安徽省高级人民法院 行 政 裁 定 书 (2021)皖行终551号 上诉人（一审原告）安徽省阜阳市向阳旅社，住所地安徽省阜阳市颍河西路。 负责人李坤，该旅社经理。 上诉人（一审原告）安徽省阜阳市向阳饭店，住所地安徽省阜阳市颍河西路。 负责人李坤，该饭店经理。 被上诉人（一审被告）阜阳市颍泉区人民政府,住所地安徽省阜阳市界首路**，组织机构代码73003812-3。 法定代表人虞建斌，该区区长。 一审第三人安徽省阜阳市起源置业有限公司，，住所地安徽省阜阳市颍泉区青年路**市建筑一公司**楼统一社会信用代码913412007950817049（1-1）。 法定代表人赵亚超，该公司执行董事。 上诉人安徽省阜阳市向阳旅社（简称向阳旅社）、安徽省阜阳市向阳饭店（简称向阳饭店）因诉阜阳市颍泉区人民政府（简称颍泉区政府）行政协议及行政赔偿一案，不服安徽省阜阳市中级人民法院（2020）皖12行初210号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 向阳旅社、向阳饭店向一审法院起诉称：1996年其与安徽利源房地产开发有限公司（简称利源公司）签订《拆迁补偿安置协议》，1997年其又与该公司及其名下的金三角大酒店签订《拆迁还原安置协议》。2006年利源公司与安徽省阜阳市起源置业有限公司（简称起源置业公司）签订联合开发建设协议，起源置业公司承担了上述协议约定的安置补偿与还原安置义务，在起源置业公司承担安置补偿义务后，原告予以认可。协议签订后，起源置业公司仅支付了部分的生活费，尚欠2460795元的生活费至今未付（1998年6月至2000年5月欠生活费125280元；2015年7月至2017年12月欠生活费2335515元），协议约定无偿还原的1285.07平方米房屋的义务也未履行。2015年9月14日其依法向阜阳市颍泉区人民法院提起诉讼，2016年9月2日在双方质证过程中，其才得知原颍泉区原阜阳中原宾馆、中原饭店、向阳旅社遗留问题处置工作领导小组于2014年9月26日与起源置业公司签订了一份《协议书》，约定起源置业公司拿出800万元满足处置工作的需要，多退少补，解除原告签订的安置补偿协议。该《协议书》后被法院认定取代了原告签订的《拆迁还原安置协议》。按照之前的协议，起源置业公司应当无偿还原原告1285.07平方米的房屋并支付单位职工生活至还房后三个月。按照现有商品房10000元/平方米的单价计算，加上生活费共计15311495元。经阜阳市颍泉区人民法院查证，被告于2014年9月10日成立了原颍泉区原阜阳中原宾馆、中原饭店、向阳旅社遗留问题处置工作领导小组，该领导小组系临时机构，其在未经原告授权的情况下，擅自与起源置业公司签订协议，解除原告签订的《拆迁还原安置协议》，给原告造成了15311495元的巨大经济损失，依法应由被告承担赔偿责任。2017年12月29日，原告依法向被告递交国家赔偿申请书，但被告至今未与理睬。请求：1、依法确认原颍泉区原阜阳中原宾馆、中原饭店、向阳旅社遗留问题处置工作领导小组于2014年9月26日与起源置业公司签订《协议书》的行为违法；2、依法判决被告赔偿原告损失15311495元。 一审法院经审理查明：1996年9月4日，原阜阳市征地拆迁安置办公室（阜阳市土地局拆迁办）、利源公司作为甲方，与二原告作为乙方签订了《拆迁补偿安置协议》。协议约定拆迁向阳旅社、向阳饭店营业房816.97平方米，拆迁补偿费125239.73元，其他补偿费6660元，以上合计人民币131899.73元，此款统一作为还原房预交款，发给过渡期间房租费19607.28元，搬家费40000元，合计人民币23607.28元，此款一次性支付给向阳旅社、向阳饭店；由利源公司在金三角二期工程拆迁范围内沿老临路（面向东）按照1：1比例还原营业门面816.97平方米，价格按照2280元平方米，超过面积部分按市场价。拆迁营业用房造成被拆迁人经济损失由甲方付给乙方生活补助每人每月一百三十元，另按核定从业人员数补贴困难补助费每人每月50元。先一次性暂付1年直至还原营业门面房交付时止（一年后的从业人员生活费由利源公司支付），核定从业人员58人次，生活补助费125280元等。 1997年10月7日，利源公司、安徽省阜阳市利源房地产开发公司金三角大酒店与向阳旅社订立了《拆迁还原安置协议》。协议约定：利源公司按拆迁房屋实有面积一比一还原，楼高六层，1-层框架结构；还原楼房外墙应粘贴外墙砖装饰，铝合金窗，木质结构门；还原楼房应按宾馆标准房客设施施工，完善水、电增容配套，修好上下水电配套设施；还原面积为1285.07平方米；还原向阳旅社沿街主干道营业厅一间，还原协议还原价格2280元每平方米。协议同时对其他事项进行了约定。上述协议签订后，利源公司因种种原因未依约履行协议。2003年2月，市国土局以金鹰大厦土地闲置违约为由，解除了利源公司与市国土局的土地出让合同，并将该地块挂牌出让，因拆迁安置等原因无人摘牌，2005年利源公司要求恢复土地使用权，同年市政府第53次常务会议研究决定，对利源公司取得及恢复4.79亩土地使用权的合法性进行审查，如符合法律规定，恢复利源公司的土地使用权，市国土局督促利源公司尽快开发建设，同时按照利源公司与拆迁单位和居民签订的还原协议进行还原安置。2007年4月，市政府第21次市长办公会议研究决定，金鹰大厦项目4.79亩土地系狭长地块，难以满足规划设计条件，同意将中原宾馆1100㎡（合1.65亩）土地协议出让给利源公司使用，土地出让金价格按评估地价确定，并用于中原宾馆职工安置，不足部分有利源公司承担。由于利源公司一直未能满足会议要求的条件，2009年市规划局重新出具了规划设计条件，将该宗地块用途规划为商业用地。因利源公司无力开发该宗地块，于2006年底与起源置业公司签订了联合（转让）开发建设协议，起源置业公司承担利源公司该宗地前期补偿费及还原安置事宜。该宗地块实际使用面积为5.33亩，其中4.79亩为恢复出让，0.54亩为新增协议出让。2010年1月20日《城建联席会议纪要（27）》决定，为了尽快落实市政府会议精神，解决遗留问题，会议同意将5.33亩土地连同周边不宜单独规划的居民房用地（约8.5亩）一并协议出让给利源公司，由其统一规划建设。2010年3月8日，阜阳市国土资源局发出《关于解决安徽利源房地产开发公司金鹰大厦土地问题的请示》，为解决金鹰大厦土地遗留问题，建议将该宗地块协议出让给起源置业公司，因利源公司已将4.79亩土地产权转让给起源置业公司，起源置业公司已经支付了前期生活、拆迁部分费用，同时承担后继各项补偿和安置，请求批准该地块合计5.33亩协议出让给起源置业公司。2010年3月29日国土资源局编制的《国有土地使用权出让呈批方案》将该宗地块5.33亩出让给起源置业公司，在出让合同签订之日起起源置业公司负责该宗地块所有的补偿事务。2010年4月15日阜阳市国土资源局与起源置业公司签订了《国有建设用地使用权出让合同》。2015年4月27日起源置业公司取得了土地使用权证书。 2014年9月10日，颍泉区召开中原宾馆、中原饭店、向阳旅社遗留问题处置工作专题会议，会议认为，原阜阳中原宾馆、中原饭店、向阳旅社下岗职工多次集访，已形成较大不稳定因素，必须认真对待，加快解决。这部分职工虽不属于国企或大集体企业性质，未办理正常招工手续，也未与原企业签订正式的劳动合同，但属于当时的乡镇企业，经原村级集体经济组织推荐到企业工作多年，形成了事实上的劳动关系，且下岗后未得到终结性的安置。鉴于原中原饭店和中原旅社房屋拆迁已近20年，原拆迁单位已无法落实原拆迁补偿安置协议；中原宾馆现有资产有限，且企业已解散多年等现状，各有关部门要以人为本，实事求是为原则，高度重视，认真对待。会议确定，原则上同意区农委、调查组提出的原阜阳中原宾馆、中原饭店、向阳旅社遗留问题处置工作方案，处置时要终结企业职工劳动关系，避免今后再次因原所在企业资产处置、职工生活安置等问题发生争议和纠纷。成立区处置原中原宾馆、中原饭店、向阳旅社处置遗留问题工作领导小组，领导小组负责与现土地受让人（起源置业公司）协商筹集原企业房屋拆迁补偿资金，设立临时专户，管理、发放补助资金，制定处置工作方案解决好遗留问题。并于该会议纪要发出当日，成立原阜阳中原宾馆、中原饭店、向阳旅社遗留问题处置工作领导小组。 2014年9月26日，颍泉区原阜阳中原宾馆、中原饭店、向阳旅社遗留问题处置工作领导小组作为甲方，起源置业公司作为乙方签订一份《协议书》，该协议书约定，一、乙方全额承担原中原宾馆、中原饭店、向阳旅社遗留问题处置所需费用，支付标准和处置办法按照甲方拟定的处置方案计算和办理。在本协议签订后10日内乙方先一次性将800万元资金（含处置工作不可预见费用及工作经费）存入双方共管临时专户，由甲乙双方组织人员负责以打卡方式发放到人，最后据实结算，多退少补，以满足处置工作需要为准。二、乙方应负责为现场工作人员提供相关工作保障，并对社区和相关协调单位提供必要的工作费用。处置工作结束后，所有补助资金发放凭证和工作经费支出单据一并移交乙方处理，甲方不建立资金账目，处置工作终结后该共管临时专户予以撤销。三、乙方按上述意见支付资金，完成职工补助金发放，解决好原阜阳中原宾馆、中原饭店、向阳旅社遗留问题后，视为乙方完成原阜阳中原宾馆、中原饭店、向阳旅社所有房屋等资产拆迁补偿（含原已拆迁房屋补偿还原安置协议）全部兑现终结。并根据原阜阳中原宾馆、中原饭店、向阳旅社职工出具的书面具结书的承诺，双方今后不再因原阜阳中原宾馆、中原饭店、向阳旅社房屋拆迁补偿、资产处置和职工安置等问题承担任何责任。如遇其他问题，再另行协商处理。原阜阳中原宾馆、中原饭店、向阳旅社不得以任何理由影响乙方正常施工。 2014年10月19日，颍泉区处置原阜阳中原宾馆、中原饭店、向阳旅社遗留问题领导小组办公室下发一份《原阜阳中原宾馆、中原饭店、向阳旅社下岗未就业职工终结性处置方案》该方案具体意见如下：1、按基本补助加工龄补助一次性发放。凡确认为原企业正式职工，因企业拆迁、停业而下岗，至今未正式就业，未享受供职单位缴纳职工基本养老保险的人员（企业正常经营期间自动离职、调出和现已死亡的除外），每人发给基本补助金36000元（在以上三企业实际工作时间不满5年的按50%计发），另根据个人在以上三企业时间工作时间，不满5年的按阜阳市现行最低工资标准6个月计算一次性增发5580元工龄补助金；满5年以上不满10年的按阜阳市现行的最低工资标准12个月计算一次性增发11160元工龄补助金；满10年以上的，按阜阳市现行最低工资标准24个月计算，一次性增发22320元工龄补助金；2、以上补助金由职工本人持有效身份证明到颍泉区处置原阜阳中原宾馆、中原饭店、向阳旅社遗留问题领导小组办公室办理领款手续。领取补助金的同时签订《具结书》；领取补助金的时间为2014年10月20日至10月26日，逾期不来领取的视为自动放弃。该处置方案发出后，原中原宾馆和中原饭店职工均按照该方案履行，并签订了具结书。向阳旅社职工有五人刘永贵、徐华英、杨春荣、李彩云、罗使侠签订该具结书。2015年4月25日，颍泉区原阜阳中原宾馆、中原饭店、向阳旅社遗留问题处置工作领导小组发出向阳旅社人员信息的公示。2015年5月28日原阜阳市中原宾馆、中原饭店、向阳旅社下岗未就业职工遗留问题处置工作领导小组发出《原阜阳市向阳旅社（饭店）职工处置方案》，该方案意见如下：一、原向阳旅社（饭店）下岗未就业职工与原阜阳市中原宾馆（旅社）、中原饭店下岗未就业职工身份性质相同，处置原则不变，仍采取一次性补助办法处理。二、鉴于原向阳旅社（饭店）经营期间管理较好，经济效益和资产增益较高，经原阜阳市中原宾馆、中原饭店、向阳旅社下岗未就业职工遗留问题处置工作领导小组研究并征得出资人同意，决定对原向阳旅社（饭店）下岗未就业职工在处置时将基本补助金提高至4万/人（其中在企业实际工作时间不满5年的按50%计算），工龄补助标准不变。三、已公示的15人务必于2015年6月15日前由本人持身份证到原阜阳市中原宾馆、中原饭店、向阳旅社下岗未就业职工遗留问题处置工作领导小组办公室领取一次性补助款，同时签订具结手续，逾期不办理的视为自动放弃。向阳旅社、向阳饭店的其他职工均未能按照协议领取补助金。二原告职工的生活补助费也是由起源置业公司负责发放至2015年6月份。 原告于2015年9月诉至法院，请求起源置业公司履行《拆迁还原安置协议》，将协议约定的营业性楼房就地还原给其，并判决起源置业公司支付其58名职工三个月生活费。后经该院二审裁定认为案涉《协议书》已替代利源公司、安徽省阜阳市利源房地产开发公司金三角大酒店与向阳旅社订立的《拆迁还原安置协议》，且该协议书系不平等主体之间签订的协议，该案不属于民事诉讼受案范围，维持了驳回向阳旅社、向阳饭店起诉的一审裁定。 另查明，向阳旅社为集体所有制企业，其主管单位为阜阳市颍泉区农业委员会，其工商登记信息为处于吊销状态。向阳饭店属于向阳旅社成立的集体所有制企业，其工商登记信息为吊销状态。 一审法院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。行政机关依据政策进行决策的行为，人民法院无法对其合法性进行审查，不属于行政诉讼的受案范围。本案中，案涉协议书系在原拆迁补偿未落实，企业改制和职工终结性处置未完成，造成部分职工生活困难，多次上访的情况下，为了解决企业遗留问题，落实职工安置，维护社会稳定，创造良好投资环境，根据起源置业公司和阜阳市国土资源局签订的土地出让合同相关条款和颍泉区政府专题会议纪要的精神，由颍泉区政府成立颍泉区原阜阳中原宾馆、中原饭店、向阳旅社遗留问题处置工作领导小组与起源置业公司经协商确定就原中原宾馆、中原饭店、向阳旅社遗留问题有关事项达成协议后签订，属于政策性处理行为。人民法院对此无法进行合法性审查，不属于行政诉讼的受案范围。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十七条第二款规定,人民法院接到行政赔偿起诉状后,在7日内不能确定可否受理的,应当先予受理。审理中发现不符合受理条件的,裁定驳回起诉。因原告对案涉协议的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定,依法应予驳回,其一并提起要求颍泉区政府赔偿的请求缺乏事实根据,应一并予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十七条第二款的规定，裁定：驳回原告向阳旅社、向阳饭店的起诉。 向阳旅社、向阳饭店上诉称：本案系因房屋拆迁安置引起的行政赔偿纠纷，并非企业政策性改制或关闭引起的赔偿纠纷，应当属于行政诉讼的受案范围，且一审法院不适合审理本案。请求撤销一审裁定，指令一审法院继续审理或由其他法院审理此案。 颍泉区政府、起源置业公司未向本院提交书面答辩和陈述意见。 对一审查明的案件事实，本院予以确认。 本院认为：涉案2014年9月26日的《协议书》，是在原中原宾馆、中原饭店、向阳旅社房屋拆迁已近20年，原拆迁单位已无法落实原拆迁补偿安置协议，下岗职工多次集访，已形成较大社会不稳定因素的情况下，颍泉区政府成立遗留问题处置工作领导小组，根据起源置业公司和阜阳市国土资源局签订的土地出让合同相关条款，就原中原宾馆、中原饭店、向阳旅社遗留问题，与起源置业公司签订。实质上该协议是颍泉区政府利用政府供地优势，通过国土部门协议出让5.33亩国有土地给起源置业公司，以换取起源置业公司解决原中原宾馆、中原饭店、向阳旅社遗留问题，才与起源置业公司经协商而签订，目的是为了彻底解决企业遗留问题，落实下岗职工安置，维护社会稳定。故颍泉区政府成立遗留问题处置工作领导小组签订涉案《协议书》，实质上是一种政策性处理行为，依法不属于行政诉讼的受案范围。且向阳旅社、向阳饭店在起诉状中称其于2016年9月2日即知道涉案《协议书》的内容，其于2020年6月提起本案诉讼，亦已超过法定起诉期限，不符合起诉条件。故一审裁定驳回起诉并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 王玉圣 审 判 员 蒋春晖 审 判 员 安 翔 二〇二一年三月二十二日 法官助理 戴 红 书 记 员 陈维为 附：本案适用的法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。