.MsoNormal{margin-top:0cm;margin-bottom:0px}山西省晋城市中级人民法院行政判决书（2017）晋05行初13号原告王小刚，男，汉族，1974年10月30日生，住所地山西省长治市城区。委托代理人刘博韬，北京在明律师事务所律师。被告长治市城区人民政府，所在地址山西省长治市太行东街66号。法定代表人杨隽，职务区长。委托代理人高伟歌，山西丹清律师事务所律师。原告王小刚不服长治市城区人民政府作出《限期拆除通知单》，于2017年3月6日向本院提起行政诉讼。本院于2017年3月6日受理后，于2017年3月7日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年4月19日公开开庭审理了本案。原告王小刚及其委托的代理人刘博韬，被告长治市城区人民政府副区长姬双平，委托的代理人高伟歌到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2017年2月15日，长治市城区清理整顿违法占地违法建设领导组办公室向王小刚下达编号为2017305号《限期拆除通知单》，其内容为：“王小刚：根据市政府《长治市人民政府关于集中清理整顿违法占地违法建设的紧急通告》的要求，你个人（在）天晚集路路东的建筑物属违法建设，在《通告》规定期限内没有自行拆除。限在2017年2月17日前将违法建筑物自行拆除。望接到通知后立即行动自行拆除。否则，我办将严格按照有关规定强制拆除。”原告王小刚诉请撤销该《限期拆除通知单》。事实和理由：原告2002年5月1日始合法承包长治市城区西南关村东南天晚集路路东所在地块进行养殖场经营。经西南关村村委会同意，原告在其承包上述土地上建设780平米房屋。长治市政府下达的限期拆除通知单即是针对该780平米房屋所下。被告作出该《限期拆除通知单》无事实和法律依据，之前也未作出相关《限期拆除决定》，构成实体上和程序上的违法，损害原告的合法权益。经行政复议申请，原告于2017年2月21日收到长治市人民政府作出的“长政行复不受【2017】2号《行政复议不予受理决定书》，对原告的复议申请不予受理。原告提交的证据有：1、原告身份证复印件一份；2、《养殖业基地占用土地合同书》及承包费收据复印件各一份；3、《西南关集体土地租赁合同现状》（选自《西南关资讯》-第4期总第4期，2016年8月30日）；4、编号2017305《限期拆除通知单》；5、原告向长治市人民政府递交的《行政复议申请书》；6、长治市人民政府作出的“长政行复不受【2017】2号《行政复议不予受理决定书》。被告长治市城区人民政府口头答辩认为，被告所下《限期拆除通知单》具有法律依据。原告与村委虽然签订有养殖用地租赁合同，但并未养殖，其土地上建筑系违法建筑。长治市人民政府3月20日《长治市人民政府关于集中清理整顿违法占地违法建设的紧急通告》限期10日内限期拆除，原告未在规定时间内拆除，现已生效。被告的通知单是保障原告权益的一种体现，是一种程序性行为，不具有可诉性。被告早在2013年在报纸上、电视上宣传过类似规定。“两违”办组织该事，符合中央联合执法改革。被告提交的证据有第一组：1、特快专递单一份，2、延期举证申请一份；第二组证据：3、《长治市人民政府关于集中清理整顿违法占地违法建设的紧急通告》，4、城政办函【2013】9号《长治市城区人民政府办公室关于成立清理整顿违法占地违法建设工作领导组的通知》；第三组证据：5、《养殖业基地占用土地合同书》，6、西南关村委证明，7、现场照片6张及现场视频一份。针对被告提交的证据，原告的质证意见为：对第一组证据无异议，对证据3认为是属于对全市的告知行为，不是行政命令不具有行政强制力；对证据4合法性及证明目的不认可，是属于一个无权机构成立的一个非法组织；对证据5证明目的不认可；对证据6、证明7只能说明现状，不能证明涉案建筑物属于违法建设。针对原告提交的证据，被告的质证意见为：对证据1无异议，但不能实现其证明目的，因为通知单不是具体行政行为不存在行政相对人问题；对证据2认为涉案土地租赁用于经营，违反土地管理法及规划法规定，属于违法建筑；对证据3无异议，土地上房屋用于租赁经营；对证据4无异议，认为《限期拆除通知单》是一个程序性通知，不具有可诉性；对证据5、证据6无异议，认为长治市政府作出的对原告申请复议不予受理的决定恰恰证明不属于具体行政行为，也不属于行政受案范围。根据双方质证意见，本院对原被告双方提交的证据认证如下:对原告、被告提交证据真实性，本院予以认定，对这些证据对行政行为的合法性的证明力上，本院将结合事实认定及论理进行评述。结合庭审及证据，本院对本案事实认定如下：原告王小刚系山西省长治市城区西南关街3巷95号2户居民，从2002年5月1日起原告以养殖地为名租赁长治市城区西南关村东南天晚集南路土地，并定期向村委缴纳租赁费用，后其在该土地上建设固定建筑。庭审中，原告王小刚自认其在租赁土地上养了十几只羊，部分建设的房屋出租用于仓储。根据庭审查明可以认定，其多数房屋用于仓储，建设的房屋未办理相关规划、建设及用地手续。2017年2月15日，被告长治市城区人民政府以长治市城区清理整顿违法占地违法建设领导组办公室名义向原告王小刚作出编号为2017305的《限期拆除通知单》。在本案提起诉讼时，原告相关房屋已经被拆除。原告对《限期拆除通知单》不服，向长治市人民政府申请复议，长治市人民政府对原告的行政复议申请以不属于行政复议受案范围为由不予受理。另查明，长治市人民政府在2013年3月26日通过长治人民政府官方网站发布《长治市人民政府关于集中清理整顿违法占地违法建设的紧急通告》，其内容为根据《土地管理法》、《城乡规范法》、《建筑法》、《行政强制法》等法律法规，要求对长治市城区规划区内违法建设、违法占地行为进行整顿清理，并要求严重违反城市总体规划和土地利用总体规划进行违法建设和违法占地者，在通告发布之日起10日内对相关违法建筑进行自行拆除，限期内未拆除的，由各级政府组织相关部门依法强制拆除。2013年3月28日长治城区人民政府办公室于成立以区委书记为政委，区委副书记、区长为组长，包括长治市城区区委、区政府、长治市城区人民法院、长治市城区人民检察院多机关和长治市城区政府多部门负责人在内的多人为副组长和成员的“清理整顿违法占地违法建设工作领导组”，该领导组下设办公室，设在住建局。2016年10月1日长治市城区人民政府发布《关于严厉打击违法占地和违法建设的通告》，对违法占地、违法建设进行了定义，并对全区范围内的违法占地、违法建设清理工作进行了部署。结合本案事实及法律规定，本院对本案主要问题认定如下：1、关于案涉《限期拆除通知单》作出主体及合法性问题。本案所涉2017305号的《限期拆除通知单》系由长治市城区清理整顿违法占地违法建设领导组办公室作出并送达原告，该领导组办公室是长治市城区人民政府办公室所设立的临时机构，因此可以认定该《限期拆除通知单》系由长治市城区人民政府作出。《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发【2002】17号）第一部分“开展相对集中行政处罚权工作的指导思想”中要求“要按照权力和利益彻底脱钩、权力和责任密切挂钩的原则，调整市、区政府有关执法部门的职责权限，明确划分有关部门之间的职能分工，推行行政执法责任制、评议考核制，防止政出多门、多头执法、执法扰民。”；第三部分“进一步做好相对集中行政处罚权工作的要求”中要求“要明确市、区两级集中行使行政处罚权的行政机关的职能和责任，探索同一系统上下级部门之间合理分工、协调运作的新机制，解决目前行政执法中同一件事多头管理和各级执法部门职权大体相同，多层执法、重复管理问题。要按照行政职能配置科学化的要求，从制度上重新配置上下级部门职能，原则上层级较高的部门主要侧重于政策研究、监督指导和重大执法活动的协调，具体的执法活动主要由基层执法队伍承担。”拆除违法建设系市容监察部门、城乡建设规划主管部门及土地主管部门的职权范围，长治市城区人民政府成立包括党委、政府、人民法院和人民检察院主要领导在内的清理整顿违法占地违法建设领导组来领导清理整顿违法占地和违法建设工作，并下达相应《限期拆除通知单》，显然与国务院上述文件“明确划分有关部门之间的职能分工”、“具体的执法活动主要由基层执法队伍承担”的要求及精神相违背。尤其是其将人民法院、人民检察院主要领导编进该领导组的做法，违反了我国行政权、检察权、司法权职责分工的基本原则。但是上述国务院文件只是概括做出要求，并未对政府组织其相关部门进行相应执法活动作出明确禁止，《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条第（五）项也授予县级以上人民政府管理城乡建设事业的职权。因此，被告长治市城区人民政府给原告王小刚作出《限斯拆除通知单》不宜认定为作出主体违法。2、关于案涉《限期拆除通知单》性质问题。《限期拆除通知单》内容实质包括：一是认定王小刚案涉建筑为违法建筑，限期王小刚在一定期限内拆除，根据《土地管理法》第八十三条的规定，责令限期拆除的行为属于行政处罚；二是限期内不拆除将进行强制拆除，这属于设定行政强制执行的行为。因此本案所涉《限期拆除通知单》是被告对原告作出的行政处罚并设定了行政强制执行的行为，对原告的权利产生重大影响，对于这样的行为，是可诉的。3、关于作出案涉《限期拆除通知单》的程序及内容问题。被告作出该《限期拆除通知单》依据的是被告所举证据3长治市政府的《紧急通告》，该通告要求的是依法强制拆除，而且该《紧急通告》是面对全市的通告行为，不是针对具体相对人的具体行政行为，不能代替取证和认定程序。根据本案证据显示，被告长治市城区人民政府在《限期拆除通知单》中认定王小刚相关建筑为违法建筑并作出限期拆除的行政处罚，没有依照《行政处罚法》第三十一条的规定，告知相对人的申辩、陈述权，没有依照第三十六条、第三十七条的规定对王小刚的违法情形进行取证、收集证据。行政处罚的内容方面，没有依照该法第三十九条第一款第（二）、（三）、（五）项规定载明相应事项。被告长治市城区人民政府在《限期拆除通知单》对王小刚设定强制拆除的行政强制执行行为，没有依照《行政强制法》第三十五条第（四）项、第三十六条的规定告知原告陈述权和申辩权，没有依照第三十七条、第三十八条的规定制作崔告书并进行催告，没有依照第四十四条的规定进行公告。本院认为，长治市城区人民政府对违法占地、违法建设行为进行清理，是一件利国利民的好事，也是其职责所在，但是在具体实施的过程中，应当依照政府及其职能部门的职责分工，依照相关法律法规的规定，按照国务院推进依法行政的精神，保障当事人的知情权、申辩权、陈述权、复议权、诉权及其他正当权利，遵循正当程序原则依法推进。被告长治市城区人民政府对原告王小刚作出的2017305号《限期拆除通知单》系行政处罚并设定行政强制执行的行为，其作出该行政行为的程序及内容违反《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国行政强制法》相关规定，应予撤销，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，判决如下：撤销被告长治市城区人民政府对原告王小刚作出的编号为2017305的《限期拆除通知单》。案件受理费50元，由被告长治市城区人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按照对方当事人的人数提出副本，上诉于山西省高级人民法院。审 判 长 张 剑审 判 员 赵仁义审 判 员 郑金坤 二〇一七年六月三十日法官助理 张沁萍书 记 员 李海玲