安徽省合肥市中级人民法院行 政 判 决 书(2020)皖01行终177号上诉人（原审原告）:巢湖市石山生态养殖有限公司，住所地巢湖市坝镇夏店村石山，统一社会信用代码913401815872008792。法定代表人：朱卫国，该公司总经理。委托代理人：张红喜，安徽韶阳律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：巢湖市环境保护局，住所地巢湖市健康东路220号，统一社会信用代码1134018158886399XR。法定代表人：祖朝宝，该局局长。委托代理人：廖伟伟，安徽皖大律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：巢湖市财政局，住所地巢湖市世纪大道68号，统一社会信用代码113401810032697429。法定代表人：陈永铸，该局局长。委托代理人：朱京红，该局总会计师。委托代理人：蒋声朝，安徽格意律师事务所律师。上诉人巢湖市石山生态养殖有限公司（以下简称石山养殖公司）因诉被上诉人巢湖市环境保护局（以下简称巢湖市环保局）、巢湖市财政局行政处理一案，不服安徽省巢湖市人民法院作出的（2019）皖0181行初83号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。原审法院查明：2012年，原告石山养殖公司向环保部门申报《巢湖市石山生态养殖有限公司规模化养殖污染治理项目》，该项目于2012年2月21日经巢湖市发展和改革委员会同意备案，项目总投资301.8万元，其中自筹资金101.8万元，争取财政环保专项资金200万元，建设工期1年，被告巢湖市环保局、巢湖市财政局审查同意申报，并上报安徽省环保厅、安徽省财政厅。2011年5月31日，安徽省环保厅、安徽省财政厅以《关于下达2012年淮河、巢湖流域水污染防治考核奖励资金（指标）的通知》（财建[2012]835号文件），对石山养殖公司申报的规模化养殖污染治理项目给予省级环保专项资金130万元。2012年10月29日，石山养殖公司向被告申请拨付项目资金65万元，被告审核后拨付其65万元。2013年1月21日，石山养殖公司向被告申请拨付项目资金39万元，被告审核后拨付其39万元。2015年4月22日，石山养殖公司向巢湖市环保局申请调整建设方案，巢湖市环保局向合肥市环保局请示后，合肥市环保局作出合环规函（2015）103号复函，回复“一、。在满足污染治理后达标排放的前提下，项目单位须修改可研报告，报原立项部门审批后，根据《安徽省环保厅、安徽省财政厅关于规范环保专项资金项目变更工作的通知》（皖环函[2014]510号）文件规定，变更项目实施方案。二、你局应切实加强管理、落实责任，尽快督促企业办理项目竣工验收等相关手续并上报市环保局。”安徽省环保厅、安徽省财政厅2015年7月16日下发《关于开展2011-2012年省级环保专项资金项目和重金属污染防治专项资金项目清理加快项目实施的通知》（皖环函[2015]852号），2015年9月9日下发《关于加快实施2011年-2012年淮河巢湖流域水污染防治专项资金项目的通知》（皖环发[2015]38号），要求全省各级环保部门自下而上开展2011-2012年省级环保专项资金项目的清理工作。巢湖市环保局分别于2015年9月9日（二审注：应为2016年）、2015年9月10日向原告发出《关于限期推进规模化养殖污染综合治理改造项目的督办函》，限期原告完成项目实施方案变更及竣工验收。原告未予答复也未提交项目验收申请及相关验收材料。2017年11月30日，安徽省环保厅发出《关于对2011-2012年环保专项资金未完工项目进行彻底清理的紧急通知》（皖环函[2017]1429号），要求对2011-2012年环保专项资金未完工的项目进行拉网式清理，必须在2017年底前全部完工，附具的未完工项目清单中原告在列。2017年12月5日，巢湖市环保局、巢湖市财政局向原告发出《关于收缴2011年度巢湖流域环保专项资金的通知》（巢环保[2017]97号），要求原告退回被告拨付的104万元环保专项资金，原告未予执行。2019年2月26日，巢湖市环保局、巢湖市财政局向原告发出《行政处理事先（听证）告知书》，告知原告拟对其作出收回已拨付104万元财政专项资金的行政处理，并告知原告依法享有陈述、申辩和要求举行听证的权利。2019年5月6日，巢湖市环保局、巢湖市财政局共同作出巢环财处字（2019）03号行政处理决定书，认定石山养殖公司规模化养殖污染治理项目系2012年淮河、巢湖流域水污染防治中央财政专项资金项目，该项目批准的建设截止日期为2013年，经催告与通报等法定程序，石山养殖公司截止2019年1月18日，一直未向巢湖市环保局提出竣工验收申请。依据《财政违法行为处罚条例》第二条、《安徽省环境保护专项资金项目竣工验收暂行办法》第八条、《合肥市级环保专项资金管理办法》第十五条的规定，决定对已经拨付石山养殖公司的规模化养殖污染治理项目财政专项资金104万元予以收回。原告不服，提起行政诉讼，要求撤销被告作出的行政处理决定。原审法院认为:《安徽省省级环境保护专项资金管理暂行办法》第十一条规定，各市、县财政部门会同环保部门具体负责本地区申报项目的资金及财务监督管理的日常工作。巢湖市环保局、巢湖市财政局对本案申报的省级环保专项资金负有监督管理职责，有权对本案作出处理。《安徽省环境保护专项资金项目竣工验收暂行办法》第八条规定，建设单位应在项目工程完工后2个月内向当地环保、财政行政主管部门提出竣工验收申请。竣工验收确有困难的，应提出延期验收申请，经批准后，可以适当延长期限。延长期限最长不超过6个月。第十一条规定，验收分为合格和不合格。经验收不合格的，建设单位应在规定的期限内完成整改，提交负责验收的环保、财政部门进行再次验收，对超过整改期限，仍不能达到验收标准的，由项目所在地环保部门追回项目补助资金并上缴省财政。安徽省环保厅、安徽省财政厅给予石山养殖公司规模化养殖污染治理项目中央财政专项资金130万元，是根据石山养殖公司申报的项目投资规模、建设内容、建设工期等给予其项目的补助资金。石山养殖公司既已接受该补助资金，即应按照其申报的建设内容组织施工，并在规定的建设工期内完工，向项目管理部门申请竣工验收。石山养殖公司在项目建设过程中，虽然提出项目实施方案调整的请求，但在获得相关主管部门批准后一直未报原立项部门审批，且申请项目实施方案调整，并不能成为原告不按期履行申请项目竣工验收义务的阻却事由。石山养殖公司至今未能完成项目竣工验收申请，在巢湖市环保局对其发出多次督办函后，仍不完成项目验收申请。巢湖市环保局、巢湖市财政局决定收回已拨付给石山养殖公司的财政专项资金104万元，有事实和法律依据。巢湖市环保局、巢湖市财政局在作出行政处理决定前，履行了事先告知程序，其程序亦不违法。综上，被告巢湖市环保局、巢湖市财政局作出的巢环财处字（2019）03号行政处理决定书，证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法。原告石山养殖公司诉请撤销理由不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的，判决：驳回原告巢湖市石山生态养殖有限公司的诉讼请求。石山养殖公司上诉称：一、一审判决认定事实错误。l、一审判决认为巢湖市环保局分别两次向上诉人发出《关于限期推进规模化养殖污染综合治理改造项目的督办函》，限期原告完成项目实施方案变更及竣工验收，上诉人未予答复也未提交项目验收申请及相关验收材料；石山养殖公司截止2019年1月18日，一直未向巢湖市环保局提出竣工验收申请，完全不符合事实。上诉人承担的规模化养殖污染综合治理改造项目，早在2015年6月向巢湖市环保局提出调整方案申请前已经完工。在该申请中上诉人已明确提出了“现项目已经建设完成，请示给予验收”的申请。上诉人不知道巢湖市环保局向合肥市环保局如何请示，但从2015年5月13日合肥市环保局批复中的“尽快督促企业办理项目竣工验收手续”意见中，可以认定上诉人已完成项目竣工，其后也就是办理手续的事项。在合肥市环保局批复后，上诉人又另行向巢湖环保局递交了验收申请。因此在2015年7月16日安徽省环境保护厅的清理通知中，上诉人的项目并未列入清理范围。此后上诉人在巢湖市环保局的指示下变更了项目可行性研究报告(20l5年l0月)，并于2015年10月23日得到了巢湖市发展和改革委员会的《关于巢湖市石山生态养殖有限公司规模化养殖污染治理工程项目可行性研究报告的批复》(巢发改综字【2015】418号)(注：经查询该批复由巢湖市发改委批复给了巢湖市坝镇人民政府)，该批复经组织专家评审同意建设内容变更。此后又完成了专项审计报告(巢致通注专审字【2016】349号)等竣工验收的相关材料。这些材料都需要时间一个一个环节的走，也都交给了巢湖市环保局当时主管环保资金项目的负责人亦即一审中出庭的巢湖市环保局出庭负责人耿胡强。这一点在巢湖市环保局分别于2015年9月10日和2016年9月9日的两份督办函仅是指责“已竣工但未通过验收”，并未指责“未申请验收”，可见根本不存在“不回复、不申请”的事实。事实上，行政处理决定书上所列两位巢湖市环保局执法人员，根本就没有进行实际调查，既没有向上诉人进行调查，也没有向巢湖市环保局的相关负责人员进行调查，完全是主观臆断的结果。2、一审判决漏列了两被上诉人在工程完工后，没有向上诉人发放安徽省环境保护厅制作的《安徽省环境保护专项资金项目竣工验收申请表》，并要求上诉人填报的这一重要事实。上诉人需要说的是，上诉人的企业是当地农民合伙创办不久的乡镇企业，对于环保项目验收的相关程序完全不懂，本案项目的实施以及验收完全是围绕巢湖市环保局的“指挥棒”在转。上诉人既已申请建设了本案的项目，并自筹投入100多万元的巨额配套资金用于建设，工程建成不可能不按照政府部门的要求提出验收申请。上诉人对验收申请可能很不专业，但在上面提到的“调整方案申请”中，已经清楚表达了申请验收的意思，而且随后准备的一系列验收所需材料，也足以证明在履行验收的相关义务。一审中，两被上诉人各提交一份安徽省环境保护厅制作的《安徽省环境保护专项资金项目竣工验收申请表》的证据，该表中对于相关验收事项有着具体要求，但两被上诉人根本就没有向上诉人发放过这份表格，更没有指导上诉人填写这份表格。可见未能完成验收，完全是两被上诉人在验收工作中存在严重疏漏，为逃避责任而委过于人。二、一审判决认定两被上诉人“对本案申报的省级环保专项资金负有监督管理职责，有权对本案作出处理”，混肴了“监督管理”与“行政执法”的概念。该认定没有法律依据，不能成立。两被上诉人的行政处理决定书所引用依据是《财政违法行为处罚处分条例》第二条第一款的规定，即“县级以上人民政府财政部门及审计机关在各自职权范围内，依法对财政违法行为作出处理、处罚决定”。可见该条例对行政违法行为处理、处罚的授权仅是县级以上人民政府财政部门及审计机关，并不包括“县级以上的环保部门”，也就是说环保部门没有财政违法行为的执法权，不能成为财政违法行为执法的合法主体。且不说上诉人有没有“财政违法行为”，本案中，巢湖市环保局显然不能仅凭其“监督管理”职能，与巢湖市财政局共享执法权，下达相当于行政处罚的行政处理决定书。该行政处理决定书显然不具有合法的主体要件，程序违法，理应予以撤销。三、一审判决适用法律错误，事实不清，应予撤销改判。上诉人认为行政诉讼最重要的环节是审查具体行政行为的合法性、真实性和适用法律的准确性。而不能代替行政机关对具体行政行为的法律适用进行更改。两被上诉人的行政处理决定书的依据是《财政违法行为处罚处分条例》第二条、《安徽省环境保护专项资金项目竣工验收暂行办法》第八条、《合肥市级环境保护专项资金管理办法》第十五条的规定。一审庭审中，上诉人已明确指出依据《财政违法行为处罚处分条例》第二条，巢湖市环保局不具有执法主体资格，执法行为无效，且上诉人也没有实施该条例界定的财政违法行为，适用法律错误；对于《合肥市级环境保护专项资金管理办法》，上诉人也指出该办法有效期为三年，在两被上诉人作出行政处理决定时已失效，适用法律错误；对于《安徽省环境保护专项资金项目竣工验收暂行办法》第八条，只是规定了申请验收的期限，并没有规定未按期竣工验收的处罚处理的情形。因此两被上诉人依据该规定实施相当于行政处罚的行政处理决定，明显在适用法律上完全错误，不能成立。在一审庭审中，上诉人已指出该暂行办法属于地方部门的规范性文件，其制定的收回环保专项奖励资金的上缴省财政的行为违反上位法《财政违法行为处罚处分条例》的规定，没有得到中央财政授权，无权就属于中央财政的环保奖励专项资金作出收回处理决定，应撤销该行政处理决定。一审法院主动引用该暂行办法第一条规定，为两被上诉人处理决定的错误开脱，显然越权越位。依照《财政违法行为处罚处分条例》第三十一条的规定，行政相对人如有违反，亦应按照《财政违法行为处罚处分条例》和《行政处罚法》、《监察法》等有关法律、行政法规的规定执行。事实上，一审庭审中的争议焦点是有没有申请验收问题，而不是验收合格不合格和限期整改的问题。行政处理决定书上两被上诉人所强调的也是“申请验收”问题，与验收是否合格完全不搭界。其后，一审判决论理部分又回到“不按期履行申请项目竣工验收义务的阻却事由…至今未能完成项目竣工验收申请”。完全事实不清，逻辑混乱。四、一审审判程序违法，应予纠正。上诉人认为依照行政诉讼法第三条和行政诉讼法的司法解释第一百二十八条的规定，被上诉人巢湖市财政局应派其负责人出庭应诉。不能出庭的，应当委托其相应的工作人员出庭，不得仅委托律师出庭。显然在一审庭审中，巢湖市财政局并没有遵守该规定，一审程序违法，应予纠正。综上，上诉人认为两被上诉人行政处理决定以及一审判决所依据《安徽省环境保护专项资金项目竣工验收暂行办法》，既不属于法律、法规、地方性法规范围，也不属于规章范围，仅是地方规范性文件，依照《行政诉讼法》第六十三条的规定，不能作为判决和参照依据。一审判决事实不清，适用法律不当，程序违法，请求撤销原判，依法改判支持其诉讼请求。巢湖市环保局辩称：被上诉人巢湖市环保局具有作出被诉行政行为的职权，作出的行政行为证据确凿、执法依据充分、符合法定程序；一审法院认定案件主体事实正确、适用法律准确、判决结果公正，应当予以维持。理由如下：一、一审判决认定事实正确。1、上诉人在被上诉人做出行政处理决定及一审庭审期间均未提供上诉人在上诉状中提到的涉案项目调整方案立项的审批意见，相关不利后果应当由上诉人承担。上诉人2015年向合肥市环境保护局提出项目调整方案后，合肥市环境保护局作出了书面答复，在《合肥市环境保护局关于同意巢湖市石山生态养殖有限公司规模化养殖污染治理项目实施方案变更的复函》（合环规函[2015]103号）文件中要求上诉人“在满足污染治理后达标排放的前提下，项目单位须修改可研报告，报原立项部门审批后，根据《安徽省环保厅、安徽省财政厅关于规范环保专项资金项目变更工作的通知》(皖环函[20l4]510号)文件规定变更项目实施方案。”涉案项目的原立项部门为巢湖市发展和改革委员会，上诉人自2015年起到被上诉人作出行政处理决定时，以及在一审审理过程中均未提供其在上诉状中提到的巢湖市发展和改革委员会于2015年1O月23日作出的《关于巢湖市石山生态养殖有限公司规模化养殖污染治理工程项目可行性研究报告的批复》(巢发改综字【2015】418号)，且也未提交与之相应的调整后的涉案项目的可行性研究报告，上诉人应当承担由此带来的所有不利后果。被上诉人认为，在没有变更项目实施方案前，上诉人需要按照原项目建设方案进行建设；在调整方案获有权部门批准的情况下，则上诉人需要按照批准备案后的实施方案建设。从上诉人提供的审计报告来看，在《巢湖市石山生态养殖有限公司规模化养殖污染治理项目专项审计报告》(巢致通注专审字【2016】349号)第2页中明确显示“该项目施工期为2013年11月至2015年7月”。由此可以看出，涉案项目如果确实依据巢发改综字【2015】418号文进行了方案变更，则上诉人根本未按照变更后的方案进行项目建设，也不会形成项目建设完成的事实，更不会形成所谓建设完成后的材料提交给我局办事人员。2、上诉人主张根据2015年5月13日合肥市环境保护局作出的答复《合肥市环境保护局关于同意巢湖市石山生态养殖有限公司规模化养殖污染治理项目实施方案变更的复函》(合环规函[2015]103号)中“尽快督促企业办理项目竣工验收手续”就可以“认定上诉人已经完成项目竣工”是对项目竣工验收行政法状态、法定条件与法定程序的错误解读。涉案项目的竣工验收不仅是一种事实状态，同时也是一种行政法上的状态，它需要上诉人不仅要按照2012年其申请承担的“巢湖市石山生态养殖有限公司规模化养殖污染治理项目”设定的建设目标完成项目建设，同时需要依据《安徽省环境保护专项资金项目竣工验收暂行办法》确定的法定条件和法定程序主动申请项目竣工验收才可能成为行政法意义上的“项目竣工验收”状态。项目建设完成后的验收监测报告与项目竣工验收均属于依申请行政行为，上诉人消极不作为，未进行项目验收准备和提请项目竣工验收，应当负全部法律责任。项目竣工验收是依申请、依程序进行的法定过程。依据《安徽省环境保护专项资金项目竣工验收暂行办法》第四条、第五条、第七条与第八条的规定，申请竣工验收上诉人应当：(1)该项目的环境保护设施落实好后，上诉人需要向巢湖市环保局书面提交试运行申请，经检查同意后方可进行试运行，在项目试运行期间，必须要按照规定程序向巢湖市环境保护局申请环境保护验收，验收合格后，具备资质的环境监测部门出具的验收监测报告，项目方可以正式投入运行。(2)项目经费使用方面必须按照国家财政资金使用与环保专项资金使用的要求，提供有竣工财务决算报告(资金使用情况审查报告)或审计报告；(3)在项目工程完工后2个月内向巢湖市环境保护局、巢湖市财政局提出竣工验收申请。上诉人项目运行必须通过环评验收。项目到期后，上诉人一直消极应对，没有任何证据显示其有进行目竣工验收的准备工作，从未向具备资质的环境监测部门申请出具验收监测报告；上诉人未申请取得当地财政或审计部门出具的资金使用情况审查报告，并提供项目资金财务审计报告；上诉人未依据《安省环境保护专项资金项目竣工验收暂行办法》向被上诉人提出项目工验收申请。3、上诉人认为一审判决漏列了没有向其发放安徽省环境保护厅制作的《安徽省环境保护专项资金项目竣工验收申请表》的事实，这主张与行政执法的事实不符。被上诉人自2015年以来依法督促上人限期推进项目验收，分别于2015年9月10日和2016年9月9日下达《关于限期推进规模化养殖污染综合治理改造项目的督办函》以督促上诉人依法履行竣工验收义务。自项目到期以来，被上诉人通过正式的督办函、行政处理之前的告知、协调会议等多种方式催促上人尽快按照要求准备竣工验收材料，但其一直未按照要求提交申请材料。作为竣工验收的关键一环与关键材料均没有准备，即上诉人需要提交试运行申请，经检查同意后方可进行试运行，在项目试运行期间，必须要按照规定程序向巢湖市环境保护局申请环境保护验收，验合格后，具备资质的环境监测部门出具的验收监测报告。上述事实不仅说明上诉人事实上不具备项目竣工验收的法定条，同时也说明上诉人在关键环节和关键材料准备上存在明显不足，无法按照法定要求提供竣工验收的法定材料，根本不可能依法定程序提交竣工验收申请及相关配套材料到被上诉人处。因此，一审法院认的主要事实准确，相关证据能够完整支撑上述案件事实。二、一审法院认定被上诉人有权对涉案项目进行处理具有合法依据。上诉人所称“环保部门没有财政违法行为的执法权，不能成为行政违法行为执法的合法主体”是对联合执法行为的曲解。被上诉人具有作出被诉行政行为的职权。本案中，被上诉人巢湖市环保局、巢湖市财政局共同作出行政处理决定属于联合执法行为，两执法主体均是在法定职权范围内行使各自职权。其中，巢湖市环保局对上诉人因巢湖流域水污染防治中央财政专项资金的发放、使用监督、追缴而形成的法律关系属于行政法律关系。《安徽省省级环境保护专项资金管理暂行办法》《安徽省环境保护专项补助资金使用管理办法》均规定“各市、县财政部门会同环保部门具体负责本地区申报项目的资金及财务监督管理的日常工作。”《安徽省环境保护专项资金项目竣工验收暂行办法》补充通知中规定了“补助资金在200万元(含200万元)以下的项目，由所在市、县(市、区)环保、财政部门组织验收。”《财政违法行为处罚处分条例》第二条规定“县级以上人民政府财政部门及审计机关在各自职权范围内，依法对财政违法行为作出处理、处罚决定。”可以看出，上诉人申请的巢潮流域水污染防中央财政专项资金属于国家财政资金，被上诉人具有会同巢湖市财政局对资金进行管理以及对建设项目进行环评、验收与监督的权力。三、上诉人的违法事实清楚，证据确凿，依法必须追回其非法获取的国家环保专项资金。1、上诉人违反了《安徽省环境保护专项资金项目竣工验收暂行办法》第八条的规定，“在项目工程完工后2个月内向当地环保、财政主管部门提出竣工验收申请”，未履行主动申请项目竣工验收的法律责任。上诉人2012年申请承担的“巢湖市石山生态养殖有限公司规模化养殖污染治理项目”系“2012年淮河、巢湖流域水污染中央财政专项资金项目”，该项目批准的建设截止日期为2013年，经催告与通报等法定程序，截止2019年1月18日上诉人一直未向巢湖市环保局提出环保专项资金项目竣工验收申请。因此，不主动申请验收的所有不利法律后果，即涉案项目被主管部门撤销及相关资金需要被依法追回均需要由上诉人承担。2、上诉人存在财政违法行为，同时违反了《财政违法行为处罚条例》的规定。上诉人在项目立项阶段存在严重违法行为，其通过违法手段套取国家环保专项资金，以及存在申请资金拨付过程中行贿工作人员的事实。四、被上诉人作出的行政行为符合法定程序。1、被上诉人严格按照法定职权和程序对上诉人的违法行为进行监管与认定。在上诉人项目建设逾期后，被上诉人通过督办函的形式履行了监督职责，两次向被上诉人发出《关于限期推进规模化养殖污染综合治理改造项目的督办函》。2017年12月5日，被上诉人会同巢湖市财政局下发《关于收缴2011年度巢湖流域环保专项资金的通知》(巢环财[2017]97号)，要求“对于巢湖市石山生态养殖有限公司规模化养殖污染治理项目要求收回专项资金，并予以项目注销”。被上诉人会同巢湖市财政局依法认定上诉人的项目属于应当收回资金的项目并予以注销是符合项目及资金管理程序要求的行为。2、被上诉人严格按照法定程序对上诉人的违法行为作出行政处理。2019年2月26日，被上诉人依法向上诉人送达《行政处理事先告知书》(巢环财告字[2019]3号)，通过告知程序通知上诉人行政处理决定及相关权利；2Ol9年5月6目，被上诉人会同巢湖市财政局依法下发《行政处理决定书》(巢环财处字[2019]03号)。对上诉人的违法行为确认、处理等经过预先告知、听取陈述意见及正式处理等程序，保障了上诉人的法定权利。五、一审判决适用法律正确。1、合法有效的行政规范性文件是被上诉人作出行政处理的合法依据。虽然《行政诉讼法》规定法院在审判案件过程中主要依据法律法规，但是并不代表行政规范性文件就不能作为行政处理的依据，现行的行政执法体制，符合上位法规范的规范性文件是行政机关法定职责的主要依据之一。本案中，上诉人申请的“巢湖市石山养殖有限公司规模化养殖污染治理项目”属于巢湖流域水污染防治中央财政专项资金项目，项目管理应当适用《安徽省环境保护专项项目竣工验收暂行办法》。2013年项目到期后，直至2019年1月，证据显示上诉人未按照规定进行项目竣工验收准备及申请项目竣工验收，属于不履行项目建设义务及项目竣工验收义务的违法行为。上诉人的行为符合《安徽省环保厅安徽省财关于加快实施201l-2012年淮河巢湖流域水污染防治专项资金项目的通知》(皖环发[2015]38号)《安徽省环保厅关于对2011-2012年环保专项资金未完工项目进行彻底清理的紧急通知》(皖环函[2017]1429号)的规定，属于“无法推进需收回资金的项目”，应当由项目所在地的环保部门会同财政部门直接收回项目资金。2、《合肥市市级环境保护专项资金管理办法》仅为参照适用，参照条款仅起到指引作用，其要求相关行政处理行为适用法律依据为《财政违法行为处罚处分条例》，亦即涉案行政处理决定的直接法律依据为《财政违法行为处罚处分条例》。(1)上诉人所申请的项目资金属于环境保护专项资金，对此类国有资金的管理主要的法律依据为《财政违法行为处罚处分条例》《排污费征收使用管理条例》《安徽省环境保护专项补助资金使用管理办法》《安徽省省级环境保护专项资金管理暂行办法》，同时因上诉人的违法行为主要发生在2013年到2019年间，因此对于中央和省级专项资金管理办法和资金下达文件具体规定未明确的，可参照《合肥市市级环境保护专项资金管理办法》的规定处理。(2)《合肥市市级环境保护专项资金管理办法》(合环[2019]139号)第二十二条规定专项资金项目的承担单位有下列情形之一的，按照《财政违法行为处罚处分条例》等有关规定处理，停止拨付并收回已拨付的专项资金。其中第一款和第六款规定“提供虚假情况，骗取专项资金的”和“项目无法实施或者超过实施期限1年以上”均属于需要停止拨付并收回已拨付的专项资金的情况。本案中，上诉人的主要违法行为与违法事实为：(1)在项目立项阶段存在严重违法行为，其通过违法手段套取国家环保专项资金，以及在申请资金拨付过程中行贿国家工作人员的行为违反了《财政违法行为处罚处分条例》。(2)在被上诉人进行项目督办、调查、行政处理等程序中，上诉人未提供项目建设完成后应编制完成项目竣工财务决算报告，也未申请取得当地财政或审计部门出具的资金使用情况审查报告，并提供项目资金财务审计报告。因此，巢湖市环保局会同巢湖市财政局依据《财政违法行为处罚处分条例》、《安徽省环境保护专项补助资金使用管理办法》第十四条、《安徽省省级环境保护专项资金管理暂行办法》第十一条、第十五条、第十六条，参照适用《合肥市市级环境保护专项资金管理办法》的规定，根据上诉人项目建设严重超期、未进行项目验收准备、未申请项目竣工验收、未提供相关资金合法使用的证据、在项目立项阶段存在通过违法手段套取国家环保专项资金，以及在申请资金拨付过程中行贿国家工作人员等事实，给予上诉人财政专项资金收回的行政处理适用法律依据正确。综上，上诉人上诉理由不能成立，应驳回上诉，维持原判。巢湖市财政局答辩称：一、对于上诉人的第一条上诉理由认为一审判决认定事实错误的诉称，巢湖市财政局完全同意巢湖市环保局的答辩意见。二、上诉人诉称：从2015年5月13日合肥市环保局批复中的“尽快督促企业办理项目竣工验收手续”意见中，可以认定上诉人已完成项目竣工，巢湖市财政局认为答复中的这个要求并不能推断出案涉项目工程已经竣工的逻辑的必然，最终是否符合竣工验收条件仍然必须以安徽省环保厅、财政厅“环财函[2O12]1156号”文件要求的标准和程序执行，这个举证责任应在上诉人。上诉人称巢湖市环保局耿胡强收到竣工验收申请材料。耿胡强在一审出庭时当庭否认。另外，上诉人诉称：“2015年7月16日安徽省环保厅(皖环函[2015]852号)的清理通知中，上诉人的项目并未列入清理范围”与事实不符。省环保厅、财政厅852号文件在第五条明确规定：“各级环保、财政部门要切实负起责任，加强沟通协调，确保项目清理工作顺利推进，各地于2O16年1月20日前，将项目清理执行情况书面报告省环保厅、财政厅。”并注明“附件：2011年至2012年省级环保专项项目和重金属污染专项资金项目清理意见表”。该附件的表7中明确记载的单位是上诉人。依照上级相关的文件规定，履行出资人以文件形成交办的相关工作是巢湖市财政局义务，没有任何过错。三、上诉人诉称“本案争议的焦点是上诉人是否依(2012)156号文件的规定申请竣工验收的问题”，对此，巢湖市财政局也不持异议，巢湖市财政局认为一审判决也正是围绕这个争焦点所作出的判决，并不存在所谓事实不清，逻辑混乱，不存在有偏袒之意。四、上诉人诉称，巢湖市财政局未依法指派其负责人出庭，为一审程序违法，这与事实不符，一审开庭时，巢湖市财政局委派总会计师朱京红出庭参与了全部的庭审活动，只是未当庭递交参诉函，事后专程派人将参诉函交给了办此案的主审法官，此函应在一审卷宗材料中，因此，一审判决在判决中将其漏列。这就是真实的事情经过。综上，巢湖市财政局认为一审判决事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。石山养殖公司向原审法院提交了以下证据材料：1、石山畜牧公司《营业执照》和《法定代表人证明书》。2、巢环财处字（2019）03号《行政处理决定书》。3、安徽省财政厅、环境保护厅《关于下达2012年淮河、巢湖流域水污染防治考核奖励奖金（指标）的通知》财建[2012]年835号文件、居巢区财政专项奖金支付申请表及65万元拨款凭证、巢湖市环境保护专项奖金使用审批表、居巢区财政专项资金支付申请表及39万元的拨款凭证。4、原告调整建设方案申请、合肥市环保局关于同意石山生态公司规模化养殖污染治理项目实施方案变更的复函、安徽省环境保护局专项资金项目竣工验收暂行办法。5、可行性研究报告、专项审计报告。6、巢环保项目设施图片。巢湖市环保局向原审法院提交以下证据、依据：1、巢湖市环保局组织证明材料，2、巢湖市环保局主要负责人身份证明，证明被告诉讼资格及负责人身份。3、安徽省巢湖市环保局、财政局《关于上报2012年淮河、巢湖流域水污染防治考核奖励资金项目的请示》文件的批复及资金项目汇总表，4、2012年淮河、巢湖流域水污染防治考核奖励资金项目基本信息表，5、关于同意石山养殖公司规模化养殖污染治理项目备案的通知，6、石山养殖公司规模化养殖污染治理项目可行性研究报告，7、石山养殖公司规模化养殖污染治理项目环境影响报告表，8、建设项目环境影响登记表，9、巢湖市环保局《关于巢湖市石山生态养殖有限公司规模化养殖污染治理项目的批复》文件，10、巢湖市环保专项资金项目汇总表，11、《关于下达2012年淮河、巢湖流域水污染防治考核奖励资金（指标）的通知》（财建[2012]835号），12、淮河、巢湖流域水污染防治中央财政考核奖励资金分配表，证明原告建设项目原定时间为2013年，项目建设内容、资金数额、建设进度等关键信息，涉案项目的原立项部门为巢湖市发展和改革委员会，该组证据是原告申请项目、执行项目要求、项目管理和考核的直接依据。13、《安徽省环保厅安徽省财政厅关于开展2011-2012年省级环保专项资金项目和重金属污染防治专项资金项目清理加快项目实施的通知》（皖环函[2015]852号），证明安徽省环境保护厅和安徽省财政厅已经于2015年起对项目进行清理，对超期不申请竣工验收的项目进行清理是巢湖市环境保护局的法定职责。14、《合肥市环境保护局关于同意巢湖市石山生态养殖有限公司规模化养殖污染治理项目实施方案变更的复函》（合环规函[2015]103号），证明原告未履行项目变更手续。15、《安徽省环保厅关于对2011-2012年环保专项资金未完工项目进行彻底清理的紧急通知》（皖环函[2017]1429号），证明文件要求项目所在市环保局重点要对2011-2012年环保专项资金未完工项目进行拉网式清理，必须在2017年底前全部完工（对变更或收回资金重新安排的项目，要明确完工时限），且同步对项目库进行更新，该证据为项目进行清理的依据。16、《安徽省环保厅安徽省财政厅关于加快实施2011-2012年淮河巢湖流域水污染防治专项资金项目的通知》（皖环发[2015]38号），证明省环境保护厅和安徽省财政厅已经于2015年起对项目进行清理，文件要求项目所在地环保部门要切实推动项目建设和整改工作。凡逾期的，由项目所在地环保部门会同财政部门直接收回项目资金。17、关于限期推进规模化畜禽养殖污染综合治理工程项目的督办函及送达回执，证明2016年9月督办函已送达。18、安徽省巢湖市人民法院刑事判决书（2013）巢刑初字第00286号判决书，证明石山养殖公司在获取项目阶段存在严重违法行为。19、安徽省巢湖市人民法院刑事判决书（2013）巢刑初字第00259号判决书，证明石山养殖公司在专项资金申请方面存在严重违法行为。20、关于收缴2011年度巢湖流域环保专项资金的通知（巢环财[2017]97号）及送达回执，证明石山养殖公司承建项目被撤项。21、行政处理事先（听证）告知书及送达回执（巢环财告字[2019]3号），22、行政处理决定书及送达回执（巢环财处字[2019]03号），证明被告按照法定程序做出处理决定。23、安徽省环境保护专项资金项目竣工验收暂行办法，24、《财政违法行为处罚处分条例》，25、《安徽省环境保护专项补助资金使用管理办法》，26、《安徽省省级环境保护专项资金管理暂行办法》，27、《合肥市市级环境保护专项资金管理办法》，28、安徽省合肥市中级人民法院（2018）皖01民终6003号民事裁定书，《巢湖市环境保护专项资金使用管理办法》环财[2012]09号及相关会议纪要，30、《三河三湖及松花江流域水污染防治考核奖励资金管理办法》（财建[2011]251号），证明被告按照相关法律规定作出处罚决定，原告违法过程中一直通过法律手段追缴行政资金。巢湖市财政局向原审法院提交了以下证据、依据：一、1、巢环财处字[2019]03号行政处理决定书和送达回执。2、巢环财告字[2019]3号行政处理事先（听证）告知书和送达回执。3、巢湖市环保局2013年3月13日、6月18日会议纪要和参会人员签到簿。4、巢湖市环保局2015年9月10日《关于限期推进规模化养殖污染综合治理改造项目的督办函》。5、巢湖市环保局2016年9月9日《关于限期推进规模化养殖污染综合治理改造项目的督办函》及送达回执单。6、巢湖市人民法院（2017）皖0181民初5501号民事裁定书。证明被告在作出行政处理决定书的整个过程中程序合法、事实清楚、政策和法律依据确实充分。二、1、居巢区财政专项资金支付申请表。2、预算拨款和记账凭证。证明被告巢湖市财政局是严格按照安徽省、合肥市、巢湖市等上级机关文件要求，根据原告的申请和巢湖市环保局、监理公司依据工程形象进度提出的拨款意见，并在走完全部内部管控流程后，分批拨款，不存在原告所称的截留261000元环保专项奖励资金，该款未拨付是因为原告未主动申请竣工验收，更未经过项目工程审计。三、1、巢湖市环保局、财政局财政[2012]06号《关于上报2012年淮河、巢湖流域水污染防治考核奖励资金项目的请示》。2、原告2012年2月15日提供的《建设项目环境影响登记表》。3、安徽省财政厅、环保厅财建[2012]835号文件《关于下达2012年淮河、巢湖流域水污染防治考核奖励资金（指标）的通知》。4、巢湖市环保局、财政局2012年7月27日环财[2012]09号文件《巢湖市环境保护专项资金使用管理办法》。5、巢湖市环保局、财政局2016年10月8日巢环财[2016]6号文件关于修订《巢湖市环境保护专项资金使用管理办法》的通知及资金分配表。6、安徽省环保厅、财政厅2012年10月15日环财函[2012]1156号文件关于印发《安徽省环境保护专项资金项目竣工验收暂行办法的通知》。7、安徽省环保厅、财政厅2015年2月6日皖环发[2015]8号文件《安徽省环保厅、财政厅关于安徽省环境保护专项资金项目竣工验收办法的补充通知》。8、安徽省环境保护专项资金项目竣工验收申请表。9、安徽省财政厅、环保厅2004年4月1日财建[2004]196号文件关于印发《安徽省省级环境保护专项资金管理暂行办法的通知》。10、安徽省财政厅、环保厅2010年7月17日财建[2010]1013号文件关于印发《安徽省环境保护专项补助资金使用管理办法的通知》。11、合肥市环保局、财政局2017年5月5日合环[2017]62号文件关于印发《合肥市市级环境保护专项资金管理办法的通知》。12、安徽省环保厅、财政厅2015年9月9日皖环发[2015]38号文件《安徽省环保厅、财政厅关于加快实施2011-2012年淮河、巢湖流域水污染防治专项资金项目的通知》。13、安徽省环保厅2017年11月30日皖环函[2017]1429号《安徽省环保厅关于对2011-2012年环保专项资金未完工项目进行彻底清理的紧急通知》。14、巢湖市环保局、财政局2017年12月5日巢环保[2017]97号《关于收缴2011年度巢湖流域环保专项资金的通知》及送达回执。15、2005年2月1日施行由国务院颁部《财政违法行为处罚处分条例》。证明：国务院、安徽省、合肥市、巢湖市各级机关均要求被告对下拨的环保专项资金进行依规、依法监管；导致原告已拨付的专项环保补助资金被收缴的唯一原因，是原告未主动申请竣工验收并按文件规定报送相关竣工验收资料和项目审计报告给巢湖市环保局，致该项目无法进行竣工验收和财务审查。上述证据均已随案移送本院。本院二审查明的事实与原审判决相同，对原审判决认定的事实，本院予以确认。本院认为：依据《安徽省省级环境保护专项资金管理暂行办法》第十一条的规定，各市、县财政部门会同环保部门具体负责本地区申报项目的资金及财务监督管理的日常工作。巢湖市环保局、巢湖市财政局对本案申报的省级环保专项资金负有监督管理职责，其具有作出案涉处理决定的法定职权。上诉人称巢湖市环保局不具有作出案涉处理决定法定职权的上诉理由不能成立，本院不予采纳。上诉人石山养殖公司涉案的规模化养殖污染治理项目属于巢湖流域水污染防治中央财政专项资金项目，项目管理应当适用《安徽省环境保护专项项目竣工验收暂行办法》的规定。按照该办法第三条、第四条、第五条、第六条、第七条、第八条、第十一条的规定，项目正式运行及申请竣工验收前需有资质的环境监测机构进行验收监测，并获得验收监测报告。同时，上诉人应在项目工程完工后2个月内向当地环保、财政行政主管部门提出竣工验收申请。验收分为合格和不合格。经验收不合格的，建设单位应在规定的期限内完成整改，提交负责验收的环保、财政部门进行再验收，对超过整改期限，仍不能达到验收标准的，由项目所在地环保部门追回项目补助资金并上缴省财政。本案中，石山养殖公司涉案项目批准的建设截止日期为2013年，根据石山养殖公司提交的《巢湖市石山生态养殖有限公司规模化养殖污染治理项目专项审计报告》(巢致通注专审字【2016】349号)载明的项目施工期为2013年11月至2015年7月。石山养殖公司于2012年至2013年期间获得104万元省级环保专项资金，在项目竣工后，石山养殖公司未能提供证据证明其已向巢湖市环保局提出项目竣工验收申请。巢湖市环保局分别于2015年、2016年两次向其发出限期完成竣工验收督办函，并召开协调会议进行催促，石山养殖公司至今未完成项目竣工验收。石山养殖公司称其已递交过竣工验收资料及上级主管部门未发放竣工验收申请表导致项目竣工后未能进行验收，两被上诉人在验收工作中存在严重疏漏责任的上诉理由，缺乏事实和法律依据，本院不予采信。巢湖市环保局、巢湖市财政局据此决定收回已拨付给石山养殖公司的财政专项资金104万元，符合相关规定。巢湖市环保局、巢湖市财政局在作出行政处理决定前，履行了事先告知等程序，作出巢环财处字（2019）03号行政处理决定并无不当。上诉人的上诉理由不成立，对其上诉请求不予支持。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件诉讼费用人民币50元，由上诉人巢湖市石山生态养殖有限公司负担。本判决为终审判决。审判长 黄 成审判员 应道荣审判员 李进学二〇二〇年六月八日书记员 丁 丰附：相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；……