广东省珠海市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）粤04行终90号上诉人（原审被告）：珠海市香洲区民政局，住所地：广东省珠海市香洲区********。法定代表人：赵为敏，局长。参加诉讼行政机关负责人：魏玉燕，副局长。委托诉讼代理人：刘家晖，广东显德律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：珠海市香洲区****业主委员会，住所地：广东省珠海市香洲区*******。法定代表人：谭忠铭。委托诉讼代理人：黄晓惠，广东瀛凯邦律师事务所律师。委托诉讼代理人：黄鸿钦，广东瀛凯邦律师事务所律师。原审第三人：珠海市香洲区***朝晖护老院，住所地：广东省珠海市香洲区***1号二层部分、三层全部。法定代表人：谭小玲，总经理。上诉人珠海市香洲区民政局（以下简称香洲区民政局）与被上诉人珠海市香洲区****业主委员会（以下简称国华业委会）以及原审第三人珠海市香洲区***朝晖护老院（以下简称朝晖护老院）民政行政许可一案，不服广东省珠海市金湾区人民法院(2018)粤0404行初355号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院认定事实2015年7月13日，香洲区民政局受理谭小玲提交的养老机构设立申请，申请设立朝晖护老院。谭小玲提交了如下资料：《广东省养老机构设立申请表》、珠公消验字〔2013〕第0212号《建设工程消防验收意见书》、珠海正德审字[2015]0266号《珠海市香洲区***朝晖护老院二Ｏ一四年度会计报表审计报告》《关于设立珠海市香洲区***朝晖护老院申请报告》、谭小玲和周妮的身份证复印件、房屋所有权证两份、《餐饮服务许可证》《广东省餐饮服务从业人员健康证明》《会计从业资格证书》、粤珠香民证字第070095号《登记证书》《组织机构代码证》《社会福利机构设置批准证书》（有效期2013年6月至2016年6月）、开户信息、《朝晖护老院消防安全管理制度》《护老院安全管理规定》《护老院院长的职责》《食堂卫生制度》《社会福利机构设置批准证书》（有效期2011年至2014年）《房屋租赁合同》。2015年8月6日，香洲区民政局向朝晖护老院颁发编号为154*****011《养老机构设立许可证》。该许可证载明，养老机构名称为珠海市香洲区***朝晖护老院，法定代表人为谭小玲，住所为珠海市香洲区*******部分和3楼全部，服务对象为自理/半自理/完全不能自理老年人，服务内容为护老、护理，床位数量150张，有效期自2015年8月6日至2020年8月6日。另查明，2018年11月21日，谭小玲向珠海市香洲区人民法院起诉国华业委会，请求法院判令撤销国华业委会作出的提起（2018）粤0404行初355号行政案件的决定。2019年1月30日，珠海市香洲区人民法院作出（2018）粤0402民初12368号《民事判决书》，判决驳回谭小玲的诉讼请求。谭小玲不服，向珠海市中级人民法院提起诉讼。2019年7月10日，珠海市中级人民法院作出（2019）粤04民终1243号《民事判决书》，判决驳回上诉，维持原判。香洲区民政局在《开庭笔录》中称，朝晖护老院于2019年3月6日向香洲区民政局提交了《设置养老机构备案书》及申请资料，香洲区民政局于2019年4月29日对朝晖护老院设立养老机构的申请进行备案登记，并收回此前颁发的朝晖护老院持有的《养老机构设立许可证》的正副本。国华业委会一审的诉讼请求为：1.判令香洲区民政局撤销对朝晖护老院的养老设立许可，许可证编号：154*****011；2.朝晖护老院在养老机构设立许可撤销之日起五日内停止在国华中心继续营业；3.本案诉讼费由香洲区民政局承担。一审法院判案理由及结果香洲区民政局作出被诉养老机构行政许可主要证据不足，违反法定程序。原民政部《养老机构设立许可办法》（2013年7月1日施行）第十二条规定：“申请设立养老机构，应当向许可机关提交下列文件、资料：（一）设立申请书；（二）申请人、拟任法定代表人或者主要负责人的资格证明文件；（三）符合登记规定的机构名称、章程和管理制度；（四）建设单位的竣工验收合格证明，卫生防疫、环境保护部门的验收报告或者审查意见，以及公安消防部门出具的建设工程消防设计审核、消防验收合格意见，或者消防备案凭证；（五）服务场所的自有产权证明或者房屋租赁合同；（六）管理人员、专业技术人员、服务人员的名单、身份证明文件和健康状况证明；（七）资金来源证明文件、验资证明和资产评估报告；（八）依照法律、法规、规章规定，需要提供的其他材料。”第十三条：“许可机关应当自受理设立申请之日起20个工作日内，对申请人提交的文件、材料进行书面审查并实地查验。符合条件的，颁发养老机构设立许可证（以下简称设立许可证）；不符合条件的，应当书面通知申请人并说明理由。”《广东省民政厅关于养老机构设立许可的实施细则》（2014年12月20日施行）第十四条第八项规定：“申请人筹办的养老机构具备开业条件申请设立时，应当向许可机关提交下列文件、资料：（八）利用物业共用部位、共用设施设备进行经营的，应当提供相关业主、业主大会、物业服务企业的同意材料；”根据上述规定，申请设立养老机构应当向许可机关提交上述规定的文件和资料。许可机关应当对申请人提交的文件、材料进行书面审查并实地查验，并根据审查和实地查验情况决定是否准予行政许可。本案中，根据已查明的事实，香洲区民政局及朝晖护老院未能举证证明朝晖护老院在向香洲区民政局申请行政许可时提交了上述规定中卫生防疫等符合要求的文件，香洲区民政局亦未能举证证明对朝晖护老院的行政许可申请进行了实地查验。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条之规定，香洲区民政局应对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。香洲区民政局不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及朝晖护老院合法权益，朝晖护老院提供证据的除外。因此，香洲区民政局应当承担举证不能的不利后果。香洲区民政局作出被诉行政许可行为主要证据不足，违反法定程序。被诉养老机构行政许可应被确认违法。香洲区民政局作出被诉行政许可行为主要证据不足，违反法定程序，依法应予撤销。但鉴于因法律的修改，养老机构不再实施设立许可，香洲区民政局在诉讼过程中已收回向朝晖护老院颁发的《养老机构设立许可证》正、副本，故被诉行政许可行为已不存在，不具有可撤销内容，应依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定确认被诉行政许可行为违法。另，关于国华业委会诉请判令朝晖护老院在养老机构设立许可撤销之日起五日内停止在国华中心继续营业之诉求，因被诉养老机构行政许可不具有可撤销内容，故对其该项请求，原审法院不予支持。据此，香洲区民政局向朝晖护老院颁发的《养老机构设立许可证》（编号：154*****011）违法。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，判决：一、确认香洲区民政局于2015年8月6日向朝晖护老院颁发的《养老机构设立许可证》（编号：154*****011）违法；二、驳回国华业委会的其他诉讼请求。一审案件受理费人民币50元，由香洲区民政局负担。当事人二审诉辩主张上诉人香洲区民政局的二审诉讼请求为：1.撤销原审判决第一判项，改判驳回被上诉人的所有诉讼请求；2.本案一审、二审诉讼费用由被上诉人承担。其理由如下：首先，一审判决对被上诉人存在超过起诉期限的情形未进行任何评判。上诉人及朝晖护老院在一审答辩及庭审中均对起诉期限问题提出了异议，根据行政诉讼法的相关规定，法院在审理时应依法查明并作出认定。被上诉人在诉状中称其在2011年8月18日已知道朝晖护老院在国华中心三楼开业，而朝晖护老院在醒目位置悬挂有关登记证书以及相关资质证书；自朝晖护老院进驻国华中心开业后，被上诉人曾多次向有关部门反映和投诉，所在的居委会也多次协调过被上诉人与朝晖护老院的纠纷。因此，被上诉人对原审第三人在2015年8月6日取得养老机构设立许可的情况，应当是知道的（时间不应晚于2015年底），且也将涉案的养老机构设立许可证作为证据提交。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条的规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”被上诉人在2018年10月才提起本案诉讼，已明显超过起诉期限。根据最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第四十四条第六款“起诉超过法定期限且无正当理由的”的规定，已经受理的，应裁定驳回起诉。因此，一审判决未对起诉期限性问题进行审理而直接对实体问题作出裁定违法，请二审法院依法应予纠正。其次，上诉人对朝晖护老院提交的申请资料进行书面审查并实地查看后，于2015年8月6日依法颁发给朝晖护老院的养老机构设立许可（编号：154*****011）的行政行为事实清楚、程序合法，符合《养老机构设立许可办法》的规定。最后，一审判决以朝晖护老院在申请行政许可时未有卫生防疫的证明材料、上诉人未能提供证据证明进行了实地查验为由，判定上诉人颁发的涉案行政许可行为违法，存在事实不清、适用法律错误，应予纠正。据上，上诉人作出的设立养老机构的行政许可行为事实清楚、程序合法，被上诉人的起诉已经超过了法定期限，一审判决存在错误、应予纠正，请二审法院支持上诉人的上诉请求。被上诉人国华业委会答辩称：一审判决认定事实清楚，适用法律准确，上诉人的上诉请求没有事实和法律依据。理由如下：关于起诉期限的问题。首先，被上诉人并不是本案相关行政行为的行政相对方，并不清楚具体的行政行为以及相应的救济途径。但是，被上诉人的相关业主得知朝晖护老院设立后，一直向上诉人反映相关情况，认为在小区内设立护老院影响了业主的相关权益，但上诉人一直未予正面回应，也从未直接告知被上诉人的相关诉讼权利。被上诉人在2018年经咨询后，才知道具有相关诉讼权利，遂立即发动诉讼，该时间并未超过法律规定的起诉期限。其次，根据最高人民法院关于行政诉讼案件起诉期限的司法解释，从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算，其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。因此，即使是按上诉人的逻辑，被上诉人只需在2020年8月5日前提起诉讼即可，本案中被上诉人在2018年10月25日申请立案，并未超过法定的期限。上诉人作出设立朝晖护老院养老机构的行政许可主要证据不足，违反法定程序。其一，上诉人在朝晖护老院未提交“卫生防疫、环境保护部门的验收报告或者审查意见”的情形下，作出设立养老机构的行政许可，违反了民政部原《养老机构设立许可办法》第十二条的规定。上诉人在上诉状中陈述的理由完全与《养老机构设立许可办法》相背离，更不能以朝晖护老院设立以后没有发生过重大疾病传染等卫生防疫事件为由，作为疏于管理的借口。其二，关于实地查验的问题。根据上诉人提交的《广东省养老机构设立申请表》，完全不能体现上诉人有对朝晖护老院的经营场所进行了实地查验。上诉人的业务主管部门审查意见中的“已核”是对上述申请人提交文件的“已核”还是对经营场所进行了实地查验的“已核”？《养老机构设立许可办法》规定审查机关需要到现场进行实地查验，作为审查设立机关就应当积极按照该规定进行实地查验，做好相关工作的记录即可。上诉人所称“办法没有明确列明实地查验需提供现场图片或现场查验笔录为证”属于没有按章办事，程序违法。因此，上诉人明显未按照《养老机构设立许可办法》的规定对朝晖护老院的设立进行严格审查，上诉人作出的行政设立许可证据不足，违反法定程序，系违法的行政行为。请求二审法院驳回上诉人的上诉请求，维持原判。原审第三人朝晖护老院未陈述答辩意见。二审查明的事实二审期间，上诉人提交了两份补充证据，一是朝晖护老院于2019年3月6日提交的《设置养老机构备案书》及申请资料；二是上诉人作出的《设置养老机构备案回执》《关于同意光明街朝晖护老院增设床位的批复》。经审核，因该两份证据与本案被诉行政许可行为不具有关联性，不能作为确定本案事实的定案依据，本院不予采信。原审法院查明的事实属实，本院予以确认。二审判案理由及结果被上诉人国华业委会提起本案行政诉讼，超过法定起诉期限且无正当理由，不符合法定起诉条件，其起诉应予驳回。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”第四十八条第一款规定：“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。”《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”本案中，被上诉人向人民法院诉请撤销上诉人作出的关于设立朝晖护老院的行政许可行为，上诉人作出被诉行政许可行为的时间是2015年8月6日，该时间点应当确定为本案起诉期限的起算点。朝晖护老院于2011年4月在上诉人处办理了民办非企业单位登记证书（护老、护理），其后逐年办理年检手续。被上诉人在一审起诉状中称，“朝晖护老院于2011年8月在国华中心三楼开业，且在近几年的时间里不断增加床位，现今已经约能容纳200位老人。”在二审答辩状中称，“相关业主得知护老院设立之后，国华业委会一直向民政局反映相关情况，但民政局一直不予正面回应，即使回复也不能直接解决业主的迫切要求，且民政局从未直接告知相关诉讼权利，之后国华业委会在2018年咨询了律师后，才知道可以向法院起诉民政局的行政行为。”此外，被上诉人在一审中提交了一份“2012年5月31日就朝晖护老院违章搭建铁扶梯向香洲区城市监督管理局投诉的信访回复”的证据；一审庭审中，国华业委会也作了“香洲区民政局许可（朝晖护老院）设立（养老机构）2015年是第二次，第一次许可是2011年”的陈述。综合以上事实可知，被上诉人对朝晖护老院获得上诉人行政许可设立养老机构的事实属于“知道或者应当知道”的情形，但直到2018年才向法院提起行政诉讼。同时，被上诉人未在法定期限内向人民法院提起行政诉讼，并非“不可抗力或者其他不属于其自身的原因”所致。此外，被上诉人在二审中提出，本案应适用《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十二条关于其他行政行为最长起诉期限五年的规定，故其在2018年10月起诉没有超过起诉期限。对此，本院认为，被上诉人主张适用的该法条已经在2018年2月7日失效；行政诉讼中的最长起诉期限适用于行政相对人或利害关系人根本不知道行政行为具体内容的情形。如前述，本案中被上诉人不属于该类情形，而是属于“知道或者应当知道”的情形，因此，被上诉人的该项主张系对司法解释条文的误读、误解，本院不予采纳。本院认为，行政诉讼案件应当先审查原告的起诉是否符合法定的起诉条件。关于法定起诉条件，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款罗列规定了十余种，只要不符其一，便应驳回起诉。人民法院只有在审查符合法定起诉条件以后，才能进入实体审理。一审法院在香洲区民政局和朝晖护老院明确提出了国华业委会超过起诉期限不应予以受理的情形下，未对其的起诉是否超过法定起诉期限、超过法定起诉期限是否具有正当理由、是否应当适用最长起诉期限等进行评判，而直接进入实体审理并作出判决有误，应予纠正。如前所述，国华业委会超过法定起诉期限且无正当理由，其起诉应予驳回。上诉人关于被上诉人起诉超过法定期限的上诉理由成立，本院予以支持。原审判决认定事实错误，导致适用法律法规错误，从而处理结果错误，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项的规定，裁定如下：一、撤销广东省珠海市金湾区人民法院（2018）粤0404行初355号行政判决；二、驳回珠海市香洲区****业主委员会的起诉。一审预收的受理费人民币50元，退回珠海市香洲区****业主委员会；二审预收的受理费人民币50元，退回珠海市香洲区民政局。本裁定为终审裁定。审判长 唐 文审判员 宋义明审判员 黄莎莎二〇二〇年五月二十五日书记员 王 嘉