湖北省武汉市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）鄂01行终420号 上诉人（一审原告）韩友英。 被上诉人（一审被告）武汉市自然资源和规划局，住所地武汉市江岸区三阳路13号。 法定代表人盛洪涛，局长。 委托代理人苏瑾，湖北卓胜律师事务所律师。 韩友英请求法院确认武汉市自然资源和规划局（以下简称市自然资源规划局）非净地出让违法一案，韩友英不服湖北省武汉市江岸区人民法院（2019）鄂0102行初242号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。 一审法院查明，2012年12月31日湖北省国土资源厅签发《省国土资源厅关于批准武汉市2011年度第17批次农用地转用和土地征收实施方案的函》（鄂土资函[2012]4472号），同意武汉市洪山区南湖渔场国有农用地10.6650公顷转化为建设用地。同年武汉鼎顺祥城房地产开发有限公司竞得位于武汉市洪山区洪山乡南湖渔场、编号为P(2012)146号地块的国有建设用地使用权，并签署《国有建设用地使用权成交确认书》（武土交确字[2012]第159-1号）。2013年3月4日武汉市人民政府发布[2013]第42号《武汉市人民政府国有农用地转用公告》，明确武汉市洪山区南湖渔场国有农用地10.6650公顷土地已转为建设用地并予以征收补偿。2014年8月5日武汉市人民政府作出《武汉市建设用地批准书》（武土批准书[2014]第200号），认定《省国土资源厅关于批准武汉市2011年度第17批次农用地转用和土地征收实施方案的函》（鄂土资函[2012]4472号）中涉及的武汉市洪山区南湖渔场7.4502公顷面积土地的征收土地批后手续已经完毕，准予作为国有建设用地。2014年10月21日武汉鼎顺祥城房地产开发有限公司与市自然资源规划局签订《国有建设用地使用权出让合同》（合同编号WH-2014-B130），由武汉鼎顺祥城房地产开发有限公司以出让方式取得武汉市洪山区南湖渔场74501.95平方米的国有建设用地使用权。合议庭经审查认为韩友英的诉讼请求“确认被告市自然资源规划局非净地出让的行政行为违法”不明确，当庭多次要求其明确诉讼请求针对市自然资源规划局作出的哪一个行政行为提出，韩友英当庭坚持认为“非净地出让”本身系可诉的行政行为故坚持其诉讼请求，拒绝变更或明确诉请。 另查明，韩友英的房屋原位于武汉市洪山区珞狮路461号20幢2-1-2室，该房屋分别于1999年、2000年取得《房屋所有权证》及《国有土地使用权证》。2017年韩友英的房屋被拆除，2017年11月13日其以武汉市洪山区人民政府为被申请人向武汉市人民政府申请行政复议，要求确认武汉市洪山区人民政府强制拆除韩友英房屋的行为违法。武汉市人民政府经审理作出武政复决[2019]第12号《行政复议决定书》，认定武汉市洪山区人民政府强制拆除韩友英房屋的行为违法。 一审法院认为，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）款的规定，提起行政诉讼必须有明确具体的诉讼请求及事实依据。“有明确具体的诉讼请求”主要是指要有确切具体的被诉行政行为，而被诉行政行为构成人民法院进行合法性审查的对象，亦决定人民法院审理和裁判的范围。《闲置土地处置办法》第二十一条规定：“市、县国土资源主管部门供应土地应当符合下列要求，防止政府、政府有关部门的行为造成土地闲置：（一）土地权利清晰；（二）安置补偿落实到位；（三）没有法律经济纠纷；（四）地块位置、使用性质、容积率等规划条件明确；（五）具备动工开发所必须的其他基本条件。”《国土资源部关于加大闲置土地处置力度的通知》（国土资电发[2007]36号）第二条规定：“实行建设用地使用权‘净地’出让，出让前，应处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发，防止土地闲置浪费。”按照前述规定及文件，土地必须以“净地”形式出让，但“净地”或“非净地”只是土地使用权在出让前产权、补偿安置等经济法律关系是否厘清的状态描述。根据审理查明的案件事实，案涉地块已通过招拍挂的形式由案外人武汉鼎顺祥城房地产开发有限公司竞得了国有土地使用权，市自然资源规划局与案外人武汉鼎顺祥城房地产开发有限公司了签署《国有建设用地使用权成交确认书》（武土交确字[2012]第159-1号），双方也已签订了《国有建设用地使用权出让合同》（合同编号WH-2014-B130）。案涉地块的国有土地使用权出让程序已完结，在此过程中市自然资源规划局实施了多个行政行为。经释明后韩友英当庭坚持其“确认被告市自然资源规划局非净地出让的行政行为违法”的诉讼请求，拒绝变更或明确，一审法院认为韩友英的诉讼请求不明确，其起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项的规定。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项，《最高人民法院关于适用的解释》第六十八条第三款、第六十九条第一款第（一）项、第一百零一条第一款第（二）项、第二款之规定，裁定如下：驳回韩友英的起诉。 上诉人韩友英不服一审裁定，向本院提起上诉称：一、上诉人的房屋在《国有建设用地使用权出让合同》（合同编号WH-2014-B130）的出让范围之内，与出让行为存在法律上的利害关系，是本案适格的上诉人。二、非净地出让系明确的法律行为，一审法院认定上述行为系诉讼请求不明确不符合法律规定。综上，一审法院认定事实不清，适用法律错误，请求撤销一审裁定，并指令一审法院另行组成合议庭或指令其他人民法院继续审理本案。 被上诉人市自然资源规划局辩称，案涉地块的挂牌出让程序涉及多个行政行为，每个行政行为的作出所依据的法律规定均不相同，上诉人在一审中并未明确其针对哪一个具体行政行为，且经释明仍坚持其“确认被告非净地出让的行政行为违法”，上诉人的诉讼请求不明确，违反了“一案一诉”的基本原则，一审裁定驳回其起诉符合法律规定。请求驳回上诉，维持原裁定。 本院认为，当事人提起行政诉讼，应当符合法定的受理条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项的规定，提起行政诉讼必须有明确具体的诉讼请求及事实依据。“有明确具体的诉讼请求”主要是指要有确切具体的被诉行政行为，人民法院据此确定审理和裁判的范围。根据《闲置土地处置办法》第二十一条、《国土资源部关于加大闲置土地处置力度的通知》（国土资电发[2007]36号）第二条的规定，土地必须以“净地”形式出让，但“净地”或“非净地”只是土地使用权在出让前产权、补偿安置等经济法律关系是否厘清的状态描述。本案中，案涉地块已通过招拍挂的形式由案外人武汉鼎顺祥城房地产开发有限公司竞得了国有土地使用权，被上诉人市自然资源规划局与案外人武汉鼎顺祥城房地产开发有限公司了签署《国有建设用地使用权成交确认书》（武土交确字[2012]第159-1号），双方也已签订了《国有建设用地使用权出让合同》（合同编号WH-2014-B130）。被上诉人在该地块的国有土地使用权出让程序中实施了多个行政行为。“一案一诉”是人民法院受理行政案件的基本原则，对于当事人诉讼请求涉及多个不同行政行为的，人民法院应当进行充分释明指导，如经过充分释明当事人仍拒绝明确其诉讼请求的，人民法院应裁定不予受理或者驳回起诉。本案经一审法院释明，上诉人坚持其“确认被告市自然资源规划局非净地出让的行政行为违法”的诉讼请求，拒绝变更或明确，一审法院裁定驳回其起诉并无不当。综上，一审裁定适用法律正确，审判程序合法，上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项、第八十六条之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 李 丽 审判员 程 艳 审判员 侯士宇 二〇二〇年六月八日 法官助理涂圣洁 书记员范振伦