湖南省长沙市中级人民法院行 政 判 决 书（2017）湘01行终295号上诉人（原审原告）甘某某，男，汉族，1959年6月11日出生，住长沙市开福区国营综合农场鸭子铺分场。委托代理人彭某某，女，汉族，1959年8月22日出生，住长沙市开福区国营综合农场鸭子铺分场。委托代理人陈伟，北京市才良律师事务所律师。被上诉人（原审被告）长沙市国土资源局开福区分局，住所地湖南省长沙市开福区华章路新领地公寓3栋。法定代表人辜松柏，局长。委托代理人刘晓，该分局拆迁科科员。委托代理人张伟根，湖南百信律师事务所律师。上诉人甘某某与被上诉人长沙市国土资源局开福区分局（以下简称开福区国土局）限期腾地决定纠纷一案，不服湖南省长沙市开福区人民法院(2016)湘0105行初165号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审法院查明，经国土资源部国土资函[2011]602及[2012]644号批复，湖南省人民政府[2012]政国土字第959号、[2012]政国土字第960号、和[2013]政国土字第494号、[2013]政国土字第557号《农用地转用、土地征收审批单》批准，征收长沙市国营综合农场、长沙市国营综合农场月湖分场、鸭子��分场、朝阳分场、马栏山分场范围内集体土地27.1423公顷、34.6426公顷、42.4549公顷、及49.359公顷分别作为长沙市朝正垸城中村改造及环境整治工程统征一、二及长沙市2012年度第五、六批次用地（本次朝正垸城中村改造及环境整治工程五期实际腾地37.147公顷）的建设项目用地。长沙市开福区人民政府于2015年4月2日发布了[2015]第009号《征收土地方案公告》并进行了张贴，公告内容为：建设用地项目名称为长沙市朝正垸城中村改造及环境整治工程统征一、二及长沙市2012年度第五、六批次用地（本次朝正垸城中村改造及环境整治工程五期实际腾地37.147公顷），征收土地位置为长沙市综合农场鸭子铺分场，征地补偿登记期限至2015年4月30日。甘某某户位于国营综合农场鸭子铺分场的房屋在上述征收范围内。开福区国土局分别于2015年7月1日和2015年9月30日分别核发了[2015]第009号《��地补偿安置方案征求意见公告》和[2015]第009号《征地补偿安置方案实施公告》。上述公告送达至鸭子铺社区并进行了张贴，告知了征地范围、征收土地房屋数量、补偿标准、腾地期限及申请听证等权利义务，并告知了若对补偿安置有争议，可向开福区人民政府申请协调，协调不成的依法申请裁决，征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。2015年3月24日，长沙市城北投资有限公司出具《住房保障承诺书》，承诺对涉案被征土地农民确定在洪山街道范围内予以安置。由于甘某某户未在《征地补偿安置方案实施公告》确定的期限内腾出土地，2016年2月27日，长沙市开福区征地拆迁事务所向甘某某送达《告知书》，告知了甘某某户房屋的结构、面积、补偿项目及数额等，如有异议可进行核对。2016年3月14日，开福区国土局向甘某某送达长国土��开腾告字[2016]24号《限期腾地告知书》，告知甘某某经调查核实，认定甘某某户房屋建筑面积308.14㎡（其中合法面积180㎡）在本次腾地范围之内。依据《长沙市征地补偿安置条例》和《长沙市征地补偿实施办法》规定的补偿标准，甘某某户各项补偿费用合计546060元，并告知甘某某若对补偿标准或补偿金额有争议，可依法申请裁决。同时告知甘某某拟对其依法作出限期腾地决定，责令甘某某到开福区国土局征地拆迁事务所办理有关手续，并腾出上述土地，并告知甘某某在接到本告知书之日起5个工作日内向开福区国土局陈述和申辩。因甘某某之后仍未腾地，开福区国土局将甘某某户补偿费用进行了专户储存。2016年4月13日，开福区国土局作出长国土资开腾[2016]24号《限期腾地决定书》，责令甘某某户在接到限期腾地决定书之日起10日内到开福区国土局征地拆迁事务所办理���关手续，并腾出上述土地。逾期不履行，将依法申请人民法院强制执行。[2016]24号《限期腾地决定书》开福区国土局于2016年4月15日送达甘某某。甘某某对该《限期腾地决定书》不服，故此诉讼。本案在审理过程中，甘某某向该院申请调查长沙市国营综合农场以及长沙市国营综合农场鸭子铺分场的土地登记结果，经该院调查，长沙市国土资源局档案室没有长沙市国营综合农场和长沙市国营综合农场鸭子铺分场的土地权属登记档案，该院调取了长沙市国营综合农场鸭子铺分场使用土地建设的《土地登记审批表》及宗地图，该份证据已在庭审中由甘某某、开福区国土局进行了质证。另查明，甘某某户的房屋于1993年办理了长郊政土（93）字00048号《长沙市郊区用地许可证》和9300048号《长沙市郊区私人住宅建设用地、规划申请表》，批准建筑面积165���（按底层75㎡平方米，批建2层加杂屋15㎡平方米计算），批准用地面积130㎡，批证人口为6人。1994年，长沙市郊区国土分局依据上述审批手续为甘某某户核发了郊国用（94）字第00485号《国有土地使用证》，批准用地面积130㎡。经开福区国土局调查：甘某某户的房屋总面积为848.14㎡,该户拆迁人口为甘某某、彭某某夫妇，其儿子甘鑫、儿媳史帅婷4农业人口，减去其家庭中分户并另案作出限期腾地决定的其女儿甘宁、甘颖、甘煌认定的540㎡合法面积外，开福区国土局认定甘某某户房屋总面积为308.14㎡，并依据其调查的甘某某户的拆迁人口情况，按人平45㎡确定甘某某户的合法面积为180㎡。原审法院认为，一、开福区国土局的主体资格问题。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征���土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地。《长沙市征地补偿安置条例》第十五条规定，发布征地补偿安置方案实施公告并足额支付征地补偿费用后，被征地者在规定期限内没有腾地的，由县(市)、区土地行政主管部门依法作出限期腾地决定。开福区国土局作为区级土地行政主管部门，依据上述规定，具备作出本案《限期腾地决定书》的主体资格。甘某某就本案主体资格提出的抗辩理由与上述规定不符，该院不予采信。二、开福区国土局作出的《限期腾地决定》程序合法。本案中，经中华人民共和国国土资源部国土资函[2011]602号《国土资源部关于长沙市等4市2011年度农用地转用和土地征收方案的批复》、中华人民共和国国土资源部国土资函[2012]644号《国土资源部关于长沙市等4市2012年度农用地转用和土地征收方案的批复》和湖南省人民政府（2012）政国土字第959号、（2012）政国土字第960号、（2013）政国土字第557、（2013）政国土字第494号《农用地转用、土地征收审批单》批准，征收长沙市国营综合农场、长沙市国营综合农场月湖分场、鸭子铺分场、朝阳分场、马栏山分场范围内集体土地27.1423公顷、34.6426公顷、42.4549公顷、及49.359公顷分别作为长沙市朝正垸城中村改造及环境整治工程统征一、二及长沙市2012年度第五、六批次用地（本次朝正垸城中村改造及环境整治工程五期实际腾地37.147公顷）建设项目用地。据此可以认定本案所需征收土地已办理了相应的农用地转用和土地征收审批。对于该几宗用地，长沙市开福区人民政府于2015年4月2日发布了[2015]第009号《征收土地方案公告》，开福区国土局分别于2015年7月1日和2015年9月30日分别核发了[2015]第009号《征地补偿安置方案征求意见公告���和[2015]第009号《征地补偿安置方案实施公告》，就征地补偿安置有关内容、拆迁腾地期限和逾期不拆迁腾地的法律责任在征地范围内进行了公告,甘某某户未在《征地补偿安置方案实施公告》规定的时间内腾地,开福区国土局就限期腾地决定所依据的事实、法律依据和当事人所享有的陈述、申辩等权利和甘某某的补偿安置情况告知甘某某后,在此情况下向甘某某户作出并送达的长国土资开腾[2016]24号《限期腾地决定书》的程序合法。三、开福区国土局作出的《限期腾地决定》事实清楚、证据充分。按照《长沙市征地补偿安置条例》第三十条规定，对征收本案集体所有土地的，实行货币安置。《长沙市征地补偿实施办法》第十三条规定，拆除非农业户或采取货币安置方式的农户的住宅，按照规定的标准支付房屋补偿费、房屋装饰装修及设施补偿��和购房补助费等。本案因甘某某户拒不腾退土地而需拆除该土地上的附着物即房屋及设施并对其进行补偿，而开福区国土局所作《限期腾地决定书》中的补偿费项目包括了上述办法第十三条所规定的各项费用，符合规定。本案中开福区国土局对甘某某户房屋核实补偿项目的标准，系长沙市人民政府根据《湖南省人民政府关于调整湖南省征地补偿标准的通知》（湘政发〔2012〕46号）的规定而发布的《关于执行湖南省征地补偿标准有关事项的通知》和《关于调整征收农村集体土地地上附着物及青苗补偿标准的通知》中所规定的补偿标准，因此，开福区国土局依据该补偿标准核实补偿费用符合规定。甘某某提出的开福区国土局给予其货币补偿侵害其补偿安置方式的选择权利，货币补偿价格不合理，与市场价不符等理由与上述规定不符，该院不予采信。至于甘某某在庭审中提出的其房屋有土地行政主管部门核发的《国有土地使用证》,土地性质为国有，开福区国土局无权对其房屋作出限期腾地决定问题，该院认为，国有（国营）农场是农村经济的重要组成部分，国有农场的土地就其权属性质而言属国家所有。本案中，甘某某虽提供了郊国用（94）字第00485号《国有土地使用证》以证明其房屋的土地性质为国有，但从该《国有土地使用证》的内档资料来看，该《国有土地使用证》的办证来源为长郊政土（93）字00048号《长沙市郊区用地许可证》和9300048号《长沙市郊区私人住宅建设用地、规划申请表》等国营农场国有土地上个人建房的用地和规划审批手续，并无其他能证明为通过征收、征用后以划拨或出让等方式取得的国有土地建设用地的材料，就其用地性质而言，仍属因国营农场国有土地上个人建房的用地需要而核发的国有农场建设用地手续。根据《国务院办公厅转发国土资源部、农业部关于依法保护国有农场土地合法权益的通知》（国办发【2001】8号）、《国土资源部、农业部关于加强国有农场土地使用管理的意见》（国土资发【2008】202号、《湖南省国土资源厅、湖南省农业厅关于切实加强国有农场土地使用管理的意见》（湘国土资发【2010】13号）等文件的规定，因国家经济建设或地方公益建设需要收回国有农场用地的，需依法办理农用地转用审批手续，并参照征收农民集体土地的补偿标准进行补偿，需收回国有农场建设用地的，参照征收农民集体建设用地的补偿标准进行补偿。且《湖南省实施办法》第二十一条和《长沙市征地补偿安置条例》第四十一条也就征收国有农场土地适用的征收程序和补偿标准作出了规定，因此，实践中对于需要使用国有农场���地进行建设的，应当按照农用地转用、土地征收审批的权限和程序由国务院或者省级人民政府批准后参照征收农民集体土地的征收程序实施，并参照征收农民集体土地的补偿标准进行补偿。故对甘某某提出的其房屋的土地性质为国有，开福区国土局无权对其房屋作出限期腾地决定的抗辩理由，该院不予采信。综上，开福区国土局作出本案《限期腾地决定书》前进行了调查，绘制了被拆迁房屋平面图及面积计算表，对其房屋进行了拍照，并调取收集了所涉房屋的相关证据材料。开福区国土局在作出《限期腾地决定书》时，根据《长沙市征地补偿安置条例》、《长沙市征地补偿实施办法》等规定的补偿标准，在认定甘某某户房屋合法面积的基础上，结合甘某某户的房屋结构和家庭自然分户等因素，逐项核算了补偿费用，符合规定。因此，开福���国土局作出的长国土资开腾[2016]24号《限期腾地决定书》主体适格，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。甘某某要求撤销开福区国土局作出的《限期腾地决定书》的诉讼请求，该院不予支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回甘某某的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由甘某某承担。上诉人甘某某上诉称：一、一审程序遗漏了第三人。涉案限期腾地决定是对甘某某作出的，但征收补偿与整个家庭都有密切关系，因此甘某某在册的家庭成员均应作为第三人进入诉讼程序。二、开福区国土局不具备作出限期腾地决定的法定职权。三、开福区国土局无法证实涉案房屋在征收范围内，也无法证实涉案房屋所在的土地性质，其按照集体土地征收明显违法。四、限期腾地决定仅给予了上诉人货币补偿的权利，剥夺了上诉人的选择权。五、货币补偿价格不合理，与市场价格差距较大。六、征收范围内的补偿标准不一致，侵害了上诉人的合法权益。七、本案应中止诉讼，上诉人已将涉案征收项目的征地补偿安置方案提起行政诉讼，本案应等上述案件审结才可继续审理。综上，请求：一、撤销长沙市开福区人民法院作出的（2016）湘0105行初165号《行政判决书》；二、支持上诉人在一审中提出的诉讼请求。被上诉人开福区国土局答辩称：被上诉人严格依照省政府集体土地审批单和开福区政府征收土地公告实施征地程序，并完成了土地管理法和长沙市征地补偿安置条例所规定的一系列程序要求，被上诉人对上诉人作出的限期腾地决定符合法律规定，请求二审法院驳回上诉，维持原判。双方当事人在一审中提交的证据均已随案移送本院。经审理，本院认为，原审法院确认的证据可以采信为本案的定案依据。本院二审中查明的事实与原审法院查明的事实相同。本院认为，一、关于行政主体的职权问题。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条、《长沙市征地补偿安置条例》第十五条第二款和《长沙市征地补偿实施办法》第四条第二款的规定，被上诉人开福区国土局作为县级以上人民政府土地行政主管部门，对被征地者在规定期限内没有腾地的，有权依法作出限期腾地决定。二、关于被诉限期腾地决定是否合法的问题。上诉人的房屋位于湖南省人民政府[2012]政国土字第959号、[2012]政国土字第960号和[2013]政国土字第494号、[2013]政国土字第557号《湖南省人民政府农用地转用、土地征收审批单》批准的被征土地范围内。被上诉人��福区国土局经发布《征地补偿安置方案征求意见公告》、《征地补偿安置方案实施公告》和权利登记等一系列法定程序后，对上诉人的房屋进行了调查和确认，并将补偿标准、金额、安置方式等告知了上诉人。开福区国土局已将上诉人户依法应得的各项补偿费用予以了足额专户储存，向上诉人送达了《限期腾地告知书》，告知其享有的相关权利和义务。由于上诉人在规定期限内没有腾地，被上诉人开福区国土局对其作出了限期腾地决定，该决定认定事实清楚，行政程序合法、正当。三、上诉人提出，开福区国土局不具备作出限期腾地决定的法定职权。本院认为，根据《长沙市征地补偿安置条例》第十五条第二款的规定，发布征地补偿安置实施公告并足额支付征地补偿费用后，被征地者在规定期限内没有腾地的，由县、市（区）人民政府土��行政主管部门依法作出限期腾地决定；《长沙市征地补偿实施办法》第四条第二款对区、县（市）土地行政主管部门负责的征地补偿工作作出了具体规定。被上诉人开福区国土局虽系长沙市国土资源局的派出机构，但其依法获得了地方性法规的授权，有权作出限期腾地决定。四、上诉人提出，开福区国土局对涉案房屋的补偿不公平，补偿标准适用错误。经查，开福区政府作出的[2015]第009号《征收土地方案公告》界定了征收土地位置，涉案房屋位于征收范围内。上诉人以其持有《国有土地使用证》为由，主张开福区国土局无权对其房屋作出限期腾地决定。本院认为，国有（国营）农场是农村经济的重要组成部分，国有农场的土地就其权属性质而言属国家所有。本案中，上诉人虽提供了郊国用（94）字第00485号《国有土地使用证》以证明其房屋���土地性质为国有，但从该《国有土地使用证》的内档资料来看，该《国有土地使用证》的办证来源为长郊政土（93）字00048号《长沙市郊区用地许可证》和9300048号《长沙市郊区私人住宅建设用地、规划申请表》等国营农场国有土地上个人建房的用地和规划审批手续，并无其他能证明为通过征收、征用后以划拨或出让等方式取得的国有土地建设用地的材料，就其用地性质而言，仍属因国营农场国有土地上个人建房的用地需要而核发的国有农场建设用地手续。根据《国务院办公厅转发国土资源部、农业部关于依法保护国有农场土地合法权益的通知》（国办发[2001]8号）、《国土资源部、农业部关于加强国有农场土地使用管理的意见》（国土资发[2008]202号、《湖南省国土资源厅、湖南省农业厅关于切实加强国有农场土地使用管理的意见》（湘国土资发[2010]13号）等文件的规定，因国家经济建设或地方公益建设需要收回国有农场用地的，需依法办理农用地转用审批手续，并参照征收农民集体土地的补偿标准进行补偿，需收回国有农场建设用地的，参照征收农民集体建设用地的补偿标准进行补偿。且《湖南省实施办法》第二十一条和《长沙市征地补偿安置条例》第四十一条也就征收国有农场土地适用的征收程序和补偿标准作出了规定，因此，实践中对于需要使用国有农场土地进行建设的，应当按照农用地转用、土地征收审批的权限和程序由国务院或者省级人民政府批准后参照征收农民集体土地的征收程序实施，并参照征收农民集体土地的补偿标准进行补偿，故对上诉人主张应按国有土地的征收程序征收其房屋和按国有土地上房屋征收补偿标准对其房屋进行补偿的上诉理由，本院不予采信。开福区���土局对国有农场土地参照征收农民集体土地的补偿标准进行补偿符合法律规定，但上诉人甘某某在当时特定历史背景下取得了国有土地使用证，其信赖利益应予保护，但此系另一法律关系，可以通过其他合法途径予以解决。五、上诉人提出，涉案房屋不在征收范围内，涉案房屋的合法面积认定错误。首先，从被上诉人提交的证据来看，在征地调查过程中，长沙市国土资源测绘院对拟征土地进行了勘测定界和地籍调查，被征地农村集体经济组织并无异议，涉案房屋在征收范围内可以予以认定。其次，《征地补偿安置若干问题暂行规定》（长政发[2008]30号）第二条第（三）项规定，需确因政府规划控制停办了农民建房审批手续，且达到分户条件而未批准建房的要求，按发布征地公告时农业人口（以户为单位）人均不超过45平方米的房屋建筑面积给予补偿。甘某某户的房屋总面积为848.14㎡,该户拆迁人口为甘某某、彭某某夫妇，其儿子甘某、儿媳史某某4农业人口，减去其家庭中分户并另案作出限期腾地决定的其女儿甘某、甘某、甘某认定的540㎡合法面积外，开福区国土局认定甘某某户房屋总面积为308.14㎡，并依据其调查的甘某某户的拆迁人口情况，按人平45㎡确定甘某某户的合法面积为180㎡。开福区国土局对甘某某户房屋确定的合法面积符合规定，并未侵害上诉人合法权益。六、上诉人提出，一审审理程序违法。本院认为，集体土地上的房屋征收是以户为单位，被上诉人向户主作出限期腾地决定并无不妥，一审判决不存在遗漏诉讼主体的问题。同时，土地征收事关公共利益，征地行为得到有关国家部门审核批准后即具有法律效力可以付诸实施，一经启动其程序不可逆转。我国土地��收一般需要经过申请、审批、实施以及补偿安置等一系列程序，需要一个较长的时间过程，为保护被征地农民和集体经济组织的合法权益，国家对征地程序进行了完善的制度设计，特别是在实施征地过程中规定需要进行“三公告一登记”等法定必经程序，在政府和土地行政部门发布《征收土地方案公告》和《征地补偿安置方案征求意见公告》之间要进行包括实施权利登记、拟定补偿安置方案和收集被征地农民意见等多项工作，对于被征收人办理征地补偿登记和对房屋面积有异议以及对征地补偿、安置争议等也规定了法定解决途径，但征地补偿、安置争议并不影响征地方案的实施。根据法律规定，发布征地补偿安置实施公告并足额支付征地补偿费用后，被征地者在规定期限内没有腾地的，市、县（区）人民政府土地行政主管部门即可责令其交出土地，并不因被征地者对相关前置行为申请复议或者提起诉讼而可以拒绝腾地。因此，上诉人提出的对安置补偿方案提起诉讼不属于本案应当中止审理的法定情形。综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审受理费50元，由上诉人甘某某负担。本判决为终审判决。审 判 长  彭 杨代理审判员  陈邵明代理审判员  廖国娟二〇一七年六月六日书 记 员  刘 倩法律���据：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定事实不清，证据不足，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。