广东省广州市中级人民法院民 事 判 决 书（2020）粤01民终1778号上诉人（原审被告）：广东省煤炭建设（集团）有限公司，住所地广州市天河区黄埔大道中天一庄玉轮阁19楼1903房。法定代表人：谢达峰。破产管理人：广州金鹏律师事务所，负责人为张涛。委托诉讼代理人：王亚琼，广州金鹏律师事务所律师。委托诉讼代理人：何基，广州金鹏律师事务所实习人员。被上诉人（原审原告）：广州市规划和自然资源局，住所地广州市越秀区吉祥路80号。负责人：彭高峰。委托诉讼代理人：吕晓冰，女，该局工作人员。委托诉讼代理人：黄展鸿，国信信扬律师事务所律师。上诉人广东省煤炭建设（集团）有限公司（以下简称煤炭公司）因与被上诉人广州市规划和自然资源局（以下简称规划和自然资源局）破产债权确认纠纷一案，不服广东省广州市荔湾区人民法院（2019）粤0103民初7969号民事判决，向本院提起上诉。本院于2020年2月11日立案受理后，依法组成合议庭进行了审理。上诉人煤炭公司委托诉讼代理人王亚琼，被上诉人规划和自然资源局委托诉讼代理人吕晓冰、黄展鸿到庭参加诉讼。本案现已审理终结。煤炭公司上诉请求：1.撤销一审判决，改判驳回规划和自然资源局的全部诉讼请求；2.规划和自然资源局负担本案一、二审全部诉讼费用。事实与理由：煤炭公司认为一审判决认定的事实及适用法律错误，具体如下：（一）一审判决认为规划和自然资源局作为土地管理部门以平等身份与煤炭公司签订土地使用权转让合同属于民事行为，但又认为规划和自然资源局依据所签订的民事合同向煤炭公司催收逾期缴纳的土地出让金和违约金属于行政行为，二者相互矛盾，属于事实认定不清。规划和自然资源局作为土地管理部门，其以平等身份与煤炭公司在遵循平等、自愿、有偿原则的基础上签订了两份涉案债权相关的《广州市国有土地使用权出让合同》的行为系民事行为，该合同属于民事合同，规划和自然资源局在履行合同或追究合同当事人相关违约责任时与煤炭公司均处于平等的民事主体地位，一审判决对此予以确认。故本案规划和自然资源局与煤炭公司双方在法律关系上属于平等主体之间的债权债务关系，双方在合同履行过程中所产生的煤炭公司未按民事合同约定按时缴纳土地出让金并应承担支付违约金的违约责任等相关债权债务问题均应属于民事纠纷的范围，受合同法、民事诉讼法等相关民事法律规范所调整。一审判决确认了规划和自然资源局作为土地管理部门以平等身份签订涉案合同属于民事行为后，却又认为在涉案民事合同的履行过程中，规划和自然资源局依据民事合同约定要求煤炭公司履行缴纳土地出让金义务及承担合同约定的违约责任的行为属于履行土地管理职权，系行政行为。这不仅导致规划和自然资源局在签订履行相同的一份合同过程中出现了民事、行政两种不同性质的行为的矛盾，另一方面也意味着规划和自然资源局能够随时否定其民事合同主体身份，而通过行政职权要求煤炭公司履行合同或承担相关责任。这不仅导致双方签订平等民事合同的初衷失去意义，造成严重不公平，损害煤炭公司的合法权益，同时还严重违背了民事法律规范中的平等、自由、公平等原则，将产生不良的社会影响。（二）因煤炭公司目前已经进行破产清算，规划和自然资源局曾向管理人进行债权申报，债权申报行为已经表明规划和自然资源局亦认为催收逾期缴纳的土地出让金和违约金属于民事纠纷中的债权债务的处理，适用诉讼时效的规定。规划和自然资源局基于民事合同所产生、享有的向煤炭公司要求支付土地出让金和违约金的请求权系债权请求权，根据《最高人民法院关于审理民事案件适用诉讼时效制度若干问题的规定》第一条的规定，煤炭公司有权对债权请求权提出诉讼时效抗辩。综上所述，一审判决已确认规划和自然资源局所为属民事行为，与煤炭公司均处于平等的民事主体地位，规划和自然资源局进行债权申报亦属于民事纠纷中的债权债务的处理，则应当应受相关民事法律规范所调整，适用诉讼时效制度，规划和自然资源局所申报和主张的两笔债权均已超过法定诉讼时效，不属于破产债权。（三）一审判决适用法律错误，且直接忽略了《广东省高级人民法院关于审理建设用地使用权合同纠纷案件的指引》[粤高法（2017）199号]的规定而作出判决，导致判决错误。广东省高级人民法院于2017年9月12日印发了《广东省高级人民法院关于审理建设用地使用权合同纠纷案件的指引》，其中第二条明确规定，出让方起诉请求受让方依照合同约定交纳土地出让金、违约金，或者受让方起诉请求出让方依照合同约定交付土地、办理土地使用权登记的，属于民事案件受理范围。同时第七条亦明确规定，土地使用权出让方依据合同向受让方追索土地出让金的请求权，适用诉讼时效的规定。因此，本案规划和自然资源局作为土地使用权出让方依据双方签订的涉案民事合同约定行使债权请求权，向受让方煤炭公司追索土地出让金和违约金属于上述指引所规定的情形，应当适用诉讼时效的规定。但一审判决忽略了该指引的相关规定，仅是依据《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》[国办发（2006）100号]第一条认为煤炭公司系履行行政管理职权的行政行为，属适用法律错误，应当予以纠正。综上，恳请二审法院重新查清事实并予以改判。规划和自然资源局辩称，规划和自然资源局追缴煤炭公司逾期缴纳的土地出让金及违约金，是履行土地管理职权的行政行为，不适用诉讼时效规定。原审法院认定事实清楚，适用法律正确。（一）规划和自然资源局具有收取土地出让金、违约金等依法管理土地出让工作的职权，对逾期缴纳的土地出让金、违约金进行催收的行为为行政行为。《中华人民共和国土地管理法》（2004修正）第五条规定：“国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。”《中华人民共和国城市房地产管理法》第十五条规定：“土地使用权出让，应当签订书面出让合同。土地使用权出让合同由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订。”《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第六条规定：“县级以上人民政府土地管理部门依法对土地使用权的出让、转让、出租、抵押、终止进行监督检查”；第九条规定：“土地使用权的出让，由市、县人民政府负责，有计划、有步骤地进行”；第十条规定：“土地使用权出让的地块、用途、年限和其他条件，由市、县人民政府土地管理部门会同城市规划和建设管理部门、房产管理部门共同拟定方案，按照国务院规定的批准权限报经批准后，由土地管理部门实施。”《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发〔2006〕100号）第一条规定：“土地出让收入由财政部门负责征收管理，可由国土资源管理部门负责具体征收。国土资源管理部门和财政部门应当督促土地使用者严格履行土地出让合同，确保将应缴的土地出让收入及时足额缴入地方国库。”、第七点规定：“财政部门、国土资源管理部门、人民银行机构以及审计机关要建立健全对土地出让收支情况的定期和不定期监督检查制度，强化对土地出让收支的监督管理，确保土地出让收入及时足额上缴国库，支出严格按照财政预算管理的规定执行。土地出让合同、征地协议等应约定对土地使用者不按时足额缴纳土地出让收入的，按日加收违约金额1‰的违约金。违约金随同土地出让收入一并缴入地方国库。”《广东省实施办法》第四条第二款规定：“市、县人民政府土地行政主管部门统一负责本行政区域内土地的管理和监督工作。”根据上述规定，规划和自然资源局作为广州市土地行政主管部门，负责辖区内土地管理和监督工作。《国有土地使用权出让合同》是土地管理行政机关通过协议方式履行土地管理职责的一种方式，规划和自然资源局作为出让人与煤炭公司签订案涉土地出让合同，并未排除规划和自然资源局作为土地使用权出让的主管部门依法行使土地使用权出让方面的行政管理职权。煤炭公司逾期缴纳土地出让金，对土地出让金的及时收取造成影响，属土地使用权出让过程中发生的违法违规行为，该行为不是对土地使用权出让合同上的土地使用权“出让方”的民事权利的损害行为，而是对国家利益的损害行为。本案中，规划和自然资源局与煤炭公司签订国有土地使用权出让合同后，煤炭公司理应按合同约定时间向规划和自然资源局支付土地出让金，未依约定时间缴清土地出让金则应按合同约定及相关规定支付违约金。规划和自然资源局作为土地管理部门针对煤炭公司的违约行为，要求煤炭公司支付土地出让金、违约金的行为，有别于平等民事主体间的违约责任的主张行为，是基于行政职权对国家利益的保护行为，具有公法行为性质，属于行政行为，并非民事行为，符合有关法律、法规的规定。一审判决认为土地管理部门有按照法律授权对土地进行管理和监督的行政职责，规划和自然资源局对煤炭公司逾期缴纳的土地出让金、违约金进行追缴的行为为行政行为，认定事实正确。（二）一审判决适用法律正确。首先，《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发〔2006〕100号）系由国务院办公厅于2006年12月17日发布并实施，根据《中华人民共和国立法法》第六十五条规定属于行政法规。而《广东省高级人民法院关于审理建设用地使用权合同纠纷案件的指引》（粤高法〔2017〕199号）系由广东省高级人民法院于2017年9月12日发布并实施，根据《关于规范上下级人民法院审判业务关系的若干意见》第九条规定属于审判业务文件，仅用于高级人民法院对辖区内各级人民法院和专门人民法院的审判业务工作进行指导。《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发〔2006〕100号）的法律效力应高于《广东省高级人民法院关于审理建设用地使用权合同纠纷案件的指引》（粤高法〔2017〕199号）的法律效力，一审判决直接适用《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发〔2006〕100号）认定规划和自然资源局对煤炭公司逾期缴纳的土地出让金、违约金进行追缴的行为为行政行为并无不当，一审判决适用法律正确。其次，规划和自然资源局作为广州市土地行政主管部门，具有对煤炭公司逾期缴纳的土地出让金、违约金进行追缴的行政职权，规划和自然资源局依职权对煤炭公司逾期缴纳的土地出让金、违约金进行追缴的行政行为不适用诉讼时效制度。即使煤炭公司已进入破产清算，但由于规划和自然资源局依职权向其管理人申报债权的行为，是基于行政职权对国家利益的保护行为，属于行政行为，并非民事行为，同样不应适用诉讼时效制度。故，根据《最高人民法院关于审理民事案件适用诉讼时效制度若干问题的规定》第一条规定：“当事人可以对债权请求权提出诉讼时效抗辩，但对下列债权请求权提出诉讼时效抗辩的，人民法院不予支持：……（四）其他依法不适用诉讼时效规定的债权请求权。”的规定，本案符合该条第四款规定，煤炭公司提出诉讼时效抗辩的，法院应不予支持。一审判决采纳规划和自然资源局认为不适用诉讼时效的主张适用法律正确。补充：1.涉案土地使用权出让合同属于行政协议。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条规定：“行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。”规划和自然资源局按照法律授权对土地进行管理和监督，与土地受让人签订土地使用权出让合同、追缴土地使用权出让金及违约金是为了实现行政管理，协商订立的土地使用权出让合同具有行政上的权利义务内容，当然属于行政协议。上述规定第二条第三项规定：“公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：（三）矿业权等国有自然资源使用权出让协议”。土地使用权属于国有自然资源，故土地使用权出让合同属于行政协议。2.土地使用权出让金的追缴不同于一般民事债权催收，应适用《中华人民共和国行政强制法》的相关规定，按照催告——行政决定——再催告——申请行政非诉强制执行的过程依法追缴，不适用民事诉讼时效。在没有其他法律对催告的时效进行强制性规定的前提下，规划和自然资源局申报债权时并不需要提供此前多次发催告进行催收的材料，只需要证明债权实际存在即可。广州市规划和自然资源局向一审法院起诉请求：1.判决确认规划和自然资源局对煤炭公司享有的4253663元债权（本金债权2118474元，违约金债权2135189元）为普通债权；2.判决案件受理费由煤炭公司负担。一审法院经审理查明：（一）1997年1月13日，原广州市国土局作为甲方，与煤炭公司、广州市芳村区食品公司（后变更为恒丰公司）、广州粤煤房地产开发有限公司（后变更为嘉儒华公司）作为乙方签订了的编号为穗国地出合（97）036号的《广州市国有土地使用权出让合同》。该合同约定，甲方出让给乙方原芳村区秀水地段，面积7445平方米，土地使用权出让金总额为6707274元；土地出让金缴纳时间为：1997年元月13日前支付20%即1500000元；1997年7月31日前支付40%即2700000元；1997年12月31日前支付余额即2507274元。合同还约定各期应付的出让金，凡逾期三十日仍未支付的，甲方有权解除合同……若甲方同意继续维持本合同，则从滞纳之日起每日按应缴价款的1‰缴纳滞纳金。1997年1月13日该三单位支付土地使用权出让金1500000元后，尚欠出让金5207274元未支付。2006年10月31日，一审法院在执行恒丰公司与煤炭公司、第三人黄发达公司合作权属纠纷一案中，向原广州市国土资源和房屋管理局发出（2005）穗芳法民三执字第284号-2号《协助执行通知书》，将涉案项目秀水地段“文安花苑”A、B幢的土地使用权变更登记在煤炭公司及黄发达公司明名下；将“文安花苑”C幢的土地使用权变更登记在恒丰公司名下。对于尚未缴纳的土地出让金5207274元，确认由煤炭公司及黄发达公司缴纳其中的40.6%，由恒丰公司缴纳其中的59.4%。所以煤炭公司及黄发达公司尚欠土地出让金2118474元及违约金2118474元。规划和自然资源局于2019年5月17日，作出穗规划资源〔2019〕137号《广州市规划和自然资源局催告函》，要求煤炭公司、黄发达公司、嘉儒华公司缴交土地出让金2118474元、违约金2118474元，并通过快递、报纸的方式予以送达。（二）1995年11月30日，原广州市国土局作为甲方，煤炭公司、茶滘村委会作为乙方分别签订了编号为穗国地出合（1995）356号的《广州市国有土地使用权出让合同》。该合同约定，甲方出让给乙方原芳村区茶滘村镇南街东侧地块，面积2366平方米，土地使用权出让金总额为2493964元；土地出让金缴纳时间为：1995年11月30日前支付20%即500000元；1996年2月29日前支付35%即800000元；1996年5月30日前支付45%即1193964元。1998年7月10日及2000年8月16日甲、乙双方因上述出让地块规划调整而分别签订《补充合同》、《补充合同之2》，土地出让金分别增加200705元及103249元，缴纳时间分别1998年6月20日前及2000年8月16日前。上述合同还约定凡逾期支付土地出让金的，从滞纳之日起每日按应缴价款的1‰缴纳滞纳金。该两单位对于1996年5月30日前应支付的1193964元，因经济困难申请延期并获批准至1996年8月30日缴纳，但其仍于1996年9月13日才缴纳，延期了14天，违约金为16715元。（三）另查明，2018年10月30日广州市中级人民法院作出（2018）粤01破93-1号民事裁定书，裁定受理煤炭公司破产清算申请并指定广州金鹏律师事务所担任煤炭公司管理人。规划和自然资源局于2019年6月27日向煤炭公司管理人递交债权申请材料。煤炭公司管理人于2019年7月5日以规划和自然资源局提交的债权申报材料的真实性无法确定，而且已过诉讼时效为由对规划和自然资源局的申请不予确认。规划和自然资源局于2019年8月7日提起本诉。再查明，2018年8月8日，煤炭公司向广东省工商行政管理局出具《承诺书》，申请办理注销煤炭公司出资成立的公司的手续，表示自愿依法承担原煤炭公司的所有相关的债权债务。一审法院认为，本案为普通破产债权确认纠纷，归纳双方当事人的争议焦点为：1.规划和自然资源局主张的案涉债权是否真实存在？2.规划和自然资源局主张的债权是否已经超过诉讼时效？现分析如下：一、关于案涉债权。一审庭审中，规划和自然资源局提交了《广州市国有土地使用权出让合同》、《协助执行通知书》、《国有建设用地使用权出让金、利息、违约金收缴呈批表》、《收款通知》、《专用发票》、《广州市规划和自然资源局催告函》等证据，上述证据形成一条相互吻合、相互印证的证据链，充分证明了规划和自然资源局与煤炭公司存在国有土地使用权出让合同关系，以及煤炭公司拖欠土地出让金的事实。对于规划和自然资源局主张的欠款金额，第一笔：本金2118474元、违约金2118474元，合计4236948元；第二笔：违约金16715元；证据充分，一审法院予以采信；同时，鉴于煤炭公司已被注销，而且煤炭公司出具《承诺书》，表示自愿依法承担原煤炭公司的所有相关的债权债务。规划和自然资源局要求煤炭公司承担涉案债务的主张，合法有据，一审法院予以支持。二、关于诉讼时效。一审庭审中，煤炭公司认为规划和自然资源局主张的涉案债权均已过诉讼时效。根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十一条“土地使用权出让合同应当按照平等、自愿、有偿的原则，由市、县人民政府土地管理部门（以下简称出让方）与土地使用者签订。”以及《中华人民共和国土地管理法》第五条“国务院自然资源主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。县级以上地方人民政府自然资源主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。”可见，土地管理部门既有以平等身份与土地受让人签订土地使用权转让合同的民事行为，也有按照法律授权对土地进行管理和监督的行政职责。本案中，规划和自然资源局与煤炭公司签订《广州市国有土地使用权出让合同》后，依约将案涉土地交付给煤炭公司使用，但煤炭公司却没有依约准时缴纳土地出让金，煤炭公司的违约行为，严重损害了国家利益。根据《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发（2006）100号）第一条“土地出让收入由财政部门负责征收管理，可由国土资源管理部门负责具体征收。国土资源管理部门和财政部门应当督促土地使用者严格履行土地出让合同，确保将应缴的土地出让收入及时足额缴入地方国库。”及第七条“财政部门、国土资源管理部门、人民银行机构以及审计机关要建立健全对土地出让收支情况的定期和不定期监督检查制度，强化对土地出让收支的监督管理，确保土地出让收入及时足额上缴国库，支出严格按照财政预算管理的规定执行。土地出让合同、征地协议等应约定对土地使用者不按时足额缴纳土地出让收入的，按日加收违约金额1‰的违约金。违约金随同土地出让收入一并缴入地方国库。”的规定，规划和自然资源局作为土地管理的行政机关，对煤炭公司的逾期缴纳土地出让金及违约金进行催收，是规划和自然资源局履行土地管理职权的行政行为。因此，规划和自然资源局认为该行为为行政行为，不适用诉讼时效的主张，符合法律规定，一审法院予以采纳。综上，一审法院依照《最高人民法院关于审理企业破产案件若干问题的规定》第五十五条第一款第一项，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条的规定，判决：确认规划和自然资源局对煤炭公司享有4253663元的债权为破产债权。案件受理费40829元，由煤炭公司负担。本院二审期间，当事人围绕上诉请求依法提交了证据。本院组织当事人进行了证据交换和质证。规划和自然资源局向本院提交了以下证据：1.穗国房业务（2014）2号《市国土房管局催告函》、快递单、妥投证明以及报纸公告。2.穗国土规划（2017）774号《广州市国土资源和规划委员会催告函》、快递单以及报纸公告。煤炭公司对上述证据的关联性不予认可。煤炭公司认为，上述证据不属于新证据，且催收的是第一笔债权，不涉及第二笔债权。催告函是民事催收行为，应当适用诉讼时效的规定。煤炭公司从2012年9月3日开始就没有履行支付土地出让金的义务，但第一份催告函公告时间为2014年11月21日，第二份催告函的公告时间为2017年10月30日，均已超过两年的诉讼时效。经审查，本院对于一审判决查明的事实予以确认。本院认为，根据《最高人民法院关于适用的解释》第三百二十三条关于“第二审人民法院应当围绕当事人的上诉请求进行审理”的规定，综合本案双方当事人的诉辩意见及证据，本案争议焦点为：涉案债权是否适用诉讼时效。对此，本院认定如下：《中华人民共和国土地管理法》第五条规定：“国务院自然资源主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。县级以上地方人民政府自然资源主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。”《中华人民共和国城市房地产管理法》第十二条第一款规定：“土地使用权出让，由市、县人民政府有计划、有步骤地进行。出让的每幅地块、用途、年限和其他条件，由市、县人民政府土地管理部门会同城市规划、建设、房产管理部门共同拟定方案，按照国务院规定，报经有批准权的人民政府批准后，由市、县人民政府土地管理部门实施。”第十六条规定：“土地使用者必须按照出让合同约定，支付土地使用权出让金；未按照出让合同约定支付土地使用权出让金的，土地管理部门有权解除合同，并可以请求违约赔偿。”第十九条规定：“土地使用权出让金应当全部上缴财政，列入预算，用于城市基础设施建设和土地开发。土地使用权出让金上缴和使用的具体办法由国务院规定。”根据上述法律规定，规划和自然资源局是代表政府履行土地管理职责的行政机关，其依据法律授权签署涉案国有土地出让合同，是为了实现土地行政管理的目标和公共利益。也就是说，签署国有土地使用权出让协议，只是土地管理行政机关履行土地管理职责的一种方式，该种方式并未排除其作为土地使用权出让的主管部门依法行使土地使用权出让方面的行政管理职权。因此，规划和自然资源局基于行政管理职权向煤炭公司追缴土地出让金和违约金，并不适用民事诉讼时效的规定，本院对煤炭公司提出的时效抗辩不予支持。综上所述，煤炭公司的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费40829元，由广东省煤炭建设（集团）有限公司负担。本判决为终审判决。审判长  易超前审判员  国平平审判员  汤 瑞二〇二〇年六月十一日书记员  任永乐张蔚