吉林省长春铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 （2021）吉71行终36号 上诉人（原审原告）李淑仙，女，汉族，1958年8月23日出生，住长春市绿园区。 委托代理人赵雪玲，北京圣运（天津）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）长春市规划和自然资源局，住所地长春市南关区南环城路3066号。 法定代表人杨少清，局长。 委托代理人徐毅桐，该局工作人员。 委托代理人田可佳，吉林衡丰律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）长春市人民政府，住所地长春市人民大街10111号。 法定代表人张志军，市长。 委托代理人李帅，长春市司法局工作人员。 上诉人李淑仙因与被上诉人长春市规划和自然资源局（以下简称市规自局）、长春市人民政府（以下简称市政府）土地行政撤销、行政复议一案，不服长春铁路运输法院（2020）吉7101行初190号行政判决，上诉至本院。本院受理后依法组成合议庭公开开庭进行了审理。李淑仙及其委托代理人赵雪玲，市规自局的委托代理人徐毅桐、田可佳，市政府的委托代理人李帅到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院认定：2018年3月26日，吉林省国土资源厅作出吉国土资耕函〔2018〕92号批复，批复：“同意你市将农民集体农用地26.6904公顷（其中耕地25.8633公顷）转为建设用地并办理征地手续，同时同意征收农民集体建设用地2.9628公顷。以上共计批准建设用地29.6532公顷。用于住宅项目建设。……”2018年4月4日，长春市绿园区人民政府（以下简称绿园区政府）发布了〔2018〕第01号《长春市人民政府2013年实施方案19征收土地公告》，公布了批准征地项目基本情况、被征收土地所有权人、征用土地位置、被征用土地面积和地类、被征用土地补偿标准等内容。2018年4月9日，长春市国土资源局绿园分局作出《长春市人民政府2013年实施方案19征地补偿安置方案公告》，公布了被征收土地位置、面积、区片地价标准、安置途径等内容。2019年5月15日，长春金诺房地产开发有限公司（以下简称金诺公司）在长春市公共资源交易中心网上交易系统组织实施国有建设用地使用权挂牌出让活动中，竞得东至基隆路、西至军需大学、南至新竹北路、北至青林南路的宗地国有建设用地使用权，同日签订《成交地块交接确认书》。2020年5月22日，金诺公司取得案涉地块地字第220000202000141号《建设用地规划许可证》。2020年6月10日，金诺公司取得案涉地块建字第220000202000248号、建字第220000202000247号《建设工程规划许可证》。2020年6月11日，金诺公司取得案涉地块吉〔2020〕长春市不动产权1120243号、吉〔2020〕长春市不动产权1120244号《不动产权证书》。 原审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第六十七条规定，县级以上人民政府自然资源主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。县级以上人民政府农业农村主管部门对违反农村宅基地管理法律、法规的行为进行监督检查的，适用本法关于自然资源主管部门监督检查的规定。依据上述规定，市规自局具有查处土地违法行为的法定职责。《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条规定，在城市、镇规划区内以出让方式提供国有土地使用权的，在国有土地使用权出让前，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权。以出让方式取得国有土地使用权的建设项目，建设单位在取得建设项目的批准、核准、备案文件和签订国有土地使用权出让合同后，向城市、县人民政府城乡规划主管部门领取建设用地规划许可证。城市、县人民政府城乡规划主管部门不得在建设用地规划许可证中，擅自改变作为国有土地使用权出让合同组成部分的规划条件。该法第四十条第一款规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。本案中，市规自局绿园分局接到李淑仙的查处违法申请后，对案涉土地进行了调查。案涉土地已于2018年3月26日取得吉林省国土资源厅土地征收实施方案批复同意转为建设用地，并办理征地手续。2020年5月15日，金诺公司通过出让的方式取得案涉地块国有建设用地使用权，2020年5月22日，金诺公司取得案涉地块《建设用地规划许可证》。2020年6月10日，金诺公司取得案涉地块《建设工程规划许可证》。依据上述法律规定，金诺公司合法取得案涉地块国有土地建设使用权并取得建设规划许可及建设工程许可，并无违法用地行为。市规自局绿园分局依法履行了调查职责，并于2020年6月22日将调查情况告知申请人，其作出的《情况说明》并无不当。 依照《行政复议法》第九条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定申请期限超过六十日的除外；”该法第三十一条规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日除外。”该法第二十八条（一）项：“具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持。”市政府在接到李淑仙不服市规自局派出机构作出的案涉《情况说明》的复议申请后进行了审查核实，认为市规自局派出机构作出的案涉《情况说明》并无不当，维持该案涉《情况说明》，故市政府在法定期限内作出了《行政复议决定书》，对市规自局派出机构作出的《情况说明》的处理结果予以维持并送达李淑仙，其认定事实及程序处理合法合规。 综上，原审法院于2020年11月30日作出（2020）吉7101行初190号行政判决：驳回李淑仙的诉讼请求。案件受理费50元，减半收取25元，由李淑仙负担。 李淑仙上诉称，（一）原审法院认定事实不清。1.原审法院认为市规自局接到李淑仙的查处违法申请后，依法履行了调查职责，并于2020年6月22日将调查情况告知了李淑仙，其作出的《情况说明》并无不当，与事实严重不符。(1)该查处程序违法。首先，具体承办人员不明。该《情况说明》不具备答复书的形式，没有告知救济途径。同时市规自局称向林园街道办事核实是否有征地批复是庸政的表现。其次，没查明补偿资金是否足额支付，是否违反先补偿后搬迁的原则。另外，认为金诺公司是合法土地使用人，但未查实具有哪些“各项手续”。最后，对不属于市规自局职责范围内13吨钢筋失事实未处理、未告知主管机关。(2)该《情况说明》没有明确具体事实依据，通过对比市政府作出的答复书及行政复议决定书中其答复意见可以看出：金诺公司没有取得国有土地使用证、建筑工程施工许可证，其施工建设行为是违法的。因此，市规自局认为金诺公司依法依规开始施工建设行为，没有违法占地行为是错误的。《土地管理法》第67条规定县级以上人民政府自然资源主管部门对违反土地管理法的行为有进行监督检查职责。2.原审法院认为市政府在接到李淑仙的复议申请后进行了审查核实，在法定期限内作出了《行政复议决定书》，其认定的事实及程序合法合规。李淑仙认为市政府作出的《行政复议决定书》程序违法。首先该《行政复议决定书》承办人员不明，无法明确具体承办人员资质和人数，违反《行政复议法实施条例》第32条规定，行政复议机构审理行政复议案件，应当由2名以上行政复议人员参加。其次，该《行政复议决定书》的作出没有具体依据。李淑仙始终没有看到市规自局提交的作出《情况说明》和当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料，违反《行政复议法》第23条规定。根据《行政复议法》第28条第1款(4)项，《行政复议法实施条例》第46条规定，市政府未依照行政复议法第二十三条的规定提出书面答复、提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料的，视为该具体行政行为没有证据、依据，行政复议机关应当决定撤销该具体行政行为。最后，该《行政复议决定》回避李淑仙土地被征收占用但未得到安置补偿的事实，在《情况说明》已经证明土地出让金未交付，金诺公司没有取得国有土地使用证、建筑工程施工许可证事实情况下，其施工建设行为是违法的。具体行政行为存在事实不清、证据不足应予撤销情况下却予以维持显然是错误的。（二）原审法院适用法律错误。应当适用《行政复议法》第23条、第28条、《行政复议法实施条例》第32条、第46条、《行政诉讼法》第70条的规定判决撤销《复议决定》和《情况说明》，并责令市规自局重新处理。（三）关于贯彻实质性解决争议的原则。行政诉讼中应当贯彻实质性解决争议的原则。就涉案查处履责争议，因地方行政机关互相推诿的庸政作风，致使当事人发生物质上的损失，由此引发适用司法救济途径的争议和诉讼。李淑仙提起诉讼，但却一直未进入实体审查，致使该财物损失自征收至今未能从实体上予以处理是不妥当的。若该争议仍处于搁置状态，矛盾纠纷因程序性争议而未能化解，不符合定纷止争、实质性解决争议的原则。故上诉请求：1.撤销长春铁路运输法院（2020）吉7101行初190号行政判决书；2.本案诉讼费用由市规自局、市政府承担。 市规自局答辩称，（一）市规自局绿园分局作出的《情况说明》事实依据清楚，法律适用正确，程序合法。（二）市规自局已经履行行政职能，且李淑仙与案涉国有土地不具有利害关系。经查，现案涉国有土地使用权人为金诺公司，系摘牌取得，并依法取得《建设用地规划许可证》和《建设工程规划许可证》，案涉土地上不存在违法用地和建设行为，长春市规划和自然资源局已经履行了相应行政职能。此外，李淑仙以查处违法占地的名义向我局提出申请，但在复议和诉讼过程中始终围绕着征收补偿问题，这种以此手段解决彼问题的方法是对不同法律关系的刻意混淆，亦是对有限行政资源和司法资源的浪费，李淑仙应当遵守相关法律法规和法院生效判决的指引方式进行维权，不应该滥用复议和诉讼权利。综上，原审判决认定事实清楚，程序合法，法律适用正确，请求二审法院依法驳回李淑仙的上诉请求。 市政府答辩称，行政复议决定认定事实清楚，复议程序合法。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回李淑仙的上诉请求。 二审查明的事实与原审认定的事实一致，本院依法予以确认。 本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第六十七条第一款规定，县级以上人民政府自然资源主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。故市规自局具有查处土地违法行为的法定职责。本案中，李淑仙认为其农业大棚被绿园区政府非法强制拆除后，有不法人员盗取其承包地上的13吨钢筋，并动用挖土机等机械设备强占强挖其承包地，向市规自局提交《查处申请书》。但是，李淑仙反映的绿园区政府强制拆除农业大棚与钢筋被盗的事项显然不属于市规自局履行职责的职权范围。金诺公司经过合法审批，已取得案涉地块的国有建设用地使用权、建设用地规划许可证和建设工程规划许可证，其占有、使用案涉地块，并开展施工建设，属于合法用地，亦不存在查处的事实基础。故李淑仙的上述主张均没有事实及法律依据。市规自局收到李淑仙的《查处申请书》后，依法组织调查，认定案涉地块不存在非法占地行为后，于2020年6月22日作出《情况说明》，并将调查情况告知李淑仙，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，并无不当。市政府收到李淑仙的复议申请后，在法定期限内作出行政复议决定，维持《情况说明》，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，并无不当。 综上，原审判决事实认定清楚，法律适用正确，应予维持。李淑仙的上诉请求及理由不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人李淑仙负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 包蕴琦 审 判 员 李长清 审 判 员 包 娜 二〇二一年三月三十一日 法官助理 杨 悦 书 记 员 王禹霖