吉林省长春铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 （2021）吉71行终39号 上诉人（原审原告）李淑仙，女，汉族，1958年8月23日出生，住长春市绿园区。 委托代理人赵雪玲，北京圣运（天津）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）长春市规划和自然资源局，住所地长春市南关区南环城路3066号。 法定代表人杨少清，该局局长。 委托代理人徐毅桐，该局工作人员。 委托代理人田可佳，吉林衡丰律师事务所律师。 上诉人李淑仙因与被上诉人长春市规划和自然资源局（以下简称市规自局）土地征收补偿一案，不服长春铁路运输法院（2020）吉7101行初175号行政判决，上诉至本院。本院于2021年2月1日立案后，依法组成合议庭公开开庭进行了审理。李淑仙及其委托代理人赵雪玲，市规自局的委托代理人徐毅桐、田可佳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院认定：2018年3月26日，吉林省国土资源厅作出吉国土资耕函〔2018〕92号批复，批复：“同意你市将农民集体农用地26.6904公顷（其中耕地25.8633公顷）转为建设用地并办理征地手续，同时同意征收农民集体建设用地2.9628公顷。以上共计批准建设用地29.6532公顷。用于住宅项目建设。……”2018年4月4日，长春市绿园区人民政府（以下简称绿园区政府）发布了〔2018〕第01号《长春市人民政府2013年实施方案19征收土地公告》，公布了批准征地项目基本情况、被征收土地所有权人、征用土地位置、被征用土地面积和地类、被征用土地补偿标准等内容。2018年4月9日，长春市国土资源局绿园分局作出《长春市人民政府2013年实施方案19征地补偿安置方案公告》，公布了被征收土地位置、面积、地类、补偿标准金额、安置途径等内容。2020年3月18日，绿园区林园街道办事处杨家粉房村民委员会出具《关于新竹花园四组团项目土地补偿费和安置补助费的情况说明》，载明：“上述土地的土地补偿费及安置补助费已全额支付我村”。2020年9月2日，李淑仙向市规自局绿园分局提交《征收补偿安置申请书》，请求市规自局绿园分局向其履行征地补偿安置法定职责。同月10日，市规自局绿园分局作出《不予受理告知书》，载明不予受理的原因及依据，告知其获得的途径。李淑仙收到后不服，诉至原审法院。 原审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。市规自局具有依法对本辖区内的集体土地组织实施征收并给予补偿安置的职权。《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定，征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。征收土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第二十四条规定，农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组，可以依照法律规定的民主议定程序，决定在本集体经济组织内部分配已经收到的土地补偿费。根据上述规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有，但法律、法规允许在集体经济组织内部进行分配。安置补助费的归属，要视农村集体经济组织是否统一安置而定。市规自局已将案涉土地补偿费、安置补助费拨付至杨家粉房村委会，如何分配属于村民自治范畴，市规自局无权决定。 《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条规定，地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。本案中，地上附着物补偿主体是绿园区政府，长春市中级人民法院作出的（2019）吉01行初263号《行政判决书》、吉林省高级人民法院作出的（2020）吉行终170号《行政判决书》对绿园区政府实施的拆除李淑仙地上附着物的行为进行了审理和认定。现李淑仙起诉的地上附着物因绿园区政府的拆除行为已经灭失，不再具有给予补偿事实。如李淑仙认为绿园区政府的拆除行为对其权益造成损害，可向实施主体主张权益。 综上，原审法院于2020年12月2日作出（2020）吉7101行初175号行政判决：驳回李淑仙的诉讼请求。 李淑仙上诉请求：撤销（2020）吉7101行初175号行政判决，案件受理费由市规自局承担。主要理由为：（一）原审法院认定事实不清。1.原审法院认为根据绿园区林园街道办事处杨家粉房村民委员会出具《关于新竹花园四组团项目土地补偿费和安置补助费的情况说明》（以下简称《情况说明》），载明市规自局已将案涉土地补偿费、安置补助费拨付至杨家粉房村委会，如何分配属于村民自治范畴，市规自局无权决定，与事实严重不符。（1）关于该《情况说明》真实性的问题。该《情况说明》本质上是相关人员的证人证言，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第41条、71条的规定，上述被调查人均未出庭作证，不能单独作为定案的依据。同时，该《情况说明》没有具体数额和项目明细，不能确定市规自局已经全面履行了安置补偿职责。事实上，李淑仙至今未获得任何补偿安置。（2）关于农村集体土地征收补偿义务主体的问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十五条规定，市、县人民政府及其土地行政主管部门在土地征收及补偿安置组织实施方面有着明确的职责分工。具体来讲，市、县人民政府的职责主要体现为征收土地方案的公告和征地补偿、安置方案的批准等；土地行政主管部门的职责主要是负责对征地补偿、安置方案的组织实施，其中包括征收土地的各项费用的支付等。市、县人民政府及其土地行政主管部门在土地征收过程中应当严格依照法定程序履行各自的法定职责，确保被征收人的正当权益获得公平及时的实现，否则将依法承担相应的法律责任。因此，市规自局具有履行征地安置补偿的法定职责。（3）关于市规自局是否有权决定安置款发放的间题。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十条第一款第三项规定、第二十五条第一款规定、第二十五条第三款规定，集体土地经有权机关批准征收后，市、县人民政府及其土地管理部门是负责实施具体征收与补偿工作的法定主体。实践中，考虑到土地征收与补偿工作的复杂性，市、县人民政府可以规范性文件或者征地公告方案的方式，委托乡（镇）人民政府、区（县）街道办、区（县）征地事务机构或公司等主体参与征收与补偿相关工作，人民法院通常应予尊重；但不能认为此类主体因此即成为了补偿安置的法定义务主体，也不能认为其实际取得了独立实施补偿安置的行政主体资格，更不能认为市、县人民政府及土地管理部门即因此免除了法定的补偿安置义务，而是应当遵循职权法定原则和《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第三款规定精神，将此类主体视为接受市、县人民政府等委托从事具体的补偿安置事宜。受托主体在受委托的行政权限范围内实施的补偿安置行为，应视为委托人行使法定职权的行为，应当由委托人承担行政法律责任。2.原审法院认为现李淑仙地上附着物因绿园区政府的拆除行为已经灭失，不再具有给予补偿事实于法无据。李淑仙的房屋被拆除后，具有基于征收行为而获得补偿的权利，由于安置补偿职责是市规自局应主动履行的法定职责，在其没有履行法定职责之前，其具有持续负担该作为义务，该作为义务不因其怠于履行而消灭，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款关于“征地补偿、安置方案报市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。”3.原审法院认为李淑仙应向拆除行为实施主体主张权益属于认定事实不清。本案中，李淑仙诉求的是基于行政机关的依法征收行为，要求市规自局履行安置补偿于法有据。事实上，虽然绿园区政府实施了拆除行为，但是不影响市规自局履行安置补偿职责。根据最高人民法院行政法官专业会议纪要（五）之规定，可根据《征收土地公告办法》第十一条有关“征地补偿、安置方案经批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施”的规定，确定市、县人民政府土地行政主管部门是补偿安置义务主体。（二）原审法院适用法律错误。应当适用《中华人民共和国土地管理法》第四十七条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条、《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第三十二条。（三）关于贯彻实质性解决争议的原则。行政诉讼中应当贯彻实质性解决争议的原则。就涉案查处履责争议，因地方行政机关互相推诿的庸政作风，致使当事人发生物质上的损失，由此引发适用司法救济途径的争议和诉讼。李淑仙提起诉讼，但却一直未进入实体审查，致使该财物损失自征收至今未能从实体上予以处理是不妥当的。若该争议仍处于搁置状态，矛盾纠纷因程序性争议而未能化解，不符合定纷止争、实质性解决争议的原则。同时，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十八条第二款、《中华人民共和国民法典》第二百四十三条第二款，李淑仙要求市规自局履行安置补偿职责的诉求合理合法。综上，原审法院认定事实不清，程序违法，法律适用错误。请求二审法院在全面审查的基础上支持李淑仙的上诉请求，维护李淑仙的合法权益，从而彰显法律的公平和公正。 市规自局辩称，（一）市规自局绿园分局作出的《不予受理告知书》事实依据清楚，法律适用正确，程序合法。（二）李淑仙应遵守法律法规和法院生效判决的指引方式进行维权。《土地管理法实施条例》第二十六条已经明确了土地补偿款和安置补助费的归属及安置主体，在李淑仙提起诉讼前，案涉土地的集体经济组织已经全额收到了“两费”。此外，李淑仙已经通过其他诉讼维护了其地上物权益，受诉法院亦作出了生效判决，李淑仙应遵守相应的法律法规和生效判决的指引方式进行维权，避免造成诉累，既得不到实质性解决，又浪费了公共资源、行政资源和司法资源。 二审期间，本院查明的事实与一审认定的事实一致，依法予以确认。 本院认为，依照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。市规自局具有依法对本辖区内的集体土地组织实施征收并给予补偿安置的法定职责。 依照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第一、二款规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。征收土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。本案中，李淑仙向市规自局提交《征收补偿安置申请书》，要求市规自局向其履行征地补偿安置法定职责，经一审法院释明，明确为要求市规自局支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物及青苗补偿费。关于土地补偿费、安置补助费，长春市国土资源局绿园分局于2018年4月9日作出《长春市人民政府2013年实施方案19征地补偿安置方案公告》，载明：“三、征收土地两费补偿由绿园区支付林园街道杨家村委会，由村委会按实际情况确定发放对象并及时发放给被征地农民。”绿园区林园街道办事处杨家粉房村民委员会于2020年3月18日作出《关于新竹花园四组团项目土地补偿费和安置补助费的情况说明》，载明：“吉林省国土资源厅关于长春市人民政府2013年城市建设用地农用地转用和土地征收实施方案19的批复中，征收我村集体农用地26.6904公顷、集体建设用地2.9628公顷，上述土地的土地补偿费及安置补助费已全额支付我村。”据此，市规自局已经履行了征地补偿安置职责，李淑仙要求市规自局向其支付土地补偿费、安置补助费没有法律依据。关于地上附着物及青苗补偿费，因案涉地块的地上附着物已被强制拆除，李淑仙未签订补偿协议书，相关部门也未就补偿作出告知书，故李淑仙要求市规自局向其直接支付地上附着物及青苗补偿费，没有事实及法律依据。 综上，李淑仙的上诉请求及理由不成立，应予驳回。原审判决事实认定清楚，法律适用正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人李淑仙负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 包蕴琦 审 判 员 李长清 审 判 员 包 娜 二〇二一年三月三十一日 法官助理 杨 悦 书 记 员 王禹霖