广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2016）粤行终1300号上诉人（原审原告）英德市九龙镇新田村民委员会正寨一村民小组。负责人陈成枢。上诉人（原审原告）英德市九龙镇新田村民委员会正寨二村民小组。负责人陈波利。上诉人（原审原告）英德市九龙镇新田村民委员会正寨三村民小组。负责人陈北带。上诉人（原审原告）英德市九龙镇新田村民委员会正寨四村民小组。负责人陈运林。上诉人（原审原告）英德市九龙镇新田村民委员会正寨五村民小组。负责人陈东林。上诉人（原审原告）英德市九龙镇新田村民委员会正寨六村民小组。负责人陈亚坚。上诉人（原审原告）英德市九龙镇新田村民委员会正寨七村民小组。负责人陈运光。上诉人（原审原告）英德市九龙镇新田村民委员会龙岩村民小组。负责人陈神生。上述上诉人的共同委托代理人陈子雅，广东大观律师事务所律师。上述上诉人的共同委托代理人陈水明，正寨四村村民。被上诉人（原审被告）英德市人民政府，住所地广东省英德市英城镇。法定代表人黄镇生，市长。委托代理人刘文静，广东远大永恒律师事务所律师。委托代理人龙戈剑，英德市国土资源局工作人员。被上诉人（原审被告）清远市人民政府，住所地广东省清远市清城区人民路。法定代表人郭锋，市长。委托代理人张世乐、黄汝艳，均为清远市国土资源局工作人员。原审第三人英德市九龙镇新田村民委员会竹兜塘村民小组。负责人罗炳财。委托代理人陈志雄，该村村民。上诉人英德市九龙镇新田村民委员会正寨一村民小组、正寨二村民小组、正寨三村民小组、正寨四村民小组、正寨五村民小组、正寨六村民小组、正寨七村民小组、龙岩村民小组（以下简称正寨片）因与被上诉人英德市人民政府、清远市人民政府、原审第三人英德市九龙镇新田村民委员会竹兜塘村民小组（以下简称竹兜塘村）土地权属处理纠纷一案，不服广东省清远市中级人民法院（2016）粤18行初35号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，因庙子山鱼塘的土地所有权和使用权属发生争议，竹兜塘村与正寨片于2011年5月12日向英德市人民政府提出土地权属调处申请。英德市人民政府受理后，派员进行了现场勘验和调查了若干证人、核实双方提交的证据材料，并要求双方当事人的负责人及代表人协商解决，因双方各持已见，无法进行协商解决。申请人竹兜塘村申称：争议地名叫庙子山鱼塘，面积约3.5亩，四至：东至水坑、南至庙角山、西至罗镜明住宅边，北至公路南边约6米处。对该地，我村民小组持有1962年原英德县人民政府颁发的《英德县生产队土地房产所有证》，该证第八栏载明：坐落：竹兜塘，地名庙仔，类别：水田，数量：5，地基面积：陆亩肆分柒厘，四至：东至地边，南至本队，西至山边，北至公路。该证的四至包括了争议范围在内。该地是鱼塘，自解放以来，一直由该村民小组经营管理，在1996年土地调整时，将该地发包给该村村民陈天寿经营，发包时间为15年。2001年，因电信租用该地背后的石山建机房，正寨片与该村小组对石山的权属发生争执的同时，对该地的权属也提出异议，认为该地在其1981年山权林权证的范围内（证号为英林证字NO：××）。纠纷发生后，九龙镇政府经调解无效，作出九府处字[2002]04号处理意见，认为该地权属属竹兜塘村民小组集体所有。直到2010年，正寨片强行将该鱼塘填平，竹兜塘村村民制止无效。于2011年5月12日向英德市人民政府提出该地的确权申请。期间从没有任何单位和个人提出过该地的权属异议。被申请人正寨片辩称：争议地名叫白范洞山脚塘，面积约3.5亩，四至：东至水坑，南至白范洞山脚，西至罗镜明住宅边，北至公路南边约6米处。该地自解放以来就是正寨片的。在1980年左右，正寨片有村民在争议范围内的鱼塘养鱼，养了几年，因没有效益而停止。对该地，正寨片持有1981年原英德县人民政府颁发的《山权林权所有证，证号为英林证字NO：××，持证单位：新田大队，该证第三栏载明：山名：白范洞山连座3座，面积200亩，四至：东至地边，南至大路边，西至大石头，北至白范洞田边。备注栏注明正寨片共管。该证四至包括了整个争议范围。在2011年，因九龙镇开展三边整治工作，正寨片将现争议范围内的鱼塘填平租给九龙镇政府建公园，并签订了租用合同，租用期限为6年。竹兜塘村提出异议，认为该地属其村民小组集体所有，双方发生争议。英德市人民政府查明的事实是：争议地名叫庙子山鱼塘，面积约2.25亩，四至：东至水坑，南至庙角山脚（白范洞山脚），西至罗镜明住宅边，北至公路南边约6米处。该地发生争议时属公共用地，由九龙镇人民政府建成公园。从广东省测绘局1976年调绘，1978年出版的1：10000地形图显示，70年代后期属旱地，部分低洼。对该地，申请人竹兜塘组持有1962年原英德县人民政府颁发的《英德县生产队土地房产所有证》，该证第八栏载明：坐落：竹兜塘，地名：庙仔，类别：水田，数量5，地基面积：陆亩肆分柒厘，四至：东至地边，南至本队，西至山边，北至公路。该证的四至包括了争议范围在内，该争议地在其四至范围中，该证的四至与争议土地的四至、地名、地形、地貌相符；提供的1995年2月13日签订的《承包合同》，该《承包合同》没有注明地名、面积、四至，也没有具体的发包人，是否与现争议地有关无法认定。被申请人正寨片提供的1981原英德县人民政府颁发的《山权林权所有证》，证号为英林证字NO：××，持证单位：新田大队，该证第三栏载明：山名：白范洞山连座3座，面积200亩，四至：东至地边，南至大路边，西至大石头，北至白范洞田边。备注栏注明正寨片共管。该证四至不包括争议范围在内，该争议地不在其四至范围中，该证的四至与争议土地的四至、地名、地形、地貌不相符。经调查证实，争议地在九龙镇政府建成公园之前，一直由竹兜塘村经营管理，正寨片没有经营管理过该争议地。在2011年正寨片将该鱼塘填平时，竹兜塘组出来制止无效，双方发生争议。英德市人民政府认为：申请人竹兜塘组持有的1962年原英德县人民政府颁发的生产队土地房产所有证，该证的四至范围包括了该争议地，该争议地在其四至范围中，其四至与争议土地的四至、地名、地形、地貌相符，且一直经营管理该地，因此，其以持有该地合法权属凭证和长期经营管理该地的事实为由，要求将争议地权属全部确认归其村民小组集体所有的请求，证据确凿，事实清楚，理由充分，应予支持。被申请人正寨片提供1981年原英德县人民政府颁发的山权林权所有证，该证四至不包括争议地在内，该争议地不在其四至范围中，该证的四至与争议土地的四至、地名、地形、地貌不相符，且没有经营管理过该地的事实依据，因此，其以持有该证为由，要求将该地权属确认归其八个村民小组集体共同所有的请求，证据不足，事实理由不充分，不予支持。英德市人民政府根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条和原国家土地管理局［1995］国土（籍）字第26号《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十九条、第二十条的规定，于2015年9月6日作出了英府决［2015］23号《英德市人民政府关于庙子山鱼塘土地权属的处理决定》（以下简称《处理决定》），认定争议地名叫庙子山鱼塘[四至：东至水坑，南至庙角山脚（白范洞山脚），西至罗镜明住宅边，北至公路南边约6米处]，面积约2.25亩的土地所有权和使用权属竹兜塘村集体所有。正寨片不服上述《处理决定》，向清远市人民政府申请行政复议。2016年2月19日，清远市人民政府作出清府复决[2016]8号《行政复议决定书》，维持了英德市人民政府的上述《处理决定》。正寨片遂提起本案诉讼，请求：撤销英德市人民政府的上述《处理决定》并责令其重作；撤销清远市政府作出的《行政复议决定书》。经庭审审理、质证，原审法院认定英德市人民政府在《处理决定》中查明的事实属实，并予以确认。诉讼期间，正寨片、竹兜塘村均提供了若干人的证人证言证实争议鱼塘属于其一方所有和长期经营管理，但证人证言间互相矛盾，其真实性，原审法院无法查实，不予认定。庭审中，正寨片申请证人杨亚秉、ＸＸ炳出庭作证，杨亚秉证实：解放后，1962年三包四固定之后，争议鱼塘一直属于正寨片的。ＸＸ炳表示现争议鱼塘一直是丢荒，没有见过哪个村的村民在该鱼塘养鱼。原审法院认为，本案是英德市人民政府依职权对集体土地所有权和使用权确认处理引发的行政纠纷。原国家土地管理局［1995］国土（籍）字第26号《确定土地所有权和使用权的若干规定》（以下简称《规定》）为国有土地使用权、集体土地所有权、集体建设用地使用权的确认处理已经制订了相关处理原则。该《规定》第十九条规定：“土地改革时分给农民并颁发了土地所有证的土地，属于农民集体所有；实施《六十条》时确定为集体所有的土地，属农民集体所有。依照第二章规定属于国家所有的除外。”第二十条第一款规定：“村农民集体所有的土地，按目前该村农民集体实际使用的本集体土地所有权界线确定所有权。”上述条文是处理集体土地所有权和使用权归属的法律依据，按照上述法律规定，土地所有证是处理集体土地所有权和使用权的权属凭证，经营管理事实也是确定土地所有权和使用权的参照依据。本案中，竹兜塘村主张涉案土地所有权，提供了其持有的1962年原英德县人民政府颁发的《生产队土地房产所有证》，该证是确定土地所有权和使用权的合法权属凭证。该证第八栏的四至（东至地边，南至本队，西至山边，北至公路）与争议地的四至比对，该证的四至包括了争议地范围在内，该争议地在其四至范围中；且该证的四至与争议土地的地名、地形、地貌相符。根据该事实和证据，竹兜塘村主张涉案土地所有权，证据、理由充分。正寨片主张涉案土地的权属，没能提供相关土地权属凭证；其提供的1981年原英德县人民政府颁发的《山权林权所有证》是山权林权的权属凭证，与本案争议的土地没有关联性，不能作为认定其拥有涉案土地权属的合法凭证，因此，正寨片主张涉案土地的权属归其所有，证据、理由不充分。此外，经英德市人民政府调查知情人，证实竹兜塘村对涉案土地(鱼塘)有长期经营管理的事实。正寨片及竹兜塘村提供的证人证言互相矛盾，原审法院对其真实性无法认定，故对双方提供的证人证言均不予采信。英德市人民政府根据查明的事实，双方持有的权属凭证的实际情况，将涉案土地确权给竹兜塘村所有，符合上述《规定》的精神，所作出的《处理决定》属认定事实清楚，适用法律正确，原审法院对被诉行政行为的合法性予以确认。根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》（法释〔2015〕9号）第九条的规定，复议机关清远市人民政府只对复议程序的合法性承担举证责任。诉讼期间，根据清远市人民政府提交的证据显示，该府已经履行了依法受理、通知复议被申请人英德市人民政府、竹兜塘村应诉，提交答辩意见和证据，依法进行了审查并在法定期限内作出复议决定并送达给各方当事人。清远市人民政府已经履行了行政复议的法定职责，原审法院对其作出的《行政复议决定》程序的合法性予以确认。综上所述，被诉行政行为《处理决定》程序合法、认定事实清楚、适用法律及实体处理正确；被诉行政行为《复议决定》程序合法。正寨片请求撤销上述两行政行为，证据理由不充分，原审法院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，原审法院判决驳回正寨一村民小组、正寨二村民小组、正寨三村民小组、正寨四村民小组、正寨五村民小组、正寨六村民小组、正寨七村民小组、龙岩村民小组的诉讼请求。本案一审案件受理费50元由正寨片共同负担。正寨片不服一审判决，向本院提起上诉，请求撤销一审判决，改判支持其全部诉讼请求。主要理由是：一、被诉《处理决定》认定事实错误。1.无证据证明竹兜塘村有经营管理事实。2.认定竹兜塘村持有的《英德县生产队土地房产所有权证》包括了争议地错误。其中庙子，大地名为白饭洞（白范洞），小地名为庙子，庙子在白饭洞范围内；地形图注明的低洼地貌不能证明争议地就是竹兜塘村；《处理决定》中关于水田的认定逻辑有错误；竹兜塘村的土地证与争议地面积明显不符，四至也不符。3.英德市人民政府采信的证人证言达不到民事优势证据要求，达不到行政证据确凿的标准。二、争议水塘被南面山脚旱地和北面水田包围，南面旱地还留有上诉人祖宅的宅基。三、被诉《处理决定》认定正寨片的林权证没有包含争议地不当，应当尊重该林权证的公定力。被上诉人英德市人民政府二审答辩称，一、涉案《处理决定》认定事实正确。1.广东省测绘局1976年绘制、1978年出版的1:10000的地形图显示，涉案争议地70年代后期属旱地，部分低洼。2.竹兜塘村持有的1962年土地证第八栏载明“庙子”，其四至包含了争议地，与争议地的四至地名、地形、地貌相符。3.周边村民证实，争议地在九龙镇人民政府建成公园前，一直由竹兜塘村经营管理，而正寨片无经营过。二、正寨片上诉陈述与客观事实不符。1.正寨片认为“庙子，大地名为白饭洞（白范洞），小地名为庙子，庙子在白饭洞范围内”，按照这个逻辑，竹兜塘村的土地证中的“庙子”也属于正寨片，这显然不对。2.竹兜塘村持有的1962年土地证第八栏所载的四至范围是大于争议地的四至范围，不能按正寨片的说法仅从面积不符来推定其不包含争议地。3.正寨片提供的《白范洞山争议地区平面示意图》标识的坐标均与实际方向相反，说明其对争议地的四至方向并不了解，且该图为其单方制作，不具有参考价值。三、该府对相关人员的调查是按照法律程序进行，可以作为证据采信。四、正寨片对争议地无合法有效的权属凭证。正寨片持有的涉案1981年《林权证》第三栏载明“白犯洞山连座3座”所载的四至与争议地四至、地名、地形、地貌均不相符。且当初填发该林权证的朱俄俊（朱俊）也证实该证第三栏的四至范围不包含争议地在内。综上，涉案《处理决定》认定事实清楚，依据充分，请求驳回正寨片的上诉。被上诉人清远市政府二审答辩称，其受理程序、审查程序、作出决定的程序均合法，且维持《处理决定》的事实清楚、证据确凿，请求驳回正寨片的上诉。原审第三人竹兜塘村提出意见称：一、该村持有的1962年土地证的四至范围包括了该争议地，特别是地貌与广东省测绘局1976年调绘的地形图相符。二、正寨片上述所述事实是错误的。1.该村自解放初到2011年九龙镇人民政府将争议地建成公园前，几十年来，一直由该村经营管理，正寨片从没有管理过该争议地，而且在2002年前一直没有提出过异议。2.正寨片故意将“白范洞”与“庙仔山”两地名混淆，而实际上白范洞山脚是位于庙子山脚往西方向约700米左右。3.争议地自解放初由该村经营以来，经历了由旱地到水田，又到旱地等用途的变迁。该村对涉案土地发包时，就是明确以水田的形式发包给村民陈天寿。4.正寨片称争议地曾属于其祖先陈万盛，但村里无人知晓陈万盛，据说是清朝人士，根本无法证明。5.英德市人民政府调查的证人朱俄俊（朱俊）是几十年的老党员、老干部，为人正直诚实，其证言真实可信。综上，请求驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十九条规定：“土地改革时分给农民并颁发了土地所有证的土地，属于农民集体所有；实施《六十条》时确定为集体所有的土地，属农民集体所有。依照第二章规定属于国家所有的除外。”第二十条第一款规定：“村农民集体所有的土地，按目前该村农民集体实际使用的本集体土地所有权界线确定所有权。”因此，确定争议土地所有权和使用权的主要依据是土地权属凭证以及相关使用事实。本案中，从竹兜塘村持有的1962年原英德县人民政府颁发的《生产队土地房产所有证》第八栏“庙仔”所载明的四至范围以及调查的事实来看，该证四至应当包括了涉案争议地“庙子山鱼塘”，土地类别与广东省测绘局1976年调绘的地形图所反映的地形、地貌较为吻合，且该村还对涉案争议地具有经营管理事实。相反，正寨片提供的1981年《山权林权所有证》，是山权林权的权属凭证，与涉案争议土地的实际状况、地貌不相符，证载四至并未包含争议地四至，且该林权证的原填发人亦证实该证不包含涉案争议地。因此，该林权证与本案争议的土地没有关联性，正寨片以此主张涉案土地权属理据不足，本院不予支持。英德市人民政府经过实地调查，以竹兜塘村既有土地凭证又有经营事实为由，作出涉案《处理决定》将争议地确权给竹兜塘村所有，认定事实清楚，符合《确定土地所有权和使用权的若干规定》之上述规定。清远市人民政府维持英德市人民政府上述《处理决定》的行政复议决定程序合法，依据充分。原审法院对正寨片的诉讼请求予以驳回，并无不当，本院予以维持。综上，上诉人的上诉请求和理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案一审、二审案件受理费各人民币50元，均由上诉人英德市九龙镇新田村民委员会正寨一村民小组、正寨二村民小组、正寨三村民小组、正寨四村民小组、正寨五村民小组、正寨六村民小组、正寨七村民小组、龙岩村民小组共同负担。本判决为终审判决。审判长  王建平审判员  林劲标审判员  刘德敏二〇一七年六月七日书记员  张 铭