贵州省铜仁市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）黔06行终48号 上诉人（一审原告）莫德兴。 委托代理人侯森，北京在明律师事务所律师，特别代理。 被上诉人（一审被告）江口县太平镇人民政府。住所地：贵州省江口县太平镇街上。 法定代表人贾小华，该镇镇长。 委托代理人郜海军，贵州驰铭律师事务所律师,一般代理。 委托代理人何庆，贵州驰铭律师事务所律师，一般代理。 上诉人莫德兴请求确认行政协议无效一案，不服铜仁市碧江区人民法院作出的（2019）黔0602行初137号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年6月3日公开开庭审理了本案。上诉人莫德兴及其委托代理人侯森，被上诉人江口县太平镇人民政府（以下简称太平镇政府）出庭负责人贾小华镇长以及委托代理人郜海军、何庆均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审法院认定，原告莫德兴系江口县太平镇快场村马潮河组村民。1991年8月22日，原贵州省铜仁地区行政公署（现铜仁市人民政府）印发铜署通（1991）63号《铜仁行署关于对梵净山自然保护区国有林定权发证领导小组＜关于梵净山自然保护区国有林确权定界的界线走向及其标志设置的报告＞的批复》，批复同意《关于梵净山自然保护区国有林确权定界的界线走向及其标志设置的报告》（﹝1991﹞第4号），该报告第二条对国有林区内的马潮河村民组的生活区进行了划界；第三条载明：“保护区相对区界和核心区界不变，仍以82年划定界线为准，但核心区界与本次划定的国有林界已基本重合。”即马潮河组位于保护区核心区内。2017年，中央第七环境保护督察组督察贵州并提出相关反馈意见。2017年9月16日，铜仁市环境保护督察整改工作领导小组办公室印发铜环督改办通（2017）6号《关于印发铜仁市贯彻落实中央第七环境保护督察组反馈意见整改方案的通知》，该通知明确：“加大原住民搬迁和人工设施拆除力度，充分利用生态移民、申遗、易地扶贫搬迁等政策措施，推动原住居民搬迁进度，确保2018年6月整改完毕。”同时，2017年12月26日，贵州省委办公厅、贵州省人民政府办公厅共同印发黔党办发（2017）42号《中共贵州省委办公厅贵州省人民政府办公厅关于印发＜贵州省贯彻落实中央第七环境保护督察组督察贵州反馈意见整改方案＞的通知》，该通知提出要有步骤地对居住在自然保护区核心区与缓冲区的居民实施生态移民。2018年，太平镇政府向江口县人民政府呈报太府呈（2018）37号《关于审定江口县太平镇快场村马潮河组整组搬迁项目征收与补偿安置实施方案的请示》，江口县人民政府于2018年7月3日作出江府函（2018）43号《关于江口县太平镇快场村马潮河组整组搬迁项目征收与补偿安置实施方案的批复》，批复同意被告太平镇政府的该实施方案，并要求被告太平镇政府会同县国土资源局、县住房和城乡规划建设局按照方案，切实做好项目区域内房屋征收与补偿安置工作。该实施方案载明：项目名称为江口县太平镇快场村马潮河组整组搬迁项目，征收主体为江口县人民政府、贵州梵净山自然保护区管理局，征收部门为江口县国土资源管理局、江口县住房和城乡规划局，征收实施单位为太平镇政府，同时明确安置方式分为货币补偿、易地进城和集中划地安置，由村民自主选择。被告将该实施方案进行了公示。之后，太平镇政府作为甲方与作为乙方的莫德兴于2018年8月16日签订了《江口县太平镇快场村马潮河整组搬迁项目房屋救助协议》，协议载明:为更快推进世界自然遗产地、梵净山国家级自然保护区核心区、中央环保督查组督查整改点、野生大鲵保护区太平镇快场村马潮河组整组搬迁工作，根据法律法规，在甲乙双方平等自愿、协商一致的基础上达成协议。协议约定：甲方对乙方实行救助为货币救助。主体房屋救助133,402元；附属设施救助：12,187元；装饰装修救助：68,391元；其他救助：31,057元。同时对违约责任和纠纷解决办法等其他事宜也进行了约定。该协议中涉及的金钱给付内容，被告均已履行完毕。原告认为被告太平镇政府未经有权机关批准实施征收，遂向一审法院提起行政诉讼，请求判决确认案涉协议无效。 一审法院认为，本案争议焦点在于被诉行政协议是否存在无效的情形。行政机关在履行行政管理职责过程中，为实现公共利益或行政管理目标，可以通过与公民、法人或者其他组织协商签订具有行政法上权利义务内容的协议。因行政协议兼具行政性和合同性的特点，故认定被诉行政协议是否无效，既要适用行政法律规范，也要适用不违反行政诉讼法强制规定的民事法律规范。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”同时，《中华人民共和国自然保护区条例》第二十七条第二款规定：“自然保护区核心区内原有居民确有必要迁出的，由自然保护区所在地的地方人民政府予以妥善安置。”本案中，经审查证据，原告与被告签订行政协议，实际是基于原告所在的马潮河组处于梵净山自然保护区核心区范围而进行生态移民搬迁，涉及的是自然保护区自然环境和自然资源的保护而非集体土地征收法律关系。被告作为保护区所在的一级政府，依据《中华人民共和国自然保护区条例》的规定对保护区原有居民以整组搬迁的方式进行安置并无不当，且该移民搬迁安置补偿方案经江口县人民政府批复同意，并明确被告为实施单位，故被告有权与原告签订被诉行政协议。同时，被诉行政协议采取的是自愿协商的方式，由原告自主选择集中划地、易地进城和货币补偿其中之一进行安置，能够体现双方签订协议时的真实意思表示，且协议中涉及的金钱给付义务被告已履行完毕。同时，协议签订过程中也并无证据证明被诉行政协议存在上述合同法规定的无效情形。原告和被告签订的被诉行政协议不存在行政诉讼法规定的行政行为无效、合同法规定的合同无效的情形。一审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告莫德兴的诉讼请求。案件受理费50元，由原告莫德兴承担。 上诉人莫德兴上诉称：1、从《江口县太平镇快场村马潮河组整组搬迁项目征收与补偿安置实施方案》的名称判断，上诉人房屋所在地块属于征收项目，从方案的内容也明确可知，本次征收的主体为江口县人民政府和梵净山保护区管理局，征收部门为江口县国土局和住房城建规划局，征收实施单位为被上诉人，这也是一审法院所查明的，但根据《土地管理法》及《土地管理法实施条例》的相关规定，截止目前，不论是被上诉人还是江口县人民政府，均未获得本次征收的征地批复。2、不论征收出于什么公共利益，只要是集体土地的“拆迁”，就不能越过《土地管理法》的硬性规定。结合本案，自然资源的保护是本次实施征收的初衷、理由、以及所保护的公共利益，而实施的搬迁行为，即便是生态移民搬迁行为，也应当基于集体土地的征收而进行。3、一审中，被上诉人提交的所有在案证据，均不能证明上诉人的房屋是否位于核心保护区范围内。即便在保护区范围内，被上诉人也未提供证据证明属于必须迁出的情况；原审法院对此未查明清楚。请求二审法院依法撤销一审判决，发回铜仁市碧江区人民法院重审，或者查清事实后改判。一、二审案件受理费由被上诉人承担。 被上诉人太平镇政府辩称：1、一审法院判决事实清楚，证据充分、程序合法、适用法律正确、并无不当，依法应当维持一审判决，驳回上诉人的上诉请求。2、本府是基于上诉人居住地江口县太平镇快场村马潮河组位于梵净山国家级自然保护区，同时属于梵净山核心保护区，为了响应贯彻落实中央第七环境保护督察、贵州省第三环境保护督察，铜仁市环境保护督察整改自然保护区核心区原住居民搬迁整改的要求而与之自愿签订的《补偿安置协议书》，该协议书系属于典型的为了公共利益所需而实施的自愿签订“搬迁”的行政协议。请求驳回上诉，维持原判。 本院经审理查明的事实与一审判决认定事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案的焦点是上诉人与被上诉人签署的《江口县太平镇快场村马潮河整组搬迁项目房屋救助协议》是否有效。 本案被诉的《江口县太平镇快场村马潮河整组搬迁项目房屋救助协议》属于行政协议。行政协议是行政机关在履行行政管理职责过程中，为实现公共利益或行政管理目标，通过与公民、法人或者其他组织协商签订具有行政法上权利义务内容的协议。因行政协议兼具行政性和合同性的特点，故认定被诉行政协议是否无效，既要适用行政法律规范，也要适用不违反行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定”。 关于被上诉人太平镇政府是否具有与上诉人签订《江口县太平镇快场村马潮河整组搬迁项目房屋救助协议》主体资格问题。《中华人民共和国自然保护区条例》第二十七条第二款规定：“自然保护区核心区内原有居民确有必要迁出的，由自然保护区所在地的地方人民政府予以妥善安置。”梵净山自然保护区于2018年已被列入《世界遗产名录》，上诉人所在的江口县太平镇快场村马潮河组属于梵净山自然保护区的核心范围，为更好的保护生态环境，其原有居民确有必要迁出。被上诉人太平镇政府作为上诉人所在的梵净山自然保护区马潮河组所在地的地方人民政府，对自然保护区核心区内确有必要迁出的原有居民予以妥善安置是其法定职责。故其具有与上诉人签订被诉行政协议的主体资格。 关于涉案《江口县太平镇快场村马潮河整组搬迁项目房屋救助协议》是否存在重大且明显违法情形。被上诉人太平镇政府是为了落实铜仁市环境保护督察整改工作领导小组《关于印发铜仁市贯彻落实中央第七环境保护督察组反馈意见整改方案的通知》要求，按照江口县人民政府《关于江口县太平镇快场村马潮河组整组搬迁项目征收与补偿安置实施方案的批复》充分利用生态移民等政策措施，实现公共利益的需要为目的，按照《中华人民共和国自然保护区条例》相关法律规定实施上述移民搬迁项目。故原判认为本案“涉及的是自然保护区自然环境和自然资源的保护而非集体土地征收法律关系”，优先适用《中华人民共和国自然保护区条例》的有关规定并无不当，即涉案《江口县太平镇快场村马潮河整组搬迁项目房屋救助协议》并不存在重大且明显违法情形。此外，被上诉人与上诉人采取的是自愿协商的方式，由上诉人自主选择集中划地、易地进城和货币补偿三种方式之一进行安置，能够体现双方签订协议时的真实意思表示。从协议的内容来看，被上诉人也尽到了予以妥善安置的职责，不存在《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的情形。 综上所述，被上诉人太平镇政府与上诉人签订的《江口县太平镇快场村马潮河整组搬迁项目房屋救助协议》合法有效。原判认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律、法规正确，判决并无不当。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 上诉案件受理费50元，由上诉人莫德兴承担。 本判决为终审判决。 审判长 王 晋 审判员 刘贵波 审判员 陈继霞 二〇二〇年六月十二日 法官助理吴万军 书记员舒雨