湖南省株洲市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）湘02行终112号 上诉人（原审被告）攸县自然资源局，住所地攸县东城新区发展中心主体楼13楼。 法定代表人周卫国，局长。 委托代理人谢志远，系攸县自然资源局工作人员，代理权限为特别授权。 委托代理人张珍萍，湖南人信律师事务所律师，代理权限为一般代理。 被上诉人（原审原告）株洲市同乐湖房地产开发有限责任公司，住所地攸县江桥街道谭桥社区同乐湖小区。 法定代表人汤友谊，董事长。 委托代理人丁祖甲，男，汉族，1964年7月4日出生，住湖南省攸县，系该公司员工，代理权限为特别授权。 委托代理人刘金贵，湖南华安律师事务所律师，代理权限为一般代理。 上诉人攸县自然资源局因与被上诉人株洲市同乐湖房地产开发有限责任公司土地行政处罚一案，不服湖南省醴陵市人民法院（2020）湘0281行初1号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审查明：原告分别于2010年9月3日、2010年11月5日及2011年7月5日分三次通过挂牌取得国有建设用地使用权，在攸县进行同乐湖项目的开发建设。攸县人民政府依次向原告颁发以下国有土地使用权证：攸国用（2010）第Ａ0221号、攸国用（2010）第Ａ0222号、攸国用（2010）第Ａ0223号、攸国用（2010）第Ａ0224号、攸国用（2012）第Ａ006号、攸国用（2012）第Ａ007号、攸国用（2012）第Ａ008号、攸国用（2012）第Ａ009号、攸国用（2012）第Ａ010号、攸国用（2013）第Ａ0192号、攸国用（2013）第Ａ0193号，总面积为193611.59ｍ²。通过审批后，原攸县规划局依次向原告颁发以下建设用地规划许可证：攸规镇地管字［2011］157号、攸规镇地管字［2011］158号、攸规镇地管字［2012］027号、攸规镇地管字［2012］028号、攸规镇地管字［2012］029号、攸规镇地管字［2012］030号、攸规镇地管字［2012］031号，审批总面积为286.37亩。 2011年2月10日，原攸县规划局向原告颁发了攸规字第[2011]062号《建设工程规划许可证》，建设项目名称为同乐湖国际大门，建设规模高度为14.65米，宽度24米。2012年4月10日向原告颁发了攸规字第[2012]017号《建设工程规划许可证》，建设项目名称为同乐湖一期工程（2#岛屿商业用房）。2013年11月12日向原告分别颁发了攸规字第[2013]268号《建设工程规划许可证》，建设项目为同乐湖一期（4号岛屿18号楼、3号岛屿7号楼），建筑总面积为18621.98平方米，攸规字第[2013]269号《建设工程规划许可证》，建设项目为同乐湖一期别墅及9+1工程（2号、3号、4号岛屿），建筑总面积为165001.23平方米，攸规字第[2013]270号《建设工程规划许可证》，建设项目名称为同乐湖二期别墅及9+1工程（1号岛屿），建筑总面积为46320.7平方米。2011年5月27日，攸县住房和城乡规划局向原告颁发了《建筑工程施工许可证》（编号43022320110527101），工程名称为同乐湖国际2号岛屿低层项目共31栋，建筑总面积为19989.8平方米，编号43022320110527101《建筑工程施工许可证》，工程名称为同乐湖国际3号岛屿、1-20地块和34-36地块，建筑总面积为176149.74平方米。2014年11月27日向原告颁发了编号43022320141127101《建筑工程施工许可证》，工程名称为同乐湖1#岛建筑群、4#建筑群，建筑总面积为22276.32平方米，编号43022320110527102《建筑工程施工许可证》，工程名称为同乐湖国际一期宾馆、辅楼，建筑总面积为42112.13平方米。此后，原告严格依照原攸县规划局的建设工程施工规划设计方案图纸及其合法获得的施工许可证进行施工建设。2018年，攸县自然资源局对同乐湖工程项目进行竣工验收测量，发现该项目超出红线外总面积2856.87m²。2019年10月9日，被告攸县自然资源局对原告作出攸自然资字（2019）第A12号《行政处罚告知书》和攸自然资字（2019）第A12号《行政处罚听证告知书》，拟作出的处罚决定、依据及其依法享有的陈述、申辩的权利，并于当日将上述法律文书送达至原告。2019年10月15日，被告攸县自然资源局作出攸自然资罚（2019）第A-12号《行政处罚决定书》，决定处罚如下：1.责令退还非法占用2856.87m²土地；2.没收非法占用土地上的建（构）筑物；3.对非法占用土地的行为处以30元/m²的罚款，合计人民币85706.10元。原告不服，故诉至该院，请求依法处理。 另查明，2019年3月19日，因机构改革，攸县住房和城乡建设局的城乡规划管理职责整合到攸县自然资源局，由攸县自然资源局行使该管理职责。 本案诉讼过程中，原告株洲市同乐湖房地产开发有限责任公司撤回要求被告承担因违法处罚及拖延造成原告损失5000万元的诉讼请求。 湖南省醴陵市人民法院认为，根据《国土资源行政处罚办法》第五条的规定，国土资源违法案件由土地、矿产资源所在地的县级国土资源主管部门管辖，但法律法规以及本办法另有规定的除外。被告攸县自然资源局作为县级国土资源主管部门，具有对本辖区内违反国土资源管理法律法规的行为实施行政处罚的职能。 根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有证据。本案在庭审过程中，因城乡规划管理职能已经整合到被告攸县自然资源局，该院要求被告核实原告是否完全按照原攸县规划局颁发的《建设工程规划许可证》和《建筑工程施工许可证》进行开发建设，但被告没有向该院进行回复，而原告已向该院提交了相应的《建设工程规划许可证》和《建筑工程施工许可证》等证据，故该院认定原告是按照原攸县规划局颁发的《建设工程规划许可证》和《建筑工程施工许可证》来进行开发建设的。 根据《中华人民共和国行政许可法》第八条规定，公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护。行政机关因其权威性而为行政相对人所信赖，行政相对人因信赖行政机关而根据其政策指引或行政指导作出一定的行为，基于信赖保护原则，行政机关应当保护行政相对人对其的信赖。本案中，原告株洲市同乐湖房地产开发有限责任公司通过合法途径取得建设用地，并基于原攸县规划局颁发的《建设工程规划许可证》及《建筑工程施工许可证》进行开发利用和施工建设，其行为具有正当性，由此产生的合法权益应当受到法律保护。原告开发的房屋竣工后，被告攸县自然资源局经测量发现其超出红线范围2856.87m²，在没有查清违法事实与原因的情况下，直接依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条认定原告“未经批准,非法占用土地”，对原告进行行政处罚，太过机械，明显有违信赖利益保护原则。同时，被告在行政处罚中责令原告退还非法占用土地及没收非法占用土地上的建（构）筑物缺乏可执行性，过于机械。原告超出红线范围2856.87m²虽属实，但并不存在未经批准或者采取欺骗手段骗取批准占用土地的情形，故被告攸县自然资源局对原告作出的该处罚缺乏事实和法律依据，明显不当，应当予以撤销。据此，依据《中华人民共和国行政许可法》第八条第一款、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，判决：撤销被告攸县自然资源局于2019年10月15日作出的攸自然资罚（2019）第A-12号《行政处罚决定书》。案件受理费50元，由被告攸县自然资源局负担。 宣判后，上诉人攸县自然资源局不服，上诉称：一、一审认定事实错误。一审上诉人提供了向被上诉人颁发的所有土地使用证及出让红线图和竣工验收图，均证明了被上诉人非法占用土地2856.87平方米的事实，被上诉人在一审庭审时对这一违法事实予以认可，并无异议。一审忽视被上诉人非法占用国有土地的事实，认为有规划许可就可以占用土地的思维，与土地使用法律规定完全相违。《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款规定，任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法占用土地，违反土地管理行为必须惩处。使用土地必须要合法取得，规划许可证不得代替土地使用权。二、一审适用法律错误。一审适用《行政许可法》第八条第一款作出判决，明显文不对题。一审引用《行政诉讼法》第七条同样文不对题，适用法律错误。请求：1、撤销湖南省醴陵市人民法院作出的（2020）湘0281行初1号《行政判决书》；2.依法改判驳回被上诉人株洲市同乐湖房地产开发有限责任公司的诉讼请求。 被上诉人株洲市同乐湖房地产开发有限责任公司辩称：1.被上诉人是依据建设工程规划许可证及建设工程施工许可证施工建设的，建设工程规划许可证及相关的平面图是上诉人颁发的，也是作为建设单位必须依此建设的法定凭证。因此，被上诉人依据建设工程规划许可证开发施工不存在违法行为，上诉人处罚明显缺乏法律依据。2.从证据材料足以证实，由于上诉人自己的过错，导致土地使用证与建设工程规划许可证不一致，如此处罚被上诉人明显不当，实际上是将自己的过错责任推卸给被上诉人，于法不容，于法不通。请求驳回上诉人的上诉请求，维持原判。 原审判决认定事实的证据已随案移送本院，本院经阅卷和询问当事人，对原审认定的证据予以采纳，对原审查明的事实予以确认。 本院认为，本案系土地行政处罚一案，争议焦点为上诉人攸县自然资源局作出的攸自然资罚（2019）第A-12号《行政处罚决定书》是否合法，是否应予撤销。根据2004年8月28日修订的《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。超过批准的数量占用土地，多占的土地以非法占用土地论处。”《中华人民共和国行政处罚法》第三十条规定：“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清的，不得给予行政处罚。”本案中，上诉人在对被上诉人作出的攸自然资罚（2019）第A-12号《行政处罚决定书》前，虽经立案，告知陈述、申辩权及听证的权利，在被上诉人未提出陈述、申辩及听证的情况下，作出涉案《行政处罚决定书》，程序合法，且已查明被上诉人非法占用土地2856.87平方米的事实。但《行政处罚决定书》未查明超出红线范围的2856.87平方米所在的被上诉人所建建筑物的具体位置，在作出没收非法占用土地上的建（构）筑物项上，既没有将被上诉人非法占用的面积对应于所建构筑物的面积，也没有明确确定没收被上诉人所建构筑物具体位置，故该行政处罚决定不符合行政处罚法的规定，且属于认定事实不清，主要证据不足，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，应予以撤销。综上，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审撤销上诉人作出的攸自然资罚（2019）第A-12号《行政处罚决定书》的理由不当，应予以纠正，但处理结果正确。原审认定事实清楚，适用法律正确，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 案件受理费50元，由上诉人攸县自然资源局负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 罗颖红 审 判 员 彭 华 审 判 员 梁小平 二〇二〇年六月十八日 法官助理 张 君 书 记 员 易由芝 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： (一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； (二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； (三)原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； (四)原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。