广东省中山市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）粤20行终136号上诉人（原审原告）：尹婉萍，女，1990年12月30日出生，汉族，住湖北省嘉鱼县××××××××××。被上诉人（原审被告）：中山市市场监督管理局，住所地广东省中山市东区×××××××，统一社会信用代码11442000MB2C9091X4。法定代表人：高培鹏，局长。委托代理人：罗芬，该局三乡分局工作人员。委托代理人：唐丽斌，广东国融律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：中山市人民政府，住所地广东省中山市东区××××××××××，统一社会信用代码114×××××××××××762W。法定代表人：危伟汉，市长。委托代理人：李栋，中山市司法局工作人员。委托代理人：袁芦生，广东孚道律师事务所律师。原审第三人：中山市碧乡房地产开发有限公司，住所地广东省中山市三乡镇塘敢村布匹市××××××之一，统一社会信用代码91442000MA4W7AXF1H。法定代表人：周睿。委托代理人：周舒朗、刘剑辉，该公司职员。上诉人尹婉萍因不服被上诉人中山市市场监督管理局（下称市市场监管局）、中山市人民政府（下称市政府）及原审第三人中山市碧乡房地产开发有限公司（下称碧乡房地产公司）投诉举报行政处理及行政复议一案，不服广东省中山市第一人民法院（2020）粤2071行初883号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭进行审理。本案现已审理终结。原审法院查明，2019年11月11日，尹婉萍通过市市场监管局投诉举报平台，投诉碧乡房地产公司存在不履行合同约定的侵权行为，并向市市场监管局邮寄了《关于对中山市碧乡房地产开发有限公司投诉意见的函》，反映：1．碧乡房地产公司逾期交楼超过3个月，未按合同约定退回购房款项和承担违约金；2．碧乡房地产公司存在违规销售行为，谎称楼盘将要涨价的信息和房屋交楼日期，误导消费者；3．尹婉萍在碧乡房地产公司主导下被签署了“双合同”即房屋销售合同和委托装修合同，碧乡房地产公司存在捆绑销售的情况；4．碧乡房地产公司主导签署的《商品房买卖合同》设置霸王条款，排除了购房者的基本权利，加重了购房者的义务，减轻了碧乡房地产公司的责任；5．碧乡房地产公司拒绝开发票且在尹婉萍符合公积金贷款的情况下引导尹婉萍选择商业贷款，加重月供负担。尹婉萍请求市市场监管局打击市场乱象，责令碧乡房地产公司对以上行为作出整改并退回购房款项及违约金。同时，提交了《中山市商品房买卖合同》、认购书等材料。同年11月14日，市市场监管局前往碧乡房地产公司进行现场检查，并制作现场笔录、拍摄照片，该笔录中载明，检查过程中未发现违反市场监督管理法律法规的情形，该公司现场能提供《营业执照》，但《商品房买卖合同》需向总部申请复印。同年11月20日，市市场监管局向碧乡房地产公司经理郑某进行询问调查，并制作询问（调查）笔录，其在笔录中称，该公司与购房者签署的《商品房买卖合同》是由中山市国土资源局提供的版本，是属于固定版本，该公司认为不会存在霸王条款，排除购房者的基本权利，加重购房者的义务、减轻开发商的责任等情形。与购房者签订购房合同是有附件六《合同补充协议》，公司在现场签署合同时，相关法律文书均在律师见证下，购房者仔细阅读后自愿签署。其中签署附件六《合同补充协议》时，第一页就有提示，内容为：“中山市碧乡房地产开发有限公司提请买受人在签订本附件之前仔细阅读本附件及附录的条款，并特别注意本附件及附件中加粗字体部分的条款内容”。我司认为在签署过程中己尽到告知义务，过程透明，并不存在刻意隐瞒、欺诈等行为。而《商品房买卖合同》中附件六《合同补充协议》第五条第二款，是对原《商品房买卖合同》第十一-条关于商品房交付方式的变更，具体内容是由《商品房买卖合同》第十一条约定的“商品房达到交付使用条件后，出卖人应当书面通知买受人办理交付手续”的内容变更为“出卖人在《商品房买卖合同》第八条约定的交付日期之前支付该商品房给买受人的，出卖人应当书面通知买受人办理交付手续”，认为不存在霸王条款等情形。同年11月26日，市市场监管局因涉案投诉举报较为复杂，根据《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》第十七条，延长举报决定是否立案期限至2019年12月15日。同年12月10日，市市场监管局作出中市监工商三乡线告字[2019]364号《处理举报线索告知书》，告知尹婉萍该局经核查，尹婉萍购买碧乡房地产公司的碧桂园天悦府11栋502房的《商品房买卖合同》附件六《合同补充协议》第五条第二款中，没有发现存在明显加重消费者的责任和排除消费者合法权利的情形。对于其要求退回购房款项和合同违约金的调解，因双方无法达成一致意见，决定终止调解。关于其投诉开发商设置“双合同”、拒绝开发票等问题不属于该局职权范围。上述告知书于同年12月12日送达尹婉萍，其不服，于2020年3月2日向市政府申请行政复议。市政府经审查，于同年4月30日，以需进一步调查为由，作出延长复议审查期限的通知。同年5月19日，市政府认为市市场监管局在法定期限内经核查认定碧乡房地产公司不构成合同条款存在明显加重消费者责任和排除消费者合法权利的情形，决定不予立案，并无不妥。对于尹婉萍与碧乡房地产公司的消费合同纠纷，因双方无法达成一致意见，且关于投诉碧乡房地产公司设置“双合同”、拒绝开发票等问题不属于市市场监管局职权范围，市市场监管局作出涉案告知书，将处理情况告知尹婉萍，事实清楚、程序合法。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，作出中府行复[2020]230号《行政复议决定书》，决定维持市市场监管局作出的涉案答复。并于2020年5月27日、28日，分别送达尹婉萍、碧乡房地产公司，于2020年6月18日送达市市场监管局。尹婉萍仍不服，诉至原审法院，请求：1.撤销中市监工商三乡线告字[2019]364号《处理举报线索告知书》；2.撤销中府行复[2020]230号《行政复议决定书》；3.市市场监管局责令碧乡房地产公司对侵害消费者合法权益的违法行为进行改正，向尹婉萍退还购房款项（含装修款）并承担违约金；4.市市场监管局、市政府承担诉讼费用。原审法院另查明，尹婉萍与碧乡房地产公司签订的《合同补充协议》第五条第二款约定“《商品房买卖合同》第十一条约定的‘商品房达到交付使用条件后，出卖人应当书面通知买受人办理交付手续’的内容变更为‘出卖人在《商品房买卖合同》第八条约定的交付日期之前交付该商品房给买受人的，出卖人应当书面通知买受人办理交付手续’，除此之外，买受人应按《商品房买卖合同》第八条约定的交付期限届满之日自行到出卖人销售中心联系并办理交接房使用手续。买受人如逾期办理交接房手续，则视为出卖人按期交房，该商品房损毁、灭失、折旧等风险自合同约定的交付期限届满之日由买受人承担；与该商品房相关的所有费用全部由买受人承担。”原审法院认为，本案为不服处理投诉举报答复行政行为及行政复议决定纠纷。本案中，尹婉萍对市市场监管局、市政府作出涉案答复、复议决定的职权没有异议。争议焦点在于市市场监管局作出的涉案答复是否合法。本案中，市市场监督管理局收到尹婉萍的投诉举报后，在法定期限内受理，对碧乡房地产公司进行现场检查。调取了碧乡房地产公司与购房者签订的《商品房买卖合同》及其他材料。市市场监管局根据调查所得的情况，认定尹婉萍购买碧乡房地产公司的碧桂园天悦府XX栋X02房的《商品房买卖合同》附件六《合同补充协议》第五条第二款中，没有发现存在明显加重消费者的责任和排除消费者合法权利的情形。此外，根据《工商行政管理部门处理消费者投诉办法》第二十四条“有下列情形之一的，终止调解：……（二）当事人拒绝调解或者无正当理由不参加调解的；……”的规定，对于尹婉萍要求退回购房款项和合同违约金的调解，该局经过与开发商沟通，开发商回复“鉴于不存在违约过错，我司按合同约定执行”，因双方无法达成一致意见，依法决定终止调解，并无不当。至于尹婉萍认为开发商设置“双合同”、拒绝开发票等问题不属于该局的职权范围，建议尹婉萍向开发商主管部门投诉，该处理已向尹婉萍释明清晰，已履行其法定职责。该局根据上述认定的事实，作出的涉案告知书，并无不当。根据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款规定，行政复议机关应在受理之日起60日内作出行政复议决定，经批准的可延长30日。市政府于2020年3月2日受理尹婉萍的行政复议申请，在复议过程中依法作出了延长审查期限的决定。该府经复议，于同年5月19日作出行政复议决定，于2020年5月27日、28日，分别送达尹婉萍、碧乡房地产公司，于2020年6月18日送达市市场监管局。该行政复议决定在法定期限内作出，在合理期限内送达当事人，程序合法。综上所述，尹婉萍要求撤销市市场监管局作出的中市监工商三乡线告字[2019]364号《处理举报线索告知书》和市政府作出的中府行复[2020]230号《行政复议决定书》及要求市市场监管局责令碧乡房地产公司对侵害消费者合法权益的违法行为进行改正，向尹婉萍退还购房款项（含装修款）并承担违约金的诉讼请求，理由不能成立，原审法院一并予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决如下：驳回尹婉萍的诉讼请求。案件受理费50元，由尹婉萍负担。上诉人尹婉萍不服原审判决，向本院提起上诉称：一、市市场监管局具有保护消费者合法权益、查处欺骗消费者违法行为的法定职责，一审法院适用法律错误。根据《中华人民共和国消费者权益保护法》第三十二条第一款的规定，市市场监管局具有在自己的职责范围内保护消费者合法权益的职责，但是该局一直没有意识到自己的职责。对于调解的方式处理投诉，只有在投诉人和被投诉人都同意的情况下才能进行，一审判决认为市市场监管局根据《工商行政管理部门处理消费者投诉办法》的规定进行调解即已履行了法定职责，属于适用法律错误。二、碧乡房地产公司逾期交楼已超过3个月，按照合同约定应退还购房款并承担违约金，但是却迟迟没有交楼也没有退还购房款及承担违约责任，其行为应当进行行政处罚，但是市市场监管局并未履行行政处罚的法定职责。《中华人民共和国消费者权益保护法》第五十六条规定，经营者对于商品或服务作虚假或引人误解的宣传、故意拖延或无理由拒绝消费者提出的退货等要求的，除应承担相应的民事责任外，有其他法律规定处罚机关应对其处罚的，依照该法律执行。由于碧乡房地产公司违约，尹婉萍已向其发出通知书要求解除合同并要求退还相应款项、承担违约金，但是其至今没有退款，存在故意拖延、无理拒绝的行为，市市场监管局应当责令其改正并处以行政处罚。三、碧乡房地产公司通过签订双合同的方式对上诉人进行捆绑销售，对于捆绑销售属于市市场监管局的查处职责，但是其认为是住建局的职责却无法律依据。根据《广东省实施办法》第三十三条的规定，查处捆绑销售行为属于市市场监管局的职责，其认为属于住建局的职责理据不足。四、碧乡房地产公司主导客户签署的《商品房买卖合同》设置了超多的霸王条款，排除了购房者的基本权利，加重了购房者的义务。五、碧乡房地产公司收取购房款和装修款后拒绝开具发票，且为尽快回笼资金，在上诉人符合公积金贷款的情况下引导上诉人选择商业贷款，加重了上诉人的月供负担。综上，请求二审法院撤销一审判决，改判撤销中市监工商三乡线告字[2019]364号《处理举报线索告知书》；撤销中府行复[2020]230号《行政复议决定书》；判令市市场监管局责令碧乡房地产公司对侵害消费者合法权益的违法行为进行改正，向尹婉萍退还购房款项（含装修款）并承担违约金；判令市市场监管局、市政府承担本案诉讼费用。被上诉人市市场监管局答辩称：一、上诉人主张一审法院适用法律错误不成立，市市场监管局依据《工商行政管理部门处理消费者投诉办法》作出涉案处理回复时该办法尚未失效，一审法院适用法律依据充分。二、上诉人提出的退回购房款、追究原审第三人违约责任等投诉处理事项属于双方之间的民事纠纷，市市场监管局依法进行调解，调解不成的无权进行处理。三、上诉人投诉的双合同事项不属于市市场监管局的职权范畴。综上，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉，维持一审判决。被上诉人市政府答辩称：一、市市场监管局有权处理辖区内的案涉投诉事项，市政府具有涉案事项的行政复议法定职权，两机关均履行了法定职责。二、规范房地产市场秩序、监督管理房地产市场属于住建行政主管部门的法定职责，而非市市场监管局的职责。《商品房买卖合同》需要在住建部门进行备案，上诉人投诉的霸王条款、以双合同捆绑销售等问题是房地产领域的违法违规销售情形，应属住建行政主管部门的监管职责。三、上诉人与碧乡房地产公司之间的合同纠纷属于平等民事主体之间的纠纷，应通过民事争议途径解决。综上，请求二审法院驳回上诉人的上诉，维持一审判决。原审第三人碧乡房地产公司答辩称：一、碧乡房地产公司在涉案商品房买卖合同的过程中不存在违约行为，无需承担违约责任。二、碧乡房地产公司在整个房地产销售过程中合法公开透明，上诉人明确知悉所购商品房应为“带装修”，不存在捆绑销售问题，更不存在诱导、欺诈。三、合同中不存在加重购房者义务、减轻开发商责任的格式条款。四、碧乡房地产公司已积极配合市市场监管局、市政府的相关核查处理工作。综上，请求二审法院驳回上诉人的上诉，维持一审判决。本院查明，原审判决查明事实清楚，本院予以确认。本院认为，本案属不服投诉举报行政处理告知行为案。审查市市场监管局就尹婉萍的投诉举报作出的涉案《处理举报线索告知书》的合法性，在于审查市市场监管局作出该告知的事实依据是否充分，处理是否适当问题。作为市场秩序监督管理行政部门，市市场监管局在接到消费者的投诉举报后应当对投诉举报事项的性质、是否属于其行政管理职责内管理规范的事项进行定性识别，准确的定性识别是全面、充分、合法处理投诉举报事项的基础。就尹婉萍向市市场监管局提出涉案投诉举报的情况看，涉及碧乡房地产公司是否存在逾期交楼的违约行为、是否以虚构信息误导消费者、是否存在以“双合同”的形式捆绑销售的情形、是否在《商品房买卖合同》中设置霸王条款以加重购房者义务、是否拒绝开具发票及是否不当诱导购房人选择商业贷款的模式购房等六个方面的问题。第一，有关逾期交楼违约行为的问题，属于作为平等合同主体的碧乡房地产公司和尹婉萍之间因履行商品房买卖合同而产生的民事争议问题，市市场监管局作为市场交易秩序的行政管理机关，并无民事合同争议的判断处理职权，其在对争议双方进行调处后无法以调解的形式解决双方的争议的，对该争议事项停止处理，符合“职权法定”的依法行政要义。第二，有关虚构信息误导消费者的问题，市市场监管局通过去碧乡房地产公司进行现场调查、材料检查的方式均未发现该问题线索，而对于投诉举报，尹婉萍亦有向市市场监管局举证证明主张的相关事实的义务，但是尹婉萍没有对碧乡房地产公司存在虚构信息误导消费者的行为进行举证证明，在没有事实证据的情况下，市市场监管局的涉案处理告知没有支持尹婉萍的该项投诉举报，处理依据充分。第三，关于《商品房买卖合同》中是否存在霸王条款加重购房者义务的问题，市市场监管局通过审查碧乡房地产公司的商品房买卖合同文本是否为不动产交易主管部门规范的固定版本的方式，确认没有发现该举报情形，据此对尹婉萍作出处理告知，审查方式及处理结果均依据充分。第四，关于开具商品房销售发票及不当引导尹婉萍选择商业贷款的问题，首先，有关商品房销售发票的监管职责属于税务行政管理职权范畴，市市场监管局告知尹婉萍不属于其职责范畴，识别职责范畴准确；其次，就尹婉萍整体投诉的事项性质看，明显是其与碧乡房地产公司之间，因商品房买卖合同的履行问题发生了争议，碧乡房地产公司开具商品房销售发票的义务是否届至、是否存在不当引导尹婉萍选择商业贷款的问题，均涉及双方在商品房买卖关系中的缔约和履约问题，这些问题均非行政管理职能部门在其职权范围内能够判定和处理解决的。因此，市市场监管局的涉案处理告知对这方面的投诉处理亦无不妥。第五，关于以“双合同”的方式捆绑销售的问题，市市场监管局将该项投诉识别为是关于开发商设置“双合同”的投诉，从而以非其职权范围内事项为由对尹婉萍予以告知，属于对投诉事项性质定性错误，尹婉萍的该项投诉实质是对碧乡房地产公司存在捆绑销售行为的投诉，“双合同”只是其主张捆绑销售的形式。关于“捆绑销售”问题是否为市市场监管局的管理职责范围内事项，依据《广东省实施办法》第三十三条之规定，对于经营者存在违反该办法第十二条规定的违法行为的，由工商行政管理部门进行处罚，而该办法第十二条第（二）项规定的“违背消费者愿意搭售商品或者在销售商品时附加其他条件”即包括商品房买卖中诸如捆绑车位、装修等“捆绑销售”行为。因此，尹婉萍关于捆绑销售的投诉应属于市市场监管局调查处理的职责范围。鉴于本院上述认定中已经说明，尹婉萍与碧乡房地产公司之间的纠纷实质为商品房买卖合同纠纷，碧乡房地产公司设置的“双合同”是否为“捆绑销售”行为涉及双方之间合同关系的缔约和履约问题，即是否“违背消费者意愿”捆绑销售应通过审查双方之间的缔约、履约情况予以认定，故虽然市市场监管局对该项投诉的性质识别错误而做出涉案处理告知不准确，但是鉴于市市场监管局并无权判定和处理双方之间商品房买卖关系的缔约和履约问题，即市市场监管局实质无权判定双方之间的“双合同”购房形式是否违背了尹婉萍的意愿，因此，本院认为再行要求市市场监管局对碧乡房地产公司是否存在捆绑销售的问题进行调查处理回复并无实质意义，故本院确认市市场监管局对该项投诉处理的回复不准确，但是因不具有重做回复的必要性，本院由此不支持尹婉萍要求市市场监管局对其投诉事项重新作出处理的请求。至于尹婉萍以《中华人民共和国消费者权益保护法》第五十六条为据，认为市市场监管局对其投诉的碧乡房地产公司的行为具有处罚职权的问题，本院认为，从该法条的内容看，涉及尹婉萍投诉的虚假宣传误导消费、拖延或者拒绝退还款项及赔偿损失等损害消费者权益的行为，是指经营者承担相应的民事责任后相关行政机关有依法进行处罚的职责，前提依然是经营者相关行为已经被认定为损害消费者权益的行为，而尹婉萍投诉的各项事项涉及与碧乡房地产公司之间的合同争议，尚未有有权机关认定碧乡房地产公司的合同行为为损害尹婉萍作为消费者的权益的行为，故市市场监管局应适用该法对碧乡房地产公司进行处罚的条件尚未成就。由此，对于尹婉萍的该上诉意见，本院不予支持。综上所述，上诉人尹婉萍的上诉理据不充分，本院不予支持。市市场监管局的涉案投诉处理告知行为虽然部分定性不准确、答复处理不尽充分，本院确认其答复处理轻微违法，但是鉴于对尹婉萍投诉的事项并无需要重新处理答复的必要，原审判决驳回尹婉萍要求重做处理的请求并无不妥，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由尹婉萍负担。本判决为终审判决。审判长 陈 薇审判员 高 琳审判员 王 昕二〇二一年三月二十五日书记员 林泊旭