重庆市第五中级人民法院行 政 判 决 书(2017)渝05行终83号上诉人（一审原告）:重庆市永川区鑫帅防水材料有限公司，住所地：重庆市永川区。法定代表人曾祥友，经理。委托代理人冉平海，重庆石松律师事务所律师。被上诉人（一审被告）:重庆市永川区环境保护局，住所地：重庆市永川区。法定代表人蒋洪林，局长。委托代理人赖芳，重庆市永川区环境保护局工作人员。委托代理人皮运汤，重庆新源律师事务所律师。上诉人重庆市永川区鑫帅防水材料有限公司（以下简称鑫帅防水公司）因诉被上诉人重庆市永川区环境保护局（以下简称环保局）环保行政许可一案，不服重庆市江津区人民法院作出的（2016）渝0116行初135号行政判决，向本院提起上诉。本院于2017年2月9日立案后，依法组成合议庭进行了审理。本案于2017年5月5日中止审理，现已恢复审理并审理终结。一审法院查明，鑫帅防水公司与重庆市恒德环保科技有限公司（以下简称恒德公司）于2014年1月签订《环境影响评价工作合同》，委托恒德公司承担防水材料项目环境影响评价工作，合同载明的环境影响评价编制等费用共计￥2.5万元（含编制费、专家评审费）。后恒德公司开始为鑫帅防水公司防水材料项目编制环评报告表。2014年9月17日，专家组对报告表（送审版）进行函审。恒德公司根据专家意见对报告表进行修改后形成环评报告表（报批版）。环评报告表（报批版）中，1.2.1项目概况部分载明项目的建设性质为“新建（补办环评）”；5.2污染物排放标准部分载明的大气污染物排放标准为项目燃煤废气执行《锅炉大气污染物排放标准》（GB13271-2014）表2（新建锅炉大气污染物排放浓度限值）标准。此外，在环评报告表（报批版）中，落款时间为2014年9月19日的《公示确认函》载明：“我公司（重庆市永川区鑫帅防水材料有限公司）委托重庆市恒德环保科技有限公司编制的《防水材料生产项目环境影响报告表》我公司已审阅，同意将其部分（报告正文）公示，现予以确认。”2014年9月28日，鑫帅防水公司向环保局申请办理环评审批并提交环评报告表（报批版），环保局于当日向鑫帅防水公司出具受理通知书，载明：“你（单位）向我局申请的建设项目环境影响评价文件行政许可事项，经审查，申请材料齐全、符合法定形式要求。按照《重庆市环境保护局关于转发建设项目环境影响评价政府信息公开指南（试行）的通知》的规定，我局需在受理后1个工作日内，对编制环境影响评价项目的相关信息进行公示，待公示期满之日为受理之时，我局将在3个工作日内作出行政决定。”2014年9月29日至10月10日，环保局对鑫帅防水公司环评信息（具体包括：建设单位、项目名称、建设地点、建设单位负责人及联系电话、环评机构、环评类别、环评机构项目负责人及联系电话、主要建设内容）进行公告。2014年10月11日，环保局对拟作出建设项目环评文件审批决定情况进行公示，公示信息内容包括项目名称、建设地址、建设单位、环评机构、环评类别、项目概况、主要环境影响及预防或者减轻不良环境影响的对策和措施、公众参与情况、是否予以批准（载明意见为：“是”）等。公示表另注明：受项目直接影响的公众可在5个工作日以书面形式向我局提出听证申请。2014年10月20日，环保局作出批准书，批准书的附件对鑫帅防水公司防水卷材生产项目污染物排放标准及总量指标作了明确，其中锅炉废气排放标准为《锅炉大气污染物排放标准》（GB13271-2014），污染因子排放浓度执行新建锅炉大气污染物排放浓度限值。一审法院认为：环境影响评价旨在预防因建设项目实施后对环境造成不良影响，从源头减少环境污染，促进经济、社会和环境的协调发展。根据《中华人民共和国环境影响评价法》等法律法规的规定，环保局作为环境保护行政主管部门，对鑫帅防水公司建设的防水材料生产项目有环评审批权。针对双方当事人在审理中的主要争议，该院具体评析如下：（一）本案是否超过法定的诉讼时效本案环保局作出环评许可行为时，并未告知鑫帅防水公司起诉期限，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款的规定，起诉期限从鑫帅防水公司知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过2年，故本案鑫帅防水公司未超过起诉期限。环保局辩称鑫帅防水公司超过起诉期限，缺乏法律依据，该院不予采纳。（二）关于鑫帅防水公司锅炉适用标准的问题环评审批系依申请的行政行为，也是授益性行政行为，以行政相对人的申请为前提。《中华人民共和国行政许可法》第三十一条规定，申请人申请行政许可，应当如实向行政机关提交有关材料和反映真实情况，并对其申请材料实质内容的真实性负责。《中华人民共和国行政许可法》第三十四条规定，行政机关应当对申请人提交的申请材料进行审查。根据法定条件和程序，需要对申请材料的实质内容进行核实的，行政机关应当指派两名以上工作人员进行核查。本案中，环保局环评审批行为的审查对象为鑫帅防水公司提交的环评报告表（报批版），鑫帅防水公司应当对包括锅炉适用标准在内的环评报告表（报批版）中实质内容的真实性负责，环保局在行政许可程序中依据相关法律、法规对包括锅炉适用标准在内的环评报告表（报批版）中的内容予以审查，符合法律规定。关于鑫帅防水公司锅炉是否属于在用锅炉的问题，根据环境保护部的解释，《锅炉大气污染物排放标准》（GB13271-2014）“在用锅炉”定义中的“已建成投产”应以锅炉取得环保合法手续为前提。鑫帅防水公司锅炉虽在客观上建成投产，但系未批先建，未取得环保合法手续，不应当属于《锅炉大气污染物排放标准》（GB13271-2014）中的在用锅炉。故鑫帅防水公司在环评审批行为作出后，认为其锅炉客观上已建成投产，应适用在用锅炉标准的观点缺乏法律依据，该院不予支持。至于鑫帅防水公司提出环保局是许可作出后才明白该标准只适用于法律允许的排污行为、专家是环保局请的、专家要求改成新标准否则环评就通不过等，均与该院查明的事实不符，该院不予采纳。（三）关于环保局审批行为是否超期的问题《重庆市环境保护条例》第十八条规定，环境保护行政主管部门自受理之日起，十个工作日内完成环境影响报告表的审批。上述规定并未明确“受理之日”的起算时间点，而本案环保局收到鑫帅防水公司环评审批的申请后，通过书面形式明确告知了鑫帅防水公司受理的时间起算点。从环保局行政权的运行情况看，在环评文件受理情况公开阶段，环保局的行政权还未真正作用于审批对象上，直至受理公示期满后，拟作出审批意见公开前，行政权才开始体现其单方性和强制性。综上，环保局环评审批行为作出的期间为2014年10月11日至2014年10月20日，未超过十个工作日的法定时限。鑫帅防水公司认为环保局环评审批行为超过法定时限，缺乏事实依据和法律依据，该院不予支持。综上所述，环保局受理鑫帅防水公司的环评审批申请后，根据法定条件和程序进行审查，最后在法定期限内按照规定程序作出行政许可决定，环保局的行政许可行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回鑫帅防水公司的诉讼请求。上诉人鑫帅防水公司不服一审判决上诉来院，请求撤销一审判决，依法改判撤销环保局作出的渝（永）环准〔2014〕101号《重庆市建设项目环境影响评价文件批准书》（以下简称批准书），责令重做。主要理由为：1、环保局作出的批准书适用法律法规错误。鑫帅防水公司的锅炉建于2012年；环评报告表第二页表明“该项目已建成，属补做环评性质”；环保局在批准书中也明确说明“项目已建成投产，属补做环评性质”，故本案锅炉应属于在用锅炉，执行在用锅炉标准。2、环保局作出的行政审批程序违法，超过了十个工作日。环保局出具给鑫帅防水公司的《建设项目环境影响评价文件受理通知书》的受理时间为2014年9月28日10：30，作出批准书的时间为2014年10月20日。3、环保局向一审法院提交的第14-16号证据，是事后收集的证据，不应被采信。被上诉人环保局辩称，1、本案锅炉虽建于2012年，但属于未批先建，未取得环保合法手续，不属于法律允许的污染物排放行为，不属于已建成投产锅炉。环保局按照鑫帅防水公司报告表载明的“新建(补办环评）”性质，适用新建锅炉大气污染物排放标准予以审批，符合事实和法律规定。2、环保局审批行为程序合法，没有超过法定审批期限。鑫帅防水公司报送报告表的时间是2014年9月28日，环保局出具的受理通知书载明“待公示期满之日为受理之时”，公示从2014年9月29日起至2014年10月16日止。3、环保局提交的第14-16号证据，是针对鑫帅防水公司审批后提出的有关问题的解释，属于合法有效的证据。请求二审驳回鑫帅防水公司的上诉，维持原判。上诉人鑫帅防水公司向一审法院提交的证据有：1.《建设项目环境影响评价文件受理通知书》。2.《重庆市环境保护条例》。3.渝环办发〔2014〕111号《重庆市环境保护局办公室关于印发〈重庆市建设项目环境影响评价文件审批程序规定〉的通知》。4.重庆市环保局作出公开承诺进一步规范行政行为。5.重庆市环保局党组“为民服务创先争优”公开承诺。鑫帅防水公司以1-5号证据证明环保局受理环评审批的时间为2014年9月28日10:30时，至2014年10月20日审批作出时明显超过了重庆市环境保护条例、〔2014〕111号文件、重庆市环保局对全市人民的公开承诺、重庆市环保局党组创先争优承诺中“十个工作日办结”的规定。6.环评报告表。7.批准书。鑫帅防水公司以6-7号证据证明环保局认可项目已经建成并投入生产，属补办环评审批手续。8.《锅炉大气污染物排放标准》（GB13271-2014），证明鑫帅防水公司锅炉属在用锅炉，应执行在用锅炉标准，不应当适用新建锅炉标准。9.行政诉讼法第七十条第（二）项，证明环保局环评许可行为属于适用法律法规错误。被上诉人环保局向一审法院提交的证据有：1.《建设项目环境影响评价文件受理通知书》。2.2014年行政服务中心环保窗口建设项目环境保护受理登记薄。环保局以1-2号证据证明鑫帅防水公司于2014年9月28日向环保局提出环评审批申请，环保局书面告知应对编制环境影响评价项目的相关信息进行公示，公示期满之日为正式受理之日，该书面告知已由鑫帅防水公司委托的环评公司工作人员签收。3.永川区环境保护局受理建设项目环评信息公告表。4.永川区环境保护局拟作出建设项目环评文件审批决定情况公示表。环保局以3-4号证据证明环保局在收到鑫帅防水公司的环评文件之后，按照规定进行公示以及公示的期间。5.批准书，证明该批准书是在公示受理后10个工作日内作出的。6.永川区环境保护局环评文件审批决定公告表，证明环保局已将环评批准书向社会公告。7.环境影响评价工作合同。8.环评报告表。环保局以7-8号证据证明鑫帅防水公司委托环评公司对项目作出环境影响报告表。9.永环保函〔2015〕191号《重庆市永川区环境保护局关于回复重庆市永川区鑫帅防水材料有限公司防水卷材生产建设项目相关事宜的函》。10.永环保函〔2015〕320号《重庆市永川区环境保护局关于回复防水卷材生产项目锅炉废气执行标准的函》。11.《锅炉大气污染物排放标准》（GB13271-2014）。环保局以9-11号证据证明其已经对鑫帅防水公司提出的问题进行了书面详细答复，鑫帅防水公司的锅炉不属于已建成投产的锅炉。12.渝环〔2014〕1号《重庆市环境保护局关于转发建设项目环境影响评价政府信息公开指南（试行）的通知》，证明环保局在环评审批过程中需要进行信息公开征求意见及公开时间。13.渝环〔2016〕353号《重庆市环境保护局关于〈重庆市环境保护条例〉第十八条第一款第四项有关问题的批复》，证明环评审批的工作日不含公示时间。14.永环保文〔2016〕180号《重庆市永川区环境保护局关于请求解释〈锅炉大气污染物排放标准〉（GB13271-2014）有关问题的请示》。15.渝环文〔2016〕130号《重庆市环境保护局关于锅炉大气污染物排放标准有关解释的请示》。16.环办大气函〔2016〕2329号《关于锅炉大气污染物排放标准有关解释的复函》。环保局以14-16号证据证明鑫帅防水公司锅炉应执行新建锅炉标准。一审审理过程中，法院到鑫帅防水公司委托编制环评报告表的重庆市恒德环保科技有限公司进行走访并制作了《询问笔录》。经一审庭审质证，鑫帅防水公司对环保局提交的证据发表如下质证意见：对1-2号证据真实性无异议，不清楚证明目的。不清楚3号、4号、6号、12号证据的真实性。对5号证据真实性无异议。对7-8号证据无异议。对9-10号证据真实性无异议，但不认可其观点，鑫帅防水公司锅炉应当属于已经建成的锅炉。对11号证据真实性无异议，但不能达到环保局证明目的。对13号证据有异议。对14-16号证据有异议，认为其属于行政行为作出后收集的证据，不符合法律规定的补充证据条件，不能作为本案证据。鑫帅防水公司对该院制作的《询问笔录》无异议。环保局对鑫帅防水公司提交的证据发表如下质证意见：对1-3号证据的真实性无异议，证明目的有异议，因为受理通知书已经书面告知鑫帅防水公司公示期满之日为正式受理之日，2014年9月28日只是收到鑫帅防水公司材料的时间，并非受理之日。4-5号证据与本案无关联。6-8号证据真实性无异议，证明目的有异议，因为鑫帅防水公司及其委托的环评公司，最终按照专家意见报送的报告表明确适用新建锅炉大气污染物排放浓度限值标准，且鑫帅防水公司的锅炉并没有取得相应环保手续，不应认定为已建成的锅炉。对9号证据真实性无异议，证明目的有异议。环保局对该院制作的《询问笔录》无异议。一审法院对上述证据认证如下：鑫帅防水公司提交的7号证据、环保局提交的5号证据证明环保局作出的行政行为。鑫帅防水公司提交的1-6号证据、8-9号证据客观、真实，与本案具有关联性，作为本案定案依据。环保局提交的1-4号证据、6-8号证据、11-12号证据客观、真实，与本案具有关联性，作为本案定案依据。环保局提交的9-10号证据系本案所涉行政行为作出后环保局针对鑫帅防水公司在信访等过程中提出相关事宜所作的书面回复，不作为本案定案依据。环保局提交的14-16号证据，系鑫帅防水公司提出其在行政许可程序中没有提出的理由后，经该院准许环保局在第一审程序中补充的证据，客观、真实，与本案具有关联性，作为本案定案依据。该院制作的《询问笔录》，与原、环保局提交的证据能相互印证，证明本案所涉环评报告表编制的相关情况，作为本案定案依据。经审查，上述证据已经庭审质证并随案移送本院。本院认为，环保局提交的14-16号证据属于事后收集的证据，本院不予采纳。但一审法院对除环保局提交的14-16号以外证据的分析认证正确，本院依法予以确认。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，保护环境是国家的基本国策。建设对环境有影响的项目，应当依法进行环境影响评价。企事业单位和其他生产经营者应符合污染物排放法定要求，并进一步减少污染物排放。针对双方当事人在审理中的争议焦点，本院评析如下：一是关于鑫帅防水公司锅炉适用标准的问题。2014年5月16日环境保护部、国家质量监督检验检疫局发布的《锅炉大气污染物排放标准》（GB13271-2014，以下简称2014标准）规定：1本标准适用于法律允许的污染物排放行为；3.2在用锅炉指本标准实施之日前，已建成投产或环境影响评价文件已通过审批的锅炉。为准确理解和适用“在用锅炉”的定义，必须将该法律条文同其它法律条文及锅炉大气污染物排放标准的立法目的联系起来，以便更好地了解其真实内容和含义。为控制锅炉污染物排放，防止大气污染，国家在不同时期发布了不同的锅炉大气污染物排放标准，并依实际情况对在用锅炉与新建锅炉标准作了适当区分，以给予在用锅炉一定缓冲期，但总体趋势要求标准越来越严，最终无论新、旧锅炉均应达到法定排放标准。2014标准明确规定了适用范围为法律允许的污染物排放行为，这里的法律允许应当是指经过行政审批同意已取得合法手续，故该标准适用于取得环保合法手续的污染物排放行为。2014标准中将“在用锅炉”定义为“本标准实施之日前，已建成投产或环境影响评价文件已通过审批的锅炉”，此处无论“已建成投产”或“环境影响评价文件已通过审批”的锅炉，都应属于法律允许的污染物排放行为，必然要以取得当时环保合法手续为前提。因此，“在用锅炉”中的“已建成投产”应指项目客观已建成投产运行，并已取得当时环保合法手续为必要条件。本案中，鑫帅防水公司未提交项目已建成投产运行，并已取得当时环保合法手续或环境影响评价文件已通过审批的相关证据，其环评报告表及环保局的批准书中载明“项目已建成投产，属补做环评性质”，是对鑫帅防水公司相关设施已经建成投产客观状态的描述，同时表明需要补办环评手续。鑫帅防水公司的锅炉虽然在客观上已建成投产，但属于未批先建，未取得环保合法手续，并非法律允许的污染物排放行为，不属于《锅炉大气污染物排放标准》中规定的“在用锅炉”。故鑫帅防水公司上诉认为本案锅炉应属于“在用锅炉”，执行在用锅炉标准的上诉理由不成立，本院不予采纳。二是关于环保局的审批行为是否超期的问题。《重庆市环境保护条例》第十八条规定，新建、扩建、改建对环境有影响的项目（以下统称建设项目），应当按照国家和本市有关规定的要求进行环境影响评价，并按以下规定申领建设项目影响评价批准书：（四）环境保护行政主管部门自受理之日起，二十个工作日内完成环境影响报告书的审批，十个工作日内完成环境影响报告表的审批，五个工作日内完成环境影响登记表的审批。符合条件的，核发建设项目环境影响评价文件批准书；不符合条件的，书面回复并说明理由。该条例于2007年5月通过，2010年7月、2017年3月修正。由于立法的滞后性，并未对环境影响评价信息公开进行规定，但为进一步保障公众对环境保护的参与权、知情权和监督权，方便公民、法人和其他组织获取环境保护主管部门环境影响评价信息，加大环境影响评价公众参与公开力度，环境保护主管部门有必要对建设项目环境影响评价相关信息进行公开。根据环境保护部《关于印发建设项目环境影响评价政府信息公开指南（试行）的通知》（环办〔2013〕103号）要求，同时，按照《重庆市环境保护局关于转发建设项目环境影响评价政府信息公开指南（试行）的通知》（渝环〔2014〕1号）规定，环境保护主管部门必须对建设项目的受理情况及拟作出审批意见进行公开，故本案中应当给予环保局进行环评文件受理情况及拟作出审批意见公开的期间，而该公开期间涉及社会公共利益的需要，不应计入审批时间。由此，环保局于2014年9月28日向鑫帅防水公司出具《建设项目环境影响评价文件受理通知书》，到2014年10月20日作出《重庆市建设项目环境影响评价文件批准书》，扣除十个工作日的信息公开期间，环保局的审批时间并未超过《重庆市环境保护条例》规定的十个工作日。综上，鑫帅防水公司的上诉理由不成立，本院依法不予支持。一审法院判决正确，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案诉讼受理费50元，由上诉人重庆市永川区鑫帅防水材料有限公司负担。本判决为终审判决。审判长 冉    崇    高审判员 张应洪代理审判员陈霞二〇一七年六月一日书记员 魏        来