安徽省肥东县人民法院 行 政 判 决 书 （2016）皖0122行初34号 原告周本金，男，1964年10月26日出生，汉族，身份证住址安徽省肥东县。 原告周本怀，男，1972年3月5日生，汉族，身份证住址安徽省肥东县。 两原告共同委托代理人苏黎明，安徽金亚太律师事务所律师。 两原告共同委托代理人赵光辉，安徽金亚太律师事务所律师。 被告肥东县规划局，住所地肥东县包公大道文化广电大厦十三楼。统一社会信用代码证11340122774987515W。 法定代表人张传根，局长。 委托代理人费建华，该局工程科科长。 委托代理人王义水，肥东县政府公职律师。 原告周本金、周本怀不服被告肥东县规划局作出的东规函【2015】183号《关于周本怀、周本金两户房屋合法性的界定函》，于2017年4月28日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年5月31日公开开庭进行了审理。原告周本怀及周本金、周本怀的委托代理人苏黎明、赵光辉，被告肥东县规划局的委托代理人费建华、王义水，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告肥东县规划局于2015年12月24日作出东规函【2015】183号《关于周本怀、周本金两户房屋合法性的界定函》，认定周本怀户于2006年在紧靠老宅北面新建约360平方米的三间二层房屋，未经该局申请领取建设工程规划许可证；周本金户现状为二间二层建筑面积约215平方米，该房建于2006年，未在该局申请领取建筑工程规划许可证。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条之规定，依法界定周本怀、周本金上述房屋为违法建设。 原告周本金、周本怀诉称，2016年11月22日，肥东县城市管理行政执法局分别向周本金、周本怀作出限期拆除决定书，原告不服向肥东县人民政府申请行政复议。2017年3月7日，原告收到《行政复议决定书》后才知道被告做出了被诉行政行为。原告认为被告的行政行为事实认定不清，适用法律错误。原告办理了集体土地使用证、建设工程规划许可，建房行为合法。被告行政管理目的不当，2012年1月18日肥东县人民政府作出东政地【2012】13号《肥东县人民政府征收土地方案公告》，对包括原告在内的所有房屋及附属物进行征收。被告作出的行政行为明显是配合政府拆迁的变相打击行为，违反设立行政管理的立法目的。请求依法确认被告作出的东规函【2015】183号《关于周本怀、周本金两户房屋合法性的界定函》违法，并予以撤销。 原告提供的证据及证明目的如下： 一、身份证复印件。证明原告相关身份事项，原告与被告作出的具体行政行为有利害关系。 二、《行政复议决定书》、信封、《关于周本怀、周本金两户房屋合法性的界定函》（东规函【2015】183号）复印件。证明2017年3月7日，原告收到《行政复议决定书》后才知道被告作出了被诉行政行为。被诉行政行为认定事实不清，使用法律错误，严重侵害了原告的合法权益。 三、《集体土地使用证》、《建设工程规划许可证申请表》复印件。证明原告建房行为合法。 四、《肥东县人民政府征收土地方案公告》复印件。证明被诉行政行为行政管理目的不当，被告作出被诉行政行为明显是配合政府拆迁的变相打击行为，违反了设立行政管理权的立法目的。 被告肥东县规划局辩称，答辩人应店埠镇人民政府请求，对原告房屋合法性进行界定，并在查阅材料现场查勘基础上给予回函，行政行为并无不当。答辩人分别对两原告之妻进行询问，实际到所在社居委进行核实，同时做了现场勘验记录，又查阅了原告相关地籍资料，在此基础上作出合法性界定，一系列行为并无不当，均可以证明原告后期所建房屋违法，两原告证据不能证明其后期所建房屋合法。两原告房屋违法状态持续存在，依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定作出界定，适用法律并无错误，请求驳回原告的诉讼请求。 被告提供的证据及证明目的如下： 一、关于周本怀、周本金两户房屋合法性的界定函。 二、送达回执。 三、店埠镇人民政府来函。 以上三组证据证明肥东县规划局应店埠镇人民政府请求所做的答复行为。该答复行为不具有可诉性。 四、询问笔录。 五、现场勘察照片。 六、现场房屋照片。 七、店埠镇对河社区出具的情况说明。 八、土地证材料。 以上四-八组证据证明作出的界定行为，证据充分、程序合法。房屋违法状态持续存在，适用法律正确。 经庭审质证，原告对被告证据一的真实性无异议；认为证据二与本案无关；对证据三的合法性及证明目的持异议，认为行政管理目的不当；对证据四、五的真实性、合法性持异议；对证据六、七的证据三性均持异议，并认为达不到证明目的；对证据八无异议，但对证明目的持异议，认为周本金建房合法，周本怀办理了申请，被告没有查明事实情况。 被告对原告的证据一、二无异议，但对证据二的证明目的持异议；对证据三，认为没有周本金的建设工程规划许可证，周本怀仅是有建设工程规划许可证申请表，并未达到相关部门批准，不能证明建房合法；对证据五的真实性无异议，对关联性持异议，认为不能证明被告行政行为是变相打击行为。 本院对上述证据认证如下： 原告的证据客观真实存在，本院依法应予采纳。被告的证据一、二、三客观真实存在，本院予以采纳；证据四、五因有所在店埠镇人民政府及对河社居委工作人员在场签名证明，本院应予采纳；证据六、七、八客观存在，在证明相应案件事实上本院予以采纳。 经审理查明，二〇一二年一月十八日，肥东县人民政府作出东政地【2012】13号《肥东县人民政府征收土地方案公告》，对包括黄岗组在内的村（组）土地进行征收。2015年12月8日，肥东县店埠镇人民政府以桥头集路项目南段工程建设在即，以店函【2015】56号《关于要求对蒋永国等四户房屋合法性认证的函》的形式，请求被告对两原告及另两户房屋的合法性进行认证。2015年12月18日、12月20日，被告分别对原告周本金、周本怀两户进行调查询问、拍照，并作现场勘验记录。被告现场对原告周本金之妻胡阿妹、周本怀之妻魏兆菊的询问及勘验笔录无两原告签名，也无周本金、周本怀之妻的签名，但肥东县店埠镇人民政府及当地社居委工作人员在场签字证明。2015年12月21日，两原告所在的对河社区居民委员会出具情况说明各一份，说明两原告所建房屋未在该社区办理相关手续。2015年12月24日，在丈量测绘并查阅了原告相关地籍资料等的基础上，被告作出东规函【2015】183号《关于周本怀、周本金两户房屋合法性的界定函》并致函店埠镇人民政府，认定原告周本怀户于2006年在紧靠老宅北面新建约360平方米的三间二层房屋，未经该局申请领取建设工程规划许可证；周本金户现状为二间二层建筑面积约215平方米，该房建于2006年，未在该局申请领取建设工程规划许可证。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条之规定，依法界定周本怀、周本金上述房屋为违法建设。另查明，原告周本金持有1992年肥东县人民政府颁发的《集体土地建设用地使用证》，该证用地面积为159.1平方米，其中建筑占地79平方米。原告周本怀有《肥东县店埠镇建设工程规划许可证申请表》（个人建设）一份，该申请表中的建筑面积为63.6平方米，1997年8月16日经原肥东县店埠镇对河村民委员批准同意建设，但无其他相应行政机关批准。两原告一直未向被告申请领取建设工程规划许可证。另外，本案庭审前当日，原告向本院申请对被告制作的询问笔录、现场勘验笔录的笔迹形成时间进行鉴定。 本院认为，无论是原《中华人民共和国城市规划法》，还是现行的《中华人民共和国城乡规划法》，为实现城乡经济全面协调可持续发展，协调城乡空间布局，改善人居环境，均赋予规划行政部门对规划区内进行的建设活动以行政管理职权。因肥东县人民政府相应征收土地工作的进行，被告应店埠镇人民政府请求，对两原告所建房屋的合法性进行认定，是被告职责所在。原告周本金虽持有《集体土地建设用地使用证》，周本怀持有仅经所在原村委会同意建设的《肥东县店埠镇建设工程规划许可证申请表》，但均不能代表涉案房屋经过被告的建设规划许可，因此被告认定两原告涉案房屋为违法建设定性准确。被告为查明涉案房屋的事实，经现场调查、丈量勘验、拍照，在地方政府及原告所在基础组织工作人员在场证明，并结合地籍材料的查阅，认定事实清楚，证据充分。庭审前原告申请对被告制作的询问笔录、现场勘验笔录的笔迹形成时间进行鉴定，因超过举证期限且无其他理由，本院不予准许。据此，被告依照《中华人民共和国城乡规划法》第四十条之规定，作出东规函【2015】183号《关于周本怀、周本金两户房屋合法性的界定函》，事实清楚，证据充分，适用法律正确，依法应予维持。 原告庭审中诉称的被告应尊重历史原因对待原告的无证件房屋，不应与违法建筑混淆的理由，本院认为，原告的该理由及政策依据与本案事实情况不符，两原告的涉案房屋并非申报程序中手续不健全问题，且涉案房屋持续至今，两原告也未向有关部门申请批准，故该理由本院不予采信。原告关于被告适用法律错误的诉称理由，本院认为，无论是根据原《中华人民共和国城市规划法》，还是现行的《中华人民共和国城乡规划法》的立法本意，对规划区内的建设活动进行规划管理许可，均是基本原则之一。两原告的涉案房屋建成后直至目前，其未经批准擅自建设的违法状态一直持续，因此被告依据《中华人民共和国城乡规划法》的相应规定作出认定，适用法律并无不当。两原告片面理解建房行为本身，无论如何不能解释涉案房屋至今未经批准擅自建设的法律后果，因此两原告该诉称理由本院不予采信。 至于原告庭审中诉称的被告程序违法，应当告知原告有陈述申辩的权利，但被告迳行致函店埠镇人民政府，作出原告涉案房屋违法的界定，因而程序违法的诉称理由，对此本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，对未取得建设工程规划许可证或者其他行为的，由县级人民政府规划部门作出相应的行政处罚。本条文首先包含了对违法行为的认定问题，在此基础上规划部门如果作出相应的行政处罚，那么行政相对人依法当然享有陈述及申辩的权利。本案中，被告的行政行为仅系对原告涉案房屋违法的行政确认，尚未进入行政处罚阶段，即被告机关依据管理职责对涉案房屋的合法性进行客观认定，如果被告或其他有权行政机关依据该行政确认，对原告拟作出行政处罚，原告当然享有陈述、申辩的权利，甚至可以在对行政处罚的行政诉讼中，请求法院对行政处罚的违法事实的认定，进行审查，故本案中，被告的行政确认行为并不违反法律规定。本院也注意到被告行政执法人员在执法过程中身份表明不清晰，笔录制作不够精准等，这些属于被告行政执法程序中轻微的程序瑕疵，应当予以指出，但不足以以此确认被告行为违法并予以撤销。 至于原告认为被告行政行为有违适当性原则，行政管理目的不当的诉称理由，本院认为，被告的认定行为是依法履行自身的法律职责，而原告在建房时理应按照国家相应规定履行申报批准手续，因此原告的该诉称理由，依法不能成立。 综上，被告作出东规函【2015】183号《关于周本怀、周本金两户房屋合法性的界定函》，事实清楚，证据充分，适用法律正确，依法应予维持。两原告的诉称理由无事实及法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告周本金、周本怀的诉讼请求。 本案受理费50元，由原告周本金、周本怀负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于合肥市中级人民法院。 审 判 长  孙振峰 审 判 员  张跃文 人民陪审员  韩永东 二〇一七年六月二十一日 书 记 员  吴 蕾 附：本判决适用的法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，……人民法院判决驳回原告的诉讼请求。