青海省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）青行终52号 上诉人（原审原告）青海明瑞房地产开发有限公司。住所：青海省西宁市城中区西大街8号世贸大厦14楼。 法定代表人胡仲林，该公司董事长。 委托代理人胡妍岩，北京市京师律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）西宁市人民政府。住所：青海省西宁市城中区南关街43号。 法定代表人张晓容，该市市长。 委托代理人樊郁业，女，该市司法局副局长。 委托代理人王四林，青海竞帆律师事务所律师。 上诉人青海明瑞房地产开发有限公司（以下简称明瑞公司）因诉西宁市人民政府（以下简称西宁市政府）授权西宁城通交通建设投资有限公司（以下简称城通公司）授予明瑞公司50年地下商业区特许经营权行政行为违法一案，不服青海省西宁市中级人民法院（2019）青01行初73号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。明瑞公司的委托代理人胡妍岩，西宁市政府副秘书长汪发茂作为行政机关负责人及其委托代理人樊郁业、王四林到庭参加诉讼。本案现已审理完毕。 一审法院审理查明：2010年4月13日，被告西宁市政府作出宁政（2010）55号《西宁市人民政府关于授权西宁市公共停车场（库）特许经营权的批复》（以下简称《55号批复》），同意将在国有土地、市政公共设施范围内首批建设的19处停车场（库）的特许经营权及以此为载体的户外广告特许经营权授予城通公司投资建设、经营，经营期限30年。2011年1月，城通公司委托青海省产权交易市场对案涉项目的投资、建设、运营进行公开招商。2011年2月11日，确定明瑞公司为中标单位。2011年3月23日，原告明瑞公司与城通公司签订合作协议，明确：经西宁市政府《55号批复》批准并授权，由城通公司实施建设案涉项目。约定：城通公司将案涉项目的开发建设和一定年限的经营权授予明瑞公司，明瑞公司负责投入全额建设资金。项目建设工程竣工后，其产权归城通公司，城通公司将地下商业区的经营权按50（30＋20）年（包括建设施工时间）有偿转让给明瑞公司。2012年11月7日、2014年9月27、28、29日，城通公司在《西宁晚报》上刊登《公告》称，案涉项目范围内的地下商业区经营权均由城通公司独家享有。2019年10月9日，明瑞公司向本院提起行政诉讼。 一审法院认为：行政诉讼的起诉期限是法定起诉条件之一。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理”。本案中，原告明瑞公司的诉讼请求是要求确认被告西宁市政府授权城通公司授予原告明瑞公司50年特许经营权的行政行为违法。认为被告批准并授权城通公司违法同其签订50年期限合作协议的依据是2010年4月13日西宁市政府作出的《55号批复》。而原告明瑞公司于2011年3月23日与城通公司签订合作协议时，已经知道或应当知道被告西宁市政府已经作出《55号批复》，授予城通公司案涉项目特许经营权。虽然《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条对“因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的”以及“因前款规定以外的特殊情况耽误起诉期限的”，作出了起诉期限可以延长的规定，但原告并未向法庭说明并提交“因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限”的理由及证据，根据当时有效的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定，原告明瑞公司应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起两年内起诉。即使按照最长五年的起诉期限计算，自2010年4月13日西宁市政府作出《55号批复》，或2011年3月23日明瑞公司与城通公司签订合作协议至2019年10月9日明瑞公司向一审法院提起行政诉讼均已逾五年，显然已超过了法定起诉期限。故原告的起诉不符合法定起诉条件，应予驳回。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第二项之规定，裁定驳回原告青海明瑞房地产开发有限公司的起诉。案件受理费50元，退还原告青海明瑞房地产开发有限公司。 明瑞公司上诉称：一、一审裁定认定事实错误。一审裁定认为上诉人于2011年3月23日同城通公司签订协议时即知道或应当知道被上诉人以《55号批复》授予城通公司案涉项目的特许经营权是错误的。被上诉人首次提及有关案涉项目经营权期限的问题是在2015年11月4日第78次《政府工作专题会议纪要》中：“按照原城通与明瑞公司《合作协议》的约定，经营期限为50年……”。因此，一审裁定未认定被上诉人2015年11月4日第78次《政府工作专题会议纪要》是上诉人知道其授权期限违法的事实是完全错误的。另外：上诉人向法院提起行政诉讼之日也并非2019年10月9日，而是2019年9月19日。可见一审裁定认定的事实错误。二、一审裁定适用法律错误。一审裁定认为起诉期限的起算点始于上诉人同城通公司签订合作协议之日起，即2011年3月23日，至上诉人提起行政诉讼之日止已逾五年，超过起诉期限是错误的。本案中起诉期限的时间点应以被上诉人2015年11月4日第78次《政府工作专题会议纪要》的时间节点为起诉期限的起始点。上诉人系该会议纪要时间节点才知道违法授权50年的行政行为。并且上诉人知道后未及时起诉的原因是一直在与被上诉人及城通公司协商，并非怠于行使权利。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。《最高人民法院关于适用的解释》第六十五条规定：公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该行政行为内容之日起计算，但最长不得超过行政诉讼法第四十六条第二款规定的起诉期限。因此，上诉人认为一审裁定所依据的法律法规在本案适用问题上存在一定错误。被上诉人对于城通公司授予上诉人50年地下商业区经营权行为首次提及的时间是2015年11月4日。本案是因不动产衍生出来的案件，应该适用关于不动产提起的诉讼20年的起诉期限，退一步讲，即使适用其他案件也并未超过5年的起诉期限。综上，上诉人认为一审裁定认定事实错误，适用法律错误。请求：一、撤销一审裁定，指令继续审理。二、上诉费用由被上诉人承担。 西宁市政府当庭提交书面意见答辩称：首先，从程序上，本案已超过起诉期限。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。《55号批复》系答辩人于2010年4月13日下发，被答辩人与案外人城通公司于2011年3月23日签订《合作协议》之时，已经知道且应当知道存在上述授权。被答辩人的起诉显然超过起诉期限。其次，被答辩人既不是行政相对人，也不是利害关系人，不具备原告主体资格。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定结合本案事实，答辩人下发的《55号批复》一方面授权对象不是被答辩人，另一方面特许经营的是停车场部分，与被答辩人提到的商业区无关。被答辩人不是适格主体，无权提出确认该授权行为违法的请求。再次，根据《55号批复》内容，答辩人同意将在国有土地、市政公共设施范围内首批建设的19处停车场（库）的特许经营权及以此为载体的户外广告特许经营权授予案外人投资建设、经营，经营期限30年。被答辩人与案外人签署的《合作协议》中约定的“经营权转让50年”针对的是“商业区”。商业区项目是案外人按照建设工程项目的立项审批等程序完成，与答辩人的授权行为无关。最后，被答辩人与案外人的纠纷属于民事主体之间的纠纷，与答辩人的行政行为无关。被答辩人称案外人是经过授权的市政公用事业主管部门，与事实不符。案外人是在授权范围内负责建设、经营部分停车场，并非市政公用事业主管部门，与答辩人不存在任何委托受托关系。综上，一审裁定认定事实正确，适用法律无误，答辩人并未授权案外人授予被答辩人50年地下商业区特许经营权，请求维持一审裁定，驳回上诉请求。 除上诉人认为其提起行政诉讼的时间为2019年9月19日，并非一审法院认定的2019年10月9日外，诉讼双方对一审法院认定的其他事实无异议，本院予以确认。 另查明，明瑞公司提交的行政起诉状中未标注日期。其缴纳案件受理费的时间为2019年9月24日，一审法院的立案日期为2019年10月9日。 上述事实有行政起诉状、青海省人民法院诉讼收费专用票据、行政一审案件立案审查、审判流程管理信息表为证。 本院认为，就明瑞公司请求确认西宁市政府授权城通公司授予明瑞公司50年特许经营权行政行为违法的起诉，需先查明瑞公司所诉行政行为是否客观存在。 公民、法人或者其他组织认为行政机关的行政行为侵害其合法权益而提起行政诉讼的，应当符合法律关于起诉条件的规定，人民法院依职权对起诉是否符合条件进行审查。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”其中“有事实根据”要求被诉的行政行为客观存在。如果所诉行政行为不存在，人民法院对其他起诉条件无必要也无法进行审查，且根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款的规定，由原告承担证明所诉行政行为存在以及该行为由被告作出等基本事实的义务。本案中，明瑞公司提交的西宁市政府于2010年4月13日作出的《55号批复》，可以证明西宁市政府将在国有土地、市政公共设施范围内首批建设的19处停车场（库）的特许经营权及以此为载体的户外广告特许经营权授予城通公司投资建设、经营，经营期限30年。但该证据及明瑞公司提交的市政府会议纪要等其他证据均不能证明西宁市政府授权城通公司将地下商业区特许经营权再授予明瑞公司。综上，明瑞公司所诉的授权行为并不存在，即明瑞公司的起诉没有事实根据，其起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项规定的起诉条件。 《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定的是行政诉讼最长保护期限，是指行政相对人或利害关系人始终不知道被诉行政行为内容的情形，但对该期限的适用也需遵循知道或应当知道这一起算点的设置，即知道或应当知道行政行为的内容后应适用当时有效的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款的规定。本案中，即便推定明瑞公司所诉西宁市政府的授权行为存在，即如明瑞公司主张其知道西宁市政府授权城通公司授予其地下商业区50年特许经营权行为发生在2010年市政府作出《55号批复》之时，至明瑞公司于2019年9月提起行政诉讼显然已超过当时有效的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条规定的2年起诉期限。 综上，明瑞公司起诉请求确认西宁市政府授权城通公司授予明瑞公司50年特许经营权行政行为违法不符合法律规定的起诉条件，一审法院仅以超过起诉期限为由驳回起诉不当，但裁定驳回起诉结论正确。明瑞公司的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 刘富梅 审 判 员 吴晓良 审 判 员 孔 菲 二〇二〇年六月四日 法官助理 赵 瑾 书 记 员 郝 洋