江苏省徐州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 (2019)苏03行终698号 上诉人（原审被告）徐州市司法局，住所地徐州市云龙区汉风路19号。 法定代表人曹柱生，该局局长。 出庭应诉负责人贾诩，该局副局长。 委托代理人胡雯瑜、宋严，江苏彭城律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）陈开武，男，1970年9月12日生，汉族，住徐州市泉山区。 陈开武与徐州市司法局政府信息公开一案，徐州市司法局不服徐州铁路运输法院（2019）苏8601行初192号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年10月31日立案受理后，依法组成合议庭，于2020年1月13日组织调查询问，2020年4月22日公开开庭审理了本案。上诉人徐州市司法局出庭应诉负责人贾诩、委托代理人胡雯瑜，被上诉人陈开武到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院查明：2018年11月8日，原告陈开武向被告徐州市司法局邮寄《信息公开申请书》，申请公开“陈某,4助理员的（执业证）及申报资料等相关的手续”，被告于2018年11月9日收到。2018年12月10日，被告电话告知原告延长15个工作日答复原告。2018年12月19日，被告作出[2018]第1号《关于陈开武申请公开政府信息事项的答复》,该答复载明：经查，原告的申请不符合法定条件，申请公开的事项属于法律、法规规定免于公开的其他情形，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十三条、第十四条第四款、第二十一条第（二）项的规定，以及国务院办公厅关于实施《中华人民共和国政府信息公开条例》若干问题的意见（国办发[2008]36号）第十四条的规定，对于你申请获取的信息，本机关不予公开。当日，被告向原告邮寄[2018]第1号《关于陈开武申请公开政府信息事项的答复》。原告收到后不服，提起行政诉讼，诉讼请求为：确认被告徐州市司法局于2018年12月19日作出的[2018]第1号《关于陈开武申请公开政府信息事项的答复》违法并撤销。庭审中，被告明确对于原告申请公开的事项免于公开的原因是其认为原告申请内容涉及个人隐私。 原审法院认为：一、根据《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第四条第一款，公民、法人或者其他组织对国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门依申请公开政府信息行政行为不服提起诉讼的，以作出答复的机关为被告；逾期未作出答复的，以受理申请的机关为被告。本案中，被告徐州市司法局于2018年12月19日针对原告申请的政府信息公开申请作出[2018]第1号《关于陈开武申请公开政府信息事项的答复》，故徐州市司法局是本案适格被告。 二、关于被告徐州市司法局作出的涉案[2018]第1号《关于陈开武申请公开政府信息事项的答复》程序是否合法的问题。根据修订前的《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十四条规定，行政机关收到政府信息公开申请，能够当场答复的，应当当场予以答复。行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复；如需延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意，并告知申请人，延长答复的期限最长不得超过15个工作日。申请公开的政府信息涉及第三方权益的，行政机关征求第三方意见所需时间不计算在本条第二款规定的期限内。本案中，被告徐州市司法局于2018年11月9日收到原告的涉案政府信息公开申请，根据上述规定，被告如需延长答复期限的，应当经其负责人同意后，及时告知原告延长答复期限。但被告于2018年12月10日电话才通知原告，存在不当之处。鉴于原告对此并未提出无异议，且在延长15个工作日的期限内作出了答复，并未侵犯原告的实体权利，故建议被告在以后的工作中加以改进。 三、关于被告徐州市司法局作出的涉案[2018]第1号《关于陈开武申请公开政府信息事项的答复》事实是否清楚、适用法律是否正确的问题。修订前的《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条第四项规定，对申请公开的政府信息中申请内容不明确的，行政机关应当告知申请人作出更改、补充。本案庭审中，被告明确对于原告申请公开的事项免于公开的原因是其认为原告申请内容涉及个人隐私，但是原告申请的事项为“陈某,4助理员的（执业证）及申报资料等相关的手续”，存在内容不明确的情形,被告应当告知原告进行更改、补充，厘清原告所要申请的具体内容，从而对原告申请的信息进行分析判断，不能仅从字面的含义作出回复，但被告未按上述规定履行告知程序。另，修订前的《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十三条规定，行政机关认为申请公开的政府信息涉及商业秘密、个人隐私，公开后可能损害第三方合法权益的，应当书面征求第三方的意见；第三方不同意公开的，不得公开。但是，行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的，应当予以公开，并将决定公开的政府信息内容和理由书面通知第三方。本案中，原告申请公开“陈某,4助理员的（执业证）及申报资料等相关的手续”，而被告在既并未要求原告明确具体的申报手续等相关的手续包括哪些内容，又未对其认为涉及个人隐私的原告申请事项履行书面征求陈飞意见的相关程序的情况下，径行以原告的申请不符合法定条件，申请公开的事项属于法律、法规规定免于公开的其他情形为由，向原告作出答复，显然不符合上述规定，事实不清，适用法律不当，应予撤销。综上，被告作出的涉案[2018]第1号《关于陈开武申请公开政府信息事项的答复》事实不清、适用法律不当，应予撤销。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第二项、《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第九条第一项之规定，判决如下：一、撤销被告徐州市司法局于2018年12月19日作出的[2018]第1号《关于陈开武申请公开政府信息事项的答复》；二、责令被告徐州市司法局于本判决生效之日起二十个工作日内针对原告陈开武的政府信息公开申请重新作出答复。 上诉人徐州市司法局上诉称：一、上诉人作出的[2018]第1号《关于陈开武申请公开政府信息事项的答复》事实清楚，程序合法，处理结果符合法律规定。江苏省徐州市徐州公证处（原江苏省徐州市第二公证处）于2006年7月25日作出（2006）徐二证民内字第3927号公证书（以下简称3927号公证书），此后，陈开武因该公正行为及该行为过程中若干过程性行为先后多次向徐州公证处、徐州市司法局等机关投诉举报，并因此提起了多次民事、行政诉讼。前述投诉答复过程中，相关部门均对公证员孙某,4、公证员助理陈某,4身份进行审查，符合法律法规的相关规定，历次的判决结果也确认了3927号公证书的合法有效性。根据国务院办公厅关于《关于施行若干问题的意见》（国办发[2008]36号）第十四条规定，上诉人做出[2018]第1号答复。二、被上诉人起诉不属于人民法院行政诉讼的受案范围。被上诉人属于要求上诉人对其申诉重复处理的行为，陈开武因前述3927号公证书先后多次向徐州公证处、徐州市司法局等机关投诉举报，并因此提起了多次民事、行政诉讼，根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一项规定，对被上诉人的起诉，依法应当驳回。原审法院认定事实不清。本案被上诉人申请公开的事项为陈某,4助理员的职业证及申报资料等相关的手续，根据《江苏省公证员助理管理规定（试行）》第17条的规定，陈飞助理员执业证的申报资料，仅包括居民身份证、学历证书、岗前培训证明等，陈开武对此也是认可的。而陈开武在一审庭审中表明的要求公开经所在公证处同意后，报请省辖市司法局核发及备案的资料，并不属于其申请公开的执业证申报资料，而属于执业证的核发与管理资料。因此并不存在原审法院认定的陈开武申请事项存在内容不明确的情形。在法律已明确申报资料具体内容、名称的情况下，上诉人也无需另行履行告知程序。上诉人在查清陈开武申请事项后，因考虑到涉及陈飞个人隐私，已多次明确向陈飞进行询问，但均得到的答复是不同意公开。原审法院在一审庭审中并未就该事实向上诉人询问，其在未查清该事实的情况下，以徐州市司法局未履行征求陈飞意见的相关程序而判决上诉人作出的答复事实不清，适用法律不当，应予撤销的认定，显然违背了客观事实。综上，上诉人对陈开武的信息公开申请作出的答复，事实清楚，程序合法，处理结果符合法律规定。原审法院认定事实不清，适用法律错误，依法应当发回重审或者依法改判驳回被上诉人的诉讼请求。 被上诉人陈开武答辩称，1、上诉人所述的多次向陈飞进行询问，但均得到答复是不同意公开。对此，在一审的时候，上诉人并未举证证明其观点。2、2018年11月8日信息公开申请书的记载很清楚，一审认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。 各方当事人向原审法院提供的材料均已随案移送至本院。二审审理中，上诉人徐州市司法局提交陈飞书写的情况说明一份，证明上诉人已多次向陈飞询问，陈飞明确对陈开武要求公开的事项不同意公开。被上诉人陈开武质证认为，该证据不能确认是陈飞本人的笔迹，一审开庭前就应该提交，二审中提交不属于新证据，不应作为证据使用。被上诉人提交江苏省司法厅出具的告知书一份，证明苏司规（2003）2号文件有效期间所辖市司法局必须遵守执行。上诉人质证认为对该证据在一审已发表质证意见，不否认其真实性。该证据不属于新证据，本院不予认定。 经审理查明：通过关联案件查询，在陈开武提起本案诉讼前，其已就案涉问题提起的诉讼案件如下： 1、2008年11月4日立案受理的（2008）云民一初字第2733号原告陈开武诉被告徐州金安抵押贷款服务有限公司、张金武不当得利纠纷案。徐州市云龙区人民法院判决金安公司返还原告36600元。金安公司及张金武不服，提起上诉，本院二审（2009）徐民一终字第540号案件审理过程中达成调解协议“金安公司于2009年2月13日下午五点之前支付给陈开武房款和一审诉讼费共计30000元，如到期未付清，则按一审判决执行；张金武不承担该案的付款责任。”该案是陈开武诉称上诉人的下属单位徐州市公证处违法出具（2006）徐二证民内字第3927号公证书指向的交易房屋，是被上诉人申请涉案信息公开背后纠纷的起因。 2、2009年12月30日立案受理的（2010）云民初字第39号原告陈开武诉被告张金武、徐州公证处委托合同纠纷案。云龙法院判决认为陈开武2006年7月14日向张金武出具委托书出售涉案房屋是其真实意思表示。原告主张张金武在其不知情的情况下，通过关系人违规办理公证，未能提供充分的证据证实，判决驳回了陈开武的诉讼请求。陈开武不服，提起上诉。本院作出（2010）徐民终字第1193号民事判决书，驳回上诉，维持原判。 3、2016年12月6日立案受理的（2016）苏8601行初780号陈开武诉徐州市司法局撤销委托鉴定行为及赔偿案。原告认为被告违法的委托鉴定行为侵害了原告的合法权益，请求法院撤销被告作出的委托鉴定行为并判令被告重新委托鉴定、赔偿原告损失、负担诉讼费用。徐州铁路运输法院以该案所涉委托鉴定行为及相应鉴定意见并非被告作出的最终处理结果，对原告不产生确定性的法律规制效果，原告的起诉不属于行政诉讼受案范围为由，裁定驳回陈开武的起诉。陈开武不服一审裁定，向本院提起上诉。本院作出（2017）苏03行终306号裁定，驳回上诉，维持原裁定。 4、2017年5月5日立案受理的（2017）苏8601行初462号原告陈开武诉被告徐州市司法局鉴定行为违法及行政赔偿案。原告认为被告违法行为给原告造成房屋被卖的巨大的经济损失，请求确认被告委托南京师范大学鉴定中心鉴定的行为违法；被告赔偿因无效行政行为给原告造成的损失84万余元；被告承担诉讼费用。徐州铁路运输法院以原告此次起诉属于就同一诉讼标的重复起诉为由，裁定驳回陈开武的起诉。 5、2017年2月17日立案受理的（2017）苏0303民初867号原告陈开武诉被告郭涛、徐州公证处案。云龙法院认为，2010年9月29日作出（2010）云民初字第0549号民事判决已对原告的权利作出了明确的判决，起诉人陈开武对该判决书的判决提出异议且已超过上诉时效，应提起再审，不应再向人民法院提起诉讼，裁定对陈开武的起诉不予受理。陈开武不服，提起上诉。本院作出(2017)苏03民终2504号民事裁定书，驳回上诉，维持原裁定。 6、2017年6月6日立案受理的（2017)苏8601行初596号原告陈开武诉被告徐州市司法局要求确认听证会无效并要求赔偿损失案。徐州铁路运输法院认为，陈开武向徐州市公证员协会投诉公证机构工作人员玩忽职守，并要求撤销公证书，被告为了查明原告投诉是否属实，组织投诉双方召开听证会，听取双方的意见，在听证会结束后并未作出对原告产生拘束力的处理或决定行为，因此对被告组织听证的行为，没有单独进行司法审查的必要，遂裁定驳回陈开武的起诉。 7、2018年3月13日立案受理的(2018)苏8601行初281号原告陈开武诉被告徐州市公证协会、第三人江苏省徐州市徐州公证处要求撤销徐公协决字（2010）1号决定书案。原告诉讼请求为：要求撤销徐公协决字（2010）1号决定书，重新鉴定3927号公证卷宗询问笔录中孙某,陈某,4笔迹。徐州铁路运输法院以陈开武所诉行为已经超出了法定最长起诉期限为由，裁定驳回陈开武起诉。陈开武不服一审裁定，向本院提起上诉。本院作出（2018）苏03行终364号裁定，驳回上诉，维持原裁定。 8、2018年3月13日立案受理的(2018)苏8601行初282号原告陈开武诉被告徐州市司法局及第三人江苏省徐州市徐州公证处不履行职责案。原告要求责令徐州市司法局重新对（2006）徐二证民内字第3927号公证书的卷宗内公证员孙某,陈某,4笔迹进行委托鉴定。陈开武撤回起诉。 9、2018年4月10日立案(2018)苏8601行初401号原告陈开武诉被告徐州市公安局泉山分局不履行职责案。原告要求徐州市公安局泉山分局履行对陈开武关于徐州公证处（2006）徐二证民内字第3927号公证书违法的举报信予以书面答复的法定职责。陈开武撤回起诉。 10、2018年10月17日立案受理的(2018)苏8601行初1366号原告陈开武要求被告徐州市司法局查处江苏省徐州市徐州公证处办理（2006）徐二证民内字第3927号公证书的违法行为、徐州市公证协会的渎职行为以及徐州公证处主任陈根成伪造证据的行为案。徐州铁路运输法院以原告陈开武因2006年出具委托书并经过公证的行为及该行为过程中若干过程性行为先后多次向徐州公证处、徐州市司法局等机关投诉举报，并因此提起了多次民事诉讼、行政诉讼。其于2018年再次要求徐州市司法局查处该公证过程中的违法渎职等行为属于要求被告对其申诉重复处理的行为，不属于人民法院受案范围为由，裁定驳回陈开武的起诉。 11、2019年7月17日立案受理的(2019)苏8601行初1188号原告陈开武诉被告徐州市司法局政府信息公开案。原告诉讼请求是：确认徐州市司法局[2019]第1号答复书第三项违法并撤销；重新公开陈飞《江苏省公证员助理资格证》及公证员助理申报材料、聘用协议、见习鉴定、本人年度工作总结等；重新公开2018年第1号答复书案件中徐州市司法局于2019年1月30日《行政答辩状》中办公室对公证员助理陈飞身份进行审查的书面报告证明。徐州铁路运输法院认定，徐州市司法局向原告陈开武作出的涉案答复符合法律规定，原告的诉讼请求无事实和法律依据，判决驳回陈开武的诉讼请求。 12、2019年10月8日立案受理的(2019)苏8601行初1466号原告陈开武诉徐州市司法局政府信息公开案。原告诉讼请求：判决徐州市司法局不履行答复行为违法；出示2018年11月30日的《投诉处理答复书》“接到省厅转来的 13、2019年10月11日立案受理的（2019）苏8601行初1487号原告陈开武诉徐州市司法局、第三人徐州市公证处政府信息公开案。原告的诉讼请求：判处徐州市司法局不答复的行政行为违法；出具陈飞公证员助理的身份合法证明（法律法规的规定）及陈飞能参与办理公证事项的法律法规的证据条文、及陈飞能在公证卷宗文件上署名的法律法规证据条文；出具陈飞自2003年4月1日实施的《江苏省公证员助理管理规定》至2019年7月参与办理公证事项与在公证卷宗文件上署名的档案资料；出示陈飞法律大专以上学历证明及经省辖市司法行政机关历来考核合格证明；出具2018年9月28日公管处的调查报告证明及2019年1月30日徐州市司法局(行政答辩状）称，陈某,4身份进行了审查符合法律法规的相关规定的调查证明形成的报告。原告陈开武撤回起诉。 14、2019年10月11日立案受理的（2019）苏8601行初1486号原告陈开武诉徐州市司法局、第三人徐州市公证处政府信息公开案。原告的诉讼请求：判决徐州市司法局不履行答复书的行政行为违法；出示徐州市司法局向南京师范大学司法鉴定中心申请司法鉴定申请书；出示送去鉴定的样本与检材原件、司法鉴定笔迹的报批程序文件、鉴定笔迹报销凭证。原告陈开武书面向本院申请撤回起诉。 15、2019年10月22日立案受理的（2019）苏8601行初1514号原告陈开武诉被告徐州市司法局及第三人徐州市公证处政府信息公开案。原告诉讼请求为：确认被告徐州市司法局作出的[2019]第2号《关于陈开武〈信息公开申请书〉的答复》违法并撤销；要求被告重新作出答复。徐州铁路运输法院认定被告的答复并无不当，判决驳回原告陈开武的诉讼请求。 16、2019年10月22日立案受理的（2019）苏8601行初1515号原告陈开武诉被告徐州市司法局及第三人徐州市公证处政府信息公开案。原告诉讼请求为：确认被告徐州市司法局作出的[2019]第3号《关于陈开武〈信息公开申请书〉的答复》违法并撤销；要求被告重新作出答复。徐州铁路运输法院认定被告的行为并无不当，判决驳回原告陈开武的诉讼请求。 17、2019年10月22日立案受理的（2019）苏8601行初1516号原告陈开武诉被告徐州市司法局政府信息公开案。原告诉讼请求为：确认被告徐州市司法局作出的[2019]第1号《关于陈开武〈信息公开申请书〉的答复》违法并撤销；要求被告重新作出答复。徐州铁路运输法院认定被告的行为并无不当，判决驳回原告陈开武的诉讼请求。 18、2019年10月23日立案受理的（2019）苏01行初556号原告陈开武诉被告江苏省司法厅政府信息公开答复案。原告诉讼请求：撤销[2019]39号政府信息公开答复书的第一项；出示由省辖市司法局发给《执业证》，并将发证情况报省司法厅备案的记录。陈开武撤回起诉。 另查明，在原审法院作出本案判决后，陈开武又陆续提起（2019）苏8601行初1602号陈开武诉徐州市司法局及第三人徐州市公证处政府信息公开案、（2020）苏8601行初231号陈开武诉被告徐州市司法局及第三人徐州市公证处其他行政行为案等九件案件，现尚在审理中。 本院查明的其他事实与原审法院一致。 本院认为： 根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第一条的规定，设置政府信息公开制度的目的是为了保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，提高政府工作的透明度，建设法治政府，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用。公民应在现行法律框架内行使申请信息公开的权利。同时，《中华人民共和国行政诉讼法》第一条的立法本意和最高人民法院《关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》的精神，保障当事人的诉权与制约恶意诉讼、无理缠诉是审判权的应有之义。当事人提起诉讼虽然是发动审判权的前提，但并非只要当事人提起的诉讼具备了法定形式并符合法定程序，人民法院就必须进行实体审理。当事人提起的诉讼最终能否获得审理判决还要取决于诉的内容，即当事人的请求是否足以具有利用国家审判制度加以解决的实际价值和必要性。当事人提起诉讼应当以具有保护其合法权益的必要为边界，对于个别当事人反复多次提起轻率的、相同的或者类似的诉讼请求，或者明知无正当理由而反复提起的诉讼，人民法院对其起诉应严格依法审查。 就本案而言，根据本院查明的事实，被上诉人陈开武因2006年出具委托书委托徐州金安抵押贷款服务有限公司、张金武出售其所有在本市亲爱巷62号的房屋，而由此产生的民事争议被上诉人陈开武已通过诉讼解决。因上述委托并经过公证的行为及由此产生的若干过程性行为也先后多次向徐州公证处、徐州市司法局等机关投诉举报、申请政府信息公开、提起行政和民事诉讼，仅行政诉讼达三十余件（次）。其中包括多次就同一事实、同一诉讼标的重复起诉，多次就行政机关所作的不产生终局性法律效果的过程性行为起诉。这些案件的诉讼请求字面意义上虽不尽相同，被诉行政机关的答复也不完全相同，但所指向诉讼标的的内容高度重合。陈开武在本案要求撤销的[2018]第1号《关于陈开武申请公开政府信息事项的答复》所涉及的申请公开的“陈某,4助理员（执业证）及申报资料等相关的手续”与其之前起诉的案件中要求徐州市司法局公开的相关信息并无本质区别。 行政资源和司法资源的有限性，决定了行政机关和人民法院只能满足当事人的正当需求。被上诉人陈开武明显违反政府信息公开、行政诉讼的立法目的，反复、大量提起行政诉讼或以申请政府信息公开方式进而提起行政诉讼，具有反复性、纠缠性、非正当性的特点，超出了保障其合法权益和解决实质性行政争议的必要，已经使司法资源在维护个人利益和公共利益之间有所失衡，纵观本案及相关联的一系列案件，无论陈开武所申请的信息公开还是提起的诉讼，均构成了权利滥用，明显没有值得保护的诉的利益，不应予以鼓励和支持，对其起诉不应做实体审理。 综上，被上诉人陈开武的起诉依法应裁定驳回。原审法院适用法律错误，依法应予撤销。依照《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第六十九条第一款第（十）项、第一百二十三条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 一、撤销徐州铁路运输法院(2019)苏8601行初192号行政判决； 二、驳回上诉人陈开武的起诉。 一、二审案件受理费，由一、二审法院予以退还。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 刁国民 审 判 员 徐 冉 审 判 员 黄传宝 二〇二〇年六月九日 法官助理 石 雪 书 记 员 何柏村