湖北省宜昌市中级人民法院行 政 判 决 书(2017)鄂05行终93号上诉人（原审原告）谭昌忠，男，1963年5月4日出生，汉族，农民，住远安县。委托诉讼代理人汤艳婷（系谭昌忠之女），1986年2月6日出生，汉族，住远安县。代理权限为特别授权。被上诉人（原审被告）远安县国土资源局。住所地：远安县鸣凤镇鸣凤大道16号，组织机构代码73680754-4。法定代表人雷官孝，该局局长。委托诉讼代理人刘婷婷，该局工作人员。代理权限为一般授权。委托诉讼代理人望露，湖北典沣律师事务所律师。代理权限为特别授权。被上诉人（原审被告）远安县人民政府，住所地：远安县鸣凤镇解放路25号，组织机构代码01112708-2。法定代表人汤明，该县县长。委托诉讼代理人崔丹，该县法制办公室副主任。特别授权代理。上诉人谭昌忠因诉被上诉人远安县国土资源局、被上诉人远安县人民政府不履行政府信息公开法定职责及行政复议一案，不服远安县人民法院（2016）鄂0525行初25号行政判决，向本院提起上诉。本院2017年3月15日立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。原判认定，原告为远安县鸣凤镇双利村委会村民，因建设当代普药及鸣凤大道延伸段项目，鸣凤镇双利村委会部分土地被征收，原告经营的部分土地在征收范围内。2013年7月5日，原告之妻汤世萍与该村就该承包地签订征地补偿协议，并依协议领取了补偿款，双方承包合同终止。该部分土地被政府拟为当代普药集团（远安工业园口服制剂车间项目）与鸣凤大道延伸段（含江河大道）市政工程建设项目用地。2015年2月10日，原告向被告远安县国土资源局递交《政府信息公开申请表》，申请公开：“在履行出让远安县G〔2014〕35号、G〔2014〕36号、G〔2014〕38号、G〔2014〕39号、G〔2014〕40号、G〔2014〕57号地块给宜昌人福药业有限责任公司职责过程中所依法制作、保存的缴款通知书，用于依法监督，保障知情权等合法权益，并要求纸质文本以快递的方式取得相关信息。被告远安县国土资源局收到原告申请后，于2015年3月9日作出《关于谭昌忠申请政府信息公开情况的答复》称：“原告申请公开出让远安县G〔2014〕35号、G〔2014〕36号、G〔2014〕38号、G〔2014〕39号、G〔2014〕40号、G〔2014〕57号地块给宜昌人福药业有限责任公司过程中所依法制作、保存的缴款通知书，被告远安县国土资源局无此类政府信息，请明确该政府信息的具体名称后，更正申请。”原告于2015年3月18日更正说明，根据《湖北省国有土地使用权出让收支管理办法》第七条，被告远安县国土资源局有根据土地出让合同开具“缴款通知书”的法定义务；被告远安县国土资源局称无此类信息，请原告明确该政府信息的具体名称，根据远安县财政局提供的宜昌人福药业有限责任公司国有土地出让金缴纳凭证及被告远安县国土资源局提供的《国有土地使用权挂牌出让成交确认书》，原告依据地块名称申请被告远安县国土资源局出让上述地块给受让人宜昌人福药业有限责任公司时开具的“缴款通知书”并无不当。被告远安县国土资源局要求原告说明“缴款通知书”的具体名称，因上述信息由被告远安县国土资源局制作保存，原告无法知晓上述信息的具体名称。2015年4月3日，被告远安县国土资源局作出远国土资公开告知〔2015〕002号《远安县国土资源局政府信息公开告知书》，内容为：“原告2015年3月18日提交的更正说明仍未能明确原告申请公开的“缴款通知书”的具体名称，被告远安县国土资源局无以提供具体信息，请更正补充说明该信息的具体名称或全称后重新申请”。原告对告知内容不服，向远安县人民法院提起行政诉讼。远安县人民法院于2015年12月14日作出（2015）鄂远安行初字第36号《行政判决书》，以被告远安县国土资源局以更正补充说明该信息的具体名称或全称后重新申请的答复，给原告设定了义务为由撤销了被告远安县国土资源局答复，并责令其重新答复。2016年1月11日，被告远安县国土资源局作出远国土资公开告知〔2016〕2号《远安县国土资源局政府信息公开告知书》（以下简称〔2016〕2号《信息公开告知书》），原告申请公开出让远安县G〔2014〕35号、G〔2014〕36号、G〔2014〕38号、G〔2014〕39号、G〔2014〕40号、G〔2014〕57号地块给宜昌人福药业有限责任公司过程中所依法制作、保存的缴款通知书信息，与原告自身生产、生活、科研等无关，不予提供。原告不服，向被告远安县人民政府申请行政复议。2016年5月5日，被告远安县人民政府以案情复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定为由，决定延期30日并向原告送达远政复延字〔2016〕1号《延期审理通知书》。2016年6月6日，被告远安县人民政府作出远政复决字〔2016〕14号《行政复议决定书》（以下简称〔2016〕14号《行政复议决定书》），认为被告远安县国土资源局作出的〔2016〕2号《信息公开告知书》，符合《国务院办公厅关于施行〈中华人民共和国政府信息公开条例〉若干问题的意见》第（十四）条的规定。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十三条规定，维持被告远安县国土资源局作出的〔2016〕2号《信息公开告知书》。原告不服，向法院提起行政诉讼，请求：1、撤销被告远安县国土资源局作出的〔2016〕2号《信息公开告知书》；责令其依法依原告申请的内容和形式全面公开“在履行出让远安县G〔2014〕35号、G〔2014〕36号、G〔2014〕38号、G〔2014〕39号、G〔2014〕40号、G〔2014〕57号地块给宜昌人福药业有限责任公司职责过程中所依法制作、保存的缴款通知书”政府信息；2、撤销被告远安县人民政府作出的〔2016〕14号《行政复议决定书》；3、依法传唤二被告的单位负责人出庭应诉。原判认为，被告远安县国土资源局作为县级人民政府土地行政主管部门，负有公开本辖区内土地资源行政管理相关信息的法定职责。根据《湖北省国有土地使用权出让收支管理办法》第七条的规定，“缴款通知书”系被告远安县国土资源局履职过程中制作或者获取的、以一定形式记录、保存的属依申请公开的政府信息。本案中，原告向被告远安县国土资源局申请公开的政府信息，系在原告将其承包经营的土地让渡后产生，且被告远安县国土资源局已在其官方网站上主动公布出让结果信息，不能反映原告申请获得的信息对其生产、生活、科研等特殊需要。被告远安县人民政府在复议过程中，审查作出维持答复的复议决定，其复议程序合法。原告要求传唤行政机关负责人出庭应诉，不能作为单独的诉讼请求,且二被告经法院传票传唤后均指派工作人员出庭应诉，也书面向法院说明了行政机关负责人不能出庭应诉的原因，故原告的该项诉讼请求法院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，最高人民法院《关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第（六）项之规定，判决驳回原告谭昌忠诉讼请求。上诉人谭昌忠上诉称：一、政府信息以公开为原则，不公开为例外，本案不存在法定例外情形，依法应予公开。二、上诉人申请公开的信息与上诉人的生产生活密切相关。远安县人民法院和宜昌市中级人民法院的多份法律文书显示，远安县人民政府及下属部门在当代普药集团和鸣凤大道延伸段市政工程建设项目征地过程中存在诸多违法行为，违法出让是其中一项；被上诉人远安县人民政府违法征收上诉人的土地，根据合同法等法律，将直接导致上诉人签订的征地补偿协议无效；上诉人的被征土地均由被上诉人远安县国土资源局出让给宜昌人福药业有限责任公司，上诉人申请公开的缴款通知书为宜昌人福药业有限责任公司缴纳土地出让金并取得土地使用权的前置文件。三、被上诉人远安县人民政府没有提交其决定延期作出复议决定的相关证据，其庭后补交，违反了相关法律规定。综上，请求撤销一审判决，改判支持上诉人的一审诉讼请求。被上诉人远安县国土资源局辩称：一、上诉人申请公开的政府信息不属于远安县国土资源局主动公开的范围，且该政府信息与上诉人“三需要”无关，可以不予提供。上诉人申请公开出让远安县G〔2014〕35号、G〔2014〕36号、G〔2014〕38号、G〔2014〕39号、G〔2014〕40号、G〔2014〕57号等六地块给宜昌人福药业有限责任公司过程中，远安县国土资源局依法制作、保存的缴款通知书不属于《政府信息公开条例》第九至十二条规定的行政机关主动公开的政府信息。依据《政府信息公开条例》第十三条、第二十五条，《国务院办公厅关于施行〈中华人民共和国政府信息公开条例〉若干问题的意见》（国办发〔2008〕36号）第十四条规定，依申请公开政府信息与自身生产、生活、科研等特殊需要无关的，可以不予提供。结合到本案，首先，2013年7月，上诉人已与双利村委会签订土地补偿协议书并领取补偿款，双方租赁合同终止，双利村委会通过合同的方式将上诉人经营管理的土地收回。该土地经省政府及省国土资源厅将相关地块批准转变为国有建设用地，土地性质发生了根本性变化，后经“招拍挂”形式将相关土地挂牌出让，最后由宜昌人福药业有限责任公司竞得。因土地征收内容繁琐程序多样，历经多次民事行为、行政行为处分后，与上诉人早已没有法律上的利害关系，且与上诉人的“三需要”无关。其次，在“招拍挂”这一程序中，行政机关为土地出让方，宜昌人福药业有限责任公司为行政相对人，上诉人未参与上述任何环节；最后，上诉人在其提交的《政府信息公开申请表》中“所需信息的用途”这一栏，清楚的填写为“依法监督，保障知情权等合法权益”。依据《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《政府信息公开条例》）第九条、《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第二十二条规定，土地出让结果是属于主动公开的范围，远安县国土资源局早已将出让结果信息公示在官方网站上，已履行了相应政府信息公开的法定职责，充分保障了公众监督权和知情权的需要，且竞得人宜昌人福药业有限公司持有的“缴款通知书”与上诉人的征地补偿并无直接关系，故上诉人所申请的信息与其“三需要”无关。二、远安县国土资源局并非“缴款通知书”的持有和保存机关。依照《湖北省国有土地使用权出让收支管理办法》第七条的规定，远安县国土资源局仅存出让结果信息，“缴款通知书”开具后由受让人宜昌人福药业有限公司持有并保存，且在规定的时间内持“缴款通知书”到当地非税收入代理银行依法足额缴纳土地出让金。因此，上诉人申请公开上述六地块的“缴款通知书”并非由远安县国土资源局持有保存，上诉人向远安县国土资源局申请公开是属于申请对象错误。综上，请求驳回上诉人的上诉，维持原判。被上诉人远安县人民政府辩称：一、远安县人民政府的行政复议程序合法。《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第二十三条、第二十八条，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十三条，分别对行政复议的受理、审理及作出决定的程序进行了详细的规定，远安县人民政府对本案行政复议的受理、审理及作出决定程序符合上述规定。二、远安县人民政府作出的〔2016〕14号《行政复议决定书》合法，也符合实际情况。1、上诉人申请公开的信息，产生并存在于国有土地出让环节，与上诉人无任何关系。2015年2月10日，上诉人向远安县国土资源局邮寄的《政府信息公开申请表》表明，上诉人申请公开的政府信息是“在出让远安县G〔2014〕35号、G〔2014〕36号、G〔2014〕38号、G〔2014〕39号、G〔2014〕40号、G〔2014〕57号地块给宜昌人福药业有限责任公司过程中依法制作、保存的缴款通知书”。远安县人民政府在复议期间查明，上诉人所申请公开的该信息不属于《政府信息公开条例》第九条至第十二条所规定的行政机关主动公开的政府信息。上诉人申请公开的信息，产生于上述这六块国有土地“招拍挂”出让过程。在“招拍挂”这一行政过程中，出让土地使用权一方是远安县国土资源局，取得土地使用权一方宜昌人福药业有限责任公司，本案上诉人既不是出让方，也不是受让方，更不是其他有关第三人，因上诉人未参与上述土地出让环节，所以其申请公开的“缴款通知书”这一信息与其“生产、生活或科研等特殊需求”并无关系。2、与上诉人有关的信息存在于其与双利村委会解除租赁承包合同环节。2013年7月5日，上诉人之妻汤世萍与双利村委会签订《征地补偿协议书》，以征地补偿的形式将自己租赁经营的大堰湾集体土地的经营权交还给了双利村委会，并取得了共计1048885.08元的经济补偿。远安县人民政府在此之后通过土地征收的形式从双利村委会处取得了原属上诉人租赁经营的大堰湾集体土地。上述相关事实已经被湖北省人民政府的两份《驳回行政复议申请决定书》（鄂政复决〔2015〕164号）、（鄂政复决〔2016〕65号）、远安县人民法院（2015）鄂远安民初字第230号《民事判决书》和宜昌市中级人民法院（2017）鄂05民终328号《民事判决书》所认定。远安县人民政府对G〔2014〕35号等六个地块的取得，系与双利村委会签订征收协议合法征收取得，在征收前上诉人已将大堰湾集体土地交还给双利村委会，远安县人民政府所开展的土地征收与上诉人无任何关系，更何况是土地征收行为完成后的土地出让环节，更不可能与上诉人的“三需要”有关。3、上诉人自始至终未说明其所申请公开的信息与自己的“三需要”的关系，应承担相应的败诉后果。上诉人在2015年2月10日的《政府信息公开申请表》中“所需信息的用途”这一栏，清楚的描述其所需信息的用途为“依法监督，保障知情权等合法权益”，该说明并不是说明其审请公开的信息与自己的“三需要”有关。在行政复议环节，上诉人一味的强调政府信息公开的原则、远安县国土资源局应公开信息等，也未就其申请公开信息与自己的三需要作出合理的说明；一审期间，上诉人仍未对其申请公开的政府信息与自己“三需要”的关系作出合理说明，相关附带的说明牵强附会不足以证明其所申请的公开的信息与自己的“三需要”有关。《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》（法释〔2011〕17号）第十二条第一款第（六）项规定：“不能合理说明申请获取政府信息系根据自身生产、生活、科研等特殊需要，且被告据此不予提供的”，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求。三、上诉人的上诉理由不能成立。1、上诉人在上诉状中认为“政府信息以公开为原则，以不公开为例外，本案并不存在法定的例外情形”，实际上《政府信息公开条例》及相关法律没有规定所谓的“政府信息以公开为原则，以不公开为例外”。《国务院办公厅关于施行〈中华人民共和国政府信息公开条例〉若干问题的意见》（国办发〔2008〕36号）第十四条规定：“行政机关对申请人申请公开与本人生产、生活、科研等特殊需要无关的政府信息，可以不予提供”，这便是法定的不予公开的情形。虽然“以公开为原则，以不公开为例外”作为立法精神贯穿于《政府信息公开条例》始终，但立法精神毕竟不是法律条款，而上诉人长久以来却以此为借口，企图否定不予公开的法定例外情形，目的是扩大行政机关信息公开的职责与外延，满足与自己无关的信息公开请求。2、本案的关键点是上诉人申请公开的信息与其“三需要”是否有关。上诉人在上诉状中混淆了最基本的事实，且不能证明上诉人申请公开的信息与其“三需要”有关。第一、上诉人认为“远安县人民法院和宜昌市中级人民法院的多份判决，显示远安县政府及部门在当代普药及鸣凤大道延伸段项目征地过程中存在诸多违法行为”，实际上截止目前，仅有少量的类似宜昌市中级人民法院（2016）鄂05行初73号行政判决，确认的是远安县人民政府的部分征地公告程序不合法，但相关征地公告并未被撤销，征地所依据的省政府批复均为有效，除征地公告外远安县人民政府的其他征地行为均未被有权机关或人民法院确认违法，且就算远安县人民政府存在“诸多违法行为”，也不能改变上诉人申请公开的信息与其“三需要”无关的事实。第二、2015年3月，上诉人以自己的妻子汤世萍和双利村委会为被告，以签约主体不适格为由，企图推翻自己家庭与双利村委会签订的两份《征地补偿协议书》，远安县人民法院经过审理认为：“所涉两份《征地补偿协议书》系双利村委会与上诉人夫妇就承包方提前交回土地承包经营权，发包方对其进行补偿并对补偿标准及数额达成一致约定的真实意思表示，合法有效，不存在无效情形”，判决驳回了上诉人的诉讼请求。上诉人不服向宜昌市中级人民法院上诉，2017年3月24日，宜昌市中级人民法院以（2017）鄂05民终328号民事判决书驳回了上诉人的上诉，维持了一审判决。在远安县人民政府征收大堰湾集体土地之前，上诉人已通过合法有效的补偿协议将该土地承包经营权交还了双利村委会，远安县人民政府通过合法征收取得了上诉人交还后的大堰湾集体土地，该土地征收及出让行为与上诉人没有任何关系。第三、上诉人所述的六个地块均由远安县人民政府依法通过“招拍挂”的形式出让，宜昌人福药业有限责任公司通过合法竞拍取得上述六块土地的使用权，宜昌人福药业有限责任公司凭借“缴款通知书”缴款仅是其履行国有土地使用权出让合同所约定的义务，并不是上诉人所认为的“缴款通知书”是宜昌人福药业有限责任公司缴纳土地金并取得土地使用权的前置文件，即便宜昌人福药业有限责任公司没有依照“缴款通知书”的规定缴纳土地出让金，该“缴款通知书”也与上诉人的“三需要”无关。综上，远安县人民政府认为上诉人所申请公开的信息与其“三需要”无关，远安县国土资源局作出的〔2016〕2号《信息公开告知书》合法，远安县人民政府作出的〔2016〕14号《行政复议决定书》合法，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉人的上诉，维持原判。当事人向原审法院提交的证据已随案移送本院，本院经审查所认定的案件事实与原审相同。本院认为，本案当事人争议的焦点是：远安县国土资源局作出的〔2016〕2号《信息公开告知书》是否合法。《政府信息公开条例》第十三条规定，除本条例第九条、第十条、第十一条、第十二条规定的行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。《国务院办公厅关于施行〈中华人民共和国政府信息公开条例〉若干问题的意见》（国办发〔2008〕36号）第十四条规定，依申请公开政府信息与自身生产、生活、科研等特殊需要无关的，可以不予提供。本案中，上诉人租赁管理的大堰湾土地被依法征收后，该土地已经转化为国有土地,上诉人所申请公开的信息，产生于国有土地使用权“招拍挂”的出让过程中，在“招拍挂”过程中，国有土地使用权的出让方是远安县国土资源局，受让方是宜昌人福药业有限责任公司，上诉人未参与上述“招拍挂”过程，上诉人申请公开的“缴款通知书”这一信息与其“生产、生活或科研等特殊需求”无关，且上诉人之妻在此之前与双利村委会签订《征地补偿协议书》，之后也领取了1048885.08元的补偿款，远安县国土资源局亦已在其官方网站上主动公布了出让结果，保障了上诉人的知情权。故被上诉人远安县国土资源局作出的〔2016〕2号《信息公开告知书》合法。《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第五条第六款规定，被告以政府信息与申请人自身生产、生活、科研等特殊需要无关为由不予提供的，人民法院可以要求原告对特殊需要事由作出说明。第十二条第一款第（六）项规定，不能合理说明申请获取政府信息系根据自身生产、生活、科研等特殊需要，且被告据此不予提供的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求。在二审庭审中，本院要求上诉人陈述其要求公开缴款通知书的目的，上诉人陈述称缴款通知书是人福药业缴纳土地出让金并取得土地使用权的前置条件，宜昌人福药业有限责任公司没有缴款通知书并按照缴款通知书的规定缴纳土地出让金，就不能取得土地使用权。本院认为，远安县国土资源局提交的证据显示，案涉六个地块的国有土地使用权均由远安县人民政府依法通过“招拍挂”的形式出让，宜昌人福药业有限责任公司通过合法竞拍取得上述六块国有土地的使用权并签订成交确认书，在30日内签订出让合同，该合同的当事人是远安县国土资源局和宜昌人福药业有限责任公司。《湖北省国有土地使用权出让收支管理办法》第七条规定，土地出让收入征收部门根据土地出让合同，开具缴款通知书，国有土地使用权受让方应按照缴款通知书的要求，在规定的时间内将应缴地方国库的土地出让收入，就地及时足额缴入地方国库。也就是说，宜昌人福药业有限责任公司凭借远安县国土局开具的“缴款通知书”缴纳国有土地使用权出让金，仅是其作为国有土地使用权受让方，履行国有土地使用权出让合同所约定的付款义务，并不是上诉人所认为的“缴款通知书”是宜昌人福药业有限责任公司缴纳土地金并取得土地使用权的前置文件，即便人福药业没有依照“缴款通知书”的内容缴纳土地出让金，双方可能会产生行政协议纠纷，但该纠纷与上诉人无关，该“缴款通知书”也与上诉人的“三需要”无关。由于上诉人不能合理说明申请获取政府信息系根据自身生产、生活、科研等特殊需要，且远安县国土资源局据此不予提供，一审法院判决驳回上诉人的诉讼请求并无不当。上诉人认为，被上诉人远安县人民政府没有提交其决定延期作出复议决定的相关证据，其庭后补交，违反了相关法律规定。本院认为，被上诉人远安县人民政府提交的证据显示，远安县人民政府于2016年3月15日受理上诉人的复议申请，于同年5月5日作出《延期审理通知书》，决定延期30日作出复议决定，并于同年6月6日送达给双方当事人，上诉人在一审庭审中亦承认收到了《延期审理通知书》。对被上诉人远安县人民政府在该事项上的延期举证行为，本院予以指正，但上诉人据此请求撤销被上诉人远安县人民政府作出的《行政复议决定书》，其诉讼请求不能予以支持。综上，被上诉人远安县国土资源局2016年1月11日作出的〔2016〕2号《信息公开告知书》合法，被上诉人远安县人民政府行政复议维持该《告知书》正确。上诉人的上诉理由不能成立，上诉请求不予支持。原审判决正确。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件诉讼费50元由上诉人谭昌忠负担。本判决为终审判决。审 判 长  张 玲审 判 员  曹 斌代理审判员  周铁金二〇一七年六月七日书 记 员  杜 璐附：本判决书引用的主要法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；