四川省高级人民法院 民 事 判 决 书 （2020）川民再171号 抗诉机关：四川省人民检察院。 申诉人（一审原告、二审上诉人）：左琳，女，1967年8月31日出生，汉族，住重庆市永川区。 委托诉讼代理人：罗金云，四川矩衡律师事务所律师。 委托诉讼代理人：李可，四川矩衡律师事务所律师。 被申诉人（一审被告、二审被上诉人）：盐亭县自然资源局，住所地四川省绵阳市盐亭县行政服务中心4楼。 法定代表人：陈忠耀，局长。 委托诉讼代理人：杨桂伟，盐亭县自然资源局副局长。 委托诉讼代理人：何竞东，四川川北律师事务所律师。 被申诉人（一审被告、二审被上诉人）：盐亭县财政局，住所地四川省绵阳市盐亭县云溪镇凤池街10号。 法定代表人：邱勇，局长。 委托诉讼代理人：向凤熬，四川川北律师事务所律师。 被申诉人（一审被告、二审被上诉人）：盐亭县人民政府，住所地四川省绵阳市盐亭县云溪镇梓江路1号。 法定代表人：向赟，县长。 委托诉讼代理人：冯光亚，盐亭县人民政府工作人员。 委托诉讼代理人：赵德成，四川联衡律师事务所律师。 申诉人左琳因与被申诉人盐亭县自然资源局、盐亭县财政局、盐亭县人民政府合同纠纷一案，不服四川省绵阳市中级人民法院（2017）川07民终1179号民事判决，向检察机关申诉。四川省人民检察院作出川检民（行）监〔2018〕51000000475号民事抗诉书，向本院提出抗诉。本院作出（2019）川民抗20号民事裁定，提审本案。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。四川省人民检察院指派检察员李黎出庭，申诉人左琳的委托诉讼代理人罗金云、李可，被申诉人盐亭县自然资源局的委托诉讼代理人杨桂伟、何竞东，被申诉人盐亭县财政局的委托诉讼代理人向凤熬，被申诉人盐亭县人民政府的委托诉讼代理人冯光亚、赵德成到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 四川省人民检察院抗诉认为，二审判决适用法律错误。理由：一、被申诉人盐亭县国土资源局（现盐亭县自然资源局，下同）、盐亭县财政局、盐亭县人民政府没有依照规定按时退还左琳6000万元土地竞拍保证金，依照《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第二十一条、《中华人民共和国民法通则》第五条之规定，左琳主张被申诉人给付2014年10月至2016年5月期间占用6000万元土地竞拍保证金利息6519375元，并按银行同期贷款利率支付逾期利息（从2016年5月11日计算至清偿为止）的诉讼请求于法有据。二、左琳与被申诉人成立给付6000万元土地竞拍保证金逾期利息的合同关系，被申诉人是向左琳支付6000万元土地竞拍保证金逾期利息的义务主体。《关于退还左琳同志竞买土地保证金的计划》（以下简称《计划》）系盐亭县国土资源局制作并加盖该局公章，《计划》确定了案涉6000万元土地竞拍保证金的计息标准。被申诉人未能举证证明左琳系非法获取该份《计划》，应当承担举证不能的责任。左琳持《计划》原件向被申诉人主张6000万元土地竞拍保证金的逾期占用利息，证明左琳认可《计划》中的保证金利息标准，在事实上与被申诉人就该6000万元土地竞拍保证金利息给付建立了合同法律关系。三被申诉人应共同承担按《计划》所确定的年息15%计算占用资金利息的民事责任。即使左琳没持有《计划》原件，被申诉人至少还应当依交易习惯按同期人民银行贷款利率支付左琳利息。 左琳同意抗诉机关的意见，并称：一、二审法院在缺乏基础证据证明的情况下，错误作出《计划》并非盐亭县国土资源局向左琳出具的事实认定，应依法纠正。二、左琳与被申诉人虽原为土地竞拍保证金退还法律关系，但由于被申诉人将该保证金挪作他用，无法依规及时、足额一次性退还，双方因此就分期分批退还保证金并计息达成一致，实质上已转变为借款合同关系。原判认定双方未成立合同关系，适用法律错误。请求依法改判支持左琳全部诉讼请求。 盐亭县自然资源局辩称，一、抗诉机关提出案涉6000万元土地竞拍保证金返还适用的《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》是部门规章，系行政法体系，不按规定时间返还保证金应承担的是行政责任。同时，并不能依据《中华人民共和国民法通则》第五条的规定得出被申诉人不按《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第二十一条退还保证金就应该承担保证金利息6519375元及按照银行同期贷款利率支付逾期利息的行政责任后果。本案土地竞拍保证金的退还问题应当按照行政法律关系处理。二、抗诉机关依据《计划》认定左琳与被申诉人成立借款合同关系错误。《计划》尚需批准，没有受文对象，不具备合同成立的必要的形式要件和实质要件，借款合同关系不能成立，被申诉人没有给付利息的合同义务。三、左琳一直坚持主张借款合同关系，抗诉机关关于被申诉人因未按照《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第二十一条退还保证金而应支付资金占用利息的理由和要求超越了左琳诉讼请求，有违不告不理原则，也与左琳主张相互矛盾。四、原一审判决认定案涉6000万元土地竞拍保证金系左琳代深圳市美林盛投资管理有限公司（以下简称美林盛公司）缴纳证据充分，二审判决认定该款为左琳缴纳缺乏依据。 盐亭县财政局辩称，一、左琳主观上没有参与竞买的意愿，客观上没有实施具体的报名、报价等竞买行为，从其与美林盛公司签订借款合同，美林盛公司向盐亭县国土资源局出具函件称左琳所缴纳案涉6000万元系代美林盛公司缴纳的竞买保证金等事实足以证明左琳仅享有对美林盛公司的债权请求权，不享有对盐亭县国土资源局的保证金退还请求权。二、《计划》既未明确系向左琳出具，也未经双方签字确认，且从《计划》来源看，左琳虽持有原件，但未对如何合法取得作出合理说明，因此，不应认定《计划》系双方合意产生。并且，《计划》无具体受文对象，不符合政府公文要求，且根据国家预算法规定，盐亭县国土资源局未经批准，无权使用财政性资金向左琳支付利息，因此，《计划》不是对外公文，也非当事人之间的协议，而是具有请示性质、申请调整预算资金的政府公文报告的组成部分。原审判决认定双方并未建立合同关系正确。三、盐亭县财政局与左琳没有建立任何法律上的利害关系，左琳起诉盐亭县财政局系滥用诉权行为。 盐亭县人民政府辩称，一、抗诉机关称被申诉人共同占用左琳6000万元土地竞拍保证金，没有事实依据。盐亭县人民政府、盐亭县财政局与左琳没有建立任何法律上的利害关系，不是适格的当事人。二、出让案涉土地使用权系盐亭县国土资源局行使职权行为，6000万元土地竞拍保证金的缴纳和返还是行政法律关系。三、案涉《计划》系盐亭县国土资源局向盐亭县人民政府《关于支付左琳退保证金所产生利息的报告》（以下简称《报告》）的附件。左琳在一审中向法院分别提交了案涉《计划》和《报告》，对提交的《报告》没有所附《计划》未作出合理说明，足以证明其系将《报告》和附件《计划》拆分提交，所主张所提交的《计划》系盐亭县国土资源局向其独立送达的事实不成立。四、《计划》没有受文对象，体现的是内部性，其尚待批准，左琳获得该《报告》及其所附计划，不构成盐亭县国土资源局的承诺或单方允诺，不能证明双方达成支付利息的合意，盐亭县相关部门2014年11月至2016年5月退还案涉6000万元土地竞拍保证金的银行转款凭证载明的用途均为“退还保证金”而非“归还借款”的事实亦证明双方未建立借款法律关系。五、左琳与美林盛公司2014年7月签订的借款协议载明案涉6000万元于2014年3月6日按美林盛公司等要求组织到位并存入指定银行，美林盛公司等4月3日前已经向左琳支付了236万元组织和占用费，以及双方同年10月签订的《和解协议》载明内容等事实，结合左琳只缴纳竞买保证金，未提交竞买申请书，美林盛公司参与竞买时向盐亭县国土资源局出具说明，称案涉6000万元保证金系左琳代其缴纳的竞买保证金，在退还保证金时由美林盛公司出具证明该款项归左琳所有等事实，足以证明案涉6000万元土地竞拍保证金是左琳代美林盛公司缴纳，左琳不是该保证金的权利人，无权主张资金占用利息及其逾期利息。 左琳向一审法院起诉请求：1.判决盐亭县国土资源局、盐亭县财政局、盐亭县人民政府给付2014年10月至2016年5月期间占用资金利息6519375元，并按银行同期贷款利息支付逾期利息（逾期利息即从2016年5月11日计算至清偿为止）；2.本案诉讼费由盐亭县国土资源局、盐亭县财政局、盐亭县人民政府承担。一审庭审中，左琳明确该6519375元系按案涉6000万元保证金从2014年10月23日至全部款项退还之日，按《计划》约定的年息15%的标准计算所得。 一审法院认定事实：2014年3月3日，盐亭县人民政府向盐亭县国土资源局作出盐府土函﹝2014﹞15号“关于出让盐亭县郑家岛部分国有建设用地使用权的批复”，批复主要载明：1.同意盐亭县国土资源局代表盐亭县人民政府以挂牌方式向社会公开出让盐亭县郑家岛部分国有建设用地使用权；2.该宗地挂牌出让起始价为人民币85万元/亩，保证金人民币6000万元，增价幅度为人民币每次1万元/亩（不设政府保底价）；3.参加竞买的单位或个人在报名时须按标的交纳保证金，竞买成交者，保证金可抵作土地出让金，未竞得者，保证金在拍卖成交次日起七日内如数退还（不计利息）。2014年3月4日，盐亭县国土资源局作出盐国土资告﹝2014﹞4号“国有建设用地使用权挂牌出让公告”，对位于盐亭县云溪镇郑家岛国有建设用地使用权公开挂牌出让，申请人可于2014年4月2日16时前到盐亭县土地（矿产）交易所获取挂牌出让文件并提交书面申请以及交纳履约保证金6000万元。2014年4月2日，左琳通过中国农业银行向盐亭县财政局国库股转账6000万元，此款系郑家岛项目土地竞拍保证金，同日，此款进入盐亭县土地统征储备中心。美林盛公司于2014年4月2日向盐亭县国土资源局提交了《竞买申请书》《国有建设用地使用权竞买报名表》《竞买协议书》《国有建设用地使用权挂牌出让竞买报价单》等竞买资料，用于参与此次土地竞买,并于当日向盐亭县国土资源局出具《关于左琳缴纳郑家岛土地挂牌保证金的说明函》一份，主要载明：2014年4月2日，由自然人左琳汇入盐亭县财政国库股人民币陆仟万元是美林盛公司用于购买郑家岛片区土地的保证金，土地成交后，该保证金转为土地成交价款。此次国有土地使用权挂牌出让，最终流拍。2014年5月13日，盐亭县国土资源局发布了第二次国有土地使用权挂牌出让公告。2014年6月13日，盐亭县国土资源局与竞得者美林盛公司签订《成交确认书》。2015年1月6日，盐亭县国土资源局解除了上述《成交确认书》。 2014年7月18日，左琳作为出借方（甲方）与借款方（乙方）美林盛公司、冯正奎和担保方（丙方）四川辰东房地产开发有限责任公司、赵彩凤、冯国益签订了《协议书》，主要约定：一、2014年4月1日，甲方与邓黎签订《借款协议》一份，丙方为甲方提供了资产抵押担保（已办理抵押他项权证）和保证担保（详见2014年4月1日《抵押合同》），甲方从邓黎处借款人民币陆仟万元；二、因盐亭县国土资源局对外挂牌转让“盐亭县郑家岛文化旅行开发项目”用地[盐国土（2014）4号公告]，甲方于2014年4月2日向盐亭县财政局账户缴纳竞买保证金陆仟万元，盐亭县财政局等部门向左琳出具了款项缴纳的确认依据，甲方因其他原因放弃摘牌，乙方现已独立取得项目土地的国有建设用地使用权，乙方决定向甲方借用甲方于2014年4月2日向盐亭县财政局缴纳的陆仟万元土地竞买保证金用于缴纳“盐亭县郑家岛文化旅行开发项目”用地的出让金；三、借款期限：从2014年4月2日起至2014年11月30日止，该笔资金已于2014年3月6日按乙、丙方要求组织到位并存入指定的银行账户，乙、丙方已于4月3日前向甲方支付了资金组织费和资金占用费236万元，各方均无异议；四、乙方归还借款本金和支付资金组织和占用费期限和方式：1.截至2014年6月30日前的资金组织和占用费共计人民币576万元整，乙方在本协议签订之日起五日内一次性支付甲方;2.乙方于2014年11月30日前，全额偿还甲方全部借款人民币陆仟万元整，具体还款计划如下：2014年7、8月，每月5日前支付甲方资金组织和占用费人民币150万元整；2014年9月起至2014年11月，每月偿还本金人民币贰仟万元，每月5日前支付甲方资金组织和占用费，计算标准：当月返还前的余额×日利率（2.5%/30）×实际占用天数计算，具体款项的计算按实际占用天数结算；若截止2014年11月30日，乙方尚未全部归还借款，乙方可向甲方提出延期申请，各方按达成的一致意见执行；乙方未按本条承诺履行义务的，应向甲方支付违约金（以未还款金额的20%为标准计算），并承担甲方包括律师费在内的实现债权的全部费用；五、还款保证方式：1.丙方为甲方提供无限连带责任的保证担保……本协议各方签字后，甲方收到乙方支付的资金组织和占用费共计576万元整后生效。2014年10月20日，上述甲、乙、丙三方达成了《和解协议》，协议主要约定：盐亭县财政局账户4月2日收到的土地竞买保证金陆仟万元系左琳个人所有，乙方同意在本协议签订之日，出具资金权属证明，证明该笔保证金为左琳所有；甲方持本和解协议、资金权属证明文件到盐亭县国土资源局办理土地竞买保证金退回手续，乙方无条件配合；乙方同意于2015年3月30日前向甲方支付人民币700万元整，若乙方未按本条承诺履行义务的，乙方应向甲方支付违约金（以未还款金额的10%为标准计算）；本协议生效后，2014年4月1日，左琳、邓黎、冯正奎、赵彩凤、冯国益签订的借款协议部分解除，各方不再承担合同义务。2014年10月23日，冯正奎、美林盛公司向盐亭县国土资源局提交了《函告》一份，主要载明：左琳于2014年4月2日向贵局指定账户缴纳了土地竞拍保证金陆仟万元整，本人冯正奎与美林盛公司原拟向左琳借用该笔保证金，现双方未就借款事宜达成一致意见，左琳缴纳的上述保证金系左琳个人所有。 2014年10月27日，盐亭县国土资源局向盐亭县人民政府制作了盐国土资﹝2014﹞214号《关于退还左琳土地竞买保证金的报告》，报告事项主要为：“2014年4月2日，左琳以自然人身份向盐亭县财政局国库股缴纳了土地竞买保证金6000万元，参与土地竞买，因相关资料没有按规定提交（深圳市美林盛投资管理有限公司于2014年4月2日给我局的说明函，说明左琳缴纳的保证金系该公司用于购买郑家岛片区的土地保证金，但左琳对函件的内容不予认可），导致此次土地挂牌流挂。流挂后，左琳多次来我局要求退还土地保证金。2014年10月23日，我局收到深圳市美林盛投资管理有限公司的函告，函告明确左琳于2014年4月2日缴纳的土地竞买保证金6000万元系左琳个人所有。按有关规定应退还左琳所缴纳的土地保证金6000万元”。该份报告经领导批示，同意按程序办理退左琳土地竞买保证金6000万元。上述保证金在2014年11月21日至2016年5月10日间通过银行转账的方式分25笔全部退还给左琳。 2015年1月12日，盐亭县国土资源局制作了《关于退还左琳同志竞买土地保证金的计划》，该计划主要载明：2014年4月2日左琳同志参与竞买盐亭县一宗国有土地所缴竞买保证金陆仟万元退款事宜进行磋商，制定退款计划如下：一、截止2014年12月31日，盐亭县国土资源局已分两次退还保证金共计人民币捌佰万元整。剩余人民币伍仟贰佰万元整，在2015年春节前退款人民币2200-3000万元整，剩余款项在2015年4月底前付清；二、自2014年10月23日起至全部款项退还之日止，按年息15%计算占用资金利息（计算方式为：占用金额*15%/年*占用月数：不足半月按半月计算，超过半月按月计算），并于2015年2月10日支付2014年10月23日至2015年2月10的资金利息，2015年3月30日支付2015年2月10日至3月10日的资金利息，2015年4月底前付清剩余资金利息。 2015年6月15日，盐亭县国土资源局向盐亭县人民政府制作了盐国土资﹝2015﹞101号《报告》，该报告载明：“左琳于2014年4月2日转到盐亭县土地统征储备中心竞买土地保证金6000万元用于购买郑家岛土地，未成功购买，后因县财政资金周转困难于2014年4月29日将此笔保证金借入县财政使用。经请示县领导同意，县财政使用此笔保证金期间支付资金利息，截止2015年5月31日分九次退其保证金2770万元，根据退还计划，计息日期从2014年10月23日起到2015年5月31日，约定年利率15%，计算出应付左琳资金利息447.375万元，请县人民政府安排资金支付此利息。特此报告。附：1.退左琳保证金应付利息计算表；2.退左琳同志竞买土地保证金的计划。” 一审法院判决：驳回左琳的诉讼请求。案件受理费57436元，由左琳负担。 左琳不服一审判决，上诉请求：撤销原判并依法改判支持其全部诉讼请求。 二审法院就双方争议事实认定如下：1.案涉《计划》来源于盐国土资（2015）101号《报告》，是该报告的附件，其内容仅是盐亭县国土资源局单方对于保证金利息退还方式的计划，系报批给盐亭县人民政府予以审批的方案，并不能认定是左琳与盐亭县国土资源局就保证金利息支付方式达成以订立合同为目的合意。故该《计划》不能认定是左琳与盐亭县国土资源局就保证金利息的支付问题成立了合同关系。盐亭县国土资源局、盐亭县财政局、盐亭县人民政府没有向左琳退还保证金利息的合同义务。2.左琳所交纳案涉6000万元土地竞拍保证金的实际权利人不能认定是美林盛公司。 二审法院查明的其余事实与一审法院查明事实一致。 二审法院认为，左琳经该院释明后，仍然强调自己主张本案保证金利息退还的法律关系是合同之诉。故该院对于本案的审查也围绕合同关系是否成立及是否有退还保证金利息的合同义务来进行。左琳与盐亭县财政局、盐亭县人民政府并无与案涉保证金利息退还有关的任何合同依据和义务；左琳主张盐亭县国土资源局、盐亭县财政局、盐亭县人民政府有退还保证金利息义务的主要事实依据是案涉《计划》，但该计划并不能认定为双方就保证金利息的支付成立了合同关系。因此，左琳对于案涉6000万元土地竞拍保证金利息退还的主张缺乏合同依据。盐亭县国土资源局、盐亭县财政局、盐亭县人民政府没有向左琳退还保证金利息的合同义务。左琳对此的上诉理由不能成立。左琳所交纳的6000万元土地竞拍保证金的实际权利人不能认定是美林盛公司，而盐亭县国土资源局、盐亭县财政局、盐亭县人民政府在本案中是否应当承担向左琳退还保证金利息的义务与美林盛公司并无直接关联。美林盛公司并不是本案必须参加诉讼的当事人。左琳关于一审程序存在严重违法的上诉理由不能成立。综前，一审判决虽然认定事实部分存在瑕疵，但实体处理妥当。该院判决：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费57436元，由左琳负担。 再审中，左琳对二审判决关于案涉《计划》不能认定是左琳与盐亭县国土资源局就案涉6000万元保证金利息的支付问题成立了合同关系，盐亭县国土资源局、盐亭县财政局、盐亭县人民政府没有向左琳退还保证金利息合同义务的事实认定提出异议。盐亭县国土资源局、盐亭县财政局、盐亭县人民政府对二审判决关于左琳所交纳的案涉6000万元保证金的实际权利人不能认定是美林盛公司的事实认定提出异议。双方对原审查明的其余事实没有异议，本院予以确认。 再审另查明：一、因机构改革，盐亭县自然资源局于2019年2月26日成立，盐亭县国土资源局不再保留，其行政职能由盐亭县自然资源局承接。二、各方当事人在再审庭审中均认可美林盛公司在参与案涉土地第二次竞买过程中缴纳了6000万元保证金，与左琳2014年4月2日缴纳的案涉竞买保证金6000万元不是同一笔款项。盐亭县自然资源局陈述称美林盛公司所缴纳的6000万元保证金因其违约没有退还，而左琳缴纳的案涉6000万元保证金已经全部退还。三、再审中，左琳再次明确自己主张本案保证金利息支付的基础法律关系为借款合同关系，借款合同的相对方为盐亭县自然资源局、盐亭县财政局、盐亭县人民政府，诉请支付利息的标准为《计划》载明的年息15%的标准。四、案涉《计划》除载明原判查明内容外，还在文首载明：“2015年1月5日下午，盐亭县委常委、副县长殷剑川同志召集县政府法制办、财政局、国土资源局负责人，与左琳及相关股东人员，就2014年4月2日左琳同志参与竞买盐亭县一宗国有土地所缴竞买保证金陆仟万元退款事宜进行磋商，制定退款计划如下：……”。2015年6月15日，盐亭县国土资源局向盐亭县人民政府制作的《报告》中所附“退左琳同志竞买土地保证金的计划”即为前述案涉《计划》。 本院认为，《中华人民共和国民事诉讼法》第十三条规定，当事人有权在法律规定的范围内处分自己的民事权利和诉讼权利。其目的在于从基本原则高度保护当事人的处分权，以防止裁判权滥用，保障民事诉讼程序的正当性。因此，当事人有权对自己依法享有的民事权利和诉讼权利决定是否行使以及如何行使，人民法院无权变更、撤销当事人的诉讼请求。左琳在诉讼中坚持以借款合同关系为基础法律关系，诉请盐亭县自然资源局、盐亭县财政局、盐亭县人民政府按照《计划》载明的年息15%的标准向其支付利息，系对自己诉讼方向的选择和诉讼权利的处分，不违反法律禁止性规定，亦未损害国家利益、社会公共利益、他人合法权益，人民法院应依法尊重其处分权。因此，根据本案查明事实，结合检察机关抗诉的主要理由和双方当事人的诉辩意见，本案再审的争议焦点有二：一、左琳是否系案涉6000万元保证金的权利人；二、左琳是否与盐亭县自然资源局、盐亭县财政局、盐亭县人民政府就案涉6000万元保证金建立借款合同关系，盐亭县自然资源局、盐亭县财政局、盐亭县人民政府应否向左琳支付其主张的资金利息。对此，本院分析评判如下： 一、关于左琳是否系案涉6000万元保证金的权利人。盐亭县自然资源局、盐亭县财政局、盐亭县人民政府均主张案涉6000万元保证金系左琳代美林盛公司缴纳，美林盛公司为该款项的权利人。但据本案查明事实，左琳于2014年4月2日缴纳竞买保证金，美林盛公司虽于同日向盐亭县国土资源局出具书面函件，称左琳缴纳的该款项系美林盛公司参与案涉土地使用权竞买的保证金，但并无左琳签字确认或另行通过其他方式认可，左琳虽于2014年7月与美林盛公司签订《协议书》，约定将该款项出借给美林盛公司，但约定用途并非用于美林盛公司参与案涉土地2014年4月第一次竞买或者同年6月第二次竞买的保证金，而是在美林盛公司用自有资金6000万元缴纳竞买保证金参与案涉土地第二次竞买竞得土地使用权后，用于支付案涉土地使用权出让金。因此，本案不能认定左琳所支付案涉6000万元系代美林盛公司缴纳的竞买保证金。至于左琳是否提交竞买申请、参与竞价的事实不影响前述事实的认定。盐亭县自然资源局、盐亭县财政局、盐亭县人民政府虽还以左琳与美林盛公司2014年7月签订的借款协议主张美林盛公司系左琳缴纳的6000万元款项的权利人，但未提供证据证明左琳向盐亭县自然资源局或盐亭县财政局、盐亭县人民政府确认或告知了其该6000万元已经出借给美林盛公司，美林盛公司为该款项权利人，且据本案查明事实，美林盛公司于2014年10月与左琳签订《和解协议》，美林盛公司并向盐亭县国土资源局出具《函告》，称双方未就借款事宜达成一致意见，左琳所缴纳案涉款项系左琳所有，因此，左琳对其缴纳的案涉6000万元款项享有所有权。盐亭县自然资源局、盐亭县财政局、盐亭县人民政府主张左琳并非该款项权利人的理由不能成立。 二、关于左琳是否就案涉6000万元保证金与盐亭县自然资源局、盐亭县财政局、盐亭县人民政府建立借款合同关系，盐亭县自然资源局、盐亭县财政局、盐亭县人民政府应否向左琳支付其主张的资金利息。案涉《计划》不具有一般合同常见的文首载明合同当事人、文尾由合同各方当事人签名盖章，并载明各方经协商达成一致等形式，仅有盐亭县国土资源局表明“制定退款计划如下”以及相应还款付息计划，盐亭县国土资源局虽在文尾盖章，但无左琳签字。因此，仅凭该《计划》的形式和内容无法判断左琳所持系盐亭县国土资源局向其出具的以单方承诺方式成立的合同文本的主张属实，还是盐亭县自然资源局、盐亭县财政局、盐亭县人民政府所持该《计划》系《报告》附件，为内部请示文件，并未独立向左琳出具的主张属实。因此，对该事实的认定应该结合双方举证情况、当事人职能、一般商业交易和社会生活常识予以判断。左琳主张该《计划》系盐亭县国土资源局向其出具，双方因此建立借款合同关系，其主要依据是其持有《计划》原件一份，但据一审《庭审笔录》，左琳同时亦持有《报告》原件一份，并向法院举示，因《报告》附有案涉《计划》，按照常理，如左琳主张盐亭县国土资源局向其出具案涉《计划》，进行单方承诺属实，左琳应当持有《计划》原件二份，一份为盐亭县国土资源局向其出具，一份为《报告》所附附件。但左琳仅向法院提交了一份《计划》原件，所提供的《报告》未附《计划》原件，因此，本案不能排除盐亭县人民政府所主张左琳获得《报告》原件后将《计划》和《报告》拆分单独举证的可能性，结合盐亭县国土资源局系盐亭县人民政府的职能部门，代表盐亭县人民政府出让案涉土地使用权，在出让土地使用权以及退还左琳案涉保证金本金事宜均采取事前向盐亭县人民政府书面报告请示批复同意后实施的办理程序等查明事实，本院有理由相信盐亭县国土资源局在经盐亭县人民政府批复同意前一般不会向左琳出具《计划》，承诺支付该保证金利息，而左琳在诉讼中也未能具体说明向其出具《计划》的具体工作人员、时间、地点等出具情况，因此，本案现有证据不能认定左琳所持《计划》系盐亭县国土资源局向其出具的单方承诺。盐亭县国土资源局虽制定了案涉《计划》，并在向盐亭县人民政府的《报告》中称“经请示县领导同意，县财政使用此笔保证金期间支付资金利息”，但系其内部审批决定内容，尚不能认定系向左琳的承诺，或者与左琳达成借款并支付利息的意思表示，因而不能认定左琳与盐亭县自然资源局、盐亭县财政局、盐亭县人民政府就案涉左琳缴纳的6000万元保证金建立了借款合同关系。本院对左琳以借款合同关系主张盐亭县自然资源局、盐亭县财政局、盐亭县人民政府向其支付借款利息的诉讼请求不予支持。至于左琳缴纳的案涉6000万元保证金是否被不当占用，相关占用人应否向左琳支付资金占用损失及其支付标准，因左琳未予主张，本案不作审理。左琳可以与盐亭县自然资源局、盐亭县财政局、盐亭县人民政府另行协商或诉讼。 综上所述，左琳的申诉请求及四川省人民检察院的抗诉意见不能成立。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零七条第一款、第一百七十条第一款第一项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第四百零七条第一款之规定，判决如下： 维持四川省绵阳市中级人民法院（2017）川07民终1179号民事判决。 本判决为终审判决。 审 判 长  袁 均 审 判 员  漆光碧 审 判 员  郭张锋 二〇二〇年六月九日 法官助理  蔡茂华 书 记 员  崔 艳