山东省青岛市中级人民法院行 政 判 决 书（2017）鲁02行终329号上诉人（原审原告）孟兆明，男，1967年6月27日出生，汉族，住青岛市黄岛区。被上诉人（原审被告）青岛市黄岛区国土资源和房屋管理局，住所地青岛市黄岛区长江中路369号。法定代表人杨军，局长。委托代理人高英，青岛市黄岛区国土资源和房屋管理局工作人员。委托代理人张磊，山东光浩律师事务所律师。原审第三人青岛市黄岛区珠山街道办事处小台后村民委员会。法定代表人尹成彬，主任。委托代理人胡文平，山东翔鸿律师事务所律师。上诉人孟兆明因诉被上诉人青岛市黄岛区国土资源和房屋管理局、原审第三人青岛市黄岛区珠山街道办事处小台后村民委员会土地行政登记及行政赔偿一案，不服青岛市黄岛区人民法院于2017年1月18日作出的（2015）黄行初字第79-1号行政判决，在法定期限内向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2017年5月9日在第二十七法庭公开开庭审理了本案。上诉人孟兆明，被上诉人青岛市黄岛区国土资源和房屋管理局的委托代理人高英、张磊，原审第三人青岛市黄岛区珠山街道办事处小台后村民委员会的法定代表人尹成彬、委托代理人胡文平到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院查明，涉案土地位于原胶南市珠山街道办事处小台后村。2000年6月26日，原胶南市计划委员会作出南计投资字【2000】180号《关于珠山办小台后村新建商业网点项目的批复》，同意小台后村进行商业网点建设项目，并批复项目建设占地10000平方米，建筑面积17500平方米；次日，为小台后村办理了《固定资产投资项目投资许可证》，该证载明：建设单位为珠山办小台后村，项目名称为商业网点，建设地址为人民路以北、铁山路南、西外环路东侧。2001年，该村办理了编号为2001-014、2001-037、2001-131的三份建设工程规划许可证。2001年5月24日，小台后村委会与原告等人签订了协议书，将涉案土地交由原告等人开发建设使用，协议书同时约定楼房建成后产权归原告等人所有。2002年9月28日，青岛市人民政府出台了青政发【2002】111号《房地产开发建设用地清理整顿工作实施方案》。2003年2月21日，国土资源部出台国土资发【2003】49号《进一步治理整顿土地市场秩序工作方案》，10月13日又出台国土资发【2003】365号《关于进一步治理整顿土地市场秩序中自查自纠若干问题的处理意见》。2003年4月15日，原胶南市政府召开胶南市整顿规范土地市场秩序工作领导小组会议，会议确定，村委会自行与开发商签订协议的房地产用地已开发的，凡符合城市建设规划和土地利用总体规划的，按此次房地产开发建设用地清理政策予以完善用地手续；不符合土地利用总体规划的，按规定予以处罚，交纳土地出让金，购买土地规划指标，调整规划，予以完善用地手续。未开发的房地产开发建设用地不列入清理范围，且不作为历史遗留问题处理。涉案土地属于暂不办理范围。2008年10月30日，青岛市人民政府出台青政办字【2008】123号《青岛市人民政府办公厅转发市国土资源房管局等部门关于解决部分房地产项目办理问题的意见的通知》，该意见载明，力争用半年左右时间基本解决2006年1月1日《青岛市房地产开发经营管理条例》实施之前已投入使用，但因建设项目未办理用地手续或开发建设单位欠缴土地出让金等原因无法办理房地产权证的问题；同时规定，对符合登记发证条件但涉及有关税费未缴清问题的，按照“办证与税费分离”的原则处理。该文件已被2012年4月10日作出的青政字【2012】37号《关于废止青政办字【2008】123号文件的决定》废止。自2009年开始，原告等人就涉案土地的办证问题一直信访。2011年9月2日，原告向青岛市人民政府提出复议申请，请求责令原胶南市人民政府办理涉案商业网点的集体土地建设用地使用证。在行政复议过程中，原胶南市政府向复议机关出具了办理意见，该意见载明：1、2000年原胶南市珠山街道办事处小台后村占用本村土地约15亩用于商业网点房项目，所占用土地没有办理土地审批手续，违反了土地法律法规，应依法进行查处。2、鉴于当时的历史背景与当前群众诉求等情况，按照山东省国土资源厅鲁国土资发【2010】201号《山东省土地征收管理办法实施规范》及国家相关土地政策等规定，应依照违法占地的方式查处到位后，再按程序补办完善该宗土地的用地手续。原胶南市政府将上述处理意见及相关办理程序亦告知原告。后青岛市人民政府以原告申请的土地不在应颁发集体土地使用权证的范围为由，作出驳回复议申请的复议决定。该决定书向原告送达后，原告未在法定期限内起诉。2012年3月23日，原胶南市政府就珠山街道办事处小台后村商业网点项目办理相关手续问题召开专题会议，会议确定以下意见：一是按照现行的国家土地政策按程序给予补办土地手续，要严格按照山东省国土资源厅鲁国土资发【2010】201号《山东省土地征收管理办法实施规范》的规定，依照违法占地的方式查处到位后逐级上报，通过招拍挂的工作流程完善该宗土地的用地手续；二是若信访人提出不再补办土地手续，可以由珠山街道办事处与当事人签订协议，在拆迁时按照有土地手续的项目同等标准给予补偿；三是由珠山街道办事处牵头，城建局规划处负责城市规划的调整工作，各部门配合，答复上访人，共同办理该宗用地的相关手续。4月23日，原胶南市国土资源局出具《关于办理珠山街道办事处小台后村商业网点用地手续的情况说明》，其中载明，该宗地报批所需费用包含：罚款约30万元（每平方米30元），土地出让起始价格总计约1000万元，相关税费约140万元。11月9日，原胶南市市长在接访原告等人时在批办意见栏中指出，上访人反映的问题属历史遗留问题，办证必须依据现行土地政策办理；如果该认为依现行政策办证费用过高，可以不办证，将来房屋拆迁时享受双证齐全拆迁待遇，珠山办可与其签订书面协议。同时载明责任单位：国土资源局、珠山街道办事处。2013年5月10日，原胶南市国土资源局以第三人小台后村委会非法占地为由对其作出南国土资罚字【2013】第33号行政处罚决定书，决定没收该村委会在非法占用9518.6平方米土地上新建的建筑物和其他设施；对非法占用建设用地处以每平方米30元罚款，共计285558元。同日，将该决定书送达第三人。第三人小台后村委会在规定时间内既没有履行处罚决定的内容，亦未在法定期限内申请复议或提起诉讼。原胶南市国土资源局于2013年9月5日申请原胶南市人民法院强制执行，现该案仍未执行完毕。另查明，2015年3月16日，青岛市黄岛区国土资源和房屋管理局就原告要求给小台后村商业网点房项目办理土地使用证、房产证的信访作出答复意见，重申了原胶南市政府的处理意见。原告不服诉至法院。原审法院认为，首先，关于主体问题。原告与涉案房屋土地有利害关系，有权提起行政诉讼；被告作为具有办理房地产权证职责的行政机关，系本案适格被告。其次，关于原告要求被告办理涉案房屋、土地的房地产权证的请求应否支持的问题。依据法律规定，办理房地产权证的前提之一是房屋及其所占用的土地有合法土地使用权审批手续。但根据查明的事实，2003年原胶南市政府会议纪要已认定涉案土地的性质，并决定暂不办理涉案土地的用地手续。青岛市人民政府作出的驳回原告行政复议申请决定书亦认定原告申请的土地不在应颁发集体土地使用证的范围，故决定驳回原告复议申请。并且，原胶南市国土资源局2013年5月10日对第三人作出行政处罚决定，决定没收非法占地上的建筑物及其他设施，并处罚款。因第三人未履行处罚决定书确定的义务，导致完善涉案土地审批手续的工作不能继续进行。在未办理相关用地审批手续的情况下，依法亦不能办理涉案房屋土地的房屋产权证，故被告不存在行政不作为的情形。第三，关于原告行政赔偿请求是否成立的问题。庭审中，原告并未提交有效证据证明因涉案房屋土地未办理房地产权证导致其合法财产受到直接损失的事实，故根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项的规定，原告要求赔偿损失的诉讼请求在客观上不成立。综上，原告的诉讼请求无事实与法律依据，法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告孟兆明的诉讼请求。案件受理费50元，由原告负担。上诉人孟兆明不服原审判决，上诉称，一、原审判决认定因原审第三人未履行行政处罚决定书确定的义务，导致完善涉案土地审批手续的工作不能继续进行，在未办理相关用地审批手续的情况下，依法亦不能办理涉案房屋土地的房屋产权证错误。1、被上诉人没有上诉人要求其颁发涉案网点房集体土地使用证的证据，上诉人证据7和证据12证明上诉人要求相关部门颁发房地产权证和国有土地使用证；2、2012年4月13日，被上诉人和原胶南市法制办等部门工作人员在胶南市珠山街道办3楼会议室召开会议，国土局信访办工作人员告知上诉人暂不办理的原因是当时有5户未开工建设。实际上业主的商业网点房2003年底均已开工建设，自2003年至今，被上诉人依然没有履行青政发【2002】111号处以每平方米2元罚款完善用地手续；3、原胶南市国土局2013年5月10日对原审第三人作出的行政处罚决定与上诉人涉案房屋无关。本案继续审理及上诉人提交的增加诉讼请求事项书面材料中，上诉人指出黄岛区政府按照每平方米30元罚款没有依据，因此国土局的处罚决定应予撤销；4、按照国土资发【2003】49号文、国土资发【2003】365号文规定，历史遗留问题地方政府应于2003年12月31日前将建设用地申请逐级上报有批准权的政府，并依法完善用地手续，但被上诉人未主动履行职责，侵犯了上诉人900多平方米商业网点13年多抵押权；5、青政办字【2008】123号文规定，应至2009年4月30日前办好2006年1月1日前建成投入使用的所有历史遗留房地产项目的用地手续和房地产权证，但被上诉人未主动履行职责，侵犯了上诉人900多平方米商业网点8年抵押权；6、被上诉人证据中没有黄岛区政府限制被上诉人履行相关文件的规定，被上诉人作为责任单位没有主动履行职责和上述相关政策，在2009年9月4日上诉人作为集体上访代表到原胶南市信访局进行信访时，没有出具信访答复意见书，没有履行职责；7、南国土资申执字【2013】33号证明小台后商业网点房地产项目欠缴税费，被上诉人应主动履行青政办字【2008】123号文所规定的办证与税费分离的政策，办好房地产权证。二、根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项之规定，对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。1、被上诉人直接侵犯上诉人900多平方米商业网点房抵押权，增加1年零6个月的投资收入作为赔偿额度；2、因网点房办证问题自2009年9月至今无数次上访、信访等产生的交通费、打印费、电话费、误工费等；3、不能抵押投资创业，无法正常交易过户的损失及因无法抵押融资导致民间借贷融资支付的高额利息；4、上访被截访、拘留等导致的精神损失10万元、名誉损失10万元；5、抵押权益改善居住环境损失40万元；6、每年38万元的抵押投资收益损失，6年共计228万元。而且，上诉人仅主张6年的损失已经是减半主张的。综上，上诉人所主张的损失数额为：原来主张的损失3214174.5元加诉讼费50元，增加9000元和2244元，合计3225468.5元，增加1年零6个月的投资收入作为赔偿额度。综上，请求二审法院：1、依法撤销（2015）黄行初字第79-1号行政判决；2、判决被上诉人履行青政办字【2008】123号文规定，限期被上诉人一个月为上诉人所有的位于海西中路X、X、X、X（X号、X号一处，X号、X号一处，共两处）商业网点房办好房地产权证；3、判决被上诉人赔偿上诉人经济损失321万多元；4、依法判令被上诉人赔偿上诉人位于海西中路X、X、X、X号商业网点房2015年6月2日至2016年12月，1年零6个月时间抵押投资损失，以上诉人的商业网点房取得抵押融资之日起，1年零6个月的投资收入作为赔偿额度；5、依法判令被上诉人赔偿上诉人增加的车票等费用2244元；6、依法判令被上诉人赔偿上诉人2015年至2016年1年零6个月时间内、3个月误工费9000元；7、诉讼费及诉讼产生的费用由被上诉人承担。被上诉人青岛市黄岛区国土资源和房屋管理局辩称，一、原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。1、上诉人要求被上诉人办理房地产权证的前提是涉案土地具有合法的使用权审批手续。但根据2003年原胶南市政府会议纪要认定涉案土地暂不办理用地手续的决定及被上诉人于2013年对原审第三人作出的行政处罚决定并申请法院强制执行的事实，涉案土地的土地审批手续无法继续进行，故被上诉人无法为上诉人办理房地产权证。2、涉案土地属于小台后村委会所有，原胶南市计划委员会发放的《固定资产投资项目投资许可证》中的建设单位明确为小台后村委会，三份建设工程规划许可证也是小台后村委会办理。2013年5月10日，原胶南市国土资源局按程序对涉案用地向小台后村委会下达了行政处罚决定书，判决生效后该村委会未予履行，现该案已移交青岛市黄岛区人民法院强制执行。被上诉人已经履行了自己应尽的义务，不存在不作为的情形。二、上诉人的起诉已过起诉期限，应依法予以驳回。2011年9月，上诉人曾就涉案事项向青岛市人民政府提起行政复议，请求原胶南市人民政府为其办理位于原胶南市珠山街道办事处小台后村122、124号商业网点集体土地建设用地使用证。2012年5月26日，青岛市人民政府以涉案土地不在应予颁发集体土地使用权证的范围为由，对上诉人的复议请求不予支持。上诉人收到该复议请求后，未在法定期限内提起诉讼。现上诉人起诉的主体虽然变更为被上诉人，但由于被上诉人为黄岛区人民政府办理土地行政事务的具体实施经办部门，其主体应视为等同，且其诉讼请求与原复议请求一致。根据原《行政诉讼法》第三十八条“申请人不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼”的规定，上诉人的起诉已远远超过起诉期限，故法院应依法驳回上诉人的诉讼请求。三、上诉人的起诉属于重复起诉，应依法驳回起诉。上诉人已就相同的诉讼请求向青岛市中级人民法院起诉了青岛市人民政府和黄岛区人民政府，该案青岛市中级人民法院已经驳回了上诉人的诉讼请求。现上诉人又以相同的事项起诉黄岛区人民政府具体承办土地行政业务的部门即被上诉人，明显是滥用诉讼权利。根据法释【2015】9号《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第（六）项的规定，上诉人的起诉属于重复诉讼，应依法予以驳回。四、上诉人起诉所依据的文件已废止，其请求无法律政策依据。上诉人起诉所依据的青政办字【2008】123号文件早已于2012年4月10日被青政字【2012】37号文所废止。五、上诉人起诉被上诉人的1、2、3项诉讼请求于法无据，应依法驳回。1、原胶南市人民政府于2003年4月15日主持召开了房地产开发建设用地清理整顿工作领导小组会议，对该类问题进行了专题研究并形成了会议纪要。会议确定对部分用地不予完善用地手续，上诉人请求的地块项目就属于此类不予完善用地手续的土地。2、自2009年起，上诉人因涉案土地事项多次到不同部门上访，要求办理房产证，但因该涉案土地未取得土地使用权，故相关部门均答复不予办理。3、2012年3月1日和3月23日，原胶南市人民政府就涉案土地所在的整个项目用地手续问题召开了两次专题会议，会议确定了两条办理意见：一是珠山办事处承诺若拆迁改造，按双证齐全的房屋标准补偿；二是按《山东省土地征收管理办法实施规范》规定，依照违法占地查处补缴罚款方式上报，通过招拍挂程序完善用地手续。2012年11月9日，原胶南市人民政府市长路玉军在接访该案时，也明确了上述意见。4、2013年5月10日，原胶南市国土资源局按程序对涉案用地向小台后村委会下达了行政处罚决定书，但该村委会未予履行，现该案已移交法院强制执行。5、被上诉人已按相关政策的规定履行了自己的行政职责，上诉人的赔偿请求无任何法律依据。综上，请求二审法院依法驳回上诉人的诉讼请求。原审第三人青岛市黄岛区珠山街道办事处小台后村民委员会述称，对原审判决无异议。关于原审法院的审判程序，上诉人表示不持异议。经审查，本院确认原审法院审判程序合法。各方当事人原审时向法院提交的证据已随案移送本院，上述证据在原审庭审中已经质证。经审理，本院同意原审法院判决对证据的认证意见及据此确认的案件事实。本院另查明，2016年11月24日，本院作出（2016）鲁02行初181号行政判决，驳回孟兆明要求为小台后商业网点房完善用地手续并赔偿损失的诉讼请求。孟兆明不服该判决，已向山东省高级人民法院提起上诉，该案仍在二审审理中。本院认为，二审庭审中，本院确定本案的焦点问题为：1、上诉人提起原审诉讼是否超过法定起诉期限；2、上诉人提起原审诉讼是否属于重复起诉；3、上诉人要求判令被上诉人办理房地产权证及赔偿损失的诉讼请求能否成立。各方当事人围绕上述焦点问题发表了意见，现分别分析如下：一、关于上诉人提起原审诉讼是否超过起诉期限及是否构成重复起诉的问题被上诉人认为上诉人超过起诉期限和构成重复起诉的主要理由为，上诉人曾向青岛市人民政府提出行政复议申请，请求责令原胶南市人民政府办理原胶南市珠山街道办事处小台后村122、124号商业网点集体土地建设用地使用证，青岛市人民政府于2012年5月26日作出驳回行政复议申请决定，驳回了上诉人的复议申请。在该驳回行政复议申请决定中已告知上诉人应当自收到该决定之日起15日内就被复议的行政行为提起行政诉讼，而上诉人并未在15日内提起行政诉讼。对此本院认为，第一，上诉人的行政复议请求是办理集体土地建设用地使用证，而本案诉讼请求是办理房地产权证，二者并不一致；第二，青岛市人民政府虽已于2012年5月26日驳回了上诉人要求原胶南市人民政府办理集体土地建设用地使用证的复议申请，但上诉人此后仍通过信访途径要求履行办证职责，且原胶南市国土资源局已于2013年5月10日对原审第三人作出行政处罚决定，决定没收非法占地上的建筑物及其他设施并处罚款，即作出驳回行政复议申请决定时的情况已经发生了变化，因而不宜认定上诉人的原审起诉已超过起诉期限，上诉人提起本案诉讼也不构成重复起诉。二、关于上诉人要求判令被上诉人办理房地产权证及赔偿损失的诉讼请求能否成立的问题1、《不动产登记暂行条例实施细则》第三十五条规定：申请国有建设用地使用权及房屋所有权首次登记的，应当提交下列材料：（一）不动产权属证书或者土地权属来源材料；（二）建设工程符合规划的材料；（三）房屋已经竣工的材料；（四）房地产调查或者测绘报告；（五）相关税费缴纳凭证；（六）其他必要材料。本案中，上诉人要求被上诉人办理小台后村商业网点房房地产权证，应当提交不动产权属证书或土地权属来源材料，但涉案土地属于无用地手续而进行房地产开发建设，需完善用地手续后才能取得上述材料。然而，因原审第三人到目前为止仍未履行原胶南市国土资源局于2013年5月10日作出的南国土资罚字【2013】第33号行政处罚决定所载义务，导致完善涉案土地用地手续的工作无法进入下一个步骤。在尚未完善用地手续的情况下，无法取得办理房地产权证所需要的不动产权属证书或土地权属来源材料，因而在客观上办理小台后村商业网点房的房地产权证的法定条件并不具备，被上诉人不存在不履行法定职责的情形，上诉人要求被上诉人办理房地产权证的诉讼请求不能成立。至于上诉人作为依据的国土资发【2003】49号国土资源部《关于印发的通知》、国土资发【2003】365号《关于印发的通知》、青政发【2002】111号青岛市人民政府《关于印发青岛市房地产开发建设用地清理整顿工作实施方案的通知》等文件，在涉案土地尚未完善用地手续的情况下，均不能适用于办理房地产权证；青政办字【2008】123号青岛市人民政府办公厅《转发市国土资源房管局等部门关于解决部分房地产项目办理问题的意见的通知》已于2012年4月14日经青政字【2012】37号文废止。因此，上诉人所持理由不能成立。2、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条规定：被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律依据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。本案中，被上诉人并不存在违法行为，上诉人要求赔偿的诉讼请求缺乏事实根据，本院不予支持。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。上诉人的上诉缺乏依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人孟兆明负担。本判决为终审判决。审判长  孙志刚审判员  李玉兰审判员  高沛沛二〇一七年六月十九日书记员  赵洪峰书记员  王周浩（2017）鲁02行终329号