江苏省徐州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）苏03行终160号 上诉人（原审原告）：王振玲，女，1969年5月12日生，汉族，住江苏省沛县。 上诉人（原审原告）：高海英，女，1969年2月8日生，汉族，住江苏省沛县。 上诉人（原审原告）：孙正荣，女，1970年6月21日生，汉族，住江苏省沛县。 上诉人（原审原告）：陈金芝，女，1971年2月16日生，汉族，住江苏省沛县。 上诉人（原审原告）：李志钢，男，1981年10月9日生，汉族，住江苏省沛县。 上诉人（原审原告）：张广春，男，1963年1月15日生，汉族，住江苏省沛县。 上诉人（原审原告）：杜广辉，男，1969年1月16日生，汉族，住江苏省沛县。 上诉人（原审原告）：杜荣华，男，1941年7月12日生，汉族，住江苏省沛县。 上诉人（原审原告）：孙三妮，女，1978年8月7日生，汉族，住江苏省沛县。 上诉人（原审原告）：李主东，男，1965年10月24日生，汉族，住江苏省沛县。 上诉人（原审原告）：李王氏，女，1937年7月20日生，汉族，住江苏省沛县。 上诉人（原审原告）：李训安，男，1965年2月17日生，汉族，住江苏省沛县。 上诉人（原审原告）：李主爱，男，1962年9月14日生，汉族，住江苏省沛县。 上诉人（原审原告）：孙建平，男，1957年10月19日生，汉族，住江苏省沛县。 上诉人（原审原告）：李训勇，男，1962年12月16日生，汉族，住江苏省沛县。 上诉人（原审原告）：苏格尚，男，1944年11月13日生，汉族，住江苏省沛县。 上诉人（原审原告）：李正军，男，1969年1月10日生，汉族，住江苏省沛县。 上诉人（原审原告）：李训峰，男，1972年3月20日生，汉族，住江苏省沛县。 上诉人（原审原告）：孙建东，男，1953年11月5日生，汉族，住江苏省沛县。 上诉人（原审原告）：李主义，男，1965年5月18日生，汉族，住江苏省沛县。 上诉人（原审原告）：李祖龙，男，1980年6月9日生，汉族，住江苏省沛县。 上诉人（原审原告）：李成光，男，1937年10月10日生，汉族，住江苏省沛县。 上诉人（原审原告）：张冲，男，1973年9月8日生，汉族，住江苏省沛县。 上诉人（原审原告）：李主良，男，1968年7月27日生，汉族，住江苏省沛县。 上诉人（原审原告）：李主显，男，1952年1月20日生，汉族，住江苏省沛县。 上诉人（原审原告）：李主香，男，1962年11月8日生，汉族，住江苏省沛县。 上诉人（原审原告）：李主海，男，1968年6月20日生，汉族，住江苏省沛县。 上诉人（原审原告）：李主国，男，1972年10月10日生，汉族，住江苏省沛县。 上诉人（原审原告）：李心江，男，1966年6月15日生，汉族，住江苏省沛县。 诉讼代表人：王振玲，自然状况同上。 诉讼代表人：高海英，自然状况同上。 诉讼代表人：孙正荣，自然状况同上。 诉讼代表人：陈金芝，自然状况同上。 委托代理人：陈海峰，北京万典律师事务所律师。 委托代理人：夏涛，北京万典律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：徐州市自然资源和规划局，住所地江苏省徐州市云龙区镜泊西路7号。 法定代表人：卜凡敬，该局局长。 被上诉人（原审被告）：沛县自然资源和规划局，住所地江苏省徐州市沛县沛公路2号。 法定代表人：胡建峰，该局局长。 委托代理人：杜津桥，该局工作人员。 委托代理人：桓轶，江苏尊鼎力律师事务所律师。 原审第三人：沛县安国镇人民政府，住所地江苏省徐州市沛县沛公大道东。 法定代表人：刘平伟，该镇镇长。 上诉人王振玲等29人因与被上诉人徐州市自然资源和规划局、沛县自然资源和规划局、原审第三人沛县安国镇人民政府土地行政管理及行政复议一案，不服徐州铁路运输法院（2019）苏8601行初1032号行政裁定，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 一审法院经审理查明：王振玲等29人系江苏省沛县安国镇张庄村村民。 2016年8月15日，原沛县国土资源局作出《关于安国镇采煤塌陷村庄汪塘搬迁建设（二期）项目用地预审的意见》；同年8月18日，沛县发展改革与经济委员会作出《关于沛县安国镇汪塘村搬迁二期工程项目可行性研究报告的批复》，同意该工程项目建设。2017年1月12日，江苏省人民政府作出苏政地【2017】29号《关于沛县安国镇采煤塌陷村庄汪塘搬迁二期工程建设用地的批复》，同意将沛县安国镇安国村、张庄村13.5638公顷集体农用地转为建设用地并征收为国有，同时将安国镇张庄村0.1902公顷集体建设用地征收为国有，且同意将批准的建设用地以划拨方式用于沛县安国镇采煤塌陷村庄汪塘搬迁二期工程建设。庭审中，王振玲等29人陈述已就涉案地块领取相关土地征收补偿款。 2018年11月13日，沛县安国镇人民政府就采煤塌陷村庄汪塘搬迁二期工程建设用地向沛县自然资源和规划局申请办理建设用地规划许可证，并提交了沛县国土局沛国土资预【2016】9号《关于安国镇采煤塌陷村庄汪塘搬迁建设（二期）项目用地预审的意见》、沛县发改委沛发改审发【2016】158号《关于安国镇采煤塌陷村庄汪塘搬迁建设（二期）项目用地预审的意见》、沛县国土资源局土地征收情况说明、江苏省人民政府苏政地【2017】29号《关于沛县安国镇采煤塌陷村庄汪塘搬迁二期工程建设用地的批复》、沛县规划局沛规要求【2018】第124号《沛县安国镇采煤塌陷村庄汪塘搬迁二期工程规划要求》、选字第320322201500050号建设项目选址意见书、安国镇采煤塌陷村庄汪塘搬迁二期工程用地图、沛县安国镇采煤塌陷村庄汪塘搬迁二期工程初审总平面图等申请材料。原沛县规划局经审查，于2018年11月13日为沛县安国镇人民政府颁发地字第320322201800032号建设用地规划许可证。 王振玲等29人不服，于2019年3月22日向徐州市自然资源和规划局提出行政复议申请，请求撤销沛县自然资源和规划局为沛县安国镇人民政府颁发的涉案建设用地规划许可证。徐州市自然资源和规划局于2019年3月25日收到王振玲等29人提交的行政复议申请书，于次日审查受理，并向沛县自然资源和规划局送达了复议申请书副本及提出答复通知书，经审查沛县自然资源和规划局提交的有关材料，于2019年5月20日作出徐自然规复受字【2019】第008号行政复议决定书，认为涉案地块已经江苏省人民政府批准转为建设用地并征收为国有，且以划拨方式将该地块用于沛县安国镇采煤塌陷村庄汪塘迁建工程，故决定驳回王振玲等29人行政复议申请，并向王振玲等29人依法进行了送达。王振玲等29人不服，提起本案诉讼，请求：1.撤销沛县自然资源和规划局为沛县安国镇人民政府颁发的地字第320322201800032号建设用地规划许可证；2.撤销徐州市自然资源和规划局作出的[徐自然规复决字(2019)第008号《行政复议决定书》。 另查明，因政府机构改革，原沛县规划局相关职能已划归沛县自然资源和规划局。 一审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。涉案地块已经江苏省人民政府批复同意征收为国有土地，虽然王振玲等29人对涉案地块的征收持有异议，但在涉案征地批复未被依法撤销的情况下涉案土地征收系具有法律效力的行政行为，涉案集体土地的所有权、使用权已均被收回，集体组织成员的土地使用权已经消灭，故王振玲等29人与之后沛县自然资源和规划局就涉案地块为沛县安国镇人民政府颁发建设用地规划许可证的行政行为不再具有利害关系，不具备本案原告诉讼主体资格，故对其起诉，依法应予驳回。王振玲等29人所涉纠纷的本质为征收补偿争议，如其认为自身利益因土地征收受到损害，可以通过法定渠道依法维护自身权益。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第一项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项之规定，裁定：驳回王振玲等29人的起诉。案件受理费50元，全部退还王振玲等29人。 上诉人王振玲、高海英等29人上诉请求：撤销一审裁定，指令一审法院继续审理。事实与理由：上诉人系江苏省徐州市沛县安国镇张庄村村民，在该镇拥有合法承包的集体土地。自2017年4月份以来，沛县人民政府因沛县安国镇采煤塌陷村庄汪塘搬迁项目二期工程，要征收上诉人的耕地，该项目位于沛县安国镇健康路北侧、沛公路西侧、人民路东侧。上诉人的耕地位于该项目范围内，上诉人属于片区内被征收人。上诉人在2019年1月2日通过向被上诉人沛县自然资源和规划局申请政府信息公开，于2019年1月28日得知被上诉人沛县自然资源和规划局在2018年11月13日为沛县安国镇人民政府颁发地字第320322201800032号建设用地规划许可证，上诉人不服该建设用地规划许可证，于2019年3月22日向被上诉人徐州市自然资源和规划局提起行政复议申请，于2019年5月21日收到被上诉人徐州市自然资源和规划局作出的徐自然规复决字（2019）第008号行政复议决定书，行政复议决定驳回了上诉人的行政复议请求。上诉人不服该行政复议决定，于2019年6月14日向一审法院提起行政诉讼，上诉人于2019年12月30日收到了一审法院作出的（2019）苏8601行初1032号行政裁定书，该裁定书驳回了上诉人的起诉。上诉人认为一审法院裁定驳回上诉人的起诉明显认定基本事实不清、错误，证据不足，适用法律错误，依法应当予以撤销。具体理由如下：一、上诉人与该建设用地规划许可证有利害关系，其诉讼主体适格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。”上诉人的耕地位于该建设用地规划许可证所规划的位置范围内，上诉人对该耕地地上附着物具有所有权，该建设项目的建设势必会侵犯上诉人对地上附着物的所有权和耕地的使用权。虽然涉案地块已经被江苏省人民政府批复同意征收为为国有土地，但是上诉人对涉案地块的征收持有异议，对涉案征地批复提起了行政复议，目前该涉案征地批复已经向中华人民共和国国务院申请行政裁决，案件正在审理中。在涉案征地批复的合法性、合理性未被确认的情况下，涉案土地征收系不具有法律效力的行政行为，涉案集体土地的所有权、使用权还未被收回，上诉人的土地使用权依然存在。因此，上诉人与颁发该建设用地规划许可证的行政行为具有利害关系，上诉人具备本案诉讼主体资格。 二、涉案集体土地征收尚未完成，被上诉人沛县自然资源和规划局违反《中华人民共和国土地管理法》的规定，为沛县安国镇人民政府在集体土地上设立行政许可。《中华人民共和国土地管理法》第四十三条：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。”本案中，上诉人拥有的涉案土地属于集体土地，并没有依法征收为国有土地，被上诉人沛县自然资源和规划局为沛县安国镇人民政府颁发该建设用地规划许可证的行政行为严重侵害了其原有的集体土地建设使用权，严重违反了《中华人民共和国土地管理法》的规定，严重侵害了申请人的合法权益，且该行政行为认定事实严重错误，应当依法予以撤销。 三、被上诉人沛县自然资源和规划局作出该建设用地规划许可证违反法定程序。依据《国务院办公厅关于加强和规范新开工项目管理的通知》（国办发[2007]64号）第二条的规定，沛县安国镇人民政府需要申请使用土地的项目必须得依法取得用地批准手续，并已经签订国有土地有偿使用合同或取得国有土地划拨决定书。应分别向城乡规划、自然资源和生态环境部门申请办理规划选址、用地和环评审批手续，再向城乡规划部门申请办理规划许可手续。一审中被上诉人、沛县安国镇人民政府提交的证据中缺乏环评审批文件，该建设用地规划许可证中的用地面积不符合且超出了可行性研究报告批复的用地面积，明显违反法定程序，应予撤销。 四、被上诉人沛县自然资源和规划局未告知利害关系人享有听证的权利。本案中，被上诉人沛县自然资源和规划局核发该建设用地规划许可证，属于行政许可法规定的范围，上诉人是直接的利害关系人，被上诉人沛县自然资源和规划局在作出该涉案行政行为时，应当告知本案上诉人依法享有听证的权利。但被上诉人沛县自然资源和规划局非法剥夺了申请人的知情权和听证权，明显违反《中华人民共和国行政许可法》第四十七条的规定，违反法定程序作出具体行政行为，依法应当予以撤销。 五、被上诉人沛县自然资源和规划局作出涉案行政行为并未听取利害关系人的陈述和申辩。本案中上诉人属于该片区内被征收人，与涉案行政行为有直接的利益关系，被上诉人沛县自然资源和规划局作出涉案行政行为却从未告知过上诉人有陈述和申辩的权利，致使上诉人的权益遭受重大损害，明显违反了《中华人民共和国行政许可法》第三十六条的规定，剥夺了上诉人依法享有的陈述和申辩的权利，该行政行为依法应当予以撤销。 六、被上诉人沛县自然资源和规划局作出该规划许可证违反法定程序，其具体行政行为不合法。根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十六条、第三十七条的规定，市、县人民政府城乡规划主管部门不得在规划许可证中，擅自改变作出该规划许可证的规划条件。本案中，该建设项目的批准、核准、备案文件和国有土地使用权出让合同等审批文件并不全面，被上诉人沛县自然资源和规划局作出该建设用地规划许可证违反法定程序。 七、被上诉人沛县自然资源和规划局核发建设用地规划许可证所涉区域不是“净地”，其行政行为严重违反相关规定。依据《国土资源部关于加大闲置土地处置力度的通知》（国土资电发[2007]36号）、《国土资源部、住房和城乡建设部关于进一步加强房地产用地和建设管理调控的通知》（国土资发[2010]151号）的规定，第三人申请使用土地应当是“净地”，而涉案土地一直未被完全征收，被上诉人沛县自然资源和规划局核发建设用地规划许可证的行政行为涉及到上诉人的耕地，涉案区域的土地是没有完全征收的“毛地”，依法不应予以通过建设用地规划许可审批。被上诉人沛县自然资源和规划局的行政行为明显违反法律的规定，依法应当予以撤销。一审法院认定基本事实不清、错误，适用法律错误。 综上所述，被上诉人沛县自然资源和规划局作出颁发该建设用地规划许可证的行政行为时，没有查清事实，在上诉人的耕地上重复设定行政许可，严重侵害了上诉人的合法权益；被上诉人徐州市自然资源和规划局作出驳回上诉人行政复议申请决定书认定事实不清，程序严重违法，适用法律明显错误，该建设用地规划许可证依法应当予以撤销。一审法院裁定驳回上诉人的起诉明显认定基本事实不清、错误，证据不足，适用法律错误，依法应当予以撤销。上诉人为维护自己的合法权益，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十五条之规定向贵院提起行政上诉，望贵院维护上诉人的合法权益，依法支持上诉人的上诉请求。 被上诉人沛县自然资源和规划局辩称，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确。一、涉案建设用地规划许可证系在涉案土地被政府征收，土地性质、权属发生变动之后作出的，与上诉人没有法律上的利害关系，上诉人并不具备原告诉讼主体资格。上诉人所主张的土地使用权灭失在先，涉案的建设用地规划许可在后。即，建设用地规划许可作出时，上诉人已经不再享有原土地使用权。此时，涉案的建设用地规划许可证如何作出、内容如何均与上诉人无关，亦不可能溯及并决定上诉人是否丧失其土地使用权。因此，建设用地规划许可证的作出与上诉人之间无法律上的利害关系，上诉人并不具备原告的诉讼主体资格。二、一审裁定适用法律正确。一审裁定援引的法律条文正确，上诉人主张一审裁定适用法律错误不能成立。综上，请求二审法院驳回上诉人的上诉，维持原裁定。 被上诉人徐州市自然资源和规划局未提供其答辩意见。 原审第三人沛县安国镇人民政府未提供其意见。 二审期间，各方当事人均未提交新的证据。 对于一审法院查明的事实，本院予以确认。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一项规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；……”第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的。”本案中，涉案地块已经江苏省人民政府批复同意征收为国有土地，且涉案征地批复未被依法撤销。在此情况下，涉案土地征收系具有法律效力的行政行为，涉案集体土地的所有权、使用权已均被收回，集体组织成员的土地使用权已经消灭，上诉人王振玲等人与之后沛县自然资源和规划局就涉案地块为沛县安国镇人民政府颁发建设用地规划许可证的行政行为不再具有利害关系，王振玲等人主张其与涉案的建设用地规划许可证有利害关系不能成立，本院不予支持。上诉人王振玲等人既非被诉行政行为相对人，亦与被诉行政行为没有其他利害关系，不具备本案原告诉讼主体资格，故对其起诉依法应予驳回。王振玲等人提起本案诉讼不符合行政诉讼起诉条件，对于被诉行政行为是否合法等实体问题无审查必要，故本院不予审查。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 赵 涛 审判员 周美来 审判员 李帅胜 二〇二〇年六月三日 书记员 李思雨