河北省张家口市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2017）冀07行初4号 原告赵鹏飞，男，汉族，1926年8月6日出生，住址：河北省张家口市万全区。 委托代理人赵万林，系赵鹏飞之子。 委托代理人刘建华，北京京云律师事务所律师。 被告万全区人民政府，住所地：张家口市万全区民主东街**。 法定代表人张志友，系该区区长。 委托代理人许扬剑，河北文昌阁律师事务所律师。 委托代理人康占军，张家口市万全区人民政府住房和城乡建设规划局副局长。 原告赵鹏飞诉被告万全区人民政府（以下简称区政府）行政征收一案，于2017年1月9日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于2017年1月14日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年4月25日公开开庭审理了本案。原告赵鹏飞委托代理人赵万林、刘建华，被告区政府委托代理人康占军、许扬剑到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告赵鹏飞诉称，2016年8月1日，被告作出《张家口市万全区人民政府关于民主西街棚户区改造工程房屋征收决定》（以下简称《征收决定》），并发布了《张家口市万全区人民政府关于民主西街棚户区改造工程房屋征收决定的公告》【（2016）8号】（以下简称《征收决定公告》）。原告的房屋坐落于张家口市××全区××家××镇××路西××（影院路东××），该房屋处于“万全区民主西街棚户改造工程房屋征收项目”的范围内，原告与该具体行政行为具有法律上的利害关系。被告作出的《征收决定公告》不符合公共利益的需要，不符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划、专项规划以及国民经济和社会发展年度计划。实施房屋征收未遵循先补偿、后搬迁的原则，违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》和《张家口市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》的规定，故请求：依法撤销被告作出的《征收决定》。 原告为支持其诉求提供如下证据：证据1赵鹏飞的身份证、证据2赵鹏飞的房屋所有权证、证据3常住人口登记卡，上述三组证据拟证明赵鹏飞与被诉行政行为有利害关系。证据4《征收决定公告》，拟证明被告作出的具体行政行为的时间。证据5张家口市万全区国土资源局关于赵鹏飞申请政府信息公开事项的答复，拟证明被告作出的《征收决定》缺失法定前置性文件，系违法作出。 被告区政府辩称，一是区政府作出的《征收决定》符合公共利益的需要。2013年7月4日，国务院出台了国发（2013）25号《国务院关于加快棚户区改造工作的意见》。2014年3月，国务院总理李克强强调：“要更大规模加快棚户区改造，决不能一边高楼林立，一边棚户连片”。从中央到地方，棚户区改造都被列为城市化的核心进程。张家口市万全区老城区棚户区改造是一项民生工程，与国家经济发展也紧密相连。我们尽力改善城乡群众的住房条件，本着全面覆盖、分步实施、绿色节能、注重质量的工作思路，通过民主西街棚户区改造工程，改善这一区域内群众的居住条件，改善群众的出行条件，降低燃煤碳排量，促进节能环保。完全符合社会公共利益的需要。二是区政府作出的《征收决定》符合法定程序。《张家口市万全区二○一五年国民经济和社会发展计划执行情况及二○一六国民经济和社会发展计划》，对万全区二○一六年全区国民经济和社会发展提出了树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念；坚持“转型升级、跨越发展、绿色崛起”的主基调；紧紧围绕“一轴三线”，推进旧城改造，加快新区建设的工作思路。张家口市人民政府张政函（2015）74号批复同意了《万全县城乡总体规划（2014-2030年）》。中共张家口市委办公室于2016年3月22日下发了张办字（2016）10号文件，文件提出：《张家口市2016-2018年棚户区改造实施》方案已经市委、市政府研究同意，印发至全市，要求我们贯彻执行。区政府在制定《征收决定》过程中，严格按照《物权法》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》和《张家口市国有土地上房屋征收与补偿办法》等法律、法规、规范性文件的规定，按照规划要求，履行了项目立项、拟制方案、报批、风险评估，并就补偿召开了听证会，做到了民主决策、程序正当、结果公开。三是原告赵鹏飞因对征收补偿的期望值过高，提出的补偿远远高于张家口市万全区民主西街棚户区改造工作的房屋征收与补偿方案确定的补偿标准。如果满足了被答辩人的要求，对于其他已签订征收补偿协议的群众是不公平的，不但不会维护社会稳定，反而会造成更多、更严重的不公平。综上，请人民法院依法驳回原告的诉讼请求，以维护社会的公平与正义。 被告为证明其主张向本院提交了以下证据：证据1《张家口市万全区2015年国民经济和社会发展计划执行情况及2016年国民经济和社会发展计划》，拟证明万全区发展改革局2016年3月26日出具被征收项目符合国民经济和社会发展规划、社会发展年度计划的报告；证据2张家口市人民政府关于《万全县城乡总体规划（2013-2030年）》的批复及孔家庄民主街控制性详规，拟证明《万全县城乡总体规划（2013-2030年）》已经张家口市人民政府批准，符合万全区建设发展的需要；证据3《原万全县人民政府关于同意启动县城民主西街贯通工程的批复》，拟证明被征收项目2015年11月16日经原万全县人民政府同意，征收决定出具合法；证据4《张家口市2016-2018年棚户区改造实施方案》，拟证明被征收项目符合张家口市委、市政府2016年3月22日制定的棚户区改造国民经济和社会发展规划；证据5区政府《关于同意实施民主西街棚户区改造工程的批复》，拟证明被征收项目2016年3月17日经万全区住房和城乡规划建设局出具符合城乡规划意见，2016年3月21日经万全区国土资源局出具符合意见，2016年3月28日经万全区人民政府同意，征收决定出具合法；证据6《张家口市万全区人民政府第一次常务会议纪要》及《关于万全区民主西街棚户区改造房屋征收项目社会稳定风险评估报告》，拟证明区政府召开常务会议，2016年4月29日审议并原则通过被征收项目征收与补偿方案，听取了社会稳定风险评估，征收决定出具合法；证据7《万全区民主西街贯通工程拟征收地块图》和证据8《万全区民主西街贯通工程拟征收地块勘测定界图》，拟证明被征收项目已经做好了勘察定界工作；证据9区政府关于举行《张家口市万全区民主西街棚户区改造工程房屋征收与补偿方案（征求意见稿）》听证会的公告，拟证明被征收项目举行了听证会公告，并进行了听证，征收决定出具合法；证据10《征收决定公告》，拟证明被征收项目合法出具并对被征收人进行了公告，符合法律规定；证据11《民主西街棚户区改造工程房屋征收与补偿方案》，拟证明被征收项目征收与补偿方案出具并进行了公告，符合法律规定；证据12《征收决定公告》及《民主西街棚户区改造工程房屋征收与补偿方案》公示现场的图片，拟证明被征收项目的征收决定、拆迁补偿方案经公示，程序合法；证据13《张家口市万全区棚户区改造房屋征收领导小组关于万全区民主西街棚户区改造资金到位情况说明》，拟证明被征收项目征收补偿资金足额到位。 经庭审质证，原告对被告提交的证据认为，对证据1的真实性、合法性、关联性不认可。该份材料是草案，未经审议通过，也没有加盖公章，其内容亦和此次征收无关，不符合证据规则的要求，不能达到证明目的。对证据2的合法性、关联性不认可。该证据不完整、缺页，现己过举证期限。对证据3的合法性不予认可。其批办单缺少签字，批复中没有加盖公章，另外提供的该份材料不完整、缺页，现己过举证期限。对证据4的真实性认可，但被告并没有按照方案第4页依法公开征收补偿。对证据5的真实性、合法性不认可。与证据3中的四至范围、被征收户数、征收面积均不相等。另批复没有加盖公章。对证据6中的会议纪要的合法性不予认可。其第3页提到对补偿方案作进一步修改完善后对外公布，并尽快制定具体的实施细则。但被告并没有进行征求公众意见和修改完善，也没有指定具体的实施细则。对社会稳定风险评估的合法性不予认可。其制定主体错误，根据国务院第590号令第12条之规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估。因此，其法定的制定主体应当是市、县级人民政府。对证据7的真实性没有异议。对证据8的合法性不予认可。该份材料的作出主体违法。《张家口市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》第11条规定，（二）由国土资源部门出具是否符合土地利用总体规划意见及勘测定界图。而被告提交的该份材料显示是土地测绘队出具的。对证据9的真实性、合法性不予认可。没有看过到该公告，剥夺了原告的知情权和参与权。且该份材料仅是公告，并没有提供听证会的具体情况和结果，听证不符合法律规定。对证据10的合法性不予认可。因公告明确提到了本次征收项目，所以原告对此提起了撤销房屋征收决定之诉。对证据11的合法性不认可，一是制定主体错误。国务院590号令第10条规定，房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。因此，征收补偿方案应由房屋征收部门拟定，而不是征收人来制定。二是《补偿方案》没有进行论证和公布，没有征求公众意见而违法。国务院590号令第10条规定，市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。三是被告没有将《征收补偿方案》征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布而违法。国务院590号令第11条规定，市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。四是补偿标准明显偏低，其方案第4页，补偿基准价砖混结构3400元/平方米，砖木结构3300元/平方米，而购买安置房均价均超过上述补偿价，明显补偿不合法、不合理。对证据12中的房屋征收公告的合法性不予认可。因公告明确提到了本次征收项目，所以原告对此提起了撤销房屋《征收决定》之诉。对方案公示图片的真实性、合法性、关联性不认可。没有看到过，图片不能反映公示的具体时间、、地点以及持续公示的时间对证据13的真实性、合法性、关联性不予认可。资金证明出具主体不合法，根据国务院第590号令第12条之规定，作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。《张家口市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》第11条规定，根据本办法第八条规定需要征收国有土地上房屋的，应提交以下材料：（五）由银行或财政部门出具的征收补偿概算资金足额到位证明。2．征收资金严重不足，也无法证明专户存储、专款专用，另根据被告提交的证据6社会稳定风险评估报告第6页显示，该项目征收补偿金共需5.57亿元。被告启动此次征收，资金严重不足。 被告对原告提交的证据经质证认为，原告提供的证据1、2、3，对真实性予以认可。对证据4，真实性、合法性、关联性予以认可。对证据5的关联性不认可。对原告当庭提交的证据不予质证。 本院对上述证据认证如下，对原告提供的证据1、2、3，能够证明原告与被诉行政行为有利害关系。对证据2，能够证明被告作出的具体行政行为的时间。对证据4，不能证明被告作出的征收决定系违法作出。对被告提供的证据1，能够证明万全区发展改革局出具了被征收项目符合国民经济和社会发展规划、社会发展年度计划的报告；对证据2，能够证明《万全县城乡总体规划（2013-2030年）》经张家口市人民政府批准，符合万全区建设发展的需要；对证据3，能够证明2015年11月16日，被征收项目经原万全县人民政府同意；对证据4，能够证明被征收项目符合张家口市委、市政府2016年3月22日制定的棚户区改造国民经济和社会发展规划；对证据5，能够证明2016年3月17日，被征收项目经万全区住房和城乡规划建设局出具符合城乡规划意见，2016年3月21日，被征收项目经万全区国土资源局出具符合意见，2016年3月28日，被征收项目经万全区人民政府同意；对证据6，能够证明2016年4月29日，区政府召开常务会议，审议并原则通过被征收项目征收与补偿方案，听取了社会稳定风险评估；对证据7和证据8，能够证明被征收项目已经做好了勘察定界工作；对证据9，能够证明被征收项目举行了听证会公告，并进行了听证；对证据10，能够证明被征收项目对被征收人进行了公告，符合法律规定；对证据11，能够证明被征收项目征收与补偿方案进行了公告；对证据12，能够证明被征收项目的征收决定、拆迁补偿方案经公示；对证据13，能够证明被征收项目征收补偿资金足额到位。 经审理查明，在《张家口市万全县城控制性详细规划》规划文本中将对原万全县民主街的改造纳入到了规划范围，该规划文本并经张家口市人民政府同意。2015年11月5日，民主西街贯通工程房屋征收办公室向原万全县人民政府作出《关于启动县城民主西街贯通工程的请示》，同年11月15日，万全县人民政府同意启动县城民主西街贯通工程。2016年3月6日，万全区民主西街贯通工程房屋征收办公室向区政府申请实施民主西街棚户区改造工程，3月17日，万全区住房和城乡建设局作出《关于民主西街棚户区改造工程的意见》，认为该项目的征收范围和征收户数符合2016年棚户改造项目的要求，可以对该区域进行棚户区改造。3月21日，万全区国土局作出《关于实施民主西街棚户区改造工程的用地意见》，认为该项目在《万全县土地利用总体规划（2010-2020年）》规划地类为城镇用地，建设用地管制区为允许建设区，符合规划。2016年3月22日张家口市委、张家口市人民政府办公室印发《张家口市2016-2018年棚户区改造实施方案》，对棚户区改造的基本原则、改造范围和目标、具体措施和组织实施进行了详细规定。2016年3月26日，在万全区第一届人民代表大会第一次会议上万全区发展改革局作了《张家口市万全区二○一五年国民经济和社会发展计划执行情况及二○一六年国民经济和社会发展计划》，将民主西街的贯通工程纳入到了2016年国民经济和社会发展的计划。4月1日，区政府作出《关于同意实施民主西街棚户区改造工程的批复》，同意对该区域的征收。2016年4月29日，在万全区第一届人民政府第一次常务会议上，区政府审议并原则通过了《关于城中村棚户区改造工程房屋征收与补偿方案》，听取了《关于万全区民主西街棚户区改造房屋征收项目社会稳定风险评估报告》。2016年7月26日，区政府发布《关于举行〈张家口市万全区民主西街棚户区改造工程房屋征收与补偿方案（征求意见稿）〉听证会的公告》。2016年8月1日，区政府发布《民主西街棚户区改造工程房屋征收与补偿方案》并同时印发《关于民主西街棚户区改造工程房屋征收决定的公告》。万全区民主西街棚户区改造项目全部征收补偿资金足额到位。 另查明，原告赵鹏飞在孔家××镇影院路××号拥有建筑面积128.8平方米的砖木结构房屋一栋，并由原万全县人民政府颁发了万政确字第041561号房屋所有权证。2016年8月1日，区政府以棚户区改造的名义发出公告，将原告上述房屋划入其棚户区改造范围并进行征收。 归纳当事人的诉辩主张，本案争议的焦点是：区政府于2016年8月1日作出的《征收决定》程序和实体是否违法？ 本院认为，一、关于区政府于2016年8月1日作出的《征收决定》程序是否违法的问题。首先从征收的主体及权限来看，根据国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条：“市县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作”、第八条：“为了保障国民经济和社会发展等公共利益的需要，确需征收房屋的，由市县级人民政府作出房屋征收决定”、《国务院关于加快棚户区改造工作的意见》【国发（2013）25号】第二条第（一）“市县人民政府应结合当地实际，合理界定城市棚户区具体改造范围”。上述的“市县级人民政府”包括区政府。被告区政府是适格的涉案房屋征收主体及涉案城市棚户区的界定主体，具有合法的主体资格及权限。其次从征收的程序来看，被告区政府为着力改善人民群众的居住环境，推动经济、社会、环境和谐发展，根据《国务院关于加快棚户区改造工作的意见》和2016年3月22日张家口市委、张家口市人民政府办公室印发《张家口市2016-2018年棚户区改造实施方案》，在区政府职权范围内结合当地实际，经过可行性研究论证，合理界定了城市棚户区具体改造建设范围，将民主西街纳入到棚户区改造范围。在《张家口市万全县城控制性详细规划》文本中，将民主街纳入到了规划范围。该涉案棚户区用地经万全区国土局出具《关于实施民主西街棚户区改造工程的用地意见》，认为该项目在《万全县土地利用总体规划（2010-2020年）》规划地类为城镇用地，建设用地管制区为允许建设区，符合规划。被告在作出《征收决定》前，制定了《关于城中村棚户区改造工程房屋征收与补偿方案》，该方案经万全区第一届人民政府第一次常务会议审议并通过，进行了房屋征收社会稳定风险评估。房屋征收事项经政府常务会议讨论决定，征收补偿费用到位。征收程序符合国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定。因此，被告作出的《征收决定》无论从征收主体资格权限还是从征收的具体程序均未违反法律的禁止性规定，合法有效。 二、关于该《征收决定》实体是否违法的问题。根据《国务院关于加快棚户区改造工作的意见》的规定，被告作为涉案棚户区界定的主体，有权依照有关规定对所辖区域内的危房集中、基础设施落后的民主西街进行棚户区界定并实施征收改造建设，且该棚户区的改造建设项目是民生工程和发展工程，符合国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第（五）项规定的“公共利益需要”的界定，故原告提出的《征收决定》不符合公共利益的需要，不符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划、专项规划以及国民经济和社会发展年度计划的主张，本院不予采纳。 综上所述，被告区政府2016年8月1日作出的《征收决定》事实清楚，证据充分，适用法律、法规正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九的规定，判决如下： 驳回原告赵鹏飞的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告赵鹏飞承担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河北省高级人民法院。 审 判 长  王瑞良 审 判 员  吴义清 人民陪审员  牛凯全 二〇一七年六月七日 书 记 员  李 生 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条， 行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。