湖北省武汉市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鄂01行终479号 上诉人（原审被告）武汉市武昌区人民政府杨园街办事处，住所地武汉市武昌区国盛路特1号。 法定代表人高思诚，主任。 委托诉讼代理人严阿荣，该办事处副主任。 委托诉讼代理人王斌，湖北豪邦律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）潘桂枝。 委托诉讼代理人罗兵喜，武汉市武昌区水果湖法律服务所法律工作者。 委托诉讼代理人刘梦迪，北京盈科（武汉）律师事务所律师。 原审第三人武昌区杨园街道铁机路居民委员会，住所地武汉市武昌区杨园街铁机路100号（江南公寓二期院内）。 法定代表人刘永胜，主任。 上诉人武汉市武昌区人民政府杨园街办事处（以下简称杨园街办事处）因被上诉人潘桂枝诉其行政赔偿一案，不服湖北省武汉市武昌区人民法院（2019）鄂0106行初119号行政判决，向本院提起上诉。本院2020年4月27日立案后，依法组成合议庭对本案进行了审理。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定，经合议庭决定本案不开庭审理。现本案已审理终结。 原审法院经审理查明，一、案涉房屋的基本情况。原告的父亲潘金山所有的位于粤汉里51号面积为210平方米的房屋，因铁路建设需要拆迁，中国铁路武汉局集团有限公司于1986年通过房屋置换的方式将位于铁机厂宿舍23栋侧面约62.01平方米和案涉房屋各一套对潘金山予以补偿，之后潘金山将上述两套房屋转让给原告，原告没有办理房屋所有权证及土地使用证。被告认为原告在案涉房屋中放置的制冷设备噪音扰民，于1999年7月拆除了涉案房屋的113平方米。2005年原告将案涉房屋剩余的87平方米办理了D级危房鉴定，并于2006年5月自行拆除，之后铁机路居委会在案涉房屋地基上建设了100.03平方米房屋，由被告管理，并于2016年被纳入铁机路南北片征收范围，现已被拆除。 二、被告信访处理情况。2018年8月14日，被告对原告要求其赔偿案涉房屋损失的信访事项作出答复，主要内容如下：经查实原告位于铁机路武机厂宿舍23栋、24栋两处平房共计260平方米，是铁路局和中铁重工领导同意从粤汉里四十八栋等面积置换过来的，区建委土储部门已对23栋侧面约62.01平方米给予了原告136万元的货币补偿，但案涉房屋因放置制冷设备噪音过大，于1999年被城管部门拆除了案涉房屋的一部分（113平方米），剩余87平方米房屋因被鉴定为D级危房后由原告自行拆除，即在本次建委土储中心征收时，原告名下并无被拆迁的房屋，本不应获得房屋拆迁补偿。但是考虑到原告未在铁机厂宿舍24栋处地基上新建房屋是由于社区占用了原告建房用地所致，社区新建房屋虽然投入了建房成本，但社区亦未向原告支付用地的补偿，综合考虑，被告拟将社区于2006年新建的100.03平方米按建委土储中心的征收补偿标准可获得的补偿款全部支付给原告，作为原告未能在铁机厂宿舍24栋处地基上新建房屋的补偿。2018年12月20日，被告牵头区信访局、拆迁公司、中铁重工、司法所、区人大代表、政协委员、街特聘律师、当时的民调主任、居民代表共十一人在被告处召开潘桂枝信访积案听证会，确认了案涉房屋的确是原告于1986年铁路系统异地置换而来，1999年夏季的确是杨园街城管和铁机厂后勤部门联合执法将案涉房屋以噪音扰民的理由进行了拆除，在原告2005年将剩余的87平方米房屋推倒重建之时，社区的确在该原址上新建社区用房的事实，并通过听证会一致认为，应给予原告经济赔偿，具体数额由街道、潘桂枝及建委协商解决。2019年3月29日，被告对原告要求赔偿案涉房屋损失的信访事项作出《关于潘桂枝信访事项的处理意见书》，主要内容为：……案涉房屋因放置制冷设备噪音过大，且未办理“有效证件”，1999年在武汉工程机械厂主持下，武昌区市容杨园监察队配合对其进行拆除。因原告本人极力阻挠，房屋被拆除了113平方米，剩余87平方米房屋原告于2005年办理了D级危房鉴定，并于次年5月自行拆除后拟重建恢复200平方米面积时，铁机路社区因办公用房面积不达标，于2008年在此处新建100.03平方米社区用房。处理意见：……关于原告反映并认为案涉房屋应给予全部补偿的要求是不属实、不合理的。案涉房屋于1999年被杨园街市容监察队拆除了113平方米，剩余87平方米房屋原告自行拆除，即在本次建委土储中心征收时，原告名下并无被拆迁的房屋，原告本人也没有向征收办提出相应诉求。此问题应由责任主体单位主导协调解决，被告将继续搭建平台，积极配合工作，并加强原告与责任主体单位的沟通，这样才能有效的明确相关单位部门的相应责任。但原告坚持要求赔偿200平方米房屋的损失，现双方未达成一致意见。建议通过法律途径维护自身权益。 三、潘桂枝主张的损失。1.案涉房屋所在地被纳入征收范围，比照原告23栋侧面62.01平方米的房屋征收补偿单价21980元/平方米，案涉房屋200平方米，合计应赔偿4396000元。2.1999年房屋拆迁后至今房屋租赁损失共计875200元。3.1999年冷库被拆除后折价变卖的损失包括设备共计839600元。4.原告信访长达20年，按照每年4000元差旅费计算，信访成本合计80000元。5.本次诉讼律师费170000元。6.1999年强拆后冷库的冰棒、人工安置以及供货商的损失共计150000元。以上六项合计6510800元。原告起诉仅主张赔偿550万元。 原审法院认为，本案系原告认为其合法取得的房屋被被告拆除并在该房屋地基上建房行为违法而引发的行政赔偿争议。根据《中华人民共和国国家赔偿法》和《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》的规定，针对本案赔偿诉讼的有关问题，从以下几个方面分述： 一、关于杨园街办事处行为违法并应承担赔偿义务的问题。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十四条规定“人民法院对赔偿请求人未经确认程序而直接提起行政赔偿诉讼的案件，在判决时应当对赔偿义务机关致害行为是否违法予以确认”，本案中被告多次以书面的方式对原告作出信访答复，自认其于1999年因噪音拆除了案涉房屋面积113平方米并于2006年占用该房屋地基建房的事实。但不管噪音影响还是违法建设等均应由有权机关依法办理，被告在不具有拆除原告房屋的法定职权的情形下拆除原告房屋的行为，应确认违法；其次，案涉房屋是原告的合法财产，被告在违法拆除原告房屋后，在未经原告同意，也没有办理任何建房手续的情况下，铁机路居委会直接在原告房屋的地基上建房，没有法律依据，亦应确认违法。被告的上述行为侵犯了原告的财产权，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”的规定，被告是本案的赔偿义务机关，应当对原告造成的损失予以赔偿。 二、潘桂枝能否单独提起行政赔偿诉讼问题。原告在提起本案行政赔偿诉讼之前，以“杨园街办事处违法拆除原告房屋并占用该地基建房行为违法对原告造成损失、且在房屋征收过程中也没有得到补偿”为由长期不间断的向被告主张行政赔偿。被告虽有赔偿意愿，但其未将自己作为赔偿义务机关并依照《中华人民共和国国家赔偿法》的规定及时对原告作出赔偿决定，而是将原告的行政赔偿申请作为信访事项处理，并于2019年3月29日作出信访处理意见，处理方式不符合《中华人民共和国国家赔偿法》关于行政赔偿的程序，但仍然属于被告对原告的行政赔偿请求作出的先行处理。原告不服，于2019年5月6日向法院提起行政赔偿诉讼符合《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第四条第二款“赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，须以赔偿义务机关先行处理为前提。赔偿请求人对赔偿义务机关确定的赔偿数额有异议或者赔偿义务机关逾期不予赔偿，赔偿请求人有权向人民法院提起行政赔偿诉讼”以及该规定第二十二条关于赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼起诉期限的规定。 三、关于潘桂枝的损失及如何赔偿的问题。鉴于被告拆除原告房屋以及占用该房屋地基建房的事实客观存在，侵犯了原告的合法财产权。但案涉房屋已灭失，被告在先行处理过程中没有核实相关情况并委托专业机构组织评估，赔偿数额无法确认，为了实质解决行政争议，减少当事人诉累，充分发挥行政机关解决行政赔偿纠纷的优势，应由被告按照《中华人民共和国国家赔偿法》的规定对原告的损失一次性赔偿到位，如不能协商解决，应及时依法作出赔偿决定。原告如不服，可依法寻求司法救济。综上，根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十四条，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第三十六条第八项的规定，判决：一、确认被告武汉市武昌区人民政府杨园街办事处于1999年强制拆除原告潘桂枝位于铁机厂宿舍24栋侧面200平方米房屋中113平方米房屋面积的行为以及2006年占用该房屋地基建居民委员会用房的行为违法；二、责令被告武汉市武昌区人民政府杨园街办事处在本判决生效后的法定期限内对其违法行为造成原告潘桂枝的财产损失依法作出行政赔偿决定。 上诉人杨园街办事处不服原审法院上述判决，向本院提起上诉称：1、在原审判决前，并没有证据能够证明上诉人的行为已被确认违法，被上诉人潘桂枝不能单独提起行政赔偿诉讼。本案潘桂枝除向上诉人提交过《实名举报信》、《上访书》等不应被认定为行政赔偿申请书的材料外，从未向上诉人递交过行政赔偿申请性质的文件。根据最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条第（四）项及第二十四条之规定，即赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼的，加害行为为具体行政行为的，该行为应已被确认为违法。赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，可以在向赔偿义务机关递交赔偿申请后的两个月届满之日起三个月内提出。故潘桂枝不能单独提起行政赔偿诉讼。2、潘桂枝的起诉已超过法定的起诉期限，其起诉应予驳回。根据潘桂枝的诉讼请求，本案实际上属于提起诉讼同时一并提出行政赔偿请求。其起诉期限应按照行政诉讼起诉期限的规定。在潘桂枝提起本案诉讼之前，其都是通过信访申诉主张诉求，但行政诉讼的起诉期限不适用中止、中断的情况，信访也并非延长行政诉讼起诉期限的法定事由。综上，原审判决适用法律错误，请求二审法院撤销（2019）鄂0106行初119号行政判决，依法改判驳回被上诉人的起诉。 被上诉人潘桂枝认为原审判决认定事实清楚、适用法律法规正确，请求驳回上诉，维持原判决。 原审第三人未向法院提交书面意见。 各方当事人向原审法院提交的证据均已随案移送本院，本院对证据的认证和采信理由与原审法院相同，对原审法院认定的事实予以确认。 本院认为，根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十四条规定，人民法院对赔偿请求人未经确认程序而直接提起行政赔偿诉讼的案件，在判决时应当对赔偿义务机关致害行为是否违法予以确认。本案中，上诉人杨园街办事处自认其于1999年因噪音拆除了案涉房屋面积113平方米，并于2006年占用该房屋地基建房的事实，且所建房屋直至2016年被纳入铁机路南北片征收范围后被拆除。杨园街办事处在不具有拆除案涉房屋的法定职权的情形下拆除潘桂枝的房屋，同时在其违法拆除案涉房屋后，未经潘桂枝同意，亦未办理任何建房手续的情况下，铁机路居委会直接在潘桂枝房屋的地基上建房，没有法律依据，上述行为均应确认违法。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。杨园街办事处应当对潘桂枝造成的损失予以赔偿。关于杨园街办事处提出的本案应根据《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条第（四）项及第二十四条之规定，被上诉人潘桂枝不能单独提起行政赔偿诉讼的意见，因行政机关的具体行政行为引起的行政赔偿，赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼的，应当要符合第二十一条第（四）项规定的起诉条件。但本案系因行政机关的事实行为引起的行政赔偿，赔偿请求人单独提起行政赔偿的，应当适用该规定的第三十四条。故上述意见本院不予采纳。同时，杨园街办事处于2019年3月29日作出的信访处理意见，系对潘桂枝的行政赔偿请求作出的先行处理。潘桂枝的起诉符合《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第四条第二款“赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，须以赔偿义务机关先行处理为前提。赔偿请求人对赔偿义务机关确定的赔偿数额有异议或者赔偿义务机关逾期不予赔偿，赔偿请求人有权向人民法院提起行政赔偿诉讼”以及该规定第二十二条关于赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼起诉期限的规定。综上，原审认定事实清楚，证据充分，审判程序合法，处理并无不当。上诉人杨园街办事处的上诉理由及请求均不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判决。 本判决为终审判决。 审判长  陈小萍 审判员  肖 丹 审判员  刘 忠 二〇二〇年六月四日 法官助理火晶 书记员彭婕