陕 西 省 高 级 人 民 法 院 行 政 裁 定 书 (2020)陕行终462号 上诉人（原审原告）：王美丽，女，1952年10月26日出生，汉族，住西安市未央区。委托代理人：胡乐乐，北京市京师律师事务所律师。委托代理人：赵佩玲，北京市京师律师事务所实习律师。被上诉人（原审被告）：西安市未央区人民政府。住所地：西安市未央区。法定代表人：刘国荣，代区长。委托代理人：李娟，西安市未央区辛家庙街道办事处工作人员。委托代理人：高奎博，陕西端木律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：西安市人民政府。住所地：西安市未央区。法定代表人：李明远，市长。委托代理人：王晓军，西安浐灞生态区管理委员会工作人员。委托代理人：刘翠荣，陕西邦维律师事务所律师。原审第三人：未央区辛家庙街道广大门村村民委员会。住所地：西安市未央区。法定代表人：王军辉，主任。委托代理人：程增亮，未央区辛家庙街道广大门村村民委员会副主任。委托代理人：崔志，陕西德伦律师事务所律师。上诉人王美丽因诉被上诉人西安市未央区人民政府（以下简称未央区政府）、西安市人民政府（以下简称西安市政府）及原审第三人未央区辛家庙街道广大门村村民委员会（以下简称广大门村村委会）强制拆除和拔除其承包地上房屋和树木行为违法一案，不服西安铁路运输中级法院（2020）陕71行初16号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。原审法院查明：王美丽系西安市未央区XX街道XX村XX组村民，其农业家庭户口显示其是西安市未央区XX街XX号户主。1991年9月30日王美丽丈夫张某某作为XX户XX村委会签订《两田土地承包合同》，承包集体土地责任田1.3亩，口粮田2.4亩，合同约定10年不变。后口粮田2.4亩被依法征收为国有，责任田1.3亩即为王美丽家庭承包地。王美丽丈夫张某某于1995年10月16日去世。2010年广大门村村委会将六组村民承包地出租给大绿工程项目，王美丽家庭1.3亩承包地被租用了1.17亩，广大门村村委会统一收取租金，并将租金发放给包括王美丽在内的村民。2018年10月31日，西安浐灞生态区管理委员会、未央区政府联合发布《关于实施广大门村整村征地拆迁工作的通告》（以下简称《通告》），该《通告》称，“……经陕西省人民政府陕政土批〔2010〕323号、陕政土批〔2012〕1504号、陕政土批〔2013〕355号、陕政土批〔2015〕718号、陕政土批〔2017〕865号、陕政土批〔2018〕10号等文件和西安市人民政府市国土字〔2010〕第436号、市国土字〔2013〕第590号、市国土字〔2015〕第705号、市国土字〔2016〕第374号、市国土字〔2018〕第123号、市国土字〔2018〕第125号等文件批复，XX村XX村征地拆迁事项通告如下：一、整村征地拆迁范围：XX大道以北、广运潭大道以东、欧亚大道以南、浐河西路以西区域内的辛家庙街道广大门村的土地及地上建（构）筑物和其他附着物。二、XX村XX村征地拆迁人是西安浐灞生态区土地储备中心。被拆迁人是广大门村村域范围内所涉及的土地及地上建（构）筑物及其附着物的所有权人。……”王美丽家庭1.3亩承包地在广大门村整村征地拆迁范围内。2018年12月，广大门村村委会组织机械设备、XX村XX组、七组土地地上附着物进行清理并平整土地，2018年12月9日对王美丽家庭1.3亩承包地进行了清理平整。另查明：2018年西安浐灞生态区土地储备中心与西安市未央区辛家庙街道办事处、西安市浐灞河综合治理开发建设管理委员会未央管理办公室签订了《未央区XX城改剩余土地委托征收变更协议》，西安浐灞生态区土地储备中心委托西安市未央区辛家庙街道办事处、西安市浐灞河综合治理开发建设管XX室XX村集体土地征收，西安浐灞生态区土地储备中心将征地费用支付给西安市浐灞河综合治理开发建设管理委员会，西安市未央区辛家庙街道办事处负责完成土地征收协议签订工作并向西安浐灞生态区土地储备中心移交土地。2019年4月17日西安市未央区辛家庙街道办事处向本院递交了《情况说明》，称其受西安浐灞生态区土地储备中心委托，实施广大门村集体土地征收及安置补偿工作，征地补偿款已经全额支付给广大门村村民委员会，广大门村的承包地由该村自行清理，补偿款由该村村委会向村民直接发放。还查明：2013年4月23日，西安市机构编制委员会办公室向西安市国土资源局作出市XX号《西安市机构编制委员会办公室关于同意成立西安浐灞生态区土地储备中心的复函》，同意成立西安浐灞生态区土地储备中心，为西安市国土资源局所属事业单位，其主要职责是按照有关规定，依法在西安浐灞生态区管辖范围内开展土地储备工作等。2019年2月1日印发的《西安市自然资源和规划局关于启用印鉴的通知》载明，根据工作安排，西安市自然资源和规划局印鉴自印发之日起生效，原西安市国土资源局印鉴、西安市规划局印鉴继续使用至2019年3月1日废止。原审法院认为：王美丽的承包地在集体土地征收范围内，其起诉请求确认强制拆除和拔除其承包地上附着物行为违法，该强制拆除和拔除行为系发生在集体土地征收过程中，由此引发的争议，应推定属于政府行为，故本案属于行政诉讼受案范围。 本案争议的焦点是未央区政府和西安市政府是否是本案适格被告。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”第五款规定：“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告” 第六款规定：“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第三款规定：“没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”本案中，虽然第三人广大门村村委会自认其组织机械设备、人员对王美丽家庭承包地进行了清理平整，但根据本案当事人提供的证据，能够证实广大门村集体土地包括王美丽涉案承包地在内被依法征收，征地拆迁人是西安浐灞生态区土地储备中心，并结合本院调取的《未央区XX城改剩余土地委托征收变更协议》及西安市未央区辛家庙街道办事处《情况说明》证据，亦能够证实西安浐灞生态区土地储备中心作为征地拆迁人，委托未央区辛家庙街道办事处、西安市浐灞河综合治理开发建设管XX室XX村集体土地进行土地征收，并由西安市未央区辛家庙街道办事处向西安浐灞生态区土地储备中心移交土地，故第三人广大门村村委会组织对包括王美丽承包地在内的已经依法征收的集体土地进行清理平整，是受行政机关委托所实施的行为，而委托的机关即是西安浐灞生态区土地储备中心。依据《土地储备管理办法》规定，土地储备是指县级（含）以上国土资源主管部门为调控土地市场、促进土地资源合理利用，依法取得土地，组织前期开发、储存以备供应的行为。土地储备工作统一归口国土资源主管部门管理，土地储备机构承担土地储备的具体实施工作。土地储备机构应为县级（含）以上人民政府批准成立、具有独立的法人资格、隶属于所在行政区划的国土资源主管部门、承担本行政辖区内土地储备工作的事业单位。而西安浐灞生态区土地储备中心即是隶属于西安市国土资源局的承担西安浐灞生态区土地储备工作的事业单位，故本案的适格被告应当是西安市国土资源局。又因西安市国土资源局于2019年2月机构变更为西安市自然资源和规划局，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款的规定，王美丽应以西安市自然资源和规划局为被告提起诉讼。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款规定：“原告起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。”法院向王美丽释明，王美丽起诉的未央区政府、西安市政府不适格，应变更被告为西安市自然资源和规划局，但其拒绝变更被告。据此，遂依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款、第六十九条第一款第（三）项的规定，裁定驳回原告王美丽的起诉。案件受理费50元（王美丽已预交），退还王美丽。上诉人王美丽上诉称：原审法院认定事实、适用法律错误。1、涉案征地拆迁人为西安浐灞生态区土地储备中心，该中心的举办单位系西安浐灞生态区管理委员会。而西安浐灞生态区管理委员会为西安市政府所设立。根据最高院关于适用行政诉讼法的解释第二十一条、行政诉讼法第十五条规定，西安浐灞生态区管理委员会作为本案起诉的被告主体不适格，适格的被告应是西安市政府。有生效裁判文书为证。2、《中华人民共和国土地管理法》第四十七条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，集体土地征收由市、县人民政府组织实施，市、县人民政府为法定的集体土地征收主体。同时，本案中未央区政府与西安浐灞生态区管理委员会联合发布拆迁通告，王美丽有理由相信，未央区政府参与了针对王美丽房屋及树木的强制拆除行为，未央区政府系本案适格被告。3、王美丽承包的土地实际面积为2.8亩，330平方米的房屋、葡萄种植园及树木均在王美丽的承包土地上。4、原审法院适用最高院关于适用行政诉讼法的解释第二十六条、六十九条之规定错误。请求：撤销原裁定，发回重审或依法改判。本案全部诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人未央区政府答辩称：其在拆迁工作的通告上盖章，仅是因为广大门村位于未央区行政区域内，在此次整村征地拆迁过程中，未央区政府只是配合出具通告，并没有其他任何具体行政行为。根据拆迁通告，XX村XX村拆迁的拆迁人是西安浐灞生态区土地储备中心，该中心系西安市自然资源和规划局的下属单位。未央区政府不是拆迁人或拆迁人的上级单位，也没有实施所谓的强制拆除行为。原审裁定认定未央区政府不是适格被告正确，应予维持。被上诉人西安市政府答辩称：一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。涉案土地上的地面附着物已经补偿，且补偿款已经支付到王美丽的账户，涉案土地上的地面附着物与西安市政府没有利害关系。王美丽称行政行为侵犯了其对涉案土地的树木、房屋等财产所有权，应对涉案土地上存在树木、房屋等财产并享有合法所有权提供初步的举证责任，否则王美丽应承担举证不能的法律后果。西安市政府没有对王美丽承包地实施地面清理工作，也非涉案土地的拆迁人，王美丽起诉西安市政府无事实和法律依据，西安市政府作为本案被告，主体不适格。原审第三人广大门村村委会述称：清理地表是广大门村村委会组织人员所为，未央区政府、西安市政府并未实施清表行为。王美丽称承包2.8亩土地与事实不符，《两田土地承包合同》上记载为1.3亩。二审查明事实与一审一致，本院予以确认。本院认为，本案争议的焦点是未央区政府和西安市政府是否是本案适格被告。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”第五款规定：“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。” 第六款规定：“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第三款规定：“没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”本案中，第三人广大门村村委会虽然自认其组织机械设备、人员对王美丽家庭承包地进行了清理平整，但根据本案查明的事实，可以证实广大门村集体土地包括王美丽涉案承包地在内被征收，征地拆迁人是西安浐灞生态区土地储备中心，西安浐灞生态区土地储备中心作为征地拆迁人，委托未央区辛家庙街道办事处、西安市浐灞河综合治理开发建设管XX室XX村集体土地进行土地征收，并由西安市未央区辛家庙街道办事处向西安浐灞生态区土地储备中心移交土地，故第三人广大门村村委会组织对包括王美丽承包地在内的已经征收的集体土地进行清理平整，是受西安浐灞生态区土地储备中心委托所实施的行为。根据法释〔2011〕20号《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第五条规定：“土地权利人认为土地储备机构作出的行为侵犯其依法享有的农村集体土地所有权或使用权的，向人民法院提起诉讼的，应当以土地储备机构所隶属的土地管理部门为被告。”而西安浐灞生态区土地储备中心是隶属于西安市国土资源局的事业单位法人，故本案的适格被告应当是西安市国土资源局。该局于2019年2月变更为西安市自然资源和规划局。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款的规定，王美丽应以西安市自然资源和规划局为被告提起诉讼。同时，并无证据显示未央区政府、西安市政府参与或实施涉案强制行为。经一审法院向王美丽释明，王美丽拒绝变更被告，一审裁定驳回王美丽的起诉，并无不当。综上，上诉人王美丽的上诉请求及理由缺乏事实和法律依据，应予驳回；一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。   审 判 长    王  勇审 判 员  张慧颖审  判  员  张安品              二〇二〇年六月九日                                书  记  员   贺  鑫    1