安徽省无为市人民法院 行 政 判 决 书 （2020）皖0225行赔初1号 原告宋昌久，男，1957年10月24日出生，汉族，无为市人，住所地安徽省芜湖市无为市。 委托代理人魏闵，安徽祥骏律师事务所律师。 被告芜湖市无为市生态环境分局，住所地安徽省无为市，统一社会信用代码19340200MB1521852R 法定代表人**，局长。 委托代理人李福林，安徽伟明律师事务所律师。 原告宋昌久因与被告芜湖市无为市生态环境分局（以下称无为环境分局）违法查封行政赔偿一案，本院于2020年1月1日立案后，于2020年1月6日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年4月24日及2020年5月15日二次公开开庭审理了本案。原告宋昌久及其委托代理人魏闵，无为环境分局监察大队邢星及被告委托代理人李福林到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告宋昌久诉称，上个世纪九十年代初,为响应国家改革开放、大力发展农业经济的号召,1995年原告在自家承包土地上建厂房面积约1000平方米,从事烘干、大米加工。2018年12月,泉塘镇政府工作人员带领无为环境分局将原告烘干机等机械设备采取查封等行政强制措施,2019年6月12日无为县泉塘镇人民政府下达停电告知书,同月下旬到原告加工厂将厂房内电源切断。原告认为：1、被告作出行政行为无事实和法律依据,违反信赖利益保护原则。原告自1995年在泉塘社区中村建厂加工大米,依法注册成立为个体工商户,取得国有土地使用权证,合法占地,依法办理营业执照、生产许可证、卫生许可证。原告企业成立时,周边120米左右,没有居民居住,原告加工生产大米,没有环境问题,不影响居民居住,后期才陆续建造居民住宅。但被告没有经过任何调查研究,就将原告厂房关闭,违反法律规定。原告出于对政府信任,在泉塘社区中村建厂,如果原告生产加工排出的粉尘对居民有影响,确实不适合继续经营,根据信赖利益保护原则,政府作为国家公权力机构,应当采取合适的方式,对原告进行补偿,弥补原告损失。2、行政行为程序违法。被告作出责令原告停产、停业行为之前,应当告知原告有权举行听证的权利,不应该在没有通知原告情况下,强行将米厂中机械设备查封,导致原告稻米因无法烘干而烂掉,且被告在作出行政行为后,应当告知原告有权申请行政复议、提起行政诉讼。请求依法撤销被告的查封决定,并赔偿原告损失。 被告无为环境分局辩称，一、原告起诉已超过起诉期限。原告企业未办理环境影响评价审核，属于违法生产。被告于2018年12月17日对原告企业生产设备进行查封。如原告不服应当在2019年6月17日前提起诉讼。二、关于查封问题。原告经营的粮食收购烘未进行环境影响评估，依据《环境保护法》的规定未经进环境影响评价的建设项目不得开工建设理不能进行生产。原告单位应属未批先建，各级环保部门对此类企业整顿出台相关文件。原无为县人民政府出台了《关于开展“未批先建”项目专项整治活动的通知》（政办秘［2018］106号）。要求未批先建的单位按要求向所在乡镇申报环境评价手续，由无为环境分局审核。在2018年年底前达不到规定条件的“未批先建”项目一律取缔关闭。原告一直未能申报，被告对原告企业的生产设备进行查封有事实依据和法律依据，是正确的。据原无为县政办秘［2018］106号文件精神，2018年年底未能依法进行环境评价的由所在镇政府采取取缔手续，被告已向泉塘镇人民政府发出监察意见函，建议镇政府对此企业给予取缔，被告已没有查封的必要，于2019年12月24日作出解封。 被告无为环境分局向本院提交了以下证据，依据： 一、立案审批表，证明2017年11月1日，在调查后发现宋昌久经营的大米加工厂项目未依法履行环境影响评价手续且无污染防治设施和措施，于2017年11月6日被立案处理； 二、调查报告，证明2018年12月14日，在调查后发现，宋昌久经营的大米加工厂项目未依法履行环境影响评价手续且无污染防治设施和措施，建议依法处理方式是决定查封宋昌久大米加工厂设备； 三、检查和询问笔录，证明宋昌久经营的大米加工厂项目未依法履行环境影响评价手续且无污染防治设施和措施； 四、审批表、查封决定书、查封现场照片，证明2018年12月17日，决定对宋昌久大米加工厂生产设施进行查封并落实； 五、审批表、解封决定书、询问笔录、解封照片，证明1、因查封时限届满，决定对宋昌久大米加工厂设施进行解封。2、解封时询问原告时，原告对其未依法履行环境影响评价手续且无污染防治设施和措施表示认可； 六、监察意见函，证明2019年3月8日，被告向泉塘镇人民政府发出无环［2019］30号《关于宋昌久粮食收购烘干点环境问题的监察意见函》。监督泉塘镇人民政府及时关停宋昌久生产加工并取缔其经营活动； 七、⑴环保部环办环评［2018］18号通知；⑵环保厅皖环函［2018］426号《通知》；⑶县政府政办秘［2018］106《通告》，证明国家环保部、省环保厅、市政府均要求整治，“未批先建”建设项目。市政府具体要求：建设项目所在地镇政府落实“未批先建”建设项目依法履行环境影响评价手续，2018年底未完成的应责令停止生产并加以取缔。 经庭审质证，原告对被告提交的证据一的“三性”有异议。认为原告从收到政府环评手续一直和环保局和泉塘镇政府沟通，并非是立案审批表上所说的没有任何污染防治措施。对证据二的合法性、关联性无异议。原告企业有污染防治措施，没有通过环评审批是因为土地性质问题。原告建厂是1995年到1998年，之后并没有任何建设厂房的行为，其中调查报告有部分事实与事实不符合，生产加工时间和面积都与事实不符合。对证据三的合法性和关联性无异议，但对真实性有异议。部分事实与原告实际情况不是一致的。对证据四的“三性”均有异议。原告没有收到任何查封决定书，只是被告带人去原告厂房贴了封条，并没有下发任何材料，查封决定书明确了查封期限为30日，但是被告实际对原告烘干机查封时间长达一年之久。环保局送达回执送达方式为留置送达，留置送达一般适用的条件是所有的方式都没有送达到。而原告厂房一直在那里，被告有条件向原告直接送达，告知原告起诉和申请复议的权利，但被告没有作出。原告作为没有文化水平和法律知识的普通农民，不可能知道起诉期限的问题。关于留置送达，被告应提供邀请见证人签字说明无法送达的原因。被告提供的送达回执只有两名工作人员签字，并不能反映送达程序是否合法。根据被告提供前后证据，送达方式基本上都有原告签字，唯独只有这份送达回执没有原告签字，原告自始至终都配合政府调查，我们认为被告送达方式违法。对证据五的“三性”无异议，认为刚好证实被告查封行为已经超期。对证据六的“三性”无异议。认为证据七与本案无关联性。原告企业不属于未批先建的工程，属于适用法律错误。对其真实性、合法性无异议，但对其关联性有异议。 本院对被告提交的证据认证如下： 被告所提交的证据相互印证，其证据能够反映案件事实的真实情况，与待证的事实相关联，来源和形式符合法律规定，本院对其证据的效力予以确认。 原告宋昌久向本院提交了以下证据： 1、营业执照二份、税务登记证、身份证复印件，证明原告基本信息； 2、无为市建设用地许可证和土地证，证明原告合法建造厂房，依法经营，手续合法； 3、无为市环境保护无环（2019）30号文件，无为市泉塘镇人民政府告知书、无为市环保局查封图片，证明：①原被告主体适格。②无为环境分局向无为市泉塘镇人民政府下发监察意见，责令原告立即停止加工活动，限2019年3月底前予以取缔；③2018年12月无为环境分局查封原告烘干机等机械设备；④2019年6月12日无为市泉塘镇政府责令原告在五个工作日内自行切断工业用电； 4、不予受理告知书，证明原告在被责令停产停业前后，多次采取信访、申报环评，积极寻求解决途径，均没有得到很好解决。 经庭审质证，被告对原告提交的证据1真实性无异议。对证据2真实性、合法性无异议，但认为与原告诉讼请求无关联性。对证据3真实性无异议，认为与查封是否违法没有关联性。对“告知书”是否属实由法院核实，如果告知书真实，其与被告查封是否违法也没有关联性。对查封图片的真实性、合法性和关联性表示认可。更进一步证实查封时间为2018年12月17日，原告是知道的。对证据4的真实性和合法性无异议，但认为与本案无关联性。证据三与本案无关联性，其在本案中的证据效力不予确认 本院对原告提交的证据认证如下： 原告提交的证据1的真实性、合法性和与本案的关联性本院予以确认，能够证明其诉讼主体适格。证据2只能证实原告家庭宅基地面积，不能证明原告粮食收购烘干企业建设用地的合法性。该证据与本案不具有关联性。原告提交的证据3、4能够反映案件事实的真实情况，与待证的事实相关联，来源和形式符合法律规定，能作为本案认定事实的证据，本院对其证据的效力予以确认。 经审理查明，上世纪九十年代，宋昌久即开设了精米加工厂（个体经济），并办理了营业执照等证照，但一直并没有依法办理相关建设用地和环评报批手续。在2017年11月的环境整治中，被告发现原告企业无大米加工项目未依法履行环评报批，且无污染防治设施和措施，经调查后作出无环查字［2018］54号查封决定，于2018年12月17日对宋昌久粮食收购烘干点的大米加工设备（燃煤热凤炉）进行了查封。2019年3月8日，无为环境分局向无为市泉塘镇人民政府发出无环［2019］30号《关于宋昌久粮食收购烘干点环境问题监察意见函》，要求责令该粮食收购烘干点立即停止生产加工活动，限2019年3月底前予以取缔。2019年12月24日，无为环境分局作出无环解查字［2019］1号解除查封决定。2019年12月26日，原告以无为市泉塘镇人民政府及无为环境分局为被告，请求判令被告责令停产停业断电行政行为违法并赔偿损失。经本院释明，原告在第一次庭审法庭陈述中撤回对被告无为市泉塘镇人民政府的赔偿起诉。 另查明，2019年12月11日，原告以无为县泉塘昌久米厂为原告提起行政诉讼，请求被告无为市泉塘镇人民政府及被告无为环境分局责令停产停业断电行政行为违法及行政赔偿一案。本院认为，被告行政行为的相对人是个体工商户宋昌久，而非“无为县泉塘昌久米厂”，个体工商户提起行政诉讼的，应当以营业执照上登记的经营者为原告。有字号的，以营业执照上登记的字号为原告，个体工商户宋昌久营业执照上没有字号，则应当以经营者宋昌久为原告，其主体不适格。被本院依法裁定驳回起诉。 本院认为：无为环境分局对原告粮食收购烘干点的大米加工设备实施查封符合法律规定。大米加工有粉层和噪声等污染。上世纪九十年代，原告建粮食加工厂时生效的《中华人民共和国环境保护法》第二十六条规定，建设项目中防治污染的设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。防治污染的设施必须经原审批环境影响报告书的环境保护行政主管部门验收合格后，该建设项目方可投入生产或者使用。当时生效的《建设项目环境保护设计规定》第十四条规定，产生有害气体、粉层、烟雾、恶臭、噪声等物质或因素的建设项目与生活区之间，应保持必要的卫生防护距离，并采取绿华措施。《中华人民共和国环境评价法》第二十五条也规定了建设项目的环境影响评价文件未依法经审批部门审查或者审查后未予批准的，建设单位不得开工建设。即对环境有影响的建设项目，如果开工建设，应当先进行环境影响评价，并依法报经批准，其与2014年4月通过的新环境保护法第十九条规定一致。原告的粮食加工企业一直没有办理“环评”应当属“未批先建”项目。在国家环保部发出环办环评［2018］18号通知、安徽省环保厅皖环函［2018］426号通知及原无为县人民政府［2018］106号《关于开展“未批先建”项目专项整治通知》后原告仍未完成整改，无为环境分局在环境整治活动中发现即予以查封不违反法律、法规的规定。被告的查封超期，行政强制措施实施程序违法，但并未对原告合法权益造成损害。由于被查封的企业系2018年底逾期未完成整治工作的“未批先建”项目，属于关闭取缔之列，被告的查封行为对原告的权利不产生实际影响，查封造成518万损失的事实依据不成立。 综上所述，因无为环境分局查封行为程序违法，原告请判令被告赔偿损失，依法不予支持。依据最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下： 驳回原告宋昌久请求判令被告芜湖市无为市生态环境分局赔偿因违法查封造成518万损失的诉讼请求。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省芜湖市中级人民法。 审 判 长  洪云霖 人民陪审员  石锦阳 人民陪审员  谢梦珊 二〇二〇年六月五日 书 记 员  司静文 附件： 最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条被告的具体行政行为违法但尚未对原告地权益造成损害的或者原告的请未没有事实根据或法律规定的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。