江苏省南通市通州区人民法院民 事 判 决 书（2019）苏0612民初3659号原告：通州湾堤防涵闸管理所，统一社会信用代码12320683467584089C，住所地江苏省通州湾江海联动开发示范区团结闸。法定代表人：姜留兵，所长。委托诉讼代理人：丁连冲，江苏洲际英杰律师事务所律师。委托诉讼代理人：杜荧荧，江苏洲际英杰律师事务所律师。被告：郁洪昌，男，1959年8月24日生，汉族，住江苏省启东市。委托诉讼代理人：张武成，北京汉卓（上海）律师事务所律师。委托诉讼代理人：臧晓勇，北京汉卓（上海）律师事务所律师。原告通州湾堤防涵闸管理所与被告郁洪昌合同纠纷一案，本院于2019年4月29日立案受理后，依法适用普通程序，公开开庭进行了审理。原告委托诉讼代理人易小明、冒国才（参加第一次庭审）、杜荧荧（参加第二次庭审），被告委托诉讼代理人张武成、臧晓勇（参加第二次庭审）到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告通州湾堤防涵闸管理所向本院提出诉讼请求，判令：1、解除2013年8月29日如东县堤防管理所与被告签订的协议书；2、被告将所占用的海域恢复原状并交付原告；3、被告承担本案诉讼费用。事实与理由：2013年8月29日，如东县堤防管理所（甲方）与被告（乙方）签订《协议书》，约定乙方申请临时占用盐场海堤外青坎折占用面积72亩，由乙方从事水产品养殖，协议期十三年，自2013年1月1日至2025年12月31日，乙方每年缴纳河道堤防工程占用补偿费11520元，签订协议时必须缴清当年占用费，其余协议年必须在每年四月底前交清当年占用费；乙方协议期内只属临时性占用，对自己的投资应当慎重，甲方不承担任何责任，甲方仅提供水利用地供乙方使用，不协调其生产、生活中的其他矛盾；协议期满，如非国家建设，甲方承诺继续给乙方使用，协议另订；如遇国家建设、政府规划及防汛需要，甲方有权收回使用权，乙方应无条件服从，在限期内恢复原样，费用自理。协议签订后，被告按约占用了案涉海域。2018年国家海洋督查组在江苏沿海巡查后，认为地方水利管理部门将沿海主海堤和入海河口海域发包给个人进行养殖，违反海域使用管理制度，要求当地政府立行立改，杜绝再发生类似情况。原告系江苏省通州湾江海联动开发示范区（以下简称通州湾示范区）堤防涵闸管理事业单位，根据南通市政府相关文件要求，如东县堤防管理所已将位于通州湾示范区范围内的水利工程设施、人员、资产、占用合同等全部移交原告管理。为执行国家海洋督查组的整改要求，原告于2019年2月16日通知各养殖户限期清塘退场并返还占用的海域，对通知不到的养殖户，原告张贴了通告。但到期后，被告至今未予清塘退场。原告认为，案涉海域功能区划为水利用海而不是养殖，该区域不准进行养殖池开挖或建造建筑物，且根据协议第三条第3项“乙方协议期内只属临时性占用，对自己的投资应当慎重，甲方不承担任何责任”，第五条第2项“乙方如有违反法律、法规和本协议，甲方有权立即终止协议，阻止违法行为，收回乙方的使用权”，第4项“如遇国家建设、政府规划以及防汛需要，甲方有权收回使用权，乙方应无条件服从，在限期内恢复原样，费用自理。如国家、地方政府没有规定补偿，则甲方不另行补偿”的约定，原告有权解除合同，故诉来法院。被告郁洪昌辩称，1、案涉协议是行政机关为实现行政管理目标而签订的具有行政法上权利义务的行政协议，而非民事合同，故本案不属于法院民事案件受理范围。2、原告不是案涉协议的主体，也非案涉海域的权利人，不具备诉请被告将案涉海域恢复原状并返还的主体资格。3、原、被告双方并未协商一致解除案涉协议，原告要求解除协议的事由既不符合协议约定，也不属于法定解除的情形，故其诉请解除协议缺乏事实和法律依据。综上，请求法院裁定驳回原告起诉。原告围绕诉请，向本院举证《南通通州湾示范区行政代管如东区域内水务局管理的水利工程设施、人员、资产等交接会议纪要》、通州湾示范区规划建设环保局《关于明确通州湾示范区部分水利工程管理单位的通知》、江苏省海洋与渔业局《江苏省贯彻落实国家海洋督察反馈意见整改方案》、《通州湾示范区贯彻落实国家海洋督察反馈意见整改方案》、案涉滩涂示意图、通告；被告郁洪昌向本院举证如东县海洋与渔业局、如东县水务局、如东县农业资源开发局联合出具的《关于郁洪昌海域滩涂开发使用的情况说明》、如东县农业开发项目服务中心与案外人顾永新签订的滩涂租赁合同复印件、如东县农业资源开发局证明复印件、通州湾示范区规划建设环保局收回海域使用权的通知复印件、如东农业开发项目服务中心关于东凌外滩滩涂停止发包的通知复印件、通州湾示范区海洋与渔业局告书复印件、快递单回执一组、通州湾示范区建设交通局与案外人花彪签订的补偿协议复印件；本院为查明案件事实，向如东堤防管理所调取了被告郁洪昌向该单位缴纳滩涂占用费凭证。上述证据均经当庭质证，本院对证据经审核，结合当事人陈述，认定事实如下：2013年8月29日，如东县堤防管理所（甲方）与被告郁洪昌（乙方）签订《协议书》，约定：一、占用位置及范围：乙方申请临时占用盐场海堤外青坎，四址界：东从开发局界开始到距堤脚50米，南距龙源2号风机界，北距邢德泉占用界，南北长320米，东西150米，折合临时占用面积72亩，由乙方从事水产养殖。二、应缴纳占用补偿费：乙方临时占用范围已经甲方行政审批许可，甲方依据《江苏省河道堤防工程占用补偿费征收使用管理办法》对收费标准的核定，按占用面积160元/亩/年，建筑（构筑）物6元/平方米计算，乙方每年应向甲方缴纳河道堤防工程占用补偿费合计11520元，签订协议时必须缴清当年占用费，其余协议年必须在每年四月底前交清当年占用费。三、双方的权利义务：1、甲方同意乙方占用的上述临时使用面积，其权属仍为甲方所有，协议期由乙方使用，乙方在不违反法律、法规和本协议的情况下，组织生产、经营并对产品享有所有权，甲方不得干涉。3、乙方协议期内只属临时性占用，对自己的投资应当慎重，甲方不承担任何责任，甲方仅提供土地供乙方使用，不协调其生产、生活中的其他矛盾。6、乙方负责项目开发的全部费用，不得以经营盈亏为理由拖延缴款时间。四、协议期限十三年，从2013年1月1日起至2025年12月31日止。五、违约责任：2、乙方如有违反有关法律、法规和本协议甲方有权立即终止协议，阻止违法行为，收回乙方的使用权，如乙方以种种借口不向甲方交清有关费用，时间超过六个月，甲方有权终止乙方的协议，并依法行使职能，追回所有占用费，限期恢复原样，保证水利工程管理用地功能的正常发挥。4、如遇国家建设、政府规划及防汛需要，甲方有权收回使用权，乙方应无条件服从，在限期内恢复原样，费用自理。如果国家、地方政府政策给予补偿，补偿归乙方所有，补偿金额按地方政府评估为准。如果国家、地方政府政策没有规定补偿，则甲方不另行补偿。双方还对其他事项进行了约定。审理中被告郁洪昌陈述，协议签订前，被告已占用案涉滩涂多年，其接受交付时案涉滩涂是荒滩，2013年之前其已出资开挖滩涂建成养殖池塘，现养殖场由其自行经营。被告郁洪昌向如东县堤防管理所交纳滩涂占用费至2013年12月底，此后如东堤防管理所不再收取被告滩涂占用费。根据《市政府关于南通滨海园区规划控制范围及代管通州区三余镇和如东县大豫镇部分区域的通知》以及其他文件要求，如东县堤防管理所于2015年11月底前将位于通州湾示范区范围内的水利工程设施、人员、资产包括占用户合同等全部移交通州湾示范区管理。通州湾示范区管理案涉区域后，通州湾示范区水利部门亦未收取被告占用费。原告系江苏省通州湾示范区的堤防涵闸管理事业单位。2019年2月16日，原告为执行国家海洋督查组的整改要求，向原向如东县堤防管理所承租滩涂的养殖户发出书面通告，通告内容为：鉴于如东县水务局堤防管理所在未取得海域使用权证的情况下将用于海岸防护的海域发包给各养殖户用于养殖，且发包用途不符合该海域的海洋功能区划。现根据《中华人民共和国海域使用管理法》等相关法律规定和国家海洋督察整改要求，请你们立即停止占用海堤外青坎，拆除所有构筑物，并于2019年3月10日前进行清塘撤场，向我单位交还你户原租用的养殖水工用地，逾期清塘撤场造成的一切损失及后果，由各养殖户自行承担。上述通告期限届满后，被告郁洪昌未清塘退场，故原告诉来法院。本院认为，一、本案原告诉讼主体适格。案涉协议虽由案外人如东县堤防管理所与被告郁洪昌签订，但合同期间内行政区划变更，致使涉案滩涂资产及占用合同均移交通州湾示范区管委会管理，原告通州湾堤防涵闸管理所是通州湾示范区管委会下属的堤防涵闸管理事业单位，原如东县堤防管理所在案涉协议中的权利义务由原告依法承继，故原告具备本案的诉讼主体资格。二、案涉协议的性质应属民事协议而非行政协议。根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十一条及《江苏省行政程序规定》第七十七条的规定，行政协议是行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。本案中，如东县堤防管理所是地方水利部门下属的堤防管理事业单位，依据《江苏省水利工程管理条例》第六条的规定，海堤迎水坡堤脚外一百米至二百米属于其水利工程的管理范围。案涉协议中，如东县堤防管理所将其管理并实际占用范围内的滩涂出租给被告郁洪昌用于养殖经营，是平等主体之间经协商一致达成的民事协议，与其堤防管理的行政职能和行政目的不相符，亦不产生行政法上的权利义务，并非行政协议，因该协议履行产生的纠纷为民事纠纷而非行政争议。三、案涉协议系无效协议。根据《中华人民共和国海域使用管理法》第四条规定，国家实行海洋功能区划制度，海域使用必须符合海洋功能区划。案涉海域作为水利工程用海，从功能区划上，属于城镇建设用海，供水利行政管理部门用于维护、管理海堤所用，而非用于养殖。案涉协议将该海域约定出租，用于开挖养殖塘口和水产品养殖，既不符合海洋功能区划，也不利于海堤的维护、管理及水利设施安全，属无效协议。合同无效后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。审理中，本院就合同效力分别向原、被告双方进行释明，原告不同意变更诉讼请求，被告亦不据此提出赔偿损失的抗辩意见。对此本院认为，原告诉请解除合同，应以合同有效存在为前提，现合同无效，故本院对解除合同的诉请不予支持，但原告诉请被告返还滩涂应予支持，审理中原告自愿放弃要求被告将滩涂恢复原状的诉请，于法不悖，本院照准。被告因该合同无效产生的损失，可另行向原告主张赔偿。为此，依照《最高人民法院关于适用时间效力的若干规定》第一条第二款,《中华人民共和国合同法》第五十二条第（四）项、第（五）项，第五十八条的规定，判决如下：一、被告郁洪昌于本判决生效之日起三十日内将占用的盐场海堤外青坎（四址界：东从开发局界开始到距堤脚50米，南距龙源2号风机界，北距邢德权占用界）折合使用面积72亩，清塘后返还原告通州湾堤防涵闸管理所。二、驳回原告其他诉讼请求。案件受理费3296元（原告已预交），由被告郁洪昌负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院。审 判 长  王蓓蓓人民陪审员  沈建明人民陪审员  邓 华二〇二一年三月二十三日书 记 员  缪彬彬