.MsoNormal{margin-top:0cm;margin-bottom:0px}山西省晋城市中级人民法院行政判决书（2017）晋05行初25号原告王小刚，男，汉族，住所地山西省长治市城区。委托代理人刘博韬，北京在明律师事务所律师。被告长治市城区人民政府，所在地址山西省长治市太行东街66号。法定代表人杨隽，职务区长。委托代理人郭毅强，该区政府交通运输管理中心主任。被告长治市国土资源局城区分局，所在地址长治市城东路511号。法定代表人黄琪，职务局长。委托代理人崔亮，该分局工作人员。被告长治市城区住房保障和城乡建设管理局，所在地址长治市城区太行东街福中巷1号。法定代表人杨志荣，职务局长。委托代理人原屹，任该局监察队副队长。被告长治市城区司法局，所在地址长治市城区城西路14号。法定代表人平军伟，职务局长。委托代理人崔建华，该局工作人员。被告长治市城区人民政府常青街道办事处，所在地址长治市城区紫金西街223号。负责人刘龙，职务该街道工作委员会书记。委托代理人陈军，该街道党工委委员、武装部部长。以上五被告还共同委托代理人高伟歌，山西丹清律师事务所律师。被告长治市公安局城区分局，所在地址长治市城区延安中路27号。法定代表人贾虎山，该分局局长。委托代理人徐丹，该分局工作人员。委托代理人闫慧军，山西隆德晟律师事务所律师。原告王小刚因不服六被告拆除其房屋的行为，于2017年5月3日向本院提起行政诉讼。本院于2017年5月3日受理后依法组成合议庭，于2017年6月15日公开开庭审理了本案。原告王小刚及其委托的代理人刘博韬，被告长治市城区人民政府委托的代理人郭毅强，被告长治市国土资源局城区分局委托的代理人崔亮，被告长治市城区住房保障和城乡建设管理局委托的代理人原屹，被告长治市城区司法局委托的代理人崔建华，被告长治市城区人民政府常青街道办事处委托的代理人陈军，上述五名被告共同委托的代理人高伟歌，长治市公安局城区分局委托的代理人徐丹、闫慧军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2017年2月22日原告王小刚在其租赁土地上所建房屋被拆除，原告诉请确认六被告拆除其房屋行为违法，并在庭审法庭调查阶段申请法院对被告提交的证据《长治市违法建设查处规定》进行司法审查。事实和理由：原告王小刚系长治市城区西南关街3巷95号2户居民，2002年5月1日始合法承包长治市城区西南关村东南天晚集路路东所在地块进行养殖场经营。经西南关村村委会同意，原告在其承包上述土地上建设780平米房屋。2017年2月22日不明身份人员在未出示任何合法手续的情况下对原告房屋进行了强制拆除。原告从《上党晚报》（2017年2月23日总第5768期）上知悉《西南关“违建清零”再出重拳》文章以及手机微信上知悉《2月22日在区委、区政府号召下，常青街道西南关村“违建清零”再战告捷》文章，始知原告房屋被拆除系六被告共同实施。原告认为，六被告在未出示任何合法手续的情况下对原告房屋强制拆除的行为，侵害了原告的合法权益。原告提交的证据有1、原告身份证复印件，2、《养殖业基地占用土地合同书》及承包费收据复印件各一份；3、《西南关集体土地租赁合同现状》（选自《西南关资讯》-第4期总第4期，2016年8月30日）复印件一份；4、原告房屋被强拆前、后照片复印件一组；5、《上党晚报》（2017年2月23日总第5768期A03版）复印件一份；6、《2月22日在区委、区政府号召下，常青街道西南关村“违建清零”再战告捷》微信文章及照片打印件一份。被告长治市城区人民政府在答辩前当庭承认原告所诉拆除行为系由其组织长治市国土资源局城区分局、长治市城区住房保障和城乡建设管理局、长治市城区司法局、长治市城区人民政府常青街道办事处到拆除现场，长治市公安局城区分局没有参与拆除活动。长治市城区人民政府答辩称，原告在租赁村委农用地上建设房屋，属违法建筑，应当追缴应由原告承担的拆除费。一、本案拆除行为合法。依据为《长治市违法建设查处规定》第五条第一款（三）及《长治市人民政府关于集中清理整顿违法占地违法建设的紧急通告》第七条规定，针对自2013年3月26日起十日内未自行拆除的违法建筑，城区政府有权组织相关部门进行拆除，因此本案拆除行为系经市政府授权的合法行为。二、王小刚不是本案适格诉讼主体。涉案被拆除房屋系违法建筑，不是王小刚合法财产，因此不是本案适格的诉讼主体。被告长治市城区人民政府提交的证据有：1、《养殖业基地占用土地合同书》；2、西南关村委证明；3、西南关村委通知书一份；4、行政起诉状一份；5、照片6张及现场视频一份；6、2013年4月2日《长治市违法建设查处规定》；7、《长治市人民政府关于集中清理整顿违法占地违法建设的紧急通告》；8、《长治市城区人民政府关于严厉打击违法占地和违法建设的通告》；9、《长治市城区人民政府办公室关于成立清理违法占地违法建设工作领导组的通知》；10、长城常通字（2017）第1号《长治市城区西南关村“两打击一规范”领导组办公室长治市城区人民政府常青街道办事处关于对西南关村开展打击违法占地等侵害村集体利益行为的通告》。长治市国土资源局城区分局、长治市城区住房保障和城乡建设管理局、长治市城区司法局、长治市城区人民政府常青街道办事处当庭陈述系听从长治市城区人民政府的指挥和组织派员到拆除现场，但并未参与拆除。长治市公安局城区分局答辩称其没有参与拆除行为，只是在拆迁现场附近进行治安巡逻，并不等同于参与拆除工作，不是本案的适格被告。以上单位均未提交证据。针对被告提交的证据，原告的质证意见为：证据1真实性、合法性、关联性无异议，但是该合同第七条的约定“不得以任何借口修建永久性建筑”，不是被告拆除的依据。依合同约定该合同虽然已经到期，但是原告在2016年5月24日交承包费，根据合同法规定，视为达成口头协议，该合同有效。对证据2，内容真实性不认可，与事实不符，且该证据形成时间系行政行为作出后形成，不能作为证据使用。对证据3，合法性、关联性不认可，其作出通知的主体不合法。对证据4，《限期拆除通知单》及拆除行为分别是独立的行政行为，且对《限期拆除通知单》的审判结果，也并不是本案审判的依据，且两案不是重复诉讼。对证据5照片及光盘真实性不认可，不符合证据形式的要求。对证据6，长治市政府没有权力作出该规范性文件，且内容违反上位法规定。对证据7，8这只是一个通告，不是具体行政行为，不是强拆的依据。对证据9，合法性证明目的不认可，政府的领导组包括法院、检察院两长，显然是行政权干预司法权。对证据10，不合法，违法建设问题由《土地管理法》和《城乡规划法》进行规范，街道办事处和村委不具有相应职权，且该通告是公开倡议，不具有强制执行力。针对原告提交的证据，被告长治市城区人民政府的质证意见为：对证据1无异议；对证据2交费单据并无2016、2017年的，土地已经被村委收回；对证据3与本案无关联；对证据4，没有原件，不能反映真实情况；对证据5，6，并未讲到王小刚房屋，与本案无关。长治市国土资源局城区分局、长治市城区住房保障和城乡建设管理局、长治市城区司法局、长治市城区人民政府常青街道办事处同意以上质证意见。长治市公安局城区分局认为这些证据不能反映公安分局直接参与拆除。根据原被告质证意见，本院对原被告提交的证据认证如下:原告提交的证据：证据1、2、3、4真实，与本案存在关联，本院作为证据采用。证据5、6无法证明与王小刚房屋存在关联，本院不予采信。被告长治市城区人民政府提交的证据：证据1、4予以采信；证据2系作出行政行为后形成，不能作为证据使用；证据3与本案无关联，不予采信。证据5照片内容不清，不能证明送达的内容是什么，不具有证明力，视频内容不能证明与王小刚房屋有关，不予采信。证据6、7、8、9、10真实性予以认可，对其证明力将结合事实及论理予以评述。结合庭审及证据，本院对本案事实认定如下：原告王小刚系山西省长治市城区西南关街3巷95号2户居民，从2002年5月1日起原告以养殖地为名租赁长治市城区西南关村东南天晚集南路土地，并定期向村委缴纳租赁费用，后其在该土地上建设固定建筑。庭审中，原告王小刚自认其在租赁土地上养了十几只羊，部分建设的房屋出租用于仓储。根据庭审查明可以认定，其多数房屋用于仓储。建设的房屋未办理相关规划、建设及用地手续。2017年2月15日，被告长治市城区人民政府以长治市城区清理整顿违法占地违法建设领导组办公室名义向原告王小刚作出编号为2017305的《限期拆除通知单》。2017年2月22日，被告长治市人民政府组织长治市国土资源局城区分局、长治市城区住房保障和城乡建设管理局、长治市城区司法局、长治市城区人民政府常青街道办事处相关人员对王小刚涉案房屋进行强制拆除。没有足够证据证明长治市公安局城区分局参与拆除王小刚的房屋。另查明，长治市人民政府在2013年3月26日通过长治人民政府官方网站发布《长治市人民政府关于集中清理整顿违法占地违法建设的紧急通告》，其内容为根据《土地管理法》、《城乡规范法》、《建筑法》、《行政强制法》等法律法规，要求对长治市城区规划区内违法建设、违法占地行为进行整顿清理，并要求严重违反城市总体规划和土地利用总体规划进行违法建设和违法占地者，在通告发布之日起10日内对相关违法建筑进行自行拆除，限期内未拆除的，由各级政府组织相关部门依法强制拆除。2013年3月28日长治城区人民政府办公室成立以区委书记为政委，区委副书记、区长为组长，包括长治市城区区委、区政府、长治市城区人民法院、长治市城区人民检察院多机关和长治市城区政府多部门负责人在内的多人为副组长和成员的“清理整顿违法占地违法建设工作领导组”，该领导组下设办公室，设在住建局。2013年4月2日长治市人民政府作出《长治市违法建设查处规定》。2016年10月1日长治市城区人民政府发布《关于严厉打击违法占地和违法建设的通告》，对违法占地、违法建设进行了定义，并对全区范围内的违法占地、违法建设清理工作进行了部署。王小刚涉案房屋在此次长治市全面清理违法占地、违法建设行动中被拆除。结合本案事实及法律规定，本院对本案主要问题认定如下：1、拆除主体问题。《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发【2002】17号）第一部分“开展相对集中行政处罚权工作的指导思想”中要求“要按照权力和利益彻底脱钩、权力和责任密切挂钩的原则，调整市、区政府有关执法部门的职责权限，明确划分有关部门之间的职能分工，推行行政执法责任制、评议考核制，防止政出多门、多头执法、执法扰民。”；第三部分“进一步做好相对集中行政处罚权工作的要求”中要求“要明确市、区两级集中行使行政处罚权的行政机关的职能和责任，探索同一系统上下级部门之间合理分工、协调运作的新机制，解决目前行政执法中同一件事多头管理和各级执法部门职权大体相同，多层执法、重复管理问题。要按照行政职能配置科学化的要求，从制度上重新配置上下级部门职能，原则上层级较高的部门主要侧重于政策研究、监督指导和重大执法活动的协调，具体的执法活动主要由基层执法队伍承担。”拆除违法建设系市容监察部门、城乡建设规划主管部门及土地主管部门的职权范围，长治市城区人民政府成立包括党委、政府、人民法院和人民检察院主要领导在内的清理整顿违法占地违法建设领导组来领导清理整顿违法占地和违法建设工作，并参与具体执法工作，下达相应《限期拆除通知单》，组织多部门人员对案涉房屋进行强制拆除，显然与国务院上述文件“明确划分有关部门之间的职能分工”、“具体的执法活动主要由基层执法队伍承担”的要求及精神相违背，尤其是其将人民法院、人民检察院主要领导编入该领导组的做法，违反了我国行政权、检察权、司法权职责分工的基本原则。但是上述国务院文件只是概括做出要求，并未对政府组织其相关部门进行相应执法活动作出明确禁止，《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条第（五）项也授予县级以上人民政府管理城乡建设事业的职权。因此，不宜认定被告长治市城区人民政府拆除原告王小刚房屋的行政行为作出主体违法。2、长治市国土资源局城区分局、长治市城区住房保障和城乡建设管理局、长治市城区司法局、长治市城区人民政府常青街道办事处虽然派员参与拆除行为，但这些人员均受政府的组织及指派，以长治市城区人民政府的名义参与拆除的。因此这些单位被告主体不适格，不应对拆除行为负责，驳回原告对这些单位的起诉。由于没有证据表明长治市公安局城区分局参与本案拆除行为，因此其不具有被告主体资格，驳回原告对其的起诉。3、关于被告长治市城区人民政府所依据的2017305号的《限期拆除通知单》的合法性问题。该问题原告王小刚已经另案在诉，本院（2017）晋05行初13号判决书已经认定该《限期拆除通知单》违法，并予以撤销，理由详见该判决书。4、被告长治市城区人民政府对原告王小刚涉案房屋的强制拆除行为违法。本院在王小刚诉长治市城区人民政府撤销《限期拆除通知单》（2017）晋05行初13号一案中，已经认定，被告长治市城区人民政府作出《限期拆除通知单》系设定行政强制执行的行为。被告长治市城区人民政府在没有公告、没有告知相对人申请复议及诉权，且没有给相对人预留复议及起诉的合理期限的情况下，径行对王小刚房屋进行强制拆除，违反《行政强制法》第四十四条的规定。5、关于原告请求对长治市人民政府《长治市违法建设查处规定》合法性问题进行审查的问题。由于被告长治市城区人民政府对原告王小刚涉案房屋进行强制拆除的时候，并未表明依据该《规定》，本院也不依照该《规定》对被告行政行为进行评价。因此原告请求不符合《行政诉讼法》第五十三条第一款的规定，本院不予支持。综上，本院认为，原告王小刚涉案房屋系由被告长治市城区人民政府违法强制拆除。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：一、确认被告长治市城区人民政府强制拆除原告王小刚房屋的行政行为违法。二、驳回原告王小刚的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告长治市城区人民政府承担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按照对方当事人的人数提出副本，上诉于山西省高级人民法院。审 判 长 郑金坤审 判 员 赵仁义人民陪审员 郭玉洁 二〇一七年六月三十日法官 助理 张沁萍书 记 员 李海玲