湖南省郴州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）湘10行终45号 上诉人（原审原告）刘孝华，男，1966年1月23日出生，汉族。 被上诉人（原审被告）宜章县公安局。 法定代表人刘勇，该局局长。 委托代理人胡俊雄，男，1973年3月11日出生，汉族。 委托代理人汪可，男，1996年7月6日出生，汉族。 上诉人刘孝华因与被上诉人宜章县公安局治安行政处罚及行政赔偿一案，不服湖南省桂阳县人民法院（2019）湘1021行初227号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭,对本案进行了审理,现已审理终结。 一审法院查明：2018年5月23日，刘孝华携带上访材料到北京市天安门周边上访，被北京市公安局天安门地区分局查获并予以训诫。2018年5月24日，宜章县笆篱镇人民政府工作人员兰四标和宜章县笆篱镇车田村村主任刘从毅将刘孝华从北京接回。2018年11月2日，刘孝华因宜章县篱笆镇车田村干部没有配合其将其女儿刘归妹送回宜章县篱笆镇联原村的婆家，遂用其三轮摩托车将其女儿刘归妹及生活用品送至车田村委会三楼办公室居住，直至2018年11月11日被送回至刘孝华家中。2019年3月1日，刘孝华在广东省乐昌市坪石镇坪石火车站购买了由坪石至武昌，再由武昌去北京的火车票准备去北京上访。 2018年11月2日，宜章县公安局接到报案后立案进行了相关询问调查，并于2019年3月3日传唤、询问刘孝华，并通知其妻子谭小兰，刘孝华与谭小兰拒绝在被传唤家属通知书上签字，宜章县公安局工作人员依法注明。宜章县公安局依法向刘孝华告知行政案件权利义务并制作询问笔录，刘孝华拒绝在行政案件权利义务告知书上签名，宜章县公安局工作人员依法注明。2019年3月4日，宜章县公安局在查明相关事实后，告知刘孝华拟对其作出行政处罚的事实、理由和依据，并告知其陈述和申辩的权利，刘孝华拒绝签字且未提出陈述和申辩。同日，宜章县公安局作出宜公（白）决字[2019]第0254号公安行政处罚决定（以下简称254号公安行政处罚决定），根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项之规定，决定对刘孝华行政拘留十日。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项之规定，决定对刘孝华行政拘留十日。根据《公安机关办理行政案件程序规定》第一百三十七条之规定，决定对刘孝华合并执行行政拘留二十日。刘孝华及其妻子谭小兰拒绝在该公安处罚决定书及行政拘留家属通知书上签字，宜章县公安局依法注明，并于当天将刘孝华投送至宜章县拘留所，刘孝华被执行拘留二十日。2019年10月8日，刘孝华诉至法院，请求：撤销宜章县公安局对刘孝华作出的254号公安行政处罚决定，赔偿刘孝华被限制人身自由、身体伤害造成疾病以及精神损失费共计人民币200,000元，并书面赔礼道歉。 一审法院认为，本案争议焦点是：宜章县公安局对刘孝华作出的行政处罚认定事实是否清楚，证据是否充分，程序是否合法，适用法律是否正确。 《中华人民共和国治安管理处罚法》第二条规定：“扰乱公共秩序，妨害公共安全，侵犯人身权利、财产权利，妨害社会管理，具有社会危害性，尚不够刑事处罚的，由公安机关依照本法给予治安管理处罚。”第七条规定：“国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。”《公安机关办理行政案件程序规定》第十条规定：“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。”本案中，刘孝华将其女儿滞留在车田村委会的行为发生在宜章县篱笆镇。刘孝华扰乱北京市天安门地区公共秩序的行为虽然发生在北京市，但其户籍所在地及经常居住地均在湖南省宜章县笆篱镇。因此，宜章县公安局对其具有治安处罚法定职责和管辖权。 《信访条例》第十六条规定：“信访人采用走访形式提出信访事项，应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出；信访事项已经受理或者正在办理的，信访人在规定期限内向受理、办理机关的上级机关再提出同一信访事项的，该上级机关不予受理。”第十八条第一款规定：“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。”《治安管理处罚法》第二十三条规定：“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：（一）扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的；（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的……”由此可知，信访人行使信访权利应当在法定的场所以法定的形式提出，天安门周边并不是信访接待场所，不接待信访人员走访、也不允许信访人员滞留或聚集。本案中，刘孝华应当逐级到指定接待场所进行信访，其到北京市天安门周边进行上访，被北京市公安局天安门地区分局查获并训诫后，由宜章县人民政府及车田村委会工作人员接回宜章县，其行为已扰乱了该地区的正常秩序，且影响了宜章县人民政府正常的信访及办公秩序。刘孝华将其女儿刘归妹及生活用品滞留在车田村委会办公室多天，严重影响车田村委会的正常工作秩序。宜章县公安局受理该案后，依法进行了相关调查、询问，在行政处罚前告知了刘孝华拟对其作出行政处罚的事实、理由和依据，并告知其享有陈述和申辩的权利，宜章县公安局根据《治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项及第二项的规定，对刘孝华作出的254号公安行政处罚决定依法进行了送达、执行程序，并提供了接报案登记表、刘孝华询问笔录、北京市公安局天安门地区分局的训诫书、现场照片、相关证人证言等相关证据予以证实，故该行政处罚决定认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律法规正确，依法应予维持。 关于刘孝华称其去北京市上访发生在2018年5月23日，宜章县公安局是在2019年3月4日才对其拘留，不符合《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十二条“违反治安管理行为在六个月内没有被公安机关发现的，不再处罚”规定的主张，因2018年5月23日，北京市公安局天安门分局已对刘孝华的该上访行为查获并予以训诫，因此刘孝华该违反治安管理行为不属于没有被公安机关发现的情形，不适用《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十二条，故刘孝华的该项主张，一审法院不予支持。 关于刘孝华称其将其女儿刘归妹滞留在车田村委会是信访行为，应适用《信访条例》的主张，因《信访条例》第一条第一款规定：“本条例所称信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。”刘孝华将其女儿滞留在车田村委会居住多天，并不符合上述形式，车田村委会亦不是处理信访的行政机关，故刘孝华的该项主张，一审法院不予支持。 综上，宜章县公安局作出的254号公安行政处罚决定认定事实清楚，证据充分，适用法律法规正确，符合法定程序，刘孝华的诉讼请求和理由不能成立，一审法院不予支持。刘孝华因此提起的行政赔偿请求无事实和法律依据，一审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，一审法院判决：“驳回原告刘孝华的诉讼请求。本案案件受理费50元，由原告刘孝华负担”。 上诉人刘孝华不服上述行政判决，上诉称：一、宜章县公安局以刘孝华2018年5月23日到北京天安门上访为由予以拘留，犯报复陷害罪。1.刘孝华去北京市上访发生在2018年5月23日，宜章县公安局2019年3月4日才对其拘留，不符合《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十二条“违反治安管理行为在六个月内没有被公安机关发现的，不再处罚”的规定。2.宜章县公安局持有的训诫书来源不合法。3.训诫书是北京天安门公安分局出具给刘孝华的一份告知书，上面没有记录刘孝华有违法行为，宜章县公安局用训诫书作为行政处罚的依据是错误的。4.刘孝华在北京上访是为了保护国家生态环境，维护广大人民的生命健康，对国家、社会和人民作出了重要贡献，没有扰乱公共场所秩序和单位秩序，理应得到褒奖，而宜章县公安局对其行政拘留是在打击报复。5.刘孝华到北京国家信访局上访，如果有违反治安管理构成行政拘留情节的行为，应由北京市公安局移交给宜章县公安局处理，但实际上没有移交，证明刘孝华没有违反治安管理处罚法的规定。二、刘孝华女儿刘归妹被婆家遗弃，其监护人就是政府，所以刘孝华不断找篱笆镇车田村委会、篱笆镇人民政府、宜章县人民政府解决问题。篱笆镇车田村委会大楼建筑面积大，大量房间空置，刘归妹不仅有资格去住，政府还应承担照顾抚养的责任。刘归妹是和平住进车田村委会大楼的，没有遇到阻拦，但在2018年11月11日就被送回了娘家。之后，刘孝华就被拘留，是宜章县人民政府领导指使宜章县公安局在进行打击报复。刘孝华带女儿刘归妹到车田村委会请求村委会干部到婆家解决刘归妹的生存问题，是正当的信访行为，村委会作为政府基层组织，应当解决村民的合理诉求，而不是打击报复。综上，请求：1.撤销一审判决；2.撤销宜章县公安局作出的254号公安行政处罚决定；3.判令宜章县公安局赔偿刘孝华被限制人身自由、身体伤害造成疾病、精神损害以及维权成本的损失共计人民币200,000元，并书面赔礼道歉。 被上诉人宜章县公安局答辩称：宜章县公安局对刘孝华扰乱公共场所秩序、扰乱单位秩序进行处罚的事实清楚，证据确凿，程序合法，处罚适当。一审判决正确，刘孝华的上诉理由不成立，请求驳回刘孝华的上诉请求。 在本案二审中，上诉人刘孝华向本院提交了2020年4月21日污染河流照片10张和污染河流视频光盘1张。被上诉人宜章县公安局质证认为：刘孝华提交的证据与本案的被诉行政行为和诉讼无关。本院认为，刘孝华提交的污染河流照片和视频光盘与本案处理无关，本院不予采信。 二审经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致,本院予以确认。 本院认为，本案的争议焦点是宜章县公安局作出的254号公安行政处罚决定认定事实是否清楚，证据是否充分，适用法律、法规是否正确，程序是否合法。 《信访条例》第一条第一款规定：“本条例所称信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。”第十八条第一款规定：“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。”《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条规定：“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：（一）扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的；（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的……”据此，信访人行使信访权利应当在法定的场所以法定的形式提出，天安门周边、车田村委会并不是信访接待场所，不接待信访人员走访。本案中，刘孝华携带上访材料到北京市天安门周边进行上访，被北京市公安局天安门地区分局查获并训诫后，由宜章县人民政府及车田村委会工作人员接回宜章县，其行为不符合《信访条例》的规定，并已扰乱了公共场所的正常秩序。另，刘孝华未得到车田村委会允许，将其已出嫁的女儿刘归妹及生活用品滞留在车田村委会办公室多天，严重影响车田村委会的正常工作秩序。根据上述规定，宜章县公安局认定刘孝华的行为属于扰乱公共场所秩序、扰乱单位秩序的行为，构成了违反治安管理行为。宜章县公安局提交的接报案登记表、刘孝华询问笔录、北京市公安局天安门地区分局的训诫书、现场照片、相关证人证言等相关证据予以证实以上事实。宜章县公安局在对刘孝华作出254号公安行政处罚决定前依法进行了相关调查、询问，告知了拟对其作出行政处罚的事实、理由和依据及其享有陈述和申辩的权利，且将该行政处罚决定送达给刘孝华，符合法定程序。故宜章县公安局对刘孝华作出的254号公安行政处罚决定认定事实清楚，证据充分，适用法律、法规正确，程序合法，依法应予维持。刘孝华针对其被行政处罚提出的赔偿请求，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。刘孝华上诉称其到北京市天安门周边上访和将其女儿刘归妹及生活用品滞留在车田村委会办公室多天的行为属于正常的信访行为，该主张不符合法律、法规规定，本院不予支持。刘孝华提出宜章县公安局对其北京上访的治安处罚超过了六个月的处罚时效的主张，因刘孝华该上访行为当日被北京市公安局天安门分局查获并予以训诫，该违反治安管理行为不属于没有被公安机关发现的情形，不适用《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十二条“违反治安管理行为在六个月内没有被公安机关发现的，不再处罚”的规定，故刘孝华的该项主张，本院不予支持。 综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。刘孝华的上诉请求和上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人刘孝华负担。 本判决为终审判决。 （本页无正文） 审 判 长 何文捷 审 判 员 谷 敏 审 判 员 王 洪 二〇二〇年六月三日 法官助理 侯 睿 书 记 员 李凌涛 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。 《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。