江苏省徐州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）苏03行终514号 上诉人(原审原告)徐以祥，男，1959年1月24日生，汉族，住江苏省徐州市九里区。 委托代理人陈海峰，北京万典律师事务所律师。 委托代理人王玲，北京万典律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）沛县龙固镇人民政府，住所地江苏省沛县龙固镇。 法定代表人阎垒武，该镇镇长。 出庭应诉负责人赵健，该镇副镇长。 委托代理人刘洋，该镇司法所工作人员。 上诉人徐以祥因与被上诉人沛县龙固镇人民政府（以下简称龙固镇政府）拆迁安置补偿一案，不服徐州铁路运输法院(2019)苏8601行初128号行政裁定，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭进行了审理。上诉人徐以祥的委托代理人陈海峰，被上诉人龙固镇政府出庭应诉负责人赵健及委托代理人刘洋到庭参加法庭调查。本案现已审理终结。 原审法院查明，2015年5月，中国矿业大学开采损害及防护研究所出具《房屋开采损害技术鉴定报告》,显示沛县龙固镇三里居委会前三里庙村房屋均受三河尖煤矿开采影响，绝大多数出现不同程度损坏，许多房屋破坏程度达到Ⅲ-Ⅳ级，与2013年鉴定时相比破坏程度加重。“苏国土资规发[2009]2号”《关于调整采煤塌陷地征迁补偿标准的意见》第四条规定：“因采煤塌陷危及村庄的，煤矿企业应当及时提供补助资金，由当地政府安排村庄新址用地，做好村庄搬迁工作。”徐以祥所在的前三里村，因三河尖煤矿开采造成村庄沉陷、房屋开裂，道路、供水、沼气池等基础设施严重破坏，村民一直领取矿方支付的房屋开裂补偿款，龙固镇政府及三里居委会共同与矿方交涉后，对前三里村进行搬迁。 2016年1月12日，三里居委会出台《龙固镇三里居前三里村庄搬迁拆房实施方案》，并在居委会公示栏张贴。该方案载明“经广泛征求和听取广大党员、群众代表意见，并分别召开居民小组搬迁工作恳谈会，结合本地实际情况，制定本方案。”该方案明确了拆迁范围、补偿安置对象及条件、补偿办法和标准、搬迁期限、奖励措施。该方案确定的补偿安置标准主要依据“苏国土资规发[2009]2号”《关于调整采煤塌陷地征迁补偿标准的意见》规定的补偿标准;被拆迁人口的核查,依据“徐矿乡办[2005]1号”《关于加强煤矿征迁工作中人口核查和征迁资金管理的意见》的相关规定。当日，三里居委会召开搬迁动员会，并向村民宣讲上述两份文件。2017年1月16日，徐以祥与三里居委会签订《搬迁用地补偿协议》并按协议领取宅基地补偿款、房屋补偿款、临时安置过渡费共计36155元。安置房尚在建设中。徐以祥认为，涉案搬迁补偿安置标准较低、人口核查方式不合法，侵害了其利益，遂诉讼至法院。诉请：1、判决确认龙固镇政府在组织实施三河尖煤矿塌陷区村庄搬迁过程中的人口核查和安置补偿行为违法；2、对“苏国土资规发[2009]2号”《关于调整采煤塌陷地征迁补偿标准的意见》第四条、“徐矿乡办[2005]1号”《关于加强煤矿征迁工作中人口核查和征迁资金管理的意见》第一条第四项进行合法性审查。 原审法院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项规定，提起行政诉讼应当属于人民法院受案范围。涉案村庄搬迁中的人口核查系由当地公安机关、龙固镇政府及三里居委会、三河尖煤矿三方共同组成核查小组，确定村庄搬迁人口的过程性行为，不具有单独的可诉性，不属于行政诉讼受案范围。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项规定，提起行政诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。徐以祥提起诉讼，应证明龙固镇政府作出了被诉的补偿安置行为。根据庭审及举证情况，徐以祥主要是认为龙固镇政府确定的补偿安置标准较低。但确定搬迁补偿安置标准的《龙固镇三里居前三里村庄搬迁拆房实施方案》系三里居委会征求和听取群众意见后自行制作并公示，被拆迁村民亦是与三里居委会签订补偿协议、领取补偿款。此外，该项搬迁工作尚未开展到上房安置环节，安置行为尚未实际发生。龙固镇政府既未制定相关补偿安置方案，亦未作出补偿安置决定，与徐以祥所诉的补偿安置行为不具备直接关联性，故龙固镇政府作为本案诉讼主体不适格，徐以祥要求确认其补偿安置行为违法，缺乏事实依据，不符合提起行政诉讼的条件。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定：行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。本案中，徐以祥自2016年1月12日就已经知道涉案搬迁工作的人口核查方式、安置补偿标准及文件依据，2017年1月16日与三里居委会签订《搬迁用地补偿协议》并按协议领取补偿款，至2019年1月4日提起本案行政诉讼，已超过一年的法定起诉期限，其亦未提供证据证明有超过法定起诉期限的正当理由，故其起诉依法亦应予以驳回。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项、第四项，《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款、第六十九条第一款第一项、第二项之规定，裁定：驳回徐以祥的起诉。 上诉人徐以祥上诉称，原审法院认定事实不清，适用法律错误。一、首先应当明确，本案的被上诉人龙固镇政府在整个采煤塌陷区村庄搬迁过程中，始终处于主导地位。其一，所谓的“村庄搬迁拆房实施方案”，并非是由三里居委会在充分征求民意的基础上所制定，恰恰是被上诉人全程参与了方案的制定（有被上诉人分管负责人在场），并且对最终方案的形成起到了决定性的作用。其二，村民签署的选房协议，最终也需要被上诉人的审核认定，这等同于批准行为，否则协议不生效。其三，村民搬迁后的安置工程项目，亦由被上诉人以建设单位名义提出立项申请。综合以上事实，可以看出，被上诉人在本次搬迁过程中并非置身事外，反而是主导本次搬迁。此外，从被上诉人在原审中提供的答辩状也可以看出，是其同三里居委会共同实施的搬迁行为。被上诉人应对整个搬迁行为负责，这其中当然包括上诉人提出的补偿安置行为。因此，被上诉人是本案适格被告。“人口核查”问题是整个村庄搬迁过程中至关重要的环节，确切的讲属于补偿安置的重要组成部分。基于此，上诉人认为，有关人口核查事项就不应仅仅理解为所谓过程性行政行为，人口核查正确与否直接关系到上诉人是否得到公平公正的补偿与安置，且本案中的人口核查已经侵害了上诉人合法权益，上诉人可以就其提出诉讼。二、关于起诉期限问题。根据被上诉人提供的有关证据，尚不足以推定上诉人已在2016年1月12日就获知了有关补偿标准、人口核查方式等。上诉人也并未实际参加有关讨论会议。而且，上诉人目前仍然未签订补偿安置协议亦未领取相应补偿款，补偿与安置问题尚在持续进行中，应依法适用《中华人民共和国行政诉讼法》有关涉及不动产最长二十年起诉期限的规定。此外，上诉人曾于2018年7月中旬，收到有关部门拒绝依法补偿的回复，即使计算起诉期限也应从上述期限起算，上诉人在2018年11月底提出诉讼，并未超过法定起诉期限。特提起上诉，请求撤销一审(2019)苏8601行初128号行政裁定，指令原审法院继续审理本案。 被上诉人龙固镇政府答辩称，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确。请求二审法院驳回上诉，维持一审裁定。 双方当事人在一审期间提交的证据均已随案移送本院。二审中，双方当事人均未提交新证据。 本院二审查明的事实与一审认定事实一致。 本院认为,《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查（不含规章）。从该条规定看，请求审查规范性文件的前提是有可诉的行政行为存在。本案中，上诉人徐以祥一审诉讼请求为：1、判决确认龙固镇政府在组织实施三河尖煤矿塌陷区村庄搬迁过程中的人口核查和安置补偿行为违法；2、对“苏国土资规发[2009]2号”《关于调整采煤塌陷地征迁补偿标准的意见》第四条、“徐矿乡办[2005]1号”《关于加强煤矿征迁工作中人口核查和征迁资金管理的意见》第一条第四项进行合法性审查。但从证据看，涉案人口核查系由当地公安机关、龙固镇政府及三里居委会、三河尖煤矿三方共同组成核查小组所完成，上诉人亦是与三里居委会签订补偿协议、领取补偿款。上诉人上诉称其目前仍然未签订补偿安置协议亦未领取相应补偿款，与事实不符。本案中，并没有证据证明被上诉人龙固镇政府实施了直接影响上诉人权利义务的可诉的行政行为。上诉人对被上诉人提起诉讼无事实依据，此情形下尚不涉及起诉期限的审查。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项、第（四）项规定，提起诉讼应当符合有事实根据及属于人民法院受案范围等条件。鉴于本案上诉人起诉不符合提起诉讼的法定条件，一审法院裁定驳回上诉人的起诉，并无不当。综上，原审法院裁定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。上诉人的上诉主张，无事实及法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 梁艳华 审 判 员 房 涛 审 判 员 陈玉浩 二〇二〇年六月一日 法官助理 石 雪 书 记 员 仇慧芳