江苏省徐州市中级人民法院民 事 裁 定 书(2016)苏03民终6400号上诉人(原审被告）：曹淑媛，女，1962年6月24日生，汉族，住天津市南开区。委托诉讼代理人：蒋继波，男，1974年6月4日生，汉族，住徐州市鼓楼区。上诉人(原审被告）：石霞，女，1953年7月1日生，汉族，住徐州市泉山区。上诉人(原审被告）：刘敏，女，1963年8月4日生，汉族，住徐州市泉山区。上诉人(原审被告）：王美荣，女，1960年6月6日生，汉族，住徐州市泉山区。四上诉人共同委托诉讼代理人：屈庆功，江苏逸诚律师事务所律师。被上诉人(原审原告）：徐州经济技术开发区徐庄镇吴集村第七村民小组，住所地徐州经济技术开发区徐庄镇吴集村。负责人：刘振东，该组组长。委托诉讼代理人：朱友金，江苏青创律师事务所律师。被上诉人(原审被告）：徐州经济技术开发区徐庄镇吴集村村民委员会，住所地徐州经济技术开发区徐庄镇吴集村。法定代表人：黄银阁，该村委会主任。原审被告史成志，男，1973年4月6日生，汉族，住江苏省丰县。上诉人曹淑媛、石霞、刘敏、王美荣因与被上诉人徐州经济技术开发区徐庄镇吴集村第七村民小组（以下简称吴集村七组）、徐州经济技术开发区徐庄镇吴集村村民委员会（以下简称吴集村委会）、原审被告史成志确认合同无效纠纷一案，不服徐州经济技术开发区人民法院(2015)开民初字第2106号民事判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。上诉人曹淑媛的委托诉讼代理人蒋继波，上诉人曹淑媛、石霞、刘敏、王美荣的委托代理人屈庆功，被上诉人吴集村七组的委托代理人朱友金到庭参加诉讼。被上诉人吴集村委会、原审被告史成志经依法传唤未到庭参加诉讼，本案现已审理终结。上诉人曹淑媛、石霞、刘敏、王美荣的上诉请求为：撤销一审判决，依法发回重审或改判驳回吴集村七组的诉讼请求；一审、二审诉讼费由被上诉人承担。其理由为：一、一审判决事实认定错误。本案所涉土地转让合同应为土地使用权纠纷，而非土地承包经营权纠纷。《土地转让协议》合法有效，本案不属人民法院民事案件受案范围。l、2009年10月1日铜山县徐庄镇人民政府（以下简称徐庄镇政府）与徐州中锦机械有限公司签订的《招商引资协议书》，对此吴集村七组予以认可，但原审判决否定了该证据。然而，该《招商引资协议书》的第1条为：“甲方（镇政府）向乙方（上诉人）提供徐庄镇规划区内吴集村建设用地100亩，作为乙方建设物流商贸市场项目”，签订《招商引资协议书》的同时，吴集村委会和上诉人签订《土地转让协议》，相应地，第1条也约定：“甲方（吴集村）为乙方（上诉人）提供预留地91.48亩（位置见附图），供乙方建设徐庄物流项目使用”。可见，《土地转让协议》是对《招商引资协议书》的落实，该协议是基于徐庄镇政府的招商引资政策，在徐庄镇政府的安排下，为落实招商引资项目而进行的土地转让，带有明显的行政因素，并非孤立的农民擅自转让土地承包经营权。2、根据《招商引资协议书》第7条的约定：“乙方使用土地上的地面附着物由甲方负责清理，乙方承担费用。其赔偿标准以乙方与吴集村委会达成的意见为准（乙方另与吴集村签协议）”。故对于本案所涉土地，徐庄镇政府负责清理土地，上诉人只是承担费用，上诉人之所以与村委会直接签订土地转让协议，主要是为了确定费用的数额和给付。在土地转让协议签订后，双方都履行了约定，上诉人支付转让款、青苗费等2860310元，吴集村七组亦将土地使用权转移给上诉人。徐庄镇政府实际是在着手土地的征收工作。3、根据《土地转让协议》第2、3、4条的约定，“鉴于政策因素，乙方采取先向甲方一次性买断土地使用权后征用的办法，取得项目土地永久性使用权”、“土地手续转为国有时，甲方应无条件协助乙方办理相关手续，否则视为违约”等表述可看出，本案所涉土地并非村民将土地承包经营权转让给上诉人承包经营，而是土地使用权的转让。故本案不属人民法院民事案件受案范围。4、在签订《土地转让协议》之前，政府已将涉案土地上的建设项目进行了立项.在土地转让之后至今，徐庄镇虽历经三次区划调整，从辖属铜山县，到铜山区，再到现今的经济开发区，但当地政府一直都在履行《招商引资协议》，落实其承诺的招商优惠政策。石霞等人除了支付吴集村村民286余万元之外，政府还为此陆续通知其缴纳了200余万元的土地费用。目前本案所涉土地已有一部分作为建设用地被政府收储，其余用地手续正在办理过程中。故本案涉及土地使用权，依法应由人民政府处理，法院不应受理本应由政府处理的事情。5、本案所涉纷争的源头就在徐庄镇政府的招商引资，且徐庄镇政府按约定有将涉案土地交付上诉人使用的义务。故本案应追加徐庄徐庄镇政府作为当事人参加诉讼。二、原审判决未能查清吴集村七组村民均领取上诉人支付的土地使用权转让款及补偿款的重要事实。1、上诉人向吴集村委会支付2860310元，吴集村七组村民均已领取了上诉人支付的补偿款。一审法院对此未予调查。原判决认定土地转让协议无效，却不审查是否支付、收取转让款，遗漏重要事实，应当被发回重审。2、根据政府的招商项目规划，无论涉案块地是用来建设物流中心还是农贸市场，都是为当地农业生产进行的配套建设。它不是商品房开发，也不是土地买卖，是土地使用权的正常流通，符合政策及法规。现在七组村民因地价上涨，拟将转让的土地要回高价另转，这种不诚信的行为不能得到支持。这种不诚信还体现在其起诉提交的两份签名中，签名字体存在多人同一笔迹的情形，有的签名两处都不一致，被上诉人不具备提起诉讼资格。3、另外补充，不同意起诉的人员现在至少有5户，在起诉后现在自愿撤回诉讼的有1户，所以本案被上诉人无权就91.48亩土地提起诉讼，一审法院未能查明原告是否具有真实的起诉意思表示。一审法院也未能查明涉案土地合同是否涉及政府政策及招商引资，是否符合土地利用规划，涉案土地是否已经办理了部分转用手续，涉案转让协议是具有补偿性质的协议，由农用地转为国有建设用地，均依据土地管理法及土地管理法实施条例的相关规定，且涉案土地协议已经得到部分履行，相关行政部门予以也认可，本协议的签订主体吴集村委会也予以确认。综上所述，请求二审法院依法查明事实，改判驳回被上诉人的起诉或依法发同重审。被上诉人吴集村七组辩称，1、本案纠纷性质属于一审法院确认的合同无效，与上诉人提出的承包经营权和土地使用权没有任何关系，因为本案土地转让协议严重侵犯吴集村七组的合法权利，因此起诉请求确认土地转让协议无效符合法律规定。2、对于一审程序是否合法问题，本案诉讼主体为第七村民小组，而不是上诉人提出的所谓几户不同意起诉。3、在一审中上诉人所提供的一些证据均不能证明涉案土地转让协议有效，所提供的证据材料均不能证实涉案土地办理了农用地转为建设用地的审批手续，均不能证实买卖土地行为合法。请求二审法院依法维持原判。吴集村七组向一审法院起诉的请求为：请求确认《土地转让协议》无效。一审法院认定事实：2009年10月1日，甲方：吴集村委会与乙方：徐州东锦物流有限公司（筹）（以下简称东锦公司）签订《土地转让协议》一份，内容如下：为了徐庄镇的小城镇建设和经济与社会的全面发展，创造宽松和谐的投资环境。经甲、乙双方协商达成如下协议：1、甲方为乙方提供预留地91.48亩（位置见附图），供乙方建设徐庄物流项目使用。2、鉴于政策因素，乙方采取先向甲方一次性买断土地使用权后征用的办法，取得项目土地永久性使用权。3、土地一次性买断价为每亩叁万元，总价为274.44万元；合同签订后甲方向乙方交付土地之日，乙方一次性付给甲方，由甲方发放到相关村民手中。如乙方不能按约定时间付清全部款项，甲方有权向乙方按日收取1%的滞纳金，如超过三个月后再不付款，甲方有权收回土地使用权，并有权责令乙方停建。4、土地手续转为国有时，甲方应无条件协助乙方办理相关手续，否则视为违约。5、乙方使用土地的树苗补偿30元/棵，补偿费用由乙方承担，甲方负责清理。树苗补偿总计：115910元整。6、项目建成后，在同等条件下，乙方优先安排失地农户劳动力就业。7、合同生效后，甲方不得以任何借口干扰乙方正常建设及经营。8、本合同一式八份，自签订之日起生效，甲、乙双方及群众代表各执壹份，未尽事宜由甲、乙双方共同协商解决。甲方：铜山县徐庄镇吴集村村民委员会法定代表人苗瑞云乙方：徐州东锦物流有限公司（筹）法定代表人：史成志。群众代表：陶红旗等。东锦公司在筹建时，曹淑媛、石霞、刘敏、王美荣、史成志均为公司发起人，属于合伙关系。一审法院认为，任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让。任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法使用国有土地。建设占用土地涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。征收农用地的应当先行办理农用地转用审批。本案中，吴集村委会与曹淑媛、石霞、刘敏、王美荣、史成志签订《土地转让协议》的行为违反了农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设的规定，应属无效协议。故对吴集村七组的诉讼请求，依法予以支持。关于石霞、刘敏、王美荣提出的本案诉讼时效超过法律规定的两年的意见，本案系因土地所有权转让效力产生的争议，法律关系系合同效力问题，诉讼时效应适用法律规定的最长时效20年。故，本案并未超过诉讼时效。曹淑媛、石霞、刘敏、王美荣、史成志的辩称无事实和法律依据，依法不予采信。遂依照《中华人民共和国物权法》第三十九条、第五十九条、第六十条、《中华人民共和国土地管理法》第二条、第四十三条、第四十四条、第四十五条之规定，判决：徐州经济技术开发区徐庄镇吴集村村民委员会与曹淑媛、石霞、刘敏、王美荣、史成志之间的《土地转让协议》无效。二审查明，徐州中锦机械有限公司(以下简称中锦公司)是史成志个人独资开办的企业。2009年9月15日，铜山县徐庄镇政府向原铜山县发改委提交《关于徐庄镇仓储物流项目立项的报告》，称该镇已与相关公司达成建设仓储物流项目的协议，占地面积为100亩。2009年10月1日，铜山县徐庄镇政府作为甲方，与作为乙方的中锦公司签订《招商引资协议书》，双方协商达成建设徐庄镇物流商贸中心项目，投资协议如下：一、甲方向乙方提供徐庄镇规划区内吴集村建设用地100亩，作为乙方建设物流商贸市场项目。二、甲方向乙方承诺把徐庄镇物流商贸中心作为社会公益性项目申请立项，并协助乙方办理铜山县重点建设项目“绿卡”。三、甲方应为乙方协调水电路等基本条件畅通，四、甲方协助乙方办理项目立项批复和相关的行政许可手续。五、市场建成后由乙方扎口管理和收益。六、乙方建设市场周期为3年，…完成时间、标准以验收为据。七、场面附着物由甲方负责清理，乙方承担费用。其赔偿标准以乙方与吴集村委会达成的意见为准（乙方另与吴集村签协议）…。2009年10月1日，吴集村委会作为甲方，与作为乙方的东锦公司（筹）(法定代表人史成志)签订《土地转让协议》。双方约定，甲方为乙方提供预留地91.48亩，供乙方建设徐庄物流项目使用。土地一次性买断价为每亩3万元，总价2744400元，使用土地的树苗补偿每棵30元共计115910元，以上总计2860310元。该土地位于徐海公路南腰毛路以东，原属腰庄村四组所有，村镇合并后属吴集村七组。2009年10月12日，史成志、曹淑媛、石霞、刘敏、王美荣协商共同投资徐庄镇物流商贸中心项目，签订《徐庄镇商贸中心章程》。在在筹建公司以及协商投资徐庄镇物流商贸中心项目时，曹淑媛、石霞、刘敏、王美荣、史成志属于合伙关系。2009年10月13日，涉案土地及场面附着物补偿款总计2860310元通过石霞的账户转入吴集村账户中。2010年3月10日，史成志办理东锦公司的工商登记手续。另查明，2009年9月16日，铜山县发改委向东锦公司发出仓储物流项目备案通知书（铜发改经贸投备[2009]274号文），认为该公司仓储物流项目符合《江苏省企业投资项目备案暂行办法》的有关要求，准予备案。请据此开展有关工作，并且依法办理土地、环保、规划等务方面的手续后方可开工建设。本备案有效期两年。建设地点为徐庄镇吴集村，项目用地100亩。2011年7月22日，铜山区发改委对上述备案又延期两年。2012年2月21日，徐庄镇政府向区政府提交的关于申请农贸市场建设的报告，拟将涉案土地用于农贸市场建设。2012年3月16日，曹淑媛、石霞、刘敏、王美荣共同授权李松阳新设商贸市场，投资建设徐庄物流商贸中心项目，并将新成立的市场作为徐庄镇吴集村涉案土地的使用权人。2013年6月14日，李松阳作为个人投资人取得徐州市铜山区徐庄镇东松商贸市场(以下简称东松市场)营业执照。2013年7月30日，徐州市铜山区规划局向铜山区国土局发出关于区国土局来函征询土地收储意见的复函，拟对包括涉案土地在内的徐庄镇控制性规划确定的地块范围进行收储。待土地收储后核定地块规划条件，用于土地挂牌上市。2014年1月13日，徐州市铜山区国土局向东松市场发出征地服务通知书，要求东松市场交纳本案涉案部分土地的征地费200223元打入徐州市铜山区财产局账户，以进行报批工作。东松市场于2014年1月20日交纳200223元，名称为土地预缴款。徐庄镇建设规划管理办公室于2014年3月向铜山区规划局出具《关于铜山区徐庄东松商贸市场用地规划说明》，证明东松市场于2013年5月28日已向铜山区土地局交纳涉案土地中10亩地的土地指标费200万元。2014年7月16日，徐州市铜山区国土局向该区规划局出具《关于出具规划条件的函》，徐州市铜山区国土局拟将涉案土地的其中面积为2361平米的地块进行公开出让，商请该区规划局出具规划条件。规划设计图也表明徐州市铜山区有关部门涉案土地中东松市场的部分土地已经进行规划测绘。另查明，刘振东在本案起诉时为吴集村七组组长，其在本院进行调查时表示，对于本案在一审起诉时聘请律师的费用、缴纳的诉讼费是谁支付的以及支付多少均不知情，上述费用并未从吴集村七组公共费用中支出。吴集村委会主任黄银阁在本院进行调查时表示，当时是徐庄镇让村里签订合同，签订合同是镇里的意思，实际上是徐庄镇的招商引资计划，村委会认可这个合同，希望这个项目尽快建成。2014年11月18日，徐庄镇政府对吴集村七组三位村民信访在徐庄镇政府信访事项答复意见书中称：2、关于对该土地的现状进行信息公开问题。该宗土地共约90亩…在徐州镇土地利用总体规划图上为建设预留地。在新一轮徐庄镇土地利用总体规划图上该宗地为建设预留地10亩，正准备挂牌上市，其余的为有条件建设区。本院对一审查明的其他事实予以确认。本院认为，第一、从诉讼主体的关系看，吴集村委会及吴集村七组之间属于支配与被支配、服从与被服从的关系。《中华人民共和国民法通则》第二条规定，民法调整平等主体的公民之间、法人之间、公民和法人之间的财产关系和人身关系，据此，非平等主体之间的民事关系不属于民法调整的范围。本案中，为建设徐庄镇物流商贸中心项目，徐庄镇政府作为甲方，与作为乙方的中锦公司签订的《招商引资协议书》约定：一、甲方向乙方提供徐庄镇规划区内吴集村建设用地100亩，作为乙方建设物流商贸市场项目。…四、甲方协助乙方办理项目立项批复和相关的行政许可手续。…七、场面附着物由甲方负责清理，乙方承担费用。其赔偿标准以乙方与吴集村委会达成的意见为准（乙方另与吴集村签协议）…。2009年10月1日，为了徐庄镇的小城镇建设和经济与社会的全面发展，吴集村委会作为甲方，与作为乙方的东锦公司（筹）也签订《土地转让协议》，约定：由甲方为乙方提供预留地91.48亩（位置见附图），供乙方建设徐庄物流项目使用…土地一次性买断价为每亩3万元，总价为274.44万元；合同签订后甲方向乙方交付土地之日，乙方一次性付给甲方，由甲方发放到相关村民手中。经查明上述土地为吴集村七组的土地。从以上两个合同的内容看，吴集村委会为落实徐庄镇政府招商引资项目，从而将吴集村七组的土地提供给东锦公司建设徐庄物流项目使用。徐庄镇政府、吴集村委会利用管理上的优势，将涉案土地提供给东锦公司建设徐庄物流项目，徐庄镇政府、吴集村委会在这一过程中处于支配与主导地位，吴集村七组处于次要和服从的地位。徐庄镇政府、吴集村委会及吴集村七组之间存在支配与被支配、服从与被服从的关系。因此，吴集村七组与吴集村委会之间在吴集村委会落实和履行徐庄镇政府招商引资项目中地位不平等，吴集村七组与吴集村委会之间并未形成民法意义上的平等主体之间的民事关系，此时不属于民法意义上的平等主体。因此，依据上述法律规定，双方之间的纠纷不应由民法调整。第二、从《土地转让协议》的处置内容看，涉案协议也不属于合同法意义上的平等主体之间的协议。从吴集村委会与东锦公司的签订《土地转让协议》内容看，吴集村委会将涉案土地提供给东锦公司建设徐庄物流项目使用，而涉案土地为吴集村七组的土地，但《土地转让协议》并未将吴集村七组作为合同当事人，该协议的内容不能显示吴集村委会与吴集村七组进行了平等协商，吴集村委会利用村级管理的优势直接处置了吴集村七组的土地，对于吴集村七组而言，吴集村委会处置吴集村七组的涉案土地是吴集村委会的单方意思表示，涉案土地协议并不是吴集村委会与吴集村七组平等协商的结果。基于上述分析，涉案《土地转让协议》实际上系落实徐庄镇政府招商引资计划而签订的协议，因此，从《土地转让协议》的处置内容看，对于吴集村委会与吴集村七组而言，该协议也不属于合同法意义上的平等主体之间的协议。第三、从处理该类纠纷的法律规定看，该类纠纷应由相关行政机关处理。根据本案查明的事实，尽管当地政府有关部门初步对徐庄物流项目办理了部分手续，但直到本案二审裁判前，尚未完成对涉案土地转为建设用地的审批。从《土地转让协议》内容看，双方对涉案土地进行了转让。《中华人民共和国土地管理法》第七十三条规定，买卖或者以其他形式非法转让土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门没收违法所得；对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施；可以并处罚款。吴集村七组向原审法院起诉的事实和理由也是吴集村委会擅自出卖转让集体土地。根据上述法律规定，吴集村七组可依据上述规定解决本案纠纷，该类纠纷应由当地有关行政机关处理解决。综上，尽管本案双方当事人之间涉案法律关系涉及协议因素，但吴集村委会与吴集村七组在处理涉案土地的过程中，并未形成民法意义上的平等主体之间的民事关系，不属于民法意义上的平等主体；签订的协议也不属于合同法意义上的平等主体之间的协议，故本案不属于人民法院受理民事诉讼的受理范围。原审法院将此案作为民事纠纷予以受理并作出实体判决不当，本院予以纠正。依照《中华人民共和国民法通则》第二条、《中华人民共和国合同法》第二条、第三条、《中华人民共和国土地管理法》第七十三条、《中华人民共和国民事诉讼法》第第一百一十九条第（四）项、最高人民法院《关于适用的解释》第三百三十条之规定，裁定如下：一、撤销徐州经济技术开发区人民法院(2015)开民初字第2106号民事判决；二、驳回徐州经济技术开发区徐庄镇吴集村第七村民小组的起诉。一审案件受理费29680元，二审案件受理费29680元均予以退还。本裁定为终审裁定。审 判 长  王 超审 判 员  黄传宝代理审判员  周东海二〇一七年六月三十日书 记 员  薛淑淑