铜川市耀州区人民法院   行政判决书     （2019）陕0204行初35号       原告：左浪，男，1986年XX月XX日生，汉族，住铜川市新区。     委托诉讼代理人：王亚洲，铜川市148法律服务所法律工作者。   被告：铜川市城市管理执法局 。住所地：铜川市新区。   法定代表人：王国干，系该局局长。   出庭负责人：邱彦刚，系该局副局长。   委托诉讼代理人：李小娟，陕西兰天律师事务所律师。   委托诉讼代理人：郭盼盼，陕西兰天律师事务所律师。   原告左浪诉被告铜川市城市管理执法局（以下简称市城管局）撤销行政处罚纠纷一案，本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。原告左浪及其委托诉讼代理人王亚洲，被告市城管局出庭负责人邱彦刚及单位的委托诉讼代理人李小娟、郭盼盼均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。   被告市城管局于2019年7月29日作出铜城执罚字 [2019] 11号行政处罚决定书（以下简称被诉行政行为）。因原告左浪未经规划部门审批擅自建房，对其处以罚款人民币贰万捌仟元，限2019年8月31日前自行拆除违法建筑物。   原告左浪诉称，请求依法判令：一、撤销铜川市城市管理执法局作出的铜城执罚字 [2019] 11号行政处罚决定书;二、本案的诉讼费由被告承担。事实理由：2019 年7月29日作出了铜城执罚字[2019]11号行政处罚决定书，此决定书严重违反法律规定和法定程序，侵害了原告的权利。首先，被告的处罚主体不适格，依照《中华人民共和国城乡规划法》第十一条的规定：国务院城乡规划主管部门负责全国的城乡规划管理工作，县XX乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。然而，城市管理局并不是法律授权处罚主体，不具有处罚的主体资格。其次，被告作出的处罚决定书无法律依据。《陕西省城市管理综合执法条例》中明确规定了，被告的职权范围， 然而被告并没有按照上述条例进行执法，被告无视法律规定，越权执法，严重侵害了原告的权利。再次，被告的执法超越职权范围，无权处罚。根据《陕西省城市管理综合执法条例》第二十一条规定，城市管理局并无罚款和限期拆除权利，而被告作出了罚款和拆除的决定，此越权行为无法律依据。最后，2019年7月9日作出铜城执罚字[2019]11号行政处罚决定书，也就在当日，被告也做出了《行政处罚事先告知书》，两个行政行为，同在一天作出，并没有给予原告足够的时间陈述申辩和有权要求听证的权利，被告的行政行为严重违反法律规定，侵害原告的合法权利。综上所述，被告在无法律法规授权的情况下做出了处罚决定书，此行为严重违反法律规定和法律程序，侵害原告的权益，现向本院提起诉讼。   被告市城管局辩称，认为不应当撤销铜城执罚字[2019]11号行政处罚决定书。理由：一、被告处罚的主体适格。为贯彻《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发[2002] 17 号）的政策。中共铜川市委铜川市人民政府《关于印发＜铜川市深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作实施方案＞的通知》（铜发[2017]12号）、《铜川市人民政府办公室关于印发铜川市城市管理执法局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（铜政办发[2017]39号），根据该两份文件，被告被明确授权负责对未取得建设工程规划许可证，未按照建设工程规划许可证的规定进行建设等违法行为的行政处罚，因此被告有明确的授权，其主体资格适格；二、被告作出行政处罚有法律依据、没有超越职权范围。根据铜发[2017] 12号、铜政办发[2017]39号编办文件，被告具有对未取得规划许可证等违法行为的行政处罚权，行政处罚包括警告、罚款、责令停产停业等。被告依据编办文件及法律规定对原告作出罚款、停工建设等处罚符合法律规定，并未超越职权；三、被告作出行政处罚决定书事实清楚、程序合法、符合法律规定。原告在其诉状中所说被告于2019年7月29日同时做出《行政处罚事先告知书》、铜城执法罚字[2019] 11号行政处罚决定书，不符合客观事实。被告在经过现场检查、询问、充分讨论，确认原告修建行为违法后于2019年7月5日向其发出责令停工通知书、责令改正通知书，但原告并未停止建设、未改正违法行为。到2019年7月10日经被告询问，原告承诺会尽快去相关部门补办手续，但原告并未补办。2019年7月15日经讨论，拟对原告作出停建、罚款等行政处罚，被告于2019年7月18日向原告发出《行政处罚听证告知书》、《行政处罚事先告知书》。但原告在规定期限内未申请听证并未进行陈述、申辩，视为原告自己放弃听证、陈述、申辩。故被告于2019年7月29日作出铜城执罚字[2019]11号行政处罚决定书。被告作出行政处罚决定书事实清楚、程序合法、符合法律规定。综上所述，被告认为应当驳回原告的诉讼请求。    被告市城管局向本院提交了以下证据：一、《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》、中共铜川市委铜川市人民政府《关于印发＜铜川市深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作实施方案＞的通知》、《铜川市人民政府办公室关于印发铜川市城市管理执法局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》，证明被告作出行政行为有合法依据，有明确的授权，主体适格；二、行政执法案件材料：行政处罚决定书、送达回证；行政处罚案件立案审批表；勘验检查笔录；现场照片；责令停工通知书；责令改正通知书；询问笔录；讨论报告；相对人身份证复印件；案件听证审批表、行政处罚听证告知书、送达回证；行政处罚决定事先告知审批表、行政处罚事先告知书、送达回证；行政处罚决定审批表；案件处理审批表；案件调查终结报告；罚款催缴通知书，证明被告作出行政行为程序合法，事实清楚，符合法律规定。   经庭审质证，原告左浪对被告市城管局提交证据一真实性认可，证明目的不认可。理由：根据国发［2002］17号文件的开篇就提出依照行政处罚法第十六条的规定，行政处罚权的设定应由国务院或者国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府决定行政机关行使相关的行政处罚权，而铜川市政府出台的两份文件均缺乏国务院或者经国务院批准的省级人民政府的决定，因此，被告没有处罚权，不具备处罚主体资格；12号文件第五页第八行也未明确被告享有处罚权；《铜川市人民政府办公室关于印发铜川市城市管理执法局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》第九页第三行中明确了市城管局与市规划局职责分工界限，原告所建房屋未经规划部门作出合法性的认定，被告就对原告作出处罚决定显然违反法定程序，认定是前置程序；退一步讲，即便被告享有处罚权力，行政处罚权和行政处罚的实施权分离，被告没有权利规定让原告限期拆除；基于被告缺乏主体资格，故对证据二不发表质证意见，认为证据二整体无意义。   原告左浪当庭未向本院提交证据。   本院对双方均无异议的证据予以确认。   经审理查明，2019年7月5日，被告市城管局对原告左浪自建住房进行检查时，发现原告左浪在未能提供建设工程规划许可证的情况下对原有住房进行改扩建的违法事实，当日即下发《责令停工通知书》和《责令改正通知书》，要求左浪停止实施违法行为。   2019年7月10日，被告市城管局对原告左浪进行书面询问时，左浪回答称“在建房屋没有规划部门的审批手续，2019年5月30日开始施工，扩建三层，每层面积为144平方米，总计432平方米，每平方米工程造价约660元”，同时还答称“因为我对手续不太懂，想着是自己家的房子，所以没有想到还要办理什么手续，我会尽快去相关部门补办手续，也请你们看在我积极配合的态度上，对我从轻处罚”。   2019年7月23日，被告市城管局向左浪直接送达《行政处罚事先告知书》和《行政处罚听证告知书》，左浪未在指定期限内行使陈述、申辩和要求听证的权利。   被告市城管局于2019年7月29日作出铜城执罚字 [2019] 11号行政处罚决定书，因原告左浪未经规划部门审批擅自建房，对其处以罚款人民币贰万捌仟元，限2019年8月31日前自行拆除违法建筑物。该处罚决定书于2019年8月5日向左浪送达。   原告左浪于2019年9月4日向本院提起诉讼。   本院认为，根据原告左浪的诉称以及被告市城管局的辩称，本案争议的焦点问题为：一、被告市城管局是否有权作出案涉被诉行政行为；二、被诉行政行为是否合法。   关于被告市城管局是否有权作出案涉被诉行政行为的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。人民法院审理行政案件，参照规章”之规定可以看出，地方性法规是指省、自治区和直辖市人民代表大会及其常委会，省、自治区人民政府所在地的市和国务院批准的较大的市以及经济特区所在市的人民代表大会及其常委会所制定的规范性文件的总称，地方性法规只能适用于本行政区域内。据此，被告市城管局在陕西省区域内依据《陕西省城市管理综合执法条例》（2018年11月30日陕西省第十三届人民代表大会常务委员会第八次会议通过）对原告左浪作出被诉行政行为并非属于越权行为，而依据《陕西省城市管理综合执法条例》第十一条、第十二条之规定，被告市城管局对辖区范围内行政相对人的违法行为依法享有相应的行政处罚权，故原告左浪抗辩被告市城管局无权作出被诉行政行为于法无据，本院不予支持。   关于被诉行政行为是否合法的问题。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县XX乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款”和《中华人民共和国行政处罚法》第十五条“行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施”、第三十六条“除本法第三十三条规定的可以当场作出的行政处罚外，行政机关发现公民、法人或者其他组织有依法应当给予行政处罚的行为的，必须全面、客观、公正地调查，收集有关证据；必要时，依照法律、法规的规定，可以进行检查”、第四十一条 “行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立；当事人放弃陈述或者申辩权利的除外”、第四十二条“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。当事人不承担行政机关组织听证的费用”之规定，对于未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的违法行为，就实体处理应当适用《中华人民共和国城乡规划法》之外，在处罚程序上仍应当适用《中华人民共和国行政处罚法》之规定，具体到本案中，2019年7月5日，被告市城管局对原告左浪自建住房进行检查时，发现原告左浪在未能提供建设工程规划许可证的情况下对原有住房进行改扩建的违法事实，2019年7月10日，被告市城管局对原告左浪进行书面询问时，左浪回答称“在建房屋没有规划部门的审批手续，2019年5月30日开始施工，扩建三层，每层面积为144平方米，总计432平方米，每平方米工程造价约660元”，同时还答称“因为我对手续不太懂，想着是自己家的房子，所以没有想到还要办理什么手续，我会尽快去相关部门补办手续，也请你们看在我积极配合的态度上，对我从轻处罚”，据此可以看出，被告市城管局作出的被诉行政行为认定事实清楚，证据确凿；就行政程序方面，被告市城管局在现场检查发现后，当日即下发《责令停工通知书》和《责令改正通知书》，要求左浪停止实施违法行为，2019年7月23日向左浪送达《行政处罚事先告知书》和《行政处罚听证告知书》，充分保障左浪的合法权利，被告市城管局在作出被诉行政行为时符合上述处罚法之规定，并无不当之处。需要指出的是，被告市城管局在2019年7月18日作出《行政处罚事先告知书》和《行政处罚听证告知书》，根据送达回证显示均于2019年7月23日向左浪直接送达，但被告市城管局在其被诉行政行为的文书中错误的书写为2019年7月29日送达上述文书，此系笔误，实际并未限制或者剥夺原告左浪的权利，在此，本院希望被告市城管局在今后的执法活动中严格规范文书起草和校对工作，应以严谨的工作态度开展行政管理活动，防止类似问题再发生。综上所述，被告市城管局作出的铜城执罚字［2019］11 号行政处罚决定书认定事实清楚，证据确凿充分，适用法律正确，程序正当合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：   驳回原告左浪的诉讼请求。   案件受理费50元，由原告左浪负担。   如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于陕西省铜川市中级人民法院。           审判长焦志成   人民陪审员刘国今   人民陪审员肖桂玲       二〇二〇年五月二十七日     书记员马莉        1