浙江省绍兴市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙06行终5号 上诉人（原审原告）卢伟琴，女，1980年11月13日出生，汉族，户籍地绍兴市越城区。 委托代理人魏宏岩、任凯，浙江瀛高律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）绍兴市越城区皋埠街道办事处（原绍兴市越城区皋埠镇人民政府），住所地绍兴市越城区皋埠街道银桥路33号。 法定代表人蒋国梁，主任。 参加诉讼行政机关负责人高国根，副主任。 委托代理人何俊、周斌照，浙江中圣律师事务所律师。 被上诉人（原审第三人）卢宝根，男，1954年4月6日出生，汉族，户籍地绍兴市越城区。 卢伟琴因诉绍兴市越城区皋埠街道办事处（以下简称“皋埠街道办”）房屋征收安置补偿行政协议一案，不服绍兴市柯桥区人民法院（2019）浙0603行初76号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年1月3日立案受理后，依法组成合议庭，经阅卷、询问当事人，本案不开庭进行了审理。上诉人卢伟琴及其委托代理人魏宏岩，被上诉人皋埠街道办的副主任高国根及该单位委托代理人何俊，原审第三人卢宝根到庭应询。经浙江省高级人民法院批准，本案延长审限至2020年7月3日。本案现已审理终结。 一审法院审理查明，原告卢伟琴系皋埠街道东林村村民，第三人卢宝根系原告之父。2018年7月，登记于卢宝根名下的坐落于皋埠街道××村东岸××层两间楼房被列入拆迁范围。2018年7月29日，第三人卢宝根与原绍兴市越城区皋埠镇人民政府签订《皋埠镇东林村房屋征收货币安置补偿协议书》（以下简称“《安置补偿协议》”）一份，根据《越城区征收集体所有土地涉及房屋补偿实施办法（试行）》（越政发〔2018〕12号）、《越城区征收集体所有土地涉及房屋产权及安置人口认定办法（试行）》和越城区相关拆迁政策，对第三人卢宝根户的位于皋埠街道东林村的集体土地上的房屋实施征收，并对房屋货币安置补偿达成一致意见。载明：认定合法审批房屋总建筑面积239.98平方米，认定征收人口6人（含卢宝根、俞仁花、卢伟生、李兰、卢昕睿、卢宏睿六人），安置人口6人。可安置面积为240㎡，货币安置补偿基准价为9100元／平方米；房屋评估补偿款174513元，货币安置补偿款2184000元，货币安置补偿金额2358513元；装修补偿款122159元，附属物补偿款12843元，货币安置奖励款471703元，一次性搬家补助费1680元，安置过渡补助费17279元，提前腾空搬迁奖励47996元；总补偿金额3032173元。并就搬迁时间、货币安置补偿款支付方式等作了约定。协议签订当日，第三人卢宝根将案涉房屋腾空交付给被告并领取协议项下的补偿款。同时查明，坐落于绍兴市××城区皋埠街道××村东岸××层两间楼房［集体土地建设用地使用证证号为绍集建（皋埠）字第2160号、图号2-2-5，地号161，用地面积76平方米、土地使用者为卢宝根］中西边一间三楼归原告卢伟琴所有。另查明，2019年11月7日，原绍兴市越城区皋埠镇人民政府被撤销，绍兴市越城区人民政府决定设立“绍兴市越城区皋埠街道办事处”。 一审法院审理认为，案涉《安置补偿协议》中包含坐落于绍兴市××城区皋埠街道××村东岸××层两间楼房,其中西边一间楼房已经法院判决确认为原告所有。第三人未经他人同意擅自将其女儿即原告的西边一间房屋予以签订上述协议，显属无权代理。《中华人民共和国物权法》第一百零六条规定：“无处分权人将不动产或者动产转让给受让人的，所有权人有权追回；除法律另有规定外，符合下列情形的，受让人取得该不动产或者动产的所有权：（一）受让人受让该不动产或者动产时是善意的；（二）以合理的价格转让；（三）转让的不动产或者动产依照法律规定应当登记的已经登记，不需要登记的已经交付给受让人。受让人依照前款规定取得不动产或者动产的所有权的，原所有权人有权向无处分权人请求赔偿损失。当事人善意取得其他物权的，参照前两款规定。”案涉房屋已交付被告并由被告予以拆除，该房屋的土地登记均在卢宝根名下，被告已尽到合理的注意义务，且被告已支付了合理的对价。故原告就案涉其所有的西边一间三楼的房屋可向第三人请求赔偿损失。本案双方争议的实质焦点即原告是否应被列入征收补偿安置人口。被告依据的是《越城区征收集体所有土地涉及房屋产权及安置人口认定办法（试行）》中第三部分“安置人口的认定”第（三）项“其配偶户籍（包括原籍）在外村的已婚妇女，在本村无单独合法权证房屋的原则上不计入安置人口，但在本村有单独合法权证房屋的，原则上按确权的建筑面积安置。纯女儿家庭可选择其中一户户籍在册的女儿进行保底安置”之规定。根据原告申请，一审法院向绍兴市越城区人民政府、绍兴市自然资源和规划局越城区分局分别发函请求解释，均未作回复。该院认为，以被征收人房屋合法建筑面积作为基本补偿原则，以“安置人口人均保底40平方米”为辅助安置补偿原则。上述两个原则核心思想是保障和改善被征收人的居住权，“其配偶户籍（包括原籍）在外村的已婚妇女，在本村无单独合法权证房屋的原则上不计入安置人口”的规定并未与法相悖。原告诉请要求撤销案涉《安置补偿协议》，缺乏依据，理由不能成立，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告的诉讼请求。一审案件受理费50元，由原告负担。 卢伟琴提起上诉称：1.一审判决认定事实不清，被上诉人未尽到房屋权属审查合理注意义务。案涉《安置补偿协议》针对的是东林村东岸陈66号房屋，一审法院却以该房屋对应土地均登记在卢宝根名下为由认定被上诉人已尽合理注意义务，混淆了集体土地使用权与房屋所有权，属事实不清。上诉人系东林村村民、股份经济合作社成员，户口所在地为该村东岸陈66-2号。绍兴市越城区人民法院（2018）浙0602民初5681号民事判决确认，上诉人系东林村东岸××层两间楼房中西边一间三楼（面积121平方米）的所有人。案涉《安置补偿协议》未将上诉人列为征收人口和安置人口，也未就上诉人所有的房屋另行与上诉人签订补偿协议，侵犯了上诉人作为房屋共有人的合法权益。2.一审判决认定事实及适用法律错误，案涉《安置补偿协议》属于《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定应撤销的行政行为。绍兴市中级人民法院（2019）浙06行初18号行政判决已确认，绍兴市越城区人民政府征收东林村东岸××层两间楼房中西边一间三楼的决定违法，即案涉《安置补偿协议》所依据的征收决定已经被法院判决确认违法，且侵犯了上诉人作为房屋共有人的合法权益。被上诉人没有证明案涉《安置补偿协议》合法的证据。一审法院应当审查协议所涉征收是否经过法定批准程序，进而判断协议是否存在违反法定程序、超越职权、滥用职权等情形，并全面审查协议是否有依据等重大且明显违法情形，但其却对前述（2019）浙06行初18号行政判决及相关结论未置一词，不仅未查清案涉《安置补偿协议》的相关事实，同时造成适用法律严重错误。3.一审判决错误认定《越城区征收集体所有土地涉及房屋产权及安置人口认定办法（试行）》相关规定“并未与法相悖”，错误依据该规定确认案涉《安置补偿协议》效力，属适用法律错误。《越城区征收集体所有土地涉及房屋产权及安置人口认定办法（试行）》第三条“安置人口的认定”第（三）项规定与妇女权益保障法等法律、法规、规章等规定相抵触，且没有上位法依据，违法增加公民、法人和其他组织义务或减损公民、法人和其他组织合法权益，系不合法的规范性文件，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十四条规定，不能作为认定行政行为合法性的依据。一审法院将该规范性文件作为不撤销案涉《安置补偿协议》的依据，属适用法律错误。综上，一审判决认定事实不清，证据不足，适用法律错误。请求二审法院撤销一审判决，依法改判撤销案涉《安置补偿协议》或将本案发回重审。本案全部诉讼费用由被上诉人承担。 皋埠街道办未向本院提交书面答辩意见，庭询时辩称：1.答辩人已尽到房屋权属审查的合理注意义务。因为历史原因，我国集体土地上房屋权属主要根据宅基地使用权证来确定。本案上诉人与原审第三人虽然就案涉房屋在家庭内部进行了分割，但该房屋所对应的土地使用权仍登记在原审第三人名下，且是作为整体登记的。根据“一户一宅”以及“一户一征收”的原则，答辩人以原审第三人为拆迁相对人签订《安置补偿协议》，已尽到注意义务。即便如上诉人所称其系案涉房屋共有权人，但因无独立权证，其相应房屋安置补偿权利应当通过家庭内部分割实现。2.绍兴市越城区人民政府关于房屋征收的决定被确认违法，并不意味着答辩人实施的房屋征收行为也是违法的。且前述房屋征收决定并未被撤销，答辩人基于征收决定所实施的征收行为并无违法前提，也无需被撤销。一审法院正是基于上述考虑才作出本案判决，并非上诉人所称之不审查。3.一审法院认定案涉规范性文件未违反上位法规定正确。集体土地上房屋征收补偿过程中，以房屋合法面积为基本补偿原则，以安置人口人均保底为辅助安置补偿原则，是在法律确定的物权外，对被征收人给予政策上的福利。政策上的优惠、福利如何给予、如何确定相对人，属于政策制定部门的权限，并无法律明确规定。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 卢宝根未向本院提交书面意见，庭询时述称，案涉《安置补偿协议》应当撤销，是无效的。该协议所涉部分房屋属于上诉人，卢宝根无权签订，其是被迫签订的。政策规定不合理。 本院二审期间，上诉人卢伟琴提交了编号为1061588362127的EMS邮寄面单（寄件人联）一份，要求作为二审新证据（称二审期间找到），拟证明上诉人曾于2018年7月13日向被上诉人东林村拆迁项目组邮寄《关于东林村拆迁卢宝根及卢伟琴家庭人口和房屋面积认定异议书》，该邮件已被签收，表明被上诉人对案涉房屋权属未尽合理注意义务。被上诉人皋埠街道办认为该材料早在2018年7月就已形成，一直由上诉人持有，不属于二审中出现的新证据，且邮寄面单无法反映邮件内容，不能达到上诉人的证明目的。本院认为，上述材料不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条第二款关于第二审程序中提供证据之要求，故不予接纳。 本院经审理查明的基本事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，案涉《安置补偿协议》由原绍兴市越城区皋埠镇人民政府与原审第三人卢宝根签订，系双方对安置补偿事项的约定与确认，并无证据显示该协议存在胁迫、欺诈、重大误解、显失公平等法定可撤销情形，且协议主要条款已履行完毕，应当认为签约是双方真实意思的表示，对签约双方均有约束力。上诉人卢伟琴虽通过家庭内部分割，取得案涉坐落于东林村东岸××层两间楼房中西边一间三楼（面积121平方米）的所有权，但上述三层两间楼房对应的土地作为一处宅基地登记于原审第三人名下，被上诉人依据土地登记确定协议签订对象并无不当，符合农村房屋及宅基地登记的实际。上诉人可就其所有的西边一间三楼房屋，另行向原审第三人主张相应安置补偿权益。 关于《越城区征收集体所有土地涉及房屋产权及安置人口认定办法（试行）》第三条“安置人口的认定”第（三）项规定合法性问题。本案涉及集体土地上房屋的补偿安置，在国家法律没有明确规定的情况下，地方人民政府根据当地实际出台政策就补偿具体问题进行调整有其必要性和合理性。经审查，该规定内容不与上位法相抵触，也未违反法律法规及规章的强制性规定，一审法院认定其“并未与法相悖”并无不当。 综上，上诉人卢伟琴的上诉请求和理由不能成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人卢伟琴负担。 本判决为终审判决。 审判长  毕金刚 审判员  王 建 审判员  傅芝兰 二〇二〇年六月九日 书记员  王雪莹