北京市第三中级人民法院行 政 判 决 书（2020）京03行终431号上诉人（一审原告）北京红遍汽车服务有限公司，住所地北京市平谷区东高村镇崔家庄前街11号。法定代表人**行，执行董事兼总经理。委托代理人张京娜，北京市纵横律师事务所律师。委托代理人陈婉君，北京市纵横律师事务所律师。被上诉人（一审被告）北京市平谷区交通局，住所地北京市平谷区平谷镇新平北路55号。法定代表人马立文，局长。出庭负责人马树军，工会主席。委托代理人贾金虎，男，北京市平谷区交通局工作人员。委托代理人王绪宽，北京市时雨律师事务所律师。上诉人北京红遍汽车服务有限公司（以下简称红遍汽车公司）诉被上诉人北京市平谷区交通局（以下简称平谷交通局）撤销扣押车辆决定书一案，不服北京市平谷区人民法院（2019）京0117行初197号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭于2020年6月10日公开开庭审理了本案。上诉人红遍汽车公司的委托代理人陈婉君，被上诉人平谷交通局的行政机关负责人马树军及其委托代理人贾金虎、王绪宽到庭参加诉讼。本案现已审理终结。平谷交通局于2019年9月25日作出京交法（16）字1800503《北京市平谷区交通局扣押车辆决定书》（以下简称被诉扣车决定），主要内容为：当事人任某于2019年9月25日7时07分在北京市平谷区密三路英城路口被检查发现，现场无法出示合法有效的车辆营运证或其他有效证明，根据《中华人民共和国道路运输条例》（以下简称《道路运输条例》）第六十二条的规定，平谷交通局决定于检查当日在上述检查地点将涉案车辆×××白色金龙大型客车扣押30日，至2019年10月25日。执法人员告知当事人取走车内财物。车辆停放于平谷区马昌营停车场。红遍汽车公司不服，向一审法院提起行政诉讼，请求判令撤销被诉扣车决定。一审法院经审理查明，红遍汽车公司系注册在北京市平谷区东高村镇崔家庄前街11号的有限责任公司，经营范围包括汽车装饰、汽车租赁、体育运动项目经营等。红遍汽车公司与北京七星华创精密电子科技有限责任公司（以下简称七星公司）签订了《班车租赁服务协议》，约定红遍汽车公司向七星公司提供一辆品牌为金龙海格、载客量为37人的车辆并随车配备具有客车驾驶证及上岗证、具有5年以上客车驾驶经验且基本无违法、违规记录的司机；行车路线为上班：平谷区官庄路口-打铁庄站-朝阳区酒仙桥七星公司门口，下班：朝阳区酒仙桥七星公司门口-平谷区官庄路口；租赁期限为2018年11月23日至2019年11月22日；租赁费为每月29000元及其他事项。2019年9月25日6时50分至7时00分，司机任某驾驶载有七星公司员工35名的涉案车辆行驶至北京市平谷区密三路英城路口时被平谷交通局执法人员示证检查，平谷交通局执法人员发现涉案车辆未取得道路经营许可及道路运输证件，擅自从事旅客运输行为违反了《道路运输条例》的规定并制作现场检查笔录。同日，平谷交通局执法人员对司机任某进行了询问，并制作了询问笔录，任某称其属于红遍汽车公司员工，专职开大型客车，已在红遍汽车公司两年，涉案车辆未取得道路运输证。同日，平谷交通局依法作出了被诉扣车决定。2019年10月9日，平谷交通局执法人员对两名乘车人员及七星公司办公室主任进行了询问，并制作了询问笔录。因案情复杂，平谷交通局在2019年10月25日作出了《延长扣押期限决定书》并送达红遍汽车公司，决定将扣押期限延长30日。该车于2019年11月21日发还。一审法院认为，依据《道路运输条例》第七条的规定，平谷交通局具有实施道路运输管理工作的法定职责，在本辖区内对红遍汽车公司车辆进行执法检查，属于其职权范围之内。本案的争议焦点是涉案车辆运载七星公司员工上下班是车辆租赁还是车辆营运的问题。《道路旅客运输及客运站管理规定》第三条第一款第（二）项规定，包车客运是指以运送团体旅客为目的，将客车包租给用户安排使用，提供驾驶劳务，按照约定的起始地、目的地和路线行驶，按行驶里程或者包用时间计费并统一支付费用的一种客运方式。《北京市汽车租赁管理办法》第二条规定，本市行政区域内的汽车租赁活动及其监督管理适用本办法。本办法所称汽车租赁是指经营者在约定时间内将汽车交付承租人使用，收取租赁费用，不配备驾驶人员的经营活动。根据上述规定，包车客运属于道路客运经营的一种经营方式。本案中，红遍汽车公司主张将涉案车辆租赁给七星公司使用，但从现有证据中询问笔录、《班车租赁服务协议》、司机任某的工资发放情况等看，红遍汽车公司指派司机运载七星公司员工上下班，车辆运行的风险责任由红遍汽车公司承担，红遍汽车公司的行为应属于道路客运经营中的包车客运。根据《道路运输条例》第十条第一款、第二款的规定，申请从事客运经营的，应当依法向工商行政管理机关办理有关登记手续后，按照下列规定提出申请并提交符合本条例第八条规定条件的相关材料：（一）从事县级行政区域内客运经营的，向县级道路运输管理机构提出申请；（二）从事省、自治区、直辖市行政区域内跨2个县级以上行政区域客运经营的，向其共同的上一级道路运输管理机构提出申请；（三）从事跨省、自治区、直辖市行政区域客运经营的，向所在地的省、自治区、直辖市道路运输管理机构提出申请。依照前款规定收到申请的道路运输管理机构，应当自受理申请之日起20日内审查完毕，作出许可或者不予许可的决定。予以许可的，向申请人颁发道路运输经营许可证，并向申请人投入运输的车辆配发车辆营运证；不予许可的，应当书面通知申请人并说明理由。故红遍汽车公司从事包车客运应当具有道路运输经营许可证及车辆营运证，被诉扣车决定对上述事实的认定及适用法律正确。关于被诉扣车决定的主体，一审法院认为，涉案车辆的所有人为红遍汽车公司，被诉扣车决定列司机任某为当事人属于相对人错误，同时剥夺了红遍汽车公司陈述、申辩的权利，被诉扣车决定认定事实不清、程序违法。关于平谷交通局提交的扣押决定和延长扣押期限审批表存在的问题，一审法院认为上述审批表系平谷交通局作出的内部审批行为，反映了平谷交通局办案不规范的情况，但上述审批表对外不产生约束力，对红遍汽车公司的权利义务并不直接产生实际影响。综上，被诉扣车决定认定事实不清、程序违法，鉴于不具有可撤销内容，应确认违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决确认平谷交通局作出的被诉扣车决定违法。红遍汽车公司不服一审判决，上诉至本院称，一审法院认定涉案车辆运载七星公司员工上下班属于车辆运营中的客运经营应取得车辆营运证行政许可，属于事实和法律认定错误。第一，认定属于客运经营的基本条件是上诉人与“客”之间建立了道路运输合同关系，但实际上上诉人与七星公司系车辆合同关系，一审事实认定错误。第二，没有任何法律、法规对上诉人从事的汽车租赁业务设置行政许可，一审法院法律适用错误。综上，请求二审法院撤销一审判决，改判支持上诉人一审诉讼请求，并判令被上诉人承担本案一、二审诉讼费用。平谷交通局同意一审判决，请求二审法院予以维持，不同意上诉人的上诉请求，请求予以驳回。红遍汽车公司在法定期限内向一审法院提交以下证据：1.被诉扣车决定，证明平谷交通局扣押了红遍汽车公司所有的涉案车辆，扣押理由是无法出示车辆营运证，显示的当事人是任某与事实不符；2.行驶证，证明红遍汽车公司系被扣押车辆的所有人，拥有合法驾驶证件；3.京交法(16)字NO.1-1901996号《北京市平谷区交通局行政处罚决定书（企业）》，证明平谷交通局已于2019年9月26日作出了行政处罚决定，平谷交通局无理由继续扣车；4.京交法（平）字1600106号《北京市平谷区交通局延长扣押期限决定书》，证明平谷交通局既已查清了事实，作出了行政处罚决定，无理由延长扣押，还作出了延长扣押决定，两次扣押决定均欠缺足够的法律支持；5.视频，证明平谷交通局要求先缴纳罚款，后送达严重违反处罚程序，虽违反程序，但平谷交通局已经作出了行政处罚决定，无理由扣押车辆；6.录音，证明红遍汽车公司就要求先缴纳罚款后送达等事项向12345投诉后，平谷交通局进行回复，另证明平谷交通局作出处罚后不应再进行扣车；7.班车租赁服务协议，证明红遍汽车公司与七星公司系租赁合同关系，红遍汽车公司并未从事客运经营；8.营业执照，证明红遍汽车公司营业范围包含汽车租赁；9.其他班车情况，证明租赁班车用于员工或学生上下班属于普遍行为；10.北京市交通委行政许可权利清单，证明北京市交通委行政许可权利清单事项不包含红遍汽车公司将汽车租赁的情况；11.平谷交通局行政许可权利清单，证明平谷交通局行政许可权利清单同样不包括红遍汽车公司将汽车租赁的情况；12.平谷区政府部门权利清单（2019），证明平谷交通局也无审批红遍汽车公司将汽车租赁需办理道路经营许可的权利事项；13.重庆市汽车租赁管理办法，证明红遍汽车公司与七星公司本质上属于租赁关系，而重庆市汽车租赁管理办法对于九座以上汽车规定可以出租，但仅能用于自用。说明对于九座以上汽车租赁是否适用道路交通运输管理规定，并非全国统一的行政许可事项；证据7-13还证明红遍汽车公司系汽车租赁行为，无任何行政许可项目要求办理道路客运经营许可证，被诉扣车决定依据的内容即未出示车辆营运证的认定错误；14.证人证言，证明行政处罚决定已作出，因红遍汽车公司拒绝未送达前缴纳罚款，因而未取得原件。平谷交通局在法定期限内向一审法院提交了下列证据材料和法律依据：1.京交法（16）字1800140平谷交通局现场检查笔录；2.被诉扣车决定；3.京交法（16）字1803000平谷交通局行政执法有关事项审批表；4.平谷交通局询问笔录（司机任某笔录）；5.京交法（16）字1703335平谷交通局询问笔录（七星公司员工笔录）；6.京交法（16）字1703301平谷交通局询问笔录（七星公司员工笔录）；7.京交法（16）字1703334平谷交通局询问笔录（七星公司员工笔录）；8.京交法（平）字1600106平谷交通局延长扣押期限决定书；9.京交法（16）字1802971平谷交通局行政执法有关事项审批表（延长扣押）；10.班车租赁服务协议；11.北京增值税专用发票；12.机动车行驶证。证据1、4-7、10-11证明红遍汽车公司存在违法事实；证据2、8证明执法行为合法；证据3、9证明程序合法；证据12证明违法车辆属于红遍汽车公司所有。证据3和证据9在证据交换时提交错误，提交的复印件是用于先行登记的，故重新提交。《道路运输条例》、《中华人民共和国行政强制法》（以下简称《行政强制法》）、《北京市汽车租赁管理办法》、《道路旅客运输及客运站管理规定》系平谷交通局行使职权的法律依据。一审法院对上述证据认证如下：红遍汽车公司提供的证据1系本案被诉扣车决定，作为本案审理的对象，不宜作为证据出示；证据2真实，证明目的成立；证据3不能证明平谷交通局作出了行政处罚决定，对该证据一审法院不予采纳；证据4真实，但不能达到红遍汽车公司证明平谷交通局已查清事实，作出行政处罚决定，无理由延长扣押的目的，对该证明目的一审法院不予采纳；证据5-6无法证明平谷交通局作出行政处罚决定，一审法院不予采纳；证据7-8真实，但证据7虽为租赁协议，但该合同的法律关系为汽车租赁或是道路运输服务不能仅由合同的名称决定，故对证据7的证明目的一审法院不予采纳；证据9-13与本案不具有关联性，一审法院不予采纳；证据14不能证明平谷交通局作出行政处罚决定并送达红遍汽车公司，一审法院不予采纳。平谷交通局出示的证据2系本案被诉扣车决定，不宜作为证据出示，证据3、证据9显示扣车决定和延长扣押期限虽履行了内部审批程序，但扣车原因、引用法条确与本案不符，其他证据材料与本案具有关联性，真实、合法，可以证明相关事实，平谷交通局重新提交的证据3和证据9不符合举证期限，一审法院不予采信。一审法院已将当事人提交的证据随案移送本院。经审查，本院同意一审法院的认证意见，并予以确认。经审查，本院对一审法院经审理查明的事实予以确认。本院认为，依据《道路运输条例》第七条的规定，平谷区交通局具有实施道路运输管理工作的法定职责，在其辖区内对红遍汽车公司车辆进行执法检查，属于其职权范围。根据红遍汽车公司以及平谷区交通局陈述的诉讼理由，本案审查的核心在于：一、涉案车辆运载七星公司员工上下班是车辆租赁还是车辆营运的问题。二、涉案车辆运载七星公司员工上下班是否需要取得道路运输经营行政许可。三、被诉扣车决定是否合法的问题。一、关于涉案车辆运载七星公司员工上下班是车辆租赁还是车辆营运的问题。根据《北京市汽车租赁管理办法》第二条的规定，汽车租赁是指经营者在约定时间内将汽车交付承租人使用，收取租赁费用，不配备驾驶人员的经营活动。《道路旅客运输及客运站管理规定》第三条第一款第（二）项规定，包车客运是指以运送团体旅客为目的，将客车包租给用户安排使用，提供驾驶劳务，按照约定的起始地、目的地和路线行驶，按行驶里程或者包用时间计费并统一支付费用的一种客运方式。根据上述规定，汽车租赁和包车客运是两个不同的概念，最显著的区别在于车辆经营者一方是否提供驾驶劳务。本案中，从询问笔录、《班车租赁服务协议》、司机任某的工资发放情况等看，红遍汽车公司指派司机运载七星公司员工上下班，车辆运行的风险责任由其承担，红遍汽车公司提供涉案车辆运载七星公司员工上下班应属于道路客运经营中的包车客运。二、涉案车辆运载七星公司员工上下班是否需要取得道路运输经营行政许可。根据《道路运输条例》第十条第一款、第二款的规定，申请从事客运经营的，应当依法向工商行政管理机关办理有关登记手续后，按照规定提出申请并提交符合本条例第八条规定条件的相关材料。依照前款规定收到申请的道路运输管理机构，应当自受理申请之日起20日内审查完毕，作出许可或者不予许可的决定。予以许可的，向申请人颁发道路运输经营许可证，并向申请人投入运输的车辆配发车辆营运证；不予许可的，应当书面通知申请人并说明理由。根据《道路旅客运输及客运站管理规定》第三条的规定，包车客运属于道路客运经营方式的一种。本案中，红遍汽车公司提供涉案车辆运载七星公司员工上下班性质为包车客运应属于道路客运经营方式的一种，依照上述行政法规及参照部门规章的规定，应当办理道路运输经营许可并取得道路运输经营许可证及车辆营运证。三、被诉扣车决定是否合法的问题。《行政强制法》第十八条明确了行政机关实施行政强制措施的法定程序。同时，该法第二十四条第二款规定了扣押决定书应当载明的具体事项。《道路运输条例》第六十三条规定，道路运输管理机构的工作人员在实施道路运输监督检查过程中，对没有车辆营运证又无法当场提供其他有效证明的车辆予以暂扣的，应当妥善保管，不得使用，不得收取或者变相收取保管费用。本案中，因涉案车辆用于道路客运经营中的包车客运却未取得车辆营运证，平谷区交通局对车辆予以扣押，具有相应事实和法律依据。然而，被诉扣车决定将涉案车辆司机任某而非经营者红遍汽车公司列为当事人属于认定相对人错误，认定相对人错误的同时势必也就剥夺了红遍汽车公司作为行政强制措施相对人应当享有的陈述、申辩权利，违反了实施行政强制措施的相关法定程序，故被诉扣车决定应属事实认定不清、程序违法。鉴于被诉扣车决定不具有可撤销内容，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决确认被诉扣车决定违法，符合法律规定，并无不当，本院应予维持。综上，上诉人的上诉理由不成立，对其上诉人请求，本院不予支持。一审判决正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由上诉人北京红遍汽车服务有限公司负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长 贾志刚审 判 员 杨 旸审 判 员 冯秋丽二〇二〇年六月十日法官助理 李露希法官助理 林淡萍书 记 员 孙 利