福建省上杭县人民法院行 政 判 决 书(2017)闽0823行初2号原告连城县连新殡仪服务中心，住所地连城县莲峰镇新兴村林屋坎路1号，统一社会信用代码91350825MA345P4J29。投资人谢寿生，总经理。委托代理人陈永斌，福建斌建律师事务所律师。委托代理人童文青，福建斌建律师事务所实习律师。被告连城县民政局，住所地连城县城关东环北路56号，统一社会信用代码113508250041259194。法定代表人黄建波，局长。委托代理人林声瑞，福建致平律师事务所律师。第三人连城县住房和城乡规划建设局，住所地连城县莲峰镇北大西路17号，统一社会信用代码11350825004125994W。法定代表人罗积腾，局长。委托代理人陈永吉，福建致平律师事务所律师。原告连城县连新殡仪服务中心不服被告连城县民政局，第三人连城县住房和城乡规划建设局民政行政确认一案，于2016年12月13日向连城县人民法院提交起诉材料，2016年12月19日经龙岩市中级人民法院（2016）闽08行辖122号行政裁定，本案由本院管辖。本院于2017年1月9日立案后，于2017年1月13日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告投资人谢寿生及其委托代理人陈永斌、童文青，被告负责人郑天明(副局长)、委托代理人林声瑞、第三人负责人李霞（分管主任科员）及其委托代理人陈永吉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2016年6月12日原告连城县连新殡仪服务中心向被告连城县民政局递交了《连城县连新殡仪服务中心关于建设殡仪服务场地的请示》,申请被告确认在新兴村小张坎地块可以从事殡仪服务行业。2016年9月6日，被告作出了《关于不同意成立连城县连新殡仪服务中心的答复》，内容为：谢寿生同志：关于你提交申请的连城县连新殡仪服务中心建设殡仪服务场地的报告，依据相关法规条例，并请示省、市民政部门，现予以答复如下：我局不同意成立连城县连新殡仪服务中心。主要依据有以下两点：一是根据《福建省殡葬管理办法》第十八条规定：殡仪馆、公墓、骨灰堂、殡仪服务站（中心）等数量、布局规划、火化率等指标，由省人民政府民政部门编制，报省人民政府审批。目前，省人民政府民政部门仅规划编制连城县殡仪馆（殡仪服务中心），没有其他剩余编制计划数；二是经请示省级民政部门，2016年3月2日，省民政厅社会事务处连峰同志对你咨询问题的答复内容有误，不能作为相关部门审批的依据。鉴于此，我局不同意你建设殡葬服务相关设施。原告连城县连新殡仪服务中心诉称,原告系依法成立的从事殡仪服务的个人独资企业，因兴建办公及服务场所的需要，准备在新兴村小张坑建设灵堂、悼念厅、办公楼等设施，根据相关规定，原告依法向第三人连城县住房和城乡规划建设局申请办理选址红线，根据第三人的要求，原告与于2016年6月12日，向被告连城县民政局递交了《连城县连新殡仪服务中心关于建设殡仪服务场地的请示》，请求被告确认原告拟建的项目用地可以从事殡仪服务行业。2016年9月6日，被告向原告的法定代表人谢寿生作出《关于不同意成立连城县连新殡仪服务中心的答复》，告知不同意建设殡葬服务相关项目。原告认为，原告是依法设立从事殡仪服务的企业，原告请求被告确认原告拟建项目用地可以从事殡仪服务行业，被告不同意原告建设殡葬服务相关设施的答复超出了原告的申请事项，属于行政越权行为，侵犯了原告的合法权益。另外，被告作为主管部门对原告拟建项目用地可以从事殡仪服务行业的申请应当依法进行确认。为此提起诉讼，请求判决撤销被告2016年9月6日作出的《关于不同意成立连城县连新殡仪服务中心的答复》；判决被告对原告拟建的项目用地可以从事殡仪服务行业进行确认。原告向本院提交证据有：1.营业执照。2.关于建设殡仪服务场地的请示。3.关于不同意成立连城县连新殡仪服务中心的答复。证明原告是属于依法设立从事殡仪服务行业的个人独资企业，向被告提出申请确认新兴村小张坑地块可以从事殡仪服务行业，被告作出不同意建设殡葬服务相关设施的答复。被告连城县民政局辩称，根据《殡葬管理条例》和《福建省殡葬管理办法》第四条规定，被告对连城县县域内的殡葬管理具有管理职权。《殡葬管理条例》第七条规定，省、自治区、直辖市人民政府民政部门应当根据本行政区域的殡葬工作规划和殡葬需要，提出殡仪馆、火葬场、骨灰堂、公墓、殡仪服务站等殡葬设施的数量、布局规划，报本级人民政府审批。第八条第一款规定，建设殡仪服务站、骨灰堂，由县级人民政府和设区的市、自治州人民政府的民政部门审批。第九条第一款规定，任何单位和个人未经批准，不得擅自兴建殡葬设施。《民政部门关于贯彻执行中几个具体问题的解释》：一、关于不得擅自兴建殡葬设施问题。《条例》第二章第九条第一款规定：“任何单位和个人未经批准，不得擅自兴建殡葬设施。”这一规定是指：兴建冠以殡仪、火葬场、骨伙堂、公墓、殡仪服务站等名称的单位，必须经民政部门审批；不直接冠以殡葬设施名称但从事殡葬服务项目的，该项目也必须经民政部门审批。《福建省殡葬管理办法》第十八条规定，殡仪馆、公墓、骨灰堂（楼、塔）、火葬场、殡仪服务站（中心）等的数量、布局规划，火化率指标等，由省人民政府民政部门编制，报省人民政府审批。根据上述规定可知：1.殡仪馆、公墓、骨灰堂（楼、塔）、火葬场、殡仪服务站（中心）等的数量、布局规划，火化率指标等，报省人民政府审批；2.建设殡仪服务站、骨灰堂，由县级人民政府和设区的市、自州人民政府的民政部门审批。结合本案，谢寿生成立连城县连新殡仪服务中心前根本未按上述行政法规、地方性法规的规定经被告审批。被告作为连城县县域殡葬管理的主管部门知晓谢寿生未经法定程序注册成立连城县连新殡仪服务中心后，有权提出连城县连新殡仪服务中心成立的不合法性。《中华人民共和国城乡规划法》第三十六条规定，按照规定要有关部门批准或者核准的建设项目，以划拨方式提供国有土地使用权的，建设单位在报送有关部门批准或者核准前，应当向城乡规划主管部门申请核发选项址意见书。前款规定以外的建设项目不需要申请选址意见书。根据上述法律规定，原告申请核发选址意见书，对选址用地没有必要经被告进行行政确认。原告诉请被告对其拟建项目用地可以从事殡仪服务行业进行确认，没有法律依据。请求驳回原告的诉讼请求。被告向本院提交的证据有：1.连城县连新殡仪服务中心关于建设殡仪服务场地的请示；2.土地用地红线图；3.连城县连新殡仪服务中心营业执照。4.关于不同意成立连城县连新殡仪服务中心的答复。证明原告向被告提出申请，被告知晓未经法定程序注册成立连城县连新殡仪服务中心后，有权提出成立的不合法性。被告向本院提交的依据有：《殡葬管理条例》《福建省殡葬管理办法》《民政部关于贯彻执行〈殡葬管理条例〉中几个具体问题的解释》。第三人连城县住房和城乡规划建设局述称，根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十六条第一款规定，原告申请核发选址意见书，不需要向连城县民政局申请确认拟建设项目用地，第三人也未要求原告向被告申请确认拟建设项目用地。第三人未向本院提交证据。经庭审质证：原告、第三人对被告提供的证据均无异议。原告对被告提供的法律法规等依据认为，不能适用本案，该法律法规是针对设立殡仪服务主体的规定，而原告已是依法成立的企业。原告是从事殡仪服务的社会服务行业，不属于殡葬行业，也不属于《福建省殡葬管理办法》第十九条第三款规定设立公墓或骨灰堂的项目。根据国务院关于取消非行政许可审批事项的决定（2015年国办27号文），连城县《关于公布县级行政审批事项的目录清单的通知》（连政综[2015]42号），网上公开文件，原告殡仪服务行业不属于被告民政局的行政审批范围；被告、第三人对原告提供的证据真实性无异议。但被告对证据1认为，根据《殡葬管理条例》《福建省殡葬管理办法》的规定，必须经过县级以上的民政部门审批。原告未经过被告审批，进行工商登记，工商部门存在一定的过失。本院对上述证据认证如下：原、被告提供的证据与本案有关联，可以作为认定本案事实的依据。经审理查明，原告连城县连新殡仪服务中心于2016年1月22日经连城县工商行政管理局核准登记成立,领取营业执照，类型为个人独资企业。经营范围：殡仪服务;殡仪用品出租;日用品、烟花爆竹、香烛零售。（依法须经批准的项目，经相关部门批准后方可开展经营活动）。2016年6月12日，原告向被告递交了《连城县连新殡仪服务中心关于建设殡仪服务场地的请示》,内容为:“为了更好的贯彻落实国务院《殡葬管理条例》、《福建省殡葬管理办法》，促进我县殡葬改革更好、更快地进行，倡导绿色、文明、健康、进步的殡仪活动。我们顺应形势发展成立了连城县连新殡仪服务中心，并配备了专业的殡仪礼仪师2名、殡仪服务人员10名、遗体接运工5名、遗体防腐师1名、遗体整容师1名同时还配有殡仪车3辆、水晶棺15副等设备，并准备在新兴村小张坎投资建设灵堂、悼念厅、办公服务楼、车库、停车场等项目。目前我公司已完成用地红线图的测量工作并向连城县住房和城乡规划建设局申请办理选址红线工作，为此我公司向贵局申请确认该地块可以从事殡仪服务行业，望贵局批准确认为盼！”连城县莲峰镇新兴村小张坑，原告有时称小张坎。2016年9月6日，被告作出了被诉行政行为即《关于不同意成立连城县连新殡仪服务中心的答复》。庭审中，被告认为被诉的答复是针对原告的申请作出，是对原告答复。谢寿生及原告对此予以认可，无异议。2016年12月10日，原告以被告不同意原告建设殡葬服务相关设施的答复超出了原告的申请事项，属于行政越权行为，侵犯了原告的合法权益；被告作为主管部门，对原告拟建项目用地可以从事殡仪服务行为应予确认为由，提起诉讼，要求判决撤销被告2016年9月6日作出的《关于不同意成立连城县连新殡仪服务中心的答复》；判决被告对原告拟建的项目用地可以从事殡仪服务行业进行确认。本院认为:本案涉及以下两个问题，一是被诉《关于不同意成立连城县连新殡仪服务中心的答复》是否合法;二是对原告的申请事项处理问题。一、《关于不同意成立连城县连新殡仪服务中心的答复》是否合法的问题。被诉《答复》涉及两项内容：一是不同意成立连城县连新殡仪服务中心；二是不同意建设殡葬服务相关设施。（一）关于第一项不同意成立连城县连新殡仪服务中心的问题。国务院《企业名称登记管理规定》第三条规定，企业名称在企业申请登记时，由企业名称的登记主管机关核定。企业名称经核准登记注册后方可使用，在规定的范围内享有专用权。第四条规定，企业名称的登记主管机关（以下简称登记主管机关）是国家工商行政管理局和地方各级工商行政管理局。登记主管机关核准或者驳回企业名称登记申请，监督管理企业名称的使用，保护企业名称专用权。国家工商行政管理总局《个人独资企业登记管理办法》第二条规定，个人独资企业的设立、变更、注销，应当依照《个人独资企业法》和本办法的规定办理企业登记。第四条规定，工商行政管理机关是个人独资企业的登记机关。原告类型为个人独资企业，不在《国家工商行政管理总局关于严格落实先照后证改革严格执行工商登记前置审批事项的通知》（工商企注字〔2015〕65号）附件1《工商登记前置审批事项目录》范围内。根据上述规定，企业名称的登记核定、设立个人独资企业的审批、许可的职权属于工商行政管理机关，并非被告的职权范围。被告答复中的第一项内容，事实上否认设立连城县连新殡仪服务中心即原告市场主体资格，属于超越职权的行政行为。（二）关于第二项不同意建设殡葬服务相关设施的问题。《殡葬管理条例》第三条规定，国务院民政部门负责全国的殡葬管理工作。县级以上地方人民政府民政部门负责本行政区域内的殡葬管理工作。第八条规定，建设殡仪服务站、骨灰堂，由县级人民政府和设区的市、自治州人民政府的民政部门审批。被告具有连城县域内的殡葬管理和审批建设殡仪服务站的法定职权。《殡葬管理条例》第七条规定，省、自治区、直辖市人民政府民政部门应当根据本行政区域的殡葬工作规划和殡葬需要，提出殡仪馆、火葬场、骨灰堂、公墓、殡仪服务站等殡葬设施的数量、布局规划，报本级人民政府审批。本案中，原告的请示是申请被告确认新兴村小张坎地块可以从事殡仪服务行业，并非请求被告审批建设殡仪服务中心，而被告《答复》的第二项内容是不同意建设殡葬服务相关设施，超出原告的申请事项。即使被告依职权作出不同意原告建设殡葬服务设施，亦未履行立案，未提供福建省人民政府审批批准的有关殡仪服务站等殡葬设施的数量、布局规划的文件，也未告知原告陈述、申辩的权利。因此，被诉《答复》的第二项内容存在事实不清，证据不足，程序违法。因此，被告作出的《关于不同意成立连城县连新殡仪服务中心的答复》，存在超越职权、事实不清、主要证据不足、程序违法，应予撤销。二、对原告申请事项的处理问题。被告收到原告提交的《连城县连新殡仪服务中心关于建设殡仪服务场地的请示》后，首先应判断申请人申请的是何种事项。其次针对申请事项判断是否属于其法定职责。如果不是其法定职责范围内的事项应及时告知原告或作出不予受理决定；如果是其法定职责范围内的事项，应当依法作出相应处理。《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。《福建省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第三条规定，省人民政府土地行政主管部门负责全省土地的统一管理和监督工作。地区行政公署、市、县人民政府土地行政主管部门负责本行政区域内土地的统一管理和监督工作。乡镇人民政府负责本行政区域内土地管理工作。本案中，原告请示的事项是申请被告确认新兴村小张坎地块可以从事殡仪服务行业，其实质是要求确认该地块的土地用途和使用该土地。根据土地管理法规的相关规定，申请使用土地，确认、改变土地权属和用途，应当向土地管部门提出，属于土地管部门的法定职责。本案的被告并不具有该项职权。故原告申请被告确认新兴村小张坎地块可以从事殡仪服务行业，并非被告的法定职责。被告在答复中，未针对原告的该申请事项作出回应，存在不当。但被告在庭审中已明确表示不属于其职责范围，无需其确认，再责令其重新作出行政行为已无实际意义，也无必要。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）、（四）项的规定，判决如下：一、撤销被告连城县民政局于2016年9月6日作出的《关于不同意成立连城县连新殡仪服务中心的答复》；二、驳回原告连城县连新殡仪服务中心的其他诉讼请求。本案诉讼费50元，由被告连城县民政局负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省龙岩市中级人民法院。审 判 长  张春明人民陪审员  蓝福辉人民陪审员  万春梅二〇一七年六月二日代理书记员  孔喜圣附相关法律法规：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：(一)主要证据不足的;(二)适用法律、法规错误的;(三)违反法定程序的;(四)超越职权的;(五)滥用职权的;(六)明显不当的。