四川省宜宾市中级人民法院 行 政 赔 偿 判 决 书 （2021）川15行赔终2号 上诉人（一审原告）姜小群，女，1964年11月出生，汉族，住四川省宜宾市翠屏区。 上诉人（一审原告）姜祖群，女，1962年2月出生，汉族，住四川省宜宾市翠屏区。 委托代理人吴金桥（系姜祖群儿子），男，1983年12月出生，汉族，住四川省宜宾市翠屏区。 被上诉人（一审被告）宜宾市翠屏区李庄镇人民政府。住所地：四川省宜宾市翠屏区李庄镇文星街1号。 法定代表人邓伟，镇长。 委托代理人何寅宾，纪委委员。 被上诉人（一审被告）宜宾市翠屏区城市管理局。住所地：四川省宜宾市翠屏区红丰东路18号。 法定代表人李劲松，局长。 出庭负责人刘涛，副局长。 委托代理人余平，四川戎城律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）宜宾市公安局翠屏区分局。住所地：四川省宜宾市翠屏区金盾街1号。 法定代表人肖建新，局长。 委托代理人田汉浜，该局李庄镇派出所教导员。 委托代理人黎定明，该局法制大队民警。 上诉人姜小群、姜祖群因诉宜宾市翠屏区李庄镇人民政府（以下简称李庄镇政府）、宜宾市翠屏区城市管理局（以下简称区城管局）、宜宾市公安局翠屏区分局（以下简称区公安分局）行政赔偿一案，不服四川省宜宾市翠屏区人民法院（2020）川1502行初41号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院经审理查明，姜小群、姜祖群系姊妹关系，均系宜宾市翠屏区××镇××村6社村民，在该社有承包土地。承包方代表为姜绍成的农村土地承包经营权证载明：共有人为姜绍成、姜小群、文安连、姜二，承包地总面积0.96亩，用途为农用耕地；承包方代表为姜祖群的农村土地承包经营权证载明：承包地总面积0.27亩，用途为农用耕地。2013年7月22日，姜小群申请在自己承包地（大杆田）种植大棚蔬菜蘑菇，其申请书经所在村、组盖章后，李庄镇政府社会事务服务中心签署意见：拟同意在此承包地修建塑料大棚种植蔬菜（蘑菇），李庄镇政府盖章签署意见：同意按规定和要求建种植大棚。此后,姜小群、姜祖群在承包地上修建了墙体为90厘米高的砖混结构墙上搭建木片、竹片构成，房顶为彩钢瓦的构筑物（其中，室内隔间及正门右侧部分外墙系全砖混结构，高约3米，面积为20余平方米），建筑面积共计516平方米，用于蘑菇种植。2013年11月4日，姜小群办理个体工商户营业执照，经营范围为食用菌种植。2018年5月20日，李庄镇政府给予姜小群的信访事项答复意见书［李庄信（2018）7号）］，其中，就姜小群反映姜小群和姜祖群申请宅基地建房已经十余年，但至今无果，要求解决的问题进行答复“……你们于2011年向李庄镇申请宅基地，由于李庄镇属于控规区域，你们的申请没有得到批准。同年，姜小群在上坝六组申请临时建筑蘑菇房，由于李庄镇的控规等原因，导致你们没有申请到宅基地，李庄镇将姜小群的临时建筑蘑菇房作为您和姜祖群的宅基地，并且承诺征地拆迁时将你们纳入安置”。2018年7月26日，李庄镇政府出具《情况说明》“因规划控制等原因，2005年起，上坝六社姜小群户、姜祖群户就提出申请宅基地建房，但未获批准，两户一直未能在本集体经济组织申请宅基地建房。2013年7月，因生产需要，姜小群户、姜祖群户在上坝六社范围内建设临时建筑，用作蘑菇种植，并在该建筑内实际居住、生活。若征地拆迁涉及该处建筑时，可以按相关文件规定办理。” 2020年2月12日，李庄镇政府组织人员对姜小群、姜祖群的上述构筑物进行现场丈量、测绘，全程摄像后制作了视频留存，视频可见构筑物内没有进行蘑菇种植；并制作了户外构筑物登记表，经姜小群、姜祖群签字确认。2月13日，李庄镇政府向姜小群发出《责令限期拆除违法建设通知书》。认为姜小群、姜祖群在上坝村修建地面构筑物的行为，违反了《四川省城乡规划条例》第五十三条的规定，属于违法建设，根据该条例第八十三条的规定，责令其在2月14日之前自行拆除。如逾期不拆除，将依法强制执行。2月18日，李庄镇政府向姜小群发出《行政强制执行催告书》，催告其自收到催告书之日起五日内自行拆除。2月21日，李庄镇政府作出《关于撤销〈限期拆除违法建设通知书〉的决定》，“经查，你在上坝村修建地面构筑物为临时建筑，在上述通知书中，适用法律不当。根据《中华人民共和国行政处罚法》作出决定如下：撤销我单位于2020年2月13日作出的《宜宾市翠屏区李庄镇人民政府责令限期拆除违法建设通知书》”。当日，李庄镇政府重新向姜小群作出了《责令限期拆除违法建设通知书》，通知书载明：经查，你在上坝村修建的临时建筑，按照《四川省城乡规划条例》第六十二条中“使用期限不得超过一年”的规定，已超出临时建设工程的批准使用期限，根据《四川省城乡规划条例》第六十三条中“临时建设工程批准使用期限届满，建设单位或者个人应该自行拆除临时建设、清理场地，并经原批准机关检查合格”规定，现责令你于2020年2月22日18：00点之前自行予以拆除。如逾期不拆除，将依法强制执行。2020年2月24日，李庄镇政府组织包括翠屏区城市管理综合执法大队李庄镇中队在内的有关工作人员对姜小群、姜祖群的构筑物内的物品进行了清点，制作了搬移物品移交清单，并搬移存放于××镇××社区××室，使用挖掘机将上述丈量的姜小群、姜祖群的构筑物及设施进行了拆除。当日，有区公安分局的工作人员在现场维持秩序。姜小群、姜祖群认为李庄镇政府、区公安分局、区城管局均参与了此次强制拆除，侵害了其合法权益，应当承担行政赔偿责任，故提起诉讼，请求予以赔偿。 一审法院认为，法院合并审理后作出的（2020）川1502行初40号行政判决书判决确认李庄镇政府2020年2月24日强制拆除姜小群、姜祖群位于宜宾市翠屏区××镇××村6社的承包地上构筑物及设施的行为违法。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。本法规定的赔偿义务机关，应当依照本法及时履行赔偿义务。”第四条第（四）项规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（四）造成财产损害的其他违法行为。”第六条第一款规定：“受害的公民、法人和其他组织有权要求赔偿。”第七条规定：“行政机关及其工作人员行使行政职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，该行政机关为赔偿义务机关。”第十五条第一款规定：“人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。”第三十六条第（八）项规定：“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”根据上述法律的规定，李庄镇政府是本案的赔偿义务机关；姜小群、姜祖群因李庄镇政府的违法强制拆除行为造成了财产损害，有权要求赔偿，但该赔偿应以直接损失为限。同时，行政行为违法与合法权益损害之间具有因果关系的，行政机关才能承担行政赔偿责任。 李庄镇政府违法拆除造成姜小群、姜祖群合法利益的损失，应予赔偿。由于李庄镇政府同意姜小群、姜祖群建设大棚，因此姜小群、姜祖群的合法权益损害可按大棚建设成本计算。砖混结构彩钢瓦构筑物，系姜小群、姜祖群未经有关机关审核同意而擅自建设，无合法权益，不应赔偿。按照宜府发（2014）20号《宜宾市翠屏区征地拆迁房屋安置及青苗附着物补偿办法》的补偿标准：大棚（蔬菜大棚、蘑菇棚等）（钢架）25元/平方米，结合涉案构筑物的面积支持赔偿金额为12900元（516平方米×25元/平方米），由李庄镇政府予以赔偿。姜小群、姜祖群诉讼请求赔偿其室内财产损失45560元，在案证据可证明在拆除案涉建筑前，李庄镇政府通知姜小群、姜祖群到场，并当面对案涉构筑物室内所有物品进行清点登记、搬离并妥善封存于村民委员会办公室，姜小群、姜祖群可自行领取。因此，姜小群、姜祖群主张拆除行为已造成其室内物品的财产损失无事实依据，对该项请求不予支持。姜小群、姜祖群诉请赔偿其剩余承包年限每年10万元共计90万元的可得利润损失，该可得利润无事实依据，且可得利润损失属于间接损失，依法不属于行政赔偿范畴，对该项请求不予支持。公开赔礼道歉、消除影响，并非行政机关造成公民财产损害的责任形式，对姜小群、姜祖群诉请在全市范围内公开赔礼道歉、消除影响的请求不予支持。区城管局、区公安分局不是赔偿义务主体，驳回姜小群、姜祖群对区城管局、区公安分局的赔偿诉讼请求。 需要指出的是，姜小群、姜祖群符合申请宅基地建房的条件，李庄镇政府曾出具回复将涉案建构筑物视作姜小群、姜祖群宅基地建房并在征地拆迁时将姜小群、姜祖群纳入安置，因此，征收部门应根据征地补偿安置政策对姜小群、姜祖群实施住房安置和补偿，保障村民享有土地管理法规定的拥有宅基地建房的权利，住房安置补偿不属于本案审理范畴，由双方另行解决。 据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条的规定，判决责令李庄镇政府于本判决生效之日起十五日内赔偿姜小群、姜祖群的损失12900元。二、驳回姜小群、姜祖群的其他诉讼请求。 姜小群、姜祖群不服一审赔偿判决提起上诉称，一、一审法院查明事实不清。一审法院曲解法律法规，曲解国家赋予农民在自己土地上有种植的权利，以及农民种养殖所需要的设施设备，更曲解了大棚的涵义。上诉人使用的彩钢瓦大棚，便于管理和利于居住，更适宜蘑菇的种植。上诉人的建设材料是合法的，强拆合法建材，造成的损失应由加害方承担赔偿责任。二、一审判决对赔偿标准认定完全错误。该标准是政府征地的补偿标准，该标准无合法来源，且是2014年制定并实施，超过5年有效期。该标准为补偿标准，不能适用到赔偿案件中。综上，一审法院查明事实不清，认定错误，导致判决结果完全不公。请求：1.撤销宜宾市翠屏区人民法院（2020）川1502行初41号行政赔偿判决；2.改判三被上诉人按照同地区同类型养殖房屋市场价格赔偿上诉人损失1032000元和种养殖房屋内私有财产损失945560元；3.在全市范围内公开赔礼道歉，消除影响。 李庄镇政府答辩认为，上诉人称的500多平方米都不是砖混结构，房顶都是彩钢棚，对棚的面积进行了丈量，姜小群也签了字的。每平方米25元是按照文件办理的，由于历史原因，上诉人所在地属于控规区，很早以前就不能申请宅基地了，住房问题会得到解决的。请求二审法院依法判决。 区城管局答辩认为，强拆行为实施主体是李庄镇政府，现场有李庄镇城管中队参加拆除，但该中队是受李庄镇政府指派，代表李庄镇政府进行清理，不是受我局指派。李庄镇政府也确认拆除案涉房屋是其组织实施，我局没有作为组织者或者实施者参与。一审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 区公安分局答辩认为，2020年2月24日15时许，接姜小群报警，区公安分局民警出警到达翠屏区李庄镇上坝村6组，现场人员聚集较多，为防风险、控发案，我局民警维持现场秩序，未组织或者实施拆除地面构筑物。本案系李庄镇政府在履行行政管理过程中与姜小群、姜祖群的地面构筑物被拆除所产生的纠纷，区公安分局未组织或者参与实施拆除行为，不是适格被告。请求二审法院判决驳回上诉人的诉讼请求。 二审审理期间，上诉人姜小群、姜祖群提交了《宜宾市自然资源和规划局翠屏区分局关于姜小群反映李庄镇政府强拆问题的回复》，证明房屋所在地已于2011年批准征用为国有建设土地。被上诉人李庄镇政府提交了《宜宾市人民政府关于印发宜宾市翠屏区征地拆迁房屋安置及青苗附着物补偿办法的通知》（宜府发〔2014〕20号）、《宜宾市人民政府关于公布行政规范性文件清理结果的决定》（宜府发〔2019〕5号），证明宜府发〔2014〕20号文件经宜宾市人民政府批准继续有效。 经庭审质证，对上诉人提交的证据，被上诉人认为必须完成土地征收才能算是国有土地。对被上诉人提交的证据，上诉人认为文件应当报备，并不是市政府出文件继续有效就有效。 本院对上诉人姜小群、姜祖群及被上诉人李庄镇政府提交的证据认证如下：上诉人、被上诉人提供的证据与案件具有关联性，予以采纳。 二审查明李庄镇政府针对姜小群、姜祖群因征地涉及的住房安置和补偿的情况，双方仍在协商。《宜宾市人民政府关于公布行政规范性文件清理结果的决定》（宜府发〔2019〕15号）中载明,宜府发〔2014〕20号文件继续有效。《宜宾市人民政府关于印发宜宾市翠屏区征地拆迁房屋安置及青苗附着物补偿办法的通知》（宜府发〔2014〕20号）中房屋重置价标准表中土木、木结构：土木结构指房屋的承重墙用土墙或土砖建造，其他构件为木制作。 其余事实与一审认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，李庄镇政府2020年2月24日强制拆除姜小群、姜祖群位于宜宾市翠屏区××镇××村6社的承包地上构筑物及设施的行为违反法定程序，已被确认违法。姜小群、姜祖群因李庄镇政府的违法强制拆除行为造成了财产损害，有权要求赔偿。行政机关违法强制拆除当事人修建的建构筑物，在难以对其进行鉴定的情况下，人民法院可在确保当事人获得公平、合理赔偿的前提下，参照征收补偿方案确定的征收补偿标准，确定损失数额。因姜小群、姜祖群房屋土地性质属于集体土地，故参照集体土地征收政策予以赔偿。姜小群、姜祖群修建的构筑物，从现场视频可知，涉案构筑物墙高3米部分为20余平方米，墙体为90厘米高的砖混结构墙上搭建木片、竹片的部分为496平方米。参照《宜宾市人民政府关于印发宜宾市翠屏区征地拆迁房屋安置及青苗附着物补偿办法的通知》（宜府发〔2014〕20号）中房屋重置价标准表中土木、木结构：土木结构指房屋的承重墙用土墙或土砖建造，其他构件为木制作。姜小群、姜祖群修建的构筑物较为简易，不完全符合土木、木结构规定。姜小群、姜祖群两户于2005年起就提出申请宅基地建房，因李庄镇控规等原因未获批准，其不利后果不应由姜小群户、姜祖群户承担，当地政府应妥善解决其住宅问题。姜小群户、姜祖群户建设临时建筑用作蘑菇种植，在该建筑内实际居住、生活，涉案构筑物实际上兼具生产、生活所需，从全面、充分考虑当事人的实际情况出发，以及李庄镇政府在强制拆除中的违法性，酌情对涉案构筑物参照土木、木结构400元／平方米计算赔偿，即构筑物损失为206400元（516平方米×400元／平方米）。姜小群、姜祖群诉请赔偿其室内财产损失945560元，因李庄镇政府在拆除前当面对案涉构筑物室内所有物品进行清点登记、搬离并封存于村民委员会办公室，姜小群、姜祖群可前往领取。姜小群、姜祖群领取后，若确有财产损失，可另行主张权利。姜小群、姜祖群请求在全市范围内公开赔礼道歉、消除影响，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三条、第三十五条的规定，本案不涉及侵犯二人的人身权，对该项请求不予支持。综上，一审法院适用法律、法规错误，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下： 一、撤销四川省宜宾市翠屏区人民法院（2020）川1502行初41号行政赔偿判决； 二、责令宜宾市翠屏区李庄镇人民政府于本判决生效之日起一个月内赔偿姜小群、姜祖群位于宜宾市翠屏区××镇××村6社的被强制拆除的承包地上构筑物及设施损失206400元； 三、驳回姜小群、姜祖群的其他诉讼请求。 本判决为终审判决。 审判长  陈伟林 审判员  叶 薇 审判员  骆 萍 二〇二一年三月三十一日 书记员  万 昊