云南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2017）云行终126号上诉人（一审原告）杨雪梅等九人（具体名单附后）。诉讼代表人杨雪梅，女，白族，1976年9月19日出生，住云南省保山市隆阳区瓦窑镇木瓜村委会小水组*号。公民身份号码：5330011976********。诉讼代表人杨志菊，女，汉族，1982年10月30日出生，住云南省保山市隆阳区。被上诉人（一审被告）保山市隆阳区人民政府。住所地：云南省保山市隆阳区永昌街道杏花路**号。法定代表人段生荣，区长。委托代理人孔自有，保山市隆阳区瓦窑镇综治办主任法。代理权限：特别授权代理。委托代理人徐荣华，云南单旭律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。第三人保山市珑阳众和矿业有限责任公司。住所地：云南省保山市隆阳区瓦窑镇毛竹村。法定代表人汪海峰，总经理。委托代理人刘磊、孙容智，保山市隆阳区兰城法律服务所法律服务工作者。代理权限：一般授权代理。第三人保山市德源矿业有限公司。住所地：云南省保山市隆阳区瓦窑镇木瓜村（肖���磨）。法定代表人刘传术，执行董事。委托代理人杨龙，云南旦阳律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。上诉人杨雪梅等九人因诉被上诉人保山市隆阳区人民政府（以下简称隆阳区政府）、第三人保山市珑阳众和矿业有限责任公司（以下简称珑阳公司）、第三人保山市德源矿业有限公司（以下简称德源公司）不履行会议纪要要求职责一案，不服云南省保山市中级人民法院（2016）云05行初22号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2017年4月11日受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。杨雪梅等九人起诉称，其所在的隆阳区瓦窑镇岩峰头自然村，位于珑阳公司与德源公司矿区采矿范围。由于两企业在岩峰头自然村旁开挖矿洞形成采空，导致当地水源沉落、地面下陷、民房开裂，村民生命财产受到严重威胁，2013年4月，昆明煤炭设计院经委托出具《小水组岩峰头、小水自然村地质灾害成因调查鉴定报告》，认为岩峰头自然村房屋处于地表移动盆地范围、爆破震动安全影响范围内，受矿山开采活动的影响较大，建议对小水组岩峰头自然村进行整体搬迁，并对地表移动盆地范围内禁止新建永久性建筑。鉴定报告作出后，其数次找隆阳区政府处理解决村民地质灾害搬迁安置问题。2013年11月12日，隆阳区政府召集职能部门及本案第三人专题研究木瓜村岩峰头自然村搬迁及人畜饮水问题，随后于2013年11月15日形成本案被诉的《隆阳区人民政府关于瓦窑镇木瓜村岩峰头自然村搬迁及人畜饮水有关问题的会议纪要》（以下简称《会议纪要》）。该《会议纪要》确定了相关部门及单位的职责，但隆阳区政府在作出之后却未履行，也未告知村民相关内容，2014年9月，瓦窑镇政府在村��上访诉求压力下将被诉《会议纪要》送达给其。其于2014年12月4日、2015年12月17日两次向隆阳区政府提出信访，要求隆阳区政府落实搬迁地点并开挖地基,增加赔偿补助重建房屋资金费用，并进行了一系列的行政复议和诉讼。其认为，隆阳区政府所作的《会议纪要》系其在法定职责内对岩峰头自然村地质灾害隐患所作出的具有行政法上权利义务内容的协议，故要求判令：隆阳区政府履行《隆阳区人民政府关于瓦窑镇木瓜村岩峰头自然村搬迁及人畜饮水有关问题的会议纪要》,按会议纪要的标准对杨雪梅等村民进行整体搬迁及安置并承担本案诉讼费用。一审法院审理查明：2013年11月15日，隆阳区政府根据昆明煤炭设计研究院调查鉴定结果，即瓦窑镇木瓜村岩峰头自然村存在重大地质灾害隐患，实行整体搬迁的建议，为确保该自然村群众人身和财产安全，将该村搬迁及人畜饮水问题作为民生工作集中力量解决，并依据其于当月12日组织有关单位专题研究瓦窑镇木瓜村岩峰头自然村搬迁及人畜饮水有关问题形成的决议，制作了保山市隆阳区人民政府第53期办公会议纪要。该办公会议决定：关于自然村的搬迁由区直有关部门积极给予支持；由企业给予资金支持；并由瓦窑镇落实搬迁地点；并对人畜饮水工程做了安排。一审法院认为：隆阳区政府根据《地质灾害防治条例》第六条以及第七条第二款的规定履行其法定职责，在杨雪梅等人所居住区域存在地质灾害隐患、专家建议整体搬迁的情形下，组织各职能部门及相关企业解决涉及的相关问题，会议参加者就搬迁及资金等问题形成了决议，但该决议并未对会议组织者即隆阳区政府创设新的职责或义务，杨雪梅等人以该《会议纪要》系隆阳区政府在法定职责内对其居住地地���灾害隐患所作出的具有行政法上权利义务内容的协议的观点缺乏事实依据和法律依据；而会议纪要作为一种公文形式，属于记载和传达会议情况和议定事项适用于行政机关内部处理行政事务的文件，其本身不对外发生法律效力，被诉《会议纪要》虽对相关事项作出了决定，对部分会议参加者作出了义务议定，但由于本案涉及的地质灾害隐患的治理及责任承担等问题应当依照相关的法律规定进行，故该《会议纪要》所议定的事项对于相对人并不具有法律强制约束力，仅具有行政指导作用，对于议定事项涉及的相对方即本案杨雪梅等人的权利义务也不能产生实际影响，不具有行政行为的法律效果。故裁定驳回杨雪梅等九人的起诉。杨雪梅等九人上诉请求：撤销一审裁定；指令一审法院继续审理本案。其主要的事实及理由：1.一审裁定认定法律关系错误，隆阳���政府不仅具有对上诉人地质灾害区域搬迁避让的法定职责，而且具有保护上诉人生命财产安全的法定义务；2.一审裁定适用法律错误，上诉人的起诉符合行政诉讼法规定的受案范围。上诉人起诉的依据是行政诉讼法第十二条第一款第（六）项“不履行法定职责”的相关规定，而本案的特殊性在于被上诉人已着手实施履职工作，并在履职过程中形成了《会议纪要》，故上诉人要求被上诉人履行法定职责的具体诉请也就变成了要求其履行《会议纪要》；3.《会议纪要》系隆阳区政府履行对上诉人地质灾害区域实施搬迁避让法定职责过程中形成的实施方案，通过第三人对《会议纪要》实际履行，已转化为对外具有约束力规定了相关部门权力义务的行政行为，而非一审法院认定的不具约束力的行政指导行为。综上，请求二审法院依法公正裁决。被上诉人隆阳区政��答辩称：1.《会议纪要》属行政机关内部指导行为，不具有行政强制力，同时，《会议纪要》未送达上诉人，对议定事项未涉及上诉人法律意义上的权利义务内容，未产生实际影响，不具有行政行为的法律效果；2.行政诉讼受案范围是具体行政行为，《会议纪要》未转化为具体行政行为，不具有可诉性；3.上诉人在起诉时的诉讼请求不是要求被上诉人履行法定职责，同时对工程建设等人为活动引发的地质灾害的处置，属于国土资源主管部门的法定职责；4.隆阳区政府责成相关部门及镇政府针对上诉人居住区域的地质灾害原因的认定及搬迁事宜做了大量工作。在本案一审期间，被上诉人及镇政府对涉及的企业多方协调，达成了搬迁补偿协议，但上诉人对达成的协议拒绝执行。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。第三人珑阳公司述称：1.根据《会议纪要》、《瓦窑镇人民政府关于木瓜村岩峰头自然村地质灾害避让搬迁实施方案》，公司已按区、镇两级政府的要求于2014年3月31日将岩峰头自然村人畜饮水工程款230万元交到隆阳区水务局，2014年12月29日将岩峰头自然村搬迁补偿款122.4万元交到隆阳区财政局后转瓦窑镇政府，现已履行完毕。不应再承担支付搬迁及人畜饮水工程的补助费用；2.对于隆阳区瓦窑镇木瓜村岩峰头自然村的搬迁安置及人畜饮水工程应由区、镇两级人民政府组织实施，第三人作为企业在经营生产时对本地村民造成了影响，已经竭尽全力按照政府要求进行相应的补偿。希望区、镇两级政府也尽快解决上诉人的搬迁安置问题。第三人德源公司述称：1.对“地质灾害区域实施搬迁避让法定职责”的主体不是德源公司，德源公司不应列为本案第三人；2.《会议纪要》对九位上诉人不具有行政强制力。《会议纪要》是行政机关作出行政行为之前的准备行为，不具有强制执行力，且该《会议纪要》未直接对外作出，对公民、法人或者其他组织的权利未产生直接的实际影响。因此，《会议纪要》不属于行政诉讼的受案范围，不具有可诉性；3.一审中，各方通过多次做工作达成了相关协议，但上诉人用实际行动拒绝履行该协议，相关后果应由上诉人自己承担。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。本院认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条之规定，当事人提起行政诉讼应当具备原告适格、有明确的被告、有具体的诉讼请求和事实根据、属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖等条件。本案杨雪梅等九人的诉讼请求系要求隆阳区政府履行《会议纪要》，按《会议纪要》的标准对其进行整体搬迁及安置。《会议纪要》作为一种公文形式，用于记载和传达会议情况和议定事项，其本身只在行政机关内部运转，并不对外发生法律效力。本案中，《会议纪要》仅对相关职能部门和企业作了工作安排，并没有对杨雪梅等九人设定权利义务，且未直接送达给杨雪梅等九人，对杨雪梅等九人的权利义务不产生直接的影响，不具有行政行为的法律效果。因此，根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第一条第二款第（四）项、第（六）项的规定，本案隆阳区政府的《会议纪要》不属于人民法院行政诉讼的受案范围。此外，本案《会议纪要》并未对会议组织者隆阳区政府设定职责和义务，故杨雪梅等九人要求隆阳区政府按《会议纪要》履行职责的诉讼请求亦不能成立。综上，杨雪梅等九人的上诉理由不能成立，一审法院裁定驳回杨雪梅等九人的起诉并无不当��本院予以维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 鲁 军审判员 李年乐审判员 苏静巍二〇一七年六月十九日书记员 江 娜附：上诉人杨雪梅等九人名单杨雪梅，女，白族，1976年9月19日出生，住云南省保山市隆阳区瓦窑镇木瓜村委会小水组2号。公民身份号码：533001197609194269。杨志菊，女，汉族，1982年10月30日出生，住云南省保山市隆阳区瓦窑镇木瓜村委会小水组。公民身份号码：533001198210304221。王志杰，男，白族，1963年7月24日出生，住云南省保山市隆阳区瓦窑镇木瓜村委会小水组21号。公民身份号码：533001196307244238。杨绍英，女，白族，1976年10月28日出生，住云南省保山市隆阳区瓦窑镇木瓜村委会小水组。公民身份号码：533001197610284229。杨菊兰，女，白族，1956年12月1日出生，住云南省保山市隆阳区瓦窑镇木瓜村委会小水组。公民身份号码：533001195612014223。王树珍，女，汉族，1940年12月6日出生，住云南省保山市隆阳区瓦窑镇木瓜村委会小水组37号。公民身份号码：533001194012064222。赵国听，男，汉族，1957年9月18日出生，住云南省保山市隆阳区瓦窑镇木瓜村委会小水组。公民身份号码：533001195709184210。杨绍红，男，白族，1974年10月3日出生，住云南省保山市隆阳区瓦窑镇木瓜村委会小水组。公民身份号码：53300119741003425X。杨绍文，男，汉族，1970年3月21日出生，住云南省保山市隆阳区瓦窑镇木瓜村委会小水组。公民身份号码：533001197003214210。