新疆维吾尔自治区高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）新行终38号 上诉人（原审原告）：乌鲁木齐市水磨沟区超盛隆新型建材厂，住所地新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市水磨沟区九道湾天发路。 负责人：杨红，该厂厂长。 委托诉讼代理人：崔晓宇，新疆新天律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：乌鲁木齐市水磨沟区人民政府，住所地新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市温泉西路131号。 法定代表人：张皓铭，该区人民政府区长。 委托诉讼代理人：康明远，新疆法爱律师事务所律师。 委托诉讼代理人：魏东，乌鲁木齐市水磨沟区司法局法律援助中心工作人员。 被上诉人（原审被告）乌鲁木齐市自然资源局水磨沟区分局，住所地新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市水磨沟区七道湾南路168号。 负责人：梅孔卿，该局负责人。 委托诉讼代理人：余春燕，新疆星河律师事务所律师。 委托诉讼代理人：古扎努尔·库尔班，女，1973年6月8日出生，维吾尔族，该局工作人员，住新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市。 被上诉人（原审被告）：乌鲁木齐市生态环境局水磨沟区分局，住所地新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市水磨沟区南湖东路283号。 负责人：申平凡，该局局长。 委托诉讼代理人：白建新，水磨沟区晋泰法律服务所法律工作者。 委托诉讼代理人：曾艳，女，1979年11月7日出生，该局工作人员，住新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市。 被上诉人（原审被告）：乌鲁木齐市水磨沟区城市管理行政执法局，住所地新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市水磨沟区七道湾南路168号。 负责人：余刚，该局局长。 委托诉讼代理人：王建忠，新疆建信律师事务所律师。 委托诉讼代理人：吴亮，男，1979年11月12日出生，该局工作人员，住新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市。 原审第三人：新疆银泰天下农业有限公司，住所地新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市水磨沟区腾汇三路西一巷1号2栋。 法定代表人：丁伟，该公司董事长。 原审第三人：新疆吴佳餐饮有限责任公司，住所地新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市天山区中山路南巷1号科技数码大厦1栋20层20-61。 法定代表人：吴春云，该公司总经理。 上诉人乌鲁木齐市水磨沟区超盛隆新型建材厂（以下简称超盛隆建材厂）因与被上诉人乌鲁木齐市水磨沟区人民政府（以下简称水区政府）、乌鲁木齐市自然资源局水磨沟区分局（以下简称乌市自然资源局水区分局）、乌鲁木齐市生态环境保护局水磨沟区分局（以下简称乌市环保局水区分局）、乌鲁木齐市水磨沟区城市管理行政执法局（以下简称水区执法局）、原审第三人新疆银泰天下农业有限公司、新疆吴佳餐饮有限责任公司确认强制拆除行为违法及行政赔偿一案，不服新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市中级人民法院（2019）新01行初61号行政判决,向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。 原审法院审理查明，超盛隆建材厂的经营场所为乌鲁木齐市××区，经营者杨红，类型个体工商户。2008年12月，超盛隆建材厂与原乌鲁木齐市国土资源局签订采矿权出让合同，约定：“出让采矿权名称：乌鲁木齐市超盛隆新型建材厂二厂，主采矿种：砖瓦用黏土出让期限七年（2008年7月至2015年7月）”。2011年9月20日，原乌鲁木齐市国土资源局向超盛隆建材厂发放采矿许可证，该采矿许可证的有效期限自2011年9月20日至2015年7月20日。超盛隆建材厂在该区域陆续修建房屋及其他建筑物。上述采矿许可证到期后，超盛隆建材厂申请延期。原乌鲁木齐市国土资源局作出乌国土资（2017）750号《关于乌鲁木齐市采矿权延续、变更有关问题的请示》报告给乌鲁木齐市人民政府，该请示建议原则不同意对于超盛隆建材厂第二砖厂采矿权延续申请，由水区政府发布关闭公告，做好矿山关停后续工作。2017年11月20日，乌鲁木齐市人民政府第4次常务会议纪要载明原则同意上述请示。原乌鲁木齐国土资源局于2018年3月19日作出《关于报送中央环保督察反馈意见整改工作进展情况的函》载明：“根据中央环境保护督察反馈意见整改工作领导小组办公室《关于调度中央环境保护督察反馈意见整改工作进展情况的通知》（乌环督改办（2018)2号）要求，由市国土资源局负责牵头汇总《乌鲁木齐市贯彻落实中央第八环境督察组督察反馈意见整改工作方案》（乌党办发〔2018〕16号）第22项（内容详见附件）整改工作进展情况，请各责任单位配合我局工作。”超盛隆建材厂位于该附件名录内。乌鲁木齐市政府办公厅于2018年7月2日下发乌党政办（2018）152号《关于印发＜乌鲁木齐市已闭坑矿山、政策性关闭小煤矿、砂石粘土生态环境恢复治理工作方案＞的通知》（以下简称152号文件），其中《乌鲁木齐市已关闭坑矿山政策性关闭小煤矿砂石粘土生态环境恢复治理工作方案》（以下简称《乌市恢复治理方案》）对乌鲁木齐市已闭坑矿山、政策性关闭小煤矿、砂石粘土生态环境恢复治理工作的总体要求、工作目标、工作原则、组织机构工作任务及时间安排、保障措施作出明确规定。2018年10月29日深圳地质建设工程公司出具的《乌鲁木齐市水磨沟区超盛隆新型建材厂第二砖厂矿山生态环境恢复治理方案》（以下简称《超盛隆建材厂恢复治理方案》）在该方案中明确载明；超盛隆建材厂第二砖厂矿山生态环境保护与恢复治理项目分为：建筑物拆除、废渣堆及建筑垃圾清运、场地平整3个分项工程，场地平整后可进行自然复绿，故不用人工进行复绿工作。2018年10月29日上述方案经过专家评审评议通过。2018年12月18日原乌鲁木齐市国土资源局出具乌国土资函〔2018)〕1093号《关于乌鲁木齐市已闭坑矿山、政策性关闭小煤矿、砂石粘土生态环境治理整改工作台账的函》将工作台账函告各区（县）政府，要求各区（县）政府进一步做好乌鲁木齐市已关闭坑矿山、政策性关闭的小煤矿、砂土粘土矿生态环境恢复治理整改工作。超盛隆建材厂位于上述工作台账内。2019年1月11日，水磨沟区中央环保督察反馈意见领导小组办公室和原乌鲁木齐市国土资源局水磨沟区分局向超盛隆建材厂发出《关于开展水磨沟区矿山生态环境恢复治理工作的通知》，要求超盛隆建材厂按照专家评审通过的《矿山生态环境质量恢复方案》要求和标准对矿山生态环节进行恢复治理。2019年4月4日，水磨沟区中央环保督察反馈意见领导小组办公室和原乌鲁木齐市国土资源局水磨沟区分局向超盛隆建材厂发出《关于配合政府组织开展矿山生态环境恢复治理工作的通知》，告知超盛隆建材厂，区政府将严格按照专家评审通过的具体《矿山生态环境恢复治理方案》的相关标准及时限进行恢复治理。同时，后期将依法追究超盛隆建材厂责任，并追缴治理费用。要求超盛隆建材厂将矿区内办公室存放物品5日内搬离矿区。2019年4月13日，超盛隆建材厂称其砖厂被拆除，不服该行为诉至原审法院。 原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”第六十三条规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理民族自治地方的案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。人民法院审理行政案件，参照规章。”本案中，超盛隆建材厂所诉挖除其建筑物、构筑物等行为实际系实施的矿山生态环境保护与恢复治理工作的一部分，行政机关是依据《乌市恢复治理方案》《超盛隆建材厂恢复治理方案》实施上述行为的，根据上述法律规定，本案不属于人民法院行政诉讼的受案范围。据此超盛隆建材厂的起诉不符合法定的起诉条件，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六条、第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用(中华人民共和国行政诉讼法）的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回乌鲁木齐市水磨沟区超盛隆新型建材厂的起诉。 案件受理费50元（超盛隆建材厂已预交），由原审法院退还超盛隆建材厂。 上诉人超盛隆建材厂上诉称，一、一审混淆规章和规范性文件，适用法律有误。一审法院据以作出裁定的依据是乌鲁木齐市政府办公厅下发的152号文件，以及由深圳地质建设工程有限公司出具的《超盛隆建材厂恢复治理方案》，其中152号文件应属于规范性文件，而非地方条例或政府规章，而《超盛隆建材厂恢复治理方案》无论从制作主体还是内容、适用对象等方面来说连规范性文件都不算。一审法院以上述两个文件为依据，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条之规定，认定本案不属于人民法院受理案件范围属于适用法律有误。二、本案作为行政赔偿案件，应就四被上诉人强制拆除行为是否合法，以及应否赔偿损失进行审理。四被上诉人作出强制拆除的具体行政行为侵害了上诉人物权，一审法院以152号文件及《超盛隆建材厂恢复治理方案》属于抽象行政行为，故本案不属于行政案件受理范围的认定属于法律事实认定错误。三、一审中，被上诉人乌市自然资源局水区分局辩称其属于乌鲁木齐市自然资源局派出机构，并非独立主体。经核实，上诉人认可该主张。请求：撤销（2019）新01行初61号裁定，指令原审法院继续审理。 本院经审理查明的事实与原审法院一致。本院对原审查明的事实予以确认。 本院认为，本案争议焦点为，本案是否属于人民法院行政案件受案范围。 《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（一）对行政拘留、暂扣或者吊销许可证和执照、责令停产停业、没收违法所得、没收非法财物、罚款、警告等行政处罚不服的；（二）对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施和行政强制执行不服的；……除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。”本案中，超盛隆建材厂的诉讼请求为确认四被上诉人强制拆除、挖除其建筑物、构筑物等行政行为违法并赔偿其损失。虽然四被上诉人均辩称本案实际是矿山生态环境恢复治理案件，拆除治理案涉区域内建筑物是矿山生态环境恢复治理的一部分，但并未否认本案存在强制拆除上诉人建筑物的行为。乌鲁木齐市人民政府办公厅下发152号文件，拟对全市已闭坑矿山、政策性关闭小煤矿、砂石粘土矿生态环境进行恢复治理，符合国家关于加强生态文明建设和环境保护工作的决策部署。但是，具体的恢复治理行为，应当符合法律规定，需要强制拆除砖窑等设施的，则应当依据行政强制法的规定，依法予以强制拆除。另，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条是有关行政诉讼法律规则适用范围的规定，明确了能够作为行政诉讼中人民法院裁判依据的规范性文件为五种，即法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例。其中地方性法规适用于审理本行政区域内发生的行政案件，自治条例和单行条例适用于审理民族自治地方的行政案件。此外，对于规章，在行政案件审理中为“参照”。本案中，《乌市恢复治理方案》《超盛隆建材厂恢复治理方案》不属于上述法律规定的五种规范性文件。故，一审法院以超盛隆建材厂所诉挖除其建筑物、构筑物等行为实际系实施的矿山生态环境保护与恢复治理工作的一部分，行政机关是依据上述《乌市恢复治理方案》《超盛隆建材厂恢复治理方案》实施上述行为，认定本案不属于人民法院行政诉讼的受案范围，适用法律有误，应予纠正。 综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定，裁定如下： 一、撤销新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市中级人民法院行政（2019）新01行初61号行政裁定； 二、本案指令新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市中级人民法院继续审理。 审 判 长  马 荣 审 判 员  张 玉 审 判 员  斯 琴 二〇二〇年六月九日 法官助理  马小燕 书 记 员  郑斯尤