江苏省淮安市中级人民法院民 事 判 决 书(2017)苏08民终899号上诉人（原审原告）：洪泽诺安生态农业科技有限公司，住所地淮安市淮阴区经济开发区九江路32号。法定代表人：陈建泉，该公司总经理。委托诉讼代理人：沈玲玉，该公司员工。被上诉人（原审被告）：淮安市洪泽区岔河镇张马居民委员会(原洪泽县岔河镇张马居民委员会)，住所地淮安市洪泽区岔河镇淮金西路70号。法定代表人：倪行标，该居委会主任。被上诉人（原审被告）：淮安市洪泽区岔河镇人民政府（原洪泽县岔河镇人民政府），住所地淮安市洪泽区岔河镇振兴路。法定代表人：邵加成，该镇镇长。两被上诉人共同委托诉讼代理人：严荣新，江苏泗洲律师事务所律师。上诉人洪泽诺安生态农业科技有限公司因与被上诉人淮安市洪泽区岔河镇张马居民委员会、淮安市洪泽区岔河镇人民政府土地租赁合同纠纷一案，不服淮安市洪泽区人民法院（2016）苏0829民初1836号民事判决，向本院提起上诉。本院于2017年3月16日立案后，依法组成合议庭公开开庭审理本案。上诉人洪泽诺安生态农业科技有限公司的委托诉讼代理人沈玲玉，被上诉人洪泽县岔河镇张马居民委员会与淮安市洪泽区岔河镇人民政府的共同委托诉讼代理人严荣新到庭参加诉讼。本案现已审理终结。上诉人洪泽诺安生态农业科技有限公司上诉请求：1、撤销原判，依法改判；2、一、二审诉讼费由被上诉人承担。事实和理由：上诉人出于对政府的信任，认为租用的涉案土地性质为一般农田，可以用于牧业生产，便与被上诉人洪泽县岔河镇张马居民委员会签订土地租用协议，但被上诉人洪泽县岔河镇张马居民委员会就涉案土地的性质未告知上诉人。一审法院认定上诉人在租用土地时就知道该土地是基本农田没有证据证明；所租用的土地系基本农田，根本无法用于牧业生产，建设猪场，被上诉人洪泽县岔河镇张马居民委员会将该土地交给上诉人6年只能给上诉人造成经济损失。上诉人为等待涉案土地性质的变更，一边履行着合同义务支付土地租金，缴纳排涝费、打水费，一边测绘、建围墙。当上诉人等待5年时间未见土地性质变更，投资建厂无望的情况下，请求人民法院解除土地租用协议，返还上诉人损失，是上诉人对自己的损失进行维权。一审法院却认定本案合同无效所形成的纠纷，双方均存在过错，所产生的损失各自承担，显然对被上诉人洪泽县岔河镇张马居民委员会故意隐瞒土地性质的过错责任予以放纵。被上诉人淮安市洪泽区岔河镇人民政府明知不能为涉案土地租用协议提供担保，却为之担保，一审认定其无需承担责任，公信力何在。综上，两被上诉人的过错行为损害了上诉人的权益，一审判决明显违反了法律公平原则。被上诉人淮安市洪泽区岔河镇张马居民委员会、淮安市洪泽区岔河镇人民政府共同答辩称，上诉人洪泽诺安生态农业科技有限公司所述不实，双方在2011年签订了租赁合同，在合同中，明确要求提交相应的权属证明。上诉人作为正规公司，在签订合同时也明确提出，可见其在签订合同时明知土地的性质。一审法院查明案件事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉。洪泽诺安生态农业科技有限公司向一审法院起诉请求：1、请求法院解除原告与被告淮安市洪泽区岔河镇张马居民委员会签订的合同编号为ZPDB20110603的《土地租用协议》；2、请求被告淮安市洪泽区岔河镇张马居民委员会支付原告1350104.15元人民币以及违约金300000元；3．本案诉讼费由被告承担。后原告变更诉讼请求为：1、请求解除原告与第一被告签订的合同编号为ZPDB20110603的《土地租用协议》；2、请求第一被告与第二被告承担连带违约责任，返还原告损失共计1417709.67元；3、本案诉讼费用由被告承担。一审法院认定事实：2011年6月30日，原告与被告淮安市洪泽区岔河镇张马居民委员会签订《土地租用协议》，约定被告淮安市洪泽区岔河镇张马居民委员会将土地161.03亩（位于淮金线西侧，东至淮金线，西至张庄泵河，南至郑庄排涝河，北至后朱河）出租给原告用于生产、科研等经营活动。租用时间暂定17年，17年后继续租13年，续租13年期满后，如双方达成共识可续租，重新签订协议，否则原告到期后自行拆除、清理建筑物和杂物，交付给被告淮安市洪泽区岔河镇张马居民委员会使用。租金一年一缴，三年调整一次。在租赁期间，该土地水费由被告洪泽县岔河镇张马居民委员会承担，排涝费由原告按面积承担。原告若在租期届满后不再续租，按国家规定负责将承包土地复垦为一般农田。任何一方违约，违约方承担守约方的损失叁拾万元整。原告与被告淮安市洪泽区岔河镇张马居民委员会在协议上盖章，被告淮安市洪泽区岔河镇人民政府、上海杰隆生物制品股份有限公司作为担保单位在协议上盖章，淮安市洪泽区岔河法律服务所作为见证方在协议上盖章。同日，原告与被告淮安市洪泽区岔河镇张马居民委员会签订《补充协议》，内容为：“一、乙方（原告，下同）在签订原协议及本补充协议后，支付给甲方（被告洪泽县岔河镇张马居民委员会，下同）服务费伍万元整（人民币5万元整），于本协议签订之日一周内一次性支付给甲方叁万元整（3万元），于明年项目落成后，一次性支付给甲方剩余服务费贰万元整（人民币2万元整）。二、……。三、本项目的土地性质证明、集体土地所有权证、土地流转证明、环评批复、用地备案手续由洪泽林牧局协助办理”。原告与被告淮安市洪泽区岔河镇张马居民委员会在补充协议上盖章。协议签订后，被告淮安市洪泽区岔河镇张马居民委员会按照协议的约定实际向原告交付了其所租用的土地。原告也按照约定向被告淮安市洪泽区岔河镇张马居民委员会支付租金至2016年4月份，合计支付租金894269元。2012年11月份，原告也在所租用的土地上建造了围墙。原告在租用土地期间，给付了所租用土地所需的排涝费、打水费。原告对所租用土地进行了勘察并进行了猪场设计，但未能投入建设。2011年6月10日，被告淮安市洪泽区岔河镇张马居民委员会向原告出具《定界面积表》，记载“按现状地类分：农用地，面积：161.9亩，备注：一般农田。按土地性质分：集体农用地，面积：161.9亩，备注：一般农田”，洪泽县岔河镇国土资源管理所盖章。2015年8月3日，被告淮安市洪泽区岔河镇人民政府向原告出具《关于洪泽诺安生态养猪实验基地项目的承诺》，载明：“……。由于历史原因，部分土地性质为基本农田，为了不影响贵公司项目实施，我镇已经会同洪泽县国土局将该区域内土地性质纳入一般农田调整计划，该计划正常会在2015年底得到上级部门的审批通过。如果在贵公司实施项目是土地性质仍然没有调整为一般农田而导致项目无法实施的，我镇承诺：我镇张马居委会与贵公司签署的土地租赁协议自然终止，并依法承担违约责任及所造成的经济损失”。2016年7月25日，原告向淮安市洪泽区国土资源局就该租赁土地性质申请政府信息公开。2016年7月26日，淮安市洪泽区国土地资源局向原告发送《洪泽县国土资源局政府信息公开告知书》，载明该租赁地块面积：161.13亩，其中基本农田保护区面积为：145.49亩，一般农地区面积为：16.29亩。原告未能对所租用土地采取其他方法进行利用，现原告提起诉讼。一审法院认为，关于本案土地租用协议的效力问题。违反法律、行政法规强制性规定的合同为无效。我国土地管理法规定，农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者租用于非农业建设。原告和被告淮安市洪泽区岔河镇张马居民委员会签订的土地租用协议所涉土地属于集体土地，且87%为基本农田，仅有少部分为一般农田，原告用于牧业而非农业，故双方的约定违反了土地管理法的禁止性规定。故该土地租用协议为无效协议。关于协议无效后的处理问题。根据合同法第五十八条，合同无效或被撤销的，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价赔偿。有过错的一方应当赔偿对方所受到的损失，双方均有过错的，应当各自承担相应的责任。本案租用协议无效后，原告因该租用协议取得的租赁物应当依法返还被告淮安市洪泽区岔河镇张马居民委员会，故原告应将其租用的被告淮安市洪泽区岔河镇张马居民委员会的土地161亩返还给被告淮安市洪泽区岔河镇张码居民委员会。关于原告要求被告赔偿损失问题。虽然双方签订的协议为无效协议，但被告淮安市洪泽区岔河镇张马居民委员会已向原告交付了所承租的土地，且原告已实际使用了该土地六年有余。原告已给付了土地租金，并且建造了围墙，支付了排涝费、打水费等。现原告要求返还已不可能。而在签订租用协议时，原告已明知该租用的土地为集体土地，依然租用并打算用于建设养猪场，原告对此应有一定过错。被告淮安市洪泽区岔河镇张马居民委员会出租土地的目的是取得收益，且双方协议约定办理该租用土地的相关手续由洪泽县林牧局协助，其导致土地未能转换为一般农田，被告淮安市洪泽区岔河镇张马居民委员会亦有一定责任。被告淮安市洪泽区岔河镇人民政府作为国家机关，依法不得为保证人，其向原告提供担保无效。但其向原告出具承诺函亦有一定过错。综上所述，对本次纠纷的发生原、被告双方均存在过错，对于各自所产生的损失，应当各自承担。依照《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项、第五十六条、第五十八条、《中华人民共和国土地管理法》第六十三条、《中华人民共和国担保法》第八条规定，判决：一、原告洪泽诺安生态农业科技有限公司与被告淮安市洪泽区岔河镇张马居民委员会签订的《土地租用协议》为无效协议。二、原告洪泽诺安生态农业科技有限公司应于本判决发生法律效力之日起五日内返还原告淮安市洪泽区岔河镇张马居民委员会土地161亩。三、驳回原告洪泽诺安生态农业科技有限公司的其他诉讼请求。案件受理费16951元，由原告洪泽诺安生态农业科技有限公司负担8475.5元，由被告淮安市洪泽区岔河镇张马居民委员会、淮安市洪泽区岔河镇人民政府负担8475.5元。二审中，当事人没有提供新的证据。经审查，原审认定事实无误，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第六十三条规定，农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项规定，违反法律、行政法规的强制性规定。本案中，上诉人洪泽诺安生态农业科技有限公司和被上诉人淮安市洪泽区岔河镇张马居民委员会签订的土地租用协议所涉土地属于集体土地，且87%为基本农田，仅有少部分为一般农田，洪泽诺安生态农业科技有限公司租用涉案土地用于牧业而非农业，双方签订的土地租用协议违反了《中华人民共和国土地管理法》禁止性规定，属无效协议。淮安市洪泽区岔河镇张马居民委员会作为涉案土地的出租方，将该土地租赁给洪泽诺安生态农业科技有限公司，对此应有一定过错。洪泽诺安生态农业科技有限公司明知该租用的土地为集体土地，依然租用打算用于建设养猪场，并长期占有和等待该土地性质的变更，对无效协议的产生亦有一定过错。根据《中华人民共和国合同法》第五十八条规定，合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。本案洪泽诺安生态农业科技有限公司因该租用协议取得的161亩租赁土地，应当依法返还淮安市洪泽区岔河镇张马居民委员会。由于淮安市洪泽区岔河镇张马居民委员会已向洪泽诺安生态农业科技有限公司交付了所承租的土地，洪泽诺安生态农业科技有限公司也已实际占用了该土地6年有余，且已建造了围墙，支付了排涝费、打水费等，要求淮安市洪泽区岔河镇张马居民委员会返还已不可能。《中华人民共和国担保法》第八条规定，国家机关不得为保证人，但经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的除外。本案中，被上诉人淮安市洪泽区岔河镇人民政府作为国家机关，依法不得为保证人，其向洪泽诺安生态农业科技有限公司提供担保无效，所出具的承诺函亦有一定过错。综上，引起本案纠纷的发生，上诉人洪泽诺安生态农业科技有限公司与被上诉人淮安市洪泽区岔河镇张马居民委员会、淮安市洪泽区岔河镇人民政府均存在过错，对于各自所产生的损失，应当各自承担。综上所述，上诉人洪泽诺安生态农业科技有限公司的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本判决为终审判决。审 判 长  张 勇审 判 员  赵骏飞代理审判员  孙志丹二〇一七年六月十三日书 记 员  王 姝