浙江省温州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙03行终54号 上诉人（原审原告）黄崇林，男，1971年1月29日出生，汉族，住浙江省温州市瓯海区。 委托代理人崔克海，北京泰维律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）温州市公安局瓯海分局，住所地浙江省温州市瓯海区娄桥街道瓯海大道1166号。 法定代表人吴仁伟，局长。 委托代理人林建克，该局法制大队民警。 上诉人黄崇林因诉被上诉人温州市公安局瓯海分局（以下简称瓯海公安分局）治安行政处罚一案，不服温州市瓯海区人民法院（2019）浙0304行初84号行政判决，向本院提出上诉。本院立案后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 2019年3月8日，被上诉人瓯海公安分局作出温瓯公（三）行罚决字[2019]50771号《行政处罚决定书》（以下简称被诉处罚决定），主要内容是：现查明2019年3月7日10时许，黄崇林在北京中南海周边准备非访时被北京市公安机关查获并发放训诫书。经查，2018年5月5日，黄崇林因扰乱单位秩序被瓯海公安分局行政拘留10日。2019年3月2日，瓯海区三垟街道办事处对黄崇林进行了法制教育，后温州市公安局瓯海分局三垟派出所对黄崇林进行了训诫谈话。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十六条第（四）项规定，决定给予黄崇林行政拘留九日的处罚。 原判决认定：2019年3月7日，原告黄崇林在北京中南海周边准备非正常上访时被北京市公安局西城分局查获并发放训诫书。同日，温州市瓯海区人民政府三垟街道办事处工作人员将原告接回温州交由瓯海公安分局处理。2019年3月8日，被告予以受案登记并进行调查，经调查，被告认为原告的行为已构成寻衅滋事。在作出行政处罚决定前，告知原告拟作出行政处罚决定的事实、理由、依据和依法享有的陈述、申辩权，原告拒绝在告知笔录上签字。同日，被告根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十六条第（四）项规定，决定给予黄崇林行政拘留九日的处罚。另查明，2018年5月5日，黄崇林因扰乱单位秩序被瓯海公安分局行政拘留10日。2019年3月2日，温州市瓯海区人民政府三垟街道办事处对黄崇林进行了法制教育，后温州市公安局瓯海分局三垟派出所对黄崇林进行了训诫谈话。2019年5月13日，原告向北京市公安局西城公安分局申请政府信息公开，要求公开原告在北京中南海周边扰乱单位秩序的相关影像资料（包括摄影、照片）。2019年5月17日，北京市公安局西城分局作出政府信息不存在告知书，认为原告于2019年3月7日到中地海周边地区非正常上访，被府右街派出所训诫，后送至北京市接济服务中心，原告申请的政府信息不存在。 原判决认为：根据国务院《信访条例》第十八条第一款、第二十条规定，信访人员在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序；采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。本案中，原告黄崇林在受教育后仍到北京进行非正常信访，其行为已构成寻衅滋事，被告作出的被诉处罚决定认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，符合法定程序。原告的居住地为瓯海区，被告对本案有管辖权。原告认为被告没有管辖权，作出的被诉处罚决定没有事实、法律依据及程序违法，理由不足，不予支持。故判决驳回黄崇林的诉讼请求。 上诉人黄崇林诉称：一、被诉处罚决定认定事实不清，证据不足。1.上诉人当时是从北京中南海周边的公共通道区域走过，是为了顺道欣赏北京风景和中南海的庄严风貌，并不是去上访。众所周知，中南海周边地区是公共场所，根本不能上访，去上访也不可能被接待。2.北京市公安机关对上诉人作出的《训诫书》只是为了预防上诉人非访，并不是对上诉人进行非访的认定，也不是对上诉人寻衅滋事的认定，恰恰证明上诉人没有在中南海周边上访，也没有寻衅滋事行为，而且北京市公安机关也没有对上诉人进行行政处罚。3.被上诉人提供的相关证据并不足以证明上诉人到北京实施了寻衅滋事的行为。被诉处罚决定只是认定上诉人准备非访时被北京公安机关查获并训诫，但准备非访和实际非访是完全不同的行为概念，上诉人并未实施寻衅滋事的客观行为。上访是宪法和信访条例赋予公民的合法权利。上诉人是准备到中南海旅游后再去国家信访局递交信访材料，上诉人依法到有关部门上访只是为了反映公民的正当诉求，并没有寻衅滋事的直接故意，也没有发生危害后果，并未扰乱信访秩序。二、被上诉人对本案没有管辖权。假设本案存在寻衅滋事的违法行为，但违法行为的发生地在北京，被上诉人未提供证据证明违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜，且其与上诉人有利益冲突，不适宜管辖本案，故被上诉人无权对上诉人作出处罚。三、被诉处罚决定程序违法。综上，原判决驳回上诉人的诉讼请求错误，故请求撤销原判决并依法改判撤销被诉处罚决定。 被上诉人瓯海公安分局辩称：一、被诉处罚决定认定事实清楚，证据充分。上诉人明知中南海不是信访接待场所，仍然在受法制教育后又于全国两会期间到北京进行非正常上访，上诉人的行为已构成寻衅滋事。上诉人的违法事实有上诉人的陈述、申辩，证人证言等证据证实。而且上诉人曾在2018年就因去中南海非正常上访被行政处罚，也能证明上诉人明知不能去中南海上访反而还要去，其行为明显是无事生非。二、被上诉人对本案有管辖权。根据《公安机关办理行政案件程序规定》，上诉人的居住地为瓯海区，上诉人系去北京非正常上访，由居住地管辖更合适，故被上诉人对本案有管辖权。综上，被诉处罚决定事实清楚、证据充分，适用法律正确，程序合法，原判决驳回上诉人的诉讼请求正确，故请求驳回上诉人的上诉，维持原判决。 双方当事人在一审诉讼中提交的证据均已随卷移送本院。经审理，本院对一审判决认定的事实予以确认。 本院认为：一、《中华人民共和国治安处罚法（2012修正）》第七条第二款规定：“治安案件的管辖由国务院公安部门规定。”《公安机关办理行政案件程序规定（2018修正）》第十条第一款规定：“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。”本案中，被上诉人发现上诉人时其已回到温州，且上诉人经常居住地为温州市瓯海区，故被上诉人瓯海公安分局对本案具有管辖权。上诉人主张其与被上诉人有利益冲突，不适宜管辖本案，没有事实和法律依据，本院不予支持。二、《信访条例》第十六条规定：“信访人采用走访形式提出信访事项，应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出；”第十八条规定：“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出……”第二十条规定：“信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得有下列行为：（一）在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集，围堵、冲击国家机关，拦截公务车辆，或者堵塞、阻断交通的；（二）携带危险物品、管制器具的；（三）侮辱、殴打、威胁国家机关工作人员，或者非法限制他人人身自由的；（四）在信访接待场所滞留、滋事，或者将生活不能自理的人弃留在信访接待场所的；（五）煽动、串联、胁迫、以财物诱使、幕后操纵他人信访或者以信访为名借机敛财的；（六）扰乱公共秩序、妨害国家和公共安全的其他行为。”一般而言，越级上访等行为并不必然是违法信访行为，对信访条例有关程序性规定的一般违法行为，也不属于《中华人民共和国治安管理处罚法》的调整范围。但是，违反信访条例第二十条禁止性规定的行为，则不仅扰乱正常的信访秩序，也会扰乱公共秩序、妨害国家和公共安全，通常属于违法信访行为，并应当根据违法行为人的主观过错，违法行为的客观表现、情节轻重和社会危害程度等因素综合判断是否予以行政乃至刑事处罚。本案中，上诉人黄崇林系因三垟街道办事处的拆迁补偿事项信访，依法应当向三垟街道办事处或瓯海区人民政府提出。但其在2019年全国两会召开的安保期间进入北京中南海周边欲越级上访，是否属于扰乱治安管理秩序且应受处罚的行为，应根据上诉人的主观过错、客观表现及危害后果等进行依法认定。被上诉人在一审诉讼中提供的上诉人的询问笔录、陈述和申辩、电子数据提取笔录、2018年行政处罚决定书，证人证言等相关证据可以表明，上诉人2018年进京非正常上访时已被行政处罚，此次三垟街道办事处及三垟派出所均对其进行了信访法制教育和劝阻训诫，其知道或应当知道其一而再、再而三地进京越级上访系违法信访行为，但其仍于2019年全国两会的重大安保期间再次到北京中南海周边准备进入中南海上访，被北京公安机关查获并训诫，无视此前的行政处罚和信访法制教育，主观上存在明显过错，客观上也扰乱了正常的信访秩序，增加了当地政府和有关部门的维稳压力，浪费了公共资源。故上诉人的行为属于上述《信访条例》第二十条第（六）项规定的“扰乱公共秩序、妨害国家和公共安全的其他行为”。《中华人民共和国治安管理处罚法（2012修正）》第二十六条第（四）项规定：“有下列行为之一的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款；……（四）其他寻衅滋事行为。”上诉人黄崇林接受训诫教育后不听劝阻，仍执意在2019年全国两会的重大安保期间进京，准备越级进入中南海上访，瓯海公安分局经受案调查据此认定上诉人违反了上述法律规定，并在告知上诉人处罚的事实、理由和依法享有的陈述、申辩等权利后，最终作出被诉处罚决定给予上诉人拘留九日的行政处罚，并无明显不当。综上，上诉人主张被诉处罚决定缺乏事实和法律依据、程序违法，要求撤销的理由不能成立，本院不予支持。原判决驳回上诉人的诉讼请求并无不当，依法应予以维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判决。 本案二审案件受理费各50元，由上诉人黄崇林负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 邱志丰 审 判 员 许旭东 审 判 员 郑 宇 二〇二〇年六月三日 法官助理李凯 代书记员 闫 欢