安徽省马鞍山市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）皖05行终38号上诉人（一审被告）马鞍山慈湖高新技术产业开发区管委会土地征迁事务管理局，住所地安徽省马鞍山市天门大道1688号。法定代表人冯中山，该局局长。委托代理人许祥，该局工作人员。委托代理人何俊生，安徽鉴知律师事务所律师。被上诉人（一审原告）刘林同，男，汉族，1961年7月30日出生，住安徽省马鞍山市花山区。委托代理人叶岳挺，北京冠领律师事务所律师。委托代理人杜晓敏，北京冠领律师事务所实习律师。上诉人马鞍山慈湖高新技术产业开发区管委会土地征迁事务管理局（以下简称慈湖高新区征管局）与被上诉人刘林同拆迁行政强制一案，不服安徽省马鞍山市花山区人民法院（2019）皖0503行初59号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年5月13日依法公开开庭审理了本案。上诉人慈湖高新区征管局的委托代理人许祥、何俊生，被上诉人刘林同的委托代理人叶岳挺、杜晓敏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。刘林同起诉称，本人在马鞍山市慈湖乡昭明五队拥有合法房屋。2017年12月21日，慈湖高新区征管局将本人的房屋强制拆除，财物被损毁。请求判令确认慈湖高新区征管局2017年12月21日强拆刘林同房屋的行为违法；本案的诉讼费由慈湖高新区征管局负担。一审法院审理查明，案涉房屋坐落于马鞍山市慈湖乡昭明五队。2011年8月21日，安徽省人民政府作出皖政地〔2011〕332号《关于马鞍山市2011年第6批次城市建设用地的批复》，同意马鞍山市人民政府在原金家庄区慈湖乡用地范围内征收13.3051公顷农民集体建设用地。2011年8月30日，马鞍山市人民政府根据该征地批复作出2011年第17号《马鞍山市人民政府征收土地方案公告》，征收慈湖高新技术产业开发区昭明村二队、四队、五队、六队、七队农村集体土地。本案所涉房屋在上述征收范围内，于2017年12月被拆除。刘林同认为慈湖高新区征管局在实施房屋强制拆除前，未履行法律程序，拆除行为违法。一审法院另查明，刘林同户籍所在地为安徽省马鞍山市原金家庄区北塘路9号112室，并非昭明村集体经济组织成员。刘林同在案涉房屋居住多年，有独立的用电交费账户。根据马慈发〔2019〕15号《关于成立规划建设局和土地征迁事务管理局的通知》，慈湖高新区征管局于2019年3月12日设立。此前，该部门的名称是马鞍山慈湖高新技术产业开发区管委会征迁事务管理局。一审法院认为，本案的争议焦点为刘林同是否具有本案的原告主体资格；涉案房屋的拆迁行为是否系慈湖高新区征管局所为；涉案房屋的拆除行为是否合法。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第一条规定，农村集体土地的权利人或者利害关系人认为行政机关作出的涉及农村集体土地的行政行为侵犯其合法权益，提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。根据刘林同提供的电费账户信息以及征迁建（构）筑物、附着物调查登记表等证据证明，刘林同虽不具有农村集体经济组织成员资格，所居住的涉案房屋亦未领取产权证，但刘林同为居住房屋增加的添附物损失与房屋拆除行为具有利害关系。因此，刘林同具有本案的原告诉讼主体资格。行政诉讼适格被告应当根据“谁行为，谁被告；行为者，能处分”的原则确定。《马鞍山市土地征收补偿安置办法》(马鞍山市人民政府令第43号)第三条第三款规定，慈湖经济开发区管委会负责其管理的昭明村、杨家村集体土地的征迁实施工作。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十一条规定，当事人对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构作出的行政行为不服提起诉讼的，以该开发区管理机构为被告；对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的，以其职能部门为被告。行政行为一经作出行为主体即已确定。在特殊情况下，行为主体在起诉时存在难以确定的情形，可运用举证责任规则作出判断。在无主体对强拆行为负责的情况下，人民法院应当根据职权法定原则及举证责任作出认定或推定。如系非行政主体实施强制拆除行为，应当查明是否受行政机关委托。根据刘林同提供的《房屋拆除承揽协议》，昭明村房屋拆迁系马鞍山慈湖高新技术产业开发区征迁指挥部委托马鞍山江东建筑安装有限责任公司实施。根据刘林同举证，以及涉案房屋征收拆迁的目的性，涉案房屋强拆的法律后果应由慈湖高新区征管局承担。慈湖高新区征管局与刘林同未就房屋拆除达成协议。涉案房屋系被强制拆除，行政机关执行行政行为时应严格按照法定程序进行。《中华人民共和国物权法》第二十八条规定，因人民法院、仲裁委员会的法律文书或者人民政府的征收决定等，导致物权设立、变更、转让或者消灭的，自法律文书或者人民政府的征收决定等生效时发生效力。据此，政府征收作为物权变动的特殊形式，因征收决定的作出而直接导致物权变动。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条、第三十七条第一款、第三十八条以及《中华人民共和国土地管理实施条例》第四十五条的规定，履行行政强制执行的实施机关，应当分别履行下列程序:作出书面的催告履行义务通知书，并送达当事人；听取当事人的陈述和申辩；作出强制执行决定并公告；实施强制拆除行为。慈湖高新区征管局虽举证证明其征收行为的规范依据，但其在诉讼过程中未提供证据证明其在实施强制拆除前，已履行行政强制法定程序，其强制拆除行为应被确认违法。综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决确认慈湖高新区征管局于2017年12月强制拆除刘林同居住房屋的行政行为违法。案件受理费50元，由慈湖高新区征管局负担。慈湖高新区征管局上诉称，刘林同既不是集体经济组织成员也不是涉案集体土地的使用者,一审认定其在涉案房屋居住没有事实根据。刘林同不具有本案原告主体资格,应裁定驳回其起诉。涉案房屋虽然位于征迁范围之内,但慈湖高新区征管局是负责土地征迁事务职责的部门,在刘林同将房屋交付给慈湖高新区征管局之前,慈湖高新区征管局对涉案房屋没有保管或保护的相关职责。一审认定由慈湖高新区征管局承担涉案房屋毁损主体的举证责任,缺乏事实根据和法律依据。综上,请求撤销一审判决,依法改判。刘林同答辩称：1.刘林同的原告主体资格适格。涉案房屋客观存在，且具有相应的价值，并非无主物。涉案房屋三层楼六套房屋，由刘林同等四位直系亲属共同出资合法建造，并持续性居住，根据《中华人民共和国物权法》第三十条规定，涉案房屋经合法建造取得合法物权。刘林同理应是该涉案房屋的产权人，其主体适格。刘林同虽未能提供直接证明物权的产权证书，但征收过程中，应当根据涉案房屋的实际建造及居住情况，给予综合认定物权的归属，且慈湖高新区征管局在实施征收过程中，已向刘林同出具构筑物及附着物的登记表、征迁费用补偿明细表等相关征收文件，已实际认可涉案房屋归刘林同所有。根据刘林同以共同建造的其他直系亲属房屋分割情况及刘林同长期居住情况等间接证据，能够证明涉案房屋归刘林同所有，刘林同的原告主体资格适格。因此，慈湖高新区征管局以刘林同非集体经济组织成员为由，认定刘林同不具备原告主体资格，理由不能成立。2.慈湖高新区征管局的被告主体资格适格。安徽省马鞍山市中级人民法院（2019）皖05行终45号行政裁定认定慈湖高新区征管局是涉案房屋的征收补偿主体，涉案房屋被强制拆除的法律后果应当由慈湖高新区征管局负担。高新区征迁指挥部与马鞍山江东建筑安装公司签订房屋拆除承揽协议，委托其拆除房屋。该指挥部属慈湖高新区征管局的下设机构，应由慈湖高新区征管局承担法律后果。3.慈湖高新区征管局对涉案房屋的强拆行为违法。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条的规定，对拒不交出土地的由土地行政管理部门作出责令交地决定，申请法院强制执行。上诉人实施的强拆行为缺乏法律依据。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条、第三十七条、第四十四条等规定，行政机关实施行政强制执行，应当履行法定程序，慈湖高新区征管局在未履行法定程序的前提下，实施强拆行为程序违法。慈湖高新区征管局的行政目的不当，涉案房屋被强制拆除后，其他共同出资建造的直系亲属获得安置补偿，刘林同至今未取得拆迁补偿费。请求驳回上诉，维持一审判决。刘林同向一审法院提供以下证据（均为复印件）：1.刘林同身份证一份，证明原告身份情况；2.1999年建房出资明细表；3.2016年3月30日征迁建（构）筑物、附着物调查登记表；4.拆迁编号为315号《马鞍山市国家建设用地征迁费用补偿明细表》。证据2、3、4证明刘林同出资65416.16元用于修建涉案房屋，涉案房屋系刘林同的合法财产，该房屋位于此次拆除范围之内，刘林同的原告主体资格适格。5.照片、视频资料，证明慈湖高新区征管局是适格被告；6.涉案房屋缴纳电费的账户信息，证明刘林同实际拥有并长期居住涉案房屋，拥有独立的交费账号，用电地址为昭明村五队；7.房屋拆除承揽协议，证明慈湖高新区征管局就涉案项目范围内被征收户房屋的拆除工作全部委托给拆迁公司拆除；8.慈湖高新区征管局作出的《信访事项处理意见书》一份，证明慈湖高新区征管局具有实施涉案房屋征收补偿安置的法定职责，其设立了指挥部实施相关的征收工作；9.录音笔录，该录音笔录系证据5光盘一组录音资料内容，证明慈湖高新区征管局负责人及相关工作人员就涉案房屋的补偿事宜与刘林同以及其家人进行协商，明确表示要对涉案房屋进行强制拆除；10.马鞍山市中级人民法院的法庭审理笔录，在上诉人刘瑛、刘林同的庭审笔录中，慈湖高新区征管局在法庭上承认指挥部是其设立的下属单位，其拆除了刘林同的房屋；11.出资建设房屋的其他户的补偿安置协议以及登记表，证明与刘林同居住在同一楼的其他亲属均予以补偿安置，根据附属物登记表以及补偿表证明，慈湖高新区征管局对刘林同的房屋所有权事实予以了确认；12.出资建设情况说明，证明涉案房屋所属的整栋楼为刘林同与其亲属共同出资建设；13.安徽省马鞍山市中级人民法院（2019）皖05行终44号、45号《行政裁定书》各一份，证明慈湖高新区征管局系涉案征收项目的责任主体，是本案的适格被告，其对刘林同的房屋实施拆除的事实已由生效裁定所确认。慈湖高新区征管局向一审法院提交了以下证据、依据（均为复印件）：一、事实认定证据1.集体土地建设用地使用证；2.刘林同户口本复印件。以上证据证明涉案土地使用者并非刘林同，其不具有本案的诉讼主体资格。二、规范性文件依据1.安徽省人民政府建设用地批复《关于马鞍山市2011年第六批次城市建设用地的批复》（皖政地[2011]332号）；2.《马鞍山市人民政府征收土地方案公告》（2011年第17号）；3.《慈湖高新区工业用地昭明城中村棚户区改造地块（2011年度第6批次）征地补偿安置方案和房屋拆迁补偿安置方案公告》。以上证据证明涉案房屋征收手续合法。以上证据随案移送本院。二审中双方当事人均未提交新的证据。经庭审质证，双方当事人对彼此向一审法院提交的证据的质证意见与一审一致。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定，对一审法院认定的案件基本事实，本院依法予以确认。本院认为，本案的争议焦点为慈湖高新区征管局于2017年12月对涉案房屋的拆除行为是否合法。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案是因集体土地行政征收而引起的行政强制行为，本院（2019）皖05行终45号行政裁定认定，刘林同居住的涉案房屋虽未领取产权证，但单从其为居住房屋增加的添附物在拆除时也存在损失，其与涉案房屋的拆除行为具有利害关系，具有本案的原告主体资格。该裁定根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款及《马鞍山市土地征收补偿安置办法》第三条第三款的规定，认定慈湖高新区征管局为本案适格被告。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定，违反土地管理法律、法规规定，阻扰国家建设征用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地，拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。本案慈湖高新区征管局在国土部门没有作出相应的行政行为，尚未申请人民法院强制执行的情况下，于2017年12月对刘林同居住的房屋实施拆除的行为违反法律规定。综上，慈湖高新区征管局的上诉理由不能成立，依法不予支持。一审判决正确，依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由马鞍山慈湖高新技术产业开发区管委会土地征迁事务管理局负担。本判决为终审判决。审判长 花 卉审判员 袁国庆审判员 焦明君二〇二〇年六月八日书记员 毕亮亮附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。