河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫行终1913号上诉人（一审原告）张国政，男，1969年10月7日出生，汉族，住河南省许昌市魏都区。被上诉人（一审被告）许昌市人民政府，住所地：河南省许昌市建安大道1516号。法定代表人胡五岳，市长。委托代理人张国军，该政府法制办公室工作人员。委托代理人王亚坤，该政府法制办公室工作人员。上诉人张国政因诉许昌市人民政府（以下简称许昌市政府）行政复议一案，不服平顶山市中级人民法院（2019）豫04行初29号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人张国政、被上诉人许昌市政府的委托代理人张国军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。本案被诉行政行为：2019年1月21日，许昌市政府对申请人张国政作出许政复决〔2018〕24号《驳回行政复议申请决定书》。平顶山市中级人民法院一审查明，张国政原系许昌天健公司员工，后该公司因重组而在许昌市工商行政管理局进行了股权转让变更登记。张国政认为该变更登记行为违法，于2016年11月28日向许昌市工商行政管理局提交《依法履行职责申请书》，要求该局：一、依法履行职责确认浙江旺能公司转让许昌天健公司股份违法；二、依法履行职责将许昌天健公司股权登记恢复至2016年9月23日前状态，并通过企业信用信息公示系统向社会公示。2016年12月12日，许昌市工商行政管理局作出《回复》称：“1．……经查，变更登记严格按照《公司登记管理条例》等法律法规的要求进行注册登记，登记材料齐全，符合法定形式。2．对于你所反映的问题建议通过民事纠纷解决途径予以解决。”张国政不服许昌市工商行政管理局回复而向许昌市政府申请行政复议，行政复议请求为：一、裁决许昌市工商行政管理局2016年12月12日依法履行职责申请回复违法；二、依法复议裁决许昌市工商行政管理局依法履行法定职责。许昌市政府收到张国政的复议申请后，于2016年12月19日作出许政法办复补字〔2016〕15号《补正行政复议申请通知书》。张国政经两次补正材料后，许昌市政府认为张国政补正的材料不符合要求，于2016年12月27日作出《视为放弃行政复议申请告知书》。张国政不服提起诉讼，平顶山市中级人民法院于2017年5月9日作出（2017）豫04行初2号行政裁定，裁定驳回张国政的起诉。张国政不服上诉至河南省高级人民法院。河南省高级人民法院于2018年6月25日作出（2017）豫行终2500号行政裁定，裁定撤销平顶山市中级人民法院（2017）豫04行初2号行政裁定，指令平顶山市中级人民法院对本案继续审理。2018年11月26日，平顶山市中级人民法院作出（2018）豫04行初118号行政判决，撤销许昌市政府作出的《视为放弃行政复议申请告知书》，并责令其对张国政的复议申请依法作出处理。2019年1月21日，许昌市政府对张国政作出许政复决〔2018〕24号《驳回行政复议申请决定书》，认为许昌市工商行政管理局没有法定职责对张国政所称的股份转让行为是否违法作出确认，张国政对许昌市工商行政管理局回复所提的行政复议申请不属于行政复议范围，其行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第五项所规定的行政复议受理范围，属于《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第一项、第二规定的情形，决定驳回张国政的行政复议申请。张国政仍然不服，提起本案行政诉讼，请求撤销许昌市政府许政复决〔2018〕24号《驳回行政复议申请决定书》并请求判令许昌市政府限期依法履行复议职责。平顶山市中级人民法院一审认为，本案被诉许昌市政府许政复决〔2018〕24号《驳回行政复议申请决定书》，驳回张国政行政复议申请的理由为：一是许昌市工商行政管理局没有法定职责对张国政所称的股份转让行为是否违法作出确认；二是张国政对许昌市工商行政管理局回复所提的行政复议申请不属于行政复议范围。上述问题为本案当事人争议焦点：一、关于许昌市工商行政管理局是否有法定职责对张国政所称的股份转让行为是否违法作出确认。国务院国发〔2014〕7号《关于印发注册资本登记制度改革方案的通知》第三条第（三）项要求：“……尊重市场主体民事权利，工商行政管理机关对工商登记环节中的申请材料实行形式审查。股东与公司、股东与股东之间因工商登记争议引发民事纠纷时，当事人依法向人民法院提起民事诉讼，寻求司法救济。……”本案，许昌市工商行政管理局对工商登记环节中的申请材料实行形式审查，其没有确认股份转让行为是否违法的法定职责；二、关于张国政对许昌市工商行政管理局回复所提的行政复议申请是否属于行政复议范围。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款规定：“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：（一）申请人认为行政机关不履行法定职责申请行政复议，行政复议机关受理后发现该行政机关没有相应法定职责或者在受理前已经履行法定职责的；（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。”本案，许昌市工商行政管理局《回复》内容为：“1．……经查，变更登记严格按照《公司登记管理条例》等法律法规的要求进行注册登记，登记材料齐全，符合法定形式。2．对于你所反映的问题建议通过民事纠纷解决途径予以解决。”该《回复》只是许昌市工商行政管理局对其股权变更登记行为是否合法所作的说明，并没有创设新的权利义务，张国政对该《回复》所提起的行政复议申请不属于行政复议法规定的行政复议范围。综上，许昌市政府作出的《驳回行政复议申请决定书》证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。张国政的诉讼请求不能成立，依法应予驳回。平顶山市中级人民法院作出（2019）豫04行初29号行政判决：驳回张国政的诉讼请求。上诉人张国政不服一审判决，向本院提起上诉称：（一）上诉人是因自身合法权益受侵害申请相关行政机关履责监督的。上诉人既是许昌天健公司改制前的员工，也是许昌天健公司改制后的个人股东，具有提起行政复议主体资格。依据相关法律规定，最高人民法院的答复以及所发布的指导案例等均可以证明上诉人的行政复议主体资格。（二）许昌市工商行政管理局存在违法办理许昌天健热电有限公司（原许昌火力发电厂）股权转让的事实。（三）原审法院认定事实不清，适用法律不当，认定上诉人对许昌市工商行政管理局回复所提的行政复议申请不属于行政复议范围错误。综上，请求二审法院依法撤销原审判决，将本案发回重审并依法改判，责令许昌市政府限期依法履行行政复议监督职责。被上诉人许昌市政府答辩称：（一）行政复议被申请人许昌市工商管理局不具有确认股份转让行为违法的法定职责；（二）本案上诉人张国政所提的行政复议申请不属于行政复议法规定的行政复议范围；（三）上诉人提起的行政复议实质上是行政层级监督，不属于行政诉讼的受案范围。请求驳回上诉人张国政的上诉请求。本院二审查明的案件事实与一审法院查明的案件事实基本一致。本院认为：（一）张国政提起的行政复议申请不属于行政复议受理范围，许昌市政府驳回张国政的行政复议申请结果正确。许昌市工商行政管理局就张国政提交《依法履行职责申请书》作出《回复》，该《回复》称，“1．……经查，变更登记严格按照《公司登记管理条例》等法律法规的要求进行注册登记，登记材料齐全，符合法定形式。2．对于你所反映的问题建议通过民事纠纷解决途径予以解决。”从回复的内容看，该《回复》系许昌市工商行政管理局对张国政的履职申请内容予以审查后，对其原来的登记行为的再一次确认，并没有影响到相关方任何实质性的权利义务。而当事人对不创设新的权利义务的行政行为提起的行政复议申请，并不属于行政复议的受案范围。故许昌市政府作出驳回张国政的行政复议申请的行政复议决定结果正确。一审判决驳回张国政的诉讼请求，其结果并无不当。（二）至于许昌市工商行政管理局有没有职责对张国政所称的股份转让行为是否违法进行确认，不是行政复议决定及一审判决审查的内容，被诉行政复议决定及一审判决对此予以审查不当，应予纠正。本案中，既然张国政的行政复议申请不属于行政复议的受理范围，那么被诉行政复议决定及一审判决再行对许昌市工商行政管理局是否有对张国政所称的股份转让行为是否违法作出确认的职权再行审查，显属不当，应予纠正。综上，被诉行政复议决定及一审判决结果正确，虽被诉行政复议决定及一审判决审查的内容有不当之处，在本院对此予以纠正的基础上，从减少当事人诉累的角度考虑，应依法对一审判决予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人张国政负担。本判决为终审判决。审判长  王凤强审判员  卢 瑜审判员  秦娜娜二〇二〇年六月五日书记员  范明典