辽宁省锦州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）辽07行终77号上诉人（原审原告）：王万秋，男，1963年6月19日出生，汉族，农民，辽宁省凌海市温滴楼镇蔡滴楼村。委托诉讼代理人：王哲，辽宁申正法律服务所法律工作者。被上诉人（原审被告）：凌海市温滴楼镇人民政府，住所地辽宁省凌海市温滴楼村。法定代表人：邸成宪，该镇镇长。被上诉人（原审被告）：凌海市自然资源局（原凌海市国土资源局），住所地凌海市国庆路71号。法定代表人：崔荡，该局局长。被上诉人（原审被告）：凌海市水利局，住所地凌海市国庆路28号。上诉人王万秋与被上诉人凌海市温滴楼镇人民政府、凌海市自然资源局、凌海市水利局确认行政行为违法及行政赔偿一案，不服辽宁省凌海市人民法院（2019）辽0781行初31号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。原审法院查明，原告王万秋系被告温滴楼镇人民政府辖区蔡滴楼村村民。原告于2002年6月15日与温滴楼镇蔡滴楼村委会签订《河滩承包协议书》。原告承包村委会的河滩地，用于发展养殖业。在依协议交付承包费后，蔡滴楼村委会将河滩地交付原告使用。2017年上半年，原告在该河滩地建设一个长约100米，宽约17米，总面积1700平方米的养殖棚用于发展养殖业，该养殖棚建设为养殖畜禽需要使用管理用房，饲料储藏用房等附属设施。被告凌海市温滴楼人民政府于2017年3月7日、2017年6月12日分别向原告送达过凌海市司法局温滴楼司法所关于责令原告停止违建的告知函及通知书，原告并未停止养殖场建设。2018年5月，原告注册成立凌海市温滴楼镇万秋养殖场，自此每月向国家税务系统依法纳税十几二十几元不等的税金。2019年2月3日，被告凌海市温滴楼镇人民政府、凌海市自然资源局、凌海市水利局联合给原告下发“关于限期拆除违法占河建筑物构造物的公告”，该公告限令原告王万秋于2019年2月9日前自行拆除违法占河建筑物、构造物。后三被告又于2019年2月21日向原告下发“关于头道河限期拆除通知”。2019年2月23日，三被告组织人员将原告所建养殖场临时厂棚及附属设施拆除。现原告认为被告做为行政机关，在确认原告房屋属违法建筑并强行拆除一系列行政行为中，明显违反相应法律规定的行政程序，存在着违法行为。该违法行为给原告造成巨大经济损失。为了维护其合法权益，故诉至法院。1、请求确认被告强制拆除原告养殖场临时厂棚及附属设施的行政行为违法，赔偿各项经济损失共计754373元；2、本案诉讼费由被告承担。原审法院认为，《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定，“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。”第三十六条规定，“当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。”第四十四条规定，“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”行政机关作出行政行为须有相应的法定职责，并遵循法定的程序。本案中，被告凌海市温滴楼镇人民政府、凌海市自然资源局、凌海市水利局作出的限期拆除违法占河建筑物、构造物的决定符合上述法律规定，程序正当，并无不妥。《辽宁省河道管理条例》第六条规定：河道整治包括构筑堤防、护岸、清淤疏浚和闸坝、泵站等水工程措施，以及恢复改善河道生态环境所采取的堤防绿化、水土保持、河道流量调度、湿地保护、排污通道和排污口清淤治理等生态工程措施。第三十五条规定，违反本条例规定，有下列行为之一的，由水行政主管部门责令限期清除或者恢复；逾期不清除或者恢复的，由水行政主管部门代为组织清除或者恢复，所需费用由违法者承担：…（三）建设单位未及时清除施工废弃物及相关阻水障碍物，恢复河道原有行洪标准的。故按照国家规划修筑的两岸大堤之间为河道的行洪范围，已经设置的影响行洪的障碍物要本着谁设障谁清除的原则，限期清除。本案中，原告王万秋的养殖棚建于河滩地上，占用了河道，属违法建筑，而不属其合法权益。根据《国家赔偿法》第二条第一款之规定，公民、法人和其他组织获得国家赔偿的前提是合法权益受到侵害。如果公民、法人和其他组织受到损害的不是合法利益，国家不承担赔偿责任。就本案而言，三被告拆除原告王万秋搭建的养殖场临时厂棚及附属设施，并非原告王万秋的合法财产，故原告的主张不应支持。综上所述，原告王万秋之诉求，于法无据，应予驳回。依照《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告王万秋的诉讼请求。案件受理费50元，由原告王万秋承担。上诉人王万秋上诉称，一、请求撤销(2019)辽0781行初31号行政判决，依法发回重审或改判，确认三被上诉人强制拆除上诉人养殖场临时厂棚及附属设施的行政行为违法并赔偿经济损失754373元。二、一审、二审诉讼费由被上诉人承担。事实与理由：三被上诉人拆除上诉人养殖棚及附属设施用房行政行为不合法，而且没有相应证据，适用法律、法规错误，不符合法定程序，超越职权，且一审法院已经查明三被上诉人明显存在违反法律法规的行政行为，还认定程序正当，并无不妥，一审法院没有站在公平、公正立场，明显偏袒被上诉人，作出错误判决。一、上诉人在自己合法承包地上，依据承包合同约定内容建设的养殖棚等附属设施用房不能认定为违法建筑物，也不属于违章建筑用房，是合法的用于养殖生产服务用房，上诉人与村委会在2002年签订河滩承包协议，协议中明确约定承包地面积56延长米，南至河套，上诉人可以建养殖棚，并约定如国家占用河滩地补助费归上诉人所有。依此，该河滩地权属应归蔡滴楼村民委员会，上诉人承包这么多年没有任何行政机关对此提出异议，上诉人承包的河滩地并没有占用河道，上诉人的养殖棚更没有建在河道内，而是建在自己合法承包地上。而且《土地管理法》第14条规定，农民可以利用承包经营集体土地从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产，农民在承包的集体土地从事养殖不违反法律规定，《畜牧法》第37条：基本农田以外的土地有条件的可以用于养殖场的建设和经营，《物权法》第125条规定土地承包经营权人依法对其承包经营的耕地、林地等享有占有、使用和收益的权益。有权从事种植业、林业、畜牧业等农业生产，国土资源部和农业部联合制定《关于促进规模化畜禽养殖有关用地政策的通知》指出畜禽养殖所需用地实行分类管理，畜禽舍等生产设施及绿化隔离带用地按照农用地管理，不需要办理农用地转用审批手续，国家质量监督检验检疫总局和国家标准化管理委员会联合下发的《土地利用现状分类》可知经营性养殖的畜禽舍是被划分的设施农用地，而国土资源部、农业部联合下发《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》国土资发[2014]127号规定，设施农用地按农用地管理，其中包含设施建设是服务于农业生产，因此不需要办理农转用审批手续，此规定还明确管理用房、疾病防控设施，饲料储藏用房，硬化道路等作为附属设施也不再需要办理农转用审批手续，农民在其承包的土地上进行经营性养殖畜禽舍是不需要办理农转用审批手续，也不需要有规划许可才能建设，就算没有规划许可也不属于违章建筑，依据如上法律规定，上诉人作为养殖场场主取得合法承包经营权，在承包地上搭建涉农设施用于养殖的房屋，属于从事农业生产经营活动的合法行为，依法享有从事畜牧业这一农业生产经营活动的权利，上诉人并没有违反《辽宁省河道管理条例》规定，被上诉人强制拆除行为超越职权。二、被上诉人在强制拆除上诉人养殖大棚前，在2019年2月3日下发关于限期拆除违法占河建筑物、构造物的公告，依据《中华人民共和国强制法》第35条规定，行政机关作出强制执行决定前应当事先催告当事人履行义务，催告应当以书面形式作出，并载明下列事项(一)履行义务的期限(二)履行义务的方式(三)涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式(四)当事人依法享有的陈述权和申辩权。第36条规定，当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩，行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实理由和证据，应当进行记录复核，当事人提出的事实理由或者证据成立的，行政机关应当采纳，可是看看被上诉人发布的公告内容根本没有告知上诉人享有陈述权和申辩权，更没有听取上诉人的意见，根本没有对上诉人养殖棚进行测量及与上诉人进行谈话，制作现场勘验笔录及询问笔录，对现场没有进行录像，对上诉人养殖棚内财产没有进行登记入册，明显违反上述第35条、36条法律规定的程序，而且在2019年2月21日作出的“关于头道河限期拆除通知”根本没有行政机关公章，明显违反《中华人民共和国强制法》第37条规定，经催告当事人逾期不履行行政决定且无正当理由的行政机关可以作出强制执行决定，强制执行决定应当以书面形式作出；(五)行政机关的名称、印章和日期，该通知根本不具有法律效力。被上诉人在拆除上诉人养殖棚过程中，根本没有按照法定程序去拆除，拆除程序上存在着严重违法。程序合法是行政法的基本原则，行政机关作出任何行政行为应按照相应法定程序进行，即使行政相对人违法在先，纠正违法也应按法定程序进行，《中华人民共和国强制法》第5条，行政强制实施应当适当，强制拆除的对象是违法建筑本身，但组成建筑物的建筑材料及建筑内物品属于当事人的合法财产，行政机关对违法建筑实施强制拆除的手段、方式必须科学适中，不得以野蛮方式实施强制拆除，对于建筑物的物品，应采用公证，见证等方式进行清点造册，制作现场笔录，妥善保管并及时移交，如行政机关未履行上述程序，造成当事人合法财产的损失，该强制拆除行为应予确认违法，由于行政机关的违法强制拆除导致相对人未能提供证据证明建筑内财产损失的应判决行政机关承担赔偿责任。三、被上诉人没有证据证实其行政行为合法，被上诉人凌海市温滴楼镇人民政府提供的2017年3月7日告知函及2017年6月12日送达的通知书没有原件，不能证实其主张。对于限期拆除违法占河道建筑物、构筑物的公告不符合法律规定，被上诉人凌海市自然资源局提交的河道测绘图，无法分清哪块是河道，哪块是河滩，更不能确认上诉人养殖棚建在河道管理范围内，被上诉人凌海市水利局提交的温滴楼境内土地水域图更无法观测确认上诉人养殖房占用河道，而且一审法院也没有到现场勘察确认，就以这无法让人信服的图纸作依据判决上诉人养殖房占用河道，被上诉人拆除合法，该判决事实未查清，适用法律错误，应予撤销。综上，请二审法院查明事实公正判决。三被上诉人未提交书面答辩意见。本院经审理查明的事实与一审判决认定的基本事实一致，本院予以确认。本院认为，本案的焦点为：三被上诉人的拆除行为是否违法，是否应赔偿上诉人经济损失。根据《中华人民共和国水法》(2016修正)《中华人民共和国防洪法》(2016修正)《中华人民共和国土地管理法》(2004修正)《中华人民共和国河道管理条例》(2018修正)《中办国办关于全面推进河长制的意见》《辽宁省凌河保护区条例》《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定，被上诉人凌海市自然资源局、凌海市水利局、凌海市温滴楼镇人民政府对违法占河建造建筑物、构造物的行为具有拆除的职权依据。本案中，上诉人在未取得任何合法手续的情况下，擅自在头道河温滴楼河段河滩地搭建的养殖棚、饲料储藏用房等附属设施，三被上诉人给上诉人下发“关于限期拆除违法占河建筑物构造物的公告”，上诉人在限期内未自行拆除，后三被上诉人又于2019年2月21日向上诉人下发“关于头道河限期拆除通知”。2019年2月23日，三被上诉人组织人员依法将上诉人所建养殖场临时厂棚及附属设施拆除。该拆除行为事实清楚、程序合法、适用法律正确。本案上诉人是在河段河滩地搭建的养殖棚、饲料储藏用房等附属设施。根据特别法优于普通法原则，应适用水法、防洪法、土地法中关于拆除的程序规定进行处理，上述法律并没有赋予上诉人陈述权、申辩权、听证等权利，故上诉人认为三被上诉人拆除违反法定程序的上诉请求，本院不予支持。原审判决引用《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条论述显属不当，本院予以指正。关于上诉人要求三被上诉人赔偿经济损失问题。根据《国家赔偿法》第二条第一款之规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。因此，只有在合法权益受到侵害的情况下，公民、法人和其他组织才可以取得国家赔偿的权利。本案中，上诉人所建养殖场临时厂棚及附属设施建于河滩地上，占用了河道，属违法建筑，不属于合法权益，且三被上诉人拆除上诉人搭建的养殖棚、饲料储藏用房等附属设施，并非上诉人的合法财产，不应获得补偿。故上诉人要求三被上诉人赔偿经济损失，原审法院未予支持，并无不当。综上，上诉人提出的上诉请求没有事实依据，上诉理由不成立，本院不予支持。原审判决应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人王万秋负担。本判决为终审判决。审判长  张学毅审判员  李 勇审判员  闻 伟二〇二〇年六月一日法官助理闫雪娇书记员张艾嘉