广西壮族自治区柳州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂02行再4号 再审申请人（一审原告、二审上诉人）：李文斌，男，1969年10月2日出生，汉族，柳州康乐医院院长，住广西壮族自治区柳州市。 委托诉讼代理人：唐德仁，广西同望（柳州）律师事务所律师。 委托诉讼代理人：吴腾龙，广西同望（柳州）律师事务所律师。 被申请人（一审被告、二审被上诉人）：柳州市自然资源和规划局，住所地广西壮族自治区柳州市高新一路北一巷7号。统一社会信用代码：11450200MB1564537E。 法定代表人：李继昭，局长。 委托诉讼代理人：周祎，男，该局政策法规科科长。 委托诉讼代理人：梁颖杰，男，该局开发利用科科员。 再审申请人李文斌与被申请人柳州市自然资源和规划局（原柳州市国土资源局）土地行政协议纠纷一案，本院于2017年12月28日作出（2016）桂02行终194号行政裁定，已经发生法律效力。再审申请人李文斌不服本院（2016）桂02行终194号行政裁定，向广西壮族自治区高级人民法院申请再审。广西壮族自治区高级人民法院于2019年3月27日作出（2018）桂行申252号行政裁定，撤销本院（2016）桂02行终194号行政裁定，指令本院对本案再审。本院依法组成合议庭,公开开庭审理了本案。再审申请人李文斌的委托诉讼代理人唐德仁、吴腾龙， 被申请人柳州市自然资源和规划局的委托诉讼代理人周祎、梁颖杰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 李文斌申请再审称，请求撤销（2017）桂02行终194号行政裁定书，再审本案，支持再审申请人在一审提出的全部诉讼请求。事实和理由：一、原裁定认定再审申请人的起诉超出六个月起诉期限确有错误。再审申请人诉请确认土地出让合同第八条无效的理由是被申请人重复收取了涉案土地出让金，本案应审查的行政行为是被申请人重复收取土地出让金的行为，而不是被申请人与再审申请人签订土地出让合同的行政行为。再审申请人在与被申请人签订出让合同时，并不知晓涉案土地出让金已由柳州市商贸控股有限公司付清，存在重复收取土地出让金的事实。在来宾市中级人民法院作出（2015）来中法赔字第2号国家赔偿决定书后才知晓该事实，应当从此时开始计算起诉期限，未超过六个月，裁定驳回再审申请人的起诉错误。二、二审法院就起诉期限问题未经告知及听取再审申请人意见，未开庭，违反法定程序。三、被申请人重复收取土地出让金事实清楚，再审申请人的诉请应得到支持。来宾市中级人民法院在委托广西涛银拍卖有限公司对柳州市办公楼进行拍卖前，柳州市商贸控股有限公司已将柳州地区糖业烟酒总公司全部国有资产依法在广西产权交易市场进行公开交易，并缴纳了该地块的土地出让金，被申请人也去函确认该地块土地出让金已经转入财政专户。再审申请人竞拍成功，将包含土地出让金在内的全部拍卖款支付给了来宾市中级人民法院。再审申请人于2014年与被申请人签订《国有建设用地使用权出让合同》时，再次向被申请人支付了土地出让金。上述三次土地出让金的支付事实清楚，均有客观证据证实。被申请人隐瞒事实，重复向再审申请人收取土地出让金的行为没有法律依据。因此，双方签订的《国有建设用地使用权出让合同》第八条价格条款因违反国家法律规定，应当认定为无效条款。再审申请人的诉请合法合理应得到支持。 柳州市自然资源和规划局辩称，被申请人坚持原一审、二审的答辩意见，请求驳回再审申请人的诉讼请求，维持一审判决。 李文斌向一审法院起诉请求：1．确认李文斌与柳州市国土资源局(以下简称国土局）于20l4年4月14日签订的《国有建设用地使用权出让合同》第八条无效；2.判令国土局退还李文斌土地出让金3906576元(含评估费13428元)、农业土地开发资金430元、农业土地开发基金收入1722元、个人土地使用权出让契税27413.76元、印花税456.95元，共计3936598.71元；3．判令国土局赔偿李文斌利息损失405469.8元(按年利率6％计，日利息为656.1元，自2014年6月l0日至2016年2月18日，暂计618天，共405469.8元，之后另计)。4.本案诉讼费由国土局承担。 一审法院认定事实：2005年，柳州地区糖业烟酒总公司经其主管部门柳州市商贸控股有限公司批准改制，以整体出售方式处置土地资产。2006年1月，柳州地区糖业烟酒总公司位于三中路25号，土地证号为柳国用（2003）第1842Ｏ6号的划拨土地在广西产权交易市场以公开交易方式进行拍卖。2008年7月10日，李文斌通过参与竞拍来宾市中级人民法院委托广西涛银拍卖有限公司拍卖柳州地区糖业烟酒总公司所有的位于柳州市并成功中标。来宾市中级人民法院在拍卖之前，以《关于拟拍卖柳州地区糖业烟酒总公司国有划拨土地使用权的函》向国土局了解该宗地的权属情况。2007年12月27日，国土局以《关于拟拍卖柳州地区糖业烟酒总公司位于市的部分国有划拨土地使用权有关问题的复函》（柳国土函〔2007〕344号）给予了复函，复函中明确：“贵院在委托有资质的中介机构拍卖时要处理好该企业改制涉及的相关问题，待问题处理后，国土局按出让方式给受让方办理用地手续，待受让方按规定缴清土地出让金后，方可办理土地出让变更手续。”李文斌向来宾市中级人民法院缴清了650万元中标款项（《拍卖会资料》拍卖标的说明第⑧项注明“拍卖成交价包含土地出让金”）。后，来宾市中级人民法院作出（2008）来中法民执协通字第33.2号协助执行通知书。李文斌持该协助执行通知等材料到国土局申请办理土地证过户手续，但国土局要求其缴纳土地出让金。2013年12月24日，柳州市金鼎不动产评估咨询有限责任公司对涉案地块出具评估报告。李文斌于2014年4月14日与国土局签订《国有建设用地使用权出让合同》（以下简称涉案出让合同），该合同中第八条约定本合同项下宗地的国有建设用地使用权出让金为3895300元。2014年6月10日李文斌缴纳了包括土地出让金及税费等在内的人民币4027534.7元后，办理了土地使用权证。李文斌不服，认为柳州市商贸控股有限公司在来宾市中级人民法院拍卖前已经缴纳了该地块土地出让金，其不需要向国土局再次缴纳土地出让金，这也已经有生效判决确认了该事实，另外国土局的土地出让金所依据的评估基准日是错误的，因此导致李文斌多缴费用，应退还其多缴纳的费用并赔偿利息，故诉至法院，要求确认涉案出让合同第八条无效并判令国土局退还土地出让金等税费。 一审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第五十五条的规定，以出让方式有偿取得土地使用权的，需要缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用，因此，本案中，李文斌通过法院拍卖以出让方式取得国有土地使用权，国土局收取土地出让金符合法律规定。李文斌认为柳州市商贸控股有限公司已缴纳了涉案地块的土地出让金，国土局再次收取土地出让金违反法律、行政法规的强制性规定。从本案审查来看，李文斌参与拍卖时，该地块显示使用权类型划拨，因此李文斌要取得该土地的使用权应当缴纳土地出让金。无论柳州市商贸控股有限公司是否曾经缴纳土地出让金，只要未在国土局处办理该土地使用权类型的变更，该土地仍为划拨地。至于国土局与柳州市商贸控股有限公司之间关于土地出让金的纠纷属另一法律关系，应由双方自行解决。李文斌在与国土局签订《国有建设用地使用权出让合同》前就已知晓该土地的使用权类型为划拨地，并且从《拍卖会资料》中亦知晓拍卖成交价包含土地出让金，但李文斌仍与国土局签订了《国有建设用地使用权出让合同》，并按合同规定缴纳了土地出让金等费用，国土局亦按合同约定为李文斌办理了土地使用权变更手续。双方已实际履行合同完毕。因此该合同是双方的真实意思表示，且未违反法律规定，李文斌请求确认无效理由不充分。另外，李文斌称国土局评估基准日应以拍卖时作为拟出让时点，以拍卖时的评估价格为准，但本案中，李文斌与国土局达成缴纳土地出让金约定并非在拍卖时，因此，拟出让时点也必然不会按照拍卖的时间来计算。综上，李文斌请求确认与国土局签订的《国有建设用地使用权出让合法》第八条无效理由不充分，请求国土局退还土地出让金、契税等费用以及赔偿李文斌利息的请求无依据，一审法院均不予支持。 一审法院判决：驳回李文斌的诉讼请求。 李文斌不服一审判决，上诉请求：请求二审依法改判，撤销一审判决，确认涉案出让合同第八条（价格条款）无效，判令国土局退还李文斌土地出让金、农业土地开发资金、农业土地开发基金收入、个人土地使用权出让契税、印花税共计3936598.71元，同时判令国土局赔偿李文斌利息损失共计405469.8元。 二审法院认定的事实与一审判决查明的事实基本一致。另查明，李文斌2014年4月14日与国土局签订涉案出让合同后，于2016年3月18日向法院提起行政诉讼。 二审法院认为，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十一条第一款“行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第（十一）项规定的行政协议”之规定，国土局为实现对国有土地使用权有偿使用管理目的而与李文斌签订的涉案出让合同应属行政协议，双方因该合同第八条（价格条款）效力产生的纠纷，属于行政诉讼的受案范围；李文斌要求确认上述条款无效的诉请，亦符合前述解释第十二条“对行政机关单方变更、解除协议等行为提起诉讼”规定的情形，应当适用行政诉讼法及其司法解释关于起诉期限的规定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条之规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。本案中，李文斌与国土局签订涉案出让合同的时间是2014年4月14日，若其对该合同的相关条款有异议，向人民法院提起行政诉讼，其起诉期限应当从修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》实施之日起（即2015年5月1日）开始起算，至迟不超过2015年11月1日。而李文斌却迟至2016年3月18日方向法院提起诉讼，明显已超过了法定的起诉期限，故对其起诉，依法应不予立案；已经立案的，依法应予驳回。一审法院对李文斌的起诉立案受理并作出实体裁决有所不当，本院依法予以纠正。 二审法院裁定：一、撤销广西壮族自治区柳州市城中区人民法院（2016）桂0202行初15号行政判决；二、驳回李文斌的起诉。一审案件受理费50元（李文斌已预交）、二审案件受理费50元（李文斌已预交），由受案法院予以退还。 围绕当事人的再审请求，本院对有争议的证据和事实认定如下：再审申请人李文斌提交的【2008】008号《房地产估价报告》与本案不具有关联性，本院不予认定。 本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。 另查明，2019年因机构改革，柳州市国土资源局与其他部门合并，设置柳州市自然资源和规划局，其职能由柳州市自然资源和规划局行使。 本院再审认为，行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议是行政协议。本案双方于2014年4月14日签订的《国有建设用地使用权出让合同》属行政协议，双方因该合同第八条（价格条款）效力产生的纠纷，属于行政诉讼的受案范围。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条第一、第二款规定，行政协议存在行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。 在本案中，被申请人作为土地行政管理部门享有与再审申请人签订《国有建设用地使用权出让合同》的行政职权，行政主体资格适格。 根据《中华人民共和国土地管理法》第五十五条规定，以出让方式有偿取得土地使用权的，需要缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用。《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十条规定：以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当按照国务院规定，报有批准权的人民政府审批。有批准权的人民政府准予转让的，应当由受让方办理土地使用权出让手续，并依照国家有关规定缴纳土地使用权出让金。第十六条规定：土地使用者必须按照出让合同约定，支付土地使用权出让金；未按照出让合同约定支付土地使用权出让金的，土地管理部门有权解除合同，并可以请求违约赔偿。本案中，再审申请人在2008年7月参与涉案土地竞拍时，应从《拍卖会资料》中知晓该土地的使用权性质属国有，土地使用权类型属划拨，依照上述法律规定，应当由受让方办理土地使用权出让手续，并依照国家有关规定缴纳土地使用权出让金。再审申请人通过法院拍卖取得案涉土地，经柳州市人民政府同意出让给再审申请人，再审申请人作为该土地使用权的受让人依法应履行上述法定义务。被申请人向再审申请人收取土地出让金，并未违反上述法律规定。至于再审申请人认为涉案土地出让金已由柳州市商贸控股有限公司缴纳、重复收取的观点，本院认为，无论该公司是否缴纳土地出让金，但只要未到被申请人办理涉案土地的使用权类型变更，那么该土地的使用权类型仍为划拨，再审申请人通过法院拍卖以出让的方式取得涉案土地的国有土地使用权，必须根据上述法律规定依法缴纳土地出让金。柳州市商贸控股有限公司并非案涉土地使用权的受让人，其是否向被申请人转过土地出让金，并不影响再审申请人作为受让人，在办理国有土地使用权类型由划拨变更为出让手续时，依法应向被申请人履行缴纳土地出让金的法定义务。 在实际履行中，再审申请人于2014年与被申请人签订涉案出让合同后，已按该合同的约定缴纳了土地使用权出让金，被申请人亦依此为再审申请人办理了涉案土地的使用权变更手续，该合同已经实际履行完毕。再审申请人与被申请人签订的《国有建设用地使用权出让合同》第八条，系关于涉案土地使用权出让时依法应缴纳的土地出让金金额的约定，并不属于格式条款，再审申请人未能提供充分有效的证据证实该合同的签订并非双方的真实意思表示且存在《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条、《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的导致该合同条款无效的情形，故其所称缴纳土地出让金并非其本意、要求确认涉案出让合同第八条无效的主张不能成立。再审申请人诉请确认该出让合同第八条无效，缺乏事实和法律依据，本院难予支持。 如上文分析，再审申请人要求确认涉案出让合同第八条无效的主张不成立，缴纳土地出让金系其作为涉案土地使用权的受让人依法应履行的法定义务，因此，其要求退还土地出让金等相关费用、赔偿利息损失的主张亦相应没有法律依据，一审法院据此判决驳回其诉讼请求并无不当，本院予以维持。 综上所述，李文斌的再审请求不成立，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第十一项、第八十九条第一款第（一）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十九条第一款的规定，判决如下： 维持广西壮族自治区柳州市城中区人民法院（2016）桂0202行初15号行政判决。 一审案件受理费50元，二审案件受理费50元，合计100元，由李文斌负担（已交纳）。 本判决为终审判决。 审判长 江 桢 审判员 黄继湘 审判员 杨显强 二〇二一年三月二十六日 书记员 覃 溪