重庆市第五中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2021）渝05行终93号 上诉人（一审原告）饶思霞，女，汉族，1957年6月29日出生。住址：重庆市渝中区。 被上诉人（一审被告）重庆市住房和城乡建设委员会。住所地：重庆市渝中区长江一路58号。 法定代表人乔明佳，主任。 上诉人饶思霞因诉被上诉人重庆市住房和城乡建设委员会（简称市住建委）建筑工程施工许可案，不服重庆市渝中区人民法院（2020）渝0103行初194号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2021年1月15日受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 一审法院查明，成渝高速中梁山隧道扩容改造工程一标段、二标段以及三标段的建设单位均为重庆市城市建设投资（集团）有限公司（简称市城投公司），原重庆市城乡建设委员会（简称原市城乡建委）依照市城投公司的申请并经过审查后，于2015年5月12日向该公司颁发了案涉工程一标段的《建筑工程施工许可证》（编号××），于2015年6月8日向该公司颁发了案涉工程二标段的《建筑工程施工许可证》（编号5000002015060801xx），于2016年8月30日向该公司颁发了案涉工程三标段的《建筑工程施工许可证》（编号5000002016083001xx）。2019年2月14日，饶思霞向市住建委邮寄递交《关于撤销成渝高速中梁山隧道扩容改造工程施工许可证行政行为的请求书》，认为原市城乡建委在成渝高速中梁山隧道扩容改造工程的建设单位未依法办理建筑工程用地批准手续、未进行地质灾害危险性评估的情形下违法向其颁发《建筑工程施工许可证》，违反了《地质灾害防治条例》《建筑工程施工许可管理办法》等有关规定，请求撤销上述三份施工许可证。市住建委于2019年4月3日作出《关于饶思霞申请撤销成渝高速中梁山隧道扩容改造工程施工许可证的复函》，告知饶思霞案涉工程施工许可证不存在法定的撤销情形。饶思霞不服，向重庆市人民政府（简称重庆市政府）申请行政复议。2020年6月2日，重庆市政府作出渝府复［2019］1073号《驳回行政复议申请决定书》，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款之规定，决定驳回饶思霞的行政复议申请。饶思霞不服，以市住建委、重庆市政府为共同被告，提起行政诉讼，诉讼请求为“1、判决确认被告重庆市住房和城乡建设委员会（原重庆市城乡建设委员会）颁发《建筑工程施工许可证》（××号、5000002015060801xx号、5000002016083001xx号）的行政行为违法，并判决撤销其所作《关于饶思霞申请撤销成渝高速中梁山隧道扩容改造工程施工许可证的复函》；2、判决撤销被告重庆市人民政府《驳回行政复议申请决定书》（渝府复［2019］1073号）；3、判决被告重庆市住房和城乡建设委员会承担行政赔偿责任”。审理中，重庆市政府递交《情况说明》，明确其作出的渝府复［2019］1073号《驳回行政复议申请决定书》中法律适用依据为《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项。而饶思霞在一审法院向其释明后，自愿撤销对重庆市政府作出的复议决定的起诉，并重新递交起诉状，明确诉讼请求为：确认市住建委向市城投公司颁发编号为××号、5000002015060801xx号、5000002016083001xx号《建筑工程施工许可证》的行政行为违法，并责令市住建委采取补救措施。 另查明，饶思霞庭审中陈述其于2017年5月份通过政府信息公开的方式知晓了市住建委颁发上述施工许可证的行为，其向重庆市沙坪坝区人民政府递交的落款时间为2017年11月22日的《关于对“违法施工引发地质灾害”事件善后处理的再次请求书》中载明：“重庆市城乡建委同样在建设单位（市城投公司）没有办理地质灾害危险性评估审查认定的备案手续……以渝建初设［2014］124号文件的方式，批准了建设单位关于该工程的初步设计方案，并以施工许可证××、5000002016083001xx、5000002015060801xx号文件的形式，批准了建设单位的施工行为……”。 一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”第四十九条第三项规定：“提起行政诉讼应当符合下列条件：（三）有具体的诉讼请求和事实依据……”根据上述法律规定，在行政诉讼之中，“有具体的诉讼请求”是法定起诉条件之一，通常认为“有具体的诉讼请求”主要是指要有确切具体的被诉行政行为。在一个行政案件中，被诉行政行为一般是指行政机关作出的一个行政行为，或两个及两个以上的行政机关作出的同一行政行为。尽管公民、法人或者其他组织在起诉时可以提出多项具有事实关联或内在逻辑牵连的诉讼请求，但作为诉讼请求基础的被诉行政行为却须只有一个，此即所谓的“一行为一诉”的行政诉讼立案受理原则。本案中，饶思霞就多个行政机关、多个行政行为提起行政诉讼，并有包括行政赔偿在内的多个诉讼请求，不符合上述法律规定。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十一条第三款、《最高人民法院关于适用的解释》第六十八条第三款规定，向饶思霞释明后，其仍坚持起诉市住建委向市城投公司分别颁发三个《建筑工程施工许可证》的行为。因案涉三个行政许可行为均涉及到同一工程项目，为减少当事人诉累，避免程序空转，一审法院决定在本案中一并受理并予以审查。 根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起行政诉讼。《中华人民共和国建筑法》第八条规定：“申请领取施工许可证，应当具备下列条件：（一）已经办理该建筑工程用地批准手续；（二）依法应当办理建设工程规划许可证的，已经取得建设工程规划许可证；（三）需要拆迁的，其拆迁进度符合施工要求；（四）已经确定建筑施工企业；（五）有满足施工需要的资金安排、施工图纸及技术资料；（六）有保证工程质量和安全的具体措施。建设行政主管部门应当自收到申请之日起七日内，对符合条件的申请颁发施工许可证。”《建筑工程施工许可管理办法》第四条规定：“建设单位申请领取施工许可证，应当具备下列条件，并提交相应的证明文件：（一）依法应当办理用地批准手续的，已经办理该建筑工程用地批准手续。（二）在城市、镇规划区的建筑工程，已经取得建设工程规划许可证。（三）施工场地已经基本具备施工条件，需要征收房屋的，其进度符合施工要求。（四）已经确定施工企业。按照规定应当招标的工程没有招标，应当公开招标的工程没有公开招标，或者肢解发包工程，以及将工程发包给不具备相应资质条件的企业的，所确定的施工企业无效。（五）有满足施工需要的技术资料，施工图设计文件已按规定审查合格。（六）有保证工程质量和安全的具体措施。施工企业编制的施工组织设计中有根据建筑工程特点制定的相应质量、安全技术措施。建立工程质量安全责任制并落实到人。专业性较强的工程项目编制了专项质量、安全施工组织设计，并按照规定办理了工程质量、安全监督手续。（七）建设资金已经落实。建设单位应当提供建设资金已经落实承诺书。（八）法律、行政法规规定的其他条件。县级以上地方人民政府住房城乡建设主管部门不得违反法律法规规定，增设办理施工许可证的其他条件。”从上述法律、规章可见，建设行政主管部门在向建设单位颁发建筑工程施工许可证时主要就案涉工程的用地、规划、资金安排、施工图纸、技术资料以及保证工程质量和安全的具体措施等申请条件进行审查，而不涉及地质灾害等事项。本案中，饶思霞认为成渝高速中梁山隧道扩容改造工程建设中发生地质灾害，造成其经营的山点水公司暂停经营，遂起诉确认市住建委向市××道××段××份建筑工程施工许可证的行为违法。一方面，饶思霞不是案涉行政行为的相对人；另一方面其所主张的权益并不在市住建委作出三份被诉施工许可证时应予考量和审查的范围，并且其举示的证据也不能证明与被告颁发三份施工许可证的行为具有其他利害关系，故饶思霞与被诉三个行政行为不具有法律上的利害关系，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一项“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织”的规定。饶思霞经营场所如因施工单位实施的建设行为受损，其可另行通过法律途径予以救济。 《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”因案涉三被诉行政行为分别于2015年5月12日、2015年6月8日以及2016年8月30日作出，应当适用当时生效的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”及第四十二条“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理”的规定，计算饶思霞的起诉期限，以保障其诉讼权利。本案中，饶思霞庭审中陈述其于2017年5月份即通过信息公开的方式知晓了案涉三个被诉行政行为，其在2017年11月22日向沙坪坝区人民政府递交的《关于对“违法施工引发地质灾害”事件善后处理的再次请求书》亦能够证明其在该请求书制作时已经知晓了三个被诉行政行为的内容，故其于2020年6月18日就案涉三个被诉行政行为提起本案诉讼，已经超过了法定起诉期限。 综上所述，饶思霞提起本案诉讼，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条、第四十九条规定。因此，依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项、第二项“有下列情形之一的，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的”规定，应当裁定驳回饶思霞的起诉。据此，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项、第二项，第一百零一条第一款第二项之规定，裁定驳回饶思霞的起诉。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”《建筑工程施工许可管理办法》第四条规定：“建设单位申请领取施工许可证，应当具备下列条件，并提交相应的证明文件：（一）依法应当办理用地批准手续的，已经办理该建筑工程用地批准手续。（二）在城市、镇规划区的建筑工程，已经取得建设工程规划许可证。（三）施工场地已经基本具备施工条件，需要征收房屋的，其进度符合施工要求。（四）已经确定施工企业。按照规定应当招标的工程没有招标，应当公开招标的工程没有公开招标，或者肢解发包工程，以及将工程发包给不具备相应资质条件的企业的，所确定的施工企业无效。（五）有满足施工需要的技术资料，施工图设计文件已按规定审查合格。（六）有保证工程质量和安全的具体措施。施工企业编制的施工组织设计中有根据建筑工程特点制定的相应质量、安全技术措施。建立工程质量安全责任制并落实到人。专业性较强的工程项目编制了专项质量、安全施工组织设计，并按照规定办理了工程质量、安全监督手续。（七）建设资金已经落实。建设单位应当提供建设资金已经落实承诺书。（八）法律、行政法规规定的其他条件。县级以上地方人民政府住房城乡建设主管部门不得违反法律法规规定，增设办理施工许可证的其他条件。”建设行政主管部门在向建设单位颁发建筑工程施工许可证时需要就案涉工程的用地、规划、资金安排、施工图纸、技术资料以及保证工程质量和安全的具体措施等条件进行审查，而地质灾害危险性评估并非颁发建筑工程施工许可证的法定要件。上诉人饶思霞认为市住建委作出三份被诉施工许可证时未对地质灾害危险性评估手续进行审查，应当予以撤销的意见不成立，其所主张的权益亦不在市住建委作出三份被诉施工许可证时应予考量和审查的范围，故饶思霞既不是案涉行政行为的相对人也与被诉三个行政行为不具有法律上的利害关系，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一项“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织”的规定。 本案中，三个被诉行政行为分别于2015年5月12日、2015年6月8日以及2016年8月30日作出，根据当时实施的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”的规定，上诉人饶思霞庭审中陈述其于2017年5月份即通过信息公开的方式知晓了案涉三个被诉行政行为，其在2017年11月22日向沙坪坝区人民政府递交的《关于对“违法施工引发地质灾害”事件善后处理的再次请求书》亦能够证明其在该请求书制作时已经知晓了三个被诉行政行为的内容，故其于2020年6月18日就案涉三个被诉行政行为提起本案诉讼，已经超过了法定起诉期限。 综上，一审裁定认定事实清楚、证据充分、适用法律正确、审理程序合法，裁定驳回饶思霞的起诉正确。上诉人的上诉理由不能成立，对其上诉请求本院依法不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本案一、二审均不收取案件受理费。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 文林华 审 判 员 封 莎 审 判 员 张小明 二〇二一年三月十九日 法官助理 王俞环 书 记 员 赖晓玲