浙江省海盐县人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙0424行初265号 原告卢海荣等25人，均系浙江省海宁市村民（名单附后）。 诉讼代表人卢海荣，男，汉族，1961年1月8日出生，住浙江省海宁市。 诉讼代表人冯强，男，汉族，1979年11月9日出生，住浙江省海宁市。 25名原告共同委托诉讼代理人王立江、赵现昭，北京京平律师事务所律师。 被告海宁市自然资源和规划局。住所地浙江省海宁市梅园路203号。 法定代表人孙国新，局长。 出庭负责人曹立杰，副局长。 委托代理人王维斌、柯盛华，浙江潮乡律师事务所律师。 原告卢海荣等25人诉被告海宁市自然资源和规划局不履行对违法占地行为予以查处的法定职责一案，原告于2019年12月4日向海宁市人民法院提起行政诉讼，后嘉兴市中级人民法院指定本院管辖。本院于2019年12月10日立案受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年5月13日公开开庭审理了本案。原告诉讼代表人卢海荣、委托代理人王立江，被告出庭负责人曹立杰、委托代理人柯盛华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告诉称，25位原告系海宁市长安镇肖农民，均在该村20组拥有承包地。当地有关部门于2016年6月15日起因桑亭路（南端）建设项目占用原告的承包耕地，并进行挖土施工。经过原告多方调查核实，发现占用的64.1719亩耕地中，仅有27.3375亩（1.8225公顷）为批准征收的土地，另外36.8344亩地为非法占用的土地。原告遂于2019年4月9日向被告提出查处申请，被告于2019年6月15日答复称，施工沉井为“临时性构筑物”、“占用期间的青苗补偿款已发放给相关群众”、“并未发现非法建设永久性建筑情况”。但该答复与客观事实不符，有关构筑物为钢筋混泥土结构，显然属于“永久性构筑物”的范畴，即便属于“临时性构筑物”其存在期限也不得超过2年。被告作出的答复与客观事实不符，属于怠于履行自身法定职责的行为，侵害了原告的合法权益，因此，原告特依据《中华人民共和国行政诉讼法》之有关规定诉至法院，原告诉请：1.判决确认被告未依法履行对违法占用耕地行为进行查处的职责违法，并判决被告限期履职；2.判决被告承担本案诉讼费用。 原告向本院提交的证据有： 1.违法占用耕地查处申请书，证明原告向被告提出违法占用耕地查处申请的事实； 2.海宁市自然资源和规划局答复，证明被告作出案涉答复的事实； 3.照片33份，证明违法占地行为存在的事实。 被告辩称，一、案件基本情况。（一）征地补偿情况。2015年3月14日，肖召开村民代表会议，讨论桑亭路（含道路建设用地和两侧带征土地）征迁事宜。2016年3月17日，肖再次召开村民代表会议，讨论通过桑亭路（含道路建设用地和两侧带征土地）征迁事宜。同年9月8日，浙江省人民政府作出浙土字（330481）Ａ［2016］-0008号《浙江省建设用地审批意见书》，同意海宁市征收长安1602地块等8个地块的集体土地。长安1602地块，系用于桑亭路建设，涉及长安镇肖集体土地1.8225公顷。在实施桑亭路道路项目征地时，考虑到道路两侧下水道施工和预留拓宽需要，同时沿线部分群众强烈要求对新建道路两侧零星土地同时实施“带征”，长安镇政府遂决定将征地补偿范围在已报批的征地红线两侧各放宽20米左右，但明确在桑亭路道路施工完成后，及时对道路两侧各20米的区域进行平整，恢复原有用途，保持集体土地性质不变。相关土地补偿款、青苗费等土地补偿费用（含道路建设用地和两侧带征土地）均已支付至肖，除卢海荣拒绝领取外，其余农户均已领取青苗和地面附着物补偿费用。（二）实际用地情况。桑亭路的建设单位海宁市交通投资集团有限公司，实际按照批准红线进行施工，并未发现有违法用地行为。桑亭路配套污水管道工程，是长安镇东北部建成区重要的污水输送主干管道，建成后服务于长安镇区东部、兴城村、兴福村、东升村、城东村、德丰村、辛江村、肖的污水输送，建设单位为海宁上塘水务有限公司（原海宁紫薇水务有限责任公司），施工单位为浙江卡森建设有限公司。该污水管道工程，需在桑亭路西侧土地下进行管道施工。工程施工完成后进行土地平整，平整后土地仍可继续耕种，并保持农用地性质不变。经现场踏勘后，被告于2019年6月14日书面答复卢海荣、冯强，道路两边的大部分沉井管线已完成建设和土地平整工作，平整后土地与周围耕地无明显差异，部分沉井管线仍在建设中，沉井主体明显低于路面，并未发现非法建设永久性建筑情况。2019年12月24日，被告再次现场踏勘，发现污水管道已经建设完毕，土地平整工作也已完成，部分土地已经实际耕种，桑亭路西侧土地建有一处方形污水监控泵站。（三）原告土地情况。经2017年11月27日确认，冯建其、方丽洁、方利庆、冯强、冯云龙、卢海龙、费丽敏、陈国新、方永法和冯金发所使用的土地位于桑亭路西侧20米土地范围内，卢杨、章建其、方银仙、胡子仙、卢海荣、方永庆、周建根所使用的土地位于桑亭路东侧20米土地范围内。前述方形污水监控泵站用地，与本案25名原告所使用的土地均无关联。二、原告与案涉污水管道工程用地查处行为之间没有法律上的利害关系。本案中，建设单位在肖集体土地下铺设污水管道，是工程建设的必要，并关系着包含原告在内的千家万户居民的利益。污水管道工程施工完成并恢复地表原状后，并不影响土地耕种。污水管道建设占用的地下土地，也不属于原告农村土地经营承包权的支配范围。而且，污水管道工程施工前，肖已经集体讨论同意相关用地事宜，长安镇政府也已将相关土地补偿款、青苗费等土地补偿费用支付至肖，相关农户（除卢海荣外）也均已领取青苗和地面附着物补偿费用。在此情况下，即便该污水管道工程施工临时用地行为，因未办理审批手续而不符合《土地管理法》第五十七条的规定，也不损害原告以及肖集体的合法权益，被告对该临时用地行为查处与否并不对原告的合法权益产生实际影响。案涉污水管道工程完工后，地表土地现已平整完毕并恢复耕种条件，且部分土地已经实际耕种，自然不存在被告继续予以查处的可能和必要。至于原告行政起诉状中提及的方形污水监控泵站，其所占用土地与本案25名原告所使用的土地均无关联，被告对此查处与否与原告没有法律上的利害关系。综上，被告2019年6月14日作出的书面答复，与实际施工情况相符，并不存在怠于履行法定职责的情形。而且，原告与案涉污水管道工程用地查处行为之间没有法律上的利害关系，也就无权诉请被告限期履行查处职责。恳请法院依法裁定驳回原告的起诉。 被告向本院提交的证据有： 1.会议纪要、肖村民代表大会会议纪要、肖村民代表大会签到表、会议现场照片； 2.浙江省建设用地审批意见书（浙土字（330481)A［2016］-0008号）、海宁市2016年度计划第十批次建设用地情况汇总表； 3.海宁市长安镇人民政府情况说明； 4.海宁市长安镇肖关于桑亭路征地有关问题的情况说明； 5.征地补偿费到账凭证、肖王20组桑亭路青苗明细； 6.确认书、海宁市长安镇1602地块征地红线图； 7.行政复议决定书； 以上证据1-7，证明2015年3月14日，肖召开村民代表会议，讨论桑亭路（含道路建设用地和两侧带征土地）征迁事宜；2016年3月17日，肖再次召开村民代表会议，讨论通过桑亭路（含道路建设用地和两侧带征土地）征迁事宜；2016年9月8日，浙江省人民政府作出浙土字（330481）Ａ［2016］-0008号《浙江省建设用地审批意见书》，同意海宁市征收长安1602地块等8个地块的集体土地。长安1602地块，系用于桑亭路建设，涉及长安镇肖集体土地1.8225公顷；在实施桑亭路道路项目征地时，考虑到道路两侧下水道施工和预留拓宽需要，同时沿线部分群众强烈要求对新建道路两侧零星土地同时实施“带征”，长安镇政府遂决定将征地补偿范围在已报批的征地红线两侧各放宽20米左右，并明确在桑亭路道路施工完成后，及时对道路两侧各20米的区域进行平整，恢复原有用途，保持集体土地性质不变；相关土地补偿款、青苗费等土地补偿费用（含道路建设用地和两侧带征土地）均已支付至肖，除卢海荣拒绝领取外，其余农户均已领取青苗和地面附着物补偿费用。 8.现场踏勘照片； 9.海宁市自然资源和规划局答复书； 以上证据8、9，证明经现场踏勘后，海宁市自然资源和规划局于2019年6月14日书面答复卢海荣、冯强，道路两边的大部分沉井管线已完成建设和土地平整工作，平整后土地与周围耕地无明显差异，部分沉井管线仍在建设中，沉井主体明显低于路面，并未发现非法建设永久性建筑情况;2、现场踏勘情况与答复内容一致。 10.现场踏勘照片，证明2019年12月24日，答辩人再次现场踏勘，发现污水管网已经建设完毕，土地平整工作也已完成，部分土地已经实际耕种，桑亭路西侧土地建有一处方形污水监控泵站。 对原告提交的证据，被告的质证意见为：对证据1、2的三性无异议；对证据3仅代表当时的临时施工情况，但不能证明违法占地，且目前土地已经恢复。 对被告提交的证据，原告的质证意见为：对证据1的三性均不予认可，二次会议纪要中所载明的征地面积相冲突，有部分村民未参加会议，但有签名，故不真实；对证据2的真实性、关联性无异议，但对其合法性有异议，因实际用地早于批准，故用地违法；对证据3、4的真实性无异议，但内容中所陈述的“带征”无证据；对证据5无异议，但村民未收到土地补偿款；对证据6无异议；对证据7的真实性无异议，但本案系红线用地；对证据8、9的真实性无异议，合法性及证据目的有异议；对证据10三性无异议，但这只是少部分区域的土地情况，仍有大部分土地未恢复原状。 本院对上述证据认证如下，对原、被告提交的证据真实性本院均予以确认，能够证明“桑亭路配套污水管道工程”项目施工时临时占用了原告所在村民小组的集体土地，且至被告作出案涉答复时该项目施工仍未完工。 经审理查明：建设单位海宁上塘水务有限公司（原海宁紫薇水务有限责任公司）需在新建的桑亭路改建一期项目两边配套建设污水管道，该项目施工单位为浙江卡森建设有限公司。2017年5月取得工程施工许可证后，施工单位在案涉地段实施污水输送管道施工工程。该项目临时占用了原告所在村民小组的土地，但未办理相关临时用地审批手续。2019年4月9日，原告向被告提交《违法占用耕地查处申请书》，要求被告对被申请人海宁市交通投资集团有限公司、海宁紫薇水务有限责任公司违法占用耕地进行建设以及拒不恢复耕地的行为立案查处，并对有关不法分子追究法律责任。2019年6月14日，被告作出书面答复，认为道路两边的大部分沉井管线已完成建设及相关土地平整工作，平整后土地与周围耕地无明显差异；部分沉井管线仍在建设中，沉井主体已明显低于路面；并未发现非法建设永久性建筑情况，故未作立案查处。 本院认为，《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第六十六条规定：“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”被告作为县市级土地行政主管部门，具有相应查处土地违法行为的职责。《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第五十七条规定：“建设项目施工和地质勘查需要临时使用国有土地或者农民集体所有的土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门批准。其中，在城市规划区内的临时用地，在报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意。土地使用者应当根据土地权属，与有关自然资源主管部门或者农村集体经济组织、村民委员会签订临时使用土地合同，并按照合同的约定支付临时使用土地补偿费。临时使用土地的使用者应当按照临时使用土地合同约定的用途使用土地，并不得修建永久性建筑物。临时使用土地期限一般不超过二年。”本案中“桑亭路配套污水管道工程”项目施工时临时占用了原告所在村民小组的集体土地，但未经县级以上人民政府自然资源主管部门批准，存在违法情形，且至被告作出案涉答复时该项目施工仍未完成；被告直接做出相应的答复，而未按程序立案调查，已经构成了不履行法定职责。原告据此主张被告未依法履职，具有相应事实依据，应予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决如下： 责令被告海宁市自然资源和规划局在本判决生效之日起60日内履行对“桑亭路配套污水管道工程”项目建设的违法占地行为进行查处的法定职责，并依法作出处理决定。 本案受理费50元，由被告海宁市自然资源和规划局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于浙江省嘉兴市中级人民法院。 审 判 长  金春荣 审 判 员  李阿盈 人民陪审员  任建芬 二〇二〇年六月九日 书 记 员  陈冬琦 附：原告名单 卢海荣，男，汉族，1961年11月8日出生，住浙江省海宁市。 冯强，男，汉族，1979年11月9日出生，住浙江省海宁市。 周建法，男，汉族，1957年6月30日出生，住浙江省海宁市肖王陈家石桥16号。 陈国新，男，汉族，1971年9月20日出生，住浙江省海宁市肖王陈家石桥15号。 周长法，男，汉族，1948年10月12日出生，住浙江省海宁市肖王陈家石桥19号。 周建根，男，汉族，1960年9月26日出生，住浙江省海宁市肖王陈家石桥17号。 周兴发，男，汉族，1952年12月9日出生，住浙江省海宁市肖王陈家石桥20号。 方永庆，男，汉族，1960年3月23日出生，住浙江省海宁市肖王陈家石桥2号。 卢海龙，男，汉族，1964年5月6日出生，住浙江省海宁市肖王陈家石桥28号。 方银仙，女，汉族，1955年8月31日出生，住浙江省海宁市肖王新区2号。 冯云龙，男，汉族，1961年1月20日出生，住浙江省海宁市肖王陈家石桥49号。 胡子仙，女，汉族，1953年9月22日出生，住浙江省海宁市肖王陈家石桥31号。 胡建强，男，汉族，1974年11月28日出生，住浙江省海宁市肖王陈家石桥43号。 卢杨，男，汉族，1993年12月27日出生，住浙江省海宁市肖王陈家石桥29号。 方丽洁，女，汉族，1974年4月9日出生，住浙江省海宁市长安镇中街邮政弄16号204室。 凌群峰，男，汉族，1975年3月28日出生，住浙江省海宁市长安镇寺弄10号。 章建其，男，汉族，1966年5月15日出生，住浙江省海宁市肖王陈家石桥30号。 方利庆，男，汉族，1960年7月6日出生，住浙江省海宁市肖王陈家石桥5号。 冯金发，男，汉族，1953年11月1日出生，住浙江省海宁市肖王陈家石桥7号。 王云峰，男，汉族，1982年1月23日出生，住浙江省海宁市肖王陈家石桥39号。 赵利新，女，汉族，1963年11月8日出生，住浙江省海宁市肖王陈家石桥45号。 方永法，男，汉族，1951年11月16日出生，住浙江省海宁市肖王陈家石桥21号。 冯建其，男，汉族，1964年9月27日出生，住浙江省海宁市肖王陈家石桥23号。 方建炳，男，汉族，1962年2月3日出生，住浙江省海宁市肖王陈家石桥26号。 费利敏，女，汉族，1965年6月26日出生，住浙江省海宁市肖王陈家石桥27号。 9