湖南省邵阳市北塔区人民法院 行 政 判 决 书 (2020)湘0511行初43号 原告羊蔚燕，女，1968年8月1日出生，汉族，住湖南省永州市冷水滩区。 诉讼代理人申爱虎，男，1969年1月1日出生，汉族，住湖南省永州市冷水滩区。系原告羊蔚燕丈夫。 诉讼代理人段谋，湖南森力（邵阳）律师事务所律师。 被告邵东市自然资源局，住所地邵东市建设中路202号。 法定代表人赵军畴，男，系该局局长。 诉讼代理人刘昕，湖南人和人（邵阳）律师事务所律师。 诉讼代理人王林峰，男，系该局执法监察员。 原告羊蔚燕不服被告邵东市自然资源局行政处罚一案，本院于2020年3月17日立案受理后，依法组成合议庭进行审理。本院于2020年3月19日向被告邵东市自然资源局送达了起诉状副本、应诉通知书、开庭传票、证据材料等。2020年4月13日，本院依法公开开庭审理了本案。原告诉讼代理人申爱虎、段谋，被告诉讼代理人刘昕、王林峰到庭参加诉讼。本案经本院审判委员会研究决定，现已审理终结。 被诉行政行为：被告邵东市自然资源局于2019年12月29日作出邵自然资罚字（2019）92号《自然资源违法案件行政处罚决定书》，因申爱虎、羊蔚燕未经批准擅自占用邵东市的土地8560.74平方米（地类：旱土2775.18平方米、林地3696.51平方米、坑塘水面111.55平方米、水田684.65平方米、建设用地1292.85平方米）建围墙、住宅及附属设施。非法占用的土地8560.74平方米，其中7267.89平方米（地类：旱土2775.18平方米、林地3696.51平方米、坑塘水面111.55平方米、水田684.65平方米）不符合邵东市周官桥乡的土地总体利用规划，1292.85平方米土地（地类：建设用地1292.85平方米）符合邵东市周官桥乡的土地总体利用规划。申爱虎、羊蔚燕非法占地的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第2条、36条、44条的规定。根据《中华人民共和国土地管理法》第76条、83条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第42条的规定，决定：1、责令被处罚人（申爱虎、羊蔚燕）退还非法占用的土地；2、责令被处罚人（申爱虎、羊蔚燕）在收到本处罚决定书起十五日内自行拆除在邵东市非法占用不符合土地总体利用规划的土地7267.89平方米（地类：旱土2775.18平方米、林地3696.51平方米、坑塘水面111.55平方米、水田684.65平方米）上新建的建筑物和其他设施，并恢复土地原状；3、没收被处罚人（申爱虎、羊蔚燕）在非法占用符合土地总体利用规划的土地1292.85平方米（地类：建设用地1292.85平方米）上的建筑物和其他设施；4、处以罚款人民币伍万元整（￥50000元）。 原告诉称，事实部分：1、没有占用水田，第一次的告知书和处罚决定书上也没有说占用水田；2、对邵东市自然资源局告知书中的占用的旱地、林地、建设用地的测量面积有异议，与第一次告知书内容面积相差太远，对其真实性有异议；3、没有占用水塘，水塘本身就存在，只是进行修缮，而且是经村集体同意的，还是归村集体所有；4、邵东市人民政府于2019年12月7日已将原告房屋围墙及所有附属设施拆除，只留下主体建筑占地300平方米左右。在法律适用部分，第一，针对原告的行为被告已发过告知书和处罚决定书，原告提起行政诉讼，法院已经将被告的处罚决定书撤销，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十一条之规定，被告不得就同一事实和理由做出相同或相近的处罚决定，也不得加重处罚；第二，根据《国土资源行政处罚办法》第三十二条的规定，邵东市自然资源局从立案到现在再下处罚决定已经过了一年多的时间，超出处罚时效；第三，邵阳市人民政府作出的《邵阳市农村违法用地建房行为处理办法（试行）》中第一条之规定，只要不是占用基本农田或基本农田以外的水田，可按程序申报补办用地手续，不需要进行强行拆除。请求：依法撤销邵自然资罚字（2019）92号行政处罚决定书。 被告辩称，原告非法占用的土地中有7267.89平方米土地不符合邵东市周官桥乡土地总体利用规划；有1292.85平方米土地虽符合邵东市周官桥乡土地总体利用规划但未办理任何审批手续。原告未经批准擅自占地的行为有询问笔录、勘测定界图、照片等为证，违法事实认定清楚。根据《中华人民共和国土地管理法》第2、36、44、76、83条及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第42条的规定，对原告的处罚决定书适用法律正确。邵自然资罚字（2019）92号行政处罚决定书是按法定程序作出，经过立案、询问证人、听取当事人陈述申辩、现场调查、勘测、集体会审、听证等程序后依法做出的决定，原告的陈述、申辩、听证的权利都得到了充分保障，相关告知书、决定书均依法送达。被告对原告作出的邵自然资罚字（2019）92号《自然资源违法案件行政处罚决定书》事实清楚、适用法律正确、程序合法，请求人民法院驳回原告的诉讼请求。 被告邵东市自然资源局为证明被诉行政行为合法，向本院提供以下证据： 1、违法线索登记表，拟证明依法立案； 2、立案呈批表，拟证明依法立案； 3、询问笔录（罗冬桥），拟证明申爱虎、羊蔚燕违法占地建设围墙、住房及附属设施的情况； 4、询问笔录（彭乐平），拟证明申爱虎、羊蔚燕违法占地建设围墙、住房及附属设施的情况； 5、询问笔录（羊蔚燕），拟证明申爱虎、羊蔚燕违法占地建设围墙、住房及附属设施的情况； 6、询问笔录（申爱虎），拟证明申爱虎、羊蔚燕违法占地建设围墙、住房及附属设施的情况； 7、询问笔录（申卫芝），拟证明申爱虎、羊蔚燕违法占地建设围墙、住房及附属设施的情况； 8、询问笔录（彭庆良），拟证明申爱虎、羊蔚燕违法占地建设围墙、住房及附属设施的情况； 9、测绘图，拟证明申爱虎、羊蔚燕违法占地建设围墙、住房及附属设施的情况； 10、周官桥乡土地总体利用规划图，拟证明申爱虎、羊蔚燕违法占地建设围墙、住房及附属设施的情况； 11、航拍照片，拟证明申爱虎、羊蔚燕违法占地建设围墙、住房及附属设施的情况； 12、案件会审记录，拟证明案件依法进行会审研究； 13、行政处罚告知书，拟证明行政处罚依法告知； 14、行政处罚听证告知书，拟证明行政处罚依法告知听证权利； 15、送达回证，拟证明行政处罚听证告知书依法送达； 16、申爱虎、羊蔚燕的申辩、听证申请书，拟证明依法听取申爱虎、羊蔚燕的申辩及受理听证申请； 17、听证通知书及送达回证，拟证明依法组织听证； 18、听证笔录，拟证明依法组织听证； 19、听证报告，拟证明依法组织听证； 20、行政处罚决定及送达回证，拟证明依法作出行政处罚决定并送达。 原告对上述证据的质证意见是：1、对证据1违法线索登记表，证据2立案呈批表真实性没有异议，但对关联性、合法性有异议；2、对证据3询问笔录（罗冬桥），证据4询问笔录（彭乐平），证据5询问笔录（羊蔚燕），证据6询问笔录（申爱虎），证据7询问笔录（申卫芝），证据8询问笔录（彭庆良），真实性、合法性没有异议，但对关联性有异议，调查笔录原告没有占用水田，是林地和荒地，也能证明原告羊蔚燕和申爱虎在第一次作出行政处罚后没有违法建房的行为，在2019年4月19日之前没有违法行为，不具有关联性，不能达到证明目的；3、对证据9测绘图，没有提供测绘人员的资质证书，对真实性、合法性、关联性有异议；4、对证据10周官桥乡土地总体利用规划图，真实性没有异议，但对合法性、关联性有异议，应当有比对的结果，应当到现场查勘，应当有一个严格的程序，没有现场查勘比对；5、对证据11航拍照片，关联性有异议；6、对证据12案件会审记录，真实性、合法性没有异议，但对关联性有异议；7、对证据13行政处罚告知书，真实性、合法性没有异议，关联性有异议；8、对证据14行政处罚听证告知书，真实性、合法性没有异议，关联性有异议；9、对证据15送达回证，真实性、合法性没有异议，关联性有异议；10、对证据16申爱虎、羊蔚燕的申辩、听证申请书，真实性、合法性没有异议，关联性有异议，印证了被告的行政处罚所依据的主要的事实，证据不足，面积问题提出了异议，反过来足以说明达不到证据证明的目的；11、对证据17听证通知书及送达回证，真实性、合法性没有异议，关联性有异议；12、对证据18听证笔录，证据19听证报告，真实性没有异议，合法性，关联性有异议，充分表明原告提出的主要观点，面积是否准确，占用的地类是否准确，邵东市自然资源局所作出的行政处罚程序上是否违法的三个主要问题，但在听证时均没有得到解决，并没有展示面积勘测过程人员资质及相关证据，没有保证原告听证的申辩权，没有作出行政处罚决定之前就拆除；13、对证据20行政处罚决定及送达回证有异议，一个是邵东县，一个是邵东市，在称谓上不严格，决定书程序违法，内容不清楚，定位不准确，不具有关联性。 为证明被诉行政行为违法，原告当庭提供了以下证据: 1、原告身份证复印件，拟证明原告的主体资格； 2、行政处罚决定书，拟证明起诉的行政行为。 3、申华容的集体土地、建设用地使用证及旧房照片，拟证明改造旧房的面积为352.7平方米，该部分建房面积不属于应当拆除的事实； 4、营业执照复印件，拟证明林地、荒山大部分被用于公司培育林木、没有改变土地性质的事实，并非非法占地； 5、邵东市对原告违法房屋整改情况的报告，拟证明原告房屋建造过程中申办手续的情况，原告依法申请，没有及时批准的原因，原告房屋的建筑面积含杂房、凉亭、围廊共2032.06平方米，2019年12月7日，邵东市组织国土等部门已拆除1324.06平方米； 6、对原告房屋的拆除方案，拟证明原告的房屋于2019年12月7日被违法拆除1324.06平方米，主体结构没有拆除的事实； 7、村民的联名信，拟证明村民请求对留存的700平方米房屋不支持拆除的事实（原告诉讼代理人称因原告2019年4月11日委托诉讼代理人，才导致以上证据3--7当庭提供）。 被告对上述证据的质证意见是：原告的举证超过了举证期限；原告提供的证据3申华容的集体土地、建设用地使用证及旧房照片没有原件，真实性、合法性、关联性、证明目的都有异议，证随房走，原告以老屋改建为由，已申请了200多平方米的改建，已失效了，营业执照没有原件，真实性法院审查，关联性、合法性有异议，该份证据不能证明原告没有违法行为，没有任何联系，对证据5真实性有异议，该份证据不是原件，对合法性、证据目的均有异议，原告提供的是内部的报告，原告提出的报告不能说明其报告来源，不能达到原告证明目的，证据6拆除方案真实性、合法性、关联性均有异议，与本案审查的内容无关联；对证据7真实性、合法性、关联性均有异议，与本案无关联。 本院根据证据的真实性、关联性、合法性、证明力的大小，以及证据的搜集方法和取得程序认定如下：对于原告提供的证据1，各方当事人对此均无异议，对该证据效力予以确认；对于原告提供的证据2，系被诉行政行为；对于原告当庭提供的证据3--7，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条“原告或者第三人应当在开庭审理前或者人民法院指定的交换证据之日提供证据。因正当事由申请延期提供证据的，经人民法院准许，可以在法庭调查中提供。逾期提供证据的，视为放弃举证权利”的规定，原告述称其当庭提供证据的原因不属于正当理由且未申请延期提供证据，视为放弃举证权利。对于被告提供证据20中的行政处罚决定，系被诉行政行为；对于被告提供的其他证据，符合证据的真实性、关联性及合法性，且证据之间相互印证，对该证据效力予以确认。原告关于被告的证据缺乏关联性的质证意见，由于被告证据均反映了被告查处本案相关违法事项，与本案具有关联性，故该质证意见不予采纳；原告关于被告的相关证据缺乏真实性、合法性的质证意见，由于被告的证据能充分反映原告违法用地、未批先建、原告及其夫申爱虎自己认可占地面积8560.74平方米且被告在作出行政处罚时，履行了交代陈述、申辩、听证权利，调查，告知拟作出的行政处罚决定，报批，交代复议及诉讼权利，送达等情况，因而，对该质证意见不予采纳；原告关于测绘图没有提供测绘人员的资质证书对证据三性有异议的质证意见，由于原告未提供测绘图要加附测绘人员资质证书的法律依据，因此，对该质证意见不予采纳。 根据证据认定，结合当事人的当庭陈述、质证及辩论意见，确认以下法律事实： 从2016年1月起，申爱虎、羊蔚燕在邵东市申华容老宅的基础上未经批准改扩建围墙、住宅及附属设施，占地面积为8760.74平方米（2018年12月10日，申爱虎及其子申宇杰向邵东市周官桥乡申请建房获得批准，批准面积为每户100平方米，共计200平方米）。2019年11月4日邵东市自然资源局接到违法线索。2019年11月6日邵东市自然资源局对涉案建设房屋事项进行立案调查。2019年11月4日至2019年11月7日邵东市自然资源局对申爱虎、羊蔚燕及相关证人进行了多次调查。邵东市自然资源局进行了测绘，结论为：总面积8760.74平方米、旱土2775.18平方米、林地3696.51平方米、坑塘水面111.55平方米、水田684.65平方米、建设用地1492.85平方米；已硬化破坏面积2032.06平方米、其中地类分布为林地633.64平方米、水田71.43平方米、坑塘水面77.86平方米、旱土557.65平方米、建设用地691.48平方米。2019年11月8日邵东市自然资源局对涉案建设房屋事项进行会审。2019年11月11日邵东市自然资源局向申爱虎、羊蔚燕送达《行政处罚听证告知书》和《行政处罚告知书》。同日申爱虎、羊蔚燕向邵东市自然资源局进行了申辩。2019年12月6日邵东市自然资源局对该事项举行听证。2019年12月29日邵东市自然资源局作出邵自然资罚字（2019）92号《自然资源违法案件行政处罚决定书》，并于2020年1月3日将该处罚决定书送达申爱虎、羊蔚燕。 另外，申爱虎于2020年5月15日向本院提供一份声明，内容为：“因不服邵东市自然资源局行政处罚（2020）湘0511行初43号一案，我与我爱人羊蔚燕均是被处罚人，羊蔚燕已经提起行政诉讼，我与羊蔚燕的诉讼观点和权利义务一致的，特声明不参加本次诉讼”。 本院认为，本案系公民不服国土部门行政处罚决定一案。本案争议的焦点为被诉行政行为是否合法。一、关于被告主体资格的问题。被告邵东市自然资源局作为邵东市的自然资源主管部门，依照《中华人民共和国土地管理法》第六十七条“县级以上人民政府自然资源主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”和《国土资源行政处罚办法》第五条“国土资源违法案件由土地、矿产资源所在地的县级国土资源主管部门管辖，但法律法规以及本办法另有规定的除外”之规定，被告邵东市自然资源局对本案建设房屋事项履行监督检查职责和国土资源违法案件的查处，作出行政处罚决定的主体资格合法。二、实体处理问题。本案中，被告邵东市自然资源局根据证据认定申爱虎、羊蔚燕未经批准擅自占用邵东市的土地8560.74平方米建围墙、住宅及附属设施，部分不符合邵东市周官桥乡的土地总体利用规划，部分符合邵东市周官桥乡的土地总体利用规划，依照《国土资源行政处罚办法》第二十六条“审理结束后，国土资源主管部门根据不同情况，分别作出下列决定：（一）违法事实清楚、证据确凿、依据正确、调查审理符合法定程序的，作出行政处罚决定；”，《中华人民共和国土地管理法》第七十七条“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地总体利用规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地总体利用规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。超过批准的数量占用土地，多占的土地以非法占用土地论处。”及第八十三条“依照本法规定，责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除；对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担。”及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条“依照《土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下”之规定，对申爱虎、羊蔚燕作出的行政处罚决定，认定事实清楚，证据充分，处罚在法定幅度范围之内，实体处理合法。三、行政程序问题。本案中，被告邵东市自然资源局在作出行政处罚时履行了立案，交代陈述、申辩、听证权利，调查，审理告知拟作出的行政处罚决定，听证，报批，作出处罚决定，交代复议及诉讼权利，送达程序，符合《国土资源行政处罚办法》的规定，行政程序合法。四、法律适用问题。本案中，被告邵东市自然资源局作出行政处罚时适用了《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、第八十三条及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条，虽然被告邵东市自然资源局将《中华人民共和国土地管理法》第七十七条笔误为第七十六条，但是，该笔误的存在，未影响本案的定性及实体处理，应认定为瑕疵。综上所述，被告邵东市自然资源局作出的此次被诉行政行为处罚事实清楚，证据充分，适用法律正确，行政程序合法，处罚没有超过法律规定的幅度，行政行为合法。原告诉称事实部分的意见，与法律事实不符或者与本案审理无关联性（原告所述的2019年12月7日拆除事项），应不予采纳。原告诉称法律适用部分的意见，1、由于本案系被告邵东市自然资源局根据新的法律事实在两个月内重新做出行政行为，不存在加重处罚及超出处罚时效的问题；2、由于本案申爱虎、羊蔚燕未批先建占用土地面积巨大，群众反映强烈，为保护土地资源，杜绝铺张浪费，即使行政行为稍有瑕疵，对该违法行为也应予以相应行政处罚。因此，原告要求撤销被诉行政行为的诉讼请求，与法律事实不符，于法无据，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告羊蔚燕的诉讼请求。 本案案件受理费50元，由原告羊蔚燕负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人或者诉讼代表人的人数递交上诉状副本，上诉于湖南省邵阳市中级人民法院。 审 判 长  姚建锋 人民陪审员  王卫国 人民陪审员  王公民 二〇二〇年六月十六日 法官助理黄诺西 代理书记员  陈海舟 附相关的法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条：行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。