湖南省长沙市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘01行终253号上诉人（原审原告）邓某1，男，19XX年XX月XX日出生，汉族，住湖南省。委托代理人邓某2，男，19XX年XX月XX日出生，汉族，住湖南省，系原告邓某1之兄。委托代理人何建国，湖南天地人律师事务所律师。被上诉人（原审被告）宁乡市自然资源局，住所地湖南省宁乡市玉潭街道花明南路148号。法定代表人罗亿清，该局局长。委托代理人贺利文，男，该局工作人员。委托代理人杨泽辉，湖南光阳律师事务所律师。上诉人邓某1因与被上诉人宁乡市自然资源局限期腾地决定纠纷一案，不服长沙铁路运输法院(2019)湘8601行初804号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院查明，经湖南省人民政府［2015］政国土字第1141号《农用地转用、土地征收审批单》批准，征收宁乡县（现宁乡市）回龙铺镇华田村（现金旺村）、黄山村5.8934公顷的土地，用于宁乡市金玉工业园金发路等四项目建设。邓某1的房屋位于本次征收范围内。2015年8月25日，原宁乡县人民政府发布［2015］第91号《征收土地方案公告》，公告本次征地的位置、面积、补偿标准以及登记期限等事项。原宁乡县国土资源局分别于2015年9月28日、2015年11月16日，依次发布［2015］第068号《征地补偿安置方案征求意见公告》和［2015］第069号《征地补偿安置方案实施公告》，公告本次征收土地房屋数量、征地补偿标准、农业人员安置办法、征求意见、听证权利、拆迁腾地期限，以及对补偿安置申请协调、复议或提起诉讼的权利等事项。以上公告均由征地项目所在地的宁乡县（现宁乡市）回龙铺镇华田村民委员会签收，并在相关征地现场进行张贴。2017年12月29日，宁乡市征地拆迁管理所向邓某1户作出《征地补偿告知书》。2019年4月23日，宁乡市自然资源局向邓某1户作出宁自然资腾告字［2019］第01号《限期腾地告知书》，认定邓某1户房屋在本次项目用地红线范围内，房屋建筑面积359㎡（其中合法面积286.8㎡），核算邓某1户房屋补偿费、装饰装修及设施补偿费、室外设施补偿费、房屋搬迁补助费、过渡补助费、购房补助费等共计899791元，宁乡市征地拆迁管理所进行了专户储存；邓某1户（农业人口4人）住房安置可选择购买政府保障房源或申请纯货币补贴，如选择购买政府保障房源，房源位于金玉工业园安置小区，原告户购房指标为240㎡；如申请纯货币补贴，补贴金额为408000元，并告知其享有陈述、申辩和申请听证等权利。2019年5月7日，邓某1针对该告知书提出听证申请。2019年5月21日，宁乡市自然资源局组织邓某1进行了听证。邓某1户在《征地补偿安置方案实施公告》规定的期限届满后没有腾地。2019年5月24日，宁乡市自然资源局对邓某1户作出第02号腾地决定，责令邓某1户在接到该限期腾地决定之日起，七日内到宁乡市征地拆迁管理所办理有关手续，并自行拆除邓某1户位于（原华田村）十三组以邓某1名义进行审批的房屋、腾让土地。邓某1不服，向本院起诉。原审另查明，2017年邓某2向湖南省人民政府申请复议，请求撤销湖南省人民政府[2015]政国土字第1141号《农用地转用、土地征收审批单》。湖南省人民政府于2017年5月19日作出湘府复决字[2017]38号行政复议决定，认为宁乡县人民政府在征地报批前未充分保障被征地对象的听证权，同时预征土地方案公告的张贴方式不符合法定要求，不能达到将拟征地情况告知被征地集体经济组织或村民的效果，违反了《湖南省征地程序暂行规定》第四条的规定，该审批单违反法定程序，依法应予撤销或确认违法，考虑到案涉土地已经建设，如果作出撤销决定，将对公共利益造成损失，故决定确认湖南省人民政府[2015]政国土字第1141号《农用地转用、土地征收审批单》违法。邓某2不服，向国务院申请裁决。国务院于2019年2月25日作出国复[2019]475号行政复议裁决，认为案涉审批单违反法定程序，鉴于案涉土地已经建设，如果撤销案涉审批单将对公共利益造成损失，裁决维持湖南省人民政府作出的湘府复决字[2017]38号行政复议决定。原审法院认为：《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地。《长沙市征地补偿安置条例》第十五条规定，被征地的农村集体经济组织、村民和其他权利人应当在征地补偿安置方案实施公告规定的期限内腾地。发布征地补偿安置方案实施公告并足额支付征地补偿费用后，被征地者在规定期限内没有腾地的，由县（市）、区土地行政主管部门依法作出限期腾地决定。《长沙市征地补偿实施办法》(长沙市人民政府第103号令)第四条亦规定，区、县(市)土地行政主管部门负责发布预征地公告、责令限期拆迁腾地等征地补偿工作。本案中，宁乡市自然资源局作为宁乡市人民政府的土地行政主管部门，具有“责令限期腾地”的职责，有权以自己的名义作出限期腾地决定。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。本案中，经湖南省人民政府[2015]政国土字第1141号《农用地转用、土地征收审批单》批准，宁乡市人民政府发布了征收土地方案公告，宁乡市自然资源局依次发布了征地补偿安置方案征求意见公告、征地补偿安置方案实施公告，并将上述公告在征收范围内进行了张贴；宁乡市自然资源局向邓某1送达了限期腾地告知书，按照《长沙市征地补偿安置条例》《长沙市征地补偿实施办法》等规定，对邓某1户房屋的各项补偿费用予以登记核算，并将各项补偿费用专户储存；针对邓某1就限期腾地告知书提出的听证申请，组织了听证。因邓某1户逾期拒不腾地，宁乡市自然资源局于2019年5月24日依照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条、《长沙市征地补偿安置条例》第十四条、第十五条规定，向邓某1户作出第02号腾地决定。该被诉行政行为并未违反相关法律、法规的规定。关于邓某1提出湖南省人民政府[2015]政国土字第1141号《农用地转用、土地征收审批单》被确认违法不能作为征收土地依据的问题。本案中，湖南省人民政府湘府复决字[2017]38号行政复议决定以征地程序未充分保障被征地对象的听证权、预征土地方案公告的张贴方式不符合法定要求为由，认定案涉审批单违反法定程序，考虑到如果撤销案涉审批单，将对公共利益造成损失，故决定确认案涉审批单违法。国务院国复[2019]475号行政复议裁决对该复议决定予以维持。在行政行为依法应当撤销，但撤销行政行为会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的情形下，则不能撤销该行政行为，而只能确认该行政行为违法。行政行为不予以撤销的情况下，其效力仍继续存在。因此，邓某1关于案涉审批单被确认违法不能作为征收土地依据的主张于法无据，该院不予支持。综上所述，宁乡市自然资源局对邓某1户作出的第02号腾地决定认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律、法规正确。邓某1诉称的事实和理由不能成立，对其诉讼请求，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回邓某1的全部诉讼请求。案件受理费50元，由邓某1负担。上诉人邓某1上诉称：一、一审认定事实错误。1、一审认定“原告的房屋位于本次征地范围内”，是错误的。2、一审认定“公告回龙铺镇华田村委会签收，并在相关征地现场进行张贴”，是错误的。《长沙市征地补偿安置条例》对征收农民土地房屋是有明确严格的程序规定的，必须要在被征地农地的乡（镇、街道）、村（社区）、组发布。3、一审认定对“征地款”由宁乡市征地拆迁管理所进行了专户储存，是错误的。4、一审认定“被诉行政行为并未违反相关法律、法规的规定”，是错误的。5、本案限期腾地“告知书”及“决定书”，认定事实错误。“告知书”及“决定书”，认定上诉人“房屋建筑面积359m2（其中合法面积286.8m2）”。而事实上，宁乡县政府等机关提供的相关资料表明，上诉人的房屋建筑面积达600平米（含生产生活附属用房）。6、本案房屋是上诉人全家老小生活唯一居住房屋，一审对此却故意回避该客观基本事实。7、本案房屋及宅基地的价格，应当依法履行第三方的客观评估。8、上诉人除本案房屋和宅基地外，还有全家老小的基本农田、林地及林权、自留山及其他田土等合法财产被全部非法毁损破坏，对此，被上诉人在本案限期腾地的听证中也认可。二、一审适用法律错误。1、一审引用《中华人民共和国土地管理法实施条例》第45条之规定，但却故意断章取义。该《条例》后半段规定的是“拒不交出土地的，申请人民法院强制执行”。而根据最高法院法释(2011)20号司法解释之规定，对申请强执是有明确严格的条件限定的，法律赋予了上诉人的法定抗辩权。2、一审引用《长沙市征地补偿安置条例》第15条之规定，但却故意枉法裁判。3、一审引用2008年《长沙市征地补偿实施办法》（第103号令）第4条之规定，认定被上诉人具有责令限期腾地的职责，但是，在2015年新的长沙市政府《长沙市征地补偿安置有关问题的规定》明确规定，被上诉人不具有该职责，实施主体是是区县（市）政府和长沙高新区管委会。4、一审引用《中华人民共和国土地管理法实施条例》第25条之规定，但却故意断章取义，枉法裁判。5、关于一审认为“征地批文确认违法没有撤销其效力仍继续存在”的认定问题。三、一审审判程序违法，枉法裁判。1、上诉人在一审中要求被上诉人的负责人出庭并接受询问，但被上诉人（被告）负责人没有出庭也没有说明正当理由。2、本案一审庭审没有依法依规主动告知和开启以及应当进行全程同步录音录像。庭审只走过场与形式。3、本案一审庭是2019年12月27日下午，双方争议事实与争议焦点激烈，法庭有义务全案查清客观真实事实。而一审为了年终结案率，庭审从简，一切只走过场与形式，并于2019年12月30日作出裁判，驳回上诉人的一审起诉，存在先定后审之嫌。4、实质庭审、公平正义和司法责任是党中央的重大司法改革战略部署，当下彰显公平正义和社会核心价值已成为全社会的共识，法院审案和司法公正不是儿戏。四、要求二审依法客观公正查明本案事实真相，依法秉持客观公正的立场和公平正义的司法良知。综上，请求：一、判决撤销一审行政判决（[2019]湘8601行初804号）；二、判决撤销被上诉人的《限期腾地决定书》(宁国土资腾字[2019]第02号)；三、判令被上诉人承担本案的全部诉讼费用。被上诉人宁乡市自然资源未提交书面答辩状。上诉人二审中向本院提交如下证据：证据一：宁乡县工业发展投资有限公司与华田村委所签订的《用地补偿协议书》（共三份）（共计354.57亩：2013.9.9计23.47亩、2013.9.9计139.71亩、2013.11.17计191.39亩），拟证明：(1)该公司征收了该村十三组农村集体土地354.57亩的事实；(2)该公司无权征收农村集体土地；(3)属于典型的未批先占，严重违法的事实；(4)该协议上没有土地房屋所有人(使用人)签名认可，且冒名顶替，张冠李戴，属于典型违法行为。证据二：华田村十三组征地款分配到户明细表一份（1页）（2014.8.2），拟证明：该村组被非法征收农村集体土地相关款项明细清单姓名的事实。证据三：宁乡县工业发展投资有限公司企业注册登记资料查询单（2014.11.11）一份（1页），拟证明：(1)该公司是企业营利法人，不具有征收农村农民集体土地的法定主体资格；(2)宁乡县政府及被告以成立公司的名义非法征收农村集体土地，是典型的违法行为。证据四：《基本农田保护区》保护牌一份（1页）（2016.4.12拍摄），拟证明：(1)华田村等邻近村的基本农田保护立牌3390亩属于特殊保护的基本农田范围；(2)国务院《行政复议裁决书》475号中认定“不涉及基本农田”，属于认定事实错误。证据五：宁乡县政府《关于成立宁乡县金玉工业发展投资有限公司的通知》(宁政函[2014]17号)（2014.1.17）及该公司工商注册登记查询清单共三份（7页），拟证明：(1)该公司是营利企业法人，不具有征收农村集体土地法定主体资格；（2）宁乡县政府及被告以成立公司名义继而非法征收农村集体土地，是典型的违法行为。证据六：原告邓某1相关房屋土地与已建成通车道路对比等现场照片图一份（1张）(2019.12.26现场拍摄)，拟证明：(1)被告所称的“金发路”(现在实为玉石路)于2016年已建成通车(路幅宽度15米左右)；(2)原告邓某1房屋住宅前所处位置距离该路大约16米左右(可实地勘测)；(3)原告房屋住宅及土地根本就不在被告所称的“金发路”（现在实为玉石路）征收范围内。证据七：2019年《中国自然资源报》刊登通报的宁乡市（县）违法占地案（编号21）一份（1页），拟证明：(1)宁乡市(县)政府及被告非法侵占农村集体土地的事实；(2)宁乡市(县)政府及被告渎职、滥权不依法履责的事实。被上诉人对上述证据质证认为上述证据不属于新证据。本院认为，上诉人在二审中提交的七份证据不符合行政诉讼法规定的法定新证据的条件，本院不予采信。双方当事人在一审中提交的证据均已随案移送本院。经审理，本院认为，原审法院确认的证据可以采信为本案的定案依据。本院对原审法院查明的事实予以确认。本院认为，一、关于行政主体的职权问题。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定：违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。根据《长沙市征地补偿安置条例》（2008年4月1日起施行）第三条第二款、第六条、第十二条、第十五条第二款的规定，征地补偿安置的具体工作由县（市）、区土地行政主管部门负责，具体包括发布征地补偿安置方案征求意见公告、发布征地补偿安置方案实施公告、责令限期腾地等。因此，被上诉人作为县级人民政府土地行政主管部门，依法具有作出限期腾地决定的职权，主体适格。二、关于被诉限期腾地决定是否合法的问题。上诉人的房屋位于湖南省人民政府[2015]政国土字第1141号《农用地转用、土地征收审批单》批准的被征土地范围内。经宁乡市人民政府发布《征收土地方案公告》，被上诉人发布《征地补偿安置方案征求意见公告》、《征地补偿安置方案实施公告》和履行权利登记等一系列法定程序后，对上诉人的房屋进行了调查和确认，并将补偿标准、金额、安置方式等告知了上诉人。被上诉人已将上诉人户依法应得的各项补偿费用予以了足额专户储存，向上诉人送达了《限期腾地告知书》，告知其享有的相关权利和义务。由于上诉人在规定期限内没有腾地，被上诉人对其作出了限期腾地决定，该决定认定事实清楚，行政程序合法、正当。三、关于上诉人房屋是否位于征收范围内的问题。本案中，被上诉人提供的农用地转用、土地征收审批单，勘测定界图能够相互印证，且通过界址坐标的一一对应关系，能够证明上诉人的房屋位于本次征地拆迁范围内，上诉人主张其房屋不在审批单批准的征地范围内，与事实不符，本院不予支持。四、关于补偿标准是否合理的问题。《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第四款规定：“被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定”。《湖南省实施办法》第二十三条规定，征收土地的土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费的具体标准，由设区的市、自治州人民政府依据本办法提出，报省人民政府批准。本案中，被上诉人根据《长沙市征地补偿安置条例》、《长沙市征地补偿实施办法》和《宁乡县征地补偿安置实施办法》以及长政发〔2014〕7号文件规定的标准，于2017年12月29日向上诉人户下达了《征地补偿告知书》，后由于政策调整，本着就高不就低的原则，被上诉人按照《关于望城区长沙县浏阳市宁乡市征收农村集体土地地上附着物及青苗补偿标准的批复》(长政函〔2019〕25号)和宁政发[2019]3号文件规定，计算出上诉人户依法应得的各项补偿费用，并予以了足额专户储存，依法告知了上诉人。因此，本案中，征收补偿标准符合法律、法规、规章的规定，上诉人主张补偿标准过低，没有依据。五、关于涉案征地批准文件[2015]政国土字第1141号《农用地转用、土地征收审批单》的效力问题。本案中，湖南省人民政府湘府复决字[2017]38号行政复议决定以征地程序未充分保障被征地对象的听证权、预征土地方案公告的张贴方式不符合法定要求为由，认定涉案审批单违反法定程序，考虑到如果撤销案涉审批单，将对公共利益造成损失，决定确认案涉审批单违法。国务院国复[2019]475号行政复议裁决对该复议决定予以维持。因此，涉案审批单虽被确认违法,但未予以撤销的情况下，其效力仍继续存在。六、关于合法面积认定的问题。虽然测量上诉人户房屋建筑面积359平方米，但上诉人于2013年4月24日申请批准的建设用地面积为168平方米，被上诉人结合实际情况认定其合法面积为286.8平方米，充分保障了上诉人户的合法权益，符合法律规定。七、关于适用法律的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条的规定和有关司法解释，人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据，参照规章，参考其他规范性文件。湖南省人民政府作出[2015]政国土字第1141号《农用地转用、土地征收审批单》后，被上诉人在对涉案土地进行征收时，依据当时有效的《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《长沙市征地补偿安置条例》、《长沙市征地补偿实施办法》（长沙市人民政府令第103号）及配套的规范性文件，适用法律正确。综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审受理费50元，由上诉人邓某1负担。本判决为终审判决。审判长  吴雪辉审判员  廖智英审判员  彭 杨二〇二〇年六月三日书记员  廖 苏附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判。（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。