广东省广州市天河区人民法院行 政 判 决 书(2015)穗天法行初字第88号原告：黄满和，男，1944年6月15日出生，汉族。委托代理人：彭浩中，广东绅源律师事务所律师。被告：广州市天河区人民政府长兴街道办事处，地址广州市天河区长兴路289号一至三楼。负责人：李永辉，主任。委托代理人：刘智、梁晓惠，均系北京市盈科（广州）律师事务所律师。第三人：广州市天河区长兴街岑村股份合作经济联社，住所地广州市天河区长兴街岑村南街。负责人：黄耀初，董事长。委托代理人：廖秋权、宋剑，均系广东广悦鸿鼎律师事务所律师。原告黄满和不服被告广州市天河区人民政府长兴街道办事处（以下简称长兴街道办事处）行政处理决定一案，于2015年1月14日向本院提起行政诉讼。本院受理后,依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭，于2014年3月20日公开开庭审理了本案。原告黄满和及其委托代理人彭浩中，被告长兴街道办的副主任赵琦、委托代理人刘智，第三人广州市天河区长兴街岑村股份合作经济联社（以下简称岑村合作联社）的委托代理人廖秋权到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告黄满和诉称:（一）长兴街道办事处作出的行政处理决定程序违法。1.长兴街道办事处拒绝理会我关于要求其召开听证会、协调会、申辩会，听取各方意见的诉求，独断地重新作出行政处理决定。我曾要求召开听证会、协调会、申辩会等陈述或辩论的会议，当时长兴街道办事处的工作人员称会考虑，不料却很快通过快递邮寄的方式寄来了《行政处理决定书》。该行政处理决定涉及到岑村合作联社与我的切身利益，或者说是涉及集体、个人重大利益，长兴街道办却未组织相关会议，严重剥夺了我的陈述、申辩权利，从而导致片面地作出行政处理决定。2.长兴街道办事处的上述不当行为严重影响到行政处理决定：（1）剥夺了我对行政处理决定请求处理的权利：其一我已在（2014）穗天法行初字第371号案中要求长兴街道办事处确认我具有岑村合作联社的股权，或为其股民、成员或社员，我想陈述去除“继承股”这一请求的提法，然而因为长兴街道办事处的不理会行为导致其仍在本案的行政处理决定中按我的原行政处理请求处理。其二因我的行政处理申请是参照其他申请人提出的，经事后了解、回忆，才知我是有宅基地的，因此想撤回“要求按村民待遇分配宅基地”的请求，然而因为长兴街道办事处的行为，也未然。（2）剥夺了我对长兴街道办事处或岑村合作联社提交的证据的质证权：长兴街道办事处作出处理决定所依据的《岑村股份合作经济联社章程》及《岑村村民生活生产资料补贴发放办法》是未送达给我并听取我的意见的，剥夺了我的质证权或陈述意见的权利。事实上，《岑村股份合作经济联社章程》不合法、不合党和政府制定的政策。3.长兴街道办事处行为的独断、片面。岑村合作联社是由多个股份合作经济社组成的，我是该联社所属的第四股份合作经济社直接管理、管辖的村民，但长兴街道办事处却未通知利害关系人参与行政处理，更未听取其意见，武断地作出了处理决定，显然是程序违法。（二）行政处理决定认定事实错误、遗漏重要事实。1.长兴街道办事处所作行政处理决定，未查明以下事实：其一我的籍贯情况，居住情况，是否世居，是否农民（贫民）；其二1976年户口迁入岑村合作联社前后的工作状态，迁回户口是否经该联社同意；其三是否有过村民、股民资格及享受过村民、股民待遇；其四是否有过宅基地；其五该联社关于股民资格及其待遇的现状。2.我于1944年6月出生在天河区沙河镇岑村，与父母一家在岑村世代为农。1964年响应国家和第三人的号召参军，1969年退伍后在岑村大队花果山茶楼工作，再之后又响应国家、公社和岑村合作联社的号召进到省汽车运输公司工作。经该联社同意，1976年1月户口由省汽车运输公司迁回该联社。80年代，该联社也按村民给予我宅基地，后我将其分成两份给予两个儿子。1992年被岑村合作联社确认为有股民资格，享有劳动股及其待遇（股权证已遗失）。后被岑村合作联社无故地口头通知终止享受股份待遇，我也一直向相关部门反映。3.长兴街道办事处与岑村合作联社于2012年共同确认我具有村民、股民资格，予以人头股，但未予以落实。我有积极参与岑村合作联社集体事业（例如2012年的修祠堂），长兴街道办事处与岑村合作联社并无证据证实我有不履行集体经济组织义务的情形，即使之前的工作也是响应其号召，非我的原因造成的。（三）《行政处理决定书》所依据的《岑村股份合作经济联社章程》存在以下问题：1.该章程不合法，违反了地方性法规及上级党委、政府制定的政策：（1）穗天委[1994]15号《关于进一步完善农村股份合作制的若干规定》在第二章“股权配制”第（二）节“配制细则”第（3）项中已明确规定，配股计算起止时间和办法由各股份合作经济联社根据实际和村民意愿制定，但是配股数不宜太少，一般满股者股数不少于30股。而根据《岑村股份合作经济联社章程》第八条可知，岑村合作联社的满股为25股（人头股4股+劳动农龄股21股），该章程是不符合上级政府制定的政策，按该政策的30股股数计算，应从1969年开始起算。（2）在已违反前者的情况下，长兴街道办事处与岑村合作联社仍拒不纠正，显然也违反了穗天委[2001]7号《农村股份合作经济组织基本规定》第十二、十四、十六条的规定。（3）违反《广州市义务兵征集优待和退伍安置规定》第十三条的规定。2.联社章程具有不公平性，部分人可享受双重待遇。其一该章程规定1974年至1993年期间因招工、出国及义务兵等人员却可享受村民、股民待遇。而我作为更年长者、为村付出更多者，劳动更多者，把自己土地、耕地及其他生产资料带入集体资产者，为何就得不到相应的回报？其二同在岑村合作联社，一同当兵、一同退伍、一同被安排工作，与我情况一样的居民却能享受双重待遇。甚至有些户口不在村内也能享受村民、股民待遇。其三同为天河区沙河镇其他村的村民、居民或复员军人，与我情况相同者也能享受村民、股民待遇和退休待遇，即享受双重待遇。（四）关于被告几点问题的认定错误：1.是城镇居民户口还是农业户口，现已不存在区分，均统一为居民户口，不影响集体经济组织成员资格的认定，影响的应是户籍、住址。我出生农民，先农业户口，后因为工作转为城镇居民户口，后经同意迁回第三人处，为农业户口。再后至今，因为广州城镇化进程和城中村的改制，统一为居民户口。从《广州市义务兵征集优待和退伍安置规定》《关于进一步完善农村股份合作制的若干规定》《农村股份合作经济组织基本规定》《广州市关于“城中村”改制工作的若干意见》及《关于深化珠江三角洲地区农村综合改革的若干意见》的规定可知，不管是城镇户口还是农业户口，对招工转干特别是复员军人待遇，均是不变的，均应给予的。2.关于是否可享受双重待遇的问题，法与政策不但不禁止，反而对招工、复员军人转业还以法、政策的形式确认予以村民、股民待遇，自90年代至现在均是。3.是否可以对股权或配股予以调整的问题，法与政策不论何时，时至今日，对历史遗留问题或违反法与政策的问题均应予以处理。上述第1项中陈述的规范性文件均已作出明确规定，特别是《广东省集体经济组织管理规定》亦作出明确规定。更何况有2012年长兴街道办事处与岑村合作联社共同确认予以我人头股的事实。4.集体资产的形成问题，不管从法律上说还是事实上，我拥有集体资产是不可否认的：首先，根据我提交的证据《农业户口登记册》及所属第四股份合作经济社的证明可知，我的有形集体资产为集体土地，包括但不限于自留地、自留山及农田，无形资产是为集体所付出比年轻者、后来者更多的劳动。其次，现无证据证明我不能存在集体资产或被剥夺。又无证据证明其他村民有分得集体资产和为集体资产付出、贡献更多。5.岑村农田征用补偿款问题，我可以不能获得生活生产资料补贴，但是依据相关法律法规规定，我可获得农田征用补偿款。我是岑村合作联社村民，亦有集体资产份额，我有权获得农田征地补偿款。综上所述，请求法院判决撤销被告长兴街道办事处作出的长办行决字[2014]7号行政处理决定，本案诉讼费由被告负担。被告长兴街道办事处辩称:（一）我办事处有权作出行政处理决定。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十八条、《广州市街道办事处工作规定》第十三条第九款规定，我办事处作为广州市天河区人民政府的派出机关，具有协调管理辖区内的涉农事务、保护村民合法权益的权力和职责，有权对黄满和提出的申请进行审查处理，作出行政处理决定。（二）我办事处作出行政处理决定程序合法。我办事处自收到（2014）穗法行初字第371号行政判决书后，根据判决对黄满和的行政处理申请重新作出处理，并向岑村合作联社送达了《举证告知书》，要求其收到举证告知书后向我办事处提交相关依据、证据材料，依法向岑村合作联社进行调查，制作了询问笔录。在完成调查取证工作后，依法向黄满和作出并送达了《行政处理决定书》。（三）我办事处作出的行政处理决定事实清楚，证据充分，适用法律法规正确。经调查的证据表明，黄满和入伍前曾在岑村务农，1964年8月应征入伍，1969年从部队退伍后由国家统一安排工作。1970年8月，黄满和由于国家安排工作原因自愿将其户口迁出岑村，户口性质也从农业户口转成居民户口。1976年其将户口迁入岑村，户口性质从迁入到现在没有变化，一直为居民户口。经向岑村合作联社调查：该联社认为根据章程规定，黄满和并非村民，根据章程等村文件规定，不能享受与村民同等待遇的股权分配以及宅基地、农田征用补偿款分配。同时，岑村合作联社向我办事处提供了1.《岑村股份合作经济联社章程》（1994年9月20日）；2.《岑村股份合作经济联社章程》（2006年5月23日）；3.穗天长岑[2013]1号《关于智慧城征收土地后岑村村民生活生产资料补贴发放办法》；4.岑村股东代表大会表决《关于智慧城征收土地后岑村村民生活生产资料补贴发放办法》的结果公示；5.《关于岑村修改股份合作经济联社章程的报告》；6.《广州市天河区农林水利局关于对的批复》。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条、《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条、岑村合作联社股东代表大会前后两次通过的集体经济组织章程，以及《关于智慧城征收土地后岑村村民生活生产资料补贴发放办法》，黄满和的户口已经于1970年迁出岑村，转为居民户口，其户口性质在集体转制前由农业户口改变为居民户口，依据上述法律规定以及集体经济组织章程和相关规定不属于股权配给范围。岑村合作联社依法制订章程，并依据章程不予认定黄满和村民身份及给予上述村民待遇做法符合上述规定，并没有侵害黄满和的应有权益。因此，我办事处依法作出行政处理决定，不予支持黄满和的请求。综上所述，鉴于我办事处的具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，请法院依法驳回黄满和的诉讼请求。第三人岑村合作联社述称：我联社同意长兴街道办事处作出的行政处理决定。（一）我联社章程制定合法有效，应作为认定黄满和是否具有村民身份的依据。农村集体财产分配属于村民自治范围，我联社有权依法制定相关的分配方法。1994年章程、2006年章程都是根据区委区府的相关政策制定的，章程经股东代表大会表决通过，也向镇（或街道办事处）及政府主管部门报备审查。因此，章程具有合法性，各相关机构也应尊重村民自治意志，以章程为依据来认定黄满和是否具有村民身份。（二）黄满和不具有岑村村民身份，依法不应享有村民待遇。黄满和申请长兴街道办事处行政处理的三个事项是基于村民身份权产生的经济利益，实质问题即为黄满和是否具有岑村村民身份。现有材料表明，其不具有村民身份。1.黄满和的户籍地虽然在岑村，但其户口性质自1970年起一直为居民户口。根据黄满和自己提供的材料以及长兴街道办事处调查的证据表明，黄满和入伍前曾在岑村务农，1965年12月应征入伍，1969年从部队退役后由国家统一安排工作。1969年7月，黄满和由于国家安排工作原因自愿将其户口迁出岑村，户口性质也从农业户口转成居民户口。1977年其将户口迁入岑村，户口性质从迁入到现在没有变化，一直为居民户口。黄满和混淆了户口在岑村与岑村农业户口之间的区别。2.根据岑村章程规定，黄满和不享有股东资格。岑村经济联社1994年章程、2006年章程规定，在计股期间（1974年1月1日至1994年9月30日）户口为岑村农业户口的村民才能享有股东资格。黄满和的户口自1970年迁出岑村后一直为居民户口，长兴办事处据此认定黄满和不具有岑村村民身份，不享有股东资格并无不妥。黄满和现持有的股权证系1992年时颁发的。1994年在区委区府统一完善农村股份合作制的大背景下，岑村制定了联社章程，重新确定股东资格和股权分配方式，并据此重新分配股权，2006年修改章程时也重申了1994年章程确定的股权配置方案。因此，黄满和现持有的股权证事实上已经被废除，不具有效力。其以该证主张股东资格没有依据。3.黄满和不具有向岑村申请宅基地和要求分配征地补偿款等的权利。如前所述，宅基地和征地补偿款都是基于村民身份而产生的权利。黄满和不是岑村村民，当然无权申请宅基地和要求分配征地补偿款。（三）长兴街道办事处作出的行政处理决定程序合法、事实清楚、适用法律法规正确，应予以维持。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十八条第三款、《广州市街道办事处工作规定》第十三条第九款的规定，长兴街道办事处有权对黄满和的申请进行审查处理，作出行政处理决定。长兴街道办事处在作出行政处理决定时，向我联社送达了《举证告知书》，依法向我联社进行调查，制作了询问笔录。在完成调查取证工作后，依法向黄满和作出并送达了《行政处理决定书》。综上所述，长兴街道办事处的具体行政行为证据确凿、适用法律法规正确、符合法定程序，请法院驳回黄满和的诉讼请求。经审理查明:黄满和于2014年4月22日向本院提起行政诉讼，诉请撤销长兴街道办事处作出的长办行决字[2014]2号行政处理决定。本院于2014年7月30日作出（2014）穗法行初字第371号行政判决，以长兴街道办事处在作出上述行政处理决定过程中未查清岑村合作联社于2006年5月23日通过的新章程及该联社于2013年4月25日制定的《关于智慧城征收土地后岑村村民生活生产资料补贴发放办法》，未在举证期限内提供上述材料，遗漏关键事实为由判决撤销长兴街道办事处作出的长办行决字[2014]2号行政处理决定，并责令长兴街道办事处对黄满和的行政处理申请重新作出处理。该判决作出后，各方当事人均未提出上诉，该判决已发生法律效力。该判决生效后，长兴街道办对黄满和的行政处理申请重新处理，并于2014年10月15日作出长办行决字[2014]7号行政处理决定，决定如下：“一、申请人黄满和要求配置和村民同等待遇股权分配的问题，由于黄满和在计股时间之前已经‘农转居’，因此不能享受岑村股份分配，故该诉求不予支持。二、申请人黄满和要求分配宅基地的问题，因其不具有岑村农村集体经济组织成员的身份，且岑村自成立以来从未分配过宅基地，故该诉求不予支持。三、申请人黄满和要求享有农田征用补偿款分配权的问题，因其不符合《关于智慧城征收土地后岑村村民生活生产资料补贴发放办法》【穗天长岑[2013]1号】的有关规定，故该诉求不予支持。”黄满和对上述行政处理决定不服，遂再次向本院提起本案诉讼。黄满和原系岑村村民，于1964年因应征入伍注销农业户口。其于2014年1月8日接受长兴街道办事处调查询问时，自认退伍后于1969年12月退役后复户在岑村，1970年1月在岑村花果山大队酒楼任采购，1970年6月被分配到省运输局汽车维修部工作至退休，1970年8月并将户口迁出，其户口从农业户口转为居民户口；1976年其将户口迁回岑村至今。黄满和的居民户口登记册显示，其户口现址为广州市天河区东外街12号，1976年1月25日从省汽车运输公司迁入本址，户口性质为居民户口。根据岑村合作联社股东代表大会于2006年5月23日通过的《广州市天河区长兴街岑村股份合作经济联社章程》规定，该联社股东分为社区股东和社会股东，社区股东即村民待遇股东，“是联社初期具有股东和村民双重身份的自然人，享有财产收益、重大决策表决、选举权与被选举权和按本组织规定的其他权利，享有村民待遇，并接受农村社区管理、承担相关责任。”社会股东即非村民待遇股东，“指不具备村民身份、没有承担社区生产与管理义务但又可以配股的外出自然人，享有股份分红权和按本组织有关规定的其他权利，但不享有选举权和被选举权。”该联社股份分为人头股和劳动农龄股，计股时间从1974年1月1日至1994年9月30日。人头股：“凡一九九四年九月三十日户口在本村的村民，计股时间内因招工转居，批准出国，外嫁以及正常手续外出的人员，均配人头股4股。从一九九四年十月一次开始不再发展股权。”劳动农龄股：“以一九七四年一月一日至一九九四年九月三十日止，凡年满十六周岁，参加集体生产劳动或在校读书，包括此期间的在役军人、招工转居、批准出国、外嫁等外出人员，均按一年计算一股，最高为21股，从一九九四年十月一日开始，不再发展股权。”根据岑村合作联社《关于智慧城征收土地后岑村村民生活生产资料补贴发放办法》的规定，该联社农田土地被征收后的征地补偿款的发放对象为享有该联社社员或股东待遇的村民。本院认为:《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条第二、三款规定：“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。”《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十八条第三款规定：“市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关。”《广州市街道办事处工作规定》第十三条规定：“街道办事处对辖区内社会管理工作履行以下职责：……（九）尚有农村和经济联社的街道，负责指导、支持和帮助村民委员会和经济联社的工作，协调和管理涉农事务，发展农村集体经济……”长兴街道办事处作为广州市天河区人民政府的派出机关，具有协调管理辖区内涉农事务、保护村民合法权益的权力与职责。现黄满和因岑村合作联社未认可其村民身份、未向其配股及分配宅基地、发放征地补偿款，申请长兴街道办事处保护其权益，长兴街道办事处就其申请进行调查处理，符合其法定权限。《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条规定：“原人民公社、生产大队、生产队的成员，户口保留在农村集体经济组织所在地，履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，集体经济组织成员所生的子女，户口在集体经济组织所在地，并履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，户口迁入、迁出集体经济组织所在地的公民，按照组织章程规定，经社委会或者理事会审查和成员大会表决确定其成员资格；法律、法规、规章和县级以上人民政府另有规定的，从其规定。农村集体经济组织成员户口注销的，其成员资格随之取消；法律、法规、规章和组织章程另有规定的，从其规定。”农村集体经济组织的成员资格应以具有该经济合作社农业户籍为前提条件。黄满和虽于1976年1月将户口迁回岑村，但其户口性质在岑村村民集体农转居之前已转为居民户口，故其已不具备岑村合作联社的成员资格。根据《广州市天河区长兴街岑村股份合作经济联社章程》《关于智慧城征收土地后岑村村民生活生产资料补贴发放办法》，其亦不具备岑村合作联社股权配给资格，不属于该联社征地补偿款的发放对象。故长兴街道办事处对其要求配置股份、享有农田征地补偿款的申请不予支持并无不当。因黄满和不具有集体经济组织成员资格，其关于分配宅基地的申请请求既无事实依据又与相关土地管理法律法规不符，长兴街道办事处不予支持亦无不当。黄满和关于长兴街道办事处在作出涉案行政处理决定前应以听证等形式听取其与相关利害关系方意见的主张缺乏法律依据，本院不予支持。其认为岑村合作联社章程关于配股数量的规定违反天河区委、区政府《关于进一步完善农村股份合作制的若干规定》关于“股数配置不宜太少，一般满股者的股数不少于30股”的规定，上述政策文件关于配股数量的规定仅为指导性意见，并不具有强制效力，最终配股数量应由农村集体经济组织自行决定，故岑村合作联社章程并未违反上述政策。关于天河区其他村相似情况人员享受了村民待遇和股份分红，应一视同仁的问题，因对村民以外人员是否配给股份及相应待遇属于村民自治范围的事项，应以各村村民意愿及村自治章程规定为准，在村民自治权行使未违反法律强制性规定的情况下，国家权力不予干涉，故黄满和的上述主张，本院亦不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下:驳回原告黄满和的诉讼请求。本案受理费50元由原告黄满和负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院（立案庭）递交上诉状,并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省广州市中级人民法院。审 判 长 瞿 栋人民陪审员 黄 伟人民陪审员 卓燕君二〇一五年九月十八日书 记 员 马妮娜