广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2017）粤71行终453号上诉人（原审原告）：卢某某，女，1975年1月14日出生，汉族，住广州市花都区。被上诉人（原审被告）：广州市花都区人力资源和社会保障局，住所地广州市花都区公益大道兰花路。法定代表人：刘某某，局长。上诉人卢某某因广州市花都区人力资源和社会保障局（以下简称“花都区人社局”）保障实施方案一案，不服广州铁路运输第一法院（2016）粤7101行初1971号行政判决，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明，2014年5月，广州市花都区花城街道办事处就花都区中轴线项目征地社保保障工作制定《花都区中轴线项目征地社保保障实施细则》（征求意见稿），该细则经广州市花都区花城街罗仙村、石岗村民委员会盖章同意；其后，花城街道办制定《关于罗仙村涉及中轴线项目征地社保保障的工作方案》，该方案经罗仙村委及二社等相应村（社）干部签字通过并加盖公章。2014年5月8日，被告广州市花都区人力资源和社会保障局与广州市花都区中轴线拆迁指挥部办公室作出花人社字[2014]50号《关于花都区石岗村和罗仙村设计中轴线项目被征地村征地社保保障工作的请示》，将《花都区石岗村和罗仙村涉及中轴线项目征地社保保障实施方案》呈广州市花都区人民政府审批。广州市花都区人民政府审批同意后，被告于2014年6月6日向花城街道办事处发布花人社[2014]55号《关于印发的通知》，称经区政府研究同意，将《花都区石岗村和罗仙村涉及中轴线项目征地社保保障实施方案》予以印发，该方案内容为：“根据《转发省人力资源和社会保障厅关于进一步做好我省被征地农民养老保障工作意见的通知》（粤府办[2010]41号）、《印发广州市城乡居民社会养老保险试行办法的通知》（穗府办[2012]34号）和《转发广东省进一步做好被征地农民养老保障工作的意见的通知》（穗人社函[2010]2119号）有关规定精神，以及2014年4月16日区委区政府专题会议研究确定的《中轴线项目征地社保保障方案二》，制定本实施方案。一、石岗村和罗仙村涉及中轴线项目征地社保保障人员范围。（一）2013年6月25日达到16周岁以上、石岗村和罗仙村涉及区中轴线征地项目的经济村（社）的实际被征地农民（指具有被征地村户口、享有农村集体土地、承包权的在册农业人口）。（二）石岗村和罗仙村涉及区中轴线征地项目最后一个批次用地报批手续前新增的达到16周岁的实际被征地农民(指具有被征地村户口、享有农村集体土地承包权的在册农业人口)。以上纳入保障范围的人员名单，需经村报所在街道办审核后公示确认。二、石岗村和罗仙村涉及中轴线项目征地社保保障标准。(一)凡纳入中轴线项目征地社保保障范围的人员(含最后一个批次用地报批手续前新增的达到16周岁的实际被征地农民)，每人按《广州市城乡居民社会养老保险试行办法》第五档个人部分(15年16200元/人)缴费标准保障。(二)村按照《广州市城乡居民社会养老保险试行办法》第五档集体部分(15年7200元/人)缴费标准为每个纳入参保范围的人员给予参保补助。三、石岗村和罗仙村涉及中轴线项目征地社保保障方式。(一)2014年5月25日前，由花城街道办按第一条第一款规定的计算人数和第二条第一款规定的保障标准的计算总金额(扣除区中轴线项目已完成征地社保审核报批并预存至广州市“收缴被征地农民社会保障资金过渡户”的征地社保金部分)一次性划款到所属村的经济联社账户，专款专用。(二)中轴线项目最后一个批次用地报批前，由花城街道办按第一条第二款规定的计算人数和第二条第一款规定的保障标准的计算总金额一次性划款到所属村的经济联社账户，专款专用。(三)村收到征地社保款后必须及时将纳入征地社保保障范围人员的社保工作落实到位。四、石岗村和罗仙村涉及中轴线项目征地社保操作流程。(一)征地社保审核报批流程：1.区国土房管分局出具征地基本情况证明和花城街道办出具被征地村情况证明；2.区人社局出具被征地农民社保方案；3.区国土局、人社局联合出具《听证告知书》；4.组织被征地村听证并提供听证或放弃听证证明；5.花城街道办按照区人社局出具的社保方案确定的保障人数提供被征地农民保险范围人员名单和已参保人员名单及公示结果说明；6.区人社局向区政府上报被征地农民养老保险的情况说明请示；7.区政府出具征地项目被征地农民养老保险情况说明；8.区人社局向征地主体出具社保缴费函；9.被征地村按照区人社局出具的社保缴费函中明确的社保金金额提供征地社保金收款证明；10.区人社局向市人社局上报出具《社会保障审核意见书》请示；11.市人社局或省人社厅出具社会保障审核意见书。（二）已完成社保报批项目社保金使用流程：l.已完成的征地项目未获得用地批文前，征地主体与被征地村可签订《提前使用征地项目预存社保金协议》，以便尽快使用预存的征地社保金。2.纳入征地社保保障范围未参保人员可使用已预存的社保金参保，已参保且自愿使用预存金提高参保档次标准的人员可使用已预存的社保金提高(个人部分)的档次标准。参保人参保或提高档次所用金额不得超过个人分配所得征地社保金金额。3.被征地村所有纳入保障范围的人员全部落实社保政策后，社保预存金帐户中仍有余款，可按广州市社会保险基金管理中心《关于开展“征地预存款退回业务”的通知》办理退费。（三）征地社保金分配使用流程。1.街道办应指导村委会研究制定分配使用方案。2.召开村民(股东)代表大会通过并报街道办公示。3.需要参保的人员和需要提高参保档次的人员由村集体组织实施。4.对于已参加各类养老保障(含城镇职工、农转居人员和城乡居民社会养老保险，不含不缴费直接享受城乡居民养老保险基础养老金)的人员，应视为已落实证地社保政策，其个人余额，经个人申请，村、街道办事处、区社保办审批同意后退回发给其个人。五、各单位（部门）职责。……六、其他事项。本方案仅适用于花都区石岗村和罗仙村涉及中轴线项目征地社保保障工作。”原告卢某某系广州市花都区罗仙村村民，对该实施方案不服，提起本案诉讼。另查明，2014年8月7日，广州市人民政府发布穗府征[2014]38号《征收土地公告》，称经省人民政府批准（粤国土资（建）字[2014]818号文），将花都区花城街罗仙村等属下的集体土地征收为国有土地，建设用地项目名称为花都中轴线二地块；征收土地位置为花都区花城街罗仙村等。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”。第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”被告作出的涉案征地社保保障实施方案属于对特定区域内征地社保保障的相应安排处理，对行政相对人权益产生实质影响，该行政行为具备可诉性；原告作为花都区罗仙村村民，与被告作出的社保保障实施方案存在利害关系，具备本案的诉讼主体资格。《中华人民共和国社会保险法》第七条第二款规定：“县级以上地方人民政府社会保险行政部门负责本行政区域的社会保险管理工作，县级以上地方人民政府其他有关部门在各自的职责范围内负责有关的社会保险工作。”《广东省人民政府办公厅转发省劳动保障厅关于做好被征地农民基本养老保障工作意见的通知》（粤府办[2007]91号）第二点规定：“二、保障对象。本意见所指征地是指国家为了公共利益需要，依照法律规定的程序，将集体所有土地转为国有土地，并对被征地的农村集体和个人依法给予补偿和安置的法律行为。本意见所指被征地农民是指征地时享有农村集体土地承包权的在册农业人口，包括城市规划区内被征地农民和城市规划区外被征地农民，即在城市规划区内（含县城、镇政府所在地）因征地失去1/2以上农用地的人员；……”《广东省人民政府办公厅转发省人力资源社会保障厅关于进一步做好我省被征地农民养老保障工作意见的通知》（粤府办[2010]41号）第四点规定：“四、科学确定保障人数，合理计提社保资金。（一）被征地农民纳入养老保障人数的确定。征地时，须首先确定应列入养老保障范围的被征地农民人数。……（二）养老保障资金计提。为确保被征地农民养老保障费用的落实，依照《中华人民共和国物权法》第四十二条的有关规定，对自本意见发布之日起的征地项目，用地单位根据应纳入养老保障人数和按照当地被征地农民最低缴费标准缴纳15年的数额，单列计提被征地农民养老保障资金，并列入征地成本。……”《广州市人力资源和社会保障局、广州市国土资源和房屋管理局转发广东省进一步做好被征地农民养老保障工作意见的通知》（穗人社函[2010]2119号）第一点规定：“一、征地项目所涉及的被征地农民（含农转居人员，下同）社会保障审核工作按以下程序进行组织：（一）市国土资源和房屋管理局各区分局、县级市国土资源和房屋管理局联合同级人力资源和社会保障局发布公告，将被征地农民养老保障人数、保障标准、费用筹集办法、保障对象名单确定办法等情况纳入听证告知书（格式见附件1）的内容。……（二）被征地农民提出听证申请的，市国土资源和房屋管理局各区分局、县级市国土资源和房屋管理局应与同级人力资源和社会保障局共同组织听证会。……（三）村经济组织应在听证会结束后的5个工作日内，组织村民（股东）大会或村民（股东）代表大会对纳入被征地农民养老保险范围的对象具体名单进行讨论，并报镇人民政府（街道办事处）核准和公示。……”本案中，被告广州市花都区人力资源和社会保障局作为本市花都区社会保险行政部门，有权依程序制定涉案征地社保保障实施方案，该方案经相应农村集体经济组织同意并依法报同级人民政府审批后发布实施并无不当。原告认为被告制定主体不适格、时间不当、内容违法的理由不充分，对其要求确认涉案实施方案无效的主张，原审法院不予支持。原告要求被告赔偿诉讼成本损失及认为被告伪造证据，但并未提供相应证据予以证实，该主张缺乏事实与法律依据。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决：一、驳回原告卢某某的诉讼请求；二、驳回原告卢某某的赔偿请求。上诉人卢某某不服原审判决上诉称,原审判决存在认定事实不清，程序错误。理由如下：一、本案2015年10月20日在广州市中级人民法院立案，在上诉人不同意变更被告的情况下，该院错误通知花都区人民政府退出本案诉讼，同时滥用管辖权移送至原审法院，且将原告提交的证据记载包括上诉人在内的多名外嫁女与政府工作人员谈话录音的数据光盘遗失。二、原审判决书未写明本案是移送管辖的事实。三、原审判决认定事实错误，被上诉人的证据系立案一年后提交的，且无公章和提交日期，系逾期提供，不应作为本案证据。四、被上诉人没有制定被诉的《实施方案》的职权，该方案的制定内容违法，为被征地农民购买养老保险应由政府出资而不是使用征地补偿款，方案的制定日期滞后于实际上办理征地社保手续时间，该行政行为存在多处违法应确认为无效。五、被上诉人在诉讼中存在伪造证据的行为；六、上诉人因被上诉人的违法行为提起本案诉讼，承担车费、复印材料等花销，对此应给予相应的行政赔偿。综上，请求：1、撤销原审法院作出的（2016）粤7101行初1971号判决；2、确认花人社[2014]55号《关于印发的通知》所下发的《花都区石岗村和罗仙村涉及中轴线项目征地社保保障事实方案》违法，判决无效；3、赔偿上诉人的直接经济损失，包括诉讼材料的打印费、复印费、邮寄费与法院的通话费用及上诉人的误工费等支出，暂计4000元；4、追究被上诉人伪造证据的法律责任；5、一审、二审诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人花都区人社局在二审期间未提交答辩意见。经审理查明，原审判决认定事实清楚，且有相应证据予以证实，本院予以确认。另查明，2015年10月20日，卢某某向广州市中级人民法院提起本案之诉，被告为广州市花都区人民政府和花都区人社局。广州市中级人民法院经审查认为，被诉的花人社［2014］55号《关于印发的通知》系经花都区政府批准，由花都区人社局在该通知上署名，根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第十九条“当事人不服经上级行政机关批准的具体行政行为，向人民法院提起诉讼的，应当以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。”的规定，广州市花都区人民政府并非本案适格被告，通知其退出本案诉讼。本案应以花都区人社局为被告，按照级别管辖的规定，广州市中级人民法院于2015年12月22日作出裁定将本案移送广州市花都区人民法院审理。因自2016年1月1日起广州铁路运输中级法院和广州铁路运输第一法院集中管辖广州市行政案件，广州市中级人民法院及所属各区基层人民法院自2016年1月1日起不再受理行政案件。本案于2016年3月23日由广州市花都区人民法院移送广州铁路运输第一法院管辖。以上事实，有卢某某提交行政起诉状、广州市中级人民法院(2015)穗中法行初字第659号退出诉讼通知书及行政裁定书、广州市花都区人民法院(2016)粤0114移29号材料移送函等证据予以证明。本院认为，《中华人民共和国社会保险法》第七条第二款规定：“县级以上地方人民政府社会保险行政部门负责本行政区域的社会保险管理工作，县级以上地方人民政府其他有关部门在各自的职责范围内负责有关的社会保险工作。”《广州市人民政府办公厅印发广州市城乡居民社会养老保险试行办法的通知》（穗府办〔2012〕34号）第五条第一款规定：“市、区（县级市）人力资源和社会保障部门和街道办事处（镇人民政府）负责城乡居民社会养老保险的组织和实施。”花都区人社局具有制定辖区内城乡居民社会保障工作相关方案的职责。花都区人社局根据《广东省人民政府办公厅转发省劳动保障厅关于做好被征地农民基本养老保障工作意见的通知》（粤府办[2007]91号）、《广东省人民政府办公厅转发省人力资源社会保障厅关于进一步做好我省被征地农民养老保障工作意见的通知》（粤府办[2010]41号）、《广州市人力资源和社会保障局、广州市国土资源和房屋管理局转发广东省进一步做好被征地农民养老保障工作意见的通知》（穗人社函[2010]2119号）等广州市征地社保相关政策，结合花都区中轴线项目的实际情况，制定被诉《实施方案》，且经过被征地所在罗仙村、石岗村村民委员会盖章同意，依法报经广州市花都区人民政府审批后发布实施，并在被上诉人网站进行公开。被上诉人制定被诉《实施方案》内容及过程符合规定，本院予以支持。上诉人卢某某提出原审判决程序违法、被诉《实施方案》制定内容违法等理由。广州市中级人民法院在受理上诉人卢某某提起的本案之诉后，经对当事人身份进行审查，确认花都区政府不是被诉行政行为作出的行政机关，不具有被告主体资格，依法通知花都区政府退出本案诉讼，并依法移送基层法院管辖，并无不当。被上诉人花都区人社局根据相关规定，制定并实施被诉《实施方案》，上诉人卢某某现无证据证明该方案损害其合法权益，对上诉人的上诉请求，本院不予支持。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”按照上述法律规定，上诉人要求被上诉人进行赔偿，其前提是被上诉人存在违法行为且上诉人的损失是被上诉人的违法行为造成的。本案被上诉人制定被诉《实施方案》不存在违法行为，故上诉人要求被上诉人进行赔偿的请求缺乏事实和法律依据，本院亦不予支持。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，本院依法予以维持。上诉人的上诉理由，理据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人卢某某负担。本判决为终审判决。审 判 长 杨立志审 判 员 杨 芳审 判 员 石晓利二〇一七年六月六日法官助理 张?林书 记 员 陈土飞