青海省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）青行申149号 再审申请人（一审原告、二审上诉人)青海新华百货商业有限公司。住所：青海省西宁市城西区五四大街45号。 法定代表人傅博，该公司董事长。 委托代理人马晓花，女，该公司职工。 委托代理人武文伽，宁夏浩非原律师事务所律师。 被申请人（一审被告、二审被上诉人）西宁市不动产登记服务中心。住所：青海省西宁市城西区五四西路27号。 法定代表人陈建强，该中心主任。 委托代理人孙天红，该中心副主任。 委托代理人冯得花，青海泰宏律师事务所律师。 被申请人（一审被告、二审被上诉人）西宁市住房保障和房产管理局。住所：青海省西宁市城西区黄河路142号。 法定代表人景福，该局局长。 委托代理人田宪周，北京市中盈（西宁）律师事务所律师。 原审第三人青海万通物业发展有限公司。住所：青海省西宁市城西区五四大街45号。 法定代表人蒋咏梅，董事长。 委托代理人董博俊，青海立詹律师事务所律师 再审申请人青海新华百货商业有限公司（以下简称新华百货公司）因西宁市不动产登记服务中心（以下简称西宁不动产登记中心）、西宁市住房保障和房产管理局（以下简称西宁市房产局）房屋行政登记一案，不服青海省西宁市中级人民法院（2019）青01行终47号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。 新华百货公司申请再审称，一、二审法院认定事实错误，理由如下：首先，申请人系被注销的宁字第062375号房屋合法产权所有人。根据一、二审法院查明的事实，申请人已经向第三人全额支付了包括案涉房产在内的位于西宁市五四大街和交通巷交汇处的整体建筑物不动产多达数十亿的购房款用于商业经营，并依法占有房产，且已经过权属登记公示等法定程序取得相应的房屋权属证书，同时又为该房产投入数千万元改造装修，该客观情形符合物权法第一百零六条规定的“善意取得”，故申请人取得案涉房屋产权并无过错。其次，撤销不等于注销，两者具有截然不同的法律效果。被申请人西宁市房产局注销宁字第062375号房屋所有权证的行政行为扩大法院生效判决所确定的范围，采取“注销”的行政措施与生效判决中“撤销”措施不一致，其行政行为违法。其一、被申请人西宁市房产局注销宁字第062375号《房屋所有权证》的行政行为扩大了生效判决确定的范围。被申请人西宁市房产局据以答辩的证据为该行政行为系根据法院已生效判决作出，然而该判决内容为：一是撤销被申请人作出的第三人万通公司与其他第三人签订的商品房买卖合同登记备案的具体行政行为；二是撤销被申请人为申请人作出的宁字第062375号房屋所有权证、宁字第062380号房屋所有权证宁字第062373号房屋所有权证的具体行政行为；三是责令被申请人重新作出具体行政行为。本案案涉房产权证登记的权利人为申请人，被申请人依据第三人王燕的申请将产权证注销，不符合依申请注销登记的受理条件，不符合依职权注销登记的受理条件，被申请人西宁市房产局依法应作出的应是取消自己先前的行为，行为结果是撤销具体行政行为，而非注销登记的行为。另外，既使被申请人作出的注销登记行为是依据生效判决作出，那么被申请人也应当依据判决，将不存在争议部分的房产重新作出登记。然而一、二审判决将被申请人被注销房产中存在争议与没有争议地权混为一谈，没有区别处理，是对申请人合法权益的不公正对待。其二、撤销不等于注销，二者适用情形不同法律效果也截然相反。撤销是行政机关在监督检查过程中实施的纠正措施，主要是指在行政机关进行监督检查的过程中，发现行政许可的实施过程中存在法律规定的违法情形时，撤销许可期限尚未届满的行政许可。《行政许可法》第六十九条规定，如有下列情形之一，行政机关可以撤销行政许可：（1）工作人员玩忽职守、滥用职权的；（2）超越法定职权的；（3）违反法定程序的；（4）对不具备申请资格或者不符合法定条件的申请人予以行政许可的；（5）如被许可人以欺骗、贿赂的不正当手段取得行政许可的，应当予以撤销。而注销主要是指在某些特定情形下，由行政机关通过法定程序收回行政许可证件或者公告行政许可失去效力。根据《行政许可法》第七十条规定，上述所指的“特定事实“”主要是指是行政许可已经失去法律效力或者在事实上行使不能的情况，主要包括：（1）行政许可有效期届满未延续的；（2）赋予公民特定资格的行政许可，该公民死亡或者丧失行为能力的；（3）法人或者其他组织依法终止的；（4）行政许可依法被撤销、撤回或者行政许可证件依法被吊销的；（5）因不可抗力导致行政许可事项无法实施的。故撤销是因为行政机关工作人员的过错或者所依据的法律、法规出现变化，或者为了公共利益可以中止行政许可，也可以由行政机关对被许可人采取严厉的行政处罚，强行中止行政许可。而注销是行政机关和被许可人双方都没有过错，不属于行政处罚，除被许可人自己申请注销外，也可能是被许可人自身情况发生重大变化或者其他客观外界的原因，保留这种行政许可已经失去意义，行政机关依法予以注销。而在本案中，被申请人依据法院生效判决及法律规定，应采取的行政措施为撤销而非注销。再次，被申请人西宁市房产局注销宁字第062375号房屋所有权证的行政行为，违背合理、合法行政的基本原则。宁字第062375号房产证的建筑面积为9004.33平米，本案小业主涉及建筑面积共779.43平米，仅占宁字第062375号房产证建筑面积的8.66%，而申请人已经合法拥有无争议的面积占比为91.34%。却因被申请人房产局的不合理行政行为一并被注销，使得申请人价值数千万的资产处于无法律保护的状态，也使得申请人无法对该房产依法行使相应的处分权。被申请人西宁市房产局的该行为显然是为了小部分的利益而侵害的申请人的利益，违反了合理、合法行政的基本原则。最后，因被申请人的不当行政行为，致使申请人对宁字第062375号房产证项下无权属争议的房产失去所有权，已经给申请人造成了经济损失，应依法得到赔偿。本案中，申请人的房产被注销与被申请人已经被生效判决文书确认系其存在违法登记有直接法律上的利害关系。被申请人西宁市房产局在明知部分涉诉房产已经办理预售登记，仍违法接受万通公司以单方名义申请的撤销备案登记申请，为万通公司办理给申请人的过户手续，导致法院判决撤销西宁市房产局作出的为申请人办理的城西区五四大街宁字第062375号房屋所有权证、宁字第062380号房屋所有权证、宁字第062373号房屋所有权证的根本原因。被申请人西宁市房产局再次在执行确认其存在违法登记的法院生效判决的过程中，不合理、合法变更生效判决所载明的行政措施，将申请人合法取得的房产权属登记证注销，因此申请人的损失与二被申请人的行为具有直接的因果关系。故一、二审法院认为注销行为系被申请人的纠错行为，被申请人及其工作人员并无违法之处，不具备提起行政赔偿的前提条件，是因为其疏忽了本案发生的根本原因以及被申请人没有合法、合理作出具体行政行为的客观事实。综上申请人系宁字第062375号房产的合法产权所有人，被申请人没有依法变更行政措施，致使申请人丧失了对宁字第062375号房产的所有权，该行政行为违反合理、合法行政原则外，还违反法律强制性规定，其违法行为造成申请人经济损失，申请人有权要求行政赔偿。综上，请求本院依法撤销（2019）青01行终47号行政判决，依法确认二被申请人注销宁字第062375号房屋所有权证的行为违法，判令二被申请人为申请人被注销的房产证重新办理登记并赔偿相应的损失。本案一、二审案件受理费均由二被申请人共同负担。 被申请人西宁市房产局提交意见称，1.被申请人西宁市房产局注销062375号房屋所有权证是履行法院生效的判决及执行通知书的行为，并无任何违法之处。根据西宁市城西区人民法院（2013）西行初字第5号行政判决书和西宁市中级人民法院（2013）宁行终字第17号行政判决书撤销了被申请人给申请人作出的宁字第062375号房屋所有权证的具体行政行为。生效判决作出后，陈英等当事人向西宁市城西区人民法院申请强制执行，西宁市城西区人民法院向被申请人送达了（2015）西执字第213号、214号《执行通知书》，要求被申请人履行生效判决确定的义务。被申请人遂于2015年3月11日作出了《关于注销宁字第062375号房屋所有权证的决定》（宁房产2015第13号）。从整个程序来看，被申请人作出注销的行政行为是履行生效判决和西宁市城西区人民法院强制执行的结果，本身并不存在任何违法之处；再审申请人认为生效判决是“撤销”房屋所有权证，而被申请人却进行了“注销”，对此，被申请人认为系再审申请人的错误理解。根据《行政诉讼法》的规定，人民法院对被诉行政行为经过开庭审理后认为存在违法时，可以作出确认行政行为违法或者撤销行政行为的判决，而被申请人当时作为主管房屋登记的行政机关，在收到人民法院作出撤销房屋登记行政行为的判决后，根据《中华人民共和国物权法》和当时施行的《房屋登记办法》的规定，只能是办理注销登记。事实上，人民法院判决撤销房屋登记的行政行为后，意味着被申请人给申请人登记并颁发的第062375号房屋所有权证是错误的，作为行政机关依法只能予以“注销”。《中华人民共和国物权法》和《房屋登记办法》中并没有关于“撤销”房屋登记的相关规定，因此申请人的此节再审申请理由缺乏事实根据和法律依据。2.再审申请人关于行政赔偿的再审申请理由不能成立。首先，被申请人注销案涉062375号房屋所有权证的行为是履行生效判决和强制执行的结果，无论对错均不产生行政赔偿的法律后果。其次，西宁市城西区人民法院和西宁市中级人民法院判决是对062375号房屋所有权证登记行为的整体撤销，并没有判决部分撤销，因此，被申请人也只能注销整个房屋所有权证，不可能部分注销，且事实上也没有办法加以区别注销。同时，判决书中也认定待当事人通过其他途径解决房屋所有权纠纷，待房屋权属确定后，实际权利人持生效法律文书申请登记颁证。因此，被申请人的行为并未造成再审申请人财产损失的后果。本案归根结底是再审申请人与青海万通物业发展有限公司之间的房屋买卖合同纠纷，即便存在最后被申请人减少了部分房屋面积，也可以通过向青海万通物业发展有限公司主张权利得以实现。故再审申请人的主张不符合《中华人民共和国国家赔偿法》关于行政赔偿的相关规定和精神，依法不能成立。一、二审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求本院驳回申请人的再审申请。 被申请人西宁不动产登记中心提交意见称：1.案涉房产证注销登记是依据生效判决和执行通知书，申请人对于其没有争议合法拥有的一部分房产可以按法律的规定申请登记。2.申请人的损失系撤销合同备案登记引起，而撤销备案登记是由市房产局作出，不动产中心不应承担责任。注销登记是协助法院执行，是纠错行为，不存在违法性，申请人赔偿请求没有事实和法律依据。房屋登记或合同备案系行政登记行为，不属于行政许可行为，是对当事人取得的权利的一种公示行为，故被申请人的登记行为符合法律规定，程序合法；二审判决认定事实清楚,适用法律正确。请求驳回申请人的再审申请。 原审第三人青海万通物业发展有限公司述称，案涉房屋是各住户抵押给银行的抵押资产，在各住户不履行偿还贷款义务的情况下，第三人按照担保合同的要求，配合银行将房屋转让给了申请人，案涉房屋系其善意取得。 本院认为，结合新华百货公司的申请再审事由及一二审判决，本案应该审查的焦点问题是：1、西宁市房产局和不动产登记中心作出注销再审申请人所持的宁字第062375号《房屋所有权证》的行为是否合法；2、新华百货公司是否具有本案的再审利益。 《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为”。申请人新华百货公司认为被申请人西宁市房产局和不动产登记中心作出注销再审申请人所持的宁字第062375号《房屋所有权证》的行为侵犯其合法权益，有权提起行政诉讼。根据《不动产登记暂行条例》等行政法规及规章的规定，不动产登记是指不动产登记机构依法将不动产权利归属和其他法定事项记载于不动产登记簿的行为。判断房屋不动产登记行为是否合法、应否被撤销，以登记行为是否符合《不动产登记暂行条例》、《房屋登记办法》、《城市房屋权属登记管理办法》等法规规章为标准。 西宁市房产局和西宁不动产登记中心作出注销再审申请人所持的宁字第062375号《房屋所有权证》的行为是否合法的问题。经查，《房屋登记办法》第三十八条规定：“经依法登记的房屋发生下列情形之一的，登记簿记载的所有权人应当自事实发生后申请房屋所有权注销登记：（一）房屋灭失的；（二）放弃所有权的；（三）法律、法规规定的其他情形。本条所述房屋所有权注销登记一般发生在房屋或房屋权利发生消灭或终止时权利人申请的登记，注销登记属于权属登记的一个种类。《房屋登记办法》第三十八条规定：“经依法登记的房屋发生下列情形之一的，房屋登记簿记载的所有权人应当自事实发生后申请房屋所有权注销登记：（一）房屋灭失的；（二）放弃所有权的；（三）法律、法规规定的其他情形。第三十九条规定：“申请房屋所有权注销登记的，应当提交下列材料：（一）登记申请书；（二）申请人身份证明；（三）房屋所有权证书或者房地产权证书；（四）证明房屋所有权消灭的材料；（五）其他必要材料。第四十一条规定：“经登记的房屋所有权消灭后，原权利人未申请注销登记的，房屋登记机构可以依据人民法院、仲裁委员会的生效法律文书或者人民政府的生效征收决定办理注销登记，将注销事项记载于房屋登记簿，原房屋所有权证收回或者公告作废。”根据以上规章的规定来看，房屋所有权的注销登记有当事人申请注销和依职权注销两种方式，但房屋登记机构办理房屋所有权注销登记的前提是该房屋的所有权消灭这一特定事实的成就。具体到本案，不论是再审申请人和对其中争议部分商铺的业主，均与原审第三人万通公司签订《商品房买卖合同》后，根据双方合同约定，向第三人万通公司支付了相应的购房款，且再审申请人也经申请办理房屋所有权证后，由被申请人向再审申请人颁发了案涉的宁字第062375号房屋所有权证，虽然后来部分商铺的业主与第三人万通公司和再审申请人就所争议的部分房屋产权等问题进行一系列的民事诉讼和行政诉讼，但再审申请人与部分商铺的业主无争议的房产的所有权并未消灭。因此，在房屋所有权并未消灭的情况下，被申请人对案涉宁字第062375号房屋所有权证作出决定予以注销，与《房屋登记办法》的上述规定不符。同时，《房屋登记办法》第八十一条规定：“司法机关、行政机关、仲裁委员会发生法律效力的文件证明当事人以隐瞒真实情况、提交虚假材料等非法手段获取房屋登记的，房屋登记机构可以撤销原房屋登记，收回房屋权属证书、登记证明或者公告作废，但房屋权利为他人善意取得的除外”。由此可见，对于房屋登记，行政法规对“注销”和“撤销”在不同的法条中分别予以了规定，而且二者的办理条件和相应的法律后果也不同。撤销”一般起到确认权利证书违法的法律效果,相对人的行政许可自始无效;“注销”是行政相对人在该领域活动身份的灭失,行政许可一旦被“注销”,相对人即丧失了主体资格,其效力类似于自然人的“死亡证明”,“注销”也多作为一种手续使用,有时可以起到对实际已经灭失的权利从程序上确认终结的作用。本案中，被申请人西宁市房产局称其收到西宁市城西区人民法院的协助执行通知书，并根据协助执行通知书的要求，作出注销宁字第062375号房屋所有权证的行政行为，其行政行为并无违法之处。但生效行政判决内容为：一是撤销被申请人作出的第三人万通公司与其他第三人签订的商品房买卖合同登记备案的具体行政行为；二是撤销被申请人为申请人作出的宁字第062375号房屋所有权证的具体行政行为；三是责令被申请人重新作出具体行政行为。西宁市城西区人民法院的协助执行通知书的内容也是让被申请人西宁市房产局协助办理以上生效判决确定的内容，即让被申请人西宁市房产局撤销第三人万通公司与其他第三人签订的商品房买卖合同登记备案的具体行政行为和为申请人作出的宁字第062375号房屋所有权证的具体行政行为，并责令被申请人重新作出具体行政行为。本案被申请人则应当依据人民法院协助执行通知书确定的内容，依法撤销为申请人作出的宁字第062375号房屋所有权证、宁字第062380号房屋所有权证宁字第062373号房屋所有权证的具体行政行为，并根据生效判决内容，依法履行法定职责，对案涉房屋所有权证存在的问题进行重新调查核实后，重新作出案涉房屋的所有权证。但被申请人依据人民法院的协助执行通知书，对案涉房屋所有权证予以了产权“注销”登记，属于扩大人民法院生效判决和协助执行通知书所确定的范围。其所提人民法院判决撤销房屋登记的行政行为后，意味着被申请人给申请人登记并颁发的第062375号房屋所有权证是错误的，作为行政机关依法只能予以“注销”，且《中华人民共和国物权法》和《房屋登记办法》中并没有关于“撤销”房屋登记的相关规定的意见于法无据。 关于新华百货公司是否具有本案的再审利益的问题。当事人提起行政诉讼应当具有诉的利益，否则起诉就不具有合法的诉讼要件。诉的利益在申请再审阶段表现为再审利益，即有无必要或者可能通过本案再审使当事人的诉请获得实质性解决。即便当事人在一、二审阶段具备诉的利益，但申请再审阶段出现新的法律事实，导致当事人丧失诉的利益，则当事人申请本案再审亦不具有再审利益。具体到本案，被申请人西宁市房产局为再审申请人新华百货公司办理的位于西宁市城西区五四大街45号1号楼商铺宁字第062375号房屋所有权证的行为被人民法院的生效判决依法予以撤销，那么案涉宁字第062375号房屋所有权证也就自然失去效力，西宁市房产局在收到人民法院协助执行通知书后，应依据生效判决收回该房屋所有权证并公告，待相关权属争议得到解决后再行颁发房屋所有权证，无须作出注销案涉房屋所有权证的决定。即使本案以西宁市房产局作出注销决定不当问题指令一审法院再审，无非是撤销西宁市房产局所作出的注销决定并责令其作出撤销决定，新华百货公司请求西宁市房产局为其重新办理房屋所有权证的诉讼目的仍然无法得到实质性解决，不具有再审利益，提起再审徒增诉累，已无实际意义，故本案不再提起再审。 综上，再审申请人新华百货公司的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下： 驳回青海新华百货商业有限公司的再审申请。 审 判 长 韩英俊 审 判 员 吴晓良 审 判 员 孔 菲 二〇二〇年六月二日 法官助理 程 敏 书 记 员 郝 洋