广东省高级人民法院行 政 裁 定 书(2017)粤行终365号上诉人（原审原告）电白区电城镇南坝楼阁谢屋经济合作社。诉讼代表人谢福寿，男，1957年3月20日出生，汉族，住广东省茂名市电白区。上诉人（原审原告）电白区电城镇南坝楼阁上屋经济合作社。诉��代表人谢李，男，1976年2月18日出生，汉族，住广东省茂名市电白区。上诉人（原审原告）电白区电城镇南坝楼阁新屋经济合作社。诉讼代表人谢金龙，男，1972年3月28日出生，汉族，住广东省茂名市电白区。上诉人（原审原告）电白区电城镇南坝楼阁众巷经济合作社。诉讼代表人谢景明，男，1945年6月11日出生，汉族，住广东省茂名市电白区。上诉人（原审原告）电白区电城镇南坝楼阁祠堂后经济合作社。诉讼代表人谢春明，男，1956年12月15日出生，汉族，住广东省茂名市电白区。上诉人（原审原告）电白区电城镇南坝楼阁杨屋经济合作社。诉讼代表人谢星权，男，1962年2月17日出生，汉族，住广东省茂名市电白区。上诉人（原审原告）电白区电城镇南坝楼阁禾场坡经济合作社。诉讼代表人谢惠民，男，1956年12月1日出生，汉族，住广东省茂名市电白区。上诉人（原审原告）电白区电城镇南坝楼阁庄屋经济合作社。诉讼代表人谢景生，男，1963年8月16日出生，汉族，住广东省茂名市电白区。上诉人（原审原告）电白区电城镇南坝楼阁东蚝经济合作社。诉讼代表人庄春荣，男，1969年11月26日出生，汉族，住广东省茂名市电白区。上诉人（原审原告）电白区电城镇南坝楼阁西蚝经济合作社。诉讼代表人谢世香，男，1963年4月10日出生，汉族，住广东省茂名市电白区。上诉人（原审原告）电白区电城镇南坝楼阁后山经济合作社。诉讼代表人张小威，男，1983年6月24日出生，汉族，住广东省茂名市电白区。被上诉人(原审被告)广东茂名滨海新区管理委员会，住所地广东省茂名市滨海新区博贺新港区。法定代表人陈尧，主任。委托代理人魏鹏程，该管理委员会工作人员。委托代理人阮传欣，广东海日律师事务所律师。上诉人谢福寿等11名诉讼代表人以电白区电城镇南坝楼阁谢屋经济合作社、电白区电城镇南坝楼阁上屋经济合作社、电白区电城镇南坝楼阁新屋经济合作社、电白区电城镇南坝楼阁众巷经济合作社、电白区电城镇南坝楼阁祠堂后经济合作社、电白区电城镇南坝楼阁杨屋经济合作社、电白区电城镇南坝楼阁禾场坡经济合作社、电白区电城镇南坝楼阁庄屋经济合作社、电白区电城镇南坝楼阁东蚝经济合作社、电白区电城镇南坝楼阁西蚝经济合作社和电白区电城镇南坝楼阁后山经济合作社名义诉被上诉人广东茂名滨海新区管理委员会征收预公告纠纷一案，不服广东省茂名市中级人民法院(2016)粤09行初104号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，广东茂名滨海新区管理委员会于2013年10月22日发布了茂滨海公[2013]2号《茂名滨海新区东南大道博贺湾段（及博贺湾新城）建设项目用地征收预公告》(以下简称《预公告》)。张小威、谢金龙不服该《预公告》，曾于2015年1月7日向原审法院提起行政诉讼，请求撤销该《预公告》。该院于2015年4月30日作出（2015）茂中法行初字第15号行政裁定，以该《预公告》不属于行政诉讼受案范围和张小威、谢金龙不具备原告诉讼主体资格为由，裁定驳回了张小威、谢金龙的起诉。张小威、谢金龙不服，上诉至广东省高级人民法院。广东省高级人民法院于2015年12月2日作出（2015）粤高法行终字第541号行政裁定，裁定驳回上诉，维持原裁定。该行政裁定已发生法律效力。2016年5月17日，谢福寿等11名诉讼代表人以“电白区电城镇南坝楼阁谢屋经济合作社、电白区电城镇南坝楼阁上屋经济合作社、电白区电城镇南坝楼阁新屋经济合作社、电白区电城镇南坝楼阁众巷经济合作社、电白区电城镇南坝楼阁祠堂后经济合作社、电白区电城镇南坝楼阁杨屋经济合作社、电白区电城镇南坝楼阁禾场坡经济合作社、电白区电城镇南坝楼阁庄屋经济合作社、电白区电城镇南坝楼阁东蚝经济合作社、电白区电城镇南坝楼阁西蚝经济合作社和电白区电城镇南坝楼阁后山经济合作社”的名义，向原审法院递交《行政起诉状》，请求撤销上述《预公告》。但该《行政起诉状》的落款处只有诉讼代表人的签名和指模，没有加盖经济合作社公章。诉讼代理人张小威的《授权委托书》上既未加盖经济合作社公��，也未附其所在社区、单位的推荐函。原审法院于2016年9月27日开庭时告知原告须在庭后三日内向原审法院补充提交电白区电城镇南坝楼阁谢屋经济合作社、电白区电城镇南坝楼阁上屋经济合作社、电白区电城镇南坝楼阁新屋经济合作社、电白区电城镇南坝楼阁众巷经济合作社、电白区电城镇南坝楼阁祠堂后经济合作社、电白区电城镇南坝楼阁杨屋经济合作社、电白区电城镇南坝楼阁禾场坡经济合作社、电白区电城镇南坝楼阁庄屋经济合作社、电白区电城镇南坝楼阁东蚝经济合作社、电白区电城镇南坝楼阁西蚝经济合作社和电白区电城镇南坝楼阁后山经济合作社的《广东省农村集体经济组织证明书》及其所在村委会或居委会的推荐函。但是，原告至今未向原审法院提交上述材料。原审法院认为，首先，关于原审原告是否具有本案诉讼主体资格的问题。由于原告的《行政起诉状》落款处只有诉讼代表人的签名和指模，没有加盖11个经济合作社的公章，经原审法院释明后，原告至今未提交《广东省农村集体经济组织证明书》，故原告既无法证明其已经当地农业部门依法登记成立，也无法证明《行政起诉状》中所列的11名诉讼代表人分别是其11个经济合作社的法定代表人的事实，从而无法证明其提起本案行政诉讼是涉案11个经济合作社的真实意思表示。原告应对其举证不能承担相应的法律后果。因此，原告不具有本案诉讼主体资格，其起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项的规定，应裁定驳回其起诉。此外，虽然原告在申请立案时和开庭前向原审法院提交了《授权委托书》及《诉讼代表人推选（荐）书》，拟委托张小威为其诉讼代理人。但是，张小威既不是律师、基层法律服务工作者，也不是当��人的近亲属或者工作人员，经原审法院向其释明并要求其补充提交其所在村委会或居委会的推荐函后，原告及张小威至今仍未能提交其所在社区、单位及有关社会团体的推荐函，故原告对张小威的委托不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第三十一条的规定，张小威不能作为本案原告的委托代理人。其次，关于原告请求撤销的《预公告》是否属于行政诉讼受案范围的问题。由于广东茂名滨海新区管理委员会于2013年10月22日发布的《预公告》属于拟征地公告，并不是正式的征地公告，该预公告对当事人的实体权益未产生实际影响，故该《预公告》不属于行政诉讼的受案范围。且原审法院已生效的（2015）茂中法行初字第15号行政裁定已认定该预公告不属于行政诉讼的受案范围，该行政裁定书已被广东省高级人民法院（2015）粤高法行终字第541号行政裁定予以维���。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十条的规定，生效的人民法院裁判文书或者仲裁机构裁决文书确认的事实，可以作为定案依据。因此，本案所诉的《预公告》不属于行政诉讼的受案范围，原告的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项的规定。综上所述，原告的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项、第（四）项的规定，且本案的诉讼标的《预公告》已被生效裁判所羁束，故依法应驳回原告的起诉。原审法院依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项、第（九）项的规定，裁定驳回电白区电城镇南坝楼阁谢屋经济合作社、电白区电城镇南坝楼阁上屋经济合作社、电白区电城镇南坝楼阁新屋经济合作社、电白区电城镇南坝��阁众巷经济合作社、电白区电城镇南坝楼阁祠堂后经济合作社、电白区电城镇南坝楼阁杨屋经济合作社、电白区电城镇南坝楼阁禾场坡经济合作社、电白区电城镇南坝楼阁庄屋经济合作社、电白区电城镇南坝楼阁东蚝经济合作社、电白区电城镇南坝楼阁西蚝经济合作社和电白区电城镇南坝楼阁后山经济合作社的起诉。原告预交的一审案件受理费人民币50元，待本裁定生效后予以退还。上诉人不服一审裁定，向本院提起上诉称：一、原审法院认定上诉人不具有本案原告诉讼主体资格属严重违法。11名上诉人在南坝村委员及11个经济合作社对被上诉人非法征地预公告行政行为不起诉的情况下，11名上诉人经召开村民大会形成会议决议，决定以经济合作社名义起诉，并推选出诉讼代表人，因此11名上诉人完全具有本案原告主体资格；二、认定《预公告》不属行政诉讼的受理范围属严重违法。《预公告》是政府作出的，是征地行政行为的第一步，属法律明确规定的政府告知义务，并且村民也要履行预公告里面规定的义务，因此《预公告》对村民有行政约束力，具有行政效力；二、被上诉人发布《预公告》，征收153公顷土地，涉及征收上诉人的集体土地335亩出让给保利地产公司搞房地产开发，严重违法。上诉人请求：撤销一审裁定；撤销涉案《预公告》；本案诉讼费由被上诉人负担。被上诉人广东茂名滨海新区管理委员会二审答辩称：一、上诉人的起诉不符合《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条的规定；二、上诉人请求撤销《预公告》不属于行政诉讼受案范围；三、上诉人称被上诉人征收涉案土地程序违法的理由不成立；四、上诉人的起诉已超过法定起诉期限。请求：驳回上��，维持原裁定。本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。本院另查明，2013年10月22日，广东茂名滨海新区管理委员会发布了茂滨海公〔2013〕2号《茂名滨海新区东南大道博贺湾段（及博贺湾新城）建设项目用地征收预公告》，其主要内容是：拟依法征收电城镇海茂、南门头、白蕉、南坝等村委会范围内的部分集体土地约153公顷（具体征地范围和面积以征地红线图为准），作为项目建设用地，并将土地补偿费和安置补助费标准、被征地农民安置途径等有关事项予以预公告，并规定上述范围内的土地权属单位及青苗等地上附着物的权利人，应在该预公告发布之日起15天内到电城镇政府办理土地征收补偿登记手续。逾期不办理征地补偿登记的，其补偿以国土资源主管部门调查结果为准等内容。本院认为,本案焦点问题是11名上诉人请求撤销《预公告》是否属于行政诉讼受案范围。广东茂名滨海新区管理委员会发布《预公告》，仅是将拟征收土地的用途、范围、面积等事项，予以公示预告知的行为，对被征收人的合法权益尚未造成实际影响。对被征收人权利义务产生实际影响的是涉案土地的征收决定以及后续相关补偿等征地拆迁实施行为，而非征收预公告。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第（六）项之规定，行政行为对公民、法人或者其他组织的权利义务不产生实际影响的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，故涉案《预公告》不可诉。另，上诉人提交的行政起诉状没有加盖合作社的公章，也没有提交农村集体经济组织的主体证明材料，无法证明提起本案诉讼是涉案11个经济合作社的真实意思表示。上诉人提交的11���《村民经济合作社成员大会决议》，由于仅有户代表的签名，而且缺少签名村民属于本村村民及涉案合作社法定代表人的身份证明材料，导致无法核实11名法定代表人身份、村民签名真实性及人数是否过半的问题，无法证明本案已经具备了《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款规定的“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼”的法定起诉条件，故本案起诉人不具备本案原告诉讼主体资格。原审裁定驳回起诉，认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。综上所述，上诉人的上诉请求不成立，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁��。本裁定为终审裁定。审判长  王建平审判员  林劲标审判员  刘德敏二〇一七年六月二十一日书记员  张 铭