山东省济南市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁01行终340号 上诉人（一审原告）吴琴凤，女，1968年9月24日出生，汉族，住山东省淄博市。 被上诉人（一审被告）济南市槐荫区住房和城乡建设局，住所地济南市。 法定代表人衣连斌，局长。 委托代理人张兵，山东沃德律师事务所律师。 一审第三人吴军生，男，1970年9月13日出生，汉族，住济南市。 上诉人吴琴凤因与被上诉人济南市槐荫区住房和城乡建设局（以下简称槐荫住建局）、一审第三人吴军生确认征收补偿协议无效一案，不服济南市槐荫区人民法院（2019）鲁0104行初76号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭进行审理，现已审理终结。 本案行政争议形成过程如下：位于济南市槐荫区经十路306号2-101的房产登记在张国英名下，为张国英、吴乃德共同共有。2011年吴乃德去世。2017年5月27日，槐荫住建局作为房屋征收部门、槐荫区房屋征收服务中心作为征收实施单位与被征收人张国英的委托代理人吴军生签订《济南市国有土地上房屋征收补偿协议》，第三人吴军生在委托代理人一栏签字捺印。2017年12月，张国英去世。吴琴凤认为其作为该房产的合法继承人没有得到相关安置，故提起诉讼，请求依法确认槐荫住建局对济南市槐荫区经十路306号2-101房屋征收时签订的《济南市国有土地上房屋征收补偿协议》无效，并重新作出补偿；本案诉讼费用由槐荫住建局承担。 一审法院查明，案外人张国英（于2017年12月26日去世）与吴乃德（于2011年11月27日去世）系夫妻关系，二人共同共有济南市槐荫区经十路306号2-101（房产证号：济房权证槐字第071567号）房屋一套，登记房屋所有权人为张国英。2016年12月19日，济南市槐荫区人民政府作出济（槐荫）征字【2016】24号房屋征收决定，确定对经十一路棚户区改造项目规划用地范围内国有土地上的房屋作出征收决定，上述房屋在征收范围之列。2017年2月19日，张国英、吴军生在绿源福鼎老年公寓谈话笔录中陈述：上述房屋为张国英与吴乃德共有，吴乃德去世尚未析产继承，二人共育有一个子女即吴军生，之外无其他子女。同日，张国英出具授权委托书，委托吴军生代为选择安置地点、参加抽签选房、签订有关协议、领取有关补偿费用等相关事宜。2017年5月27日，济南市槐荫区城市更新局作为房屋征收部门，济南市槐荫区房屋征收服务中心作为征收实施单位，张国英、吴军生作为被征收人，签订了济槐征（2017）0001693号《济南市国有土地上房屋征收补偿协议》，协议载明被征收人选择按产权调换方式进行房屋征收补偿，可获得装修装饰补偿、附属物补偿、设备迁移补偿费用和其它费用93328.82元，同时须支付房屋差价款72395.64元，协议落款处济南市槐荫区城市更新局、济南市槐荫区房屋征收服务中心加盖公章，吴军生作为张国英的委托代理人签名捺印。现上述房屋已经拆迁完毕，吴军生领取了装修装饰补偿、附属物补偿等款项，并补足了房屋差价款，并且已选取了安置房，但该安置房屋系期房尚未实际交付。吴琴凤以其系张国英与吴乃德的女儿，作为继承人之一应享有被征收房屋的权益为由向本院提起行政诉讼。 一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第五条规定，下列与行政协议有利害关系的公民、法人或者其他组织提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：……（二）认为征收征用补偿协议损害其合法权益的被征收征用土地、房屋等不动产的用益物权人、公房承租人；……本案中被征收拆迁房屋为张国英与吴乃德共同共有，吴琴凤提供的济南社会福利院职工履历表、新生儿出生证明等证据，可以初步证明吴琴凤系张国英与吴乃德之女，与案涉协议有利害关系，其可以作为原告提起本案诉讼。 《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院令第590号）第四条规定：“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府有关部门应当依照本条例的规定和本级人民政府规定的职责分工，互相配合，保障房屋征收与补偿工作的顺利进行。”第五条规定：“房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。房屋征收实施单位不得以营利为目的。房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任。”本案中，槐荫住建局作为济南市槐荫区人民政府确定的房屋征收部门，具有同被征收人签订房屋征收补偿协议的法定职权。 关于案涉济槐征（2017）0001693号《济南市国有土地上房屋征收补偿协议》是否存在无效情形的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条规定，行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效；人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效；行政协议无效的原因在一审法庭辩论终结前消除的，人民法院可以确认行政协议有效。就案涉协议而言，首先，槐荫住建局作为房屋征收部门不存在重大且明显违法的情形。本案中，国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院令第590号）、《济南市国有土地上房屋征收与补偿办法》（市政府令第248号）系案涉房屋拆迁安置所依据的规范性文件，槐荫住建局作为房屋征收部门与被征收人按照上述规范性文件协商签订安置协议，不存在《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的重大且明显违法情形。其次，《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。本案中，案涉房屋已依约交付予以拆除，槐荫住建局已依约支付补偿款并提供安置房，故案涉协议是双方协商一致的结果，能够体现双方签订协议时的真实意思表示，无违背平等、自由、公平、诚实信用等情形，且各方已按约履行各自义务，不存在法定的合同无效情形。再次，案涉协议内容符合国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《济南市国有土地上房屋征收与补偿办法》的相关规定，对被拆迁房屋应安置面积的认定、房屋价值补偿款及其他补偿费用的计算未侵犯该户整体安置补偿利益。另，在本案征收补偿过程中，槐荫住建局向张国英、吴军生询问了家庭子女情况，案涉房屋地址常住人口登记卡也仅显示张国英、吴乃德、吴军生三人，在此情形下，槐荫住建局与张国英、吴军生签订案涉协议，其已尽到了合理的审查义务。吴琴凤主张其为张国英、吴乃德的继承人但未通过民事诉讼确定其对被拆迁房屋享有的产权份额，在被拆迁房屋除安置房未交付外其他已经履行完毕的情况下，即使吴琴凤被确认为被拆迁房屋的共有产权人也并不导致该户应得的拆迁利益发生变化。综上，案涉济槐征（2017）0001693号《济南市国有土地上房屋征收补偿协议》不存在无效情形，原告吴琴凤的诉讼请求该院不予支持。鉴于案涉房屋因拆迁已经灭失，吴琴凤所主张的因继承而享有的被征收房屋权益，可通过家庭内部协商或者民事诉讼等途径予以解决。依法判决：驳回原告吴琴凤的诉讼请求。案件受理费50元，由原告吴琴凤负担。 上诉人吴琴凤上诉称，一、一审认定事实错误，1.一审认定被上诉人无重大明显违法情形，认定错误；2.一审认定涉案协议不属于合同法规定无效情形，认定错误；3.一审认定涉案协议没有损害该户整体安置利益，认定错误；4.一审认定被上诉人已经尽到合理审查义务，认定错误。二、双方签订的安置补偿协议，损害了上诉人利益，违背了法律法规强制性规定，应当被认定为无效。请求二审撤销一审判决，确认被上诉人和第三人签订的安置补偿协议无效。 被上诉人槐荫住建局、一审第三人未提交书面答辩意见。 本院二审查明的事实同一审法院查明事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案争议焦点为被上诉人与一审第三人所签订的安置补偿协议是否合法有效。 首先，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定，为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿。为此，征收部门与被征收人签订安置补偿协议或对被征收人作出补偿决定时，一般应当以被征收房屋权属证书上载明的所有权人作为被征收人。涉案房屋登记的所有权人系张国英，共有人吴乃德，共有人早已去世，拆迁人为顺利实施拆迁，会见了房屋产权证上载明的所有权人张国英及儿子吴军生，就子女状况进行了了解，就补偿方式进行了确定，吴军生持张国英的委托手续与被上诉人签订了安置补偿协议，安置补偿协议在前，张国英去世在后，应当认定签订该安置补偿协议是房屋所有权人的真实意思表示，被拆迁人和房屋所有权人签订安置补偿协议合法有效。 其次，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条第一、二款规定：“行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效；人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。”《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”本案中被上诉人和一审第三人签订的协议不存在主体不当、没有依据等重大违法情况，也不存在欺诈、胁迫、恶意串通、损害社会公共利益或违反法律强制性规定的情形。上诉人认为该协议无效，没有证据和依据，本院不予支持。 一审第三人与被上诉人签订的安置补偿协议，系受房屋所有权人的委托所致，其结果是对所有权人的安置补偿，所有权人去世后引起的法定继承，当事人可以自行协商或通过民事法律程序解决。 综上，上诉人上诉理由不能成立，其请求不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人吴琴凤负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 张正升 审 判 员 孙继发 审 判 员 魏吉锋 二〇二〇年六月九日 法官助理 张倩倩 书 记 员 李志晓