安徽省淮南市中级人民法院行 政 判 决 书（2017）皖04行初19号原告寿县宏达房地产开发有限公司，住所地安徽省淮南市寿县寿春镇。法定代表人李传均，该公司总经理。委托代理人唐卫国，安徽众城高昕律师事务所律师。委托代理人孙绪，安徽众城高昕律师事务所律师。被告寿县人民政府，住所地安徽省寿县宾阳大道。法定代表人程俊华，该县县长。出庭负责人曹永军，该县副县长。委托代理人陆涛，该县政府法制办副主任。委托代理人孟德春，安徽孟德春律师事务所律师。被告寿县国土资源局，住所地安徽省寿县寿春镇。法定代表人王永贤，该局局长。出庭负责人李瑞旺，该局党组成员。���托代理人孟德春，安徽孟德春律师事务所律师。被告寿县炎刘镇人民政府，住所地安徽省寿县炎刘镇。法定代表人丁家全，该镇镇长。委托代理人魏文伦，该镇政协联络处主任。委托代理人徐军，安徽孟德春律师事务所律师。原告寿县宏达房地产开发有限公司（以下简称宏达公司）诉被告寿县人民政府（以下简称县政府）、寿县国土资源局（以下简称县国土局）、寿县炎刘镇人民政府（以下简称炎刘镇政府）不履行法定职责一案，向本院提起行政诉讼。本院于2017年4月1日立案后，依法组成合议庭，于2017年6月13日公开开庭审理了本案。原告宏达公司的委托代理人唐卫国、孙绪，被告县政府的副县长曹永军及其委托代理人孟德春、被告县国��局的党组成员李瑞旺及其委托代理人孟德春、被告炎刘镇政府的委托代理人魏文伦、徐军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告宏达公司诉称，2007年11月26日，县国土局经县政府批准，挂牌出让寿县炎刘镇花园街总面积16600平方米的国有土地使用权。其竞得该宗土地后，2008年1月10日与县国土局签订了《国有土地使用权出让合同》，约定出让给原告公司前述16600平方米国有土地使用权，出让款为9050000元。后原告依约支付出让款后，办理了相应的土地使用权证书。根据县政府2007年7月5日作出的寿政秘[2007]106号《关于收回炎刘镇花园街三十八宗国有划拨土地使用权的批复》要求,县国土局应及时收回、审核、注销炎刘镇花园街刘英权等共计38宗《国有土地使用证》，作为涉案土地挂牌出让的前提，但县国土局及县政府未按该文件及时收回，现仍剩余多户未收回并完成征迁工作。根据法律规定，国有土地使用权必须是净地出让，但原告受让的该宗土地并非净地。且根据法律规定及县政府的文件可以确定，县政府与县国土局是完成全部38宗国有土地使用权收回、注销及拆迁的义务人，理应作出相应行为，但两被告存在行政不作为。此外，根据炎刘镇政府2007年9月24日作出的炎政发[2007]84号《关于使用炎刘镇花园街土地使用权的情况说明》，明确所涉挂牌出让的土地地上农作物及四周界限由政府负责清除和划定，土地纠纷由政府负责处理。故炎刘镇政府也应对前述两被告的义务履行协助义务。根据涉诉《国有土地使用权出让合同》及其附件：出让宗地界址图，县政府2007年8月24日作出的寿政秘[2007]158号《关于炎刘镇花园街改造控制性详细规划的批复》，炎刘镇政府2007年9月24日作出的炎政发[2007]84号《关于使用炎刘镇花园街土地使用权的情况说明》，县政府交付给原告进行开发建设的涉案土地必须达到花园街与老街街道相连相通这一条件；且根据前述炎政发[2007]84号《关于使用炎刘镇花园街土地使用权的情况说明》，已明确所涉挂牌土地地上农作物及四周界限由政府负责清除和划定，土地纠纷由政府负责处理。该宗土地出让人出让土地时，所作出的规划图及附图显示，该地块中规划的道路应是通畅的，故三被告有义务将花园街和老街打通。但至今仍未打通，其存在行政不作为。从以上文件可以看出，县政府和县国土局在出让土地前应履行全部收回所涉的38宗国有土地使用权，并清除所涉土地的地上附属物，包括农作物及划定四周界限，如期完成征地拆迁工作。在此基础上，按规划要求打通花园街及老街相连的道路，并承担相应��拆迁修建的义务及费用。炎刘镇政府作为花园街改造项目总体规划的具体实施者，对本案所涉的花园街中心道路具有协助开通建设的职责。综上，原告作为土地出让合同的相对方，因三被告的行政不作为致利益受损，经多次协调均未解决问题，现诉至法院，请求：1、判令县政府、县国土局完成寿国用（2008）第011377号《国有土地使用权证》范围内及相邻地块的房屋征地拆迁工作，炎刘镇政府对前述两被告承担的义务协助履行；2、判令三被告开通花园街与老街交汇处的道路；3、本案的诉讼费用由三被告负担。后经本院依法释明，原告将诉讼请求明确为：1、请求判令三被告履行城市建设规划法定职责，依据《寿县炎刘镇花园街改造详细规划总平面图》，开通寿县炎刘镇花园街与老街交汇处的道路；2、本案诉讼费用由被告承担。原告在法定期��内向本院提交以下证据：一、县国土局2007年11月26日作出的寿国土资告[2007]008号《寿县国有土地使用权挂牌出让公告》、县国土局与原告2008年1月10日签订的合同编号为：寿国让合字（2008）字第053号《国有土地使用权出让合同》、其分别于2008年5月8日、9月25日获颁的《建设用地规划许可证》和《国有土地使用权证》，共同证明原、被告的诉讼主体资格，且三被告应承担依据《寿县炎刘镇花园街改造详细规划总平面图》，开通寿县炎刘镇花园街与老街交汇处道路的法定职责。二、县政府2007年7月5日作出的寿政秘[2007]106号《关于收回炎刘镇花园街三十八宗国有划拨土地使用权的批复》（附炎刘镇花园街38宗国有划拨土地名单）。三、县政府2007年8月24日作出的寿政秘[2007]158号《关于炎刘镇花园街改造控制性详细规划的批复》。四、炎刘镇政府2007年9月24日作出的炎政发[2007]84号《关于使用炎刘镇花园街国有土地使用权的情况说明》；证据二至四共同证明：1、为实现花园街整体改造，涉诉土地的出让方已做出收回该项目所涉38宗国有划拨土地使用权的批复，为其整体改造做好准备；2、出让方未及时履行出让前应承担的法定义务，部分土地挂牌出让后，至今仍未完成拆迁工作，不符合国有土地应净地出让的规定；3、出让方及当地政府已就花园街项目整体改造做出建设规划，花园街与老街交汇处的道路据此需打通及修建。三被告未履行该法定职责，致相关项目无法正常建设，原告利益受损。被告县政府辩称：1、其已依法履行相关法定职责。根据县国土局作出的寿国土资告[2007]008号《寿县国有土地使用权挂牌出让公告》，涉诉土地的出让使用条件为：毛地挂牌出让，涉及挂牌宗地上的部分房屋拆迁安置与补偿由竞得人负担。后原告竞得该宗地使用权，县国土局与原告于2008年1月10日签订了《国有土地使用权出让合同》。对于地上房屋，已由原告办理《拆迁许可证》后实施拆迁。且在原告缴纳相应地块的出让金后，根据原告申请，为其办理了出让地块的《国有土地使用权证》。故其已按法律规定履行了应尽职责。2、根据该宗土地出让时的法律规定，原告是该地块拆迁安置补偿的义务人，县政府无拆迁安置义务。且原告认为非净地出让违反法律规定也无事实和法律根据。其参与竞拍涉诉土地、签订《国有土地使用权出让合同》并进行开发时，对涉诉土地的现状是明知且认可的。对此，县政府、县国土局均无权办理《拆迁许可证》进行拆迁，也没有将花��街和老街打通的义务，不存在行政不作为。至于原告认为两被告未收回38宗国有土地使用权并完成征迁工作，是对法律规定的误解，对相关国有划拨土地的收回，经县政府批准，县国土局可以公告收回，并不是必须将证书收回，且并非一定需要房屋拆迁完成后才能出让。原告认为根据法律规定，国有土地使用权必须净地出让，是在2010年颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》实施后作出的规定。涉诉土地出让时，该条例尚未颁布，相关征地拆迁工作应由原告按照法律规定的程序自行办理。综上，其已履行了法定职责和合同约定义务，相关房屋拆迁工作应由原告依照法律规定的程序自行办理，请求法院驳回原告的诉讼请求。被告县政府向本院提交了以下证据：1、县政府2007年8月24日作出的寿政秘[2007]158号《关于炎刘镇花园街改造控制性详细规划的批复》，证明其已批准该规划，并要求建设单位严格按照规划实施。该建设单位指后来的竞得涉诉土地使用权的人。2、县国土局2007年11月26日作出的寿国土资告[2007]008号《寿县国有土地使用权挂牌出让公告》、县国土局与原告2008年1月10日签订的合同编号为：寿国让合字（2008）字第053号《国有土地使用权出让合同》，证明涉诉土地出让时已明确为毛地出让，且明确规定应依照县政府的规划批复实施。3、原告2009年7月20日获颁的拆许字（2009）第05号《房屋拆迁许可证》及原告申办该许可证时提交的资料，证明：1、原告提起此次行政诉讼超过了法定的起诉期限；2、原告获准拆迁范围为寿县炎刘镇花园街北端向南至吴石公路以北180米处，长约780米，宽为70米，原告本案诉请的拆迁事项应在拆迁期限内，由其自行制定拆迁安置计划、补偿方案、发布拆迁通告并负责组织实施。法律依据：《城市房屋拆迁管理条例》，证明本案的拆迁主体应为原告，而非三被告。被告县国土局辩称意见和举证同县政府。被告炎刘镇政府辩称意见同县政府。被告炎刘镇政府向本院提交证据如下：证据1同原告证据4，证明关于诉争道路的开通，应由原告负责实施；证据2同县政府证据3，证明观点相同。经庭审质证，原告对三被告的证据认为，真实性均无异议，但认为其受让的土地面积以及获颁的拆迁许可范围，均不包括本案诉请要求三被告予以打通的炎刘镇花园街与老街交汇处的道路。因其在竞得涉诉土地后，打通涉诉道路的城市建设规划，已经县政府批复同意，故对于该道���的拆迁和打通工作，应由三被告依照城市规划建设部门作出的规划图依法履行职责，而非由原告自行打通该道路。经庭审质证，三被告对原告的证据认为，真实性、关联性、合法性均不持异议，但对原告的证明观点有异议。认为该涉诉土地的出让方式已确定为毛地出让，故关于涉诉土地上房屋等设施的拆迁和建设工作均应由竞得土地的买受人，即本案原告负责组织实施。原告所提出的文件并不能证明三被告是负责对涉诉土地上房屋等设施拆迁工作的责任主体，其对此并不存在行政不作为的情形。关于原告诉请三被告予以打通规划的道路，已明确由建设和规划部门实施，其不存在不履行法定职责的情形。本院对上述证据综合认证如下：因原、被告对对方证据的真实性均不持异议，故对于原告和被告证据的真实性均予以认定，但关联性与合法性应结合案件事实综合认定。对于本案的法律依据，应由本院依法适用。经审理查明：2007年7月5日，被告县政府做出寿政秘[2007]106号《关于收回炎刘镇花园街三十八宗国有划拨土地使用权的批复》，同意县国土局《关于收回炎刘镇花园街三十八宗国有划拨土地使用权的请示》，要求其接该批复后，按照有关程序和规定，及时收回、审核、注销宗地单位和个人持有的《国有土地使用证》，并通过公开招标、拍卖、挂牌等出让方式进行处置。后县政府收到县建设局报送的《关于要求批准炎刘镇花园街改造控制性详细规划的请示》，2007年8月24日作出寿政秘[2007]158号《关于炎刘镇花园街改造控制性详细规划的批复》，同意炎刘镇花园街改造控制性详细规划。并要求该局接到批复后，依据有关程序，监督建设单位严格按照规��要求实施。2007年11月26日，县国土局作出寿国土资告[2007]008号《寿县国有土地使用权挂牌出让公告》，本案涉诉的炎刘镇花园街改造项目在公告出让范围内。后该宗土地被原告竞得。2008年1月10日，县国土局与原告签订《国有土地使用权出让合同》，该合同附件为出让宗地界址图，本案诉争的花园街与老街交汇处的道路为规划待打通状态。关于涉诉土地开发、出让所做的《寿县炎刘镇花园街改造控制性详细规划》的总平面图对此予以确认。后原告分别获颁了涉诉土地的《建设用地规划许可证》、《国有土地使用权证》。现花园街与老街交汇处的规划道路至今未打通。原告以三被告未履行城市建设规划法定职责为由，起诉来院，请求判令三被告履行法定职责，依据《寿县炎刘镇花园街改造详细规划总平面图》，开通寿县炎刘镇花园街与老街交汇处的道路，并负担本案诉讼费用。本案的争议焦点是：1、原告提起此次行政诉讼是否超过法定的起诉期限；2、原告诉请三被告依据《寿县炎刘镇花园街改造详细规划总平面图》，履行开通寿县炎刘镇花园街与老街交汇处的道路的法定职责是否于法有据。对于原告提起此次行政诉讼是否超过法定的起诉期限这一问题，《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款规定：行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过二年。故行政诉讼的起诉期限，应当自公民、法人或者其他组织知道或者应当知道行政行为内容之日起算。对于原告提出的不履行法定职责之诉，因被告未作出行政行为的状态一直持续，故除最长起诉期限外，法律法规未设定专门的起诉期限。本案系原告自2008年3月后，因涉诉道路至今仍未打通所提出的不履行法定职责之诉，不超过法定的起诉期限。对于原告诉请三被告依据《寿县炎刘镇花园街改造详细规划总平面图》，履行开通寿县炎刘镇花园街与老街交汇处道路的法定职责是否于法有据这一问题，本院认为，行政机关法定职责，应当是由法律法规设定的，依照法定程序履行的行政职责。本案中，《寿县炎刘镇花园街改造详细规划总平面图》作为涉诉土地出让合同的附图和建设规划，其中标注的花园街与老街交汇处的道路问题，仅由该规划拟定，而非法律法规设定。现原告要求三被告按照规划打通到该道路，不属于其法定职���，因此，原告的诉讼请求无法律依据。综上，原告宏达公司的诉讼请求不能成立，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告寿县宏达房地产开发有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告寿县宏达房地产开发有限公司负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省高级人民法院。审 判 长  张德玉审 判 员  李 平人民陪审员  缪新英二〇一七年六月二十八日书 记 员  李广庆附相关法律规定：《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。