山东省高级人民法院行 政 判 决 书（2017）鲁行终557号上诉人（原审原告）孙宪贵，男，1951年2月24日出生，汉族，住辽宁省葫芦岛龙港区。委托代理人陈旭峰，山东鲁泉律师事务所律师。委托代理人逯见涛，山东鲁泉律师事务所律师。被上诉人（原审被告）济南市市中区人民政府，住所地济南市市中区纬二路128号。法定代表人韩永军，区长。委托代理人张雷，济南市市中区人民政府法制办公室工作人员。委托代理人张思亮，山东元邦律师事务所律师。上诉人孙宪贵因诉被上诉人济南市人民政府拆迁行政协议一案，不服济南市中级人民法院作出的（2016）鲁01行初176号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定审理了本案。本案现已审理终结。上诉人孙宪贵在原审诉称，原告在济南市市中区白马山办事处西红庙村拥有房地产1处。2015年初，街道办事处负责人找到原告说二环西路南延建设施工需要征收原告的房屋并收回土地。因原告认为补偿过低，并且不具备房屋和土地的征收手续，未能达成征收补偿安置协议。2015年9月11日，被告联合其他部门强制对原告房屋进行拆除。之后被告成立的济南市市中区重点道路工程建设指挥部逼迫原告签订《补偿协议书》。被告违法征收给原告造成重大经济损失，《补偿协议书》违法，属于无效协议。为此原告提起行政诉讼，诉讼请求：1、确认原、被告签订的《补偿协议书》无效；2、判令被告赔偿原告经济损失130万元；3、诉讼费用由被告承担。原审法院查明，原告孙宪贵在济南市市中区白马山办事处西红庙村347号拥有宅基1处，并领有集体土地使用证，该处土地经山东省人民政府于2015年6月14日作出的《关于济南市市中区2015年第1批次建设用地的批复》（鲁政土字[2015]714号）同意予以征收，用于济南市二环西路南延工程建设。2015年9月11日，被告市中区政府成立的济南市市中区重点道路工程建设指挥部与原告孙宪贵依据《济南市土地征收管理办法》等规定签订《补偿协议书》，其中约定向孙宪贵支付的补偿费用为：1、房屋货币补偿金额88530元；2、简易结构房屋货币补偿金额2946元；附属物货币补偿金额930.6元；4、搬家费金额400元。原审法院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十一条规定：“行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：……（二）土地、房屋等征收征用补偿协议；……”；第十五条第二款规定：“原告请求解除协议或者确认协议无效，理由成立的，判决解除协议或者确认协议无效，并根据合同法等相关法律规定作出处理”。本案中，因济南市二环西路南延工程建设需要征收原告孙宪贵的宅基地，被告市中区政府按照济南市重点道路工程建设办公室的安排，负责具体实施辖区道路红线内的土地与房屋征收等工作，并为此成立了济南市市中区重点道路工程建设指挥部。2015年9月11日，济南市市中区重点道路工程建设指挥部与原告孙宪贵签订《补偿协议书》，属于行政协议。原告孙宪贵以市中区政府为被告提起本案诉讼，诉讼主体资格符合法律规定。涉案房屋所在的集体土地已经山东省人民政府批准征收，被告市中区政府在其工作权限内以协议方式对拆除原告孙宪贵的房屋进行补偿安置，签订的《补偿协议书》是双方的真实意思表示，无证据证明存在欺诈、胁迫等事实，协议内容也并不违反法律、行政法规的强制性规定，原告孙宪贵主张该协议无效的诉讼请求不能成立。原告孙宪贵要求被告赔偿其经济损失的诉讼请求，无事实及法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告孙宪贵的诉讼请求。上诉人孙宪贵的上诉请求：1、请求撤销一审法院作出的（2016）鲁01行初176号行政判决并依法改判；2、一、二审诉讼费用由被上诉人承担。主要理由为：被上诉人违反法律规定，在未能与上诉人达成征收补偿安置协议的情况下，联合其他部门对上诉人合法所有的房屋进行强制拆除的行为严重违法，依法应当追究相关责任人的法律责任，依法赔偿给上诉人造成的损失。《补偿协议书》既没有上诉人的签字、按手印，也没有被上诉人的盖章，该协议书属于无效协议。此外，上诉人认为济南市市中区重点道路工程建设指挥部无权作为主体签订《补偿协议书》，《补偿协议书》属于无效协议。一审法院以涉案房屋所在的集体土地已经山东省人民政府批准征收，被上诉人与上诉人签订的《补偿协议书》是双方的真实意思表示，也不违反法律、行政法规的强制性规定为由驳回上诉人的诉讼请求，明显查明和认定事实不清，适用法律不当。据此上诉人请求二审法院查明事实，依法支持上诉人的上诉人请求。被上诉人济南市市中区人民政府向本院提交书面答辩意见称，1、因济南市二环西路南延工程建设，需要征收上诉人孙宪贵涉案房屋所在土地，该土地于2015年6月14日由山东省人民政府批准后，被济南市人民政府依法于2015年7月9日依法征收，符合法定程序。2、被上诉人按照济南市人民政府成立的济南市重点道路工程建设办公室的安排，负责具体实施本辖区道路红线内的土地与房屋征收工作，并为此成立了济南市市中区重点道路工程建设指挥部，因此济南市市中区重点道路工程建设指挥部具备签订房屋补偿协议的主体资格。3、2015年9月11日，济南市市中区重点道路工程建设指挥部与上诉人孙宪贵依据《济南市土地征收管理办法》签订《补偿协议书》，对涉案土地上房屋的补偿费用做出了明确约定，协议书乃双方意思的真是表示，并且不违反法律、行政法规的强制性规定。故上诉人主张该协议无效既无事实依据也无法律依据。综上所述，被上诉人认为原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。各方当事人在原审中提交的证据和依据已随案卷移送本院，上述证据在原审庭审中已经质证。二审中各方当事人均未向本院提交新证据。经审理，本院同意原审法院对证据的认证意见及据此确认的案件事实。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致。但一审认定的“被告济南市市中区人民政府成立的济南市市中区重点道路工程建设指挥部与原告孙宪贵依据《济南市土地征收管理办法》等规定签订《补偿协议书》”事实不当，应认定为被告济南市市中区人民政府成立的临时机构济南市市中区重点道路工程建设指挥部下属的二环西路南延建设工程办公室与原告孙宪贵依据《济南市土地征收管理办法》等规定签订《补偿协议书》。本院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十一条规定：“行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：……（二）土地、房屋等征收征用补偿协议；……”。本案中，为了实施济南市市中区二环西路南延建设工程，被上诉人济南市市中区人民政府成立临时机构济南市市中区重点道路工程建设指挥部，负责道路红线内土地和房屋的征收、施工等工作。2015年9月11日，济南市市中区重点道路工程建设指挥部下属的二环西路南延建设工程办公室与上诉人孙宪贵签订《补偿协议书》，约定拆除上诉人位于济南市市中区白马山街道办事处西红庙村的房屋并对其进行补偿。因此，二环西路南延建设工程办公室与上诉人签订的《补偿协议书》属于行政协议的范畴。上诉人认为《补偿协议书》无效，以被上诉人为被告提起行政诉讼，符合上述法律法规的规定。关于签订《补偿协议书》的双方是否具有主体资格的问题。上诉人孙宪贵主张济南市市中区重点道路工程建设指挥部无权作为主体签订协议。本院认为，《补偿协议书》中的甲方虽然是济南市市中区重点道路工程建设指挥部，但是协议盖章处为二环西路南延建设工程办公室，因此《补偿协议书》的甲方实际为二环西路南延建设工程办公室。本案中，二环西路南延建设工程办公室虽然是被上诉人济南市市中区人民政府成立的临时机构的下属机构，但接受被上诉人的指挥和领导，其与上诉人签订的《补偿协议书》的法律后果应由被上诉人承担。同时，上诉人孙宪贵以被上诉人济南市市中区人民政府为被告提起诉讼，被上诉人在原审中也认可二环西路南延建设工程办公室的上述行为。因此上诉人主张《补偿协议书》的主体不适格没有事实和法律依据，本院不予支持。关于签订《补偿协议书》是否是真实意思表示的问题。上诉人孙宪贵主张《补偿协议书》上没有其签字和手印。本院认为，上诉人在原审中曾主张济南市市中区重点道路工程建设指挥部逼迫其签订《补偿协议书》，但在上诉时又主张《补偿协议书》上没有其签字和手印，表述明显存在前后不一致，同时原审已经对《补偿协议书》进行质证，当事人对《补偿协议书》的真实性均未提出异议，则上诉人签订《补偿协议书》应是其真实意思表示。此外，上诉人在原审中没有证据证明签订《补偿协议书》时存在欺诈、胁迫等事实，因此上诉人主张济南市市中区重点道路工程建设指挥部强迫签订协议没有事实和法律依据，本院不予支持。至于上诉人主张的被上诉人土地征收程序违法的问题，不属于本案审查的范围。上诉人孙宪贵拥有房屋所在的土地已经由山东省人民政府作出的《关于济南市市中区2015年第1批次建设用地的批复》（鲁政土字[2015]714号）批准征收为建设用地，被上诉人济南市市中区人民政府依据《济南市土地征收管理办法》的规定，与上诉人孙宪贵签订《补偿协议书》是双方真实的意思表示，不违法《中华人民共和国合同法》及相关法律法规的规定，《补偿协议书》中约定的事项均已实际履行，则上诉人主张《补偿协议书》无效没有具体的事实理由和法律依据，原审认定上诉人的诉讼请求不能成立并无不当。综上，原审法院判决认定事实基本清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人孙宪贵的上诉理由不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判决。二审案件受理费50元，由上诉人孙宪贵负担。本判决为终审判决。审 判 长  山 莹代理审判员  宋海东代理审判员  赵轶宁二〇一七年六月二十一日书 记 员  孟 真