四川省南充市中级人民法院 民 事 判 决 书 (2021)川13民终751号 上诉人（原审被告）：南部县大河镇人民政府，住所地四川南部县大河镇。 法定代表人：冯林，镇长。 委托诉讼代理人：马泓，四川龙正律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）：黄至伦，男，1954年11月8日出生，汉族，住四川省南部县。 委托诉讼代理人：李德旭，南部县大桥法律服务所法律工作者。 上诉人南部县大河镇人民政府（以下简称大河镇政府）因与被上诉人黄至伦合同纠纷一案，不服四川省南部县人民法院(2019)川1321民初5752号民事判决，向本院提起上诉。本院立案后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 大河镇政府上诉请求：1.撤销四川省南部县人民法院(2019)川1321民初5752号民事判决，改判驳回黄至伦的诉讼请求；2.本案一、二审的诉讼费用由黄至伦承担。事实与理由：1.本案应属行政案件，一审定性错误。案涉门面是因大河镇居委会三社居民通行发生争议，多次发生冲突，并酿成群体性事件。大河镇政府作为一级地方人民政府，为维护社会稳定，正确处理该公共事件，动用公权力承诺给予补偿，显然不属于平等主体之间的民事行为，一审界定为民事案件错误。2.《大河镇人民政府关于原计生办拍卖开发后底层门面问题的承诺书》违反法律、法规的禁止性规定，应属无效。土地利用要经合法审批，否则违法。案涉农贸市场未经规划审批，大河镇政府无权处置所涉土地，也无权承诺以修建农贸市场为条件给黄至伦补偿，更不能向建设单位摊派费用，故该承诺书内容不合法，应属无效。3.一审遗漏当事人，审判程序不合法，致案件事实不清。（1）黄至伦挂靠四川金祥房地产开发公司（以下简称金祥房产公司）进行房地产开发，所修建面积超出实际拍卖的土地面积，应对侵占的集体土地给予赔偿。而大河镇居委会三社即是该集体土地实体权利承受人，亦是因通行原因产生案涉门面所有权等问题的主体。（2）黄至伦挂靠的金祥房产公司应参加本案的诉讼，否则其与黄至伦的关系、责任承担难以查清，而本案遗漏该当事人，必然导致审判程序不合法及案件事实不清。综上，请求二审法院支持大河镇政府的上诉请求。 黄至伦答辩称：1.大河镇政府与黄至伦之间的关系是民事案件，不是行政案件。2.大河镇政府称案涉承诺书违反法律禁止性规定系无效错误。大河镇计生办的土地设计商品房时，大河镇政府要求一楼楼层设计出入通道，为了解决该情况，大河镇政府向国土部门对该土地进行了拍卖，且有招标文件，有发改委的授权，大河镇政府的该上诉理由不成立。3.本案不存在遗漏当事人，金祥房产公司已经委托了黄至伦担任改造案涉工程的工作。4.本案双方当事人之间的争议焦点是案涉通道的问题，没有改造案涉土地后面的土地的责任不在于黄至伦，而在于大河镇政府。案涉通道是大河镇政府与居委会的干部、群众共同达成的意见，因为群众闹事，所以又重新进行了协商。大河镇政府承诺通道的长宽、面积由政府承担。大河镇政府出具的案涉承诺书合法有效，应当受到法律保护。综上，请求二审法院驳回大河镇政府的全部请求。 黄至伦向一审法院提出诉讼请求：1.判令大河镇政府支付回购黄至伦门面房的价款267,085元；2.由大河镇政府承担本案诉讼费用。 一审法院认定案件事实如下：2014年8月2日，甲方大河镇居委会三社与乙方大河镇政府、业主黄至伦签订《关于大河镇原计生办拍卖后开发建筑要求的协议书》，约定业主黄至伦××土地设计商品房时，必须在底层门面位置（一楼）预留4.5米宽、高以一楼楼层为准的出入通道，预留通道产生的费用由乙方大河镇政府全部承担，该通道的所有权归居委会三社所有。大河镇政府的代表王涌贸、马芝理在该协议上签名并加盖了大河镇政府公章。 2014年9月12日，大河镇政府出具《大河镇人民政府关于计生办开发预留通道的承诺书》，内容为“大河镇原计生办由龙山村一社黄至伦竞得，在开发建设过程中，居委会三社群众要求，必须留出一条通道，便于后面地块的耕种及开发。经大河镇政府与居委会三社协商一致，计生办开发项目在底层一楼规划一间4.5米宽的门面，作为以后进出新建农贸市场的通道，该部分费用由镇政府全部承担。大河镇政府承诺：在一年时间内（即二零一五年九月三十日前），与居委会三社就农贸市场建设问题达成一致，并开工建设农贸市场，对预留通道的费用承担形成具体方案。否则，业主黄至伦有权自行处置该门面”。该承诺书左下注明“已经镇党委集体研究确定，情况属实。马芝理”，王涌贸在注明下签名，大河镇政府在承诺书上加盖公章。 2016年3月15日，大河镇政府出具《大河镇人民政府关于原计生办拍卖开发后底层门面问题的承诺书》，内容为“2014年11月，大河镇政府将原计生办办公楼及土地进行公开拍卖，大河镇凤凰社区居民黄至伦竞得。2015年,黄至伦对原计生办进行开发建设，在底层一楼预留了一间4.5米宽的门面，作为楼上住户及商户进出的通道，但居委会4社群众多次要求将该门面整体长期开放，方便群众出入，更有利于今后4社原计生办后地块的开发利用。双方就此多次发生冲突，并酿成群体事件。经镇党委、政府与黄至伦、居委会4社群众数次协商，现就该门面的归属问题承诺如下：一、该门面共计4.5米宽，其中2米作为楼上商户及住户的进出通道，由开发商黄至伦负责，剩余2.5米由政府负责。房屋管理部门实测该门面的建筑面积为73.96平方米，按2:2.5的比例分摊，政府应负责的面积为41.09平方米。以当前市价6,500元/平方米计算，折价267,085元。二、拟规划在原计生办后4社的地块中新建农贸市场时，将该门面作为进出农贸市场的通道，政府在建设农贸市场时，将上述资金支付给黄至伦。三、如果原计生办后4社的地块无法建设农贸市场，上述资金仍由政府负责，然后由政府向开发建设单位追收”。承诺单位由大河镇政府、中国共产党南部县大河镇委员会加盖公章，负责人王涌贸、马芝理签字。 以上承诺书出具后，大河镇政府一直未按照承诺约定建设农贸市场，也未向黄至伦支付267,085元。黄至伦催收无果，遂向一审法院提起前述诉讼请求。 一审法院认为，本案双方当事人争议的焦点是：1.黄至伦、大河镇政府双方主体是否适格；2.大河镇政府是否应当按照承诺书约定向黄至伦支付案涉门面房价款267,085元。关于争议的第一个问题。大河镇政府抗辩主张黄至伦是挂靠金祥房产公司开发原计生办土地，黄至伦不是本案适格原告，原告应当是金祥公司，被告应当是大河镇居委会三社。黄至伦购买大河镇原计生办土地后借用金祥房产公司资质开发房地产，相关的权利义务关系均由其一个人承担，其是实质的权利人。大河镇政府在与大河镇居委会三社签订的协议及出具的承诺中，均认可黄至伦是权利主体，故黄至伦作为原告起诉，主体适格。大河镇居委会三社虽是《关于大河镇原计生办拍卖后开发建筑要求的协议书》的甲方，但关于门面通道的问题并未与黄至伦产生权利义务关系，黄至伦按照协议约定要求义务人大河镇政府履行义务，符合合同约定，故大河镇政府关于大河镇居委会三社应为大河镇政府的主张不能成立。关于争议的第二个问题。民事主体从事民事活动，应当遵循诚信原则，依照约定履行民事义务，承担民事责任。本案中，黄至伦与大河镇政府达成的关于黄至伦开发预留门面作为出入通道，大河镇政府给予补偿的协议，当事人意思表示真实，协议内容不违反法律的禁止性规定，应为合法有效。大河镇政府在此协议中并非是行使行政权对相对人所作的法律行为，其不具有行政行为单方性、强制性、无偿性的法律特征，大河镇政府与黄至伦法律地位平等，该协议属平等主体之间达成的民事协议。大河镇政府未按照协议约定在承诺的一年时间内就农贸市场建设问题达成一致意见并开工建设，并在至今无法建设农贸市场时，未按约定向黄至伦支付门面补偿费267,085元，经黄至伦催促仍未履行义务，其行为已构成违约，应承担违约责任。黄至伦请求大河镇政府支付回购黄至伦门面房的价款267,085元合法有据，予以支持。大河镇政府承担责任后，可按照约定另行主张权利。综上所述，依照《中华人民共和国合同法》第六十条、第一百零七条、第一百零九条、《中华人民共和国民事诉讼法》第一百四十二条之规定，判决：大河镇政府在2020年12月底前向黄至伦支付267,085元的30%即80,125.5元，在2021年12月底前支付267,085元的30%即80,125.5元，在2022年12月底前支付267,085元的40%即106,834元。如果未按判决指定的期限履行给付金钱义务，应当按照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条的规定，加倍支付迟延履行债务期间的利息。案件受理费5,306元减半收取2,653元，由大河镇政府负担。 二审审理查明，案涉土地系黄至伦以229万元通过公开拍卖取得，案涉通道至今未办理所有权证。 二审审理查明的其他事实与一审审理查明的事实一致。 本院认为：根据当事人的上诉及答辩，本案二审争议焦点为1.本案是否属于行政案件，一审是否遗漏当事人；2.大河镇政府出具的案涉承诺书的效力，大河镇政府是否应承担本案责任。 关于焦点一。从2014年8月2日大河镇居委会三社与大河镇政府、黄至伦签订的《关于大河镇原计生办拍卖后开发建筑要求的协议书》内容看，合同约定了大河镇原计生办土地设计商品房时，必须在底层门面位置（一楼）预留4.5米宽、高以一楼楼层为准的出入通道，预留通道产生的费用由乙方大河镇政府全部承担，该通道的所有权归大河镇居委会三社所有。该协议属于平等主体之间的民事行为，不具有行政行为单方性、强制性、无偿性的法律特征，该协议不属于行政协议，一审法院按民事案件审理并作出认定并无不当。虽然黄至伦系挂靠金祥房产公司进行房地产开发，但在签订《关于大河镇原计生办拍卖后开发建筑要求的协议书》时，系黄至伦本人参与签订，并无金祥房产公司参与，根据合同相对性原则，黄至伦作为原告并无不当；同时本案只处理大河镇政府是否应支付回购黄至伦门面房价款，大河镇居委会三社未参与本案诉讼并不影响本案处理。大河镇政府上诉称黄至伦修建面积超出实际拍卖的土地面积，应对侵占的集体土地给予赔偿的问题，不属于本案审理范围，故本案未遗漏当事人。 关于焦点二。案涉《关于大河镇原计生办拍卖后开发建筑要求的协议书》系三方当事人的真实意思表示，内容并不违反国家法律及行政法规的强制性规定，对三方当事人均具有法律约束力，现黄至伦已按协议约定将一门面房用作通道，大河镇政府也根据协议先后出具了两次承诺，且该承诺系大河镇党委及政府多次讨论出具，承诺书是《关于大河镇原计生办拍卖后开发建筑要求的协议书》的补充，特别是在2016年3月15日的《大河镇人民政府关于原计生办拍卖开发后底层门面问题的承诺书》中载明了面积及价格，承诺书第三条还载明“如果原计生办后4社的地块无法建设农贸市场，上述资金仍由政府负责，然后由政府向开发建设单位追收”，虽现原计生办后4社的地块现没有建设农贸市场，但大河镇政府仍应根据该承诺承担支付责任。一审根据本案事实认定大河镇政府承担支付门面补偿费267,085元的责任并无不当。本院予以支持。 综上，大河镇政府的上诉请求，本院不予支持；一审认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项“原判决、裁定认定事实清楚，适用法律正确的，以判决、裁定方式驳回上诉，维持原判决、裁定”之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费5,306元，由上诉人南部县大河镇人民政府负担。 本判决为终审判决。 本案判决生效后，负有履行义务的当事人应当依法按期履行。逾期未履行的，权利人申请执行后，人民法院依法对相关当事人采取限制高消费、列入失信名单、罚款、拘留等措施，构成犯罪的，依法追究刑事责任。 审判长  周朝阳 审判员  何顺红 审判员  刘 苗 二〇二一年三月十四日 书记员  黄嘉欣