江苏省南京市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏01行终174号 上诉人（原审原告）徐玉芹，性别××年××月××日生，××族。 委托代理人王爱国，江苏举措律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）南京市浦口区人民政府盘城街道办事处，住所地南京市浦口区盘城新街68号。 法定代表人沈军勇，南京市浦口区人民政府盘城街道办事处主任。 委托代理人颜景泉，江苏和忠律师事务所律师。 委托代理人白树林，江苏和忠律师事务所实习律师。 原审第三人南京宁方塑料制品实业有限公司，住所地南京市浦口区永丰街49号。 法定代表人邱宁方，南京宁方塑料制品实业有限公司总经理。 上诉人徐玉芹因诉被上诉人南京市浦口区人民政府盘城街道办事处（以下简称盘城街道办）、原审第三人南京宁方塑料制品实业有限公司（以下简称宁方公司）拆迁补偿行政协议一案，不服南京铁路运输法院（2019）苏8602行初1100号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，2002年4月，宁方公司取得永丰街××号2418.51平方米房屋的所有权证。2010年开始，宁方公司陆续在永丰街××了××号门面房（以下简称涉案房屋）在内的建筑物，未办理房屋登记。 2013年12月23日，宁方公司与徐玉芹签订购房协议书，约定：宁方公司将涉案房屋转让给徐玉芹，该房每套2间3层，建筑面积251平方米，价格89万元；由于该房建在宁方公司土地使用范围内，无单独土地使用证，宁方公司承诺待符合国家办理土地分割时，主动办理分割手续；如遇国家征地拆迁，徐玉芹除享有基本成本回收还享有拆迁增值的分成，如遇此房按违建强拆，宁方公司承担所有责任及徐玉芹的一切经济损失。购房协议书签订后，宁方公司将涉案房屋交付给徐玉芹，但涉案房屋未取得产权证书，也未办理不动产转移登记。 2017年2月13日，南京高新技术产业开发区管理委员会对永丰老街环境综合整治项目予以备案。2017年2月16日，南京市浦口区拆迁管理中心作出《冻结函》，称因盘城××××街项目建设需要，需对东至永锦路，西至宁淮高速，北至万家坝路范围内不动产登记、户籍等事项进行冻结。2018年期间，盘城街道办对包括涉案房屋在内的永丰街××号房屋进行调查，并制作了装饰装修登记表、房屋征迁调查登记表、房屋附属物及其他登记表、苗木调查登记表二（房前屋后），其中除了房屋征迁调查登记表外，其余登记表上均加盖宁方公司公章，并由宁方公司法定代表人邱宁方签名。其后，江苏德道天诚土地房地产评估造价咨询有限公司对永丰街××号房屋（总面积8633.26平方米）进行了评估，根据评估意见：永丰街××号房屋的建筑物评估补偿总额为17101722元、室内装饰装修评估补偿总额为6616437元、室外附属物评估补偿总额为1087608元、资产（固定机器设施设备）评估补偿总额为451125元、苗木评估补偿总额为15410元。 2019年6月15日，盘城街道办（甲方）与宁方公司（乙方）签订拆迁补偿协议，约定：因乙方的房屋及附着物位于盘城××××街环境综合整治（一期）项目范围内，根据南京市浦口区征地拆迁相关政策文件规定，就补偿事宜签订协议；乙方房屋及附着物坐落于永丰街××号，房屋建筑面积8633.26平方米；乙方同意于本协议签订之日起六个月内（2019年6月1日至2019年11月30日）腾空上述房屋，并将房屋钥匙交给甲方，由甲方验收合格后拆除，拆除后的材料归甲方所有；拆迁补偿款项为1.房屋补偿款17101722元，2.装修补偿款6616437元，3.附属物补偿款1087608元，4.设备资产补偿款451125元，5.苗木补偿款15410元，6.政策补偿款67080元，7.搬迁补偿款1984462元（按1-3项合计的8%计算），8.停业损失补偿款1240288元（按1-3项合计的5%计算），合计人民币28564132元；经审计合格后乙方交房，乙方腾空房屋并与甲方完成交接手续，甲方向乙方支付审定拆迁补偿款总额的50%，待全部房屋拆除至正负零后，甲方将审定后的剩余拆迁补偿款支付给乙方。 原审法院认为，本案的争议焦点为涉案拆迁补偿协议中关于涉案房屋的约定部分是否无效。对此，行政协议的无效情形需要从行政行为无效情形和合同无效情形两个角度来分析。 从确认行政行为无效的法律规定来看，《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第七十五条规定，“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十八条第三款规定，“市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关。”盘城街道办作为南京市浦口区人民政府设立的派出机关，具有行政主体资格，基本职责包括负责本辖区的城市管理、研究本辖区的发展规划等工作。盘城街道办在行使行政权力、履行行政职责的过程中，为实现行政管理目标，可以采取不同的方式，包括与行政相对人签订行政协议。本案中，盘城街道办因本辖区内永丰老街环境整治需要，启动环境整治区域内的协议搬迁项目，前期组织入户调查，并委托相应评估机构进行评估，在确认宁方公司系永丰街××号房屋有证部分的证载权利人、且建设了涉案房屋等无证建筑的情况下，经与宁方公司协商一致，就包括涉案房屋在内的永丰街××号房屋签订拆迁补偿协议，该协议的签订不存在重大且明显违法应确认无效的情形。 从确认合同无效的法律规定来看，《中华人民共和国合同法》（以下简称《合同法》）第五十二条规定，“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”本案中，徐玉芹主张盘城街道办与宁方公司存在恶意串通，损害了其利益。对此，盘城街道办与宁方公司均予以否认，根据查明事实，亦不能证明盘城街道办与宁方公司有恶意串通损害徐玉芹利益的行为。从盘城街道办的入户调查和永丰街××号房屋的评估报告可以看出，双方在协商签订拆迁补偿协议过程中，是以相关征收文件为参照进行的，通过平等协商签订的协议，没有上述法律所规定合同无效的情形。同时，虽然徐玉芹与宁方公司签订了购房协议书，但涉案房屋并未经过完整的建设审批手续，亦未办理不动产登记，徐玉芹尚未取得涉案房屋的物权，宁方公司与盘城街道办签订涉案拆迁补偿协议属于有权处分。若徐玉芹认为其与宁方公司有合同上的约定，可另行向宁方公司主张权利。 综上，涉案拆迁补偿协议中关于涉案房屋的约定部分不存在无效的情形，依照《行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回徐玉芹的诉讼请求。案件受理费50元，由徐玉芹负担。 上诉人徐玉芹上诉称：一、上诉人作为买受人，与作为出卖人的宁方公司签订了购房协议书，并支付了购房款，涉案房屋虽未经登记，但上诉人已实际居住并经营多年，在没有相反证据的情况下，应当认可上诉人的实际所有者地位。涉案房屋已不在宁方公司的财产范围内，宁方公司对此没有处分权，其与被上诉人签订的拆迁补偿协议涉及涉案房屋的部分无效。二、根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条第二款的规定，本案属于宁方公司无权处分而导致拆迁补偿协议部分无效，一审法院应当适用《合同法》第五十一条进行判决。三、被上诉人在进行入户调查时，已明知宁方公司将涉案房屋出售给上诉人，仍与宁方公司签订拆迁补偿协议，损害了上诉人的合法权益，且该协议参照的补偿标准系已经作废的文件。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十九条的规定，拆迁补偿协议因被上诉人减损上诉人的权利而无效。四、一审判决与一审法院作出的（2019）苏8602行初622号行政判决相冲突。本案虽未涉及拆除行为，但系拆除行为的前置程序，且案情相似。被上诉人明知上诉人是涉案房屋的实际所有权人，仍与宁方公司签订拆迁补偿协议，签约主体错误，明显违背程序正当原则。五、参照最高人民法院（2018）最高法行再124号行政裁定和（2018）最高法行申1995号行政裁定的裁判要旨，上诉人是适格的被征收人和补偿安置对象，被上诉人应当与上诉人签订涉案房屋的拆迁补偿协议。即便上诉人通过诉讼解决与宁方公司之间的返还补偿安置款纠纷，上诉人实际获得的补偿仍受限于宁方公司无权处分签订的拆迁补偿协议所确定的补偿，而无法直接解决涉案房屋的补偿纠纷。六、上诉人与宁方公司之间不存在民事纠纷，而且宁方公司也认为将涉案房屋纳入其与被上诉人签订的拆迁补偿协议中不合法。宁方公司因民事诉讼，其拆迁补偿款被法院查封冻结，如果被上诉人不与上诉人单独签订拆迁补偿协议，那么上诉人的利益将转化为对宁方公司的普通债权而落空。综上，请求二审法院：撤销一审判决，确认被上诉人与原审第三人签订的拆迁补偿协议中涉及永丰街49-4号门面房的部分无效，判令被上诉人承担本案一、二审诉讼费用。 被上诉人盘城街道办辩称：一、三位购房人起诉确认拆迁补偿协议无效的案件与宁方公司起诉撤销拆迁补偿协议的案件是关联的，但不能因有多起案件，就对拆迁补偿款的数额产生影响。被上诉人关注老百姓和企业的利益，但无法改变经评估和审计的拆迁补偿的数额。二、对于上诉人提出的其利益受损问题，被上诉人在本案诉讼之前，就提醒上诉人应通过民事诉讼确认其利益，但上诉人未采纳。上诉人利益受损的责任不在于被上诉人。三、根据民事法律规范，上诉人与宁方公司签订的购房协议是无效的。综上，请求二审法院依法裁判。 原审第三人宁方公司述称，宁方公司与上诉人签订的购房协议是双方真实意思的表示，协议内容符合法律规定，且已经履行多年，该协议是合法有效的。被上诉人作为征收主体，应当履行其法定职责，向上诉人等购房人解释拆迁补偿政策并支付应得的拆迁补偿款，而不是要求宁方公司解决问题。宁方公司与上诉人等购房人均是被征收人，宁方公司现资不抵债，无法平衡购房人的补偿资金。综上，请求二审法院支持上诉人的上诉请求。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条第一款、第二款规定，“行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。”本案中，上诉人起诉请求确认拆迁补偿协议中涉及到涉案房屋的部分无效，根据上述规定，人民法院对于行政协议效力的判断，可以从行政诉讼法和民事法律规范两方面进行审查。 《行政诉讼法》第七十五条规定，“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”本案中，被上诉人因环境综合整治行政管理的需要，在对永丰街××号全部房屋进行调查、评估，并在核实部分房屋产权人系宁方公司而其他房屋未登记的基础上，与宁方公司就全部房屋的拆迁补偿事宜协商一致并签订协议。被上诉人在签订拆迁补偿协议的过程中，并不存在重大且明显违法的情形，该协议不应当根据上述法律规定确认无效。 《合同法》第五十二条规定，“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”本案中，被上诉人与宁方公司签订拆迁补偿协议时既无欺诈、胁迫的情形，也无恶意串通的情形，协议的内容也未损害国家利益或社会公共利益，故该协议并没有法定的无效情形。 上诉人提出，其通过与宁方公司签订的购房协议已经成为涉案房屋的实际所有权人，宁方公司无权处分涉案房屋，被上诉人在明知的情况下与宁方公司签订拆迁补偿协议，侵犯了上诉人的财产权。对此，本院经审查认为：第一，《最高人民法院关于审理买卖合同纠纷案件适用法律问题的解释》第三条第一款规定，“当事人一方以出卖人在缔约时对标的物没有所有权或者处分权为由主张合同无效的，人民法院不予支持。”因此，无权处分可能不能产生物权变动的效果，但是并不必然导致合同无效。即便如上诉人所称，宁方公司系无权处分，但宁方公司与被上诉人签订的拆迁补偿协议也不会仅因此就无效或部分无效。第二，涉案房屋没有依法办理完整的建设手续，也没有进行不动产登记，宁方公司并没有取得涉案房屋的物权。在宁方公司尚未取得涉案房屋物权的前提下，上诉人仅依据厂房建设项目备案通知书、规划图等材料就与宁方公司签订关于门面房的买卖协议，上诉人对于其同样不能依法取得物权的结果应当是明知的。涉案房屋之所以有补偿结果，是被上诉人作为行政机关对此次环境综合整治范围内未经登记的房屋进行调查、认定的结果，但不能以此反推认为上诉人或是宁方公司已经取得涉案房屋的物权。上诉人与宁方公司签订的购房协议就房屋的拆迁利益进行了约定，上诉人如对拆迁利益如何分配有异议，可基于此向宁方公司主张。因此，上诉人提出的其已经是涉案房屋实际所有权人的主张不能成立。目前宁方公司可能因资不抵债而致使上诉人的债权无法真正实现，但该后果是由宁方公司的自身原因所导致，而不是由被上诉人所造成。第三，被上诉人事先已经对包括涉案房屋在内的所有房屋进行了调查、评估，因土地使用人和其中部分房屋的产权人系宁方公司，故被上诉人与宁方公司就全部房屋的补偿问题签订了协议。被上诉人虽然在调查时就知晓了上诉人签订购房协议一事，但如前所述，上诉人并未因此取得涉案房屋的物权，而被上诉人也不负有直接判断上诉人与宁方公司民事法律关系的职责，故被上诉人根据部分房屋的物权登记结果认定宁方公司为全部房屋的被征收人，该行为并无不当。 综上，上诉人的上诉请求依法不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人徐玉芹负担。 本判决为终审判决。 审判长  郝莉坤 审判员  黄 飞 审判员  周 磊 二〇二〇年六月十二日 书记员  朱愿情