湖南省长沙市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘01行终243号上诉人（原审原告）刘某，女，19XX年XX月XX日出生，汉族，住长沙市雨花区。委托代理人廖湘辉，长沙市开福区北站路法律服务所法律工作者。被上诉人（原审被告）长沙市自然资源和规划局望城分局，住所地长沙市望城区郭亮中路227号。法定代表人舒志清，该局局长。委托代理人谢兆佳，湖南仁润律师事务所律师。被上诉人（原审被告）长沙市望城区征地拆迁事务所，住所地长沙市望城区高塘岭街道郭亮中路288号。法定代表人夏德军，该所书记。委托代理人谢兆佳，湖南仁润律师事务所律师。原审第三人刘利，女，1984年10月30日出生，汉族，住长沙市望城区。上诉人刘某因与被上诉人长沙市自然资源和规划局望城分局（以下简称望城资规局）、长沙市望城区征地拆迁事务所（以下简称望城区征拆所）及原审第三人刘利确认行政协议无效一案,不服长沙铁路运输法院(2019)湘8601行初832号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。一审法院经审理查明，经湖南省人民政府（2015）政国土字第285号《农用地转用、土地征收审批单》批准，征收长沙市望城区月亮岛街道中华岭村10.5784公顷土地用于望城区月亮岛国际商务总部项目。案涉房屋位于长沙市望城区，在征收范围之内。2015年12月30日，长沙市望城区人民政府发布望政发［2015］78号《关于望城区月亮岛国际商务总部（72.19亩）项目征收土地方案公告》，公告征地位置、面积、被征地的所有权人等事项。原长沙市望城区国土资源局分别于2016年1月11日、2016年5月24日，依次发布征求意见公告［2016］1号《关于望城区月亮岛国际商务总部（72.19亩）项目征地补偿安置方案征求意见公告》和实施公告［2016］20号《征地补偿安置方案实施公告》，公告本次征收土地房屋数量、征地补偿标准、安置办法、征求意见、听证权利、拆迁腾地期限，以及对补偿安置申请协调、复议或提起诉讼的权利等事项。以上公告均由征地项目所在地的长沙市望城区月亮岛街道中华岭村民委员会签收，并在相关征地现场进行张贴。2016年3月23日，望城区征拆所与刘利户签订《房屋协议拆迁腾地补偿安置合同》，合同载明：刘利户家庭成员为：户主刘利、女朱润奇、父邹化龙、母胡再培、妹刘娜；刘利户房屋总建筑面积487.82㎡（其中合法建筑面积240㎡，成本价建筑面积17.39㎡，违章建筑面积230.43㎡）；房屋补偿费、装饰装修及设施补偿费、购房补助补贴等总计1283315元。一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条规定，有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。因此，对于行政协议是否无效的认定，应从签订协议的行政主体是否适格、签订协议程序及协议内容是否存在重大且明显违法情形及《中华人民共和国合同法》规定的无效情形等方面判断。一、关于签订协议的行政主体资格。《长沙市征地补偿安置条例》第三条规定，市、县（市）、区人民政府土地、劳动和社会保障、民政行政主管部门按照职责分工负责征地补偿安置具体工作。《长沙市征地补偿实施办法》（长沙市人民政府第103号令）第五条规定，土地行政主管部门可以将征地工作中的事务性和技术性工作委托给征地事务机构承担。本案中，望城区征拆所是望城资规局下属的事业单位，具有签订案涉《房屋协议拆迁腾地补偿安置合同》的主体资格。二、关于签订协议的程序和协议内容是否存在重大且明显违法情形。征地补偿安置协议是行政机关基于公共利益和行政管理目的，结合被征收人具体情况，在协商一致的情况下双方自愿签订的协议。本案中，望城区征拆所以户为单位，户主刘利代表全体家庭成员，双方就补偿依据及标准、补偿安置内容、拆迁腾地期限、付款办法等内容协商一致，于2016年3月23日签订《房屋协议拆迁腾地补偿安置合同》，协议内容系双方真实意思表示，不违反法律、行政法规的强制性规定，签订协议程序及协议内容不存在重大且明显违法情形。三、关于是否存在《中华人民共和国合同法》规定的无效情形。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。本案中，刘某及刘利主张案涉合同系刘利受欺骗所签订，但刘某、刘利均未提供证据证明望城区征拆所在签订合同过程中存在欺诈的情形，故刘某及刘利的主张无事实依据。综上所述，案涉《房屋协议拆迁腾地补偿安置合同》合法有效，不具有《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的行政行为无效情形和《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的合同无效情形。《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条第二款规定，公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。该院经审查《房屋协议拆迁腾地补偿安置合同》并不存在法定的无效情形后，向原告予以释明，告知其享有可以转换诉讼类型的权利，以及在转换诉讼类型中可能存在的诉讼风险，刘某明确表示拒绝变更诉讼请求。据此，依照《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条第二款规定，判决驳回刘某的全部诉讼请求。案件受理费50元，由刘某负担。刘某不服该判决，上诉称：一、原判决认定基本事实错误。1、原审判决认定第三人刘利为涉案被拆迁房屋的户主，系认定事实错误。涉案房屋系上世纪五十年代建造，1985年由上诉人姊妹出资翻修，当时刘利才刚满周岁。2008年胡再培与邹化龙再婚建造另一栋房屋时，刘利也未成年，故刘利不应认定为房屋户主。2、原审判决对刘建元的遗嘱是否成立有效不予判断，且不予采纳，系认定事实错误。涉案房屋系刘建元的合法财产，刘建元于2009年所立遗嘱系其真实意思表示，刘某作为刘建元的女儿依法享有遗嘱继承权或法定继承权。二、原审判决适用法律错误。签订协议的行政主体资格、程序及协议的内容存在重大且明显违法情形。涉案土地建设项目系商业开发项目，签订涉案房屋拆迁协议不是公共服务目标和实现行政管理目的，被上诉人不具有签订行政协议主体资格。根据被上诉人提供的房屋调查表，显示房主为胡再培、邹化龙，刘利并非涉案房屋房主，被上诉人故意与刘利签订房屋拆迁协议，程序违法。房屋拆迁协议约定的房屋合法面积及补偿价格均不符合法律规定，实体上也不公平，侵害了房屋实际权利人的合法权益，应认定为无效。综上，请求：1、依法撤销（2019）湘8601行初832号行政判决；2、依法支持上诉人的一审诉讼请求；3、判令被上诉人承担全部诉讼费用。被上诉人望城资规局、望城区征拆所共同答辩称：第一，房屋的认定问题，原审法院判决表述是刘利户的房屋，并不是刘利所有房屋，农村拆迁是以户为单位，每位成员都有权利签订合同，单独签订协议也是代表全家的行为。第二，遗嘱是一个家庭内部分配协议，征拆是以户为单位将整体房屋进行征收，家庭成员根据遗嘱来自行分配。现行征收程序中有类似的被征收人故意通过签订分家析产协议或遗嘱形式把这些房屋分开，分家析产协议或遗嘱的真实性无法核实，故原审法院根据实际情况没有作出认定处理适当。第三，关于征收主体问题，拆迁事务所是望城资规局二级职能机构，履行的是资规局征拆事务性工作，有权与被征收人签订协议。关于协议的内容，是根据上诉人家庭户人口、房屋结合公示榜进行认定，系双方自愿行为，不违反合同法第25条合同无效的情形，也不违反行政协议中重大明显违法行为，协议内容合法。上诉人请求确认协议无效的上诉理由不能支持，原审法院也释明上诉人变更诉讼请求，上诉人没有变更，所以原审法院依法予以判决处理适当，请求驳回上诉，维持原判。二审期间，各方当事人均未向本院提交新的证据。本院二审查明的事实与一审判决认定的事实一致。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条规定，有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。本案中，上诉人刘某诉请确认《房屋协议拆迁腾地补偿安置合同》无效，应从签订协议的行政主体是否适格、签订协议程序及协议内容是否存在重大且明显违法情形及《中华人民共和国合同法》规定的无效情形等方面进行审查。首先，望城区征拆所具备签订涉案房屋拆迁补偿安置协议的主体资格。根据《长沙市征地补偿安置办法》第四条、第五条规定，区、县（市）土地行政主管部门负责按规定拨付征地补偿费用等征地补偿工作，并可以将征地工作中的事务性和技术性工作委托给征地事务机构承担。望城区征拆所作为望城资规局下属的事业单位，具有签订涉案房屋拆迁补偿安置协议的主体资格。其次，涉案望城区月亮岛国际商务总部项目用地经过了湖南省人民政府的审批，望城区政府发布了征收土地方案公告，原望城区国土资源局先后发布了该项目的征地补偿安置方案征求意见公告和实施公告，征地程序符合法律规定。望城区征拆所在对涉案房屋的权属、面积、农业家庭人口、拟补偿金额等进行调查核实并予以三榜公示的基础上，与涉案房屋家庭户代表刘利签订补偿安置协议，签订协议的程序及内容不存在重大且明显违法情形。最后，协议的内容也不符合《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的应当认定合同无效的情形。故本案被诉的《房屋协议拆迁腾地补偿安置合同》不属于无效情形。至于上诉人刘某提出“其对涉案房屋享有继承权、房屋合法面积认定错误、补偿金额太低”等理由，均属于行政协议内容是否合法，行政协议是否应予撤销的审查范畴。根据《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条第二款规定，公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。一审法院经审查认为涉案《房屋协议拆迁腾地补偿安置合同》并不存在法定的无效情形后，向上诉人予以释明，告知其享有可以转换诉讼类型的权利，以及在转换诉讼类型中可能存在的诉讼风险，上诉人明确表示拒绝变更诉讼请求。一审法院据此判决驳回上诉人的诉讼请求，符合法律规定。综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法。上诉人刘某的上诉理由不能成立，本院不予采纳。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人刘某负担。本判决为终审判决。审判长  杨林华审判员  董强强审判员  刘 青二〇二〇年六月四日书记员  唐奇祥附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判。（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。