江苏省南京市中级人民法院行 政 裁 定 书(2017)苏01行终301号上诉人（原审原告）刘长江、万以彬等二十七人（名单详见附件）。二十七名上诉人的共同委托代理人陶若晨、张露露，江苏致邦律师事务所律师。被上诉人（原审被告）南京市浦口区人民政府桥林街道办事处，住所地南京市浦口区桥林街道。法定代表人程云，南京市浦口区人民政府桥林街道办事处主任。委托代理人唐国兵，南京市浦口区珠江法律服务所法律工作者。被上诉人（原审被告）南京市浦口区卫生和计划生育局，住所地南京市浦口区江浦街道上河街166号。法定代表人何晓萍，南京市浦口区计划生育局局长。委托代理人赵显金，南京市浦口区计划生育局工作人员。委托代理人钟丽，江苏博事达律师事务所律师。上诉人刘长江、万以彬等二十七人因诉被上诉人南京市浦口区人民政府桥林街道办事处（以下简称桥林街道办）、南京市浦口区卫生和计划生育局（以下简称浦口区卫计局）城建其他行政行为一案，不服南京铁路运输法院（2016）苏8602行初881号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。原审法院经审理查明,刘长江、万以彬等二十七人均为浦口区桥林街道社区卫生服务中心（以下简称桥林社区卫生中心）自管公房承租人。2015年4月2日，桥林街道办与原南京市浦口区卫生局共同作出《关于桥林社区卫生服务中心自管公房征收补偿的处理意见》（以下简称处理意见），主要内容包括：1、对于桥林社区卫生中心自管公房征收事宜，由所有权人桥林社区卫生中心与征收人签订协议、接受补偿，对于自管公房承租人的补偿，由所有权人依据本意见执行；2、由桥林社区卫生中心根据列明的三项条件核实公房租赁关系；3、征收补偿款专款用于职工住房政策的逐步落实及公房承租人的损失补偿，并明确了公房承租人的补偿标准。2015年5月26日，桥林社区卫生中心作出《桥林街道社区卫生服务中心公房补偿明细表》，被补偿人为刘长江、万以彬等二十七人，该表格载明房屋总面积、主房面积、公房面积、私房面积、主房评估总价、房屋附属物补偿款、补偿总款等内容。原审法院另查明，2014年11月24日，南京市浦口区人民政府作出《关于印发〈浦口区关于深化基层医疗卫生服务机构管理体制改革的实施意见〉的通知》（浦政发［2014］119号），该通知第三条第（四）款第2项载明：“现有医疗机构的固定资产由所在街道进行管理，不得随意处置。如确有需要，须报卫生主管部门批准并报国资办备案。”原南京市浦口区卫生局的相关职责，现由浦口区卫计局承担。原审法院认为，涉案处理意见并非行政行为，不属于行政诉讼受案范围。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”本案中，首先需要明确，涉案处理意见并非涉案房屋的征收补偿方案，而是涉案房屋被征收、确定取得征收补偿后，桥林街道办和浦口区卫计局就所有权人如何处理与承租人的利益分配而形成的指导意见。进一步分析，涉案意见中相关主体的定位与关系：刘长江、万以彬等二十七人系自管公房承租人，桥林社区卫生中心系自管公房所有权人（出租人），桥林街道办和浦口区卫计局系自管公房资产管理人。因自管公房被征收，公房所有权人作为被征收人，依法取得征收补偿。其后，刘长江、万以彬等二十七人作为公房承租人，基于租赁合同，可以向公房所有权人（出租人）主张相应的租赁合同权益补偿。此时，桥林街道办和浦口区卫计局作为资产管理人，对于公房所有权人如何给予公房承租人租赁合同权益补偿作出指导，即涉案处理意见。因此，涉案处理意见并非桥林街道办和浦口区卫计局行使行政职权作出的具有公定力、确定力、拘束力、执行力的行政行为，不属于行政诉讼受案范围。同时，对于刘长江、万以彬等二十七人提出的自行搭建建筑，涉案处理意见并未作出处分，对其权益不产生实际影响。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（一）项，裁定驳回刘长江、万以彬、刘先明、王斌等二十七人的起诉。上诉人刘长江、万以彬等二十七人上诉称，一、一审裁定遗漏重要事实。一审裁定经审理查明部分对处理意见的概括，遗漏了处理意见第五项关于被征收房屋（含公房与自建房）补偿标准的内容，该事实与一审裁定的裁定理由严重矛盾，一审裁定遗漏上述事实，显然于法无据。二、一审裁定理由错误。处理意见中明确规定了自建房的补偿标准与补偿金额的归属。桥林街道办作为征收主体，又系处理意见的制定主体，彻底处分了上诉人对于自建房可主张权利的金额、资金流向，影响了上诉人就自建房屋所应获得的固有权利，明显影响了上诉人的权利义务。一审裁定理由认为对于上诉人提出的自行搭建建筑，涉案处理意见并未作出处分，对上诉人的权益不产生实际影响，该裁定理由错误。三、一审法院未对本案进行实体审理，却又确认被上诉人具有相关职权显然前后矛盾。一审法院在未对本案进行实体审理的情况下，对被上诉人的职权、处理意见与被上诉人职权间的关系等实体事项发表意见，明显是在程序性的裁定中对涉案处理意见的合法性进行了司法认定，显然前后矛盾，有违法律规定。综上，请求：1、撤销南京铁路运输法院（2016）苏8602行初881号行政裁定，裁定南京铁路运输法院继续审理本案；2、本案诉讼费由被上诉人承担。被上诉人桥林街道办未向本院提交书面答辩意见，当庭辩称，上诉人的上诉理由不能成立，一审裁定书中已经明确了驳回上诉人起诉的原因，一审法院查明事实清楚、适用法律适当，请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。被上诉人浦口区卫计局辩称，一、涉案房屋系两被上诉人下属单位桥林社区卫生中心的单位自管公房，上诉人作为单位自管公房的承租人，因单位自管公房被拆除引发的腾房争议，不具有征收性质，案涉处理意见是两被上诉人对下属单位资产管理作出的指导行为，最终仍需公房产权人与公房承租人通过合同形式对具体补偿事项作出处理。无论从本案系单位自管公房引发的腾房纠纷这一基本事实，还是案涉处理意见的拘束力、公定力判定，本案均不属于人民法院行政诉讼的受案范围。二、一审法院认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。一审法院通过详尽的法庭调查和质证，对案件事实进行了充分查实，一审裁定书中明确载明“涉案处理意见主要内容包括…”，并进行了列举，不存在上诉人提出的遗漏事实的情形。关于上诉人提出的自建房问题，法律法规对自管公房在征收中应当如何进行补偿没有明确规定，处理意见之所以备注（公房，含自建房），是因为公房在实践中一部分是原来单位所拥有或者建设的，还有一部分是自行搭建的，搭建部分需要经过产权人认定才具有公房性质，这个备注是对产权进行区分，并不是对上诉人的自有房屋进行处分，上诉人理解错误。综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。上诉人向本院提起上诉后，原审法院已将涉案相关证据与依据随案移送本院。本院经审查，原审法院对证据的审查质证符合法律规定。对原审裁定查明的案件事实，本院予以确认。本院认为，根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第一条第二款第（四）项、第（六）项的规定，不具有强制力的行政指导行为，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，涉案处理意见系两被上诉人就桥林社区卫生中心如何补偿公房承租人作出的指导意见，而非强制性要求，且该处理意见并非针对上诉人作出，亦未对上诉人设定相关的权利义务。关于上诉人提出处理意见处分了上诉人对于自建房的权利，被上诉人浦口区卫计局表示，处理意见备注（公房，含自建房）仅系对产权进行区分，并不对上诉人的自有房屋进行处分。综上，涉案处理意见并未实际影响上诉人的权利义务，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。一审法院裁定驳回上诉人的起诉并无不当。综上，上诉人的上诉请求缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。原审裁定认定事实清楚，裁定结果正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长  董学峰审 判 员  谢宇飞代理审判员  李伟伟二〇一七年六月十九日书 记 员  孙 皓附件：本案上诉人（原审原告）名单上诉人（原审原告）暨诉讼代表人刘长江，男，1972年12月18日生，居民身份证号码320122197212182417，汉族，住南京市浦口区桥林镇西街后68号。上诉人（原审原告）暨诉讼代表人万以彬，男，1969年9月10日生，居民身份证号码320122196909103278，汉族，住南京市浦口区江浦街道公园北路26号象山花园11幢607室。上诉人（原审原告）暨诉讼代表人刘先明，男，1962年8月29日生，居民身份证号码320122196208293611，汉族，住南京市浦口区桥林镇西街后69号。上诉人（原审原告）暨诉讼代表人王斌，男，1963年8月13日生，居民身份证号码320122196308133615，汉族，住南京市浦口区桥林镇西街后73号。上诉人（原审原告）赵业清，男，1939年7月7日生，居民身份证号码320122193907073614，汉族，住南京市浦口区桥林镇西街后64号。上诉人（原审原告）滕红楼，男，1963年5月18日生，居民身份证号码320122196305182411，汉族，住南京市浦口区桥林镇浦乌大街18号祈福花园3幢四单元308室。上诉人（原审原告）江相林，男，1949年4月10日生，居民身份证号码320122194904103616，汉族，住南京市浦口区桥林镇西街后70号。上诉人（原审原告）闭玉梅，女，1965年3月22日生，居民身份证号码320111196503226025，壮族，住南京市浦口区江浦街道珠江村向阳组3号。上诉人（原审原告）李德香，女，1970年8月8日生，居民身份证号码320122197008084844，汉族，住南京市浦口区江浦街道河滨路9号2幢303室。上诉人（原审原告）王礼丰，男，1972年2月25日生，居民身份证号码320122197202253613，汉族，住南京市浦口区桥林镇西街后63号。上诉人（原审原告）周正，男，1978年10月2日生，居民身份证号码320122197810020012，汉族，住南京市浦口区江浦街道火药洲村三组7号。上诉人（原审原告）张寿兰，女，1969年6月22日生，居民身份证号码320122196906224023，汉族，住南京市浦口区江浦街道珠泉路3号浦珠花园6幢304室。上诉人（原审原告）张小林，男，1974年3月13日生，居民身份证号码320122197403134012，汉族，住南京市浦口区江浦街道同心路1号珠泉花园5幢504室。上诉人（原审原告）虞家国，男，1956年1月21日生，居民身份证号码32012219560121361x，汉族，住南京市浦口区桥林镇西街后61号。上诉人（原审原告）蒋光樵，男，1942年11月10日生，居民身份证号码320122194211104413，汉族，住南京市浦口区桥林镇滨江村河南组19号。上诉人（原审原告）黄保兴，男，1941年6月12日生，居民身份证号码320122194106123612，汉族，住南京市浦口区桥林镇西街后78号。上诉人（原审原告）庆绍明，男，1974年2月14日生，居民身份证号码320122197402143611，汉族，住南京市浦口区桥林镇西街后95号。上诉人（原审原告）张乐祥，男，1971年8月1日生，居民身份证号码320902197108012539，汉族，住南京市浦口区桥林镇街道230号。上诉人（原审原告）邵增凤，女，1963年9月5日生，居民身份证号码320122196309053625，汉族，住南京市浦口区桥林镇西火巷56号。上诉人（原审原告）胡靖，男，1969年10月15日生，居民身份证号码320122196910152034，汉族，住南京市浦口区桥林镇西街后81号。上诉人（原审原告）汪德芳，女，1948年4月10日生，居民身份证号码320122194804103627，汉族，住南京市玄武区后宰门东村80号之1号701室。上诉人（原审原告）徐才文，男，1937年2月8日生，居民身份证号码320122193702083616，汉族，住南京市浦口区桥林镇西家湾20号。上诉人（原审原告）郑枫，男，1973年11月9日生，居民身份证号码320122197311091211，汉族，住南京市浦口区江浦街道珠泉路3号浦珠花园2幢205室。上诉人（原审原告）何功能，男，1976年11月27日生，居民身份证号码320122197611270019，汉族，住南京市浦口区江浦街道泉华路19号康华新村1区4幢505室。上诉人（原审原告）李小冬，男，1970年12月20日生，居民身份证号码320122197012203236，汉族，住南京市浦口区江浦街道河滨路7号2幢301室。上诉人（原审原告）祝正安，男，1972年9月11日生，居民身份证号码612429197209115637，汉族，住南京市浦口区桥林镇西街后80号。上诉人（原审原告）王义槐，男，1976年10月29日生，居民身份证号码320122197610293614，汉族，住南京市浦口区桥林镇西街后114号。