贵州省安顺市中级人民法院行 政 判 决 书（2017）黔04行初237号原告何龙，男，1972年3月8日生，布依族，住贵州省紫云苗族布依族自治县。委托代理人宋世宇，贵州准据律师事务所律师。委托代理人程智渊，贵州准据律师事务所律师。被告紫云苗族布依族自治县人民政府。地址:贵州省紫云苗族布依族自治县城墙路**。法定代理人王永胜，县长。委托代理人陈汝昌，贵州袭明律师事务所律师。原告何龙不服被告紫云苗族布依族自治县人民政府（以下简称紫云自治县政府）作出的《关于科学路建设项目房屋及土地征收决定》（以下简称征收决定），于2017年5月3日向本院提起行政诉讼。本院于同月5日立案后，于同月24日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于同年6月15日公开开庭审理了本案。原告何龙及其委托代理人宋世宇、程智渊，被告紫云自治县政府的副县长严宁及其委托代理人陈汝昌到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告紫云自治县政府根据紫云苗族布依族自治县（以下简称紫云自治县）国民经济和社会发展计划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划的要求，作出征收决定，决定对科学路建设项目红线范围内房屋及土地实施征收。原告何龙诉称：被告分别于2016年8月23日、2016年8月24日作出紫府办发[2016]132号《关于印发的通知》（以下简称补偿方案）、《关于科学路建设项目房屋及土地征收决定的通告》，并予以公告，原告的房屋被纳入征收红线范围内。原告认为，被告作出的征收决定适用法律、法规错误，违反法定程序，明显不当，理应撤销，理由如下：一、征收决定不符合公共利益。征收决定虽表述该项目为科学路建设项目，但在该决定中表述根据紫云自治县国民经济和发展计划（保障性安居工程建设、旧城区改建应纳入国民经济和社会发展年度计划），在选定评估机构的程序中定义为科学路棚户区改造项目，被告故意隐瞒事实，没有证据证明该项目是为了公共利益；二、如该项目系棚户区改造项目，原告的房屋不符合棚户区的界定标准。棚户区改造项目需要贵州省人民政府对该项目的有关批文，且有相关的界定标准；三、被告将征收与补偿的具体工作外包给贵州致和房屋征收咨询有限公司，贵州致和房屋征收咨询有限公司明显以盈利为目的，不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定；四、被告在未作出征收决定的情况下便公告征收决定，涉及人数较多，未经常务会议讨论，先选定评估机构，再发布公告，公告未载明协商选定评估机构的期限，公告载明的起诉期限为3个月错误，剥夺了被征收户救济的权利，不符合法定程序；五、征收集体土地和集体土地上的房屋违反《中华人民共和国土地管理法》的规定及法无授权即禁止的原则；六、征收补偿方案未提供产权调换，以货币化安置剥夺了被征户选择产权调换的基本权利，以此规避“拆一还一”的基本原则。综上，被告作出的征收决定适用法律、法规错误，违反法定程序和行政原则，明显不当，请求依法撤销该决定。原告何龙在举证期限内向本院提交以下证据：1.原告的身份证、房屋征收估价分户报告一份3页、征收决定通告照片一张（均为复印件），证明原告与被诉行政行为有利害关系，是本案的适格原告；2.政府信息公开申请登记回执、政府信息公开答复书各一份（均为复印件），证明被告在未作出征收决定的情况下就公告征收决定。被告紫云自治县政府辩称：一、《国有土地上房屋征收补偿条例》第八条第一款第（二）项列举的公共利益为“由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要”，科学路建设符合该规定，属于公共利益；二、被告为建设科学路，将原告的房屋征收后完全拆除建设公共交通道路，不但没有从中谋利，反而还要拿出资金补偿被征收人，将具体工作外包给征收公司是具体工作的需要，支付给征收公司的费用完全是政府出资，没有从补偿款中对被征收人进行克扣，支付给征收公司的费用是其提供服务应当获取的劳务费用，不存在征收公司以盈利为目的；三、征收决定符合法定程序，被告作出征收决定的时间和发布通告的时间均为2016年8月24日，不存在未作出征收决定便发布征收公告的事实。先选定评估机构，再发布公告是事实，但是发生这一事实的原因是因为科学路建设要与贵兴高铁建设同步，所以就在发布征收决定公告之前先选定评估机构，使征收工作快步推进，但评估机构的选定程序符合《国有土地上房屋征收补偿条例》第二十条、《贵州省国有土地上房屋征收评估机构选定办法》（暂行）的规定。估价时点是以征收决定发布之日为评估基准日进行评估，评估公司具有相应资质，其估价程序经过公示且公示期满后再作出最后的确定，估价结果客观公正没有损害被征收人的利益。另外，征收决定及征收公告载明的起诉期限是3个月，是工作失误，但不影响被征收人的诉权；四、原告的土地在贵州省人民政府批复的红线范围内，对其按照国有土地征收程序进行征收符合法律、法规的规定；五、征收补偿方案提供了货币安置和货币化安置两种方式供被征收人自由选择，并提供了大量的产权调换的房源供原告选择。综上，请求驳回原告的诉讼请求。被告紫云自治县政府在举证期限内向本院提交作出被诉行政行为的以下证据：1.紫发改字(2013)90号《关于对紫云自治县科学路建设项目立项的批复》一份2页（复印件），证明2013年，科学路建设项目正式立项；2.紫府专议(2016)22号《关于研究紫云自治县科学路、万石仓项目建设涉及房屋征收相关问题的会议纪要》一份2页（复印件），证据1、2证明由紫云自治县住房和城乡建设局负责科学路项目建设的房屋征收工作；3.《紫云苗族布依族自治县国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》一份2页（复印件）、4.《紫云自治县土地利用总体规（2006—2020）》一份5页（复印件）、5.黔府函(2016)186号《关于紫云自治县土地利用总体规划修改方案（2013-2020年）的批复》一份2页（复印件）、6.《紫云自治县土地利用总体规划修改方案（2013—2020）》一份2页（复印件）、7.紫云县城乡规划2页、8.科学路项目专项规划4页（复印件），证据3-8证明紫云自治县科学路建设项目是紫云自治县的城市主干道交通设施建设，属于公共利益，且符合国民经济与社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划与专项规划；9.黔府用地函(2016)407号《关于紫云自治县2016年度第一批次城镇建设用地的批复》一份3页（复印件），证明科学路建设项目中涉及农用地的经批准转为建设用地；10.《紫云自治县科学路建设项目房屋征收补偿项目社会稳定风险评估报告》一份12页（复印件），证明经政府各部门调查研究及评估，紫云自治县科学路建设项目社会稳定风险较低；11.专项资金证明一份（复印件），证明科学路征收项目的征收补偿费用足额到位、专户存储、专款专用；12.《关于科学路项目房屋调查登记通告》一份及公示照片共4页（复印件）、13.《关于紫云自治县科学路建设项目房屋调查确权结果公示的通告》、《紫云自治县科学路建设项目调查确权结果公示表》各一份及公示照片共9页（均为复印件），证据12、13证明房屋征收部门依法对红线范围内的房屋权属、建筑面积等进行调查并将调查结果公示；14.紫府专议(2016)35号《关于召开论证会会议纪要》及论证会现场照片共4页（复印件），证明被告依法组织各部门对安置补偿方案进行论证；15.《关于紫云自治县科学路建设项目房屋及土地征收安置补偿方案征求意见稿》、《公开征求意见的通告》及公示照片共12页（复印件）、16.征求意见表及征收安置补偿方案调整情况说明及公示照片共6页（复印件），证据15、16证明被告对《安置补偿方案》依法公示听取公众意见，根据公众意见进行修改，并将修改情况公示；17.紫府办发(2016)132号《关于印发安置补偿方案的通知》、安置补偿方案及附件、公示照片共52页（复印件），证明被告依法公示安置补偿方案；18.《关于紫云县科学路、万石仓片区棚户区改造项目被征收人协商选定房屋征收评估机构的公告》及公示照片共4页（复印件）、19.《关于“紫云自治县科学路房屋征收协商选择定评估机构情况及抽签决定评估机构的通告》及公示照片共4页（复印件）、20.《抽签选定评估机构的会议签到册》及会议现场视频截图、公证书共10页（复印件）、21.《抽签评估机构的公告》、公示照片共2页（复印件），证据18-21证明安顺嘉信房地产评估有限责任公司是由征收红线范围内广大被征收人依法选取的房屋价值评估机构，符合法律规定；22.《现场查勘记录》、《嘉信公司关于科学路项目被证收房屋市场价格的初步结果公示》、《关于公示紫云科学路项目被征收房屋市场初步结果的通知》、《初步估价结果》及公示照片共23页（复印件）、23.科学路建设项目被征收房屋价值的整体评估报告共21页（复印件），证据22、23证明评估机构依法出具初步评估结果并予以公示，公示期满后，向房屋征收部门提供了整体评估报告；24.《关于科学路建设项目房屋及土地征收决定》及通告、公示照片共6页（复印件），证明被告依法作出房屋征收决定并予以公告；25.《紫云自治县科学路建设项目征收安置补偿协议签署办理规定》及公示照片共5页（复印件），证明科学路项目房屋征收签约期从2016年10月28日开始，签约地点为紫云自治县超市型房屋征收展示服务中心；26.《国有土地使用证》（复印件），证明何龙的土地性质为国有；27.贵州嘉信房地产估价事务有限公司营业执照、房地产估价机构资质证书各一份共2页（复印件），证明贵州嘉信房地产估价事务有限公司具有二级房地产评估资质；28.评估委托协议一份2页（复印件），证明嘉信房地产估价事务有限公司被选定为评估机构后，紫云自治县县城开发建设指挥部与其签订委托协议；29.紫云自治县科学路、万石仓片区棚户区改造项目协商选定评估机构文件签收表一份14页（复印件），证明向被征收户送达协商选定评估机构的文件；30.协商选定房屋征收评估机构表共117页（复印件），证明被征收户自行选定评估机构未达到百分之五十，故采取抽签的方式选定评估机构。经庭审质证，原告对被告提交的对证据3、7、10、12、13、15、16、26-27无异议；证据1，认为已失效；对证据2，认为与本案无关；；对证据4-6、8，未涉及科学路建设项目，不能达到证明目的；对证据9，认为未涉及科学路项目不能达到证明目的，且批文系在征收决定作出后取得，科学路项目征收时属于集体土地，被告征收土地的行为违法；对证据11，认为不能达到证明目的，且证明在征收决定作出之后作出，违反法律规定；对证据17，认为补偿标准过低，未提供产权调换违反法律规定；对证据18-21，认为系科学路棚户区改造项目选定评估机构的程序，不是科学路建设项目选定评估机构的程序，即使能够认定是科学路建设项目选定评估机构的程序也违反法律规定；对证据22、23，认为违反法律规定，程序不合法；对证据24，认为没有文号，且征收实施单位为贵州致和房屋征收咨询有限公司，违反法律规定；对证据25，认为与本案无关联；对证据28，认为系科学路棚户区改造项目，委托单位是紫云自治县县城开发建设指挥部违反法律规定的一般由房屋征收部门作为委托人的规定；对证据29、30，认为系科学路棚户区改造项目，且不能达到证明目的。被告对原告提交的证据1无异议；对证据2，认为不能达到证明目的。本院对上述证据认证如下：对被告提交的证据1-11、14-17、24-27，因与本案有关联，来源合法，客观真实，予以采信；对证据12、13、18-23、28-30因与本案无关联，不予采信。对原告提交的证据1、2，认为与本案有关联，来源合法，客观真实，予以采信。经审理查明：2010年12月，紫云自治县政府制定了《紫云自治县土地利用总体规划（2006-2020年）》，明确规划期间将进一步完善全县的交通条件，新增交通用地。2013年5月3日，紫云自治县发展和改革局颁布紫发改字[2013]90号《关于对紫云自治县科学路建设项目立项的批复》，同意紫云自治县科学路建设项目立项，建设单位为：紫云自治县住房和城乡建设局，建设规模及内容为：道路全长3013KM，起于蔡家桥，经原水泥厂门口，与教场路交叉，止于格凸大道（原预留40米规划路口），大道按照城市次干道设计，分为东、西两段设计，西段道路宽34米，东段道路宽24米，工程建设包括道路、管网、亮化、绿化、其他附属设施。2013年6月，武汉华中科技大城市规划设计院制作《贵州省紫云苗族布依族自治县总体规划修编（2013-2030）》。2016年2月，贵州省城乡规划设计研究院制作《紫云自治县老城区（中心城区）控制性详细规划》，科学路建设项目在规划范围内。同年4月，紫云自治县人民政府作出《紫云自治县国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》，科学路建设项目在规划范围内。同年5月，紫云自治县政府制作《紫云县土地利用总体规划修改方案（2013-2020年）》。同年5月27日，紫云自治县政府召开关于《紫云自治县科学路建设项目房屋及土地征收安置补偿方案（征求意见稿）》论证会。同年6月3日，紫云自治县政府发布《关于公开征求意见的通告》。同年7月5日，贵州省人民政府作出黔府函[2016]186号《关于紫云自治县土地利用总体规划修改方案（2013-2020年）的批复》，原则同意《紫云县土地利用总体规划修改方案（2013-2020年）》。同年8月23日，紫云自治县政府法制办公室作出《紫云自治县科学路建设项目房屋征收补偿项目社会稳定风险评估报告》、《紫云自治县科学路建设项目房屋及土地征收安置补偿方案》，并于当日将《紫云自治县科学路建设项目房屋及土地征收安置补偿方案》公示。同年8月24日，紫云自治县人民政府作出《关于科学路建设项目房屋及土地征收决定》，并发布通告予以公示。同年9月14日，贵州省人民政府作出黔府用地函[2016]407号《关于紫云自治县2016年度第一批次城镇建设用地的批复》，批准将紫云自治县松山镇城墙脚、红岩村的集体建设用地5.2893公顷征为国有，作为紫云自治县2016年度第一批次城镇建设使用土地。同年11月21日，贵州紫云农村商业银行股份有限公司出具证明，内容为：紫云自治县县城开发建设指挥部在贵州紫云农村商业银行营业部开设建设路专用资金账户。同年12月19日，安顺市人民政府作出安府函[2013]293号《关于同意实施的批复》，原则同意《紫云苗族布依族自治县总体规划修编（2013-2030）》。原告的房屋属于国有土地上的房屋，且在紫云自治县科学路建设项目的征收红线范围内。原告何龙认为被告作出的征收决定适用法律、法规错误，违反法定程序和行政原则，请求判决撤销该决定。本院认为：本案的争议焦点是：一、本案是否属于征收集体土地上的房屋；二、被告作出的征收决定是否符合公共利益；三、科学路建设项目是否属于棚户区改造项目；四、被告作出征收决定是否符合法定程序。第一，《中华人民共和国物权法》第二十八条规定：“因人民法院、仲裁委员会的法律文书或者人民政府的征收决定等，导致物权设立、变更、转让或者消灭的，自法律文书或者人民政府的征收决定等生效时发生效力。”《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。”本案中，贵州省人民政府于2016年9月14日作出黔府用地函[2016]407号《关于紫云自治县2016年度第一批次城镇建设用地的批复》，将科学路建设项目占用原告的集体土地征收为国有，作为城镇建设使用土地。自该批复生效之日起，原告的被征收土地已由集体所有土地变为国有土地，故被告征收原告的房屋属于对国有土地上房屋进行征收。因此，原告诉称被告征收集体土地和集体土地上的房屋，违反《中华人民共和国土地管理法》规定的理由不能成立，本院不予支持。虽该批复是在征收决定作出二十天后作出，但不影响行政行为的整体合法性，属程序瑕疵。第二，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定：“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：（一）国防和外交的需要；（二）由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；（三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；（四）由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；（六）法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。”本案中，紫云自治县科学路建设项目是属于交通基础设施建设，故被告作出的征收决定符合公共利益，原告诉称该决定不符合公共利益的理由不能成立，本院不予支持。第三，国发[2013]25号《关于加快棚户区改造工作的意见》规定，在加快推进集中成片城市棚户区改造的基础上，各地区要逐步将其他棚户区、城中村改造，统一纳入城市棚户区改造范围，稳步、有序推进。市、县人民政府应结合当地实际，合理界定城市棚户区具体改造范围。禁止将因城市道路拓展、历史街区保护、文物修缮等带来的房屋拆迁改造项目纳入城市棚户区改造范围。本案中，科学路建设项目已经纳入紫云自治县第十三个五年计划，其根本目的是改善城市交通基础设施，并非改善棚户区居民生活水平，故科学路建设项目不属于棚户区改造项目。虽然被告在选定评估机构的程序中定义该项目为科学路棚户区改造项目，但这仅是对名称的表述，被告不存在故意隐瞒事实的情形。因此，原告诉称其房屋不属于棚户区的界定标准的理由不能成立，本院不予支持。第四，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条第一款规定：“依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。”第十条规定：“房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。”第十一条第一款规定：“市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。”第十二条规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。“第十三条第一款规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。”本案中，被告组织实施的科学路建设项目，通过了项目立项审批，符合公共利益需要，有专户存储、专款专用，符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，被告在对征收补偿方案进行论证、公布、征求公共意见，进行修改并公示后，作出《关于科学路建设项目房屋及土地征收决定》并公告，符合法定程序。科学路建设项目涉及一百九十多户被征收人，被告在作出征收决定前，虽然没有经过政府常务会议讨论决定，但不影响行政行为的整体合法性，属程序瑕疵。征收决定未载明协商选定评估机构的期限，将起诉期限写为3个月，因不影响行政行为的整体合法性，属程序瑕疵。因此，原告诉称征收决定程序违法的理由不能成立，本院不予支持。综上，被告紫云自治县政府作出的征收决定事实清楚、程序合法，原告的诉讼请求不能成立，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告何龙的诉讼请求。案件受理费50元，由原告何龙负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省高级人民法院。审 判 长  何劲松审 判 员  洪 云人民陪审员  赵奇斌二〇一七年六月二十一日书 记 员  汤晓燕