福建省福州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2016）闽01行终493号上诉人（一审原告）郑礼俤，男，1980年10月8日出生，住所地福建省福州市仓山区。委托代理人宋雄、姚正贵，福建博世律师事务所律师。被上诉人（一审被告）福州市城乡规划局，住所地福州市仓山区南江滨西大道199号福州规划馆4层。法定代表人罗蜀榕，局长。委托代理人庞伟涛，男，该局工作人员。一审第三人福州台江区幸福家族贸易有限公司，住所地福建省福州市台江区台江路尾垱街以北南台商贸中心4#、5#、6#楼连接体1层21店面。法定代表人王瑞花，总经理。委托代理人洪志明、韦天祥，福建创元律师事务所律师。上诉人郑礼俤因诉被上诉人福州市城乡规划局（下称市规划局）城市规划管理一案，不服福州市台江区人民法院(2016)闽0103行初6号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案。一审法院查明，福州市台江区六一中路450号永昇城小区系由华昇投资开发有限公司于2003年设计、施工。2013年11月21日，第三人福州台江区幸福家族贸易有限公司（下称幸福家族公司）取得永昇城小区1-3楼四层05店面的产权。2013年12月，原告郑礼俤与第三人幸福家族公司签订了《租赁合同》，约定租赁前述05店面用于商业经营。后原告郑礼俤以“台江区乐居都市酒店”（个人独资企业）名义向福州市台江区工商行政管理局申请核发营业执照，于2014年12月被核发营业执照。原告郑礼俤另向福州市台江区公安消防大队申请消防设计审核，福州市台江区公安消防大队于2014年1月17日作出台公消审〔2014〕第0011号《建设工程消防设计审核意见书》，同意原告报送的工程消防设计、批准施工；但提出本工程竣工后，应当依法申报消防验收，验收合格后方可投入使用。2014年5月永昇城业主多次群体到被告处上访，反映永昇城小区1-3号楼四层被私自变更规划用途及存在违建等问题。被告经该派执法人员核查现场，发现该小区1号楼四层已改成快捷酒店使用、3号楼四层拟作宾馆使用，同时四层局部被改建成二层使用并存在其他违建行为。被告核实榕规（97）建86号《建设工程规划许可证》发现其针对永昇城小区1-3楼四层05店面作出的原规划审批使用功能为综合游乐场、写字间、中西餐厅。故认为前述改建等行为均未经规划许可，以榕规函[2014]615号函转福州市台江区市容管理局查处，另于2014年6月23日作出榕规函[2014]616号《函》，请福州市台江区人民政府督促福州市台江区市容管理局查处。原告不服，向福州市人民政府申请行政复议，福州市人民政府复议后维持了被告作出的榕规函[2014]616号《函》。原告不服，向一审法院提起诉讼。一审法院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第一款规定：“国务院城乡规划主管部门负责全国的城乡规划管理工作。”该条第二款规定：“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。”该法第四十条规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”该法第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”因此，被告市规划局有权对辖区范围内违反规划的建设行为进行处罚。因永昇城业主群体上访，被告市规划局经派执法人员实地踏勘、核查档案资料，于2014年6月23日作出榕规函[2014]616号《函》，认定原告装修的酒店存在私自变更规划用途及违建。该函件虽然形式上属于行政机关之间的内部公文往来，但该函认定的事实对原告的权利义务产生了直接的实质性影响，属行政行为。被告提交的榕规（97）建86号《建设工程规划许可证》与永昇城小区1-3楼四层05店面有关的原规划审批使用功能为综合游乐场、写字间、中西餐厅。原告郑礼俤与第三人幸福家族公司签订《租赁合同》，将永昇城小区1-3楼四层05店面用于经营“台江区乐居都市酒店”，与原规划审批之综合游乐场、写字间、中西餐厅等使用功能不符，被告经永昇城业主群体上访并派出执法人员实地踏勘、核查档案资料，认定原告改建等行为均未经规划许可，函转福州市台江区市容管理局查处，另以榕规函[2014]616号《函》对原告违法事实作出认定并请福州市台江区人民政府督促福州市台江区市容管理局查处。被告作出的前述行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法。关于原告及第三人认为被告认定原告私自变更规划用途认定事实不清、程序严重违法及被诉行政行为缺乏事实、法律依据故应予撤销的主张，因城市规划事项及对违反规划许可行为的查处是被告的职能、职责，永昇城小区1-3楼四层的规划审批过程、批准材料当以被告存档之档案材料为准，原告提交的相关材料并不足证明其行为在超出原规划许可的情况下已经规划主管部门审批确认的事实。故原告及第三人的上述主张不能成立，不予支持。综上，被告市规划局作出的榕规函[2014]616号《函》认定事实清楚、符合法定程序、适用法律正确，经一审法院审判委员会研究决定，依《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告郑礼俤的诉讼请求。上诉人郑礼俤不服一审判决，向本院提起上诉称，一、一审法院未能全面、客观地审核本案证据。1、被上诉人作出榕规函[2014]616号《函》认定上诉人改建等行为未经规划许可没有事实与法律依据。首先，涉案房屋（永昇城3号楼四层）的房屋产权证、土地使用证经福州市住房保障和房产管理局、福州市人民政府登记的规划用途均为商业，上诉人将涉案房屋用作快捷酒店系遵照房屋产权证、土地使用证核定的商业用途从事经营活动，并且上诉人在办理开办快捷酒店的相关手续时取得了福州市台江区工商行政管理局核准登记和福州市台江区公安消防大队的消防初审。故上诉人将涉案房屋用于经营快捷酒店符合政府批准的商业用途。其次，被上诉人一审提供的《建设工程规划许可证》所附的图纸不具有真实性和合法性，且对上诉人提出的异议无法作出解释。一审法院将这份不具有真实性和合法性的图纸作为本案定案的证据作出了错误的判决。再次，即使上述图纸是真实的，被上诉人有关上诉人将规划用途为商业的涉案房屋用作快捷酒店，与图纸原规划审批之综合游乐场、写字间、中西餐厅等使用功能不符系改变房屋的适用功能认定没有法律依据。根据中华人民共和国建设部关于印发《房地产统计指标解释（实行）》（建住房[2002]66号）的通知中并未有中、西餐厅及综合游乐场这一特殊用途的划分，其是将饮食店、商店及旅馆、酒店均划分为商业用房使用。一审法院没有对上诉人将规划用途为商业的涉案房屋用作快捷宾馆使用是否属于适用功能的改变的争议焦点作出任何法律上的规定。2、被上诉人仅凭一份十多年前无效的图纸所记载的中、西餐厅、游乐场及写字间的布局，限定该房屋仅能用作中西餐厅，不能另作他用，而毫不考虑房屋产权证、土地使用证核定的商业用途。即使图纸真实有效，被上诉人机械的执法思维，与土地法规定充分有效利用国有土地的规定相违背。我国法律法规、政府相关文件等均没有对房屋仅能用于中、西餐厅及综合游乐场等某一特别场所作出特殊规定。二、一审法院判决认定“关于原告及第三人认为被告认定原告私自变更的规划用途认定事实不清、程序严重违法及被诉行政行为缺乏事实、法律依据故应予撤销的主张……原告提交的相关材料并不足证明其行为在超出原规划许可的情况下已经规划主管部门审批确认的事实”存在举证责任倒置，一审判决据此作出的判决是错误的。根据行政诉讼法第三十七条规定，即便上诉人提交的证据不能证明被上诉人程序违法，也不因此免除被上诉人的举证责任。凡行政行为涉及到行政相对人的人身、财产等利益时，作出行政行为的行政机关应对行政相对人履行告知的义务，使行政相对人充分享受其知情权、陈述权和申辩的权利。而本案被上诉人作出具体行政行为前完全剥夺了上诉人的上述权利，行政执法程序严重违法。综上，上诉人请求：1.撤销一审判决，改判支持上诉人一审诉讼请求；2.本案一、二审诉讼费由被上诉人承担。被上诉人市规划局辩称，一、一审法院认定事实清楚。答辩人一审中提交的许可证平面图，可以证明上诉人私自变更规划用途，将小区3号楼四层拟作快捷酒店作用。二、本案被诉的榕规函[2014]616号《函》是对客观事实的认定，并没有涉及到行政处罚，《函》中有关行政强制的内容部分则属于政府部门内部联系，程序上没有违反法律规定。三、再次重申，房屋在具体使用的过程中应以规划审批图纸为准，审批图纸上的使用功能已记载非常明确。如果上诉人对消防审批有异议，应与消防部门协调。综上，被上诉人请求驳回上诉，维持原判。一审第三人幸福家族公司述称，一、同意上诉人的上诉意见。被上诉人应当证明其作出具体行政行为的合法性，但其未能提供相应证据。一审法院事实认定和法律适用错误。二、行政机关作出具体行政行为负有告知行政相对人的义务。幸福家族公司是讼争店面的产权人，但被上诉人作出被诉的榕规函[2014]616号《函》时，自始至终都没有告知幸福家族公司，剥夺了幸福家族公司的陈辩、申诉权利，程序违法。综上，一审第三人请求：撤销一审判决；撤销被上诉人作出的榕规函[2014]616号《函》。一审中各方当事人提交的证据和法律依据均已随案移送本院。经审查，相关证据均经一审法院开庭质证，本院予以确认。本院认为，一审判决认定事实不清，适用法律错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项之规定，经本院审判委员会研究决定，裁定如下：一、撤销福州市台江区人民法院（2016）闽0103行初6号行政判决；二、本案发回福州市台江区人民法院重审。审 判 长  曾 莹审 判 员  郑 鋆代理审判员  蔡陈飞二〇一七年六月三十日书 记 员  曾 媛