江苏省盐城市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）苏09行终85号上诉人（原审原告）：赵定豪，性别××年××月××日出生，××族，居民。上诉人（原审原告）：吴俊忠，性别：××，××年××月××日出生，××族，居民。上诉人（原审原告）：柏王卿，性别××年××月××日出生，××族，居民。上诉人（原审原告）：张志国，性别：××，1964年4月23出生，××族，居民。上诉人（原审原告）：盐城市对外贸易有限公司，住所地盐城市沿河东路12号。法定代表人：王家庆，该公司董事长。上述五上诉人共同委托诉讼代理人：乐林，上海方本（盐城）律师事务所律师。上述五上诉人共同委托诉讼代理人：单迎娣，上海方本（盐城）律师事务所实习律师。被上诉人（原审被告）：盐城市自然资源和规划局，住所地盐城市毓龙东路59号。法定代表人：徐增产，该局局长。委托代理人：徐松红，盐城市不动产登记中心科长。委托代理人：孟海东，盐城市不动产登记中心科员。原审第三人：盐城市八达纸业有限公司，住所地盐城市盐都区郭猛工业园区。法定代表人：刘克祥，该公司董事长。原审第三人：江苏顺众科技有限公司，住所地盐城市盐都区郭猛镇护陇居委会二组01幢（H）。法定代表人：乐立平，该公司董事长。委托诉讼代理人：任满军，江苏善合律师事务所律师。委托诉讼代理人：曹晓禾，江苏善合律师事务所实习律师。上诉人赵定豪、吴俊忠、柏王卿、张志国、盐城市对外贸易有限公司（下称盐城外贸公司）因诉被上诉人盐城市自然资源和规划局（下称盐城市自然资源局）及原审第三人盐城市八达纸业有限公司（八达纸业公司）、江苏顺众科技有限公司（下称顺众科技公司）土地行政登记一案，不服东台市人民法院于2019年10月8日作出的（2019）苏0981行初16号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2020年3月2日立案后，依法组成合议庭，公开进行了审理。上诉人赵定豪及其与上诉人吴俊忠、柏王卿、张志国、盐城外贸公司共同委托的诉讼代理人乐林、单迎娣，被上诉人盐城市自然资源局委托的诉讼代理人徐松红、孟海东，原审第三人顺众科技公司委托的诉讼代理人任满军、曹晓禾到庭参加诉讼。原审第三人八达纸业公司经传票传唤无正当理由未到庭应诉，本院依法缺席审理。本案现已审理终结。赵定豪、吴俊忠、柏王卿、张志国、盐城外贸公司共同上诉请求：撤销一审裁定，依法指令审理，支持上诉人在一审中提出的诉讼请求。事实和理由：一审法院认定事实不清，适用法律错误。1.上诉人属于本案被诉行政行为的利害关系人。是否具备利害关系，主要应看行政行为是否对上诉人的合法权益产生实质影响。本案被诉的更正登记行政行为直接影响到上诉人的合法权益，故应认定上诉人系该被诉行政行为的利害关系人。2.吴俊忠、柏王卿、张志国、盐城外贸公司系八达纸业公司的债权人，被上诉人盐城市自然资源局违法更正登记行为使其合法的债权受到侵害，故吴俊忠等人应具有本案原告主体资格。3.赵定豪作为八达纸业公司的股东，同时作为该公司的监事，在被上诉人作出违法更正登记行为后如不立即进行诉讼，将会导致公司利益受到难以弥补的损害，故赵定豪亦应具有本案原告主体资格。请求二审法院依法裁决。盐城市自然资源局辩称：一审裁定认定事实清楚，适用法律和裁决结果正确，请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。八达纸业公司未提出陈述意见。顺众科技公司述称，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求二审予以维持。1.行政诉讼法规定，原告主体资格必须与被诉的行政行为直接关联，应当具有利害关系。本案上诉人与被诉的行政行为没有利害关系。上诉人片面理解利害关系这一法律概念。2.本案被诉行政行为与上诉人的债权之间不存在所谓因果关系。上诉人完全在无理纠缠。3.赵定豪作为八达公司股东之一，在本案中不享有原告主体资格，目前八达公司已经独立起诉，上诉人引用公司法的规定阐述行政诉讼法中所需要的利害关系，完全是错误地理解法律。4.本案行政登记过程中，没有任何违法违纪行为。八达公司提供了虚假的复印件，导致登记过程中出现了变更登记的情况。本案一审裁定后，八达公司立刻另行提起行政诉讼，可以证明上诉人存在恶意串通、恶意诉讼的情形。赵定豪、吴俊忠、柏王卿、张志国、盐城外贸公司共同向一审法院起诉请求：撤销被告盐城市自然资源局于2019年1月25日作出的对位于盐城市盐都区郭猛镇护陇居委会二组01、02幢不动产的更正登记行为。一审法院认定事实：原告赵定豪系第三人八达纸业公司的股东、监事。八达纸业公司注册资本为300万元，原告赵定豪认缴额为75万元，另一股东即法定代表人、执行董事兼总经理刘克祥认缴额为225万元。原告吴俊忠、柏王卿、张志国、盐城外贸公司分别系八达纸业公司的债权人。2018年9月26日，八达纸业公司（出卖方、甲方）与顺众科技公司（买受方、乙方）签订两份《房地产转让合同》，合同分别约定，八达纸业公司自愿将坐落在盐城市××镇××、××幢房地产转让给顺众科技公司所有，01幢房地产的成交价格为人民币438万元，02幢房地产的成交价格为人民币408万元，顺众科技公司在2018年9月30日前一次性付清，八达纸业公司在2018年9月30日前将房地产正式交付给顺众科技公司使用。合同还约定，双方自合同签订之日起7日内共同向不动产登记机构申请预告登记，并于条件具备时申请转移登记；房地产办理过户手续所需缴纳的税费，由八达纸业公司承担。同日，八达纸业公司与顺众科技公司共同向盐城市不动产登记中心开发区分中心申请位于盐城市××镇××、××幢（坐落）国有建设用地使用权及房屋所有权转移登记，原盐城市国土资源局向顺众科技公司就坐落于盐城市××镇××、××幢的房地产分别核发了苏（2018）盐城市不动产权第0076821号、苏（2018）盐城市不动产权第0076860号《不动产权证书》。2018年10月8日，原告赵定豪以登记程序错误、无完税凭证、存在欺诈、涉嫌犯罪、未征得股东同意为由，向盐城市不动产登记中心申请坐落于盐城市××镇××、××幢不动产异议登记。盐城市不动产登记中心受理后，于2018年10月10日出具苏（2018）盐城市不动产证明第0090434号、第0090435号《不动产登记证明》。后原告赵定豪未在规定期限内提交人民法院受理通知书、仲裁委员会受理通知书等提起诉讼、申请仲裁的材料。2018年10月23日，原盐城市国土资源局向顺众科技公司发出《更正登记通知书》，主要内容为：2018年9月26日，你公司向我局申请位于盐城市××镇××、××幢（坐落）国有建设用地使用权[证号为：盐都国用（2006）字第014000114号]，宗地面积为29560.0平方米，房屋所有权证[证号为：都房权证字第××号]房屋建筑面积01幢2404.8平方米，02幢2004平方米进行转移登记，并核发了苏（2018）盐城市不动产权第0076821号、苏（2018）盐城市不动产权第0076860号《不动产权证书》。经核查，发现你公司提交的申请材料缺少完税证明，依法应予更正。请贵公司接到本通知之日起30个工作日内持你公司营业执照、法定代表人身份证明、原不动产权证、授权委托书等材料至我局不动产登记中心办理更正登记。如对上述事实或法律依据有异议，可在上述期限内向我局进行陈述、申辩或提交有关书面材料。逾期无异议或异议不成立、也不办理更正登记的，我局将根据《不动产登记暂行条例实施细则》第八十一条的规定，对不动产登记簿记载的错误事项进行更正。2018年12月28日，原盐城市国土资源局向国家税务总局盐城市税务局发出《关于征缴不动产转移税款的函》，主要内容为：2018年9月26日，顺众科技公司、八达纸业公司向我局开发区不动产登记综合窗口（登记纳税窗口）申请位于盐城市××镇××、××幢（坐落）国有建设用地使用权及房屋所有权转移登记及纳税手续，宗地面积为29560平方米，土地证号为盐都国用（2006）字第014000114号，房屋建筑面积01幢2404.8平方米，02幢2004平方米，房屋所有权证号为都房权证字第××号。登记机构向顺众科技公司颁发了不动产权证书[苏（2018）盐城市不动产权第0076821号，苏（2018）盐城市不动产权第0076860号]。经核查，上述两公司办理转移登记时提交的申请材料缺少完税证明。目前，我局已多次敦促申请人依法申报缴纳税款。现特此函告贵局，请依法征缴该不动产交易应缴税款。2019年1月9日，原盐城市国土资源局向顺众科技公司作出《关于中止不动产更正登记程序的答复函》，主要内容为：2018年10月23日，我局作出了《更正登记通知书》，并于2018年10月25日送达给你公司。2018年11月13日，我局收到你公司寄送的《陈述申辩书》。2018年11月23日，你公司又向我局提交了向盐都区人民法院起诉的《民事起诉状》、《受理案件通知书》、《传票》等材料，并请求中止不动产更正登记程序，后又寄送了书面申请。因你公司已就房屋买卖纠纷向人民法院提起诉讼，案件审理结果对登记可能会发生影响，另2018年12月4日，射阳县人民法院查封了登记在你公司名下的郭猛镇护陇居委会二组01幢、02幢房屋，根据《不动产登记暂行条例实施细则》第八十一条等相关规定，暂时中止上述更正登记程序。2019年1月23日，顺众科技公司向国家税务总局盐城市盐都区税务局第一税务分局缴纳契税、印花税合计258035元。2019年1月25日，顺众科技公司向盐城市不动产登记中心提交不动产更正登记申请书、完税凭证、原不动产权证书、营业执照、法定代表人身份证等，申请对案涉不动产进行更正登记。盐城市不动产登记中心对顺众科技公司的法定代表人乐立平进行了询问并制作了《询问笔录》。同日，原盐城市国土资源局对位于盐城市××镇××、××幢的不动产分别向顺众科技公司核发了苏（2019）盐城市不动产权第0005703号、苏（2019）盐城市不动产权第0005705号《不动产权证书》。现原告要求撤销被告于2019年1月25日作出的对位于盐城市××镇××、××幢不动产的更正登记行为。另查明，2016年4月25日，盐城市人民政府《关于在盐城市实施不动产统一登记的通告》规定：自2016年4月28日起，在盐城市区（不××区）实施不动产统一登记，盐城市国土资源局为盐城市不动产登记机构。另根据《盐城市机构改革方案》和《中共盐城市委机构编制委员会办公室关于市自然资源和规划局职责机构编制转隶方案的通知》（盐编办通〔2019〕19号）的规定，原盐城市国土资源局的职责与其他相关部门的职责进行整合，组建盐城市自然资源局，不再保留盐城市国土资源局。盐城市国土资源局除监督防止地下水污染职责、农田整治项目管理职责、地质灾害防治相关职责以外的职责由盐城市自然资源局行使。一审法院认为，1.《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。根据中共盐城市委机构编制委员会办公室印发的盐编办通〔2019〕19号文件，原盐城市国土资源局的职责与其他相关部门的职责进行整合，组建盐城市自然资源局，不再保留盐城市国土资源局。本案的被告应为继续行使原盐城市国土资源局职权的盐城市自然资源局。2.《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。第四十九条第（一）项规定，提起诉讼的原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织。可见，有权提起行政诉讼的可以是行政行为相对人，也可以是利害关系人。利害关系，是指被诉行政行为对原告的权利义务在法律上已经或必将产生有利或不利的实际影响。对利害关系的理解，通常需要考虑以下两个因素：一是应当限于法律上的利害关系，不宜包括反射性利益受到影响的公民、法人或者其他组织，不能扩大理解为所有直接或间接与被诉行政行为有联系的当事人都是利害关系人。二是当事人主张的这种法律上的权利或利益存在受到被诉行政行为侵犯的可能性。行政诉讼作为一种对公民权利的行政法律救济途径，权利侵害的可能性即应当置于行政法律关系当中加以分析判断，行政机关是否具有保护原告所主张的个人权利的法定义务。同时，行政诉讼乃公法上之诉讼，上述法律上的利害关系，一般也仅指公法上的利害关系，除特殊情形或法律另有规定，一般不包括私法上的利害关系。亦即，只有其权利和利益受到行政行为影响，形成行政法上权利义务关系的当事人，才与行政行为具有法律上利害关系，才是有权提起行政诉讼的适格原告。3.关于吴俊忠、柏王卿、张志国、盐城外贸公司作为八达纸业公司的债权人是否具有提起本案诉讼的原告主体资格。《最高人民法院关于适用的解释》第十三条规定，债权人以行政机关对债务人所作的行政行为损害债权实现为由提起行政诉讼的，人民法院应当告知其就民事争议提起民事诉讼，但行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的除外。债权人一般不具有行政诉讼的原告资格。债权的实质，即是债权人要求债务人作为或者不作为的一种请求权。基于债务关系的相对性原理，债权人基于债务关系所享有的权利应当向债务人主张。即使因第三方原因导致债务人不能继续履行债务的，债权人也应当直接向债务人主张权利。因此，债权人一般不能直接以非债务关系当事人的行政机关为义务对象主张权利，除非相关法律规范已经明确规定，行政机关负有考量和保护债务关系的法定职责或者行政机关的履责行为已经直接对债务关系产生法律拘束力。本案中，并无规定不动产登记机构在不动产登记时必须保护或者考量申请人的债权人权益保障问题，因此，原告吴俊忠、柏王卿、张志国、盐城外贸公司作为八达纸业公司的债权人，与案涉不动产更正登记行为不具有利害关系，也不具有行政法上的权利义务关系，吴俊忠、柏王卿、张志国、盐城外贸公司以更正登记行为侵犯其权益为由，提起本案行政诉讼，其不具有原告主体资格。4.关于赵定豪作为八达纸业公司的股东是否具有提起本案诉讼的原告主体资格。根据《中华人民共和国公司法》相关规定，公司和股东人格互相独立。公司具有独立的人格，公司独立于公司股东而存在，公司股东原则上不能代表公司。一般情况下，公司股东既不属于行政诉讼法规定的一般意义的公民、法人或者其他组织，也与行政行为不具有利害关系，且行政诉讼法及相关司法解释亦未赋予公司股东具有行政诉讼法上的原告主体资格。故赵定豪作为八达纸业公司的股东，一旦出资，就丧失了对其所出资资产的所有权，股东以出资资产获得的是出资人享有的股权，一般不具有原告主体资格。但，《中华人民共和国公司法》第一百五十一条第三款规定赋予了公司股东在他人侵犯公司合法权益，给公司造成损失而公司怠于行使诉权的情况下以自身名义向人民法院提起诉讼的权利。结合本案，八达纸业公司系有限责任公司，原告赵定豪作为八达纸业公司的股东，未在诉前用尽公司内部救济，即以自己的名义直接向法院提起本案诉讼，依据前述规定，其不具备提起本案行政诉讼的原告主体资格。同时，赵定豪以八达纸业公司的股东身份提起本案诉讼，但其并非被诉行政行为之相对人，被诉的更正登记行为亦不直接对其权利义务产生影响，故不形成行政法上之利害关系。因此，原告赵定豪不具有提起本案行政诉讼的原告主体资格。据此，一审法院裁定：驳回原告赵定豪、吴俊忠、柏王卿、张志国、盐城外贸公司的起诉；案件受理费50元，于裁定生效后退给原告赵定豪、吴俊忠、柏王卿、张志国、盐城外贸公司。本院经审理，对一审裁定认定的事实予以确认。本院另查明，2020年4月22日，八达纸业公司以盐城市自然资源局为被告，向东台市人民法院提起行政诉讼，请求判决撤销盐城市自然资源局于2019年1月25日作出的对位于盐城市盐都区郭猛镇护陇居委会二组01、02幢不动产的更正登记行为。该案正在东台市人民法院审理之中。本院认为，（一）《最高人民法院关于适用的解释》第十三条规定，“债权人以行政机关对债务人所作的行政行为损害债权实现为由提起行政诉讼的，人民法院应当告知其就民事争议提起民事诉讼，但行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的除外。”由此可见，行政诉讼法第二十五条第一款规定所指的“利害关系”应指行政法上的利害关系；债权人一般不能直接以非债务关系当事人的行政机关为义务对象主张权利，除非相关法律规范已经明确规定行政机关作出行政行为时负有考量和保护债务关系的法定职责，或者行政机关的履责行为已经直接对债务关系产生法律拘束力。本案中，并无相关法律规范规定不动产登记机构在不动产登记时必须保护或者考量申请人的债权人权益保障问题，因此，吴俊忠、柏王卿、张志国、盐城外贸公司作为八达纸业公司的债权人，与案涉不动产更正登记行为不具行政法上的利害关系，无权提起本案行政诉讼。（二）根据《最高人民法院关于适用的解释》第十六条第一款“股份制企业的股东大会、股东会、董事会等认为行政机关作出的行政行为侵犯企业经营自主权的，可以企业名义提起诉讼”的规定，股份有限公司和有限责任公司的股东认为行政机关行政行为损害了公司的合法权益，可直接请求公司提起行政诉讼，亦可通过股东大会、股东会、董事会要求公司提起行政诉讼，但不能以股东自己的名义提起行政诉讼。本案中，赵定豪作为八达纸业公司的股东、监事，认为盐城市自然资源局作出的不动产更正登记行为会导致公司利益受到损害，也只能向八达纸业公司提出相关请求，由该公司提起行政诉讼。赵定豪以自己的名义提起本案行政诉讼，不符合法律规定的起诉条件，依法应予驳回。综上，赵定豪、吴俊忠、柏王卿、张志国、盐城外贸公司的上诉请求不能成立，应予驳回；一审裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 于 浩审判员 周 和审判员 时 云二〇二〇年六月二日书记员 栾雪薇附录法律条文1.《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。