江苏省泰州医药高新技术产业开发区人民法院行 政 判 决 书（2016）苏1291行初334号公益诉讼人泰兴市人民检察院。法定代表人吴文彬，该院检察长。指派出庭人于亚明，该院副检察长。指派出庭人张强，该院检察员。被告泰兴市水务局，住所地泰兴市济川街道大庆东路219号。法定代表人褚新华，该局局长。委托代理人（特别授权）李红星，该局副局长。委托代理人（特别授权）宋国强，江苏兴泰律师事务所律师。第三人王志清，男，1957年10月11日生，汉族，住江苏省淮安市淮安区。公益诉讼人泰兴市人民检察院（以下简称泰兴市检察院）在履行职责中发现被告泰兴市水务局未履行长江采砂监督管理法定职责，于2016年12月23日向本院提起行政公益诉讼。本院于2016年12月23日立案后，于2016年12月27日向被告送达了起诉书副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年3月17日公开开庭审理了本案。公益诉讼人泰兴市检察院指派副检察长于亚明、检察员张强，被告泰兴市水务局的出庭负责人暨委托代理人李红星、委托代理人宋国强出庭参加诉讼。第三人王志清经本院传票传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。公益诉讼人泰兴市检察院起诉称：2015年3月11日，被告泰兴市水务局在现场检查时发现第三人王志清在长江泰兴天星洲段水域非法采砂，遂作出扣押通知，扣押第三人的采砂船及设备。次日，被告决定对第三人的非法采砂案立案查处。同年3月31日，被告作出泰水罚字[2015]19号行政处罚决定，认定：2015年3月11日上午，第三人王志清的采砂船在长江泰兴天星洲段水域采砂，未取得采砂许可证，属于非法采砂，决定对其作出没收当天的违法所得和非法采砂机具，并处10万元罚款的处罚。同年4月7日，第三人缴纳罚款10万元，被告作出解除扣押（暂扣）通知书，解除对第三人采砂船及设备的扣押，但未执行对其没收非法采砂机具的行政处罚。根据第三人陈述，其采砂船船号为苏淮吸03号，系为“天星洲项目工程”采砂。2016年9月30日，公益诉讼人向被告作出泰检民（行）行政违监[2016]32128300010号检察建议书，认为被告在对第三人非法采砂进行处罚过程中，存在未执行没收非法采砂机具等违法情形，建议被告继续执行。但被告未在规定的一个月内作出处理或回复，致使国家和社会公共利益仍处于受侵害状态。请求法院判决：确认被告泰兴市水务局未执行对第三人王志清行政处罚决定中没收非法采砂机具的行为违法，并判令其依法履行职责。公益诉讼人为支持其起诉，向本院提交以下证据：1.《泰兴市水务局“三定”方案》，证明被告负有对本案非法采砂行为进行立案查处的职责；2.泰兴市水政监察大队关于第三人王志清非法采砂案的处罚案卷，内含：立案审批表、调查笔录、泰水扣[2015]19号扣押（暂扣）通知书及泰水扣物[2015]19号扣押（暂扣）物品清单、泰水罚字[2015]19号行政处罚决定、罚款缴款收据、解除扣押（暂扣）通知书、结案报告，证明被告泰兴市水务局对第三人王志清非法采砂行为的处罚过程、结果及执行情况；3.公益诉讼人对被告工作人员徐志祥、曹先锋的调查笔录，证明被告未执行没收非法采砂机具与违法所得的原因；4.泰检民（行）行政违监[2016]32128300010号检察建议书及送达回证，证明公益诉讼人已经履行诉前程序；5.泰兴市水务局泰水函[2017]1号回复函，证明被告在收到公益诉讼人的检察建议后，未采取相应的整改措施；6.公益诉讼人对江苏神禹建设有限公司管理人员徐太松的询问笔录，徐太松陈述：其负责泰兴市天星洲项目工程的现场管理，该工程的采砂由中交二航公司总负责，有证采砂的船只共十二条，无证采砂的船只有四条，均被泰兴市水务局处罚过，其中三条船号大致为3号、9号、8866号。四条船只是2015年2月到现场，采砂时间不长，每条船只采砂量不等，多的在一万方，少的在六、七千方，约定报酬为每方1.5元或1.8元，工程结束后结算工程款。但公司曾向采砂船预付过部分工程款；7.公益诉讼人对河海大学港口海岸与近海工程学院教授童朝峰的询问笔录，童朝峰陈述：长江非法采砂有如下危害：一是影响长江岸堤安全；二是影响长江航运安全；三是影响生态；四是导致河床下切，加剧河口地区盐水入侵，影响上海水源地的供水安全；8.公益诉讼人对李玉国的询问笔录，李玉国陈述：其未取得采砂许可，为泰兴市天星洲项目工程采砂一周左右，按每方1.6元结算共获得报酬约2万元。未取得采砂许可采砂的还有张进涛、王志清；9.船籍档案，证明苏淮吸03号采砂船于2015-2017年进行了船舶检验，处于适航状态。该船原为货船，因围堤工程需在货舱安装吸沙泵、柴油机等装置，作吸泥船用。被告泰兴市水务局辩称：1.被告收到检察建议书后，即开始落实整改措施。因十起案件所涉非法采砂船主较多，且有的采砂船主不在本地，有的不予配合，加之被告执法队伍缺乏相关技术专业人员，需外聘协作单位配合，造成问题整改时间跨度较长。因此，要求被告在收到检察建议书后一个月内将上述十起案件一并整改到位，存在客观困难；2.天星洲综合整治工程是泰兴市的重大项目，因批准的采砂船只仅有4艘，加之汛期禁止施工，一期410万方的采砂量不能按时完成，施工方在未经水行政主管部门批准的情况下，擅自增加采砂船只进行采砂吹填。被告在监管执法过程中，发现王志清等无证采砂，于2015年3月份对王志清等非法采砂案作出没收违法所得和非法采砂机具，并处罚款10万元的行政处罚决定。处罚决定作出后，考虑到采砂船所采江砂未用于买卖获利，砂石资源费已按标准上缴，对王志清等进行无证采砂吹填工程承包所得，能否确定为违法所得，尚缺乏法律依据。若允许该些采砂船补办采砂手续，可继续用于天星洲采砂，加速推进工程进度，故未对非法采砂机具执行没收；3.被告对王志清等被处罚人于2015年3月31日作出的行政处罚决定，只能申请人民法院强制执行，而根据相关规定，行政机关申请人民法院强制执行其具体行政行为，应当自被执行人的法定起诉期限届满之日起180日内提出。逾期申请的，除有正当理由外，人民法院不予受理。被告行政处罚决定生效至今，已超过申请人民法院强制执行的最后期限，且不论上述非法采砂机具是否依然存在，单程序即导致该处罚内容不能执行；4.泰兴市检察院在另案中主张撤销涉案行政处罚决定，并责令被告重新作出处罚，亦使被告继续执行丧失执行依据。请求法院依法裁判。被告泰兴市水务局未提交证据。第三人王志清未作述称，亦未提交证据。经庭审质证，被告对公益诉讼人举证均无异议。本院认证意见：被告对公益诉讼人所举证据均无异议，本院审查认为上述证据客观真实，来源合法，与本案相关联，依法均予以确认。被告举证已经超出法定举证期限，本院不予接纳，对其证明目的亦不予确认。经审理查明，2015年3月11日，被告泰兴市水务局接举报，发现第三人王志清的采砂船（苏淮吸03号）未取得采砂许可，在长江泰兴天星洲段水域采砂。被告遂对第三人王志清的违法行为予以调查处理。第三人王志清在调查中陈述其未取得采砂许可，为泰兴市天星洲项目工程实施采砂两日，项目部按采砂量与其进行结算。同日，被告泰兴市水务局对第三人王志清出具扣押（暂扣）通知书、扣押清单，扣押采砂船及设备。2015年3月31日，被告作出泰水罚字[2015]19号行政处罚决定，认定：2015年3月11日，被告在现场检查时发现第三人的采砂船正在进行非法采砂作业。第三人在长江泰兴天星洲段水域采砂未取得采砂许可，属非法采砂，严重影响长江河势稳定，违反了《长江河道采砂管理条例》第十条之规定。根据《长江河道采砂管理条例》第十八条第一款之规定，经局务会讨论决定，对第三人作出如下处罚：没收当天的违法所得和非法采砂机具，并处以罚款10万元。2015年4月7日，第三人王志清缴纳罚款10万元。同日，被告作出解除扣押（暂扣）通知书，解除对第三人采砂船及设备的扣押。被告于2015年4月10日对该处罚案件作结案处理。结案报告反映的执行情况为：2015年4月7日第三人王志清已将罚款缴纳到财政专用账户，建议结案。被告内部结案报告审批意见：同意结案。苏淮吸03号船舶于2015年、2016年、2017年均进行了船舶检验，并处于适航状态。2016年9月30日，公益诉讼人泰兴市检察院向被告泰兴市水务局作出泰检民（行）行政违监[2016]32128300010号检察建议书，认为泰兴市水务局在对王志清非法采砂进行行政处罚过程中，存在认定非法采砂基本事实不全面、扣押措施不规范、未执行没收违法所得和非法采砂机具的处罚决定等违法情形，建议被告查明第三人非法采砂量及违法所得，积极纠正确有错误的处罚决定，并在收到检察建议后一个月内依法办理并将办理结果书面回复。被告泰兴市水务局针对检察建议，于2017年2月28日作出回复函，明确的整改措施中未涉及对王志清非法采砂行为的继续处理。另查明，根据《泰兴市水务局“三定”方案》，被告泰兴市水务局负责实施《中华人民共和国水法》等水利法律、法规和方针政策，主管泰兴市江、河、滩地、水域及其岸线的综合治理、开发、利用和全市水土保持工作。再查明，公益诉讼人向本院另案起诉的水利行政处罚案，本院已作出（2017）苏1291行初24号行政判决，撤销泰水罚字[2015]19号行政处罚决定中“没收当天的违法所得”、“罚款10万元”之处罚事项。本院认为，本案的争议焦点为：1.公益诉讼人所提本案公益诉讼，是否符合法定条件；2.被告是否构成侵害国家和社会公益的行政不作为；3.公益诉讼人关于被告继续执行“非法没收采砂机具”处罚事项的主张是否应予支持。关于焦点1，本案公益诉讼是否符合立案条件的问题《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》第十一条规定：“人民检察院认为在生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关或者法律、法规、规章授权的组织违法行使职权或不履行法定职责，造成国家和社会公共利益受到侵害，向人民法院提起行政公益诉讼，符合行政诉讼法第四十九条第二项、第三项、第四项规定的，人民法院应当登记立案”；第十二条规定：“人民检察院提起行政公益诉讼应当提交下列材料：（一）行政公益诉讼起诉状，并按照被告人数提出副本；（二）被告的行为造成国家和社会公共利益受到侵害的初步证明材料；（三）人民检察院已经履行向相关行政机关提出检察建议、督促其纠正违法行政行为或者依法履行职责的诉前程序的证明材料”。《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第四十条规定：“在提起行政公益诉讼之前，人民检察院应当先行向相关行政机关提出检察建议，督促其纠正违法行为或者依法履行职责。行政机关应当在收到检察建议书后一个月内依法办理，并将办理情况及时书面回复人民检察院”。本案中，根据《长江河道采砂管理条例》第三条第三款规定：“沿江县级以上地方人民政府水行政主管部门依照本条例的规定，具体负责本行政区域内长江采砂的管理和监督检查工作”。被告泰兴市水务局作为长江泰兴市流段水行政主管部门，负有对管辖区域内非法采砂行为予以查处的职责。公益诉讼人在履职过程中发现第三人非法采砂行为未受到依法惩治，向被告发送了检察建议书，但被告未在规定的一个月内对公益诉讼人的建议事项作出处理。公益诉讼人在立案时已经提供了被告不作为可能造成国家和社会公共利益受到侵害的初步材料，以及其履行诉前程序的相关证据，故公益诉讼人的起诉符合上述所规定的受理条件。被告虽然在审理中作出回复函，但回复时间已经超出规定的一个月时限，且仍未对检察建议所涉违法行政行为予以实质纠正。被告还主张其在一个月内客观上无法纠正违法行为。根据相关规定，该一个月仅是检察机关履行的公益诉讼诉前程序中，判断相关行政机关是否实质纠正违法行为、检察机关是否需要提起公益诉讼的容忍期间，公益诉讼审查的并非行政机关在该一个月内的纠正或履职行为，而是检察建议所指向的行政机关固有的违法行政行为。因此，被告上述意见不值考虑。关于焦点2，查封、扣押等行政强制措施属附属性、非终局性的行政行为，系保障行政决定的执行以及行政执法目的实现的手段。本案中，被告作出没收非法采砂机具之处罚决定，但其却解除对第三人的船只及所附非法采砂机具的扣押措施，且在第三人缴纳罚款后即将案件作结案处理，显属未完整、充分地执行处罚决定，显然不能有效遏制、惩治非法采砂行为，非法采砂机具的存续仍将导致第三人继续违法采砂之可能。由此，应确认被告未执行处罚决定中“没收非法采砂机具”的不作为违法。关于焦点3，公益诉讼人要求被告依法履行法定职责的主张，应处理以下问题：一、关于执行依据。行政行为的执行应当具有生效的执行依据。本案中，公益诉讼人要求被告继续执行的依据系被告于2015年3月31日所作行政处罚决定。本院（2017）苏1291行初24号行政判决虽部分撤销处罚决定，然并未涉及“没收非法采砂机具”之罚项，该部处罚决定仍具有确定力、公定力与可执行力，可以作为执行的依据。二、关于申请执行期限。《中华人民共和国行政强制法》第四章“行政机关强制执行程序”第三十四条规定：“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行”，该章节中未规定行政机关强制执行期限。《中华人民共和国行政强制法》第五章“申请人民法院强制执行”第五十三条规定：“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行”。由此，法律视行政机关对行政决定是否具有强制执行权、是否需要向人民法院申请强制执行适用不同的执行程序规定。其中，行政机关具有强制执行权的，法律并未规定强制执行的期限。因此，当前的焦点问题在于被告是否具有“没收非法采砂机具”的强制执行权。根据《中华人民共和国行政处罚法》第五十三条之规定，“除依法应当予以销毁的物品外，依法没收的非法财物必须按照国家规定公开拍卖或者按照国家有关规定处理”。没收非法财物，系行政机关将违法行为人非法占有的违禁品或其他财物予以无偿收缴归国家所有的处罚方式。涉案“没收非法采砂机具”之处罚应属“没收非法财物”之范畴。没收非法财物处罚的最终处理结果，在本质上即体现为对非法财物所有权的处分。《中华人民共和国行政处罚法》第五十一条规定：“当事人逾期不履行行政处罚决定的，作出行政处罚决定的行政机关可以采取下列措施：（一）到期不缴纳罚款的，每日按罚款数额的百分之三加处罚款；（二）根据法律规定，将查封、扣押的财物拍卖或者将冻结的存款划拨抵缴罚款；（三）申请人民法院强制执行”。该条规定的措施属同位规范，从第（二）、（三）项的关系来看，行政机关自行拍卖或申请人民法院强制执行均可实现对罚款处罚的执行。本案虽不考虑罚款的执行问题，但从以上第（二）项分析，行政机关有权对已经通过查封、扣押措施取得管领的财物实施拍卖等处分行为，而无需申请人民法院强制执行。据此，被告泰兴市水务局完全可以根据具体情况判断对涉案采砂机具应采取销毁还是拍卖之处分行为，并径行作出处理。现被告泰兴市水务局未能提交该项处罚决定应由人民法院强制执行的依据，其应当具有对“没收非法采砂机具”处罚决定之强制执行权，故本案无需考虑被告所提向人民法院申请强制执行的期限问题。至于被告辩称囿于执法力量不足，采砂机具无法拆卸等理由，并非影响执行之考量要素，被告完全可以委托无利害关系的第三人代为处置的方式予以解决，并将相关费用科由违法行为人承担，故对被告该项辩称，本院不予采信。三、关于第三人非法采砂机具的现状是否影响执行的问题。《中华人民共和国行政强制法》第四十条规定：“有下列情形之一的，终结执行：……（三）执行标的灭失的……”。但本案中，违法行为人使用的采砂机具是否灭失、物理形态有无变化、占有是否发生变动，需待被告予以调查核实后方能确定。在未查明任何基础事实的情况下，被告以非法采砂机具不存在作为不履职的理由，欠缺事实根据，本院不予支持。为维护行政决定的既定力与执行力，回复受侵害的国家和社会公益，从根本上消除第三人后续实施非法采砂行为的可能性，被告泰兴市水务局应当就对第三人王志清所作行政处罚决定中“没收非法采砂机具”罚项的可执行性作进一步调查、考量，并及时作出处理。第三人王志清未到庭参加诉讼，不影响案件的审理。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决如下：责令被告泰兴市水务局于本判决生效后两个月内就泰水罚字[2015]19号处罚决定中“没收非法采砂机具”之处罚事项的执行事务作出处理。案件受理费50元，由被告泰兴市水务局承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省泰州市中级人民法院。审 判 长  李剑峰人民陪审员  刘葆久人民陪审员  肖桂明二〇一七年六月十五日书 记 员  俞 洋附法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。