广东省湛江市中级人民法院行 政 判 决 书（2016）粤08行初241号原告吴林生，男，汉族，湛江开发区人，原告叶其兴，男，汉族，湛江开发区人，现住薪路扇圹新区，原告梁养，男，汉族，住广东省湛江市市辖区，原告余为川，男，汉族，住广东省湛江市市辖区，四原告共同委托代理人冯飞雪，广东粤海律师事务所律师。被告湛江经济技术开发区管理委员会，住所地：湛江市人民大道中42号泰华大厦16楼。法定代表人李国良，副主任，负责全面工作。委托代理人陈汉城，湛江经济技术开发区管理委员会法制科干部。委托代理人梁志超，广东国邦律师事务所律师。原告吴林生、叶其兴、梁养、余为川不服被告湛江经济技术开发区管理委员会（以下简称湛江开发区管委会）2016年10月31日作出湛开管行复【2016】15号《不予受理行政复议申请决定书》的行政行为，于2016年12月14日向本院提起行政诉讼。本院于2016年12月14日立案后，于2017年3月23日向被告湛江开发区管委会送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年5月16日公开开庭审理了本案。原告吴林生、叶其兴、梁养、余为川及四原告委托代理人冯飞雪，被告湛江开发区管委会的委托代理人陈汉城、梁志超到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2016年10月31日，被告湛江开发区管委会作出湛开管行复【2016】15号《不予受理行政复议申请决定书》，认为原告吴林生的行政复议不属于行政复议受理范围，决定对其行政复议申请不予受理。原告吴林生、叶其兴、梁养、余为川不服上述行政复议，向本院起诉称：湛江市人事局于1993年3月31日依法审批我们为聘用制干部（国家干部)，有湛江郊人事（1993)24号、人法发（1991)5号、粤人法发（1992)07号“聘用制干部证书”、“聘用制干部审批表”为证据。一、东简镇委镇府在2002年实施乡镇机构改革中对定人定编工作的政策把握不准，漏掉上报，私压我们为镇集体干部职工，自此，无工资、无调工资，无医保等。二、镇党委、东简街道办多次向开发区委请示，我们跟踪向被告上访不间断，但被告不依法定职责履职，不作为。三、认定我们为国家干部身份认定及给予解决工资待遇是被告应尽的职责。（1)湛郊人事人(1993)24号为证，湛江郊区人事局聘我们为郊区事业单位的干部，人法发（1991)5号、粤人法发（1992)07号规定县级以上人事局有权审批聘用制干部和存档聘用制干部档案。我们的干部档案是湛江开发区人社局存档。（2）我们经湛江市郊区局考核合格录取上报湛江市人事局审批。（3）我们退休是湛江东海岛试验区人事局（被告）审批，足以证明是我们的编制单位。东简镇党委的请示报告、东简街道办的请示报告及我们的《聘用制干部证书》、《聘用制干部审批表》是证明我们的用人岗位是国家乡镇机关干部身份，都写明吴林生是东简镇司法所所长、梁养是文化站长、吴美玉是经管站长、叶其兴是劳务站长、余为川是镇企业办主任。但被告拒绝不理，不依法作为。于此，要求法院依法判决被告依法作出我们工资待遇的确定。四、我们依法应由财政供给。（1）依照人法发（1991)5号第十五条、第二十条之规定，我们被湛江市人社局依法选为国家乡镇机关干部，我们的《聘用制干部证书》是东简镇人民政府签发的，我们持续在东简镇任职，干到退休。管理我们的部门是湛江市人事局，在（《聘用制干部证书》中见证），不是郊区人事局，说明我们为国家乡镇机关干部，称之国家公职人员，又是经东简镇党委同意聘干，应由财政供给。乡镇财政包干结束后，没有政策法规规定国家干部由乡镇发放工资供给，据此，请求人民法院判决：一、撤销湛开管行复【2016】15号《不予受理行政复议申请决定书》；二、被告依法履行行政复议。原告向本院提交的证据有：1、湛开组（2012）3号复函，证明：要求解决国家干部待遇，被告不作为；2、湛来访查字（2012）190号，证明原告已经把资料转给被告办理，被告不办理、不答复，被告不作为；3、湛人社（2012）547号转吴林生信访件函，证明被告下属单位人社局已经收到原告的请求，但没有处理，被告不作为；4、湛江人社局作出吴林生上访的答复意见书，证明确认了原告的干部身份并且其认为原告的供给渠道应有法律规定；5、东简街道办（2015）7月21日的请示报告，证明原告向被告方提出过请求；6、吴林生于2015年11月1日上访答复，证明原告明确了请求，转到了东简街道办处理；7、申请复议书，证明被告认为原告的请求不属于行政复议范围是不合法的。被告湛江开发区管委会辩称：一、叶其兴、梁养、余为川不具备本案诉讼主体资格。叶其兴、梁养、余为川未向我管委会申请行政复议，湛开管行复【2016】15号《不予受理行政复议申请决定书》的行政相对人是吴林生，叶其兴、梁养、余为川无权提起行政诉讼，不具备本案的原告诉讼主体资格。二、湛开组函【2012】3号《关于请求解决梁养等五位退休干部工资问题的复函》（以下简称“复函”）不属于行政复议的受理范围，我管委会作出不予受理行政复议申请的决定适用法律正确。中共湛江××技术开发区委组织部作出的复函属于行政机关的内部函件，对象是东简镇党委，吴林生并非行政相对人。复函的主要内容是关于梁养等五位退休干部工资待遇供给渠道问题的答复，是行政机关内部管理运作过程中只对行政机关内部产生法律效力的指导性意见。由于复函不是对四原告作出的具体行政行为，未直接对四原告的现实权利义务状态产生新的影响，亦未改变原有的行政法律关系，因此复函属于行政机关内部行为。根据《中华人民共和国行政复议法》关于行政复议范围的规定，复函不属于规定所列举的行政复议受理范围，吴林生就复函申请行政复议明显没有法律依据，我管委会依法不予受理行政复议申请并无不当。在本案中，四原告的工资待遇不由我管委会负责发放，复函未对四原告产生直接的行政法律后果。对四原告权利义务产生实际影响的是东简镇相关职能部门，若四原告认为其工资待遇不应由东简街道办发放，可以对该行为另行寻求救济。三、湛开管行复【2016】15号《不予受理行政复议申请决定书》作出的程序合法。吴林生于2016年10月31日提交《申请复议书》，我管委会于当天作出湛开管行复【2016】15号《不予受理行政复议申请决定书》，并于2016年11月15日当面送达给吴林生。作出不予受理行政复议决定及送达决定书均在法定期限内，符合法定程序。综上所述，复函属于行政机关内部行为，依法不属于行政复议的受理范围，答辩人作出不予受理行政复议申请的决定适用法律正确，符合法定程序，请求人民法院依法予以维持。被告湛江开发区管委会向本院提交的证据有：1、《申请复议书》，证明原告吴林生于2016年10月31日向湛江开发区管委会提交《申请复议书》；2、湛开组函【2012】3号《关于请求解决梁养等五位退休干部工资问题的复函》，证明复函不属于行政复议列举的行政复议受理范围；3、湛开管行复【2016】15号《不予受理行政复议申请决定书》，证明2016年10月31日，湛江开发区管委会作出不予受理行政复议决定；4、行政复议文书送达回执，证明2016年11月15日，湛江开发区管委会将《不予受理行政复议申请决定书》当面送达原告吴林生。被告湛江开发区管委会对原告提供的证据的质证意见为：对证据1的三性无异议，但对证明的内容有异议，认为这不是对原告的答复函件，不能证明被告不作为。对证据2-6的真实性、合法性无异议，对关联性有异议，认为只能证明原告通过信访上访，不能证明被告不作为。对证据7的三性无异议，但对证明的内容有异议，认为不能证明被告的复议决定是错误的，也不能证明被告不作为。原告对被告湛江开发区管委会提交的证据质证意见为：对证据1的真实性和合法性予以认可，但认为无关联，因为四原告一致委托代表人吴林生为代表人向被告提出复议申请，四原告是适格原告，四原告在复议中明确向被告提出：应当在镇财政领取工资，但被告不同意按镇编制单位和用人单位来定原告工资待遇；对证据2的真实性予以认可，但认为不合法、无关联，因为原告提出复议申请，但被告没有按规定针对原告的请求答复；对证据3、4的真实性和合法性都予以认可，但认为无关联，因为被告没有按规定解决原告所要解决的问题，被告的证明材料与本案无关。本院对上述证据认证如下：原告提交的证据1-7、被告提交的证据1-4均符合最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》有关规定，且与本案具有关联性，本院予以确认，并作为认定案件事实的依据。经审理查明，原告吴林生、叶其兴、梁养、余为川是湛江××技术开发区原东简镇退休人员，因认为自己的国家干部身份未被依法确认及工资福利待遇得不到湛江××技术开发区财政供给的问题，多次上访。2012年2月21日，中共湛江××技术开发区委组织部于2012年2月21日对东简镇党委作出了湛开组函【2012】3号《关于请求解决梁养等五位退休干部工资问题的复函》，复函中认为梁养、余为川、吴林生、吴美玉、叶其兴五位聘用制干部的供给渠道在2002年已明确，决定继续维持这五名聘用干部的供给渠道不变，请东简镇按原渠道确保这五名人员应享受的工资待遇。2016年10月31日，吴林生向湛江开发区管委会提交《申请复议书》,要求改变湛开组函【2012】3号文的供给渠道为按人法发（1991)5号、粵人法发（1992)07号文的规定供给渠道为他们的供给渠道。吴林生在提交的《申请复议书》中列明吴林生是作为申请代表人提出复议申请，但该《申请复议书》的落款处只有吴林生个人签名，庭审中，叶其兴、梁养、余为川当庭追认已口头委托吴林生代理申请申请复议一事。2016年10月31日，被告湛江开发区管委会作出湛开管行复【2016】15号《不予受理行政复议申请决定书》，认为原告吴林生的行政复议不属于行政复议受理范围，决定对其行政复议申请不予受理，并于2016年11月15日将该决定书当面送达给吴林生。吴林生、叶其兴、梁养、余为川不服上述复议决定，于2016年11月23日向本院提起本案诉讼。本院认为，本案的案由是不服不予受理行政复议申请决定纠纷，争议焦点是：一、原告梁养、余为川、叶其兴是否具有本案的诉讼主体资格？二、被告作出的行政复议决定是否合法？一、关于原告梁养、余为川、叶其兴是否具有本案诉讼主体资格的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案的起诉对象是复议决定，虽然被告作出的复议决定书没有明确针对原告梁养、余为川、叶其兴等人，但吴林生申请复议的内容是关于湛江××技术开发区组织部（以下简称开发区组织部）对吴林生、梁养、余为川、叶其兴等人干部身份及工资待遇供给渠道的复函，该复函与梁养、余为川、叶其兴等三人有直接的利害关系。《行政诉讼法》第四十五条规定：“公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。复议机关逾期不决定的，申请人可以在复议期满之日起十五日内向人民法院提起诉讼。法律另有规定的除外。”该条明确规定了对不服复议决定提起行政诉讼的主体范围包括“公民、法人或者其他组织”，而不限于“申请人”，由此可见，根据上述法律规定，复议决定所能影响的其他利害关系人也可以以自己的名义提起诉讼。据此，梁养、叶其兴、余为川可以作为原告对本案的复议决定提起诉讼。本院对被告主张的梁养、余为川、叶其兴等三人不具有诉讼主体资格的辩解，不予支持。二、关于被告作出的不予受理行政复议决定是否合法的问题。被告作出不予受理决定的理由是原告吴林生对开发区组织部作出的《关于请求解决梁养等五位退休干部工资问题的复函》不属于行政复议受案范围。《中华人民共和国行政复议法》第六条对公民、法人或者其他组织依法可以提起行政复议申请的范围以列举的方式作了具体规定，并明确行政行为的主体限定于行政机关。首先，原告申请复议的复函作出的主体是开发区组织部，组织部是党内人事部门，并非行政机关。其次，开发区组织部作出的复函是关于原告等人干部身份及工资待遇供给渠道的答复，只是国家机关内部上下级用于管理、指导开展工作的函件，属于内部行政行为，不属于行政复议法规定的可以列入复议机关复议的范围。被告湛江开发区管委会对原告的复议申请，于收到复议申请的当天作出《不予受理行政复议申请决定书》并于2016年11月15日当面送达给吴林生，作出不予受理行政复议决定及送达程序，均不存在违法之处，因此，原告请求撤销该复议决定的理由不足，本院不予支持。综上，被告以原告申请复议的事实不属于复议范围作出《行政复议不予受理决定书》，认定事实清楚，适用法律正确，符合法定程序。原告起诉的意见和理由与现行法律规定不符，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告吴林生、梁养、余为川、叶其兴的诉讼请求。案件受理费50元，由原告吴林生、梁养、余为川、叶其兴负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于广东省高级人民法院。审 判 长  李若珠审 判 员  陈晓明代理审判员  杨丹红二〇一七年六月五日书 记 员  周 玥附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。