南京市鼓楼区人民法院 行 政 判 决 书 （2015）鼓行初字第71号 原告周玉才，男，汉族，1969年1月29日出生，居民身份证号码******************，住南京市。 委托代理人戴长斌，男，汉族，1956年10月22日出生，居民身份证号码******************，住南京市，现住南京市。 被告南京市国土资源局，住所地南京市。 法定代表人陈光。 委托代理人文力，男。 委托代理人朱昊，江苏三法律师事务所律师。 被告江苏省国土资源厅，住所地南京市。 法定代表人李侃桢。 委托代理人冯现芹，北京大成（南京）律师事务所律师。 委托代理人朱志强，男。 原告周玉才诉被告南京市国土资源局（以下简称市国土局）、江苏省国土资源厅（以下简称省国土厅）土地行政登记一案，本院2015年5月20日受理后，依法组成合议庭于2015年7月20日公开开庭进行了审理。原告周玉才及其委托代理人戴长斌、被告市国土局的委托代理人文力和朱昊、被告省国土厅的委托代理人冯现芹和朱志强到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告周玉才诉称：1996年，原告购买了案外人杨义平（农民）位于南京市。根据《土地管理法》第62条、《江苏省土地管理条例》第35条第2款的规定，原告是符合申请建房用地条件的农户，所以，原告与杨义平之间的房屋买卖行为合法。2001年3月，原告与杨义平签订房屋转让协议书，并按照《江苏省土地登记管理办法》第3条、第4条规定向南京市雨花台区国土局申请宅基地使用权变更登记，雨花台区国土局收下应当提交的材料后，没有任何异议，给了原告一份《土地登记收件单》以作为权利人领取宅基地使用权证的凭证，至此，原告就等国土局发证了。依照《江苏省土地登记管理办法》第22条、第23条规定，被告应当在公告30日期满后发放土地证，结果被告以区划调整、批准征收为由不发证了，导致原告将原土地证交给国土局14年，而没有领取新的土地证。2010年，被告向南京河西新城开发建设指挥部及建邺区投资促进局发放《南京市征地房屋拆迁方案批准通知书》，批准于2010年11月25日开始对原告住房所在地块实施征地拆迁。拆迁开始后，拆迁实施单位将应归属于原告的房屋合法凭证宅基地使用权证拿去作为别人违章建筑获取合法补偿的凭证，而将原告家房屋认定为无土地证的违章建筑交由区行政执法局强行拆毁。为此，原告凭土地登记收件单，要求被告提供不动产登记证明和提交的宅基地变更登记材料，被告转给雨花台区国土分局办理，雨花台区告知原告土地登记资料转交给建邺区国土分局了，让原告向建邺国土分局索要。原告找到建邺区国土分局，被告知土地登记资料交给建邺区投促局，让向建邺区投促局索要，原告找到建邺区投促局要求提供土地使用权登记资料，被其拒绝，被告将原告的土地登记资料原件交给拆迁实施单位的行政行为违反了《土地登记管理办法》规定。2015年1月12日，原告向被告发出《发放土地使用权证或者权属证明的要求书》，2月27日收到被告的回复，被告拒绝发证或者出具不动产登记证明。因被告的回复意见不符合法律规定，原告向省国土厅申请行政复议，省国土厅在两个月内没有作出行政复议决定，在原告起诉后才出具了《驳回行政复议申请决定书》，省国土厅的复议超过了复议期限，对原告第二项申请事项不作审查，混淆了初始登记和变更登记的性质，省国土厅作出的复议决定是违法的。请求：1、市国土局在受理原告申请宅基地使用权变更登记后14年没有发放宅基地使用权证或出具正式的不动产登记（权属）证明的行政行为违法，向原告出具宅基地使用权（权属）证明；2、市国土局将原告提交的不动产登记资料交给拆迁实施单位的行政行为违法，应当赔偿原告住房被强拆造成的经济损失；3、省国土厅的行政复议行为程序违法，作出的行政复议决定实体违法，应予撤销。 被告市国土局辩称：案外人杨义平系原雨花台区双闸街道江南村金胜**村民，其将自己位于江南村金胜五组137号宅基地上的房屋转让给原告，原告在购买该处房产时，其户籍在江苏省淮安市。2002年12月20日，根据区划调整，案涉土地所在行政区划归建邺区。2003年12月25日，根据省政府土地征收批复，对案涉土地进行征收，转为国有建设用地。2013年10月15日，征地拆迁部门对案涉土地及房屋进行征收，房屋已被拆除。2015年3月16日，原告向省国土厅申请行政复议，复议机关于2015年5月14日作出复议决定，驳回了原告的复议申请。根据《江苏省土地管理条例》第三十五条及国务院、国土资源部相关规定，购买农村村民房屋的农户应当符合申请建房用地条件，购买方需要满足属于本集体经济组织的成员、经村民会议或者农村集体经济组织全体成员会议讨论同意、经乡（镇）人民政府审核后，报县级人民政府批准等条件；本案原告购买杨义平房屋时户籍在江苏省淮安市，其并非原雨花台区双闸街道江南村金胜**村民，双方房屋买卖未经村民会议或农村集体经济组织全体成员会议讨论同意，也未履行相关的审批手续，因此，原告与杨义平之间的房屋转让协议无效，原告并未取得案涉宅基地使用权，其向我局提起土地登记申请的基础并不存在。针对原告2015年1月21日提起的《发放土地使用证或权属证明要求书》，我局依法作出的回复，事实清楚、程序合法、内容适当。原告不享有案涉宅基地使用权，我局无法受理其申请进行土地登记，其提起的确权发证申请，我局进行了答复，原告诉称我局行政不作为无事实和法律依据，请求驳回原告的诉讼请求。 被告省国土厅辩称：1、答辩人依法受理了原告对市国土局未履行相关法定职责不服提出的行政复议申请，经审理查明，2015年1月21日，市国土局收到原告递交的《发放土地使用证或权属证明要求书》，要求市，市国土局查明案涉宅基地原由杨义平使用，原告于1996年购买该地上房屋时，并非江南村金胜五组集体经济组织成员。2015年2月16日，市国土局作出回复告知原告不符合宅基地申请条件，不能拥有该处宅基地土地使用权，另外，案涉土地及房屋均已征收，集体土地宅基地使用权已灭失，无法进行土地登记发证。根据《土地管理法》、《江苏省土地管理条例》和《国土资源部关于加强农村宅基地管理的意见》等规定，申请宅基地应当具备相应的条件，市国土局对原告的申请依法审查后，认为原告不符合宅基地申请条件，并将有关事宜向原告进行了告知，符合土地登记的有关规定，市国土局已履行了相应法定职责，省国土厅根据《行政复议法实施条例》第四十八条规定驳回行政复议申请决定，认定事实清楚，适用法律正确。2、2015年3月16日，答辩人收到原告的行政复议申请书，于3月19日依法受理并通知市国土局提交书面答复，答辩人收到答复材料后，经审查，市国土局作出的回复符合土地登记的相关规定，在复议申请受理前已经履行了相应法定职责，遂决定驳回原告的行政复议申请。2015年5月11日，答辩人作出[2015]苏国土资行复第19号《驳回行政复议申请决定书》，并快递送达给原告，答辩人作出驳回行政复议申请决定程序合法。请求驳回原告的诉讼请求。 原告向法庭提供的证据有：1、土地登记收件单，证明原告于2001年3月8日向土地部门提交了金五-015土地使用权证、原告与杨义平的房屋转让协议、村乡镇政府同意转让证明等材料申请土地使用权的变更登记；2、市国土局雨花台分局地籍地质科2014年3月19日经市国土局的《关于市局公开字第36号的办理情况》，证明市国土局承认了原告的土地登记材料已转移到建邺区土地局；3、市国土局雨花台分局2014年9月11日出具的证明，证明原告和杨义平2001年向原雨花台国土局（现市国土局雨花台分局）提供了土地证、房屋转让协议和批准证明，因区划调整，现申请材料已转移到建邺区房地产局；4、建邺区城管局核查通知书、违法建设审核认定表、行政处罚文书送达回证，证明因被告原因造成原告房屋没有土地证被当作违法建设拆除；5、建邺区投资促进局《关于周玉才反映信访问题的答复意见》，证明原告被拆除的房屋地址、面积，被当作违法建设拆除是被告原因造成的；6、宁征拆字[2010]029号《南京市征地房屋拆迁方案批准通知书》，证明被告将原告的原始资料交给拆迁实施单位保管；7、建邺区人民政府网站机构设置说明，证明住建局是房产资料保管和房产行政主管单位，投促局主要是招商引资，不是保管土地资料的单位；8、市国土局宁国土资[2015]63号文件，证明市国土局歪曲事实，将原告2001年申请变更登记说成是初始登记，原告有权购买其他农户的房屋；9、省国土厅[2015]苏国土资行复第19号《驳回行政复议申请决定书》，证明省国土厅没有查清事实，适用法律错误，没有履行监督职责；10、省国土厅[2014]苏国土资行复第50号行政复议决定书，证明省国土厅没有履行督促市国土局将原告登记材料交给拆迁实施单位的职责；11、建邺区投资促进局与杨义平签订的《南京市征地房屋拆迁补偿安置协议》，证明被告14年前收到原告申请土地使用权变更登记材料后没有发证，没有妥善保管，把原始资料交给拆迁实施单位，造成他人冒领房屋拆迁补偿，给原告造成巨大财产损失；12、原告的常住人口登记卡，证明原告2006年4月6日由江苏省淮安市，是农民身份，不是城市居民，国家法律规定农民的住宅不能向城市居民出售，但可以向农民出售；13、原告2006年5月15日的户口迁入申请报告，证明城市，只有农民才能迁到农村；14、邮件查询单，证明省国土厅2015年3月9日收到原告的行政复议申请，其作出复议决定超过法定时间。 被告市国土局对原告证据的质证意见为：对证据1的真实性、合法性认可，关联性和证明目的不认可，收件单盖章单位是雨花台区双闸街道土地管理所，该所当时不隶属于市国土局，未保存在市国土局，且该收件单是根据当时南京市十区村庄地籍调查实施细则对地籍调查实施工作的产物；对证据2、证据3的真实性不持异议，但不认可原告的证明目的。对证据4、5的真实性无法确认，信访答复意见中提到了原告购买杨义平的房屋没有获得相关部门批准；对证据6的真实性、合法性、关联性认可，不认可原告的证明目的；对证据7的真实性无异议，不认可原告的证明目的；对证据8真实性、合法性、关联性无异议，不认可原告的证明目的；对证据9的真实性、合法性、关联性无异议；对证据10的真实性、合法性、关联性无异议，不认可原告的证明目的，该复议决定能够反映涉案土地的历史沿革；对证据11的真实性、合法性无异议，不认可关联性；对证据12的真实性、合法性、关联性无异议，但不认可原告的证明目的，该证据证明原告不是涉案土地集体成员，其签订的房屋转让协议缺乏法定条件，应为无效，原告不具备获得土地使用权的基础；对证据13的真实性、合法性无异议，认为该证据证明原告在2006年5月不是江南村集体经济组织成员。 被告省国土厅对原告证据的的质证意见为：对证据1、2、3的真实性、合法性认可，对关联性不认可，这些证据与原告2015年的申请不具关联性。对证据4、5的质证意见同市国土局；对证据6、7真实性、合法性认可，不认可原告的证明目的；对证据8、9的真实性、合法性、关联性无异议，不认可原告的证明目的；对证据10、11的真实性、合法性无异议，不认可关联性和原告的证明目的；对证据12、13的质证意见同市国土局；对证据14的真实性、合法性、关联性认可，但认为根据行政复议法第十七条规定，复议申请收到时间应以法制工作机构收到之日为准，我们是3月16日收到，3月19日通过领导批准后下发复议受理通知书。 被告市国土局向法庭提供的证据有：1、原告的常住人口登记表，证明原告在2006前不是江南村金胜组的村民，其户籍在江苏省淮安市；2、市国土局宁国土资公开告知[2014]81号文件，证明被告曾就原告提出的要求公开相关登记材料的信息公开申请，安排雨花台分局进行核查，并将相关情况告知原告，与原告形成了（2014）鼓行初字第82号行政诉讼；3、市国土局宁国土资[2015]63号文件，证明被告对原告2015年1月21日要求发放土地证或出具权属证明的申请进行了调查，告知其不符合宅基地申请条件，不能拥有该处宅基地使用权，被告已履行了法定职责。 原告对市国土局的证据的质证意见为：对证据1的真实性、合法性、关联性认可，但认为原告当时身份是农民，名下没有宅基地，符合申请建房用地条件；对证据2的关联性认可，不认可其真实性和合法性；对证据3的关联性认可，不认可真实性、合法性。 被告省国土厅对市国土局的证据真实性、合法性、关联性和证明目的认可。 被告省国土厅向法庭提供的证据有：1、原告的行政复议申请书及邮寄凭证；2、行政复议受理通知书及邮寄凭证；3、行政复议答复通知书及邮寄凭证；4、行政复议答复书及证据材料；5、[2015]苏国土资行复第19号《驳回行政复议申请决定书》及邮寄凭证。以上证据证明被告的复议决定合法。 原告对省国土厅的证据的质证意见为：对证据1、2、3的真实性、合法性、关联性认可；对证据4的真实性、合法性、关联性不认可，认为原告没有收到答复书和证据；对证据5的真实性无异议，但认为省国土厅的复议认定事实错误、适用法律错误，应无效，复议时间超过法定时间。 市国土局对省国土厅的证据真实性、合法性、关联性和证明目的无异议。 本院依法调取了（2013）建行初字第5号行政判决书。 本院认为，原、被告提供及本院调取的证据真实，与本案有关联，本院予以确认，可以作为认定事实的依据。 根据以上证据，结合当事人陈述，本院查明以下事实： 1988年9月27日，案外人杨艺平（杨义平）领取了南京市，证载内容主要有：土地座落在“雨花台区双闸乡（镇）新闸村”，用途为“宅基地”，用地面积为“153.3平方米”。原告周玉才称，原告1998年以55000元的价格自杨义平处购得上述土地上的房屋，当时周玉才为江苏省淮安市农民。2001年，南京市雨花台区双闸街道土地管理所向杨义平、周玉才出具№0058491《土地登记收件单》，该收件单载明收到土地使用者提交的金五-015号土地证、证明各一份。2002年10月，因区划调整，雨花台区双闸街道划归建邺区。2006年4月，周玉才户籍自江苏省淮安市迁入本市青龙山，5月又迁入建邺区江南村金胜村137-4号5队。2010年11月24日，被告市国土局向拆迁人南京河西新城区开发建设指挥部、拆迁实施单位南京市建邺区投资促进局核发了宁征拆字[2010]029号《南京市征地房屋拆迁方案批准通知书》，上述土地使用证证载房屋位于拆迁范围内。2010年11月30日，杨义平与建邺区投资促进局签订《南京市征地房屋拆迁补偿协议》，就杨义平雨双新字第金五-015号土地使用证有关的座落于建邺区双闸街道江南村金胜五队137-1号建筑面积220平方米的房屋达成拆迁补偿协议。 2012年10月19日，南京市建邺区城市管理行政执法局作出宁城执建限拆字（2012）第246号限期拆除决定，责令周玉才于2012年10月24日前拆除双闸金胜五队137号-4的356.89平方米违法建筑。南京市建邺区城市管理行政执法局于2013年10月15日强制拆除了上述限期拆除决定的房屋。2014年12月2日，南京市建邺区人民法院作出（2013）建行初字第5号行政判决，认为上述限期拆除决定所涉房屋系杨义平所有，周玉才不是涉案房屋的所有权人，南京市建邺区城市管理行政执法局作出的限期拆除决定系对具体行政行为相对人主体认定错误，因涉案房屋在案件审理期间被拆除，限期拆除决定已不具有可撤销内容，判决确认宁城执建限拆字（2012）第246号限期拆除决定违法。 2014年3月19日，市国土局所属雨花台分局地籍科工作人员告知原告双闸街道江南村金胜五组137-2号地籍资料已转到建邺分局。 2015年1月12日，原告向被告提出书面的发放土地使用权证或者权属证明的要求。2015年2月16日，市国土局向原告作出宁国土资[2015]63号《关于周玉才申请确权发证的回复》称：2015年1月21日来信收悉，经查，江南村金胜五组137-2号宅基地所有者为江南村金盛五组，之前分配给杨义平使用；你提出因购买该房屋要求确定你户的宅基地土地使用权，因1996年购买房屋时，你本人并非江南村金盛五组集体经济组织成员，不符合购买条件；根据《江苏省土地管理条例》第三十五条的规定，你户不符合宅基地申请条件，不能拥有该处宅基地的土地使用权；即使该宗地要登记发证，也应由符合宅基地申请条件的土地使用者申请土地登记；目前，双闸江南村金盛五组137-2号土地及房屋均已征收，集体土地宅基地使用权已经灭失，无法进行土地登记发证。2月27日，原告收到上述回复。 2015年3月9日，被告省国土厅收到原告邮寄的行政复议申请书，原告请求：1、被申请人在申请人依法申请宅基地使用权变更登记后14年来没有发放宅基地使用权证或者出具正式的不动产登记（权属）证明的行为是违法的行为，应当改正，依法向申请人出具不动产登记（权属）证明；2、被申请人毁损申请人提交的不动产登记资料行为是违法行为，如果不能找回全部土地登记资料，应当赔偿申请人的所有损失。省国土厅于3月19日作出受理通知书受理了原告的行政复议申请。2015年5月11日，省国土厅作出[2015]苏国土资行复第19号《驳回行政复议申请决定书》，认为根据《中华人民共和国土地管理法》、《江苏省土地管理条例》和《国土资源部关于加强农村宅基地管理的意见》等有关规定，申请宅基地应当具备相应的条件，本案被申请人对申请人提出的宅基地登记申请依法进行了审查，认为申请人户不符合宅基地申请条件，并将有关事宜向申请人进行了相应告知，符合土地登记的有关规定，被申请人在本案受理前已经履行了相应法定职责，决定驳回申请人的行政复议申请。该决定于2015年5月12日省国土厅邮寄给了原告。 诉讼中，原告撤回了要求被告赔偿原告住房被强拆的损失的诉讼请求。 本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第五条、《江苏省土地管理条例》第三条规定，被告市国土局是本市土地管理和监督工作的职能部门，具有土地登记发证的法定职责。 根据《中华人民共和国土地管理法》第二章和《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》的规定，农村住宅用地只能分配给本村村民使用。《江苏省土地管理条例》（2000年通过）第六条规定“依法改变土地所有权、使用权或者因依法转让地上建筑物、构筑物等附着物导致土地使用权转移的，必须向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地变更登记申请，由原土地登记机关依法进行土地所有权、使用权变更。土地所有权、使用权的变更，自土地变更登记之日起生效”第三十五条规定“农村村民新建、翻建住宅使用本集体经济组织农民集体所有土地的，由村民提出用地申请，经村民会议或者农村集体经济组织全体成员会议讨论同意，乡（镇）人民政府审核后，报县级人民政府批准。……购买农村村民房屋的农户应当符合申请建房用地条件”根据上述规定，购买农村村民房屋应当符合农村村民新建、翻建住宅使用本集体经济组织集体所有土地的条件，并且要经过申请、村民会议或农村集体经济组织全体成员会议同意、乡（镇）人民政府审核、县级人民政府批准等程序，购买人在土地登记机关对土地进行变更登记后才取得土地使用权。本案原告周玉才提供的证据不能证明其在2001年申请案涉土地登记时其有权取得案涉集体土地使用权（宅基地使用权），故本院对原告要求市国土局向其发放宅基地使用权证或出具正式的不动产登记（权属）证明的诉讼请求不予支持。 根据《江苏省土地登记办法》第十二条“申请土地登记时，申请人应当向国土管理部门提交下列文件：…（三）土地权属来源证明；（四）土地权属证明；（五）房屋等地上建筑物、其他附着物权属证明…”的规定，原告申请自杨义平购买的房屋所涉土地使用权，应提交土地权属来源证明、土地权属证明、房屋权属证明等材料，现有证据仅能证明原告和杨义平只提供了杨义平的土地使用权权属证明，最多还有原告所称的村乡政府同意的证明，不符合上述政府规章规定的申请土地登记的条件。根据《江苏省土地登记办法》第十三条规定“有下列情形之一的，国土管理部门不予受理土地登记申请，并于接到申请之日起15日内将不予受理的理由书面告知申请人：……（二）提交土地登记规定的文件不齐全的；（三）不能提供合法证明的；……”的规定，原南京市雨花台区双闸街道土地管理所收到杨义平和原告的土地登记材料不等于受理了杨义平和原告的土地登记申请，但原南京市雨花台区土地登记机构不予受理杨义平和原告的土地登记申请应在接到申请之日起15日内将不予受理的理由书面告知申请人，雨花台区土地登记机构在接到申请人土地登记申请后没有告知申请人土地登记申请的处理结果违反上述规章的规定。之后，因区划、机构职能调整等原因，杨义平和原告申请土地登记的材料中雨双新字第金五-015号土地使用证作为杨义平征地房屋拆迁补偿安置协议的附件保存在拆迁实施单位，加之杨义平因此取得拆迁补偿的房屋与杨义平和原告买卖所涉房屋的关系、原南京市雨花台区双闸街道土地管理所将杨义平和原告申请土地登记的其他材料是否移交被告等事实原告没有提交证据证明，本院对其要求确认市国土局将原告提交的不动产登记资料交给拆迁实施单位违法的诉讼请求本院不予支持。尽管如此，本院依然建议市国土局向有关部门和人员调查清楚杨义平和原告提交土地申请材料的去向，以便化解矛盾和争议。 2015年1月，原告向市国土局提出发放宅基地使用权证或出具不动产登记（权属）证明的请求，市国土局对其作出书面回复符合法律法规、规章的规定。 根据《中华人民共和国行政复议法》第二条、第六条、第十七条的规定，被告省国土厅受理原告不服市国土局的回复符合法律规定。《中华人民共和国行政复议法》第二十二条规定，行政复议原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见。在原告没有提出要求的情形下，省国土厅采取书面审查的办法作出行政复议决定不违反法律规定。《中华人民共和国行政复议法》第三十一条规定，行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定。省国土厅自2015年3月19日受理原告的行政复议申请，至2015年5月11日作出行政复议决定并于次日邮寄给原告不违反上述法律的规定。 综上，原告称自杨义平处购得集体土地使用权上房屋后取得相应的集体土地使用权，要求市国土局向其颁发土地使用权证或出具土地登记（权属）证明的主张不能成立，认为省国土厅行政复议决定违法并予撤销的主张亦不能成立，本院不予支持。 统观本案所涉纠纷，其实质在于原告与杨义平之间房屋买卖关系的效力及后续处理，本院建议原告与杨义平就其之间的房屋买卖关系先行处理，以利于纠纷的解决。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六条、第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告周玉才的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告周玉才负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省南京市中级人民法院。 审 判 长  尤忠华 人民陪审员  艾学荣 人民陪审员  孙 晶 二〇一五年九月十日 见习书记员  张智玉