重庆市第二中级人民法院行 政 判 决 书（2017）渝02行终88号上诉人（原审原告）重庆市万州区汇冠冷冻食品有限公司，地址万州区龙都大道108号，营业执照注册号5001010000312863-1-1。法定代表人：谭安英，经理。委托诉讼代理人：李红明，重庆超祥律师事务所律师。被上诉人（原审被告）重庆市万州区环境保护局，地址万州区周家坝天城大道778号，组织机构代码00863091-2。法定代表人：吴晓明，局长。委托诉讼代理人：谭宁，重庆市益安律师事务所律师。被上诉人（原审被告）重庆市万州区人民政府，地址万州区江南新区陈家坝街道。法定代表人：白文农，区长。委托诉讼代理人：金震，万州区政府法制办工作人员。上诉人重庆市万州区汇冠冷冻食品有限公司（以下简称汇冠公司）因与重庆市万州区环境保护局（以下简称万州区环保局）、重庆市万州区人民政府（以下简称万州区政府）环保行政处罚一案，不服重庆市万州区人民法院(2016)渝0101行初162号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，2007年10月27日，汇冠公司与重庆三峡库区粮油批发市场有限公司签订房屋租赁合同，将位于现龙都大道108号厂房租赁建设冷库使用，2008年10月建成，贮藏规模800吨。同年11月17日，因居民反映汇冠公司存在重大安全隐患，万州区安监局、质监局、经委等部门召开现场办公会后，作出万州安监纪（2007）2号会议纪要，一、由质监部门对所有压力设备进行验收，合格后方可使用；……五、由汇冠公司在投入使用前和运行过程中，定期向环保部门申请环境检测，并将检测情况向居民告知；……。12月26日，万州区环保局向汇冠公司送达《重庆市建设项目环境影响评价要求通知书》。2009年，汇冠公司投入生产经营，经营范围批发兼零售预包装食品（按许可证核定范围和期限从事经营）。冷冻禽畜、水果、蔬菜贮藏。2009年5月13日，因居民投诉，万州区环保局执法人员监察查明，从2007年10月，汇冠公司冷冻库的冷冻压缩机和冷却塔产生噪声污染，且冷冻库建设项目未取得环保验收手续，擅自投入生产。2009年6月16日，万州区环保局作出万环罚字（2009）第22号行政处罚决定书，对汇冠公司处罚：1.责令停止生产；2.罚款二万五千元。6月17日，汇冠公司向万州区环保局申请延期报批环境影响评价，7月2日，万州区环保局复函要求汇冠公司在2009年8月26日前将报告表送至审批，逾期报送，不予受理。对万环罚字（2009）第22号行政处罚决定书，汇冠公司未履行，万州区环保局亦未申请人民法院强制执行。2015年4月7日，汇冠公司被投诉凌晨1点至2点排放氨气，污染环境。4月10日，万州区环保局对汇冠公司进行现场检查，查明该公司冷冻仓储项目需要配套建设的环境保护设施未经验收，主体工程就正式投入经营。当即以未完成“三同时”和环境保护设施未经验收为由，送达了万环改（2015）39号责令改正违法行为决定书，责令其立即停止生产或者使用。4月30日，万州区环保局向汇冠公司送达了行政处罚事先告知书、行政处罚听证告知书。5月3日，汇冠公司提交听证申请，5月8日，万州区环保局向汇冠公司送达了行政处罚听证通知书，定于5月15日上午10时举行听证。到期后，汇冠公司法定代表人谭安英及委托代理人王显贵、陈述参加了听证会。听证中，汇冠公司以仅安装了冷冻机器，未排废气废水，无噪声，不属于建设项目等为由，认为万州区环保局拟责令停止生产和使用，处二万元以上和五万元以下罚款的行政处罚无依据。2015年6月8日，万州区环保局以汇冠公司违反了《建设项目环境保护管理条例》第十六条、二十三条，遂依据《重庆市环境保护条例》第二十八条的规定，结合《重庆市环境行政处罚裁量基准（试行）》，作出万环罚字（2015）第28号行政处罚决定书：1.责令停止生产或使用；2.处二万元罚款。并于6月11日送达给汇冠公司。2015年8月6日，汇冠公司向万州区政府提出行政处罚复议申请，同日，万州区政府予以受理。9月28日，万州区政府通知汇冠公司，行政复议延期30日作出。11月3日，万州区政府作出万州府复（2015）106号行政复议决定书，予以维持万州区环保局作出的万环罚字（2015）第28号行政处罚决定书。原审法院认为，万州区环保局处罚对象正确，无怠于履职行为。汇冠公司租赁仓库，并非直接对原房屋的物理使用，而是通过加装冷冻设备，赋予新的功能，进行仓储经营，属于新的建设项目。依据《建设项目环境影响评价分类管理名录》，汇冠公司的冷冻仓储经营，应当编制环境影响报告表，并报万州区环保局审批。万州区环保局2008年12月26日送达环评要求通知后，汇冠公司在2009年4月20日报送了《环境影响报告表》等材料，万州区环保局通过听证，确认汇冠公司的项目无法取得建设管理部门的规划手续，且公众不同意进行建设，万州区环保局未予审批。2009年6月17日，汇冠公司提出延期报批申请，万州区环保局于7月2日明确复函在2009年8月26日前将《环境影响报告表》送至报批，逾期不再受理。而至今汇冠公司未编制《环境影响报告表》，亦未报批，万州区环保局履行了审查、告知等职责，无不作为和违反法定程序的情形，也未刁难汇冠公司，汇冠公司应自行承担相应法律责任。因此，汇冠公司诉称其项目不是建设项目和万州区环保局怠于行使职责的理由不成立。万州区环保局对汇冠公司的处罚适用法律正确，理由充分。汇冠公司2008年12月22日领取了工商营业执照，该营业执照只是公司设立的证明文件，对法律、行政法规规定需许可经营的，须报批相关许可手续后才能从事经营活动；《建设项目环境保护管理条例》第十六条、二十三条规定“建设项目需要配套建设的环境保护设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用”“建设项目需要配套建设的环境保护设施经验收合格，该建设项目方可正式投入生产或者使用”；故汇冠公司以办理了工商营业执照否定无须办理环保手续的理由不成立。汇冠公司无免责情形。《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。”“前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算”。万州区环保局作出的万环罚字（2009）第22号行政处罚决定书，汇冠公司未履行，万州区环保局也未申请人民法院强制执行，该行政处罚决定书已对汇冠公司丧失法律效力。而本案汇冠公司至今未报审批、环境保护设施未经验收情况下生产，环境违法行为并未终了，对其予以行政处罚，不属于行政法上的重复处罚。万州区环保局处罚程序、万州区政府复议程序合法。对汇冠公司认为万州区环保局未在听证的7日前，通知当事人举行听证的时间、地点而程序违法的主张，依据《中华人民共和国行政处罚法》的听证程序，是行政机关在作出重大的影响相对人权利义务的决定之前，听取当事人陈述、申辩和质证，然后根据双方质证、核实的证据，作出行政处罚，其目的保证相对人的陈述、申辩和质证权利。本案中，万州区环保局2015年5月8日向汇冠公司送达了行政处罚听证通知，5月15日举行了听证会，汇冠公司法定代表人及其委托的两名职工均参加，并进行了陈述、申辩，相关权利得到了保障，汇冠公司也未提出延期的异议，故万州环保局听证程序并无不当。行政复议中，万州区政府对本案诉争的具体行政行为的合法性、适当性进行了审查，客观全面，严格依法定程序作出行政复议决定书。综上，万州区环境保护局作出、万州区政府维持的万环罚字（2015）第28号行政处罚决定书认定事实清楚、证据充分、适用法律法规正确，程序合法。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回重庆市万州区汇冠冷冻食品有限公司请求撤销重庆市万州区环境保护局作出的万环罚字（2015）第8号行政处罚决定、重庆市万州区人民政府作出的万州府复（2015）106号行政复议决定的诉讼请求。案件受理费50元，由重庆市万州区汇冠冷冻食品有限公司负担。上诉人汇冠公司不服原审判决上诉称，一、原判认定上诉人属于本案行政处罚的对象，属认定事实不清和适用法律错误，应当予以撤销。1.上诉人租用粮食供应站作为冷冻仓库，未进行改建和扩建，生产经营过程中也未给环境造成污染和破坏，无需建设环保设施，不存在违反“三同时”和环保设施未验收的情形，不应成为行政处罚对象。2.上诉人的项目不需要编制环评报告表，万州区环保局对上诉人进行处罚明显属于滥用职权和超越职权。二、万州区环保局未及时为上诉人办理环评等审批手续属于怠于行使职权，存在明显过错，实属严重违法。上诉人在2009年4月20日依法报送了《环境影响报告表》和相关资料，但万州区环保局拒不为上诉人办理审批手续，并无理要求上诉人延期继续申报。上诉人实际上是在指定期限内再次报送了相关材料，而万州区环保局仍拒绝办理相关审批手续，也拒不出具收到《环境影响报告表》等资料的收据。万州区环保局未在规定期限内办理审批手续并书面通知上诉人，属于严重违法，致使上诉人被处罚，应由其承担相应后果。三、万州区环保局对上诉人重复处罚违反法律规定，原判认定其合法属事实不清、适用法律错误。万州区环保局在2009年6月16日以万环罚字【2009】第225号对上诉人作出行政处罚，至今没有申请法院执行，而今又以相同理由对上诉人重复作出相同处罚，明显违法。根据《行政处罚法》第29条规定，违法行为在二年内未被发现就不再给予处罚，验收、审批、办证行为早已经超过二年，不应再重复给予处罚。根据《行政处罚法》第24条规定，对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚，因此万州区环保局两次均作出罚款的处罚决定违法。四、万州区环保局对上诉人作出行政处罚具有随意性。在万州区环保局《行政处罚决定审批表》中拟对上诉人作出的处罚是“责令改正”，而最终的处罚决定书作出的是“停止生产”，实际作出的处罚与审批的处罚意见不一致，明显违法。五、万州区环保局的听证程序存在严重违法。上诉人收到听证通知书是2015年5月8日，而实际听证日期为2015年5月15日，没有严格按照7日前通知听证的规定。六、万州区环保局作出行政处罚缺乏证据依据。作为处罚依据的调查笔录中询问人一栏记载有冯晓唐，而该调查笔录并无冯晓唐的签字，调查程序的合法性及笔录的真实性存疑，不能作为处罚的依据。综上，请求依法撤销原审判决，改判撤销万州区环保局作出的万环罚字（2015）第8号行政处罚决定、万州区政府作出的万州府复（2015）106号行政复议决定。被上诉人万州区环保局答辩称，上诉人的上诉理由不能成立，一审认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，应予维持。理由如下：1.根据规定，经营冷冻仓库应当报批环境影响报告表，上诉人是适格的处罚对象。2.因为上诉人在2009年提供的报批材料不符合要求，所以万州区环保局责令其延期提交报批材料，但上诉人至今未提交符合要求的报批材料，万州区环保局不存在怠于履职的情况。3.上诉人的违法行为一直在持续中，万州区环保局再次对其作出处罚符合法律规定。4.对上诉人的处罚最终意见是停止生产，对外的效力也应以行政处罚决定书为准，内部程序中的个别瑕疵不影响其效力。5.万州区环保局提前7天通知了上诉人进行听证，上诉人也实际参与了听证，未损害上诉人的听证权利。6.调查笔录前面记载了三个人的名字，虽签字只有两个人，也符合法律规定。被上诉人万州区政府答辩称,原判认定事实清楚，适用法律正确，万州区政府作出的行政复议决定并无不当，请求依法驳回上诉，维持原判。上诉人汇冠公司为证明其诉讼主张，向原审法院提交并在庭审中举示了如下证据：1.汇冠公司组织机构代码、营业执照、法定代表人身份、食品流通许可证；2.万州区安监局万州安监（2007）2号会议纪要、龙都大道部分居民的公开信、关于汇冠冷冻公司生产影响周边居民生河引发矛盾的处理情况汇报及政府督察室的报告；3.特种设备使用登记证、压力管道使用登记证、压力容器安装（就位）质量监督检验证书、重庆市特种设备质量安全检测中心安全阀校验报告等；4.忠县环境监测站出具的监测报告、原告冷冻建设项目的环境影响报告表、万州区环保局发给原告编制冷冻建设项目环境影响报告表及相应要求的通知；5.万州区安监局出具的整改复查意见书、慰问金发放表；6.万州区环保局（2015）第28号行政处罚决定书、万州区政府作出维持处罚的万州府复（2015）106号行政复议决定书。被上诉人万州区环保局在法定期限内向原审法院提交并在庭审中举示了下列证据：1.万州区环保局组织机构代码证、法定代表人身份证明、调查人员执法证；2.汇冠公司营业执照、组织机构代码、法定代表人身份证明；3.12369环保受理投诉案件交办回复单、环境违法行为立案登记表、环境保护执法调查笔录、现场照片复印件、约谈会议记录、房屋租赁协议、万州区人民法院(2013)万法民初字第00434号民事调解书、责令改正违法行为决定书、行政处罚事先告知书、听证告知书、原告听证申请、听证通知书、万州区汇冠冷冻公司委托书、听证签到册、听证笔录、行政处罚审批表、行政处罚决定书及更正通知、送达手续等、万州区汇冠冷冻公司在2009年6月17日的延期申请书、万州区环保局的7月2日的复函；4.《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国行政处罚法》、《建设项目环境管理条例》、《建设项目环境影响评价分类管理名录》、《重庆市环境处罚裁量基准(试行)等法律、法规及规范性文件。被上诉人万州区政府向原审法院提交并在庭审中举示了如下证据：汇冠公司的行政复议申请书、《行政复议答复通知书》、万环罚字〔2015〕28号《行政处罚决定书》及送达回证、《延期审理通知书》及送达回证、万州府复（2015）106号行政复议决定书及送达回证。前述证据，已随卷移送本院。经审查，本院对本案主要事实的认定与原审法院一致。本院认为，关于上诉人汇冠公司提出其不应成为行政处罚对象及被上诉人万州区环保局怠于履职的上诉理由。上诉人租赁仓库后，加装相关设施设备，将仓库改建为冷冻库，进行冷冻仓储经营，属于建设项目。根据《建设项目环境影响评价分类管理名录》及《环境影响评价法》的相关规定，进行冷冻仓储建设经营的，应当编制环境影响报告表，并报环境保护行政主管部门审批。上诉人虽曾于2009年4月20日向万州区环保局报送过环境影响报告表，但并未通过审批。此后，上诉人于2009年6月17日提出延期报批申请，但至今未报批。万州区环保局依法对上诉人作出行政处罚并无不当，处罚对象正确。上诉人于2009年4月20日报批的环境影响报告表未通过审批，正是万州区环保局依法履职的表现，此外，在上诉人提出延期报批申请后，万州区环保局亦复函要求其限期报批，上诉人主张万州区环保局拒不办理审批手续，怠于履职，缺乏事实依据，不予采信。关于上诉人提出万州区环保局对其重复处罚及超出处罚时效的上诉理由。2009年6月16日，在万州区环保局作出万环罚字（2009）第22号行政处罚决定书后，汇冠公司仍然在未通过环境影响报告表审批及未建设环保设施的情况下违法生产经营。万州区环保局于2015年6月8日对汇冠公司所作出的万环罚字（2015）第28号行政处罚决定书，是对汇冠公司在2009年6月16日以后新的违法事实所作出，且其违法行为一直处于继续中并未终了，故不构成重复处罚，也未超出处罚时效。关于上诉人提出万州区环保局作出行政处罚具有随意性的问题。行政处罚的效力来源于行政处罚决定书，行政处罚决定审批表只是内部文书，并不具有对外法律效力，不影响行政处罚决定书的效力。故即使万环罚字（2015）第28号行政处罚决定书与行政处罚决定审批表在处罚种类上有一定差异，也不能成为上诉人主张撤销万环罚字（2015）第28号行政处罚决定书的理由。关于上诉人提出万州区环保局的听证程序严重违法的问题。万州区环保局于2015年5月8日向上诉人送达了行政处罚听证通知，5月15日举行听证会，上诉人的法定代表人及其委托的两名职工均如期参加，对听证程序并无异议，也未提出需要延期进行听证的申请，其听证权利已得到充分保障。万州区环保局的听证程序不存在严重违法的情形，上诉人的该上诉理由不能成立。关于上诉人提出万州区环保局作出行政处罚缺乏证据依据的上诉理由。上诉人主要针对的是调查笔录中没有冯晓唐签字的事实，从而认为该调查笔录不能作为处罚依据。经审查，调查笔录中共记载有三位执法人员的名字，除冯晓唐外，其他两位执法人员均在笔录中签字，故该调查笔录符合《行政处罚法》关于行政机关在调查或进行检查时执法人员不得少于两人的规定，来源及形式合法，应予采信。此外，万州区环保局作出行政处罚也并非仅依据该调查笔录，还有其他照片资料、投诉案件交办回复单、听证笔录等佐证。故万州区环保局作出行政处罚有充分的证据支持，上诉人认为缺乏证据依据的上诉理由不能成立。综上，汇冠公司的上诉理由不能成立，对其上诉请求，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、八十九条第一款（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人重庆市万州区汇冠冷冻食品有限公司负担。本判决为终审判决。审 判 长 杨 超代理审判员 沈 平代理审判员 吴 丹二〇一七年六月九日书 记 员 蹇佳莉