广东省广州市中级人民法院民 事 判 决 书（2020）粤01民终6443号上诉人（原审被告、反诉原告）：广州加立建筑材料有限公司，住所地广州市天河区翰景路1号金星大厦5楼F05-80。法定代表人：江蔚菁，该公司经理。委托诉讼代理人：曹强华，广东法制盛邦律师事务所律师。委托诉讼代理人：黎家学，广东法制盛邦律师事务所律师。被上诉人（原审原告、反诉被告）：广州市个体私营经济试验区管理委员会办公室，住所地广州市白云区江高镇金沙路9号。法定代表人：叶华东，该办公室主任。委托诉讼代理人：霍小媚，广东启源律师事务所律师。委托诉讼代理人：朱江，广东启源律师事务所律师。上诉人广州加立建筑材料有限公司（以下简称加立公司）因与被上诉人广州市个体私营经济试验区管理委员会办公室（以下简称管委会办公室）建设用地使用权出让合同纠纷一案，不服广州市白云区人民法院（2019）粤0111民初23601号民事判决，向本院提起上诉。本院于2020年3月19日立案后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。加立公司上诉请求：1、撤销一审判决第五项；2、改判一审判决第三项中管委会办公室向加立公司支付利息为2019年8月20前按中国人民银行同期贷款利率标准的四倍计算，2019年8月20日起按全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率的四倍计算；3、改判一审判决第四项为管委会办公室向加立公司支付土地测量费20484元及利息（以20484元为基数，从2006年10月26日起至2019年8月19日止，按中国人民银行同期贷款利率标准的四倍计算，从2019年8月20日起按全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率的四倍计算至实际付清款项之日止）；4、管委会办公室向加立公司支付设计费201254.4元及利息（以201254.4元为基数，从2007年1月1日起至2019年8月19日止，按中国人民银行同期贷款利率标准的四倍计算，从2019年8月20日起按全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率的四倍计算至实际付清款项之日止）；5、管委会办公室向加立公司返还窝工费及违约金1265406.75元及利息（以1265406.75元为基数，从2007年1月1日起至2019年8月19日止，按中国人民银行同期贷款利率标准的四倍计算，从2019年8月20日起按全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率的四倍计算至实际付清款项之日止）；6、管委会办公室向加立公司支付损失费（以现时涉案土地市场评估价为标准）。二审期间，加立公司先变更上诉请求第6项中的损失费为26153860元，后又撤回上诉请求第6项。事实和理由：一、管委会办公室明知管委会未办理法人登记，仍放任其独立对外签订合同，应对其过错行为承担全部责任。管委会办公室作为政府机关，了解国家政策规章，遵守国家规章政策办事是其职责，对于合同是否有效更是责无旁贷。管委会办公室在同一地段的不同地块与不同的当事人分别签订与涉案合同同一性质的合同。加立公司已尽到普通企业对外签订合同应尽的义务。管委会办公室也没有举证证明加立公司知道或者应当知道其不具备土地出让资格。管委会办公室在国务院2006年8月31日下发（2006）31号文件关于工业用地必须采用招标拍卖挂牌方式出让的规定后，还在2006年9月21日与加立公司直接签订土地出让合同，收取土地出让费等款项。至起诉前管委会办公室一直没有将相关地块的办证进展情况告知加立公司，更未与加立公司沟通及就合同的效力问题采取补救措施或向加立公司提出解除合同，没有采取减少加立公司损失的任何措施，仍占用加立公司的资金。可见管委会办公室明知涉案合同无效，利用加立公司对于政府部门的信任，签订涉案合同，收取巨额土地出让费，其行为已涉嫌合同欺诈。管委会办公室理应承担涉案合同无效的全部责任，应按照按中国人民银行同期贷款利率标准的四倍支付利息。一审判决按照中国人民银行同期贷款利率标准的四倍的70%计算利息属于认定事实错误。二、鉴于合同无效的责任由管委会办公室承担，双方纠纷成讼是管委会办公室的行为造成的，管委会办公室应当承担本案全部诉讼费用。若一审判决关于合同无效的责任分配阐述成立，则诉讼费的承担至少应由双方按主次比例承担。一审判决本诉全部诉讼费用由加立公司承担没有依据。三、既然管委会办公室在当时当期已将涉案土地移交，则加立公司对土地实施平整、设计、勘察及申请项目立项等土地开发的前期工作是符合当时当期政策的，对于该投入，管委会办公室应承担赔偿责任。加立公司已在一审中提交充分证据证明加立公司基于签订涉案合同后所支付的设计费、测量费及产生的窝工费、损失费，上述费用均有合同、付款凭证证明实际发生。结合当时社会经济发展状况，采用现金支付是当时的一种交易习惯，不能因现金支付否认加立公司支出款项的事实。相关合同、收费单据、现场照片均已充分证实加立公司的投入。加立公司主张的经济损失符合当时的经济活动常规做法。管委会办公室在一审中否认加立公司的投入，但无相反证据，应承担举证不能后果。国务院出台工业用地出让必须采用招拍挂的政策，管委会办公室没有将相关土地挂牌实施招拍挂的程序，而是要求加立公司继续付款，以致加立公司丧失原项目立项另行启动购地的机会。四、一审判决管委会办公室只是支付土地出让金的利息，不能弥补加立公司受到的经济损失。近年来土地增值迅速，无效合同导致加立公司遭受巨大的可预期利益损失。若管委会办公室只是返还土地使用权出让金360万元，根本无法弥补加立公司的经济损失。恳请二审法院支持加立公司上诉主张的各项经济损失。管委会办公室辩称，一、一审判决关于加立公司应对合同无效承担30%过错责任之次要责任的认定正确。加立公司知道涉案合同违反法律强制性规定而仍然签订，对合同无效存在明显过错。加立公司对其自身的重大投资行为未尽合理注意义务，存在重大过错。涉案合同系双方自愿签署的，清楚记载土地性质及以协议转让方式出让涉案地块之事实，管委会办公室并无欺诈行为，加立公司对此亦存在重大过错。由于合同无效导致的赔偿责任，应根据双方的特殊历史背景进行判断，不是说管委会办公室是政府机构就要承担全部的法律责任。对于管委会办公室出让园区内其他地块的案件也有多个同类的生效判决，均认定双方在合同签订过程中存在主次的过错责任。二、根据涉案合同第三条约定，在加立公司付清土地出让金后才可办理建设用地批准书，进行相应的测量、设计、工程勘察、建设行为。但是加立公司逾期付清土地出让金，擅自提前实施上述行为，属于其单方过错的违约行为，相应费用（即使存在）及利息也应由其自行承担。对于设计费201254.40元，加立公司提交的设计合同的签订时间早于涉案合同签订时间，且工程地点是否在涉案地块无法确定，亦未提交设计图纸及付款凭证证明设计合同已实际履行及支付了设计费用；对于窝工费及违约金1265406.75元，加立公司在明知其未付清土地出让金，无法办理建设、施工许可证书等手续的情况下，仍于涉案合同签订两年后即2008年9月10日与案外人签订建设工程施工合同，擅自施工，因此遭受的损失属于其单方责任。此外，加立公司未提供采购建筑材料、工程签证等证据证明建设工程施工合同已实际履行，亦未提供付款凭证证明已实际支付窝工费及违约金1265406.75元，且根据管委会办公室一审提供的现场照片，证明现场并无施工痕迹。故一审判决驳回设计费和窝工费及违约金正确。因一审判决认定管委会办公室对于合同无效仅承担70%的责任，故一审判决管委会办公室承担加立公司主张的土地测量费的70%正确。三、一审判决驳回加立公司主张的重置土地损失费用的认定正确。无效合同的损失赔偿范围应以填补实际损失为限，加立公司主张的重置土地损失亦不属于无效合同的损失赔偿范围，加立公司对于损失的扩大具有重大过错，应自行承担相应损失。四、因一审判决支持管委会办公室全部本诉请求，驳回加立公司大部分反诉请求，故一审判决关于本诉与反诉诉讼费用的负担比例认定正确。管委会办公室向一审法院起诉请求：1、确认管委会办公室与加立公司于2006年9月21日签订的《广州市个体私营经济试验区国有土地使用权有偿转让合同书》无效；2、加立公司立即将坐落于广州市个体私营经济试验区内的SQQ-2301号地块返还给管委会办公室。加立公司向一审法院反诉请求：1、管委会办公室向加立公司返还土地使用权出让金360万元及利息（其中以144万元为本金，从2006年9月26日开始计算，以216万元为本金，从2013年8月30日开始计算，上述利息均计算至实际付清款项之日止，均按中国人民银行同期贷款利率标准的四倍计算）；2、管委会办公室向加立公司返还测量费20484元及利息（以20484元为本金，从2006年10月26日开始计算至实际付清款项之日止，按中国人民银行同期贷款利率标准的四倍计算）；3、管委会办公室向加立公司返还设计费201254.4元及利息（以201254.4元为本金，从2007年1月1日开始计算至实际付清款项之日止，按中国人民银行同期贷款利率标准的四倍计算）；4、管委会办公室向加立公司返还窝工费及违约金1265406.75元及利息（以1265406.75元为本金，从2007年1月1日开始计算至实际付清款项之日止，按中国人民银行同期贷款利率标准的四倍计算）；5、管委会办公室向加立公司支付损失费26153860元（参照涉案土地同地段的土地现时市场价计算）。一审法院查明事实：广州市个体私营经济试验区管理委员会（以下简称管委会）未办理法人登记，不具备法人主体资格，管委会具体决策的落实和执行由管委会办公室负责。2006年9月21日，管委会（甲方、出让方）与加立公司（乙方、受让方）签订涉案合同，约定主要内容如下：1、甲方同意乙方使用位于试验区内的SQQ-2301地块作为工业项目用地，使用期限为50年。2、地块面积20亩，土地使用权出让金按18万元/亩计算，合计土地使用权出让金360万元，实际结算金额按权威机构测量面积为准。在乙方付清土地使用权出让金后可办理建设用地批准书，相关费用由乙方负责。3、付款期限：在合同签字日起7天内支付合同总额的40%即144万元，2007年3月30日前支付30%即108万元，在2007年9月30日前根据权威测量机构测量具体面积支付剩余土地使用权出让金，如到期不付清，甲方有权收回土地，前期支付土地使用权出让金不予退回。4、双方责任。甲方责任：协助乙方办理项目立项、公司工商、税务、劳动登记和厂区建筑报建、环保、消防等有关手续，相关费用由乙方自付；协助乙方拉设临水、临电及永久用电、用水，所需一切费用由乙方负责；合同签订后，从办妥报建手续之日起两年内，乙方建筑主体工程全部完成并经过国家建设部门验收合格后，协助乙方办领《房地产证》，相关费用由乙方自付；负责农民征地补偿费；从乙方汇款日起5个月内，甲方必须为乙方提供有关办理用地手续相关资料及证明。乙方责任：按时支付土地使用权出让金；负责地块填土、平整；企业排出三废必须符合本区域环保规定的排放标准；涉案土地限用于工业项目及其配套设施，未经甲方许可不能改变用地性质；等等。5、乙方在办妥用地批准书、报建手续后三个月内未能动工兴建，或接收土地6个月内不办理用地手续的，乙方必须在原合同转让金额基础上增加20%土地使用权出让金支付给甲方，方可继续使用。如二年内未建设完毕，视乙方违约，甲方有权无偿收回涉案地块及其所建物业，所收土地使用权出让金不退回乙方。6、违约责任：甲、乙双方必须严格遵守本合同条款。如发生与本合同条款相违背的行为，应及时纠正，拒不纠正者，其行为视为违约。合同签订后，加立公司于2006年9月26日向广州市白云区江高镇人民政府财政所支付144万元，于2013年8月30日向管委会办公室支付216万元。加立公司为证明履行合同支出相关费用及合同无法履行产生的损失提供如下证据：1、广东省企业基本建设投资项目备案证，记载：项目名称为建筑材料厂，申请单位加立公司，建设规模5000平方米，项目总投资1500万元，其中土建投资1000万元，设备投资500万元，拟证明项目无法施工建设导致巨大经济损失。管委会办公室对该证据的真实性、合法性无异议，但认为办理报建手续是加立公司的合同义务，而且加立公司逾期支付土地出让金存在违约，合同也约定支付完土地出让金才办理建设用地批准书。2、测量工程预结算表、测量费发票，拟证明支出测量费20484元。管委会办公室对测量工程预结算表不予确认，对测量费发票的真实性予以确认，但认为不能证明是测量涉案地块所产生，也不能证明已经实际支付。3、安装永久用电的通知，拟证明在涉案地块报装永久工业用地。管委会办公室对该组证据不予确认，认为无法证明已经报装永久用地。4、预算书、工程预（结）算表、建设工程合同、解除合同通知书、收据，拟证明支出窝工损失1265406.75元。管委会办公室对该组证据不予确认，认为无法证明合同实际履行，也无法证明支付了款项，而且即使产生该项损失，加立公司明知未办理建设施工许可的情况下仍然与案外人签订建设工程合同，也应自行承担。一审法院认为，管委会与加立公司签订《广州市个体私营经济试验区国有土地使用权有偿转让合同书》，约定管委会将涉案土地使用权出让给加立公司，故该合同实为土地使用权出让合同。关于该合同的效力问题。首先，根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第七条、第十一条、第十四条的规定，土地使用权出让是国家将国有土地使用权出让给土地使用者的行为，该行为由市、县人民政府土地管理部门实施并订立书面出让合同。《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二条亦规定，开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，应当认定无效。由此可见，土地使用权出让合同的出让人主体是特定的，具有法定性，即必须由市、县人民政府土地管理部门代表国家以国有土地所有者的身份具体实施出让行为，不具备出让行为法定主体资格的民事主体所从事的民事法律行为应当认定为无效。其次，依据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、四十四条的规定，因建设需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。据此，城市规划区外的集体所有土地未经依法征收转为国有建设用地的，不得出让。综上，因管委会不具备签订涉案合同的主体资格，且在未办理申请使用国有土地及农用地转用审批手续的情况下与加立公司签订土地出让合同，违反法律、行政法规的强制性规定，因此，合同应当无效。关于合同无效的责任分配问题。根据合同法的相关规定，合同无效的，因该合同取得的财产应当予以返还，有过错的一方应当赔偿对方所受到的损失，双方都有过错应当各自承担相应的责任。管委会作为试验区的行政管理机关，在明知自己不具备土地使用权出让资格及未办理相关用地审批手续的情况下，仍以土地出让人的身份与他人签订土地使用权出让合同并收取土地出让金，且事后没有获得土地管理部门的追认，故管委会对该合同无效应承担主要责任。而加立公司知道或应当知道管委会并不具备土地出让资格，故其对合同无效应承担次要责任。综合本案事实及双方行为，酌情认定由管委会承担70%的过错责任，加立公司承担30%的过错责任，因管委会未办理法人登记，并不具备法人资格，亦不具诉讼主体资格，其具体决策的落实和执行由管委会办公室负责，故管委会有关民事行为的法律责任应由具备诉讼主体资格的管委会办公室承担。关于损失赔偿范围的问题。合同无效，加立公司依据涉案合同支付了土地出让金360万元，管委会办公室应当予以退还。加立公司依据涉案合同支付了土地出让金，结合近年来土地增值迅猛导致管委会办公室重置成本增加、加立公司作为商事主体身份及在此期间中小企业民间融资成本等因素，加立公司主张按中国人民银行同期贷款利率标准的四倍计算，较为合理，一审法院予以支持。对该损失由管委会办公室承担70%，加立公司自行承担30%。对测量费20484元，加立公司提供了测量工程预结算表、测量费发票，管委会办公室未提供相反证据，一审法院对该费用予以确认。对于设计费201254.4元，加立公司仅提供《建设工程设计合同》及收据3份，无法证明合同已经实际履行并实际支付了款项，对设计费一审法院不予确认。对窝工违约金损失1265406.75元，加立公司没有提供支付凭证，另外，加立公司在未取得施工许可的情况下即使与案外人签订建设工程合同产生的损失也应当自行承担。对于测量费20484元的损失管委会办公室承担70%即14338.8元，加立公司自行承担30%。加立公司主张测量费的利息损失及预期损失26153860元，于法无据，一审法院不予支持。综上所述，一审法院依照《中华人民共和国城市房地产管理法》第七条、第十一条、第十四条，《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条，《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二条，《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项、第五十八条的规定,判决:一、确认管委会与加立公司于2006年9月21日签订的涉案合同无效；二、在该判决生效之日起十日内，加立公司将位于广州市个体私营经济试验区内SQQ-2301号地块交还给管委会办公室；三、在该判决生效之日起十日内，管委会办公室向加立公司返还土地出让金360万元及支付利息（以144万元为基数从2006年9月26日起，以216万元为基数从2013年8月30日起，按中国人民银行同期贷款利率标准的四倍计算利息的70%至2019年8月19日，从2019年8月20日起，以360万元为基数按全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率计算利息的70%至清偿之日止）；四、在该判决生效之日起十日内，管委会办公室向加立公司支付土地测量费14338.8元；五、驳回加立公司的其他诉讼请求。本诉案件受理费35600元，由加立公司负担。反诉案件受理费193005元，由管委会办公室负担26570元，加立公司负担166435元。双方预交的诉讼费一审法院不予退回，经抵扣后加立公司于该判决生效之日起十日内向管委会办公室给付诉讼费9030元。二审中，当事人没有提交新证据。经审查，本院对一审法院查明的事实予以确认。本院认为，涉案合同系建设用地使用权出让合同，因管委会及管委会办公室不是法律规定的土地使用权出让主体，涉案合同约定的土地未依法办理农用地转为建设用地的审批手续，故涉案合同因违反与土地相关的法律、行政法规的强制性规定而无效。涉案合同无效，签约双方均有过错。管委会及管委会办公室作为行政管理机关，熟悉与土地相关的法律、行政法规，知道拟出让土地的农用地性质，故其对涉案合同无效应承担主要责任。加立公司作为民事主体，对已经公布的与土地相关的法律、行政法规视为知道，且根据涉案合同内容，加立公司也应当知道拟出让土地的农用地性质，故其对涉案合同无效应承担次要责任。一审法院认定涉案合同无效及签约双方均有过错正确，酌情确定签约双方承担过错责任的比例并无不当，本院予以认同。加立公司认为管委会办公室对涉案合同无效应当承担全部过错责任的上诉理由不能成立，本院不予采纳。涉案合同无效，双方当事人均有过错，一审法院按照上述确定的过错责任比例判决双方当事人分担因合同无效造成的损失，符合法律规定，本院予以支持。加立公司上诉主张管委会办公室赔偿其因合同无效受到的全部损失，缺乏法律依据，本院不予支持。加立公司因支付土地出让金而受到的损失，一审法院结合土地增值情况、商事主体民间融资成本等因素，确定按中国人民银行同期贷款利率标准的四倍计算利息损失，具有合理性，本院予以认同。但一审法院在作出具体判决时，对从2019年8月20日起按全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率计算的利息未同样计算四倍，处理不当，本院予以纠正。加立公司主张其因支付测量费、设计费、窝工费及违约金而受到损失，并提交相关证据。一审法院审查该等证据后，确认加立公司主张的测量费的本金损失，不确认加立公司主张的其他费用的损失包括全部费用的利息损失。一审法院对该等证据的审查意见，理据充分，符合逻辑及日常生活经验法则，并无违反法律规定，本院予以认同，不再赘述。加立公司仍以该等证据上诉主张设计费、窝工费和违约金及上述全部费用的利息损失，但没有提出新的事实、证据或者理由，故本院亦不予支持。因加立公司撤回其提出的土地价值损失费的上诉请求，故本院对于与该上诉请求相关的上诉事实和理由，依法不予审理。依照《诉讼费用交纳办法》第十八条规定，被告提起反诉，人民法院决定合并审理的，减半交纳案件受理费。故一审法院对反诉案件受理费未减半计收且计算数额均有误，本院予以纠正。依照《诉讼费用交纳办法》第二十九规定，诉讼费用由败诉方负担；部分胜诉、部分败诉的，人民法院根据案件的具体情况决定当事人各自负担的诉讼费用数额。因管委会办公室的诉讼请求获全部支持，故一审本诉案件受理费由加立公司负担；因加立公司的反诉请求获部分支持，故一审反诉案件受理费根据双方当事人的胜败诉比例由双方当事人分担。加立公司提出本案诉讼费用全部由管委会办公室负担的上诉意见，与事实及上述法规规定不符，本院不予采纳。双方当事人同意各自预交的诉讼费用人民法院不作退回，由双方当事人之间迳付，本院予以准许。综上所述，加立公司的上诉请求部分成立。本院依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第二项规定，判决如下：一、维持广州市白云区人民法院（2019）粤0111民初23601号民事判决第一项、第二项、第四项；二、撤销广州市白云区人民法院（2019）粤0111民初23601号民事判决第五项；三、变更广州市白云区人民法院（2019）粤0111民初23601号民事判决第三项为在本判决发生法律效力之日起十日内，广州市个体私营经济试验区管理委员会办公室向广州加立建筑材料有限公司返还土地出让金360万元及支付利息（以144万元为基数从2006年9月26日起，以216万元为基数从2013年8月30日起，按中国人民银行同期贷款利率标准的四倍计算利息的70%至2019年8月19日，从2019年8月20日起，以360万元为基数按全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率的四倍计算利息的70%至清偿之日止）；四、驳回广州加立建筑材料有限公司的其他诉讼请求。如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。一审本诉案件受理费35600元，由广州加立建筑材料有限公司负担；一审反诉案件受理费99003元，由广州市个体私营经济试验区管理委员会办公室负担11454元，广州加立建筑材料有限公司负担87549元（广州市个体私营经济试验区管理委员会办公室预交的一审本诉案件受理费35600元及广州加立建筑材料有限公司预交的一审反诉案件受理费99003元，一审法院均不作退回，经抵扣后广州加立建筑材料有限公司于本判决发生法律效力之日起十日内向广州市个体私营经济试验区管理委员会办公室迳付一审案件受理费24146元）。二审案件受理费18384.31元，由广州加立建筑材料有限公司负担18184.31元，广州市个体私营经济试验区管理委员会办公室负担200元（广州加立建筑材料有限公司预交的二审案件受理费18384.31元，本院不作退回。广州市个体私营经济试验区管理委员会办公室于本判决发生法律效力之日起十日内向广州加立建筑材料有限公司迳付二审案件受理费200元）。本判决为终审判决。审判长  庞智雄审判员  李 琦审判员  刘 欢二〇二〇年六月十六日法官助理江亭利书记员林美欣