河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫行终3381号上诉人（一审原告）李爱民，女，1953年7月7日出生，汉族，住河南省。上诉人（一审原告）孟惠香，女，1955年5月12日出生，汉族，住河南省。上诉人（一审原告）魏红，女，1974年4月28日生，汉族，住河南省。上诉人（一审原告）杨复来，男，1956年12月29日出生，汉族，住河南省。上诉人（一审原告）周云法，男，1953年8月16日出生，汉族，住河南省。被上诉人（一审被告）新乡市卫滨区人民政府。住所地：新乡市卫滨区人民路479号。法定代表人顾崇豪，区长。被上诉人（一审被告）新乡市卫滨区平原镇人民政府。住所地：河南省新乡市卫滨区柳青路西段。法定代表人冀大旭，镇长。上诉人李爱民、孟惠香、魏红、杨复来、周云法因诉被上诉人新乡市卫滨区人民政府（以下简称卫滨区政府）、新乡市卫滨区平原镇人民政府（以下简称平原镇政府）不履行信息公开职能一案，不服新乡市中级人民法院（2020）豫07行初111号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，本案现已审理终结。新乡市中级人民法院一审查明，2019年7月19日，李爱民等五人分别作为信息公开的申请人，一起向卫滨区政府提交了政府信息公开申请。卫滨区政府在征询第三方意见后，以第三方不同意公开为由作出不予公开的回复，后经新乡市人民政府行政复议，作出新政复决[2019]138-143号《行政复议决定书》，责令卫滨区政府在《中华人民共和国政府信息公开条例》规定的法定期限内履行信息公开的法定职责。2019年11月15日，卫滨区政府针对李爱民等五人作出了五份内容基本相同的《关于对政府信息公开申请书的回复》，附件包括两份乙方分别为路中军和魏天印的新乡市卫滨区铁西旧城改造建设项目附属物拆迁协议及构建筑物明细表。随后，李爱民等五人于2019年12月5日再次向卫滨区政府提出信息公开的补充申请，卫滨区政府于2020年1月7日针对李爱民等五人分别作出了五份内容基本相同的《关于对李爱民（孟惠香、魏红、杨复来、周云法）等同志信息补充申请的回复》，告知李爱民等五人其申请公开的资料已经全部提供完毕。上述回复均加盖有“卫滨区政务服务和大数据管理局”的公章。李爱民等五人认为卫滨区政府并未提供全部的档案资料，既未说明档案中不存在相关资料的原因，回复方式也不是信息公开回复的规定形式，故而提起诉讼，请求：1．撤销卫滨区政府于2020年1月7日对其分别作出的《关于对李爱民（孟惠香、魏红、杨复来、周云法）等同志信息补充申请的回复》；2．判令卫滨区政府按照《中华人民共和国政府信息公开条例》规定的公开方式及有关政府信息档案保管制度，对李爱民等五人重新作出信息公开回复，对能公开的全部公开，不能公开的告知原因。一审法院另查明，李爱民等五人并未提交其向平原镇政府申请信息公开的相关证据，平原镇政府也表示没有收到过李爱民等五人的相关申请。2019年3月29日《中共卫滨区委办公室卫滨区人民政府办公室关于印发的通知》（卫滨办文[2019]36号文）发布，该通知第三条载明：“……（三）将‘放管服’改革、政务公开和政务服务及政务信息化管理职能、区政府信息服务中心的行政职能划入区政务服务和大数据管理局”。后因职能调整，2020年1月17日《中共卫滨区委机构编制委员会关于调整政务公开职能等有关事项的通知》（卫滨编委[2020]2号文）发布，通知将新乡市卫滨区政务服务和大数据管理局承担的政务公开等职责，划转至卫滨区政府办公室。在李爱民等五人提出案涉信息公开申请时，卫滨区承担信息公开职能的部门为新乡市卫滨区政务服务和大数据管理局。新乡市中级人民法院一审认为，本案的争议焦点为卫滨区政府、平原镇政府是否系本案的适格被告，李爱民等五人诉请撤销2020年1月7日作出的案涉《关于对李爱民（孟惠香、魏红、杨复来、周云法）等同志信息补充申请的回复》是否成立。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十七条规定：“当事人一方或者双方为二人以上，因同一行政行为发生的行政案件，或者因同类行政行为发生的行政案件、人民法院认为可以合并审理并经当事人同意的，为共同诉讼。”因本案系因同类行政行为发生的行政案件，被诉行政行为系基于原告的相同申请作出，且内容基本相同，为减少当事人诉累，人民法院准许李爱民等五人作为一个案件的共同原告提起诉讼，不违反法律规定。关于卫滨区政府、平原镇政府是否系本案适格被告的问题。依据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十三条“除本条例第十四条、第十五条、第十六条规定的政府信息外，政府信息应当公开。行政机关公开政府信息，采取主动公开和依申请公开的方式”、第二十九条“公民、法人或者其他组织申请获取政府信息的，应当向行政机关的政府信息公开工作机构提出，并采用包括信件、数据电文在内的书面形式；采用书面形式确有困难的，申请人可以口头提出，由受理该申请的政府信息公开工作机构代为填写政府信息公开申请……”之规定，本案李爱民等五人申请获取的信息属于依申请公开的信息，需要李爱民等五人通过书面或口头的方式向信息公开职能部门提出申请，但在案证据无法证明李爱民等五人向平原镇政府提出过信息公开的申请，平原镇政府亦没有主动公开案涉信息的职责，故平原镇政府不是本案适格被告，依法应驳回李爱民等五人对平原镇政府的起诉。《中华人民共和国政府信息公开条例》第四条第一款规定：“各级人民政府及县级以上人民政府部门应当建立健全本行政机关的政府信息公开工作制度，并指定机构负责本行政机关政府信息公开的日常工作”，该条第二款第（一）项规定：“政府信息公开工作机构的具体职能是：办理本行政机关的政府信息公开事宜；……”。根据上述规定，政府信息公开工作实行归口管理，申请人获取政府信息，应当向政府信息公开工作机构提出申请，这是畅通政府信息公开渠道、便于申请人及时准确获取政府信息的制度保障。本案中，鉴于李爱民等五人向卫滨区政府提交了信息公开的申请，卫滨区政府并未告知李爱民等五人承担政府信息公开工作的具体职能部门，在新乡市人民政府2019年9月27日作出的新政复决[2019]138-143号《行政复议决定书》中也明确责令卫滨区政府履行信息公开职责，现李爱民等五人收到的案涉信息公开申请回复虽均由当时承担信息公开职责的“卫滨区政务服务和大数据管理局”作出并签章，但李爱民等五人将“卫滨区政务服务和大数据管理局”作出的上述行为理解为系接受卫滨区政府的委托所为，且在卫滨区于2020年1月17日将信息公开的职能又划转至卫滨区政府办公室的情况下，遂以卫滨区政府为被告提起诉讼，并无不当。关于李爱民等五人诉请撤销2020年1月7日作出的案涉《关于对李爱民（孟惠香、魏红、杨复来、周云法）等同志信息补充申请的回复》是否成立的问题。一审法院认为，《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十六条规定：“对政府信息公开申请，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）所申请公开信息已经主动公开的，告知申请人获取该政府信息的方式、途径；（二）所申请公开信息可以公开的，向申请人提供该政府信息，或者告知申请人获取该政府信息的方式、途径和时间；（三）行政机关依据本条例的规定决定不予公开的，告知申请人不予公开并说明理由；（四）经检索没有所申请公开信息的，告知申请人该政府信息不存在；（五）所申请公开信息不属于本行政机关负责公开的，告知申请人并说明理由；能够确定负责公开该政府信息的行政机关的，告知申请人该行政机关的名称、联系方式……”卫滨区政府在2020年1月7日作出的上述补充回复，已明确告知李爱民等五人案涉拆迁的拆迁主体、档案存放地点、管理部门，对于李爱民等五人申请公开的其他信息也告知其相关档案已经提供完毕。据此，卫滨区政府按照《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十六条的规定，通过答复的方式，已履行了信息公开的相应职责。至于李爱民等五人主张卫滨区政府不履行信息公开职责、未公开其所需全部信息的理由，缺乏事实根据和证据支持，一审法院不予采纳。综上，李爱民等五人以不履行信息公开职责为由诉请撤销案涉《关于对李爱民（孟惠香、魏红、杨复来、周云法）等同志信息补充申请的回复》并要求卫滨区政府重新作出回复，缺乏事实根据和法律依据，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定,一审法院判决驳回李爱民、孟惠香、魏红、杨复来、周云法的诉讼请求。李爱民、孟惠香、魏红、杨复来、周云法不服一审判决，向本院提起上诉称：一、一审判决认定事实错误。一审判决对上诉人提交的第二、三组证据不予认定，认为与本案没有关联性错误，对第五组证据的真实性不能确定错误。上述证据完全可以共同证明被上诉人没有完全履行信息公开的职责。此次房屋拆迁补偿是二被上诉人的共同行为,拆迁补偿属于重大政府行为,应当将决议、报市政府备案手续、形式合法的评估报告、原始丈量数据资料、完整的协议等所有信息均入档保管。但是，在上诉人的证据形成完整证据链、初步证明自己的主张的情况下,一审没有依职权要求被上诉人举证证明自己完全履行了信息公开义务,反而对于上诉人提交的证据不予认定，却认定因为上诉人提交的证据不能证明自己的主张而驳回诉讼请求是错误的。三、一审判决适用法律错误。一审法院认定平原镇政府不是适格被告错误。卫滨区政府作为拆迁主体、平原镇政府作为共同的行政行为作出人,应该定期主动公开特别是向作为原公司股东的上诉人主动公开拆迁进度并接受上诉人监督。一审法院没有按照《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十六条规定的方式审查被上诉人的公开方式和内容错误。一审法院将应属于被上诉人的举证责任推给上诉人，没有依职权审查被上诉人对于房屋拆迁工作应当形成、入档何种政府信息的规范性文件错误。三、上诉人在本案一审庭审结束后发现了新的证据，能够证明被上诉人没有完全履行信息公开义务。请求撤销一审判决，发回重审或者改判支持上诉人一审诉讼请求。被上诉人卫滨区政府、平原镇政府均未提交书面答辩意见。本院二审查明事实与一审查明事实一致。本院认为，《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”第十六条第一款规定：“行政机关的内部事务信息，包括人事管理、后勤管理、内部工作流程等方面的信息，可以不予公开。”第二款规定：“行政机关在履行行政管理职能过程中形成的讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告等过程性信息以及行政执法案卷信息，可以不予公开。法律、法规、规章规定上述信息应当公开的，从其规定。”根据上述规定，政府信息具有三个基本特征，一是行政机关为履行外部行政管理管理职能而制作或获取的信息，二是形成的信息内容具有终端性、正式性，而非过程性、非正式性信息，三是客观存在，能够以一定介质呈现。本案中，从上诉人李爱民等五人补充申请的信息内容看，一是要求公开“拆迁主体、档案存放地点及管理部门”，该信息内容明显属于咨询性信息，并非以一定载体记录、保存的信息。对于咨询信息，行政机关答复与否不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》调整范围。二是要求公开“补偿方案及补偿标准、丈量原始资料、区域整体规划、评估报告”等相关信息，其中丈量原始资料和评估报告是为核算补偿金额提供的基础资料，相对于上诉人通过申请信息公开已获得的拆迁协议及建筑物明细表，丈量原始资料和评估报告属于过程性信息资料，拆迁协议及建筑物明细表是最终形成的、正式的补偿信息并已含括了丈量原始资料和评估报告结论性数据。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十六条第二款的规定，过程信息可以不予公开，就本案而言，公开丈量原始资料和评估报告亦无必要。补偿方案及补偿标准是县（区）政府机关在征收工作中依照管理权限制作或批准的补偿依据，但公开补偿方案应以该方案客观存在为前提，卫滨区政府在案涉答复中明确告知上诉人，经与区城建局、平原镇负责人沟通，档案存放的资料已全部提供完毕，说明卫滨区政府查询后未找到补偿方案。根据最高人民法院《关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第五条第五款规定：“被告主张政府信息不存在，原告能够提供该政府信息系由被告制作或者保存的相关线索的，可以申请人民法院调取证据。”上诉人一、二审时均未提供补偿方案存在的线索，卫滨区政府虽有制作或批准补偿方案的职权，但卫滨区政府是否履行该职权，是评价其履责是否适法的根据，而非评价履行信息公开行为是否合法的法定要件，因此，在不能判断卫滨区政府是否制作和保存补偿方案的情况下，也不能责令卫滨区政府必须公开该信息，上诉人如果有补偿方案存在的线索，可另行申请公开该信息。至于区域整体规划信息资料，依照法律、法规规定的职责权限并非被上诉人卫滨区政府制作，上诉人可以向制作该信息的行政机关申请公开。上诉人认为被上诉人公开的拆迁协议与其在拆迁指挥部见到的拆迁协议不一致，要求公开在拆迁指挥部见到的拆迁协议，但其在补充申请公开信息时，并未明确申请公开该信息，其概括性地要求公开“所有与该项目有关的拆迁补偿资料”，也不能明确表述所要公开的信息特征，因此，对其该项诉请可不予审查。关于平原镇政府能否作为本案共同被告问题，最高人民法院《关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第四条第一款规定：“公民、法人或者其他组织对国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门依申请公开政府信息行政行为不服提起诉讼的，以作出答复的机关为被告；逾期未作出答复的，以受理申请的机关为被告。”本案中，上诉人既未向平原镇政府提出信息公开申请，案涉答复也非平原镇政府所作，故此，平原镇政府作为本案被告并不适格。基于上述分析，卫滨区政府作出案涉答复并无不妥，李爱民等五人的诉讼请求不能成立，一审判决驳回李爱民等五人的诉讼请求并无不当，本院予以维持。需要指出的是，卫滨区政府向李爱民等五人分别作出了涉案答复，李爱民等五人对涉案答复不服，应当分别起诉，合并审理，这里的合并审理是为保证同类案件的裁判标准统一，提高司法效率，节约司法成本考虑而将审理程序合并，并非将李爱民等五人作为共同诉讼原告作为一案审理。一审法院未向李爱民等五人做好释明工作，将李爱民等五人作为一案的共同诉讼原告立案、审理，明显属于程序瑕疵，本院予以指出。但鉴于李爱民等五人的诉讼请求均不能成立，且审理程序也充分保障了李爱民等五人的诉讼权利，从减少案件诉累，节约司法成本考虑，本案亦无重审必要。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条规定：“人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。”二审时，上诉人李爱民等五人未提供新的证据，其上诉理由与一审诉称理由并无实质区别，合议庭经过阅卷，认为本案事实清楚，法律适用明确，决定不开庭审理本案，并依法维持一审判决。上诉人的上诉理由不能成立，本院对其上诉请求不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人李爱民、孟惠香、魏红、杨复来、周云法承担。本判决为终审判决。审判长 马 磊审判员 马传贤审判员 蒋跃峰二〇二一年三月十五日法官助理刘月华书记员王贺霞