广州铁路运输第一法院行 政 裁 定 书（2017）粤7101行初223号原告：黄睿，男，汉族，1978年4月12日出生，住址：广州市番禺区。委托代理人：李昕、钟琦，广东华安联合律师事务所律师。被告：广州市国土资源和规划委员会，地址：广州市吉祥路80号。法定代表人：彭高峰，职务：主任。委托代理人：周楚鑫，该委工作人员。委托代理人：王晓文，广东华誉律师事务所律师。第三人：广州市番禺碧桂园物业发展有限公司，地址：广州市番禺区洛浦街南浦广州碧桂园会所二楼。法定代表人：杨镇球。第三人：佛山市顺德区恒安投资有限公司，地址：广东省佛山市顺德区北滘镇骏业东路8号。法定代表人：朱秀婵。上述两第三人共同委托代理人：郭晓颖、邓赶生，广东国鼎律师事务所律师。原告黄睿不服被告广州市国土资源和规划委员会（以下简称市国规委）作出的穗国土规划批〔2016〕35号《关于原则同意修建性详细规划调整的批复》一案，第三人广州市番禺碧桂园物业发展有限公司（以下简称番禺碧桂园公司）、佛山市顺德区恒安投资有限公司（以下简称恒安公司），于2017年1月5日向本院提出行政诉讼，本院于同日受理后，依法组成合议庭，于2017年3月7日公开开庭审理了本案。原告黄睿的委托代理人李昕、钟琦，被告市国规委的委托代理人周楚鑫、王晓文，第三人番禺碧桂园公司、恒安公司的共同委托代理人郭晓颖、邓赶生到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告黄睿诉称，2012年原告购买了番禺区大石镇南浦岛碧桂园康苑10座508房，并于2012年8月14日领取了该房屋的房产证，自购买后一直居住至今。2016年初，广州市番禺碧桂园物业发展有限公司、佛山市顺德区恒安投资有限公司向被告送审《广州市番禺碧桂园一期项目调整修建性详细规划》。被告受理后，广州市国土资源和规划委员会于2016年3月17日至2016年3月26日作出了《修建性详细规划申请调整批前公示》，主要调整内容为：1、拟将原会所拆除、原址新建一幢18层配套公建和商业及一所18班幼儿园；2、拟将原规划的综合楼取消建设；3、拟将地块东侧原规划的5-7层住宅调整为18层住宅；4、拟在地块东南角新建一所电房；5、拟在地块西北角新建一所垃圾收集站；6、地块中部远期规划60米宽规划路（现状为30米宽道路）；7、按现状落实地面机动车停车位。附注：利益相关人员有权进行陈述申辩，意见反馈方式为信函反馈及网上反馈。随后，原告及广州番禺碧桂园众多业主纷纷以书面、网络以及直接到被告处信访等各种形式向被告等部门投诉、反馈不同意被告的上述7项调整内容，要求被告取消其调整内容。在2016年8月17日至2016年8月26日期间，广州市国土资源和规划委员会就之前的规划调整内容又做了第二次的《修建性详细规划申请调整批前公示》。主要调整内容为：1、拟将原会所地块升级改造为一幢18层配套公建和商业及一所18班幼儿园；2、拟将原规划的综合楼取消建设；3、拟将地块东侧原规划的5-7层住宅调整为18层住宅；4、拟在地块东南角新建一所电房；5、地块中部远期规划60米宽规划路（现状为30米宽道路）；6、按现状落实地面机动车停车位。附注：本案涉及的利害关系人，依法享有听证权，如需要听证的，应于本案公示反馈期内向广州市番禺区国土资源和规划局提出申请。第二次批前公示作出后，原告及广州番禺碧桂园众多业主又多次向被告等部门投诉、反馈不同意其调整的内容，被告均置之不理。2016年9月29日，被告批准了穗国土规划批（2016）35号《修建性详细规划批后公布》，并于2016年10月17日在被告网站及小区现场公布了该《修建性详细规划批后公布》。原告在该《修建性详细规划批后公布》公布后，由于不服被告作出的调整方案又向被告及广州市国土资源和规划委员会进行了信访。2016年10月28日，被告就原告及广州碧桂园业主的信访作出统一的答复意见，认为被告于2016年9月29日批准的广州番禺碧桂园一期项目修详规方案（穗国土规划批[2016]35号）审批程序及实体均合法合规。原告认为：一、被告作出的批准上述广州番禺碧桂园一期项目调整修建性详细规划，程序严重违法。根据《中华人民共和国城乡规划法》第50条第2款、第60条的规定，审批单位必须组织原告及广州番禺碧桂园众多业主就调整内容进行听证，但被告只是在第二次批前公示告知原告仅有听证的权利。法律已明确规定，经依法审定的修建性详细规划被修改必须召开听证会，听取利害关系人的意见，而不是仅仅告知利害关系人有听证的权利，被告将理应由其主动行使的职权“转嫁”给原告及广州番禺碧桂园的众多业主，并在缺少听证的法定程序的情况下，批准并通过了其调整方案。二、被告作出的批准上述广州番禺碧桂园一期项目调整修建性详细规划，不具有合法性和客观性。1、两次批前公示的主要调整内容均明确写明，地块中部远期规划60米宽规划路（现状为30米宽道路），也就是说在《批后公布》前该路不属于规划路，仅是30米宽的道路。根据1999年5月14日核发给广州市番禺碧桂园物业发展有限公司的《建设用地规划许可证》，现被告调整的该道路为小区路。根据《物权法》的有关规定，该小区路属于全体小区业主共有的道路。现被告在没有听取原告及广州番禺碧桂园众多业主的意见且没有法律依据的情况下就将30米的小区路调整为60米规划路。况且，将30米的小区路调整为60米规划路，将直接导致广州番禺碧桂园的完整性和私密性等受到严重破坏，严重侵犯原告及广州番禺碧桂园众多业主的合法权益。2、两次《批前公示》的主要调整内容均明确写明，拟将原会所地块升级改造为一幢18层配套公建和商业及一所18班幼儿园，这是对广州番禺碧桂园会所做出的重大改变。会所对于原告及广州番禺碧桂园众多业主是一个最重要的配套措施之一。就目前而言，广州番禺碧桂园的常住人口完全不需要上述18层的配套公建和商业设施。上述调整内容势必影响原告及广州番禺碧桂园众多业主的基本生活。因此，被告批准调整的内容不具有客观性。3、两次《批前公示》的主要调整内容均明确写明拟将地块东侧原规划的5-7层住宅调整为18层住宅。原告认为，上述调整，被告的行为也是违法的。首先，上述调整改变了相邻区域住宅的高度等格局，直接影响到周边相邻业主的景观现状。其次，上述调整也直接影响到相邻住宅的通风、采光等各项合法权利。三、广州番禺碧桂园一期项目调整修建性详细规划（穗国土规划批[2016]35号）的两次《修建性详细规划申请调整批前公示》与《修建性详细规划批后公布》所作出行政主体不一致，程序严重违法。被告于2016年3月17日至2016年3月26日作出了第一次《修建性详细规划申请调整批前公示》。在2016年8月17日至2016年8月26日期间，就之前的规划调整内容又做了第二次的《修建性详细规划申请调整批前公示》。广州市番禺碧桂园一期项目调整修建性详细规划《修建性详细规划批后公布》审批单位是被告广州市番禺区国土资源和规划局。根据《中华人民共和国城乡规划法》及《行政诉讼法》的有关规定，“修建性详细规划申请调整”必须经过同一个审批单位进行批前公示及批后公布。也就是说《修建性详细规划申请调整批前公示》与《修建性详细规划批后公布》必须是同一个行政主体作出，否则程序严重违法。另外，若广州市国土资源和规划委员会有权对广州市番禺碧桂园一期项目调整修建性详细规划进行审批，则广州市国土资源和规划委员会只就“调整修建性详细规”进行了两次批前公示，没有作出最终的审批公布。所以不应将涉案《修建性详细规划批后公布》作为广州市国土资源和规划委员会的行政许可。此外，广州市番禺碧桂园一期项目调整修建性详细规划涉案《修建性详细规划批后公布》明确了审批权的主体为广州市番禺区国土资源和规划局，但广州市番禺区国土资源和规划局没有在《修建性详细规划批后公布》前进行批前公示及召开听证会。因此，原告认为，被告的《修建性详细规划批后公布》程序存在严重违法。综上所述，特诉至法院，请求依法判令：1、撤销被告作出的广州市番禺碧桂园一期项目调整修建性详细规划（穗国土规划批[2016]35号）；2、本案诉讼费由被告负担。被告市国规委辩称，一、基本情况：原番禺市规划局于1995年6月13日核发《建设用地规划许可证》（编号：032024），用地单位番禺市碧桂园物业发展有限公司（现名“广州市番禺碧桂园物业发展有限公司”，以下简称“碧桂园公司”），用地性质为一类商业居住用地（R1），用地位置是大石镇东乡村、桔树村，用地面积为266667.00平方米。原番禺市规划局于1999年5月14日核发《建设用地规划许可证》（编号：番规地证字[1999]第00229号），用地单位番禺市碧桂园物业发展有限公司（现名“广州市番禺碧桂园物业发展有限公司”，以下简称“碧桂园公司”），用地性质为商业及居住用地R2（B），用地位置是大石镇东乡村、桔树村，用地面积为66578.33平方米。根据碧桂园公司送审的规划资料，对照市的规划和规划管理的有关要求，原番禺市规划局于1999年8月16日作出《关于送审规划方案的批复》（番规审字【1999】259号）。该区规划总用地35.57公顷，总建筑面积522003平方米。批复附总平面图、道路系统图、绿化系统图等。上述建设用地位于番禺××洛浦街南浦岛。建设单位按照规划要求完成了项目大部分的开发建设。碧桂园公司建成的会所（三层）于2006年转让给了佛山市顺德区恒安投资有限公司。我单位收到申请单位送审调整《广州市番禺碧桂园一期项目修建性详细规划》后，于2016年3月17日至26日对涉案项目的修建性详细规划申请调整方案（包括原批准方案、拟调整方案）进行了批前公示。对于群众反馈的合理意见，例如取消垃圾站的设置等内容，我单位予以采纳，并于2016年8月17日至26日再次对涉案项目修改后的修建性详细规划申请调整方案进行了批前公示，并在公示图附注说明第6点注明“本案涉及的利害关系人，依法享有听证权。如需要求听证的，应于本案公示反馈期内向广州市番禺区国土资源和规划局提出申请”。公示反馈期内未收到召开听证会的申请。2016年9月29日，我单位作出穗国土规划批【2016】35号《关于原则同意修建性详细规划调整的批复》，并进行了批后公布。二、我委依法作出穗国土规划批【2016】35号《关于原则同意修建性详细规划调整的批复》具有职权依据，程序合法。根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款、第五十条第二款、《广州市城乡规划条例》第三条第一款的规定，我单位负责广州市行政区域内的城乡规划管理工作，我委作为城乡规划主管部门，有权依法对已经审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图进行修改。根据《城乡规划法》第五十条第二款、《广州市城乡规划条例》第四十四条规定，我委分别于2016年3月17日至26日、2016年8月17日至26日对涉案项目的修建性详细规划申请调整进行了批前公示，听取有关群众的反馈意见，并部分采纳。并在作出涉案批复后进行了批后公布。上述调整程序完全符合《广州市城乡规划条例》第四十四条规定。因此，我单位实施的行政行为符合城乡规划相关程序规定，行政程序合法。听证会不是听取利害关系人意见的唯一方式，且由于批前公示期间没有收到听证申请，故而没有召开听证会。根据《城乡规划法》第五十条第二款、《广州市城乡规划条例》第四十四条规定，“听证会等形式”包括“批前公示、座谈会或者听证会等形式”，听证会不是听取意见的唯一方式。本案在批前公示反馈期间，没有收到利害关系人在反馈期间提出听证的申请。由于听证会是依申请召开，听证不是调整修建性详细规划的必经程序，故而我会没有召开听证会。三、穗国土规划批【2016】35号《关于原则同意修建性详细规划调整的批复》内容没有违反相关规定。关于地块中部远期规划60米宽规划路问题。在修建性详细规划中该小区中部道路标示为远期规划60米路，是市政府批准的控制性详细规划路网线位在修建性详细规划中的表述，不属于本次修建性详细规划调整范围。关于会所地块升级改造为18层配套公建和商业及一所18班幼儿园问题。根据教育部门要求，地块内需配建幼儿园。为建设独立用地的18班幼儿园，拟将原会所（产权面积33369.1平方米）拆除，原址建设一所18班幼儿园（计容面积4719平方米）及建设配套公建和商业楼（计容面积35573平方米）。新建建筑相关公建配套设施功能和面积未减少，幼儿园方案已取得教育部门同意意见。并且，涉案项目修详规规划调整审批时会所产权归属于恒安公司，会所地块的规划方案修改不涉及产权人的专有部分或者产权人所在建筑物的共有部分。关于地块东侧原规划的5-7层住宅调整为18层住宅问题。调整后地块总计容建筑面积未超出原批准修建性详细规划核定的面积，新建建筑与周边建筑间距符合现行《广州市城乡规划技术规定》相关要求。综上所述，我委作出的穗国土规划批【2016】35号《关于原则同意修建性详细规划调整的批复》符合法律规定，程序合法，原告诉请没有事实和法律依据，应当予以驳回。第三人番禺碧桂园公司述称，一、市国规委作出涉案批复的行政行为程序合法，应当予以维持。根据《城乡规划法》第十一条第二款、第五十条第二款、《广州市城乡规划条例》第三条第一款的规定，本案中，广州番禺碧桂园一期项目在市国规委的行政辖区范围内，市国规委对该项目修建性详细规划调整的批复行为主体适格，其有权对审定的广州番禺碧桂园一期项目修建性详细规划进行修改。根据《城乡规划法》第五十条第二款、《广州市城乡规划条例》第四十四条规定，本案中，被告在两第三人关于调整广州番禺碧桂园一期项目修建性详细规划的申请后，于2016年3月17日至26日对修改后的修建性详细规划进行了批前公示，听取了利害关系人的意见，并采纳了其中的合理意见，取消了垃圾站的设置等规划内容。此后，市国规委于2016年8月17日至26日对再次修改后的修建性详细规划进行批前公示，征求利害关系人的意见，并注明利害关系人可以在公示反馈期内申请听证。但在公示反馈期内，没有利害关系人申请听证。2016年9月29日，市国规委依法作出穗国土规划批[2016]35号《关于原则同意修建性详细规划调整的批复》，并进行了批后公示。因此，市国规委已经通过批前公示的形式征求了利害关系人的意见，程序完全合法。“听证”并非市国规委必须启动的法定程序，征求利害关系人意见才是市国规委必须履行的法定程序，市国规委不存在程序违法。根据上述规定，市国规委修改广州番禺碧桂园一期项目修建性详细规划，必须在事前听取和征求利害关系人的意见，但征求意见的方式可以采取批前公示、座谈会或者听证会等多种形式，“听证”只是其中一种可供选择的形式，并非被答辩人诉称市国规委必须采取的法定程序。也就是说，“听证”并非市国规委必须启动的法定程序，征求利害关系人意见才是市国规委必须履行的法定程序，听证只是征求意见的一种形式而已。市国规委已经通过批前公示的形式征求了利害关系人的意见，履行了法定程序，在没有人申请听证的情况下，没有召开听证会，符合法律规定，不存在程序违法。二、市国规委作出涉案批复的行政行为实体合法，应当予以维持。1、关于地块中部远期规划60米宽规划路问题，根据市国规委的回复，该内容是市政府批准的控制性详细规划路网线位在修建性详细规划中的表述，不属于本次修建性详细规划调整范围。被答辩人提供的《修建性详细规划批后公布》证据也显示，本次修建性详细规划调整范围中没有关于道路调整的问题。2、关于会所地块升级改造为18层配套公建和商业及一所18班幼儿园问题。首先，在市国规委修改规划时，会所产权属于第三人恒安公司，会所地块的规划方案修改不涉及被答辩人的房屋专有部分或共有部分。其次，规划新建一所18班的幼儿园，可以满足广州碧桂园小区业主长期以来对幼儿教育配套的迫切需求。同时，将原本陈旧落后的会所拆除，升级改造为18层配套公建，除了保留原会所全部配套服务设施外，还将新增卫生站、托老所等多项配套服务设施，比原会所更能满足业主们对各项生活配套设施的需求，同时大大提升区内物业的价值。上述调整内容不仅不会对被答辩人及小区众多业主的基本生活产生不利影响，反而会大大满足广大业主对各项生活配套设施的需求，便利被答辩人及众多业主的基本生活。实际上，广州碧桂园小区的绝大部分业主对上述内容的调整是十分赞成并欢迎的，不存在不具有客观性的问题。3、关于地块东侧原规划的5-7层住宅调整为18层住宅的问题。本次规划调整是根据《广州市城乡规划技术规定》的相关规范进行设计的，调整后地块总计容建筑面积未超出原批准修建性详细规划核定的面积，建筑间距等完全符合上述规定的要求。综上，请求驳回原告全部诉讼请求。第三人恒安公司述称，与第三人番禺碧桂园公司的答辩意见一致。经审理查明，原番禺区规划局分别于1995年6月13日和1999年5月14日向番禺市碧桂园物业发展有限公司核发了《建设用地规划许可证》（编号：032024）和《建设用地规划许可证》（编号：番规地证字[1999]第00229号），用地面积分别为266667平方米和66578.33平方米，用地位置为大石镇东乡村、桔树村。1999年8月16日，原番禺市规划局作出番规审字〔1999〕259号《关于送审规划方案的批复》，同意修改规划方案等，批复附总平面图、道路系统图、绿化系统图等。1999年10月12日，原番禺市人民政府向番禺市碧桂园物业发展有限公司核发了番府国用（99）字第04-004948、04-001478号《国有土地使用证》，注明土地座落大石镇南××乡村、桔树村“大兴围”，总面积333254平方米等。2006年11月，恒安公司向番禺碧桂园公司购买了位于广州市番禺区大石镇南浦岛碧桂园大门侧的3层非居住房屋并取得粤房地证字第××号《房地产权证》（即碧桂园会所）。2016年9月29日，被告作出穗国土规划批〔2016〕35号《关于原则同意修建性详细规划调整的批复》（以下简称35号批复），答复第三人番禺碧桂园公司、恒安公司：送来位于广州市番禺区大石镇南××乡村、桔树村“大兴围”地段的《广州市番禺碧桂园一期项目调整修建性详细规划》及有关资料收悉（立案号：20160800008024）。经研究，原则同意编制的修建性详细规划调整方案，随文注销该用地原批准修建性详细规划番规审字〔1999〕259号文及附图，具体函复如下：……。另查明，原告黄睿为广州市番禺××洛浦街南浦岛广州碧桂园康苑10座508房业主，原告该房屋并不在涉案碧桂园一期项目范围内。以上事实，有原则同意修建性详细规划调整的批复、房地产权证等证据证实，原、被告及第三人亦当庭陈述在案。本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；……。”《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第十二条的规定，“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”本案中，原告黄睿虽为广州碧桂园小区业主，但其房屋并非在被告作出的《关于原则同意修建性详细规划调整的批复》所涉及碧桂园一期项目范围内，因此原告与上述批复没有法律上的利害关系，不具备主体资格。综上所述，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（二）项、第六十三条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（八）项的规定，裁定如下：驳回原告黄睿的起诉。本案受理费50元退回原告。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广州铁路运输中级法院。（此页无正文）审 判 长  周健彬人民陪审员  何国梅人民陪审员  林转好二〇一七年六月三十日书 记 员  罗舒婷