山东省莘县人民法院行 政 判 决 书(2017)鲁1522行初9号公益诉讼人莘县人民检察院。被告莘县卫生和计划生育局，住所地：山东省莘县武阳街。法定代表人王业军，该局局长。诉讼代表人蔡燕鸿，该局副局长。委托代理人李永建，该局工会主席。委托代理人李海，该局法律顾问。公益诉讼人莘县人民检察院诉被告莘县卫生和计划生育局不履行法定职责一案，本院于2017年3月13日立案后，于3月16日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于4月17日公开开庭审理了本案。公益诉讼人莘县人民检察院指派检察员王章英、狄艺到庭参加诉讼，被告诉讼代表人蔡燕鸿、委托代理人李永建、李海到庭参加诉讼。本案现已审理终结。公益诉讼人诉称：本院在履行职责中发现被告莘县卫生和计划生育局（以下简称莘县卫计局）存在怠于履行职责的行为，导致社会公共利益受到侵害，遂依法审查处理。莘县张鲁回族镇卫生院（以下简称张鲁卫生院）位于莘县张鲁回族镇，机构类别为乡卫生院，设置床位30张。该院自建院以来，始终未按照《医疗机构管理条例》和《医疗机构管理实施细则》的规定，建设符合环保标准的医疗污水处理设施。特别是2012年，该院在建成病房楼时，未同时建设医疗污水处理设施，未经环保验收即投入使用，并将医疗污水通过地下管道直接排入莘张沟中。经检测，张鲁卫生院直排的医疗污水中化学需氧量、悬浮物、粪大肠杆菌等均超出山东省医疗废物排放标准的限值，对周边环境造成污染。2016年5月15日，莘县卫计局在对张鲁卫生院《医疗机构执业许可证》（登记号49508410237152211C2201）进行校验时，未依法审查其是否设置并正常运行污水处理设施，在其违法排放医疗污水的情况下，将校验结果评定为合格。2017年1月23日，莘县人民检察院向莘县卫计局发出莘检民（行）行政违监[2017]37152200001号检察建议书，建议其依法履行监督管理职责，采取有效监管措施制止张鲁卫生院违法排放医疗污水的行为。2017年2月15日，莘县卫计局书面回复称：贵院对张鲁卫生院医疗污水处理问题的调查，事实存在、依据清楚。收到检察建议后，我局高度重视，召开专门会议研究部署并成立了领导小组，同时立即对张鲁卫生院下达了整改意见书，责令其10日内提出整改措施和方案。但经检察机关现场核实，张鲁卫生院的医疗污水至今仍直接排放至莘张沟中，社会公共利益仍处于受伤害状态。本院认为，莘县卫计局作为辖区内的卫生行政主管部门，对辖区内的医疗机构负有监督管理的职责，但该局怠于履行监管职责，致使张鲁卫生院违法排放医疗污水的行为长期存在，对周边环境造成污染。本院发出检察建议后，其仍怠于履行法定职责，导致社会公共利益仍处于受侵害状态。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条规定：“人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。”第七十四条第二款规定：“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。”故莘县卫计局将张鲁卫生院《医疗机构执业许可证》校验结果评定为合格、未对违法排放医疗污水的行为进行处罚等行为属于未依法履行监管职责，应确认其违法。莘县卫计局在收到检察建议后仍未采取有效措施制止张鲁卫生院违法排放医疗污水的行为，属于怠于履行法定职责，应依法判令其履行法定监管职责，监督张鲁卫生院期限完成医疗污水处理设施的整改。现根据《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》和《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第四十一条的规定，向你院提起诉讼，请求：一、依法被告未履行监管职责的行为违法；二、判令被告履行监管职责，监督莘县张鲁卫生院限期完成医疗污水处理设施的整改。公益诉讼人莘县人民检察院向本院提交了以下证据：第一组证据，关于莘县卫计局对张鲁卫生院违法排放医疗污水的行为，未依法履行监管职责的证据，本组证据分为四部分出示。第一部分：莘县人民检察院于2017年1月19日拍摄的张鲁卫生院违法排放医疗污水的现场照片一组。证明：张鲁卫生院医疗污水直接向莘张沟排放，周边土壤和地下水资源处于受侵害的事实。第二部分：关于莘县环保局对张鲁卫生院作出行政处罚的证据，该部分证据来源于莘县环保局对张鲁卫生院违反建设项目“三同时”及验收制度案行政处罚卷宗，1、莘县环境保护局于2015年9月29日对张鲁卫生院院长闫磊的调查询问笔录，证明：该院2012年建的病房楼，有30张病床，没有污水处理设施，医疗污水排到莘张沟的事实。2、莘县环境保护局于2015年11月6日对张鲁卫生院作出莘环罚（2015）53号行政处罚决定书，认定张鲁卫生院未建设污水处理设施，污水直排违反建设项目“三同时”责令其停止使用，罚款5万元整。3、莘县人民法院于2016年6月16日作出的（2016）鲁1522行审436号行政裁定书，裁定对莘县环保局作出的（2015）53号行政处罚决定书准予强制执行。4、山东省非税收票据一张。证明：张鲁卫生院缴纳5万元罚款的事实。该部分证据证明莘县环保局对张鲁卫生院未建设医疗废水处理设施污水直排违反建设项目“三同时”及验收制度，损害社会公共利益的违法行为作出了行政处罚。第三部分：关于莘县卫计局未依法履行职责致使社会利益遭受侵害的证据。1、莘县卫计局对张鲁卫生院医疗机构颁发的全国唯一标识码，该证据复印件与莘县环保局对张鲁卫生院违反建设项目“三同时”及验收制度案行政处罚卷宗。该证据证明：莘县卫计局为张鲁卫生院发证准予执业的事实。2、张鲁卫生院医疗机构执业许可证，该证据由张鲁卫生院提供。证明：莘县卫计局违反规定在对张鲁卫生院医疗机构执业许可证进行校验时在其提供校验手续不齐全、未依法审查其是否依法设置并正常运行了污水处理设备违法排放医疗污水的情况下，将校验结果评定为合格，亦未对其排放未经无害化处理的医疗污水的行为进行处罚，导致张鲁卫生院违法排放医疗污水的行为长期存在，污染了周边环境，损害了社会公共利益。第四部分：聊城市环境科学设计院于2017年2月27日出具的聊环科检字（2017）第022701号检测报告，该证据证明：张鲁卫生院排放医疗污水化学需氧量、悬浮物、粪大肠杆菌等均超出山东省医疗废物排放标准的限值。第二组证据：关于莘县人民检察院已履行诉前程序的证据。1、莘县人民检察院于2017年1月23日针对张鲁卫生院违法排放医疗污水的行为向莘县卫计局发出的莘检民（行）行政违监（2017）37152200001号检察建议书，建议卫计局依法履行监管职责，采取有效监管措施，制止张鲁卫生院违法排放医疗污水。2、卫计局签收的检察建议送达回证。该组证据证明：莘县人民检察院对莘县卫计局怠于履行职责的行为发出的诉前检察建议，督促其依法履职。第三组证据：关于莘县卫计局收到检察建议后怠于履行职责导致社会公共利益仍处于受侵害的证据。第一部分:关于莘县人民检察院发出检察建议后莘县卫计局仍怠于履行职责的证据，莘县卫计局针对本院检察建议书于2017年2月15日的回复函称“对张鲁卫生院下达了整改意见书，责令该院10日内提出医疗污水处理整改措施和方案并形成书面材料，与医疗污水处理设备生产厂家正在进行商谈，督促各医疗卫生机构加快建设和完善医疗污水处理设施”。虽然被告履行了责令整改等一些法定职责，但仍未能有效纠正违法行为，至今仍未落实医疗污水处理设施怠于履行职责的事实。第二部分：关于社会公共利益仍处于受侵害状态的证据，莘县人民检察院于2017年2月21日拍摄的张鲁卫生院违法排放医疗污水照片一组。证明：张鲁卫生院医疗污水仍未经处理直接排入莘张沟中，莘县卫计局怠于履行职责，被告虽然已向违法卫生院提出了整改要求，但整改措施没有得到具体落实，到目前为止造成社会公共利益仍处于受侵害状态的事实。被告辩称：首先，对莘县人民检察院通过公益诉讼的形式对我单位的行政行为进行监督，表示欢迎和感谢!去年以来我局积极督促张鲁回族镇卫生院尽快上马医疗污水处理设备，2017年1月23日我局收到莘县人民检察院莘检民（行）行政违监[2017]37152200001号《检察建议书》后，局领导高度重视，立即于1月26日向其送达了《关于莘县张鲁回族卫生院医疗污水排放整改意见》。该院立即采取措施，对存在的医疗污水排放等相关问题加大力度进行整改，加快拆迁和规划设计进度尽快上马医疗污水处理设备，并于2月3日将整改方案报送至我局。我局于2月15日就检察建议的落实情况向检察院进行了报告。为了进一步贯彻落实好检察建议，尽快解决莘县张鲁回族卫生院医疗污水违法排放问题，我局又先后于2月17日、3月10日向该院下达了《医疗污水排放督促落实通知》和《医疗污水排放限期整改通知》，3月15日收到检察院的《行政公益诉讼起诉状》后，我局又立即对张鲁回族镇卫生院下达了《责令立即停止医疗污水排放和限期整改通知书》，对该项工作进行了再督促再落实，责令张鲁回族镇卫生院立即采取切实可行的果断措施，标本兼治，彻底根治医疗污水排放问题。该院迅速行动，立即按要求停止医疗污水排放，3月15日张鲁回族镇卫生院与莘县朝城污水处理厂签订污水处理合同，并自3月23日开始，定期用环保罐车将医疗污水运至莘县第二人民医院（朝城医院）进行预处理后由朝城污水处理厂进行处理；同时高标准进行医疗污水处理设施的规划设计，加紧进行污水处理设施的土建及管网铺设施工和设备购置工作。现土建及管网铺设工程已经基本完成，设备将马上进行安装，预计4月15日以前医疗污水处理设备能够正常运行并达到排放标准。我局将以检察院的检察建议和行政公益诉讼为契机，认真接受各方监督，进一步加强业务学习，提高依法行政水平，严格履行部门监管职责，加大部门监管力度，对全县医疗卫生机构进行全面检查，建立健全卫生安全防控措施，彻底消除卫生安全隐患，为全县人民营造良好的卫生环境。被告向本院提交了以下证据：证据一：山东省莘县人民检察院莘检民（行）行政违监[2017]37152200001号《检察建议书》。证据二：莘县卫计局《关于莘县张鲁回族卫生院医疗污水排放整改意见》。证据三：莘县张鲁回族卫生院医疗污水排放整改方案。证据四：莘县卫计局《关于检察建议书整改落实情况的复函》。证据五：莘县卫计局《关于莘县张鲁回族卫生院医疗污水排放督促落实通知》。证据六：莘县张鲁回族卫生院医疗污水排放整改措施。证据七：莘县卫计局《关于莘县张鲁回族卫生院医疗污水排放限期整改通知书》。证据八：莘县卫计局《责令立即停止医疗污水排放和限期整改通知书》。证据九：莘县张鲁回族卫生院医疗污水排放限期整改措施。证据十：莘县张鲁回族卫生院上马医疗污水处理设施相关设计图纸（三份图纸）。证据十一：莘县张鲁回族卫生院上马医疗污水处理设施前后房屋拆迁相关证据一宗（照片三张）。证据十二：莘县张鲁回族卫生院采取果断措施将医疗污水拉倒朝城污水处理厂的相关证据一宗（合同一份、拉运登记一份、照片四张）。证据十三：莘县张鲁回族卫生院积极上马医疗污水处理设施，土建和管网铺设工程施工的相关证据一宗（照片十张）。以上证据拟证明被告莘县卫计局收到检察建议书前后均积极采取措施督促张鲁卫生院对医疗污水违法排放采取切实有效的整改措施。公益诉讼人发表如下质证意见：对被告提交证据的真实性、合法性、关联性三性无异议，对证明目的有异议，被告所提交的证据不能证明采取切实有效的整改措施制止张鲁卫生院违法排放医疗污水的事实。首先在发出检察建议之前，在张鲁卫生院未经环保部门验收校验手续提交不齐全，特别是没有污水处理设施的情况下莘县卫计局对张鲁卫生院的校验结果评定为合格，也没有对其排放未经无害化处理的医疗污水的行为进行处罚，导致张鲁卫生院违法排放医疗污水的行为长期存在，污染了周边环境损害了社会公共利益，其次，被告收到检察建议后仅向张鲁卫生院下达了整改通知书，未采取实质性监管措施，导致张鲁卫生院的违法排污行为仍在持续，公益诉讼人提起公益诉讼后被告才开始整改，但整改仍未到位，污水处理设施正处于调试中未经环保局验收仍未正常使用，这一系列的监管措施是一种事后行为，这一点公益诉讼人给予充分的肯定，被告的这些履职具体措施正是公益诉讼的目的和所要达到的效果。被告发表如下质证意见：对于莘县人民检察院向法院出示的以上证据的真实性、合法性及关联性均无异议，但是对拟证明我局怠于履行监管职责的事实有部分异议。首先我局是按照检察建议书要求的时间制定整改措施，并向检察院复函，在时间上是符合检察院的要求的，污水处理设施的安装调试等工作是要在规划设计图出来之后招标选定合作方，为张鲁卫生院安装污水处理设施，在规划的设计图中原位置还有一些老房子，牵扯到拆迁赔偿等一些工作，另外在3月15日张鲁卫生院就和朝城污水处理厂签订了污水处理合同停止了医疗污水直排，以上内容旨在说明整改措施一直未停止，一直在进行，但是一些工作需要时间期限，所以我局对于张鲁卫生院的医疗污水排放问题态度是积极对待接受检察院的检察建议，认真履行法定监管职责。在给检察院回函以后我局一直在积极履行职责没有停止。本院对上述证据作如下认证：各方当事人对上述证据的真实性、合法性、关联性均无异议。公益诉讼人、被告提供的证据符合证据要求，可以证明案件的事实经过及被告进行督促整改的情况，本院予以采信。经审理查明：张鲁卫生院位于莘县张鲁回族镇，机构类别为乡卫生院，设置床位30张，系被告莘县卫计局的下属卫生机构。该院自建院以来，始终未建设符合环保标准的医疗污水处理设施。2012年，该院在建成病房楼时，未同时建设医疗污水处理设施，未经环保验收即投入使用，并将医疗污水通过地下管道直接排入莘张沟中。经莘县人民检察院委托，聊城市环境科学工程设计院检测中心检测，张鲁卫生院直排的医疗污水中化学需氧量、悬浮物、粪大肠杆菌等均超出山东省医疗废物排放标准的限值，对周边环境造成污染。莘县环境保护局于2015年11月6日对张鲁卫生院作出莘环罚（2015）53号行政处罚决定书，认定张鲁卫生院未建设污水处理设施，污水直排违反建设项目“三同时”责令其停止使用，罚款5万元整。莘县人民法院于2016年6月16日作出的（2016）鲁1522行审436号行政裁定书，裁定对莘县环保局作出的（2015）53号行政处罚决定书准予强制执行，张鲁卫生院缴纳了5万元罚款，但张鲁卫生院仍未建设污水处理设施，仍然污水直排。2016年5月15日，莘县卫计局在对张鲁卫生院《医疗机构执业许可证》（登记号49508410237152211C2201）进行校验时，未依法审查其是否设置并正常运行污水处理设施，在其违法排放医疗污水的情况下，将校验结果评定为合格。2017年1月23日，莘县人民检察院向莘县卫计局发出莘检民（行）行政违监[2017]37152200001号检察建议书，建议其依法履行监督管理职责，采取有效监管措施制止张鲁卫生院违法排放医疗污水的行为。2017年2月15日，莘县卫计局就该检察建议进行了书面回复，认为对公益诉讼人就张鲁卫生院医疗污水处理问题的调查，事实存在、依据清楚。收到检察建议后，该局高度重视，召开专门会议研究部署并成立了领导小组，同时立即对张鲁卫生院下达了整改意见书，责令其10日内提出整改措施和方案。被告于2017年1月26日向张鲁卫生院下达了《关于莘县张鲁回族卫生院医疗污水排放整改意见》，要求该院立即采取措施，对存在的医疗污水排放等相关问题进行整改，加快拆迁和规划设计进度尽快上马医疗污水处理设备，并于2017年2月3日将整改方案报送至被告处。又于2017年2月17日、3月10日向张鲁卫生院下达了《医疗污水排放督促落实通知》和《医疗污水排放限期整改通知》，2017年3月15日收到莘县人民检察院的《行政公益诉讼起诉状》后，被告又立即对张鲁卫生院下达了《责令立即停止医疗污水排放和限期整改通知书》，责令张鲁卫生院立即采取切实可行的措施，标本兼治，彻底根治医疗污水排放问题。2017年3月15日张鲁卫生院与莘县朝城污水处理厂签订污水处理合同，并自2017年3月23日开始，定期用环保罐车将医疗污水运至莘县第二人民医院（朝城医院）进行预处理后由朝城污水处理厂进行处理；同时进行医疗污水处理设施的规划设计，加紧进行污水处理设施的土建及管网铺设施工和设备购置工作。现土建及管网铺设工程已经完成，设备已安装调试完毕。在本案审理过程中，经张鲁卫生院委托，2017年5月10日山东省国衡环境检测有限公司检测，张鲁卫生院排放医疗污水中的化学需氧量、悬浮物、粪大肠杆菌等五项指标全部合格，公益诉讼人对此亦予以认可。本院认为，根据国务院《医疗机构管理条例》第五条及第四十条的规定，县级以上地方人民政府卫生行政部门负责本行政区域内医疗机构的监督管理工作。其监督管理职权包括负责医疗机构的设置审批、执业登记和校验、对医疗机构的执业活动进行检查指导等职权。被告对辖区内医疗机构具有监督管理的法定职责。山东省卫生厅与山东省中医药管理局联合发布的《山东省医疗机构行政许可管理规程》中关于对医疗机构进行执业登记、变更登记与校验工作中的资料审核应当审查“床位20张以上的医疗机构是否设置并运行了污水处理设施”。被告在张鲁卫生院未设置及运行污水处理设施的情况下，对其《医疗机构执业许可证》校验为合格，违反上述法规的规定，被告的校验行为违法。张鲁卫生院违法排放医疗污水，导致周边地下水及土壤存在重大污染风险。被告作为卫生行政主管部门，未及时制止，其怠于履行监管职责的行为违法。被告在收到检察建议后，已向张鲁卫生院发出了污水排放整改意见、医疗污水排放督促落实通知和医疗污水排放限期整改通知，特别是收到行政公益起诉书后，被告随即向张鲁卫生院下达了立即停止医疗污水排放和限期整改通知书，2017年3月15日张鲁卫生院与莘县朝城污水处理厂签订污水处理合同，并自2017年3月23日开始，定期用环保罐车将医疗污水运至莘县第二人民医院（朝城医院）进行预处理后由朝城污水处理厂进行处理；同时进行医疗污水处理设施的规划设计，加紧进行污水处理设施的土建及管网铺设施工和设备购置工作。至本院2017年4月17日开庭审理本案前，张鲁卫生院对排污设施的土建及管网铺设工程已经完成，设备已安装完毕。2017年5月10日经有资质机构检测，该设备能够正常运行并达到排放标准，故公益诉讼人要求的第二项判令被告履行监管职责，监督莘县张鲁卫生院限期完成医疗污水处理设施的整改的诉讼目标已经实现。综上，公益诉讼人关于请求确认被告未履行监管职责的行为违法的诉讼请求，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（二）项之规定，经审判委员会讨论，判决如下：确认被告莘县卫生和计划生育局未履行监管职责的行为违法。案件受理费50元由被告承担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省聊城市中级人民法院。审判长  任洪国审判员  沈传义审判员  米增祥二〇一七年六月十五日书记员  李 伟