湖南省常德市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）湘07行再2号 上诉人（原审原告）：湖南省安乡县安裕乡合兴轮窑砖厂，住所地湖南省安乡县安裕乡七家村。 主要负责人：杜友定，该厂厂长。 委托诉讼代理人：杜友建（杜友定之弟），男。1956年12月28日出生，住湖南省安乡县。 委托诉讼代理人：王官银，湖南省安乡县城关法律服务所法律工作者。 上诉人（原审第三人）：章世纯，男，汉族，1972年5月19日出生，住湖南省安乡县。 上诉人（原审第三人）：杨国安，男，汉族，1976年8月9日出生，住湖南省安乡县。 被上诉人（原审被告）：湖南省安乡县大鲸港镇人民政府，住所地湖南省安乡县大鲸港镇。 法定代表人：谭佳成，该镇人民政府镇长。 委托诉讼代理人：陈章宏，该镇人民政府工作人员。 委托诉讼代理人：王宁，湖南深柳律师事务所律师。 上诉人湖南省安乡县安裕乡合兴轮窑砖厂（以下简称合兴砖厂）、章世纯、杨国安因与被上诉人湖南省安乡县大鲸港镇人民政府（以下简称大鲸港镇政府）行政强制及行政赔偿一案,不服湖南省澧县人民法院（2019）湘0723行再1号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 一审法院认定事实：合兴砖厂位于安乡县××村，杜友定任厂长。2011年6月12日，在安乡县××村委会见证下，杜友定（甲方）与杨国安、章世纯（乙方）签订了《关于废弃砖厂旧址转租协议》，协议约定：“1.现甲方有废弃砖厂旧址，面积约l3亩，甲方有责任保证完整性。2.乙方承租年限为12年。每年租金七千元……十二年后，甲方与此地面积和财产没有任何所有权……。”现合兴砖厂实际经营者是杨国安、章世纯。2015年10月8日，安乡县人民政府发布了《安乡县人民政府关于依法关闭取缔非法粘土砖厂的通告》（安政发[2015]16号），决定关闭取缔全县所有非法粘土砖厂。同日，安乡县人民政府办公室向其辖区内各乡镇人民政府等单位印发了《安乡非法粘土砖厂关闭取缔工作实施方案》（安政办函[2015]35号）。根据该方案，成立了安乡非法粘土砖厂关闭取缔工作领导小组，由县政府常务副县长任组长，县政府办、县工信局、县国土局、县环保局等单位主要负责人及相关乡镇行政“一把手”为成员。领导小组下设办公室，负责组织、指导、协调、调度全县非法粘土砖厂关闭取缔工作。方案要求相关乡镇（街道）要成立由行政“一把手”牵头负责的工作班子，具体负责本辖区粘土砖厂的关闭取缔工作。同时，该方案还规定，安乡县人民政府对在规定期限内按要求关闭的，县政府给予所在乡镇一定的奖励；逾期未关闭的强制关闭取缔，不予奖励。2017年6月12日，时任大鲸港镇政府镇长的彭文华（甲方）与原合兴砖厂的实际经营者章世纯（乙方）签订了《安乡大鲸港镇砖厂关闭协议书》，协议约定：“1.按甲方要求，乙方保证在2016年12月13日前停止水坯生产，拆除压砖机，2016年12月31日前停止轮窑生产，烟囱实施爆破；6.补偿标准：甲方按照县政府规定的标准，一次性按照5000元每门标准进行补偿。”经清点核实，乙方共有18门，共计补偿9万元；考虑到乙方实际困难，甲方在县财政标准上，另外一次性补偿乙方7万元，共计16万元。当日，大鲸港镇政府将补偿款16万元支付给章世纯。2018年7月，大鲸港镇政府组织相关人员对合兴砖厂的轮窑及烟囱进行拆除。合兴砖厂不服，向该院提起诉讼。 一审法院再审认为，安乡县人民政府发布通告、方案决定成立全县非法粘土砖厂关闭取缔领导小组，由安乡县人民政府负责人担任组长；同时，方案要求相关乡镇亦成立关闭取缔非法粘土砖厂工作班子，具体负责粘土砖厂的关停工作。大鲸港镇政府按照安乡县人民政府的通告、方案的工作要求对合兴砖厂进行关闭拆除，其所作出的关闭拆除行为应视为安乡县人民政府委托所作出的行政行为。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款“公民、法人或者其他组织,直接向人民法提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”和第五款“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告”的规定，安乡县人民政府才是本案的适格被告。现合兴砖厂以大鲸港镇政府为被告提起本案诉讼，并在该院释明后拒绝变更被告，属于法律规定中错列被告且拒绝变更的情形，依法应予驳回。该院依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款（三）项规定，裁定驳回了合兴砖厂的起诉。 合兴砖厂及章世纯、杨国安不服该一审裁定，向本院提起上诉。请求：1.确认澧县人民法院（2019）湘0723行再1号行政裁定违法；2.撤销澧县人民法院（2019）湘0723行再1号行政裁定；3.裁定澧县人民法院重新审理本案。其理由为，强拆合兴砖厂这一具体行政行为是一审被告大鲸港镇政府决定和作为，作为行政行为的相对人，有权对实施具体行政行为的相对人提起诉讼，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款“公民、法人或者其他组织,直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”的规定，大鲸港镇政府才是本案的适格被告主体。 本院经审理查明的事实与原审查明的事实一致，本院予以确认。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”第四款规定：“两个以上行政机关作出同一行政行为的,共同作出行政行为的行政机关是共同被告。”也就是说，只有作出被诉行政行为或者共同作出被诉行政行为的行政机关，才是适格被告。政府组织、协调相关职能部门配合作出被诉行政行为的行政机关进行行政管理活动的，政府组织、协调行为,和相关职能部门的配合行为,都不属于共同作出行政行为的情形，不是被诉行政行为案件的共同被告。本案中大鲸港镇政府实施强制拆除合兴砖厂的行为，是被诉强制拆除行为，安乡县人民政府不是强制拆除行为的适格被告。一审法院再审认为安乡县人民政府是整个关闭、取缔行为的组织者与指挥者，乡镇政府受安乡县人民政府委托，对砖厂实施强制拆除行为，责任应由委托行政机关安乡县人民政府承担,安乡县人民政府才是本案的适格被告。该认定混淆了组织、协调、配合行为与共同作出行政行为的区别，以组织、指挥行为推定委托关系,缺乏证据证明，故将安乡县人民政府作为强制拆除行为的被告属于认定错误，本院予以纠正。 综上所述，原审认为大鲸港镇政府不是强制拆除合兴砖厂具体行政行为的适格被告属于适用法律错误，依法应予变更。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款、第四款、第八十九条第一款第二项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第一款规定，裁定如下： 一、撤销湖南省澧县人民法院（2019）湘0723行再1号行政裁定； 二、本案指令湖南省澧县人民法院继续审理。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 王正清 审 判 员 文国银 审 判 员 李 雪 二〇二〇年六月二日 法官助理 熊梦涵 书 记 员 谭桃丽 本案所附法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第二十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。 经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。 复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。 两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。 行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。 行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第一百零九条第二审人民法院经审理认为原审人民法院不予立案或者驳回起诉的裁定确有错误且当事人的起诉符合起诉条件的，应当裁定撤销原审人民法院的裁定，指令原审人民法院依法立案或者继续审理。 第二审人民法院裁定发回原审人民法院重新审理的行政案件，原审人民法院应当另行组成合议庭进行审理。 原审判决遗漏了必须参加诉讼的当事人或者诉讼请求的，第二审人民法院应当裁定撤销原审判决，发回重审。 原审判决遗漏行政赔偿请求，第二审人民法院经审查认为依法不应当予以赔偿的，应当判决驳回行政赔偿请求。 原审判决遗漏行政赔偿请求，第二审人民法院经审理认为依法应当予以赔偿的，在确认被诉行政行为违法的同时，可以就行政赔偿问题进行调解；调解不成的，应当就行政赔偿部分发回重审。 当事人在第二审期间提出行政赔偿请求的，第二审人民法院可以进行调解；调解不成的，应当告知当事人另行起诉。