山东省德州市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)鲁14行终96号 上诉人（原审原告）齐立海，男，1975年10月11日出生，汉族，住山东省宁津县。 委托代理人苏世春，山东湛泸律师事务所律师。 委托代理人李桂星，山东湛泸律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）宁津县自然资源局，地址宁津县南外环路东首。 法定代表人暨出庭负责人陈召展，局长。 委托代理人刘书国，该单位工作人员。 委托代理人李义水，北京市京师（德州）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）宁津县人民政府，地址山东省宁津县中心大街189号。 法定代表人沙淑红，县长。 出庭负责人王新志，副县长。 委托代理人陈连勇，山东德宁路通律师事务所律师。 上诉人齐立海因土地行政处罚及行政复议一案，不服山东省宁津县人民法院（2019）鲁1422行初36号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案，上诉人齐立海及委托代理人苏世春、李桂星，被上诉人宁津县自然资源局负责人陈召展及委托代理人刘书国、李义水，被上诉人宁津县人民政府负责人王新志及委托代理人陈连勇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院审理查明，原告齐立海系宁津县刘营伍乡王营伍村人。2003年开始未经批准在本村占用土地建设厂房。2019年4月16日，被告宁津县自然资源局对原告齐立海未经批准占地建房进行调查,对原告开展询问,召集原告对涉案土地进行现场勘查。同日,被告宁津县自然资源局作出《土地违法案件调查报告》,并立案查处。5月9日,被告宁津县自然资源局对原告齐立海作出宁自然罚告字〔2019〕第41-1号行政处罚告知书,原告齐立海于5月14日提交听证申请，被告宁津县自然资源局于5月27日举行听证，于6月5日出具听证报告，于6月11日作出宁自然罚字〔2019〕第41-1号行政处罚决定书,并于6月13日邮寄送达原告。原告齐立海不服处罚决定向被告宁津县人民政府申请行政复议。2019年8月21日，被告宁津县人民政府作出宁政复决字〔2019〕13号《行政复议决定书》，维持被申请人作出的《行政处罚决定书》（宁自然罚字〔2019〕第41-1号）具体行政行为。原告齐立海仍不服,向本院提起行政诉讼。 原审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款规定:“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”因此,被告宁津县自然资源局具有对违反国土资源管理秩序的行为给予行政处罚的职权。《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款规定:“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让。”第四十三条第一款规定:“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；”第四十四条第一款规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”本案中,原告齐立海占用王营伍村土地建设厂房,该行为属未经批准非法占用土地,违反了上述法律规定,故被告宁津县自然资源局作出责令原告齐立海退还非法占用的土地、限期拆除在非法占用的17.99平方米土地上新建的建筑物和其他设施、没收在非法占用的3736.73平方米土地上新建的建筑物和其他设施、对非法占用的3754.72平方米土地按每平方米25元的标准处以罚款，共计人民币93868元的处罚决定,事实清楚、证据充分,并无不当。被告宁津县自然资源局对原告占用土地建房情况依法进行了调查询问和现场勘测,并依法告知了原告齐立海拟作出行政处罚的内容以及具有提出陈述、申辩及听证的权利,并经听证后作出了上述行政处罚,程序符合法律规定。被告宁津县人民政府受理原告齐立海行政复议申请后,履行了受理、答复、作出复议决定并进行送达等法定程序，其作出的维持被告宁津县自然资源局对原告作出行政处罚的行政行为，处理决定正确。原告齐立海以其所占有土地符合规划且已经转让的起诉意见，并不能对抗其未经批准即建设的这一事实,对原告主张不予采纳。综上所述,依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定,判决驳回原告齐立海的诉讼请求。案件受理费50元，由原告齐立海承担。 上诉人齐立海不服原审判决，向本院提起上诉，请求:原判决认定事实错误，适用法律错误，望上级法院依法改判或撤销宁津县人民法院作出的（2019）鲁1422行初36号行政判决书。事实与理由：一、原判决认定事实错误。1.一审法院认定上诉人未经批准在本村占用土地建设厂房是错误的：一审法院没有查清上诉人2003年为什么在土地上建设厂房。（1）宁津县刘营伍乡王营伍村全体村民及相关公共设施（土地、学校、企业等）在刘营伍乡人民政府领导之下，土地利用和规划及其他政策服从刘营伍乡人民政府的直接规定和安排，被上诉人宁津县自然资源局（原宁津县国土自然局）也要对乡政府的相关工作予以支持和协助或者纠正乡政府的错误决定。（2）上诉人只是普通村民，敢在自己经营的承包地上建设厂房，就是因为符合宁津县刘营伍乡人民政府土地利用总体规划。（3）宁津县刘营伍乡人民政府作出本乡镇土地利用总体规划是为了发展乡镇经济，提高乡镇经济水平，给人民谋福利谋利益。（4）宁津县自然资源局（原宁津县国土自然局）在刘营伍乡人民政府派员常驻刘营伍乡土管所，刘营伍乡人民政府作出本乡的土地利用总体规划要开会论证研究，要报相关机关批准，既然该规划已经作为一个政策发布实施，那么它就一定是合法的，才能得以实施。（5）宁津县刘营伍乡人民政府作出的本乡土地利用总体规划是合法的，在规划范围内进行建设当然也是合法的，所欠缺的只不过是被上诉人宁津县自然资源局（原宁津县国土自然局）的审批，审批应当由宁津县刘营伍乡人民政府予以协调办理，至于何时办理完成，上诉人不得而知。（6）涉案规划范围内的厂房都没有办理批准手续，不可能都是非法占地。假如是非法占地，作为被上诉人的宁津县自然资源局（原宁津县国土自然局）职责是始终存在的。2.上诉人能否履行被上诉人作出的处罚决定，一审法院没有查清。涉案土地早已由王营伍村委会另行租赁给他人使用，现在上诉人所能够领到的仅仅××通过宁津县刘营伍乡经管站转给的、第三者交付的租赁费；涉处罚建筑物及所有设施现并非归上诉人所有且早已拆除；涉案土地上的建筑物及其他设施上诉人早就转让给他人，上诉人早已不具有所有权；上诉人曾经合法占用涉案土地，现在已经不再占有使用，被上诉人作出的行政处罚决定，上诉人无法履行。二、适用法律错误。1.原审法院适用《中华人民共和国土地管理法》（下称《土地管理法》）第六十六条第一款规定错误。该款仅仅规定了土管行政部门对相关行为有监督检查的权利，而没有进行处罚的权利。2.适用《土地管理法》第二条第三款规定错误。在本案中，上诉人并没有任何侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地的行为。3.适用《土地管理法》第四十三条第一款规定错误。该条有但书存在，具体为：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外”。本案涉案土地使用为兴办乡镇企业而规划。4.适用《土地管理法》第四十四条第一款规定错误。该条款适用的前提和提请批准的主体应该是规划机构，也就是宁津县刘营伍乡人民政府，而不应该是上诉人个人。综上，被上诉人作出处罚决定属于滥用职权，有失公正，一审法院作出的判决认定事实错误，适用法律错误，望二审法院依法改判或撤销。 被上诉人宁津县自然资源局答辩称，一、一审法院认定事实清楚。1.上诉人在本村案涉土地上修建厂房，没有经过法定的审批程序。上诉人作为违法建设占地的行为人负有办理建设审批手续的法定义务。2.上诉人混淆了“符合土地利用规划”和“违法占地”两者之间的关系，符合土地利用规划的建设也必须经过土地管理机关批准。案涉土地的违法建设是否“符合土地利用总体规划”，并不影响原告违法占地的构成，根据《土地管理法》（2004年修正）第七十六条之规定，违法建设所占土地是否“符合土地利用总体规划”只是处罚方式不同，而非违法建设占地“符合土地利用总体规划”的不予处罚。3.关于上诉人所称的违法建设行为一直存在，未及时制止问题，不能因违法行为人的违法行为持续存在而使得违法行为合法化。4.关于案涉行政处罚上诉人履行问题不属于本案审查范围。涉案土地上建筑物和其他设施等系上诉人建设，应由上诉人承担法律责任，具体由谁使用违法建设的建筑物及其他设施并不影响上诉人违法占地的构成。二、一审法院适用法律正确。1.一审法院适用《土地管理法》（2004年修正）第六十六条规定，是说明被上诉人具有对违反土地管理法律、法规的行为进行监督核查的职权，并无不当。2.《土地管理法》（2004年修正）第二条第三款是对侵占土地行为的禁止性规定，如前所述，上诉人违法侵占土地事实清楚，适用该条款正确。3.上诉人并非《土地管理法》（2004年修正）规定的“乡镇企业”，不符合该法第四十三条关于“兴办乡镇企业可以经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地”规定的情形。况且，即使兴办乡镇企业也需要依法批准，适用《土地管理法》四十三条第一款并无不当。4.《土地管理法》（2004年修正）第四十四条第一款是关于“建设占用土地办理农用地转用审批手续”的规定。上诉人作为违法建设占地的行为人负有办理建设审批手续的法定义务。上诉人所称应由刘营伍乡人民政府提请批准，缺乏事实及法律依据。综上所述，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，请二审法院查明事实，依法驳回上诉，维持原判。 被上诉人宁津县人民政府答辩称，1.处罚决定认定事实清楚，证据确实充分，程序合法，适用法律准确，应该给予维持，原告诉讼请求不能成立，应予驳回。2.复议机关认真复核了本案行政行为作出的相关事实、证据、程序、适用法律等各环节，原告主张的行政行为违反“一事不再理”原则、占用土地符合土地规划不属非法占地、处罚超过必要限度等各复议请求均不能成立，依法作出宁政复决字〔2019〕13号行政复议决定书，宁津县人民法院维持宁自然罚字〔2019〕第41-1号行政处罚决定，判决结果并无任何不当。所以答辩人认为，本案一审判决认定事实清楚，证据确实充分，程序合法，适用法律准确，应予维持，上诉人诉讼请求不能成立，应予驳回。 本院经审理查明的事实同一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，《中华人民共和国土地管理法》(2004年修正)第七十六条第一款规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；……”《山东省国土资源行政处罚裁量基准》规定：“对违法占用土地依法处以罚款的，按照以下标准执行：违法占用基本农田的，按照30元/㎡进行处罚；违法占用耕地的，按照25元至30元/㎡的标准处以罚款；违法占用其他农用地的，按照20元至25元/㎡的标准处以罚款；违法占用建设用地和未利用地的，按照15元至20元/㎡的标准处以罚款。”根据上述规定，对于被非法占用土地上所修建的建筑物或其他设施，针对其是否符合土地利用规划，应作出不同的处理：若违反土地利用总体规划，将农用地改为建设用地，应限期拆除，恢复土地原状；若符合土地利用总体规划应对其予以没收，可并处罚金。同时，违法占用不同规划性质的土地，处罚裁量基准亦不相同。本案中，齐立海未经批准、未办理任何手续，非法占用土地修建钢结构厂房，属于违反我国法律规定的非法占用土地行为，应根据其是否符合土地利用总体规划作出限期拆除或予以没收的决定。在涉案土地均属于耕地、均未办理农用地转办手续和审批手续的前提下，宁津县自然资源局认定其中一部分土地符合总体规划，另一部分土地不符合总体规划，但其并未在举证期限内提交作为处罚决定主要依据的土地利用总体规划图，不能证明涉案土地的规划性质，因此，其作出的被诉处罚决定主要证据不足。在此前提下，宁津县人民政府作出的复议决定对被诉处罚决定予以维持，属于适用法律错误。 综上，上诉人齐立海的上诉理由部分成立，对其上诉请求，本院依法予以支持。原审判决适用法律错误，依法应予撤销。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）项和第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下： 一、撤销山东省宁津县人民法院（2019）鲁1422行初36号行政判决； 二、撤销被上诉人宁津县人民政府作出的宁政复决字〔2019〕13号行政复议决定； 三、撤销被上诉人宁津县自然资源局作出的宁自然罚字〔2019〕第41-1号行政处罚决定。 二审案件受理费50元，由被上诉人宁津县自然资源局、宁津县人民政府共同负担。 本判决为终审判决。 审判长  许本海 审判员  师延锋 审判员  宋冬梅 二〇二〇年六月二十二日 法官助理杨晓婧 书记员周晓萌