兴城市人民法院刑 事 判 决 书（2016）辽1481刑再2号原公诉机关兴城市人民检察院。原审被告人施桂丽，女，1972年9月25日出生，汉族，大学文化，葫芦岛市农村经济委员会主任科员，住葫芦岛市连山区。因本案于2014年6月17日被取保候审。辩护人周红伟，辽宁卓辰律师事务所律师。兴城市人民检察院以兴检刑诉（2014）263号起诉书指控被告人施桂丽犯玩忽职守罪，于2014年8月16日向本院提起公诉。本院于2014年12月12日作出（2014）兴刑初字第00248号刑事判决书，判决被告人施桂丽犯玩忽职守罪，免予刑事处罚。该判决发生法律效力后，原审被告人施桂丽提出申诉，本院于2016年9月8日作出再审决定。本院依法另行组成合议庭，公开开庭审理了本案。兴城市人民检察院指派检察员丛翔宇出庭支持公诉，原审被告人施桂丽及其辩护人周红伟到庭参加诉讼。现已审理终结。兴城市人民检察院指控，2011年初，辽宁省农垦局对全省农垦职工危房进行改造，同年4月葫芦岛市农垦职工危房改造工作全面展开。葫芦岛市农牧场场长杨某（另案处理），为使本场农垦职工多获得危房改造补贴款，未实地摸排、入户调查，直接将515户的实名制名单上报到葫芦岛市农村经济委员会农垦科。负责危改户的摸排和数据上报工作的被告人施桂丽未对名单中涉及的58户63人次的非本单位职工及家庭成员情况认真有效核查，直接将该名单呈报给辽宁省农垦局，致使不该享受补贴政策的人员非法获得危房补贴款共计1102500元，给国家利益造成重大损失。公诉机关认为，被告人施桂丽作为国家机关工作人员，不履行工作职责，致使国家财产遭受重大损失的行为，构成玩忽职守罪。被告人施桂丽辩称，根据省里的文件，农垦科就负责协调推进，统计汇报，作为一个业务科室，农委的农垦科就是相对省局下设的一个科室，在危房改造过程中没有审核的责任。造成这些损失我没有责任，我不认为我是犯罪。其辩护人认为，一、被告人施桂丽对葫芦岛市农牧场的危房改造工作不具有指导和监察的职责。1、辽宁省农垦局关于印发的《2011年辽宁农垦职工危房改造建设指导意见的通知》中明确规定，各市、县级农垦主管部门在农垦职工危房改造过程中负责协调、推进的工作，无指导、监察的职责。并且就此职责问题，辽宁省农垦局于2016年4月28日在《关于农垦危房改造工作相关事宜的答复》中进一步明确，未规定各市、县农垦主管部门在农垦职工危房改造过程中负责指导、监察。2、葫芦岛市农村经济委员会于2011年4月20日下发的《关于转发指导农垦职工危房改造工作规范性文件的通知》是对辽宁省农垦职工危房改造工作规范性文件的转发，并且该《通知》明确载明提出的是指导性意见，供各农场参考，不妥之处，以省局文件为准。葫芦岛市农村经济委员会2016年10月27日作出的《关于相关事宜的答复》中明确，该《通知》是对辽宁省农垦职工危房改造工作相关文件的转发，葫芦岛市农村经济委员会对农垦职工危房改造工作负协调、推进，而无监察职责，并且明确该《通知》与辽宁省农垦局关于农垦职工危房改造相关文件及答复不一致的，以省文件为准。可见，根据上述文件及答复，已明确各市、县农垦主管部门对农垦职工危房改造工作无指导、监察的职责。3、根据辽宁省农垦局及葫芦岛市农村经济委员会的相关文件，可证实葫芦岛市的农垦主管部门是葫芦岛市农村经济委员会。农垦科只是葫芦岛市农村经济委员会下设的一个科室，并非葫芦岛市农垦主管部门。葫芦岛市农村经济委员会根据辽宁省农垦局相关文件，于2011年4月11日成立了“葫芦岛市农垦职工危房改造建设领导小组”，该领导小组由市农经委主任、副主任及各农场场长组成，领导小组办公室设在农垦科，办公室主任为赵某，工作人员是施桂丽、高志芳。施桂丽是办公室的普通工作人员，而不是领导小组成员，施桂丽对农垦危房改造工作不具有职权及职责。4、施桂丽上报葫芦岛市农牧场危房改造名单时并非农垦科负责人。因此，本案认定施桂丽在葫芦岛市农牧场上报危房改造实名制名单时为农垦科负责人并负责全面工作与事实不符。二、施桂丽对葫芦岛市农牧场上报的危房改造实名制名单不负有核查的职责。1、根据辽宁省农垦局《关于全面启动国有农场危房改造项目的通知》及辽宁省农垦局关于印发的《2011年辽宁农垦职工危房改造建设指导意见的通知》，危房改造户数是由各农场负责摸清确定的，上报名单是经职工代表大会评议并公布后无异议的，项目农场对其真实性负责，无任何文件规定农垦主管部门对上报名单进行核查。施桂丽作为危房改造领导小组办公室的一名普通工作人员，只是辅助领导小组工作，对农场上报的危房改造名单进行转报，省、市文件均未要求对农场危房改造名单进行核查，也未要求提供职工花名册和危房档案材料。因此，施桂丽不具有上述职责，以此认定施桂丽不履行职责，构成玩忽职守罪不成立。再审理查明事实，2011年3月，辽宁省农垦局向各市农垦主管部门下发《关于全面启动国有农场危房改造建设项目的通知》和《辽宁省危房改造实施方案》，对全省农垦职工危房进行改造。葫芦岛市农村经济委员会2011年4月11日下发文件成立葫芦岛市农垦职工危房改造建设领导小组。领导小组办公室设在农垦科，办公室主任赵某，工作人员施桂丽、高志芳。葫芦岛市农村经济委员会、葫芦岛市农垦职工危房改造建设领导小组于同日下发了《关于转发指导农垦职工危房改造工作规范性文件的通知》。2011年9月28日，葫芦岛市农牧场场长杨某（另案处理），为使本场农垦职工多获得危房改造补贴款，未按照文件要求成立危房改造领导小组，在未进行实地摸排、召开职代会未公示的情况下，向葫芦岛市农委上报2012年度危房改造515户。2012年1月4日，葫芦岛市农牧场将515户的实名制名单上报到葫芦岛市农村经济委员会农垦科后，施桂丽发现该名单有重名情况，遂让杨某重报实名制名单。杨某及葫芦岛市农牧场工作人员直接将重名人员的名字予以更改，并于2012年1月5日上午，仍将515户的实名制名单上报给施桂丽(其中18位得到补贴人员不是农牧场职工，27户为同一户有多个房照，夫妻各得一份)。施桂丽将此名单上报省农垦局。2012年4月，葫芦岛市农委下发了《2012年葫芦岛市农垦职工危房改造建设实施方案》，该方案将葫芦岛市农牧场515户列入改造计划。致使不该享受补贴政策的63人非法得到危房补贴款共计1102500元。认定上述事实证据有施桂丽的户籍证明、任职文件，《2011年辽宁农垦危房改造实施方案》、《关于全面启动国有农场危房改造建设项目的通知》、葫农发（2011）28号文《关于转发指导农垦职工危房改造工作规范性文件的通知》、《2012年葫芦岛市农牧场危房改造实施方案》、辽宁省农垦局《关于农垦危房改造工作相关事宜的答复》、葫芦岛市农村经济委员会关于对《关于转发指导农垦职工危房改造工作规范性文件的通知》相关事宜的答复等文件，证人谷某、王某、宋某、赵某、赵某1、杨某、赵某2、张某等人证言，葫芦岛市人民检察院检察技术处葫检技鉴【2014】号《司法会计鉴定书》等证据证实。本院认为，玩忽职守罪是指国家机关工作人员严重不负责任，不履行或者不认真履行职责，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的行为。确认行为人是否正确履行职责首先需明确行为人的职责所在。在本案中，需查明被告人施桂丽是否对上报的危房改造实名制统计表负有审查、监管的职责。2016年4月28日，辽宁省农垦局给被告施桂丽代理律师出具了《关于农垦危房改造工作相关事宜的答复》，在该《答复》中，明确了国有农场危房改造建设项目的实施主体是各国有农场，市、县农垦主管部门负责协调、推进工作，未规定负责指导、监察。同时，考虑到危房改造户多面广，危房改造文件中未要求让各农场提供职工花名册及危房户档案材料，也未要求各市、县农垦主管部门对各国有农场上报的危房改造实名制统计表负责审查、审核。2011年3月25日，辽宁省农垦局下发的《关于全面启动国有农场危房改造建设项目的通知》，也明确了国有农场危房改造建设项目实施主体是各国有农场。要求摸清本场需要改造建设的危房底数，修改编制改造建设规划，上报上级农垦主管部门和发改委。各市农垦主管部门，对组织协调确保此项工作圆满完成负有主要责任。2011年4月11日，葫芦岛市农委、葫芦岛市农垦职工危房改造建设领导小组发布《关于转发指导农垦职工危房改造工作规范性文件的通知》，该《通知》规定，要求层层成立农垦职工危房改造建设领导小组，层层签定责任状，明确职责，做好分工，协调配合。首批危房改造职工名单到位。由房主填写《职工危房改造建设申请表》，领导小组派专员逐户调查核实，交农场职代会评议排序，张榜公布一周后，无异议者签订《职工危房改造建设协议书》。编制改造计划，报县、市农垦主管部门审查合格后，由市农垦主管部门会同市发改委报市政府审批后，形成规范性文件报省农垦局和发改委立项。该文件中首次提及农垦主管部门负有协调、指导、监察之责。关于此问题，2016年10月27日，葫芦岛市农村经济委员会关于对《关于转发指导农垦职工危房改造工作规范性文件的通知》相关事宜的答复中，明确该《通知》与省农垦局关于农垦职工危房改造相关文件及答复不一致的以省文件为准。通过上述文件可读出农垦主管部门对危房改造并无监察之责。2012年4月，葫芦岛市农委发布了《2012年葫芦岛市农垦职工危房改造建设实施方案》对各部门的职责进行了明确，葫芦岛市农垦危房改造领导小组负责解决农垦危房改造中的重大事宜。会同市发改委、财政局、住房和城乡建设委员会指导、协调、检查、督导危房改造工作，协调落实农工自筹资金，配合有关部门对项目进行检查、验收。本案指控的渎职犯罪发生在2012年危房改造项目中，对施桂丽是否具有渎职行为应比照2012年的实施方案中规定的职责。该方案中，葫芦岛市农垦危房改造领导小组的职责体现在“会同”、“协调落实”、“配合”等方面，并不独立承担监管职责。既然葫芦岛市农垦危房改造领导小组不独立承担监管职责，作为工作人员的施桂丽就更不应独自承担监管责任。危房改造的流程是各项目农场先申报下一年度危房改造户数，市农垦科负责对数据进行汇总，上报省农垦局作计划，省农垦局确定市级危房改造指标，市政府再将危房改造指标分解到市农委、兴城市、连山区。项目农场按照危房改造投资计划，将有关危房改造政策内容，国家、省、市县补助标准等公告所有职工，由危房职工提出改建申请，农场职代会评议，评议结果张榜一周，公示无异议者，由农场安排计划，分批改造危房。（2012年实施方案）。通过该《实施方案》可知，对危房改造资金的监管在后期资金的使用而非前期申报。施桂丽在申报危房改造名单中确实有不负责任的地方，但该不负责任并不必然带来损失，国有财产的损失是由于实施阶段中监管的缺失造成的，与施桂丽的行为并无直接关系。综上，依照最高人民法院关于适用《中华人民共和国刑事诉讼法》的解释第三百八十九条第二款，《中华人民共和国刑事诉讼法》第一百九十五条第二项的规定，经本院审判委员会研究决定，判决如下：一、撤销本院作出的（2014）兴刑初字第00248号刑事判决书。二、被告人施桂丽无罪。如不服本判决，可在接到判决书的第二日起十日内，通过本院或者直接向葫芦岛市中级人民法院提出上诉，书面上诉的，应当提交上诉状正本一份、副本十份。审 判 长  李 响代理审判员  柴婷婷代理审判员  刘 姝二〇一七年六月二日书 记 员  邢 杨，