辽宁省葫芦岛市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）辽14行终82号上诉人（一审被告）兴城市自然资源局，住所地兴城市。法定代表人沈朝辉，该局局长。委托代理人赵恒，该局工作人员。委托代理人卢宏，辽宁卢宏律师事务所律师。被上诉人（一审原告）马宝库，男，1963年3月9日生，汉族，个体，住兴城市。被上诉人（一审原告）兴城市台里避风港，住所地兴城市。投资人马宝库，男，1963年3月9日生，汉族，个体，住兴城市。二被上诉人委托代理人杨洪伟，辽宁杨洪伟律师事务所律师。上诉人兴城市自然资源局因行政处罚决定一案，不服葫芦岛市连山区人民法院作出的（2019）辽1402行初28号行政判决，向本院提起上诉。本院立案后，依法组成合议庭，于2020年5月28日公开询问审理了本案。上诉人兴城市自然资源局委托代理人赵恒、卢宏，二被上诉人委托代理人杨洪伟到庭参加了询问。本案现已审理终结。一审法院查明，兴城市台里避风港系马宝库个人独资企业，2015年7月10日，原告取得国海证2016D21148102234号海域使用权证书，用海类型为渔业基础设施用海，用海方式为港池、蓄水等。2019年3月12日，被告在巡查时发现原告未经审批，在兴城市台里避风港内改变海域使用用途面积0.5942公顷，违规填海面积0.1365公顷。2019年4月11日，被告对原告改变海域使用用途作出“责令5日内改正，并处改变海域面积0.5942公顷，应缴纳海域使用金831880.00元的15倍计12478200.00元”，对违规填海“责令退还非法占用的海域，恢复海域原状，并处面积0.1365公顷应缴纳海域使用金191100.00元的20倍计3822000.00元，合计16300200.00元的行政处罚”。原告不服，提起行政诉讼。另查明，原告2018年12月26日开始实施违法行为，至被告2019年4月11日作出行政处罚时，原告已经对改变海域使用用途的面积，恢复了海域原状。一审法院认为，兴城市自然资源局具有作出行政处罚的法定行政职权。《中华人民共和国海域使用管理法》第四十二条：未经批准或者骗取批准，非法占用海域的，责令退还非法占用的海域，恢复海域原状，没收违法所得，并处非法占用海域期间内该海域面积应缴纳的海域使用金五倍以上十五倍以下的罚款；对未经批准或者骗取批准，进行围海、填海活动的，并处非法占用海域期间内该海域面积应缴纳的海域使用金十倍以上二十倍以下的罚款。第四十六条违反本法第二十八条规定，擅自改变海域用途的，责令限期改正，没收违法所得，并处非法改变海域用途的期间内该海域面积应缴纳的海域使用金五倍以上十五倍以下的罚款；对拒不改正的，由颁发海域使用权证书的人民政府注销海域使用权证书，收回海域使用权。从本案看，其一、原告违法用海存在两部分：违规填海（用海区A），面积0.1365公顷；改变海域使用用途（用海区B），面积0.5942公顷。而用海区B的范围在原告的海域使用证范围内，原告海域使用证的用海类型为渔业基础设施用海，用海方式为港池、蓄水等，该海域的海域使用金应该按照海域使用证确定的用海方式缴纳，原告虽然擅自改变了海域使用用途，但即使改变用途期间该海域应缴纳的海域使用金仍应为该海域使用证确定的用海方式应缴纳的海域使用金。其二、被告作出的行政处罚应罚过相当。《中华人民共和国行政处罚法》第四条：行政处罚遵循公正、公开的原则。设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当；第五条：实施行政处罚，纠正违法行为，应当坚持处罚与教育相结合，教育公民、法人或者其他组织自觉守法。本案原告在接到责令停止违法行为通知书后，积极改正其违法行为，主动承诺立即恢复海域原状，积极配合执法部门的调查，这与被告行政处罚自由裁量权指导标准的“擅自改变海域用途的，主动消除或者减轻违法行为后果的；配合执法部门查处违法行为有立功表现的”要件相吻合，但被告作出处罚的裁量幅度与上述行为应适用的裁量幅度相悖。其三，被告作出的行政处罚以及送达给原告的行政处罚决定为“拟处罚”，违反法定程序。综上，被告作出的行政处罚，违反法定程序，适用法律、法规错误，依法应予以撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，判决如下：撤销被告兴城市自然资源局于2019年4月11日作出的兴海执处罚（2019）001号行政处罚决定。案件受理费50.00元，邮寄费60.00元，合计110.00元（原告已预交），由被告兴城市自然资源局承担。上诉人兴城市自然资源局上诉称，1、被上诉人未经审批违法改变海域使用用途面积、违法填海的事实存在。2、被上诉人的上述违法行为是在中央、国务院、国家海洋局和省委、省政府不断强调、要求各级政府、政府部门要严肃制止、从严惩处围填海、保护海洋生态环境的情况下，出现的违法违规用海、填海的违法行为。因此，被上诉人的违法行为的性质情节是非常严重的，上诉人对被上诉人的行政处罚裁量幅度是适当的。请求1、撤销一审判决，驳回被上诉人在一审法院的诉讼请求，或者发回重审。2、被上诉人承担本案诉讼费用。上诉人兴城市自然资源局向一审法院提交以下证据：1、责令停止违法行为通知书；2、送达回证；3、检查通知书；4、送达回证；5、立案审批表；6、询问笔录；7、现场笔录；8、现场照片；9、陈述申辩笔录；10、海域面积测量界址图；11、测量结果；12、鉴定委托书；13、送达回证；14、调查报告；15、违法案件会审笔录；16、行政意见审批表；17、行政案件处罚意见告知书；18、送达回证；19、行政处罚听证告知书；20、送达回执；21、听证通知书；22、送达回证；23、听证笔录；24、听证报告书；25、行政处罚决定书；26、送达回证；27、提取证据材料登记表。以上证据用以证明兴城市自然资源局作出的行政处罚决定认定事实清楚，适用法律正确，处罚得当，应予维持。被上诉人马宝库、兴城市台里避风港答辩称，一、一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应当维持。二上诉人有关“答辩人存在未经审批违法改变海域使用用途，违法填海的事实，答辩人违法行为的性质、情节非常严重，本案的处罚适当”的观点不成立。首先，答辩人未经审批违法改变海域使用用途、违法填海的时间未达到《中华人民共和国海域使用管理法》第二条所规定的三个月的处罚期限标准，上诉人对答辩人的处罚明显法律依据不足。其次，上诉人对答辩人的处罚违反了法律对其自由裁量权的规定。第三，上诉人也认可答辩人存在改变海域用途、违规填海两种违法行为，但在处罚时没有区分不同行为采取不同的处罚方式，处罚方式错误。第四，从上诉人的上诉观点看，其对答辩人的处罚不是依法进行的，处罚违法。最后，上诉人的《行政处罚决定书》上明确载明系“拟处罚”，处罚程序违反法定程序。综上，答辩人认为，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉无事实和法律依据，依法应当驳回其上诉，维持原判。二被上诉人向一审法院提交以下证据和依据：1、兴城市台里避风港营业执照副本复印件；2、企业机读档案登记资料；3、兴城市自然资源局兴海执处罚(2019)001号《行政处罚决定书》；4、兴城市自然资源局兴海执责(2019)001号《责令停止违法行为通知书》；5、《中华人民共和国海域使用管理法》（第四十二条、第四十六条）；6、《中华人民共和国海域使用管理法理解与适用》（第四十二条、第四十六条）；7、按照占用期间应当缴纳海域使用金作为计算按照《中华人民共和国海域使用管理法》第四十二条、第四十六条规定的最高标准和最低标准计算的处罚数额表；8、中华人民共和国《海域使用权证书》国海证2016D211481102234号；9、兴城市自然资源局询问笔录；10、陈述申辩笔录；11、现场笔录；12、案件讨论笔录；13、听证笔录；14、行政处罚听证告知书；15、《国务院关于加强滨海湿地保护严格管控围填海的通知》（国发〔2018〕24号）；16、《中国海监总队关于进一步规范海洋行政处罚裁量权行使的若干意见》；17、现场照片；18、现场图。以上证据用以证明兴城市自然资源局作出的行政处罚决定处罚过重，二被上诉人及时纠正违法行为，应免于行政处罚或从轻处罚。上述证据已随卷移至本院。本院认为，根据《中华人民共和国海域使用管理法》第四十六条“违反本法第二十八条规定，擅自改变海域用途的，责令限期改正，没收违法所得，并处非法改变海域用途的期间内该海域面积应缴纳的海域使用金五倍以上十五倍以下的罚款；对拒不改正的，由颁发海域使用权证书的人民政府注销海域使用权证书，收回海域使用权”的规定，被诉行政处罚决定中确定罚款的基数是非法改变海域用途的期间内该海域面积应缴纳的海域使用金。一审法院对于被上诉人兴城市台里避风港改变海域使用后的用途是否与海域使用证确定的用途一致，改变海域使用后的用途是否是用作渔业基础设施用海，用海方式是否为港池、蓄水等均未查明。在上述问题未予查明的情况下，一审法院认为“原告虽然擅自改变了海域使用用途，但即使改变用途期间该海域应缴纳的海域使用金仍应为该海域使用证确定的用海方式应缴纳的海域使用金”，属于认定事实不清。另，根据《中华人民共和国海域使用管理法》第二条第三款的规定：在中华人民共和国内水、领海持续使用特定海域三个月以上的排他性用海活动，适用本法。一审法院对于被上诉人兴城市台里避风港改变海域使用用途的时间未予查明。也属于认定事实不清。综上，一审判决认定事实不清，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（三）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第二款之规定，裁定如下：一、撤销葫芦岛市连山区人民法院（2019）辽1402行初28号行政判决；二、发回葫芦岛市连山区人民法院另行组成合议庭重审。审判长  李彦博审判员  花 勇审判员  刘思嘉二〇二〇年六月三日书记员  谭思朦本裁定书援引的相关法律条款：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第二审人民法院裁定发回原审人民法院重新审理的行政案件，原审人民法院应当另行组成合议庭进行审理。