山东省济宁市中级人民法院行 政 判 决 书(2021)鲁08行初13号原告济宁市任城区平店环保节能建筑材料厂，住所地济宁市任城区李营镇平店。法定代表人谷兴会，总经理。委托诉讼代理人朱明明，山东圣义律师事务所律师。委托诉讼代理人耿瑞婷，山东泉泽律师事务所律师。被告济宁市任城区人民政府，住所地济宁市任城区任城大道89号。法定代表人张令华，区长。出庭负责人崔斌，党组成员。委托诉讼代理人潘荣奎，山东文思达律师事务所律师。委托诉讼代理人陶乃兵，济宁市生态环境局任城区分局总量办公室主任。原告济宁市任城区平店环保节能建筑材料厂(以下简称平店环保厂)诉被告济宁市任城区人民政府（以下简称任城区政府）不履行行政补偿职责一案，本院于2021年1月9日立案受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2021年3月9日公开开庭审理了本案。原告法定代表人谷兴会及其委托诉讼代理人朱明明、耿瑞婷，被告任城区政府负责人崔斌及其委托诉讼代理人潘荣奎、陶乃兵到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告诉称，原告系依法成立的合法企业，经营范围为生产销售煤矸石烧结砖，在经营期间各项环保、设施等生产要求均符合国家有关规定。2016年在全市砖瓦行业整治活动中，被告决定保留原告企业，原告按照被告要求又投入巨资进行了改造升级。2019年底开始，被告所属部门接连下发通知决定对原告进行关停。2020年6月30日，原告根据被告的要求被迫对企业进行了关停。被告的关停行为，造成原告全部生产及环保配套设施废弃，给原告造成巨大的财产损失。2020年5月，济宁市生态环境局任城区分局委托评估公司对原告因关停被废弃的部分资产进行评估。原告于2020年7月26日收到评估报告后，因该评估存在漏项等问题，对该评估报告提出异议，但被告未予受理。原告认为，“蓝天保卫战”是国家立足长远发展而进行的政策调整，原告同意配合政府进行关停企业并积极转型。但原告是合法企业，2016年还根据被告的要求投巨资进行了升级，至今原告企业各项环保指标均符合环保要求。被告要求关停原告企业，必然给原告造成巨大的直接经济损失。根据国务院《关于加强政务诚信建设的指导意见》、最高人民法院(2018)最高法行再69号行政案例总结的裁判要旨及我国行政法律规范，信赖利益保护原则是依法行政的基本原则，要求因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或变更行政决定的，不仅要依据法定权限和程序进行，还要对行政相对人因此受到的损失依法予以补偿。综上，被告关停原告企业的行为，即使是合法的，对原告造成的损失也应依法补偿。故请求判令被告：1、依法补偿原告设施损失15913300元(以鉴定结果为准)；2、依法补偿原告设施拆除、搬迁费用4300000元(以鉴定结果为准)；3、依法补偿剩余原材料损失2640000元(热量为700卡煤矸石8000吨)。案件受理费等相关诉讼费用由被告承担。原告为证明自己的主张，向本院提交下列证据：证据1、营业执照、山东省农业厅文件（85）鲁农土管字第50号《关于济宁市郊区李营乡平店村等十八个单位使用土地的批复》、《平店村窑厂坑地承包合同书》各一份，证明原告手续齐全，系合法存续的企业。证据2、任城区环境空气质量综合整治工作指挥部下发的《任城区砖瓦窑厂保留与取缔初步安排》及附件、《砖瓦、陶瓷、玻璃生产企业大气污染防治整改验收表》各一份，证明原告系被告2016年技改环改中保留的企业，原告经过技改环改后经被告验收通过后生产经营及被告给予的转型发展奖励系对原告自2016年进行技术改造的技改环改奖励，并非是对原告因响应国家和政府的政策调整关停所给予的合理补偿。证据3、照片10张，证明被告已经对原告进行关停。证据4、济宁市任城区平店环保节能建筑材料厂资产评估报告（鲁正资估字[2020]第JN—005号）一份，证明经被告单方委托评估原告直接损失为15913308元。被告任城区政府辩称，一、被答辩人因不符合《济宁市烧结砖瓦行业产能压减实施方案》的要求，自愿将其生产设施关停。2019年12月6日，济宁市城区环境空气质量综合整治工作指挥部向答辩人下发《济宁市烧结砖瓦行业产能压减实施方案》（济气综治发[2019]5号文）的通知，根据通知要求，2020年1月7日答辩人成立济宁市任城区污染防治攻坚指挥部，制定并下发了《济宁市任城区烧结砖瓦行业产能压减实施方案》。根据方案要求，任城区原则上不再保留烧结砖瓦企业，对不符合通知要求包括被答辩人在内的7家烧结砖瓦企业全部关停。由于被答辩人存在建设不符合建设规划、未取得建设用地手续、非法占用土地等违规违法行为，其生产不符合实施方案的要求。2020年6月27日，被答辩人向答辩人作出承诺，自愿于2020年6月30日实施停产，提前关停，同时享受本时期关停的优惠补贴。二、被答辩人已接受答辩人的补偿方案，且已领取补偿（发展奖励和提前关停奖金）。按照答辩人的补偿方案，被答辩人于2020年10月22日提交申请书，申请企业转型和提前关停奖金共计2409596元。由于被答辩人自愿关停生产后转型，且答辩人没有对被答辩人的财产进行破坏，为了帮助被答辩人企业转型向其支付补偿金，被答辩人自愿关停转型接受补偿的行为完全与答辩人的补偿方案一致，被答辩人无权再行主张补偿。综上，被答辩人无权再行主张赔偿，请求法院依法驳回被答辩人的诉讼请求。被告向本院提交了以下证据：证据1、济宁市城区环境空气质量综合整治工作指挥部关于印发《济宁市烧结砖瓦行业产能压减实施方案》的通知（济气综治发[2019]5号）一份，证明根据该方案要求任城区原则上不再保留烧结砖瓦企业，要求任城区对不符合通知要求的烧结砖瓦企业全部关停。证据2、济宁市任城区污染防治攻坚指挥部关于印发《济宁市任城区烧结砖瓦行业产能压减实施方案》的通知（济任污防指发[2020]1号），证明根据济宁市城区环境空气质量综合整治工作指挥部的通知要求，被告制定该通知，对不符合通知要求的违法、违规企业包括原告在内的烧结砖瓦企业全部关停。证据3、济宁市任城区7家烧砖瓦企业资产评估报告（鲁正资估字[2020]第JN-009号），证明济宁市生态环境局任城区分局对原告拥有的窑体、生产设备及环保设施进行评估，为被告补偿提供了价值参考依据。证据4、济宁市任城区人民政府常务会议议题材料一宗、济宁市任城区人民政府办公室明传电报《关于限期关停全区烧结砖瓦企业和石材加工企业的通知》及附件《济宁市任城区烧结砖瓦企业和石材加工企业关停奖补标准》（济任政办发明电[2020]4号）一份，证明对原告进行关停后，为支持其转型发展，制定了奖补资金、转型发展奖励（含中央资金）补偿方案。证据5、原告提交的承诺书、申请书及收款收据各一份，证明被告没有对原告的财产进行损坏，原告自愿关停后转型，且接受了被告的补偿方案，领取了补偿款，原告自愿关停转型接受补偿的意思表示与被告的补偿方案一致。证据6、济任自然资罚决字（2019）51号行政处罚决定书及送达回证一份，证明原告使用土地违法，存在违法用地行为。经庭审质证，原告对被告提供证据的质证意见为：对证据1、2的真实性无异议，但原告是合法企业，根据相关法律规定，被告应当给予原告补偿。对证据3的真实性无异议，但该评估报告结论系被告单方委托，请求法院重新委托鉴定。对证据4中会议材料的真实性没有异议，但该证据系区生态环境分局的内部请示汇报，系内部文件，不具有对外的法律效力，对原告没有约束，对明传电报的真实性没有异议，但并不影响因关停给原告所造成的财产损失，被告给予原告的补贴系企业转型发展奖励和提前关停奖励，并非是对原告因关停产生的直接损失的补偿。同时该奖励标准的确定是被告单方确定，并没有法律依据。对证据5的真实性没有异议，明确载明领取款项系企业转型发展奖励和提前关停奖金，并不是行政法意义的补偿。对证据6有异议，认为超过法定的举证期限，且系复印件，真实性有待核实，与本案分属两个法律关系，不具有关联性。被告对原告提供证据的质证意见为：对证据1中的营业执照的真实性没有异议；对山东省农业厅的批复文件有异议，认为系复印件，并且有涂改痕迹，不能作为证据使用；对承包合同的真实性没有异议，但认为不能证明其用地是合法的。对证据2、4的真实性没有异议，对其证明目的不认可，评估报告仅对原告所拥有的窑体生产设备及环保设施进行评估，作为奖补资金的一个参考。对证据3有异议，该组照片并不能看出实际的场景。本院对原、被告提交的证据认证如下：原告提交的证据1、2、4与本案有关联性，且被告对其真实性无异议，本院予以确认；原告提交的证据3，该组照片不能显示具体完整的场景，无法判断其内容，本院不予确认。被告提交的证据1-5与本案具有关联性，能够证明被告关停原告企业并给付一定奖补资金的事实，本院予以确认；被告提交的证据6系当庭提交，超过举证期限，本院不予确认。根据上述确认的证据，结合双方当事人的当庭陈述，本院认定以下案件事实。经审理查明，原告平店环保厂成立于2000年5月25日，系集体经营单位（非法人），经营范围为生产销售煤矸石烧结砖。2019年12月5日，为保护土地资源与环境，响应国家蓝天保卫战行动计划，推进烧结砖瓦行业向节能环保方向高质量发展，济宁市城区环境空气质量综合整治工作指挥部下发《关于印发的通知》（济气综治发[2019]5号），决定济宁市任城区不再保留烧结砖瓦企业。2020年1月7日，被告成立的济宁市任城区污染防治攻坚指挥部下发《关于印发》的通知（济任污防指发[2020]1号），要求对包括原告在内7家烧结砖瓦企业实施关停。2020年6月22日，济宁市生态环境局任城区分局委托山东正诚土地房地产资产评估测绘有限公司对包括原告在内的济宁市任城区7家烧结砖瓦企业所拥有的资产进行评估，并出具济宁市任城区平店环保节能建筑材料厂资产评估报告（鲁正资估字[2020]第JN—005号），评估金额为15913308元。2020年6月30日，原告根据上述文件自愿停产，提前关停企业，但设施设备未拆除。2020年7月5日，济宁市任城区人民政府办公室发布明传电报（济任政办发明电[2020]4号），并附《任城区烧结砖瓦企业和石材加工企业关停奖补标准》，明确对不同关停时段的企业给予不同的转型发展奖励和提前关停奖励。2020年10月22日，原告向被告申请企业转型发展奖励和提前关停奖金，并于当日收到2409596元的款项。原告认为关停企业造成其巨大损失，要求被告对其进行补偿，故诉至法院。本院认为，本案的主要争议焦点为被告应否对原告进行补偿以及如何补偿。关于被告应否对原告进行补偿的问题。《中华人民共和国行政许可法》第八条规定，公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。本案中，被告为落实国家提出的蓝天保卫战的行动计划，对原告经依法注册许可生产的企业实施关停，其目的虽是保护土地资源和环境，属于国家公共利益，但根据法律规定应当对原告企业依法予以补偿。关于应如何补偿的问题。《山东省环境保护条例》第三十二条规定，县级以上人民政府及其有关部门应当采取财政补贴、奖励扶持等措施，鼓励、支持退耕还林、河湖与湿地保护修复，积极开展国土绿化和水土保持，提高环境资源承载能力，保护和改善生态环境。《任城区烧结砖瓦企业和石材加工企业关停奖补标准》第二部分奖补标准规定：“一是转型发展奖励。以企业生产线等评估价格为基数，6月底前关停的，技改环改3年以上的企业按照12%一次性奖补……9月底仍不关停的，依法关停，不再奖补。二是提前关停奖励。砖瓦企业自愿在6月底关停的，可一次性奖励50万元；……8月20日之后关停的，不再给予奖励。三是继续给予政策扶持。……”虽然该文件使用的是转型发展奖励及提前关停奖励，但实质上这是被告为了解决企业关停后续问题，在参照评估价格的基础上确定的补偿标准。本案原告在自愿关停企业并向被告申报领取了2409596元的情况下，再次请求被告予以补偿，于法无据。原告认为领取款项为技改环改奖励而非补偿款的理由不能成立，本院不予支持。关于原告要求被告补偿设施、原材料损失等费用的主张，由于本案原告系自愿自主关停企业，被告并未对原告的设施设备、原材料等实施拆除行为，原告所使用的设施及原材料仍有使用价值，该部分的财产并没有实际损失。需要指出的是，烧结砖瓦行业产能压减是新形势下保护环境的特殊政策，被告在落实任城区烧结砖瓦行业退出政策过程中，对所涉企业转型后继续给予政策扶持，从而实现保护国家环境与维护退出企业合法权益的双重目标。综上所述，被告已经履行了涉案行政补偿的法定职责，原告的诉讼请求没有法律依据，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告济宁市任城区平店环保节能建筑材料厂的诉讼请求。案件受理费50元，由原告济宁市任城区平店环保节能建筑材料厂负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。审 判 长  张 玲审 判 员  李传平人民陪审员  张晓强二〇二一年三月二十九日法官助理戴亚男书记员徐冰