河北省沧州市中级人民法院行 政 判 决 书（2017）冀09行终99号上诉人（原审被告）河间市国土资源局，住所地：河间市胜利东路。法定代表人徐会来，局长。委托代理人苏国胜，法规科科长。委托代理人白光华，河北至威律师事务所律师。被上诉人（原审原告）候铁马，男，1954年11月26日出生，汉族，住河北省河间市。。委托代理人杜志合，河北一力律师事务所律师。上诉人河间市国土资源局（下称国土局）因土地行政处罚一案，不服河北省河间市人民法院（2016）冀0984行初14号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院查明，2011年3月2日，原告与同村村民侯路通订立换地协议书，原告用自己在堤北一块承包地与侯路通在南洼一块承包地互换。2014年11月18日，原告与同村村民赵建业订立土地租赁协议，主要内容为：经双方协商，今有侯铁马六福饭店南边土地一块，面积南北40米，东西29米，长期租给赵建业使用，租金11万元。当事人双方及证明人张义明在协议上签字。该协议出租的地块即原告与侯路通互换的南洼地块。后，原告收取赵建业租地款11万元，原告将该土地交付赵建业。2016年3月，被告所属米各庄国土资源所接到举报，称原告买卖土地，要求查处。2016年5月18日，被告对原告立案调查，并履行了行政机关负责人集体审理、行政处罚前权利告知和听证等程序后，于2016年7月7日作出河国土执罚决[2016]14019-1号行政处罚决定，主要内容为：经查，侯铁马于2014年11月18日，擅自长期出租南留路村村南1160平方米集体土地（该宗地不符合《河间市土地利用总体规划》2010年－2020年）给赵建业，并收取租地款11万元的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款的规定，依据《中华人民共和国土地管理法》第七十三条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十八条的规定，决定处罚如下：1、没收非法所得11万元；2、并处非法所得11万元百分之二十的罚款，共计2.2万元。另查明，涉案土地至今未用于非农业建设。原审法院认为，行政机关实施行政执法行为应当遵循严格、规范、公正、文明的原则，做到事实清楚、证据确凿、定性准确、依据正确、程序合法、处罚适当。本案诉讼双方争议的主要焦点是原告将承包土地长期租给他人使用并一次性收取租金的行为是否构成买卖土地的行为从而违反《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款的规定。《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款规定：“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让。”关于“买卖土地”，依法理，买卖行为的法律特征是将物的所有权由出卖人转移给买受人、买受人支付价金的行为，其法律后果是改变财产的所有权。我国实行土地公有制，土地所有权的主体只能是国家和农民集体，除国家为了公共利益的需要可以依法征用农民集体所有的土地外，农民集体土地的所有权是不能改变的。因此，任何买卖或者变相买卖土地，即通过买卖改变土地所有权的行为，都是非法的都必须依法禁止。本案中，根据被告答辩，被诉行政处罚决定所认定的原告违法行为是买卖土地，但原告并非涉案宗地的所有权人，其行为在事实上也未改变该土地集体所有的权属性质，故不具备买卖行为的基本特征。关于“长期”，在合同关系中一般视为约定期限不明或为不定期，在本案中可以理解为原告拥有承包经营权的剩余期限，不能将“长期”等同于“永久”，故不能凭此推断原告主观上有转移土地所有权的意思。关于“一次性收取租金”，在租赁合同中，租金支付方式属于当事人意思自治范畴，可以自由协商确定或选择，并不违反法律强制性规定。另外，现行法律、法规未规定“擅自长期出租集体土地并一次性收取租地款”即构成买卖土地。综上，被诉行政处罚决定将原告行为定性为“买卖土地”，明显缺乏事实根据。《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款规定了三种禁止性行为规范，即不得侵占土地、不得买卖土地、不得以其他形式非法转让土地，其中“买卖土地”和“非法转让土地”行为虽然在处罚上并无区别，但却是两种不同性质的违法行为，适用时应当准确把握和认定。本案中，被诉行政处罚决定认定原告擅自长期出租南留路村村南1160平方米集体土地给赵建业并收取租地款11万元的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款规定，但未明确原告具体实施了哪一种违法行为，属于认定事实不清。综上所述，本案被诉行政处罚决定认定事实不清，证据不足，应予撤销。遂判决一、撤销被告河间市国土资源局作出的河国土执罚决[2016]14019-1号行政处罚决定。二、责令被告河间市国土资源局自本判决生效之日起六十日内重新作出行政行为。上诉人国土局不服一审判决上诉称，一审中诉讼双方争议的焦点是原告将承包土地长期租给他人使用并一次性收取租金（市场土地出售价格）的行为是否构成买卖土地的行为。一审法院认为原告候铁马与赵建业之间转让土地的行为没有改变土地的所有权性质，因此不属于非法买卖土地的行为错误。因我国实行土地公有制，土地所有权的主体只能是国家和农民集体，如果按照一审法院的观点改变土地所有权才能构成非法买卖土地，而改变土地所有权不是集体所有就是国家所有两种情形，按照现行法律制度改变集体土地所有权只能是国家为了公共利益需要征收集体土地，才能由集体土地变为国有土地。而个人之间、个人和集体之间的土地非法交易，本身就是非法行为，根本不会按照法律规定去改变土地的所有权性质，既然非法交易土地所有权不会变化，从上述观点就会推断出，非法买卖土地行为不会发生的结论。“买卖土地”这种违法行为如果不存在，法律上的这个名词就成了虚设，结论之所以错误，因为否认现实生活中的违法状态下土地私权交易的存在形式。《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款中的买卖和以其他形式非法转让土地，前者只要实际发生了一方将土地权利长期、永久的完全转移对方，另一方支付价金，就可以认定为买卖土地，后者是将土地部分权利发生转移。所有权发生转移的关键点，就在于转让方是否将土地全部权利长期或者永久让渡对方，受让方是否对所获取的土地实际上拥有了占有权、使用权、收益权和处置权。如果交易完成后，转让方无权再对受让方的上述“四权”进行干涉，也就是完成了所有权的让渡。候铁马已将土地的使用权、授予权、占有权、处置权全部转让给赵建业，其行为符合土地管理法所规定的非法转让土地的行为。《中华人民共和国土地管理法》第一条立法目的就是维护土地的社会主义公有制，合理利用土地切实保护耕地。国家为了维护土地的社会主义公有制，之所以立法禁止土地非法买卖，是因为现实生活中存在着将土地私有化的倾向。只有通过法律手段，打击非法交易行为，规范土地市场，才能从真正意义上维护土地的社会主义公有制度。土地租赁，应该依法按照《中华人民共和国农村土地承包法》、《中华人民共和国合同法》依法签订，既然是租赁行为合同中就应该明确规定出租期限等必需的条款。上诉人候铁马与赵建业之间的“租赁合同”实质就是以合法的形式掩盖非法的目的，合同中的“长期”很明显没有约定确定的期限，一审原告辩解称“长期”为承包经营权的剩余期限，很明显是在自圆其说，扭曲事实。通过按照原告的说法计算，其租金远远高于市场价格好多倍，如果真实的租地经营有悖常理，其所谓的一次性的租金其实和土地市场价格是相当的。请求二审法院依法改判。经审理查明，2011年3月2日，被上诉人候铁马与同村村民侯路通订立换地协议书，用自己在堤北一块承包地与侯路通在南洼一块承包地互换，之后在此垫土50公分。2014年11月18日，候铁马与同村村民赵建业订立土地租赁协议，主要内容为：经双方协商，今有侯铁马六福饭店南边土地一块，面积南北40米，东西29米，长期租给赵建业使用，租金11万元。当事人双方及证明人张义明在协议上签字。该协议出租的地块即候铁马与侯路通互换的南洼地块。候铁马在2016年5月19日米各庄国土所对其询问笔录中认可，出租前涉案地块为平整地块，地上无建筑物和农作物。赵建业在2016年5月23日米各庄国土所对其询问笔录中称，其所租候铁马土地类型为闲散地，租地用途为想建厂房，租赁期限为长期，已垫土尚未动工建设，属空白地。候铁马在米各庄国土所2016年5月19日的询问笔录及庭审中均认可至国土局对涉案土地查处时，涉案土地状态为空白地，未种植农作物。协议签订后，候铁马收取赵建业租地款11万元，并将该土地交付赵建业。2016年3月，米各庄国土所接到举报，称候铁马买卖土地，要求查处。2016年5月18日，国土局予以立案呈批，经调查，履行了行政机关负责人集体审理、行政处罚前权利告知和听证等程序，在《违法线索登记表》、《关于候铁马非法转让土地的核查报告》、《立案呈批表》、《土地违法案件调查报告》、《违法案件审理记录》、《违法案件处理决定呈批表》、《行政处罚听证意见书》《违法案件处理决定呈批表》中均对候铁马的行为认定为非法转让土地的行为，并于2016年7月7日作出河国土执罚决[2016]14019-1号行政处罚决定：1、没收非法所得11万元；2、并处非法所得11万元百分之二十的罚款，共计2.2万元。此时涉案土地为空白地，无种植物。另查明，候铁马与赵建业签订租赁协议，将涉案承包地租赁给赵建业长期使用，未报村委会备案，亦未办理相关登记。本院认为，《最高人民法院关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第一条规定：以牟利为目的，违反土地管理法规，非法转让、倒卖土地使用权，具有下列情形之一的，属于非法转让、倒卖土地使用权“情节严重”，依照刑法第二百二十八条的规定，以非法转让、倒卖土地使用权罪定罪处罚：（一）非法转让、倒卖基本农田五亩以上的；（二）非法转让、倒卖基本农田以外的耕地十亩以上的；（三）非法转让、倒卖其他土地二十亩以上的；（四）非法获利五十万以上的；（五）非法转让、倒卖土地接近上述数量标准并具有其他恶劣情节的，如曾因非法转让、倒卖土地使用权受过行政处罚或者造成严重后果等。据此，非法转让、倒卖土地是指以牟利为目的，违反土地管理法规，非法转让、倒卖或为出卖向他人收买、租借土地使用权的行为。《中华人民共和国土地管理法》第二条第一款规定：“中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。”该条第三款规定：任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让。因此，非法转让、买卖土地使用权的行为属违反《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款规定的行为，应受到行政处罚，情节严重的构成犯罪。据此，《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款规定的买卖土地行为，包括买卖土地使用权，故一审认为买卖或者变相买卖土地，是通过买卖改变土地所有权性质的行为，不符合上述相关规定。关于上诉人对被上诉人的行为作出处罚认定事实问题，根据上诉人在一审提交的证据违法线索登记表、关于候铁马非法转让土地的核查报告、立案呈批表、土地违法案件调查报告、违法案件审理记录、违法案件处理决定呈批表、行政处罚听证意见书中，均对候铁马的行为认定为非法转让土地的行为，因此，一审认为上诉人对被上诉人长期出租土地的行为定性为“买卖土地”行为属认定事实错误。《农村土地承包经营权流转管理办法》第二十一条规定：承包方流转农村土地承包经营权，应当与受让方在协商一致的基础上签订书面流转合同。农村土地承包经营权流转合同一式四份，流转双方各执一份，发包方和乡（镇）人民政府农村土地承包管理部门各备案一份。第三十五条第五款规定：出租是指承包方将部分或全部土地承包经营权以一定期限租赁给他人从事农业生产经营。出租后原土地承包关系不变，原承包方继续履行原土地承包合同规定的权利和义务。承租方按出租时约定的条款对承包方负责。本办法所称受让方包括接包方、承租方等。《中华人民共和国农村土地承包法》第三十七条第一款规定：土地承包经营权采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转，当事人双方应当签订书面合同。采取转让方式流转的，应当经发包方同意；采取转包、出租、互换或者其他方式流转的，应当报发包方备案。根据上述规定，农村土地承包方以出租方式流转农村土地承包经营权的，是指承包方将部分或全部土地承包经营权以一定期限租赁给他人从事农业生产经营。出租后原土地承包关系不变，原承包方继续履行原土地承包合同规定的权利和义务。且当事人双方应当签订书面合同，一式四份，流转双方各执一份，发包方和乡（镇）人民政府农村土地承包管理部门各备案一份。本案中，候铁马认可涉案承包地到期时间为2029年，但其与赵建业所签土地租赁协议约定出租期限为长期，租金为11万元。赵建业自认租赁该承包地想建厂房，而候铁马与赵建业亦均认可涉案土地自双方签订出租协议时至上诉人对该案进行查处时一直为空白地，并对涉案土地垫土50公分，故此，可以认定涉案土地在此期间未进行农业种植，即改变农业生产经营性质。候铁马在2016年7月1日国土局的听证会上认可将涉案土地租赁给赵建业后，候铁马对涉案土地的占有、使用、收益等权利均无权干涉，即候铁马对涉案土地承包合同规定的权利和义务不能继续履行，与上述规定相悖，故其行为属非法转让土地行为。同时，候铁马与赵建业签订土地租赁协议未向发包方及乡（镇）人民政府备案，亦不符合上述规定，故候铁马未依法转让其承包地、并收取高额价款的行为，违反了上述规定，应当受到相应处罚。候铁马称出租土地行为合法的主张于法无据，本院对其该主张不予支持。上诉人国土局依法对候铁马作出行政处罚并无不当，应予维持。一审判决认定事实及适用法律均错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、撤销河北省河间市人民法院（2016）冀0984行初14号行政判决；二、驳回候铁马的诉讼请求。一审案件受理费50元，二审案件受理费50元，由被上诉人候铁马负担。本判决为终审判决。审 判 长  孙树国审 判 员  李艳华代理审判员  张 倩二〇一七年六月二十八日书记 员代  欣 艳