.MsoNormal{margin-top:0cm;margin-bottom:0px}山西省晋城市中级人民法院行政判决书（2017）晋05行初23号原告王珍锁，男，汉族，1956年11月8日生，住所地山西省长治市城区。委托代理人刘博韬，北京在明律师事务所律师。被告长治市城区人民政府，所在地址山西省长治市太行东街66号。法定代表人杨隽，职务区长。委托代理人郭毅强，该区政府交通运输管理中心主任。被告长治市国土资源局城区分局，所在地址长治市城东路511号。法定代表人黄琪，职务局长。委托代理人崔亮，该分局工作人员。被告长治市城区住房保障和城乡建设管理局，所在地址长治市城区太行东街福中巷1号。法定代表人杨志荣，职务局长。委托代理人原屹，任该局监察队副队长。被告长治市城区司法局，所在地址长治市城区城西路14号。法定代表人平军伟，职务局长。委托代理人秦路生，该局工作人员。被告长治市城区市容监察队，所在地址长治市城区城东路石槽巷2号。法定代表人贺少伟，职务队长。委托代理人孙宏宇，该队法制督查科科长。被告长治市城区人民政府常青街道办事处，所在地址长治市城区紫金西街223号。负责人刘龙，职务该街道办事处工作委员会书记。委托代理人陈军，该街道党工委委员、武装部部长。以上六被告还共同委托代理人高伟歌，山西丹清律师事务所律师。被告长治市公安局城区分局，所在地址长治市城区延安中路27号。法定代表人贾虎山，该分局局长。委托代理人徐丹，该分局工作人员。委托代理人闫慧军，山西隆德晟律师事务所律师。原告王珍锁不服长治市城区人民政府、长治市国土资源局城区分局、长治市城区住房保障和城乡建设管理局、长治市公安局城区分局、长治市城区司法局、长治市城区市容监察队、长治市城区政府常青街道办事处拆除其房屋，于2017年5月3日向本院提起行政诉讼。本院于2017年5月3日受理后，于2017年5月4日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年6月14日公开开庭审理了本案。原告王珍锁及其委托的代理人刘博韬，被告长治市城区人民政府委托的代理人郭毅强，被告长治市国土资源局城区分局委托的代理人崔亮，被告长治市城区住房保障和城乡建设管理局委托的代理人原屹，被告长治市城区司法局委托的代理人秦路生，被告长治市城区市容监察队委托的代理人孙宏宇，被告长治市城区人民政府常青街道办事处委托的代理人陈军，上述六名被告共同委托的代理人高伟歌，被告长治市公安局城区分局委托的代理人徐丹、闫慧军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2016年9月19日原告王珍锁在其租赁土地上所建房屋被拆除，原告诉请确认七被告拆除该房屋行为违法，并在庭审法庭调查阶段申请法院对被告长治市城区人民政府提交的证据《长治市违法建设查处规定》进行司法审查。事实和理由：原告王珍锁系长治市城区西南关街6巷48号居民。原告2005年1月1日与西南关村集体资产委员会签订了《房屋场地租赁合同》，承包西南关村经十五路东侧的场地及房屋，用于煤球厂经营，每年缴纳3000元租金，并建设多处房屋。2016年9月19日，原告上述房屋遭到不明身份人员的非法强制拆除。因孟春堂诉长治市公安局城区分局行政处罚决定违法一案，原告于2017年3月收到长治市公安局城区分局的答辩状及证据，始知原告房屋被拆除行为系七被告共同实施。原告认为，七被告在未出示任何合法手续的情况下对原告房屋强制拆除的行为，侵害了原告的合法权益。原告提交的证据有1、原告身份证复印件，2、《房屋场地租赁合同》及《长治市城区常青街道办事处统一收款收据》复印件；3、《西南关集体土地租赁合同现状》（选自《西南关资讯》-第4期总第4期，2016年8月30日）复印件一份；4、长治市公安局城区分局提交的答辩状及证据材料：胡小文的《报案材料》、刘洋的《询问笔录》、王丛超的《询问笔录》、李君杰的《询问笔录》、悦晓敏的《询问笔录》、申俊玲的《询问笔录》复印件各一份。被告长治市城区人民政府在答辩前当庭承认原告所诉拆除行为系由其组织长治市国土资源局城区分局、长治市城区住房保障和城乡建设管理局、长治市城区司法局、长治市城区市容监察队、长治市城区人民政府常青街道办事处共同实施，长治市公安局城区分局没有参与拆除活动。长治市城区人民政府口头答辩称，原告所诉的被拆除的房屋，属违法建筑。一、本案拆除行为合法。依据为《长治市违法建设查处规定》第五条第一款（三）及《长治市人民政府关于集中清理整顿违法占地违法建设的紧急通告》第七条规定，针对自2013年3月26日起十日内未自行拆除的违法建筑，城区政府有权组织相关部门进行拆除，因此本案拆除行为合法。二、王珍锁不是本案适格诉讼主体。涉案被拆除房屋系违法建筑，不是王珍锁合法财产，因此不是本案适格的诉讼主体。被告长治市城区人民政府提交的证据有：1、长治市城区清理整顿违法占地违法建设领导组办公室对王珍锁作出的第2016008号《限期拆除通知单》、送达回证及送达的现场照片14张；2、2013年4月2日《长治市违法建设查处规定》；3、2013年3月26日《长治市人民政府关于集中清理整顿违法占地违法建设的紧急通告》；4、《长治市城区人民政府关于严厉打击违法占地和违法建设的通告》；5、《长治市城区人民政府办公室关于成立清理违法占地违法建设工作领导组的通知》。长治市国土资源局城区分局、长治市城区住房保障和城乡建设管理局、长治市城区司法局、长治市城区市容监察队、长治市城区人民政府常青街道办事处当庭陈述系听从长治市城区人民政府的指挥和组织派员到拆除现场的。长治市公安局城区分局答辩称其没有参与拆除行为，只是根据报警处理了拆迁过程中的治安案件，因此不是本案的适格被告。以上单位均未提交证据。针对被告提交的证据，原告的质证意见为：证据1中《限期拆除通知单》系原告从大队工作人员拿到，真实性无异议，但是作出机关没有相应职权，送达不符合规定，回证上的签收人不是原告；对照片真实性不认可，看不清送达的内容。对证据2，内容违反上位法规定。对证据3，4这只是一个通告，不是具体行政行为，不是强拆的依据。对证据5，合法性证明目的不认可，政府的领导组包括法院、检察院两长，显然是行政权干预司法权，不能证明该领导组作出的通知单是合法的。针对原告提交的证据，被告长治市城区人民政府的质证意见为：对证据1无异议。对证据2，原告没有证据表明房屋系由原告加盖，原告主体资格有疑问；合同也未允许原告加盖房屋，而且合同也已经到期，村委多次要求原告搬离，原告拒绝。对证据3，并未提及原告在租赁土地上的房屋。对证据4，原告悦晓敏、申俊玲在笔录中说是联合执法是片面理解。长治市国土资源局城区分局、长治市城区住房保障和城乡建设管理局、长治市城区司法局、长治市城区市容监察队、长治市城区人民政府常青街道办事处同意以上质证意见。长治市公安局城区分局认可证据4的真实性，但对其内容中公安分局参与拆除的表述不认可，认为公安分局只是履行巡逻执勤的职责，认为这些证据不能反映公安分局参与拆除。根据双方质证意见，本院对原被告双方提交的证据认证如下:原告提交的证据1、2、3真实，与本案存在关联，本院作为证据采用。证据4真实，但其内容系有关人员表述，系传来证据，没有其他证据佐证，本院不予采信。被告长治市城区人民政府提交的证据真实性予以认可，对其证明力将结合事实及论理予以评述。结合庭审及证据，本院对本案事实认定如下：原告王珍锁系长治市城区西南关街6巷48号居民，2005年1月1日与长治市城区西南关集体资产管理委员会签订《房屋场地租赁合同》，租用西南关村委一空场地包括该土地上房屋6间，并约定每年向村委缴纳一定租金。后王珍锁在该土地上加盖房屋用于出租，建房没有其他相关规划、建设及用地手续。2016年9月4日被告长治市城区人民政府向原告王珍锁作出第2016008号《限期拆除通知单》，其内容为：“王珍锁：根据市政府《长治市人民政府关于集中清理整顿违法占地违法建设的紧急通告》的要求，你个人第零零捌号的建筑物属违法建设，在《通告》规定期限内没有自行拆除。限在2016年9月6日前将违法建筑物自行拆除。望接到通知后立即行动自行拆除。否则，我办将严格按照有关规定强制拆除。”2016年9月19日被告长治市城区人民政府组织长治市国土资源局城区分局、长治市城区住房保障和城乡建设管理局、长治市城区司法局、长治市城区市容监察队、长治市城区人民政府常青街道办事处共同对原告王珍锁在出租村委土地上加盖的房屋进行了强制拆除。没有足够证据证明长治市公安局城区分局参与拆迁行为。另查明，长治市人民政府在2013年3月26日通过长治人民政府官方网站发布《长治市人民政府关于集中清理整顿违法占地违法建设的紧急通告》，其内容为根据《土地管理法》、《城乡规范法》、《建筑法》、《行政强制法》等法律法规，要求对长治市城区规划区内违法建设、违法占地行为进行整顿清理，并要求严重违反城市总体规划和土地利用总体规划进行违法建设和违法占地者，在通告发布之日起10日内对相关违法建筑进行自行拆除，限期内未拆除的，由各级政府组织相关部门依法强制拆除。2013年3月28日长治城区人民政府办公室成立以区委书记为政委，区委副书记、区长为组长，包括长治市城区区委、区政府、长治市城区人民法院、长治市城区人民检察院多机关和长治市城区政府多部门负责人在内的多人为副组长和成员的“清理整顿违法占地违法建设工作领导组”，该领导组下设办公室，设在住建局。2013年4月2日长治市人民政府作出《长治市违法建设查处规定》。2016年10月1日长治市城区人民政府发布《关于严厉打击违法占地和违法建设的通告》，对违法占地、违法建设进行了定义，并对全区范围内的违法占地、违法建设清理工作进行了部署。王珍锁涉案房屋在此次长治市全面清理违法占地、违法建设行动中被拆除。结合本案事实及法律规定，本院对本案主要问题认定如下：1、拆除主体问题。《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发【2002】17号）第一部分“开展相对集中行政处罚权工作的指导思想”中要求“要按照权力和利益彻底脱钩、权力和责任密切挂钩的原则，调整市、区政府有关执法部门的职责权限，明确划分有关部门之间的职能分工，推行行政执法责任制、评议考核制，防止政出多门、多头执法、执法扰民。”；第三部分“进一步做好相对集中行政处罚权工作的要求”中要求“要明确市、区两级集中行使行政处罚权的行政机关的职能和责任，探索同一系统上下级部门之间合理分工、协调运作的新机制，解决目前行政执法中同一件事多头管理和各级执法部门职权大体相同，多层执法、重复管理问题。要按照行政职能配置科学化的要求，从制度上重新配置上下级部门职能，原则上层级较高的部门主要侧重于政策研究、监督指导和重大执法活动的协调，具体的执法活动主要由基层执法队伍承担。”拆除违法建设系市容监察部门、城乡建设规划主管部门及土地主管部门的职权范围，长治市城区人民政府成立包括党委、政府、人民法院和人民检察院主要领导在内的清理整顿违法占地违法建设领导组来领导清理整顿违法占地和违法建设工作，并参与具体执法工作，作出相应《限期拆除通知单》，组织相关部门对案涉房屋进行强制拆除，显然与国务院上述文件“明确划分有关部门之间的职能分工”、“具体的执法活动主要由基层执法队伍承担”的要求及精神相违背，尤其是其将人民法院、人民检察院主要领导编入该领导组的做法，违反了我国行政权、检察权、司法权职责分工的基本原则。但是上述国务院文件只是概括做出要求，并未对政府组织其相关部门进行相应执法活动作出明确禁止，《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条第（五）项也授予县级以上人民政府管理城乡建设事业的职权。因此，不宜认定被告长治市城区人民政府拆除原告王珍锁房屋的行政行为作出主体违法。2、长治市国土资源局城区分局、长治市城区住房保障和城乡建设管理局、长治市城区司法局、长治市城区市容监察队、长治市城区人民政府常青街道办事处虽然派员参与拆除行为，但这些人员均受政府的组织及指派，以长治市城区人民政府的名义参与拆除，因此这些单位被告主体不适格，不应对拆除行为负责。驳回原告对这些单位的起诉。由于没有证据表明长治市公安局城区分局参与本案拆除行为，因此其不具有被告主体资格，驳回原告对其的起诉。3、被告长治市城区人民政府的强制拆除行为违法。被告长治市城区人民政府对原告王珍锁作出的第2016008号《限期拆除通知单》内容实质包括：一是认定王珍锁涉案建筑为违法建筑，限期王珍锁在一定期限内拆除，根据《土地管理法》第八十三条的规定，责令限期拆除的行为属于行政处罚；二是限期内不拆除将进行强制拆除，这属于设定行政强制执行的行为。因此本案所涉《限期拆除通知单》是被告长治市城区人民政府对原告作出的行政处罚并设定了行政强制执行的行为。被告作出该《限期拆除通知单》依据的是被告所举证据3长治市政府的《紧急通告》，该通告要求的是依法强制拆除，而且该《紧急通告》是面对全市的通告行为，不是针对具体相对人的具体行政行为，不能代替取证和认定程序。根据本案证据显示，被告长治市城区人民政府在《限期拆除通知单》中认定王珍锁相关建筑为违法建筑并作出限期拆除的行政处罚，没有依照《行政处罚法》第三十一条的规定，告知相对人的申辩、陈述权，没有依照第三十六条、第三十七条的规定对王珍锁的违法情形进行取证、收集证据。行政处罚的内容方面，没有依照该法第三十九条第一款第（二）、（三）、（五）项规定载明相应事项。被告长治市城区人民政府在《限期拆除通知单》中对王珍锁设定强制拆除的行政强制执行行为，没有依照《行政强制法》第三十五条第（四）项、第三十六条的规定告知原告陈述权和申辩权，没有依照第三十七条、第三十八条的规定制作崔告书并进行催告。被告长治市城区人民政府在没有公告、没有告知相对人申请复议及诉权，且没有给相对人预留复议及起诉的合理期限的情况下，径行对王珍锁房屋进行强制拆除，违反《行政强制法》第四十四条的规定。4、关于原告请求对长治市人民政府《长治市违法建设查处规定》合法性问题进行审查的问题。由于被告长治市城区人民政府对原告王珍锁涉案房屋进行强制拆除的时候，并未表明依据该《规定》，本院也不依照该《规定》对被告行政行为进行评价。因此原告请求不符合《行政诉讼法》第五十三条第一款的规定，本院不予支持。综上，本院认为，原告王珍锁涉案房屋系由被告长治市城区人民政府违法强制拆除。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：一、确认被告长治市城区人民政府强制拆除原告王珍锁房屋的行政行为违法。二、驳回原告王珍锁的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告长治市城区人民政府承担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按照对方当事人的人数提出副本，上诉于山西省高级人民法院。审 判 长 郑金坤审 判 员 赵仁义人民陪审员 郭玉洁 二〇一七年六月三十日法官 助理 张沁萍书 记 员 李海玲