海南省第一中级人民法院行 政 裁 定 书（2015）海南一中行终字第33号上诉人（原审原告）王业亲委托代理人王强，五指山市为民法律事务所法律工作者。被上诉人（原审被告）五指山市林业局。法定代表人吴飞，该局局长。委托代理人周才仁，海南椰树春律师事务所律师。委托代理人黄文生，五指山市林业综合行政执法大队大队长。原审第三人五指山市毛阳镇人民政府。法定代表人黄廷文，该镇镇长。委托代理人黄有川，五指山市毛阳镇人民武装部部长。上诉人王业亲因林业行政管理一案，不服五指山市人民法院（2015）五行初字第4号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人王业亲上诉称：一、一审认定上诉人种植的经济作物属于不合法的权益系认定事实错误。上诉人种植经济作物的空捞岭地块一直属于其所在的五指山市毛阳镇牙合村委会什好村民小组（以下简称什好村民小组）的集体坡地。根据五指山市毛阳镇牙合村委会（以下简称牙合村委会）、五指山市林业局、海南金华林业有限公司于2003年4月7日共同签订的《林业用地承包合同书》及补充协议，可以证实该地块不是国有土地，至少在2003年4月以前还不是国有土地，说明当时该片坡地还属于村集体所有。按照农村的惯例，上诉人在该片坡地开荒种植的行为就是合法的。上诉人自1998年开始在空捞岭种植经营，至今已经有16年之久。期间，五指山市林业局并没有通知上诉人停止在该地块种植经济作物，因此，如有错误也应由五指山市林业局承担，因为五指山市林业局没有尽到告知的义务。上诉人对五指山市林业局于2014年6月25日作出的《林业行政处罚决定书》并无异议，但对其强行砍伐上诉人种植的经济作物有意见，五指山市林业局的行为不但违法，而且涉及犯罪。根据五指山市国土环境资源局出具的（五土环资函（2015）97号）《关于商请出具毛阳镇牙合村委会东北侧一宗土地权属的复函》，明确该土地权属为：五指山金荣农业开发有限公司有6.0689亩、毛阳镇牙合村委会有10.6037亩。上诉人在上述地块种植经济作物，土地所有权人并没有提出异议，所以，上诉人种植的经济作物是合法的。上诉人种植的益智等经济作物，不会对林木造成影响，上诉人培育的橡胶苗、花梨木苗是合法的财产，应受法律保护。五指山市林业局在强制砍伐上诉人的经济作物之前，仅凭毛阳镇人民政府的通知，五指山市林业局没有按照行政处罚的法定程序，既没对上诉人作出行政处罚决定，也没有告知上诉人申辩、复议、起诉的权利，被上诉人五指山市林业局的行为侵害了上诉人的合法权益，造成上诉人的经济损失，因此，五指山市林业局负有赔偿的责任。二、五指山市林业局是强制砍伐上诉人经济作物的行政机关。一审法院的询问笔录可证实，五指山市林业局派执法大队的人员监督执行砍伐，参加砍伐的还有护林员等人员。护林员不是公务员，不具有执法资格，因此，五指山市林业局就是实施违法行政行为的机关。三、上诉人的诉讼请求于法有据。一审法院已经认定五指山市林业局砍伐上诉人种植的经济作物的行政行为违法。五指山市林业局在砍伐过程中已经对所砍伐的经济作物的数量进行清点、记录，有具体的损失数字。上诉人要求五指山市林业局赔偿的金额是依照海南省人民政府规定的征地的青苗及附属物的补偿标准计算的，于法有据。综上，请求二审依法改判一审法院（2015）五行初字第4号行政判决为：一、确认被上诉人五指山市林业局砍伐上诉人王业亲种植的经济作物的行政行为违法；二、判令被上诉人五指山市林业局赔偿上诉人王业亲经济作物损失：665株橡胶树人民币79800元、240丛益智人民币9120元、4000株花梨木苗人民币40000元、300株橡胶树苗人民币6000元，以上共计人民币134920元。被上诉人五指山市林业局答辩称：一、我局对上诉人王业亲实施强制清理非法种植的农作物的行政行为并不违法。上诉人王业亲滥伐林木、侵占国家公益林地是有前科的。2008年12月，上诉人王业亲因在空捞岭林地剥树皮，毁坏林木，致使27株天然三角枫树死亡，被五指山市公安局林业公安分局(现为五指山市森林公安局)处罚，并在2009年6月16日写下保证书，保证以后不再犯同样的错误，如再犯愿意接受政府的处理。但上诉人王业亲不知悔改，采取每次砍伐几棵林木的方式，破坏、侵占国家公益林地。因其每次仅砍几棵树木，手段隐蔽，导致护林员无法及时发现。上诉人王业亲长期以来采取以上方法，不断破坏、蚕食国家公益林地，面积已达到30多亩，之后种上自己的经济作物。2014年5月22日上午，五指山市毛阳镇牙合组的护林员在护林巡山时，发现上诉人王业亲及其妻子在空捞岭国家公益林地内滥伐林木并加以制止，上诉人王业亲并未理会。5月27日，五指山市毛阳林业站将此事报告给我局。经我局立案后，派出五指山市林业综合行政执法大队、五指山市森林公安局执法人员和林政技术人员前往现场调查。从2014年5月27日至6月初的调查结果显示：上诉人王业亲在空捞岭公益林地内滥伐林木共计24棵，活立木蓄积量2.1360立方米，面积为1.5亩。还查明，上诉人王业亲近几年来滥伐公益林地面积为16.71亩，并已在上述林地上种植橡胶树、益智等经济作物。2014年6月20日，我局向上诉人王业亲发出（五林罚告字[2014]第12号）《林业行政处罚先行告知书》，告知其处罚事项及申辩权利，上诉人王业亲在期限内放弃了陈述和辩解的权利。同年6月25日，我局依照《中华人民共和国森林法》第三十九条第二款的规定，作出(五林罚书字[2014]第13号)《林业行政处罚决定书》，对上诉人王业亲作出如下处罚：1、处以滥伐林木价值每立方米150元的2倍的罚款。即：150元/㎡×2倍×2.1360㎡＝640元；2、责令补种滥伐株数5倍的树木。即24株×5倍＝120株。并于2014年7月9日将《林业行政处罚决定书》送达了上诉人王业亲。上诉人王业亲签收之后表示无异议。2014年10月24日，上诉人王业亲向我局缴纳了罚款人民币400元，尚有人民币240元未缴纳。同年6月17日，五指山市毛阳林业站向上诉人王业亲送达了责令整改通知书，限其在七日内整改，自行清理种植在公益林地内的经济作物，把在16.71亩公益林地上种植的经济作物移植或移除。但上诉人王业亲置之不理。在超过责令整改期限后，2014年7月10日，我局和毛阳镇政府组织护林员对上诉人王业亲种植在空捞岭国有林地内的经济作物进行了清理，其中橡胶苗665株(有一部分为2013年“海燕”台风经过后刮断的树苗)、益智240丛，以上清理的树苗均为上诉人王业亲近两年来所种植的经济作物。我局鉴于尊重历史和体谅农民发展经济的不易，对较粗大的经济作物给以保留。根据《中华人民共和国行政强制法》第五十条规定:“行政机关依法作出要求当事人履行排除妨碍、恢复原状等义务的行政决定，当事人逾期不履行，经催告仍不履行，其后果已经或者将危害交通安全、造成环境污染或者破坏自然资源的，行政机关可以代履行，或者委托没有利害关系的第三人代履行。”因此，我局和毛阳镇政府组织护林员所采取的清理行动是合法的。二、我局不应承担赔偿责任。根据五指山市国土部门提供的地图确定，空捞岭林地在2004年被划为国有公益林地，现状为天然林木。依据《中华人民共和国森林法实施条例》第三条、《海南省森林保护管理条例》第三条规定，国家所有和集体所有的森林、林木和林地受法律保护，任何组织和个人不得侵犯。《海南经济特区林地管理条例》第23条规定:禁止毁林开垦以及其他破坏林地资源的行为。《海南省重点公益林管理试行办法》第23条规定:禁止在重点公益林区内进行开垦以及其他破坏林木生长发育的活动。上诉人王业亲未持有该片林地的林权证，也没有合法使用该片林地的证据，其不是该片林地的合法使用权人，其对国家公益林地进行砍伐、种植行为应当视为侵占国家公益林地，其砍伐公益林之后所种植的经济作物属于非法种植，不是合法财产，不应该受到法律保护。依照《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第33条“被告的具体行政行为违法但未对原告的合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当驳回原告的赔偿请求”。综上，一审判决认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，请求二审法院判决维持一审判决，驳回上诉人王业亲的上诉请求。原审第三人毛阳镇政府口头述称，上诉人王业亲长期以来采取隐蔽手段，通过每次砍伐几棵树木的方法，破坏、侵占空捞岭的国家公益林地，并种上自己的经济作物。上诉人王业亲在2008年因砍伐27株天然三角枫树，被五指山市公安局林业公安分局发现并处罚后，在2009年6月16日写下保证书，保证今后不再犯。但上诉人王业亲并未悔改，仍以上述方法不断破坏、侵占空捞岭的公益林地，面积达30多亩。2014年5月22日，我镇政府的护林员在巡山时，发现上诉人王业亲砍伐林木，并将情况报告给五指山市林业局，五指山市林业局经调查核实后，于2014年6月25日作出(五林罚书字[2014]第13号)《林业行政处罚决定书》，对上诉人王业亲进行处罚。同年6月17日，五指山市毛阳林业站通知上诉人王业亲，限其7天之内自行将种植在空捞岭内的经济作物清理或移植，但上诉人王业亲不予理睬。同年7月8日，我镇政府向五指山市林业局发出（毛府函[2014]48号）公函，说明了我镇政府拟定于2014年7月10日对上诉人王业亲非法种植在空捞岭公益林地内的经济作物进行强制清理，要求五指山市林业局派出执法工作人员到我镇政府参加清理工作。2014年7月10日，被上诉人五指山市林业局和我镇政府组织护林员对上诉人王业亲非法种植在空捞岭公益林地内的经济作物进行强制清理，其中清理橡胶树苗665株（有部分为“海燕”台风挂断的树木）、益智丛240丛，均为上诉人王业亲近2年来种植的经济作物，对其种植的较为粗大的经济作物给予保留。我镇政府和五指山市林业局对上诉人王业亲非法种植的经济作物进行强制清理的行政行为是合法的，应受到法律保护。上诉人王业亲请求五指山市林业局赔偿损失没有事实根据和法律依据，一审判决认定事实清楚，证据充分，请求二审法院维持一审判决，驳回上诉人王业亲的上诉请求。经审理查明，上诉人王业亲在2008年12月期间，因砍伐空捞岭公益林内的27株天然三角枫树，被五指山市公安局林业公安分局（现五指山市森林公安局）发现，于2009年6月16日写下保证书，保证今后不再犯。上诉人王业亲自2008年开始，采取每次砍伐几棵树木的方法，长期在空捞岭公益林地内砍伐、破坏公益林木，并种植自己的经济作物。因其每次砍伐的树木数量少，不易被发现。至2014年止，上诉人王业亲通过上述方法，砍伐、毁坏空捞岭的公益林地，并种植自己的经济作物，面积达30多亩。2014年5月22日，原审第三人毛阳镇政府的护林员在巡山时，发现上诉人王业亲砍伐林木，并将情况报告给被上诉人五指山市林业局，被上诉人五指山市林业局经调查核实后，于2014年6月25日作出(五林罚书字[2014]第13号)《林业行政处罚决定书》，对上诉人王业亲进行处罚。上诉人王业亲对处罚结果无异议。同年6月17日，五指山市毛阳林业站向上诉人王业亲发出通知，限其7天之内自行将种植在空捞岭内的经济作物清理或移植，但上诉人王业亲并未自行清理或移植。2014年7月8日，原审第三人毛阳镇政府向被上诉人五指山市林业局发出公函，定于2014年7月10日对上诉人王业亲非法种植在空捞岭公益林地内的经济作物进行强制清理，要求被上诉人五指山市林业局派出执法工作人员参加清理工作。同日，被上诉人五指山市林业局和原审第三人毛阳镇政府组织人员对上诉人王业亲种植在空捞岭公益林地内的经济作物进行强制清理，参加清理工作的有被上诉人五指山市林业局下属的五指山市林业综合执法大队、毛阳镇林业站的人员、原审第三人毛阳镇政府的工作人员，共计清理橡胶树苗木665株，益智240丛。还查明，空捞岭林地在2004年被规划为国有公益林地，现状为天然林木。本院认为：一、一审判决遗漏了本案的必要共同被告。一审法院是在《中华人民共和国行政诉讼法》（2014年11月1日修改）实施之前作出的判决，依照修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第三款的规定：“两个以上行政机关作出同一具体行政行为的，共同作出具体行政行为的行政机关是共同被告。”本案中，根据被上诉人五指山市林业局的答辩意见及其所提供的证据，并结合本院查明的事实足以认定：2014年7月10日在空捞岭公益林地内强制清理上诉人王业亲种植的经济作物的行为是由被上诉人五指山市林业局与原审第三人毛阳镇政府共同实施的行政行为。两个行政机关因同一行政行为而在权利义务上有着不可分割的联系，由此应当作为本案的必要共同被告。一审程序中，上诉人王业亲将被上诉人五指山市林业局作为被告而将原审第三人毛阳镇政府作为第三人提起行政诉讼不妥，一审法院在审理时应当告知上诉人王业亲将原审第三人毛阳镇政府变更为本案被告，或者在征得上诉人王业亲同意的基础上追加其为被告，可见，一审遗漏了必要共同被告。二、人民法院审理行政诉讼案件应当根据当事人的诉讼请求进行审理，不能擅自改变当事人的诉讼请求而作出与当事人的诉讼请求不一致的判决。一审程序中，上诉人王业亲的第一项诉讼请求是：“确认被告（五指山市林业局）委托第三方五指山市毛阳镇人民政府组织人员将原告（王业亲）的经济作物砍伐掉的具体行政行为违法”，可见，其诉讼请求是要求人民法院确认行政机关委托实施的行政行为违法，一审判决既然已经确认“第三人（毛阳镇政府）与被告（五指山市林业局）之间不存在委托关系”，那么，上诉人王业亲的第一项诉讼请求就不能成立，但一审判决却擅自改变了上诉人王业亲的诉讼请求并作出判决为：“确认被告五指山市林业局参与砍伐原告王业亲违法种植的经济作物的行为违法”，可见，一审判决程序违法。综上，一审判决遗漏必要的共同被告、程序违法、适用法律错误，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（四）项之规定，裁定如下：一、撤销五指山市人民法院（2015）五行初字第4号行政判决；二、发回五指山市人民法院重新审理。审 判 长  黄俊明审 判 员  汪永清代理审判员  姜国强二〇一五年九月七日书 记 员  程玲玲附：本案适用的法律、法规《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，這用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者査清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。《中华人民共和国行政诉讼法》（2014年11月1日修改前）第二十五条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出具体行政行为的行政机关是被告。经复议的案件，复议机关决定维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关是被告；复议机关改变原具体行政行为的，复议机关是被告。两个以上行政机关作出同一具体行政行为的，共同作出具体行政行为的行政机关是共同被告。由法律、法规授权的组织所作的具体行政行为，该组织是被告。由行政机关委托的组织所作的具体行政行为，委托的行政机关是被告。行政机关被撤销的，继续行使其职权的行政机关是被告。审核：黄俊明撰稿：黄俊明校对：程玲玲印刷：李慧玲海南省第一中级人民法院2015年9月28日印制（共印25份）