江苏省泰州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 (2017)苏12行终81号 上诉人（原审原告）靖江市宏运秸秆回收利用专业合作社，住所地靖江市靖城街道办光明村一组。 法定代表人卢红云，该合作社理事长。 委托代理人徐建华，该合作社执行监事。 被上诉人（原审被告）靖江市人民政府靖城街道办事处，住所地靖江市迎宾东路28号。 法定代表人卢忠，该办事处主任。 委托代理人祁麟、许文峰，江苏骥江律师事务所律师。 原审第三人靖江市靖城街道东南村村民委员会，住所地靖江市靖城街道东南村。 负责人朱小进，该村民委员会主任。 上诉人靖江市宏运秸秆回收利用专业合作社（以下简称宏运合作社）因与被上诉人靖江市人民政府靖城街道办事处（以下简称靖城街道办）、原审第三人靖江市靖城街道东南村村民委员会（以下简称东南村委会）土地承包合同鉴证行为纠纷一案，不服泰州医药高新技术产业开发区人民法院（2016）苏1291行初222号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，本案现已审理终结。 一审法院审理查明，宏运合作社向法院提交其与东南村委会签订的《土地租赁合同》与《土地转包合同》各一份。其中，《土地租赁合同》主文部分约定：租赁标的为东南村15亩土地；租赁用途为秸秆回收利用生产经营；租赁期限为2013年10月1日至2023年9月30日；租金为每亩每年1300元，每年计19500元；生效条件为自双方签字或盖章之日起生效；双方还约定了各自权利和义务等条款。该合同落款处有当事人签章，签约日期为2013年10月1日。《土地转包合同》约定：转包范围为东南村一组计20亩土地；租赁用途为秸秆收储和综合利用；宏运合作社不得建永久建筑，临时建筑为生产辅助用房，必须经规划和国土部门批准……；转包（租用）期限为五年，自2013年10月1日至2018年9月30日止；租金为1300元/亩，年交租金26000元，支付方式为先交后用，一年一交，于每年9月30日交清当年租金；宏运合作社需预付租赁到期清除保证金8万元；生效条件为须经双方签字并经承包经营土地所在地乡（镇）人民政府农村经营管理机构鉴证、备案后生效；双方还约定了其他权利与义务条款。该合同落款处有双方签字、盖章，签约日期亦为2013年10月1日。另有靖江市靖城街道合作经济经营管理站作为鉴证单位盖章，鉴证日期同为2013年10月1日。 另查明，靖城街道办于2014年8月28日向靖江市人民政府提交的复议答复中确认：涉案土地转包合同已经靖江市靖城街道合作经济经营管理站予以鉴证。而根据宏运合作社寄送起诉状的邮件印戳显示，寄送日期为2016年8月27日。 审理中，各方当事人一致确认涉案土地转包合同先由宏运合作社及东南村委会签字、盖章，后予以鉴证。 一审法院认为，本案需要处理的问题主要有：一、宏运合作社起诉靖城街道办内设机构合作经济经营管理站鉴证行为是否超出法定起诉期限；二、宏运合作社是否具有提起本案诉讼的主体资格。对此评述如下： 一、关于起诉期限是否超逾的问题。靖城街道办认为宏运合作社自涉案土地转包合同签订时即应知道鉴证行为，但因该合同系先签订后鉴证，而靖城街道办、东南村委会均未充分举证证明鉴证的具体过程、参与主体及鉴证后宏运合作社是否领取了经鉴证的合同，故现有证据不足以证明靖城街道办的该项主张。靖城街道办2014年8月28日所作复议答复涉及了鉴证的相关事实，宏运合作社收到该答复的时间应当晚于2014年8月28日，其在未被告知诉权及起诉期限的情况下，于2016年8月27日前向法院提起诉讼，尚未超出两年的起诉期限。 二、关于宏运合作社是否具有提起本案诉讼的主体资格 1.本案鉴证行为的性质。《农村土地承包经营权流转管理办法》第二十四条规定：“农村土地承包经营权流转当事人可以向乡（镇）人民政府农村土地承包管理部门申请合同鉴证。乡（镇）人民政府农村土地承包管理部门不得强迫土地承包经营权流转当事人接受鉴证”。由此，对农村土地承包经营权流转关系进行鉴证，并非行政机关的法定职权或义务，亦非合同生效的法定要件，故鉴证行为应区别于行政监管与审批等行为，对宏运合作社及东南村委会不具有直接的强制力或拘束力。 2.本案鉴证行为的由来。本案中，靖城街道办的内设机构对涉案土地转包合同予以鉴证，系基于宏运合作社及东南村委会关于平等主体间民事合同生效条件之约定。这一约定不应成为合同双方取得对鉴证行为要求司法审查所必需利害关系的基础，否则行政机关的任意行为均有因私法主体之自治约定而受到司法审查之可能，显然有悖行政诉讼原告主体资格的确定原则。 3.关于鉴证行为的效果。宏运合作社实质系为确认《土地租赁合同》、《土地承包合同》的拘束力提起本案诉讼，上述合同均系宏运合作社与东南村委会之间签订的民事合同，权利与义务的设立、变更或消灭及合同生效条件完全基于合同双方的意思表示，涉案鉴证行为并未予以直接介入或干预，对民事法律关系的内容亦未产生任何影响。宏运合作社因两份合同的拘束力问题所起争议，完全可以通过民事纠纷处理程序予以解决，并实现权利救济。关于《土地承包合同》的生效条件是否成就及生效时间，亦可以作为事实问题在民事纠纷处理程序中予以查明判定。 综上，宏运合作社的合法权益并未因鉴证行为而遭受可能的侵害，涉案鉴证行为不具有可诉性。据此，一审法院遂依据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第八项之规定，裁定驳回宏运合作社的起诉。 宏运合作社不服，提起上诉称：1、被上诉人的鉴证行为是强制鉴证行为，且具有法律后果；2、被上诉人的强制鉴证行为给上诉人带来实际影响；3、被上诉人的鉴证行为导致合同中租赁期限从十年变成五年，可能导致上诉人相关的收益得不到保障。综上，被上诉人的鉴证行为不属于《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第一条第二款所排除的范围，具有可诉性，请求二审法院撤销一审裁定，依法进行审理。 被上诉人靖城街道办答辩称：1、申请合同鉴证，是上诉人与原审第三人协商一致产生的行为，对合同生效条件的约定也是上诉人和原审第三人协商一致的结果，并非是被上诉人的强制行为；2、上诉人的权利和义务来源于与原审第三人协商一致签订的合同条款的约定，鉴证行为所产生的后果，与上诉人之间并不存在实质性的影响。综上，一审行政裁定是正确的，请求二审法院予以维持。 本院经审理查明事实与一审裁定认定事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案争议焦点系本案是否属于行政诉讼受案范围。 《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”由此可见，行政诉讼中适格标的应系可能对原告合法权益造成损害的行政行为。本案中，被上诉人的鉴证行为系被上诉人基于上诉人与原审第三人的民事约定及申请所作，对上诉人及原审第三人均未设定其他新的权利及义务，上诉人基于民事合同所享有的权利及应承担的义务，特别是上诉人述称的租赁期限由十年变为五年的问题，均系上诉人与原审第三人通过民事合意约定所致，与被上诉人的鉴证行为无涉，上诉人如有异议，可另行通过民事纠纷处理程序予以解决。 综上，案涉的鉴证行为，对上诉人权利义务明显不产生实质影响，不属于行政诉讼的受案范围。依据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第八项之规定，依法应当裁定驳回上诉人的起诉，一审裁定正确，依法应予维持，上诉人上诉于法无据，依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 本案免收诉讼费用。 审 判 长  顾金才 代理审判员  蔡 鹏 代理审判员  徐文兰 二〇一七年六月二十六日 书 记 员  周雪琴 附：本案适用法条 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； …… 《最高人民法院关于适用若干问题的解释》 第三条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无正当理由的； （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判所羁束的； （十）不符合其他法定起诉条件的。 ……