湖南省邵阳市北塔区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）湘0511行初70号 原告刘明云，女，1936年2月9日出生，汉族，住绥宁县。 原告林萍（系刘明云的二儿媳），女，1967年12月31日出生，汉族，住岳阳市岳阳楼区。 两原告共同委托代理人**（系刘明云的第三子、林萍亡夫肖治中的胞弟），男，1969年9月19日出生，汉族，住绥宁县。 被告绥宁县自然资源局，住所地绥宁县长铺镇人民路6号。 负责人贺安明。 委托代理人李礼，男，该局工作人员。 委托代理人秋长明，男，该局法律顾问。 被告邵阳市自然资源和规划局，住所地邵阳市大祥区邵州西路。 法定代表人吴韬，该局局长。 委托代理人谢智鑫，男，该局工作人员。 委托代理人禹勇，湖南振威律师事务所律师。 第三人肖琳（系刘明云的孙女、林萍的女儿），女，1993年4月10日出生，苗族，住绥宁县。 委托代理人**（系肖琳的叔叔），男，1969年9月19日出生，汉族，住绥宁县。 原告刘明云、林萍诉被告绥宁县自然资源局（以下简称绥宁资源局）、邵阳市自然资源和规划局（以下简称市资源局）收回国有土地使用权决定及行政复议一案，于2020年3月30日向本院提起行政诉讼。本院于同年4月1日立案后，于同年4月7日向被告送达了起诉状副本、举证通知书及应诉通知书。因肖琳应为本案原告，但肖琳既不愿意参加诉讼，又不放弃实体权利，本院依法将其追加为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于同年4月30日公开开庭审理了本案。原告刘明云、林萍及第三人肖琳的委托代理人**，被告绥宁资源局的委托代理人李礼、秋长明，被告市资源局的委托代理人谢智鑫、禹勇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2019年11月11日，绥宁资源局作出绥自然资决字[2019]1号《收回国有土地使用权决定书》（以下简称《收地决定》），内容为：根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条及双方所签《绥宁县征（拨）土地协议书》第八条之规定，并报经绥宁县人民政府（以下简称绥宁县政府）批准，决定收回肖治中生前取得的绥宁县原农业科技示范园（以下简称科技示范园）位于长铺子乡荣岩村杉木坳（G356线旁）土地面积为1.68亩的国有土地使用权，同时注销科技示范园的国有土地使用权证（绥国用[1998]字第1067号）。肖治中的法定继承人刘明云、林萍不服上述收回决定，向市资源局申请行政复议，市资源局经审查认为绥宁资源局作出的收回决定合法，遂于2020年2月27日作出邵自然资规复决字[2020]1号《行政复议决定书》，维持了绥宁资源局作出的绥自然资决字[2019]1号《收地决定》。 原告刘明云、林萍诉称，2019年11月11日，被告绥宁资源局在和科技示范园没有达成任何协议的情况下，作出绥自然资决字[2019]1号《收地决定》收回了肖治中的土地使用权，但其目的并非为了公共利益，而是给绥宁县经发国际商品博览城用于私人营利性开发，不符合法律规定的收回土地情形，且绥宁资源局没有将该《收地决定》送达给原告。综上，原告认为绥宁资源局作出的《收地决定》认定事实及适用法律错误，且程序违法，市资源局作出的《行政复议决定书》错误，请求人民法院判决撤销绥宁资源局作出的绥自然资决字[2019]1号《收地决定》和市资源局作出的邵自然资规复决字[2020]1号《行政复议决定书》。 原告刘明云、林萍向本院提交了如下证据: 1、关系证明推荐信，拟证明**的诉讼代理资格； 2、《行政复议决定书》（邵自然资规复决字[2020]1号），拟证明市资源局维持绥宁资源局作出的收回土地决定错误； 3、绥宁资源局《收地决定》（绥自然资决字[2019]1号），拟证明绥宁资源局作出本案收回土地决定； 4、《建设用地规划许可证》，拟证明肖治中的土地面积为4.6亩而非1.68亩； 5、绥宁县计划委员会文件《关于同意建立绥宁县农业科技示范园的批复》（绥计发[1998]14号），拟证明科技示范园系依法成立； 6、《国有土地使用证》，拟证明案涉土地使用权归肖治中设立的科技示范园所有； 7、《听证通知书》，拟证明听证通知书内容违法，不符合《国土资源听证规定》的相关规定； 8、《申请听证员回避报告书》，拟证明原告书面申请听证员回避； 9、原告刘明云的授权委托书； 10、原告林萍的授权委托书； 11、刘明云、林萍、**的身份证复印件，证据9-11拟证明原告的主体资格和**的委托代理人资格； 12、停止拍卖申请，拟证明原告书面申请邵阳市公共资源交易中心停止公开拍卖案涉土地； 13、U盘一个，拟证明绥宁资源局及绥宁·经发国际博览城侵犯肖治中土地权益的事实。 被告绥宁资源局辩称：1、绥宁资源局为了公共利益的需要即改善城市基础配套设施、拓宽S221省道有权作出案涉《收地决定》；2、根据科技示范园与荣岩村村委会签订的《征（拨）用土地协议书》第八条约定，若科技示范园连续二年未使用的、或单位撤销、迁移的，或不按批准用途使用的，绥宁资源局有权无偿收回该宗地土地使用权。肖治中自1998年以科技示范园名义获得案涉1.68亩划拨类农用地土地使用权后，除在该宗地上开挖了四口水塘外，再无其他任何动土或建设举措，放任土地闲置荒芜长达11年。由于原告方拖欠荣岩村农户补偿粮款及原告开挖的水塘淹死过小孩，在荣岩村农户和被淹小孩家长索赔的情况下，荣岩村村组找原告代理人**交涉相关事宜时，**明确表示早已放弃该宗地权益。故2009年王清荣才向荣岩村承租了该宗地，并在该宗地上栽种景观林木、搭建钢架棚屋等，原告方多年来对此事未提出任何异议，故即使不是为了公共利益，绥宁资源局也有权无偿收回案涉宗地使用权，绥宁资源局基于最大限度保护当事人合法权益的角度考虑，作出的有偿收回决定合理；3、绥宁资源局作出案涉《收地决定》前多次与原告方沟通协商，但原告方要求过高，导致一直未能达成协议，绥宁资源局才启动强制收回程序，委托了专业评估机构对案涉宗地的使用权价值进行评估，举行了听证会，保障了原告方陈述、申辩的权利，在此基础上作出《收地决定》，并将原告方拒不领取的补偿款提存到武冈市公证处，程序合法。综上，绥宁资源局作出的案涉《收地决定》认定事实清楚、收回程序合法、适用法律正确，请求人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 被告绥宁资源局在法定举证期限内向本院提交了以下证据： 1、被告机构代码证、负责人任职证明及身份证复印件，拟证明被告及其负责人主体资格情况； 2、1998年设立科技示范园的基础资料，拟证明案涉宗地原始权利人为科技示范园，该园一直未经工商或民政部门依法登记，且因为缺乏铺底资金设立不久后自行夭折； 3、绥宁县市场监管局证明，拟证明科技示范园从未经依法注册登记过； 4、《土地出让（出售）、出租合同》及申请建设用地规划许可资料，拟证明肖治中以4万元/亩的价格从荣岩村5组购买土地及以科技示范园名义申请建设用地规划许可的情况； 5、《征（拨）用土地协议书》，拟证明1998年科技示范园经划拨所获的合法用地面积为1.68亩及原绥宁县国土管理局在特定情形下有权无偿收回涉案宗地使用权的事实； 6、《占用基本农田审批表》，拟证明案涉宗地用途为农业用地且享受了税负减免待遇； 7、《国家建设征（拨）用土地呈报表》； 8、《绥宁县土地登记申请审批书》，证据7-8拟证明1998年科技示范园经划拨所获的合法用地面积为1.68亩； 9、《关于延期办理征地手续的报告》，拟证明1998年科技示范园曾有过获取4.6亩土地使用权的意图，但未果； 10、《国有土地使用证》，拟证明科技示范园取得了案涉1.68亩土地使用权； 11、《土地租赁合同》及照片，拟证明由于肖治中利用科技示范园名义获取涉案宗地的权利后，一直未能履行《征（拨）用土地协议书》约定的开发建设义务，致使案涉宗地常年闲置和荒芜，因而于2009年8月被荣岩村委会连同案涉宗地以外土地一并另行出租给案外人王清荣； 12、苏再永、粟宏义、苏维权、李德义的证人证言及案涉宗地现场照片； 13、荣岩村村委会证明，证据12-13拟证明肖治中以科技示范园的名义取得案涉宗地使用权后，仅支付了4万元补偿款给村民组，在村民组索取所欠补偿款时，**声称已放弃该宗地的使用权。肖治中生前曾在案涉宗地上开挖过鱼塘，但未实施过养殖且一直荒芜，后案外人王清荣于2009年8月承租案涉宗地后，填平了肖治中开挖的鱼塘，且种植了景观林木及搭建了钢架棚； 14、《关于绥宁县农业科技示范园使用的位于杉木坳的1宗国有建设价值预评估的函》，拟证明被告在正式作出收回决定前委托评估机构对案涉宗地使用权价值进行评估，价值为38.98万元； 15、省道边沿案涉宗地现场照片，拟证明出于扩宽省道的公益性目的需要占用涉案宗地约2/3面积； 16、通讯、短信截图照片，拟证明被告在正式作出收回决定前，以多种形式对原告和其代理人做过多次思想工作，但均无果而终； 17、《关于绥宁县原农业科技示范园国有土地使用权收回工作汇报》，拟证明由于原告执意拒绝接受被告的“收回”方案，被告向绥宁县政府专题汇报情况； 18、《绥宁县农业科技示范园国有土地使用权收回方案》和会审单，拟证明被告在正式作出收回决定前制定了实施方案并经集体讨论； 19、授权委托书、原告林萍身份证、结婚证、原告刘明云身份证及肖治中户籍信息单复印件，拟证明肖治中于2004年10月18日因交通事故身亡和原告林萍、刘明云的主体资格及**的代理权资格； 20、《申请听证权利告知书》，拟证明在正式作出收回决定前，被告告知了原告申请听证的权利； 21、《申请听证报告》，拟证明原告申请听证； 22、《关于收回绥宁县原农业科技示范园的国有土地使用权组织听证的请示》，拟证明被告在召集听证会之前向绥宁县政府专题请示的情况； 23、《听证通知书》及邮寄单，拟证明被告通知了原告召集听证会时间、地点等事宜； 24、《申请听证员回避报告书》，拟证明原告代理人曾以听证会主持人阳荣秀与其存在利害关系为由申请阳荣秀回避； 25、《听证笔录》，拟证明**代理原告出席了听证会的相关情况； 26、《国有土地使用权收回方案呈报审批表》，拟证明听证会后，被告按程序将拟收回方案报请绥宁县政府批准； 27、《关于绥宁县农业科技示范园国有土地使用权收回听证会的工作汇报》，拟证明听证会后，被告向绥宁县政府专题汇报听证会的有关情况； 28、《收地决定》及邮寄凭证，拟证明听证会后，被告作出收回案涉土地决定并邮寄给了原告代理人； 29、《注销公告》，拟证明因原告拒不交回持有的绥国用[1998]字第1067号《国有土地使用权证》，被告依法启动注销登记程序，登报公告注销了该证； 30、《领取补偿款通知书》，拟证明被告通知原告领取收回案涉宗地的补偿款； 31、[2019]湘邵绥证字第436号《公证书》，拟证明因为原告代理人拒绝签收《领取补偿款通知书》，被告通过邮寄送达，并公证了该过程； 32、[2019]湘邵武证字第1719号《公证书》，拟证明因为原告拒绝领取收回土地补偿款，被告启动提存程序，将38.98万元补偿款提存于武冈市公证处。 被告绥宁资源局在庭后向本院提交了以下证据： 1、城东出口综合整治工程项目征地图； 2、农业科技示范园宗地图； 3、绥宁县农业科技示范园宗地图； 4、绥宁县2019年第一批次用地地块一宗地红线图； 5、绥宁县2019年第一批次用地地块一勘测定界图； 6、绥宁农业科技示范园两个项目用地面积分摊图； 7、总平面图； 8、原农业科技示范园用地面积1.68亩分摊使用情况； 9、绥发改投[2019]19号《关于绥宁·经发国际商品博览城建设项目备案证明》； 10、绥自然资[2019]地字第20号《建设用地规划条件通知书》； 11、绥宁县2019年第一批次用地（地块一）规划蓝线图； 12、杨志剑的《情况说明》； 13、关于收回案涉土地使用权听证会关于情况的补充说明； 14、绥发改投[2017]5号《关于核准绥宁县县城东入口道路建设项目可行性研究报告的批复》、绥发改投[2017]33号《关于变更绥宁县县城城东入口道路建设项目名称的通知》，证据1-14拟证明案涉被收回土地主要用于扩建公路的公益事业。 被告市资源局辩称，绥宁资源局出于公共利益的目的，即实施“绥宁县县城城东出口综合整治工程”，对S221省道沿线进行改造，作出了案涉《收地决定》。市资源局根据查明的事实，认为绥宁资源局作出案涉《收地决定》的事实清楚、程序合法，依法作出了维持的复议决定，符合法律规定，请求人民法院驳回原告的全部诉讼请求。 被告市资源局在法定举证期限内向本院提交了以下证据： 1、《行政复议申请书》，拟证明原告于2019年12月16日向被告申请行政复议； 2、《行政复议答复通知书》及快递单，拟证明被告向绥宁资源局发送了复议答复通知书； 3、《行政复议延期告知书》及快递单，拟证明被告延长复议期限并告知了原告； 4、《行政复议决定书》及快递单，拟证明被告作出复议决定并依法送达给原告。 经庭审质证，被告绥宁资源局对原告刘明云、林萍提供的证据1、5-6、11的三性无异议；对证据2-3、7的三性无异议，但对其证明目的有异议；对证据4的证明目的有异议，认为不能达到其证明目的，建设用地规划许可证和国有土地使用证是两个概念，只要没有登记发放国有土地使用证，就不具有使用权；对证据8的真实性无异议，但需向法庭说明，不回避决定是经阳荣秀副局长在听证会现场打电话向时任局长杨志剑请示了之后才作出的；对证据9-10有异议，认为是委托手续，不是证据；对证据12的关联性和证明目的有异议；对证据13，由于原告未提交文字整理材料，被告不知道其证据内容，暂不发表质证意见。被告市资源局对原告方提供的证据的质证意见与绥宁资源局一致。 原告刘明云、林萍对被告绥宁资源局提供的证据1、3-4、6-8、10、19的三性无异议；对证据2的真实性和合法性有异议，认为不能达到科技示范园因缺乏铺底资金设立不久后自行夭折的证明目的；对证据5的真实性和合法性有异议，认为科技示范园拥有的土地是4.6亩而不是1.68亩，其中1.68亩审批通过并发证，剩下的2.92亩要逐步审批；对证据9的证明目的有异议，认为科技示范园已办理了4.6亩土地的手续，只是国土部门没有发放最后的国土证；对证据11的真实性有异议，认为该合同的签订违法，原告方保留起诉该合同的权利；对证据12的真实性和合法性有异议，认为原告代理人没有放弃案涉宗地的使用权，也没有欠村民组补偿款；对证据13的真实性和合法性有异议，认为村委会系出于政府的压力出具的证明；对证据14不予认可，认为系绥宁资源局的单方行为，未经过原告同意；对证据15的证明目的有异议，认为被告所称案涉土地的2/3用于公益性道路修建不真实，实际大部分系用于私人开发；对证据16的证明目的有异议，认为不是给原告方做思想工作，而是用政府来吓唬原告方；对证据17的真实性有异议，认为被告绥宁资源局歪曲事实，诱导绥宁县政府作出错误决定；对证据18的真实性有异议，认为作出案涉决定未经集体讨论；对证据20其收到了；对证据21的真实性和合法性有异议；对证据22的真实性有异议，认为请示的内容和事实不符；对证据23的真实性有异议；对证据24的合法性有异议，认为绥宁资源局作出不予回避决定程序不合法，原告方申请听证主持人回避时，在绥宁资源局的主要领导未在场的情况下直接驳回了原告方的申请；对证据25的真实性和合法性有异议，认为绥宁资源局实质上是开了指示会，而不是听证会，故原告方代理人未签字；对证据26的合法性有异议；对证据27的真实性有异议，认为该汇报歪曲了事实；对证据28有异议，且原告代理人未收到该决定书，只能证明绥宁资源局寄出了该决定书，不能证明原告代理人收到了；对证据29的合法性有异议，认为启动注销程序不合法；对证据30的真实性和合法性有异议，且未收到该通知书；对证据31的真实性有异议，原告代理人从未拒绝领取该笔补偿款；对证据32的关联性有异议，认为系绥宁资源局的单方行为，与原告无关。原告对被告绥宁资源局庭后提交的证据1、4-5、11不发表意见；对证据2的真实性和合法性有异议，认为该图纸没有具体日期和相关人员签字；对证据3的真实性和合法性有异议，认为该图无相关人员签名，只盖了一个公章，不具备证据的合法性；对证据6的真实性和合法性有异议，认为该图纸不真实、不规范，没有相关人员签名；对证据7不发表意见，认为系国土局单方面内部行为；对证据8的真实性和合法性有异议，认为与听证会上提交的证据相互矛盾；对证据9的合法性有异议，认为绥宁·经发国际博览城建设项目在2019年12月20日之前没有取得任何土地权利，也没有其他的相关手续，多次侵害了原告的合法权益；对证据10的合法性有异议，认为案涉土地原本有规划书，如果政府部门要进行调整，需要征求原告的意见；对证据12的真实性和合法性有异议；对证据13的真实性和合法性有异议，认为与事实不符，与当时开听证会的内容也不符；对证据14的真实性和合法性有异议，认为其从未看到过该两份文件，根据文件规定，该项目批准有效期为2年，该文件是2017年3月3日、2017年6月5日发布的，均已过了期限。被告市资源局对被告绥宁资源局提供的证据均无异议。 原告刘明云、林萍对被告市资源局提交的证据1-4的三性均无异议，但认为复议决定本身认定事实错误。被告绥宁资源局对被告市资源局提交的证据无异议。 本院对上述证据认证如下：被告绥宁资源局提交的证据1-32系其作出案涉行政行为的依据，与本案处理相关，各证据能相互佐证，可以作为认定案件事实的依据；原告虽然对证据2、5、11-13、17-18、21-23、25、27、30-31的真实性有异议，但未提出相应证据证明，对其观点本院不予采纳。被告市资源局提交的证据1-4系其作出复议决定的程序性证据，且原告对该证据无异议，可以作为认定案件事实的依据。原告刘明云、林萍提交的证据1-8、11-12与本案处理相关，且二被告对其真实性不持异议，可以作为认定案件事实的依据；原告提交的证据9-10系委托手续，不属于证据范畴；原告提交的证据13能证明原告代理人**在案涉宗地被收回过程中到现场主张权益的事实，可以作为认定案件事实的依据。对于被告绥宁资源局庭后提交的证据，由于其无正当理由未在法定举证期限内提供，依法不能作为认定行政行为合法的依据，但考虑到案涉行政行为涉及公共利益等实际情况，且各方均予以了质证，可以作为本案认定案件事实的参考。原告虽对绥宁资源局庭后提交的部分证据的真实性有异议，但未能提供相关证据证明，对其观点本院不予采纳。 经审理查明，1998年，绥宁县长铺子苗族乡人民政府发文成立了科技示范园筹备小组，拟建“长铺子苗族乡农业科技示范园”，项目由肖治中、**具体负责实施。同年，该筹备小组分别向绥宁县委、县政府及原绥宁县计划委员会申请设立“科技示范园”，原绥宁县计划委员会于同年9月29日作出《关于同意建立绥宁县农业科技示范园的批复》（绥计发[1998]14号），同意筹备小组在长铺子乡杉木坳地段建设科技示范园。同年9月19日，原绥宁县长铺子乡荣岩村（以下简称荣岩村）五组作为甲方与乙方肖治中签订了《土地出让（出售）、出租合同》，约定甲方以每亩4万元的价格将土地出售给肖治中；合同签订后动工前付给土地款50%，其余50%土地款必须在一年内付清，若不将土地款付清，甲方有权将土地收回，并由乙方补给甲方一年的所售土地的产量，并负责将土地恢复到能耕种状态；乙方租用甲方的土地按每亩1500斤稻谷计算，其价格按国家粮站当年的销售价结付人民币，付款时间为每年的6月30日前。同年9月21日，原绥宁县国土管理局为征（拨）地管理部门，科技示范园（甲方）作为建设用地单位与被征地单位荣岩村委会（乙方）签订了《绥宁县征（拨）用土地协议书》，协议约定征用乙方土地总面积1.68亩，其中水田1.38亩，沼泽地0.3亩，由甲方向乙方支付征地总费67200元，并约定甲方取得土地使用权后，须在90天以前破土动工，满一年未动工兴建的，应向县国土局缴纳荒芜（闲置）费；甲方如连续二年未使用的、或单位撤销、迁移的，或不按批准用途使用的，县国土管理局将依法无偿收回土地使用权。同年10月5日，经筹备小组申请，绥宁县城乡规划建设办公室为科技示范园项目颁发了绥规98第100号《建设用地规划许可证》，占地总面积为4.6亩。同日，科技示范园取得了占用基本农田1.68亩用于综合农业开发的批准，并因未改变农业用地用途取得了1.38亩土地的税额减免。同年10月7日，肖治中作为科技示范园的法人代表向国土部门提出土地登记申请，并于次日取得绥国用（1998）字第1067号《国有土地使用证》，土地使用者为科技示范园，登记使用权面积为1.68亩，使用权类型为划拨。同年10月10日，科技示范园向原绥宁县国土管理局提交《关于延期办理征地手续的报告》，内容为：“因生产需要征用土地4.6亩，已办理手续1.68亩，还有2.92亩需延期一个月办理手续，请批准我园先进行生产、施工，后办手续”，原绥宁县国土管理局同意其申请，但此后肖治中并未再办理剩余2.92亩土地的手续。肖治中在案涉土地上挖了四口水塘，其中二口水塘用砖砌好、水泥磨面，另二口水塘只是毛坯。 2009年8月31日，荣岩村五组与案外人王清荣签订《土地租赁合同》，将科技示范园所占土地租赁给王清荣使用，租期50年。王清荣承租该宗地后填平了四口水塘，搭建了钢架棚、栽种了果木等。 2017年3月3日，经绥宁县发展和改革局作出绥发改投［2017］5号《关于核准绥宁县县城城东入口道路建设项目可行性研究报告的批复》，同意“绥宁县县城东入口道路建设”项目立项，改造内容包括拓宽Ｓ221省道、给排水管网、绿化等。同年6月5日，绥宁县发展和改革局作出绥发改投［2017］33号《关于变更绥宁县县城城东入口道路建设项目名称的通知》，同意将项目名称由《绥宁县县城城东入口道路建设项目》变更为《绥宁县县城城东出口综合整治工程》，其项目性质、内容、规模、投资均不变。出于实施绥宁县县城城东出口综合整治工程和城市综合体建设的需要，须收回位于亩土地。肖治中因交通事故死亡，被告绥宁资源局将肖治中的母亲刘明云、妻子林萍、女儿肖琳等法定继承人列为案涉土地的权利人。2019年9月至10月期间，绥宁资源局工作人员通过多种方式多次找原告和原告代理人协商收回案涉地块事宜，均因双方要求差距太大，协商无果。2019年10月18日，湖南万源土地房地产评估测绘有限公司接受绥宁县土地储备中心的委托对案涉1.68亩土地进行了评估，评估总地价为38.98万元。同日，绥宁县土地储备中心拟定《绥宁县农业科技示范园国有土地使用权收回方案》，并经被告绥宁资源局集体会审同意，拟以38.98万元有偿收回该1.68亩土地。10月23日，被告绥宁资源局通过书面告知原告政府拟收回绥国用（1998）字第1067号、面积为1.68亩的国有划拨土地使用权，并告知其听证权利。10月27日，原告提交了《申请听证报告》。11月1日，绥宁资源局就拟收回科技示范园的国有土地使用权组织听证的事宜向绥宁县政府进行了请示，并于同年11月3日向绥宁县政府进行了专题汇报。同年11月6日，绥宁资源局按照《国土资源听证规定》的规定组织了听证会，听证中，原告代理人**申请听证主持人回避并说明了理由，听证主持人经请示局长，认为**申请回避的理由不充分、不正当，不予采纳。由于听证会未达到原告方的补偿要求，原告代理人拒绝在听证笔录上签字。 同年11月8日，绥宁县政府批准同意了《收回方案》。11月11日，绥宁资源局对原告刘明云、林萍及第三人肖琳作出绥自然资决字[2019]1号《收地决定》，决定收回肖治中生前取得的科技示范园位于长铺子乡荣岩村杉木坳（G356线旁）土地面积为1.68亩的国有土地使用权，同时注销绥宁县原农业科技示范园的绥国用[1998]字第1067号《国有土地使用权证》，并告知其申请复议或提起诉讼的权利，通过EMS邮寄给原告方。11月13日，绥宁资源局在邵阳日报上登报注销了绥国用[1998]字第1067号《国有土地使用权证》。11月19日，绥宁县土地储备中心向原告及其代理人邮寄了《领取补偿款通知书》及刊载有注销公告的邵阳日报，告知其领取补偿款的期限及逾期未前来领取补偿款将提存至武冈市公证处的事宜，被林萍和**拒收。11月26日，由于原告及第三人未及时前往领取土地补偿款，绥宁县土地储备中心将该笔补偿款提存至武冈市公证处。原告对绥宁资源局作出的《收地决定》不服，于同年12月16日向被告市资源局申请行政复议。市资源局受理后，向绥宁资源局送达了《行政复议答复通知书》，通知其对该复议申请提出书面答复，并提交当初作出行政行为的证据、依据和其他有关材料。由于情况复杂，市资源局经批准决定延期作出复议决定，并于2020年1月21日告知了刘明云、林萍及绥宁资源局。2020年2月27日，市资源局作出邵自然资规复决字[2020]1号《行政复议决定书》，认为绥宁资源局作出的收回土地决定事实清楚、程序合法、适用依据正确，决定维持绥宁资源局作出的绥自然资决字[2019]1号《收地决定》。原告不服，遂提起本案行政诉讼。 另查明，绥宁县土地储备中心系隶属于绥宁县自然资源管理的事业单位，承担行政辖区内的土地储备工作。截至2019年10月16日，未在湖南省市场监督管理局查询到“绥宁县农业科技示范园”的市场主体登记信息。2019年5月20日，绥宁·经发国际博览城建设项目在湖南省投资项目在线审批监管平台备案，建设地点为绥宁县长铺子苗族侗族乡荣岩村。2019年11月22日，“绥宁县2019年第一批次用地地一”的《建设用地规划条件通知书》出台，根据该规划条件，案涉1.68亩土地的最终用地现状由三部分组成：绥宁县县城城东出口综合整治工程用地0.639亩，G356国道（原为S221省道）的安全道路留用地0.584亩，城市综合体开发项目（绥宁·经发国际博览城）占地0.457亩。 本院认为，本案的争议焦点是被告绥宁资源局作出的绥自然资决字[2019]1号《收地决定》及被告市自然资源和规划局作出的邵自然资规复决字[2020]1号《行政复议决定书》是否合法。 一、关于《收地决定》认定事实是否正确 一是案涉《收地决定》认定案涉土地符合出于公共利益需要收回土地的情形，而原告主张案涉土地大部分系用于绥宁·经发国际博览城建设项目商业开发。经查，绥宁县县城东出口综合整治工程项目于2017立项，项目地址位于绥宁县，建设内容包括拓宽Ｓ221省道、给排水管网、绿化等，出于建设该项目需要收回案涉土地明显属于公共利益。拓宽Ｓ221省道后，该道路升级更名为Ｇ356国道，根据规划必须留用安全道路，该安全道路占地亦属于公共利益。2019年5月20日，绥宁·经发国际博览城建设项目在湖南省投资项目在线审批监管平台备案，亦需占用部分案涉土地。2019年11月22日，“绥宁县2019年第一批次用地地块一”的《建设用地规划条件通知书》出台，案涉1.68亩土地用于公共利益建设面积达2／3以上。故原告主张绥宁资源局收回案涉1.68亩土地大部分用于绥宁·经发国际博览城建设项目商业开发的理由不成立，《收地决定》认定出于公共利益需要收回案涉土地的事实认定正确。二是《收地决定》认定案涉土地符合科技示范园所签《绥宁县征（拨）土地协议书》第八条无偿收回的情形，而原告主张其一直委托荣岩村村组管理案涉土地。经查，肖治中在取得案涉土地使用权后，未实际进行经营管理。2009年，荣岩村五组将科技示范园所占土地（4.6亩，包括案涉1.68亩土地）租赁给王清荣使用，王清荣承租该宗地后填平了四口水塘，搭建了钢架棚、栽种了果木等，至2019年将近十年时间原告从未向荣岩村五组或王清荣提出异议。案涉宗地征地用途是科技示范园用于农业科技开发，原告对案涉宗地已被转租给王清荣一事不闻不问长达近十年时间，符合科技示范园所签《绥宁县征（拨）土地协议书》第八条“……连续两年不按批准用途使用的，县国土管理局将依法无偿收回土地使用权”的规定，故《收地决定》认定上述事实正确。另，《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十八条规定：“依照本条例的规定取得土地使用权的个人，其土地使用权可以继承。”本案中，肖治中取得案涉土地使用权后死亡，绥宁资源局将肖治中的母亲刘明云、妻子林萍及女儿肖琳等法定继承人列为土地权利人正确。 二、关于《收地决定》适用法律是否正确 涉案土地同时符合两种被收回的情形，由于违反《绥宁县征（拨）土地协议书》第八条的规定收回土地，是无偿收回，而根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条“有下列情形之一的，由有关人民政府自然资源主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：(一)为实施城市规划进行旧城区改建以及其他公共利益需要，确需使用土地的；……依照前款第(一)项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿”的规定，系有偿收回土地。本案中，绥宁资源局出于和谐行政的目的，基于收回案涉土地符合公共利益需要的事实作出有偿收回土地的决定，已经作出了更有利于原告的决定，故绥宁资源局适用《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定作出《收地决定》正确。 三、关于绥宁资源局作出《收地决定》的程序是否合法 绥宁资源局作出《收地决定》履行了拟订收回方案、听证、将拟订的收回国有土地使用权方案及听证结果报绥宁县政府批准、作出收回决定书并送达当事人、注销案涉《国有土地使用权证》、根据案涉土地的市场评估价值进行补偿等一系列程序，该流程符合法律规定。对于原告提出“听证程序中申请听证主持人回避，听证主持人自行决定不予回避违反法定程序”的理由。《国土资源听证规定》第二十八条规定：“当事人认为听证员、记录员与拟听证事项有利害关系可能影响公正的，有权申请回避，并说明理由。听证主持人的回避由主管部门决定。听证员、记录员的回避，由听证主持人决定。”本案中，在组织听证过程中，听证主持人收到原告方的要求听证主持人回避的书面申请后，依程序向主管部门负责人进行了电话汇报，主管部门负责人听取了原告方申请回避的理由后认为不需要执行回避，遂作出了不予回避决定。上述事实，有听证笔录、主管部门负责人出具的情况说明等证据证明，可以认定。听证主持人对原告方申请回避的处理符合听证程序规定，故对原告提出的上述意见本院不予采纳。但听证程序中有部分环节不符合相关规定。《国土资源听证规定》第九条规定：“听证会按下列程序进行：……（二）拟听证事项的经办机构提出理由、依据和有关材料及意见……。”本案中，绥宁资源局系以公共利益原因作出《收地决定》，但在本案听证过程中，经办机构并未就案涉土地因公共利益原因需要收回的事实进行举证，也未将案涉土地是否涉及公共利益需要收回作为听证参加人的陈述、辩论的焦点进行讨论，听证程序违法。但该程序违法未对原告的权利义务产生实际影响。 四、被告市资源局作出《行政复议决定书》是否合法 《土地管理法》第五十八条规定，因公共利益原因需要收回国有土地使用权的，必须由有关土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十三条规定，下级行政机关依照法律、法规、规章规定，经上级行政机关批准作出具体行政行为的，批准机关为被申请人。本案中，绥宁资源局报经绥宁县政府批准作出案涉《收地决定》，原告申请行政复议的，应以批准机关绥宁县政府为被申请人。按照《行政复议法》关于复议机关确认的有关规定，仅邵阳市人民政府有权对案涉《收地决定》进行审查并作出行政复议决定。故市资源局无权作出案涉《行政复议决定》，依法应予以撤销。同时，绥宁资源局在《收地决定》中告知刘明云、林萍、肖琳“如不服本决定，可在收到决定书之日起60日内向绥宁县政府或邵阳市资源局申请行政复议”错误，本院在此予以指正，且该错误告知实际剥夺了原告向有权机关提请复议的权利，对原告的权利义务产生了影响，应予撤销，但案涉行政行为的撤销会对社会公共利益造成重大损害，考虑到案涉土地实际符合无偿和有偿收回两种情形，被告方从有利于原告的角度出发作出有偿收回决定，并委托专业机构对案涉土地的价值作出了评估，保障了原告应享有的权益，故本院对案涉行政行为不予撤销。 另，原告刘明云、林萍还提出“绥宁资源局未将《收地决定》、《领取补偿款通知书》等文书送达给原告违反法定程序”的理由。《国土资源违法行为查处工作规程》关于文书送达部分中规定：“直接送达诉讼文书有困难的，可以委托其他国土资源主管部门或者其他机关代为送达，或者邮寄送达。……邮寄送达，应当附有送达回证，回执上注明的收件日期与送达回证上注明的收件日期不一致的，或者送达回证没有寄回的，以回执上注明的收件日期为送达日期。”对于邮寄送达的情形，被送达人拒收并不否定送达的事实，视为已送达。本案中，绥宁资源局于2019年11月11日作出《收地决定》后，于同日通过EMS快递邮寄给原告方代理人**，次日被签收，原告称未收到《收地决定》无事实依据。绥宁县土地储备中心于同年11月15日作出《领取补偿款通知书》后，于同年11月19日在绥宁县公证处工作人员的陪同下将《领取补偿款通知书》、《邵阳日报》邮寄给原告林萍及其代理人**，因林萍、**拒收而退回，故可以视为已送达。 综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（四）项、七十四条第一款第（一）项的规定，判决如下： 一、确认被告绥宁县自然资源局于2019年11月11日作出的绥自然资决字[2019]1号《收回国有土地使用权决定书》违法，但不撤销该决定； 二、撤销邵阳市自然资源和规划局于2020年2月27日作出的邵自然资规复决字[2020]1号《行政复议决定书》； 三、驳回原告刘明云、林萍的其他诉讼请求。 本案案件受理费50元，由被告绥宁县自然资源局负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省邵阳市中级人民法院。 审 判 长  李俊刚 人民陪审员  马朝霞 人民陪审员  陆长宜 二〇二〇年六月五日 法官助理李倪 代理书记员  陈 叶 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为: (一)主要证据不足的; (二)适用法律、法规错误的; (三)违反法定程序的; (四)超越职权的; (五)滥用职权的; (六)明显不当的。 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为: (一)行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的; (二)行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法: (一)行政行为违法，但不具有可撤销内容的; (二)被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的; (三)被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。