安徽省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）皖行终319号 上诉人（一审原告）任秀真，女，1951年2月5日出生，汉族，住安徽省宿州市萧县。 上诉人（一审原告）丁跃光，男，1978年8月5日出生，汉族，住安徽省宿州市萧县。 被上诉人（一审被告）安徽省萧县人民政府，住所地安徽省宿州市萧县龙城镇大同街138号，统一社会信用代码11341322752962659M。 法定代表人武戈，县长。 任秀真、丁跃光因诉安徽省萧县人民政府（以下简称萧县人民政府）房屋征收决定一案，不服安徽省宿州市中级人民法院（2019）皖13行初168号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 任秀真、丁跃光向一审法院起诉称，2019年3月11日，萧县人民政府作出萧政秘[2019]7号《关于征收龙山子2号地A地块棚改项目范围内房屋及附属物的决定》（以下简称龙山子2号地A地块征收决定）及征收补偿方案并予以公告，任秀真、丁跃光所有的房屋位于上述征收范围内。萧县人民政府作出的龙山子2号地A地块征收决定不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称征补条例）相关规定，系违法行为，依法应当予以撤销。请求撤销龙山子2号地A地块征收决定及征收补偿安置方案，诉讼费由萧县人民政府负担。 一审法院经审理查明，2010年12月31日，安徽省人民政府作出皖政地[2010]815号《关于萧县2010年第5批次城镇建设用地的批复》，同意在该批次申报的萧县龙城镇、王寨镇、石林乡用地范围内，征收农民集体建设用地33.4118公顷，未利用地1.1375公顷。 2018年11月20日，萧县房屋征收办公室分别向萧县国土资源局、萧县规划局、萧县发改委发函询问三龙支河治理项目是否符合土地利用总体规划、城乡规划和专项规划、国民经济和社会发展规划及年度计划。2018年11月28日，萧县国土资源局回函，确认三龙支河治理项目符合龙城镇土地利用总体规划并附《龙城镇土地利用总体规划图2006-2020年》。2018年11月23日，萧县发改委回函，确认三龙支河治理项目符合萧县国民经济和社会发展规划并已纳入年度发展计划。 2018年11月10日，萧县房屋征收办公室召开专题会议，对三龙支河项目房屋征收补偿方案进行论证。2018年11月15日，萧县房屋征收办公室发布公告，公布征收安置补偿方案广泛征求意见，公告期为30日。2019年1月2日，萧县房屋征收办公室对相关的征求意见情况进行公示。 2018年10月18日，萧县房屋征收办公室对征收范围内房屋组织调查情况予以公布，载明该项目征收范围内房屋涉及约595户，总面积约11万平方米。 2018年11月20日，萧县房屋征收办公室出具征收补偿安置资金足额到户证明材料，并提供了萧县建设投资有限公司于2019年4月29日向其转入32842886元的转账凭证。2019年2月26日，萧县人民政府对三龙支河治理项目进行社会稳定风险评估，稳定风险综合评价建议风险程度为绿色等级，建议加快推进实施。 2019年3月5日，萧县人民政府组织召开县政府第40次常务会议，会议审议并原则通过龙山子2号地A地块征收决定及征收补偿安置方案。2019年3月11日，萧县房屋征收办公室出具情况说明，载明龙山子2号地A地块棚改项目与三龙支河治理项目四至一致，系同一项目。2019年3月11日，萧县人民政府作出龙山子2号地A地块征收决定，并于同日将征收决定及补偿方案予以公告，载明征收范围东至行政大道、南至交通路，具体征收范围以征收界限图为准。丁伯祥的房屋位于该征收范围之内，编号为A-8。丁伯祥于2017年4月23日去世，任秀真、丁跃光作为丁伯祥的配偶与儿子，不服龙山子2号地A地块征收决定，提起行政诉讼。该征收区域内绝大多数被征收户已经签订征收补偿协议，并已搬迁。 一审法院认为，本案的争议焦点为龙山子2号地A地块征收决定是否合法。 依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第一条之规定，为了规范国有土地上房屋征收与补偿活动，维护公共利益，保障被征收房屋所有权人的合法权益，制定该条例。第四条规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。依据上述规定，萧县人民政府作为县级人民政府具有法定职权，但该条例仅授权其对本行政区域内国有土地上房屋进行征收的权力，并未授权其征收集体土地上房屋，该征收区域内尚有部分零星集体土地未征收，其作出龙山子2号地A地块征收决定事实不清。 依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条（二）、（五）项之规定，由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的应当属于符合公共利益需要的情形，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。第九条规定，依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。本案中，萧县人民政府以三龙支河治理为由实施征收，符合条例第八条（二）项政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要的情形。后期项目改为龙山子2号地A地块棚改项目，系依据条例第八条（五）项实施，萧县人民政府虽出具了情况说明，载明龙山子2号地A地块棚改项目与三龙支河治理项目四至一致，但两个项目所依据的征收法律依据并不一致，龙山子2号地A地块棚改项目是否符合相关规划证据不足。 依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定；作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。本案中，萧县人民政府提供的银行转账单显示的时间是2019年4月29日，而征收决定作出时间是2019年3月11日，违反上述规定。 综上，萧县人民政府作出的龙山子2号地A地块征收决定事实不清、证据不足、违反法定程序，依法应予撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款（一）项之规定，行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的，应确认违法，但不撤销行政行为。本案中，该房屋征收决定涉及被征收户人数众多，且多数被征收户已签订征收补偿协议，大部分房屋已被拆除，如撤销该征收决定，将会对社会公共利益造成重大损害，故该房屋征收决定应确认违法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款（一）项之规定，判决确认被告萧县人民政府作出的萧政秘[2019]7号《关于征收龙山子2号地A地块棚改项目范围内房屋及附属物的决定》违法。案件受理费50元，由被告萧县人民政府负担。 任秀真、丁跃光上诉称，1、一审法院未判决撤销案涉征收补偿安置方案是错误的，就方案的具体内容而言，其是一个独立的具体行政行为，而不是征收决定的附件，一审法院应予以审查并撤销。2、案涉征收决定是违法的，且撤销不会损害社会公共利益，只有撤销该决定，才能杜绝包括被上诉人在内的行政机关继续实施类似的违法行为。综上，请求二审法院撤销一审判决，撤销案涉征收决定和征收补偿方案。 任秀真、丁跃光向一审法院提交以下证据：1、龙山子2号地A地块征收决定及征收补偿安置方案，证明被行政行为存在；2、转让协议书、萧县殡仪馆火化尸体证明单及户口本复印件，证明涉案的征收行为范围内有任秀真、丁跃光合法的房产，其具备原告主体适格。 萧县人民政府在举证期限内向一审法院提交以下证据：1、萧县房屋征收管理办公室函及萧县国土资源局复函各一份；萧县房屋征收办公室给原萧县规划局、萧县发展与改革委员会函及该委的回函；龙城镇土地利用总体规划局部图（2006-2020）；龙城镇土地利用总体规划图（2006-2020）；萧县县城总体规划（2011-2030）；萧县2018年国民经济和社会发展计划执行情况与2019年计划（草案）的报告（书面），证明龙山子2号地A地块征收决定符合相关规划计划；2、《关于三龙支河治理项目范围内范围及附属物征收补偿方案征求意见稿》公告及张贴拍摄照片、征收补偿方案（征求意见稿）征求意见情况及征求意见表、萧县房屋征收办公室出具的情况说明一份、征收补偿方案论证会议纪要，证明征补偿安置方案依法制定并征求意见；3、摸底情况调查公告及张贴照片，证明萧县人民政府依法组织调查并予以公布；4、三龙支河治理项目房屋征收补偿安置资金足额到户的相关证明材料及中国银行付款凭证，证明补偿资金足额到位，专户存储；5、重大事项社会稳定风险分析评估报告，证明萧县人民政府依法进行风险评估；6、萧县人民政府第40次常务会议纪要，证明龙山子2号地A地块征收决定经政府常务会议讨论通过；7、龙山子2号地A地块征收决定及征收补偿安置方案公告及张贴照片；8、中共萧县县委办公室、萧县人民政府办公室《关于做好2019年全县城乡建设重点项目建设工作的通知》（萧办发[2019]1号），证明龙山子2号地A地块列入了重点建设项目；9、宿复决字（2019）65号行政复议决定书，证明该征收决定已被宿州市人民政府行政复议决定确认违法。 以上证据均已随案移送本院，经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定，对一审认定的事实，本院予以确认。 本院认为，本案二审的焦点是，在一审法院已确认案涉征收决定违法的情况下，上诉人提出的撤销征收决定及补偿安置方案的诉请是否应予支持。 市县级人民政府作出房屋征收决定，在实体上和程序上应当符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，本案中，被诉房屋征收决定在征收对象、征收程序、征收补偿费用专户存储、专款专用等方面均不符合该《条例》的规定，存在认定事实不清、程序违法的情形，本应予以撤销。但《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款规定，行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；……。根据查明的事实，被诉房屋征收决定涉及众多被征收户，其中大多数被征收户已签订征收补偿协议，大部分被征收房屋已被拆除，如撤销该征收决定，无疑将对社会公共利益造成重大损害。故一审法院判决确认房屋征收决定违法，兼顾了对行政行为的合法性审查和社会公共利益，符合法律规定，上诉人撤销房屋征收决定的请求不能成立，不予支持。征收补偿安置方案是房屋征收决定的组成部分，对征收决定的合法性审查和评价包含了对补偿安置方案的审查和评价，在征收决定被确认违法而不撤销的情况下，上诉人关于应撤销案涉补偿安置方案的主张缺乏依据。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决结果并无不当，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人任秀真、丁跃光负担。 本判决为终审判决。 审判长  汪结平 审判员  朱达远 审判员  姜 明 二〇二〇年六月三日 法官助理王劲 书记员刘菊芳 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清，证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。