浙江省台州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙10行终42号 上诉人（原审被告）温岭市自然资源和规划局，住所地温岭市太平街道东门北路235号。 法定代表人**峰，局长。 委托代理人李青青，该局工作人员。 委托代理人林箭。 被上诉人（原审原告）朱文敏，女，1974年6月24日出生，汉族，住温岭市。 被上诉人（原审原告）朱冬青，男，1944年2月10日出生，汉族，住温岭市。 被上诉人（原审原告）颜彩花，女，1949年3月28日出生，汉族，住温岭市。 三被上诉人的共同委托代理人朱棋，男，1977年12月29日出生，汉族，住址同上，系被上诉人朱冬青、颜彩花儿子。 三被上诉人的共同委托代理人谷在凡。 原审被告温岭市滨海镇人民政府，住所地温岭市滨海镇镇海路3号。 法定代表人莫敏超，镇长。 委托代理人沈心淮。 原审第三人温岭市滨海镇镇中村村民委员会，住所地温岭市滨海镇镇中村116号。 法定代表人颜友明，主任。 上诉人温岭市自然资源和规划局因被上诉人朱文敏、朱冬青、颜彩花诉其、原审被告温岭市滨海镇人民政府和原审第三人温岭市滨海镇镇中村村民委员会其他行政行为一案，不服温岭市人民法院（2019）浙1081行初115号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院查明，2008年3月26日，原告朱文敏与其前夫徐卫兵协议离婚，一直与原告朱冬青、颜彩花居住在温岭市。2019年3月28日，温岭市滨海镇镇中村村民委员会就二级公路拆建安置宅基地进行级差排基落实召开村务联席会议。原告朱文敏中标一套小康型宅基地并于同日预交级差排基款50000元。后温岭市滨海镇镇中村村民委员会将三原告的建房资料报送温岭市滨海镇自然资源和规划所。2019年6月6日，原告朱文敏向温岭市滨海镇人民政府申请公开“其户报批审查资料是否完整齐全、审查结果等问题”，被告温岭市滨海镇人民政府于2019年6月24日作出告知书，告知原告“其申请公开的政府信息本机关未制作或保存……建议向温岭市自然资源和规划局咨询”。2019年6月5日，原告朱文敏、朱冬青、颜彩花向温岭市滨海自然资源和规划所寄送《关于退回申请小康型住宅材料的函》及相关材料，被告温岭市自然资源和规划局于2019年7月1日作出回复“……你户申请农村住房审批，应提交完整申请材料由所在地的镇人民政府办理。现将你户寄送的相关资料退回”。 另查明，2019年7月3日，原告朱冬青、颜彩花与长女朱文萍、长女婿陈福云、次女朱文敏、三子朱棋、三媳江辉君在温岭市滨海镇镇中村村民委员会见证下签订父母亲挂靠安置协议书，约定“父母的户口挂靠在朱文敏户申报宅基地，今后不再另行挂靠。父母的住房由朱文敏户解决落实……”。2019年7月4日，温岭市滨海镇镇中村村民委员会出具说明，载明“村同意朱棋、朱文敏申报二套小康型住宅，到滨海镇自然资源和规划所审核，如符合条件建房，将原预收级差排基押金款各50000元转入级差排基款，如不符合条件，将押金款不计息退还原户。现该户的建房资料已报送镇自然资源和规划所。”2019年7月16日，原告朱文敏以本人、母亲颜彩花、父亲朱冬青三人申请建小康型房屋一间三层，温岭市滨海镇镇中村村民委员会意见为“该户申请填写内容属实，经村委会于2019年3月28日集体讨论通过，并于2019年3月28日在村公示栏公布，村民无异议，现已公布到期，特上报审批。”上述材料于2019年7月19日再次向温岭市滨海镇镇长寄送。 原审法院认为，1.根据《温岭市农村住房建设管理办法》第三十二条规定，“农房宅基地用地和规划实施联合审批，由镇（街道）根据法律法规规定，受市人民政府、市国土资源局和市住房和城乡建设规划局委托，予以统一办理。联合审批实施细则由市审改办会同市国土资源局、市住房和城乡建设规划局、镇（街道）另行制定”。本案中，原告户的建房审批资料经第三人滨海镇镇中村村民委员会提交给滨海镇自然资源和规划所审核，且被告温岭市自然资源和规划局也承认收到了其申请材料，只是认为自己不具有审核、审批职责将材料退回了原告。原告现起诉要求确认被告未针对其申请作出处理的行为违法，故被告温岭市自然资源和规划局系本案适格被告。被告温岭市自然资源和规划局系温岭市土地行政主管部门，对农村建房审批负有指导、监督的职责，故其在收到原告的建房申请材料时，应当先对其是否符合建房资格进行审查、核实，然后按程序作出处理，现其未作审查直接以不属于其职责为由将建房申请资料予以退回，不符合法律规定。故对原告要求确认温岭市自然资源和规划局未对其申请作出处理的行为违法，该院予以支持。2.关于原告对温岭市滨海镇人民政府的起诉，虽然温岭市滨海镇人民政府具有对农村建房进行审核和统一办理的职责，但因为本案第三人系向温岭市自然资源和规划所提交的申请材料，被告温岭市自然资源和规划局也未将上述申请材料转交被告温岭市滨海镇人民政府审核、处理，故被告温岭市滨海镇人民政府自始未获取过原告的申请材料，原告起诉要求确认温岭市滨海镇人民政府不予审核其申请的行为违法缺乏事实基础，该院不予支持。至于原告在收到温岭市自然资源和规划局退回的材料后于2019年7月19日再向被告滨海镇人民政府寄送建房申请材料的行为，不属于本案审查的范围。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的规定，于2019年11月30日作出判决：一、确认被告温岭市自然资源和规划局未对原告朱文敏、朱冬青、颜彩花建房申请作出处理的行为违法，责令被告于本判决发生法律效力之日起60日内重新对原告的申请作出处理。二、驳回原告对被告温岭市滨海镇人民政府的起诉。本案受理费50元，由被告温岭市自然资源和规划局负担。 上诉人温岭市自然资源和规划局不服，向本院提起上诉称：根据《浙江省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第三十六条第一款之规定，“农村村民建造住宅用地，应当向户口所在地的村民委员会或者农村集体经济组织提出书面申请，经村民委员会或者农村集体经济组织讨论通过并予以公布，乡（镇）人民政府审核，报县级人民政府批准。”因此，上诉人的宅基地申请先向户口所在地的村民委员会提出，滨海镇人民政府审核，最后的批准机关为温岭市人民政府，对建房申请的审核、批准均不是上诉人的行政职责。本案上诉人针对被上诉人的建房申请，已按照上述法律规定作出处理，并告知其应向第三人温岭市滨海镇人民政府报批。故一审法院认为上诉人系土地行政主管部门，就应当对被上诉人的建房申请材料进行审查、核实，存在明显错误。请求撤销一审法院第一项判决，改判驳回诉讼请求或起诉。 被上诉人朱文敏、朱冬青、颜彩花答辩称：上诉人没有按照相关法律和《温岭市农村住房建设管理办法》的规定办理，从事情开始至现在上诉都在违法。村委会出具的说明能证明小康型住宅报批材料“到滨海镇自然资源和规划所审核”的事实，村里其他人的材料都是报给上诉人的，也已批下来了，唯独被上诉人上报的材料说他不管了，这是典型的行政不作为。被上诉人的建房符合申请条件，上诉人应当予以审核。请求驳回上诉，维持原判。 原审被告温岭市滨海镇人民政府答辩称：被上诉人在起诉之后有一份材料寄到镇政府，因案件已在诉讼过程中，该行为不是本案审查的范围。若符合条件，被上诉人可以向村委会申请，镇政府审核，再报市政府审批。 原审第三人温岭市滨海镇镇中村村民委员会陈述称：村里是同意报批的。 经审理，对原审判决认定的事实本院予以确认。 本院认为，《浙江省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第三十六条第一款规定，“农村村民建造住宅用地，应当向户口所在地的村民委员会或者农村集体经济组织提出书面申请，经村民委员会或者农村集体经济组织讨论通过并予以公布，乡（镇）人民政府审核，报县级人民政府批准”。《温岭市农村住房建设管理办法》第三十二条规定，“农房宅基地用地和规划实施联合审批，由镇（街道）根据法律法规规定，受市人民政府、市国土资源局和市住房和城乡建设规划局委托，予以统一办理。联合审批实施细则由市审改办会同市国土资源局、市住房和城乡建设规划局、镇（街道）另行制定”。根据上述规定，上诉人温岭市自然资源和规划局系温岭市土地行政主管部门，对农村建房审批负有指导、监督的职责。本案中，上诉人收到被上诉人户的建房审批资料后，应当先对其是否符合建房资格进行审查、核实，然后按程序作出处理，现其未作审查直接以不属于职责为由将建房申请资料予以退回，不符合法律规定，原审判决确认该行为违法正确，上诉人应在法定期限内重新对被上诉人的申请作出处理。2020年1月1日施行《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第四款规定“农村村民住宅用地，由乡（镇）人民政府审核批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。”农经发〔2019〕6号《农业农村部、自然资源部关于规范农村宅基地审批管理的通知》规定“（二）完善审核批准机制。市、县人民政府有关部门要加强对宅基地审批和建房规划许可有关工作的指导，乡镇政府要探索建立一个窗口对外受理、多部门内部联动运行的农村宅基地用地建房联审联办制度，方便农民群众办事。公布办理流程和要件，明确农业农村、自然资源等有关部门在材料审核、现场勘查等各环节的工作职责和办理期限……自然资源部门负责审查用地建房是否符合国土空间规划、用途管制要求，其中涉及占用农用地的，应在办理农用地转用审批手续后，核发乡村建设规划许可证；在乡、村庄规划区内使用原有宅基地进行农村村民住宅建设的，可按照本省（区、市）有关规定办理规划许可……”、“（三）严格用地建房全过程管理……收到宅基地和建房（规划许可）申请后，乡镇政府要及时组织农业农村、自然资源部门实地审查申请人是否符合条件、拟用地是否符合规划和地类等。”上述规定对宅基地审批程序和职责范围作了调整，但仍赋予自然资源部门有审查、核发的职责，各相关行政主体亦应按照各自职责范围履行相应职责。综上，原审法院认定事实清楚，程序合法，实体处理并无不当，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人温岭市自然资源和规划局负担。 本判决为终审判决。 审判长  陈公辉 审判员  吴鸿滨 审判员  徐后利 二〇二〇年六月八日 书记员  王丽萍