中华人民共和国最高人民法院行 政 裁 定 书（2017）最高法行申3767号再审申请人（一审原告、二审上诉人）：高晓艳，女，1964年5月18日出生，汉族，住陕西省西安市长安区。再审申请人（一审原告、二审上诉人）：王六安，男，1968年5月29日出生，汉族，住陕西省西安市长安区。再审申请人（一审原告、二审上诉人）：尚强，男，1980年2月24日出生，汉族，住陕西省西安市长安区。再审申请人（一审原告、二审上诉人）：常利娟，女，1972年11月7日出生，汉族，住陕西省西安市长安区。再审申请人（一审原告、二审上诉人）：简菊贤，女，1953年3月10日出生，汉族，住陕西省西安市长安区。共同委托诉讼代理人：王六安。被申请人（一审被告、二审被上诉人）：西安市长安区人民政府。住所地：陕西省西安市长安区长安街**。法定代表人：王强，该区人民政府区长。二审上诉人（一审原告）：宋照鹏，男，1970年4月11日出生，汉族，住陕西省西安市长安区。再审申请人高晓艳、王六安、尚强、常利娟、简菊贤(以下简称高晓艳等5人)因诉西安市长安区人民政府（以下简称长安区政府）拆迁行政批复一案，不服陕西省高级人民法院（2017）陕行终54号行政裁定，向本院申请再审。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审查。现已审查终结。高晓艳、王六安、尚强、常丽娟、简菊贤、宋照鹏（以下简称高晓艳等6人）向西安铁路运输中级法院起诉称，其房屋位于西安市××区××街道岔道××村，属于长安区政府的征收范围。其认为西安市长安区城中村改造工作领导小组（以下简称区城改领导小组）作出的长城改组发〔2014〕2号《西安市长安区城中村改造工作领导小组关于实施岔道口村城中村改造整村拆迁的批复》（以下简称《拆迁批复》）的行政行为违法。依据《西安市长安区人民政府办公室成立长安区棚户区（城中村）改造工作领导小组的通知》的规定，应以长安区政府为被告提起诉讼。请求撤销长安区政府作出的《拆迁批复》。一、二审法院查明：高晓艳等6人均系陕西省西安市长安区郭杜街道办事处岔道口村村民。2012年9月3日西安市城中村改造办公室向长安区政府发出市政改函[2012]132号《西安市城中村（棚户区）改造办公室关于调整长安区城中村改造项目审批权限有关问题的复函》，同意长安区城中村改造项目的拆迁许可等工作由长安区政府自行审批办理。2012年12月6日，长安区政府根据上述复函，下发《西安市长安区人民政府办公室关于调整城中村改造项目行政审批程序的通知》（长政办发[2012]158号），明确全区城中村改造项目的拆迁批复由区城改领导小组统一下达。2014年5月5日，依据《西安市长安区郭杜街道办事处关于办理岔道口城中村改造拆迁批复手续的请示》及拆迁安置方案，区城改领导小组作出《拆迁批复》。2016年7月王六安从同村村民处得知了涉案批复的存在，高晓艳等6人以长安区政府作出涉案批复的行政行为违法为由，于2016年7月19日诉至法院，请求依法撤销该批复。另查明，区城改领导小组系长安区政府成立的内设机构，领导小组组长、副组长由长安区政府区长、副区长担任，领导小组成员由长安区政府相关部门负责人组成。一审法院认为，本案的争议焦点之一是高晓艳等6人的起诉是否超过起诉期限。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条的规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起6个月内提出。经查，王六安于2016年7月从同村村民处得知了被诉《拆迁批复》的存在，2016年7月19日即提起行政诉讼，并未超过法律规定的起诉期限。长安区政府亦未能提供证据证明高晓艳等6人知道或应当知道该批复内容的具体时间，故对长安区政府关于高晓艳等6人起诉超过起诉期限的答辩意见不予采纳，高晓艳等6人提起本案诉讼未超过法律规定的起诉期限。因区城改领导小组为长安区政府成立的内设机构，其虽被赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任的能力，高晓艳等6人认为《拆迁批复》违法，以长安区政府为被告提起诉讼符合法律规定。同时，根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第一条第二款第（六）项规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，长安区政府是基于郭杜街道办事处的请示而向该处作出被诉《拆迁批复》，该批复属于上级机关向下级机关作出的内部指示，系内部行政行为，对外并不直接发生法律效力，亦未对高晓艳等6人的权利义务产生实际影响。因此《拆迁批复》不属于人民法院行政诉讼的受案范围。西安铁路运输中级法院依照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第一条第二款第（六）项、第三十二条第二款、第四十四条第一款第（一）项之规定，作出（2016）陕71行初209号行政裁定，驳回高晓艳等6人的起诉。高晓燕等6人不服，向陕西省高级人民法院提起上诉。二审法院认为，本案中双方争议焦点是原告资格、起诉期限、被诉批复是否对高晓艳等6人合法权益产生实际影响等问题。关于原告资格问题。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条规定：“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或者实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。”本案所诉批复确定的改造拆迁范围包括高晓艳等6人的房屋宅基地，其可以提起诉讼。该规定第三条第一款规定的是对涉及集体土地的行政行为，集体组织不起诉的情形，本案不适用该规定。关于起诉期限问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定，当事人直接起诉的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起6个月内提起诉讼。高晓艳等6人于2016年7月知道该行为后于当月提起诉讼，其起诉未超过起诉期限。关于所诉批复是否对高晓艳等6人权利义务产生实际影响的问题。《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（八）项规定，行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。本案中，所诉批复是针对郭杜街道办事处办理改造拆迁批复手续请示的批复，内容是同意郭杜街道办对岔道口村实施整村拆迁，要求其具体负责，并作好宣传、补偿安置、维护稳定及回迁等工作，这些内容对高晓艳等6人合法权益并不产生实际影响。在该批复作出后，长安区政府发布了拆迁通告，并通过宣传手册进行了宣传，对高晓艳等6人权利产生实际影响的是通告。因此，所诉批复对高晓艳等6人的权利未产生实际影响。据此，陕西省高级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，作出（2017）陕行终54号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。高晓艳等5人不服，向本院申请再审。高晓艳等5人申请再审称，一、二审裁定认定事实不清，适用法律错误。长安区政府作出《拆迁批复》的行为已对其权利义务产生了实际影响。请求：1.撤销西安铁路运输中级法院作出的（2016）陕71行初209号行政裁定、陕西省高级人民法院作出的（2017）陕行终54号行政裁定；2.指令西安铁路运输中级法院继续审理本案。经审查查明，高晓燕等5人均未签订拆迁安置补偿协议。经二审法院现场勘查，高晓燕等5人的房屋至今未被拆迁。高晓燕的房屋因与其他被拆迁房屋相连，强制拆除其他房屋时对该房屋造成了一定的损坏。本院认为，本案的主要争议焦点是被诉《拆迁批复》是否具有可诉性的问题。根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第一条第二款第（六）项的规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于行政诉讼的受案范围。本案中，长安区郭杜街道办事处于2014年3月24日向区城改领导小组报送了《西安市长安区郭杜街道办事处关于岔道口村城中村改造拆迁批复手续的请示》，区城改领导小组于2014年5月5日作出《拆迁批复》，批准同意郭杜街道办对岔道口村实施整体拆迁。该《拆迁批复》系上级行政机关对下级行政机关城中村改造方案的内部审批行为，且高晓燕等5人的房屋至今未被拆迁，仍属他们所有，故被诉《拆迁批复》对高晓燕等5人的权利义务不产生实际影响，不属于行政诉讼的受案范围。二审裁定维持一审驳回起诉的裁定并无不当。高晓燕的房屋是因行政机关强制拆除其他人房屋的行为而受损的，其可以依法向实施强制拆除行为的行政机关请求行政赔偿。综上，高晓艳等5人的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款的规定，裁定如下：驳回高晓艳、王六安、尚强、常利娟、简菊贤的再审申请。审判长 张 明审判员 杨永清审判员 李 涛二〇一七年六月二十八日法官助理孙阳书记员李思明