中华人民共和国最高人民法院行 政 裁 定 书(2017)最高法行申2071号再审申请人（一审原告、二审上诉人）：宣付平，男，1961年12月7日出生，汉族，住陕西省西安市临潼区。再审申请人（一审原告、二审上诉人）：宣升学，男，1953年1月15日出生，汉族，住陕西省西安市临潼区。再审申请人（一审原告、二审上诉人）：宣应平，男，1970年6月23日出生，汉族，住陕西省西安市临潼区。再审申请人（一审原告、二审上诉人）：宣缠学，男，1970年10月24日出生，汉族，住陕西省西安市临潼区。再审申请人（一审原告、二审上诉人）：宣跟学，男，l955年8月1日出生，汉族，住陕西省西安市临潼区。五再审申请人共同委托诉讼代理人：唐永洪，陕西省城固县博望法律服务所法律工作者。被申请人（一审被告、二审被上诉人）：西安市临潼区人民政府，住所地：陕西省西安市临潼区书院街4l号。法定代表人：刘三民，区长。委托诉讼代理人：高漫，陕西永嘉信律师事务所律师。被申请人（一审被告、二审被上诉人）：西安市临潼区行者街道办事处，住所地：陕西省西安市临潼区行者商贸街*号。负责人：杨海，主任。委托诉讼代理人：ＸＸ，陕西永嘉信律师事务所律师。再审申请人宣付平、宣升学、宣应平、宣缠学、宣跟学（以下简称宣付平等五人）因与被申请人西安市临潼区人民政府(以下简称临潼区政府)、西安市临潼区行者街道办事处（以下简称行者街道办）征收土地一案，不服陕西省高级人民法院（2016）陕行终406号行政裁定（以下简称原裁定），向本院申请再审。本院依法组成合议庭进行了审查，现已审查终结。一、二审法院查明：宣付平等五人因要求确认行者街道办、临潼区政府征收包括宣付平等五人承包地在内的临潼区西河村宣南组、宣北组500余亩耕地行为违法，向陕西省西安市中级人民法院提起行政诉讼，该院作出(2015)西中行初字第00035号行政裁定，以宣付平等五人请求确认行者街道办、临潼区政府征收500余亩耕地行为违法的诉讼请求,未经行政机关先行复议为由,驳回宣付平等五人的起诉。宣付平等五人不服提起上诉，陕西省高级人民法院作出（2015）陕行终字第00154号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。随后，宣付平等五人对行者街道办、临潼区政府强制征收其土地的行为不服，于2015年11月23日向西安市人民政府提出行政复议申请。2015年11月30日，西安市人民政府作出市政复不受字（2015）363号《不予受理行政复议申请决定书》，以宣付平等五人提出的复议申请已超过时效为由，决定不予受理。陕西省渭南市中级人民法院一审认为，《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款规定，“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议，对行政复议决定不服的可以依法向人民法院提起行政诉讼”。本案中，宣付平等五人对行者街道办、临潼区政府强制征收其土地的行为不服，向西安市人民政府提出行政复议申请，西安市人民政府以复议申请超过时效为由，决定不予受理。西安市人民政府作出的市政复不受字（2015）363号《不予受理行政复议申请决定书》，未改变或维持临潼街道办、临潼区政府征收宣付平等五人土地的具体行政行为，故应认定临潼街道办、临潼区政府征收宣付平等五人土地的具体行政行为没有经过行政复议。宣付平等五人的起诉不符合法院直接受理行政诉讼案件的法定条件。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十四条第二款、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款（五）项之规定，裁定驳回宣付平等五人的起诉。陕西省高级人民法院二审认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款的规定，宣付平等五人对行者街道办、临潼区政府强制征收其土地的行为不服，向西安市人民政府申请行政复议，西安市人民政府以其提出的复议申请已超过时效为由，决定不予受理。西安市人民政府作出的市政复不受字(2015)363号《不予受理行政复议申请决定书》，未对原具体行政行为作出实质内容的复议处理，故应认定原具体行政行为没有经过先行行政复议。宣付平等五人的起诉不符合法院直接受理行政诉讼案件的法定条件。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十四条第二款、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款（五）项的规定裁定驳回起诉正确，应予维持。宣付平等五人的上诉理由不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，裁定驳回上诉，维持原裁定。宣付平等五人申请再审称，原裁定驳回起诉，适用法律确有错误，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十条、第九十一条第一、四项规定的情形，本案应当再审，改判撤销原裁定，并指令陕西省渭南市中级人民法院继续审理本案。具体理由如下：（1）本案符合《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第五、七项的规定，属于人民法院直接受理的行政诉讼案件，无需行政复议先置。（2）对于行政机关确认自然资源的所有权或者使用权的决定不服的案件，应当依据《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款、《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第六条第一款的规定，先申请行政复议，后提起行政诉讼。宣付平等五人起诉的是征收土地的具体行政行为，并不适用上述法律规定的行政复议前置。（3）宣付平等五人向西安市人民政府申请行政复议，是因为西安市中级人民法院认定该案必须行政复议前置，为了使行政诉讼得以立案，宣付平等五人只能申请复议。原裁定认为，行政复议机关没有对征地的行政行为实质内容审查，应认定为没有经过先行行政复议不正确。首先，宣付平等五人的起诉，并不需要行政复议先置；其次，复议机关作出复议决定，不论有无涉及行政行为的实质审查，都应认定为已经经过了行政复议。（4）原裁定结果错误，与陕西省高级人民法院同类案件的既往裁判结果相矛盾，出现同案不同判的现象，损害了司法公信力。行者街道办提交意见称，根据《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款的规定，宣付平等五人对强制征收土地行为不服，向西安市人民政府提出行政复议。西安市人民政府以复议申请超过时效为由，作出决定不予受理。因而，西安市人民政府做出的市政复不受字（2015）363号《不予受理行政复议申请决定书》，未对原具体行政行为作出实质内容的复议处理。超过复议时效的原因，系由宣付平等五人自身造成。行政机关在行政复议中因超过复议时效，未对相关事实进行实质审理。因此，该行为应认定原具体行政行为没有经过先行行政复议。原裁定认定宣付平等五人的起诉不符合法院直接受理行政案件的法定条件，法律适用正确，请求驳回宣付平等五人的再申申请。临潼区政府的意见与行者街道办一致。本院经审查查明，陕西省人民政府于2009年2月10日作出陕政土批[2009]11号《关于西安铁路枢纽新建北环线工程（西安市段）建设用地的批复》，载明经国务院批准，同意将包括宣付平等五人诉称土地在内的共计135.5144公顷土地批准为建设用地。随后，2009年8月27日，西安市人民政府作出市国土字[2009]第319号《关于征收临潼区新丰街道办事处长条村行者街道办事处西沟村西泉镇麦王村秦陵街道办事处上陈村等有关村组集体土地的批复》，载明根据上述陕西省人民政府审批土地件，将包括宣付平等五人诉称土地在内的共计76.8489公顷集体土地征收为国有，用于建设西安铁路枢纽新北环线工程（西安市段）项目，并同意西安市国土资源局临潼分局所作出的《征地补偿安置方案》。2011年8月18日，西安市临潼区人民政府作出临土地发[2011]14号《西安市临潼区人民政府关于征收新丰街办长条村行者街办西沟村西泉街办麦王村秦陵街办上陈村骊山街办东街村等有关村组集体土地的批复》，载明根据上述陕西省人民政府、西安市人民政府审批土地件，同意将包括宣付平等五人诉称土地在内的共计76.8489公顷土地依法征收为国有土地，用于建设西安铁路枢纽新建北环线工程临潼段项目。陕西省人民政府于2010年3月4日作出陕政土批[2010]91号《关于西安市临潼区2008年度第十批次农用地转用和土地征收的批复》，载明同意将征收包括宣付平等五人诉称土地在内的共计33.8666公顷土地用于城镇建设。2010年5月11日，西安市人民政府作出市国土字[2010]第159号《关于征收临潼区行者街道办事处马坊村西河村西泉街道办事处坡底村等有关村组集体土地的批复》，载明根据陕西省人民政府上述审批土地件，同意将包括宣付平等五人诉称土地在内的共计33.8666公顷集体土地征收为国有，用于城市建设，并同意西安市国土资源局临潼分局所作出的《征地补偿安置方案》。2010年5月21日，西安市临潼区人民政府作出临土地发[2010]12号《西安市临潼区人民政府关于行者马坊村西河村西泉街道办事处坡底村集体建设用地的批复》，载明根据上述陕西省人民政府、西安市人民政府审批土地件，同意将包括宣付平等五人诉称土地在内的共计33.8666公顷集体土地征收为国有，用于城市建设。陕西省人民政府于2012年12月31日作出陕政土批[2012]1292号《关于西安市临潼区2012年度第四批次农用地转用和土地征收的批复》，载明同意征收包括宣付平等五人诉称土地在内的共计34.7564公顷土地用于城镇建设。2013年7月12日，西安市人民政府作出市国土字[2013]第389号《关于征收临潼区西泉街道办事处坡底村行者街道办事处西河村白庙村马坊村斜口街道办事处付家村有关村组集体土地的批复》，载明根据上述陕西省人民政府审批土地件，同意将包括宣付平等五人诉称土地在内的共计34.7564公顷集体土地征收为国有，用于城市建设，并同意西安市国土资源局临潼分局所作出的《征地补偿安置方案》。2013年7月26日，西安市临潼区人民政府作出临土地发[2013]7号《西安市临潼区人民政府关于征收西泉行者斜口街道办事处有关村组集体土地的批复》，载明根据上述西安市人民政府审批土地件，同意将包括宣付平等五人诉称土地在内的共计34.7564公顷集体土地征收为国有，用于城市建设。本院认为，《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款有关“复议为前置条件”的规定，适用于公民、法人或者其他组织诉行政机关作出的有关土地等自然资源的确权案件，不适用于诉行政机关作出的其他涉及土地等自然资源的行政行为的案件。本案被诉行政行为是有关土地的征收行为，不应以行政复议为前置条件。原裁定适用该款的规定，以“未经行政复议”为由不予受理，属适用法律错误，应予纠正。《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款规定：“根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定，省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决。”最高人民法院（2005）行他字第23号函中载明：《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款规定的最终裁决应当包括两种情形：一是国务院或者省级人民政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定；二是省级人民政府据此确认自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定。由于宣付平等五人所诉土地被征收经过了陕西省人民政府土地审批文件的审批，根据上述法律规定，涉案土地被征收的行政行为不具有可诉性。原裁定虽存在适用法律错误的问题，但因被诉行政行为不具有可诉性，故驳回宣付平等五人起诉的处理结果并无不当。综上，宣付平等五人的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款的规定，裁定如下：驳回宣付平、宣升学、宣应平、宣缠学、宣跟学的再审申请。审 判 长 王云飞审 判 员 冯文生审 判 员 崔晓林二〇一七年六月十二日法官助理 李 宁书 记 员 野丽晶