上海市奉贤区人民法院行 政 判 决 书（2015）奉行初字第73号原告顾国明，男，1956年3月21日生，汉族，住上海市奉贤区金汇镇齐贤金钱公路****号。委托代理人黄艳，北京在明律师事务所律师。被告上海市奉贤区金汇镇人民政府，住所地上海市奉贤区金汇镇汇中路1666号。法定代表人王建东，镇长。委托代理人孙立，上海市奉贤区金汇镇人民政府工作。委托代理人季华，上海徐卫红律师事务所律师。原告顾国明诉被告上海市奉贤区金汇镇人民政府要求履行法定职责一案，于2015年5月14日向本院提起行政诉讼。本院于2015年5月21日立案受理，并依法组成合议庭，于2015年7月10日、8月12日公开开庭进行了审理。原告顾国明及委托代理人黄艳、被告委托代理人孙立、季华到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告诉称，原告系奉贤区金汇镇百曲村九队村民，持有合法宅基地证（证号为奉宅506-11-4**）。1988年至1991年期间，原告在上述宅基地内搭建房屋，2005年在上述地址院墙内再次扩建了一间房屋，现房屋建筑总面积1，981.04平方米。由于当时并无乡村建设规划许可制度，故原告未办理上述房屋乡村建设规划许可证。2008年1月1日开始实施的《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》），首次建立我国乡村建设规划许可制度。2014年9月被告认定原告的部分房屋为违法建筑以及此后奉贤区法院作出的判决，均已被市一中院终审判决撤销；原告部分房屋无证系历史遗留问题，其合法性应该得到肯定。为此，原告于2014年12月3日向被告提交了补办乡村建设规划许可证的申请，根据《城乡规划法》第四十条第二款、《上海市农村个人住房建设管理办法》及《上海市农村村民住房建设管理办法》规定，被告具有受理原告申请事项的法定职责；原告房屋在宅基地证和建房审批表范围内，不存在严重妨害规划的情形，应属于可以补办规划许可的情形。被告于2014年12月4日收到原告申请后，曾口头承诺会书面答复，但至今未作出处理。综上，为维护自身合法权益，原告起诉至法院，请求：1、确认被告未对原告2014年12月3日要求补办乡村规划许可证申请予以处理答复的行为违法，2、判令被告就原告位于奉贤区金钱公路1971号、1973号、1975号、1977号、1979号、1981号、1983号、1985号的房屋补办乡村建设规划许可证的申请重新作出行政行为。原告为证明其主张，向法院提供如下证据：1、《补办乡村建设规划许可证申请书》及投递单据1份，证明原告于2014年12月3日向被告邮寄补办乡村建设规划许可证申请等材料，被告于2014年12月4日签收的事实；2、宅基地使用权证、建房申请表各1份，证明原告建房在权证核准范围之内，不存在严重妨害规划的事实；3、门牌号证明1份、住改非证明8份、营业执照8份、百曲村村委会证明3份，证明原告长期对房屋合法经营利用，有关行政机关已予以准许，其房屋已被默认合法的事实；4、沪奉金责拆决字2014第014号《责令限期拆除违法建筑决定书》复印件一份，证明在动迁过程中，被告认定原告部分房屋诉违法建筑，该决定现被撤销，原告为维护合法权益申请补办许可证的事实。经庭审质证，被告对原告提供的证据1、2、4的真实性无异议，但是，对于原告提供的证据2的证明内容有异议，认为原告存在违法建筑。对于原告提供的证据3，被告对其真实性不清楚，对证明内容有异议，公安部门、工商部门及村委会对房屋的合法与否无权认定。被告辩称，原告要求补办乡村建设规划许可证的房屋位于金汇镇百曲村9组，2003年被告曾出具《责令停止施工通知书》，然而原告继续建造。2014年被告认定前述房屋属于违法建筑，并发出《责令限期拆除违法建筑决定书》。原告不服提起行政复议和诉讼。原告未按照规定办理审批手续，擅自建造房屋，现申请补办许可证，不符合现行法律法规的规定。且申请办理乡村建设规划许可证，按照规定被告只是受托部门，不具有发放乡村建设规划许可证的职权。被告收到原告的申请后，曾口头答复原告。综上，请求法院依法驳回原告诉请。被告向本院递交证据、依据：1、《上海市城乡规划条例》第三十六条、《奉贤区农村村民住房建设管理办法》第十条、第十一条，证明被告不具有行政主体资格的事实。经质证，原告认为依据《城乡规划法》第四十一条第二款、《上海市农村村民住房建设管理办法》第十三条，被告具有颁发乡村建设规划许可证的法定职责。2、通知书及责令停止施工通知书各一份，证明原告于2003年有搭建违法建筑的事实。经质证，原告对其真实性没有异议，但是主张2003年对房屋进行装修及加盖一层楼房时，经被告通知后，原告自行拆除了加盖的一层楼房，并由被告补偿原告损失人民币85，000元。3、对于补办乡村建设规划许可证的法律依据，被告表示没有相关的法律法规。原告认为依据原《上海市农村个人住房建设管理办法》第三十九条，对于可以采取改正措施的，可以责令限期改正，补办农村个人住房建设工程许可证。现行的《上海市农村村民住房建设管理办法》第三十六条，规定了对于可以采取改正措施的，可以责令限期改正，其中的“改正”包含了补办许可证。4、被告陈述称，2014年12月4日被告收到原告的申请，并电话口头答复原告。经质证，原告认为被告曾口头告知将书面答复，但是至今未答复。最高法院相关司法解释中规定一般答复时间为60天以内。被告接到申请后未书面答复，不符合法律规定。根据上述有效证据，结合原、被告在法庭上的陈述，本院确认以下法律事实：原告在奉贤区金汇镇百曲村拥有宅基地房屋，宅基地使用证证号为奉宅506-11-477（位置标注为百曲村九队）。2014年12月3日，原告向被告寄出《补办乡村建设规划许可证申请书》，认为原告在扩建房屋时，我国尚未建立乡村建设规划许可制度，依照建造房屋行为时的法律应认可该部分房屋合法；原告扩建的房屋不存在严重妨害规划的情形，应当允许继续利用，并在规划许可手续方面进行补正。故原告向被告提出申请，请求被告就原告位于奉贤区金钱公路1971号、1973号、1975号、1977号、1979号、1981号、1983号、1985号的房屋补充办理乡村建设规划许可证。被告未书面答复，也未作出行政许可，原告不服，提起行政诉讼。本院认为，根据《中华人民共和国行政许可法》（以下简称《行政许可法》）第二条的规定，行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。原告向被告提出补办乡村建设规划许可证的申请，是行政许可申请行为，《行政许可法》第三十二条第二款规定，行政机关受理或者不予受理行政许可申请，应当出具加盖本行政机关专用印章和注明日期的书面凭证。被告于2014年12月4日收到原告递交的申请后，被告主张曾口头答复原告，但是原告予以否认。而庭审中被告又未提交证据证明自己的主张。因而被告至今未作出书面答复的行为违反了前述规定，故本院确认被告对原告2014年12月3日的申请未作出答复的行为违法。根据2010年10月20日修订的《上海市农村村民住房建设管理办法》第四条第三款的规定，区（县）人民政府和镇（乡）人民政府负责本辖区内村民建房的管理。镇（乡）人民政府受区（县）规划管理部门委托，审核发放个人建房的乡村建设规划许可证，对个人建房进行开工查验和竣工验收。可见，被告实施审核发放个人建房的乡村建设规划许可证，对个人建房进行开工查验和竣工验收的行为，是受本区规划管理部门委托实施的行为，现原告要求补办乡村建设规划许可证，而以上海市奉贤区金汇镇人民政府作为被告，缺乏法律依据。同时，本案中，原告于2014年12月提出的是补办乡村建设规划许可证，原告主张2008年1月1日《城乡规划法》实施前，原告搭建房屋时，没有乡村建设规划许可制度，原《上海市农村个人住房建设管理办法》第三十九条，对于可以采取改正措施的，可以责令限期改正，补办农村个人住房建设工程许可证。现行的《上海市农村村民住房建设管理办法》第三十六条，规定了对于可以采取改正措施的，可以责令限期改正，其中的“改正”包含了补办许可证。本院认为农村村民建房，无论是上海市人民政府于1983年10月7日颁布实施的《上海市村镇建房用地管理实施细则（试行）》，还是此后的《上海市农村个人住房建设管理办法》、《上海市农村村民住房建设管理办法》，均规定农村村民建房必须严格履行申请、审批等手续。现行的《上海市农村村民住房建设管理办法》第三十六条规定，未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，按照《城乡规划法》的规定处理。而《城乡规划法》对未取得乡村建设规划许可证的已建成房屋亦未有补办的规定。故原告要求被告对位于奉贤区金钱公路1971号、1973号、1975号、1977号、1979号、1981号、1983号、1985号房屋补充办理乡村建设规划许可证申请重新作出行政行为的诉请亦缺乏法律依据，本院难予支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第二款第（一）项的规定，判决如下：1、确认被告上海市奉贤区金汇镇人民政府未对原告顾国明2014年12月3日要求补办乡村规划许可证申请予以处理答复的行为违法。2、驳回原告顾国明要求被告上海市奉贤区金汇镇人民政府对位于奉贤区金钱公路1971号、1973号、1975号、1977号、1979号、1981号、1983号、1985号房屋补充办理乡村建设规划许可证申请重新作出行政行为的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由被告上海市奉贤区金汇镇人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提出上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于上海市第一中级人民法院。审 判 长  徐玉良审 判 员  钟 渊代理审判员  徐成文二〇一五年九月二十五日书 记 员  袁 帅附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。第七十四条……行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；……