 长 章宝晓审 判 员 戴华斌审 判 员 杨贤斌二〇二〇年六月十二日代书记员 刘双旋