上海市青浦区人民法院民 事 判 决 书（2015）青民一(民)初字第3509号原告：上海新君宴蔬果专业合作社，住所地上海市重固镇回龙村XXX号(2号办公楼)法定代表人：吴荣身，董事长。委托诉讼代理人：李庆春，上海卿云律师事务所律师。委托诉讼代理人：章俊，上海卿云律师事务所律师。被告：青浦区重固镇回龙村民委员会(第一被告)，住所地上海市。法定代表人：庄国辉，主任。被告：上海市青浦区重固镇人民政府(第二被告)，住所地上海市。法定代表人：陈祝平，镇长。上列两被告共同委托诉讼代理人：沈秋君，上海市方正事务所律师。上列两被告共同委托诉讼代理人：诸雪芳，上海市方正事务所律师。原告上海新君宴蔬果专业合作社与被告青浦区重固镇回龙村民委员会、被告上海市青浦区白鹤镇人民政府租赁合同纠纷一案，本院于2015年11月24日立案受理后，依法适用普通程序进行审理。本案于2016年1月12日第一次公开开庭进行了审理，原告委托诉讼代理人严峻(已撤销委托)、两被告共同委托诉讼代理人沈秋君到庭参加诉讼。审理中，经原告申请，本院依法委托司法鉴定机构进行评估。本案于2016年7月7日第二次公开开庭进行了审理，原告法定代表人吴荣身及其委托诉讼代理人严峻(已撤销委托)、两被告共同委托诉讼代理人沈秋君到庭参加诉讼。本案于2017年6月23日第三次公开开庭进行了审理，原告法定代表人吴荣身及其委托诉讼代理人李庆春、两被告共同委托诉讼代理人沈秋君到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告上海新君宴蔬果专业合作社向本院提出诉讼请求：1.解除原告与第一被告签订的蔬菜基地租赁协议及补充协议；2.第一被告赔偿原告损失暂计人民币10,000,000元；3.第二被告对第一被告的上述付款承担连带责任。审理中，原告将第2项诉讼请求金额变更为75,718,700元(包括经营损失30,718,700元、建筑物市场价值损失45,000,000元)。事实与理由：原告于2009年6月18日与第一被告签订一份蔬菜基地租赁协议(即主合同)，双方又于2011年1月18日签订了补充协议，约定第一被告向原告出租位于费家宅基等三个村民小组在内的土地约300亩、废旧鱼塘月50亩(以实际测量为准)用于原告经营农业旅游业务(即农家乐)。上述农家乐业务经由第二被告通过政府文件的形式向青浦区农委申报并同意原告予以建设。由于得到了政府的支持，原告投入了大量的人力和财力，并修建的相关房屋、道路、观光旅游设施，添置了相应的设备以期更好的经营农家乐业务，且上述农家乐的修建及添置工作也得到了第二被告及其下辖的规划建设和环境保护办公室的书面同意。岂料，第二被告出尔反尔，于2015年8月20日向原告下达限期拆除违法建筑决定书，强行拆除了原告在其同意下花费巨资修建的房屋和设备，导致农家乐业务无法继续经营。原告为此蒙受了巨大经济损失。故原告认为主合同及补充协议的目的已经无法实现，原告只能提起诉讼。被告青浦区重固镇回龙村民委员会、被告上海市青浦区白鹤镇人民政府共同辩称，不同意原告的全部诉讼请求。原告陈述与事实完全不符。原告与第一被告是签订过租赁合同，原告认为一些租赁条款对自己不利，后来另行起草了一份补充协议，由第一被告签字认可。但第一被告不存在违约情形，要求合同继续履行。根据双方合同约定，原告的绿化不得低于60%，两被告依照法律规定，同意批给原告722平方米的建筑面积，原告自己在上面建造了农家乐设施，除了722平方米建筑之外，其余的都是原告擅自违章搭建，故第二被告要求拆除。拆除违章建筑后并不影响原告继续租赁土地。原告主张的损失缺乏事实和法律依据，两被告对此不予认可。第二被告也不同意承担连带责任。本院经审理认定事实如下：2009年6月18日，第一被告作为甲方，原告作为乙方，签订了《蔬菜基地租赁协议》一份，约定甲方将现有的蔬菜基地位于费家宅基等三个村民小组内的土地约300亩(按实际测量为准，详见双方确认的平面图)，有偿租赁给乙方种植蔬菜使用，其中鱼塘面积除外。鱼塘面积按实际测量为准另算。租赁期限12年，即从2010年1月1日起到2021年12月30日止。租金以每亩每年1,700元计算，以后每三年每亩增加50元，依次类推；鱼塘以没面每亩400元计算租金，以后每三年每亩增加50元，依次类推。因鱼塘须修建后方可使用，乙方自筹资金，修建方案由乙方决定。乙方在租赁期间，未经甲方同意，不得擅自转租第三方或改变使用性质。乙方必须按实际租用面积的60%以上种植绿叶菜，否则甲方有权向乙方按2倍的方式收取每亩租金。在三百亩蔬菜基地内不准乱搭建。2011年1月18日，原告与第一被告经协商达成《补充协议》一份，该协议第1条约定：“甲方为了鼓励乙方在允许范围内有较大的投入，……坚持按合同执行。”第2条约定：“为最大限度保护乙方的权益，乙方可以根据需要进行相应的农业建设，如池塘改造，建造办公用房，农业观光旅游建设以及必须的配套设施建设，包括但不限于道路、食宿设施等。上述建设应当围绕农业建设以及农业开发增值旅游服务展开，不得进行纯工业的、非农业的建设开发。”该协议第5条约定，补充协议与原合同具有相同效力，不一致的按照补充协议履行。原告承租的系争土地性质为农用地。2009年，第一被告以“青浦区建设2008年设施菜田项目”为由为原告申请1,800平方米临时性农田生产辅助设施用地，经青浦区农业委员会、上海市青浦区重固镇人民政府规划建设和环境保护办公室、第二被告等单位和部门同意，并报上海市青浦区规划和土地管理局批准备案。2010年，第一被告再次为原告申请628平方米临时设施用地，经主管部门批准备案。2012年8月28日，沪(青)设农批2012年31号文批准同意回龙村设施菜田项目占用耕地722.1平方米作为设施农用地(有效期三年)。2011年8月10日，第二被告曾向青浦区农业委员会发函，为原告申请农业旅游观光项目，希望青浦区农业委员会予以支持。原告向青浦区农业委员会申报备案的景点总共包括：采摘区30亩，休闲亭2座，垂钓平台10座、牌楼1座、观光桥2座、农耕展示厅200平方米、停车场1,200平方米、接待中心300平方米、标识牌5块、路灯60只。青浦区农业委员会根据沪农委[2013]246号文件向原告发放了农业旅游项目专项扶持资金。原告自2009年土地交付后，开始修建鱼塘，并投资开发农家乐项目，陆续建造了厂房、餐饮和住宿用房屋及附属设施。经土地稽查，原告在备案的农用设施用地上建造福泉庄园、经营观光休闲旅游，违规改变项目用地用途，相关主管部门要求整改。上海市规划和国土资源管理局曾于2012年7月12日向原告发出《责令停止土地违法行为通知书》、并于2012年8月20日对原告作出行政处罚决定书，认为原告未经批准，擅自占用集体土地1,716.54平方米建造房屋和附属设施，责令原告退还非法占用的土地、限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施、恢复土地原状，并罚款3,440元。2014年1月26日，两被告向青浦区农业委员会、青浦区规划和土地管理局发出《关于重固镇回龙村农业设施备案用地改变用途行为的整改通知》，内容为位于回龙村回龙桥队的设施蔬菜基地生产辅助用房均已备案，该基地现由原告在经营，为积极配合区政府开展的两项整治工作，切实解决工人的食宿和安全生产、科学种植等问题，该基地现将部分设施用房改为职工宿舍、职工食堂及科普画廊和实用技术教室，解决了职工的后顾之忧，使该社能得到综合发展。2014年9月1日，第二被告向青浦区农业委员会发出《重固镇人民政府关于农业旅游项目同意建设的函》(重府[2014]51号文)，内容为原告的农业旅游项目符合当地政府产业发展规划和市、区农业旅游发展规划，在重固镇人民政府2013年8月26日函中同意申报2014年上海市农业旅游专项扶持资金项目的基础上，对该蔬果专业合作社的农业旅游景点予以认定，符合青浦区农业旅游景点认定标准，故同意该单位按上报2015年的项目予以建设。2015年8月20日，第二被告向原告发出《限期拆除违法建筑决定书》，认定原告在回龙村XXX号擅自搭建建筑物、构筑物的行为违反了《上海市城乡规划条例》第三十四条第一项的规定，依照《上海市城乡规划条例》第五十五条和《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定，责令原告于2015年8月31日前自行拆除上述违法建筑。该决定书发出后，第二被告组织实施了对原告违法违章建筑物、构筑物的强制拆除工作。上述被拆除的违章建筑物和构筑物均不在已备案的农用地临时设施用地范围之内，全部系农家乐经营用房。审理中，经本院委托，上海市建设工程监理咨询有限公司对位于上海市青浦区重固镇回龙村XXX号内由原告租赁的土地范围内原告投入的全部基础设施工程(含已拆除部分和未拆除部分的安装和土建装饰工程)造价进行鉴定，并出具了三份工程造价鉴定书，意见为原告已拆除工程扣除折旧后的残值为5,850,581.40元，未拆除工程扣除折旧后的残值为10,620,465.05元，绿化工程1,366,698元，家具、设备、设施、工具等184,321.65元，合计18,022,066.11元。原告为此支付鉴定费277,267元。上述事实，有原告提供的《蔬菜基地租赁协议》、《补充协议》、《关于重固镇回龙村农业设施备案用地改变用途行为的整改通知》、《重固镇人民政府关于农业旅游项目同意建设的函》(重府[2014]51号文)、《限期拆除违法建筑决定书》，两被告提供的《责令停止土地违法行为通知书》、《青浦区建造临时性农田生产辅助设施用地备案表》、沪(青)设农批2012年31号文、青浦区设施农用地备案项目违规改变用途清单、《责令停止土地违法行为通知书》、行政处罚听证告知书、行政处罚决定书、代收罚没款收据，本院从青浦区农业委员会调取的沪农委[2013]246号文、农业旅游项目景点备案登记材料，本院出示的工程造价鉴定书及鉴定费发票等予以证明，并经庭审质证，本院予以确认。审理中，原告主张：《补充协议》明确约定原告有权在承租土地上为发展农业旅游兴建各种建筑物和基础设施，而且合同履行过程中两被告一直对原告的农家乐采取积极扶持的态度，原告也是基于合理信赖才加大投资兴建农家乐。但现在两被告却出尔反尔，拆除了农家乐项目设施，致使原告无法实现合同目的，原告只能解除合同。原告为证明自己的主张，还提供了以下证据：1.房产证明3份，系两被告及上海市青浦区重固镇人民政府规划建设和环境保护办公室分别于2012年、2013年和2014年共同向青浦区工商局出具，内容为证明原告在回龙村XXX号厂房不属于违章建筑，仅限工商办证使用。2．证明1份，系第一被告于2011年4月6日出具，内容为证明原告将租赁土地中闲置的50亩低洼废地整改修建了鱼塘、果林及绿化，作为农业旅游观光、农家乐及采摘园所用。3.劳动合同35份、遣散费收据36份，证明因农家乐无法继续经营解聘工人，支付给工人的补偿金，系原告的经济损失。4.承包经营合同1份，证明原告将土地转给他人承包经营的费用损失。5.2015年、2016年、2017年的专项审计报告3份，证明原告蔬果销售因农家乐无法继续经营导致的收入损失。6.土地承包经营合同35份，证明原告种植收入损失。7.厂房租赁协议2份、租金转支凭证及收据1组，证明明原告将厂房转租给他人的租金损失。原告称协议上的厂房并未拆除，但与已拆除部分系一个整体，由于其他部分已被拆除，剩余厂房已经没有独立使用价值。8.鱼塘承包经营养殖合同1份。安全责任书1份、承包人的身份证复印件及收据1份，证明鱼塘的经营损失。两被告对证据1和证据2的真实性无异议，但认为只是为了协助原告办理工商登记需要才出具材料，不代表对原告擅自违规建设经营的同意和许可。两被告对证据3至证据8的真实性、关联性不予认可，并对原告以解除合同为前提的所有损失均不予确认。本院认为：本案系违约之诉，原告系与第一被告签订土地租赁协议及补充协议，第二被告并非合同相对方，故原告要求第二被告承担相应的违约责任缺乏依据，本院不予支持。根据法院调查和双方举证的结果，本案系争地块的性质属于农用地，可用于农业种植，确因建设需要，经农业委员会同意并经土地规划管理部门批准备案后，允许作为临时设施用地使用，用于与农业直接相关的建设不违反法律法规的禁止性规定。故原告与第一被告签订的土地租赁协议及补充协议合法有效。补充协议强调原告应“在允许范围内”投入，虽然约定原告可以进行相应的农业建设，建造办公用房、农业观光旅游建设以及必须的配套设施建设，但同时也约定上述建设应当围绕农业建设以及农业开发增值旅游服务展开，不得进行纯工业的、非农业的建设开发，对原告使用土地作了合法性限制。其隐含的前提是，原告开发农业旅游项目必须遵守土地管理法、建筑法的规定，履行合法的审批手续，取得农业主管部门和土地规划管理部门的许可后方能进行建造。但原告在开发建设农家乐的过程中，没有履行相应的行政审批手续，除备案的项目之外，其擅自占地建造的楼房和其他基础设施，并没有取得乡村建设规划许可证和建筑施工许可证，事后也未采取补救措施取得合法权利凭证。第二被告拆除的原告房屋等基础设施，均属于违章搭建，不应受到法律保护。这些建筑物和构筑物被拆除，系原告自身的违法行为导致，原告应后果自负。第一被告不存在违约行为，不应对此承担违约责任。原告可依照租赁协议和补充协议的约定，继续进行蔬果种植，并在符合政策和法律规定范围内继续开展农业旅游建设。原告主张因为违法建筑物和构筑物被拆除，导致合同目的已经无法实现，缺乏事实和法律依据，原告也没有充分证据证明种植蔬果销售的经济损失、农家乐经营损失与违法建筑被拆除之间的直接因果关系，故本院对原告的诉请均不予支持。据此，依照《中华人民共和国合同法》第七条、第八条规定，判决如下：驳回原告上海新君宴蔬果专业合作社的全部诉讼请求。案件受理费420,393.50元，鉴定费277,267元，合计697,660.50元，均由原告上海新君宴蔬果专业合作社负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于上海市第二中级人民法院。审 判 长 王 滢代理审判员 李 晶人民陪审员 郑志愿二〇一七年六月三十日书 记 员 赵沁韵附：相关法律条文《中华人民共和国合同法》第七条当事人订立、履行合同，应当遵守法律、行政法规，尊重社会公德，不得扰乱社会经济秩序，损害社会公共利益。第八条依法成立的合同，对当事人具有法律约束力。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除合同。依法成立的合同，受法律保护。