江苏省徐州市中级人民法院民 事 判 决 书(2017)苏03民终3651号上诉人（原审被告）：黄干山，男，1975年10月20日生，汉族，住徐州经济技术开发区。委托诉讼代理人：黄卫刚，江苏佑本律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：徐州经济技术开发区大黄山街道办事处三孔桥社区居民委员会，住所徐州经济技术开发区蟠桃花园一期驻地。法定代表人：刘冬青，主任。委托诉讼代理人：陈洪亮，江苏同瑞律师事务所律师。上诉人黄干山因与被上诉人徐州经济技术开发区大黄山街道办事处三孔桥社区居民委员会（以下简称三孔桥居委会）土地租赁合同纠纷一案，不服徐州市鼓楼区人民法院（2016）苏0302民初4220号民事判决，向本院提起上诉。本院于2017年5月22日立案受理后，依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。黄干山上诉请求：撤销一审判决，依法改判或将本案发回重审，诉讼费用由三孔桥居委会负担。事实和理由：1、一审判决违反民事诉讼不告不理原则。三孔桥居委会在起诉时主张的是解除双方当事人签订的土地租赁协议，但一审法院并未对该协议是否应当解除作出判决，而是认定该协议无效。然而，合同效力问题并不在三孔桥居委会诉请的范围之内，原审法院对当事人没有主张的法律关系作出评判，违反不告不理原则。2、根据《合同法》及司法解释的规定，合同在违反法律、行政法规强制性规定的情形下无效，但是，并非所有违反法律、行政法规强制性规定的合同均一概认定为无效。这里的“强制性规定”仅是指效力性强制性规定。《土地管理法》及《土地管理法实施条例》中关于不得擅自改变土地用途、改变土地用途需向相关土地管理和规划等主管部门批准的规定属于管理性强制规定，违反该规定并不能一概导致合同无效。3、人民法院在认定合同无效时应当持审慎态度，如果双方当事人的行为并不必然损害国家、社会公共利益，且当事人可以在事后补正自己过错的情况下，应当从尊重当事人意思自治和维护交易稳定的原则出发，认定合同有效。涉案土地是原三孔桥村整体拆迁后遗留下来的，原本就是用于工业开发，从该地块的地理位置及当地政府的发展规划来看，该地块也不可能再用于农业用途。黄干山租赁该地块并加以利用，从发展经济和活跃市场的角度来看，尊重涉案合同的效力显然对各方都有利，也能实现司法鼓励交易、维护社会公共利益的目的。4、合同效力问题属于确认之诉，财产返还属于给付之诉，一审法院不宜在确认合同无效后直接对合同无效的后果作出判决。三孔桥居委会辩称：人民法院在审理合同类案件过程中，应当主动审查合同的效力，一审法院有权主动就涉案土地租赁协议的效力作出裁判。涉案协议虽然被一审法院认定为无效，但合同无效的过错在于黄干山，黄干山擅自改变租赁土地的用途而导致合同无效，其应当承担合同无效的后果。三孔桥居委会向一审法院起诉请求：判决解除双方当事人签订的土地租赁协议，判令黄干山将其租赁的19.45亩土地返还三孔桥居委会，支付三孔桥居委会租金84420元，并承担本案诉讼费用。一审法院认定事实：2009年2月18日，三孔桥居委会为甲方（××）、黄干山为乙方（××）签订土地租赁协议，协议约定三孔桥居委会将高速公路以东、三孔桥河以西原三孔桥一组拆迁遗址的土地租赁给黄干山，租赁面积10.55亩，租赁期限15年，以签合同之日至下年同日前15日内续交下年租金，计9450元。2009年起至2013年，黄干山向三孔桥居委会分别交纳了9450元土地租金。在此期间，黄干山于2011年6月向三孔桥居委会交纳了30000元。案件审理中，一审法院依职权向徐州市国土资源局经济开发区分局对涉案土地类型进行了调查，经查涉案土地系农业用地旱地。对此，三孔桥居委会、黄干山均无异议。涉案土地目前由黄干山占有并用于停车、仓储、物流经营使用。一审法院认为，国家保护耕地，严格控制耕地转为非耕地。建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还。本案中，三孔桥居委会、黄干山就涉案土地虽签订了《土地租赁协议》，但因涉案的土地为三孔桥居委会集体所有的农用地，三孔桥居委会在未取得相应的行政审批手续的情形下，将本集体经济组织农用地用于非农业建设，违反了相关法律的强制性规定，故双方签订的《土地租赁协议》应属无效合同，黄干山占有使用的坐落于徐州经济技术开发区高速公路以东、三孔桥河以西原三孔桥一组拆迁遗址的土地应当返还给三孔桥居委会。因涉案合同系无效合同，无效合同自始没有法律约束力，故三孔桥居委会依照双方签订的协议约定的土地使用费要求黄干山支付拖欠的土地租赁费用84420元的主张，不予支持。遂依据《中华人民共和国合同法》第五十二条、第五十六条、第五十八条、《中华人民共和国土地管理法》第三十一条、第四十四条、《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条、《最高人民法院关于适用的解释》第九十条之规定，判决：一、黄干山于本判决生效后十日内将其占有的坐落于徐州经济技术开发区高速公路以东、三孔桥河以西原三孔桥一组拆迁遗址的土地返还徐州经济技术开发区大黄山街道办事处三孔桥社区居民委员会。二、驳回徐州经济技术开发区大黄山街道办事处三孔桥社区居民委员会的其他诉讼请求。案件受理费2010元，由徐州经济技术开发区大黄山街道办事处三孔桥社区居民委员会、黄干山各负担1005元（黄干山于本判决生效后十日内直接支付给徐州经济技术开发区大黄山街道办事处三孔桥社区居民委员会)。本院二审期间，双方当事人均未提供新的证据。对于一审查明的事实，本院予以确认。本案二审的争议焦点为：一、一审法院主动审查涉案协议的效力是否违反不告不理原则；二、涉案土地租赁协是否有效，一审法院判决黄干山将租赁土地返还三孔桥居委会是否合法。本院认为，一、关于一审法院主动审查涉案协议的效力是否违反不告不理原则问题。本案系合同纠纷，尽管三孔桥居委会起诉主张的是解除其与黄干山签订的土地租赁协议，并要求黄干山返还租赁土地、支付租金，未就涉案土地租赁协议的效力提出诉讼请求，但是，双方当事人签署的土地租赁协议有效与否，这是本案审理和裁判的基本前提，也是本案无法回避且必须要解决的问题。在审理涉及合同纠纷的案件中，对于合同效力的审查，是人民法院应当主动履行的职责，即便当事人未就合同效力提出诉讼请求，人民法院也应当在依法审查认定合同效力的基础上进行裁判。因此，一审法院在本案审理过程中，对涉案合同的效力主动进行审查，并不违反不告不理原则，黄干山的该项上诉请求不能成立，本院不予支持。二、关于涉案土地租赁协是否有效，一审法院判决黄干山将租赁土地返还三孔桥居委会是否合法问题。根据双方当事人签订的土地租赁协议，黄干山租赁三孔桥居委会的涉案土地用于生产经营，诉讼过程中，黄干山认可自己租赁涉案土地是用于停车、仓储和物流等经营活动，并称自己在三孔桥居委会的配合下在土地上建设了围墙、简易房、地坪等设施。可见，对于租赁涉案土地的目的是用于非农业建设和生产经营这一事实，三孔桥居委会、黄干山在签订土地租赁协议时均是明知的。涉案土地是农村集体土地，且为农业用地，我国法律对农用地采取严格的保护制度，《中华人民共和国土地管理法》第四十四条规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第十七条规定：“禁止单位和个人在土地利用总体规划确定的禁止开垦区从事土地开发活动。”鉴于本案双方当事人签订土地租赁协议，将集体农用地用于非农业生产建设和经营，明显违反法律、行政法规定的强制性规定，一审法院认定涉案土地租赁协议无效，并无不当。依照《中华人民共和国合同法》第五十八条的规定，合同无效后，因合同取得的财产应当予以返还。黄干山基于其与三孔桥居委会签订的土地租赁协议而占有、使用涉案土地，在该协议被确认为无效后，一审法院判决黄干山向三孔桥居委会返还涉案土地，符合法律规定。综上所述，黄干山的上诉请求不能成立，应予驳回。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费2010元，由上诉人黄干山负担。本判决为终审判决。审判长  周美来审判员  杜 林审判员  赵淑霞二〇一七年六月三十日书记员  杜心舒书记员  闫 龙