江苏省高级人民法院行 政 判 决 书(2016)苏行终1071号上诉人（原审原告）仪征市胥浦肖南扎花站，住所地仪征市真州镇胥浦路***号。负责人王学勤，男，1958年3月5日生，汉族，住江苏省仪征市。委托代理人王玉林，仪征市盛昌法律服务所法律工作者。被上诉人（原审被告）仪征市人民政府，住所地仪征市解放东路300号。法定代表人朱柏兴，该市市长。委托代理人凌军，仪征市国土资源局副局长。委托代理人顾新陆，江苏金长城律师事务所律师。仪征市胥浦肖南扎花站（以下简称肖南扎花站）因诉仪征市人民政府（以下简称仪征市政府）不履行法定职责及行政赔偿一案，不服江苏省扬州市中级人民法院(2016)苏10行初8号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后依法组成合议庭，并公开开庭审理了本案。上诉人肖南扎花站负责人王学勤及委托代理人王玉林，被上诉人仪征市政府的委托代理人凌军、顾新陆到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院认定：肖南扎花站于2003年4月1日领取个体工商户营业执照。2003年7月9日，肖南扎花站与仪征市国土资源局(以下简称仪征市国土局)签订了《国有土地使用权出让合同》，受让位于仪征市××州镇佐安居民委员会、面积1938平方米土地。肖南扎花站于2011年4月11日领有仪国用（2011）第01304号《国有土地使用证》，土地座落仪征市真州镇胥浦路398号，使用权面积1938平方米，“记事”页注明了权属变更情况，于2014年元月10日记载该宗地剩余面积1217.81平方米。肖南扎花站于2014年1月10日领取的仪房权证真州镇字第××号《房屋所有权证》记载，房屋坐落于真州镇××路××号，规划用途非居住，层数三层，面积358.99平方米，位于整幢房屋从东往西第7号、第8号，整幢房屋东西长56.24米。2004年1月1日，中华人民共和国国土资源部（以下简称国土资源部）作出国土资函[2003]518号《关于西气东输管道工程江苏段工程用地建设用地的批复》（以下简称518号《批复》），批复江苏省人民政府，同意南京市、仪征市等将农村集体农用地17.7171公顷转为建设用地并办理征地手续，另征用农村集体建设用地0.4686公顷，未利用地0.1335公顷。要求当地人民政府要严格履行征地批后实施程序，按照征用土地方案及时兑现补偿费用，落实安置措施，切实安排好被征地单位群众的生产和生活，保证原有生活水平不降低，维护社会稳定。2004年2月12日，江苏省国土资源厅(以下简称省国土厅)作出苏国土资发[2004]39号《关于西气东输管道工程江苏段工程用地建设用地的通知》（以下简称39号《通知》），将上述文件转发给南京市人民政府、扬州市人民政府等，要求按文件精神做好落实工作。2006年1月，西气东输冀宁管道宁通高速定向钻穿越完成了通过仪征市××州镇佐安村的施工。2011年11月18日，仪征市××州镇顺风停车场（以下简称顺风停车场）获得开业核准，类型为个体工商户，经营者为俞丽梅（王学勤妻子），经营范围为停车场、旅店服务。2015年11月8日，肖南扎花站向仪征市政府邮寄了《关于要求履行征地拆迁的申请》，提出：“依据《西气东输冀宁管道宁通高速定向钻穿越管道位置综合物探勘察报告》（以下简称《探勘察报告》）及推断成果图，确定西气东输冀宁管道从申请人企业和住房地下穿过，严重影响申请人的生产和生活。根据《城镇燃气设计规范》第6.3.3“地下燃气管道不得从建筑物……的下面穿越”和《中华人民共和国石油天然气管道保护法》（以下简称《石油天然气管道保护法》）第四十四条‘后建服从先建的原则”’等法律法规规定，申请你府履行国土资函[2003]518号、苏国土资发[2004]39号文件精神，以消除对申请人生产、生活的危险。”仪征市政府收到上述申请后，由仪征市国土局代表仪征市政府于2015年12月29日向王学勤作了口头答复，告知其不在上述文件规定的征地范围，不符合征地拆迁补偿的条件。据复印自《探勘察报告》的《西气东输冀宁管道宁通高速定向钻穿越位置综合物探测线布置及推断成果图》（以下简称《探测线布置及推断成果图》）显示，西气东输冀宁管道穿越肖南扎花站房屋所在的那幢三层楼房，管线距西侧房角2.59米。原审法院认为：第一，从肖南扎花站向仪征市政府提出的申请看，该申请名称为“关于要求履行征地拆迁的申请”，申请仪征市政府履行的职责是“履行国土资函[2003]518号、苏国土资发[2004]39号文件精神”，而上述两份文件均于2004年作出，均为同意征用农村集体农用地、农村集体建设用地和未利用地，要求当地人民政府履行征地批后实施程序，按照征用土地方案及时兑现补偿费用，落实安置措施。肖南扎花站于2003年受让1938平方米国有土地使用权，后取得《国有土地使用证》，不存在被征用土地、需要给予征地补偿的情形。故肖南扎花站向仪征市政府提出的要求履行征地拆迁职责以消除对肖南扎花站生产、生活的影响的申请，无事实根据和法律依据。第二，肖南扎花站在庭审中将其诉讼请求明确为履行消除危险的法定职责，认为依据《石油天然气管道保护法》第二十五条、三十五条、四十四条、五十九条的规定，仪征市政府负有为肖南扎花站消除危险的法定职责。该诉讼请求已经与肖南扎花站向仪征市政府提出的申请偏离。即使肖南扎花站要求仪征市政府履行消除危险的法定职责，其理由亦不能成立。首先，《石油天然气管道保护法》第二十五条、三十五条、四十四条的规定，均未涉及县级人民政府在石油天然气管道保护方面的职责。因此肖南扎花站依据上述规定要求仪征市政府履行《石油天然气管道保护法》规定的消除危险的法定职责，无法律依据。其次，《石油天然气管道保护法》第五十九条规定：“本法施行前在管道保护距离内已建成的人口密集场所和易燃易爆物品的生产、经营、存储场所，应当由所在地人民政府根据当地的实际情况，有计划、分步骤地进行搬迁、清理或者采取必要的防护措施。需要已建成的管道改建、搬迁或者采取必要的防护措施的，应当与管道企业协商确定补偿方案。”上述规定人民政府应当采取相关措施针对的是“管道保护距离内已建成的人口密集场所和易燃易爆物品的生产、经营、存储场所”。对于管道保护距离，《石油天然气管道保护法》第三十条规定：“在管道线路中心线两侧各五米地域范围内，禁止下列危害管道安全的行为：（一）种植乔木、灌木、藤类、芦苇、竹子或者其他根系深达管道埋设部位可能损坏管道防腐层的深根植物；（二）取土、采石、用火、堆放重物、排放腐蚀性物质、使用机械工具进行挖掘施工；（三）挖塘、修渠、修晒场、修建水产养殖场、建温室、建家畜棚圈、建房以及修建其他建筑物、构筑物。”本案中，根据《探测线布置及推断成果图》显示，西气东输冀宁管道穿越肖南扎花站房屋所在楼房，管线距西侧房角2.59米。而肖南扎花站的面积358.99平方米房屋在东西长56.24米的整幢房屋从东往西第7号、第8号，明显在管道线路中心线东侧五米地域范围之外，故肖南扎花站要求仪征市政府履行《石油天然气管道保护法》规定的消除危险的法定职责，无事实根据。再次，肖南扎花站陈述其享有合法土地使用权范围是作为停车场使用，西气东输管道从停车场下方穿越，给停车场带来安全隐患。其一，肖南扎花站所述的停车场为顺风停车场，类型为个体工商户，经营者为俞丽梅，与肖南扎花站是不同主体，肖南扎花站以自己名义提出的申请与该停车场无关。其二，该停车场初始登记为2011年，相关的管道穿越施工于2006年1月即已完成，肖南扎花站应当自觉遵守上述规定保护石油天然气管道，禁止危害管道安全的行为，不能以先行建成的管道影响其之后核准的停车场的安全为由要求仪征市政府予以消除影响。综上，肖南扎花站请求判决仪征市政府履行消除危险的法定职责，无事实根据和法律依据，应当予以驳回。因主诉被驳回，其附带提起的赔偿之诉亦无事实根据和法律依据，亦应予以驳回。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决驳回仪征市胥浦肖南扎花站请求判决仪征市政府仪征市人民政府履行消除危险的法定职责、赔偿肖南扎花站停产、搬迁等损失80.58万元的诉讼请求。上诉人肖南扎花站上诉称：1、因西气东输的管道经过肖南扎花站的土地，故仪征市政府具有消除危险的义务。2、原审判决认定西气东输管线距肖南扎花站西侧房角2.59米无事实根据。3、原审法院不予认定肖南扎花站提交的证据，属于审判程序违法。请求本院撤销原审判决，并依法改判。被上诉人仪征市政府答辩称：1、肖南扎花站申请仪征市政府履行征地拆迁的法定职责无事实根据和法律依据，肖南扎花站在诉讼期间要求仪征市政府履行消除危险的法定职责已超出其申请范围。2、肖南扎花站于2007年与管道企业达成民事调解，肖南扎花站存在安全隐患的房屋已自行拆除并获得补偿。3、肖南扎花站以先行建成的管道影响其之后核准停车场的安全为由要求仪征市政府消除影响无事实根据和法律依据。请求本院驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为：一、关于肖南扎花站要求仪征市政府履行消除危险的法定职责是否具有事实根据和法律依据的问题。首先，肖南扎花站向仪征市政府提交的申请名称为“关于要求履行征地拆迁的申请”，申请仪征市政府履行518号《批复》和39号《通知》文件精神，上述两份文件于2004年作出，均为同意征用农村集体农用地、农村集体建设用地和未利用地，要求当地人民政府履行征地批后实施程序，按照征用土地方案及时兑现补偿费用，落实安置措施。肖南扎花站于2003年受让1938平方米国有土地使用权，后取得《国有土地使用证》，不存在被征用土地、需要给予征地补偿的情形。故肖南扎花站向仪征市政府提出的要求履行征地拆迁职责以消除对肖南扎花站生产、生活的影响的申请，无事实根据和法律依据。其次，肖南扎花站在诉讼中将其诉讼请求明确为要求仪征市政府履行消除危险的法定职责，肖南扎花站主张仪征市政府具有该法定职责的法律依据为：《石油天然气管道保护法》第二十五条、三十五条、四十四条、五十九条；《中华人民共和国安全生产法》（以下简称《安全生产法》）第八条；《城镇燃气设计规范》。其中，《安全生产法》和《城镇燃气设计规范》均不适用于本案，《石油天然气管道保护法》第二十五条、三十五条、四十四条均未规定仪征市政府具有消除危险的法定职责。《石油天然气管道保护法》第五十九条规定，本法施行前在管道保护距离内已建成的人口密集场所和易燃易爆物品的生产、经营、存储场所，应当由所在地人民政府根据当地的实际情况，有计划、分步骤地进行搬迁、清理或者采取必要的防护措施。需要已建成的管道改建、搬迁或者采取必要的防护措施的，应当与管道企业协商确定补偿方案。上述规定人民政府应当采取相关措施针对的是“管道保护距离内已建成的人口密集场所和易燃易爆物品的生产、经营、存储场所”。结合《石油天然气管道保护法》第三十一条第（一）项的规定，该法所称“人口密集场所”为居民小区、学校、医院、娱乐场所、车站、商场等人口密集的建筑物，肖南扎花站并不属于人口密集场所和易燃易爆物品的生产、经营、存储场所，故不适用《石油天然气管道保护法》第五十九条的规定。且关于管道保护距离，《石油天然气管道保护法》第三十条第（三）项规定，在管道线路中心线两侧各五米地域范围内，禁止建房以及修建其他建筑物、构筑物。肖南扎花站的房屋在东西长56.24米的整幢房屋从东往西第7号、第8号，肖南扎花站在本院庭审中自述管道距离其房屋最近距离为12米，其房屋明显在管道线路中心线东侧五米地域范围外，故肖南扎花站要求仪征市政府履行消除危险的法定职责无事实根据和法律依据。二、关于肖南扎花站要求仪征市政府赔偿其停产、搬迁等损失80.58万元是否具有事实根据和法律依据的问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定，国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。《石油天然气管道保护法》第十四条第二款规定，依法建设的管道通过集体所有的土地或者他人取得使用权的国有土地，影响土地使用的，管道企业应当按照管道建设时土地的用途给予补偿。本案中，肖南扎花站如认为西气东输管道穿过其土地影响其土地使用，应由管道企业给予补偿。根据江苏省仪征市人民法院（2007）仪民一初字第1609号民事调解书，中国石油天然气股份有限公司西气东输管道分公司已补偿肖南扎花站负责人王学勤648610.62元。肖南扎花站要求仪征市政府履行消除危险的法定职责无事实根据和法律依据，其据此要求仪征市政府赔偿其停产、搬迁等损失80.58万元亦无事实根据和法律依据。综上，肖南扎花站的上诉理由和请求依法不能成立，本院不予支持。原审法院判决驳回肖南扎花站的诉讼请求并无不当，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人仪征市胥浦肖南扎花站负担。本判决为终审判决。审 判 长  刘 军审 判 员  张世霞代理审判员  苗 青二〇一七年六月二十七日书 记 员  常 悦附：本判决适用的相关法律依据一、《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：（三）有具体的诉讼请求和事实根据；二、《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。三、《石油天然气管道保护法》第十四条第二款依法建设的管道通过集体所有的土地或者他人取得使用权的国有土地，影响土地使用的，管道企业应当按照管道建设时土地的用途给予补偿。