北京市高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）京行申1679号再审申请人（一审原告、二审上诉人）天津市生态环境局，住所地天津市南开区复康路17号。法定代表人温武瑞，局长。委托代理人司伟，天津市生态环境局工作人员。委托代理人郑艳洁，天津金诺律师事务所律师。再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）倪恩纯，男，1967年12月13日出生，汉族，住天津市东丽区。一审第三人普利司通（天津）轮胎有限公司，住所地天津市北辰区。法定代表人藤原朗裕，总经理。委托代理人郝婕，北京汇融（天津）律师事务所律师。委托代理人高峰，北京汇融（天津）律师事务所律师。再审申请人天津市生态环境局（以下简称生态环境局）因环保行政管理一案，不服天津铁路运输法院（以下简称一审法院）作出的（2017）津8601行初7号行政判决，以及北京市第四中级人民法院（以下简称二审法院）作出的（2019）京04行终4号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。经审理查明，1997年1月，倪恩纯入职天津锦湖轮胎有限公司工作，2000年普利司通（天津）轮胎有限公司（以下简称普利司通公司）收购天津锦湖轮胎有限公司。2004年起倪恩纯在普利司通公司压延车间大压延导开岗位工作，该工作岗位系放射性工作。2014年3月，倪恩纯被诊断为多发性骨髓瘤。2015年2月10日，倪恩纯至生态环境局进行举报要求1.出示购置、安装PT机未规定到环保部门备案的法律文件；2.2009年接受单位委托对普利司通公司进行监测，哪部法律规定接收委托监测时不需要单位出示辐射安全许可证；3.对普利司通公司无辐射安全许可证使用PT机10年，要求查处。2015年2月26日，生态环境局对倪恩纯反映的上述三个问题予以答复，答复内容中包括“对普利司通公司2004至2014年期间无证使用射线装置的行为基本属实，下一步将依法进行调查处理，并将情况及时告知。”2015年6月7日，倪恩纯向生态环境局申请公开对普利司通公司十年无《辐射安全许可证》的处罚结果。2015年6月17日，生态环境局以183号政府环境信息公开告知书答复，内容为：“2015年4月对普利司通公司安装并使用射线装置项目未依法办理竣工环境保护验收手续进行了处罚（津市环罚字【2015】19号）。关于对该公司的处罚情况已经在网站公示。在此之前，普利司通公司使用射线装置未有处罚信息。”2016年5月18日，倪恩纯向生态环境局申请公开从2004年至2013年底对普利司通公司PT机的日常监查记录。2016年6月6日，生态环境局以108号政府环境信息公开告知书予以答复，内容为“经查证，没有2004年至2013年底对普利司通公司PT机的日常监查记录，无相关政府信息”。2015年，倪恩纯还向天津市北辰区安全生产监督管理局进行过举报，该局予以了回复，内容包括“《辐射安全许可证》由环保部门发放，应由相关部门管辖”。此外，倪恩纯曾分别向天津市北辰区人民法院、天津市滨海新区人民法院提出过劳动合同纠纷诉讼，上述法院在判决书中均确认了倪恩纯自2004年在普利司通公司放射性岗位工作的事实。另查明，普利司通公司于2004年3月购入电子加速器（又称PT机）一台，于2004年9月购入X-ray射线检测系统及X射线行传感照相机各一台。这3台设备于2004年10月开始调试安装投入使用。普利司通公司委托天津市辐射环境管理所对PT机、X射线探伤机周围辐射环境进行监测。2009年2月17日，天津市辐射环境管理所出具监测报告一份。2009年4月2日，普利司通公司向生态环境局提出报批PT机、X-ray检测系统项目环境影响报告表的请示。2009年6月11日，生态环境局出具了《关于普利司通公司PT机、X射线检测系统核技术应用项目环境影响报告表的批复》。2016年，普利司通公司两次因运行中的燃油锅炉排放二氧化硫和氮氧化物超过天津市规定的排放标准，而被天津市北辰区环境保护局给予行政处罚。倪恩纯不服上述行政处罚，向一审法院提起行政诉讼，请求依法确认生态环境局未对普利司通公司放射性同位素、射线装置的安全和防护工作履行法定监督管理职责的行为违法并承担案件受理费。一审法院经审理，判决生态环境局自2009年至2013年底未对普利司通公司射线装置的安全和防护工作履行法定监督管理职责的行为违法；驳回倪恩纯其他诉讼请求。生态环境局不服一审判决，上诉至二审法院。二审法院另查明，2009年1月，普利司通公司向生态环境局递交环评报告，2009年4月2日提出申请，2009年6月11日获得生态环境局的批复。2012年2月，普利司通公司购入1台X射线检测机。2014年1月取得环评批复，2014年3月，普利司通公司就其所购入的4台射线设备提交办理辐射许可证申请。2014年6月20日，生态环境局向普利司通公司颁发津环辐证[00639]《辐射安全许可证》。一审期间“天津市环境保护局”名称变更为“天津市生态环境局”。二审法院认为本案有以下三个争议焦点问题：一、倪恩纯是否具有诉讼主体资格；二、倪恩纯起诉是否超过起诉期限；三、生态环境局是否具有法定职责以及是否存在未依法履行职责的情形。第一、关于倪恩纯是否具有诉讼主体资格的问题。二审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。由于行政行为既包括作为，也包括不作为，故行政行为侵犯公民合法权益，既可以由行政机关积极作为引起，也可以由行政机关消极不作为引起。本案中，普利司通公司的放射性装置在未经验收、未取得辐射安全许可的情况下即投入使用，倪恩纯在普利司通公司放射性岗位工作多年并在此期间被诊断为多发性骨髓瘤。生态环境局作为具有监督管理职责的机关，没有相应期间的日常监查记录等证据证明其已履行监管职责。在此情况下，倪恩纯认为因生态环境局不履行监管职责使自己的合法权益遭受侵害，其有权提起行政诉讼，具有诉讼主体资格。第二、关于倪恩纯起诉是否超过起诉期限的问题。二审法院认为，根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十六条规定，公民、法人或者其他组织依照行政诉讼法第四十七条第一款的规定，对行政机关不履行法定职责提起诉讼的，应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出。《放射性同位素与射线装置安全和防护条例》（2005年）第四十六条第一款规定，县级以上人民政府环境保护主管部门和其他有关部门应当按照各自职责对生产、销售、使用放射性同位素和射线装置的单位进行监督检查。本案中，生态环境局作为县级以上人民政府环境保护主管部门，对使用射线装置的单位具有监管职责。普利司通公司自2004年安装使用射线装置直至2014年才取得4台射线装置的辐射安全许可证，在此10年期间有3台射线装置始终处于使用过程中。倪恩纯在2014年患病后，开始关注普利司通公司使用射线装置的情况，并采取各种方式到生态环境局要求取得相关信息，并申请信息公开等，说明普利司通公司违法行为一直存在，相应环保部门的监督管理职责也一直存续，没有届满时间段的强制规定。故倪恩纯本次诉讼未超过起诉期限。第三、关于生态环境局是否具有法定职责以及是否存在未依法履行职责情形的问题。二审法院认为，根据《放射性同位素与射线装置安全和防护条例》（2005年）第四十六条第一款的规定，县级以上人民政府环境保护主管部门和其他有关部门应当按照各自职责对生产、销售、使用放射性同位素和射线装置的单位进行监督检查。本案中，普利司通公司于2004年将3台射线装置安装投入使用，2009年1月递交环评报告，2009年6月生态环境局予以批复，内容包括“使用上述射线装置必须依法取得《辐射安全许可证》”，“要求企业每年1月31日前向市环保行政主管部门报送安全和防护状况年度评估报告。”并“请天津市辐射环境管理所负责该辐射应用项目实施过程中辐射环境保护的监督检查工作。”在上述报告出具前，生态环境局所属的天津市辐射环境管理所到现场对普利司通公司的射线装置进行了监测并出具监测报告。根据上述事实并结合相关法律规定，生态环境局作为市级环保部门，属于县级以上环境保护主管部门，同时作为普利司通公司环境影响评价文件的审批部门，其具有相应的监督检查职责，其亦未举证证明不同层级环境保护主管部门的具体分工，故不能排除其监管职责。作为对使用射线装置的单位具有监管职责的部门，生态环境局在2009年普利司通公司申请射线装置环境影响报告的行政许可时，就应当知道该企业有安装使用射线装置的计划，对该企业应该更加予以关注、加强监管。而生态环境局未及时发现该企业射线装置未经验收使用的事实，监督管理上存在疏漏。对于2009年之前普利司通公司使用射线装置的情况，企业没有任何的申报行为，没有任何相关人员举报或信访的情况，也没有证据证实生态环境局知道或者应当知道的情形，故不存在违法不作为的情况。2014年1月，普利司通公司取得了生态环境局所作的环评批复；2014年6月20日，生态环境局向普利司通公司颁发《辐射安全许可证》，可以认为在2014年生态环境局履行了相应的检查管理责任。故自2009年至2013年底，生态环境局存在对普利司通公司使用放射装置的情况关注不够、监管不足、未履行相应的法定监督管理职责的情形。综上，二审法院认为一审法院认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法，应予维持。生态环境局的上诉理由不能成立，对其上诉请求予以驳回。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，判决驳回上诉，维持一审判决。生态环境局向本院提起再审申请，请求本院撤销一、二审法院判决。主要理由如下：第一，一、二审法院未查明案件基本事实，主要证据不足。一、二审法院未查明被申请人个人权益受损的事实，未对第三人提交的关键性证据予以认定，错误认定被申请人合法权益遭受侵害与申请人不履行职责之间具有因果关联。第二，一、二审法院违背立法本义，错误认定申请人具有监管责任。第三，一、二审法院违法认定行政诉讼未超过起诉期限。被申请人提起一审诉讼显已超过法定期限，一审法院应当裁定驳回起诉。普利司通公司向本院述称，被申请人倪恩纯所患疾病与第三人工作环境无关；生态环境局对普利司通公司进行了监管，履行了监管责任。请求本院依法支持再审申请人的诉讼请求。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。行政行为既包括作为，也包括不作为，故行政行为侵犯公民合法权益，既可以由行政机关积极作为引起，也可以由行政机关消极不作为引起。本案中，基于普利司通公司的放射性装置在未经验收、未取得辐射安全许可的情况下即投入使用，因倪恩纯在该公司放射性岗位工作多年并在此期间被诊断为多发性骨髓瘤。鉴于生态环境局作为具有监督管理职责的机关，在涉案相应期间，没有日常监查记录等证据，未尽其履行监管之职责。故倪恩纯认为因生态环境局不履行监管职责使其合法权益遭受侵害而有权提起行政诉讼，一、二审法院认为倪恩纯具有诉讼主体资格，并无不当，本院应予支持。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十六条规定，公民、法人或者其他组织依照行政诉讼法第四十七条第一款的规定，对行政机关不履行法定职责提起诉讼的，应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出。《放射性同位素与射线装置安全和防护条例》（2005年）第四十六条第一款规定，县级以上人民政府环境保护主管部门和其他有关部门应当按照各自职责对生产、销售、使用放射性同位素和射线装置的单位进行监督检查。本案中，生态环境局作为县级以上人民政府环境保护主管部门，对使用射线装置的单位具有监管职责。普利司通公司自2004年安装使用射线装置直至2014年才取得4台射线装置的辐射安全许可证，在此10年期间有3台射线装置始终处于使用过程中。倪恩纯在2014年患病后开始关注普利司通公司使用射线装置的情况，并采取各种方式到生态环境局要求取得相关信息，并申请信息公开等，说明普利司通公司违法行为一直存在，相应环保部门的监督管理职责也一直存续，没有届满时间段的强制规定。故一、二审法院认定倪恩纯本次诉讼未超过起诉期限是正确的。根据《放射性同位素与射线装置安全和防护条例》（2005年）第四十六条第一款的规定，县级以上人民政府环境保护主管部门和其他有关部门应当按照各自职责对生产、销售、使用放射性同位素和射线装置的单位进行监督检查。本案中，普利司通公司于2004年将3台射线装置安装投入使用，2009年1月递交环评报告，2009年6月生态环境局予以批复，内容包括“使用上述射线装置必须依法取得《辐射安全许可证》”，“要求企业每年1月31日前向市环保行政主管部门报送安全和防护状况年度评估报告。”并“请天津市辐射环境管理所负责该辐射应用项目实施过程中辐射环境保护的监督检查工作。”在上述报告出具前，生态环境局所属的天津市辐射环境管理所到现场对普利司通公司的射线装置进行了监测并出具监测报告。据此并结合相关法律规定，生态环境局作为市级环保部门，且作为普利司通公司环境影响评价文件的审批部门，其具有相应的监督检查职责。作为对使用射线装置的单位具有监管职责的部门，生态环境局在2009年普利司通公司申请射线装置环境影响报告的行政许可时，应知道该企业有安装使用射线装置的计划，对该企业应该更加予以关注、加强监管。而生态环境局未及时发现该企业射线装置未经验收使用的事实，监督管理上存在疏漏。鉴于2009年之前普利司通公司使用射线装置的情况，企业没有任何的申报行为，没有任何相关人员举报或信访的情况，也没有证据证实生态环境局知道或者应当知道的情形，故不存在违法不作为的情况。但2014年1月，普利司通公司取得了生态环境局所作的环评批复；2014年6月20日，生态环境局向普利司通公司颁发《辐射安全许可证》，可认为在2014年生态环境局履行了相应的检查管理责任。故自2009年至2013年底，生态环境局存在对普利司通公司使用放射装置的情况关注不够、监管不足、未履行相应的法定监督管理职责的情形。综上，生态环境局的再审申请理由不能成立，其再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条的规定，依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十六条第二款规定，裁定如下：驳回天津市生态环境局的再审申请。审 判 长 赵宇晖审 判 员 支小龙审 判 员 刘天毅二〇二〇年六月四日法官助理 唐珊珊书 记 员 周 晶