河南省中牟县人民法院刑 事 判 决 书（2015）牟刑初字第476号公诉机关河南省中牟县人民检察院。被告人郭光明，男，1964年11月10日出生于河南省中牟县，汉族，本科文化，原中牟县城乡建设管理局副局长，住中牟县。因涉嫌犯滥用职权罪，于2015年4月14日中牟县人民检察院取保候审，因涉嫌犯玩忽职守罪，于同年12月1日被本院取保候审。辩护人孔繁平，河南陆达律师事务所律师。辩护人录军，河南陆达律师事务所律师。被告人马小锴（曾用名ＸＸ、马小凯），男，1973年2月20日出生于河南省中牟县，汉族，中专文化，原中牟县城乡建设监察队队长，住中牟县。因涉嫌犯滥用职权罪，于2015年3月24日被中牟县公安局刑事拘留，因涉嫌犯滥用职权罪，于同年4月10日被中牟县人民检察院取保候审，因涉嫌犯玩忽职守罪，于同年12月1日被本院取保候审。辩护人梁显东，河南鑫苑律师事务所律师。被告人蒋建伟，男，1972年5月2日出生于河南省中牟县，汉族，大专文化，原中牟县城乡建设监察队一中队中队长，住中牟县。因涉嫌犯滥用职权罪，于2015年3月24日被中牟县公安局刑事拘留，因涉嫌犯滥用职权罪，于同年4月10日被中牟县人民检察院取保候审，因涉嫌犯玩忽职守罪，于同年12月1日被本院取保候审。辩护人白超华，河南昊展律师事务所律师。辩护人马小丽，河南鑫苑律师事务所律师。中牟县人民检察院以牟检公诉刑诉（2015）446号起诉书，指控被告人郭光明、马小锴、蒋建伟犯玩忽职守罪一案，向本院提起公诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。中牟县人民检察院指派检察员郝会峰出庭履行职务，被告人郭光明、马小锴、蒋建伟及其辩护人到庭参加诉讼。本案审理过程中，因本案需调取新的证据，本院决定延期审理。现已审理终结。中牟县人民检察院指控，2010年1月份，郑州启程置业有限公司（以下简称启程公司）从郑州世通置业有限公司购买了位于中牟县广惠街与万胜路交叉口东北角的一块面积为5456.475平方米的土地，并办理了过户登记手续，取得了该宗地的土地使用证。2011年8月份，启程公司在未办理工程规划许可证、施工许可证的情况下，擅自在该宗土地上开工建设启程国际广场项目。2011年7月份，时任中牟县城镇规划建设监察队一中队中队长的被告人蒋建伟依法在其管辖的区域内巡查中发现了启程国际广场项目的违法建设行为，蒋建伟等人对该建设项目采取了下达责令停止施工通知书、查封施工现场等措施，而启程公司对上述措施不予配合，继续违法建设。蒋建伟等人未再对该建设项目采取制止违法建设的相关措施。2012年3月份，中牟县城乡建设管理局调整人员分工，由副局长被告人郭光明主管该局规划建设监察队，被告人马小锴任局规划建设监察队队长。2012年4月23日，中牟县城镇规划建设监察队对启程国际广场违法建设行为立案调查，并经郭光明、马小锴、蒋建伟等人研究决定，根据《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定，于2015年4月25日对启程公司违法建设行为处建设工程造价6％的罚款，应罚款额为人民币330万元，三被告人审查时错误认定为人民币33万元。之后，郭光明对该处罚意见执行未尽到监管职责，马小锴、蒋建伟未严格按照处罚意见向启程公司送达行政处罚决定书，造成人民币330万元的罚款未能得到执行。而后，中牟县城镇规划建设监察队继续向启程公司发送责令停止违法行为通知书和责令限期整改通知书，在启程公司仍不停止违法建设的情况下，三被告人未依法履行向中牟县人民政府报告义务，未采取相关措施制止违法建设，直至2012年10月底启程国际广场违法建设项目两栋高层建筑封顶，造成了恶劣的社会影响。经评估，启程国际广场项目两栋高层违法建设总面积为47170.22平方米，市场价值人民币2.78304亿。截止目前，启程国际广场项目应当缴纳的土地出让金、人防易地建设费、基础设施配套费等费用共计人民币4427.32388万元仍未缴纳。且该项目在中牟县气象观测场周边800米范围内违法建成，建设高度超过距观测场距离的1/8，影响了气象探测环境。2015年4月14日，被告人郭光明到中牟县人民检察院反渎职侵权局投案。公诉机关为支持其指控，向本院提供了被告人供述，证人证言及相关书证，认为三被告人的行为已构成玩忽职守罪。提请本院依法惩处。被告人郭光明辩称，2012年7月份，规划执法职权已调整给县规划局，后规划局对启程公司项目作出了罚款处理。认可其工作有失误，表示认罪。被告人郭光明的辩护人提出，1.郭光明系自首、初犯、偶犯；2.郭光明主管时间相对较短，2010年4月20日起中牟县城建局不再具有对违反城乡规划的行为依法实施行政处罚的职责，2012年7月27日后，该局不再行使规划法的行政处罚权；3.涉案工程的土地出让金，人防建设费、基础设施配套费，不属于城建局监管；本案违法行为前，县气象局已决定申请迁移，与本案中的行政执法行为不具有因果关系。建议对郭光明免予刑事处罚。被告人马小锴对指控的损失有异议，提出规划局已对涉案工程作出了处罚，未造成重大损失。被告人马小锴的辩护人提出，1.马小锴不具有不履行职责或不正确履行职责的行为；2.本案未造成重大损失和严重影响；3.建议对被告人马小锴免予刑事处罚。被告人蒋建伟提出，指控的330万元不能认定为损失，按照职能调整，其已不具有城乡规划执法的职责。被告人蒋建伟的辩护人提出的辩护意见与郭光明、马小锴辩护人的辩护意见一致。经审理查明，2010年1月份，郑州启程置业有限公司（以下简称启程公司）从郑州世通置业有限公司购买了位于中牟县广惠街与万胜路交叉口东北角的一块面积为5456.475平方米的土地，并办理了过户登记手续，取得了该宗地的土地使用证。2011年8月份，启程公司在未办理工程规划许可证、施工许可证的情况下，擅自在该宗土地上开工建设启程国际广场项目。2011年7月份，时任中牟县城镇规划建设监察队一中队的中队长被告人蒋建伟在其管辖的区域内巡查中发现了启程国际广场项目的违法建设行为，蒋建伟等人对该建设项目采取了下达责令停止施工通知书、查封施工现场等措施，而启程公司对上述措施不予配合，继续违法建设。蒋建伟等人未再对该建设项目采取相关措施，制止该项目停止违法建设。2012年3月份，中牟县城乡建设管理局调整人员分工，时任副局长被告人郭光明分管规划建设监察队工作，被告人马小锴任该局规划建设监察队队长。2012年4月23日，中牟县城镇规划建设监察队对启程国际广场违法建设行为立案调查，经郭光明、马小锴、蒋建伟等人研究决定，根据《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定，于2015年4月25日对启程公司违法建设行为处建设工程造价6％的罚款，应罚款人民币330万元，三被告人审查时错误认定为人民币33万元。之后，郭光明对该处罚意见执行未尽到监管职责，马小锴、蒋建伟未严格按照处罚意见和程序向启程公司送达行政处罚决定书，造成人民币330万元的罚款未能得到执行。而后，中牟县城镇规划建设监察队继续向启程公司发送责令停止违法行为通知书和责令限期整改通知书。在启程公司仍不停止违法建设的情况下，三被告人未依法履行向中牟县人民政府报告义务，未采取相关制止违法建设的措施。2012年10月底，启程国际广场违法建设项目两栋高层建筑封顶。经评估，启程国际广场项目两栋高层违法建设总面积为47170.22平方米，市场价值人民币2.78304亿。截止起诉前，启程国际广场项目应当缴纳的土地出让金、人防易地建设费、基础设施配套费等费用共计人民币4427.32388万元仍未缴纳。且该项目在中牟县气象观测场周边800米范围内违法建成，建设高度超过距观测场距离的1/8，影响了气象探测环境。2015年4月14日，被告人郭光明到中牟县人民检察院反渎职侵权局投案。上述事实，有经庭审举证、质证，本院确认下列证据证实：1.2012年2月27日中国共产党中牟县委员会（建议）牟文【2012】93号文件，证明郭光明任中牟县城乡建设管理局副局长。2.2012年3月12日中共中牟县城乡建设管理局委员会牟建党字【2012】2号文件，证明郭光明负责法制工作、行政执法工作和安全生产工作。分管监察队。3.2012年3月28日中牟县城乡建设管理局牟建字【2012】24号文件，证明ＸＸ任中牟县城镇规划建设监察队队长。4.中牟县城乡建设管理局证明，2011年1月至2013年3月31日，蒋建伟任该局建设监察大队一中队中队长。5.2013年5月4日中牟县机构编制委员会办公室会议纪要，证明2010年县政府机构改革明确，“各类违反城乡规划的行为依法实施行政处罚的职责”由县城乡规划局承担。由于县城乡规划局组建之初，执法力量薄弱，其此项职责由县城乡建设管理局承担。6.2007年8月30日中牟县机构编制委员会牟编【2007】30号文件，证明中牟县建设管理局设立中牟县城镇规划建设监察队；2013年6月27日牟编【2013】5号文件，证明从县城乡建设监察队划入县城乡规划执法监察大队事业编制30名。7.中牟县建设管理局监察大队2011年至2014年工作职责区域划分安排表，证明2011年至2013年4月，蒋建伟为一中队队长，划分区域为新城区；2012年4月，ＸＸ任大队长。8.中牟县振兴房地产估价咨询有限公司房地产估价报告书，证明启程·明珠广场1#楼Ａ座、Ｂ座、地下车库在价值时点的房地产市场价值为人民币278304000元；本次委托总建筑面积为：47170.22㎡，Ａ座总层数为17层，Ｂ座总层数为21层、车库为地下1层。9.中牟县人民防空办公室证明，启程·明珠广场项目应缴纳人防易地建设费3812925.00元；中牟县城乡规划局牟城规说明【2015】7号文件，证明基础设施配套费7898189.8元。10.中牟县气象局情况说明，证明启程·明珠广场建设项目在观测场周边800米的范围内建设高度超过距观测场距离1/8的建筑物，影响气象探测环境。同时证明气象观测站已影响到城市规划，目前县气象观测站土地已进入征收程序，将很快迁走。11.中牟县人民政府土地管理局牟政土【2015】90号文件，证明同意郑州启程置业有限公司按现商业用地7.9容积率地价加上2％溢价，全额缴纳3256.2124万元土地出让金。12.证人周某证言证明：启程明珠广场项目是我公司开发建设的楼盘，位于广惠街与万胜路交叉口东北角，这块地是2010年从世通公司购买的。该项目2011年8月份开工建设，2012年底封顶，2014年初已基本完工。该项目没有办理建设用地规划许可证和建设工程规划许可证，监察大队下达停工通知后，我们会停几天，然后继续施工，直到完工。13.证人王某1、荀某证言均证明了中牟县建设局监察队文书签批的流程。14.证人朱某1证言证明：《违法案件处理审批表》填写的33万元是ＸＸ计算出来的，他说按照造价的百分之六计算。15.证人黄某1证言证明：2012年3月份，我调到建设局监察大队任副大队长，期间，大队长一直是ＸＸ，一中队中队长是蒋建伟，分管副局长是郭光明。我们没有到启程国际广场项目进行查封、扣押。16.证人朱某2证言证明：对郑州启程公司的处罚应由监察队执行。该项目罚款应该是330万元，审批表上填的是33万元。如果未取得建设工程规划许可证进行施工的违法行为，应责令停工整改、罚款，继续施工的应该上报县政府。17.证人王某2证言证明：2013年4月份，我到启程国际广场项目现场时，该项目已经封顶，外墙装修已完成。中牟县建设局监察队的人差不多每月都到现场检查一次，他们一般都是先问我们要手续，因为没有手续，我就应付说正在办，监察队就给我们一份责令限期改正通知书或者责令停工通知书。我们收到后先停工，监察队的人走了之后接着干。18.证人黄某2证言证明：城乡建设监察大队是建设局的二级机构，当时主管监察大队的副局长是郭光明。根据2007年牟编2007第30号文件规定，监察执法大队的全称是中牟县城镇规划建设监察队，主要工作职责是依照规划法、建设法的相关规定对全县内违法建设行为进行查处。按照中牟县机构改革文件，从2012年7月份规划执法归规划部门，由于当时规划局没有执法力量，实际上仍有建设局建设监察大队执行规划执法工作，直到2013年六七月份，由中牟县政府牵头，监察大队规划执法这一块才正式交给规划局。启程国际广场违法建设情况我们没有向县政府正式汇报过。19.证人张某证言证明：2013年5月4日，政府为了增强规划执法力量，经中牟县编办研究，从建设监察执法编制中划出来一部分编制组建规划监察执法队，从那天之后，规划执法就由县规划局负责。之前规划执法一直是由建设局监察执法队承担。启程国际广场项目在开工建设前没有经过规划局批准。20.证人吴某证言证明：2011年1月份，启程置业有限公司与我公司签订了委托监理合同，公司委派我负责该项目的监理工作。该项目2011年7月开工，2013年左右封顶。因为该项目没有办理施工许可证和规划许可证，所以施工过程中城建监察执法和规划监督执法的工作人员经常到现场，下发停工通知，但都是停几天，再恢复施工。21.证人田某证言证明：2013年四五月份，我参与过查处启程国际广场项目，我只送达过责令停止违法通知书和责令限期整改通知书。22.证人高某证言证明：2011年七八月份，我和蒋建伟等人在巡查时，发现启程国际广场项目施工现场挖了很大的一个坑，后来蒋建伟调查发现该项目没有办理施工许可证和工程规划许可证，我就要求蒋建伟下达责令停止违法行为通知书，之后这个工地并没有停止违法建设。到2012年3月份我不在担任监察大队大队长职务了，这件事我也没有再管。23.证人齐某证言证明：2013年以前，规划局没有成立监察大队，规划执法的职权仍有建设局监察大队代为行使。2011年七八月份，监察队一中队中队长蒋建伟带领我们巡查发现启程国际广场项目正在施工，调查后发现没有办理工程规划许可证和施工许可证。我们就向项目开发单位下达责令停工通知书，但开发商一直偷偷施工，我们就进现场蹲点执法。后来蒋建伟说接领导通知不让去了。按照规定如果对方不按照我们要求停工，我们应该及时向本级人民政府报告。24.被告人郭光明供述：2012年3月，我任中牟县城乡建设管理局副局长，分管监察队等工作。2012年7月27日，中牟县编办下文，将中牟县城镇规划建设监察队，更名为中牟县城镇建设监察队，规划执法职责不归我们管了，但该文件当时并没有落实，直到2013年5月县编办会议纪要才正式将规划执法移交给了规划局。我分管监察队后，中队长蒋建伟提出对启程国际广场违法行为立案，我签完字后，监察大队向启程公司送达了行政处罚事先告知书和行政处罚听证告知书，启程这个项目没有听证，最后没有制作处罚决定书，违法案件处理审批表上的处罚也就没有执行。因为我没有仔细审查，审批表上罚款应填写为330万，而不是33万。对于施工单位拒不停工的，应该向县政府汇报。但我们没有汇报。25.被告人马小锴供述：我平时工作生活中都叫ＸＸ，但身份证的名字叫马小锴，单位都叫我ＸＸ，单位任命文件上的名字也是ＸＸ。如果规划违法建设单位在我们下达责令停工通知后拒不履行的，规划主管部门应当向县政府进行汇报。我任大队长后，蒋建伟给我说启程国际广场项目是违法建设，我到现场查看时该项目正在施工，已经进展到地上三层。我就向郭光明汇报，郭光明说立案查查，一中队填写了2012年牟建案批字第172号违法案件处理审批表，我和郭光明都签了字，同时向违法单位下达了行政处罚事先告知书，并对违反规划法的行为处罚33万元。后来我向郭光明反映对启程项目处罚时，郭光明说启程这个案子有点特殊性，先搁着吧。意思就是不让我们在执行处罚决定了，我对蒋建伟也是这么说的，我们就没有对该项目实际进行处罚。也没有再采取过暂扣施工设备等措施。应该罚款330万，填表时应该是计算错了，我也没有发现。后来我们多次下达责令停止违法行为通知书，对方都没有按要求停工。我向郭光明汇报是不是向县政府报告，郭光明的意思不用报告。同时供述：2012年7月份，我们局下文将中牟县城镇规划建设监察大队变更为中牟县城乡建设监察队，文件上没有说规划执法不再由建设局负责的内容。2012年8月份，郭光明对我说以后不让我们履行规划执法职能了，我是按郭光明的意思办的。26.被告人蒋建伟供述：ＸＸ任队长后，2012年4月份，安排我们走行政处罚的执法程序，当时问用不用他们停工，ＸＸ说不用，我们就下达了责令停止违法行为通知书和行政处罚事先告知书。下达时，没有人在送达回证上签字，我就问ＸＸ怎么办，ＸＸ说请示完领导说让等等再说，我就没有安排行政处罚的事。对启程国际广场项目应该处罚330万元，违法案件处理表填写的处罚数额33万元应该是计算错了。如果当事人对我们下发的停工通知置之不理，仍然施工，我们应当查封现场、暂扣施工设备。我对该项目违法施工监管到2013年2月份。27.票据两张，证明2015年2月6日、9月14日，郑州启程置业有限公司分别向中牟县城乡规划局缴纳罚款2400000元，2245994元，共计4645994元。28.郑州启程置业有限公司的土地卷证明：郑州世通置业公司转让给郑州启程公司土地的转让协议：将位于中牟县人民广场西南角（土地证编号：牟国用2005第168号）面积为5456.475平方米土地以150万元人民币的价格予以转让。时间为2010年1月17日。29.变更土地登记审批表、中牟县国土局土地审批集体会审会议纪要、国有土地使用证等材料，证明该土地办理国有土地使用权转让手续，2010年9月14日将该宗土地变更登记在郑州启程置业有限公司。另有被告人的户籍证明、到案经过、违法案件处理审批表、责令限期整改通知书等证据在卷证实。本院认为，被告人郭光明、马小锴、蒋建伟身为对违反城乡规划建设行为，具有查处职责的国家机关工作人员，严重不负责任，违反职责规定，不认真履行自己的职责，导致人民币330万元罚款未能执行，造成恶劣社会影响，情节特别严重，三被告人的行为均已构成玩忽职守罪。公诉机关指控三被告人犯玩忽职守罪的事实清楚，证据确实、充分，本院予以支持。被告人郭光明作为城乡规划违法直接负责的分管领导，被告人马小锴，蒋建伟作为具体执行人员，在对造成重大损失的危害后果作用上，郭光明作用比马小锴、蒋建伟大，作为监察队队长马小锴作用比蒋建伟大。关于被告人郭光明、马小锴、蒋建伟及其三被告人的辩护人提出的规划执法已调整给县规划局，后规划局已对启程公司违反规划行为作出了罚款；2010年4月20日起中牟县城建局不再具有对违反城乡规划的行为依法实施行政处罚的职责，2012年7月27日，该局不再行使规划法行政处罚权；涉案工程的土地出让金，人防建设费、基础设施配套费，不属于城建局监管，及本案违法行为前，县气象局已决定申请迁移，与本案中的行政执法行为不具有因果关系。建议对三被告人从轻处罚，免予刑事处罚的辩解辩护意见，经查，首先，县编委会议纪要证明2010年县政府机构改革明确，各类违反城乡规划的行为依法实施行政处罚的职责由县城乡规划局承担。由于县规划局组建之初，执法力量薄弱，其此项职责仍由县城乡建设管理局承担。证人黄某2、张某证言也予以证明；其次，本案涉案工程项目规模较大，在没有规划许可证和建设许可证的情况下，三被告人不认真履行行政执法职责，未采取法律赋予的行政执法强制措施，制止项目停工，在该项目继续施工的前提下，也未履行向县人民政府报告的义务，导致项目仍然建成封顶，致使公共财产，国家和人民利益造成重大损失。故该辩解辩护意见没有事实根据和法律依据，本院不予采纳。按照我国刑法规定，应对被告人郭光明、马小锴、蒋建伟在三年以上七年以下有期徒刑的范围内定罪量刑。本案量刑时考虑以下因素：1.被告人郭光明系自首，马小锴、蒋建伟案发后能够如实供述自己的罪行，依法可对三被告人从轻处罚；2.三被告人的行为对造成损失的危害后果的作用大小；3.造成330万损失，造成恶劣社会影响；4.对涉案项目规划局已作出处罚，罚款已缴纳，可酌情从轻处罚。综合以上情节，可认定被告人郭光明、马小锴、蒋建伟犯罪情节较轻；有悔罪表现；没有再犯罪的危险；宣告缓刑对所居住社区没有重大不良影响，可对其适用缓刑。依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款，第六十七条第一款、第三款，第七十二条第一款，第七十三条第二款、第三款之规定，判决如下：一、被告人郭光明犯玩忽职守罪，判处有期徒刑三年，缓刑五年。二、被告人马小锴犯玩忽职守罪，判处有期徒刑三年，缓刑四年。三、被告人蒋建伟犯玩忽职守罪，判处有期徒刑三年，缓刑三年。（三被告人的缓刑考验期限，从判决确定之日起计算。）如不服本判决，可在接到判决书之第二日起十日内，通过本院或者直接向河南省郑州市中级人民法院提出上诉。书面上诉的，应当提交上诉状正本一份，副本三份。审 判 长  朱海岩人民陪审员  李转变人民陪审员  蔡 彬二〇一七年六月十三日书 记 员  朱鑫烜