广东省广州市中级人民法院行 政 判 决 书（2014）穗中法行初字第133号原告：彭友能，1971年9月13日，住广东省陆河县。原告：彭友谊，1966年4月16日，住广东省陆河县。原告：彭友寮，1968年10月30日，住广东省陆河县。原告：彭友雄，1975年2月28日，住广东省陆河县。原告：彭永亮，1957年7月7日，住广东省陆河县。原告：陆常规，1964年7月8日，住广东省陆河县。原告：彭石见，1954年9月9日，住广东省陆河县。原告：彭呈营，1938年11月24日，住广东省陆河县。原告：彭清河，1943年9月25日，住广东省陆河县。原告：彭清勇，1947年9月24日，住广东省陆河县。原告：彭华雄，1973年5月30日，住广东省陆河县。原告：彭兆方，1953年1月24日，住广东省陆河县。原告：彭日深，1960年1月30日，住广东省陆河县。原告：彭日基，1964年1月1日，住广东省陆河县。原告：彭日游，1966年8月11日，住广东省陆河县。原告：彭日度，1970年4月19日，住广东省陆河县。原告：彭日远，1975年1月10日，住广东省陆河县。原告：彭兆国，1957年8月11日，住广东省陆河县。原告：彭子力，1970年11月3日，住广东省陆河县。上述十九原告共同委托代理人：梅春来，广东鹏翔律师事务所律师。被告：广东省交通运输厅，住所地广东省广州市。法定代表人：曾兆庚，职务：厅长。委托代理人：石庆华，北京市君泽君（广州）律师事务所律师。委托代理人：曾波波，被告工作人员。第三人：广东潮惠高速公路有限公司，住所地广州市越秀区。法定代表人：叶永城。委托代理人：杨小强、郑楠，该公司工作人员。原告彭友能等19人不服被告广东省交通运输厅于2013年11月15日作出的广东省潮州至惠州高速公路项目（K55＋700～K111＋160、K111＋560～K118＋000）路段施工许可一案，向本院提起行政诉讼。本院受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告的委托代理人梅春来，被告的委托代理人石庆华、曾波波，第三人的委托代理人杨小强、郑楠到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告彭友能等19人诉称：原告所在土地、果木、水源水池位于河县河田镇砂坑村，属于广东省潮惠高速公路（陆河段）拆迁征地范围。2013年11月4日原告委托律师通过向被告申请政府信息公开，获得被告于2013年11月15日作出的广东省潮州至惠州高速公路项目（K55＋700～K111＋160、K111＋560～K118＋000）路段的施工许可申请书。原告认为被告核准的施工许可不符合《公路建设市场管理办法》第25、26条的规定，同时被告在作出施工许可时征地和拆迁均未完成，不具备施工条件。事实上，原告所在地陆河县各级政府未对水源水池等建筑物进行征收评估，也未依法对地上附着物和青苗补偿款根据树龄和数量确定补偿标准，而是一律按照每亩4000元或2000元进行强制征收，原告对此不服。原告的土地、果木、水源、水池虽然列入征收范围，但却没有达成征地补偿协议，未接受征地和拆迁。其次，本案建设资金的落实依法应当经过交通运输主管部门审计，而不是由广东潮惠高速公路有限公司的控股公司广东省交通集团有限公司以盖章方式确认。广东省交通集团有限公司并非交通运输主管部门，也非专职审计部门，由企业行使本应由交通运输主管部门的审计没有法律依据。最后，地上附着物和青苗补偿费属于原告私人财产，无合法授权的情况下，村委会无权代替原告行使对权利的承认和放弃，村委会对听证和补偿作出的相关表示对原告没有约束力。故被告作出的施工许可事实不清、适用法律错误、违反法定程序，依法应予撤销。故原告诉讼请求：撤销被告广东省交通运输厅于2013年11月15日作出的广东省潮州至惠州高速公路项目（K55＋700～K111＋160、K111＋560～K118＋000）路段的施工许可。被告广东省交通运输厅辩称：一、我厅依据《公路建设市场管理办法》（交通运输部令2011年第1l号）的规定审查，认为其符合许可条件，于2013年11月15日作出同意涉案路段施工的许可决定。二、原告的起诉理由不能成立。（一）关于征地拆迁工作。《广东省公路条例》第九条第二款规定“公路建设用地的土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用标准，按照省人民政府的有关规定执行，具体实施由工程项目所在地人民政府负责。各级人民政府应当按照有关规定按时足额发放各项补偿费用，不得截留或者挪作他用，并向被征用单位或者村民委员会张榜公布各项补偿费标准、总额等事项”《广东省高速公路条例》第十三条规定“高速公路建设的征地、拆迁、安置的组织工作，由高速公路沿线市县人民政府负责”的规定，征地拆迁补偿的责任主体是项目所在地人民政府，而《省府办公厅印发﹤广东省交通基础设施建设征地拆迁补偿实施办法的通知）》（粤府办（2003）46号）也规定，交通基础设施建设“征地拆迁工作统一由市、县人民政府负责组织实施”。潮惠高速公路项目方已按规定的拆迁补偿标准，与沿线地方政府签订征地拆迁合同并支付征拆补偿费用，具体由沿线地方政府实施征地拆迁工作。原告所属的陆河县河田镇砂坑村村民委员会《会议记录》表明：“经本村会议讨论，一致同意县国土资源局、县人力资源和社会保障局拟订的拟收土地补偿、安置补偿方案以及被征地农民养老保障情况”，且河田镇砂坑村委又出具《放弃听证的证明》表明同意征收土地的具体补偿标准。在作出本施工许可决定时，项目用地手续已完善、征地拆迁合同已签订、补偿款项已划入地方政府账户，所提交资料基本符合《公路建设市场管理办法》的相关规定。潮惠高速公路作为我省2015年“县县通高速”项目之一，项目的建设是符合沿线政府和绝大部分人民群众利益的，同时项目征地拆迁补偿也严格按照与地方政府签订的合同，以不低于当地规定的补偿标准足额支付，确保被征地农民的合法权益。原告对征地拆迁标准异议，与本案施工许可并无直接关系，其应向当地政府、国土部门或向其所属的村委会提出合法诉求。（二）关于建设资金落实审计情况。根据广东省发展改革委核准批复文件，潮惠高速公路由广东省高速公路有限公司投资建设运营管理，该公司为广东省交通集团有限公司全资子公司，广东省交通集团有限公司为广东省国资委下属省管企业，为我省高速公路建设管理的主力军，并承担相应的监管职责。由于潮惠高速公路横跨我省5个地级市（潮州、汕头、揭阳、汕尾、惠州），为省管重点建设项目且是省管企业全资投资建设的高速公路项目，基建管理程序由广东省交通集团有限公司直接上报我厅。由于该项目无上级交通主管部门且广东省交通集团有限公司作为该项目上级管理单位，对落实项目建设资金负有责任，要求由广东省交通集团有限公司对该项目建设资金落实情况出具初步意见，我厅在作出许可决定时对该项目建设资金作了进一步核实，该项目建设资本金已落实并已签订银团贷款合同，可满足建设需求。对建设资金落实的审计主要是为了确保项目建设过程中不因资金问题出现停工和拖欠征拆费用等情况，目前潮惠高速公路征拆费用均已按合同足额支付，并未出现建设资金不落实的情况。三、就程序性问题，请法院审查原告是否是在法定期限内提起本案诉讼以及原告与本案施工许可行为是否具有利害关系。因公路建设的拆迁补偿由项目沿线市县人民政府负责，而施工许可手续也非征地拆迁的依据，原告对于拆迁补偿的异议，应另寻途径解决。综上所述，我厅作出施工许可符合规定，原告的起诉理由不能成立。第三人广东潮惠高速公路有限公司辩称：一、第三人根据《公路建设市场管理办法》第26条的规定，向广东省交通运输厅（下称“省交通厅”）提交了完整的审查资料。省交通厅据此作出同意办理施工许可，合法有效，应予以维持。二、第三人作为潮惠高速的项目法人，于2011年12月15日与陆河县人民政府签署《征地拆迁合同》，并按照合同约定，向陆河县人民政府支付征地拆迁费用235007960元。陆河县下属的河田镇人民政府向原告所在的砂坑村委土地补偿款3117439元。经审理查明，2011年10月21日，广东正中珠江会计师事务所出具《验资报告》（广会所验字（2011）第11005600015号），经审验，截至2011年10月20日止，广东潮惠高速公路有限公司（筹）已收到公司股东广东省高速公路有限公司缴纳的注册资本（实收资本）合计10000000元，全部以货币资金缴纳。2011年11月2日，广东省交通运输厅出具粤交基函（2011）2156号《关于广东省潮州至惠州高速公路X1合同段（陆河段控制性工程）施工招标资审结果的函》，对广东省交通集团有限公司上报的《广东省潮州至惠州高速公路X1合同段（陆河段控制性工程）施工招标资格预审评审报告》无不同意见。2011年11月21日，广东省交通集团有限公司出具粤交集基（2012）336号《关于印发潮州至惠州高速公路先行工程第A2设计合同段K102＋000～K113＋500段施工图设计审查意见的函》。2011年12月15日，第三人广东潮惠高速公路有限公司与陆河县人民政府签订《征地拆迁合同》（陆河段），对征地拆迁范围、数量、工作安排、征地拆迁费用及支付等内容均进行了约定，第三人依约支付了征地拆迁补偿款、社保款、土地补偿款、留用地补偿款、安置补助款、青苗、迁坟补偿款、拆迁工作经费、森林植被恢复费等费用。2012年5月29日，第三人分别与普宁市人民政府、揭西县人民政府签订《征地拆迁合同》，对上述内容进行了约定。原告所在的砂坑村委2012年9月10日会议记录以及同年10月8日出具的证明，表明经村民代表大会讨论同意土地补偿安置方案以及被征地农民养老保障情况等。2012年10月5日，广东省交通运输厅作出粤交基（2012）1172号《关于潮州至惠州高速公路初步设计的批复》，对潮州至惠州高速公路项目建设规模、技术标准工程地质勘探、线路、路基路面、桥梁、涵洞、路线交叉、设计概算等出具初步设计批复意见。2012年11月7、9日，广东省交通集团有限公司分别出具粤交集基（2012）312号《关于印发潮州至惠州高速公路T3、T4、T6标段施工图设计审查意见的函》、粤交集基（2012）313号《关于印发潮州至惠州高速公路T1、T2标段（K55＋700～K77＋440.843）施工图设计审查意见的函》。2012年11月9日，广东省交通运输厅出具粤交基函（2012）2397号《关于广东省潮州至惠州高速公路项目T1～T4、T6合同段施工招标资审结果的函》，对广东省交通集团有限公司上报的《广东省潮州至惠州高速公路T1～T4、T6合同段施工招标资格预审评审报告》无不同意见。2012年11月28日，广东省交通运输厅向广东省交通集团有限公司作出粤交基函（2012）2528号《关于广东省潮州至惠州高速公路项目土建工程施工监理招标资审结果的意见》，意见如下：本项目全线土建工程施工监理按四个标段进行国内公开招标，对广东省交通集团有限公司上报的《广东省潮州至惠州高速公路项目土建工程施工监理招标资格预审评审报告》无不同意见等内容。2013年3月13日，第三人与交通银行股份有限公司广东省分行签订了《潮州至惠州高速公路项目银团贷款合同》，就潮州至惠州高速项目融资以银团贷款方式向第三人提供贷款，总额为22756000000元。2013年3月21日，广东省发展和改革委员会作出粤发改重点（2013）153号《关于下达广东省2013年重点建设项目计划的通知》，潮州至惠州高速公路项目已列入广东省2013年重点建设项目计划，该项目计划业经省十二届人大一次会议审议通过。2013年7月12日国土资源部向广东省人民政府作出国土资函（2013）499号《关于潮州至惠州高速公路（汕尾段）工程建设用地的批复》，同意汕尾市陆丰市、陆河县、海丰县征收农民集体所有农用地743.9829公顷……作为潮州至惠州高速公路（汕尾段）工程建设用等内容。2013年9月14日国土资源部向广东省人民政府作出国土资函（2013）693号《关于潮州至惠州高速公路揭阳段（普宁至揭西）工程建设用地的批复》，同意揭阳市揭西县、普宁市征收农民集体所有农用地410.6457公顷……作为潮州至惠州高速公路揭阳段（普宁至揭西）工程建设用等内容。2013年5月22日，第三人向被告提交《施工许可申请书》，申请广东省潮州至惠州高速公路项目（K55＋700～K111＋160、K111＋560～K118＋000）路段施工许可，申请材料目录注明该申请附有以下材料：工可批文、项目核准、初步设计及施工图审查意见、建设资金落实情况、项目法人基本情况、用地办理及征地拆迁进展情况、各合同段施工监理合同材料、资格预审文件、资审报告、招标文件、评标报告、申请工程质量监督手续、保证工程质量和安全措施材料以及施工单位安全生产许可材料等。同时该《施工许可申请书》还列明以下内容：一、建设依据：1、工可报告批准机关：广东省交通运输厅，文号：粤交规函（2008）1028号；2、项目申请报告核准机关：广东省发展和改革委员会，文号：粤发改交通（2010）1175号；3、施工图设计批准机关：广东省交通集团有限公司，文号：粤交集基（2011）336号、粤交集基（2012）312号、粤交集基（2012）313号。二、土地征用办理情况：1、用地预审审批机关：广东省国土资源厅，文号：粤国土资（预）函（2010）183号；建设用地批准机关：国土资源部，文号：国土资函（2013）499、国土资函（2013）693。三、广东省潮州至惠州高速公路项目K55＋700～K111＋160、K111＋560～K118＋000）路段从业单位和合同价情况。2013年5月24日，广东省交通运输工程质量监督站出具第三人已申报质量监督的意见。2013年11月1日，广东省交通集团有限公司出具建设资金审计意见，其内容：1、潮惠项目建设资金的来源由股东投入项目资本金和筹措国内银行贷款两方面组成……。2、项目资本金根据省政府工作会议纪要（2012）68号文，省政府将对潮惠项目安排专项资本金补助共44亿元；剩余由公司股东广东省高速公路有限公司自筹解决。3、项目建设资金贷款已落实，……组建总额为227.56亿元的潮惠项目银团贷款。2013年11月15日，广东省交通厅作出同意办理广东省潮州至惠州高速公路项目（K55＋700～K111＋160、K111＋560～K118＋000）路段施工许可的审批意见。2013年11月29日，被告向原告的委托代理人梅春来作出《关于政府信息公开的答复》，向其公开了《施工许可申请书》等政府信息。原告对被告作出的广东省潮州至惠州高速公路项目（K55＋700～K111＋160、K111＋560～K118＋000）路段的施工许可不服，向交通运输部申请行政复议，交通运输部于2014年2月27日作出交复决字（2014）2号《交通行政复议决定书》，决定维持被告作出上述施工许可。原告于2014年3月4日收到上述《交通行政复议决定书》。另查明，陆河县河田镇砂坑村民委员会出具证明，证明潮州至惠州高速公路项目陆河县河田镇砂坑段红线内有众原告的土地及地面附着物。以上事实，有《验资报告》、粤交基函（2011）2156号《关于广东省潮州至惠州高速公路X1合同段（陆河段控制性工程）施工招标资审结果的函》、《征地拆迁合同》、《关于潮州至惠州高速公路初步设计的批复》、粤交集基（2012）312号《关于印发潮州至惠州高速公路T3、T4、T6标段施工图设计审查意见的函》、粤交集基（2012）313号《关于印发潮州至惠州高速公路T1、T2标段（K55＋700～K77＋440.843）施工图设计审查意见的函》、粤交集基（2012）336号《关于印发潮州至惠州高速公路先行工程第A2设计合同段K102＋000～K113＋500段施工图设计审查意见的函》、粤交基函（2012）2397号《关于广东省潮州至惠州高速公路项目T1～T4、T6合同段施工招标资审结果的函》、粤交基函（2012）2528号《关于广东省潮州至惠州高速公路项目土建工程施工监理招标资审结果的意见》、《潮州至惠州高速公路项目银团贷款合同》、粤发改重点（2013）153号《关于下达广东省2013年重点建设项目计划的通知》、国土资函（2013）499号《关于潮州至惠州高速公路（汕尾段）工程建设用地的批复》、国土资函（2013）693号《关于潮州至惠州高速公路揭阳段（普宁至揭西）工程建设用地的批复》、《施工许可申请书》、建设资金审计意见、潮惠高速公路项目（K55＋700～K111＋160、K111＋560～K118＋000）路段从业单位和合同价情况表、《关于政府信息公开的答复》、《交通行政复议决定书》、陆河县河田镇砂坑村民委员会出具的证明及原、被告当庭陈述等证据证实。本院认为，关于原告主体资格的问题。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”本案中，根据众原告所在村民委员会出具的《证明》，原告在潮州至惠州高速公路项目陆河县河田镇砂坑段红线内承包了土地并且在土地上种有附着物。原告与被告作出的广东省潮州至惠州高速公路项目（K55＋700～K111＋160、K111＋560～K118＋000）路段的施工许可具有利害关系，具备本案原告诉讼主体资格。被告认为原告不具有诉讼主体资格的意见不成立，不予采纳。关于被告补充提交的证据是否能作为本案裁判依据的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条规定：“人民法院有权要求当事人提供或者补充证据。”《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第八条规定：“被告不提供或者无正当理由逾期提供证据的，与被诉行政许可行为有利害关系的第三人可以向人民法院提供；第三人对无法提供的证据，可以申请人民法院调取；人民法院在当事人无争议，但涉及国家利益、公共利益或者他人合法权益的情况下，也可以依职权调取证据。第三人提供或者人民法院调取的证据能够证明行政许可行为合法的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求。”本案中，被告在法定举证期限内针对原告起诉的理由提交了证据，并未提交其作出本案被诉施工许可行政行为的全部证据材料，由于涉案潮惠高速公路项目是广东省重点建设项目，涉及公共利益，本院要求被告补充提交证据，同时第三人因与被告作出的施工行政许可有利害关系，亦补充提交了相同的证据，依据上述规定，被告补充提交的证据可作为认定本案被诉行政行为合法性的依据。关于行政行为合法性问题。《公路建设市场管理办法》（2011修正）第二十四条规定：“公路建设项目依法实行施工许可制度。国家和国务院交通运输主管部门确定的重点公路建设项目的施工许可由国务院交通运输主管部门实施，其他公路建设项目的施工许可按照项目管理权限由县级以上地方人民政府交通运输主管部门实施。”本案被告作为省级交通运输主管行政主管部门，有权对案涉项目的施工许可进行审批。《公路建设市场管理办法》（2011修正）第二十五条规定：“项目施工应当具备以下条件：（一）项目已列入公路建设年度计划；（二）施工图设计文件已经完成并经审批同意；（三）建设资金已经落实，并经交通运输主管部门审计；（四）征地手续已办理，拆迁基本完成；（五）施工、监理单位已依法确定；（六）已办理质量监督手续，已落实保证质量和安全的措施。”第二十六条规定：“项目法人在申请施工许可时应当向相关的交通运输主管部门提交以下材料：（一）施工图设计文件批复；（二）交通运输主管部门对建设资金落实情况的审计意见；（三）国土资源部门关于征地的批复或者控制性用地的批复；（四）建设项目各合同段的施工单位和监理单位名单、合同价情况；（五）应当报备的资格预审报告、招标文件和评标报告；（六）已办理的质量监督手续材料；（七）保证工程质量和安全措施的材料。”本案中，第三人向被告申请广东省潮州至惠州高速公路项目（K55＋700～K111＋160、K111＋560～K118＋000）路段施工许可，并提供了工可批文、项目核准、初步设计及施工图审查意见、建设资金落实情况、项目法人基本情况、用地办理及征地拆迁进展情况、各合同段施工监理合同材料、资格预审文件、资审报告、招标文件、评标报告、申请工程质量监督手续、保证工程质量和安全措施材料以及施工单位安全生产许可等材料，被告收到上述申请后进行审批，并作出涉案批复，符合上述规定，并无不当。原告以被告未能提供证据证明其补充提交的证据在行政复议程序中已经向行政复议机关提交，依据上述规定，认定被告在本案中补充提交的证据不能作为认定被诉具体行政行为合法的依据，故以此为由要求撤销被告作出的涉案批复，理由不能成立，本院不予支持。关于原告认为被告在作出施工许可时涉案地块征地拆迁补偿均未完成以及建设资金的落实未经交通运输主管部门审计的意见，根据被告提交的证据显示，第三人已经签订了《征地拆迁合同》，对征地拆迁范围、数量、工作安排、征地拆迁费用及支付等内容均进行了约定，同时第三人依合同约定支付了征地拆迁补偿款、社保款、土地补偿款、留用地补偿款、安置补助款、青苗、迁坟补偿款、拆迁工作经费、森林植被恢复费等费用，而原告所在的村委出具的会议记录和证明亦表示对土地补偿安置方案以及被征地农民养老保障情况无异议等，而且涉案项目的建设资金已经经过审验，且有验资报告以及银团贷款合同等证实，被告作为审批机关进行了审查并无不当。因此原告请求撤销涉案批复，理据不足，应不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告彭友能、彭友谊、彭友寮、彭友雄、彭永亮、陆常规、彭石见、彭呈营、彭清河、彭清勇、彭华雄、彭兆方、彭日深、彭日基、彭日游、彭日度、彭日远、彭兆国、彭子力的诉讼请求。本案受理费50元，由原告彭友能、彭友谊、彭友寮、彭友雄、彭永亮、陆常规、彭石见、彭呈营、彭清河、彭清勇、彭华雄、彭兆方、彭日深、彭日基、彭日游、彭日度、彭日远、彭兆国、彭子力负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于广东省高级人民法院。审 判 长  陈卫红代理审判员  余秋白人民陪审员  姚冬湖二〇一五年九月十七日书 记 员  周芷诺杜梓莹