山东省济南市中级人民法院行 政 裁 定 书（2017）鲁01行初183号原告刘长敏，男，1963年9月17日出生，汉族，住济南市。被告济南市历城区人民政府，住所地济南市。法定代表人刘科，区长。委托代理人符跃勇，济南市历城区人民政府工作人员。委托代理人马晓红，山东元序律师事务所律师。原告刘长敏诉被告济南市历城区人民政府（以下简称历城区政府）行政违法一案，向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2017年4月13日公开开庭审理了本案。原告刘长敏，被告历城区人民政府的委托代理人符跃勇、马晓红到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告诉称，原告在济南市历城区华山街道东杨家庄村村南荷花路沿街位置拥有合法商业住宅楼房屋，房屋总建筑面积1521平方米，共计四层，其中一、二、三层为砖混框架结构，建筑面积为1221平方米，四层为钢混结构，建筑面积300平方米，用于合法经营。因相关项目建设，原告的上述房屋及所在土地被纳入征收范围，拆迁工作由济南市历城区华山片区开发指挥部负责实施。2016年11月23日上午11时，济南市历城区华山片区开发建设指挥部在未履行任何法定程序的情况下，组织大量拆迁人员将原告的上述房屋强制拆除，原告房屋内的物品全部毁损。违法强拆行为给原告造成了巨大的经济损失，严重侵害了原告的合法权益。原告认为，济南市历城区华山片区开发建设指挥部是被告历城区政府设立的履行拆迁职能的临时机构，其在拆迁过程中实施的违法强拆行为应当由被告承担法律责任。现依法向法院提起行政诉讼，以维护原告的合法权益。诉讼请求：1、确认被告强制拆除原告位于济南市历城区华山街道东杨庄村南（荷花路沿街）位置房屋的行为违法；2、本案诉讼费用由被告承担。原告提交了以下证据：1、原告房屋土地使用权证。证明原告系涉案房地产的合法产权人；2、济南市历城区华山片区开发建设指挥部2013年7月1日作出的《致华山片区安置二区村民的一封信》、济南市历城区华山片区开发建设指挥部2015年10月7日作出的《致广大村民的一封信》、济南市历城区华山片区开发建设指挥部与济南市历城区华山街道片区开发建设指挥部2016年5月10日作出的《致广大被拆迁群众的一封信》、济南市历城区华山片区开发建设指挥部与济南市历城区华山街道片区开发建设指挥部2016年5月31日作出的《致华山片区广大村民的一封信》、济南市历城区华山片区开发建设指挥部与济南市历城区华山街道片区开发建设指挥部2016年11月3日作出的《致华山片区广大村民的一封信》；3、房屋拆除前的照片；4、被告强制拆除原告房屋现场图片。证明被告组织人员对涉案房屋进行强拆的现场情况；5、原告致济南市公安局历城区分局《保护人身财产安全申请书》，证明是被告强制拆除原告的房屋；6、通话录音，证明原告的房屋遭到拆除未经村委会研究，非村委会所为；7、济南市公安局历城区分局华派出所出具的报警证明及通话文字记录，证明原告的房屋拆除是政府行为；8、网络新闻报道—《华山片区开发建设领导小组第一次会议召开》，证明被告是拆迁的实施主体；9、《药品经营许可》；10、《营业执照》（旅馆）。证据9、10证明对涉案房屋具有所有权、经营权。以上证据证明被告设立的临时机构济南市历城区华山片区开发建设指挥部具体负责原告所在区域范围内的房屋征收拆迁工作，被告系涉案房屋拆迁的责任主体，应当对强拆涉案房屋的行为承担法律责任主体。被告历城区政府辩称，被告历城区政府不是适格的被告。华山片区开发建设是济南市人民政府重点工程，由济南市历城区政府成立济南市历城区华山片区开发建设指挥部，主要负责片区的政策制定、宣传和解释等。由历城区政府华山街道办事处作为华山片区项目推进主体，成立济南市历城区华山街道开发建设指挥部，负责该片区的拆迁安置补偿问题，包括协议的签订、地上物清理等具体的补偿安置等工作。因此，历城区政府不是项目的直接推进主体，不负责地上物清理等具体的安置补偿工作，在本案中不是适格的被告。原告所诉称的地上物被强制拆除的行为，不是历城区政府实施的，原告主张是历城区政府实施，应当负直接举证责任，被告无义务对被告没有实施的行为就没有实施承担举证责任的义务。原告起诉后，被告高度重视，针对原告反映的问题部分进行了查清。在华山片区开发建设过程中，设置有整村清零奖，即整个村庄的所有村民在规定的时间内完成拆迁的，享受到一定数额的奖励，且奖励幅度很大。因此，部分村的村民对享受清零奖的意愿比较强烈，积极要求村两委会做群众工作，享受清零奖。村两委会积极做群众工作，对最终村里剩余的个别未拆迁的少数群众，村两委会为了保住整零奖，保住村里绝大多数群众的利益，村两委直接实施了拆除。对村委会的上述行为，政府高度重视，要求村委会积极做好群众矛盾化解工作，积极做好经济损失的赔偿工作，确保群众利益不受损失。综上，被告不是强制拆迁的事实主体，请人民法院查明事实，依法驳回对被告历城区政府的起诉或诉讼请求。被告历城区政府提交如下证据：证据1、2017年3月9日历城区政府华山街道办事处出具的情况说明1份，证明该村村委会为了获得整村拆除的清零奖而组织实施了对原告房屋的拆除。证据2、2017年3月19日历城区华山街道东杨家庄村委会出具的情况说明1份，证明原告的房屋系村委会实施的清除。证据3、2017年4月1日济南市历城区华山街道片区开发建设指挥部出具的情况说明一份，证实区、街两级指挥部的设立情况以及区、街两级指挥部的职责分工情况，其中拆迁安置协议的签订、地上物的清除、安置等工作由街指挥部负责具体实施。针对被告的答辩意见，原告反驳称，根据《中华人民共和国行政诉讼法》规定，被告应当在收到起诉状之日起在规定的时间内提供全部证据和规范性文件，被告不提供或逾期提供的应视为没有证据。华山街道办事处是被告区政府设立的派出机构，对于行政机关内设机构或者派出机构所实施的行为，应当由设立机关作为被告。强拆的时候有很多的保安及社会人员，说明不是村委会拆除的。村委会没有经村民的集体商议通过，没有权力作出强拆决定。经庭审质证，原告对被告提交的作为情况说明而提交的3份证据均不认可。被告对原告证据1的真实性无异议，对原告主体资格无异议；证据2真实性无异议，但认为与本案无关。区政府成立的区指挥部只负责政策的制定、解释、宣传等，不是项目的推进主体。拆迁安置协议的签订、地上物的拆除等都是由华山办事处成立的街指挥部进行的，与被告无直接关联。对证据3、4真实性有异议。照片只能反映房屋被拆除后的现场情况，但地点无法明确。对证据5真实性有异议，认为与本案无关。对证据6真实性无法确认，录音中的人物无法明确，不能作为认定案件事实的依据。对证据7真实性无异议，但只能证明原告曾经报过警，报警的事由和结果无法考证。证据8真实性无法确认，即便是真的，也与本案无关，不能就此认定是被告实施了拆除行为。证据9、10真实性无异议，但和本案无关。本院对证据的认定如下：原告的证据1、9、10能够证明原告对涉案房屋具有产权或用于合法经营，可以作为证据使用；证据2是客观存在的事实，本院予以确认；证据3、4、5、7不能明确指向原告的房屋被拆除是被告所为；证据6系用于证明原告房屋被拆除并不是村委会组织实施的，虽然与本案具有关联性，但不能证明强拆的实施主体系被告。对被告提交的证据1，即村委会出具的证明因缺乏相关的证据支持，不能证明其真实性，不予采信，因而对证据2也不予采信；证据3，具有真实性，且与办案事实有关联，可以作为有效证据使用。经审理查明，原告在东杨家庄村拥有商业住宅楼房屋。2016年11月19日，原告的房屋遭到强制拆除。原告根据济南市历城区华山片区开发建设指挥部2013年7月1日作出的《致华山片区安置二区村民的一封信》、济南市历城区华山片区开发建设指挥部2015年10月7日作出的《致广大村民的一封信》、济南市历城区华山片区开发建设指挥部与济南市历城区华山街道片区开发建设指挥部2016年5月10日作出的《致广大被拆迁群众的一封信》、济南市历城区华山片区开发建设指挥部与济南市历城区华山街道片区开发建设指挥部2016年5月31日作出的《致华山片区广大村民的一封信》、济南市历城区华山片区开发建设指挥部与济南市历城区华山街道片区开发建设指挥部2016年11月3日作出的《致华山片区广大村民的一封信》等证据材料，认为是济南市历城区华山片区开发建设指挥部在未履行任何法定程序的情况下，组织人员将原告的上述房屋进行了强制拆除，严重侵害了原告的合法权益。原告认为，济南市历城区华山片区开发建设指挥部是被告历城区政府设立的履行拆迁职能的临时机构，其在拆迁过程中实施的违法强拆行为应当由历城区政府承担法律责任，遂以历城区政府为被告向本院提起行政诉讼。另查明，华山片区开发建设项目系济南市重点工程，为落实和推进该片区项目开发建设，被告历城区政府和案外人济南市历城区华山街道办事处（以下简称华山街道办）在该片区分别成立了区、街两级指挥部，即：1、济南市历城区华山片区开发建设指挥部，系由被告历城区政府成立，主要负责片区的土地征收拆迁政策制定、宣传和解释等工作。2、济南市历城区华山街道片区开发建设指挥部，系由被告华山街道办成立，负责主要负责拆迁政策的落实（包括拆迁安置协议的签订、地上物的清除、安置等工作）。本院认为，本案的争议焦点是，原告的房屋是由谁组织实施拆除，本案被告历城区政府是否是实施拆除的主体。一、鉴于本案系华山拆迁片区众多涉诉案件之一，故本院在解决上述焦点问题之前，有必要阐述清楚以下问题：被告历城区政府、案外人华山街道办、两个指挥部（济南市历城区华山片区开发建设指挥部、济南市历城区华山街道片区开发建设指挥部）在华山片区拆迁实施工作中的各自职能，各自职责，以便准确把握裁判准则。首先，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十条第一款第（一）项的规定：“市、县人民政府按照土地年度利用计划拟定农用地专用方案、补充耕地方案、征收土地方案，分批次逐级报有批准权的人民政府”，以及《山东省土地征收管理办法》第七条、第八条：“市、县人民政府应当根据国民经济和社会发展计划、土地利用总体规划、城乡规划和土地利用年度计划，统筹安排本行政区域内的土地征收工作”，“拟征收农民集体所有的土地，市县人民政府应当在该农村集体经济组织所在地发布征收土地公告。征收土地公告应包括征收土地的位置、范围、用途、补偿标准等内容”等项规定，区级人民政府系土地征收工作的征收主体，并非拆迁的具体实施主体。其次，华山片区开发建设系济南市重点工程，为落实和推进该片区项目开发建设，被告历城区政府和案外人华山街道办在该片区分别成立了区、街两级指挥部，即：1、济南市历城区华山片区开发建设指挥部，系由被告历城区政府成立，主要负责片区的土地征收拆迁政策制定、宣传和解释等工作。2、济南市历城区华山街道片区开发建设指挥部，系由被告华山街道办成立，主要负责拆迁政策的落实（包括拆迁安置协议的签订、地上物的清除、安置等工作）。由此可以看出，区、街两级指挥部成立单位不同，职责不同，各自承担的法律后果不同，即：济南市历城区华山片区开发建设指挥部的实施行为后果，应由成立单位历城区政府承担，济南市历城区华山街道片区开发建设指挥部的实施行为后果，应由成立单位华山街道办承担，二者不可混淆。另外，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十八条规定，街道办事处是下级人民政府的派出机关，属于依法享有行政职权，能够独立对外承担法律责任的行政主体。二、关于本案的争议焦点，即原告房屋系由谁组织实施拆除，本案被告历城区政府是否是实施拆除的主体。首先，本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定：“提起诉讼应当符合下列条件：……(二)有具体的诉讼请求和事实根据；……”。现原告主张被告历城区政府拆除其房屋违法，应对其主张提供证据证实。本案中，原告提供的华山片区开发建设指挥部发布的公开信等证据，仅能证实由被告区政府成立的华山片区开发建设指挥部对被拆迁片区群众实施了征收拆迁政策的宣传告知行为，属于被告区政府在征收拆迁工作中的正常职能行为，上述证据并不能直接证实系被告区政府对其房屋实施了强制拆除行为。因此，本案中，原告将历城区政府列为被告，并主张被告区政府实施拆除其房屋，无事实依据，不符合上述法律规定，本院不予支持。其次，鉴于被告历城区政府出具了第三人村委会在本案中提供的情况说明等证据，以证明原告房屋系村委会自行拆除，对此，本院有必要对该证据予以评价：对该证据，本院认为，村委会出具的上述情况说明，属于村委会单方陈述，依据证据规则的一般规定，对其内容的真实性其还应提供相关证据证实，鉴于村委会对该说明内容并没有其它相关证据证明，不能证明其说明内容的真实性，故对村委会提供的情况说明，本院不予采信。最后，关于本案的争议焦点，即原告房屋系由谁组织实施拆除的问题，鉴于本案原告所诉当事人的局限性，本院仅能对所诉当事人的行为作出评判，即：原告提供的证据不能直接证实被告区政府对其房屋实施了强制拆除，被告提供的村委会的说明，虽然村委会自认系其自行实施了拆除原告房屋的行为，因无其他证据证实其真实性，本院不予采信。综上，本案中，原告将历城区政府列为被告，并主张被告历城区政府实施了拆除其房屋的行为，无事实依据，本院不予支持，原告可另行向适格被告主张权利。综合上述分析，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回原告刘长敏的起诉。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。审 判 长  张启胜人民陪审员  谢 芳人民陪审员  郑晓妮二〇一七年六月八日书 记 员  张天虹