广西壮族自治区南宁市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2016）桂01行初64号 原告严丽祥,男，1964年1月4日出生，汉族，住南宁市江南区。 委托代理人秦振勤，广西民族律师事务所律师。 委托代理人梁昌丽，广西民族律师事务所律师。 被告南宁市人民政府。住所地：南宁市嘉宾路1号。 法定代表人周红波，市长。 委托代理人黄琪淇，南宁市国土资源局工作人员。 委托代理人黄伟先，广西崇泰律师事务所律师。 原告严丽祥请求确认被告南宁市人民政府(以下简称南宁市政府)土地行政征收行为违法及行政赔偿一案，于2016年2月15日向本院提起行政诉讼。本院在原告补正起诉材料后，于2016年4月21日立案，并于2016年6月6日向被告南南宁市政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年7月4日公开开庭进行了审理。原告严丽祥及其委托代理人秦振勤，被告南宁市政府的委托代理人黄琪淇、黄伟先到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告严丽祥起诉称，原告为南宁市江南区沙井街道同乐村严坡村民,1991年经同乐村委批准、沙井乡政府同意,原告所在的同乐39队分得一块面积达6亩多的宅基地。经39队全体群众开会讨论决定,每2.5人分得一间住宅用地,原告涉案房屋用地就是通过分配所得。当年由于经济困难，原告没有能力建房，直到2004年前后,才建起了面积达658.36平方米的四层新房。原告一家四口得以搬进新居居住。2011年8月,村里张贴《关于金沙井物流中心项目征收土地范围的通告》,原告涉案房屋将要拆迁。由于政府并没有提供“宅基地安置或者货币补偿”以供原告选择,同时其提供的“货币补偿”方案也远不足以达到房屋的市场价值,因此，原告无法与政府就征地补偿安置问题达成签约。2013年3月31日,政府以修路急需为由,径行将原告的涉案房屋拆除。原告认为,国家法律、行政法规、规章和土地政策等对于土地征收的“事前、事中、事后”各环节有一系列严格的程序性规定,并在补偿安置问题上确定了“生活水平有所提高,长远生计有保障”的原则；同时强调要保障农民宅基地权益。即便是货币补偿,也应该符合“先安置,后拆迁”,并且可以参照城市房屋征收的补偿安置方式进行补偿。但被告却在诸多方面未能做到。为维护原告自身的合法权益,为此提出以下请求：一、全面审查被告将原告房屋占地范围内的土地纳入征地范围并实施征收行为的合法性，并确认其土地行政征收行为违法；二、判令被告为原告就近安排宅基地，并出资为原告建成658.36平方米的房屋；三、判令被告赔偿原告无房屋居住期间的安置费用以及房屋拆迁补助费；四、由被告承担本案的诉讼费用。 原告提供的证据有：证据1、居民户籍登记簿，证明原告为户主；证据2、（2015）南市行二初第12号《受理通知书》，证明原告所诉的房屋征收行为一案已受理，但合议庭认为“一案两由”，故而要分案重新起诉；证据3、同乐村委会等《证明》（2011年4月），证明原告涉案房屋的宅基地是经村委及乡政府批复给原告所在的村民小组，再由村民小组分配给原告，同时证明原告的母亲与原告同住；证据4、《关于金沙井物流中心项目征收土地范围的通知》（2011年8月），证明该公告声称原告所在村民小组的土地在征地范围内，但又称有2007年的预公告，但没有国务院的征地批复及批复后的一系列公告；证据5、《货币补偿安置协议书》（未签订），证明征地方提供的补偿协议条件十分苛刻，原告无奈拒绝签字；证据6、房屋被拆前的照片，证明原告被拆除房屋前的原貌；证据7、房屋被拆除时及拆除后的情景照片，证明2013年3月31日，原告家的房屋就被当作违法建筑予以强制拆除。 被告南宁市政府答辩称，一、严丽祥不具备本案原告诉讼主体资格。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条之规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，涉案被征收集体土地的权利人为南宁市××区沙井街道××队，涉案土地征收行政行为的相对人是江南区沙井街道同乐村39队，严丽祥并非被诉行政行为的行政相对人。此外，严丽祥被强制拆除的房屋虽在被征收集体土地上，但经相关执法部门依法确认属违法建筑，并以违法用地建设为由于2013年3月依法强制拆除，严丽祥也不是被诉土地征收行为上合法房屋的被拆迁人，与被诉行政行为没有法律上的利害关系。因此，严丽祥既非被诉行政行为的相对人，又非利害关系人，严丽祥无权提起要求确认土地征收行为违法的行政诉讼，不是本案适格原告，严丽祥要求被告对其进行安置补偿，没有任何事实与法律依据。二、严丽祥的起诉属重复起诉。2015年，严丽祥将南宁市政府诉至南宁市中级人民法院，要求确认南宁市政府进行的房屋拆迁行政强制行为违法并赔偿[案号:（2015）南市行二初字第12号]。经南宁市中级人民法院一审判决认定严丽祥所有的位于南宁市××区沙井街道××队的房屋系因不能提供相关合法建设手续，被南宁市江南区人民政府认定为违法建筑并强制拆除，南宁市政府并不是作出涉案房屋拆除行为的主体，不是该案的适格被告。原告对此不服,已上诉至二审法院,目前该案尚在二审审理当中，原告另行起诉明显属重复起诉，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条之规定，应当裁定驳回原告的起诉。综上所述，严丽祥不是被诉土地征收行为的行政相对人，与土地征收行为也没有法律上的利害关系,其不是本案适格原告，且严丽祥的起诉属重复起诉，请求依法驳回严丽祥的起诉。 被告南宁市政府于2016年6月21日向本院提供了作出被诉行政行为的证据及依据：证据1、《委托书》，证据2、《南宁市国土资源局关于金沙井物流储备中心（沙井大道西侧储备用地）项目征收土地预公告》（南国土征预[2007]92号），证据3、征地听证送达回证，证据4、《证明》，证据5、征用土地方案、征用土地情况调查表，证据6、《广西壮族自治区人民政府关于南宁市2007年度第二批次城市建设用地的批复》（桂政土批函[2008]174号），证据7、《南宁市人民政府征收土地和补偿安置方案公告》（[2010]35号），以上证据1-7证明征地行为的行政相对人是南宁市××区沙井街道××队，原告与被诉行政行为没有法律上的利害关系，又非征地行为的相对人，原告没有权利提起要求确认土地征收行为违法的行政诉讼，不是本案适格原告；证据8、（2015）南市行二初字第12-1号，证明对于原告房屋被强制拆除行为合法性问题，原告已惊天动地2015年向南宁市中级人民法院提起诉讼，该案现在正广西区高院二审审理当中，原告的诉权已经得到充分保障，其不应另案提起诉讼；证据9、法律法规，证明被告征收土地行为符合法律规定。 经庭审质证，被告南宁市政府对原告严丽祥提交的证据1的真实性、合法性及关联性均无异议；对证据2的真实性、合法性及关联性无异议，但对原告证明的内容不认可，该证据恰好证明了原告属于重复起诉；对证据3的真实性无、合法性及关联性均有异议，认为宅基地应由县级以上人民政府进行登记造册，同乐村委会不具有分配宅基地的法定职权，不能证明涉案房屋属于合法建筑；对证据4因无原件核对，对其真实性、合法性无法确认；对证据5-7的真实性、合法性及关联性不予确认，不能证明原告有合法的建筑物。 原告严丽祥对被告南宁市政府提交的证据1的真实性无异议，但认为该证据仅能证明委托开展征地工作，不能证明被告的征地行为合法；对证据2的真实性不予确认，认为如果确有该预公告，被告所主张的征地的相对人是同乐村委会而不是本案原告的说法不成立；对证据3-5的真实性无异议，认为该证据正好证明了被告违反征地程序，没有通知被征收土地的所有权人即各村民小组和农户，同乐村委的意见不能代表各个村民小组的意见，被告征收土地行为违法；对证据6的真实性无异议，但不能证明被告征收涉案土地获得了自治区人民政府的批准就是合法的，涉案的征地项目应由国务院批准，自治区人民政府已超越职权作出该批准，且该批复行为与金沙井被征收的土地没有关联性；对证据7的真实性、合法性及关联性有异议，原告并没有看到过该份公告，被告没有证据证明该征地范围已得到国务院的批准，如果该份公告是真实的话，涉及到征收同乐村39组的土地地类，国务院批准的也是一般土地而不是批准征收宅基地；对证据8的真实性认可，但认为该裁定不能证明原告属于重复起诉，原告就“强制拆除行为”与“征收土地行为”分案起诉，是经过法庭释明的。 本院对原告严丽祥及被告南宁市政府提交的证据作如下认证：对原告严丽祥提供的证据1、2、4的真实性予以认可，可以作为认定案件事实的参考依据；对原告严丽祥提供的证据3因无其他相关证据相互佐证，无法确认原告是否建有房屋及所建房屋的结构、面积，故对该份证据的真实性不予认可；对证据5的真实性不予认可；对证据6-7的照片，因没有注明照片的原始出处及拍摄时间，无法证实照片上的房屋是否属原告所建的涉案房屋，故对其真实性、合法性、关联性均不予认定。 被告南宁市政府提交的证据1-7真实、合法且与本案具有关联，可以作为本案定案依据，依法予以确认；对证据8的真实性认可，但不认可被告的证明内容。 根据以上确认的证据，经审理查明，涉案宗地位于南宁市××区××大道西侧，属南宁市土地储备中心申请的金沙井物流中心项目储备用地。2007年10月12日，南宁市国土资源局向南宁市江南区城市房屋和征地拆迁办公室（以下简称江南区征地拆迁办）出具[2007]0035号《委托书》，委托江南区征地拆迁办就该用地项目开展征地工作。2007年10月15日，南宁市国土资源局作出南国土征预[2007]92号《南宁市国土资源局关于金沙井物流中心（沙井大道西侧储备用地）项目征收土地预公告》，该公告将拟征用土地的位置、面积、范围和用途、土地补偿标准和安置方案等予以公告。同时明确公告发布后，征地拆迁范围内的土地所有权人、使用权人、他项权利人及地上附着物所有人应配合城区征地拆迁办工作人员进行青苗、建（构）筑物、地上附着物的清点工作，协商拟定征地拆迁补偿安置方案，签订征地拆迁协议书并依法履行拆迁义务。被征农户对拟征地项目的补偿标准和安置方案有申请听证的权利。2008年4月14日，广西壮族自治区人民政府（以下简称广西区政府）作出桂政土批函[2008]174号《关于南宁市2007年度第二批次城市建设用地的批复》，该批复批准同意南宁市政府申报的2007年度第二批次城市建设用地农用地转用和土地征收实施方案。征收的城市建设用地农用地转用包括了涉案的项目用地及原告涉案房屋用地。2010年7月19日，被告南宁市政府就涉案项目用地发布了[2010]35号《南宁市人民政府征收土地和补偿安置方案公告》，该公告将建设用地项目名称、征用土地位置、被征地村（组）及征地面积、土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费和地上附着物补偿标准等予以公告，其中包括了原告所在的同乐村39队的土地。原告没有与政府相关部门签订《补偿安置协议书》，于2016年2月15日诉至本院并提出上述诉讼请求。 另查明，2013年3月31日，南宁市江南区人民政府（以下简称江南区政府）以严丽祥建设的涉案房屋属违法建筑为由，组织相关人员对涉案房屋进行强制拆除。原告不服于2015年3月25日诉至本院，请求确认江南区政府强制拆除行为违法并行政赔偿。本院于2015年12月2日作出（2015）南市行二初字第12号行政判决，确认江南区政府对严丽祥建设的涉案房屋实施强制拆除行为违法并驳回严丽祥的行政赔偿请求。2016年5月25日，广西壮族自治区高级人民法院（以下简称广西区高院）作出（2016）桂行终12号行政判决，驳回严丽祥的上诉，维持原判决。 再查明，根据已生效的上述（2016）桂行终12号行政判决查明的事实：原告严丽祥所在的同乐村39队的土地已被南宁市国土资源局征收，其他村民的房屋在土地征收过程中已签订补偿协议，取得了补偿。江南区政府的下属机构江南区城管执法局于2012年3月31日作出的《限期自行拆除搬离的公告》已认定涉案房屋为违法建设。在诉讼过程中，江南区政府表示，如严丽祥愿意与南宁市土地储备中心签订补偿协议，可以帮助协调解决补偿问题。广西区高院在二审中也建议严丽祥与南宁市土地储备中心协商解决补偿问题，但严丽祥拒绝江南区政府以及广西区高院的建议。 本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条的规定，被告南宁市政府作为县级以上地方人民政府，对国家征收的土地，依法具有发布公告并组织实施的法定职权。 根据双方当事人的诉辩意见，本案争议焦点为：一、严丽祥是否具备本案原告主体资格；二、原告严丽祥提起本案诉讼是否属重复起诉；三、被告南宁市政府组织实施征收涉案土地行为是否合法；四、原告严丽祥请求被告南宁市政府为其安排宅基地、出资建设房屋及赔偿无房屋居住期间的安置费用是否有事实和法律依据。 一、关于严丽祥是否具备原告主体资格的问题。 《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”以及最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”本案中，双方当事人均认可严丽祥所建涉案房屋位于涉案被征土地范围内，故本案涉案土地的行政征收，对严丽祥的权利义务可能会产生实际影响。因此，严丽祥与涉案土地行政征收的行为存在法律上的利害关系，可以依法提起行政诉讼，其作为本案原告主体适格。被告南宁市政府主张严丽祥不具备本案原告诉讼主体资格的理由不成立，本院不予采信。 二、关于严丽祥起诉是否属于重复起诉的问题。原告严丽祥于2015年3月25日向本院提起诉讼，请求的是确认江南区政府实施对涉案房屋强制拆除行为违法及行政赔偿，本院立案审理后已作出（2015）南市行二初字第12号行政判决，广西区高院作出（2016）桂行终12号行政判决予以维持。而本案原告严丽祥请求的是确认被告南宁市政府征收土地行为违法，与前述行为属两个不同的法律关系，故被告南宁市政府主张原告严丽祥提起本案诉讼属重复起诉，应驳回原告严丽祥起诉的理由不成立，本院不予支持。 三、关于被告南宁市政府组织实施征收涉案土地行为合法性问题。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定：“征用土地方案经依法批准后，由被征用土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告。被征用土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。……征用土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起３个月内全额支付。”本案中，2007年10月15日，南宁市国土资源局发布了征收涉案项目用地的《征收土地预公告》。2008年4月14日在获得广西区政府批准同意征收该项目用地的批复后，被告于2010年7月19日就涉案项目用地发布了[2010]35号《征收土地和补偿安置方案公告》，将批准征地机关、批准文号、征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等予以公告。原告所在村组亦与南宁市土地储备中心签订征用该项目用地的《征收集体土地补偿安置协议书》，原告的负责人及村民代表亦在该协议书上签字确认。此后，南宁市土地储备中心足额支付了被征收土地的土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费等费用。综上，被告南宁市政府在征收涉案土地的过程中已依据上述《中华人民共和国土地管理法》第四十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定履行了征地规定的各项程序和要求，并无违法之处。原告严丽祥请求确认被告南宁市政府土地征收行为违法的理由不成立，本院不予支持。 四、关于原告严丽祥的补偿或赔偿请求是否成立的问题。行政赔偿是行政机关及其工作人员在行使职权时侵犯公民、法人、和其他组织的合法权益造成损害由行政机关给予赔偿的一种国家赔偿。行政赔偿的前提是被诉行政行为违法。由于被告南宁市政府组织实施土地征收行为并无违法之处，因此，原告严丽祥要求被告南宁市政府赔偿其无房屋居住期间的安置费用及房屋拆迁补助费用，缺乏事实根据和法律依据，理由不成立，本院不予支持。至于征地补偿安置的问题，在开展项目工作过程中，由于原告严丽祥没有提供涉案房屋系其合法财产的权属凭证，而江南区政府的下属机构江南区城管执法局于2012年3月31日作出的《限期自行拆除搬离的公告》认定涉案房屋为违法建设并认为应当予以拆除，已得到广西区高院作出的已生效的（2016）桂行终12号行政判决的确认，该生效判决驳回了原告严丽祥的行政赔偿请求。而在诉讼中原告严丽祥又拒绝与征地单位进行协商，故本院对于原告严丽祥提出由被告南宁市政府为其安排宅基地及出资为其建设房屋的主张，不予支持。 综上，被告南宁市政府征收涉案土地的行政行为事实清楚，证据充分，程序合法，依法应予以支持。原告严丽祥请求确认征地行为违法并赔偿损失没有事实依据且理由不充分，不予支持。本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条及最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下： 驳回原告严丽祥的诉讼请求。 本案受理费50元，由原告严丽祥负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广西壮族自治区高级人民法院，并于上诉期满之日起七日内预交上诉费用50元（户名：广西壮族自治区高级人民法院，帐号：20×××77，开户行：农业银行南宁万象支行）。逾期不交也不提出缓交申请的，按自动撤回上诉处理。 审 判 长  彭晓霞 审 判 员  姚 娟 代理审判员  林国帅 二〇一七年六月二日 书 记 员  黎泉英 附相关法律条文： 《中华人民共和国土地管理法》 第四十六条国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。 《中华人民共和国土地管理法实施条例》 第二十五条征用土地方案经依法批准后，由被征用土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告。被征用土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。征用土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起３个月内全额支付。 《中华人民共和国行政诉讼法》 第二条公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》 第十二条与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。 最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》 第三十三条被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。