广东省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）粤行赔终34号上诉人（原审原告）：陈可华，男，汉族，1960年3月23日出生。上诉人（原审原告）：邱靖尹，男，汉族，1979年10月20日出生。上诉人（原审原告）：项裕玲，女，汉族，1972年7月21日出生。委托代理人：吴继华、吕思成，云南北川律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：肇庆市人民政府。住所地：广东省肇庆市端州区城中路49号。法定代表人：范中杰，市长。委托代理人：欧志兵、江敏，肇庆市司法局工作人员。被上诉人（原审被告）：肇庆市人民政府打击走私综合治理办公室。住所地：广东省肇庆市端州区城中路49号。负责人：梁金海。被上诉人（原审被告）：肇庆市市场监督管理局（原肇庆市工商行政管理局）。住所地：广东省肇庆市端州区二塔路68号。法定代表人：翁卓辉，局长。委托代理人：叶文智，该局工作人员。被上诉人（原审被告）：广州铁路公安局佛山公安处。住所地：广东省广州市越秀区中山一路151号。负责人：秦玉顺，处长。委托代理人：文孟德、龙林，均为该处工作人员。上诉人陈可华、邱靖尹、项裕玲因诉被上诉人肇庆市人民政府（以下简称肇庆市政府）、肇庆市人民政府打击走私综合治理办公室（以下简称肇庆市打私综治办）、肇庆市市场监督管理局（以下简称肇庆市市监局）、广州铁路公安局佛山公安处（以下简称佛山铁路公安处）行政赔偿纠纷一案，不服广东省肇庆市中级人民法院（2018）粤12行赔初20号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院认为，根据《广东省反走私综合治理条例》第三十五条第一款：“地级以上市人民政府反走私综合治理工作机构统一处理涉嫌走私的货物、物品和运输工具，应当组织海关、公安（边防）、工商、财政、检验检疫等部门联合审查，并在本级人民政府门户网站上发布协助调查处理公告，通知逃逸的当事人或者所有人在规定的期限内接受调查或者配合处理。逃逸的当事人或者所有人逾期不接受调查或者不配合处理的，地级以上市人民政府反走私综合治理工作机构应当在本级人民政府门户网站上发布期限为六十日的认领公告。公告期满无人认领的，对符合相关法律法规规定适宜拍卖的，依法拍卖处理，所得款项缴入国库；对不适宜拍卖或者需要销毁的，由地级以上市人民政府反走私综合治理工作机构协调有关部门依法处理。”的规定，肇庆市打击走私综合治理办公室虽然是肇庆市人民政府的内设机构，但依地方性法规规定作为地级以上市人民政府反走私综合治理工作机构有权统一处理涉嫌走私的货物、物品和运输工具,其实施案涉拍卖行为有地方性法规的明确授权，可以自己的名义作出拍卖处理行为，是本案适格的被告。原告陈可华、邱靖尹、项裕玲认为肇庆市打击走私综合治理办公室为肇庆市人民政府的内设机构而将肇庆市人民政府列为本案被告不当，肇庆市人民政府没有作出案涉的扣押、拍卖行为，不是本案适格被告。经向原告陈可华、邱靖尹、项裕玲释明，原告陈可华、邱靖尹、项裕玲坚持己见，不同意变更本案被告主体。依照《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条第一款的规定，应裁定驳回原告陈可华、邱靖尹、项裕玲对肇庆市人民政府的起诉。对于本案的管辖，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十五条“中级人民法院管辖下列第一审行政案件：（一）对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件；（二）海关处理的案件；（三）本辖区内重大、复杂的案件；（四）其他法律规定由中级人民法院管辖的案件。”的规定，既然本案原告陈可华、邱靖尹、项裕玲诉肇庆市人民政府被驳回，本案已不属于原审法院管辖的第一审行政诉讼案件范围，故应当将本案移送有管辖权的基层人民法院管辖。肇庆市鼎湖区人民法院是本辖区行政案件集中管辖的基层人民法院，本案应移送肇庆市鼎湖区人民法院管辖。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十二条、《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条第一款的规定，裁定如下：一、驳回原告陈可华、邱靖尹、项裕玲对肇庆市人民政府的起诉；二、本案移送肇庆市鼎湖区人民法院审理。上诉人陈可华、邱靖尹、项裕玲不服原审裁定，向本院提起上诉称：一、肇庆市政府是本案适格被告。肇庆市打私综治办是肇庆市政府内设机构，并不是独立的法人主体，也不具备独立的执法能力。其在政府内部可组织协调相关反走私工作，但其对外作出具体行政行为时代表的是肇庆市政府，肇庆市政府仍应对其行为承担相应行政责任。二、原审法院对本案的处理方式错误。原审法院在未查清案件基本事实的情况下，认定肇庆市政府不是本案适格被告并将本案移交下级法院审理，有违案件审理的基本程序。在同一个裁定中既驳回起诉又移送管辖的处理方式缺乏法律依据。三、原审裁定侵害了上诉人的上诉权利，未告知上诉人的上诉权利、上诉期限和上诉的法院。四、原审法院审理本案过程中在审限即将届满前匆忙以管辖为由作出违法裁判，上诉人有理由相信该案存在重大非法律因素干扰，请求将本案指定其他中级人民法院审理。上诉请求：1、撤销原审裁定；2、认定肇庆市政府是本案适格被告；3、由原审法院或指定其他中级人民法院继续审理本案。被上诉人肇庆市政府答辩称：根据《广东省反走私综合治理条例》第三十五条规定，地级以上市人民政府反走私综合治理工作机构有权依照该规定，以自己名义依法统一处理涉嫌走私的货物、物品和运输工具，该项行政职责为地方性法规授权，依照行政诉讼法的有关规定，相关法律责任不应有肇庆市政府承担。原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，请驳回上诉，维持原审裁定。被上诉人肇庆市打私综治办、肇庆市市监局、佛山铁路公安处未提交答辩意见。本院经审理查明：肇庆市市监局在本案二审期间提交中共肇庆市委、肇庆市政府于2019年1月6日印发的肇发[2019]1号《肇庆市机构改革方案》，根据该方案部署，不再保留原肇庆市工商行政管理局，其职责由新组建的肇庆市市场监督管理局承担。本院认为，《广东省反走私综合治理条例》第三十五条第一款规定：“地级以上市人民政府反走私综合治理工作机构统一处理涉嫌走私的货物、物品和运输工具，应当组织海关、公安（边防）、工商、财政、检验检疫等部门联合审查，并在本级人民政府门户网站上发布协助调查处理公告，通知逃逸的当事人或者所有人在规定的期限内接受调查或者配合处理。逃逸的当事人或者所有人逾期不接受调查或者不配合处理的，地级以上市人民政府反走私综合治理工作机构应当在本级人民政府门户网站上发布期限为六十日的认领公告。公告期满无人认领的，对符合相关法律法规规定适宜拍卖的，依法拍卖处理，所得款项缴入国库；对不适宜拍卖或者需要销毁的，由地级以上市人民政府反走私综合治理工作机构协调有关部门依法处理。”《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第二款规定：“法律、法规或者规章授权行使行政职权的行政机关内设机构、派出机构或者其他组织，超出法定授权范围实施行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以实施该行为的机构或者组织为被告。”《中华人民共和国行政诉讼法》第十四条规定：“基层人民法院管辖第一审行政案件。”第十五条规定：“中级人民法院管辖下列第一审行政案件：（一）对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件；（二）海关处理的案件；（三）本辖区内重大、复杂的案件；（四）其他法律规定由中级人民法院管辖的案件。”本案中，上诉人陈可华、邱靖尹、项裕玲诉请肇庆市政府、肇庆市打私综治办、肇庆市市监局、佛山铁路公安处赔偿其因涉案货物被扣押、拍卖造成的损失。但根据上诉人起诉时提交的证据来看，肇庆市打私综治办系根据地方性法规的授权，作为地级以上市人民政府反走私综合治理工作机构以自己名义对涉案货物作出处理。且上诉人亦未能提交有效证据证明肇庆市政府实施了涉案扣押、拍卖行为，故肇庆市不是本案适格被告。上诉人起诉针对的是肇庆市打私综治办、肇庆市市监局、佛山铁路公安处对涉案货物扣押、拍卖的行为，属于基层人民法院管辖的第一审行政案件。上诉人诉讼期间提交的证据材料亦不足以证明其起诉属于肇庆市本地重大行政诉讼案件，故本案上诉人应当以肇庆市打私综治办、肇庆市市监局、佛山铁路公安处为被告向有管辖权的基层人民法院起诉。经原审法院释明后，上诉人仍坚持以四被上诉人为被告向原审法院起诉，不符合上述关于行政案件级别管辖的法律规定。原审法院据此裁定驳回上诉人对肇庆市政府的起诉，并将本案移送肇庆市鼎湖区人民法院审理，并无不当，本院予以维持。上诉人上诉主张，肇庆市打私综治办为肇庆市政府内设机构，肇庆市政府为本案适格被告，原审法院对本案处理错误，侵害其上诉权利等，请求撤销原审裁定，确认肇庆市政府为适格被告，将本案指令原审法院或其他中级人民法院继续审理，因理据不足，本院不予采纳。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原审裁定。本裁定为终审裁定。审判长  林俊盛审判员  杨雪清审判员  窦家应二〇二一年三月二十三日法官助理李莎书记员赖心仪