浙江省温州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）浙03行终104号上诉人（原审被告）瑞安市自然资源和规划局，住所地浙江省瑞安市万松东路147号。法定代表人陈哲，局长。出庭负责人黄康民，副局长。委托代理人余心海、**，浙江玉海律师事务所律师。被上诉人（原审原告）广瑞集团有限公司，住所地浙江省瑞安市安阳街道万松大厦20层。法定代表人虞希宜，董事长。委托代理人陈旭峰、叶圣翰，浙江司策律师事务所律师。上诉人瑞安市自然资源和规划局因广瑞集团有限公司诉该局土地行政协议一案，不服浙江省瑞安市人民法院（2019）浙0381行初152号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年3月13日受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。2019年4月3日，瑞安市自然资源和规划局作出《履行行政协议决定书》（瑞资规发〔2019〕14号），内容如下：按协议约定交纳土地出让金属广瑞集团股份有限公司的协议义务，也属于法定义务。广瑞集团股份有限公司应当按照约定履行交纳超出计2194㎡的土地出让金608.67万元，及以泥城路20号和实验室地块成本折抵的土地出让金289.24万元差价，合计应交纳土地出让金计897.91万元。按照双方签订的《国有土地使用权出让合同》第七条、第八条、第九条、第二十一条及有关土地管理法律法规规定，决定广瑞集团股份有限公司应在收到本决定之日起十五日内履行交纳897.91万元土地出让金的合同义务。原判认定：2001年10月17日，原瑞安市计划委员会作出《关于市天成小区二期旧城改建工程项目建议书的批复》（瑞计基〔2001〕359号），同意天成小区旧城改建小区立项，总用地5980㎡，总建筑面积24700㎡（其中住宅21750㎡，商业用房500㎡，地下室停车及配套2450㎡）。2004年7月29日，原瑞安市发展计划局发出通知，同意将天成小区二期建设项目列入瑞安市2004年投资计划，该项目总建筑面积24444㎡，拟用地5982㎡。同日，原瑞安市规划建设局核准该项目总建筑面积24444.4㎡，其中住宅23207.8㎡，商业用房1064.6㎡，物业用房172㎡，另地下车库2469㎡。原告前身为浙江天元置业股份有限公司，2004年8月6日，该公司委托瑞安市兴城土地评估有限责任公司对天成小区二期地价进行评估。评估目的是为政府进行土地使用权协议出让提供价格参考，具体可上下浮动。评估时按出让面积为4495.12㎡，总建筑面积24700㎡，评估结果单位地价为3715元/㎡，总地价1670.08万元。2004年8月16日，浙江天元置业股份有限公司与瑞安市国土资源局签订《国有土地使用权出让合同》，约定瑞安市国土资源局出让位于天成小区二期面积为4612㎡的土地给浙江天元置业股份有限公司，出让金每平方米3621元，总额16700800元，含收回成本（折抵成本）、配套设施费、有关土地规费、净地出让金，于合同签订之日起60日内付清。该合同附国有土地使用条件，规定主体建筑物性质为商住，总建筑面积不超过24444㎡。瑞安市国土资源局于2004年8月5日对地价构成以附件的形式作了说明，其中收回成本（折抵成本）分三笔：1.浙江天元置业股份有限公司与瑞安市建筑工程签订协议书，地价总额1062500元，2.浙江天元置业股份有限公司与瑞安市大地房开签订协议书，地价总额4600000元，3.东城东区8亩余留置换土地，地价总额8318400元，以上合计13980900元。另，配套设施费1067360元，有关土地规费102432元，净地出让金155.0108万元。2005年4月25日，瑞安市人民政府向原告颁发瑞国用（2005）第1-13号土地使用权证。2015年5月6日，原告在施工过程中，因实际建成总面积超出出让合同约定68.92㎡，与被告达成补充协议，补缴出让金9.386904万元。2015年8月26日，瑞安市国土资源局向浙江天元置业股份有限公司发出《关于限期缴纳土地出让金的通知》，认为原瑞安市兴城土地评估有限责任公司对上述地块出让地价进行评估时的总建筑面积为24700㎡，其中住宅21750㎡，商业用房500㎡，地下室停车及配套2450㎡，而办理供地审批手续时，该地块的总建筑面积已经原规划建设局调整为24444.4㎡，超出所评估缴纳地价建筑面积2194㎡，经测算，少缴土地出让金608.6万元，另在出让金抵扣时多抵扣了289.24万元，要求浙江天元置业股份有限公司补缴土地出让金897.84万元。2017年7月21日，瑞安市国土资源局向原告发出《履行合同义务催告通知书》，要求原告于2017年8月3日之前补缴上述款项。2018年7月6日，瑞安市国土资源局再次告知原告应履行缴纳上述土地出让金义务。催告通知书和告知书均载明原告如有异议，在收到之日起三日内提出陈述和申辩。原告均提出书面申辩。2019年4月3日，被告作出涉案履行行政协议决定书，原告遂向本院提起诉讼。另查明，2001年2月26日、2002年3月15日，浙江天元置业股份有限公司分别与瑞安市大地房地产开发有限公司及瑞安市建筑工程公司签订协议，受让泥城路面积为2.29亩及0.85亩的地产房产，转让费分别为460万元及106.25万元。2003年11月3日，瑞安市人民政府作出瑞政发〔2003〕244号《关于同意仪表团块企业用地收购价格参照滨江二期处理政策的批复》，同意仪表地块企业用地收购价格参照滨江大道二期企业收购价格，即以平均价每亩80.02万元为标准，根据临路和位置状况在±10%的幅度内予以调整。2004年3月1日，根据市旧城建设管理办公室的请示，瑞安市人民政府作出瑞政发〔2004〕33号批复，其中关于经济运行方式问题表述为：“天成二期团块开发区内的土地由市国土资源局代表市政府依法予以收回，按程序予以办理，对该范围内的地块的土地价格，由市国土资源局会同旧城建设管理办公室以市场价进行重新评估确定。同时，考虑到天成二期团块开发是旧城改造遗留工程，对开发公司与改建区内企业达成的土地价格和开发公司自有的土地、置换土地的土地价格原则上予以确认，并在确定的土地价格中给予折抵。”原判认为：一、关于涉案国有土地使用权出让合同计算合同价格是否有误，要否增加合同价款问题。被告认为签订合同之前规划指标产生了变化，住宅和商业面积超出2194.4㎡，应计入国有土地使用权出让合同而未被计入，导致少算土地出让金608.67万元，应按约定予以履行。该主张属事后对合同条件的变更与推算，并非合同约定义务，据此要求原告增加合同义务并无事实依据，也无行政法上的优益权。理由如下：1.原被告签订涉案协议并不违反自愿、平等、有偿的原则。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十一条规定“土地使用权出让合同应当按照平等、自愿、有偿的原则，由市、县人民政府土地管理部门（以下简称出让方）与土地使用者签订”，因涉案合同性质为行政协议，同时也符合行政法律、法规、规章的规定。就本案的合同条款而言，双方按批准的规划条件签订合同，对出让土地面积、价格、规划条件的约定明确、清楚，双方以协议方式签订合同，并不违反行政法律、法规、规章的规定，应为合法、有效合同。并且，合同已经于2015年履行完毕，被告并未对合同条款提出异议。2.签订前规划条件的变更并不影响合同的成立。虽然相较瑞计基〔2001〕359号文件，事后批复文件在规划条件上有所变更，而总价并未随之调整，但该调整发生在合同签订前，被告作出的承诺应以签订并获得批准的条款为准，该调整对合同的成立本身并不能构成影响。且本案也不属于签订协议后，因规划条件变更而予以补缴土地出让金的情形。3.从实现被告优益权的角度，并无法律、法规、规章规定因签订合同的条款不当而可以单方变更合同、追加土地出让金。综上，被告关于地上总建筑面积2194.4㎡未计入国有土地出让合同约定的出让金范围内而应予以追缴土地出让金的主张无事实和法律依据，本院应当予以驳回。二、关于原告在收购泥城路两地块付出的收购成本与出让金折抵时，是否多折抵289.24万元的事实。该主张属合同履行的问题。虽然2003年瑞安市人民政府作出瑞政发〔2003〕244号批复，同意仪表地块企业用地收购价格参照滨江大道二期企业收购价格，即以均价每亩80.02万元为标准在±10%的幅度内确定收购价格，但其后作出瑞政发〔2004〕33号批复，对原告与改建区内企业达成的土地价格，原则上予以确认，并在确定的土地价格中予以折抵。并且，2004年8月5日，被告出具的地价构成中也明确收购价格抵扣金额包括上述两笔，且全额予以扣减。也即并未按照瑞政发〔2003〕244号规定进行处理，而是按瑞政发〔2004〕33号批复予以处理。因此，被告主张多抵扣289.24万元，而要求原告予以补缴也并无事实依据。综上，被告作出涉案的行政决定事实与法律依据不足，依法予以撤销。原告主张被告作出涉案决定违反法定程序，被告作出行政决定前未听取其陈述和申辩，本案中，被告在送达告知书与催告通知书中，都注明了陈述和申辩的权利，原告已提出了异议，应已履行了相关的告知义务，听证并非法律规定的程序，因此原告的该主张，不予采信。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，判决撤销被告瑞安市自然资源和规划局于2019年4月3日作出的履行行政协议决定（瑞资规发〔2019〕14号）。上诉人瑞安市自然资源和规划局诉称：一、在国有建设用地使用权出让过程中，当土地出让合同约定的土地出让金数额少于法定应交土地出让金数额情形时，基于公共利益需要，国土部门单方变更土地出让合同中的出让金数额合同条款，属依法行使行政优益权，应确认行政机关单方变更合同内容符合法律规定。因土地出让及土地出让金收支工作涉及节约集约用地、经济社会可持续发展、国有土地资产收益等国家公共利益，《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》[国办法（2006）100号]对此作出专门规定。此外，依照《全国人大常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》《检察机关提起公益诉讼试点方案》《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》《最高人民检察院国土资源部关于加强协作推进行政公益诉讼促进法治国土建设的意见》等规定，土地出让涉及公共利益，土地出让金收缴工作亦被列入公益诉讼范围。因此，国土部门签订的土地出让合同如有违反法律规定的，国土部门基于公共利益需要，有权单方变更合同内容。具体到本案，双方在土地××合同中××出让××（××）××基于××瑞安市计划委员会瑞计基（2001）359号文件确定的“地上计容住宅21750ｍ，商业用房500ｍ，合计计容建筑面积22250ｍ”这一规划条件，但实际签订的土地出让合同确定的规划条件是“地上计容住宅23207.8ｍ，物业管理用房面积172ｍ，商业用房面积1064.6ｍ，合计计容建筑面积24444.4ｍ”，比计算土地出让金所依据的计容面积多出2194.4ｍ。也就是说，本案土地出让合同涉及的土地出让金数额本应依法按照计容建筑面积24444.4ｍ计算，但实际签订的土地出让合同却错误地以计容建筑面积22250ｍ计算，以致土地出让合同约定的土地出让金数额少收2194.4ｍ的土地出让金608.67万元。双方签订土地出让合同条款对应缴的土地出让金数额错误约定，违反了法律规定，已损害了国家公共利益，行政机关据此行使行政优益权变更该错误合同条款，符合法律规定。原审法院未予支持的理由及裁判结果不当。二、同上理由，关于本案土地出让地块涉及的已由被上诉人付出的收购原土地权利人不动产而支付的收购成本扣抵本案土地出让金问题，也同样涉及行政机关依法行使行政优益权，应予以确认。涉案用地在出让之前，因历史原因，已由被上诉人向原土地权利人支付收购成本566.25万元，对该笔收购成本应如何抵扣土地出让金问题，瑞安市人民政府于2003年11月3日以瑞政发（2003）244号批复确定按每亩80.2万元标准±10%范围内确定，依照该标准，可抵扣土地出让金的收购成本数额为277.01万元。但在本案土地出让合同中计算土地出让金时，仍然以566.25万元扣抵，多扣289.24万元，以致应缴而少缴土地出让金289.24万元，该情形亦应通过行政机关行使行政优益权变更合同条款而维护公共利益。综上，原审法院未依法确认上诉人单方变更土地出让合同属行使行政优益权，与法不符。请求撤销原判，改判驳回上诉人的诉讼请求。被上诉人广瑞集团有限公司辩称：一、上诉人在本案中不享有行政优益权，其主张缺乏事实和法律依据。二、案涉国有土地使用权出让合同是双方当事人在平等自愿、有偿的基础上签订的，系当事人真实意思表示，没有违反法律、法规、规章的规定。三、上诉人所引用的国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知等规范性文件，均不能作为其行使行政优益权的依据。四、原审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求驳回上诉，维持原判。经审理，原判认定的事实有相应证据证实，双方当事人亦无异议，本院予以确认。本院认为，本案争议焦点主要是两个问题，一是合同双方签订土地出让合同时对土地出让金的数额约定是否有误，上诉人以此为由要求被上诉人补交土地出让金，有无事实和法律依据；二是合同双方在计算土地出让金时，对抵扣数额的确定是否有误，被上诉人是否存在多抵扣而应予以补交的情形。从上诉人瑞安市自然资源和规划局作出的《履行行政协议决定书》的内容看，是认为被上诉人广瑞集团股份有限公司“应当按照约定履行交纳超出计2194㎡的土地出让金608.67万元”，但根据本案查明的事实，案涉国有土地使用权出让合同约定“瑞安市国土资源局出让给浙江天元置业股份有限公司的土地面积为4612㎡，土地出让金每平方米3621元，总额16700800元，总建筑面积不超过24444㎡”，不存在所谓“超出2194㎡建筑面积的土地出让金”的约定条款，上诉人主张被上诉人应当按照约定履行交纳超出计2194㎡的土地出让金608.67万元，缺乏合同依据。从上诉人在庭审过程中陈述的意见看，其作出上述决定书的本意是认为案涉土地出让金总额16700800元是计容建筑面积22250m条件下的对价，现签订案涉国有土地使用权出让合同时已经将计容建筑面积提高到24444㎡，土地出让金总额也应当相应提高，换言之，即签约时约定的土地出让金总额16700800元过低，并非计容建筑面积24444㎡条件下的案涉土地价值。合同是双方合意达成的结果，案涉国有土地使用权出让合同已经明确约定计容建筑面积24444㎡条件下的案涉土地出让金总额16700800元，虽然案涉土地出让金总额16700800元是来源于计容建筑面积22250m条件下的估价报告，但也不排除合同双方同意在土地使用条件包括计容建筑面积进行调整之后仍按土地出让金总额16700800元订立合同的可能。退一步来讲，即便排除上述可能性，合同约定的土地出让金总额16700800元确实过低，那也是当时负责签约的上诉人方工作人员的过错或过失所致，如构成重大误解，作为受损害方的上诉人只能在法定期间内依法行使撤销权，上诉人现在合同签订十多年后且已履行完毕的情况下，以行使行政优益权为由直接责令被上诉人在合同约定的土地出让金总额之外增加支付土地出让金，且在没有提供新的土地估价报告的情况下，简单的以其认为增加的计容建筑面积乘以合同约定的土地单价作为被上诉人应补交的土地出让金数额，没有事实和法律依据，本院不予支持。关于被上诉人在履行合同进行出让金折抵时，是否多折抵289.24万元的问题，本院认为，瑞安市人民政府瑞政发〔2004〕33号批复迟于瑞政发〔2003〕244号批复作出，系对案涉具体抵扣事宜作出的最终处理意见，合同双方在履行合同时也是按该批复意见执行，在瑞政发〔2004〕33号批复没有被依法撤销的情况下，上诉人认为被上诉人按应瑞政发〔2003〕244号批复进行出让金抵扣，理由不能成立，本院亦不予支持。综上，上诉人瑞安市自然资源和规划局作出被诉行政行为缺乏事实和法律依据，原判予以撤销并无不当。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人瑞安市自然资源和规划局负担。本判决为终审判决。审 判 长 许旭东审 判 员 来 敏审 判 员 郑 宇二〇二〇年六月十一日代书记员 项炯量