上海铁路运输法院行 政 判 决 书（2017）沪7101行初428号原告马春英，女，1968年12月20日出生，汉族，住上海市虹口区。被告上海市公安局虹口分局，住所地上海市虹口区。法定代表人张清。委托代理人李伟东。委托代理人吴亮。原告马春英不服被告上海市公安局虹口分局(以下简称“虹口公安分局”)作出的政府信息公开告知行为，向本院提起行政诉讼。本院于2017年5月15日立案，并于次日向被告邮寄了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书等。本院依法适用简易程序，由审判员叶一独任审判，于2017年6月15日公开开庭审理了本案。原告马春英、被告虹口公安分局的委托代理人李伟东到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告虹口公安分局于2017年4月20日作出编号为沪公虹信息公开〔2017〕8号-告《告知书》，认为其于同年4月5日收到原告提出的申请，要求获取“1.沪公虹行决字［2017］1237号《行政处罚决定书》原件2.沪公虹行决字［2017］1237号《行政处罚决定书》生效的证据.(比如法院的终审判决书)”。经审查，原告提交的材料申请内容不明确，不符合《上海市政府信息公开规定》(以下简称《上海信息公开规定》)第二十一条规定的政府信息公开的申请要求，不适用于《上海信息公开规定》，该机关不再按照《上海信息公开规定》作出答复。原告马春英诉称，其申请内容明确，要求获取的处罚决定书原件是指送达原告的被处罚人联。被告通过便民方式提供的沪公(虹)行罚决字〔2017〕第1237号《行政处罚决定书》虽然在内容上与原告申请公开的决定书一致，但是附卷联，并非原告欲获取的被处罚人联。此外，被告将原告送至拘留所执行行政处罚，执行的应当是生效的处罚决定书，处罚决定书只有经过法院的终审判决才会生效，而被诉告知书并未涉及上述行政处罚决定书生效的证据。综上，被诉告知书认定事实不清，适用法律错误，请求法院判决撤销被诉告知书，责令被告重新作出答复。被告虹口公安分局辩称，其作出的行政处罚决定书通常一式四联，分别交被处罚人、执行单位、存根和附卷，交被处罚人联在处罚决定作出后送达被处罚人，被告并不保存。根据原告申请内容的描述，原告申请公开的处罚决定书，编号为沪公(虹)行罚决字〔2017〕第1237号，但原告并未明确“原件”系指向该行政处罚决定书的哪一联。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》，公安机关有权作出行政拘留，行政拘留作出即生效，无须法院判决确认。据以作出行政处罚决定的证据，包括询问笔录、训诫书、情况说明等多项，原告的申请指向不明确。因此，被告通知原告补正，但原告的补正申请仍不明确，故被告作出被诉告知书，并基于便民考虑，一并向原告提供了沪公(虹)行罚决字〔2017〕第1237号《行政处罚决定书》(附卷联)。综上，被诉告知书认定事实清楚，适用法律正确，符合法定程序，请求法院驳回原告的诉讼请求。经审理查明，2017年4月5日，被告收到原告提交的落款时间为同年4月1日的政府信息公开申请，要求获取“1.沪公虹行决字［2017］1237号《行政处罚决定书原件》2.沪公虹行决字［2017］1237号《行政处罚决定书》生效的证据”。经审查，被告认为原告政府信息公开申请内容指向不明确，遂于次日作出《政府信息公开申请补正告知书》，连同《政府信息公开申请收件回执》一并送达原告。同年4月8日，原告将《政府信息公开申请补正答复书》连同其他政府信息公开申请表，一并邮寄给被告，在补正答复书中将所需信息内容描述为：“1.沪公虹行决字［2017］1237号《行政处罚决定书》原件2.沪公虹行决字［2017］1237号《行政处罚决定书》生效的证据.(比如法院的终审判决书)”。经审查，被告认为原告提出的申请内容仍不明确，遂于同年4月20日作出被诉告知书，并基于便民考虑，一并将沪公(虹)行罚决字〔2017〕第1237号《行政处罚决定书》(附卷联)送达原告。原告不服，诉至本院。以上事实，有《政府信息公开申请表》及邮寄凭证、《政府信息公开申请收件回执》、《政府信息公开申请补正告知书》及邮寄凭证、《政府信息公开申请补正答复书》及邮寄凭证、被诉告知书及邮寄凭证、沪公(虹)行罚决字〔2017〕第1237号行政处罚决定书(附卷联)等证据及当事人的陈述为证，并经质证无误。本院认为，根据《上海信息公开规定》第五条第二款第(二)项的规定，被告依法具有受理政府信息公开申请并进行答复的法定职责。被告于2017年4月5日收到原告的申请，通知原告补正申请，在收到原告的补正答复后，于同年4月20日作出被诉告知书并送达原告，办理政府信息公开事项的程序合法。本案的争议焦点在于：被告以原告提出的申请内容不明确为由，作出被诉告知书，认定事实是否清楚、适用法律是否正确。本院认为，原告的申请内容包含两项，第一项为公开对原告作出的某行政处罚决定书的原件。在该项申请中，因行政处罚决定书原件包含交被处罚人联、附卷联等一式多联，原告作为被处罚人，理应已取得该处罚决定书的原件。在此情况下，原告仍申请公开，故被告认为原告申请中“原件”的含义不明，无法指向特定联，遂告知原告补正，理由具有正当合理性。原告其后虽出具补正答复，但对所需信息内容的描述与原申请内容并无实质区别，仍未消除不明确性，故被告认为该申请事项不明确，并无不当。此外，基于便民考虑，被告在作出被诉告知书的同时，一并向原告提供了相关处罚决定书的附卷联，兼顾了依法作出信息公开答复与满足当事人知情权的平衡，该做法值得鼓励和提倡。原告的第二项申请为要求公开某处罚决定书生效的证据(比如法院的终审判决书)。对此，原告的理解为证明该处罚决定书已生效的证据，如法院的终审判决书；而被告认为，其作出的处罚决定依法一经作出即生效，因而将原告的该项申请理解为据以作出该处罚决定书的证据，如询问笔录、训诫书、情况说明等。本院认为，行政行为是行政主体为实现其对国家和社会公共事务管理的使命而行使行政权的形式之一。为切实实现行政目的，稳定行政法律关系，现代行政法学理论通说认为，行政行为具有公定力、确定力、拘束力、执行力等法律效力。一般而言，行政行为一经作出并送达，不论其实际上是否合法，首先就产生了推定其合法有效的法律效力(即公定力)。在排除了明显且易于识别的无效行政行为后，行政行为就具有了非依法定理由、非经法定程序，行政相对人和行政主体均不得任意要求改变或自行改变的法律效力(即确定力)。在行政相对人对行政行为提出质疑，提起行政复议或行政诉讼并经行政救济机关特别是司法机关作出肯定评价或将其变更为新的性质行为后，该行政行为则进一步被赋予了连原行为机关亦不得改变的法律效力(即拘束力)。此外，在行政行为效力存续期间，行政行为具有通过相对人自行执行或通过法定程序强制执行其行为内容的法律效力(即执行力)。由此可见，行政行为的生效，即发生法律效力，具有丰富的含义。在本案中，行政处罚决定作为一项行政行为，存在公定力、确定力、拘束力、执行力等不同层次和内涵的法律效力，原被告对同一申请事项之所以产生不同理解，源自对行政行为的生效，及产生何种法律效力有不同的理解。原告从产生拘束力的角度理解该处罚决定书的生效，而被告从产生公定力的角度对申请进行了解读。合法的政府信息公开答复，固然需要以准确理解申请人的申请事项为基本前提，但法院在审查判断行政机关对申请事项的理解是否准确时，也不应脱离行政机关当时所处的具体情境、语境。在本案中，原告申请指向的处罚决定书作出时间为2017年3月22日，内容为因原告在北京市天安门地区实施扰乱公共场所秩序的违法行为，而对原告行政拘留十日，故原告提出信息公开申请时，该处罚决定刚执行完毕。从常理分析，显然不可能有行政复议机关对该处罚决定作出的复议决定书或法院对此作出的生效判决书。因此，被告根据自己的理解作出判断，该理解又未明显背离通常的字面含义，故被告的理解有其合理性，并无不当。相反，“不告不理”是行政复议和诉讼的基本原则，作出复议决定或裁判的前提是当事人提出申请或起诉。原告作为被处罚人，对该处罚有无复议或诉讼应为明知，在处罚执行完毕的当天就申请被告公开法院对该处罚决定的生效判决，似有滥用信息公开申请权的嫌疑。由于据以作出处罚决定的证据多样，根据原告的申请无法指向特定的政府信息，故被告认为该申请事项不明确。本院认为，被告的解释有其合理性，且从原告的申请目的看，原告也并非要求被告公开作出处罚决定依据的证据，而是质疑对其作出的处罚决定的合法性，故本院对被告的辩称意见予以采纳。如原告对该处罚决定不服，应当通过其他法定途径主张自己的权利，本案中的做法不值得重复和效仿。综上，被告作出被诉告知书，主体适格，程序合法，在认定事实、适用法律上并无不当。原告诉请撤销被诉告知书并责令被告重新答复，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第(八)项之规定，判决如下：驳回原告马春英的诉讼请求。案件受理费人民币50元减半收取为25元，由原告马春英负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于上海市第三中级人民法院。审判员  叶一二〇一七年六月二十八日书记员  周易附：相关法律条文1.《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。2.《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条有下列情形之一的，被告已经履行法定告知或者说明理由义务的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：……（八）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。