海南省高级人民法院行 政 判 决 书（2015）琼行终字第161号上诉人（原审原告）黄国仁。被上诉人（原审被告）白沙黎族自治县人民政府。法定代表人胡翔，该县县长。委托代理人陈开拓。委托代理人林大进，海南法立信律师事务所律师。上诉人黄国仁因其诉被上诉人白沙黎族自治县人民政府（以下简称白沙县政府）行政复议纠纷一案，不服海南省第二中级人民法院作出的（2015）海南二中行初字第40号行政判决，于2015年5月5日通过原审法院向本院提起上诉，本院依法组成合议庭，于同年8月10日在本��第三审判庭进行了公开听证。上诉人黄国仁，被上诉人白沙县政府的委托代理人陈开拓、林大进到庭参加听证。本案现已审理终结。本案被诉的行政行为：白沙县政府于2015年1月16日向黄国仁作出并送达《白沙黎族自治县人民政府办公室公文呈批单》（以下简称《公文呈批单》），该呈批单上载明：《白沙黎族自治县国土环境资源局关于七坊镇新建村黄国仁宅基地处理事宜的意见》（以下简称《处理意见》）不属于行政复议案件受理范围，不予受理黄国仁的行政复议申请。原审法院查明，2014年9月24日,黄国仁向白沙黎族自治县县国土环境资源局（以下简称白沙县国土局）申请办理集体土地使用证，并向其递交宅基地登记申请书,土地权属来源证明、购买仓库协议书、身份证、户口簿、判决书等有关材料。白沙县国土局受理黄国仁的申请后，对申请���权地块进行了实地测量及权属调查，于2014年11月21日作出《处理意见》，该意见的主要内容为：“查明：该地块位于距离七坊镇牙旺村委会新建村300米处，系七坊镇牙旺村委会新建村（以下简称新建村）的集体土地，土地来源为划拨，面积为542.9平方米，土地利用总体规划为建设用地，土地现状为该地块上已建有楼房。并查明：该地块包括黄国仁于1983年2月与新建村签订承包经营水电站合同所获的水电站用地、黄国仁于1983年12月向新建村购买的仓库用地及其于村内已种有农作物的宅基地。黄国仁申请颁证的土地位于新建村建设用地范围之外，其面积已超过我省规定的宅基地面积的上限，且其申请颁证手续未走法律规定的程序，根据《海南经济特区土地管理条例》第二十一条、第三十二条的规定，决定不能为黄国仁办理《集体土地使用证》”���2015年1月15日，黄国仁不服该《处理意见》向白沙县政府申请行政复议。同年1月16日，白沙县政府向黄国仁作出并送达《公文呈批单》，该呈批单上载明：《处理意见》不属于行政复议案件受理范围，不予受理黄国仁的行政复议申请。黄国仁不服白沙县政府作出的不予受理其行政复议申请的行政行为，遂诉至原审法院。原审法院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款的规定：“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；……”。因此，白沙县政府法制办公室作出不予受理的意见并报相关领导审批后，应作出正式的书面通知送达给黄国仁。《公文呈批单》属于白沙县政府内部行文，白沙县政府直���以在《公文呈批单》上加盖公章并送达黄国仁的方式来代替正式的书面通知的行为显然不符合法律规定。且白沙县政府作出不予受理意见（即《公文呈批单》）后未书面告知黄国仁其享有的诉权，其做法亦违反法定程序。现黄国仁请求判决白沙县政府不予受理黄国仁的行政复议申请的行政行为违法于法有据，应当予以支持。另黄国仁请求判令白沙县政府向其宅基地和建设用地分别登记确权的主张，依法不属于本案审理的权限范围，依法不予支持。白沙县政府作出不予受理黄国仁行政复议申请的行政行为违反法定程序，依法应予以撤销。遂依照修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第3目以及《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决：1、撤销白沙县政��于2015年1月16日作出的不予受理黄国仁行政复议申请的行政行为。2、驳回黄国仁的其他诉讼请求。案件受理费50元由白沙县政府负担。黄国仁上诉称，一、白沙县政府不予受理黄国仁的行政复议申请是错误的。（一）2010年，白沙县政府在全省开展农村宅基地初始登记发证工作，因新建村认为黄国仁侵占其土地而不准登记，并诉至法院，耽误了登记时间。2013年人民法院作出终审判决，驳回新建村的诉讼请求。2014年9月24日，黄国仁向白沙县国土局申请宅基地登记确权，白沙县国土局答复称不能办理宅基地使用证。主要理由是该宗地在新建村庄的建设用地范围外，且申请登记面积超过海南省批准的宅基地面积，同时，黄国仁办理用地手续应当经新建村民小组、牙旺村委会讨论通过，由乡镇国土资源所、村镇建设部门审核、乡镇人民政府审核等程序。黄国仁认为白沙县国土局不能办理宅基地使用证的理由错误，于2014年12月4日向白沙县政府申请行政复议，白沙县政府以《公文呈批单》的形式答复称不予受理黄国仁的复议申请，白沙县政府不予受理该复议申请是错误的。原审撤销该不予受理的复议行为并无不当。（二）黄国仁在一审中提出两项诉讼请求，其中第二项诉讼请求是“判决白沙县政府依法给黄国仁的建设用地和宅基地分别登记确权”，一审法院认为第二项诉讼请求不是本案的审查范围是错误的。人民法院不仅应当审查白沙县政府的不予受理复议申请是否合法，还应该审查白沙县政府及其国土部门不依法履行土地登记及颁证的违法失职行为。原审法院应当一并解决黄国仁申请宅基地和建设用地分别登记确权的实际问题。综上，请求：1、维持原审第一项关于“撤销白沙县政府于2015年1月16日作出的不予受理黄国仁行政复议申请的行政行为”的判项；2、改判第二项关于“驳回黄国仁的其他诉讼请求”的判项，请求判决白沙县政府对黄国仁的建设用地和宅基地分别登记确权。白沙县政府答辩称，原审法院作出的判决具有事实和法律依据，请求二审法院维持原审判决，驳回黄国仁的上诉请求。二审查明的事实与原审认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案被诉的行政行为是白沙县政府于2015年1月16日以《公文呈批单》的形式不予受理黄国仁提起的复议申请的行为。黄国仁于2015年1月16日向白沙县政府提起复议申请后，白沙县政府法制办公室作出不予受理复议申请的意见并报相关领导审批后，应当依照《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款的规定，作出正式的书面通知，并送达给黄国仁，但白沙县政府未作出正式的书面通知，而是以在《公文呈批单》上加盖公章的形式直接送达给黄国仁，该行为显然不符合法律规定。同时，该《公文呈批单》未告知黄国仁所享有的诉权，亦不符合法律规定。原审判决撤销该行为并无不当。黄国仁请求维持原审判决第一项关于“撤销白沙县政府于2015年1月16日作出的不予受理黄国仁行政复议申请的行政行为”判项的理由成立，应当予以支持。另外，黄国仁提出的请求人民法院判决白沙县政府依法对其建设用地和宅基地分别确权颁证的诉讼请求，因不是本案的审查范围，原审判决予以驳回并无不当。因此，其提出的改判原审判决第二项关于“驳回黄国仁的其他诉讼请求”的判项，请求判决白沙县政府对黄国仁的建设用地和宅基地分别登记确权���理由不能成立，应当不予支持。综上，原审判决认定事实清楚，判决结果并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人黄国仁负担。本判决为终审判决。nn0ramfzdzhr875xqy案件唯一码审判长 冯 坤审判员 朱望锋审判员 尹茂平二〇一五年九月一日书记员颜恺附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。