海南省第一中级人民法院 行 政 赔 偿 判 决 书 （2021）琼96行赔终13号 上诉人(原审原告)吴育砖，男，1987年5月17日出生，汉族，现住海南省澄迈县。 委托代理人王日明，海南刚峰律师事务所律师。 被上诉人(原审被告)澄迈县老城镇人民政府。住所地:海南省澄迈县老城镇南海大道70号。 法定代表人王尧，镇长。 委托代理人赵志攀，该镇副镇长。 委托代理人庹拉，海南昌宇律师事务所律师。 上诉人吴育砖因与被上诉人澄迈县老城镇人民政府（以下简称老城镇政府）行政赔偿一案，不服海南省澄迈县人民法院于2020年6月19日作出的（2019）琼9023行赔初8号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院于2021年1月14日受理后，依法组成合议庭审理本案。本案现已审理终结。 原审查明，2017年2月，吴育砖在澄迈县老城镇潭池村委会潭池村自家承包地和仁里村庞修平、王啊珠的承包地上建设养猪棚及附属设施。从《澄迈县2017年度土地卫片执法监督检查85号图斑规划图》可以看出，涉案养猪棚所处的土地地类为基本农田，实测面积为2.98亩。老城镇政府于2019年3月18日和2019年4月18日分别对吴育砖作出（2019）澄老规改第43、204号《行政执法责令（限期）改正通知书》，该通知书以吴育砖未经规划建设管理行政部门许可，在老城镇潭池村西侧动工建设，违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条、《海南省城乡规划条例》第四十五条规定为由，依《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条规定，责令吴育砖限期拆除上述违法建筑，恢复土地原状，同时通知吴育砖，若不执行，将依照《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条、《海南省城乡规划管理条例》第七十七条、《海南省查处违法建筑若干规定》第十一条的规定进行处置。因吴育砖未进行拆除，老城镇政府于2019年5月16日组织人员强制拆除了吴育砖上述养猪棚及附属设施。 另查明，2018年5月18日，澄迈县国土资源局对吴育砖作出澄国土资罚决字【2018】41号《土地行政处罚决定书》。2018年6月20日，澄迈县国土资源局自行撤销了上述决定书。 原审认为，本案争议的主要焦点是：一、涉案养猪棚是否属于违法建筑；二、老城镇政府拆除涉案养猪棚的行为是否违法。三、吴育砖请求赔偿是否应予支持。关于涉案养猪棚是否属于违法建筑。首先，据2014年9月29日颁布的《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发【2014】127号）的规定，从事设施农业建设的，经营者应拟定设施建设方案，并与乡镇政府和农村集体经济组织协商有关土地使用条件，协商一致后，建设方案和土地使用条件通过乡镇、村组政务公开等形式向社会予以公告。公告期结束无异议的，乡镇政府、农村集体经济组织和经营者三方签订用地协议。用地协议签订后，乡镇政府应按要求及时将用地协议与设施建设方案报县级国土资源部门和农业部门备案，不符合设施农业地有关规定的不得动工建设。从以上规定可以看出，使用农用地建设设施农业要履行严格的程序，要求拟定设施农业的建设方案，签订用地协议，同时要求将建设方案及用地协议报县政府备案。从本案来看，涉案养猪棚是吴育砖从2017年开始建设，在建设猪舍及附属设施前，其并没有按照设施农用地使用的要求拟定建设方案，履行设施农业建设要求的相关申报程序。其次，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条第一款规定，在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的应当申请办理乡村建设规划许可证。《基本农田保护条例》第十七条规定,禁止任何单位和个人在基本农田保护区内建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他破坏基本农田的活动。基于涉案养猪棚未按照设施农业建设的要求进行申报，又违反了上述规定，在既未依法取得乡村建设规划许可证，又未办理建设用地审批手续的情况下，擅自在基本农田建造猪舍及相关附属设施。据此，涉案养猪棚为违法建筑。关于老城镇政府拆除涉案养猪棚的行为是否违法。《基本农田保护条例》第三十三条规定：“违反本条例规定，占用基本农田建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者从事其他活动破坏基本农田，毁坏种植条件的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令改正或者治理，恢复原种植条件，处占用基本农田的耕地开垦费1倍以上2倍以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”根据上述规定，涉及基本农田的行政处罚应由县级人民政府土地主管部门、农业行政主管部门责令纠正。本案中，老城镇政府就涉案养猪棚向吴育砖作出《行政执法责令（限期）改正通知书》和拆除涉案养猪棚，其行为系越权行为，依法应确认为违法。综上所述，涉案养猪棚为违法建筑，老城镇政府拆除吴育砖养猪棚的行为系越权行为，依法应确认违法。关于吴育砖请求赔偿是否应予支持。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款、第四条第（四）项及最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，取得国家赔偿的前提条件是行政行为违法，且该行为侵犯当事人的合法权益，并造成损失。即使行政行为违法但尚未对当事人的合法权益造成损害，赔偿请求也不应得到支持。老城镇政府的行为虽然违法，但对该违法建筑实施强制拆除的行政行为，并未侵犯吴育砖的合法权益，其赔偿请求无事实根据和法律依据，不予支持。综上，吴育砖请求行政赔偿缺乏事实根据和法律依据，其请求应予驳回。据此，依照《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决驳回吴育砖的诉讼请求。 上诉人吴育砖上诉称，一、原审法院对涉案土地性质认定错误，导致适用法律错误而作出错误判决。县政府机关核发的土地承包经营权证中标明涉案土地为坡地而非基本农田。涉案土地历来没有灌溉设施、水源，属严重缺水、不能种植水稻的坡地，原审法院未进行实地现场勘验即认定涉案土地为基本农田无事实和法律依据。老城镇规划所出具的卫星影像图将涉案土地标为基本农田显属错误，该机构无相关资质且涉嫌弄虚作假、恶意修改制作图纸，而将涉案土地“划入”基本农田范围。被上诉人违法作出行政强制行为后，再由其下属机构即老城镇规划所出具卫星影像图以证明上诉人违法使用土地，属事后补充证据，违反法律规定，该图不应作为本案证据使用，不能认定涉案土地为基本农田。原审庭审中双方当事人均未对涉案土地是否为林地进行过主张和抗辩，原审法院主动引用森林法实施条例，认定上诉人违法使用土地完全错误。涉案土地并非基本农田、林地，不应适用基本农田保护条例和森林法实施条例。二、原审法院对涉案农业设施定性错误，导致适用法律错误。涉案养猪棚为农业设施而非建筑物，上诉人在没有改变土地用途的情况下搭建养猪棚，不需要相关部门批准，农用地不用办理规划及建设审批手续，不适用城乡规划法。上诉人在农用地上搭建养猪棚未进行备案虽存在程序上的瑕疵，但养猪棚不属于违法建筑。原审法院混淆报批与报备的基本概念、办理程序和法律后果，主观臆断地认定养猪棚为违法建筑明显有违法律规定。上诉人基于对政府关于鼓励、扶持农业种养业的信赖，响应号召进行农业生产，不应因未进行报备而武断认定该行为属搭建非法建筑。被上诉人因对疑似感染“非洲猪瘟”的生猪进行扑杀，对上诉人进行了补贴，反映了被上诉人及其上级政府对上诉人养猪棚进行生猪饲养事实的认可。三、被上诉人行政强制行为严重违法，直接导致上诉人合法财产损失无法准确评估认定。被上诉人不具备行政强制行为的主体资格，系越权行为。被上诉人作出行政强制行为未履行通知、催告、公告等法定义务，违法剥夺上诉人享有的知情权、陈述权、申辩权，其行政行为违法。四、原审法院未对被上诉人违法行政强制行为进行全面审理，属程序违法。原审法院仅根据被上诉人事后补充的卫星影像图即确认上诉人违法占用基本农田，并确认养猪棚为违法建筑，并没有对被上诉人的行政强制行为进行审理，规避因被上诉人严重违法强制行为造成上诉人养猪棚内其他设施、设备、工具、树木等合法财产重大毁损的事实，属于漏审漏判。综上，请求二审法院判决:1.撤销原审判决，发回重审或者依法改判；2.被上诉人承担本案全部诉讼费及相关费用。 被上诉人老城镇政府口头辩称其答辩意见与原审一致。 二审中，吴育砖提供如下证据：证据1.2017年2月9日《证明》；证据2.2020年7月16日《证明》。证据1-2证明涉案养猪棚所占用的土地地势较高，从未种植水田，不是基本农田。 经组织双方当事人质证，本院对二审期间提供的证据确认如下：吴育砖提供的证据，老城镇政府认为证据1与本案无关联，证据2不能证明涉案土地不是基本农田。本案已有充分证据证明涉案土地系基本农田，且没有其他证据佐证吴育砖主张的事实，对以上证据不予采纳。 二审查明，吴育砖建设涉案养猪棚未办理相关报建手续。 二审另查明，2018年6月20日，澄迈县国土资源局以其作出的澄国土资罚决字【2018】41号《土地行政处罚决定书》内容有误，自行撤销上述决定书。 二审再查明，吴育砖向原审法院提起行政赔偿诉讼请求为：1.老城镇政府赔偿因违法行政强制执行拆除吴育砖养猪棚及相关设施，造成养猪棚及附属设备等物品及所种植林木全部毁损的经济损失共计1801513.70元。其中，搭建养猪棚等相关农用设施成本为1555138.70元；购置养猪设备等物品成本185975.00元；所种植花梨树等林木及地瓜价值为48,400.00元；清理拆除现场费用12,000.00元；2.自2019年5月16日起至判决生效之日止按每月6,000.00元赔偿吴育砖经营损失。 二审查明的其他事实与一审查明的事实一致。 本院认为，本案属于提起行政诉讼一并提出行政赔偿请求的情形。本案二审的争议焦点是吴育砖的赔偿请求是否应予支持。在行政诉讼中，本院已作出（2021）琼96行终35号行政判决，以老城镇政府实施的强制拆除行为违反法定程序为由，维持一审确认强制拆除行政行为违法的判决。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款、第四条第（四）项的规定，吴育砖取得赔偿的前提条件是行政行为违法，且该行为侵犯吴育砖的合法权益并造成损失。本案中，吴育砖的赔偿请求为老城镇政府赔偿养猪棚及附属设备、林木毁损的经济损失及清理拆除费共计1801513.70元，以及经营损失。吴育砖建设涉案养猪棚及附属设施未办理相关报建手续，该养猪棚及附属设施属违法建筑，虽然老城镇政府的强制拆除行为被确认违法，但该养猪棚及附属设施不属于吴育砖的合法财产，故老城镇政府的强拆行为并未侵犯吴育砖的合法权益，其请求赔偿养猪棚及附属设施的损失无事实根据和法律依据，依法应予驳回。而其请求赔偿其所种植林木的损失未能提供证据证明。同时，其请求赔偿清理拆除现场费用和经营损失不属于直接损失，不符合《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项规定的赔偿条件，亦应驳回。 综上所述，上诉人吴育砖请求被上诉人老城镇政府赔偿1801513.7元和每月按6000元赔偿经营损失无事实和法律根据，其请求应予驳回。一审判决认定事实清楚，判决结果正确，应予维持。上诉人吴育砖上诉无理，不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本判决为终审判决。      审 判 长  何 旭 审 判 员  吕丽霞 审 判 员  冯 花 二〇二一年三月二十二日 法官助理  符月玲 书 记 员  詹文莉 附相关法律条文: 《中华人民共和国国家赔偿法》 第二条国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。 第四条行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利： （一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的； （二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的； （三）违法征收、征用财产的； （四）造成财产损害的其他违法行为。 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。