.MsoNormal{margin-top:0cm;margin-bottom:0px}山西省吕梁市中级人民法院行政裁定书（2017）晋11行初24号原告巩世成，男，汉族，农民，系晋中市和顺县人。委托代理人郭可淳，山西国士律师事务所律师。被告和顺县人民政府。地址：和顺县新华街*号。法定代表人马海军，县长。委托代理人杜向斌，该县法制办主任。委托代理人李彦军，山西正名律师事务所律师。第三人张瑞先，男，汉族，农民，系晋中市和顺县人。委托代理人巩润全，男，1955年8月21日生，汉族，农民，系晋中市和顺县人。原告巩世成诉被告和顺县人民政府、第三人张瑞先土地承包经营权行政确认一案，于2017年3月29日向本院提起行政诉讼。2017年4月6日、4月3日，本院分别向被告及第三人送达起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。2017年5月26日、6月9日，本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告巩世成及其委托代理人郭可淳，被告和顺县人民政府的委托代理人杜向斌、李彦军，第三人张瑞先及其委托代理人巩润全到庭参加了诉讼。被告和顺县人民政府的负责人因客观原因未出庭应诉，已向本院提交书面情况说明。本案现已审理终结。1994年12月25日，被告和顺县人民政府给第三人张瑞先颁发了和集农用（1994）字第135号《集体土地农业用地使用证》。2017年4月21日，被告在法定举证期间内向本院提交了第三人与村委1995年1月1日签订的农村土地承包合同，以及被告颁发给第三人的农业用地使用证，以证明其发证行为的合法性。原告巩世成诉称，2002年原告响应国家退耕还林政策，通过村委会、党支部受让了第三人等农户的承包地，在村委会的组织下，签订了土地转让流转协议，被告当年给原告换发了和集农用（1994）第112号《集体土地农业用地使用证》。原告在受让土地上自行植树造林，同时委托村委进行荒山还林并支付村委费用，2006年被告给原告颁发了《林权证》。耕地变更为林地后，被告没有对退耕部分的土地变更登记，导致目前出现”一地两证”的情况。2013年因修路占地补偿，原告与第三人发生土地争议。2016年9月30日，被告作出《关于对巩世成申请书的答复》，说明第三人等人所持《集体土地农业用地使用证》所载部分土地用途类别发生变更，目前尚未变更登记。至原告提起行政诉讼时，被告仍然没有对应该变更登记的诉争土地作出处理，故请求人民法院：1、判令被告撤销给第三人颁发的和集农用（1994）第135号《集体土地农业用地使用证》所载地名为南坡2亩的土地登记；2、判决被告承担全部诉讼费用。原告巩世成在诉讼期间提供了如下证据：1、巩世成的农业用地使用证、林权证、退耕还林合同；2、2016年9月30日和顺县人民政府《关于对巩世成申请书的答复》；3、2002年玉女村委土地承包台账、2003年和顺县地税局农村税费改革入户核定登记表及晋中市中级人民法院（2016）晋07行初22号行政判决书等证据。以证明被告给原告颁发了农业用地使用证与林权证，原告已依法取得了争议土地的承包经营权，故应撤销第三人农业用地使用证中载明的争议土地。被告和顺县人民政府的主要答辩理由是，1、本案所诉农业用地使用证为1994年颁发，已超过20年起诉期限，请求人民法院裁定驳回原告的起诉。2、第三人持有与村委签订的土地承包合同，被告依据该承包合同为第三人颁发农业用地使用证符合法律规定，不存在可撤销的情形。原告诉称与第三人签订了土地转让流转协议，第三人对此流转协议存在争议，而被告本身没有确认流转协议效力的法定职责。故原告应当按照有关法律规定，向农村土地承包仲裁委员会申请仲裁，或直接向人民法院起诉确认流转协议的效力，然后再根据裁决结果办理相应的登记。因此，原告直接起诉被告撤销对第三人的登记，没有法律依据，恳请人民法院驳回原告的起诉或诉求。第三人张瑞先未提供书面答辩状，在庭审中述称，原告巩世成的《集体土地农业用地使用证》是假证，编号、使用权人、填发机关等均于事实不符，且登记内容涂改严重。第三人从未与原告签订过书面流转协议，只是私下口头约定租种八年，到期后归还。原告利用假土地证办理了二个林权证，目的是套领国家补助资金，人民法院依法应确认其所持证件无效，追究其法律责任，并判令补偿第三人的相关损失。第三人张瑞先在诉讼期间提交了如下证据：1、第三人的农业用地使用证及土地承包合同；2、2014年11月28日和顺县国土资源局”关于平松乡玉女村部分村民农村土地承包纠纷的处理决定”及和顺县人民政府”关于确认平松乡玉女村部分村民所持农业用地使用证无效的处理决定”；3、晋中市人民政府的复议决定书、和顺县国土资源局情况说明、和顺县林业局”关于刘金堂等6人与巩世成林权争议申请的回复”；4、村民巩文军等人的证明以及和顺县人民法院（2015）和民初字第347号民事裁定书等有关证据。在本案庭审质证过程中，原告对被告及第三人提供的证据主要质证意见是：认为被告给第三人发证在前、签订合同在后，存在时间上错误；被告方未提供争议土地转让的证据，不能证明其发证行为的合法性。认为第三人未提交原件的证据，不能作为定案依据；巩文军等证人未出庭作证，证人证言不能采信；和顺县国土资源局关于盖章的情况说明，进一步证明了原告农业用地使用证的合法性；和顺县林业局的回复，不能证明原告的林权证无效；第三人陈述2002年争议土地只转让了八年时间，为什么其至今不主张土地权利。被告及第三人对原告提供的证据主要质证意见是：原告所持的农业用地使用证与被告发给第三人的并不一致，内容有明显涂改痕迹，签章是土地矿产局，编号是原告父亲的，没有注明权源情况；退耕还林合同的真实性无异议，但合同主体是原告的父亲，而不是原告；村委的台账没有提供原件，无法核实真实性，况且政府在处理权属过程中，争议双方均未提供过任何台账的信息。被告与第三人对对方提供的证据无异议。针对当事人的上述质证意见，结合各方诉辩理由，根据行政诉讼有效证据的采纳标准，本院确认如下案件事实：1995年1月1日，第三人张瑞先与玉女村委会签订了农村二轮土地承包合同，1994年12月25日，被告和顺县人民政府给第三人颁发了《集体土地农业用地使用证》。2002年，原告巩世成流转了本村部分农户的承包地包括本案诉争土地，用于退耕还林。之后，被告将退耕还林地给原告办理了《集体土地农业用地使用证》，并于2006年8月17日给原告颁发了《林权证》。2013年因修路占地补偿问题，原告与第三人对流转土地使用权发生争议，形成上访。2014年8月4日，原告向被告提出诉争土地的确权申请，被告未予答复。2014年10月，原告向晋中中院提起行政诉讼，要求判令被告履行法定职责。2014年11月28日，和顺县国土资源局作出”关于平松乡玉女村部分村民农村土地承包纠纷的处理决定”，同日和顺县人民政府作出”关于确认平松乡玉女村部分村民所持农业用地使用证无效的处理决定”。2014年12月5日，晋中中院作出准许原告撤诉的行政裁定。后因案外人刘金堂等人不服上述行政处理决定，提起行政复议。2015年9月10日，晋中市人民政府作出行政复议决定，撤销上述两项处理决定。2015年11月24日，原告向被告提出要求对第三人证载争议土地是否有效作出决定，以及原告所持农业用地使用证、林权证是否有效作出决定，被告未予答复，原告向晋中中院提起行政诉讼。2016年7月15日，晋中中院作出（2016）晋07行初22号行政判决，判令和顺县人民政府在两个月内按规定履行法定职责。2016年9月30日，被告和顺县人民政府作出《关于对巩世成申请书的答复》，认为第三人等人持有的农业用地使用证系有效证件，因退耕还林导致土地用途类别发生变更，目前尚未变更登记，原告持有的林权证的合法性问题已责成县林业局调查处理。至原告向本院提起本案行政诉讼，被告仍未对诉争土地使用权作出处理，导致诉争土地出现”一地两证”的情况。本院认为，人民法院审查行政行为的合法性，是针对行政机关作出行政行为时所收集的证据和依据的规范性文件进行审查。本案当事人的诉争焦点是,原告巩世成是否超过起诉期限以及被告给第三人发证行为是否合法的问题。关于原告巩世成是否超过起诉期限的问题。最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定：”行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”本院认为，2013年巩世成因修路占地补偿与第三人发生土地使用权争议，最迟也在补偿纠纷发生时已经知道了被诉行政行为的具体内容，其于2017年3月29日向本院提起撤销之诉，显属超过法定2年的起诉期限，人民法院依法应不予受理，受理后应裁定驳回起诉。因此，被告主张原告超过起诉期限的理由成立，本院应予支持。关于被告和顺县人民政府给第三人发证行为的合法性问题。《中华人民共和国农村土地承包法》第二十二条规定：”承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。”《中华人民共和国物权法》第一百二十七条规定：”土地承包经营权自土地承包合同生效时设立。县级以上地方人民政府应当向土地承包经营权人发放土地承包经营权证、林权证、草原使用权证，并登记造册，确认土地承包经营权。”《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条规定：”农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。农村土地承包经营权证只限承包方使用。”根据上述规定，本院认为，农村土地承包合同自成立之日起生效，同时依法设立土地承包经营权，县级以上地方人民政府颁发土地承包经营权证、林权证等法律凭证，是对承包方取得的土地承包经营权进行登记造册，隶属于一种行政确认行为，该确认行为的基础法律关系是农村土地承包合同。在本案中，争议土地使用权第三人与村委1995年1月1日签订土地承包合同，而2002年村委台账及2003年地税局农业税登记表显示已转至原告。对此土地流转行为，当事人之间存在着重大分歧，原告主张在村委组织下签订了流转协议，但未提供书面协议；第三人辩解双方只是私下口头约定租种八年，到期后归还；而被告至起诉之前亦未作出处理决定，导致目前出现”一地两证”的情形。本院认为，在涉民行交叉的土地流转纠纷行政案件中，首先确定土地流转合同的效力，是判断原告与第三人所持证件是否合法的先决性问题，也是化解行政登记或确认争议的一般性原则。因此，当事人应先行解决基础民事争议，根据当时有效的法律规范确定流转合同的效力，而这不属于本案行政诉讼一并审理的范畴。现原告巩世成对第三人农业用地使用证过早提起行政撤销之诉，缺乏必要的事实根据，属于不适时的法律保护，没有诉的利益。原告可待流转合同效力依法确定后，再依据裁判结果主张相应的权利。鉴于本案被诉行政行为客观上存在阻却事由，裁判时机尚不成熟，故本院对其合法性不作评论。综上，原告提出撤销第三人《集体土地农业用地使用证》中争议土地的诉讼请求，不具备诉的利益，故本院依法应裁定驳回其起诉。另外，当事人提供的其他证据与本次行政诉讼无关联性，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项、最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）、（二）项的规定，裁定如下：驳回原告巩世成的起诉。一审案件受理费50元，退还原告巩世成。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山西省高级人民法院。审判长王建栋人民陪审员冀明林人民陪审员李卫娥二O一七年六月十六日书记员闫娟娟附：本裁定适用的相关法律依据：《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定提起诉讼应当符合下列条件：（三）有具体的诉讼请求和事实根据；最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款规定：有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉。（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无正当理由的。