安徽省亳州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2021）皖16行终28号 上诉人（一审原告）桂敬芝，男，1948年8月20日出生，汉族，住安徽省蒙城县。 被上诉人（一审被告）亳州市自然资源和规划局，住所地安徽省亳州市谯城区光明路129号。 法定代表人叶祖贵，局长。 一审第三人桂晓兵（又名桂小兵），男，1983年5月2日出生，汉族，住安徽省蒙城县。 上诉人桂敬芝因诉被上诉人亳州市自然资源和规划局不履行法定职责一案，不服安徽省亳州市谯城区人民法院（2020）皖1602行初91号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 一审法院查明：2019年4月18日，蒙城县自然资源和规划局作出蒙自然资规行罚〔2019〕1号行政处罚决定书，以桂学亚2001年6月未经依法批准，占用蒙城县××乡××村大桂村民组集体土地建房为由，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条的规定，决定处罚如下：责令桂学亚退还非法占用的土地60.5平方米，限期拆除在非法占用的土地新建的房屋。 2019年8月14日，安徽省自然资源厅收到原告桂敬芝的书面举报材料，请求省、市、县三级自然资源主管部门履行查处职责。2019年8月22日，安徽省自然资源厅作出皖自然资信函〔2019〕101号《关于交办蒙城县群众桂敬芝申请查处的函》，将该举报事项转交亳州市自然资源和规划局，并要求被告“依法依规调查处理，尽快答复申请人桂敬芝，并将处理情况于9月15日前书面报厅执法处。”被告于2019年8月28日收到后，批转蒙城县自然资源和规划局办理。蒙城县自然资源和规划局于2019年9月3日收到，于2019年9月11日向被告报送《关于桂敬芝要求查处桂学亚、桂安珍违法用地办理情况报告》。被告于2019年9月17日向安徽省自然资源厅执法处报送了亳自然资源规函〔2019〕20号《关于蒙城县群众桂敬芝反映问题办理情况的报告》，并于2019年9月25日向原告作出《告知书》，告知其举报事项桂学亚、桂安珍违法用地查处的情况等。 2019年12月18日，原告桂敬芝又向安徽省自然资源厅和被告亳州市自然资源和规划局邮寄《依法查处桂小兵违法用地行为申请书》，被告亳州市自然资源和规划局于12月28日签收该申请书。2020年1月6日，安徽省自然资源厅再次向被告转办了原告的申请书，2020年1月6日，安徽省自然资源厅执法处向桂敬芝等作出《关于依法查处桂小兵违法用地行为申请书的回复》，告知：“省厅已将该申请事项交办亳州市自然资源和规划局核实处理，并将查处结果书面回复申请人。”2020年3月17日，被告向安徽省自然资源厅执法处报送了《关于蒙城县群众桂敬芝反映违法用地问题情况的报告》。2020年3月23日，被告向原告作出《告知书》，再次告知其举报事项桂学亚（桂小兵系桂学亚的儿子）、桂安珍（桂广系桂安珍的儿子）违法用地查处的情况等。 一审法院认为：《中华人民共和国土地管理法》第七条规定：“任何单位和个人都有遵守土地管理律、法规的义务，并有权对违反土地管理法律、法规的行为提出检举和控告。”原告桂敬芝要求省、市、县三级自然资源主管部门履行查处违法地的举报事项发生在蒙城县××乡××村，根据《中华人民共和国土地管理法》、《安徽省土地监察规定》和修改前的《国土资源行政处罚办法》的规定，该举报事项的管辖无论从地域管辖或级别管辖来讲，均归国土资源违法案件发生所在地的蒙城县自然资源和规划局管辖。本案中，被告接到上级交办的函和原告邮寄的申请书后，按照土地法律法规的规定批转蒙城县自然资源和规划局调查处理，并将处理情况以书面形式告知了原告，对于涉及原告举报查处和告知的职责被告已经履行，故原告认为被告不履行法定职责的理由不能成立。《最高人民法院关于适用的解释》第十二条有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”：“（五）为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的。”原告在本次诉讼中称其属于利害关系人，但所举证据并不能证明其投诉举报是为维护自身合法权益，被告作出或者未作出处理与桂敬芝没有利害关系，故桂敬芝不具有本案原告主体资格，已经立案的，依法裁定驳回起诉。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定驳回桂敬芝的起诉。案件受理费50元，裁定生效后退回桂敬芝。 桂敬芝上诉称，一审法院裁定驳回起诉错误。理由是：一,第三人违法用地建房，借由不动产登记将违法用地合法化，上诉人属利害关系人。在安徽省蒙城县××乡××村××路西侧，属该村桂南村民组集体所有的一块农用地共计18亩，东至王板路道西沿；北至小学校门口路南沿；西至小学校东围墙；南至田间灌溉渠。其中12.8亩被少数村民违法占用、违法建房。包括有村组分给上诉人所在户3.4亩耕地被村民桂学亚、桂安珍非法侵占。依据蒙城县住建委、国土资源局依申请公开政府信息所示，该地块不在王集乡村庄布点规划范围内，至今未办理农用地转为建设用地手续。2001年，桂学亚与桂小兵非法占地、未批先建房，且居住至今，违法建房用地面积为300平方米。2010年11月3日，桂学亚以其子桂小兵名义非法办理集体（建设）土地使用权登记。依据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条规定：建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。依据《中华人民共和国物权法》第二十一条规定：当事人提供虚假材料申请登记，给他人造成损害的，应当承担赔偿责任。因登记错误，给他人造成损害的，登记机构应当承担赔偿责任。2014年5月6日，蒙城县王集乡政府“王信复（2014）12号”《桂敬芝信访事项办理情况答复意见书》证实该3.4亩地块权属于上诉人所在户，明确要求桂安珍、桂学亚（桂晓兵）两户将该3.4亩地块内空地返还给上诉人，建房占地部分，按每间1万元补偿给上诉人。2015年3月至2016年4月，桂南队集体土地并块调整，再次将该3.4亩地块分配给上诉人所在户，许寨村民委员予以确认。作为利害关系人，上诉人于2019年1月28日向安徽省自然资源厅、亳州市自然资源和规划局、蒙城县自然资源和规划局提出《违法用地查处申请书》。2月20日，蒙城县自然资源和规划局依申请对涉及桂学亚非法用地立案查处；4月18日，该局作出蒙自然资规行罚（2019）1号行政处罚决定：认定桂学亚违法用地面积为60.5平方米。对于桂晓兵己办理不动产登记的违法建房用地部分，该局未予认定为违法用地。截至目前，桂学亚仅自行拆除违法建筑45平方米，桂晓兵、桂学亚违法用地行为尚未停止，违法建房尚未拆除。二，被上诉人拒不履行查处第三人违法用地行为的法定职责。2019年12月18日，上诉人以邮寄方式向省、市级自然资源行政机关提出《依法查处桂小兵违法用地行为申请书》，被上诉人于12月28日签收该申请书。2020年1月6日，安徽省自然资源厅执法处签发《关于〈依法查处桂小兵违法用地行为申请书〉的回复》，告知上诉人：省厅己将该申请事项交办亳州市自然资源和规划局核实处理，并要求将查处结果书面回复申请人。被上诉人至今未履行查处第三人违法用地行为的法定职责。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条规定，公民为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的行政行为；撤销或者变更行政行为涉及其合法权益的；这两种情形均属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”。因此，上诉人与被上诉人行政行为具有利害关系。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二、七十六条规定，被上诉人应依法采取补救措施，履行法定职责，承担相应责任。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（六）项、第二十六条第一款，第二十九条、第三十七条、三十八条、第四十六条第一款、第四十七条第一款规定，上诉人在法定期限内提起行政诉讼，符合法定的起诉条件。一审法院错误认定上诉人与被上诉人行政行为没有利害关系，认定事实与适用法律错误，请依法撤销（2020）皖1602行初91号行政裁定，指令亳州市谯城区人民法院继续审理。 上诉人桂敬芝向一审法院提交了以下证据：第一组证据：桂敬芝居民身份证复印件，证明原告作为利害关系人，行政诉讼主体适格。第二组证据：1、桂晓兵违法用地建房位置与现场图片；2、蒙城县住建委依申请公开政府信息；3、蒙城县国土资源局依申请公开政府信息；4、桂小兵集体土地使用权登记审批材料；5、蒙自然资规行罚〔2019〕1号行政处罚决定书；6、蒙城县自然资源和规划局案件办理进度告知书，第二组证据证明第三人违法用地建房，提供虚假材料非法获取了集体(建设)土地使用权登记。第三组证据：1、王集乡政府王信复(2014)12号《桂敬芝信访事项办理情况答复意见书》；2、桂南队土地并块说明，第三组证据证明原告与被告的行政不作为行为具有利害关系。第四组证据：1、依法查处桂小兵违法用地行为申请书；2、中国邮政XA24479729713物流进度扫描单；3、《关于依法查处桂小兵违法用地行为申请书的回复》；4、行政督促申请书及邮单；5、安徽省自然资源厅《关于行政督促申请书的回复》；6、安徽省自然资源厅《关于行政督促申请书的回复》，证明被告拒不履行查处第三人违法用地行为的法定职责，行政不作为，构成违法。 被上诉人亳州市自然资源和规划局一审时辩称，一、被上诉人已依法履行了法定职责。2019年8月份以来，桂敬芝以反映“申请查处桂小兵、桂广违法占地建房行为，申请撤销桂小兵办理的集体土地使用权登记，申请撤销桂广办理的房地产权证”等问题多次向安徽省自然资源厅、被上诉人以及蒙城县自然资源和规划局进行投诉举报。2019年8月14日，安徽省自然资源厅收到了桂敬芝反映上述问题的书面举报材料，经登记后转被上诉人进行核实处理。被上诉人收到皖自然资信函(2019)101号《关于交办蒙城县群众桂敬芝申请查处的函》后，按照《安徽省土地监察条例》、《国土资源行政处罚办法》规定将桂敬芝举报线索交蒙城县自然资源和规划局处理。蒙城县自然资源和规划局于2019年9月11日向被上诉人报送了办理报告，被上诉人于2019年9月17日将有关情况报送省自然资源厅，并于2019年9月25日向桂敬芝进行了告知。综上，被上诉人已依法履行了法定职责。2019年12月18日，被上诉人收到了桂敬芝邮寄包含上述投诉举报事项的《依法查处桂小兵违法用地行为申请书》；因桂敬芝将此申请书同时向安徽省自然资源厅投寄，省自然资源厅转办至被上诉人，被上诉人于2020年3月17日向省自然资源厅进行了报告。经核实，桂敬芝2019年12月18日邮寄的《依法查处桂小兵违法用地行为申请书》属重复投诉举报事项。经交办蒙城县自然资源和规划局办理，被上诉人于2020年3月23日以《告知书》形式将相关情况再次向桂敬芝进行了告知。二、桂敬芝不是适格原告。根据最高人民法院《关于适用的解释》第十二条规定，举报人为维护自身合法权益向行政机关投诉的，属于行政行为有利害关系。本案中，桂敬芝在投诉举报及提起行政诉讼时均未证明涉案的土地与其具有合法的利害关系，即其不能证明举报目的是维护自身合法权益，因此根据上述规定，桂敬芝不具有行政诉讼原告资格，其提起的行政诉讼不符合法律规定的受理条件。经核实，上诉人就“判令被告限期内履行查处第三人违法用地行为的法定职责”诉求已于2020年3月2日向亳州市人民政府以被告为被申请人提起过行政复议。亳州市人民政府经审理后于2020年5月9日作出“驳回申请人桂敬芝的行政复议申请”的复议决定，理由亦是未能证明其举报是基于维护自身合法权益。综上，恳请贵院依法驳回桂敬芝的起诉。三、上诉人诉求被上诉人履行查处桂小兵违法用地行为的法定职责，并不符合国土资源违法案件管辖的规定。《国土资源行政处罚办法》（国土资源部令第60号公布，2014年7月1日实施）第五条明确规定，国土资源违法案件由土地、矿产资源所在地的县级国土资源主管部门管辖。上诉人所诉的桂小兵所谓违法用地发生在蒙城县，蒙城县自然资源和规划局依法具有案件查处管辖权。四、上诉人所诉桂小兵违法用地，缺乏充分法律事实依据，桂小兵涉案建房用地等已办理集体建设用地使用权登记并取得建筑场所所有权证，上诉人另案提起对桂晓兵土地房产撤销的行政诉讼，现上诉人要求查处桂晓兵违法用地，没有法律事实依据。 被上诉人亳州市自然资源和规划局向一审法院提交了以下证据： 第一组证据：亳州市自然资源和规划局信访转办单；皖自然资信函(2019)101号及附件；蒙城县自然资源和规划局办理报告；亳自然资规函〔2019〕479号；告知书及邮寄凭证，证明答复机关已依法履行了法定职责；桂敬芝不是适格的行政复议申请人。 第二组证据：查处违法用地行为申请材料；皖自然资信函〔2020〕8号及附件；蒙城县自然资源和规划局办理报告；告知书及邮寄凭证，证明桂敬芝2019年12月18日邮寄的《依法查处桂广违法用地行为申请书》属重复投诉举报事项；被上诉人再次进行告知，履行了法定职责。 第三组证据：《驳回行政复议申请决定书》，证明亳州市政府以桂敬芝不具有利害关系为由驳回其行政复议申请。 法律依据：《国土资源行政处罚办法》第五条。 上述证据均随卷移送至本院。 本院经审理查明的事实与一审认定的事实基本一致。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《最高人民法院关于适用的解释》第十二条有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”：“（五）为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的。”本案中，上诉人桂敬芝向被上诉人投诉要求履行查处第三人违法用地行为的法定职责，但并未提供涉案土地承包经营合同或土地使用权证书等证明其对涉案土地享有合法权益，其提供的证据不能证明其投诉举报是为了维护自身合法权益，且上诉人反映的桂学亚、桂安珍占地建房问题已经安徽省信访事项复核委员会信访评议终结，故上诉人桂敬芝提起本案行政诉讼不符合法律规定的起诉条件，一审法院以上诉人与行政行为不具有利害关系为由，裁定驳回其起诉并无不当。 综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 刘秋菊 审 判 员 彭 亮 审 判 员 张继民 二〇二一年三月二十九日 法官助理 卢丽娜 书 记 员 唐士钰 附本案适用的法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。……