安徽省亳州市中级人民法院行 政 判 决 书（2015）亳行终字第00072号上诉人（原审原告）高华勇，男，汉族，1976年4月14日出生，住安徽省亳州市谯城区。委托代理人李飞，北京冠领律师事务所律师。被上诉人（原审被告）亳州市谯城区国土资源局。法定代表人**，局长。上诉人高华勇因不服被告亳州市谯城区国土资源局（以下简称谯城区国土局）行政处罚决定一案，不服亳州市谯城区人民法院（2014）谯行初字第00031号行政判决，向本院提起上诉。本案依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人高华勇及其委托代理人李飞到庭参加诉讼，被上诉人谯城区国土局经本院合法传唤，无正当理由，拒不到庭，本院依法缺席审理。本案现已审理终结。高华勇向一审法院起诉称：原告系安徽省亳州市谯城区古井镇周六行政村高楼自然村村民。2014年4月11日，被告向原告作出“谯国土监[2014]6号行政处罚决定书”，原告认为被告作出该决定书违法，理由如下：一、被告作出“谯国土监[2014]6号行政处罚决定书”程序违法。被告在作出“谯国土监[2014]6号行政处罚决定书”前未向原告告知作出行政处罚决定的事实、理由及依据，且未告知原告依法享有陈述和申辩和听证的权利，其行政行为违反《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二条、第四十二条的规定。二、被告作出“谯国土监[2014]6号行政处罚决定书”认定事实错误。本案中，被告对“养殖场”在三个方面认定错误：1、建设时间；2、建设面积；3、养殖场建成时其所覆盖的土地性质，因此认定事实不清，所以被告不应该向原告作出“谯国土监[2014]6号行政处罚决定书”。三、被告作出“谯国土监[2014]6号行政处罚决定书”适用法律错误，违反《中华人民共和国土地管理法》第五十九条之规定：乡镇企业、乡(镇)村公共设施、公益事业、农村村民住宅等乡村建设，应当按照村庄和集镇规划，合理布局，综合开发，配套建设；建设用地，应当符合乡（镇）土地利用总体规划和土地利用年度计划，并依照本法第四十四条、第六十条、第六十一条、第六十二条的规定办理审批手续。另外，违反《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款之规定。本案中，养殖场既不是“乡镇企业、乡（镇）村公告设施、公益事业、农村村民住宅”，又没有“将农用地改为建设用地的”，所以，使用上述两个法条明显错误。四、被告作出“谯国土监[2014]6号行政处罚决定书”已超过时效。《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条之规定“：违法行为在两年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。本案中，两处“养殖场”的建设行为分别完成于2008年、2009年，早已超过两年，所以，2011年后被告不能再给予原告行政处罚。综上所述，被告作出“谯国土监[2014]6号行政处罚决定书”明显违法。为维护自己的合法权益，原告特向法院提起行政诉讼，请求法院：1、确认被告作出的“谯国土监[2014]6号行政处罚决定书”违法；2、诉讼费用由被告承担。原审法院查明：原告高华勇系安徽省亳州市谯城区古井镇周六行政村高楼自然村村民。原告于2008年、2009年分别租赁古井镇王辛庄高楼村村民高照山、周永健、姬学亮三人土地3.5亩，租期10年。租金价格每亩每年1200元。该宗土地位于古井镇王辛庄高楼村105国道西侧。实际占地面积720平方米。土地类型为耕地，原告未办理用地手续。被告经过立案、调查、现场勘测、会审、行政处罚告知及送达，行政处罚听证告知及送达，于2014年4月11日作出谯国土监[2014]6号行政处罚决定书，该决定书主要内容：高华勇未经批准，擅自占地建养殖场的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第五十九条、第七十六条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条之规定，作出如下处罚：1、责令退还非法占用的土地；2、没收在非法占用土地上的新建建筑物；3、处以每平方米10元罚款，罚7200元。并告知了原告的权利，原告对该决定不服，于2014年5月7日向本院提起行政诉讼，要求确认被告作出的谯国土监[2014]6号行政处罚决定书违法。本案在审理过程中，原告要求鉴定2014年2月13日的询问笔录中“高华勇“三处签名笔迹及三处“2014年2月13日”的日期是否是自己写的。经司法鉴定，三处签名字迹“高华勇”均是高华勇所写，第1页和第2页上对应日期“2014年2月13日”均不是高华勇所写；第3页上日期字迹“2014年2月13日”有涂改迹象，没有鉴定出来是否是高华勇所写。第3页上日期“2014年2月13日”的指印原告未要求鉴定。原审法院认为：根据《中华人民共和国土地管理法》第五条第（二）款之规定，被告谯城区国土局具有行政土地管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权，故谯城区国土局是本案适格的被告。本案原告高华勇住亳州市谯城区古井镇周六行政村高楼自然村，在其未经批准，占地建养殖场的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第五十九条：“乡镇企业、乡村公共设施、公益事业、农村村民住宅等乡村建设，应当按照村庄和集镇规划，合理布局，综合开发，配套建设；建设用地，应当符合乡土地利用总体规划和土地利用年度计划，并依照本法第四十四条、第六十条、第六十一条、第六十二条的规定办理审批手续。”故被告依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条之规定，作出谯国土监[2014]6号行政处罚决定书事实清楚，程序合法，适用法律、法规正确，应予认定。经审判委员会讨论决定，依照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决：驳回原告高华勇要求确认被告作出的谯国土监[2014]6号行政处罚决定书违法的诉讼请求。案件受理费50元，由原告高华勇负担。高华勇上诉称，1.被上诉人作出的处罚决定，程序违法。被上诉人作出的行政处罚告知书及听证告知书不适用留置送达，被上诉人采用留置送达的方式，属于程序违法。2.被上诉人提供的询问上诉人的笔录，经过司法鉴定，两处询问时间不是上诉人本人所写，第三处时间有改动，无法鉴定。该份证据是被上诉人伪造的，不具备真实性、合法性，一审法院认为“存有瑕疵，综合全部证据审查，不影响该份证据的合法性”明显错活。3.上诉人的养殖场既不是“乡镇企业、经（镇）村公共设施、公益事业、农村村民住宅”，又没有“将农用地改为建设用地的”情况，所以，被上诉人适用《土地管理法》第五十九条、第七十六条的规定，显然适用法律错误。4.上诉人两处养殖场的建设行为分别完成于2008年、2009年，至被上诉人立案查处，作出处罚决定时，早已超过二年规定的处罚时效。高华勇在一审时向法庭提供的证据是，1.身份证复印件一份，证明诉讼主体适格；2.上诉人高华勇申请鉴定的南京东南司法鉴定中心司法鉴定意见书，由于询问日期不是真实的，证明询问上诉人高华勇的询问笔录不能作为被上诉人行政行为合法的证据。谯城区国土局二审未进行答辩。谯城区国土局在一审时向法庭提供的证据、依据是：1.立案呈批表，证明对高华勇作出的行政处罚，经局领导批准立案调处；2.询问笔录，证明高华勇自己承认租赁周永健、姬学亮耕地用于养鸡设施的建设，占用耕地事实清楚；3.现场勘测笔录，证明案件的具体办理人对养鸡设施占地面积，占地类型进行了认真的勘测论证，确定养鸡设施占地为耕地；4.户籍证明，证明被告作出的行政行为相对人与非法占用耕地人为同一人；5.照片，证明高华勇所占用耕地建设养鸡设施实际存在，他自己承认租赁周永健、姬学亮耕地用于养鸡设施的建设，占用耕地事实清楚；6.合同书，证明高华勇租赁周永健、姬学亮承包耕地用于建设养鸡设施事实，违法行为清楚；7.土地利用总体规划图，证明该养鸡设施占用的耕地符合古井镇土地利用地总体规划；8.土地现状图，证明该养鸡设施所占用的土地，现状为耕地，构成非法占用耕地的违法事实；9.违法案件调查报告，证明案件的承办人在调查违法事实的基础上，向局长办公会如实作出调查报告；10.违法案件会审记录，证明该案件经局长办公会集体研究定性并作出处罚意见；11.行政处罚告知书，证明该处罚依照行政处罚法的规定履行告知义务；12.行政处罚送达，证明依法向行政行为相对人送达了处罚告知书，该告知书充分的保障了陈述、申辩的权利；13.行政处罚听证告知书及送达回证，证明在作出行政处罚前，已告知当事人有听证的权利及听证方式、时间；14.行政处罚决定书及送达回证，证明高华勇放弃了陈述、申辩、听证的权利，被上诉人依法作出行政处罚。法律依据：《中华人民共和国土地管理法》第五十九条、第七十六条；《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条。上述证据一审法院均随卷向本院移送。案经二审庭审举证、质证，上诉人对被上诉人的证据质证意见与一审基本一致。被上诉人二审未到庭对上诉人的证据发表质证意见。经审查，一审法院对上诉人提供证据的认证符合法律规定，本院予以确认。本院对被上诉人提供的证据作如下确认：1号证据立案呈批表，记录案件来源为巡查发现，而没有提供相关的巡查记录情况。因此，对该案件来源合法的证明目的不予认定。2号证据中高华勇的询问笔录经鉴定，签字时间不是高华勇本人所写，该笔录有改动，不符合证据的法定形式要件，另外，高华勇、高照山、周继良的询问笔录时间上存在交叉询问，对该组证据应不予认定。一审法院对被上诉人提供其他证据的认定基本正确，本院予以确认。本院根据有效证据查明的事实除与一审基本一致。本院认为，《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第四条第二款规定，国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地……。该条第三款规定，前款所称农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等；建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等；未利用地是指农用地和建设用地以外的土地。设施农用地是农用地的一种，设施农用地是指直接用于经营性养殖的畜禽舍、工厂化作物栽培或水产养殖的生产设施用地及其相应附属设施用地，农村宅基地以外的晾晒场等农业设施用地。本案中，高华勇的养殖场属于农用地中的设施农用地，不属于建设用地。《土地管理法》第五十九条规定，乡镇企业、乡（镇）村公共设施、公益事业、农村村民住宅等乡（镇）村建设，应当按照村庄和集镇规划，合理布局，综合开发，配套建设；建设用地，应当符合乡（镇）土地利用总体规划和土地利用年度计划，并依照本法第四十四条、第六十条、第六十一条、第六十二条的规定办理审批手续。谯城区国土资源局以上诉人高华勇未经批准、擅自占地建养殖场的行为违反了该条规定，并依据该法第七十六条及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第42条的规定，作出谯国土监[2014]6号行政处罚决定，显然事实不清、适用法律错误。被上诉人作出的行政处罚告知书中，告诉高华勇如果有异议，应在2014年4月11日前提出陈述、申辩，也就是说，如果截止到2014年4月11日上诉人高华勇没有提出陈述和申辩，被上诉人可以于2014年4月12日（包括当日）后作出行政处罚决定，而被上诉人作出行政罚决定的时间为2014年4月11日，显然程序严重违法。另外，被上诉人提供的立案呈批表中记录案件来源为巡查发现，而没有提供相关的巡查记录情况，因此，案件来源也没有依据。综上所述，被上诉人作出的行政处罚决定事实不清、程序违法、适用法律错误，依法应予撤销，一审法院判决驳回上诉人高华勇的诉讼请求显然不当，依法应予纠正。经本院审判委员会讨论决定，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十八条、第七十条第（一）、（二）、（三）项，第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、撤销谯城区人民法院作出的（2014）谯行初字第00031号行政判决；二、撤销亳州市谯城区国土资源局作出的谯国土监[2014]6号行政处罚决定书。一、二审案件受理费各50元，由被上诉人亳州市谯城区国土资源局承担。本判决为终审判决。审 判 长  张秀远审 判 员  徐全义代理审判员  张继民二〇一五年九月十四日书 记 员  杨 虓附：本案相关法律条文1、《中华人民共和国行政诉讼法》第五十八条经人民法院传票传唤，原告无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，可以按照撤诉处理；被告无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，可以缺席判决。第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。