中华人民共和国最高人民法院 民 事 裁 定 书 （2020）最高法民申7044号 再审申请人（一审被告、二审上诉人）：湘潭市雨湖区人民政府。住所地：湖南省湘潭市雨湖区雨湖路292号。 法定代表人：周艳希，该区区长。 委托诉讼代理人：何正才，上海汉盛（长沙）律师事务所律师。 被申请人（一审原告、二审上诉人）：武夷山市福鑫房地产有限公司。住所地：福建省武夷山市崇安街128号五楼。 法定代表人：孙德勇，该公司总经理。 被申请人（一审原告、二审上诉人）：：湖南福鑫投资有限公司。住所地：湖南省湘潭市雨湖区建设北路69号15栋2单元18号。 法定代表人：孙福，该公司总经理。 再审申请人湘潭市雨湖区人民政府（以下简称雨湖区政府）因与被申请人武夷山市福鑫房地产有限公司（以下简称福建福鑫公司）、湖南福鑫投资有限公司（以下简称湖南福鑫公司）合同纠纷一案，不服本院（2019）最高法民终1519号民事判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭进行了审查，现已审查终结。 雨湖区政府请求依法撤销一审二审判决，依法驳回被申请人的诉讼请求。事实与理由：一、原判决认定《湘潭市河西地区中央商圈核心区项目开发建设合同书》（以下简称“涉案合同”）性质及效力错误。（一）涉案合同性质符合行政合同的特征，应认定为行政合同。1.涉案合同签订主体是雨湖区政府与福建福鑫公司，符合行政合同的主体要求。2.涉案项目系湘潭市“十一五”重点工程，雨湖区人民政府通过招商引资方式引进社会资金开发建设涉案项目，签订合同的目的是为了实现行政管理职能目标，基于社会公共利益，最终实现经济和社会目标，符合行政合同的目的。3.合同的内容具有行政法上的权利义务，合同的标的涉及行政公权力，投资者以外的第三人不能取得合同项下约定的权利。（二）原判决认定涉案合同的效力错误，应认定为无效合同。1.涉案合同未经招投标程序提前签订，根据《合同法》第五十二条、《招投标法》第三条、第四十三条以及《工程建设项目招标范围和规模标准规定》第二条、第三条、第七条规定，涉案合同为无效合同。2.涉案合同第七条约定了雨湖区政府对于合法建筑强制拆除的义务，严重违反了行政法规的强制性规定。二、原判决责任划分不准、适用法律错误。（一）原审法院认定涉案项目未能如期开发的责任由申请人承担错误，应由被申请人承担。1.涉案合同未约定雨湖区政府交付安置用地时间，也未约定富鑫源小区开发建设时间，合同约定的安置方式包括了货币补偿、就地安置、异地安置，故安置用地与拆迁进度没有必然的因果关系，原判决强加因果关系，认定雨湖区政府违约错误。2.被申请人在项目一期拆迁工作拖延，拆迁时间长达三年，远远超出合同约定的开发期限，且摘牌第28号地（17亩地）后，未按约定缴纳土地出让金，没有取得国有土地使用权证，导致雨湖区政府无法在涉案项目之外提供一块净地用于安置，严重影响项目开发建设进度。3.涉案合同第八条第二款约定超出了政府在法律、法规授权许可的范围，违法设定政府的职权和义务。同时有关部门暂停办理相关手续的时间最长不超过一年，而申请延长期限（不超过一年）是拆迁人的法定义务。事实上，被申请人并未向政府提出延长期限的申请，其未履行法定义务，被申请人已严重违约。4.原审判决根据新出台的行政法规变更涉案合同权利义务关系，违反了公平公正原则和法不溯及既往的原则，用新的法律规定变更旧合同约定的权利义务，也有违合同意思自治原则，一审二审判决认定事实不清、适用法律错误。5.被申请人在2011年1月21日之后停止提供拆迁补偿费，为此申请人代为垫付2627万元，可以推定被申请人资金不足，无法提供拆迁补偿费，涉案项目停滞，致使合同目的不能实现。（二）原判决未查清土地出让金返还部分的用途，被申请人未将申请人返还的土地出让金等其他优惠资金用于公共基础设施建设和城市公用设施建设，被申请人未履行合同义务的行为已经违约，应当承担全部违约责任。（三）现没有任何证据能证明被申请人在2013年6月9日已经交付5万平方米及以上面积的安置房给申请人，被申请人几乎将全部安置用地用作商品房进行开发销售获得巨额收益，被申请人的行为已经违反《成交确认书》及《国有建设用地使用权出让合同》约定，应当承担全部违约责任。三、原判决未将富鑫源小区商品房售房收益纳入核心区项目进行计算错误。富鑫源安置小区与核心区项目是不可分割的整体，不能将富鑫源小区商品房售房收益分割出去，应当将富鑫源安置小区收益纳入核心区项目进行计算，更何况富鑫源安置小区与核心区项目财务账目资料已经混合无法区分，在成本无法分割的情况下，一审二审判决酌情认定成本却不认定富鑫源安置小区的收益，违反合同约定，也有违公平公正原则。综上所述，原判决认定涉案合同性质及效力错误，认定事实不清、适用法律错误。本案系被申请人根本违约导致核心区项目无法开发建设，无法实现合同的目的，其无权依据《合同法》第九十四条规定解除涉案合同，更无权主张资金占用利息和可得利益损失，被申请人的诉讼请求无事实依据和法律依据。 福建福鑫公司、湖南福鑫公司未提交书面意见。 本院经审查认为，根据案件事实及法律规定，雨湖区政府的申请再审事由不能成立，理由如下： 一、原审认定涉案合同系民事合同且合法有效，并无不当。 第一，涉案合同符合平等主体之间民事合同的法律特征。雨湖区政府与福建福鑫公司于2008年1月9日签订的《项目开发建设合同》是湘潭市政府通过招商引资方式，由雨湖区政府与福建福鑫公司经过充分协商而自愿签订的，系双方真实意思表示。涉案合同主要约定了双方当事人在湘潭市河西地区中央商圈核心区项目开发建设中的土地供给、拆迁安置、开发投资等相关权利义务，其中虽然亦涉及当地政府提供政策优惠的部分内容，但仍未改变其平等地位之间民事合同的法律性质。 第二，涉案合同合法有效。涉案合同系涉案项目的综合性合同，仅约定了土地出让及其法定形式、拆迁安置、投资开发等框架性内容。根据该合同约定，项目用地的土地出让要严格遵循潭府阅[2007]121号《关于河西地区中央商圈核心区有关问题的会议纪要》（以下简称121号会议纪要）的要求进行招、拍、挂，且2012年1月7日湖南福鑫公司以21590万元摘牌28号宗地，并与湘潭市国土局签订了成交确认书。以上事实证明，该涉案合同约定内容和实际的土地出让方式等，皆未违反法律和行政法规的强制性规定。雨湖区政府主张涉案合同第七条关于拆迁实施的约定违反《城市房屋拆迁管理条例》第十条第二款的规定而无效。根据涉案合同第七条约定，拆迁实施由福建福鑫公司委托有资质拆迁公司实施等内容。虽然该条含有“对于有无理要求、不配合、难度较大的拆迁户，甲方（雨湖区政府）应依法采取相应措施强制拆除，确保项目拆除施工工期不耽误”的内容，但该合同第八条关于雨湖区政府的相关义务约定也仅是“甲方（雨湖区政府）负责对违章建筑进行先行拆除”，并不能当然得出该合同约定了雨湖区政府对于合法建筑的强制拆除义务的结论。退一步讲，即使该合同第七条约定了雨湖区政府对于合法建筑的强制拆除的义务，那也是该约定内容无效，并不影响涉案合同其他条款的法律效力。故，雨湖区政府的主张缺乏事实和法律依据。 二、原审判决认定涉案项目未能如期开发的主要责任由雨湖区政府承担，并无不当。 第一，雨湖区政府提供的拆迁安置用地不符合涉案合同约定。根据涉案合同约定，本项目开发期限为5年，作二期开发，其中第一期工程工期三年；雨湖区政府、福建福鑫公司及市项目建设指挥部一致同意按货币补偿、就地安置、异地安置的方式进行拆迁安置；雨湖区政府应提前协调好在特定区域挂牌一块净地，按121号会议纪要用于建设核心区拆迁安置用房或经济适用房。虽然雨湖区政府向湖南福鑫公司提供了安置房建设用地，但是用于建设拆迁安置的富鑫源小区的土地2011年6月9日才出让挂牌，已超合同约定的开发期限，且该块土地并非净地，雨湖区政府履行义务行为不完全符合双方的合同约定。雨湖区政府主张安置用地与拆迁进度没有必然的因果关系等。涉案合同约定了雨湖区政府应提前协调好在特定区域挂牌一块净地的义务，且双方约定雨湖区政府该义务的目的系建设拆迁安置用房或经济适用房。虽然涉案合同亦约定了按货币补偿、就地安置、异地安置的方式进行拆迁安置，但其并不影响雨湖区政府对该合同义务的履行，亦不影响该合同义务约定的目的和作用。雨湖区政府履行该义务行为不完全符合双方的合同约定，必然会影响拆迁进度，进而严重影响涉案项目的进度。故，雨湖区政府的主张不能成立。 第二，雨湖区政府未严格按照合同约定履行冻结拟开发范围内的土地、房屋变动手续等义务。涉案合同第八条第一款第二项约定，在本合同签订后，雨湖区政府应提请市政府在10日内协调市规划、国土、房产和建设部门给出政府会议纪要，并对核心区规划用地范围内除已批准的在建项目外，暂停土地出让、房屋改造、企业改制招、拍、挂运作，并对规划范围内的房屋、户口的突击分户、过户，突击装修、突击转让，炒卖门面改变房屋的土地使用性质等改变现状的行为和手续予以冻结。但事实上，除项目一期23亩土地外，涉案项目范围内的土地和房屋在合同签订后有部分发生了权属和现状改变，直至一审诉讼期间仍存在房屋装修、改建等情况，雨湖区政府未严格按照约定冻结拟开发范围内的土地、房屋变动手续。雨湖区政府主张该约定义务与法律规定不符，但该约定义务系双方当事人经过充分协商而自愿签订的，系双方真实意思表示，并未与《城市房屋拆迁管理条例》的强制性规定相违背。故，雨湖区政府的主张缺乏事实与法律根据，不能成立。 第三，雨湖区政府未能完成涉案项目用地征收工作。2012年5月，湘潭市政府将核心商务区项目列入城市棚改项目，确定雨湖区政府为项目用地征收主体，负责涉案项目范围内的房屋征收补偿与拆迁。虽然已完成对核心商务区项目一期六亩地块范围内95户房屋进行征收拆迁，但至本案一审开庭前，核心商务区项目一期开发的土地上仍有少量房屋未征收，二期开发土地上的房屋一直未征收和拆迁，且有房屋已改扩建或装修装饰。雨湖区政府主张原审判决根据新出台的行政法规变更涉案合同权利义务关系，但根据原审查明的事实，新行政法规出台后，确定雨湖区政府为项目用地征收主体的系湘潭市政府，且雨湖区政府根据湘潭市政府的决定发布了征收公告，并与被申请人完成了对核心商务区项目一期六亩地块范围内95户房屋进行征收拆迁。故，雨湖区政府的主张不能成立。 第四，根据现有事实和证据，无法得出因被申请人资金不足导致涉案项目停滞的结论。雨湖区政府主张被申请人摘牌第28号地（17亩地）后，被申请人未按约定缴纳土地出让金，没有取得国有土地使用权证，其行为已经根本违约，但并没有提供证据证明被申请人在拆迁费用和前期的投入、土地出让金的缴纳以及项目开发建设工程款投入过程中存在资金不足、支付不能的情况。且在雨湖区政府被湘潭市政府确定为该项目的征收主体后，被申请人仍然垫付拆迁费用2170万元。故，原审法院认定被申请人不存在资金短缺导致项目停滞，并无不当。 另，雨湖区政府主张原判决未查清土地出让金返还部分的用途，被申请人未履行合同约定返还的土地出让金用于公共基础设施建设的义务，应当承担全部违约责任。根据涉案合同第四条第二款约定，在土地公开出让后的土地价款扣除该部分收益后全额返还被申请人，用于公共基础设施建设。在项目建设指挥部的协调下国土部门已返还被申请人土地出让金15829.380017万元。虽然合同约定了被申请人有将返还的土地价款用于公共基础设施，但是并未约定履行义务的期限，且返还的土地出让金皆用于涉案项目的开发建设。故，雨湖区政府的主张不能成立。 综上，原审判决根据涉案合同的约定及查明的事实，认定涉案项目未能如期开发的主要责任由雨湖区政府承担，并在此基础上考量各种因素确定了雨湖区政府应承担被申请人的损失金额，符合事实和法律规定，并无不当。 四、福鑫源小区开发建设及销售等情况，不宜在本案中处理。 为完成拆迁安置，雨湖区政府、项目建设指挥部协调国土部门在涉案项目区域之外安排40亩左右土地，于2011年6月9日挂牌出让给湖南福鑫公司作为项目拆迁安置用地。2013年11月6日湖南福鑫公司获批开发建设富鑫源小区用于安置项目拆迁户，富鑫源小区项目一期已建设完毕。富鑫源小区土地是独立于涉案项目土地之外征用和出让的，而且富鑫源小区已基本开发建设完毕，除安置商务核心区项目拆迁户外，还对外按市场价销售了商品房，涉及到众多拆迁户和普通商品房购买者。在富鑫源小区建设过程中，当地政府给予了相应的政策支持，安置给拆迁户的房屋也计入了28号宗地的相应拆迁成本。因此，富鑫源小区开发建设虽主要是为了涉案项目拆迁户的安置，但存在一定客观独立性。故，富鑫源小区开发建设的相关合同关系，不宜在本案中处理，当事人可另行主张。 综上，雨湖区政府的再审申请不符合《中华人民共和国民事诉讼法》第二百条规定的情形。本院依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第三百九十五条第二款之规定，裁定如下： 驳回湘潭市雨湖区人民政府的再审申请。 审判长  张能宝 审判员  王云飞 审判员  王 涛 二〇二一年三月十五日 法官助理付中华 书记员舒蕊