安徽省合肥市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2017）皖01行终23号 上诉人（原审原告）安徽金帆广告有限公司，住所地合肥市瑶海区长江东路东城时代广场1幢办公楼商业B座1508室，组织机构代码73498690-5。 法定代表人周和翠，总经理。 委托代理人向世忠，浙江浙合律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）肥东县城市管理行政执法局，住所地肥东县店埠镇沿河西路18号，组织机构代码68084663-1。 法定代表人马宜文，局长。 出庭负责人张庆，该局党组成员。 委托代理人李丰升，安徽李丰升律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）合肥市城市管理局，住所地合肥市包河区宿松路174号，组织机构代码00299250-9。 法定代表人李峰，局长。 出庭负责人裴学文，该局副局长。 委托代理人李霆，该局公职律师。 上诉人安徽金帆广告有限公司因诉肥东县城市管理行政执法局限期拆除决定一案，不服安徽省肥东县人民法院（2016）皖0122行初19号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。 原审法院查明：原告安徽金帆公司所有的分别位于肥东县××店路××小学西××、××北东方花园处、店埠镇××肥东××加油站处、店埠镇龙泉路通济桥西北角、店埠镇龙泉路通济桥东北角，共五座户外高立柱广告牌，因设置许可期满，于2010年4月16日向肥东县市容环境卫生管理局申请延期设置许可。2010年4月19日，被告前身的肥东县市容环境卫生管理局以容大广字第201042号《肥东县大型户外广告延期审批表》的形式，批准原告上述五座广告牌延期设置许可，许可期限为2010年4月17日至2011年4月16日。原告另一座设置于肥东县经济开发区南环路青少年公园的高立柱广告牌，由于直至庭审时，原告未能提供相应经过批准的证据，加之被告肥东城管局予以否认，故原告无证据证明该座广告牌系经过合法审批而设置，系未经行政许可的自行设置。上述六座高立柱广告牌的设置位置及设置延期审批表，被告合肥城管局的行政复议决定书业已查明，庭审中，原被告双方无异议，本院予以确认。延期审批表备注栏中载明，户外广告设置期满后，需要延期的，应在一定期限内申请，逾期不办理视为放弃，县城市环境卫生管理局将吊销许可证并组织人员予以拆除的内容。 2010年12月7日，合肥市人民政府下发第120号《关于清理整顿合肥境内高速公路及一级公路两侧广告问题的会议纪要》，其中第二条载明：会议要求，市城管局立即下发通知，明确从即日起，各区县政府、各级城管部门、省公路局不得在合肥境内高速公路及一级公路两侧新审批和设置高架广告。2010年12月10日，合肥市城市管理局向各区县及开发区城管局下发合城管[2010]132号《关于加强合肥市境内高速公路及一级公路两侧大型户外广告设置管理工作的通知》，其中第一条、第三条亦载明各级城管部门不得新审批、禁止新设置各类大型户外广告的内容。2012年5月7日，肥东县人民政府以东政办[2012]22号文件形式，转发县城管局拟定的《肥东县户外广告集中清理整治方案》。 2015年7月1日，被告肥东城管局在《新安晚报》上刊登公告，内容为：“根据2010年12月7日《合肥市人民政府专题会议纪要》第120号、合城管[2010]132号《关于加强合肥境内高速公路及一级公路两侧大型户外广告设置管理工作的通知》文件要求，肥东县城市管理行政执法局依据《城市市容和环境卫生管理条例》（国务院第101号令）第十一条第二款、《合肥市户外广告和招牌设置管理办法》第七条第二款第（一）项以及《中华人民共和国行政许可法》第七十条第一款第（一）项的规定公告如下：一、自2010年12月7日起凡在肥东县境内申请设置户外高立柱广告牌的，均已停止审批；二、凡在2010年12月7日前批准办理的《肥东县广告设置许可证》均已超过设置许可期限，现决定全部予以注销。” 另查明，2013年10月1日，《合肥市户外广告和招牌设置管理办法》（合肥市人民政府令第169号）施行，《合肥市户外广告设置管理办法》（合肥市人民政府令第96号，2002年11月1日施行）同时废止。 2015年6月15日，被告肥东城管局行政执法人员巡查中发现，本案诉争的高立柱广告牌已超过批准的设置期限，并于翌日以被告安徽金帆公司涉嫌擅自设置高立柱广告牌进行立案查处。2015年7月29日，肥东城管局向安徽金帆公司送达东城管（市容）罚告字[2015]29号《肥东县城市管理行政处罚事先告知书》。2015年8月13日、14日，肥东城管局分别以快递及在《新安晚报》公告的方式，向安徽金帆公司送达东城（市容）限拆字【2015】101号《肥东县城市管理行政执法限期拆除决定书》。安徽金帆公司不服，依法向合肥城管局申请行政复议，合肥城管局经审查后于2015年12月10日作出合城管复[2015]011号《行政复议决定书》，认定肥东城管局的行政行为认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项规定，维持了被告肥东城管局作出的东城（市容）限拆字【2015】101号《肥东县城市管理行政执法限期拆除决定书》的行政行为。安徽金帆公司对复议决定不服，遂以诉称理由起诉。 原审法院审理后认为：社会公共资源包括广告牌所占用的公共空间资源，理应由有关行政机关依据国家法律所赋予的职权加以管理。《城市市容和环境卫生管理条例》及《安徽省城市市容和环境卫生管理条例》都明确规定，市容环境卫生行政主管部门负责本行政区域内的城市市容和环境卫生管理工作，而原告早在2010年前即获得被告批准，设置本案讼争的高立柱广告牌，且在2010年4月，就本案讼争的五座广告牌获得延期一年的批准，所以被告肥东城管局对所辖区域的广告牌行使管理及行政执法职权，于法有据。原告认为被告没有作出限期拆除行政处罚权的诉称理由不成立。 《安徽省城市市容和环境卫生管理条例》第十四条第二款规定，设置大型户外广告，应当经城市人民政府市容环境卫生行政主管部门同意后，按照省人民政府有关户外广告监督管理的规定办理审批手续。2002年11月1日施行的《合肥市户外广告设置管理办法》（合肥市政府令第96号）第七条第（六）项规定，市人民政府或者户外广告设置规划禁止设置户外广告的区域，不得设置户外广告设施。2010年12月7日合肥市人民政府第120号《关于清理整顿合肥境内高速公路及一级公路两侧广告问题的会议纪要》要求，各级城管部门不得在合肥境内高速公路及一级公路两侧新审批和设置高架广告。所以，原告讼争的广告牌于2011年4月16日设置期满后，被告肥东城管局未再许可延期、并于2015年7月1日注销包括原告讼争广告牌在内的已逾期的设置许可证及延期设置许可证并无不当。《中华人民共和国行政许可法》第八十一条规定，公民、法人或者其他组织未经行政许可，擅自从事依法应当取得行政许可的活动的，行政机关应当依法采取措施予以制止，并依法给予行政处罚……。由于原告2011年4月16日广告牌设置许可届满后，即未获得被告肥东城管局的设置许可或延期许可，且该状态一直持续到被告肥东城管局立案查处时，故被告肥东城管局认定原告属于擅自设置高立柱广告牌，证据充分。原告认为其诉争的广告牌不是过期或违法，属于等待事实状态的诉称理由，无法律依据，依法不能成立。至于原告诉称的被告停批行为的合法性问题，非本案审理范围，不予采纳。 2013年10月1日，《合肥市户外广告和招牌设置管理办法》（合肥市人民政府令第169号）施行，上述《合肥市户外广告设置管理办法》（合肥市政府令第96号）同时废止，但其第二十二条第（二）项规定，户外广告设置期限届满后，不拆除广告设施又不办理延期手续的，由广告设置主管机关责令其限期改正、改造或者拆除……。而原告讼争的广告牌于2011年12月底即已逾期，在2013年10月1日《合肥市户外广告和招牌设置管理办法》实施前即负有对逾期广告牌自行拆除的义务。现施行的《合肥市户外广告和招牌设置管理办法》第二十七条第二款规定，户外广告设置人或者招牌设置人逾期不履行或不完全履行限期改正、自行拆除义务的，由城管部门依法强制执行。因此，原告讼争的广告牌在设置许可期满且未获得延期手续时，无论是根据《合肥市户外广告设置管理办法》还是现行的《合肥市户外广告和招牌设置管理办法》，原告对其逾期设置的广告牌均有自行拆除的义务。另外，原告位于肥东县经济开发区××青少年公园××座高立柱广告牌，系未经许可自行设置，理应拆除。由于被告肥东城管局于2015年6月才对原告讼争广告牌立案查处，其认定原告违反《中华人民共和国行政许可法》第八十一条及《安徽省城市市容和环境卫生管理条例》第十四条第二款规定，并依据现行的《合肥市户外广告和招牌设置管理办法》第二十七条第一款及《合肥市城市管理行政处罚自由裁量权参照执行标准》的相应规定，对原告作出限期自行拆除讼争的广告牌，逾期不自行拆除将依法强制拆除的行政强制决定，适用法律法规正确。 被告肥东城管局的《限期拆除决定书》，在表述原告设置广告牌违法违规事实方面，认定原告于2015年6月15日未经批准，擅自设置本案讼争之广告牌，属表述错误，应予纠正，但该行政行为依法应予维持。被告合肥城管局经审查，认定事实清楚，符合法定程序，依法作出《行政复议决定书》，维持肥东城管局限期拆除的行政行为并无不当。 综上，案经审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决：驳回安徽金帆广告有限公司请求撤销被告肥东县城市管理行政执法局作出的东城（市容）限拆字【2015】101号《肥东县城市管理行政执法限期拆除决定书》及被告合肥市城市管理局作出的合城管复字[2015]012号《行政复议决定书》的诉讼请求。 安徽金帆广告有限公司上诉称：一、被上诉人作为市容主管部门及诉争高立柱广告牌的许可机关，没有取得对诉争高立柱广告牌作出限期拆除的行政处罚权。行政处罚权实行法定原则，被上诉人对诉争广告牌作出限期拆除的行政处罚决定，必须依据法律法规的授权。二、根据已查明的案件事实，被上诉人肥东县城市管理行政执法局对诉争的广告牌给予了设置许可，在许可到期前后，全省户外广告整治，被上诉人合肥市城市管理局等相关单位下发了“红头文件”，明确了已经实施的行政许可一律终止，不再续批。上诉人在诉争广告牌的行政许可到期后，并非自身原因导致过期，而系被上诉人方面的原因导致无法实现续批，因此上诉人从根本上不存在过期未办理审批手续的违法事实。上诉人获得诉争广告牌的行政许可系依据法律规定设定的行政许可，但被上诉人对上诉人作出限期拆除处罚决定依据的确实“红头文件”。按照行政许可法的规定，行政许可的设定及施行均须依法进行，即不仅谁的设定行政许可只能依据法律法规，终止和废止行政许可也必须依据法律法规。故被上诉人依据“红头文件”废止诉争广告牌的行政许可明显违反了法律规定。综上，就诉争广告牌而言，上诉人依法获得了行政许可，且迄今获得该行政许可的法律规定并没有发生变化，仅是因为地方行政机关基于行政管理的需要设定了阻却行政许可得以延续的条件。上诉人不存在违法行为，而被上诉人在行政许可的法律规定未发生变化的前提下，自设与法律规定相冲突的“红头文件”，该行为从本质上明显是违法的。一审法院将红头文件的合法性排除在案件的审理范围之外，事实上是在诉争广告牌设定和施行中的准予许可和废止许可采取了两种标准，系适用法律的明显错误。 被上诉人肥东县城市管理执法局辩称，上诉人认为一审认定肥东县城管局没有作出限期拆除决定的法律依据是主观臆断，肥东城管局作出的限期拆除依据很明确、充分，一审法院认为肥东城管局有相关职权是完全正确的。上诉人的此项观点是自相矛盾的，一方面认为被上诉人没有处罚权，一方面在设立高立柱广告的时候又是向被上诉人申请设立审批，被上诉人将设立审批权和处罚权分离的理由是不能成立的。市容执法机关对上诉人进行许可依据国务院及地方相应的法律法规，同时停止审批也是依据相关的法律法规进行的，不是单纯的依据红头文件。行政许可有自己的期限，被上诉人在之前也注销了之前的许可，所以以前部分广告牌获得的许可是没有依据的，若上诉人认为符合审批条件可以提起行政诉讼。在没有延长许可期限的情况下再设立广告，就是违法的法律行为。因此，被上诉人依据相关规定发出限期予以拆除决定是正确合法的。 被上诉人合肥市城管局辩称，2015年10月12日，上诉人因不服肥东县城市管理行政执法局于2015年8月13日做出的｛东城（市容）限拆字【2015】101号｝《肥东县城市管理行政执法限期拆除决定书》向我局提起行政复议。我局于2015年10月15日做出了受理决定，并于2015年10月20日向肥东县城管局送达了合城管复【2015】012号《行政复议答复通知书》以及行政复议申请书副本及相关材料。2015年10月28日，肥东县城管局进行了书面答复，并提供了相关证据。为查明案情，本机关于2015年12月3日召开了听证会，上诉人和肥东县城管局均对案件的事实和法律适用充分发表了意见。2015年12月10日，我局就该具体行政行为的程序及实体内容的合法性及合理性，结合双方提供的证据以及书面陈述进行审核后，认为该具体行政行为认定事实清楚、证据确实充分、适用依据正确、程序合法、内容适当。并根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，作出了维持该具体行政行为的决定。并于2015年12月11日和12月17日将该决定书分别送达了上诉人和肥东县城管局。综上所述，上诉人违法建设行为事实清楚，肥东县城市管理行政执法局做出的｛东城（市容）限拆字【2015】101号｝《肥东县城市管理行政执法限期拆除决定书》适用法律正确，程序合法。答辩人在认真审核肥东县城管局该具体行政行为的实体认定及程序后，依法做出的合城管复〔2015〕012号《行政复议决定书》符合相关法律规定。 肥东城管局向一审法院提供的证据有： 1、限期拆除决定书。2、立案审批表，证明答辩人依法进行立案查处。3、肥东县大型户外广告延期审批表，证明上诉人设置的高立柱广告牌早已超过设置审批期限。4、合肥市政府政府会议纪要；合城管[2010]132号文件；东政办[2012]22号文件。证明从2010年12月7日起停止审批高立柱广告牌。5、现场勘验及照片，证明违法设置广告牌的事实。6、询问调查通知书，证明答辩人处罚程序合法。7、行政处罚事先告知书及送达方式。8、限期拆除决定书送达方式。9、企业法人营业执照复印件。证明上诉人的经营场所。 合肥城管局提供了行政复议程序方面的证明。 合肥金帆公司向一审法院提供的证据有：1、行政复议决定书。2、刊登在《新安晚报》的限期拆除决定书。3、刊登于《新安晚报》停止户外广告审批公告。证明肥东城管局持续近三年的违法行政不作为。4、行政复议申请书。5、营业执照、组织机构代码证、法人身份证明。证明原告合法有效的主体资格。6、申请人引用法律文件目录。证明原告申请复议请求的法律依据。7、肥东县大型户外广告审批表、肥东县大型户外广告延期审批表、户外广告设置许可证。证明原告户外广告牌经过被告许可设置。 上述证据均已随案移送本院。 经审查，一审法院对证据的分析认定符合法律规定，本院予以确认。 根据采信的证据，本院确认一审认定的案件事实。 本院认为，《合肥市市容和环境卫生管理条例》第二十六条第二款规定，设置户外广告应当符合户外广告设置规划和技术标准，并按照市容部门的要求设置。第五十三条规定，有下列行为之一的，由市容部门责令其停止违法行为，限期改正、拆除或者采取其他补救措施，并按照下列规定处以罚款：（一）违反第二十六条第二款规定，不按照要求设置户外广告的，处以二百元以上一千元以下的罚款。因此，肥东县城市管理行政执法局对于户外广告特别是高立柱广告有作出限期拆除的执法权。 2012年5月，经肥东县人民政府同意，被上诉人肥东县城市管理行政执法局开始清理整治县城区、经济开发区、高速公路沿线高立柱广告。2013年10月1日，合肥市人民政府制定《合肥市户外广告和招牌设置管理办法》，其中第七条规定，禁止设置高立柱广告、过街广告。第二十七条规定，户外广告设置人或者招牌设置人逾期不履行或者不完全履行限期改正、自行拆除义务的，由城管部门依法强制执行。2015年7月，肥东县城市管理行政执法局发布公告，自起停止审批肥东县境内户外高立柱广告牌设置申请，2010年12月7日前批准办理的《广告设置许可证》均已超过许可期限，决定予以注销。因此，对于户外高立柱广告的设置，经历了停止审批到立法禁止的过程。上述行政行为系出于城市管理的需要，亦未超出上位法的范围。本案中，上诉人在肥东县境内共设置六座户外高立柱广告牌，其中五座许可设置的期限至2011年4月16日，另一座系未经审批自行设置。在本案发生之前，上诉人设置的户外高立柱广告均超出批准的设置期限，处于违法状态。被上诉人肥东县城市管理行政执法局作出的限期拆除决定认定事实清楚，适用法律正确。在作出限期拆除决定之前，肥东县城市管理行政执法局依法立案，经过现场勘验，询问调查，作出行政处罚事先告知书并依法送达，程序合法。被上诉人合肥市城市管理局在受理本起行政复议案件以后，召开了听证会，就该案的事实和适用法律进行了审核，作出的复议决定适用法律正确、程序合法。 综上，一审法院认定事实清楚、适用法律正确。合肥金帆广告有限公司的上诉理由没有事实和法律依据，本院不予采纳。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本案二审案件受理费50元由上诉人负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  李琦 代理审判员  张俊 代理审判员  潘攀 二〇一七年六月二十九日 书 记 员  邓乐 附：本案适用的相关法律规范性文件条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；