江苏省徐州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）苏03行终66号 上诉人（原审原告）：严岩，女，1968年10月28日生，汉族，住江苏省睢宁县。 委托诉讼代理人：严澍，江苏益邦律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：睢宁县自然资源和规划局，住所地江苏省睢宁县睢河北路商务中心六楼。 法定代表人：张健，局长。 委托诉讼代理人：董维永，该局工作人员。 委托诉讼代理人：陈向东，江苏千秋业律师事务所律师。 被上诉人（原审第三人）：李玉龙，男，1958年6月23日生，汉族，住江苏省睢宁县。 被上诉人（原审第三人）：仝凤芹，女，1959年6月1日生，汉族，住江苏省睢宁县。 被上诉人（原审第三人）：李飞，男，1985年9月10日生，汉族，住江苏省睢宁县。 被上诉人（原审第三人）：陈雪红，女，1988年12月26日生，汉族，户籍地江苏省睢宁县，现住江苏省睢宁县。 上诉人严岩因诉被上诉人睢宁县自然资源和规划局、李玉龙、仝凤芹、李飞、陈雪红土地行政管理不动产登记及行政赔偿纠纷一案，不服徐州铁路运输法院(2019)苏8601行初1028号行政裁定，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院审理查明：严岩作为债权人与李玉龙民间借贷纠纷一案，已由睢宁县人民法院2017年4月28日作出(2017)苏0324民初1433号民事判决书。在该案诉讼期间，该院于2017年3月7日作出查封裁定，查封李玉龙坐落于睢宁县睢城镇××组房产××组（房产证号房权证睢城字第××号，土地使用权证号睢土集用（2005）第X号）。根据严岩申请，2017年7月11日立案执行，案号为(2017)苏0324执2364号。李玉龙、仝凤芹、李飞、陈雪红在执行期间向该院提交执行异议申请，提供案涉（2017）睢宁县不动产权证第X号不动产权证。严岩认为睢宁县自然资源和规划局变更登记，损害严岩合法权益，遂起诉，请求撤销睢宁县自然资源和规划局将李玉龙名下位于睢宁经济开发区苏源社区687号的不动产变更登记为李玉龙、仝凤芹、李飞、陈雪红共同共有的具体行政行为，赔偿损失20万元，承担诉讼费用。在本案诉讼中，睢宁县自然资源和规划局提交宅基地使用权和房屋使用权不动产首次登记材料一套，其中包括房屋符合规划（建设）的证明、居民组织成员、家庭成员证明、集体土地使用权证等证据。 原审法院认为：《最高人民法院、国土资源部、建设部》第二十二条规定，国土资源、房地产管理部门对被人民法院依法查封、预查封的土地使用权、房屋，在查封、预查封期间不得办理抵押、转让等权属变更、转移登记手续。该法条设置的目的是为保证人民法院生效判决、裁定及其他生效法律文书依法及时执行，保护当事人的合法权益。查封是人民法院为限制债务人处分财产而采用的强制措施，在查封期间不得办理抵押、转让等权属变更、转移登记手续。《不动产登记暂行条例》第三条规定，不动产首次登记、变更登记、转移登记、注销登记、更正登记、异议登记、预告登记、查封登记等，适用本条例。《不动产登记暂行条例实施细则》第四十一条、第四十二条分别规定了宅基地使用权及房屋所有权首次登记和转移登记需要的材料。显然首次登记和变更登记、转移登记是不同的登记形式。本案中，睢宁县自然资源和规划局是按照首次登记而非转移登记审核材料，其中李玉龙、仝凤芹、李飞、陈雪红为居民组织成员、家庭成员，该不动产土地用途登记为宅基地使用权，权利人李玉龙、仝凤芹、李飞、陈雪红共同共有。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地。《中华人民共和国物权法》第一百五十三条规定，宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定。第一百五十五条规定，已经登记的宅基地使用权转让或者消灭的，应当及时办理变更登记或者注销登记。2019年5月1日起施行的《江苏省不动产登记条例》第四十四条规定，宅基地使用权及房屋所有权登记应当按照尊重历史、注重现实，有利于生产生活的原则，充分发挥村民自治的作用，依法保护权利人合法取得的宅基地使用权及房屋所有权。宅基地使用权及房屋所有权登记应当平等保护妇女、老年人、未成年人、残疾人以及少数民族的合法权益。第四十六条规定，宅基地使用权及房屋所有权登记以户为单位申请，由户主或者家庭成员共同确定的登记人申请登记。家庭成员作为不动产共有人的，登记在不动产登记簿中。因此，睢宁县自然资源和规划局将案涉家庭成员登记为共有人不属于因买卖、交换、赠与、继承等原因致使其权属发生变更、转移，并未改变土地权属，而是符合法律法规规定要求的农村宅基地使用权按户共有，而且家庭成员有权作为不动产登记的共有人。根据《最高人民法院关于人民法院民事执行中查封、扣押、冻结财产的规定》第十四条规定，对被执行人与其他人共有的财产，人民法院可以查封，共有人提起析产诉讼或者申请执行人代位提起析产诉讼的，人民法院应当准许。诉讼期间中止对该财产的执行。对于严岩来说，虽然对债务人李玉龙的共有财产可以申请查封，但在执行过程中仍需要解决该财产是否属于可以拍卖、变卖或者抵债的范围，即使属于执行范围，一般也应当通过析产诉讼明确债务人的份额，因此，睢宁县自然资源和规划局的案涉登记行为对严岩的权利义务不产生实际影响，严岩对案涉登记行为的起诉不属于行政诉讼受案范围，应当裁定驳回严岩的起诉。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第八项之规定，裁定：驳回严岩的起诉。案件受理费50元，全部退还严岩。 上诉人严岩上诉请求：撤销一审裁定，改判支持上诉人一审诉讼请求。事实与理由：一审裁定答非所问，判非所请。上诉人请求的是撤销新证，在法院查封期间，睢宁县自然资源和规划局无权颁发新证，涉及法院财产保全的权威性，而原审法院主要论证睢宁县自然资源和规划局颁发新证的合理性，故意规避了前提条件法院已经查封。上诉人问的是可不可以，原审回答的是睢宁县自然资源和规划局有无这项业务功能。睢宁县自然资源局和规划局在法院查封期间，擅自将登记为李玉龙的房屋产权【房产证睢房权证睢城字第××号，土地证睢土集用(2005)第X号】擅自变更为仝凤芹、李飞、陈雪红共同共有，严重违反了《最高人民法院、国土资源部、建设部关于依法规范人民法院执行和国土资源房地产管理部门协助执行若干问题的通知》第二十二条，在查封期间不得办理抵押、转让等权属变更、转移登记手续等国家强制性规定。而原审法院论证与审理的是睢宁县自然资源和规划局变更过户手续是否齐全，认为颁发新证是合法的，上诉人维权过程中面对两个房产证，睢宁法院执行局无法拍卖该房产。原审认为颁发新证合法，并不影响上诉人严岩的权益，驳回起诉，该裁定是错误的。第一，《最高人民法院、国土资源部、建设部关于依法规范人民法院执行和国土资源房地产管理部门协助执行若干问题的通知》第二十二条明确释明查封期间的不动产不允许擅自变更权属人，这样不仅体现了司法的权威性也有利于更好地保护债权人利益。睢宁县自然资源和规划局未经过解封和上诉人同意，擅自变更不动产产权人，严重侵害了上诉人债权保障权利，违反法律、超越职权。第二，根据《中华人民共和国土地管理法》相关规定，农村户口实行一户一宅制，村民只能拥有一块宅基地，宅基地所有权归户主所有，其他家庭成员只是享有住宅使用权并不能对所有权分割。即使对宅基地的使用权认为是共同共有，那么李玉龙在获得上述建筑的房屋时，李飞尚未成年不可能是房屋共同出资人，其妻陈雪红更不能成为共有人，则宅基地上的房屋应属于原始出资人个人财产，如果发生财产变更就等同于继承或赠与。因此，本案睢宁县自然资源和规划局对首次登记证上的产权人增加共有人的行为已经造成房屋权属变更。第三，涉案房屋产权由原来的李玉龙个人名下所有变更为共同共有，这样的析产使得债务人财产减少75%，当然损害了债权人的权益。睢宁县自然资源和规划局的变更颁发新证具体行政行为有偏袒债务人的嫌疑，损害了上诉人的利益。综上，请求二审依法改判，维护上诉人的合法权益。 被上诉人睢宁县自然资源和规划局答辩称：睢宁县自然资源和规划局为李玉龙、仝凤芹、李飞、陈雪红进行涉案不动产登记是有法律依据的，该登记不影响严岩的实际的财产利益，同时严岩的查封与本案所查封的财产以及被诉的登记行为之间没有法律上的利害关系，因为涉案的财产并没有进行转移，或者进行转移登记或者处分登记，原物权还是存在的，所以二者之间没有法律上的利害关系。一审法院以此驳回严岩的起诉是正确的。严岩一审起诉、提起上诉没有事实和法律依据，应当予以驳回。 被上诉人李玉龙、仝凤芹未答辩。 被上诉人李飞、陈雪红同意睢宁县自然资源和规划局的答辩意见。 二审中，被上诉人睢宁县自然资源和规划局提交如下新的证据：告知书、送达证及报纸上的公告。证明：2020年3月24日，睢宁县自然资源和规划局告知李玉龙等四人，因本案存在重复登记问题，并根据睢宁县人民法院司法建议书，睢宁县自然资源和规划局拟撤销涉案的宅基地使用权及房屋所有权登记，并公告苏（2017）睢宁县不动产第X号的不动产权证作废，同时告知了行政复议、行政诉讼权利。该告知书于2020年3月26日送达给李飞，其余三人没有直接送达，采用了公告送达方式，于2020年5月21日在江苏省的现代快报A7版进行了公告，睢宁县自然资源和规划局总的意见是恢复到本案颁证之前的状态。上诉人质证意见：因上诉人不是当事人，也没有接到通知，所以对证据的真实性无法确认。被上诉人李飞质证意见：告知书我们收到了，和现在看到的是一样的。送达回证是李飞签的。报纸上的公告之前没有看到过，当庭第一次看到。被上诉人陈雪红质证意见：该三份证据之前都没有见过。本院认证意见：告知书的告知对象李飞认可告知书、送达回证的真实性，故本院对上述证据的真实性予以确认。李飞、陈雪红虽表示之前未见到过报纸上的公告，但并未提供证据否定证据的真实性，故本院对该证据的真实性予以确认。 本院二审查明的事实与一审认定的事实一致。 二审另查明：2020年3月24日，睢宁县自然资源和规划局作出《告知书》，告知李玉龙、仝凤芹、李飞、陈雪红，因本案存在重复登记问题，并根据睢宁县人民法院司法建议书，睢宁县自然资源和规划局拟撤销涉案的宅基地使用权及房屋所有权登记，并公告苏（2017）睢宁县不动产第x号不动产权证作废，同时告知了行政复议、行政诉讼权利。该告知书于2020年3月26日送达给李飞。2020年5月21日，睢宁县自然资源和规划局在《现代快报》A7版公告《告知书》，告知李玉龙、仝凤芹、李飞、陈雪红，该局拟撤销睢宁县金城街道苏源社区X号不动产登记行为，苏（2017）睢宁县不动产第x号不动产证书作废。请李玉龙等四人自告知书公告之日起十五个工作日内到睢宁县不动产登记中心办理注销登记，逾期不办理，将依法办理注销登记。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。第四十九条第一项规定，提起行政诉讼的原告应当是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织。根据上述法律规定，原告主体资格的获得应以其与被诉行政行为具有法律上的利害关系为前提。此处的利害关系是指被诉行政行为对原告的权利义务在法律上已经或必将产生有利或不利的实际影响，且该利害关系是直接的、客观的，而非间接的或因事物普遍联系而产生的关联。我国土地管理法规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，民事诉讼法规定了执行异议程序，《最高人民法院关于人民法院民事执行中查封、扣押、冻结财产的规定》第十四条规定，对被执行人与其他人共有的财产，人民法院可以查封，共有人提起析产诉讼或者申请执行人代位提起析产诉讼的，人民法院应当准许。诉讼期间中止对该财产的执行。《最高人民法院、国土资源部、建设部关于依法规范人民法院执行和国土资源房地产管理部门协助执行若干问题的通知》规定，人民法院执行集体土地使用权时，经与国土资源管理部门取得一致意见后，可以裁定予以处理，但应当告知权利受让人到国土资源管理部门办理土地征用和国有土地使用权出让手续，缴纳土地使用权出让金及有关税费。对处理农村房屋涉及集体土地的，人民法院应当与国土资源管理部门协商一致后再行处理。从上述规定可以看出，债权人可以申请查封债务人的集体土地使用权、集体土地上房屋所有权，但在执行过程中仍须解决该财产是否可以执行、是否系被执行人与他人共有、人民法院与国土资源管理部门是否就处理相关财产协商一致等问题。在涉及共有财产的情况下，一般应通过析产诉讼明确被执行人享有的财产份额。因此，不动产登记机关对被查封集体土地相关财产的登记行为并不必然对债权人的权利产生实际影响，原审认定严岩对案涉登记行为的起诉不属于行政诉讼受案范围并据此裁定驳回其起诉，并无不当。至于是否存在上诉人所述的违反《最高人民法院、国土资源部、建设部关于依法规范人民法院执行和国土资源房地产管理部门协助执行若干问题的通知》第二十二条规定的行为，不属于本案审理范围，本院不予理涉。 综上，上诉人严岩的上诉请求依法不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 赵 涛 审判员 周美来 审判员 李帅胜 二〇二〇年六月十二日 书记员 郁梦晨