广西壮族自治区贵港市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2017）桂08行初58号 原告李凤云。 原告廖伟霞。 原告周爱香。 原告韦昌飞。 原告郭义亮。 原告岑汝明。 原告党进登。 原告蓝香培。 原告赖桂林。 原告黄冠云。 原告黄金孙。 原告韦永祖。 原告覃信群。 原告韦又源。 原告韩广余。 原告蒙雪霞。 原告卢金寿。 原告韦琪。 原告廖相朋。 原告何某。 法定代表人：朱俊丽，系原告何某母亲。 原告梁琼早。 原告石菊攀。 原告韦永耀。 原告丘小勇。 原告陆俊良。 原告邓子锦。 原告覃健群。 原告覃振杰。 原告吴泽华。 原告韦克农。 原告黄汉礼。 原告陈超宁。 原告洪亮。 原告庞新群。 原告郭锐生。 原告吴波。 原告林开连。 诉讼代表人：李凤云、廖伟霞、周爱香。 以上37位原告的共同委托代理人庾善平，北京市尚衡律师事务所广西分所律师。 被告贵港市人民政府，住所地贵港市荷城路888号。 法定代表人农融，市长。 委托代理人莫基君，广西桂力律师事务所律师。 委托代理人甘孙，贵港市国土资源局地籍科副科长。 被告广西壮族自治区人民政府，住所地广西南宁市民生路2号。 法定代表人陈武，主席。 委托代理人唐亦，广西壮族自治区法制办公室工作人员。 委托代理人杨丹铖，广西壮族自治区法制办公室工作人员。 第三人贵港市国土资源执法监察支队，住所地贵港市仙衣路北段港宁花园30号。 法定代表人蒙中兴，支队长。 委托代理人黄伟，广西桂力律师事务所律师。 原告李凤云等37人不服被告贵港市人民政府（以下简称贵港市政府）、广西壮族自治区人民政府（以下简称广西区政府）、第三人贵港市国土资源执法监察支队（以下简称贵港市国土监察支队）土地行政登记及行政复议一案。广西壮族自治区南宁市中级人民法院于2017年1月7日作出（2016）桂01行初453号行政裁定书，将本案移送本院管辖审理。本院于2017年3月24日受理后，于2017年3月29日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年5月8日公开开庭审理了本案。37名原告的诉讼代表人李凤云、廖伟霞、周爱香及共同委托代理人庾善平，被告贵港市政府的委托代理人莫基君、甘孙，被告广西区政府的委托代理人唐亦、杨丹铖，第三人贵港市国土监察支队的委托代理人黄伟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2012年11月19日，贵港市政府颁发贵国用（2012）第0656号《国有土地使用证》（以下简称“第××号国有土地证”），内容为：土地使用权人为贵港市国土监察支队，座落为贵港市侧，地号为0010560705，使用权面积为4354.75平方米，用途为办公、住宅，使用权类型为划拨，宗地四至：东至排水沟，连线为界；南至排水沟，连线为界；西至排水沟，连线为界；北至金港大道，连线为界。 2016年11月11日，广西区政府作出桂政行复［2016］174号行政复议决定书，认为贵港市政府根据《土地登记办法》第九条的规定，审核颁发了“第××号国有土地证”，该颁证行为认定事实清楚，证据充分，适用法律、法规正确，程序合法。复议决定维持了贵港市政府的颁证行为。 原告诉称：贵港市金港大道土地监察小区（以下简称金港土监小区）原是第三人办公、住宅建设用地，该土地以第三人的名义由业主集资有偿征收贵港市西江农场的土地。1995年，第三人取得该小区的建设用地批文，为了集资将土地征收过来，第三人将土地划分成每块88平方米的宅基地，一部分有偿划拨给职工，部分不公开销售给社会人士，大部分职工也将分配的宅基地对外转让，目前小区的业主大部分是社会人士，业主缴纳了土地出让金，取得国有土地使用证，并建了住宅楼。小区的建设用地，除了两处被第三人建成临时建筑租借给他人外，其余全部建成私人住宅楼，并没有建成第三人办公用房。贵港市城市规划建设局（现为贵港市住房和城乡规划建设委员会）于2000年5月31日作出的贵地规管字00004号建设用地规划许可证附件《贵港市国土资源执法监察大队办公、住宅建设用地规划总平面图》显示，小区内北面的地方规划为公共绿地、道路、停车位、消防通道（即涉案争议地）。《物权法》第七十三条规定：“建筑区划内的道路，属于业主共有，但属于城镇公共道路的除外。建设区划内的绿地，属于业主共有，但属于城镇公共绿地或者明示属于个人的除外。建筑区划内的其他公共场所、公用设施和物业服务用房，属于业主共有。”第七十四条规定：“占用业主共有的道路或者其他场地用于停放汽车的车位，属于业主共有。”根据以上法律，小区内北面的公共绿地、公共道路、停车位、消防通道的使用权、管理权属于全体业主共同享有。2004年，第三人未经小区全体业主同意，擅自将小区内北面的公共绿地、道路等铲除掉，小区业主发现后提出异议并制止，然而第三人仍然强行铲除，并违法建成简易屋棚，将其出租给他人做汽车修理厂，严重侵犯广大业主的合法权益。2011年10月25日，贵港市国土资源局（以下简称市国土局）作出贵国土资告［2011］172号《贵港市国土资源局土地登记审核结果公告》，欲将小区内北面的公共绿地、道路等土地单独确权给第三人。2011年11月8日，原告向市国土局提交了《关于贵国土资告［2011］172号公告异议的报告》，对该公告提出异议。但未见答复，原告又向贵港市信访局提交了《关于要求〈贵国土资告〉答复［2011］172号公告异议报告》，请求督促市国土局作出答复。2012年6月13日，市国土局作出了《关于土监小区业主对〈贵国土资告［2011］172号公告提出异议〉复函》。但该《复函》仍然坚持将涉案争议地单独确权给第三人。2012年7月5日，原告向贵港市政府提交了《强烈要求贵港市土地监察支队按照贵港市城市规划建设局批准用地规划进行土地登记》，要求责令市国土局按照2000年6月7日贵港市规划建设局规划总平图进行登记。但未得到正式答复。2016年3月15日，原告发现有人在涉案争议地上进行建设，原告立即向市规划建设部门反映。贵港市住建委于2016年3月22日发出《贵港市建设行为执法责令限期拆除违法建筑通知书》（0007088号）,责令限期拆除，但建设方、施工单位拒不履行，并拿出“第××号国有土地证”给原告看，原告才知道贵港市政府已于2012年11月19日发证将涉案争议地单独确权给第三人。2016年7月22日，原告向广西区政府申请行政复议。广西区政府于2016年11月11日作出桂政行复［2016］174号行政复议决定书，维持贵港市政府的发证行政行为。原告认为，贵港市政府颁发的“第××号国有土地证”，将小区的公共绿地、道路等土地单独确权给第三人，将小区唯一的通道完全堵住，危及原告的生命财产安全，违反了物权法、土地管理法及其实施条例、土地登记规则及贵地规管字00004号《建设用地规划许可证》的规定，属于违法行政行为。请求法院撤销“第××号国有土地证”，按2000年6月7日批准的规划总平图恢复土地原状。 原告向法庭提交以下证据：1、原告身份证、国有土地证使用证复印件。用于证明原告身份，具备本案的主体资格。2、玉署函［1995］258号批文，用于证明第三人办公大楼仅限前面两块建设用地。3、“收款收据”复印件3份（落款时间分别为1995年10月26日、1996年1月9日、2000年6月14日），用于证明小区当时每块宅基地的价格，证明第三人靠业主集资，才能购得土地使用权。4、贵港市地证字第95073号建设用地批准书，用于证明先是业主集资后，第三人才于1995年12月2日获得土地批文。5、建设用地规划许可证，用于证明小区的建设用地经过许可。6、贵港市土地监察大队办公住宅建设用地规划总平面图（2000年6月7日），用于证明小区北面是绿化和停车场，第三人的办公用地仅限前面两块建设用地，并不包括绿化和停车场。7、贵港市土地监察小区内北面公共绿地的相片，用于证明小区北面的公共绿地2002年已经建成。8、市国土局土地登记审核结果公告（贵国土资告（2011）172号），用于证明市国土局拟将涉案争议地登记给第三人。9、关于《贵国土地资告》（2011）172号公告异议的报告，用于证明原告对公告提出异议。10、关于要求《贵国土资源》答复（2011）172号公告异议报告，用于证明原告请求贵港市政府责令市国土局答复。11、贵港市政府信访局来访事项转送单（贵访转字［2012］第43号），用于证明信访局将信访件转送市国土局。12、关于土监小区业主对《贵国土资告（2011）172号公告提出异议》复函，用于证明市国土局对贵访转字［2012］第43号信访进行答复。13、《强烈要求贵港市土地监察支队按照贵港市城市规划建设局批准用地规划进行土地登记》，用于证明原告向贵港市政府提出按照原批准用地规划进行土地登记的请求。14、“第××号国有土地证”，用于证明被告将有争议土地登记给第三人。15、贵港市建设行政执法责令限期拆除违法建筑通知书，用于证明第三人未经建设行政主管部门批准进行违法建设。16、关于对“第××号国有土地证”的异议报告书，用于证明原告要求贵港市政府撤销该证，恢复土地原状。17、国土资源信访事项受理通知书（贵国土资信受字［2016］1号），用于证明市国土局在贵港市政府的督促下，以信访形式受理原告的异议申请。18、国土资源信访事项告知书（贵国土资信告字［2016］7号），用于证明市国土局的答复维持第三人占用涉案争议地的现状。19、广西区政府行政复议决定书（桂政行复［2016］174号），用于证明广西区政府维持贵港市政府的具体行政行为。 被告贵港市政府答辩称：一、答辩人颁发“第××号国有土地证”的行政行为，土地权属来源事实清楚，证据充分。答辩人根据第三人提交的贵计基字［1994］第105号、玉署函［1995］258号等权属证明材料，依据《土地登记规则》有关规定颁发“第××号国有土地证”，符合法律规定。二、答辩人颁发“第××号国有土地证”的程序合法、适用法律正确。答辩人根据土地登记申请，依法进行了权属审核，初始登记材料的初审、审核及审批等程序，适用法律正确，没有违反法定程序。三、原告认为涉案地块属于“土监小区”公共绿地、公共通道的说法没有事实和法律依据。首先，涉案地块并不是规划作为房地产开发项目，所以不存在“小区”一说，更不存在公共绿地、公共通道之说法。其次，涉案地块使用权人是第三人，用途是办公和住宅，住宅部分已经全部安排使用，剩余部分第三人用作办公用地完全符合规划要求。再次，原告认为其享有物权，但却没有提出任何证据予以证明。四、原告与涉案的“第××号国有土地证”没有利害关系，不具备本案诉讼主体资格，应依法驳回其起诉。由于“第××号国有土地证”的权属来源是玉署函（1995）258号征地批复，该土地分两部分，一部分是职工住宅用地，一部分是办公用地，第三人所取的土地是办公用地，跟原告主张的住宅用地是不同的土地。五、复议机关的复议程序合法，认定事实清楚，适用法律准确，决定正确。请求法院维持答辩人颁发的“第××号国有土地证”的行政行为和复议机关的复议决定，驳回原告的起诉。 被告贵港市政府在举证期限内向本院提交以下证据：一、证明事实清楚方面的证据：1、《玉林地区行署关于同意贵港市土地管理局划拨国有土地给市土地监察大队作为办公和职工住宅建设用地的批复》（玉署函[1995]258号），证明涉案土地来源系经玉林地区行署同意将土地划拨给第三人。2、贵港市计划委员会《关于市土地管理局等单位建设投资计划的批复》（贵计基字[1994]第105号），用于证明建设用地项目得到了市计委的批复。3、建设用地批准书，用于证明贵港市政府同意将42.47亩划拨给第三人办公住宅建设项目使用。4、建设用地规划许可证。5、建设用地规划许可证审批单。证据4、5，用于证明第三人办公楼和住宅用地项目已办理了规划手续。6、各项缴款票据，用于证明第三人办公楼和职工住宅项目用地已支付了各种征地补偿费用。7、规划界线图，用于证明了第三人办公住宅项目的用地范围，及办公楼和职工住宅楼相关规划的界址情况。二、证明颁证程序合法的证据：8、土地登记申请书，用于证明第三人就本宗涉案的土地申请土地登记。9、第三人的组织机构代码证、委托书、罗志康身份证、邓勇光身份证，用于证明第三人的身份情况及代理人身份情况。10、土地登记薄，用于证明第三人在申请土地登记时递交了土地权属依据。11、地籍调查表，用于证明被告对所要登记的土地进行了地籍调查。12、宗地图，证明土地部门根据调查绘制了宗地图。13、土地登记审批表，用于证明在发证前被告已经履行了相关的审核、审批手续。三、证明法律适用方面的证据：14、《土地登记办法》第三条至第十四条，用于证明颁证程序合法。 被告广西区政府答辩称：一、答辩人受理原告的行政复议申请程序合法。原告不服贵港市政府颁发“第××号国有土地证”的行政行为，于2016年7月22日向答辩人申请行政复议，经补正材料后，答辩人于2016年8月22日决定受理，并将受理通知书分别送达各方当事人。答辩人的受理程序符合法律规定。二、答辩人的审理程序合法。贵港市政府提交答复意见及证据后，答辩人的行政复议机构指派2名行政复议人员进行审查。因案件情况复杂，答辩人不能在规定的期限内作出行政复议决定，于2016年10月20日作出延期审理通知书并告知当事人。符合《行政复议法》以及《行政复议法实施条例》的规定。三、行政复议决定的程序合法。经审理，答辩人认为贵港市政府作出的行政行为认定事实清楚，证据充分，适用依据正确，程序合法，于2016年11月11日作出桂政行复［2016］174号《行政复议决定书》，并送达当事人，符合《行政复议法》第二十八条第一款第（一）项、第三十一条和《行政复议法实施条例》第四十三条的规定，程序合法。综上，请求驳回原告的诉讼请求。 被告广西区政府在举证期限内向本院提交以下证据：1、《补正行政复议申请通知书》、《行政复议受理通知书》、《行政复议答复通知书》、《第三人参加行政复议通知书》。用于证明行政复议受理程序合法。2、行政复议立案审批表，用于证明经立案审批，行政复议人员为2人。3、行政复议延期审理通知书及送达回证，用于证明延期办理已告知当事人。4、桂政行复[2016]174号《行政复议决定书》及寄送快递单，用于证明答辩人作出行政复议决定并送达当事人。 第三人贵港市国土监察支队答辩称：一、第三人办公住宅建设用地的权属来源清楚合法。根据贵计基字［1994］第105号以及玉署函［1995］258号精神，第三人合法取得该地块，于1996年进行建设，部分土地安排给职工作为宅基地，每户88平方米，其余土地作为办公用地。土地监察小区是当时历史条件下单位的办公住宅小区，区别于商业性质的房地产开发住宅小区，当时职工只缴纳每套3.5万-5.5万元的土地成本费，没有对绿化、通道等附属设施承担公摊费用。因此，职工除土地使用证上的88平方米外，对其余土地并无所谓的“物权”，无权主张以外土地的权利。二、第三人取得涉案地块的国有土地使用证程序合法。第三人在住宅区与办公区之间，留足必要通道后，向国土部门申请核发扣除职工宅基地部分以外的土地的使用权证，国土部门依法进行了地籍调查、测量等工作，向社会公告时没有收到合理异议，于2012年11月19日向第三人核发“第××号国有土地证”，符合《土地登记办法》的规定，程序合法。三、原告诉讼请求理由不成立。首先，涉案土地权属并无争议，整个小区的权属系第三人所有，为方便办公和职工出行，将地块中间部分设计为通道，通道土地是属于第三人所有。综上，请法院驳回原告的起诉。 第三人向法院提交的证据均来源于贵港市政府证据材料：1、事业单位法人证书、组织机构代码证、法定代表人身份证明，用于证明第三人主体身份。2、“第××号国有土地证”，用于证明第三人依法取得国有土地使用证。3、编号为201501160394的《贵港市办公自动化系统公文处理笺》，贵港市政府同意《贵港市国土局关于维修改造市国土资源执法监察支队办公楼东楼的请示》的相关批复材料，用于证明第三人对办公楼维修得到市政府同意。4、1995年12月18日的《土地监察大队住宅小区建房的规定》。5、1995年11月30日的《通知》。证据4、5，用于证明第三人曾对住宅小区的建设作出规定，住宅区是独立于办公区的事实。6、2016年5月《贵港市国土资源执法监察支队业务用房建设用地规划总平面图》，用于证明第三人在小区的住宅区和办公区之间已规划有必要的通行通道，且规划总平面经贵港市住建委审核同意。 经庭审举证、质证，本院对各方当事人提供的以下证据综合评判如下：对原告提供的证据1-6、8-14、16-19，被告贵港市政府提供的证据，以及被告广西区政府提供的证据，第三人提供的证据，证据来源合法，具有客观真实性，与本案有关联性，符合证据的形式要件，本院予以确认，可作为本案事实认定的证据。对原告提供的证据7、15，因不符合证据的形式要件或与本案无关，依法不予认定。 经审理查明，1994年，贵港市计划委员会批复同意第三人建设办公楼和职工宿舍的项目建设投资计划。1995年，玉林地区行政公署批复，同意贵港市土地管理局有偿划拨国营西江农场第一队位于南梧公路（现贵港市金港大道）南面的国有荒地面积28310平方米给第三人作为办公和住宅建设用地（即现金港土监小区）。1995年12月，贵港市土地管理局对第三人的办公、住宅建设项目核发《建设用地批准书》。2000年5月，贵港市城市规划建设局对第三人的办公楼、住宅建设项目核发《建设用地规划许可证》。第三人取得土地后，将部分土地规划作为职工住宅区，并分成每块面积为88平方米的宅基地，有偿划拨给职工使用，部分土地规划作为办公区使用。职工有偿取得宅基地后，办理取得了国有土地使用证，并陆续建设了住宅楼，第三人在小区地块北面也建设了办公楼办公。2000年6月7日贵港市城市规划建设局批准同意《贵港市土地监察大队办公住宅建设用地规划总平面图》，规划总平面图显示：职工住宅区位于小区地块的南面，办公区位于小区地块的北面，在职工住宅区与办公区之间规划有绿化用地及停车位，小区自南向北中间有一条道路。2011年9月，第三人向市国土局提出土地登记申请，就小区内非住宅用地（范围含办公区、原规划绿化用地、停车位、小区道路北段的土地）面积为4354.75平方米的土地申请登记发证。2011年10月25日，市国土局作出《贵港市国土资源局土地登记审核结果公告》（贵国土资告［2011］172号），内容为：市国土局认为该申请符合规定，拟报请贵港市政府批准登记发证。对公告的土地使用权有异议者可以申请复查。2011年11月8日，原告等金港土监小区业主向市国土局提交《关于贵国土资告［2011］172号公告异议的报告》，内容为：按照《物权法》、《城市道路管理条例》、《消防法》等有关规定，土监小区南北向唯一出入的道路和南向第一排房屋后消防通道不能列入拟申请登记的宗地，维持原来的排污设施及水、电供给设施。2012年3月28日，市国土局根据第三人的土地登记申请作了地籍调查。2012年3月30日，市国土局向贵港市政府上报《土地登记审批表》，内容为：第三人申请登记的土地坐落于贵港市侧，地号为0010560705，宗地面积为4354.75平方米，用途为办公、住宅用地，权属性质为国有建设用地使用权，使用权类型为划拨，宗地四至：东至排水沟，连线为界；南至排水沟，连线为界；西至排水沟，连线为界；北至金港大道，连线为界。申请登记依据合法，手续完备，土地权属来源合法，界址清楚，无争议。2012年6月7日，原告等人向贵港市信访局提交《关于要求答复（2011）172号公告异议报告》，请求督促市国土局作出答复，贵港市信访局向市国土局转送《来访事项转送单》，要求市国土局对《关于贵国土资告［2011］172号公告异议的报告》给予答复。2012年6月13日，市国土局作出《关于土监小区业主对的复函》，内容为：第三人申请土地权属登记，并不是进行建设，小区业主反映的是今后土地建设问题，至于该土地今后如何规划建设，还需规划建设部门审核，第三人将按照规划建设部门的要求进行建设。2012年11月19日，贵港市政府同意对第三人申请的土地登记并颁发“第××号国有土地证”。2015年2月11日，贵港市政府批复同意《贵港市国土资源局关于维修改造市国土资源执法监察支队办公楼的请示》，2016年3月第三人在维修改造办公楼时，原告等人进行阻挠。原告等人不服贵港市政府颁发的“第××号国有土地证”，于2016年8月22日向广西区政府申请行政复议。2016年11月11日广西区政府作出桂政行复［2016］174号行政复议决定书，认为贵港市政府审核颁发“第××号国有土地证”，认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，复议决定予以维持。原告不服，向本院提出行政诉讼。 本院认为，根据《土地登记办法》第三条第二款：“申请人应当依照本办法向土地所在地的县级以上人民政府国土资源行政主管部门提出土地登记申请，依法报县级以上人民政府登记造册，核发土地权利证书。但土地抵押权、地役权由县级以上人民政府国土资源行政主管部门登记，核发土地他项权利证明书。”及《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款：“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议”的规定，本案两被告有作出被诉行政行为的职权，是本案的适格被告。关于原告的主体资格问题，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十二）项：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：…（十二）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的”的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以向人民法院起诉。本案中，因金港土监小区的办公区和职工住宅区同属一个规划小区，且该小区自南向北有一条通道，该通道系住宅区和办公区共同使用。原告认为被告颁发的“第××号国有土地证”，将绿化地、通道等小区共用土地登记给第三人，侵犯了原告的合法权益。因此，按上述法律规定，原告具备本案的诉讼主体资格。对被告贵港市政府及第三人认为原告不具备本案诉讼主体资格的意见，本院不予采纳。根据查明事实，第三人通过审批，取得金港土监小区的土地后，将部分土地有偿分给职工作宅基地，职工对分得的宅基地办理了土地证。职工除自己名下土地使用证上的土地范围外，对其余土地是没有土地权属的，其余土地权属应为第三人所有。为了方便管理，第三人就该小区中其拥有权属的非住宅部分土地申请登记，被告贵港市政府按《土地登记办法》的规定，在确认土地权属来源合法清楚的情况下，颁发“第××号国有土地证”给第三人，适用法律正确，程序合法。原告认为该颁证行为侵犯了其合法权益，经查，原告提供的土地证，均不在“第××号国有土地证”范围内，原告也没有其他证据证实其对“第××号国有土地证”范围内的土地拥有权属，故对其请求，因没有事实和法律依据，本院依法不予支持。至于原告担心第三人会据此将小区道路堵住，从而影响小区业主通行和安全等，因对土地的规划和建设方案，需经规划建设部门按相关规定审核批准后方可实施，如原告认为规划和建设方案侵犯其通行和安全等权益，可按照相关规定请求处理。综上所述，被告贵港市政府的颁证行为认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，被告广西区政府依法作出复议决定维持该颁证行为正确。原告请求撤销“第××号国有土地证”的诉讼请求，理由不能成立，依法予以驳回。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告李凤云等37人要求撤销贵港市人民政府颁发的贵国用（2012）第0656号《国有土地使用证》的诉讼请求。 一审案件受理费50元（原告已预交），由原告李凤云等37人共同负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院或广西壮族自治区高级人民法院递交上诉状，并按对方当事人人数加五提出副本，上诉于广西壮族自治区高级人民法院。同时应在上诉期届满后七日内预交上诉案件受理费50元，汇款至户名为：广西壮族自治区高级人民法院，开户行：中国农业银行南宁市万象支行；账号：20×××77。逾期不交也未提出司法救助申请的，则按自动撤回上诉处理。 审判长  陆守全 审判员  苏洁平 审判员  王健玲 二〇一七年六月二十三日 书记员  李紫莹