湖南省长沙市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）湘01行终295号上诉人（原审原告）全某，男，19XX年XX月XX日出生，汉族，住长沙市芙蓉区。上诉人（原审原告）范某，女，19XX年XX月XX日出生，汉族，住长沙市开福区。被上诉人（原审被告）长沙市开福区四方坪街道办事处，住所地长沙市开福区德雅路1488号鑫政大厦四楼。法定代表人杨佳，该街道办主任。委托代理人张文俊，该街道办工作人员。委托代理人王乐军，湖南越一律师事务所律师。上诉人全某、范某因与被上诉人长沙市开福区四方坪街道办事处（以下简称四方坪街道办）房屋行政强制及行政赔偿纠纷一案,不服长沙铁路运输法院（2019）湘8601行初787号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，全某拥有德雅路631号2栋106号商业门面。2016年6月30日，长沙市开福区人民政府作出开政征字[2016]4号《关于开福区德雅路片区棚户区改造项目（丝茅冲地块）一期房屋征收决定公告》（以下简称4号《征收决定公告》），明确征收范围为“德雅路，浏阳河路及车站北路围合三角形区域内部分地块，具体以本项目征收范围图为准”，全某、范某所有的德雅路631号2栋106号房屋在此次征收范围内。2016年7月31日，德雅路片区棚改征收工作指挥部发布《关于在征收范围内停止经营等事项的通告》（以下简称《通告》），告知有关事项：一、本通告适用范围是开征字[2016]4号政府房屋征收决定公告中载明的征收范围，具体范围以政府房屋征收决定公告中征收范围图为准。二、凡在上述征收范围内自营或者租赁经营的业主及经营户，必须在2016年8月15日前终止经营活动，妥善处理门面、房屋的租赁关系。对按时停业并腾空门面的经营业主，开福区工商、税务、公安、文化、卫生等相关部门将为经营业主提供政策咨询、减免相关证照办理费用等优惠服务。三、工商、城管、公安、税务、卫生、文化、食药监、建设、消防、安监、交通等执法部门将加强管理、严格执法，对无证经营、违法经营的行为及存在安全隐患的场所依法进行整治和处理，确保征收范围内的秩序和安全。四、本通告发布之日起，住户自行对违法建筑及到期临时建筑进行拆除。没有拆除的，由城市管理综合执法机关依法强制拆除。五、凡租住在上述征收范围内的外来流动人口，在本通告发布之日起10日内迁出。六、因道路、地铁站口施工及房屋拆除工程需围挡作业的，征收范围内各单位和住户应当予以配合。七、凡妨碍执法人员依法执行公务，违反治安管理规定和涉嫌犯罪的，由公安机关依法处理。”随后，全某、范某涉案门面内门窗、柜台等装饰、装修被强制拆除。全某、范某不服，遂提起本案行政诉讼。原审法院认为：一、关于全某、范某“确认被告发布的《通告》违法”的诉讼请求。公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼，应当属于人民法院行政诉讼的受案范围。请求事项不属于行政诉讼受案范围，已经立案的，应当裁定驳回起诉。《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（十）项规定，下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。本案中，长沙市开福区人民政府于2016年6月30日作出了4号《征收决定公告》后，政府及相关行政职能部门在实施征收过程中，不可避免地要作出各种行政行为，而有些行政行为对被征收人及利害关系人的实体权利义务并不会产生直接影响。对于德雅路片区棚户区改造项目征收工作指挥部于2016年7月31日发布的《通告》，从字面上理解，属于政府在征收实施过程中针对征收范围内的自营和租赁经营的业主及门店经营户妥善处理门店、房屋的租赁关系，尽快完成自行搬迁等事项的一个告知行为。可见《通告》并未额外增加原告负担，亦未减损其合法权益，因此对其合法权益不产生实际影响。《通告》并不是独立的可诉的行政行为，而是阶段性、不可诉的程序性告知行为。故该项起诉依法不属于行政诉讼的受案范围。二、关于“被告对其侵权行为给原告造成的经济损失予以赔偿”的诉讼请求。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定，原告提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据，本案原告所提交的证据不足以证明被告对原告涉案房屋的装饰装修进行了拆除，被告也否认对涉案门面实施了强拆。被告仅发布了涉案《通告》，该《通告》的内容仅涉及房屋征收过程中的一个告知行为，并没有涉及原告涉案房屋的拆除，并没有损害原告的任何实质性的权利。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有该法规定的侵犯公民、法人或者其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照该法取得国家赔偿的权利。合法权益因国家机关职权中行为受到损害是受害人取得国家赔偿的前提条件之一。四方坪街道办未实施涉案行为，不存在行政赔偿的前提条件，故该项诉讼请求无事实和法律依据，该院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）、（八）项之规定，裁定驳回全某、范某的起诉。本案不收取案件受理费，全某、范某预交的五十元诉讼费，在裁定生效后将予以退还。全某、范某不服该裁定，上诉称：一、本案的审理和裁定在程序上有瑕疵。在一审庭审中，其申请审判长回避，被驳回后又申请复议，在收到复议决定前收到了裁定书，裁定书的合法性存疑。一审庭审中，被上诉人的代理人雷雨因身份不符且无委托书，未参加庭审，但裁定书将其列为代理人。其房屋被断水断电断气，相关部门口头答复称系受被上诉人委托所为，被上诉人对此予以否认，但未提供相应证据，一审法院未公平分配举证责任，违反程序正义。二、原审法院对有关事实认定错误。被上诉人发布《通告》后，还实施了断水断电断气等逼迁行为，不能认定《通告》只是告知行为，对上诉人的权益产生了实质性影响。裁定书对断水断电断气等事实只字不提，认定事实不清。三、原审裁定适用法律错误。《行政诉讼法》第四十九条并未规定阶段性的、程序性的行政行为不可诉，原审裁定以此驳回起诉，适用法律错误。国务院590号令第三十一条明确规定，不能采取断水断电等非法方式迫使被征收人搬迁，造成损失的，依法承担赔偿责任。依照该条款，被上诉人应当赔偿上诉人的直接经济损失。请求二审法院撤销长沙铁路运输法院（2019）湘8601行初787号行政裁定，指令长沙铁路运输法院继续审理。被上诉人四方坪街道办答辩称：一审裁定认定事实清楚，该《通告》不是可诉的行政行为，一审裁定适用法律正确。请求驳回上诉，维持原裁定。二审期间，各方当事人均未向本院提交新的证据。本院二审查明的事实与一审裁定认定的事实一致。本院认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《长沙市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》等相关规定，市、县级人民政府所实施的房屋征收行为由一系列的具体行政行为组成，其中对行政相对人实体权利义务产生实质影响的是征收决定和补偿决定，行政相对人不服，可以提起诉讼。对于其他过程性、阶段性征收行为，因未对行政相对人的权利义务产生最终的实质性影响，不具有可诉性。本案中，开福区人民政府发布涉案项目4号《征收决定公告》后，在征收决定载明的签约期内，德雅路片区棚改征收工作指挥部发布涉案《通告》，引导被征收范围内自营或租赁经营的业主及经营户，及时终止经营活动，妥善处理门面、房屋租赁关系，积极配合政府征拆工作。发布《通告》行为属于房屋征收过程中的一个必要环节，《通告》行为本身不是一个完整成熟的行政行为。若行政相对人按照《通告》终止营业，其停产停业损失可以在计算房屋征收补偿时予以考量，对停产停业损失计算不服的，可针对征收补偿行为另行起诉。故被上诉人发布《通告》的行为，系《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（六）项所述的过程性行为，不属于人民法院行政诉讼受案范围，上诉人起诉请求确认发布《通告》行为违法，其起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项规定的条件。至于上诉人称涉案门面的门窗、柜台等装饰装修被强制拆除，要求被上诉人赔偿损失的主张，因上诉人并未提交初步证据证明强制拆除行为系被上诉人所为，被上诉人亦否认实施了强拆，且被上诉人发布的《通告》中并未涉及强制拆除门面装饰装修的内容，故其该项诉讼请求缺乏事实依据，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定的条件。上诉人提出《通告》对其实体权益产生影响，属于行政诉讼受案范围的上诉理由，没有事实和法律依据，本院不予采纳。对于上诉人提出一审裁定存在程序瑕疵问题，本院审查认为，上诉人在一审庭审中申请审判人员回避，其回避申请被驳回后，上诉人又申请复议一次。根据《最高人民法院关于适用的解释》第七十四条第四款的规定，在复议期间，被申请回避人员不停止参与本案的工作，故一审合议庭有权审理本案。对于雷雨不应当继续作为被上诉人的代理人问题，经核查一审庭审笔录及授权委托书，被上诉人在一审程序中曾委托雷雨以工作人员身份代理诉讼，因雷雨未能提供工作证明，不符合代理人条件，后被上诉人又委托工作人员赵赞国出庭，雷雨并非被上诉人的代理人，一审裁定仍将雷雨列为代理人存在错误，特予指正，但该文书错误不影响裁定书的实质内容。上诉人所称的断水断电断气行为，其可以向相关主管部门反映处理，与本案审理无直接关联。综上所述，一审裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予采纳。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  杨林华审判员  董强强审判员  刘 青二〇二〇年六月十二日书记员  唐奇祥附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判。（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。