湖南省湘潭市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘03行终92号上诉人（原审原告）李冬求，男，1954年12月9日出生，汉族，湖南省湘乡市人，住湘乡市。上诉人（原审原告）杨涛林，男，1978年7月5日出生，汉族，湖南省湘乡市人，住湘乡市。上诉人（原审原告）王泽球，男，1952年10月25日出生，汉族，湖南省湘乡市人，住湘乡市。三上诉人委托代理人刘耀星，湘乡市环市法律服务所法律工作者。被上诉人（原审被告）湘乡市自然资源局，住所地湘乡市新湘路街道东山北路。法定代表人刘伟强，局长。委托代理人潘婷，湘乡市自然资源局建设项目审批股股长。委托代理人曾小军，湖南玉宇律师事务所律师。被上诉人（原审第三人）中国石油天然气股份有限公司湖南销售分公司，营业场所长沙市芙蓉区芙蓉中路二段106号湘豪大厦18楼。负责人王长根，总经理。委托代理人张才勇，湖南众擎律师事务所律师。委托代理人贺妞，湖南众擎律师事务所律师。上诉人李冬求、杨涛林、王泽球因与被上诉人湘乡市自然资源局、被上诉人中国石油天然气股份有限公司湖南销售分公司（以下简称中石油湖南分公司）撤销建设用地规划许可证一案，不服湖南省湘潭市岳塘区人民法院（2019）湘0304行初91号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。上诉人李冬求、杨涛林及三上诉人委托代理人刘耀星，被上诉人湘乡市自然资源局的委托代理人潘婷、曾小军，被上诉人中石油湖南分公司的委托代理人贺妞到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审认定，2010年7月，第三人中石油湖南分公司委托中国石油天然气股份有限公司湖南湘潭销售分公司（以下简称中石油湘潭分公司）向湘乡市发展和改革局提交了关于核准货运加油站建设项目的申请报告》，湘乡市发展和改革局于2010年7月23日作出湘发改商务［2010］1号文件《关于核准货运加油站建设项目的批复》，核准批复该加油站建设项目，建设项目地址位于湘乡市，备案有效期为二年。2012年4月9日，原湘乡市城乡规划局对原湘乡市国土资源局申报的湘乡市储备部分土地湘储027号（湘乡货运加油站）建设项目下达了（城规地）字条（2012-016）号《规划条件通知书》，提出了出让地块的位置、用地面积、用地使用性质、可兼容性质、容积率、建筑密度、建筑设计要求等规划条件。2012年6月26日，原湘乡市国土资源局与第三人中石油湖南分公司签订了《国有建设用地使用权出让合同》，出让位于湘乡市，面积为5513.58平方米的建设用地使用权，约定了出让宗地的用途为其他商服用地。2012年6月，原湘乡市国土资源局向第三人中石油湖南分公司发放湘乡国用（2012）第Ａ021915号国有土地使用证，土类用途为商业服务业。2014年12月4日，湘乡市发展和改革局作出湘发改商务［2014］6号《关于货运加油站建设项目备案的通知》，涉诉加油站建设项目准予备案，项目建设地点为湘乡市望春门办事处大将路（原望春北路），备案有效期为二年。因货运加油站项目未在核准有效期内开工建设，第三人中石油湖南分公司委托中石油湘潭分公司再次向湘乡市发展和改革局申请备案，2018年11月13日，湘乡市发展和改革局作出湘乡发改备案［2018］44号《项目备案证明》，同意湘乡大旺货运加油站建设项目备案，建设地点为湘乡市大将路。2017年1月17日，湘乡市规划委员会2017年第一次会议审议，原则通过了《湘乡市货运加油站规划方案》，原湘乡市规划局于2017年3月21日至2017年4月4日对涉案货运加油站项目进行了建设工程规划方案审批前公示。2018年10月，第三人中石油湖南分公司委托中石油湘潭分公司向原湘乡市城乡规划局申请办理建设用地规划许可证，原湘乡市城乡规划局受理后，审查了湘乡发改备案［2018］44号《项目备案证明》和国有建设用地使用权出让合同（合同编号：ＸＣ（1）008541）等材料后，为第三人中石油湖南分公司核发了涉案建规［地］字第2018-20号《建设用地规划许可证》，载明：用地项目名称为湘乡大旺货运加油站，用地位置为湘乡市，大将路东侧，用地性质为加油加气站用地（Ｂ41），用地面积为5513.58平方米。三原告对该颁证行为不服，遂诉至法院，请求撤销被告湘乡市自然资源局建规（地）字第2018-20号《建设用地规划许可证》；诉讼费由被告承担。另查明，2019年3月，因湘乡市机构改革，原湘乡市城乡规划局与湘乡市国土资源局等部门行政职责整合，新组建为湘乡市自然资源局。原审认为，《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款规定，“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。”被告负责本行政区域内的城乡规划管理工作,具有实施建设用地规划许可的法定职责。《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条第二款规定，“以出让方式取得国有土地使用权的建设项目，建设单位在取得建设项目的批准、核准、备案文件和签订国有土地使用权出让合同后，向城市、县人民政府城乡规划主管部门领取建设用地规划许可证。”本案中，被告湘乡市自然资源局收到第三人中石油湖南分公司的申请后，依法审查了项目备案证明和国有土地使用权出让合同等相关材料后，为第三人核发了涉案建规[地]字第2018-20号《建设用地规划许可证》的行为，事实清楚，程序合法，适用法律依据正确。规划主管部门核发建设用地规划许可证,主要是审核建设用地是否符合城市规划,对用地权属并不进行设定或更改。被告作出的涉案建设用地规划许可行为系对第三人中石油湖南分公司作出的用于对建设用地项目的用地范围、用地性质在规划上予以确定的行为,对原告的权利、义务不产生实际影响，并不直接涉及原告的重大利益，故三原告请求撤销该行政行为的诉讼请求，不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告李冬求、杨涛林、王泽球的诉讼请求。案件受理费50元，由原告李冬求、杨涛林、王泽球承担。上诉人李冬求、杨涛林、王泽球对该判决不服,向本院提起上诉，请求撤销原审判决，支持上诉人的诉讼请求。其主要理由是:一、被上诉人湘乡市自然资源局被诉行政行为，严重违反法定程序，事实依据不足，原审认定事实不清。1.中石油湖南分公司或中石油湘潭分公司均是中国石油天然气股份有限公司的分公司，不能独立承担民事责任，湘潭市商务局的审批文件中，涉案项目的申办单位是“湘乡市中石油货运加油站”，均不具备申请所诉行政许可的法定资格；2.审批档案资料不真实。二、被上诉人湘乡市自然资源局原审证据有重大瑕疵，原审采信不当。《新建加油站点申报表》里省商务厅审批时间为2008年12月14日。按当年商务部门的有关规定，两年必须延期申请，否则废止。原审将此作为证据，违反法律规定；2.本项目的红线图侵占了上诉人李冬求宅基地70多平方米；3.涉案项目所占土地属于居民安置用地，涉诉行政行为未经法定程序将其变为加油站用地，明显违法；4.涉案加油站审批地址是“湘乡市车站路”，现址为“湘乡市大将路”，明显违法。被上诉人湘乡市自然资源局答辩称，涉诉加油站项目于2010年7月23日经发改部门核准批复，建设地址位于湘乡市，备案有效期2年；2014年12月4日获重新备案；2018年11月13日又取得了湘乡发改备案［2018］44号《项目备案证明》，建设地点为湘乡市大将路。2012年4月9日，原湘乡市城乡规划局对案涉土地建设项目下达（成规地）字条（2012-2016）号《规划条件通知书》，提出了相关规划条件。2012年6月26日，原审第三人与原湘乡市国土资源局签订了《国有建设用地使用权出让合同》，取得加油站建设用地的湘乡国用［2012］第Ａ021915号《国有土地使用权证》，用地面积为5513.58平方米。2017年1月17日，湘乡市规划委员会2017年第一次会议原则通过了《湘乡市货运加油站规划方案》，原湘乡市规划局于同年3月21日至4月4日，对该项目进行了规划方案审批前公示。2018年10月，原审第三人申请办理涉案建设用地规划许可，原湘乡市城乡规划局依照法定程序予以审批核发。被上诉人的具体行政行为事实清楚，程序合法。原审判决正确。请求驳回上诉，维持原判。被上诉人中石油湖南分公司答辩称，一、原审认定事实清楚，被诉行政行为程序合法，原审第三人具备申请涉案项目的主体资格。二、被诉具体行政行为系依法依程序核发。三、原审第三人通过招拍挂方式取得涉案项目的土地使用权，上诉人李冬求主张侵占了其70平方米宅基地，没有依据。原审第三人于2012年6月26日与原湘乡市国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》，并于2012年8月16日取得由湘乡市人民政府颁发的湘乡国用（2012）第A021915号《国有土地使用权证》，合法取得涉案5513.58平方米土地使用权，而上诉人未提交任何证据证实对涉案土地享有所有权或者存在利害关系的证据。四、涉案项目地址名称虽前后表述不同，但自始至终为同一地块。五、原审第三人于2012年出资购买涉案项目的国有土地，并依法依规办理了建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、建设工程施工许可证，且现在加油站已经全部完工，却无法使用，已遭受了严重的经济损失。请求驳回上诉，维持原判。经审理查明，二审中，当事人无新证据。双方当事人原审提交并经庭审质证的证据，已随原审案卷移送本院。经审查，一、2018年10月30日，原审第三人是以“中国石油天然气股份有限公司湖南湘潭销售分公司”名义提出《关于申请办理建设用地规划许可证的报告》；二、2018年11月13日，湘乡市发展和改革局湘乡发改备案[2018]44号《项目备案证明》中，项目名称为“湘乡大旺货运加油站建设项目”，但亦称其为“湘乡大顺货运加油站建设项目”，并说明投资单位为“中国石油天然气股份有限公司湖南湘潭销售分公司”；三、涉案土地《国有建设用地使用权出让合同》及湘乡国用（2012）第A021915号《国有土地使用权证》标明土地受让人和土地使用权人均为“中国石油天然气股份有限公司湖南销售分公司”；四、被诉建规[地]字第2018-20号《建设用地规划许可证》，适用的法条载明“根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十七条、第三十八条……”。原审认定其余的基本事实清楚，证据充分，二审予以确认。本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条规定，“在城市、镇规划区内以出让方式提供国有土地使用权的，在国有土地使用权出让前，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权。以出让方式取得国有土地使用权的建设项目，在签订国有土地使用权出让合同后，建设单位应当持建设项目的批准、核准、备案文件和国有土地使用权出让合同，向城市、县人民政府城乡规划主管部门领取建设用地规划许可证。城市、县人民政府城乡规划主管部门不得在建设用地规划许可证中，擅自改变作为国有土地使用权出让合同组成部分的规划条件。”2015年《湖南省实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》第二十四条规定，“在国有土地上进行建设活动的建设单位或者个人，应当取得城市、县人民政府城乡规划主管部门核发的建设用地规划许可证。建设用地规划许可证应当载明建设用地的位置、范围、面积、用地性质、建设规模等，并附建设用地规划条件、规划用地图件等材料。……以出让方式提供国有土地使用权的建设项目，在国有土地使用权出让前，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，确定出让地块的规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。建设用地规划条件确定后一年内国有土地使用权未出让的，应当由城市、县人民政府城乡规划主管部门重新确定建设用地规划条件。未经城乡规划主管部门确定建设用地规划条件的，国有土地使用权不得出让；建设用地规划条件未纳入国有土地使用权出让合同的，该国有土地使用权出让合同无效。在签订国有土地使用权出让合同后，建设单位或者个人应当持建设项目批准（核准、备案）文件和国有土地使用权出让合同等材料，向城市、县人民政府城乡规划主管部门领取建设用地规划许可证。建设用地规划许可证有效期二年，到期未取得建设工程规划许可证的，建设用地规划许可证自行失效。”根据以上规定，通过国有土地使用权有偿出让方式取得土地的建设单位办理建设用地规划许可证的基本程序是：在国有土地使用权出让前，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权有偿出让合同的附件，在签订国有土地使用权有偿出让合同、申请办理法人的登记注册手续、申领企业批准证书后，持建设项目的批准、核准、备案文件和国有土地使用权有偿出让合同，向城市、县人民政府城乡规划主管部门申请办理建设用地规划许可证。城市、县人民政府城乡规划主管部门，应当审核建设单位申请建设用地规划许可证的各项文件、资料、图纸等是否完备，并依据依法批准的控制性详细规划，对国有土地使用权出让合同中规定的规划设计条件进行核验，审核建设用地的位置、面积及建设工程总平面图，确定建设用地范围。对于具备相关文件且符合城乡规划的建设项目，应当核发建设用地规划许可证；对于不符合法定要求的建设项目，不予核发建设用地规划许可证并说明理由，给予书面答复。对于未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权。规划条件是国有土地使用权出让合同的组成部分，城市、县人民政府城乡规划主管部门不得擅自在建设用地规划许可证中改变。本案中，根据查明的事实，一、被上诉人湘乡市自然资源局（原湘乡市城乡规划局）在涉案国有土地使用权出让前，依法履行了相关程序；在为被上诉人中石油湖南分公司核发涉案建规[地]字第2018-20号《建设用地规划许可证》时，依法审查了项目备案证明和国有土地使用权出让合同等相关材料，其作出的涉案建规[地]字第2018-20号《建设用地规划许可证》的行为，基本事实清楚，适用《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条和《湖南省实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》第二十四条正确。上诉人主张“涉诉行政行为严重违反法定程序，事实依据不足，原审认定事实不清”及“原审采信证据错误，涉案项目侵占了其70多平方米土地”等，均不能成立。二、被上诉人湘乡市自然资源局在作出行政行为过程中，对相关材料进行审查时，对项目投资企业基本情况、项目名称等表述不严谨问题未予纠正；所作出的建规[地]字第2018-20号《建设用地规划许可证》引用《中华人民共和国城乡规划法》第三十七条，文书制作不当。被上诉人所作行政行为存在的上述程序瑕疵，尚不影响该行政行为的效力，对上诉人的权利亦不产生实际影响，但应当认定为程序轻微违法。综上所述，被上诉人湘乡市自然资源局作出的建规[地]字第2018-20号《建设用地规划许可证》行政行为，基本事实清楚，适用《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条和《湖南省实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》第二十四条正确，虽然程序轻微违法，但不属于依法应当撤销的情形，上诉人的要求撤销该许可证的诉讼请求不能成立，本院不予支持。原审程序合法，认定基本事实清楚，但处理不当，依法应当改判。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、第七十四条第一款第二项之规定，判决如下：一、撤销湖南省湘潭市岳塘区人民法院（2019）湘0304行初91号行政判决；二、确认被上诉人湘乡市自然资源局作出的建规[地]字第2018-20号《建设用地规划许可证》违法。本案一、二审案件受理费各50元，共计人民币100元，由被上诉人湘乡市自然资源局负担。本判决为终审判决。（此页无正文）审 判 长  黄在强审 判 员  何 翔审 判 员  田 晴二〇二〇年六月十六日代理书记员  马 熙附：本案适用的法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：……（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：……（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。