广东省广州市中级人民法院行 政 判 决 书(2014)穗中法行终字第1688号上诉人（原审原告）：简翠霞，住广州市荔湾区。上诉人（原审原告）：欧佩卿，住广州市荔湾区。上诉人（原审原告）：苏肇聪，住广州市荔湾区。上诉人（原审原告）：李宝婵，住广州市荔湾区。上诉人（原审原告）：钟灿标，住广州市荔湾区。上诉人（原审原告）：杨惠卿，住广州市荔湾区。上述六上诉人共同委托代理人：李海霞，北京京润律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广州市规划局，住所地广州市。委托代理人：王燕芬、公晓莺，均系该局工作人员。原审第三人：广州市荔湾区茶滘街茶滘股份合作经济联合社，住所地广州市荔湾区。负责人：何景彪，该合作社社长。委托代理人：罗凌、韦嘉诗，均系广东卓信律师事务所律师。上诉人简翠霞、欧佩卿、苏肇聪、李宝婵、钟灿标、杨惠卿因诉被上诉人广州市规划局规划行政复函一案，不服广州市越秀区人民法院(2014）穗越法行初字第364号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院查明：2009年8月，第三人广州市荔湾区茶滘街茶滘股份合作经济联合社向被告广州市规划局申请对荔湾区茶滘城中村改造修建性详细规划进行总平面规划方案审查，并递交了申请函、会议纪要、决议等材料，其中申请函的内容为：2009年6月4日，茶滘“城中村”改造方案已经市“城中村”改造工作领导小组会议原则通过（《市政府工作会议纪要》穗府会纪[2009]151号）。我联社根据该纪要及《广州市城中村改造规划工作指引》要求，聘请专业单位编制了“城中村”改造修建性详细规划方案，特报送给贵局审查，请给予审查批准为盼！该申请函由广州市荔湾区城市更新改造工作办公室盖章同意送审。被告经审查，于2009年10月28日作出穗规批[2009]513号《关于茶滘“城中村”改造修建性详细规划总平面方案意见的复函》，其中内容为：“你社《关于申请送审茶滘“城中村”改造修建性详细规划方案的函》及有关资料收悉。根据《市政府工作会议纪要》（穗府会纪[2009]151号）、《广州市城市规划管理技术标准与准则》以及广州市国土资源和房屋管理局荔湾区分局《关于茶滘股份合作经济联合社土地房屋现状数据情况的复函》（荔国房函[2009]16号）、市土地开发中心穗土开函[2009]562号文，经审查，原则同意现编制的修建性详细规划总平面方案，……。”另查明，六原告均是上述茶滘“城中村”改造修建性详细规划总平面方案范围内房产权属人或宅基地使用权人。原审法院认为：《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”本案中被告依职权对第三人的申请经审查作出的复函是可诉的具体行政行为，而原告的房产位于被告审批的总平面方案复函涉及的改造区域范围内，与被告作出的复函存在法律上的利害关系，具备本案的诉讼主体资格。《中华人民共和国城乡规划法》第十一条规定：“国务院城乡规划主管部门负责全国的城乡规划管理工作。县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。”广州市规划局作为广州市规划主管部门，对第三人的申请送审的修建性详细规划总平面方案及相关材料经审查认为符合规划要求，作出同意其编制的修建性详细规划总平面方案的复函并无不妥。由于本次复函涉及的用地技术指标、建筑及空间布局、公共服务设施配套、道路交通规划等内容，并不直接调处原告与第三人之间关于房屋使用的关系，原告认为被告作出复函程序违法的理由不能成立。综上所述，经原审法院审判委员会讨论决定，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，原审法院判决驳回原告简翠霞、欧佩卿、苏肇聪、李宝婵、钟灿标、杨惠卿的诉讼请求。上诉人简翠霞、欧佩卿、苏肇聪、李宝婵、钟灿标、杨惠卿不服原审判决，向本院提起上诉称：被上诉人向原审第三人发放穗规批[2009]513号《关于茶滘“城中村”改造修建性详细规划总平面方案意见的复函》事实依据不足、程序违法。特别是，原审法院在肯定上诉人与被诉具体行政行为具有利害关系的情况下，又认为被诉复函“并不直接调处原告与第三人之间关于房屋使用的关系”，进而认为“原告认为被告作出复函程序违法的理由不能成立”的逻辑混乱。首先，涉案复函虽然主要涉及的是用地技术指标、建筑及空间布局、公共服务设施配套、道路交通规划等内容，但根据“规划先行”的基本原则，本案复函是规划许可的前置要件，如果没有被上诉人向原审第三人发放的穗规批[2009]513号《关于茶滘“城中村”改造修建性详细规划总平面方案的复函》，原审第三人就无法取得后续的规划许可，更谈不上其他的项目批准文件，因此，涉案复函与上诉人和原审第三人之间的房屋使用关系息息相关。第二，评价一个具体行政行为是否合法的标准是法定的，违反法定程序作出的具体行政行为依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条之规定应当予以撤销。原审法院认为被上诉人作出复函程序违法的原因如仅仅是被诉复函“并不直接调处原告与第三人之间关于房屋使用的关系”，适用法律错误。综上，请求法院判决：1.撤销原审判决；2.依法确认被上诉人作出的穗规批[2009]513号《关于茶滘“城中村”改造修建性详细规划总平面方案意见的复函》违法；3.本案的上诉费用由被上诉人承担。被上诉人广州市规划局答辩称：原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求二审法院驳回上诉，维持原判。原审第三人广州市荔湾区茶滘街茶滘股份合作经济联合社陈述意见称：一、原审第三人向被上诉人申请茶滘“城中村”改造修建性详细规划总平面方案的程序和实体均合法有效。根据《广州市人民政府关于加快推进“三旧”改造工作的意见》(穗府[2009]56号)，广州市人民政府致力推进“城中村”(旧村)整治改造，而广州市荔湾区茶滘村属于广州市全市52条全面改造“城中村”之一，是广州市重点改造项目。根据广州市人民政府办公厅《关于海珠区琶洲村等城中村改造问题的会议纪要》，2009年6月12日，广州市人民政府己原则通过了茶滘“城中村”改造方案。2009年9月3日，荔湾区人民政府同意了茶滘城中村改造修建性详细规划。2009年l0月16日，广州市荔湾区发展和改革局对茶滘“城中村”改造项目核发备案证。因此，在茶滘村改造方案取得广州市人民政府批准通过和广州市荔湾区发展和改革局备案后，原审第三人委托相关资质单位编制了《茶滘“城中村”改造项目修建性详细规划总平面方案》并依照被上诉人的要求向被上诉人提交了合法有效的申请材料。2009年10月28日，被上诉人原则同意了该方案。综上，原审第三人申请茶滘“城中村”改造修建性详细规划总平面方案的程序和实体均合法有效。二、被上诉人出具《关于茶滘“城中村”改造修建性详细规划总平面方案意见的复函》的程序和实体均合法有效。《广州市城市规划条例》第十二条规定：“修建性详细规划，由城市规划部门组织编制，或由建设单位根据城市总体规划、分区规划、控制性详细规划以及城市规划部门提供的规划设计条件，委托城市规划设计单位编制。市区和特定管理区的修建性详细规划由市城市规划行政主管部门审批，其中区属小区或区属单位在本区内的建设项目修建性详细规划由区城市规划部门审批。”被上诉人作为广州市规划主管部门，负责广州市行政区域内的城乡规划管理工作，有权审批广州市内的修建性详细规划。三、原审法院同时认定“原告(即上诉人)与被诉具体行政行为具有利害关系”和“被诉行政行为不直接调处原告(即上诉人)与第三人之间关于房屋使用的关系”两者并不矛盾。首先，“法律上的利害关系”应当包括直接关系和间接关系。《茶滘“城中村”改造项目修建性详细规划总平面方案》主要涉及总体平面规划方案、用地技术指标、建筑及空间布局、公共服务设施配套、道路交通规划等内容，该等内容会间接影响在该用地范围内有房屋的上诉人，因此上诉人与被诉具体行政行为之间的法律上的利害关系是间接关系。故上诉人与被诉具体行政行为具有利害关系。其次，“上诉人与被诉具体行政行为具有利害关系”并不代表上诉人的所有法律关系都是由被诉具体行政行为直接调处的；上诉人的法律关系很多，被诉具体行政行为不可能也不会直接调处上诉人所有的法律关系。最后，总体平面规划方案、用地技术指标、建筑及空间布局、公共服务设施配套、道路交通规划等内容是对一个区域内的整体规划安排，该区域整体规划安排并没有影响到上诉人与原审第三人之间关于房屋的使用关系，故被诉具体行政行为并没有直接调处到上诉人与原审第三人之间关于房屋的使用关系。四、《关于茶滘“城中村”改造修建性详细规划总平面方案意见的复函》没有直接影响上诉人关于涉案房屋的利益，其利益应该通过房屋拆迁补偿安置的法律关系来处理。综上所述，请求二审法院驳回上诉，维持原判，维护原审第三人的合法权益。经审查，原审判决查明事实有相应的证据证实，本院予以确认。本院认为：上诉人的房屋位于被上诉人作出的穗规批[2009]513号《关于茶滘中村”改造修建性详细规划总平面方案的复函》的改造区域范围内，与被上诉人作出本案被诉具体行政行为有法律上的利害关系。根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第十二条关于与具体行政行为有法律上利害关系的公民对该行为不服的可以依法提起行政诉讼的规定，上诉人对被上诉人作出本案被诉具体行政行为不服的，可以依法提起行政诉讼，即上诉人具有本案原告诉讼主体资格。《中华人民共和国城乡规划法》第十一条规定：“国务院城乡规划主管部门负责全国的城乡规划管理工作。县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。”第二十一条规定：“城市、县人民政府城乡规划主管部门和镇人民政府可以组织编制重要地块的修建性详细规划。修建性详细规划应当符合控制性详细规划。”本案中，对于原审第三人提出办理茶滘城中村改造修建性详细规划总平面方案的审查申请，被上诉人经审查其提交的申请及相关材料符合规划要求后，作出被诉的穗规批[2009]513号《关于茶滘“城中村”改造修建性详细规划总平面方案的复函》，同意原审第三人编制的修建性详细规划总平面方案，并无不当。本案被诉具体行政行为涉及的修建性详细规划总平面方案内容，并没有直接调处上诉人与原审第三人之间的房屋使用关系，故上诉人认为本案被诉具体行政行为影响其房屋使用故违法的诉讼理由不成立，原审法院不予采纳正确。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下:驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元由上诉人简翠霞、欧佩卿、苏肇聪、李宝婵、钟灿标、杨惠卿共同负担。本判决为终审判决。审 判 长  邓 军审 判 员  邹迎晖代理审判员  金 霞二〇一五年九月七日书 记 员  周芷诺许宁