湖北省武汉市蔡甸区人民法院行 政 判 决 书（2019）鄂0114行初39号原告武汉观湖生态农林发展有限公司，住所地武汉市蔡甸区奓山街一致村，统一社会信用代码914201145879981988。法定代表人孙红超，该公司执行董事兼总经理。委托代理人张勇，武汉观湖生态农林发展有限公司常务副总经理。委托代理人王超，湖北我们律师事务所律师。被告武汉市蔡甸区自然资源和规划局，住所地武汉市蔡甸区蔡甸大街219号，统一社会信用代码114201140108923561。法定代表人程明华，该局局长。委托代理人章琦，该局副局长。委托代理人顾晓军，湖北今天律师事务所律师。被告武汉市蔡甸区人民政府，住所地武汉市蔡甸区知音湖大道18号，统一社会信用代码11420114568386444C。法定代表人郝胜勇，该政府区长。委托代理人周虹，湖北人言律师事务所律师。委托代理人陈雯，武汉市蔡甸区司法局工作人员。原告武汉观湖生态农林发展有限公司(以下简称观湖生态公司)与被告武汉市蔡甸区自然资源和规划局（以下简称区自然资源局）、武汉市蔡甸区人民政府（以下简称蔡甸区政府）土地行政管理行政处罚一案，本院于2019年8月16日受理后，依法组成合议庭，于2019年11月21日公开开庭进行审理。原告的委托代理人张勇、王超，被告区自然资源局的委托代理人章琦、顾晓军，被告蔡甸区政府的委托代理人周虹、陈雯到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年4月11日，被告区自然资源局向原告观湖生态公司下达了蔡自然资规罚(2018)01132号行政处罚决定书并于4月12日送达。原告不服，向被告蔡甸区政府申请行政复议，被告蔡甸区政府于2019年8月1日作出蔡政复决（2019）28号行政复议决定书，维持了蔡自然资规罚（2018）01132号《行政处罚决定书》。原告观湖生态公司诉称,原告关联企业武汉观湖酒号酒店管理有限公司与奓山街一致村村委会签订《土地流转承包合同》，依约取得约1000亩农用耕地的承包经营权，用于农林业科技园艺开发及农林业种植和养殖。2016年10月5日，原告与奓山街一致村、奓山街办事处三方签订《设施农用地土地使用协议书》，租赁设施农用地面积5000平方米。同时，原告与一致村委会签订了《设施农用地土地复垦协议书》。2016年12月8日，原告将以上投资项目报经奓山街办事处、蔡甸区农委批准，并由蔡甸区发改委备案。2016年12月23日，原告向武汉市蔡甸区国土规划局、区农委、奓山街办事处提交了《关于武汉观湖生态农林发展有限公司申请设施农用地的报吿》，投资1000余万元，新建美丽乡村农业生态示范园区建设项目，并申请建设砖混结构的农业用房5000平方米和50个可移动集装箱改造临时看护房、泵站电力设备等农业配套设施。以上申请农用地的报告经由上述部门逐级审批同意，同时取得了湖北省发展和改革委员会美丽乡村农业生态示范园建设投资项目备案证。2019年4月11日，被告区自然资源局向原告送达了蔡自然资规罚(2018)01132号行政处罚决定书。原告不服，向蔡甸区政府申请行政复议。蔡甸区政府于2019年8月1日作出蔡政复决（2019）28号行政复议决定书予以维持。原告依法取得该项目承包土地经营权，签订了土地承包经营合同，办理了项目投资的相关审批和备案手续，符合《国土资发（2014）127号》文件“合理界定设施农用地范围”的规定，原告所建房屋目的是为了解决农业生产中的附属设施用地和配套设施用地，主要用途为内部从事规模化种植生产所必需的管理用房用地，还用于粮食和农资临时存放场所、农产品分拣包装场所等技术设施用途。同时，原告为最大限度保护耕地，建设的附属集装箱建筑为架空层临建设施，未进行占用土地表层硬化，未破坏土壤耕作层，并且签订了《设施农用地土地复垦协议书》，所有农业生产用地行为未违反《国土资发（2014）27号》文件规定，被告区自然资源局处罚决定书所陈述的“原告构成非法占用土地的违法行为”系认定错误。一、被告区自然资源局认定原告投资建设的集装箱砖混式管护用房的行为系非法占用土地的违法行为，其主要证据不足。1、蔡甸区政府2018年9月17日蔡政复决（2018）16号《行政复议决定书》已经撤销了蔡甸区农业委员会于2018年5月30日作出的《关于原告案涉的设施农用地的处理意见》，即“对原告集装箱管护用房进行整改、停建并收回该项目设施农用地的审核意见”被撤销，可以反证原告的设施农用地行为获得蔡甸区政府行政许可，本次行政处罚违反行政机关政府信赖利益保护原则。2、区自然资源局作出行政处罚过程中的听证程序违法，听证员不是行政机关工作人员，处罚决定书中没有列明听证会召开过程中当事人的申辩和质证意见,以及当事人申辩不成立的理由，纯粹走过场。3、区自然资源局调査称原告未经批准擅自占用一致村3.1亩集体土地建集装箱砖混式管护用房,建筑物总面积2070平方米，构成非法占用土地的违法行为没有事实依据。按照《国土资源部、农业部〈关于进一步支持设施农业健康发展的通知〉》第二条第一项的规定，原告建造集装箱砖混式农业管护用房系农业附属和配套设施，不是非农建设行为，且该管护房为架空层临建设施，没有破坏土壤耕作层，且签订有复垦协议，没有土地违法行为。4、区自然资源局认定的案涉土地利用总规划用途为基本农田发生在原告申请设施农用地之后,当时土地规划为一般农田。二、被告蔡甸区政府对被告区自然资源局适用行政处罚的复议程序适用法律错误，具体意见以复议申请书内容为准。诉讼请求：1、请求依法撤销被告蔡甸区政府作出的蔡政复决（2019）28号《行政复议决定书》，一并撤销被告区自然资源局作出蔡自然资规罚（2018）01132号《行政处罚决定书》。2、判令被告区自然资源局重新作出行政行为。3、判令确认原告依据《国土资源部、农业部》等相关政策申请许可的5000平方米设施农用土地范围内建造集装箱砖混式农业管护用房（建筑物总面积2070平方米）服务于农业生产的行为不是非农业建设占地行为，不需办理农用地转用审批手续，不构成非法占用土地违法行为。4、本案全部诉讼费由被告承担。原告观湖生态公司向本院提交证据：第一组证据：1、营业执照；2、土地承包经营合同；3、设施农用土地使用协议；4、设施农用地土地复垦协议书；以上证据综合证明原告公司具有从事生态农业开发、苗木花卉、农作物、蔬菜的种植及销售、家禽、禽蛋销售的资质，并通过合法的土地流转取得该地块的承包经营权，在土地上进行农业生产开发，无需另行办理农用地转用审批手续。第二组证据：5、关于武汉观湖生态农林发展有限公司申请设施用地的报告；6、许可证明；7湖北省企业投资项目备案证；以上证据综合证明原告进行美丽乡村农业生态示范园项目建设已经由各级主管部门审批，并经湖北省发展和改革委员会备案，所建房屋用途为农业管护用房，被告行政处罚决定缺乏事实依据，应当依法撤销。第三组证据：8、蔡政复决（2018）16号行政复议决定书；9、蔡政复决（2019）28号行政复议决定书。以上证据综合证明蔡甸区人民政府就同一事实，分别作出了蔡政复决（2018）16号和蔡政复决（2019）28号行政复议决定书；以上证据证明蔡甸区人民政府两次就同一事实作出的复议决定前后自相矛盾，应当依法撤销。第四组证据：10、蔡甸区自然资源和规划局关于人民网留言办理情况的复函，以证明原告向有关部门办理了设施农用地审批办案手续，该地块得到了区农委的备案认可，不存在非农业建设的行为。第五组证据：11、流动资金借款合同，以证明被告的行为损害了原告的利益，违反了行政法的可信赖信息保护原则，给原告带来了严重经济损失。12、照片2张，以证明行政机关现场勘验并非等同的，看护房和管护房是不一样的。被告区自然资源局辩称，一、答辩人作出蔡自然资规（2018）01132号《行政处罚决定书》的行为认定事实清楚，依据充分，程序合法，依法应予以维持。二、原告诉状中所陈述的理由没有任何事实和法律依据，不应予以支持，其诉讼请求应当依法全部驳回。综上所述，答辩人作出蔡自然资规（2018）01132号《行政处罚决定书》的行为事实清楚，依据充分，符合法律规定，原告要求撤销该行政决定处罚书无事实和法律依据，请求法院依法驳回其全部诉讼请求。被告区自然资源局向本院提交证据：1、立案呈批表；2、责令停止违法行为通知书；3、询问笔录；4、现场勘测笔录、现场证物照片；5、营业执照、法人身份证明；6、土地利用总体规划现状图；7、关于武汉观湖生态有限公司建造农业生产临时看护房超过用地规模的情况说明；8、土地违法案件调查报告；9、行政处罚听证告知书、法律文书送达回执；10、听证申请及证据材料；11、听证会笔录；12、蔡自然资规（2018）01132号《行政处罚决定书》；13、行政处罚决定书送达回执。以上证据综合证明被告区自然资源局作出《行政处罚决定书》认定事实清楚，适用法律法规正确，符合法律程序。法律依据：《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《湖北省土地管理实施办法》、《中华人民共和国行政处罚法》、《国土资源行政处罚办法》。被告蔡甸区政府辩称，一、答辩人作出蔡政复决（2019）28号《行政复议决定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。二、原告的建设行为构成非法占用土地。三、蔡甸区规划局作出的蔡自然资规（2018）01132号《行政处罚决定书》主体适格，事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，原告的诉讼请求没有事实和法律依据，请依法驳回其全部诉讼请求。被告蔡甸区政府向本院提交证据：1、《行政复议申请书》；2、《行政复议受理通知书》及EMS快递单号；3、蔡甸区自然资源和规划局行政复议答复书；证据4、蔡甸区自然资源和规划局提交的证据；证据5、《行政复议决定书》（蔡政复决（2019）28号）及EMS快递单号。以上证据证实：被告蔡甸区政府作出的蔡政复决（2019）28号《行政复议决定书》符合法律规定。法律依据：《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《湖北省土地管理实施办法》、《湖北省行政处罚听证规则》、《国土资源部、农业部》（国土资法（2014）127号）。当事人提供的证据经庭审质证，本院对上述证据认证如下：被告区自然资源局提供的证据能够证明原告的建设行为构成非法占用土地的事实，本院予以采信。经审理查明，2018年6月23日，被告区自然资源局以原告观湖生态公司涉嫌未经批准非法占用土地立案调查，查明观湖生态公司于2016年9月未经批准擅自占用武汉市蔡甸区奓山街一致村3.1亩集体土地建集装箱砖混式管护用房,该集体土地属奓山街一致村所有，现状用途为水田，规划用途为基本农田，所占用地不符合土地利用总体规划。2019年3月14日，被告区自然资源局作出蔡自然资规罚告（2018）01132号《行政处罚听证告知书》,告知观湖生态公司拟处罚内容及享有陈述、申辩、听证的权利。经听证后,2019年4月11日，被告区自然资源局作出蔡自然资规罚（2018）01132号《行政处罚决定书》，责令原告武汉观湖农林公司退还非法占用的3.1亩集体土地,限期拆除在非法占用的土地上新建的2070平方米建筑物，恢复土地原状，并处以6.2万元罚款。该《行政处罚决定书》于2019年4月12日送达。原吿不服，向被告蔡甸区政府申请行政复议，蔡甸区政府于2019年8月1日作出蔡政复决（2019）28号行政复议决定书，维持蔡自然资规罚（2018）01132号《行政处罚决定书》。本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，本案被告区自然资源局具有对土地违法行为进行处罚的法定职责。《中华人民共和国土地管理法》（2004修正）【20040828】第七十六第一款规定，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的,限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；……。经综合评判，本案原告的上述建设行为构成非法占用土地。首先，原告观湖生态公司在奓山街××村3.1亩的集体土地上建“集装箱砖混式管护用房”，该地块土地利用现状用途为水田，土地利用总体规划用途为基本农田。其次，原告认为，原告依据《国土资源部、农业部》等相关政策申请许可的设施农用土地范围内建造集装箱砖混式农业管护用户（建筑物总面积2070平方米）服务于农业生产的行为不是非农业建设占地行为，不需办理农用转用审批手续，不构成非法占用土地违法行为。经审查，原告观湖生态公司目前已建成12栋1层集装箱砖混式管护用房，另有7栋1层在建建筑物,19栋建筑物总面积为2070平方米，其建筑单元面积、砖混式结构、内部设施和总体规模等明显具备居住、生活属性,实质上改变了农用地用途，原告的上述建设行为应属于非农业建设占地行为。原告观湖生态公司在此建设过程中使用土地，未向土地行政主管部门进行用地申请，未取得用地批准。《中华人民共和国土地管理法》（2004修正）第四十四条第一款规定:“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续”。根据上述规定，原告观湖生态公司在承包经营过程中，未经规划许可，在集体土地上建设有砖混式集装箱等建筑物，其行为属于非法占用土地。综上，被告区自然资源局作出的蔡自然资规罚（2018）01132号《行政处罚决定书》和蔡甸区政府作出蔡政复决（2019）28号《行政复议决定书》认定事实清楚，证据充分，行政程序合法，适用法律正确，依法予以维持。原告诉请的第3项“判令确认原告……不需办理农用转用审批手续，不构成非法占用土地违法行为。”，此项诉求所涉及的相关内容，并非人民法院行政案件的受理范围，本案不予处理。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条，判决如下:驳回原告武汉观湖生态农林发展有限公司的诉讼请求。本案受理费50元，由原告武汉观湖生态农林发展有限公司负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于湖北省武汉市中级人民法院。审 判 长  周红兵人民陪审员  杨 莉人民陪审员  孙伟雄二〇二〇年六月十二日法官助理陈思书记员张明敏