上海市浦东新区人民法院行 政 判 决 书（2017）沪0115行初260号原告邓丽星，女，1986年5月18日生，汉族，住上海市长宁区。被告上海市交通委员会，住所地上海市浦东新区。法定代表人谢峰。委托代理人姚国源，男。委托代理人章炜，男。被告上海市公安局，住所地上海市静安区。法定代表人白少康。委托代理人朱一云，女。委托代理人吴秉义，男。被告上海市人力资源和社会保障局，住所地上海市浦东新区。法定代表人赵祝平。委托代理人何颖，女。被告上海市地方税务局，住所地上海市徐汇区。法定代表人过剑飞。委托代理人吴冰洁，女。委托代理人秦曾珮，女。原告邓丽星诉被告上海市交通委员会(以下简称：市交通委)交通其他行政行为一案，原告于2017年3月14日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案受理后，向被告市交通委送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法追加上海市公安局(以下简称：市公安局)、上海市人力资源和社会保障局(以下简称：市人社局)、上海市地方税务局(以下简称：市地税局)为共同被告，向其送达了起诉状副本等诉讼材料。本院依法组成合议庭，于2017年5月25日公开开庭审理了本案。原告邓丽星，被告市交通委的委托代理人姚国源、章炜，被告市公安局的委托代理人朱一云、吴秉义，被告市人社局的委托代理人何颖，被告市地税局的委托代理人吴冰洁、秦曾珮到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2017年2月7日，被告市交通委下属的上海市交通委员会行政服务中心(以下简称：行政服务中心)以手机短信的形式向原告发送信息，主要内容为：2017年1月6日，原告递交了参加个人非营业性客车额度拍卖(以下简称：额度拍卖)的申请，经信息比对核实，原告不符合参拍条件，具体原因为：1.自申请之日前1年内违法次数大于等于5次。根据有关规定，行政服务中心三年内不再受理原告的参拍申请。如原告对核实结果有异议，请自收到本短信之日起10个工作日内，携带本人身份证原件，前往建国东路XXX号行政服务中心提交书面复核申请(请至http：//chepai.alltobid.com/下载复核申请表)。2017年2月8日，原告向行政服务中心递交了异议复核申请，行政服务中心于2017年3月3日上午发送手机短信，告知原告经信息再次比对核实，原告不符合参拍条件。原告邓丽星诉称，2017年1月6日，原告向行政服务中心提出额度拍卖申请，后被告知未通过，理由是“自申请之日前1年内违法次数大于等于5次”，原告于2017年2月8日提出复核申请，后收到短信告知异议复核未通过。原告认为，被告作出的原告不符合参加上海市额度拍卖资格条件及三年内不再受理其参拍申请的行政决定(以下简称：系争行政决定)违法，理由如下：第一，根据《上海市非营业性客车额度拍卖管理规定》(以下简称：《管理规定》)第七条第二款规定，驾驶机动车发生5次以上道路交通安全违法行为才不符合参拍条件，但被告认定的违法记录中没有一项系原告驾驶车辆所造成，因原告办理了一张工商银行牡丹畅通卡，该卡可以绑定两个车牌进行交通违章缴纳罚款，原告通过工商银行牡丹畅通卡代家人缴纳了6次罚款，所以被告认定原告1年内违法次数大于等于5次不符合事实；第二，《管理规定》自2016年7月19日施行，根据法不溯及既往的原则，在此日期之前的违法行为不应计算在5次违法行为之内；第三，《申请参加个人非营业性客车额度拍卖告知承诺书》(以下简称《承诺书》)属于强制性格式条款，单方面增加了原告的义务，应当无效。且原告并未提供不实申请，道路交通安全违法行为的材料非原告提供，而是被告向交通管理部门调取；第四，《管理规定》未经法定程序制定，关于个人申请参加拍卖资格条件的条款，属于对公民权利、义务产生直接影响，直接限制和剥夺公民权利的规定，应当依法举行听证或征求公众的意见。因此，涉及的条款原告可以拒绝执行。综上，请求撤销系争行政决定。原告邓丽星提供以下证据证明其诉讼主张：1、原告自己统计的2016年1月-2017年5月参加上海车牌拍卖人数统计表，证明被告陈述的缓解工作压力的情况不符合客观事实，被告设定的拍牌条件与客观情况之间没有必然联系；2、《中华人民共和国道路交通安全法修正案(送审稿)》摘录，证明在送审稿中才对代扣分的情况进行规定，法不禁止皆自由，在此之前都是允许的；3、工商银行牡丹畅通卡登录界面截屏；4、本市交警总队的情况说明，证明原告申请调取车辆违法情况照片的过程；5、沪牌拍牌标书，证明原告具有购买标书资格；6、核实短信、异议复核受理单；7、上海市公安局交通警察总队网站查询的原告违法处理记录，证明被告认定原告为车辆驾驶人错误；8、车辆行驶证(两份)，证明涉案违法处理记录所涉及的两辆车均非原告所有；9、原告工商银行牡丹畅通卡缴纳交通违章罚款明细，证明所涉交通违法处罚均通过工商银行牡丹畅通卡缴纳；10、《承诺书》，证明内容违法。被告市交通委辩称，行政服务中心作为其所属单位，受其委托对外代表其开展参拍申请的受理和信息核实等工作，由此产生的法律后果由其承担，市交通委为作出系争行政决定的实际主体。其受理原告额度拍卖参拍申请后，会同被告市公安局、市人社局、市地税局等部门在20个工作日内对原告提交的材料进行核实，发现原告自申请参拍之日前一年内存在5次以上道路交通安全违法行为，不符合参拍条件。被告通过手机短信的方式告知了原告核实结果，并针对原告异议申请进行了复核，告知了复核结果，程序合法。原告提交参拍申请时已经被告知应主动核实是否具备参拍条件，并签署了《承诺书》作出相应承诺。故被告认定原告提供虚假信息，存在不实申请行为，根据《管理规定》第二十六条规定作出的系争行政决定认定事实清楚，适用法律正确。原告办理工商银行牡丹畅通卡需绑定个人驾驶证，其通过该卡在线缴纳罚款时需同时输入持卡人驾驶证档案编号，原告以个人名义缴纳了本案涉及的道路交通安全违法行为所产生的罚款，表示其承认了相关违法事实，自愿承担违法后果。原告的起诉理由缺乏依据，故请求驳回原告的诉讼请求。被告市公安局辩称，系争行政决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，符合法定程序，请求驳回原告的诉讼请求。被告市人社局辩称，被告市交通委作出的系争行政决定并无不当，请求驳回原告的诉讼请求。被告市地税局辩称，其作为市机动车额度管理联席会议的组成部门，参与协调本市的客车额度管理相关工作，主要职能是负责对申请参加拍卖的个人是否符合“本市户籍，或者持本市居住证明且自申请之日前已在本市连续缴纳满3年社会保险或个人所得税”条款中的个人所得税部分内容进行审核。本案中，原告的情形不涉及其审核内容。被告市交通委根据相关规定作出系争行政决定并无不妥，请求法院予以支持。被告市交通委、市公安局、市人社局、市地税局向本院提供了下列证据及依据：1、《管理规定》第三条第二款、第三款、第四款，证明作出系争行政决定职权依据充分；2、2016年6月20日“中国上海”官方主页对《管理规定》有关修订情况的解读说明，市交通委官方主页《申请参加非营业性客车额度拍卖常见问题与解答(一)》，2016年7月11日、8月6日“上海发布”微信公众号发布信息，证明上海市政府及市交通委对《管理规定》进行解读并通过官方主页、微信公众号等方式进行宣传告知；3、《承诺书》，证明原告本人签字承诺如有虚假、不实申请等行为的，愿意承担3年内不再被受理参加拍卖申请等其他一切责任；4、额度拍卖管理内部业务信息系统显示原告基本信息和核实比对结果，证明被告市交通委行政服务中心通过内部信息系统与市公安局等部门进行信息核实比对，发现原告存在5次以上道路交通安全违法行为，不符合参拍规定的参拍条件；5、原告具体存在道路交通安全违法行为情况，证明原告自申请参拍之日前1年内(2017年1月6日至2016年1月7日)驾驶机动车发生5次以上道路交通安全违法行为，具体发生时间分别为：2016年2月7日、2016年5月10日、2016年7月1日、2016年10月12日、2016年11月11日；6、工商银行牡丹畅通卡缴纳罚款登录界面截屏；7、行政服务中心短信通知内容、异议复核申请书，证明行政服务中心短信告知原告不符合参拍条件，三年内不再受理原告参拍申请，原告于2017年2月8日提出异议复核申请，被告经复核短信告知原告不符合参拍条件；8、《管理规定》第七条、第二十六条作为适用法律依据；《管理规定》第九条、第十条、第十一条、第十二条作为适用程序依据，证明系争行政决定适用法律正确，程序合法。经庭审质证，原告对被告市交通委、市公安局、市人社局、市地税局提供的证据，提出以下异议：所有证据的合法性、合理性有异议；对证据1、8，认为《管理规定》设定减损公民权益或者增加公民义务的条款，未举行听证等程序，程序违法；系争行政决定系依据《管理规定》作出，三年内不得参拍的决定具有行政处罚的性质，严重剥夺公民权利，没有保护公民的参与权、救济权，严重违法；对证据6，认为在《管理规定》出台之前，在一定程度上允许代扣分行为存在，对《管理规定》出台之前的交通违法行为不具有溯及力。被告市交通委、市公安局、市人社局、市地税局对原告提交的证据，认为：在目前非营业性客车额度投放量保持不变的情况下，被告基于控制参拍人数而执行新政策，符合规定；交通违法行为的相对人为驾驶人而非车辆所有人。本院对以上证据作如下确认：被告提交的证据1、证据8系规范本市非营业性额度拍卖管理工作现行有效的规定，本院予以认可；证据2至证据6，原、被告双方对证据真实性无异议，本院予以认可，可以证明原告在申请参拍之日前一年内存在5次以上交通违法行为，且签署了《承诺书》对是否符合申请参拍条件进行了承诺。对原告提交的证据3、5、6、7、8、9、10真实性予以认可，但不能证明原告非交通违法行为的相对人，对证据1、2、4，关联性不予认可，不能达到原告需证明的目的。根据当事人举证、质证意见，本院确认如下法律事实：2017年1月6日，原告向市交通委行政服务中心申请参加上海市额度拍卖，并填写了《承诺书》，承诺如有虚假、不实申请等行为，原告愿意承担3年内不再被受理参加拍卖申请等其他一切责任。行政服务中心受理申请后，会同市公安局、市人社局、市地税局等部门对原告信息进行后台比对核实，发现原告自申请参拍之日前1年内存在5次以上道路交通安全违法行为。2017年2月7日，行政服务中心短信告知原告不符合参拍条件，且三年内不再受理原告的参拍申请，并告知原告如有异议，可10日内提交书面复核申请。原告于2017年2月8日提交了异议复核申请书，行政服务中心于2017年3月3日短信告知原告经信息再次比对核实，原告不符合参拍条件。原告仍不服，遂起诉来院。另查明，原告于2016年2月7日、2016年5月10日、2016年7月1日、2016年10月12日、2016年11月11日驾驶机动车发生5次道路交通安全违法行为，原告通过工商银行牡丹畅通卡缴纳了罚款。本院认为，根据《管理规定》第三条、第十条规定，本市机动车额度管理实行联席会议制度，联席会议成员单位按照各自职责，落实联席会议议定事项，做好客车额度管理相关工作。市交通委所属的行政服务中心具体负责归集参加拍卖申请、核实信息和告知核实结果、对异议申请进行复核等客车额度管理相关工作，服务中心归集申请后，应当会同公安、人力资源社会保障、税务等部门完成申请人信息核实工作。本案中，被告市交通委、市公安局、市人社局、市地税局作为本市机动车额度管理联席会议成员单位，有权按照《管理规定》的相关规定在各自职权范围内实施客车额度管理工作。行政服务中心系市交通委所属部门，其根据《管理规定》要求代表市交通委实施的行为由市交通委承担法律责任。行政服务中心进行申请信息的归集后，会同市公安局、市人社局、市地税局进行信息核实、比对并作出系争行政决定，四机关为本案适格被告。根据《管理规定》第七条规定，自申请之日前1年内不存在相关道路交通安全违法行为记录的可以申请参加拍卖，道路交通安全违法行为记录包括驾驶机动车发生5次以上道路交通安全违法行为。第二十六条规定，对提供虚假信息、材料，伪造、变造额度证明材料的，由服务中心取消其参加拍卖资格，3年内不再受理其参加拍卖申请，相关信息纳入本市个人信用信息系统。本案中，原告邓丽星于2017年1月6日向被告提出额度拍卖申请，并同时签署了《承诺书》，承诺如有虚假、不实申请等行为，愿意承担3年内不再被受理参加拍卖申请的责任。行政服务中心受理原告申请后，四被告经后台比对，发现原告在申请之日前一年内存在5次以上交通违法行为，遂作出原告不符合参拍条件且三年内不再受理原告参拍申请的决定。本院认为，非营业性客车额度拍卖管理工作系本市破解城市交通管理工作难题、降低行政管理成本、提高行政效率的重要举措，参拍申请人不符合参拍条件且三年内不再被受理其参拍申请的后果，一定程度上是基于加强本市机动车总量控制，规范非营业性客车额度管理工作的需要，具有一定的现实合理性。本案中，在相关职能部门对拍卖政策进行了一定的宣传告知，具有一定社会认知度的情况下，原告签署了《承诺书》明确自愿对承诺事项承担相关法律后果，现因原告的道路交通安全违法行为次数不符合相关规定，由此导致的相关法律后果也应由原告自行承担，被告据此作出的系争行政决定，结论尚属合理，处理并无不当。本案的争议焦点在于：第一，关于《承诺书》的合法性问题；第二，违法行为人的认定问题；第三，《管理规定》的溯及力问题。第一、关于《承诺书》的合法性问题。原告认为，《承诺书》属于格式条款，被告要求申请人签署《承诺书》后方可提出申请，严重侵犯了原告的申请权。审核申请人是否符合参拍条件系被告的法定义务，在原告签署《承诺书》进行意思表示与被告通过后台审核获取的信息不一致的情况下，被告认定原告为提供虚假、不实信息，将本应属于被告的审查义务转嫁至原告身上。被告认为，《承诺书》系依据《管理规定》作出，是对《管理规定》内容的进一步阐释，对于《承诺书》的内容，被告通过官方网站、微信公众号等途径进行了广泛告知，且在受理申请窗口时也进行了提示，申请人签署《承诺书》等于接受、自认承诺事项。本院认为，《承诺书》的主要内容为《管理规定》第七条、第九条、第二十六条等规定的参拍资格条件及不符合参拍条件的法律后果，签署《承诺书》的主要目的在于警示申请人对提供虚假信息、材料的相关法律后果起到必要的注意义务，并未超越《管理规定》的范围。且相关职能部门在相关网站及微信公众号上对政策进行了广泛告知及解读，具有一定的社会认知度，原告在《承诺书》上签字确认，可以认定系原告真实意思表示，应对承诺事项承担相关法律后果。第二，违法行为人的认定问题。原告认为，原告非交通违法行为实施人，交通行政处罚所涉及的车辆也非原告所有。为及时、方便缴纳交通违章罚款，原告使用工商银行牡丹畅通卡代替家人缴纳了罚款，但不能证明原告就是交通违法行为人。被告认为，工商银行为本市指定的处理交通违法的代缴机构，申领工商银行牡丹畅通卡需持有本市核发的驾驶证，且该卡不得出借转用，原告通过该卡处理交通违法行为，相关法律后果应由自己承担。本院认为，办理工商银行牡丹畅通卡时需绑定个人驾驶证，通过工商银行牡丹畅通卡处理交通违法行为亦需同时输入个人驾驶证信息，在处理过程中有明确提示如对违法行为认定有异议，应至交通管理部门提出。本案原告作为完全民事行为能力人，通过工商银行牡丹畅通卡处理了相关交通违法行为，一定程度自认为违法行为人，应对相关处理承担法律后果。在违法行为已经处理，罚款已经缴纳的情况下，原告未提供证据证明其非违法行为人，本院对其主张不予采信。第三，《管理规定》的溯及力问题。原告认为，被告认定的原告5次交通违法行为中，有3次是在《管理规定》施行之前，根据法不溯及既往的原则，不应该予以认定。被告认为，原告五次违法行为是客观存在的，《管理规定》并未对5次违法行为进行再次认定或重新处理，不违反法不溯及既往原则。本院认为，《管理规定》关于自申请之日前一年内5次交通违法行为的规定系对上海市额度拍卖条件的设定，并非对原告是否具有交通违法行为的认定，原告的5次违法行为系客观存在的现实，不存在法溯及既往的问题。综上，原告的诉讼请求缺乏充分的事实根据与法律依据，本院难以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告邓丽星的诉讼请求。案件受理费人民币50元(原告已预缴)，由原告邓丽星负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于上海市第三中级人民法院。审判长 张 斌审判员 郭寒娟审判员 杨澄宇二〇一七年六月二十九日书记员 邹加沅附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的人民法院判决驳回原告的诉讼请求。