宁夏回族自治区吴忠市中级人民法院民 事 裁 定 书（2021）宁03民终178号上诉人（原审被告）：红寺堡区红寺堡镇和兴村村民委员会。住所地：宁夏回族自治区吴忠市红寺堡区。负责人：徐东升，系该村村主任。委托诉讼代理人：袁海燕，系宁夏银达律师事务所律师。特别授权代理。被上诉人（原审原告）：马某，女，1971年6月15日出生，回族，农民，住宁夏回族自治区吴忠市红寺堡区。委托诉讼代理人：王应权，系北京德恒（银川）律师事务所律师。特别授权代理。原审被告：吴忠市红寺堡区红寺堡镇人民政府。住所地：宁夏回族自治区吴忠市红寺堡区。负责人：白占玉，系该镇镇长。委托诉讼代理人：罗某，特别授权代理。委托诉讼代理人：郭海茹，系宁夏马家明律师事务所律师。一般授权代理。原审第三人：李某某，男，1964年10月15日出生，回族，住宁夏回族自治区吴忠市红寺堡区。上诉人红寺堡区红寺堡镇和兴村村民委员会（以下简称“和兴村村委会”）因与被上诉人马某及原审被告吴忠市红寺堡区红寺堡镇人民政府（以下简称“红寺堡镇政府”）、原审第三人李某某排除妨害纠纷一案，不服宁夏回族自治区吴忠市红寺堡区人民法院（2020）宁0303民初2422号民事判决，向本院提起上诉。本院于2021年1月22日立案后，依法组成合议庭公开开庭进行了审理，上诉人和兴村村委会的法定代表人徐东升及委托诉讼代理人袁海燕，被上诉人马某及其委托诉讼代理人王应权，原审被告红寺堡镇政府的法定代表人白占玉及委托诉讼代理人罗凯、郭海茹，原审第三人李某某均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。和兴村村委会的上诉请求：1.撤销一审判决，依法改判驳回被上诉人的起诉；2.全案的诉讼费用均由被上诉人负担。事实和理由：1.原审被告红寺堡镇政府用宅基地顶劳务费的行为依法不发生第三人取得宅基地的法律效力，一审法院直接以政府会议纪要认可原审第三人和被上诉人对宅基地的权利系证据采信错误，第三人基于此与被上诉人签署的宅基地转让合同因违反土地管理法的规定，也属无效；2.原审第三人与被上诉人以及其他人层层转让宅基地的行为无效。法律规定宅基地要严格落实一户一宅制度，且只能在本集体经济组织成员内部转让，被上诉人并非和兴村村民，并不因与第三人的宅地基转让而取得宅基地上的任何权利；3.原审第三人和案外人陈耀宗在和兴村转让的宅基地已经超出36宗，一审对此并未进行调查和核实；4.本案的案件性质不属于人民法院民事诉讼受案范围，被上诉人的行为系假借民事案由实现行政诉求，应被依法驳回起诉；5.被上诉人与原审第三人系亲戚朋友关系，存在通过虚假诉讼实现不正当利益的情形，请求人民法院依法追究其法律责任。马某辩称，1.原审第三人李某某经政府会议纪要以合法形式、合法途径取得涉案宅基地，并按照规定缴纳了土地出让金，其对涉案宅基地具有合法处分权；2.因和兴村的所有宅基地均未确权，被上诉人基于对政府会议纪要等文件的信任，与原审第三人签订宅基地转让协议，取得宅基地的合法使用权，上诉人无权干涉被上诉人在宅基地上修建房屋；3.政府会议纪要及一审法院依职权调取的相关证据可以确定涉案土地系原审第三人合法取得的24宗土地中的一宗；4.本案为民事纠纷并非上诉人所述系行政案件受案范围。理由是：第一，红寺堡镇政府虽系我国的一级政府机构，但依据我国民事诉讼法的规定，只要符合法律要求的主体参与了民事法律关系并产生争议，即可以提起民事诉讼。第二，镇政府作出的会议纪要所涉及的内容存在具体行政行为，被上诉人及原审第三人对此均无异议，被上诉人此次起诉要求排除妨害，该行为并不是具体行政行为，不符合行政案件的受案范围，而是民事纠纷；5.按照证据规定，政府文件对公众具有普遍的约束力，相较于其他证据，证明力更强。本案中，上诉人及原审被告均未能提供相反证据推翻本案政府会议纪要中所确定的涉案土地为原审第三人李某某合法占有的相关内容。因此，一审对于政府会议纪要等文件作为证据予以认定正确，请求二审驳回上诉，维持原判。红寺堡镇政府述称，1.提起排除妨害纠纷的前提是对涉案土地享有合法使用权，而被上诉人是否享有合法使用权应以合法有效的权属证书或者有权部门出具的权属证明予以证实，本案中被上诉人并未提交任何权属证书或者有权部门出具的权属证明；2.虽然涉案土地属于历史遗留问题，但土地所有权、使用权确权系行政机关的行政职能，人民法院无权对土地进行确权；3.依据土地管理法的规定，农村村民建住宅应当符合乡镇土地利用总体规划、村庄规划，本案中如若按照一审判决履行，被上诉人在涉案土地上进行施工建设，所建房屋未经依法审批或者违反规划，将被认定为违法建筑，必将引起新的纠纷和矛盾，造成更严重的损失。综上，本案不属于民事案件受案范围，应当驳回起诉。原审第三人李某某述称，镇政府以会议纪要的形式用宅基地抵顶第三人的工程款，第三人按照每宗地5000元的标准缴纳了土地使用费，因此第三人享有对涉案宅基地的处分权，有权将宅基地转让给被上诉人，以抵顶被上诉人的劳务费。马某作为原告一审时的诉讼请求：1.判令被告红寺堡镇政府、和兴村村委会排除对原告宅基地妨害；2.本案诉讼费用由二被告承担。一审法院认定事实：2006年年底，被告红寺堡镇政府委托陈耀宗对和兴村周边的土地进行平整，陈耀宗在平地的过程中从第三人李某某处借款11.86万元。后因被告红寺堡镇政府无力支付平地费用，承诺用和兴村的宅基地抵顶平地费用。陈耀宗向第三人承诺用政府抵顶的宅基地抵顶借款。2008年，陈耀宗与第三人因债务纠纷发生械斗，第三人多次进行上访。后经兴旺村“两委”班子进行协调，将政府抵顶给陈耀宗的36宗宅基地中的24宗归第三人，12宗归陈耀宗。2009年9月16日，原红寺堡开发区管委会下发的红管发〔2009〕119号关于印发《和兴村遗留问题处置方案》的通知中将上述宅基地的归属予以明确。原国土资源局对上述36宗宅基地的位置进行了勘测。按照政府要求，上述36宗宅基地必须以红寺堡户口缴纳土地出让金，每宗宅基地出让金为5000元。第三人以李海宝、董民芳等人的名义缴纳了土地出让金。后因其他原因致使第三人的24宗宅基地有8宗未予落实，第三人多次找政府进行上访要求解决，政府将不足的8宗宅基地落实到了和兴村村庄南砂石路南侧。第三人将其中的位于水泥路南侧宅基地庄园东侧第一排1、2号宅基地以190000元的价格转让给原告，并签订了宅基地及耕地转让合同。因该宗宅基地在案外人李海宝、董民芳的名下，故2013年9月17日，原告、第三人与李海宝和董民芳分别签订宅基地转让协议一份，对李海宝和董民芳名下的涉案宅基地予以确认。后因村民阻挡不让原告推地盖房，第三人数次找政府上访，2013年6月13日，被告红寺堡镇政府联合原红寺堡区国土资源分局、和兴村负责人到和兴村进行现场勘查后，召开联席会议，并形成红寺堡镇党政办公室[2013]2号会议纪要，该会议纪要中明确将第三人未落实的8宗宅基地选址在和兴村村庄南砂石路南侧，并要求两处宅基地为一组院落，砂石路与新宅基地林带宽10米，路北宅基地界限与新宅基地界限距离15米，户与户之间（东西巷、南北巷）距离11米，每户面积700平方米（东西长28米，南北宽25米），其中宅基地面积为270平方米，其余是庭院经济田，宅基地方向坐北朝南，并要求第三人严格按照国土部门规定的四址范围施工。后原告按照该会议纪要的要求进行施工建房，被告红寺堡镇政府及和兴村村委会以第三人已经在其他地方私占宅基地为由，不认可该8宗宅基地为被告红寺堡镇政府抵顶给第三人，认为原告无权占有使用涉案宅基地，阻碍原告建房。故原告至今无法在该宅基地上加盖房屋。一审法院认为，被告红寺堡镇政府将涉案宅基地抵顶给第三人用于折抵劳务费，并以会议纪要等形式予以确定，第三人按照政府要求缴纳土地出让金，第三人对涉案宅基地享有处分权。第三人将宅基地转让给原告，并与原告签订宅基地转让协议，该协议系双方真实意思表示，合法有效，应受保护。原告基于其与第三人签订的宅基地转让合同合法占有该宅基地，原告有权在该宅基地上加盖房屋，任何人不得阻拦，故对被告和兴村村委会、红寺堡镇政府阻拦原告加盖房屋的行为应予以排除，对原告的该项诉讼请求予以支持。关于被告辩称因原告无涉案土地的权属证书，亦无任何建设规划许可，本案不应属于民事受案范围的辩解理由，一审法院认为，和兴村的土地问题属于历史遗留问题，现和兴村所有的宅基地均未确权，也无法进行确权，但无法确权并非原告造成，因此涉案土地未予确权并不影响原告合法占有使用涉案宅基地，故对被告的辩解理由不予采信。综上所述，依照《中华人民共和国侵权责任法》第二条、第二十一条规定，判决：排除被告吴忠市红寺堡区红寺堡镇人民政府、红寺堡区红寺堡镇和兴村村民委员会对原告马某占有、使用位于和兴村南靠空地，北靠路，西靠小巷，东靠路的宅基地的妨害。案件受理费100元，由被告吴忠市红寺堡区红寺堡镇人民政府、红寺堡区红寺堡镇和兴村村民委员会负担。二审期间，上诉人和兴村村委会围绕其上诉请求依法提交如下证据：证据一、宅基地转让手续49份，证实原审第三人李某某和案外人陈耀宗在和兴村转让出去的宅基地已经超出会议纪要中确定的36宗，故涉案宅基地被上诉人及原审第三人均没有物权和处分权；证据二、和兴村会议记录1份，证实和兴村的村民一致认为被上诉人及原审第三人对涉案宅基地不享有物权及处分权，一审判决结果损害了村集体的合法权益，故提起上诉；证据三、红寺堡镇政府的收款收据3张，证实本案不存在欠付劳务费及以宅基地抵顶劳务费的前提。被上诉人马某质证认为，对证据一的真实性、合法性、关联性及证明目的均不认可，该证据不属于新证据，且与本案无关联；对证据二的真实性、合法性、关联性及证明目的均不认可，该证据属于内部行为，无法核实其真实性；对证据三的真实性、合法性、关联性及证明目的均不认可，该证据与本案无关联。原审被告红寺堡镇政府质证认为，对证据一、二均无异议，证据三系复印件，对真实性不知晓，不发表质证意见。原审第三人李某某的质证意见同被上诉人马某的质证意见一致。被上诉人马某、原审被告红寺堡镇政府、原审第三人李某某二审期间均未提交新的证据。因本案中上诉人和兴村村委会与原审被告红寺堡镇政府对涉案土地系宅基地还是国有未利用荒地产生争议，本院依法向吴忠市红寺堡区自然资源局进行了调查核实，吴忠市红寺堡区自然资源局于2021年2月8日出具《复函》，载明：“《红寺堡区红寺堡镇人民政府会议纪要》（［2013］2号）会议决定的第二项内容关于李某某未落实的8宗宅基地事项，未明确李某某未落实的8宗宅基地具体四至坐标，故无法明确所谓的和兴村李某某未落实的8宗宅基地具体地类”。一审认定事实有当事人提交并经质证确认的证据在卷佐证，二审予以确认。二审另查明，被上诉人马某的户籍在红寺堡区红寺堡镇创业居委会，除涉案争议的宅基地外没有其他宅基地。本院认为，排除妨害纠纷主要是妨碍物权行使的行为或者事实状态而采取的一种措施。本案被上诉人马某依据相关政府的会议纪要等文件及与原审第三人李某某签订的宅基地转让协议主张排除妨害，但在《会议纪要》等文件中并未明确涉案土地的四至，被上诉人马某及原审第三人李某某亦未能举证证明双方宅基地转让协议中约定的土地系《会议纪要》等文件中确认抵顶的土地，反而从上诉人和兴村村委会提交的证据材料来看，原审第三人李某某转让出去的宅基地已经超出了《会议纪要》中确定抵顶给其的宅基地数量。在此情形下，被上诉人马某对涉案土地是否享有物权尚不明确。另外，在本案审理过程中，各方当事人对于涉案土地的权属、土地的性质均存在争议，红寺堡区自然资源局作为涉案土地的管理部门亦未对此进行明确，按照《中华人民共和国土地管理法》第十四条关于“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理”之规定，本案应先由当事人自行协商或政府相关主管部门处理后方能向人民法院提起民事诉讼。退一步讲，如涉案土地系宅基地，被上诉人马某作为非和兴村集体成员，且具有城镇户籍，其与原审第三人李某某签订宅基地转让协议受让涉案宅基地的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》关于农村宅基地向非本村集体组织成员及城镇人员转让的相关法律规定，如涉案土地系国有未利用荒地，被上诉人马某在土地上修建房屋的行为亦因未履行《中华人民共和国土地管理法》关于乡镇土地利用总体规划、村庄规划所需要的审批手续而不能得到许可。综上，本案纠纷实属土地权属不清而引发的争议，在相关部门对涉案土地权属尚未确认的情况下，一审法院以侵权纠纷受理本案并作出司法评判不妥，本院依法予以纠正。依照《中华人民法院共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（二）项之规定，裁定如下：一、撤销宁夏回族自治区吴忠市红寺堡区人民法院（2020）宁0303民初2422号民事判决；二、驳回马某的起诉。被上诉人马某缴纳的一审案件受理费100元予以退还，上诉人红寺堡区红寺堡镇和兴村村民委员会缴纳的二审案件受理费100元予以退还。本裁定为终审裁定。审判长 李坤审判员满丽娟审判员王祺祺二〇二一年三月四日书记员 苗      晓      荣附：相关法律条文《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第二审人民法院对上诉案件，经过审理，按照下列情形，分别处理：（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律正确的，以判决、裁定方式依法改判、撤销或者变更；……