安徽省高级人民法院行 政 判 决 书（2017）皖行终239号上诉人（一审原告）高传柱，男，1953年8月2日出生，汉族，住安徽省霍邱县。委托代理人方茂宏，北京大成（合肥）律师事务所律师。被上诉人（一审被告）霍邱县人民政府，住所地安徽省霍邱县城关镇政府大院。法定代表人段贤柱，该县县长。委托代理人刘健，霍邱县水产局局长。委托代理人王贤德，安徽兴隆律师事务所律师。上诉人高传柱因诉霍邱县人民政府水域滩涂养殖证行政注销一案，不服安徽省六安市中级人民法院（2016）皖15行初86号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2017年6月6日公开开庭审理了本案。上诉人高传柱及其委托代理人方茂宏，被上诉人霍邱县人民政府副县长李跃及委托代理人刘健、王贤德到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院审理查明，2010年6月18日，霍邱县东西湖开发总公司（甲方）与高传柱（乙方）就城西湖水面养殖的承包经营签订《城西湖水面养殖承包合同》，约定承包区域四至边界为东至中干河堤埂、西至32区和27区东埂、南至滚水坝、北至新隔堤，承包期限从2010年3月1日至2012年3月1日止，一个承包期的承包费为150万元；双方还对相关权利义务进行了约定，其中约定乙方应在承包期满前3个月向甲方提出是否续包，甲方若仍能取得东西湖开发公司授权管理，可与乙方协商，如期满前45天达不成协议续包，甲方及东西湖开发公司无需承担乙方任何经济损失，且乙方不得干涉甲方或东西湖开发公司另行发包；因法律、政策性原因，须改变城西湖水面承包方式，甲方应及时通知乙方，乙方必须服从大局，有关问题双方协商解决，不视为违约。在该合同尾部，高传安作为甲方法定代表人签字、霍邱县东西湖开发总公司未加盖印章，高传柱、高传福等七人作为乙方代表人签字确认。高传柱与霍邱县人民政府当庭确认高传柱交纳承包费至2016年初。2011年11月30日，霍邱县人民政府向高传柱颁发了皖霍邱县府（淡）养证（2011）第00002号水域滩涂养殖证，证载水域滩涂属于国家所有的淡水水域滩涂，核准水域滩涂养殖权期限自2011年11月30日至2021年5月30日，水域滩涂地理坐标及四至范围为东至城西湖中干河、西至城西湖27、33区、南至城西湖中干河、北至军民隔堤、21区。双方当事人当庭确认涉案养殖证所载的水域滩涂四至边界均在《城西湖水面养殖承包合同》所载四至边界的范围内。2016年4月27日，霍邱县城西湖乡人民政府向霍邱县水产局发出《关于注销城西湖大水面相关水域滩涂养殖证的函》，载明：未从城西湖乡取得城西湖大水面承包经营权的单位或个人，都没有在城西湖大水面养殖的权利，部分单位及个人未取得承包经营权，或与承包经营权时限不一致的所有从贵局取得的水域滩涂养殖证，请贵局依法收回、注销。2016年5月4日，霍邱县东西湖开发总公司向霍邱县水产局报送《关于注销皖霍邱县（淡）养证（2011）第00002号水域滩涂养殖证的报告》，该报告载明：皖霍邱县（淡）养证（2011）第00002号水域滩涂养殖证权利期限自2011年11月30日至2021年5月30日，该证涉及水域为城西湖乡委托霍邱县东西湖开发总公司管理的国有水域滩涂，该公司于2014年2月1日至2016年1月30日将该国有水域滩涂又委托高传安从事水产养殖的承包经营管理。合同约定2016年1月31日到期视为委托管理权限自动终止。据此，高传柱养殖证证载水域滩涂的养殖权从2014年2月1日起即没有权利基础，故报请注销。2016年1月19日，霍邱县城西湖乡党委政府办公室发出通知：为加强湖区管理，原承包合同2016年1月31日到期，届时，该乡对承包区予以收回，请尽快做好湖面扫尾工作以便移交。2016年7月9日，霍邱县水产局书面通知高传柱于7月13日前将新的承包合同及养殖证原件提交该局，如不能按时递交新的承包合同，将报请登记机关依法注销该养殖证；7月13日，该局报请霍邱县人民政府注销涉案养殖证；7月15日，霍邱县人民政府批复同意注销。另查明，霍邱县东西湖开发总公司为集体所有制企业，出资人为霍邱县城西湖乡人民政府。2016年初，该公司发布《城西湖水产养殖入股须知》，主要载明自2016年2月1日城西湖大水面收归东西湖开发公司经营管理，城西湖乡专业渔民可在规定时间内申请入股。一审法院认为，《中华人民共和国渔业法》第十一条规定，单位和个人使用国家规划确定用于养殖业的全民所有的水域、滩涂的，使用者应当向县级以上地方人民政府渔业行政主管部门提出申请，由本级人民政府核发养殖证，许可其使用该水域、滩涂从事养殖生产。集体所有的或者全民所有由农业集体经济组织使用的水域、滩涂，可以由个人或者集体承包，从事养殖生产。本案中，双方当事人对涉案水域滩涂所有权属于国有，均无异议。从双方所举证来看，涉案水域滩涂由城西湖乡政府指定霍邱县东西湖开发总公司这一集体所有制企业进行经营使用，高传柱亦当庭确认每两年交纳一次承包费，故高传柱取得的涉案养殖证是用于确认水域滩涂养殖承包经营权。双方均当庭确认水面的经营模式已经发生变化，高传柱自2016年初未再缴纳承包费，其承包合同亦实际未能续签。且霍邱县水产局通知高传柱提交新的承包合同时，高传柱也未能提交，庭审中高传柱也未能提交相关承包合同或目前仍然承包涉案水域滩涂的事实证据，故霍邱县人民政府据此认定其承包经营权因此而灭失，进而根据《水域滩涂养殖发证登记办法》第十六条之规定，注销高传柱的养殖证，并进行了公告，符合客观实际，亦履行了相关程序，并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告高传柱的诉讼请求。高传柱上诉称，原审法院认定事实和适用法律均存在错误。1、养殖权是物权的范畴，被上诉人不得随意撤销或收回。涉案养殖证明确载明养殖权期限为2011年11月30日至2021年5月30日，被上诉人于2016年7月15日注销养殖证违法。2、根据《水域滩涂养殖发证登记办法》第五条的规定，全民所有水域的养殖证登记办理不需要承包经营合同。争议水域属于全民所有，且上诉人系当地以该水域养殖作为主要生活来源的渔民，可直接申领养殖证。3、《城西湖水面养殖承包合同》的期限不影响养殖证的存续。根据《水域滩涂养殖发证登记办法》第十条的规定，只有在水域属于集体所有或全民所有由集体使用的情况下，才需要承包经营合同。没有证据显示城西湖乡人民政府或霍邱县东西湖开发总公司属于使用方，即使根据被上诉人提供的证据，充其量也只是受托方。4、经营模式的变化不构成对养殖证的注销。没有法律规定，经营模式的变化是收回和注销养殖证的法定情形。所谓经营模式的变化也只是城西湖乡人民政府决定将争议水域交由其他第三方经营，对此上诉人认为系违法并一直持有异议。综上，请求：撤销一审判决并依法改判；撤销被诉注销养殖证行为；判令一、二审诉讼费由被上诉人承担。霍邱县人民政府答辩称，原审法院认定事实清楚，适用法律正确。1、上诉人自2016年初未再缴纳承包费，其承包合同亦实际未能续签，故涉案养殖证载明的养殖权灭失，并非被上诉人随意撤销或收回。2、《水域滩涂养殖发证登记办法》没有规定全民所有的水域养殖证登记办理不需要承包经营合同。养殖证是以养殖权为基础的，要确定养殖权最基本的是承包经营合同或承包水域滩涂的事实证据。在原审庭审中，上诉人既没提供承包合同，又没举出仍然承包涉案水域的事实证据，养殖权的灭失是其养殖证被注销的根本原因。3、被上诉人并没否定上诉人于2011年11月30日取得养殖证的合法性，但2016年由于出现了法定事由即养殖权的灭失，故被上诉人注销涉案养殖证具有合法性。4、养殖证核实的养殖权期限超出实际依法取得的养殖权限是无效的养殖权，上诉人称承包合同的期限不影响养殖证的存续缺乏根据。5、城西湖水面养殖牵涉到广大渔民民生问题，城西湖乡党委、政府调整政策，让渔民入股参与管理，此种经营模式的改变具有合法性、合理性。且涉案养殖证被注销不是因为经营模式的变化，而是养殖权的灭失。综上，请求二审法院驳回上诉人的上诉请求。霍邱县人民政府向一审法院提供了以下证据、依据：1、法人身份证明，证明被告的主体资格情况；2、城西湖水面养殖承包合同，证明原告的养殖证因承包期满丧失养殖权而无效，被告让渔民入股参与管理的承包政策调整并非属于违约行为；3、城西湖乡人民政府《关于注销城西湖大水面相关水域滩涂养殖证的函》，证明原告的养殖证因丧失养殖权而无效，被告注销养殖证的行为符合实体、程序法律规定；4、霍邱县东西湖开发总公司企业信息，证明该公司是依法管理城西湖水域的合法组织，所作出的行为具有法律效力；5、霍邱县东西湖开发总公司《关于注销皖霍邱县（淡）养证（2011）第00002号水域滩涂养殖证的报告》，证明原告的养殖证因丧失养殖权而无效，被告注销养殖证的行为符合实体、程序法律规定；6、城西湖乡党委政府办公室于2016年1月19日发出的《通知》，证明城西湖乡人民政府行政行为的程序合法；7、调查记录、照片，证明霍邱县水产局行政行为程序合法，被告对城西湖水域养殖权政策调查合理；8、霍邱县水产局关于注销养殖证的请示，证明霍邱县水产局行政行为程序合法；9、霍邱县人民政府《关于注销皖霍邱县（淡）养证（2011）第00002号水域滩涂养殖证的批复》，证明被告的行政行为合法；10、霍邱县水产局公告、通知，证明被告注销行为程序合法；11、信访简报及入股须知，证明被告调整城西湖水域养殖权的政策合法、合理；12、《养殖证发放管理办法》、《水域滩涂养殖发证登记办法》，证明被告注销行为合法。高传柱向一审法院提供了以下证据：1、高传柱的身份证复印件，证明原告身份情况；2、水域滩涂养殖证颁发前的公示和皖霍邱县府（淡）养证（2011）第00002号水域滩涂养殖证，证明涉案水域滩涂是国有水域滩涂，养殖期限是十年；3、霍邱县水产局于2016年7月15日向原告发出的《通知》，证明被告违法注销原告养殖证的事实。上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定。对一审法院认定的案件事实，本院予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国渔业法》第十一条的规定，对于不同权属情况的水域滩涂，其所涉养殖证的性质并不相同，即对使用全民所有水域滩涂的单位和个人颁发的养殖证，是用于确认水域滩涂使用权；对使用集体所有或全民所有由农业集体经济组织使用的水域滩涂的个人或集体颁发的养殖证，是用于确认水域滩涂承包经营权。《水域滩涂养殖发证登记办法》亦对国有水域滩涂和集体所有或国家所有由集体使用水域滩涂的发证登记分别进行规定，其中，在办理集体所有或国家所有由集体使用水域滩涂的发证登记时，需以生效的承包合同为基础要件。故确认水域滩涂的权属是认定相应登记合法性的前提和关键。对于涉案水域属于国家所有的事实，双方当事人均无异议，双方的分歧在于是否属于由集体使用。从本案情况来看，涉案水域由霍邱县人民政府委托城西湖乡管理，城西湖乡人民政府出资成立了霍邱县东西湖开发总公司进行实际经营管理。事实上，高传柱也是与霍邱县东西湖开发总公司签订承包合同并向其缴纳承包费，霍邱县人民政府对此亦予以认可，故应认定涉案水域属于国家所有由集体使用。在此情况下，案涉养殖证是对水域滩涂承包经营权的确认，生效的承包合同是颁发养殖证的基础。本案中，高传柱自2016年初后未再缴纳承包费，也未续签承包合同，故其所取得养殖证的基础已经不再具备，霍邱县人民政府决定注销涉案养殖证并无不当。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。上诉人高传柱的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人高传柱负担。本判决为终审判决。审 判 长 张志强审 判 员 朱达远审 判 员 姜 明二〇一七年六月二十六日法官助理 张高英书 记 员 潘玉丹附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……