江苏省南京市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）苏01行初22号原告杭昌凤，性别：××，汉族，××年××月××日出生。委托代理人李梦亮，北京市浩天信和（南京）律师事务所律师。委托代理人王疏影，北京市浩天信和（南京）律师事务所实习律师。被告南京市高淳区人民政府，住所地在南京市高淳区镇兴路228号。法定代表人刘伟，南京市高淳区人民政府区长。出庭负责人甘晓辉，南京市高淳区人民政府副区长。委托代理人陈静波，南京市高淳区司法局工作人员。委托代理人沈炜，江苏离火律师事务所律师。原告杭昌凤因认为被告南京市高淳区人民政府（以下简称高淳区政府）未履行颁发农村土地承包经营权证法定职责，向本院提起行政诉讼。本院于2020年1月14日立案后，于2020年1月16日向被告邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年5月14日公开开庭审理了本案。原告杭昌凤及其委托代理人李梦亮、王疏影，被告高淳区政府的出庭负责人甘晓辉、委托代理人陈静波、沈炜到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告杭昌凤诉称，原告自1996年第二次春耕开始承包高淳区阳江镇北固村杭村五组的家庭承包责任土地4.261亩（以下简称案涉4.261亩土地）和1.06亩，该土地由原告耕种至今，并由原告一直享受被告发放的涉农补贴直至2014年。但截止2015年，被告称原告只承包1.06亩的家庭承包责任地，且只向原告发放1.06亩农业补贴，对于案涉4.261亩土地，被告认为并不属于原告承包土地的范围。原告于2016年12月21日向南京市中级人民法院提起行政诉讼，要求确认被告不发放上述土地青苗补助费行政行为违法，被告在庭审中抗辩原告仅承包了1.06亩，南京市中级人民法院以案涉的土地均被原告用于蟹塘养殖，不符合青苗费发放为由，未支持原告请求。原告于2017年3月15日向江苏省高级人民法院提起上诉。虽然经过两级法院审理均驳回了原告的诉求，但是两级法院均认定案涉4.261亩土地为原告所承包经营。综上，原告认为其合法承包案涉4.261亩土地事实已被法院认定，客观上也一直由原告实际占用承包，被告应当根据法院认定的事实，为其颁发涉案土地的土地确权证书。原告多次找被告颁发证书未果，故提起本案诉讼，请求：1.判令被告向原告颁发案涉4.261亩土地承包经营权证。2.判令本案诉讼费由被告承担。原告向本院提交了以下证据：1.同村村民苏（2016）高淳区农村土地承包经营权第005930号《农村土地承包经营权证》，证明颁发农村土地承包经营权证的发证机关是高淳区政府，被告主体适格。2.南京市中级人民法院（2016）苏01行初662号行政判决书；3.江苏省高级人民法院（2017）苏行终789号行政判决书。证据2、3证明该案的调查过程中认可从1996年开始，涉案的责任田由原告合法承包，法院认定原告合法承包案涉4.261亩土地。4.江苏省农村信用社“一卡通”，证明农民负担税费改革后，相关的福利政策按照4.261亩和1.06亩发放给原告。5.集体土地现状照片（5张），证明原告所在村的集体土地均被用于蟹塘养殖。6.国内挂号信函收据，证明原告多次向高淳区农业农村局申请颁发土地承包经营权证书未果，也多次去高淳区农业农村局和被告的主管单位要求办理登记。7.1996年、1997年北固村第五村民小组土地承包明细，证明原告承包的4.261亩和1.06亩土地，通过了村民委员会向高淳区政府进行了登记。8.江苏省农民负担监督卡，证明从1996年开始，杭昌凤登记和备案的农村承包地4.261亩和1.06亩2块。9.原村办会计张春水的证明，证明1996年春耕第二次承包开始，原告就承包了案涉4.261亩土地和1.06亩土地。以上证据均为复印件。被告高淳区政府辩称：一、原告杭昌凤的诉求缺乏事实依据。原告为阳江镇北固村五组村民，根据阳江镇北固村村委会提供的《农村土地承包经营权公示结果归户表》，原告享有1.25亩土地的承包经营权。涉案4.261亩土地原为北固村双五组村民蔡金财的承包地，后蔡金财因耕种便利与该村村民小组组长和村民协商同意与原告所在的村民小组五组互换土地，将其承包的胜利圩约4.26亩的土地与北固村五组老圩约4.26亩土地交换。原告杭昌凤未经同意对涉案土地私自占有。因当时田亩有粮食订购任务和农业税、村提留及乡统筹、排涝费等农业负担，村委会按照谁耕种谁负担的原则，要求原告办理了农民负担监督卡，对强占土地履行农业税等负担。涉案土地至今仍属于原告所在村民小组。原告诉请被告对其私自占有的约4.26亩土地颁发农村土地承包经营权证缺乏事实根据，也不符合相关法律规定，同时其诉求也违背了《中华人民共和国农村土地承包法》等相关法律规定。二、南京市中级人民法院和江苏省高级人民法院作出的两份判决并未对原告主张的4.261亩土地家庭承包经营权进行确认，仅仅是对是否应当向其发放耕地补贴作出认定，原告据此要求被告对其私占的4.261亩土地发放土地承包经营权证，没有法律依据。三、被告作为本案诉讼主体不适格，且被告从未收到原告的确权申请。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第十二条第二款规定，县级以上地方人民政府农业农村、林业和草原等主管部门分别依照各自职责，负责本行政区域内农村土地承包经营及承包经营合同管理。因此，农村土地承包经营权证的审核登记，由农业部门具体负责办理。综上，原告请求判令被告向其颁发4.261亩土地的土地承包经营权证缺乏事实根据，不符合相关法律规定，请求法院依法驳回原告起诉。被告向本院提交了以下证据、依据：1.农村土地承包经营权公示结果归户表,证明原告对阳江镇北固村的三块承包地享有农村土地承包经营权，面积为1.25亩。2.关于阳江镇北固村杭昌凤本次承包土地确权发证情况的说明；3.关于北固村杭村五组双五组田亩情况；4.关于阳江镇北固村杭昌凤信访的调查。证据2-4证明原告主张的4.261亩土地为私自占用北固村杭村五组的土地，原告要求为其私占的4.261亩土地颁发农村土地承包经营权证缺乏事实根据。5.江苏省农民负担监督卡，证明原告对私占土地承担相应的农业负担。法律依据：《中华人民共和国农村土地承包法》第十二条、第十九条、第二十条、第二十三条、第二十四条。以上证据为复印件。经庭审质证，双方当事人对对方证据的真实性、合法性、关联性发表了质证意见。被告对原告提交的证据质证意见如下：对证据1的真实性、合法性认可，关联性和证明目的不认可，农村土地承包经营权的审查登记部门是农业部门，在原告提交的第一份证据中虽然盖了高淳区人民政府的章，但这个章只是形式上的章，具体承包经营权的审核发证部门还是农业部门。对证据2、3的真实性、合法性认可，关联性和证明目的不认可，两份证据仅能证明原告要求发放耕地补贴不符合法律规定，该两份判决并未就涉案的4.261的土地经营权归属问题进行直接确认。对证据4的真实性、合法性认可，关联性和证明目的不认可；对证据5关联性和证明目的不认可；对证据6真实性、合法性认可，关联性和证明目的不认可，原告的代理人认可邮寄回单上的收件方是农业部门，说明原告并未向高淳区政府提出申请，高淳区政府也从未收到任何的材料。对证据7中1997年明细表的真实性、合法性、关联性以及证明承包1.06亩土地认可，对1996年的明细表的真实性、合法性、关联性和证明承包4.261亩土地的证明目的不认可。对证据8的真实性、合法性认可，关联性和证明目的不予认可，农民监督卡是20多年前发放，但并不是对土地权属关系确认，二轮承包土地的面积相对固定，但是农民负担卡上所标称的土地面积每年均不同，从中也可以看出，农民负担卡上的土地面积并不是二轮土地的发包面积。对于证据9的真实性、合法性、关联性均不予认可。原告对被告提交的证据质证意见如下：对证据1的真实性、合法性、关联性不认可，该证据与本案诉争的4.261亩土地并不冲突，原告在诉状中陈述的诉争承包责任田分为两部分，一部分是4.261亩，是诉争的土地，另外一部分是登记的1.06亩。对证据2的真实性、合法性、关联性不认可，是被告的单方陈述，并非真实状况，根据高淳区和南京市关于责任田的分配和承包的惯例，在1996年第二轮生产经营制田亩调整时，官方的登记和确定责任田的依据就是农民负担监督卡以及村民的责任田登记备案表。对证据3的真实性、合法性、关联性不认可，土地的实际承包状况应当结合实际的书证和实际权利义务登记状况进行确认，而不是由村干部或者当时的责任人进行陈述来确认。对证据4的真实性、合法性、关联性不认可，该份信访调查上的村支书唐胜宝，唐小星、张海霞均是案涉土地所在集体的成员，年龄甚至有80年的，对案涉土地的分配和承包状况不清楚。对证据5的真实性、合法性、关联性认可，在1998年度应承担费用和劳务上，清楚记载了杭昌凤承包责任田为2块，一块是4.96亩，另一块是1.06亩。本院对上述证据认证如下：原告提交的证据1-4、7、8和被告提交的证据与本案待证事实具有关联性，且真实、来源合法，本院予以确认。原告提交的证据6，经与南京市高淳区农业农村局工作人员核实属实，故本院对该证据予以确认。原告提交的证据5与本案不具有关联性，证据9的真实性无法确认，故本院对原告提交的证据5和证据9不予确认。经审理查明，杭昌凤，曾用名杭昌文，系南京市高淳区阳江镇北固村三组（原北固村五组与原北固村双五组合并为北固村三组）村民。原告称其自1996年第二次春耕开始，承包高淳区阳江镇北固村杭村五组的家庭承包责任土地4.261亩和1.06亩，该土地由原告耕种至今。原告曾于2019年9月向南京市高淳区农业农村局工作人员提出颁发案涉4.261亩土地承包经营权证申请，并因案涉4.261亩土地的颁证问题向有关部门进行信访。高淳区阳江镇北固村村委会提供的《农村土地承包经营权公示结果归户表》载明，杭昌凤家庭承包地3块共1.25亩，并不包含案涉4.261亩土地。南京市高淳区阳江镇北固村委会出具的情况说明载明，涉案4.261亩土地原为北固村双五组村民蔡金财的承包地，后蔡金财因耕种便利与该村村民小组组长和村民协商同意与杭昌凤所在的村民小组五组互换土地，将其承包的胜利圩约4.26亩的土地与北固村五组老圩约4.26亩土地交换，杭昌凤没有经过任何人同意就擅自占有上述土地，即案涉4.261亩土地，因当时的田亩有粮食订购任务和农业税、村提留及乡统筹、排涝费等农业负担，村委会按照谁耕种、谁负担的原则，要求杭昌凤办理了农民负担监督卡。原告认为，涉案4.261亩土地自1996年起一直由其耕种，且承担了村提留、乡统筹等农业负担，1996年北固村第五村民小组土地承包明细表中杭昌凤承包土地4.261亩，被告应当向其颁发案涉4.261亩土地承包经营权证。故提起本案诉讼，请求：1.判令被告向原告颁发案涉4.261亩土地承包经营权证。2.本案诉讼费由被告承担。另查明，杭昌凤曾因要求高淳区政府履行补发案涉4.261亩土地耕地保护补贴费法定职责，于2016年12月21日向本院提起行政诉讼，本院于2017年3月8日作出（2016）苏01行初662号行政判决，驳回杭昌凤的诉讼请求。杭昌凤不服，提起上诉，江苏省高级人民法院于2017年12月13日作出（2017）苏行终789号行政判决，驳回上诉，维持原判。（2016）苏01行初662号行政判决书中的“本院认为”部分有如下表述：“因原告杭昌凤承包的4.261亩土地已用于水产养殖，不符合《南京市耕地保护补偿暂行办法》规定的耕地保护补贴范围，故原告请求确认被告的行政行为违法，判令被告履行法定职责补发原告4.261亩土地补贴费的诉讼请求理由不成立。”本院认为，《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条规定：“实行家庭承包经营的承包方，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。实行其它方式承包经营的承包方，经依法登记，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。县级以上地方人民政府农业行政主管部门负责农村土地承包经营权证的备案、登记、发放等具体工作。”根据上述规定，县级以上地方人民政府是颁发农村土地承包经营权证的法定机关，原告认为高淳区政府未履行颁发农村土地承包经营权证法定职责提起本案诉讼，高淳区政府是适格被告。因此，高淳区政府提出其不是本案适格被告的主张，本院不予支持。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条规定：“实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。”根据上述规定，县级以上人民政府向承包方颁发农村土地承包经营权证应当符合相应的程序规定：即发包方与承包方签订土地承包合同，发包方将土地承包合同等材料，报乡（镇）人民政府农村经营管理部门初审，初审合格后，由乡（镇）人民政府向县级人民政府提出颁发农村土地承包经营权证书面申请，县级人民政府农业农村行政主管部门再进行审核，符合规定的，报县级人民政府颁发农村土地承包经营权证。本案中，首先，原告并没有提交其与发包方签订案涉土地承包合同的证据，双方当事人也没有提交经乡（镇）人民政府农村经营管理部门初审、并经县级人民政府农业农村行政主管部门审核等相关证据材料。其次，从南京市高淳区阳江镇北固村村委会出具的情况说明证明，案涉4.261亩土地原为北固村双五组村民蔡金财的承包地，杭昌凤没有经过法定程序就擅自占有案涉4.261亩土地。因此，原告要求被告高淳区政府为其颁发案涉4.261亩土地承包经营权证，缺乏事实和法律根据，本院不予支持。关于原告提出案涉4.261亩土地已被法院认定其承包的问题。本院认为，原告杭昌凤诉被告高淳区政府履行补发案涉4.261亩土地耕地保护补贴费法定职责一案，本院（2016）苏01行初662号行政判决书中，虽然有“因原告杭昌凤承包的4.261亩土地已用于水产养殖”的表述，但是该处表述并不是对案涉4.261亩土地家庭承包经营权进行确权，而是对原告是否符合《南京市耕地保护补贴暂行办法》规定的发放条件作出认定，且经本院认定其不符合发放耕地保护补贴条件。因此，原告据此认为其取得了案涉4.261亩土地承包经营权的主张，本院不予支持。综上，原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下:驳回原告杭昌凤的诉讼请求。案件受理费50元，由原告杭昌凤负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省高级人民法院。审 判 长  赖传成人民陪审员  陶 颖人民陪审员  刘惠芳二〇二〇年六月十七日书 记 员  刘 东