广东省高级人民法院行 政 判 决 书(2017)粤行终258号上诉人（原审原告）：刘巧清，女，汉族，1966年12月12日出生，住址：五华县。委托代理人：黄冬日，广东义致律师事务所律师。委托代理人：梁远威，广东义致律师事务所实习律师。被上诉人（原审被告）：五华县人民政府。住所地：五华县水寨镇华一东路*号。法定代表人：吴晖，县长。委托代理人：钟文嘉，五华县法制局工作人员。委托代理人：杨红斌，五华县司法局工作人员。原审第三人：张慈锡，女，汉族，1970年7月9日出生，住址：五华县。委托代理人：李海浪，广东长乐律师事务所律师。委托代理人：刘访明，系原审第三人表弟。上诉人刘巧清因诉五华县人民政府核发《集体土地使用证》纠纷一案，不服广东省梅州市中级人民法院(2016)粤14行初102号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：1997年1月18日，原告丈夫陈其豪作为甲方与第三人丈夫陈福宝作为乙方签订了《土地对换合同》，该合同约定的主要内容有：1、甲方在龙江村上段面向安埔线右边一块面积约255㎡水田，与乙方在下禾塘一块水田调换使用。2、调换后的水田归各自使用，任何人无权干涉。3、甲方借乙方的30200元作为土地调换的抵押，如甲方因其他原因造成乙方调换不成，甲方应还清欠款。第三人张慈锡调换得来的225㎡的水田已在1997年改建安埔线公路时已被政府征收。2004年6月17日，第三人向五华县安流镇规划建设办公室申请，取得了《村镇规划选址意见书》、《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》，即准许第三人使用村镇规划区内用地、建房的法律凭证，同意第三人坐落安流镇福江村龙中占地面积150㎡、建筑面积600㎡的集体建设用地。2010年8月6日，第三人向被告的职能部门提出建房用地登记申请，经第三人所在村民小组、村委会、镇政府审核同意，经国土部门地籍调查、建房宗地测绘、土地宗地登记公告、土地登记审批等程序，并报被告登记造册后，于2010年10月18日向第三人张慈锡核发了华府集用（2010）第0096310号《集体土地使用证》。另查明，第三人张慈锡与陈福宝属夫妻关系，于2001年12月28日登记结婚。张慈锡是非农户口，户籍所在地是安流镇安流居委。陈福宝是农村户口，户籍所在地是安流镇福江村龙头应。原审法院认为，根据原告刘巧清的诉讼请求及理由，被告五华县政府的答辩意见和第三人张慈锡的陈述意见，本案处理涉及对以下焦点问题的认定。一、关于颁发《建设工程规划许可证》、《村镇规划选址意见书》是否属被告的法定职责的问题。第三人建房坐落于五华县××江村龙中，属安流镇集镇规划区范围内。根据原《中华人民共和国城市规划法》第三条规定，本法所称城市，是指国家按行政建制设立的直辖市、市、镇。第三十条规定，城市规划区内的建设工程的选址和布局必须符合城市规划。设计任务书报请批准时，必须附有城市规划行政主管部门的选址意见书。第三十二条规定，在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证件。建设单位或者个人在取得建设工程规划许可证件和其他有关批准文件后，方可申请办理开工手续。根据国务院《村庄和集镇规划建设管理条例》第十八条规定，农村村民在村庄、集镇规划区内建住宅的，应当先向村集体经济组织或者村民委员会提出建房申请，经村民会议讨论通过后，按照下列审批程序办理：（一）需要使用耕地的，经乡级人民政府审核、县级人民政府建设行政主管部门审查同意并出具选址意见书后，方可依照《土地管理法》向县级人民政府土地管理部门申请用地，经县级人民政府批准后，由县级人民政府土地管理部门划拨土地。上述法律、法规明确规定了核发、审批《村镇规划选址意见书》、《建设工程规划许可证》的主体是县级人民政府建设行政主管部门，根据《行政诉讼法》规定的作出行政行为的行政机关是被告的诉讼原则。本案中，第三人取得的《村镇规划选址意见书》、《建设工程规划许可证》均是五华县安流镇规划建设办公室审批、核发的，不属被告五华县政府的职责。故原告诉请撤销《村镇规划选址意见书》、《建设工程规划许可证》应另案处理。二、关于被告向第三人张慈锡颁发的华府集用（2010）第0096310号《集体土地使用证》是否应当撤销的问题。根据《土地管理法》第六十二条规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省级政府规定的标准。农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有宅基地和村内空闲地。农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准。上述法律明确规定了农村村民以户为单元每户可拥有一处宅基地。本案中，第三人张慈锡虽属非农户口，但第三人的丈夫陈福宝是农村户籍，华府集用（2010）第0096310号《集体土地使用证》土地使用权人登记在非农户口张慈锡名下确实欠严谨，但该登记实质是代表登记，代表的是第三人一户而非第三人个人，即使变更登记也是家庭成员代表的变更，不会对原告的权益产生减损或义务的增加，故可不予撤销该《集体土地使用证》。综上所述，被告五华县政府颁发华府集用（2010）第0096310号《集体土地使用证》并无不当。原告诉请撤销的理由不成立，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告刘巧清的诉讼请求。上诉人刘巧清不服原审判决，向本院上诉称：一、一审法院认定事实不清，判决结果错误，依法应予改判。一审认定上诉人丈夫与原审第三人丈夫签订土地对换合同违背事实。所谓的《土地对换合同》内容、双方签名、见证人姓名都是伪造的。上诉人丈夫从未签订过该合同，上诉人也未听说过该合同。上诉人一审时提交了见证人的《证明》，证明两位见证人不清楚该事实，没有签名见证。原审第三人取得建房凭证未提供土地来源，五华县安流镇规划建设办公室向原审第三人颁发建房凭证违法，程序内容均存在实质性瑕疵，一审法院未查明导致认定事实错误。原审第三人在申请办证的过程中，存在多处程序违法。原审第三人作为居民，依法不能取得该村宅基地土地使用权。涉案土地的性质、来源及用途均为责任田，并非旧宅基地或耕地，第三人提交的《土地权属证明》中也写明，该表格只是供1986年12月31日之前农村私人建房不能提供权属证明者使用，可知原审第三人根本没有提供土地权属证明材料。二、上诉人请求撤销被上诉人核发的《集体土地使用证》有事实依据和法律依据。国土部门在办理集体土地使用证时应当查明土地权属、界址、面积好用途，被上诉人在办证过程中，未查明上述事实即向原审第三人颁发涉案土地使用证是违法的。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第三、六项的规定，原审第三人采取欺骗手段，将上诉人的责任田申请办证，被上诉人违反禁止在水田建房的规定，损害上诉人的合法权益等，上诉请求：撤销一审判决，改判支持上诉人的一审诉讼请求。被上诉人五华县人民政府答辩称：一、被上诉人核发华府集用（2010）第0096310号《集体土地使用证》是履行法定职责的行为。二、被上诉人向原审第三人颁发《集体土地使用证》土地权属来源清楚。三、被上诉人向原审第三人颁发《集体土地使用证》程序合法。一审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，上诉人上诉理由不足，请求依法驳回上诉人的上诉，维持原判。原审第三人张慈锡答辩称：一、原审第三人取得涉案土地的权属来源清楚。原审第三人将老砖厂旧址以旧宅基地的名义申报建房，经过了村小组、村委会和镇政府的调查核实，土地来源清楚。原审第三人丈夫和上诉人丈夫对换单位土地已因安埔公路扩建被征收。原审第三人建房占用的土地和上诉人诉称的责任田根本不属于同一块地。二、原审第三人持有的建设工程规划许可证、村镇规划选址意见书、集体土地使用证是依法取得的。原审第三人由于家庭住房困难，在本村旧宅基地上申请建房，经五华县国土资源局测绘核准，对原审第三人涉案建房用地面积、土地使用者等进行了公告，公告期间因无人提出异议，被上诉人向原审第三人依法颁发了（2010）第0096310号《集体土地使用证》。三、被上诉人依照法定程序发证，是依法履行法定职责的行为。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求法院驳回原告的诉请。经审查，本院对原审法院经审理查明的事实予以确认。本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第二、三款规定：“农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续”。《土地登记办法》第九条第一款规定：“申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：（一）土地登记申请书；（二）申请人身份证明材料；（三）土地权属来源证明；（四）地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标；……。”本案中原审第三人申请建房用地，经原审第三人家庭所在村民小组、村委会、镇政府审核同意后，向五华县人民政府提交了土地登记申请书、地籍调查表、土地权属证明等材料，就涉案集体土地使用权申请登记，五华县人民政府经审查，发布了土地宗地登记公告，在公告期内无人提出异议，五华县人民政府遂作出审批同意给原审第三人核发涉案《集体土地使用证》。五华县人民政府核发上述集体土地使用证事实清楚、程序合法。上诉人认为原审第三人申请建房的土地属于其承包的责任田，但并未能提交充分的证据证明其主张，上诉人据此请求撤销被上诉人核发的涉案《集体土地使用证》的理由不能成立，原审法院判决驳回其关于撤销涉案《集体土地使用证》的诉讼请求，并告知其因《村镇规划选址意见书》、《建设工程规划许可证》并非被上诉人作出，如有不服可另行提起诉讼并无不当，本院予以维持。上诉人上诉主张，被上诉人未查明涉案土地的权属，核发《集体土地使用证》事实和法律依据不足，原审判决认定事实不清，判决结果错误等，请求撤销原审判决及被诉《集体土地使用证》，因理据不足，本院不予采纳。综上所述，原审判决认定事实清楚，判决结果正确，本院予以维持。上诉人上诉请求撤销的理由不能成立，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人刘巧清负担。本判决为终审判决。审判长  林俊盛审判员  杨雪清审判员  窦家应二〇一七年六月九日书记员  刘 丹