广东省清远市清新区人民法院行 政 裁 定 书(2017)粤1803行初30号原告佛冈县水头镇莲瑶村元岭村民小组。地址：佛冈县水头镇莲瑶村元岭村。组织机构代码：33818700-1。代表人黄时康，该村民小组组长。被告佛冈县水务局。住所地：佛冈县石角镇建设路*号。组织机构代码00730875-3。法定代表人李小珑，该局局长。委托代理人曾慧光，广东德磊律师事务所律师。原告佛冈县水头镇莲瑶村元岭村民小组（以下简称元岭村）诉被告佛冈县水务局不履行法定职责纠纷一案，本院于2017年3月3日受理后，于同年3月8日向被告佛冈县水务局送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书等诉讼文书。本院依法组成合议庭，于2017年4月26日公开开庭审理了本案。原告元岭村的负责人黄时康，被告佛冈县水务局的纪检组长潘岐力及其委托代理人曾慧光到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告元岭村起诉称，原告的村庄座落于佛冈县水头镇潖江河的源头，附近修建了大小不一的山塘水库用于整治潖江隐患。2010年5月起，佛冈碧桂园项目施工将原告村的以上山塘水库毁坏，导致农田无水灌溉。为此，原告向被告佛冈县水务局上访，要求其对上述违法行为进行查处。但被告认为只对小（二）型以上的水库才负有监督管理的职责，因此对原告的上访一直推诿，时间长达七年。根据《农田水利条例》第四条规定，县级以上地方人民政府水行政主管部门负责本行政区域农田水利的管理和监督工作。县级以上地方人民政府有关部门按照职责分工做好农田水利相关工作。第二十三条规定：“禁止危害农田水利工程设施的下列行为：（一）侵占、损毁农田水利工程设施；（二）危害农田水利工程设施安全的爆破、打井、采石、取土等活动；（三）堆放阻碍蓄水、输水、排水的物体；（四）建设妨碍蓄水、输水、排水的建筑物和构筑物；（五）向塘坝、沟渠排放污水、倾倒垃圾以及其他废弃物。”第四十三条规定：“违反本条例规定，有下列行为之一的，由县级以上地方人民政府水行政主管部门责令停止违法行为，限期恢复原状或者采取补救措施；逾期不恢复原状或者采取补救措施的，依法强制执行；造成损失的，依法承担民事责任；构成违反治安管理行为的，依法给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任：（一）堆放阻碍农田水利工程设施蓄水、输水、排水的物体；（二）建设妨碍农田水利工程设施蓄水、输水、排水的建筑物和构筑物；（三）擅自占用农业灌溉水源、农田水利工程设施。”被告作为县级水行政主管部门，应当依法对碧桂园项目的以上违法行为负有监督管理职责。现被告长达七年不履行监督管理职责，已经构成行政不作为。故起诉请求：1、确认被告未依法履行法定监督管理职责的行为违法；2、确认被告纵容包庇开发商违法建设的行为违法；3、判令被告采取相应措施，责令违法建设单位限期恢复被毁坏的安全饮水水源、水土保持设施和农田水利基本设施原状；4、由被告承担本案诉讼费。原告元岭村为其主张提供的证据有：1.组织机构代码证、关于责令佛冈碧桂园建设实施水土保持方案措施的请求、会议纪录，证明原告主体适格；2.佛冈县水务局《关于瓦山山塘、客家冚山塘有关问题的答复》、佛冈县人民政府办公室佛府办会函［2015］99号《县政府常务会议决定事项通知》，证明被告主体适格；3.无水源及污染补偿承诺函、无水源及水源污染补偿转账纪录，证明碧桂园建设毁坏水源及污染水源；4.行政处罚决定书，证明地方政府及职能部门不但没有做好监督职责，而且还出警镇压拘禁维护村民；5.2016年7月水务局收到碧桂园项目水土保持方案报告书，证明佛冈县水务局的答辩存在虚假；6.关于黄石林等8人投诉佛冈碧桂园清泉城生活污水直排污染环境的答复，证明水土保持环境都是水务局的法定职责；7.清远市佛冈县环境保护局关于《佛冈碧桂园工程建设项目环境影响报告书》的批复和水务局2013年8月28日的答复，证明水务局违反（国务院令第641号）第十九条同意将雨水管网污水管网相互混接，同意污染水直排用于农业灌溉，使农田用水和村民饮用水造成严重污染的事实；8.广东省国土资源厅关于政府信息公开申请的答复，证明碧桂园征地项目是伪造的。被告佛冈县水务局答辩称，一、根据《广东省水利工程管理条例》和关于印发《佛冈县水务局主要职责内设机构和人员编制规定》的通知的有关规定，原告诉讼所涉及的内容不属于本局的行政职责管理范围，原告所诉其被损害的山塘等水利设施均属当地村民委员会、村民小组所有和管理，事实上当地村委会也一直履行了管理职责，本局并不是其被损山塘等水利设施的管理主体，不具有作出行政行为的职责。对于佛冈县碧桂园清泉城建设项目损坏原告的水利设施问题，本局未收到过施工方的申请，因此本局对其建设项目没有批准，更没有专项的批文，按照水利工程分级管理的原则，原告被损的山塘及水利设施不属本局管理，本局只负责工程维修加固的技术指导。根据行政法合法行政原则，行政机关必须依法行使行政权，任何职权的取得和行使，都必须依据法律规定，否则不得行使，即“法无授权不可为”。因此原告诉本局不履行法定职责没有事实依据和法律依据，本局并不是本案的适格被告。二、原告在本案中提出三个诉讼请求：（1）确认被告未依法履行法定监管职责的行政行为违法；（2）确认被告纵容包庇未依法建设、开发商违法建设的行政行为违法；（3）判令被告采取措施，责令违法建设单位限期恢复被毁坏的安全饮水水源和用于防洪、抗旱、灌溉的水保持设施、农田水利基本建设设施原状。三个诉讼请求实质是诉本局不履行法定职责行政不作为，与（2016）粤1803行初22号一案中原告佛冈县水头镇莲瑶村委花仓村民小组、佛冈县水头镇莲瑶村委莲吉村民小组、佛冈县水头镇莲瑶村委莲环村民小组诉本局不服水务行政管理的诉讼请求同样是诉本局行政不作为，对此佛冈县人民法院作出的（2015）清佛法行初字第9号《行政裁定书》认为涉案山塘及有关水利设施不属于本局的管理权限范围，本局并非该案被告，驳回了该案原告的起诉，该案原告不服提起上诉，经清远市中级人民法院审理后裁定驳回上诉，维持原裁定，现（2015）清佛法行初字第9号《行政裁定书》已生效。据此原告在本案以与生效的《行政裁定书》相同的事实诉本局不履行法定职责行政不作为，应受生效裁定的羁束不应将本局列为被告，依法应驳回原告的起诉。原告请求确认本局纵容包庇未依法建设、开发商违法建设的行政行为违法更是没有事实依据和法律依据的。三、原告诉称其于2010年5月佛冈碧桂园项目施工时便向本局上访，请求本局履行法定职责，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第47条第（一）款“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼”和最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第4条“公民、法人或者其他组织依照行政诉讼法第47条第一款的规定，对行政机关不履行法定职责提起诉讼的，应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出”的规定，原告应在2011年1月前提起本诉讼，现于2017年3月起诉已经超过了起诉期限。依照最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第四条“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（二）超过法定起诉期且无正当理由的；（九）诉讼标的已为生效裁判所羁束的”规定，依法应当驳回原告的起诉。被告佛冈县水务局为证明其主张向本院提供的证据、依据有：1.组织机构代码、法定代表人身份证明书、身份证，证明被告的身份及诉讼主体资格；2.广东省水利工程管理条例、关于印发《佛冈县水务局主要职责内设机构和人员编制规定》的通知（佛机编［2010］23号），证明原告诉讼所涉及的内容不属于被告的行政职责管理范围；3.行政裁定书两份，证明经生效裁定书裁定被告不是被诉的适格主体，依法应驳回原告起诉。经审理查明，原告所主张被毁坏的山塘指的是瓦山山塘和客家冚山塘，以上山塘水库修建于上世纪五十年代末至六十年代初，容积约在100万立方米以下，主要用于灌溉农田等。修建后，上述山塘一直由佛冈县水头镇莲瑶村民委员会管理和负责维修。2009年，清远市卓越投资有限公司（以下简称卓越公司）开始在佛冈县水头镇莲瑶村开发建设碧桂园工程。在工程建设过程中，2010年3月7日，卓越公司向佛冈县水头镇人民政府和水头镇莲瑶村民委员会递交了《关于莲瑶村灌溉用水的郑重承诺》，《承诺》中提到：“我碧桂园一期工程已正式开工，在施工过程中，我司按设计图改变了瓦山山塘蓄水池的现状，库容量变小了，同时我司土方工程中的泥水随水流带到了下游的农田里，我司的施工活动给附近村民的生活和耕作造成了一定的影响，在村民中引起了疑虑，在此我司对莲瑶村民郑重作出解释和保证：1、原水利塘瓦山塘面积23亩，平均水深3米，蓄水量约46000立方；我司现规划3个人工湖，面积36亩，平均水深3米，蓄水量72000立方，完全可以保证以后灌溉用水。2、上述三个人工湖施工期2个月，5月底完工。在施工期间我司计划从潖江抽水以保证农业灌溉，现水管基本铺设到位。3、我司在施工建设过程中对村民造成的一切损失，我司将负责赔偿。”《承诺》送达后，卓越公司便开始了施工。水头镇莲瑶村民委员会下属的村小组得知卓越公司毁坏其用于灌溉的山塘，遂向被告佛冈县水务局反映，要求被告进行处理。被告分别于2013年8月5日和8月28日作出了书面答复。后水头镇莲瑶村民委员会下属的花仓村、莲环村和莲吉村不服，于2015年向佛冈县人民法院提起行政诉讼，请求“确认佛冈水务局对卓越公司擅自毁坏原告农田水田基本设施违法行为一直未作处罚至今不作为行为违法”。佛冈县人民法院经审理后认为“涉案的瓦山山塘和客家冚山塘属于小（二）型水库以下规模，应由佛冈县水头镇莲瑶村民委员会管理，事实上也是该村委会管理和维修。被告佛冈县水务局并非上述山塘的管理主体，其对第三人损坏或填埋瓦山山塘和客家冚山塘的行为不具有作出行政行为的职责。因此，原告将其列为被告错误。”故佛冈县人民法院于2015年11月10日裁定驳回花仓村、莲环村和莲吉村的起诉。花仓村、莲环村和莲吉村不服，向清远市中级人民法院提出上诉。清远市中级人民法院于2016年2月2日作出裁定，驳回花仓村、莲环村和莲吉村的上诉，维持原裁定。现原告元岭村作为莲瑶村委会下属的另一村民小组也不服，并于2017年3月3日向本院提起行政诉讼，请求确认被告佛冈县水务局未履行法定监督管理职责的行为违法。以上事实，有原告提交的《关于瓦山山塘、客家冚山塘有关问题的答复》、《关于修复被碧桂园填埋的水利山塘和搞好饮水工程问题的答复》和被告提交的（2015）清佛法行初字第9号《行政裁定书》、（2015）清中法行初终字第170号《行政裁定书》，及庭审笔录等证据证明。本院认为，本案是不履行法定职责纠纷。本案争议的焦点是：一、原告提起本案行政诉讼是否超过法定起诉期限；二、佛冈县水务局是否本案适格被告。关于争议焦点一。《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第二十六条第一款规定：“2015年5月1日前起诉期限尚未届满的，适用修改后的行政诉讼法关于起诉期限的规定。”也就是说，2015年5月1日修改后的行政诉讼法实施之后，当事人对修改后的行政诉讼法实施之前的行政行为提起行政诉讼的，人民法院首先要审查，至2015年5月1日，其起诉期限是否届满。超过法定起诉期限的，人民法院不再立案受理；未超过法定起诉期限的，按照修改后的行政诉讼法规定的起诉期限计算。根据法不溯及既往原则，本案应当适用修改前的行政诉讼法及其司法解释，对当事人的起诉期限至2015年5月1日是否届满进行审查。依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三十九条“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行法定职责，行政机关在接到申请之日起60日内不履行的，公民、法人或者其他组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理”的规定，和修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。法律另有规定的除外”的规定，原告申请被告佛冈县水务局履行法定职责应该在其申请之日起60日期限届满后三个月内提起诉讼。本案中，原告元岭村于2013年8月5日就防洪、灌溉的山塘等水利设施被毁坏的问题依法向被告佛冈县水务局举报，被告分别于2013年8月5日和8月28日作出了答复。原告不服该答复，认为被告构成不作为的起诉期限应至2014年1月5日止，其于2017年3月3日向本院提起行政诉讼，显然已超过了法定的起诉期限且无正当理由，应予驳回。而原告主张2013年8月5日以后多次向被告申请履行监管职责，但未提供证据证明，其主张依据不足，本院不予采信。关于争议焦点二。《广东省水利工程管理条例》第七条规定：“大、中型和重要的小型水利工程，由县级以上水利行政主管部门管理；……其他小型水利工程由乡（镇）人民政府管理……”，第八条规定：“大中型和重要的小型水利工程应当设置专门管理单位，未设置专门管理单位的小型水利工程必须有专人管理。同一水利工程必须设置统一的专门管理单位。水利工程管理单位具体负责水利工程的运行管理、维护和开发利用。小（一）型水库以乡（镇）水利管理单位管理为主，小（二）型水库以村委会管理为主。”中华人民共和国水利部发布的《水利水电工程等级划分及洪水标准》规定，中型水库的总库容量为1000万立方米以上1亿立方米以下，小（一）型水库的总库容量为100万立方米以上1000万立方米以下，小（二）型水库的总库容量为10万立方米以上100万立方米以下。已生效的（2015）清佛法行初字第9号《行政裁定书》和（2015）清中法行初终字第170号《行政裁定书》已经认定，涉案的瓦山山塘和客家冚山塘的容积属于小（二）型水库以下规模，应由佛冈县水头镇莲瑶村民委员会管理，而不是由被告佛冈县水务局管理，本院对此予以采纳。因此，原告元岭村因涉案山塘的问题将佛冈县水务局列为被告，主体不适格，应予驳回。综上所述，原告提起本案诉讼超过法定起诉期限，且被告主体不适格。为此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（二）、（三）项的规定，裁定如下：驳回原告佛冈县水头镇莲瑶村元岭村民小组的起诉。原告佛冈县水头镇莲瑶村元岭村民小组在起诉时预交的本案受理费50元，应予以退回。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于广东省清远市中级人民法院。审判长  陈炳聪审判员  邝正兵审判员  陈桂清二〇一七年六月十九日书记员  阮思然附：法律条文最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释〔法释[2015]9号〕第三条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无正当理由的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判所羁束的；（十）不符合其他法定起诉条件的。人民法院经过阅卷、调查和询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。