北京市朝阳区人民法院行 政 判 决 书（2020）京0105行初121号原告北京圣隆园林工程有限责任公司，住所地北京市朝阳区东坝乡东晓景村72号。法定代表人史贵财，总经理。委托代理人董国女，北京楹庭律师事务所律师。委托代理人路永强，北京楹庭律师事务所律师。被告北京市朝阳区东坝乡人民政府，住所地北京市朝阳区东坝乡红松园16号。法定代表人于淑杰，乡长。委托代理人王利香，女，北京市朝阳区东坝乡人民政府干部。委托代理人卓云，北京市武阳律师事务所律师。原告北京圣隆园林工程有限责任公司（以下称原告）不服被告北京市朝阳区东坝乡人民政府（以下称被告）限期整改通知书一案，向本院提起行政诉讼。本院受理后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年4月9日公开开庭审理了本案。原告委托代理人董国女，被告委托代理人王利香、卓云到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年7月25日，被告以“东坝乡东晓景二高速西侧圣龙园林院内”为主体作出一份《限期拆除（整改）通知书》，主要内容为：“你单位（个人）于2019年7月在东坝乡东晓景二高速西侧圣龙园林内所有房屋擅自兴建、扩建（加盖二层及二层以上）房屋。经认定，上述房屋未经主管部门批准，属于违法建设。该行为违反了《北京市城乡规划条例》第二十三条第一款的规定，影响了城乡规划，属于违法建设行为。依据《北京市禁止违法建设若干条例》的规定，东坝乡政府依法责令你单位（个人）于2019年8月1日前拆除（整改）上述违法建设，并接受复查，逾期不自行拆除（整改），被告将责成相关部门依据《北京市禁止违法建设若干条例》规定，依法进行强制拆除。”原告诉称，2001年，北京芳舟园林工程有限公司（以下简称芳舟公司）通过招商引资方式，与北京市朝阳区东坝乡东晓景村签订《土地租赁合同》，获取290亩土地用于私人苗圃建设。同年，北京市人民政府办公厅印发市绿化隔离地区《关于加快本市绿化隔离地区建设暂行办法》的通知，依据该政策，原告租赁的地块作为绿化隔离地区用地，有3％-5％的建筑用地指标。2003年芳舟公司向被告的村镇建设土地管理办公室和东坝乡东晓景生产大队村民委员会就建设办公用房事宜提出申请。土地管理办公室和村委会作出同意建设批复。2008年，在朝阳区农村地区产业项目联席会第二次会上，“东坝圣隆休闲中心项目”被准许在该地块上建设，且同时给予该项目占地面积0.9公顷、建筑面积0.8万平方米、建筑高度9米的建筑指标，并准予其先行建设。该项目在获取用地指标和建筑指标后的2008年底建设完工。2013年11月12日，原告与北京市朝阳区东坝乡东晓景村经济合作社签订2013年度编号第001号《朝阳区农村集体资产租赁合同书》。2019年7月25日，被告认定原告园内所有房屋属于违法建筑，作出《限期拆除（整改）通知书》。原告认为被告作出《限期拆除（整改）通知书》认定事实不清，适用法律错误，且存在程序违法。故应当予以撤销。具体理由如下：一、被告无权作出《限期拆除（整改）通知书》。涉及地块位于北京市朝阳区东坝乡，该地块早己被纳入城市规划区内。依据国务院关于北京城市总体规划的批复（国函（一九九三）一四四号）第四条规定：同意《总体规划》确定的城市规划区为全部行政辖区的范围（一万六千八百平方公里）。要进一步完善和优化城镇体系的布局，实行城乡统一的规划管理。根据《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第六十四条、第六十八条的规定，涉案该地块己被纳入城市规划区内，其上的违法建筑依法应由县政府城乡规划主管部门依法处理。如需拆除，亦应由县级以上地方人民政府责成有关部门实施。本案中，被告作出限期拆除的决定，违背了行政机关职权法定原则。二、被告认定事实不清。原告园区内的建筑符合规划，未办理手续并非原告原因，可以通过补办手续的方式进行处理。2003年，朝阳区东坝乡人民政府村镇建设土地管理办公室和东坝乡东晓景生产大队村民委员会共同作出了批复同意原告申请的建设。2008年，在朝阳区农村地区产业项目联席会第二次会议纪要上，同意原告在该块土地上建设“东坝圣隆休闲中心项目”，且同时同意给予该项目占地面积0.9公顷、建筑面积0.8万平方米、建筑高度9米的建筑指标。由市规划委朝阳分局协调市规划委办理相关规划审批手续。会议后，原告提交了相关的规划申请所需的材料。之后多次询问办理情况，被告答复在办理中。依据《城乡规划法》第六十四的规定，可以通过改正措施（补办手续等）进行处理，强制拆除的决定违反行政执法中的“比例原则”，应当予以撤销。三、被告适用法律错误。《北京市城乡规划条例》自2009年10月1日起施行，《北京市禁止违法建设若干规定》于2011年4月1日起施行。而原告的房屋部分是在2003年建成的，部分在2008年建成，根据“法不溯及既往”的原则，不应适用上述相关规定而认定原告院内所有房屋属于违法建筑。四、被告作出的《限期拆除（整改）通知书》程序违法。行政机关作出对行政相对人不利的行政决定前，应当告知行政相对人，并给予其陈述和申辩的权利，在本案中，被告在作出限期拆除（整改）通知书过程前后，并没有履行立案、询问调查、现场勘验、告知当事人陈述申辩的权利、责令限期改正、送达等程序。未给予原告陈述、申辩的权利；其次，限期通知书未告知原告复议、诉讼的权利，故涉案的通知书属于欠缺法定要件，程序违法，应当予以撤销。综上，现原告诉请法院判决撤销被告于2019年7月25日作出的《限期拆除（整改）通知书》。在指定期限内，原告向本院提交如下证据：1、《土地租赁合同》及《补充协议》；2、朝政会[2008]73号《2008年朝阳区农村地区产业项目联席会第二次会议纪要》；3、《申请》；4、《朝阳区农村集体资产租赁合同书》，证据1-4证明原告拥有合法的土地使用权并合法进行建设；5、《限期拆除（整改）通知书》，证明被告作出限期拆除通知书；6、国函[2005]2号《国务院关于北京城市总体规划的批复》，证明涉案土地已经纳入城市规划区；7、《政府信息公开申请表》三份及相应政府信息公开材料，证明原告通过政府信息公开申请得到的材料，原告的建设符合规划要求，涉案建设不属于违法建筑；8、（2019）京0105行初752号《行政判决书》，证明被告的查处程序违法，事实不清。被告辩称，被告作出的《限期拆除（整改）通知书》，事实清楚、适用法律正确，程序合法。一、被告有权作出《限期拆除（整改）通知书》。根据《城乡规划法》第六十五条规定以及《北京市禁止违法建设若干规定》第三条、第四条、第十五条规定，本案所涉土地位于东坝乡东晓景村，土地性质至今仍为农村集体土地，从未发生变更，并非原告所称早已被纳入城市规划内。因此，根据上述法律规定，答辩人作为乡一级人民政府完全有权力对本行政区域内的乡村违法建设进行制止和查处，有权力作出本案所涉《限期拆除（整改）通知书》。二、被告作出《限期拆除（整改）通知书》所依据的事实清楚，适用法律正确，程序合法1、被告作出《限期拆除（整改）通知书》之前进行了充分的调查。原告违法建设的事实清楚。2003年6月，原告虽然确实向被告及东晓景村委会提交过《申请》，要求在上述地块内兴建“北京名花园”（暂定名）项目。申请项目占地面积290亩，拟建地上物9500平方米，层数两层，建筑高度9米以下。但被告并未同意该建设方案。事实上，被告当时仅作出了批复“同意建临时建筑3500平米，建筑高度为5米，层高为壹层，规划需要时无条件拆除，不予任何补偿。”主管领导签字，乡土地管理部门盖章确认。此后，再无任何关于该项目土地建设指标的调整文件。而此后的绿隔建设同样未取得规划许可。2008年朝阳区农村地区产业项目联席会第二次会议纪要上虽然确实记载了“东坝圣隆休闲中心项目”的相关情况。同意该项目占地面积0.9公顷，建筑面积0.8万平方米，建筑高度9米。原则同意该项目按照绿化隔离地区3％-5％绿色产业项目建设。但该会议纪要第一页也明确说明了该次会议的原因及目的。对于包括本案所涉土地在内的相关项目，各职能部门积极推进。各项目应先办理相关手续后，方可开工；重点工程项目，也需要在市规委函复市发改委同意，并取得规划部门对规划方案批复后，经相关部门批准，方可先期开工。即，本案所涉土地的开发建设并非法外之地。即使原则上同意适用绿隔政策享有3％-5％的建设指标，亦需要先期取得规划批复等手续。然而事实上，本案所涉土地地上物在建设前，取得的最高一级行政审批即为被告早在2003年作出的上述3500平方米、一层“临时建筑”的批复，至今未取得市区规划批准文件。因此，根据《北京市禁止违法建设若干规定》第三条之规定，原告建设的房屋未取得乡村规划许可或超许可建设，应当属于乡村违法建设。由此才依法于2019年7月25日作出了《限期拆除（整改）通知书》。2、被告作出本案所涉《限期拆除（整改）通知书》，适用法律正确。被告作出强制拆除决定的法律依据是《北京市禁止违法建设若干规定》第十五条、第十七条。法律依据充分。退一步讲，即使原告所建房屋早于《城乡规划法》的实施。其利用农村集体土地进行建设的行为，亦应受法律规制。在《城乡规划法》实施前，《城市规划法》对农村建设规划并无国家法律层面的明确立法。但无论是从1998年《土地管理法》，还是2004年《土地管理法》来看，国家对于利用农村集体土地进行项目建设是有严格限制的。在无国家法律层面明确规定的情况下，北京市人民政府于2011年实施的《禁止违法建设若干规定》对农村违法建设却早已有着明确的界定和查处程序。原告主张其不属于乡镇企业，也不属于公共设施，更不属于住宅，因此无需办理规划许可，显然属于狭义错误地理解法律适用，企图借此掩盖其违法事实。原告所建房屋均为临时建设。根据《土地管理法》的规定，临时建设的使用年限最长不得超过两年。原告所建房屋早已超过临建的相关规定，且早已超出了原一层临建的乡批准手续。更为重要的是，在新的法律法规实施后，原告应当依法补办相关规划手续。但原告至今仍未取得任何规划批准手续。3、被告作出本案所涉《限期拆除（整改）通知书》，程序合法。对于如何作出违建限期拆除通知，《北京市禁止违法建设若干规定》有着明确的程序性规定。被告发现原告建设涉嫌违法后，进行了事实调查，并于2019年7月25日依法作出了《限期拆除（整改）通知书》，并向原告进行了送达。该程序完全符合上述法律规定，并无不当。综上，恳请法院依法驳回原告的诉讼请求。在法定期限内，被告向本院提交以下证据和依据：（一）证据材料：1、土地性质图；2、《情况说明》，证据1-2证明本案所涉土地性质为农村集体土地，并非国有土地。被告有权对土地上的违法建设进行查处，有权作出本案所涉《限期拆除（整改）通知书》；3、《告知书》、《限期拆除（整改）通知书》张贴照片，证明2019年7月25日，在多次协商无效的情况下，被告向原告作出并送达了书面限期自拆通知，要求原告于2019年8月1日前自行拆除违法建设。（二）法律依据：《城乡规划法》、《北京市禁止违法建设若干规定》。经庭审质证，本院对上述证据认证如下：1、原告提交的证据1中合同双方均非本案当事人，与本案不具有直接关联性，本院不予采纳；原告提交的其他证据具备真实性，但不具有证明涉案建筑规划区域性质的证明力，本院不予采纳；2、被告提交的证据具备真实性，与本案具有关联性，能够证明被告开展查处工作的情况，本院予以采纳，但不具有证明被诉《限期拆除（整改）通知书》合法性的证明力，本院对此不予采信。本院经审理查明，原告的成立日期为1999年10月11日，住所地位于北京市朝阳区东坝乡东晓景村72号，现原告位于北京市朝阳区东坝乡东晓景二高速西侧的圣隆园林院内实际经营。2019年6月20日，被告下属村镇建设土地管理办公室向控违办出具一份《情况说明》，主要内容为：“在接到贵办询问后，我办充分调查。就相关问题，特回复如下：一、位于北京市朝阳区东坝乡东晓景村村委会南侧，由北京圣隆园林工程有限责任公司实际承租使用的290亩土地，属于东坝乡东晓景村集体所有。该土地性质为农村集体土地。二、该土地上房屋在开工建设前，应当取得市、区规划部门的审核批复。但经相关单位多次约谈，该公司至今未向我办提交合法规划审批手续或权属证明。经我办核查，亦未查到上述房屋的各级建设规划审批手续及所有权登记证明。”2019年7月25日，被告作出被诉《限期拆除（整改）通知书》，并以张贴形式予以送达。同日，被告对原告作出一份《告知书》，主要内容为：“你公司承租的位于东坝乡机场二通道西侧用地，土地利用规划为绿地。你公司在该用地内建设的建筑物、足球场及其他设施经核实未取得规划、国土及园林绿化部门的审批手续，侵占了林地资源。上述行为违反了《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国森林法》的有关规定，且已被列入国土部督查局北京局督办和‘绿卫’2019督办案件。为此我乡于数月前已多次与你公司法人史贵才先生当面及电话方式，明确告知整改要求，但你公司至今未能进行整改。根据上述情况限你单位于2019年8月10日前拆除所有违法建设、足球场及其它设施，恢复土地、林地原貌，消除违法状态。你公司应自觉遵守国家法律法规，如在规定期限内拒不自行拆除，造成的一切后果由你公司自行承担。”另查，2019年8月1日，被告以“东坝乡东晓景圣隆园林院内所有房屋”为主体作出一份《强制拆除通知书》，主要内容为：“你单位（个人）未经区县主管部门批准，在东坝乡东晓景二高速西侧圣隆园林院内所有房屋擅自新建、扩建（加盖二层及二层以上）房屋，该行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第三十六条和《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条等相关法律。东坝乡政府已责令你单位（个人）于2019年8月1日前将此违法建筑物（构筑物或其他设施）自行拆除（整改），并清理现场遗留物，但该建筑物至今未予拆除。根据《北京市禁止违法建设若干规定》第十五条、第十七条规定，经决定于2019年8月8日对你单位（个人）实施的违法建筑依法进行强制拆除，你单位（个人）须于2019年8月8日前清理违法建筑物之内各类物品，并疏散其中居住、办公的人群，接受相关部门执法。如拒不清理，由执法部门按照规定进行处理。拆除违法建筑造成的经济损失，由你单位承担。”本院认为，《城乡规划法》第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。根据以上法律规定被告有权查处辖区内未依法取得乡村建设规划许可证或未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的行为。被告认定涉案建筑系违法建筑并履行相应查处程序，根据双方当事人的诉辩意见及本案审理情况，本案争议焦点在于被告作出的《限期拆除（整改）通知书》认定事实是否清楚及是否履行法定程序。《城乡规划法》、《中华人民共和国行政强制法》、《北京市城乡规划条例》（2009版）、《北京市禁止违法建设若干规定》等法律、法规、规章对违法建设的查处主体、查处程序、强制拆除程序等事项进行明确规定。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第一款规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。本案中，被告虽向原告制作并送达涉案《限期拆除（整改）通知书》，但其中并未明确违法建设义务主体，被告所提交的证据没有对于涉案建筑的具体建设主体、建设时间、建筑的结构、现状、面积等基本情况进行调查核实的材料，故其作出的《限期拆除（整改）通知书》显属认定事实不清。同时，被告直接以张贴方式送达《限期拆除（整改）通知书》不符合法律规定的送达方式，且在行政程序中未听取行政相对人的理由和意见，未保障行政相对人的基本程序性权利，其作出《限期拆除（整改）通知书》属于程序违法。综上，被告作出的涉案《限期拆除（整改）通知书》认定事实不清楚、主要证据不足、违反法定程序，本院依法予以撤销。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）项之规定，判决如下：撤销被告北京市朝阳区东坝乡人民政府于二〇一九年七月二十五日作出的《限期拆除（整改）通知书》。案件受理费50元，由被告北京市朝阳区东坝乡人民政府负担（于本判决生效后七日内交纳）。如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，同时交纳上诉案件受理费人民币50元，上诉于北京市第三中级人民法院。审 判 长 唐伟伟审 判 员 窦京京审 判 员 裴小星二〇二〇年六月九日法官助理 李丹丹书 记 员 尤振帅