贵州省毕节市中级人民法院行 政 判 决 书（2017）黔05行初21号原告徐琴，女，1961年11月20日生，汉族，住大方县。系唐某之长女。原告唐飞，女，1977年8月24日生，汉族，住纳雍县。系唐某之二女。原告唐洪，男，1963年7月28日生，汉族，住纳雍县。系唐某之次子。原告唐三云，男，1971年3月7日生，汉族，住纳雍县。系唐某之三子。原告唐权，男，1974年10月30日生，汉族，住纳雍县。系唐某之四子。原告唐兴，女，1995年7月25日生，汉族，住纳雍县。系唐某长子之长女。原告唐满，女，1998年2月26日生，汉族，住纳雍县。系唐某长子之次女。诉讼代表人唐洪，男，1963年7月28日生，汉族，住纳雍县。委托代理人刘奎（特别授权），贵州雍盛律师事务所律师。被告毕节市人民政府。地址：毕节市南部新区行政中心E栋。法定代表人桑维亮，该市市长。委托代理人徐菡（一般代理），毕节市人民政府工作人员。第三人周训忠，男，1964年11月15日生，汉族，住纳雍县。委托代理人杨德伟（特别授权），贵州靖毕律师事务所律师。委托代理人李世玉（一般代理），贵州靖毕律师事务所律师。原告徐琴、唐洪等人不服被告毕节市人民政府作出的毕府行复决字[2016]109号行政复议决定，于2017年3月20日向本院提起行政诉讼。本院受理后，向被告毕节市人民政府、第三人周训忠送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年5月16日公开开庭审理了本案。原告唐洪及其委托代理人刘奎，被告毕节市人民政府的委托代理人徐菡，第三人周训忠及其委托代理人杨德伟出庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告徐琴、唐洪等人诉称：第三人周训忠申请撤销纳雍县人民政府、维新镇人民政府为唐某颁发的第17号《林山草坡使用证》行政复议一案中，被告毕节市人民政府作出撤销《林山草坡使用证》的复议决定。原告2017年3月7日收到行政复议决定书，认为复议决定认定的事实不清，适用法律错误。理由是：一、本案中，被告撤销《林山草坡使用证》的事实不清，证据不足。首先，自土地改革、三包四固定、到承包到户和山林草坡的发包以来，争议地一直是原告所在村所有，由原告管理、使用，并由所在村以荒山草坡地（不是耕地）发包以原告管理使用至今，权属明确。其次，根据《中华人民共和国土地管理法》第八条第二款“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有”的规定，土地属于村民集体所有，周遵奎对土地并没有所有权、使用权，其申请撤销《林山草坡使用证》的主体身份不适格。再次，根据《行政诉讼法》第四十六条第二款和《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十二条的规定，“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理”，《林山草坡使用证》自1986年颁发以来，至今已三十多年，已超过最长时效二十年，周训忠已没有权利再提出异议，在法律上法院不能受理，作为本案复议机关的被告也不能超出法律规定加以受理。二、被告适用法律错误。被告是用今天的法律来审视1986年的政策规定，按照法律时效规定，行政诉讼没有溯及力。综上，请求撤销被告作出的行政复议决定书，诉讼费用由被告承担。原告为了支持自己的主张，在法定期限内向本院提交了以下证据，并经庭审举证、质证：第一组证据：以苏块村村委会出具的《证明》。内容是持证人唐某与原告之间的亲属关系。用以证明：原告主体资格适格。经质证，被告对该组证据三性均有异议，认为达不到证明目的；第三人对该组证据三性均不认可，在本次系列案中，以苏块村村委会相关工作人员作为系列案件原告之一，其出具该证明不具有真实性客观性，亲属关系应当由公安机关根据户籍档案管理出具证明。本院认证：持证人唐某与原告之间的亲属关系存在，本院予以采信。第二组证据：村委出具的《情况说明》。用以证明，争议地由原告方一直承包，第三人在本案中无主体资格。经质证，被告对该组证据三性具有异议，认为达不到证明目的；第三人对该组证据三性均不认可，村委会相关工作人员作为系列案件原告之一，其出具该证明不具有真实性客观性，达不到原告举证目的。本院认证：村委会不具有土地权属认定的职责，本院不予采信。第三组证据：《林山草坡使用证》。用以证明：土地属于持证人承包使用。经质证，被告对三性均有异议，认为达不到证明目的；第三人认为证上有严重涂改痕迹，对三性均不认可，达不到原告举证目的。本院认证：该组证据反映了纳雍县人民政府1986年向持证人颁发《林山草坡使用证》的事实。第四组证据：《荒山到户登记表》。用以证明：争议地系持证人承包使用。经质证，被告对该组证据三性均有异议，达不到证明目的；第三人对该组证据三性均不认可，该证据是空白纸，没有任何单位加盖公章。本院认证：该组证据无制作人，来源不清，不符合证据的三性，本院不予采信。第五组证据：证人贺某、王某1、王某2、丰某1、杨某1、李某的书面证言。用以证明：争议地是持证人承包使用。经质证，被告对该组证据三性均有异议，达不到证明目的；第三人对该组证据三性均不认可，达不到原告举证目的。本院认证：证人的证言反映了持证人承包争议之地的事实，但对权属的证明本院不予采信。第六组证据：以苏块村村民委员会关于争议地段的《说明书》。用以证明：本案争议发生的过程。经质证，被告对该组证据三性均不认可，认为达不到证明目的；第三人对该组证据三性均不认可，该证据中明确陆安明是村委会负责人，是本系列案原告之一，村委会出具说明不具有客观真实性。本院认证：该组证据与本案无关联。第七组证据：录音录像及照片（当庭播放）。其中照片37张，视频18个（证人王某2、丰某2、王某1、罗某、李某的证言）。证人王某2、丰某2、王某1、罗某证明争议地属于原告村的地盘，不属于第三人。李某证明第三人因为要争地，请了李某现砍树枝和草，来明确地形。用以证明：争议地是持证人承包使用，第三人申请复议的主体资格不适格，照片证明争议地是荒山不是熟地。经质证，被告对该组证据三性均不认可，认为达不到证明目的；第三人对该组证据三性不认可，视频系原告单方制作，与本案争议焦点纳雍县人民政府颁证行为是否合法没有任何关系。本院认证：录音录像的来源不清，不符合证据的三性，录音录像中证人对争议之地权属的证明本院不予采信。照片反映出争议之地上有林木的情况。第八组证据：原告申请证人杨某1、王某1出庭作证。杨某1的证言，称争议的荒山属于以苏块村石旮旯组，三包四固定的时候，杨某1任小队会计。1973年杨某1搬到这个村来，当时由于有大豆、油菜等任务，小河边完成不了任务他们就退出了。王某1的证言，争议地是以沟为界。用以证明：争议地属原告方。经质证，被告认为该组证据达不到证明目的；第三人称证人证言不能证明纳雍县人民政府颁证行为合法，证人杨某1证言恰好证明争议土地是第三人管理使用。本院认证：证人对争议地权属的证明无其他证据印证，本院不予采信。被告毕节市人民政府答辩称：一、本案行政复议程序中申请人的行政复议申请未超期。行政复议申请人于2016年1月19日向纳雍县维新镇人民政府提出确权申请，2016年8月申请人向纳雍县维新镇人民政府询问确权结果时，得知持证人唐某持有《林山草坡使用证》，遂向被告提出行政复议申请，并未超过行政复议申请期限。二、行政复议被申请人纳雍县人民政府、纳雍县维新镇人民政府未能提供当初作出行政行为的证据、依据等材料。三、被告作出撤销颁证行为的复议决定有法律依据。《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项规定：“具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为：1、主要事实不清、证据不足的；2、适用依据错误的；3、违反法定程序的；4、超越或者滥用职权的；5、具体行政行为明显不当的”。该条第（四）项规定“被申请人不按照本法第二十三条的规定提出书面答复、提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料的，视为该具体行政行为没有证据、依据，决定撤销该具体行政行为”。综上，被告作出的行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确，原告的诉讼请求无事实和法律依据，请人民法院予以驳回。被告为了支持自己的主张，在法定期限内向本院提交了以下证据，并经庭审举证、质证：第一组证据：1、2016年8月22日的《行政复议申请书》、毕府行复补字[2016]35号行政复议申请《补正通知书》及《送达回证》；2、补正后的《行政复议申请书》、《授权委托书》、律师证、申请人身份证复印件；3、《林山草坡使用证》；4、岩水利工程及黔西北供水工程建设征地《土地面积统计表》；5、申请人提供的杨某2、杨某3的书面证言；6、《行政复议受理通知书》、《复议决定书》及《送达凭证》。用以证明：被告受理行政复议合法。经质证，原告对该组证据三性无异议，对证明目的有异议，达不到被告证明目的；第三人对该组证据三性予以认可，能够到达被告举证目的。本院认证：该组证据反映了被告受理复议申请并作出复议决定的事实，本院予以采信。第二组证据：1、纳雍县人民政府《行政复议答复书》；2、维新镇人民政府的《情况说明》；3、维新镇人民政府关于奢沟村与以苏块村土地纠纷一事的《情况汇报》；4、《关于更正行政复议决定书中第三人名字情况说明》。用以证明：被告复议决定认定事实清楚，符合法律规定。经质证，原告对该组证据三性无异议，认为达不到被告的证明目的；第三人对该组证据三性予以认可。本院认证：该组证据1至3号反映出复议程序中被申请人答辩的情况，但并未提供颁证时所依据的材料。4号证据符合证据的三性，本院予以采信。第三人周训忠陈述称：一、原告诉讼主体不适格。原告提供的以苏块村村民委员会的证明仅能证明原告系唐某的亲属，原告与唐某并非同一家庭户口。二、纳雍县人民政府为持证人颁发《林山草坡使用证》的具体行政行为违法，被告撤销颁证行为合法。在行政复议程序中，纳雍县人民政府未提供任何证据证明林山草坡的发包方案、公示、承包合同、登记造册、证书发放登记领取情况，纳雍县人民政府不能证明其颁证行为具有合法性。原告在行政复议程序中应当根据《行政复议法》的相关规定来主张行政复议时效而不是行政诉讼时效；《行政复议法》第九条规定：公民、法人或其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日之内提出行政复议申请但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。第三人于2016年1月19日向纳雍县维新镇人民政府提出确权申请，2016年8月向维新镇人民政府查询确权结果时才知道纳雍县人民政府给唐某颁发了林山草坡使用证，第三人于2016年8月22日向被告毕节市人民政府提出行政复议申请，符合法律规定，并未超过行政复议时效。三、本案争议土地承包经营权归第三人使用，纳雍县人民政府的颁证行为侵害了第三人合法权益。四、争议土地需要人民政府重新确权。原告及第三人所在村委会均出具证明，证明争议土地归各自村民管理使用，故争议地权属不清，需要人民政府重新确权。综上，请求人民法院维持被告作出的复议决定。第三人为了支持自己的主张，在法定期限内向本院提交了以下证据，并经庭审举证、质证：第一组证据：1、粮油征购、超购、入仓、结算凭证、农业税完税证、农业税税票、农业税征收通知、粮食征购任务完成证、统筹费征收通知；2、奢沟村村委会《证明》；3、证人杨某2、杨某3的书面证言；4、农业税反补存折。用以证明：1、争议土地属于奢沟村村民集体所有，纳雍县人民政府的颁证行为违法。2、第三人一直居住在中坝，从土地承包到户一直管理使用争议土地，并按国家规定缴纳农业税、公粮、统筹费，纳雍县人民政府1986年给原告颁发林山草坡使用证的行为违法，侵犯了第三人的承包经营权。3、纳雍县人民政府给原告颁发《林山草坡使用证》的行为没有事实依据和法律依据，程序违法。经质证，原告认为该证据与本案无关，证据没有显示与争议地有关系，没有关联性，达不到证明目的；被告对该组证据三性无异议，认为能达到证明目的。本院认证：该组证据反映了第三人缴纳相关税费的事实，但不能反映属争议之地的税费，村委会的证明和证人证言不能证实争议之地的权属，本院不予采信。相关凭证与本案无关联，不予采信。第二组证据：照片26张。用以证明：第三人管理、使用争议土地的现状，石埂、栽种树木、梯田改造进一步证明第三人管理使用争议土地。经质证，原告认为有的照片显示的是第三人现在居住的房屋照片，有的照片显示的不是争议地，第三人称对争议地进行了耕种，但是从照片上看是杂草丛生；被告对该证据三性无异议，认为能够达到证明目的。本院认证：该组证据反映了第三人在《林山草坡使用证》的范围内耕种部分土地的事实。第三组证据：夹岩水利工程及黔西北供水工程建设征地《土地面积统计表》。用以证明：原告以所持《林山草坡使用证》侵占第三人承包的土地，第三人提起行政复议申请，符合法律规定。经质证，原告认为该组证据是复印件，也没有任何单位的盖章，证据是虚假的，不具有三性。假如证据是真实，也只能证明第三人有作为利害关系人申请的资格，而不是适格的复议申请人；被告对该证据三性无异议，能够达到证明目的。本院认证：《土地面积统计表》不能证明土地的权属，与本案无关联。第四组证据：第三人申请证人宋某、杨某2出庭作证。宋某的证言，土地从我们知道都是周家在种，不是荒山。杨某2的证言，我是以前的老村干，争议地是周家在一直耕种。以苏块村说土地是他们的，在奢沟老乡政府在的时候，他们都没有告到乡政府说是周家种了他们的地。用以证明：争议土地一直由第三人耕种、管理、使用，纳雍县人民政府的颁证行为侵犯了第三人的承包经营权，是违法行为，被告毕节市人民政府撤销该证行为合法。经质证，原告认为证人证言不符合证据三性，达不到证明目的；被告对证据的三性均无异议，认为能够达到证明目的。本院认证：该组证据仅能证实第三人耕种部分争议之地的事实，证人对土地权属的陈述本院不予采信。本院审理期间，于2017年6月8日通知各方当事人到争议之地的现场，实地查看了争议之地所处位置，调查了在持证人为唐某的《林山草坡使用证》的范围内有哪些人耕种的事实。原告唐洪在该证的范围内指界，周训华、周遵奎、周训忠、周训刚、周训勇、周杨程、周龙、周淼称在该证的范围内耕种有部分土地。经审理查明：1986年8月，纳雍县人民政府向唐某颁发了第17号《林山草坡使用证》。第三人周训忠等人因与原告唐洪等人发生土地权属争议，于2016年1月向纳雍县维新镇人民政府申请土地确权。2016年8月周训忠华询问确权结果时，得知唐某持有《林山草坡使用证》，于2016年8月22日向被告毕节市人民政府申请行政复议。被告受理后，于2017年1月6日作出行政复议决定，以颁证机关未提供颁证的证据、依据为由，撤销了涉案《林山草坡使用证》。另查明，原纳雍县奢沟彝族苗族乡因行政区划调整并入到纳雍县维新镇。同时查明，唐某已死亡十余年，其长子亦死亡，原告徐琴、唐飞、唐洪、唐三云、唐权系唐某之子女，原告唐兴、唐满系唐某之长子的子女。本院认为，被告毕节市人民政府受理第三人周训忠提出的行政复议申请后，作出撤销了持证人为唐某的《林山草坡使用证》的行政复议决定，原告对行政复议决定不服，有权提起行政诉讼，毕节市人民政府是适格的被告。被告在行政复议程序中，未通知《林山草坡使用证》持证人的继承人参加复议，未向继承人送达受理行政复议的相关文书；同时，持证人已死亡，制作复议决定书时仍以持证人作为当事人，且在文书列明有持证人的陈述及举证情况与查明的事实亦不符。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第九条第一款规定：“行政复议期间，行政复议机构认为申请人以外的公民、法人或者其他组织与被审查的具体行政行为有利害关系的，可以通知其作为第三人参加行政复议。”《中华人民共和国行政复议法》第四十条第一款规定：“行政复议期间的计算和行政复议文书的送达，依照民事诉讼法关于期间、送达的规定执行。”故被告违反行政复议的程序规定，程序违法，依法应撤销其行政复议决定。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，……（三）违反法定程序的”之规定，判决如下：撤销被告毕节市人民政府于2017年1月6日作出的毕府行复决字[2016]109号行政复议决定。案件受理费50.00元，由被告毕节市人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于贵州省高级人民法院。审判长  杨静梅审判员  吴 岚审判员  赵 娟二〇一七年六月二十六日法官助理冯娜娜书记员  支 玉