四川省南充市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川13行终52号 上诉人（原审被告）南部县东坝镇人民政府，住所地四川省南部县东坝镇正街102号。 法定代表人**明，镇长。 委托代理人周劼宏，该镇政府工作人员。 委托代理人张梁，四川龙正律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）南部县四海加油站，住所地四川省南部县东坝镇银家湾村5组。 负责人黄小林。 委托代理人周成德，四川建春律师事务所律师。 上诉人南部县东坝镇人民政府（以下简称东坝镇政府）因被上诉人南部县四海加油站诉其行政补偿一案，不服四川省南部县人民法院（2019）川1321行初41号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审查明，南部县东坝农机站于1992年建成加油站开始经营，该加油站位于南部县东坝镇桥北路（原曙光路88号）。2000年6月16日，本院作出（1999）南法执字第3223号民事裁定书，将该加油站变卖给原告负责人黄小林。2001年8月，原告负责人黄小林办理了个人独资企业营业执照，企业名称为南部县东坝顺发加油站。2014年10月18日，经四川省南充市南部县工商行政管理局核准，企业名称变更为南部县四海加油站。 2000年至2004年，原告负责人黄小林分别取得了加油站用地的三份行政许可手续，载明的土地用途是综合或者商住。 2009年3月27日，南部县东坝镇第十二届人民代表大会第五次全体会议通过了《东坝镇场镇总体规划》的报告，从被告组织编制的2009年-2030年《南部县东坝镇总体规划》中显示，原告使用的土地用途由商住综合类规划为单一的居住用地。被告没有提供证据证明，该规划在修订过程中，征求了原告的意见，并向社会进行了公示。 2009年5月，四川天成安全科技评估咨询有限公司接受该站的委托，对其经营现状安全进行了评价。该公司出具的《南部县东坝顺发加油站经营危险化学品安全评价报告》，载明的评价结论是：“南部县东坝顺发加油站基本符合安全要求。应尽快实施整体迁建。” 2010年8月，县安监局检查发现南部县东坝顺发加油站的油罐离居民户和在建商住楼距离不够等问题，向其发出《责令改正指令书》，要求其停业整改，并建议迁建。2012年5月，县安监局向被告发出《督办指令》，要求被告立即督促原告选址搬迁。 2011年8月11日，原告负责人黄小林通过招拍挂的方式取得了南部县东坝镇银家湾村5组土地，用于新建加油站。之后，原告从南部县东坝镇桥北路搬迁至新站。2016年10月，原告在起诉南部县住房和城乡规划建设局及本案被告不依法履行法定监管职责、行政赔偿案件中，才得知被告在2009年3月已经修订了《东坝镇场镇总体规划》。原告收到该案裁定书后，又提起要求被告赔偿的行政诉讼。经法院释明，原告同意撤回了赔偿诉讼。在向被告申请补偿未得到答复后，原告提起了本案补偿诉讼。 原审认为，被告在2009年3月通过了《东坝镇场镇总体规划》，将原告使用的土地用途变更为单一的居住用地，修改规划前既没有征求利害关系人原告的意见，修改规划后也没有公示，原告对此不知情。2016年，原告在其它案件诉讼中才得知被告修改场镇总体规划的事实，开始主张权利。基于以上事实，原告的起诉期限应当适用《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条的规定，因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起不超过二十年。被告辩称原告的起诉超过起诉期限的理由，不予采纳。原告负责人黄小林购买加油站后，取得了南部县人民政府和原南部县国土局给予的国有土地使用权行政许可，载明的土地用途是商住。被告作出的2009年-2030年《南部县东坝镇总体规划》中，将原告土地的用途改变为居住用地，说明被告修改规划侵害了原告已合法享有的土地使用权的事实客观存在。根据《中华人民共和国城乡规划法》第五十条第一款“在选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证或者乡村建设规划许可证发放后，因依法修改城乡规划给被许可人合法权益造成损失的，应当依法给予补偿。”的规定，被告应当给予原告补偿。原告得知被告规划改变其土地用途后，前后分别向原审法院起诉被告，提出的诉讼请求不同，不属于重复起诉。因此，被告辩称原告重复起诉的理由，不予采纳。至于被告提出的原告已经得到了赔偿的事实，没有提供相关证据证明，不予采信。 综上所述，被告为地方经济的发展需要，修改场镇规划是法律赋予的职权，行政相对人应当维护，被告因此给原告造成的损害依法应当给予补偿。在协商补偿过程中，原、被告双方应当对原告损失的范围、种类、数量等进行确认，不能确定补偿价值的，可委托评估机构进行评估。经协商达不成协议的，被告应当及时作出补偿决定。原告主张的一、二项诉讼请求，归纳起来是要求被告履行补偿职责。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条“人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。”的规定，判决：被告南部县东坝镇人民政府在本判决发生法律效力后60日内，向原告南部县四海加油站履行补偿职责。 上诉人东坝镇政府上诉称，一、上诉人的行为不构成侵权。上诉人作出的镇总体规划是按法律、法规及政策规定实施的。同时要求被上诉人搬迁的是南部县安监局，上诉人并没有直接要求被上诉人搬迁，故上诉人的规划行为不构成侵权，也不应对被上诉人进行补偿。二、被上诉人的起诉已超过法定期限。上诉人2009年通过的《镇总体规划》不论是事实上还是法律意义上都是公开的，且当年在被上诉人搬迁时，上诉人还配合安监局对搬迁工作进行督促，故被上诉人所称2016年才知情显然不实。被上诉人的起诉早已超过起诉期限。本案案由是行政补偿纠纷，其本质是考虑行政行为是否合法，是否侵权，是否应当补偿，故一审法院引用的《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条的规定在本案中不适用。三、被上诉人系重复起诉。被上诉人就本案涉及的同一事实及本质要求进行过多次行政诉讼，且在其他关联案件中获得了其他行政单位的赔偿，故被上诉人再次起诉既不合理也不合法，还造成了国有资产的流失。四、一审中被上诉人主张东坝镇政府补偿其财产损失937.11万元，因被上诉人未提交有效的依据或评估鉴定，一审法院直接判决上诉人对其履行行政补偿职责，上诉人认为，一审应据此驳回其起诉。请求撤销南部县人民法院（2019）川1321行初41号行政判决书。 被上诉人南部县四海加油站辩称，一、上诉人作出的镇规划将被上诉人加油站所处区域的土地用途改变为居民用地，导致后来修建的居民住宅楼与加油站安全距离不够，存在严重安全隐患，逼迫被上诉人加油站搬迁，造成被上诉人加油站的土地、修建的办公、营业房及安装的机器设备等无任何利用价值，给被上诉人合法权益造成严重损失。由此证明上诉人作出的镇规划侵犯了被上诉人的合法权益，根据《城乡规划法》应当给被上诉人给予补偿。二、上诉人在作出镇规划前，既未通知、征得利害关系人被上诉人的意见，作出镇规划后也未进行公示，被上诉人一直不知道该情况，后被上诉人在2016年起诉国土局、县住建局的诉讼中才得知上诉人作出的镇总体规划的事实，这时才开始主张权利。被上诉人是因加油站土地、房屋不动产造成损失提起的诉讼，因此根据《行政诉讼法》的规定，被上诉人起诉未超过法定起诉期限。三、被上诉人虽然多次起诉，但每次起诉的事实和理由及诉求不同，不属于重复起诉。至于上诉人提出被上诉人在其他关联案件中获得了其他行政单位的赔偿，无相关证据予以证实。四、被上诉人要求判令被告补偿其财产损失937.22万元，向一审法院提交了国有土地使用证、现场照片、损失清单等证据予以证实，证据充分。一审法院判决上诉人履行补偿职责，未判决其补偿损失金额，是基于上诉人作出的场镇规划是行使法律赋予的行政职权，因此，上诉人应按一审判决履行补偿职责。综上，一审判决事实清楚、证据充分，应予维持。 本院二审审理查明的基本事实与一审查明的内容一致，依法予以确认。 以上事实，有营业执照、组织机构代码证、税务登记证、民事裁定书、成品油零售经营批准证书、危险化学品经营许可证、国有土地使用权证、城镇居民/职工/农民进镇经商征地许可证、建筑工程消防验收意见书、安全评估报告、责令改正指令书、督办指令、照片、南部县东坝镇总体规划中用地布局图、建设工程规划许可证、财产损失金额表、情况说明、行政起诉状、行政裁定书、工程质量分析及用地评价图和用地布局图等证据予以佐证。 本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第十五条“县人民政府组织编制县人民政府所在地镇的总体规划，报上一级人民政府审批。其他镇的总体规划由镇人民政府组织编制，报上一级人民政府审批。”的规定，四海加油站认为东坝镇政府组织编制的《东坝镇场镇总体规划》侵犯了其合法权利，应予以补偿，东坝镇政府是本案的适格主体。 被上诉人四海加油站提起本案诉讼的实质是要求上诉人东坝镇政府对其履行补偿的法定职责。虽然东坝镇政府编制场镇总体规划是行使法律赋予的行政职权，但客观上改变了被上诉人四海加油站土地的用途，导致四海加油站与相邻新建房屋距离过近，存在安全隐患而被责令搬迁。依照《中华人民共和国城乡规划法》第五十条第一款“在选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证或者乡村建设规划许可证发放后，因依法修改城乡规划给被许可人合法权益造成损失的，应当依法给予补偿。”的规定，上诉人东坝镇政府应依法对被上诉人四海加油站予以补偿。 依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项，即“人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；”之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人南部县东坝镇人民政府承担。 本判决为终审判决。 审 判 长  刘 红 审 判 员  庄 娟 审 判 员  李 旸 二〇二〇年六月四日 法官助理  唐 燕 书 记 员  辜婉卿