青海省西宁市中级人民法院行政裁定书（2020）青01行终46号上诉人（原审原告）西宁永腾房地产开发有限公司，住所地西宁市。统一社会信用代码：XXX。法定代表人韩宗业，董事长。委托诉讼代理人王玉芳、池海燕，青海辉湟律师事务所律师。被上诉人（原审被告）西宁市住房保障和房产管理局，住所地西宁市。统一社会信用代码：XXX。法定代表人景福，局长。委托诉讼代理人田宪周，姚国彬，北京市中盈西宁律师事务所律师。原审第三人马忠花，女，回族，1970年3月4日出生，住青海省湟中县。公民身份号码：×××。委托诉讼代理人王进功，男，回族，住址同上。公民身份号码：×××。系马忠花的丈夫。上诉人西宁永腾房地产开发有限公司（以下简称永腾房地产公司）因诉西宁市住房保障和房产管理局（以下简称西宁房产局）《行政责令限期整改通知书》（以下简称《限期整改通知》）一案，不服西宁市城北区人民法院（2019）青0105行初44号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，并于2020年6月9日公开开庭审理了本案。上诉人永腾房地产公司的委托诉讼代理人王玉芳、池海燕、被上诉人西宁房产局的副局长陈焰及委托诉讼代理人姚国彬、原审第三人马忠花的委托诉讼代理人王进功等到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院认定，2007年11月17日，第三人马忠花以其姐夫马成彪的名义与原告签订《永腾商住楼认购单》，约定马成彪认购原告开发的××区面积为93.67平方米的房屋一套，2850元/平方米，总价款266960元，并交纳购房款80000元。后因第三人未交纳剩余房款，原告将该房屋出售给他人。原告与第三人经协商，给第三人调换了该楼18层2181号建筑面积为96.6平方米的房屋一套，并将马成彪更名为马忠花。2010年4月12日，根据原告的要求第三人向原告交纳房款65310元，及房屋差价款60000元，剩余房款130000元由第三人按揭贷款支付。2010年4月24日，双方签订《商品房预售合同》，约定买受人购买的××区房，房屋单价2850元/平方米，总金额为275310元。2010年7月29日，因房屋有渗漏现象，原告向第三人支付房屋补偿款10000元。并在向第三人出具的房屋差价款收据上注明“于2010年7月29日退1万元差价款，实收伍万元整。”此后，该房屋由第三人居住至今。2019年6月，第三人的丈夫王进功向扫黑除恶专项斗争督导组举报原告永腾房地产公司法定代表人韩宗业在2010年2月强制向业主加收购房款，加价理由为建材补偿费，王进功向开发商缴纳了60000元建材补偿费未开具相关发票等。该线索由西宁市信访局出具（宁信转XN608-15）《事项交办单》交被告西宁房产局办理。被告西宁房产局受理后，原告于2019年6月12日向被告出具《情况说明》，认为第三人交纳的60000元是房屋差价款，2007年11月时该楼房预售价是2850元/平方米，到2010年时，房价已涨到3500元/平方米。当时经口头协商，王进功夫妇同意象征性补交房屋差价及楼层差价共60000元，后因屋顶有渗漏及其他原因，又退回10000元，开具的收款收据明确载明是房屋差价款，马忠花是同意交纳并非原告强迫收取，更不存在收取建材差价款的情况。2019年6月14日，被告根据调查情况，依据中华人民共和国住房和城乡建设部等七部委联合下发《关于在部分城市先行开展打击侵害群众利益违法违规行为治理房地产市场乱象专项行动的通知》（以下简称《专项行动通知》），对原告作出宁房整改字[007]号《限期整改通知》：责令原告进行整改清退相关款项，并于6月21日前将整改情况形成书面材料报送该局房产市场监管科，同时对原告的处罚视整改情况进行处理。原告不服遂提起诉讼。原审法院认为，根据《城市商品房销售管理办法》第五条“国务院建设行政主管部门负责全国商品房的销售管理工作。省、自治区人民政府建设行政主管部门负责本行政区域内商品房的销售管理工作。直辖市、市、县人民政府建设行政主管部门、房地产行政主管部门按照职责分工，负责本行政区域内商品房的销售管理工作。”的规定，被告西宁房产局对本案具有作出行政责令限期整改的行政管理职权。本案的争议焦点：一、开发商能否向房屋买受人收取房屋增值部分差价款的问题。2007年11月17日，第三人以其姐夫马成彪的名义与原告签订《永腾商住楼认购单》，约定马成彪认购原告开发的××区面积为93.67平方米的房屋一套，2850元/平方米，总价款266960元，并交纳购房款80000元。2010年4月24日，原告与第三人在平等、自愿的基础上，经协商所签订的《商品房预售合同》，是双方真实意思表示，属合法有效的房屋买卖合同，具有法律的约束力，双方当事人均应当按照合同约定履行各自义务。该合同中约定了买卖双方的基本情况、房屋的位置面积、总价款、付款方式、付款时间、违约责任等，合同中明确约定房屋的价格为2850元/平方米，总价款为275310元，并以建筑面积或套内面积为依据进行面积确认及面积差异处理。双方在《永腾商住楼认购单》和《商品房预售合同》中均未约定房屋增值部分的差价款，原告在收取第三人的60000元时出具的收款收据中虽写明该款项为房屋差价款，但未在《商品房预售合同》中得到体现，因此，应当以2850元/平方米计算房屋总价款。故原告以2007年起至2010年期间房价上涨为由,向第三人收取该房屋的增值部分差价款60000元,无合同依据和法律依据。二、被告对原告作出的《限期整改通知》是否符合法律规定的问题。2018年6月25日，中华人民共和国住房和城乡建设部等七部委联合下发《专项行动通知》，该通知明确了“整治重点（三）房地产开发企业违法违规行为：2、未按政府备案价格要求销售商品房，或者以附加条件限制购房人合法权利（如捆绑车位、装修）等方式，变相实行价外加价”的行为。西宁市虽不在先行开展专项行动城市名单之内，但该通知在全国范围内对治理房地产市场乱象具有普遍的指导意义。根据《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第二十三条规定：行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。本案中，被告受理西宁市信访局《事项交办单》后，根据原告提交的《情况说明》《商品房预售合同》、收款收据等材料，认定原告对外销售永腾小区项目时，在购房合同总价款之外向购房人收取房屋差价款，违反了商品房销售相关规定，作出宁房整改字[007]号《限期整改通知》的行政行为并无不当。综上所述，被告作出《限期整改通知》认定事实清楚、程序合法、适用法律法规正确，应予维持。原告请求撤销《限期整改通知》无事实和法律依据，其理由不能成立，对其诉讼请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第一百零二条之规定,判决：驳回原告永腾房地产公司的诉讼请求。宣判后，永腾房地产公司不服，向本院提起上诉称，一、一审判决中认定上诉人向第三人收取案涉房屋的增值部分差价款60000元,因未在《商品房预售合同》中得到体现,故无合同依据和法律依据,系对案件事实认定的严重错误。第三人马忠花于2007年11月7日向上诉人交纳预购房屋的定金8万元后,时隔近三年,即至2010年4月23日,才与上诉人签订正式的《商品房预售合同》。经双方达成协议,自买受人预交定金时,即2007年起至2010年,该房屋的市场增值部分差价款6万元,由第三人承担。2010年7月29日因房屋质量瑕疵导致屋顶漏水,上诉人又向第三人退回了1万元。以上协商过程、支付钱款、退回钱款的行为,不存在欺诈协迫的情形,均系在第三人完全自愿的情形下完成的。依据《合同法》第四条、第十条、第三十六条及《最高人民法院关于适用若干问题的解释(二)》第二条、《商品房销售管理办法》第十七条等规定,上诉人销售商品房的行为符合法律规定。买卖双方关于房屋增值部分的差价已达成口头协议,符合当时房屋销售时的价格,且于2010年7月9日已全部实际履行完毕,应当认定为合法有效。二、一审判决认定“被上诉人作出的案涉具体行政行为认定事实清楚,程序合法,适用法律法规正确,应当维持”的内容,系适用法律错误。依据《行政处罚法》第三条之规定,行政处罚必须有具体的法定依据或法定程序。但是,庭审中被上诉人自认作出案涉具体行政行为的依据为《专项行动通知》,该文件系七部委于2018年6月25日作出的,并非部门规章,更不是法律规定。《专项行动通知》的“附件:先行开展专项行动城市名单”共有30个城市,其中并没有将“西宁市”列入,即未在西宁市实行。一审判决错误在于:1.违反《行政处罚法》第三条规定,将文件错误的认定为法律规定;2.《专项行动通知》附件开展的专项行动城市名单无西宁市，“该通知在全国范围内对治理房地产市场乱象具有普遍的指导意义”系错误的理解和解释。3.《专项行动通知》于2018年6月25日发布,上诉人与第三人之间收取房屋差价的行为早在2010年完成,案涉具体行政行为违背了“法不溯及既往”的原则。三、第三人马忠花于2019年向被上诉人举报关于房屋差价事项时,距民事法律行为生效的2010年7月已逾9年之久，在此之前，其从未主张过该事宜。依据《行政处罚法》第二十九条之规定,即使上诉人的行为被认定为违法行为,该行为也已逾行政处罚的时效。上诉人对马忠花的举报应当不予受理。请求:1.撤销西宁市城北区人民法院(2019)青0105行初44号行政判决,依法发回重审或改判支持上诉人的诉讼请求。2.本案一、二审诉讼费由被上诉人承担。西宁房产局答辩称,一审认定事实清楚，判决结果正确，上诉人的上诉请求不能成立，请二审法院判决驳回上诉：1.对于上诉人与原审第三人加价收取购房款事宜是否经口头协商一致，缺乏相关证据。上诉人变相实行价外加价的行为属于《专项行动通知》第二条“房地产开发企业违法违规行为”，被上诉人作出《限期整改通知》要求其退还多收取的费用，证据充分、事实清楚、适用法律法规正确，依法应予维持。2.上诉人以其民事行为的有效为由否认其应承担的行政责任，没有任何法律依据。3.被上诉人作出的《限期整改通知》是完全不同于行政处罚的责令改正或限期改正违法行为的行政命令，上诉人主张以《行政处罚法》规范和约束案涉行政行为错误。4.案涉行政责令改正或限期改正行为不属于行政处罚，不适用行政处罚追究时效的问题。5.《专项行动通知》只是被上诉人作出行政行为的依据之一。上诉人的“价外加价”行为已经被《中华人民共和国价格法》第十三条第二款、第四十二条、国家发改委发改价格[2011]548号文等诸多的法律法规认定为违法行为，并不存在法不溯及既往的问题。原审第三人陈述，认可一审判决对事实的认定与裁判结果，请求驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实和一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。但并非所有的行政行为均属于行政诉讼的受案范围。是否对公民、法人或者其他组织权利义务产生确定的、最终的实际影响，是判断该行政行为是否属于人民法院行政诉讼受案范围的基本标准之一。可诉的行政行为必须是行政机关作出的发生法律效果的行为。正是因为该行为赋予、增加、减少、消灭了相对人的某些权利或者义务，或使相对人申请或请求不能实现或者只能部分实现，才有必要赋予该行为的相对人诉至司法以摆脱该行政行为对其所产生之不利影响的权利。就本案而言，根据《城市商品房销售管理办法》第五条的规定，被上诉人西宁房产局负责本行政区域内商品房的销售管理工作，其对于上诉人永腾房地产公司“在购房合同总价款之外向购房人收取房屋差价款”的行为，具有行政管理职权。但是对于房产管理部门采取何种形式进行监管，没有明确规定。西宁房产局于2019年6月14日作出的《限期整改通知》中载明“现责令你单位进行整改清退相关款项，并于6月21日前将整改情况形成书面材料报我局房产市场监督科，同时对你单位的处罚视整改情况进行处理。”该《限期整改通知》虽然包含了认定“价外加价”违法、整改清退相关款项、限期以书面形式报整改情况三项内容，但是由于永腾房地产公司自收悉《限期整改通知》迄今并未做出上述被要求的任一整改行为，西宁房产局也未采取任何实质处理行为。因此，被诉的《限期整改通知》性质上属于告知，系行政主体在作出行政行为过程中对环节事项作出的预备性的处理，属于程序性行政行为，不是对“价外加价”违法行为的最终处理。故该《限期整改通知》本身并未对行政相对人的权益产生实质性影响，不具有可诉性。综上，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第八项之规定，应当裁定驳回永腾房地产公司的起诉。原审法院对本案予以实体审理，适用法律错误，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十三条第一项之规定，裁定如下：一、撤销西宁市城北区人民法院（2019）青0105行初44号行政判决；二、驳回上诉人西宁永腾房地产开发有限公司的起诉。本案一、二审诉讼费各50元，退回上诉人西宁永腾房地产开发有限公司。本裁定为终审裁定审判长 金爱萍审判员 祁小芹审判员 丁笑曦 二○二○年六月十日书记员 沙丽金附：本案适用的法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：(二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十三条人民法院审理二审案件和再审案件，对原审法院立案、不予立案或者驳回起诉错误的，应当分别情况作如下处理：（一）第一审人民法院作出实体判决后，第二审人民法院认为不应当立案的，在撤销第一审人民法院判决的同时，可以径行驳回起诉；