黑龙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2017）黑行终326号上诉人（原审第三人）桦南县土龙山镇永胜村村民委员会。法定代理人刘其昌，村委会主任。委托代理人刘俊丰，男，1973年3月7日出生，汉族，住桦川县苏家店镇苏家店村*组。委托代理人刘汉虹，佳木斯市大众法律服务所。被上诉人陶俭（原审原告）。委托代理人李荣明，黑龙江博佳律师事务所律师。原审被告抚远市（原抚远县）人民政府。法定代表人张子通，该市市长。委托代理人殷太波，该市国土资源局干部。委托代理人孙宝民，该市政府法律顾问。委托代理人张淑清，该市政府法制办副主任。上诉人桦南县土龙山镇永胜村村民委员会（以下简称永胜村委会）与被上诉人陶俭、原审被告抚远市人民政府注销国有土地使用证及行政赔偿一案，佳木斯中级人民法院已于2016年10月20日作出（2016）黑08行初26号行政判决书，永胜村委会不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2017年5月23日公开开庭审理了本案。上诉人永胜村委会委托代理人刘俊丰、刘汉虹，被上诉人陶俭及其委托代理人李荣明，原审被告抚远市人民政府委托代理人殷太波、孙宝民、张淑清，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院审理查明，1996年4月15日，桦南县财政所给永胜村委会拨款10万元，用于到抚远市人民政府（原抚远县）辖区内进行土地开发。永胜村委会于1995年4月22日向原抚远县土地管理局交纳相关费用后，土地局于当日将《土地后备资源开发许可证》办理到永胜村委会党支部书记孙武山和村民张太有、孙喜军名下，三证总面积2625亩。2001年10月25日，陶俭与永胜村委会党支部书记孙武山、会计陈景兴签订《协议书》，协议内容为永胜村孙武山、陈景兴将1996年开垦的1650亩（110公顷）土地转让给陶俭耕种，土地转让办理手续的一切费用由陶俭负责承担。2001年10月26日，原抚远县人民政府为陶俭办理了（2001）090、091、092、093号《土地后备资源开发许可证》，面积为110公顷。2005年5月12日，永胜村委会代表孙武山、刘其昌、袁训成，个人买地代表赵景龙、王清成、陈海艳与陶俭签订了《土地转让交款方式协议书》。该协议约定：一、甲方：永胜村代表孙武山、刘其昌、袁训成，个人买地代表赵景龙、王清成、陈海艳；二、乙方：陶俭；三、双方协商一致将永胜村抚远县东岗村东南土地120公顷以每公顷人民币1625元有偿转让给陶俭，共计人民币195000元；四、交款方式：其中永胜村欠陶俭本息合计人民币10万元整，顶土地转让款，其余95000元付永胜村现金；五、付现金方式：永胜村把协议盖上公章，个人买地代表签字，乙方一次性付清欠款。2007年5月8日，被告原抚远县人民政府依据陶俭提交的（2001）090、091、092、093号《土地后备资源开发许可证》为陶俭换发了抚寒国用（2007）-005号《国有土地使用证》，面积为110公顷。2014年4月29日，原抚远县人民政府作出抚政土决字（2014）2号《抚远县人民政府关于注销抚寒2007-005的决定》，认定原抚远县土地管理局在办理土地登记时，签协议人员未到场进行签字，转让人孙武山不是第三人的法定代表人，决定注销陶俭持有的抚寒2007-005号《国有土地使用证》。陶俭对该注销决定不服，向黑龙江省人民政府提出行政复议决定申请，省政府于2014年11月23日作出黑政复决（2014）127号《行政复议决定书》，决定维持被申请人抚远县人民政府作出的抚政土决字（2014）2号《抚远县人民政府关于注销抚寒2007-005的决定》。原审另查明，迟峰、吴宝贵、戴洪革三人给陶俭的土地包含在永胜村委会转让给陶俭的110公顷土地范围内。陶俭不服，于2015年1月21日向抚远县人民法院提起行政诉讼，抚远县人民法院根据佳木斯市中级人民法院《关于行政案件异地管辖若干问题的规定》，于2015年1月27日将此案移交同江市人民法院管辖。同江市人民法院于2015年7月13日作出（2015）同行初字第4号行政判决，认为被告抚远县人民政府依照程序履行法定职责，于2007年5月18日为陶俭换发《国有土地使用证》后，又依据《土地登记办法》第九条、第五十八条和《行政许可法》第六十九条规定，于2014年4月29日作出注销陶俭抚寒2007-005号《国有土地使用证》的决定，属适用法律错误。《土地登记办法》于2008年2月1日起施行，根据法律适用原则的一般性规定，《土地登记办法》不具有溯及力，本条并非该项原则的例外情况，且核发《国有土地作用证》的行政行为属行政确认行为，故被告抚远县人民政府作出注销《国有土地使用证》行政行为时依据《行政许可法》属适用法律错误。据此，被告抚远县人民政府作出被诉具体行政行为适用法律不当，依法予以撤销。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第二款之规定，作出如下判决：撤销抚远县人民政府抚政土决字（2014）2号《关于注销抚寒2007-005的决定》的具体行政行为。2015年12月9日，被告抚远市人民政府接到永胜村委会关于注销抚远市人民政府为陶俭颁发的抚寒2007-005号《国有土地使用证》的申请后，于2016年4月29日作出《抚远市人民政府关于注销抚寒2007-005号的决定》。陶俭不服，于2016年6月22日提起行政诉讼。原审法院判决认为，原告陶俭收到被告抚远市人民政府关于注销其《国有土地使用证》的决定后，有权向人民法院提起行政诉讼。被告抚远市人民政府及第三人桦南县土龙山镇永胜村村民委员会提出此案属复议前置案件的抗辩理由，与本案事实及法律规定不符。最高人民法院法释（2003）5号批复中的“确认”，是指当事人对自然资源的权属发生争议后，行政机关对争议的自然资源的所有权或者使用权所作出的确权决定；有关土地等自然资源所有权或者使用权的初始登记，属于行政许可性质，不应包括在行政确认范畴之内。本案所涉的注销登记属于土地行政登记的范畴，不是确权决定，不应包括在行政确认范畴之内，不属于行政复议前置的情形，被告及第三人的抗辩理由不能成立，本院不予支持。抚远市人民政府在作出注销陶俭的《国有土地使用证》决定时，认定陶俭与抚远市人民政府在“办理土地过户手续时，未按法律法规规定程序办理，且在申请人（第三人）未签字盖章的情况下为被申请人（原告）陶俭办理了土地转让过户手续，事后被申请人（原告）于2007年5月18日持违规办理的土地转让过户手续《土地后备资源开发许可证》更换权利人为陶俭的《国有土地使用证》应予注销”。而办理该土地转让过户手续的行为发生在2001年10月26日，持《后备资源开发许可证》换发《国有土地使用证》的行为发生在2007年5月18日，被告虽认定为原告换发《国有土地使用权证》的行为违法，但理由只是“事后被申请人（原告）于2007年5月18日持违规办理的土地过户手续《土地后备资源开发许可证》更换权利人为陶俭的《国有土地使用证》应予撤销”，其主要理由还是被告为原告办理《土地后备资源开发许可证》的土地转让手续时违规，故被告根据2004年7月15日黑龙江省人民政府令第2号公布自2004年10月15日起施行的《黑龙江省土地登记办法》的相关规定，注销原告陶俭的《国有土地使用证》，属适用法律错误，且认定事实的主要证据不足，应予撤销。此外，被告注销原告《国有土地使用证》的行为属土地行政登记的范畴，而被告在作出注销登记决定时一并确认“由此取得的国有土地使用权依法应由申请人（第三人）享有”属违反法定程序，该注销决定应予撤销。关于第三人认为原告请求确认2001年10月15日签订的《协议书》和2005年5月12日签订的《土地转让交款方式协议书》合法有效的诉讼请求，不属于一并审理的情形，法院不应一并审理的抗辩意见，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第一款和法释（2015）9号《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第二条第一款第（一）项、第（八）项和第十七条第一款及第十八条第一款之规定，原告的起诉符合上述法律规定，人民法院可以一并审理，但应当单独立案。第三人的该抗辩理由不能成立，本院不予支持。但本案因被告注销原告《国有土地使用权证》的决定认定事实不清，证据不足，违反法定程序，适用法律错误应予以撤销，被告的行政行为属待定状态，现不具备一并审理的条件，故本案现不予一并审理。同样，关于原告提出的行政赔偿请求，亦不予一并审理。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一款、第七十条第（一）项、第（二）项、第（三）项之规定，判决如下：撤销被告抚远市人民政府2016年4月29日作出的抚政土决字（2016）3号《抚远市人民政府关于注销抚寒2007-005的决定》的行政行为。案件受理费50元由被告抚远市人民政府负担。永胜村委会上诉称，原审判决认定事实不清、适用法律错误，请求撤销佳木斯中级人民法院（2016）黑08行初26号行政判决书。主要理由是：2007年5月8日，陶俭申请土地变更登记时，隐瞒了尚欠上诉人土地转让费和上诉人未到场签字盖章确认的真实情况，这属于土地来源不清。抚远县人民政府发现错误，自行纠正，注销陶俭的土地证是正确的行政行为。被上诉人陶俭辩称，土地转让协议孙武山签字是合法有效的。尚欠的95000元土地转让费，被上诉人给付，但上诉人不接收，欠款问题属于债权债务关系。抚远市人民政府认定转让双方没有当场签字是错误的，在办理转让事项时，抚远市土地局相关人员接待了转让双方，并派执法大队人员与转让双方共同到现场清理地里的农户、测量面积、数量、现场确认。抚远市人民政府引用《黑龙江省土地登记办法》第十一条第三项、第三十三条第五项规定系适用法律错误。该办法是2004年10月15日颁布实施的地方性行政法规，而被上诉人与上诉人协议的签订和履行时间是在2001年，被上诉人是2001年10月26日办理的《土地后备资源开发许可证》，该办法对本案没有溯及力。请求二审驳回上诉，维持原判。抚远市人民政府述称，抚远市人民政府作出的[2016]3号注销抚寒2007-005号《国有土地使用证》的决定认定事实清楚,证据确凿，程序合法，适用法律正确。请求撤销佳木斯中级人民法院（2016）黑08行初26号行政判决书。本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，对原审认定的事实予以确定。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。本案被诉行政行为是抚远市人民政府作出的[2016]3号注销抚寒2007-005号《国有土地使用证》的决定。本院将围绕被诉注销国有土地使用证行为的合法性，进行全面审查。根据二审庭审程序中各方当事人争议焦点，本案主要涉及注销决定证据是否充分、适用法律是否正确的问题。《最高人民法院关于国有土地开荒后用于农耕的土地使用权转让合同纠纷案件如何适用法律问题的批复》（法释〔2012〕14号）规定，开荒后用于农耕而未交由农民集体使用的国有土地，不属于《中华人民共和国农村土地承包法》第二条规定的农村土地。此类土地使用权的转让，不适用《中华人民共和国农村土地承包法》的规定，应适用《中华人民共和国合同法》和《中华人民共和国土地管理法》等相关法律规定加以规范。据此，国有开荒土地依法可以转让，并受《合同法》和《土地管理法》等相关法律调整。本案中，涉案土地属于国有开荒土地，并办理了《土地后备资源开发许可证》，土地登记在孙武山、孙喜军、张太有名下。因永胜村村委会与陶俭存在债务纠纷，2001年时任永胜村村支书孙武山、会计陈景兴等与陶俭签订了土地转让《协议书》，2005年永胜村又与陶俭签订《土地转让交款方式协议书》，将涉案土地转让给陶俭，涉案土地已实际交付，并办理了转移登记。抚远市人民政府在作出注销被上诉人陶俭的《国有土地使用证》决定时，认定被上诉人陶俭与抚远市人民政府在“办理土地过户手续时，未按法律法规规定程序办理，且在申请人（第三人）未签字盖章的情况下为被申请人陶俭办理了土地转让过户手续，事后被申请人陶俭于2007年5月18日持违规办理的土地转让过户手续《土地后备资源开发许可证》更换权利人为陶俭的《国有土地使用证》应予注销”。根据1999年实施的《黑龙江省土地登记办法》第三十一条规定，行政机关注销土地登记应满足下列条件：（一）集体土地被依法征用的；（二）土地使用权被依法收回的；（三）土地使用权出让期满，当事人未按期办理续期的；（四）自然灾害造成土地使用权灭失的；（五）其他应当注销登记的。也就是说，注销土地登记应满足法定必备要件。抚远市人民政府作出注销决定时，未考虑转让土地当时双方的意思表示是否真实及土地转移交付后的使用情况，仅以办理土地过户手续时申请人未签字盖章、登记程序违法为由，作出注销土地登记决定，属认定事实不清，主要证据不足，不符合上述办法规定的注销条件，故该注销决定应予撤销。另，根据法不溯及既往原则，行政机关在作出注销登记决定时，依法应按登记行为发生时生效的相关法律规定对登记行为进行审查。本案中，办理该土地转让过户手续的行为发生在2001年10月26日，2007年5月18日颁发《国有土地使用证》的行为是一种换发行为，抚远市人民政府注销决定主要理由是其为被上诉人陶俭办理《土地后备资源开发许可证》程序违规，因此，抚远市人民政府作出注销土地登记的行政行为，应依据办理《土地后备资源开发许可证》时生效的法律。抚远市人民政府根据2004年10月15日起施行的《黑龙江省土地登记办法》的相关规定，注销被上诉人陶俭的《国有土地使用证》，属适用法律错误。原审法院判决撤销，并无不当。桦南县土龙山镇永胜村村民委员会的上诉理由不能成立，本院不予支持。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由桦南县土龙山镇永胜村村民委员会负担。本判决为终审判决。审 判 长 钟海峰审 判 员 马鸿达审 判 员 顾栩菲二〇一七年六月二十三日法官助理 董锟钰书 记 员 张 莉附：相关法律司法解释条文1.《中华人民共和国行政诉讼法》第六条人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。第八十九条人民法院审上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违法法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。《最高人民法院关于国有土地开荒后用于农耕的土地使用权转让合同纠纷案件如何适用法律问题的批复》开荒后用于农耕而未交由农民集体使用的国有土地，不属于《中华人民共和国农村土地承包法》第二条规定的农村土地。此类土地使用权的转让，不适用《中华人民共和国农村土地承包法》的规定，应适用《中华人民共和国合同法》和《中华人民共和国土地管理法》等相关法律规定加以规范。对于国有土地开荒后用于农耕的土地使用权转让合同，不违反法律、行政法规的强制性规定的，当事人仅以转让方未取得土地使用权证书为由请求确认合同无效的，人民法院依法不予支持；当事人根据合同约定主张对方当事人履行办理土地使用权证书义务的，人民法院依法应予支持。