江苏省泰州市中级人民法院行 政 判 决 书(2017)苏12行终72号上诉人(原审原告)吕伯友，男，汉族。上诉人(原审被告)泰兴市黄桥镇人民政府，住所地泰兴市黄桥镇。法定代表人王晓芸，该镇镇长。参与诉讼负责人陈琳，副镇长。委托代理人万红，该镇社会矛盾调处中心副主任。委托代理人羊圣林，江苏兴泰律师事务所律师。原审第三人泰兴市黄桥镇南殷村村民委员会，住所地泰兴市黄桥镇南殷村。负责人王开吉，该村委会主任。委托代理人周少民，泰兴黄桥镇法律服务所法律工作者。上诉人吕伯友及上诉人泰兴市黄桥镇人民政府（以下简称黄桥镇政府）因行政其他一案，不服泰州医药高新技术产业开发区人民法院（2016）苏1291行初178号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。一审法院经审理查明，2011年5月23日，吕伯友户与泰兴市黄桥镇南殷村村民委员会（以下简称南殷村村委会）签订新农村建设建房安置协议书，约定：吕伯友户同意将位于南殷村二组23号房屋、构造物及附属物交由南殷村村委会拆除，南殷村村委会根据泰兴市新农村建设要求和《黄桥镇镇区村民建房有关管理意见》等有关政策规定给予补偿和奖励，吕伯友户选择在集中居住区（位于南殷一组）建设两间三层房屋一幢。2013年1月，南殷村村委会向吕伯友交付南殷小区11幢4号、11幢5号、1幢9号共3套住房。2013年9月26日，黄桥镇政府对吕伯友作出涉案通知，要求吕伯友退出多占房屋一间三层1套、两间三层1套，或按招标价结算补交房款。2014年4月，吕伯友以南殷村村委会为被告向泰兴市人民法院提起民事诉讼，案号为（2014）泰河民初字第0366号。吕伯友诉称，其原有住房六间，2011年分家时，其及子女对住房进行了分配。2011年5月，南殷村村委会搞集中居住拆迁，后未能对吕伯友及子女进行安置，经多次协商，双方达成口头协议，南殷村村委会同意以招标价格分给吕伯友两套住房。2013年1月，南殷村村委会按照口头协议将南殷小区1幢9号及11幢5号两套分给了吕伯友，间隔一年后，南殷村村委会以房价上涨为由，要求吕伯友补交17万元房款，吕伯友认为南殷村村委会该要求没有依据，2013年12月，南殷村村委会将上述两套住房收回。请求依法确认位于南殷小区1幢9号及11幢5号两套住房归吕伯友所有。泰兴市人民法院经审理查明，2010年南殷村村委会实施农民集中居住区设施建设，动员村民拆除现有房屋，到集中区居住，与包括吕伯友在内的128户村民签订新农村建设用房安置协议书，吕伯友在获得安置住房的基础上，另行支付部分现金购买位于南殷小区1幢9号及11幢5号两套住房，后南殷村村委会要求吕伯友按照招标价格付清余款，吕伯友未给付，南殷村村委会将交付吕伯友两处房产收回，吕伯友因此提起民事诉讼。泰兴市人民法院认为，吕伯友主张通过安置及购买的方式取得了位于南殷小区1幢9号及11幢5号两套住房的所有权，南殷村村委会予以否认，吕伯友未能提供证据来证明自己的主张，根据该院查明的事实，南殷小区1幢9号及11幢5号两套住房建设在非法用地上，亦未取得任何建房审批手续，不能认定为合法财产，故吕伯友的主张于法无据。据此，该院判决：驳回吕伯友的诉讼请求。吕伯友不服上述判决，向江苏省泰州市中级人民法院提起上诉，案号为（2014）泰中民四终字第00592号。二审查明的事实与一审相同。江苏省泰州市中级人民法院经审查认为该案不属于民事诉讼的受案范围，应裁定驳回吕伯友的起诉，一审判决驳回吕伯友的诉讼请求不当，应予纠正，裁定：一、撤销泰兴市人民法院（2014）泰河民初字第0366号民事判决；二、驳回吕伯友的起诉。一审法院审理认为，当事人认为行政行为侵犯其合法权益的，有权向人民法院提起诉讼。本案中，吕伯友起诉的是黄桥镇政府对其作出的通知，通知要求其必须退出多占的安置房或补缴房款，否则将依法处置。本案原一、二审裁定认为涉案通知对吕伯友权益不产生实际影响，江苏省高级人民法院对此观点并未采纳。因此，关于黄桥镇政府主张涉案通知对吕伯友权益不产生实际影响，吕伯友的起诉应予驳回的观点，法院不予采纳。本案争议焦点在于黄桥镇政府是否具有作出涉案通知的职权。吕伯友与南殷村村委会签订新农村建设建房安置协议书，后吕伯友以南殷村村委会为被告提起所有权确认纠纷民事诉讼，请求确认南殷小区1幢9号和11幢5号两套房屋归吕伯友所有，根据该案一审、二审查明的事实，黄桥镇政府既非安置协议当事人，也非将南殷小区1幢9号、11幢5号两套住房向吕伯友交付、收回的主体。从涉案通知的内容看，黄桥镇政府要求吕伯友退出或补缴房款的安置房两间三层1套、一间三层1套，系吕伯友与南殷村村委会之间纠纷的标的物。黄桥镇政府辩称经调查发现吕伯友多占安置房，侵害集体财产，故依据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条及《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十六条规定发出涉案通知，纠正南殷村村委会错误。上述法律规定，前者是关于乡镇人民政府职权的原则性规定，后者是关于乡镇人民政府监督村民委员会的规定，均欠缺对黄桥镇政府行使具体行政职权之明确授权，均不能成为乡镇人民政府对公民个人作出具有强制内容的通知的法律依据。若黄桥镇政府认为南殷村村委会向吕伯友交付南殷小区1幢9号、11幢5号两套住房的行为侵害集体财产及村民合法权益，可依法对南殷村村委会进行监督，要求其纠正错误。南殷村村委会与吕伯友之间的行为，如侵害集体经济组织或其他村民利益，当事人及利害关系人可通过协商等方式解决争议，在该过程中黄桥镇政府亦可对南殷村村委会予以监督、指导。但黄桥镇政府欠缺职权依据，直接介入纠纷，试图通过强制力解决纠纷，所作涉案通知应为违法。综上，吕伯友要求撤销涉案通知的主张，一审法院予以支持。据此，一审法院遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项之规定，判决撤销黄桥镇政府于2013年9月26日对吕伯友作出的通知。吕伯友不服，向本院提起上诉称，黄桥镇政府没有作出案涉通知的职权依据和法律依据，且严重侵犯上诉人吕伯友的合法权利，一审判决撤销案涉通知理由仅为黄桥镇政府作出案涉通知欠缺职权依据，理由不全面。请求：1、二审法院纠正一审判决主要理由；2、判决黄桥镇政府继续履行房屋征收补偿协议，返还其无权占有上诉人及其女儿吕永凤的拆迁安置房位于泰兴市黄桥镇南殷小区1幢9号房和11幢5号房；3、判决黄桥镇政府承担其无权占有上诉人吕伯友拆迁安置房诉讼期间的一切费用和财产损失费用；4、黄桥镇政府承担本案的上诉费用。黄桥镇政府不服，向本院提起上诉称，2010年黄桥镇南殷村实施农民集中居住地建设。2011年5月23日，吕伯友与南殷村村委会签订新农村建设建房安置协议书一份，协议生效后，吕伯友违反协议约定，多占一间三层1套、两间三层1套。2012年底，集中居住小区基本建成后，类似吕伯友等各类违规违约多占安置房达50多户，群众意见很大，进行信访，赴省去京越级上访不断。为维护当地社会稳定，保护集体财产，督促南殷村村委会履行法定义务，2013年黄桥镇党委决定由镇纪委牵头组织对南殷村新农村集中居住小区存在问题进行集中整治，对南殷村村委会及部分村民的违规行为进行纠正。在此背景下，经南殷村村委会请求，以黄桥镇政府名义于2013年9月26日下发通知，要求村委会及违规占房村民进行纠正。黄桥镇政府下发涉案通知具有充分职权依据，符合《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条、《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十六条的规定，该行为是依据法律规定行使保护集体财产，维护社会秩序，纠正村民委员会不依照法规、政策规定履行法定义务的合法行为。吕伯友违规多占安置房无合同约定，无法律依据，黄桥镇政府下发通知没有侵犯吕伯友的合法权益，请求二审法院依法撤销一审判决并改判。原审第三人南殷村村委会述称，黄桥镇政府依法纠正村民违法多占安置房的行为是合法的、正确的。当时，南殷村有很多村民上访到省、中央，强烈反映南殷村村委会在新农村建设过程中有人多占住房，黄桥镇政府极为重视，组织了多个部门由纪委带头进驻南殷村，了解核实情况。在情况了解以后，确认吕伯友等人多侵占了安置房，在此情形下，应南殷村村委会申请，由黄桥镇政府下发案涉通知，是黄桥镇政府履行监督职责的体现，是完全合法的。综上，请求二审法院依法撤销一审判决并改判。本院审理查明事实与一审判决认定事实一致，本院予以确认。本院认为，本案的争议焦点是上诉人泰兴市黄桥镇人民政府作出的案涉通知是否合法。综合上诉人、原审第三人诉辩意见，评判如下：本案中，上诉人泰兴市黄桥镇人民政府作出的案涉通知要求上诉人吕伯友退出多占房屋一间三层1套、两间三层1套，或按招标价结算补交房款，该通知所涉房屋系上诉人吕伯友与原审第三人南殷村村委会之间民事纠纷之标的物，上诉人黄桥镇政府对该房屋并不具有直接处分或管理职权，其介入原审第三人与上诉人吕伯友之民事纠纷，径行要求上诉人吕伯友退出房屋或补交房款，明显无职权依据，依法应予撤销，一审判决并无不当，依法应予维持。上诉人黄桥镇政府上诉理由与一审答辩意见一致，一审判决已经予以充分阐述，本院不再重复。关于上诉人吕伯友上诉称一审判决理由不全的问题，本院认为，其上诉所称“泰兴市黄桥镇人民政府没有作出案涉通知的法律依据且严重侵犯上诉人的合法权利”之理由，均已在一审判决中予以体现，其上诉称一审判决理由不全并据此要求二审法院纠正一审判决的主要理由，于法无据，本院不予采信。关于上诉人吕伯友上诉请求第二项、第三项，系二审中新增诉讼请求，依法不属于本院审查范围，本院不予理涉，上诉人吕伯友可依法另行寻求救济。综上，一审判决正确，依法应予维持，上诉人吕伯友及黄桥镇政府的上诉理由，于法无据，依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判决。案件受理费50元，由上诉人吕伯友及上诉人泰兴市黄桥镇人民政府各负担25元。本判决为终审判决。审 判 长  顾金才代理审判员  蔡 鹏代理审判员  徐文兰二〇一七年六月十九日书 记 员  周雪琴附：本案适用法条《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……