河南省鹤壁市中级人民法院行 政 判 决 书（2014）鹤行初字第38号原告：濮阳华润燃气有限公司，住所地濮阳市金堤中路659号。法定代表人：陈国勇，董事长。委托代理人：李新颖，河南陆达律师事务所律师。委托代理人：周双林，河南陆达律师事务所律师。被告濮阳市人民政府，住所地濮阳市人民路158号。法定代表人：宋殿宇，市长。委托代理人：靳爱红，濮阳市人民政府法制办工作人员。被告：濮阳市城市管理局，住所地濮阳市昆吾路267号。法定代表人：冯勇，局长。委托代理人：吴涛，男，濮阳市城市管理局工作人员。委托代理人：郭松林，金研律师事务所律师。第三人濮阳市华龙区华隆天然气有限公司，住所地濮阳市中原路东段南华隆配气站院内。法定代表人：韩梅玉，经理。委托代理人：田华钢，河南金谋律师事务所律师。原告濮阳华润燃气有限公司（以下简称华润公司）诉被告濮阳市人民政府、濮阳市城市管理局、第三人濮阳市华龙区华隆天然气有限公司（以下简称华隆公司）确认行政行为违法一案，2014年11月5日本院立案受理，2015年3月7日，本案中止诉讼，2016年7月19日本院依法组成合议庭审理了本案，原告华润公司委托代理人李新颖、周双林，被告濮阳市人民政府委托代理人靳爱江，濮阳市城市管理局委托代理人吴涛、郭松林、第三人华隆公司委托代理人田华钢到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。原告华润公司诉称，2012年8月21日，被告濮阳市人民政府委托濮阳市城市管理局与原告华润公司签订了《濮阳华润燃气有限公司管道经营协议》。2013年12月10日被告濮阳市人民政府委托濮阳市城市管理局与第三人华隆公司签订《濮阳市城市管道燃气特许经营协议》。两份特许经营协议，经营地域范围部分重合，被告濮阳市城市管理局与第三人华隆公司签订的特许经营协议，将已由原告华润公司特许经营地域，又交由第三人华隆公司经营，严重侵犯原告华润公司权益，请求确认2013年12月10日被告濮阳市人民政府委托濮阳市城市管理局签订的《濮阳市城市管道燃气特许经营协议》无效。原告华润公司向本院提交了以下证据，第一组证据：1.1、濮阳市华润燃气有限公司《企业法人营业执照》；1.2、濮阳华润燃气有限公司《组织机构代码证》。用于证明原告华润公司诉讼主体适格。第二组材料：2.1、《濮阳市城市总体规划》（2005—2020年）中城市规划区范围界定图；2.2、《濮阳市城市燃气专项规划》（2010—2020年）中燃气设施现状图。用于证明被告濮阳市人民政府委托被告濮阳市城市管理局授予第三人华隆公司的特许经营范围在濮阳市城市规划区范围内。第三组证据：被告濮阳市人民政府委托被告濮阳市城市管理局与华润公司签订的《濮阳华润燃气有限公司管道燃气行经营协议》。证明原告华润公司管道燃气特许经营范围。被告濮阳市华人民政府辩称，1、被告濮阳市人民政府不是适格被告。濮阳市城市管理局具备独立法人资格，按照编委所定职责开展工作，独立承担法律责任。涉案合同系被告濮阳市公用事业局以自己的名义与第三人华隆公司签订。被告濮阳市人民政府在该协议签署与履行中无对外意思表示，无具体行为。依据《行政诉讼法》第二十五条规定，濮阳市人民政府不是本案的适格被告。请求本院依法驳回原告华润公司对濮阳市人民政府的起诉。被告濮阳市城市管理局答辩称：一、被告濮阳市人民政府不是本案适格被告。协议签订是由被告濮阳市管理局依职权作出的，与濮阳市人民政府无委托关系，应驳回原告华润公司对被告濮阳市人民政府的起诉。二、原告华润公司的诉请没有依据，应依法予以驳回。被告濮阳市管理局向本院提交了以下证据：第一组证据：1.1、濮阳市机构编制委员会《关于印发濮阳市公用事业局机构编制方案的通知》。用于证明濮阳市公用事业局与濮阳市市政园林局合并设立濮阳市城市管理局。第二组证据：2.1.濮阳市发展和改革委员会《关于对华龙区濮东产业集聚区天然利用管网工程项目核准的批复》，濮阳市国土资源局《关于濮东产业集聚区天然气门站建设项目田地的意见》、《濮阳市城市规划局》、《城市规划区建设项目初步选地意见》；2.2、濮阳市公用事业局《关于濮阳市华隆天然气有限公司申请备案的批复》用于证明濮阳市华龙区华隆天然气有限公司管道燃气特许经营合法有据。第三组证据：3.1、《濮阳市城市燃气项目合作协议》；3.2、《濮阳市天然气公司华润燃气投资（中国）有限公司设立濮阳华润燃气有限公司合资合同》；3.3、濮阳市公用事业局与濮阳华润燃气有限公司签订的《管道燃气特许经营协议》用于证明濮阳华润燃气有限公司对既有燃气经营主体。经营区域是明知的，濮阳市城市管理局与濮阳华润燃气有限公司签订的《管道燃气特许经营协议》未明确划定区内备管道燃气经营主体区域四至，属于约定不明。第四组证据：4.1、濮阳市公用事业局与华隆公司有限公司《管道燃气特许经营协议》；4.2、濮阳市公用事业局与濮阳市天伦燃气有限公司《管道燃气特许经营协议》；4.3、濮阳市公用事业局与中国石化集团中原石油勘探局燃气管理处的《管道燃气特许经营协议》；4.4、濮阳市公用事业局与濮阳华润燃气有限公司签订的《濮阳华润燃气有限公司管道燃气特许补充协议》，用于证明濮阳市公用事业局以各燃气经营主体签订的协议有明确的区域四至；5.1、濮阳市华龙区撤诉裁定；5.2、濮阳市公用事业局（2016）1号文件，证明争议各方就特许经营范围已经撤诉和濮阳市公用事业局根据口头协议制作调整区域的文件。第三人华隆公司述称：濮阳市公用事业局与第三人华隆公司签订的《濮阳市城市管道燃气特许经营协议》真实，该协议合法有效。2010年8月18日，濮阳市华龙区人民政府与华隆公司签订《濮阳市濮东产业集聚区燃气项目投资建设合同》合同明文规定，在濮东产业聚集区由华隆公司独家投资、建设、经营城市工商业，民用管道燃气，经营权限30年。2013年12月10日濮阳市公用事业局签订《濮阳城市管道燃气特许经营协议》，2014年11月14日华润公司才取得《燃气经营许可证》。濮阳市公用事业局将华隆公司经营范围部分区域协议约定由华润公司经营，才是导致纠纷发生的原因。2016年1月6日，针对第三人华隆公司与华润公司管道经营权引发的纠纷，濮阳市公用事业局发布濮公用（2016）1号文件，重新划定了双方之间特许经营范围，请求本院依法驳回原告华润公司的起诉。经质证，原告华润公司对被告濮阳市城市管理局提交的第一组、第二组证据、第三组证据、第五组证据，无异议，本院依法予以确定，对第四组第1份证据，认为《濮阳市城市管理局与华隆公司签订的协议》无效，经营区域重叠。本院认为，濮阳市华隆公司与濮阳市城市管理局签订的协议时双方真实意思表示，具有证据效力，本院依法予以确认。被告濮阳市城市管理局对华润公司提交的证据无异议，但认为提交的证据不能证明濮阳市城市管理局与华润公司、华隆公司签订的协议经营范围重叠。第三人华隆公司对原告华润公司，被告濮阳市城市管理局提交的证据真实性无异议。认为华润公司与华隆公司经营区域范围未重叠。本院经审理查明：2012年8月21日，原告华润公司与被告濮阳市城市管理局签订《濮阳华润燃气有限公司管道燃气特许经营协议》合同约定的特许经营权行使范围为：濮阳市规划区[包括但不仅限于华龙区、濮阳市高新技术开发区、濮阳工业园区（濮阳市产业聚集区）等以及下属的各乡镇]及原濮阳市天然气公司已取得的其他经营区域，并随所在区域的扩大则扩大。但在设立濮阳华润燃气有限公司《合资合同》签署时在濮阳市规划区内已经由市公用局批复的中原油田内部职工自供用户范围、天伦燃气公司的供气区域除外。2013年12月10日，被告濮阳市城市管理局与第三人华隆公司签订《濮阳市城市管道燃气特许经营协议》，协议约定第三人华隆公司的特许经营权范围为：（1）①现清丰县南县界以南、文化路以南、绿城路以北、龙乡路以西，该区域不包括油田内部单位、企业和职工住宅区；②绿城路以南、盘锦路以东、黄河路以北、龙乡路以西。③在规定区域内，由其他燃气公司供应的原用户保持不变；④特殊情况由市燃气主管部门根据情况确定。（详见附件2《濮阳市华龙区华隆天然气有限公司特许经营区域图示》）。（2）在濮阳市城区内，乙方不得超出协议第3.4条（1）项所规划的特许经营区域经营管道燃气。毗邻乙方的管道燃气特许经营者的供气管道需要通过乙方的特许经营区域并影响乙方的燃气设施建设或安全时，毗邻双方先自行协商确定路由等建设方案；双方达不成一致意见的，管道燃气建设方应制定详细的方案，甲方在听取乙方的合理意见后有权依法确定方案，甲方有权同乙方执行该方案，乙方不得拒绝执行。（3）在濮阳市市城区内，乙方的供气管道需要通过毗邻的特许经营区域时，乙方有权提请甲方协调按照本协议第3.4（2）项约定的同等条件和程序执行，乙方的供气管道允许通过，但不许开口或安装阀门。（4）在濮阳市城区内，乙方与其他毗邻管道燃气经营者就管道燃气特许经营区域产生的争议的，在争议解决之前，任何一方不得改变供气现状、擅自停止供气及调整供气量、擅自建设。2015年8月1日，被告濮阳市城市管理局又与原告华润公司签订《濮阳华润燃气有限公司管道燃气特许经营补充协议》。协议又将原告华润公司特许经营范围确定为：①现清丰县南县界以南、金堤路以东、绿城路以北、文化路以西，该区域不包括油田内部单位、企业有职工住宅区；②绿城路以南、开州路以东、黄河路以北、盘锦路以西，该区域不包括油田内部单位、企业和职工住宅区；③黄河路以南、濮阳市界以东、现濮阳市市区行政辖区南界以北、106国道以西、该区域不包括油田内部单位、企业和职工住宅区及濮阳县行政所辖区；④现黄河路以南的王助乡和新习乡行政所辖区；⑤濮阳市工业园内（《濮阳市人民政府（濮政文[2010]322号）关于濮阳市产业集聚区空间发展规划和濮阳市产业集聚区控制性详细规划的批复》）（A、纬一路以南、经一路以东、顺北路－经四路－纬九路以北、经五路以西；B、纬三路以南、经五路以东、纬八路以北、顺西路以西；C、纬五路以南、顺西路－赵寨路以东、于家村路以北、大寨口路－周村路以西）；⑥龙乡路以东现岳村乡行政所辖区；⑦黄河以南、106国道以东、现濮阳县北县界以北、西县界以西的濮阳市区行政管辖区；⑧特殊情况由市燃气主管部门根据情况确定。（具体经营区域详见附件：《濮阳华润燃气有限公司特许经营区域图示》）。另查明，2015年12月31日，被告濮阳市公用事业局组建为濮阳市城市管理局。本院认为：被告濮阳市城市管理局是独立的机关法人，独立承担法律责任，被告濮阳市人民政府在签订协议过程中，无作出行政行为，原告诉称经被告濮阳市人民政府授权被告濮阳市城市管理局签订协议无证据支持。本院不予采信。被告濮阳市城市管理局与原告华润公司签订的《濮阳华润燃气有限公司管道燃气特许经营协议》，约定的特许经营范围与被告濮阳市城市管理局与第三人华隆公司签订的《濮阳市城市管道燃气特许经营协议》约定的范围，四至不清，表述不明。被告濮阳市城市管理局2012年8月21日与原告华润公司签订了协议，又在2013年12月10日与第三人华隆公司签订协议，经营区域部分重叠该协议约定的经营区域范围行为违法。案经合议庭评议。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项、第七十八条之规定，判决如下：一、确认2013年12月10日，被告濮阳市城市管理局与第三人濮阳市华龙区华隆天燃气有限公司签订《濮阳市城市管道燃气特许经营协议》中第3.4条款违法；二、责令被告濮阳市城市管理局采取补救措施；三、驳回原告濮阳华润燃气有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告濮阳市城市管理局负担。如不服本判决，可在本判决送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按当事人的人数提出副本，上诉于河南省高级人民法院。审 判 长  窦建文审 判 员  任春燕代理审判员  王莹莹二〇一七年六月六日书 记 员  骆晓璐