安徽省高级人民法院 行 政 判 决 书 (2021)皖行终402号 上诉人（一审被告）安庆市宜秀区人民政府，住所地安徽省安庆市宜秀区大龙山镇区政务大楼**，统一社会信用代码11340811003118979L。 法定代表人郑志，该区区长。 委托代理人黄大章。 委托代理人何玉忠，安徽品仁律师事务所律师。 被上诉人（一审原告）安庆市生禧门业有限公司，住所地安徽省安庆市官圣路，统一社会信用代码913408117199831675。 法定代表人李荣生，该公司总经理。 委托代理人赵光辉，安徽国恒律师事务所律师。 委托代理人孙豆豆，安徽国恒律师事务所实习律师。 安庆市宜秀区人民政府（简称宜秀区政府）因安庆市生禧门业有限公司（简称生禧门业公司）诉其房屋征收补偿决定一案，不服安徽省安庆市中级人民法院（2020）皖08行初142号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 生禧门业公司在一审中诉称：2020年6月24日,宜秀区政府向其作出的征收补偿决定违法,严重侵害其合法权益,依法应予撤销。其一，该补偿决定扣除了已向其支付的奖补款项,既违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条规定，亦违反了双方签订的补充协议约定。其二，该补偿决定依据的评估报告评估价格严重偏低,且补充协议约定“待评估报告出台后及时签订征迁协议”，但补偿决定仍然以原评估报告为依据，不符合双方补充协议的约定。其三，该补偿决定没有赋予其选择产权调换的权利,违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条之规定。请求:1.撤销宜秀区政府于2020年6月24日作出的征收补偿决定,并责令宜秀区政府对其重新作出补偿决定;2.本案诉讼费用由宜秀区政府承担。 一审法院经审理查明：2016年3月18日，被告宜秀区政府在政府网站公告圣埠三角岛及A-16棚户区改造项目国有土地上房屋征收决定。同日实施的《宜秀区圣埠三角岛及A-16棚户区改造项目国有土地上房屋征收补偿方案》规定，征收范围内房屋征收补偿工作由被告组织实施，宜秀区大桥办承担实施的具体工作。营业用房（证照齐全的）等非住宅房屋，以房地产评估按评估价格实行货币补偿。征收范围内的所有被征收人应在征收决定公告规定的搬迁期限内完成搬迁，对在限期内完成搬迁的，给予一定的奖励，超过该时限的不予奖励。自房屋征收公告之日起，签约期为3个月。 原告生禧门业公司在该项目范围内拥有房屋。2016年9月5日，安徽中信房地产土地资产价格评估有限公司作出征收补偿估价报告，内容为：受宜秀区大桥办委托，对圣埠三角岛及Ａ-16棚户区改造项目涉及生禧门业公司拥有的位于安庆市郊区××路的房地产、装潢附属物及设备搬迁等资产征收补偿价值（含停业停产损失、搬迁费）评估。价值时点为2015年11月23日，估价结果2314275元。其中土地补偿208931元、有证房产1098339元、无证房产459118元、装潢435681元、附属物43559元、机器设备搬迁17898元、停产停业损失28034元、房屋搬迁22715元。该估价报告并说明估价结果应用有效期自本估价报告出具之日（2016年9月5日）起一年内有效。 2017年4月19日，宜秀区大桥办与原告签订《国有土地上企业拆迁补偿补充协议》，约定：由于生禧门业公司土地证与房屋产权证标注的用途不统一，该企业的评估价值偏低，经区领导4月10日召开的相关会议讨论决定，给予积极配合征迁工作的企业一次性奖励补助资金2262238.44元，原告必须于2017年4月21日前将房屋全部搬迁拆除，宜秀区大桥办于2017年4月20日将奖励资金一次性付给原告，原告待评估报告出台后必须及时签订征迁协议。2017年4月20日宜秀区大桥办将原告所获取的奖补资金1525823.46元交付原告。同年4月21日，原告的房屋被拆除。征收补偿估价报告出台后，原告与房屋征收部门未达成补偿协议。 2017年5月3日，原告不服被告作出的涉案征收决定，向该院提起行政诉讼。2017年11月1日，该院作出（2017）皖08行初60号行政判决，确认被告于2016年3月14日作出的国有土地上房屋征收决定违法。2018年2月10日，原告向被告邮寄履行法定职责申请书，请求被告对其被征收的房屋给予补偿，但被告未作出征收补偿决定。2018年5月17日，原告以被告不履行房屋征收补偿法定职责，向该院提起行政诉讼。2018年11月15日，该院作出（2018）皖08行初53号行政判决，判决被告在判决生效之日起两个月内对原告在圣埠三角岛及A-16棚户区改造项目征收范围内的国有土地上房屋作出征收补偿决定。因被告未履行该生效判决，原告向该院申请强制执行。该院于2020年4月10日向被告送达了（2020）皖08执132号执行通知书。2020年6月24日,被告向原告作出征收补偿决定。内容为：依法选定的安徽中信房地产土地资产价格评估有限公司在2016年9月5日出具了征收补偿估价报告，评估结果是：圣埠三角岛及A-16棚户区改造项目涉及生禧门业公司的房地产、装潢附属物等资产及相关补偿在该价值时点价值2314275元。根据评估征收补偿价值，扣除已支付奖补款项1525823.46元，具体补偿决定如下：1.土地补偿价值208931元；2.有证房产1098339元；3.无证房产459118元；4.装潢价值435681元；5.附属物43559元；6.机器设备搬迁补偿费17898元；7.停产停业损失费28034元；8.搬迁费22715元；9.扣除已支付奖补款项1525823.46元，总计788451.54元。原告不服该征收补偿决定，诉至该院。 一审法院认为：本案争议的焦点是被告向原告作出的征收补偿决定是否合法，即征收补偿决定依据2016年9月5日征收补偿估价报告是否合法，以及被告是否应该在征收补偿决定中扣除先行给付的奖补资金1525823.46元。 根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条第一款规定,房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。本案中，被告于2016年3月18日在政府网站公告圣埠三角岛及A-16棚户区改造项目国有土地上房屋征收决定，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条有关在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议即应作出补偿决定的规定，被告在2016年9月5日评估机构作出估价报告后，即应立即启动作出补偿决定程序，并在合理的期限内作出补偿决定。然而，直至2020年6月24日,在原告申请本院执行生效判决后,被告才依据2016年9月5日评估机构的征收补偿估价报告向原告作出征收补偿决定。而2016年9月5日的征收补偿估价报告有关“估价结果应用有效期”的表述为：估价结果应用有效期自本估价报告出具之日（2016年9月5日）起一年内有效。被告在该估价报告载明的一年应用有效期内，未与原告签订补偿安置协议，也不及时作出补偿决定。被告于2020年6月24日作出的征收补偿决定时点与征收决定公告时点明显不合理迟延，被告对此种不合理的迟延未能作出合理说明。被告作出案涉征收补偿决定时，被征收房屋的价格已经发生较大变化，被告仍以上述征收补偿估价报告作为补偿依据，未考虑2015年至2020年房地产市场价格上涨情况，所给予的货币补偿难以保证原告在同等地段购买到类似房屋，违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定的公平补偿原则。如再坚持以2015年11月23日作为评估时点，明显不利于被征收人得到公平补偿，因此，本案被征收房屋评估时点，不宜再确定为2015年11月23日，而应当确定为补偿决定作出时的时点。 关于被告是否应该在补偿决定中扣除先行给付的奖补资金1525823.46元问题。2016年9月5日，安徽中信房地产土地资产价格评估有限公司以2015年11月23日为估价时点作出征收补偿估价报告，确定被征收房地产、装潢附属物及设备搬迁等资产征收补偿价值(含停业停产损失、搬迁费)为2314275元。2017年4月19日宜秀区大桥办与原告签订的拆迁补偿补充协议中约定，给予积极配合征迁工作的企业一次性奖励补助资金2262238.44元，原告必须于2017年4月21日前将房屋全部搬迁拆除，原告待评估报告出台后必须及时签订征迁协议。该协议中并未约定待评估报告出台后签订征迁协议时需扣除上述奖补资金。依据该协议，原告于2017年4月21日将房屋搬迁拆除，被告按协议给付原告奖补资金1525823.46元。该奖补资金系被告按协议履行给予积极配合征迁工作的企业一次性奖励补助资金的约定。现被告依据2016年9月5日征收补偿估价报告的估价结果2314275元作出补偿决定，又扣除先行给付的奖补资金1525823.46元，违反双方补充协议的约定，被告该扣除行为不当。 综上，被告宜秀区政府于2020年6月24日作出的征收补偿决定证据不足，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，判决：一、撤销2020年6月24日宜秀区政府作出的征收补偿决定；二、宜秀区政府于判决生效之日起三个月内对生禧门业公司在圣埠三角岛及A-16棚户区改造项目征收范围内的国有土地上房屋重新作出征收补偿决定。案件受理费50元，由被告宜秀区政府负担。 宜秀区政府上诉称：1、一审对其提交的会议记录的证明目的不予认证，与客观事实不符，其在一审中提交的证据反映了整个案件事实，能够证明其依据2016年9月5日估价报告作出的补偿决定合法。2、征收补偿决定时点与征收决定公告时点明显不合理迟延，是生禧门业公司违反诚信所致，生禧门业公司在收到奖补资金后，违反补充协议的约定不签订协议，而是向法院起诉，致使补充协议约定的签订补偿协议一直未签订。3、奖励资金实质上是补偿款，应当在后期支付的总补偿款中扣除。请求撤销一审判决，改判驳回生禧门业公司的诉讼请求或将该案发回重审。 生禧门业公司未向本院提交书面答辩意见。 生禧门业公司向一审法院提交了以下证据：1、营业执照复印件，证明,原告身份事项；2、房产证、国有土地使用权证、《安庆市重点工程项圈房屋征迁分户摸底登记表》复印件，证明原告房屋权属情况；3、(2017)皖08行初60号行政判决书、(2018)皖行终512号行政判决，证明被告作出的征收行为已被安庆市中级人民法院及安徽省高级人民法院确认违法；4、《国有土地上企业拆迁补偿补充协议》，证明原告享有获得征收补助和奖励的权利，被告应当就原告被征收商业用房的价值重新委托评估机构出具评估报告；5、征收补偿决定书，证明被告作出了被诉行政行为。 宜秀区政府向一审法院提交了以下证据：1、宜秀区政府国有土地上房屋征收决定公告及宜秀区圣埠三角岛及A-16棚户区改造项目国有土地上房屋征收补偿实施方案，证明征收补偿办法和标准、奖励的条件；2、推选评估机构会议签到记录、推荐表及投票结果报告单、《征收补偿估价报告》，证明评估机构的选定符合相关规定，估价报告能够作为补偿决定作出依据；3、会议记录，证明经研究同意按集体土地上人口认证范围内的房屋货币化补偿价格2480元/㎡；4、《国有土地上企业拆迁补偿补充协议》、记账凭证、进账单及收据，证明原被告就征收补偿问题事实上已经达成了协议，原告已经选择了货币补偿；5、(2018)皖08行初53号行政判决、(2018)皖08执132号执行通知书，证明补偿决定形成的背景；6、《征收补偿决定书》，证明征收人依据评估结果确定的补偿金额。 上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定。对一审法院认定的案件事实，本院依法予以确认。 本院认为，本案的争议焦点为：一、涉案估价报告能否作为被诉补偿决定的作出依据；二、被诉补偿决定先行扣除已支付的奖补资金是否违反补充协议的约定。围绕上述焦点，本院分别评判如下： 关于焦点一。涉案征收决定公告时间是2016年3月18日；估价报告评估时点是2015年11月23日，估价报告出具之日是2016年9月5日（应用有效期为一年）；补偿决定作出时间是2020年6月24日。被诉补偿决定以超过应用有效期的估价报告作为补偿依据，明显依据不足。且根据双方2017年4月19日补充协议约定“待评估报告出台后及时签订征迁协议”，正因为双方对2016年9月5日的估价报告存在异议才有该补充协议的签订，但在新的评估报告尚未出台的情况下，宜秀区政府仍然以原估价报告作为补偿决定的作出依据，亦明显违反补充协议约定。故一审判决以此为由撤销被诉补偿决定并无不当。 根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条第一款的规定，对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价值。被征收房屋的价值，由具有相应资格的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。随着房地产市场价格的不断上涨，本案若仍以征收决定公告时间作为评估时点，难以保证被征收人在同等地段购买到类似房屋，且宜秀区政府在与被征收人达不成补偿的情况下不及时作出补偿决定，生效判决责令其限期作出补偿决定又不主动履行，直至人民法院强制执行才作出被诉补偿决定，故宜秀区政府重新作出补偿决定前的委托评估，不能再以征收决定公告时间作为评估时点，而应当以重新委托评估之日作为评估时点。一审确定“本案被征收房屋评估时点应当确定为补偿决定作出时的时点”欠妥。 关于焦点二。2017年4月19日双方签订的补充协议约定，生禧门业公司必须于2017年4月21日前将房屋全部搬迁拆除，宜秀区政府于2017年4月20日将奖励资金一次性付给生禧门业公司，生禧门业公司待评估报告出台后必须及时签订征迁协议。协议签订后，2017年4月20日宜秀区政府给付生禧门业公司奖补资金1525823.46元，生禧门业公司于2017年4月21日将房屋搬迁拆除。该奖补资金的给付系对按期搬迁的奖励，被诉补偿决定中先行扣除该奖补资金明显违反补充协议约定。故一审判决以此为由撤销被诉补偿决定亦并无不当。 综上，宜秀区政府的上诉理由不能成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人安庆市宜秀区人民政府负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 王玉圣 审 判 员 蒋春晖 审 判 员 安 翔 二〇二一年三月二十五日 法官助理 戴 红 书 记 员 陈维为 附：本案适用的法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。