山东省高级人民法院行 政 赔 偿 裁 定 书（2017）鲁行终585号上诉人（原审原告）王砚和，男，1945年9月3日出生，汉族，住济宁市任城区。委托代理人陈秀伟，山东京鲁律师事务所律师。委托代理人杨君，山东京鲁律师事务所律师。被上诉人（原审被告）济宁市人民政府，住所地济宁市红星中路19号。法定代表人傅明先，市长。委托代理人李永建，济宁市人民政府法制办公室工作人员。被上诉人（原审第三人）济宁能源发展集团有限公司，住所地济宁市崇文大道2299号。法定代表人虢洪增，董事长。上诉人王砚和因诉被上诉人济宁市人民政府、济宁能源发展集团有限公司(以下简称“济能发集团”)行政赔偿一案，不服济宁市中级人民法院于2016年11月28日作出的（2015）济行初字第424号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审原告王砚和向原审法院起诉称，2004年8月，原告作为济宁市太平煤矿负责人，与全体职工共同投资3600万元，成立了山东太和投资有限责任公司。其中原告出资792万元，持股22%，其他职工持股78%。后山东太和投资有限责任公司更名为山东太和煤业集团有限公司(以下简称“太和煤业集团”)。2008年中纪委、监察部下发关于清理纠正国家机关工作人员和国有企业负责人投资入股煤矿问题的通知。被告作出济政纪[2010]81号、济政纪[2010]87号会议纪要。2010年11月24日太和煤业集团召开临时股东会，在原告强烈反对的情况下，第三人济能发集团强行作出决议，决议内容为:1、22%的股权属于清理纠正范围，应当予以清退;2、按照济宁市人民政府会议纪要([2010]济政纪87号)的规定，22%的股权由济能发集团承接;3、22%的股权的清退资金按济宁市人民政府会议纪要(济政纪[2010]81号)的规定执行。之后济能发集团到工商登记机关将原告持有的22%股权变更其名下。原告认为，被告作出的济政纪[2010]81号、济政纪[2010]87号会议纪要严重违法。鉴于被告作出的会议纪要严重违法，而第三人济能发集团又根据违法的会议纪要决定的内容，强行取走原告22%的股权，造成原告股权丧失，分文未得的严重后果和巨大财产损失，所以，被告和第三人应当对原告的损失承担连带赔偿责任。请求依法判令被告赔偿原告损失，损失以会议纪要确定的给付金额加逾期给付的利息为计算依据，利息以中国人民银行同期贷款利率计算。第三人承担连带赔偿责任;本案诉讼费由被告承担。原审法院认为，本案所涉两份会议纪要未向社会公开亦未送达给原告，属对政府内部会议主要情况和议定事项的记载，对原告的权利义务并未产生实际影响。对原告的权利义务产生实际影响的是山东太和煤业集团有限公司2010年11月24日的股东会决议，对该决议的效力问题，原告与第三人已进行了民事诉讼。故本案所涉两份会议纪要不具有可诉性，不应对其进行合法性审查。行政赔偿以行政行为被确认违法或无效为前提，对原告起诉要求行政赔偿应予驳回。故依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（八）项之规定，裁定驳回原告王砚和的起诉。上诉人王砚和不服原审法院裁定，上诉请求：1、撤销原审法院裁定；2、请求依法判令被上诉人济宁市人民政府赔偿上诉人王砚和损失，损失以会议纪要确定的给付金额加逾期给付的利息为计算依据，利息按中国人民银行同期贷款利率计算。3、判令被上诉人济能发集团承担连带赔偿责任;4、诉讼费用由两被上诉人负担。理由为：1、原审法院认定事实不清。涉案两份会议纪要将上诉人王砚和22%的股权直接决定由被上诉人济能发集团承继，侵犯了上诉人王砚和对股权掌控和支配的股东基本权利，涉及上诉人王砚和的切身利益。太和煤业集团2010年11月24日的股东会决议系根据上述两份会议纪要作出的，原审法院认为对上诉人王砚和权利义务产生实际影响的是股东会决议而非两份涉案会议纪要，认定事实不清。2、原审法院适用法律错误。涉案会议纪要是被上诉人济宁市人民政府针对上诉人王砚和以及上诉人王砚和持有的太和煤业的股权而作出的，且已经通过股东会决议的形式外化，对上诉人王砚和的权利义务产生了直接的影响，具有可诉性。原审法院认定本案不属于人民法院行政诉讼受案范围违反了《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第（十二）项的规定。3、原审法院认定本案不属于行政诉讼受案范围与生效裁判文书相悖。在上诉人王砚和与被上诉人济能发集团之间的股权纠纷中，生效判决认定双方之间的争议不属于民事案件，而是上诉人王砚和与被上诉人济宁市人民政府之间的行政纠纷。4、原审法院审判程序违法。对于本案的审理，原审法院进行到法庭调查即告结束，之后未再开庭，案件自立案后一年才下发裁定超出法定审理期限。5、鉴于被上诉人济宁市人民政府作出的会议纪要严重违法，而被上诉人济能发集团又根据违法的会议纪要决定的内容，强行取走上诉人王砚和22%的股权，造成上诉人王砚和股权丧失和巨大财产损失，两被上诉人依法应对上诉人的损失承担连带赔偿责任。被上诉人济宁市人民政府向本院提交书面答辩意见称，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原审法院裁定。理由如下：1、涉案行为不是具体行政行为，不具有可诉性。涉案会议纪要是为落实中纪委、监察部等有关部门关于清理纠正国家机关工作人员和国有企业负责人投资入股煤矿问题的文件精神，是执行党员和国家工作人员纪律要求进行的工作部署，不是政府履行行政管理职能，不属于行政行为的范畴，对其不能提起行政诉讼。2、涉案行为是内部行为，对外不产生新的权利义务。根据《党政机关公文处理工作条例》第八条规定，会议纪要仅系内部会议主要情况和议定事项的记载使用的公文样式。涉案的会议纪要是市领导召集全市相关部门按照党纪、监察部门文件精神，研究部署有关清理纠正国家机关工作人员和国有企业负责人投资入股煤矿问题在济宁市贯彻执行所做的会议记录，只是记载传达、贯彻执行上级文件精神的工作过程载体，只是指导协调内部分工协作问题，是内部工作安排，对外不发生效力。被上诉人作出的两份会议纪要对全市的党政机关工作人员和国有企业负责人投资入股煤矿行为具有普遍约束力，并不特定针对上诉人王砚和本人。3、上诉人王砚和已超出法定起诉期限。即使涉案的会议纪要具有可诉性，其作出的时间为2010年，上诉人王砚和于2015年才提起诉讼，明显超过法定起诉期限。被上诉人济能发集团未向本院提交书面答辩意见。各方当事人在原审中提交的证据已随案移送本院。本院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第二至四条规定，行政机关及其工作人员违法行使职权侵犯公民、法人或者其他组织人身权、财产权的，受害人有取得赔偿的权利。第九条第二款规定，“赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。”《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条规定，“赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，应当符合下列条件：……（4）加害行为为具体行政行为的，该行为已被确认为违法；……”第三十四条规定，“人民法院对赔偿请求人未经确认程序而直接提起行政赔偿诉讼的案件，在判决时应当对赔偿义务机关致害行为是否违法予以确认”。根据上述规定，不管是提起行政诉讼时一并提出还是单独提出行政赔偿请求，行政行为违法是受害人取得赔偿的前提。本案中，上诉人王砚和向原审法院另案提起要求确认被上诉人济宁市人民政府作出的两份涉案会议纪要违法的同时提起本案行政赔偿诉讼，但本院作出的（2017）鲁行终584号行政裁定驳回了上诉人王砚和要求确认被上诉人济宁市人民政府作出的两份涉案会议纪要违法的起诉。因此，在没有生效法律文书对被上诉人济宁市人民政府所作涉案会议纪要确认违法的情况下，上诉人提出的行政赔偿之诉也就失去了前提和基础，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条，“提起诉讼应当符合下列条件：……（三）有具体的诉讼请求和事实根据；……”之规定。依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，对其起诉应予驳回。原审法院适用《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（八）项之规定不当，但裁判结果正确。关于上诉人王砚和提出的原审法院审判程序违法的问题。本院认为，原审法院于2015年11月23日受理了上诉人王砚和的起诉，于同年12月24日开庭审理了本案，案件审理过程中充分听取了当事人的陈述和申辩，保障当事人的诉讼权利。原审法院因案情疑难复杂，向本院申请延长审限，本院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十一条的规定予以批准，原审法院并未超过审理期限。上诉人王砚和关于原审法院审判程序违法的主张，本院不予支持。综上，原审法院裁定驳回上诉人王砚和的起诉，裁判结果并无不当，依法应予维持。上诉人王砚和的上诉理由不能成立，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长  许 琳审 判 员  韩 勇代理审判员  曲俊鹏二〇一七年六月二十六日书 记 员  蒋巧菲