四川省南充市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川13行终45号 上诉人（原审被告）南充市应急管理局，住所地四川省南充市顺庆区万年西路2号1号楼。 法定代表人王天配，局长。 委托代理人何飞鸿，该局法规科科长。 委托代理人杨倩，北京盈科（成都）律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）四川中嘉建筑工程有限公司，住所地四川省成都市武侯区航空路7号。 法定代表人李长健，董事长。 委托代理人陈思宇，四川泰宇律师事务所律师。 委托代理人王俊良，四川泰宇律师事务所律师。 原审第三人南部县应急管理局，住所地四川省南部县嘉陵路1号。 法定代表人罗铭，局长。 委托代理人杨程中，该局副局长。 委托代理人柴春明，四川建春律师事务所律师。 上诉人南充市应急管理局（以下简称市应急局）因被上诉人四川中嘉建筑工程有限公司（以下简称中嘉建工）诉其行政复议一案，不服南充市高坪区人民法院（2019）川1303行初169号判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。现已审理终结。 原审认定，2019年2月1日，第三人南部县应急管理局（以下简称南部县应急局）对原告中嘉建工作出了（南部）安监罚（2018）13号《行政处罚决定书》，决定对原告“在南部县碾盘乡顶山寺文化厂场项目施工中没有按图施工，自行改变设计；未安排有安全资质的人员进行现场安全管理”的行为处以罚款人民币二十五万元的行政处罚。2019年3月29日，原告向被告提出行政复议申请，复议请求为：请求依法撤销被申请人2019年2月1日作出的（南部）安监罚（2018）13号《行政处罚决定书》。同年4月4日，被告受理了原告的行政复议申请，并向第三人发出了《行政复议答复通知书》。4月12日，第三人南部县应急局向原告作出了南应急（2019）11号《关于撤销行政处罚决定书的通知》,认为（南部）安监罚（2018）13号《行政处罚决定书》的“处罚主体不适格”，决定撤销该处罚决定。4月23日，原告向被告书面申请撤回对第三人的行政复议申请。5月23日，被告作出《关于行政复议案件延期决定的通知》，决定对案涉复议案件延期作出行政复议决定（不超过30日）。6月24日，被告作出了南应急行复决字（2019）5号《行政复议决定书》并送达给了原告。 原审认为，被告系作出原行政行为的机关的上级主管部门，具有对原行政行为进行行政复议的法定职权。本案中，在第三人已自行撤销原行政行为，原告向被告申请撤回行政复议申请，被告对此不予允许，原审法院认为，被告不予准许原告撤回行政复议申请违反了《中华人民共和国行政复议法实施条例》第三十九条：“行政复议期间被申请人改变原具体行政行为的，不影响行政复议案件的审理。但是，申请人依法撤回行政复议申请的除外。”的规定，同时，被告作为第三人的上级主管部门，虽然具有对作出的行政行为有监督管理的职责，但行政复议系依当事人申请提出，不宜在行政复议程序中处理当事人未申请复议的行政行为。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，判决：一、撤销被告市应急局作出的南应急行复决字（2019）5号《行政复议决定书》；二、被告市应急局对原告的复议申请重新作出处理。 上诉人市应急局上诉称，原判事实认定错误，适用法律错误。一、根据《中华人民共和国行政复议法》第二十五条的规定，申请人要求撤回行政复议申请是要说明理由的，行政复议机关同意撤回的，行政复议才能终止。本案中被上诉人中嘉建工在作出的《关于撤销行政复议的申请》中并未充分说明理由，仅是向上诉人提交了撤销行政复议的申请，并说明撤回行政复议是以原审第三人撤回对其处罚为前提条件，故上诉人认为中嘉建工要求撤回行政复议的申请理由不正当，不是其真实的意思表示，故没有许可其撤回行政复议申请，也未终止复议程序。同时上诉人对被复议行政行为的合法性与合理性进行了全面的审查，（南部）安监罚[2018]13号行政处罚决定书所载违法事实清楚，证据确凿，主体认定正确。但是被上诉人申请撤销行政复议申请的前提是南部县应急局撤销自己作出正确的行政处罚决定。基于审查到南部县应急局的错误撤销决定，上诉人为了维护行政处罚的正确性和行政机关的权威性，不同意撤销行政处罚，上诉人作出的复议决定符合法律规定。一审判决依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第三十九条的规定，系适用法律错误。法律规定的是“可以撤回”，不是“必须撤回”、“应当撤回”，可不可以撤回是行政复议机关根据查清的事由予以决定。同时，被上诉人是附条件的撤回，不是自愿撤回，是原审第三人撤销处罚决定，方才撤回复议申请，是法律不准许的。且同意被上诉人撤回行政复议申请，要损害第三人的利益和公共利益。二、原审第三人以处罚主体不适格撤销行政处罚决定，违反法律法规的规定，是错误的。综上，请求撤销四川省南充市高坪区人民法院（2019）川1303行初169号行政判决，并依法改判。 被上诉人中嘉建工辩称，一、在本案的诉讼过程中，南部县应急局作出了新的行政处罚决定，被上诉人针对该处罚决定已经提起了行政诉讼，在此基础上的行政复议决定没有了基础。二、上诉人认为行政复议决定合法的依据是《中华人民共和国行政复议法》第二十五条以及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第三十八条和第四十二条。这三个条款都规定了申请人撤回复议申请需要说明理由和征得行政机关的批准，但这与本案事实不符，本案应适用《中华人民共和国行政复议法实施条例》第三十九条的规定。三、上诉人认为被上诉人撤回行政复议不是自愿的，这是主观认定，与事实不符。四、上诉人认为原审第三人撤销行政处罚决定是被迫撤销，这与一审查明的事实不相符。五、被上诉人的诉求只有一个，就是撤销行政复议决定，一审对此作出了处理，不存在漏审的情况。综上，一审判决正确，请求驳回上诉，维持原判。 原审第三人南部县应急局述称，无论是一审还是二审都不直接涉及原审第三人，请求法院依法公正判决。 二审审理查明的基本事实与原审认定的事实一致，本院予以确认。 同时查明，2019年6月24日，市应急局作出南应急行复决字[2019]5号行政复议决定书，主要内容为：1、撤销南部县应急局于2019年2月1日作出的（南部）安监罚[2018]13号行政处罚决定书；2、责令南部县应急局依照法定程序在60日内重新作出具体行政行为；3、南部县应急局在行政复议期间错误作出的《关于撤销行政处罚决定书的通知》，决定予以撤销。申请人基于此原因撤回行政复议申请的理由不成立，决定不予撤回。申请人与被申请人在行政复议期间的行为不影响行政复议决定的结果。 以上事实，有行政处罚决定、行政复议申请书、行政复议受理通知书、《南部县应急管理局关于撤销行政处罚决定书的通知》、《关于撤销行政复议的申请》、行政复议决定等证据予以佐证。 本院认为，根据各方当事人的诉辩主张以及庭审陈述，本案争议焦点是，一是上诉人作出被诉行政复议决定的程序是否合法；二是被诉行政复议决定撤销南部县应急局作出的《关于撤销行政处罚决定书的通知》是否合法；三是被诉行政复议决定撤销南部县应急局作出的行政处罚决定是否合法。 关于上诉人作出被诉行政复议决定的程序是否合法的问题。依照《中华人民共和国行政复议法》第二十五条“行政复议决定作出前，申请人要求撤回行政复议申请的，经说明理由，可以撤回；撤回行政复议申请的，行政复议终止。”和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第三十八条“申请人在行政复议决定作出前自愿撤回行政复议申请的，经行政复议机构同意，可以撤回。”的规定，行政复议申请人在行政复议决定作出前，自愿撤回行政复议申请的，应说明理由，且需经行政复议机关同意。故行政复议机关有权对申请人的撤回行政复议申请的合法性进行审查，决定是否准予其撤回申请。上诉人市应急局收到中嘉建工的《关于撤销行政复议的申请》后，认为该申请书上虽未载明撤销复议申请的理由，但该公司已表明是以原审第三人南部县应急局撤销对其行政处罚为前提，故认定中嘉建工要求撤回行政复议申请的理由不正当，不是其真实意思表示，决定不予准许其撤回行政复议申请。首先，中嘉建工向市应急局申请行政复议的请求是撤销南部县应急局向其作出的行政处罚决定，由于南部县应急局已自行撤销该行政处罚决定，中嘉建工的主张已经得到支持，其申请权利救济的目的已经达到，故其申请撤回行政复议申请并无不当；其次，该申请上加盖了中嘉建工的印章，且现也无证据证明该印章存在伪造、私自加盖等情形，故上诉人主张不是该公司的真实意思表示，缺乏事实依据。综上，上诉人市应急局不予准许被上诉人中嘉建工撤回行政复议申请的理由不能成立，行政复议应该终止。故上诉人仍据此作出行政复议决定的程序违法，本院不予支持。 关于被诉行政复议决定撤销南部县应急局作出的《关于撤销行政处罚决定书的通知》是否合法的问题。依照《中华人民共和国行政复议法》第二条“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。”的规定，行政复议行为属于依当事人申请作出的行政行为，复议机关应当针对申请人的申请依法作出行政复议决定。本案中，中嘉建工在向市应急局申请行政复议时，并未要求对南部县应急局作出的《关于撤销行政处罚决定书的通知》的合法性进行审查，且无证据证明中嘉建工在行政复议程序中针对该通知陈述过意见。故上诉人市应急局径行对该通知的合法性进行审查，并作出撤销的行政复议决定，超出了申请人的行政复议申请范围，缺乏事实依据和法律依据，本院不予支持。 关于被诉行政复议决定撤销南部县应急局作出的行政处罚决定是否合法的问题。上诉人市应急局经审查认为，该行政处罚决定认定事实清楚，主体认定正确，适用法律正确，但程序违法，故决定予以撤销。但由于在行政复议决定作出之前，南部县应急局已自行撤销该行政处罚决定，原行政行为已经发生了改变，根据《安全生产行政复议规定》第三十二条第二款“被申请人改变原具体行政行为，申请人撤回复议申请的，行政复议终止；申请人不撤回复议申请的，安全生产行政复议机关经审查认为原具体行政行为违法的，应当作出确认其违法的复议决定；认为原具体行政行为合法的，应当作出维持的复议决定。”的规定，即使市应急局不予准许申请人撤回行政复议申请，且经审查认为该行政处罚决定违法，也应当确认其违法，而不应予以撤销。故该项行政复议决定适用法律错误，本院不予支持。 综上，上诉人的上诉理由不能成立，一审判决处理正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项“人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；”的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人南充市应急管理局承担。 本判决为终审判决。 审 判 长  刘 红 审 判 员  庄 娟 审 判 员  李 旸 二〇二〇年六月五日 法官助理  唐 燕 书 记 员  辜婉卿