广东省汕尾市中级人民法院行 政 判 决 书（2017）粤15行初4号原告章启树，男，汉族。委托代理人梁敏，广东星辰律师事务所律师。委托代理人冀玉婷，广东星辰律师事务所实习律师。被告海丰县人民政府。法定代表人郑俊雄，县长。委托代理人吴建林，该府工作人员。委托代理人叶国志，广东展业律师事务所律师。原告章启树不服被告海丰县人民政府（以下简称海丰县政府）海府行复决字[2016]第4号《行政复议决定书》，向本院提起诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告章启树的委托代理人梁敏，被告海丰县政府的委托代理人吴建林、叶国志到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告章启树起诉称，因原告认为自己与潘宝利及其实际控制的华锋实业（香港）有限公司对海丰县可塘镇联金管区圆山岭路段的土地使用权、房屋所有权存在争议，向海丰县国土资源局（以下简称海丰国土局）提出土地权属争议行政处理申请，海丰国土局于2016年5月6日予以受理。2016年8月19日，海丰国土局向原告出具了《告知函》。原告不服该《告知函》，向被告海丰县政府申请行政复议。要求被告对海丰国土局的错误、不当的行政行为予以纠正。2016年12月21日，被告作出海府行复决字[2016]第4号《行政复议决定书》。原告认为该《行政复议决定书》违法，理由如下：1、海丰国土局受理原告的土地争议处理申请，原告申请行政复议只是要求被告依法审查海丰国土局处理原告土地争议申请的行为是否合法。被告并未在原告申请复议的范围内对其下属行政机关的具体行政行为进行合法性和合理性审查。被告作出对原告的土地权属争议的申请不予受理的复议决定，违反行政工作程序，超越行政复议的职权，应予以撤销。2、海丰国土局受理原告的土地争议处理申请不属于被告行政复议应当审查的具体行政行为，因而不存在撤销、变更、确认的情形，被告适用《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项变更海丰国土局的受理行为，适用法律错误。3、即使被告有权复议审查海丰国土局的受理土地争议处理申请，被告也未有明确提出原告的土地争议处理申请归属《土地权属争议调查处理办法》第十四条第（五）项“其他不作为土地权属争议的案件”的法律依据。4、海丰县人民法院（2014）汕海法行初字第6号《行政裁定书》以及汕尾市中级人民法院（2015）汕尾中法行终字第2号《行政裁定书》均系认为在原告诉请撤销海丰国土局颁发国土证的案件中，原告的诉讼主体资格不适格而作出该案不进入实体审理程序的裁定。该案未进入实体审理，（2014）汕海法行初字第6号《行政裁定书》错误认定“被告海丰国土局的办证程序合法”。被告海丰县政府的行政复议决定错误引用（2014）汕海法行初字第6号《行政裁定书》毫无根据的、（2015）汕尾中法行终字第2号《行政裁定书》没有确认的且不具有裁判结论性质的认定，无疑是利用人民法院的权威推卸自身的法定职责、掩盖自己的违法行为，而且也间接地包庇了潘宝利、华锋实业（香港）有限公司的骗取土地登记的违法犯罪行为。综上，被告的行政复议决定，没有正确认定事实，也没有正确适用法律，该决定是被告法制部门超越其行政复议的职权违法作出的不属于复议决定的行政决定，显然违法。请求：1、依法确认被告的海府行复决字[2016]第4号《行政复议决定书》违法并判令予以撤销；2、依法向被告以及其下属机关海丰国土局出具《司法建议书》，释明汕尾市中级人民法院（2015）汕尾中法行终字第2号《行政裁定书》、海丰县人民法院（2014）汕海法行初字第6号《行政裁定书》有关裁定内容的真实含义；澄清汕尾市中级人民法院、海丰县人民法院从未对海丰国土局颁发“海国（用）字第0025868、0401922号《国有土地使用证》”的具体行政行为进行过实体合法性司法审查的事实；建议被告及其下属机关在今后与涉案土地有关的、可能发生的任何行政、司法程序中不要继续故意曲解前述两份《行政裁定书》的真实含义，不再断章取义、歪曲引用上述两份《行政裁定书》而作出“经汕尾市中级人民法院、海丰县人民法院司法审查，海丰国土局的颁证程序合法”之类的带有误导性的表述；3、依法判令被告承担本案诉讼费。原告章启树向本院提交了如下证据：《行政复议决定书》、原告身份证明文件，证明原告是复议申请人，被告的复议决定违法，原告向法院提起诉讼。行政诉讼法有规定，行政诉讼的原告只要证明其是行政行为的相对人，就本案而言，证明原告是复议申请人，但是具体行政行为即复议行为是否合法应该由被告举证。原告只要证明其与被诉行为有利害关系，就完成了举证责任，而被告并未对其复议行为是否合法作出证明。被告海丰县政府提交书面答辩称，一、海丰县政府作出的行政复议决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。海丰县政府收到原告提出的行政复议申请后，依法立案、依法审查，根据原告章启树和海丰国土局在行政复议阶段提供的证据，认为涉案争议土地已办理了《国有土地使用证》，且海丰县人民法院和汕尾市中级人民法院生效裁定均认为涉案争议土地国有土地使用证办证程序合法。根据国土资源部办公厅国土资厅函〔2007〕60号《关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》的答复意见，原告提出的争议不属于土地权属争议。海丰国土局本应在收到原告申请之日起7个工作日内，依法拟定不予受理决定书报海丰县政府作出不予受理决定，但该局并没有依照《土地权属争议调查处理办法》的相关规定进行处理，而是先后作出《土地权属争议案件受理通知书》和《告知函》，该具体行政行为明显不当，应予纠正。海丰县政府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项的规定作出海府行复决字[2016]第4号行政复议决定，认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。二、海丰县政府认为“海丰县人民法院和汕尾市中级人民法院生效裁定均认为涉案争议土地国有土地使用证办证程序合法”，并不存在故意曲解《行政裁定书》的行为。为保障海丰县政府依法行政，恳请法院作出公正的裁判。被告海丰县政府向本院提交了如下证据：1、《行政复议申请书》，2、复议委托书及相关身份证明材料，3、申请人提供的证据材料（土地权属争议受理通知书和告知函），证据1-3，证明：申请人提交行政复议申请；4、《立案呈批表》，5、《答复通知书》及送达回证，6、受理通知书及送达回证，证据4-6，证明：按程序受理行政复议申请；7、复议被申请人提供的行政答复书及相关证据材料、法律依据（包括答复书、证据目录、《土地权属争议处理申请书》、原告提供给复议被申请人海丰国土局的材料、《受理通知书》、国土证、海丰法院（2014）汕海法行初字第6号《行政裁定书》、汕尾中院（2015）汕尾中法行终字第2号《行政裁定书》、《告知函》，证明：被申请人按程序进行答复、按时提交相关证据；8、延长行政复议通知书及送达回证，证明：延长审理；9、《土地权属争议调查处理办法》，10、行政复议法摘录，证据9-10，证明：适用法律依据；11、行政复议决定呈批表，12、《行政复议决定书》，13、复议决定书送达回证，证据11-13，证明：依程序、依法做好行政复议决定。经庭审质证，各方当事人对证据发表如下质证意见：原告章启树对被告海丰县政府的证据发表质证意见：对证据1-6，合法性、真实性、关联性予以认可，证明的事实，被告也承认了，证明本案原告就是复议申请人；证据7，不予认可，这是行政机关处理内部文件的往来，不是本案的证据，与本案的诉讼标的和被告应尽的举证义务无关；证据8，予以认可；证据9-10，被告提交的“法律条文”的证据，不应当是被告作出行政复议应该援引的法律依据，原告认为不能证明被告作出行政复议决定的合法性；证据11-13，与本案的诉讼标的和被告应尽的举证责任无关，不能作为本案的证据。本案诉讼标的是原告认为被告所作出的行政复议决定违法，被告应当证明的事实应该包括被告作为复议机关，是否有权作出不予受理土地权属争议处理的决定，那么被告作出不予受理土地权属处理的程序法律依据何在，被告并没有进行相应的举证。根据行政诉讼法的规定，应当认定被告作出行政复议决定没有法律依据。被告提出了行政复议法第二十八条作为其作出行政复议决定的法律依据之一，它所依据的第二十八条是错误的，因为被告作出的不予受理土地权属争议行政处理程序的决定名为防止、纠正海丰国土局违法出具的告知书不当的具体行政行为，实际上对保护原告的合法权益，对保障和监督海丰国土局依法行使职权没有任何的作用，相反，行政复议决定非法剥夺了原告作为公民对行政机关所提出的批评和建议。行政复议决定违反了宪法第四十一条规定的精神，同时行政复议决定本身也违反了行政复议法第一条规定的立法宗旨，所以原告认为行政复议决定是违法做出的。原、被告提供的证据具有合法性、真实性，能反映本案的事实，与本案具有关联性，本院予以确认。经审理查明，原告章启树认为其与潘宝利及其实际控制的华锋实业（香港）有限公司对海丰县可塘镇联金管区圆山岭路段的土地使用权、房屋所有权存在争议，向海丰国土局提出土地权属争议行政处理申请。2016年5月6日，海丰国土局作出《土地权属争议案件受理通知书》，受理原告章启树的申请。2016年8月19日，海丰国土局作出《告知函》，告知原告章启树“该地位于海丰县可塘镇联金管区圆山岭地段，面积5580平方米，已于1998年办理（98）0025868/0401922号的国有土地使用证，权属清楚，不属于土地权属争议处理的范畴，对你的申请我局不予处理。”原告章启树不服该《告知函》，认为海丰国土局构成行政不作为，于2016年9月19日向被告海丰县政府申请行政复议。2016年9月22日，被告海丰县政府作出《行政复议受理通知书》。2016年9月27日被告海丰县政府向海丰国土局送达了《行政复议申请书》副本及《答复通知书》。2016年10月1日，海丰国土局作出《行政复议答复书》，认为《告知函》只是告知相关事实，并不是终结行政程序的具体行政行为，海丰国土局的处理程序尚在进行中，且未超过法定期限，不存在行政不作为。2016年11月12日，被告海丰县政府作出《延长行政复议审查期限通知书》，决定审查期限延长30天。2016年12月19日，被告海丰县政府作出海府行复决字[2016]第4号《行政复议决定书》，决定对申请人章启树提出的土地权属争议的申请不予受理。原告章启树不服，于2016年12月29日向本院提起本案诉讼。本院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第二条“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法”及第三条“依照本法履行行政复议职责的行政机关是行政复议机关。行政复议机关负责法制工作的机构具体办理行政复议事项，履行下列职责：……（三）审查申请行政复议的具体行政行为是否合法与适当，拟订行政复议决定；……”的规定，行政复议行为系因当事人申请作出的、对当事人申请行政复议的具体行政行为是否合法与适当进行审查的具体行政行为。本案中，原告章启树系认为海丰国土局向其出具《告知函》构成行政不作为而向被告海丰县政府申请行政复议，被告海丰县政府应当依法针对原告的该项申请请求进行审查并作出行政复议决定。但被告海丰县政府并没有对海丰国土局作出《告知函》是否合法与适当进行审查，而是径行决定对原告章启树提出的土地权属争议的申请不予受理。被告海丰县政府的复议决定显然与原告章启树申请复议的请求不能相对应，超出了原告章启树的行政复议申请范围，不符合《中华人民共和国行政复议法》第二条、第三条的规定，属程序违法，适用法律、法规错误，依法应予撤销。另，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查”的规定，本案系审查被告海丰县政府作出海府行复决字[2016]第4号《行政复议决定书》的具体行政行为是否合法。原告章启树提出的第二项诉讼请求“依法向被告以及其下属机关海丰国土局出具《司法建议书》”不属本案的审查范围。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）、（三）项之规定，判决如下：一、撤销被告海丰县人民政府海府行复决字[2016]第4号《行政复议决定书》；二、限被告海丰县人民政府于本判决生效之日起六十日内对原告章启树的行政复议申请重新作出行政复议决定。三、驳回原告章启树的其他诉讼请求。案件受理费人民币50元，由被告海丰县人民政府负担。如不服本判决，可在收到判决书之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。审判长  麦莉美审判员  陈尊民审判员  陈小惠二〇一七年六月十六日书记员  林炼琦