黑龙江省林区中级人民法院民 事 判 决 书（2021）黑75民终10号上诉人（原审原告）：刁立民，男，1961年10月2日出生，汉族，现住清河林业局。被上诉人（原审被告）：黑龙江省清河林业局有限公司，住所地通河县清河镇。法定代表人:金贵成，该公司董事长。委托诉讼代理人：韦梓涵，北京市盈科（哈尔滨）律师事务所律师。上诉人刁立民因与被上诉人黑龙江省清河林业局有限公司（以下简称清河林业局）土地承包经营权纠纷一案,不服黑龙江省沿江人民法院（2020）黑7529民初318号民事判决，向本院提起上诉。本院于2021年1月19日立案后，依法组成合议庭，开庭进行了审理。上诉人刁立民、被上诉人清河林业局委托诉讼代理人韦梓涵到庭参加诉讼。本案现已审理终结。刁立民上诉请求：1.请求二审法院撤销一审法院判决，将案件发回重审或者依法判决支持刁立民一审的各项诉求；2.本案的诉讼费用由清河林业局承担。事实和理由：1.一审法院认定证据存在以下错误:一审法院对《会议纪要》认定为清河林业局企业内部的规范性文件，不具有处分国有林地所有权和使用权的法律效力错误。401、404林班和255、267林班中的造林失败地块适宜林农复合经营，是较为理想的熟化丰产林用地，该部分土地具有了农耕地的性质。且由于该土地系熟化开发，因此在1997年2月27日《会议纪要》的第二项确认了对熟化林生产用地，实行谁熟化归谁所有，谁先审批谁先熟化的原则。对于收费明确了凡是被批准熟化和已经使用的地块，任何部门不得擅自向经营者收取费用。由此可以看出该《会议纪要》系1997年熟化土地的背景文件，明确写明了该片土地的开发性质，权利归属，费用收取等事项。该《会议纪要》是清河林业局委员会所作，对清河林业局具有行政指导意义，且清河林业局根据《会议纪要》和该局[1997]73号文件与刁立民签订了承包熟化林地开发合同，并非简单的林地承包合同。合同的第六条:本合同经上级主管部门批准后生效，合同中与上级文件有抵触时，按上级文件执行，否则任何一方不许废止合同。该合同虽然签订期限为一年，但合同应当按照上级文件实施和履行，且刁立民一直使用案涉土地。清河林业局也一直依照《会议纪要》的精神，对无法造林的林地按照熟化地进行管理和经营，因此刁立民一直系《会议纪要》所述的开发者，具有相关权利。《承包熟化林地开发合同书》是一份开发利用合同，是清河林业局依照行政政策进行政务管理的手段和方式，该份合同不能脱离《会议纪要》政策精神，不能脱离土地开发的政治环境和背景。根据合同法的原则从合同的订立背景基础来确定合同的性质，可知本合同具有政策性、开发性及合作性。一审法院认证中将合同与《会议纪要》分离认定失实，不符合民事证据规则。对于刁立民提供的证据二的相关文件是公示公告的文件，具有公示性，可以在公开的信息平台上查询，不需要公章，也可以证实其真实性，一审法院对该组证据形式要件不予确认，不符合证据规则要求，属于认定严重错误。对于本案认定中第五项一审法院直接对该证据予以确认，而没有分析证据是否能客观真实的证明清河林业局要证明的问题，认定证据显失公平。清河林业局该份证据由于文件作出的单位是原黑龙江省森林工业总局并非国家法律法规或部门规章，不具有法律效力，且该文件做作出日期在2013年，诉争的承包经营关系发生在1998年，不适用本案，不能证明清河林业局的主张。且收费标准由清河林业局单位制定不符合国家立法要求，该份文件不具有合法性、关联性、真实性。对于刁立民主张的地补和粮补，该补贴是针对土地的耕种人进行补贴，补贴的依据、条件、对象是法定的，而非合同约定或清河林业局确定或人民法院指定的，法院无权以承包费是否缴纳为由，否定土地耕种者依法享有的获得补贴的权利。2.一审法院认定事实错误，仅将证据部分内容照搬到事实的认定中，并没有将争议问题在事实认定中予以剖析后确认，且偏向一方，显失公平。3.一审法院适用法律错误。一审法院没有综合考虑土地是种植林地失败进行熟化开发后耕种这一性质，并未客观深层的剖析争议的事实，并未客观的对证据进行实质的评价，并未将案件中有关行政隶属主体中下级主管部门遵从上级主管部门的文件精神、会议纪要，从事行政管理签署相关协议，履行管理职责这一本质进行剖析，并未对土地系林班地无法改造后由刁立民等林业职工进行熟化开发这一土地性质进行审查认定，并没有对土地权属性质进行分析确认，也没有对合同背后的深层法律关系，特殊的主体地位进行诠释，仅依据表面的部分证据内容进行评议，属于适用法律严重错误。综上，本案的核心是刁立民享有熟化开发者享有的相关权利，对刁立民的主张举证证据充分，具有依据和事实基础。清河林业局辩称，一审法院认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，请求二审法院依法维持。刁立民向一审法院起诉请求：1.请求法院确认诉争土地使用权归刁立民所有；2.请求法院判决清河林业局返还土地；3.请求法院判决清河林业局返还擅自转让的土地承包费57424元、粮食补贴费30962.4元（2019年粮补）、地补33523.2元（2018年-2019年按每年16761.6元计算），合计121909.6元；4.本案的诉讼费由清河林业局承担。一审法院认定事实：1997年2月27日，清河林业局召开第七届七次党委扩大会议，形成（1997）1号《会议纪要》。《会议纪要》的第二项规定：“对熟化丰产林用地实行谁熟化归谁所有，谁先审批归谁先熟化的原则。有关部门要减少审批程序，提高办事效率。”第三项：“关于收费问题，会议确定，对熟化丰产林用地经营者，土地局和资源科不许收费。凡是已被批准熟化和已经使用的地块，任何部门（包括林政、公、检、法）不得巧立名目擅自向经营者收取费用。今后统一由多种经营局收取经营管理费，上缴林业局。对上级主管部门收取的熟化丰产林用地费，由林业局统一支付”。第五项：“熟化丰产林用地原则上为林区干部、职工、家属”。在1997年《会议纪要》下发后，1998年1月1日刁立民便与清河林业局签署了两份《承包熟化林地开发合同书》，合同约定：“甲方（建设林场）将林业局批准开荒的120林班4小班熟地或熟化林地改造任务3.1公顷（一份是1公顷、一份是2.1公顷）承包给乙方（刁立民）种植，土地权属甲方，乙方不得转卖或转包给他人，如土地有变更情况，甲方有权收回土地；乙方在自费开荒的三年内不收承包费，但其他管理费用均按上级文件精神执行；乙方三年自费开荒期满后，第四年开始按熟地上缴土地承包费，自费开荒者要承包土地的数量和价格可按当时上级文件规定执行；合同期限自1998年1月1日至2000年12月31日止；合同不许废止，废止方要赔偿一切经济损失”。2001年至2017年，刁立民与清河林业局签订承包合同，向清河林业局缴纳土地费，承包经营自费开荒和别人开完放弃的熟化林地。2018年刁立民以是自己自费开荒，成立的立民养殖家庭农场800多公顷地包括承包耕种的土地，不应该再向清河林业局交土地承包费为由，没有向清河林业局交纳2018年的土地承包费，清河林业局自2018年将土地收回，没有再与刁立民签订土地承包合同，后将土地承包给施海斌、赵永宝、薛宪国。刁立民于2018年6月11日取得了营业执照，成立了通河县立民养殖家庭农场，经营范围是牲畜、家禽、水产养殖、销售。但家庭农场没有土地的具体经营范围。一审法院认为，林地所有权属于国家，刁立民依据与清河林业局签订的《承包熟化林地开发合同书》而取得使用权。该合同第二条第二款规定：“土地权属甲方，乙方不得转卖或转包给他人，如土地有变更情况，甲方有权收回土地。”第四条第三款规定：“乙方三年自费开荒期满后，第四年开始按熟地上缴土地承包费”。双方签订的《清河林业局农业耕地发包合同》第二条规定“乙方按甲方规定时间交纳承包土地费后，即可取得经营承包权”。该两份合同已经明确约定，对自费开荒的熟化林地交纳承包费后，取得经营权。黑龙江省森林工业总局黑森[2013]62号文件第一条第一款第一项规定：“多种经营用地坚持有偿使用”，清河林业局的上级主管机关文件也规定“有偿使用”。双方在2018年以前，一直签订承包合同，刁立民向清河林业局交纳土地承包费，刁立民耕种土地。2018年后，刁立民没有与清河林业局签订合同，刁立民明确表示不再交纳土地承包费，清河林业局将该地收回，承包给了施海斌、赵永宝、薛宪国，自此刁立民即丧失了该土地的使用权。1997年的《会议纪要》是清河林业局企业内部的规范性文件，不具有处分国有林地所有权和使用权的法律效力。刁立民提出成立的立民养殖家庭农场800多公顷地包括承包耕种的土地，不应该再向清河林业局交土地承包费的主张，也没有证据予以证实。刁立民提供的《黑龙江省农户家庭农场认定管理办法》第七条第二款规定的“农户家庭农场认定不得收取任何费用”，是家庭农场在办理认定时不收取费用，并不是刁立民所述“成立了家庭农场就不应该向林业局交土地承包费了”，故刁立民请求确认诉争土地使用权归刁立民所有的请求没有证据予以证实。其他诉讼请求与第一项请求是相关的，没有争议土地的使用权，请求返还该争议土地、返还转让费、地补、粮补的请求也不能成立。综上所述，刁立民的诉讼请求没有证据予以证实，依法不应予以支持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条、《最高人民法院关于适用的解释》第九十条的规定，判决：驳回刁立民的诉讼请求。案件受理费2738.2元，减半收取计1369.1元，由刁立民负担。本院二审期间，当事人围绕上诉请求依法提交了证据。本院组织当事人进行了举证和质证。对当事人二审争议的事实，本院认定如下：刁立民出示手机拍照的土地照片（五页）证明案涉土地所在位置在其家庭农场800公顷内。清河林业局经质证认为，对该组证据的真实性有异议，无法确认其拍摄时间、地点、位置等各项信息以及无法证明照片内的位置与案涉土地是同一位置。本院认证意见为,该组照片系手机拍照后打印的土地位置照片，无法证明刁立民要证明的问题。一审法院认定事实与本院认定事实一致，本院予以确认。另查明，双方认可清河林业局于2018年进行改制。2020年10月16日通河县市场监督管理局为清河林业局颁发了类型为有限责任公司的营业执照。本案争议焦点为：1.刁立民是否享有案涉土地承包经营权及清河林业局应否返还土地承包经营权和承包费；2.刁立民提出清河林业局给付粮补、地补的诉求应否支持。本院认为，关于争议焦点1.刁立民与清河林业局《承包熟化林地开发合同书》、《清河林业局农业耕地发包合同》系双方当事人真实意思表示，未违反法律、行政法规的规定，合法有效。双方应按照合同的约定享有权利、履行义务。双方签订的《承包熟化林地开发合同书》因到期而终止，但该合同第四条第三款明确约定：“乙方三年自费开荒期满后，第四年开始按熟地上缴土地承包费。”说明刁立民对案涉土地在开荒三年后，第四年开始按熟地上缴土地承包费事宜系明知的，且已与清河林业局签订了该开发合同书并履行完毕。虽然刁立民提供的清河林业局的《会议纪要》提出不收取费用，但该《会议纪要》系1997年下发，其中并未明确不收取费用的具体时限，而双方自愿签订的《承包熟化林地开发合同书》明确了免收土地承包费的期限。且刁立民与清河林业局签订的《清河林业局农业耕地发包合同》第二条：“乙方按甲方规定时间交纳承包土地费后，即可取得经营承包权”。说明只有交纳土地承包费，刁立民才享有土地承包经营权。事实上，在签订该合同后，刁立民亦交纳了土地承包费，说明刁立民对上述约定系认可的，并已履行。2018年之后，刁立民未再交纳土地承包费，未再与清河林业局签订土地承包合同，即丧失了土地承包经营权的权利，其应承担该不利后果。故刁立民的该项上诉请求，本院不予支持。关于争议焦点2.本院认为，对于发放粮食补贴、地补款的行为，属于行使行政职能的性质。刁立民要求清河林业局返还粮食补贴、土地补贴款的请求，其实质目的是要求清河林业局向其履行兑付补贴款的行政职责。且双方认可2018年开始粮补、地补已不再由清河林业局发放。故刁立民的该项诉讼请求不属于民事案件受案范围，本案不应予以受理，应裁定驳回刁立民对粮补、地补的起诉。刁立民可通过其他途径解决。关于本案的案由问题。根据《中华人民共和国物权法》第一百三十四条规定，国家所有的土地以承包经营的方式用于农业生产的，应参照该法有关土地承包经营权的规定办理。土地承包经营权纠纷是指因土地承包经营权的归属、使用、收益、处分以及遭受侵害而发生的纠纷。本案中，双方系因土地承包问题发生纠纷。因此，本案结案案由应为土地承包经营权纠纷。综上所述，刁立民的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，但判决驳回刁立民对于粮食补贴、地补的诉讼请求不妥。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条第四项、第一百七十条第一款第二项、《最高人民法院关于适用的解释》第三百三十条规定，判决如下：一、撤销黑龙江省沿江人民法院（2020）黑7529民初318号民事判决；二、驳回刁立民对于确认诉争土地使用权归刁立民所有；清河林业局返还土地；清河林业局返还土地承包费57424元的诉讼请求；三、驳回刁立民对于返还粮食补贴费30962.4元（2019年粮补）、地补33523.2元（2018年-2019年按每年16761.6元计算）的起诉。一审案件受理费2738.2元，减半收取1369.1元，由刁立民负担。二审案件受理费2738.2元，由刁立民负担。本判决为终审判决。审判长  王峄东审判员  芦 颖审判员  董春香二〇二一年三月二十九日法官助理王丽娜书记员张瑞麒