安徽省亳州市谯城区人民法院行 政 判 决 书(2017)皖1602行初16号原告亳州市巨林木业有限公司。法定代表人刘彬，总经理。委托代理人许岩，安徽亳乐律师事务所律师。被告亳州市谯城区林业局。法定代表人李新杰，局长。委托代理人董大林，亳州市谯城区林业局林政股股长。委托代理人王岩，安徽王岩律师事务所律师。原告亳州市巨林木业有限公司诉被告亳州市谯城区林业局行政协议，于2017年2月7日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年3月21日公开开庭审理了本案。原告亳州市巨林木业有限公司的法定代表人刘彬及其委托代理人许岩，被告亳州市谯城区林业局的委托代理人王岩、董大林到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告亳州市巨林木业有限公司诉称，2011年1月，被告为完成上级部门下达的建设绿色长廊任务，找到原告要求进行项目合作，被告给原告许诺政策优惠，在此情况下原告同意和被告进行合作。双方于2011年1月18日签订了《合作协议》，双方在协议中约定被告将济广高速公路商丘至太和段两边土地交给原告种植经营，承包期为十年，由被告向原告支付340万元项目补助款，被告为原告办理林权证。2012年1月30日，谯城区人民政府发布谯政办[2012]11号文件，明确由区政府每年给予500元/亩的地租补贴。合同签订后原告履行了所有义务，项目在2011年底顺利通过了省绿化委员会核查验收，符合建设标准且获得了全省绿色长廊工程建设一等奖。但被告却没有如期拨付补助款，第二期160万元的补助款应当在2011年秋季验收后给付，但至今没有拨付；500元/亩的地租补贴应当在每年的2月份支付，但被告自2013年却停止发放；原告自2012年3月10日开始多次要求办理林权证，但至今未能办理。原告多次找被告协商，被告表示会按照规定赔偿原告损失，也达成了共同委托评估的意向，但至今没有进行任何赔偿。被告拒不履行义务的行为已经违反了相关法律规定，且造成原告巨大损失，原告合同目的已经无法实现。因此被告应当履行应尽的义务，并赔偿因违约给原告造成的所有损失。特提起诉讼。请求：1、确认被告不予办理林权证行为违法；2、确认被告不予拨付项目补助款及地租补贴的行为违法；3、判令立即解除原告与被告之间的《合作协议》；4、判令被告赔偿因未履行办理林权证即未履行拨付项目补助款及地租补贴的合同义务给原告造成的损失11193632元（该损失暂计算至2016年5月20日，以后另行计算）；5、判令被告立即履行拨付补助款及地租补贴的义务，同时赔偿利息损失，具体为：（1）、立即拨付项目二期补助款1600000元，并赔偿利息损失（利息自2012年1月1日起计算至实际付清之日止，利率按同期银行贷款利率四倍计算）；（2）、立即拨付剩余三年地租补贴2400000元（1600亩x500元/亩/年），并赔偿利息损失（第一年80万元，自2013年2月23日起计算至实际付清之日止，第二年80万元，自2014年2月23日起计算至实际付清之日止，第三年80万元，自2015年2月23日起计算至实际付清之日止，以上三年的利率按同期银行贷款利率四倍计算）；6、判令被告立即返还原告保证金250000元，并赔偿利息损失（利息自2012年1月1日起计算至实际付清之日止，利率按银行同期贷款利率四倍）；7、本案诉讼费、评估费、律师费全部由被告承担。原告当庭放弃第1、2项诉讼请求。原告亳州市巨林木业有限公司向本院提供的证据有：一、营业执照，证明原告的诉讼主体资格。二、合作协议二份、证明一份，证明原、被告就植树造林合作事宜相关事项进行约定，被告应按照原先与亳州市天海农业科技发展公司（代表陈允民）协议内容与原告签订协议；被告应最迟在2011年秋季项目验收完成后支付原告项目补助款共计340万元；被告应当按约定为原告办理林权证；被告每年应帮助原告争取国家对种植林业的各种优惠政策和专项资金；被告应当对植树造林做好宣传工作，应当与当地政府及公安机关、林业派出所共同协作以防不法分子破坏和无理纠缠，杜绝毁坏树木和阻挠实施项目行为，确保种植管理的正常进行；被告应当在前三年指定一名负责人负责该项目，进行树木管护、病虫害防治指导等工作。三、土地承包经营权流转合同、济广高速绿色长廊工程建设资金安排情况的通报（谯城绿化第六期），证明原告依约定与农户签订了土地流转合同，合作协议约定“整合流转好”的土地前期实际丈量数字为2248.97亩，造林所需苗木由“大户”即原告方提供，被告在2011年3月安排资金1807816元（2259.77X800元/亩）用于支付原告首批约60%的应付款，该批款项并未支付至原告。四、工程验收证明、各级政府通告，证明原告在2011年如期全部完成植树造林任务，原告实施的植树造林项目符合建设标准，被告应当支付第二笔扶持资金160万元。五、财政厅等项目资金文件（1、安徽省财政厅财建[2010]1025号《关于下达2010年长江防护林等建设项目资金（指标）通知》，亳州市谯城区200万元；2、安徽省财政厅财农[2011]1923号《关于拨付2011年绿色长廊工程建设以奖代补资金（指标）的通知》，亳州谯城区116万元；3、安徽省财政厅财农[2011]1321号《关于下达2011年长江防护林等建设项目资金（指标）的通知》，亳州市谯城区90万元；），证明本项目先后获得安徽省财政厅等补助数百万元。六、保证金、租金支付凭证，证明原告支付保证金70万元（2011年1月19日10万，2011年1月20日10万元，2011年3月9日20万，2011年3月11日30万），原告支付流转土地租金492860元（2012年5月21日龙杨镇高速地租194660元，2012年5月21日立德王超高速地租274200元，2013年12月21日龙杨高速地租24000元）。七、谯城办[2012]11号《亳州市谯城区人民政府办公室关于印发谯城区高速公路绿色长廊林木栽植与管护办法的通知》，证明谯城区政府文件明确规定，绿色长廊工程项目由谯城区政府每年给予500元/亩的地租和管护费用补贴，连补4年。八、申请材料（1、关于请予拨付押金的申请六份，2、关于请予办理林权证的申请五份，3、2012年3月18日《关于请予兑现承包济广高速绿色长廊（谯城段）事项的情况汇报》，4、2012年10月10日《关于请予兑现承包济广高速绿色长廊（谯城段）事项的情况汇报》，5、2013年11月18日《关于请予兑现承包济广高速绿色长廊谯城南段事项的情况汇报》，6、2014年5月1日《关于请予兑现承包济广高速绿色长廊（谯城段）事项的情况汇报》，7、2014年8月22日《关于请予兑现承包济广高速绿色长廊（谯城段）事项的情况汇报》），证明原告自2012年以来，多次通过书面报告的形式要求退还保证金、支付项目补助款、办理林权证等，但被告一直不履行上述合同约定的义务，致使原告合同目的无法实现，构成严重违约。九、关于解决巨林公司投资济广高速南段绿色长廊遗留问题的报告，证明被告与原告在前期已经协商同意对林地进行价格评估，并按照评估的现有价格对原告一次性经济补偿。十、公证书两份，证明原告对项目林地现场情况进行了证据保全，项目林地可以进行价格评估。十一、谯城区人民法院判决书9份：（2014）谯民一初字第02326号、02327号、02328号、02329号、02330号；（2014）谯民一初字第01316号、01323号、01335号、01336号。证明该项目所涉立德、龙杨两镇自2013年2月23日起没有获得500/亩地租补贴，原告与各乡镇的土地流转合同已经被解除。十二、法院委托的鉴定机构出具的鉴定报告，证明被告应赔偿原告的损失为11193万元。十三、谯林[2011]05号谯城区济广高速公路绿色长廊示范工程建设等经费预安排方案、谯城区济广高速公路绿色长廊示范工程建设土地流转及植树造林情况文件，证明项目资金数额及来源，关于乡镇流转土地的亩数和情况。被告亳州市谯城区林业局辩称，一、关于确认被告不予办理林权证行为违法的答辩意见。根据《森林法》、《森林法实施条例》、《安徽省林权管理条例》等规定，（一）、林权登记是应申请的行政行为，原告没有证据证明其曾向被告提出过申请，虽然在原告提供证据的P69—73有《关于请求办理林权证的申请》5份，但不能说明向被告提交了。（二）、林权是指森林、林木、林地的所有权或者使用权，不知道原告要办理的是何种林权证，说明原告申请事项不明，因此，不存在被告不予办理林权证违法之说。二、关于确认被告不予拨付项目补助款及地租补贴的行为违法的答辩意见。原告所说的项目补助款及地租补贴已经据实支付,即使没有支付也仅仅是违约行为，谈何违法。三、被告同意解除《合作协议》，但是解除的原因是由于原告违约所致;根据《合作协议》的约定，区林业局的主要义务是及时拨付国家对此项目的各种补助款,在原告与各行政村签订土地流转合同时，区林业局已按照原告实际承包的土地面积，拨付了1807816元（2259.77x800=1807816）的土地租金，对于这一事实原告也予以认可。至于后期补助款（2259.77亩÷3780亩X340万元-1807816=22.48万元），由于秋季验收不合格，原告违约，没有拨付；2013年度及以后的补贴500元/亩地租款已经按期足额发放到农户手中。事实证明，区林业局在该案中没有违约行为，倒是原告怠于履行植树造林义务，而且自2012年以后放弃管理至今。原告存在严重违约行为。而不是原告在起诉状中所说，区林业局拒不履行义务，且造成原告巨大损失，致使合同目的不能实现。四、针对诉讼请求第四项的答辩意见。（一）、行为即使办理林权证、拨付项目补助款以及地租补贴是被告应履行的义务而没有履行，与造成所谓的11193632元损失之间没有因果关系。该11193632元是由正诚评字（2016）第160516号鉴定结论得出，但是，该鉴定结论不应被作为认定案件事实的依据。首先，该鉴定称为“鉴定结论”，不属于行政诉讼法规定的法定证据的种类。同时，该鉴定结论是亳州中院（2016）皖16民初133号案件委托检定的，不应作为本案的证据使用；其次，该鉴定结论的测算过程采用重置成本法计算原告投入的成本，与委托事项对全部林地资源价值进行评估不符；测算过程（成本测算）与鉴定结论（市场价值）存在逻辑错误。如同，要求对某张桌子的市场价值进行评估，但是评估人员偏要按照该张桌子是什么木材的，在制作该张桌子时木材的成本价是多少，运到加工厂的运费是多少，木匠制作的手工费是多少、油漆费是多少，损耗是多少，投入资金成本所产生的利息是多少等多项成本费用相加得出市场价。而不是参照市场上同样或类似资产的近期交易价格，经过直接比较或类比分析而估测出来的价格。该鉴定报告只是对成本构成进行鉴定，完全没有考虑市场因素，因此得出的鉴定结论也不是市场价值。而且没有到现场进行认真、详细的调查、核实，也未经区林业局与原告双方人员对鉴定对象进行确认，仅凭原告的指认、描述，单方申报的数字等因素予以鉴定。鉴定结论明显依据不足，鉴定人员严重不负责任，该鉴定报告存在严重失实。该报告不能作为本案认定现存树木价值的依据。根据举证责任分配的规定，原告应申请对现在存活的树木的现值进行重新评估。不然，请法院依法驳回原告对该损失的补偿请求。（二）、合同解除后，被告应对原告种植的，现在存活的树木现值予以补偿。《合作协议》是本着政府要生态、公司要效益、农民得实惠的宗旨签订的，协议也约定将济广高速两边50米范围以内的土地交与原告种植经营管理。既然是经营性质的合同，就存在经营风险。原告作为企业享有经营产生的效益，同时也要承担经营带来的亏损风险，也就是我们经常所说的自负盈亏。《合作协议》并没有约定，由区林业局全额出资，盈利由原告享有，亏损由区林业局承担。因此，不能将经营过程中产生的损失转嫁与区林业局承担；区林业局签订《合作协议》的目的是“要生态”，合同解除后，对于原告已种植并现存的林木，区林业局要花钱购买，补偿原告的损失。因此，无论原告投资多少，都是一种经营行为，所产生的效益就是现存的林木。本着公平、公正的原则，区林业局要对现有的林木价值予以补偿。正诚公司的鉴定意见采取重置成本法测算原告的损失是不客观、不公正的。如果将评估的损失判令区林业局支付，无异于将区林业局既当作是《合作协议》植树造林项目的发包方，又是植树造林项目的承包方，即实际经营人。这样有悖签订合同的目的。五、关于二期项目补助款和地租补助问题。（一）、该160万元补助款不应支付给原告。理由如下：合同中的340万元补助款是指济广高速商丘至太和，即谯城区境内全段的补助款。而原告实际承包的土地仅仅是大杨、赵桥、立德、龙扬四个乡镇的土地2259.77亩，依据《合作协议》的约定，按照土地数目比例计算，原告应获得补助款是2259.77亩÷3780亩X340万元=203.26万元。在《合作协议》签订后，区林业局按照原告实际承包的土地面积，按照800元/亩的单价，将承包款拨付给四个乡镇，由乡镇代发放给农户，即2259.77亩X800元/亩=1807816元。剩余的二期补助款应为203.26-180.7816=22.489（万元）。该余款22.48万元应于2011年秋季验收树苗成活达85%时拨付，但是由于当年连续干旱致使树苗成活率很低，因此不应拨付；同时，依据《合同法》第97条规定，合同解除后，尚未履行的，终止履行。该案自原告起诉要求解除合同，区林业局同意解除合同之日起，合同解除。因此，合同解除后，即使应支付剩余补助款，依法也要终止履行。（二）、关于240000元地租款。原告诉求第四项要求支付地租补贴800000元不应支持。所谓1600亩土地应是立德、龙扬两个镇的，其中，立德镇五个行政村土地面积是923.8亩，龙扬镇四个行政村的面积是640.75亩，合计：1564.55亩。两个镇2013年的土地租金已由镇政府发放给农户或所在的行政村。立德镇按每亩800元发放给何大等五个行政村，实际土地面积923.8亩，实际发放租金739040元；龙扬镇按每亩800元发放给杨集等四个行政村，实际土地面积648.75亩，实际发放租金518560元。每亩800元的地租中包含区政府给付的500元/亩的补偿费，原告要求支付500元/亩的补贴款没有事实依据。由于原告拒付立德、龙扬两镇九个行政村农民的土地租金，九个行政村已经谯城区法院判决解除土地承包合同，并判令原告支付拖欠2013年度的土地租金。该案现在谯城区法院执行中。2014年度，谯城区法院判决原告与各个行政村解除土地流转合同，2014年度以后不可能再向原告支付地租补贴。另外，每亩500元的地租补助款是谯城区政府2012年的文件规定的补助项目，由区政府直接支付，与区林业局没有关系，要求区林业局向其支付地租补贴没有事实和法律依据。六、关于25万元的保证金。合同解除了，同意退还。被告亳州市谯城区林业局向本院提交了以下证据、依据：第一组证据：组织机构代码证复印件一份，证明区林业局的诉讼主体资格。第二组证据：2011年2月18日区林业局与原告签订的《合作协议》、2011年月1月12日区林业局与亳州市天海农业科技发展有限公司签订的《合作协议》复印件各一份，证明：（一）、两份《合作协议》均约定：济广高速商丘至太和段两边50米以内的土地约3780亩（以实际丈量数字为准）交给乙方种植经营管理。1、协议约定原告承包经营的是济广高速谯城区境内全段的土地，而不仅是大杨、赵桥、立德、龙扬四个乡镇的2259.77亩土地；2、各种补助款340万元是济广高速谯城区境内全段的绿化补助款，而不仅指大杨、赵桥、立德、龙扬四个乡镇的2259.77亩土地的绿化补助款；3、原告在其《行政起诉状》中称“双方于2011年1月18日签订了《合作协议》，双方在合作协议中约定被告将位于济广高速商丘至太和段两边整合好的土地交给原告种植经营，承包期为十年，由被告向原告交付340万元的项目补助款，被告为原告办理林权证。”说明原告也自认项目范围是济广高速商丘至太和，谯城区境内全段；补助款是340万元；4、原告是经营行为。5、两份协议是为了公共利益的需要，参照其他地区将绿化工作交与大户承包种植，该行为是符合国家关于政府向政府购买服务，实现公共目的的相关法律及政策规定，因此原被告签订的行政协议是合法有效的。（二）、两份《合作协议》的第三条相比较，2011年2月18日《合作协议》多出了“按土地的数目的比例计算”的约定，进一步证明，340万元的补助款是济广高速谯城区境内全段的补助款；只是按照原告实际承包土地的数目比例给付补偿款，即2259.77亩÷3780亩X340万元=203.26万元。（三）、2011年2月18日《合作协议》第三条约定，余下40%应于2011年秋季验收树苗成活85%时拨付；事实上由于连续干旱，树苗成活率没有达到85%。原告在其《行政起诉状》中也自认2011年底（验收时间是2011年12月13、14日，农历11月19、20日，冬季）通过验收，说明秋季成活率没有达到85%的验收标准；因此，后续的补偿款不应拨付，同时证明原告违约的事实。第三组证据：大杨镇政府《关于2011年济广高速植树情况的说明》及领条复印件9张、赵桥乡政府《关于巨林公司投资济广高速绿色长廊（赵桥）建设情况的说明》及报销单据等复印件13张，证明2011年秋季原告就放弃了对大杨、赵桥两乡镇流转土地的管理、植树造林，同时证明原告秋季验收没有达到85%的要求。第四组证据：（一）、《立德镇2013年高速公路两侧植树占地、土地流转费兑现到村一览表》复印件1张，证明于2013年6月5日立德镇政府已经将何大、塔桥、李村、乔楼、申楼五个行政村的土地租金兑现，兑现的面积923.8㎡，租金单价800元/亩，兑现金额739040元，其中，每亩800元的租金包括区政府500元/亩的补偿款。（二）、龙扬镇2013年度高速公路土地租金兑现情况明细，复印件29张，证明龙扬镇政府已将2013年度杨集、龙扬、周刘、木庙四个行政村的土地租金兑现，兑现的土地面积648.75亩，单价800元/亩，兑现金额518560元，其中，每亩800元的租金包括区政府500元/亩的补偿款；该组证据证明立德、龙扬两镇已实际代原告支付2013年度土地租金1257600元，原告再要求支付80万元的土地租金补助款没有事实依据，根据区法院的判决于2014年度原告与各个土地流转村解除了土地流转合同，因此原告在本案中要求支付给其2014、2015年度土地补偿金500元/亩，没有事实依据。第五组证据：（一）、亳州市谯城区人民法院（2014）谯民一初字第02326号、02327号、02328号、02329号、02330号判决书，证明立德镇塔桥村、乔楼村、何大村、申楼、李村村与原告已解除土地承包经营权流转合同，且原告分别欠上述行政村土地租金211776元、134392元、97448元、66192元、229232元，合计739040元；上述五份土地流转合同于2014年9月8日解除。（二）、亳州市谯城区人民法院（2014）谯民一初字第01316号、01323号、01335号、01336号判决书，证明龙扬镇周刘村、龙扬村、木庙村、杨集村与原告解除土地承包经营权流转合同，且原告分别欠上述行政村土地租金191264元、204944元、90352元、26040元，合计512600元，上述四份土地流转合同于2014年7月6日解除；该组证据证明原告共欠立德镇、龙扬镇九个行政村土地租金，共计1251640元；从上述判决书可以看出，区法院已经判令解除了原告与各个行政村之间的合同，因此不存在2014年以后向原告补助500元；同时，该500元补助款是在原被告双方签订合同后，由区政府出台的文件，该补助是直接补助给土地流出方，该款由区财政直接支付到各个乡镇，由乡镇发放，与本案被告无关系，原被告之间不存在500元/亩补贴款的法律关系。第六组证据：《济广高速谯城区段土地流转植树情况统计表》（该统计表由原告提供给正诚公司，在评估鉴定报告书中），证明原告共流转大杨等四个乡镇的土地2259.77亩，挖穴植树81692棵；同时反证评估鉴定报告书中鉴定意见，植树约115488株是不实的。第七组证据：《关于请予兑现承包济广高速绿色长廊示范工程（谯城段）合同等事项的情况汇报》（该资料是原告于2014年8月27日的信访材料），证明:1、原告自认第一次植树9万株，尽管与上述统计表中统计的数字81692株不符，但是可以反证评估鉴定报告书中的鉴定意见，植树约115488株是不实的；2、原告在该信访中诉求给予直接经济损失上的支持和帮助，自认具体损失：2011年4月份第一次补种杨树3.7万棵，树苗5元/株，挖穴、栽树、浇水、填土工人工资3.5元/株，损失31.45万元；2011年11月份第二次补栽树4.2万棵，树苗5元/株，挖穴、栽树、浇水、填土工人工资3.5元/株，损失35.74万元。两次补栽树的成本损失67.74万元，反证评估鉴定报告书中的鉴定意见，第一次补栽杨树成本损失710243元，第二次补栽竹柳成本损失773160元，合计损失1483403元是不实的；3、原告的信访材料中没有提到2012年补种泡桐树的情况（注：事实上2012年以后原告没有补种任何树苗，补种是龙扬镇周刘村、龙扬村实施的，见第七组证据），反证评估鉴定报告书中的鉴定意见，2012年补种了泡桐树苗及成本损失1012770元是不实的；4、原告信访材料中称：“2011年11月份（冬季），第二次补栽树4.2万株，第一次共种树9万株。”说明到2011年秋季，原告种植树木成活率未达到85%，因此，区林业局依约不应兑现剩余补助款；5、原告信访材料中称：“从一开始大杨和赵桥的土地使用权都没交到我们手中，至今已经四年了，至今也没有说法，请区、镇两级政府给予协调将赵桥、大杨两乡镇的承包土地交付到巨林公司。”说明原告从一开始就没有种植赵桥、大杨两乡镇的树木，更谈不上补栽；同时，反证了评估鉴定报告书中有关种植和补种的鉴定意见是不实的；主要证明鉴定结论严重失实的问题。第八组证据：（一）、报销单据、高速公路两边栽树到人清册、领条复印件5张，证明2012年补种树木4200棵是周刘村实施的；（二）、报销单据、栽树款领条复印件2张，证明2012年补栽树木9000棵是龙扬村实施的；以上证据反证评估鉴定报告书中的鉴定意见2012年原告补种了泡桐树苗及成本损失1012770元是不实的。第九组证据：龙扬村委会、木庙村委会与孙明来、孙明印、孙太平签订的《协议书》、《领条》、《支取款项申请书》,证明孙明来等三人种植的桐树苗损失已得到补偿，且该损失与原告无关；同时反证评估鉴定报告书中关于被毁桐树损失价格的鉴定是不实的。第十组证据：中共谯城区委、政府谯信督字[2014]27号文件、区林业局谯林[2014]13号、15号文件复印件11张。证明原告自2011年春季造林以来，苗木成活率和保存率始终没有达到办林权证的要求，原告也仅仅是口头要求办理林权证，并没有按照办理林权证的基本程序，提出相关材料申请办理林权证，因此，无法为其办理林权证；同时证明原告于2011年秋季已与大杨、赵桥两乡镇终止土地流转合同，再次证明原告秋季验收不合格。经庭审质证,一、被告对原告提供的证据提出质疑，认为对第一组证据无异议；第二组证据三性无异议，但充分证明了340万元属于谯城区全段的补助款；第三组证据真实性无异议，被告已经将1807816元的补助款支付给四个乡镇，用于偿付原告的地租，说明补助已经到位；第四组证据证明验收时间2011年12月13、14日，已经为冬季，说明秋季验收没有合格；第五组证据的第一份省财政厅文件与本案不具有关联性，该文件为2010年文件，这时原、被告之间无合作关系，第二、三份文件所拨付的资金并不仅指济广高速的补助款还有其他的绿化项目，同时，补助款的多少由省政府直接支付给区级财政，与本案并无直接关联性；第六组证据70万元保证金无异议，原告向土地出租户支付租金是原告应履行的义务，与被告没有关系，因此与本案不具有关联性；第七组证据谯办文件真实性无异议，该文件明确说明由区政府每年给予500元/亩的补助，与本案被告无关，因此，原告要求被告向其支付500元补助款无事实依据，且该款已由区政府向有关乡镇支付，乡镇再将该款发放到相关的行政村，行政村再发给农户个人；第八组证据保证金已经退回45万元，下余25万元被告同意退回，其他项目补助款已经按照规定支付，原告没有向被告提出书面申请办理林权证；第九组证据文件真实性无异议，该文件说明了对现有的林木价值进行评估，而鉴定结论其评估方法不对；第十组证据公证书与本案不具有关联性，该公证书及公证内容是四个乡镇的高速公路的树木现状的录像，并不能证明这些树木都是原告所种植的；第十一组证据判决书三性无异议,2013年2月500元/亩补助款没有给付不是事实，被告已经举证证明；第十二组证据鉴定结论不是《行政诉讼法》规定的法定证据种类。第十三组证据原告无法证明该两份证据的来源，不能证明该两份证据的真实性，也不能证明与本案有关联性。二、原告对被告提供的证据、依据提出质疑，认为对第一组证据无异议；第二组证据有异议，不能证明其证明目的，合作协议约定是3780亩，其中注明以实际丈量数字为准，实际合同约定的是四个乡镇，不是被告所讲的全部土地款及补助的方式，原告没有自认验收日期，原告承认的是通过省验收获得荣誉，原告已经完成了合同约定的义务；第三组、第四组、第八组证据有异议，达不到其证明目的，该证据是被告单方制作，不具有真实性；第五组证据真实性无异议，正是由于被告的违约行为使原告没有支付这几个行政村的租金，原告的损失应当由被告承担；第六组证据有异议，达不到其证明目的，该证据属于赵桥镇政府单方面制作；第七组证据证明目的有异议，情况汇报不是诉讼程序中的自认；第九组证据有异议，达不到其证明目的，与本案无关联性；第十组证据有异议，达不到其证明目的，没有办理林权证是由于被告违约造成的。本院对上述证据认证如下：一、被告提供的第一组、第三组、第四组、第五组、第六组证据真实、合法，予以采信；第七组、第八组、第九组、第十组证据与本案无关，不予采信；第二组证据中原告与被告签订的《合作协议》真实、合法，予以采信；被告与亳州市天海农业科技发展有限公司签订的《合作协议》与本案无关，不予采信。二、原告提供的第一组、第四组、第六组、第七组证据真实、合法，予以采信；第二组、第十一组证据不在重复认证；第三组证据能够证明原告与行政村签订了土地承包经营权流转合同，予以采信；第五组、第九组、第十组证据与本案无关，不予采信；第八组证据能够证明原告曾提出申请；第十二组证据不是《民事诉讼法》和《行政诉讼法》规定的证据种类之一，且未提交鉴定机构、人员的资质证明，不予采信；第十三组证据不符合证据的形式要件,不予采信。经审理查明，2011年1月18日，亳州市谯城区林业局(甲方)与亳州市巨林木业有限公司(乙方)签订《合作协议》，约定：为更好地发展谯城林业，合理的利用废闲零星土地，发挥其规模效益，增加农业、农民收入，甲乙双方就济广高速公路商丘至太和段高速公路两边空闲土地，种植绿化，建设绿色长廊，具体事宜经双方协商达成如下协议：一、由甲方整合流转好的济广高速公路商丘至太和段高速公路两边各50米边缘土地约3780亩（以实际丈量数字为准）交给乙方种植经营管理，初次暂定承包期十年。二、乙方出资120万元，20万元作为保证金，100万元作为首次投资支付给农民的土地租金以及购置、种植树苗等相关费用的开支；乙方2011年元月20日之前支付。逾期不支付，按《合同法》进行处罚。三、甲方无偿并及时拨付给乙方国家对此项目的各种补助款（约340万元），按土地的数目的比例计算。在乙方与农民签订租地合同时，甲方应按照承诺的条件及时拨付项目资金60%给乙方（约200万元），余下的40%（约140万元）应于2011年秋季验收树苗成活85%时拨付。四、树苗种植结束后，甲方应在规定时间以内给乙方办理商品林性质的林权证，甲方不得以任何理由拒绝和拖延。五、乙方应在2011年3月6日前做好植树造林全部工作，甲方应积极帮助乙方协调乡镇进行统一行动，统一管理。六、甲方每年应积极帮助乙方争取国家对种植林业的各种优惠政策和专项资金。七、甲方应向实施此次植树造林的各乡镇百姓宣传政策以达到保护树木和林地的目的，同时甲方应与当地政府及公安机关、林业派出所共同协作以防不法分子破坏和无理纠缠，杜绝毁坏树木和阻扰实施项目等行为，确保种植管理的正常进行。八、为更好推动前期工作的顺利进行，甲方前三年应指定一名负责人主抓并配专人负责此事，主要是对林木管护、病虫害预防指导和科学种植管理，以防不必要的损失发生。九、为确保项目顺利进行实施，甲方要保障乙方机械作业的需要，尽快安排农机具、拖拉机、收割机等到位。十、未尽事宜，双方共同友好协商解决。十一、本协议一式二份，甲方双方各执一份。《合作协议》签订后，原告先后缴纳70万元作为保证金和首次投资支付给农民的土地租金以及购置、种植树苗等相关费用的开支（2011年1月19日10万，2011年1月20日10万元，2011年3月9日20万，2011年3月11日30万），被告亳州市谯城区林业局已退还原告亳州市巨林木业有限公司45万元,下余25万元至原告起诉前未退还。在被告协调下,原告实际租赁济广高速公路商丘至太和段高速公路沿线亳州市谯城区大杨、赵桥、立德、龙扬四个乡镇的土地面积2259.77亩，并与行政村签订了土地流转合同,流转费每年800元/亩由亳州市巨林木业有限公司支付给各行政村。原告因拖欠龙扬镇周刘村、龙扬村、木庙村、杨集村的土地流转费,于2014年7月6日被本院判决解除土地承包经营权流转合同；原告因拖欠立德镇塔桥村、乔楼村、何大村、申楼村、李村村的土地流转费，于2014年9月8日被本院判决解除土地承包经营权流转合同。2011年秋季亳州市巨林木业有限公司放弃了对大杨、赵桥两乡镇流转土地的管理、植树造林。按照《合作协议》第一、三条的规定，亳州市谯城区林业局无偿并及时拨付给亳州市巨林木业有限公司国家对此项目的各种补助款（约340万元），亳州市谯城区林业局按照合同约定将济广高速商丘至太和段即亳州市谯城区境内全段的补助款按土地的数目的比例计算拨付给大杨、赵桥、立德、龙扬四个乡镇，由乡镇代发放给各行政村农户，即2259.77亩X800元/亩=1807816元,亳州市巨林木业有限公司于2011年春季开始植树造林,于2011年12月13日、14日才顺利通过了省绿化委员会核查验收。2012年1月31日亳州市谯城区人民政府办公室作出谯政办[2012]11号《亳州市谯城区人民政府办公室关于印发谯城区高速公路绿色长廊林木栽植与管护办法的通知》，该通知第十四条规定“为鼓励社会力量参与植树造林工作,对通过土地流转和大户承包的乡镇,由乡镇进行监管,按照属地管理、风险共担的原则，对各乡镇辖区内的树木抚育管护，经验收后，树木保存率达到植树任务的90%以上的区政府每年给予500元/亩的地租和管护费用补贴，连补4年。”该款项由区财政统一拨付到各乡镇财政，由乡镇按照到户补助清册发放到造林农户。本办法自公布之日起实行。2017年2月7日，亳州市巨林木业有限公司以亳州市谯城区林业局未按约定履行行政协议为由向本院提起行政诉讼,要求亳州市谯城区林业局支付损失费合计15193657.00元。本院开庭审理时,原告亳州市巨林木业有限公司当庭放弃第1项确认被告不予办理林权证行为违法和第2项确认被告不予拨付项目补助款及地租补贴的行为违法的诉讼请求；原、被告均同意解除双方签订的《合作协议》，被告同意退还原告保证金等25万元。本院认为,原、被告共同签订的《合作协议》合法有效，依法成立的合同，受法律保护,并对当事人具有法律约束力,当事人应当按照约定全面履行自己的义务,不得擅自变更或解除合同。当事人一方有其他违约行为致使不能实现合同目的，另一方当事人可以解除合同。合同解除后，已经履行的，根据履行情况和合同性质，当事人可以要求支付价款，并有权要求赔偿损失。本案中，被告谯城区林业局系行政机关，其在与原告签订的协议中约定：无偿拨付给原告国家对此项目的各种补助款约340万元，系实施政策、落实国家政策行为，并不是其单位出资340万元；谯城区林业局在此项目签订中享有行政优益权，在缔结合同中，处于优先要约的地位。从双方签订《合作协议》的内容上看，谯城区林业局不享有任何民事权利，即不具有林木产权，不享有投资收益；亦不承担任何民事义务，即单位没有任何投资，不承担投资风险；签订协议目的具有公益性，并不是为其单位的利益。（一）、原告主张解除《合作协议》。《合作协议》约定的各种补助款约340万元是指济广高速商丘至太和段即亳州市谯城区境内全段的补助款，按土地的数目的比例计算；谯城区林业局已按约定拨付补助款1807816元(2259.77亩X800元/亩),由于被告至今尚未退还原告保证金等25万元和原告放弃流转土地的管理、植树造林和土地承包经营权流转合同被解除等，致使原、被告双方不能实现合同目的，开庭审理时原告主张解除《合作协议》，被告答辩同意解除《合作协议》，根据《中华人民共和国合同法》第九十三条的规定，当事人协商一致，可以解除合同，故应以本院2017年3月21日开庭审理之日为合同解除之日。（二）、原告要求支付二期补助款和三年地租补贴并赔偿利息损失。原告要求支付三年地租，谯城区政府已出台文件每年给予500元/亩的地租和管护费用补贴，连补4年，该款项由区财政统一拨付到各乡镇财政，由乡镇按照到户补助清册发放到造林农户；被告已按约定拨付补助款，故原告要求被告支付二期补助款和三年地租补贴并赔偿利息损失没有事实依据。（三）、保证金。原告要求退还保证金25万元，被告同意退还，本院予以支持。（四）、原告要求赔偿经济损失11193632元。原告向本院提交的鉴定机构出具的鉴定结论书，不是《民事诉讼法》和《行政诉讼法》规定的证据种类之一，且未提交鉴定机构、人员的资质证明，原告要求赔偿的请求本院不予支持。依照《中华人民共和国合同法》第八条、第六十条、第九十三条、第九十四条、第九十六条、第九十七条、《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十四条、第十五条的规定，判决如下：一、确认原告亳州市巨林木业有限公司与被告亳州市谯城区林业局于2011年1月18日签订的《合作协议》于2017年3月21日解除。二、被告亳州市谯城区林业局于本判决生效之日起十日内退还原告亳州市巨林木业有限公司的保证金25万元。三、驳回原告亳州市巨林木业有限公司的其他诉讼请求。如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。案件受理费114592.00元，由被告亳州市谯城区林业局负担5050.00元，原告亳州市巨林木业有限公司负担109542.00元。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省亳州市中级人民法院。审 判 长  刘 波审 判 员  桑海燕人民陪审员  明博文二〇一七年六月十九日书 记 员  罗 拉附：本案适用的相关法律条文《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十一条行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：(一)政府特许经营协议；(二)土地、房屋等征收征用补偿协议；(三)其他行政协议。第十二条公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的，参照民事法律规范关于诉讼时效的规定；对行政机关单方变更、解除协议等行为提起诉讼的，适用行政诉讼法及其司法解释关于起诉期限的规定。第十三条对行政协议提起诉讼的案件，适用行政诉讼法及其司法解释的规定确定管辖法院。第十四条人民法院审查行政机关是否依法履行、按照约定履行协议或者单方变更、解除协议是否合法，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。第十五条原告主张被告不依法履行、未按照约定履行协议或者单方变更、解除协议违法，理由成立的，人民法院可以根据原告的诉讼请求判决确认协议有效、判决被告继续履行协议，并明确继续履行的具体内容；被告无法继续履行或者继续履行已无实际意义的，判决被告采取相应的补救措施；给原告造成损失的，判决被告予以赔偿。原告请求解除协议或者确认协议无效，理由成立的，判决解除协议或者确认协议无效，并根据合同法等相关法律规定作出处理。被告因公共利益需要或者其他法定理由单方变更、解除协议，给原告造成损失的，判决被告予以补偿。第十六条对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的，诉讼费用准用民事案件交纳标准；对行政机关单方变更、解除协议等行为提起诉讼的，诉讼费用适用行政案件交纳标准。《中华人民共和国合同法》第八条依法成立的合同，对当事人具有法律约束力。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除合同。依法成立的合同，受法律保护。第六十条当事人应当按照约定全面履行自己的义务。当事人应当遵循诚实信用原则，根据合同的性质、目的和交易习惯履行通知、协助、保密等义务。第九十三条当事人协商一致，可以解除合同。当事人可以约定一方解除合同的条件。解除合同的条件成就时，解除权人可以解除合同。第九十四条有下列情形之一的，当事人可以解除合同：（一）因不可抗力致使不能实现合同目的；（二）在履行期限届满之前，当事人一方明确表示或者以自己的行为表明不履行主要债务；（三）当事人一方迟延履行主要债务，经催告后在合理期限内仍未履行；（四）当事人一方迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的；（五）法律规定的其他情形。第九十六条当事人一方依照本法第九十三条第二款、第九十四条的规定主张解除合同的，应当通知对方。合同自通知到达对方时解除。对方有异议的，可以请求人民法院或者仲裁机构确认解除合同的效力。法律、行政法规规定解除合同应当办理批准、登记等手续的，依照其规定。第九十七条合同解除后，尚未履行的，终止履行；已经履行的，根据履行情况和合同性质，当事人可以要求恢复原状、采取其他补救措施、并有权要求赔偿损失。《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条当事人对自己提出的主张，有责任提供证据。