山东省德州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁14行终103号 上诉人（原审原告）张泉，男，1965年3月25日出生，汉族，住山东省齐河县。 委托代理人李晓宁，北京市中伦文德（济南）律师事务所律师。 委托代理人孙培奉，山东国曜律师事务所律师。 上诉人（原审第三人）上海博瑞信诚投资有限公司，住所地上海市虹口区邯郸路173号4号楼6119室。 法定代表人于勇，总经理。 委托人代理人柳天雨，该公司工作人员。 被上诉人（原审被告）齐河县自然资源局，所在地址山东省德州市齐河县齐晏大街471号。 法定代表人王晓云，局长。 出庭负责人于瑶，副局长。 委托代理人万峰，该局工作人员。 委托代理人白秋生，北京市京师（德州）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）齐河县人民政府，所在地址山东省齐河县城区齐心大街33号。 法定代表人滕双兴，县长。 出庭负责人王成平，副县长。 委托代理人杨茂峰，齐河县司法局工作人员。 委托代理人李艳艳，齐河县司法局工作人员。 被上诉人（原审第三人）齐河县农机公司，住所地山东省齐河县城西外环北首。 法定代表人田兆武，经理。 委托代理人张军，该公司党支部书记。 委托代理人殷培刚，济南长清诚业法律服务所法律工作者。 上诉人张泉、上海博瑞信诚投资有限公司因被上诉人齐河县自然资源局、齐河县人民政府不动产注销登记及行政复议案，不服山东省武城县人民法院（2019）鲁1428行初19号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人张泉及委托代理人李晓宁、孙培奉，上诉人上海博瑞信诚投资有限公司委托代理人柳天雨，被上诉人齐河县自然资源局负责人于瑶及委托代理人万峰、白秋生，被上诉人齐河县人民政府负责人王成平及委托代理人杨茂峰、李艳艳，被上诉人齐河县农机公司法定代表人田兆武及委托代理人张军、殷培刚到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院审理查明，齐河县农机公司(原山东省农业机械公司齐河县公司)在晏城××6536.68平方米的国有商业土地一块(证号齐国用(95)字第42号)。2005年8月20日,就上述土地中的齐贸大街以南、阳光路东拐角处1613.4平方米的土地办理出让手续,变为商住综合用地(证号:齐国用(2005)字第520号)。2006年3月份,申请将齐国用(2005)字第520号土地登记为四部分,分为齐国用(2006)字第16号、齐国用(2006)字第17号、齐国用(2006)字第18号、齐国用(2006)字第19号,其中齐国用(2006)字第19号土地面积为1206.5平方米,本案涉案房产使用土地涉及该土地使用权。2001年齐河县农机公司在齐贸大街以南阳光路以东拐角处即后来登记为齐国用(2006)字第19号的土地上建设商住楼一栋,2001年2月份为五层商用部分的1-2层1239.13平方米办理了房产登记,证号为房权证鲁齐字第××号,2001年6月1日在原中国农业银行齐河支行设定抵押5年,至2006年6月1日注销抵押。2001年4月份为商住部分的二层楼房768.38平方米办理了房产登记,证号为房权证鲁齐公字第××号。2003年7月31日前齐河县农机公司利用其建设的商用楼房开办齐河阳光联华超市进行经营。2003年8月25日,齐河县经济体制改革办公室对齐河县农机公司关于齐河阳光联华超市进行改制的申请作出《关于齐河县农机公司改制的批复》(齐改【2003】批字第1号),批复为,经研究同意将阳光联华超市所有有效资产(土地使用权除外)产权转移给中国农业银行齐河支行,在资产转移合同生效后,由县农业银行确定承债人,注册新公司,新公司组建后,严格按照《中华人民共和国公司法》的规定,建立健全产权清晰权责明确、政企分开、管理科学的现代化企业管理制度和内部管理机制,依法自主经营、自负盈亏。2003年8月22日,齐河县农机公司与原中国农业银行齐河支行签订《企业资产转让协议》并进行了公证。协议由齐河县农机公司法定代表人李峰签字加盖公章、原中国农业银行齐河支行彭成民签字加盖公章,齐河县农业机械管理局加盖公章。协议约定,齐河县农机公司将其所属的齐河阳光联华超市经营的所有房产、设备及超市流动资产转让给中国农业银行齐河支行,用于抵偿齐河县农机公司欠中国农业银行齐河支行的贷款450万元。齐河县农机公司对抵偿的450万贷款不再承担还款义务,但对剩余贷款仍承担还款责任。2003年8月22日,中国农业银行齐河支行与第三人张泉、齐河县农机公司签订《资产债务落实协议》并进行了公证，中国农业银行齐河支行彭成民签字加盖公章、第三人张泉签字加盖名章、齐河县农机公司法定代表人李峰签字加盖公章。协议约定,中国农业银行齐河支行将齐河阳光联华超市所有房产、设备及超市流动资产转让给张泉,张泉承担齐河县农机公司欠中国农业银行齐河支行的贷款450万元。张泉承担贷款后重新办理抵押贷款手续。张泉承接齐河阳光联华超市截止2003年7月30日前形成的与供货商间的债权债务及个人消费券的欠款,以及齐河县农机公司修建商贸大楼时形成的应收欠款、应付工程款。2003年8月22日，齐河县农机公司、齐河县农业机械管理局、中国农业银行齐河支行与张泉签订《土地有偿使用合同》并进行公证,中国农业银行齐河支行彭成民签字加盖公章、第三人张泉签字加盖名章、齐河县农机公司法定代表人李峰签字加盖公章、齐河县农业机械管理局加盖公章。协议约定,齐河县农机公司将齐河阳光联华超市占用的土地给张泉作经营场所使用,使用期限30年。使用费每年150000元,按月缴纳。使用费用于交纳齐河县农机公司74名职工养老保险、遗属补助等项费用。2003年8月份,齐河县农业机械管理局委托德州大正有限责任会计师事务所齐河分所对齐河阳光联华超市2003年7月31日前的资产负债进行了审计,根据审计报告和齐河县农机公司改制方案,制作《企业资产负债交接清单》,作为2003年8月22日签订的《资产债务落实协议》《企业资产转让协议》的补充部分。2××4年5月25日,第三人张泉将原齐河阳光联华超市经营用房分两部分向齐河县房产管理局申请转移登记,申请将房产转移登记其名下，将其中商住楼五层中的1-2层1912.12平方米登记其名下作为商用,将3层部分的第3层268.85平方米登记其名下作为办公用房。在两份《齐河县私有房屋登记申请审批表》中,在产权来源及时间栏中注明:根据齐改【2003】批字第1号改制所得。在占地单位意见栏中,占地性质为:(2003)齐证经字第0170号;占地单位意见加盖齐河县农机公司及法定代表人李峰印章,没有李峰签字。测绘单位意见栏为空白。审批意见栏没有签署意见,只是加盖齐河县房产管理局印章。在《齐河县房屋四面墙界申报表》中,邻户没有签署意见,只加盖齐河县农机公司印章。在两份申请中同时提交了以下材料:1.申请人张泉及其妻子张红英身份证复印件;2.建设工程规划许可证;3.建设工程施工许可证;4.建设工程竣工验收证书;5.投资许可证;6.齐河县体改委文件;7.齐河县农机公司与张泉签订的土地有偿使用合同及公证书;8.原齐河县农业银行齐河支行、齐河县农机公司与张泉签订的资产债务落实协议书,企业资产负债交接清单及公证书;9.齐河县农机公司与原中国农业银行齐河支行签订的企业资产转让协议、企业资产负债交接清单及公证书;10.审计报告。2××4年5月24日原告张泉申请，齐河县房产管理局于2××4年5月26日为张泉颁发房权证鲁齐私字第J0××5号房权证书,建筑面积为268.85平方米；2××4年6月2日为张泉颁发房权证鲁齐私字第J0××6号房权证书，建筑面积为1912.12平方米。 2015年，农机公司部分职工开始向省纪委、省检察院、县委上访，2017年6月份，齐河县纪委成立了公安、检察院三家联合调查组，经检察院审查起诉至县法院判定张泉构成故意销毁会计凭证、会计账簿罪，受到刑事处分。2017年，齐河县农机公司起诉齐河县国土资源局，要求法院撤销齐河县国土资源局给张泉办理的涉案房屋的房权证，一审齐河县人民法院作出（2017）鲁1425行初29号行政判决书支持了齐河县农机公司的诉求，张泉不服提起上诉，2019年1月份，二审德州市中级人民法院作出（2018）鲁14行终164号行政裁定书，裁定撤销了齐河县人民法院的一审判决，驳回了齐河县农机公司的起诉。2019年1月4日，中共齐河县纪律检查委员会向齐河县国土资源局出具了齐纪建议函（2019）1号纪律检查建议书，认为：2××4年6月2日齐河县房产管理中心为原农机公司与张泉在办理房产转移时，未尽到审慎审查的责任，在未提交土地手续的前提下，仅凭公证文书、体改办1号文件及相关建设施工、规划、验收、立项审批手续就办理了转让手续，存在瑕疵，建议注销张泉名下的涉案房屋房权证（鲁齐私字第J0××6号、J0××5号房权证）。齐河县自然资源局依据中共齐河县纪律检查委员会的监察建议书及齐河县房产管理中心的房产登记情况说明，启动注销程序，于2019年1月14日在齐河县国土资源局网站发布注销上述房产证书的公告。2019年1月21日，原告向被告齐河县国土资源局提交异议书，2019年1月31日，被告给予书面答复“注销登记后，你可按照不动产登记的相关要求重新申请登记或向法院提出行政诉讼维护自己的合法权益”，公告期满后，被告齐河县自然资源局于2019年2月2日，注销张泉涉案涉案房屋房权证（鲁齐私字第J0××6号、J0××5号房权证）。2019年4月1日，原告张泉向被告齐河县人民政府提出复议申请，要求撤销被告齐河县自然资源局作出的注销张泉名下的涉案房屋房权证鲁齐私字第J0××6号的行为，齐河县人民政府于2019年5月14日作出齐政复决字[2019]21号行政复议决定书，维持了被告齐河县自然资源局作出的注销张泉名下的涉案房屋房权证鲁齐私字J0××6号的行为，原告张泉不服提起诉讼。 2××4年12月24日原告张泉及齐河阳光联华超市有限公司与中国农业银行齐河县支行签订了最高额抵押合同。原告张泉将鲁齐私字第J0××6号项下的房产予以抵押，齐河县房产管理局颁发了房齐他字第××号他项权利证书，设定日期为2××4年6月3日，约定期限为5年，注销日期为2009年6月3日。2016年10月27日，中国农业银行股份有限公司德州分行将对齐河阳光联华超市有限公司的债权转让于山东九州国际高科发展有限公司，2017年3月13日山东九州国际高科发展有限公司又将上述债权转让于第三人上海博瑞信诚投资有限公司。2019年1月14日在齐河县国土资源局网站发布注销房产证书及他项权利证书的公告，2019年1月28日，第三人上海博瑞信诚投资有限公司提出异议，被告未予回应。2019年2月2日房齐他字第××号他项权利证书被注销。第三人上海博瑞信诚投资有限公司申请参加了本案的诉讼，并诉请撤销被告齐河县自然资源局作出的注销房齐他字第××号他项权利证书的行为。 原审法院认为，《不动产登记暂行条例》第六条规定：“国务院国土资源主管部门负责指导、监督全国不动产登记工作。县级以上地方人民政府应当确定一个部门为本行政区域的不动产登记机构，负责不动产登记工作，并接受上级人民政府不动产登记主管部门的指导。被告齐河县自然资源局作为齐河县的国土资源主管部门，有权作出不动产登记的相关行政行为。关于原告张泉的鲁齐私字第J0××6号房权证颁证行为是否合法的问题。鉴于行政诉讼合法性审查的全面审查原则，本院对鲁齐私字第J0××6号房权证颁证行为进行了审查，该证的登记时间为2××4年6月2日，当时有效的房产登记的法律规范是《城市房屋权属登记管理办法》。该办法第六条规定：“房屋权属登记应当遵循房屋的所有权和该房屋占有范围内的土地使用权权利一致的原则。”第二十七条规定：“登记机关应当对权利人（申请人）的申请进行审查。凡权属清楚、产权来源资料齐全的，初始登记、转移登记、变更登记、他项权利登记应当在受理登记后的30日内核准登记，并颁发房屋权属证书；注销登记应当在受理登记后的15日内核准注销，并注销房屋权属证书。”《山东省城市房屋产权产籍管理办法》第三条规定：“城市房屋的产权与该房屋所占用范围内的土地使用权遵循权利主体一致的原则，除法律、法规另有规定外，不得分离。”第二十二条规定：“产权人在领取房屋所有权证后才能进行产权转移。房屋产权转移时，该房屋占用的土地使用权随之转移。”本案中，涉案的房产原产权人为齐河县农机公司，在转移到原告张泉名下时，提交了齐河县农机公司、齐河县农业机械管理局、中国农业银行齐河支行与张泉签订《土地有偿使用合同》，登记机关明确知道原告张泉不能取得土地使用权，没有进行必要的审查而为原告张泉颁发了鲁齐私字第J0××6号房权证，明显违反了法律法规的“房随地走、地随房走”的原则；且在转移房产时该房产没有过户到中国农业银行齐河支行名下，产权人没有取得房产的情况下就再次转让于原告张泉，违反法定程序。至今涉案房屋的土地使用权仍在第三人齐河县农机公司名下，长期处于“房地分离”的情况之下，登记机关的颁证行为明显违法。关于被告齐河县自然资源局注销鲁齐私字第J0××6号房权证的行为是否合法的问题。被告齐河县自然资源局作出注销行为的时间为2019年2月2日，应当适用现行有效的《房屋登记办法》以及《山东省实施细则》。房屋所有权的注销登记一般发生在房屋权利发生消灭或终止时权利人申请的登记，属于登记的一个种类。撤销登记一般以当事人违法为前提，被撤销的登记的权利在实体上不成立。《房屋登记办法》第八十一条规定：“司法机关、行政机关、仲裁委员会发生法律效力的文件证明当事人以隐瞒真实情况、提交虚假材料等非法手段取得房屋登记的，房屋登记机构可以依据司法机关、行政机关、仲裁委员会发生法律效力的文件撤销原房屋登记。”本案中登记机关对于违法的登记行为进行改正，进行撤销登记更符合法理。《山东省实施细则》第四十九规定：“依法撤销房屋登记的，登记机构应当作出书面决定，送达原权利人，收回房屋权属证书、登记证明；无法收回的，登记机构可以公告权属证书、登记证明作废，并记载于登记簿。”被告齐河县自然资源局采用注销方式，没有制作书面决定直接予以注销房产证，适用法律、法规错误，违反法定程序。关于被告齐河县自然资源局注销鲁齐私字第J0××6号房权证的行为应否撤销的问题。我国现行法律规定没有“恢复登记”的明确法律规定，如果撤销注销行为恢复登记，也会使原本违法的行为继续下去，显然于法不符，有违公平正义的原则。且本案中涉及第三人齐河县农机公司的职工群体性利益，撤销会对社会公共利益造成损害。综上所述，以确认涉案行政行为违法为宜。关于第三人上海博瑞信诚投资有限公司提出的房齐他字第××号他项权利证书被注销的问题。因中国农业银行股份有限公司德州分行与第三人上海博瑞信诚投资有限公司债权涉及两次转让，但均没有对抵押权进行转移登记，第三人上海博瑞信诚投资有限公司并非他项权利证书记载的权利人。本案由原告张泉发起，审查登记机关注销鲁齐私字第J0××6号房权证行为的合法性，关于房齐他字第××号他项权利证书被注销可由权利人或利害关系人另行主张。关于齐河县人民政府作出的齐政复决字[2019]21号行政复议决定书的合法性问题。被告齐河县自然资源局注销鲁齐私字第J0××6号房权证行为适用法律、法规错误，违反法定程序，齐政复决字[2019]21行政复议决定书认为上述行政行为事实清楚、证据充分、程序合法，于法无据，该决定书应予撤销。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项、第七十九条，参照《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第十一条之规定，判决：一、确认被告齐河县自然资源局注销原告张泉的鲁齐私字第J0××6号房权证的行为违法；二、撤销被告齐河县人民政府齐政复决字[2019]21号行政复议决定书。案件受理费50元，由被告齐河县自然资源局负担。 上诉人张泉不服一审判决，向本院提起上诉，请求：1.依法撤销(2019)鲁1428行初19号行政判决书第一项,并改判撤销被上诉人齐河县自然资源局于2019年2月2日作出的不动产(鲁齐私字第J0××6号房权证)注销登记行政行为；2.本案一、二审诉讼费用均由被上诉人承担。事实与理由：一、一审法院依据《行政诉讼法》的全面审查原则对涉案鲁齐私字第J0××6号房权证2××4年6月份的转移登记行为进行审查没有法律依据,且作出的认定结论严重错误。1.根据《行政诉讼法》第八十七条的规定,人民法院审理上诉案件,应当对原审人民法院的判决、裁定和被诉行政行为进行全面审查。本条款是针对上诉案件的审理,而且也仅仅是针对原审判决、裁定和被诉行政行为进行全面审查,并非对一审案件被诉行政行为之外的行政行为进行全面审查。“行政诉讼中的全面审查一般是指人民法院在行政案件审理中,应当对被诉行政行为的事实依据、法律依据、行政程序、职责权限等各方面进行合法性审查,不受诉讼请求和理由的拘束。全面审查原则通常适用于诉讼标的为行政行为的单一案件中。”【节选于最高人民法院(2018)最高法行再128号行政裁定书】因此,一审法院不恰当援引“全面审查原则”,将不在被诉行政行为内的、十多年前的转移登记行为列入本案审查范围,没有任何法律依据,属于适用法律错误。又因为鲁齐私字第J0××6号房权证的转移登记行为涉及到齐河县体改委(2003)批字第1号关于齐河县农机公司改制的批复,且涉案房权证备注中也记载了该批复系转移登记行为的依据。而齐河县体改委的该批复属于齐河县政府的行政行为,想要认定涉案房权证当时转移登记行为违法,首先要确认该批复违法,而确认该批复违法的管辖法院属于中级人民法院,武城县人民法院属于基层人民法院,没有审理该类行政行为的管辖权限,也没有审查涉案第J0××6号房权证的转移登记行为合法性的审理权限。所以一审法院在本案中审理第J0××6号房权证的转移登记行为合法性的审判行为超越法定审理管辖权限,二审法院应依法予以纠正。2.一审判决认定第J0××6号房权证的转移登记行为违反了《山东省城市房屋产权产籍管理办法》第三条关于房地权利主体一致的规定,既属于适用法律错误,又属于认定事实错误。涉案不动产转移登记办理时间为2××4年6月份,应适用当时有效的法律法规来判断该行为,根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第二十五条规定,土地使用权和地上建筑物、其他附着物所有权转让,应当按照规定办理过户登记。土地使用权和地上建筑物、其他附着物所有权分割转让的,应当经市、县人民政府土地管理部门和房产管理部门批准,并依照规定办理过户登记。同时,《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十条第二款规定“以划拨方式取得土地使用权的,转让房地产报批时,有批准权的人民政府按照国务院规定决定可以不办理土地使用权出让手续的,转让方应当按照国务院规定将转让房地产所获收益中的土地收益上缴国家或者作其他处理。”依据上述法律法规,在土地使用权不变更的前提下,单独对地上房产进行转移登记并不违法。根据齐河县人民政府发布的齐政办发（2017）27号文件“齐河县人民政府办公室关于解决当前不动产统一登记工作中若干问题的处理意见”第五条和第八条规定可见,目前齐河县人民政府是认可因为历史原因产生的房权证和土地证权利主体不一致的既成事实,并且统一处理意见,对城区内国有土地上的沿街商住楼,已办理房产证未办理土地出让使用手续因交易需过户登记的,原则上按照该房地产交易价格的10%补缴土地出让金,土地面积不再分摊,整栋楼业主全体共有。按照该文件规定,房产和土地权利主体不一致的,房产权利人补缴土地出让金后,土地随房走。所以,被告齐河自然资源局注销张泉房权证的行为明显与当地县级人民政府的文件精神相违背。根据齐河县当时的历史情况和背景,农机公司1999年在涉案划拨土地上开发5层商住楼,2002年,购买商住楼的三十多住户均办理了房权证。所以当时,齐河县人民政府不仅是允许在划拨土地上建设商品房对外销售,更是允许土地、房屋权利人不一致的情况存在,否则涉案土地楼上住户根本无法办理房权证。2003年开展土地市场清理,2003年5月份,农机公司补缴土地出让金,2××4年张泉办理涉案房权证,所以根据《城市房地产管理法》规定,涉案土地权利已经归占用土地的商品房产权人共同共有,该些共有人向农机公司平摊支付当时的土地出让金即可,这才是解决该问题的正确途径。所以,根据转移登记行政行为发生时的法律法规及齐河县的历史情况背景,涉案房屋所有权和该房屋占用范围的土地使用权权利主体可以不一致。二、一审判决仅仅认定齐河县自然资源局没有制作书面决定直接予以注销房权证,适用法律、法规错误,违反法定程序;而没有认定齐河县自然资源局依据《中共齐河县纪律检查委员会纪律检查建议书》作出涉案行政行为之结果是违法的,一审判决避重就轻,适用法律和认定事实错误。齐河县纪检委的职权范围仅能对涉嫌严重违纪或者职务违法、职务犯罪的行为进行处理,而不能对行政法律行为的对与错进行认定,所以《中共齐河县纪律检查委员会纪律检查建议书》无权对原告名下不动产(鲁齐私字第J0305、J0××6号房权证)办证过程是否存在违规、是否存在瑕疵进行认定,更无权建议被告撤销原告名下上述房产证。虽然被告齐河县自然资源局在复议程序中答辩称,根据《中华人民共和国监察法》第四十五条规定,监察机关对监察对象所在单位廉政建设和履行职责存在的问题等提出监察建议。但是当时,齐河县纪检委的监察对象是张泉,张泉并不是齐河自然资源局的职工,所以被告齐河自然资源局及齐河纪检委不能依据该条款处理该事宜。另外,即使齐河县纪检委可以提出监察建议,也不能够对行政机关的具体行政行为的对与错进行认定,甚至要求行政机关如何改变具体行政行为，所以齐河县纪检委的上述行为属于违规过问、干预行政机关工作,严重违反了《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》第六十条、七十条、七十三条的规定。希望中院能够依法认定齐河县自然资源局依据《中共齐河县纪律检查委员会纪律检查建议书》作出注销涉案不动产权力证书的行政行为是错误的。三、齐河县自然资源局所作的涉案行政行为并非依法作出，而是在当地行政检察机关的干预下作出的结果,属于严重违法行政。第三人齐河县农机公司曾于2017年12月18日在齐河县法院起诉被告齐河县自然资源局,要求撤销被告齐河县自然资源局给原告张泉办理涉案房屋产权证书的行政行为,案号为（2017）鲁1425行初29号。被告齐河县自然资源局在上述案件庭审中,提供出了当时张泉办证的原始登记档案材料,并答辩称张泉涉案房产登记材料齐全、程序合法，所以不仅在当时2××4年办理转移登记时,而且在（2017）鲁1425行初29号行政案件审理时,被上诉人齐河县自然资源局就已经仔细审核了张泉当时的办证资料,并认定张泉当时的办证资料齐全、程序合法;现在,被上诉人齐河县自然资源局又认为张泉当时的办证资料有瑕疵,不符合转移登记的要求,明显违反了基本的诚实信用、禁止反言原则,违反了依法行政原则,被上诉人自然资源局之所以会有如此巨大的反差,究其原因是受到了更高层权力机关的非法干预;而且在承办律师到一审武城法院阅卷时发现,被上诉人提交的证据（2017）鲁1425行初29号行政判决书顶端记载了已于2月2日请示石县长、赵书记,要求按照“纪委决定办理”,落款时间2019年2月2日,这个日子正是注销上诉人房权证的时间。所以,被上诉人齐河县自然资源局注销上诉人的房权证并非依法办理而是依据个别领导意见办理的,这完全是权大于法的表现,完全无视法律的存在,是对依法治国原则的挑战。四、一审判决认为本案涉及到第三人齐河县农机公司的职工群体性利益,撤销会对社会公共利益造成损害,这属于认定事实错误。张泉办理涉案房权证完全是按照齐河县政府的相关文件和精神办理的,在当时盘活了农机公司的资产,甩掉了农机公司的历史包袱,解决了农机公司下岗人员的社保、下岗费用缴纳难题。这在当时是促进了齐河县的发展,是一件好事,是一种政绩。同时,在原租赁合同确定的每年15万元租赁费不足以缴纳农机公司职工社保费用的情况下,张泉又将土地租赁费增加到每年60万元,所以根本不存在侵害农机公司职工群体利益的行为,更未对社会公共利益造成损害。齐河县纪检委个别领导人企图推翻原来县政府的企业改制决定,又没有任何行政或司法依据,更没有查到张泉借改制之机侵占国有资产的违法行为,只能借用纪检委的权威,胁迫被上诉人违法行政,这种违法行政的结果,是行政权对司法权赤裸裸的干涉(德州市中级人民法院终审裁定已经驳回了农机公司要求撤销涉案房产证的起诉),不仅让党领导下的人民政府失去了政府公信力,也使得一审判决结果经不起历史的考验,人民法院不应当提倡或鼓励这种违法行政行为。五、因张泉和齐河县农机公司、齐河县农行签订了资产债务落实协议,张泉接收涉案房产的同时也接收了齐河县农机公司欠齐河县农行的450万元债务,目前齐河县人民法院（2017）鲁1425民初3173号判决书判决张泉承担还款责任。所以,现在齐河县政府把张泉的涉案房权证注销了,还让张泉背负原农机公司债务,显然对张泉是不公平的。同时,一审法院在本院认定部分“在转移房产时该房产没有过户到中国农业银行齐河支行名下,产权人没有取得房产的情况下就再次转让于原告张泉,违反法定程序”的认定,没有任何法律依据。因债权转让导致的抵押不动产连续性转移,民商事法律没有禁止性规定,是一种纯粹的民事法律行为,只要不违反国家强制性法律法规、出于合同当事人的协商自愿,该行为就是合法有效的,就应当受到国家法律的保护;一审法院审理行政案件越俎代庖,又对民事范围内的合同行为做出判断,无论这种司法判断是否正确,必然会引起行政与民商事的法律适用混乱。上诉人请求上级人民法院在二审程序中改正上述案件事实的认定。综上所述,一审判决认定事实错误,适用法律错误,为维护自身合法权益,上诉人请求德州市中级人民法院依法撤销（2019）鲁1428行初19号行政判决书判决内容第一项,并改判撤销被上诉人齐河县自然资源局于2019年2月2日作出的不动产(鲁齐私字第J0××6号房权证)注销登记行政行为。 上诉人上海博瑞信诚投资有限公司不服一审判决，向本院提起上诉，请求：1.依法撤销(2019)鲁1428行初19号判决第一项,并改判撤销齐河县自然资源局作出的注销登记鲁齐私字第J0××6号房产证的行政行为;2.依法判决撤销齐河自然资源局作出的注销登记房齐他字第××号他项权证的行政行为,并对该证进行恢复登记；3.本案上诉费用由被上诉人齐河县自然资源局承担。一审判决适用法律错误，事实认定不清,判决有失公允,应依法撤销并改判。事实和理由如下：一、一审判决认定张泉获得本案J0××6号房产证违法,并以“。撤销会对社会公共利益造成损害”为由,未撤销涉案行政行为,属事实认定不清,适用法律错误,本案张泉取得房产证程序合法,并且未涉及社会公共利益。(一)本案诉讼所涉及的房产争议,不涉及社会公共利益,齐河县农机公司及其职工的商业利益不属于法律意义上的社会公共利益,该两方对房产所有权的主张应通过民事途径解决。社会公共利益有其明确的内涵及外延,指涉及文化、教育、医疗、环保、交通等社会公共事业等,符合绝大多数人愿望的非直接商业性质的利益,而不是哪一个单位、部门的利益,更不是某几个个人的商业性利益,最大的特点是该项利益无法通过市场选择机制得到满足。社会公共利益具有广泛性和群众性,该利益的维护应有利于公众的生活、生产、学习和工作,损害社会公共利益应会影响到广大群众的生产、生活与学习,给公众带来不便等。而本案中,齐河县农机公司及其部分职工纯粹是为了自身的商业利益才与张泉就涉案房产产生了所有权争议,完全不符合社会公共利益的含义及特点。即,齐河县农机公司及其职工与张泉的房产争议及其他民事利益纠纷,应通过民事诉讼、协商和解等民事纠纷解决机制来进行解决。一审法院错误理解社会公共利益含义,并错将齐河县农机公司及其职工的商业利益认定为社会公共利益,错误适用法律,导致判决结果严重损害了上诉人及张泉的合法权益,应予以纠正。(二)张泉获得房产证既有合法性,也有合理性。理由如下：1.张泉拥有的房产仅为占用土地上的少部分房产,土地权属和房屋权属不一致,不影响案涉房屋产权证书的合法性。由案涉房产证所载信息可知:J0××6号房产证所涉楼房整体为5层建筑,张泉仅拥有1-2层,在仅拥有土地之上少部分房产的情况下,不可能苛求张泉拥有占用土地的使用权。2.齐河县农机公司将涉案房产转让给张泉的行为是其真实意思表示,且是经原齐河县经济体制改革办公室批准,在主管部门齐河县农机局的监督下进行的.齐河县经济体制改革办公室向齐河县农机公司下发的《关于齐河县农机公司改制的批复》【齐改(2003)批字第1号】,同意将阳光联华超市所有有效资产(土地使用权除外)转移给中国农业银行齐河县支行(下称“农行齐河支行”)。齐河县农机公司与农行齐河支行、齐河县农机局签订的《企业资产转让协议》约定,齐河县农机公司将其所属的齐河阳光联华超市经营的所有房产、设备及超市流动资产转让给农行齐河支行,用于抵偿450万元的贷款。根据《商业银行法》第四十三条之规定,银行不得投资非自用不动产,农行齐河支行、齐河县农机公司与张泉签订了《资产债务落实协议》,农行齐河支行将齐河阳光联华超市经营的所有房产、设备及超市流动资产转让给张泉,张泉承担齐河县农机公司欠农行齐河支行的贷款450万元。因此,债权债务转让连续,齐河县农机公司、农行齐河支行、张泉及主管部门齐河农机局也都盖章予以认可,房屋转让行为合法有效。3.张泉取得房屋所有权符合法律规定的善意取得情形,相关权证合法有效。根据《物权法》第一百零六条“除法律另有规定外,符合下列情形的,受让人取得该不动产或者动产的所有权:(一)受让人受让该不动产或者动产时是善意的;(二)以合理的价格转让;(三)转让的不动产或者动产依照法律规定应当登记的已经登记,不需要登记的已经交付给受让人”之规定,张泉取得案涉房屋所有权时,与原所有权人、抵押权人、主管部门等各方均签订了多方协议,并进行了公证,同时,承担了相应的债务,符合法律规定,已善意取得案涉房屋所有权。因此,其办理的房产证也符合法定形式,合法有效,不应被撤销。4.撤销案涉房屋权证既不合理、也不公平。综合上述各协议、文件可知房产转让与债务承担是一体不可分割的,张泉因承担债务才获得案涉房屋所有权,并用所得房产为相关债务设立了抵押担保。如果将相关房屋权证撤销,相关债权债务就失去了抵押担保,债权人暨抵押权人的权益势必受到极大损害,而该损害是明显是由齐河县政府、齐河房管局、齐河国土局、齐河农机局、齐河县农机公司等共同的错误造成的,但最后却仅由张泉、现抵押权人博瑞公司承担了不应有的巨大损失。张泉承担了齐河县农机公司的债务,解决了职工问题,而农机公司出尔反尔意图收回房产的行为明显违反民事行为应遵守的诚信、公平原则。如房证被撤,就造成了张泉凭空承担齐河县农机公司债务的最终局面,极不公平、极不合理。农行齐河支行积极配合齐河县政府、齐河农机局,在齐河县农机公司改制过程中配合各方将有房产抵押担保的债权债务转移至张泉处,而最后债权却失去了抵押担保,后续难以实现。齐河县农机公司最终得以逃债的结果对农行齐河支行及现债权人博瑞公司是极不公平的。如抵押权无法实现,上诉人将会通过民事诉讼等途径追究齐河县农机公司、齐河县政府、齐河县农机局、齐河县自然资源局的赔偿责任。二、一审判决关于上诉人应就“房齐他字第××号他项权证”的注销登记行为另行主张的认定,损害了上诉人的诉讼权利,本案应就他项权证的注销登记行为与房产证的注销登记行为一并处理。(一)上诉人是经一审法院通知以第三人身份参加本案诉讼的,其后才在本案中提出了相应的诉讼请求,如一审法院收到第三人提交的材料后,认为第三人的主张无法一并处理,即应在开庭辩论前将上诉人身份变更为共同被告或通知上诉人仅就抵押权证注销行为另行起诉,而不应在上诉人以第三人身份参加诉讼、提出诉求并参加该案庭审后,草率的判定无法一并处理上诉人的诉求。该处理结果十分欠妥,对上诉人来讲,失去了参加本案诉讼的意义,如果仅处理房产证问题,而不处理抵押权证问题,上诉人就不需要作为第三人参加到本案的诉讼程序中。既然上诉人已进入本案诉讼程序,就应该获得相对应的诉讼权利及平等对待,上诉人的诉求也应得到妥善处理。(二)本案所涉他项权证作为依附于房产抵押登记行为而产生的抵押权证,两证同时被注销,其被注销的行为能否被撤销并恢复登记的根源在于房产证被注销的行为能否被撤销,如房产证被注销的行为不能被撤销,他项权证被注销的行为根本就不存在被撤销的可能。依据《合同法》《物权法》《担保法》等民事法律规定可知,抵押权是从属于主合同的从权利,上诉人提交的证据已足以证明其现为案涉房产的抵押权人,变更登记既不是抵押权转移的条件,也不是法院审理上诉人诉求的前提。现上诉人作为事实上的抵押权人,实现抵押权的方式仅为依法定程序处置抵押物,但处置的前提是抵押物存在,本案一审判决未撤销案涉行政行为,抵押的房产就无法进行评估、拍卖。即便上诉人另案主张获得法院支持,但因抵押权证已成为一张废纸,上诉人也失去了实现抵押权或者通过其他途径救济的可能性。所以,上诉人关于抵押权证的诉求完全可在本案中一并解决,另案起诉只能造成反复诉讼和产生矛盾判决的结果,不仅不利于维护法律秩序的统一性和安定性、浪费司法资源,也无现实必要性。综上,一审法院仅认定案涉行政行为违法,但却没有撤销该行政行为的判决是明显属于认定事实不清、适用法律错误,不合理也不合法,严重有失公允,应予以纠正;上诉人关于他项权证的诉求完全可在本案中一并解决,无另案诉讼的必要,应予以纠正。为此，上诉人特依据我国《行政诉讼法》的相关规定,向贵院提起上诉,希冀得到公正之裁判,依法维护上诉人的合法权益。 被上诉人齐河县人民政府答辩称，原审判决正确，无其他意见。 被上诉人齐河县自然资源局答辩称，一审法院认定事实清楚、适用法律正确，一审判决应予维持。一、一审法院全面审查案件有关事实，符合法律规定。1.案涉土地、房产登记久远,对有关土地、房产原始状态进行调查,查明案件事实是人民法院审理案件的基本原则,一审法院全面审查案件事实并无不当。2.一审法院不存在超越法定审理管辖权问题,本案是关于不动产登记行为，依据《行政诉讼法》规定,本案的管辖权不应由中级人民法院管辖,上诉人关于“中级人民法院管辖”的观点不能成立。3.上诉人引用《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第二十五条来说明房地可以分开转让属于对该规定的错误理解。该条中“土地使用权和地上建筑物、其他附着物所有权分割转让的,应当经市、县人民政府土地管理部门和房产管理部门批准,并依照规定办理过户登记。”是指土地的分割转让和建筑物的分割转让,并不是土地和建筑物的分离转让,房地一体是基本原则,我国的法律也不可能作出这样的规定。《城市房屋权属登记管理办法》、《山东省城市房屋产权权籍管理办法》均有房地权利主体一致的规定,一审法院适用法律并无不当。4.上诉人关于补交土地出让金后地随房走的主张不具有事实和法律依据，根据本案证据，土地权利主体明确不属于上诉人张泉，在土地权利人不同意的情况下,不存在上诉人所称的补交土地出让金即可房随地走。二、答辩人作出注销公告以及人民法院审查注销行为合法性,均是依据当时有效的法律规定进行审查,查明的也是房屋登记的客观事实,案件客观事实不能以发表的观点作为依据。被上诉人以禁止反言原则、纪检委检查建议否定一审判决的观点不能成立。三、本案涉及第三人齐河县农机公司众多职工的切身利益,一审法院认定本案涉及到职工群体性利益,撤销会对社会公共利益造成损害是正确的。四、上诉人张泉债务问题是另外的法律关系,与本案无关,不能因债务问题使违法办理的登记合法化。 被上诉人齐河县农机公司答辩称，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，证据确凿充分，程序合法，依法应当予以维持，上诉人各种上诉理由不能成立，具体理由如下：一、张泉在申请变更（鲁齐私字第J0××6号房产证）转移登记时，以隐瞒真实情况、提交虚假材料等非法手段获取房屋变更登记，而原齐河房管局作为法定房地产权属登记机关，应按照法定的具体审核内容和要求，对当事人的登记申请进行审核。本案中，房屋登记机关在受理案涉房屋变更登记申请时，收到的申请材料中并无变更后的土地证，且存在多处明显瑕疵，不符合《城市房屋权属登记管理办法》（1997年）第十七条第二款规定的申请转移登记需要提交的文件，合法的具体行政行为应当建立在真实的客观事实基础之上，本案变更登记行为具有明显违法情形。1.张泉主张对涉诉房产享有产权的依据是2003年8月22日其于农业银行齐河县支行签订的《资产债务落实协议》，该协议第一条、甲方（银行）将齐河阳光联华超市经营的所有房产、设备及超市流动资产转让给乙方（张泉），……。根据《中华人民共和国物权法》第九条“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外。”，该时间节点房屋登记资料信息显示：2001年2月27日颁发的鲁齐字第××号房权证五层商用部分1-2层建筑面积为1239.13平方米；2001年4月12日颁发的鲁齐公字第××号房权证二层建筑面积为768.38平方米，其房屋产权人均为农机公司，而农行齐河支行在该时间节点并不具有诉争房产的所有权，《城市房屋权属登记管理办法》第十七条规定：“因房屋买卖、交换、赠与、继承、划拨、转让、分割、合并、裁决等原因致使其权属发生转移的，当事人应当自事实发生之日起90日内申请转移登记。申请转移登记，权利人应当提交权属证书及相关的合同、协议、证明等文件。”依据上述规定，农行齐河支行若享有上述财产需履行必要的产权变更，在未取得登记变更之前，其尚不具备完全所有权亦不能认定其对房屋具有所有权，更不具有变更将登记在他人名下的房产进行转让的资格。2.房屋的所有权和该房屋占用范围内的土地使用权应同时转让，依照齐国用（95）42号及于2006年3月变更登记的齐国有（2006）第字19号1206.5平方米两份国有土地证载明的产权人均为农机公司，至今土地手续仍登记在农机公司名下，根据《房屋登记办法》第八条的规定：“办理房屋登记，应当遵循房屋所有权和房屋占用范围内的土地使用权权利主体一致的原则。”《中华人民共和国城市房地产管理法》第三十二条规定“房地产转让、抵押时，房屋的所有权和该房屋占用范围内的土地使用权同时转让、抵押”及国土资源部令第63号《不动产登记暂行条例实施细则》第二条第二款规定：“房屋等建筑物、构筑物和森林、林木等定着物应当与其所依附的土地、海域一并登记，保持权利主体一致。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第六条规定“依法转让地上建筑物、构筑物等附着物致使土地使用权转移的，必须向土地所在地的县级以上人民政府土地行政管理部门提出土地变更登记申请，由原土地登记机关依法进行土地所有权、使用权变更登记，土地所有权、使用权的变更，自变更登记之日生效。”根据上述规定，我国在不动产登记行政管理领域，遵循房屋所有权和房屋占有范围内的土地使用权权利主体一致的原则，房屋所有权和房屋占有范围内的土地使用权应当同时转让。而本案房屋产权与土地产权不对等，显然违背上述规定，存有变更过户障碍。3.《城市房屋权属登记管理办法》系建设部于1997年10月27日以建设部令57号发布，2001年8月15日修订，该办法第六条规定：“房屋权属登记应遵循房屋的所有权和该房屋占用范围内的土地使用权权利主体一致的原则”。被注销的行政行为系2××4年作出，理应遵循该办法规定。又根据《不动产登记操作规范（试行）》（国土资规〔2016〕6号）第1.2.2所规定的“一体登记原则”适用于不动产首次登记、转移登记、抵押登记、查封登记等情形，张泉依照基础性的《企业资产转让协议》，申请齐河县房产管理部门进行转移登记，依此事实确认，无论从房、地所有人及使用权人应具有一致性的角度还是从现有的土地登记产权人及房屋性质及用途应保持一致性的角度来看，张泉在没有取得土地使用手续的前提下，房产部门理应不予变更。4.张泉取得房产证的行为同时违反《中华人民共和国城市房地产管理法》第三十九条的规定，该条规定以出让方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当符合下列条件：(一)按照出让合同约定已经支付全部土地使用权出让金，并取得土地使用权证书;(二)按照出让合同约定进行投资开发，属于房屋建设工程的，完成开发投资总额的百分之二十五以上，属于成片开发土地的，形成工业用地或者其他建设用地条件。转让房地产时房屋已经建成的，还应当持有房屋所有权证书；《城市房地产转让管理规定》第十一条规定，以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产时，按照国务院的规定，报有批准权的人民政府审批。有批准权的人民政府准予转让的，除符合本规定第十二条所列的，可以不办理土地使用权出让手续的情形外，应当由受让方办理土地使用权出让手续，并依照国家有关规定缴纳土地使用权出让金的规定，在2××4年6月2日张泉取得鲁齐私字第0××6号房产证时，该幅土地尚处于“划拨”方式取得土地使用权，即便在此后的2006年3月取得齐国有（2006）字第19号国有土地使用证，但在变更登记时不具备过户条件，齐河房产部门在办理产权转移时未依照上述规定，显然有不当之处。5.被注销的鲁齐私字第0××6号房产证，建筑面积1912.12平方米，及鲁齐私字第0××5号房产证，建筑面积268.85平方米，来源不清，依据不足，根据早已存在的鲁齐字第××号建筑面积1239.13平方米和鲁齐公字第××号建筑面积768.38平方米房产证，二者之间位置、面积、坐落、方位不对等，无法体现张泉取得变更后的房产手续来源于上述基础事实。6.诉争房产所加盖年月初始登记，显然违背事实，该房产是所谓的以物抵债，是进行的转移登记。7.2014年5月24日齐河县私有房屋登记申请审批表，占地单位意见一栏，加盖有农机公司印章及李峰私人印鉴，对此在监察部门资料显示，张泉把联华超市的房产办到自己名下，作为原农机公司法定代表人李峰称：我不知道张泉把房产证办到自己名下。故此张泉所提供资料明显具有虚假。8.1990年5月19日颁布的《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第二十四条第二款规定，土地使用者转让地上建筑物、其他附着物所有权时，其使用范围内的土地使用权随之转让，但地上建筑物、其他附着物作为动产转让的除外。上述法律、行政法规建立了地上房屋等建筑物及附着物处分时，其项下的土地使用权一并处分，反之亦然的处分原则，这就是通常所说的不动产权利一体化原则在法律法规中的具体体现。这种权利一体化是指权利主体上的一体化，而不是权利客体等其他方面的一体化，其目的在于使土地使用权与地上房屋等不动产所有权在权利主体的归属上保持一致，也实现了维持地上建筑物等在自然属性上对土地的依附，避免了对地上建筑物、构筑物及附属设施的经济价值的破坏，并可以使物权关系清楚简明。因此，土地使用权和地上建筑物等一并处分的规定具有强制性效力。《建设部关于贯彻〈城市房地产管理法〉若干意见的通知》第四条第四款规定，凡房地产转让或变更的，必须按《房地产法》第六十条第三款规定的程序，先到当地房地产管理部门办理交易手续和申请变更登记，然后凭变更后的房屋所有权证书向同级人民政府土地管理部门申请土地使用权变更登记，不按上述规定程序办理的，其房地产转让或变更一律无效。法律明确规定未经有批准权的人民政府审批，国有土地上房地产的转让合同不发生法律效力，未办理出让手续，也不依法缴纳有关土地收益，使得法律的相关规定不能正常贯彻执行，造成土地市场混乱，将损害国家利益和社会公共利益。9.上诉人贯穿始终的援引2017年7月10日齐河县人民政府办公室齐政办发【2017】27号《齐河县人民政府办公室关于解决当前不动产统一登记工作中若干问题的处理意见》，第五条“关于沿街商住楼的不动产登记意见，对城区内国有土地上的沿街商住楼，已办理房产证未办理土地出让手续因交易过户登记的，原则上按照该房地产交易价格的10%补缴土地出让金，土地面积不再分摊”，该文件精神并没有许可土地、房产分离，该意见第十五条规定：“本处理意见自发布之日起生效，相关事宜由县国土局负责解释”，基于此，在2××4年6月办理房产手续时该意见尚没有出台，依照法不溯及既往的原则，上述意见亦不适于本案。10.《房屋登记办法》第三十二条规定：“发生下列情形之一的，当事人应当在有关法律文件生效或者事实发生后申请房屋所有权转移登记：（一）买卖；……”从本案查明事实来看，张泉是以物抵债取得房产，因此，涉案房屋属于转移登记。该登记办法第三十三条明确规定转移登记必须提交如下材料：（一）登记申请书；（二）申请人身份证明；（三）房屋所有权证书或者房地产权证书；（四）证明房屋所有权发生转移的材料；（五）其他必需的材料，且进行颁证时还要尽到审慎审查义务。但本案职能部门在为张泉颁证时事实不清，程序违法，且未能尽到审慎审查责任，颁证行为违法。综上，依照《房屋登记办法》第八十一条的规定，司法机关、行政机关、仲裁委员会发生法律效力的文件证明当事人以隐瞒真实情况、提交虚假材料等非法手段获取房屋登记的，房屋登记机构可以撤销原房屋登记，收回房屋权属证书、登记证明或者公告作废，但房屋权利为他人善意取得的除外。同时依照行政机关行政程序违法的，行政机关应当依职权或者依申请自行纠正的法律规定，经审查发现为张泉办理的房产转移登记及颁证手续存在程序违法并导致错误的情形下，依农机公司申请等事项启动更正纠错程序，故此注销张泉持有的房产证认定事实清楚、证据充分、于法有据。二、自然资源局于2019年2月2日注销房产证的行政行为，没有制作书面决定直接予以注销房产证，该违法情形应当归入轻微程序违法范畴，而所注销的行政行为本身存有诸多违规、违法事实，不具有撤销该注销行为的法律特征，一审法院不予撤销并无不当。农机公司系国有企业，在册职工165人，退离休职工36人，74人养老保险由公司承担，齐河联华超市自2001年成立以来，每年纯利润在100万元以上，张泉原系农机局副局长、农机公司经理、联华超市经理，大权独揽，其改制的目的是将国有资产在全体职工不知情的情况下据为已有，不正当的窃取国有资产，侵害了职工的利益，其间为掩盖罪行，将其管理期间的帐目销毁，构成故意销毁会计凭证、会计账簿罪被判处有期徒刑，现农机公司尚欠职工各种费用500余万元，多数职工穷困潦倒，基本生存没有保障，该房产是全部职工的切身利益。《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第十一条第三款规定“被诉房屋登记行为违法，但判决撤销将给公共利益造成重大损失或者房屋已为第三人善意取得的，判决确认被诉行为违法，不撤销登记行为。”《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的。”一审法院认为自然资源局作出的行政行为所涉及的房产影响到众多职工的利益，农机公司上百人生存权可能遭受的损失，属于公共利益的重大损失，且自然资源局依法注销侵害他人合法权益的恶意登记行为，也是对社会公共利益和登记制度的保护，一审法院以撤销该行政行为将对社会公共利益造成重大损害为由确认该行政行为违法的处理结果于法有据，并无不当。三、根据法律规定及善意取得的立法宗旨，上海博瑞信诚投资有限公司不符合善意取得的条件。第一，2××4年6月3日农行齐河县支行与抵押人张泉签订《房地产抵押申请审批书》时，其明知在此前的2001年2月27日的房权证鲁齐字第××号房屋产证内存有设定5年的抵押，且没有被解除，在签订抵押合同时不具有受让案涉房产土地证，以及农行出具的《关于农机公司资产转让协议落实情况的说明》载明：齐河县农机公司一直未落实资产转让过户手续，也未进行资产价值的资金划拨，故齐河县农行没有能够办理接收齐河阳光联华超市房产、设备的过户手续，至此，协议双方实际未按协议条款严格执行，《企业资产转让协议》没有实际生效。故其在办理抵押过程中农行齐河支行存在重大过失，应当认定为不具有善意。第二、根据《中华人民共和国物权法》第一百零六条的规定，善意取得需要具备三个要件：（一）受让人受让该不动产或者动产时是善意的；（二）以合理的价格转让；（三）转让的不动产或者动产依照法律规定应当登记的已经登记，不需要登记的已经交付给受让人。但我国法律并未对何为善意作明确规定。善意，一般是指受让人受让不动产或者动产时，不知道转让人无处分权，且无重大过失。如果受让人明知转让人无处分权或者应当知道而因重大过失不明知的，应当认定不具有善意。是否善意属于人的主观状态，善意并不具有一个可以包罗各种正面情形的定义，对于相对应的恶意也无法进行全面的罗列。受让人的善意，反映在交易过程中，必须首先具有相应的真实意思。意思表示是指表意人将其期望发生某种法律效果的内心意思以一定方式表现于外部的行为。善意取得制度保护的是积极追求受让不动产的交易目的和法律后果并符合相关法定条件的受让人，当受让人在交易过程中并无受让不动产的真实意思，存在重大过失时，应当认定受让人不具有善意取得制度中善意的基本要素。第三，上海博瑞公司至今没有实际占有该房产，案涉房屋现有农机公司职工使用，在此情形下上海博瑞公司认其为善意取得人不符合善意取得的立法宗旨，也将造成权利保护的失衡。《物权法》第三十九条规定，所有权人对自己的不动产或者动产，依法享有占有、使用、收益和处分的权利。第四条规定，国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。对于原权利人而言，当不动产被无处分权人非法转让后，如果原权利人仍占有该不动产，意味着原权利人对该不动产的所有权并未完全丧失。尽管该不动产所有权因无处分权人的非法处分而登记在他人名下，使得原权利人依法享有的所有权暂时失去了不动产登记制度对所有权人的权利确认和公示效力的保护，但原权利人依法享有的对不动产的所有权，包括占有、使用等直接支配不动产的绝对权利仍受法律保护，不容非法剥夺。在原权利人仍占有不动产时，如肯定受让人的善意取得，势必导致原所有权人将不动产交付给受让人这一法律后果，这是对原权利人依法享有的房屋所有权进一步的实质剥夺。对于受让人而言，当原权利人仍占有不动产时，意味着受让人与无处分权人之间受让不动产的合同尚未履行完毕，此时受让人与无处分权人之间产生的是合同法律关系，受让人享有的是基于抵押合同而产生的债权请求权。根据以上分析，当原权利人仍享有占有、使用等绝对物权，在受让人仅享有债权的情况下，受让人并无任何优于原权利人的更值得保护的权利。如果片面强调善意取得制度所彰显的保护交易安全的立法宗旨，通过牺牲原权利人的物权而保护受让人的债权，将明显造成原所有权人和受让人之间权利保护的明显失衡。且如果认定受让人为善意取得人，使原权利人丧失对不动产的占有、使用，打破原权利人依法占有、使用不动产的客观状态，将会造成更大的法律关系的变动和混乱，这在本质上违背了善意取得制度追求法律关系稳定的立法宗旨和公平正义的法治原则。正如一审法院所认定的上海博瑞公司并非他项权利证书记载的权利人，房齐他字第××号他项权利证书被注销可由权利人或利益关系人另行主张，结合本次债权涉及两次转让，均没有对抵押权进行转移登记，上海博瑞公司不属于基于所有权转移的善意第三人，其权利可以依法通过其他途径实现。故上海博瑞公司的上诉理由不能成立。四、《中共齐河县纪律检查委员会纪律检查建议书》是具有法律效力的司法文书，其对事实的认定，具有当然的证据效力，在证据规则中也是属于不需要证明的，建议书内容理应作为认定案件事实的主要依据。国发（2××4）10号《国务院全面推进依法行政实施纲要》第九条、国发（2008）17号《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》第二十八条等规定，为政府依法行使监督权提出了政策依据，均规定了县级以上人民政府对行政处罚的监督检查权力，明确规定了政府对行政机关的具体行政行为有权实行监督，中共纪律检查委员会对房产转移登记行为进行监督，于法有据。张泉提出纪律检查委员会对行政机关具体行政行为的监督是以权代法、超越职权、滥用职权的理由不能成立。根据《纪律检查建议书》所认定的事实，齐河房产管理部门为张泉办理房产转移时，未尽到审慎审查的责任，建议对案涉房产证予以销，2017年中共齐河县纪律检查委员会在查办农机公司房产被转移问题执纪审查过程中发现张泉持有的房产证过户登记时存在瑕疵，根据《中华人民共和国监察法》第四十五条（五）对监察对象所在单位廉政建设和履行职责存在的问题等提出监察建议。该检查建议是检查机关依法根据监督、调查结果，针对监察对象所在涉及单位廉政建设和履行职责存在的问题等，向相关单位和人员就其职责范围内的事项提出的具有一定法律效力的建议。这里所说的“具有一定的法律效力”，是指检查建议的相对人无正当理由必须履行检查建议要求其履行的义务，否则，就应当承担相应的法律责任。因此，检查建议不同于一般的工作建议。一般来说，检查机关遇有下列情形时，可以提出检查建议：有关单位作出的决定、命令、指示违反法律、法规或者国家政策，应当予以纠正或者撤销的；给国家利益、集体利益和公民合法权益造成损害，需要采取补救措施的。程序方面，自然资源局于2019年1月7日专门讨论关于注销张泉房产证的有关事宜，并制作专题会议纪要，依据法律、法规和政策的相关规定履行被监督职责，以专题会议的形式，及时召集相关部门通报相关情况，针对张泉持有房产证是否合法的问题进行研究，在查明相关事实的基础上，均同意注销，形式必要、内容适当，并不违反法律规定。综上，一审法院认定事实认定清楚，法律适用正确，理应维持原审判决。 二审期间，上诉人张泉向本院提交以下两份证据： 证据1.德州市中级人民法院（2019）鲁14民终2621号民事判决书。证明涉案房产过户到上诉人张泉名下的权利基础，齐河县农机公司和农行齐河县支行签订的企业资产转让协议，以及农行齐河县支行和张泉、农机公司签订的资产债务落实协议均被德州市中级人民法院认定为有效，因此，涉案房产的物权已经为上诉人张泉所拥有，而且当时是经过齐河县政府批准的，所以被上诉人齐河县自然资源局注销房产登记行为没有任何依据。 证据2.德州市中级人民法院（2019）鲁14民终3038号民事判决书。证明上诉人张泉依据企业资产转让协议和资产债务落实协议，取得涉案房产的所有权，同时也替农机公司背负了债务，很好地体现了权利义务对等原则。现在生效判决书已认定上诉人张泉替农机公司背负债务的合法性，其应该偿还的相应债务高达770万元人民币。因为该债务来源于涉案房产的置换，所以被上诉人齐河县自然资源局将上诉人张泉的涉案房产权利证书注销登记是不合适的，房产证被注销，但是债务却让上诉人张泉背负，违反了基本的公平原则。 经庭审质证，对上诉人张泉提交的前述两份证据,被上诉人齐河县人民政府质证意见为：两份判决书与本案没有关联。 被上诉人齐河县自然资源局质证意见为：对两份判决书的真实性没有异议，对关联性有异议。两份判决书均是在被上诉人齐河县自然资源局作出案涉注销登记之后所形成，不影响被上诉人注销行为的合法性。在德州市中级人民法院（2019）鲁14民终3038号民事判决书中，并没有确认上诉人上海博瑞信诚投资有限公司的抵押权利，其要求抵押物优先受偿的权利未被法院支持。另外，该组证据也不能证明上诉人张泉的证明目的，不能因为上诉人债务问题，而使不符合法律规定的房产登记行为合法化。 被上诉人齐河县农机公司质证意见为：对两份判决书的真实性无异议，但不能证明上诉人的诉讼主张。第一，企业资产转让协议虽被人民法院确认为有效协议，但该协议并没有实际履行和生效，张泉承继原农机公司贷款450万元。依照该企业资产转让协议应该进行资产价值的资金划拨，但其并没有向银行支付450万元，而仅仅是利用该转让协议作为产权转让基础，骗取产权过户登记。第二，该资产协议一直没有落实资产转让过户手续，银行并没有收到齐河阳光联华超市房产设备的过户手续。上诉人张泉提出的齐河县人民政府、齐河县体改委（2003）第1号文件，是同意将阳光联华超市所有的有效资产转让给农行齐河支行，但是阳光联华超市并不享有涉案房屋的所有权。第三，在（2019）鲁14民终3038号民事判决中，上诉人张泉答辩中自认因涉案借款合同所产生的基础法律关系尚处于不确定状态，而且案涉抵押物的权利证书已被政府部门以合法程序撤销，因此，上诉人张泉是认可本案房屋注销登记行为合法有效的。综上，该两份判决书不能认定上诉人张泉持有债权合法的资产转让协议而取得案涉两处房产，也进一步印证其在房管部门依据该没有履行的资产转让协议办理了产权过户手续，基础事实发生了重大错误。 上诉人上海博瑞信诚投资有限公司质证意见为:对两份证据的合法性予以认可,认可上诉人张泉的证明目的。 被上诉人齐河县农机公司在二审期间提交以下两份证据： 证据1.2018年4月10日中国农业银行股份有限公司齐河县支行出具的齐河县农行关于农机公司资产转让协议落实情况的说明。主要证明该资产转让协议签订后，张泉并没有履行协议中的内容，没有交付银行450万元，银行没有取得农机公司的物权变更，体改委是对阳光联华超市所有的资产进行转让，而不是对农机公司的资产进行转让。 证据2.2017年8月22日、9月1日中共齐河县纪律检查委员会对刘全华、刘学华、王从华、李峰谈话笔录四份。主要证实张泉在办理案涉被注销的产权变更登记时违反了相关规定。 经庭审质证，对被上诉人齐河县农机公司提交的两份证据，上诉人张泉与上诉人上海博瑞信诚投资有限公司的质证意见均为：第一，该两份证据不是新证据。证据1形成的时间是2018年4月份，证据2形成的时间是2017年。该两份证据并不因为本案代理律师没参与一审，就把它归纳为新证据，这不是新证据形成的原因。第二，该两份证据均为复印件，对其真实性不予认可。第三，证据1农行的说明与上诉人当庭提交的证据（2019）鲁14民终2621号民事判决书中农行当时的陈述（第2页第8行开始至该段结束）相互矛盾。证据2谈话笔录为齐河县纪律检查委员会对相关人员做的笔录，不应该作为证据使用。对于该笔录所记载的相关人员陈述是否真实无法核实。 被上诉人齐河县自然资源局的质证意见为：对农机公司提交证据的真实性、合法性和关联性无异议，对其证明目的也无异议。 被上诉人齐河县人民政府的质证意见为：同意农机公司举证行为，完全认可证据及证明目的。 经合议庭评议，本院对上诉人张泉提交证据认证意见为：本院（2019）鲁14民终2621号民事判决书及（2019）鲁14民终3038号民事判决书，均系本案一审判决作出后形成，属于《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条第（三）项规定的“新的证据”，具有真实性和合法性，证据1涉及到《企业资产转让协议》，与本案具有关联性，可以作为认定案件事实的依据，但不能实现上诉人张泉的证明目的；证据2与本案注销登记行为的审查没有关联性，不作为认定案件事实的依据，本院依法不予采纳。 本院对被上诉人齐河县农机公司提交的证据认证意见为：其提交的2018年4月10日《齐河县农行关于农机公司资产转让协议落实情况的说明》及2017年8月22日、9月1日中共齐河县纪律检查委员会对刘全华、刘学华、王从华、李峰谈话笔录，在本案一审立案前已存在，且不存在申请延期提交或者申请调取未获准许的情形，不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条的规定，不属于“新的证据”，本院依法不予采纳。 本院查明事实与原审法院查明事实一致。 另查明，2019年1月7日，齐河县农机公司向齐河县自然资源局提交申请书，申请“依法撤销齐河县国土资源局为被申请人张泉颁发的房权证鲁齐私字第J0××5号、鲁齐私字第J0××6号房权证书。” 再查明，本院（2019）鲁14民终2621号民事判决书确认，2003年8月22日齐河县农机公司、中国农业银行齐河县支行、齐河县农业机械管理局签订的《企业资产转让协议》属于有效协议。 本院认为，本案当事人争议的主要焦点是被诉房屋注销登记行为及相应行政复议行为是否合法，以及原审法院审查内容是否正确。 关于被上诉人齐河县自然资源局房屋注销登记及被上诉人齐河县人民政府行政复议行为的合法性。《不动产登记暂行条例》（2015年3月1日起施行）第三条规定：“不动产首次登记、变更登记、转移登记、注销登记、更正登记、异议登记、预告登记、查封登记等，适用本条例。”第三十五条规定：“本条例自2015年3月1日起施行。本条例施行前公布的行政法规有关不动产登记的规定与本条例规定不一致的，以本条例规定为准。”本案被诉房屋注销登记行为作出于2019年2月2日，应当适用前述行政法规之规定。同时，从被上诉人齐河县自然资源局2019年1月14日发布的2019（01）号不动产登记注销公告中“依据《中共齐河县纪律检查委员会纪律检查建议书》和农机公司、县房管中心提交的材料，经核实原发证档案资料，现公告注销位于齐河县××路××号的房权证鲁齐私字第J0326、J0××5号的房产证（权利人为张泉、张红英），注销040281号抵押权证（抵押权人齐河县农行）”的内容看，虽然齐河县农机公司提交了“撤销”的申请书，但案涉房产的登记权利人张泉、张红英并未提交“注销”申请，因此，被诉注销登记行为应当认定为系被上诉人齐河县自然资源局依职权作出。依照《不动产登记暂行条例实施细则》（2016年1月1日实施）第十九条第二款“有下列情形之一的，不动产登记机构直接办理不动产登记：（一）人民法院持生效法律文书和协助执行通知书要求不动产登记机构办理登记的；（二）人民检察院、公安机关依据法律规定持协助查封通知书要求办理查封登记的；（三）人民政府依法做出征收或者收回不动产权利决定生效后，要求不动产登记机构办理注销登记的；（四）法律、行政法规规定的其他情形”之规定，以及《房屋登记办法》（2008年7月1日起施行）第四十一条“经登记的房屋所有权消灭后，原权利人未申请注销登记的，房屋登记机构可以依据人民法院、仲裁委员会的生效法律文书或者人民政府的生效征收决定办理注销登记，将注销事项记载于房屋登记簿，原房屋所有权证收回或者公告作废”之规定，被上诉人齐河县自然资源局直接办理注销登记应当满足前述法定条件，但其提供的证据不能证明案涉房产存在上述法定情况，其直接作出注销登记行为的主要证据不足。同时，该注销登记行为也未载明其适用的法律依据，应当认定为适用法律错误。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（二）项之规定，依法应予撤销。但由于上诉人张泉与被上诉人齐河县农机公司之间因国有企业改制过程中《企业资产转让协议》的履行等民事法律关系存在争议，案涉房屋产权界定将涉及到原国有资产的处置问题，直接撤销被诉注销登记行为可能会对国家利益造成重大损害，因此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项的规定，应当确认被诉注销登记行为违法。原审法院关于被诉注销登记行为的认定结论正确，本院予以确认。被上诉人齐河县人民政府虽然依法履行了行政复议程序，但在被上诉人齐河县自然资源局作出的注销登记行为被确认违法的情况下，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十九条，其维持的行政复议行为依法应当撤销，原审法院对此裁判正确。 关于原审法院的审查内容。《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”因此，人民法院应当围绕被诉行政行为进行合法性审查。本案中，原审原告张泉提出的诉讼请求为：“1.依法撤销被告齐河县人民政府齐政复决字（2019）21号行政复议决定书及被告齐河县自然资源局于2019年2月2日作出的不动产（鲁齐私字第J0××6号房权证）注销登记行政行为；2.诉讼费用由两被告承担。”依据前述法律规定，人民法院在本案中的审查对象是齐河县自然资源局的不动产注销登记行为及齐河县人民政府相应的行政复议行为，而非案涉房屋的原行政登记行为，原审法院对原不动产登记行为进行合法性审查，已经超出当事人的诉讼请求范围，明显不当，本院依法予以纠正。另外，对上诉人张泉主张的中共齐河县纪律检查委员会的纪律检查建议书，不属于行政机关作出的行政行为，不属于人民法院行政诉讼的审查范围，人民法院对其不予审查。同时，对当事人主张引起本案行政争议的相关民事争议问题，亦不属于本案审查对象，且当事人也已经通过民事诉讼方式进行了主张，应当依据生效民事法律文书依法履行。最后，关于上诉人上海博瑞信诚投资有限公司提出的注销他项权证问题。《中华人民共和国物权法》第一百八十七条规定：“以本法第一百八十条第一款第一项至第三项规定的财产或者第五项规定的正在建造的建筑物抵押的，应当办理抵押登记。抵押权自登记时设立。”本案上诉人上海博瑞信诚投资有限公司提供的证据，不能证实其已依法取得案涉房屋的抵押权，其虽作为原审第三人参加本案诉讼，但不能证实与本案被诉注销登记行为之间存在利害关系，也无提出独立诉讼请求的法定权利，其主张的他项权证注销登记行为与本案房产证注销登记行为并非同一行政行为，请求一并处理没有法律依据，原审判决对此论述正确，本院依法予以确认。 综上，上诉人张泉的部分上诉理由成立，本院依法予以采纳，但并不影响案件的最终裁判结果。上诉人上海博瑞信诚投资有限公司的上诉理由不成立，对其上诉请求，本院依法不予支持。原审判决认定事实清楚，裁判结果正确，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费各50元，由上诉人张泉、上诉人上海博瑞信诚投资有限公司分别负担。 本判决为终审判决。 审判长  许本海 审判员  师延锋 审判员  宋冬梅 二〇二〇年六月十日 法官助理杨晓婧 书记员李杨