湖南省长沙市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘01行终278号上诉人（原审原告）永州市梓东房地产开发有限公司，住所地湖南省永州市冷水滩区舜皇大道1-1号。法定代表人宁服枚，该公司董事长。委托代理人冯德喜，该公司员工。被上诉人（原审被告）湖南省自然资源厅，住所地湖南省长沙市天心区湘府西路8号。法定代表人周海兵，该厅厅长。委托代理人李邵辉，该厅工作人员。委托代理人陈子霆，湖南泓锐律师事务所律师。上诉人永州市梓东房地产开发有限公司（以下简称梓东房地产公司）因与被上诉人湖南省自然资源厅行政复议一案，不服长沙铁路运输法院（2019）湘8601行初879号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审法院查明：2012年，梓东房地产公司在开发舜皇一号项目时超出批准用地范围，占用国有储备土地（由永州市城市建设投资开发有限责任公司负责管理）修建舜皇一号梓东广场售楼中心。2013年永州市城市建设投资开发有限责任公司（以下简称永州市城投公司）依次向原永州市凤凰园经济开发区控违拆违工作领导小组办公室、永州市控违拆违领导小组办公室发函反映舜皇一号梓东广场违法建筑的情况。2016年6月14日，永州市住房和城乡规划建设局向原永州市国土资源局作出永住建函〔2016〕256号《关于核实“舜皇一号梓东广场”项目超用地建设是否符合规划情况的复函》，指出该项目营销中心超出用地范围，超出建设工程规划许可批准的面积，不符合已审批的修建性详细规划，该项目侵占的371.6平方米国有土地在现行控制性详细规划中为商业用地。2016年6月23日，永州市房产局向梓东房地产公司颁发《房屋所有权证》（永房权证冷字第××号）。2016年7月2日，原永州市国土资源局凤凰园分局向梓东房地产公司作出《接受调查通知书》。该分局于2016年7月6日对舜皇一号项目超红线非法占用国有土地修建营销中心项目进行立案调查，于同年7月13日作出《行政处罚告知书》，并于同年7月19日作出永〔凤〕国土资罚资〔2016〕第6号《行政处罚决定书》，决定没收梓东房地产公司在国有储备土地上超面积兴建的建筑物，并处以10531元罚款。2016年7月19日，梓东房地产公司缴纳罚款10531元。2016年8月8日，该分局向永州市住房和城乡规划建设局提交《关于明确“舜皇一号梓东广场”项目用地超发证面积能否单独规划设计的函》，指出拟对梓东房地产公司营销中心非法占用的国有储备土地进行出让，请永州市住房和城乡规划建设局明确该宗地能否单独规划建设。2016年9月8日，永州市国土资源局经济技术开发区分局（原永州市国土资源局凤凰园分局）作出《永州市国土资源局经济开发区分局会审会议纪要》（第十六期）决定，关于梓东房地产公司申请回购舜皇一号梓东广场售楼中心违法建筑的问题，按照《永州市中心城区依法没收的违法用地上建筑物及其他设施处置办法》，同意由梓东房地产公司以224118元进行回购。2016年9月13日，梓东房地产公司向永州市非税收入管理局汇缴结算户缴纳了没收房屋折价回购款224118元。2016年11月4日，原永州市国土资源局执法监察支队在该分局上报的《违法用地办理建设用地报批手续通知书》中，签署同意梓东房地产公司办理用地手续。2017年2月7日，永州市住房和城乡规划建设局向该分局作出永住建函［2017］46号《关于明确舜皇一号梓东广场项目用地超发证面积能否单独设计和单独建设的函》，指出“该宗地用地较为规整，但是面积较小，为零星用地，建议与周围地块统一规划调整”。2017年3月17日，《永州市国土资源局经济开发区分局会审会议纪要》（第三期）指出，梓东房地产公司占用的土地需与周边空地整体出让，不能单独协议出让，告知梓东房地产公司将回购款退回。2017年11月16日，梓东房地产公司提交《请求补缴土地出让金办理不动产证的报告》，请求缴纳土地出让金，办理不动产证。2018年1月17日，该分局向永州市城投公司作出《关于将Ｃ-01-01号地块剩余土地进行出让的函》，咨询是否可将Ｃ-01-01号地块中被非法占用的376.1平方米的土地及剩余未出让土地一并进行挂牌出让。2018年6月15日，永州市城投公司向该分局提交《关于请求重新处理Ｃ-01-01号地块上被非法占用的376.1平方米国有储备土地问题的函》，要求重新审查梓东房地产公司回购违法建筑事项，退还回购款，并拆除建筑物。2018年7月10日，该分局向永州市财政局提交《关于退还永州市梓东房地产开发有限公司回购款的请示》，请求退还梓东房地产公司缴纳的回购款。2018年7月31日，永州市城投公司作出永城投函〔2018〕244号《关于将Ｃ-01-01号地块上被非法占用的376.1平方米国有储备土地及周边土地一并挂牌出让的复函》，请该分局依法依规按程序处理。2019年8月19日，永州市自然资源和规划局（以下简称永州市自规局）作出永自然资撤罚字［2019］1号《撤销行政处罚决定书》，以该分局系永州市自规局的直属分局，无独立行使行政处罚决定权力，主体资格不适合为由，决定撤销该分局作出的《行政处罚决定书》。梓东房地产公司不服，于2018年8月24日向湖南省自然资源厅申请行政复议。湖南省自然资源厅于2019年8月26日收到梓东房地产公司的行政复议申请，于2019年8月29日向永州市自规局作出了《行政复议答复通知书》。永州市自规局于2019年9月9日提交《答复意见书》及相关材料。湖南省自然资源厅于2019年11月25日作出湘自然资复决字［2019］第60号行政复议决定，撤销永州市自规局作出的永自然资撤罚字［2019］1号《撤销行政处罚决定书》，并于2019年11月27日邮寄送达给梓东房地产公司。梓东房地产公司于2019年11月29日签收。梓东房地产公司不服，提起本案诉讼，请求撤销湖南省自然资源厅作出的湘自然资复决字［2019］第60号行政复议决定，改判湖南省自然资源厅责令永州市自规局按其同意的《违法用地办理建设用地报批手续通知书》依法为梓东房地产公司办理用地出让手续。原审法院认为，《中华人民共和国行政复议法》第十二条规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。本案中，湖南省自然资源厅作为永州市自规局的上一级主管部门，具有对永州市自规局的具体行政行为进行行政复议的法定职责。《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项规定，具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法：1.主要事实不清、证据不足的；2.适用依据错误的；3.违反法定程序的；4.超越或者滥用职权的；5.具体行政行为明显不当的。本案中，原永州市国土资源局凤凰园分局作为永州市自规局的派出机构，对外行使行政处罚职权时，应当以永州市自规局的名义作出处罚决定，其以自身名义向梓东房地产公司下达永〔凤〕国土资罚资〔2016〕第6号《行政处罚决定书》，不符合法律规定。但是原永州市国土资源局执法监察支队在审核原永州市分局上报的《违法用地办理建设用地报批手续通知书》时，对该分局行政处罚事实认定、处罚内容及执法结果签署了同意意见，并未对其执法主体资格提出异议，可视为永州市自规局对该处罚决定予以认可。因此，该《行政处罚决定书》虽处罚主体存在瑕疵，但因永州市自规局对该处罚决定予以认可，且处罚实体内容合法，可以不予撤销。永州市自规局作出的永自然资撤罚字［2019］1号《撤销行政处罚决定书》，明显不当。湖南省自然资源厅据此作出被诉行政复议决定，撤销永州市自规局作出的该《撤销行政处罚决定书》，符合《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项的规定。同时，湖南省自然资源厅在法定期限内作出被诉行政复议决定并向梓东房地产公司送达，程序合法。至于梓东房地产公司主张湖南省自然资源厅在复议决定的事实认定部分关于“永州市国土资源局经济技术开发区分局同意梓东房地产公司申请回购建筑物，和永州市房产局为案涉房屋颁发所有权证的行为，明显不当，应予纠正”的表述影响其权益，超出其复议申请范围的问题。行政复议决定是对具体行政行为，从认定事实是否清楚、证据是否确凿、适用依据是否正确、程序是否合法、内容是否适当等方面进行全面审查。本案被诉行政复议决定产生的法律后果是，永州市自规局作出的永自然资撤罚字[2019]1号《撤销行政处罚决定书》被撤销。关于案涉项目建筑物如何处理、房屋所有权证问题，相关职能部门如在后续作出相应的行政行为，梓东房地产公司不服，可在相应的行政程序中依法主张救济权利，亦可就相应的行政行为提起诉讼。因此，梓东房地产公司认为湖南省自然资源厅认定上述事实明显不当，应予纠正的主张于法无据，不予支持。综上所述，湖南省自然资源厅作出的被诉行政复议决定认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律、法规正确。梓东房地产公司诉称的事实和理由不能成立，对其诉讼请求，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回梓东房地产公司的全部诉讼请求。梓东房地产公司不服上述判决，向本院提起上诉称：1.被上诉人作出撤销的决定书结果正确，但部分事实认定错误。（1）被上诉人在决定书“本复议机关认为”部分认定“永州市国土资源局经济技术开发区分局在永州市住房和城乡建设局尚未出具有关规划意见，且宗地事实上不属于可单独规划设计、宜与周边空地整体出让的情况下，同意申请人回购建筑物，明显不当，应予以纠正”，该认定与事实不符。永州市国土资源局凤凰园分局在下达《行政处罚决定书》前，永州市住房和城乡建设局出具《关于核实“舜皇一号梓东广场”项目超用地建设是否符合规划情况的复函》（永住建函[2016]256号），指出“该项目侵占的371.6平方米国有土地在现行控制性详细规划中为商业用地”，而该项目建设的正是营销中心，用于商业，这与现行控制性详细规划是相符的。根据永州市人民政府办公室《关于印发〈永州市中心城区依法没收的违法用地上建筑物及其他设施处置办法〉的通知》（永政办发[2014]7号）第七条第（一）项的规定，永州市国土资源局凤凰园分局同意上诉人回购建筑物，符合永州市人民政府的相关规定。且永州市国土资源局凤凰园分局向永州市自然资源和规划局提交《违法用地办理建设用地报批手续通知书》时，报告了作价处置情况，作为永州市自然资源和规划局的执法机构，执法监察支队签署了“同意”的意见。（2）被上诉人在“本复议机关认为”部分中还错误认定“……同时，永州市房产局于2016年6月23日为涉案房屋颁发《房屋所有权证》的行为，与永州市人民政府《关于永州市冷水滩区行政区（含永州经济技术开发区）实施不动产统一登记的通告》中明确的冷水滩区（含永州经济技术开发区）不动产统一登记工作由原永州市国土资源局负责实施的要求不符，应予以纠正”，该认定无视永州市人民政府其他相关规定及实践中的实际操作方式，显失公正。且该认定部分是不动产登记事项，而行政复议事项是行政处罚事项，两者有关联，但无直接、必然联系，被上诉人不应节外生枝、画蛇添足。2.被上诉人不仅错误认定事实，还选择性适用政策，违反了行政复议的公正原则。上诉人诉请撤销并改判的主因是其13页中“此外……应予以纠正”这段错误认定事实的内容，该内容都是被上诉人为永州市自然资源和规划局下一步处理提供依据，如果上诉人认可，必将对上诉人造成较大损失。而对上诉人有利的政策依据，被上诉人避而不提。根据永州市人民政府办公室《关于印发〈永州市中心城区依法没收的违法用地上建筑物及其他设施处置办法〉的通知》（永政办发[2014]7号）第九条的规定，上诉人可以凭缴款凭证办理用地审批手续，但永州市自然资源和规划局的下属机构一直以各种理由拒绝，被上诉人可以责令永州市自然资源和规划局履行。被上诉人选择性适用法律，难以令上诉人信服。3.被上诉人错误认定事实的行为，超越行政复议请求范围，加重了上诉人的义务或者减损了上诉人的权益。被上诉人不应该超越请求范围进行实质审查，违背“请求权基础思维原则”，且该内容有可能为永州市自然资源和规划局后续的违法行政行为提供生效文书确定的事实或者法理依据，加重了上诉人的义务或者减损上诉人的权益。综上，请求撤销原审判决，改判撤销湘自然资源复决字[2019]第60号行政复议决定中的“此外……应予以纠正”的错误认定。湖南省自然资源厅答辩称：原审判决认定事实清楚，适用依据正确，依法应予维持。梓东房地产公司的上诉没有事实和法律依据，请求驳回上诉，维持原判。双方当事人在本案一审中提交的证据已随案移送本院。经审查，可以作为本院认定事实的依据。二审查明的事实与原审认定的事实一致。本院认为，本案中，梓东房地产公司对被诉行政复议决定的结果无异议，仅对其中认定的“永州市国土资源局经济技术开发区分局在永州市住房和城乡建设局尚未出具有关规划意见，且宗地事实上不属于可单独规划设计、宜与周边空地整体出让的情况下，同意申请人回购建筑物，明显不当，应予以纠正”和“永州市房产局于2016年6月23日为涉案房屋颁发《房屋所有权证》的行为，与永州市人民政府《关于永州市冷水滩区行政区（含永州经济技术开发区）实施不动产统一登记的通告》中明确的冷水滩区（含永州经济技术开发区）不动产统一登记工作由原永州市国土资源局负责实施的要求不符，应予以纠正”的事实有异议。因被诉行政复议决定所产生的法律后果是，永州市自规局作出的涉案撤销行政处罚决定被撤销。湖南省自然资源厅在行政复议审查过程中发现的涉案建筑物处理及房屋所有权颁证主体的问题，并未作出相应的行政决定。相关职能部门后续如针对上述问题作出相应的行政行为，梓东房地产公司可在相应的程序中依法主张权利，并可提起行政诉讼。故梓东房地产公司请求撤销湖南省自然资源厅在“本复议机关认为”部分中的“此外……同时……应予以纠正”的部分事实，没有法律依据，不予支持。综上，梓东房地产公司的上诉理由不能成立，对其上诉请求不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人永州市梓东房地产开发有限公司负担。本判决为终审判决。审判长 周 永审判员 陈丽琛审判员 傅美容二〇二〇年六月三日书记员 刘 哲附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。