广西壮族自治区柳州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2017）桂02行终132号 上诉人（一审原告）陶云旺，男，住柳州市鱼峰区。 被上诉人（一审被告）柳州市公安局柳东分局（以下简称柳东公安分局），住所地柳州市官塘大道6号。 诉讼代表人卢宇，分局局长。 委托代理人陈岳成，柳东公安分局法制大队副大队长。代理权限为特别授权。 委托代理人李济树，柳州市公安局柳洛派出所副所长。代理权限为特别授权。 被上诉人（一审被告）柳州市鱼峰区人民政府（以下简称鱼峰区政府），住所地柳州市鱼峰区静兰路10号。 法定代表人王轶，区长。 委托代理人梁单秀，鱼峰区政府法制办公室科员。代理权限为诉讼代理。 委托代理人陈川，鱼峰区政府法制办公室科员。代理权限为诉讼代理。 上诉人陶云旺因诉柳东公安分局、鱼峰区政府治安行政处罚纠纷一案，不服柳州市鱼峰区人民法院作出的（2016）桂0203行初56号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审判决查明：2016年3月6日，陶云旺到北京市中南海周边非正常上访，被北京市公安局西城分局府右街派出所查获并遣送到北京市马家楼分流中心，北京市公安局西城分局府右街派出所对陶云旺开具训诫书，训诫内容第四点告知陶云旺，中南海周边不是信访接待场所，应该到相关的信访接待部门去反映自己的问题，如违反规定，不听劝阻，情节严重的，公安机关将依据《中华人民共和国治安管理处罚法》（以下简称《治安管理处罚法》）等法律法规予以处理。后柳东公安分局将陶云旺接返回柳州并交由雒容派出所对其进行询问调查。2016年3月8日，柳东公安分局作出柳公东决字〔2016〕第00026号《行政处罚决定书》（以下简称00026号处罚决定），认定陶云旺于2016年3月6日非正常上访，在北京市中南海周边滞留，扰乱公共场所秩序，对陶云旺作出行政拘留十日的行政处罚并于当日将处罚决定依法送达给陶云旺，陶云旺于2016年3月8日至2016年3月18日被送往柳州市拘留所执行行政拘留，现已执行完毕。陶云旺于2016年3月18日向鱼峰区政府提出行政复议申请。鱼峰区政府当日收到后，于2016年3月23日向柳东公安分局发出行政复议答复通知书。柳东公安分局收到后于2016年3月23日向鱼峰区政府提交了行政复议答复意见书及行政行为的证据材料。鱼峰区政府经审查后于2016年5月10日作出鱼政复〔2016〕4号《行政复议决定书》（以下简称4号复议决定），维持了柳东公安分局2016年3月8日作出的00026号处罚决定。并向陶云旺直接送达行政复议决定书。陶云旺收悉后不服，在法定期限内向法院提起行政诉讼。 一审判决认为：根据《治安管理处罚法》第七条第二款的规定，“治安案件的管辖由国务院公安部门规定。”和《公安机关办理行政案件程序规定》（以下简称《公安办理案件规定》）第九条第一款“行政案件由违法行为发生地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖”之规定，柳东公安分局作为陶云旺居住地的公安机关，在违法行为发生地的北京市公安机关没有对陶云旺实施治安违法行为进行立案处理的情况下，由柳东公安分局立案处理符合上述规定，陶云旺称柳东公安分局不具有管辖权的理由法院不予以支持。因此，柳东公安分局的行政主体合法，予以认定。根据《信访条例》第十八条、第二十条的规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出，信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，自觉维护社会公共秩序，不得在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集，北京市中南海周边不是信访接待场所，不接待信访人员走访，也不允许信访人员滞留或聚集。陶云旺于2016年3月6日到北京中南海周边非信访接待场所上访，有柳东公安分局提供的对陶云旺的询问笔录、北京市公安局西城分局府右街派出所出具的训诫书等证据材料，均能证明这一事实。柳东公安分局依据《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，作出行政处罚决定，认定事实清楚，主要证据确凿充分，故陶云旺主张其上访的行为没有构成违法事实的理由不能成立。陶云旺称柳东公安分局对其作出的处罚决定是重复处罚的违法行为，因之前违法行为发生地的北京市公安机关并未就同一违法行为对陶云旺作出过任何行政处罚决定和采取强制措施行为，不存在柳东公安分局针对同一个行为进行两次处罚的情形。综上所述，柳东公安分局依据《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项的规定作出行政处罚决定及鱼峰区政府依据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第二十八条第一款第（一）项作出行政复议决定认定事实清楚，程序合法，适用法律法规正确，依法应予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，一审判决：驳回陶云旺的全部诉讼请求。 上诉人陶云旺上诉称，上诉人因土地征收的问题在本地多次反应得不到解决，到北京信访部门举报，准备返回时因身上带的钱不够返程路费，在北京市××右街找到警察求助，自始至终没有一点过激行为和扰乱公共场所秩序的行为，回去就被关押起来，被认定在北京中南海周边上访被训诫、扰乱公共场所秩序。上访(包括非正常上访)与扰乱国家机关正常办公秩序或公共秩序是完全不同的概念，上访不是必然地导致扰乱办公秩序，如果上访人在上访的时候没有过激行为，没有寻衅滋事，没有毁坏公私财物，没有张贴、散发材料，没有有喊口号、打横幅、穿状衣、出示状纸，那么，上访就不扰乱公共秩序。上诉人在中南海地区只是走在公共场所，并没有在中南海周边上访，上诉人也未走到任何机关单位，自然没有扰乱单位的办公秩序。被上诉人柳东公安分局据此处罚，显然是错误的。《信访条例》对信访、信访人、信访事项等都做了明确的解释，明确指出，任何组织和个人不得压制、打击报复、迫害信访人。可见，上访(走访)是《信访条例》允许的信访形式之一，是受《信访条例》保护的合法行为。再者，《中华人民共和国宪法》第四十一条也明确规定公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，任何人不得压制和打击报复。可见，公民的信访权也是《中华人民共和国宪法》所赋予的。本案一审判决事实不清，证据不足，应予以撤销。一、00026号处罚决定证据不足，认定事实错误。受案登记表、询问笔录、传唤证、延长询问时限审批告知笔录、户籍证明等只能证明办案流程。只有本人陈述，没有其他证据证明的情况下公安机关不能作出治安管理处罚决定。在本案询问笔录的陈述中，没有任何关于扰乱相关机关正常办公秩序或者公共秩序的内容。况且，上诉人根本不认可询问笔录，被上诉人柳东公安分局的行为违反了《治安管理处罚法》第九十三条的规定。被上诉人柳东公安分局作出处罚决定前未全面履行事先告知义务，对上诉人作出行政处罚告知时，仅告知上诉人去北京上访的行为是违法的，并未依照《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第三十一条、第三十二条的规定告知给予行政处罚的事实、理由、依据，未告知陈述权和申辩权，程序违法。被上诉人提供的有关上诉人拒绝签字的证据是被上诉人柳东公安分局事后补做的。另外，00026号处罚决定及证据中都没有陈述具体的违法行为及情节，足以说明被上诉人柳东公安分局是在没有任何直接或者间接证据的情况下作出00026号处罚决定的。二、训诫书的重要意义是告知，不是行政处罚，告知上诉人应到相应的信访部门去反映问题，要依法维权。训诫书只能证明上诉人有上访活动，不能证明上诉人实施了扰乱公共场所秩序的行为，即训诫书是证明上诉人行为合法的证据。如果训诫书是行政处罚，那么被上诉人柳东公安分局对上诉人的处罚行为违反了一事不再罚的原则，违反了法律规定。另外，北京市马家楼接济管理服务中心承担外地来京非正常上访人员的接济、安置等方面的工作，不能因为上诉人被送去救济中心就是扰乱公共秩序。三、一审判决事实不清、适用法律错误，程序违法。根据《行政处罚法》第二十条之规定，行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖，法律、行政法规另有规定的除外。假设上诉人违法，也只能由违法行为发生地即北京市公安局西城分局处罚，其它地方公安机关要管辖，也只能依据法律和国务院制订的法规规定。虽然《公安办理案件规定》第九条规定由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但该规定属于部门规章，系下位法的规定，明显违反上位法，故一审判决适用法律错误。四、训诫书来源不合法。被上诉人柳东公安分局以训诫书作为处罚依据，训诫书是由北京公安派出所出具给上诉人的，但事实上上诉人并不知道北京公安派出所给自己开过训诫书，故训诫书来源不合法，不能作为定案依据。综上，特提起上诉，请求二审撤销一审判决；判决撤销00026号处罚决定；判决确认被上诉人柳东公安分局对上诉人实施十天行政拘留的行为违法；请求法院在审理本案过程中，认为行政机关主管人员、直接责任人违法违纪的，将有关材料移送监察机关，认为有犯罪行为的，将有关材料移送检察机关;判决被上诉人柳东公安分局赔偿上诉人因行政拘留所造成的一切损失和精神损害抚慰金；判决被上诉人柳东公安分局公开向上诉人道歉，消除影响。 被上诉人柳东公安分局答辩称，上诉人陶云旺于2015年12月24日11时许窜到北京天安门地区上访并被北京市公安局天安门地区分局治安大队训诫，后陶云旺被柳州市公安局雒容派出所处以警告处罚。后上诉人陶云旺又于2016年2月15日14时40分、2016年2月17日16时30分窜到北京天安门地区上访并被北京市公安局天安门地区分局治安大队训诫，由被上诉人柳东公安分局处行政拘留十日的处罚。2016年3月6日12时5分，上诉人陶云旺再次窜到北京中南海周边上访被北京市公安局西城分局府右街派出所查获并训诫，上诉人陶云旺的行为严重扰乱了中南海周边地区公共场所秩序，违反了《治安管理处罚法》第二十三条第一款第(二)项的规定，构成了扰乱公共场所秩序的违法行为，应受处罚。被上诉人柳东公安分局受理陶云旺扰乱公共场所秩序案后将上诉人传唤到公安机关依法进行调查，依据《行政处罚法》第三十一条之规定告知上诉人可能受到行政处罚的情况，依法作出了对上诉人陶云旺拘留十日的00026号处罚决定并依法送达。00026号处罚决定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，请求二审维持原判。 被上诉人鱼峰区政府答辩称，一、被上诉人鱼峰区政府具有合法的行政复议主体资格。根据《行政复议法》第十二条的规定，对县级以上各级人民政府工作部门的行政行为不服的，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可向上一级主管部门申请行政复议。因此，被上诉人鱼峰区政府作为县级人民政府有权受理上诉人不服柳东公安分局作出的行政行为提出的复议申请。二、被上诉人鱼峰区政府作出的行政复议决定程序合法。2016年3月18日，上诉人因不服柳东公安分局作出的00026号处罚决定，到鱼峰××法制办公室申请行政复议，并提交了复议申请书及其他相关申请材料。经审核，复议机构认为上诉人的复议事项及提交的相关申请材料符合法律规定，当日决定予以受理，并于2016年3月23日向柳东公安分局送达了行政复议答复通知书。2016年3月23日，被上诉人柳东公安分局依照行政复议答复通知书的时限要求提交了书面答复书及所作行政行为的相关证据、依据材料。经审查，复议机构认为00026号处罚决定事实清楚、证据确凿充分、符合法定程序、适用法律法规正确。2016年5月10日，经被上诉人鱼峰区政府行政机关负责人同意，被上诉人鱼峰区政府依据《行政复议法》第二十八的规定作出4号复议决定，维持00026号处理决定，并将4号复议决定依法送达给上诉人和被上诉人柳东公安分局。综上，4号复议决定主体适格、程序合法，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审维持一审。 经审查，本院确认一审判决确认的证据合法有效，可作为定案依据。根据以上证据，本院二审查明的事实与一审判决查明的事实基本一致。 本院认为，行政机关作出行政行为认定事实清楚，证据确凿，程序合法的，依法应予维持。根据《治安管理处罚法》第七条第二款“治安案件的管辖由国务院公安部门规定”及《公安办理案件规定》第九条第一款“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外”的规定，治安案件可以由违法行为人居住地公安机关管辖。《治安管理处罚法》第七条第二款的上述规定并不与《行政处罚法》第二十条“行政处罚由违法行为发生地的县级以上人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外”的规定相矛盾，而是相对应，即《治安管理处罚法》第七条第二款规定的内容是《行政处罚法》第二十条规定法律另有规定的情形，而《公安办理案件规定》第九条第一款的内容是依据《治安管理处罚法》第七条第二款的授权作出的，故一审判决依据《治安管理处罚法》第七条第二款及《公安办理案件规定》第九条第一款的规定确定被上诉人柳东公安分局就本案所涉违法行为享有处罚管辖权是正确的，法律适用并无错误。本案中，在上诉人已经返回柳州市的情况下柳东公安分局依职权对上诉人的涉诉违法行为进行调查、取证和处理，显然“更为适宜”，其管辖权符合上述规定。上诉人陶云旺于2016年3月6日在北京中南海周边非信访接待场所上访，并因此受到北京市公安局西城分局府右街派出所书面训诫，书面训诫中已明确指出：“中南海周边不是信访接待场所，不接待信访人员走访、也不允许信访人员滞留或聚集，你应该到相关的信访接待部门去反映自己的问题。对违反上述规定，不听劝阻，情节严重的，公安机关将依据《治安管理处罚法》等法律法规予以处理。”亦即陶云旺明知中南海周边不允许信访人员滞留或聚集，但仍到该地非正常信访，该行为已属违法，被上诉人柳东公安分局据此在告知上诉人陶云旺处罚的事实、理由、依据及享有的权利，给予上诉人陶云旺陈述和申辩的权利后依照《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，作出对陶云旺处行政拘留十日的00026号处罚决定，该处罚决定认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，裁量适当。虽然北京市公安局西城分局府右街派出所已经训诫上诉人陶云旺,但根据《行政处罚法》第八条关于行政处罚种类的规定，训诫不属于行政处罚，因此被上诉人柳东公安分局作出00026号处罚决定未违反一事不再罚原则。对于上诉人诉称训诫书不能作为定案依据的意见，因上诉人不能提供有效证据证明其到中南海周边地区非正常上访被告诫的事实不存在，故在没有有效证据证明训诫书内容不真实的情况下，采信训诫书的内容并无不当。被上诉人鱼峰区政府在受理陶云旺的复议申请后，经调查认为柳东公安分局作出的00026号处罚决定并无不当，遂依据《行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定作出维持00026号处罚决定的4号复议决定，该复议决定同样认定事实清楚，主要证据充分，适用法律正确，程序合法。至于上诉人二审提出的新的诉讼请求，因不符合审判程序要求，本院不予置评，上诉人可另行需求救济。综上所述，一审判决认定事实清楚，程序合法，判决正确，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人陶云旺负担（已缴纳）。 本判决为终审判决。 审 判 长  覃政 审 判 员  游芳 代理审判员  此兴 appoint 二〇一七年六月十二日 书 记 员  曾琳