浙江省绍兴市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙06行初53号 原告董金宝，男，1942年10月10日出生，汉族，户籍所在地绍兴市越城区，现住绍兴市越城区。 委托代理人董开心（系原告董金宝之子），男，1969年12月26日出生，汉族，户籍所在地绍兴市越城区，现住绍兴市越城区。 被告绍兴市人民政府。住所地绍兴市越城区洋江西路589号。 法定代表人盛阅春，市长。 出庭行政机关负责人张永明，副秘书长。 委托代理人何健，男，绍兴市司法局工作人员。 委托代理人倪伟明，浙江中行律师事务所律师。 原告董金宝不服被告绍兴市人民政府其他行政管理行政复议一案，于2020年2月26日向本院提起行政诉讼，本院于2020年2月28日受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年5月9日公开开庭审理了本案。原告董金宝的委托代理人董开心，被告绍兴市人民政府副秘书长张永明及该单位的委托代理人何健、倪伟明到庭参加庭审，本案现已审理终结。 2020年2月21日，被告绍兴市人民政府就原告董金宝的行政复议申请作出绍政复（2020）7号《行政复议告知书》，载明：原告的行政复议申请，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第(五)项规定，根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款规定，决定不受理原告的行政复议申请。同时，对于原告在行政复议申请中一并提出的对越政办发（2014）100号、镜委发（2010）19号文件的审查申请，根据《中华人民共和国行政复议法》第七条规定，因被告决定不受理原告的行政复议申请，故不单独受理对上述文件的审查申请。如对上述文件有异议，可以按照《浙江省行政规范性文件管理办法》第二十七条的规定，向该文件的制定机关或者备案审查部门书面提出审查建议。 原告董金宝诉称，2020年2月17日，原告通过邮寄向被告提交行政复议申请书及材料，被告于次日收到并于同月21日作出“本机关决定不受理你的行政复议申请”的绍政复（2020）7号《行政复议告知书》。原告认为：1.《镜湖新区集体土地上房屋征收安置补偿协议书》（以下简称“《安置补偿协议书》”）第十二条内容，实质是预签约率达到95%以上相关行政机关应当依法履行的管理职责，而被申请人绍兴市越城区人民政府没有履行，侵犯了原告的合法权益。涉案房屋在签订《安置补偿协议书》时仍属集体土地上的房屋，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条、第四十六条、第四十七条的规定，集体土地征收应当依照法定程序报经国务院或省级人民政府批准后，才能由县级以上地方人民政府公告并组织实施。集体土地上的房屋应当作为地上附属物一并征收并予以补偿。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十条第一款第（三）项规定，农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案经批准后，由市、县人民政府组织实施，按具体建设项目分别供地；第二十五条第一款规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途和范围及面积、征地补偿标准、农业人员安置办法及办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡(镇)、村予以公告；第二十五条第三款规定，征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。2.《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十八条第二款规定，2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释。交通运输部门职责与土地管理部门职责各由所属，被告适用原国务院法制办公室的规定，明显错误。3.《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条规定，土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决。《征收土地公告办法》第十五条第一款规定，因未按照依法批准的征收土地方案和征地补偿、安置方案进行补偿安置引发争议的，由市、县级人民政府协调，协调不成的，由上一级地方人民政府裁决。原告提起行政复议申请兼有申请裁决的性质，符合《中华人民共和国行政复议法》第六条第(九)项、第(十一)项等规定的受案范围，被告不受理行政复议申请理由不当。综上，请求：1.撤销被告于2020年2月21日所作的绍政复（2020）7号《行政复议告知书》，并责令被告依法受理原告的行政复议申请；2.被告承担本案一切诉讼费用。 原告董金宝向本院提供的证据、依据为： 1.行政复议申请书及材料，EMS国内标准快递单、物流查询凭证，证明原告通过邮寄方式向被告提交行政复议申请书及材料，被告已签收。材料包括实体方面的证明内容及依据等，申请符合法律规定； 2.绍政复（2020）7号《行政复议告知书》和物流签收凭证，证明涉案行政行为的事实； 3.《中华人民共和国行政复议法》、最高人民法院（2019）最高法行申8145号行政裁定书、国法（2011）35号《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》，证明涉案行政复议申请符合法律、法规、规章的规定，被告所作《行政复议告知书》适用法律错误，房屋征收补偿协议属于行政复议的受案范围等，所涉行政行为应当予以撤销。 被告绍兴市人民政府答辩称：一、被告作出的《行政复议告知书》认定事实清楚，证据确凿。1.《行政复议告知书》认定案涉《安置补偿协议书》引起的行政协议争议不属于行政复议受理范围正确。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第(十一)项“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：......(十一)认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的”之规定，政府特许经营协议及土地房屋征收补偿协议均属于行政协议。案涉《安置补偿协议书》系出于征收集体土地上房屋之目的而签订，显然属于行政协议范畴。《中华人民共和国行政复议法》第六条对行政复议范围作了明确规定，但该条并未将行政协议争议列入行政复议范围，故《行政复议告知书》告知原告不予受理，依据充分。2.《行政复议告知书》认定原告请求责令重新作出征收安置补偿行为的理由不能成立正确。⑴根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第(三)项及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十五条之规定，责令重新作出行政行为的前提是原行政行为应被撤销或被确认违法。因履行涉案《安置补偿协议书》引起的行政协议争议不属于行政复议受理范围，故责令重新作出征收安置补偿行为的前提不存在。⑵原告在向被告提起本案行政复议申请之前，已经通过各种诉讼途径要求相关政府重新确权或重新进行征收安置补偿。有要求相关政府履行确认涉案331号宗地上房屋建筑面积和权属的法定职责的最高人民法院(2019)最高法行申2725号《行政裁定书》；有要求确认相关政府强制拆除原告位于灵芝街道全心村住宅房屋面积592.47平方米等行政行为违法并一并判决相关政府赔偿原告住宅房屋面积592.47平方米等损失的绍兴市中级人民法院(2019)浙06行初35号《行政裁定书》、浙江省高级人民法院(2019)浙行终894号《行政裁定书》、最高人民法院(2019)最高法行申9827号《行政裁定书》；有要求相关政府因违法征收原告所有的592.47平方米房屋和331宗地所涉房屋按照城中村改建地段给予相同面积的房屋赔偿的最高人民法院(2019)最高法行赔申216号《行政裁定书》。前述诉讼指向均为要求相关政府重新确权或重新进行征收安置补偿，且诉讼程序均已终结，原告再次向被告提起本案复议申请，实际系重复申请。3.《行政复议告知书》告知不单独受理原告提出的对越政办发（2014）100号、镜委发（2010）19号文件的审查申请，并告知如对上述文件有异议，可向该文件的制定机关或者备案审查部门书面提出审查建议正确。《中华人民共和国行政复议法》第七条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的下列规定不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请：(一)国务院部门的规定；(二)县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定；(三)乡、镇人民政府的规定。可见，复议机关对规范性文件的合法性审查仅为附带性审查。就本案而言，在不受理原告提出的行政复议申请的情况下，不应单独对越政办发（2014）100号、镜委发（2010）19号文件的合法性进行审查。《浙江省行政规范性文件管理办法》第二十七条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政规范性文件同法律、法规、规章相抵触的，可以向该行政规范性文件的制定机关或者备案审查部门书面提出审查建议。”故《行政复议告知书》告知原告向对口机关或对口部门提出审查建议正确。二、被告作出的《行政复议告知书》适用法律、法规正确，符合法定程序。1.适用法律、法规正确。《行政复议告知书》决定不予受理原告行政复议申请的法律依据有：⑴《中华人民共和国行政复议法》第六条、第七条第一款、第二十八条第一款第(三)项之规定。⑵《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第(五)项、第四十五条之规定。2.符合法定程序。《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款规定：“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。”被告在收到行政复议申请后，依法审查，于2020年2月21日作出《行政复议告知书》并送达原告，程序合法。综上，请求判决驳回原告诉讼请求。 被告绍兴市人民政府于法定期限内向本院提交的证据、依据为： 1.落款时间为2020年2月17日的《行政复议申请书》及所附证据材料、邮寄查询单、EMS面单，证明原告于2020年2月17日提出行政复议申请； 2.最高人民法院(2019)最高法行申2725号《行政裁定书》、绍兴市中级人民法院(2019)浙06行初35号《行政裁定书》、浙江省高级人民法院(2019)浙行终894号《行政裁定书》、最高人民法院(2019)最高法行申9827号《行政裁定书》、最高人民法院(2019)最高法行赔申216号《行政裁定书》，证明原告在向被告提起本案行政复议申请之前，已经通过各种诉讼途径要求相关政府重新确权或重新进行安置补偿； 3.绍政复（2020）7号《行政复议告知书》及邮寄查询单、EMS面单，证明被告于2020年2月21日作出《行政复议决告知书》并已送达原告。 经庭审质证，原告对被告提交的证据1的三性无异议，但对原告的证明对象有异议，认为原告提交的材料还涉及实体方面的内容；对证据2的关联性及证明对象有异议；对证据3的真实性无异议，合法性有异议。被告对原告提供的证据1、2的三性无异议；对证据3的真实性无异议，关联性有异议，认为原告提供的案例不足以证实被告所作的涉诉行政行为适用法律错误。 本院对上述证据认证如下：原告对被告提交的证据1、2及被告对原告提供的证据1、3的真实性均无异议，可以证明原告向被告提起行政复议及被告据此作出涉案《行政复议告知书》的事实，本院对该事实予以确认；原告对被告提交的证据2的关联性不予确认，因该证据为人民法院针对原告就案涉房屋提起行政诉讼的生效法律文书，该组证据的证明事实可予确认，故本院对该组证据的关联性不予确认；被告对原告提供的证据3的关联性不予确认，因该证据与本案并无关联，本院对该证据的关联性不予确认。 经审理查明，2015年3月26日，原告董金宝就其户所有原位于绍兴市越城区331号宗地上的房屋与绍兴市越城区灵芝镇人民政府（现绍兴市越城区灵芝街道办事处）签订《安置补偿协议书》后，原绍兴市越城区灵芝镇人民政府依照约定支付了全部款项。鉴于该《安置补偿协议书》第十二条载明：“本协议在甲、乙双方签字或盖章的基础上在规定签约日期内，红线内房屋拆迁户数预签约率达到95%以上（或经新区组织风险评估可实施房屋征收时）再行发布征收公告，本协议生效。”原告董金宝遂以绍兴市越城区人民政府、绍兴市越城区灵芝街道办事处为被申请人，于2020年2月17日向被告绍兴市人民政府提出行政复议申请，请求：1.确认被申请人不履行《安置补偿协议书》第十二条约定的行为违法（协议未生效）；2.撤销编号77《安置补偿协议书》并责令被申请人重新作出征收、安置、补偿行为；3.审查《安置补偿协议书》所依据的越政办发（2014）100号、镜委发（2010）19号等文件及有关规定。被告于次日签收后，经审理，于2020年2月21日作出绍政复（2020）7号《行政复议告知书》，以原告的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（五）项之规定为由，根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款之规定，决定不予受理。同时载明：对于原告在行政复议申请中一并提出的对越政办发（2014）100号、镜委发（2010）19号文件的审查申请，根据《中华人民共和国行政复议法》第七条规定，因被告决定不受理原告的行政复议申请，故不单独受理对上述文件的审查申请。如对上述文件有异议，可以按照《浙江省行政规范性文件管理办法》第二十七条的规定，向该文件的制定机关或者备案审查部门书面提出审查建议。并将该《行政复议告知书》当日邮寄原告，原告不服，遂成讼。 另查明，原告董金宝因不服涉案《安置补偿协议书》，于2020年2月27日提起行政诉讼，诉请确认涉案《安置补偿协议书》无效，案经绍兴市越城区人民法院及本院审理后，分别作出（2020）浙0602行初41号、（2020）浙06行终180号行政裁定书，以涉案协议签订于2015年5月1日之前，上诉人起诉确认协议无效，依法不属于人民法院行政案件受案范围为由，裁定驳回了董金宝的起诉。 本院认为，本案中，原告董金宝向被告绍兴市人民政府提出的行政复议申请为：1.确认被申请人（绍兴市越城区人民政府、绍兴市越城区灵芝街道办事处）不履行《安置补偿协议书》第十二条约定的行为违法（协议未生效）；2.撤销编号77《安置补偿协议书》并责令被申请人重新作出征收、安置、补偿行为；3.审查《安置补偿协议书》所依据的越政办发（2014）100号、镜委发（2010）19号等文件及有关规定。显然，上述申请2、3的成立需以申请1的成立为前提。鉴于上述《安置补偿协议书》系原告与原绍兴市越城区灵芝镇人民政府（现绍兴市越城区灵芝街道办事处）签订，故原告实质上系不服涉案《安置补偿协议书》第十二条之具体约定而提起的行政复议申请，亦即为对行政协议不服而提起的行政复议申请。但由于现行《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政复议法实施条例》均未明确规定行政协议争议属于行政复议的受案范围。即便从行政复议与行政诉讼的衔接关系来看，一般情况下属于行政诉讼受案范围的行政争议，均属于行政复议受理范围。然《最高人民法院关于适用的解释》第一百六十二条规定：“公民、法人或者其他组织对2015年5月1日之前作出的行政行为提起诉讼，请求确认行政行为无效的，人民法院不予立案。”《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十八条规定：“2015年5月1日后订立的行政协议发生纠纷的，适用行政诉讼法及本规定。2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释。”由于涉案《安置补偿协议书》签订于2015年3月26日，故现原告就涉案《安置补偿协议书》提起行政复议，于法无据。被告以原告的行政复议申请不属于行政复议受案范围为由，决定不予受理，并无不当。另，被告于2020年2月18日收到原告的行政复议申请后，经审查，于2020年2月21日作出涉案《行政复议告知书》，符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出”之规定。此外，原告在已就涉案《安置补偿协议书》的具体内容提请行政复议后不久，即另行向人民法院提起行政诉讼，诉请确认涉案《安置补偿协议书》无效，存在滥用诉权之嫌，本院对此予以指正。 综上，被告作出的涉案《行政复议告知书》证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告董金宝的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告董金宝负担。 如不服本判决，可在收到本判决书之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省高级人民法院。在递交上诉状时，应预交上诉案件受理费50元至浙江省高级人民法院，汇款时应同时注明上诉人名称、一审案件案号。在上诉期限届满之日起7日内仍不预交并且未在上诉时依法申请司法救助的，按自动撤回上诉处理。 审 判 长  王 建 审 判 员  茹赵鑫 人民陪审员  李南凤 二〇二〇年六月十二日 书 记 员  孟树楠