河南省许昌市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）豫10行终46号上诉人（原审原告）王同生，男，1956年11月18日出生，汉族，户籍地河南省襄城县。委托代理人张波，河南继春律师事务所律师。被上诉人（原审被告）襄城县茨沟乡人民政府。住所地襄城县烟城路。法定代表人胡卫刚，任乡长。委托代理人孟祥成，襄城县茨沟乡人民政府工作人员。委托代理人郑彦章，河南世纪风律师事务所律师。被上诉人（原审被告）襄城县自然资源局。住所地襄城县烟城路中段。法定代表人田永广，任局长。委托代理人岳旭光，襄城县自然资源局工作人员。委托代理人刘寅，河南许都律师事务所律师。上诉人王同生诉被上诉人襄城县茨沟乡人民政府、襄城县自然资源局确认行政行为违法纠纷一案，向魏都区人民法院提起诉讼。2019年4月1日，魏都区人民法院作出（2019）豫1002行初11号行政判决书，判决驳回原告王同生的诉讼请求。王同生不服，向本院提起上诉。2019年7月29日，本院作出（2019）豫10行终65号行政裁定书，裁定：一、撤销魏都区人民法院（2019）豫1002行初11号行政判决；二、发回魏都区人民法院重审。2020年2月23日，魏都区人民法院作出（2019）豫1002行初150号行政裁定书，裁定驳回原告王同生的起诉。王同生不服，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2020年5月22日公开开庭审理了本案。上诉人王同生及其委托代理人张波，被上诉人襄城县茨沟乡人民政府的委托代理人孟祥成、郑彦章，被上诉人襄城县自然资源局的委托代理人岳旭光、刘寅到庭参加诉讼。本案现已审理终结。许昌市魏都区人民法院经审理认为，原告所诉的拆除其房屋和附属设施行为，系襄城县开展国省道沿线环境综合整治行动中发生的。而这次行动依据的规范性文件为2018年7月4日发出的中共襄城县委办公室、襄城县人民政府办公室印发的《襄城县国省干道沿线环境综合整治行动实施方案》，该实施方案对相关部门进行了目标分工，其中规定:沿线非法占地的认定由县国土资源局负责，违章建筑物、构筑物、废弃房屋、残垣断壁的拆除规整由县国土、规划部门配合属地乡镇实施，并成立了以县长为组长由相关职能部门为成员的襄城县国省干道沿线环境综合整治行动领导小组。2018年8月2日，襄城县国土资源局作出鉴定书，认定原告建养殖场所占土地不符合茨沟乡土地利用规划。2018年8月23日，在襄城县人民政府的统一部署下，由被告襄城县茨沟乡人民政府会同公安，电业、规划、国土等相关部门，对原告建养殖场所占土地上的房屋及附属设施进行了拆除。综上，在襄城县国省干道沿线环境综合整治行动中，是由襄城县国省干道沿线环境综合整治行动领导小组领导，被告襄城县茨沟乡人民政府及襄城县自然资源局在拆除行为中系实施部门，本案被告应为设立襄城县国省干道沿线环境综合整治行动领导小组的襄城县人民政府，原告所诉被告主体不适格，应驳回其起诉。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条、第六十九条第一款第三项的规定，裁定：驳回原告王同生的起诉。上诉人王同生不服一审裁定，向本院提起上诉称，一、襄城县茨沟乡人民政府、襄城县自然资源局系本次强拆行为的具体实施单位，行政行为由二单位具体作出。上诉人依法起诉二被上人并无不当。根据《襄城县城乡规划局责令(限期)改正通知书》襄规罚责改[2017]第1702166号文书、《限期拆除通知书》编号茨-171号文书所载印章,可以看出作出强制拆除上诉人房屋行政行为的单位分别为襄城县自然资源局、襄城县茨沟乡人民政府。根据《行政诉讼法》上诉人对二单位提起诉讼并无不当。襄城县人民政府虽组织成立了环境综合整治行动领导小组，但该领导小组系由各单位负责人临时组建的领导组织，并不是行政法上被赋予行政管理职能的机构。在上诉人房产及养殖场被拆除过程中，该领导小组从未以自己的名义作出过任何行政行为。因此，根据最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第二十条第一款之规定，该组织并没有以自己的名义下发任何文件对上诉人的房产、养殖场进行拆除，上诉人以作出行政行为的襄城县自然资源局、襄城县茨沟乡人民政府为被告提起诉讼并无不当。二、同样的案件一审法院已经依法裁判，本案中一审法院再次作出相反裁定实属不当。魏都区人民法院受理的王书杰诉襄城县茨沟乡人民政府、襄城县自然资源局确认行政行为违法纠纷一案[(2019)豫1002行初57号)]。王书杰所有的浴池在本次环境整治过程中被襄城县自然资源局、襄城县茨沟乡人民政府分别作出《责令(限期)改正通知书》[襄规罚责改2018第180272号]、《限期拆除通知书》[编号:茨-176号]强制拆除。而二被上诉人在庭审中同样以本次强拆系环境整治“领导小组”组织实施反驳，魏都区人民法院不予采纳，并作出判决确认被告襄城县茨沟乡人民政府强制拆除原告王书杰房屋及浴池的行政行为违法,许昌市中级人民法院作出(2019)豫10行终116号判决对该结果予以维持。而本案中，魏都区人民法院作出完全相反裁定，让上诉人另行起诉“领导小组”的组织者襄城县人民政府实属不当。三、被上诉人襄城县自然资源局作出行政行为时“领导小组”尚未成立，上诉人起诉作出行政行为的二被上诉人完全合法。根据被上诉人提供的襄城县城乡规划局责令(限期)改正通知书襄规罚责改[2017]第1702166号显示，该文书作出的时间为2017年11月14日。而结合二被上诉人提供的《中共襄城县委办公室》[室文(2018)23号]可知，襄城县国省干道沿线环境综合整治行动实施方案制定于2018年7月4日，环境整治领导小组更是在此之后成立。因此，魏都区人民法院认为上诉人应当以组织该小组成立的襄城县人民政府作为被告不恰当。综上，“环境整治领导小组”从未以任何名义作出强拆上诉人房屋的行政行为，上诉人不应当以组织该小组成立的襄城县人民政府为被告提起诉讼。在本案中作出具体强拆行为的机构为二被上诉人，上诉人依法提起诉讼并无不当。请求：撤销（2019）豫1002行初150号行政裁定书，指令一审法院对该案进行审理裁判。被上诉人襄城县茨沟乡人民政府辩称，一、二被告系此次拆除行为的参与单位，并非以自己名义实施拆除的独立主体。所以一审关于二被告地位的认定是正确的。二、类似案件中法院的认定，并不应作为本案认定的依据。一方面中国不是判例法国家，另一方面另案可能是错误认定，并不影响本案的认定。三、茨沟乡政府参与拆除的行为是在襄城县党委政府文件下发以后，并且上诉人起诉的是拆除行为，并非通知行为，拆除行为实际上均发生在襄城县党委政府文件之后。综上，上诉人的上诉理由不能成立，原审裁定应予维持。被上诉人襄城县自然资源局辩称，一、王同生占地的基本情况。经核实，王同生所建占地原来是其承包的责任田，后改建为养殖场。该养殖场于2014年关停后，于2015年开始开办洗车行。2017年3月份由于迎宾路东段拓宽升级改造，涉及该宗地的拆除，王同生又陆续建设了部分房屋。后由于规划调整，未再涉及到该宗地的拆除。从现状看，该养殖场用地性质已改变，已不具备从事养殖的条件，不能按设施农用地进行管理。根据《国土资源部农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》(国土资发(2014)127号)的规定，对于擅自或变相将设施农用地用于其他非农建设的，应依法依规严肃查处。二、王同生违法占地的事实。王同生一直辩护其占地为设施农用地，不是事实。事实是该地已被其用于非农建设，属违法占地行为。根据《最高人民法院行政审判庭关于如何计算土地违法行为追诉时效的答复的通知(1997法行字第26号)》的规定，对非法占用土地的违法行为，在未恢复原状之前，应视为具有继续状态，其行政处罚的追诉时效，应从违法行为终了之日起计算。因此，王同生违法占地的行为，应视为具有继续状态，不存在“法不溯及既往”的问题。三、我局作为该案一审被告拆除的主体不适格，一审法院裁定驳回起诉，符合法律规定。首先，我局不是拆除王同生房屋和附属设施的行政主体，根据相关法律规定，也不具有行政强制拆除的主体资格，作为该案的一审被告不适格。我局没有参与拆除王同生房屋和附属设施。至于原规划局和原国土资源局作出的责令改正通知书的行为只是通知行为，没有进一步实施而且也不是上诉人起诉的拆除行为。四、本案与王书杰案不同，没有可比性和关联性，不存在相反裁定;且王书杰案中答辩人襄城县自然资源局也不承担责任。综上，上诉人王同生违法占地的事实清楚、证据确凿。对王同生违法占地的拆除，不是我局参与的行为，上诉人王同生将襄城县自然资源局作为强制拆除行政诉讼的一审被告主体，是不适格的。因此，上诉人王同生的诉讼请求没有事实和法律依据，请贵院查明事实，驳回被答辩人的起诉。二审审理期间，上诉人提交（2019）豫1002行初57号行政判决书和（2019）豫10行终116号行政判决书复印件各一份；证明同样的行政行为发生在同一时间、同一地点、相同被告，同一审判法院，已生效判决确定乡政府行政行为违法，本案一审法院对完全相似的事件作出完全不同的处理。被上诉人襄城县茨沟乡人民政府质证意见：真实性无异议，关联性和证明目的有异议，认为该证据不属于法律规定的新证据。被上诉人襄城县自然资源局质证意见：王书杰案作出的依据是因未履行相应法定程序和义务，但在本案中，我局提供的证据可证实，我局的行为完全是依照行政强制法实施的不存在任何错误，且拆除行为也不是我局作出的，王书杰案中也并未确认我局行为违法。本院认为，该两份证据不属“新证据”范畴，本院不予确认。本院认为，强制拆除行为系事实行为。2018年7月4日，中共襄城县委办公室、襄城县人民政府办公室印发的《襄城县国省干道沿线环境综合整治行动实施方案》系襄城县人民政府为实施乡村振兴战略，切实解决襄城县境内国省干道沿线环境治理等问题，以下发文件的形式来强调各部门的职责。因此，在襄城县人民政府未实施强制拆除行为的情形下，不能以此来确认襄城县人民政府为本案的一审被告。综上，一审法院裁定驳回王同生的起诉不当，应予纠正。据此，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下：撤销河南省许昌市魏都区人民法院（2019）豫1002行初150号行政裁定；二、指令河南省许昌市魏都区人民法院继续审理。本裁定为终审裁定。审判长  王五周审判员  马 龙审判员  袁 野二〇二〇年六月五日法官助理张亚楠书记员牛萌