浙江省宁波市江北区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙0205行初3号 原告张美茶，女，1952年4月13日出生汉族，浙江三门人，住浙江省三门县。 原告叶继灵，男，1976年11月19日出生汉族，浙江三门人，住浙江省三门县。 原告叶勇，男，1976年12月27日出生汉族，浙江三门人，住浙江省三门县。 三原告委托代理人毕文芳（特别授权代理），北京在明律师事务所律师。 被告宁波市海曙区古林镇人民政府，住所地浙江省宁波市海曙区古林镇中心路191号。 法定代表人宋林权，镇长。 出庭应诉负责人王秩林，调研员。 委托代理人马科辉（特别授权代理），浙江红邦律师事务所律师。 委托代理人胡斌（特别授权代理），工作人员。 原告张美茶、叶继灵、叶勇不服被告浙江省宁波市海曙区古林镇人民政府行政强制拆除具体行政行为，于2020年1月9日向本院提起行政诉讼，本院于同日受理后，于2020年1月10日向被告送达了起诉状副本、应诉通知书等应诉材料。本院依法组成合议庭，于2020年4月22日公开开庭审理了本案。原告张美茶、叶继灵、叶勇的委托代理人毕文芳，被告宁波市海曙区古林镇人民政府的出庭应诉负责人王秩林及委托代理人胡斌、马科辉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告张美茶、叶继灵、叶勇起诉称，原告房屋位于宁波市××××号，该处宅基地系1998年叶国保从薛家村村委会申请取得,房屋系村集体统一建造后购买取得，有购房票据。该房由于客观原因,未办理产权登记手续。叶国保于2005年去世，其妻为张美茶，其子为叶继灵、叶勇，三人未对该房屋进行析产继承。2018年宁波市环城南路西延工程建设项目启动,拆迁人系宁波市海曙区旧村改造办公室,拆迁单位宁波市海曙区古林镇房屋征收（拆迁）办公室,并成立宁波市环城南路西延工程古林镇指挥部（以下简称“古林镇指挥部”）实施具体拆迁工作。原告宅院在该项目拆迁范围内,因补偿问题未达成一致意见,原告尚未签订补偿协议,也未收到裁决书。2018年3月中旬,古林镇指挥部张贴限期拆除通知书,称原告房屋系违建,要求限期拆除。2018年3月29日,古林镇指挥部未经通知原告即组织若干人员强行拆除了原告房屋，造成房屋全部损毁,损失巨大。现该处己经被高架线路桥占用。原告房屋被拆除后没有任何单位或个人与其沟通强拆后赔偿事宜,原告也不知是何机关所为,而被告镇政府推说系区政府重点工程建设指挥部所为,与其无关。直到2019年11月底,海曙区政府明确告知原告拆除系被告镇政府职能部门所为。原告认为,其房屋不属于违法建设,被告为了达到尽快拆迁的目的,在原告没有签订补偿协议的情况下就对其房屋实施强拆的行为没有任何事实、法律依据,且滥用职权,严重违反法定程序,侵害了原告的合法权益，因此请求依法确认被告于2018年3月29日对原告前述房屋实施强制拆除的行为违法。 原告向本院提交了以下证据： 1.《关于朱供等七人要求海曙区人民政府行政履职的回复》，用以证明2019年11月25日，经海曙区政府核实，原告房屋系被古林镇政府拆除，原告2019年11月29日收到回复，后2020年1月提起诉讼，没有超过起诉期限； 2.拆迁公告及规划红线图，用以证明原告房屋在拆迁范围内，被告拆除行为不合法； 3.拆迁评估分户报告、装修及附属物项目评估测算表、测绘图，用以证明原告房屋已经拆迁评估、测绘，被告滥用职权介入拆迁，拆除行为不合法； 4.拆迁现场照片，用以证明被告行为致原告房屋灭失，损失巨大； 5.宗地平面图、拆迁图纸，用以证明宗地图是原告房屋一开始建房购房之初，由村委会出具的确权证明，原告房屋虽未办理手续，但可以补办程序； 6.购房票据、常住人口登记表、户籍证明，用以证明原告宅院位于古林镇××村，并交纳购房款，房屋不属于违法建筑；常住人口登记表、户籍证明，用以证明该处房屋权利人原系叶国保，叶国保去世，张美茶系其配偶，叶继灵、叶勇系其子，三人共有该房屋； 7.限期拆除通知书，用以证明被告拆除行为实体及程序均不合法。 被告宁波市海曙区古林镇人民政府答辩称：一、原告诉请已超起诉期限，被告的拆除时间系2018年3月29日，而原告行政诉讼时间为2020年1月9日，间隔了近1年9个月，超过了6个月的起诉期，应当驳回原告诉请；二、被告有法定职权作出行政强制，原告的房屋既没有进行过土地登记，也没有合法的建房审批手续，根据相关法律、政策规定对违法建筑应当予以拆除；三、被告拆除原告违法建筑的具体行政行为程序合法，被告对原告发出了《限期拆除通知书》，告知其涉案房屋系违法建筑并给与原告一定的期限要求其自行拆除，在被告规定时间内原告未自行拆除，被告又对其作出《强制拆除公告》，最后对原告涉案的违法建筑进行强制拆除，程序合法；四、被告拆除原告违法建筑所适用的法律正确，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除”的规定，因此被告的行为于法有据。综上，请求依法驳回原告的诉讼请求。 被告向本院提交了以下证据： 1.《调查笔录》一份，用以证明原告涉案的房屋未办理过用地、建造及规划审批； 2.《关于用地审批手续核查的复函》一份，用以证明有关职能部门认定原告涉案房屋无用地审批和登记信息，属于无证房产； 3.《限期拆除通知书》一份，用以证明被告向原告发通知要求原告限期自行拆除的事实； 4.《强制拆除公告》一份，用以证明被告再次告知原告要求自行拆除违法建筑，逾期将强制拆除的事实。 经庭审质证，原告对被告提交证据1三性均有异议，认为被询问人在2018年的时候既不是村民组长，也长期不在薛家村居住；对于证据2三性均有异议，复函上没有房屋的坐落和四至范围，没有建筑面积，占地面积也小于实际，其出具之前未到现场查看，没有事实依据，《复函》是根据调查笔录和房屋测绘的平面图作出的，而测绘是2006年出的，不能反映房屋现状，镇政府的调查笔录不能得出原告房屋为违法建筑的结论，该复函不能作为房屋为违法建筑的合法认定；对于证据3真实性无异议，合法性、证明目的有异议，原告房屋不是违法建筑，属于历史遗留问题，可以补正手续，不是必须拆除的，被告显然是处罚过当，下发限期拆除之前未向原告核实，未告知原告相关权利，限期拆除通知书作出之后，也未进行合法送达，《限期拆除通知书》加盖的公章是古林镇指挥部，也导致原告无法辨别行政主体至今才提起诉讼；证据4三性均有异议，没有进行送达，原告也没有见过这个公告，没有履行催告程序，强制拆除公告的下发和作出不合法律规定。 被告对原告提供的证据1真实性无异议，认为根据回复，明确了涉案房屋属于无证房产，区政府确认这些都是违建房产；证据2真实性无异议，涉案房屋是否属于拆迁范围与本案无关；证据3真实性无法核实，因为没有相关印章，也是拆迁的相关事宜，与本案没有关联；证据4真实性无异议，但是与本案无关，拆迁现场照片证明是现在的状态，拆迁和拆违是两个概念；证据5真实性无异议，但是宗地图只是地籍调查情况，不能认定权属，拆迁图无异议；对证据6身份信息认可，但原告非本村村民，遑论购买是否合法，其房屋没有办理建房审批手续，系违法建筑性质毫无疑问；证据7不能证明获得了相关审批手续，相关法规明确规定了建造房屋需要相关审批手续，不能证明其是合法建筑。 本院对以下证据材料及法律依据作如下确认：对原告证据1、2、4、5、6、7真实性予以认定，对证据3因系复印件，无法核实真实性，不予认定。对被告证据1、2、3形式真实性予以认定，但证据4因原告否认其受送达，而被告未提供送达凭据，故本院对该证据不予认定。 经审理查明，三原告房屋位于宁波市××××号，但三原告非薛家村户籍，该处房屋系1998年叶国保从薛家村生产合作社购买取得,未办理审批登记手续。叶国保于2005年去世，其妻为张美茶，其子为叶继灵、叶勇，三人未对该房屋进行析产。2018年宁波市环城南路西延工程建设项目启动,古林镇指挥部实施具体拆迁工作。原告宅院在该项目拆迁范围内。被告于2018年3月10日向戴甫根（笔录载明其系薛家村村民组长）调查案涉房屋的建造、扩建及办证情况并制作《调查笔录》一份。2018年3月15日宁波市国土资源局海曙分局出具《关于用地审批手续核查的复函》，其载明根据前述《调查笔录》、宁波市鄞州中升房地产测绘有限公司提供的《房屋平面图》，按照国土资源相关法律法规，对张美茶编号43房屋所占土地进行审查，经审查，该房屋所占土地总面积75.7平方米，未获得合法的土地审批和登记手续，地上建筑物属于无证房产。2018年3月19日,古林镇指挥部在原告房屋处张贴《限期拆除通知书》,称原告房屋所占土地未获得合法的土地审批和登记手续，地上建筑物属于无证房产,责令原告于2018年3月22日前自行拆除，逾期不拆除则强制拆除。2018年3月29日,古林镇指挥部组织人员强行拆除了原告房屋。原告于2019年10月10日以“对环城南路西延工程建设项目涉及的非法拆迁行为进行调查处理，依法追究其法律责任”为由向海曙区人民政府申请履职，海曙区人民政府于2019年11月25日出具《关于朱供等七人要求海曙区人民政府行政履职的回复》，答复称古林镇职能部门实施了对朱供等包括原告在内的七户违法建筑的强制拆除。 本院认为，根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条之规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过1年。在无行政机关认领强拆行为的场合适用该条款，需整体把握该条款的语句结构，尤其是将“行政机关作出行政行为时”摆于句首的结构设置。如此整体把握，而非孤立视之，则此处行政行为的内容应当不仅仅包括直接影响相对人合法权益的行政行为本身，还应当包括作出该行政行为的行政机关，也只有在相对人知道或应当知道强制拆除行为的实施主体之后，才可公允地被视为已较为完整地知道或应当知道行政行为的内容。本案中，被告于2018年3月29日作出强制拆除行为，且未告知原告起诉期限。《限期拆除通知书》的落款为古林镇指挥部，亦无相关文件证明是古林镇政府作出的强拆行为。其间，原告多次向指挥部及拆迁办等单位询问权利救济途径未果，后向海曙区政府申请履职，海曙区政府于2019年11月25日答复称系古林镇职能部门实施的拆除，自此才知强拆行为的主体，便于2020年1月9日向本院提起行政诉讼。起诉期限的制度设计系为敦促权利人及时行使自己的权力，在被告执法过程不严谨、未告知行为主体及权利救济途径的情况下，原告多番查找并通过申请履职得以知晓行为主体的行为，可知其一直在积极寻求权利救济，可以成为耽误本案行政诉讼起诉期限的正当事由，本案中保障其诉权不违反行政诉讼起诉期限设置的立法精神，故被告认为原告提起本案诉讼已超过法定起诉期限的主张，本院不予支持。 根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十七条、第四十四条的规定，对违法的建筑物等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除，行政机关在作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务，经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。同时，第四十四条强调，对违法的建筑物等需要强制拆除的，公告后当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。本案中，被告未在强制拆除前告知原告其依法享有的陈述权及申辩权，以及申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限，未保障原告相应的权利。且在作出强制执行决定前对原告进行催告的公告亦无证据显示对原告进行了合法送达，在原告申请复议或提起诉讼的法定期限届满前即组织开展了强制拆除工作，违反法定程序。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项，判决如下： 确认被告宁波市海曙区古林镇人民政府于2018年3月29日强制拆除原告张美茶、叶继灵、叶勇位于宁波市××××号房屋的行为违法。 本案受理费50元，由被告宁波市海曙区古林镇人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省宁波市中级人民法院，并在上诉期内凭判决书向浙江省宁波市中级人民法院立案大厅收费窗口预交上诉案件的案件受理费50元；如通过银行汇款，收款人为宁波市财政局非税资金专户，账号为37×××92，开户银行为宁波市中国银行营业部；如通过邮政汇款，收款人为宁波市中级人民法院立案室，汇款时一律注明原审案号。上诉案件的案件受理费未在上诉期限内预交的，应当在上诉期限届满后七日内预交，逾期不交，作放弃上诉处理。 审 判 长  陈剑锋 审 判 员  姚 薇 人民陪审员  万永军 二〇二〇年六月一日 代书 记员  倪婧婧 附与本案审理有关的法律、法规、规章等： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条…… 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； ……