河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2021）豫行终307号上诉人（一审原告）李会彩，男，1939年4月2日出生，汉族，住河南省焦作市解放区。委托代理人李泉水，男，1963年12月16日出生，汉族，住河南省焦作市山阳区。委托代理人李泉永，男，1970年2月6日出生，汉族，住河南省焦作市解放区。被上诉人（一审被告）武陟县人民政府。住所地：武陟县兴华路008号。法定代表人申琳，县长。委托代理人杨奔，该县自然资源局工作人员。委托代理人刘国红，河南龙源律师事务所律师。一审第三人王明，男，1965年10月6日出生，汉族，住河南省武陟县。上诉人李会彩因诉被上诉人武陟县人民政府（以下简称武陟县政府）撤销行政处理决定一案，不服焦作市中级人民法院（2020）豫08行初138号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，本案现已审理终结。焦作市中级人民法院一审查明，2019年6月5日，李会彩向武陟县自然资源局提出申请，要求确认王明持有的《宅基地证》无效和王明持有的武集建（1991）字第0052号《集体土地建设用地使用证》无效。2019年11月18日，武陟县自然资源局作出武自字﹝2019﹞119号《关于李会彩申请认定王明所持土地证效力问题的调查意见》，意见如下：1、依据《确定土地使用权和使用权的若干规定》第四十八条和五十二条之规定，李会彩不再享有冯李村的宅基地使用权；李会彩不享有申请确定王明所持武集建（1991）字第0052号《集体土地建设用地使用证》是否有效的权利。2、依据《中华人民共和国物权法》第十四条、第十七条之规定，对王明所持的武集建（1991）字第0052号《集体土地建设用地使用证》的合法性不予认可。2019年12月31日，武陟县政府作出武政土﹝2019﹞112号《关于李会彩申请认定王明所持土地证效力问题的处理决定》，决定：1、李会彩不再享有冯李村的宅基地使用权；李会彩不享有申请确定王明所持武集建（1991）字第0052号《集体土地建设用地使用证》是否有效的权利。2、对王明所持的武集建（1991）字第0052号《集体土地建设用地使用证》的合法性不予认可。李会彩不服申请复议。2020年5月22日，焦作市人民政府作出焦政复决字﹝2020﹞6号行政复议决定书，决定：撤销被申请人武陟县政府作出的《关于李会彩申请认定王明所持土地证效力问题的处理决定》武政土﹝2019﹞112号，责令被申请人自收到本复议决定之日起60日内对申请人《申请书》中的请求事项重新作出处理。2020年8月3日，武陟县自然资源局作出武自字武政土﹝2020﹞115号《关于李会彩申请认定王明所持土地证无效的调查意见》，意见如下：一、王明所持的1987年的单页版的No:0068813号《宅基地证》无效。二、王明所持的武集建（1991）字第0052号《集体土地建设用地使用证》无效。2020年8月25日，武陟县政府作出武政土﹝2020﹞51号《关于李会彩申请认定王明所持土地证效力问题的处理决定》，决定：1、王明所持的1987年的单页版的No:0068813号《宅基地证》无效。2、王明所持的武集建（1991）字第0052号《集体土地建设用地使用证》无效。李会彩不服，向一审法院提起本案诉讼，请求判决撤销武陟县政府作出的武政土﹝2020﹞51号决定，并责令其重新作出决定。焦作市中级人民法院一审认为，王明所持有的No:0068813号《宅基地证》的填写日期为1987年9月，该证上填写的坐落地点为“振兴街”，而振兴街系2005年之后才命名，且冯李村全村并未发放过单页版的宅基地证，故武陟县政府认为No:0068813号《宅基地证》不是政府颁发，并决定该证无效正确。在宅基地有偿使用及确权登记中，王明家未缴纳丈量费用及有偿使用费，政府并未实际丈量宅基尺寸，故武陟县政府以此认为王明所持的武集建（1991）字第0052号《集体土地建设用地使用证》也不是政府颁发，并决定该证无效正确。本案李会彩向武陟县政府申请的事项为确认王明持有的涉案宅基地证及集体土地建设用地使用证无效，武陟县政府应围绕涉案两证的效力问题进行调查并依法作出处理，其查明的事实也应与其决定涉案两证无效的内容相互关联，而武陟县政府在决定中查明的“1990年左右,冯李村划了一批宅基地。王明父亲王守礼因和李德义家(李会彩)共用一处宅基地,申请另划了一处宅基出去,并在新划的宅基地上拉有砖。此后,经协商,并经村委同意,王守礼把新划的宅基调换给了李会彩,让李会彩出去,自己要原来的老宅基地。”该部分事实与武陟县政府决定涉案两证无效的内容之间并无关联，对该部分事实一审法院在本案中不予确认。武陟县政府查明的“王福珍在一九九二年去世后，北屋房也已坍塌灭失”的事实与其调查的其他证据之间存在矛盾，对该部分事实一审法院在本案中不予确认。另武陟县政府处理决定认为“因王明家未缴纳丈量费及有偿使用费,未给其丈量宅基尺寸，只给其预留了宗地号为48号。”中“只给其预留了宗地号为48号”内容中的“其”，武陟县政府已说明实际应为双方争执宅基地，一审法院对此予以确认。综上，李会彩要求撤销武陟县政府武政土﹝2020﹞51号《关于李会彩申请认定王明所持土地证效力问题的处理决定》的诉讼请求不能成立，一审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，一审法院判决：驳回李会彩的诉讼请求。李会彩不服一审判决，向本院提起上诉称：一、一审法院对被上诉人的行政行为明显不当、严重违反行政合理性原则的情形无明确判决处理。被上诉人作出处理决定时,虽然在形式上确认了两个假证无效,却插入与确认假证无关、意在剥夺上诉人合法权益的事实认定内容，其调查的内容和行政行为结果之间有不正当关联关系，属严重违法。一审法院对此行政行为内容仅以不予确认,显然有失公允。二、一审法院认定被诉行政行为证据确凿错误。被上诉人作出决定时未提供所依据的法律法规或规范性文件，被上诉人认定的部分事实也没有证据。三、一审法院认定被诉行政行为合法错误。(一)被上诉人不依上诉人的行政申请,围绕王明两个假证进行调查作出决定,而是没有法律依据的对上诉人的房屋、宅基地权属进行调查,捏造事实，并且在两次决定中均以剥夺上诉人房屋、宅基地使用权作为目的,是重大明显违法情形。(二)被上诉人在行政程序中非法剥夺上诉人应享有的陈述、申辩和听证权利,其所有采集的证据不能作为认定被诉具体行政行为合法的依据。(三)被上诉人在作出不利于上诉人，且对上诉人权益有重大影响的决定前,既未允许上诉人听证,也未向上诉人进行调查,未听取上诉人的陈述和申辩,再一次非法剥夺上诉人应享有的权利。(四)根据行政诉讼法司法解释的规定，能够反映案件真实情况、与待证事实相关联，来源和形式合法的证据，应当作为认定案件事实的根据。上诉人提交的平原省房产土地所有证，被上诉人采集的王树义询问笔录等均未被作为认定案件事实的依据。(五)被上诉人所属行政机关在实施调查过程中发现违法行为构成犯罪的,必须将案件移送司法机关追究刑事责任,而该行政机关发现王明所持证件非政府颁发、作出无效决定过程中未依法履行法定的作为义务,是违法行政不作为。四、一审法院认定被诉行政行为适用法律法规正确，认定错误。被诉行政行为未列明作出决定时依据的法律法规。五、一审法院对两个假证的来源等关键事实未予查明，认定事实不清,也未判决被上诉人履行调查和作出相关处理,未依法对相关人员滥用职权、违法违纪行为向监察和司法机关移送。综上,请求撤销一审判决，改判支持上诉人诉讼请求。被上诉人武陟县政府答辩称，答辩人作出的《关于李会彩申请认定王明所持土地证效力问题的处理决定》认定事实清楚,适用法律正确,程序合法。上诉人的上诉理由不能成立，请求驳回上诉，维持原判。一审第三人王明答辩称，李会彩早已不属于冯李村集体经济组织成员,不具备取得冯李村宅基地使用权的主体资格，更不具有原告诉讼主体资格。武陟县政府作出的处理决定认定事实清楚。请求驳回上诉，维持原判。本院二审查明事实与一审查明事实一致。本院认为，武陟县政府经调查，以王明持有的No:0068813号《宅基地证》和武集建（1991）字第0052号《集体土地建设用地使用证》均不是政府颁发的为事由，认定案涉两证无效，是对两证法律效力的否定，也是武陟县政府调查后作出的法定性结论。李会彩坚持要求确认案涉两证为假证，而假证只是导致证件无效的事实和原因，并非行政机关调查后作出的法定性结论，且武陟县政府对案涉两证均不认可是政府颁发的，已经对两证的真实性作出了评价，因此李会彩再次要求武陟县政府认定案涉两证为假证确无必要。李会彩要求查清案涉两证的来源，其意图是追究相关人员的法律责任，而其该请求事项并非武陟县政府作出涉案《处理决定》一并处理的事项，也非司法审查的范围。至于李会彩提出，武陟县政府在作出涉案《处理决定》中认定王明之父王守礼经村委会调解与李会彩调换宅基地，以及王福珍在一九九二年去世后，北屋房也已坍塌灭失等相关事实是错误的，一审判决已对此予以回应，对上述事实未予确认，且上述事实推翻与否均与认定案涉两证无效没有关联，因此，也不成为撤销涉案《处理决定》事由。上述事实亦是涉及民事主体之间设立、变更民事权利的事实，李会彩如果对上述事实不认可，不影响其通过民事诉讼按照“谁主张，谁举证”规则予以查证。李会彩认为涉案《处理决定》中认定“因王明家未缴纳丈量费及有偿使用费，未给其丈量宅基尺寸，只给其预留了宗地号为48号”中的“其”指的就是王明家，与涉案宅基地实际上是两家共用的事实不符。经审查，涉案《处理决定》认定的该事实实际上是说明未给王明家颁发《集体土地建设用地使用证》的原因，并不是给涉案宅基地确权，对李会彩的权利义务亦不产生实际影响。至于李会彩本院组织的调查中提供的两份证据，即：1.武陟县政府2019年5月14日作出的政府信息公开申请答复书（依申请答复〔2019〕15号）；2.谢旗营国土所2019年7月12日向焦作市中级人民法院出具的《关于武陟县谢旗营镇冯李村武集建（1991）字第0052号土地使用证有关情况的说明》。上述两份证明材料均说明未查询到武集建（1991）字第0052号土地使用证的档案信息，这与被上诉人武陟县政府调查一审第三人王明持有的武集建（1991）字第0052号《集体土地建设用地使用证》的情况是一致的。李会彩认为武陟县政府或武陟县自然资源局隐藏了武集建（1991）字第0052号土地使用证的档案资料，并无证据证明，且其证明目的与其诉讼目的也相背离。另外，上诉两份证据均形成于2019年，而本案一审立案时间是在2020年9月27日，李会彩本应在一审时予以提供，其在二审时提供并不符合二审时新证据的标准。故对李会彩提供的上述两份证据可不予采信。基于上述分析，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决结果并无不当，本院依法予以维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条规定：“人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。”二审时，上诉人李会彩的上诉理由与一审诉称理由并无实质区别，合议庭经过阅卷，通过对当事人询问、调查，认为本案事实清楚，法律适用明确，决定不开庭审理本案，并依法维持一审判决。上诉人李会彩的上诉理由不能成立，本院对其上诉请求不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人李会彩负担。本判决为终审判决。审判长 马 磊审判员 马传贤审判员 蒋跃峰二〇二一年三月二十二日法官助理刘月华书记员王贺霞