浙江省绍兴市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙06行终738号 上诉人（原审原告）李婉珍，女，1951年3月31日出生，汉族，户籍地绍兴市越城区。 上诉人（原审原告）鲁建花，女，1973年1月4日出生，汉族，户籍地绍兴市越城区。 上诉人（原审原告）宋鹏豪，男，1999年9月28日出生，汉族，户籍地绍兴市越城区。 委托代理人宋文翔（系宋鹏豪之父），男，1973年9月9日出生，汉族，户籍地绍兴市越城区。 被上诉人（原审被告）绍兴市越城区皋埠街道办事处（原绍兴市越城区皋埠镇人民政府），住所地绍兴市越城区皋埠街道银桥路33号。 法定代表人蒋国梁，主任。 参加诉讼行政机关负责人高国根，副主任。 委托代理人何俊、周斌照，浙江中圣律师事务所律师。 原审第三人鲁建国，男，1971年3月11日出生，汉族，户籍地绍兴市越城区。 原审第三人鲁建刚，男，1976年12月29日出生，汉族，户籍地绍兴市越城区。 李婉珍、鲁建花、宋鹏豪因诉绍兴市越城区皋埠街道办事处（以下简称“皋埠街道办”）房屋征收安置补偿行政协议一案，不服绍兴市柯桥区人民法院（2019）浙0603行初74号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2020年3月10日公开开庭审理了本案。上诉人李婉珍、鲁建花及上诉人宋鹏豪的委托代理人宋文翔，被上诉人皋埠街道办的副主任高国根及该单位委托代理人何俊，原审第三人鲁建刚到庭参加诉讼。原审第三人鲁建国未到庭参加诉讼，不影响本案的审理。经浙江省高级人民法院批准，本案延长审限至2020年6月25日。本案现已审理终结。 一审法院审理查明，鲁阿土（已亡）、李婉珍夫妇育有二子一女，长子鲁建国、次子鲁建刚，女儿鲁建花。1983年7月9日，原绍兴市樊江人民公社管理委员会批准鲁阿土在册人口六人（鲁阿土、李婉珍、鲁阿土之母、鲁建国、鲁建刚、鲁建花）的建房申请，准许使用74.16平方米的集体土地，建造“七架平房”二间，坐落于现绍兴市越城区。原告鲁建花与宋文翔结婚后，育有一子宋鹏豪，已领取独生子女证。婚后原告鲁建花户籍仍在绍兴市越城区，原告宋鹏豪出生申报户籍地随其母登记在外婆李婉珍户内。因案涉地块涉及拆迁，2017年4月10日，第三人鲁建国、鲁建刚与原绍兴市越城区皋埠镇人民政府签订《皋埠镇南畈溇村房屋征收货币安置补偿协议书》（以下简称“《安置补偿协议》”），认定合法审批房屋总建筑面积144.11平方米，征收人口8人，安置人口10人。原告鲁建花、宋鹏豪均未被列入征收人口。2017年4月12日，李婉珍等7人授权第三人鲁建刚办理货币安置补偿款领取等事宜，次日，第三人鲁建刚领取了补偿款。同时查明，宋文翔通过信访反映，其妻及儿子要求享受涉案房屋拆迁安置补偿，被告回复认为外嫁女不列入安置人口，如本人有合法产权房屋的予以拆一还一。原告不服，遂提起诉讼。另查明，2019年11月7日，原绍兴市越城区皋埠镇人民政府被撤销，绍兴市越城区人民政府决定设立“绍兴市越城区皋埠街道办事处”。 一审法院审理认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。”综观本案，原告李婉珍已作为安置补偿对象予以货币安置补偿，其对本人的安置补偿并无异议，故原告李婉珍非本案适格原告，对其起诉，应予驳回。本案双方争议的实质焦点即原告鲁建花、宋鹏豪是否应被列入征收补偿安置人口。被告依据《越城区城中村改造高层集聚安置补偿实施办法（试行）》中第二部分第（二）项第3条的内容“已婚在本村外（包括长住在本村的）但在本村无单独合法产权的不作安置；已婚在本村外但在本村有单独合法产权的，按确认的建筑面积就近一档安置，但不再享受人均建筑面积40平方米的安置标准，无儿子家庭可选择其中一户户口在册的女儿进行安置”及《皋埠镇南畈溇村、漫池村二村房屋征收补偿实施方案》中第三部分第（三）项第3条的内容“已婚在本村外（包括其丈夫已迁入本村的）但在本村无单独合法产权的不作安置；已婚在本村外但在本村有单独合法产权的，按确认的建筑面积安置，但不再享受人均建筑面积40平方米的安置标准。无合法产权房屋的，不予安置”的规定作为安置人口认定依据。根据原告申请，一审法院向绍兴市越城区人民政府发函请求解释，绍兴市越城区人民政府书面回复称，征收集体土地上房屋的补偿标准，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第四款的规定，在省、自治区、直辖市没有明确规定之前，只有地方政府结合当地实际出台政策进行补偿。本政府以被征收人房屋合法建筑面积作为基本补偿原则（即拆一还一），以“安置人口人均保底40平方米”为辅助安置补偿原则。两者按“就高不就低”的方法确定。鉴于上述两个原则核心思想是保障和改善被征收人的居住权，在确定安置人口时，排除了“已婚在本村外（包括长住本村的），在本村无单独合法产权”这类对象。如果以“户口在册”确定安置人口为标准，不但区政府的财力不允许，而且也失去了“辅助补偿原则”的本意。此类对象的合法权益并不会因不被列入安置人口而被剥夺，鉴于上述安置补偿原则，其仍享有“原有合法面积所对应的拆迁利益”，但不享有“保底面积与确权面积差额部分的拆迁利益”。上述“拆一还一”的基本原则符合《中华人民共和国物权法》第四十二条第三款之规定。而“保底补偿”的辅助原则，其背景是针对合法面积少而人口多的情形一种弥补措施，就是为了更能顾及被征收人的利益，并不违反相关法律法规的规定。关于“已婚在本村外”“单独合法产权”的定义问题，其回复称，“已婚在本村外”即已婚嫁于外村（包括女性出嫁外村，男性入赘外村）的人员；“单独合法产权”即拥有独立的土地使用权证、建房批文、房屋所有权证等完整的，没有分割过的权属凭证。其目的是为防止被征收人恶意串通取得房产分户凭证，以达到“人人吃底保”的行为。一审法院认为，上述规范性文件的规定并未与法相悖。据此，原告鲁建花、宋鹏豪诉请要求变更涉案安置补偿协议，缺乏依据，理由不能成立，不予支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，判决1.驳回原告李婉珍的起诉；2.驳回原告鲁建花、宋鹏豪的诉讼请求。一审案件受理费50元，由原告鲁建花、宋鹏豪负担。 李婉珍、鲁建花、宋鹏豪提起上诉称：1.一审法院认定事实错误或不清。案涉房屋由鲁建花、鲁建国、鲁建刚之父鲁阿土于1983年申请建造，三人当时均为未成年人。2017年拆迁时，该房屋仍为单一产权，故鲁建国、鲁建刚两户也无单独合法产权。一审法院只认定鲁建花无单独合法产权，却未对鲁建国、鲁建刚是否有单独合法产权作出认定，导致判决错误，认定规范性文件是否合法的事实依据错误。2.一审法院适用法律错误。⑴一审法院认定案涉规范性文件并未与法相悖错误。从绍兴市越城区人民政府的书面回复看，其只是描述了“已婚在本村外（包括常住在本村的），在本村无单独合法产权”的规定如何正确、如何与法相应、如何与政府财力相应，只是合理性的问题，未涉及合法性的审查。一审法院应当针对案涉规范性文件是否符合法律等上位法进行审查，而不是单独就规定论规定是否合理。鲁建国、鲁建刚两户也没有单独合法产权，然可以全家安置补偿，鲁建花却因“外嫁女”未能安置，宋鹏豪也因此未被列入安置人口，显然违反妇女权益保障法等上位法规定。⑵案涉《越城区城中村改造高层集聚安置补偿实施办法（试行）》系根据《绍兴市人民政府办公室关于越城区行政区域城中村改造推行高层集聚安置的若干意见（试行）》（绍政办发〔2013〕168号），结合越城区实际制定。2017年2月1日起，《绍兴市人民政府办公室关于印发绍兴市区征收集体所有土地房屋补偿办法（试行）的通知》（绍政办发〔2017〕1号）实施，故《越城区城中村改造高层集聚安置补偿实施办法（试行）》已经失效，不再适用于本案拆迁安置。⑶一审法院未对“已婚在本村外（包括常住在本村的），在本村无单独合法产权”等内容是否违反妇女权益保障法等上位法规定进行审查，而是全盘照抄了绍兴市越城区人民政府的书面回复，只对案涉规范性文件内容符合土地管理法第四十七条第四款、物权法第四十二条第三款等规定进行了阐述，未对上述内容是否违反妇女权益保障法进行审查。3.一审法院严重违反法定程序。一审期间，上诉人申请将案涉规范性文件的制定机关绍兴市越城区人民政府作为本案第三人，以审查规范性文件的合法性。然一审法院未予准许，因而未能审查规范性文件的合法性，导致判决依据错误，属严重违反法定程序的情形。综上，请求二审法院发回重审，或者查清事实后改判，本案诉讼费用由被上诉人承担。 皋埠街道办未向本院提交书面答辩意见，庭询时辩称：1.根据绍兴市越城区人民政府向一审法院的书面回复，需要单独合法产权的人员为出嫁外村的女性和入赘外村的男性，鲁建国、鲁建刚并非此类人员，故拆迁时无需对该两人有无单独合法产权作出认定，且此问题与案涉争议亦无关联，一审法院未予审查并无不妥。2.集体土地上房屋征收安置过程中，于法定的物权“拆一还一”原则之外，规定额外的、带有福利性质的“安置人口人均保底40平方米”，系区政府在法律法规、上级政府没有明确规定的情况下，结合越城区实际出台的辅助性安置补偿政策，并未损害上诉人由法律所规定的合法权利，也不存在违反上位法规定的情形。3.绍政办发〔2017〕1号文件第十一条第二款规定，房屋权属认定办法、安置人口及分户情况的确定标准，由各区政府结合当地实际制定。案涉房屋拆迁时，越城区尚未据此制定新的确定标准，而《越城区城中村改造高层集聚安置补偿实施办法（试行）》中关于安置人口认定的内容与绍政办发〔2017〕1号文件内容并不冲突，故未失效。绍兴市越城区人民政府仍采用该规定，并无违法和不妥。事实上，绍兴市越城区人民政府于2018年依照绍政办发〔2017〕1号制定的补偿安置办法、安置人口认定办法均与本案规范性文件内容一致。4.我国并非判例法国家，案例本身并非证明案件事实的证据，无举证质证的必要。最高人民法院发布的典型案例是否对具体案件具有指导作用，尚需人民法院结合具体案情进行参考、取舍，法律并未强制要求人民法院必须适用典型案例的判决或意见。5.绍兴市越城区人民政府既不是可以提起行政诉讼的行政机关，与本案处理结果也没有利害关系，不符合行政诉讼法第二十九条关于第三人参加诉讼的规定，并非本案第三人。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，未违反法定程序。请求二审法院驳回上诉，维持原判。 鲁建刚未向本院提交书面意见，庭询时述称，不同意皋埠街道办的答辩意见。鲁建刚有的，鲁建花也应该有。 鲁建国未向本院提交陈述意见。 本院二审期间，上诉人李婉珍、鲁建花、宋鹏豪提交以下材料，要求作为二审新证据：1.行政诉讼附带审查规范性文件典型案例，拟证明最高人民法院发布的典型案例中，“外嫁女”是可以进行安置补偿的；2.本院（2018）浙06行初208号行政判决书，拟证明绍兴市越城区人民政府决定征收三上诉人户籍所在房屋之行政行为已被法院判决确认违法，被上诉人后续签订安置补偿协议的行为应属无效。被上诉人皋埠街道办认为上述材料不属于二审新证据，且上诉人所称典型案例的案情与本案不同，不具有直接参考意义；征收决定被确认违法与本案被诉行政协议无效不具有关联性，本案上诉人系诉请变更协议，现又主张协议无效，明显前后矛盾。原审第三人鲁建刚拒绝发表意见。本院认为，上述材料不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条第二款关于第二审程序中提供证据之要求，故不予接纳。 本院经审理查明的基本事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，结合现有证据及各方当事人一、二审陈述，上诉人李婉珍、鲁建花、宋鹏豪诉请变更案涉《安置补偿协议》，源于被上诉人未将上诉人鲁建花、宋鹏豪列为安置人口予以安置补偿。上诉人李婉珍在二审中明确，其提起本案诉讼的原因在于上述协议未将鲁建花、宋鹏豪列为安置人口，并非因自身合法权益受损，故李婉珍提起本案诉讼缺乏诉的利益，其起诉依法应予驳回。 本案涉及集体土地上房屋的补偿安置，在国家法律法规未有明确规定的情况下，由地方人民政府根据当地实际出台政策就补偿具体问题进行调整有其必要性。案涉以被征收房屋合法建筑面积为基本补偿原则、以“安置人口人均保底40平方米”为辅助安置补偿原则，两者按“就高不就低”方法确定的集体土地上房屋征收补偿方式，未与上位法相抵触。一审法院结合规范性文件制定机关的书面回复，审查认定《越城区城中村改造高层集聚安置补偿实施办法（试行）》中第二部分第（二）项第3条及《皋埠镇南畈溇村、漫池村二村房屋征收补偿实施方案》中第三部分第（三）项第3条的内容未与法相悖，并无不当。上诉人鲁建花虽因“已婚在本村外（包括长住在本村的）但在本村无单独合法产权的不作安置”而不能作为安置人口，但其作为鲁阿土申请宅基地审批时的在册人口之一，仍享有被征收房屋合法建筑面积中相应的拆迁权益，且该权益已包含和体现在案涉《安置补偿协议》中，上诉人鲁建花可另行主张。上诉人宋鹏豪并非被征收房屋权利人，要求享受房屋拆迁权益于法无据。故上诉人鲁建花、宋鹏豪有关被上诉人未对其安置补偿行为违反上位法规定之上诉理由，本院不予采纳。 另，绍兴市越城区人民政府不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条规定的第三人，法律法规也未规定规范性文件制定机关应当作为案件第三人参加诉讼。上诉人以一审法院未通知绍兴市越城区人民政府作为第三人参加诉讼为由主张程序违法，于法无据，本院不予采纳。 综上，上诉人李婉珍、鲁建花、宋鹏豪的上诉请求和理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人鲁建花、宋鹏豪负担。 本判决为终审判决。 审判长 王 建 审判员 蒋 瑛 审判员 傅芝兰 二〇二〇年六月十日 书记员 孟树楠