内蒙古自治区呼伦贝尔市海拉尔区人民法院行 政 判 决 书（2017）内0702行初13号公益诉讼人呼伦贝尔市海拉尔区人民检察院，住所地内蒙古自治区呼伦贝尔市海拉尔区。被告呼伦贝尔市海拉尔区林业局，住所地内蒙古自治区呼伦贝尔市海拉尔区。法定代表人陈飞，局长。委托代理人刘杰勋，呼伦贝尔市海拉尔区森林公安局治安大队大队长。委托代理人：孔志伟，内蒙古博园律师事务所律师。第三人呼伦贝尔市海拉尔区国营林场，住所地内蒙古自治区呼伦贝尔市海拉尔区。法定代表人额尔德木图，场长。第三人中铁四局集团路桥工程有限公司，住所地吉林省长春市宽城区。法定代表人王雨吉，董事长。委托代理人邱族亮，中铁四局路桥工程有限公司法律顾问。委托代理人原丽娜，吉林大旭律师事务所律师。公益诉讼人呼伦贝尔市海拉尔区人民检察院（以下简称公益诉讼人）认为被告呼伦贝尔市海拉尔区林业局（以下简称区林业局）怠于履行法定职责，于2017年4月22日向本院提起行政公益诉讼。本院于当日立案后，于2017年4月27日向被告送达了起诉书副本及应诉通知书，并依法组成合议庭，于2017年6月21日公开开庭审理了本案。公益诉讼人指派检察员出庭，被告区林业局法定代表人陈飞及委托代理人刘杰勋、孔志伟，第三人呼伦贝尔市海拉尔区国营林场（以下简称林场）委托代理人，第三人中铁四局集团路桥工程有限公司（以下简称路桥公司）委托代理人到庭参加诉讼。本案现已审理终结。公益诉讼人诉称，公益诉讼人在履行职责中发现，路桥公司在建设省道201线哈达图至海拉尔一级公路工程项目中，未经林业部门批准，擅自在3处自然保护区国有林地内非法取土、取料，致使250亩国有林地遭到严重破坏。依据《中华人民共和国森林法》的规定，区林业局对此具有管理和监督职责。公益诉讼人于2016年9月30日、2016年11月15日两次向区林业局发出检察建议，督促区林业局依法履行监管、保护职责。但被告未履行法定职责，致使被破坏的自然保护区国有林地至今未得到恢复和有效治理，国家和社会公共利益仍处于受侵害状态。故根据全国人民代表大会常务委员会《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》和最高人民检察院《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第四十一条的规定，向呼伦贝尔市海拉尔区人民法院提起公益诉讼，请求判令：1、确认区林业局怠于履行自然保护区国有林地监管和保护职责的行为违法；2、判令区林业局依法履行自然保护区国有林地监管和保护职责。公益诉讼人向本院提供的证据共五组，分别是：第一组证据：1.海政（2015）74号《关于印发〈呼伦贝尔市海拉尔区林业局主要职责、内设机构和人员编制规定〉的通知》；2.呼伦贝尔市海拉尔区林业局统一社会代码证；3.内蒙古自治区人民政府内政字（2001）385号关于同意九峰山等9各自然保护区为自治区级自然保护区的批复；4.海拉尔市编制委员会（1996）海编字78号文件；5.呼伦贝尔市海拉尔区机构编制委员会海机编字（2013）37号关于呼伦贝尔市海拉尔区西山国家森林公园增挂牌子的通知；6.海拉尔国家森林公园管理处事业单位法人证书；7.海拉尔市编制委员会（1996）海编字86号关于印发海拉尔市林场主要职责、内设机构、人员编制、专业人员结构和经费来源方案；8.呼伦贝尔市海拉尔区国营林场组织机构代码证。证明被告为适格被告。第二组证据：1.立案决定书；2.营业执照复印件（中铁四局集团路桥工程有限公司）；3.询问季云海笔录（2016.7.16）；4.询问赵志洪笔录（2016.7.16）；5.讯问王洪生笔录（2016.7.4）；6.讯问何洪军笔录（2016.7.5）；7.现场勘察笔录、卫星图、现场照片、坐标点及面积（2016.6.26）；8.1987年海拉尔市人民政府核发的林权证书；9.201线施工取料坑位置图（2016.12）。证明自然保护区内国有林地遭到破坏。第三组证据：1.询问陈飞笔录（2017.3.30）；2.海检行政违监（2016）1507020002号检察建议书；3.海检行政违监（2016）1507020002-1号检察建议书；4.送达回证。.证明公益诉讼人已经履行了诉前程序。第四组证据：案件移送函和移送清单；2016.7.25现场录像、照片；2016.9.18现场录像。照片；2017.6.20现场录像；王洪生证言（2016.6.21、2016.12.22）；何伟科证言（2017.3.28）；询问陈飞笔录（2016.11.23）；询问刘杰勋笔录（2016.11.23）；省道201线环境影响被告及内蒙古自治区环保厅批复；呼伦贝尔市市长办公会议纪要；省道201线哈达图至海拉尔段一级公路建设项目土建工程HHTJ-4标段植被恢复作业设计；郑风明证言（2017.6.3）；孙双红证言（2017.6.5）。证明被告怠于履行法定职责。被告区林业局辩称：在本案中被告已经依法履行了法定职责，但是受资金不足，季节及天气影响等客观原因导致其行政行为未达到行政目的。2016年6月，被告发现海拉尔西山自然保护区部分国有林地被破坏，立案侦查后移送检察机关提起公诉，现案件正在审理中。2016年8月，被告作出了海林罚责通字【2016】第8号《责令限期恢复林地原状通知书》，责令第三人路桥公司限期恢复林地原状。同年9月30日、11月15日，被告收到了公益诉讼人发出的检察建议，被告给予了回复，并按照检察建议责令第三人林场提起刑事附带民事诉讼。被告委托呼伦贝尔市林业勘察规划设计院于2016年10月作出了《省道201线哈达图至海拉尔段一级公路建设项目土建工程HHTJ-4标段植被恢复作业设计》，并在本案开庭前完成了招标，已与中标单位新巴尔虎左旗合信园林绿化有限公司签订了合同。综上所述，被告已经依法履行了部分行政职责，但由于资金不足，受季节和气候影响较大，在收到两次检察建议书时都不能克服上述困难完全履行职责。恢复被破坏林地植被不是短时间就可以完成的，被破坏林地植被尚未恢复，不是被告行政行为所导致。请求人民法院作出公正判决。被告区林业局向本院提交了以下证据和依据：第一组证据：海拉尔区林业公安局《刑事侦查卷宗》复印件一份。证明本案已经涉及刑事犯罪，海拉尔区林业公安局立案侦查后，以将卷宗移送检察机关，案件目前正在审理中。第二组证据：海林罚责通字【2016】第8号《责令限期恢复林地原状通知书》。证明区林业局在发现林地受到破坏后，已依法责令违法单位恢复林地原状。第三组证据：1.呼伦贝尔市海拉尔区人民检察院海检行政违监【2016】15070200002号检察建议书；2.呼伦贝尔市海拉尔区人民检察院海检行政违监【2016】1507020****-1号检察建议书；3.区林业局对检察建议书的回复2份。证明区林业局收到了公益诉讼人的检察建议，并给予了书面回复。第四组证据：呼伦贝尔市林业勘察规划设计院出具的《省道201线哈达图至海拉尔段一级公路建设项目土建工程HHTJ-4标段植被恢复作业设计》。证明区林业局已经履行法定职责。第五组证据：1.林场的《林权证》；2.林场提交的《刑事附带民事起诉状》。证明被破坏林地的产权属林场所有，且林场已依法提起刑事附带民事诉讼。第六组证据：林场与新巴尔虎左旗合信园林绿化有限公司、呼伦贝尔市海拉尔区政府采购执行中心签订的《购销合同》。证明区林业局已经履行法定职责。第七组证据：呼伦贝尔市林业勘察规划设计院出具的《说明》。证明因呼伦贝尔的天气条件无法立即回复被破坏的林地原状。第三人路桥公司述称，为保证自治区重点工程省道201线的顺利施工，第三人按照呼伦贝尔市海拉尔区人民政府主要领导现场办公会决议，在涉案林地采土。涉案林地当时的状态就是沙丘，没有任何植被，不存在被破坏的问题，只是改变了原来的状态。被告于2016年8月作出了海林罚责通字【2016】第8号《责令限期恢复林地原状通知书》，第三人路桥公司已经按照要求将林地恢复了原状。恢复涉案林地植被是公益诉讼人与被告的说法，与第三人路桥公司无关。第三人路桥公司未向法庭提交证据。第三人林场未陈述意见。经庭前证据交换和庭审质证，被告对公益诉讼人提供的第一、二、三组证据的真实性、合法性、关联性无异议；被告对公益诉讼人提供的第四组证据的真实性、合法性无异议，对其证明目的有异议，被告认为在该组证据中可以看出被告履行了法定职责。公益诉讼人对被告提供的第一、二、三、四、五组证据的真实性、合法性、关联性没有异议；对被告提交的第六组证据的真实性、合法性没有异议，但对其证明目的不予认可，认为不能证明被告履行了法定职责；对被告提交的第七组证据的真实性、合法性、关联性均有异议，认为其与《省道201线哈达图至海拉尔段一级公路建设项目土建工程HHTJ-4标段植被恢复作业设计》互相矛盾，不能证明被告的主张。第三人路桥公司对公益诉讼人提交的第一、三组证据的真实性、合法性、关联性没有异议；对第二组证据中的1、2、3、4、5、6、7、8、9有异议，这些证据在形式和内容上都违反了法律规定，不能作为证据使用；对第四组证据的2、3、有异议，同对第二组证据的质证意见，对现场录像不发表意见，其他证据证实了第三人路桥公司是在相关部门的批准下采土的。对被告区林业局提交的第一组证据的质证意见同对公益诉讼人第二组证据的意见；对第二组证据的真实性、合法性、关联性无异议，且第三人路桥公司已经按照要求进行了恢复作业；对第三组证据的1、2的真实性、合法性、关联性没有异议，但对证据3的内容认为与事实不符，第三人路桥公司一直积极配合政府的工作；对第四组证据有异议，因涉案林地是沙丘，根本没有植被，现住要求第三热路桥公司恢复植被于法无据；对第五组证据没有异议；对第六组证据的真实性没有异议，认为是被告区林业局的本职工作，与第三人无关；对第七组证据没有异议。本院对以上证据认证如下：经过对证据全面、细致、公正的分析判断，结合证据在本案中的证明力，公益诉讼人及被告提供的证据虽不能完全证明各自主张，但是形成了证据链条，证明了本案的事实，本院予以确认、采信。经审理查明，2015年7月,第三人路桥公司为建设省道201线哈达图至海拉尔段一级公路路基，在未取得林业主管部门书面批准文件的情况下，在位于海拉尔西山自然保护区内属第三人林场所有的3处国有林地上采土，致使250亩国有林地遭到破坏。2016年6月，被告区林业局就涉案林地被破坏立案侦查，侦查终结后移送起诉，现案件正在审理中。2016年8月15日，被告作出了海林罚责通字﹝2016﹞第8号责令限期恢复林地原状通知书，责令第三人路桥公司将被破坏林地恢复原状。公益诉讼人在履行法律职责中发现，被破坏林地存在沙化危险。为督促区林业局依法履行职责，保护森林资源，保护生态环境，公益诉讼人分别于2016年9月30日、2016年11月15日两次向被告区林业局发出检察建议，督促其履行环境保护及森林资源管理和监督法定职责。在接到公益诉讼人的检察建议书后，第三人林场向法院提起了刑事附带民事诉讼，要求第三人路桥公司对毁坏的林地给予赔偿。被告区林业局又于2016年10月委托呼伦贝尔市林业勘察规划设计院作出《省道201线哈达图至海拉尔段一级公路建设项目土建工程HHTJ-4标段植被恢复作业设计》。被告区林业局于2017年4月进行了招标，并与中标单位新巴尔虎左旗合信园林绿化有限公司签订了购销合同，为恢复被毁坏林地植被做好了准备。但至本案审理时被毁坏林地的植被仍未恢复。本院认为，公益诉讼人呼伦贝尔市海拉尔区人民检察院提起本案诉讼符合《最高人民法院》、《最高人民检察院》规定的诉前程序等相关要求；根据《中华人民共和国森林法》第十三条的规定，被告区林业局对管辖区域内森林资源的保护、利用、更新，实行管理和监督，符合《最高人民法院》第十四条中行政公益诉讼案件对被告主体资格的要求，区林业局是本案适格被告。被告区林业局依法负有对本行政区域内森林资源的管理和监督职责。本案中被告对管辖区域内的自然保护区内的森林资源没有按照法律规定严格履行监督管理职责，造成了250亩国有林地被毁坏的结果，致该区域内的生态环境恶化、社会公众利益受到侵害的事实成立。虽然被告在本案诉讼前履行了相关职责，但对本案涉及的被毁坏的国有林地未尽到管理和监督职责的行为仍然违法。公益诉讼人要求确认其未履行法定职责的行为违法有法律依据，故对被告未依法履行法定职责的行为违法予以确认。公益诉讼人向被告发出检察建议后，被告采取了积极的行政措施，并为被毁坏林地植被恢复做好了准备工作，但受气候及季节限制，被毁坏林地的植被至今未能恢复。被告作出的行政行为未能达到其行政目的。因此，判令被告继续履行职责，会更加有效地督促被告依法行政，保护森林资源及生态环境。公益诉讼人为保护国家和社会公共利益不受侵害，所提出的诉讼请求有事实依据和法律依据，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第七十四条第二款第(二)项、第一百零三条，最高人民法院《关于执行若干问题的解释》第六十条第二款的规定，判决如下：一、确认被告呼伦贝尔市海拉尔区林业局未完全履行自然保护区国有林地监管和保护职责违法；二、责令被告呼伦贝尔市海拉尔区林业局继续履行自然保护区国有林地监管和保护职责。案件受理费50元，由被告呼伦贝尔市海拉尔区林业局负担，于判决生效后三日内向本院缴纳。如不服本判决，被告及第三人可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状及副本，上诉于呼伦贝尔市中级人民法院。审 判 长  庄殿秋人民陪审员  田 丽人民陪审员  赵丽萍二〇一七年六月二十一日书 记 员  付洪伟