新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）新01行终28号 上诉人（原审原告）：成学梅，女，1958年11月13日出生，汉族，无固定职业，住新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市。委托诉讼代理人：芦中东，新疆渭疆律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：乌鲁木齐市沙依巴克区城市管理局（乌鲁木齐市沙依巴克区城市管理行政执法局），住所地：新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市。主要负责人：高杰峰，乌鲁木齐市沙依巴克区城市管理局（乌鲁木齐市沙依巴克区城市管理行政执法局）局长。委托诉讼代理人：郑龙山，男，1973年6月26日出生，汉族，乌鲁木齐市沙依巴克区城市管理局（乌鲁木齐市沙依巴克区城市管理行政执法局）法制科副科长，住新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市。委托诉讼代理人：殷旭东，新疆鼎信旭业律师事务所律师。原审第三人：乌鲁木齐市沙依巴克区炉院街片区管理委员会，住所地：新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市。主要负责人：孙涛，乌鲁木齐市沙依巴克区炉院街片区管理委员会主任。委托诉讼代理人：苗建军，男，1971年10月25日出生，汉族，乌鲁木齐市沙依巴克区炉院街片区管理委员会副主任，住新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市。委托诉讼代理人：郝龙彬，新疆施安律师事务所律师。上诉人成学梅因与被上诉人乌鲁木齐市沙依巴克区城市管理局（乌鲁木齐市沙依巴克区城市管理行政执法局）（下称沙区执法局）、原审第三人乌鲁木齐市沙依巴克区炉院街片区管理委员会（下称沙区炉院街管委会）城市管理行政强制一案，不服新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市水磨沟区人民法院（2019）新0105行初128号行政判决，向本院提出上诉。本院于2020年5月8日受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人成学梅及其委托诉讼代理人芦中东，被上诉人沙区执法局委托诉讼代理人郑龙山、殷旭东，原审第三人沙区炉院街管委会委托诉讼代理人苗建军、郝龙彬到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院认定，成学梅在1994年5月9日取得乌鲁木齐市乌河管理处临时占用乌河水工程保护区许可后，依据该许可在乌鲁木齐市××区和平西渠西岸自建房屋。2002年乌鲁木齐市乌河管理处为成学梅换发了乌河水管字第（2002XXX）号临时占用乌河水工程保护区许可证，该证载明：临时占地单位（户主）：成学梅，临时占地点：粮运司西山坡，批准日期：1994年5月9日，建设项目或用途：临时简易房、住宅，批准占用面积：200平方米，有效日期：2002年1月1日至2002年12月31日。说明，1、按批准地点、面积期限使用，不得随意改址、扩大、转让，否则无效。2、要保护和爱护一切工程设施，损坏者则按照水法规、管理条例处罚。3、要搞好占用地环境卫生，保持保护抢险道路畅通无阻，整洁卫生。4、要服从管理，照章缴费，违者即取消用地资格。5、城市规划工程改建随时无条件拆除。6、本证使用期一年，期满后经批准继续使用者，前来我处换发许可证。成学梅称从乌鲁木齐市乌河管理处审批之日起，成学梅一直按期缴纳临时占地费，乌鲁木齐市乌河管理处亦每年向其换发临时占用乌河水工程保护区许可证，直至2006年乌鲁木齐市乌河管理处改制后停止。2017年沙区执法局为进一步改善乌鲁木齐市珠江路南巷和平西渠西岸区域环境，并为三屯碑西延、“水进城”等重点建设项目的顺利实施创造必要条件，对上述区域临时建筑进行调查整治。沙区执法局在执法过程中于2017年11月6日向乌鲁木齐市房屋产权交易管理中心发出沙行执函〔2017〕41号《关于协助调取珠江路南巷和平西渠西岸周边房屋产权手续的函》并附人员名单，2017年11月7日，乌鲁木齐市房屋产权交易管理中心回复，其内容为：经查，成学梅位于珠江路28号和平渠西岸的房屋建筑无产权登记信息。同日，沙区执法局向乌鲁木齐市城乡规划管理局沙依巴克区分局发出沙行执函〔2017〕42号《关于对珠江路南巷和平西渠西岸建筑物合法性认定的函》并附人员名单，2017年11月8日，乌鲁木齐市城乡规划管理局沙依巴克区分局作出乌城规沙函〔2017〕45号关于珠江路南巷和平西渠西岸20处房屋规划认定的答复函，其内容为：包括成学梅在内的共计20户未办理房屋产权登记，未经城乡规划行政主管部门许可。2017年l1月7日，沙区执法局向成学梅发出沙询字〔2017〕第030号询问调查通知书并制作了询问笔录。当日沙区执法局对成学梅房屋制作了现场勘验笔录并拍摄了珠江路南巷和平西渠沿线临时建筑普查图片两张。2017年11月8日，沙区执法局对成学梅作出沙改通〔2017〕030163号责令改正通知书，要求成学梅自行拆除涉案房屋，并送达给成学梅。成学梅未按照上述责令改正通知书的要求自行拆除。2017年12月6日，沙区执法局依法对成学梅作出沙限拆决〔2017〕第030023号责令限期拆除违法建设决定书并于当日作出乌沙综拆告〔2017〕第030023号公告，要求成学梅2017年12月9日之前自行拆除，逾期未拆除，将依法强制拆除，并送达成学梅。成学梅未履行沙区执法局作出的责令限期拆除违法建设决定书。2017年12月10日，沙区执法局作出沙履决催〔2017〕030023号履行行政决定催告书，要求成学梅3日内履行责令限期拆除违法建设决定书，并送达成学梅。成学梅仍未履行。2017年12月13日，沙区执法局作出沙强拆决〔2017〕030023号强制拆除违法建设决定书，并送达成学梅。2017年12月27日、28日沙区执法局强制拆除涉案房屋。成学梅不服沙区执法局作出的责令限期拆除违法建设决定。2018年1月3日，成学梅以乌鲁木齐市沙依巴克区人民政府作为被告，向本院提起诉讼，要求撤销被告作出的责令限期拆除违法建设决定。2018年2月7日，成学梅撤回起诉。2018年2月9日，本院作出（2018）新01行初10号行政裁定：准予成学梅撤回起诉。2018年3月，成学梅以乌鲁木齐市沙依巴克区人民政府、沙区执法局、沙区炉院街管委会为被告，向本院提起诉讼，请求确认强制拆除决定及强制拆除行为违法并要求赔偿，2018年8月1日，本院作出（2018）新01行初116号行政裁定，以成学梅违反“一案一诉”原则，驳回起诉。成学梅不服该裁定，上诉至新疆维吾尔自治区高级人民法院。2018年12月21日，新疆维吾尔自治区高级人民法院作出（2018）新行终209号行政裁定：驳回上诉，维持原裁定。2019年2月，成学梅以乌鲁木齐市沙依巴克区人民政府、沙区执法局、沙区炉院街管委会为被告，向本院提起诉讼，请求确认强制拆除行为违法并要求赔偿，后成学梅以诉讼主体有变化为由申请撤回起诉。2019年2月25日，本院作出（2019）新01行初6号行政裁定：准予成学梅撤回起诉。成学梅向原审法院提起本案诉讼。一审庭审中，因成学梅要求赔偿但没有具体的赔偿数额，经法庭释明，成学梅当庭陈述，要求沙区执法局赔偿1,812,973.40元，〔233.03平方米×7,780元/平方米=1,812,973.40元（同位置的征收的价格）〕。一审法院审理过程中，沙区炉院街管委会表示愿意协调相关单位向成学梅支付一定数额的经济补助，但成学梅认为该补助金额过低，明确表示拒绝。原审法院认为，一、根据《乌鲁木齐城市管理行政综合执法条例》的相关规定，沙区执法局是乌鲁木齐市沙依巴克区人民政府实施城市管理行政综合执法的行政执法机关，依法查处发生在本辖区范围内的规划违法行为是其法定职责。二、本案双方争议的焦点是：（一）关于沙区执法局强制拆除成学梅涉案房屋的行为是否合法；（二）关于沙区执法局强制拆除成学梅涉案房屋是否应予赔偿。（一）关于沙区执法局强制拆除成学梅涉案房屋的行为是否合法的问题。行政强制是国家治理中不可或缺的手段，尤其在紧急情况下或者行政相对人拒不履行法定义务时，行政强制成为实现行政目的的最后保障。行政机关在采取这种以强制力为后盾的行政手段时，应当严格遵循《中华人民共和国行政强制法》的规定，依法审慎采取强制手段，确保行政相对人的合法权益不受侵害。《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定，行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。该法第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条规定了行政机关采取行政强制执行时应当遵循的法定程序。行政强制执行必须按照法定的权限、范围、条件和程序来实施。实施行政强制行为，必须以行政机关作出生效的行政决定为前提。行政机关应当事先催告当事人履行义务；当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩；行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳；经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定；催告书、强制执行决定书应当直接送达当事人，当事人拒绝接收或者无法直接送达当事人的，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定送达。本案中，沙区执法局经过调查核实，作出责令改正通知书，成学梅逾期未改正，沙区执法局作出责令限期拆除违法建设决定书，要求成学梅在2017年12月9日前自行拆除，逾期不拆除的，沙区执法局将依法强制拆除，同时告知成学梅享有行政复议和行政诉讼的权利。后经催告，成学梅仍未履行责令限期拆除违法建设决定书。2017年12月13日，沙区执法局作出强制拆除决定，该强制拆除决定具有事实依据。《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定，对违法建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。依据上述法律规定，沙区执法局于2017年12月13日作出强制拆除决定，2017年12月27日、28日强制拆除涉案房屋。在强制拆除涉案房屋过程中，沙区执法局未保障成学梅依法应当享有复议、诉讼的权利，违反法定程序，依法应确认沙区执法局强制拆除行为违法。对成学梅要求确认沙区执法局强制拆除涉案房屋的行为违法的诉讼请求，原审法院予以支持。（二）关于沙区执法局强制拆除成学梅涉案房屋是否应予赔偿的问题。根据《中华人民共和国行政强制法》第八条第一款规定，公民、法人或者其他组织因行政机关违法实施行政强制受到损害的，有权依法要求赔偿。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项规定，行政机关及其工作人员违法行使行政职权造成财产损害的，受害人有取得赔偿的权利。根据立法精神，当事人取得行政赔偿应以合法权益受到违法行政行为侵害为前提；换言之，当事人的非法利益不受法律保护。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条规定：被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。本案中，成学梅主张的被强制拆除的涉案房屋，未向法庭举证证明其权属的合法性。同时，被强制拆除的涉案房屋是成学梅在1994年5月9日取得临时占用乌河水工程保护区许可后修建房屋。该许可第5条载明：城市规划工程改建随时无条件拆除。现成学梅就涉案房屋提出按照同等地段的征收价格予以赔偿的请求，没有事实根据和法律依据。因此，对成学梅就被强制拆除的涉案房屋提出的行政赔偿请求，原审法院不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决：一、确认乌鲁木齐市沙依巴克区城市管理局（乌鲁木齐市沙依巴克区城市管理行政执法局）强制拆除成学梅位于乌鲁木齐市××区和平西渠西岸房屋的行政行为违法；二、驳回成学梅要求乌鲁木齐市沙依巴克区城市管理局（乌鲁木齐市沙依巴克区城市管理行政执法局）赔偿1,812,973.40元的诉讼请求。成学梅不服原审判决，向本院提起上诉称，1．涉案房屋系历史老房而非违法建筑。市政府1992年的84次会议纪要、市规划局1993年的023号文中明确指出和平渠两岸在统一规划、统一安排的指导下，采取谁投资、谁改造、谁受益的方式进行改造。涉案房屋经乌管处同意于1989年建造，并按规定交费，并非擅自乱建。乌管处自1993年发证至2006年终止发证也从侧面体现上述要旨。房屋建造时间在城乡规划法实施之前，根据法不溯及既往原则，房屋建造时就具备合法性。涉案房屋自建造至今30余年，期间无任何主管部门向我方发出违建拆除的通知和公告，应视为政府的默认许可行为。2．根据新疆维吾尔自治区实施《国有土地上房屋征收与补偿条例》办法第十二条的规定，涉案房屋是经过乌管处同意建造的，用于经营并按规定交费，故被拆迁人对房屋享有占有、使用、收益、处分的财产权利是明确的。根据新疆维吾尔自治区住房和城乡建设厅关于贯彻实施《国有土地上房屋征收与补偿条例》的指导意见第六条的规定，我方已在此地建房经营长达50年，理应认定财产权利，并给予合理补偿。3．根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第三项的规定，被诉强制拆除行为已经被确认违法，对我方被拆房屋的赔偿不应低于赔偿时改建地段或者就近地段类似房屋的市场价值。综上，我方诉讼请求赔偿有充分的法律依据，请求二审法院：撤销一审判决第二项，依法改判或发回重审。被上诉人沙区执法局答辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，虽然我局拆除行为违法，但涉案房屋属于违法建筑，系不合法权益，不应受法律保护。本案上诉人成学梅于1994年5月9日取得的临时占用乌河许可证，已载明系临时用地，期满后自行拆除。上诉人成学梅请求赔偿所引用的法条与本案无关联，本案并非行政征收补偿行为。综上，请求二审法院：驳回上诉，维持原判。原审第三人沙区炉院街管委会陈述称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确。我单位在本案中只是负责协调，但上诉人成学梅因要求过高，我单位无法协调。因我单位不是本案适格的当事人，故原审判决也并未判决我单位承担责任。请求二审法院：驳回上诉，维持原判。本院经审理查明，2018年3月5日，成学梅曾以沙区政府、沙区炉院街管委会为被告向本院提起行政诉讼，诉讼请求为：1．请求确认被告对原告位于乌鲁木齐市××区和平西渠西岸房屋（包括辅助性设施）零赔付、自行拆除和强制拆除的行政行为违法并予以撤销；2．判令被告对强制拆除原告房屋予以合理赔偿。2018年3月20日，成学梅申请撤回起诉，本院作出（2018）新01行初38号行政裁定：准予成学梅撤回起诉。2018年6月29日，成学梅再以沙区政府、沙区执法局、沙区炉院街管委会为被告向本院提起行政诉讼，请求确认被告强制拆除决定及强制拆除行为违法并要求赔偿，本院作出（2018）新01行初116号行政裁定：驳回成学梅的起诉。成学梅不服，向新疆维吾尔自治区高级人民法院提起上诉，新疆维吾尔自治区高级人民法院作出（2018）新行终209号行政裁定：驳回上诉，维持原裁定。2019年1月14日，成学梅再以沙区政府、沙区执法局、沙区炉院街片区管理委员会为被告向本院提起行政诉讼，要求确认被告强制拆除原告房屋的行政行为违法，并予以行政赔偿。2019年1月31日，成学梅申请撤回起诉，本院作出（2019）新01行初6号行政裁定：准予成学梅撤回起诉。2019年7月1日，成学梅向一审法院提起本案诉讼。另查明，因机构改革，由现乌鲁木齐市沙依巴克区城市管理局（乌鲁木齐市沙依巴克区城市管理行政执法局）继续行使原乌鲁木齐市沙依巴克区城市管理行政执法局的职权。本院经审理确认原审法院认定的其他事实。以上事实有询问调查通知书、现场勘验笔录、沙行执函〔2017〕41号关于协助调取珠江路南巷和平西渠西岸周边房屋产权手续的函附人员名单、乌鲁木齐市住房情况查询记录、沙行执函〔2017〕42号关于对珠江路南巷和平西渠西岸建筑物合法性认定的函附人员名单、乌城规沙函〔2017〕45号关于珠江路南巷和平西渠西岸20处房屋规划认定的答复函、责令改正通知书、责令限期拆除违法建设决定书、公告、履行行政决定催告书、强制拆除违法建设决定书、送达回证、临时占用乌河水工程保护区许可证及一、二审法庭审理笔录等证据为证。本院认为，一、关于涉案强制拆除行为是否合法的问题。《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定：“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。”根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条、第三十七条的规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务并依法告知享有的陈述权和申辩权，经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。本案中，2017年12月6日，沙区执法局作出责令限期拆除违法建设决定书，因上诉人成学梅未在该决定书载明的期限内自行拆除，沙区执法局发出履行行政决定催告书并对成学梅进行催告，并告知其陈述和申辩权，在其仍未履行的情况下，作出强制拆除决定程序合法。《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”本案沙区执法局于2017年12月13日作出强制拆除决定，2017年12月27日、28日即实施了被诉拆除行为，明显违反上述法律规定，应予确认违法。二、关于沙区执法局强制拆除成学梅涉案房屋是否应予赔偿的问题《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法获得国家赔偿的权利。”据此，公民、法人和其他组织的合法权益受到损害是取得国家赔偿的基本前提。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条规定：“被告的具体行政行为违法但尚未对原告的合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。”本案中，上诉人成学梅未提供证据证明涉案房屋权属的合法性，且涉案房屋系成学梅于1994年5月9日取得临时占用乌河水工程保护区许可证后修建，该许可证载明：“说明：5、城市规划工程改建随时无条件拆除”，现成学梅以涉案房屋被拆除而要求赔偿无事实及法律依据，对其赔偿请求应不予支持。综上，上诉人成学梅的上诉理由不能成立，其上诉请求，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元（成学梅已预交），由上诉人成学梅负担。本判决为终审判决。审  判  长   余 刚审  判  员   张 峰审  判  员   朱 虹二 〇 二 〇 年 六 月 一 日书  记  员   孙慧敏