广东省肇庆市鼎湖区人民法院行 政 裁 定 书（2017）粤1203行初81号原告曾庆坚，男，汉族，1958年12月4日出生，住广东省高要市，原告曾凡伟，男，汉族，1950年8月1日出生，住广东省高要市，原告曾宪乔，男，汉族，1962年9月28日出生，住广东省高要市，三原告共同委托代理人李保明，北京市盈科（深圳）律师事务所律师。三原告共同委托代理人谢尚文，北京市盈科（深圳）律师事务所律师。被告肇庆市城乡规划局高要分局。住所地：肇庆市高要区南岸街道府前大街*号。法定代表人李伟章，该局局长。委托代理人翟学明，广东红棉律师事务所律师。委托代理人梁伟明，该局工作人员。被告肇庆市高要区人民政府。住所地：广东省肇庆市高要区府前大街**号。法定代表人江栋才，该区区长。委托代理人何锐和，高要区法制局工作人员。委托代理人冯宝珍，高要区法制局工作人员。被告肇庆市城乡规划局。住所地：广东省肇庆市端州区信安五路*号。法定代表人汪国齐。委托代理人冯政慈，该局法规科科长。委托代理人夏国毅，该局法规科科员。第三人高要市金渡镇黄坑社区第一经济合作社。住所地：广东省肇庆市高要区金渡镇黄坑社区。负责人邓成长。委托代理人邓飞林，该社成员。委托代理人邓建明，该社成员。原告曾庆坚、曾凡伟、曾宪乔诉被告肇庆市城乡规划局高要分局（以下简称规划局高要分局）、肇庆市高要区人民政府（以下简称高要区府）、肇庆市城乡规划局（以下简称市规划局）、第三人高要市金渡镇黄坑社区第一经济合作社（以下简称黄坑一社）撤销行政许可行为纠纷一案，于2017年4月6日向本院提起诉讼，本院同月20日立案受理。本院依法组成合议庭，于2017年6月1日开庭审理了本案。原告曾庆坚、曾凡伟、曾宪乔的委托代理人李保明，被告规划局高要分局的副局长吕伟霞、委托代理人梁伟明、翟学明，被告高要区府的委托代理人何锐和，被告市规划局的副局长张成币、委托代理人冯政慈、夏国毅，第三人黄坑一社的负责人邓成长、委托代理人邓飞林、邓建明到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告曾庆坚、曾凡伟、曾宪乔起诉称，三原告系广东省高要市金渡镇××村委会村民，所在的土地为农村集体土地。2008年12月20日，金渡镇××村第一至第十二经济合作社社长与第三人黄坑一社签署了《调换土地协议书》，约定第三人黄坑一社用石印（土名）27亩虾塘，连同原在黄头塱本身鱼塘占5.5亩共32.5亩，与黄坑村委（包括1—12村民小组黄头塱）鱼塘做永久调换，由鸡场路西边鱼塘丈量起，调换只作移民新村建设不能作鱼塘出租。黄坑村委曾祥光等十二名队长和第三人黄坑一社在《调换土地协议书》签名盖章，金渡镇××村民委员会以见证人身份在《调换土地协议书》上盖章。2016年12月16日，原告向肇庆市高要区住房和城乡建设局邮寄了《高要区住房和城乡建设局政府信息公开申请表》，申请公开建设单位为第三人黄坑一社的《乡村建设规划许可证》复印件，编号是乡字第2015—001号。2017年1月5日，原告收到肇庆市高要区住房和城乡建设局寄来的上述《乡村建设规划许可证》。原告认为被告规划局高要分局颁发的上述《乡村建设规划许可证》违法并应予以撤销，理由如下：一、被告规划局高要分局作出行政许可的土地来源系《调换土地协议书》，该协议书未经村民小组会议通过，应属无效。《调换土地协议书》涉及农村集体土地的调换，程序仅仅是由黄坑村委会原一至十二队队长签名和第三人黄坑一社的盖章，严重违反了法律的强制性规定。因此，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十八条、《广东省办法》第十四条规定，《调换土地协议书》损害了原告的农村集体土地权益，是村民小组组长滥用行政管理权的行为，应确认无效，并追究相关行为人的法律责任。二、原告的农村集体土地属于乡字第2015—001号《乡村建设规划许可证》范围内，被告规划局高要分局依据无效的《调换土地协议书》颁发《乡村建设规划许可证》，应当依法撤销。上述《乡村建设规划许可证》的建设用地单位为第三人黄坑一社，而《调换土地协议书》无效，案涉土地属于黄坑村委会原四至七村民小组集体所有，第三人黄坑一社不具备申请资格，被告规划局高要分局应当依照《中华人民共和国行政许可法》第六十九条第四项的规定撤销上述《乡村建设规划许可证》。三、原告向被告高要区府申请行政复议未超过法定申请复议期限。原告于2017年1月5日收到肇庆市高要区住房和城乡规划建设局寄来的乡字第2015—001号《乡村建设规划许可证》，原告才知道被告规划局高要分局作出的该具体行政行为，并根据《中华人民共和国行政复议法》第九条的规定，在法定的时限内及时向被告高要区府提出行政复议申请。因此，被告高要区府以超过申请复议期限为由驳回原告的行政复议申请明显与事实不符。因此，请求法院：1.判令撤销被告规划局高要分局于2015年5月26日颁发的编号为乡字第2015—001号《乡村建设规划许可证》;2.判令撤销被告高要区府于2017年3月16日作出的高要府行复[2017]2号《行政复议决定书》；3.本案诉讼费用由被告承担。本院认为，根据本院查明的事实，原告曾庆坚、曾凡伟、曾宪乔起诉请求撤销的乡字第2015—001号《乡村建设规划许可证》的证载土地范围位于金渡镇××村西侧（土名：黄头塱），用地面积为6253.1平方米，建设规划许可的权利人为第三人黄坑一社。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第一条:“农村集体土地的权利人或者利害关系人（以下简称土地权利人）认为行政机关作出的涉及农村集体土地的行政行为侵犯其合法权益，提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。”、第三条第一款：“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。”、第四条：“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。”的规定，涉及农村集体土地的行政纠纷可由土地权利人提出诉讼。本案中，案涉土地的村民委员会或者农村集体经济组织并未提起诉讼，且相关集体经济组织过半数的村民亦未以集体经济组织名义提起诉讼。原告曾庆坚、曾凡伟、曾宪乔分别是金渡镇××村黄坑村4队、6队村民，其并非被告颁发的乡字第2015—001号《乡村建设规划许可证》行政行为的相对人，且三原告未提供证据证明其是上述《乡村建设规划许可证》证载范围内土地的土地使用权人或实际使用人，无法证实三原告与被告颁发案涉规划许可证行政行为具有利害关系。三原告起诉认为被告颁发案涉规划许可证的行政行为侵犯其土地权利的主张没有事实和法律依据。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”、第四十九条第（一）项：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；。”的规定，三原告不具备提起诉讼的主体资格，其提起本案诉讼不符合法定条件。根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（一）项：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：。（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；。”的规定，应依法驳回原告曾庆坚、曾凡伟、曾宪乔对被告规划局高要分局、被告市规划局、第三人黄坑一社的起诉。被高要区府于2017年3月16日作出高要府行复［2017］2号《行政复议决定书》，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项：“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：……（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。……”的规定，以原告曾庆坚、曾凡伟、曾宪乔未在法定期限内提出行政复议申请为由，驳回原告曾庆坚、曾凡伟、曾宪乔的行政复议申请。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款：“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。”及《最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释》第六条：“行政诉讼法第二十六条第二款规定的‘复议机关决定维持原行政行为’，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。”的规定，本案中，被告高要区府以原告曾庆坚、曾凡伟、曾宪乔的申请不符合受理条件为由驳回复议申请的情形，不属于“复议机关维持原行政行为”，原告曾庆坚、曾凡伟、曾宪乔在本案中将复议机关高要区府列为共同被告，属于错列被告。经本院释明，原告曾庆坚、曾凡伟、曾宪乔拒绝变更。根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（三）项：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：。（三）错列被告且拒绝变更的；。”的规定，应依法驳回原告曾庆坚、曾凡伟、曾宪乔对被告高要区府的起诉。综综上所述，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）、（三）项的规定，裁定如下：驳回原告曾庆坚、曾凡伟、曾宪乔对被告肇庆市城乡规划局高要分局、肇庆市城乡规划局、第三人高要市金渡镇黄坑社区第一经济合作社的起诉。驳回原告曾庆坚、曾凡伟、曾宪乔对被告肇庆市高要区人民政府的起诉。本案受理费人民币50元，退回原告曾庆坚、曾凡伟、曾宪乔。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省肇庆市中级人民法院。审 判 长  邱树林代理审判员  陈卓杰人民陪审员  张燕萍二〇一七年六月二十一日书 记 员  李雅筠