广东省中山市中级人民法院行 政 判 决 书（2017）粤20行终154号上诉人（原审原告）：潘顺明，男，1965年11月20日出生，汉族，住广东省中山市，上诉人（原审原告）：卢凤英，女，1931年1月23日出生，汉族，住广东省中山市，上诉人（原审原告）：郑旺芬，女，1965年5月21日出生，汉族，住广东省中山市，上诉人（原审原告）：潘宝明，女，1972年1月6日出生，汉族，住广东省中山市，上诉人（原审原告）：潘好明，女，1968年12月11日出生，汉族，住广东省中山市，上诉人（原审原告）：潘耀彬，男，1992年2月2日出生，汉族，住广东省中山市，上诉人（原审原告）：潘楚鸿，女，1995年9月21日出生，汉族，住广东省中山市，诉讼代表人：潘顺明、潘耀彬，身份信息同上。七位上诉人共同委托代理人：默立贤、郑水平，北京京润律师事务所律师、实习律师。被上诉人（原审被告）：中山市小榄镇人民政府，住所地广东省中山市小榄镇升平中路8号，组织机构代码00735756-3。法定代表人：林伟强，镇长。委托代理人：曾宪来、叶子玲，该府工作人员。被上诉人（原审被告）：中山市人民政府，住所地广东省中山市东区松苑路1号市政府大楼，组织机构代码72246076-2。法定代表人：焦兰生，市长。委托代理人：谢怀斌，中山市法制局工作人员。原审第三人：中山市小榄镇九洲基股份合作经济联合社，住所地广东省中山市小榄镇德政路*号。负责人：梁培光。上诉人潘顺明、卢凤英、郑旺芬、潘宝明、潘好明、潘耀彬、潘楚鸿（以下简称潘顺明等7人）与不服被上诉人中山市小榄镇人民政府（以下简称小榄镇政府）、中山市人民政府（以下简称市政府）、原审第三人中山市小榄镇九洲基股份合作经济联合社（以下简九洲基经联社）行政处理纠纷一案，不服广东省中山市第一人民法院（2016）粤2071行初532号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，进行了审理。现已审理终结。原审法院查明，潘顺明、潘好明、潘宝明为卢凤英与潘某（已去世）所生的子女，其三人的户籍随母亲卢凤英登记在中山市xx镇xx社区的同一户口内。1994年，潘好明因结婚将其户籍迁出至中山市xx镇xx社区。2001年，潘宝明因结婚将其户籍迁往中山市xx镇xx社区xx村。潘顺明与郑旺芬于1991年结婚，郑旺芬的户口于1992年1月1日随夫迁入，登记入户于卢凤英户籍下。潘顺明与郑旺芬婚后生育潘耀彬和潘楚鸿，潘耀彬和潘楚鸿分别于1993年3月1日和1995年12月19日因出生入户登记于卢凤英户籍下。潘顺明、卢凤英、郑旺芬、潘宝明、潘耀彬、潘楚鸿是九洲基经联社的股民，享受该社的股份分红。2015年10月16日，潘顺明、卢凤英、郑旺芬、潘宝明、潘好明、潘耀彬、潘楚鸿向小榄镇政府提出行政处理申请，要求责令九洲基经联社根据《分配住宅用地第二期整改决定》为其分配并落实280平方米（每人分配40平方米）的宅基地。小榄镇政府于2016年10月26日受理后，向潘顺明等7人进行询问并制作调查笔录，还向九洲基经联社发出询问函，要求该社对潘顺明等7人的上述申请提交书面答复。九洲基经联社提交书面答复称，该社已按规定向潘顺明等7人分配290.11平方米宅基地，但该宅基地是用潘某的名义办理集体土地使用权证，同时提交了该社章程及《分配住宅用地第二期整改决定》等材料作为证据。小榄镇政府经调查后认为，原九洲基管理区的宅基地分配发生在股份制改革前，已一次性分配完毕，遂于2016年1月5日作出榄行处[2016]1号《行政处理决定书》，决定驳回潘顺明等7人的行政处理请求，并分别于1月6日、11日将该决定书送达潘顺明等7人、九洲基经联社。潘顺明等7人不服，于2016年1月11日向市政府申请行政复议。市政府受理后进行审查，并于2016年3月10日决定延长该案审查期限，后又于同年4月11日决定中止，同年6月27日恢复审理。2016年7月1日，市政府作出中府行复[2016]56号《行政复议决定书》，决定维持小榄镇政府作出的上述行政处理决定，并将该复议决定书送达各方当事人。潘顺明等7人仍不服，诉至原审法院，请求判令：1.撤销小榄镇政府作出的榄行处[2016]1号《行政处理决定书》；2.责令小榄镇政府重新审理其7人的行政处理一案，并重新作出处理决定，支持其7人的行政处理申请，依法责令第三人九洲基经联社为其7人分配并落实280平方米的宅基地；3.撤销市政府作出的中府行复[2016]56号《行政复议决定书》；4.由小榄镇政府、市政府承担本案诉讼费用。原审法院另查明：原九洲基管理区分别于1983年和1995年进行过两次宅基地分配。原九洲基管理区于1995年的宅基地分配是根据其于同年11月8日制定的《分配住宅用地第二期整改决定》进行。该《分配住宅用地第二期整改决定》第三条规定“享有屋地分配权的村民，每人分配屋地六厘（40平方米）”，第十条规定“第二期村民住宅用地调整分配后，实行生不加，死不减，今后不论任何人建房用地，都向有关部门申请有偿使用土地。”原九洲基管理区自1995年进行宅基地分配后未再进行过宅基地分配。2001年，原九洲基管理区实行股份制改革，成立九洲基经联社。股份制改革后，九洲基经联社亦未进行过宅基地分配。原审法院又查明：九洲基经联社现无宅基地可供分配的宅基地。原审法院认为：根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第（三）项的规定，同时参照[2011]2号《市府常务会议决定事项通知》的规定，小榄镇政府具有对农村集体经济组织成员权益纠纷作出行政处理决定的职权。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条的规定，市政府具有对小榄镇政府作出的行政行为进行行政复议的职权和职责。本案中，原九洲基管理区制定的《分配住宅用地第二期整改决定》属于一次性适用文件，仅适用于该区于1995年进行的宅基地分配，且该次宅基地的分配发生在九洲基经联社成立之前，业已一次性分配完毕，再结合九洲基经联社成立后未进行过宅基地分配的事实，小榄镇政府依据中山市人民政府颁发的[2011]2号《市府常务会议决定事项通知》中规定关于农村集体经济组织成员权益分配“尊重历史，不翻旧案，股份制改革前集体经济已作分配的，不再作出处理”的原则，驳回潘顺明等7人的申请请求，并无不当，原审法院予以支持。小榄镇政府超出法定期限作出涉案行政处理决定，属于程序瑕疵，但不影响实体处理结果。市政府经受理、审查后，作出中府行复[2016]56号《行政复议决定书》，维持小榄镇政府作出的涉案行政处理决定，依法送达各方当事人，程序合法。综上所述，潘顺明等7人要求撤销小榄镇政府作出的榄行处[2016]1号《行政处理决定书》并责令小榄镇政府重新作出支持其请求的处理及撤销市政府作出的中府行复[2016]56号《行政复议决定书》的诉讼请求，理据不充分，原审法院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回潘顺明等7人的诉讼请求。案件受理费50元，由潘顺明等7人负担。上诉人潘顺明等7人不服原审判决，向本院提起上诉称：1.根据1995年《分配住宅用地第二期整改决定》，中山市小榄九洲基分配宅基地是按照人口数分配，每人分配40平方米，其符合分配条件；九洲基经联社应按照规定向其分配土地，原审判决以涉案的《分配住宅用地第二期整改决定》属于一次性适用文件为由否定其权益错误；2.市政府《市府常务会议决定事项通知》不能作为审查案件依据，而且，《市府常务会议决定事项通知》采取一刀切的方式进行处理，无法保障其合法权益，不能作为本案定案依据。故请求：1.撤销（2016）粤2071行初532号行政判决；2.改判撤销小榄镇政府作出的榄行处[2016]1号《行政处理决定书》；3.改判责令小榄镇政府重新作出行政处理决定，支持其行政处理申请，依法责令九洲基经联社为其分配并落实280平方米的宅基地；4.撤销市政府作出的中府行复查（2016）56号行政复议决定书；5.诉讼费用由小榄镇政府、市政府承担。被上诉人小榄镇政府答辩意见与原审答辩意见一致。被上诉人市政府答辩称：其认为一审判决认定事实清楚、适用法律正确，请求驳回上诉人的上诉请求，其他意见与一审答辩意见一致。本院二审期间，潘顺明等7人对原审判决查明的以下事实持有异议，其认为：1.潘某名下的宅基地在1983年分配，其中40平方米属于分配，另外的土地范围属于购买而来；2.九洲基经联社有可供分配的宅基地。除此之外，上诉人、被上诉人及原审第三人均对原审判决查明的其他事实无异议，本院对双方无争议的事实查明部分，予以确认。本院认为，本案属于不服政府行政处理决定纠纷。针对上诉人潘顺明等7人的上诉请求与理由，被上诉人市政府、小榄镇政府的答辩理由，本院依法对小榄镇政府和市政府行政行为所依据的事实、适用法律、处理结果和行政程序的合法性进行审理。对此，本院分析如下：一、关于潘顺明等7人要求分配宅基地依据的问题。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条规定：“涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：（一）本村享受误工补贴的人员及补贴标准；（二）从村集体经济所得收益的使用；（三）本村公益事业的兴办和筹资筹劳方案及建设承包方案；（四）土地承包经营方案；（五）村集体经济项目的立项、承包方案；（六）宅基地的使用方案；（七）征地补偿费的使用、分配方案；（八）以借贷、租赁或者其他方式处分村集体财产；（九）村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项。村民会议可以授权村民代表会议讨论决定前款规定的事项。法律对讨论决定村集体经济组织财产和成员权益的事项另有规定的，依照其规定”。农村集体宅基地分配，属于村民会议讨论决定的村民自治事项范畴，故宅基地分配并不单纯依据村民的申请或村集体经济组织的决定。本案中，潘顺明等7人持中山市小镇九洲基股份合作经济联合社（原九洲基管理区）于1995年11月8日作出的《九洲基管理区关于统一分配村民住宅地第二期整改决定》要求宅基地分配，但该《决定》所涉及与本案相关的宅基地分配已经完成，故潘顺明等7人再持上述《决定》要求宅基地分配没有依据，其诉求应予驳回；潘顺明等7人对原审判决查明事实的部分异议，对其诉讼请求的权利义务不具影响，本院不作处理。二、关于行政机关行政职权的方面。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第一款第（三）项的规定，小榄镇政府作出本案行政处理符合地方人民政府职权范围；同时，根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条的规定，市政府对潘顺明等7人申请行政复议作出复议决定，也符合复议机关的法定职权。三、关于认定事实、适用法律、处理结果和行政程序的问题。小榄镇政府、市政府均认为潘顺明等7人要求分配的宅基地已作分配，符合本院认定事实；小榄镇政府依据事实作出的行政处理符合事实；市政府据上述事实与《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项作出的复议决定，也符合法律规定，处理结果均无不妥；另外，小榄镇政府在作出行政处理过程中，对涉案土地信当地村民组织所作的调查充分，程序合法；市政府在行政复议过程中，依法受理、调查，以及对复议期限依法延长和恢复，符合法定程序。综上所述，上诉人潘顺明等7人的上诉主张理据不足，本院不予采信，其上诉请求应予驳回。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决结果无误，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人潘顺明、卢凤英、郑旺芬、潘宝明、潘好明、潘耀彬、潘楚鸿负担。本判决为终审判决。审 判 长  陈 薇代理审判员  何海鹏代理审判员  王 昕二〇一七年六月二十六日书 记 员  陈苑琳