济南铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁71行终70号 上诉人（原审原告）宋良森，男，1980年5月6日出生，汉族，住山东省青岛市即墨区。 被上诉人（原审被告）平度市公安局，住所地山东省平度市红旗路36号。 法定代表人周兆奇，局长。 委托诉讼代理人潘耀喜，男，该单位工作人员。 原审第三人青岛即建建设集团有限公司，住所地山东省青岛市即墨区鳌山卫镇驻地。 法定代表人孙学浩，总经理。 上诉人宋良森因诉被上诉人平度市公安局及原审第三人青岛即建建设集团有限公司（以下简称即建集团公司）政府信息公开一案，不服青岛铁路运输法院（2020）鲁7102行初16号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，2019年10月18日，宋良森向平度市公安局提出政府信息公开申请，申请公开《关于看守所迁建工程部分项目建设变更有关问题的请示》（平公发〔2012〕30号）（以下简称《请示》）。平度市公安局于2019年11月11日作出（2019）第55号《政府信息公开申请告知书》（以下简称《告知书》），告知宋良森其申请获取的信息属于过程性信息，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《政府信息公开条例》）第十六条之规定，不予提供，并告知了复议和诉讼的权利。2019年11月12日向宋良森进行了送达了《告知书》。 原审法院认为，平度市公安局作出的《告知书》程序合法，认定事实清楚，适用法律正确。政府信息是指行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的信息，宋良森关于案涉《请示》是平度市公安局为签订《平度市公安局看守所迁建项目主体工程二标段补充协议》（以下简称《补充协议》）而形成的政府信息，不是履行行政管理职能过程中形成的信息的主张不成立。案涉《请示》系“看守所迁建工程部分项目建设变更有关问题”具体事项向上级部门请求指示、批准的公文，具有一定的“内部性”和“非终局性”的特点，属于过程性信息，依法可以不予公开。判决驳回宋良森的诉讼请求。 宋良森对原审判决不服，向本院提出上诉，请求：1.撤销（2020）鲁7102行初16号行政判决;撤销（2019）第55号《政府信息公开申请告知书》。2.判决依法公开上诉人提出的政府信息。事实与理由如下：1.申请公开的政府信息已经在《补充协议》和建设工程中实施，并不具有内部性。上诉人参与平度市看守所施工的部分工程款还没有得到支付，申请的政府信息对上诉人的权益保护有影响。2.申请公开的政府信息具有政府文件编号，说明这是一份独立而具体的政府文件，这与磋商信函等过程性信息有本质的区别。不是终局性不影响该文件的独立性。3.申请公开的政府信息属于建设项目档案范畴的文件。根据《建设工程质量管理条例》第十七条规定，平度市公安局作为建设单位有义务把该文件移交建设行政主管部门的方式进行公开。4.原审庭审程序不合法。原审法院没有围绕本案实质性问题进行法庭调查，认为上诉人在原审中提交的证据2、3、4、5与本案无关联性属于适用法律错误。被上诉人负责人“出庭不出声”不符合《山东省人民政府办公厅关于行政机关负责人出庭应诉工作的意见》的有关规定。5.平度市公安局拒绝公开政府信息的理由不成立，是刻意回避上诉人的监督。《补充协议》中即建集团公司公章、法定代表人公章都是虚假公章。 被上诉人平度市公安局答辩称，平度市公安局履行政府信息公开职责遵循了法定时限要求，所告知的内容合法，上诉人的上诉理由不能成立，请求驳回上诉，维持原判。 原审第三人即建集团公司未提交书面陈述意见。 各方当事人在原审中提交的证据及依据已制作电子卷宗移送本院。上述证据在原审中已经质证。经审查，本院同意原审法院对证据的分析认证意见及据此查明的案件事实。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。第八十七条规定，人民法院审理上诉案件，应当对原审人民法院的判决、裁定和被诉行政行为进行全面审查。本案所涉行政行为是平度市公安局的政府信息公开告知行为，本案争议的焦点为涉诉信息应否公开，本案应围绕平度市公安局依据《政府信息公开条例》针对宋良森申请公开的《请示》所作的《告知书》是否合法进行审理。因此，上诉人有关申请公开的政府文件应移交建设行政主管部门进行公开以及《补充协议》中有关公章虚假等上诉主张，不属于本案的审查范围。上诉人在原审中提交的《补充协议》、民事判决书、裁定书，以及审计报告（即上诉人在原审中提交的证据2、3、4、5），原审法院认定“与本案所审查的被诉《告知书》是否合法无关联性，本院依法不予采信”亦无不当。上诉人认为“原审法院没有围绕本案实质性问题进行法庭调查”的理由不成立。原审庭审程序合法。各方当事人对平度市公安局作出《告知书》的程序合法性没有争议，原审法院认为平度市公安局作出的《告知书》程序合法，本院予以认可。 关于平度市公安局应否公开宋良森申请公开的《请示》的问题。《政府信息公开条例》第二条规定，“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”第十六条第二款规定，“行政机关在履行行政管理职能过程中形成的讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告等过程性信息……可以不予公开。法律、法规、规章规定上述信息应当公开的，从其规定。”从以上规定可以看出，《政府信息公开条例》所称的政府信息或过程性信息，都是行政机关在履行行政管理职能过程中形成的信息。信息是否在“履行行政管理职能过程中”形成，是判断是否属于政府信息或过程性信息的前提。行政机关“履行行政管理职能”是指行政机关按照法律、法规、规章确定的职权对外实施行政管理。本案中，平度市公安局作为公安机关，其职能涉及保护公共安全、公民人身及财产安全等法定公安行政管理职能。但其建设“看守所迁建工程”则显然不属于履行公安行政管理职能。案涉《请示》是为建设“看守所迁建工程部分项目建设变更有关问题”的具体事项向上级部门请求指示、批准的公文，该请示的目的并不是为对外实施公安行政管理，而是在为其本机关内部的有关项目建设而向上级部门请示。平度市公安局在其有关项目建设中，作为民事主体与其他民事主体发生民事法律关系，并因此而成为有关民事诉讼中的被告，也印证了其并不是为对外实施行政管理而制作《请示》。因此该《请示》不是“在行政机关履行行政管理职能过程中形成”的信息。《请示》虽具有一定的“内部性”和“非终局性”等某些“过程性”的特点，但不是《政府信息公开条例》规定的政府信息，也不属于过程性信息。该《请示》系平度市公安局为其单位有关项目建设而形成的信息，符合《政府信息公开条例》第十六条第一款规定的“内部事务信息”的特点，应当属于内部事务信息。《政府信息公开条例》第十六条第一款规定，“行政机关的内部事务信息，包括人事管理、后勤管理、内部工作流程等方面的信息，可以不予公开。”因此，平度市公安局不予公开《请示》信息的结果正确。但其告知不予公开的信息属于过程性信息的理由不当，本院依法予以指正。关于宋良森主张其参与平度市看守所施工的部分工程款还没有得到支付，申请公开的信息对其权益保护有影响的上诉理由。本院认为，工程款纠纷应依法通过民事诉讼解决。宋良森没有证据证明平度市公安局的《请示》对其工程款支付有影响。本院对该上诉理由不予采信。原审法院驳回宋良森诉讼请求的裁判结果正确，但认为《请示》属于过程性信息的裁判理由不当，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第三百三十四条之规定，本院对原审判决的裁判理由予以纠正。 综上，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审判决正确，审判程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由宋良森负担。 本判决为终审判决。 审判长  王维东 审判员  王小鲁 审判员  窦玉康 二〇二〇年六月十二日 法官助理刘文文 书记员贾若羿