河北省沧州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2017）冀09行终105号 上诉人（原审第三人）张景涛，男，1965年9月23日出生，汉族，农民，住所地任丘市。 委托代理人许双全，河北颂和安达律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）张继舟（又名张继周），男，1955年2月1日出生，汉族，住所地任丘市。 委托代理人刘宝山，河北远通律师事务所律师。 原审被告任丘市人民政府。 法定代表人宫建军，市长。 委托代理人王艳菊。 委托代理人王胜利，河北维则律师事务所律师。 原审被告沧州市人民政府。 法定代表人梅世彤，市长。 委托代理人左东霞、潘兴娟。 上诉人张景涛因土地承包经营权行政登记一案，不服河北省肃宁县人民法院（2016）冀0926行初4号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 原审法院查明，张继舟系任丘市麻家坞镇杨各庄村人，其于1983年取得了3人8.3亩土地的承包经营权。并曾经履行过缴纳公粮等承包义务。1987年原告一家暂迁至任丘市居住，2011年又迁回杨各庄村。期间原告原有的承包地中部分地块由第三人实际耕种。1999年1月1日，村委会与第三人张景涛签订了3.75人编号为53号的承包合同书并经任丘市公证处公证。同日，被告任丘市人民政府为第三人颁发了编号为2455的土地承包经营权证书，该证书中包含1983年由原告承包、后由第三人耕种的土地。同时1999年1月1日，村委会也与原告张继舟签订了编号为55号的承包合同书并经任丘市公证处公证。同日，被告任丘市人民政府也在编号为2457的土地承包经营权证书存根中为原告张继舟进行了确权登记。任丘市麻家坞镇农办的登记台账中，张继舟的“现有人口”为5.5人。现在，原告及第三人均按照承包经营权证书底档记载的情况领取国家种粮补贴。 2014年原告曾经以任丘市人民政府为被告向任丘市人民法院提起过行政诉讼，要求撤销第三人的土地承包经营权证书，后原告向法院撤诉并向沧州市人民政府申请复议，法院裁定准许撤诉。沧州市人民政府维持了任丘市人民政府的颁证行为，之后原告于2014年再次向任丘市人民法院提起行政诉讼，即本案。沧州市人民政府在庭审中表明：“原告第一次提交复议申请时候，说是任丘法院行政庭说他的案子属于复议前置，应该先复议，法院不应该先审理，但是当时法院已经受理了。后来留下材料后，我们电话和任丘法院行政庭进行了沟通，我们认为这种案子不一定是复议前置。后来和法院协调后，他们说这种案子就应该是复议前置。我们本着尊重法院意见的原则，我们就受理了原告的复议。” 原审法院认为，原告在第一次提起行政诉讼撤诉后，进行行政复议，然后再次起诉，不属于最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第三条第（七）项规定的“撤回起诉后无正当理由再行起诉”的情形，故对被告任丘市人民政府和第三人认为原告的诉讼属于重复起诉应裁定驳回起诉的主张不予采纳。本案是任丘市人民法院一审裁定驳回起诉，原告上诉后，沧州市中级人民法院指令任丘市人民法院继续审理，后又指令我院进行审理的案件，我院根据沧州市中级人民法院（2015）沧行终字第133号行政裁定书、（2015）沧行辖字第5号裁定书对本案进行审理并无不当。故对于被告任丘市人民政府和第三人认为原告的诉讼超过起诉期限应裁定驳回起诉的主张不予采纳。《中华人民共和国物权法》第二条第三款规定“本法所称物权，是指权利人依法对特定的物享有直接支配和排他的权利，包括所有权、用益物权和担保物权”、第十六条规定“不动产登记簿是物权归属和内容的根据”。依据物权的“排他性”及“一物一权”原则，对于农村的承包地，一块土地只能有一个承包经营权主体，被告任丘市人民政府就1983年村委会承包给原告，后来由第三人耕种的土地的两块争议土地同时给原告和第三人都赋予了承包经营权，明显不当，应予撤销，重新就争议土地的承包经营权作出处理。沧州市人民政府做出的复议决定亦应予撤销。 原审法院遂判决，一、撤销被告任丘市人民政府给第三人张景涛颁发的2455号农业承包经营权证书，被告任丘市人民政府重新做出行政行为。二、撤销沧州市人民政府作出的复议决定。 上诉人张景涛的上诉请求，撤销原审判决，依法改判或发回重审。主要理由，一、原审判决认定任丘市人民政府将两块争议土地赋予上诉人和被上诉人承包经营权违反了物权的“排他性”及“一物一权”原则，属于认定事实不清，证据不足：1、上诉人对于承包土地的权利属于合法承包权利。2、原审判决没有查明争议土地的具体状况，判决笼统模糊错误：原审判决认定两块土地一物两权，就应该明确指出具体哪两块土地构成一物两权，而且应该明确指出两块土地的坐落、面积、四至及流转过程、权属变更状况等，但原审法院在毫无证据的情况下，仅凭被上诉人一面之词，认定上诉人的承包地包含被上诉人的原承包地，从而笼统地认定一物两权，明显错误。3、无任何证据能够证明被上诉人对上诉人承包的土地具有承包权利。被上诉人从上世纪八十年代就迁离村集体，其承包地已经被村集体收回，不再实际承包土地；二轮承包时被上诉人已经不是村集体成员，其已经不具备承包土地的权利，所以，虽然被上诉人与村集体签订了承包合同，但并未实际承包土地，被上诉人的上诉人代为耕种的说法不符合事实，上诉人的承包地全部是从村集体承包，根本没有代耕一说。二、被上诉人的原审起诉已经超过起诉期限。首先，承包人实际承包土地开始于上世纪八十年代，二次发包时，任丘市人民政府为上诉人颁证发生于1999年，根据相关法律规定，登记确权具有公示公信效力，被上诉人自1999年起应该知道其合法权益是否受到侵犯，就应该及时主张权利，而且，土地承包合同签订于1999年1月1日，被上诉人没有实际承包到土地，自然应该自合同签订后就知道，但是距今已经十几年，被上诉人已经严重超过起诉期限。三、原审判决适用法律错误，1、被上诉人就政府行政行为提起行政诉讼错误，原审法院不应受理，在受理后应予驳回，被上诉人从1987年就全家迁离了村集体，从此时起，其不再承包土地，原承包土地被村集体收回并重新发包，任丘市人民政府为上诉人颁证是对合法承包权利的确认，如果被上诉人认为其迁离村集体后其承包地被村集体收回构成侵权，那么就应对村集体1987年收回承包土地的行为以村委会为被告提起侵权之诉，而不应该提起行政诉讼。2、原审判决对于证据的认定严重偏袒一方。四、本案“争议”土地承包的实际权利人应归属上诉人。根据《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第二十条规定，相应土地的承包经营权应确认给上诉人。 被上诉人张继舟辩称，张景涛的上诉请求缺乏事实与法律依据，原审判决认定事实清楚、适用法律正确，请求驳回上诉、维持原判。 原审被告任丘市人民政府述称，我方认为一审法院认定事实错误，适用法律错误，应改判或发回重审。我方在事实清楚的基础上为上诉人颁发土地经营权证书的行政行为符合法定程序，有法律依据，是合法有效的行政行为。被上诉人起诉明显超过了起诉期限，一审法院审理本案应当依据土地承包法和土地管理法的有关规定，因为村委会就是依据以上法律收回被上诉人的承包地重新发包。 原审被告沧州市人民政府述称，我方的复议决定正确，二审应予维持。 经查理查明，张继舟系任丘市麻家坞镇杨各庄村人，其于1983年取得了杨各庄村部分土地的承包经营权。并曾经履行过缴纳公粮等义务。1987年张继舟一家户口迁至任丘市，并在此居住，2011年户口又迁回杨各庄村。1988年开始张继舟原承包地中部分土地由张景涛耕种。1999年1月1日，村委会与张景涛签订了3.75人编号为53的承包合同书并经任丘市公证处公证，承包合同内容有：合同编号：53，鉴证编号：53，甲方（发包方）：杨各庄村民委员会，乙方（承包方）张景涛，一、根据乙方家庭农业人口3.75人，甲方将集体土地10.9亩发包给乙方耕种，（具体情况见附表一）。二、承包年限30年，从1999年1月1日起至2028年12月31日止。合同上杨各庄村民委员会加盖了公章，张景涛签了字，鉴证机关加盖了公章。附表为乙方承包土地登记表，其中内容有：地块名称杨洼，类别耕地，等级1，面积（亩）4.1，四至东至道，西至石村，南至占良，北至会来元通，地块名称红土地，等级2，面积（亩）3.2，地块名称于地，等级2，面积（亩）1.09，地块名称刘坟，等级2，面积（亩）1.09，地块名称河门，等级3，面积（亩）0.75，地块名称方外，等级3，面积（亩）0.67，发包方签章处加盖了杨各庄村民委员会的公章，乡（镇）农业承包合同管理机关签章处加盖了麻家坞镇人民政府农业办公室的公章。同日，任丘市人民政府为张景涛颁发了编号为2455的土地承包经营权证书，内容有：承包土地基本情况登记表，发包方全称：杨各庄村民委员会，承包方：户主张景涛，家庭人口3.75，承包土地面积：10.9亩，承包土地期限30年。其中内容有：地块名称杨加洼，类别耕地，等级1，面积（亩）4.1，四至东至道，西至石村，南至占良，北至会来，地块名称杨洼北红土地，等级2，面积（亩）3.2，四至东至道，西至石村，南至占良，北至元通，地块名称于家地，等级2，面积（亩）1.09，地块名称刘加坟，等级2，面积（亩）1.09，地块名称河门，等级3，面积（亩）0.75，地块名称方外，等级3，面积（亩）0.67，东至满庄，西至会来，南至满堂，北至道。发包方签章处加盖了杨各庄村民委员会的公章，乡（镇）农业承包合同管理机关签章处加盖了麻家坞镇人民政府农业办公室的公章。承包合同及承包经营权证书中均包含部分1983年由张继舟承包、1988年起张景涛耕种的土地。1999年1月1日，村委会与张继舟签订了编号为55号的承包合同书并经任丘市公证处公证。承包合同内容有：合同编号：55，鉴证编号：55，甲方（发包方）：杨各庄村民委员会，乙方（承包方）张继周，一、根据乙方家庭农业人口5.5人，甲方将集体土地16亩发包给乙方耕种，（具体情况见附表一）。二、承包年限30年，从1999年1月1日起至2028年12月31日止。合同上杨各庄村民委员会加盖了公章，张继周签了字，鉴证机关加盖了公章。附表为乙方承包土地登记表，其中内容有：地块名称杨洼，类别耕地，等级1，面积（亩）6.05，地块名称红土地，等级2，面积（亩）4.73，地块名称于地，等级2，面积（亩）1.6，地块名称刘坟，等级2，面积（亩）1.6，地块名称河门，等级3，面积（亩）1.1，地块名称方外，等级3，面积（亩）0.92，发包方签章处加盖了杨各庄村民委员会的公章，乡（镇）农业承包合同管理机关签章处加盖了麻家坞镇人民政府农业办公室的公章。同日，任丘市人民政府为张继舟颁发了编号为2457的土地承包经营权证书（各方当事人未提交该证书），张继舟提交了该证书的存根。任丘市麻家坞镇农办的登记台账中，张继舟的“现有人口”为5.5人。1988年到2005年，张景涛缴纳10.9亩土地的三提六统及农业税。2006年到今，张景涛按照1999年承包合同记载的亩数领取国家种粮补贴。1988年到2005年，张继舟未缴纳过三提六统及农业税。2012年后张继舟按照1999年承包经营合同上的亩数领取国家种粮补贴。张继舟1999年承包合同上的土地，从1988年至今，张继舟一直未耕种过，从2003年开始，张景涛将其承包经营合同上的部分土地租赁给他人使用。二人承包经营合同中的土地有部分重叠。 本院认为，《中华人民共和国物权法》第一百二十七条规定：土地承包经营权自土地承包经营权合同生效时设立。县级以上地方人民政府应当向土地承包经营权人发放土地承包经营权证、林权证、草原使用权证，并登记造册，确认土地承包经营权。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条规定：农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。即土地承包经营权证是对土地承包经营合同的登记。本案中，张景涛的土地承包经营合同与土地承包经营权证书记载的土地亩数一致，张继舟的土地承包经营合同与土地承包经营权证书记载的亩数一致，根据上条规定，双方均持有土地承包经营权的法律凭证。《中华人民共和国农村土地承包法》第二十二条规定：承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。根据以上规定，张继周与张景涛的承包合同自承包合同成立之日起生效，而张景涛与张继舟的承包合同中的承包地有重叠的地方，因此双方存在承包合同纠纷或称土地承包纠纷。《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条规定：因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。本案中，因张景涛与张继舟存在土地承包纠纷，其对于纠纷又未能通过协商、调解解决。其可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，亦可以直接向人民法院起诉。《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条规定：下列涉及农村土地承包民事纠纷，人民法院应当依法受理：（一）承包合同纠纷；（二）承包经营权侵权纠纷；（三）承包经营权流转纠纷；（四）承包地征收补偿费用分配纠纷；（五）承包经营权继承纠纷。集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权提起民事诉讼的，人民法院应当告知其向有关行政主管部门申请解决。第二十条规定：发包方就同一土地签订两个以上承包合同，承包方均主张取得土地承包经营权的，按照下列情形，分别处理：（一）已经依法登记的承包方，取得土地承包经营权；（二）均未依法登记的，生效在先合同的承包方取得土地承包经营权；（三）依前两项规定无法确定的，已经根据承包合同合法占有使用承包地的人取得土地承包经营权，但争议发生后一方强行先占承包地的行为和事实，不得作为确定土地承包经营权的依据。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国物权法〉若干问题的解释（一）》第一条规定：因不动产物权的归属，以及作为不动产物权登记基础的买卖、赠与、抵押等产生争议，当事人提起民事诉讼的，应当依法受理。当事人已经在行政诉讼中申请一并解决上述民事争议，且人民法院一并审理的除外。本案中，张继舟是因认为其享有承包权的部分土地被其所在村村委会发包给张景涛而产生的争议，即对被登记的不动产物权的原因行为等民事法律关系产生争议，此争议实质上存在于张景涛、张继舟及其所在村委会之间，张景涛、张继舟与登记机构之间并无实质争议，根据上条规定，应由当事人直接就民事纠纷提起民事诉讼，通过民事诉讼解决其是否享有相应土地的承包经营权。土地承包经营权登记只代表登记机构对客观事实的认知与判断，登记的内容是登记机构对申请人登记申请事项的记录，不包含登记机构的意志作用，登记过程中，登记机构履行的是对客观事实的核实与记载职责，未作出意思表示从而直接设定行政法上的权利义务。涉不动产登记民事诉讼的诉讼标的针对的是不动产物权的归属或原因行为(基础法律关系)；涉不动产登记行政诉讼的诉讼标的针对的是登记行为本身，亦即在行政诉讼中人民法院审查的是登记行为的合法性。当事人之间或第三人对被登记的不动产物权或原因行为等民事法律关系产生争议，此争议实质上存在于当事人之间，当事人与登记机构之间并无实质争议，应当由当事人直接就民事纠纷进行诉讼，在司法裁判作出后，依民事裁判进行更正登记即可。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。本案中，因张景涛与张继舟的土地承包经营合同均是1999年1月1日签订，土地承包经营权证书均是1999年1月1日颁发，在未通过民事诉讼明确张继舟对张景涛的土地承包合同和土地承包权证书记载的土地享有权利的情况下，应认定张继舟的起诉不符合上条第(三)项的规定。上诉人相应的上诉理由成立。一审判决撤销任丘市人民政府的登记行为和沧州市人民政府的复议决定不当。依照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第七十九条第(一)项、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第(一)项的规定，裁定如下： 一、撤销河北省肃宁县人民法院（2016）冀0926行初4号行政判决； 二、驳回张继舟的起诉。 一审案件受理费50元退还张继舟，二审案件受理费50元，退还张景涛。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 孙树国 审 判 员 苗萍萍 审 判 员 李艳华 二〇一七年六月二十九日 书记员代 欣 艳