甘肃省高级人民法院行 政 判 决 书（2017）甘行终120号上诉人（原审原告）环县甜水镇甜水街村南街组。住所地：环县甜水镇甜水街村南街组。负责人王宏智，该组组长。委托代理人刘国军，甘肃凌东律师事务所律师。被上诉人（原审被告）环县人民政府。住所地：环县环城镇翼龙路**号。法定代表人何英禅，该县县长。委托代理人孟建峰。委托代理人袁涛，甘肃煜立律师事务所律师。被上诉人（原审被告）庆阳市人民政府。住所地：西峰区庆州西路*号。法定代表人朱涛，该市市长。委托代理人张新颖。委托代理人马成祯，甘肃北斗律师事务所律师。第三人（原审第三人）环县甜水镇大良洼村大良洼组。负责人赵思虎，该组组长。上诉人环县甜水镇甜水街村南街组（以下简称：南街组）因诉环县人民政府（以下简称：环县政府）、庆阳市人民政府、第三人环县甜水镇大良洼村大良洼组（以下简称：大良洼组）土地行政确权及行政复议一案，不服甘肃省平凉市中级人民法院（2016）甘08行初5号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。上诉人南街组的负责人王宏智及委托代理人刘国军，被上诉人环县人民政府的委托代理人孟建峰、袁涛，被上诉人庆阳市人民政府的委托代理人张新颖、马成祯，第三人大良洼组的负责人赵思虎到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。一审法院审理查明，2011年3月19日，原告南街组与大良洼组因甘肃明峰水泥厂新建年产400万吨生产线，征用土地发生土地权属纠纷，第三人大良洼组向环县国土资源局提出申请，请求对位于大良洼组北面，四至为：北到七里墩至凉水泉子接新公路，南到大良洼组大沟坡耕地地界，东到南街组去张新庄的土路，西至杨黄管道坡，面积约1500亩土地进行确权。环县政府于2012年6月22日作出环政发（2012）131号《土地权属争议处理决定》，（以下简称131号权属处理决定）对双方的争议土地进行了权属确认，即211国道甜木公路西侧以草原站南侧东西走向道路为界，道路以北属于申请人，道路以南至分水岭属国有，东西界以明峰九连山水泥公司新址西侧壕沟为界，壕东属于被申请人，壕底西侧属申请人。2015年4月，第三人大良洼组在甜水镇凯歌路以南的大沟坡修建新农村居民点时，原告部分村民前去阻挡，双方发生地界纠纷。2015年9月8日，甜水镇派出所处理纠纷时，出示了131号权属处理决定，原告首次知道了该决定书的具体内容。2015年10月，原告不服被告作出的确权决定，向庆阳市人民政府提出行政复议申请，2016年3月3日，庆阳市人民政府作出庆政复决字（2016）1号行政复议决定，维持了环县人民政府的确权决定。2016年3月25日，原告提起行政诉讼，请求撤销庆阳市政府的复议决定和环县政府的确权决定，责令环县政府重新作出土地权属争议处理决定。一审法院认为，本案为土地行政确权纠纷。本案争议的土地位于庆阳市环县人民政府辖区内，甜水街村与大良洼村均是集体单位，对土地所有权和使用权发生争议，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理......”的规定，环县政府作出处理决定符合主体资格。环县政府作出的确权决定中确认为原告南街组和大良洼组所有土地权属，双方并无争议。本案争议的焦点是：确权决定将部分争议土地认定属国家所有是否合法。根据《中华人民共和国宪法》第九条规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林、山岭、草原、荒地、滩涂除外。”《中华人民共和国土地管理法》第八条第二款规定：“城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留山、自留地，属于农民集体所有。”《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四条：“依据一九五〇年《中华人民共和国土地改革法》及有关规定，凡当时没有将土地所有权分配给农民的土地属于国家所有；实施一九六二年《农村人民公社工作条例修正草案》（以下简称《六十条》）未划入农民集体范围内的土地属于国家所有。”第十八条：“土地所有权有争议，不能依法证明争议土地属于农民集体所有的，属于国家所有。”以及《最高人民法院行政审判庭关于对农民长期使用但未取得合法权属证明的土地应如何确定权属问题的答复》（（1997）行他字第17号）规定：“根据《宪法》、《土地管理法》关于土地所有权规定的基本精神，对土地所有权有争议，但不能依法证明土地属农民集体所有的土地，应依照《土地管理法实施条例》第三条第（三）项的规定，并参照原国家土地管理局确定土地所有权使用权的有关规定确定土地所有权。”的规定，因原告和第三人作为争议双方均未提供有效的权属依据，环县政府将部分争议土地确定归国家所有符合上述规定。环县政府作出的131号权属处理决定认定事实清楚，证据确凿，程序合法，予以支持。原告南街组起诉请求撤销该确权决定依据不足，不予支持。庆阳市政府根据《行政复议法》第十三条规定：“当事人对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议”的规定，依法受理行政复议申请，并作出庆政复决字（2016）1号行政复议决定，维持被告环县政府的土地权属争议处理决定，事实清楚、程序合法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回南街组的诉讼请求。南街组不服一审判决向本院上诉称：一、土地确权决定认定上诉人与第三人的地界以凉（羊）水泉子沟的自然走向为界，西边属于第三人所有，东边属于上诉人所有，无争议。二、土地确权决定将上诉人长期耕种的墩子沟一部分土地确定为国有土地不合法，有异议。按照争议土地的基本演变事实：1.1950年政府将墩子沟土地就承包给上诉人的农户耕种。2.1962年农村人民公社时将墩子沟土地划入上诉人所在人民公社，墩子沟的土地应当是人民公社的集体土地，上诉人村民就在该地块耕种农作物。3.1981年家庭承包经营土地时，墩子沟的耕地由上诉人承包给村民施俊学、张有根、贺长宝、张学忠耕种。4.修建211国道甜木公路时将墩子沟一分为二，道路以南至分水岭在墩子沟范围内。5.2003年上诉人在墩子沟土地上退耕还林还草，并开始领取退耕还林还草款至今。2011年9月上诉人的部分村民和村委会签订了草原承包合同，领取了政府颁发的草原承包经营权证。根据墩子沟土地的历史演变事实，环县政府在作出确权决定时没有尊重历史事实。三、一审判决适用法律错误。1.一审适用《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十八条的规定，属于理解法律错误，该条在体例上属于国家土地所有权的下面，应当是国有土地和集体土地发生争议的处理规定，而本案不适用该规定。2.一审法院适用最高人民法院的答复前提错误，适用该答复将否定上诉人村民已经取得的草原承包经营权证。综上，请求撤销一审判决，撤销庆阳市政府的复议决定，撤销环县政府作出的131号权属处理决定，并责令重新作出土地权属处理决定。被上诉人环县人民政府答辩称：一、被诉确权决定认定事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律准确。双方发生争议后，应第三人的申请，答辩人对争议地历时三个月进行调查，通过走访和调取大量证据材料，得出争议的土地历史上虽然由两组个别村民耕种经营过，但是大部分时间荒废，没有任何机关对土地性质和权属进行过界定，也没有任何组织和个人持有合法有效的土地权属证明，故争议之地应当属于权属待定土地，而非上诉人认为的集体土地。据此，答辩人在尊重历史事实的基础上，依据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第18条的规定，确定争议之地属国家所有程序合法、认定事实清楚。二、一审判决认定事实准确，证据采信准确，适用法律准确，判决客观公正，二审应予维持。综上请求驳回上诉，维持原判。庆阳市政府口头答辩称，坚持一审答辩意见，作出的复议决定和环县政府的确权决定认定事实清楚、程序合法、适用法律准确。请求二审驳回上诉，维持原判。第三人大良洼组口头答辩称，同意市政府的答辩意见。二审经审理查明的事实与一审判决认定的基本事实一致，本院予以确认。另查明，被诉131号权属处理决定中确认为上诉人南街组和确认为第三人大良洼组所有土地双方并无争议。再查明，自上世纪50年代起，上诉人和第三人的村民在争议土地零星耕种过，但是没有取得土地所有权证或者使用权证。环县人民政府于2012年6月22日作出的131号权属处理决定并未向被申请人南街组送达。申请人大良洼组当庭认可其收到了该决定。以上内容有上诉状、国土局的调查笔录、二审庭审笔录在卷予以佐证。本院认为，本案争议的焦点是被诉131号权属处理决定认定事实是否清楚、程序是否合法、适用法律是否正确；复议决定是否合法？根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款规定：“单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”本案上诉人南街组和第三人大良洼组因土地权属发生争议，第三人大良洼组向环县政府申请土地确权，环县政府具有作出土地确权决定的法定职权。根据国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第三条规定：“调查处理土地权属争议，应当以法律、法规和土地管理规章为依据。从实际出发，尊重历史，面对现实。”据此，环县政府作出确权决定应当以实际出发、以争议土地的历史演变过程和现实使用状况为依据，依法作出土地权属处理决定。关于被诉131号权属处理决定认定事实是否清楚的问题。根据国土资源部《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十八条规定：“土地所有权有争议，不能依法证明争议土地属于农民集体所有的，属于国家所有。”本案被诉的131号权属处理决定认定争议土地为国家所有的理由是上诉人和第三人“不能提供有力的证据和没有文字和有关资料证明”属集体所有。经庭审查明，土地争议的双方当事人提供的证据和环县国土资源局对土地的历史演变进行的调查笔录，均证实自上世纪50年代起，上诉人南街组和第三人大良洼组的村民在争议土地上曾经耕种的事实，但是没有取得土地所有权证或者使用权证。故，被上诉人环县政府作出的131号权属处理决定违反了土地的历史演变过程和现实使用状况，属于事实认定不清。环县政府提交的《大良洼村土地利用现状图》（卫星拍摄图）标明了确权决定涉及争议土地的大概位置，虽然由南街组和大良洼组、国土局工作人员在2016年7月1日进行了签字确认，但被诉的131号权属处理决定是2012年6月22日作出的，并不能作为被诉行政行为的事实依据。对被诉131号权属处理决定虽认定了争议土地的四至，但是并未确定争议土地的面积，经当庭询问上诉人、县政府及第三人，均不能准确说出确定为国有土地的面积。综上，被诉的131号权属处理决定认定事实不清，应予撤销。关于被诉的131号权属处理决定程序是否合法的问题。本案被诉的131号权属处理决定是依据第三人大良洼组的申请启动的，而上诉人南街组是争议土地的利害关系人，县政府在作出131号权属处理决定后，应当依法向申请人和被申请人送达。送达的法律效果有两项，一是对申请人和被申请人发生了法律效力；二是申请人和被申请人知道了行政行为的内容，如果不服该决定，其权利救济期限开始计算。根据庭审查明的事实，环县政府在作出131号权属处理决定后，第三人大良洼组当庭认可收到了131号权属处理决定。环县政府却无证据证实向南街组依法进行了送达，且南街组也不认可其收到过131号权属处理决定，即131号权属处理决定对上诉人南街组来说并未生效，是一个不成熟的行政行为。但是，鉴于第三人大良洼组已经收到该权属处理决定，且上诉人南街组通过甜水镇派出所处理其与第三人大良洼组的土地争议纠纷中知道了131号权属处理决定的内容，并依法进行了权利救济，故不作无效判决，但被上诉人环县政府作出的131号权属处理决定程序违法的事实应当予以确认。综上，被诉131号权属处理决定认定事实不清，程序违法，作为行政复议机关庆阳市人民政府作出维持131号权属处理决定，亦存在认定事实和适用法律错误。一审法院驳回上诉人南街组的诉讼请求不当，应予纠正。上诉人的部分上诉理由成立，本院予以采纳。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（二）项、第七十条第（一）、（三）项之规定，判决如下：一、撤销甘肃省平凉市中级人民法院（2016）甘08行初5号行政判决；二、撤销庆阳市人民政府作出的庆政复决字（2016）1号行政复议决定；三、撤销环县人民政府于2012年6月22日作出的环政发（2012）131号《土地权属争议处理决定》；四、责令环县人民政府重新作出土地权属争议处理决定。一、二审案件受理费各50元，共计100元，由被上诉人环县人民政府和庆阳市人民政府共同负担。本判决为终审判决。审 判 长  何克祥代理审判员  姚振勇代理审判员  朵利民二〇一七年六月二十七日书 记 员  丁卫东附：本案适用的相关法律、法规及司法解释1、中华人民共和国行政诉讼法第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。2、中华人民共和国土地管理法第八条城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。第十六条土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。3、原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十八条土地所有权有争议，不能依法证明争议土地属于农民集体所有的，属于国家所有。4、国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第二条本办法所称土地权属争议，是指土地所有权或者使用权归属争议。第三条调查处理土地权属争议，应当以法律、法规和土地管理规章为依据。从实际出发，尊重历史，面对现实。第四条县级以上国土资源行政主管部门负责土地权属争议案件（以下简称争议案件）的调查和调解工作；对需要依法作出处理决定的，拟定处理意见，报同级人民政府作出处理决定。县级以上国土资源行政主管部门可以指定专门机构或者人员负责办理争议案件有关事宜。第九条当事人发生土地权属争议，经协商不能解决的，可以依法向县级以上人民政府或者乡级人民政府提出处理申请，也可以依照本办法第五、六、七、八条的规定，向有关的国土资源行政主管部门提出调查处理申请。第十条申请调查处理土地权属争议的，应当符合下列条件：（一）申请人与争议的土地有直接利害关系；（二）有明确的请求处理对象、具体的处理请求和事实根据。第十一条当事人申请调查处理土地权属争议，应当提交书面申请书和有关证据材料，并按照被申请人数提交副本。申请书应当载明以下事项：（一）申请人和被申请人的姓名或者名称、地址、邮政编码、法定代表人姓名和职务；（二）请求的事项、事实和理由；（三）证人的姓名、工作单位、住址、邮政编码。第十二条当事人可以委托代理人代为申请土地权属争议的调查处理。委托代理人申请的，应当提交授权委托书。授权委托书应当写明委托事项和权限。第十三条对申请人提出的土地权属争议调查处理的申请，国土资源行政主管部门应当依照本办法第十条的规定进行审查，并在收到申请书之日起7个工作日内提出是否受理的意见。认为应当受理的，在决定受理之日起5个工作日内将申请书副本发送被申请人。被申请人应当在接到申请书副本之日起30日内提交答辩书和有关证据材料。逾期不提交答辩书的，不影响案件的处理。认为不应当受理的，应当及时拟定不予受理建议书，报同级人民政府作出不予受理决定。当事人对不予受理决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。同级人民政府、上级国土资源行政主管部门交办或者有关部门转办的争议案件，按照本条有关规定审查处理。5、甘肃省确定土地所有权和使用权规定第二条凡确定我省行政区域内土地所有权和使用权，均适用本规定。第三条确定土地权属，应坚持社会主义公有制原则，坚持尊重历史、正视现实、依据政策、实事求是的原则。第四条县级以上人民政府负责确定土地的所有权和使用权，土地管理部门具体承办。6、国土资源部、财政部、农业部《关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》（国土资发[2011]60号）二、切实加快农村集体土地确权登记发证工作，强化成果应用（一）完善相关政策。认真总结在农村集体土地确权登记发证工作方面的经验，围绕地籍调查、土地确权、争议调处、登记发证工作中存在的问题，深入研究，创新办法，细化和完善加快农村集体土地确权登记发证的政策。严禁通过土地登记将违法违规用地合法化。（二）加快地籍调查。地籍调查是土地登记发证的前提，各地要加快地籍调查，严格按照地籍调查有关规程规范的要求，开展农村集体土地所有权、宅基地使用权、集体建设用地使用权调查工作，查清农村每一宗土地的权属、界址、面积和用途等基本情况。有条件的地方要制作农村集体土地所有权地籍图，以大比例尺地籍调查为基础，制作农村集体土地使用权，特别是建设用地使用权、宅基地使用权地籍图。县级以上城镇以及有条件的一般建制镇、村庄，要建立地籍信息系统，将地籍调查成果上图入库，纳入规范化管理，在此基础上，开展土地总登记及初始登记和变更登记。（三）加强争议调处。要及时调处土地权属争议，建立土地权属争议调处信息库，及时掌握集体土地所有权、宅基地使用权和集体建设用地使用权权属争议动态，有效化解争议，为确权创造条件。（四）规范已有成果。结合全国土地登记规范化和土地权属争议调处检查工作，凡是农村集体土地所有权证没有确认到具有所有权的农民集体经济组织的，应当确认到具有所有权的农民集体经济组织；已经登记发证的宗地缺失档案资料以及不规范的，尽快补正完善；已经登记的宗地测量精度不够的，及时进行修补测；对于发现登记错误的，及时予以更正。（五）加强信息化建设。把农村集体土地确权登记发证同地籍信息化建设结合起来，在应用现代信息技术加快确权登记发证的同时，一并将地籍档案数字化，实现确权登记发证成果的信息化管理。（六）强化证书应用。