安徽省淮南市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）皖04行初2号 原告淮南顺发置业有限公司，住所地淮南市大通区洞山东路顺发泽润园展示中心。 法定代表人沈志军，该公司董事长。 委托代理人沈智康，该公司总经理。 委托代理人郭超，浙江天册律师事务所律师。 被告淮南市自然资源和规划局，住所地淮南市田家庵区朝阳东路229号。 法定代表人孙跃山，该局局长。 委托代理人张纯育，该局工作人员。 委托代理人王永忠，该局法律顾问。 被告淮南市人民政府，住所地淮南市山南新区和风大街88号A座。 法定代表人张孝成，该市市长。 委托代理人朱永乐，市司法局工作人员。 委托代理人谢璐，市政府法律顾问。 第三人淮南市大通区人民政府，住所地淮南市大通区民主东路5号。 法定代表人张友贤，该区区长。 委托代理人金虎，区政府工作人员。 委托代理人张庆，安徽竞合律师事务所律师。 原告淮南顺发置业有限公司（以下简称淮南顺发公司）因与被告淮南市自然资源和规划局、淮南市人民政府（以下简称淮南市政府），第三人淮南市大通区人民政府（以下简称大通区政府）行政协议一案向本院提起诉讼。本院受理后依法组成合议庭，于2020年5月9日公开开庭审理了本案。原告淮南顺发公司的委托代理人沈智康、郭超，被告淮南市自然资源和规划局委托代理人张纯育、王永忠，被告淮南市政府的委托代理人朱永乐、谢璐，第三人淮南市大通区政府的委托代理人金虎、张庆到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告起诉称：原告通过出让合同取得了约567.35亩的商品房用地，但被告一、二至今不履行交付土地之义务。2009年9月22日，依据《成交确认书》，原告与被告一之间签署了案涉出让合同，约定：1、宗地面积为378234平方米（约567.35亩）；2、宗地的用途为其他普通商品房用地；3、宗地土地出让金为157155950元，每平方米415.49元（每亩约27.6万元）；4、宗地出让方案业经淮南市人民政府批准。出让合同签订后，原告支付了出让合同项下的全部土地出让金共计人民币157155950元。原告基于出让合同和已支付的全部对价，已经合法取得了出让合同项下的土地使用权。被告一至今未能履行出让合同项下的土地交付义务。原告多年以来陆续以各种方式恳请被告履行交付土地，被告一却持续推脱、拖延，不予明确回复。在原告持续问询下，被告一告知原告，因出让合同的审批人被告二调整了合同项下土地规划，故不能履行合同。原告作为一家外来投资企业，在多年与淮南市各级政府沟通无果后，为避免已经产生的各项损失进一步扩大，起诉至法院。被告一、二不履行出让合同的行为，违反了依法行政的基本原则和《优化营商环境条例》第31条、69条第七项、第十一项的相关规定，同时也与《中共中央、国务院关于营造更好发展环境支持民营企业改革发展的意见》中明确的意见背道而驰，应责令其履行合同义务。综上请求判令被告一、二继续履行与原告签订的出让合同，向原告交付出让合同项下土地。本案诉讼费由被告一、二承担。 被告淮南市自然资源和规划局答辩称：一、本案应是民事诉讼案件，不属于行政诉讼的受案范围，应当驳回起诉。（一）从被答辩人起诉状内容看，其诉讼请求、事实和理由均是以答辩人和被答辩人双方签订的《国有建设用地使用权出让合同》为基础，而引发的《国有建设用地使用权出让合同》纠纷，依据《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》规定，签署国有土地使用权出让合同行为属民事行为。该司法解释是结合民事审判实践，就审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题作出的规定，因而从适用范围上看，其所规定的案件类型，均应属于民事审判案件的范畴。根据该司法解释规定，因市、县人民政府土地管理部门作为出让方将国有土地使用权在一定年限内让与受让方，受让方支付土地使用权出让金而引发的土地使用权出让合同纠纷，属于民事诉讼的受案范围。（二）从国土资源部《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》看，土地行政主管部门采用招标、拍卖或者挂牌的方式出让国有建设用地使用权本身意味着国家在建设用地使用权出让中抛弃主权地位，作为平等的民事主体与中标人或者竞得人订立出让合同。通过招标、拍卖或者挂牌方式订立的合同与当事人直接协商订立的合同的法律效果是一致的。（三）从《物权法》的规定看，按照《物权法》第135条规定，建设用地使用权人依法对国家所有的土地享有占有、使用和收益的权利，有权利用该土地建造建筑物、构筑物及其附属设施。该条规定肯定了国有土地使用权是在国有土地所有权基础上产生的一种用益物权，具有物权支配性和排他性，是一种民事权利。国有土地使用权出让是国家将其所有的土地使用权在一定期限内让与使用权人，并由使用权人支付相应对价即土地出让金的行为，是以创设用益物权为目的的交易行为，因此也属于民事行为。将当事人约定的国有土地使用权出让的具体民事权利义务内容书面化，即形成了国有土地使用权出让合同，因而该合同自然应当属于民事合同而非行政合同。二、原告的诉讼请求已超过诉讼时效，应驳回其诉讼请求。根据《中华人民共和国民法总则》第一百八十八条规定，向人民法院请求保护民事权利的诉讼时效期间为三年，法律另有规定的，依照其规定。从原、被告提交的《国有建设用地使用权出让合同》中可以看出，该合同系2009年9月22日签订，依据上述法律规定，原告迟至于2019年12月26日才提起诉讼，显然超过法定诉讼时效。三、案涉地块业经国务院批准规划为绿地。国务院办公厅《关于批准淮南市城市总体规划的通知》（国办函【2010】145号）载明，案涉地块在报批的《淮南市城市总体规划（2010-2020年）》中规划用途为绿地。同时根据《淮南市舜耕山风景区保护条例》相关规定，案涉地块位于舜耕山风景区限制建设范围和世行贷款采煤塌陷区环境治理项目范围内，且世行贷款采煤塌陷区综合治理项目属于生态环境修复项目，也符合《淮南市舜耕山风景区保护条例》相关规定。也就是说，由于城市总体规划已将案涉地块确定为绿地，房地产开发以及商业开发建设已不可能实施，原告要求交付土地，客观上不能实现。四、案涉地块被答辩人系以零地价的方式取得土地使用权，其诉求不应得到支持。综上请求依法驳回被答辩人的诉讼请求。 被告淮南市政府答辩称：一、本案涉案事项与答辩人无关，答辩人没有对被答辩人作出任何行为。本案涉及的《国有建设用地使用权出让合同》的双方当事人是淮南市国土资源局和淮南顺发置业有限公司，答辩人不是合同的当事人，与案涉事项无关。二、案涉合同生效与否与答辩人无关。案涉合同第九章附则约定了“本合同自双方签订之日起生效”的生效条件，与答辩人批复与否无关。三、答辩人作出的批复行为属于内部报批行为，不产生外部法律效力。答辩人对本案第一被告上报的案涉出让方案的批复属于内部报批行为，不影响案涉合同的生效和履行，对被答辩人也不产生任何影响。四、答辩人调整土地规划具有法律依据和事实依据。因被答辩人未按照案涉及相关合同约定履行义务，答辩人依据相关法律，结合城市发展实际，依法调整了土地规划。综上，请求依法驳回被答辩人的诉讼请求。 第三人大通区政府陈述称：一、本案原告未按约定期限签订土地出让合同及支付土地出让金。二、案涉地块用途更改为绿地，案涉合同现已无法继续履行交付。三、本案纠纷应属于民事纠纷范畴，不属于行政诉讼。四、本案诉求与第三人无法律上的因果关系，利害关系。五、原告交付的土地出让金，二级政府均按要求予以返还，原告实际上不再有支付案涉土地对价的事实及基础。原告要求交付土地，实际上已无支付土地出让金之事实基础，该诉求不能支持。原告诉请要求交付出让合同项下土地，是出让合同的履行问题，鉴于该合同已无法继续履行，且应属于民事案件范畴，请求驳回原告的起诉。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的“认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的”诉讼。第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。2005年发布实施的《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第一条规定，本解释所称的土地使用权出让合同，是指市、县人民政府土地管理部门作为出让方将国有土地使用权在一定年限内让与受让方，受让方支付土地使用权出让金的协议。该解释旨在解决审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律的问题，其调整的法律关系应当属于民事范畴。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十八条第二款规定，2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释。本案中，淮南顺发置业有限公司与淮南市自然资源和规划局（原淮南市国土资源局）签订的《国有建设用地使用权出让合同》，虽然该协议涉及国有建设用地使用权出让，但该协议的签订时间为2009年9月22日，根据上述法律规定，原告淮南顺发置业有限公司与被告淮南市自然资源和规划局（原淮南市国土资源局）因履行该协议而引发的纠纷应当属于民事纠纷范畴，应当适用《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》的调整、规制。因此原告起诉不属于行政诉讼的受案范围，对其起诉理由本院不予评判。 综上，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回原告淮南顺发置业有限公司的起诉。 案件受理费50元，不予收取。 如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省高级人民法院。 审 判 长  张德玉 审 判 员  江 峰 人民陪审员  缪新英 二〇二〇年六月二日 书 记 员  魏 巍 附相关法律规定： 《最高人民法院关于适用的解释》 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定 驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规 定情形的； （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的； （十）其他不符合法定起诉条件的情形。 前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定 期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。 人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。