广东省广州市中级人民法院行 政 判 决 书(2014)穗中法行终字第293号上诉人（原审原告）：广州市钜龙篷顶广告材料实业有限公司。住所地：广州市番禺区。法定代表人：李德荣，职务：董事长。委托代理人：韩丽茹，广东韩晔律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广州市番禺区环境保护局。住所地：广州市番禺区。法定代表人：蒋新娟，职务：局长。委托代理人：梁龙丽，广东合成泰律师事务所律师。委托代理人：邓俊华，广东合成泰律师事务所实习律师。上诉人广州市钜龙篷顶广告材料实业有限公司因诉环境保护责令限期整改通知一案，不服广州市番禺区人民法院（2013）穗番法行初字第105号行政判决，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。案经原审法院审理查明：原告广州市钜龙篷顶广告材料实业有限公司于2000年9月19日经广州市工商行政管理局番禺分局核准在广州市番禺区沙湾镇北村工业区成立，经营范围为生产篷顶广告材料等。因原告需要配套建设的环境保护设施未经环保部门验收便投入生产，生产过程中产生废气等污染物，造成环境污染。2008年2月29日，被告广州市番禺区环境保护局作出番环罚〔2008〕40号《行政处罚决定书》，责令原告停止生产，并罚款10万元。同年3月11日，原告编制《建设项目环境影响报告表》，记载项目设有“2条压延生产线，4台贴合机，2条不干胶生产线，其所需的热蒸气和加热导热油均由配套的2t/h锅炉和3500kw（约为5t/h）锅炉供给，2台锅炉放置在厂区不同的锅炉房内，以重油为燃料，总消耗量为80吨/年，燃烧时所需要的最低理论空气量按13立方米/kg计算，由此产生燃煤废气104万立方米”，建议“锅炉选用优质低硫燃料，并对外排废气进行脱硫除尘处理，外排烟气通过不低于35米的排气筒排放，现有排气筒作增高处理；开炼、压延、复合（贴合）、烘干工序还会产生一定量的有机废气，其中主要含pvc（聚氯乙烯）及其分解的单体等多种化学物质，目前开炼、压延工序产生的有机废气抽集后引管至15米的排气筒排放，但抽集不完全，部分废气仍为自由散发，复合（贴合）、烘干工序废气抽集后排放，但同样抽集不完全，部分废气为自由散发”，建议“在生产过程中有机废气散发源的位置设置集气装置，使废气经活性炭吸附处理后，通过不低于15米的排气筒排放”。同年4月7日，被告作出穗（番）环管影〔2008〕130号《关于广州市钜龙篷顶广告材料实业有限公司建设项目环境影响报告表的批复》，原则同意原告上述《建设项目环境影响报告表》的评价结论，同意该项目按评价的功能设置在拟选址处建设，并对建成后各类污染物排放控制提出要求。原告遂对建设项目进行环境保护治理工程。7月16日，广州市番禺区环境监测站出具《建设项目环保设施竣工验收监测表》，认为原告生产过程中饭堂排放污水中的BOD5超标0.42倍、建议作勤清池处理，废气和噪声的排放均符合相关标准。10月27日，原告缴纳罚款10万元。11月17日，被告下属第五环境保护所在原告《建设项目环境保护验收申请表》上出具“同意验收申请，呈区环保局审批”的意见。2009年3月4日，广州市番禺区环境监测站第二次出具《建设项目环保设施竣工验收监测表》，结论同2008年7月16日的监测结果。同年4月14日，被告作出《关于广州市钜龙篷顶广告材料实业有限公司建设项目竣工环保验收的函》，答复原告因涉案项目收到当地群众投诉，对其竣工验收申请作退件处理，并要求原告进行污染源整改。同年6月，广州市番禺区环境监测站第三次出具《建设项目环保设施竣工验收监测表》，认为原告生产过程产生的污水、废气、噪声等污染物排放符合相关标准。7月28日，被告再次作出《关于广州市钜龙篷顶广告材料实业有限公司建设项目竣工环保验收的函》，认为原告申请验收的材料中缺少复合工序的有机废气及厂区臭气浓度的监测数据，故对原告的竣工验收申请材料作退件处理。2012年9月17日，广州市番禺区环境监测站出具（穗番）环境监测（2012）第NO1201939号《监测报告》，对9月6日在原告厂区采样的臭气浓度进行监测，结果为原告厂区下风向界外臭气浓度最大值为29（无量纲），超过了国家《恶臭污染物排放标准》（GB14554-93）规定的标准限值（臭气浓度小于等于20无量纲）。2012年11月12日，被告作出番环罚〔2012〕461号《行政处罚决定书》，对原告未经环保竣工验收擅自投入生产的行为再次进行处罚，责令原告停止生产并处罚款5万元。原告不服，向广州市环境保护局申请复议。广州市环境保护局于2013年4月3日作出穗环行复〔2013〕3号《行政复议决定书》，撤销被告该次处罚决定。2013年1月14日，被告对原告生产现场进行检查，原告正常生产，使用柴油作为3500kw锅炉的燃料。同年4月19日，被告作出番环法改〔2013〕11001号《责令限期整改通知书》，认为原告在广州市番禺区沙湾镇北村工业区建成一个广告材料加工生产建设项目，虽已办理环境影响评价文件报批手续，但投入生产至今未完善建设项目竣工环境保护验收手续，该建设项目在生产运行过程中产生与经审批的环境影响评价文件不相符的情况：如生产运行过程中有恶臭气体排放、锅炉实际使用柴油作燃料等，根据《中华人民共和国环境影响评价法》第二十七条规定，责令原告在收到本通知之日起2个月内完成以下工作：1、委托有资质的环评单位进行环境影响后评价，重点评价该项目运行过程中产生的恶臭气体及其它污染物，应采取的污染防治措施等；2、根据后评价提出的污染防治措施进行整改，确保污染物达标排放，并将后评价文件报本局备案。原告向广州市环境保护局申请行政复议，该府于2013年7月10日作出穗环行复〔2013〕6号《行政复议决定书》，决定维持被告作出的番环法改〔2013〕11001号《责令限期整改通知书》。原告不服，诉至原审法院。原审法院认为，《中华人民共和国环境保护法》第七条第二款规定，县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门，对本辖区的环境保护工作实施统一监督管理。《中华人民共和国环境影响评价法》第二十七条规定，在项目建设、运行过程中产生不符合经审批的环境影响评价文件的情形的，建设单位应当组织环境影响的后评价，采取改进措施，并报原环境影响评价文件审批部门和建设部门备案，原环境影响评价文件审批部门也可以责成建设单位进行环境影响的后评价，采取改进措施。因此，被告广州市番禺区环境保护局有权责令原告广州市钜龙篷顶广告材料实业有限公司对不符合原环境影响评价文件的情形进行环境影响的后评价，并采取改进措施。《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第一条第二款第（六）项规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行政行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，被告要求原告开展环境影响后评价及相应整改措施，为原告设定了相应的义务，对原告的权利义务产生实际影响，具有可诉性。因此，被告主张其作出的上述责令改正通知书不属于行政诉讼范围，应不予支持。《中华人民共和国环境影响评价法》第二十七条规定，在项目建设、运行过程中产生不符合经审批的环境影响评价文件的情形的，建设单位应当组织环境影响的后评价，采取改进措施，并报原环境影响评价文件审批部门和建设部门备案，原环境影响评价文件审批部门也可以责成建设单位进行环境影响的后评价，采取改进措施。本案中，原告于2008年3月11日编制《建设项目环境影响报告表》，记载项目以重油为锅炉燃料，且并没有检测到有恶臭气体。2012年9月6日，广州市番禺区环境监测站监测到原告厂区下风向界外臭气浓度最大值为29（无量纲），超过国家《恶臭污染物排放标准》（GB14554-93）规定的标准限值（臭气浓度小于等于20无量纲），2013年1月14日，被告对原告的生产进行现场检查，查明原告使用柴油作为3500kw锅炉的燃料，这与原告上述《建设项目环境影响报告表》记载的情况不相符合。鉴于原告在实际生产过程中产生了原环评报告评价中没有检测到的臭气，且该臭气浓度已经超过国家标准，对周围环境造成污染，应当对该臭气污染及防治措施进行环境评价。另关于原告使用柴油作为锅炉燃料的问题，虽然原告的环评报告并没有禁止原告使用柴油作燃料，但是原告使用现有锅炉产生废气的评价标准及治理方案均是针对使用重油提出的，原告现在改变使用柴油作为锅炉燃料后的污染物排放要求及相应的治理措施可能也会发生改变，对于改变的结果，有可能是比重油作为燃料更为环保，但也有可能产生新的废气污染，只有重新对此作环境影响评价才能有结论。基于原告在生产过程中存在以上不符合原环评报告评价记载事项的情形，故被告责令原告对上述情况开展环境影响后评价，根据后评价提出的污染防治措施进行整改，并将后评价文件报被告备案，符合规定。原告认为对被告在其厂区采集臭气制作监测报告并不知情。广州市番禺区环境监测站于2012年9月6日作出的《恶臭监测原始记录表》中记载执法人员在原告厂长毛某的陪同下，在原告厂区上风向界外、下风向界外分别采样三次，毛某签名予以确认，证明原告对此是知情的，故原告该项主张不予支持。原告还认为《监测报告》中的臭气浓度不是自己厂区产生的，但没有提供证据证明，应不予支持。原告认为被告没有证据证实其使用柴油作为锅炉的燃料。原告在被告于2012年8月2日、2013年1月14日制作的询问笔录中陈述使用燃柴油锅炉，原告在诉状及庭审过程中也多次承认现在使用柴油作为锅炉燃料。因此，对于原告该项主张，应不予支持。原告认为其已于2009年通过环境保护设施验收。广州市番禺区环境监测站虽然于2009年6月出具《建设项目环保设施竣工验收监测表》显示检测结果均符合规定，但被告已经答复原告验收申请缺少材料作退件处理，并没有同意原告的验收申请。至于原告认为被告拒绝原告环保竣工验收申请违反法律规定，属于另一法律关系，对此应不予审查。故对原告的该项主张，应不予支持。综上，原审法院依照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决：驳回原告广州市钜龙篷顶广告材料实业有限公司的诉讼请求。上诉人广州市钜龙篷顶广告材料实业有限公司不服原审判决，向本院上诉称：一、原审判决认定事实不清。本案中，上诉人于2013年10月31日收到原审法院寄来的由被上诉人庭后提供的证据，其中，包括2013年1月14日现场检查(勘察)笔录、调查笔录、照片8张。被上诉人庭后提供的上述证据已超过《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条规定的举证期限，上诉人对上述证据的真实性、合法性及关联性均有异议。在这种情况下，原审判决根据上述证据认定认定“2013年1月14日，被告对原告生产现场进行检查，原告正常生产，使用柴油作为3500KW锅炉的燃料”属于主要证据不足。二、原审判决在没有证据的情况下，直接认定“鉴于原告在实际生产过程中产生了原环评报告评价中没有检测到的臭气，且该臭气浓度已经超过国家标准，对周围环境造成污染，应当对该臭气污染及防治措施进行环境评价”，属于认定事实错误。首先，被上诉人提供了由广州市番禺区环境监测站出具一份(穗番)环境监测(2012)第N01201939号监测报告。该报告委托单位、单位地址、联系电话都是空白的，无法确认该报告是由被上诉人委托广州市番禺区环境监测站监测的。又因该报告无明确监测依据、验收监测标准标号级别、污水废气及生产工时情况、监测地点等具体情况，故无法确认广州市番禺区环境监测站进行监测时上诉人生产的实际情况。其次，被上诉人并未将上述监测报告送达至上诉人，上诉人对该报告完全不知情，被上诉人的行为已侵犯了上诉人的知情权。被上诉人根本没有对气体成分进行研究分析的情况下，直接认定臭气是由上诉人造成的，明显缺乏事实依据。再次，广州市番禺区环境监测站是独立法人，主要职责包括受区环境保护局委托负责对辖区内排污单位违反环境保护法律、法规的行为进行调查取证，包括对环境管理制度执行情况的监督性、调查性监测。被上诉人从未委托广州市番禺区环境监测站对上诉人的恶臭气体进行监测，而广州市番禺区环境监测站主动监测的行为不能作为被上诉人作出具体行政行为的依据。最后，上诉人位于广州市番禺区沙湾镇北村工业区，上诉人仅是工业区内众多正常生产企业中的一家企业，被上诉人提供的监测报告的监测数据，不能证明恶臭气体与上诉人存在的直接因果关系。三、原审判决认定上诉人告使用柴油作为锅炉燃料会造成污染物排放要求及相应的治理措施的变化，但又认定广州市番禺区环境监测站虽然于2009年6月出具《建设项目环保设施竣工验收监测表》显示监测结果均符合规定，但被告已经答复原告验收申请缺少材料作退件处理，并没有同意原告的验收申请。原审判决认定广州市番禺区环境监测站虽然于2009年6月出具《建设项目环保设施竣工验收监测表》显示监测结果均符合规定，实际上已经解答了对于改变的结果，有可能是比重油作为燃料更为环保，但也有可能产生新的废气污染，只有重新对此作环境影响评价才能有结论的疑问。在2009年6月出具《建设项目环保设施竣工验收监测表》中，确认“该项目现有5T/h然柴油蒸汽锅炉1台，监测期内该项目生产及环保设施均正常运行，生产负荷达75％以上。符合《广东省大气污染物排放限值》(DB44/27-2001)中第二段二级标准。显然，对于改变的结果，柴油比重油作为燃料更为环保，也符合国家的环保标准。故上诉请求：一、撤销（2013）穗番法行初字第105号行政判决；二、撤销被上诉人于2013年4月19日作出的番环法改（2013）11001号《广州市番禺区环境保护局责令限期整改通知书》；三、判令被告承担本案诉讼费用。被上诉人广州市番禺区环境保护局答辩称原审判决认定事实清楚、程序合法，请求二审人民法院驳回上诉，维持原判。经审理查明，原审法院查明的事实有相应的证据予以证实，本院予以确认。另查明，上诉人于2013年7月29日、被上诉人于2013年8月19日向原审法院提交了穗环行复（2013）6号《行政复议决定书》，在原审法院组织质证过程中上诉人对该行政复议决定真实性无异议。该行政复议决定认定，2013年1月14日，经被申请人（即本案被上诉人）现场检查发现，申请人（即本案上诉人）正常生产，使用柴油作为3500KW锅炉的燃料。本院认为，《中华人民共和国环境影响评价法》第二十七条规定：“在项目建设、运行过程中产生不符合经审批的环境影响评价文件的情形的，建设单位应当组织环境影响的后评价，采取改进措施，并报原环境影响评价文件审批部门和建设项目审批部门备案；原环境影响评价文件审批部门也可以责成建设单位进行环境影响的后评价，采取改进措施。”2012年9月6日，广州市番禺区环境监测站监测到上诉人在实际生产过程中其厂区下风向界外臭气浓度最大值为29（无量纲），超过国家相关规定的标准限值，可能对周围环境造成污染。2013年1月14日，被上诉人对上诉人的生产进行现场检查，发现上诉人使用柴油作为涉案锅炉的燃料，与上诉人于2008年3月11日编制《建设项目环境影响报告表》中要求达到的环保标准不相符。虽然上述环评文件并未禁止上诉人使用柴油作燃料，但是上诉人使用现有锅炉产生废气的评价标准及治理方案均是针对使用重油提出的，其使用柴油作为锅炉燃料后的污染物排放要求及相应的治理措施可能也会发生改变，只有重新对此作环境影响评价才能有结论。因上诉人在生产过程中存在上述不符合原环评报告评价记载事项的情形，故被上诉人责令上诉人对上述情况开展环境影响后评价，根据后评价提出的污染防治措施进行整改，并将后评价文件报其备案并无不当，原审判决予以支持亦无不妥，本院予以支持。至于上诉人认为对被上诉人在其厂区采集臭气制作涉案《监测报告》并不知情及在监测过程中检测到的臭气不是自己厂区产生的主张能否成立的问题。根据涉案2012年9月6日《恶臭监测原始记录表》中记载显示，相关执法人员在上诉人厂长的陪同下，在上诉人厂区相应位置分别采样三次，该厂长签名予以确认，证明上诉人知晓涉案监测报告的内容。同时，上诉人涉案《监测报告》中检测到的臭气不是自己厂区产生的，没有提供证据证明，应不予支持。故上诉人该项主张不能成立，本院不予支持。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十一条：“复议机关在复议程序中收集和补充的证据，或者作出原具体行政行为的行政机关在复议程序中未向复议机关提交的证据，不能作为人民法院认定原具体行政行为合法的依据。”的规定，原具体行政行为的行政机关在复议程序中向复议机关提交的证据可以作为司法审查中认定原具体行政行为合法的依据。本案中，被上诉人在被诉行政处罚决定行政复议过程中提交的相关证据可证实，2013年1月14日，被上诉人经现场检查发现上诉人使用柴油作为锅炉的燃料，且上诉人在诉状及一审庭审过程中承认现在使用柴油作为锅炉燃料。故上诉人认为被上诉人逾期提交的证据，不能作为原审判决认定2013年1月14日被上诉人检查发现上诉人使用柴油作为锅炉的燃料依据的主张不能成立，本院不予支持。综上所述，原审判决驳回上诉人的诉讼请求并无不当，本院予以维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元由上诉人广州市钜龙篷顶广告材料实业有限公司负担。本判决为终审判决。审 判 长  朱 琳审 判 员  肖晓丽代理审判员  姚 伟二〇一五年九月六日书 记 员  周文静