江苏省淮安市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2016）苏08行初147号 原告高德云，性别：××，汉族，××年××月××日生，农民。 委托代理人谭顺祥，江苏益淮律师事务所律师。 被告淮安市人民政府，住所地淮安市翔宇南道**。 法定代表人蔡丽新，该市代市长。 委托代理人高尚民，淮安生态新城高铁新区办事处工作人员。 委托代理人李梓，江苏律轩律师事务所律师。 第三人淮安高新控股有限公司，住所地淮安市福地路****楼。 法定代表人陈延国，该公司总经理。 委托代理人马玉峰，该公司员工。 原告高德云诉被告淮安市人民政府（以下简称淮安市政府）、第三人淮安高新控股有限公司（以下简称高新控股公司）请求确认行政协议无效一案，于2016年12月20日向本院起诉。本院于当日立案后，依法向被告送达了起诉状副本、应诉通知书。因高新控股公司与本案被诉行政行为有利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2017年3月2日公开开庭审理了本案。原告高德云及其委托代理谭顺祥，被告淮安市政府的委托代理人高尚民、李梓，第三人高新控股公司的委托代理人马玉峰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告高德云诉称：2016年5月6日，淮安市政府派出机构淮安生态新城管理委员会发布《房屋拆迁通告》，该通告告知的项目名称是生态新城高铁新区核心区及配套工程房屋拆迁项目，由高新控股公司作为拆迁人，淮安生态新城高铁新区办事处为拆迁实施单位。拆迁实施单位派工作人员对约3888.06亩集体土地进行动员拆迁。在原告要求查看合法的征地拆迁批准文件后，被告派出机构工作人员于2016年7月6日对原告实施逼签行为，在原告被限制人身自由、不签可能面临不利的情况下，就签了自己的名字。原告事后得知被告派出机构工作人员承诺的具有合法的批准文件全是骗人的。原告向有关单位申请政府信息公开，告知书内容显示，被告派出机构淮安生态新城管理委员会不具有征收本轮土地和房屋的合法批准文件，属于典型的未批先占。根据《中华人民共和国合同法》第五十二条第一、三款规定，合同应是无效的合同。原告认为合同订立的基础必须合法，请求确认被告派出机构淮安生态新城管理委员会与原告签订的《淮安生态新城房屋拆迁补偿安置协议书》无效。 原告高德云在法定期限内向本院提供以下证据： 1、农村土地承包经营权证，证明原告是拆迁范围内的农民，在承包期限内，原告享有农村土地承包经营权； 2、淮安市淮安区席桥镇人民政府证明，证明高德云户系237省道建设工程拆迁户，被拆迁的房屋是拆迁安置后合法所得； 3、高铁新区核心区一期项目浦马高付一组各户征地补偿分配清册，证明原告所经营承包土地已被被告拆迁征用，而原告所在村组拆迁面积是3888.05亩； 4、《淮安生态新城房屋拆迁补偿安置协议书》，证明该协议签订过程是违法的，协议签订时的内容是空白的，协议非被告工作人员洽谈，而是被告雇用的社会不明身份人员与原告洽谈，原告受到了威胁和恐吓； 5、（2016）江苏益淮律所156号律师函，证明原告积极主张权利。 被告淮安市政府辩称：一、拆迁行为符合相关规定，无违法行为。根据省委、省政府批复的淮安城市规划，并依据《淮安市市区集体土地房屋拆迁管理暂行办法》（淮政发〔2007〕33号）的规定，被告的派出机构淮安生态新城管理委员会于2016年5月6日发出房屋拆迁通告，并于同日向涉拆地块的居民进行告知，符合规定。二、涉案拆迁补偿安置协议依法有效。被告的派出机构作为拆迁实施单位，拆迁人为高新控股公司，对原告进行补偿安置并签订了《淮安生态新城房屋拆迁补偿安置协议书》。该协议符合相关规定，整个过程均公开透明，不存在原告所称非法手段的情形。三、被告行为未损害原告合法权益。依据《关于淮安市市区集体土地房屋拆迁补偿补助标准的通知》（淮价服〔2007〕16号）、《淮安市区集体土地房屋拆迁补偿估价技术规则》（淮政拆发〔2007〕1号）等文件规定，被告认真履行拆迁安置补偿方案及标准，补偿安置过程亦公开透明，被告行为符合相关规定，未侵害原告合法权益，切实维护了被拆迁人的合法权益。综上，请求驳回原告诉讼请求。 被告淮安市政府在法定期限内向本院提供以下证据： 1、《房屋拆迁通告》； 2、《淮安市市区集体土地房屋拆迁管理暂行办法》（淮政发〔2007〕33号）； 3、《淮安市市区集体土地房屋拆迁补偿估价技术规则》（淮政拆发〔2007〕1号）； 证据1-3证明，拆迁人为高新控股公司，被告仅为拆迁实施单位，涉案协议的补偿标准符合相关规定。 4、《淮安生态新城房屋拆迁补偿安置协议书》，证明被告并非涉案拆迁协议的相对方，并非协议书中补偿安置权利义务主体，原告起诉被告无事实和法律依据。原告与拆迁人高新控股公司经平等自愿协商就房屋拆迁补偿安置事宜达成的协议是双方真实意思表示，符合法律规定，协议合法有效。 第三人高新控股公司庭审中述称：原告签订的协议是平等主体之间自愿达成的民事协议，该协议符合相关规定标准，协议合法有效，请求驳回原告起诉。 第三人高新控股公司在法定期限内向本院提供《淮安生态新城房屋拆迁补偿安置协议书》，证明协议系原告与第三人平等自愿协商达成的，符合拆迁安置相关规定，合法有效。 经庭审质证，原告高德云对被告淮安市政府提供的证据质证意见：证据1-3真实性、合法性无异议，但该协议属于行政协议而非民事协议；证据4真实性、合法性有异议，依据协议拆迁人是第三人，但协议上拆迁人为王伟的签字不知道是谁，该协议不成立，系非法取得，应属无效协议。 第三人高新控股公司对被告淮安市政府证据的质证意见：被告证据的真实性、合法性、关联性均无异议，该协议上的王伟系拆迁实施单位人员，协议是原告与第三人签订的。 被告淮安市政府对原告高德云证据的质证意见：证据1-3真实性无异议，与本案无关联性，不能证明涉案拆迁协议系通过非法手段签订的；证据4真实性、合法性、关联性无异议，可以证明不属于行政协议，与被告无关；证据5真实性、合法性、关联性均有异议，被告没有收到该份律师函。 第三人高新控股公司对原告高德云证据的质证意见：同淮安市政府的质证意见。 原告高德云对第三人高新控股公司证据质证意见：该协议一式四联，我方没有原件，仅复印了第1联，对协议真实性不认可，非平等自愿协商，签字时协议是空白的。 被告淮安市政府对第三人高新控股公司证据质证意见：该证据合法有效。 本院对上述证据认证如下：被告所举证据1可以证明涉案项目情况，予以确认；证据2-3拆迁安置协议的补偿依据与标准系法律依据，不作为证据使用，不予确认；证据4系本案被诉行为，不作为证据使用，不予确认。原告所举证据1-3与本案无关联，不予确认；证据4系本案被诉行为，不作为证据使用，不予确认。第三人所举证据系本案被诉行为，不作为证据使用，不予确认。 经审理查明：2016年5月6日，淮安生态新城管理委员会因中心城市高铁新区核心区及配套工程项目建设需要，发布《房屋拆迁通告》对拆迁规划红线范围内的房屋及附属物实施拆迁。该通告载明的项目名称是生态新城高铁新区核心区及配套工程房屋拆迁项目，高新控股公司为拆迁人，淮安生态新城高铁新区办事处为拆迁实施单位，拆迁期限为2016年5月6日至7月15日，补偿与安置按《淮安市市区集体土地房屋拆迁管理暂行办法》（淮政发〔2007〕33号）、《关于淮安市市区集体土地房屋拆迁补偿补助标准的通知》（淮价服〔2007〕16号）、《淮安市市区集体土地房屋拆迁补偿估价技术细则》（淮政拆发〔2007〕1号）执行。 原告高德云户房屋坐落于浦马村××号，位于生态新城高铁新区核心区及配套工程房屋拆迁项目拆迁范围。2016年7月6日，原告高德云作为被拆迁人（乙方）签订了《淮安生态新城房屋拆迁补偿安置协议书》。协议载明拆迁实施单位淮安生态新城高铁新区办事处为丙方，拆迁人高新控股公司为甲方。协议约定拆迁乙方坐落在高铁新区办事处××组的房屋，总面积为616.28平方米，其中合法面积417.37平方米。该协议约定甲方应付乙方补偿总金额725572.7元，乙方应付甲方五套安置房（高铁新区面积分别为86.15平方米、87.95平方米安置房各两套、徐扬小区面积为111.89平方米安置房一套）的费用为283716.42元，经结算乙方高德云应得补偿款441856.28元。原告认为该协议无效，提起本案行政诉讼。 另查明：《中共淮安市委、淮安市人民政府关于调整淮安生态新城管理体制的通知》（淮委〔2012〕193号）文件明确了淮安生态新城管理委员会为市委、市政府派出机构。 本案的争议焦点：1、涉案房屋拆迁补偿安置协议是否属于行政协议；2、若协议属于行政协议，该协议效力是否无效。 本院认为，一、关于涉案协议是否属于行政协议的问题。 根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十一条规定，行政协议是指行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。根据行政诉讼法第十二条第一款第十一项以及上述司法解释的规定，行政协议的签订及其效力的争议，属于行政诉讼的受案范围。 拆迁人高新控股公司、拆迁实施单位淮安生态新城高铁新区办事处、被拆迁人高德云三方签订的房屋拆迁补偿安置协议，实质上是行政机关为了实施高铁新区核心区及配套工程项目房屋拆迁，实现公共利益和行政管理职能的需要而达成的协议。该协议符合行政协议的法定要件并对高德云拆迁补偿安置权利义务产生实际影响，属于可诉的行政协议。 原告高德云系拆迁补偿安置协议的当事人，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五的规定，原告有权提起本案行政诉讼。《中共淮安市委、淮安市人民政府关于调整淮安生态新城管理体制的通知》（淮委〔2012〕193号）文件已经明确淮安生态新城管理委员会系淮安市政府的派出机构，拆迁补偿安置协议的丙方淮安生态新城高铁新区办事处实施的行为在没有法律、法规或者规章授权的情况下，应当由淮安市政府为被告并承担该行为的责任。故，本案以淮安市政府为被告，主体适格。被告淮安市政府及第三人高新控股公司认为该协议不属于行政协议而系民事合同的观点，无事实和法律依据，本院不予采纳。 二、关于该行政协议的效力是否无效的问题。 根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十四条规定，人民法院审理行政协议案件，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。被诉拆迁补偿安置协议并未违反法律、行政法规的强制性规定，且不存在上述法律所规定的合同无效的情形。原告主张该协议无效的理由不能成立，本院不予采纳。 此外，高铁在淮安设立停靠车站不仅方便群众出行，也有利于带动地方经济发展以及城市建设。开展高铁新区核心区及配套工程建设，既是为了公共利益，在一定程度上也将改善被拆迁村民的交通、出行、居住等环境，符合社会经济发展的需要。房屋拆迁工作需要有效保障被拆迁人的合法权益，不能因拆迁降低其现有的生活水准。从协议关于补偿安置的约定看，原告房屋总面积616.28平方米，合法面积为417.37平方米，经过平等协商并按照相关拆迁规定，给予原告高德云安置总面积达460.09平方米的房屋五套，结算后再给予原告441856.28元的拆迁补偿款。该份协议的内容，已经给予原告家庭合理的补偿安置，其拆迁补偿安置权益能够得到充分的保障，该协议并不会对原告合法权益造成实质性损害。 综上，原告高德云主张该协议无效的诉讼理由不能成立，其诉讼请求本院不予支持。依照《中华人民共和国合同法》第五十二条、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十四条之规定，判决如下： 驳回原告高德云的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告高德云负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省高级人民法院。 （此页无正文） 审 判 长  孙聂娟 代理审判员  王伏刚 人民陪审员  宋团争 二〇一七年六月十二日 书 记 员  陈青青 附：法律法规及司法解释 《中华人民共和国合同法》第五十二条有下列情形之一的，合同无效： （一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益； （二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益； （三）以合法形式掩盖非法目的； （四）损害社会公共利益； （五）违反法律、行政法规的强制性规定。 《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十一条行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。 公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理； （一）政府特许经营协议； （二）土地、房屋等征收征用补偿协议； （三）其他行政协议。 最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十四条人民法院审查行政机关是否依法履行、按照约定履行协议或者单方变更、解除协议是否合法，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。