湖南省长沙市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘01行终345号上诉人（原审原告）朱国辉，男，汉族，1963年8月18日出生，身份证住址湖南省望城县。委托代理人蔡瑛，湖南大相正行律师事务所律师。委托代理人林俐，湖南大相正行律师事务所律师。被上诉人(原审被告)长沙市自然资源和规划局望城分局，住所地湖南省长沙市望城区高塘岭街道郭亮中路227号。法定代表人舒志清，局长。委托代理人谢兆佳，湖南仁润律师事务所律师。被上诉人(原审被告)长沙市自然资源和规划局，住所地长沙市岳麓大道218号市政府第二办公楼9楼。法定代表人冯意刚，局长。委托代理人徐娜，湖南中楚律师事务所律师。上诉人朱国辉因诉长沙市自然资源和规划局(以下简称为市资规局)、长沙市自然资源和规划局望城分局（以下简称为望城分局）土地行政管理及行政复议纠纷一案，不服长沙市岳麓区人民法院(2019)湘0104行初244号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审法院查明，2013年8月29日，湖南省人民政府作出（2013）政国土字第1680号《农用地转用、土地征收审批单》，批准征收长沙市望城区喻家坡街道高冲村范围内集体土地15.5608公顷作为长沙安全食品创业基地三期项目建设用地。据此，长沙市望城区人民政府于2013年9月22日发布了《征收土地方案公告》，原长沙市望城区国土资源局于2016年12月13日、2017年1月2日分别发布了相应的《征地补偿安置方案征求意见公告》和《征地补偿安置方案实施公告》，朱国辉户的房屋位于本次征收土地范围内。由于朱国辉未在《征地补偿安置方案实施公告》确定的期限内腾出土地，长沙安全食品创业基地三期项目征拆指挥部于2016年9月19日和2019年1月29日分两次将经长沙市望城区征地拆迁事务所核算的朱国辉户征地补偿款项专户储存，于2019年2月25日向朱国辉送达了《征地补偿告知书》、专户储蓄通知和补偿安置情况公示表，告知朱国辉经调查核实，认定朱国辉户房屋在本次腾地范围内，建筑面积397.755平方米，其中合法面积300.8平方米，成本价补偿面积为96.96平方米。依据《长沙市征地补偿安置条例》、《长沙市征地补偿实施办法》及《长沙市望城区征地补偿安置办法》规定的补偿标准，朱国辉户房屋补偿费216533元，装饰装修及设施补偿费139617元，购房补助、补贴费738132元，生产用房补偿费15600元，室外设施补偿费75096元，房屋搬迁补助费4813元，房屋过渡补助费57754元，农用工具、牲畜补助费2000元，合计1249544元。2019年3月8日，望城分局向朱国辉送达《限期腾地告知书》，再次将上述拆迁补偿情况予以告知，同时告知对朱国辉户实行货币安置，由被征收人根据分配的安置指标，依据《长沙市望城区货币安置区限价商品房建设和管理实施办法》的规定申购限价商品房。因朱国辉仍拒绝腾出土地，望城分局于2019年4月11日对朱国辉作出了《限期腾地决定书》，并于同日送达朱国辉。朱国辉不服，于2019年5月20日向市资规局提出行政复议申请要求撤销望城分局作出的《限期腾地决定书》，市资规局受理后，于2019年7月18日决定延长该案审理期限30日，2019年8月16日，市资规局作出《行政复议决定书》，维持了望城分局作出的《限期腾地决定书》，并于当天将决定书邮寄送达给朱国辉。朱国辉仍不服，遂诉至法院。原审法院认为：该案争议焦点为：一、望城分局作出《限期腾地决定书》主体资格合法。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条和《长沙市征地补偿安置条例》第十五条第二款的规定，违反法律、法规规定，不在规定期限内腾地的，由县（市）、区土地行政主管部门依法作出限期腾地决定。故望城分局作出《限期腾地决定书》是依法履行法定职责。二、望城分局作出《限期腾地决定书》的程序合法。在此之前，案涉土地的征收已经由湖南省人民政府予以批准，长沙市望城区人民政府依法发布了《征收土地方案公告》，望城分局也已依法发布了《征地补偿安置方案征求意见公告》和《征地补偿安置方案实施公告》，在朱国辉未在法定期限内腾出土地的情况下，望城分局将依法确定的朱国辉户补偿费用专户储存，以书面形式将补偿费用明细、相关法律程序、朱国辉的权利义务等内容告知朱国辉，符合正当程序要求。三、望城分局作出《限期腾地决定书》认定事实清楚。朱国辉的房屋属于农村集体土地上的房屋，望城分局在作出《限期腾地决定书》之前按照《长沙市征地补偿安置条例》和《长沙市征地补偿实施办法》的规定，调取搜集了相关证据材料，准确清晰地认定了朱国辉户房屋的位置、面积、权属、土地性质，并根据《长沙市望城区征地补偿安置办法》确定的补偿标准核定了朱国辉户的各项补偿金额，符合法律法规的规定。四、市资规局作为望城分局的上级行政机关，依法受理了朱国辉提出的行政复议申请，审查认定了行政复议当事人提交的相关证据材料，在法定期限内作出了行政复议决定。市资规局作出的《行政复议决定书》事实清楚，适用法律正确。综上所述，望城分局、市资规局作出的被诉行政行为主体适格，证据确凿，符合法定程序，适用法律正确。朱国辉的诉讼请求没有事实根据和法律依据，该院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，该院判决：驳回原告朱国辉的全部诉讼请求。该案案件受理费50元，由原告朱国辉负担。朱国辉不服上述一审判决，向本院提起上诉称：一、征地补偿涉及群众的重大权益，被上诉人未依法举行听证会，充分听取广大群众的意见，违反法定程序。被上诉人作出的系列重要行政行为均未主动举行听证会，没有向涉案行政相对人告知享有申请听证的权利。尤其是被上诉人所作出的征地补偿安置方案时，亦仅仅是采取公告方式。被上诉人作出的此项行政决定违反了行政强制程序，属于依法应予撤销的内容。二、被上诉人作出的征收补偿费用过低，完全没有达到合法合理的征收标准，致使上诉人的原有生活水准严重下降，侵害上诉人原有合法利益，上诉人所作的行政内容违法，依法应当撤销或认定无效。上诉人被征收的房屋位于望城区，系长沙市的行政区域范围，被征收房屋价值与长沙其他区域持平。被上诉人无视这一客观情况，没有依据长沙市的征收标准来征收涉案房屋，而是通过自行的征收补偿标准而降低征收补偿费用，致使上诉人面临丧失原有房屋且原有生活水平严重下滑的两难境地，该行政内容侵害上诉人合法利益，属于依法予以撤销或认定无效的范畴。三、上诉人因与被上诉人征收房屋补偿存在异议，且上诉人尚没有与被上诉人签订征收补偿协议，被上诉人径直对上诉人采取上述行政强制措施，系滥用行政职权行为。上诉人作为被征收房屋权利人，对于房屋处置方式享有充分发言权、知情权和决策权。上诉人对被上诉人征收房屋补偿存在异议，上诉人没有与被上诉人签订征收补偿协议，被上诉人无权直接通过行政手段强制上诉人腾空房屋，更无权采取行政强制措施。综上所述，被上诉人作为行政机关违反法定程序，所作的行政行为事实认定错误，证据不足，该行政行为不具有行政合法性，依法应当予以撤销。被上诉人市资规局答辩称：1、被上诉人作出的行政回复书适用法律正确，根据《长沙市征地补偿安置条例》第15条的规定，被征地的农村集体经济组织村民和其他权利人，应当在征地补偿安置方案实施公告的期限内腾地，发布征地补偿安置实施公告，并足额支付征地补偿费用后，被征地者在规定的期限内没有腾地，由县市区土地行政主管部门依法作出限期腾地的决定，到期拒不腾地的，土地行政主管部门可以申请人民法院强制执行，征地补偿费用，没有足额支付到位的被征地农村集体经济组织村民和其他权利人有权拒绝腾地。《长沙市征地实施补偿办法》第4条第2款第7项规定，区、县土地行政主管部门负责以下征地补偿工作，（七）责令限期拆迁腾地。本案中，涉案土地征收项目经湖南省人民政府的审批单，望城区人民政府和望城区资源局依法发布了相应的《征收土地方案公告》、《征地补偿安置方案征求意见公告》、《征地补偿安置方案实施公告》，上述公告均在有效期内进行了张贴，长沙市望城区征地拆迁事务所向上诉人户作出征地补偿告知书并将征收补偿费用进行了专户储存，因上诉人户未在实施公告的期限内腾地，长沙市自然资源和规划局望城分局下发限期腾地告知书后作出限期腾地决定书，被上诉人根据上述事实，依据《中华人民共和国行政复议法》第28条第1款第1条的规定，认定事实清楚，适用法律法规正确。2、被上诉人作出的行政复议决定书程序合法，《中华人民共和国行政复议法》第31条第1款的规定，行政复议应当在受理之日起60日内作出决定，但是法律规定的行政复议期限少于60日的除外。情况复杂不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准可以适当延长，并告知申请人和被申请人，但延长期限最多不超过30日，被上诉人于2019年5月20日收到上诉人邮寄的行政复议申请，2019年7月18日被上诉人作出延期审理通知书，将行政复议期限延长30日，2019年8月16日被上诉人作出行政复议决定书并邮寄送达上诉人，程序合法，综上所述，被上诉人作出的行政复议决定书认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法，一审法院认定事实清楚，请求依法驳回上诉人的上诉请求。被上诉人望城分局答辩称：原审法院认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求驳回上诉，维持原判。本院二审期间，上诉人朱国辉将农村土地承包经营权证（8份）作为新的证据向本院提交，本院审查后认为，上述证据材料均不属于行政诉讼二审新的证据，依法均不予接纳。本院二审另查明，被上诉人在本院二审中提出，其向本院提供案涉项目征拆补偿安置情况公示表中记载朱国辉户征拆补偿面积397.755平方米，系由以下几部分构成：老屋129.225平方米（即朱国辉户农村房屋调查表中土木结构建筑C部分），杂屋57.23平方米（即朱国辉户农村房屋调查表中砖木结构建筑B部分），车库及棋牌室101.26平方米，仓库110.04平方米。井屋47.7平方米、新建厨房13.45平方米未计入征拆补偿面积。原审查明的其他事实无误。本院认为，一、望城分局作出案涉限期腾地决定主体适格。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条、《长沙市征地补偿安置条例》第十五条第二款和《长沙市征地补偿实施办法》第四条第二款的规定，望城分局作为县级人民政府土地行政主管部门，对被征地者在规定期限内没有腾地的，有权作出限期腾地决定。需要说明的是，上诉人在上诉状中，以其对房屋补偿有异议且双方未签定补偿协议为由，主张望城分局无权作出案涉限期腾地决定没有法律依据，本院不予支持。二、望城分局作出案涉限期腾地决定前，已经履行了法定程序。案涉房屋位于湖南省政国土字第1680号《农用地转用、土地征收审批单》批准的征地范围内，长沙市望城区人民政府依法发布了征收土地的公告，望城分局分别发布了征地补偿安置方案征求意见公告和征地补偿安置方案实施公告，上述公告均在征收范围内予以张贴公示。同时，对上诉人朱国辉户的房屋进行了调查和认定，核定了补偿金额，并对上诉人户的征地补偿情况进行了书面告知。鉴于上诉人户在《征地补偿安置方案实施公告》规定的期限未腾出土地，望城分局向上诉人送达《限期腾地告知书》告知上诉人其户房屋补偿情况，同时告知拟对其户作出限期腾地决定并告知其陈述申辩的权利。由于上诉人仍未腾出土地，被上诉人依照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条、《长沙市征地补偿安置条例》第十五条的规定，对上诉人户作出案涉限期腾地决定符合法定程序。三、望城分局作出案涉限期腾地决定中未对朱国辉户井屋等部分建（构）筑物是否给予补偿问题作出处理违法。《长沙市征地补偿安置条例》十条第二款规定：“土地行政主管部门应当组织工作人员到现场调查核实，并经被征地农村集体经济组织、村民和其他权利人确认”。《长沙市征地补偿实施办法》第十二条规定：“未取得市、县（市）房屋产权管理部门2006年7月1日以后颁发的房屋权属证书的，其房屋合法建筑面积由区、县（市）土地行政主管部门按下列规定认定：（一）1987年1月1日以后兴建的房屋，一律以建设用地批准文件、建设工程规划许可证为依据；（二）市区范围内，1982年4月1日至1986年12月31日兴建的房屋，属原基改建和占用非耕地建房的，须经乡（镇、场、街道）批准；属占用耕地建房的，须经区建设行政主管部门批准；未经批准的，按违法建筑处理。1982年3月31日以前兴建的房屋未进行改建、扩建的，按合法建筑对待。（三）县（市）辖区内，1987年1月1日以前兴建的房屋，根据国家有关规定和实际情况进行认定。对房屋合法建筑面积的认定有异议的，可以在征地补偿安置方案征求意见公告期间向区、县（市）人民政府申请复查，区、县（市）人民政府应当组织国土、规划、建设、房产部门审查后予以确定”。本案中，望城分局在作出案涉限期腾地决定前，应当对朱国辉户房屋实际情况进行调查，并在此基础上进行合法面积认定。但是，从朱国辉与望城分局的陈述以及提供的农村房屋调查表、征拆补偿安置情况公示表（补充榜）等证据来看，望城分局作出案涉限期腾地前的调查工作中，未能体现朱国辉户的井屋等建筑面积情况，案涉限期腾地决定中亦未对案涉井屋等未计入征拆补偿面积的部分建（构）筑物是否认定为合法面积以及应否给予补偿问题予以处理，故案涉限期腾地决定未对朱国辉户井屋是否应当给予补偿问题作出处理违法。但是，鉴于撤销案涉限期腾地决定必将迟滞案涉征地补偿安置程序进度，会对公共利益造成重大影响，故本院酌情不予撤销。四、关于上诉人提出的其他问题。1、关于听证问题。根据《长沙市征地补偿安置条例》第十二条第一款规定：“县（市）、区土地行政主管部门应当将拟订的征地补偿安置方案，在被征地所在的乡（镇、街道）和村（社区）、组予以公告，并听取被征地的农村集体经济组织、村民和其他权利人的意见；当事人要求听证的，应当组织听证”。本院认为，听证程序并非望城分局作出案涉限期腾地决定的法定前置要件，亦非案涉征地补偿安置程序中的必经程序，上诉人以望城分局未组织听证为由主张案涉限期腾地决定违法没有法律依据，本院不予支持。并且，在望城分局作出的案涉征求意见公告中，已经明确告知行政相对人有要求听证的权利及具体申请方式和期限，在征地补偿安置程序中，已经充分保障了包括本案上诉人在内的行政相对人申请听证的权利。但在有关权利人未主动申请对案涉征地补偿安置方案组织听证的情况下，望城分局未组织听证亦无不当。朱国辉以望城分局未组织听证为由主张案涉限期腾地决定违法没有法律依据，本院不予支持。2、关于上诉人提出补偿标准过低问题。本院认为,行政行为一经作出即具有公定力，望城分局根据已经生效的案涉征地补偿安置方案中记载的补偿标准确定朱国辉户应得的补偿，并进而作出案涉腾地决定并无不当。并且，需要说明的是，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定，“……对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施”。朱国辉如对案涉征地补偿标准有异议，可另行主张权利。五、关于案涉行政复议决定的合法性问题。本院认为，市资规局收到上诉人行政复议申请后，依法通知望城分局作出答复并提供据以作出案涉限期腾地决定的证据、依据和其他有关材料。市资规局在调查了解相关事实的基础上，于法定期限内做出案涉行政复议决定，市资规局做出案涉行政复议决定主体适格、程序合法，本院对此予以确认。但是，市资规局作出案涉复议决定，未能查明案涉限期腾地决定遗漏对朱国辉户部分建（构）筑物的处理问题属认定基本事实不清，应予纠正。综上所述，上诉人朱国辉提起上诉理由部分成立。一审判决认定部分事实有误，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、撤销长沙市岳麓区人民法院(2019)湘0104行初244号行政判决；二、撤销被上诉人长沙市自然资源和规划局作出的长资规复决字[2019]22号《行政复议决定书》；三、确认被上诉人长沙市自然资源和规划局望城分局作出的望国土资腾决字[2019]号《限期腾地决定书》违法；四、责令被上诉人长沙市自然资源和规划局望城分局采取补救措施；五、驳回上诉人朱国辉的其他诉讼请求。本案一审案件受理费50元，二审受理费50元，合计100元，由被上诉人长沙市自然资源和规划局望城分局、长沙市自然资源和规划局共同承担。本判决为终审判决。审判长  熊晓震审判员  董强强审判员  刘 青二〇二〇年六月十六日书记员  杨 琼附：法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判。（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。