山东省威海市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）鲁10行终58号上诉人（原审原告）张志梅，女，1967年7月28日出生，汉族，住威海市环翠区。被上诉人(原审被告)威海经济技术开发区人力资源和社会保障局，住所地威海市青岛中路106号。法定代表人梁明，局长。原审第三人威海经济技术开发区金融工作办公室，住所地威海经济技术开发区世纪大厦。负责人曲延清，主任。上诉人张志梅因诉威海经济技术开发区人力资源和社会保障局（以下简称经区人社局）退休审批一案，不服威海经济技术开发区人民法院（2019）鲁1092行初5号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行审理，现已审理终结。原审法院认定，2017年7月31日，威海经济技术开发区金融工作办公室（以下简称经区金融办）为张志梅提交了《威海市事业单位工作人员退休审核表》，审核表中记载退休时间为2017年7月，任职职务（技术等级、岗位）为七级职员（正科）等内容。经区人社局于当日审核通过，并自2017年9月始向张志梅发放退休金。张志梅不服经区人社局作出的退休审批行为，遂向原审法院提起行政诉讼。原审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第四十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（法释[2018]1号）第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”本案中，经区人社局于2017年7月31日为张志梅审核退休，张志梅于2017年9月开始领取退休金，故起诉期限应当自2017年9月起一年内，其于2019年7月向原审法院提起关于退休审批的行政诉讼，已超过法律及司法解释规定的起诉期限，且无不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的相关情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》的规定，裁定：驳回张志梅的起诉。上诉人张志梅不服原审裁定，上诉称，1，一审法院认定事实不清。上诉人一审提交的证据二（短信、彩信、微信聊天记录、座谈录音、通话录音等）应由被上诉人核实，上诉人提交的该组证据具有真实性和完整性，因被上诉人不进行核实而产生的不利后果应由被上诉人承担，一审法院对其证明效力不予采纳错误。2、一审法院适用法律错误，上诉人的起诉并未超过法律时效。第一，《行政诉讼法》第四十六条第二款规定其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理，本案自退休审批未超过五年，法院应当受理本案。第二，《行政诉讼法》第四十八条规定，公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。公民、法人或者其他组织因前款规定以外的其他特殊情况耽误起诉期限的，在障碍消除后十日内，可以申请延长期限，是否准许由人民法院决定。本案上诉人被强制退休后，上诉人不间断找经区人社局、威海经济技术开发区管委会、威海市人力资源和社会保障局、威海市政府等部门，由上诉人提交的录音及其他书面证据证实，在其他途径无法解决的情况下，上诉人于2019年5月23日因退休问题向法院起诉，因此在沟通、协商、起诉这些不属于上诉人自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内，所以上诉人未超过起诉期限。第三，一审法院适用《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款，属于适用法律错误，该解释第一百六十条规定，本解释自2018年2月8日起施行，本案被上诉人是2017年7月31日审批退休，当时新的司法解释还未实施，上诉人的起诉期限应适用当时的司法解释。原《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不超过两年，因此被上诉人2017年7月31日审批退休，且未告知上诉人诉权或者起诉期限，上诉人于2019年6月向法院提起行政诉讼，并未超过两年的起诉期限。同样，一审法院适用《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（二）项的规定也属于适用法律错误。第四，行政诉讼适用时效中断制度，主要理由是行政诉讼是从民事诉讼发展而来的诉讼形式。《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第九十七条规定，人民法院审理行政案件除依照行政诉讼法和本解释外，可以参照民事诉讼法的有关规定。《中华人民共和国民法通则》第一百零四条规定，诉讼时效因提起诉讼，当事人一方提出要求或者同意履行义务而中断。从中断时起，诉讼时效期间重新计算。《中华人民共和国民法总则》第一百九十五条规定，有下列情形之一的，诉讼时效中断，从中断、有关程序终结时起，诉讼时效期间重新计算：（一）权利人向义务人提出履行请求；（二）义务人同意履行义务；（三）权利人提起诉讼或者申请仲裁；（四）与提起诉讼或者申请仲裁具有同等效力的其他情形。现行《行政诉讼法》第一百零一条规定，本法没有规定的，适用《中华人民共和国民事诉讼法》的相关规定。本案中，上诉人不断地找被上诉人及有关部门反映、沟通、协商甚至起诉，上诉人的维权方式并不限于被上诉人答辩称的信访、复议方式，产生中断期间的法律效果，诉讼时效中断，因此上诉人提起行政诉讼未超过诉讼时效，未过起诉期限。第五，即使有关诉讼时效从当事人双方开始协商时开始，也不能认定上诉人超过诉讼时效，应视为正当理由。实际生活中职工往往由于各种原因超过争议发生六个月、或一年、或两年而起诉，因此就需要对其超过的原因进行分析，不能简单地认为凡是超过六个月或一年就一概丧失胜诉权。虽然被上诉人可以把行政起诉六个月理解为一个除斥期限，一般不存在中断、延长问题，但由于我国目前的行政诉讼制度，职工相对于用人单位及主管部门来说还是一个弱势群体，出现争议后，他们往往习惯于找用工单位或主管部门进行反映、救助或交涉，缺乏及时到法院起诉的意识，故应当对《行政诉讼法》第四十八条规定的“其他不属于自身的原因”“其他特殊情况”作宽泛理解，把职工在出现争议后找用工单位或主管部门交涉及向有关单位请求协商、救济包括在内，视为其有“正当理由”，且应当把这个过程看成是争议的继续，把最后一次交涉或协商等作为提起诉讼的起算点，这种理解不仅符合情理，而且与六个月为除斥期间的法律含义并不相悖。第六，上诉人是续聘的人员，聘期自2017年1月1日至2019年12月31日。上诉人现在仍在聘期内，不过起诉期限。第七，管委会主任承诺如果管委耽误诉讼时效，管委负责。当时管委政法委书记承诺从我们最后一次找他们的时间为准，一年之内起诉都不过期。综上，请求撤销原审裁定或依法改判，支持上诉人的诉讼请求。被上诉人经区人社区答辩称，一、一审法院认定事实清楚，原审均已质证。二、本案已超过法定起诉期限，应予驳回。1、上诉人混淆民事诉讼中的诉讼时效与行政诉讼中的起诉期限的区别。诉讼时效问题规定在实体法中，而起诉期限则规定在程序法中，本案系行政诉讼，起诉期限自然应该适用行政诉讼法关于起诉期限的规定。时效存在中断情况，而起诉期限没有中断。《行政诉讼法》规定，超出起诉期限不予受理，已经受理的，应予驳回起诉。起诉期限超过后的延长，也不是重新计算起诉时间。《行政诉讼法》第四十八条第二款还对耽误期限的延长作出规定，要求在障碍消除后十日内，可以申请延长，是否准许由人民法院决定，且法律规定的延长，必须是因不可抗力与不属于自身原因耽误的，被耽误时间不计算在起诉时间内。这与《民事诉讼法》中关于案件审理中的期限性规定，性质一致。2、本案不适用两年起诉期限的规定。《最高人民法院关于执行若干问题的解释》（法释[2000]第8号）第四十一条关于两年起诉期限的规定不应适用于本案，该规定已于2015年5月1日失效。2014年修正后的《行政诉讼法》和《最高人民法院关于适用若干问题的解释》（法释[2015]第9号）均于2015年5月1日起生效，该解释第二十六条第一款规定：“2015年5月1日前起诉期限尚未届满的，适用修改后的行政诉讼法关于起诉期限的规定。”《行政诉讼法》（2014修正）第四十六条第一款规定“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”最高院法释[2015]第9号司法解释本身对起诉期限未做新的规定。因此，即便从后法优于前法的原则，最高院法释[2015]第9号司法解释效力优先于最高院法释[2000]第8号司法解释。根据以上分析，本案显然不能适用最高院法释[2000]第8号司法解释第四十一条关于起诉期限的规定，在2015年5月1日之后，要适用新的起诉期限的规定。3、本案适用《行政诉讼法》（2014修正）及《行政诉讼法》（2017修正），均已超过起诉期限。《行政诉讼法》（2014修正）第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”《行政诉讼法》（2017修正）第四十六条第一款与《行政诉讼法》（2014修正）第四十六条第一款规定相同。《行政诉讼法》（2017修正）生效时间为2017年7月1日，本案被上诉人作出具体行政行为的时间为2017年7月31日，本案应是自2017年7月31日开始计算起诉期限6个月的规定。本案从发生时间来看，应适用《行政诉讼法》（2017修正）的规定。4、本案即便适用《最高人民法院关于适用的解释》（法释[2018]第1号）也超过了起诉期限。该解释（法释[2018]1号）于2018年2月8日生效。该司法解释第一百六十三条规定，“本解释自2018年2月8日起施行。本解释施行后，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（法释〔2000〕8号）、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（法释〔2015〕9号）同时废止。最高人民法院以前发布的司法解释与本解释不一致的，不再适用。”根据该条规定，2018年2月8日之后审理案件的，应适用新的解释。该司法解释第六十四条第一款规定“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”本案如果适用该条规定，自其生效的2018年2月8日计算一年的起诉期限，至2019年2月8日该期限届满，本案也超过起诉期限。上诉人在长达一年半的时间里（2017年7月31日至2019年2月8日），未提起行政诉讼，而是在不断的信访、复议、仲裁、民事诉讼一审、二审及再审，并非法律没有赋予其权利，而是上诉人错误行使权利，且该一年半的时间也远超过行政诉讼法关于起诉期限规定的立法目的。上诉人错误方式行使权利的不利后果，不应由被上诉人承担。5、上诉人张志梅与管委有关领导的谈话录音不产生中断起诉期限的法律效果。6、上诉人诉诸其他途径解决不符合延长期限的情形。上诉人在起诉前诉诸其他救济途径属于其自愿选择，不符合《行政诉讼法》第四十八条所规定的“不属于其自身原因耽误起诉期限的”情形，因此上诉人认为其一直在维权，耽误的时间不计入起诉期限的主张不能成立。三、本案涉及整个市事业单位退休秩序稳定的问题。被上诉人对与包括上诉人情况相同的其他人员的退休审批事宜，掌握的政策是长期以来坚持适用的。在威海市范围内，特别是经区、高区、荣成市与乳山市，大量存在与上诉人相同的退休情况，仅经区就已经有十几例。在上诉人与经区、市级各机关负责人及主管人员的交谈、信访答复中，各级机关负责人及领导均重申依法、依政策办理，并非对上诉人个人的偏私。本案中，如果被上诉人不遵守先例，擅自不为上诉人办理退休而迟延退休，却反而存在明显不当，对于其他在先人员是不公平的。综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求二审法院依法予以维持。各方当事人在原审中提交的证据和依据已随卷移送本院，上述证据在原审庭审中已经质证。经审查，本院同意原审法院对证据的认证意见。本院经审理查明的基本事实与原审法院认定的事实一致。本院认为,《行政诉讼法》（2017修正）第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（法释[2018]1号）第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”该解释第一百六十三条规定：“本解释自2018年2月8日起施行。本解释施行后，《最高人民法院关于执行若干问题的解释》（法释[2000]第8号）、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》（法释［2015］第9号）同时废止，最高人民法院以前发布的司法解释与该解释不一致的，不再适用。”根据上述规定，2018年2月8日前起诉期限尚未届满的，在2018年2月8日后起诉，应当适用2018年行政诉讼法司法解释关于起诉期限的规定。本案中，退休审批行为发生在2017年7月，上诉人张志梅领取退休金时间为2017年9月，故应当认定上诉人于2017年9月知道被诉退休审批行为的内容。本着有利于上诉人张志梅的原则，上诉人的起诉期限应当从2018年2月8日起计算最长不得超过一年，而上诉人张志梅于2019年7月向原审法院提起诉讼，其起诉超过法定起诉期限。行政诉讼起诉期限为不变期限，不存在民事诉讼时效中止、中断的问题；上诉人所称的不间断找相关部门解决问题属于当事人自身放弃通过法定诉讼途径解决争议耽误期限的情形，不属于《行政诉讼法》第四十八规定的“因不可抗力或者其他不属于自身的原因耽误起诉期限”应予排除的情形。故上诉人起诉超过法定起诉期限且无正当理由，原审法院裁定驳回其起诉并无不当。上诉人张志梅的诉讼请求确认经区人社局为其办理退休行政行为违法，并予以撤销；恢复上诉人的职务、工作、以及所有在职待遇；补偿上诉人提前退休期间损失761250元，其诉讼请求系对退休审批行为提起行政诉讼的同时一并提起行政赔偿，因其针对退休审批行为的起诉超过起诉期限，故对一并提起的行政赔偿法院亦不作实体审查。综上，上诉人的上诉理由不当，本院不予支持。原审裁定正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  毕海燕审判员  李升臣审判员  宫晓燕二〇二〇年六月二日书记员  陈智超