江苏省常州市新北区人民法院行 政 判 决 书（2019）苏0411行初163号原告恽保国，男，1969年9月15日生，汉族，户籍地常州市新北区。委托代理人丛扬，博爱星（上海）律师事务所律师。被告常州市新北区孟河镇人民政府，住所地常州市新北区孟河大道85号。法定代表人蒋功伯，该镇镇长。出庭行政负责人许波，该镇副镇长。委托代理人黄晶，该镇干部。委托代理人张琰娜，江苏融畅律师事务所律师。原告恽保国诉被告常州市新北区孟河镇人民政府（以下简称孟河镇政府）行政强制违法一案，于2019年12月11本院提起行政诉讼，本院于12月17日立案，次日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年4月28日公开开庭审理了本案。原告恽保国及委托代理人丛扬，被告孟河镇政府的行政负责人许波及委托代理人黄晶、张琰娜，证人盛某,4、张某,4到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告恽保国诉称，1998年原告租用新北区孟河镇双亭村委的三亩土地建造养猪场并进行养殖，2007年转行工业生产并与村委签署了协议。2016年因当年建造的猪舍出现严重质量问题，原告申请翻建，经村委与镇政府相关部门同意后，原告于2018年11月底拆除旧舍，12月13日开始建造新房，2019年4月6日楼面竣工，至4月底墙面全部竣工。原告与村委就翻建房屋事宜也达成了相应协议。2019年6月17日被告向原告发出《责令停止建设、限期改正通知书》，要求原告二日内自行整改。6月19日，被告组织人员强行拆除了原告翻新的厂房及附属设施，拆除后当晚原告才收到被告作出《行政强制措施决定书》。原告申请、翻造至竣工期间，未有任何部门认为是违章建设，也未在建造过程中提出责令停止建设的监督建议，原告无法确认原告建造的新房属违章建筑。根据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定，被告违反了上述法定程序，请求法院判决确认被告于2019年6月19日作出的孟强字[2019]第C0019号《行政强制措施决定书》违法、确认被告强拆原告房屋的行为违法。原告提交的证据为：1、承包合同。2、猪舍翻建申请。3、资产租赁协议。4、内部结算凭证。5、协议书。6、猪舍照片。7、责令停止建设、限期改正通知书。8、行政强制措施决定书。9、厂房改造照片和被拆除的照片。10、孟河通讯。11、孟河镇政府公众号文章。当庭补充提交证据：12、户口簿。13、营业执照及股东名册。14、残疾人证。15、证人证言。16、2009年营业执照。17、2019年10月份租赁协议，2019年及2020年的租金凭证。被告孟河镇政府辩称，一、原告翻建房屋未获得规划许可，根据《中华人民共和国城乡规划法》规定属违章，村委会为群众自治组织，无规划审批或批准建设的权力。二、原告违建工程为“在建”状态，强制拆除违法建设属于行政强制措施，不受《行政强制法》的程序规制。被告根据《城乡规划法》第六十八条进行拆除，行为合法。三、根据《省政府法制办公室关于常州市在相关镇（街道）开展相对集中行政处罚权工作的复函》的通知，被告被赋予辖区范围内处罚未取得建设工程规划许可建设的权力，在原告到期未自行拆除的情况下采取强制拆除措施，不存在程序违法。原告翻建房屋场地内并无机器设备，尚有的原材料已由工作人员在拆除前搬离场外，未对原告合法性财产造成损失。请求法院驳回原告的诉讼请求。被告提交的证明其强制拆除行为合法的证据及依据为：1、行政强制现场笔录。2、通知及拆除现场视频。3、《省政府法制办公室关于常州市在相关镇（街道）开展相对集中行政处罚权工作的复函》。4、《市政府关于新北区在春江镇孟河镇开展相对集中行政处罚权工作的批复》。5、《常州市新北区人民政府关于在春江镇孟河镇开展相对集中行政处罚权工作的决定》。6、孟河镇相对集中行使的行政处罚权目录清单。7、现场照片。被告庭前补充提交了证据8、新公（孟）行罚决字[2019]1830号行政处罚决定书，当庭提交证据9、《江苏省人民政府关于常州市新北区孟河镇总体规划的批复》。本院依法准许原告申请的证人张某,4、盛某,4出庭作证。张某,4出庭证词主要内容为：其是原告猪舍改建厂房的总负责人（包工头），2018年12月31日开工，拆房时没有政府工作人员到现场，建造的时候孟河镇城管执法人员口头要求只能在原地基上建造，故又改回原处地基位置建造，2019年4月6日浇屋顶，5月初完工。在建造过程中城管执法人员经常到场，两次口头要求停工，施工人员听原告的指令停工几天又继续造房。盛某,4出庭证词主要内容为：其是张某,4手下的瓦工，一直在原告房屋改建的工地上做工，建造过程中城管执法人员经常到现场，具体由原告和张某,4接待，不清楚城管执法人员说了什么；建造过程中停工了一、两次。经庭审质证，一、对原告提交的证据1，被告认为真实性无法确认，内容涉及原告租赁土地一事，不能证明原告建造房屋获得规划许可。对证据2被告不认可真实性，认为仅是单方申请，未获审批，且原告建房位于小黄山规划区域范围内，此类建设审批不可能获批。对证据3、4、6-11、16、17，被告认可真实性。对证据5，被告认为不符合实际，系原告方为了建设房屋免遭违建拆除故约定村委所有，如果原告认可该协议，其对本案被拆除的房屋并不享有权益，非适格主体。对证据12-14，被告不认可关联性。原告述称之前养殖场和个体经营注册地均挂在其户籍地地址，但2016年注册的公司不能用户籍地登记，故派出所给了东亭村委北路6号的地址用于注册登记，实际坐落即为拆除的房屋所在地。二、对被告提交证据1，原告认可真实性，述称6月19日18时前开始拆，20时许拆除完毕，之后才收到文书。对证据2，原告认为视频存在剪辑，不认可被告在拆除前向原告宣读强制措施决定书的证明目的。原告述称视频显示18：59挖掘机已进入厂房内部，从地理位置来看，挖掘机应通过厂房北面水稻田驶入，原告庭后补充提交了视频，证明17：55被告已开始拆除。对证据3-6，原告无异议，但认为被告超出资格使用权限，原告属危房改造不属于强拆范围。对证据7原告无异议，述称被告强拆有备而来，不存在原告妨碍执法导致拆除提前。对证据8，原告认为该处罚决定晚于被告强拆行为，不能证明被告行为合法。对证据9，原告称不了解其房屋是否属于小黄山旅游规划控制区，且危房改造翻新不足以让被告采取强制拆除措施；诉争房屋周围其他乡办企业工厂也无人领取规划许可证。三、对书面证人证言及当庭证词，原告认为证人因出庭情绪紧张等因素，表达出现与书面证词不一致的情形，应以书面证明为准。被告认为证人与原告存在经济利益关系，证词效力低，且出庭证词与书面内容不相符，不认可书面证词；证人陈述执法人员曾要求停工，与原告用以证明相关部门对其建设行为默认的目的相矛盾。本院对上述证据认证如下：对原告提交的证据1-11、13、16、17，结合原告当庭述称的未获得书面审批手续等内容，就原告租赁村委三亩土地用于生猪养殖后转工业生产，旧房翻建未办理审批手续的事实本院予以确认。原告提交的证据5显示其与双亭村委约定改建房屋所有权归村委，使用权归原告，该协议内容与原告的诉称及庭审主张不符，且不能证明原告建设行为合法。证人出庭接受质询时陈述的内容与书面证词不一，本院采信当庭证词内容，即在房屋翻建过程中，城管执法人员就地基位置问题提出意见，整改后又数次口头要求停工，但原告未办妥审批手续仍继续建造。关于强制拆除的时间，被告提供的现场笔录显示时间为17：25—17：40，内容为宣读行政强制措施决定书，18：39分许的视频亦显示原告拒签，文书放置茶几上。原告主张于20时许收到行政强制措施决定书的意见缺乏证据佐证，庭后提交的监控视频超过举证期限且无延迟提交的正当理由，监控视频显示时间虽与被告提交视频时间时差较大，但非同一摄录设备，不能确认具体时间的准确性，原告的监控视频无法证明被告于17：55即进场拆除的事实。原、被告的其他质证意见属于辩论意见，是否采信下文论述。经审理查明，原告恽保国租赁孟河镇东亭村委三亩土地建造养猪场，后转工业生产。原告于2003年领取常州市新北区孟河运达畜牧场个体工商户营业执照，经营范围“生猪养殖、五金加工”，2009年原告妻子胡益香领取常州新北区孟河方圆车辆配件厂个体工商户营业执照，2016年5月原告为法定代表人注册成立常州圣娅磊机械科技有限公司，上述三单位生产地均位于新北区孟河镇××村委××号，即本案拆除建筑物所在地。原告因原猪舍改造的厂房年久失修，提出翻建申请，但未依法履行报批手续。2019年1月20日原告与张某,4签订了常州圣娅磊机械科技有限公司车间土建承包协议，由张某,4承包厂房翻建工程。旧房拆除后新建过程中，被告处城管执法人员现场要求原址原面积翻新，并在原告未获得审批手续时数次口头要求停工，原告停工几天后仍继续建造，至5月土建工程结束。2019年6月17日，被告作出《责令停止建设、限期改正通知书》，认为原告未取得建设工程规划许可证擅自在孟河××××庙段北侧建设砖混结构约960平方米（工程形象进度：一层已基本完工），责令立即停止建设，并在收到通知书起两日内自行改正（拆除）上述正在建设的建筑物，告知如果不停止建设或者逾期不改正（拆除），将依法采取强制措施。2019年6月19日，因原告未按要求自行改正（拆除），被告根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条、《常州市违法建设治理办法》第十五条规定，对原告的上述违法建设采取强制拆除措施。2019年6月19日17时至19时许，被告向原告送达了孟强字[2019]第C0019号《行政强制措施决定书》、组织人员将原告改建厂房予以强制拆除，搬离设备及建筑原料，未造成拆除建筑外的其他人身或经济损害。另查明，2019年3月18日，常州市新北区人民政府作出常新政[2019]19号《关于责成区城市管理综合行政执法局等违法建设查处机关对在建违法建设采取查封施工现场、强制拆除等措施的通知》，责成区城市管理综合行政执法局等违法建设查处机关（实行综合执法或者相对集中行政处罚权的镇或街道，根据相关规定执行）自即日起对其职权范围内查处的在建违法建设依法采取查封施工现场、强制拆除等措施，并责成违法建设所在地的镇人民政府、街道办事处具体实施。庭审中，原、被告就被告的强制行为是否合法各执己见。原告认为，其属于危房改造不属于新建，1998年建造猪舍时通过村民大队报到村委就可建造，不需要审批手续；根据2019年2月与村委签订的协议，由村委向上级部门进行备案，原告主观不是有意违法；2019年6月17日收到被告通知书时已完工，不属于在建建设，应适用乡镇企业的规划规定；原告不属于必须强制拆除的情形，根据《常州市违法建设管理办法》第十一条可以通过补办手续改正违法情形，被告只给两天时间不符合情理；被告在强拆结束后才向原告送达决定书，程序违法。被告认为，镇规划部门没有收到原告的危房改造申请，原告属于私拆新建，在建过程中城管执法人员到场，村书记担保称手续正在办理但一直没有提交合法手续；案涉地块属于小黄山规划控制区、集体建设土地性质，原告房屋从猪舍改建为7米层高的厂房，不可能通过补办手续合法化；从视频中可见厂房存在钢筋裸露、建筑材料散乱、未安装门窗等，不具备立即使用的条件，属于在建建设，根据《常州市违法建设管理办法》第十五条规定予以强制拆除。本院认为，一、关于被告的行政执法权问题。根据苏府法函[2017]53号江苏省人民政府法制办公室《关于常州市在相关镇（街道）开展相对集中行政处罚权工作的复函》的规定，被告孟河镇政府集中行使原由新北区有关部门实施的“由国务院法制办公室《关于在江苏省常州市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》（国法函[2001]230号）明确予以集中的行政处罚权，国家另有规定的，按照有关规定执行”。后常州市人民政府作出常政复[2017]46号《市政府关于新北区在春江镇孟河镇开展相对集中行政处罚权工作的批复》、常州市新北区人民政府作出常新政[2017]180号《关于在春江镇孟河镇开展相对集中行政处罚权工作的决定》，从常州市新北区党政办公室发布的常新委办[2017]186号《关于公布常州市新北区春江镇孟河镇相对集中行使的行政处罚权目录清单（第一批）的通知》来看，孟河镇处罚权目录清单第31项为“对未取得建设工程规划许可证的规定进行建设的处罚”。据此，被告作为相对集中行使行政处罚权试点乡镇，具有对辖区内未取得建设工程规划许可证进行建设的行政处罚权。二、关于原告改建行为的定性问题。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款及《江苏省城乡规划条例》（2018年修正、2018年5月1日起施行）第三十八条规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城乡规划主管部门申请办理建设工程规划许可证。案涉建筑属原猪舍拆后改建，从照片比对存在房屋建构、层高等明显差别，属原址改建，应依据前款规定申请办理建设工程规划许可证。原告辩称其建设行为系危房改造，但未提交危房鉴定、改造申请及审批手续，仅凭其提交的猪舍翻建申请不能证明其改建行为的合法性。原告辩称应适用乡镇企业的相关法律规定，但原告作为依法注册的常州圣娅磊机械科技有限公司法定代表人，亦未根据《城乡规划法》及《江苏省城乡规划条例》第四十一条之规定向被告提交材料、申请办理乡村建设规划许可证，案涉改建行为属于违法建设。三、关于行政强制措施决定书及强制拆除行为的合法性问题。《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定，“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施”。案涉厂房在拆除前已完成土建工程，但存在屋顶钢筋裸露、未安装门窗、场地内堆放建筑材料的情形，不具备使用功能，属于在建建筑。根据建法[2012]99号住房和城乡建设部《关于印发的通知》中指导意见第四条规定，违法建设行为有下列情形之一的，属于尚可采取改正措施消除对规划实施影响的情形：（一）取得建设工程规划许可证，但未按建设工程规划许可证的规定进行建设，在限期内采取局部拆除等整改措施，能够使建设工程符合建设工程规划许可证要求的。（二）未取得建设工程规划许可证即开工建设，但已取得城乡规划主管部门的建设工程设计方案审查文件，且建设内容符合或采取局部拆除等整改措施后能够符合审查文件要求的。案涉建筑不符合上述尚可采取改正措施消除对规划实施影响的情形，故被告根据《常州市违法建设治理办法》第十五条之规定，责令原告立即停止违法建设、限期改正，并在原告逾期未改正的情况下经区人民政府责成，采取即时消除违法状态的强制拆除措施，于法有据。原告辩称应适用《行政强制法》的相关程序规定，本院认为，《城乡规划法》第六十八条系对在建的违法建设行为责令停止建设并对继续建设、逾期不改的行为及时处理，采取强制拆除的即时措施。《行政强制法》第十七条第二款规定，“依据《中华人民共和国行政处罚法》的规定行使相对集中行政处罚权的行政机关，可以实施法律、法规规定的与行政处罚权有关的行政强制措施”。据此，被告根据《城乡规划法》的相关规定实施行政强制措施符合特别法优于普通法的法律适用原则。此外，原告认为案涉《行政强制措施决定书》在拆除结束后才送达原告，该述称缺乏事实依据，被告提供的行政强制现场笔录结合视频可以证明在拆除前已对原告进行了宣读决定并留置送达。综合全案，原告的拆除改建行为持续了五个月左右，被告城管执法人员虽在建造过程中要求停工，但未及时追踪建设报批手续情况，存在执法不严谨的情况，应在今后工作中予以改进。综上，被告就原告未取得建设工程规划许可证进行违法建设、且不具备尚可采取改正措施消除对规划实施影响的情形下作出《行政强制措施决定书》并进行强制拆除，程序合法、事实清楚、适用法律正确。依照《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告恽保国的诉讼请求。案件受理费50元，由原告恽保国负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省常州市中级人民法院。审 判 长  赵 旦人民陪审员  居建秋人民陪审员  程坚忠二〇二〇年六月八日书 记 员  邹 晶附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。