浙江省温州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）浙03行终49号上诉人（原审被告）温州市瓯海区人民政府郭溪街道办事处，住所地浙江省温州市瓯海区郭溪街道塘下景德路26号。法定代表人林建勇，该街道办事处主任。出庭应诉负责人叶泫，该街道办事处副主任。委托代理人孙**，浙江嘉瑞成律师事务所律师。委托代理人吴幼叶，浙江嘉瑞成律师事务所律师。被上诉人（原审原告）翁国栋，男，1968年10月28日出生，汉族，住浙江省温州市瓯海区。委托代理人杨梦云，浙江联英律师事务所律师。原审被告温州市瓯海区房屋土地征收服务中心，住所地温州市瓯海区行政中心4层2楼。法定代表人王文胜，该中心主任。委托代理人李小鸥，该中心工作人员。上诉人温州市瓯海区人民政府郭溪街道办事处（以下简称郭溪街道办事处）因被上诉人翁国栋诉其、温州市瓯海区房屋土地征收服务中心城建行政协议一案，不服浙江省温州市瓯海区人民法院（2019）浙0304行初73号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年3月3日立案受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。原判认定：原告所有的房屋位于瓯海区××街道××村××及××号，属于郭溪××××村城中村改造工程（低效用地）范围。2018年3月24日，原告翁国栋与被告郭溪街道办事处签订编号为ＰＢ2210号《住宅用房产权调换协议书》，协议甲方为郭溪街道办事处，乙方为翁国栋，协议主要内容为：“因郭溪街道城中村改造项目（浦北村）建设的需要，经双方协商，乙方自愿选择产权调换并与甲方达成协议，乙方房屋坐落于浦北村××、××号，房屋所有权证温房权证瓯海区字第××号，建设工程规划许可证97浙规证032060115号，房屋产权面积347.13平方米，土地使用权证温集用（2004）第3-34789号，土地使用面积124.4平方米。未经登记总建筑面积311.99平方米，其中认定合法建筑面积21.78平方米，建于1998年12月1日后的违章建筑面积290.21平方米。户籍所在地郭溪××××村，属地农业户口2人，属地非农（居民）户口1人……”。2018年3月26日，原告翁国栋与被告郭溪街道办事处签订补充协议，对1998年后档清障费、不符合安置规定的房屋占地及道坦等进行补偿。现原告的涉案房屋已被拆除。原告认为被诉协议中认定的违法建筑不符合实际情况，且未能对合法面积以“一增三”的方式补偿，故提起本案诉讼。原判认为：国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。”根据该条文，市、县级人民政府组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理是其作出房屋征收决定的前置程序，当然也应当是房屋征收部门或实施单位与被征收人订立补偿协议的前置程序。在签订补偿协议前，对所涉的未登记的建筑是否属违法建筑的判断，应当严格依照上述规定，由有权机关作出认定或处理，并将认定或处理结论作为签订补偿协议的依据，既最大限度地保障被征收人的合法财产权益，又有效避免对违法建筑给予不当补偿，有失公平公正。本案中，被告郭溪街道办事处与原告翁国栋订立被诉协议所涉的未经登记建筑，未经法定职能部门作出认定或处理，签订协议程序违法。现协议双方当事人对协议所涉的未经登记建筑是否属于违法建筑以及是否应予补偿等法律强制性条款所调整的内容尚存重大争议，故原告起诉要求撤销被诉协议，予以支持。被诉协议撤销后，被告郭溪街道办事处应当与原告翁国栋重新协商解决，若协商不成，被告郭溪街道办事处应采取相应的补救措施或依法报请职能部门作出行政处理决定。如果原被告能够达成新的协议，被告应当视同原告按涉案地块征收决定确定的签约期限签约，保障原告能够获得相关补助奖励等权益。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定“公民、法人或其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”，本案协议双方为原告及被告郭溪街道办事处，郭溪街道为适格被告，被告征收服务中心不是原告所诉《住宅用房产权调换协议书》协议当事方，并非本案适格被告。由于原告已起诉郭溪街道办事处，故原告起诉被告征收服务中心应予驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定判决如下：一、撤销被告温州市瓯海区人民政府郭溪街道办事处与原告翁国栋签订的《住宅用房产权调换协议书》（编号：PB2210）；二、驳回原告翁国栋对被告温州市瓯海区房屋土地征收服务中心的起诉。上诉人郭溪街道办事处诉称：上诉人系依法与被上诉人翁国栋签订《住宅用房产权调换协议书》（编号：PB2210），双方意思表示真实，内容合法有效，不存在侵害被上诉人合法权益的情形，也未违反法律、法规的强制性规定。被上诉人要求撤销被诉协议理由不能成立。根据温州市规划局瓯海分局的回复、温州正源测绘有限公司出具的涉案房屋的年限图、航拍图等证据，涉案房屋建造于1998年之后，并不符合《温州市区征收国有土地上未登记房屋认定办法》关于可视为合法建筑的规定，不属于应给予补偿的面积。因此被上诉人主张涉案46-2号房屋属合法建筑的意见无事实依据，上诉人与被上诉人签订被诉协议对未经登记建筑面积不予补偿的约定内容符合法律规定。原审判决依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条及行政诉讼法第七十条第（三）项作出判决属于法律适用错误。上述条例适用于国有土地，涉案房屋是集体土地上房屋，只能参照征补条例，不能等同。即便上诉人存在程序瑕疵，也不对上诉人的权益产生实际影响，双方协商一致达成的协议对是否属于违法建筑双方有清晰的认识。该协议不会对国家、集体、第三人产生重大影响。请求判决撤销一审判决第一项，并依法改判。被上诉人翁国栋辩称：一、上诉人郭溪街道办事处签订被诉行政协议程序违法。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款、《温州市区征收国有土地上未登记房屋认定办法》第三条、《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《浙江省违法建筑处置规定》第三十条、《温州市人民政府关于规范温州市区征收集体土地涉及房屋补偿工作的实施意见》的规定，对未登记建筑的调查、认定、处理和公示是行政协议签订之前的法定程序。且违法建筑认定的职能部门为城市管理行政执法部门。本案中，上诉人在城市管理行政执法部门未就涉案房屋作出认定，区政府未组织有关部门进行未登记房屋调查、认定、处理、公示情况下作出被诉行政协议，程序明显违法。二、被诉行政协议认定事实不清。涉案房屋为三层，建筑面积470.71平方米。被诉行政协议只对建设工程规划许可证（97浙规证032060115）对应的44平方米进行了补偿，对建房申请表和建设工程规划许可证（编号032060837）对应的136.5平方米房屋却认定为违法建筑不予补偿。被上诉人翁国栋系浦北村村民，上诉人未对涉案44平方米房屋按“一增三”标准进行补偿错误。三、上诉人作出被诉行政协议未提供任何法律依据。请求驳回上诉，维持原判。原审被告温州市瓯海区房屋土地征收服务中心述称：温州市瓯海区房屋土地征收服务中心并非合同当事人，根据合同相对性原则，温州市瓯海区房屋土地征收服务中心非本案适格被告，一审法院驳回被上诉人翁国栋对温州市瓯海区房屋土地征收服务中心的起诉正确。各方当事人在一审诉讼中提供的证据均已随卷移送本院。原判认定的事实有相应的证据印证，本院予以确认。另查明，被诉《住宅用房产权调换协议书》第十条约定：“本协议签订后，当事人对本协议效力有异议的，有权在协议签订之日起三个月内向人民法院提起行政诉讼。”本院认为：上诉人郭溪街道办事处系被诉《住宅用房产权调换协议书》的签订主体，且没有证据表明郭溪街道办事处系受其他单位委托签订被诉《住宅用房产权调换协议书》，故郭溪街道办事处系本案适格被告。温州市瓯海区房屋土地征收服务中心并非协议当事人，一审法院认定其非本案适格被告，驳回被上诉人翁国栋对其的起诉正确。本案系被上诉人翁国栋提起的撤销行政协议之诉。对于撤销行政协议之诉，如果原告系根据民事法律规范主张撤销，则应当适用民事法律规范中的除斥期间；如果原告系根据行政诉讼法的规定主张撤销，则应当适用起诉期限。本案中，根据被上诉人提交的行政起诉状，其主要是以认定事实不清、适用法律错误、程序违法为由，请求撤销被诉《住宅用房产权调换协议书》，故被上诉人提起本案诉讼应当适用起诉期限。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”然而，本案被诉《住宅用房产权调换协议书》第十条约定：“当事人对本协议效力有异议的，有权在协议签订之日起三个月内向人民法院提起行政诉讼。”可见，被诉协议约定的起诉期限短于法定的起诉期限。对此，本院认为，该约定无效，理由如下：一、起诉期限是程序法上的法定期限，不能中断或者中止，特殊情况才可申请延长或扣除被耽误的期限。行政机关并无权力缩短相应的起诉期限，因此其在行政协议中与当事人将起诉期限约定为三个月缺乏法律的授权，该约定应属无效。二、《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：……（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”《中华人民共和国行政诉讼法》对于起诉期限的规定，应属于法律强制性规定，被诉《住宅用房产权调换协议书》关于起诉期限的约定条款违反法律强制性规定，应属无效。三、《中华人民共和国合同法》第四十条规定“提供格式条款一方免除其责任、加重对方责任、排除对方主要权利的，该条款无效。”行政机关与相对人签订的安置补偿协议书，一般采用行政机关预先拟定的格式文本。从本案被诉《住宅用房产权调换协议书》来看，约定起诉期限的条款属预先确定的条款。因此，退一步来讲，即使当事人有权对起诉期限进行约定，上诉人通过格式条款减损了被上诉人重要的诉讼权利，亦属无效。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”由于上诉人郭溪街道办事处在被诉《住宅用房产权调换协议书》中关于起诉期限的约定无效，故应视上诉人签订被诉行政协议时，未告知被上诉人起诉期限，故本案应适用一年的起诉期限。被诉《住宅用房产权调换协议书》签订于2018年3月24日，被上诉人于2019年3月21日提起本案诉讼并未超过起诉期限。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。”涉案《瓯海区郭溪××××村城中村履行工程征收集体土地涉及房屋补偿实施方案》亦明确该方案参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》制定。鉴此，本院认为，未登记建筑的认定，涉及被征收人的重大权益，应当由有权部门在行政机关与被征收人签订征收补偿安置协议之前作出认定。有权部门作出的对未经登记建筑的认定应作为行政机关签订补偿协议的依据，这样既能保障被征人的合法权益，亦能监督行政机关依法行使补偿权力。本案中，上诉人并未提供证据证明其在与被上诉人签订被诉《住宅用房产权调换协议书》前，已由有权部门对涉案未登记建筑的合法性作出认定。一审法院据此认为上诉人郭溪街道办事处签订协议的程序违法，判决撤销被诉行政协议于法有据，本院予以维持。被诉《住宅用房产权调换协议书》撤销后，有权部门应及时对涉案未登记建筑作出认定。在此基础上，双方当事人可重新协商解决争议，如果双方当事人能够达成新的协议，上诉人应当保障被上诉人获得相关补助奖励的权益；如未能达成协议的，应该由有权部门及时作出补偿决定。综上，一审法院判决撤销被诉《住宅用房产权调换协议书》并驳回翁国栋对温州市瓯海区房屋土地征收服务中心的起诉，并无不当。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人温州市瓯海区人民政府郭溪街道办事处负担。本判决为终审判决。审 判 长 许旭东审 判 员 来 敏审 判 员 郑 宇二〇二〇年六月一日代书记员 陈巨创附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。