福建省莆田市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2017）闽03行初14号 原告福清市江阴镇屿礁村民委员会，所在地福建省福清市江阴镇屿礁村。 法定代表人陈文明，主任。 委托代理人林贤芝、黄林锋，福建元一律师事务所律师。 被告福清市人民政府,所在地福建省福清市一拂街114号。 法定代表人张帆，市长。 委托代理人陈翔，福清市人民政府工作人员。 委托代理人吴文深，福建鼎轩律师事务所律师。 被告福州市人民政府，所在地福州市乌山路96路。 法定代表人尤猛军，市长。 委托代理人黄凡，福州市人民政府工作人员。 委托代理人张子辉，福建新世通律师事务所律师。 第三人福清市渔江农业经济发展有限公司，所在地福清市过桥山垦区内。 法定代表人王小文，总经理。 委托代理人朱健、汤福利（实习），福建海山律师事务所律师。 原告福清市江阴镇屿礁村委会诉被告福清市人民政府、福州市人民政府土地行政管理一案。原告于2017年1月18日向本院提起行政诉讼，本院立案受理后，向被告送达起诉状副本及应诉通知书等。本院依法组成合议庭，于2017年5月12日公开开庭审理了本案。原告的委托代理人林贤芝、黄林锋律师，被告福清市人民政府的委托代理人吴文深、陈翔，被告福州市人民政府的委托代理人张子辉、黄凡，第三人福清市渔江农业经济发展有限公司的委托代理人朱健、汤福利到庭参加诉讼，本案现已审理终结。 原告福清市江阴镇屿礁村民委员会诉称：1984年4月26日被告向原告颁发融水字第022号滩涂使用证，明确记载四至界线，并附有滩涂界线核定表。2013年4月26日被告又给原告颁发融江阴集有（2013）第00003号《土地证》，确认原告享有的土地所有权。但近期原告发现，原告享有的滩涂地被被告擅自批复给第三人福清市渔江农业经济发展有限公司使用，原告就依法向福州市人民政府申请行政复议，而福州市人民政府未召集双方听证质证及未到现场勘察并调查辨认，没有核对争议现场的情况下，就作出驳回复议申请的决定。为此，请求法院撤销被告2004年4月9日作出的融政土[2004]71号《关于福清市渔江农业经济发展有限公司水产养殖场开发用地的批复》，并撤销被告将原告土地所有权确权给第三人的具体行政行为。 被告福清市人民政府辩称：1、被告福清市人民政府作出的批复事实清楚，程序合法有效。2、被告福清市人民政府批复给第三人福清市渔江农业经济发展有限公司使用的国有土地与原告所有的土地没有重叠或交叉，不存在侵害原告利益的情形。3、被告福清市人民政府的批复行为属于行政机关内部的行政行为，不属于行政诉讼法规定的受案范围，且原告提出行政复议申请已超过申请期限，现原告提起行政诉讼也超过起诉期限，依法应当驳回原告的起诉。 被告福州市人民政府辩称：1、原告与本案讼争的国有土地不存在有法律上的利害关系。2、原告提起的复议申请已超过行政复议申请期限。3、福州市人民政府作出的《驳回行政复议申请决定书》程序合法。 经公开开庭审理，被告福清市人民政府在法定的举证期限内向法院提交证据如下： 1、融政土[2004]71号《关于福清市渔江农业经济发展有限公司水产养殖场开发用地的批复》、福建省国土资源厅闽国土资综[2002]343号《关于同意2002年度第二批省级重点土地开发整理项目立项的通知》、《福清市人民政府十三届政府第四十四次常务会议纪要（一）》复印件各一份，证明被告收回福清福洋水产开发有限公司位于过桥山的国有土地2882180平方米的土地使用证并将上述土地划拨给第三人福清市渔江农业经济发展有限公司使用。 2、福清市人民政府融江阴国用（98）字第01471，01476，01477，01478，01479，01571号《国有土地使用证》复印件各一份，证明涉案土地的原土地发证情况。 3、《土地管理法》第54条规定作为批复的法律依据。 上述被告福清市人民政府提供的证据，经原告质证认为，证据1真实性没有异议，但证明对象有异议，第三人系商业性公司不能以划拨方式取得。闽国土资综[2002]343号《通知》与被告作出的批复没有关联性。市政府的会议纪要中的面积与批复的面积不一致。第三人没有进行土地确权登记，没有合法的土地使用权。证据2真实性没有异议，但证明对象有异议。没有宗地图，没有参照物，没有地籍调查，没有公告等程序，剥夺了原告的知情权，该六本证没有注明已注销。 被告福州市人民政府和第三人对被告福清市人民政府提供的上述证据，经质证均没有异议。 被告福州市人民政府在法定的举证期限内向本院提交证据如下： 1、原告在申请复议时提交的融政土[2004]71号《关于福清市渔江农业经济发展有限公司水产养殖场开发用地的批复》复印件一份。 2、原告在申请复议时提交的《关于福清市渔江农业经济发展有限公司使用国有土地范围图纸》复印件一份。 3、融江阴国用（98）字第01471，01476，01477，01478，01479，01571号《国有土地使用证》复印件各一份。 证据1-3证明原告提起的复议申请已超过行政复议申请期限，且与本案争议的国有土地不存在法律上的利害，福州市人民政府作出榕政行复[2017]1号《驳回行政复议申请决定书》认定事实清楚，证据充分。 4、行政复议申请书及证据清单复印件一份。 5、榕政行复答[2016]75号《行政复议答复通知书》复印件一份。 6、行政复议答辩书及证据清单复印件一份。 7、榕政行复参[2016]12号《第三人参加行政复议通知书》复印件一份。 8、榕政行复[2016]号《延期审理通知书》复印件一份； 9、榕政行复驳[2017]1号《驳回行政复议申请决定书》复印件一份。 10、各文书送达回证及邮寄详单等复印件各一份。 证据4-10证明福州市人民政府作出榕政行复[2017]1号《驳回行政复议申请决定书》程序合法。 被告福州市人民政府提供的上述证据，经原告质证认为，证据1-3真实性没有异议，但证明对象有异议。原告有信访过，有正当理由，并没有超过复议期限。原告的用地范围与第三人的用地范围存在交叉，原告通过信访就可以印证争议的事实。复议机关没有组织听证，也没有实地勘验就作出复议决定。土地使用证没有宗地图，颁发土地使用证事实不清。证据4-10真实性没有异议，但证明对象有异议，复议被申请人超期举证。《延期审理通知书》理由是本案重大复杂，但未进行听证，复议程序违法。 被告福清市人民政府和第三人对被告福州市人民政府提供的上述证据，经质证均没有异议。 原告福清市江阴镇屿礁村民委员会也向法院提供如下证据材料： 1、滩涂使用证、滩涂界限核定表、集体土地使用证、土地所有权宗地图复印件各一份，证明原告合法享有争议土地的所有权。 2、福清市人民政府融政土[2004]71号《批复》、航拍图复印件各一份，证明被告将原本属于原告的土地确权给第三人使用，损害了原告的合法权益。 3、榕政行复驳[2017]1号《驳回行政复议申请决定书》复印件一份，证明被告福州市人民政府在未召集双方听证、质证，也未召集双方到现场进行勘验调查的情况下，主观武断做出驳回复议申请的决定是错误的。 4、福清市江阴镇人民政府江阴信访复字[2015]71号、[2016]56号《关于陈良仁反映的信访事项答复意见书》复印件各一份，证明申请行政复议前进行信访过，存在正当理由没有超过复议期限。 原告提供的上述证据，经二被告及第三人质证认为，证据1原件的真实性由法院审核，该证据不足以证明原告与本案有利害关系，不能证明原告与第三人用地存在界线重叠的事实，原告对本案没有诉权。证据2融政土[2004]71号《批复》没有异议。航拍图来源不清，真实性有异议。证据3没有异议，但证明内容有异议，复议决定是正确的。证据4真实性没有异议，但与本案无关，信访不能成为行政复议申请期限中断的理由。第三人如果有扩大用地范围也是通过民事诉讼解决而不是行政诉讼。 根据原、被告的举证及发表的质证意见，本院认为，原告提供的证据1真实性予以确认。证据2的航拍图无法确认其真实性。证据4与本案无关。原告提供的证据3和二被告提供的证据真实有效，可以作为认定案件事实依据。 根据上述有效证据，本院对案件的事实查明认定如下： 1998年间，福州市人民政府作出榕政地[1998]1034号《批复》文件，批准划拨福清市过桥山国有滩涂地4323.27亩提供给福清市福洋水产开发有限公司作为水产养殖场开发用地。1998年12月27日，福清市福洋水产开发有限公司对该滩涂地办理了融江阴国用（98）字第01471、01476、01477、01478、01479、01571号等六本《国有土地使用证》，总面积为2821485.01㎡（折合4232.21亩）。2003年6月2日，福清市人民政府召开常务会议，会议纪要决定，因福清市福洋水产开发有限公司经营不善等问题，无力缴纳政府划拨的过桥山4332.27亩国有土地开发使用费，造成土地长期闲置，决定将上述滩涂转让给第三人福清市渔江农业经济发展有限公司经营开发。2004年4月9日，被告福清市人民政府依据会议纪要作出融政土[2004]71号《关于福清市渔江农业经济发展有限公司水产养殖场开发用地的批复》，同意收回福清市福洋水产开发有限公司位于过桥山国有土地2882180平方米（折合4323.27亩）的土地使用权（系经福州市人民政府榕政地[1998]1034号批准提供），同时注销福清市人民政府融江阴国用（98）字第01471、01476、01477、01478、01479、01571号《国有土地使用证》，并将上述土地划拨给第三人福清市渔江农业经济发展有限公司使用，作为水产养殖场开发用地。2013年4月26日，被告福清市人民政府颁发给原告融江阴集有（2013）00003号《土地证》，土地总面积161.6189公顷。原告使用的滩涂地与第三人使用的滩涂地相邻。2016年4月28日，原告在查档时发现融政土[2004]71号《批复》，认为原告使用的滩涂用地与被告批复给第三人使用的滩涂用地四至范围存在交叉或重叠，于2016年10月8日向福州市人民政府申请行政复议，复议审查认为，申请人未能提交有效证明材料证明其与被申请人福清市人民政府划拨给第三人的国有土地存有法律上的利害关系，且已超过行政复议申请期限，于2017年1月3日作出榕政行复驳[2017]1号《驳回行政复议申请决定书》，驳回申请人的行政复议申请。2017年1月18日，原告向本院提起行政诉讼，请求法院撤销被告福清市人民政府作出的融政土[2004]71号《关于福清市渔江农业经济发展有限公司水产养殖场开发用地的批复》，并撤销被告福清市人民政府将原告土地所有权确权给第三人的行政行为。 本院认为，本案为滩涂使用权纠纷，根据《中华人民共和国行政复议法》第三十条的规定，当事人应当先申请行政复议作为复议前置条件。原告福清市江阴镇屿礁村民委员会于2016年4月28日查档时知道融政土[2004]71号《批复》内容，于2016年10月8日申请行政复议，依照《中华人民共和国行政复议法》第九条的规定，原告的行政复议申请已明显超过60日的申请复议期限。信访申诉不能作为中断复议期限的依据，原告主张通过信访申诉途径后申请行政复议并没有超过复议期限的理由不能成立。为此，被告福州市人民政府作出驳回申请人（原告）的行政复议申请是正确的，但根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条的规定，原告于2017年1月18日向本院提起行政诉讼，没有超过二年的起诉期限。被告福清市人民政府作出的融政土[2004]71号《批复》涉及到相邻原告福清市江阴镇屿礁村民委员会所有的滩涂地争议问题，是可诉的。经查，福清市人民政府融政土[2004]71号《批复》是依据福州市人民政府榕政地[1998]1034号《批复》文件作出的，二级政府前后两次《批复》文件涉及划拨的滩涂地面积一致，均是4323.27亩。福清市福洋水产开发有限公司办理的原六本《国有土地使用证》面积总和为2821485.01㎡（折合4232.21亩），比二级政府二次《批复》的面积2882180㎡（折合4323.27亩）少确权办证60695㎡（折合91.05亩）。为此，原告认为被告福清市人民政府批复给第三人福清市渔江农业经济发展有限公司使用的滩涂地与其交叉重叠，依据不足，本院不予采信。福清市福洋水产开发有限公司持有的原六本《国有土地使用证》已在融政土[2004]71号《批复》的同时一并注销，现原告诉求撤销被告福清市人民政府将原告所有的土地确权给第三人使用，理由不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 一、驳回原告福清市江阴镇屿礁村民委员会要求撤销被告福清市人民政府2004年4月9日作出的融政土[2004]71号《关于福清市渔江农业经济发展有限公司水产养殖场开发用地的批复》的诉讼请求。 二、驳回原告福清市江阴镇屿礁村民委员会要求撤销被告福清市人民政府将原告土地所有权确权给第三人福清市渔江农业经济发展有限公司使用的诉讼请求。 本案一审案件受理费人民币50元由原告福清市江阴镇屿礁村民委员会负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省高级人民法院。 审 判 长  陈金发 代理审判员  陈飞燕 人民陪审员  李竽孜 二〇一七年六月九日 书 记 员  郑颖颖 附适用本案的法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 -10-