山东省济南市中级人民法院行 政 判 决 书（2015）济行终字第211号上诉人（原审第三人）李富义，男，1959年4月18日出生，汉族，务农，住济南市。委托代理人张仁刚，山东东城律师事务所律师。被上诉人（原审原告）张务恩，男，1962年6月12日出生，汉族，个体经营业主，现住济南市历城区仲宫镇营而庄***号。委托代理人靳萍，山东统河律师事务所律师。原审被告济南市公安局历城区分局，住所地济南市。法定代表人云廷华，局长。委托代理人李殿刚，该局法制大队工作人员。委托代理人王义飞，该局仲宫派出所副所长。上诉人李富义因公安机关治安行政处罚一案不服济南市历城区人民法院（2015）历城行初字第6号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。2014年5月31日上午，原告张务恩将其承包的位于历城区仲宫镇营而村西山地上的水泥立柱和铁丝网院墙推倒。李富义报警，称有人在其承包的土地上闹事，将其围栏水泥立柱砸坏推倒。被告当日进行了立案，对涉案人员及证人进行了询问，并对损坏物品进行了鉴定，鉴定物品损失价值1677元。该案件双方当事人系同村村民，因土地承包纠纷引起，由其村委会对该案进行调解，因双方就赔偿事宜未达成协议，调解未果。2014年12月2日，被告告知原告拟将作出行政处罚的事实和依据，被告于同日对原告张务恩作出历城公行罚决字（2014）00054号行政处罚决定书，对原告张务恩处以行政拘留10日的处罚。被告将处罚决定书当场向原告送达。原告当日提出暂缓执行拘留申请，被告同意。原告对该处罚决定不服，向本院提起诉讼。原审法院认定，朱登厚、张善智于1991年1月19日与历城区仲宫镇营而村委会签订林果承包合同（产生纠纷地块），合同期限：1991年1月1日至2010年12月31日止。2002年因张善智、朱登厚地多，身体有伤病，俩人同时不想再承包该地块，经村委协商给予其两人经济补偿，终止原承包合同。2003年1月1日，甲方济南市历城区仲宫镇营而村委会与乙方魏先军、张务恩签订了荒山租赁合同（产生纠纷地块），租赁期限：自2003年1月1日起至2052年12月31日止，为期50年。该合同中约定，地上物补偿由甲方负责，对该地片的地上物补偿由营而村委一次性给承包户，与乙方无任何牵扯。在租赁期内，甲方保证对该荒山的使用权归乙方，不得无故干涉。2003年由当时任村委委员的李富才给张善志、朱登厚协调，而李富才在村委不知情的情况下，私自把朱登厚和张善智承包地于2003年7月6日转给了李富才的哥哥李富义，该合同于2010年12月31日已到期。2014年4月23日济南市历城区仲宫镇营而村民委员会出具证明，证实原告张务恩对上述争议土地享有合法的承租权，可按合同约定期限承租使用该土地至租期届满，他人无权干涉。原审法院认为，原告与第三人争议土地的权属问题是引发本案纠纷的根本原因。根据原告与营而村委会签订的荒山租赁合同，该合同中有明确记载：“地上物的补偿由村委会一次性给予承包户补偿，与原告无任何牵扯，营而村委会保证原告的使用权”。且第三人转租于张善志、朱登厚的合同已于2010年12月31日到期终止。原告认为根据该租赁合同规定，地上物已流转给原告，其将自己租赁土地上的铁丝网和水泥柱推倒是正常行使合法权益。但因营而村委会没有给予承包户补偿，而引起纠纷。在此情况下，原告损坏了自己有明确的土地使用权依据的土地上的物品，违法情节特别轻微。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》（以下简称《治安管理处罚法》）第五条规定：“治安管理处罚必须以事实为依据，与违反治安管理行为的性质、情节以及社会危害程度相当。实施治安管理处罚，应当公开、公正，尊重和保障人权，保护公民的人格尊严。办理治安案件应当坚持教育与处罚相结合的原则”。第十九条规定：“违反治安管理有下列情形之一的，减轻处罚或者不予处罚：（一）情节特别轻微的；（二）主动消除或者减轻违法后果，并取得被侵害人谅解的；（三）出于他人胁迫或者诱骗的；（四）主动投案，向公安机关如实陈述自己的违法行为的；（五）有立功表现的”。依据上述规定，对原告损坏自己有明确依据的土地使用权土地上的物品的行为可以减轻处罚或不予处罚。为有效化解村民矛盾，本着教育与惩罚相结合的原则，对原告处以警告的行政处罚足以达到教育惩罚的目的，被告对原告作出拘留十日的行政处罚显失公正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十七条第一款之规定，判决如下：变更被告济南市公安局历城区分局作出的历城公行罚决字（2014）00054号公安行政处罚决定“对张务恩处以行政拘留十日”为“对张务恩处以警告处罚”。案件受理费50元，由原告张务恩负担。上诉人李富义不服原审判决上诉称：1.一审判决认定事实错误，且超出了行政审判的职权范围。上诉人认为，人民法院审理行政案件应对行政机关的执法主体资格、认定事实的证据是否确实充分、适用法律法规是否正确、处罚程序是否合法进行审查。而本案一审判决却避重就轻、越俎代庖，没有对行政行为的合法性重点进行审查，而是超越职权，对上诉人李富义与被上诉人张务恩之间的土地承包权纠纷进行重点审查，并对当事人之间的民事争议作出了实体认定。一审法院认定：被上诉人张务恩对涉案土地享有合法的承租权，被上诉人张务恩损坏了自己有明确的土地使用权依据的土地上的物品。上诉人认为，一审判决根本无权作出上述认定，是典型的越权行为。2.一审判决适用法律错误。一审判决变更行政处罚决定“对张务恩处以行政拘留十日”为“对张务恩处以警告处罚”没有法律依据。根据《治安管理处罚法》第四十九条规定，对故意损毁公私财物的行为，只规定了行政拘留和罚款两个处罚种类，没有警告的处罚种类。3.一审判决程序违法。一审法院在审理期间于2015年4月8日下达了中止诉讼的裁定书，在没有通知各方当事人恢复审理的情况下，径行作出了判决。被上诉人张务恩答辩称：1.一审判决认定事实正确，没有超出行政审判职权，而是一审被告超出职权将民事案件作为行政案件来处理。被上诉人认为，一审法院如果不对上诉人和被上诉人之间的民事争议作出认定，就无法确定事实，在事实不清的基础上适用法律，肯定会做出错误决定或判决。一审被告就是在没有查清事实的基础上做出错误的处罚决定。本案本属于民事纠纷，上诉人在上诉状中用大量篇幅对事实部分进行论证和说明也证明了此案属于民事纠纷，而不属被告管辖范围。2.一审判决变更行政处罚决定符合法律规定。一审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十七条，人民法院进行判决变更符合法律规定。一审被告和上诉人认为应适用《治安管理处罚法》第四十九条规定是错误的，因该条规定适用的是故意损毁公私财物的行为，而被上诉人没有故意损毁公共或者他人的私人财物行为，而是根据土地承包合同的约定，将应归自己使用的土地上的附着物进行了处置，故不应适用该法律条款。3.一审判决程序合法。本案是在开庭辩论结束后，由于法律适用问题，需要送请有权机关作出解释或者确认才裁定中止诉讼，有权机关作出解释后，作出法律判决符合法律规定，不存在程序违法情形。综上，上诉人的上诉理由不成立，请求驳回上诉人的上诉请求，维持一审判决。原审被告坚持一审答辩意见。上诉人在原审法院提交的证据有：1.林果承包合同2份；2.荒山坡地转包合同2份；3.收到条2张；1-3号证据证明2003年7月6日李富义从朱登厚、张善志处转包该争议地块，且证明地上物是李富义建造。被上诉人在原审提交的证据有：1.荒山租赁合同；2.历城区仲宫镇营而庄村民委员会证明。1、2号证据证明原告于2003年1月1日起对该争议土地享有承租权，且合同第五条中有明确记载，地上物补偿由村委会负责对该地片的地上物补偿，与原告无任何牵扯，地上物应归属原告所有。原审被告在原审提交的证据有：1.受案登记表，证明被告立案程序；2.受案回执，证明被告受案后通知被侵害人；3.传唤审批表；4.传唤证；3-4号证据证明被告依法进行了传唤；5.延长询问时限审批表，证明被告针对有可能适用行政拘留处罚的，依法延长询问、查证时间；6.呈请延长办案期限审批表，证明被告依法延长办案期限；7.办案说明，证明被告在办案过程中对原告和第三人的纠纷进行过调解；8-18.询问笔录，证明被告对违法嫌疑人、被侵害人、证人进行调查询问；19.接受证据清单；20.鉴定聘请书、山东省涉案物品价格鉴定结论书；21.被损毁物品照片；19-21证明被告委托专门鉴定机构对原告损毁的财物进行鉴定；22.无犯罪记录证明；23.户籍证明；22-23号证据证明原告的户籍信息和无犯罪记录；24.告知笔录，证明被告依法履行了告知程序；25.行政处罚审批表；26.行政处罚决定书；27.暂缓执行申请书等相关材料；25-27号证据证明被告依法作出行政处罚决定并送达原告，且该处罚未执行；28.送达回执，证明被告给被害人送达处罚决定。29.法律依据《中华人民共和国治安管理处罚法》节选。上述证据均经原审法院庭审质证，并随原审卷宗移送本院。经审理查明，二审认定的事实和证据与原审法院一致。另，上诉人在二审期间向法庭提交了仲宫镇营而村委会于2015年3月22日出具的收款收据复印件（原件提交给了历城法院（2015）历城民初字1053号案件的合议庭），收据载明的内容为：村委会收取了朱登厚、张善智2001年至2013年度的林果地承包费，实际交款人为本案上诉人李富义。该收据用以证明朱登厚、张善智所承包的林果地至今没有终止，且在合同期内转包给了上诉人，上诉人一直在履行合同义务，不存在村委会将涉案土地收回并另行发包给被上诉人的事实。被上诉人对该收据为复印件不予认可。本庭认为，上诉人在第一审程序中无正当事由应当提交而没有提交的证据，二审不予采纳。本院认为，根据《治安管理处罚法》第二条、第七条、第九十一条的规定，公安机关有权对其辖区内的治安案件作出处罚。本案中，被上诉人张务恩的居住地为济南市历城区，故济南市公安局历城区公安分局有作出本案行政行为的执法主体资格和权限。被上诉人张务恩于2014年5月31日上午将其承包的位于历城区仲宫镇营而村西山地上的水泥立柱和铁丝网院墙（由上诉人李富义建造）推倒，损失物品价值1776元。被上诉人张务恩实施了故意损毁他人财物的行为，事实清楚、证据充分，但事出有因。产生纠纷地块原为朱登厚、张善智所承包，合同期限为：1991年1月19日至2010年12月31日。后二人因身体原因不想继续承包，营而村委会遂于魏先军、张务恩签订了荒山租赁合同，合同期限为：2003年1月1日至2052年12月31日，并支付了5万元定金。但当时担任村委委员的李富才在未经村委会同意的情况下又将该地块转包给了其哥哥李富义，该合同已于2010年12月31日到期终止。被上诉人认为根据该租赁合同规定，地上物已流转给被上诉人，其将自己租赁土地上的铁丝网和水泥柱推倒是正常行使合法权益。但因营而村民委员会没有给承包户补偿而引起纠纷。在此情况下，被上诉人直接强行拆除了位于自己承包地内的水泥立柱和铁丝网，违法情节特别轻微。原审法院对事实的认定并无不当。根据《治安管理处罚法》第五条规定：“治安管理处罚必须以事实为依据，与违反治安管理行为的性质、情节以及社会危害程度相当。实施治安管理处罚，应当公开、公正，尊重和保障人权，保护公民的人格尊严。办理治安案件应当坚持教育与处罚相结合的原则”。第十九条规定：“违反治安管理有下列情形之一的，减轻处罚或者不予处罚：（一）情节特别轻微的；（二）主动消除或者减轻违法后果，并取得被侵害人谅解的；（三）出于他人胁迫或者诱骗的；（四）主动投案，向公安机关如实陈述自己的违法行为的；（五）有立功表现的”。依据上述规定，对被上诉人损坏自已有明确依据的土地使用权土地上的物品的行为可以减轻处罚或不予处罚。为有效化解村民矛盾，本着教育与惩罚相结合的原则，对被上诉人处以警告的行政处罚足以达到教育惩罚的目的，原审被告对被上诉人作出拘留十日的行政处罚显失公正。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十七条第一款之规定，判决如下：变更被告济南市公安局历城区分局作出的历城公行罚决字（2014）00054号公安行政处罚决定“对张务恩处以行政拘留十日”为“对张务恩处以警告处罚”，适用法律并无不当。综上，上诉人李富义的上诉请求均因无事实和法律依据而不成立，不应予以支持。原审判决应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人李富义负担。本判决为终审判决。审 判 长  都玉霞代理审判员  王 珂代理审判员  魏吉锋二〇一五年九月二十一日书 记 员  赵 莹