河南省驻马店市中级人民法院行 政 判 决 书（2017）豫17行初57号原告驻马店市烟草公司上蔡县分公司。地址：上蔡县白云大道南段西侧。法定代表人魏友，经理。委托代理人赵剑铭，男，该公司工作人员。委托代理人李学峰，河南豫上律师事务所律师。被告上蔡县人民政府。地址：上蔡县蔡侯路北侧。法定代表人李卫明，县长。委托代理人杨晓东，男，上蔡县人民政府法制办工作人员。委托代理人翟高启，男，上蔡县国土资源局工作人员。原告驻马店市烟草公司上蔡县分公司（以下简称上蔡分公司）不服被告上蔡县人民政府土地行政管理决定一案，于2017年4月7日向本院提起行政诉讼。本院于当月10日立案后，于当月12日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年5月23日公开开庭审理了本案。原告上蔡分公司委托代理人赵建铭、李学峰，被告上蔡县人民政府委托代理人杨晓东、翟高启到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2017年1月10日，上蔡县人民政府向上蔡分公司作出上政土[2017]3号《关于依法收回上蔡县烟草公司仓库国有土地使用权并注销其土地使用证的决定》（以下简称《决定》），其内容为：你单位下属烟草公司仓库位于白云大道南段西侧，面积23309.93平方米（折合34.96亩）。因城市规划调整，结合《上蔡县国土资源局关于依法收回上蔡县烟草公司仓库国有土地使用权并注销其土地使用证的请示》（上国土[2016]247号），根据《土地管理法》第五十八条第一款第一项、第二项之规定，经县政府研究决定：一、依法收回上蔡县烟草公司仓库国有土地使用权；二、注销上国用（1994）字第2630543号土地使用证。同时该决定告知了行政复议、提起诉讼的权利。原告上蔡分公司起诉称，原告在上蔡县白云大道西侧有一宗土地，面积为23309.93平方米，证号为：上国用（1994）字第2630543号国有土地使用证。原告在该宗土地上建有烟叶、卷烟仓库，用于烟叶储存和卷烟等业务。2017年1月10日，被告作出上政土（2017）3号文《决定》，2017年1月10日上蔡县国土资源局发布了“关于依法收回上蔡县烟草公司仓库国有土地使用权并注销其土地使用证决定的公告”，并于2017年1月16日向原告送达了上政土（2017）3号文。在送达之前，没有任何单位与原告进行说明沟通，被告作出的具体行政行为改变了上蔡县城的原有规划，此次收回宗地使用权系对原有城镇规划的变更，依照《规划法》及其实施办法在变更规划前，被告应当组织有关部门和专家对规划实施情况进行评估，采取论证会、听证会或者其他方法征求公众意见等，并应上报省级相应机关报批，但被告并未完善上述法定程序，作出的具体行政行为缺乏实体证据，不符合法律规定。且作出具体行政行为程序违法，适用法律错误。请求撤销被告作出的《决定》。原告提供的证据有：1、1994.11.3上国用（1994）字第2630543号国有土地使用证，证明该证项下的土地归原告管理使用；2、2010.1.6驻马店市烟草公司上蔡县分公司上房权证字第××号房产证，证明地面上的房产归原告合法使用；3、照片八张，证明宗地上有房屋、树木等附属物，且房屋用于仓储，场地用于经营等，不存在被告所称的废弃、闲置情形；4、城乡规划法第十六条、三十一条、四十七条、四十八条，河南省实施城乡规划法第三十条、五十六条、五十八条、六十条，土地登记办法第四十九条，以上证明被告作出的具体行政行为违反法律规定，应依法先收回国有土地后，才能注销登记，被告一并行为，违反了先收回，后注销登记的原则。被告上蔡县人民政府答辩称，上蔡县人民政府的决定事实清楚，程序合法，原告的诉讼请求不符合法律规定，该行政行为进行了行政复议，人民法院应不予受理。上蔡县人民政府根据上蔡县中心城区公共服务设施专项规划（2012-2030年）的规划，为了公共利益的需要，将原告废弃、闲置的土地收回兴办学校，该地块的土地用途由原来的仓储办公用地调整为中小学用地。原告起诉对象错误，其诉称对规划调整不服，可以另行对上蔡县中心城区公共服务设施专项进行诉讼。上蔡县人民政府作出的决定符合法律、政策要求。请求驳回原告的起诉。被告上蔡县人民政府提供的证据有：职权依据：《土地管理法》第五十八条第一款第一、二项，证明上蔡县人民政府具有收回原告国有土地使用权的法定职权。事实依据：1、2014.5.13上蔡县教育体育局上教文（2014）13号《关于变更原烟叶复烤厂仓库用地性质为中小学用地的请示》；2、2016.11.1上蔡县教育体育局向上蔡县人民政府《关于尽快划拨上蔡七小建设用地用于开工建校的请示》；3、2014.5.14驻马店市文化新闻出版局驻政物（2014）33号《印发河南省文物局转发国家文物局关于上蔡县第五小学建设项目选址批复的通知》、河南省文物局豫文物基（2014）24号《转发国家文物局关于上蔡县第五小学建设项目选址批复的通知》、国家文物局文物保函（2014）305号《关于上蔡县第五小学建设项目选址的批复》；4、2017.4.11上蔡县住房和城乡建设局的证明；5、专项规划图；6、上蔡分公司的地籍档案；以上证据证明该地块已由仓库用地调整为公共设施的中小学用地，政府根据公共利益的需要收回土地使用权是正确的。程序依据：1、2016.12.5上蔡县国土资源局上国土（2016）247号《关于依法收回上蔡县烟草公司仓库国有土地使用权并注销其土使用证的请示》和方案；2、2016.11.28上蔡县国土资源局《拟收回上蔡县烟草公司仓库国有土地使用权并注销其土使用证的公告》和张贴公告的照片；3、《决定》的送达回证与驻马店日报刊登的《决定》公告；4、2017.4.11上蔡县国土资源局的情况说明；以上证明政府作出行政行为履行了权利告知和送达，程序合法；5、上蔡分公司的行政复议申请书，证明原告起诉不符合法律规定，申请行政复议期间不能提起诉讼。法律依据：《土地管理法》第五十八条第一款第一、二项，证明政府作出的行政行为适用法律正确。经庭审举证，原告对被告提供的职权依据无异议。对被告提供的事实依据1、2有异议，只能证明总体规划控制性详细行规划改变的前期有关土地使用单位的用地申请，并不代表被告依照规划法进行宗地规划依法改变；对证据3真实性无异议，但认为文物部门针对上蔡县的特殊情况作出的批复，并不意味着宗地规划的改变符合相应的法律程序；对证据4原告认为仅仅证明了宗地为中小学用地，但并未与相应的附带控制性详细规划的变更文件，不能证明原告用地已经规划变更为中小学用地，住建局不是规划变更的合法主体；对证据5认为规划图并未显示规划区域的道路及详细地点，看不出原告的宗地使用权与规划图有何关联性；对证据6原告的地籍档案无异议。原告对被告的程序依据有异议，认为请示、方案只是被告内部程序，应该向原告进行了解并且对土地现状进行勘察，以证明土地是正在使用还是荒芜废弃，被告送达程序不合法，公告送达对本案不适用，原告公司营运正常，被告能在争议用地的附近贴公告，应当向原告直接送达，不应当采取报纸公告形式，对于行政复议问题，土管局对此案并未立案。对被告的法律依据条文无异议。被告对原告提供的证据1、2无异议；对证据3照片真实性无异议，但认为该宗地存在荒芜情况；对证据4被告真实性无异议，但认为政府作出的《决定》是根据城乡规划法规定，县里整体规划调整作出的决定。经庭审举证、质证，本院对被告提供的收回土地使用权职权依据，符合土地管理法的规定，本院予以认定。对被告提供的事实证据真实性予以认定，但不能证明县城规划修改的事实。对被告提供的程序依据除《决定》的送达回证外，其他真实性予以认定，《决定》的送达回证没有证据证明原告拒收决定的事实。对被告提供的法律依据，只能证明收回国有土地使用权，可以认定，但不能作为注销土地使用证的法律依据。对原告提供的证据的真实性予以认定，能够证明该宗地的权属、地上附属物及实际使用情况。根据认定的证据，可以查明以下事实，原告上蔡县分公司在上蔡县白云大道南段西侧，取得位于东-白云大道、南-坟地、西-故城外墙、北-县公安交警队的一处国有土地，1994年11月，取得该处国有土地使用证，证号为上国用（1994）字第2630543号，面积为23309.93平方米（折合34.96亩），土地性质为划拨，一直使用至今，作为仓储等其他用途。上蔡县体育教育局为解决县城中小学生就学问题，2014年5月、2016年11月份别向上蔡县人民政府提出申请，要求在原告所使用的土地上建学校。2016年11月28日，上蔡县国土资源局作出《拟收回上蔡县烟草公司仓库国有土地使用权并注销其土地使用证的公告》，并进行了张贴。2016年12月5日，上蔡县国土资源局向上蔡县人民政府报送上国[2016]247号《关于依法收回上蔡县烟草公司仓库国有土地使用权并注销其土地使用证的请示》，并附《关于依法收回上蔡县烟草公司仓库国有土地使用权并注销其土地使用证的方案》。该请示经上蔡县政府领导批示同意后，2017年1月10日，上蔡县人民政府作出《决定》，当日，上蔡县国土资源局作出《关于依法收回上蔡县烟草公司仓库国有土地使用权并注销其土地使用证的公告》，并在2017年1月18日驻马店日报上刊登该公告。2017年1月16日，原告收到该《决定》。2017年3月16日，原告向上蔡县国土资源局提出行政复议申请，要求撤销《决定》，但没有立案手续。2017年4月7日，原告向本院提起行政诉讼。本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款规定，被告上蔡县人民政府具有收回国有土地使用权的法定职责。上蔡县人民政府作出的《决定》，其理由是因城市规划调整，但庭审中，被告并未提供出修改县城规划、调整规划的相关批准手续，被告作出的决定存在事实不清。被告上蔡县人民政府作出该《决定》之前，虽然作出了拟收回上蔡县烟草公司仓库国有土地使用权并注销其土地使用证的公告，并进行了张贴，但该公告涉及的主要权利人为原告，被告并未提供出向原告进行送达该公告的相关手续，听取原告陈述、申辩意见的相关材料。因此，被告作出的该《决定》违反了正当程序原则。被告作出的《决定》，所适用的法律为《土地管理法》第五十八条第一款第一、二项，但该条款并未规定注销土地使用证的情形。因此，被告作出的《决定》中第二项“注销上国用（1994）字第2630543号土地使用证”，无法律依据。综上，被告上蔡县人民政府作出的《决定》事实不清，程序不当，适用法律部分错误，本院不予支持。关于原告对《决定》的行政复议问题，从原告行政复议申请书可以看出，《决定》是上蔡县人民政府作出，原告诉求行政复议所列被申请人为上蔡县国土资源局主体错误，该申请不能视为复议申请，且没有相关部门的行政复议立案手续，并不影响原告对《决定》不服，提起行政诉讼。因此，原告起诉请求撤销被告的该《决定》，理由充分，本院予以支持。被告的答辩理由不足，其请求本院不予支持。故，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一、二、三项之规定，判决如下：撤销被告上蔡县人民政府2017年1月10日作出的上政土[2017]3号《关于依法收回上蔡县烟草公司仓库国有土地使用权并注销其土地使用证的决定》。案件诉讼费50元，由被告上蔡县人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状及副本七份，上诉于河南省高级人民法院。审判长  孟令华审判员  刘 战审判员  于发安二〇一七年六月九日书记员  李雯璨