宁夏回族自治区中宁县人民法院行政裁定书（2017）宁0521行初3号原告马美花，女，生于1955年5月16日，回族，不识字，农民，住宁夏回族自治区中宁县。原告贺吉才，男，生于1952年9月10日，回族，小学文化，退休职工，住宁夏回族自治区中宁县。系原告马美花丈夫。二原告共同委托代理人陈国宝，宁夏中宝律师事务所律师。代理权限为特别授权。被告中宁县喊叫水乡人民政府，住所地：宁夏回族自治区中宁县喊叫水乡。法定代表人严学武，乡长。委托代理人王新慧，宁夏丰安律师事务所律师。代理权限为特别授权。第三人贺吉有，男，生于1942年6月29日，回族，不识字，农民，住宁夏回族自治区中宁县。委托代理人贺金明，男。系第三人贺吉有儿子。代理权限为特别授权。原告马美花、贺吉才请求撤销被告中宁县喊叫水乡人民政府作出的信访事项答复意见一案，本院于2017年1月19日受理，因贺吉有与本案有法律上的利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。本院于2017年2月21日组织原、被告、第三人进行了证据交换，并送达了证据清单副本。本院依法组成合议庭于2017年3月23日公开开庭审理了本案。原告马美花、贺吉才及其委托代理人陈国宝、被告中宁县喊叫水乡人民政府法定代表人严学武及其委托代理人王新慧、第三人贺吉有的委托代理人贺金明到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告马美花、贺吉才诉称：二原告系夫妻关系，原告马美花原系同心县某乡某村村民。2003年底，宁夏区人民政府决定将同心县某乡划归中宁县管辖。2015年11月，贺吉有将本案二原告诉至中宁县人民法院喊叫水法庭，要求返还承包地7亩，中宁县人民法院经开庭审理，作出（2015）中宁民初字第2395号民事裁定书裁定驳回贺吉有的起诉，贺吉有不服提起上诉，中卫市中级人民法院驳回贺吉有的上诉，维持原裁定。后贺吉有就7亩土地的使用权向中宁县有关部门进行信访，被告于2016年10月18日邀请中宁县法制办组织乡纪委、司法所、土地所、村镇规划办等部门举行信访听证会，并作出《关于贺吉才、贺吉有土地纠纷信访事项答复意见书》，确定贺吉有对信访的7亩土地享有承包经营权。原告认为，被告作出的《关于贺吉才、贺吉有土地纠纷信访事项答复意见书》具有行政确权性质，属于可诉具体行政行为，且该答复意见书依据的事实不清、证据不足，损害了原告的合法权益。现要求：1.撤销被告2016年12月14日作出的《关于贺吉才、贺吉有土地纠纷信访事项答复意见书》；2.案件受理费由被告承担。原告向法庭提交了下列证据材料：一、《关于贺吉才、贺吉有土地纠纷信访事项答复意见书》及送达回证各一份，拟证实被告在无事实、无法律依据的前提下违法确认第三人对涉案7亩土地承包合同有效，并裁定7亩土地承包经营权归第三人的事实；二、中宁县人民法院（2015）中宁民初字第2395号民事裁定书、中卫市中级人民法院（2016）宁05民终367号民事裁定书各一份，拟证实第三人贺吉有以排除妨害纠纷起诉本案原告，一审法院裁定驳回贺吉有的起诉，并对双方提交证据的效力均无确认。第三人贺吉有上诉后，二审法院对第三人贺吉有提供的证据均不予确认，并对土地有偿承包合同书及后附登记册内容共同组成一份完整证据的事实予以确认，该承包合同期限为五年，二审法院对于第三人贺吉有一二审中均认可涉案的7亩土地一直由本案二原告耕种的事实。被告中宁县喊叫水乡人民政府辩称，原告的起诉不能成立，应依法驳回原告的起诉。理由如下：第一、被告针对贺吉才、贺吉有的承包经营权纠纷，进行了信访事项的调解处理及听证。根据调解及听证情况，作出了信访事项答复意见书，该意见书是对当事人之间的民事纠纷进行的处理性质的答复意见，属于信访答复，并不是行政确权，不具有行政性质。第二、贺吉有和贺吉才的承包经营权纠纷属于民事纠纷，根据《农村土地承包法》第二十二条和二十三条的规定，承包经营权的取得自承包合同成立之日起生效，承包经营权证书也是由县级以上人民政府所发，乡镇政府无权确认承包经营权，所以信访事项答复意见书只是对涉及民事纠纷的信访事项所作出的答复意见，不具有行政强制性和可诉性。第三、本案中贺吉有持有合法签订的承包经营合同，其承包经营权是确定的，贺吉有向人民法院起诉，请求排除妨碍、停止侵权，保护承包经营权，人民法院应该作为侵权民事案件受理，而不应裁定不予受理。作为地方人民政府，根据信访处理相关规定只能进行调解，并作出民事性质的处理意见，该信访答复意见书是在这种情况下作出的。关于信访答复意见书中的文字表述问题，其中谈到"承包有效，故裁定本案涉及的7亩地贺吉有具有承包经营权"是对贺吉有民事权益的认可，不是行政确认，但适用裁定二字用词不当。第四、信访答复意见书中所述自收到本答复意见书之日起三十日之内向人民法院提起诉讼属于用词不当。被告向本院提交如下证据材料和依据：一、同心县某乡村土地有偿承包合同书两份，拟证实争议的7亩承包地（吉某门口6.3亩，涝坝0.7亩）包括在贺吉有和某村委会签订的承包合同中，而贺吉才与某村签订的承包合同中没有争议的7亩土地的事实。二、承包合同登记册、承包耕地花名册各一份，拟证实争议的7亩承包地（吉某门口6.3亩，涝坝0.7亩）包括在贺吉有和某村委会签订的承包合同中，而贺吉才与某村签订的承包合同中没有争议的7亩土地的事实。三、农村住户调查表3页，拟证实贺吉有及相关当事人的户籍情况的事实。四、证明四份，拟证实某村委会调整土地，将涉案7亩土地发包给贺吉有，贺吉有享有合法土地承包经营权的事实。五、调查笔录一份，拟证实某村委会根据农村土地政策调整发包土地，将因农转非收回的土地重新发包的事实。六、收款收据一份，拟证实贺吉有交纳土地承包费的事实。七、关于贺吉才、贺吉有土地纠纷调查情况的说明一份，拟证实被告作出答复意见书的经过的事实。被告提供的法律依据是《农村土地承包法》第二十条、二十二条、二十三条，《信访条例》及相关规定。第三人贺吉有述称，1991年，村委会将贺吉才家因婚嫁、搬迁及转为居民户（农转非5人）的土地回收，并对土地进行了丈量，后调给第三人贺吉有七亩、贺某甲十四亩。当时，村上调整了32户，调出228人。调给贺某甲的十四亩土地，贺某甲一直耕种。调给贺吉有的土地，因贺吉才的哥哥贺某乙无土地而要求耕种，贺吉有与贺某乙口头约定耕种到2002年。2008年，原告贺吉才退休后，因土地升值，其侵占了该土地。双方为该土地多次打架、骂架，后起诉到法院。再则，被告在处理此事和开听证会时，第三人出具了村委会发包的土地承包合同及证明，证实村委会认可及承包合同有效。第三人向法庭提交证明一份，拟证实某村自1991年土地调整以后，全村合同没有更换，至今仍然有效的事实。经证据交换、庭审质证，本院对以下证据作如下确认:原告提交的二组证据，被告、第三人对证据一的真实性、合法性、关联性无异议，但对其证明目的持有异议，认为被告作出的信访事项答复意见书是对贺吉有7亩土地承包经营权的民事处理意见并非行政确认，不具有行政强制力和行政可诉性；对证据二的真实性无异议，对其合法性持有异议，认为贺吉有和贺吉才的承包经营权纠纷应属于民事案件受理范围，两份裁定书没有对双方的民事争议作出实体处理，所以不能证明贺吉才拥有7亩承包地的承包经营权，《农村土地承包法》第二十条规定，农村承包地的经营期是三十年不变，贺吉有7亩土地的经营权是清楚的。经审核，该二组证据均具有证据的真实性、合法性、关联性，予以确认。被告提交的七组证据，原告对证据一、二的真实性、合法性、关联性及证明目的均持有异议，认为证据一、二系一份完整的证据，被告有意将二者分离，该二份证据证实土地承包期限为五年，自1991年12月5日至1996年12月4日，现履行期限届满，已不具有法律效力，该组证据无法达到被告的证明目的；对证据三、五、六、七的真实性、合法性、关联性不予认可，认为被告未提供原件，证据七无调查时间、主体，也无落款，不能作为证据使用；对证据四持有异议，认为其表现形式不合法，属证人证言类证据。第三人对被告提交的证据均无异议。经审核，被告提交的证据一、二具有证据的真实性、合法性、关联性，予以确认；证据三与证据一、二相印证，予以确认；证据四中中宁县某乡某村村委会两份证明与证据一、二相印证，予以确认，该组证据中的其他两份证明系证人证言，而证人未出庭作证，对其效力不予确认；证据五、六与证据一、二及证据四中村委会的证明相印证，予以确认；证据七系调查情况说明，不符合证据的形式要件，不予确认。第三人提交的证据，原告对其真实性、合法性、关联性及证明目的均持有异议，认为该证据系证人证言，且证人与第三人之间存在亲属关系。被告对该证据无异议。经审核，该证据系证人证言，而证人未出庭作证，对其效力不予确认。经审理查明，二原告系夫妻关系。原告马美花与第三人贺吉有原系同心县某乡某村村民，第一轮土地承包时，均以家庭承包方式承包村集体土地。1991年12月5日，某村委会根据村民各家人口变动情况对土地进行了调整，将马美花家的靠吉某门口的6.3亩土地、涝坝0.7亩土地调整给贺吉有，并就调整后的土地签订了土地有偿承包合同书。2004年，某乡划归中宁县管辖。因该土地两家发生纠纷，贺吉有于2015年11月将二原告诉至本院，要求对上述7亩土地排除妨害，本院作出（2015）中宁民初字第2395号民事裁定书裁定驳回贺吉有的起诉，贺吉有不服提起上诉，中卫市中级人民法院驳回上诉，维持原裁定。贺吉有就该7亩土地的使用权向中宁县有关部门进行信访，后被告邀请中宁县法制办组织乡纪委、司法所、土地所等部门进行信访听证会，并于2016年12月14日作出《关于贺吉才、贺吉有土地纠纷信访事项答复意见书》，内容为：1991年12月5日贺吉才与某村委会签订的土地承包合同中，没有本案纠纷地，贺吉有与某村委会签订的土地承包合同中有本案纠纷地（吉某门口6.3亩，涝坝0.7亩）的承包经营权；根据贺吉有提供的前任村支部书记贺某丙签字证明，贺吉才收回的吉某门口6.3亩（东靠贺某丁、南靠大拜，西靠贺某戊、北靠大拜）调给贺吉有，涝坝0.7亩（东靠马某甲、南靠路、西靠大贺某己、北靠贺某庚）调给贺吉有。现任村支部书记贺某辛，村主任贺某壬，会计贺某癸共同签字认可上一届村委的调整决定。综上情况，贺吉有对本案涉及的7亩土地的承包权承包程序符合规定，承包有效，故裁定本案涉及的7亩土地贺吉有具有承包经营权。被告将该意见书送达贺吉才、贺吉有。本院认为，最高人民法院（2005）行立他字第4号《关于不服信访工作机构依据〈信访条例〉处理信访事项的行为提起行政诉讼人民法院是否受理的复函》规定：一、信访工作机构是各级人民政府或政府工作部门授权负责信访工作的专门机构，其依据《信访条例》作出的登记、受理、...指导信访事项等行为，对信访人不具有强制力，对信访人的实体权利义务不产生实质影响。信访人对信访工作机构依据《信访条例》处理信访事项的行为或者不履行《信访条例》规定的职责不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理；二、对信访事项有权处理的行政机关依据《信访条例》作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定，信访人不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。本案中，某村委会于1991年12月5日将原马美花承包的靠吉某门口的6.3亩土地、涝坝0.7亩土地调整给贺吉有，并就调整后的土地签订了承包合同。后两家因该土地发生纠纷，贺吉有就该7亩土地的使用权向有关部门信访，被告举行信访听证会，并作出《关于贺吉才、贺吉有土地纠纷信访事项答复意见书》，该事实原告亦认可，被告作出的答复意见书属于《信访条例》所规定的信访事项，符合上述人民法院不予受理的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第十项，《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一款的规定，裁定如下：驳回原告马美花、贺吉才的起诉。案件受理费50元，由原告马美花、贺吉才负担。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于中卫市中级人民法院。审判长 邸长英审判员 王艳荣人民陪审员 孙冬梅二〇一七年六月五日书记员 王燕