广东省高级人民法院行 政 裁 定 书（2015）粤高法行终字第448号上诉人（原审原告）：韶关市永韶石化有限公司。住所地：广东省韶关市武江区新华南路志兴花园*座**号。法定代表人：梁红娣，经理。上诉人（原审原告）：韶关市永韶石化有限公司加油站。住所地：广东省韶关市武江区西联镇。负责人：沈志敏，经理。上述上诉人的共同委托代理人：胡小兵、李静英，均为广东韶华律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：韶关市人民政府。住所地：广东省韶关市浈江区风度北路***号。法定代表人：艾学峰，市长。委托代理人：龙剑波、李嘉。被上诉人（原审被告）：韶关市公共资产管理中心。住所地：广东省韶关市武江区惠民北路5l号市财政局大楼**楼。法定代表人：周瑞明，主任。上诉人韶关市永韶石化有限公司、韶关市永韶石化有限公司加油站因与被上诉人韶关市人民政府、韶关市公共资产管理中心行政纠纷一案，不服广东省韶关市中级人民法院（2015）韶中法行初字第3号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院查明：2001年6月1日，韶关市农经成人中等专业学校（下称农经学校）（甲方）与原告韶关市永韶石化有限公司（乙方）签订一份《财产租赁合同》，约定由农经学校将其位于韶关市西联镇占地3886平方米的加油站出租给韶关市永韶石化有限公司使用，租赁期共20年至2021年6月1日。2004年12月1日，韶关市人民政府发出韶府（2004）181号《关于禁止在西联新区范围内兴建各类建筑物及种植多年生植物的通告》，内容有：“西联新区已列入韶关市区近期建设的重点区域。为了避免重复建设，尽量减少国家及当地群众的经济损失，市政府决定对西联新区范围内的土地实施规划控制。现将有关事项通告如下：一、新区地域范围：西至武广快速铁路，东、北至芙蓉山西麓（包括石背窝水库），南至乌泥角、北江（包括车头洲）。具体范围以《韶关市西联新区地域界限图》为准。二、凡是新区范围内的农用地、山坡地、林地及企事业单位用地等土地，一律禁止改变用地性质。即：禁止兴建房屋及其它建筑物，禁止种植多年生植物（如果树、经济林木等），禁止开挖鱼塘，禁止兴建工业或旅游开发项目。违者，将一律不予补偿。”2008年12月31日，农经学校（甲方）与被告韶关市公共资产管理中心（乙方）签订一份《关于移交商铺转让协议书及转让金的协议》，在该协议中明确农经学校已于10月17日将原农经学校使用的土地、房产、水电设施等移交给韶关市公共资产管理中心，其中移交清单中包括《财产租赁合同》约定的加油站。2011年4月22日，韶关市永韶石化有限公司向韶关市公共资产管理中心出具一份《申请报告》，内容有：“韶关市公共资产中心：该油站建于90年代，原名为韶关市煤建公司韶联加油站，多年来因经营不善，多年亏本，无法向农经学校交租金，后来此油站退回农经学校，但是农经学校不属经商单位，也无法经营。于2001年6月开始租给韶关市永韶石化有限公司，并更名为韶关市永韶石化有限公司韶兴加油站，但是当时西联地段属偏远郊区，交通不发达，来往车辆少，油站经营十分困难，只能断断续续经营，因此当时没有进行‘安全评价’没有取得‘危险化学品经营许可证’暂停经营，但省经信委保留有此油站编制规划，（详见粤经信电力函（2010）3331号文）和韶关市规划点原保留33号油站（第44F30168号）。目前通过广东省经济和信息委员会批准，为了油站的安全运行，进行维修更换旧设备管线，安装新油机采用潜油泵加油系统，修改油站的安全隐患，通过有资质的部门进行安全评价，验收合格后做到合法经营，修改期间所有费用由永韶石化有限公司负责。特此报告！农经学校负责人签章情况属实。”201l年6月28日，韶关市永韶石化有限公司作出《承诺书》，内容有：“韶关市公共资产管理中心：为了早日使韶兴加油站维修好，通过相关部门检测合格后重新开业，做到合法经营，本公司承诺如下：l、根据芙蓉新城开发建设需要，须对韶兴加油站所处地块进行开发（或拆迁）时，韶兴加油站须在政府或拆迁主体发出通知后三个月内无条件清场退出，不需要政府安排新规划点作为经营附加条件。2、根据芙蓉新城开发建设需要，须对韶兴加油站所处地块进行开发（或拆迁）时，除市公共资产中心组织对韶兴加油站资产登记为依据外，以后韶关市永韶石化有限公司对该油站的所有投资及其他各种直接或者间接经济损失，不需政府补偿和赔偿。望贵中心早日批准为盼。特此承诺。”2011年11月，韶关市永韶石化有限公司加油站取得了《成品油零售经营批准证书》，有效期2011年11月21日至2016年11月21日。韶关市永韶石化有限公司、韶关市永韶石化有限公司加油站于2014年12月向原审法院提起诉讼，请求：确认韶关市人民政府、韶关市公共资产管理中心要求韶关市永韶石化有限公司、韶关市永韶石化有限公司加油站于2011年6月28日作出《承诺书》的行为违法，诉讼费用由韶关市人民政府、韶关市公共资产管理中心承担。原审法院认为：一、农经学校不属于行政机关，其与韶关市永韶石化有限公司签订的《财产租赁合同》不是行政合同，而是民事合同。韶关市人民政府对《财产租赁合同》的履行没有进行行政干预，韶关市永韶石化有限公司作出的《承诺书》也不是韶关市人民政府的行政行为所为；韶关市公共资产管理中心只是承接《财产租赁合同》的主体，不是行政机关，韶关市永韶石化有限公司向韶关市公共资产管理中心作出的《承诺书》完全是基于在履行《财产租赁合同》的过程中为了修建加油站，能够继续经营的一种单方承诺，这种单方承诺不属于行政合同。因此，韶关市永韶石化有限公司、韶关市永韶石化有限公司加油站所诉不属于行政诉讼受案范围。二、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”韶关市永韶石化有限公司、韶关市永韶石化有限公司加油站认为其201l年6月28日作出的《承诺书》是受韶关市人民政府、韶关市公共资产管理中心所迫作出放弃相关权利的承诺书，如果韶关市永韶石化有限公司、韶关市永韶石化有限公司加油站认为系受韶关市人民政府、韶关市公共资产管理中心所迫所为，应当在作出《承诺书》之日起二年内即2013年6月28日内提起行政诉讼。因此，韶关市永韶石化有限公司、韶关市永韶石化有限公司加油站在2014年12月起诉已超过法定的起诉期限。综上，韶关市永韶石化有限公司、韶关市永韶石化有限公司加油站请求确认韶关市人民政府、韶关市公共资产管理中心要求韶关市永韶石化有限公司于2011年6月28日作出《承诺书》的行为违法没有事实和法律依据，予以驳回。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第（一）、（六）项的规定，裁定：驳回韶关市永韶石化有限公司、韶关市永韶石化有限公司加油站的起诉。韶关市永韶石化有限公司、韶关市永韶石化有限公司加油站不服一审裁定提起上诉称：1、我方按韶关市人民政府、韶关市公共资产管理中心要求作出的《承诺书》不应属于普通民事行为，原审判决定性错误。2、我方应当是在2013年底才了解到韶关市公共资产管理中心是受韶关市人民政府委托行使管理权的，才知道行政行为必不可少的内容之一的行为主体，从该时点起算，我方的起诉并未超过2年的起诉期限。且一审裁定对《承诺书》的定性并未确定，诉讼对象也不能确定，主体混乱也导致行政行为内容无法准确确定，因此不能从2011年6月28日起计算起诉期限。综上，一审裁定驳回我方的起诉错误，请求二审法院撤销一审裁定，改判确认韶关市人民政府、韶关市公共资产管理中心要求我方作出《承诺书》的行为违法。被上诉人韶关市人民政府二审辩称：韶关市永韶石化有限公司作出的《承诺书》是为了履行《财产租赁合同》而自愿单方面作出的承诺，没有证据证明我府对其施加了影响和干扰，该民事行为与我府行政行为无关。一审裁定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院予以维持。被上诉人韶关市公共资产管理中心二审辩称：韶关市永韶石化有限公司作出的《承诺书》是为了履行《财产租赁合同》而作出的民事行为，并不具有行政行为性质。我方并非行政主体，不具有任何行政管理职能。且韶关市永韶石化有限公司、韶关市永韶石化有限公司加油站的起诉已经超过起诉期限。因此，一审裁定驳回韶关市永韶石化有限公司、韶关市永韶石化有限公司加油站的起诉正确，请求二审法院予以维持。本院二审查明的事实与一审相同，对原审裁定查明的事实予以确认。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：……（三）有具体的诉讼请求和事实根据；……”本案韶关市永韶石化有限公司、韶关市永韶石化有限公司加油站提出的诉讼请求是确认韶关市人民政府、韶关市公共资产管理中心要求其作出《承诺书》的行为违法，但是，韶关市永韶石化有限公司、韶关市永韶石化有限公司加油站并未提供初步证据证明韶关市人民政府、韶关市公共资产管理中心实施了强制要求其作出涉案《承诺书》的行为。该《承诺书》是韶关市永韶石化有限公司为了早日使韶兴加油站维修好、重新开业及合法经营而自愿作出的，从其内容来看也并未反映韶关市人民政府、韶关市公共资产管理中心在韶关市永韶石化有限公司作出《承诺书》的过程中对其实施了何种行政行为。因此，韶关市永韶石化有限公司、韶关市永韶石化有限公司加油站提起本案诉讼没有事实根据，其起诉不符合法定的条件，原审裁定驳回其起诉并无不当，本院予以维持。综上，韶关市永韶石化有限公司、韶关市永韶石化有限公司加油站的上诉理由不能成立，本院依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长  徐曾沧代理审判员  刘德敏代理审判员  罗 燕二〇一五年九月十日书 记 员  李 捷