新疆维吾尔自治区高级人民法院伊犁哈萨克自治州分院 行 政 裁 定 书 （2020）新40行终33号 上诉人（原审原告）：徐宜霞，女，汉族，1964年8月15日出生，住新疆维吾尔自治区阿勒泰市。 上诉人（原审原告）：刘成章，男，汉族，1963年3月11日出生，住新疆维吾尔自治区阿勒泰市。 两上诉人共同委托诉讼代理人：杨进，新疆边塞律师事务所律师。 两上诉人共同委托诉讼代理人：杨书山，新疆边塞律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：阿勒泰市国有土地上房屋征收与补偿办公室，住所地新疆维吾尔自治区阿勒泰市文化路4区110栋。 法定代表人：孙峰，该办公室主任。 委托诉讼代理人：周湖，新疆克兰律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：阿勒泰市人民政府，住所地新疆维吾尔自治区阿勒泰市团结路26号。 法定代表人：张治军，该市市长。 委托诉讼代理人：朱同立，男，市政府办公室主任科员。 委托诉讼代理人：王妍妍，新疆克兰律师事务所律师。 原审第三人：杨保德，男，汉族，1957年12月1日出生，住新疆维吾尔自治区阿勒泰市。 上诉人徐宜霞、刘成章因与被上诉人阿勒泰市国有土地上房屋征收与补偿办公室（以下简称市征收办）、被上诉人阿勒泰市人民政府（以下简称市政府）确认补偿协议无效纠纷一案，不服阿勒泰地区中级人民法院（2018）新43行初5号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人徐宜霞、刘成章及其委托诉讼代理人杨进、杨书山，被上诉人市征收办的出庭负责人李辉及其委托诉讼代理人周湖，被上诉人市政府的委托诉讼代理人朱同立、王妍妍到庭参加诉讼，第三人杨保德经本院合法传唤未到庭。本案现已审理终结。 原审审理查明：1998年2月8日，阿勒泰市食品厂与刘成章签订《阿勒泰市食品厂部分资产转让合同》，将食品厂大院及养猪场内的全部固定资产转让给刘成章，徐宜霞和刘成章系夫妻关系。2008年2月27日，刘成章与杨保德签订《转让养殖场协议书》，刘成章以180,000元价格将位于阿勒泰市团结南路59号的养殖场转让给杨保德，因未取得养殖场的土地使用权证杨保德向阿勒泰市人民法院起诉，市法院作出（2010）阿民一初字第925号民事判决，杨保德不服提起上诉，一审法院于2011年4月7日作出（2011）阿中民二终字第23号民事裁定，撤销原判、发回重审。市法院重新审理后于2011年7月11日作出（2011）阿民一初字第371号民事判决，杨保德不服提起上诉，一审法院于2011年11月8日作出（2011）阿中民二终字第78号民事裁定，撤销原判、发回重审。市法院于2012年3月7日作出（2012）阿民二初字第21号民事判决，杨保德不服提起上诉，一审法院于2012年12月12日作出（2012）阿中民二终字第62号民事判决。新疆维吾尔自治区伊犁哈萨克自治州人民检察院作出伊州检民抗（2013）第20号民事抗诉书提起抗诉，本院作出（2013）伊州民抗字第19号民事裁定提审该案，并于2014年1月27日作出（2013）伊州民再字第46号民事裁定，撤销（2012）阿中民二终字第62号及（2012）阿民二初字第21号民事判决，发回阿勒泰市人民法院重审。市法院于2014年10月24日作出（2014）阿民一初字第250号民事判决，徐宜霞、刘成章不服提起上诉，一审法院于2015年6月29日作出（2014）阿中民二终字第85号民事调解书，内容为：“一、刘成章于调解书生效后10日内将东风路7区XX栋（阿市房0003XXXX号）房产证过户给杨保德；二、刘成章于调解书生效后10日内将东风路7区XXX栋（阿市房0003XXXX号）房产证过户给徐宜霞。该房屋过户给徐宜霞后，由杨保德继续无偿使用五年；三、养殖场转让的剩余款项130,000元（拾叁万元），刘成章同意只收取110,000元（拾壹万元），其余20,000元（贰万元）刘成章、徐宜霞自愿放弃。该款杨保德于本调解书生效后十日内给付刘成章；四、一、二审诉讼费，双方各自承担各自所交纳的数额；五、双方履行完上述义务后，其他无争议。上述协议，符合法律规定，一审法院予以确认。本调解书经双方当事人签收后，既具有法律效力。”杨保德2015年7月3日将购买养殖场的总价款已全部付清给刘成章，刘成章写下收条，双方都履行了各自的义务。2017年5月16日阿勒泰市房管局、国土局、城乡规划局、行政执法局共同出具《未登记与登记不符房屋》核实认定结果决定书。2017年7月，杨保德与市征收办签订《阿勒泰市房屋征收补偿安置协议》，市征收办将杨保德位于原“阿勒泰市食品厂”的房屋拆除，市征收办当时根据（2014）年阿中民二终字第85号调解书生效后执行，征收时杨保德实际占有并使用房屋，杨保德使用房屋时持有转让协议，依法拥有以占有使用人身份向相关机关申请核查认定房屋征收补偿权利，并且实际申请，杨保德申请认定时徐宜霞、刘成章并未向相关部门提出复核认定的申请，市政府依照法律规定、征收补偿的程序向徐宜霞、刘成章所征收的片区履行了通告和公告义务，征收程序合法。 原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；……”、第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”、第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第五十四条第一款规定：“依照行政诉讼法第四十九条的规定，公民、法人或者其他组织提起诉讼时应当提交以下起诉材料：（一）原告的身份证明材料以及有效联系方式；（二）被诉行政行为或者不作为存在的材料；（三）原告与被诉行政行为具有利害关系的材料；（四）人民法院认为需要提交的其他材料。”、第六十九条规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……”，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定：“公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料”。关于本案徐宜霞、刘成章提起行政诉讼是否符合法律规定的问题，第一，徐宜霞、刘成章请求确认他人与行政机关签订的行政协议无效，该诉请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定的，认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除房屋征收补偿协议的情形，即徐宜霞、刘成章对该行政协议的诉请不属于行政案件的受案范围。第二，市征收办、市政府同杨保德之间履行市征收办与杨保德签订的有法律和事实依据的《阿勒泰市房屋征收补偿安置协议》，支付拆迁补偿款的行为和拆除行为，均是行政协议双方之间依照法律规定、法定程序和协议内容约定，在履行行政协议过程中产生的行为，由于徐宜霞、刘成章未提供充分有效的起诉材料及相关证据证明其与上述行为存在利害关系，亦无相应的事实根据，故其起诉不符合提起行政诉讼的法定起诉条件，应予驳回。一审法院遂裁定：驳回徐宜霞、刘成章的起诉。 上诉人徐宜霞、刘成章不服上述裁定，上诉称：请求撤销一审裁定，指令一审法院继续审理本案。事实与理由：一审法院认定两上诉人的起诉不属于行政案件受案范围以及两上诉人与被诉行为无利害关系，系认定事实错误、适用法律错误，杨保德与两上诉人之间的生效调解书中仅将东风路7区99栋（阿市房产00034215号）房产证过户给杨保德，对于院内的地上附着物并未转让给杨保德，因此市征收办与杨保德签订补偿协议将地上附着物向其支付补偿款，侵犯了两上诉人的合法权益，两上诉人与该行为具有利害关系。 被上诉人市征收办辩称，一审裁定认定事实清楚，适用法律准确，两上诉人的起诉不符合行政诉讼法规定的起诉条件，其要求确认第三人与该办签订的补偿协议无效不属于行政案件的受案范围，且两上诉人与涉案被征收的房屋及其他地上附着物无法律上的利害关系，故不具备本案原告主体资格，故请求二审法院驳回两上诉人的上诉请求，维持一审裁定。 被上诉人市政府辩称，其征收杨保德与徐宜霞、刘成章房屋的行为程序合法、事实清楚，生效的民事调解书已明确了养殖场已转让给了杨保德，两上诉人与涉案房产及地上附着物无利害关系，一审裁定驳回两上诉人的起诉正确，请求二审驳回两上诉人的上诉请求，维持一审裁定。 第三人杨保德陈述意见称，两上诉人的上诉请求不能成立，请求予以驳回。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。另查明，市征收办与杨保德签订的《阿勒泰市房屋征收补偿安置协议》中的补偿范围及对象为东风路7区XX栋（阿市房0003XXXX号）房产及养殖场内的其他地上附着物。上述事实有《转让养殖场协议》、市征收办与杨保德签订的《阿勒泰市房屋征收补偿安置协议》、（2014）阿中民二终字第85号民事调解书在卷佐证。 本院认为，本案的争议焦点为：一、上诉人徐宜霞、刘成章的起诉是否属于行政案件受案范围；二、上诉人徐宜霞、刘成章是否具有本案原告主体资格，即两人与被上诉人市征收办、第三人杨保德签订的《阿勒泰市房屋征收补偿安置协议》之间有无法律上的利害关系。 《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权按照本法向人民法院提起诉讼。”原告的起诉应当属于人民法院行政案件的受案范围，原告必须与被诉的行政行为之间具有法律上的利害关系，才能有权向人民法院提起诉讼。首先，关于受案范围的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；……”因行政协议的签订及其效力问题通常是审查行政协议履行争议的前提，故行政协议的效力争议属于行政诉讼受案范围。本案中，徐宜霞、刘成章要求确认市征收办、第三人杨保德签订的《阿勒泰市房屋征收补偿安置协议》无效属于行政案件的受案范围，一审法院认定两人的起诉不属于行政案件受案范围属适用法律不当，本院予以纠正。其次，关于原告主体资格问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”该利害关系是指公民、法人或者其他组织的合法权益受到行政行为法律上的实质影响，因此存在合法权益是原告提起行政诉讼的前提，具体到本案中，即需审查徐宜霞、刘成章对于被上诉人市征收办、第三人杨保德签订的《阿勒泰市房屋征收补偿安置协议》中所包含的补偿对象和范围是否享有实体权利。根据查明的事实，刘成章与杨保德签订了《转让养殖场协议书》，约定刘成章将个人养殖场转让给杨保德，后双方对协议的履行及效力产生争议，通过诉讼徐宜霞、刘成章与杨保德对于养殖场转让事宜达成调解，一审法院作出（2014）阿中民二终字第85号民事调解书对此予以了确认，该调解书系对徐宜霞、刘成章与杨保德之间就养殖场转让协议如何履行的确认，根据该调解书的内容，杨保德取得了东风路7区XX栋（阿市房0003XXXX号）房产的所有权，徐宜霞取得了东风路7区XXX栋（阿市房0003XXXX号）房产的所有权，对此双方均无争议。但对于养殖场内的地上附着物归属问题调解书并未作出明确确认，故徐宜霞、刘成章对该部分是否享有权利，需进入实体审理予以查实，一审法院径行驳回两上诉人的起诉不当，本院予以纠正。 综上，上诉人徐宜霞、刘成章的上诉请求成立，本院予以支持，一审裁定适用法律不当，本院予以纠正。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条之规定，裁定如下： 一、撤销阿勒泰地区中级人民法院（2018）新43行初5号行政裁定； 二、本案指令阿勒泰地区中级人民法院继续审理。 二审案件受理费50元免于收取，退还上诉人徐宜霞、刘成章。 审判长 李  霞 审判员 古力给那 审判员 田 金 华 二〇二〇年六月四日 书记员 肖 楚 男