浙江省温州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）浙03行终186号上诉人（原审原告）叶永莲，女，1954年4月10日出生，汉族，住浙江省平阳县。被上诉人（原审被告）苍南县住房和城乡建设局，住所地浙江省苍南县灵溪镇人民大道777号。法定代表人苏中杰，局长。委托代理人洪东杞，该局工作人员。委托代理人罗爱缘，浙江望舟律师事务所律师。上诉人叶永莲因诉被上诉人苍南县住房和城乡建设局（以下简称苍南县住建局）规划行政审核一案，不服温州市龙湾区人民法院（2019）浙0303行初434号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2020年3月24日受理后，依法组成合议庭进行了审理。现已审理终结。原审法院经审理查明：涉案土地位于苍南县××××Ａ-01地块。2018年4月，苍南县龙港中瓯房地产有限公司（以下简称龙港中瓯公司）与原苍南县国土资源局签订苍土龙合字（2018）4号国有建设用地使用权出让合同，由龙港中瓯公司受让涉案土地使用权。根据该公司申请，苍南县住建局于2018年6月1日做出苍龙住建核（2018）19号《关于龙港镇东河村Ａ-01地块初步设计评审的审核意见》（以下简称被诉审核意见），主要内容如下：龙港中瓯公司：2018年5月30日下午，我局在龙港镇行政审批中心××楼会议室组织××镇××Ａ-01地块扩初评审会，有关单位及部门参加了会议（名单附后）。会议听取了浙江天然建筑设计有限公司的汇报后，与会各单位结合各自的专业及相关政策管理规定，对该项目初步设计方案进行了认真细致的讨论，与会单位一致认为设计单位提交的初步设计总平面布局基本合理，原则给予通过，但需按以下意见作进一步修改：1.深化总平面设计。2.进一步核实各项经济技术指标。3.进一步优化建筑单体设计。4.优化地块交通组织。5.完善人防设计。6.优化电力设计。7.因考虑到湖前片区水压低问题，建议直供改为-1Ｆ-3Ｆ。8.完善水利设计。9.完善消防设计。10.完善环保专篇。11.补充绿地分析图、竖向规划图、文本目录、补充夜景亮化效果图，海绵城市设计等各专篇，增加项目备案文件等相关文件。叶永莲不服，起诉请求撤销被诉审核意见。原审法院认为：《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款、第二款规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。本案中，苍南县住建局作出的被诉审核意见系对建设单位编制的建设工程设计方案的初步修改意见，属于《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（六）项规定的行政机关为作出行政行为而实施的过程性行为，不会对叶永莲的权利义务产生影响，依法不属于人民法院行政诉讼受案范围，苍南县住建局辩称应驳回叶永莲起诉的意见，应予以支持。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、第（八）项之规定，裁定驳回叶永莲的起诉。叶永莲上诉称：一、原审审判程序违法。原审法院庭审没有录音录像，庭后也不提供庭审笔录，在上诉人提出回避复议申请后，未经审判委员会审查决定是否回避，径行作出裁判，审判程序违法。二、原审裁定认定事实、适用法律错误。被诉审核意见并非过程性行为，而是将东河村A-01地块控制性详细规划修改给龙港中瓯公司建商住房进行销售，造成上诉人在内的东河村382户（农民公寓）住宅无法建设，严重侵犯了上诉人的合法权益，依法属于行政诉讼受案范围。三、被诉审核意见违法。龙港中瓯公司没有相关资质证书，无权进行房地产业务。涉案地块修改控制性详细规划前未征求包括上诉人在内的东河村382户利害关系人的意见，未先行修改龙港镇城市总体规划，也未作出同意修改的批复文件，不符合《中华人民共和国城乡规划法》的有关规定。且本案没有证据证明龙港中瓯公司向被上诉人申请办理建设工程规划许可证并提交了申请书、使用土地的证明文件、建设工程设计方案以及编制修建性详细规划等。综上，请求撤销原审裁定，改判支持上诉人的诉讼请求。苍南县住建局答辩称：一、上诉人不具备本案原告诉讼主体资格。上诉人至今未提交证据证明其曾享有被诉审核意见所涉地块的土地使用权，且该地块已作为苍南县2011年度计划第五批次建设用地、苍南县2012年度计划第八批次建设项目经浙江省人民政府批准征收为国有建没用地，土地性质己转为国有，该地块土地使用权于2018年4月24日已出让归龙港中瓯公司享有。即使上诉人系原土地承包经营权人，其对原集体土地的权利已通过征地补偿安置予以保障，上诉人与征地批准后的建设工程规划许可等行为不具有法律上的利害关系。二、本案不属于行政诉讼受案范围。根据《中华人民共和国行政诉讼法》《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》的相关规定，被诉审核意见只是办理建设工程规划许可的过程性行为，对上诉人的权利不产生实际影响，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，依法应驳回起诉。三、上诉人的起诉已超过起诉期限。被诉审核意见于2018年6月1日作出，涉案项目规划许可于同月25日进行项目许可批前公告，于次月13日进行批后公告，而上诉人于2019年7月之后提起本案诉讼，已超过法定起诉期限。四、被诉审核意见符合法律规定。涉案地块由龙港中瓯公司通过土地出让的方式获得土地使用权后，由龙港中瓯公司向被上诉人提出建设工程设计方案审查申请，被上诉人组织有关单位和部门，听取了设计公司的汇报，结合出让合同、图纸及相关政策管理的规定，出具了初审意见，符合法律规定。综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原裁定。二审期间，被上诉人苍南县住建局没有向本院提供证据。上诉人叶永莲提供了如下证据：1.龙港市人民政府〔2020〕2号《关于叶永莲政府信息公开申请的答复书》；2.苍南县人民政府苍政发〔2013〕176号《关于同意实施龙港镇东河村农民公寓地块控制性详细规划的批复》及附件；3.国务院国发〔2020〕4号《关于授权和委托用地审批权的决定》；4.温州市生态环境局（2019）第38号《政府信息公开告知书》、建设项目环境影响登记表；5.浙江省生态环境厅浙集复13〔2020〕1号行政复议决定书；6.温州市发展和改革委员会温集复3〔2019〕8号行政复议决定书；7.苍南县发展和改革局〔2020〕1号《关于叶永莲等4人政府信息公开申请的答复函》、浙江省企业投资项目备案（赋码）信息表。以上证据以证明龙港镇东河村A-01地块用地未经县政府批准修改控制规划、未经批准征收、未经环保审批、未经发改委立项批复。经质证，本院认为，上诉人提供的证据1、5、6、7虽系二审程序中形成的证据，但涉及龙港镇东河村A-01地块项目的控制性详细规划、选址意见书、环境影响评价、立项批复等信息的公开，不影响本案处理结果，本院不予接纳；上诉人提供的证据2、4，在原审举证期限前已经形成，上诉人在原审中无正当理由未提供，不属于二审程序中的新证据，本院不予接纳；上诉人提供的证据3，系规范性文件，不属于证据，本院不作认定。经审核当事人向原审法院提供的证据，本院对原裁定认定的事实依法予以确认。另查明，根据龙港中瓯公司的申请，苍南县住建局于2018年6月25日做出苍龙住建核（2018）23号《关于苍南县龙港中瓯房地产有限公司东河村A-01地块项目初步设计的批复》。本院认为：《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（六）项规定，行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，被诉审核意见系对工程设计方案作出的初步评审审核意见，此后被上诉人苍南县住建局已就该审核意见作出批复，故该审核意见属于批复作出前的过程性行为，对当事人的权利义务不产生影响，根据上述法律规定，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。原审法院根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定驳回叶永莲的起诉，并无不当。现在案的本案庭审笔录上已有“叶永莲”签名确认，上诉人主张本案一审未制作庭审笔录并经其核对，缺乏事实依据；上诉人于2019年11月20日提出对原审审判长余凌雯的回避申请，原审法院经院长批准于2019年11月22日作出驳回回避申请决定并送达上诉人，后于同月25日作出原审裁判。鉴于上诉人系在原审裁判作出后申请回避复议，现原审法院已对此作出复议决定，驳回其回避复议申请，程序并无不妥。上诉人叶永莲以上述理由主张被诉审核意见属于行政诉讼受案范围，原审审判程序违法，均不能成立，本院不予采纳。综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法,依法应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，对其上诉请求，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长 章宝晓审 判 员 杨贤斌审 判 员 陈 雕二〇二〇年六月十日代书记员 刘双旋