四川省西昌市人民法院行 政 判 决 书（2017）川3401行初2号原告凉山州锦宏农业开发有限责任公司，住所地：西昌市长安东路91号西昌二公司D栋1单元2楼1号，统一社会信用代码91513400584247663D.法定代表人张雷，该公司总经理。委托代理人刘虎，四川鼎仁律师事务所律师，（代理权限一般代理）被告西昌市国土资源局，住所地：西昌市胜利南路261号，统一社会信用代码115134010090545077.法定代表人马泽友，该局局长。委托代理人方应海，该局职工（特别授权）。委托代理人花景刚，四川鼎仁律师事务所律师，（代理权限一般代理）原告凉山州锦宏农业开发有限责任公司（以下简称锦宏公司）不服被告西昌市国土资源局土地违法行政处罚一案，于2017年1月16日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后，于2017年1月20日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年4月13日公开开庭审理了本案。原告法定代表人张雷及其委托代理人刘虎、被告西昌市国土资源局的委托代理人方应海、委托代理人花景刚到庭参加诉讼。被告西昌市国土资源局负责人因出差未到庭。本案现已审理终结。被告西昌市国土资源局于2016年6月16日作出西国土资罚（2016）12号《行政处罚决定书》，认定被告未取得用地批准手续的情况下，占用流转的高枧乡张林村六组集体土地修建“竹缘小镇”建构筑物的行为违法，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一项之规定，对被告作出限期自行拆除非法修建的所有建筑物及相关设施、道路，恢复土地原状的处罚。原告诉称：被告于2016年6月16日对原告作出西国土资罚（2016）12号《行政处罚决定书》，该决定书对事实的认定及定性均没有充分、全面、客观、合法、有效的证据支持，必然导致认定事实及定性错误；该决定书适用《土地管理法》第四十三条、第四十四条、第七十六条第一款及《农村土地承包经营权流转管理办法》第三条均属于典型的适用法律错误。该决定书从立案到作出具体行政行为均未按照法定程序依法行政，构成程序严重违法。请求依法撤销被告于2016年6月16日对原告作出西国土资罚（2016）12号《行政处罚决定书》，承担本案的诉讼费。被告西昌市国土资源局辩称，一、原告违法占地修建“竹缘小镇”建构筑物事实清楚，证据确实充分。1.原告于2011年与高枧乡张林村6组签订流转土地70亩（实测面积72.24亩），经西昌市农村土地承包经营权流转服务中心批复，合法流转有效，但原告未按《农村土地承包法》、《农村土地承包经营权流转管理办法》等法律规定合理使用土地，部分改变了原来的农业用途，进行非农建设用地达15.32亩。2.2012年11月在未取得用地批准手续的情况下在流转的土地上升填土方，动工修建竹木房屋和凉亭等设施，2014年10月竣工，以“竹缘小镇”的名称对外开始营业，在此期间被告先后于2013年10月15日、2015年5月7日两次下达《责令停止国土资源违法行为通知书》，2014年4月14日还对原告发出通知，要求原告合法使用土地，对开始新建凉亭，和升填土方行为立案查处，鉴于原告早期违法行为轻微和正在申请办理设施农用地的实际情况，被告向原告下达了立即停止建设，不得将流转的土地用于非农建设的通知。3.2016年3月24日，原告违法案件立案后，通过对原告法人的询问调查、现场拍照以及四川省地质工程勘察院现场勘测、收集相关材料等证据证实，原告流转的72.24亩土地全为农用地。该宗土地经对照全国第二次土地调查地类图等，使用状况不符合土地利用规划。二、被告对原告违法用地修建“竹缘小镇”建构筑物的行政处罚适用法律正确，应予维持。被告以土地流转方式，未经相关部门批准，占用张林村6组集体土地修建“竹缘小镇”的非农建设事实成立，属于未经批准非法占用土地的行为，违反了《土地管理法》第四十三条、四十四条之规定，被告根据《土地管理法》第七十六条第一款的规定“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地……”，结合原告是合法流转该宗土地，在流转期间拥有该宗土地使用权和经营权的事实，被告作出限期自行拆除非法修建的所有建筑物及相关设施、道路，恢复土地原状的（2016）12号《行政处罚决定书》，行政处罚决定是适当的，适用法律是正确的。三、被告对原告行政处罚的程序合法，处罚决定正确。被告对2015年度卫片执法310号图斑违法用地进行了调查核实，通过对被告土地违法行为受理立案、调查处理、告知和听证等一系列程序后才依法作出西国土资罚（2016）12号《行政处罚决定书》，并将处罚决定书依法送达原告，行政处罚程序合法。综上所述，原告诉称的事实和理由不能成立。被告所作出的行政处罚事实清楚，程序合法，适用法律正确，处罚适当。请求人民法院依法认定被告的具体行政行为证据确凿、适用法律正确，符合法定程序，判决维持，并驳回原告诉讼请求。被告西昌市国土资源局向法庭提供证据：第一组原、被告主体的基本情况；统一社会代码证书；2、法人身份证明；3、营业执照4、组织机构代码证；5、身份证复印件。证明：原、被告的主体资格。第二组立案线索、立案登记表。证明：被告对涉嫌土地违法的原告依法立案。第三组：1、责令停止国土资源违法行为通知书；2、照片11页22张；3送达回证。证明：被告于2013年10月15日、2015年5月7日两次下达《责令停止国土资源违法行为通知书》，2014年4月还对原告发出通知，要求依法用地。但被告并未停止其修建行为。第四组：1、接受调查通知；2、送达回证；3、询问笔录；证明：被告对原告占用张林村6组集体土地修建“竹缘小镇”进行的调查事实。第五组：1、土地流转合同、2、批复；3、收据；4、备案通知书；5、请示报告；6、经营许可证；7、规划方案；证明目的：证明被告流转张林村6组集体土地的西昌农业田园观光汽车露营（项目）备案申请准予备案通知、请示市政府将以上项目纳入定点范围。第六组：1、西委办函55号；2、西府发169号；3、西国土资发16号；证明：农业田园观光汽车露营（项目）没有被纳入西昌市自驾游营地规划建设，被告没有批准原告设施农用地备案申请，并要求停止在该宗土地上一切非农业建设，否则，因此造成的后果自负。第七组:现场照片14张。证明：被告到现场对原告进行调查时的现状和该公司修建“竹缘小镇”的事实。第八组：1、原告占地面积勘测图；2、二调地类对照图；证明：原告占用土地性质、规划用途及违法占地面积。第九组：1、调查报告；2、呈报表；3、会审表；证明：被告对原告违法案件调查后进行讨论、呈报、会审。第十组：行政处罚听证和处罚告知书、送达回证；证明：被告依据《行政处罚法》对被告下达行政处罚听证和处罚告知书。第十一组：1、听证申请书、2、听证通知书及送达回证；3、土地行政处罚听证会照片；3、签到册；4、会议记录、5、听证抗辩意见；6、延期办案报批；证明：依照程序于2016年5月18日召开听证会第十二组:1听证纪要；2、处罚范围说明；3、处罚决定呈报；4、集体审议汇审表。证明：依照程序在作出处罚前经过集体审议。第十三组：1、行政处罚决定书及送达回证；2、履行行政处罚决定催告书及送达回证；证明：被告作出的行政处罚决定书于2016年6月20日送达原告，并于2016年12月24日送达了履行行政处罚决定催告书。被告举证适用法律法规证据：1、《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条、第七十六条；2、《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二条、第三十九条、第四十二条；3、《农村土地承包经营权流转管理办法》第三条；4、国土资源部、农业部《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发【2010】155号）、国土资源部、农业部《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》及四川省农业厅《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（川国土资发【2011】62号）；原告对被告提供证据的质证意见是：对被告行政处罚的主体没有异议。对原告证据1、5无异议。对证据6中除西委办函（2013）55号无异议外对其他证据均有异议，认为不能达到被告的证明目的。认为证据2是错误立案，违反立案程序立案；证据3错误认定原告未经批准占用集体土地、认定原告从事非农业建设、违反送达程序送达文件、未按证据要求制作证据不能成为定案证据；证据4被告无证据认定原告违法且询问笔录未按照办案程序要求取得不能成为定案证据；证据6的《回复》原告诉讼后才见到，被告只能对原告的申请签署建议意见报政府审批，而被告不履行签署建议意见，又越权审批该证据不能成为定案证据；证据7未按证据要求制作证据不能成为定案证据；证据8不具有证据三性，该用地范围图违法《国土资源违法行为查处规程》，形成于2016年3月20日立案前的2015年3月不能成为定案证据；证据9是建立在证据2至8的基础上的，因此不能成立；证据10听证和处罚告知书将原告定性为“小镇”“农家乐”及将原告合法流转占用的土地定性为非法占用、适用法律错误，送达错误；证据11，听证通知书将竹缘定为小镇、农家乐以及送达、照片制作要求、延期申请都违反《国土资源违法行为查处规程》；证据12听证会纪要中定性、处理意见不能成立，《二审表》、《呈批表》违反了《国土资源违法行为查处规程》被告没有二审会审记录不能证明被告进行过二审开会会审，更不能证明被告通过集体讨论。该二审表与证据9中的会审表除第二页中除局长审查结论栏外两份证据一模一样，只能证明二审会审表系证据9中的会审表变造而来，不具有证据效力；证据13，该《处罚决定书》漏列必备内容，其2至5项证据不具证据效力，认定事实、定性错误。适用法律错误，被告引用《土地管理法》第四十三、四十四条没有具体到哪一款，原告系农用地林业开发，该建设系农业建设，建设用地无须申请使用国有土地，不需办理农用地转用手续，更未将农用地改为建设用地因而不能适用《土地管理法》第四十三、四十四、七十六条和《农村土地承包经营权流转办法》第三条，《处罚决定书》、《行政处罚决催告书》送达也不合法。原告向本院举证：第一组：1、《企业法人营业执照》；2、国、地税《税务登记证》；3、《组织机构代码证》；4、《土地使用权流转合同》；5、西市流转中心（2012）031号《关于西昌市高枧乡张林村六组与凉山州锦宏农业开发有限责任公司承包土地经营权流转的批复》；6、川投资备〔51340112073101〕0034号《企业项目备案通知书》；7、《荷色生香农业生态自驾营项目修建性祥规》；8、《凉山州锦宏农业开发有限责任公司关于将农业生态汽车露营基地纳入第四届中国国际自驾游交易博览会定点范围的请示》、西委办函（2013）55号《关于成立自驾游汽车营地建设工作指挥部的通知》；9、2014年10月29日《西昌市疾病预防控制中心委托检测协议书》、《无评价检测报告》。证明原告于2011年9月3日与西昌市高枧乡张林村六组签订70多亩不具备种植条件的低洼劣质土地的土地流转合同，该合同经西昌市土地流转服务中心审查合法，取得该中心（2012）031号批复，取得土地使用权后决定投资兴建西昌农业田园观光汽车露营项目，并经西昌市发展和改革局审核于2012年7月31日取得川投资备〔51340112073101〕0034号《企业项目备案通知书》，原告投入大量资金实施升土填方编制了《荷色生香农业生态自驾营地项目修建性祥规》，2013年6月24日西昌市委、市政府以西委办函（2013）55号文件将该项目纳入西昌自驾游汽车营地建设范围证明原告经依法批准取得该宗土地的占用、使用权，不属于违法、非法占用土地，原告西昌生态农业田园观光汽车露营项目经西昌市发展和改革局审核确认并立项备案，且该项目也由西昌市委、市政府以西委办函（2013）55号文予以确认。该项目符合西昌市土地利用总体规划，符合产业政策，是合法项目。第二组证据：1、西府发（2013）169号《关于荷色生香自驾营地项目不纳入西昌自驾游汽车营地规划建设的通知》；2、国土资发（2010）155号《国土资源部农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》、川国土资发（2011）62号《四川省国土资源厅四川省农业厅关于完善设施农用地管理有关问题的通知的通知》；3、《锦宏园林规划方案》；4、照片48张、《制作说明》；5、《林木种子生产许可证》、《林木种子经营许可证》；证明原告通过备案的合法项目被政府朝令夕改的决定否定后，原告委曲求全停建了汽车露营项目，转而根据国土资发（2010）155号文规定将项目改为农用地林木种子生产经营建设项目，取得《林木种子生产许可证》、《林木种子经营许可证》修建了该项目的生产、经营、管理设施及附属设施，培育了大量林木和各类竹类，该项目符合西昌市土地利用总体规划、符合国家产业政策、符合国土资源部、农业部的文件精神，该项目需要修建生产看护用房、管理用房、经营用房、仓库用房、生活及后勤用房，上述房屋属于项目的生产设施及附属设施，其用地属于附属设施用地，不属于非农业建设用地，可使用农用地，根据《通知》规定设施农用地规模不能超过整个项目的5%，该项目总占地面积70多亩，按规定用于建房的用地规模为4亩以内，在此规模内，该项目已建设生产、附属设施建构筑物，且该施建构筑物系无房屋基础的临时建筑。第三组证据：1、2013年11月18日《设施农用地管理申请表》；2、2013年12月6日《凉山州锦宏农业开发有限责任公司关于设施农用地立项申请》；3、2014年1月《设施农用地审批表》。证明：原告于上述时间就提出设施农用地管理、立项、审批备案的申请，该申请属于行政许可申请，三年多时间未收到是否准许的批文，逾期六十日应视为许可批准。因此原告建设的建构筑物应受法律保护。但被告在原告提交的设施农用地申请表中越权审批不同意违法。被告对原告的证据质证意见：对第一组证据真实性、合法性无异议，对关联性有异议，尤其对第9项证据的关联性有异议。该组证据不能实现原告的证明目的。对原告想要证明的70多亩土地不是耕地不适合种植不能达到这一证明目的，流转之前的土地性质大家清楚，土地的性质并不是疾控中心的检测报告就能定性。对第二组证据，第1、2、5项证据的三性无异议。对3、4项证据有异议，与本案无关联性。开始政府纳入自驾游营地，但是后来政府也明确告知不纳入，投入的损失该由谁承担就由谁承担，不应将损失扩大。对于原告流转的70多亩土地，国土部门认定改变农用性质的是15亩多，我们提交的证据勘测图中也作了说明，勘测图中表明是打了斜线的部分才进行处罚。原告拍摄的照片所涵盖的土地部分不是我们处罚的范围。对第三组证据的真实性、合法性无异议，关联性有异议，不能实现原告的证明目的。我们的处罚只是15亩多，原告的审批申请在14年已经明确告知了不同意原告的设施农用地申请，按照国土部、农业部的文件规定，（2014）127号已经明确规定了农家乐等要按照建设用地来管理，原告称其设施农用地在4亩以内，符合设施农用地的是5%的范围的说法是不能成立的，我们的勘测显示被硬化的道路和场地都是5000多个平方，他们的宴会厅用于对外经营，其面积也是2000多个平方，还有其他的厕所、茶园、职工用房等这些已经被改变了农业用途，硬化及修建房屋的已经达到15亩多，超过了流转土地的20%。而且还没有被批准设施农用地。本院对被告西昌市国土资源局提供的证据认定如下，证据3是被告作出西国土资罚（2016）12号行政处罚案件立案前形成的不是本案的证据，证据8、12中的集体会审表因无原件不符合证据的真实性不具有合法性不能作为本案证据。其他证据与本案有关联性，能证明本案的事实，被告提供适用法律的证据《中华人民共和国土地管理法》第四十三、四十四、，是现行有效法律，适用于本案，本院依法予以确认。对原告提供的证据第一组中第9项与本案无关联性，本院不予认可。其他证据符合证据的三性，本院予以确认。经审理查明，原告于2011年9月3日与西昌市高枧乡张林村六组签订70多亩土地的土地流转合同，该合同经西昌市土地流转服务中心审查合法，取得该中心（2012）031号批复，取得土地使用权后决定投资兴建西昌农业田园观光汽车露营项目，并经西昌市发展和改革局审核于2012年7月31日取得川投资备〔51340112073101〕0034号《企业项目备案通知书》，2013年6月24日西昌市委、市政府以西委办函（2013）55号文件将该项目纳入西昌自驾游汽车营地建设范围，要求于2013年9月10日前建成开放。原告投入资金实施升土填方编制了《荷色生香农业生态自驾营地项目修建性祥规》，开始建设，修建竹木房、凉亭等。2013年7月25日西府发（2013）169号《关于荷色生香自驾营地项目不纳入西昌自驾游汽车营地规划建设的通知》。被告于2013年5月7日、10月15日向原告发出责令停止违法行为通知书并拍摄原告建设竹屋照片，2014年4月9日被告作出西国土资发（2014）16号文件对原告申请设施农用地备案申请不予批准，并通知原告不得再新建或者对已建部分扩建并于2016年请四川省地质工程勘察院对原告用地范围进行了测量认定原告用地72.24亩其中非业用地15.32亩。2016年3月24日被告认为原告违法用地进行立案，2014年4月5日对原告法人进行了询问，2014年4月26日给被告发出听证和处罚告知书，2016年5月18日召开听证会。2016年6月16日原告以被告违反《中华人民共和国土地管理法》第四十三、四十四条和《农村土地承包经营权流转管理办法》第三条的规定，依照《中华人民共和国土地管理法》第七十六第一款的规定作出西国土资罚（2016）12号《行政处罚决定书》，责令被告自收到处罚决定书之日起十五日内自行拆除在非法占用的土地上修建的所有建（构）筑物及相关设施（砖房占地面积720.12平方米、钢架房2086.02平方米、棚房573.51平方米、木房屋1043.54平方米、简易房屋537.44平方米、水泥地坪5295.32平方米、碎石地坪6624.88平方米），恢复土地原状。原告不服诉来本院。本院认为：被告作为土地行政主管部门有权对辖区内土地违法案件进行查处，2016年3月24日被告认为原告违法用地进行立案，利用立案前三年的照片作为依据作出处罚决定书与处罚时的现时状况是否相符没有证据，属于事实不清。被告在庭审中仅提供二审表复印件，不能提供违法案件二审表原件，且二审表中就测量占地面积有意见请现场复核没有证据证明。属于主要证据不足、程序违法；被告作出处罚决定书所适用《中华人民共和国土地管理法》第四十三、四十四条，没有明确具体引用哪一款属适用法律错误。《农村土地承包经营权流转管理办法》是农业部颁发的部门规章，执法主体是农业主管部门。被告适用该规章是超越职权范围。据此原告的诉讼请求本院予以支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一、二、三、四项之规定判决如下：撤销西昌市国土资源局于2016年6月16日对凉山州锦宏农业开发有限责任公司作出的西国土资罚（2016）12号《行政处罚决定书》。案件受理费50元由被告负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于凉山彝族自治州中级人民法院。审 判 长  周红春审 判 员  蒋 瑛人民陪审员  殷德仁二〇一七年六月十一日书 记 员  许琼月附本判决适用法律条款:第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。