湖南省桃江县人民法院行 政 判 决 书（2017）湘0922行初11号原告文德礼，男，1937年1月9日出生，汉族，农民，住桃江县。原告文克昌，男，1963年8月17日出生，汉族，农民，住桃江县。原告赵小春，女，1967年12月24日出生，汉族，农民，住桃江县。委托代理人鲁志中，桃花江法律服务所法律工作者。受上述三原告委托，代理权限为特别授权。委托代理人丁小强，男，1955年12月7日出生，汉族，住桃江县桃花江镇太平路**号附*号，系文克昌、赵小春近亲属，受其委托，代理权限为一般代理。被告桃江县灰山港镇人民政府。地址：桃江县。法定代表人王锋，该镇镇长。被告桃江县人民政府。地址：桃江县。法定代表人黄劲，该县县长。委托代理人王曙东，系该县法制办工作人员。代理权限为特别授权代理。委托代理人刘志才，湖南湘资律师事务所律师。受上述两被告委托，代理权限分别为特别授权和一般代理。第三人许放军，男，1951年6月29日出生，汉族，农民，住桃江县。原告文德礼、文克昌、赵小春不服被告桃江县灰山港镇人民政府、桃江县人民政府、第三人许放军土地行政裁决一案，于2017年4月7日向本院提起行政诉讼，本院于当日立案后，于4月10日向两被告及第三人送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法由审判员殷载媛、刘锋、人民陪审员刘强组成合议庭，分别于2017年月5月19日和6月20日两次公开开庭进行了审理。本案原告文克昌及其委托代理人鲁志中、丁小强，被告桃江县灰山港镇人民政府的出庭负责人刘新华，桃江县人民政府的委托代理人王曙东以及两被告的委托代理人刘志才、第三人许放军均到庭参加了诉讼。被告桃江县人民政府的负责人未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2016年9月20日，桃江县灰山港镇人民政府就申请人许放军与被申请人文德礼、文克昌、赵小春土地权属争议，作出灰政决字[2016]第01号土地权属争议处理决定：一、被申请人文德礼、文克昌、赵小春杂屋西侧自屋檐滴水横向平等延伸宽3米、长10.5米争议土地，确定为公共通道，共同使用，任何一方不得擅自占有或妨碍通行；二、除第一条外，其余争议土地，确定土地使用权人为申请人许放军所有；三、申请人许放军被确权土地范围内坟茔维持现状；四、被申请人文德礼、文克昌、赵小春房屋西侧通往许湘汉房屋方向的便道维持现状；五、本决定未生效前，双方均不得改变争议土地现状。文德礼、文克昌、赵小春不服，向桃江县人民政府申请行政复议，2017年3月24日，桃江县人民政府作出桃政复决字[2017]第4号行政复议决定：维持桃江县灰山港镇人民政府作出的灰政决字[2016]第01号土地权属争议处理决定。原告文德礼、文克昌、赵小春诉称：被告桃江县灰山港镇人民政府作出的土地权属争议处理决定认定事实不清，证据不足，超越职权，适用法律错误。1、争议土地面积和四至不清。决定书查明争议土地长约14.5米，宽约10.5米，成不规则长方形斜坡，面积约0.19亩。而长约14.5米，宽约10.5米，面积为152.25平方米，0.19亩折合面积为126.67平方米，两者相差25.58平方米。决定书查明争议土地下方有一条当地村民因常年耕作自然形成的宽约2米，10米余长的不规则便道，说明便道不在争议范围内，而决定书认为贯穿争议土地的便道，应当维持现状，前后矛盾。原告与第三人对坟茔并没有争议，被告却将坟茔列为确权土地范围，将非争议土地确权，属于超越职权行为；决定书将其余争议土地确定土地使用权为许放军所有，证据不足；2、决定书对双方焦点未进行认证和说理。证人邓治安的证词以及被告向桃江县政法委的汇报材料中，证明争议土地系荒地，而被告作出处理决定时认定为自留地，定性错误；被告提供的《文德礼与许放军二家土地权属争议一事调查情况汇总》中，对争议土地上梓树由谁栽种，何时栽种，需请林业部门鉴定，而在没有鉴定结论的情况下，认定梓树是许放军栽种的，理由不充分。3、《土地权属争议调查处理办法》第十九条、第二十条、第二十一条，非乡镇人民政府处理土地权属争议的依据，因此适用法律错误。《行政复议法》第三十条对自然资源使用权处理不服，应当先申请行政复议，复议前置，因此，决定书交代诉权错误。被告桃江县灰山港镇人民政府在没有新的证据的情况下，以同一事实和理由作出与灰政决字[2015]第01号土地权属争议处理决定完全一致的行政行为，违反法律规定。桃江县人民政府没有履行行政复议职责，所作出的行政复议决定认定事实不清，证据不足。《土地管理法》第九条规定：农民集体所有的土地可以依法确定给个人使用。该法第十条规定：已经属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的由村内该村民小组经营、管理。土地使用权应当由所有权人确定，村民个人取得土地使用权应由村民小组集体决定，因此，被告将争议土地确权给许放军，违反了法律规定。符力争等证人与本案有利害关系，同时其虽时任村治安主任，但无权将争议土地未经丈量指定给许放军。处理决定和行政复议决定采信符力争等证词，属于采信证据错误。复议机关对他所提供的证据不予采信，理由不充分。因此，请求依法撤销被告桃江县灰山港镇人民政府作出的灰政决字[2016]第01号土地权属争议处理决定和桃江县人民政府作出的桃政复决字[2017]第4号行政复议决定。就其主张，他们向本院提交了如下证据：灰政决字[2016]第01号土地权属争议处理决定；桃政复决字[2017]第4号行政复议决定；3至7、刘希望、邓介中、汪正彩、刘希龙、刘希楼的调查笔录各一份，欲证明争议土地系荒地，并没有将争议土地划归给第三人，邓介中、汪正彩时任村委干部，却不知道他们与第三人因土地发生纠纷以及符力争在1985年至1986年间调处他们之间土地争议的情况；8、贺建勋的调查笔录一份，欲证明1998年原河溪水乡司法所将争议土地确权给他们的事实；9、土地使用权证及证人龙业、丁业平的证明，欲证明办理土地使用权证时，围护林没有权属争议；10、人情礼簿一组，欲证明1985年至1986年，他们与第三人之间不存在纠纷的事实；灰政决字（2015）第01号土地权属争议处理决定书；12、桃政复决字（2016）第2号行政复议决定书；证据11、12，欲证明被告对争议土地进行裁决的事实；13、关于我镇栗子山村许放军与文德礼邻里纠纷的调解意见书，欲证明树木未进行鉴定无法确定土地权属；14、灰山港镇人民政府关于许放军与文克昌土地权属争议处理情况的汇报，欲证明土地权属无法确定；15、申请证人贺建勋、刘希望、黄购粮、丁业平出庭作证，欲证明争议土地并没有确权给第三人许放军。被告桃江县灰山港镇人民政府辩称：他府作出的被诉行政行为，第一、处理程序合法。他府受理许放军申请后，依法履行了告知程序，送达了受理、举证、调解通知书，并主持调解后及时作出处理决定。第二、事实清楚、证据确实充分。争议土地系当年樟树牌生产队指定补偿给许放军，有符力争等多人证实，符力争时任大队干部，其证词可信度高。邓介中等其他村干部对符力争参与调解处理纠纷不知情，不足以否定其证词的效力。便道及公共通道系争议土地范围，决定将争议土地留出便道和公共通道，充分考虑争议土地历史形成及相邻现状，便于当事人及其他村民通行、耕作，更有利于减少不必要的纠纷，促进和谐共处。第三、适用法律正确。《土地权属争议调查处理办法》第五条第二款规定：前款规定的个人之间、个人与单位之间发生的争议案件，可以根据当事人的申请，由乡级人民政府受理和处理。他府对本案有管理职权，作出的土地权属争议处理决定所依据的法律法规正确，因此，请求依法驳回三原告的诉讼请求。被告向本院递交了如下证据、依据：土地确权申请书一份，欲证明申请来源；户籍证明四份，欲证明当事人身份情况；3至16、符力争、许见华、许放军、文德礼、文克昌、黄长欢、邓治安、丁进保、邓夏良、黄购粮等十三份调查笔录，欲证明原告与第三人土地权属发生争议以及进行调解情况；17、调解笔录六份，欲证明调解过程及结果；18至20、照片、集体土地建设用地使用权证、桃江县个人建房用地平面图各一份，欲证明争议土地情况；21、受理、举证、调解通知书、送达回证，欲证明处理土地争议的程序合法；22至23、灰政决字[2016]第01号土地权属争议处理决定书及桃政复决字[2017]第4号行政复议决定书，欲证明作出行政裁决及复议决定；24、法律规范性文件：《土地权属争议调查处理办法》被告桃江县人民政府辩称：1、桃江县灰山港镇人民政府作出灰政决字[2016]第01号土地权属争议处理决定期间，重新收集了文克昌的集体土地建设使用权证，并制作了经争议双方签名确认争议土地现场图，应当视为收集了与案件事实有关的新的证据，灰山港镇人民政府的行为没有违反《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第二款的规定。2、三原告所提供的证据不能证实其对争议土地享有使用权。3、在原告及第三人均不能提供有效的书面证据证明土地权属归自己所有的情况下，灰山港镇人民政府主张以符力争证词为主要证据，同时以黄长欢、黄购粮等人的证词为辅证，以此为证据链证明争议地为第三人许放军的自留地，所作出的处理决定充分考量了《物权法》相关法律，充分考虑了有利生产、方便生活、团结互助、公平合理的原则，也考虑了当地习惯，符合《土地权属争议调查处理办法》第三条的规定。4、桃江县灰山港镇人民政府在被责令重新作出处理决定后，重新向各方当事人送达了相关法律文书，经调解无果后，作出行政裁决，程序合法。因此，他府作出维持的行政复议决定，程序合法、事实清楚、证据充分、适用法律正确，请求驳回原告的诉讼请求。被告向本院递交的证据与原告提供的证据1至12相同，系原告在申请复议时递交。第三人许放军述称：桃江县灰山港镇人民政府作出的灰政决字[2016]第01号土地权属争议处理决定事实清楚、证据充分，应予维持。文德礼在争议土地旁边建房时，其建房地基都是无偿使用他及其他村民部分自留地及部分集体土地，争议土地大约在1976年樟树牌生产队划分自留地时，因差他4毫地，当时生产队队长符力争指定这块土地为他的自留地，归他耕作。1985年至1986年，经符力争主持调解后，他在争议土地上栽种了梓树。桃江县人民政府确认了桃江县灰山港镇人民政府认定争议土地的相关证据，适用《行政复议法》等法律法规，有充分的事实依据，适用法律正确。因此，请求驳回三原告的诉讼请求。经庭审质证，原告对被告桃江县灰山港镇人民政府所提供的证据的质证意见为：除对证据2、21没有异议外，其余证据的异议为：证据1、不是原件，于2016年8月提出申请，9月20日作出决定，真实性存疑；证据3至17，对证人的调查都是在第三人提出确权申请之前，不能作为确权依据；证据18、不能作为确权依据；证据19、20，没有收集证据的日期，不能证明是撤销行政决定后收集的新的证据；证据22、23，真实性无异议，但对合法性有异议；证据24，规范性文件不适用于本案。被告桃江县人民政府及第三人许放军对上述证据无异议。原告对桃江县人民政府递交的证据无异议，被告桃江县灰山港镇人民政府、第三人许放军对桃江县人民政府提供的证据的异议为：不能作为原告确定土地权属的依据。两被告及第三人对原告提供的证据1、2、11、12没有异议，其余证据的异议为：不真实，不客观。本院对上述证据认证如下：对双方无异议的证据以及原、被告提供一致的灰政决字(2015)、[2016]第01号土地权属争议处理决定，桃政复决字（2016）第2号、（2017）第4号行政复议决定，本院予以采信；证据1、17，证明确权申请来源及调解程序，系被告处理行政裁决的程序依据，本院予以采信；所提供《土地权属争议调查处理办法》是处理土地权属争议的规范性文件，适用于本案；证据18、19、20，虽系被告在重新作出行政行为时所收集，但争议土地并不在建设用地使用权证登记范围内，现场图只是对争议范围的描述和呈现，不能认定为新的证据。被告所提其余证据，因未形成证据锁链，本院不予采信。原告所提证据，均未在被告进行行政处理时提供，且也不能达到其举证目的，本院不予采信。被告桃江县人民政府提供的证据，本院亦不予采信。经审理查明：本案争议土地位于被告桃江县灰山港镇人民政府所辖栗子山村樟树牌村民小组文克昌（文德礼、文克昌、赵小春系共同家庭成员）杂屋西侧与村民许湘汉房屋围墙之间，成不规则长方形斜坡土地，为该村樟树牌村民小组集体所有。2014年10月16日，被告桃江县灰山港镇人民政府收到第三人许放军与原告文德礼、文克昌土地争议确权申请，于10月24日作出《关于土地确权行政处理决定》，决定不予受理。许放军不服提起行政诉讼，经一、二审判决撤销该行政处理决定，由桃江县灰山港镇人民政府重新作出具体行政行为。2015年11月26日，桃江县灰山港镇人民政府作出灰政决字（2015）第01号土地权属争议处理决定，对争议土地实施行政裁决。文德礼、文克昌、赵小春不服，向桃江县人民政府申请行政复议，2016年3月29日，桃江县人民政府以被申请人在该案调查过程中制作的现场图四至界线没有得到土地所有权人、相关四邻及争议双方当事人签名确认，以及未能依法收集可能对争议土地四至界线构成实质性影响的有效证据，作出的处理决定，事实不清，证据不足，遂作出桃政复决字[2016]第2号行政复议决定，撤销桃江县灰山港镇人民政府作出的处理决定，责令自本复议决定之日起六个月内重新作出处理。2016年8月25日，许放军再次提出土地确权申请。被告桃江县灰山港镇人民政府重新组织实施了相关土地权属争议调处程序，于9月2日受理后，向申请与被申请方发出受理、举证、调解通知书，期间收集了文克昌的集体土地建设用地使用权证，并制作了经双方签名确认争议土地现场图，于9月14日组织双方进行调解，调解未能达成协议。9月20日，桃江县灰山港镇人民政府作出灰政决字[2016]第01号土地权属争议处理决定。文德礼等三原告不服，向本院提出行政诉讼。本院审理认为，因涉及土地等自然资源的所有权或者使用权的，应当先行申请行政复议，据此，裁定驳回文德礼等三原告的起诉。三原告遂申请行政复议，2017年3月24日，桃江县人民政府作出桃政复决字[2017]第4号行政复议决定：维持桃江县灰山港镇人民政府作出的灰政决字[2016]第01号土地权属争议处理决定。三原告不服，向本院提起行政诉讼。本院认为，依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款以及国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第五条第二款“前款规定的个人之间、个人与单位之间发生的争议案件，可以根据当事人的申请，由乡级人民政府受理和处理”的规定，许放军向被告桃江县灰山港镇人民政府提出土地确权申请，被告负有管理职权，因此，被告主体适格。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六条，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。被告桃江县灰山港镇人民政府在争议双方均未提供证据的情况下，以符力争“因我确实清楚这块土地已经指定给了许放军”的证词作为主要证据，同时以黄购粮、黄长欢的证词为辅证，作为土地权属争议处理的证据不足。桃江县灰山港镇人民政府被责令重新作出行政处理决定后，在没有新的证据的情况下，依据原有证据认定的案件事实与理由，作出与（2015）第01号土地权属争议处理决定相同的行政行为，违反《行政复议法》第二十八条的规定。被告在《土地权属争议处理决定》中载明当事人“如不服本处理决定，可在接到本处理决定书之日起六十日内，向桃江县人民政府申请复议或依法提起行政诉讼”，该告知内容违反《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼”以及《最高人民法院关于适用第三十条第一款有关问题的批复》规定，虽然三原告已经复议，未影响其复议申请权的实施，属于告知的内容错误。被告桃江县人民政府受理复议申请后，应当依照《行政复议法》第二十八条作出行政复议决定。在桃江县灰山港镇人民政府作出土地权属争议处理决定，存在主要证据不足、违反法律规定等情形下，作出维持的行政复议决定，缺乏事实依据和法律依据。综上，被告桃江县灰山港镇人民政府作出的灰政决字[2016]第01号土地权属争议处理决定，主要证据不足。桃江县人民政府作出的桃政复决字[2017]第4号行政复议决定，主要证据不足。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、第七十九条之规定，判决如下：一、撤销桃江县灰山港镇人民政府作出的灰政决字[2016]第01号土地权属争议处理决定；二、撤销桃江县人民政府作出的桃政复决字[2017]第4号行政复议决定；三、责令桃江县灰山港镇人民政府在六十日内重新作出处理决定。案件受理费50元，由桃江县灰山港镇人民政府负担。如不服本判决，可于判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于湖南省益阳市中级人民法院。审 判 长 殷 载 媛审 判 员 刘  锋人民陪审员 刘  强二〇一七年六月二十日书 记 员 欧阳小玲附相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。