河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫行终1962号上诉人（一审被告）鲁山县人民政府，住所地河南省鲁山县老城大街123号。法定代表人李会良，县长。委托代理人陈克，该政府工作人员。被上诉人（一审原告）靳雯晰，女，1989年7月5日出生，汉族，住河南省鲁山县。委托代理人靳凯超，男，1990年1月18日出生，汉族，住鲁山县。委托代理人蔡亚平，男，1956年5月27日出生，汉族，住郑州市金水区。一审被告平顶山市人民政府，住所地河南省平顶山市新城区市政大厦。法定代表人张雷明，市长。委托代理人陈斐斐，该政府工作人员。靳雯晰因诉鲁山县人民政府、平顶山市人民政府政府信息公开及行政复议决定一案，鲁山县人民政府不服平顶山市中级人民法院作出的（2019）豫04行初31号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。鲁山县人民政府的委托代理人陈克，靳雯晰的委托代理人靳凯超、蔡亚平，平顶山市人民政府的委托代理人陈斐斐到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被诉的行政行为：2018年11月26日，鲁山县人民政府对靳雯晰作出鲁政办依申告〔2018〕16号《政府信息公开告知书》。靳雯晰不服，申请行政复议。2019年1月21日，平顶山市人民政府作出平政复决〔2019〕5号《行政复议决定书》，维持了鲁政办依申告〔2018〕16号《政府信息公开告知书》。平顶山市中级人民法院一审查明，2018年10月18日，靳雯晰以邮寄方式向鲁山县人民政府申请政府信息公开，申请内容为：“2018年10月17日，申请人到贵府法制机构递交复议申请。根据法律规定，工作人员应先行接收，然后再请示法制办负责人。而工作人员却以不懂行政复议的转送为由，不予接收材料。为此，请公开贵府及法制机构拒绝转送的规范性文件。”2018年11月6日，鲁山县人民政府作出鲁政办依申告〔2018〕15号《政府信息公开告知书》，告知靳雯晰延期15个工作日答复，并于当日将该告知书邮寄送达给了靳雯晰。2018年11月26日，鲁山县人民政府作出鲁政办依申告〔2018〕16号《政府信息公开告知书》，告知靳雯晰所申请的信息不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》的调整范围，建议靳雯晰依据《中华人民共和国行政复议法》有关规定，依法向鲁山县人民政府法制办公室重新递交要求办理的有关事项。靳雯晰收到该告知书后对答复结果不服，于2018年11月30日向平顶山市人民政府申请行政复议。2018年12月3日，平顶山市人民政府收到靳雯晰的行政复议申请书后，经审查发现申请材料不齐全、表述不清楚，于2018年12月4日作出平政复补〔2018〕第3号《补正行政复议申请通知书》，通知靳雯晰予以补正。2018年12月7日，平顶山市人民政府收到靳雯晰的补正材料后，对靳雯晰的复议申请予以立案受理。2019年1月21日，平顶山市人民政府作出平政复决〔2019〕5号《行政复议决定书》，主要认为，靳雯晰向鲁山县人民政府申请公开“拒绝转送的规范性文件”，但未说明要求公开的规范性文件的文号、标题等内容，本质上属于咨询性质；其次，《中华人民共和国行政复议法》第十八条对行政复议申请的转送进行了明确规定，该规定作为法律显然不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条所规定的政府信息，不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》的调整范围；对于不属于政府信息公开范围的申请，鲁山县人民政府在法定期间内告知靳雯晰并说明理由，作出的政府信息公开答复，不违反《中华人民共和国政府信息公开条例》的规定。平顶山市人民政府遂维持了鲁政办依申告〔2018〕16号《政府信息公开告知书》。靳雯晰对复议结果不服，提起了本案行政诉讼。请求：一、撤销鲁山县人民政府鲁政办依申告〔2018〕16号《政府信息公开告知书》；二、撤销平顶山市人民政府平政复决〔2019〕5号《行政复议决定书》。平顶山市中级人民法院一审认为，本案中，靳雯晰申请公开的政府信息内容不明确，其向鲁山县人民政府申请公开“拒绝转送的规范性文件”，其中“拒绝转送”指的是拒绝转送行政复议申请，当事人对此并无分歧和异议，但其中的“规范性文件”具体指的是什么，内容不清。经查，一、靳雯晰在申请政府信息公开时，未对要求公开的规范性文件的文号、标题、制作主体等政府信息特征进行描述。靳雯晰在诉讼中向法庭明确其申请的“规范性文件”指的是“鲁山县人民政府法制办关于对行政复议申请的接收、受理、通知、审批等程序的相关规定，是鲁山县人民政府大概2015年制定的”。二、鲁山县人民政府在鲁政办依申告〔2018〕16号《政府信息公开告知书》中只告知了靳雯晰所申请的政府信息不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》的调整范围，并未结合靳雯晰申请公开的政府信息内容说明该信息不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》调整范围的具体原因。在诉讼中，鲁山县人民政府根据靳雯晰对所申请政府信息内容的具体描述，提出了其不存在靳雯晰所申请公开的政府信息，靳雯晰申请的政府信息本质上属于咨询性质，因而不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》调整范围的主张，与其在《政府信息公开告知书》中的告知理由产生了不同，内容发生变化。三、平顶山市人民政府在平政复决〔2019〕5号《行政复议决定书》中认为，靳雯晰申请公开“拒绝转送的规范性文件”，但未说明要求公开的规范性文件的文号、标题等内容，本质上属于咨询性质。其次又认为，《中华人民共和国行政复议法》第十八条对行政复议申请的转送进行了明确规定，该规定作为法律显然不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条所规定的政府信息，不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》的调整范围。根据上述情况，靳雯晰对申请公开的“拒绝转送的规范性文件”缺乏必要的具体特征描述，按照当事人的理解，至少存在两种不同的所指，一是靳雯晰口中的“鲁山县人民政府法制办关于对行政复议申请的接收、受理、通知、审批等程序的相关规定，是鲁山县人民政府大概2015年制定的”，二是平顶山市人民政府在行政复议决定中提出的“《中华人民共和国行政复议法》第十八条对行政复议申请转送的相关规定”。正是本案中靳雯晰申请公开的“拒绝转送的规范性文件”内涵不清，造成的具体理解不同，鲁山县人民政府在行政程序及本案诉讼中先后给出了“靳雯晰申请的政府信息不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》的调整范围”、“靳雯晰申请的政府信息属于咨询性质”、“靳雯晰申请的政府信息不存在”等不同理由，致使其答复内容前后变化，理由不一，有违于一个行政行为本身应当具有的内容确定性及作为一个政府信息公开答复行为应当具有的答复内容的针对性。《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条规定：“对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；（二）属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由；（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式；（四）申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。”依据该条第（四）项，申请人申请公开的政府信息内容不明确的，行政机关应当依法告知申请人作出更改、补充，然后根据更改、补充的情况再对申请人的信息公开申请进一步处理。本案中靳雯晰申请的内容不明确，鲁山县人民政府未依法告知靳雯晰作出更改、补充，仅笼统在告知书中答复为靳雯晰申请的政府信息不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》的调整范围，其答复行为违反法定程序，合法性显然不足。平顶山市人民政府作出复议决定维持鲁山县人民政府的答复行为，适用法律及结果错误。综上，靳雯晰请求撤销本案被诉行政行为的诉讼请求成立，依法予以支持。平顶山市中级人民法院作出（2019）豫04行初31号行政判决：一、撤销平顶山市人民政府于2019年1月21日作出的平政复决〔2019〕5号《行政复议决定书》；二、撤销鲁山县人民政府于2018年11月26日作出的鲁政办依申告〔2018〕16号《政府信息公开告知书》。上诉人鲁山县人民政府对该行政判决不服，向本院提起上诉称，靳雯晰申请公开的“拒绝转送的规范性文件”指向不明，内容不清，该申请属于咨询性质，依法不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》的调整范围，鲁山县人民政府作出的被诉的《政府信息公开告知书》正确。请求二审法院依法撤销一审行政判决。被上诉人靳雯晰答辩称，上诉人鲁山县人民政府提交的上诉状上面的公章涉嫌伪造，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求维持一审行政判决。平顶山市人民政府陈述意见称，靳雯晰向鲁山县人民政府申请公开的事项不明，证据不足，依法不属于信息公开的内容。平顶山市人民政府作出的复议决定合法有效。本院二审查明的案件事实与一审法院查明的案件事实基本一致。本院认为，靳雯晰向鲁山县人民政府申请公开的是“政府及法制机构拒绝转送的规范性文件”，该申请的内容因缺乏必要的具体特征描述，应属于《中华人民共和国政府信息公开条例》规定的申请内容不明确的情形。而正是靳雯晰申请的内容不明确，造成靳雯晰、鲁山县人民政府以及平顶山市人民政府对申请内容的表述各不相同。《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条规定，申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。对此情形，行政机关应当依法告知申请人作出更改、补充，然后根据更改、补充的情况再对申请人的信息公开申请进一步处理。本案，鲁山县人民政府未告知申请人作出更改、补充申请内容的情况下，迳行得出靳雯晰申请的政府信息不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》调整范围的结论，并作出被诉的《政府信息公开告知书》明显不当，依法应予撤销。被诉的《行政复议决定书》对被诉的信息告知书予以维持，适用法律错误，亦应撤销。一审判决撤销被诉的《政府信息公开告知书》及《行政复议决定书》正确，依法应予维持。鲁山县人民政府在判决生效后，应当对靳雯晰的申请按照《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条规定的情形分别再行处理。综上，鲁山县人民政府的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人鲁山县人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  王凤强审判员  卢 瑜审判员  秦娜娜二〇二〇年六月二日书记员  范明典