贵州省遵义市中级人民法院民 事 判 决 书（2017）黔03民终1884号上诉人（原审被告）：遵义县谢江水水电站。住所地：遵义市播州区新民镇中心村谢江水。法定代表人：胡启，站长。委托诉讼代理人：韦遵宁，贵州义遵律师事务所律师。委托诉讼代理人：王艳，贵州义遵律师事务所实习律师。被上诉人（原审原告）：查兴六，男，1968年9月2日出生，汉族，贵州省遵义市播州区人。被上诉人（原审原告）：查兴万，男，1971年2月26日出生，汉族，贵州省遵义市播州区人。被上诉人（原审被告）：遵义市播州区新民镇中心村村民委员会。住所地：遵义市播州区新民镇中心村。负责人：胥延文，村委会主任。上诉人遵义县谢江水水电站（以下简称谢江水水电站）因与被上诉人查兴六、查兴万、遵义市播州区新民镇中心村村民委员会（以下简称中心村村委会）合同纠纷一案，不服贵州省遵义市播州区人民法院（2016）黔0321民初5693号民事判决，向本院提起上诉。本院于2017年3月14日立案后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。上诉人谢江水水电站上诉请求：一、改判驳回查兴六、查兴万的诉讼请求，裁定驳回查兴六、查兴万的起诉或发回重审；二、诉讼费由查兴六、查兴万承担。事实和理由：一、查兴六、查兴万与新民镇村委会签订的《关于如何规划使用谢江水林地的协议书》、《征地协议书》本质上属于行政合同，不宜作为民事案件受理，应裁定驳回起诉；二、谢江水水电站未与查兴六、查兴万签订任何合同，谢江水水电站系与中心村村委会签订《征地协议书》，根据合同相对性，查兴六、查兴万无权提出本案诉讼；三、谢江水水电站与中心村村委会签订的《征地协议书》系合法有效的合同。被上诉人查兴六、查兴万辩称，一、本案诉讼标的是查兴六、查兴万与原新民镇村委会签订的《关于如何规划使用谢江水林地的协议书》、原中心村村委会主任周剑伪造的《谢江水电站建设征地协议书》和中心村村委会与谢江水电站签订的《征地协议书》；二、中心村村委会不是行政机关，本案属于民事诉讼，不是行政案件；三、谢江水水电站列举的文件，在事实上是违法、违规的，本案标的发生时间是2010年，距2015年早了近5年，该依据与本案无关，其占有该宗林地的理由不成立。综上，请驳回上诉人的上诉请求。被上诉人中心村村委会辩称，一审判决公正，同意一审判决。查兴六、查兴万向一审法院起诉请求：一、依法判决确认查兴六、查兴万与遵义市播州区新民镇中心村委员会签订的《关于如何规划使用谢江水林地的协议书》无效；二、依法判决确认遵义市播州区新民镇中心村委员会的《谢江水电站建设征地协议书》无效；三、依法判决确认中心村村委会与谢江水水电站之间签订的《征林地协议》无效；四、由谢江水水电站、中心村村委会承担本案诉讼费用。一审法院认定事实：查兴六、查兴万持有原遵义县人民政府于2008年12月30日颁发的宗地号为520321180505MDYMSY00691的小地名为“下河扁”林地的林权登记，林地所有权权利人为新民镇中心村，林地使用权权利人及森林、林木所有权、使用权人为查兴六、查兴万，面积14.51亩，主要树种杂灌，林种为防护林。2010年5月20日，遵义市播州区新民镇中心村委员会以谢江水水资源丰富，党委政府招商引资项目谢江水水电站正在兴建，为综合开发谢江水旅游资源，对现有林地资源重新进行整合的前提下，以新民镇中心村村委会的名义与谢江水林地所属户主之一查兴六、查兴万签订了《关于如何规划使用谢江水林地的协议书》。协议约定：1、林地界限以《林权证》为准，所属林地补贴归查兴六、查兴万，开发补偿归新民镇中心村村委会，其他补偿标准按协商的一次性补偿意见执行；2、林地产权由村委会保管并有权对林地进行过户，如不过户，乙方也不得以任何理由进行干涉；3、规划协议签订后，林地使用权、管理权归村委会；因旅游开发需要，村委会可以对林地进行合理规划，但不得改变林地性质及进行永久性毁灭。同年5月21日，新民镇中心村委会与查兴六约定由村委会征收查兴六享有使用权的“下河扁”林地，征地费用为2000元，并签订协议。随后，时任新民镇中心村委员主任制作了《谢江水电站建设征地协议书》并冒签查兴六姓名，内容有征收查兴六享有使用权的“下河扁”林地14.51亩用作谢江水电站建设，征地费用为4000元。2011年8月24日，新民镇中心村委员会与遵义县谢江水水电站签订《征林地协议》，将包括查兴六在内的五户《林权证》四至界限范围内林地共78.89亩交由谢江水水电站征用，水电站向村委会一次性支付林地征用费20000元，每户4000元，之后，查兴六户收到村委会一次性支付的2000元征地费用。谢江水水电站取得该林地使用权后，取石、开路，将林地进行了挖采毁坏等破坏性行为，现进行了生态修复。查兴六、查兴万以村委会非法骗取所属林地使用权、不遵守协议约定，致使谢江水水电站对国家重点保护林进行破坏，损害了原告及国家的合法权益为由，向法院请求支持其诉讼请求。一审法院认为，查兴六、查兴万与遵义市播州区新民镇中心村村委会协商达成由村委会取得查兴六等2户“下河扁”林地四至范围内林地使用权，进行征收并可予以过户的一致意见，双方签订了《关于如何规划使用谢江水林地的协议书》，遂签订了征收补偿费用为2000元的协议。时任新民镇中心村村委会主任随后冒签查兴六名字，制作了一份与征收林地约定内容一致，但征地补偿金额为4000元的《谢江水电站建设征地协议书》。查兴六领取到2000元征地补偿费用，并将林地使用权交付给新民镇中心村村委会，双方当时对征收该林地的事实协议予以认可。根据《中华人民共和国森林法》的规定，森林分为防护林、用材林、经济林、薪炭林、特种用途林五类，其中用材林、经济林、薪炭林可视条件依法作价入股或者作为合资、合作造林、经营林木的出资、合作条件，但不得将林地改为非林地；防护林、特种用途林的森林、林木和其他林地使用权不得转让。查兴六、查兴万享有林地所有权的“下河扁”林地林种为防护林，遵义市播州区新民镇中心村委员会与谢江水林地所属户主之一查兴六、查兴万签订的《关于如何规划使用谢江水林地的协议书》约定对林地进行统一规划，并有权将防护种类林林地使用权进行过户等行为，违反了国家法律禁止性规定，协议签订自始无效，不能得到法律的支持。依法进行勘查、开采矿藏和修建道路、水利、电力、通讯等工程，需要占用或者征收、征用林地的，或需要临时占用林地的，根据不同征占用途，至少应当经县级以上人民政府林业主管部门批；必须占用或者征收、征用林地的，经县级以上人民政府林业主管部门审核同意后，依照有关土地管理法律、法规规定办理建设用地审批手续，并由用地单位依照国务院有关规定缴纳森林植被恢复费。遵义市播州区新民镇中心村委员会是所辖区村民选举产生的群众性自治组织，不具有征用林地的主体资格。村委会未向县级以上林业主管部门进行逐级报批与开展核对林种、林地面积、制定统一的林地征用补偿标准、予以公告，自行制定征收补偿价格，约定长期占用防护林林种的林地使用权行为，与林业保护性法律法规规定相悖。签订林地使用权的权利人应为查兴六、查兴万，《谢江水电站建设征地协议书》中只有查兴六签名确认，遗漏了必要相对人，不具有协议的有效性。村民委员会一级的基层群众性自治组织不是法律授权的征地主体，作出的征地决定违法，且违反法定程序，其签订的《谢江水电站建设征地协议书》应确认无效。任何人未经林业主管部门批准，不得擅自开垦林地，致使森林、林木受到毁坏、改变林地用途。遵义市播州区新民镇中心村村委会与遵义县谢江水水电站签订《征林地协议》，将村委会非法取得的查兴六等户所属谢江水林地交由谢江水水电站实施建设水电站拉运采石、旅游开发修路等破坏林地的行为，严重违反了国家法律的规定，且容易造成森林防护林面积缩小，土壤沙化、水土流失、生物多样性丧失的情形，严重损害了国家林地保护政策及建立林主承包生态防护林的本质。《征林地协议》损害生态环境、性质恶劣，自遵义市播州区新民镇中心村村委会无权取得征林地主体资格无效而无效，违法签订，不应得到法律的保护。综上所述，防护林是为了保持水土、防风固沙、涵养水源、调节气候、减少污染的重要林地种类，是以防御自然灾害、维护基础设施、保护生产、改善环境和维持生态平衡等为主要目的主要森林群种。遵义市播州区新民镇中心村村委会与原告查兴六、查兴万签订的《关于如何规划使用谢江水林地的协议书》、《谢江水电站建设征地协议书》，新民镇中心村村委会与被告遵义县谢江水水电站签订的《征林地协议》违反了法律、行政法规的强制性规定，破坏了国家森林资源。原告的诉讼请求符合法律规定，应予支持。据此，依照《中华人民共和国森林法》第四条、第十五条第一款、第三款、《中华人民共和国森林法实施条例》第十六条、第十七条、《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项之规定，判决如下：一、确认被告遵义市播州区新民镇中心村村委会与原告查兴六、查兴万签订的《关于如何规划使用谢江水林地的协议书》、《谢江水电站建设征地协议书》无效；二、确认被告新民镇中心村村委会、遵义县谢江水水电站之间签订的《征林地协议》无效。三、案件受理费30元（已减半收取），由被告新民镇中心村村委会、遵义县谢江水水电站各负担15元。本院二审期间，谢江水水电站提交了2005年12月8日遵义县国土资源局对遵义县谢江水水水电站用地的预审意见及2006年1月19日遵义县发展和改革局关于对遵义县谢江水电站建设项目的批复。查兴六、查兴万质证称该两份文件不涉及自己的林地，意见书和批复均系在协议签订之前，不能达到上诉人的证明目的，中心村村委会认为，该两份证据涉及的土地不包含在查兴六、查兴万的林权证范围内。本院对一审查明事实予以确认。本院认为，第一，关于查兴六、查兴万与中心村村委会签订的《关于如何规划使用谢江水林地的协议书》、《征地协议书》的性质问题。行政合同是指行政主体以实施行政管理为目的，与行政相对方就有关事项通过协商一致的方式所达成的协议。行政合同的当事人一方必须是行政机关，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，不具备行政主体的特征，故上诉人认为该两份协议书属于行政合同，不宜作为民事案件受理的上诉请求不能成立。第二，关于查兴六、查兴万是否有权请求确认谢江水水电站系与中心村村委会签订《征林地协议书》效力的问题。谢江水水电站与中心村村委会签订《征林地协议书》涉及的部分林地为查兴六、查兴万的林地，查兴六、查兴万与《征林地协议书》有直接的利害关系，其起诉符合民事民事诉讼法第一百零八条的规定，即查兴六、查兴万与该《征林地协议书》具有直接利害关系，有权向人民法院提起诉讼，请求法律保护。故上诉人认为查兴六、查兴万无权请求确认谢江水水电站系与中心村村委会签订《征林地协议书》效力的上诉理由不成立。第三，关于中心村村委会与查兴六、查兴万签订的《关于如何规划使用谢江水林地的协议书》、《谢江水电站建设征地协议书》及中心村村委会、谢江水电站签订的《征林地协议》效力问题。根据《中华人民共和国森林法》第四条和第十五条之规定，森林分为防护林、用材林、经济林、薪炭林、特种用途林五类，防护林、特种用途林的森林、林木和其他林地使用权不得转让。根据《中华人民共和国森林法》第十八条“进行勘查、开采矿藏和各项建设工程，应当不占或者少占林地；必须占用或者征用林地的，经县级以上人民政府林业主管部门审核同意后，依照有关土地管理的法律、行政法规办理建设用地审批手续，并由用地单位依照国务院有关规定缴纳森林植被恢复费。森林植被恢复费专款专用，由林业主管部门依照有关规定统一安排植树造林，恢复森林植被，植树造林面积不得少于因占用、征用林地而减少的森林植被面积。上级林业主管部门应当定期督促、检查下级林业主管部门组织植树造林、恢复森林植被的情况。”同时根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第四十五条、第四十六条之规定，征收农用地进行建设必须办理农用地转用审批手续及征地手续，且征地的实施机关为县级以上地方人民政府。中心村村委会不是有权实施征地的机关，其无权签订征地协议，且以上协议违反了我国的土地管理制度和《中华人民共和国土地管理法》的强制性规定，根据《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项之规定，应属无效。综上所述，谢江水水电站的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费60元，由上诉人谢江水水电站负担。本判决为终审判决。审 判 长  李玉振审 判 员  罗小龙代理审判员  唐 川二〇一七年六月八日法官 助理  潘 晓书 记 员  张群斌