安徽省马鞍山市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）皖05行终43号上诉人（一审原告）杨才山，男，1940年7月7日出生，汉族，住安徽省马鞍山市花山区。委托代理人陈激扬，安徽长城律师事务所律师。被上诉人（一审被告）当涂县护河镇人民政府，住所地安徽省当涂县护河镇。法定代表人陈小霞，该镇镇长。出庭应诉负责人江睿，该镇党委委员。委托代理人许庆，当涂县护河镇法律服务所法律服务工作者。被上诉人（一审被告）当涂县人民政府，住所地安徽省当涂县姑孰镇太白中路6号。法定代表人阙方俊，该县县长。委托代理人袁铭，当涂县司法局副局长。委托代理人杨宗利，安徽姑城律师事务所律师。上诉人杨才山因与被上诉人当涂县护河镇人民政府（以下简称护河镇政府）、被上诉人当涂县人民政府（以下简称当涂县政府）城乡建设行政决定及行政复议一案，不服安徽省当涂县人民法院（2019）皖0521行初26号判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年4月9日公开开庭进行审理，上诉人杨才山及其委托代理人陈激扬，被上诉人护河镇政府的出庭应诉负责人江睿及委托代理人许庆、当涂县政府的委托代理人袁铭、杨宗利到庭参加诉讼，本案现已审理终结。杨才山一审起诉称，杨才山系马钢退休干部，妻子原籍在当涂县护河镇万山村。2012年6、7月份，当涂县政府派人到村里宣布要对整个万山村进行新农村建设，并鼓励村民在房前屋后建房兴办农家乐。为推进这项工作，政府还辅导村民选举成立了万山理事会。为响应政府号召，杨才山拿出了全部积蓄二十多万元，并且贷款了九万元，将宅基地上两间老房子进行了翻建，并通过了万山村理事会审核。因为时间仓促，很多宅基地上扩建、新建的住房都没有办理审批手续。2012年改造完成后，也没有任何政府部门要求村民们办理审批手续。2018年11月30日，护河镇政府突然对杨才山下发“违法建筑事先告知书”。听证后，护河镇政府于2019年3月19日以杨才山违反《安徽省城乡规划条例》第五十六条，下发了编号为〔2019〕001号《护河镇人民政府行政执法限期拆除决定书》。杨才山认为该决定不符合法律规定，遂向当涂县政府申请行政复议，当涂县政府行政复议决定维持了护河镇政府的决定书。护河镇政府不应当责令杨才山限期拆除房屋。诉请判令：一、撤销护河镇政府2019年3月19日作出的编号为〔2019〕001号《护河镇人民政府行政执法限期拆除决定书》；二、撤销当涂县政府2019年8月12日作出的当复决字〔2019〕8号《行政复议决定书》。一审查明，杨才山系马钢退休干部，妻子朱邦云原籍在当涂县护河镇桃花村万山自然村。朱邦云的父母去世后，朱邦云和姐姐继承了父母在万山自然村的房屋。2012年，当涂县开展美好乡村建设活动。同年10月，杨才山夫妇参照当地村民做法，在未履行任何审批手续情况下，将继承的旧房屋拆除翻建，至年底建成“7”字型建筑(二层)及院内钢构搭建。万山自然村位于采石风景名胜区青山片区范围内，采石风景名胜区制定了《采石风景名胜区总体规划（2007-2020）》，其中明确青山片区四至范围、面积以及外围控制带范围、面积。2017年12月19日，当涂县城市管理行政执法局受理群众举报，对杨才山违法建房立案调查。2018年3月12日，当涂县城市管理行政执法局将案件移送护河镇政府处理。2018年11月30日，护河镇政府向杨才山送达了违法建设拆除事先告知书（护政告知【2018】第001号）和违法建设拆除听证告知书（护政听告【2018】第001号）。2019年1月10日，护河镇政府依杨才山申请举行了听证会。2019年3月19日，护河镇政府作出No:〔2019〕001号行政执法限期拆除决定（以下简称限期拆除决定），认定杨才山未办理乡村建设规划许可手续，在万山村建造“7”字型建筑（二层）及院内钢构搭建行为违反了《安徽省城乡规划条例》第三十二条之规定，依据《安徽省城乡规划条例》第五十六条责令杨才山自收到决定书之日起七日内自行拆除，逾期不拆除，将依法强制拆除。杨才山不服，向当涂县政府申请行政复议。2019年8月12日，当涂县政府做出行政复议决定（当复决字〔2019〕8号），维持护河镇政府行政执法限期拆除决定。杨才山对护河镇政府的限期拆除决定和当涂县政府的行政复议决定不服，提起行政诉讼。一审认为，杨才山未经规划许可，在规划区内建造房屋，违反了城乡规划法相关规定。采石风景名胜区青山片区处于当涂县行政区域内，为加强青山片区的管理，当涂县政府设立了大青山李白文化旅游区管理委员会，但对风景名胜区的规划执法仍采用属地管理原则，由护河镇政府管理。因此，护河镇政府依据规划法对杨才山违法建房行为进行处罚，属于正当履行职责，该案经一审法院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回杨才山的诉讼请求，案件受理费50元由杨才山负担。上诉人杨才山上诉称，一审判决认定事实不清，适用法律错误。1.一审判决依据的采石风景名胜区总体规划不是村庄规划，也不是护河镇政府制定的规划，因此，该规划不能作为判决依据。2.《安徽省城乡规划条例》第五十六条规定：在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证的，由乡镇人民政府责令停止建设、限期改正，逾期不改正的，可以拆除。案涉房屋建设于万山自然村，该村没有制定村庄规划，护河镇政府依据该条款进行处罚，明显违法。3.一审法院认定案涉房屋系朱邦云合法继承财产，由杨才山与朱邦云共同翻建，现护河镇政府仅针对杨才山进行处罚，意味着朱邦云的行为仍然受到保护，因此，在只处罚杨才山个人的情况下，案涉建筑不能被拆除。综上，请求撤销No:〔2019〕001号护河镇人民政府行政执法限期拆除决定，撤销当涂县人民政府当复决字〔2019〕8号行政复议决定。被上诉人护河镇政府辩称，杨才山翻建房屋没有办理审批手续，违反了《安徽省城乡规划条例》第五十六条规定，护河镇政府依法做出的限期拆除决定，程序合法。一审认定事实清楚，适用法律正确，请求予以维持。被上诉人当涂县政府答辩意见同护河镇政府，护河镇政府在复议期间向当涂县政府提供的护河镇总体规划显示，万家村在护河镇政府本次执法前已更名为万山自然村。杨才山向一审法院提交了以下证据材料复印件：一、杨才山身份证，证明原告诉讼主体资格；二、护河镇政府行政执法限期拆除决定书（No:〔2019〕001号）、当涂县政府行政复议决定书（当复决字〔2019〕8号）各一份，证明具体行政行为；三、万山村理事会理事长的调查笔录一份，证明翻建是在当涂县政府职能部门宣传下进行的，翻建后的房屋经过了万山自然村理事会审验；四、2013年9月12日人民网新闻报道一篇，证明2012年翻建房屋行为是在当涂县政府的宣传发动下进行的。护河镇政府为证明其行政行为合法性，向一审法院提交了以下证据材料复印件和法律法规依据：一、当涂县城市管理行政执法局移交案卷资料一宗，证明杨才山未经审批于2012年在当涂县大青山李白文化旅游区万山村民组建设“7”字型建筑（二层）及院内钢构搭建；二、《护河镇总体规划（2008-2020）》中的《镇域规划图（2008-2020）》一张，证明万山自然村属于村庄规划区；三、违法建设拆除听证告知书（护政听告【2018】第001号）及送达回证、杨才山听证申请书、护河镇政府行政执行听证通知书（护政听通【2019】第001号）、杨才山的听证笔录各一份，证明护河镇政府依法履行了听证程序；四、护河镇政府违法建设拆除事先告知书（护政告知【2018】第001号）及送达回证、杨才山的陈述申辩书各一份，证明护河镇政府履行了事先告知义务；五、护河镇政府行政执法限期拆除决定（No:〔2019〕001号）及送达回证各一份，证明护河镇政府依法作出拆除决定；六、被申请人答复书、行政复议决定书（当复决字〔2019〕8号）各一份，证明护河镇政府依法行政。主要法律法规依据是《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条以及《安徽省城乡规划条例》第三十二条、第五十六条。当涂县政府为证明其行政行为的合法性，向一审法院提交了以下证据材料复印件和法律法规依据：一、杨才山的行政复议申请书、护河镇政府的被申请人答复书各一份，证明杨才山向当涂县政府提起行政复议的事实；二、行政复议决定书（当复决字〔2019〕8号）及送达回证两份，证明当涂县政府在法定期限内作出行政复议决定并依法送达各方当事人，程序合法。主要法律法规依据是《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项、第三十一条以及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十三条。一审法院依职权从当涂县自然资源和规划局调取了《当涂县县城总体规划（2002-2020）》中的《县域文物保护及旅游规划图》文本和规划批准文件复印件、《采石风景名胜区总体规划（2003-2020）》中的《青山片区规划设计总图》文本和规划批准文件复印件；从马鞍山市采石风景名胜区管理委员会调取《关于采石风景名胜区总体规划的说明》，载明采石风景名胜区总体规划批准文件中的《采石风景名胜区总体规划（2007-2020）》所对应的就是该管委会逐级上报的《采石风景名胜区总体规划（2003-2020）》规划文本。证据显示杨才山翻建房屋所在的万山自然村属于采石风景名胜区青山片区的规划区范围内。以上证据随案移送本院。二审中，各方当事人均没有提交新证据，举证、质证意见与一审相同，对一审法院关于证据采信的认定意见及查明案件的基本事实，本院予以确认。二审根据在卷证据另查明，朱如早系朱邦云父亲，生前为原万山村村民，在该村有三间住房，1988年7月当涂县政府向朱如早发放当涂县村镇宅基地使用证，证载建房时间1974年11月10日，新建面积200平方米。朱邦云与杨才山户籍登记住址为安徽省马鞍山市花山区珍珠园3区8栋607号。2017年11月24日原当涂县国土资源局向当涂县控违办出具的《关于杨才山违法建房的函》，该函记载：“1998年，朱如早将老宅翻建成四间砖瓦平房及一间简易房，简易房面积约10平方米。2012年10月杨才山与朱邦云对简易房进行翻盖扩建，建成房屋四间，占地面积50平方米”。2017年12月18日，原当涂县规划局、护河镇政府、当涂县大青山李白文化旅游区管理委员会共同向当涂县城市管理局（行政执法局）出具的《关于杨才山房屋审批核查情况的函》，该函记载：“近期群众举报杨才山、朱邦云2013年在万山村未经审批建二层小楼，经核查，杨才山、朱邦云建造的院内南侧7字形建筑（二层）及院内钢构搭建未经审批，请贵局查处”。2007年5月8日，中华人民共和国建设部《关于采石风景名胜区总体规划的函》（建城函〔2007〕156号），其中载明：经国务院同意，就采石风景名胜区总体规划函复，原则同意《采石风景名胜区总体规划（2007年-2020年）》。护河镇万山自然村位于采石风景名胜区的青山片区内，2013年4月10日，当涂县人民政府作出《关于同意护河镇美好乡村万山中心村建设规划的批复》（当政秘〔2013〕41号），其中载明：原则同意护河镇美好乡村万山中心村建设规划。本院认为，本案争议焦点是：1.万山自然村是否在规划区域内；2.护河镇政府有无相应行政职权；3.案涉建筑的违法事实及建设成因；4.限期拆除决定及行政复议决定应否维持。1、万山自然村属于规划区域范围。规划区，是指城市、镇和村庄的建成区及因城乡建设和发展需要，必须实行规划控制的区域。城市和镇、乡应当制定城市规划、镇规划和乡规划，县级以上人民政府确定应当制定村庄规划的区域。制定村庄规划，是为了加强村庄的规划建设管理，改善村庄的生产、生活环境，促进农村经济和社会发展，使乡村整齐整洁，所有个人建筑不得在规划区以外或建设用地以外随意建设，规划区内的建设活动应当符合经依法批准的城乡规划。在案证据表明，2007年采石风景名胜区制定总体规划并经建设部批复同意，万山自然村位于该总体规划范围内，2013年4月，护河镇政府制定美好乡村万山中心村建设规划，当涂县政府批复同意该建设规划。因此，万山自然村位于规划区域内，村庄集体土地上的建设行为均应当依批准进行。2、护河镇政府有相应行政管理职权。行政机关作出行政行为应当有法律依据。《风景区名胜条例》第四十一条规定：违反本条例的规定，在风景名胜区内从事禁止范围以外的建设活动，未经风景名胜区管理机构审核的，由风景名胜区管理机构责令停止建设、限期拆除，对个人处2万元以上5万元以下的罚款，对单位处20万元以上50万元以下的罚款。《安徽省城乡规划条例》第五十六条规定：违反本条例规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由镇、乡人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。《当涂县农民建房管理办法》第三条第二款规定：乡镇政府负责本乡镇所辖区域内农民建房的建设管理工作，负责使用原有宅基地和其他非农用地建房的审批工作。第二十三条规定：“农民建房未取得《乡村建设规划许可证》、建设用地批准书、未按照乡村建设规划许可证的规定或未按选用的标准施工图纸要求行建设均属违法建设。并按下列规定予以处罚：未取得《乡村建设规划许可证》，严重影响村庄规划建设的，由乡镇人民政府下发停工或限期拆除通知书，责令停止建设，限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物和其他设施。”依据上述规定，案涉建筑坐落于万山自然村村庄内，该区域已纳入风景区规划范围及美好乡村建设规划范围，采石风景名胜区管理委员会及护河镇政府对规划区域内的建设行为是否合法，均具有调查处理的行政职权。为了加强社会管理，推进城乡有序建设，护河镇政府按照属地管理原则，对辖区内的农村建设可以且应当进行监督管理。3、案涉建筑的违法情形存在多重原因。2012年当地政府为推动美好乡村建设，鼓励万山自然村村民对自有房屋按统一外观进行改造。证人毕某陈述：其是万山自然村村民选举的理事长，职责是辅助政府开展新农村改造，政府要求村民对老旧房屋拆除重建，杨才山是按照这个要求对宅基地上的两间平房按徽派风格进行的翻建。原当涂县国土资源局《关于杨才山违法建房的函》记载了案涉房屋建造和土地使用状况的延承，该局查明，杨才山于2012年对朱如早遗产中的简易房进行翻盖扩建，将原占地面积从10平方米扩展为50平方米。上述在案证据可知，杨才山扩大用地面积、未经审批翻建简易房是事实，但建设行为是在新农村改造过程中进行，有增加自有房屋面积的私益，也有配合政府进行美好乡村建设的前提。美好乡村建设是一项惠民工程，相关部门为实现美好乡村建设的目标，通过采用示范、建议、鼓励、提倡等非强制性方式，促使个人自愿筹资建设，并由村理事会对村民的改造建设进行指导，其间，杨才山未经审批进行建设未被制止，甚而得到默许或鼓励，案涉建筑的形成存在多种因素，对杨才山的违法责任，护河镇政府应当结合当地农村土地使用现状、历史遗留及政策等因素，客观合理地依法认定。4、限期拆除决定及行政复议决定应予撤销。案涉建筑未经审批，护河镇政府依法处理并无不当。护河镇政府依据《关于杨才山违法建房的函》及《关于杨才山房屋审批核查情况的函》，认定案涉建筑系违法建设并责令限期拆除。通常认为，取得合法建设审批手续的建筑物不属于违法建设，但并不意味着没有取得建设审批手续的一律属于违法建设而应当拆除。拆除建筑物是较严厉的处罚结果，对已经建成的房屋，作出拆除决定时应当结合违法建筑的年代、是否自用、是否具有可区分处理等责令改正的因素进行充分调查核实，才能客观公允地确定建筑物因无法采取改正措施消除对规划实施的影响而必须拆除。案涉建筑的违法情形较为复杂，护河镇政府除认定未经审批的事实，还应当证明案涉建筑必须拆除，并应当考虑是否对行政相对人的财产与居住权产生侵害。因此，本案在对行政行为的合法性审查的基础上，还有必要对合理性进行审查。杨才山拆除自有房屋并投资翻建、扩建，存在对政府指导、倡议行为信赖的因素。政府行为应当诚实信用是信赖利益保护原则的基本含义，如政府撤销信赖利益，应当通过补偿或其他方式给予救济。农村宅基地是属于农村集体所有的土地，朱邦云虽非万山自然村村民，不能拥有宅基地，但其对宅基地上的房屋可以继承，基于对继承房屋拥有的居住、使用权利，在房屋存续期间其对宅基地有相应的使用权。如集体土地因其他需要被征用，房屋所有人对其合法房屋还有获得相应补偿的权利。因杨才山、朱邦云是城镇居民，如其继承的房屋灭失，对该房屋宅基地的使用权才同时丧失。如前所述，案涉建设行为有别于一般情形的非法占用集体土地进行的建设，有政策推动和个人需求地结合，合法权益与非法利益地交织。案涉建筑的处置，牵涉原自有简易房的财产权益、翻建建筑的投资利益以及相应宅基地使用权等多项利益。《安徽省城乡规划条例》第五十六条规定：违反本条例规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由镇、乡人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。《当涂县农民建房管理办法》第二十三条的规定：农民建房未取得乡村建设规划许可证，严重影响村庄规划建设的，由乡镇人民政府下发停工或限期拆除通知书，责令停止建设，限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物和其他设施。上述规定列举了承担违法责任的情形，行政机关作出行政决定应当客观适度。及于本案，护河镇政府应当针对案涉建筑对村庄规划的影响程度，平衡规划秩序利益与安居利益，选择适宜的处理方式。护河镇政府在对建设成因、使用现状等因素未予考虑，对相关利益未予区分，对信赖利益应否弥补未予回应，作出无偿拆除决定系明显不当。本案限期拆除决定及行政复议决定应予撤销，由护河镇政府对违法建设重新复核视情处理。综上，一审适用法律不当，应予纠正。护河镇政府作出的行政执法限期拆除决定书明显不当，应予撤销，同时应当撤销当涂县人民政府的行政复议决定。案经本院审判委员会讨论决定，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（六）项，第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：一、撤销安徽省当涂县人民法院（2019）皖0521行初26号行政判决；二、撤销当涂县护河镇人民政府2019年3月19日作出的No:〔2019〕001号行政执法限期拆除决定；三、撤销当涂县人民政府2019年8月12日作出的当复决字〔2019〕8号行政复议决定。一、二审案件受理费各50元，由当涂县护河镇人民政府负担。本判决为终审判决。审判长 花 卉审判员 袁国庆审判员 焦明君二〇二〇年六月十日书记员 夏 丽附：本案适用法律规定《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。