北京市高级人民法院行 政 判 决 书（2020）京行终688号上诉人（一审原告）北京华康彦和建筑机械租赁有限公司，住所地北京市房山区房山工业园区东区。法定代表人刘春悦，经理。委托代理人杨志伟，北京市景春律师事务所律师。被上诉人（一审被告）北京市平谷区人民政府，住所地北京市平谷区府前街7号。法定代表人吴小杰，代区长。委托代理人王向宇，北京市平谷区应急管理局工作人员。委托代理人赵一凡，北京市方桥律师事务所律师。被上诉人（一审被告）北京市人民政府，住所地北京市通州区运河东大街57号。法定代表人陈吉宁，市长。委托代理人刘彬，北京市司法局工作人员。委托代理人任佳慧，北京鹏凯律师事务所律师。一审第三人北京市平谷区应急管理局，住所地北京市平谷区府前西街17号。法定代表人张晓光，局长。委托代理人张军杰，北京市平谷应急局工作人员。一审第三人北京恒兴顺新建设劳务有限公司，住所地北京市北京经济技术开发区景园北街2号院67号楼7层809。法定代表人杜国新。一审第三人河北建设集团股份有限公司，住所地保定市竞秀区鲁岗路125号。法定代表人李宝忠。一审第三人北京建兴宏图工程管理有限公司（原北京建兴宏图工程监理有限公司），住所地北京市平谷区平谷镇金乡路西7号。法定代表人贾晓峰。一审第三人北京腾泰亿远置业有限公司，住所地北京市平谷区金海湖镇韩庄大街111号。法定代表人宋海林。上诉人北京华康彦和建筑机械租赁有限公司（以下简称华康公司）因诉北京市平谷区人民政府（以下简称平谷区政府）、北京市人民政府（以下简称市政府）行政批复及行政复议一案，不服北京市第三中级人民法院（以下简称一审法院）作出的（2019）京03行初316号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成了合议庭，于2020年5月20日公开开庭审理了本案。华康公司的法定代表人刘春悦、委托代理人杨志伟，平谷区政府委托代理人王向宇、赵一凡，市政府的委托代理刘彬、任佳慧到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。2019年4月24日，平谷区政府向平谷应急局作出京平政函[2019]72号《北京市平谷区人民政府关于北京市平谷区金海湖镇韩庄村E-003-02、E-004-01地块R2二类居住用地项目“12·2”一般生产安全事故调查报告的批复》（以下简称被诉批复），内容为：你局《关于北京市平谷区金海湖镇韩庄村E-003-02、E-004-01地块R2二类居住用地项目“12·2”一般生产安全事故调查报告的请示》（京平应急发[2019]13号）收悉。经研究，原则同意《关于北京市平谷区金海湖镇韩庄村E-003-02、E-004-01地块R2二类居住用地项目“12·2”一般生产安全事故调查报告的请示》中的处理意见，由你局牵头，紧盯方案落实，同时认真做好举一反三，加强警示教育，做好督导检查。落实各方主体责任，确保全域“五全五安”。华康公司不服被诉批复，向市政府申请行政复议，2019年8月27日，市政府作出京政复字[2019]475号《行政复议决定书》（以下简称被诉复议决定），认为平谷区政府作出的被诉批复事实清楚，证据充分、程序合法、适用法律准确。根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）第二十八条第一款第一项规定，决定维持平谷区政府作出的被诉批复。华康公司不服，向一审法院提起行政诉讼。一审法院审理查明，2018年3月6日，北京腾泰亿远置业有限公司（建设单位）与河北建设集团股份有限公司（施工总承包单位）签订《北京市房屋建筑和市政基础设施工程施工总承包合同》，约定北京腾泰亿远置业有限公司为建设平谷区金海湖乡韩庄村E-003-02、E-004-01地块R2二类居住用地项目，接受河北建设集团股份有限公司提出的承担本工程的施工、竣工、交付并维修其任何缺陷的投标。2018年3月，河北建设集团股份有限公司与华康公司签订《北京市建筑施工设备服务合同》，约定华康公司为河北建设集团股份有限公司提供两台塔吊进行建筑施工设备服务。两台塔吊登记编号分别为×××2及×××1，型号均为QTZ160F（JL6518），在合同中约定：“乙方（上诉人）负责设备的维修保养服务，并确保设备安全装置的有效和设备状况完好，设备出现故障或发生异常情况时，乙方应当立即停止使用。乙方应当配备持有住房城乡建设部门颁发的相应工种的特种作业操作资格证书并符合有关要求的司机，并对其进行安全教育。乙方应当按照要求建立、健全设备运转记录和维修保养记录、设备定期检查记录等安全技术档案，并按照要求每月向甲方（河北建设集团股份有限公司）提供设备安全技术档案资料。乙方应当组织专业技术人员按照安全技术标准及有关要求，每月至少对设备安全限位装置以及设备完好状况进行一次全面检查，确保设备状况完好。”该工程的劳务分包单位为北京恒兴顺新建设劳务有限公司、监理单位为北京建兴宏图工程监理有限公司。2018年12月2日10点30分许，在该工地施工现场编号×××1的塔吊进行吊装作业时发生生产安全事故，造成1人死亡。事故发生后，平谷区政府立即成立了由平谷应急局、北京市公安局平谷分局、北京市平谷区人力资源和社会保障局、北京市平谷区总工会、北京市平谷区纪律检查委员会、北京市平谷区监察委员会等部门组成的联合事故调查组（以下简称“12·2”调查组）,对事故进行调查处理。事故调查处理期间“12·2”调查组对事故现场进行现场勘验、勘测，对相关人员进行了多次调查询问并对相关证据进行了搜集。2018年12月4日，原平谷区安监局委托检测中心对涉案塔吊断裂原因进行分析。2018年12月9日，河北建设集团股份有限公司出具了《12·2事故调查报告》。2018年12月25日，检测中心委托国家钢铁材料测试中心、钢铁研究总院分析测试所、钢研纳克检测技术股份有限公司对塔吊断裂原因进行分析。2019年3月16日，检测中心委托国家钢铁材料测试中心、钢铁研究总院分析测试所、钢研纳克检测技术股份有限公司出具了（2019）钢测（Z）字第0002号《失效分析报告》，在该报告第1页来样说明中，明确记述：来样为型号QTZ160（JL6518）塔吊式样，厂家为湖南江麓建机，高度13*3+1.87m，幅度65m，吊载重1.85t，形状、规格、长短不一的一捆钢筋。塔吊在边坡吊钢筋车过程中发生逮子绳、标准节和大臂上下弦杆断裂。要求对逮子绳断裂形态、卡环柱销表面损伤、标准节断口、大臂上下弦断口，逮子绳剖面金相、卡环柱销表面损失剖面金相、上下弦杆断口剖面金相、逮子绳拉伸性能、标准节拉伸和冲击性能、大臂上下弦杆理学性能分析等，分析塔吊断裂原因。其鉴定结论为：1.异常的附加载荷是导致逮子绳在吊载过程中发生断裂的主要原因。逮子绳断裂后释放瞬时冲击载荷，吊臂的弦杆和塔身的标准节在冲击载荷作用下发生脆性断裂，标准节所用材料的冲击性能偏低以及存在焊接裂纹和未焊透缺陷促进了脆性断裂的发生，但不是导致弦杆和标准节发生断裂的主要原因。2.标准节所用材料的冲击性能低于GB/T700-2006和1591-2008中对Q235B、Q275B或Q345B的规定要求。强杆和标准节存在焊接裂纹和未焊透缺陷。2019年4月2日，检测中心出具了编号BJD2019-0002号《鉴定报告》，该报告中对设备情况表述为，设备规格：QTZ160F（JL6516）,登记编号：×××1，吊物名称：钢筋捆（长短粗细不一），重量1：1850千克（根据现场散落钢筋捆的理论计算值）、重量2：2600千克（根据平谷安监局提供的补充调查笔录）。事故经过说明（建设单位提供事故经过）：施工现场7号塔吊进行调运钢筋卸车作业（钢筋放置在车上，塔吊方向大臂朝南配重朝北），两名工人将钢筋捆绑固定后，退到安全范围内，然后信号工指示塔司起吊，随即塔司试吊。在将钢筋中部起吊0.6m高度时，钢筋西侧刚刚脱离钢筋车，钢筋东侧与剩余钢筋相接触，并未脱离钢筋车。信号工未发出回收小车指令便见小车回收，信号工立即指示塔司停止小车回收，未见小车停止。小车回收造成钢筋一端从车上滑落至地面（滑落高度1.0米左右），附带塔吊大臂大幅度下垂，然后大臂向上反弹瞬间将钢筋绳拉断，在塔吊配重带动下塔吊向北倾倒，塔吊瞬间倾覆。信号工立即向生产负责人陈某乙汇报。陈某乙立即通知项目部其他管理人员，项目负责人王某甲及其他管理人员随即赶到现场，塔司被送往医院，抢救无效死亡。技术分析认为，该力矩限制器未按说明书规定的要求进行安装调试，结合现场超载工作状态分析得出，力矩限制器在塔吊工作时处于失效状态。依据2018年12月3日及12月10日两次现场勘查及原平谷安监局2019年1月3日提供的补充调查笔录，证实当时所吊的钢筋捆重量实际约为2600千克（事故发生后移走了700-800千克），塔机在54米幅度时的额定起重量为2000千克，超载1.3倍。这说明塔机属于严重超载作业状况；再由于钢筋相挂而产生附加的异常载荷，致使超载情况进一步加剧。根据国家钢铁材料测试中心的失效分析报告：逮子绳型号为6×37+FC，表面有磨损和挤压变形的钢丝有45根，即有缺陷的钢丝达逮子绳总丝数的20%。吊载时，逮子绳与卡环剧烈摩擦产生的高温促使逮子绳的承载能力降低。在严重超载及附加载荷作用下逮子绳发生断裂。根据国家钢铁材料测试中心的失效分析报告：标准节左前立柱和标准节右前立柱、起重臂右下弦杆和上弦杆的断裂区均存在一定程度的焊接缺陷及冲击性能偏低缺陷，但缺陷区没有形成先期的疲劳扩展裂纹，因此这些缺陷不是导致它们发生断裂的主要原因。根据国家钢铁材料测试中心的失效分析报告：逮子绳最先发生断裂，断裂后释放瞬时冲击载荷，吊臂上挠并弯折，产生的倾覆力矩使塔机失稳，最终导致吊臂的弦杆和塔身的标准节断裂。该鉴定结论为：造成本次事故的原因是由于严重超载以及力矩限制器失效，异常的附加载荷导致逮子绳载吊过程中发生断裂，最终导致塔式起重机倾覆事故。2019年4月12日，“12·2”调查组根据调查结果出具了《北京市平谷区金海湖镇韩庄村E-003-02、E-004-01地块R2二类居住用地项目“12·2”一般生产安全事故调查报告》（以下简称《“12·2”事故调查报告》）。《“12·2”事故调查报告》中，对“12·2”生产安全事故的基本情况、事故发生原因、事故的性质、事故责任单位和相关责任人员的责任分析及处理意见、事故发生后的措施与建议进行了详细的总结分析。其中分析事故原因认定为：直接原因，依据检测中心鉴定报告（BJD2019-0002）判定，由于超载和力矩限制器的失效，致使逮子绳突然断裂，导致了此次事故的发生。具体分析如下：事故现场散落的钢筋捆重量实际约为2600千克，根据该塔式起重机起重特性表，幅度在54米时的额定起重量应该为2000千克，因起吊钢筋过程中由于钢筋一端与载物车上的钢筋相挂而产生附加的异常载荷，致使超载情况进一步加剧。力矩限制器未按说明书规定的要求进行安装调试，事故发生时处于失效状态，在超载情况下力矩限制器未起到保护作用，导致此次事故的发生。间接原因中归于华康公司的原因为：1.机械设备隐患排查治理不到位，未定期对设备进行检查，未能及时发现力矩限制器失效的安全隐患，致使在设备超载情况下，无法对设备起到保护作用，没有保证设备本质安全。2.未经常性对塔节使用情况进行检查和对塔司进行安全生产教育培训、技术交底。3.未按照合同约定建立健全设备运转记录和维修保养记录、设备定期检查记录等安全技术档案。在对责任单位和相关人员的责任分析及处理意见中，涉及华康公司的认定为：1.未及时发现设备安全隐患、未对塔司进行安全技术交底和安全生产教育、未按照规定建立健全设备运转记录、维修保养记录和设备定期检查记录等安全技术档案，对事故发生负有主要责任。其行为违反了《中华人民共和国安全生产法》第三十三条第一项的规定，根据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第一项的规定，建议区应急管理部门给予20万元以上35万元以下罚款的行政处罚。2.华康公司的法定代表人、总经理刘春悦，对公司安全管理不到位，未及时督促、检查本单位的安全生产工作，未对塔吊设备运转和塔司工作情况进行经常性检查，对塔司更换情况不清楚、未及时发现力矩限制器失效的安全隐患，对事故的发生负有领导责任。其行为违反了《中华人民共和国安全生产法》第十八条第五项的规定，依据《中华人民共和国安全生产法》第九十二条第一项的规定，建议区应急管理部门对其处上一年年收入30%罚款；依据《中华人民共和国刑法》第一百三十四条的规定，建议公安部门对其立案调查。3.塔吊司机张某甲未按照规定进行吊装作业，在信号工未发出回收小车指令便将小车回收，信号工发出停止指令后仍未停止，对该起事故负有一定责任，鉴于其已在事故中死亡，不予追究。“12·2”调查组于2019年4月15日将《“12·2”事故调查报告》上报平谷区政府。2019年4月24日，平谷区政府作出本案被诉批复，原则同意《“12·2”事故调查报告》中的处理意见，并要求由平谷应急局牵头，紧盯方案落实，同时认真做好举一反三，加强警示教育，做好督导检查，落实各方主体责任，确保全域“五全五安”。华康公司不服，向市政府申请行政复议，请求撤销平谷区政府作出的72号被诉批复，并责令平谷区政府重新作出批复意见，确认华康公司对事故的发生无责任。2019年8月27日，市政府作出被诉复议决定，决定维持72号被诉批复。华康公司不服，向一审法院提起行政诉讼。另查，在本案一审庭审过程中，华康公司向一审法院提交了《北京市起重机械登记编号》，证明登记编号为×××1号塔式起重机的设备型号为QTZ160F（JL6518）。一审法院认为，根据国务院《生产安全事故报告和调查处理条例》第三条的规定，本次事故为一般事故。根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第十九条第二款、第三十二条第一款的规定，平谷区政府具有成立事故调查组、并对事故调查组作出的调查报告进行批复的法定职权。根据行政复议法第三条以及第十三条的规定，市政府具有受理华康公司的行政复议申请并作出处理的职权。根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第二十七条的规定，事故调查中需要进行技术鉴定的，事故调查组应当委托具有国家规定资质的单位进行技术鉴定。必要时，事故调查组可以直接组织专家进行技术鉴定。根据《失效分析报告》与《鉴定报告》的鉴定结论，造成本次事故的原因是由于严重超载以及力矩限制器失效，异常的附加载荷导致逮子绳载吊过程中发生断裂，最终导致塔式起重机倾覆事故。华康公司作为塔式起重机的所有人，对于力矩限制器失效负有直接责任。《失效分析报告》与《鉴定报告》与现场勘验笔录、相关询问笔录、《塔式起重机使用说明书》、维修保养记录等形成了证据链，事故调查组采信该《失效分析报告》与《鉴定报告》并无不当。该两份报告能够作为被诉批复的事实依据。安全生产事故，特别是较大、重大的安全生产事故（包括道路交通事故）的发生，直接给国家财产和人民生命、财产造成损害，影响到社会的稳定以及千家万户的生活幸福。为防止安全生产事故的发生，国家制定了一系列的法律法规，对从事生产经营的企业、企业负责人、安全生产管理人员和从业人员在生产活动中的应尽职责作出了明确规定。企业、企业负责人、安全生产管理人员和从业人员均应严格加以履行。根据《生产安全事故报告和调查处理条例》的规定，生产安全事故由人民政府直接组织事故调查组或者授权或委托有关部门组织事故调查组进行调查，事故调查组形成事故调查报告后报人民政府做出批复。本案中，平谷区政府收悉事故调查组的相关请示材料后，作出被诉批复，符合上述法律的规定。其作出批复的期限扣除技术鉴定期限后，并未超出法定期限，程序合法。市政府受理华康公司提出的行政复议申请后，履行了通知、审查、送达等义务，其作出被诉复议决定的程序符合法律规定。华康公司关于施工单位故意破坏事故现场，使得认定事故原因的关键证据缺失，存在掩盖事实真相、推卸责任的重大嫌疑的主张，因缺乏相应的证据，一审法院不予支持。综上所述，一审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回北京华康彦和建筑机械租赁有限公司的全部诉讼请求。上诉人华康公司不服一审判决，向本院提起上诉称，证明涉案塔吊发生事故时存在超载及力矩限位器失效问题的证据不确实、不充分；鉴定机构的鉴定结论存在主观臆断，不能排除事故发生存在的其他原因的合理怀疑。故，平谷区政府作出行政行为所依据的鉴定意见及鉴定结论缺乏事实根据,一审法院认定事实及证据不清。请求本院依法撤销一审判决，依法改判撤销《“12·2”事故调查报告》及被诉批复中对上诉人的责任认定及处理意见。平谷区政府及市政府同意一审判决。一审第三人平谷应急局同意一审判决，其他一审第三人均同意《“12·2”事故调查报告》的处理意见，未参加一审庭审，亦未提交答辩意见。一审相关证据材料均已随案移送本院。本院对一审法院的认证意见予以认可；本院经审理查明的事实与一审法院认定的事实一致，对此予以确认。本院认为，依据《生产安全事故报告和调查处理条例》第二十七条的规定，事故调查中需要进行技术鉴定的，事故调查组应当委托具有国家规定资质的单位进行技术鉴定。必要时，事故调查组可以直接组织专家进行技术鉴定。本案中，事故调查组依法委托技术鉴定，并取得了《失效分析报告》与《鉴定报告》。事故调查组综合分析《失效分析报告》、《鉴定报告》与现场勘验笔录、相关询问笔录、《塔式起重机使用说明书》、维修保养记录等形成的证据链，采信《失效分析报告》与《鉴定报告》的鉴定结论，形成《“12·2”事故调查报告》，并认定造成本次事故的原因系由于严重超载以及力矩限制器失效，异常的附加载荷导致逮子绳载吊过程中发生断裂，最终导致塔式起重机倾覆事故，以华康公司作为塔式起重机的所有人，认定其对于力矩限制器失效负有直接责任均无不当。关于事故成因的超载认定以及力矩限制器失效问题的认定，《“12·2”事故调查报告》系结合多种证据及《失效分析报告》、《鉴定报告》结论后进行的综合判定，华康公司关于“事故时存在超载及力矩限位器失效问题的证据不确实、不充分及鉴定机构的鉴定结论存在主观臆断，不能排除事故发生存在的其他原因的合理怀疑”的上诉主张缺乏事实和法律依据，本院不予支持。《“12·2”事故调查报告》查清了事故原因、事故性质和责任，并提出了整改措施，对事故责任者提出了处理意见。平谷区政府所作被诉批复具有事实和法律依据。一审法院关于被诉批复的作出程序及被诉复议决定的合法性认定，本院予以确认。综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。华康公司的上诉请求和理由缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉人北京华康彦和建筑机械租赁有限公司的全部诉讼请求，维持一审判决。二审案件受理费50元，由上诉人北京华康彦和建筑机械租赁有限公司负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长 赵宇晖审 判 员 支小龙审 判 员 刘天毅二〇二〇年六月十日法官助理 郑程运书 记 员 韩 靖