江苏省淮安市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏08行初112号 原告王志龙，男，1974年12月30日出生，汉族，住淮安市淮安区。 被告淮安市人民政府，住所地淮安市翔宇南道1号。 法定代表人陈之常，淮安市人民政府市长。 委托代理人纪乐雨、张冲冲，淮安市司法局工作人员。 原告王志龙诉被告淮安市人民政府（以下简称淮安市政府）撤销行政复议决定一案，向本院提起行政诉讼。本院于2019年11月12日受理后，依法向被告送达了起诉状副本、应诉通知书等。本院依法组成合议庭，于2019年12日20日公开开庭审理了本案。原告王志龙、被告淮安市政府委托代理人纪乐雨、张冲冲到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告王志龙诉称：原告系淮安市淮安区河下街道办事处紫藤树村四组村民。原告于2019年6月28日向淮安市自然资源和规划局寄送一份《立案查处违法征收土地行为申请书》，次日该局签收后没有作出任何答复。2019年9月8日，原告向被告申请行政复议，要求责令淮安市自然资源和规划局履行法定职责，被告于2019年10月28日作出[2019]淮行复第61号《驳回行政复议申请决定书》。被告作出的行政复议决定事实不清，适用法律错误，严重侵害了原告的合法利益。请求法院：1.撤销被告作出的[2019]淮行复第61号《驳回行政复议申请决定书》；2.判令被告重新作出行政复议决定；3.判令被告承担本案诉讼费用。 原告为证明其主张，向本院提交如下证据： 证据1.王志龙居民身份证复印件； 证据2.淮安市人民政府《驳回行政复议申请决定书》； 证据3.（2018）鄂96行初18号行政判决书。 被告淮安市政府答辩称：1.被告所作出驳回复议申请决定程序正当，符合法律规定。原告于2019年9月8日以邮寄方式申请行政复议，被告受理后，并要求淮安市自然资源和规划局在法定期限内提交书面答复及相关证据依据，被告经过审查，于2019年10月14日作出《驳回行政复议申请决定书》并送达各方当事人；2.被告所作出的驳回复议申请决定事实认定清楚，证据充分，适用法律正确。《中华人民共和国土地管理法》第六十六条规定的监督检查，既包括上级土地行政主管部门对下级政府及其所属的土地行政主管部门履行土地管理职责行为的监督检查行为，也包括土地行政主管部门对作为土地行政管理相对人的公民、法人或者其他组织涉土地违法活动的行政管理行为。原告通过投诉举报的方式，要求淮安市自然资源和规划局启动对淮安市政府、淮安区政府、淮安自然资源和规划局、街道办事处违法行使土地管理职权行为的内部层级监督程序，淮安市自然资源和规划局不启动内部层级监督程序的，不改变原告既定的权利义务关系，原告不能以淮安市自然资源和规划局不履行法定职责为由申请行政复议，故原告的申请不符合行政复议申请受理条件，应予驳回。3.原告已经就涉案的征地项目中存在的征地批复、征地公告及征地补偿安置方案公告等主要可诉行为申请过行政复议和提起行政诉讼，相关被诉征地行为的合法性已经得到生效法律文书确认，王志龙通过申请淮安市自然资源和规划局履行法定职责的方式企图重新对征地行为进行审查缺乏正当性，故请求驳回原告的诉讼请求。 被告淮安市政府为支持其意见，向本院提交如下证据、依据： 证据1.原告王志龙行政复议申请材料； 证据2.淮安市人民政府《行政复议提出答复通知书》及送达回证； 证据3.淮安市自然资源和规划局《答复书》及相关证据、依据； 证据4.淮安市人民政府《驳回行政复议申请决定书》及送达回证； 本院对双方当事人提交的证据认证如下：原告王志龙提交的证据1、2，被告提交的证据1-4均与本案待证事实有关联，且来源真实、合法，本院予以确认。原告提交的证据3与本案事实无关联性，本院不予确认。 本院审理查明:原告王志龙系淮安市淮安区河下街道办事处紫藤树村四组村民。2015年12月31日，江苏省人民政府向淮安市政府作出苏政地（2015）4154号批复，同意将包含紫藤树村在内的44.8152公顷集体土地征收为国有，用于实施经苏国土资函（2015）964号文件批准的城乡建设用地增减挂钩规划，原告王志龙的承包地在本次征收范围内。2016年1月15日，淮安市政府根据该批复作出《淮安市人民政府征收土地公告》，2016年1月16日，原淮安市国土局淮安分局工作人员将《淮安市人民政府征收土地公告》《淮安市国土资源局征地补偿、安置方案公告》《听证告知书》张贴于淮城镇紫藤树村公示栏中，并于当月18日在其网站向社会发布《淮安市城乡建设用地增减挂钩建新区2015年第7批次（15挂）用地征收公告》。2016年5月28日，原淮安市国土资源局将土地补偿、安置方案报经淮安市政府批准，于同年5月31日在其网站发布。此后，案涉紫藤树村四组集体土地征地补偿款已发放所涉农户。 2019年6月28日，王志龙向淮安市自然资源和规划局寄送《立案查处违法征收土地行为申请书》，认为淮安市政府、淮安区政府、淮安市自然资源和规划局、街道办事处征地告知程序和行为违法、征地补偿行为违法、安置补助费下落不明，请求对违法征地行为立案查处，对农用地恢复原状并书面告知查处进展和结果。因淮安市自然资源和规划局收到申请书后未予答复，原告于2019年9月8日向淮安市政府申请行政复议，请求责令淮安市自然资源和规划局履行法定职责。淮安市政府收到该申请书后，在法定期限内通知淮安市自然资源和规划局提出书面答复及相关证据、依据。淮安市自然资源和规划局于2019年9月19日向淮安市政府提出了答复书及相关证据、依据。淮安市政府经审查认为，原告请求对淮安市政府、淮安区政府、淮安自然资源和规划局、街道办事处违法征地行为进行立案查处，实质是通过投诉举报方式，要求淮安市自然资源和规划局启动对政府及其土地行政管理部门的内部层级监督程序，原告申请的行政复议事项不属于行政复议法规定的复议范围。被告遂于2019年10月28日作出[2019]淮行复第61号《驳回行政复议申请决定书》，并向王志龙邮寄送达。王志龙不服该复议决定，遂诉至本院。 另查明，2018年11月28日，王志龙向江苏省人民政府申请行政复议，请求撤销苏政地（2015）4154号批复，江苏省人民政府于2019年2月1日作出《驳回行政复议申请决定书》，王志龙不服提起行政诉讼，江苏省南京市中级人民法院作出（2019）苏01行初138号行政判决：驳回原告王志龙的诉讼请求。2019年3月7日，王志龙向本院提起行政诉讼，请求确认淮安市政府未履行公示征收土地方案公告的行政行为违法，本院于2019年5月29日作出（2019）苏08行初23号行政判决：驳回王志龙的诉讼请求。2019年3月11日，王志龙向淮安市清江浦区人民法院起诉请求确认淮安市自然资源和规划局征收土地补偿、安置方案公告违法，同年4月18日，王志龙又向该院起诉请求确认征收土地补偿、安置方案公告无效，淮安市清江浦区人民法院作出（2019）苏0812行初195号行政判决：驳回王志龙的诉讼请求。王志龙不服提起上诉，本院二审驳回上诉，维持原判。 本院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第十六条第二款规定，公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼，人民法院已经依法受理的，不得申请行政复议。《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（八）项规定，上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案审查的焦点是原告王志龙申请的事项是否符合行政复议受理条件，即淮安市自然资源和规划局对辖区内行政机关的征地和补偿安置行为进行监督检查是否属于内部层级监督行为。本院认为，行政机关之间的内部层级监督是与行政复议、行政诉讼并行的监督和救济途径，公民、法人或者其他组织认为行政机关的行政行为违法侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼，也可以通过申诉、举报等方式向具有内部监督职责的行政机关反映，请求依法督促或者作出相应处理。申诉或控告等方式可以作为启动内部层级监督程序的线索，但是否启动内部层级监督程序以及启动后如何做出处理决定，属于政府内部管理范畴，上级行政机关不启动内部层级监督程序的，不改变公民、法人或者其他组织既有的权利义务关系，利害关系人不能以该行政机关不履行法定职责为由申请行政复议或提起行政诉讼。本案所涉《中华人民共和国土地管理法》第六十六条规定的“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查”，既包括土地行政主管部门对政府及其所属的土地行政主管部门履行土地管理职责行为的监督检查行为，也包括土地行政主管部门对普通行政相对人或者利害关系人涉土地违法活动的行政管理行为，前者系行政机关之间的内部层级监督行为，不属于行政复议或行政诉讼受案范围，后者则属于行政复议或行政诉讼受案范围。本案中，原告王志龙认为淮安市政府、淮安市自然资源和规划局存在违法征地、违法补偿安置行政行为，已经分别向人民法院提起行政诉讼，人民法院已受理或者作出行政判决，故王志龙不得就该争议申请行政复议。现王志龙再次要求淮安市自然资源和规划局查处当地政府及其土地行政主管部门违法征地、补偿安置行为，实质是通过投诉、举报的方式，要求淮安市土地行政主管部门启动内部层级监督程序，而是否启动内部层级监督程序均不属于行政复议和行政诉讼受案范围。故被告淮安市政府以王志龙不符合行政复议申请受理条件为由驳回其行政复议申请并无不当。 综上，被告淮安市政府所作行政复议决定认定事实清楚，适用法律、法规正确，符合法定程序。原告王志龙的诉讼请求无事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告王志龙的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告王志龙负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省高级人民法院。同时根据《诉讼费用交纳办法》的规定向江苏省高级人民法院预交上诉案件受理费（收款单位：江苏省高级人民法院；开户行：中国农业银行南京山西路支行；账号：62×××65）。 审 判 长  马玉宝 审 判 员  梁新星 人民陪审员  丛珊珊 二〇二〇年六月三日 书 记 员  胡薇薇 附：相关法律法规条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第二十五条第一款行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。