安徽省高级人民法院 行 政 裁 定 书 (2021)皖行终177号 上诉人（一审原告）雕俊秀，女，1947年2月17日出生，汉族，户籍地安徽省宣城市宣州区，经常居住地安徽省宣城市宣州区。 被上诉人(一审被告)安徽省宣城市人民政府，住所地宣城市宣州区鳌峰中路49号。 法定代表人孔晓宏，该市市长。 委托代理人杨善宏。 委托代理人张宏。 被上诉人(一审被告)安徽省宣城市宣州区人民政府，住所宣城市宣州区鳌峰东路178号。 法定代表人俞志刚，该区区长。 上诉人雕俊秀因诉安徽省宣城市人民政府（以下简称宣城市政府）、宣城市宣州区人民政府（以下简称宣州区政府）强制拆除行为违法一案，不服安徽省宣城市中级人民法院(2020)皖18行初91号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 雕俊秀向一审法院诉称，2013年5月2日，宣州区政府作出《关于宣城市原职业教育中心校区及周边地块改造项目国有土地上房屋征收决定的公告》，雕俊秀位于宣州区××街道××路××号的房屋在此征收决定所涉征收范围内。由于补偿标准不合理，其与征收方未能达成补偿安置协议。2016年2月4日，宣州区政府针对其房屋的补偿事宜作出宣区征补〔2016〕12号《国有土地上房屋征收补偿决定书》。其不服该补偿决定，向人民法院提起行政诉讼。2018年7月10日，安徽省高级人民法院作出（2017）皖行终415号行政判决，判决撤销一审判决和前述补偿决定。此后，宣州区政府并未重新作出补偿决定。基于此，其于2019年8月11日向宣州区政府寄送要求作出补偿决定的申请，但宣州区政府收到其申请后未作任何答复。为此，其于2019年10月28日向宣城市中级人民法院提起行政诉讼，请求确认宣州区政府未依法履行房屋征收安置补偿职责的行为违法，并责令宣州区政府重新作出补偿决定。此后，基于安徽省高级人民法院的指令立案裁定，宣城市中级人民法院于2020年3月25日受理此案［案号为（2020）皖18行初32号］。但是，2020年4月30日上午9时许，在其未收到任何文书的情况下，宣城市政府副市长郭金友、宣州区政府副区长武兆晟指挥市、区两级政府数百名公务人员、多辆公务车、大批公安特警对其房屋现场予以封锁，并对其前述即将开庭审理的诉争中的房屋实施了强制拆除。2014年12月2日，宣城市宣州区城市管理行政执法局（以下简称“宣州区城管局”）针对其院落内的部分历史遗留未登记建筑下达了强拆字［2014］01014号《强制拆除决定书》，其不服该决定，向人民法院提起诉讼。虽经一、二审和再审，其诉讼请求被判决驳回，但该案的判决是错判。请求确认宣城市政府、宣州区政府于2020年4月30日强制拆除雕俊秀位于宣州区××路××号房屋的行为违法。 宣城市政府向一审法院答辩称，其并未组织实施强制拆除案涉房屋的行为，故不是本案适格被告。请求驳回雕俊秀对宣城市政府的起诉。 宣州区政府向一审法院答辩称，一、雕俊秀户房屋包含两个部分，一部分为经政府征收决定确定的国有土地上被征收房屋，另一部分为依法应当予以拆除的违法建筑。2013年5月2日，宣州区政府根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定，作出《关于宣城市原职业教育中心校区及周边地块改造项目国有土地上房屋征收决定的公告》及补偿安置方案。雕俊秀户位于××路××号的146.66㎡有证房屋因位于前述征收决定范围内，属于依法应予征收的房屋；其他153.76㎡房屋系未经批准而建设，宣州区城管局已认定该部分为违法建筑且作出《限期拆除决定书》并发布了《依法强制拆除违法建设的公告》。雕俊秀不服此城管执法行为，已向人民法院提起行政诉讼，经宣州区人民法院、宣城市中级人民法院和安徽省高级人民法院一审、二审及再审，人民法院判决驳回雕俊秀的诉讼请求。二、案涉房屋征收决定作出并公告后，宣州区政府即组织征收部门宣州区土地和房屋征收事务管理局和征收实施单位西林街道办事处依法开展征收工作：对征收区域内的房屋进行了调查、公示；依法推选确定评估机构；评估机构对雕俊秀户房屋依法进行了评估，雕俊秀对评估结果并未提出异议，也未申请复核或重新评估，即宣州区政府依法开展征收工作，并充分保障了被征收人雕俊秀的合法权益。三、因征迁双方未能达成补偿安置协议，其于2016年2月4日对雕俊秀作出宣区征补〔2016〕12号《国有土地上房屋征收补偿决定书》。雕俊秀不服该补偿决定，向宣城市中级人民法院提起行政诉讼。宣城市中级人民法院经审理于2017年2月14日作出（2016）皖18行初57号行政判决，判决驳回雕俊秀的诉讼请求。雕俊秀不服，向安徽省高级人民法院提起上诉。安徽省高级人民法院经审理，于2018年7月10日作出（2017）皖行终415号行政判决，判决撤销一审判决，撤销宣区征补〔2016〕12号征收补偿决定。宣州区政府不服该判决，向最高人民法院申请再审。最高人民法院于2020年3月4日对该案予以立案受理，并组成合议庭进行审查，目前该案尚在审查之中。2020年3月25日，雕俊秀再次向宣城市中级人民法院提起行政诉讼，要求责令宣州区政府重新作出征收补偿决定。宣城市中级人民法院经审理，于2020年9月21日作出（2020）皖18行初32号行政判决，责令宣州区政府在判决生效后60日内重新作出征收补偿决定。宣州区政府也将根据此判决重新作出补偿决定，依法保障雕俊秀的征收补偿权益。四、案涉房屋一部分为基于公共利益的需要被征收的房屋，另一部分为行政机关已认定的违法建筑，因此，征收实施单位西林街道办事处对案涉房屋一并实施了拆除。综上，宣州区政府不是案涉房屋拆除行为的实施主体，故非本案适格被告。请求驳回雕俊秀对宣州区政府的起诉。 一审法院审理查明，2013年5月2日，宣州区政府作出《关于宣城市原职业教育中心校区及周边地块改造项目国有土地上房屋征收决定的公告》，决定对宣城市原职业教育中心校区及周边地块国有土地上的房屋实施征收。雕俊秀拥有的位于宣州区××街道××路××号的房屋在前述征收范围内。就该户房屋的补偿安置问题，征迁双方至今未能达成补偿安置协议。2020年4月30日，案涉房屋被行政机关予以拆除。雕俊秀主张前述拆除行为系宣城市政府、宣州区政府共同实施的强制拆除行为。宣城市政府、宣州区政府均主张其并非案涉房屋的拆除主体，宣州区政府另主张案涉房屋系由征收实施单位西林街道办事处组织实施拆除。基于此，本院向西林街道办事处发函，要求该办事处针对案涉房屋是否由其实施拆除进行回复。西林街道办事处向本院复函称，雕俊秀户未经批准建设的153.76㎡违法建筑以及被征收的合法房屋146.66㎡由其一并实施拆除。 一审法院另查明，因征迁双方未能就补偿安置问题达成一致意见，宣州区政府于2016年2月4日作出宣区征补〔2016〕12号《国有土地上房屋征收补偿决定书》。雕俊秀不服该补偿决定，于2016年9月13日向该院提起行政诉讼，要求撤销该补偿决定。该院经审理，于2017年2月14日作出（2016）皖18行初57号行政判决，判决驳回雕俊秀的诉讼请求。雕俊秀不服该判决，向安徽省高级人民法院提起上诉。安徽省高级人民法院经审理于2018年7月10日作出（2017）皖行终415号行政判决，判决撤销（2016）皖18行初57号行政判决和宣区征补〔2016〕12号补偿决定。2019年8月11日，雕俊秀向宣州区政府寄送《补偿申请书》，请求宣州区政府对其予以补偿安置。宣州区政府收到该申请书后未予答复。雕俊秀不服该未答复行为，向该院提起行政诉讼，要求确认宣州区政府未重新作出征收补偿决定的行为违法，并责令宣州区政府重新作出征收补偿决定。该院经审理，作出(2019)皖18行初82号行政裁定，裁定不予立案。雕俊秀不服，上诉至安徽省高级人民法院，安徽省高级人民法院经审理，作出（2019）皖行终1442号行政裁定，裁定撤销原不予立案裁定，并指令该院予以立案。随后，该院于2020年3月25日予以立案。该院经审理，于2020年9月21日作出（2020）皖18行初32号行政判决，判决：一、责令宣州区政府于判决生效之日起60日内针对雕俊秀被征收房屋重新作出征收补偿决定；二、驳回雕俊秀的其他诉讼请求。 一审法院再查明，宣州区政府作出的《关于宣城市原职业教育中心校区及周边地块改造项目国有土地上房屋征收决定的公告》及相应的补偿安置方案均载明此次房屋征收的征收主体为宣州区政府，征收部门为宣州区土地和房屋征收事务管理局，征收实施单位为西林街道办事处。 一审法院认为，行政诉讼中，被告适格是人民法院对被诉行政行为的合法性进行实体审查的前提之一。本案中，1、雕俊秀主张的基础事实为“宣城市政府副市长郭金友、宣州区政府副区长武兆晟指挥市、区两级政府数百名公务人员、多辆公务车、大批公安特警对其房屋现场予以封锁，并对其前述即将开庭审理的诉争中的房屋实施了强制拆除”，但雕俊秀所举拆除房屋现场照片及视频等证据不足以证明其前述事实主张。2、宣城市政府、宣州区政府均不认可自己为强拆主体，雕俊秀虽提举了宣城市政府副市长郭金友在现场的照片，但在拆迁工作中，政府相关领导出现在拆迁现场的原因有多种，或为指挥、或为指导、或为了解情况、或为其他原因，即不能仅凭政府相关领导出现于房屋拆除现场即认定其系现场强拆工作的指挥者，该政府即为强拆实施主体暨责任承担主体，即雕俊秀所举证据不足以证明其房屋系由宣城市政府、宣州区政府共同组织实施拆除。3、宣州区政府作出的《关于宣城市原职业教育中心校区及周边地块改造项目国有土地上房屋征收决定的公告》及相应的补偿安置方案均明确载明西林街道办事处为案涉项目的征收实施单位，对被征房屋实施拆除属于房屋征收具体实施工作中的一个环节，故对被征收房屋实施拆除属于征收实施单位西林街道办事处的职责范围。4、西林街道办事处系县级人民政府宣州区政府的派出机关，属于依法享有行政职权并能够独立对外承担法律责任的行政主体，故具有以行政诉讼被告身份参与行政诉讼的能力，能够成为房屋强拆行为的责任主体。5、西林街道办事处自认案涉房屋系由其组织实施拆除。综上因素，本院认定案涉房屋系由西林街道办事处组织实施拆除。基于此，雕俊秀以宣城市政府、宣州区政府为本案被告，系错列被告。经本院释明，雕俊秀仍坚持以宣城市政府、宣州区政府为本案被告，拒绝对被告作出变更，依法应驳回起诉。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十九条第一款第（三）项之规定，裁定驳回原告雕俊秀的起诉。 雕俊秀上诉称，一、案涉房屋是被上诉人强制拆除。1、宣城市人民政府是案涉房屋的征收主体。案涉房屋是上诉人在自家合法宅基地上，建设的合法房屋，土地属性为集体土地。宣城市政府作出的宣征字（2012）19号征地补偿安置方案载明，市政府为征收主体，区政府具体实施安置补偿。因此，案涉房屋的征收主体是市政府，区政府负责征收实施，西林办事处并非案涉房屋的征收实施单位。二、一审法院没有查明案件事实。1、案涉房屋征收主体等事实认定错误。案涉房屋所使用的土地是集体土地，并非国有土地。因此，案涉房屋的征收主体应当是市政府。一审法院认定案涉房屋的征收主体是区政府，征收实施单位是西林办事处，这显然是错误的。2、西林办事处自认强拆案涉房屋的相关事实没有查明。一审法院裁定写明西林办事处向其复函称，案涉房屋是西林办事处强制拆除的。但是，上诉人在一审法院审理案件的全过程没有收到相关复函文件材料，无法辨别西林办事处是否承认了强拆行为。3、一审法院认定市政府、区政府的答辩缺乏事实依据。一审法院称因西林办事处承认其强拆了案涉房屋，市政府、区政府否认了强拆行为，便由此认定市政府、区政府不是强拆主体，缺乏法律依据和事实依据。市政府、区政府同样没有证据证明西林办事处强拆了案涉房屋。案涉房屋位于西林办事处，土地属性是集体土地。宣城市宣州区城市管理行政执法局是区政府的职能部门，显然无权在案涉房屋所在地域进行执法。三、西林办事处显然是为被告替罪顶责。上诉请求依法撤销一审行政裁定书;指令中院对本案继续审理。 宣城市政府答辩称，答辩人对案涉事实、证据等答辩意见同一审答辩意见。答辩人未组织实施案涉房屋拆除行为，案涉国有土地上房屋征收前后组织实施等程序均非答辩人实施，也非答辩人法定职责，答辩人不是一审案件适格被告。一审裁定认定事实清楚、证据确实充分、适用依据正确、程序合法，被答辩人的上诉理由无事实和法律依据。综上，答辩人认为被答辩人雕俊秀的上诉请求不能成立，请求二审法院依法驳回上诉。 本院认为，根据上诉人雕俊秀的上诉请求，本案争议的主要问题是宣城市政府及宣州区政府是否是本案适格被告。依据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款之规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料，故原告起诉被告实施强制拆除行为，应当提供证据初步证明被告实施了相应的行政强制行为。本案中，雕俊秀诉称宣城市政府及宣州区政府实施了案涉拆除行为，经审查，根据宣州区政府作出的《关于宣城市原职业教育中心校区及周边地块改造项目国有土地上房屋征收决定的公告》及相应的补偿安置方案均明确载明，此次房屋征收的征收主体为宣州区政府，征收部门为宣州区土地和房屋征收事务管理局，征收实施单位为西林街道办事处。西林街道办事处作为案涉项目的征收实施单位，认可其实施了案涉拆除行为，其作为宣州区政府的派出机关，具有独立承担责任的能力，故宣城市政府、宣州区政府不是本案适格被告。同时，雕俊秀所提供的拆除房屋现场照片及视频等证据，不足以证明其主张，其对宣城市政府、宣州区政府的起诉不符合行政诉讼起诉条件。故雕俊秀的上诉请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 汪结平 审 判 员 胡 萍 审 判 员 曹 晗 二〇二一年三月三十一日 法官助理 王 劲 书 记 员 刘菊芳 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。