河南省郑州市中级人民法院行 政 判 决 书(2015)郑行终字第251号上诉人（原审原告）赵正军，男，汉族，1973年9月13日出生。被上诉人(原审被告)郑州市工商行政管理局。法定代表人吴凤军，局长。委托代理人袁育华、仝风雷，该单位工作人员。上诉人赵正军因诉被上诉人郑州市工商行政管理局工商行政处理决定一案，不服郑州市二七区人民法院(2015)二七行初字第29号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审认定：郑州市工商行政管理局于2014年3月24日收到原告赵正军的两份举报、投诉书（落款时间均为2014年3月22日），第一份举报书涉及的被举报人有郑州润瑞商业有限公司、好想你股份有限公司、涉案食品的供货者，请求依法处理、给予奖励、书面告知结果，举报内容为：“被举报人销售的涉案食品未按批次检验合格（备查），且未保存销售凭证并验明标识以及未履行食品安全法第三十九条保存、记录义务；2014年3月21日，举报人在被举报人处购买的好想你即食无核枣（270克）标称连续六年全国销量领先；被举报人因该违法行为已被郑州市工商行政管理局管城分局实施处罚，仍然明知故犯，继续从事违法行为，应当从重处罚；中国红枣领导品牌内容也系虚假，也应当处罚。”第二份举报书涉及的被举报人有郑州润瑞商业有限公司、涉案食品的供货者及生产厂家，请求依法处罚、给予奖励、书面告知结果，举报内容为：“被举报人销售的涉案食品未按批次检验合格（备查），且未保存销售凭证并验明标识以及未履行食品安全法第三十九条保存、记录义务；被投诉人2014年3月21日销售的鼎福到口酥山庄、沃佳苹果醋饮料、甜糯玉米、王裔佳酸辣味紫菜汤、绿帝核桃仁营养成分表不符合GB28050；王裔佳酸辣味紫菜汤外文未同时标注汉字；双塔龙口粉丝强调绿豆未标注含量；以上违法行为应当依法处罚并责令停止经营和召回。”被告于2014年4月1日立案调查，2014年4月8日，被告以原告投诉的郑州润瑞商业有限公司涉嫌食品标签违法及虚假宣传案，因赵正军同一投诉中将涉案食品的供货者以及生产厂家同时列为被举报人，而投诉（举报）的涉嫌食品违法内容相同为由，将涉案食品的供货者以及生产厂家并案调查处理。2014年6月27日，被告以原告举报当事人销售的食品系标签标注涉嫌不符合食品安全国家标准（GB7718-2011、GB28050-2011），对违反国家标准认定，需以国家法定检测机构做出的鉴定结论为依据，而办案人员联系的有食品标签鉴定资质的检测机构目前不受理该项业务为由，经机关负责人批准，延长办案期限自2014年6月30日至2014年7月29日。2014年7月29日，被告以第一次延期后，办案人员继续沟通郑州本地检测机构，答复仍不受理，联系外地（天津）的检测机构也不受理，而好想你产品的连续六年全国销量领先有关机构出具的材料说明，中国红枣领导品牌，郑州市法制办的复议决定不认为该宣传违法，且该宣传涉及的争议正在广州市黄埔区人民法院诉讼期间，其判决结果对本案有实质影响为由，经集体讨论，第二次延长办案期限自2014年7月30日至2014年12月31日。2014年12月10日，被告以2014年4月1日立案的郑州润瑞商业有限公司涉嫌食品标签违法及虚假宣传案（2014年4月8日涉案食品的供货者及生产厂家并案调查），在案件调查中，郑州市机构编制委员会《关于市食品药品监督管理局市工商局行政管理局市质量技术监督局职责调整和编制划转的通知》（郑编【2014】35号）将市工商行政管理局承担的流通环节食品安全监督管理职责、市质量技术监督局承担的生产环节食品安全监督管理职责调整到市食品药品监督管理局，该案已不属被告管辖为由，决定将案件（其中郑州润瑞商业有限公司销售的好想你即食无核枣涉嫌虚假宣传另行处理）移送郑州市食品药品监督管理局。2014年12月11日，被告作出郑工商经检移字【2014】0301号案件移送函，内容为：被告收到赵正军2014年3月22日投诉郑州润瑞商业有限公司（含供货者及生产厂家）、好想你枣业股份有限公司涉嫌食品违法投诉（举报）书两份（其中好想你即食无核枣标称连续六年全国销量领先、中国红枣领导品牌被告另案处理），在案件调查中，2014年9月30日，郑州市机构编制委员会《关于市食品药品监督管理局市工商行政管理局市质量技术监督局职责调整和编制划转的通知》（郑编）【2014】35号“一、职责调整，将市工商行政管理局承担的流通环节食品安全监督管理职责调整到市食品药品监督管理局”，该案已不属工商机关管辖，根据《中华人民共和国行政处罚法》第十五条“行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施”、第二十条“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖，法律、行政法规另有规定的除外”，《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第十五条第一款“工商行政管理机关发现所查处的案件属于其他行政机关管辖的，应当依法移送其他有关机关”之规定，将案件移送郑州市食品药品监督管理局处理。2014年12月11日，被告将上述举报处理结果告知原告赵正军。原告认为，涉案食品供货人并非郑州市食药局管辖，生产厂家属生产领域，故其移送给郑州市食药局的行为没有事实根据和法律依据，应当撤销，故原告诉至本院，请求依法判决：撤销被告对2014年3月22日原告投诉郑州润瑞商业有限公司销售鼎福到口酥等食品的供货人和生产厂家作出的移送决定；责令被告依法作出处理。另查明，1、郑州市人民政府根据《河南省人民政府关于食品药品监管体制改革的实施意见》（豫郑【2014】28号）、《河南省人民政府办公厅关于调整省级以下工商质监行政管理体制的通知》（豫政办【2014】31号）精神，于2014年7月1日印发《关于改革完善我市食品药品工商质监管理体制的通知》（郑政【2014】29号），该通知第二条主要任务第（二）项组建新的食品药品监管机构第一款载明：将市和县（市、区）原食品安全委员会办公室、原食品药品监管部门、工商部门、质监部门的食品安全监管和药品管理职能进行整合，组建新的食品药品监管机构，对食品药品实行集中统一监管；同时加挂食品安全委员会办公室牌子，承担本级政府食品安全委员会的具体工作。该通知第三条组织实施第（二）项确保干部职工队伍稳定载明：改革过渡期间，食品安全各环节监管责任仍由原系统承担，并按既定部署做好相关工作。2、郑州市机构编制委员会根据《郑州市人民政府关于改革完善我市食品药品工商质监管理体制的通知》（郑政【2014】29号），于2014年10月8日印发《关于市食品药品监督管理局市工商行政管理局市质量技术监督局职责调整和编制划转的通知》（郑编【2014】35号），该通知第一条职责调整载明：将市工商行政管理局承担的流通环节食品安全监督管理职责、市质量技术监督局承担的生产环节食品安全监督管理职责调整到市食品药品监督管理局。一审认为，本案中，原告向被告举报，要求依法处罚、给予奖励，故被告就此举报作出的行政行为与原告有法律上的利害关系，因此原告有权依法提起本案行政诉讼，具备本案原告资格。《中华人民共和国行政处罚法》第十五条规定，行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施。本案中，被告在对举报人赵正军2014年3月22日的举报进行调查处理过程中，郑州市人民政府根据《河南省人民政府关于食品药品监管体制改革的实施意见》（豫郑【2014】28号）、《河南省人民政府办公厅关于调整省级以下工商质监行政管理体制的通知》（豫政办【2014】31号）精神，于2014年7月1日印发《关于改革完善我市食品药品工商质监管理体制的通知》（郑政【2014】29号），将市和县（市、区）原食品安全委员会办公室、原食品药品监管部门、工商部门、质监部门的食品安全监管和药品管理职能进行整合，组建新的食品药品监管机构，对食品药品实行集中统一监管；同时加挂食品安全委员会办公室牌子，承担本级政府食品安全委员会的具体工作。该通知第三条第（二）项载明：改革过渡期间，食品安全各环节监管责任仍由原系统承担，并按既定部署做好相关工作。2014年10月8日，郑州市机构编制委员会根据《郑州市人民政府关于改革完善我市食品药品工商质监管理体制的通知》（郑政【2014】29号），印发《关于市食品药品监督管理局市工商行政管理局市质量技术监督局职责调整和编制划转的通知》（郑编【2014】35号），将市工商行政管理局承担的流通环节食品安全监督管理职责、市质量技术监督局承担的生产环节食品安全监督管理职责调整到市食品药品监督管理局。《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第十五条第一款规定，工商行政管理机关发现所查处的案件属于其他行政机关管辖的，应当依法移送其他有关机关。本案中，在被告第二次延长办案期限内，郑州市机构编制委员会《关于市食品药品监督管理局市工商行政管理局市质量技术监督局职责调整和编制划转的通知》（郑编【2014】35号）文件于2014年10月8日已经印发，被告据此于2014年12月11日作出郑州市工商行政管理局郑工商经检移字【2014】0301号案件移送决定，即将原告赵正军2014年3月22日投诉郑州润瑞商业有限公司（含供货者及生产厂家）、好想你枣业股份有限公司涉嫌食品违法投诉、举报书两封，移送郑州市食品药品监督管理局处理并无不当，故原告要求撤销被告对2014年3月22日原告投诉郑州润瑞商业有限公司销售鼎福到口酥等食品的供货人和生产厂家作出的移送决定及责令被告依法作出处理的诉讼请求，本院不予支持。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条、第五十六条第四项之规定，判决：驳回原告赵正军的诉讼请求。赵正军提起上诉称：一、依据《中华人民共和国食品安全法》第四条：“国务院质量监督、工商行政管理和国家食品药品监督管理部门依照本法和国务院规定的职责，分别对食品生产、食品流通、餐饮服务活动实施监督管理。”的规定，涉案食品生产厂家应当由所在地的质量监督部门管辖，被上诉人移送给郑州市食药局事实不清；被上诉人移送食药局错误。二、被上诉人未查明涉案食品的供货人，即移送至市食药局事实不清。请求二审依法改判。市工商局辩称：一、《中华人民共和国食品安全法》第四条第三款“国务院质量监督、工商行政管理和国家食品药品监督管理部门依照本法和国务院规定的职责，分别对食品生产、食品流通、餐饮服务活动实施监督管理。”2013年3月14日第十二届全国人大第一次会议通过了《国务院机构改革和职能转变方案》，其中“关于国务院机构改革（三）组建国家食品药品监督管理总局。为加强食品药品监督管理，提高食品药品安全质量水平，将国务院食品安全委员会办公室的职责、国家食品药品监督管理局的职责、国家质量监督检验检疫总局的生产环节食品安全监督管理职责、国家工商行政管理总局的流通环节食品安全监督管理职责整合，组建国家食品药品监督管理总局。主要职责是，对生产、流通、消费环节的食品安全和药品的安全性、有效性实施统一监督管理等。”此后，各地省市县（区）按照国务院要求进行食品监管体制改革。2014年9月30日郑州市机构编制委员会根据是市政府的通知要求，下发了《关于市食品药品监督管理局市工商行政管理局市质量技术监督局职责调整和编制划转的通知》，其中“将市工商行政管理局承担的流通环节食品安全监督管理职责、市质量技术监督局承担的生产环节食品安全监督管理职责调整到市食品药品监督管理局。”因此，郑州市食品药品监督管理局承担郑州市辖区内的食品生产、食品流通、餐饮服务活动的监督管理职责。二、《中华人民共和国行政处罚法》第二十条规定“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖”。对违法行为发生地，按照有关释义的解释包括违法行为着手地、实施地、经过地、结果地，也就是实施违法行为的各个阶段所经过的空间。本案中，涉案食品在郑州市区域内销售，无论供货人和生产厂家身处何地，其结果均在本市。因此郑州市的相关部门即有管辖权。三、被上诉人接上诉人举报后，即对被举报人（包括涉案食品的供货人及生产厂家）立案开展调查。从被上诉人提交给一审法院的证据材料中，即能显示涉案食品的供货人及生产厂家。四、2014年9月30日以后，因职责调整，郑州市工商行政管理部门不再承担流通环节食品安全监督管理职责，对涉案食品安全类的案件，无职权再行处理。综上，一审判决事实清楚，判决公正，程序合法，请求人民法院依法维持。二审查明，上诉人赵正军对一审认定的事实提出两点异议：一是认为一审判决认定郑州市机构编制委员会作出《关于市食品药品监督管理局市工商行政管理局市质量技术监督局职责调整和编制划转的通知》的时间存在相互矛盾，一个时间是2014年9月30日，另一个时间是2014年10月8日；二是认为一审认定2014年12月11日被告将上述举报处理结果告知原告赵正军的时间是错误的。上诉人赵正军和被上诉人市工商局对一审判决认定的其他事实没有异议，本院予以确认。另外，上诉人提交两份新证据：1、食品举报移交函；2、关于对“河南省老杨家食品有限公司”举报的回复。该两份证据证明市工商局对上诉人举报食品案件中的生产厂家“老杨家食品有限公司”于2015年2月2日移送给生产厂家所在地的食药部门周口市食药局，该局告知上诉人本案已经移送给当地的质监部门处理；被上诉人市工商局对上诉人赵正军提交的新证据的质证意见：该证据与本案没有可比性，本案审查的是被上诉人移送的对不对，与该证据无关。对上诉人赵正军提出的第一点异议，经查，郑州市机构编制委员会作出的《关于市食品药品监督管理局市工商行政管理局市质量技术监督局职责调整和编制划转的通知》，该文件在签章处的落款时间为2014年9月30日，但注明2014年10月8日印发。一审在引述2014年12月11日被上诉人作出郑工商经检移字【2014】0301号案件移送函的内容时，函中提到2014年9月30日郑州市机构编制委员会《关于市食品药品监督管理局市工商行政管理局市质量技术监督局职责调整和编制划转的通知》。因此，该日期并不是一审法院的认定，也不存在上诉人所称的日期矛盾问题，上诉人该异议不能成立。上诉人赵正军提出的第二点异议，经查阅被上诉人提供的送达回执，被上诉人将举报处理结果告知上诉人的时间为2014年12月15，一审判决将告知书的作出日期认定为告知上诉人的日期错误。上诉人提出的异议成立。对于上诉人赵正军二审提交的证据，由于是发生在一审之后的证据，属于证据规则规定的“新证据”的范围，本院予以接纳。但因上诉人提交的该两份证据的证明内容与本案缺少关联性，故本院不予采信。本院认为，法不塑及既往是法律适用的基本原则，对于本案职能调整同样应当适用，即有关职能调整的文件下发之前，各相关单位应当遵循旧的职能规定履行职责，除非文件对其适用有专门的例外规定。而郑州市人民政府2014年7月1日印发的《关于改革完善我市食品药品工商质监管理体制的通知》（郑政【2014】29号），第三条第（二）项载明：改革过渡期间，食品安全各环节监管责任仍由原系统承担，并按既定部署做好相关工作。本案被上诉人2014年4月1日对上诉人赵正军的投诉立案调查，系在相关职能调整文件下发之前已经受理的涉及生产环节的投诉，又移送给郑州市食药局没有法律依据，其针对该投诉事项作出的移送决定适用法律错误，应当撤销。一审判决驳回原告诉讼请求错误，二审应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项以及第三款的规定，判决如下：一、撤销郑州市二七区人民法院2015年4月17日作出的(2015)二七行初字第29号行政判决；二、撤销被上诉人郑州市工商行政管理局对2014年3月22日上诉人投诉郑州润瑞商业有限公司销售鼎福到口酥等食品的供货人和生产厂家作出的移送决定；三、责令被上诉人对上诉人的上述投诉事项在接到本判决之日起30日内重新作出处理。二审诉讼费50元，由被上诉人市工商局负担，一审比照二审执行。本判决为终审判决。审判长  何信丽审判员  孙晓飞审判员  耿 立二〇一五年九月十一日书记员  陈晓莹