福建省南安市人民法院行 政 判 决 书（2016）闽0583行初256号公益诉讼人南安市人民检察院，住所地福建省南安市溪美街道柳城路**号。法定代表人曾闽宏，检察长。委托代理人洪婉玲，女，该院检察员。委托代理人林阳滨，男，该院检察员。被告南安市环境保护局，住所地福建省南安市溪美街道双塘路溪美工商所大楼9-13楼，统一社会信用代码113505830038379222。法定代表人吴紫星，局长。委托代理人方林波，福建天衡联合（泉州）律师事务所律师。委托代理人李枭冰，福建天衡联合（泉州）律师事务所律师。公益诉讼人南安市人民检察院诉被告南安市环境保护局（以下简称“南安市环保局”）不履行法定职责一案，于2016年12月13日向本院提起行政公益诉讼。本院受理后，于2016年12月16日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年4月13日公开开庭审理了本案。公益诉讼人委托代理人洪婉玲、林阳滨，被告的出庭负责人傅子杉副局长及委托代理人方林波、李枭冰到庭参加诉讼。本案经福建省高级人民法院批准延长案件审理期限三个月，现已审理终结。公益诉讼人诉称，2015年10月27日，被告南安市环保局向被处罚人南安市丰州泰田建材有限公司（以下简称“泰田公司”）作出行政处罚事先告知书：1、责令停止生产；2、罚款叁万元。2015年11月2日，泰田公司出具《申请报告书》，申辩其公司为丰州镇后田村及后田洗沙场消化洗沙淤泥，清理水沟污水，大力改善了后田村的环境，受到了当地群众的表扬支持，希望被告给予减免罚款。丰州镇政府支持该公司的减免申请。2015年11月12日，被告作出行政处罚决定书，以泰田公司配套建设的污染防治设施未经环保主管部门验收（合格）为由，决定给予如下处罚：1、责令停止生产：限于接到本决定书之日起立即停止生产，于2015年11月27日前依法向环保部门申请环境保护设施竣工验收；建设项目需要配套建设的环境保护设施未经环境保护局审批和验收合格，不得恢复生产；2、罚款壹万元。违法行为人泰田公司于2015年11月19日缴纳了罚款，但并未停止生产。公益诉讼人根据群众举报发现泰田公司仍然处于违法生产状态，遂于2016年5月25日向被告发出《检察建议书》，建议其加强对泰田公司的监管，责令该公司立即停止生产；督促该公司依法申请环境保护设施竣工验收，未经审批和验收合格，不得恢复生产。2016年6月22日，被告回函称，其已联合多部门对泰田公司进行停电处理，强制企业停止生产；责令企业需要配套建设的环境保护设施未经验收合格，不得恢复生产。经公益诉讼人调查，发现被告在对泰田公司进行行政处罚后，未按照法律规定履行相关监管职责，致使该公司的环境保护设施未经验收合格就恢复生产经营，对生态环境持续产生危害。被告作为南安市环境保护工作统一监督管理部门，未依法对泰田公司违法生产的行为进行监管，在公益诉讼人发出检察建议书以后，仍未采取法定监督措施对该公司加强监管，致使该公司持续非法生产污染环境而没有被制止；未对该公司继续生产的行为认定为新的环境违法行为进行处罚并移送行政治安管理处罚线索；未依法对该公司未缴纳排污费的违法行为进行处理。其行为违反了《中华人民共和国环境保护法》第十条、第六十三条，《环境行政执法后督察办法》第三条、第五条，《中华人民共和国大气污染防治法》（2015年修订）第一百二十三条，《环境保护主管部门实施按日连续处罚办法》第五条、第十条、第十四条，《排污费征收使用管理条例》第二条、第二十一条，《环境行政处罚办法》第十一条的规定，致使国家和社会公共利益仍处于受侵害状态。根据《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》、《最高人民检察院人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第四十一条的规定，提起行政公益诉讼，请求：1、确认被告行政不作为违法；2、判决责令被告对相对人的违法行为依法作出处理。公益诉讼人向本院提供了以下证据、依据：证据一组：1、《中华人民共和国环境保护法》条款；2、南委办〔2012〕72号《中共南安市委办公室南安市人民政府办公室关于印发南安市环境保护局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》；3、统一社会信用代码证书各1份，拟证明被告是环境行政主管部门，依法对全市环境保护工作实施统一监督管理。证据二组：南检行建[2016]2号《检察建议书》及送达回证、南环保〔2016〕319号《南安市环保局关于南检行建〔2016〕2号办理情况的报告》各1份，拟证明公益诉讼人已完成提起公益诉讼诉前程序准备工作。证据三组：1、泉州市电力公司出具的《历月电费明细》、《日用电量明细》，拟证明泰田公司继续生产事实；2、泉州市电力公司电工蔡宗平、泰田公司现场管理严其凤、丰州镇环境保护站站长陈建龙及工作人员陈琪瑞的调查笔录（证言），拟证明在泰田公司被关停后，被告并未对该企业加强巡查。3、现场视频、照片，拟证明公益诉讼人于2016年10月18日到现场检查时，泰田公司处于生产经营状态。该组证据共同证明被告在查处泰田公司污染环境一案中，存在怠于履行监管职责的行为，致使国家利益仍处于受侵害状态。被告南安市环保局辩称，一、答辩人在南环保罚字〔2015〕83号行政处罚一案中依法履行了法定职权，不存在行政不作为的情形。答辩人于2015年11月12日针对泰田公司作出南环保罚字〔2015〕83号《行政处罚决定书》，之后进行了罚款催缴并督促泰田公司停止生产并及时申请环保设施竣工验收。答辩人收到公益诉讼人的《检察建议书》后，立即采取了监管、整改行动，并于2016年6月2日对泰田公司进行现场检查，发现现场仍在生产，答辩人责令其立即停止生产。2016年6月8日，答辩人向国网泉州供电有限公司发送南环保函〔2016〕39号《南安市环保局关于提请对南安市泰田建材有限公司停止供电的函》，要求国网泉州供电有限公司对泰田公司实施停电，强制其停止生产，同时将该函抄送丰州镇政府。2016年6月21日，答辩人协同泉州市丰泽区北峰供电所和丰州镇政府、丰州派出所、丰州镇行政执法中队等单位，并由国网泉州供电有限公司对泰田公司实施停电，强制停止生产。实施停电措施后，答辩人依照南安市“网格化环保监管体系”的规定对泰田公司加强巡查、监管工作。2016年6月22日，答辩人将前述处理情况及工作安排向公益诉讼人进行答复。2016年7月15日，答辩人执法人员对泰田公司进行现场检查，未发现继续生产，并责令其不得擅自恢复生产。2016年7月25日，答辩人向丰州镇政府发送南环保函〔2016〕93号《南安市环保局关于抄送泉州市春雷无纺布制品有限公司等68家企业环保违法信息的函》，提请丰州镇政府按照环保网格监管属地管理原则，加强日常监管巡查，督促环境违法企业按时整改，同时要按照市委市政府颁发的党政同责环保目标责任书要求，落实属地管理原则，加强对属地企业的监管。2016年8月5日，答辩人继续对泰田公司实施现场检查，现场并未生产，并责令其未通过“三同时”竣工验收不得擅自恢复生产。2016年9月8日，答辩人执法人员对泰田公司进行现场检查，现场未发现生产迹象，正在建设污染防治设施，并责令其通过竣工验收后方可投入生产。2016年10月17日，答辩人在巡查时发现有生产迹象，当即下达环境监察通知书，责令其停止生产。为保障执法效果，答辩人于2016年10月27日再次联合泉州市丰泽区北峰供电所、丰州镇政府、丰州镇行政执法中队对泰田公司进行停电处理。综上所述，答辩人已依照法律法规规定以及南安市“网格化环保监管体系”的政策要求履行了监管、指导及工作安排义务，多次组织对泰田公司巡查，并在该公司恢复生产时及时采取相应停电措施，不存在行政不作为情形，公益诉讼人诉答辩人行政不作为与事实不符。二、泰田公司环保设施未经验收合格恢复生产经营，并非答辩人未采取法定监管措施所致，不可归咎于答辩人。公益诉讼人认为答辩人对泰田公司停电处理，关掉了靠近山边的变压器，但遗漏关停另一台靠近工人宿舍的变压器，现泰田公司未经验收合格恢复生产经营系因答辩人未采取法定监管措施，疏于巡查所致。答辩人认为，前述问题不可归咎于答辩人，理由：（一）承前所述，答辩人已于2016年6月8日致函国网泉州供电有限公司要求其对泰田公司实施停电，但国网泉州供电有限公司并未就泰田公司使用两个变压器的情况进行释明，答辩人并不知情泰田公司使用两个变压器，故仅关停了位于山边的变压器，另一个变压器未关停。答辩人于2016年10月27日组织第二次针对泰田公司的整治执法行动时，同样实施了对泰田公司强制停电措施，由国网泉州供电有限公司执行前述停电措施时，但仍未落实到位，前述问题仍存在，给泰田公司恢复生产留下了隐患。根据《福建省环境保护监督管理“一岗双责”暂行规定》第四十八条规定：“电力监管机构职责：……（二）负责监督供电企业严格执行政府有关部门作出的对淘汰、关停企业和环境违法企业依法采取停、限电措施的决定。”结合前述规定，答辩人对泰田公司作出两次停电决定均应由国网泉州供电有限公司负责监督及执行到位，对泰田公司实施停电时遗漏关停一台变压器导致该公司至今仍可恢复生产，应归责于国网泉州供电有限公司两次执行停电措施均未尽到审慎义务妥善全面落实答辩人对泰田公司的停电决定，不能归责于答辩人未采取法定监管措施。（二）根据南委编〔2010〕13号《中共南安市委机构编制委员会关于同意设立乡镇环境监督管理站的批复》，设立乡镇环境监督管理站，负责依法对辖区内单位或个人执行环境保护法律法规的情况进行现场监督、监察，并按规定进行处理；核定乡镇环境监督管理站事业编制42名，其中丰州环境监督管理站2名。因环保监督管理站人员编制较少，执法力量与执法经费不足，而应监督管理的企业对象数量庞大，包括丰州在内的环境监督管理站难以全面完成乡镇环保监督、监察工作。丰州镇环境监督管理站未巡查到位，系迫于现实执法力量和执法经费不足所导致。另根据南环保〔2010〕303号《关于挂牌成立乡镇（街道）环境监督管理站的通知》，乡镇（街道）环境监督管理站作为乡镇（街道）的工作部门，实行市环保保护局和乡镇（街道）党委（党工委）、政府（办事处）双重领导，业务工作由市环境保护局统一指导和管理。乡镇（街道）环境监督管理站站长、副站长的任免，由当地乡镇（街道）党委（党工委）提名，报市环保局考核后，由当地乡镇党委（党工委）决定任免、乡镇（街道）政府（办事处）办理手续。丰州镇环境监督管理站应由丰州镇党委政府进行监督领导，答辩人主要负责业务指导。丰州镇环境监督管理站未依法开展巡查工作，应归责于丰州镇党委政府未妥善监督领导，不可归责于答辩人。（三）根据《南安市环境保护局主要职责内设机构和人员编制规定》的内容，对区域企业进行巡查监管并非答辩人的主要职责。另根据《福建省环境保护监督管理“一岗双责”暂行规定》第五条规定：“环境保护工作必须坚持并落实‘一岗双责’。政府及有关部门的主要负责人是本行政区域、本部门职责范围内环境保护工作的第一责任人，对环境保护工作负全面领导责任；分管环境保护工作的负责人对环境保护工作负综合监管领导责任。”环境保护工作的第一责任主体应为各级地方政府，答辩人主要负责监督领导责任。此外，南安市人民政府于2015年开始建立“网格化环保监管体系”，并于2016年全面实施，划分三级网格负责环保监管工作，以乡镇（街道）、雪峰开发区属地政府（二级网格）为环保监管的责任主体。在“网格化环保监管体系”中，以乡镇（街道）、雪峰开发区属地政府（二级网格）应承担本辖区日常环保监管检查、巡查、协调任务。而答辩人主要承担查处违法行为、处理环境信访投诉、指导监督二级网格落实网格化环保监督工作。同时根据《丰州镇2016年度党政领导生态环境保护目标责任书》中“五、强化环境监管”的内容，明确“组织日常环境巡查和监管”系丰州镇党委政府的责任。答辩人于2016年6月22日向公益诉讼人进行检察建议答复后，立即推动加强巡查的工作安排，于2016年7月25日向丰州镇政府致函要求其加强对包括泰田公司在内的68家企业巡查，但丰州镇政府并未落实到位。根据“一岗双责”的规定及“网格化环保监管体系”的要求，泰田公司现恢复生产应系丰州镇政府未加强巡查、监管到位所致，不可归责于答辩人。三、丰州镇政府未依照“网格化环保监管体系”的要求向答辩人报告泰田公司的环境违法行为，泰田公司继续生产的行为未进行行政处罚不可归责于答辩人，且该事项公益诉讼人未向答辩人发送检察建议，公益诉讼人就此事项提起公益诉讼不符合行政公益诉讼的程序性规定，依法不应予支持。根据《南安市建立网格化环保监管体系实施方案》“五、网格监管运行监督”（二）明确网格监管工作重点的要求第一项为加强巡查报告，要求网格责任人员要对辖区内所有排污企业、生态环境、污染纠纷等定期进行巡查和监督，及时发现和制止环境违法行为，并向上级网格报告。丰州镇政府作为二级网格，应负责对管辖区域进行巡查监督，如发现泰田公司继续生产应及时向包含答辩人在内的一级网格进行报告。现公益诉讼人诉称泰田公司继续生产的行为，答辩人未认定为新的违法行为系答辩人不作为，但答辩人认为应归责于丰州镇政府未落实巡查工作，也未就泰田公司继续生产一事向答辩人进行报告，答辩人对泰田公司继续生产一事并不知情，因而未对泰田公司继续生产一事进行立案查处。因此，对泰田公司继续生产的行为未进行行政处罚立案查处，不可归责于答辩人。另根据《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第四十条规定：“在提起行政公益诉讼之前，人民检察院应当先行向相关行政机关提出检察建议，督促其纠正违法行为或者依法履行职责。行政机关应当在收到检察建议书后一个月内依法办理，并将办理情况及时书面回复人民检察院”，及第四十一条规定：“经过诉前程序，行政机关拒不纠正违法行为或者不履行法定职责，国家和社会公共利益仍处于受侵害状态的，人民检察院可以提起行政公益诉讼。”公益诉讼人并未就针对泰田公司新作出行政处罚向答辩人提出检察建议，不符合前述规定提起行政公益诉讼的程序规定，依法不应予支持。四、公益诉讼人排污费征收工作应属南安市环境监察大队的职责范畴，答辩人并非该事项的适格被告，公益诉讼人诉称答辩人未对泰田公司未缴纳排污费违法行为进行处理系属主体错误。此外，该事项公益诉讼人未向答辩人发送检察建议，公益诉讼人就此事项提起公益诉讼不符合行政公益诉讼的程序性规定，依法不应予支持。根据南编（85）字第032号《关于成立南安县排污收费监理所的通知》、南委编[2004]4号《关于同意“南安市环境监理所”更名的批复》及南环保〔2015〕733号《环境行政执法委托书》，该大队的主要职责为“负责全市排污费和超标排污费的征收工作”，答辩人也已将排污费征收工作委托给南安市环境监察大队。未对泰田公司征收排污费应归责于该大队未依法执行落实排污费征收工作，不可归责于答辩人。鉴于南安市环境监察大队系独立的事业法人，具有独立的诉讼主体资格，公益诉讼人应以该大队为检察建议及提起公益诉讼的对象。答辩人已在2016年12月26日督促南安市环境监察大队落实泰田公司排污费征收工作，泰田公司已将2014年7月份至今的排污费全数交纳。此外，公益诉讼人并未根据《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第四十、四十一条的规定针对泰田公司未缴纳排污费的行为向答辩人发送检察意见，现针对泰田公司未缴纳排污费的事项提起行政公益诉讼，并不符合《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》规定的行政公益诉讼的程序性规定，依法不应予以支持。综上所述，答辩人已依法履行法定职责，不存在行政不作为情形，公益诉讼人提出的诉讼请求没有事实和法律根据，且不符合法定程序，不应予支持。被告向本院提交了以下证据、依据：证据一组：被告已依法履行职责的证据材料：1、环境监察现场检查记录表2份，拟证明被告分别于2016年6月2日、7月15日对泰田公司实施现场检查，并进行记录。2、南环监（2016）通0002226《环境监察通知书》1份，拟证明被告于2016年10月17日对泰田公司实施现场检查时发现泰田公司有恢复生产迹象，当即对其下发环境监察通知书。3、南环保函〔2016〕39号《南安市环保局关于提请对南安市泰田建材有限公司停止供电的函》1份，拟证明（1）被告于2016年6月8日致函电力公司对泰田公司实施停电；（2）该函抄送丰州镇政府。4、现场照片7张，拟证明被告于2016年6月21日、10月27日两次组织对泰田公司实施停电。证据二组：环保监督、巡查主体责任材料：1、南委编〔2010〕13号《中共南安市委机构编制委员会关于同意设立乡镇环境监督管理站的批复》1份，拟证明丰州镇环境监督管理站人员编制只有2人，执法力量有限，辖区内应监管的单位数量庞大，丰州镇环境监督管理站难以全面完成其监督、执法工作。2、南环保〔2010〕303号《关于挂牌成立乡镇（街道）环境监督管理站的通知》1份，拟证明乡镇（街道）环境监督管理站系乡镇（街道）的工作部门，由乡镇、街道进行监督和管理。3、《福建省环境保护监督管理“一岗双责”暂行规定》1份，拟证明根据“一岗双责”规定，各级政府应为环境保护监督管理工作的第一责任人，对地方环保监管工作承担主要责任。4、南政办〔2015〕199号《南安市人民政府办公室关于印发南安市建立网格化环保监管体系实施方案的通知》、南政办〔2015〕273号《南安市人民政府办公室关于印发南安市环保监管网格划分方案的通知》、丰州镇2016年度党政领导生态环境保护目标责任书各1份，拟证明（1）南安市建立了全市网格化环境保护监管体系；（2）根据网格化环境保护监管体系的要求，乡镇（街道）、雪峰开发区系属二级网格，主要职责包括指导辖区内三级网格的建立和运行，依法履行属地环保监管职责，承担本辖区日常环保监管检查、巡查、协调任务等；（3）根据网格化环境保护监管体系的要求，被告的主要职责包括查处辖区内各类环境违法行为，及时处理环境信访投诉、环境污染纠纷及上级督办事项等；（4）丰州镇2016年度党政领导生态环保目标责任书要求切实落实党委、政府属地生态环境保护责任，应强化环境监管，要求党委、政府机关组织日常环境巡查和监管，对企业污染防治。（5）丰州镇辖区内的环境保护巡查、监管检查工作应由丰州镇党委政府承担。5、南环保函〔2016〕93号《南安市环保局关于抄送泉州市春雷无纺布制品有限公司等68家企业环保违法信息的函》1份，拟证明被告落实南安市网格化环境保护监管体系要求，于2016年7月25日向丰州镇政府致函，要求对包括泰田公司在内的68家企业加强日常巡查监管，督促环境违法企业按时整改，被告已依照网格化环保监管体系的要求协调丰州镇政府进行巡查监管。证据三组：排污费收费责任主体材料：1、南编（85）字第032号《关于成立南安县排污收费监理所的通知》、南委编[2004]4号《关于同意“南安市环境监理所”更名的批复》、南安市环境监察大队事业单位法人证书各1份，拟证明（1）1985年南安市成立“南安县排污收费监理所”，其后更名为南安市环境监理所，2004年更名为“南安市环境监察大队”；（2）南安全市排污费和超标排污费的征收工作属于南安市环境监察大队的职责范畴；（3）南安市环境监察大队是独立于被告的事业单位法人，具备独立的诉讼主体资格。2、南环保〔2015〕733号《环境行政执法委托书》1份，拟证明被告已将排污费的征收工作委托给南安市环境监察大队，未依法征收排污费应主要归责于南安市环境监察大队未依法履行职责。3、2016年12月26日排污费征收票据，拟证明被告现已依法组织并落实了对泰田公司征收排污费合计12470.50元。证据四组：丰州镇政府2017年4月10日证明1份、照片7张，拟证明丰州镇政府于2017年4月7日组织人员对泰田公司的窑炉生产线进行拆除，该公司无法继续生产。证据五组：南环保罚字〔2017〕18号行政处罚卷宗，拟证明被告于2017年1月9日进行现场检查过程中发现泰田公司未重新办理建设项目环境影响评价审批、未配套建设污染防治设施、未经环保主管部门验收合格，主体工程擅自于2014年7月建成从事生产烧结粉煤灰砖，并于2017年2月28日向泰田公司作出南环保罚字〔2017〕18号《行政处罚决定书》，处罚如下：1、责令改正违法行为；2、罚款陆万元。经庭审质证，公益诉讼人提供的证据一组、二组，被告均无异议。公益诉讼人提供的证据三组，被告对其真实性、合法性无异议，对关联性和证明目的有异议，被告已于2016年6月21日会同电力公司对泰田公司采取停电措施，仅关停一部电表非被告原因；泰田公司擅自生产时间仅为二十几天，且仅在公益诉讼人赴现场检查时，并非一直持续非法生产；丰州镇环境监督管理站执法力量有限，无法全面及时监管；被告不存在怠于履行监管职责行为。被告提供的证据一组，公益诉讼人对现场检查记录表的真实性、合法性无异议，但经核对户号0600035704日用电量，6月2日为1516度，7月15日为2100度，记录表记录当天没有生产与事实不符；环境监察通知书是在公益诉讼人到现场初查之后才发出的；对提请停电函件、现场照片的真实性、合法性无异议，但被告作为监管部门，未能查清违法企业的真实情况，没能掌握违法企业实际拥有两个变压器，导致仅关停一台变压器，未能真正阻止违法企业继续违法生产污染环境，恰恰证明了被告履职不到位。被告提供的证据二组，公益诉讼人对其真实性、合法性无异议，但对关联性、证明对象和内容有异议，编制不够人员配备不齐，仅是被告内部管理缺陷或者漏洞，不是推卸法定职责的理由，且南环保〔2010〕303号文件明确乡镇环境监督管理站的业务工作由被告统一指导和管理；“一岗双责”、网格化环保监管体系已明确各级人民政府环境保护部门是对环境保护实施统一监督管理的机关，应当监督相关部门是否在各自职责范围内对环境保护履行了监督管理，而不是在环保任务网格化之后将环境保护统一监督管理的法定职责推卸殆尽；被告既然已经将环保违法企业的信息抄送丰州镇政府，在镇政府未作出任何反馈的情况下，没有跟踪监督落实处理情况及巡查情况，恰恰证明了被告在执法过程中停留于发现问题，不积极主动解决问题，明显是履职不到位。被告提供的证据三组，公益诉讼人对其真实性、合法性不持异议，对关联性、证明对象和内容有异议，在行政委托关系中，受委托组织必须以委托机关的名义，在委托权限范围内办理委托事项，并接受委托机关的监督，受委托组织实施委托行为产生的法律后果由委托机关承担法律责任。被告提供的证据四组，公益诉讼人没有异议。被告提供的证据五组，公益诉讼人对真实性无异议，但认为与本案无关。本院对上述证据认证如下：公益诉讼人提供的证据一组、证据二组，被告不持异议，本院予以确认。公益诉讼人提供的证据三组，被告对真实性不持异议，可以证实泰田公司在查处期间未停止生产经营。被告提供的证据一组，公益诉讼人对其真实性不持异议，本院予以确认。被告提供的证据二组，其中证据1-4，与本案不具有关联性，本院不予确认；证据5可以证明被告将泰田公司的环境违法行为信息抄送属地乡镇政府。被告提供的证据三组，其中证据1、2，不足以排除被告对环境违法行为履行监督管理法定职责，其证据效力不予确认；证据3可以证实已收取排污费事实。被告提供的证据四组，公益诉讼人不持异议，本院予以确认。被告提供的证据五组，可以证明被告在2017年2月28日对泰田公司再次进行行政处罚的相关事实。经审理查明，2015年11月12日，被告南安市环保局作出南环保罚字〔2015〕83号《行政处罚决定书》，认定泰田公司配套建设的污染防治设施未经环保主管部门验收（合格），建设项目主体工程擅自于2014年7月投入生产，违反了《建设项目环境保护管理条例》第二十三条规定，并依据该条例第二十八条的规定，决定予以处罚：1、责令停止生产。限于接到本决定书之日起立即停止生产，于2015年11月27日前依法向环保部门申请环境保护设施竣工验收；建设项目需要配套建设的环境保护设施未经环境保护局审批和验收合格，不得恢复生产；2、罚款壹万元。泰田公司于2015年11月19日缴纳了罚款。公益诉讼人根据群众举报发现泰田公司仍然处于生产状态，于2016年5月25日向被告发出南检行建［2016］2号《检察建议书》，建议其继续加强对违法行为人泰田公司的监管，责令该公司立即停止生产，督促该公司依法申请环境保护设施竣工验收，未经审批和验收合格，不得恢复生产等。2016年6月2日，被告对泰田公司进行现场检查，并责令该公司立即停止生产。2016年6月8日，被告向国网福建泉州供电有限公司发出停止供电函，提请该公司责成北峰供电所对泰田公司落实停电措施，并于2016年6月21日关停了泰田公司使用的户号0600138318的变压器（电表）。2016年6月22日，被告将办理情况向公益诉讼人反馈：2016年6月21日，其联合泉州市电业局、南安市公安局、行政执法局和丰州镇政府等单位，依法对泰田公司进行停电处理，强制企业停止生产；督促企业办理环保设施竣工验收，责令企业需要配套建设的环境保护设施未经验收合格，不得恢复生产等。2016年7月15日，被告再次对泰田公司进行巡查，并要求该公司不得擅自恢复生产。2016年7月25日，被告向丰州镇政府抄送了泰田公司等68家企业的环保违法信息，提请该府按照环保网格监管属地管理原则，加强日常巡查，督促环境违法企业按时整改。2016年10月17日，被告在巡查时发现泰田公司有生产迹象，当即下达环境监察通知书，责令该公司停止生产。2016年10月27日，被告再次联合有关部门对泰田公司进行停电处理。泰田公司同时使用户号0600035704、0600138318的两台变压器（电表），在2016年6月-10月间均有产生用电记录。2016年12月26日，被告通知泰田公司缴纳排污费合计12470.50元，泰田公司当日全额缴款。2016年10月18日，公益诉讼人到泰田公司现场检查，泰田公司处于生产运营状态。2017年2月28日，被告另行作出南环保罚字〔2017〕18号《行政处罚决定书》，认定在被告的执法人员于2017年1月9日现场检查时，发现泰田公司未重新办理建设项目环境影响评价审批文件，未配套建设污染防治设施更未经环保主管部门验收合格，主体工程擅自于2014年7月建成从事生产烧结粉煤灰砖，该行为违反了《环境影响评价法》第二十四条的规定，依据《环境影响评价法》第三十一条第一款的规定，对泰田公司作出处罚：1、责令改正违法行为；2、罚款陆万元。泰田公司未缴纳该罚款，且至今未办理环保设施竣工验收。2017年4月7日，丰州镇政府组织人员对泰田公司的窑炉生产线进行拆除。本院认为，根据相关规定，南安市人民检察院作为提起公益诉讼试点的检察机关，有权提起本案行政公益诉讼。根据《中华人民共和国环境保护法》第十条规定，县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理，依照有关法律规定对环境违法行为履行监管与查处职责。被告南安市环保局系南安市环境保护主管部门，负有对环境违法行为的监管与查处的法定职责。根据最高人民法院《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》规定，人民检察院在提起行政公益诉讼之前，须已经履行向相关行政机关提出检察建议、督促其纠正违法行政行为或者依法履行职责的诉前程序。本案中，公益诉讼人发现被告在对行政相对人即泰田公司进行环境行政处罚后，未依法履行相应的监管职责，致使环境违法行为未能得到有效制止，遂向被告提出检察建议，在被告收到检察建议书后，泰田公司的环境违法行为仍在继续进行。公益诉讼人为此提起行政公益诉讼，符合提起行政公益诉讼的程序性规定。关于被诉行政行为合法性及继续履行职责问题。根据《环境行政执法后督察办法》规定：环境保护主管部门应当在环境行政处罚、行政命令等具体行政行为执行期限届满之日起60日内，进行环境行政执法后督察；并在督察工作结束后，对逾期未按要求改正环境违法行为的，依据相关法律法规规定采取相应的行政处罚或者行政强制措施。本案中，被告在执法检查中发现泰田公司存在环境违法行为，作出责令其停止生产并罚款的行政处罚，后并落实收取了行政罚款与相关排污费。但根据公益诉讼人提供的现场调查视频、调查笔录、电费明细单，以及被告的当庭确认，可以证明在被告发出行政处罚书后，甚至在后来公益诉讼人发出检察建议书后，泰田公司未按照被告的查处要求建设环境保护设施并经审批和验收合格仍继续生产。被告虽进行巡查并采取了停电措施，但未能有效地制止其违法生产行为，也未能依据《环境行政处罚办法》第十一条“环境保护主管部门实施行政处罚时，应当及时作出责令当事人改正或者限期改正违法行为的行政命令。责令改正期限届满，当事人未按要求改正，违法行为仍处于继续或者连续状态的，可以认定为新的环境违法行为”规定，对泰田公司继续生产行为认定为新的环境违法行为，并依法作出处理。显然，被告在查处泰田公司环境违法行为中存在失职与不作为，致使涉案环境违法行为未能得到有效的制止与制裁，有损环境行政执法的严肃性与公信力。被告于2017年2月28日另行作出的行政处罚，并非针对处罚后的新环境违法行为，不能作为其后续履行职责的依据。泰田公司的生产线虽已被拆除，但不影响其对自身的环境违法行为承担相应的法律责任。现公益诉讼人诉请确认被告行政不作为违法，并责令其对泰田公司的违法行为依法作出处理，有事实和法律根据，本院予以支持。南安市虽然建立了网格化环保监管体系，对强化属地环保执法工作作出安排，但并未也不能排除被告作为环境保护主管部门依法对环境违法行为实施监督管理的法定职责。被告辩称涉案环境违法行为的存在不可责于其机关，于法无据，本院不予采纳。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第七十四条第二款第(一)项的规定，判决如下：一、确认被告南安市环境保护局在查处南安市丰州泰田建材有限公司环境违法行为的行政不作为违法；二、责令被告南安市环境保护局在本判决生效之日起在法定期限内对南安市丰州泰田建材有限公司在南环保罚字〔2015〕83号《行政处罚决定书》作出后继续生产的违法行为依法作出处理。本案受理费50元，由被告南安市环境保护局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于泉州市中级人民法院。审 判 长  郑碧宗审 判 员  张春水人民陪审员  曾昭活二〇一七年六月十五日书 记 员  陈 慧速 录 员  叶俊妮附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。