广东省清远市中级人民法院行 政 判 决 书(2015)清中法行初字第18号原告英德市浛洸镇白米庄村委会上坝村民小组(以下简称：上坝村民小组)。负责人张光华，该村村民小组长。原告英德市浛洸镇白米庄村委会五和村民小组(以下简称：五和村民小组)。负责人林神有，该村民小组长。原告英德市浛洸镇白米庄村员会畔田村民小组(以下简称：畔田村民小组)。负责人丘社样，该村民小组长。原告英德市浛洸镇白米庄村员会大墩村民小组(以下简称：大墩村民小组)。负责人林月洋，该村民小组长。原告英德市浛洸镇白米庄村员会新勤村民小组(以下简称：新勤村民小组)。负责人林月新，该村民小组长。以上五原告的委托代理人成廷习，广东德众律师事务所律师。被告清远市人民政府。住所地：广东省清远市清城区新城东1号区。法定代表人郭峰，市长。委托代理人唐红球，清远市国土资源局干部。委托代理人陈庆锋，清远市法制局干部。被告英德市人民政府。住所地：广东省英德市英城镇。法定代表人黄镇生，市长。委托代理人林秀洪，英德市调处土地纠纷办公室干部。委托代理人龙戈剑，英德市调处土地纠纷办公室干部。第三人英德市浛洸镇光南社区居委会连塘村民小组(以下简称：连塘村民小组)。负责人张荣夫，该村民小组长。第三人英德市浛洸镇光南社区居委会背夫村民小组(以下简称：背夫村民小组)。负责人张荣练，该村民小组长。第三人英德市浛洸镇光南社区居委会兆田村民小组(以下简称：兆田村民小组)。负责人张汝等，该村民小组长。第三人英德市浛洸镇光南社区居委会张一村民小组(以下简称：张一村民小组)。负责人张荣专，该村民小组长。第三人英德市浛洸镇光南社区居委会张二村民小组(以下简称：张二村民小组)。负责人张荣新，该村民小组长。第三人英德市浛洸镇光南社区居委会张三村民小组(以下简称：张三村民小组)。负责人张荣伟，该村民小组长。第三人英德市浛洸镇光南社区居委会张屋村民小组(以下简称：张屋村民小组)。负责人张荣伙，该村民小组长。原告上坝村民小组、五和村民小组、畔田村民小组、大墩村民小组、新勤村民小组因集体土地权属处理行政纠纷一案，不服被告英德市人民政府于2014年12月30日作出的英府决［2014］60号《英德市人民政府关于师茅坪土地权属的处理决定》，向本院提起行政诉讼。本院于2015年5月28日立案并依法组成合议庭，于2015年7月22日公开开庭审理了本案。原告上坝村民小组负责人张光华、五和村民小组负责人林神有、畔田村民小组负责人丘社样、大墩村民小组负责人林月洋、新勤村民小组负责人林月新及以上五原告委托代理人成廷习，被告英德市人民政府委托代理人林秀洪、龙戈剑，被告清远市人民政府委托代理人唐红球、陈庆锋到庭参加了诉讼。第三人连塘村民小组、背夫村民小组、兆田村民小组、张一村民小组、张二村民小组、张三村民小组、张屋村民小组经本院合法传唤无正当理由拒不到庭参加诉讼，本院依法进行了缺席审理。本案现已审理终结。被告英德市人民政府英府决(2014)60号《处理决定》认为：申请人上坝、五和、大墩、畔田、新勤村民小组提供的1962年原英德县人民政府颁发的生产队土地房产所有证两份，其中一份的地名与争议地名相符，四至与实地不相符，另一份的地名与争议地名不相符，四至是否包括争议地无法确认，但争议地从1958年开始由其村集体开荒耕种至2014年初发生争议，经营耕种该地时间长达几十年之久，因此，其要求确认该地权属归其五村民小组集体共同所有，事实清楚，理由较充分，本府应给予支持。被申请人连塘、背夫、兆田、张一、张二、张三、张屋村民小组提供的1981年原英德县人民政府颁发的山权林权所有证山名与争议地名不相符，四至范围包括争议地大部分，根据原英德县人民政府英府发（1981)128号文第十四条的规定，该地大部分不属山林权发证范畴，该证不能作为争议地的权属依据，但该证的备注栏注明：内有耕地。因此，其认为争议地属其村民小组集体共同所有，证据确凿，依据理由充分，本府给予支持。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条和原国家土地管理局［1995］国土（籍）字第26号《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十、二十一条规定，本着尊重历史，面对现实和有利于团结，有利于生产、发展经济的原则，经研究，特作如下处理决定：一、争议地师茅坪，四至：东至岭边（尿更塘南）、南至路、西至路、北至路，面积约60亩的土地所有权和使用权属浛洸镇光南社区居民委员会连塘、背夫、兆田、张一、张二、张三、张屋村民小组集体共同所有。（详见处理示意图）。二、争议地师茅坪，四至：东至路（尿更塘南）、南至路、西至水田边、北至水田边，面积约15亩的土地所有权和使用权属浛洸镇白米庄村民委员会上坝、五和、大墩、畔田、新勤村民小组集体所有。（详见处理示意图）原告上坝、五和、大墩、畔田、新勤村民小组不服上述《处理决定》，向清远市人民政府申请行政复议，清远市人民政府于20415年4月15日作出清府复决［2015］35号《行政复议决定书》，维持了被告英德市人民政府作出的《处理决定》。原告仍不服，遂向本院提起行政诉讼。原告上坝、五和、大墩、畔田、新勤村民小组诉称：诉讼请求：撤销英府决［2014］60号《处理决定》和清远市人民政府作出清府复决［2015］35号《行政复议决定书》，责令被告英德市人民政府调查核实事实，重新确认狮茅坪约70亩的土地属原告所有。事实和理由：被告英德市人民政府作出〔2014〕60号《处理决定》具有如下违法情况：一、主要事实不清、证据不足的，因为五原告在狮茅坪所有约七十亩耕地，五原告不仅具有62年三包四固定的权属证，且具有97年承包经营权证和《农村集体土地承包合同书》，以上这些证据在英德市档案馆有存档，被告没有去调取这些据，致使被告把五村民小组原有的耕地当作后来的开荒地去处理。二、被告英德市人民政府作出〔2014〕60号《处理决定》违反法定程序。被告的工作人员2014年6月24日勘查现场时，不仅五原告的村长遭到第三人村民的殴打，而且被告英德市人民政府的工作人员也遭到第三人村民的人身威胁，不准去勘查五原告主张的土地权属范围，不管是谁去了勘查界址就要殴打谁，英德市浛洸派出所的民警也阻止不了，然而被告的工作人员在第三人的村民威胁下没有完成现场勘查就作出［2014］60号《处理决定》，另外被告作出［2014]60号《处理决定》没有红线图，这些行为明显违反法定程序，具体行政行为明显不当。三、被告作出［2014］60号《处理决定》将超出师茅坪争议范围外的一庙（尿）更口和打狗山的耕地处理给第三人，被告的行政行为属于滥用职权。五原告上坝、五和、大墩、畔田、新勤五村民小组在岭南大队科兆村所持英林证字N00001153证第七栏地名昂天湖的四至范围内有耕地约70亩（昂天湖：东至打狗山脚，南至白庙夫，西至昂天湖东南北山径分水，北到英浛公路），五原告村民小组耕地在昂天湖内有：小地名1叫师茅坪（上坝62年证第四栏，东至路头，南至田边，西至大友屋，北至路头）；小地石2叫庙(尿)更口(伍和62年证第二栏，东至至山，南山，西至路，北山）；小地名3叫打狗山（畔田62年证第四栏，东至圳，南至树园，西至路，北至路），该五原告村民小组的耕地在1997年3月期间与村民签订有《农村集体土地承包合同书》，1999年5月期间政府颁发有《农村集体土地承包合经营权证书》，在2004年之前由五原告的村民交纳农业税，该五原告村民小组的耕地在2014年4月25日之前，村民种植有沙糖桔、甘蔗、药材等农作物。上述事实经浛洸国土所查实，上述五原告的耕地解放前就由五原告村民小组的村民耕作至争议发生前，并非五十年代开荒地，现被告英德市人民政府将原本属于五原告的耕地处理给第三人的行政行为属于滥用职权。综上所述，五原告依据《行政诉讼法》第二条、第十二条第四项和第二十六条第二款：经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告之规定，请求法院撤销［2014］60号《处理决定》，责令被告重新处理本案，确认狮茅坪约七十亩耕地属五原告村民小组所有。原告为其起诉及证明其主张的事实，在举证期限内向本院提供了如下证据材料：1、2、3、62年土地房产所有证存根；4、证明；5、81年山权林权所有证；6、土地纠纷情况说明；7、农村集体土地承包合同书；8、师茅坪土地权属的处理决定书；9、行政复议决定书；10、五三年土地证。被告英德市人民政府答辩称：一、争议地师茅坪，原告提供的原英德县人民政府颁发的生产队土地房产所有证，持证单位名称：上坝生产队，该证第十九栏注明的地名：师茅坪，面积六亩，四至：东至路头，南至田边，西至大友屋，北至路头，该证的地名与争议地名一致，四至范围不包括争议地，另提供的原英德县人民政府颁发的生产队土地房产所有证，持证单位名称：五和生产队，该证的地名与争议地名不相符，四至范围是否包括争议地在内无法确认，而第三人连塘、背夫、兆田、张一、张二、张三、张屋村民小组（下称第三人）提供的1981年原英德县人民政府颁发的山权林权所有证，持证单位：岑南大队科兆村，山名：打狗岭，面积八百亩，四至：东至花被盖鸡笼，南至九曲岭，西至昂天湖，北至英浛公路，该证四至范围包括争议地大部分，且备注栏注明内有耕地。二、答辩人受理本案后两次组织双方当事人到争议现场踏界，原告两次都无法指认其主张争议的界线范围，答辩人本想用GPS测定争议范围坐标和计算争议范围面积都因原告不敢指界而告终，而不是答辩人的工作人员不作为。然而答辩人为了尽早解决本案，利用了镇司法所、国土资源所、林业站组织双方踏界时在1:10000地形图所勾的争议范围图（红线图），并不是没有红线图，且该图是经双方代表签名按指模确认的。三、原告所称的师茅坪是在第三人的1981年山权林权所有证的四至范围内，而该证的备注栏注明内有耕地，说明早在1981年人民政府就将该地确权给第三人所有，原告只有开荒耕作权，没有所有权。因此，答辩人根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条和原国家土地管理局（1995)国土（籍）字第26号《确定土地所有权和使用权和若干规定》第二十、二十一条规定，本着尊重历史，面对现实和有利于团结，有利于生产、发展经济的原则作出的《英德市人民政府关于师茅坪土地权属的处理决定》（英府决〔2014〕60号）是正确的。综上所述：答辩人认为《处理决定》（英府决〔2014〕60号）认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，处理恰当，请清远市中级人民法院予以维持。被告英德市人民政府为其答辩主张，在举证期限内向本院提供了如下证据材料：1、1至20页是原告向被告提交申请处理争议地的有关材料；2、21至23页是第三人答辩书；3、24页是《山权林权所有证》；4、25页至38页身份证明；5、争议地范围图；6、40页至45页调查笔录；7、46页至52页通知书等；8、53页至55页调查笔录。被告清远市人民政府答辩称：一、答辩人作出的《复议决定书》程序合法。2014年12月30日，英德市人民政府作出《英德市人民政府关于师茅坪土地权属的处理决定》（英府决〔2014〕60号，以下简称英德《处理决定》）。原告不服，向答辩人申请行政复议。2015年1月27日，答辩人作出清府（土地）复林受〔2015〕3号《受理通知书》，并向英德市人民政府发出《提出答复通知书》。英德市人民政府依法定提交了答复书和证据依据。因案情复杂，答辩人决定延长审查期限30天，并作出《延长行政复议审查期限通知》送达案件有关当事人。2015年4月15日，答辩人作出了《行政复议决定书》，并送达给各当事人。二、英德市人民政府作出的英德《处理决定》证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。经查：争议地名叫“师茅坪”，面积约75亩，四至范围：东至岭边、南至路、西至水田边、北至水田边，从广东省测绘局1976年调绘，1978年出版的1:10000地形图显示，70年代后期大部份为耕地，小部分为林地。原告提供的1962年原英德县人民政府颁发的生产队土地房产所有证第十九栏四至范围不包括争议地范围，第十七栏是否包括争议地范围无法确认。英德市浛洸镇光南社区居委会连塘、背夫、兆田、张一村、张二、张三、张屋村民小组提供的1981年原英德县人民政府颁发的《山权林权所有证》的地名与争议地名不相符，四至范围包括争议地的大部份，该证备注栏注明：内有耕地。根据以上事实，答辩人认为英德市人民政府作出英德《处理决定》，综合争议双方的证据材料，从实际出发，尊重历史，面对现实，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条和《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条、二十一条的规定，将争议地中的15亩土地确权归原告所有，争议地中的60亩确权土地归英德市浛洸镇光南社区居委会连塘、背夫、兆田、张一村、张二、张三、张屋村民小组所有，认定事实清楚，证据确凿，适用法律依据正确，程序合法，内容适当。因此，答辩人依法予以维持。综上所述，《复议决定书》认定事实清楚，证据充分，适用法律法规正确，程序合法。恳请清远市中级人民法院依法维持，驳回原告的诉讼请求。被告清远市人民政府为其答辩主张，在举证期限内向本院提供了如下证据材料：1、行政复议申请书及相关材料；2、受理通知书、第三人参加行政复议通知书，提出答复通知书及送达回证；3、行政答复书；4、清远市人民政府行政复议决定书》(清府复决［2015］35号；5、《中华人民共和国行政复议法》。第三人连塘、背夫、兆田、张一村、张二、张三、张屋村民小组无作书面陈述。经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：一、对原告提供的证据材料共10份的认定：证据1、2、3、4、5、6、7、8、9、10的真实性、关联性本院予以认定。二、对被告英德市人民政府提供的共55页的证据材料的认定：对其真实性、关联性本院予以认定。三、对被告清远市人民政府提供的证据材料共5份的认定：证据1、2、3、4、的真实性、关联性本院予以认定，5为法律条文。本院经审理查明：原告上坝、五和、畔田、大墩、新勤村民小组与第三人连塘、背夫、兆田、张一、张二、张三、张屋村民小组争议的土地名称为师茅坪，面积约75亩，四至：东至岭边，南至路，西至水田边，北至水田边。该地发生争议时全部属丢荒地，从广东省测绘局1976年调绘，1978年出版的1:10000地形图显示，70年代后期大部分为耕地，小部分为林地，林地面积约10亩，从英德县国土局1989年核定的土地权属界线核定书及附图所载明的界线，争议地隶属白米庄村民委员会（原东岑）权属范围内。在2014年4月原告的村民在争议范围内种植的农作物遭到第三人的村民破坏而发生争议，五原告遂于7月间向被告申请土地调处。对争议土地，原告上坝、五和、大墩、畔田、新勤村民小组提供的1962年原英德县人民政府颁发的《生产队土地房产所有证》，单位名称，上坝生产队，该证第十九栏注明地名：师茅坪，类别：地，来源：开荒，面积六亩，四至：东至路头，南至田边，西至大友屋，北至路头，被告经过实地核对，认定该栏所载明的地名与争议地地名一致，四至的东至路头从地形图显示争议地的东边没有路，只有争议范围内的西北面有路，其四至的南、西、北至与实地不相符，该证四至不包括争议范围。提供1962年原英德县人民政府颁发的《生产队土地房产所有证》，单位名称：五和生产队，该证第十七栏注明地名：尿更口，类别：开荒地，来源：小队，面积叁亩壹分，四至：东至山，南至山，西至路，北至山，被告经过实地核对，认定该栏所载明的地名与争议地不相符，四至的东、北与争议地的东西基本相符，南、北与争议地名不相符，该证四至是否包括争议范围无法确认，原告除此之外没有提供其他相关证据材料。第三人连塘、背夫、兆田、张一、张二、张三、张屋村民小组提供的1981年原英德县人民政府颁发的《山权林权所有证》（英林证字NO：OO01153)，持证单位：岑南大队科兆村（七个第三人），山名：打狗岭，面积八百亩，四至：东至花被盖鸡笼，南至九曲岭，西至昂天湖，北至英浛公路。备注：内有耕地。被告经过实地核对，认定该栏所载明的地名不相符，四至范围包括争议地大部分，除此之外没有提供其它相关证据材料。在经营管理事实方面：原告上坝、五和、大墩、畔田、新勤村民小组从1958年开始在争议地开荒耕种，大集体时期主要用作种植玉米、番薯、芋头、甘蔗、黄豆、芝麻等作物，体制下放后由各村小组的农户耕作主要用于种植甘蔗、沙糖桔、黄豆、花生、药材等作物，直至2014年初发生争议。第三人连塘、背夫、兆田、张一、张二、张三、张屋村民小组从解放后至2014年初发生争议前从没有在争议地经营耕种过。被告于2014年12月30日作出的英府决［2014］60号《英德市人民政府关于师茅坪土地权属的处理决定》(以下简称：《处理决定》)，原告不服该《处理决定》，向清远市人民政府申请行政复议，清远市人民政府于2015年4月15日作出清府复决［2015］35号《行政复议决定书》，维持该《处理决定》。本院庭审期间，原告向本院提交了二十一份1997年的《农村集体土地承包合同书》，发包方均为上坝村，承包方为上坝村村民，涉及师茅坪的旱地为18.7亩，原告据此认为争议土地属其所有，该证据已经庭审质证，证据的真实性、合法性、关联性本院予以确认。以上事实，有原、被告的陈述，及原、被告提供的证据材料副本和本院的庭审笔录等证实。本院认为：第三人连塘、背夫、兆田、张一、张二、张三、张屋村民小组持有原英德县人民政府于1981年颁发的《山权林权所有证》，虽包括争议地范围，但本案争议地是土地类别，该证的备注栏注明：内有耕地，但耕地属谁所有并无注明，因此，该《山权林权所有证》不能作为争议土地的权属依据。第三人对争议地也无经营管理的事实。故被告英德市人民政府以第三人持有《山权林权所有证》的备注栏注明：内有耕地，证据确凿、依据理由充分为由，将争议地大部分面积确权归第三人所有，属于认定事实不清，证据不足。原告提供的1962年的《生产队土地房产所有证》记载的师茅坪的土地虽然四至不清，但该证仍能证明原告对争议地拥有一定的土地权属。且经被告英德市人民政府调查证实，自1958年至2014年初发生争议，连续耕种几十年之久。原国家土地管理局［1995］国土(籍)字第26号《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条规定：“村农民集体所有的土地，按目前该村农民集体实际使用的本集体土地所有权界线确定所有权。根据《六十条》确定的农民集体土地所有权，由于下列原因发生变更的，按变更后的现状确定集体土地所有权。由于村、队、社、场合并或分割等管理体制的变化引起土地所有权变更的；由于土地开发、国家征地、集体兴办企事业或者自然灾害等原因进行国土地调整的；由于农田基本建设和行政区划变动等原因重新划定土地所有权界线的。行政区划变动未涉及土地权属变更的，原土地权属不变。”第二十一条规定：“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地己满二十年的，应视为现使用者所有；连续使用不满二十年的，或者虽满二十年但二十年期满之前所有者曾向现使用者或有关部门提出归还的，由县级以上人民政府根据具体情况确定土地所有权。”根据上述规定，即使争议地原属其他农民集体所有，本案争议地应确权归原告所有。而被告只将争议地的小部分确权归原告所有，明显不当，显然违反了上述法律规定。诉讼期间，原告提交的二十一份《农村集体土地承包合同书》，发包方均为上坝村，承包方均为上坝村村民，该证据足以证实上坝村拥有争议土地的所有权和使用权。该证据与原告提交的1962年的《生产队土地房产所有证》记载的内容能互相印证，因此，原告主张争议土地的所有权，证据、理由充分，应给予支持。至于争议范围中属林地部分应由人民政府根据实际情况进行确权。综上所述，被告英德市人民政府于2014年12月30日作出的《处理决定》和被告清远市人民政府于2015年4月18日作出的《复议决定书》认定事实不清、适用法律法规不当，应予撤销。原告请求撤销被告英德市人民政府作出的《处理决定》和被告清远市人民政府作出的《复议决定书》理据充分，本院应予以支持。被告英德市人民政府要求维持《处理决定》和被告清远市人民政府要求维持《复议决定书》的理据不足，本院不予支持。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款(一)、(六)项的规定，判决如下：一、撤销被告英德市人民政府于2014年12月30日作出的英府决［2014］60号《处理决定》。二、撤销被告清远市人民政府于20415年4月15日作出清府复决［2015］35号《行政复议决定书》。三、由被告英德市人民政府重新作出行政行为。本案受理费50元，由被告英德市人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人或诉讼代表人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。审判长  黄方然审判员  孙铁夫审判员  赖爱红二〇一五年九月十一日书记员  李芫霜