四川省甘孜藏族自治州中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川33行终2号 上诉人（原审原告）甘孜州华康进出口有限责任公司,住所地：四川省康定市炉城镇向阳街28号。 法定代表人叶茂康，该公司董事长。 委托诉讼代理人苟忠诚，四川都来律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）四川省雅江县住房和城乡建设局，住所地：四川省雅江县木雅广场A幢15楼。 法定代表人张卫星，该局局长。 委托诉讼代理人李小童，四川有度律师事务所律师。 委托诉讼代理人贺秦书，四川中星律师事务所律师。 原审第三人成都市华建房地产开发有限责任公司，住所地：四川省成都市天府新区华阳街道府河路一段30号。 法定代表人刘庆，该公司总经理。 委托诉讼代理人瞿政，四川简法律师事务所律师。 上诉人甘孜州华康进出口有限责任公司因与被上诉人四川省雅江县住房和城乡建设局房屋拆迁管理（拆迁）其他行政行为一案，不服四川省泸定县人民法院（2019）川3322行初3号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年3月12日受理后，依法组成合议庭并于2020年6月2日公开开庭审理了本案。上诉人甘孜州华康进出口有限责任公司（以下简称华康公司）委托诉讼代理人苟忠诚，被上诉人四川省雅江县住房和城乡建设局（以下简称雅江县住建局）副局长王继华，委托诉讼代理人李小童、贺秦书，原审第三人成都市华建房地产开发有限责任公司（以下简称华建公司）委托诉讼代理人瞿政到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院审理查明，2012年9月25日，雅江县房屋征收拆迁办公室（甲方，以下简称雅江县征收办）、第三人华建公司（乙方）作为共同拆迁人与被拆迁人原告华康公司（丙方）签订了《雅江县木雅广场旧城改造项目房屋拆迁补偿协议》（〔2012〕001号）。因当时雅江县征收办尚未成立，被告雅江县住建局在《补偿协议》中的签章栏雅江县征收办位置处加盖了其公章，雅江县征收办代表签字处有时任雅江县住建局长曲米汪修的名字。补偿协议主要内容：“根据国家《城市房屋征收与拆迁条例》《雅江县房屋拆迁安置补偿实施细则》《合同法》等相关政策规定，甲乙丙三方达成如下协议：（丙方）被拆除房屋座落于雅江县原商业局内，房号为A-83号的商业用房，建筑总面积1749.68平方米（以丙方产权证面积为准），原产权性质（用途）为商业用房；其中被拆迁房中办公用房（厂房、酒店用房）1749.68平方米，采取在原片区内进行返还，拟安置在木雅场A幢7-8层，面积1749.68平方米；过渡费按10元／平方米／月补助，计人民币17496.8元／月；装修补偿费计人民币0.00元。其他用房110平方米，一次性作适当补偿人民币88000元；过渡费按月计算，按季度支付，到交房时为止。装修补偿费若有争议时，以共同委托的评估机构的评估价格为准。应返还房屋建筑面积不足被拆除房屋建筑面积的，由甲方按评估价补偿丙方；超过被拆除房屋建筑面积的由丙方按现行市场价购买。交房时间为，本协议签订后28个月内，具体的交房时间提前30天通知为准；过了交房时间若丙方未办理交房手续，甲乙方不再支付丙方的过渡费。本协议及相关文件甲乙丙方三方签字之日生效，协议生效后甲乙丙三方均不得擅自修改或解除协议，如有未尽事宜三方共同协商，作出补充规定，补充规定与本协议具有同等法律效力。” 同日，第三人华建公司作为拆迁人（甲方）与被拆迁人原告华康公司（乙方）又另行签订了《雅江县木雅广场旧城改造项目房屋拆迁补偿协议补充协议》。《补充协议》主要内容：“根据《补偿协议》的相关规定，甲乙双方经过协商就该协议的第一条达成如下补充协议:被拆除房座落于雅江县原商业局内，房号为A-83号的商业用房，建筑总面积1749.68平方米，原产权性质（用途）为商业。经甲乙双方协商同意，甲方对乙方拆迁安置补偿按总额1100万元包干计算（包括土地费、房屋及厂房的过渡费、装修补偿、搬迁费等所有费用），甲方不另行给予任何补偿。甲方对乙方安置补偿方式为，于开发项目完成后返还乙方位于一、二楼的商业铺面约600平方米作价约990万元的资产。在本补偿协议签订10日内支付乙方补偿款110万元（1100万元扣除990万元）。具体安置如下：（1）一楼的商业铺面安置在靠拟建政务中心电梯侧的正面商铺2个（正对县政府办公楼方向），背面4个商铺，一楼商业铺面的总建筑面积约300平方米（含公摊面积，面积以产权机关核定的为准），均价按建筑面积20000元每平方米计算，约600万元（位置详见附图）。（2）二楼的商业铺面安置在靠拟建政务中心电梯侧的正面商铺2个（正对县政府办公楼方向），背面4个商铺，二楼商业铺面的总建筑面积约300平方米（含公摊面积，面积以产权机关核定的为准），均价按建筑面积13000元每平方米计算，约390万元（位置详见附图）。甲方所开发的项目于本协议签订后28个月内，交付返还乙方本协议约定的商业铺面。如甲方逾期未交付返还给乙方的房产，甲方将按商业铺面价格约990万元的本金，支付乙方逾期时间的利息，利息按月息3％执行。甲方同意另行借支390万元给乙方（无息），用于被拆迁房产的还贷及乙方在此项目应该支付的费用，用期一年，须在乙方搬迁完毕10日内借支。乙方同意将本补充协议中安置补偿给乙方的一、二楼约600平方米商铺，作为乙方偿还该借款的390万元的担保。担保保证内容为：如乙方逾期未还清该借款390万元，逾期时间的利息按月息3％执行，并按违约金处理。若甲、乙双方任何一方违反本补充协议，均按违约处理，违约方应按990万元的20％向对方支付违约金。本补充协议经甲、乙双方签字生效，补充协议生效后，甲乙双方均不得擅自修改或解除协议，如有未尽事宜，经双方共同协商，作出补充规定。甲乙双方与雅江县征收办签订的三方协议有冲突的地方，最终解释权以本补充协议为准。” 2012年10月18日，雅江县规划委员会第一期议事纪要第二项决定同意雅江县木雅广场修建详细规划和方案设计。2012年10月30日，雅江县人民政府第五期常务会议纪要第二项通过了雅江县木雅广场征收补偿方案和公告。2012年11月9日，雅江县人民政府“雅府函〔2012〕140号”批复，同意雅江县住建局《关于成立雅江县城市房屋征收补偿办公室的请示》，决定成立雅江县城市房屋征收补偿办公室。明确雅江县征收办设在雅江县住建局，该办公室隶属于雅江县人民政府，属临时性组建机构。该机构具体负责组织实施城市房屋征收补偿工作。请雅江县住建局按相关程序完善管理机制，严格按《国有土地上房屋征收与补偿条例》开展工作。2012年11月16日，雅江县人民政府制定了《雅江县人民政府办公室关于对木雅广场片区改造工程进行征收和补偿的意见》（雅府函〔2012〕16号文）、《雅江县“木雅广场”旧城改造项目房屋征收补偿方案》。发布了《雅江县人民政府关于“木雅广场”改建区域房屋征收公告》。 另查明，雅江县城市房屋征收补偿办公室、雅江县城市房屋征收补偿安置办公室、雅江县房屋征收拆迁办公室属同一机构，即本案中的雅江县征收办。 原告华康公司座落于雅江县原商业局内房号为A-83号的房屋已被拆除。雅江县木雅广场旧城改造房屋已竣工。第三人华建公司已将雅江县木雅场A幢7-8层的房屋出售。买售人系合法取得并已办理了相关产权证书。 庭审中原告华康公司认可已经收到第三人华建公司分别向其支付的110万元和390万元人民币的款项。 原审法院认为，原、被告及第三人在2012年9月25日签订《补偿协议》时雅江县征收拆迁办尚未成立，雅江县住建局在《补偿协议》中雅江县征收拆迁办位置处加盖其公章签订了《补偿协议》，系其真实意表示。雅江县住建局作为一个行政机关应认识到加盖其公章应承担的法律责任。雅江县住建局系《补偿协议》中拆迁方当事人，《补偿协议》中的被拆迁人认为拆迁人未履行协议的情况下将其作为被告提起诉讼，符合合同的相对性原则和法律规定。故，雅江县住建局是本案适格的被告。 根据《最高人民法院关于适用解释》第一百零六条规定“当事人就已经提起诉讼的事项在诉讼过程中或者裁判生效后再次起诉，同时具有下列情形的，构成重复起诉：（一）后诉与前诉的当事人相同；后诉与前诉的诉讼标的相同；（三）后诉与前诉的诉讼请求相同，或者后诉的诉讼请求被前诉裁判所包含。”本案系原告向甘孜州中院提起的行政诉讼，甘孜州中院驳回原告的起诉。原告不服向四川省高院提起上诉，四川省高院指令甘孜州中院继续审理。甘孜州中院在审理过程中指定本案由本院管辖，本院依照甘孜州中院的指定管辖裁定立案受理。故，本案其自始至终是一个案件。原告从未就已经提起诉讼的事项再次起诉，其不构成重复起诉。 关于《补偿协议》的效力问题。行政协议是行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。法院在审理当事人要求履行行政协议的案件中，应将行政协议作为主要证据和依据进行审查。因行政协议具有行政性和合同性，对行政协议效力的审查首先应当适用行政诉讼法关于行政行为合法性的标准进行严格判定。为此需要对行政机关签订行政协议是否符合法定程序、适用法律是否正确、是否有重大且明显违法等问题进行审查。若行政协议存在重大且明显违法，违反法律法规的强制性规定等，应确认无效，不作为履行行政协议的依据。同时还应根据民事法律规范关于合同无效的规定进行审查。本案系房屋征收拆迁补偿的行政争议，国务院于2011年1月19日公布实施的《国有土地上房屋征收与补偿条例》对房屋征收拆迁补偿的要求及协议的签订和履行有明确的规定。该条例第八条、第十条、第十一条、第十二条、第十三条第一款、第十五条、第十九条、第二十五条规定“因公共利益需要确需征收房屋的，由市、县人民政府作出征收决定。房屋征收部门拟订征收补偿方案，报市、县人民政府。市、县人民政府予以公布并征求公众意见。旧城区改造征收房屋的，多数被征收人认为征收补偿方案不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的，市、县人民政府还应组织由被征收人和公众代表参加的听证会。作出征收决定的市、县人民政府还应进行社会稳定风险评估。征收补偿费用应当足额到位，专户存储，专款专用。作出房屋征收决定后应及时公告。房屋征收部门应对房屋征收范围内的房屋权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，并公布调查结果。对房屋价值的补偿应与被征收人协商或随机选定的房地产评估机构评估确定。房屋征收部门与被征收人依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。”以上这些规定是行政法规对国有土地上房屋征收补偿的强制性规定。本案中的《补偿协议》是在对木雅广场旧城改造的基础上签订的，是为了实现行政管理和公共服务目标而签订的具有行政法上权利义务内容的行政协议。但在签订该协议时，雅江县人民政府尚未制定和通过雅江县木雅广场修建规划和设计方案，尚未作出房屋征收决定，尚未制定房屋征收补偿方案，尚未发布征收补偿公告。房屋征收补偿费用也未到位，未对应征收范围内的房屋权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，并公布调查结果，对被征收房屋价值未选定房地产评估机构评估。因本案的房屋征收拆迁补偿行为发生在《国有土地上房屋征收与补偿条例》公布实施以后，应适用该行政法规的规定。但是，雅江县人民政府在未开展《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的程序和义务的情况下，原、被告、第三人就自行协商签订了《补偿协议》。并且约定了被拆迁房屋的产权、面积、房屋用途、产权调换房屋的地点和面积、过渡费、其他用房的面积和补偿费等拆迁补偿事项，协议约定的事项明显没有法律和事实依据，该协议明显违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》的强制性规定。《中华人民共和国行政诉法》第六条规定“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查”，本案案涉《补充协议》属于《中华人民共和国行政诉法》第七十五条规定的“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形”的无效行政行为。同时，《中华人民共和国合同法》第五十二条规定“有下列情形之一的，合同无效：（五）违反法律、行政法规强制性规定的。”故，原、被告、第三人签订的《补偿协议》因没有法律和事实依据，违反了法律法规的强制性规定，属无效的行政协议。 关于《补充协议》的效力问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定拆迁安置补偿的主体只能是行政机关，企业不能作为拆迁安置补偿的主体实施拆迁安置补偿行为。本案中第三人华建公司作为拆迁方与被拆迁方原告华康司另行签订的《补充协议》，是两个平等的民事主体签订的民事协议，不具有行政协议的属性。本院现审理的是不依法履行行政协议的行政案件，《补充协议》不在本院审理范围之内。且第三人华建公司已就该《补充协议》中相关内容在成都市天府新区人民法院提起了民事诉讼。所以，对《补充协议》不予审查。 因《补偿协议》属无效的行政协议，原告华康公司依照该协议要求被告雅江县住建局赔偿其因不履行该协议，违约所造成的损失的诉讼请求缺乏法律与事实依据，依法不予支持。 综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十五条、《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项的规定，判决如下：驳回甘孜州华康进出口有限责任公司的诉讼请求。案件受理费50.00元，由甘孜州华康进出口有限责任公司负担。 上诉人华康公司上诉称：1.一审认定《补偿协议》属于无效协议，但未向上诉人进行释明，违反程序规定。根据相关法律规定，当事人主张的法律关系的性质或者民事行为的效力与人民法院根据案件事实作出的认定不一致的，人民法院应当告诉当事人可以变更诉讼请求。但在一审中，合议庭未告知上诉人可以变更诉讼请求，直接以行政协议的无效性，判决驳回上诉人的请求，属程序违法；2.一审中，法院依职权调取了《补偿协议》所涉安置房的情况以及相关文件等证据材料，并进行质证。查明应当交付给上诉人的安置房已经转让给第三人，上诉人考虑到房屋的交付事实上已无法完成，上诉人同意变更诉讼请求，并在期限内提交了变更后的诉讼请求文书，按规定缴纳了诉讼费用。庭审中，上诉人对诉讼请求数额涉及的细节进行详细的阐述，并经过质证。但一审作出的判决，对此只字不提，回绝应当涉及到的实体内容，将案件的处理悬于不明状态。综上，请求依法撤销四川省泸定县人民法院（2019）川3322行初3号行政判决；依法发回重审或者改判；判令被上诉人承担一、二审诉讼费用。 被上诉人雅江县住建局答辩称：1.根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十二条规定，人民法院经审理认为行政协议无效的，应当向原告释明。但是，第二十八条规定，2015年5月1日后订立的行政协议发生纠纷的，适用行政诉讼法及本规定。第二十九条规定，本规定自2020年1月1日起施行。最高人民法院以前发布的司法解释与本规定不一致的，适用本规定。本案涉及到行政协议于2012年9月25日签订，并不适用该司法解释。2.一审对上诉人变更后的诉讼请求非常重视。上诉人在变更诉讼请求后，一审给予了上诉人举证时间，庭审中进行了质证。由于一审认为补偿协议本身无效，因此对于上诉人按协议有效为前提提出的诉讼请求根本无法作出评价。3.上诉人不顾事实无理缠诉，向雅江县人民政府、雅江县住建局提出数倍于房屋价值的赔偿要求，并以拆迁房屋涉及当地农牧民、缓和社会矛盾、维护司法和谐等相要挟，欲达到非法索取钱财的目的。综上，请求二审驳回华康公司的上诉，维持原判决。本案一、二审诉讼费用由上诉人华康公司承担。 第三人华建公司述称：1.无论补偿协议还是补充协议，其内容客观真实，都是各方当事人真实意思的表示，但因签订主体不符合法律规定，导致合同无效；2.雅江县政府、雅江县住建局、华建公司按照协议履行合同，没有任何违约责任，由于华康公司的无理折腾，安置给华康公司的房屋一直空置，给华建公司造成了巨大损失，该损失应当由华康公司承担。综上，请求二审驳回华康公司的上诉，维持原判。 二审经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，一审认定的事实清楚，本院予以确认。 本院认为，一、关于雅江县住建局、华康公司、华建公司三方签订的《房屋拆迁补偿协议》效力问题。 《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条、第十条、第十一条、第十二条、第十三条第一款、第十五条、第十九条、第二十五条对房屋征收拆迁补偿的要求及协议的签订和履行有明确的规定。本案中，雅江县住建局、华康公司、华建公司在雅江县人民政府尚未制定和通过雅江县木雅广场修建规划和设计方案，尚未作出房屋征收决定，尚未制定房屋征收补偿方案，尚未发布征收补偿公告，房屋征收补偿费用也未到位，未对应征收范围内的房屋权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记及对被征收房屋价值未选定房地产评估机构评估，即案涉项目房屋征收行为尚未启动，三方即签订了〔2012〕001号《雅江县木雅广场旧城改造项目房屋拆迁补偿协议》，并且约定了被拆迁房屋的产权、面积、房屋用途、产权调换房屋的地点和面积、过渡费、其他用房的面积和补偿费等拆迁补偿事项。该协议的签订没有法律和事实依据，违反法律、行政法规的强制性规定。一审法院认定案涉《补偿协议》为无效行政协议的事实及适用法律、法规正确，且上诉人、被上诉人、第三人在二审中均表示对一审认定《补偿协议》无效无异议。 二、关于华康公司、华建公司双方签订的《补充协议》是否属于本案受理的范围问题。 根据《中华人民共和国行政诉讼法》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定,拆迁安置补偿的主体只能是行政机关，企业不能作为拆迁安置补偿的主体实施拆迁安置补偿行为。《补充协议》是华康公司、华建公司两个平等的民事主体之间签订的民事协议，不具有行政协议的属性，不在本案审查范围之内。双方当事人如对《补充协议》有争议，可通过民事诉讼途径另行主张。 三、关于一审法院是否应当向原告法律释明的问题。 华康公司诉雅江县住建局不履行行政协议一案，一审法院2019年3月18日立案，于2019年10月30日公开开庭进行了审理，并于2019年12月23日作出判决。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十九条“本规定自2020年1月1日起施行。最高人民法院以前发布的司法解释与本规定不一致的适用本规定。”的规定，一审法院在《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》实施前径行作出行政协议无效的认定，并不违反未向原告释明的相关规定，不属程序违法。 综上，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50.00元，由上诉人甘孜州华康进出口有限责任公司负担。 本判决为终审判决。 审判长  袁军 审判员  谭伟 审判员  王彤 二〇二〇年六月八日 书记员  马净 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……