西安铁路运输中级法院 行 政 裁 定 书 （2021）陕71行终119号 上诉人（原审原告）贺东红，男，身份证号码XXXXXXXXXX********，汉族，住西安市灞桥区。 委托代理人郭丹丹，北京来硕律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）西安国际港务区管理委员会，住所地：西安市国际港务区。 法定代表人孙艺民，主任。 委托代理人侯向军，西安市自然资源和规划局国际港务区分局副局长。 委托代理人王琳娟，陕西丰瑞律师事务所律师。 上诉人贺东红因与被上诉人西安国际港务区管理委员会土地征收补偿一案，不服西安铁路运输法院(2020)陕7102行初1679号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院审理查明，原西安市国土资源局国际港务区分局于2019年8月5日向贺东红（户）作出（2019）杏园补字第01号《补偿决定书》，内容为：根据陕西省人民政府陕政土批(2014)877号审批土地件，西安市人民政府市国土字(2015)第383号审批土地件，及《征收土地方案》、《征地补偿安置方案》等文件，你(户)现使用的杏园村宅基地(四至：东邻胡小卫(户)，南邻村道，西邻杏园学校，北邻村道)已被列入此次集体土地征收范围。你(户)建造的房屋、构筑物及附着物已经评估，根据评估结果，我局于2019年5月17日将应补偿结果书面告知你(户)，你(户)未于规定时间内对此提出异议。本局遂根据计算结果，预备了应安置房屋并留足了应补偿款项，现决定对你（户）补偿如下：1.在[杏园新居]内为你(户)预留了安置房屋，你(户)可在407.5平方米安置房面积范围内自行选择安置房屋（其中住宅用房面积357.5平方米，经济发展用房面积50平方米）。2.在如下账户内预留了高于应付补偿款的资金人民币674560元，用于向你（户）支付补偿款，因你户拒绝配合入户评估，房屋装修及附属物、构筑物无法评估，待确定补偿金额后据实支付，账户信息如下：户名：西安国际港务区土地储备中心，银行账号：XXXXXXX********，开户银行：招商银行咸宁路支行。你(户)可于接到本决定书后5日内，携带身份证、土地使用证明等相关资料原件到本局[本局指定联系地址：西安市灞桥区港务西路兰家村村委会杏园拆迁指挥部]办理相关手续，选择安置房屋，结算并领取补偿款，交出土地及腾空后的地上房屋、构筑物、附着物。逾期不办理手续或不领取补偿款，不交出土地及腾空后的地上房屋、构筑物、附着物，本局将依法采取相应法律措施。 原审法院审理认为，本案的争议焦点为贺东红的起诉是否符合法定起诉条件。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款：“由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。……”、《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》（国法[2011]35号）“被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请。”及《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条“土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决。”的规定，结合我省尚未建立裁决程序机制的实际情况，土地权利人对征地补偿安置方案不服的，应按国法（2011）35号通知规定的复议程序，向批准该方案的上一级地方人民政府申请复议。未经行政复议程序，直接向人民法院提起行政诉讼的，人民法院不予立案。本案中，贺东红对原西安市国土资源局国际港务区分局向其作出的《补偿决定书》不服，实质上是对《补偿决定书》所依据的征地补偿安置标准不服，其应按照上述规定向批准该方案的上一级地方人民政府申请复议。贺东红就《补偿决定书》未按照法律、法规规定向行政机关申请复议，不符合法定起诉条件。且原审法院于2020年8月3日向贺东红释明了对《补偿决定书》不服应先向行政机关申请复议的内容，但贺东红仍坚持起诉。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款（五）项、第三款的规定，裁定：驳回贺东红的起诉。案件受理费50元，退还贺东红。 贺东红不服一审裁定，向本院上诉称，上诉人对涉案《补偿决定书》提起的诉讼符合法定起诉条件，无需经过复议前置程序。一审法院裁定驳回上诉人的起诉，属于适用法律错误。1.对市、县人民政府批准的征地补偿安置方案不服才须先行提起行政复议，对补偿决定不服，可直接提起诉讼。2.最高人民法院第三巡回法庭在《农村集体土地征收补偿行政案件常见问题解答》中也明确指出对直接确定补偿安置内容的决定可提起行政诉讼。3.涉案《补偿决定书》属于具体行政行为，且对上诉人的权利义务产生了实际影响，上诉人对涉案《补偿决定书》不服，可直接提起诉讼。一审法院认定“上诉人对涉案《补偿决定书》不服，实质上是对《补偿决定书》所依据的征地补偿安置标准不服，应先行申请复议”，存在严重错误。综上，上诉人对涉案《补偿决定书》提起的诉讼符合法定起诉条件，一审法院裁定驳回上诉人的起诉存在重大错误。故提起上诉，请求：撤销西安铁路运输法院（2020）陕7102行初1679号行政裁定，并指令西安铁路运输法院对本案继续审理。 被上诉人西安国际港务区管理委员会辩称，1.被上诉人不是本案适格被告，涉案《补偿决定书》是西安市自然资源和规划局国际港务区分局作出的，该局是西安市自然资源和规划局的派出机构，本案的适格被告应当是西安市自然资源和规划局。2.涉案《补偿决定书》是西安市自然资源和规划局作出责令交出土地决定前的过程性行为，对上诉人的权利义务不产生实际影响，不属于行政诉讼的受案范围。3.上诉人不服西安市自然资源和规划局作出的责令交出土地决定已提起行政诉讼，其权利救济已得到保障。综上，涉案《补偿决定书》不属于行政诉讼的受案范围，一审裁定驳回上诉人的起诉正确。 本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实基本一致，本院予以确认。本院另查明：2019年9月2日，西安市自然资源和规划局向贺东红（户）作出《责令交出土地决定书》。贺东红不服，向西安铁路运输法院提起行政诉讼。西安铁路运输法院于2020年3月25日作出（2020）陕7102行初122号行政判决，判决驳回贺东红的诉讼请求。贺东红不服提起上诉，本院于2020年6月30日作出(2020)陕71行终575号行政判决，判决驳回上诉，维持原判。 本院认为，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第(六)项规定，行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，在贺东红户宅基地被征收过程中，原西安市国土资源局国际港务区分局作出涉案《补偿决定书》之后，西安市自然资源和规划局作出责令交出土地决定，责令贺东红户交出案涉宅基地。涉案《补偿决定书》是西安市自然资源和规划局最终作出责令交出土地决定的重要依据，对上诉人权利义务产生实际影响的是该责令交出土地决定，涉案《补偿决定书》系责令交出土地决定的过程性行为，并不是最终的行政决定。并且在贺东红提起责令交出土地决定的行政诉讼中，法院对责令交出土地决定合法性进行审查时，也对涉案《补偿决定书》的合法性一并进行审查，上诉人的权利救济已得到保障。故涉案《补偿决定书》属于过程性行为，不属于行政诉讼的受案范围，上诉人提起的本案诉讼，依法应裁定驳回起诉。 同时涉案《补偿决定书》系原西安市国土资源局国际港务区分局作出的，原西安市国土资源局国际港务区分局系西安市国土资源局的派出机构，本案适格被告应为西安市国土资源局。该局因机构改革于2019年2月变更为西安市自然资源和规划局。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款的规定，西安市自然资源和规划局应为本案适格被告。贺东红以西安国际港务区管理委员会为被告提起本案诉讼，所诉被告亦不适格。 综上，一审法院裁定驳回贺东红的起诉，结果并无不当，本院依法予以维持。上诉人的上诉请求和理由缺乏法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  朱爱琳 审判员  周玲玲 审判员  王 方 二〇二一年三月十日 书记员  刘娟娟 1