贵州省六盘水市中级人民法院行 政 裁 定 书(2020)黔02行终132号上诉人（原审原告）肖庆苗，男，1940年3月8日出生，汉族，住水城县。被上诉人（原审被告）水城县自然资源局，住所地贵州省六盘水市水城县双水大道，统一社会信用代码：11520221009475635E。法定代表人杨玉乾，系该局局长。原审第三人杜国留，男，1963年9月20日出生，苗族，住水城县。原审第三人六盘水北盘江水电开发有限公司，住所地贵州省六盘水市水城县明硐湖国际新城一期1号楼，统一社会信用代码：9152022121474278X0。法定代表人袁世平，系该公司总经理。特别授权委托代理人王万宽，系该公司职工。上诉人肖庆苗因与被上诉人水城县自然资源局及原审第三人杜国留、六盘水北盘江水电开发有限公司土地行政登记一案，不服贵州省六盘水市钟山区人民法院（2019）黔0201行初105号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审原告肖庆苗诉称，原告自第一轮土地承包时就合法承包了位于水城县的土地．其中“雕边”和“新田边”地块在原告承包范围内，属于原告承包土地之一，临北盘江支流。因修建水电站，第三人六盘水北盘江水电开发有限公司先后多次向原告时临时租用雕边和新田边地块，共计1.393亩。第三人六盘水北盘江水电开发有限公司同时临时租用沿河数家村民的土地使用，并签订有《临时用地租赁协议》。2002年后原告及众村民收回了自己的土地进行管理，土地在租用期间地面修建了部分建筑。在原告收回管理期间第三人杜国留称其系土地和建筑物所有人，原告并没有理会一直管理至今，这块土地是自己家耕种了二十年的土地，期间出租给第三人六盘水北盘江水电开发有限公司也只是临时出租。2019年5月相邻地块的村民收到杜国留的起诉，原告才知道“雕边”、“新田边”及周边临时出租给六盘水北盘江水电开发有限公司的土地均被六盘水北盘江水电开发有限公司于2012年7月20日与杜国留私自签订了协议将该土地转让给了杜国留，2012年9月27日，水城县人民政府给杜国留颁发了证号为水困用（籍）第20120516号土地使作证，该土地使用证包含了原有原告以前临时出租给六盘水北盘江水电开发有限公司的雕边和新田边共计1.393亩的两个地块。综上，原告认为水城县人民政府违反法律程序办理该土地使用证。第三人六盘水北盘江水电开发有限公司将临时租用土地转让属于无权处分，第三人杜国留土地来源不合法。该土地系集体所有的土地，自1981年第一轮土地承包开始起，便承包给原告家使用，第二轮延包时该土地也依然系原告家使用，六盘水北盘江水电开发有限公司在该土地使用证上注明的土地类型为“工业用地”，该土地是农用地，怎么就变成了工业用地，根据相关法律规定，农村集体土地农用地性质变更为国有性质需依法定程序征收、征用。被告在颁证前相关职能部门在进行调查取证时，就应当知道该土地是农村集体土地，应当经得承包人的同意才能对使用权进行流转或者经过征收征用程序才能改变土地使用性质。第三人六盘江水电开发有限公司以前只是临时租用土地的性质一直没有改变，并且第三人北盘江水电开发有限公司根本没有转让该土地的权利，第三人杜国留取得国有土地来源不合法。而被告水城县人民政府在办理水国用（籍）第××号土地使用证时，没有经过合法程序进行调查和核实土地性质和来源，办理证件程序违法，实体违法。请求撤销被告作出的水国用（籍）第××号土地使用证；诉讼费由被告承担。一审法院查明，1998年肖庆苗作为户主与水城县都格乡龙井村签订土地承包经营合同，承包该村相应土地，并基于该合同取得了土地承包经营权证。2012年9月27日，水城县人民政府向第三人杜国留颁发水国用（籍）第××号土地使用证，使用证载明土地坐落于水地县，用途为工业用地，使用面积为1137平方米。2015年10月8日，肖庆苗不服水城县人民政府向第三人杜国留颁发水国用（籍）第××号国有土地使用证的行政行为，向六盘水市人民政府申请复议，但于2015年12月1日以证据不足为由撤回复议申请。一审法院经审理认为，按照《中华人民共和国行政复议法》第三十条规定，原告肖庆苗所诉土地使用权受侵犯，应先行申请行政复议。本案原告肖庆苗于2015年10月8日就以本案争议的土地使用权证向六盘水市人民政府申请复议，并于当年12月1日经复议机关同意撤回复议申请，其应在法定起诉期限内向人民法院提起诉讼。但原告肖庆苗于2019年9月2日才向法院提起行政诉讼，已超过法定起诉期限，应裁定驳回其起诉。依照《中华人民共和国行政复议法》第三十条，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十四条，最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第五十八条、第六十九条的规定，裁定驳回原告肖庆苗的起诉。案件受理费50元，予以退回。上诉人肖庆苗不服一审法院作出的判决，向本院提出上诉，请求：撤销一审裁定，裁定由钟山区法院重新审理本案。事实和理由：第三人在一审中提供的证据《行政复议终止审理决定书》的时间超过法定举证期限，不应当被采纳且作为本案裁定的事实依据。第三人杜国留是在法庭调查环节中才提供的《行政复议终止审理决定书》，该份证据不能作为本案的证据予以使用。二、本案的被诉行政行为不属于行政复议前置情形，杜国留是从北盘江公司处受让取得涉案土地使用权，因此被上诉人向北盘江公司颁发0737号证书的行政行为才是本案中侵害上诉人合法耕地权益的行政违法行为，该颁证行为才是本案的被诉行政行为，根据《最高人民法院行政审判庭关于行政机关颁发自然资源所有权或使用权证的行为是否属于确认行政行为问题的答复》，有关土地等自然资源所有权或者使用权的初始登记，属于行政许可性质，不属于复议前置的情形。三、上诉人在2019年8月才知晓被上诉人违法向北盘江公司颁发国有土地使用证书的行为，提起诉讼的日期在法定起诉期限内。2015年10月，上诉人就被上诉人对杜国留取得涉案耕地国有土地使用权进行登记的行为提出行政复议，并非针对被上诉人向北盘江公司颁发0737号国有土地使用权证书的行为，该行政复议行为，并不等于上诉人必须知晓0737号国有土地使用权证的颁证行为，真实的情况是上诉人在2019年8月才知道自己承包耕地可能已经被被上诉人违法征用，因此，上诉人于2019年9月提起诉讼，未超过起诉期限。第三人北盘江水电开发有限公司二审答辩称，一、肖庆苗的上诉理由不应成立，按照法律规定，即使逾期提交的证据，也能被人民法院采纳，作为认定案件事实的依据；二、肖庆苗认为本案不属于复议前置及其提起诉讼在法定期限内的上诉理由，没有法律依据，不能成立。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致，对一审判决认定的事实，本院予以确认。本院认为，首先，基于查明案件事实的需要，参照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条“人民法院有权要求当事人提供或者补充证据”的规定，一审法院采纳第三人在一审庭审结束前当庭向人民法院提交的符合证据要求的六盘水市人民政府行复决字（2015）36号《行政复议终止审理决定书》并无不当。其次，根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年”的规定，本案上诉人于2015年就对案涉水国用（籍）第××号国有土地使用证申请过行政复议，即2015年就已知道行政行为内容，其于2019年才提起行政诉讼，明显已经超过一年的法定起诉期限，一审裁定驳回起诉并无不当。需要指出的是，《最高人民法院行政审判庭关于行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证的行为是否属于确认行政行为问题的答复》（[2005]行他字第4号）明确答复行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证书的行为不属于复议前置的情形。一审判决认为案涉颁证行为应先行申请复议错误，本院予以指正。综上，上诉人的上诉理由无事实和法律依据，本院不予支持，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  宋景伟审判员  张 丽审判员  瞿继红二〇二〇年六月九日法官助理武静书记员姚梦龙附：本案适用的法律法规1、《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条人民法院有权要求当事人提供或者补充证据。第八十九条人民法院审理上诉案件,按照下列情形,分别处理:(一)原判决、裁定认定事实清楚,适用法律、法规正确的,判决或者裁定驳回上诉,维持原判决、裁定;(二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的,依法改判、撤销或者变更;(三)原判决认定基本事实不清、证据不足的,发回原审人民法院重审,或者查清事实后改判;(四)原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的,裁定撤销原判决,发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后,当事人提起上诉的,第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件,需要改变原审判决的,应当同时对被诉行政行为作出判决。2、《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。复议决定未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，适用前款规定。