山东省淄博市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁03行终83号 上诉人（原审原告）王在成，男，1954年11月1日出生，汉族，住淄博市博山区。 委托代理人李艳龙，山东居高律师事务所律师。 上诉人（原审被告）淄博市博山区池上镇人民政府，统一社会信用代码11370304004234015Q。住所地：淄博市博山区池上镇东池村。 法定代表人高旺，镇长。 出庭负责人王萍，淄博市博山区池上镇人民代表大会主席。 委托代理人梁丽娟，山东盛诚律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）淄博市博山区综合行政执法局，统一社会信用代码11370304F490900698。住所地：淄博市博山区凤凰山路3号。 负责人岳峻峰，局长。 出庭负责人周波，淄博市博山区综合行政执法局党组成员。 委托代理人丛强，山东盛诚律师事务所律师。 上诉人王在成与上诉人淄博市博山区池上镇人民政府、被上诉人淄博市博山区综合行政执法局确认拆除行为违法一案，两上诉人不服淄博市博山区人民法院（2019）鲁0304行初49号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年5月21日公开开庭审理了本案。上诉人王在成及委托代理人李艳龙，上诉人淄博市博山区池上镇人民政府的出庭负责人王萍及委托代理人梁丽娟，被上诉人淄博市博山区综合行政执法局的出庭负责人周波及委托代理人丛强到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院查明，案涉山里人家饭店，个体工商户营业执照载明的名称为博山池上在成饭店，经营者为王艳玲，位于博山区××镇××村。原告陈某饭店的由来为：2001年其在吴家台有一个养猪场，大约110平方米，2013年养猪场不再养殖。其兄弟五人，王在贵是其四哥，王在贵系聋哑人，无生活自理能力。王在贵在村上原有一处20余平方米的房子坍塌后，省市区三级残联拨款给原告，让其帮助王在贵以王在贵的名义重新建房。2008年经镇、村两级批准，王在贵在原告的养猪场旁边建设面积为50.75平方米的住房居住。2015年王在贵去世后，原告就将王在贵的房屋改作饭店使用。2016年原告把养猪场也改建成饭店。案涉被拆除的山里人家饭店即原告的养猪场改建而来的房屋及附属设施和王在贵的房屋。庭后，王艳玲到庭陈某其与原告系父女关系，虽然营业执照登记的经营者不是原告，但饭店的建设者以及实际经营者均是原告。 另查明，原告提供的山东省村镇建设项目开工申请、审批表中载明，王在贵申请在池上镇吴家台建设面积为50.75平方米的房屋一处，村委会意见一栏加盖有“博山区××镇××村村民委员会”公章，并注有“同意”以及落款时间为“2008年8月20日”；乡镇政府意见一栏加盖有“博山区池上镇建设环保土地委员会”公章，并注有“同意新建”以及落款时间为“2008年8月21日”。其中，规划和用地批准单位文件编号文号及县级建设主管部门审批意见两栏均为空白。 同时查明，2019年2月27日，山东省河长制办公室印发《全省河湖清违清障工作推进方案》。2019年3月1日，博山区河湖管理委员会河长制办公室对上述推进方案予以转发。上述方案要求全面推进全省“深化清违整治、构建无违河湖”专项行动工作开展，确保汛前全省所有河湖问题清零。2019年4月4日，被告淄博市博山区池上镇人民政府委托吴家台委向原告送达《池上镇人民政府关于严格落实河湖清违清障工作任务的通知》，通知中载明未按规定时限（2019年3月底前）清理整治到位的村、单位和业户，逾期后将由相关部门按照规定予以停电并强制拆除处理等。2019年4月12日，博山区河湖管理委员会河长制办公室向各镇人民政府、街道办事处下发《关于对辖区内河湖清违清障工作进行再排查、再整改的紧急通知》，在附件《博山区“深化清违整治构建无违河湖”专项行动问题清单》中载明“吴家台山里人家饭店河道内有违规建设房屋一处”。被告淄博市博山区池上镇人民政府主张因原告逾期未自行拆除，遂组织人员，于2019年4月16日拆除了位于博山区××镇××村的山里人家饭店房屋及附属设施。原告主张被告淄博市博山区综合行政执法局亦实施了该拆除行为，两被告对此均不予认可。原告提起行政诉讼，要求确认两被告的上述拆除行为违法。庭审中，被告淄博市博山区池上镇人民政府主张王在成对王在贵的50.75平方米房屋并不享有权利，故王在成的诉讼主体不适格，王在成无权作为原告起诉其单位。 原审法院认为，本案的争议焦点有三个：一是被告淄博市博山区综合行政执法局是否实施了拆除行为；二是王在成是否具有本案的原告资格；三是被告淄博市博山区池上镇人民政府的拆除行为是否合法。 关于焦点一，原告提供的视频资料中虽然有被告淄博市博山区综合行政执法局的工作人员在场，但是不足以证明该被告实施了案涉拆除行为。本案中，原告收到的通知系由被告淄博市博山区池上镇人民政府作出并送达，结合两被告的某以及庭审调查的情况，能够认定实施案涉拆除行为的主体是被告淄博市博山区池上镇人民政府。故对原告要求确认被告淄博市博山区综合行政执法局强制拆除其房屋及附属设施的行为违法的诉讼请求，不予支持。 关于焦点二，原告主张案涉山里人家饭店系由两部分组成，即王在贵申请建设的50.75平方米房屋及原告养猪场改建而来的房屋及附属设施。对于王在贵的50.75平方米房屋，被告淄博市博山区池上镇人民政府主张原告对该房屋并不享有权利，原告亦未提供充分证据证明其对该房屋享有权利，故原告与该房屋被拆除之间不存在法律上的利害关系，其不具有对该房屋被拆除提起行政诉讼的主体资格。对于由原告养猪场改建而来的房屋及附属设施被拆除，结合被告淄博市博山区池上镇人民政府给原告送达的通知以及作出的信访事项处理意见书等，可以推定其认可原告对该部分房屋及附属设施享有权利，故原告对该部分房屋及附属设施被拆除有权提起行政诉讼，享有原告资格。 关于焦点三，首先，被告淄博市博山区池上镇人民政府并未提供证据或者依据证明其对占用河道的建筑物有权实施强制拆除。其次，《山东省行政程序规定》第三条规定，行政机关应当依照法律、法规、规章，在法定权限内，按照法定程序实施行政行为。第九条规定，行政机关实施行政行为，可能影响公民、法人和其他组织合法权益的，除法定情形外，应当书面告知其事实、理由、依据，陈某权、申辩权，以及行政救济的途径、方式和期限。上述条款规定行政机关作出行政行为时应当履行必要的正当程序，以维护行政相对人的合法权益。《中华人民共和国行政强制法》亦规定了听取陈某申辩意见等法定程序。本案中，被告淄博市博山区池上镇人民政府虽主张原告的山里人家饭店系违法建筑并已告知其限期拆除，因原告逾期未自行拆除，遂予以强制拆除。但该被告并未提供有权部门对原告房屋及附属设施系违法建筑的调查认定决定，即迳行予以强制拆除，缺乏执行依据。且该被告在拆除前未履行听取陈某申辩意见等法定程序，执行程序违法。综上，该被告拆除原告房屋及附属设施的行政行为违法。紧急避险，是指为了使公共利益、本人或者他人的人身和其他权利免受正在发生的危险，不得已而采取的损害较小的另一方的合法利益，以保护较大的合法权益的行为。关于该被告提出的其拆除行为系紧急避险的主张，因采取紧急避险的前提是危险正在发生，本案不符合紧急避险的成立条件，故对该被告的上述主张，法院不予采纳。 《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项规定，行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的。鉴于被告淄博市博山区池上镇人民政府的拆除行为不具有可撤销内容，原告起诉要求确认该被告强制拆除位于博山区××镇××村山里人家饭店房屋（不包括王在贵的50.75平方米）及附属设施的行为违法，理由成立，予以支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项的规定，判决：一、确认被告淄博市博山区池上镇人民政府拆除原告王在成位于博山区××镇××村山里人家饭店房屋（不包括王在贵的50.75平方米）及附属设施的行为违法；二、驳回原告王在成的其他诉讼请求。案件受理费50.00元，由被告淄博市博山区池上镇人民政府负担。 上诉人王在成上诉称：上诉人为山东省淄博市博山区××镇××村村民，在本村拥有合法的房屋。2019年4月，上诉人收到村委会送达的《池上镇人民政府关于严格落实河湖清违清障工作任务的通知》，告知上诉人拥有的合法房屋为违章建筑，根据规定将予以强制拆除。但涉案房屋是经合法程序批建，有合法的审批手续。2019年4月16日上午，淄博市博山区综合行政执法局与淄博市博山区池上镇人民政府组织大量人员对上诉人合法房屋进行了暴力的强制拆除，给上诉人带来了重大损失。因此上诉人将其诉至法院，法院作出的(2019)鲁0304行初49号行政判决书判决确认淄博市博山区池上镇人民政府拆除上诉人位于博山区××镇××村山里人家饭店房屋（不包括王在贵的50.75平方米）及附属设施的行为违法，驳回了上诉人其他的诉讼请求，原审判决认定事实不清、证据不足，适用法律错误。上诉人原审庭审时向法庭提交了一份视频证据，该视频可以清楚的证明，被上诉人即淄博市博山区综合行政执法局也参与了此次的强拆行为，原审判决以不足以证明实施了案涉拆除行为错误，上诉人提供的证据可以证明被上诉人淄博市博山区综合行政执法局参与了此次的强制拆除行为，原审法院仅凭被上诉人的某以及庭审调查即断定被上诉人未参与强制拆除，明显属于证据不足，认定错误。二、原审法院最后判决确认被告淄博市博山区池上镇人民政府的强拆行为违法，认定不包括王在贵的50.75平方米，事实错误。上诉人原审庭后提交了其他继承人放弃继承的证明以及村委会证明，该证据清楚地证明原判决中所提到的50.75平方米属于上诉人所有。其中村民委员会出的证明可以看出，王在贵由上诉人抚养，该房屋由上诉人出资建成，并负责给王在贵养老送终，该房屋由上诉人继承。以及上诉人二哥（王在庆）的儿子王红星、大哥（王在珠）的儿子王来喜、三哥（王某）的放弃继承的证明，均证明案涉50.75平方米与上诉人有利害关系，上诉人对其享有权利。原审法院应当对上诉人所提交的证据作出认定，不能简单的以上诉人未提供充分的证据，作出排除上诉人权利的认定。提起上诉，请求1、撤销原判，作出改判或发回重审。2、上诉费用由被告承担。 上诉人淄博市博山区池上镇人民政府针对王在成的上诉答辩称，原审法院认定本机关的强拆行为，不包括王在贵50.75平方米，该认定事实清楚，证据充分。因为在庭审时上诉人王在成也自己承认以王在贵名义申请批建的该处房屋，是由政府部门对王在贵身体残疾的残疾人身份，予以补助建成的房屋。王在贵去世后，王在成等人并不理所当然的继承该房屋，因此王在成主张其对王在贵的50.75平方米享有权利，不符合法律规定。因此应当驳回王在成对上诉人池上镇人民政府的上诉请求。 上诉人淄博市博山区池上镇人民政府上诉称：原审法院在该判决中对于焦点三查明认定的事实是错误的。1、本机关的拆迁行为有合法依据。首先，王在成被拆迁的房屋无任何规划及批建手续，系违建设施，根据山东省开展河道清违清障的工作要求，属应予拆除的违建设施。依据《山东省河湖违法问题认定及清理整治标准》解读、山东省人民政府关于印发《山东省推动河长制湖长制从“有名”到“有实”工作方案》的通知、《中华人民共和国水法》第六十五条拆除被上诉人违建设施于法有据。其次，从山东省人民政府关于印发《山东省推动河长制湖长制从“有名”到“有实”工作方案》的通知，本机关多次收到市、区政府下达的辖区河道内存在违法建筑的通知。作为违建所在地的基层镇政府，受上级政府部门的安排拆除被上诉人位于河道内的违法建筑属于上诉人的职权范围，上诉人有权实施强制拆除的行为。2、本机关实施的拆迁行为程序合法。《行政强制法》第三十四条、三十五条、三十六条、三十七条规定:“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行;行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务:当事人收到催告书后有权进行陈某和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核;经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。”本案中，本机关几次给王在成下达拆除通知，并限期要求其实施拆除，但置之不理，本机关为落实上级文件并且为了防洪抗灾紧急避险，为公共安全利益的需要拆除了被上诉人的违法建筑。综上所述，原审法院认定事实错误。请求1、撤销原判，依法改判驳回被上诉人原审诉讼请求或依法发回重审；2、本案一二审诉讼费用均由被上诉人承担。 上诉人王在成针对淄博市博山区池上镇人民政府的上诉答辩称：第一，原审法院对于池上镇人民政府强拆行为违法的认定，事实清楚，适用法律正确，池上镇人民政府的强拆行为不具有合法性。第二，上诉人在上诉状中所引用的行政强制法相关法律规定，本案未履行、没有作出任何的强制执行决定，在强拆过程中也没有充分听取王在成的陈某和申辩，其强拆行为违反法律规定的程序，不具有合法性。 被上诉人淄博市博山区综合行政执法局针对上诉人王在成答辩称：一、案涉拆除行为，我局自始至终没有参与，没有实施任何强制拆除行为，我局多名工作人员流动巡逻执法时到现场观看了本案的拆除行为，原审中上诉人王在成也没有任何证据证实我局对其实施过任何强制拆除行为。二、关于上诉人王在成的第二个上诉理由，我局认为原审判决认定事实清楚、证据充分，其上诉人理由不能成立，理应依法驳回。综上，请求二审法院依法驳回上诉人王在成的无理上诉请求。我局认可淄博市博山区池上镇人民政府的上诉意见。 二审期间，上诉人王在成向本院提交以下证据，证据1、博山区××镇××村村民委员会证明一份；证据2、王红星证明一份；证据3、王强证据明一份；证据4、王来喜证据一份，上述四份证据共同证实上诉人王在成对于涉案的50.75平方米的房屋享有所有权，50.75平方米的房屋是由王在成出资建设的，在王在贵2015年去世之后，该房屋依法由王在成继承。 上诉人淄博市博山区池上镇人民政府向本院提交的《2008年农村贫困残疾人危房改造款发放明细》证据，证明涉案王在贵名下的50.75平方米房屋含有政府于2008年12月30日扶贫补助拨款9300元。上诉人王在成及被上诉人淄博市博山区综合行政执法局对此均予以认可。 本院于2020年6月1日依法传唤上诉人王在成提供的本案证人（利害关系人）王某（系原告三哥）、王来喜（系原告大哥王在珠的儿子）、王红星（系原告二哥王在庆的儿子）、王秀云（系原告侄女）、王秀翠（系原告侄女）、王秀珍（系原告侄女）到庭作证。该6名证人（利害关系人）均某，对涉案王在贵名下的50.75平方米房屋放弃继承权，由上诉人王在成继承。上诉人淄博市博山区池上镇人民政府与被上诉人淄博市博山区综合行政执法局对本案6名证人（利害关系人）陈某，均表示无异议。本案6名证人（利害关系人）的某，与本案待证事实具有客观性、真实性、关联性，予以确认。淄博市博山区池上镇人民政府未能提出被扶贫拨款人去世后形成房产如何处置的政策文件规定，不能证明其对涉案王在贵名下的50.75平方米房屋享有部分权利。 二审查明，淄博市博山区池上镇人民政府未能提出被扶贫补助拨款人去世后形成房产如何处置的政策文件规定，现有证据能够证明上诉人王在成对涉案王在贵名下的50.75平方米房屋享有权益。 各方当事人向原审法院提供的证据，已随卷移送本院。经审理，其他事实与原审判决认定的事实一致，本院依法予以确认。 本院认为：根据《中华人民共和国水法》第六十五条的规定，在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物，或者从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪活动的，由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构依据职权，责令停止违法行为，限期拆除违法建筑物、构筑物，恢复原状；逾期不拆除、不恢复原状的，强行拆除，所需费用由违法单位或者个人负担，并处一万元以上十万元以下的罚款。山东省人民政府于2019年1月18日印发的[2019]16号文《山东省推动河长制湖长制从“有名”到“有实”工作方案》的通知；山东省河长制办公室鲁河长办字[2019]6号关于印发《全省河湖清违清障工作推进方案》的通知；淄博市人民政府为贯彻鲁政字〔2019〕16号文件精神，制定的《淄博市河长制湖长制从“有名”到“有实”转变制定工作方案》，博山区河湖管理委员会河长制办公室博河长办字[2019]16号、博河长办字[2019]25号文件，对河湖管理保护行政执法提出了体制机制创新、措施具体细化的明确要求，最高层级的河（湖）长是第一责任人，对河（湖）管理保护负总责，市、县、乡级分级分段河（湖）长对河湖在本辖区内的管理保护负直接责任。本案淄博市博山区池上镇人民政府按照省、市、区上级人民政府的要求和安排，制定《池上镇人民政府关于严格落实河湖清违清障工作任务的通知》，拆除王在成位于河道内的涉案建筑物即山里人家饭店，属依法履行基层人民政府职责，上诉人淄博市博山区池上镇人民政府有权实施本案强制拆除涉案建筑物的上诉理由成立，本院予以支持。本案涉案建筑物即山里人家饭店中王在贵名下的50.75平方米房屋，是政府于2008年12月30日扶贫补助拨款后，博山区××镇××村村民委员会同意并呈报博山区池上镇建设环保土地委员会于2008年8月21日盖章同意建设的，虽现在属建设在河道内、且未见县级建设主管部门的审批，但不属于上诉人王在成（王在贵）无任何手续情况下的擅自建设。上诉人淄博市博山区池上镇人民政府对涉案建筑物即山里人家饭店的强制拆除行为，需要按照《中华人民共和国行政强制法》的有关规定执行，其未提供证据证明已履行《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条规定的程序，原审法院判决确认本案涉案强制拆除行为违法，符合有关法律规定，本院予以维持。被上诉人淄博市博山区综合行政执法局执法中队人员，在巡逻执法中路过本案强拆现场，且并未参与实施强拆行为的辩称意见，符合常理；上诉人王在成上诉称淄博市博山区综合行政执法局参与本案实施强拆行为的上诉理由，证据不足，本院不予支持。上诉人王在成向本院提出的6名证人（利害关系人）均某，对涉案王在贵名下的50.75平方米房屋放弃继承权，由上诉人王在成继承。上诉人淄博市博山区池上镇人民政府、被上诉人淄博市博山区综合行政执法局，对此均无任何异议。淄博市博山区池上镇人民政府未能提出被扶贫补助拨款人去世后形成房产如何处置的政策文件规定，不能证明涉案王在贵名下的50.75平方米房屋不属个人遗产。现有证据能够证明上诉人王在成对涉案王在贵名下的50.75平方米房屋享有权益，与被诉强拆50.75平方米房屋的行为存在利害关系，原审法院对本案涉案50.75平方米房屋有关问题的认定不当，本院予以纠正。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项的规定，判决如下： 一、撤销淄博市博山区人民法院（2019）鲁0304行初49号行政判决； 二、确认上诉人淄博市博山区池上镇人民政府拆除上诉人王在成位于博山区池上镇吴家台村山里人家饭店房屋及附属设施的行为违法。 二审案件受理费100.00元，由上诉人王在成、淄博市博山区池上镇人民政府各负担50.00元。 本判决为终审判决。 审 判 长  房 鹏 审 判 员  卢长普 审 判 员  张 丽 二〇二〇年六月五日 法官助理  马继东 书 记 员  王 琼