吉林省长春铁路运输中级法院 行 政 裁 定 书 （2021）吉71行终43号 上诉人（原审原告）潘振远，男，汉族，1964年9月14日出生，延边图们江酒业有限公司经理，现住吉林省珲春市。 委托代理人：王宗巍，吉林诚途律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）珲春市自然资源局，住所地：吉林省珲春市龙源东街1066号。 法定代表人董永利，局长。 委托代理人：何玉林，该局政策法规科科长。 委托代理人：闫桢，该局监察大队队长。 被上诉人（原审被告）延边朝鲜族自治州自然资源局，住所地：吉林省延吉市长白山东路219号。 法定代表人金虎，该局局长。 委托代理人：吕宏伟，该局法规处科员。 委托代理人：孙静，吉林鑫州律师事务所律师。 上诉人潘振远因与被上诉人珲春市自然资源局、延边朝鲜族自治州自然资源局（以下简称延边州自然资源局）土地行政复议一案，不服延边铁路运输法院（2020）吉7105行初30号行政裁定，上诉至本院。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。 原审法院认定：潘振远对珲春市人民政府于2019年12月23日作出的《关于对潘振远违法建筑物不予补偿的决定》不服，向延边朝鲜族自治州中级人民法院（以下简称延边州中院）提起行政诉讼，延边州中院于2020年8月31日作出（2020）吉24行初37号行政判决，驳回潘振远的诉讼请求。潘振远不服，向吉林省高级人民法院提出上诉，二审尚未审结。（2020）吉24行初37号行政判决查明：2016年4月15日，珲春市政府作出《房屋征收决定》，并予以公告。吉林省国土资源厅于2017年12月29日作出吉国土资耕函〔2017〕599号《吉林省国土资源厅关于珲春市人民政府2017年第7批次农用地转用和土地征收的批复》，同意珲春市政府征收农民集体建设用地1.2614公顷，未利用地1.7546公顷，共计批准建设用地3.0160公顷，用于商服、住宅项目建设。案涉土地在此次征收范围内。2018年1月17日，珲春市政府和珲春市国土资源局分别作出《珲春市人民政府征收土地方案公告》和《珲春市国土资源局征地补偿安置方案公告（3）》，对征地批准情况、被征用土地基本情况、被征收土地补偿标准、需要安置的农业人口数及安置途径、组织实施等进行公告。 2019年7月22日，珲春市自然资源局作出珲自然资执罚〔2019〕16号《行政处罚决定书》，认为潘振远于2001年5月未办理土地手续在珲春市河南街滨河御景北侧围占土地建设库房的行为，违反《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定，构成非法占用土地违法行为，并作出处罚决定：1.责令潘振远将非法占用的土地退还给权属单位；2.对非法占用的8,161.5平方米土地处以每平方米3元的罚款，计24,484.5元的行政处罚。2019年12月11日，珲春市自然资源局作出珲自然资执撤〔2019〕01号《关于撤销行政处罚决定的通知》，以上述行政处罚决定适用法律有误为由，决定撤销珲自然资执罚〔2019〕16号《行政处罚决定书》。 2019年12月19日，珲春市自然资源局作出《关于对潘振远违法建筑的认定意见》（以下简称《违法建筑认定意见》），认为：“潘振远所建地上设施未经依法批准，未取得规划许可和建设用地许可，也没有办理设施用地备案手续，违反了《城乡规划法》第四十条、第四十四条，《土地管理法》第四十三条及《吉林省土地管理条例》第二十三条的规定。经珲春市自然资源局调查并现场勘查，潘振远所建18栋库房、发酵池、地窖等设施属于违法建筑。”该认定意见未送达给潘振远。同日，珲春市自然资源局向珲春市人民政府作出《关于对潘振远违法建筑作出不予补偿决定的建议》，建议珲春市政府对潘振远违法建筑物依法作出不予补偿决定。 2019年12月23日，珲春市政府作出《关于对潘振远违法建筑物不予补偿的决定》（以下简称《不予补偿决定》），其主要内容有：潘振远承包的新明村集体土地在征收范围内。潘振远在该范围内未经规划、土地主管部门批准，非法建设18栋库房、1处发酵池、1处地窖等设施，库房建筑面积合计5281平方米，非法占地面积8751平方米。潘振远该建设行为未取得规划许可和建设用地许可，违反了城乡规划和土地管理法律法规的规定，属于违法建筑。决定对潘振远非法建设的库房、发酵池等地上设施不予补偿。限接到本决定后自行拆除违法建筑和设施，恢复土地原状。 原审法院认为，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一款第（四）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）项的规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。可诉性的行政行为必须是行政机关作出的发生法律效果的行为，也就是对行政相对人的权利义务关系产生调整作用。如果行政机关的行为并不产生法律上的效果，则不具有行政行为的特征，亦不属于行政诉讼的受案范围。具体到本案，珲春市人民政府根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。”以及第二十六条“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。补偿决定应当公平，包括本条例第二十五条第一款规定的有关补偿协议的事项。被征收人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。”的规定，履行其法定职责，参照珲春市自然资源局出具的《违法建筑认定意见》《关于对潘振远违法建筑作出不予补偿决定的建议》，作出《关于对潘振远违法建筑物不予补偿的决定》。该不予补偿决定阐述了不予补偿的理由，对潘振远实际产生法律上的效果，具有行政行为的特征，且潘振远对此已向延边州中院提起行政诉讼。故珲春市自然资源局作出的《违法建筑认定意见》对潘振远不产生法律上的效果，不属于人民法院行政诉讼受案范围，不具有可诉性。延边州自然资源局以不属于行政复议范围为由作出延州自然资复字〔2020〕003号《行政复议不予受理决定书》并无不当。综上，原审法院于2020年11月6日作出（2020）吉7105行初30号行政裁定：驳回潘振远的起诉。 潘振远上诉请求：撤销原审裁定，指令原审法院继续审理本案。主要理由为：（一）一审法院认定珲春市自然资源局出具的《违法建筑认定意见》不具有可诉性认定适用法律错误。1.《违法建筑认定意见》属于独立的行政行为。根据《中华人民共和国城乡规划法》的规定，珲春市自然资源局具备认定违法建筑的行政主体资格，故其认定潘振远建设的房屋为违法建筑属于履行法定职权的行政确认行为。珲春市自然资源局2019年12月19日作出的《违法建筑认定意见》结论为“经我局调查并现场勘测，潘振远所建18栋库房、发酵池、地窖等设施属于违法建筑”的认定，确认潘振远建设的房屋是违法建筑，属于职权机关对于潘振远财产属性的评定。延边州中级人民法院（2020）吉24行初37号行政判决书本院认为部分“珲春市自然资源局于2019年12月19日作出《违法建筑认定意见》，认定潘振远所建18栋库房、发酵池、地窖等设施属于违法建筑。珲春市政府根据此认定意见，作出《不予补偿决定》符合上述条例规定”的陈述，充分说明延边州中级法院已经认定珲春市自然资源局对潘振远财产的确认是一个独立性的行政行为。原审法院认为《违法建筑认定意见》不具有可诉性，会导致两个法院对该认定意见作出了两种不同的评判认定，更会导致潘振远没有合法的救济途径，对潘振远的权利造成严重的侵害。另，珲春市自然资源局在2019年12月19日作出《违法建筑认定意见》后，又同时向珲春市人民政府发出了《关于潘振远违法建筑作出不予补偿决定的建议》的函件，从两者比对来看，《不予补偿决定的建议》才是行政机关的内部文书，才不具有可诉性，而《违法建筑认定意见》对潘振远的财产权利造成了实质性的影响，完全符合独立行政行为的法律特征，应具备可诉性。2.《违法建筑认定意见》不属于《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条规定的对未经登记建筑的调查、认定和处理行为。根据最高人民法院（2017）最高法行申4275号行政裁定书“在国有土地上房屋征收过程中，有权部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理，仅是对嗣后评估机构依法作出评估报告，以及市、县级人民政府依法决定补偿作出准备、创造条件，其本身并不对征收补偿法律关系产生终局性影响，不在行政机关与被征收人之间直接设定行政法上的权利义务关系，因而不属于行政诉讼的受案范围”的论述，充分说明珲春市自然资源局作出的《违法建筑认定意见》不属于征收过程中的阶段性行为，并不是为征收做准备、创造条件，其已对征收补偿法律关系产生了终局性的影响，属于一个独立的、具有可诉性的行政行为。（二）一审法院存在严重程序违法。1.本案适用简易程序审理违反法律的规定。根据《行政诉讼法》第八十二条“人民法院审理下列第一审行政案件，认为事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的，可以适用简易程序：（一）被诉行政行为是依法当场作出的；（二）案件涉及款额二千元以下的；（三）属于政府信息公开案件的。除前款规定以外的第一审行政案件，当事人各方同意适用简易程序的，可以适用简易程序。”的规定，只有对于简单的行政处罚案件和政府信息公开案件或取得当事人同意可以适用简易程序进行审理，本案法院适用简易程序审理适用法律错误。2.一审法院未开庭审理程序违法。根据《行政诉讼法》第八十六条规定，二审程序才可进行书面审理。本案纠纷亦不属于《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条规定的不予受理情形，一审法院未经审理驳回原告的起诉存在程序违法。（三）珲春市自然资源局作出的《关于对潘振远违法建筑的认定意见》适用法律存在明显错误，潘振远建设的房屋不属于违法建筑。《中华人民共和国城乡规划法》自2008年1月1日开始实施，本案上诉人在2001年至2007年间已经建设完毕10栋建筑，故《城乡规划法》并不能作为本案认定潘振远建设的建筑全部违法的依据。2004版的《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。”的内容仅是对于使用土地需要申请的规定，并非认定房屋建筑是否合法的依据。《吉林省土地管理条例》第二十二条“具体建设项目需要占用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内的国有建设用地的，由市（州）、县（市）人民政府批准。”的内容亦不是确认建设建筑物是否合法的法律依据，且该规定开始实施时间为2002年9月1日，不能完全适用于本案建筑物，故珲春市自然资源局作出的《关于对潘振远违法建筑的认定意见》适用法律存在严重错误。 珲春市自然资源局辩称，珲春市政府在实施2017年第7批次建设项目征地拆迁过程中，对潘振远未经批准建设的18栋库房等设施调查后，作出《不予补偿决定》。潘振远认为珲春市自然资源局在调查后向珲春市政府报送的《违法建筑认定意见》属于独立的具体行政行为，其理由不成立。因为珲春市政府作出的《不予补偿决定》之前，需要参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，对是否应当补偿组织相关部门调查，根据调查结果作出是否补偿的决定。《违法建筑认定意见》是珲春市政府作出是否补偿决定这一具体行政行为之前认定事实的依据之一，不是独立的具体行政行为。原审法院认定《违法建筑认定意见》不具有可诉性，裁定驳回起诉正确，应当予以维持。本案中，对潘振远权利义务产生实质影响的是珲春市政府作出的《不予补偿决定》，潘振远已针对《不予补偿决定》提起行政诉讼，延边州中院审理后认为《不予补偿决定》认定事实清楚，适用法律正确，潘振远的诉讼请求不成立，于2020年8月31日作出（2020）吉24行初37号行政判决，驳回潘振远的诉讼请求。潘振远上诉后，吉林省高级人民法院于2020年12月29日作出（2020）吉行终322号行政判决，驳回上诉，维持原判。潘振远在针对具体行政行为提起行政诉讼后，不能再针对过程性行为重复提起行政诉讼。 延边州自然资源局辩称，延州自然资复字〔2020〕003号《行政复议不予受理决定书》程序合法，适用法律正确。（一）珲春市自然资源局作出的《违法建筑认定意见》不属于行政复议受理范围。《行政复议法》第六条明确规定了行政复议受理范围，而案涉《违法建筑认定意见》并非行政行为，依法不属于行政复议受理范围。（二）案涉《违法建筑认定意见》不是行政行为。1.根据该认定意见的抬头名称可知，该认定意见仅为意见，是行政机关内部程序性文件，是行政机关内部工作人员经调查后，根据查明的情况如实汇报事实及相关法律法规内容的内部交流意见，而非潘振远所述的行政行为，故该认定意见不具有可诉性。2.该认定意见并未对潘振远权利义务产生影响，同时亦不具有法定强制力，仅为行政机关内部调查情况的交流意见。3.珲春市自然资源局对案涉建筑作出的行政行为是2020年1月5日作出的《责令交出土地决定书》，该决定书依法具有强制力，是行政行为，而潘振远已针对该决定书提起行政诉讼。（三）潘振远申请复议时已超过法定复议期限。即使潘振远单方认为《违法建筑认定意见》是行政行为，根据《行政复议法》第九条规定，潘振远依法应当自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请，2020年1月5日珲春市自然资源局对潘振远作出《责令交出土地决定书》之时，潘振远就已知道《违法建筑认定意见》的相关内容，却未在法定期限60日内申请行政复议。 二审期间查明的事实与一审认定的事实一致，本院依法予以确认。 依据生效裁判，另查明：潘振远对延边州中院作出的（2020）吉24行初37号行政判决不服，上诉至吉林省高级人民法院。经审理，吉林省高级人民法院于2020年12月29日作出（2020）吉行终322号行政判决，驳回上诉，维持原判。 本院认为，公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼，应当符合法定起诉条件。 （一）《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项规定，提起行政诉讼应当属于人民法院受案范围。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第六项规定，行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，珲春市政府根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿”，组织珲春市自然资源局对潘振远未经登记的建筑进行调查、认定和处理，珲春市自然资源局作出的《关于对潘振远违法建筑的认定意见》，是珲春市政府作出房屋征收决定前所应履行程序的一个环节，不具有独立可诉性，其本身并不对征收补偿法律关系产生终局性影响，没有对潘振远直接设定行政法上的权利义务关系，属于行政过程性行为，因而不属于行政诉讼的受案范围。故潘振远的起诉不符合法定条件，原审法院据此裁定驳回其起诉，并无不当。 （二）根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条第三款规定，对于应当裁定驳回起诉的案件，人民法院经过阅卷、调查和询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。原审法院受理潘振远的起诉后，适用简易程序审理，经过阅卷、调查，认为属于应当裁定驳回起诉的案件，迳行裁定驳回起诉，并未影响案件的正确裁判，也不属于行政诉讼法及其司法解释规定的严重违反法定程序，应当指令继续审理的情形。故潘振远的该项上诉主张，本院不予支持。 综上，潘振远的上诉请求及理由不成立，应予驳回。原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 包蕴琦 审 判 员 李长清 审 判 员 包 娜 二〇二一年三月三十日 法官助理 杨 悦 书 记 员 王禹霖