山东省高青县人民法院 行 政 判 决 书 （2017）鲁0322行初1号 原告闫佃东，男，1967年6月1日生，汉族，高青县人，住高青县。 原告闫鹏，男，1989年2月14日生，汉族，高青县人，住高青县。 委托代理人周长鹏，山东豪才律师事务所律师。 委托代理人郁志成，山东豪才律师事务所实习律师。 被告高青县规划局，所在地址高青县高苑路30号。 法定代表人徐培华，局长。 委托代理人张祥瑜，山东康桥律师事务所律师。 第三人山东高青华盛商贸有限公司，所在地址高青县城黄河路77号。 法定代表人闫佃良，总经理。 原告闫佃东、闫鹏因不服被告高青县规划局、第三人山东高青华盛商贸有限公司城市规划管理行政批准，于2016年3月21日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。2016年6月27日，本院作出（2016）鲁0322行初5号一审行政裁定后，原告闫佃东、闫鹏及第三人山东高青华盛商贸有限公司不服，向淄博市中级人民法院提起上诉。2016年11月7日，山东省淄博市中级人民法院作出（2016）鲁03行终242号行政裁定，撤销山东省高青县人民法院（2016）鲁0322行初5号行政裁定，指令本院继续审理。本院于2017年1月4日立案后，另行组成合议庭，于2017年2月17日、2017年2月24日公开开庭审理了本案。原告闫佃东及二原告委托代理人周长鹏、郁志成，被告高青县规划局委托代理人张祥瑜及负责人李卓文，第三人山东高青华盛商贸有限公司法定代表人闫佃良到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2013年10月28日，第三人山东高青华盛商贸有限公司（以下简称华盛商贸）向被告高青县规划局（以下简称规划局）申请，请求对“高青县华盛商场改建项目”进行容积率调整。2014年3月6日，被告规划局就“高青县华盛商场改建项目”容积率调整的情况向高青县国土资源局发出了《关于高青县华盛商场改建项目容积率调整的函》，原则同意第三人关于“高青县华盛商场改建项目”的改建方案。2014年3月7日，高青县国土资源局向被告规划局发出复函。同日，被告规划局向高青县人民政府提交了《关于高青县华盛商场改建项目容积率调整的报告》。 原告闫佃东、闫鹏诉称，高青县华盛商场项目是高青县重点商业项目，其中“华盛商场”字号为原告所有并经营。第三人在未通知原告的情况下，于2013年10月28日擅自使用该字号并以“高青县华盛商场改建项目”为名向被告申请调整容积率，且被告于2014年3月6日作出《关于高青县华盛商场改建项目容积率调整的函》，同意将容积率由2.0调整为6.6。2016年2月3日，原告作为华盛商场产权人向高青县人民法院提起信息公开行政诉讼，经查阅被告的资料及庭审，得知被告调整容积率的行为程序违法，被告作为容积率调整的规划管理部门，在未提交容积率调整所需的城市控制性详细规划的前提下，未对第三人申请方案进行形式审查，忽略原告作为利害关系人的意见，滥用职权批准了容积率的调整，严重侵害原告的合法权益。请求法院依法判决：一、被告向原告说明高青县华盛商场改建项目容积率调整所涉方案满足综合经济技术指标的依据以及合法性；二、确认被告对高青县华盛商场改建项目容积率调整的行为违法，并依法撤销2014年3月6日作出的《关于高青县华盛商场改建项目容积率调整的函》；三、判决被告停止对高青县华盛商场改建项目规划许可证的办理审批工作；四、诉讼费由被告负担。 原告提供了以下证据：第一组证据：淄博市中级人民法院（2013）淄商初字第9号民事判决书和山东省高级人民法院（2015）鲁商终字第360号民事判决书、高青县人民法院（2013）高民初字第704号民事判决书和淄博市中级人民法院（2015）淄民一终字第975号民事判决书，证明第一原告对华盛商场字号享有所有权，改建项目北侧房屋已归第二原告所有，原告为利害关系人。第二组证据，高青县国土资源局土地出让总价款非税收入票据，证明第三人华盛商贸已经向高青县国土资源局缴纳土地出让价款，对原告合法权益已经明显实际影响。第三组证据，2013年12月28日高青县华盛商场改建项目规划异议书、2013年7月17日山东青苑律师事务所律师函，证明原告在规划公示期间已经向被告提出异议，但被告未回复，其程序违法。第四组证据，2009年10月22日《协议书》、2010年8月2日闫佃良、闫佃东分割华盛资产协议，证明第一原告与第三人约定位于华盛商场中心线南延至南外墙画线，线以东的南门面房使用权归第一原告所有，不应列入改建范围。第五组证据，《关于高青县华盛商场改建项目容积率调整的请示》、高青县华盛商场改建项目容积率调整的《会议纪要》、高青县华盛商场的改建方案、高青县华盛商场改建项目容积率调整论证意见以及论证会专家名单、2014年3月6日高青县规划局《关于高青县华盛商场改建项目容积率调整的函》、高青县华盛商场改建方案批前公示照片及局部照片、高青县人民法院（2016）鲁0322行初4号行政判决书，证明被告调整容积率的程序违法以及是否符合控制性详细规划，公示及信息公开违法。第六组证据，2004-03-8-058建设工程规划许可证及图纸，证明涉案建筑系建筑物区分所有，应当经专有部分占建筑物总面积三分之二以上的业主同意。第七组证据，《建设用地容积率管理办法》、《山东省城市建设用地性质和容积率调整规划管理办法》、《中华人民共和国物权法》，证明被告调整容积率的程序违反法律及行政规范性文件相关规定。19-21号证据，照片五张，证实容积率调整公示违法。22号证据，案件顺序一览表，证实容积率调整程序违法。23号证据，日照分析图，证实容积率调整违法。24号证据，淄博市中级人民法院（2016）鲁03行终242号行政裁定书，证实原告具有本案原告主体资格。 被告规划局辩称，一、原告提起的行政诉讼已经超过起诉期限，人民法院应当依法驳回起诉；二、涉案改建项目容积率的调整，原告既非行政相对人也非直接利害关系人，该调整行为并未侵犯其具体利益，其不具有适格原告资格；三、原告诉讼请求的第一项本质上属于信息公开的范畴，且已另案处理，属于重复诉讼，依法应驳回；四、原告请求法院确认被告对容积率调整的行政行为违法并要求撤销《关于高青县华盛商场改建项目容积率调整的函》不具有可诉性；五、被告作出的同意高青县华盛商场改建项目容积率调整的初步技术性论证意见，履行了适当的程序，事实清楚，适用法律法规正确。综上，原告的起诉及诉讼请求缺乏法律依据，请求判决驳回原告的起诉或诉讼请求。 被告高青县规划局提供了以下证据、依据：1号证据，《高青县人民政府关于成立高青县城乡规划委员会的通知》，证实高青县城乡规划委员会成立于2015年5月7日。2号证据，《中共山东省委、山东省人民政府关于改进和完善城乡规划工作的意见》，证实山东省辖区内市、县（市）可于2018年年底前实现控制性详细规划全覆盖。3-5号证据，《高青县城市总体规划（2012-2020）》、调整后的总平面方案图、日照分析技术报告，证实华盛商场改建项目容积率调整方案满足总体规划要求及综合经济技术指标要求。6-15号证据，《关于高青县华盛商场改建项目容积率调整的请示》、《高青县华盛商场改建方案》、《高青县华盛商场改建项目容积率调整的会议纪要》、《高青县华盛商场改建项目容积率调整论证意见》、论证会专家名单、批前公示照片、《关于高青县华盛商场改建项目容积率调整的函》、《关于高青县华盛商场改建项目容积率调整的复函》、《关于高青县华盛商场改建项目容积率调整的报告》、《高青县人民政府常务会议纪要（2014年4月3日）》、高青县人民政府办公室关于对县政府第16次常务会议纪要的说明，证明被告就第三人申请的“华盛商场改建项目容积率调整”履行了正当的程序。16-19号证据，2013年12月28日高青县华盛商场改建项目规划异议书、2014年1月6日《关于闫鹏对华盛商场改建项目规划异议的答复》、2014年1月8日闫佃东《关于高青县华盛商场改建项目补充异议》、高青县人民法院（2014）高民初字第871号民事判决书，证明原告于2013年12月28日对容积率调整提出异议，应于此后六个月内提起行政诉讼，原告提起的行政诉讼已超过起诉期限，依法应当驳回起诉。20-24号证据，《中华人民共和国城乡规划法》第十一条、第五十一条，《山东省城乡规划条例》第七条、第四十八条，《山东省城市建设用地性质和容积率调整规划管理办法》第七条、第八条、第九条、第十三条、第十四条，《城市居住区规划设计规范》（2016年版）5.0.2条，《淄博城市规划管理技术规定》第二十条、第二十四条，证明被告就华盛商场改建项目的容积率调整适用法律、法规、部门规章正确，符合相关技术规范要求。25号证据，2013年6月18日异议书，证明原告所称2013年12月28日的异议是针对第一次公示所提异议，与事实不符。 第三人华盛商贸述称，一、原告起诉已超过两年的期限，应当裁定驳回起诉；二、被告高青县规划局依法行使职权，符合规定。综上，应当驳回原告起诉。 第三人提供了以下证据：第一组证据，高青县华盛商场改建项目容积率调整向高青县规划局提交的请示、高青县规划局《高青县华盛商场改建项目容积率调整的会议纪要》、华盛商场改建项目放射性本底和电磁辐射背景值现状检测报告、高青县华盛商场改建项目公示图、原告对高青县华盛商场改建项目向高青县规划局提交的异议书（2013年12月28日）、应规划局要求华盛商场改建项目对原告和规划局提出规划异议的答复（2014年1月6日）、原告对高青县华盛商场改建项目向高青县规划局第四次提交的补充异议（2014年1月8日）、华盛商场改建建设项目环境影响登记表、高青县规划局《关于高青县华盛商场改建项目容积率调整的函》、高青县国土资源局《关于高青县华盛商场改建项目容积率调整的复函》、高青县住建局报县政府《关于高青县华盛商场改建项目容积率调整的报告》、缴纳土地出让金单据、高青县政府领导对华盛商场改建方案的批复、闫佃东、闫鹏起诉状、高青县人民法院（2014）高民初字第871号民事判决书，证明本案已超起诉期限。第二组证据，2016年6月18日闫鹏给高青县规划局关于华盛商场项目规划异议书、2013年6月25日闫佃良、闫镇关于《华盛商场改建项目对高青县规划局的答复》、2013年7月17日高青县青苑律师事务所函、高青县人民法院（2014）高民初字第871号民事案件的起诉状、高青县人民法院（2014）高民初字第871号民事判决书的上诉状，证明原告对华盛商场改建项目所有的公示内容是知道的，本案已超诉讼期限。第三组证据，高青县政府第16次常务会议纪要、关于对县政府第16次常务会议纪要的说明、高青县华盛商场改建项目向高青县政府提交的项目申请报告、山东省城乡建设勘察院关于《高青县华盛商贸有限公司华盛商场改建及扩建工程》改建项目的鉴定报告、高青县发展和改革局《关于高青县华盛商场改建项目申请报告的核准意见》、高青县规划局对高青华盛商场改建方案的批复图、高青县住建局关于征求高青县规划局《房地产开发项目建设条件意见》的函、淄博市住房和城乡建设局关于高青县华盛商场改建项目初步设计审查情况的意见、山东省住房和城乡建设厅制建设工程施工图设计文件审查合格书、高青县国土局对高青华盛商场改建项目建设用地重新签订《国有建设用地使用权出让合同》、最高人民法院（2016）最高法行申53号裁定书、山东省高级人民法院（2016）鲁行终218号裁定书，证明第三人已得到高青县人民政府及相关职权部门的批复后进行的一切施工，在确保安全合法的情况下进行的拆除和改建行为。第四组证据，2016年3月18日财产保全申请书、高青县人民法院（2016）鲁0322民初631-1号民事裁定书、高青县人民法院（2016）鲁0322执458号执行通知书、高青县人民法院（2016）鲁0322民初631-3号民事裁定书、2016年4月23日执行异议书、解除保全裁定复议书、高青县人民法院（2016）鲁0322民初631-4号民事裁定书、2016年5月5日过户后的房产证高青县字第××号、高青县人民法院（2016）鲁0322执异12号执行裁定书，证明高青县人民法院强制为闫鹏房产过户程序严重违法，给闫镇造成巨大经济损失，造成国家税款大量流失。 经庭审质证，各方当事人举证、质证意见如下： 被告规划局提供的证据：1-2号证据，原告未提异议。3-4号证据，原告无异议。5号证据，原告认为日照报告形成于2016年11月，与本案无关联性。6号证据，原告对其合法性有异议，认为1、华盛商场字号归原告所有，因此第三人不得擅自单独使用华盛商场字号进行改建；2、第三人与原告共同所用和使用的华盛商场是一体建筑，不能单独对部分建筑进行改建，应当符合《中华人民共和国物权法》第七十六条的法律规定，应当经过建筑物总面积三分之二以上及业主三分之二以上的人数通过；3、容积率2.0的计算依据不准确，不能够单独进行部分建筑物计算。7号证据，真实性有异议，与5号证据冲突。8号证据，真实性有异议，该会议纪要时间上、内容上均存在错误。9号证据，真实性、合法性有异议。10-11号证据合法性有异议，认为未经县政府批准。12号证据，认为国土资源局依据被告的函做出了土地出让金的交纳，对原告造成了实际影响。13号证据，真实性有异议，没有加盖被告高青县规划局的印章。14-15号证据，真实性有异议。16-18号证据，真实性无异议，对证明内容有异议，认为公示的内容与调整的内容不一致。19号证据，认为该份判决书为原告与第三人之间的民事纠纷，不涉及被告的行政行为。20-24号证据，真实性无异议，但不能证明被告的行政行为符合法律规定。25号证据，原告对其真实性无异议，认为该证据充分说明原告根本没看到被告在12月23日的公示。 原告闫佃东、闫鹏提供的证据：第一组证据：被告及第三人对其真实性无异议，对其证明内容有异议，被告认为在判决书没有判明原告所主张的华盛商场字号归原告所有，改建项目北侧房屋归第二原告所有，也未体现出第二原告与本案容积率调整有利害关系。第三人认为对四份判决书第三人已提出再审，其判决效力待定，不能作为有效证据使用。19-20号证据，被告及第三人对其真实性无异议，第三人认为该两份证据充分印证对此次项目改建内容原告自从2013年12月26日就已知晓。21号证据被告有异议，认为该证据系原告单方制作，与本案无关。22号证据，被告认为与本案无关联性。23号证据，被告及第三人对合法性有异议，认为原告单方找相关人员出具，不具有法律效力。其他证据，原告未在庭审中举证。 第三人提供的证据：第二组证据，原告有异议，认为被告公示违法。其他证据，第三人未在庭审中举证。 本院对上述证据认证如下： 被告规划局提供的证据：1-4号证据，来源合法，内容真实，与本案有关联性，能够证实高青县的城乡规划情况，确认为有效证据。5号证据，日照分析报告的落款时间为2016年11月，是在公示时间之后作出的，不具有合法性，本案确认为无效证据。6-10、13号证据，来源合法，内容真实，与本案有关联性，能够证实高青县华盛商场改建项目容积率调整的经过，本案确认为有效证据。11-12号证据，应当在县人民政府批准后再发函抄告国土资源局，该函未经县人民政府批准被告即发至国土资源局，违反法定程序，本案确认为无效证据。14号证据，会议纪要的内容不能证明县人民政府讨论过容积率调整问题，与本案无关联性，本案确认为无效证据。15号证据，与14号证据内容上有出入，真实性无法确认，对其效力本案不予确认。16-18号证据，来源合法，内容真实，与本案有关联性，能够证明原告知道被告容积率调整的行政行为，确认为有效证据，但被告调整容积率的行政行为未作出最终决定，因行政行为尚未完成，不能证明已超过起诉期限。19号证据，来源合法，内容真实，但与本案无关联性，确认为无效证据。20-24号证据，为现行有效的法律、规范性文件，适用于本案，确认为有效证据。 原告闫佃东、闫鹏提供的证据：第一组证据，来源合法，内容真实，与本案有关联性，能够证实原告与本案有利害关系，确认为有效证据。19-20号证据，来源合法，内容真实，与本案有关联性，且被告对其真实性无异议，能够证实被告2013年6月14日的公示情况，确认为有效证据。21号证据，客观真实、来源合法，但不能证明原告不知道公示的内容，本案中不作为有效证据使用。22号证据，没有法律效力，不是有立法权的机关制定的，不能作为有效证据使用，本案确认为无效证据。23号证据，非有资质部门出具的，其真实性无法确认，确认为无效证据。24号证据，是引起本院继续审理的法律文书，不能作为证明原告具有原告主体资格的证据使用。其他证据，因未在庭审中举证，对证据效力本院不予确认。 第三人提供的证据：第二组证据，来源合法，内容真实，与本案有关联性，能够证明原告知道其行政行为，确认为有效证据。第四组证据，与本案无关联性，确认为无效证据。其他证据，因未在庭审中举证，对证据效力本院不予确认。 经审理查明，2013年10月28日，第三人华盛商贸向被告规划局申请，请求对“高青县华盛商场改建项目”进行容积率调整。被告规划局就容积率调整方案进行了初步审查，组织了专家论证。2013年12月23日就容积率调整方案进行了批前公示。2014年3月6日，被告规划局就“高青县华盛商场改建项目”容积率调整的情况向高青县国土资源局发出了《关于高青县华盛商场改建项目容积率调整的函》，原则同意第三人关于“高青县华盛商场改建项目”的改建方案。2014年3月7日，高青县国土资源局向被告规划局发出复函。同日，被告规划局向高青县人民政府提交了《关于高青县华盛商场改建项目容积率调整的报告》。 本院认为，根据住建部《建设用地容积率管理办法》第九条规定，对建设项目容积率调整要经过申请、审查受理、专家论证、公示或听证、审议、报批等程序，并及时将变更后的容积率抄告土地主管部门。该条第四项规定“城乡规划主管部门依法提出修改或不修改建议并附有关部门意见、论证、公示等情况报城市、县人民政府批准。”本案被告规划局未能提供有效证据证明涉案容积率调整行为得到高青县人民政府批准，原告及第三人也未提供证据证实涉案容积率调整的行为已经完成。因此，原告要求被告向原告说明高青县华盛商场改建项目容积率调整所涉方案满足经济技术指标的依据及合法性和确认被告对高青县华盛商场改建项目容积率调整的行为违法的诉讼请求，因无证据证实容积率调整行为已完成，对该项诉讼请求，本院不予支持。 关于原告要求撤销《关于高青县华盛商场改建项目容积率调整的函》的问题。在未得到高青县人民政府批准的情况下，被告高青县规划局即向高青县国土资源局发出《关于高青县华盛商场改建项目容积率调整的函》，系违反法定程序。因此，原告要求撤销《关于高青县华盛商场改建项目容积率调整的函》的诉讼请求，本院予以支持。 关于原告闫佃东、闫鹏是否具有本案原告主体资格的问题。高青县华盛商场改建项目容积率的调整，直接影响建筑密度、建筑高度、绿化率以及周边采光等，对周边的舒适度、便利度有极大影响。而改建项目东侧房屋系原告闫佃东所有，北侧房屋系原告闫鹏所有，改建项目容积率的调整必将对原告的权益产生影响，且高青县国土资源局已向本案第三人山东高青华盛商贸有限公司收取了土地出让金，对原告的合法权益已产生实际影响。因此，两原告与本案具有利害关系，具有本案原告主体资格。 关于原告提起行政诉讼是否超过起诉期限的问题。首先，被告规划局所作的容积率调整行政行为尚未完成，不存在超过起诉期限的问题。另外，对于被告规划局2014年3月6日作出的《关于高青县华盛商场改建项目容积率调整的函》，本案被告及第三人并未提供证据证实原告知道或者应当知道该函具体内容，在本院（2016）鲁0322行初4号行政诉讼案件中，原告于2016年2月22日收到被告规划局提供的证据，其中就包含该函，因此，原告应当自2016年2月22日知晓该函具体内容，其提起行政诉讼应当在2016年2月22日起六个月内提出。原告于2016年3月21日提起行政诉讼，不超过六个月的起诉期限，也不违反《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定的五年的起诉期限。因此，被告辩称原告此次提起行政诉讼超过起诉期限的主张，本院不予采信。 关于原告要求判决被告停止对高青县华盛商场改建项目规划许可证的办理审批工作的诉讼请求。原告在本案中并未提供证据证实高青县华盛商场改建项目规划许可证的办理审批工作已经启动，也无证据证实规划许可证审批工作已经完成，因此，其要求判决停止办理规划许可证的诉讼请求，证据不足，本院不予支持。 综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下： 一、撤销被告高青县规划局2014年3月6日作出的《关于高青县华盛商场改建项目容积率调整的函》； 二、驳回原告闫佃东、闫鹏的其他诉讼请求。 案件受理费50.00元，由原告闫佃东、闫鹏负担25.00元，由被告高青县规划局负担25.00元。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省淄博市中级人民法院。 审 判 长  薛明亮 审 判 员  张宗祯 人民陪审员  孙福勇 二〇一七年六月二十七日 书 记 员  赵 乐