辽宁省高级人民法院行 政 判 决 书（2016）辽行终799号上诉人（一审原告）朝阳市铭葳牧业有限公司，住所地朝阳市双塔区。法定代表人高树森，该公司经理。委托代理人王国文，辽宁达冠律师事务所律师。被上诉人（一审被告）朝阳市人民政府，住所地朝阳市朝阳大街三段7号。法定代表人刘始杰，该市政府市长。委托代理人司德玉，辽宁三燕律师事务所律师。委托代理人倪国军，朝阳市铁路建设管理办公室主任。被上诉人（一审被告）辽宁省人民政府，住所地沈阳市皇姑区北陵大街45号。法定代表人陈求发，该省政府省长。委托代理人李会国、刘通，该政府法制办公室工作人员。朝阳市铭葳牧业有限公司（以下简称铭葳公司）因诉朝阳市人民政府（以下简称市政府）、辽宁省人民政府（以下简称省政府）会议纪要及行政复议决定一案，不服朝阳市中级人民法院（2015）朝行初字第200号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭公开开庭审理了本案，上诉人铭葳公司的法定代表人高树森及其委托代理人王国文，被上诉人市政府的委托代理人倪国军、司德玉，被上诉人省政府的委托代理人李会国、刘通到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院经审理查明，铭葳公司于2007年年末竣工投产，是以饲养生猪为主的畜牧养殖企业，于2011年9月30日注册成立，该公司位于京沈客专CK433+800至CK434+100标段处。京沈客专项目于2013年12月24日获国家发改委批复，于2014年7月进入现场施工建设。2013年11月，铁道部第三勘察院设计集团有限公司（以下简称铁三院公司）编制了《新建北京至沈阳铁路客运专线环境影响报告书》上报环保部，其中确定了京沈客专工程沿线的噪声环境保护目标、振动环境保护目标、电磁环境保护目标。2013年12月4日，环保部作出环审（2013）304号《关于新建北京至沈阳铁路客运专线环境影响报告书的批复》，要求严格落实噪声影响防治措施。该批复明确工程沿线距铁路外侧轨道中心线30米以内的138处噪声敏感建筑物（含兴隆北区位于本工程与京承铁路夹心地带的居民区）全部纳入工程拆迁范围。《铁路用地及排水系统图》显示，铭葳公司位于朝阳市双塔区CK433+800至CK434+100之间，处于铁路南侧，该公司不在环保部批复确定的拆迁范围内。2014年11月7日，经双塔区铁建办、中铁五局二公司、铭葳公司共同实地测量并签字确认，铭葳公司养殖场的西界址点距铁路外侧轨道中心线为30.90米，东界址点距铁路外侧轨道中心线为134.09米。2015年3月11日，市政府针对京沈客专建设工作有关问题召开业务会议并形成会议纪要，该会议纪要第二项内容载明：“关于朝阳市铭葳牧业有限公司因京沈客专建设影响养殖问题。2014年11月7日经双塔铁建办、中铁五局二工区、铭葳牧业三家共同实地测量，确认该公司不在京沈客专拆迁范围之内。由双塔区政府协调京沈客专施工单位，对该企业在京沈客专施工过程中的损失进行协调补偿，如补偿不成，协助企业走司法程序解决。同时，责成双塔区动监局继续做好该企业防疫问题”。铭葳公司对会议纪要第二项内容不服，向省政府提出行政复议申请，省政府作出行政复议决定维持市政府作出的会议纪要。铭葳公司不服，向法院提起行政诉讼。一审法院认为，市政府作出的会议纪要第二项内容载明“确认该公司不在京沈客专拆迁范围之内……”，铭葳公司认为市政府对此认定错误，向法院提起行政诉讼。本案中，市政府不具有确定京沈客专拆迁范围的法定职权，即市政府不是确定拆迁范围的决定机关。铭葳公司是否在拆迁范围内，应由铁三院公司作出的环境影响报告书和环保部作出的环审（2013）304号批复等予以确定，市政府无权决定。省政府根据《中华人民共和国行政复议法》的相关规定作出的行政复议决定符合法律规定，应予维持。铭葳公司认为市政府作出的会议纪要及省政府作出的复议决定错误，致使其遭受巨大损失的诉讼请求和理由不能成立，该院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告铭葳公司的诉讼请求。案件受理费50元，由铭葳公司负担。上诉人铭葳公司上诉称，一、一审判决认定事实错误，主要体现为：1、上诉人养殖场所在的实际标段应为DK433+765处，而非CK433+800至CK434+100处；2、从铁道部的噪声振动源强取值指导意见及规定的噪声标准看，上诉人的养殖场应属于拆迁补偿范围，一审判决认定不在环保部批复确定的拆迁范围内错误；3、上诉人从未在实地测量表上的签字，2014年1月16日，上诉人与市铁建办等相关人员共同实地测量结果为上诉人养殖场西界址点距铁路征地红线为24米，应在环保部批复的距铁路外侧轨道中心线30米内的工程拆迁范围内；4、双塔区畜牧兽医局收回并注销上诉人的动物防疫条件合格证也能证明上诉人养殖场应属于拆迁补偿范围之内；市政府发布的通告及作出的会议纪要都证明其具有拆迁决定权，一审判决认定其不是确定拆迁范围的决定机关错误；5、市政府未按拆迁距离、噪声振动源强、行业要求标准将上诉人养殖场予以拆迁致使京沈客专施工噪音、环境污染等导致养殖猪发生疾病或应急死亡，给上诉人造成巨大损失。二、一审法院在市政府作出行政行为的适用依据、合理性、程序正当性的认定上存在明显错误，主要体现为：1、环保部作出的环审（2013）304号批复是有瑕疵的“依据”，批复中所列数值与行业规定数值有明显差距，没有考虑功能区划分的适用标准，没有考虑畜禽养殖、种畜养殖的特殊噪声、振动源强限值及距京沈客专的距离要求；2、市政府对上诉人与东梁养殖场的拆迁问题不同样对待，其将一距离18米征地红线外280米的养鸡户予以拆迁补偿，并对716通告后抢栽抢建的项目予以补偿；3、市政府在一审超期举证，应视为其作出的行政行为没有证据予以证明，依法应承担不利后果；4、上诉人曾向一审法院申请调取双塔区铁建办2014年1月16日的拆迁补偿卷宗等三份证据，一审法院不予调取错误；5、环审（2013）304号文件是在市政府（2009）8号文件精神框架内形成，二者应有相容性，理应将上诉人养殖场列入拆迁补偿范围。三、一审判决适用法律错误，主要体现为：1、一审判决对“上诉人是否在拆迁范围内，应由中国铁道部第三勘察设计集团有限公司等予以确定”、“省政府根据《中华人民共和国行政复议法》的相关规定作出的复议决定符合法律规定”两项表述中的“等”及“相关规定”未予明确；2、省政府应依法对市政府的会议纪要予以撤销、变更或确认违法，一审法院维持省政府的复议决定是错上加错；3、一审法院在认定事实、适用依据上存在诸多错误，必然导致适用法律错误，直接导致判决结论错误。综上，请求二审法院撤销一审判决，依法改判或发回重审。被上诉人市政府答辩称，被诉会议纪要不是具体行政行为，没有影响上诉人权利，市政府不是拆迁范围的确定机关，其确定主体是铁路部门；上诉人的养殖场不符合拆迁要求，不属于138处噪声范围内的建筑物，不在拆迁范围内；市政府没有制定拆迁标准的权力，上诉人对拆迁范围不服应当找铁道部、环保部，市政府仅是配合工作。请求二审法院维持一审判决。被上诉人省政府答辩称，省政府具有针对上诉人的复议申请作出复议决定的法定职权，作出的复议决定事实清楚，证据确实充分，程序合法，一审判决正确，请求二审法院予以维持。根据二审法院的要求，被上诉人市政府在二审庭审结束后向本院补充提交了三份证据：1、铁三院公司出具的《关于提供“京沈客专朝阳市境内噪声敏感建筑物明细表及情况说明”的函》；2、双塔区铁建办出具的《情况说明》；3、环保拆迁户签订的《拆迁补偿协议》；用以补充证明上诉人养殖场所在标段的环保拆迁户数以及相应的拆迁补偿情况。上诉人铭葳公司对上述补充证据质证如下：1、对函的合法性和真实性没有异议，但对确定的三户环保拆迁户有异议，认为函所附的明细表是市铁建办自己制的，与环境报告书上载明的不一致，故主张该明细表是假的。2、对情况说明有异议，主张是双塔区范围不是朝阳市范围，附图是国土资源部门2016年12月绘制的，没有可信度，应提供原始图，该证据是假的。3、对三份拆迁补偿协议没有异议。对上述补充证据本院认证如下：证据1即函系铁三院公司出具，盖有该公司公章，明确函的附件为明细表及情况说明，故上诉人主张明细表是市铁建办自己制的没有事实根据，上诉人主张明细表是假的，但没有提供任何有效证据证明其主张，故上诉人对证据1的质证意见不能成立。证据2即情况说明与证据3即拆迁补偿协议能够相互印证，证明上诉人养殖场所在标段已确定三户环保拆迁户并分别达成拆迁补偿协议，上诉人主张证据2是假的，也没有提供任何有效证据证明其主张，上诉人对证据2的质证意见亦不能成立。综上，被上诉人市政府补充提供的上述三份证据符合证据的“三性”要求，能够证明上诉人养殖场不在环保部及铁三院公司确定的环保拆迁户数范围内，本院对上述三份补充证据予以采信。本院经审理查明，2014年11月7日，双塔区铁建办工作人员惠忠利、中铁五局工作人员李知国、陈德坤与上诉人铭葳公司的法定代表人高树森共同对上诉人养殖场距离京沈客专线路平面位置关系进行了实地测量，并绘制了测量平面图，该图显示上诉人养殖场西界址点距铁路外侧轨道中心线为30.90米，东界址点距铁路外侧轨道中心线为134.09米。上诉人法定代表人未在该测量平面图上签字确认，一审法院对此节事实认定有误，二审予以纠正。一审法院认定的其他事实正确。另查明，在CK433+090至CK434+160范围内，共有环保拆迁户数3户，均坐落在桃花吐镇李家窝铺村金家沟8组，被拆迁人分别是林国华（与赵玉军为夫妻）、李淑艳（与高永泉为夫妻）和林国久，该三户已分别于2014年2月21日及3月6日与双塔区铁建办签订拆迁补偿协议。本院认为，本案的焦点问题有两个：一是被诉会议纪要第二项是否对上诉人的权利义务产生实际影响，是否具有可诉性；二是如果可诉，被诉会议纪要第二项是否具有事实根据和法律依据，是否合法。关于第一个焦点问题，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第（四）项、第（六）项规定，不具有强制力的行政指导行为，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，被诉会议纪要第二项实际上包括三个方面的内容：一是确认上诉人养殖场不在京沈客专拆迁范围之内；二是由双塔区政府协调京沈客专施工单位，对上诉人在施工过程中遭受的损失协调补偿，协调不成，协助上诉人走司法程序解决；三是责成双塔区动监局继续做好上诉人的防疫工作。后两方面的内容显然属于行政机关内部责成及行政指导行为，对上诉人的权利义务并未产生实际影响，不具有可诉性。关于会议纪要第二项中第一方面的内容即确认上诉人养殖场不在京沈客专拆迁范围之内的行为是否具有可诉性的问题，虽然环保部环审（2013）304号《关于新建北京至沈阳铁路客运专线环境影响报告书的批复》规定，“工程沿线距铁路外侧轨道中心线30米以内的138处噪声敏感建筑物（含兴隆北区位于本工程与京承铁路夹心地带的居民区）全部纳入工程拆迁范围”，铁三院公司据此确定朝阳境内共计58处噪声环境保护目标，涉及环保拆迁户数为382户，其中上诉人养殖场所在标段确定环保拆迁户数为3户，但该标段范围内实际居住及从事养殖等的户数多于3户，具体哪3户应为环保拆迁户实际上是由被上诉人市政府在组织实施拆迁过程中予以确认。市政府在具体实施拆迁过程中委托双塔区铁建办与中铁五局二工区及上诉人共同进行实地测量并绘制测量平面图后，确认上诉人养殖场不在环保拆迁户数范围内，并以此为据作出被诉会议纪要第二项内容，故会议纪要第二项关于上诉人养殖场不在京沈客专拆迁范围之内的确认行为是被上诉人市政府在行使行政职权过程中作出的行政行为，该确认行为体现了被上诉人市政府的行政意志，对上诉人的权利义务产生了实际影响，应为可诉的行政行为。被上诉人市政府关于会议纪要不是行政行为，没有对上诉人权利义务产生实际影响，其只是配合工作的答辩意见不能成立。关于第二个焦点问题，被上诉人市政府向法院提供的环保部批复、铁三院公司出具的函及附件、中铁五局京沈客专二工区出具的说明及附图、双塔区铁建办出具的说明、附图及补偿协议等证据能够证明，环保部批复要求将工程沿线距铁路外侧轨道中心线30米以内的138处噪声敏感建筑物（含兴隆北区位于本工程与京承铁路夹心地带的居民区）全部纳入工程拆迁范围，上诉人养殖场位于京沈客专DK433+800标段处，经过现场实地测量，上诉人养殖场西界址点距铁路外侧轨道中心线30.9米，东界址点距铁路外侧轨道中心线134.09米。上诉人养殖场所在标段内确定的3户环保拆迁户分别为李淑艳（主房距外轨中心线29.0356米）、林国华（主房距外轨中心线25.1393米）、林国久（主房距外轨中心线15.4951米），该3户均为居民住宅，而上诉人以养殖为主，不属于环境保护目标，且不符合距铁路外侧轨道中心线30米以内的要求，故被上诉人市政府根据上述证据作出上诉人养殖场不在京沈客专拆迁范围之内的认定事实清楚，证据充分，符合批复要求，并无不当。关于上诉人的第一项上诉理由，虽然上诉人提供的2014年1月16日的测量草图上显示其养殖场位于DK433+765处，但中铁五局京沈客专二工区会同铁建办、上诉人共同于2014年11月7日进行的实地测量显示，上诉人养殖场位于DK433+800标段处，对此，中铁五局二工区出具了情况说明及附图，该附图为精准绘图，而上诉人提供的是手绘草图，显然在后测量的精准绘图更为准确。上诉人要求以手绘草图为依据确认其养殖场所在标段的理由不能成立。依据铁道部的噪声振动源强取值指导意见及规定的噪声标准，并不能直接确认上诉人的养殖场是否属于拆迁补偿范围，双塔区畜牧兽医局收回并注销上诉人的动物防疫条件合格证的行为也不能证明上诉人的养殖场属于拆迁补偿范围，二者之间不具有因果关系，环保拆迁户的确定应当满足“工程沿线距铁路外侧轨道中心线30米以内”的硬性要求，且环境保护目标仅为住宅、学校、医院等，并不包括养殖户，即环境保护目标是针对人的保护，而不针对养殖禽畜予以保护，故上诉人主张其应列为拆迁补偿范围的理由不能成立。至于因施工单位施工噪音导致上诉人养殖猪发生疾病或应急死亡，给上诉人造成损失的问题，属于另一法律关系，不能因此得出上诉人属于拆迁补偿范围的结论，上诉人可另行主张权利。关于上诉人的第二项上诉理由，环保部作出的环审（2013）304号批复并不是本案的审查客体，经审查，该批复不具有重大明显违法情形，对其是否存在瑕疵的问题不在本院审查范围；上诉人主张市政府对其与东梁养殖场不同等对待的问题，其向法院提供的证据均为其举报材料，材料中的照片及陈述均无法实现上诉人的证明目的；上诉人申请法院调取的对抢栽、抢种、抢建的植物及建筑进行补偿的证据与本案无关，一审法院未予调取并无不当，上诉人申请本院调取的双塔区铁建办2014年1月16日拆迁补偿卷宗，双塔区铁建办已出具情况说明证实并不存在该拆迁补偿卷宗，上诉人申请本院调取的朝阳辖区内京沈客专沿线已纳入拆迁补偿范围的138户拆迁户清单，本院已要求市政府出具上诉人所在标段的3户环保拆迁户名单及相应的补偿协议，上诉人对此并无异议；根据一审庭审笔录记载，一审法院要求市政府在2016年1月6日上午提交证据材料，市政府在当日下午向法院提交了其作出行政行为的证据和依据，并不属于超期举证，一审法院对此认定有误，应予纠正。关于上诉人的第三项上诉理由，一审判决对“等”及“相关规定”未予明确尚不能构成适用法律错误；被上诉人省政府作出的行政复议决定并未改变被诉会议纪要的事实认定及法律适用，亦未改变会议纪要的处理结果，故本案只对行政复议决定程序的合法性进行审查。上诉人提出复议机关未举行听证构成程序违法，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第三十三条规定，行政复议机构认为必要时，可以实地调查核实证据；对重大、复杂的案件，申请人提出要求或者行政复议机构认为必要时，可以采取听证的方式审理。上诉人并未举证证明曾提出听证要求，省政府根据案件具体情况选择采取书面审理方式亦不违反上述法律规定。综上所述，一审判决主要事实认定清楚，裁判结果正确，依法可予维持。上诉人的上诉理由均不能成立，本院对其上诉请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人朝阳市铭葳牧业有限公司负担。本判决为终审判决。审 判 长  李 蕊审 判 员  曹丽华代理审判员  邢 丹二〇一七年六月十六日书 记 员  倪弘毅