广东省肇庆市鼎湖区人民法院行 政 裁 定 书（2017）粤1203行初84号原告曾庆坚，男，汉族，1958年12月4日出生，住广东省高要市，原告曾凡伟，男，汉族，1950年8月1日出生，住广东省高要市，原告曾宪乔，男，汉族，1962年9月28日出生，住广东省高要市，三原告共同委托代理人李保明，北京市盈科（深圳）律师事务所律师。三原告共同委托代理人谢尚文，北京市盈科（深圳）律师事务所律师。被告肇庆市城乡规划局高要分局。住所地：肇庆市高要区南岸街道府前大街*号。法定代表人李伟章，该局局长。委托代理人翟学明，广东红棉律师事务所律师。委托代理人吴群彬，该局工作人员。被告肇庆市高要区人民政府。住所地：广东省肇庆市高要区府前大街**号。法定代表人江栋才，该区区长。委托代理人何锐和，高要区法制局工作人员。委托代理人冯宝珍，高要区法制局工作人员。被告肇庆市城乡规划局。住所地：广东省肇庆市端州区信安五路*号。法定代表人汪国齐，该局局长。委托代理人冯政慈，该局法规科科长。委托代理人夏国毅，该局法规科科员。第三人高要市金渡镇黄坑社区第一经济合作社。住所地：广东省肇庆市高要区金渡镇黄坑社区。负责人邓成长。委托代理人邓飞林，该社成员。委托代理人邓建明，该社成员。原告曾庆坚、曾凡伟、曾宪乔诉被告肇庆市城乡规划局高要分局（以下简称规划局高要分局）、肇庆市高要区人民政府（以下简称高要区府）、肇庆市城乡规划局（以下简称市规划局）、第三人高要市金渡镇黄坑社区第一经济合作社（以下简称黄坑一社）撤销行政行为纠纷一案，于2017年4月6日向本院提起诉讼，本院同月20日立案受理。本院依法组成合议庭，于2017年6月1日开庭审理了本案。原告曾庆坚、曾凡伟、曾宪乔的委托代理人李保明，被告规划局高要分局的副局长吕伟霞、委托代理人吴群彬、翟学明，被告高要区府的委托代理人何锐和，被告市规划局的副局长张成币、委托代理人冯政慈、夏国毅，第三人黄坑一社的负责人邓成长、委托代理人邓飞林、邓建明到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告曾庆坚、曾凡伟、曾宪乔起诉称，三原告系广东省高要市金渡镇黄坑村委会村民，所在的土地为农村集体土地。2008年12月20日，金渡镇黄坑村第一至第十二经济合作社社长与第三人黄坑一社签署了《调换土地协议书》，约定第三人黄坑一社用石印（土名）27亩虾塘，连同原在黄头塱本身鱼塘占5.5亩共32.5亩，与黄坑村委（包括1—12村民小组黄头塱）鱼塘做永久调换，由鸡场路西边鱼塘丈量起，调换只作移民新村建设不能作鱼塘出租。黄坑村委曾祥光等十二名队长和第三人黄坑一社在《调换土地协议书》签名盖章，金渡镇黄坑村民委员会以见证人身份在《调换土地协议书》上盖章。2016年12月16日，原告向肇庆市高要区住房和城乡建设局邮寄了《高要区住房和城乡建设局政府信息公开申请表》，申请公开用地单位为第三人黄坑一社的《建设用地规划图》复印件，编号是高规图[2014]第344号。2017年1月5日，原告收到肇庆市高要区住房和城乡建设局寄来的高规图[2014]第344号《建设用地规划图》。原告认为被告规划局高要分局颁发的上述《建设用地规划图》违法并应予以撤销，理由如下：一、被告规划局高要分局作出行政许可的土地来源系《调换土地协议书》，该协议书未经村民小组会议通过，应属无效。《调换土地协议书》涉及农村集体土地的调换，程序仅仅是由黄坑村委会原一至十二队队长签名和第三人黄坑一社的盖章，严重违反了法律的强制性规定。因此，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十八条、《广东省办法》第十四条规定，《调换土地协议书》损害了原告的农村集体土地权益，是村民小组组长滥用行政管理权的行为，应确认无效，并追究相关行为人的法律责任。二、原告的农村集体土地属于高规图[2014]第344号《建设用地规划图》范围内，被告规划局高要分局依据无效的《调换土地协议书》颁发《建设用地规划图》，应当依法撤销。上述《建设用地规划图》的建设用地单位为第三人黄坑一社，而《调换土地协议书》无效，案涉土地属于黄坑村委会原四至七村民小组集体所有，第三人黄坑一社不具备申请资格，被告规划局高要分局应当依照《中华人民共和国行政许可法》第六十九条第四项的规定撤销上述《建设用地规划图》。三、原告向被告高要区府申请行政复议未超过法定申请复议期限。原告于2017年1月5日收到肇庆市高要区住房和城乡规划建设局寄来的高规图[2014]第344号《建设用地规划图》，原告才知道被告规划局高要分局作出的该具体行政行为，并根据《中华人民共和国行政复议法》第九条的规定，在法定的时限内及时向被告高要区府提出行政复议申请。因此，被告高要区府以超过申请复议期限为由驳回原告的行政复议申请明显与事实不符。因此，请求法院：1.判令撤销被告规划局高要分局于2014年11月颁发的高规图[2014]第344号《建设用地规划图》；2.判令撤销被告高要区府于2017年3月16日作出的高要府行复[2017]5号《行政复议决定书》；3.本案诉讼费用由被告承担。认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。”的规定，行政诉讼的原告应就行政机关和行政机关工作人员的作出的行政行为提起诉讼。根据本院查明的事实，案涉高规图［2014］第344号《建设用地规划图》是地字第2014258（补）号《建设用地规划许可证》的附件图纸，不属于被告规划局高要分局单独作出的行政行为，该附件图纸并没有单独对外产生行政法律效力，其不属于单独可诉的行政行为，且原告曾庆坚、曾凡伟、曾宪乔已在本院（2017）粤1203行初82号行政案件中起诉请求撤销被告规划局高要分局作出的地字第2014258（补）号《建设用地规划许可证》。因此，根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（十）项：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：。（十）不符合其他法定起诉条件的。”的规定，应依法驳回原告曾庆坚、曾凡伟、曾宪乔对被告规划局高要分局、被告市规划局、第三人黄坑一社的起诉。被高要区府于2017年3月16日作出高要府行复［2017］5号《行政复议决定书》，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项：“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：……（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。……”的规定，以原告曾庆坚、曾凡伟、曾宪乔未在法定期限内提出行政复议申请为由，驳回原告曾庆坚、曾凡伟、曾宪乔的行政复议申请。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款：“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。”及《最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释》第六条：“行政诉讼法第二十六条第二款规定的‘复议机关决定维持原行政行为’，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。”的规定，本案中，被告高要区府以原告曾庆坚、曾凡伟、曾宪乔的申请不符合受理条件为由驳回复议申请的情形，不属于“复议机关维持原行政行为”，原告曾庆坚、曾凡伟、曾宪乔在本案中将复议机关高要区府列为共同被告，属于错列被告。经本院释明，原告曾庆坚、曾凡伟、曾宪乔拒绝变更。根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（三）项：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：。（三）错列被告且拒绝变更的；。”的规定，应依法驳回原告曾庆坚、曾凡伟、曾宪乔对被告高要区府的起诉。综综上所述，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（三）、（十）项的规定，裁定如下：驳回原告曾庆坚、曾凡伟、曾宪乔对被告肇庆市高要区人民政府的起诉。驳回原告曾庆坚、曾凡伟、曾宪乔对被告肇庆市城乡规划局高要分局、肇庆市城乡规划局、第三人高要市金渡镇黄坑社区第一经济合作社的起诉。本案受理费人民币50元，退回原告曾庆坚、曾凡伟、曾宪乔。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省肇庆市中级人民法院。审 判 长  邱树林代理审判员  陈卓杰人民陪审员  张燕萍二〇一七年六月二十一日书 记 员  李雅筠