山东省德州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）鲁14行终74号 上诉人（原审原告）陈功合，男，1968年9月15日出生，汉族，住山东省齐河县。 委托代理人尚易，北京市拓夫律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）齐河县人民政府，所在地址齐河县城区齐心大街33号。 法定代表人滕双兴，县长。 出庭负责人李德刚，副县长。 委托代理人杨茂峰，齐河县司法局工作人员。 委托代理人李艳艳，齐河县司法局工作人员。 被上诉人（原审被告）齐河县祝阿镇人民政府,所在地址山东省齐河县祝阿镇小周村807号。 法定代表人崔良才，镇长。 出庭负责人孟庆河，副镇长。 委托代理人马国立，山东鲁泉律师事务所律师。 被上诉人（原审第三人）齐河县祝阿镇刘王村民委员会,所在地址齐河县祝阿镇刘王村。 法定代表人傅立勇，该村委会主任。 出庭负责人付思荣，该村党支部书记。 委托代理人马国立，山东鲁泉律师事务所律师。 上诉人陈功合因与被上诉人齐河县人民政府（以下简称齐河县政府）、齐河县祝阿镇人民政府（以下简称祝阿镇政府）、齐河县祝阿镇刘王村民委员会（以下简称刘王村委会）行政强制一案，不服山东省禹城市人民法院（2019）鲁1482行初13号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案，上诉人陈功合委托代理人尚易，被上诉人齐河县政府负责人李德刚及委托代理人杨茂峰，被上诉人祝阿镇政府负责人孟庆河及委托代理人马国立，被上诉人刘王村委会负责人付思荣及委托代理人马国立到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院审理查明，2019年1月18日，齐河县政府作出齐政字[2019]17号批复，同意刘委会收回陈功合、怀务产、怀务民、徐天桥、怀其富、付绪君、傅立民7户的集体土地使用权。2019年1月29日，原告在刘的院落被拆除。诉讼中，两被告均否认实施了强拆行为，被告祝阿镇政府及第三人刘委会均认可系第三人拆除了原告院落。2019年5月21日，山东省人民政府作出鲁政土字（2019）369号建设用地批件，同意征收齐河县祝阿镇刘王村土地12.2744公顷。 原审法院认为，原告主张被告对其涉案房产进行了拆除，两被告均不认可，原告亦未能提供有效证据证实两被告实施了强拆行为。另外，原告在刘王村的院落是在被告齐河县政府作出[2019]17号批复后被拆除，第三人主张其是在原告院落被齐河县政府批复收回集体的情况下，实施了对原告院落的拆除。综上，原告主张被告实施了对其涉案院落的拆除行为缺乏事实根据。据此，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回原告陈功合的起诉。案件受理费50元，退还原告陈功合。 上诉人陈功合不服原审裁定，提起上诉，请求：撤销山东省禹城人民法院（2019）鲁1482行初13号行政裁定书，依法发回重审，对本案进行实体审理。事实与理由：第三人刘委会虽自认拆除原告房屋，但应认定为在被告齐河县政府项目征收拆迁中，基于共同意思联络、共同参与下实施的强制拆除。一、上诉人房屋所在地刘王村涉及被上诉人齐河县政府主导的饮食小镇项目。首先，在饮食小镇项目获批之前，被上诉人已规划饮食小镇项目，并处于流程审批中。根据上诉人提供的德州市发展和改革委员会信息公开答复、齐河县发展和改革局信息公开回执、德州市规划局政府信息告知书、齐河县规划局信息公开函可知，上诉人房屋所在地刘涉及饮食小镇项目。同时，结合祝阿镇政府《关于协调配合停电的函》的内容可知，在齐河县政府的部署下，由祝阿镇政府来实施对刘的整村拆迁。其次，在饮食小镇项目获批之前，被上诉人已开工建设饮食小镇项目。根据上诉人提供的中建八局第一建设有限公司新闻、中国建筑第八工程局施工现场照片，并结合《泉城中华饮食文化小镇项目一期启动区简介》、《泉城中华饮食文化小镇项目一期简介》、《泉城中华饮食文化小镇项目总规划简介》、《中国驿泉城中华饮食文化小镇景点介绍》、《中国驿文化墙》可知，饮食小镇项目已于2018年10月15日开工，早于山东省人民政府于2019年5月21日作出鲁政土字（2019）369号建设用地批件的时间。最后，上诉人房屋所在土地最终用途为饮食文化小镇项目，第三人虽主张拆除上诉人房屋是用于所谓的古城苑二期安置房建设，但根据一审法院现场核实情况可知，并没有用于古城苑二期安置房建设。综上，上诉人房屋所在土地是用于被上诉人主导的饮食小镇项目。二、齐河县政府假借第三人刘委会名义，以村民自治的形式征收上诉人土地。上文已述，被上诉人齐河县政府主导的饮食小镇项目处于程序报批过程中就已开工建设。第三人刘委会假借村民自治形式捏造所谓的古城苑二期安置房项目，以达成配合齐河县政府顺利征收上诉人土地及房屋的目的。同时，齐河县政府与第三人刘委会自导自演，作出了齐政字[2019]17号批复，以此收回上诉人土地。此时第三人刘村委会的“村民自治”已不再自治，完全成为齐河县政府违法征收上诉人土地及房屋的傀儡工具。三、对上诉人房屋的拆除不应当认定系第三人刘委会自主实施，应当认定系职权主体与非职权主体在市政项目征收拆迁中基于共同意思联络、共同参与下实施的强制拆除。结合本案证据，拆除上诉人房屋的行为系饮食小镇项目需要，上诉人所占土地也被用于饮食小镇建设，此类项目的用地与征收拆迁工作应当根据土地性质的不同，分别依照《中华人民共和国土地管理法》或《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的条件和程序进行；征收拆迁与征收补偿事宜均属公权力职权范畴，职权之所在，即义务之所在，也即责任之所在，并不宜假以村民自治形式进行。即使对因历史原因形成的城中村改造，村民会议或村民代表会议可以在《中华人民共和国村民委员会组织法》规定的权限范围内议决涉及村民利益的相关事项，村民也应遵照执行；但是，村民会议或者村民代表会议决定不得与宪法、法律、法规和国家政策相抵触，不得侵犯村民的人身权利和财产权利。申言之，在现行土地和房屋征收补偿法律法规框架内，基于“旧城改造”“村改居”或者“新城镇建设”等实际需要，村民会议或者村民代表会议可以在符合上位法规定前提下，通过村民自治方式决定建设项目和补偿事项，并可通过签订协议等方式解决补偿安置问题；但在未经协商一致情况下，村民委员会等自治组织即单方采取强制拆除等方式则涉嫌违法。《中华人民共和国行政强制法》《中华人民共和国土地管理法》《国有土地上房屋征收与补偿条例》等法律法规，对强制搬迁合法房屋的步骤、程序和方式有具体明确的规定，并未规定村民委员会等自治组织有权实施强制搬迁和强制拆除。第三人刘委会在一审期间虽承认系其自行实施强制拆除，但结合法律规定和全部在案证据以及土地的最终用途等情况综合判断，对上诉人房屋的强制拆除，不应当认定系第三人刘村委会自主实施，而应当认定系职权主体与非职权主体在市政项目征收拆迁中基于共同意思联络、共同参与下实施的强制拆除。被诉强制拆除行为虽然形式上表现为第三人刘村委会实施，但村民委员会等自治组织仅系行政机关的行政助手和行政辅助者，犹如其“延长之手”。一审法院在上诉人已经提供初步证据证明强制拆除行为虽以第三人刘村委会名义实施，但显然系法定的职权主体基于征收职权组织实施的情况下，仅以第三人刘村委会自认实施强制拆除为由，否定被上诉人齐河县政府、被上诉人祝阿镇政府为适格被告，系对法律规定的错误理解，也有违职权法定原则。综上所述，一审法院认定事实不清，适用法律不当，严重损害上诉人的合法权益。应依法发回重审进行实体审理。 被上诉人齐河县政府答辩称，原审行政裁定认定事实清楚、适用法律正确，依法应予维持。原审法院认定上诉人主张答辩人实施了对上诉人院落的行为缺乏事实依据，该认定符合实际情况。刘因公益事业建设向答辩人申请收回被答辩人的集体土地使用权，答辩人依法作出批准收回决定后刘委会组织人员将其房屋拆除，对涉案房屋实施拆除的主体是刘委会，系村民自治行为，答辩人并未参与房屋的拆除行为。 被上诉人祝阿镇政府答辩称，原审行政裁定书认定事实清楚、适用法律正确，依法应予维持。原审法院认定上诉人主张答辩人实施了对上诉人院落的行为缺乏事实依据，该认定符合实际情况。涉案房屋院落的拆除系第三人刘村民委员会因整村搬迁而实施的村民自治行为，和答辩人无关。刘因公益事业建设申请收回被答辩人的集体土地使用权，齐河县政府批准收回后，刘委会组织人员将其房屋拆除，对涉案房屋实施拆除的主体是刘委会，系村民自治行为，答辩人并未参与房屋拆除行为。 被上诉人刘委会答辩称，原审裁定认定事实清楚、适用法律正确，依法应予维持。上诉人的房屋拆除系答辩人依据齐河县政府作出的《关于同意刘收回陈功合、怀务产等7户集体土地使用权的批复》（以下简称“《批复》”）所实施的，该拆除行为合法。本村因公益事业建设向齐河县政府申请收回上诉人的集体土地使用权，齐河县政府依据《中华人民共和国土地管理法》第六十五条之规定批准收回集体土地使用权，作出的《批复》于法有据。齐河县政府作出《批复》后，上诉人在限期内没有履行，且经催告后仍不履行，同时不领取补偿款，故答辩人在催告、提存后依法实施了拆除行为。综上所述，涉案土地使用权已被依法批准收回，补偿到位，且在履行催告义务后实施了该行为，符合法律规定，未侵犯上诉人合法权益，应驳回其上诉请求。 本院经审理查明，上诉人提供的泉城中华饮食文化小镇项目（以下简称饮食文化小镇）总规划简介、饮食文化小镇一期项目简介及图片等证据，证明该项目由山东省土地发展集团与齐河县政府共同打造，饮食文化小镇一期项目建设地点位于山东省齐河县祝阿镇刘王村，即上诉人所在村庄。上诉人提供的祝阿镇政府向齐河县祝阿镇供电所出具的关于配合协调停电的函，载明根据齐河县委、县政府关于加快高铁大道和饮食文化小镇建设的部署安排，祝阿镇政府对刘实施整村拆迁，要求该供电所对刘予以停电。 本院查明其他事实同原审裁定认定事实一致。 本院认为，上诉人提供的证据，能够初步证明被上诉人祝阿镇政府按照齐河县委、政府的部署安排，对包括上诉人房屋在内的刘实施整村拆迁，上诉人涉案房屋在该拆迁过程中被拆除。山东省人民政府作出的鲁政土字（2019）369号建设用地批复文件载明同意征收该村土地，也表明该村土地存在被征收行为。虽然刘委会承认涉案房屋系其拆除，但其亦承认拆除行为依据齐河县政府作出的《批复》而进行，同时，祝阿镇政府向齐河县祝阿镇供电所出具的关于配合协调停电的函载明，根据县委、县政府的部署对刘实施整村拆迁，因此，刘委会的拆除行为是由哪一行政机关安排进行的，并应对拆除行为承担相应责任，需在进一步审理后确定。原审法院在事实不清的情况下，裁定驳回起诉错误，依法应予撤销。 综上，上诉人上诉理由成立，本院应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下： 一、撤销山东省禹城市人民法院（2019）鲁1482行初13号行政裁定； 二、本案指令山东省禹城市人民法院继续审理。 审判长  许本海 审判员  师延锋 审判员  宋冬梅 二〇二〇年六月三日 法官助理杨晓婧 书记员袁娜 书记员周晓萌