江苏省南京市中级人民法院行 政 裁 定 书(2016)苏01行初614号原告万惠，女，1977年6月22日生，汉族，住江苏省如皋市。被告中国银行业监督管理委员会江苏监管局，住所地江苏省南京市建邺路90号。负责人扶明高，中国银行业监督管理委员会江苏监管局局长。委托代理人薛嵩，中国银行业监督管理委员会江苏监管局工作人员。委托代理人李晨，北京大成（南京）律师事务所律师。被告中国银行业监督管理委员会，住所地北京市西城区金融大街甲15号。法定代表人尚福林，中国银行业监督管理委员会主席。委托代理人孙岳童，中国银行业监督管理委员会干部。委托代理人罗伟，中国银行业监督管理委员会干部。原告万惠因认为被告中国银行业监督管理委员会江苏监管局（以下简称江苏银监局）不履行金融行政管理法定职责及不服被告中国银行业监督管理委员会（以下简称中国银监会）作出的银监行复决字[2016]143号《行政复议申请决定书》（以下简称143号《复议决定书》），于2016年11月29日向本院提起行政诉讼。本院于2016年12月2日立案后，于2016年12月7日向被告江苏银监局、中国银监会送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年1月20日公开开庭审理了本案。原告万惠，被告江苏银监局的委托代理人薛嵩、李晨，被告中国银监会的委托代理人孙岳童到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2016年7月9日，万惠向江苏银监局邮寄举报信，江苏银监局于2016年7月11日将万惠的举报信及相关材料，转给中国银行业监督管理委员会南通监管分局（以下简称南通银监分局），万惠于2016年9月14日向被告中国银监会申请行政复议，中国银监会于2016年11月16日作出143号《复议决定书》，驳回了万惠的行政复议申请。原告万惠诉称，2016年7月9日，原告向江苏银监局邮寄实名举报信，举报南通银监分局监管不力，伙同如皋市政府相关人员弄虚作假，将伪造的“国有土地使用权证”非法抵押骗取巨额银行贷款。2016年7月10日，江苏银监局签收。2016年7月29日，原告收到南通银监分局作出的通银监信（2016）42号《来信事项告知书》（以下简称42号《告知书》）。2016年9月14日，原告向中国银监会申请行政复议。2016年11月20日，原告收到中国银监会作出的143号《复议决定书》。原告不服，现诉请：1.确认江苏银监局对原告举报事项不作为行为违法；2.撤销中国银监会作出的143号《复议决定书》；3.责令江苏银监局对举报事项依法依规作出查处；4.诉讼费由两被告负担。原告万惠向本院提交了以下证据和依据；证据有：1．《举报信》及邮寄凭证，证明原告就南通银监分局的违法行为，请求江苏银监局履行监察职责；2．南通银监分局作出的42号《告知书》，证明江苏银监局转交举报信行为违法。依据有：《中华人民共和国行政监察法》第六条。被告江苏银监局辩称：一、2016年7月10日，江苏银监局收到原告邮寄的举报信。2016年7月11日，江苏银监局将原告举报南通银监分局的内容隐去后转交南通银监分局，南通银监分局于2016年7月29日作出42号《告知书》并于当日邮寄给万惠。江苏银监局根据《信访条例》第四条、《中国银监会信访工作规定》（银监发[2013]1号）第二十五条规定，将举报信转交当地银监监管机构并无不当。二、原告起诉事项不属于行政诉讼受案范围。原告要求江苏银监局查处“南通银监分局不力”系基于上下级行政机关之间的层级监管产生，江苏银监局启动层级监督是一种内部管理行为，不会对原告的权利义务产生影响，不属于行政诉讼的司法审查范围。综上，请求法院裁定驳回原告起诉。被告江苏银监局向本院提交了以下证据和依据；证据有：1．原告提交的信访件及邮寄凭证，证明原告提起信访的时间及内容；2．信访件转办单及转办信访材料的邮寄凭证，证明江苏银监局已经将原告的信访事项转交南通银监分局办理；3．南通银监分局作出的42号《告知书》及邮寄凭证，证明南通银监分局已向原告作出了答复；4．2015年6月1日南通银监分局作出的《申请事项处理意见书》，证明南通银监分局此次作出不予受理的告知有事实和法律依据；5．2015年9月18日江苏银监局作出的《行政复议决定书》，证明原告曾经就南通银监分局于2015年6月1日作出的《申请事项处理意见书》申请过行政复议；6．（2015）港行初字第00402-1号《行政裁定书》，证明原告曾经就本案所涉及的问题向法院提起行政诉讼，因原告方无正当理由拒不到庭，法院裁定按撤诉处理。依据有：《信访条例》；《中国银监会信访工作规定》（银监发[2013]1号）。被告中国银监会辩称，2016年9月19日，中国银监会收到原告的行政复议申请材料，并予以受理。2016年9月27日，中国银监会向江苏银监局发送了行政复议答复通知书、行政复议申请书副本及相关材料。中国银监会根据江苏银监局提交的行政复议答辩书及当初作出该行政行为的证据、依据和其他有关材料，于2016年11月16日作出143号《复议决定书》，并邮寄给原告。中国银监会的行为符合《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）第二十三条、第三十一条规定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。请求法院判决驳回原告的诉讼请求。被告中国银监会向本院提交了以下证据和依据；证据有：1．原告的复议申请材料；2．银监行复通[2016]137号《行政复议答复通知书》；3．江苏银监局的《行政复议答辩书》；4．143号《复议决定书》及投递记录；以上证据1—4共同证明中国银监会作出的行政复议决定合法。依据有：行政复议法；《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称行政复议法实施条例）。经庭审质证，原告对被告江苏银监局提交证据的质证意见为：对证据1的真实性、合法性、关联性均予以认可；对证据2的真实性、合法性、关联性、证明目的均不予认可，江苏银监局转交南通银监分局的行为违法；对证据3的真实性没有异议，对合法性、关联性不予认可；对证据4的真实性没有异议，对合法性、关联性、证明目的均不予认可；对证据5的真实性没有异议，对合法性、关联性、证明目的均不予认可；对证据6的真实性、合法性没有异议，对关联性、证明目的均不予认可。原告对被告中国银监会提交证据的质证意见为：对证据1的真实性、合法性、关联性没有异议；对证据2的真实性、合法性没有异议，对关联性不予认可；对证据3形式上的真实性、合法性没有异议，对内容上的合法性、关联性均不予认可，江苏银监局的行政复议答辩内容违法；对证据4的真实性、关联性没有异议，对合法性、证明目的均不予认可，该复议决定书认定事实错误，适用法律法规错误。被告江苏银监局、中国银监会对原告提交证据的质证意见为：对证据1、2的真实性、合法性及关联性不持异议，对证明目的不予认可；两被告对对方提交证据的真实性、合法性、关联性均予以认可。本院对上述证据认证如下：一、两被告对原告提交的所有证据的真实性、合法性、关联性不持异议，经审核，本院予以采信；二、被告江苏银监局、中国银监会提交的证据，均与案涉举报事项及行政复议行为具有关联性，经审核，本院予以采信。经审理查明，2016年7月9日，原告以邮寄信件方式向江苏银监局举报南通银监分局监管不力，伙同如皋市政府相关人员弄虚作假，将伪造的“国有土地使用权证”非法抵押骗取巨额银行贷款。2016年7月10日，江苏银监局签收。2016年7月11日，江苏银监局将原告举报南通银监分局的内容隐去后，转交南通银监分局处理，南通银监分局于2016年7月29日向原告作出42号《告知书》，并于当日邮寄给原告。告知原告关于银行业金融机构违法违规经营的举报，该分局已于2015年6月1日就该事项以《申请事项处理意见书》向原告告知核查结果，该分局不再受理；其余举报事项不属于该分局监管职责范围，不予受理。2016年9月14日，原告向中国银监会申请行政复议。中国银监会于2016年9月19日收到原告的行政复议申请材料，并于当日受理。2016年9月27日，中国银监会向江苏银监局发送了行政复议答复通知书、行政复议申请书副本及相关材料。2016年10月20日，江苏银监局向中国银监会提交了行政复议答辩书及作出该行政行为的证据、依据和其他有关材料。2016年11月16日，中国银监会作出143号《复议决定书》，以原告提出的行政复议申请属于行政复议法实施条例第四十八条第一款第一项规定的“受理后发现该行政机关没有相应法定职责或者在受理前已经履行法定职责”情形为由，决定驳回万惠的行政复议申请。中国银监会于当日邮寄送达给万惠，万惠于2016年11月20日收到143号《复议决定书》。另查明，2015年4月15日，郭斌、万惠向江苏银监局提交《行政查处申请书》，反映中信南通分行、恒丰银行南通分行等南通地区28家银行机构和江门市中盈融资担保有限公司等单位在为如皋市高新技术园开发有限公司等企业办理国有土地使用权抵押贷款过程中，存在审核不严、一证多抵、以集体土地办理抵押的问题。江苏银监局根据银行业属地管辖原则，于2015年4月21日将行政查处申请事项转交南通银监分局处理。2015年6月1日，南通银监分局针对郭斌、万惠申请查处事项，向郭斌、万惠作出《申请事项处理意见书》。郭斌、万惠不服，向江苏银监局申请行政复议，江苏银监局于2015年9月18日作出[2015]14号《行政复议决定书》，认为南通银监分局已经依法履行了法定职责，驳回了郭斌、万惠的行政复议申请。万惠不服，向南通市港闸区人民法院提起行政诉讼，因万惠无正当理由拒不到庭，该院作出（2015）港行初字第00402-1号裁定，按照撤诉处理。本院认为，《中华人民共和国银行业监督管理法》第八条第二款规定：“国务院银行业监督管理机构的派出机构在国务院银行业监督管理机构的授权范围内，履行监督管理职责。”南通银监分局作为国务院银行业监督管理机构的派出机构，具有对其辖区内银行业的业务活动进行监督管理的法定职责。原告此次向江苏银监局举报南通银监分局监管不力，对江苏银监局是否需要启动查处南通银监分局履责的问题，本院认为，上级行政机关是否查处下级机关履责情况，一般并不直接设定当事人新的权利义务，当事人可以通过直接起诉下级行政机关不作为或者作出的行政行为来维护自己的合法权益。在存在更为有效便捷的救济方式的情况下，当事人坚决起诉江苏银监局不履行层级监督职责，不具有权利保护的必要性和实效性，也不利于纠纷的及时解决，且容易形成诉累。因此，江苏银监局是否启动层级监督，并不对原告的权利义务产生新的影响，原告就此事项提起诉讼，不属于行政诉讼受案范围。根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第八项规定，行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。关于原告举报南通银监分局伙同如皋市政府相关人员弄虚作假，将伪造的“国有土地使用权证”非法抵押骗取巨额银行贷款的问题，郭斌、万惠曾就同一事项于2015年4月15日向江苏银监局举报。江苏银监局按照管辖原则将该事项转交南通银监分局处理，南通银监分局将调查处理情况向郭斌、万惠进行了书面告知，郭斌、万惠对该告知不服，向江苏银监局申请行政复议，江苏银监局作出[2015]14号行政复议决定，认为南通银监分局已经履行了法定职责，驳回了郭斌、万惠的行政复议申请。原告就同一事项再次向江苏银监局进行举报，构成重复举报，江苏银监局根据《信访条例》及《中国银监会信访工作办法》的相关规定，按照信访程序进行处理。因信访行为本身对举报人的权利义务不产生实际影响，故，信访部门就信访事项进行处理的行为，对信访人的权利义务亦不产生实际影响。根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第八项规定，信访人就信访处理行为提起行政诉讼，不属于行政诉讼的受案范围。本案被诉的行政行为包括不履行金融行政管理法定职责和行政复议，在本案所诉不履行金融行政管理法定职责不属于人民法院行政诉讼受案范围的情况下，对于由此引发的行政复议行为，本院亦不再进行审查。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第八项的规定，裁定如下：驳回原告万惠的起诉。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省高级人民法院。审 判 长  郝莉坤审 判 员  魏法永代理审判员  周 磊二〇一七年六月二日书 记 员  曹 洁