辽宁省辽阳市中级人民法院行 政 裁 定 书(2020)辽10行终30号上诉人(原审原告）葛海，男，1966年9月6日出生，满族，电焊工，住辽阳市白塔区。委托代理人张静，女，1968年2月27日出生，汉族，无业，住辽阳市白塔区，系上诉人妻子。委托代理人刘德凤，北京圣运律师事务所律师。被上诉人（原审被告）辽阳市自然资源局，统一社会信用代码1121100001180314Y，住所地辽阳市白塔区中华大街183号。法定代表人王秉宏，该局局长。委托代理人艾文锋，该局政策法规科科长。委托代理人赵晓丽，辽宁弘旨律师事务所律师。上诉人葛海诉被上诉人辽阳市自然资源局不履行法定职责一案，灯塔市人民法院于2019年11月29日作出（2019）辽1081行初134号行政裁定，上诉人葛海不服，提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人葛海的委托代理人张静、刘德凤，被上诉人辽阳市自然资源局的委托代理人艾文锋、赵晓丽到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院认定，原告葛海于2019年8月19日向被告辽阳市自然资源局邮寄《查处申请书》，请求被告依法对辽阳市自然资源局白塔分局（原辽阳市国土资源局白塔分局）伪造白国土资听告字[2014]第05号《听证告知书》的征地听证公告送达回执上“葛海同意”字迹和手印的违法行为进行查处，并将查处结果书面告知申请人。被告于2019年8月20日收到该申请。原审法院认为，本案系因原告葛海认为白国土资听告字[2014]第05号征地听证告知送达回执上的签字及手印是否是其本人所为而引发的诉讼，《征收土地公告办法》第四条虽然规定了被征收土地所在地的市、县人民政府应当在收到征收土地方案批准文件之日起10个工作日内进行征收土地公告，该市、县人民政府土地行政主管部门负责具体实施，但该办法并未规定被告辽阳市自然资源局具有对其下属的白塔分局的征地听证告知程序具有监督、查处的职权。即便被告有对其下属的白塔分局具有监督、查处的职权，上级行政部门不改变或者不撤销所属各工作部门及下级行政部门决定、命令的，一般并不直接设定当事人新的权利义务，当事人可以通过直接起诉所属工作部门或者下级行政部门作出的行政行为来维护合法权益。在存在更为有效便捷的救济方式的情况下，当事人坚持起诉不履行层级监督职责，不具有权利保护的必要性和实效性，也不利于纠纷的及时解决，且易于形成诉累。故对原告的起诉，依法应予以驳回。经合议庭评议，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条一款（一）项之规定，裁定驳回原告葛海的起诉。本案免收案件受理费，应预收的案件受理费50元退还原告葛海，多收的案件受理费1520元退还原告葛海。上诉人葛海诉称，一、请求依法撤销灯塔市人民法院作出的（2019)辽1081行初134号行政裁定书，依法改判并支持上诉人一审的诉讼请求；二、判令被上诉人承担本案的所有诉讼费用。事实和理由为，一、白国土资听告字[2014]第05号征地听证告知送达回执上的签字及手印系辽阳市自然资源局白塔分局为获得征地批复而伪造的，此行为严重违法。二、本案被上诉人是查处事项的查处主体，具有查处有关征地过程中违法行为的法定职责。1.根据《征收土地公告办法》第九条、第十条规定，被上诉人是本案的查处主体，对本案的查处事项具有查处主体资格。2.根据《土地管理法》第六条、第六十六条，《国土资源行政处罚办法》第十一条的规定以及《国土资源部办公厅关于进一步加强对违反国土资源管理法律法规行为发现、制止、报告和查处工作的通知》（国土资电发[2010]78号）、《违反土地管理规定行为处分办法》（监察部、人力资源和社会保障部、国土资源部令第15号）、《监察部、国土资源部关于监察机关和国土资源部门在查处土地违法违纪案件中加强协作配合的通知》等相关规定可知，本案的被上诉人具备查处征收土地过程中的违法行为的法定职责。在上诉人提出查处申请后，被上诉人就应当依法履行查处职责，并将查处结果告知上诉人。三、原审法院总结的争议焦点错误，未对被上诉人应履行调查、处理职责进行审查。被上诉人应收到申请之日起两个月内履行其查处职责，对于调查情况逾期未回复的，上诉人有权向人民法院提起诉讼，且属于法院受案范围。四、本案适用的法律法规不当。原审法院将国土部门的查处职责认定为是层级监督行为明显是错误的，应当在综合参考《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国农村土地承包法》以及《中华人民共和国土地管理法实施条例》等法律规定的基础上，结合本案的实际情况，认真核实有关问题，依法作出公平公正的判决。综上，上诉人认为一审法院认定事实错误，且适用法律法规不当。故上诉人依据《行政诉讼法》等相关法律之规定提起上诉，请求法院在全面审查的基础之上，依法支持上诉人的诉讼请求，维护上诉人的合法权益。被上诉人辽阳市自然资源局辩称，一、答辩人并非本案查处主体，不具有查处的法定职责。1、《征收土地公告办法》第四条“被征收土地所在地的市、县人民政府应当在收到征收土地方案批准文件之日起10个工作日内进行征收土地公告，该市、县人民政府土地行政主管部门负责具体实施。”该办法虽然规定了该市、县人民政府土地行政主管部门负责具体实施，但并未规定答辩人辽阳市自然资源局具有对其下属的白塔分局的征地听证告知程序具有监督、查处的职权。2、根据《征收土地公告办法》第九条，上诉人在行政上诉状中引用该条文并未规定答辩人辽阳市自然资源局具有对其下属的白塔分局的征地听证告知程序具有监督、查处职权，不能作为答辩人有本案查处权的法律依据。3、《土地管理法》第六十六条规定的监督检查权县级以上人民政府土地行政主管部门针对本级、本部门的违反土地管理法律法规的行为进行监督检查，而且并无查处的职权，更无上级土地行政主管部门对下级土地行政主管部门的查处职权，同样也不能作为答辩人辽阳市自然资源局具有对其下属的白塔分局的征地听证告知程序具有监督、查处职权的法律依据。4、上诉人所列《国土资源部办公厅关于进一步加强对违反国土资源管理法律法规行为发现、制止、报告和查处工作的通知》（国土资电［2010］78号）、《违反土地管理规定行为处分办法》（监察部、人力资源和社会保障部、国土资源部令第15号）、《关于监察机关和国土资源部门在查处土地违法违纪案件中加强协作配合的通知》的法律法规，同样也没有规定答辩人辽阳市自然资源局具有对其下属的白塔分局具有征地听证告知程序的监督、查处职权，不能作为答辩人有本案查处权的法律依据。故，答辩人并非本案查处主体，不具有查处的法定职责。二、上诉人的上诉请求不属于人民法院行政诉讼的受案范围依法应驳回其上诉，维持原判。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条有相关规定。上诉人并未提供法律证明答辩人针对下级的违法行为有法定查处职责，而答辩人是否进行监督、如何监督、监督是否适当，均属于行政机关的内部管理行为，不属于司法权对行政权监督审查的范围。因此，上诉人葛海对答辩人不履行内部监督职责提上诉请求并不在行政诉讼的受案范围之内，依法应驳回其上诉。综上，答辩人不具有查处该案的法定职责，同时上诉人的诉请不属于行政诉讼的受案范围，一审判决认定事实清楚、适用法律正确，请求人民法院查明事实后，依法驳回上诉人的上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案中，上诉人葛海认为在辽阳市自然资源局白塔分局作出的征地听证告知书送达回执上“葛海同意”的签字和手印系伪造，要求被上诉人辽阳市自然资源局限期履行查处职责。关于上诉人提出要求被上诉人履行查处职责的诉讼请求，未有明确法律规定被上诉人具有对该事项监督查处的法定职责，且征地听证告知是征收土地过程中的一个程序，上诉人可以通过其他权利主张来维护合法权益，坚持起诉不履行法定职责，不利于及时解决纠纷也浪费诉讼资源。故一审法院驳回上诉人的起诉并无不当。综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  杨襄平审判员  刘大钧审判员  马伯乐二〇二〇年六月一日书记员  王嬿妮