江苏省盐城市中级人民法院行 政 裁 定 书(2020)苏09行终222号上诉人（原审原告）：施加洋，性别××年××月××日出生，××族，居民。被上诉人（原审被告）：阜宁县自然资源和规划局(原阜宁县国土资源局)，住所地阜宁县城南大厦C座。法定代表人：丁红军，该局局长。出庭负责人：花茂盛，该局副局长。委托诉讼代理人：周应青，江苏苏一律师事务所律师。原审第三人：金扣娣，性别××年××月××日出生，××族，居民。上诉人施加洋因与阜宁县自然资源和规划局（以下简称阜宁县资源规划局）、原审第三人金扣娣撤销土地行政登记一案，不服射阳县人民法院（以下简称一审法院）于2019年12月31日作出的（2019）苏0924行初1号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2020年4月15日立案后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。一审法院查明，2015年，施加洋以阜宁县人民政府为被告向盐城市中级人民法院提起行政诉讼，请求确认讼争土地性质，撤销阜宁县人民政府颁发的国有土地使用证，返还施加洋的土地使用权，赔偿起诉人的一切损失。2015年10月19日，盐城市中级人民法院作出（2015）盐行诉初字第00080号行政裁定：对施加洋的起诉，不予立案。施加洋不服该行政裁定，向江苏省高级人民法院提起上诉。2015年12月10日，江苏省高级人民法院作出（2015）苏行诉终字第00598号行政裁定：驳回上诉，维持原裁定。2018年9月3日，施加洋对阜宁县人民政府向金扣娣颁发《国有土地使用权证》的土地行政登记行为不服，向盐城市国土资源局申请行政复议，要求撤销该土地使用证。因阜宁县人民政府土地登记职权变更由阜宁县国土资源局继续行使，盐城市国土资源局将阜宁县国土资源局列为被申请人，并追加金扣娣为第三人。2018年11月23日，盐城市国土资源局作出〔2018〕盐国土资行复第13号驳回行政复议申请决定书，决定：驳回施加洋的行政复议申请。施加洋在本案起诉时将原盐城市国土资源局列为共同被告，并要求确认盐城市国土资源局的（2018）盐国土资行复第13号驳回行政复议申请决定书属违法决定。一审审理过程中，经一审法院释明，施加洋撤回了对原盐城市国土资源局的起诉，并撤回了要求确认（2018）盐国土资行复第13号驳回行政复议申请决定书属违法决定的诉讼请求。一审法院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零六条规定，当事人就已经提起诉讼的事项在诉讼过程中或者裁判生效后再次起诉，同时具有下列情形的，构成重复起诉：（一）后诉与前诉的当事人相同；（二）后诉与前诉的诉讼标的相同；（三）后诉与前诉的诉讼请求相同，或者后诉的诉讼请求被前诉裁判所包含。本案中，施加洋以阜宁县自然资源和规划局为被告提起诉讼，前诉的当事人虽为阜宁县人民政府，但因阜宁县人民政府土地登记职权变更由阜宁县自然资源和规划局继续行使。因此，前诉与后诉的当事人具有同一性。前诉与后诉的诉讼标的均为讼争国有土地使用证。本案中，施加洋提出的“撤销颁发给金扣娣的国有土地使用证”的诉讼请求，被前诉裁判所包含，盐城市中级人民法院（2015）盐行诉初字第00080号行政裁定书认定“起诉人起诉的土地已被征为国有土地，阜宁县人民政府的发证行为与起诉人无法律上的利害关系，起诉人不具有原告主体资格。故起诉人的起诉不符合行政诉讼法的起诉条件，对其起诉，依法应当裁定不予立案。”因此，施加洋提起的本案诉讼构成重复起诉，应当裁定驳回起诉。另根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，施加洋所诉的要求撤销向金扣娣颁发国有土地使用权证的行为与施加洋无利害关系，施加洋不具有针对该行为提起诉讼的原告主体资格。综上，施加洋的起诉不符合法律规定的起诉条件，应驳回起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第一款第四项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条条第一款第一项、第六项，第一百零六条规定，一审法院裁定：驳回原告施加洋的起诉。案件受理费50元予以退回。施加洋上诉称，1.本案不构成重复诉讼。首先，两个诉讼的被告不同，分别为阜宁县政府和阜宁县国土局，不符合法律规定的“后诉与前诉当事人相同”的要求。其次，两个诉讼的标的不同。一审法院没有依上诉人申请调取被上诉人向第三人颁发的权属证书，后诉缺少具体诉讼标的。最后，两个诉讼请求不同。前诉的诉讼请求是要求确认讼争土地的性质，后诉的诉讼请求是申请法院调取被上诉人向第三人颁发的国有土地使用证并确认合法性。2.上诉人具有主体资格。江苏省高级人民法院（2013）苏行再提字第0004号行政裁定书已经认定上诉人有主体资格。而且，根据2001年3月1日阜宁县国土局出具的权属证明，涉案土地性质应当为集体所有，被上诉人向第三人颁发国有土地使用权证必然是无效的。综上，请求二审法院依法裁判。阜宁县资源规划局辩称，1.本案属于重复起诉。上诉人在提起本案诉讼前，已就被诉土地行政登记行为提起过行政诉讼，盐城中院和江苏高院分别作出（2015）行诉初字第00080号和（2015）苏行诉终字第00598号行政裁定，以上诉人与被诉行政行为无法律上的利害关系，不具有原告主体资格为由驳回起诉。故，虽然后诉与前诉的行政机关虽不相同，但本质并无区别。一审认定本案构成重复诉讼符合法律规定。2.上诉人与被诉行政行为无利害关系。上诉人对涉案0.31亩土地早在2001年3月11日二轮承包时就丧失使用权。而且，上诉人对行政复议决定提起行政诉讼后又撤回，该复议决定中认定施加洋与涉案土地无利害关系的内容已生效。即使一审法院不以重复起诉为由驳回其起诉，同样也可以上诉人与被诉行政行为无利害关系，不符合行政诉讼法规定的原告主体资格为由裁定驳回其起诉。3.上诉人起诉超过法定期限。上诉人早在2014年10月就知晓被诉行政行为，且阜宁县法院于2014年10月30日向原告送达的（2014）阜行再初字第0001号行政裁定书，明确告知2014年4月金扣娣等五人重新申请领取了国有土地使用权证，原领取的集体土地使用证同时被注销。上诉人自收到该行政裁定书之日起即知道被诉行政行为的存在，其在四年之后才申请行政复议和提起行政诉讼明显超过了法定最长一年的起诉期限。金扣娣未到庭陈述。本案二审期间，各方当事人均未提出新的事实、证据。本院经审理，对一审查明的事实予以确认。二审另查明，1998年9月1日，施加洋与阜宁县施庄镇施庄村签订了农村土地承包合同，并领取了编号为“JL051801057”的土地承包证书。2001年3月，阜宁县施庄镇对二轮土地承包面积进行核实，对施加洋户原承包面积流转出0.31亩，备注中写明“小街道电信局征用扣除0.31”，户主签名一栏盖有施加洋私人章印。2001年3月1日，原阜宁县国土局以该县邮政局建设施庄邮政支局生产楼等项目为由，拟定了（阜）地呈字[2001]第4号《建设用地项目呈报说明书》，拟征用包括施加洋承包耕地的0.31亩耕地在内的0.5638公顷土地，并由阜宁县人民政府逐级上报盐城市人民政府和江苏省人民政府审批。同年5月17日，江苏省国土资源厅根据阜宁县人民政府的申请，以苏国土资复（2001）084号批复：一、同意阜宁县国土管理局拟定的农用地转用方案和补充耕地方案，将阜宁县施庄镇施庄村、陈良镇陈良村、永兴镇永兴村的集体农用地（耕地）0.4608公顷转为建设用地。二、同意阜宁县国土管理局拟定的征用土地方案，将阜宁县施庄镇施庄村、陈良镇陈良村、永兴镇永兴村集体土地0.5638公顷（其中耕地0.4608公顷、交通用地0.0400公顷、未利用地0.063公顷）征归国有。2002年11月，阜宁县人民政府依申请向施仲舒、金扣娣、施问鹏、施俊亚、施耀明发放了《宅基地集体土地使用权》。施加洋认为该发证行为侵犯其土地承包经营权，向阜宁县人民法院提起诉讼。2003年3月29日，阜宁县人民法院作出（2003）阜行初字第7号行政裁定，认为原告的诉讼主体资格不适格，裁定：驳回原告施加洋的起诉。施加洋不服，向本院提起上诉。2003年6月27日，本院作出（2003）盐行终字第038号行政裁定，以本案应先申请行政复议为由，裁定：驳回上诉，维持原裁定。2003年9月5日，施加洋向盐城市人民政府申请复议。2003年12月1日，盐城市人民政府作出盐政复决字[2003]30号行政复议决定书，以涉案土地已被征为国有，施加洋不具备申请人资格为由，决定：对申请人施加洋的请求不予支持。施加洋不服行政复议决定，于2004年1月18日向本院提起诉讼。本院审理过程中，施加洋于2004年4月5日自愿撤回诉讼。2004年6月29日，施加洋于再次向阜宁县人民法院提起行政诉讼，请求确认施加洋与施庄村所签承包合同有效，撤销施仲舒等五人的《宅基地集体土地使用证》，并拆除违法建筑赔偿损失。2004年11月10日，阜宁县人民法院作出（2004）阜行初字第14号行政裁定，以施加洋不具有主体资格为由，裁定：驳回起诉。施加洋不服，上诉至本院。2005年4月13日，本院作出（2005）盐行终字第0035号裁定：驳回上诉，维持原裁定。施加洋不服申请再审，本院、泰州市中级人民法院以及江苏省高级人民法院均裁定驳回施加洋的再审申请。施加洋又向最高人民法院申请再审，最高人民法院以（2010）行监字第37号函转江苏省高级人民法院复查。2013年9月11日，江苏省高级人民法院作出（2011）苏行监字第456号行政裁定予以提审，并于同年12月17日作出（2013）苏行再提字第0004号行政裁定：一、撤销盐城市中级人民法院（2005）盐行终字第0035号裁定和阜宁县人民法院（2004）阜行初字第14号行政裁定；二、指令阜宁县人民法院审理。阜宁县人民法院在再审开庭中查明，2004年4月，施仲舒等五人重新申请领取了国有土地使用证，原领取的集体土地使用证同时被收回注销。遂于2014年10月20日作出（2014）阜行再初字第0001号行政裁定，以施仲舒等五人《宅基地集体土地使用证》已被注销不存在为由，裁定：驳回施加洋的起诉。施加洋不服提出上诉。2015年3月25日，本院作出（2015）盐行再终字第00003号行政裁定：驳回上诉，维持原裁定。因生效裁判文书认定阜宁县政府已经向金扣娣等五人发放了国有土地使用权证，施加洋于2015年10月15日以阜宁县政府为被告，向本院提起行政诉讼，请求法院确认讼争土地之性质，撤销阜宁县政府在起诉人集体土地使用中改发的国有土地使用权证，返还起诉人的土地使用权，赔偿起诉人的一切损失。本院经审查认为，施加洋请求确认土地性质不属于人民法院行政诉讼的受案范围；施加洋起诉的土地已被征为国有土地，阜宁县人民政府的发证行为与施加洋无法律上的利害关系，施加洋不具有原告主体资格。遂于于2015年10月19日作出（2015）盐行诉初字第00080号行政裁定，以施加洋的起诉不符合行政诉讼的起诉条件为由不予立案。施加洋不服提出上诉。2015年12月10日，江苏省高级人民法院作出（2015）苏行诉终字第00598号行政裁定：驳回上诉，维持原裁定。本案庭审中，上诉人施加洋进一步明确，2015年起诉状中第2项诉讼请求为“撤销阜宁县政府在起诉人集体土地使用中改发的国有土地使用权证”，是指撤销阜宁县政府颁发给施仲舒、金扣娣、施问鹏、施俊亚、施耀明五人的国有土地使用权证。本院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第六项规定，重复起诉，已经立案的，应当裁定驳回起诉。第一百零六条规定，当事人就已经提起诉讼的事项在诉讼过程中或者裁判生效后再次起诉，同时具有下列情形的，构成重复起诉：（一）后诉与前诉的当事人相同；（二）后诉与前诉的诉讼标的相同；（三）后诉与前诉的诉讼请求相同，或者后诉的诉讼请求被前诉裁判所包含。本案中，施加洋以阜宁县自资源规划局为被告，要求撤销被告向金扣娣颁发的国有土地使用权证。但其曾于2015年以阜宁县人民政府为被告，向本院提起行政诉讼，要求确认讼争土地之性质，撤销阜宁县政府向金扣娣等五人颁发的国有土地使用权证，返还起诉人的土地使用权，赔偿施加洋的一切损失。本院作出（2015）盐行诉初字第00080号行政裁定，以施加洋不具有原告主体资格为由驳回起诉。江苏省高级人民法院作出（2015）苏行诉终字第00598号行政裁定予以维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告”以及《不动产登记暂行条例》第五条第六项“建设用地使用权依照本条例的规定办理登记”、第七条第一款“不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理；直辖市、设区的市人民政府可以确定本级不动产登记机构统一办理所属各区的不动产登记”的规定，建设用地使用权行政登记职权已经发生变更，阜宁县政府作出的涉案建设土地使用权行政登记行为由阜宁县自然规划局承担相应的法律责任。因此，前次诉讼与本次诉讼，当事人相同，原告均为施加洋，被告均为阜宁县人民政府；诉讼标的相同，均是2004年4月阜宁县政府向第三人颁发国有土地使用权证的违法性及其对施加洋诉称涉案0.31亩土地承包经营权的侵害；后诉的诉讼请求被前诉裁判所包含，本案原告要求“撤销金扣娣的国有土地使用权证”的诉讼请求包含在2015年原告要求“撤销阜宁县政府颁发给施仲舒、金扣娣、施问鹏、施俊亚、施耀明五人的国有土地使用权证”的诉讼请求之中。因此，一审法院认定施加洋提起本案诉讼构成重复起诉，并裁定驳回起诉，并无不当。综上所述，上诉人施加洋的上诉请求缺乏事实和法律依据，依法不予支持；一审法院裁定驳回起诉正确，依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长 虞忠和审 判 员 时 云审 判 员 周 和二〇二〇年六月十一日法官助理 周光营书 记 员 陶 颖附录法律条文1.《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。2.《最高人民法院关于适用的解释》（法释〔2018〕1号）第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。第一百零六条当事人就已经提起诉讼的事项在诉讼过程中或者裁判生效后再次起诉，同时具有下列情形的，构成重复起诉：（一）后诉与前诉的当事人相同；（二）后诉与前诉的诉讼标的相同；（三）后诉与前诉的诉讼请求相同，或者后诉的诉讼请求被前诉裁判所包含。3.《不动产登记暂行条例》（国务院令第656号）第七条不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理；直辖市、设区的市人民政府可以确定本级不动产登记机构统一办理所属各区的不动产登记。跨县级行政区域的不动产登记，由所跨县级行政区域的不动产登记机构分别办理。不能分别办理的，由所跨县级行政区域的不动产登记机构协商办理；协商不成的，由共同的上一级人民政府不动产登记主管部门指定办理。国务院确定的重点国有林区的森林、林木和林地，国务院批准项目用海、用岛，中央国家机关使用的国有土地等不动产登记，由国务院国土资源主管部门会同有关部门规定。