江苏省高级人民法院行 政 裁 定 书（2018）苏行申1065号再审申请人（一审原告、二审上诉人）中盐上海市盐业公司，住所地上海市普陀区云岭东路601号1003室。法定代表人贾建军，该公司执行董事。委托代理人王昌彪，该公司工作人员。委托代理人曹竹平，上海汇业律师事务所律师。被申请人（一审被告、二审被上诉人）靖江市市场监督管理局，住所地靖江市中州路9号。法定代表人陆兴松，该局局长。委托代理人吴斌，该局工作人员。委托代理人王志燕，江苏博事达律师事务所律师。原审第三人江苏百丰盐业有限公司，住所地泰州市姜堰区罗塘街道院子村。法定代表人杨玉芳，该公司总经理。委托代理人严德才，该公司工作人员。中盐上海市盐业公司（以下简称中盐上海公司）因诉原靖江市盐务管理局（以下简称原靖江市盐务局）先行登记保存一案，不服江苏省泰州市中级人民法院(2017)苏12行终275号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。原审法院认定：2017年1月7日，原靖江市盐务局盐政执法大队工作人员检查时，发现两辆中盐配送车辆在送货，遂对车上人员进行调查。被调查人肖胜红、陈军反映：两人是江苏百丰盐业有限公司（以下简称百丰公司）的员工，肖胜红在百丰公司从事送货工作，陈军系驾驶员兼搬运工。2017年1月7日，严德才给两人一整车盐（共计150箱、每箱20公斤）的配送单，由两人自己确定销售对象和价格；两人于当天上午7时30分从百丰公司配送仓库出发，被查获前已向天伦居世纪华联超市、新渔婆菜场山东魏氏南北货送货。食盐销售价格方面，超过一吨为50元/箱，不到一吨为60元/箱；两人陈述百丰公司未给他们具体配送任务。原靖江市盐务局认为百丰公司行为违反了《关于加强改革过渡期间食盐专营管理有关工作的通知》（工信厅联消费[2016]211号）文件精神，涉嫌非法批发食盐，为固定证据、避免事后难以取证，根据《中人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第三十七条规定，经内部请示后于2017年1月7日对百丰公司配送车辆上30箱500克中盐精制盐作出泰靖江盐政登[2017]第003号《先行登记保存物品通知书》（以下简称003号《登记保存通知书》）并送达百丰公司，严德才在被登记保存物品持有人或者见证人处备注：食盐是中盐上海公司所有，百丰公司属第三方物流公司。2017年1月11日，原靖江市盐务局与江苏省质量技术监督盐业产品质量检验站（以下简称江苏省盐业质监站）签订委托检验协议书，对涉案食盐进行检验并判断，其中载明拟定提交报告时间为2017年3月25日。2017年1月14日，原靖江市盐务局向百丰公司作出《关于延长扣押期限的通知》，载明：2017年1月7日，你单位在靖江市新渔婆菜场因涉嫌非法批发食盐被我局查扣了600公斤的中盐精制盐，因该物品需要送江苏省盐业质监站检测，正在等待鉴定结果，现决定对你单位的600公斤中盐精制盐扣押延长7天。2017年1月19日，原靖江市盐务局向百丰公司作出情况说明，载明：关于我局于2017年1月14日邮寄给你公司的关于延长扣押期限的通知书，由于我局盐政执法人员用词不当，现特重新制定文书送达你处。当天，原靖江市盐务局向百丰公司送达落款时间为2017年1月14日的《关于延长先行登记保存期限的通知》，通知载明：2017年1月7日，你单位在靖江市新渔婆菜场因涉嫌非法批发食盐被我局先行登记保存了600公斤的中盐精制盐，因该物品需要送江苏省盐业质监站检测，正在等待鉴定结果，现决定对你单位的600公斤中盐精制盐先行登记保存期限延长7天。原靖江市盐务局在向百丰公司送达上述文书时，百丰公司拒绝签收。2017年1月20日，原靖江市盐务局召开会议，集体讨论继续延长百丰公司在靖江市场涉嫌非法批发食盐中涉案盐产品保存期限的问题。2017年1月21日，原靖江市盐务局向百丰公司作出《关于延长先行登记保存期限的通知》，载明：2017年1月7日，你单位在靖江市新渔婆菜场因涉嫌非法批发食盐被我局先行登记保存了600公斤的中盐精制盐，该物品已送江苏省盐业质监站检测，因鉴定结果未出，现决定继续延长你单位的600公斤中盐精制盐先行登记保存期限。2017年2月22日，中盐上海公司提起诉讼，请求法院判决撤销003号《登记保存通知书》，返还案涉600公斤食盐。原审法院认为：根据《盐业管理条例》第四条第二款、修订前的《食盐专营办法》第四条第二款的规定，原靖江市盐务局作为辖区内盐业行政管理部门，具有对本行政区内的盐业违法行为实施行政管理的法定职权，具有行政执法资格。本案中，原靖江市盐务局调查认为百丰公司可能存在违法行为，而收集的证据是食盐，具有可移动、易损毁的属性，存在可能灭失和以后难以取得的可能，故对案涉盐产品作出先行登记保存于法有据。食盐是广大人民群众日常生活必需品，如有质量问题并流入市场，不仅会严重损害消费者身体健康，甚至会引起大范围的食品安全事故，故原靖江市盐务局对涉案600公斤盐产品进行先行登记保存、待鉴定机构出具鉴定报告后再作决定并无不当，中盐上海公司认为原靖江市盐务局违反比例原则不予采纳。关于先行登记保存后的处理行为。根据《行政处罚法》的规定，行政机关作出先行登记保存行为后在法定期限内需“作出处理决定”。本案当事人对“送检”行为是否属于“作出处理决定”有不同的理解。《行政处罚法》对“作出处理决定”的具体内容未作明确规定；原《食品药品行政处罚程序规定》第二十六条规定：“食品药品监督管理部门对先行登记保存的证据，应当在7日内作出以下处理决定：（一）需要采取证据保全措施的，采取记录、复制、拍照、录像等证据保全措施后予以返还；（二）需要检验、检测、检疫、鉴定的，送交检验、检测、检疫、鉴定；（三）依法应当予以没收的，作出行政处罚决定，没收违法物品……逾期未作出处理决定的，应当解除先行登记保存”；原《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第三十四条规定:“对于先行登记保存的证据，应当在七日内采取以下措施：……（二）需要鉴定的，及时送交有关部门鉴定。……”，参照上述规定，原靖江市盐务局将盐产品“送检”可以认定为“作出处理决定”的行为。关于先行登记保存的程序问题。先行登记保存通知载明保存期间自2017年1月7日起至2017年1月14日止，2017年1月7日当天是否应当包含法律规定中的“七日”之中，《行政处罚法》对此并无明确规定；从规定本身可执行性来看，如果不包含先行登记保存当天，则行政机关就无法在取证当天作出处理决定，且先行登记保存行为是对行政相对人权利设置负担的行为，故2017年1月7日当天应包含在《行政处罚法》规定的期限内，现原靖江市盐务局所作先行登记保存通知载明期限实际为8天，在今后工作中要注意加以改进。但原靖江市盐务局于2017年1月11日委托鉴定，故无论先行登记保存行为当天是否包含在“七日”范围内，原靖江市盐务局都在规定的“七日”期限内作出了处理决定。《行政处罚法》第三十七条规定：“……行政机关在收集证据时，可以采取抽样取证的方法；在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经行政机关负责人批准，可以先行登记保存，并应当在七日内及时作出处理决定，在此期间，当事人或者有关人员不得销毁或者转移证据”，本案原靖江市盐务局在作出先行登记保存行为之前经过该局负责人批准，在法定期限内作出了处理决定，先行登记保存行为程序合法。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回中盐上海公司的诉讼请求。中盐上海公司不服提起上诉，二审法院判决驳回上诉，维持原判。中盐上海公司申请再审称：1、原靖江市盐务局作出003号《登记保存通知书》，登记保存超过法定期限。2、原靖江市盐务局于2017年1月11日送检，至今未作出处理决定，违反《行政处罚法》第三十七条第二款的规定。3、送检并非登记保存之后的处理行为。4、涉案食盐600公斤，原靖江市盐务局仅将其中的2公斤送检，先行登记保存600公斤食盐不符合比例原则。5、原审判决认定事实不清，适用法律错误。请求本院提起再审并撤销原审判决，撤销003号《登记保存通知书》。原审判决认定事实清楚，本院依法予以确认。本院另查明，2018年4月3日，江苏省人民政府召开专题会议，部署推进省盐业行政管理职能移交有关工作，并形成江苏省人民政府2018年第8号《专题会议纪要》。其中明确由县级市场监管部门作为食盐质量安全监管和食盐专营管理的执法主体，集中行使有关行政处罚权。2018年5月10日，泰州市人民政府下发泰政发[2018]68号《市政府关于印发泰州市盐业监管体制改革方案的通知》，其中明确由市（区）市场监管局集中行使盐业行政管理方面的法律、法规、规章规定的盐业主管全部行政处罚权及有关行政强制措施。本案复查期间，靖江市市场监督管理局（以下简称靖江市监局）向本院提交江苏省盐业质监站出具的落款日期为2017年1月20日的《检验报告》，结论为“合格”。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六项规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。因盐业管理体制改革，靖江市监局承继原靖江市盐务局行使的盐业行政行政处罚权等，故靖江市监局系本案适格被申请人。本院从以下几个方面评判003号《登记保存通知书》的合法性。一、关于003号《登记保存通知书》作出的背景根据原审法院查明的事实以及原靖江市盐务局在原审中提供的对百丰公司员工肖某的《询问笔录》，2017年1月7日，百丰公司并未给肖某、陈某具体的食盐配送任务，销售对象完全由肖某、陈某确定。其中肖某在回答百丰公司有没有每天给其具体的配送任务，具体配送到哪一个销售点，送货任务如何安排等问题时，肖某回答“没有，公司只给我们一车盐，问我们送到哪里，我们说一个区域，公司让我们自己找客户。”“我们现在暂时没有任务。现在送盐靠我们自己上门去推销，那送货单也是根据我们推销的数量填写的。”食盐买受人陈某萍在《询问笔录》陈述，“我没有主动向他（肖某）购进，是他（肖某）主动上门兜售的。”百丰公司不具有食盐批发的资质，原靖江市盐务局查明上述事实后，以百丰公司“涉嫌非法批发食盐”为由，作出003号《登记保存通知书》。二、关于003号《登记保存通知书》的合法性及合理性前已论述，百丰公司的行为足以让原靖江市盐务局认为其“涉嫌非法批发食盐”。涉案食盐一旦质量存在问题必然损害消费者身体健康，甚至会引起大范围的食品安全事故。食盐具有易转移、易灭失，且一旦灭失以后难以取得等特性。非法批发食盐与非法批发质量不合格的食盐，且处罚结果不同，原靖江市盐务局依据《行政处罚法》第三十七条第二款的规定，对涉案食盐予以先行登记保存并无不当。三、关于先行登记保存后是否及时处理的问题《行政处罚法》第三十七条第二款仅规定先行登记保存后应当在七日内及时作出处理决定，但未规定处理的方式。原《食品药品行政处罚程序规定》第二十六条规定，食品药品监督管理部门对先行登记保存的证据，应当在7日内作出以下处理决定：（二）需要检验、检测、检疫、鉴定的，送交检验、检测、检疫、鉴定。原《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第三十四条规定，对于先行登记保存的证据，应当在七日内采取以下措施：（二）需要鉴定的，及时送交有关部门鉴定。根据上述规定，送检是先行登记保存后的处理方式之一。本案中，原靖江市盐务局2017年1月7日对百丰公司作出003号《登记保存通知书》，于2017年1月11日送检，符合7日内作出处理决定的要求。四、送检后根据检验结果处理与否不属本案审查范围原靖江市盐务局以百丰公司“涉嫌非法批发食盐”为由，作出003号《登记保存通知书》，同时怀疑食盐质量存在问题于2017年1月11日送检。本案被诉行为是003号《登记保存通知书》。《检验报告》收到后，原靖江市盐务局、靖江市监局迟至本裁定作出时尚未作出最终的处理决定，不属本案审查范围。但靖江市监局作为原靖江市盐务局的权利义务承继机关，应当在以后的工作中加以改进。五、关于权利救济本案听证过程中，靖江市监局陈述，盐业管理体制改革涉及原靖江市盐务局与靖江市监局两个机关之间盐业行政管理职能以及相关材料的移交工作，因此未及时作出最终的处理决定。该局同时表示，其将对百丰公司非法批发食盐的行为进行处罚。如果靖江市监局在收到本裁定书后作出处罚决定，被处罚人可以对即将作出的行政处罚决定提起诉讼；如果靖江市监局在收到本裁定书后不作出行政处罚决定，相关权利人可以对不返还食盐的行为提起诉讼。综上，中盐上海公司的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：驳回中盐上海市盐业公司的再审申请。审判长 刘 军审判员 张世霞审判员 杨 述二〇二〇年六月五日书记员 吁 璇