山东省聊城市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁15行终91号 上诉人（原审原告）：聊城宸宇新能源有限公司，住所地：茌平区胡屯镇胡屯村。 法定代表人：刘忠军，执行董事兼总经理。 委托代理人：蔡姑，北京市安理律师事务所律师。 上诉人（原审第三人）：茌平信发燃气有限公司，住所地：茌平县枣乡街温馨家园西门北侧5431号。 法定代表人：赵恩光，总经理。 委托代理人：熊纪奎，北京大成（青岛）律师事务所律师。 委托代理人：袁冰峰，北京大成（青岛）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：聊城市茌平区市政公用事业服务中心（原茌平县市政公用事业服务中心），住所地：茌平区建设路建设大厦。 法定代表人：毛永和，主任。 委托代理人：路广社，该服务中心工作人员。 委托代理人：刘金祥，山东智祥律师事务所律师。 上诉人聊城宸宇新能源有限公司（以下简称聊城宸宇公司）、茌平信发燃气有限公司（以下简称信发燃气公司）因燃气经营许可一案，不服聊城市茌平区人民法院（2019）鲁1523行初56号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院查明:2014年10月10日，根据《茌平县燃气专项规划（2012年-2030年）》等材料，被告（原茌平县市政公用事业管理局）下发《关于明确我县管道燃气企业经营区域的通知》（茌市政公用字（2014）54号，以下简称2014年54号文件），该文件明确第三人的燃气经营区域包括胡屯镇人民政府所辖现行行政区域；2014年10月29日，第三人依法获得山东省住房和城乡建设厅颁发的《燃气经营许可证》（编号：鲁201415050022G）。2018年2月5日，被告作出《关于聊城宸宇新能源有限公司申请的批复》（茌市政公用字【2018】12号）。被告又同意向原告发放《燃气许可证》，2018年2月6日，被告发放给原告《燃气经营许可证》（许可证编号：鲁201715050617G），经营区域为胡屯镇。2019年5月22日，被告作出《关于聊城宸宇新能源有限公司燃气经营许可证吊销的通知》（以下简称吊销许可证通知），被告吊销了原告的《燃气经营许可证》（许可证编号：鲁201715050617G）。原告不服提起行政诉讼，要求撤销被告于2019年5月22日作出的《关于聊城宸宇新能源有限公司燃气经营许可证吊销的通知》。 另查明，茌平县人民政府办公室茌政办字【2018】75号文件，该文件明确规定2018年12底前，县行政审批服务局正式挂牌运行，并对其职责范围内行政审批行为承担相应责任。其中茌平县划转行政许可及关联事项清单第75项、第88项、第89项、第90项、第91项明确规定了燃气经营许可证的核发、年检、燃气设施审批等燃气许可所有项目。 一审法院认为，（一）关于本案两个被告、两个行政行为能否在本案合并诉讼问题。原告聊城宸宇公司诉被告茌平县市政公用事业服务中心（被告一）、茌平县行政审批服务局（被告二）及第三人信发燃气公司燃气许可撤销一案，经开庭审理后，查明原告所诉两被告要求撤销事项系相对独立的两个行政机关的两个不同的行政行为，根据人民法院受理行政案件“一行为一诉讼”的基本原则，法院向原告进行了法律适用释明；经释明后，原告于2019年12月2日向法院递交了《变更诉讼请求申请书》，变更诉讼请求为：请求撤销被告茌平县市政公用事业服务中心于2019年5月22日作出的《关于聊城宸宇新能源有限公司燃气经营许可证吊销的通知》。法院收到《变更诉讼请求申请书》后，分别送达第一被告、第二被告及第三人，被告二于2019年12月3日向法院递交《关于对变更诉讼请求申请书的处理意见》，《意见》载明：“……同意该变更诉讼请求书中原告撤回对我局诉讼请求的意见。”，以上原告《变更诉讼请求申请书》及（原）被告二《关于对变更诉讼请求申请书的处理意见》，经本院审查符合相关法律规定，本院依法予以认可。 （二）关于被告作出的行政行为是否应予撤销问题。 《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条规定：“公民、法人或者其他组织起诉请求撤销行政行为，人民法院经审查认为行政行为无效的，应当作出确认无效的判决。”以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十九条第一款第一项规定：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格。……”；本案中，2019年2月27日中共茌平县委机构编制委员会发布茌编【2019】2号《关于部分承担行政职能事业单位机构调整的通知》，明确规定被告茌平县市政公用事业管理局从即日起“行政职能划归机关后，县市政公用事业管理局由正科级调整为副科级、更名为县市政公用事业服务中心，为县综合行政执法局所属公益一类事业单位；”。茌平县人民政府办公室茌政办字【2018】75号文件，明确规定2018年12底前，县行政审批服务局正式挂牌运行，并对其职责范围内行政审批行为承担相应责任。其中茌平县划转行政许可及关联事项清单第75项、第88项、第89项、第90项、第91项明确规定了燃气经营许可证的核发、年检、燃气设施审批等燃气许可所有项目。被告在明知本单位已没有燃气经营许可撤销（吊销）行政职能的情况下，依然于2019年5月22日作出了《关于聊城宸宇新能源有限公司燃气经营许可证吊销的通知》，属实施主体不具有行政主体资格所作行政行为，其所作出的《关于聊城宸宇新能源有限公司燃气经营许可证吊销的通知》依法应确认无效。 （三）关于被告将胡屯镇的燃气经营权先后审批给第三人、原告造成经营区域交叉重叠的问题。本案中被告茌平县市政公用事业服务中心（原市政公用事业局）于2014年10月10日下发茌市政公用【2014】54号文件，文件明确规定：信发燃气公司经营区域包括胡屯镇，山东省住房和城乡建设厅于2014年10月29日颁发鲁201415050022G燃气经营许可证，经营区域包括胡屯镇。被告在第三人的涉案燃气经营许可证未经法定程序予以撤销的情况下，被告又于2017年4月17日下发茌市政公用字【2017】33号文件，文件明确规定：聊城宸宇公司经营区域为胡屯镇；2018年2月5日，被告作出《关于聊城宸宇新能源有限公司申请的批复》（茌市政公用字【2018】12号）。2018年2月6日，被告又重复给原告发放《燃气经营许可证》（许可证编号：鲁201715050617G），经营区域为胡屯镇。鲁建燃热字（2015）6号《山东省住房和城乡建设厅关于印发〈山东省燃气经营许可管理办法〉的通知》第三条规定：“……严格落实各项安全管理制度，从严实施管理管道企业按区域经营，严禁企业之间的经营区域、管网交叉重叠，加强燃气设施保护，确保燃气设施运行安全。……”，本案中，被告将胡屯镇的燃气经营权先后许可给第三人、原告，造成第三人与原告燃气经营区域交叉重叠，违背了燃气安全管理制度及相关法律规定，存在对同一区域将具有排他性的独家特许经营权先后重复许可给不同的主体的行为，应当认定被告将胡屯镇的燃气经营权重复许可给聊城宸宇公司的行为违法。 《中华人民共和国行政许可法》第六十九条第一款第四项规定：“有下列情形之一的，作出行政许可决定的行政机关或者其上级行政机关，根据利害关系人的请求或者依据职权，可以撤销行政许可：（四）不具备申请资格或者不符合法定条件的申请人准予行政许可的”。茌平县人民政府办公室茌政办字【2018】75号文件，该文件明确规定2018年12底前，县行政审批服务局正式挂牌运行，并对其职责范围内行政审批行为承担相应责任。其中茌平县划转行政许可及关联事项清单第75项、第88项、第89项、第90项、第91项明确规定了燃气经营许可证的核发、年检、燃气设施审批等燃气许可所有项目。本案中，对于未依法作出的燃气经营许可，应由具有燃气经营许可权限的行政机关单位采取补救措施，依法作出行政处理，妥善解决本案经营权争议。 综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条第一款、第九十九条第一款第（一）项之规定，判决确认被告聊城市茌平区市政公用事业服务中心（原茌平县市政公用事业局）于2019年5月22日作出的《关于聊城宸宇新能源有限公司燃气经营许可证吊销的通知》的行政行为无效。案件受理费50元，由被告聊城市茌平区市政公用事业服务中心负担。 上诉人聊城宸宇公司不服一审判决，上诉称：一、根据聊城宸宇公司、信发燃气公司分别与茌平县人民政府签署的《茌平县行政区域管道燃气特许经营协议》约定，茌平区人民政府将胡屯镇的燃气特许经营权许可给聊城宸宇公司，而信发燃气公司在胡屯镇不享有燃气特许经营权。一审法院认定被上诉人将胡屯镇燃气经营权重复许可给聊城宸宇公司的行为违法，不仅事实认定错误，而且该等认定系当事人未提出诉讼请求的情形下作出，不仅违反了诉判一致的原则，亦严重损害了聊城宸宇公司的合法权益。二、一审法院适用法律错误，对被上诉人的行政行为的性质作出错误认定；被上诉人系县执法局所属一类事业单位，系事业单位法人，属于行政机关；而被上诉人吊销聊城宸宇公司的燃气经营许可证，不仅明显属于超越职权的行为，而且违反法定程序，市政中心的行政行为应当予以撤销，而并非系一审法院所裁判的确认无效。综上，请求二审法院撤销一审判决，依法改判支持上诉人的诉讼请求，一、二审诉讼费由被上诉人承担。 上诉人信发燃气公司不服一审判决，上诉称：一、一审判决书关于“聊城市茌平区市政公用事业服务中心（原茌平县市政公用事业管理局）在信发燃气公司已经在先取得胡屯镇燃气经营许可后，重复将胡屯镇的燃气经营权许可给聊城宸宇公司的行为违法”的认定具有事实和法律依据。一审判决书的该项认定足以证明聊城宸宇公司违法取得的燃气经营许可证应当予以撤销。二、被上诉人系茌平区燃气行业管理部门，具有依法撤销聊城宸宇公司违法取得的燃气经营许可证的行政职权，涉案撤销通知合法有效。茌平区机构改革实际施行存在滞后，在2019年8月26日行政审批服务局权责清单正式确认公布前，被上诉人依然具有撤销违法燃气经营许可证的法定职权。即使根据机构改革的文件，行政审批服务局仅负责燃气经营许可证核发，核发后的日常监管职权仍然由作为燃气管理部门的被上诉人行使。三、被上诉人作出的涉案撤销通知认定事实清楚、法律依据充分，程序合法。涉案撤销通知系被上诉人在调查认定聊城宸宇公司未经法定程序重复取得在胡屯镇的燃气经营许可证的基础上，与信发燃气公司、聊城宸宇公司充分协商，听取各方意见后，依法作出，一审判决书同样作出了聊城宸宇公司持有的燃气许可证系被上诉人违法发放的认定。综上，请求二审法院撤销一审判决，依法改判确认被上诉人作出的《关于聊城宸宇新能源有限公司燃气经营许可证吊销的通知》合法有效，驳回被上诉人的诉讼请求。一、二审诉讼费由聊城宸宇公司承担。 被上诉人聊城市茌平区市政公用事业服务中心未提交书面答辩意见。 本院经审理查明的事实与一审一致，本院依法予以确认。 本案经合议庭评议，本院认为。 依据茌平县人民政府办公室茌政办字【2018】75号文件显示，2018年12月底前县行政审批服务局正式挂牌运行，燃气经营许可证的核发、年检、燃气设施审批等燃气许可所有项目属县行政审批服务局，被上诉人已不具有燃气经营许可撤销（吊销）行政职能。被上诉人在不具备作出吊销燃气经营许可证的行政职权的情况下，作出《关于聊城宸宇新能源有限公司燃气经营许可证吊销的通知》，属实施主体不具有行政主体资格所作行政行为。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条规定，公民、法人或者其他组织起诉请求撤销行政行为，法院经审查认为行政行为无效的，应当作出确认无效的判决。本案中，虽上诉人聊城宸宇公司诉求为撤销被诉行政行为，但一审法院经审查认为被诉行政行为属无效的行政行为，判决确认被诉行政行为无效，符合法律规定。 一审法院认为被上诉人将胡屯镇的燃气经营权先后审批给两上诉人造成经营区域交叉重叠，继而认定被上诉人将胡屯镇的燃气经营权重复许可给聊城宸宇公司的行为违法，超出本案审查范围，本院予以纠正。 综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人聊城宸宇新能源有限公司、茌平信发燃气有限公司各负担25元。 本判决为终审判决。 审判长  孙金昌 审判员  李 扬 审判员  孟庆杰 二〇二〇年六月九日 法官助理高明明 书记员任义凡