江苏省高级人民法院 行 政 裁 定 书 (2020)苏行终183号 上诉人（一审原告）徐德元，男，1966年6月4日出生，汉族，住江苏省仪征市。 被上诉人（一审被告）仪征市人民政府，住所地在江苏省仪征市解放东路300号。 法定代表人孙建年，仪征市人民政府代市长。 委托诉讼代理人孙龙，仪征市司法局工作人员。 委托诉讼代理人左举荣，仪征市人民政府法律顾问。 上诉人徐德元因诉被上诉人仪征市人民政府（以下简称仪征市政府）作出的〔2018〕仪行复不第4号《不予受理行政复议申请决定书》（以下简称4号不予受理决定），不服江苏省扬州市中级人民法院（2019）苏10行初85号行政裁定，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭对本案进行审理，现已审理终结。 原审法院认定，2018年11月30日，徐德元向仪征市政府申请行政复议，请求确认被申请人新城镇政府（以下简称新城镇政府）作出的《仪征市房屋搬迁估价分户报告》行政行为及程序双重违法，依法判令该分户报告无效，应予撤销。2018年12月7日，仪征市政府作出4号不予受理决定，根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款的规定，决定对徐德元的行政复议申请不予受理。 2012年8月3日，新城镇政府作出《搬迁通知》。落款日期为2015年7月12日的《城市规划控制区农民集中安置项目房屋搬迁安置协议书》（以下简称案涉协议）载明，对徐德元座落于新城镇新华村周庄组27号的房屋及附属物实施搬迁，徐德元选择货币补偿安置方式，新城镇政府补偿徐德元搬迁费用170万元。落款时间为2015年7月12日的《新城镇规划控制区农民集中居住安置项目拆迁交房单》载明，新华村周庄组徐德元的房屋已腾空，交房时间为2015年7月12日11时，搬迁人已验收合格，户主同意拆除房屋。该交房单有徐德元签字并摁印确认。2015年7月28日、2015年10月15日、2015年10月19日，徐德元分三次收到补偿款50万元、30万元、90万元，共计170万元。上述房屋已被拆除。 2017年2月24日，徐德元以新城镇政府为被告，向扬州市邗江区人民法院提起行政诉讼，请求判决确认新城镇政府作出的《新城镇人民政府搬迁通知》违法。2017年4月25日，扬州市邗江区人民法院作出（2017）苏1003行初0049号行政裁定，以超过法定起诉期限为由，裁定驳回徐德元的起诉。徐德元不服，向原审法院上诉。原审法院于2017年11月1日作出（2017）苏10行终105号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。 2017年4月5日，徐德元以新城镇政府为被告，向扬州市邗江区人民法院提起行政诉讼，请求判决确认落款日期为2015年7月12日的案涉协议无效，并将徐德元房屋恢复原状，如不能恢复原状则赔偿损失。2017年12月25日，扬州市邗江区人民法院作出（2017）苏1003行初0057号行政判决，驳回徐德元的诉讼请求。徐德元不服，向原审法院上诉。原审法院于2018年5月11日作出（2018）苏10行终39号行政判决，驳回上诉，维持原判。 2018年5月11日，徐德元以新城镇政府为被告，向扬州市邗江区人民法院提起行政诉讼，请求判决确认新城政府聘请律师代理行为违法，并依法给予相应处罚，向徐德元书面赔礼道歉。2018年7月3日，扬州市邗江区人民法院作出（2018）苏1003行初0145号行政裁定，驳回徐德元的起诉。徐德元不服，向原审法院上诉。原审法院于2018年10月16日作出（2018）苏10行终156号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。 2018年5月23日，徐德元以新城镇政府为被告，向扬州市邗江区人民法院提起行政诉讼，请求判决确认新城镇政府作出的《新城镇人民政府搬迁通知》行政决定行为违法，双方签订的案涉协议违法无效并予以撤销，责令新城镇政府恢复徐德元房屋大体原貌和规模。2018年10月24日，扬州市邗江区人民法院作出（2018）苏1003行初0154号行政裁定，以重复起诉为由，裁定驳回徐德元的起诉。徐德元不服，向原审法院上诉。原审法院于2019年3月22日作出（2019）苏10行终6号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。 原审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定，原告提起行政诉讼应当属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款的规定，行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。无论是国有土地上房屋征收，还是集体土地上房屋拆迁，通常均存在对被征收或被拆迁房屋价值予以评估的环节，且由征收实施单位或拆迁实施单位依法委托具有相应资质的评估机构组织实施。相关评估机构出具的评估结论是作为被征收人或被拆迁人与有关单位签订补偿安置协议的依据，或者在无法达成协议的情况下，作为有关机关作出补偿决定的依据。对被征收人或被拆迁人的补偿安置利益产生最终影响的，应当是相应补偿安置协议或补偿决定。评估作为补偿安置过程中的一个环节，被征收人或被拆迁人一般不能直接针对其程序或结论的合法性提起行政复议或行政诉讼，而应当在针对补偿安置协议或补偿决定的行政复议或行政诉讼中，将针对评估合法性的质疑作为理由提出，由复议机关或人民法院予以审查。当然，对于国有土地上房屋征收的被征收人，其对评估结果有异议的，还可以依照《国有土地上房屋征收评估办法》的有关规定，在收到分户评估报告后依法申请复核、鉴定。本案中，徐德元因对《仪征市房屋搬迁估价分户报告》不服，向仪征市政府申请行政复议，而根据前述分析，上述《仪征市房屋搬迁估价分户报告》本身既不属于行政复议的受案范围，亦不属于行政诉讼的受案范围。因此，参照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第七款有关原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉的规定，因仪征市政府作出的被诉4号不予受理决定是对徐德元提出的案涉行政复议申请不予受理，且徐德元针对上述《仪征市房屋搬迁估价分户报告》提起行政复议或行政诉讼均不符合受理条件，则徐德元的本案起诉应予以驳回。 需要指出的是，仪征市政府作出的被诉4号不予受理决定，未能载明徐德元依法享有的提起行政诉讼的权利以及起诉期限，但考虑到徐德元提起的本案起诉不符合行政诉讼的起诉与受理条件，故对仪征市政府在制作上述4号不予受理决定时存在的上述问题予以批评指正。综上，徐德元提起本案诉讼，不符合行政诉讼的起诉与受理条件，应予以驳回。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项、第三款规定，裁定：驳回徐德元的起诉。 上诉人徐德元不服，向本院上诉请求撤销一审裁定，改判撤销仪征市政府4号不予受理决定，重新作出行政复议决定。理由是：新城镇政府未经评估就拆除徐德元的房屋，违反《国有土地上房屋征收与补偿条例的规定》。徐德元多次向新城镇政府索要拆迁依据的《征收评估报告》无果后，申请行政复议，新城镇政府才单方委托扬州安信土地房地产评估咨询公司私自制作虚假的《仪征市房屋搬迁估价分户报告》。仪征市政府认定该报告并非新城镇政府作出的具体行政行为，未对徐德元申请复议的具体行政行为进行合法性审查，就对徐德元的行政复议申请不予受理，程序违法。 被上诉人仪征市政府答辩称，《仪征市房屋搬迁估价分户报告》是由扬州安信土地房地产评估咨询有限公司制作，徐德元于2018年12月3日向仪征市政府申请行政复议，仪征市政府于2018年12月7日作出4号不予受理决定并依法向双方送达，适用法律正确，程序合法。请求驳回上诉，维持原裁定。 本院经审理查明的事实与原审裁定认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，徐德元起诉认为新城镇政府使用虚假的《仪征市房屋搬迁估价分户报告》与徐德元签订案涉协议，而评估机构的选择和评估价格异议的解决，属于补偿环节的一个过程性行为，补偿安置协议或补偿决定才会对徐德元的补偿安置利益产生最终影响。徐德元于2015年7月12日与新城镇政府签订案涉协议，并于同日签署搬迁交房单；此后，徐德元又分三次领取了新城镇政府按照前述协议约定支付的补偿款。案涉协议载明的补偿面积等事项与《仪征市房屋搬迁估价分户报告》一致，故该报告系徐德元与新城镇政府进行磋商并签订案涉协议的参考，徐德元在案涉协议已经履行完毕后，要求撤销《仪征市房屋搬迁估价分户报告》，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第六项的规定，不属于行政诉讼的受案范围。因此，仪征市政府对徐德元要求撤销《仪征市房屋搬迁估价分户报告》的复议申请未予受理，并无不当。 综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 刘建功 审 判 员 赵 黎 审 判 员 臧 静 法官助理 杨 光 二〇二〇年六月八日 书 记 员 刘 妍