广东省肇庆市鼎湖区人民法院行 政 判 决 书(2017)粤1203行初85号原告张志权，男，汉族，1964年7月26日出生，住四会市,委托代理人韩武，广东盛隽律师事务所律师。被告四会市水务局，住所地：四会市东城街道广场北路行政服务中心。法定代表人蒋志生，该局局长。委托代理人吴娟，广州金鹏律师事务所律师。委托代理人陈莎莎，广州金鹏律师事务所律师。原告张志权诉被告四会市水务局撤销行政处罚决定纠纷一案，于2017年4月21日向本院提起行政诉讼，本院于同日立案。本院依法组成合议庭，于2017年6月5日公开开庭审理了本案，原告的委托代理人韩武律师，被告的副局长郑志伟及其委托代理人吴娟律师、陈莎莎律师到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告四会市水务局查明原告张志权未经水行政主管部门批准同意擅自在江谷镇沿江东路龙江河河道管理范围内进行堤园工程建设，完工后投入使用至今，其行为违反了《中华人民共和国水法》第三十八条第一款的规定。被告四会市水务局于2016年10月31日对原告张志权的违法行为作出四水行罚字[2016]第05号《水行政处罚决定书》责令其停止违法行为、处罚款人民币壹拾万元整（￥100000.00）、限期一个月内补办有关手续，逾期不补办或补办未被批准的，责令限期拆除。原告诉称，一、江谷镇委、镇政府为加强我镇沿江东路河堤的防洪能力，改善美化墟镇环境，经镇委镇政府研究决定，将江谷镇沿江东路堤园工程项目发包给原告开发建设，并由江谷镇政府于2009年8月20日与原告签订了一份《堤园工程项目合同》。原告按政府设计图纸要求建设了长为215米的河岸挡土墙，沿江东路河边一侧人行道重新铺设广场砖，安装了一排路灯，并按图纸要求建设了案涉商住楼，建设面积约8000平方米。原告不但无动用地方财政及百姓的一分一厘，还给付了二十三万元给当地镇政府作为“有偿堤园使用费，使用年限为70年”。该工程是学习四会市防洪工程的建设模式，由原告自筹资金建设，于2010年12月完工投入使用，该工程集防洪、美化、商住一体化，已成为该镇的一条整齐规范的样板街道。二、四会市（城区）会城防洪工程于1998年10月动工至2004年3月底竣工，工程总投资1.23亿元，其中中央及省级投资2670万元，地方通过“以地换堤”、“以商养堤”等办法自筹9630万元，该工程是一宗以防洪为主，兼容观光、休闲、商贸住宅和交通等多功能于一体的综合性工程，沿绥江、龙江堤岸建成一道可抵御50年一遇洪水的混凝土防洪墙，沿绥江堤建有600多间二层4万多平方米商铺和6万平方米住宅，堤园文化广场现已成为我市重要文化、娱乐阵地，该工程得到相关领导及群众的肯定认可。三、被告于2016年10月无端向原告发出《责令停止违法行为通知书》及《水行政处罚决定书》，强行处罚原告10万元人民币。江谷镇堤防工程是一项在地方影响较大的建设工程，承建上述堤防工程时被告一直没有出现及向原告提过任何异议，原告的所有施工工程均是按照镇委、镇政府及规划部门的要求而进行建设。为何在全部工程建设完成后5年多才对原告作出处罚？本案的河道两旁均全是房屋建筑物为何只处罚原告，作为水政行政部门为何在原告大张旗鼓开工建设时不予制止？不予告知？而在工程完工近5年后才予以告知，才予以处罚，这明显属于行政不作为。如此一项有利于江谷镇防洪、民生的一项利民工程为何不给予像四会市城区堤防工程的高度赞誉反而要行政处罚？四、被告的《水行政处罚决定书》妄顾民生、违背民意！且也明显违反法律规定。1.根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条的规定，本案已过二年的处罚期。2.江谷镇沿河两岸均建设了大量的居民建筑，试问哪一间向被告依《中华人民共和国防洪法》的规定办理报批手续，又试问原告的民心工程对于每年的洪水季节防碍了多少洪水的排涝？《中华人民共和国水法》第65条规定的处罚是一万至十万元，本案被告处罚十万元什么依据？3.根据《中华人民共和国防洪法》第四十九条规定，原告所建的民心工程属于“防洪自保工程”，依法应该予以褒奖！综合上述，根据《中华人民共和国防洪法》第一条“为了防治洪水，防御、减轻洪涝灾害，维护人民的生命和财产安全，保障社会主义现代化建设顺利进行，制定本法。”的规定，江谷镇委、镇政府为了防治洪水，防御、减轻洪涝灾害，维护人民的生命和财产安全，在不动用地方财政、百姓出资的前提下，学习四会市委、市政府的有效做法引资兴建了江谷镇堤防工程，解决了老百姓世世代代受洪涝灾害侵扰的痛苦，这实在是为民办了一件大好事！被告却要把一项于国于民均有利的工程进行了处罚，甚至强行拆除，被告的做法于法无据、于理不合，且违背民心所向。综合上述，原告提起本案诉讼，请求：1.撤销[2016]四水行罚字第05号《水行政处罚决定书》；2.诉讼费用由被告承担。原告张志权提交了下列证据：1.身份证。证明原告主体适格。2.《堤园工程项目合同》、《江谷镇沿江东路河岸防洪堤坝工程建设合同》。证明原告以合同形式兴建沿江东路河堤防洪能力，达到抗50年一遇洪水标准，集防洪、商住、美化于一体，保障人民群众生命财产安全的民心工程。3.《四会市江谷镇人民政府便条》、《广东省行政事业性收费统一票据》。证明原告支付了23万元给江谷镇政府开发费及原告支付了3万元给江谷镇规划办公室作为基础设施配套费的事实。4.《建设用地规划申请书》。证明江谷镇政府规划部门批准了原告的工程规划。5.《水行政处罚决定书》。证明被告的行政处罚依法应该撤销，超出处罚期限。6.江谷堤园工程现状照片。证明该工程美化了江谷沿江东路并提高河堤的防洪能力至30年一遇。7.《可行性研究报告》。证明四会市江谷镇人民政府委托四会市水利水电勘测设计院对江谷沿江东路堤园工程是符合四会市江河流域总体规划的，工程的实施是势在必行的。8.《工程估算书》、《工程预算书》、《电力工程设计报审书》、《电力工程设计协议书》、《电力工程施工承包合同》。证明江谷镇人民政府依法进行了江谷沿江东路堤园工程的用电申请，四会市电力部门依法设计并批准实施了相关电力工程的配套建设工作。9.《收据》、《客户回单》。证明原告代江谷镇人民政府支付了44223.55元电力工程建设款项。10.《缴纳水费卡》、《电费交费簿》。证明水电部门依法批准了原告的水、电使用权。11.《建设用地规划申请书》。证明堤园工程通过规划部门审批。被告辩称，一、被告依法作出《水行政处罚决定书》（四水行罚字[2016]第05号）的具体行政行为，认定事实清楚，证据充分。1．原告是江谷镇沿江东路堤园工程的建设人，也是占有、使用、收益权人，依法应当办理相关报建手续。根据《江谷镇沿江东路堤园工程项目合同》、《江谷镇沿江东路河岸防洪堤坝工程建设合同》的约定,江谷镇沿江东路堤园工程，又称为龙江河江谷圩镇河段东岸自四清公路以下至江谷电站出口河堤段（自来水厂对出河段）防洪堤坝工程（以下简称为“堤园工程”），建设内容包括堤园商住楼工程、商住楼所占地面的河堤挡土石墙工程、商住楼前人行道重新铺设广场砖及安装路灯5支。该堤园工程由原告出资建设，由原告享有占有、使用、收益的权利，合同约定商住楼的所有权归原告。原告应当依法办理相关的报批手续。2．堤园工程位于龙江河沿岸河堤，属于河道管理范围，其建设方案依法应当报送水行政主管部门审查同意。根据《江谷镇沿江东路河岸防洪堤坝工程建设合同》显示，包括商住楼在内的堤围工程位于龙江河河堤上，从被告提供的图片4、图片8-13显示，商住楼临河，在河堤上，且向河面飘出1.2米。根据《中华人民共和国防洪法》第二十一条第二款及《中华人民共和国水法》第三十八条的规定，原告在河道管理范围内建设临河建筑物、构筑物，工程建设方案应当报经有关水行政主管部门审查同意。3．原告未办理水行政主管部门的报批手续即擅自建设堤围工程，违法事实清楚，证据充分。根据调查笔录等证据材料显示，原告未履行向水行政主管部门报批的手续，即擅自建设堤园工程，属于《中华人民共和国水法》第六十五条规定的“未经水行政主管部门或者流域管理机构同意，擅自建设临河建筑物、构筑物的行为”，违法事实清楚，原告提交的《建设用地规划申请书》由四会市江谷镇村镇规划建设办公室审批，首先，该规划申请是在工程建设完工后，于2012年11月5日申请补办；其次，规划审批与水行政主管部门基于《中华人民共和国水法》对河道管理范围内临河建筑物的审批，两者在制度目的、审批机关、职权、审批内容等方面均不同，不因为存在规划审批而不需要履行水行政主管部门的审批手续；再次，《中华人民共和国河道管理条例》第十一条规定，应当先履行水行政主管部门的审批手续，才能履行基本建设程序审批手续。可见，原告应当履行水行政主管部门审批手续而未履行。综上，原告违法事实清楚，被告依法作出《水行政处罚决定书》的具体行政行为，认定事实清楚，证据充分，法院应予维持，驳回原告的诉讼请求。二、被告依法作出《水行政处罚决定书》的具体行政行为，程序合法，法院应予维持。被告对原告的违法临河建设行为依法具有行政执法权。1.根据《中华人民共和国水法》第十二条、第五十九条及《中华人民共和国行政处罚法》第二十条的规定，堤园工程的建设地点是龙江河江谷圩镇河段东岸自四清公路以下至江谷电站出口河堤段的河道管理范围内，位于四会市管辖范围内，被告作为四会市水行政主管部门，依法有权查处本行政区域河道管理范围内擅自建设临河建筑物、构筑物的水事违法行为。故被告依法对原告未经批准擅自建设临河建筑物、构筑物的行为具有行政执法管辖权。2.被告严格根据《行政处罚法》的规定，依法作出《行政处罚决定书》的具体行政行为，程序合法。被告发现可能存在水事违法事实后，依法由两名以上水行政执法人员全面展开调查，经调查询问、实地走访调查、现场拍摄照片、向四会市公安机关核查原告相关身份信息、向江谷镇人民政府核查原告的身份信息及与堤园工程的关系等方式，查明原告存在未经批准擅自在河道管理范围内建设临河建筑物、构筑物的违法行为，根据《中华人民共和国水法》第六十条第（四）项的规定，发出《责令停止违法行为通知书》。被告根据调查认定原告违法事实清楚，证据充分，应当给予行政处罚，于是于2016年10月20日依法作出《水行政处罚告知书》、《水行政处罚听证告知书》，告知原告给予行政处罚的事实、理由和依据，告知原告享有的陈述、申辩及要求听证等权利，于2016年10月31日作出《水行政处罚决定书》。因此，被告对原告未经批准擅自建设临河建筑物、构筑物的行为作出行政处罚的具体行政行为，程序合法。三、被告依法作出《水行政处罚决定书》的具体行政行为，适用法律正确，处罚适当。根据《中华人民共和国水法》第三十八条、第六十五条规定，原告未经四会市水务局批准，在龙江河河道管理范围内建设堤园工程，违反了《中华人民共和国水法》的规定，被告依据《中华人民共和国水法》第六十五条的规定处罚，适用法律正确。根据《肇庆市水务局行政处罚自由裁量权适用标准》的规定，对于未经批准擅自建设临河建筑物的违法行为，视违法建筑物的占地面积计量处罚幅度，本案仅商住楼的占地面积已经达到1751.34平方米，远远超过了构成严重情节的1400平方米，被告据此裁量作出罚款人民币10万元的处罚，处罚结果适当。综上，被告作出《水行政处罚决定书》的具体行政行为，适用法律正确，处罚适当，应予维持。四、原告称违法行为已经超过两年等辩称理由不能成立。1.原告未经水行政主管部门批准擅自在河道管理范围内建设临河建筑物，其水事违法行为及违法状态是连续的。原告未经批准水行政主管部门批准擅自在河道管理范围内建设临河建筑物，自此未予补办相关报批手续，其水事违法行为呈连续及继续状态，该工程建设是否符合国家规定的防洪标准和其他有关的技术要求，可能存在的对防洪及河道影响安全隐患的违法状态也处于连续状态。根据《行政处罚法》第二十九条的规定，本案原告水事违法行为两年的行政处罚追诉期限尚未起算。被告依法有权对原告未经批准水行政主管部门批准擅自在河道管理范围内建设临河建筑物的行为进行处罚。2.即使是防洪自保工程的建设，在河道管理范围内也应当向水行政主管部门履行报批手续。根据《中华人民共和国防洪法》第十七条、第四十九条第二款、第五十三条规定，即使是防洪自保工程，也应当向水行政主管部门办理审批手续，由水行政主管部门审查是否符合防洪规划要求。因此，原告提出的抗辩理由不能成立，应驳回其全部诉讼请求。综上所述，原告存在未依法向被告办理审批手续，擅自在龙江河河道管理范围内建设临河建筑的行为，违法事实清楚，证据充分，依法应当给予行政处罚。被告对原告的水事违法行为依法享有管辖权，依法作出《行政处罚决定书》的具体行政行为，认定事实清楚、证据充分，程序合法、适用法律正确、处罚适当，请法院依法维持，并驳回原告的全部诉讼请求。被告提交如下证据及依据：1.《江谷镇沿江东路堤园工程项目合同》。2.《江古镇沿江东路河岸防洪堤坝工程建设合同》。3.张志权身份证复印件及四会市公安局出具的张志权人口信息查询单。4.《关于张志权个人信息补充回复函》。5.调查笔录。6.执法人员执法证。7.图片14张。证据1-7证明江谷镇沿江东路堤园工程项目开发全部资金由原告张志权投入，开发收益归原告张志权享有，原告张志权对堤园工程享有占有、使用、收益权利，是堤园工程的建设者和实际受益人；堤园工程位于龙江河江谷圩镇河段东岸自四清公路以下至江谷电站出口河堤段（自来水厂对出河段），属于河道范围内的临河建筑；张志权未经水行政主管部门批准同意，擅自建设了临河堤园工程，违反了《中华人民共和国水法》第三十八条第二款的规定，被告四会市水务局有权按照《中华人民共和国水法》第六十五条第二款的规定予以处罚。8.《建设用地规划申请书》（沿江东路规划总图）。证明原告张志权在江古镇沿江路龙江河旁建设的两层半建筑基底面积为1751.34平方米，远超《肇庆市水务局行政处罚自由裁量权适用标准》规定的严重情节的1400平方米，被告作出罚款人民币10万元的处罚适当。9.责令停止违法行为通知书（四水行[2016]停第06号）。证明被告根据《中华人民共和国水法》第六十条第（四）项的规定，依法责令张志权停止违法行为。10.重大案件集体讨论笔录。证明调查结束后，负责人经集体讨论决定对原告张志权依法作出行政处罚。11.《水行政处罚告知书》(四水行告字[2016]第05号）。12.《水行政处罚听证告知书》(四水行听告字[2016]第05号）。证据11、12证明被告依法告知原告给予行政处罚的事实、理由和依据，并告知原告享有的陈述、申辩及要求听证等权利。13.《水行政处罚决定书》(四水行罚字[2016]第05号）。证明被告根据调查结果，认为原告存在未经水行政主管部门同意擅自在河道管理范围内建设临河建筑物的行为，事实清楚，证据充分，故被告作出并向原告送达《水行政处罚决定书》；被告作出的涉案行政行为程序合法，事实清楚，证据充分，适用法律依据正确，处罚适当，应予维持。经庭审质证，被告对原告提供的证据1的真实性无异议，认为证据1证明张志权是与四会市江谷镇人民政府签署《江谷镇沿江东路堤园工程项目合同》、《江谷镇沿江东路河岸防洪堤坝工程建设合同》的主体。对证据2、5无异议，对证明目的有异议，认为证据2河堤是否符合规定抗洪标准，设计达到多少年一遇的抗洪标准，是需要经过水行政主管部门审批的，而原告已经明确表示该工程未经过水行政主管部门的审批；合同能够证明原告是河堤、商住楼的建设主体，对商住楼享有占有、使用、收益的权利，是未经批准违法建设的行为主体；合同中显示的堤围工程，实际为商住楼的地基，人行道是商住楼屋檐下通行道，堤园工程主要为商住楼；认为证据5原告未经水行政主管部门审批同意，即在龙江河江谷圩镇河段东岸自四清公路以下至江谷电站出口河堤段河道管理范围内建设了堤园工程，违反了《水法》第三十八条的规定，四会市水务局有权根据《水法》第六十五条作出处罚，水行政处罚决定书应予维持。对证据3、4、6-11的真实性、合法性由法院认定，本案行政处罚事由为原告未经水行政主管部门批准擅自在河道堤围范围内建设以商住楼为主体的堤园工程，原告所提交证据3的便条和收费票据与本案无关，原告是否支付该费用均不能免除其在堤围范围内建设前依法报水行政主管部门批准的义务；认为证据4、11是用于村镇居民、农民建新、改建、扩建住宅使用，原告并非江谷镇居民或农民，堤园工程也并非住宅，并不适用该建设用地规划申请书；建设工程需要取得规划行政主管部门的规划许可，建设工程完工后需要取得相应行政主管部门的规划验收、消防验收、环保验收、人防验收等等，而非镇政府的批准；该堤园工程由于处于河道管理范围的堤围之上，在建设前还需要取得水行政主管部门审批同意，退一步说，即使堤园工程通过了规划验收，仍然需要在建设前报经水行政主管部门，由水行政主管部门就工程是否阻碍行洪或河道安全等进行审批，原告未经水行政主管部门审批即建设违反了《水法》第三十八条的规定；认为证据6中第1-5张照片恰好能证明堤园工程属于河道管理范围内，该处建设工程应当报请水行政管理部门批准，从照片3看到堤园工程的商住楼突兀横道河道中间，直接临河，涉嫌防止防洪及河道走势，其他照片与本案无关；认为证据7可行性报告形成于2010年，不在堤园工程建设期前，并非案涉工程的堤园工程的可行性报告，在可行性报告工程规模中，本工程项目有3个，3个工程不包含本案案涉的商住楼工程，进一步说明该可行性报告不是本案堤园工程的可行性报告，与本案无关；认为证据8、9相关的文件均与本案堤园工程、是否报请水行政部门批准没有任何关联性，合同主体并非本案的原告、被告；认为证据10案涉商住楼是否通水通电与其是否向水行政主管部门报批没有关联性，通水通电也不能免除案涉堤园工程依法报经水行政主管部门的义务。对原告提供所有证据，目前没有任何一份证据证明原告从施工到工程竣工有向被告申请水行政审批，因此，被告作出行政处罚依法有效。原告对被告提供的证据1、2、8真实性、合法性无异议，对关联性有异议，认为证据1、2恰好证明原告与江谷镇人民政府合法签订的合同，而且合同内容显示为了加强案涉堤园的防洪能力，达到洪水50年一遇等要求进行开发；证据8恰好证明原告所建设的用地符合规划。对证据3、4无异议，认为证据4恰好证明证据1、2合同的合法来源，均是为了加强河堤防洪能力开发建设的。对证据5、7、11、12的真实性无异议，认为证据5程序上调查人只有一个，不符合法律规定；证据7中图片不能认定原告擅自建设临河河堤堤园工程，原告建设的案涉堤园工程是与江谷镇人民政府签订合同的，不是原告擅自建设的，图片中显示被告向江谷镇政府相关人员调查、了解真实性情况的真实性予以确认，恰好证明原告不是擅自建设的；证据11-12没有送达给原告，程序不合法。对证据6真实性有异议，执法证没有加盖公章，真实性由法庭核实。对证据9、10、13有异议，认为证据9通知书没有送达给原告的；证据10没有原件；证据13处罚决定书上写2010年12月完工投入使用至今，被告通过调查知道原告在2010年12月竣工，对“投入使用至今”有异议，被告没有相关证据证明“投入使用至今”，程序上、处罚时效方面违反相关规定。本院经审查认为，被告对原告提交的证据3、4、6-11及原告对被告提供的证据9-10、13有异议，其中原告的证据8、9、10与本案无关，本院不予认可；被告证据9、11、12未证实依法送达给原告，本院不予认可其效力。对双方当事人无异议的证据，或虽提出异议，但无充分理据予以证实异议主张的证据，本院认定为有效证据，并作为本案定案依据。经审理查明，原告张志权与四会市江谷镇人民政府于2009年期间协商一致，约定四会市江谷镇人民政府将龙江河江谷圩镇河段东岸自四清公路以下至江谷电站出口河堤段（自来水厂对出河段）共长215米的防洪堤坝工程交由原告张志权建设，并约定该防洪堤坝工程由江谷镇人民政府验收。四会市江谷镇人民政府同时同意原告张志权在建造好的防洪堤岸上可自资建设商住两层半楼房，商住楼房所有权归原告张志权。上述工程投入建设前，四会市水利水电勘测设计院出具的《四会市江谷镇沿江东路河堤工程可行性研究报告》显示，江谷镇沿江东路河堤加固工程位于旧四清公路上的江谷桥与江谷镇委镇政府门前左侧大桥之间的龙江河江谷河段左侧河边，为江谷围的组成部分，属四会市江谷镇管辖范围，该河堤工程建设符合四会市江河流域总体规划。原告张志权于2010年12月完成对案涉防洪堤坝工程及堤坝地面上的路面、楼房等工程的建设，并于2012年11月5日补办取得四会市江谷镇村镇规划建设办公室对案涉楼房工程的建设工程开工证。被告四会市水务局发现原告张志权的案涉建设行为涉嫌违反《中华人民共和国水法》相关规定，并对该事件展开调查。被告四会市水务局于2016年期间通过向原告张志权进行调查询问、现场实地走访拍照、向相关行政部门的调查取证等方式，查明原告张志权建设的案涉堤园工程未经过有关水行政主管部门的审批同意。被告四会市水务局于2016年10月14日作出四水行[2016]停第06号《责令停止违法行为通知书》，认为原告张志权未经水行政主管部门审查同意擅自建设堤园工程，违反了《中华人民共和国水法》第三十八条的规定，责令原告张志权立即停止违法行为。被告四会市水务局于2016年10月18日内部讨论一致决定对原告张志权在河道管理范围违法建设作出行政处罚。被告四会市水务局于2016年10月20日作出四水行告字[2016]第05号《水行政处罚告知书》、四水行听告字[2016]第05号《水行政处罚听证告知书》，该两份告知书主要内容为告知原告张志权对案涉工程建设的调查结果、拟给予行政处罚的事实、理由和依据以及听证的权利。因没证据显示原告张志权对拟受到的行政处罚提出陈述、申辩，被告四会市水务局于2016年10月31日作出四水行罚字[2016]第05号《水行政处罚决定书》，认为原告张志权未经水行政主管部门批准同意擅自进行堤园工程建设行为违法，根据《中华人民共和国水法》第六十五条第二款的规定，对原告张志权作出如下行政处罚：1.责令停止违法行为；2.处罚款人民币壹拾万元整（￥100000.00）；3.限期一个月内补办有关手续，逾期不补办或补办未被批准的，责令限期拆除。本案中，被告四会市水务局没有证据证实已向原告张志权依法送达上述《水行政处罚告知书》、《水行政处罚听证告知书》，且原告张志权并不确认被告四会市水务局已向其送达上述文书的事实，但原告张志权确认于2016年11月期间收到上述《水行政处罚决定书》。原告张志权认为被告所作的行政处罚脱离实际，未能体现执法为民宗旨，处罚手段过重，处罚明显违法，故提起行政诉讼形成本案。本院认为，本案为原告张志权不服被告四会市水务局所作的案涉行政处罚，本案的主要争议焦点为:被告四会市水务局所作的案涉行政处罚依据的事实和法律、法规是否清楚、正确，程序是否合法。原告张志权认为其完成建设行为至被告四会市水务局于2016年进行查处已过两年处罚期限的问题。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”的规定，因原告张志权的案涉违法建设行为违反相关水法、防洪法等规定的事实始终存在，该违法行为一直处于继续状态，故被告四会市水务局对其进行查处并未超过二年的处罚期限，本院对原告的该主张不予采纳。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十条“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。”、《中华人民共和国水法》第十二条第四款“县级以上地方人民政府水行政主管部门按照规定的权限，负责本行政区域内水资源的统一管理和监督工作。”的规定，被告四会市水务局作为四会市水行政主管部门，依法有权查处本行政区域河道管理范围内的水事违法行为，是本案的适格被告。根据本案查明事实，原告张志权的案涉建设行为并未根据《中华人民共和国水法》相关规定经有关水行政主管部门审查同意，该事实清楚。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”及第三十二条第一款“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。”及第四十一条“行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立；当事人放弃陈述或者申辩权利的除外。”的规定，被告四会市水务局作出案涉行政处罚决定前应按上述法律规定向原告张志权进行告知相关事宜，但被告四会市水务局没有证据证实已向原告张志权依法送达《水行政处罚告知书》、《水行政处罚听证告知书》，且原告张志权并不确认被告四会市水务局已向其送达上述文书的事实，故被告四会市水务局该行政处罚行为程序严重违法，所作的案涉行政处罚决定依法不能成立。本案中，被告四会市水务局所作的行政处罚决定的处罚内容为“1.责令停止违法行为；2.处罚款人民币壹拾万元整（￥100000.00）；3.限期一个月内补办有关手续，逾期不补办或补办未被批准的，责令限期拆除。”。根据《中华人民共和国水法》第六十五条第二款“未经水行政主管部门或者流域管理机构同意，擅自修建水工程，或者建设桥梁、码头和其他拦河、跨河、临河建筑物、构筑物，铺设跨河管道、电缆，且防洪法未作规定的，由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构依据职权，责令停止违法行为，限期补办有关手续；逾期不补办或者补办未被批准的，责令限期拆除违法建筑物、构筑物；逾期不拆除的，强行拆除，所需费用由违法单位或者个人负担，并处一万元以上十万元以下的罚款。”的规定，上述法律条款中“责令停止违法行为，限期补办有关手续；责令限期拆除违法建筑物、构筑物；强行拆除，并处一万元以上十万元以下的罚款”等的规定并非并列的关系，而是具有明显的先后顺序的关系，在处理适用时应严格按上述法律规定的处罚条款予以区分。被告四会市水务局所作的案涉处罚决定适用上述法律规定未作区分处理，而作出一并处罚的处理明显不当。综上所述，被告四会市水务局作出的案涉《水行政处罚决定书》违反法定程序，所作的处罚明显不当，依法应予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）、（六）项的规定，判决如下：撤销被告四会市水务局作出的四水行罚字[2016]第05号《水行政处罚决定书》。案件受理费50元，由被告四会市水务局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省肇庆市中级人民法院。审 判 长  邱树林代理审判员  陈卓杰人民陪审员  张燕萍二〇一七年六月二十一日书 记 员  李雅筠