山西省运城市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）晋08行终38号 上诉人（原审原告）卫二降，男，汉族，1957年1月26日出生，河津市清涧办事处清涧一村村民。 被上诉人（原审被告）河津市清涧街道办事处，住所地河津市清涧街道办事处清涧四村。 法定代表人原红斌，主任。 出庭负责人董聿玉，该办事处党工委副书记。 委托代理人岐永红，山西古耿律师事务所律师。 委托代理人李霞，山西古耿律师事务所实习律师。 被上诉人（原审第三人）山西阳光焦化集团股份有限公司，住所地河津市铝厂一号路北。 法定代表人薛靛民，董事长。 委托代理人杨薇，山西古郇律师事务所律师 上诉人卫二降因诉被上诉人河津市清涧街道办事处（以下简称清涧街道办）、被上诉人山西阳光焦化集团股份有限公司（以下简称阳光集团）行政协议无效一案，不服临猗县人民法院（2019）晋0821行初373号行政判决，向本院提起上诉，本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院查明，2016年5月6日，本案第三人阳光集团作为甲方、原告卫二降作为乙方、被告清涧街道办作为丙方，三方就阳光工业站建设需拆迁乙方位于阳光工业站征地范围内的房屋达成《拆迁赔偿协议》：一、确认被拆迁房屋情况：1、2007年清涧街道办环境整治时拆除乙方位于清涧一村段108国道复线西侧的房屋，其中住房建筑面积555.2㎡，临舍建筑面积91.7㎡。2、2012年阳光工业站征地范围内房屋拆迁普查登记的乙方房屋，其中住房建筑面积653.4㎡，临舍建筑面积342.4㎡。二、赔偿原则：1、乙方被拆除房屋赔偿执行标准为河津市政府阳光工业站征地拆迁统一的拆迁赔偿标准；2、阳光工业站征地范围内的房屋拆迁赔偿由甲方承担；3、清涧街道办2007年环境整治拆除乙方的房屋以及因此造成乙方原铝合金门窗加工厂停业而带来的经营性经济损失与甲方无关，但在清涧街道办要求下甲方同意承担此项赔偿，补偿标准由乙、丙两方议定。三、赔偿数额的约定：1、阳光工业站征地范围内的房屋资产赔偿总额为46万元人民币。2、2007年清涧街道办环境整治拆除的房屋资产赔偿总额为34万元人民币。3、乙方原铝合金门窗加工厂2007年停业后的经营性经济损失经由乙、丙两方协商议定赔偿为440万元人民币。以上合计甲方给乙方赔偿总额为520万元。四、兑付约定：甲方对乙方的赔偿款已经支付给乙方30万元，剩余赔偿款490万，合同签订之日起20日内，乙方拆除受偿房屋并清理现场交付甲方使用，甲方分期支付剩余赔偿款。甲、乙、丙三方均在协议上签字、捺印、盖章。拆迁赔偿协议签订后，甲乙双方已各自履行协议义务，甲方将剩余490万赔偿款全部支付给乙方，卫二降均出具收条。卫二降于2019年4月23日以被告清涧街道办强迫其签订了《拆迁赔偿协议》，该协议的签订并非原告的真实意思表示，又违反了法律、行政法规的强制性规定为由向本院提起行政诉讼，请求确认《拆迁赔偿协议》无效。被告及第三人均认为本案所诉《拆迁赔偿协议》是民事协议，不属于行政诉讼的受案范围，且已超过行政诉讼法规定的起诉期限，涉案协议系原告合法自愿签订，且已履行完毕，不存在《合同法》52条规定的无效情形。关于原告诉状中提出的被告强迫其签订了《拆迁赔偿协议》，该协议的签订并非原告的真实意思表示，又违反了法律、行政法规的强制性规定，原告没有提交合法有效的证据予以证实。 一审法院认为，行政协议是指行政主体为了实现行政管理目标，与公民、法人或其他组织之间，经协商一致所达成的协议。行政协议具有以下特征：（一）一方当事人必须是行政主体；（二）目的是为了实现国家管理目标；（三）在行政协议的履行、变更或解除中行政主体享有优益权。本案涉案《拆迁赔偿协议》，是基于卫二降的房屋因清涧街道办2007年环境整治被拆除和2012年土地征收被拆除而达成的赔偿协议。对于清涧街道办2007年环境整治拆除卫二降房屋涉及的赔偿事项，卫二降与清涧街道办、阳光焦化公司之间达成的协议，具有行政法上权利义务内容，因此，涉案协议属于行政协议。该协议不违反相关法律法规规定，属有效协议，且按协议内容各方已履行完毕。原告要求确认《拆迁赔偿协议》无效的理由不能成立，对其请求本院不予支持，故应驳回原告的诉讼请求。至于第三人辩称原告已经超过行政案件起诉期限，因确认行政行为无效之诉，不受法定起诉期限的限制，第三人的辩解理由，本院不予采纳。依据《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第六十九条规定，判决:驳回原告卫二降的诉讼请求。 卫二降不服，上诉称，一审法院认定涉案协议为有效协议系认定事实不清，且适用法律错误。一、涉案协议为行政协议，但一审法院未对是否存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形进行审查，系认定事实不清。（一）被上诉人清涧街道办无权与上诉人签订涉案征地补偿的协议。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款规定“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。”市、县人民政府是代表国家负责具体征收与补偿的法定行政主体，根据山西省人民政府的《批复》可知，本次拆迁的主体为河津市人民政府。但涉案协议是由被上诉人清涧街道办、第三人阳光集团，且被上诉人清涧街道办及第三人也均未受到市、县人民政府的委托和授权来代表国家履行征收与补偿的法定职责。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”也根据法无授权即禁止的行政法基本原则。被上诉人清涧街道办、第三人以自己的名义与上诉人签订的涉及征地补偿的相关协议，已超过其职权范围且与上述法律及行政法规的强制规定相抵触，涉案协议应属无效。（二）被上诉人清涧街道办以自己的名义与上诉人签订征地补偿协议，没有依据，属于重大且明显的违法行为，涉案协议应属无效。二、一审法院未就被上诉人清涧街道办与上诉人签订涉案行政协议进行合法性审查。未对被上诉人清涧街道办订立、履行行政协议的行为是否具有法定职权、是否滥用职权、适用法律法规是否正确、是否遵守法定程序、是否明显不当、是否履行相应法定职责进行合法性审查。且被上诉人亦未就自己具有法定职权、履行法定程序、履行相应法定职责以及订立、履行行政协议等行为的合法性进行举证。在此基础之上，一审法律认定涉案行政协议为有效协议，系认定事实不清。三、一审法院认为涉案协议不违反相关法律法规，系适用法律错误。上文已述，《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》等相关法律法规均对征地补偿的主体、程序进行了相关的规定。但被上诉人与上诉人签订的涉案行政协议，无论是从主体还是程序均违反了上述规定。综上所述，一审法院认定事实不清，适用法律导致判决错误，严重损害上诉人的合法权益。上诉请求：撤销临猗县人民法院作出的(2019)晋0821行初373号行政判决书，依法发回重审或改判支持上诉人的诉讼请求。 清涧街道办辩称，一审法院认定涉案协议有效事实清楚、证据确凿，适用法律正确，应依法维持原审判决。首先，上诉人认为本案的审理范围系征地补偿协议，这是错误的。1、本案经过一、二审多次审理，确定审理的涉案协议为《拆迁赔偿协议》，并非《征地补偿协议》。2、本案经二审法院审理后，已将审理范围确定为2007年的环境整治拆除涉及的赔偿事项，并非2008年的征地行为。其次，原审对2007年环境整治拆除卫二降房屋涉及的赔偿事项认定为有效的行政协议，事实认定清楚，适用法律正确，应予以维持。再次，涉案《拆迁赔偿协议》巳履行完毕。该协议签订后，各方均按各自的权利、义务履行完毕。现上诉人在已取得赔偿款520万元后主张合同无效，有违诚实守信原则。请求法院驳回上诉，维持原判。 阳光集团称，一、上诉人认为“一审法院未对涉案协议是否存在《行政诉讼法》第七十五条规定的重大违法情形进行审查，系认定事实不清”的观点不能成立。首先、答辩人认为，对涉案协议是否存在违反《行政诉讼法》第七十五条的规定的情形进行审查，是属于对涉案协议的合法性审查，与案件事实认定是否清楚无关，本案案件事实已查清楚，不存在事实不清的情形。其次、本案也不存在一审法院未对清涧街道办主体资格审查的情形。本案涉案协议，是基于上诉人的房屋在2007年因环境整治被拆除和2012年因阳光工业站用地而拆除两方面的内容。2007年因环境整治拆除上诉人的房屋，与土地征收行政行为没有任何关系，不能适用《土地管理法》，法院不存在要按照《土地管理法》相关规定进行审查的情形。清涧街道办是环境整治的行政责任主体，拆除上诉人的违建房屋是履行职责，无论上诉人被拆除的房屋是否应当赔偿，清涧街道办都具备签订相应赔偿协议的主体资格，对此，一审法院已经予以审查。而2012年上诉人的房屋拆除，是由上诉人自己拆除，并领取了答辩人支出的相关费用，协议这一部分不涉及具体行政行为，和清涧街道办是否具备土地征收和补偿的行政主体资格无关。二、上诉人认为一审判决适用法律错误更是没有任何依据。一审判决适用的法律规定是《行政诉讼法》解释第六十九条的规定，上诉人在上诉状第三点中做了大量论述说理，但并没有明确指出一审判决适用的法律规定错误在何处，上诉人称一审判决适用法律错误完全没有依据。综上，上诉人的上诉请求不能成立，依法应予驳回。 各方当事人对一审判决认定的事实无异议，本院予以确认。本院另查明，2007年3月27日，河津市人民政府下发《关于开展全面集中整治环境违法专项行动的通知》，对全市所有在建工业项目和各类工业企业进行普查，坚决关停违法建设的工业项目和工业企业。明确此次专项行动由政府负责和组织，各乡（镇）、街道办事处和环保部门具体实施。卫二降的房屋位于清涧一村段108国道复线西侧，2007年12月被清涧街道办拆除，拆除房屋555.2㎡、临舍建筑91.7㎡。2008年8月1日，山西省人民政府作出晋政地字［2008］125号《关于河津市二〇〇八年度第一批建设用地的批复》，同意河津市政府将集体农用地6.9744公顷转为建设用地并同时办理征收手续，另征收集体建设用地37.8009公顷，未利用地25.0198公顷；涉及清涧办杜家沟村等2镇6村土地。卫二降租用他人的涉案约3亩土地位于本次征收范围。2008年9月28日，河津市国土资源局挂牌出让结果公告：阳光集团以总价款17418万元竞得挂牌出让的9宗国有工业用地使用权。涉案约3亩土地位于本次出让给阳光集团的土地范围。2013年以来卫二降多次以河津市泰华物贸有限公司或其本人名义，请求市政府、清涧街道办赔偿2007年强拆造成的损失。2016年1月至5月，卫二降与清涧街道办及阳光集团多次沟通，2016年5月6日三方达成涉案《拆迁赔偿协议》，各方均在协议上签字、捺印、盖章。协议签订后，卫二降依约自行拆除自己的房屋，阳光集团依约履行付款义务，至2018年6月6日，阳光集团付清全部款项，协议履行完毕。2019年4月23日卫二降提起本案诉讼，请求确认《拆迁赔偿协议》无效。上述事实各方均无异议。 本院认为，被诉《拆迁赔偿协议》包含两部分内容，一个是2007年因环境整治拆除卫二降部分房屋后的补偿或赔偿内容；另一个是2012年因土地征收出让涉及卫二降其余房屋的拆除补偿内容。1.关于2007年因环境整治拆除卫二降部分房屋后的补偿或赔偿。涉案协议中的这部分内容，基于清涧街道办依据县政府文件实施强制拆迁行政行为而发生，具有行政法上权利义务关系，属于行政协议。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”本案中，2007年环境整治专项行动，河津市政府下发通知，明确由各乡（镇）、街道办事处和环保部门具体实施，实际也是清涧街道办实施了对卫二降部分房屋的拆除行为。对于本次拆除给卫二降造成的房屋损失及停业损失，依据“谁行为，谁负责”的原则，应由清涧街道办负责补偿或赔偿，故清涧街道办作为签订《拆迁赔偿协议》的一方，具有行政主体资格、依据充分。清涧街道办经与卫二降和阳光集团沟通协商，将自己应承担的补偿或赔偿义务转由阳光集团承担，不违反法律、行政法规强制性规定。综上，协议中的该部分内容不存在重大且明显违法等法定无效情形。上诉人卫二降以被上诉人清涧街道办无权签订涉案协议、签订协议没有依据，属于重大且明显违法行为，主张涉案协议无效，本院不予支持。2.关于2012年因土地征收出让涉及卫二降其余房屋的拆除补偿。2012年国家征收卫二降租用的土地出让给阳光集团，征收拆迁中阳光集团与卫二降就征收土地上的卫二降房屋的拆除及补偿费用达成协议。涉案协议中的这部分内容，系平等主体之间经协商达成的协议，不涉及作为行政机关的清涧街道办，不属于行政协议。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”本案被诉协议中该部分内容，系卫二降与阳光集团协商后由各方签名盖章，合同签订不存在恶意串通或者以合法形式掩盖非法目的，不损害国家、集体或者第三人利益，不损害社会公共利益，不违反法律、行政法规强制性规定，且已履行完毕。因此，不存在合同无效的法定情形。 至于卫二降一审中主张清涧街道办强迫其签订协议，签订协议非其真实意思表示。卫二降提交的通话记录，证明了各方协商过程，与涉案协议的签订能够相互印证，足以证明被诉协议是原告自愿所签，系其真实意思表示；而且，协议生效后整个履行过程长达两年时间，期间卫二降并未主张受强迫而协议无效，协议履行完毕后又过去快一年，卫二降始起诉主张其受强迫签订协议，其提交的通话记录等证据不能证明其主张，本院不予支持。 综上，被诉《拆迁赔偿协议》不存在法定的无效情形，上诉人卫二降的上诉理由不成立。一审判决结果正确，应予维持。依据《中华人民共和国合同法》第五十二条，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条、第八十九条之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人卫二降负担。 本判决为终审判决。 审判长  张晓波 审判员  田 力 审判员  张 伟 二〇二〇年六月八日 书记员  赵 敏