江苏省南通市中级人民法院行 政 裁 定 书(2017)苏06行终252号上诉人（原审原告）陈平，男，1963年12月16日生，汉族，住启东市。上诉人（原审原告）杨红美，女，1970年7月21日生，汉族，住启东市。上诉人（原审被告）杨生，男，1968年9月8日生，汉族，住启东市。委托代理人宋英，女，1968年9月8日生，汉族，住启东市。三上诉人委托代理人王新亮，北京京平律师事务所律师。被上诉人（原审被告）启东市国土资源局，住所地启东市。法定代表人丁晓明，局长。行政应诉负责人张振兴，副局长。委托代理人张顺意，上海市亚太长城律师事务所律师。上诉人陈平、杨红美、杨生因与被上诉人启东市国土资源局（以下简称启东国土局）确认土地征收行为违法一案，不服海门市人民法院（2016）苏0684行初221号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。一审法院认定，2009年9月17日，江苏省人民政府（以下简称省政府）作出苏政地〔2009〕195号征地批复（《关于批准启东市2009年度第5批次城镇建设用地的通知》，）其中批准征收启东市汇龙镇汇东村十五组集体土地4.0125公顷（农用地0.6091公顷、建设用地3.4034公顷）。陈平、杨红美、杨生系启东市汇龙镇汇东村十五组村民，在该征地批复征收范围内均有住房。2012年3月，苏政地〔2009〕195号征地批复所涉汇东村十五组土地上的房屋开始进行拆迁，涉及拆迁的有130余户，至2013年底，约85%户达成了拆迁协议，大部分房屋已拆除。2016年6月16日，陈平、杨红美、杨生向启东国土局提交政府信息公开申请，2016年7月7日，启东国土局向陈平、杨红美、杨生提供了苏政地〔2009〕195号征地批复。2016年7月24日，陈平向省政府邮寄行政复议申请，请求确认省政府作出苏政地〔2009〕195号征地批复违法并予以撤销。2016年9月1日，省政府以陈平的行政复议申请已超过行政复议的法定期限为由作出《驳回行政复议申请决定书》。陈平不服，向南京市中级人民法院提起行政诉讼。2016年12月15日，南京市中级人民法院判决驳回陈平的诉讼请求。2016年10月，陈平、杨红美、杨生向一审法院提起行政诉讼，请求确认启东国土局在启东市2009年度第5批次城镇建设用地征地报批前，未履行告知、确认、听证法定职责违法。一审法院认为，征地报批前的征地告知、征地调查结果确认、组织听证系土地征收行政行为的前置行为，陈平、杨红美、杨生已经就省政府对讼争土地的征收行为申请行政复议并提起了行政诉讼，故审查土地征收的前置行为的合法性已无实际意义，对陈平、杨红美、杨生权利义务产生实际影响的是土地征收行为。而2009年9月25日，载明苏政地〔2009〕195号征地批复内容的〔2009〕第04号《征收土地方案公告》张贴在汇东村老村委会办公室门口的晨雷机床厂门上。2012年3月，汇东村十五组土地上的房屋开始拆迁，至2013年底大部分房屋已拆除。按照普通人正常的理性思维，陈平、杨红美、杨生至迟在其周围房屋开始拆迁或者周围大部分房屋被拆除时就应当知道土地被征收的事实。陈平、杨红美、杨生主张至2016年7月7日通过政府信息公开申请才获知征地批复的具体内容，与本案事实不符。依据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条第一款“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”的规定，在行政机关未告知起诉期限的情形下，当事人的起诉期限应当从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过2年。陈平、杨红美、杨生的起诉也已经超过法定起诉期限，依法应予驳回。一审法院依照《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（二）、（八）项之规定，裁定驳回陈平、杨红美、杨生的起诉。上诉人陈平、杨红美、杨生上诉称，省政府所作《关于批准启东市2009年度第5批次城镇建设用地的通知》并未依法告知上诉人，也未依法在汇东村十五组张贴，且案涉地块启动拆迁并不意味着上诉人知晓该通知的存在，上诉人系通过信息公开申请后方知晓该通知，上诉人的起诉并未超过法定期限。启东国土局在申办土地征收过程中，未进行征地告知、征地调查结果确认、组织听证的行为对上诉人的权利义务有重大影响，一审裁定驳回上诉人的起诉错误。请求本院撤销一审裁定，指令一审法院继续审理。被上诉人启东国土局辩称，征地报批前的征地告知、征地调查结果确认、组织听证系征地报批前的工作程序，属于行政行为的中间程序，对上诉人的权利义务不产生实际影响，上述中间程序依法不可诉。上诉人已经就省政府所作的《关于批准启东市2009年度第5批次城镇建设用地的通知》提起行政复议及行政诉讼，上诉人再行提起本案的诉讼，属于重复起诉。启东国土局于2009年9月发布了《征地补偿安置方案公告》并予以张贴，上诉人早已知晓征地行为的存在，上诉人的起诉已经超过起诉期限。上诉人的起诉不符合法定条件，一审裁定驳回并无不当。请求本院驳回上诉，维持一审裁定。本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，双方当事人关于本案是否符合行政案件的受理条件的争议主要集中在以下三个方面：一是本案所诉行为是否对当事人权利义务有实际影响，是否具有可诉性；二是上诉人的起诉是否构成重复起诉；三是本案的起诉是否超过法定起诉期限。关于本案所诉行为是否对当事人权利义务有实际影响，是否具有可诉性的问题。本案中，上诉人陈平、杨红美、杨生的诉讼请求为“确认启东国土局在启东市2009年度第5批次城镇建设用地征地报批前，未履行告知、确认、听证法定职责违法”。启东国土局在向省政府申报城镇建设用地报批前，是否将拟征土地的用途、位置、安置标准进行告知，是否对拟征土地的权属、面积、地上建筑物进行调查确认，是否组织对拟征土地的补偿标准，安置等进行听证，是省政府对启东国土局报批行为进行审核批准时所应关注的事项，省政府的批准用地行为，是直接影响征地范围内被征收人实体权利义务的行为。而启东国土局在报批前的告知、调查确认、听证程序，均是启东国土局报批行为的前一阶段的程序行为，并不能直接对上诉人的实体权利义务产生影响，并不具有可诉性。依照《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（八）项的规定，上诉人的起诉不符合行政案件的受案条件，依法应予驳回。关于上诉人的起诉是否构成重复起诉的问题。上诉人陈平以省政府为被告，针对省政府所作驳回行政复议申请决定所提起的诉讼，与本次诉讼的被告、诉讼标的、诉讼所指向的行为并不一致，故被上诉人所述上诉人本次起诉属于重复起诉的理由不能成立，本院不予采信。关于本案的起诉是否超过法定起诉期限的问题。人民法院在确认被诉行为对当事人权利义务不产生实际影响、不具有可诉性的情况下，无需再行审查起诉期限。且本案系上诉人针对启东国土局是否履行告知、确认、听证程序提起的诉讼，并非针对省政府批准用地行为提起的诉讼，故上诉人对省政府批准用地行为提起诉讼是否超过法定期限，并非本案的审理范畴。一审法院以已张贴《征收土地方案公告》，上诉人知晓省政府征地批复内容为由，认定陈平、杨红美、杨生对本案的起诉超过法定期限，亦存在明显不当，本院应予纠正。综上，上诉人陈平、杨红美、杨生的起诉不符合行政案件的受理条件，一审裁定驳回其起诉并无不当。上诉人的上诉主张不能成立，依法应予驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  张志新审判员  谭松平审判员  郁 娟二〇一七年六月五日书记员  袁金君