.MsoNormal{margin-top:0cm;margin-bottom:0px}兰州铁路运输法院行政判决书（2017）甘7101行初83号公益诉讼人兰州市城关区人民检察院，���所地：兰州市城关区雁滩路3030号。被告兰州市城关区南北两山环境绿化工程指挥部（以下简称：城关区南北两山指挥部），住所地兰州市城关区和平新村141号。法定代表人崔世麟，该单位指挥。委托代理人刘浩，甘肃吉庆律师事务所律师。第三人兰州兰山柏荣林场（以下简称：柏荣林场），住所地：甘肃省兰州市城关区南山二台阁黄鼠畦管护房。法定代表人李荣，该林场总经理。公益诉讼人兰州市城关区人民检察院诉被告兰州市城关区南北两山环境绿化工程指挥部、第三人兰州兰山柏荣林场不履行法定职责一案，于2017年2月15日向本院提起行政诉讼，本院于当日立案，并依法组成合议庭，于2017年5月24日公开开庭审理了本案。公益诉讼人指派检察员宋春丽、房怀国出席法庭，被告委托代理人刘浩，第三人的法���代表人李荣到庭参加诉讼。被告兰州市城关区南北两山环境绿化工程指挥部指挥崔世麟作为行政机关负责人出庭应诉。本案现已审理终结。公益诉讼人诉称，兰州市城关区人民检察院在履职过程中发现兰州市兰山柏荣林场毁坏城关区伏直公路1+850米处林地的事实,经调查发现：2006年12月14日兰州市兰山柏荣林场取得了兰州市城关区南山65.1亩林地使用权的林权证（70年）。2009年6月25日兰州市兰山柏荣林场向城关区南北两山绿化工程指挥部提出了”兰山柏荣林场观景平台边坡防护工程申请报��”，并提交了林权证、绿化目标责任书、该工程可行性研究报告等材料，城关区南北两山绿化工程指挥部审核后于2009年7月21日报请兰州市南北两山绿化工程指挥部审批，2009年11月12日，兰州市南北两山绿化工程指挥部以兰指发【2009】161号文件批复同意兰州市兰山柏荣林场的申请。2013年兰山柏荣林场开工建设观景平台边坡防护工程，在工程施工过程中，施工建设内容与兰山柏荣林场2009年提交的申请报告及《边坡防护工程可行性研究报告》不相符合，超出了批复的建设内容和范围，大面积开挖土方，对山体破坏较大，非法毁坏、占用林地1351.91平方米（长62.3米，宽21.7米）。2013年6月5日兰州市南北两山绿化工程指挥部相关工作人员到施工现场检查并召开现场办公会议，明确该工程属违规建设，做出了暂停施工的决定，对后续的安全防护、绿化等工作进行了工作部署。时至今日，被毁坏的林地未恢复，生态环境仍然持续处于受侵害的状态，且该施工现场紧邻伏直公路（兰山公路）基坑底部与公路高度差为5米，存在重大交通安全隐患。2016年10月28日，公益诉讼人向被告发出检察建议，要求其行使行政监管职责，依据《中华人民共和国森林法》和《兰州市南北两山绿化管理条例》有关规定，责令柏荣林场在规定期限内恢复破坏的植被，保护生态环境不受破坏。但被告未履行法定职责，现兰州市城关区伏直公路1+850米处毁坏林地仍处于受侵害状态。公益诉讼人认为，兰山柏荣林场开工建设观景平台边坡防护工程违规占用、毁坏林地的行为，违反了《中华人民共和国森林法》第十八条、第四十四条和《兰州市南北两山绿化管理条例》第四十条的规定，被告城关区南北两山绿化工程指挥部负有监督管理职责，是城关区范围内南北两山绿化的行政主管机关，对第三人柏荣林场负有监管职责，但被告对柏荣林场疏于管理，怠于行使行政机关管理职责，应对此承担相应的责任。公益诉讼人根据《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展���益诉讼试点工作的决定》和《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第四十一条的规定，提起行政公益诉讼，请求依法确认被告城关区南北两山指挥部的行政不作为违法；判令被告依法行使行政管理职权，对第三人柏荣林场的毁林行为进行处罚并恢复被毁林地原状。公益诉讼人城关区检察院向法庭提交以下证据材料：第一组证据：1、《兰山柏荣林场观景平台边坡防护工程申请报告》、《协议书》、《兰州市南北两山绿化承包单位目标任务》、《林权证》、《兰山柏荣林场观景平台边坡防护工程可行性报告》、施工图纸；2、城绿指发（2009）52号《关于兰山柏荣林场申请修建观景平台边坡防护工程的报告》；3、兰指发（2009）161号《兰州市南北两山环境绿化工程指挥部关于兰山柏荣林场修建观景平台边坡防护工程的批复》，证明柏荣林场观景平台边坡防护工程的由来及造成生态环境被破坏的原因。第二组证据：（2013）8号《兰州市南北两山环境绿化工程指挥部会议纪要》，证明第三人柏荣林场超出批复内容和范围进行施工，破坏了生态环境的事实。第三组证据：事业单位法人证书、组织机构代码证，证明被告主体适格，对第三人柏荣林场具有行政管理职责。第四组证据：伏直公路1+850米处现场照片10张，证明第三人柏荣林场施工造成生态环境破坏的状态仍在持续。第五组证据：《兰州柏荣林场地质灾害治理土方回填及绿化美化工程实施方案》、《工程（结）算书》，证明被告仅是制定了治理方案，并没有具体实施，危害状态仍未改变。被告城关区南北两山指挥部答辩称，2009年6月25日，第三人兰山柏荣林场向被告提交《兰山柏荣林场观景平台边坡防护工程申请报告》。同年11月12日，兰州市南北两山环境绿化工程指挥部批复同意了柏荣林场的申请。2013年兰山柏荣林场在施工过程中，超出了批复建设的范围和内容，兰州市南北两山环境绿化工程指挥部工作人员制止暂停施工，并于同年6月5日召开联席会议，作出（2013）8号会议纪要，认定第三人柏荣林场建设观景平台边坡防护工程，未经地址灾害主管部门审批，擅自改变观景平台边坡防护工程可行性报告中的治理方案，属违规建设，责令柏荣林场暂停施工，办理地质灾害治理施工方案及边坡防护工程设计方案上报��质灾害主管部门审批。此后，第三人柏荣林场多次准备施工，被告执法人员多次下发执法通知书，该工程已被暂停。为尽快恢复被毁林地植被，被告在加强查处力度的同时，约谈了柏荣林场负责人，落实绿化整改措施，制定了兰山柏荣林场地质灾害治理土方回填、绿化、美化工程实施方案及工程预算书。被告作为兰州市城关区范围内南北两山绿化行政主管部门，负有对辖区内森林、林木、林地有关事宜的法定监督管理职责，将积极监督涉案单位恢复被毁林地植被，积极接受公益诉讼人的监督、指导，全面履行法定职责。被告城关区南北两山指挥部在举证期限内向法庭提交了以下证据材料：第一组证据：1、《兰山柏荣林场观景平台边坡防护工程申请报告》；2、兰指发（2009）161号《兰州市南北两山环境绿化工程指挥部关于兰山柏荣林场修建观景平台边坡防护工程的批复》，证明柏荣林场观景平台边坡防护工程是经兰州市南北两山指挥部批复同意的项目。第二组证据：（2013）8号《兰州市南北两山环境绿化工程指挥部会议纪要》，证明第三人柏荣林场在施工过程中超出了批复建设的范围和内容，被兰州市南北两山指挥部暂停施工，认定柏荣林场擅自改变景观平台边坡防护工程可行性报告中的治理方案，属违规建设，需办理地质灾害治理施工方案及边坡防护工程设计方案，上报地质灾害主管部门审批后方可施工。第三组证据：执法通知单三份，证明柏荣林场在未办理审批手续的情况下，多次准备施工，执法人员多次下发执法通知予以制止，该工程留置至今。第四组证据：《兰州柏荣林场地质灾害治理土方回填及绿化美化工程实施方案》、《工程（结）算书》，证明被告为尽快恢复被毁林地植被，积极约谈柏荣林场负责人，落实绿化整改措施，并监督此项工作的进展和落实。第三人柏荣林场述称，柏荣林场始建于1999年底，原名李荣绿化站，后于2004年更名为兰山柏荣林场，2006年12月14日取得城农林证字（2006）第04106号《林权证》登记林地面积65.1亩，2014年8月注册取得工商营业执照。因林场位于伏直公路1+500米处，2008年、2009年连续发生两次滑坡塌方。搞边坡防护工程需要资金，因柏荣林场无资金来源，将边坡治理和观景平台作为一个整体项目，向区、市主管部门提出申请，并获得兰指发【2009】161号和城绿指发（2009）76号文件的批复。2013年6月7日，兰州市南北两山环境绿化工程指挥部对柏荣林场观景平台边坡防护工程中存在的问题进行整改。截止2013年年底，项目的边坡治理部分已经完成75%，观景平台部分还未进行施工。2014年初暂��施工后，现场黄土裸露存在地质安全隐患，投入资金无法收回。柏荣林场是自筹资金治理地质灾害，施工过程中并没有直接毁坏林地，已经按照要求进行了及时整改和报备，为维护第三人合法利益，请求依法公正判决。第三人柏荣林场在举证期限内向法庭提交了以下证据材料：《兰州兰山柏荣林场不稳定斜坡治理工程勘查及施工图设计》、《地质灾害危险性评估报告》，证明柏荣林场根据（2013）8号会议纪要的要求补办了工程勘查及施工图设计方案，并做了评估报告。经过庭审举证、质证，现对公益诉讼人、被告、第三人提交的证据材料综合评判如下：1、对公益诉讼人提供的五组证据，被告及第三人均无异议。本院认为证据具有真实性、关联性、合法性，予以采纳。2、对于被告提供的四组证据，公益诉讼人及第三人均无异议，但公益诉讼人对第三组证据的证明目的不予认可，认为不能说明被告对第三人破坏环境的行为进行全面的监管，仅仅是制止了对生态环境的继续破坏，对已经破坏的生态环境并未采取有效的行政手段进行处罚和植被恢复。本院认为被告提供的证据具���真实性、关联性、合法性，予以采纳，对第三组证据的证明目的不予采纳。3、对于第三人提供的两份证据，公益诉讼人及被告均对合法性持有异议，认为未报送批准，缺乏合法性，不予认可。本院认为第三人提供的证据具有真实性，但未经主管机关批准，缺乏合法性，故不予采纳。经审理查明，2006年12月14日，第三人柏荣林场取得了城农林证字（2006）第04106号《林权证》，登记林地面积65.1亩。2009年6月25日，第三人柏荣林场向被告城关区南北两山指挥部提出了《兰山柏荣林场观景平台边坡防护工程申请报告》，并提交了《林权证》、《兰州市南北两山绿化承包单位目标责任书》、《兰山柏荣林场观景平台边坡防护工程可行性研究报告》等材料。被告城关区南北两山指挥部审核后于2009年7月21日报请兰州市南北两山绿化工程指挥部审批，同年11月12日兰州市南北两山绿化工程指挥部以兰指发【2009】161号文件批复同意兰州市兰山柏荣林场的申请。随后，第三人柏荣林场在伏直路1+850米段修建了防土墙，仅对边坡进行了简单防护处理。2013年第三人柏荣林场未经地质灾害治理主管部门审批的情况下，开工��设观景平台边坡防护工程，在工程施工中大面积开挖土方，对山体破坏较大，施工建设内容与柏荣林场2009年提交的申请报告及《边坡防护工程可行性研究报告》不相符合，超出了批复的建设内容和范围，非法毁坏、占用林地1351.91平方米（长62.3米，宽21.7米）。2013年6月5日兰州市南北两山绿化工程指挥部相关工作人员到施工现场检查并召开现场办公会议，明确该工程属违规建设，并做出了暂停施工的决定，对后续的安全防护、绿化等工作进行了工作部署。时至今日，被毁坏的林地未恢复，生态环境仍然持续处于受侵害的状态，且该施工现场紧邻伏直公路（兰山公路）基坑底部与公路高度差为5米，存在重大交通安全隐患。2016年10月25日公益诉讼人决定立案审查并于10月28日，向被告上级主管部门兰州市南北两山指挥部发出检察建议，同年11月18日，兰州市南北两山指挥部虽然向公益诉讼人进行了复函，但被告仍未履行法定职责，兰州市城关区伏直公路1+850米处毁坏林地仍处于受侵害状态。公益诉讼人认为，第三人兰山柏荣林场开工建设观景平台边坡防护工程违规占用、毁坏林地的行为，违反了《中华人民共和国森林法》第十八条、第四十四条和《兰州市南北两山绿化管理条例》第四十条的规定，被告城关区南北两山指挥部负有监督管理职责，是城关区范围内南北两山绿化的行政主管机关，对第三人柏荣林场负有监管职责，但被告对柏荣林场疏于管理，怠于行使行政机关管理职责，应对此承担相应的责任。公益诉讼人根据《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》和《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第四十一条的规定，向本院提起行政公益诉讼，请求依法确认被告城关区南北两山指挥部的行政不作为违法；判令被告依法行使行政管理职权，对第三人柏荣林场的毁林行为进行处罚并恢复被毁林地原状。本院认为，公益诉讼人提起本案诉讼符合《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》和《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》规定的行政公益诉讼受案范围，符合法定起诉条件。根据《兰州市南北两山绿化管理条例》第二条规定”本条例适用于南北两山绿化的规划建设、经营保护和监督管理”。该条例第五��规定”县（区）南北两山绿化主管部门主管本行政区域内的南北两山绿化工作，具体负责市南北两山绿化主管部门和本级人民政府安排的本行政区域内的南北两山绿化的项目实施、工作落实、执法检查和对承包单位的检查指导等工作”。本案被告城关区南北两山指挥部主管兰州市城关区范围内的南北两山绿化工作，负有监督管理和执法检查等法定职责，被告主体适格。另根据《兰州市南北两山绿化管理条例》第二十五条规定”绿化承包者的开发建设项目应当按照南北两山绿化规划的要求进行立项和设计，由县（区）南北两山绿化主管部门审查，按职责分工报请市南北两山绿化主管部门或者其他有关部门审批。重大绿化开发工程的设计方案审定和竣工验收，应当有市南北两山绿化主管部门参加。绿化开发建设工程在项目可行性研究阶段应当同时编报地质灾害预防和水土保持方案，并在主体项目的设计与实施过程中，同步进行地质灾害防治、水土保持勘测设计和治理工作”。本案第三人柏荣林场实施的观景平台边坡防护工程项目虽然经被告报请兰州市南北两山指挥部获得批准，但因其项目未能同步进行地质灾害防治、水土保持勘测设计和治理工作，在施工过程中大面积开挖土方，造成山体破坏，超出了批复的建设内容和范围。根据《兰州市南北两山绿化管理条例》第四十条规定”违反本条例规定，毁坏林木植被的，由县（区）南北两山绿化主管部门责令停止违法行为，依法赔偿损失，补种毁坏株数一倍以上三倍以下的树木，可以处毁坏林木价值一倍以上五倍以下罚款；拒不补种树木或者补种树木不符合国家有关规定的，由县（区）南北两山绿化主管部门代为补种，所��费用由违法者支付”。被告城关区南北两山指挥部针对第三人柏荣林场的违法行为仅发出了三份《林业行政执法通知单》，未进行调查取证作出相应的行政处罚，致使被毁林地处于被侵害状态长达三年之久。因此，被告针对第三人毁林行为存在不履行法定职责的事实。公益诉讼人请求依法确认被告城关区南北两山指挥部的行政不作为违法；判令被告依法行使行政管理职权，对第三人柏荣林场的毁林行为进行处罚并恢复被毁林地原状的诉讼请求，本院予以支持。综上，为保护森林资源，维护国家和社会公共利益，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决如下：一、确认被告兰州市城关区南北两山环境绿化工程指挥部行政不作为违法；二、责令被告兰州市城关区南北两山环境绿化工程指挥部自判决生效后30日内依法行使行政管理职权，对第三人兰州兰山柏荣林场的毁林行为作出行政处罚并恢复被毁林地原状。如不服本判决，公益诉讼人在判决书送达之日起十五日内可以提请兰州市人民检察院向兰州铁路运输中级法院提出抗诉，被告、第三人在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于兰州铁路运输中级法院。审判长李青审判员张新权审判员汤玉生二〇一七年六月二十二日书记员苏玉娟