北京市顺义区人民法院行 政 判 决 书（2020）京0113行初387号原告孙桂华，女，1963年2月15日出生，汉族，北京市顺义区村民，住北京市顺义区，公民身份号码×××。委托代理人李杰，北京市农权律师事务所律师。委托代理人刘颖，北京市农权律师事务所实习律师。被告北京市顺义区李桥镇人民政府，住所地北京市顺义区李桥镇头二营村，统一社会信用代码11110110000093307D。法定代表人乔龙，镇长。委托代理人宋国龙，北京市顺义区李桥镇人民政府工作人员。委托代理人尹莲双，北京扬轩律师事务所律师。原告孙桂华诉被告北京市顺义区李桥镇人民政府强制拆除房屋一案，本院于2020年10月10日立案后，在法定期限内向被告北京市顺义区李桥镇人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告孙桂华及其委托代理人李杰、刘颖，被告北京市顺义区李桥镇人民政府的委托代理人宋国龙、尹莲双到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2020年8月27日，原告位于北京市顺义区×镇×村东侧集体土地上的556．45平方米建筑物开始被拆除，拆除行为持续数日。原告诉称：原告系北京市顺义区×镇×村村民，拥有位于×镇×村养殖地和养殖地上合法建设的养殖房。2020年8月被告在未经原告同意的情况下，将原告的合法养殖房等地上附着物予以清除，给原告造成严重经济损失。为维护原告的合法权益，故起诉，请求：1．确认被告对原告建筑物实施的拆除行为违法；2．本案诉讼费用由被告承担。原告在举证期限内向本院提交的证据是：1．身份证复印件，证明原告身份情况。2．顺义区农村畜禽养殖承包合同书，证明原告对涉案土地合法承包，地上养殖房是合法建筑。3．强制拆除决定书，证明被告作出《强制拆除决定书》，被告主体适格。4．现场照片，证明被告组织对原告的房屋等地上物予以清除。被告辩称：被告未拆除涉案建筑物，原告诉请依法应予驳回。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条的规定，提起行政诉讼的前提是行政机关和行政机关工作人员作出了行政行为。但本案中，被告从未实施过拆除原告建筑物的行为，原告主张被告拆除建筑物的行为违法，没有任何事实依据，其诉请依法应予驳回。另外，经被告了解，原告的建筑物系原告出售给收废品人员后，由收废品人员进行的清除，并非被告拆除的。综上，请求依法驳回原告全部诉讼请求。被告在举证期限内向本院提交了以下证据：1．现场检查笔录，证明被告依法履责，对涉案建设现场进行检查，原告未能提供规划证明文件。2．现场勘验笔录及勘验图、现场照片，证明被告依法履责，对涉案建设现场进行勘验，并确定建筑结构、面积，制作绘图、拍摄照片。3．询问笔录，证明被告依法就违法建设问题向原告进行询问，并告知其享有陈述、申辩权，其未提供规划审批文件。4．顺义区农村畜禽养殖承包合同书及补充协议，证明被告调查阶段获取的其他相关材料，被告确定的查处对象正确。5．《关于核实×镇×村集体土地上孙桂华用地情况的函》及《答复告知函》，证明被告依法核实涉案地块实际用途，经了解，并非用于农业，而是出租使用。6．《关于核实孙桂华建筑规划审批情况的函》及附图，证明被告就涉案地块是否取得规划审批手续征询规划部门意见。7．《关于孙桂华建设建筑规划审批情况的函》，证明涉案建筑物位于乡、村庄规划区内，被告具有查处的法定职权，涉案建设系原告所建，未取得规划许可证。8．《限期拆除决定书》，证明被告依法限期原告改正错误，纠正违法现状，自行拆除违法建筑。9．送达回证及送达现场照片，证明被告依法送达《限期拆除决定书》。10．《催告通知书》，证明原告未在规定期限内自拆，被告依法催告拆除。11．送达回证及送达现场照片，证明被告依法送达《催告通知书》。12．陈述和申辩，证明原告在收到文书后进行陈述和申辩，但未提供有效证据证明涉案建筑不是违法建设。13．《强制拆除决定书》及送达回证，证明被告依法作出强制拆除决定并送达给原告。14．《强制拆除公告》及照片，证明被告依法将拆除事项公告。15．拆除前现场照片，证明拆除前与原告沟通拆除事宜，室内物品已由原告自行清理完毕。16．证明（2份）及转账记录，证明拆除前室内不存在物品。拆除后，原告已将残值出售。被告未清除原告地上物，涉案建筑物并非被告拆除的。经庭审质证，本院对上述证据认证如下：原告提交的证据1-4、被告提交的证据1-15均客观真实、来源合法，与本案事实具有关联性，能够证明涉案建筑物所占用土地的来源，被告针对涉案建筑物进行检查、勘验、询问，核实涉案建筑物的实际用途以及规划审批情况，作出《限期拆除决定书》《催告通知书》和《强制拆除决定书》并送达给原告的情况，可以作为本案认定事实的依据，本院予以采纳。但原告的证据2不能证明涉案建筑物均系合法建筑，故对该证明目的本院不予采纳。被告提交的证据16中包含由×镇×村村民委员会出具的证明以及由中北华宇公司工作人员李某出具的证明，因相关人员未出庭作证，故对两份证明中对被告有利的内容本院不予采纳，对被告不利的内容本院予以采纳。证据16中的转账记录内容不详，无法看出转账金额所涉名目，对该证据本院不予采纳。经审理查明：原告系北京市顺义区×镇×村村民。2003年11月20日，原告与顺义区×镇×村经济合作社（以下简称×村经济合作社）签订了《顺义区农村畜禽养殖承包合同书》，合同约定：×村经济合作社为原告提供养殖用土地5．4亩，四至范围是东至王云强，西至韩义昌，南至路，北至军队墙外，东西宽65．60米，南北长63米。承包期限从2000年1月1日起，至2029年12月31日止，共30年。原告应于2003年12月前建成投入养殖生产，不弃养，不改变用途。2019年4月19日，原告之夫赵俊平代原告与×村经济合作社签订了《补充协议》，双方约定：原告应按照合同规定的用途使用土地，不得改变土地用途、不得搭建违章建筑，不得从事废品收购、垃圾猪养殖等非法活动，不得在经营的土地上生活居住、不得在承包土地内建房等非种植业建设和生产经营活动……并约定此《补充协议》与原承包合同起止日期一致，至2029年12月31日止。本案庭审中，原告自述：其于2001年承包了涉案土地，但是于2003年才针对涉案土地签订上述承包合同。承包土地时，涉案地块上并无建筑物。承包土地后，原告开始建设棚子用于饲养100余只羊。棚子的具体面积未进行过测量。后因饲养羊的数量增加，棚子不够用，原告便开始将羊棚改建成一层的房屋，又扩建了部分房屋，大概30余间，均用于饲养羊和鸡，总面积为500多平方米。上述房屋于2003年正式签订承包合同前均已建设完毕。在2013年至2014年左右，因为养殖卫生环境差，政府不允许养殖，原告便逐渐不再饲养羊和鸡，上述房屋被闲置。此后，原告将上述房屋作为仓库存放东西使用。2020年4月9日，被告对原告承包地内的所有建筑物进行了现场检查和勘验，并进行了拍照，制作了现场检查笔录、现场勘验笔录和现场勘验图。现场勘验笔录中并未记载涉案建筑物的具体面积，现场勘验图中记载了涉案建筑物的总面积为556．45平方米。同日，被告针对涉案建筑物的建设问题向原告进行了调查询问。在询问中，被告告知了原告享有陈述、申辩和申请回避的权利；原告称涉案建筑物由其本人建设，建筑面积约为556平方米，且认可未取得任何审批手续。因原告拒绝在上述现场检查笔录、现场勘验笔录及询问笔录上签字，被告请北京市顺义区×镇×村村民委员会的工作人员晁海鸥、王连祥作为见证人在上述三份笔录上予以签字确认。2020年4月28日，被告向北京市规划和自然资源委员会顺义分局（以下简称市规自委顺义分局）去函及附图，称涉案土地为集体土地，且不在宅基地范围内，土地使用性质为一般农用地，原告于2002年在该土地上建有的一层（砖混）结构房屋5栋，建筑面积556．45平方米未取得设施农业备案手续，请求市规自委顺义分局核实原告涉案建筑物的规划审批情况。同日，市规自委向被告出具京规顺执函〔2020〕第197号《关于孙桂华建设建筑规划审批情况的函》，主要内容是：经查，位于×村东集体土地上的由孙桂华建设5栋一层房屋，建筑面积556．47平方米，未依法取得建设工程规划许可证。本案庭审中，被告称市规自委上述回函中所记载的“556．47”平方米系书写错误，实际应为“556．45”平方米。2020年5月25日，被告向北京市顺义区×镇×村村民委员会发函核实原告使用×村集体土地的实际用途以及是否履行过报批、备案或者其他农用地审批手续。2020年5月29日，×村村民委员会向被告出具《答复告知函》，内容为：“孙桂华在我村有承包地，实际用途不是农业，是非农用地。地上实际建造了房屋，用于出租使用，没有用于养殖。我们村没进行过种养殖报批、备案的情况，也没有设施农业。”2020年6月5日，被告向原告作出（2020年）第043号《限期拆除决定书》，主要内容是：“经查，孙桂华在×镇×村养殖地建设一层砖混结构建筑物，经测量，建筑面积共556．45平方米。孙桂华的上述行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条之规定，所建建筑物属于违法建设。以上事实有现场检查笔录、现场勘验笔录等证据为证。依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条，本行政机关责令你于2020年6月8日前自行拆除上述违法建设，恢复原地貌，并接受复查。逾期未拆除，本行政机关将依法组织拆除。如不服本决定，可自接到本决定书之日起六十日内向北京市顺义区人民政府申请行政复议，也可自接到本决定书之日起六个月内直接向北京市顺义区人民法院提起行政诉讼。”同日，被告将该《限期拆除决定书》送达给原告。2020年6月8日，被告向原告作出（2020年）第043号《催告通知书》，主要内容是：“2020年6月5日，本行政机关对您（单位）作出了《限期拆除决定书》（2020年第043号），责令您（单位）于2020年6月8日前将该违法建设自行拆除，您（单位）未自行拆除，依据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条之规定，现向您（单位）送达《催告通知书》，责令您（单位）自接到本通知书之日起3日内自行拆除上述违法建设。依据《中华人民共和国行政强制法》第三十六条之规定，您（单位）接到本通知书之日起3日内，可向本行政机关提出陈述和申辩，无正当理由，逾期不拆除的，本行政机关将作出强制拆除决定。”同日，被告将上述《催告通知书》送达原告。2020年6月9日，原告针对上述《催告通知书》向被告提出书面《陈述和申辩》，称上述（2020年）第043号《限期拆除决定书》的认定是错误的。根据国土资源部和农业部国土资发〔2007〕220号文件，原告的养殖房是合法的建筑，从事养殖业也是国家鼓励的。原告所有的养殖房是当年响应国家号召的合法建设，希望相关权力部门撤销决定，以保护原告的正当权利。2020年6月11日，被告向原告作出（2020年）第043号《强制拆除决定书》及《强制拆除公告》，主要内容是：2020年6月5日，本行政机关对孙桂华在顺义区×镇×村养殖地建设的砖混结构建筑物一处，作出了《限期拆除决定书》，责令孙桂华于2020年6月8日前将该违法建设自行拆除，到期未自行拆除。2020年6月8日，本行政机关向其送达了《催告通知书》，责令您自接到催告通知书之日起3日内自行拆除该违法建设，逾期仍未自行拆除。依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条之规定，本行政机关决定于2020年6月16日对上述违法建设进行强制拆除。请您在上述强制拆除时间之前自行清理违法建设内的财物。您享有处置建筑材料并占有残值的权利，同时负有自行清除其它建筑垃圾的义务，如您自行回收清理，应在强拆前向本机关声明，并在本行政机关强制执行后的7日内将建筑材料清理完毕。未声明或未在限定期限内及时处置完毕的，视为放弃建筑材料，本行政机关将予以清理。请您或成年家属另行通知到达现场，拒不到场的，不影响实施强制拆除。同日，被告将上述《强制拆除决定书》送达原告，并在现场张贴《强制拆除公告》。本案中，被告提交的×村村民委员会于2020年10月19日出具的《证明》中记载：“2020年8月27日，我村村委会工作人员晁海鸥，到达孙桂华承包地见证拆除过程。兹证明，中北华宇建筑工程公司实施拆除时……”证人李某于2020年10月21日出具的《证明》中记载：“2020年8月27日，我作为中北华宇公司工作人员，到达孙桂华承包地，与孙桂华沟通违建拆除事宜。拆除时……”庭审中，原告称：拆除时原告夫妻二人在场；被告从2020年8月27日开始拆除，拆了四天左右，一边拆除一边清理建筑残值、建筑垃圾；强制拆除时涉案建筑物内的物品原告已经清理干净，原告收了收废品的人支付的3000元钱，但该笔款项是室内物品的钱，并非拆除后的建筑材料残值的钱。被告则称：拆除前村委会和拆除公司的工作人员劝说原告自拆、助拆以减少损失，原告同意后，拆除公司的工作人员帮原告联系了收废品的人员；原告将拆除后的建筑残值以及拆除前可拆卸的附属物卖给收废品的3000元，从2020年8月27日开始由收废品的进行拆除，拆除持续了几天，拆除时被告的工作人员不在现场，被告并未实施强制拆除行为，只是将拆除后的建筑垃圾予以清运；中北华宇建筑工程公司是被告聘请的拆除公司，负责实施渣土清运，如有拆除任务，该公司也负责拆除。原告不服，在法定期限内直接向本院提起涉案之诉。本院认为：结合当事人陈述以及诉辩意见，本案的焦点问题有二：一是原告是否符合法定起诉条件；二是被诉行为是否合法。一、关于起诉条件本案中，被告否认拆除行为由其实施，但在案证据显示被告针对涉案建筑物的拆除向原告作出过《限期拆除决定书》《催告通知书》《强制拆除决定书》《强制拆除公告》，拆除过程中被告聘请的拆除公司在现场，亦无证据证明拆除行为是原告自己实施的，故被告应对被诉强制拆除行为承担法律责任，原告起诉符合法定条件。二、关于被诉行为的合法性《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定：在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。根据上述规定，被告对其规划区内违反乡村建设规划进行建设且逾期不改正的，具有拆除的法定职权。关于涉案建筑物的合法性。根据城乡规划方面的法律、法规、规章以及设施农业的相关政策，如涉案建筑物为农业养殖设施，并非必须取得规划许可证；如用于非农业用途，则应当按照规定办理相应的规划许可证。本案中，原告与×村经济合作社签订的《顺义区农村畜禽养殖承包合同书》约定原告“应于2003年前建成投入养殖生产，不弃养，不改变用途”，根据原告的陈述，涉案建筑物亦曾用于养殖。虽然原告的养殖行为未一直持续，但现有证据不足以证明原告停止养殖系因自身原因，亦不能证明涉案建筑物在强拆前已不具备养殖条件，故被告按照违法建设将涉案建筑物予以拆除不当。《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定：对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。被诉行为发生时有效的《北京市禁止违法建设若干规定》（北京市人民政府令第228号令）第十七条规定：强制拆除违法建设，应当提前5日在现场公告强制拆除决定，告知实施强制拆除的时间、相关依据、当事人的权利和义务等。当事人是公民的，通知本人或者其成年家属到场，拒不到场的，不影响实施强制拆除。实施强制拆除的行政机关应当通知当事人清理有关物品，当事人拒不清理的，应当制作财物清单并由当事人签字确认。当事人不签字的，可以由违法建设所在地居民委员会、村民委员会确认。实施强制拆除的行政机关应当将财物运送到指定场所，交还当事人，当事人拒绝接收的，依法办理提存。实施强制拆除应当制作笔录并摄制录像。本案中，被告在原告针对《限期拆除决定书》申请行政复议或者提起行政诉讼的法定期限尚未届满的情况下就实施强制拆除行为，且在强制拆除时未依照前述规定制作笔录，亦未摄制录像。故，被告实施的强制拆除行为明显违反法定程序。因被诉拆除行为不具有可撤销内容，故应依法确认违法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：确认被告北京市顺义区李桥镇人民政府强制拆除原告孙桂华位于北京市顺义区×镇×村东侧集体土地上的556．45平方米建筑物的行为违法。案件受理费五十元，由被告北京市顺义区李桥镇人民政府负担，于本判决生效之日起七日内交纳。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于北京市第三中级人民法院。审 判 长  刘琳琳人民陪审员  单承岩人民陪审员  鲍海燕二〇二一年三月八日法官 助理  张 汀书 记 员  强莉涵