江苏省泰州市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)苏12行终61号 上诉人（原审被告）兴化市千垛镇人民政府，住所地兴化市千垛镇顾赵村。 法定代表人陈荣才，镇长。 委托代理人王善刚，江苏悦道律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）浙江长裕珍珠有限公司，住所地浙江省诸暨市山下湖镇西杨龙村。 法定代表人詹建林，总经理。 委托代理人全鹏玉，安徽明和律师事务所律师。 原审被告兴化市公安局，住所地兴化市中和路。 法定代表人朱学林，局长。 委托代理人卢凯，该单位工作人员。 原审被告兴化市农业农村局（原兴化市水产局），住所地兴化市长安路东寺桥3号。 法定代表人郏成洋，局长。 委托代理人盛年庆，江苏四牌楼律师事务所律师。 原审被告兴化市水利局（原兴化市水务局），住所地兴化市丰收北路13。 法定代表人李华，局长。 委托代理人黄海健，江苏邦兴律师事务所律师。 原审第三人兴化市千垛镇天鹅村村民委员会，住所地兴化市千垛镇天鹅村。 负责人蒋久清，主任。 上诉人兴化市千垛镇人民政府（以下简称千垛镇政府）因环保行政强制一案，不服泰州市海陵区人民法院（2018）苏1202行初306号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院查明，2017年11月16日，兴化市千垛镇天鹅村村民委员会（以下简称天鹅村委会）与案外人蒋润和签订承包合同，约定天鹅村委会将其天鹅村蒋鹅责任区庄河沟约520亩发包给蒋润和养殖；承包期五年，自2018年农历正月十七日起至2023年农历正月十六日止；五年一次性在中标时缴纳人民币1225000元；同时约定蒋润和在承包期内不得私自转包或转让，如有特殊情况需转包或转让，必须经天鹅村委会同意并经法律服务所见证后方可生效。合同签订后，蒋润和按约定缴纳了承包金、押金，天鹅村委会将合同约定的水面交给蒋润和养殖。2017年11月25日，蒋润和与浙江长裕珍珠有限公司（以下简称长裕公司）签订水面承包合同，约定蒋润和将蒋鹅责任区河沟520亩租赁给长裕公司经营珍珠蚌养殖；承包期自2017年11月28日起至2023年11月28日止；合同签订时，长裕公司付清二年的全部租金。长裕公司按约支付蒋润和二年的租金，并在涉案河沟进行河蚌养殖。2018年3月9日，长裕公司向天鹅村委会及村民出具承诺书，承诺不得用药，施肥；接受环保检测部门定期检查；一经检测到因挂河蚌用药，施肥造成水质有污染，必须停止挂蚌养殖；如上级部门联合执法或有相关文件规定，不许挂蚌养殖，本公司必须服从。2018年5月10日，中共兴化市委办公室、兴化市人民政府办公室以中共兴化市委办公室文件兴委办发[2018]81号文件（以下简称兴委办发[2018]81号文件），作出关于在全市水域全面禁止珍珠养殖的通知。通知载明对全市目前已经形成的珍珠养殖，动员养殖户自行清除，一律于2018年12月15日前清除到位，恢复水面原状，不得残留任何阻水障碍物。5月20日前，各乡镇全面完成珍珠养殖现状调查，制定清除工作方案，排列清除任务清单，明确清除时间安排，明确月度工作任务，落实包保负责人，确保全面清除到位。5月底各乡镇将清除工作方案报市河长办，从6月份起，乡镇每月向市河长办报送清除工作进度。对拒不清除的，由有关乡镇组织水产、水务、环保、交通、公安等部门根据相关法律法规严格执法，依法查处。明确各乡镇总河长是清楚珍珠养殖第一责任人，各村主要负责人是清楚珍珠养殖直接责任人。2018年5月15日，天鹅村委会全体村干部会议，商议关于大河养珍珠事件清理方案。2018年5月16日原李中镇天鹅村民委员会向长裕公司发出通知，限其在2018年5月17日上午8时起停止在蒋鹅责任区内珍珠养殖的一切工作。2018年10月26日天鹅村委会召开党员扩大会议，讨论村大河珍珠迁移一事。2018年11月3日，千垛镇政府及天鹅村委会的工作人员以及兴化市公安局（以下简称市公安局）、兴化市水务局（以下简称市水务局）、兴化市水产局（以下简称市水产局）的部分工作人员在场，对长裕公司养殖的珍珠蚌采取了迁移行为。当日，千垛镇政府微信公众号发布题为“新风行动”千垛镇从“珍珠蚌清理”入手的文章，载明千垛镇政府对镇区河内养殖的珍珠蚌进行了清理整治；11月3日上午千垛镇政府会同市公安局巡防大队、水警大队，水产局渔政大队，水务局水政大队，李中派出所、缸顾派出所，镇河长办、环保办、城管中队以及镇村干部150多人，对天鹅村庄内河内珍珠蚌进行集中清理整治，为保护养殖户的利益免收损害，工作人员将河中心的珍珠蚌迁移至河边，不出水、不上岸，方便养殖户迅速撤离，并约定养殖户，尽快将其它河域内的珍珠蚌在限定期限内移离千垛镇域，工作人员对试图阻挠的少数养殖户进行了劝离。同时载明图文：顾中埂。根据兴化市人民政府网站网页内容，顾中埂为原缸顾乡人大秘书。2018年11月13日天鹅村委会向长裕公司作出告知书，告知村委会决定于12月10日前贵公司必须将珍珠蚌全部清理结束，逾期将动用机械力量进行全面清理。2018年12月7日，长裕公司诉至法院，请求判决确认千垛镇政府、市公安局、市水务局、市水产局强制拆除长裕公司珍珠蚌的行为违法，依法对兴委办发[2018]81号文件的合法合理性进行审查。 另查，2019年1月25日天鹅村委会以长裕公司为被告提起民事诉讼，要求排除妨害，兴化市人民法院于2019年7月1日作出（2019）苏1281民初1042号民事判决书，驳回天鹅村委会要求责令长裕公司立即清除置放在千垛镇天鹅村蒋鹅责任区内520亩河沟中尚未清除的珍珠蚌及养殖设施的诉讼请求。2019年12月1日泰州市中级人民法院作出（2019）苏12民终2674号民事判决书，驳回上诉，维持原判。 一审法院认为，本案的争议焦点是：千垛镇政府、市公安局、市水产局、市水务局是否联合实施了2018年11月3日强制拆除长裕公司珍珠蚌的行为，即被诉强制拆除行为是否存在以及由谁实施。 由于实施强制拆除行为是政府及其职能部门的法定职权，属于事实行为，在没有行政主体自认该行为的情况下，通常可以根据行为目的、职能分工及举证责任等推定由相应的行政主体对行为后果负责。如果村（居）委会等非行政主体认可实施了强制拆除行为，则应当判断其与行政主体是否存在行政委托关系，以进一步明确行为的责任主体。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款规定，行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。强制拆除案件中，非公权力单位无权实施强制拆除行为，单独实施强制拆除的，属于民事侵权行为，产生争议通过民事诉讼途径解决，不属于行政诉讼的受案范围。但是，行政机关参与下，非公权力单位实施强制拆除的，应当视为行政机关委托非公权力单位实施强制拆除，属于行政诉讼的受案范围，参与实施强制拆除的行政机关是被告，实施强制拆除行为的非公权力单位作为第三人参加诉讼。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第一款规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十四条规定，法庭应当对经过庭审质证的证据和无需质证的证据进行逐一审查和对全部证据综合审查，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验，进行全面、客观和公正地分析判断，确定证据材料与案件事实之间的证明关系，排除不具有关联性的证据材料，准确认定案件事实。本案中，千垛镇政府的微信公众号报道，相关负责人现场指挥行动的图片，均系千垛镇政府参与实施涉案强制拆除行为的证据。无论是在行政程序还是诉讼程序中，禁止反言是证据采信的基本规则。在当事人提起行政诉讼之前，行政机关对相关事实作出的认可，比在行政诉讼中陈述更具真实性。除非有充分证据否定其认可的事实，诉讼中的反言，不足以否定其证明效力。且本案中天鹅村委会提交的会议记录、告知书、通知书等等，只能证明其实施强制拆除行为，并不能否定千垛镇政府参与强制拆除的事实。综合分析双方证据，天鹅村委会为全市水域全面禁止珍珠养殖行动实施了强制拆除行为，因天鹅村委会不具有实施强制拆除的法定职权，千垛镇政府亦无反驳证据证实涉案拆除确系在其不知情的情况下由天鹅村委会实施强制行为，故足以认定千垛镇政府参与实施强制拆除行为，被诉强制拆除行为属于行政诉讼的受案范围，千垛镇政府是本案的适格被告。 关于市公安局、市水产局、市水务局主张其部分工作人员前往拆除现场维护秩序，但不是强制拆除的实施主体的问题。本案行政强制的对象是乡镇村庄河道珍珠养殖行为，涉及河道管理和水域生态环境，且兴委办发[2018]81号文件作出关于在全市水域全面禁止珍珠养殖的通知。在该通知中载明，对拒不清除的，由有关乡镇组织水产、水务、环保、交通、公安等部门根据相关法律法规严格执法，依法查处。故有关乡镇负责协调组织，水产、水务、环保、交通、公安等部门根据相关法律法规依法履职的过程中，未实施强制拆除行为的主体，不是被诉强制拆除行为的适格被告。本案中，市公安局、市水产局、市水务局均对自己当日出现在拆除现场作出了合理的解释，也对当日各职能部门工作人员进行的活动内容进行了阐述，结合现场照片等证据，并未能证明市公安局、市水产局、市水务局实施了行政强制拆除行为。千垛镇政府的微信公众号对其行为的自认并未能得到市公安局、市水产局、市水务局的认可，且无其他证据予以佐证，故对长裕公司仅以此推断市公安局、市水产局、市水务局实施涉案行政强制行为的主张，依法不予支持。 关于涉案强制拆除行为的合法性问题。人民法院对行政机关行政行为合法性的审查，应从从行政职权、事实认定、程序依据以及适用法律等四个方面进行。千垛镇政府在法定举证期限内，未提交拆除涉案房屋的证据、依据，依照《最高人民法院关于适用的解释》第三十四条的相关规定，应视为被诉行政行为没有相应的证据。《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定，行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项规定，行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的……根据上述规定，行政机关实施行政强制行为应当遵守相应的法定程序，行政强制行为程序违法，但如果该违法行政行为系事实行为，不具有可撤销内容的，人民法院应当依法判决确认违法。 关于长裕公司主张对兴委办发[2018]81号文件进行合法性审查的主张，《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。本案中千垛镇政府否认实施了涉案的行政行为，客观上不存在行政行为依据上述文件的事实。另外，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一百四十九条第三款的规定，多个行政机关联合发文的可以要求一并审查，但本案属于党政联合发文且主办机关、文号为党委机构，不宜纳入司法审查范围，故对原告的该项诉讼请求依法不予支持。 综上，一审法院遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第三项的规定，判决：一、确认千垛镇政府于2018年11月3日对长裕公司珍珠蚌进行强制拆除的行为违法；二、驳回长裕公司的其他诉讼请求；三、驳回长裕公司对市公安局、市水产局、市水务局的起诉。案件受理费50元，由千垛镇政府负担，此款长裕公司已预交，千垛镇政府于本判决生效后30日内给付长裕公司。 千垛镇政府不服，向本院提起上诉称：1.一审判决认定千垛镇政府是适格被告错误。迁移行为发生时间与被上诉人证据证明千垛镇政府工作人员在场的时问，相隔甚远，不具有关联性。上诉人是在原审第三人汇报后，防止事态进一步扩大，启动应急措施，向相关单位汇报请求帮助控制场面，依法处置纠纷。一审法院以千垛镇政府公众号上的报道推理认定上诉人实施了强制行政行为且该行为违法是错误的。报道撰写人出具了报道内容与事实不符的情况说明，新闻报道只是为了宣传，报道内容与实际行为是否一致,应由一审法院进行严格审查。根据兴委办发[2018]81号文件的规定,各乡镇总河长是清除珍珠养殖第一责任人，各村主要负责人是清除珍珠养殖直接责任人，故迁移行为不是千垛镇政府直接实施，一审法院将原审第三人自行组织实施的迁移行为，认定是上诉人的强制拆除行为错误；2.本案不属行政诉讼受案范围。原审第三人与本村村民蒋润和签订承包合同，蒋润和私自转包给被上诉人，被上诉人后期养殖中造成内河水质污染、影响生产船只通行。根据兴委办发[2018]81号文件，原审第三人与被上诉人及本地负责人沟通迁移事项。被上诉人怠于迁移，原审第三人自行组织迁移，行为并无不当。且原审第三人与蒋润和己提前解除承包合同，即使双方间就迁移事项有纠纷，也属于民事侵权范围。一审认定事实错误，必然导致适用法律错误。综上，请求撤销原判，依法改判或发回重审。 被上诉人长裕公司答辩称：1.原审第三人将涉讼河流水面发包给本村村民蒋润和养殖使用，原审第三人依法不再享有河流水面的经营权；2.被上诉人与蒋润和签订承包合同进行水面养殖具有事实和法律依据；3.兴委办发[2018]81号文件明确下发到上诉人，且涉及到清理珍珠蚌的报道资料，充分反映上诉人执行上级文件而进行的违法行政强制行为。上诉人利用通讯报道人员属其领导的权利便利，进行反言与理与法均不符；4.被上诉人提交的检测报告证实，被上诉人在承包水面养殖并不造成环境污染。生态环境部的相关政策明确不能一刀切，被上诉人的合法养殖行为依法受到保护。综上，一审认定事实清楚且正确，适用法律准确，程序正确，应当依法驳回上诉，维持原判。 原审被告市公安局答辩称，千垛镇政府上诉状陈述的事实和理由与公安局无行政法上的关联性；公安局未针对长裕公司实施行政强制行为，一审法院认定该事实清楚，驳回对公安局的起诉正确，请求对此予以维持。 原审被告兴化市农业农村局答辩称，长裕公司没有证据证明本案行政强制行为系由兴化市农业农村局作出，一审法院驳回长裕公司对兴化市农业农村局的起诉，认定事实清楚，适用法律正确，请求对此予以维持。 原审被告兴化市水利局答辩称，上诉人上诉状所列举的理由与兴化市水利局无行政法上的关联性；一审法院认定兴化市水利局未实施行政强制，认定事实清楚，据此驳回对兴化市水利局的起诉正确，请求对此予以维持。 原审第三人天鹅村委会述称，村民一致反对珍珠养殖，要求拆除，村委会经过村民代表、村干部讨论一致通过清除珍珠蚌养殖，清除过程中，长裕公司组织了几十个人阻拦清除，以喝农药、跳河要挟，村委会报警、向上级汇报。长裕公司私下与将润和签订协议，村委会不认可，合同是无效合同。 各方当事人在原审中提供的证据已随卷移送本院，原审法院对证据的认证符合法律规定，本院予以认可。 二审另查明，因机构改革，2019年2月，兴化市水务局更名为兴化市水利局；2019年3月，兴化市水产局被撤销，相关职权由新设立的兴化市农业农村局继续行使。 本院经审理查明的其余事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案争议焦点为：一、千垛镇政府是否为本案的适格被告、是否应对被诉强制拆除行为负责；二、被诉强制拆除行为是否合法。 关于千垛镇政府是否为本案适格被告、是否应对被诉强制拆除行为负责的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款规定，行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。强制拆除案件中，非公权力单位无权实施强制拆除行为，单独实施强制拆除的，属于民事侵权行为，产生争议通过民事诉讼途径解决。但是，行政机关参与下，非公权力单位实施强制拆除的，应当视为行政机关委托非公权力单位实施强制拆除，责任应当由委托的行政机关承担，而不是由实施强制拆除的非公权力单位承担。本案中，千垛镇政府主张其未参与实施被诉强制行政行为，不是本案适格被告。但兴委办发[2018]81号文件中载明，对拒不清除的，由有关乡镇组织水产、水务、环保、交通、公安等部门根据相关法律法规严格执法，依法查处。且长裕公司一审中提交的千垛镇政府的微信公众号报道及相关照片等相关证据，均证明千垛镇政府参与了天鹅村委会实施的强制拆除长裕公司珍珠蚌的行为。据此，一审法院认定千垛镇政府为本案的适格被告和行为的责任主体,并无不当。千垛镇政府主张系天鹅村委会对长裕公司珍珠蚌进行的迁移，即使双方间就迁移事项有纠纷，也属于民事侵权范围,没有法律依据,本院不予支持。 关于被诉强制拆除行为是否合法的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定,被告对作出的行政行为负有举证责任,应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据,视为没有相应证据。《最高人民法院关于适用的解释》第三十四条亦规定，根据行政诉讼法第三十六条第一款的规定，被告申请延期提供证据的，应当在收到起诉状副本之日起十五日内以书面方式向人民法院提出。人民法院准许延期提供的，被告应当在正当事由消除后十五日内提供证据。逾期提供的，视为被诉行政行为没有相应的证据。本案中，千垛镇政府作为原审被告在一审中并未提供证据证明被诉强制拆除行为的合法性,一审法院据此判决确认千垛镇政府对长裕公司珍珠蚌进行强制拆除的行为违法,并无不当。 需要指出的是，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。本案在一审审理期间，兴化市水务局更名为兴化市水利局；兴化市水产局被撤销，其职权由兴化市农业农村局继续行使，一审法院未依法变更兴化市水利局、兴化市农业农村局为被告不当，但鉴于并不影响本案的处理结果，亦不损害长裕公司的合法权益，为避免增加当事人讼累，浪费司法资源，本院二审亦无撤销一审判决，发回一审法院重新审理之必要。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持；千垛镇政府的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 案件受理费50元，由上诉人兴化市千垛镇人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长  曹海霞 审判员  刘春生 审判员  蔡 鹏 二〇二〇年六月十五日 书记员  王 蕊 附：本案适用法条 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； ……