吉林省靖宇县人民法院   行政判决书   （2020）吉0622行初18号   公益诉讼起诉人：靖宇县人民检察院，住所地吉林省靖宇县靖宇大街。   法定代表人：丛向辉，代检察长。   被告：靖宇县自然资源局，住所地吉林省靖宇县。   法定代表人：刘辉，局长。   出庭的行政机关负责人：井延涛，主管副局长。   委托诉讼代理人：王辉，靖宇县自然资源局法制科科长。   委托诉讼代理人：侯臣，白山市惠民法律服务所法律工作者。   公益诉讼起诉人靖宇县人民检察院（以下简称县检察院）诉被告靖宇县自然资源局（以下简称县资源局）不履行林业监管法定职责公益诉讼一案，本院于2020年12月1日立案后，于2020年12月1日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。2021年3月10日，本院依法公开开庭审理了本案。公益诉讼起诉人县检察院检察官孙慧、检察官助理李亚超，被告县资源局机关负责人井延涛、委托诉讼代理人侯臣到庭参加诉讼。本案现已审理终结。   公益诉讼起诉人县检察院称，吉林松花江三湖国家级自然保护区缓冲区靖宇县三道湖镇行政区划内，一块面积为82.779亩的林地被非法开垦。被非法开垦林地位于三道湖镇2林班72、19、58、59林班。在国家级自然保护区内非法开垦林地的行为，造成原有植被毁坏殆尽，生态环境遭到严重破坏，国家和社会公共利益一直处于受侵害的状态。为督促靖宇县自然资源局依法履行职责，促进行政机关依法行政，进而实现保护生态环境、维护国家和社会公共利益的目的，公益诉讼起诉人县检察院于2019年8月30日向县资源局发出靖检行公（2019）22062200008号检察建议。建议其认真履行保护土地和森林资源的监督管理职责，对辖区内非法开垦林地、占用国家级自然保护区内土地的行为进行监督管理，采取有效措施制止违法行为，依法予以行政处罚。并依照法律规定，责令违法者退还非法占用的土地、恢复被开垦林地的生态植被，挽回森林资源损失。2019年11月19日，靖宇县自然资源局书面回复称：“检察建议反映的地块与原靖宇县林业局查处的案件重合。2017年4月，原靖宇县林业局对三道湖施业区四道沟村非法开垦林地种参立案调查，总面积73.5亩，已完成清收、还林工作。剩余10.5亩地类为耕地。种植人参属于农业生产项目，并未改变土地用途，属于农用地管理范畴内。”公益诉讼起诉人县检察院对县资源局的回复情况进行了调查核实，经查：涉案地块全部属于林地，且未完成清收、还林工作。该地块范围内有部分参地未清收；有部分地块种植五角枫密度过大，属于苗圃性质；部分地块种植了玉米、豆角、土豆等农作物；在地边的小河旁还留有大量的农药瓶子。在国家级自然保护区内非法占用林地的情况仍然存在，生态植被仍未恢复，国家和社会公共利益仍处于受侵害的状态。2020年8月13日，白山市林业勘察设计院作出设计编号为2020100号的《靖宇县自然资源局不当履职公益诉讼案鉴定意见》：该地块位于2017年靖宇县三道湖镇林相图2林班72、19、58、59小班，面积为82.779亩，土地属性为林地，属于三湖国家级自然保护区缓冲区。该地块内恢复造林地块面积74.1735亩，造林密度超过《吉林省林木采伐调查设计技术细则（试行）》规定的最高密度标准，不符合恢复植被的造林标准；临时苗圃地块面积3.1905亩；参地面积5.1945亩；种植玉米、豆角等农作物地块面积0.948亩；根据《中华人民共和国自然保护区条例》第二十六条之规定，在该地块内种植玉米、豆角等农作物的行为，不符合法律规定。公益诉讼起诉人县检察院认为，根据《中华人民共和国森林法》第九条：“国务院林业主管部门主管全国林业工作。县级以上地方人民政府林业主管部门，主管本行政区域的林业工作。”第六十六条：“县级以上人民政府林业主管部门依照本法规定，对森林资源的保护、修复、利用、更新，等进行监督检查，依法查处破坏森林资源等违法行为。”《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条：“未经县级以上人民政府林业主管部门审核同意，擅自改变林地用途的，由县级以上人民政府林业主管部门责令限期恢复原状，并处非法改变用途林地每平方米10元至30元的罚款。临时占用林地，逾期不归还的，依照前款规定处罚”之规定，县资源局对本辖区林地负有监督管理职责。根据《中华人民共和国自然保护区条例》第十八条：“自然保护区可以分为核心区、缓冲区和实验区。”第二十六条：“禁止在自然保护区内进行砍伐、放牧、狩猎、捕捞、采药、开垦、烧荒、开矿、采石、挖沙等活动；但是，法律、行政法规另有规定的除外。”《自然保护区土地管理办法》第十八条：“禁止在自然保护区内进行开垦、开矿、采石、挖砂等活动。”第二十二条：“违反本办法规定，破坏、侵占、买卖或者以其他形式非法转让自然保护区内土地的，由县级以上人民政府土地管理行政主管部门依照《土地管理法》有关规定处罚。”《吉林省松花江三湖保护区管理条例》第五条第三款：“各级人民政府的林业、水利、环保、交通、地矿、城建、土地、工商、旅游等部门应当根据各自的职责分工，做好保护区内的有关管理工作，接受保护局的指导、监督并配合保护局依照本条例行使保护管理职责”之规定，禁止在自然保护区内进行开垦。辖区内出现在国家级自然保护区内非法开垦林地的事情后，县资源局作为土地和林业主管部门，应按上述法律规定履行监督管理职责，制止违法行为。在本院履行诉前程序后，县资源局仍未正确全面履行职责，致使国家利益和社会公共利益持续处于受侵害状态，存在怠于履行职责的行为。现根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款和《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十一条的规定，依法提起行政公益诉讼，请求判令被告县资源局对在吉林省三湖国家级自然保护区内非法开垦林地的行为依法履行监管职责，按照《吉林省林木采伐调查设计技术细则（试行）》和《造林技术规范》造林标准恢复植被。公益诉讼起诉人县检察院向本院提供以下证据、依据：1.靖宇县林业调查规划中心出具的调查平面图；2.吉林松花江三湖国家级自然保护区管理局靖宇保护站关于协助调查结果的情况说明；3.白山市林业勘察设计院作出的《靖宇县自然资源局不当履职公益诉讼案鉴定意见》；4.现场照片。法律依据：《中华人民共和国森林法》第九条、第六十六条、《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条、《吉林省松花江三湖保护区管理条例》第五条等。   县资源局辩称，按照《中华人民共和国森林法》及《中华人民共和国森林法实施条例》的规定，县资源局对本辖区内非法开垦林地破坏生态环境的违法行为具有监督管理义务。在2019年8月30日收到检查建议后，县资源局高度重视，认真组织本机关各部门组成了工作队伍，到现场实地调查并进行了相应处理，全面履职。2020年8月中旬，已将不当履职林地内的造林地、玉米地、房屋做了全面整改清除工作。现仅存临时苗圃3.1905亩没有清除结束，县资源局计划在2021年5月中旬清除结束，按照法律规定，自然资源局将对区域内的环境卫生继续履行监督管理职责。自然资源局向本院提供证据：1.照片9张；2.责令整改通知书。   经庭审质证，县资源局对公益诉讼起诉人县检察院提供的证据均无异议。公益诉讼起诉人县检察院对县资源局提供的证据亦无异议，本院认为，公益诉讼起诉人及县资源局提供的证据，符合证据要求，能够证明本案案件事实，本院予以采信。   经审理查明，公益诉讼起诉人县检察院在开展长白山区域生态环境和资源保护检查监督专项活动中，发现吉林松花江三湖国家级自然保护区缓冲区内，存在非法开垦林地破坏生态环境的情形，2019年8月20日，公益诉讼起诉人县检察院决定立案审查。   2019年8月30日，公益诉讼起诉人县检察向县资源局发出靖检行公（2019）22062200008号检察建议书，建议县资源局履行保护土地和森林资源的监督管理职责，对辖区内被非法开垦林地、占用国家级自然保护区内土地的违法行为采取有效措施，依据法律规定，责令违法者退还非法占用的土地、恢复被开垦林地的生态植被，挽回森林资源损失。2019年11月19日，县资源局作出书面答复称，经查，检察院建议书反映的地块与原靖宇县林业局查处的案件重合。2017年4月，原靖宇县林业局对三道湖施业区四道沟村非法开垦林地种参立案调查，但由于业主自杀，案件终止调查。截止目前，总面积73.5亩地块，已完成清收、还林工作。针对剩余10.5亩地类为耕地，种植人参是属农业生产项目，并未改变土地用途，属于农用地管理范畴内。   2020年8月7日，公益诉讼起诉人县检察院委托白山市林业勘察设计院对案涉地块进行鉴定。2020年8月13日，白山市林业勘察设计院作出设计编号2020100《靖宇县自然资源局不当履职公益诉讼案鉴定意见》：该地块位于2017年靖宇县三道湖镇林相图2林班72、19、58、59小班，面积为82.779亩，土地属性为林地，属于三湖国家级自然保护区缓冲区范围内。该地块造林树种有云杉、红松、五角枫、越桔、稠李。其中造林面积74.1735亩（种植玉米、豆角、蔬菜等农作物的地块面积为0.948亩），造林密度达到7218株/公顷；临时苗圃地块面积3.1905亩，造林密度达到120000株/公顷，均超过《吉林省林木采伐调查设计技术细则（试行）》森林经营密度表的最高密度5670株/公顷，不符合恢复植被的造林标准。参地面积5.1945亩造林密度达到430株/公顷，未达到《造林技术规范》的最低密度1650株/公顷，不符合恢复植被的造林标准。房屋面积0.2205亩没有造林。2020年10月13日，吉林省人民检察院作出吉检公益诉讼请示审受（2020）22000000253号批复，同意由县检察院提起行政公益诉讼。2020年12月1日，县检察院向本院提起行政公益诉讼。   本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款规定“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。”靖宇县人民检察院作为公益诉讼起诉人提起本案行政公益诉讼，符合法律规定。《中华人民共和国森林法》第九条：“国务院林业主管部门主管全国林业工作。县级以上地方人民政府林业主管部门，主管本行政区域的林业工作。”第六十六条：“县级以上人民政府林业主管部门依照本法规定，对森林资源的保护、修复、利用、更新等进行监督检查，依法查处破坏森林资源等违法行为。”《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条：“未经县级以上人民政府林业主管部门审核同意，擅自改变林地用途的，由县级以上人民政府林业主管部门责令限期恢复原状，并处非法改变用途林地每平方米10元至30元的罚款。临时占用林地，逾期不归还的，依照前款规定处罚。”依据上述法律之规定，被告县资源局对本行政区域内的林地负有监管职责。公益诉讼起诉人县检察院提出检察建议后，被告县资源局作出书面答复，庭审中称已将74.1735亩造林地按要求恢复植被，参地5.1945亩进行了清理，房屋0.2205亩进行了拆除，仅剩3.1905亩临时苗圃未按规定恢复植被，公益诉讼起诉人县检察院对此予以认可。公益诉讼起诉人县检察院要求县资源局依法履行监管职责，按照相关法律规定恢复植被，保护生态环境，本院应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条及《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十五条第一款第（三）项的规定，判决如下：   被告靖宇县资源局对在吉林省三湖国家级自然保护区内非法开垦林地的行为依法履行监管职责，并监督非法开垦林地者于2021年5月15日前按照《吉林省林木采伐调查设计技术细则（试行）》和《造林技术规程》规定的造林标准恢复植被。   如不服本判决，在判决书送达之日起十五日内，公益诉讼起诉人可提起抗诉，被告可向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于吉林省白山市中级人民法院。   审判长 李 晖   审判员 赵长柏   审判员 仲婷婷   人民陪审员 孙增红   人民陪审员 赵同军   人民陪审员 姜存红   人民陪审员 罗海蓉      二〇二一年三月三十日   书记员 李金洪