贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院行 政 判 决 书(2017)黔27行初47号原告王良泽，男，1979年8月4日生，布依族，住罗甸县，委托代理人谢忠俊，贵州黔成起智律师事务所律师;委托代理人王义奇，贵州黔成起智律师事务所实习律师。被告罗甸县人民政府，地址：罗甸县龙坪镇和平路。法定代表人杨兴华，该县政府县长。委托代理人李远胜，该县水务局副局长。委托代理人朱玲青，贵州法治时代律师事务所律师。委托代理人杨正典，贵州法治时代律师事务所实习律师。被告罗甸县茂井镇人民政府，地址：罗甸县茂井镇政府。法定代表人伍飞，该镇政府镇长。委托代理人罗如双，该镇政府工作员。原告王良泽诉被告罗甸县政府、罗甸县茂井镇政府行政协议一案，于2017年1月16日向本院提起行政诉讼。本院于次日立案受理后，依法向被告送达起诉状副本、应诉通知书及举证通知书等，并依法组成合议庭审理本案，于2017年5月18日公开开庭审理了本案。原告王良泽委托代理人谢忠俊、王义奇，被告罗甸县政府委托代理人李远胜、朱玲青、杨正典，被告茂井镇政府委托代理人罗如双到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2016年3月11日，被告茂井镇政府与该镇高里村三组王良泽户签订了《茂井镇高圩水库修复工程征地补偿协议》，参照罗府发〔2006〕29号《关于印发滩水电站罗甸库区投资概算调整补偿兑现实施方案》补偿标准，约定原登记的高圩水库占用该户地块面积及补偿款项差额。原告王良泽诉称，位于罗甸县的高圩水库始建于1975年，库区所占农田土地全部属于高里村二、三组集体所有，并于1981年发包给两个村民组的**村民。1999年9月，被告未办理征地审批手续、未给予任何补偿的情况下开始扩建高圩水库。经两组村民抗争并阻拦施工，被告于2001年办理了8.491公顷农用地转建设用地审批手续，并强迫两组63户村民签订补偿费书面合同，严重违反当时征地补偿政策。扩建工程于2001年8月竣工，淹没并毁坏两组村民农田和土地。2002年至2003年被告在水库蓄水养鱼，但未给予两个村民组养鱼收入。2005年，两组村民见水库干枯且无人管理，又开始在各自承包田土上种植农作物。2015年3月26日，被告没有任何审批手续违法扩建高圩水库，并淹没毁坏库区田土。因农户坚决阻挠，被告于2016年3月至5月强迫各户签订了《茂井镇高圩水库修复工程征地补偿协议》（以下简称高圩水库征地补偿协议）。原告认为，被告于2001年办理了高圩水库库区农用地转用审批手续，但未按照《土地管理法实施条例》第六条及《贵州省土地管理条例》第六条之规定办理变更登记，故该处田土仍是农用地；被告并未办理高圩水库田土转用征地手续，未经审批、未经公告直接实施征地行为；被告欺骗原告签订的高圩水库征地补偿协议程序和内容均违反法律法规规定，应属无效合同；2016年签订的合同参照2006年的补偿标准，2001年给予的补偿并未涉及征收征用，是对占用原告承包土地用于修复水库给予的土地使用补偿，不能在本次征地中予以抵扣。特诉请确认《茂井镇高圩水库修复工程征地补偿协议》违法，属于无效合同，并由被告承担本案诉讼费用。原告王良泽在举证期限内向本院提交并当庭出示如下证据：1.《茂井镇高圩水库修复工程征地补偿协议》，证明该协议属于征地补偿协议，补偿标准低于州政府于2016年发布的补偿标准，协议内容严重违法。2.（2002）罗行初字第1号行政判决书、罗国土建（2001）31号文件，证明罗甸县法院行政判决认定2001年的行政行为与案涉行政行为有关联性，2016年签订的协议是新的行政行为。被告罗甸县政府、茂井镇政府质证意见为：对1号证据真实性无异议，认为不能达到原告证明目的，协议中涉及的土地面积与2001年的土地转用行政行为是一致的，没有新的行政行为，并认可该协议第六条是违反法律规定的；对2号的真实性无异议，认为不能达到原告证明目的，案涉协议中的土地面积与2001年农用地转用面积一致，该协议不是新的征收征用行为，是对村民追加补偿而签订的。被告罗甸县政府答辩称，茂井镇政府与原告签订的高圩水库征地补偿协议合法有效。于2001年经州政府批复同意将高里村集体农用地转为建设用地，作为蓄水淹没用地，依法修复扩建高圩水库。2015年计划修复重建高圩水库，多数农户同意修复水库的同时提出要求按照龙滩电站补偿标准补足被淹田地差额，遂按照该补偿标准追加补偿。协议是在平等、自愿、合法基础上签订的，没有《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的无效情形。与原告签订的协议是对2001年农用地转用的行政行为进行的追加补偿，不是新的征用或征收行为，无需办理征用或征收手续，补偿标准系按双方同意适用罗府发〔2006〕29号的补偿标准。综上，高圩水库征地补偿协议合法有效，该行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。原告的诉讼请求缺乏事实依据，请求依法驳回其诉讼请求。庭审中罗甸县政府辩称案涉协议不是具体行政行为，是一份调解协议，是在扩建水库过程中因原告等人阻扰，经双方协商达成一致在平等自愿基础上签订的。被告茂井镇政府答辩意见与被告罗甸县政府一致。被告罗甸县政府、茂井镇政府在举证期限内向本院提交并当庭举示证据如下：第一组共2份证据，证明被告主体适格；1.统一社会信用代码证书；2.法定代表人身份证明。原告王良泽对本组证据无异议。第二组共11份证据，证明1999年依法办理茂井镇高里村集体农用地8.491公顷转为建设用地手续，全部转用手续于2001年办理完毕；3.黔计建设〔1999〕1268号《关于罗甸县高圩水库工程扩建初步设计的批复》；4.黔农综发办〔1999〕71号《关于罗甸县1999年度农业综合开发项目计划的批复（存量部分）》；5.罗甸县1999年度农业综合开发建设项目实施计划表；6.黔南农综发办〔2000〕第22号《关于罗甸县2000年度农业综合开发项目计划的批复（存量部分）》；7.罗国土建〔2001〕13号《罗甸县国土资源管理局关于兴建罗甸县高圩水库用地的请示》；8.罗府呈〔2001〕29号《罗甸县人民政府关于高圩水库工程扩建用地的请示》；9.黔南国土建呈〔2001〕9号《黔南州国土局关于罗甸县高圩水库工程扩建农用地转用的审查意见》；10.黔府函〔1999〕219号《省人民政府关于我省乡级土地利用总体规划批准权的批复》；11.黔南政通〔2001〕31号《黔南州人民政府关于罗甸县高圩水库工程扩建用地农用地转用的批复》；12.罗国土建〔2004〕31号《罗甸县国土资源管理局关于罗甸县高圩水库工程扩建用地的批复》；13.（2002）罗行初字第1号行政判决书。原告王良泽对本组证据质证意见为：对本组证据的真实性、合法性、关联性无异议，认为该组证据证明了2001年征地违法，2016年签订的协议是对2001年的一种补偿。涉案行为是征地行为，协议明确土地所有权归属于被告。该组证据只能证明农用地转为建设用地是合法的，相关转用手续已办理完毕，但没有征地审批手续，不能证明征地行为是合法的。第三组共3份证据，证明已补偿涉及农用地转用的村民，补偿款已经领取；14.高圩水库淹没土地名单；15.黔国土资函〔2000〕61号《关于的复函》；16.领取补偿款凭证及依据。原告王良泽对本组证据真实性、合法性、关联性均无异议。第四组共4份证据，证明2004年高里、兰西、茂井村村民强烈请求修复高圩水库，但要求参照龙滩电站补偿标准给予追加涉淹农田的补偿款后才能启动水库修复工程。茂井镇政府经请示获同意对涉及2001年的农用地转用的农户进行追加补偿，原告不是被逼迫签订协议；17.高里村委会会议记录；18.《要求修复高圩水库群众签字表》；19.《高里、兰西、茂井村关于请求修复高圩水库的联合报告》；20.《修复高圩水库民意调查人员安排名单》；21.《茂井镇人民政府关于修复高圩水库民意调查情况的报告》；22.茂府呈〔2016〕8号《茂井镇人民政府关于请求追加茂井镇高圩水库征地补偿款的请示》。原告王良泽对本组证据质证意见为：第17-21号证据只能体现部分村民意愿，而本案所涉被淹没户是不同意修复水库的；对第22号证据未发表质证意见。第五组共5份证据，证明经县政府批准，同意按龙滩电站库区补偿标准对2001年高里村农用地转用涉及田土进行追加补偿，2016年追加补偿款是为顺利修复高圩水库，而非新的征收或征用行为，补偿款计算的田、土面积仍是2001年补偿的范围，本案原告王良泽签订同意修复高圩水库的承诺书；23.茂府呈〔2016〕8号文件罗甸县政府办公室收文处理签；24.《同意修复水库承诺书》；25.《茂井镇高圩水库修复工程征地补偿协议》；26.罗府发〔2006〕29号《罗甸县人民政府关于印发龙滩水电站罗甸库区投资概算调整补偿兑现实施方案的通知》；27.淹没补偿款发放清册。原告王良泽对本组证据质证意见为：对该组证据的真实性无异议，对关联性有异议，认为承诺书只能代表部分村民意见，不能证明被告征地行政行为的合法性。原、被告提交的上述证据，经审查，来源合法、内容客观真实，能够认定本案基本事实，本院予以确认。经审理查明：罗甸县高圩水库建于1977年。1999年，罗甸县政府启动水库扩建工程。2001年，本案被告罗甸县政府向黔南州政府提交《关于高圩水库工程扩建用地的请示》，经黔南州政府批复同意将茂井镇高里村集体农用地8.491公顷转为建设用地，作库区蓄水淹没用地，并明确转用后土地所有权仍属于高里村集体所有。罗甸县政府对高圩水库进行修复扩建，并对涉及农户进行补偿。本案原告王良泽户因修建高圩水库被占用田1.39亩，并领取了补偿款7738元。2015年，本案被告茂井镇政府计划修复高圩水库，多次组织开展入户摸底调查工作。2015年9月2日，高里村委会、兰西村委会、茂井村委会向茂井镇政府出具《关于请求修复高圩水库的联合报告》，请求尽快修复高圩水库。同年9月3日茂井镇政府向罗甸县政府书面报告修复高圩水库民意调查情况，请求尽快启动修复项目，并于2016年1月27日就追加征地补偿款事宜向罗甸县政府行文请示，同年2月24日获批准同意拨付修复高圩水库所需款项。2016年3月11日，茂井镇政府与王良泽户签订了《茂井镇高圩水库修复工程征地补偿协议》。协议主要内容：1、甲方征用乙方田1.39亩作为高圩水库淹没区；2、乙方同意按照龙滩库区补偿标准（田19960元/亩，土13608元/亩）,扣除按照原补偿标准（田5567.09元/亩，土1607.3元/亩）已领取的补偿款7738元后，甲方一次性补发乙方补偿款20006元；3、自补偿款兑现后，乙方不得以任何理由要求甲方就水库淹没追加补偿；4、第六条第一项约定“协议签定后，甲方永久使用乙方被征用土地，土地权属归甲方所有”。庭审中，原、被告均认可该协议涉及的土地与原告户于2001年因修建高圩水库被淹没的土地为同一块土地；原告亦认可已领取2001年、2016年补偿款。另查明：2017年2月19日，原告向本院提交了变更诉讼请求申请书，撤回要求被告采取相应补救措施并赔偿其经济损失的诉讼请求。本院认为，本案争议焦点为：1、案涉征地补偿协议是否属于行政诉讼受案范围；2、案涉征地补偿协议是否存在无效情形。（一）关于本案是否属于行政诉讼受案范围的问题。罗甸县政府辩称高圩水库征地补偿协议是调解协议，根据最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十一条第一款规定：“行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。”经查，本案被告茂井镇政府为实现重建高圩水库的行政管理目标，与原告签订《茂井镇高圩水库修复工程征地补偿协议》，双方签订征地补偿协议内容包含行政法上之权利义务，属于我国行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。故本案是行政诉讼的受案范围，被告罗甸县政府主张涉案协议属于民事协议、不属于行政诉讼受案范围的理由不能成立，本院不予采纳。（二）关于案涉征地补偿协议是否存在无效情形的问题。本案高圩水库征地补偿协议并非原告王良泽本人签字，但从原告于2016年2月19日出具的承诺书看，其对参照龙滩电站补偿标准扣除原领取补偿款结算并补发之事项是明确知晓的，在本案诉讼中，原告以征地行为违法主张协议无效，且当庭认可收到相应补偿款项，未就代签协议提出主张。现原告以征地违法主张协议无效而提起行政诉讼，应依法审查协议是否存在无效之情形。本案原告所诉行政协议虽然名为征地补偿协议，但是从查明的事实来看，该协议涉及的原告户土地已经于2001年经依法审批由农用地转用为建设用地，作为高圩水库淹没区；2016年茂井镇政府修复高圩水库，所占用地块仍为原库区范围，并不存在原告所主张的征用或征收行为。其次，就案涉征地补偿协议的审查应依照《中华人民共和国行政诉讼法》及有关司法解释并参照适用《中华人民共和国合同法》进行审理。从审理查明事实来看，本案并不存在原告所主张的被告于2015年3月26日为修复高圩水库实施征用或征收行为的情形，故原告以征收行为违法主张协议无效缺乏事实依据，本院不予支持。另根据《中华人民共和国合同法》第五十二条之规定，原告主张因受欺骗被强迫签订协议，但并未提交或举示相应证据证明存在欺诈或胁迫等情形，应承担举证不能之不利后果，故原告此项主张亦不能成立。茂井镇政府对2001年修复水库涉及淹没土地的村民在当年已经补偿的基础上，按照龙滩电站库区补偿标准再次追加补偿的行为并不违反法律的禁止性规定，原告与被告茂井镇政府双方在平等、自愿基础上签订被诉协议，且该协议已经实际履行，应视为双方真实意思表示。案涉征地补偿协议第六条第一项关于“土地权属归甲方所有”的约定，与黔南州政府作出的农用地转用建设用地批复文件明确的土地所有权仍属高里村之事实不符，应当确认该条款无效。根据《中华人民共和国合同法》第五十六条：“无效的合同或者被撤销的合同自始没有法律约束力。合同部分无效，不影响其他部分效力的，其他部分仍然有效。”之规定，应确认案涉征地补偿协议第六条第一项关于“土地权属归甲方所有”的约定无效，协议其余内容均合法有效，对双方当事人具有法律约束力。另，罗甸县政府批复同意并向茂井镇政府拨付款项的行为系内部行政行为，对外不具有法律效力，并非被诉行政协议的当事人，基于协议的相对性原则，原告将罗甸县政府作为本案被告向本院提起诉讼不当。原告书面申请撤回要求责令被告采取相应补救措施并赔偿经济损失的诉讼请求，属于对其诉讼权利的处分，本院依法予以准许。为此，依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：一、确认原告王良泽与被告罗甸县茂井镇人民政府于2016年3月11日签订的《茂井镇高圩水库修复工程征地补偿协议》中第六条第一项关于“土地权属归甲方所有”的约定无效；二、驳回原告王良泽的其他诉讼请求。一审案件受理费50元，由原告王良泽承担。如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于贵州省高级人民法院。逾期不上诉的，则本判决发生法律效力。审判长 罗 艳审判员 周 刚审判员 郑天成二〇一七年六月二十八日书记员 程 诚