河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2021）豫行终488号上诉人（一审原告）杨春霞，女，汉族，1983年3月11日出生，住郑州市高新技术产业开发区。被上诉人（一审被告）郑州市人民政府，住所地郑州市中原区中原路**。法定代表人侯红，市长。上诉人杨春霞因诉郑州市人民政府（以下简称郑州市政府）驳回行政复议申请决定一案，不服郑州市中级人民法院作出的（2020）豫01行初1134号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。杨春霞一审诉称，2019年3月12日13点50分，杨春霞在北京火车站西站出站口刷身份证出站时，被北京西站公安分局站内派出所民警查看身份证。在要求返还的过程中，杨春霞遭遇不明身份人员的围堵拦截，杨春霞立即拨打110报警。但是杨春霞仍然被不明身份人员劫持到陌生车上，手机被抢，并遭到辱骂、殴打。之后，杨春霞被强拉到郑州高新区沟赵派出所内遭到非法拘禁。2019年9月28日，杨春霞应约定，前往北京的人民法院提交身份材料，还是在北京火车站西站出站口，仍遭遇劫持、限制人身自由，被殴打抢劫，后被强送到沟赵派出所遭背铐式的拘禁。杨春霞在前往北京到达北京西站时遭身份证被扣，由此产生了京公复驳字[2019]第33号《驳回行政复议申请决定书》。北京警方为了证明其行为合法，就告知系河南省郑州市驻京工作组予以请求北京警方的行为，属于郑州高新技术产业开发区管理委员会组织的接访行为，但并未对限制人身自由作出处罚。杨春霞辖区的郑州高新技术产业开发区管理委员会故意迫害杨春霞，组织不法人员对杨春霞进行辱骂、殴打、抢劫、拦截、拘禁、限制人身自由，侵害杨春霞的合法权益。郑州高新技术产业开发区管理委员会实施的不法行为严重损害了政府形象，破坏了政府的公信力，对杨春霞实施拦截并限制人身自由的行政行为违法。杨春霞于2020年2月17日向郑州市政府提起行政复议申请，郑州市政府收到后，直接作出了郑政（不受复决）字〔2020〕7号《不予受理行政复议申请决定书》。杨春霞起诉至法院，郑州市中级人民法院于2020年7月23日作出判决，撤销了郑州市政府的郑政（不受复决）字〔2020〕7号《不予受理行政复议申请决定书》，并判令受理杨春霞的复议申请。杨春霞于2020年10月18日收到郑州市政府作出的郑政（行复驳决）〔2020〕533号《驳回行政复议申请决定书》，该决定书认定事实严重错误，程序严重违法，郑州市政府存在上下级故意包庇不法行为的情形，郑州市政府的有意包庇，导致杨春霞受到侵害而不能依法维护自身的合法权益。请求：1.依法撤销郑州市政府作出的郑政（行复驳决）〔2020〕533号《驳回行政复议申请决定书》；2.依法判令郑州市政府重新作出行政复议决定。郑州市中级人民法院一审查明，杨春霞称其于2019年3月12日13时50分在北京火车站西站出站口刷身份证出站时被北京西站公安分局站内派出所民警查看身份证，在要求返还的过程中，杨春霞遭不明身份人员的围堵拦截，杨春霞立即拨打110报警，但仍被不明身份人员劫持到陌生车上，后被强拉至郑州高新区沟赵派出所内遭到非法拘禁。2019年7月，杨春霞向北京市公安局复议北京市公安局北京西站分局对其该次报警未履行法定职责。2019年9月3日，北京市公安局作出京公复驳字[2019]第33号《驳回行政复议申请决定书》。查明：北京市公安局北京西站分局下辖站内派出所经调查得知，2019年3月12日14时许，站内派出所民警在北京西站东北2号出站口依法对申请人进行身份证件查验工作，后应河南省郑州市驻京工作组的请求，将申请人和其身份证一并移交当地工作人员处理。河南省郑州市驻京工作人员和公安民警将申请人接回当地，期间未发生与其肢体冲突，属于履行职务行为等。认为：申请人反映的事项属于河南省郑州市高新区政府部门组织的接访行为，根据被申请人的调查，不能证明在接访过程中，接访人员对申请人非法拘禁。根据国务院法制办公室对《关于国家行政机关人员执行职务过程中的违法行为能否给予治安处罚的请示》的复函，行政机关工作人员执行职务时的侵权行为，不属于违反治安管理行为。因此，对于申请人要求被申请人对其报警依法处理的主张，本机关不予支持。决定驳回申请人提出的行政复议申请。2020年2月17日，杨春霞向郑州市政府寄交行政复议申请书，请求：一、依法确认被申请人（郑州高新技术产业开发区管理委员会）对申请人（杨春霞）实施拦截并限制人身自由的行政行为违法；二、为有效化解行政纠纷，请对本次复议采取公开听证审理进行。并将京公复驳字[2019]第33号《驳回行政复议申请决定书》作为其证据一并寄交郑州市政府。事实和理由中除主张2019年3月12日被申请人拦截和限制人身自由行为外，还主张2019年9月28日杨春霞在北京火车站西站出站口遭限制人身自由、被强送至沟赵派出所拘禁。2020年2月20日，郑州市政府作出郑政（不受复决）字〔2020〕7号《不予受理行政复议申请决定书》，以申请人杨春霞申请复议的行为并非具体行政行为，不符合行政复议受理条件为由，对杨春霞的行政复议申请不予受理。杨春霞不服郑政（不受复决）字〔2020〕7号《不予受理行政复议申请决定书》，向郑州市中级人民法院提起行政诉讼。郑州市中级人民法院经审理于2020年7月23日作出（2020）豫01行初197号行政判决书，判决：一、撤销郑州市政府于2020年2月20日作出的郑政（不受复决）字〔2020〕7号《不予受理行政复议申请决定书》；二、郑州市政府在法定期限内依法受理杨春霞的行政复议申请。郑州市政府收到郑州市中级人民法院作出的（2020）豫01行初197号行政判决书后予以受理。后因案情复杂，郑州市政府行政复议办公室于2020年9月21日作出郑政行复办（延复通）字〔2020〕533号《郑州市人民政府行政复议办公室延期审理行政复议通知书》并于同日向杨春霞邮寄，通知杨春霞行政复议决定延期三十日作出。郑州市政府于2020年10月13日作出本案被诉郑政（行复驳决）字〔2020〕533号《驳回行政复议申请决定书》，认为：“本案中，申请人提出行政复议时向本机关提交的证据是京公复驳字〔2019〕第33号驳回行政复议申请决定书，而该决定书显示：根据调查，不能证明在接访过程中接访人员对申请人非法拘禁。同时，申请人也未向本机关提交其他证据证明被申请人对其实施了拦截并限制人身自由的行为，即不能证明涉案行政行为存在。而行政复议申请应当以行政机关实施了具体行政行为为前提，故其行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法》第六条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条等规定。综上，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项之规定，决定驳回申请人的行政复议申请。……”杨春霞不服该行政复议决定，向郑州市中级人民法院提起行政诉讼。郑州市中级人民法院一审认为，本案杨春霞申请复议的事项为被申请人郑州高新技术产业开发区管理委员会对其实施拦截并限制人身自由的行政行为，而行政复议机关无论是对于具体行政行为还是事实行为的评判均要以行为确实存在并由被申请人实施为前提条件。本案中，杨春霞向郑州市政府提交的京公复驳字[2019]第33号《北京市公安局驳回行政复议申请书》显示：河南省郑州市高新区政府部门组织的接访行为中，经北京市公安局北京西站分局调查，不能证明在接访过程中，接访人员对申请人非法拘禁。杨春霞也未向郑州市政府提交其他足以证明郑州高新技术产业开发区管理委员会实施拦截并限制人身自由的证据，郑州市政府据此驳回杨春霞的行政复议申请符合法律规定。此外，郑州市政府受理杨春霞的复议申请后，通知郑州高新技术产业开发区管理委员会答复、举证，后因案情复杂，决定延期三十日作出行政复议决定，并作出郑政行复办（延复通）字〔2020〕533号《郑州市人民政府行政复议办公室延期审理行政复议通知书》通知杨春霞，行政复议程序亦无不当。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回杨春霞的诉讼请求。上诉人杨春霞不服一审判决，向本院上诉称，1.一审法院认定上诉人不能提供其人身自由受到限制的相关证据，提出的复议申请缺乏事实根据错误。2.被上诉人没有对京公复驳字[2019]第33号复议决定内容进行审查分析,复议被申请人在组织接访过程中履行职务行为的证据应由被上诉人提供，而不是要求上诉人提供自身人身自由受到限制的相关证据。综上，请求撤销一审判决，改判支持上诉人的一审诉讼请求。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案中杨春霞主张郑州高新技术产业开发区管理委员会在接访过程中对其实施拦截并限制人身自由，但其提供的证据不能证明郑州高新技术产业开发区管理委员会实施了该行为，郑州市政府于2020年10月13日作出本案被诉郑政（行复驳决）字〔2020〕533号《驳回行政复议申请决定书》决定驳回杨春霞的行政复议申请，杨春霞认为郑州市政府作出的决定书内容不属实程序违法并要求撤销，缺乏事实根据和证据支持，一审判决驳回其诉讼请求并无不当。综上，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人杨春霞承担。本判决为终审判决。审判长  于红涛审判员  秦娜娜审判员  王盛楠二〇二一年三月十五日法官助理李晶晶书记员宋雨珈