辽宁省大连市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）辽02行终160号上诉人（原审被告）大连市自然资源局，住所地辽宁省大连市中山区人民路72号。法定代表人刘东立，该局局长。委托诉讼代理人高昌礼，该局普兰店分局工作人员。委托诉讼代理人江世玉，辽宁知本律师事务所律师。被上诉人（原审原告）马德俊，男，1938年1月3日生，汉族，住辽宁省大连市普兰店区。委托诉讼代理人李视春，辽宁社和律师事务所律师。上诉人大连市自然资源局因土地行政处罚一案，不服大连市金州区人民法院（2019）辽0213行初33号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人大连市自然资源局的委托诉讼代理人高昌礼、江世玉，被上诉人马德俊的委托诉讼代理人李视春到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院认定，2000年5月，原告占用辽宁省大连市××区双塔镇××村土地建石材加工厂。经测绘，该项目占地3904平方米，建筑面积424平方米。上述项目用地符合土地利用总体规划面积2847平方米；不符合土地总体规划面积1057平方米。大连市自然资源局（前身为大连市国土资源和房屋局）于2018年7月5日作出大国土资监普罚字[2018]第1118号国土资源行政处罚决定书，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条规定，对马德俊作出如下行政处罚：1、责令你自收到本行政处罚决定书之日起15日内将非法占用的，位于大连市××区双塔镇××村，面积为3904平方米的土地退还给大连市××区双塔镇××村村民委员会。2、没收你在非法占用的符合土地利用总体规划的，位于大连市××区双塔镇××村，面积为2847平方米土地上新建的297平方米建筑物及其他设施。3、责令你自行拆除非法占用的，不符合土地利用总体规划，位于大连市××区双塔镇××村，面积为1057平方米土地上新建的127平方米建筑物和其他设施，恢复土地原状。4、对你非法占用3904平方米耕地的行为处以每平方米20元罚款，罚款金额合计78080元整。原审法院认为，人民法院审理行政案件，对行政行为的合法性进行审查。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定，被告具有对非法占用土地行为进行行政处罚的法律授权。现本案争议焦点是被告作出行政处罚行为在事实认定、适用法律、处理程序等方面是否具有违法性。《行政处罚法》第二十九条规定：违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。原告的非法占地行为始于2000年，被告在事隔十余年的2018年对此进行立案调查，并作出被诉处罚决定。也即被告认定原告的非法占地行为处于持续发生状态。《国土资源违法行为查处工作规程》9.2.2违法用地占用地类认定“判定违法用地占用地类，应当将违法用地的界址范围或者勘测定界坐标数据套合到违法用地行为发生上一年度土地利用现状图或者土地利用现状数据库上，对照标示的现状地类进行判定。违法用地发生时，该用地已经批准转为建设用地的，应当按照建设用地判定”。原告的非法用地既然处于持续发生状态，被告对原告作出行政处罚时，应按现地类标准对原告的占地行为进行判定。而被告未调查核实原告占用土地的现状地类，即径行作出被诉行政行为。被告作出的被诉处罚决定事实不清，应予撤销。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第一项之规定，判决：一、撤销被告大连市自然资源局于2018年7月5日作出的大国土资监普罚字[2018]第1118号国土资源行政处罚决定书；二、被告大连市自然资源局于本判决生效之日起六十日内，重新作出行政处理决定。上诉人大连市自然资源局上诉称，请求撤销原审判决。主要理由是:一、原审法院适用法律错误。原审法院认为，根据《国土资源违法行为查处工作规程》9.2.2规定，国土行政执法部门在执法时应按照现地类标准进行判定处罚，但此条明确规定是按照违法行为发生上一年度土地利用现状或者土地利用现状数据库上，而非作出行政处罚决定时上一年度土地利用现状，上诉人以被上诉人违法用地发生时的上一年度地类处罚完全是按照《国土资源违法行为查处工作规程》的规定执行的，所以原审法院理解条款明显错误。原审法院根据法律的规定认为违法行为具有继续状态，并未过追诉时效，继而认为违法行为发生具有继续状态，违法行为的状态可具有持续性，但是违法行为的发生是一个点的时间，并不具有持续性，原审法院将两者混淆是错误的。上诉人以违法用地行为发生上一年度作出行政处罚合法合理，并且，国土部门的执法至今仍然按照违法行为发生上一年度土地利用现状进行处罚。二、上诉人己查清案涉地类情况。根据上诉人作出行政处罚时调查的被上诉人违法用地现场照片、国土资源现场勘测笔录、卫星定位图、地籍证明表、勘测定界图、土地利用总体规划审核表等证据予以证实，被上诉人的违法证据确凿，地类明确，上诉人作出的行政处罚决定合法有效。此外，根据合理利用土地、保护耕地的立法目的，上诉人作出的行政处罚合法，国家施行耕地占补平衡制度，按照“占多少，垦多少”的原则，上诉人必须按照违法行为发生时的情况进行处罚并同时进行耕地的补充。综上，上诉人的行政行为事实清楚，适用法律、法规正确，符合法定程序。被上诉人的诉讼请求没有事实和法律依据，不能成立，请求依法撤销原审判决。被上诉人马德俊辩称，不同意上诉人的上诉请求，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，上诉人对被上诉人的处罚依据不足。根据行政处罚法第二十九条规定，违法行为在两年内未被发现的不再给予行政处罚。本案中，被上诉人所谓违法占地建设石材厂的行为是建设行为，建成的厂房等建筑物只是违法建设的结果，不是违法行为本身。行政处罚的对象应是违法建设行为，不能因为建成的厂房等建筑物还在就认为违法建设行为一直持续到现在。马德俊的违法建设行为已经在2007年结束，2019年对被上诉人进行行政处罚早已过两年时效。从2000年左右开始，双塔镇包括马德俊在内的居民先后建了两百多家石材加工厂，上诉人作为土地管理机关，有大量的执法人员，又有卫星等多种监察手段，这么大量的石材厂早就应被发现，上诉人应及时进行处罚。上诉人在发现违法时不处罚，却在近20年后处罚，显然是滥用职权，上诉人应当承担长期不处罚的不利后果，法律不应支持上诉人延后20年行使处罚权。本院经审理查明，马德俊于2007年5月开始占用辽宁省大连市××区双塔镇××村土地建石材加工厂，原审判决认定该时间为2000年5月错误，本院予以纠正。本院认定的其他事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。认定上述事实的证据有大连市自然资源局提交的询问笔录、马德俊用地现场照片、国土资源现场勘测笔录、地籍证明表、勘测定界图、土地利用总体规划审核表、国土资源行政处罚决定书及马德俊提交的土地转让合同。本院认为，从处罚对象上看，被诉行政处罚决定针对的是被上诉人实施的非法占用土地的违法行为。从行为性质上看，该违法行为具有特殊性。《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定，“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”《最高人民法院行政审判庭关于如何计算土地违法行为追诉时效的答复》[（1997）法行字第26号]认为：“非法占用土地的违法行为，在未恢复原状之前，应视为具有继续状态，其行政处罚的追诉时效，应根据行政处罚法第二十九条第二款的规定，从违法行为终了之日起计算。”本案中，从上诉人提交的现有证据看，案涉违法行为发生于2007年5月，至上诉人调查时，被上诉人没有恢复土地原状，据此可以认定案涉违法行为具有继续状态。《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定，“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”《国土资源违法行为查处工作规程》9.2.2条规定，“违法用地占用地类认定：判定违法用地占用地类，应当将违法用地的界址范围或者勘测定界坐标数据套合到违法用地行为发生上一年度土地利用现状图或者土地利用现状数据库上，对照标示的现状地类进行判定。违法用地发生时，该用地已经批准转为建设用地的，应当按照建设用地判定。…”根据上述规定可知，上诉人在对非法占用土地的违法行为进行查处时，应当查清违法用地占用的地类。本案中，从上诉人的陈述看，其系按照违法占地开始时上一年度的土地利用现状图和土地利用现状数据库界定案涉违法用地占地的地类，而如前所述，案涉违法行为具有继续状态，具体到本案，其持续时间长达十余年之久，至上诉人作出被诉行政处罚决定前，案涉土地的地类是否发生变化，从上诉人提交的现有证据看，并未查清。因此，上诉人仅凭现有证据就认定案涉土地的地类，并据此作出被诉行政处罚决定，事实不清，依法应予撤销。综上，上诉人的上诉请求及理由不能成立，本院对此不予支持。原审判决并无不妥，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判决。二审案件受理费人民币50元，由上诉人大连市自然资源局负担（已交纳）。本判决为终审判决。审判长  王少琨审判员  张国华审判员  徐建海二〇二〇年六月十六日书记员  王 阳附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。