江苏省南京市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏01行终222号 上诉人（原审原告）常州新博龙泉酒业有限公司，住所地江苏省常州市新北区春江镇安园路9号。 法定代表人蔡文忠，常州新博龙泉酒业有限公司总经理。 委托代理人李岳生，江苏中吴律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）南京市鼓楼区市场监督管理局，住所地江苏省南京市鼓楼区上海路152号。 法定代表人赵耀，南京市鼓楼区市场监督管理局局长。 委托代理人武兆虎，南京市鼓楼区市场监督管理局工作人员。 委托代理人陶若晨，江苏致邦律师事务所律师。 原审第三人苏果超市有限公司东宝路连锁店，住所地江苏省南京市东宝路8号首层及地下负一层。 负责人丁金霞，苏果超市有限公司东宝路连锁店助理总经理。 委托代理人申德龙、李国彬，苏果超市有限公司东宝路连锁店工作人员。 上诉人常州新博龙泉酒业有限公司（以下简称新博龙泉公司）因诉被上诉人南京市鼓楼区市场监督管理局（以下简称鼓楼区市监局）、原审第三人苏果超市有限公司东宝路连锁店（以下简称苏果超市东宝路店）食品安全行政处罚一案，不服南京铁路运输法院(2019)苏8602行初982号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，2018年11月15日，鼓楼区市监局对苏果超市东宝路店进行现场检查并制作笔录，载明检查情况为：发现有桶装“石龙嘴枸杞黄酒”在售，制造商为新博龙泉公司，产品标准Q1XBLQ0001S-2017，保质期为36个月，价格38元/桶。2018年11月20日，鼓楼区市监局制作立案审批表称，根据举报对苏果超市东宝路店销售的“石龙嘴枸杞黄酒”进行检查，发现该产品虚假标注保质期，涉嫌违反《中华人民共和国食品安全法》（以下简称食品安全法）的有关规定，决定立案调查。2018年12月26日，鼓楼区市监局对苏果超市东宝路店商务区副总殷桂萍进行询问，并制作询问笔录。询问中，殷桂萍称经联系厂家，由于工作人员疏忽，塑料桶装的“石龙嘴枸杞黄酒”保质期确实应该标注12个月，却错误地标注成了36个月，并说明了涉案产品的进出货数量与价格等。同日，鼓楼区市监局向苏果超市东宝路店调取了《食品经营许可证》、授权委托书，拍摄了涉案枸杞黄酒的外包装照片，并向其发送了当事人权利义务告知书和通过企业信用信息公示系统公示工商行政管理机关行政处罚案件信息告知等。 2018年4月3日，鼓楼区市监局工作人员对“苏果超市有限公司东宝路连锁店销售与标签内容不符的食品案”进行合议。2019年4月4日，鼓楼区市监局对苏果超市东宝路店作出并向其送达了鼓市监罚告〔2018〕257号《行政处罚告知书》（以下简称257号《行政处罚告知书》），告知拟对其作出行政处罚的事实、理由、依据和处罚内容。2019年4月10日，苏果超市东宝路店向鼓楼区市监局递交陈述申辩意见书，陈述了相关企业标准内容与修订、实施事宜。 2019年4月16日，鼓楼区市监局制作涉案调查终结报告。2019年4月17日，鼓楼区市监局对该案进行再次合议，认定苏果超市东宝路店销售涉案枸杞黄酒的行为构成了食品安全法第三十四条第（十）项所指行为。2019年5月20日，鼓楼区市监局向苏果超市东宝路店作出鼓市监罚告〔2018〕257-2号《行政处罚告知书》（以下简称257-2号《行政处罚告知书》），告知了其拟作出行政处罚的事实、理由、依据及内容等。2019年5月24日，鼓楼区市监局作出了鼓市监罚〔2018〕257号《行政处罚决定书》（以下简称257号《行政处罚决定书》），认定苏果超市东宝路店销售的涉案枸杞黄酒为新博龙泉公司所生产，产品标准为Q1XBLQ0001S-2017，涉案枸杞黄酒为塑料桶装，并不在该标准范围之内，认为该销售行为违反了食品安全法第七十一条第三款的规定，依据食品安全法第一百二十五条第一款第（二）项之规定，并根据苏果超市东宝路店进货、销货及相应的金额，决定对其作出“没收违法所得214.5元，罚款20000元，合计20214.5元，上缴国库”的处罚决定。该处罚决定书于2019年5月28日向苏果超市东宝路店进行了直接送达。新博龙泉公司知道该处罚后，认为其生产的涉案枸杞黄酒不存在任何影响食品安全的质量问题，其关于保质期的标注也不可能对消费者造成任何误导，故诉至原审法院，请求：1．判决撤销鼓楼区市监局作出的257号《行政处罚决定书》；2．判决鼓楼区市监局返还新博龙泉公司罚款20000元及没收违法所得214.50元，合计20214.5元；3．本案诉讼费用由鼓楼区市监局承担。 另查明，涉案枸杞黄酒为塑料桶装酒制品，涉案产品包装上显示，产品标准“Q/XBLQ0001S-2017”；保质期“36个月（35℃以下避光贮存）”；酒精度“12.0%vol”；制造商“常州新博龙泉酒业有限公司”。 再查明，新博龙泉公司执行的涉案2017企业标准发布日期为2017年5月2日，于2017年5月30日实施，已备案。该标准载明：“6.2.1产品的包装采用符合食品卫生要求的塑料袋、陶瓷坛、玻璃瓶，包装容器应封装严密、无渗漏。”“7保质期在符合本标准规定的贮运条件下，塑料袋装酒自生产之日起保质期为12个月，陶瓷坛装酒自生产之日起保质期为24个月，玻璃瓶装酒自生产之日起保质期为36个月。”涉案2019企业标准于2019年3月18日发布，于2019年4月5日实施。该标准载明：“6.2.1产品的包装采用符合食品安全要求的包装材料，包装容器应封装严密、无渗漏。”“7保质期在符合本标准规定的贮运条件下，塑料袋膜包装的产品保质期为12个月，其他包装的产品保质期为36个月。酒精度超过10度的产品可以免标保质期。” 原审庭审中，新博龙泉公司称，涉案处罚的实际罚款由其承担，其具有提起本案诉讼的主体资格；对于枸杞黄酒的包装容器，国家标准没有明确规定，符合食品卫生安全要求就可以；企业标准不是强制性标准。鼓楼区市监局称新博龙泉公司属于生产领域，鼓楼区市监局处罚销售方与新博龙泉公司无关，其与本案没有利害关系；新博龙泉公司自行设立企业标准，且已将该标准向卫健委进行备案和公示的，该标准就自动成为其应遵守的强制性标准；苏果超市东宝路店作为销售方，对这种肉眼就可以判断存在外观瑕疵的不合格产品，没有履行完整的进货查验和审查义务，应予处罚。 原审法院认为，依据《中华人民共和国产品质量法》第八条、《产品质量申诉处理办法》第一条、第二条、第十四条以及《工商行政管理部门处理消费者投诉办法》第六条等相关规定，鼓楼区市监局对其辖区范围内的苏果超市东宝路店涉嫌销售不合格产品的事宜，具有进行调查处理的法定权责。 鼓楼区市监局以苏果超市东宝路店为行政相对人，认为其销售的涉案枸杞黄酒的包装不符合企业标准，违反了相关法律规定，决定对其进行处罚等。虽然新博龙泉公司非257号行政处罚决定的行政相对人，但该处罚决定认定涉案枸杞黄酒的包装违法，而新博龙泉公司系含包装在内的涉案枸杞黄酒的生产者，故鼓楼区市监局作出的257号《行政处罚决定书》对新博龙泉公司的权利义务会产生影响，新博龙泉公司与涉案处罚决定具有法律上的利害关系，对处罚决定不服，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第二十五条之规定，有权以自己的名义直接提起行政诉讼。鼓楼区市监局提出的新博龙泉公司不具备本案原告主体资格的主张，原审法院不予采纳。 为了保证食品安全，保障公众身体健康和生命安全，全国人大常委会制定了食品安全法。该法对包括生产经营过程控制、标签、说明书和广告等在内的食品生产经营作了相应规定，其中第七十一条第三款规定：“食品和食品添加剂与其标签、说明书的内容不符的，不得上市销售。”本案中，新博龙泉公司生产的涉案枸杞黄酒属于食品范畴，应遵守该法及其他相关法律、法规和规范性文件的规定。苏果超市东宝路店销售的涉案枸杞黄酒的外包装为塑料桶，其包装的标签上写明产品标准“Q/XBLQ0001S-2017”，而该产品标准关于产品的包装规定为“采用符合食品卫生要求的塑料袋、陶瓷坛、玻璃瓶，包装容器应封装严密、无渗漏。”根据新博龙泉公司自己制定的关于涉案枸杞黄酒的Q/XBLQ0001S-2017企业标准，其包装有且仅有三种，即塑料袋、陶瓷坛、玻璃瓶，并未写塑料桶。鼓楼区市监局据此认定苏果超市东宝路店销售的涉案枸杞黄酒违反了食品安全法第七十一条第三款的规定，该认定具有事实根据，符合上述法律规定。新博龙泉公司提出其制定的涉案2017企业标准属于非强制性标准、国家标准对涉案枸杞黄酒的外包装并无明确规定、只要符合食品卫生安全要求就可以的主张，原审法院认为，新博龙泉公司的该主张难以成立。理由如下：为加强企业标准化工作，原国家技术监督局于1990年制定发布了部门规章《企业标准化管理办法》。该办法第三条规定：“企业标准是对企业范围内需要协调、统一的技术要求、管理要求和工作要求制定的标准。企业标准是企业组织生产、经营活动的依据。”该办法第十七条第二款规定：“推荐性标准，企业一经采用，应严格执行；企业已备案的企业产品标准，也应严格执行。”该办法第十八条规定：“企业生产的产品，必须按标准组织生产，按标准进行检验。经检验符合标准的产品，由企业质量检验部门签发合格证书。”根据上述规定，即使对特定产品没有国家标准，相关企业一旦制定并备案了企业标准，该标准既是企业对社会公众作出的承诺，也是相关国家主管部门对企业生产的产品进行监督的依据之一，企业必须按该标准组织生产，否则将可能会承担不利后果。新博龙泉公司同时提出其使用塑料桶外包装不影响产品质量、已经及时修订企业标准、鼓楼区市监局不应给予处罚的主张，原审法院认为，新博龙泉公司生产的涉案产品使用了不属于涉案2017企业标准中规定的外包装形式，无论其是否影响产品的质量本身，鼓楼区市监局均可依法作出处理决定。 食品安全法第一百二十五条规定：“违反本法规定，有下列情形之一的，由县级以上人民政府食品药品监督管理部门没收违法所得和违法生产经营的食品、食品添加剂，并可以没收用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足一万元的，并处五千元以上五万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额五倍以上十倍以下罚款；情节严重的，责令停产停业，直至吊销许可证……（二）生产经营无标签的预包装食品、食品添加剂或者标签、说明书不符合本法规定的食品、食品添加剂……”。本案中，鼓楼区市监局经现场检查、拍摄照片、调取证据、对相关负责人员进行调查询问，确认了苏果超市东宝路店销售涉案枸杞黄酒的相关数量、价格与金额等事实，决定对其处以“没收违法所得214.5元，罚款20000元人民币，合计20214.5元，上缴国库”的处罚。鼓楼区市监局作出的涉案处罚决定具有事实根据，符合上述规定，且罚款数额未超过其自由裁量权范围。 鼓楼区市监局在作出257号《行政处罚决定书》前，对苏果超市东宝路店进行了现场检查、调取证据、调查询问，在经合议并拟作出处罚决定前向其进行了处罚前的告知，告知了拟作出行政处罚的事实、理由、依据及处罚的内容等。在听取了苏果超市东宝路店的陈述、申辩后，鼓楼区市监局又对其商品区副总进行了调查询问，之后经再次合议，再次向其进行处罚前的告知，告知拟作出行政处罚的事实、理由、依据及处罚的内容等。此后，鼓楼区市监于2019年5月24日作出257号《行政处罚决定书》，于2019年5月28日向苏果超市东宝路店进行了直接送达。鼓楼区市监局作出的上述行政行为符合《中华人民共和国行政处罚法》、《食品药品行政处罚程序规定》、《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》中的相关程序性规定，办理程序合法。 综上，鼓楼区市监局针对苏果超市东宝路店作出的257号《行政处罚决定书》具有相应事实根据和法律依据，办理程序合法，处罚结果未超出其自由裁量权范围，新博龙泉公司要求撤销257号《行政处罚决定书》、返还罚款及没收款等诉讼请求，缺乏事实与法律依据，原审法院难以支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，原审法院判决驳回新博龙泉公司的全部诉讼请求。案件受理费50元，由新博龙泉公司承担。 上诉人新博龙泉公司上诉称，原审判决适用法律、法规、规范性文件错误。1．鼓楼区市监局认为上诉人与涉案行政处罚行为没有法律上的利害关系，因而在处罚过程中没有通知上诉人参加行政程序，并不构成程序违法。原审判决没有采纳被上诉人的辩解，认为上诉人与被上诉人作出的涉案处罚决定具有法律上的利害关系。既然如此，被上诉人在作出涉案处罚时不通知上诉人参加行政程序，就是剥夺了上诉人依法享有的知情权、参与权和救济权，违反了《全面推进依法行政实施纲要》第五条、《江苏省行政程序规定》第二十三条第二款、第四十六条的规定。被上诉人的这一程序违法行为必然会影响到实体处罚的公平、公正以及必要性和适当性，请求二审法院依法予以纠正。2．上诉人并不是认为被上诉人在本案中没有行政处罚权和自由裁量权，而是认为上诉人没有及时修订企业标准，将完全符合保质期要求，不会影响食品安全，也不会对消费者造成误导的塑料桶包装形式列入企业标准这一瑕疵行为，不应当适用食品安全法第一百二十五条第一款的规定予以处罚，而应当依据食品安全法第一百二十五条第二款规定。涉案产品的包装形式和标注内容，并没有产生应当给予行政处罚的社会危害性。被上诉人对该行为实施行政处罚，不符合《中华人民共和国行政处罚法》第四条、第二十七条第二款，《食品药品行政处罚程序规定》第三十八条，《江苏省行政程序规定》第五条、第四十七条，《全面推进依法行政实施纲要》第五条第二款的规定。原审判决未正面回应上诉人提出的上述依据和诉求。3．本案中被上诉人与南京市其他市场监管部门就上诉人的同一瑕疵行为，对同一对象分别实施的行政处罚行为，给上诉人的正常生产经营活动带来了巨大的压力。这一处罚行为不但严重背离了《关于聚焦企业关切进一步推动优化营商环境政策落实的通知》、《关于促进民营经济高质量发展的意见》中关于“实施包容审慎监管，优化营商环境，激发市场活力，推动全省经济高质量发展”的文件精神，而且直接违反了《江苏省市场监管领域轻微违法行为免予处罚规定》第十四条关于“下列违反食品安全管理规定的轻微违法行为，责令限期改正后及时改正的，免予行政处罚：（一）违反《食品安全法》第71条，食品、食品添加剂的标签、说明书存在瑕疵但不影响食品安全且不会对消费者造成误导的”的规定。上诉人因管理疏忽，没有将新出现的在工艺、技术、质量、保质期等方面完全符合企业标准的塑料桶包装形式的保质期列入所适用的企业标准范围内，但产品本身的质量是符合企业标准的，所标注的保质期也是真实的，是符合食品安全国家标准的。涉案产品对保质期的标注不会对食品安全产生任何不利影响，不会对消费者产生任何误导。而且上诉人已经在市场监管部门的督促下修订了企业标准，将涉案产品标注的保质期列入了新修订的企业标准之内，从而改正了这一瑕疵行为。被上诉人对该行为实施行政处罚，不符合上述法律、法规、规范性文件的规定，处罚明显失当，应当依法予以撤销。请求二审法院：1．撤销原审判决，依法改判支持上诉人在一审所提全部诉讼请求；2．本案的一、二审诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人鼓楼区市监局未向本院提交书面答辩状，在庭审中辩称：1．上诉人与本案没有利害关系，不是适格主体；2．即便按原审法院认定上诉人与本案所涉行政行为具有法律上的利害关系，上诉人也参与了本案的整个行政程序，包括通过苏果超市东宝路店向被上诉人提交各类证据材料并加盖公章，在被上诉人向苏果超市东宝路店送达拟处罚决定并告知陈述申辩权利后，向被上诉人提交了陈述申辩意见书，因此其充分行使了属于其在行政程序中的有关权利，不存在未参与行政程序的情形；3．涉案处罚决定系依据食品安全法作出，上诉人生产的食品违反了食品安全法第七十一条第三款以及第一百二十五条第二项的规定，被上诉人作出的处罚符合法律规定。综上，请求二审法院驳回上诉人的上诉请求。 原审第三人苏果超市东宝路店未向本院提交书面陈述意见，其在审理中述称，请法院依法裁判。 本案各方当事人向原审法院提交的证据和依据已随案移送本院。本院经审理认定，原审质证、认证符合法律规定，本院对原审判决认定的证据予以认可。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致。 本院认为，依据食品安全法、《中华人民共和国行政处罚法》、《食品药品行政处罚程序规定》、《工商行政管理部门处理消费者投诉办法》等相关规定，鼓楼区市监局作为食品安全监督管理部门，对其辖区内的食品安全违法行为具有进行调查并依法作出处罚决定的法定职权。 食品安全法第七十一条第三款规定，食品和食品添加剂与其标签、说明书的内容不符的，不得上市销售。该法第一百二十五条第一款第（二）项规定，违反本法规定，有下列情形之一的，由县级以上人民政府食品药品监督管理部门没收违法所得和违法生产经营的食品、食品添加剂，并可以没收用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足一万元的，并处五千元以上五万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额五倍以上十倍以下罚款；情节严重的，责令停产停业，直至吊销许可证：（二）生产经营无标签的预包装食品、食品添加剂或者标签、说明书不符合本法规定的食品、食品添加剂。《中华人民共和国标准化法》第二十七条规定，国家实行团体标准、企业标准自我声明公开和监督制度。企业应当公开其执行的强制性标准、推荐性标准、团体标准或者企业标准的编号和名称；企业执行自行制定的企业标准的，还应当公开产品、服务的功能指标和产品的性能指标。国家鼓励团体标准、企业标准通过标准信息公共服务平台向社会公开。企业应当按照标准组织生产经营活动，其生产的产品、提供的服务应当符合企业公开标准的技术要求。《企业标准化管理办法》第十七条第二款规定，推荐性标准，企业一经采用，应严格执行；企业已备案的企业产品标准，也应严格执行。本案中，苏果超市东宝路店销售的塑料桶包装的“石龙嘴枸杞黄酒”，其包装上显示产品标准为“Q/XBLQ0001S-2017”，该企业标准载明“6.2.1产品的包装采用符合食品卫生要求的塑料袋、陶瓷坛、玻璃瓶，包装容器应封装严密、无渗漏”，即根据上诉人的该企业标准，产品的包装规定中没有塑料桶包装，其产品包装与其标注的企业标准不符。鼓楼区市监局据此认定苏果超市东宝路店存在销售与标签内容不符的“石龙嘴枸杞黄酒”违法事实，违反了食品安全法第七十一条第三款的规定，并依据食品安全法第一百二十五条第一款第（二）项的规定，决定对苏果超市处以没收违法所得214.5元，罚款20000元，合计20214.5元的处罚，认定事实清楚、适用法律正确，处罚幅度无明显不当。 鼓楼区市监局在接到举报后对苏果超市东宝路店进行了调查取证、询问等程序，并经合议，在作出处罚决定前对苏果超市告知了拟作出行政处罚的事实、依据及处罚内容等，在听取了其陈述、申辩后，经再次调查、合议、告知，鼓楼区市监局于2019年5月24日作出257号《行政处罚决定书》，并于2019年5月28日向苏果超市东宝路店送达，其行政程序并无不当。 关于上诉人认为被上诉人未通知其参加行政程序，剥夺了其知情权、参与权和救济权的上诉主张，本院经审查认为，在对产品销售者进行处罚的过程中，是否需要通知产品生产者参与行政处罚的调查程序，相关法律、法规和规章并没有强制性的要求。且在本案中，上诉人已通过苏果超市东宝路店向被上诉人提交了相关企业标准等材料，故257号《行政处罚决定书》的作出程序并未违反正当程序原则，对于上诉人的该项主张，因缺乏事实和法律依据，本院不予支持。 关于上诉人认为其生产的涉案枸杞黄酒与标签内容不符系瑕疵，不应当依据食品安全法第一百二十五条第一款的规定予以处罚，而应当适用食品安全法第一百二十五条第二款的规定的上诉主张，本院经审查认为，“石龙嘴枸杞黄酒”的产品包装与其标签标注的产品标准不符，该情形不属于食品安全法第一百二十五条第二款规定的应认定为瑕疵的情形。对于上诉人的该项上诉主张，因缺乏事实依据，本院不予支持。 综上，上诉人的上诉请求与理由缺乏事实和法律根据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人常州新博龙泉酒业有限公司负担。 本判决为终审判决。 审判长 洪 途 审判员 付 双 审判员 王玉刚 二〇二〇年六月十九日 书记员 韩卓君