广东省珠海市中级人民法院行 政 裁 定 书（2021）粤04行终19号上诉人（原审原告）：珠海经济特区亿发房产开发有限公司，住所地：广东省珠海市香洲区××××××××****房。法定代表人：黄少雄，总经理。委托诉讼代理人：刘汝忠，泰和泰（北京）律师事务所律师。委托诉讼代理人：樊沛，泰和泰（北京）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：珠海市自然资源局，住所地：广东省珠海市香洲区××××××××××××。法定代表人：王朝晖，局长。委托诉讼代理人：李敏慧，该局工作人员。委托诉讼代理人：夏天风，广东笃行律师事务所律师。上诉人珠海经济特区亿发房产开发有限公司（以下简称亿发公司）因与被上诉人珠海市自然资源局（以下简称市自然资源局）建设工程规划许可一案，不服广东省珠海市金湾区人民法院(2020)粤0404行初251号行政裁定，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院认定事实2020年3月12日，市自然资源局向珠海市唐家湾镇人民政府颁发建字（高新）2020-021-02号《建设工程规划许可证》。该证载明，建设项目名称为银坑蚝场搬迁安置工程（银溪雅苑），建设位置高新区银坑片区泉星路北侧、银容路西侧，建设规模131778.30平方米。其附图及附件名称中，包含7#楼（综合楼）的栋数、层数、基地面积、建筑面积及平面图等。2020年9月25日，原审法院对亿发公司进行询问。亿发公司称，“7#楼（综合楼）建成以后，其设计的地下停车库的进出口通向的道路，将会跟金凤尚品苑小区（三期）和银泉山庄（一期）两小区中间共用的小区道路接通。该进出口的设计一定也只能从我小区共用道路经过，给我小区造成大的交通压力及人员行人安全”，“7#楼（综合楼）规划许可项目中地下室的车辆进出口设计规划侵占了我们小区的内部通道”。亿发公司于2013年9月27日取得粤房地权证珠字第0100216006号《房地产权证》，地号C0405019，地址为珠海市香洲区香洲银坑友合石场（泉星路北侧），面积13773.5平方米。亿发公司称该土地是三期金凤尚品苑小区调地后的土地使用权证，是7#楼（综合楼）相邻的地。市自然资源局对该证的真实性认可。7#楼（综合楼）建设在唐家湾镇人民政府银坑蚝场搬迁安置工程的用地红线范围内，没有侵占到金凤尚品苑用地和银泉山庄的用地红线。亿发公司一审的诉讼请求为：1.撤销市自然资源局于2020年3月12日颁发的建字第（高新）2020-021-02号建设工程规划许可关于“7#楼（综合楼）”的规划许可内容（详见《建设工程规划许可证》）；2.由市自然资源局承担本案的诉讼费用。原审法院判案理由及结果亿发公司不具有提起本案行政诉讼的原告主体资格，其起诉依法应予驳回。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条第一项、第三项规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（三）有具体的诉讼请求和事实根据”。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定：“公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。”根据上述规定，当事人提起行政诉讼需具备“与行政行为有利害关系”的要件，并提交证据予以证明。本案中，亿发公司诉请撤销市自然资源局颁发给珠海市唐家湾镇人民政府的建字第（高新）2020-021-02号《建设工程规划许可证》中关于“7#楼（综合楼）”的规划许可内容，而7#楼（综合楼）位于银坑蚝场搬迁安置工程的用地红线范围内，并没有侵占到金凤尚品苑和银泉山庄的用地红线，亿发公司亦未提交“该楼建成后，地下停车库的进出口的设计一定也只能从我小区共用道路经过”的证据。因此，亿发公司认为“7#楼（综合楼）项目将占用亿发公司的内部道路”无事实根据。至于亿发公司所称的“被告无偿调减原告土地用于7#楼（综合楼）建设”、“7#楼（综合楼）项目违法通过开挖山体取得”、“7#楼（综合楼）规划将降低亿发公司生活品质，破坏生态，存在消防、人防等隐患”、“7#楼（综合楼）项目与建设用地规划要点不符”，同样不能证明其与被诉的《建设工程规划许可证》中7#楼（综合楼）的规划许可内容存在利害关系，换言之，亿发公司不能证明与被诉行政行为存在行政法上的利害关系从而具有原告主体资格。《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的。”第三款规定：“人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉”。根据上述规定，亿发公司的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定，对其起诉应依法予以驳回。亿发公司诉请撤销市自然资源局于2020年3月12日颁发的建字第（高新）2020-021-02号《建设工程规划许可证》中关于“7#楼（综合楼）”的规划许可内容，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第一项、第三项规定的起诉条件，原审法院依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项、第三款之规定，裁定驳回亿发公司的起诉。一审案件受理费人民币50元，退回亿发公司。当事人二审诉辩主张上诉人亿发公司的二审诉求：1.撤销原审行政裁定书；2.指令原审法院继续审理。具体理由如下：一、7#楼（综合楼）虽不在金凤尚品苑和银泉山庄的用地红线内，但是7#楼（综合楼）的规划内容损害上诉人的相邻权，与上诉人具有行政法上的利害关系，一审裁定事实认定及法律适用均严重错误。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条规定：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的‘与行政行为有利害关系’：（一）被诉的行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的；（二）在行政复议等行政程序中被追加为第三人的；（三）要求行政机关依法追究加害人法律责任的；（四）撤销或者变更行政行为涉及其合法权益的；（五）为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的；（六）其他与行政行为有利害关系的情形。”本案中，7#楼（综合楼）的建设工程规划许可涉及上诉人相邻权，被上诉人以“公共利益”的名义恣意损害上诉人的相邻权：7#楼（综合楼）名为二级邻里中心，实为一栋混合型综合楼，其功能规划极其混乱，首层规划为肉菜市场、公共场所、垃圾站、配电房、消防站；二层至四层配件商业部分，规划为市民艺术服务中心、社区及家庭综合服务中心等。该综合楼人流密集，没有考虑到银坑安置项目的规模，也没有考虑到功能的实际情况，产生的噪声污染、水污染、废物及微生物污染将极大破坏当地的生态，同时，综合楼位于小区靠近路边一侧，将影响小区的通行，带来人防、消防隐患。由此可知，7#楼（综合楼）的建设工程规划许可涉及并损害上诉人的相邻权，根据司法解释的明确规定，与上诉人具有行政法上的利害关系。需要指出的是，一审裁定甚至认为，“7#楼（综合楼）存在消防、人防隐患，并且与用地规划不符，但是与上诉人不具有利害关系”，亦属于严重的事实认定错误。第一，7#楼（综合楼）紧邻上诉人的金凤尚品苑和银泉山庄建设，甚至侵占小区内部道路，一旦发生人防、消防事故，必然波及且严重波及上诉人，怎么会与上诉人不具有利害关系呢？第二，建设工程规划的内容与建设用地规划的建设要点不符，说明建设工程规划存在超出、改变用地规划之处，这违背建设用地规划要点的基础性、科学性，有可能因建设行为不当造成建筑物用途、结构、功能的隐患，并影响上诉人的财产价值、交通便利度、环保舒适度等合法权益。二、无论7#楼（综合楼）是否具有公共服务性质，均不能使其损害上诉人的相邻权的违法后果“合法化”。一方面，《城乡规划法》第一条即明确规定了其立法目的：“为了加强城乡规划管理，协调城乡空间布局，改善人居环境，促进城乡经济社会全面协调可持续发展，制定本法。”在城乡规划中，从未规定为了所谓“公共利益”、“公共服务”就可以忽略、损害他人的合法权益。事实上，只有在集体土地征收、国有土地上房屋征收等个别领域，法律规定了基于公共利益的需要，行政相对人应当让渡其合法权利，而在城乡规划领域，即使具有公共服务的性质，也不能以损害他人的合法权利为代价。另一方面，7#楼（综合楼）占用的为无偿收回的上诉人的土地，被上诉人及唐家湾镇人民政府本承诺用作公园入口、停车场及市政道路等市政公共配套用地，但其出尔反尔，违背当时的承诺。7#楼（综合楼）虽规划为公共服务配套，实际为混杂各种功能的混合型综合楼，例如，肉菜市场、家庭综合服务中心、邻里管理服务中心等，与其公共服务功能严重不匹配，这恰恰证明其实际用途与规划方案不符，应予撤销。三、一审裁定事实认定错误，在案证据表明，7#楼（综合楼）将占用上诉人内部道路，破坏上诉人的墙体，增加上诉人的物业管理成本，与上诉人具有利害关系。由“7#楼（综合楼）”的建设工程规划许可证就可以看出，该7#楼（综合楼）的部分入口，直接通往上诉人建设的小区内部，该道路系上诉人开发建设的银泉山庄和金凤尚品苑两个小区共用的内部道路，并非市政道路。一审裁定认为上诉人未提交合法有效的证据，认定事实严重错误。按照珠海市道路建设管理的相关要求，市政道路由市财政拨款建设、市民政局命名，而本小区道路由上诉人出资建设，上诉人拥有使用权及管理权，如果“7#楼（综合楼）”将出入口接入小区内部道路，这必然造成以下结果：第一，建设方将拆除、改造上诉人的墙体，在墙体部分安装通道入口；第二，为了小区的安全，上诉人必须另外在该入口增设安保人员、安保设备，增加上诉人的成本；第三，从该通道前往7#楼（综合楼）购物、消费的人员要占用金凤尚品苑小区的内部道路，影响小区居住环境和居住品质。由上述事实可以看出，涉案行政行为不仅与上诉人具有法律上的利害关系，而且已经严重损害了上诉人的合法权益，一审裁定事实认定严重错误。被上诉人市自然资源局答辩称：涉案《建设工程规划许可证》是市自然资源局依申请核发给行政相对人唐家湾镇人民政府的，亿发公司不是行政相对人。市自然资源局许可的建设工程是在唐家湾镇人民政府划拨用地红线范围内实施的并没有侵占亿发公司的用地红线，7#综合楼设置的“二级邻里中心”是《建设用地规划条件》中要求小区应配建的公共服务设施。涉案7#综合楼（二级邻里中心）的建设不涉及亿发公司的相邻权，市自然资源局向唐家湾镇人民政府颁发《建设工程规划许可证》与亿发公司没有法律上的利害关系，颁证行为对亿发公司的合法权益不产生实际影响。亿发公司作为原告主体不适格，其起诉应予以驳回。一审法院裁定驳回亿发公司的起诉并无不当。银坑蚝场搬迁安置工程（银溪雅苑小区）的“二级邻里中心”用地不涉及占用林地、开挖山体问题，也不涉及占用亿发公司已建项目银泉山庄二期（金凤尚品苑小区）内部道路问题。二审查明事实二审查明，亿发公司因不服市自然资源局于2019年11月7日颁发的地字第440××××××××0009号《建设用地规划许可证》向法院提起行政诉讼，本院2020年12月28日作出（2020）粤04行终249号行政裁定，认为上述《建设用地规划许可证》符合城乡规划法核发建设用地规划许可的规定，“邻里中心”符合规划技术标准与准则，其用地红线与亿发公司所建小区用地红线没有交叉重叠，双方的建筑物需退让红线范围进行建设，并按技术标准审核间距，不影响上诉人小区业主通风、采光等权利。本院在该行政裁定书中还认为，亿发公司取得《建设工程规划许可证》[建字第（高新）2014-001号]，该规划许可证批准的总平面图中金凤尚品苑小区北侧道路为开放的公共通道，不能通过建设小区围墙围蔽作为内部道路。2017年8月原市住规建局高新分局曾责令上诉人拆除封闭道路的围墙，也证实北侧公共通道在原有规划许可和规划条件核实时保留为片区公共通道的属性。根据上述《建设用地规划许可证》，“二级邻里中心”在用地红线范围内设置一段道路与相邻上诉人的金凤尚品苑小区北侧的公共道路连通。对亿发公司关于“二级邻里中心”占用其小区内部道路主张，不予采信。原审法院查明的其他事实属实，本院予以确认。二审判案理由及结果本院认为，金凤尚品苑小区北侧道路为开放的公共通道，被上诉人市自然资源局于2020年3月12日作出的关于“7#楼（综合楼）”的规划许可未占用金凤尚品苑小区内部道路，也未侵犯小区业主通风、采光等权利，上诉人亿发公司与该规划许可无利害关系，原审法院裁定驳回其起诉，于法有据。一审法院认定事实清楚，适用法律正确，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 唐 文审判员 陈 伟审判员 黄莎莎二〇二一年三月二十五日书记员 许倩榕