重庆市高级人民法院行 政 判 决 书(2017)渝行终248号上诉人（一审原告）林登碧，女，1965年5月21日出生，汉族。委托代理人资云峰，重庆憬谦律师事务所律师。被上诉人（一审被告）重庆市人民政府。住所地：重庆市渝中区人民路***号。法定代表人张国清，市长。委托代理人陈昌彬，重庆市人民政府工作人员。一审第三人重庆市合川区国土资源和房屋管理局。住所地：重庆市合川区希尔安大道中段。法定代表人邹开勇，局长。委托代理人明小飞，重庆嘉陵律师事务所律师。林登碧因诉重庆市人民政府（简称重庆市政府）土地行政裁决一案，不服重庆市第五中级人民法院（2016）渝05行初174号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院审理查明，2008年12月10日，重庆市政府以渝府地﹝2008﹞838号《重庆市人民政府关于合川区实施城市规划建设农用地转用和土地征收的批复》，批准重庆市合川区人民政府（简称合川区政府）将合阳城街道濮湖村4社、5社、6社，石院村村集体、3社、4社的集体农用地25.1014公顷连同未利用地13.5950公顷转为建设用地并予以征收，另征收集体建设用地5.2869公顷。合川区政府于2009年12月12日依法发布合川府征公﹝2009﹞9号《重庆市合川区人民政府关于征收合阳城街道石院村3社4社全部集体土地的公告》。重庆市合川区国土资源和房屋管理局（简称合川区土房局）拟定了征地补偿安置方案并于2009年12月22日发布了公告，合川区政府于2009年12月27日以合川府﹝2009﹞210号《重庆��合川区人民政府批转区国土房管局关于征收合阳城街道原石院村三社四社全部集体土地补偿安置方案的通知》批准了该补偿安置方案。1999年，林登碧的前夫朱福林在原凉办处石院村3社修建砖混房屋一栋，根据《集体土地建设用地使用权证》记载，土地使用权面积为97平方米，用途为住宅；《乡村房屋所有权证》（产权所有证号：14-01-01-1260）记载房屋为砖混结构，建筑面积339.9平方米。2009年7月14日，林登碧与其前夫朱福林协议离婚，儿子朱诚勖归林登碧抚养，林登碧分得住房110平方米，门面40平方米，朱诚勖分得住房三楼一半，二楼20平方米，但未办理土地房屋权属转移登记。征地公告发布后，朱福林未在规定期限内持土地权属证书到指定地点办理征地补偿登记手续。合川区土房局对涉案房屋进行了调查登记，认定涉案房屋面积共计358平方米。故征地部门���算出涉案房屋的拆迁补偿款共计为107400元，并向朱福林发出《领款通知单》。但经多次协商，朱福林拒绝签订相关补偿协议，也未领取相关补偿安置费用。因此，合川区土房局于2010年2月2日作出《关于责令朱福林限期交地的决定》。由于朱福林在法定期限内既未申请复议，也未向人民法院起诉，故合川区土房局于2010年11月4日向合川区人民法院申请强制执行。2010年12月7日，合川区人民法院作出（2010）合法非行审字第405号《非诉行政执行裁定书》，裁定准许执行。林登碧向合川区政府提出行政协调申请，该府于2016年1月8日作出合川府﹝2016﹞12号《重庆市合川区人民政府关于征地补偿标准有关问题的协调处理意见》。因协调未达成一致，林登碧向重庆市政府申请行政裁决，请求：1、对林登碧合法所有的房屋拆迁补偿标准进行行政裁决；2、对林登碧合法所有���房屋按照城镇房屋的标准进行补偿；3、对林登碧房屋底楼按照商业用房标准给予补偿。重庆市政府于2016年4月27日作出渝府地裁﹝2016﹞36号《征地补偿安置争议裁决书》（简称《裁决书》），认为：1、征地补偿安置应当以区县人民政府批准征地补偿安置方案之日有效的法律、法规和政策文件为标准，因此，林登碧合法所有的房屋拆迁补偿应按照《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第四款、《重庆市征地补偿安置办法》、渝府发﹝2008﹞45号《重庆市人民政府关于调整征地补偿安置政策有关事项的通知》和合川府发﹝2008﹞15号《重庆市合川区人民政府关于调整征地补偿安置政策有关事项的通知》等有关规定执行。2、本次征地前林登碧房屋所占土地为农民集体所有土地，其房屋性质为乡村房屋，征地补偿应当按照集体土地上住房标准实施补偿，林登碧提出的对其���法所有的房屋按照城镇房屋的标准进行补偿的请求不符合有关政策规定。3、本次征地前林登碧批准使用的集体土地用途为住宅，根据《重庆市征地补偿安置办法》第十一条第三款关于“村民的住房改作其他用途的，按住房补偿”的规定，对林登碧的房屋应当按照住房标准补偿。林登碧提出的对其房屋底楼按照商业用房标准给予补偿的请求不符合有关政策规定。裁决结果为：1、对林登碧提出对其合法所有的房屋拆迁补偿标准进行行政裁决的请求，合川区土房局已按相应法律、法规和政策文件标准执行，重庆市政府认为房屋补偿标准适当。2、对林登碧提出依法裁决合川区土房局对其合法所有的房屋按照城镇房屋的标准进行补偿的请求，不予支持。3、对林登碧提出依法裁决合川区土房局对其房屋底楼按照商业用房标准给予补偿的请求，不予支持。林登碧不服，提起行���诉讼。一审法院审理认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。”据此，重庆市政府作为批准征收土地的人民政府，具有对林登碧提出的申请进行裁决的职权和职责。被诉《裁决书》系重庆市政府针对林登碧作出，林登碧与该行政行为存在法律上的利害关系，故林登碧认为重庆市政府作出的《裁决书》侵犯其合法权益时，有权向有管辖权的人民法院提起行政诉讼。林登碧因对补偿安置方案有争议，经合川区政府协调，在协调未达成一致意见的情况下，林登碧向重庆市政府申请裁决，重庆市政府受理后，在法定期限内作���了征地补偿安置争议裁决，程序合法。首先，关于本案被诉《裁决书》裁决内容的合法性问题。对于林登碧要求对其合法所有的房屋拆迁补偿标准进行行政裁决的问题。重庆市政府经审查，认为征地补偿安置应当以区县人民政府批准征地补偿安置方案之日有效的法律、法规和政策文件为标准，而合川区土房局已经对林登碧所有的房屋拆迁补偿按照《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第四款、《重庆市征地补偿安置办法》、渝府发﹝2008﹞45号《重庆市人民政府关于调整征地补偿安置政策有关事项的通知》和合川府发﹝2008﹞15号《重庆市合川区人民政府关于调整征地补偿安置政策有关事项的通知》等有关规定执行，故裁决认为该房屋补偿标准适当，符合法律规定。对于林登碧要求对其合法所有的房屋按照城镇房屋的标准进行补偿的问题。本案中，涉案房屋所占土地为农村集体所有土地，其房屋性质为乡村房屋，征地补偿应当按照集体土地上住房标准实施补偿。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款之规定，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准应当具备相应的前提条件，即征收土地时未对房屋进行安置补偿且补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区。根据查明的事实，林登碧要求对其合法所有的房屋按照城镇房屋的标准进行补偿，并不符合上述司法解释的规定。因此，重庆市政府裁决对林登碧该项请求不予支持，并无不当。对于林登碧要求对其房屋底楼按照商业用房标准给予补偿的问题。《重庆市征地补偿安置办法》第十一条第三款规定，村民的住房改作其他用途的，按住房补偿。因此，重庆市政府裁决对林��碧该项请求不予支持，并无不当。林登碧提出，其与朱福林离婚后，征地部门应对其进行独立安置，而征地部门未对林登碧单独启动调查登记程序，故重庆市政府的裁决违法。本案中，尽管林登碧与其前夫朱福林于重庆市政府批复同意征收土地后、合川区政府发布征地公告前进行了协议离婚，并对涉案房屋进行了分割，但未依法对房屋所有权证进行变更登记。故征地部门以持有房屋所有权证和集体土地使用权证的征地农转非人员朱福林为安置对象，计算出涉案房屋的拆迁补偿款，并无不当。林登碧的该诉讼理由不成立，一审法院依法不予支持。其次，关于林登碧提出的对相关规范性文件进行审查的问题。本案中，林登碧对重庆市政府作出的行政裁决提起诉讼时，一并请求对《重庆市征地补偿安置办法》、渝府发﹝2008﹞45号《重庆市人民政府关于调整征地补偿安置政策有关事项的通知》和合川府发﹝2008﹞15号《重庆市合川区人民政府关于调整征地补偿安置政策有关事项的通知》进行审查，并排除其在本案中的适用。因《重庆市征地补偿安置办法》系地方政府规章，故其不属于附带审查的范围。另外，重庆市政府作出第2、3项裁决所依据的是《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条、《重庆市土地管理规定》第三十七条及《重庆市征地补偿安置办法》第十一条第三款等规定，故一审法院附带审查的重点是渝府发﹝2008﹞45号《重庆市人民政府关于调整征地补偿安置政策有关事项的通知》和合川府发﹝2008﹞15号《重庆市合川区人民政府关于调整征地补偿安置政策有关事项的通知》中涉及本案的部分规定。经审查，渝府发﹝2008﹞45号《重庆市人民政府关于调整征地补偿安置政策有关事项的通知》，是重庆市政府根据土地管理法律法规及国发﹝2004﹞28号《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》、国发﹝2006﹞31号《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》的有关规定，经重庆市政府常务会议通过，对《重庆市征地补偿安置办法》规定的征地补偿安置政策的调整。该通知除对主城区征地补偿安置标准作出具体规定外，对主城区以外的其他区县（自治县）要结合本地实际，相应调整征地补偿安置的具体政策，报重庆市政府备案后生效亦作出了规定。合川府发﹝2008﹞15号《重庆市合川区人民政府关于调整征地补偿安置政策有关事项的通知》即是根据渝府发﹝2008﹞45号《重庆市人民政府关于调整征地补偿安置政策有关事项的通知》的规定，经合川区政府研究通过并报重庆市政府备案的调整合川区辖区范围征地补偿安置政策的文件，备案文号为渝文���﹝2009﹞42号。上述两个文件，均是依法制定，并不损害权利主体的利益，应当适用于本案。林登碧所提出的应当排除上述文件的适用的理由不能成立，一审法院依法不予支持。综上所述，重庆市政府作出的《裁决书》事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回林登碧的诉讼请求；案件受理费50元，由林登碧负担。上诉人林登碧上诉称，第一，一审判决认定事实错误。首先，重庆市政府在受理林登碧的行政裁决申请后，未组织其与合川区土房局行政协调，故行政裁决程序不符合国土资源部《关于加快推进征地补偿安置争议协调裁决制度的通知》的规定。其次，合川区土房局未对林登碧的房屋及地上构附着物进行清理登记，而是错误登记在了其前夫名下，导致未能依法启动对林��碧的房屋及地上构附着物的补偿安置程序，故现在应当按照国有土地上房屋的标准进行补偿。同时，林登碧并未改变诉争房屋的用途，相关房屋所有权证书上注明底楼房屋为非住宅，故应当按照商业用房标准进行补偿。再次，林登碧的房屋与其前夫的房屋未分开登记，是由于其离婚后产权冻结无法办理的原因，责任不在于林登碧，故应当分户补偿。最后，渝府发﹝2008﹞45号《重庆市人民政府关于调整征地补偿安置政策有关事项的通知》制定程序不合法，未依法报国务院备案，且其关于房屋的补偿安置标准等缺乏相应的法律法规依据，而合川府发﹝2008﹞15号《重庆市合川区人民政府关于调整征地补偿安置政策有关事项的通知》又是根据上述规范性文件制定的，故两个文件都不具有合法性。第二，一审判决适用法律法规错误。未依法适用《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》及中纪委监察部的相关文件精神错误。综上，一审判决认定事实错误，适用法律法规错误，请求二审法院依法改判或发回重审。被上诉人重庆市政府在二审中未向本院提交书面答辩意见。一审第三人合川区土房局在二审中向本院提交书面陈述意见称，征地部门对诉争房屋补偿标准适当，对林登碧按照城镇房屋的标准进行补偿以及对非住宅按照商业用房标准补偿的请求不予支持，符合法律规定。一审判决事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求二审法院驳回上诉，维持原判。重庆市政府在法定举证期限内向一审法院提交并举示以下证据：1、渝府地﹝2008﹞838号《重庆市人民政府关于合川区实施城市规划建设农用地转用和土地征收的批复》；2、合川府征公﹝2009﹞9号《重庆市合���区人民政府关于征收合阳城街道石院村3社4社全部集体土地的公告》；3、合川国土房管征告﹝2009﹞29号《重庆市合川区国土资源和房屋管理局关于征收合阳城街道原石院村三社四社全部集体土地补偿安置方案的公告》；4、合川府﹝2009﹞210号《重庆市合川区人民政府批转区国土房管局关于征收合阳城街道原石院村三社四社全部集体土地补偿安置方案的通知》；证据1-4拟证明本案诉争房屋所在地集体土地依法被征收，该房屋属于征地拆迁安置补偿的范围。5、《行政裁决申请书》；6、渝府地裁﹝2016﹞36号《征地补偿安置争议裁决书》；7、《乡村房屋所有权证》；8、集体土地使用权相关资料（土地证、变更登记审批表、买卖协议）；9、常住人口登记表；10、离婚协议书；11、（2010）合法非行审字第405号《非诉行政执行裁定书》；12、合川府﹝2016﹞12号《重庆市合川区人民政府关于征地补偿标准有关问题的协调处理意见》；13、合川区实施城市规划建设房屋拆迁补偿发放表；14、领款通知单；15、安置补偿资金的情况说明。证据5-15拟证明被诉裁决书认定事实清楚，适用法律正确。法律依据：1、《重庆市土地管理规定》；2、《重庆市征地补偿安置办法》；3、渝府发﹝2008﹞45号《重庆市人民政府关于调整征地补偿安置政策有关事项的通知》；4、合川府发﹝2008﹞15号《重庆市合川区人民政府关于调整征地补偿安置政策有关事项的通知》；5、《重庆市合川区人民政府关于调整征地补偿安置政策有关事项的通知》的备案资料（渝文备﹝2009﹞42号）。林登碧在法定举证期限内未向一审法院提交证据。合川区土房局在法定举证期限内未向一审法院提交证据。经庭审质证，林登碧对重庆市政府举示的证据1-4的真实性不予认可，认为是复印件；认为证据1没有国务院的备案手续，且没有征地红线图，对其合法性与关联性有异议；认为证据2公告时间违法，没有征地红线图，对其合法性与关联性有异议；认为证据3、4程序及内容均违法，对其合法性与关联性有异议；对证据5的真实性、合法性及关联性无异议；对证据6的合法性有异议；对证据7予以认可，但认为不能达到重庆市政府的证明目的；对证据8无异议，但认为其中的房屋买卖协议与本案没有关联；对证据9的真实性、合法性及关联性无异议；对证据10的真实性、合法性及关联性无异议，但认为不能达到重庆市政府的证明目的；对证据11、12的真实性予以认可，但对其合法性不予认可；对证据13的关联性不予认可；对证据14的真实性及关联性不予认可；对证据15的真实性、合法性不予认可。合川区土房局对重庆市政府举示的证据的真实性、合法性及关联性均无异议。一审法院对当事人提交的证据认证如下：重庆市政府举示的证据1-4尽管系复印件，但结合证据11即（2010）合法非行审字第405号《非诉行政执行裁定书》中载明的事实，其真实性应予认可。以上证据能够证明本案诉争房屋所在地集体土地依法被征收，该房屋属于征地拆迁安置补偿的范围，依法予以采信；重庆市政府举示的证据5-15真实、合法，能够客观反映涉案房屋产权及补偿安置的实际情况，依法予以采信。前述证据材料，已经随案移送本院。经审查，一审法院对证据的分析认定正确，本院予以确认。一审法院根据上述合法有效的证据所认定的��实，本院予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国物权法》第九条、第二十八条、第二十九条、第三十条的规定，物权变动分为基于法律行为引起的物权变动和基于法律规定、法院判决、公用征收、继承以及事实行为等法律行为以外的原因引起的物权变动。本案中，尽管林登碧与其前夫朱福林于重庆市政府批复同意征收土地后、合川区政府发布征地公告前进行了协议离婚，并对涉案房屋进行了分割，但林登碧与其前夫朱福林并未依法到诉争房屋所在地的登记机构办理变更登记，其协议离婚的行为亦未构成上述基于法律行为以外的原因引起物权变动的情形。因此，征地部门以持有房屋所有权证和集体土地使用权证的征地农转非人员朱福林为安置对象，计算出涉案房屋的拆迁补偿款，并向朱福林发出《领款通知单》的行为，符合上述法律规定，并无不当���基于以上法律事实，重庆市政府针对林登碧的裁决申请作出被诉《裁决书》。首先，对于林登碧要求对其合法所有的房屋拆迁补偿标准进行行政裁决的问题。经审查认为征地补偿安置应当以区县人民政府批准征地补偿安置方案之日有效的法律、法规和政策文件为标准，而合川区土房局已经按照《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第四款、《重庆市征地补偿安置办法》、渝府发﹝2008﹞45号《重庆市人民政府关于调整征地补偿安置政策有关事项的通知》和合川府发﹝2008﹞15号《重庆市合川区人民政府关于调整征地补偿安置政策有关事项的通知》等有关规定执行，故裁决认定该房屋补偿标准适当。其次，对于林登碧要求对其合法所有的房屋按照城镇房屋的标准进行补偿的问题。经审查认为因涉案房屋所占土地为农村集体所有土地，其房屋性质为乡村房屋，征地补��应当按照集体土地上住房标准实施补偿。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款之规定，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准应当具备相应的前提条件，即征收土地时未对房屋进行安置补偿且补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区。而根据查明的事实，林登碧要求对其合法所有的房屋按照城镇房屋的标准进行补偿，并不符合上述司法解释的规定。故裁决对林登碧该项请求不予支持。最后，对于林登碧要求对其房屋底楼按照商业用房标准给予补偿的问题。《重庆市征地补偿安置办法》第十一条第三款规定，村民的住房改作其他用途的，按住房补偿。故裁决对林登碧该项请求不予支持。重庆市政府作出的上述裁决事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。林登碧所称“其与朱福林离婚后，合川区土房局未对其房屋及地上构附着物进行清理登记，而是错误登记在了朱福林名下，导致未能对林登碧进行独立安置，故应当按照国有土地上房屋的标准进行补偿，同时，应当按照商业用房标准进行补偿”的上诉理由于法无据，本院依法不予支持。关于林登碧提出的对相关规范性文件进行审查的问题。因《重庆市征地补偿安置办法》系地方政府规章，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第二款之规定，其不属于附带审查的范围。一审法院依法对渝府发﹝2008﹞45号《重庆市人民政府关于调整征地补偿安置政策有关事项的通知》以及合川府发﹝2008﹞15号《重庆市合川区人民政府关于调整征地补偿安置政策有关事项的通知》进行合法性审查后认为，渝府发﹝2008﹞45号《重庆市人民政府关于调整征地补偿安置政策有关事项的通知》系重庆市政府根据土地��理法律法规及国发﹝2004﹞28号《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》、国发﹝2006﹞31号《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》的有关规定，经重庆市政府常务会议通过，对《重庆市征地补偿安置办法》规定的征地补偿安置政策的依法调整。该通知除对主城区征地补偿安置标准作出具体规定外，对主城区以外的其他区县（自治县）要结合本地实际，相应调整征地补偿安置的具体政策，报重庆市政府备案后生效亦作出了相关规定。合川府发﹝2008﹞15号《重庆市合川区人民政府关于调整征地补偿安置政策有关事项的通知》即是根据渝府发﹝2008﹞45号《重庆市人民政府关于调整征地补偿安置政策有关事项的通知》的规定，经合川区政府研究通过并报重庆市政府备案，旨在调整合川区辖区范围内征地补偿安置政策的规范性文件，其备案文号为渝文备﹝2009﹞42号。上述两个文件，均是依法制定，其内容并未违反相关上位法的规定，亦未损害权利主体的利益，故一审法院认定上述规范性文件应当适用于本案。一审判决的上述认定符合相关规定，并无不当，本院依法对一审判决的上述审查结果予以支持。综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。林登碧的上诉理由不能成立，对其上诉请求本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人林登碧负担。本判决为终审判决。审判长  刘佳佳审判员  吴永铭审判员  许 勇二〇一七年六月十九日书记员  谭 颖