山东省高级人民法院行 政 赔 偿 判 决 书（2017）鲁行终581号上诉人（原审原告）曾庆美，女，1957年7月18日出生，汉族，住东营市东营区。委托代理人王桂学，男，1975年1月31日出生，住潍坊市寒亭区。委托代理人王龙，北京市盈科律师事务所律师。被上诉人（原审被告）东营市东营区人民政府，住所地东营市东营区新区行政办公中心大楼。法定代表人王峰，区长。委托代理人朱国华，东营市东营区文汇街道办事处副主任。被上诉人（原审第三人）东营市东营区文汇街道办事处，住所地东营市东营区西三路**。负责人盖滨，主任。委托代理人朱国华，东营市东营区文汇街道办事处副主任。被上诉人（原审第三人）东营市东营区文汇街道办事处东营社区居民委员会，住所地东营市东营区文汇街道办事处东营社区。负责人康林杰，副主任。委托代理人王荣斌，东营市东营区文汇街道办事处东营社区居民委员会副书记。以上三被上诉人共同委托代理人胡新华，山东城合律师事务所律师。上诉人曾庆美因诉被上诉人东营市东营区人民政府（以下简称东营区政府）、东营市东营区文汇街道办事处（以下简称文汇街道办）、东营市东营区文汇街道办事处东营社区居民委员会（以下简称东营社区）房屋行政赔偿一案，不服东营市中级人民法院于2016年12月29日作出的（2014）东行初字第20号行政赔偿判决，向本院提出上诉。本院受理后依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审法院查明：原告曾庆美系东营社区居民。被拆除的涉案房屋原位于文汇街道办东营244号，系曾庆美与其丈夫王瑞松所有，王瑞松已去世。2005年，东营社区与符合拆迁安置补偿条件的东营社区老村居民签订了《拆迁补偿安置意向书》，其中明确记载了东营社区将对旧区改造范围内的房屋予以拆除。东营社区老村拆迁改造属东营区政府旧村拆迁改造范围。从2005年开始，按照东营市人民政府的村居改造建设管理办法的有关规定，开始进行第一期的村居改造。2012年初，东营社区开始实施旧村拆迁改造，根据该社区制定的拆迁补偿标准，曾庆美可获得以下补偿：一是旧村改造后可以成本价购买40平方米新建楼房。二是两间房屋补偿款304859元（评估价）。曾庆美不同意该拆迁补偿条件，一直未签协议，也未自行拆除房屋。期间，文汇街道办于2012年5月29日发布《致东营社区居民的一封信》，规定未签协议和已签协议但未拆除房屋的居民不能享受街道发放的老年人生活补贴。6月14日，东营社区发布《党员、居民代表大会关于征求对老村申请安置的居民及阻挠老村拆迁行为的意见》。7月20日、8月20日，东营社区两次下发《通知》，称对未在规定期限内自行拆除的房屋，将进行集中拆除。2012年12月5日凌晨，涉案房屋被拆除。2013年5月20日，曾庆美向东营市人民政府提起行政复议，请求确认东营区政府强制拆除其房屋的具体行政行为违法并恢复原状。东营市人民政府作出［2013］东政复（决）字第3号行政复议决定，确认涉案房屋在曾庆美未与东营社区就拆迁补偿事宜达成一致意见的情况下于2012年12月5日凌晨被强制拆除的行为违法；责令东营区政府依法处理。2013年11月3日，曾庆美以邮政特快专递的方式向东营区政府提出行政赔偿申请，东营区政府于11月6日签收了该特快专递，但一直未予书面答复。2014年3月13日，曾庆美向法院提起行政诉讼，请求法院判令东营区政府依法承担因违法强制拆除其涉案房屋的行政赔偿责任，将房屋恢复原状。原审法院另查明，东营社区在实施旧居改造过程中，委托东营市新纪元房地产评估咨询有限责任公司（以下简称新纪元公司）对东营社区村居改造范围内的房屋及地面附着物的补偿价值进行了评估。新纪元公司在东营社区负责拆迁工作相关人员的带领下，进行了入户调查。法院向新纪元公司调取了其在评估过程中拍摄的涉案房屋及附属物的电子照片、《房屋补偿估价分户表》及附图等。本次评估参照的标准为山东省物价局鲁价费发[2006]269号文件及东营市物价局东价发[2010]119号文件，并综合考虑了文件下发之日与评估基准日（2012年2月4日）之间的物价上涨因素。新纪元公司针对涉案房屋作出的《房屋补偿估价分户表》对房屋及附属物的评估价值为304859元。原审法院再查明，在提起本案行政诉讼之前，曾庆美以东营社区为被告向东营市东营区人民法院提起民事诉讼，并请求法院判令东营社区将非法拆除的涉案房屋恢复原状。东营市东营区人民法院作出（2014）东民初字第876号民事裁定，以不属于人民法院受理民事案件的范围为由，裁定驳回起诉。曾庆美不服，提出上诉，二审法院于2014年9月18日作出（2014）东民四终字第144号民事裁定，维持了上述一审裁定。2015年3月23日、9月1日，东营市城乡规划局分别向东营社区颁发了《建设用地规划许可证》和《建设工程规划许可证》。2015年4月10日，东营市人民政府向东营社区颁发了东国用（2015）第01-2510号《国有土地使用证》。原审法院认为，关于曾庆美提起本案诉讼是否符合法定起诉条件的问题。依据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条的规定，行政机关及其工作人员违法行使行政职权侵犯公民的财产权益造成损害的，受害人有依法取得赔偿的权利。东营市人民政府以行政复议决定的形式确认拆除涉案房屋行为的违法性，即确认了该行为的行政行为属性。该行政复议决定认定涉案房屋被强制拆除是因东营社区老村的旧村改造项目引起，且东营区政府、文汇街道办和东营社区对涉案房屋被强制拆除各自负有责任。故依据《中华人民共和国国家赔偿法》第七条的规定，东营区政府、文汇街道办、东营社区应对强拆行为给曾庆美造成的财产损失共同承担赔偿责任。另外，因曾庆美已向东营区政府提出过国家赔偿申请，东营区政府在法定期限内未作出赔偿决定。因此，曾庆美提起的本案行政赔偿诉讼，符合法律规定，属于人民法院行政诉讼的受案范围，应予受理。关于曾庆美被拆除房屋的赔偿方式及数额问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条规定：“国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。”经查，2015年4月10日，东营市人民政府为东营社区颁发了《国有土地使用权证》，涉案房屋原所占土地已经变为国有土地性质，并已经办理了《建设工程规划许可证》和《建设用地规划许可证》，在涉案土地上已经开始建设东营社区居民的安置房及配套设施等。且因本案土地属于旧村改造范围内的土地，按照该社区的安置规划，也已经进入了工程实施阶段，曾庆美所主张的恢复原状已无法实现，应以支付赔偿金的方式赔偿。同时，因为涉案房屋所占土地在拆除时是东营社区所有的农村集体土地，现在已转变为东营社区享有使用权的国有建设用地，用地项目是东营社区村居改造二期居民自用住宅建设，而非政府征收涉案土地为国有，用于其他用途。所以，曾庆美作为东营社区的被安置居民，享有在搬迁安置小区——东营家园以优惠的安置价格购得一套住宅的权利，据此，对曾庆美的房屋赔偿不应涉及被拆除房屋所占土地价值的赔偿，仅对其被拆房屋的损失进行赔偿。为了确定曾庆美房屋被拆除造成的损失数额，根据东营社区的申请，法院进行了三次司法鉴定，鉴定机构均以无法鉴定为由退回。涉案房屋的拆除是在东营社区旧村改造拆迁过程中发生的，且东营社区内有为曾庆美预留的搬迁安置房，在房屋灭失无法通过鉴定确定涉案价值的情况下，考虑到对曾庆美进行妥善安置的需要，本案房屋价值的赔偿应适用涉案房屋在没有拆除前新纪元公司评估的价值。曾庆美称评估机构的选择、评估程序、评估标准等都存在违法情形，对新纪元公司关于涉案房屋的补偿评估结果不予认可，但是经过各方当事人对涉案房屋补偿评估所涉各个评估项目及数据的庭审质证，各方当事人均认可新纪元公司出具的《房屋补偿估价分户表》中对涉案房屋、附属物等的测量及评估价值。经审查，该评估适用的评估依据和标准均符合法律规定。同时，根据涉案房屋的《房地产总平面图》、涉案房屋的照片、《东营老村村居改造房屋及地面附着物补偿评估说明》等证据材料，可以与《房屋补偿估价分户表》形成相互印证，法院对《房屋补偿估价分户表》评估出的涉案房屋及附属物价值为304859元的结果予以认可。对于曾庆美关于该评估结果没有包括涉案房屋所占土地价值的主张，没有法律依据，不予支持。关于涉案房屋被拆除时曾庆美的生活物品及其他财产损失的赔偿问题。因为东营区政府和文汇街道办、东营社区在拆除房屋前没有对涉案房屋内的物品进行必要的清点，对物品的名称及数量等制作清单，并交由曾庆美保存或妥善保管，应由东营区政府和文汇街道办、东营社区承担举证责任。在东营区政府和文汇街道办、东营社区均无相反的证据予以推翻的情况下，参考山东省物价局、山东省财政厅、山东省国土资源局批复执行的《东营市征地地面附着物和青苗补偿标准》（鲁价费发[2014]67号）及房屋补偿评估中的有关标准，对曾庆美主张的物品及租金损失的合理部分予以确认，共计33900元。对于《房屋补偿估价分户表》里已包含的物品，曾庆美另行主张赔偿，不予支持。综上，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项、第三十二条第一款，第三十六条第（四）项、第八项、《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决东营区政府、文汇街道办、东营社区赔偿曾庆美人民币338759元及从2012年12月5日起至判决履行之日止的银行利息，驳回曾庆美的其他赔偿请求。曾庆美不服原审法院判决提出上诉，请求撤销原审法院判决，改判支持其全部诉讼请求。理由如下：1、根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，集体土地变为国有建设用地须经过法定的征收程序，在东营社区集体土地未经法定征收程序的情况下，原审法院认为涉案房屋所占用土地已转变为东营社区享有使用权的国有建设用地，缺乏事实和法律依据。2、本案应当根据国家赔偿法的规定确定赔偿标准，且行政赔偿的标准应当高于法定征地拆迁补偿的标准。3、被上诉人在违法拆迁过程中单方委托形成的《房屋补偿估价分户表》不是房地产估价报告，不具有合法性和证明力，估价结果明显低于市场价格，不客观、不公平、不合理，不能作为认定上诉人房屋损失的依据。被上诉人东营区政府答辩称：1、本案是由村居改造引发的纠纷，不是政府征收，上诉人关于应适用政府征收相关法律的上诉理由不能成立，不应支持。原东营村于1996年经山东省批准农转非，根据《山东省实施办法》第三十一条第二款“原有的农业户口可以转为非农业户口……原农民集体所有的剩余土地转为国家所有，由原村民委员会或者农业集体经济组织使用或者耕种”的规定，东营社区利用继续管理使用的土地进行村居改造符合国家及东营市关于村居改造的政策。涉案土地属于原村集体使用的建设用地，并非经由国家征收转为国有土地，上诉人认为应经过征收审批程序，对其房屋按照城市房屋拆迁标准进行补偿，没有法律依据。2、东营社区村居改造利用了村居现状用地，并征得多数居民的同意，符合广大居民的意愿，也没有违背相关法律法规。上诉人等少数人拒绝搬迁拆除房屋已经影响到村居的建设和多数村民的权益。3、涉案房屋系上诉人由他人处购买所得，没有办理任何审批手续进行的重建。上诉人没有办理合法的土地使用权手续，没有交纳土地出让金，没有取得涉案房屋占用土地的使用权。东营社区按照旧村改造的有关规定对上诉人的房屋进行了评估，采用货币补偿和安置的方式进行补偿，补偿合理合法。被上诉人文汇街道办、东营社区的答辩意见与东营区政府的答辩意见基本一致。各方当事人在原审中提交的证据和依据已随案卷移送本院，上述证据在原审庭审中已经质证。经审理，本院二审查明的事实与原审法院判决认定的事实一致。本院认为，本案系行政赔偿纠纷，东营市人民政府作出的行政复议决定确认了涉案房屋被强制拆除的行为违法，东营区政府、文汇街道办和东营社区对涉案房屋被强制拆除各自负有责任，本案争议的焦点为对上诉人涉案房屋被拆除造成的财产损失，应以何种方式予以赔偿、赔偿金额如何计算的问题。关于赔偿方式的问题。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条、第三十六条第（四）项的规定，国家赔偿以支付赔偿金为主要方式，能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状，应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金。本案中，上诉人的房屋及附属物等已经因拆除而灭失，涉案房屋所占用土地也已经办理了《建设工程规划许可证》和《建设用地规划许可证》进入工程实施阶段，上诉人主张恢复原状已经不具备现实的可能性，因此对上诉人的财产损失以支付赔偿金的方式赔偿符合法律规定和客观实际。关于赔偿范围的问题。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项的规定，侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照直接损失给予赔偿。涉案房屋是因东营社区旧村改造而拆除，并非因国家进行征收而拆除，其所占用土地仍为东营社区集体享有使用权，且东营社区为曾庆美预留了搬迁安置房，故对上诉人财产损失的赔偿范围仅包括被拆除房屋和附属物，不涉及对所占用土地价值的赔偿。上诉人主张应按照高于城市房屋征收补偿的标准对其进行赔偿，缺乏法律依据。关于赔偿数额的计算依据问题。虽然上诉人对《房屋补偿估价分户表》评估机构的选择、评估报告的制作程序有异议，对评估结果不认可。但是经过原审庭审质证，各方当事人对《房屋补偿估价分户表》中所涉评估项目及数据的测量均无异议，且结合涉案房屋的《房地产总平面图》、涉案房屋的照片、《东营老村村居改造房屋及地面附着物补偿评估说明》等证据材料，可以与《房屋补偿估价分户表》相互印证，在上诉人的房屋及附属物等已经灭失不能重新进行价值评估的情况下，原审法院依据《房屋补偿估价分户表》作为认定上诉人房屋财产损失的依据并无不当。上诉人虽主张《房屋补偿估价分户表》的评估价格不合理，但未提供相关证据予以证明，其上诉理由不成立，不予支持。综上，原审法院判决依据现有证据结合日常生活经验，综合考虑上诉人主张的合理性，所认定赔偿数额已充分体现了对上诉人合法权益的保护。上诉人的上诉理由不能成立，不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判决。本判决为终审判决。审判长 许 琳审判员 韩 勇审判员 蒋炎焱二〇一七年六月二十九日书记员 李 倩