青海省西宁市中级人民法院行政裁定书（2020）青01行终53号上诉人（原审原告）张海峰，男，汉族，1983年10月8日出生，户籍所在地安徽省宿州市萧县。公民身份号码：×××。委托诉讼代理人张海燕，女，汉族，1976年8月6日出生，户籍所在地西宁市。公民身份号码：×××。上诉人（原审第三人）张海燕，基本情况同上。被上诉人（原审被告）西宁市城中区城乡建设局，住所地青海省西宁市城中区庄和路5号。统一社会信用代码：116301030150138326。法定代表人李占芳，局长。委托诉讼代理人张蓉，青海嘉诚律师事务所律师。上诉人张海峰、张海燕因诉西宁市城中区城乡建设局（以下简称城中建设局）房屋拆迁安置补偿协议一案，不服西宁市城西区人民法院（2019）青0104行初20号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。原审法院认定，2013年10月22日，西宁市城中区人民政府下发《通告》，根据西宁市人民政府《关于进一步加快城中村改造实施意见》，对沈家寨片区范围内进行征地拆迁，拆迁实施单位为原西宁市城中区建设局，其中第六项规定：“通告发布后，拆迁范围内的房屋所有权人、使用人应配合工作人员开展房屋拆迁工作，在拆迁期限内签订拆迁补偿协议、腾空房屋，完成搬迁”。《沈家寨片区集体土地拆迁安置补偿方案》（征迁字〔2013〕002号）第三项拆迁安置规定：“长期在本村居住的非本村集体经济组织成员住户（包括小产权房住户、两半户、出嫁女户等），经村民代表大会研究同意，并由区政府认定后，可与村集体经济组织成员一并安置，但不享受有关保障政策。解决方式为自购安置房，价格可享受高于成本价、低于市场价的优惠”，第四项其他费用补偿及标准（三）“为了促进拆迁工作的顺利进展，对在2013年12月31日前签订拆迁协议并清户的住户，每户一次性奖励贰万元整，逾期不予奖励”。2013年12月30日，西宁市城中区南川西路街道办事处沈家寨村村民委员会出具证明：沈家寨三巷18号住户张海燕，现有住房产权归本人所有，土地证遗失。青海省永正房地产评估有限公司于2013年11月1日就沈家寨村三巷18号出具《国家基本建设征用拆迁房屋补偿评价表》，评估总额1322451元，被征收人张海燕签字确认。2013年12月30日，拆迁人原西宁市城中区建设局与被拆迁人张海燕就沈家寨三巷18号住宅（建筑面积1017.27平方米）签订搬迁顺序沈D-090号、搬迁时间2013年12月30日的《房屋拆迁安置补偿协议书》（以下简称《沈D-090号补偿协议》）。2013年12月31日，被拆迁人张海燕将案涉房屋移交原西宁市城中区建设局，并在《房屋移交验收单存根》上签字。另查，张海燕的户籍地在西宁市××区，户别为城镇居民户口，籍贯安徽濉溪县，2013年12月24日因其他原因由城中区申宁路6号23号楼3单元312室迁入，其为该户的户主。2019年3月5日，中共西宁市城中区委、西宁市城中区人民政府作出《关于西宁市城中区人民政府机构设置的通知》（城中委〔2019〕24号），城中建设局等部门作为区政府工作部门。原西宁市城中区建设局职责由城中建设局行使。原审法院认为，该案被诉行政协议为甲方原西宁市城中区建设局和乙方张海燕签订的《沈D-090号补偿协议》，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（以下简称《适用解释》）第一百六十二条：“公民、法人或者其他组织对2015年5月1日之前作出的行政行为提起诉讼，请求确认行政行为无效的，人民法院不予立案”的规定，该协议为2013年12月30日作出的，张海峰经一审法院释明后，变更第一项诉讼请求为撤销被诉行政协议。根据《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第二十五条第一款：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”的规定，案涉房屋位于西宁市××区，并未办理房屋所有权证，该村在该房屋拆迁时出具证明，证实该房屋的所有权人为张海燕，且当时张海燕为该房屋上的户主，据此原西宁市城中区建设局与张海燕签订被诉行政协议。张海燕在本案中申请鉴定被诉行政协议书中的签字及手印并非其书写和按印，在一审法院告知其鉴定费需其垫交及其未垫交的法律后果后，其未在鉴定机构确定的期限内缴纳鉴定费，致使鉴定终结，导致的法律后果应由其自行承担，且其在一审法院审理的（2018）青0104行初15号案件中，对原西宁市城中区建设局提交的《领条》（2014年1月26日）、《付款通知单》《证明》（2013年12月27日、2013年12月30日）、《沈D-090号补偿协议》《货币补偿表》的质证意见为“对领条，钱是打在我的户上的，我弟弟的签字是被告让我签字的……”，其认可收到案涉行政协议的补偿款，张海燕在本案中作为张海峰的诉讼代理人，且双方为姐弟关系，故张海峰对于张海燕在案涉房屋的拆迁补偿过程中以案涉房屋所有权人的身份参与的事实视为知晓，且自2013年至本案起诉前并未提出任何异议。城中建设局对于其在一审法院审理（2018）青0104行初15号案件中案涉房屋为张海峰的陈述已予更正，并由当时参与具体拆迁事宜的证人滕×予以证实，该更正应予采信。对于张海峰提供的证据《宅基地租赁合同》和《宅基地转让合同》，其未提供原件予以核对，无法证实合同中的沈家寨三巷即为沈家寨三巷18号，同一天签订两份性质不同的合同（租赁和转让），真实性无法确认，合同中的0.5亩宅基地的使用权人和案涉房屋所有权人是否为同一人无法证实，且张海燕在一审法院审理的搬迁顺序沈A-379号《房屋拆迁安置补偿协议书》（2015年12月29日）的（2017）青0104行初86号和（2018）青0104行初15号行政案件中亦作为证据出示，故对该两份合同不予采信。张海峰未提供证据证明案涉房屋为其所有，房屋的归属应以相应的不动产管理部门的登记或者其他材料证明为准，其非被诉行政协议的相对人，亦与被诉行政协议无利害关系，故对于其起诉应予驳回。行政起诉权是法律赋予行政相对人和利害关系人诉诸予法律解决争议的权利，非行政相对人或者利害关系人不享受该项权利，更无以该权利为前提的起诉期限。张海峰提起的其他诉讼请求亦无法予以支持。遂裁定：驳回张海峰的起诉。案件受理费50元，退还张海峰。宣判后，张海峰、张海燕不服，向本院提起上诉称，一审法院认定事实错误，适用法律法规错误：1.一审法院认定事实所依据的主要证据《沈D-090号补偿协议》系被上诉人城中建设局伪造，该补偿协议书中的签名和手印不是协议代签人张海燕的。《沈D-090号补偿协议》针对的西宁市××区房屋（以下简称协议房屋）是张海峰的而不是张海燕的。张海峰长期不在西宁，在城西区人民法院审理（2018）青0104行初15号案件过程中，法官才将《沈D-090号补偿协议》给张海燕，由张海燕于2019年3月9日交给张海峰。城中建设局故意伪造、隐藏该协议书，以妨碍张海峰使用为目的，视为城中建设局在本案中逾期没有提供证据。2.上诉人向一审法院提交的《公证书》《（2018）青0104行初15号行政判决书》《质证笔录》《法庭笔录》等证据，能够证明协议房屋是张海峰的而非张海燕的，上述证据效力优于城中建设局提供的证人滕×证言的效力。3.一审法院对于上诉人提交的证据《宅基地转让合同》《宒基地租赁合同》没有进行原件的核对，而该两份证据能够证明协议房屋是张海峰受让、租赁于史×的。张海燕不是沈家寨村村民，不可能取得该村土地使用权证，沈家寨村出具《证明》称协议房屋是住户张海燕的与事实不符。4.城中建设局在协议房屋的一个户上签订《沈D-090号补偿协议》以及搬迁顺序2015沈A-379号、搬迁时间2015年12月29日《房屋拆迁安置补偿协议书》两份协议，系滥用职权。请求：1.撤销西宁市城西区人民法院（2019）青0104行初20号行政裁定并依法改判；2.撤销《沈D-090号补偿协议》；3.一并受理上诉人张海峰的行政赔偿请求；4.判令被上诉人给上诉人安置住房200多平方米；5.判令被上诉人按照被征收房屋类似房地产的市场价格给上诉人赔偿400万元；6.判令被上诉人赔偿上诉人的房屋面积400多平方米200多万元、上诉人的房屋面积共1400多平方米；7.判令被上诉人赔偿上诉人的房屋装修费30万元；8.判令被上诉人将上诉人房屋恢复原状；9.判令被上诉人承担一审、二审诉讼费。城中建设局答辩称，原裁定认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。上诉人的上诉请求缺乏事实和法律依据，应予驳回：一、《沈D-090号补偿协议》项下的协议房屋不是上诉人张海峰的。（一）2013年10月，沈家寨片区集体土地拆迁项目开始实施，城中建设局进行入户丈量、审核、评估工作中，协议房屋没有办理房屋所有权证，无法认定补偿主体。张海燕虽然称张海峰系该协议房屋房主，但是经审核其向城中建设局递交沈家寨村委会《证明》2份、户口簿、西宁市南川西路派出所《证明》1份等材料，城中建设局认定张海燕系协议房屋的房主，符合被拆迁人条件。在整个征收补偿过程中，张海燕始终以房主身份积极配合拆迁工作，张海峰从未出现，也没有向城中建设局提供其户口在沈家寨村等相关证据材料，更没有就协议房屋的征拆补偿事宜提出过任何异议。（二）张海峰迄今没有出示任何证明自己是协议房屋所有权人的证据，协议房屋系张海燕所有，张海峰不具备本案起诉的权利。二、2013年12月30日，城中建设局与张海燕就拆迁补偿事宜达成一致，并在协商、自愿的基础上签订了《沈D-090号补偿协议》以及付款通知单，张海燕于次日腾空房屋，双方办理了房屋移交手续，城中建设局于2014年1月8日通知付款，1月27日通过青海银行昆仑桥支行向张海燕支付了1586595.8元拆迁补偿款并已经被全部领取。2014年1月底，协议房屋己被拆除。三、自2013年10月征收工作开始，张海峰就知道或应该知道协议房屋在案涉项目被征迁范围，也应该明知2014年1月底房屋被拆除，其直到2019年4月提起行政诉讼，已超过法定起诉期限。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案的争议焦点是：原审法院认定张海峰不具有本案起诉权是否正确。张海峰主张撤销《沈D-090号补偿协议》基于其作为协议房屋所有权人，其本人没有、也没有授权张海燕与城中建设局签订《沈D-090号补偿协议》，认为《沈D-090号补偿协议》的签订主体错误，即被拆迁人认定错误。正如张海燕陈述，案涉西宁市城中区沈家寨三巷18号一户上，拆迁人（甲方）城中建设局与被拆迁人（乙方）张海燕签订有《沈D-090号补偿协议》以及搬迁顺序2015沈A-379号、搬迁时间2015年12月29日《房屋拆迁安置补偿协议书》两份协议，该两份协议指向的房屋分别为建筑面积1017.27㎡和1750㎡的两处房产，上诉人关于同一户上不能签订两份拆迁补偿协议的说法无法律依据，不能成立。该两处房屋在沈家寨村集体土地上，都不存在进行房屋征收补偿的主要依据即房屋所有权证。城中建设局理应本着有利于保护被拆迁人合法权益的原则，对于案涉沈家寨片区被征收范围内未经登记的房屋进行专门的调查、认定和处理。本案中，城中建设局经调查、核实以下材料：1.沈家寨村于2013年12月27日出具《证明》1份，内容为：“兹有沈家寨村三巷18号住户张海燕，系我村常住居民户，特此证明。”2.沈家寨村于2013年12月30日出具《证明》1份，内容为：“沈家寨村三巷18号住户张海燕，现有住房产权归本人所有，土地证遗失。特此证明。”3.张海燕户口簿；4.西宁市公安局城中公安分局南川西路派出所出具《证明》1份，内容为：“张海燕的户籍地在西宁市××区，户别为城镇居民户口，籍贯安徽濉溪县，2013年12月24日因其他原因由城中区申宁路6号23号楼3单元312室迁入，其为该户的户主。”认定张海燕为协议房屋被拆迁人，与张海燕签订前述两份补偿协议，其后，张海燕按照补偿协议的约定腾空了协议房屋并领取了补偿款。在房屋征收补偿过程中，张海峰从未向城中建设局提出过其是合法被拆迁人的主张，更未承担过相应的举证责任。另，张海峰的委托诉讼代理人张海燕认为原审法院对于能够证明张海峰系房屋所有权人的《宅基地租赁合同》和《宅基地转让合同》原件未予核实，并在二审期间提交请求进行核实。本院认为，由于本案被诉补偿协议征收补偿的标的物是地上附着物即协议房屋，该两份合同是对协议房屋所处宅基地的转让、租赁事项的约定，与认定张海峰是否为协议房屋的合法被征收人没有关联性，故不作为本案证据组织质证。上诉人在二审期间申请证人史×、马×到庭作证，亦是为了证明宅基地的转让、租赁问题，与本案协议房屋的征收补偿没有关联性，对其证人到庭申请不予准许。张海燕称，《沈D-090号补偿协议》的签字、捺印不是其本人的而系城中建设局伪造，二审中提出对签字、捺印的真实性进行鉴定的申请。本院认为，在本案一审期间张海燕已就《沈D-090号补偿协议》上签字、捺印的真实性申请鉴定，经原审法院告知其未在鉴定机构确定的期限内缴纳鉴定费，致使鉴定终结。结合张海燕在（2018）青0104行初15号案件审理过程中有“对领条，钱是打在我的户上的，我弟弟的签字是被告让我签字的……”的陈述，二审期间，对张海燕的同一鉴定申请不予支持。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十四条：“原告认为行政协议存在胁迫、欺诈、重大误解、显失公平等情形而请求撤销，人民法院经审理认为符合法律规定可撤销情形的，可以依法判决撤销该协议。”的规定，行政协议中存在上述可撤销情形的，人民法院可以依法判决撤销该协议，但是前提是原告对起诉符合法定条件应当提供证据材料予以证明。具体本案，张海峰应当初步证明起诉人与被诉的行政协议行为存在利害关系，即符合《行政诉讼法》第四十九条规定：“提起行政诉讼必须符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；……”《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定：“公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。”依照《行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”综上分析，城中建设局作为协议房屋拆迁人，经调查、核实，认定张海燕为被拆迁人，与其签订《沈D-090号补偿协议》，张海燕予以认可，腾空房屋并领取了拆迁补偿费，该征收补偿协议已经实际履行，不存在张海燕对该协议无权处分情形。张海峰自2013年10月开始征收补偿工作，至2013年12月签订《沈D-090号补偿协议》、腾空移交房屋、2014年1月领取补偿款、房屋拆除期间，以至在本案诉讼中，均未提供其与被诉行政协议有利害关系的证据材料，故原判认定张海峰不具有本案起诉人的主体资格正确，应予维持。公民、法人或者其他组织认为行政机关的行政行为侵犯其合法权益，应当在法定的起诉期限内提起诉讼。《行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”本案中，上诉人张海峰要求撤销的《沈D-090号补偿协议》签订于2013年12月，2014年1月履行完毕，其于2019年4月才提起行政诉讼，理由是2019年3月29日才经张海燕告知协议内容。本院认为，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第三款规定：“被告认为原告起诉超过法定期限的，由被告承担举证责任。”城中建设局提供的《沈D-090号补偿协议》、付款通知书以及协议房屋已经被腾空、拆除的事实，能够证实张海燕起码在2014年1月领取补偿款1586595.8元时对被诉协议明知的事实，张海峰于2019年3月才从张海燕处得知被诉协议的说法不合情理。根据《行政诉讼法》第四十八条第一款规定，公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。被诉签订《沈D-090号补偿协议》的行为发生在2013年12月30日，上诉人超过五年提起行政诉讼，又不能举证是因为不属于自身的原因耽误起诉期限的，不应当扣除或延长起诉期限。故应当认定本案超过起诉期限。关于上诉人要求二审开庭审理的诉求，本院认为，人民法院审理行政案件原则上应当公开进行，但人民法院可依法决定书面审理或者开庭审理、公开开庭或者不公开开庭。不能认为所有的一审行政案件和二审行政案件，都必须要经过公开开庭审理程序。为节约司法成本，减轻当事人诉讼负担，对于原告或者上诉人所诉之请求，在法律上显无理由者，人民法院可基于职权，不经言词辩论。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第三款以及《最高人民法院关于行政诉讼应诉若干问题的通知》的相关规定，人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉；根据《行政诉讼法》第八十六条规定，对于二审行政案件，没有提出新的事实证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。因本案主要争议是上诉人的起诉是否符合起诉条件的问题，经过前述，故本院决定不开庭审理，符合法律规定。综上，上诉人张海峰与被诉行政协议没有利害关系，其上诉请求无事实依据，应予驳回。原审法院以此为由裁定驳回其起诉，并无不当。原审法院对原审第三人张海燕并未作出承担义务或减损权益的判决，且张海燕在上诉过程中亦没有提出独立的上诉请求，故对其上诉应予驳回。另原审法院在判决主文适用《中华人民共和国行政诉讼法》“第二十五条第一款”时误写为“第二十条第一款”、适用“《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》”时误写为“《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》”，应予裁定补正。依照《行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 金爱萍审判员 祁小芹审判员 丁笑曦 二〇二〇年六月八日书记员 滕 岳附：本判决适用的相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：(一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；