山东省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁行终403号 上诉人（原审原告）褚中喜，男，1973年4月18日出生，汉族，户籍地武汉市江岸区，现住北京市海淀区。 委托代理人孙晓敏，北京市万博律师事务所律师。 委托代理人姚丽丽，北京市万博律师事务所实习律师。 被上诉人（原审被告）中华人民共和国烟台海关,住所地烟台市芝罘区北马路1号。 法定代表人何炳权，关长。 委托代理人原丰华、徐伟恒，均系中华人民共和国烟台海关工作人员。 被上诉人（原审被告）中华人民共和国青岛海关，住所地青岛市中山路2号。 法定代表人贺水山，关长。 委托代理人韩星忠、曹璐，均系中华人民共和国青岛海关工作人员。 原审第三人斗山工程机械（中国）有限公司，住所地山东省烟台开发区五指山路28号。 法定代表人朴赞赫，董事长兼总经理。 褚中喜因诉中华人民共和国烟台海关（以下简称烟台海关）政府信息公开、中华人民共和国青岛海关（以下简称青岛海关）行政复议一案，不服青岛市中级人民法院于2019年10月29日作出的（2019）鲁02行初151号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，2019年1月11日，褚中喜向烟台海关提交政府信息公开申请书，要求：“1.依法公开斗山工程机械（中国）有限公司2014年1月1日至2018年12月31日五年间在贵海关的工程机械零部件进口商品名称、数量、种类、规格、生产销售单位名称、运输方式等报关数据资料，包括但不限于支架、垫圈、橡胶、螺栓、发动机油软管等;2.依法公开斗山工程机械（中国）有限公司2014年1月1日至2018年12月31日五年间在贵海关是否有因违反海关法律法规被行政处罚?如有，请依法提供行政处罚决定书复印件;3.依法公开斗山工程机械（中国）有限公司2014年1月1日至2018年12月31日五年间在贵海关是否存在向海关虚报工程机械零部件进(出)口数据?”2019年1月14日烟台海关收到上述申请。2019年1月15日烟台海关向第三人斗山工程机械（中国）有限公司(以下简称斗山公司)作出《烟台海关关于征求依申请公开事项答复意见的函》。2019年1月30日，斗山公司向烟台海关作出《关于海关信息公开征求第三方意见的复函》，认为褚中喜申请公开的涉案第一项信息属于重大商业秘密，对生产、经营、销售和商业竞争力具有重大影响，故不同意向褚中喜提供相关信息。2019年1月31日，烟台海关作出烟关延告[2019]1号《烟台海关政府信息公开申请延期答复告知书》，决定对涉案申请延期作出答复，并于同日向褚中喜邮寄送达该告知书。2019年2月22日，烟台海关向褚中喜作出烟关公复[2019]1号《烟台海关政府信息公开申请答复书》（以下简称1号答复书），2019年2月25日向褚中喜邮寄送达。1号答复书的主要内容为：“一、关于‘依法公开斗山工程机械(中国)有限公司2014年1月1日至2018年12月31日五年间在贵海关的工程机械零部件进口商品名称、数量、种类、规格、生产销售单位名称、运输方式等报关数据资料，包括但不限于支架、垫圈、橡胶、螺栓、发动机油管等’信息。答：该申请内容涉及第三方商业秘密，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十三条、第二十四条第三款，我关于2019年1月15日书面征求斗山工程机械(中国)有限公司意见。2019年1月30日，斗山工程机械(中国)有限公司向我关复函，声明‘上述信息涉及企业商业秘密，在不影响社会公共利益的情况下，不可公开发布’。根据第三方意见，我关决定不公开该申请相关信息。二、关于‘依法公开斗山工程机械(中国)有限公司2014年1月1日至2018年12月31日五年间在贵海关是否有因违反海关法律法规被行政处罚?如有，请依法提供行政处罚决定书复印件’信息。答：经查询，2016年6月14日，斗山工程机械(中国)有限公司以一般贸易方式向我关申报进口挖掘机用橡胶软管等，报关单号为423120161000009695。其中第10项商品申报品名为挖掘机电喷发动机转用检测仪，申报税则号列为9031809090，无特殊监管要求；经查验并经青烟台归类[2016]31号联系单确认第10项商品实际品名为挖掘机电喷发动机专用连接线，实际税则号列为8544421100，需入境货物通关单。依据《中华人民共和国海关法》第八十六条第三项、《中华人民共和国海关行政处罚实施条例》第十五条第二项之规定，我关于2016年7月5日对斗山工程机械(中国)有限公司作出行政处罚，罚款0.19万元。行政处罚决定书编号：烟关查违字[2016]0007号。三、关于‘依法公开斗山工程机械(中国)有限公司2014年1月1日至2018年12月31日五年间在贵海关是否存在虚报工程机械零部件进（出）口数据’信息。答：您的申请属于咨询事项，不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》规定的政府信息依申请公开工作范畴。” 褚中喜对该答复书不服，2019年3月19日向青岛海关申请行政复议，复议请求为：“依法撤销被申请人2019年2月22日作出的烟关公复[2019]1号《烟台海关政府信息公开申请答复书》中的第一项和第三项，且责令被申请人继续履行该项政府信息公开职责。”青岛海关于2019年3月21日收到该复议申请后，于2019年3月28日向褚中喜作出青岛海关复受字[2019]01号行政复议申请受理通知书，并于同日向褚中喜邮寄送达。2019年4月1日青岛海关向烟台海关作出青岛海关复答字[2019]01号行政复议答复通知书，并于同日向烟台海关邮寄送达。烟台海关于2019年4月11日向青岛海关作出《行政复议答复书》。青岛海关于2019年5月14日作出青岛海关复决字[2019]01号《行政复议决定书》（以下简称1号复议决定），决定维持烟台海关作出的答复书。并于同日向烟台海关以及褚中喜邮寄送达。褚中喜对此仍不服，向法院提起诉讼。 另查明：1．2019年1月11日，褚中喜向海关总署提交政府信息公开申请书，要求“1.依法公开斗山公司2014年1月1日至2018年12月31日五年间在中国境内的工程机械零部件进口商品名称、数量、种类、规格、生产销售单位名称、运输方式等报关数据资料，包括但不限于支架、垫圈、橡胶、螺栓、发动机油软管等;2.依法公开斗山公司2014年1月1日至2018年12月31日五年间在中国境内是否有因违反海关法律法规被行政处罚？如有，请依法提供行政处罚决定书复印件;3.依法公开斗山公司2014年1月1日至2018年12月31日五年间在中国境内是否存在向海关虚报工程机械零部件进(出)口数据？”海关总署于2019年2月28日向褚中喜作出并邮寄送达署公复[2019]23号《海关信息公开申请答复书》，载明：“…您申请获取的关于‘依法公开斗山公司2014年1月1日至2018年12月31日五年间在中国境内的工程机械零部件进口商品名称、数量、种类、规格、生产销售单位名称、运输方式等报关数据资料，包括但不限于支架、垫圈、橡胶、螺栓、发动机油软管等’的信息，经征求第三方意见，第三方不同意公开，根据《政府信息公开条例》第二十一条第(二)项、第二十三条、第二十四条第三款，该信息无法提供。您申请获取的“2.依法公开斗山公司2014年1月1日至2018年12月31日五年间在中国境内是否有因违反海关法律法规被行政处罚？如有，请依法提供行政处罚决定书复印件。3.依法公开斗山公司2014年1月1日至2018年12月31日五年间在中国境内是否存在向海关虚报工程机械零部件进(出)口数据？”的信息，我署已在19号《答复书》中作出答复。”署公复[2019]19号《海关信息公开申请答复书》中载明：“…1.关于‘依法公开斗山公司2014年1月1日至2018年12月31日五年间在中国境内的工程机械零部件进口商品名称、数量、种类、规格、生产销售单位名称、运输方式等报关数据资料，包括但不限于支架、垫圈、橡胶、螺栓、发动机油软管等’。答:该申请内容涉及第三方商业秘密，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》(2008年5月1日施行，以下简称《政府信息公开条例》)第二十三条、第二十四条第三款，我署于2019年2月22日书面征求第三方意见。征求意见所需时间不计算在《政府信息公开条例》第二十四条第二款规定的期限内。2.关于‘依法公开斗山公司2014年1月1日至2018年12月31日五年间在中国境内是否有因违反海关法律法规被行政处罚？如有，请依法提供行政处罚决定书复印件’。答:经查询，2014年1月1日至2018年12月31日期间，青岛海关下辖烟台海关对斗山公司作出过1起简单案件行政处罚决定，本署未对其作出过行政处罚。根据《政府信息公开条例》第二十一条第(三)项之规定，该信息依法不属于本署公开。建议您向烟台海关提出申请，地址:山东省烟台市芝罘区北马路1号，邮编:264000。3.关于‘依法公开斗山公司2014年1月1日至2018年12月31日五年间在中国境内是否存在向海关虚报工程机械零部件进(出)口数据？’。答:您的申请属于咨询事项，不属于《政府信息公开条例》规定的政府信息依申请公开工作范畴。建议您可通过以下渠道进行咨询:在海关总署门户网站—交流互动一业务咨询栏目在线咨询具体网址为××/customs/302452/302454/index.html。…”褚中喜对上述两答复不服向北京市第二中级人民法院提起行政诉讼，北京市第二中级人民法院作出(2019)京02行初122号行政判决书，判决驳回原告的诉讼请求。原告称其对此不服已经提起上诉，该判决尚未生效。 2.褚中喜另向青岛海关提出政府信息公开申请，2019年2月26日，青岛海关作出青关公复[2019]1号《青岛海关政府信息公开申请答复书》(以下简称被诉答复书)，主要内容为“褚中喜:经审查，现答复如下:一、关于‘依法公开斗山工程机械(中国)有限公司2014年1月1日至2018年12月31日五年间在贵海关的工程机械零部件进口商品名称、数量、种类、规格、生产销售单位名称、运输方式等报关数据资料，包括但不限于支架、垫圈、橡胶、螺栓、发动机油管等’信息。答:根据《中华人民共和国政府信息公开条例》(以下简称《政府信息公开条例》)第二条、第二十一条第(三)项、《中华人民共和国海关法》(以下简《海关法》)第二十四条第一款，《中华人民共和国海关统计条例》(以下简称《海关统计条例》)第十四条规定，请你向接受进口货物申报的海关申请公开。经了解，斗山工程机械(中国)有限公司2014年1月1日至2018年12月31日期间在我关辖区内的黄岛、烟台、青岛流亭机场、青岛大港、威海海关等海关有进口申报记录，上述海关联系方式见附表。二、关于‘依法公开斗山工程机械(中国)有限公司2014年1月1日至2018年12月31日五年间在贵海关是否有因违反海关法律法规被行政处罚?如有，请依法提供行政处罚决定书复印件’信息。答:经查询，我关未对斗山工程机械(中国)有限公司作出过行政处罚，我关辖区内的烟台海关在你申请的时间段内对其作出过行政处罚，根据《政府信息公开条例》第二条、第二十一条第(三)项规定，请你向烟台海关申请公开。三、关于‘依法公开斗山工程机械(中国)有限公司2014年1月1日至2018年12月31日五年间在贵海关是否存在虚报工程机械零部件进(出)口数据’信息。答:根据《政府信息公开条例》第二条、第二十一条第(三)项、《海关法》第二十四条第一款、《海关统计条例》第十四条规定请你向接受进口货物申报的黄岛、烟台、青岛流亭机场、青岛大港成海关等海关提出申请”。2019年5月15日，海关总署作出海关总署复字(2019)0017号行政复议决定，维持青岛海关作出的被诉答复书。原告对此不服，提起行政诉讼，请求：1.撤销被诉答复书，责令青岛海关继续履行政府信息公开职责;2.撤销被诉复议决定书;3.诉讼费由二被告承担。北京市第二中级人民法院于2019年6月9日作出(2019)京02行初163号行政裁定，认为：褚中喜向青岛海关申请公开事项的第一项内容，需要行政机关对若干政府信息进行汇总、加工;第二、三项内容是向行政机关提出业务咨询。上述事项均不属于《政府信息公开条例》调整范围，亦不属于人民法院受案范围，褚中喜针对被诉答复书的起诉，予以驳回。褚中喜针对被诉复议决定书的起诉，亦应一并予以驳回。故裁定驳回原告褚中喜的起诉。原告称其对此不服已经提起上诉，该裁定尚未生效。 原审法院认为：一、被告烟台海关作出的答复书第一项和第三项答复是否合法的问题。 原告申请政府信息公开过程中适用的2008年5月1日起施行的《政府信息公开条例》第二十四条规定:“行政机关收到政府信息公开申请，能够当场答复的，应当当场予以答复。行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复;如需延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意，并告知申请人，延长答复的期限最长不得超过15个工作日。申请公开的政府信息涉及第三方权益的，行政机关征求第三方意见所需时间不计算在本条第二款规定的期限内。”本案中，烟台海关于2019年1月14日收到褚中喜所提政府信息公开申请，后向褚中喜书面告知延期答复、向斗山公司征求意见，于2019年2月22日向褚中喜作出答复。烟台海关作出答复的期限符合上述法规规定，且烟台海关及时向褚中喜送达有关行政文书，故烟台海关所作本案被诉行政行为在步骤、期限、形式等方面程序合法。 2008年5月1日起施行的《政府信息公开条例》第二十一条规定:“对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复:…(二)属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由;…”第二十三条规定：“行政机关认为申请公开的政府信息涉及商业秘密、个人隐私，公开后可能损害第三方合法权益的，应当书面征求第三方的意见；第三方不同意公开的，不得公开。但是，行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的，应当予以公开，并将决定公开的政府信息内容和理由书面通知第三方。”第二十二条规定：“申请公开的政府信息中含有不应当公开的内容，但是能够作区分处理的，行政机关应当向申请人提供可以公开的信息内容。”《反不正当竞争法》第九条第三款规定：“本法所称的商业秘密，是指不为公众所知悉、具有商业价值并经权利人采取相应保密措施的技术信息和经营信息。”本案中，关于褚中喜申请的第一项信息，首先，根据褚中喜所称内容描述，相关报关数据等资料涉及斗山公司的经营活动，具有商业价值，且不为公众知悉，斗山公司亦采取相应保密措施，故该信息符合《反不正当竞争法》规定的商业秘密认定标准。烟台海关对上述信息判断为涉及商业秘密，公开可能侵犯斗山公司权益，并履行征求斗山公司意见的职责，具有事实根据。其次，上述信息涉及斗山公司的经营行为，现有证据不能证明该信息涉及重大公共利益。烟台海关认为不公开上述信息不会对公共利益造成重大影响，并无不当。再次，载有上述信息的材料共同体现了斗山公司的商业价值，不具有可区分性。烟台海关认为上述信息不具有可区分处理的情形正确。关于褚中喜申请的第三项信息，根据褚中喜所称内容描述，该申请属咨询事项，不属《政府信息公开条例》调整范畴。据此，烟台海关对褚中喜所作涉案答复的第一项和第三项答复事实清楚，适用法律正确。 二、被告青岛海关作出的复议决定书是否合法的问题。 庭审中，原告主张青岛海关提交的其审核烟台海关的核心证据并非原件而仅有证据目录，被告青岛海关的复议程序违法。本院认为，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十五条第二款规定，“作出原行政行为的行政机关和复议机关对原行政行为合法性共同承担举证责任，可以由其中一个机关实施举证行为。复议机关对复议决定的合法性承担举证责任。”据此，因烟台海关已经出示了全部证据，被告青岛海关在本案中仅提交证据证明复议程序的合法性并无不当，因此原告的主张并不成立，不予采纳。 综上，被告烟台海关作出的1号答复书的第一项和第三项、被告青岛海关作出的1号复议决定均认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，原告的诉讼请求于法无据，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决驳回原告褚中喜的诉讼请求。 褚中喜不服原审法院判决提起上诉，请求撤销原审法院判决，支持上诉人的全部诉讼请求。主要理由如下：1.原审法院认定被上诉人烟台海关的答复书第一项和第三项合法，属于事实认定错误。涉案申请事项的第一项属于应依法公开的政府信息，烟台海关对原始报关资料负有全面收集汇总整理等职责，该行为应定性为《政府信息公开条例》第十七条规定的“获取”“保存”情形。原审法院错误认定涉案申请第三项为业务咨询，该信息具有具体明确性，并不属于内容待定的咨询信息。2.上诉人主体资格合法。根据《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第一条规定，本案属于人民法院的受案范围。上诉人的本案起诉具有诉的利益，上诉人的起诉具有正当性。3.上诉人申请获取的信息不属于商业秘密。根据《反不正当竞争法》第十条第三款规定，涉案信息依法不属于技术信息和经营信息，商业秘密的构成要件“不为公众所知悉”具有相对性，权利人并没有对涉案信息采取“合理有效”的保密措施，涉案信息第一项涉及消费者的知情权，如不公开，则会对公共利益造成重大影响。4.原审法院针对第三项申请事项认定程序违法。原审法院在无各方当事人对涉案证据的质证意见，对涉案事实进行实体性审查并予以认定，系非法剥夺当事人的辩论权。 被上诉人烟台海关向本院提交书面答辩意见称，其作出的被诉政府信息公开申请答复书程序合法，事实清楚，适用法律正确。上诉人的上诉理由不成立，应当依法驳回其上诉。 被上诉人青岛海关向本院提交书面答辩意见称，其作出的行政复议决定程序合法，认定事实清楚，适用法律正确。上诉人主张于法无据，与事实不符，应当予以驳回。 经审理，本院同意原审法院确认的案件事实。另查明，褚中喜对北京市第二中级人民法院作出(2019)京02行初122号行政判决不服提起上诉，2020年1月20日北京市高级人民法院作出（2019）京行终9243号行政判决，驳回褚中喜的上诉，维持一审判决。褚中喜对北京市第二中级人民法院作出(2019)京02行初163号行政裁定不服提起上诉，2019年11月28日北京市高级人民法院作出（2019）京行终7175号行政裁定，驳回褚中喜的上诉，维持一审裁定。 本院认为，上诉人褚中喜对烟台海关作出的1号答复书第二项内容及青岛海关作出的1号复议决定程序合法性未提出异议，本院对原审法院作出的认定予以确认。根据各方当事人的诉辩意见及原审法院判决，本案的焦点问题是烟台海关作出的答复书第一项和第三项内容是否合法。 关于烟台海关作出的答复书第一项内容的合法性问题。原《政府信息公开条例》第十四条第四款规定，行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。但是经权利人同意公开或者行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的，涉及商业秘密、个人隐私的政府信息，可以予以公开。该条例第二十三条规定，行政机关认为申请公开的政府信息涉及商业秘密、个人隐私，公开后可能损害第三方合法权益的应当书面征求第三方的意见；第三方不同意公开的，不得公开。但是，行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的，应当予以公开，并将决定公开的政府信息内容和理由书面通知第三方。原反不正当竞争法第九条第三款规定，商业秘密是指不为公众所知悉具有商业价值，并经权利人采取相应保密措施的技术信息和经营信息。本案中，褚中喜申请公开的第一项内容，相关报关数据等资料涉及斗山公司的经营活动，具有商业价值，且不为公众知悉，斗山公司亦采取相应保密措施，确保斗山公司自行披露前不为公众所知悉。烟台海关对上述信息判断为涉及商业秘密，公开可能侵犯斗山公司权益，并履行征求斗山公司意见的职责，具有事实根据。因前述信息本身即已涉及斗山公司的商业秘密内容，且载有上述信息的材料共同体现了斗山公司的商业价值，不具有可区分性，故烟台海关认为上述信息不具有可区分处理的情形正确。本案中亦无证据证实前述信息不公开可能对公共利益造成重大影响。 关于烟台海关作出的答复书第三项内容的合法性问题。原《政府信息公开条例》第二条规定，本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录保存的信息。本案中，褚中喜申请公开的第三项信息，属于须经主观判断后方可回应的信息，已实质构成咨询事项，不属于前述规定的调整范围，故烟台海关对褚中喜该项信息公开申请的处理，均不影响褚中喜依法获取政府信息的权利。褚中喜关于原审法院针对第三项申请事项认定程序违法的主张亦不能成立，本院不予支持。 综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。褚中喜的上诉请求及理由缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人褚中喜负担。 本判决为终审判决。 审判长 山 莹 审判员 王修晖 审判员 李 拙 二〇二〇年六月五日 法官助理姚美科 书记员徐颖格