海南省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2017）琼行终147号 上诉人（原审原告）高冬艾，女，1965年12月18日出生，汉族，住海口市美兰区大英路**省。 委托代理人陶朦朦，北京京平律师事务所律师。 委托代理人魏巍，北京京平律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）海口市琼山区人民政府，住所地海南省海口市琼山区建国路**。 法定代表人陈昊旻，区长。 委托代理人肖拥群，海南威盾律师事务所律师。 委托代理人陈俊洁，海口市琼山区人民政府法制办公室主任。 上诉人高冬艾因其诉被上诉人海口市琼山区人民政府（以下简称琼山区政府）房屋行政征收一案，不服海口市中级人民法院（2016）琼01行初211号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2017年4月19日在本院第三审判庭公开开庭审理了本案。上诉人高冬艾及其委托代理人魏巍，被上诉人琼山区政府副区长陈力及其委托代理人肖拥群、陈俊洁到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 本案被诉行政行为：2015年12月2日，琼山区政府作出琼山府[2015]15号《海口市琼山区人民政府关于海口市琼山区红城湖片区棚户区（城中村）改造项目房屋征收的决定》（以下简称15号征收决定），决定对红城湖片区棚户区（城中村）改造项目范围内的国有土地上房屋实施征收。征收的范围为：项目涉及的道客社区、北官社区、米铺社区和塔光农工贸区域范围内的地上建筑物、构筑物和其他附属物（具体范围以项目规划红线为准）。征收补偿安置按琼山区政府批准的《海口市琼山区红城湖片区棚户区（城中村）改造项目征收补偿方案》(以下简称《征收补偿方案》）执行。 原审查明，2015年8月18日，琼山区政府发布《关于海口市大英山片区棚户区（城中村）改造项目征收调查的通告》，对海口市大英山片区棚户区（城中村）改造项目进行前期调查摸底工作。2015年9月23日，海口市琼山区重点项目推进管理委员会（以下简称区重点委）发布《关于海口市红城湖片区棚户区（城中村）改造项目个人房屋调查结果的公示》（以下简称《公示》），对海口市大英山片区棚户区（城中村）改造项目个人房屋摸底调查结果予以公示。2015年11月9日，琼山区政府作出《关于海口市琼山区红城湖片区棚户区（城中村）改造项目违法建筑认定情况的报告》，对涉案改造项目征收范围内的违法建筑进行认定。同日，琼山区政府作出《海口市琼山区红城湖片区棚户区（城中村）改造项目无职业且无其他经济来源的人员情况》，对涉案改造项目片区内无职业且无其他经济来源的人员进行初步预测。2015年10月16日，琼山区政府发布《关于对征求意见的公告》，将《海口市红城湖片区棚户区（城中村）改造项目征收补偿方案（征求意见稿）》公开征求意见。2015年11月25日，琼山区政府办公室根据《关于印发的通知》（琼山府办[2015]130号）下发了《征收补偿方案》。2015年12月2日，琼山区政府发布15号征收决定，对涉案改造项目范围内的国有土地上房屋实施征收，并分别在2015年12月4日《海口晚报》12A版、新民网、光明网等媒体上进行公告。同时，还印发相应的宣传手册进行宣传。高冬艾不服，诉至法院，请求撤销15号征收决定，案件诉讼费由琼山区政府负担。 原审认为，琼山区政府因进行棚户区（城中村）改造，对涉案改造项目范围内的房屋进行征收，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征收与补偿条例》）第八条第（五）项"由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要"的征收情形。琼山区政府作出涉案的15号征收决定，经过前期调查摸底及公示，对涉案改造项目征收范围内的违法建筑进行认定和无职业且无其他经济来源的人员进行初步预测，将《征收补偿方案》公开征求意见，并公告征收决定等程序。因此，琼山区政府作出15号征收决定，并无不当。高冬艾主张琼山区政府作出15号征收决定对涉及群众切身利益事项未向社会征求意见，未保障高冬艾的知情权、参与权，损害了高冬艾的合法权益，缺乏事实根据，应予驳回。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回高冬艾的诉讼请求。案件受理费50元，由高冬艾负担。 上诉人高冬艾上诉称，一、琼山区政府作出被诉行政行为的主要证据不足，原审对其合法性不进行全面审查，认定事实不清。琼山区政府未举证证明以下事实：（一）15号征收决定符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划；（二）按规定在作出15号征收决定前进行社会稳定风险评估；（三）组织相关部门对《征收补偿方案》进行论证和不少于三十日的公示；（四）组织由被征收人和公众代表参加的听证会并根据听证会情况修改《征收补偿方案》；（五）15号征收决定经过政府常务会议讨论决定；（六）在房屋征收范围确定后书面通知有关部门办理新、改、扩建房屋和改变房屋用途手续的义务；（七）在15号征收决定作出前，征收补偿费用足额到位、专户存储、专款专用。原审仅审查15号征收决定是否符合公共利益、作出前是否履行调查程序、《征收补偿方案》是否公开征求意见、15号征收决定是否已公告等四个程序，未审查15号征收决定是否合法的前提和基础性要件就认定其并无不当，认定事实不清。二、原审认定事实缺乏证据支持。（一）原审认定15号征收决定符合"由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要"的征收情形缺乏证据支持。1.琼山区政府未提交相应的立项许可文件或可行性研究报告证明征地拟建设项目为旧城区改造。2.本案被征收区域不属于棚户区，不应被纳入征收范围。3.琼山区政府未举证证明其征收符合公共利益，原审予以认定没有事实根据。（二）原审认定15号征收决定经过前期调查摸底缺乏证据支持。1.琼山区政府提交的《公示》无原件核对，内容模糊不清，原审对此予以认定违背证据规则的要求。2.琼山区政府在作出15号征收决定前应就征收范围内未经登记的建筑进行审查、认定和处理，琼山区政府不认可多数被征收人与15号征收决定具有利害关系却又对其下达15号征收决定，印证了琼山区政府未履行前期调查程序的事实。（三）原审认定《征收补偿方案》实体、程序合法缺乏证据支持。1.《征收补偿方案》的制定主体应为区重点委，而非琼山区政府办公室，制定主体错误。2.《征收补偿方案》在制定中未组织有关部门进行论证、未组织听证会并将被征收人提出的意见和建议公示，制定程序违法。3.《征收补偿方案》将评估对象房屋进行拆分，确定的房屋补偿价值严重低于市场价格，补偿方式为变相的货币补偿，且未确定回迁房具体地点，内容严重违法。4.《征收补偿方案》依照《海口市房屋征收补偿安置暂行办法》（以下简称《暂行办法》）制定，但《暂行办法》与《征收与补偿条例》相冲突，《征收补偿方案》及15号征收决定适用法律错误。5.《征收补偿方案》未依法公示或进行不少于三十日的公开征求意见。综上，琼山区政府作出的15号征收决定实体错误、程序违法，原审认定事实不清，证据不足，判决结果错误，请求撤销原审判决，发回重审或查清事实后依法改判支持上诉人一审诉讼请求，案件诉讼费由琼山区政府负担。 被上诉人琼山区政府答辩称，一、原审认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确。（一）红城湖片区（城中村）改造项目是依据海口市人民政府办公厅（以下简称市政府办公厅）《关于印发我市2015年棚户区（城中村）改造计划调整方案的通知》（海府办[2015]175号）（以下简称175号通知）文件精神，按中国共产党海口市委员会（以下简称海口市委）、海口市人民政府（以下简称海口市政府）棚改任务要求启动的，由海口市房屋征收局（以下简称市征收局）与海口市发展和改革委员会统筹，通过海口市政府报送国家开发银行申请专项资金出资征收的。该方案的实施和资金的获得证明15号征收决定符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。（二）《暂行办法》是依法制定的地方政府规章，《征收补偿方案》依据《暂行办法》制定，无须再次论证和进行社会稳定风险评估。（三）征收补偿费由国家开发银行贷款提供专项资金，琼山区政府作出15号征收决定前，征收补偿费已经足额到位，专户存储，专款专用。琼山区政府没有将征收补偿费用到位情况告知被征收人和公示征收补偿资金银行专户存储凭证的法定义务。（四）琼山区政府于2015年10月16日作出《海口市红城湖片区棚户区（城中村）改造项目征收补偿方案（征求意见稿）》，注明公示期30天，又于2015年11月23日作出《关于印发的通知》（琼山府办[2015]130号），已经过了法定的公示程序和公示期限。（五）本案中只有几十户被征收户提出不同意见，并非多数被征收人认为《征收补偿方案》不符合规定，不符合应组织听证会的情形，且琼山区征收办已在相关社区对来访者进行了接待和现场解答。（六）本案不属于被征收人数量较多的情形，无须经政府常务会议讨论决定。（七）琼山区政府已多次在棚改会议上通知各部门停止办理房屋征收范围内新、改、扩建房屋和变更房屋用途的手续，该通知为内部行为，停止不当增加补偿费用的行为应以房屋征收范围确定为依据，并非以政府停止办理相关业务的通知为依据。二、高冬艾的上诉没有事实根据和法律依据。（一）本案征收项目系城中村改造，并非上诉人所主张的棚户区改造，符合法定的征收情形，原审认定征收合法正确。（二）琼山区政府及其国土资源分局已依法进行了前期调查摸底及公示，对无法真正确定的最终被征收人需司法确认。公示表格模糊系客观原因导致的，不能否认其真实性，且能够辨认出其内容系《公示》。（三）《征收补偿方案》制作主体和程序合法。《征收补偿方案》系区重点委拟定后报琼山区政府研究后制定公布的，系依据《暂行办法》制定的，主体合法，未听证也不违法。（四）《征收补偿方案》内容合法。1.《征收补偿方案》的价格评估系房地产估价机构依据市场价格进行的，评估机构海南中兴华土地房产估价有限公司具有相应的资质，各类型土地和房屋的补偿标准予以分别规定，不存在房屋补偿价值严重低于市场价格的情形。2.在补偿方式上，集中购买住房、商业用房的规定实质就是产权调换，并非上诉人所称的变相货币补偿和没有产权调换。3.《征收补偿方案》已经明确回购商品房在征收范围内就地、就近安置，法律法规并未要求明确回购房的具体地点。（五）《暂行办法》是合法有效的地方政府规章，琼山区政府依据该规章作出《征收补偿方案》，实施征收行为，适用法律正确。综上，原审判决认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，高冬艾的上诉没有事实根据和法律依据，请求驳回上诉，维持原判。 在本院审理过程中，本院依职权要求琼山区政府补充提交了如下证据：1.区重点委与王明伟签订的《海口市琼山区红城湖道客片区棚户区（城中村）改造项目征收货币化安置协议》。2.175号通知。3.《海口市房屋征收局关于红城湖片区棚改项目征收补偿安置概算的请示》（海征收[2015]17号）。4.《海口市琼山区人民政府关于重新申报的函》（琼山府函[2015]372号）。5.《海口市房屋征收局关于红城湖片区棚改项目征收补偿安置概算的批复》（海征收函[2015]33号）。6.《琼山区红城湖片区棚户区（城中村）改造项目征收补偿安置概算表》。7.《红城湖片区棚改征收工作日报表》。8.《"海口市琼山区红城湖片区棚户区（城中村）改造项目"征收范围内被征收的土地使用权、房屋（包括室内装修）、附属物专家评审意见书》（海估协审字[2015]036、036-1号）。9.《关于红城湖片区棚户区改造项目征收补偿款拨付情况的报告》及光大银行、建设银行、兴业银行的财务凭证。10.《海口市琼山区国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》。11.《海口市琼山区人民政府关于报送棚改项目风险评估报告的函》（琼山府函[2016]158号）及附件《红城湖片区棚改项目社会稳定风险评估报告》。高冬艾质证认为上述证据不属于新证据，应不予采信。本院认为，高冬艾在一审中没有提出明确、具体的事实和理由，二审为进一步查明案件事实，要求琼山区政府针对高冬艾的上诉理由提出相应的证据并无不当。上述证据经当事人质证，来源合法，真实有效，本院予以采信。 本院经审理查明，2015年7月10日，市政府办公厅印发175号通知，将北关、米铺、道客村列入2015年棚改前期项目。同年11月12日，海口市房屋拆迁与估价协会向市征收局提交了《"海口市琼山区红城湖片区棚户区（城中村）改造项目"征收范围内被征收的土地使用权、房屋（包括室内装修）、附属物专家评审意见书》（海估协审字[2015]036号），要求对评估报告进行调整修改后再次审核。11月21日，琼山区政府向市征收局发出《关于重新申报的函》（琼山府函[2015]372号），将根据市征收局要求修改完善的概算方案和项目整体评估报告报市征收局审批。11月24日，海口市房屋拆迁与估价协会向市征收局提交了《"海口市琼山区红城湖片区棚户区（城中村）改造项目"征收范围内被征收的土地使用权、房屋（包括室内装修）、附属物专家评审意见书》（海估协审字[2015]036-1号），通过了对修改后的估价报告的评审。11月27日，市征收局向海口市政府提交了《关于红城湖片区棚改项目征收补偿安置概算的请示》（海征收[2015]17号）。12月3日，市征收局向琼山区政府发出《关于红城湖片区棚改项目征收补偿安置概算的批复》（海征收函[2015]33号），部分调整后同意了琼山区政府申报的征收补偿安置概算。2016年2月26日，琼山区第十四届人民代表大会第六次会议批准通过《海口市琼山区国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》，要求"积极推进城镇化建设，以棚户区为抓手，重点建设红城湖片区（道客、北关、米铺）......棚改项目"，明确红城湖片区棚改项目为琼山区"十三五"期间重点建设项目，并备注为"2015年项目"。2016年4月22日，琼山区政府向市征收局报送《海口市琼山区人民政府关于报送棚改项目风险评估报告的函》（琼山府函[2016]158号），该函所附《红城湖片区棚改项目社会稳定风险评估报告》的落款时间为2016年1月31日。自2016年4月至本院二审期间（2017年3月），红城湖片区棚改项目征收补偿款绝大部分已经拨付到位。截至本院二审期间，琼山区政府已陆续与部分被拆迁人签订征收补偿安置协议，实际开展红城湖片区棚改项目的征收补偿安置工作。 本院经审理查明的其他事实与原审认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案争议焦点：一、琼山区政府作出15号征收决定是否符合公共利益；二、琼山区政府作出15号征收决定程序是否合法；三、15号征收决定的补偿方案是否合法。 关于15号征收决定是否符合公共利益的问题。高冬艾上诉认为红城湖片区（城中村）改造项目不属于棚户区改造，琼山区政府未举证证明征收该片区符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。根据本案查明的事实，琼山区政府作出15号征收决定是依据175号通知的文件精神，按海口市委、市政府棚改任务要求启动的改造项目，符合《海口市琼山区国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》的要求，其目的是对红城湖片区进行旧城改造，符合《征收与补偿条例》第八条第（五）项"由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要"的征收情形，符合公共利益需要。 关于15号征收决定程序是否合法的问题。高冬艾上诉主张琼山区政府作出15号征收决定存在诸多程序违法之处，征收决定应予撤销。根据本案查明的事实，琼山区政府作出15号征收决定前，经过前期调查摸底及公示，对涉案改造项目征收范围内的违法建筑进行认定，并对无职业且无其他经济来源的人员进行初步预测，将征收补偿安置方案报专家评审和政府批准，履行了依法公开征求意见并公示30天、公告征收决定等程序，虽然琼山区政府在作出15号征收决定后才进行社会稳定风险评估，征收补偿安置款项也是在征收决定作出后才陆续到位，另琼山区政府未举证证明在作出15号征收决定前组织有关部门对征收补偿方案进行了论证，亦未举证证明专门就15号征收决定报经政府常务会议讨论决定，程序确实存在不当，但175号通知已载明红城湖片区（城中村）改造项目系经海口市政府研究决定的2015年棚改启动项目，且未因此影响高冬艾的实体权利，原审判决据此驳回高冬艾的诉讼请求并无不当。高冬艾上诉主张琼山区政府作出15号征收决定未依法组织听证会并根据听证会意见修改方案，但其未举证证明15号征收决定属于多数被征收人不同意《征收补偿方案》而应当组织听证会的情形，其该项主张没有事实根据和法律依据，理由不能成立。高冬艾上诉主张琼山区政府未举证证明在房屋征收范围确定后已履行书面通知有关部门停止办理新、改、扩建房屋和改变房屋用途手续的义务，该项义务的不履行可能会导致政府不能相应减少补偿费用，但不会影响高冬艾作为被征收人的实体权利，高冬艾以此为由主张程序违法，要求撤销15号征收决定，本院不予支持。 关于补偿方案是否合法的问题。高冬艾提起本案诉讼，实质是对补偿标准不服，其主张15号征收决定确定的补偿方案以重置价而不是以市场价为标准对被征收房屋进行评估及补偿，补偿过低，严重违反《征收与补偿条例》相关规定。根据本案查明事实，涉案补偿方案第二章"补偿办法"中，琼山区政府针对不同类型房屋规定了二手房市场价和重置价两种评估方式，并且对于宅基地上自建房屋的，将房屋、土地分开评估补偿，其补偿标准由海口市政府通过召开专家评估评审会，结合区域情况审议通过，并批复由琼山区政府实施。且该补偿方案第四章"补助奖励"中规定了一次性签约奖励。补偿方案第二条规定，"征收补偿采取货币补偿、房屋产权调换两种补偿方式，具体形式由被征收人根据本方案自行选定"，在第三章中也规定了产权调换的补偿方式（涉案征收补偿方案将产权调换描述为集中购买住房、商业用房办法，其实质为产权调换），保证了被征收人自由选择的权利。综合以上各项补偿项目及补偿方式，琼山区政府补偿方案符合《征收与补偿条例》中关于补偿的规定。且2015年10月16日，琼山区政府发布《关于对征求意见的公告》，现有证据不能证明除了高冬艾在内的提起诉讼的23名业主之外的业主对补偿方案、补偿标准提出异议并拒绝与琼山区政府签订征收补偿安置协议，该情况可表明补偿方案为大部分业主所接受。因此，高冬艾关于补偿方案确定的标准过低的理由不能成立。 综上，上诉人高冬艾的上诉请求和理由不能成立。原审认定事实清楚，适用法律正确，处理结果亦无不当，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人高冬艾负担。 本判决为终审判决。 审判长  吴天月 审判员  钱 冰 审判员  聂海波 审判员  麻红丽 审判员  陈 焱 二〇一七年六月十五日 法官助理周磊 书记员  井泉旺