广东省广州市中级人民法院行 政 判 决 书(2014)穗中法行终字第1408号上诉人（原审原告）：马增林，住广州市开发区。上诉人（原审原告）：肖新响，住广州市开发区。上诉人（原审原告）：肖丽娟，住广州市开发区。上诉人（原审原告）：赵岚，住广州市开发区。上诉人（原审原告）：张少华，住广州市开发区。上述五上诉人共同委托代理人：方柳，湖北佳元律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广州市环境保护局，住所地广州市。法定代表人：杨柳，该局局长。委托代理人：陈敏、朱雁，均系广东华安联合律师事务所律师。上诉人马增林、肖新响、肖丽娟、赵岚、张少华因诉被上诉人广州市环境保护局履行法定职责一案，不服广州市越秀区人民法院（2014）穗越法行初字第306号行政判决，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：五原告以广州市萝岗区开创大道万科新里程业主身份于2014年3月10日向被告递交了申请书，就广州市地铁总公司在建设广州市轨道交通六号线二期工程（高塘石-香雪段）过程中，违反环保部批复，擅自移动地铁站点，在未经环评的情况下在大型居民区增设废气排放项目地铁风井口的基本事实进行反映，并请求被告：1依法责令广州地铁总公司停止施工；2、责令广州地铁总公司按环保部原批复方案施工或就擅自变更站点、私设风井口重新制作环评报告，按《环境影响公众参与暂行办法》及环保部《关于印发建设项目环境影响评价政府信息公开指南试行的通知》的规定予以公示，征求公众意见，并报环保部审批。被告于2014年3月11日收到上述申请书。另查明，中华人民共和国环境保护部于2010年8月4日作出环审[2010]244号《关于广州市轨道交通六号线二期工程（高塘石-香雪段）环境影响报告书的批复》，其中第五点注明：“我部委托华南环境保护督查中心、广东省环境保护厅及广州市环境保护局，分别组织开展该工程‘三同时’监督检查及日常监督管理工作。”2013年12月20日，环境保护部华南环境保护督查中心向环境保护部环境影响评价司作出华南环督[2013]121号《关于广州市轨道交通六号线二期工程（高塘石-香雪段）环保问题的调查报告》，其中第四点注明：“鉴于广州市轨道交通六号线二期工程（高塘石-香雪段）黄陂站至金峰站区间增设风井，以及变更车辆段选址，建议环评司对该项目是否存在重大变更做出认定。”原审法院认为：《中华人民共和国环境影响评价法》第三十一条第一款、第二款规定：“建设单位未依法报批建设项目环境影响评价文件，或者未依照本法第二十四条的规定重新报批或者报请重新审核环境影响评价文件，擅自开工建设的，由有权审批该项目环境影响评价文件的环境保护行政主管部门责令停止建设，限期补办手续；逾期不补办手续的，可以处五万元以上二十万元以下的罚款，对建设单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分。建设项目环境影响评价文件未经批准或者未经原审批部门重新审核同意，建设单位擅自开工建设的，由有权审批该项目环境影响评价文件的环境保护行政主管部门责令停止建设，可以处五万元以上二十万元以下的罚款，对建设单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分。”《建设项目环境保护管理条例》第二十四条规定：“违反本条例规定，有下列行为之一的，由负责审批建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门责令限期补办手续；逾期不补办手续，擅自开工建设的，责令停止建设，可以处10万元以下的罚款：……。”第二十五条规定：“建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表未经批准或者未经原审批机关重新审核同意，擅自开工建设的，由负责审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门责令停止建设，限期恢复原状，可以处10万元以下的罚款。”《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三十九条第一款：“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行法定职责，行政机关在接到申请之日起60日内不履行的，公民、法人或者其他组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理。法律、法规、规章和其他规范性文件对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。”本案原告申请书所反映的广州市轨道交通六号线二期工程（高塘石-香雪段）经过了国家环保部对环境影响报告书进行了审批，申请书注明的申请事项虽然根据上述规定是由负责审批建设项目环境影响报告书进行处理，但国家环保部作出批复时注明委托被告等单位进行日常监督管理工作等，而现原告是起诉被告收到申请后没有作出处理，故本案属于行政诉讼受案范围，被告主体适格。由于本案被告是于2014年3月11日才收到原告的申请，而原告于2014年4月28日向原审法院提起诉讼，原审法院于同年5月6日受理，并未超过60日，故原告起诉要求被告履行收到申请作出处理职责的请求不符合上述规定，原审法院不予支持。综上所述，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（一）项的规定，原审法院判决驳回原告马增林、肖新响、肖丽娟、赵岚、张少华的诉讼请求。上诉人马增林、肖新响、肖丽娟、赵岚、张少华不服原审判决，向本院提起上诉称：一审法院在已查明上诉人向被上诉人申请，请求被上诉人履行相关职责，被上诉人在一审开庭前既未答复上诉人，也未履行相应职责，存在明显不作为事实的情况下，仍以上诉人向被上诉人提出申请未满60日，法院不应当受理为由判决驳回原告的诉讼请求，属于明显的适用法律错误。一、一审法院认定上诉人的诉讼请求不符合受理条件错误。首先，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》(法释[2002]21号)第四条第二款规定，在起诉被告不作为的案件中，原告应当提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料，但被告应当依职权主动履行法定职责的情形的除外；另外，《最高人民法院关于执行若干问题的解释》（法释[2000]8号，以下简称《解释》)第三十九条规定的60天期限是针对依申请才产生的作为义务而言的，对于法律、法规及规章已经设定的行政主体应履行的工作职责而言，不受60天期限的限制。本案被上诉人在涉案工程上负有法定的和受委托设定的工作职责，且该职责在上诉人申请被上诉人履行之前就已经存在。根据《印发广州市环境保护局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》(穗府办(2010]51号)和《关于广州市轨道交通六号线二期工程(高塘石一香雪段)环境影响报告书的批复》(环审[2010]244号)，本案中被上诉人的职责并不必基于上诉人的申请才产生，即使上诉人不申请，被上诉人依法也应履行。因此，一审法院以申请未满60天起诉的不予受理条件为由，驳回上诉人诉讼请求，明显适用法律错误。其次，依据《解释》第三十九条规定，本案中，广州市地下铁道总公司的地铁工程一直在抓紧建设之中，其目的就是想尽快建成，造成既定事实。实际上，位于新里程小区的风井口未经环评，其一旦建成可能会给上诉人带来严重污染，可能严重危及小区居民的身体××，因此要求广州市地铁总公司立即停止施工，迫在眉睫，同样符合《解释》第三十九条不受60天限制的规定。一审法院仅仅依据上述法条第一款对本案作出判决，不符合本案的实际情况，明显错误。再次，《行政诉讼法》第四十二条规定，“人民法院接到起诉状，经审查，应当在七日内立案或者作出裁定不予受理。”若不符合受理条件，一审法院依法应当在接到起诉状七日内作出不予受理的裁定。但一审法院并未在接到起诉状七日内作出不予受理的裁定，而是在2014年5月6日作出的(2014)穗越法行初字第306号受理案件通知书明确提出，“经审查，起诉符合法定受理条件，本院决定立案审理”，并且也已经完成了开庭审理程序。因此，一审法院受理后又以申请未满60天起诉的不予受理条件为由判决驳回诉讼请求，前后矛盾，适用法律错误。最后，从节约司法资源，讲究诉讼效率的角度而言，上诉人于2014年3月9日向被上诉人提出申请，至2014年6月4日本案开庭之时，被上诉人仍未履行其法定职责，被上诉人不作为实际上早已超过60日的申请处理期，其不作为的事实已经成立，一审法院就此审理裁判并无不当，也符合节约司法资源，讲求司法效率的基本原则。二、本案一审已查明被上诉人不作为的相关事实，因此贵院应当依法改判。一审法院在此判决中已对相关事实进行了查明。经一审法院查明，环保部委托被上诉人对广州地铁总公司建设的地铁六号线二期工程开展“三同时”的检查及监督管理，被上诉人实际上是有管理权和管理职责的。另根据一审法院查明，环境保护部华南环境保护督查中心曾向环境保护部环境影响评价司作出《关于广州市轨道交通六号线二期工程(高塘石一香雪段)环保问题的调查报告》(华南环督[2013]121号)，其中第四点注明：“鉴于广州市轨道交通六号线二期工程高塘石．香雪段)黄陂站至金峰站区间增设风井口，以及变更车辆段选址，建议环评司对该项目是否存在重大变更做出认定”之表述，可以明确增设风井口和擅自变更站点属事实，未经环评也是事实。一审判决书分别援引罗列了《中华人民共和国环境影响评价法》第三十一条第一款、第二款、《建设项目环境保护条例》第二十四条、二十五条对违法行为的行政处罚规定，说明一审法院也认为广州市地铁总公司的行为违法，广州市环保局对此行为应予以处罚。综上所述，请求二审法院判决：1.撤销原审判决，并依法进行改判；2.由被上诉人承担本案的全部诉讼费用。被上诉人广州市环境保护局答辩称：1.一审判决并未认定被上诉人存在不作为的情形，上诉人声称的“（被上诉人）一审开庭前既未答复上诉人，也未履行相应职责”是其单方毫无根据的主张，并非法院认定的事实。一审法院需要审理的是起诉之前被上诉人的行为是否合法，而非“一审开庭前”。上诉人明知一审法院并没有、也不可能作出这样的认定，却以此为由提起上诉，其诉求无理，应予驳回。2.上诉人在一审中以环保部委托被上诉人履行监管义务为由，主张被上诉人应当根据其申请履行法定职责，责令地铁公司停止施工、重新申报环评，并起诉要求法院认定被上诉人接到其申请后未履行法定职责的行为违法。该诉请理由包括：责令地铁公司停止施工、重新申报环评是被上诉人的法定职责；上诉人已经申请被上诉人履行该职责，被上诉人接到申请后未履行该法定职责即违法。根据上诉人一审时的上述主张，其起诉被上诉人的原因为被上诉人未依申请履行法定职责，而非依职权履行法定职责，那么，根据《行政诉讼法》司法解释第39条规定，其必须在六十日后才能提起诉讼。现上诉人否认并改变其一审时的上述诉请和事由于法无据，因此其上诉请求不应得到支持。3.根据《环境保护法》第二十六条和第十四条规定，“三同时”监督检查及日常管理义务是指：对建设项目中的防治污染设施是否与主体同时设计、同时施工、同时投产使用进行监督，以及对建设单位的排污情况进行现场检查。显然，“责令地铁公司停止施工、重新申报环评”不属于被上诉人对涉案工程的“三同时”监督检查及日常管理义务。上诉人以被上诉人未责令地铁公司停止施工、重新申报环评的行为违法为由提起诉讼，其理由却是被上诉人未履行环保部委托的监管义务，其起诉的事实基础和理由之间毫无关联。根据《环境影响评价法》第二十四条和《建设项目环境保护管理条例》第十二条的规定，建设单位需要重新报批环评文件的前提是建设项目的地点等发生了重大变化。在本案中，对是否构成重大变化的确认权在原环评审批机关，即环保部。即使环保部认定涉案工程的地点变化属于“重大变化”，而建设单位又未向环保部重新报批环评文件，根据《环境影响评价法》第三十一条和《建设项目环境保护管理条例》第二十四条的规定，依法也应当由环保部对建设单位作出相关的处罚决定。本案的事实是，环保部在上诉人向被上诉人提出申请之前已知悉涉案工程地点的变化情况，但并未对该项目作出存在重大变更的认定，更未对建设单位作出相关处罚决定。因此，上诉人要求无权作出处罚决定的被上诉人“责令地铁公司停止施工、重新申报环评”没有事实基础和法律依据。综上所述，上诉人的上诉请求没有事实基础和法律依据，理应予以驳回。经审查，原审判决查明的事实有相应的证据予以证实，且各方当事人均无异议，本院予以确认。本院认为：《中华人民共和国环境影响评价法》第三十一条第一款、第二款规定：“建设单位未依法报批建设项目环境影响评价文件，或者未依照本法第二十四条的规定重新报批或者报请重新审核环境影响评价文件，擅自开工建设的，由有权审批该项目环境影响评价文件的环境保护行政主管部门责令停止建设，限期补办手续；逾期不补办手续的，可以处五万元以上二十万元以下的罚款，对建设单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分。建设项目环境影响评价文件未经批准或者未经原审批部门重新审核同意，建设单位擅自开工建设的，由有权审批该项目环境影响评价文件的环境保护行政主管部门责令停止建设，可以处五万元以上二十万元以下的罚款，对建设单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分。”《建设项目环境保护管理条例》第二十四条规定：“违反本条例规定，有下列行为之一的，由负责审批建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门责令限期补办手续；逾期不补办手续，擅自开工建设的，责令停止建设，可以处10万元以下的罚款：……。”第二十五条规定：“建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表未经批准或者未经原审批机关重新审核同意，擅自开工建设的，由负责审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门责令停止建设，限期恢复原状，可以处10万元以下的罚款。”本案中，虽然上诉人申请书所反映的广州市轨道交通六号线二期工程（高塘石-香雪段）的环境影响报告书经过国家环保部审批，但国家环保部在《关于广州市轨道交通六号线二期工程（高塘石-香雪段）环境影响报告书的批复》中已明确委托华南环境保护督查中心、广东省环境保护厅及广州市环境保护局分别组织开展该工程‘三同时’监督检查及日常监督管理工作。因此，被上诉人收到上诉人关于履行法定职责的申请后，应当在法定期限内作出处理。《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第三十九条第一款规定：“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行法定职责，行政机关在接到申请之日起60日内不履行的，公民、法人或者其他组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理。法律、法规、规章和其他规范性文件对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。”被上诉人于2014年3月11日收到上诉人履行相关职责的申请，至上诉人2014年4月28日就被上诉人不履行法定职责提起本案诉讼，尚未超过60日，上诉人主张被上诉人不履行法定职责的理由不能成立，应不予支持。原审判决据此驳回上诉人的诉讼请求并无不当，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元由上诉人马增林、肖新响、肖丽娟、赵岚、张少华共同负担。本判决为终审判决。审 判 长  汪 毅审 判 员  邓 军代理审判员  余秋白二〇一五年九月十一日书 记 员  周芷诺许宁