安徽省铜陵市铜官山区人民法院行 政 判 决 书（2015）铜官行初字第00016号原告：李树国，男，1961年6月20日出生，汉族，住安徽省铜陵市铜官山区。委托代理人：汪小马，铜陵市法律援助中心指派律师。被告：铜陵市铜官山区城市管理行政执法局，住所地安徽省铜陵市铜官山区。法定代表人：夏为胜，该局局长。被告：铜陵市铜官山区人民政府，住所地安徽省铜陵市。法定代表人：汪发进，该区区长。委托代理人：徐银节，该区办公室法制办副主任。委托代理人：孙照圣，安徽景旺律师事务所律师。原告不服被告铜陵市铜官山区城市管理行政执法局（以简称区城管执法局）行政强制及被告铜陵市铜官山区人民政府（以下简称区政府）维持的复议决定。于2015年6月8日向本院提起行政诉讼。本院于2015年6月15日立案后，于2015年6月24日、25日分别向被告区城管执法局、区政府送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭，于2015年7月14日公开开庭审理了本案。原告李树国及委托代理人汪小马，被告区城管执法局法定代表人夏为胜，被告区政府委托代理人徐银节、孙照圣到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告区城管执法局于2015年2月4日作出铜区限拆字（2015）第008号限期拆除决定书，认定李树国在官塘新村62栋104室院内建设的约37平方米建筑物违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，责令李树国于2015年2月7日前自行拆除。逾期不拆除的，将依法强制拆除，拆除费用由李树国承担。原告李树国不服，向被告区政府申请行政复议，被告区政府于2015年5月23日作出区行复决（2015）5号行政复议决定书，维持被告区城管执法局于2015年2月4日作出铜区限拆字（2015）第008号限期拆除决定书的行政行为。原告李树国诉称，2015年2月4日，被告区城管执法局对原告作出了铜区限拆字（2015）第8号《限期拆除决定书》。该决定书送达给原告之前没有告知原告有权要求听证。该决定书认定，原告铜陵市官塘新村62栋104室院内37平方米的设施，违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，责令原告限期拆除的行政处罚决定。之后，原告依法向被告区政府申请了行政复议。经复议，被告区政府作出了行政复议决定书，该决定书认定，铜陵市城乡规划局于2015年1月16日作出的《关于官塘新村62栋披屋有关事宜的函》（铜规函（2015）18号），该函中对涉及官塘新村62栋披屋经查无相关规划信息，及现有材料不能证明其建设年代及合法性，违反了《中华人民共和国城乡规划法》的规定，属违法建设。故维持具体行政行为。原告认为，两被告作出的具体行政行为所依据的事实不清，适用法律错误。铜区限拆字（2015）第8号《限期拆除决定书》中要求将原告房屋院内设施予以拆除，但在行政复议决定书中依据了铜陵市城乡规划局《关于官塘新村62栋披屋有关事宜的函》认为62栋披屋属违法建设，维持了该《限期拆除决定书》。两被告在作出具体行政行为时，对具体拆除对象有明显区别，对要求原告拆除院内的违法建设物的属性认定不一。其次根据《物权法》规定，铜陵市官塘新村62栋104室房屋权属系原告享有，该建筑物范围包含了院子，原告对其所有的房屋专有部分进行改造符合法律规定。第三，两被告所认定的违法建设物系原告于1985年7月即已建设，后于1989年翻建。1996年原告在工商部门以“铜陵市买发商店”办理了个体户营业执照，经营地点为官塘新村62栋104室房屋院内。但两被告对原告院内设施建设时间并不清楚，对原告提供的材料不核实也不调查，仅依据据铜陵市城乡规划局的函，认为原告未提供建设年代和合法性材料，是推定原告存在违法建设行为。第四，根据上述事实，两被告所认为的违法建设，实际系1986年即已建成，两被告依据2008年实施的《中华人民共和国城乡规划法》违背法不溯及既往的原则。同时，原告在建设时该房屋的土地性质为集体所有，根据《铜陵市违法建设认定处理办法》第六规定，《中华人民共和国城市规划法》实施前，即1990年4月1日前，集体土地上自建住宅，可不认定为违法建设。因此，两被告以原告的违法建设违反了《中华人民共和国城乡规划法》要求原告限期拆除违法建设的行政行为，系适用法律错误，且两被告所认定的违法建设时间也超过了两年的处罚时效。综上，特向贵院提起诉讼，请求：一、确认被告区城管执法局作出的铜区限拆字（2015）第008号《限期拆除决定书》中限期拆除的具体行政行为违法，并依法撤销该《限期拆除决定书》；二、确认被告区政府作出的行政复议决定书（2015）5号并依法撤销该行政复议决定书；三、本案诉讼费用由两被告承担。庭审中明确诉讼请求二为“依法撤销区政府（2015）5号行政复议决定书”。原告提供以下证据、依据证明其主张：1.马春明的证明及身份证复印件，证明该披屋1985年建成的事实；2.牛守年的证明及身份证复印件、证人证言，证明该披屋1985年建成的事实；3.铜陵有色金属公司凤凰山铜矿行政福利科宿舍分配通知单，证明该房屋分配时为了原告的居住就建了该披屋；4.铜陵市工商行政管理局北京路工商所的证明，证明1996年李树国在官塘新村62栋104室办理了营业执照经营，建了披屋；5.区城管执法局铜区限拆字（2015）第008号限期拆除决定书，证明限期拆除决定书不合法；6.铜官山区官塘社区居民委员会的证明，证明李树国是××人，生活困难；7.铜陵有色股份凤凰山矿业有限公司房地产管理科的证明，证明该房屋是分给原告父亲的；8.李树国××人证，证明李树国是××人；9.房产证、土地证及平面图，证明2007年土地证上平面图显示该披屋的存在。被告区城管执法局辩称，官塘新村62栋位于石城路与丁村路交叉处，铜峰菜市西南侧，一楼多数住户入住后陆续开始在院内搭建披屋，存在安全隐患，楼上住户反映强烈。我局前往铜陵市城建档案馆调阅1986年地形图，并与现场比对未见披屋。我局会同市城乡规划局分别到市化工总厂、市有色凤矿、市鸡冠山铁矿等单位调查该栋房屋披屋建设的有关证据材料，但相关单位未能提供。关于对李树国披屋属于违法建设的事实认定。2014年底，我局将收集到的官塘新村62栋一楼住户提交的相关书面材料，包括李树国提交的北京路工商所的出具的《证明》、凤矿基建科出具的《宿舍分配通知单》及《个体工商户营业执照》、《××人证》、个人《证明》悉数转交给市城乡规划局，就披屋的性质认定，向市城乡规划局提请鉴定。2015年1月16日，市城乡规划局铜规函（2015）18号《关于官塘新村62栋披屋有关事宜的函》函告铜官山区人民政府“根据市政府第70期会议纪要要求，你区向我局提交的官塘新村62栋披屋建设情况相关书面材料，但其材料不能证明该披屋建设年代及其合法性，鉴于上述情况，我局认为在无新的相关证据证明其合法性的情况下，上述房屋应属于违法建设建议予以拆除。”据此，我局依法于2015年2月4日作出《限期拆除决定书》并送达原告。关于对原告披屋属于违法建设的法律依据：《中华人民共和国城乡规划法》第四十四条第一款、第六十四条。关于没有告知原告有权要求听证，原告提出，该决定书送达给原告之前没有告知其有权要求听证。对此我局认为：我国法律并未就“责令限期拆除建法建筑物”这一行政行为的相对人是否享有听证权作出明文规定，另外，拆除违法建筑是一种行政强制措施，不是行政处罚，也不属于应举行听证的处罚种类，因此无需举行听证。关于两被告对具体拆除对象有区别，原告认为两被告对要求原告拆除院内的违法建设物的属性认定不一，原告认为决定书中要求拆除其院内设施，而实际情况是我局所作决定书以划钩的方式确认该院内建设有37平方米的“建筑物”，且在后续的《限期拆除催告书》及《强制拆除通知书》中表述该违法建设为“建筑物”，不存在对拆除对象有区别、认定不一的问题。关于其有权对房屋的专有部分进行改造，原告认为市官塘新村62栋104室房屋权属系原告享有，其对房屋专有部分进行改造，是符合法律规定的。我局认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定，原告即便具有其院内土地的合法使用权，也不能擅自进行建设或改造，施工建设仍须向规划部门申办相关规划审批手续。关于凭个人证明认定其披屋在1985年即已建成，原告仅凭牛守年事后的个人证明就认定其院内披屋在1985年即已建成。此类证明一般没有证据效力。在该案中无其他有力的有关该院内披屋相关建设的原始法律证据材料下，该披屋不能被证明在1985年已建成。也就不能适用《铜陵市违法建设认定处理办法》第6条规定，在1990年4月1日前，集体土地上的自建住宅，可不认定违法建设。当事人不能证明该建筑物的建筑年代，我局依据《中华人民共和国城乡规划法》相关规定及市城乡规划局铜规函（2015）18号文的认定，认定原告违法建设，作出《限期拆除决定书》事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法。被告区政府辩称，一、被诉具体行政行为符合《行政复议法》第二十八条第一款第（一）项规定。20世纪80年代初，官塘新村62栋由原市第二建筑公司（华厦建筑公司）建设。1984年被答辩人入住官塘新村62栋104室（原人民东村164栋104室）。后被答辩人自行搭建了披屋，区城管执法局结合市城乡规划局出具的违法建设认定函《关于官塘新村62栋披屋有关事宜的函》（铜规函（2015）18号），依据《中华人民共和国城乡规划法》作出限期拆除的具体行政行为，并告知被答辩人相关救济权利。在复议期间被答辩人审查了区城管执法局具体行政行为和被答辩人的复议申请，认为区城管执法局结合调查情况认定被答辩人披屋为违法建设，事实清楚，证据确凿，程序合法，内容正当。被答辩人提供了北京路工商所出具的《证明》、凤矿基建科出具的《宿舍分配通知单》及《个体工商户营业执照》、《××人证》、证人证言等材料，仅能证明披屋的来源和用途；不能确凿证明披屋建设年代，且证明效力不及市城乡规划局依职权制作的公文文书。因此，答辩人依据《行政复议法》第二十八第一款第（一）项规定，维持区城管执法局限期拆除的具体行政行为。被答辩人在起诉状提到“具体拆除对象有明显区别”、“披屋建设时间推定说”“适用法律错误”等理由，答辩人认为，均为被答辩人理解错误所致。《限期拆除决定书》中所称的“建筑物”与《行政复议决定书》所称的“违法建设”，均指被答辩人在官塘新村64栋104号自行搭建的披屋；依据《中华人民共和国行政复议法》规定，综合区城管执法局及被答辩人提供的相关材料证明效力，答辩人作出维持具体行政行为决定，不存在推定违法之说，区城管执法局依据《中华人民共和国城乡规划法》规定，对被答辩人的披屋持续性违法状态进行处理，适用依据正确。二、被答辩人起诉已超过诉讼时效。答辩人2015年5月23日作出行政复议决定书，2015年5月24日向被答辩人直接送达。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条的规定，对行政复议决定不服的，可以在收到行政复议决定书之日起十五日内向法院起诉。即被答辩人应在2015年6月7日前向法院起诉，但被答辩人于2015年6月15日才向法院起诉，已超过诉讼时效。综上，区城管执行法局作出的《限期拆除决定书》事实清楚，适用法律正确，程序合法。答辩人作出的行政复议决定书适用法律正确、程序合法。请求驳回被答辩人的诉讼请求。被告铜陵市铜官山区城市管理行政执法局向本院提交了证明原行政行为合法性的以下证据、依据：1.市城乡规划局铜规函（2015）18号《关于官塘新村62栋披屋有关事宜的函》，证明市城乡规划局对披屋属于违法建设的认定并建议拆除；2.铜陵市1986年地形图，证明在该地形图中官塘新村62栋的披屋不可见；3.调查询问笔录，证明对原告披屋及其家庭基本情况的调查；4.现场勘察笔录，证明披屋坐落位置及样貌示意图及记录；5.房屋丈量示意图及计算公式，证明披屋示意图及面积计算；6.披屋照片资料，证明披屋现状照片；7.《案件立案审批表》；8.《限期拆除决定书》，证明责令原告在2015年2月7日前自行拆除该违建披屋；9.《限期拆除催告书》，证明催告原告拆除披屋。依据：《中华人民共和国城乡规划法》、安徽省人民政府法制办公室皖府法（2004）27号《关于同意铜陵市开展相对集中行政处罚权工作的批复》、《铜陵市城市管理相对集中行政处罚权暂行办法》（铜陵市人民政府令第31号）、《铜陵市违法建设认定处理办法》。证明披屋的违法性及该披屋不具备“可不认定为违法建设”的条件。被告铜陵市铜官山区人民政府向本院提交了证明复议程序合法性的以下证据、依据：1.行政复议申请书复印件；2.行政复议申请人身份证、户籍、××证复印件；3.宿舍分配通知单复印件；4.限期拆除决定书复印件；5.个体工商户营业执照及证明复印件；6.官塘新村62栋104号国有土地证复印件；7.官塘新村62栋104号地形图复印件；8.书面证人证言及证人身份证复印件；1－8是李树国提交的证据，证明被告铜官山区政府对案件充分审理认定听取了作为申请人李树国、被申请人区城管执法局各自提供的相关证据作出了行政复议决定书；9.行政复议答复书复印件；10.行政复议申请人身份证、户籍、××证复印件；11.宿舍分配通知单复印件；12.个体工商户营业执照及证明复印件；13.书面证人证言复印件；14.调查询问笔录复印件；15.《关于官塘新村62栋披屋有关事宜的函》（铜规函（2015）18号）复印件；16.限期拆除决定书复印件；17.收到行政复议日期复印件；18.行政复议决定书复印件；19.送达回执复印件。法律依据：《行政复议法》第二十八条第一款第（一）项。本院依法出示了以下证据：立案庭诉讼材料收据，证明原告起诉时间是2015年6月8日。经庭审质证，对被告区城管执法局提供的证据：原告对证据1真实性没有异议，证明目的有异议，不能仅凭市建设局没有档案，就认定是违法。对证据2真实性有异议，该两张图不能反映当时披屋的真实情况。被告原先图下面没有文字注释（铜陵城市平面直角坐标系等），最近提交法庭的上面有了这些文字注释。对证据3、4、5、6、7、8、9真实性均没有异议，对证据8证明目的有异议，不应认定原告是违法披屋。对职权依据无异议。对适用《中华人民共和国城乡规划法》法律依据有异议。该法是2008年实施的，而披屋是1985年建设的，根据法不溯及既往的原则，不应适用该法。对依据《铜陵市违法建设认定处理办法》认定披屋的违法性有异议，因为该房是凤矿分给我父亲的，小披屋也是原告一家人居住，是历史遗留问题，不应认定是违法建筑。被告区政府对被告区城管执法局的证据均予以认可。对被告区政府提供的证据：原告对证据15质证意见同对被告区城管执法局证据的质证意见。对证据16质证意见同对被告区城管执法局证据的质证意见。对证据17、18、19真实性没有异议，对证据18行政复议决定书认定原告违法有异议。对证据19签名、日期没有异议。对其他证据均无异议。对适用法律依据无异议。被告区城管执法局对证据8证人证言有异议，对其他证据均无异议。对原告提供的证据：被告区城管执法局对证据1有异议，马春明只是说明1989年搬来时该房屋存在，没有证明时间。对证据2证人对哪个门是后门，如何区分不清楚，时间也不符合，对该证人证言应该理清。对证据3没有异议。只说明1984年该房屋分配给他父亲，不是证明披屋的建成。对证据4原告在官塘新村62栋104室的经营行为符合工商管理法律法规，不是证明披屋的建成。对证据5没有异议，认为是合法的。对证据6没有异议。对证据7只是证明当时原告家庭的情况，不是证明与披屋的关系。对证据8没有异议。对证据9土地证2007年办理的，显示了院子和窗子，只能证明房屋的建成，不能证明披屋的存在，房产证记载的75平方米是官塘新村62栋104室的面积，不包括院内37平方米的披屋。被告区政府对证据1认为不能证明原告的观点，原告提出申请复议是2015年3月19日，马春明证明是2015年3月22日，证明的本身内容存在不确定性，马春明1989年搬过来，还需其他证据证明，马春明认为在1989年以前就存在披屋仍需要其他证据证明，从证据形式看，马春明只能是证人证言，按照行政诉讼法的规定证人应该出庭。对证据2该证言不能作为证词使用，证言不真实，证明上是1985年，在法庭上说不是1986年就是1987年，连自己哪年搬进去住的都不清楚，显然内容不真实，是在原告申请复议后再找到牛守年证明的。对证据3、4、6、7工商所的证明、官塘社区的证明、凤矿的证明均没有责任人的签字，根据民诉法规定单位证明需要责任人签字，从证据形式上上述证明是无效的，是没有关联性，其它观点同区城管执法局观点。本院对上述证据认证如下：对原告提供的证据1中的马春明证言不符合证据形式，其证明目的不予采信。证据2牛守年书面证言内容与庭审陈述不一玫，其证明目的不予采信。对证据3、4不能证明披屋建成时间，其证明目的不予采信、对证据6、7不予采信，对证据9真实性予以采信。对被告区城管执法局提供的证据1真实性予以采信，对证据2盖有“铜陵市城建档案馆复制”印章，真实性予以采信。对证据8真实性予以采信。对被告区政府提供的证据8不能证明该建筑物的合法性，不予采信。对证据17、18、19真实性予以采信。其他无异议的证据均予以采信。经审理查明，铜陵市官塘新村62栋104室房地产权利人李树国，系该户户主。被告区城管执法局接举报称，李树国在官塘新村62栋104室院内违法搭建披屋。2015年1月16日铜陵市城乡规划局就披屋的性质认定作出铜规函（2015）18号《关于官塘新村62栋披屋有关事宜的函》，认定官塘新村62栋披屋系违法建设。被告区城管执法局于2015年2月2日对李树国在官塘新村62栋104室院内的违法建设立案处理，2015年2月4日被告区城管执法局对官塘新村62栋104室院内建筑物进行现场勘察并调查询问，拍摄了现场照片，确认李树国在官塘新村62栋104室院内搭建约37平方米的违法建设。2015年2月4日被告区城管执法局对原告作出了铜区限拆字（2015）第008号《限期拆除决定书》。该决定书认定，原告在铜陵市官塘新村62栋104室院内约37平方米的建筑物，违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，责令原告于2015年2月7日前自行拆除。逾期不拆除的，将依法强制拆除，拆除费用由李树国承担。原告李树国不服，于2015年3月19日向被告区政府申请行政复议，被告区政府对被告区城管执法局作出的行政行为进行审查，于2015年5月23日作出区行复决（2015）5号行政复议决定书，维持被告区城管执法局于2015年2月4日作出铜区限拆字（2015）第008号限期拆除决定书的行政行为。并于2015年5月24日送达原告。原告不服，向本院提起诉讼。本院认为，根据《安徽省人民政府法制办公室关于同意铜陵市开展相对集中行政处罚权工作的批复》（皖府法（2004）27号）、《铜陵市城市管理相对集中行政处罚权暂行办法》第二条规定“城市管理领域实行相对集中行政处罚权范围包括市容和环境卫生管理、市政公用事业管理、城市规划管理、城市绿化管理、环境保护、工商行政管理、公安交通管理等方面的全部或部分行政处罚权”，第三条规定“铜陵市城市管理行政执法局是本市行使相对集中行政处罚权的行政机关，具体负责本办法的组织实施。铜官山区、狮子山区和郊区城市管理行政执法局在法律、法规和规章规定的职权范围内，行使行政处罚权”，被告区城管执法局具有作出限期拆除决定的法定职权。关于原告主张依据《中华人民共和国行政处罚法》规定应有听证程序，根据《国务院法制办公室关于“责令限期拆除”是否是行政处罚行为的答复》（国法秘函（2000）13号）可知，该责令限期拆除决定不应当理解为行政处罚行为，原告主张听证没有法律依据。关于原告提出的房屋专有部分改造、违法建设属性认定不一、不清楚建设时间推定存在违法建设问题，被告区城管执法局以划钩的形式对原告院内37平方米的建筑物作出处理，原告庭审陈述其院内37平方米的建筑物仅此一处，被告区城管执法局依据铜陵市城乡规划局铜规函（2015）18号《关于官塘新村62栋披屋有关事宜的函》对原告该建筑物作出的违法建设处理决定并无不当，原告主张的系房屋专有部分改造没有法律依据，被告区城管执法局的决定也不存在违法建设属性认定不一的问题。关于原告提出的法不溯及既往、集体土地上房屋不认定为违法建设、适用法律错误、超过处罚时效的主张，原告虽主张其院内披屋系1985年建成、1989年修建改善，但其提供的证据不足以证明，又有铜陵市城乡规划局出具的函对其属违法建设的认定，且原告的违法建设行为至被告区城管执法局于2015年立案查处时，对城乡规划的影响持续存在，对其进行行政处罚不存在超过两年的处罚时效问题，实施与行政处罚权有关的行政强制措施亦同样如此。另，被告区城管执法局责令限期拆除决定书上引用的《中华人民共和国城乡划法》第四十条与《中华人民共和国城市规划法》第三十二条关于“建筑物建设需申请建设工程规划许可证”内容一致，被告区城管执法局认定原告违反《中华人民共和国城乡划法》第四十条，依据《中华人民共和国城乡划法》第六十四条作出该决定适用法律并无不当。原告未依法取得建设工程规划许可证，在铜陵市官塘新村62栋104室院内建设披屋，其行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条之规定。关于被告区政府主张原告超过起诉期限，原告于2015年5月24日收到行政复议决定书，于2015年6月8日向本院提起诉讼，因起诉材料不全于2015年6月15日补齐材料，起诉时间符合法律规定，对被告该主张不予支持。本案中，被告区城管执法局履行了立案、勘察、调查、决定等程序，因此，被告区城管执法局作出的限期拆除决定认定事实清楚、程序合法、适用法律正确。关于被告区政府作出复议决定的程序，根据《中华人民共和国行政复议法》规定，被告区政府根据原告李树国提出的行政复议申请，受理之后将行政复议申请书发送被告区城管执法局，被告区城管执法局提出书面答复并提交证据、依据和其他相关材料，被告区政府通过对被告区城管执法局作出的行政行为审查，作出维持的复议决定，故被告区政府的复议决定程序合法。案经审判委员会讨论并决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、七十九条的规定，判决如下：一、驳回原告李树国的诉讼请求；二、诉讼费用由原告李树国负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于安徽省铜陵市中级人民法院。审 判 长  凡中雨审 判 员  周 泽人民陪审员  王文来二〇一五年九月二十二日书 记 员  朱艳妮附：本案所适用的法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。