广东省广州市中级人民法院行 政 判 决 书(2015)穗中法行终字第620号上诉人（原审原告）：陈响玲，住香港。委托代理人：叶小雷，为广东晟典（广州）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广州市规划局，住所地广东省广州市。委托代理人：何骏原、彭奇琦，均为该局黄埔分局工作人员。原审第三人：广州国际玩具礼品城有限公司，住所地广东省广州市黄埔区。法定代表人：钟慎强，职务：董事长。委托代理人：钟国才、高蔚，均为广东南国德赛律师事务所律师。上诉人陈响玲因建设工程规划许可一案，不服广州市越秀区人民法院(2014)穗越法行初字第682号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：原告陈响玲是广州国际玩具礼品城首期首层06街23号、36号铺业主。被告广州市规划局于2008年7月11日向第三人广州国际玩具礼品城有限公司核发穗规地证[2008]3X6号《建设用地规划许可证》，用地单位为广州国际玩具礼品城有限公司，用地项目名称为广州国际玩具礼品城，用地位置为黄埔区黄埔东路3889号，用地性质为商业用地（C21），用地面积为321261平方米。2009年5月15日，第三人向被告申请变更玩具礼品城修建性详细规划。2009年7月17日被告作出穗规批[2009]380号《关于同意修建性详细规划调整方案的复文》，原则同意第三人编制的修建性详细规划。复文注明地块为穗规地证[2008]3X6号《建设用地规划许可证》所指用地，用地项目名称为商业用地（C21），用地面积321261平米。2009年12月29日被告作出穗规函[2009]11011号《关于送审建筑设计方案的复函》，基本同意第三人送审的建筑设计方案。2010年4月26日第三人向被告提交了申请函、委托书、《建设用地规划许可证》、《国有土地使用证》及附图、规划批准文件及附图、投资项目备案证及各专业管理部门意见等材料并填写了申请表，向被告申请办理广州国际玩具礼品城二期工程2A区S-2-5（S2-1）项目的《建设工程规划许可证》，被告于同日进行受理公示。被告经审查后根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定，于同年5月7日向第三人核发了穗规建证[2010]1XX8号《建设工程规划许可证》，建设项目名称为商务办公楼(自编号2A区S-2-5（S2-1）栋)，建设位置为广州市黄埔区黄埔东路3889号，建设规模为1幢31层商务办公楼，总建筑面积37046平方米。其中：地上31层（自编S-2-5（S2-1）栋）建筑面积21847.9平方米；地下一层汽车库（非机动车库）及配套用房，建筑面积15198平方米（机动车泊位392泊）。附图及附件名称：一、附图：建筑施工图1份；二、附件：1、《建设工程审核书》1份；2、建筑功能指标明细表1份；3、广州市建筑工程放线测量记录册1份。原审法院认为：《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”广州国际玩具礼品城作为一个整体项目，进行统一的建设用地规划许可以及修建性详细规划，原告与涉案建设工程规划许可证有法律上利害关系，具备适格的主体资格。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”第四十二条规定：“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。”本案中被告及第三人并未提供充分证据证实原告知道涉案许可证内容的时间，故对其认为原告起诉超过法定期限的意见原审法院不予接纳，原告起诉符合上述规定。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定：“城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。……”广州市规划局作为广州市规划主管部门，对第三人的申请及相关材料经审查并基于编制的修建性详细规划核发涉案《建设工程规划许可证》并无不当。至于原告认为被告批准调整控规导则及修建性详细规划违法的问题不属于本案的调处范围。综上所述，经原审法院审判委员会讨论决定，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决驳回原告陈响玲的诉讼请求。上诉人陈响玲不服原审判决，向本院提起上诉称：一、被上诉人批准调整控规导则及修建性详细规划违法的问题属于本案的调处范围，原审法院的认定错误。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条的规定，认定被上诉人批准调整控规导则及修建性详细规划违法是判决撤销涉案《建设工程规划许可证》的前提，当然属于本案的调处范围。因此，原审法院对此项事实的认定错误。二、原审法院适用法律错误。原审法院仅根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定来认定广州市规划局核发涉案《建设工程规划许可证》并无不当的做法不符合逻辑，作出判决的大前提错误。首先，城乡规划法第四十条只规定了进行城镇建设工程应当申请办理建设工程规划许可证，办理申请应当递交材料以及规定由哪些部门核发建设工程规划许可证，并没有规定这些部门核发建设工程规划许可证应当满足的其他实体和程序上的要求。其次，城乡规划法第四十三条、第四十八条、第五十条第二款中都明确规定了控制性详细规划和修改修建性详细规划都不得随意更改，修改必须征求和听取利害关系人的意见，上诉人作为涉案工程的一期业主，本案的适格原告，当然是涉案建设工程的利害关系人。但是被上诉人在核发涉案许可证时并没有听取上诉人的意见，明显违反了法定程序。被上诉人应当先满足《城乡规划法》第四十三条、第四十八条、第五十条第二款的规定，而后才能根据第四十条的规定核发《建设工程规划许可证》，而原审法院根据城乡规划法第四十条来认定被上诉人的行为正当，实属断章取义，片面地适用法律，忽略了法条之间的关联性。综上所述，恳请二审法院在查明事实的基础上，依法判决：1.撤销(2014)穗越法行初字第682号行政判决；2.改判撤销被上诉人核发的穗规建证[2010]1XX8号《建设工程规划许可证》；3.本案一、二审诉讼费用全部由被上诉人负担。被上诉人广州市规划局答辩称：答辩意见与一审答辩意见一致。此外，修改控制性详细规划不属于本案调处范围，而我局核发穗规建证[2010]1XX8号《建设工程规划许可证》严格按照法定程序履行了告知义务。上诉人认为其是利害关系人的意见我局不予认同。上诉人是一期业主之一，一期与二期间相距45米，且存在15米的规划路，本案许可事项未对一期的采光通风造成影响，在公示期间也未收到相关的反馈意见。上诉人也不能举证该许可对其合法权利造成实际的影响。原审第三人广州国际玩具礼品城有限公司述称：我公司认为虽然原审法院关于上诉人属于适格原告，以及原告起诉未超过法定起诉期限的事实认定存在问题，但其判决驳回原告全部诉讼请求的结果是公平合理的，因而应当依法维持其法律效力。二审法院应判决驳回上诉人的上诉请求，维持原判。一、案涉颁发穗规建证[2010]1XX8号《建设工程规划许可证》的具体行政行为是基于我公司依法申请，由具有法定职权的被上诉人依照法定程序做出，既有事实根据又有法律依据的，因此应认定为合法具体行政行为，人民法院不应判令予以撤销。上诉人关于被上诉人在核发《建设工程规划许可证》时未听取其意见，违反法定程序的上诉理由不能成立。二、上诉人与被上诉人颁发穗规建证[2010]1XX8号《建设工程规划许可证》的具体行政行为之间不具有法律上的利害关系，因此不是本案适格原告。上诉人关于其属于案涉建设工程的利害关系人的事实主张不能成立，原审判决中关于上诉人属于适格原告的事实认定应予修正。三、上诉人提起诉讼时已经远远超过《中华人民共和国行政诉讼法》及行政诉讼法解释规定的起诉期限，原审判决中关于上诉人起诉未超过法定起诉期限的事实认定应予修正。四、上诉人多次以被上诉人为我公司颁发案涉《建设工程规划许可证》的所谓“大前提”即控规导则的修改和“小前提”即修建性详细规划的修改违法为由主张据以撤销《建设工程规划许可证》，不仅违反行政诉讼“不告不理”的原则，也违反了行政行为“效力先定性”原则，更不符合基本诉讼逻辑。其关于修改控规导则及修建性详细规划的合法性问题属于本案审理范围的上诉理由不能成立。五、若判令撤销案涉规划许可，将严重损害社会公共利益，因此人民法院不应判令予以撤销。基于被上诉人依法颁发的穗规建证[2010]1XX8号《建设工程规划许可证》，我公司于2010年3月8日开工建设玩具礼品城二期自编号2A区S-2-5（S2-1）的商务办公楼，该工程已于2013年7月31日完成竣工验收。该商务办公楼的建成和销售，一方面迎合了当时电子商务、灵活办公的市场需求，另一方面将增加玩具礼品城项目所在地的流动人口，为商业部分制造并积聚人气，促进商业规模和氛围的形成。这不仅对玩具礼品城一期绝大多数业主有利，亦有利于项目所在地经济的发展，因而是符合社会公共利益的。现上诉人起诉要求判令撤销案涉规划许可行为，本身并不能代表玩具礼品城项目全部一期业主的意见，因而其诉讼请求本身并不能认定为符合社会公共利益的。同时，由于该商务办公楼已经建成并完成竣工验收，具有不可逆转性。如果依照上诉人的诉讼请求撤销案涉规划许可以恢复到该规划许可做出之前的状态，那么不仅将严重损害我公司的合法权益，也将损害包括上诉人在内的全体一期业主的利益，并进一步影响到项目所在地经济的发展，也会造成社会资源的严重浪费，因此是严重损害社会公共利益的。综上所述，请二审法院审查核实，并在此基础上判决驳回上诉人的全部上诉请求，维持原判。经审理查明，原审法院查明的事实有相应的证据予以证实，且双方均无异议，本院予以确认。另查，原审期间，原审第三人提供2012年2月13日会议纪要复印件一份，以证明上诉人最迟知晓涉案穗规建证[2010]1XX8号《建设工程规划许可证》的时间。经核，该《会议纪要》无上诉人参与记录，也无显示上诉人从会议中明确知晓被上诉人向原审第三人核发的穗规建证[2010]1XX8号《建设工程规划许可证》及其具体内容。本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第十一条规定：“国务院城乡规划主管部门负责全国的城乡规划管理工作。县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。”第四十条规定：“在城市区域内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府应当依法将经审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图予以公布。”根据上述规定，被上诉人作为本市城乡规划主管部门，根据原审第三人的申请，在审核原审第三人提供材料的基础上核发穗规建证[2010]1XX8号《建设工程规划许可证》，符合上述法律的规定。关于控制性详细规划以及修建性详细规划的修改调整等内容系另一法律关系，不属于本案对穗规建证[2010]1XX8号《建设工程规划许可证》合法性的审查范围。至于原审第三人提供的会议纪要的内容，并不能清晰反映上诉人已明确知晓涉案穗规建证[2010]1XX8号《建设工程规划许可证》的内容情况，原审法院不接纳其关于上诉人起诉超过法定期限的意见并无不当。原审法院经综合认定后判决驳回上诉人的诉讼请求正确，本院予以维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元由上诉人陈响玲负担。本判决为终审判决。审 判 长 邓 军代理审判员 钟 涛代理审判员 金 霞二〇一五年九月二日书 记 员 马曼莉周芷诺