江苏省徐州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）苏03行终591号 上诉人（原审原告）鹿丙宽，男，1946年8月16日生，汉族，住徐州市贾汪区。 上诉人（原审原告）李银侠，女，1951年6月2日生，汉族，住徐州市贾汪区。 二原告共同委托代理人崔铭，江苏彭城律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）徐州市贾汪区紫庄镇人民政府，住所地徐州市贾汪区紫庄镇驻地。 法定代表人张睿，该镇镇长。 委托代理人刘飞，江苏金合律师事务所律师。 委托代理人胡晓琪，江苏金合律师事务所律师（实习）。 原审第三人徐州市贾汪区国土资源局，住所地徐州市贾汪区行政中心东区A楼。 法定代表人权刚，该局局长。 原审第三人徐州市贾汪区紫庄镇吴台村村民委员会，住所地徐州市贾汪区紫庄镇吴台村。 负责人徐传德，该村主任。 上诉人鹿丙宽、李银侠因与被上诉人徐州市贾汪区紫庄镇人民政府（以下简称紫庄镇政府）、原审第三人徐州市贾汪区国土资源局（以下简称贾汪区国土局）及原审第三人徐州市贾汪区紫庄镇吴台村村民委员会（以下简称吴台村委会）城建行政强制及赔偿一案，不服徐州铁路运输法院(2018)苏8601行初1420号行政裁定向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，向双方当事人发出书面询问，上诉人鹿丙宽、李银侠提交了委托代理手续，被上诉人紫庄镇政府根据本院通知提交了委托代理手续、书面意见。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条规定，决定对本案进行书面审理。本案现已审理终结。 原审法院查明，原告鹿丙宽、李银侠系夫妻关系，均为徐州市贾汪区紫庄镇吴台村村民，其在该村一组建设有涉案房屋一处。2017年7月3日，吴台村委会与鹿丙宽签订空白拆迁协议一份，未明确约定协议内容。同日，鹿丙宽在吴台村委会打印的《停诉息访承诺书》中签名，承诺内容为：“我认可吴台村地面附着物拆除补偿标准，接受补偿后，自愿拆除吴台村地面上的附着物。我承诺，将不再因此问题进行任何形式的信访，并自觉维护信访秩序。如违背承诺，将全额退还补偿款，并承担相应责任。”后吴台村委会组织人员于2017年7月将原告前述涉案房屋予以拆除。现原告以被告实施的前述拆除行为违法为由，向本院提起行政诉讼，请求判决：1、确认被告强拆原告房屋的行为程序违法；2、被告向原告赔偿损失276540元；3、本案诉讼费由被告承担。另查明，2017年11月7日，两原告以吴台村委会为被告向徐州市贾汪区人民法院提起房屋拆迁安置补偿合同之诉，请求：1、撤销鹿丙宽与吴台村委会签订的拆迁协议；2、吴台村委会按照《徐州市征收集体土地房屋补偿办法》的补偿标准对已拆迁的房屋予以补偿，并赔偿物品损失25000元。2018年4月17日，该院作出（2017）苏0305民初6435号民事判决，认为原告与吴台村委会签订的协议是一份没有实质履行内容的空白文本，不具备法律上合同的构成要件，不存在合同的撤销问题；关于涉案房屋的拆迁补偿问题，应按照徐州市房屋拆迁管理办法的规定依法解决，故，判决驳回鹿丙宽、李银侠的诉讼请求。两原告不服该判决上诉至徐州市中级人民法院，该院于2018年9月10日作出（2018）苏03民终4518号民事裁定，以涉案房屋所占土地未发生集体土地被征收转变为国有土地的情形，不属于人民法院受理的房屋拆迁安置补偿合同案件的范围为由，裁定：1、撤销徐州市贾汪区人民法院（2017）苏0305民初6435号民事判决；2、驳回鹿丙宽、李银侠的起诉。2018年7月4日，两原告向徐州市贾汪区人民政府提出行政复议申请，请求确认贾汪区国土局复垦行政行为违法，并在合理范围内对两原告进行复垦补偿。2018年9月14日，徐州市贾汪区人民政府作出【2018】贾行复第14号行政复议决定，认为贾汪区国土局土地复垦行为合法有效，驳回鹿丙宽、李银侠的行政复议申请。再查明，国土资源部于2008年6月27日作出的《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》（国土资发〔2008〕138号）中对“城乡建设用地增减挂钩”定义为：依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）等面积共同组成建新拆旧项目区，通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，城乡用地布局更合理的目标。江苏省人民政府为贯彻落实《国务院关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知》（国发〔2010〕47号）精神，下发《关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的实施意见》（苏政发〔2011〕68号），要求各地依据规划严格控制农村土地整治和增减挂钩试点规模与范围，逐年按计划分步实施。 原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定,提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。本案中，原告在涉案房屋被拆除前与吴台村委会就案涉房屋的补偿问题进行过协商，签署了《停诉息访承诺书》、并在《拆迁协议》上签字，吴台村委会对协商过程及其拆除了涉案房屋的事实均予以认可。吴台村委会称涉案房屋的拆除系征询原告同意后实施的，并经过全体党员及部分群众代表会议讨论通过。原告虽诉称涉案房屋系由被告组织实施，但其并未提交有效证据予以证明。结合已查明的事实，可以认定涉案房屋的拆除系由基层组织实施，属村民自治范畴，第三人吴台村委会的自认符合案件基本事实，本院予以认可。另一方面，吴台村委会实施的涉案搬迁行为系结合本村基本情况、落实国土资源部《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》以及江苏省人民政府《关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的实施意见》等政策规定进行的改善农村生产生活条件、节约集体用地的自治行为，亦不属于人民法院行政诉讼的受案范围。综上，原告的起诉不符合提起诉讼的条件，其针对紫庄镇政府提起赔偿之诉亦不符合法律规定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项之规定，裁定驳回原告鹿丙宽、李银侠的起诉。本案不收取案件受理费。 上诉人鹿丙宽、李银侠上诉称，一、根据《徐州市征收集体土地房屋补偿办法》相关法律规定，贾汪区国土局作为紫庄镇集体土地复垦项目的立项主体，紫庄镇政府负责该项目的具体施工事宜，由其通过公开招标的方式确定具体施工单位，并与之签订施工合同。吴台村委会仅是配合、协助被上诉人的复垦、补偿工作，在其没有资格与上诉人签订《拆迁协议》的情况下，于2017年7月5日签订协议，但是该协议中对补偿的价款未做任何的约定，仅是吴台村委会向上诉人口头承诺。上诉人在房屋拆完后才得知该地块的复垦补偿相当不合理，损害了上诉人的合法权益。二、紫庄镇政府强拆上诉人房屋的行为程序违法。被上诉人在决定复垦集体土地之前，没有向被征地集体经济组织和村民公布相关公告，也没有公告补偿方案。针对复垦范国内房屋及附属物进行评估时，没有向村民进行公布评估机构名单，在选评估机构时更没有征求村民的意见，程序违法。综上，请求二审法院：1、依法撤销徐州铁路运输法院（2018）苏8601行初1420号行政裁定书并依法改判或发回重审；2、一、二审诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人紫庄镇政府辩称，一、本案系被答辩人与第三人吴台村委会之间的补偿合同纠纷，属于民事争议，不属于行政诉讼的受案范围。被答辩人房屋所占土地为吴台村集体所有，房屋是由吴台村委会征得被答辩人同意后合法拆除，土地性质仍为集体土地，没有发生集体土地被征收转变为国有土地的情形，故本案属村民自治范畴，与答辩人紫庄镇政府在事实和法律上均无直接关联。二、被答辩人所称紫庄镇政府强拆其房屋，与事实不符。被答辩人鹿丙宽、李银侠于2017年7月与吴台村委会达成了搬迁协议，吴台村委会经被答辩人同意后实施了拆除行为，该拆迁复垦行为属吴台村集体内部自治管理行为，与答辩人紫庄镇政府没有任何直接关联。综上，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉请求。 原审第三人贾汪区国土局、吴台村委会未向本院提供书面述称意见。 各方当事人向原审法院提供的证据、依据均已随案移送至本院，本裁定书不再累述。二审中各方当事人均未提交新证据。 本院经审查,认为原审法院裁定对客观事实的认定正确，二审予以确认。 本院认为，根据查明事实，上诉人在涉案房屋被拆除前已经与吴台村委会就案涉房屋的补偿问题进行过协商，签署了《停诉息访承诺书》、并在《拆迁协议》上签字，吴台村委会对协商过程及其拆除涉案房屋的事实均予以认可。且原审第三人吴台村委会陈述涉案房屋的拆除亦是在征询原告同意后实施的，并经过全体党员及部分群众代表会议讨论通过，故，能够认定涉案房屋的拆除系由基层组织实施，属村民自治范畴。且涉案搬迁行为系结合所在村基本情况、落实国土资源部《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》以及江苏省人民政府《关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的实施意见》等政策规定进行的改善农村生产生活条件、节约集体用地的自治行为，并不改变土地性质，非行政行为予以征收，亦不属于人民法院行政诉讼的受案范围。综上，原审法院认定上诉人在原审的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件并无不当。因上诉人不符合提起诉讼的法定要件，其赔偿请求亦不予审理。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 刘 红 审判员 陈 颖 审判员 黄传宝 二〇二〇年六月十六日 书记员 王 楚