青海省西宁市中级人民法院行 政 判 决 书（2017）青01行初11号原告卢光昇，男，汉族，1951年11月13日出生，住青海省湟中县甘河滩镇坡东村。委托代理人芦世云，男，藏族，1976年10月29日出生，住青海省囊谦县香达镇后山巷。系卢光昇之子。委托代理人朱洪桃，女，汉族，1976年5月1日出生，住青海省湟中县甘河滩镇坡东村。系卢光昇之儿媳。被告湟中县人民政府，住所地青海省湟中县鲁沙尔镇和平路。法定代表人赵冬，县长。委托代理人汪小梅，该县政府法制办公室工作人员。第三人湟中县国土资源局，住所地湟中县鲁沙尔镇团结南路。法定代表人张永山，局长。委托代理人毛尊超，青海竞帆律师事务所律师。原告卢光昇(以下简称原告)不服被告湟中县人民政府(以下简称被告)行政裁决决定，于2017年5月5日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于2017年5月9日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年6月14日公开开庭审理了本案。原告的委托代理人芦世云、朱洪桃、被告的委托代理人汪小梅、第三人湟中县国土资源局(以下简称第三人)的副局长张伟及其委托代理人毛尊超到庭参加诉讼。本案现已审理终结。本案被诉的行政行为：被告于2017年3月29日作出的湟裁决字﹝2017﹞01号行政裁决决定。原告卢光昇起诉称，2010年4月，为增加家庭收入，原告在自家的耕地上修建了6个塑料大棚，用于种植蔬菜，收入较为丰厚。其中自留地3个，城门3个，农村土地承包经营权证号:湟甘镇农地承包权(2006）第52078号。2011年6月，被告发布征地公告，原告的承包地在征地范围内，共计4.36亩。2011年8月24日，被告发布了《湟中县人民政府关于同意鲁沙尔镇下重台甘河滩镇上营村下营村坡东村坡西村隆寺干甘河村集体土地征收补偿方案的批复》(湟政函【2011】134号)，该批复规定征收集体耕地的，土地补偿费和安置补助费分别按本地区统一年产值的14倍和11倍（共计25倍）给予补偿，青苗补偿标准为附着耕地的征地统一年产值的1倍计算；征收农户承包的耕地，按每亩9000元一次性发放征地后期生活补助，但对塑料大棚大棚菜地和附着物的赔偿标准没有涉及。2013年6月7日，第三人委托湟中县建设局下属的湟中县科正房地产评估有限公司对原告位于自留地的3个塑料大棚进行了评估，该评估报告显示，附着物按每平方米60元计算，青苗补偿费按每亩6000元计算。征地过程中，原告与第三人就征地补偿标准发生争议。原告认为，其承包地4.36亩为大棚菜地，应按照年产值6000元／亩的标准计算，而第三人认为，应按照水浇地统一年产值1560元／亩的标准计算，青苗补偿费按6000元／亩计算。就此争议，原告向被告申请行政裁决，请求被告裁决：1.按照大棚菜地年产值6000元／亩的标准给予补偿，2.第三人足额支付申请人的土地补偿费、安置补助费、附着物和青苗补偿费合计871752元。被告于2017年3月29日作出湟裁决字（2017)01号行政裁决决定书(以下简称决定书)，驳回了原告的全部裁决请求。原告对该行政裁决决定不服，依法向法院提起行政附带民事争议诉讼。原告认为，1.决定书违反法定程序。在本案中，被告没有组织任何形式的协调、调解，也没有举行听证，随意剥夺当事人的陈述、申辩权，违反国土资源部《关于加快推进征地补偿安置争议协调裁决制度的通知》(国土资发[2006]133号）第二条第三款的规定，而且被告在裁决过程中，进行调查和作出裁决的始终为同一人员，严重违反行政裁决职能分离的原则。2.决定书认定事实不清，证据不足。在本案中，原告提交的青政办（2008)150号文规定，大棚菜地的年产值与水浇地的年产值是水浇地的3.5倍，决定书所依据的《关于公布统一年产值标准和片区综合地价的通知（试行）》（青政[2010]26号文件），是对省内征地统一年产值标准和片区综合地价的规定，甘河滩镇坡东村的一般水浇地的年产值是1560元／亩，在该文件中并没有规定大棚菜地的年产值等同于一般水浇地的统一年产值，因此，决定书草率简单认定原告的承包地确属湟水谷地，等级为二级，为水浇地，统一年产值是1560元／亩，显然是认定事实不清，证据不足，缺乏法律依据。3.决定书适用法律错误。决定书是依照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定进行裁决的，而该条只是关于被告具有法律授权、有权作出行政裁决，是适格主体的法律条文，而不是针对本案争议事实的法律条文。根据《土地管理法》第四十七条、《青海省实施土地管理法办法》第三十九条、《土地管理法》第四条和《土地管理法实施条例》第十条等规定，被征用耕地前三年的平均年产值不同、地类不同，其土地补偿费、安置补助费的补偿也是不一样的，被告作出的决定书将原告用于种植蔬菜的大棚菜地与种植小麦等其他农作物的一般水浇地年产值统一为1560元／亩是错误的。原告认为，其4.36亩大棚菜地的土地补偿费、安置补助费应为：4.36亩×6000元／亩×25倍＋4.36亩×9000元／亩（一次性发放征地后期生活补助）=693240元，地上附着物补偿为：1269.6平方米×2×60元／平方米=152352元，青苗补偿费为：4.36亩×6000元／亩＝26160元，合计为：871752元。综上，请求：1.依法撤销湟裁决字（2017)01号行政裁决决定书；2.请求一并解决相关民事争议；3.本案的诉讼费用由被告承担。原告向本院提交的证据材料有：1.湟中县人民政府湟裁决字〔2017〕01号行政裁决决定书；证明被告已经就原、被告之间的征地补偿争议作出行政裁决决定。2.《农村土地承包经营权证》、《征地确认表》、《西宁市集体经济组织成员证》、身份证、户口本；证明原告被征地面积为4.36亩。3.坡东村委会出具的《证明》、西宁市城西区人民法院（2011）西民一初字第585号民事判决书、征地确认表；证明原告于2010年4月开始在自家的承包地修建6个塑料大棚，全部用于种植蔬菜，年产值为22810元/亩；其中3个大棚于2015年被第三人组织有关部门拆除的事实。4.《甘河工业园区东区建设房屋及附着物计算表》；证明温室大棚补偿标准为60元/㎡；叶菜、根茎类青苗补偿标准为6000元/亩。5.关于印发试行《土地分类》的通知（国土资发【2001】255号文件）；证明大棚菜地与水浇地应按照不同的补偿标准补偿。6.青政办【2007】46号文件、青政办【2008】150号文件；证明大棚菜地与水浇地是按照不同补偿标准予以补偿；青海省最新的大棚菜地补偿标准是水浇地的3.5倍。7.西宁市中级人民法院（2016）青01行初42号行政判决书；证明被告怠于履行行政职责，行政裁决过程艰难。被告湟中县政府答辩称，1.被告作出的决定程序及内容均合法，应当得到维持。原告认为被告受理裁决后既未组织协调，也没有组织听证，故程序违法的观点错误。国土资发（2006）133号文件是职能部门内部文件通知，该通知中设定的程序并非法定程序，即便为有效部门规章，在本案中同样不适用，因为该通知受达主体为各省、自治区、直辖市国土资源厅、局和房屋管理局等，对人民政府没有约束力，即便对人民政府有约束力，也不能说明被告行政行为违法，因为根据该通知第二条第三款之规定，协调程序是依申请启动的程序，本案中，原告未申请协调，被告不能依职权启动该程序，该通知未设定调解及听证程序，原告所谓随意剥夺当事人陈述申辩权，无法律依据。2.原告认为被告作出的决定认定事实不清、证据不足，且适用法律错误的理由不能成立。决定书的作出，有青海省政府下发的价格通知、被告作出的补偿方案及评估机构作出的计算表作为基础，认定事实清楚，证据确实充分。被告适用土地管理法实施条例第25条并无不妥，3.原告起诉一并解决相关民事争议，却没有明确附带民事诉讼被告，且附带民事争议与行政行为之间没有关联，故应驳回该项诉求。综上，被告认为原告的起诉不能成立，请求法院在查明事实的基础上，驳回原告起诉。被告未在举证时限内向本院提交证据材料。第三人湟中县国土资源局陈述意见和被告一致。第三人向本院提交的证据材料有：1.青海省人民政府《关于公布征地统一年产值标准和区片综合地价的通知》（青政【2010】26号文）；证明征地补偿标准对耕地没有水浇地和大棚菜地类型划分，统一按照水浇地年产值标准进行补偿。2.湟中县人民政府《关于同意鲁沙尔镇下重台甘河滩镇上营村下营村坡东村坡西村隆寺干村甘河村集体土地征收补偿方案的批复》（湟政函〔2011〕134号）；证明该补偿方案是依据生效的青海省政府（青政【2010】26号文）作出的，其中明确了征收补偿标准。3.湟中县人民政府《关于同意多巴镇双寨村韦家庄村黑嘴村集体土地征收拆迁补偿方案的通知》（湟政函【2012】103号）文件；证明第三人对地上附着物及青苗补助标准是合法正确的。4.《甘河工业园区东区建设房屋及附着物计算表》；证明房屋及其他附着物的补偿依据评估机构的评估，如果原告对此有异议，应当提出复议。5.朱洪桃的《青海银行一本通存折》；6.朱洪桃的温棚现场照片。证明补偿标准是符合法律规定的，且补偿款项已经实际存储于原告儿媳妇朱洪桃名下。经庭审质证，原告对第三人提交的证据材料的合法性、真实性均予以认可，对证据1、2、3的关联性提出异议，认为证据1、2对大棚菜地的补偿标准没有具体规定，证据3的规定不是针对原告所在的甘河滩镇的征地规定；因为对证据5的补偿数额不予认可，所以一直没有领取补偿款。第三人对原告提交的证据的合法性、真实性亦予以认可，针对证据2提出，涉案被征地的承包方式是家庭联产承包，原告只是参与承包的四人之一；证据3的裁判文书是否生效不能确定，并且该判决中没有认定涉案大棚菜地的年产值为22810元/亩；证据5、6与本案的关联性提出异议，认为证据5只是对土地性质的划分作了规定，没有涉及具体补偿标准；证据6针对的是与本案无关的其他独立项目相关规定。被告对原告及第三人出示的证据材料的关联性、合法性、真实性均不持异议。本院对原告提交证据的合法性、真实性均予以确认，证据5、6与本案没有关联性，不作为本案证据采纳。第三人提交的证据能够证实本案所涉征地补偿事实经过，予以确认。经审理查明，原告自2010年4月在其承包地上修建了六个塑料大棚种植蔬菜。2011年6月，被告发布征地公告，原告的4.36亩承包地在征地范围内。2011年8月24日，被告发布了《湟中县人民政府关于同意鲁沙尔镇下重台甘河滩镇上营村下营村坡东村坡西村隆寺干村甘河村集体土地征收补偿方案的批复》(湟政函【2011】134号)，其中规定，对征收集体耕地的补偿标准为征地统一年产值1560元／亩的25倍，并在征收农户承包的耕地时按9000元／亩的标准一次性发放征地后期生活补助，即每亩水浇地补偿48000元。2012年5月16日，第三人作为土地征收工作具体实施部门将原告承包地的征收补偿款209280元(4.36亩×48000元／亩)足额转入原告的儿媳妇朱洪桃的存折帐户，由于原告对补偿数额不认可，所以一直未予领取。原告认为其被征收的4.36亩为大棚菜地，应按照年产值6000元／亩的标准补偿，第三人认为应按照水浇地统一年产值1560元／亩的标准补偿，青苗补偿费按6000元／亩计算。就此争议，原告向被告申请行政裁决，请求被告裁决第三人对其4.36亩大棚菜地以年产值6000元／亩的标准予以补偿；足额支付土地补偿费、安置补助费、附着物和青苗补偿费合计871752元。被告于2017年3月29日作出决定书，驳回了原告的全部裁决请求。原告对该决定不服，向本院提起行政附带民事争议诉讼。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条的规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。本案中第三人提供的证据虽可证明作为土地征收工作具体实施部门对原告的征地补偿计算标准是有依据的，被告答辩提出其作出行政裁决决定亦有证据和依据，但被告未在法定举证时限内向法院提交其作出被诉行政裁决决定的证据和所依据的规范性文件，且无正当理由，应当视为被诉行政裁决决定没有证据、依据，被告作出的驳回原告行政裁决请求的决定证据不足，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定，对该决定应当予以撤销。原告提出一并解决相关民事争议的诉讼请求，并在庭审中补充说明其是对第三人的征地补偿行为提起的附带民事诉讼。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第一款的规定：“在涉及行政许可、登记、征收、征用和行政机关对民事争议所作的裁决的行政诉讼中，当事人申请一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。”涉案决定是针对原告申请撤销的第三人行政行为作出的，不存在民事争议，原告此项诉讼请求没有事实依据，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第(一)项、最高人民法院《关于执行若干问题的解释》第五十六条第(四)项之规定，判决如下：一、撤销被告湟中县人民政府于2017年3月29日作出的湟裁决字﹝2017﹞01号行政裁决决定；二、责令被告湟中县人民政府于本判决生效之日起三十日内重新作出行政行为；三、驳回原告卢光昇对解决民事争议的诉讼请求。本案案件受理费50元，由被告湟中县人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于青海省高级人民法院。审 判 长  祁小芹审 判 员  丁笑曦人民陪审员  陈 祎二〇一七年六月十四日书 记 员  闫 玲附：本案适用的法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。最高人民法院《关于执行若干问题的解释》第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：（一）起诉被告不作为理由不能成立的；（二）被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的；（三）被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的；（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。