浙江省绍兴市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙06行终122号 上诉人（原审原告）俞某，男，2002年5月23日出生，汉族，户籍地绍兴市越城区。（上诉时未成年） 上诉人（原审原告）暨上诉人俞某的法定代理人俞秀娟，女，1973年3月29日出生，汉族，户籍地绍兴市越城区。系俞某之母。 被上诉人（原审被告）绍兴市越城区皋埠街道办事处（原绍兴市越城区皋埠镇人民政府），住所地绍兴市越城区皋埠街道银桥路33号。 法定代表人蒋国梁，主任。 参加诉讼行政机关负责人高国根，副主任。 委托代理人周斌照，浙江中圣律师事务所律师。 委托代理人何俊，浙江中圣律师事务所律师。 被上诉人（原审第三人）谢荷花，女，1946年7月17日出生，汉族，户籍地绍兴市越城区。 俞秀娟、俞某因诉绍兴市越城区皋埠街道办事处（以下简称“皋埠街道办”）房屋征收安置补偿行政协议一案，不服绍兴市越城区人民法院（2019）浙0602行初284号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年3月16日立案受理后，依法组成合议庭，经阅卷、询问当事人，本案不开庭进行了审理。上诉人暨上诉人俞某的法定代理人俞秀娟，被上诉人皋埠街道办的副主任高国根及该单位委托代理人何俊，原审第三人谢荷花到庭应询。本案现已审理终结。 一审法院审理查明，两原告系母子关系，户籍均登记在原××城区皋埠镇××号，该户的现户主为第三人谢荷花，第三人谢荷花系原告俞秀娟母亲。2000年11月17日，原告俞秀娟与俞铁军结婚，婚后生育一子即原告俞某，俞铁军的户籍在绍兴市××城区××街道××室，为非农户口。2018年7月20日，原绍兴市越城区皋埠镇人民政府（甲方，以下简称“皋埠镇政府”）与第三人谢荷花（乙方为俞寿福，系谢荷花之夫，拆迁前已故）签订《皋埠镇东林村房屋征收货币安置补偿协议书》。该协议载明：根据越城区城中村改造需要，甲方需拆迁乙方位于皋埠镇东林村的房屋及其他构筑物与附属物，房屋被认定具有合法审批手续的面积为236.99平方米；甲方认定乙方征收人口为5人，安置人口为6人；乙方可安置面积为240平方米，货币安置补偿比准价为9100元／㎡；乙方货币安置补偿款合计为3042750元。上述协议中所涉的征收人口5人为谢荷花、俞建忠（谢荷花之子）、陈水娟（俞建忠之妻）、俞婷（俞建忠之女）、俞玉立（俞建忠之女）。俞婷因属年满18周岁的家庭直系成员，按政策增加一个安置人口。原告俞秀娟、俞某，被告以原告俞秀娟系配偶在外村的已婚妇女，在本村无单独合法权证房屋而不予认定为安置人口。同时查明，上述协议所涉的房屋，系原告之父俞寿福于1986年经审批建造，1989年11月申请办理土地登记。申请建房用地时，俞寿福申报的家庭人员为6人，原告俞秀娟为申报人员之一（申报时俞秀娟13岁）。另查明，协议主要条款已履行完毕。还查明，2019年11月，原皋埠镇政府已撤销，设立皋埠街道办。 一审法院审理认为，案涉行政协议涉及集体土地上城中村改造的房屋安置补偿问题，目前法律法规对于如何安置补偿的程序和方式没有明确的规定，故只要不违反上位法规定的政策，可以作为安置补偿的依据。对于各方当事人遵循公平原则及不损害社会公共利益和他人合法权益基础上，经协商一致签订的协议可以予以效力确认。根据被告与第三人签订协议时依据的《绍兴市越城区人民政府关于印发〈越城区征收集体所有土地涉及房屋补偿实施办法（试行）〉的通知》（越政发〔2018〕12号）第四条规定：“区国土部门是越城区征地房屋补偿的管理和监督部门；区城改办作为房屋征收部门，负责拟定全区集体所有土地涉及房屋征收计划，做好各区域征地房屋补偿的指导、协调、监督工作；各镇人民政府（街道办事处）负责区域内征地房屋补偿的具体组织、实施工作；各建设活动实施单位负责做好项目立项、资金保障等工作；各相关职能部门应当各司其职，协同做好征地房屋补偿工作。”故被告具有对涉案范围内的拆迁房屋实施安置补偿的法定职责，其与拆迁范围内的房屋权利人签订货币安置补偿协议，双方主体适格。本案的争议焦点是拆迁时被告依据的《越城区征收集体所有土地涉及房屋产权及安置人口认定办法（试行）》对于“安置人口认定”相关条款规定的合法性及两原告是否可以作为本次拆迁的安置人口。一、《越城区征收集体所有土地涉及房屋产权及安置人口认定办法（试行）》对于“安置人口认定”相关条款规定的合法性。因原告起诉时一并对该规范性文件中“安置人口认定”一节的相关条款提出合法性附带审查，故案件审理期间，一审法院向该规范性文件的制作机关发出通知，要求其就该规范性文件相应条款的制定依据、制定程序等相关问题作出说明。2019年10月31日，绍兴市越城区房屋征收办公室（系原绍兴市越城区城中村改造办公室权利义务承受部门）向该院作出情况说明。该院审查认为，上述规范性文件系绍兴市越城区人民政府结合本区实际出台的对于征收集体土地时涉及房屋及其附属物的补偿政策。鉴于涉及集体土地上城中村改造的房屋安置补偿问题，目前法律法规对于安置补偿的程序、方式等均没有明确的规定，故只要不违反上位法规定的补偿政策，可以作为安置补偿的依据。该办法第三条“安置人口的认定”中第（三）项的规定内容为“其配偶户籍（包括原籍）在外村的已婚妇女，在本村无单独合法权证房屋的原则上不计入安置人口，但在本村有单独合法权证房屋的，原则上按确权的建筑面积安置，纯女儿家族可选择其中一户户籍在册的女儿进行保底安置”，从条文内容看既不存在侵犯拆迁房屋权利人的利益，也不存在与上位法内容相违的情形。虽然条文结合农村实际，对于纯女儿家庭在拆迁时给予了额外的保底安置政策，但这些政策系当地政府在其财力允许的情况下的权利让渡行为，目的是对拆迁前住房条件较差的拆迁对象给予更多的拆迁权益保障，既不违反法律法规的规定，也不损害社会公共利益和他人合法权益，故原告申请附带审查的规范性文件条款不存在违法情形。二、两原告是否可以作为本次拆迁的安置人口及案涉行政协议是否具有可撤销情形。根据《越城区征收集体所有土地涉及房屋补偿实施办法（试行）》第二十条规定，征地房屋的补偿按认定后的合法建筑面积结合可安置人口确定；住宅房屋安置面积低于人均40平方米的，按人均40平方米的标准给予保底安置；超过人均建筑面积40平方米的，按被征收房屋建筑面积安置；征收范围内，无合法产权房屋的不予安置。原告俞秀娟属于“已婚在本村外，但在本村无单独合法产权房屋的”，故依法不能作为安置人口；而原告俞某，不属于案涉房屋的权利人，不享受拆迁安置权利。原告俞秀娟作为俞寿福户建房时的申报人之一，其对于案涉房屋被征收时的合法建筑面积（236.99平方米）中相应的权益已包含在被告与第三人谢荷花（俞寿福）户签订的安置补偿协议之中。本案中，原告对协议涉及的补偿标准及合法建筑面积的认定均无异议，协议约定的内容也符合《越城区征收集体所有土地涉及房屋补偿实施办法（试行）》等的规定，故不存在重大误解或者显失公平的情形，同时，原告也未向法院提供证据证明被告采用了欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，且协议主要条款已履行完毕的情形下，原告要求撤销案涉安置补偿协议，并重新签订安置补偿协议，缺乏事实和法律依据，不予支持，原告应当通过其他救济途径解决拆迁权益。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告的诉讼请求。本案案件受理费50元，由原告负担。 俞秀娟、俞某提起上诉称：1.一审法院认定《越城区征收集体所有土地涉及房屋产权及安置人口认定办法（试行）》第三条“安置人口的认定”第（三）项规定合法是错误的。既然国家法律法规尚未对涉及集体土地上房屋的征收与补偿的程序、方式等作出明确规定，地方政府就应当适用上位法的基本原则、立法精神，而不是出台违反或规避上位法基本原则、立法精神的政策。上述规定违反了宪法规定的人人平等、男女平等的基本原则；违反了妇女权益保护法第32条、第33条的规定，以结婚为由剥夺了上诉人的合法权益；有违《最高人民法院第八次全国法院民商事审判工作会议纪要》第39条规定。上诉人俞秀娟的户籍登记在东林村，系该村经济合作组织成员，与其他村民享受同等福利待遇，且是被拆迁房屋的共有人之一，丈夫又是挂靠户，现仅因嫁给本村以外的人就被剥夺合法权益，完全是违法的。两上诉人未能获得其他任何替代性生活保障，应当得到安置。绍兴市越城区房屋征收办公室出具的说明不具有法律效力，也不能证明案涉规范性文件内容合法。规范性文件合法性的审查，应当由法院在法律法规框架内审查，并作出合法解释和援引法律依据。2.基于上述事实和理由，被上诉人在签订案涉安置补偿协议时将两上诉人排除在外，明显侵犯上诉人的合法权益，其依据的《越城区征收集体所有土地涉及房屋产权及安置人口认定办法（试行）》第三条“安置人口的认定”第（三）项规定完全违反上位法，上诉人要求被上诉人重新签订安置补偿协议，将上诉人母子作为安置人口纳入并补足相关安置补偿费的诉请合理合法，应当得到支持。综上，请求二审法院撤销原判，依法改判或发回重审，诉讼费由被上诉人承担。 皋埠街道办未向本院提交书面答辩意见，庭询时辩称：1.一审法院对于案涉规范性文件合法性审查的结论正确。因目前尚无法律法规对集体土地上房屋征收补偿的程序、方式作出明确规定，地方政府有权结合本地实际制定政策调整。案涉规范性文件系越城区政府根据物权法、土地管理法等上位法规定，结合当地实际作出的规定，其内容并不违背上位法的基本原则和精神。上诉人作为集体经济组织成员，其村民待遇已在集体土地征收补偿中得到实现。案涉《皋埠镇东林村房屋征收货币安置补偿协议书》是对房屋征收的补偿，不包括土地部分，上诉人所称妇女权益保护法、《最高人民法院第八次全国法院民商事审判工作会议纪要》等规定不适用于本案。2.本案此前已发回重审一次，上诉人要求再次发回重审，不符合行政诉讼法相关规定。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 谢荷花未向本院提交书面意见，庭询时述称，上诉人俞秀娟也是其所生，也应该有补偿。 本院经审理查明的基本事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，案涉《皋埠镇东林村房屋征收货币安置补偿协议书》由原皋埠镇政府与原审第三人谢荷花签订，系双方对安置补偿事项的约定与确认，并无证据显示该协议存在胁迫、欺诈、重大误解、显失公平等法定可撤销情形，且协议主要条款已履行完毕，应当认为签约是双方真实意思的表示，对签约双方均有约束力。上诉人俞秀娟、俞某诉请撤销上述协议，源于被上诉人未将两上诉人列为安置人口予以安置补偿，并主张协议依据的《越城区征收集体所有土地涉及房屋产权及安置人口认定办法（试行）》第三条“安置人口的认定”第（三）项“其配偶户籍（包括原籍）在外村的已婚妇女，在本村无单独合法权证房屋的原则上不计入安置人口，但在本村有单独合法权证房屋的，原则上按确权的建筑面积安置。纯女儿家庭可选择一户户籍在册的女儿进行保底安置”规定不合法。对此本院认为，本案涉及集体土地上房屋的补偿安置，在国家法律没有明确规定的情况下，地方人民政府根据当地实际出台政策就补偿具体问题进行调整有其必要性和合理性。一审法院结合文件制定机关回复的说明，审查认定上述规定内容不违反上位法，也不损害社会公共利益和他人合法权益，并无不当。上诉人俞秀娟虽系谢荷花（俞寿福）户建房时的申报人之一，但在东林村没有单独合法权证房屋，被上诉人依据上述规定，未将两上诉人列为房屋拆迁安置人口，并无不当。上诉人俞秀娟如认为案涉《皋埠镇东林村房屋征收货币安置补偿协议书》中包含其应享有的房屋权益，应当另循救济途径。 综上，上诉人俞秀娟、俞某的上诉请求和理由不能成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人俞秀娟、俞某负担。 本判决为终审判决。 （此页无正文） 审判长  毕金刚 审判员  王 建 审判员  傅芝兰 二〇二〇年六月四日 书记员  孟树楠