山东省济南市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁01行终322号 上诉人（一审原告）李广红，男，1964年3月4日出生，汉族，住山东省邹平县。 上诉人（一审原告）贺峰，男，1979年1月1日出生，汉族，住济南市。 委托代理人魏丽（系上诉人贺峰之母），女，1952年3月31日，汉族，住济南市。 上诉人（一审原告）孙兆良，男，1958年10月28日出生，汉族，住济南市。 委托代理人张红美（系上诉人孙兆良之妻），女，1965年10月10日出生，汉族，住济南市。 上诉人（一审原告）魏丽，女，1952年3月31日，汉族，住济南市。 上诉人（一审原告）张炳岱，男，1961年10月6日出生，汉族，住济南市。 被上诉人（一审被告）济南市自然资源和规划局，住所地济南市。 法定代表人杨永斌，局长。 委托代理人周顺，山东国曜律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）济南市人民政府，住所地济南市。 法定代表人孙述涛，市长。 委托代理人张华林、王宣东，济南市司法局工作人员。 上诉人李广红、贺峰、孙兆良、魏丽、张炳岱不服济南市历下区人民法院（2019）鲁0102行初191号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。 一审法院查明，原告2018年12月15日向被告济南市自然资源和规划局邮寄提交《政府信息公开申请书》，请求公开“四规划一计划（国民经济和社会发展规划；土地利用总体规划；城乡规划；专项规划；保障性安居工程建设、旧城改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划）作出之前经过专家论证、讨论和民主表决的信息”，并未明确申请公开的政府信息的形式要求。被告济南市自然资源和规划局于同年12月19日收到后，同年12月27日，作出信息公开[2018]533号《关于申请公开“四规划一计划”专家论证、讨论和民主表决相关信息的答复意见》（以下简称被诉《答复意见》），并于同年12月28日向原告邮寄送达该告知书。原告因不服上述被诉《答复意见》于2019年2月20日提起行政复议，被告济南市人民政府（以下简称济南市政府）于同年2月27日予以受理并通知被告济南市自然资源和规划局限期举证和答辩。济南市自然资源和规划局于同年3月6日提交《被申请人答复书》及相关证据材料后，被告济南市政府经审查认为上述被诉《答复意见》程序合法，答复内容并无不当，遂于同年4月8日作出济政复决字[2019]115号《行政复议决定书》（以下简称115号复议决定），决定予以维持。被告济南市政府同于年4月10日将上述复议决定直接送达被告济南市自然资源和规划局，并于同日向原告邮寄。 一审法院认为，《中华人民共和国政府信息公开条例》（国务院令第492号）第二条规定：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”第二十四条规定：“行政机关收到政府信息公开申请，能够当场答复的，应当当场予以答复。行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复……”本案中，原告向被告济南市自然资源和规划局提交了《政府信息公开申请书》，后被告济南市自然资源和规划局在法定期限内审查、受理，并于2018年12月27日作出被诉《答复意见》，向原告邮寄送达，均是在法定期限内作出并送达，综上被告济南市自然资源和规划局作出被诉《答复意见》的程序合法。 《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条规定：“对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；（二）属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由；（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式；（四）申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。”本案中，被告济南市自然资源和规划局经查询，原告向其提交的《信息公开申请书》中所申请公开的内容，其中，国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、保障性安居工程建设、旧城改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划作出之前经过专家论证、讨论和民主表决的信息，不属于其履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息；原告申请公开城乡规划作出之前经过专家论证、讨论和民主表决的信息，经被告济南市自然资源和规划局查询实际并不存在以及原告申请专项规划作出之前经过专家论证、讨论和民主表决的信息不明确具体，对此，被告济南市自然资源和规划局在被诉《答复意见》中已经予以了告知和说明。综上，原告要求撤销被诉《答复意见》和公开所申请信息的诉讼请求没有事实和法律依据，本院不予支持。 《中华人民共和国行政复议法》第三十一条规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外”。本案中，原告于2019年2月20日向被告济南市政府提出行政复议申请，被告2019年4月8日依法作出115号复议决定，并于2019年4月10日送达原告。综上，被告济南市政府作出的115号复议决定程序合法。据此，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：一、驳回原告李广红、贺峰、孙兆良、魏丽、张炳岱要求撤销被告济南市自然资源和规划局于2018年12月27日作出的信息公开[2018]533号《关于申请公开“四规划一计划”专家论证、讨论和民主表决相关信息的答复意见》的诉讼请求；二、驳回原告李广红、贺峰、孙兆良、魏丽、张炳岱要求被告济南市自然资源和规划局履行政府信息公开精确答复告知义务重新给原告作出答复的诉讼请求；三、驳回原告李广红、贺峰、孙兆良、魏丽、张炳岱要求确认被告济南市人民政府作出的济政复决字[2019]115号《行政复议决定书》违法的诉讼请求。案件受理费50元由原告负担。 上诉人李广红、贺峰、孙兆良、魏丽、张炳岱不服一审判决上诉称，1.一审法院没有查明本案的基本事实。上诉人的合法房屋位于济南市天桥区阳光小区，现已经列入天桥区人民政府北湖片区开发建设征收范围。2018年12月15日，上诉人向济南市自然资源和规划局申请公开“四规划一计划作出之前经过专家论证讨论和民主表决的信息”。济南市自然资源和规划局于2018年12月27日对上诉人作出了被诉《答复意见》，上诉人不服，于2019年2月20日向济南市政府处提起行政复议，济南市政府于2019年4月8日在没有查明本案基本事实，适用法律错误地情况下，作出了115号复议决定，维持了济南市自然资源和规划局作出的行政行为。一审法院经过公开开庭审理，在没有查明本案基本事实的情况下错误地驳回上诉人的诉讼请求。2.一审法院认定事实不清。依据法律规定，土地征收单位在征收前必须要经过科学合理的专家论证，作出可行性报告。济南市自然资源和规划局是负责征收土地的部门，因此，上诉人申请获取的信息属于其在履行职责过程中制作获取的信息，属于政府信息。上诉人在申请获取政府信息时只能进行模糊描述，应由负责政府信息公开的部门进行甄别，分辨出上诉人想要获取的信息，进而予以提供。综上，一审法院明显属于认定事实不清。3.一审法院适用法律错误。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条规定，依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。制定国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，应当广泛征求社会公众意见，经过科学论证。另外，依据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条的规定，本案中，上诉人申请获取的信息明显属于济南市自然资源和规划局在履行职责过程中制作获取的信息，明显属于政府信息。但是，济南市自然资源和规划局却答复称，涉案信息不存在，并且一审法院也错误地认定上诉人申请获取的信息不属于政府信息。因此，一审法院没有依据前述法律规定，对济南市自然资源和规划局作出的答复进行合法性审查，系适用法律错误。综上，请求二审法院依法查明事实，纠正一审错误，维护上诉人的合法权益。上诉请求：1.依法撤销一审行政判决；2.依法撤销济南市政府作出的115号复议决定；3.依法撤销济南市自然资源和规划局作出的被诉《答复意见》；4.依法判令济南市自然资源和规划局重新作出答复；5.本案一、二审诉讼费用由二被上诉人承担。 被上诉人济南市自然资源和规划局在二审中未提交书面答辩意见。 被上诉人济南市政府在二审中未提交书面答辩意见。 各方当事人在一审中提交的证据和依据已随案卷移送本院，上述证据在一审中已经质证。经审查，本院同意一审法院对证据的认证意见及据此认定的案件事实。 本院另查明，济发[2019]4号《中共济南市委、济南市人民政府关于济南市市级机构改革的实施意见》（2019年1月3日中共共产党济南市第十一届委员会第七次全体会议通过）规定：“……二、深化市政府机构改革……（一）组建市自然资源和规划局。整合市国土资源局、市规划局的职责，市发展和改革委员会的组织编制并实施主体功能区规划职责，市城乡水务局的水资源调查和确权登记管理相关职责，市林业和城乡绿化局的森林、湿地等资源调查和确权登记管理相关职责，以及市规划局高新技术产业开发区分局等事业单位承担的行政职能，组建市自然资源和规划局，作为市政府工作部门。主要负责编制并监督实施国家和省主体功能区规划，建立空间规划体系；履行全民所有各类自然资源资产所有者职责，统一调查和确权登记，建立自然资源有偿使用制度，对全市自然资源开发利用和保护进行监管；负责测绘和地质勘查行业管理等。不再保留市国土资源局及各区分局、市规划局。” 本院认为，《中华人民共和国政府信息公开条例》（国务院令第492号）第二十四条规定：“行政机关收到政府信息公开申请，能够当场答复的，应当当场予以答复。行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复；如需延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意，并告知申请人，延长答复的期限最长不得超过15个工作日。”本案中，济南市规划局于2018年12月19日收到上诉人的信息公开申请，于2018年12月27日作出被诉《答复意见》，程序符合上述法律规定。 关于被诉《答复意见》内容是否合法的问题，济南市规划局收到政府信息公开申请后，针对申请公开的各条信息逐项进行了答复。对于上诉人申请公开的“国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划以及保障性安居工程建设、旧城区改建作出之前经过专家论证、讨论和民主表决的信息”，根据《国务院关于加强国民经济和社会发展规划编制工作的若干意见》（国发[2005]33号）的规定，国家总体规划和省（区、市）级、市县级总体规划分别由同级人民政府组织编制，并由同级人民政府发展改革部门会同有关部门负责起草。《土地利用总体规划管理办法》（中华人民共和国国土资源部令第72号）第六条规定，土地利用总体规划依法由各级人民政府组织编制，国土资源主管部门具体承办。国土资源主管部门会同有关部门编制本级土地利用总体规划，审查下级土地利用总体规划。《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院令第590号）第四条规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作，市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。依据上述规定，济南市规划局告知上诉人所申请公开的“国民经济和社会发展规划由市发改委组织编制，土地利用总体规划由市国土局组织编制、保障性安居工程建设和旧城区改建由市房管局负责相关工作”，于法有据。对于上诉人申请公开的城乡规划作出之前经过专家论证、讨论和民主表决的信息，济南市规划局经查询实际并不存在；专项规划作出之前经过专家论证、讨论和民主表决的信息不明确具体。对此，济南市规划局均在被诉《答复意见》中予以了告知和说明。济南市规划局作出的被诉《答复意见》符合《中华人民共和国政府信息公开条例》二十一条的相关规定，已经保护了上诉人的知情权。 《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条规定：“有下列情形之一,被告已经履行法定告知或者说明理由义务的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求:（一）不属于政府信息、政府信息不存在、依法属于不予公开范围或者依法不属于被告公开的……”故一审法院判决驳回上诉人的诉讼请求符合法律规定，应予维持。被上诉人济南市政府作出的115号复议决定程序合法，适用法律正确，复议结论并无不当。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人李广红、贺峰、孙兆良、魏丽、张炳岱负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 张振明 审 判 员 张启胜 审 判 员 曹 磊 二〇二〇年六月十日 法官助理 石璐璐 书 记 员 韩琳琳