新疆维吾尔自治区高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）新行终15号 上诉人（原审原告）：原新疆联合职业专科学校，住所地新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市五星北路25号。 被上诉人（原审被告）：新疆维吾尔自治区人民政府，住所地新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市天山区中山路479号。 法定代表人：雪克来提·扎克尔，系新疆维吾尔自治区人民政府主席。 委托诉讼代理人：赵艳，女，系新疆维吾尔自治区教育厅政策法规处主任科员。 委托诉讼代理人：扎吾列西·波拉提，女，系新疆维吾尔自治区司法厅行政复议与应诉处干部。 被上诉人（原审被告）：乌鲁木齐职业大学，住所地新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市天山区幸福路723号。 法定代表人：艾尼玩·伊布拉音，系乌鲁木齐职业大学校长。 委托诉讼代理人：王振华，北京盈科（乌鲁木齐）律师事务所律师。 原新疆联合职业专科学校（以下简称联合职专）与新疆维吾尔自治区人民政府（以下简称自治区政府）教育行政批复一案，乌鲁木齐市中级人民法院于1996年10月30日立案，于1997年7月29日作出（1996）乌中行初字第4号行政判决。联合职专不服，向本院提起上诉，本院于1997年9月7日作出（1997）新行终字第5号行政裁定，本案终结诉讼。联合职专不服，向本院申请再审，本院于2014年3月24日作出（2010）新行监字第65号行政裁定，撤销本院（1997）新行终字第5号行政裁定，将案件交由本院继续审理。本院于2014年8月18日作出（2014）新行终字第16号行政判决，驳回联合职专的上诉，维持原判。联合职专向最高人民法院申请再审，最高人民法院于2017年2月7日作出（2015）行监字第1706号行政裁定，指令本院再审。本院于2018年12月27日作出（2017）新行再7号行政裁定，撤销本院（2014）新行终字第16号行政判决及乌鲁木齐市中级人民法院（1996）乌中行初字第4号行政判决，发回乌鲁木齐市中级人民法院重审。乌鲁木齐市中级人民法院于2019年9月17日作出（2019）新01行初20号行政裁定，驳回联合职专的起诉。联合职专不服，上诉至本院。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。朱玉林以联合职专财产清理小组副组长的身份，宋爱珍、杨学海以联合职专委托诉讼代理人的身份到庭参加诉讼，被上诉人自治区政府的委托诉讼代理人赵艳、扎吾列西·波拉提，被上诉人乌鲁木齐职业大学的委托诉讼代理人王振华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院审理查明，1985年12月6日，自治区政府根据新疆维吾尔自治区教育厅新教成字（1985)28号报告，下发了新政发（1985)154号《关于同意建筹联合职专的批复》。批复明确联合职专是自治区工商联和新疆军区后勤部主办，属于民办性质。1994年3月1日，乌鲁木齐成人教育学院（以下简称成教院）与联合职专召开了关于联合办学的座谈会。双方提出尽快形成长期稳定的联合办学实体，逐步妥善解决好在办学中的实际困难，待条件成熟时，实现两校合并的最终目标，并形成了会议纪要。同年7月13日，乌鲁木齐市人民政府以市政办（1994)64号文件同意成教院与联合职专联合办学，联合职专的性质不变，8月20日联合职专与成教院就做好联合办学的有关工作进行了讨论，并达成《关于组建联合办学领导班子及其他有关问题的协议》。1996年2月10日，联合职专向自治区政府呈交了一份请求与成教院合并办学的报告，并于同年6月9日与成教院签订了合并办学的协议，并将该协议呈交给乌鲁木齐市人民政府，乌鲁木齐市人民政府又以乌市政（1996)74号文上报自治区政府批准。自治区政府经审查，作出新社办函（1996)3号《关于同意成教院与联合职专合并办学的批复》，联合职专不服该批复及其相关文件诉至原审法院。 在原审法院审理过程中联合职专明确其第一项诉讼请求“撤销新社办函（1996)3号《关于同意成教院与联合职专合并办学的批复》及其有关文件”中有关文件包括但不限于乌鲁木齐市人民政府以及土地局、房产局等行政机关根据新社办函（1996)3号《关于同意成教院与联合职专合并办学的批复》作出的一系列对其权利义务产生影响的文件。 另查明，联合职专法定代表人已死亡，联合职专财产清算小组以联合职专名义提起本案诉讼，称联合职专财产清算小组是经联合职专第五届第11次董事会决定成立，该清算小组并未在有关机关备案。以联合职专财产清算小组副组长身份参与庭审的朱玉林也认可联合职专撤销前其并非该校职工，现联合职专财产清算小组公章由其掌管。 原审法院认为，一、原告主体是否适格问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第三款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第十六条第一款、第三款规定，股份制企业的股东大会、股东会、董事会等认为行政机关作出的行政行为侵犯企业经营自主权的，可以企业名义提起诉讼。非国有企业被行政机关注销、撤销、合并、强令兼并、出售、分立或者改变企业隶属关系的，该企业或者其法定代表人可以提起诉讼。《中华人民共和国民办教育促进法》第五十八条规定：“民办学校终止时，应当依法进行财务清算。民办学校自己要求终止的，由民办学校组织清算；被审批机关依法撤销的，由审批机关组织清算；因资不抵债无法继续办学而被终止的，由人民法院组织清算。”本案中，联合职专财产清算小组由校董事会成立且并未在有关机关备案，但联合职专并非学校自己要求终止，联合职专财产清算小组的成立并不符合上述法律规定。再结合朱玉林自认目前实际掌管该小组的负责人朱玉林并非联合职专职员，联合职专的原法定代表人均已死亡的事实，不难看出，无论是联合职专财产清算小组，还是非联合职专的法定代表人、出资人、甚至非联合职专员工的朱玉林，与本案被诉行政行为并不存在诉的利益，其身份并不符合上述法律规定的原告主体要求。综上，联合职专财产清算小组以联合职专的名义提起本案诉讼，不符合上述法律规定，原告主体资格不适格，对其起诉依法应予驳回。 二、原审诉讼请求是否明确的问题。有具体的诉讼请求是提起行政诉讼的条件之一，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项对此已作出明确规定。《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第六十八条又对前述规定中“有具体的诉讼请求”进一步加以明确。《中华人民共和国行政诉讼法》第六条亦规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”综合上述规定来看，“一案一诉”是人民法院受理行政案件的基本原则，原告只有明确了被诉的行政行为，对此提出具体的诉讼请求，人民法院才能对该行政行为是否合法进行审查。被诉行政行为不唯一，人民法院审理的标的不明确，也就无从谈起行政行为的合法性审查问题。本案中，联合职专明确其第一项诉讼请求“撤销新社办函（1996)3号《关于同意成教院与联合职专合并办学的批复》及其有关文件”中有关文件包括但不限于乌鲁木齐市人民政府以及土地局、房产局等行政机关根据新社办函(1996)3号《关于同意成教院与联合职专合并办学的批复》作出的一系列对其权利义务产生影响的文件。由上可见，联合职专在一案中请求人民法院对多个行政行为合法性进行审查，明显与上述法律相悖。综上，联合职专诉讼请求不具体明确，致使本案不具备审查条件，对其起诉应予驳回。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第三款、第四十九条第一、三项及《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第十六条第一款、第三款、第六十八条、第六十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回联合职专的起诉。 联合职专上诉称，一、原审裁定与最高人民法院的生效裁判文书相悖；二、原审法院以宋爱珍未能出示本人为联合职专职工的证据为由，未允许其出庭错误。在法庭调查中原审法院多次阻止联合职专的发言，而耐心听取对方的发言，且对联合职专的负责人朱玉林严格审查，朱玉林因缺乏出庭经验，将许国禄校长的去世时间说错，以至于任命其为清算组副组长的时间迟于许国禄校长的去世时间，对此重大误会，朱玉林也未予以更正和解释；三、1996年联合职专被撤销之前，朱玉林并非联合职专的工作人员。但在联合职专被非法撤销之后，许国禄校长发现朱玉林可以将本案的材料送到有关领导人的手上，故联合职专的董事会于1999年5月20日作出《通知》，联合职专五届十一次董事会决定成立学校清理小组，朱玉林任副组长。许国禄校长于1999年8月8日书写“朱玉林通知办理联合职专申诉案事宜，特决定”的委托书。1999年8月14日《关于朱玉林同志福利补偿协议书》中载明，2004年8月8日以后工资按照学校处三补调、补发，待学校收回后参加学校董事会及办学管理工作。2017年6月联合职专董事会换届之时，朱玉林被正式补选为学校董事会董事；四、联合职专的公章已被成教院没收，所以本案从1996年10月起诉时，就用联合职专办公室印章，后来唐林去世后，办公室印章遗失，就用财产清算小组的公章，都可以代表联合职专。实际上，联合职专成立的财产清理小组，不同于企业破产终止时成立的清算小组，完全是学校内部的一个机构和部门，是董事会专门成立通过诉讼追讨财产的，根本不需要备案；五、上诉人的原审诉讼请求系撤销新社办函（1996）3号文件，原审裁定载明的“有关文件包括但不限于乌鲁木齐市人民政府及土地局、房产局等行政机关根据新社办函（1996）3号《关于同意成教院与联合职专合并办学的批复》作出的一系列对其权利义务产生影响的文件”是原审法院自己加上去的，只要3号文被撤销，那么根据3号文作出的有关文件也就随之被撤销。上诉人的诉讼请求并非指撤销乌鲁木齐市人民政府及土地局、房产局依据3号文作出的每个文件；六、原审法院违反回避制度。原审法院刘瑞东副庭长本来应当回避，但是积极、主动地参与了案件的审理，违反法定程序。综上，请求：撤销新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市中级人民法院（2019）新01行初20号行政裁定，撤销新社办函（1996)3号《关于同意成教院与联合职专合并办学的批复》，判令被上诉人将1996年联合职专的全部财产予以退还，如有损失、损毁，照价赔偿。 被上诉人自治区政府辩称，一、联合职专财产清理小组不具备上诉主体资格；二、联合职专不具备原告主体资格。1、联合职专主体身份已不存在。联合职专一直处于筹建期，也从未在新疆维吾尔自治区民政厅进行民办非企业法人资格登记，且自治区政府新政办函（1999）88号文已撤销了联合职专的筹建资格。2、联合职专财产清理小组及朱玉林无权提起或者代为诉讼。本案自1996年起诉至2017年发回重审，联合职专财产清理小组均没有作为当事人参加过诉讼，其成立程序和组成人员均不合法，更非联合职专的权利承受者。朱玉林没有提供和联合职专的劳动人事关系证明，也不是相关部门委派的工作人员，不能成为联合职专财产清算小组的负责人进行诉讼。三、上诉人请求撤销新社办函（1996）3号文件及包括但不限于乌鲁木齐市人民政府以及土地局、房产局等行政机关根据新社办函（1996）3号文件作出的一系列对其权利义务产生影响的文件。此系请求法院撤销未予明确的多个行政机关的多个行政行为，其诉讼请求不明确。 被上诉人职业大学辩称，一、上诉人以职业大学为被告提起本案诉讼错误。职业大学是教育事业单位，不是与本案相关的行政主体，且新社办函（1996）3号文件并非职业大学作出，与职业大学无关，所涉及的行政赔偿亦与职业大学无关；二、上诉人不具备原告主体资格。1.联合职专只具备筹办资格，且根据自治区政府新政办函（1999）88号文件，其筹建资格已被撤销。2.联合职专财产清算小组没有依法成立或者备案的任何证据，联合职专的出资单位也未参与其成立，不能代表联合职专进行诉讼。相关委托诉讼代理人宋爱珍、杨学海由联合职专财产清算小组委托，自然也不合法。3.关于朱玉林的委托手续，以及许国禄对朱玉林的委托手续均存在提供虚假证明文件的嫌疑；三、上诉人的诉讼请求不明确、不符合事实也不符合法律规定。1.上诉人请求撤销新社办函（1996）3号文件及其有关文件，其中的有关文件是什么文件并不明确。2.自治区政府已经作出新政办函（1999）88号文件撤销联合职专的筹建资格，上诉人并未针对该文件提出任何诉讼。3.上诉人关于赔偿的相关请求均不能成立，不符合《中华人民共和国国家赔偿法》规定的行政赔偿的范围，且教育用地系划拨用地，在联合职专的筹建资格被撤销的情形下，其主张的损失没有法律依据。综上，请求驳回上诉人的上诉请求。 本院经审理查明，1985年11月15日，新疆维吾尔自治区教育厅以新教成字（1985)28号《关于请求批准社会力量举办“联合职专”进行筹建工作的报告》向自治区政府请示。该报告附自治区工商联、新疆军区后勤部新联字（1985）0056号《新疆联合职业大学立案报告》。该报告载明，经自治区工商联牵头，在区和市两级统战部门的支持下，联合军区等36个单位集资80多万元（军区与自治区所属单位占93.3%，市所属单位占6.7%），于1981年4月经市人民政府116号文件批准在乌鲁木齐市六道湾创建了乌鲁木齐市工艺学校，因名不符实，1982年7月经董会决定改名为乌鲁木齐联合职业大学，报请自治区统战部同意。现学校在教学和管理方面正逐步走向正规，现申报立案为全日制专科职业大学，更名为“新疆联合职业大学”。 1985年12月6日，自治区政府作出新政发（1985)154号《关于同意建筹“新疆振华职业专科学校”“新疆昆仑职业专科学校”“联合职专”的批复》。该批复载明，联合职专由自治区工商联和新疆军区后勤部领导（属民办性质），教学业务受教育行政部门的监督和指导。上述三所学校按批准规模筹建，待达到招生基本条件，经教育厅验收合格后，再履行成立报批手续。 1994年3月1日，成教院与联合职专召开关于联合办学的座谈会，并于同年3月25日形成座谈会纪要和联合办学协议。座谈会纪要由成教院李钧、刘全宝、梁正，联合职专陈方伯、郑琏、李基、唐林、候左江、唐顺忠分别签字；联合办学协议，由成教院李钧、刘全宝，联合职专陈方伯、郑琏、李基分别签字；纪要和协议均加盖成教院、联合职专筹备处公章，由乌鲁木齐市经济律师事务所见证。 1994年5月14日，联合职专董事会向乌鲁木齐市人民政府报告，称该校已与成教院达成合并办学的协议。李基、陈方伯、郑琏、唐林、郭英等全体董事在报告上签字。 1994年7月13日，乌鲁木齐市人民政府作出市政办（1994）64号《关于市成人教育学院与新疆民办联合职业专科学校联合办学问题的批复》，同意成教院和联合职专联合办学。 1994年8月20日，成教院李钧、刘金宝、梁正与联合职专陈方伯、郑琏、李基、唐林、候左江、唐顺忠签署《成教院与联合职专关于组建联合办学领导班子及其他有关问题的协议》，该协议载明，联合办学的主导思想是先联合办学，最终达到合并办学（合并为成教院分院）；成立联合办学领导小组、联合办学院（校）务委员会、联合办学顾问小组；联合职专的原有教职工，全部由成教院使用。 1996年2月10日，联合职专党支部、校委会作出《请求批准与成教院合并办学的报告》，向自治区政府社会力量办学专项治理领导小组及办公室报批。该报告由陈方伯、郑琏、李基、候左江、唐顺忠等人签字。 1996年4月，陈方伯向新疆维吾尔自治区教委成教处以书面信函方式报备称，其在1994年5月14日联合职专董事会报告以及1996年2月10日联合职专党支部、校委会报告上的签名无效。 1996年4月12日，由新疆维吾尔自治区人民政府社会力量办学专项治理办公室召开联合职专董事会听取和成教院联合办学情况会议及四届二次董事会议，董事会陈方伯、唐林、郑琏、李基等10人参加会议，会议结论：不同意合并办学。 1996年6月20日，乌鲁木齐市人民政府作出乌市政（1996）74号《关于乌鲁木齐成人教育学院与联合职专（筹）合并办学的请示》向自治区政府请示，该请示附1996年6月9日《成教院与联合职专（筹）合并办学的协议》。该协议由成教院梁正，联合职专李基、郑延签字，加盖成教院公章，联合职专党支部章。 自治区政府作出新社办函（1996)3号《关于同意成教院与联合职专（筹）合并办学的批复》，称根据两校的要求，同意成教院与联合职专合并办学的意见，两校合并后统称成教院，联合职专（筹）撤销，其教职工整建制并入成教院，固定资产无偿移交给成教院，其债权、债务由成教院负责承担。 1999年6月14日，自治区政府作出新政函（1999）88号《关于撤销联合职专（筹）筹建资格的批复》，撤销联合职专（筹）的筹建资格，学校使用的土地以及资产（含办学增值部分）全部由乌鲁木齐市人民政府收回，用于发展教育事业，并由乌鲁木齐市人民政府负责处理学校的善后工作。 1999年9月9日，乌鲁木齐市人民政府作出乌政发（1999）60号《关于将联合职专（筹）的土地及资产划归成教院管理的通知》。 另查明，1996年联合职专起诉时，由联合职专校长陈方伯签署诉状、法定代表人身份证明书并委托相关委托诉讼代理人进行诉讼。陈方伯于1999年4月24日病逝后，联合职专董事长唐林办理了相关诉讼手续进行诉讼。本案经最高人民法院指令再审并经本院发回重审后，因唐林已于2016年5月22日病逝，朱玉林遂以联合职专财产清理小组副组长的身份参与本案诉讼，并以联合职专清算组的名义委托宋爱珍及杨学海律师作为委托诉讼代理人参与诉讼。本案一审庭审中，原审法院要求上诉人提交成立联合职专清算组的董事会决议，上诉人未提交。 在本案一审庭审中，朱玉林申请追加乌鲁木齐市职业大学为被告，并变更诉讼请求为：1.撤销新社办函（1996）3号文件及有关文件；2.判令被告将1996年8月时联合职专的全部资产退还，如有损失、损毁照价赔偿共计28753.2万元（具体金额以评估为准）。 再查明，联合职专于1993年10月25日作出新联字第3号通知，载明：联合职专开办以来管理不周，资产流失严重，为发展办学，学校决定成立财产清理小组，从公布之日起立即开展工作。组长：唐林；组员：张江泉，宋爱珍（其他根据工作需要可另行派人）。该通知加盖联合职专筹备处章。 关于联合职专财产清算小组的成立，朱玉林提供1999年5月20日加盖联合职专办公室印章的通知。该通知载明：根据联合职专“五届十一次”董事会决定，办学以来，为使各借资、垫资、个体集资利益得到保障，民办教育资产不能随意流失，应依法收回被侵资产继续办学，现成立“联合职专清理小组”，属学校董事会领导。学校清理小组从公布之日起正式成立，特于公示。清理小组名单：组长唐林，副组长宋玉林，组员宋爱珍、唐雯蒂。朱玉林另提供一份2004年8月8日盖有联合职专办公室印章、由许国禄签名的委托书，该委托书载明：“朱玉林同志办理联合职专申诉案事宜。特决定。校长：许国禄” 本院认为，诉讼参加人应当具有合法的身份或者委托授权手续，此系相关人员参加诉讼的前提条件。本案中，被上诉人对代表上诉人进行诉讼的负责人以及委托诉讼代理人的身份及委托授权手续提出了异议，故本案首先要对朱玉林及宋爱珍、杨学海能否代表联合职专进行诉讼进行审查。 一、关于联合职专财产清理小组（财产清算小组）的资格问题。根据已经查明的事实，联合职专于1993年10月25日成立的财产清理小组系负责学校资产管理的内设机构，不属于联合职专的对外表意机关或者代表机关。关于联合职专财产清算小组，朱玉林主张，该小组系学校五届十一次董事会于1999年5月20日决定成立。根据朱玉林提交的1999年5月20日通知，该通知中成立的组织系“联合职专清理小组”，而非联合职专财产清算小组，且该通知亦未载明清理小组可不经学校董事会授权，径行对外代表学校诉讼，朱玉林亦认可该小组为学校内部机构，故联合职专财产清理小组（财产清算小组）均不能对外代表联合职专进行诉讼。 二、关于朱玉林的资格问题。朱玉林主张，其系联合职专清理小组副组长，且经联合职专原校长许国禄授权，故有权作为负责人代表联合职专参加诉讼。因联合职专财产清理小组（财产清算小组）均非联合职专的对外表意机关或者代表机关，小组本身无权代表联合职专诉讼，故作为小组副组长，朱玉林更无权代表联合职专参加诉讼。关于许国禄签名的2004年8月8日委托书，首先对于许国禄的身份，除该委托书上载明其为“校长”以外，并无其他证据能够印证。其次，即使在丧失联合职专公章的情形下，联合职专办公室印章仍不能对外代表联合职专。虽然联合职专董事长唐林进入本案诉讼后，在诉讼文书中使用了联合职专办公室印章，但决定唐林能够代表联合职专进行诉讼的是其董事长的身份，而非联合职专办公室印章。其以办公室印章取代公章并没有法律依据。再次，该委托书明确载明委托事项为“申诉事宜”。结合该委托书出具的时间2004年8月8日，该申诉事项已经在2014年3月24日本院作出（2010）新行监字第65号行政裁定之时结束。故朱玉林以上述委托书主张其受联合职专委托参与诉讼依据不足。 三、关于宋爱珍、杨学海的资格问题。本案中，宋爱珍、杨学海的授权委托手续均由联合职专财产清算小组出具，如上所述，联合职专财产清算小组不属于联合职专的对外表意机关或者代表机关，不能代表联合职专，故其出具的授权委托手续不符合法律规定，宋爱珍、杨学海无权作为委托诉讼代理人参与诉讼。 综上，朱玉林以及其他两位委托诉讼代理人宋爱珍、杨学海均不能代表联合职专参加本案一、二审诉讼，其起诉不符合行政诉讼的起诉条件，原审法院予以驳回并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 二审案件受理费50元（联合职专财产清算小组预交），本院予以退回。 本裁定为终审裁定。 审判长 车 新 审判员 马 荣 审判员 张 玉 二〇二〇年六月九日 书记员 郑斯尤