江苏省南京市中级人民法院行 政 判 决 书（2017）苏01行终232号上诉人（原审原告）连恩林，男，汉族，1963年9月18日生，户籍所在地南京市六合区，现住南京市六合区。委托代理人汤其山，男，汉族，1954年1月10日生，户籍所在地南京市六合区，现住南京市六合区。被上诉人（原审被告）南京市卫生和计划生育委员会，住所地在南京市建邺区江东中路265号新城大厦D座10层。法定代表人孙家兴，南京市计划生育委员会主任。委托代理人李正斌，南京市计划生育委员会工作人员。委托代理人汪建栋，江苏刘洪律师事务所律师。被上诉人（原审被告）江苏省卫生和计划生育委员会，住所地在南京市玄武区中央路42号。法定代表人王咏红，江苏省计划生育委员会主任。委托代理人卢瑛，江苏省计划生育委员会工作人员。委托代理人马新波，江苏维世德律师事务所律师。原审第三人南京扬子医院，住所地在南京市六合区大厂平顶山路。法定代表人高斌，南京扬子医院理事长。委托代理人严利民，江苏东恒律师事务所律师。原审第三人南京江北人民医院，住所地在南京市六合区大厂葛关路***号。法定代表人王国品，南京江北人民医院院长。委托代理人冯路，南京江北人民医院医务处主任。上诉人连恩林因诉被上诉人南京市卫生和计划生育委员会（以下简称市卫计委）、江苏省计划和生育委员会（以下简称省卫计委），原审第三人南京扬子医院（以下简称扬子医院），南京江北人民医院（以下简称江北医院）医疗卫生管理及行政复议一案，不服南京市铁路运输法院（2016）苏8602行初547号行政判决，向本院提起上诉。本院于2017年3月13日受理后，依法组成合议庭，于2017年4月28日公开开庭进行了审理。上诉人连恩林及其委托代理人汤其山，被上诉人市卫计委的负责人夏海鸣及委托代理人李正斌、汪建栋，被上诉人省卫计委的委托代理人卢瑛、马新波，原审第三人扬子医院的委托代理人严利民，原审第三人江北医院的委托代理人冯路到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审经审理查明，连恩林因“高空坠落致右胸部疼痛一小时”于2014年9月23日到扬子医院诊治，于同年10月24日出院，并于同年10月28日因“胸部外伤后呼吸困难7天”入住江北医院，于同年11月7日出院。后连恩林与扬子医院、江北医院发生纠纷。2015年8月14日，经南京市六合区卫生局委托，南京医学会受理了连恩林与扬子医院、江北医院医疗事故争议技术鉴定，鉴定主要内容为：医院的医疗行为是否存在违反卫生管理法律、行政法规、部门规章及诊疗护理常规的过失行为；如有，是否与患者的损害后果存在因果关系；是否构成医疗事故。2015年10月9日，南京医学会作出医鉴[2015]080号《医疗事故技术鉴定书》，认为扬子医院治疗符合医疗常规，对症治疗有效，出院时嘱“建议去上级医院继续诊治”，不存在医疗过失；认为江北医院治疗符合医疗常规，手术效果良好，不存在医疗过失；××，结合患者外伤史，考虑为外伤诱发右肺大疱破裂继而引发右侧气胸；××因诊断表述不明，诊断名称不够准确，有一定缺陷，但无医疗过失行为，亦未造成患者人身损害后果；结论为不构成医疗事故。2015年11月23日，南京市六合区卫生局再次委托江苏省医学会对连恩林医疗事故争议进行技术鉴定。2015年12月22日，江苏省医学会作出江苏医鉴[2015]121号《医疗事故技术鉴定书》，认为扬子医院采取的保守治疗措施有效，诊疗行为符合规范，但医方多次为患者行CT、X片检查，复阅患者在该CT片已有“三肺大疱”的提示，其诊断报告未能明确诊断，存在漏诊，但该漏诊并未影响患者的治疗及预后；认为江北医院手术符合医院原则，手术操作规范，效果良好，不存在医疗过失，××程记录包括诊断上存在诸多用词不一致情况，但与治疗无关；结论为不属于医疗事故。连恩林不服，认为两份鉴定书没有解决实质问题，对证据的真实性，要求南京市六合区卫生局质证，但因隶属关系等，南京市六合区卫生局与医患双方未达成一致，故于2016年1月19日至市卫计委处提交了《申请质证裁定两医院给予补充诊断结论报告》，要求市卫计委安排质证或作出转办处理，并要求卫生行政部门参照医学会指出的问题，在质证的基础上，让扬子医院补充以下诊断结论：“外伤诱发肝囊肿，外伤诱生右肺大疱，肺压缩导致肺大疱破裂，右肺不张，两肺外伤破裂”；让江北医院补充以下诊断结论：“全麻胸腔镜下行，肺局部切除术，右肺大疱电凝烧灼术”。2016年3月9日，经向扬子医院、江北医院了解情况后，市卫计委向连恩林作出《南京市卫生和计划省院委员会关于连恩林信访的回复》（以下简称《信访回复》），称针对两家医院在诊疗过程中存在的一些问题，市卫计委将结合每年的质量控制检查对院方进行相应的处罚，并责令其进行整改，同时也将进一步加大对医院医护人员的培训与管理，切实提高医疗服务质量，确保医疗安全；对连恩林提出的补充诊断结论的要求，市卫计委称，两家医院目前不可以对病历诊断进行修改补充，在省、市两级医疗事故技术鉴定中，专家组对连恩林的诊断和病因已有明确鉴定意见，可以作为行政处理、司法实践和工伤鉴定的重要依据，如连恩林需要目前的疾病诊断证明，建议其带上有关病历资料到上一级医院就诊，医院会根据连恩林目前的实际情况进行诊断并出具疾病诊断证明书。连恩林仍不服，于2016年5月4日到省卫计委信访接待室，将行政复议申请书与信访材料一起交给信访接待人员。省卫计委于2016年5月12日向市卫计委作出《行政复议答复通知书》，于同年6月16日作出复议决定书，认为连恩林向市卫计委反映情况为信访行为、市卫计委依据《信访条例》处理并无不当，连恩林不服可以向上级行政机关请求复查、复核，不可以提起行政复议申请，该申请不属于行政复议的受理范围，故决定驳回连恩林的复议申请。连恩林仍然不服市卫计委的《信访回复》，向法院提起行政诉讼。原审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款、第四十九条第（四）项之规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依法向人民法院提起诉讼，但应属于人民法院行政诉讼受案范围。根据[2005]行立他字第4号《最高人民法院关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关以及镇（乡）人民政府作出的处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼人民法院是否受理的批复》的规定，信访工作机构是各级人民政府或政府工作部门授权负责信访工作的专门机构，其依据《信访条例》作出的登记、受理、交办、转送、承办、协调处理、监督检查、指导信访事项等行为，对信访人不具有强制力，对信访人的实体权利义务不产生实质影响。信访人对信访工作机构依据《信访条例》处理信访事项的行为或者不履行《信访条例》规定的职责不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。本案中，连恩林因受伤而先后至扬子医院、江北医院进行治疗，治疗结束后与两医院发生纠纷，经由南京市六合区卫生局先后委托南京医学会、江苏省医学会进行了医疗事故技术鉴定。连恩林对两份鉴定结论均不服，认为没有解决实质性问题，并认为南京市六合区卫生局未能解决相关纠纷，进而选择向市卫计委反映情况、提出意见与投诉请求，请求市卫计委责令扬子医院、江北医院分别向连恩林出具具体的补充诊断结论。根据《中华人民共和国执业医师法》、《医疗机构病历管理规定（2013年版）》和《病历书写规范》等相关规定，包括市卫计委在内的卫生行政主管机关无权指令医师出具相关诊断，故市卫计委经向两医院了解情况后，向连恩林作出了《信访回复》，称市卫计委将采取措施对两医院存在的相关问题进行处理，但无权责令两医院向连恩林出具补充诊断结论，并进行了相关解释，建议连恩林如需要目前的疾病诊断证明，建议其带上相关病历资料到上一级医院就诊等。连恩林的上述行为，显属《信访条例》第二条所规定的信访行为，即采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。市卫计委针对该信访行为依据《信访条例》作出的上述处理活动，不属于人民法院行政诉讼受理范围，依法应不予立案；已经立案的，应裁定驳回起诉。若连恩林对市卫计委的处理意见不服，可依据《信访条例》第三十四条、第三十五条等相关规定，请求相关行政机关进行复查、复核。省卫计委收到连恩林的放在信访材料中的复议申请后，向市卫计委送达了《行政复议答复通知书》，并在法定期限内作出且向连恩林送达了行政复议决定书，程序并无不当。因连恩林提起复议申请的对象系市卫计委作出的信访事项处理行为，不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议受理范围，故省卫计委依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定，决定驳回连恩林的复议申请，认定事实清楚，适用法律正确。连恩林请求撤销省卫计委作出的复议决定并责令其重新作出行政行为的诉讼请求，缺乏事实与法律依据，不予支持。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、第六十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，判决：一、驳回连恩林对市卫计委的起诉；二、驳回连恩林对省卫计委的诉讼请求。案件受理费50元，由连恩林承担。上诉人连恩林上诉称，一、涉案工程队串通第三人藏匿病历、随意修改病案；二、医学会鉴定意见得不到采纳，连恩林合法权益被第三人侵害；三、市卫计委渎职、违法，行政不作为。市卫计委未予质证第三人“藏匿连恩林病历，随意修改连恩林病”的事实证据，违反法定程序，适用《医疗机构病历管理规定》第十四条和《病历书写规范》第3条规定错误，《信访回复》认定的事实错误，原审认为“申请质证给予补充诊断结论”是信访并非可诉行政行为错误；四、省卫计委行政复议违反法定程序，适用法律错误，被复议的行为属于行政复议范畴；五、所谓的庭审，只不过始终围绕“本案是不是信访，是不是可诉的行政行为”进行审理，并未涉及本案的实体争端，实际不存在开庭审理。原审裁定驳回上诉人对市卫计委的起诉，证据不足；适用《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，驳回上诉人对省卫计委的诉讼请求错误。综上，请求：1、准予上诉人对有关事项申请；在彻查有关事实基础上，依法撤销原审判决，发回原审法院，按法定程序，进行实体审理；2、医学鉴定费、会诊费、一、二审诉讼费等，由被上诉人和原审第三人承担。被上诉人市卫计委未向本院提交书面答辩状，其在庭审中辩称，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的起诉不是可诉的行政行为。一、上诉人于2016年1月19日反映其与扬子医院和江北医院纠纷相关事宜，之后上诉人也多次在被上诉人的局长接待日向被上诉人提出同一诉求，上诉人以走访的形式向被上诉人反映情况，属于信访行为，被上诉人在法定期限内就上诉人反映的信访事项情况于2016年3月9日统一作出关于上诉人的《信访回复》，上诉人对被上诉人作出的信访答复内容不服，实质是对信访处理的结果不服，上诉人应该依法提出复查、复核，但不应提起行政诉讼，一审法院驳回上诉人对市卫计委的起诉正确；二、上诉人的真实目的是要求卫生行政主管部门责令医疗机构按照上诉人的要求对其病情作出具体的诊断，违反法律的规定，缺乏法律依据。根据《中华人民共和国执业医师法》第二十一条的规定，医师的诊断权属于法律赋予医师的法定权利，任何人包括卫生行政主管部门不得指令医师诊断，上诉人提出的让卫生行政主管部门责令两家医院在原诊断结论的基础上进行补充诊断结论，且指令具体明显的诊断结论的要求，既违反《中华人民共和国执业医师法》的规定，也违反医学科学规律。综上，请求驳回上诉，维持原判。被上诉人省卫计委未向本院提交书面答辩状，其在庭审中辩称，一、被上诉人如期将上诉人的材料转送市卫计委，履行了行政职责，程序合法。上诉人及其代理人于2016年5月4日来被上诉人省卫计委处反映上诉人与扬子医院和江北医院医疗纠纷的信访事项，填写信访表，被上诉人省卫计委于2016年5月12日将该信访事项转送市卫计委处理，并告知上诉人。上诉人反映事项是对被上诉人省卫计委提出建议、意见和投诉请求，属于信访行为。被上诉人省卫计委根据《信访条例》规定的时限和程序对上诉人的诉请进行转送处理，程序合法；二、被上诉人省卫计委作出行政复议决定事实认定清楚，适用法律正确。上诉人不服市卫计委于2016年3月9日作出的关于上诉人信访回复，于2016年5与4日在被上诉人省卫计委处进行信访的同时提出行政复议申请。被上诉人省卫计委认为，上诉人于2016年1月19日以走访形式向市卫计委反映情况属于信访行为，其在走访中反映的信访事项，市卫计委依照《信访条例》的规定期限对上诉人以信访回复的方式进行处理并无不当。同时，根据《中华人民共和国行政复议法》第六条的规定，信访人不服信访事项处理意见的，不属于行政复议受理范围。故根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，被上诉人省卫计委依法驳回上诉人的行政复议申请。综上，被上诉人省卫计委就上诉人信访反映的问题以及提出的行政复议申请，充分履行了自身职责，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉缺乏事实和法律依据，请求驳回上诉人的上诉请求，维持原判。原审第三人江北医院未向本院提交书面陈述意见，其当庭述称，对一审判决无异议。市卫计委组织了相关专家和工作人员到医院进行了相关调查，也对上诉人的信访作出了回复。上诉人为达到个人私利，××诊断，所提诉求违背相关法律和医学科学。上诉人不顾基本事实和一审审理结果，恶意中伤原审第三人，江北医院请求驳回上诉人的诉讼请求。原审第三人扬子医院未向本院提交书面陈述意见，其当庭述称，同意江北医院的意见，扬子医院作为初诊医院，根据上诉人提供的病历史和检查，只能作出气胸的诊断，该诊断是客观的，医学鉴定机构也是这样的判断，上诉人就诊断问题一再提起行政诉讼，缺乏事实和法律依据，请求驳回上诉、维持原判。各方当事人向原审法院提交的证据均已随案移送本院，原审法院从证据的真实性、合法性、关联性三个方面对各方当事人提交的证据予以审核认证，符合法律规定。经审查，对原审法院认定的案件事实，本院依法予以确认。在二审庭审中，上诉人当庭陈述，其系以走访的形式，将《申请质证裁定两医院给予补充诊断结论报告》交至被上诉人市卫计委的信访窗口。本院认为，《信访条例》第二条规定，本条例所称信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。本案中，上诉人连恩林与扬子医院及江北医院产生纠纷，经南京市六合区卫生局委托，南京医学会及江苏省医学会分别对连恩林的医疗事故作出两份《医疗事故技术鉴定书》。上诉人对该两份鉴定书不服，并认为南京市六合区卫生局未能解决其与扬子医院及江北医院的纠纷，以走访的形式向被上诉人市卫计委提交《申请质证裁定两医院给予补充诊断结论报告》的行为，属于《信访条例》第二条规定的信访行为。信访工作机构是各级人民政府或政府工作部门授权负责信访工作的专门机构，其依据《信访条例》作出的登记、受理、交办、转送、承办、协调处理、监督检查、指导信访事项等行为，对信访人不具有强制力，对信访人的实体权利义务不产生实质影响。信访人对信访工作机构依据《信访条例》处理信访事项的行为或者不履行《信访条例》规定的职责不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。本案中，被上诉人市卫计委向上诉人作出《信访回复》的行为对上诉人的实体权利义务并不产生实质影响，上诉人对被上诉人市卫计委作出的《信访回复》不服提起本案诉讼，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，原审裁定驳回上诉人对被上诉人市卫计委的起诉，并无不当。上诉人连恩林不服市卫计委的处理结果向省卫计委申请行政复议，省卫计委在收到上诉人的行政复议申请后，向市卫计委送达了《行政复议答复通知书》，经审查认为上诉人的申请不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议受理范围，决定驳回其复议申请，并在法定期限内作出《行政复议决定书》送达上诉人，故被上诉人省卫计委的复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。综上，上诉人连恩林的上诉请求因缺乏法律依据均不能成立，本院不予支持，原审认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人连恩林负担。本判决为终审判决。审 判 长  陆俊騑审 判 员  黄 飞代理审判员  王攀峰二〇一七年六月七日书 记 员  曹 洁