重庆市巴南区人民法院行 政 判 决 书(2020)渝0113行初28号原告谭智强，男，1968年8月25日出生，汉族，住重庆市南岸区。委托代理人陈浪、徐融曦，国浩律师（重庆）律师事务所律师。被告重庆市巴南区规划和自然资源局，住所地重庆市巴南区龙洲大道106号附39号，统一社会信用代码11500000MB17726354。法定代表人张一兵，局长。委托代理人李凤莲，重庆市巴南区规划和自然资源局工作人员。委托代理人张菲麟，重庆三大律师事务所律师。被告重庆市规划和自然资源局，住所地重庆市渝北区龙山街道龙山大道339号，统一社会信用代码11500000MB1598075U。法定代表人扈万泰，局长。委托代理人蒲正春，重庆平正律师事务所律师。委托代理人田梅，重庆市规划和自然资源局工作人员。原告谭智强诉被告重庆市巴南区规划和自然资源局（以下简称巴南区规自局）、重庆市规划和自然资源局（以下简称重庆市规自局）行政处罚一案，本院受理后，依法向被告巴南区规自局、重庆市规自局送达诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，公开开庭审理本案，原告谭智强及其委托代理人陈浪，被告巴南区规自局委托代理人李凤莲、张菲麟，被告重庆市规自局委托代理人蒲正春、田梅到庭参加诉讼，被告巴南区规自局行政负责人、被告重庆市规自局行政负责人因工作原因未出庭应诉。本案现已审理终结。原重庆市巴南区国土资源管理分局（以下简称：巴南区国土分局）于2017年12月21日作出巴南国土处字第[2017]26号《土地行政处罚决定书》（以下简称《处罚决定书》），对原告谭智强作出如下处罚决定：一、责令原告立即停止无证开采行为；二、对原告未经批准违法开采石灰岩18.64万吨矿产资源的违法所得3355200元予以没收，并处罚款1342080元。原重庆市国土资源和房屋管理局（以下简称重庆市国土房管局）于2018年4月8日作出渝国土房管复［2018］2号《行政复议决定书》（以下简称《复议决定书》），决定维持巴南区国土分局作出的《处罚决定书》。原告谭智强诉称，原告于2013年3月4日通过股权转让的方式成为重庆桥塆建材有限公司（以下简称桥塆公司）的工商登记股东及法定代表人。由于政策因素影响，政府要求相关产业的公司停止生产经营，桥塆公司于2017年3月21日向工商行政部门申请注销了工商登记，桥塆公司注销后，巴南区国土分局于同年12月21日对原告作出《处罚决定书》，决定没收原告违法开采石灰岩18.64万吨矿产资源的违法所得3355200元，并处罚款1342080元。原告不服而申请行政复议，重庆市国土房管局作出《复议决定书》，维持巴南区国土分局作出的《处罚决定书》。巴南区国土分局作出的《处罚决定书》、重庆市国土房管局作出的《复议决定书》认定事实及适用法律错误，首先，巴南区国土分局作出《处罚决定书》认定事实错误。巴南区国土分局在听证程序中明确提出桥塆公司在2015年1月至2016年5月存在非法开采石灰岩矿石的行为，而桥塆公司在巴南区国土分局作出《处罚决定书》时已合法注销工商登记，故不具有进行行政处罚的主体资格，而原告系桥塆公司股东，不应受到行政处罚；在2014年12月31日桥塆公司的采矿许可证有效期届满后，原告及桥塆公司在巴南区丰盛镇桥上村2组没有私自开采石灰岩矿石的行为；巴南区国土分局在听证程序中举示的《责令停止违法开采的通知》、《询问笔录》、《接受调查通知》等证据不足以证明桥塆公司存在无证开采石灰岩矿石的行为，且在调查程序中形成的《重庆市巴南区丰盛镇方志强非法开采及破坏石灰岩矿产资源报告》也不能证明桥塆公司或原告存在非法开采石灰岩矿石的行为，且该报告明确表明在桥上村实施非法开采的直接行为人系方志强，因此，巴南区国土分局作出《处罚决定书》认定桥塆公司或原告在2015年1月至2016年5月在巴南区丰盛镇桥上村无证开采石灰岩矿石18.64万吨错误；其次，民事责任和行政责任不能混同，巴南区国土分局应当依据行政法律、法规对行政相对人进行行政处罚，而不能依据民事相关法律的规定判定由原告承担行政责任。桥塆公司注销后，股东仅在分得财产限额对公司违法注销的行为承担责任，根据桥塆公司工商档案的记载，公司在注销登记时原告并没有分得任何财产，即原告在出资到位及公司合法注销的情况下，其作为公司的股东无须对公司的行为承担任何法律责任，故原告作为桥塆公司的股东不应受到行政处罚，巴南区国土分局对原告作出行政处罚适用法律错误。综上，《处罚决定书》、《复议决定书》认定事实及适用法律错误，请求撤销巴南区国土分局作出的《处罚决定书》、重庆市国土房管局作出的《复议决定书》。被告巴南区规自局辩称：根据《重庆市矿产资源管理条例》第四条：“市和区、县（市）人民政府地质矿产主管部门是同级人民政府地质矿产的主管机关，负责本行政区域内矿产资源勘查、开发利用与保护的监督管理工作”之规定，被告享有在违反《中华人民共和国矿产资源法》（以下简称《矿产资源法》）相关规定的情形下，对未取得采矿许可证擅自采矿行为人作出行政处罚的法定职权。桥塆公司在采矿权有效期到期以后未办理采矿权登记手续，被告于2015年1月5日作出《关于停止重庆桥塆建材有限公司采矿行为的通知》（巴南国土法［2015］1号）（以下简称《关于停止采矿的通知》），责令桥塆公司停止采矿行为。2015年12月在例行巡查过程中发现桥塆公司涉嫌无证开采，被告多次勒令其停止非法采矿行为无果后，于2016年6月12日进行立案查处，依法进行了调查和现场核实，重庆市地质矿产勘查开发局607地质队（以下简称607地质队）对桥塆公司非法采矿动用储量进行了核查，经重庆市国能矿产资源评估司法鉴定所鉴定并出具鉴定意见书，经专家审查，桥塆公司2015年1月至2016年5月期间非法开采石灰岩资源储量18.64万吨，评估鉴定价值为335.52万元，鉴于该公司的行为已经涉嫌违反《中华人民共和国刑法》的相关规定，因此，将该案移交公安机关查处，其后，该公司自行注销企业主体资格，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条之精神，虽桥塆公司已注销，但出资人（原法定代表人）仍应承担相应的法律责任，故认定原告谭智强作为处罚主体并做出《处罚决定书》。桥塆公司在未取得采矿许可证并擅自采矿的行为已违反《矿产资源法》第三条、第三十九条之规定，被告依据《矿产资源法》第三十九条及《中华人民共和国矿产资源法实施细则》（以下简称《矿产资源法实施细则》）第四十二条之规定依法作出《处罚决定书》，适用法律正确；被告在作出《处罚决定书》前已依法告知原告其拟作出处罚决定所依据的事实、理由和依据，以及原告享有的陈述、申辩、听证的权利，并根据原告的申请依法举行了听证，作出的《处罚决定书》也依法告知原告处罚决定所依据的事实、理由和依据，以及原告享有的复议、诉讼的权利，故被告作出《处罚决定书》程序合法。综上所述，被告作出的《处罚决定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。被告重庆市规自局辩称，根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款之规定，重庆市国土房管局依法具有对巴南区国土分局作出的《处罚决定书》进行行政复议的职权；原告起诉已超过诉讼时效，依法应驳回原告的起诉；经巡查发现桥塆公司在采矿许可证到期后仍然开采矿产资源，对其非法采矿行为已向公安机关进行案件移送，虽然桥塆公司已被注销，但不能改变和规避其涉嫌违法采矿的事实行为，原告作为桥塆公司的独立出资人和法定代表人，是桥塆公司所作行为的直接责任人，巴南区国土分局将其认定为被处罚主体，依法追究其法律责任并无不当；重庆市国土房管局受理原告的行政复议申请后，分别向原告及巴南区国土分局送达受理通知书、答复通知书，巴南区国土分局于复议程序中向重庆市国土房管局提交行政复议答复书及相关证据，经综合审查全案证据后，重庆市国土房管局作出《复议决定书》并分别送达给原告、巴南区国土分局。综上所述，重庆市国土房管局作出的行政复议决定事实清楚、适用法律正确，程序合法，请求驳回原告的起诉。被告巴南区规自局于举证期限内向本院提供以下证据：1、《关于停止重庆桥塆建材有限公司采矿行为的通知》（巴南国土法［2015］1号）及送达回证。2、《关于责令停止采矿行为的通知》（巴南国土法［2016］53号）及送达回证。被告巴南区规自局提供以上证据，拟证明在立案查处前依法告知桥塆公司停止非法采矿的行为。3、违法线索登记表。4、巴南区国土资源违法案件立案呈批表。5、询问笔录（李大进、谭智强、方志强）及接受调查通知书、送达回执。6、重庆市地质矿产勘查开发局607地质队出具的内审意见。7、重庆桥塆建材有限公司非法开采及破坏建筑石料用灰岩矿产资源价值评估鉴定意见书专家评审意见。8、采矿许可证（2013年1月至2014年12月）。9、公司基本情况。10、木洞国土资源管理所关于重庆桥塆建材有限公司违法开采的报告。11、调查报告。12、法制监察科关于重庆基翰石材有限公司和重庆桥塆建材有限公司非法采矿案处理意见的请示。13、重庆市巴南区国土资源管理分局局长办公会议纪要。14、巴南区土地违法案件处理决定呈批表。被告巴南区规自局提供以上证据，拟证明立案受理后进行了相关调查，结合鉴定意见进行处理前进行内部程序审批。15、重庆市巴南区国土资源管理分局关于重庆桥塆建材有限公司涉嫌国土资源犯罪案件移送书。16、重庆市巴南区人民检察院建议移送涉嫌犯罪案件函（渝巴检建移［2017］1号）。17、重庆市公安局巴南区分局立案决定书。被告巴南区规自局提供以上证据，拟证明对涉嫌违法犯罪情形依法移送公安部门予以处理。18、公司基本情况（注销）。19、对谭智强的询问笔录、接受调查通知书、送达回证。20、重庆市国土房管局关于《重庆桥塆建材有限公司非法开采及破坏建筑石料用灰岩矿产资源价值评估鉴定意见书》审查意见书。21、法制监察科关于谭智强（原重庆桥塆建材有限公司）非法采矿案处理意见的请示。22、重庆市巴南区国土资源管理分局局长办公会议纪要。被告巴南区规自局提供以上证据，拟证明发现桥塆公司被注销后，被告补充调查并重新作出内部处理决定程序，认定事实清楚。23、重庆市巴南区国土资源管理分局土地行政处罚告知书及送达回执。24、听证申请书。25、听证通知书及邮寄记录。26、听证记录（包括签到册、照片）。27、谭智强涉嫌无证开采一案听证程序代理意见。28、土地行政处罚决定书及邮寄记录。被告巴南区规自局提供以上证据，拟证明被告依法告知原告听证权利并进行听证，最终做出处罚决定，被诉行政行为在程序上符合法律规定。29、机构改革文件，拟证明被告巴南区规自局是原巴南区国土分局职能的继受主体。被告巴南区规自局提供的法律依据为：《中华人民共和国矿产资源法》、《中华人民共和国矿产资源法实施细则》。经庭审质证，原告发表如下质证意见：对证据1真实性、合法性、关联性无异议，但对其载明内容不予认可，桥塆公司并未在采矿许可证到期后违法开采矿石；对证据2真实性、合法性、关联性无异议；对证据3、4、6、7真实性、合法性、关联性不予认可，以上证据系被告、607地质队内部文件，并未向桥塆公司送达；对证据5中谭智强和李大进的询问笔录的真实性、合法性、关联性予以认可；对证据8、9真实性、合法性、关联性无异议；对证据10、11真实性、合法性予以认可，对其载明内容不予认可；对证据12、13、14真实性、合法性、关联性不予认可，以上证据均系被告内部文件；对证据15、16真实性、合法性、关联性予以认可，但江津区检察院只认定方志强构成犯罪，并未认定原告存在违法开采行为；对证据18真实性、合法性、关联性予以认可；对证据19真实性、合法性、关联性不予认可，原告陈述桥塆公司在采矿许可证到期后没有违法开采行为；对证据20真实性认可，内容不认可；对证据21、22真实性、合法性、关联性不认可，系被告内部文件，没有向原告送达；对证据23-29真实性、合法性、关联性无异议。被告重庆市规自局于举证期限内向本院提供以下证据：1、行政复议申请书，拟证明被告重庆市规自局收到原告申请书的时间。2、行政答复书及证据（与被告巴南区规自局出示一致），拟证明被告巴南区规自局作出答复书。3、行政复议决定书，拟证明被告作出复议决定书并向原告送达。4、机构改革文件，拟证明被告重庆市规自局系重庆市国土房管局职能的继受主体。被告重庆市规自局提供的法律依据为：《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）。经庭审质证，原告发表如下质证意见：对证据1、3、4无异议；对证据2中答复书无异议，对证据2中证据的质证意见与对被告巴南区规自局提供的证据的质证意见一致。原告谭智强向本院提供以下证据：1、行政处罚决定书，拟证明巴南区国土分局对原告进行行政处罚。2、行政复议决定书，拟证明重庆市国土房管局维持巴南区国土分局作出的行政处罚决定书。3、EMS快递单及查询记录，拟证明原告于2018年4月20日收到行政复议决定书，于2018年5月3日提起行政诉讼，并未超过起诉期间。4、有限责任公司变更登记申请表。5、准予变更登记通知书。6、企业登记办证及归档记录表。原告提供以上证据，拟证明谭智强于2013年3月4日成为桥塆公司的股东和法定代表人。7、采矿许可证（2013年1月至2013年12月）。8、采矿许可证（2014年1月至2014年12月）。原告提供以上证据，拟证明桥塆公司在2013年1月至2014年12月开采合法。9、公司基本情况（公司注销材料），拟证明桥塆公司于2017年3月21日注销，已经不具有受到行政处罚的主体资格，原告作为股东已经实缴出资，不应受处罚。10、证明。11、调查笔录（陈河勇、陈朝生、廖春金）。原告提供以上证据，拟证明2014年12月31日后，原告并未在桥塆公司矿场范围内实施开采。12、变更起诉决定书（渝津检刑变诉［2020］2号），拟证明重庆市江津区检察院在变更起诉决定书中认定在2015年1月之后实施违法开采的主体为方志强、违法获得的收入由方志强享有。13、（2019）渝0116刑初118号刑事判决书、（2020）渝05刑终715号刑事裁定书，拟证明生效刑事法律文书认定方志强系非法采矿行为的决策者、组织者、执行者，也是获利者，被告作出的行政处罚认定事实错误。经庭审质证，被告巴南区规自局发表如下质证意见：对证据1、2真实性认可；对证据3真实性由法院审查确认；对证据4-10真实性认可，以上证据能证明桥塆公司属于一人有限责任公司，原告系公司股东，应对公司债务（包括公法上的债务）承担连带责任；对证据10、11合法性不认可，均为证人证言，证人未出庭；对证据12真实性需核实，对证明目的不予认可；对证据13的真实性认可，证明目的不认可，刑事判决不能证明行政处罚认定事实错误。被告重庆市规自局发表如下质证意见：同意被告巴南区规自局的质证意见；证据12是阶段性法律文书，不是终局裁判文书，达不到原告的证明目的。经庭审质证，本院对证据作如下确认：被告巴南区规自局出示的证据1-29、被告重庆市规自局出示的证据1-4、原告谭智强出示的证据1-9、12、13来源和形式合法，具有真实性，能证明本案相关案件事实，与案件具有关联性，本院予以采信。原告出示的证据10、11真实性不能确认，本院不予采信。本院根据以上有效证据及当事人的质证意见认定以下事实：桥塆公司成立于2011年7月20日，系自然人独资的有限责任公司，一般经营范围包括销售建筑材料等，许可经营范围为石灰石露天开采。2013年3月，桥塆公司法定代表人由陈克煜变更为原告谭智强。同年5月，方志强与原告达成口头投资协议，并通过购买机械设备入股桥塆公司。桥塆公司采矿许可证载明有效期限为2013年1月至2014年12月。2015年3月、2016年5月，巴南区国土分局分别向桥塆公司送达《关于停止采矿的通知》、《关于责令停止采矿行为的通知》，告知桥塆公司立即停止在丰盛镇桥上村石灰石矿山的开采活动、责令桥塆公司立即停止无证开采矿产资源的行为。2016年6月12日，巴南区国土分局对桥塆公司无证开采矿产资源的行为进行立案查处。同年6月24日，607地质队出具专家评审意见，该专家评审意见载明：桥塆公司采矿许可证已到期失效，事实非法采矿人为方志强，……，桥塆公司非法开采建筑石料用灰炭矿产资源总量为18.64万吨，……，建筑石料用灰炭销售价格为18元/吨，桥塆公司非法开采建筑石料用灰炭矿产资源价值为335.52万元。同年11月7日，巴南区国土分局将桥塆公司非法开采矿产资源案相关证据材料移送重庆市公安局巴南区分局，重庆市巴南区公安分局对桥塆公司非法采矿案立案侦查。2017年3月21日，工商行政部门作出（渝巴）登记内销字[2017]第008568号《准予注销登记通知书》，准予桥塆公司注销。同年11月6日，巴南区国土分局向原告送达巴南国土行字（2017）26号《土地行政处罚告知书》，告知原告拟对其作出行政处罚及原告享有陈述、申辩、听证权，其后，巴南区国土分局根据原告的申请进行听证，2017年12月21日，巴南区国土分局根据行政程序中收集的询问笔录、专家评审意见、采矿许可证、审查意见书等证据作出《处罚决定书》，该《处罚决定书》认定原告未经国土资源行政主管部门批准，在巴南区丰盛镇桥上村擅自违法开采石灰岩18.64万吨，严重违反《矿产资源法》第三条、第三十九条之规定，依据《矿产资源法》第三十九条、《矿产资源法实施细则》第四十二条之规定，对原告作出如下处罚决定：一、责令原告立即停止无证开采行为；二、对原告未经批准违法开采石灰岩18.64万吨矿产资源的违法所得3355200元予以没收，并处罚款1342080元。原告不服而申请行政复议，重庆市国土房管局作出《行政复议决定书》，维持巴南区国土分局作出的《处罚决定书》。原告于2018年4月20日收到《复议决定书》，其后诉至本院，请求撤销巴南区国土分局作出的《处罚决定书》、重庆市国土房管局作出的《复议决定书》，本院于同年5月3日立案受理，并于2019年6月13日作出行政裁定，将案件移送重庆市江津区人民法院，重庆市江津区人民法院将案件报请重庆市第五中级人民法院指定管辖，重庆市第五中级人民法院作出行政裁定，裁定本案由本院继续审理。另查明，因机构体制改革，巴南区国土分局涉案行政职能由被告巴南区规自局继受，重庆市国土房管局涉案行政职能由被告重庆市规自局继受。再查明，生效刑事判决认定桥塆公司违反矿产资源法的规定，未取得采矿许可证擅自采矿，方志强系对桥塆公司采石场的石灰岩开采直接负责的主管人员，是非法采矿的决策者、组织者、执行者，也是非法采矿行为的获益者，应当以非法采矿罪进行处罚，判决方志强犯非法采矿罪，判处有期徒刑三年三个月，并处罚金15万元。本院认为，根据《矿产资源法》第十一条、《矿产资源法实施细则》第八条、《重庆市矿产资源管理条例》第四条之规定，巴南区国土分局系同级人民政府地质矿产主管机关，负责本行政区域内矿产资源勘查、开发利用与保护的监督管理，其有权对未取得采矿许可证擅自采矿的行为作出行政处罚，因此，巴南区国土分局作出《处罚决定书》主体适格，重庆市国土房管局系巴南区国土分局上一级主管部门，根据《行政复议法》第十二条之规定，其有权受理原告的行政复议申请并作出《行政复议决定书》。因国家机构体制改革，巴南区国土分局、重庆市国土房管局涉案行政职能分别由巴南区规自局、重庆市规自局继受，故巴南区规自局、重庆市规自局系本案适格被告。巴南区国土分局作出的《处罚决定书》认定原告谭智强未经国土资源行政主管部门批准，在巴南区丰盛镇桥上村擅自违法开采石灰岩18.64万吨，严重违反《矿产资源法》第三条、第三十九条之规定，依据《矿产资源法》第三十九条、《矿产资源法实施细则》第四十二条之规定，对原告作出责令立即停止无证开采行为、没收违法所得3355200元，并处罚款1342080元的行政处罚。但巴南区国土分局于行政程序中收集的专家评审意见载明桥塆公司采矿许可证到期失效，事实非法采矿人为方志强，巴南区国土分局对原告、方志强、证人所作的询问笔录中亦不能证明原告实施了违法开采行为，而生效刑事判决认定桥塆公司违反矿产资源法的规定，未取得采矿许可证擅自采矿，方志强系对桥塆公司采石场的石灰岩开采直接负责的主管人员，是非法采矿的决策者、组织者、执行者，非法采矿行为的获益者，因此，巴南区国土分局在行政程序中收集的证据尚不能认定原告实施了擅自违法开采石灰岩的行为，其作出的《处罚决定书》主要证据不足。其次，桥塆公司具有独立法律主体资格，应对其实施的违法行为承担法律责任，原告虽是桥塆公司股东，但根据《中华人民共和国公司法》的相关规定，股东仅在法定情形对公司债务承担民事责任，并未规定公司注销后股东应对公司的违法行为承担行政责任，因此，巴南区国土分局在桥塆公司注销后，将原告作为桥塆公司非法开采行为的行政处罚主体无法律依据。复议机关重庆市国土房管局作出行政复议决定，维持巴南区国土分局作出的《处罚决定书》，该行政复议决定亦主要证据不足。被告重庆市规自局辩称原告起诉已超过起诉期限，但原告收到《行政复议决定书》后于法定期限内起诉，并未超过起诉期限。综上，巴南区国土分局作出的《处罚决定书》主要证据不足，应予撤销；重庆市国土房管局作出的行政复议决定维持巴南区国土分局作出的《处罚决定书》，该复议决定亦应撤销。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条(一)项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第一款之规定，判决如下：一、撤销原重庆市巴南区国土资源管理分局于2017年12月21日作出的巴南国土处字第[2017]26号《土地行政处罚决定书》。二、撤销原重庆市国土资源和房屋管理局于2018年4月8日作出的渝国土房管复［2018］2号《行政复议决定书》。案件受理费50元由被告重庆市巴南区规划和自然资源局、重庆市规划和自然资源局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于重庆市第五中级人民法院。审 判 长 严江露人民陪审员穆礼芬人民陪审员 杨    长    珍法官 助理 朱         磊二〇二一年三月一日书 记 员 王         晓