湖南省郴州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）湘10行终44号 上诉人（原审原告）刘玲，女，1958年11月24日出生。 委托代理人曾福查（刘玲之夫），男，1952年10月17日出生。 被上诉人（原审被告）郴州市公安局北湖分局。 法定代表人吴兴国，该局局长。 委托代理人何洪波，男，1965年10月7日出生。 委托代理人雷晋明，男，1993年10月19日出生。 被上诉人（原审被告）郴州市北湖区人民政府。 法定代表人王洪灿，该区区长。 委托代理人余婧，女，1986年3月29日出生。 委托代理人李龙玉，男，1974年9月3日出生。 上诉人刘玲因诉郴州市公安局北湖分局（以下简称北湖公安分局）、郴州市北湖区人民政府（以下简称北湖区政府）治安行政处罚及行政复议、行政赔偿一案，不服湖南省桂阳县人民法院（2019）湘1021行初259号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院审理查明：2019年7月5日上午，刘玲与约100名小埠浩元养老项目投资者聚集在郴州市人民政府（以下简称市政府）门口上访，上访人员拉举写有“扫除黑恶势力，深挖官商勾结，严惩罪犯”、“拒绝非吸还小埠合同诈骗真相”等内容的横幅并在现场喊口号。刘玲是该维权组的组长，并于当日10时许在上访人员中间用扩音喇叭喊“欠债还钱，天经地义，要见市长”等话语，市政府工作人员多次劝阻，刘玲及上访人员仍继续在市政府门口上访，影响了市政府门口交通、造成群众围观。北湖公安分局接警后其民警出警至现场，将刘玲带离至北湖公安分局郴江派出所接受调查。北湖公安分局民警依法向其告知行政案件权利义务并制作询问笔录，刘玲在询问笔录上签名确认。2019年7月5日，北湖公安分局进行相关调查后查明刘玲等上访人员的非法集访行为影响了市政府的正常工作秩序，决定对其行政拘留五日，告知了刘玲拟对其拘留处罚的事实、理由和依据，并告知其陈述和申辩的权利，刘玲拒绝在行政处罚告知笔录上签字，北湖公安分局民警依法注明。同日，北湖公安分局根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项的规定作出北公（涌）决字[2019]第0712号公安行政处罚决定（以下简称712号行政处罚），决定对刘玲行政拘留五日并向刘玲宣告和送达，并于当天将刘玲投送至郴州市拘留所，刘玲拒绝提供家属的联系方式，北湖公安分局民警依法注明，刘玲于2019年7月5日至2019年7月10日被执行行政拘留五日。 2019年8月21日，刘玲向北湖区政府申请行政复议，北湖区政府于当日立案呈报，于同年8月23日受理，而后向刘玲送达受理通知书，向北湖公安分局送达答复通知书等相关材料。同年9月6日，北湖公安分局向北湖区政府提交答辩状及相关证据材料。同年9月30日，刘玲收到北湖公安分局的行政复议答辩状及查阅相关证据。同年10月15日，北湖区政府根据查明的事实作出郴北政行复决字〔2019〕第10号行政复议决定（以下简称10号复议决定），决定维持北湖公安分局的712号行政处罚，于同年10月24日将该复议决定送达原告，于11月6日送达北湖公安分局。2019年11月6日，刘玲院提起本案行政诉讼，请求：1.撤销北湖公安分局作出的712号行政处罚；2.撤销北湖区政府作出的10号复议决定；3.附带行政赔偿80,000元；4.本案诉讼费由北湖公安分局、北湖区政府负担。 一审法院认为，《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条规定，县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。《中华人民共和国行政复议法》第十二条规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。本案北湖公安分局负责本行政区域内治安管理工作，具有对违反治安管理行为予以治安管理处罚的主体资格及法定职权。北湖区政府具有行政复议的主体资格及法定职权。本案争议焦点是北湖公安分局作出的行政行为认定的事实是否清楚、证据是否充分、程序是否合法、适用法律是否正确。 《信访条例》第二十条第(一)项及第四十七条规定，信访人在信访过程中不得在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集，围堵、冲击国家机关，拦截公务车辆，或者堵塞、阻断交通的。违反上述规定的，有关国家机关工作人员应当对信访人进行劝阻、批评或者教育。经劝阻、批评和教育无效的，由公安机关予以警告、训诫或者制止……构成违反治安管理行为的，由公安机关依法采取必要的现场处置措施、给予治安管理处罚。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第(一)项规定，对扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款。由此可知，信访人行使信访权利应当在法定的场所以法定的形式提出，不能采取非法手段、方式进行，不得扰乱机关等其他单位秩序，否则应承担相应的法律后果。本案中，刘玲是小埠浩元养老项目投资者之一，并担任维权组的组长及微信群群主。2019年7月5日上午，刘玲与约100名小埠浩元养老项目投资者聚集在市政府门口上访，拉举写有“扫除黑恶势力，深挖官商勾结，严惩罪犯”、“拒绝非吸还小埠合同诈骗真相”等内容的横幅并在现场喊口号，刘玲于当日10时许在上访人员中间用扩音喇叭喊“欠债还钱，天经地义，要见市长”等话语，市政府工作人员多次劝阻，小埠浩元养老项目投资者们仍未离开，其行为影响了市政府门口交通、造成群众围观，扰乱了市政府机关的正常工作秩序。北湖公安分局受理案件后，依法进行了相关调查、询问，在行政处罚前告知了刘玲拟对其作出行政处罚的事实、理由和依据，并告知其享有陈述和申辩的权利，北湖公安分局根据《治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项的规定，对刘玲作出的712号行政处罚且依法进行了送达、执行程序，并提供了接报案登记表、刘玲询问笔录、现场照片、天网视频等相关证据予以证实，故该行政处罚决定认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律法规正确，依法应予维持。北湖区政府在受理刘玲的复议申请后，在法定期限内进行审查并作出复议决定，且将相关文书送达双方当事人，北湖区政府所作行政复议决定程序合法，适用法律正确，故刘玲的诉讼请求和理由不能成立，应不予支持。综上所述，刘玲请求撤销北湖公安分局作出的712号行政处罚及北湖区政府作出的10号复议决定的诉讼请求，应不予支持。刘玲因此提起的行政赔偿请求无事实和法律依据，亦应不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，一审法院判决驳回刘玲的诉讼请求。 上诉人刘玲不服上述行政判决上诉称：北湖公安分局所作的712号行政处罚认定事实不清、适用法律条款不当。2019年6月29日，刘玲按照市长批示到受害者维权群转发了市长批示并建议合法维权，遭到他人不理解和反对后，已退出了维权代表组和群主资格。而后，由张某某五人组成维权代表组。2019年7月4日，五个维权代表向北湖公安分局报告备案维权时，被北湖公安分局非法抓捕。2019年7月5日，受害者自发到市政府开展集体维权活动，要求市长放人。刘玲于10点多到达维权现场，10多分钟后被三名大汉强行抓走，到达派出所后，警察对刘玲进行了审问，以暴力手段强行让刘玲打开手机和微信并将刘玲关进厕所，刘玲自杀未成，造成头部大流血，但医院医师害怕公安民警，未敢为其清洗伤口，也未打破伤风针。后北湖公安分局将刘玲带至郴州市拘留所拘留了五天。被诉行政行为违背了以事实为依据，法律为准绳的基本原则，理由如下：一、市政府保安杨某某、戴某某的自述材料缺乏真实性、合理性。二、上访人员严守维权秩序，未影响政府正常工作，无扰乱行为。三、行政处罚决定书上认定上访人员经多次劝说，拒不离开，纯属捏造事实。四、北湖公安分局违反法律程序实施暴力执法，对刘玲的行政处罚无效。五、北湖区政府的行政复议决定书是错误的。六、被诉行政处罚适用法律条款不当，缺乏法律依据。请求：1.撤销一审判决；2.撤销北湖公安分局作出的712号行政处罚；3.撤销北湖区政府作出的10号复议决定；4.附带行政赔偿20万元；5.本案诉讼费由北湖公安分局、北湖区政府负担。 被上诉人北湖公安分局答辩称：一、北湖公安分局依据《治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项的规定对刘玲作出行政拘留五日的处罚决定，认定刘玲扰乱单位秩序事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，程序合法，处罚适当。二、一审判决认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确。刘玲的上诉理由不成立，请求二审法院驳回上诉，维持一审判决。 被上诉人北湖区政府答辩称：一、北湖区政府依据刘玲的申请，依法作出10号复议决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法、正当。二、一审判决认定事实清楚，适用法律准确，程序合法，判决公正。请求二审法院驳回刘玲的上诉请求，维持原判。 在本案二审中，上诉人刘玲向本院提交了以下证据：1.证人李招帝的自述证明，拟证明北湖公安分局民警对刘玲暴力执法，违反法定程序，执法无效。2.证人欧阳金星、龙代明等人的证明，拟证明刘玲不是维权组组长。 被上诉人北湖公安分局对刘玲提交的证据发表如下质证意见：对刘玲提交的两份证据的真实性、合法性、关联性均有异议。被上诉人北湖区政府对刘玲提交的证据发表如下质证意见：该两份证据均不符合行政诉讼法所规定的证据的形式要件，对其真实性、合法性、关联性均有异议，不能作为本案的证据使用。 本院对上述证据认证如下：刘玲提交的两份证据，因不符合证据要求，不能证明其证明目的，本院不予采信。 二审经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案争议焦点是北湖公安分局作出的712号行政处罚及北湖区政府作出的10号复议决定认定事实是否清楚、证据是否充分、程序是否合法、适用法律是否正确。 《信访条例》第二十条第(一)项及第四十七条规定，信访人在信访过程中不得在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集，围堵、冲击国家机关，拦截公务车辆，或者堵塞、阻断交通的。违反上述规定的，有关国家机关工作人员应当对信访人进行劝阻、批评或者教育。经劝阻、批评和教育无效的，由公安机关予以警告、训诫或者制止……构成违反治安管理行为的，由公安机关依法采取必要的现场处置措施、给予治安管理处罚。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第(一)项规定，对扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款。《湖南省公安行政处罚裁量权基准》第一条的规定，造成机关、团体、企业、事业单位的主要出入通道较长时间交通堵塞的和在国家机关办公场所周围实施静坐，张贴、散发材料，呼喊口号，打横幅，穿着状衣、出示状纸，扬言自伤、自残、自杀等行为或者非法聚集，经多次劝说拒不离开的属于扰乱单位秩序的行为中情节较重的违法情形，其处罚基准为处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款。本案中，刘玲作为小埠浩元养老项目投资者，曾担任维权组长及微信群群主，其与其他约100名投资者于2019年7月5日聚集在市政府门口上访，在上访过程中拉举写有“扫除黑恶势力，深挖官商勾结，严惩罪犯”、“拒绝非吸还小埠合同诈骗真相”等内容的横幅并在现场喊口号。刘玲在上访人员中间用扩音喇叭喊“欠债还钱，天经地义，要见市长”等话语。市政府工作人员多次对刘玲等上访人员进行了劝阻，但刘玲等上访人员仍未离开，其行为造成市政府的主要出入通道较长时间交通堵塞、引起群众围观，扰乱了市政府机关的正常工作秩序。根据上述规定，北湖公安分局认定刘玲的行为属于扰乱单位秩序的行为，构成了违反治安管理行为。北湖公安分局提供的接报案登记表、刘玲询问笔录、现场照片、天网视频等相关证据相互印证，予以证实上述事实。北湖公安分局在作出712号行政处罚前进行了相关调查和询问，告知了刘玲拟对其作出行政处罚的事实、理由和依据及其享有陈述和申辩的权利，且将该行政处罚决定书送达，符合法定程序。故北湖公安分局对刘玲作出的712号行政处罚认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，依法应予维持。北湖区政府作出10号复议决定予以维持712号行政处罚，并无不当。刘玲提出自己的上访行为未影响市政府正常工作秩序，不属于扰乱单位秩序行为的主张，理由不成立，本院不予支持。刘玲针对其被行政拘留提出的行政赔偿请求，缺乏事实和法律依据，本院亦不予支持。 综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，应予以维持。刘玲的上诉请求及理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人刘玲负担。 本判决为终审判决。 （本页无正文） 审 判 长 何文捷 审 判 员 曾 光 审 判 员 邓 群 二〇二〇年六月十五日 法官助理 侯 睿 书 记 员 易唐靓 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。 《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。