山西省太原市中级人民法院民事裁定书（2021）晋01民终196号上诉人（原审原告）：石某1，住太原市。上诉人（原审原告）：张某，住太原市。上诉人（原审原告）：石某2，住太原市。上诉人（原审原告）：石某3，住太原市。四上诉人共同委托诉讼代理人：王某，北京市京师律师事务所律师。四上诉人共同委托诉讼代理人：杨某，北京市京师律师事务所实习律师。被上诉人（原审被告）：太原市小店区北营街道办事处西家凹村村委会。法定代表人：贾某，村长。委托诉讼代理人：高某，山西新晋界律师事务所律师。委托诉讼代理人：李某，山西新晋界律师事务所律师。上诉人石某1、张某、石某2、石某3因与被上诉人太原市小店区北营街道办事处西家凹村村委会（以下简称西家凹村委会）土地承包经营权确认纠纷一案，不服太原市小店区人民法院（2020）晋0105民初6897号民事判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。石某1、张某、石某2、石某3上诉请求：1、请求依法撤销太原市小店区人民法院作出的（2020）晋0105民初6897号《民事判决书》；2、请求依法改判确认上诉人具有西家凹村石咀村民小组的土地承包权；3、本案一审、二审案件受理费由被上诉人承担。事实与理由：一、一审法院对四上诉人的村集体经济组织成员身份与公众普遍常说的户籍存在认识错误，上诉人的户籍变动不影响土地承包权。一审法院查明上诉人石某1全家11口人，在1982年第一轮家庭联产承包时，全家分得西家凹石咀村的45亩耕地，承包期为20年，一直由上诉人一家耕种。在即将开展的土地二轮延包时，中共中央文件【中发（1993）11号】《关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》中要求“在原定的耕地承包期到期后，再延长三十年不变，提倡全国农村在承包期内实行‘增人不增地、减人不减地’”的办法……，二轮延包时，石某1一家只有几个人迁出，且迁出原因各有不同，不属于全家整体迁出的情形，因此，不符合小店委【1999】15号文件中对全家迁出可收回承包地的条件。另，农村集体经济组织成员是一种特定的身份权利，只要没有发生身份变化，其集体经济组织成员资格就不能被剥夺!农村集体经济组织是一种社会保障体系，不能随意把一个本集体经济组织成员推向无任何社会保障的境地!一审法院因上诉人的户籍变动而认定上诉人不符合二轮延包的条件是对国家政策的认识错误，同时违背了《农村土地承包法》第五条、第八条、第十七条、第二十七条等相关法律规定。二、二轮延包时“增人不增地、减人不减地”的政策适用于全国农村，一审法院要求上诉人证明其符合二轮延包时“增人不增地、减人不减地”的政策要求以及二轮延包前实际耕种、经营土地或继续承包经营的意思表示加重了上诉人的举证责任，且被上诉人的抗辩意见存在严重的事实和法律错误，一审法院仍予以采信系不负责任的行为。另，一审法院审理中被上诉人陈述当时的会议记录、决策文件等资料遗失也说明其没有收回上诉人承包地的任何证据，可以推定被上诉人没有收回!被上诉人作为举证责任方，在一审法院审理期间无法举证证明其行为的合理合法性，应承担不利后果。综上，请求支持上诉人的上诉请求，保护上诉人的合法权益。西家凹村委会辩称，一、上诉人不具有西家凹村集体经济成员的身份，不享有承包西家凹村石咀村民小组的土地承包权。上诉人一审的诉讼请求为依法确认其享有西家凹村石咀村村民小组的土地承包权，根据《中华人民共和国土地管理法》之规定，农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营，是否享有土地承包经营权，有赖于上诉人是否具有该村集体经济组织成员资格这一前提。对于集体经济组织成员资格的认定标准，目前我国的法律、法规尚且没有明确标准，更何况是1999年。对于该问题，要用历史的观点分析，不能脱离特定的社会发展阶段。也就是说，在某一特定的时间节点，只能依据当时的标准来认定集体成员资格。本案中，根据中共太原市小店区委太原市小店区人民政府《关于延长土地承包期工作的实施方案》（小店委[1999]15号）的要求，农户整体迁出、转户及死亡绝户所承包的土地要全部收回，由此可以得出，户口就是当时认定集体经济组织成员的标准。上诉人石某1一家在一审中也承认，其早于1983年将户口从西家凹村迁出，1999年西家凹村第二轮土地延包时，上诉人石某1一家因将户口整体迁出多年，已不属于该村集体经济组织成员，自然不享有西家凹村石咀村民小组的土地承包权。二、上诉人提出的“户籍变动不影响土地承包权”所依据的文件不适用本案。上诉人一再强调户籍变动不影响土地承包权，其主张的依据是2016年之后，太原各区人民政府针对集体经济组织成员身份确认的指导意见及通知，该类文件不适用本案。首先，集体经济组织成员身份认定属于村民自治范畴，被上诉人已于1999年根据当时的标准，认定上诉人已不属于西家凹村集体经济组织成员。其次，从时间看，此类文件均出台于1999年之后的很长一段时间，根据“法不溯及既往”原则，只能用于规范其出台之后的行为，不能用于评价过去的行为。最后，从文件类型看，此类文件均是指导意见和通知，是人民政府对农村集体经济组织在确认集体经济组织成员身份时的指导，属于行政指导行为，不具有强制执行力，不直接产生法律后果。三、被上诉人收回上诉人一家承包地的行为合法。《中华人民共和国农村土地承包法》（以下简称“《农村土地承包法》”）由中华人民共和国第九届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议于2002年8月29日通过，自2003年3月1日起施行。被上诉人收回上诉人一家土地的时间为1999年，不能适用《农村土地承包法》，更谈不上违背。被上诉人根据1998年《土地管理法》的相关规定及太原市小店区人民政府《关于延长土地承包期工作的实施方案》（小店委[1999]15号）的要求，将上诉人一家的土地收回，此举在当时有明确的法律及政策依据，对于上诉人的请求，相关政府部门也早已给予明确答复，即二轮土地承包时上诉人已不属于该集体经济组织成员，不享有该地土地承包经营权。综上，一审法院判决正确，依法驳回上诉人的上诉请求。石某1、张某、石某2、石某3向一审法院起诉请求：1、依法确认原告具有西家凹村石咀村民小组的土地承包权；2、本案诉讼费由被告承担。一审法院认定事实：太原市小店区北营街道办事处西家凹村村村委会现名称为山西省太原市××区西家凹股份经济合作社。原告提交的户口登记表、常住人口登记表显示石某1系石俊峰之子，石某1与石某2系兄妹关系；1988年1月，石某1与妻子张某、女儿石某3移居小店村；1998年9月13日，石某3户口由太原南郊小店镇小店村一组迁往洛阳第三师范。2014年11月24日，太原市迎泽区郝庄镇郝家沟村村委会出具证明：“我村村民石某2自1982年11月份婚迁我村以来，我村未给其分过口粮田和自留地，情况属实”。2015年7月28日，太原市小店区小店街道社会治安综合治理委员会向区信访局出具“关于汾东社区居民石某1有关情况的调查报告”：“根据2015年7月27日下午区信访局协调石某1信访问题会议安排，小店街办就石某1有关情况进行了调查。主要情况如下：经调查，石某1系小店街道汾东社区居民，现居住于新联巷16号12户，其妻子张某、其长女石某3、次女石济源1987年其户口迁至小店村。期间，根据小店村有关规定，石某1（包括其妻子张某、其女石某3、次女石济源）未分得土地，其未享受土地款分配和村民福利待遇”。原告陈述，1982年第一轮土地承包时在西家凹村石咀村的土地承包人是石俊峰，全家十一口人；1983年12月，石某1一家从西家凹村石咀村迁出户口。被告陈述，第一轮土地承包时承包人有石某1、石某2，张某、石某3户口不在西家凹村；1983年石某1一家户口全部签到西温庄乡高中村，因原告户口整体迁出后，收回了承包地；1981年西温庄乡高中村开了个煤矿，石俊峰、鲍国栓两人去煤矿做技术员，条件是将全家迁到高中村，而鲍国栓现在有地有户口；收回石某1一户的承包地程序合法，收回的土地已经另外承包给其他人了。另查明，原告提交的《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》（1997年8月27日）部分内容为“在第一轮土地承包到期后，土地承包期再延长30年……不能将原来的承包地打乱重新发包，在全村范围内平均承包……小调整的方案要经村民大会或村民代表大会三分之二以上成员同意，并报乡（镇）人民政府和县（市、区）人民政府主管部门审批……”。《山西省推进农村集体产权制度改革实施方案》（2016年）部分内容为“对农村集体经济组织成员身份的保留要兼顾原籍在本集体经济组织的现役军人、在学学生、外出务工农民、服刑人员等具体情形；对成员身份的丧失，要考虑到死亡或被依法宣告死亡的、已依法或申请取得其他集体经济组织成员资格的、以书面形式自愿放弃集体经济组织成员资格的、本集体经济组织依法解散的、户口迁出本集体经济组织且不符合保留成员资格等情形。成员身份确认的主体是农村集体经济组织。农村集体经济组织要统筹考虑村民的户籍关系、集体土地承包关系、对集体积累的贡献等因素，从实际出发开展成员身份的确认”。《对十三届全国人大二次会议第4298号建议的答复》（2019年）的部分内容为“承包期内，发包方不得收回承包地。国家保护进城农户的土地承包经营权。《农村土地承包法》明确规定，承包期内，发包方不得调整承包地，承包期内需要适当调整的，必须经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意，并报行政主管部门批准”。被告提交的太原市小店区农业委员会出具的《关于原西家凹村村民石某1等人反映土地承包问题的答复意见》（2015年3月31日）的部分内容为“……调查情况：2015年3月19日，时任西温庄乡高中村支部书记韩润虎介绍，石某1一家于1984年迁到高中村并落户本村，但从未在高中村居住过。当时石某1之父与鲍润贵之父都是西温庄乡的技术员。鲍家至今仍然居住在高中村，并分得耕地耕种至今。石俊峰一家虽落户高中村，但不久就迁出。由于当时耕种农地需要交三提五统、农业税，石家未在高中村居住也未向高中村要耕地，如果当时石家要地，村里应该会给，鲍家就是例子。随后调查员又通过电话向鲍润贵了解情况，其所述情况与韩润虎所述基本相同。西家凹村村委会称，上世纪80年代，由于石某1之父石俊峰是西温庄乡煤矿的技术员，1983年石某1全家的户口由西家凹村迁移到西温庄乡高中村，石某1反映其父1988年户口又迁回西家凹村，但其未提供相关证明，西家凹村委会对此也并不知情。2015年3月26日，调查员又向1980年至1990年间曾任西家凹村村长的贾秀明了解情况。据贾秀明说，石某1一家八几年就从西家凹村迁走了，八几年那儿土地政策也不像现在这样明确具体，落户到他们西家凹村的村里有地就给分地，迁走的地就扔了荒着，就成了集体的荒地。答复意见：根据调查情况结合相关政策文件可知，二轮土地延包时石某1全家户口已迁出西家凹村多年，已不属于该集体经济组织成员，在二轮延包时不应取得该村土地。其要求村委会返还土地的诉求无事实及政策依据，不应支持”。《太原市小店区人民政府关于延长土地承包期工作的实施方案》小店委[1999]15号文件的部分内容“农户整体迁出、转户及死亡绝户所承包的土地要全部收回”。本案四原告作为申请人向太原市小店区农村土地承包仲裁委员会提出仲裁申请：一、请求裁决被申请人收回申请人一户承包土地的行为违法；二、请求裁决确认申请人为具有西家凹村石咀村村民小组土地承包权的集体经济组成成员。2020年7月23日，太原市小店区农村土地承包仲裁委员驳回申请人的仲裁请求。一审法院认为，当事人对自己提出的主张，有责任提供证据。原告石某1一家在一轮土地承包时，在案涉西家凹村石咀村有土地承包权，在二轮土地延包时石某1一家、石某2已将户口从西家凹村石咀村迁出多年。四原告未举证证明土地二轮延包时“石某1一户”符合“增人不增地、减人不减地”的政策要求，也无证据证明“石某1一户”二轮土地延包前实际耕种、经营土地或持续承包经营土地有要继续承包经营土地的意思表示。四原告主张确认原告具有西家凹村石咀村村民小组的土地承包权的诉讼请求，证据不足，理由不充分，不予支持。被告的有关抗辩意见，本院予以采信。综上，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款之规定，判决：驳回原告石某1、张某、石某2、石某3的诉讼请求。二审查明的事实与一审一致。本院认为，中共太原市小店区委太原市小店区人民政府小店委[1999]15号《关于延长土地承包期工作的实施方案》为太原市小店区人民政府在行使行政管理职权过程中所作出的规范性法律文件。西家凹村委会收回上诉人石某1、张某、石某2、石某3请求确认具有西家凹村石咀村民小组的土地承包权所涉的土地，其行为是依据《关于延长土地承包期工作的实施方案》行使行政管理职能所作出的具体行政行为，并非是在履行争议土地承包合同的违约行为。故案涉确认土地承包经营权争议不属于民事诉讼管辖范畴。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百二十四条第三项、《最高人民法院关于使用的解释》第三百三十条规定，裁定如下：一、撤销太原市小店区人民法院（2020）晋0105民初6897号民事判决；二、驳回石某1、张某、石某2、石某3的起诉。一审案件受理费50元，退还石某1、张某、石某2、石某3；上诉人石某1、张某、石某2、石某3预交的二审案件受理费100元予以退还。本裁定为终审裁定。审判长 王庆河审判员 郝利亚审判员 任 华二〇二一年三月十五日法官助理 韩志宏书记员 聂 璐