贵州省清镇市人民法院行 政 判 决 书（2016）黔0181行初36号公益诉讼人：贵阳市南明区人民检察院，住所地贵阳市南明区富源中路296号。法定代表人：黄林，该人民检察院检察长。委托诉讼代理人：杨晓燕、孙隽南，该人民检察院工作人员。被告：贵阳市国土资源局南明区分局，住所地贵阳市南明区瑞金南路62号新瑞金酒店8楼。法定代表人：黄平，系该局局长。委托诉讼代理人：李岚，女，该局执法大队队长。委托诉讼代理人：王成彦，贵州慧原律师事务所律师，执业证号15201200110344052。公益诉讼人贵阳市南明区人民检察院（以下简称南明区检察院）诉被告贵阳市国土资源局南明区分局（以下简称贵阳国土南明分局）土地行政管理履行法定职责公益诉讼一案，本院于2016年12月23日立案受理后，于2016年12月26日向被告贵阳国土南明分局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年5月19日公开开庭进行了审理。公益诉讼人南明区检察院委托诉讼代理人杨晓燕、孙隽南，被告贵阳国土南明分局委托诉讼代理人李岚、王成彦到庭参加诉讼。本案现已审理终结。公益诉讼人南明区检察院向本院提出诉讼请求：1．确认贵阳市国土资源局南明区分局对山东公路公司的非法占地行为怠于履行职责违法；2．请求判令贵阳市国土资源局南明区分局依法履行土地监管职责。事实和理由：公益诉讼人在履行职责中发现，2013年10月，山东省公路建设集团有限公司(以下简称山东公路公司）在未经国土部门批准的情况下，擅自占用南明区永乐乡羊角村耕地修建混凝土搅拌站及石料加工厂，作为尖坡到小碧高速公路建设项目工程的临时附属设施。同年11月，被告巡查发现该行为，但并未予以查处和制止，直至2015年9月，才向贵州省高速公路开发总公司尖坡到小碧高速公路建设项目办公室作出行政处罚，责令其立即停止违法行为，限期恢复土地原貌，并处罚款343200元。对此，项目办公室并未申请行政复议或提起诉讼，经被告催告，也未执行处罚决定。2013年12月23日、2016年3月21日，公益诉讼人两次向被告发出检察建议,督促其依法履行监管职责，尽快恢复土地原状，并申请法院强制执行。此后，该局虽就处罚决定申请法院强制执行，但因处罚程序违法，导致法院不予执行。2016年10月，公益诉讼人再次向被告发出检察建议，督促继续履行监管职责，并限期将处理结果书面回复检察机关。截止目前，被告既未对检察机关作出书面回复，也未主动纠正处罚行为，导致案涉土地一直未得到有效修复，国家利益和社会公共利益仍处于受侵害状态。经贵阳市不动产中心和贵阳市国土局鉴定，本案涉及耕地15.58亩，耕作土土体构型、农业环境、耕作条件受到严重玻坏，现状己不能用于耕作。公益诉讼人认为，山东公路公司在未经国土部门批准的情况下，擅自占用耕地修建混凝土搅拌站和加工厂，其行为违反了《中华人民共和国土地管理法》四十三条、第四十四条和第五十六条的规定，属于非法占地行为。被告作为法定的土地主管部门，其对辖区内的土地违法行为负有监管职责。本案中，被告早在2013年11月就已经发现山东公路公司的违法占地行为，但并未及时制止和查处，直到2015年8月才作出行政处罚，导致耕地破坏进一步扩大。此后，被告虽就处罚决定申请法院强制执行，但因处罚程序违法，被法院裁定不予执行。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条、第七十四条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十八条、《土地复垦条例》第三条、第十八条和《行政处罚法》第五十四条规定，被告仍应主动改正处罚行为，依法履行监管职责。现根据《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》、《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第四十一条和《贵州省高级人民法院关于环境保护案件指定集中管辖的规定(试行)》的规定，提起诉讼。公益诉讼人为证明其主张向本院提供了以下主要证据：1．贵阳国土南明分局2015年8月7日土地违法案件调查报告；2．2014年4月13日贵州三维勘测设计有限公司土地勘测定界技术报告书；3．2016年3月4日贵阳市不动产登记中心鉴定报告、2016年5月18日贵阳市国土资源局关于耕地破坏程度鉴定结论书；4．贵阳国土南明分局2015年8月作出的行政处罚告知书、听证告知书、处罚决定书及送达回证；5．现场照片；6．2015年12月23日南明区检察院检察建议书、2016年1月21日贵阳国土南明分局复函；7．贵阳国土南明分局强制执行申请书；8．2016年3月21日南明区检察院检察建议书；9．贵阳市南明区人民法院（2016）黔0102行审3号行政裁定书；10．南明区检察院2016年10月11日立案决定书、2016年10月11日南明区检察院检察建议书及送达回证。被告贵阳国土南明分局辩称，2013年9月26日，业主单位贵州省高速公路集团有限公司公司因省级重点工程贵阳东北绕城高速公路尖坡至改建工程需要，与山东省公路建设（集团）有限公司（以下简称山东公路公司）签订建设工程施工合同。为完成合同所涉施工任务，在相关部门支持帮助下，山东公路公司使用了位于贵阳市南明区集体土地10785平方米（其中耕地7039平方米）建混凝土拌合站。2016年7月21日，山东公路公司所设尖小高速公路第4合同段项目经理部具函永乐乡人民政府称：“尖坡至小碧高速公路已于2015年12月28日正式通车，现将我合同段在永乐乡境内所征用的临时用地，施工便道、拌合站（设备拆除后）等，移交给永乐乡人民政府管理”。但之后，山东公路公司并未实际履行。本案被提起公益诉讼前，被告已对本案非法占地行为进行查处，虽查处未达到最终效果，但被告积极作为，早在2013年11月7日，2014年1月7日，被告巡查发现山东公路公司非法占地行为，便先后两次向其所设尖坡至小碧建设项目办公室下发了《责令停止违法行为通知书》。后经调查发现，山东公路公司使用本案涉诉土地为完成工程必须配套，已经相关部门同意，面积较大，但未及时完善用地手续；被告催告，尖小线项目负责人不配合工作，被告便及时向上级主管部门紧急报告，请求协调完善手续，请求上级查处。因本案非法占地行为并末停止，故从2015年2月6日起，被告正式立案、调查，处理了本案违法占地行为，并向贵阳市南明区人民法院申请了强制执行。其间，被告亦将案件移送至侦查机关。但该次行政处罚，因相关单位不配合查处，再加贵阳东北绕城高速公路尖坡至小碧业主单位为贵州省高速公路开发总公司，其在尖坡至，相关呈报文件上有该项目办公室签章，又加被告对行政法中行政相对人的概念认识不到位，不能厘清等原因，导致被告误将贵州省高速公路开发总公司尖坡到小碧高速公路建设项目办公室作为行政相对人进行了处罚，且对罚款事项未告知听证，故被人民法院裁定不予强制执行。其间，公益诉讼人向被告提出了检察建议，被告亦如实答复了案情进展。2016年10月27日，南明区人民法院向被告送达不准予执行的行政裁定书后，被告才发现了本次行政处罚存在认定行政相对人错误和较大数额罚款未告知听证等错误情形，便及时依法撤销了对贵州省高速公路开发总公司尖坡到小碧高速公路建设项目办公室所作的行政处罚决定。撤销该次处罚决定后，被告再次及时将该案的处理提到议事日程，对案件进行了广泛讨论，但在确认行政相对人时出现意见分歧，需要论证，再加山东公路公司主动提出移交土地，被告拟协调相关部门尽快复垦土地以减少国家及社会公共利益受损等原因。被告收到公益诉讼人本次检察意见书后，被告高度重视，加快论证进度，确认本案行政相对人为山东公路公司。2016年11月10日，被告再对本案立案，截止答辩日，被告已按《土地违法案件查处办法》相关规定，全面启动了本案的立案、责令停止违法行为、调查、行政处罚告知、听证告知等工作，行政处罚决定已于2017年1月作出。综上，对于本案违法占地的查处，被告一直在积极作为，但因重点公路交通设施用地及相关配套用地的监管的复杂性，以及被告对行政法的学习不够，执法出现错误，但在相关司法机关的监督下，被告已主动改正，已深刻认识到自己的不足，已在积极作为，依法履行土地监管职责。故恳请公益诉讼人撤回起诉。被告贵阳国土南明分局向本院提供了以下主要证据：1．组织机构代码证、法定代表人身份证明书；2．2013年11月7日、2014年1月7日、2014年8月4日责令停止土地违法行为通知书存根；3．2014年8月21日对邓兴明的询问笔录；4．2014年7月29日违法案件会审记录表；5．2014年8月5日《关于尖小线非法占地情况的紧急报告》2份及《南明区人民政府办公室公文处理笺》1份、2014年10月28日《关于请求上级部门对贵州省高速公路开发总公司尖小线建设项目办非法占用永乐乡羊角村基本农田建砂石加工厂及混凝土搅拌站进行耕地破坏程度鉴定及组织查处工作的请示》；6．2015年2月6日南国土资执立字〔2015〕022号立案呈批表、2015年8月7日土地违法案件调查报告、2015年8月13日违法案件审理记录、违法案件处理决定呈批表，2015年8月13日行政处罚告知书、行政处罚听证告知书、2015年8月31日行政处罚决定书及送达回证、2015年12月8日和2016年3月8日的催告书以及送达回证、2016年3月21日强制执行申请书、贵阳市南明区人民法院（2016）黔0102行审3号行政裁定书；7．2015年12月25日、2016年5月31日《涉嫌犯罪案件移送书》；8．2016年11月10日南国土资执立字（2016）026号立案呈批表、2016年12月22日《责令停止违法行为通知书》，2016年12月22日和2017年1月3日对殷文江、朱明兴、王军的询问笔录，现场勘测图、现场照片、现场勘测笔录,尖小线路基、桥隧工程施工《合同协议书》、《合同文件》、《中标通知书》、山东省公路建设（集团）有限公司营业执照，2017年1月3日《土地违法案件调查报告》以及2017年1月4日《违法案件审理记录》、《违法案件处理决定呈批表》，字号分别为南国土资执告字、执听字、执罚字〔2016〕026号《行政处罚告知书》、《行政处罚听证告知书》、《行政处罚决定书》及送达回证;9．2016年7月21日施工单位致贵阳市南明区永乐乡人民政府《关于移交永乐乡境内临时用地的函》、2016年12月27日贵阳国土南明分局致贵阳市南明区永乐乡人民政府的《关于尖小线混凝土搅拌站用地有关事宜的工作联系函》、2016年12月30日永乐乡人民政府致贵阳国土南明分局《关于接受砂小线羊角村拌合站临时用地的函》。经庭审质证，公益诉讼人对被告提供的证据以及被告对公益诉讼人提供的证据的真实性、合法性、关联性均不持异议。对当事人无异议的证据，本院予以确认并在卷佐证。根据当事人陈述和经审查确认的证据，本院认定事实如下：因修建尖坡到小碧高速公路（以下简称尖小线），2013年10月、11月，施工单位在贵州省贵阳市南明区占用集体土地1.3728公顷（其中耕地1.0389公顷、林地0.1443公顷、其他农用地0.1059公顷）修建混凝土搅拌站及石料加工厂，作为建设项目工程的临时附属设施。2013年11月7日、2014年1月7日、2014年8月4日贵阳国土南明分局向贵州省高速公路开发总公司尖坡至小碧高速公路建设项目办公室作出责令停止土地违法行为通知，认为该项目办公室未经批准，占用南明区永乐乡羊角村集体土地及基本农田建砂石厂及搅拌站，违反了《中华人民共和国土地管理法》的规定，责令立即停止土地违法行为，听候处理。2014年8月21日，贵阳国土南明分局对建设方工作人员邓兴明作了调查，邓兴明称砂石加工厂和搅拌站占用的土地是以征用的方式取得，土地以及地上附着物，项目部支付了190余万元补偿款，占用土地已取得有关建设指挥部的同意，并经国土部门组织丈量。2014年8月至10月，贵阳国土南明分局向其上级有关部门报告，称尖小线施工单位未经批准，非法占用集体土地13728平方米[其中耕地13705平方米（含基本农田11100平方米）]，且拒绝接受询问调查、拒收法律文书，调查工作进展困难、后续执法工作无法开展，报请协调完善相关手续、协调指导该项查处工作、组织对该地块违法行为查处工作。2015年2月6日，贵阳国土南明分局认为尖小线施工单位未经批准非法占地，对占地行为立案调查。2015年8月13日，贵阳国土南明分局告知贵州省高速公路开发总公司尖坡到小碧高速公路建设项目办公室，拟对其进行处罚。2015年8月31日，贵阳国土南明分局作出南国土资执罚字〔2015〕022号行政处罚决定，责令贵州省高速公路开发总公司尖坡到小碧高速公路建设项目办公室停止土地违法行为，15天内自行拆除地上附属物、建筑物及相关设施，恢复土地原貌，并处罚款343,200元。2015年12月23日，南明区检察院向贵阳国土南明分局提出检察建议，认为建设单位属违法占用农用地，未编制复垦方案以及缴纳复垦保证金，建议采取相应措施，监督施工单位进行土地复垦。2015年12月8日，贵阳国土南明分局催告被处罚单位履行处罚决定。2016年1月21日，贵阳国土南明分局回复南明区检察院，已于2015年8月31日对施工单位下达了行政处罚决定，并已催告履行，履行期限届满后未得到履行将按法律程序申请人民法院强制执行。2016年3月21日，南明区检察院向贵阳国土南明分局提出检察建议，建议贵阳国土南明分局向有管辖权的人民法院申请强制执行。2016年3月21日，贵阳国土南明分局向贵阳市南明区人民法院申请强制执行该处罚决定。2015年12月25日、2016年5月31日贵阳国土南明分局作出《涉嫌犯罪案件移送书》，认为尖小线施工单位非法占用基本农田涉嫌犯罪，向公安机关移送犯罪线索。2016年10月10日，贵阳市南明区人民法院作出（2016）黔0102行审3号行政裁定，认为贵阳国土南明分局在行政处罚告知时未告知拟给予罚款处罚，在行政处罚决定中直接决定给予罚款343,200元处罚，程序严重违法，对贵阳国土南明分局2015年8月31日作出南国土资执罚字〔2015〕022号行政处罚决定，不准予强制执行。2016年10月27日，贵阳国土南明分局撤销了南国土资执罚字〔2015〕022号行政处罚决定。2016年10月11日，南明区检察院向贵阳国土南明分局发出检察建议，认为贵阳国土南明分局履行监管职责过程中违法行使职权，导致土地受损情形一直处于持续状态，建议贵阳国土南明分局依法履行监管职责。2016年11月10日，贵阳国土南明分局对尖小线施工单位未经批准非法占地行为再次立案调查，2016年12月22日作出《责令停止违法行为通知书》，责令山东省公路建设（集团）有限公司（以下简称山东公路公司）立即停止违法占地行为，听候处理。并向山东公路公司寄送《接受调查通知书》，要求该公司携带用地批准的相关手续及资料等到贵阳国土南明分局接受调查。2016年12月22日、2017年1月3日，贵阳国土南明分局对羊角村有关基层组织人员、山东公路公司作了调查，2016年12月27日，向永乐乡人民政府函询土地移交情况。2016年12月26日，山东公路公司向贵阳国土南明分局表示委托邓兴明全权处理、接受调查尖小线第四合同项目经理部非法用地问题。后贵阳国土南明分局收集了尖小线路基、桥隧工程施工《合同协议书》、《合同文件》、《中标通知书》、山东公路公司营业执照等证据。2017年1月4日，贵阳国土南明分局告知山东公路公司，拟对其进行行政处罚。2017年1月16日，贵阳国土南明分局作出南国土资执罚字〔2016〕026号行政处罚决定，认为山东公路公司于2013年11月，未获得用地批准，占用南明区永乐乡羊角村10785平方米集体土地修建混凝土搅拌站，违反《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，责令山东公路公司4个月内拆除在该土地上修建的构筑物及相关设施设备，恢复土地原状1个月内将集体土地退还南明区永乐乡羊角村村委会，并处罚款269,625元。山东公路公司不服行政处罚决定，按照相关法律规定寻求法律救济。2016年3月4日，贵阳市不动产登记中心出具鉴定报告，上述土地中的1.0389公顷耕地耕作土土体构型、农业环境、耕作条件受到严重破坏，现状已不能用于耕作。截至本案法庭辩论结束前，被占用土地上的构筑物仍继续存在，土地仍呈被占用后的状态，耕地仍呈不能耕作状态。本院认为,南明区永乐乡羊角村10余亩耕地被占用作为非耕地使用，虽系修建高速公路临时施工使用，但是该地于2013年10月被占用，根据《中华人民共和国土地管理法》第五十七条的规定，建设项目施工和地质勘查需要临时使用国有土地或者农民集体所有的土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门批准，临时使用土地期限一般不超过二年，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十八条的规定，建设项目施工和地质勘查需要临时占用耕地的，土地使用者应当自临时用地期满之日起1年内恢复种植条件。该土地作为临时用地使用，未履行相关行政审批法律程序，且从占用至公益诉讼人提起诉讼，也超过了法律规定的一般临时用地期限加上土地复垦期限，该耕地仍未得到复垦，被占耕地仍未恢复至被占前的使用状态，生态环境资源仍处于被侵害状态，公益诉讼人经过诉前程序后提起本案的诉讼，公益诉讼人的起诉有利于促进受损生态环境的恢复，公益诉讼人的起诉符合《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》的规定。被告作为该辖区国土资源主管部门，应当对南明区永乐乡羊角村10余亩耕地被占用作为非耕地使用履行监管职责，故公益诉讼人提起诉讼要求被告依法履行土地监管职责的诉讼请求依法应予支持。鉴于被告的监管，需要按照相关法律规定实施，实施过程中涉及其他国家机关的配合问题，具体期限具有不确定性，本院判令被告履行监管职责不宜明确相应的履行期限。本案公益诉讼人所诉为不作为类案件，审理的是否存在公共利益受损以及相关行政机关是否应当作为的问题，行政机关在行政监管过程中，具体明确由哪一个义务主体或者哪一个自愿承担修复责任的主体修复受损生态环境，具体通过督促、沟通、协调还是其他的合法方式，应属相应的行政机关根据法律规定和实务操作进行处理的范畴，本案不宜进行确定。但应当指出，被告应当加强对相关法律、法规的执行，依法、准确、及时的履行监管职责，遵守相关实体法和程序法的规定，相关程序法以及有关程序性规章确定的执法期限，应当严格遵守。不作为类行政公益诉讼案件，其价值功能在于通过司法程序监督相关行政机关依法履行监管职责，促使相关责任人承担履行保护社会公共利益的责任，公益诉讼人请求确认被告对山东公路公司的非法占地行为怠于履行职责违法，因山东公路公司是否违反相关行政法的规范，首先应由国土部门进行认定，行政相对人不服行政行为，还可以通过行政复议途径和行政诉讼程序进行救济，事实上，被告以山东公路公司非法占地对其进行行政处罚后，山东公路公司正进行法律救济，故山东公路公司使用该土地的行为是否属非法占地，应由其他法律程序针对被告与山东公路公司之间的行政法律关系进行针对性审理后依法认定，本案不应对此进行定性。故公益诉讼人起诉要求“确认贵阳市国土资源局南明区分局对山东公路公司的非法占地行为怠于履行职责违法”的诉讼请求，本院不应完全支持。鉴于公益诉讼人的该项诉讼请求包括了被告怠于履行职责的内容部分，被告对南明区永乐乡羊角村10余亩耕地被占用作为非耕地使用，本院判决被告履行监管职责，实际上也支持了公益诉讼人所诉被告怠于履行职责的请求部分，故对公益诉讼人的该项诉讼请求，本院不再单独作出判项。综上，参照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十二条“原告请求被告履行法定职责的理由成立，被告违法拒绝履行或者无正当理由逾期不予答复的，人民法院可以根据行政诉讼法第七十二条的规定，判决被告在一定期限内依法履行原告请求的法定职责；尚需被告调查或者裁量的，应当判决被告针对原告的请求重新作出处理。”的规定，判决如下：被告贵阳市国土资源局南明区分局对贵阳市南明区1.3728公顷（其中耕地1.0389公顷、林地0.1443公顷、其他农用地0.1059公顷）集体土地被改变土地使用性质继续依法履行监管职责，使该土地恢复原状。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省贵阳市中级人民法院。审 判 长  杨孝元人民陪审员  汪海杰人民陪审员  杜昌源二〇一七年六月二十日代理书记员  高雅莉