湖南省长沙市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）湘01行终186号上诉人（原审原告）周少武（又名周少午），男，1936年9月6日出生，汉族，住湖南省。委托代理人张国强，宁乡市广大法律服务所法律工作者。被上诉人（原审被告）宁乡市自然资源局。住所地：湖南省宁乡市玉潭街道花明南路**。法定代表人文斌，局长。委托代理人贺利文，该局工作人员。委托代理人闵杰文，湖南光阳律师事务所律师。原审第三人李海中（又名李海珍），男，1968年10月3日出生，汉族，住湖南省。委托代理人向鑫，湖南芙蓉律师事务所律师。委托代理人宋总旺，湖南芙蓉律师事务所律师。原审第三人吴爱英，女，1968年2月28日出生，汉族，住湖南省。原审第三人吴群英，女，1962年4月21日出生，汉族，住湖南省。原审第三人吴月英，女，1965年10月11日出生，汉族，住湖南省衡阳市珠晖区。原审第三人周新华，女，1973年1月12日出生，汉族，住湖南省。上诉人周少武因与宁乡市自然资源局、原审第三人李海中、吴爱英、吴群英、吴月英、周新华房屋所有权登记一案，不服长沙铁路运输法院（2020）湘8601行初1275号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院查明，周少武系湖南省宁乡市灰汤镇灰汤村村民，其原在该村刘家组拥有住宅一栋。1980年8月，吴桂香与周少武共同生活，形成事实上的婚姻关系，两人未共同生育子女，吴桂香与前夫育有一子四女吴良辉、吴群英、吴爱英、吴月英、周新华。1990年11月，吴爱英与同村土地塘组村民李海中（又名李海珍）结婚。1992年，原宁乡县全县统一办理宅基地登记，周少武于当年7月10日办理了上述住宅的用地登记，用地面积为76平方米。1998年因灰汤镇人民政府取土需要拆除该住宅后，周少武申请在原址重新建房获批建筑用地153平方米[见（98）第019号《村民建房用地申报表》]，灰汤镇人民政府于1998年12月为周少武颁发了用地面积为153平方米的（1998）宁政土灰字第019号《村民建房用地许可证》，后以叶桂香（吴桂香）名义递交了《私人住宅建设用地规划申请表》获批，1999年补办了建设单位为叶桂香的《建设工程规划许可证》。该房屋位于灰汤集镇，南抵宁灰公路，共两空两层，建筑面积212.93平方米。当年建设该房屋时，建设总费用约6万元，其中周少武出资约1万元，李海中、吴爱英出资、出力、出材料，价值约5万元。房屋建成后，一直由周少武与吴桂香（2008年去世）及李海中、吴爱英一家共同居住至今。2002年5月，吴爱英持与李海中的结婚证，提交《村民建房用地申报表》（（99）第19号，户主姓名一栏周少午涂改为叶桂香）、（1998）宁政土灰字第019号《村民建房用地许可证》（户主姓名由周少午涂改为叶桂香）、补办的《建设工程规划许可证》（建设单位为叶桂香）、《分家析产书》（原宁乡县灰汤镇灰汤村民委员会盖印签署“情况属实，同意户主意见”，宁乡县灰汤镇国土所盖印）等资料，到原宁乡县房地产管理局灰汤房管所申办涉案房屋的产权初始登记。2002年6月6日，原宁乡县房地产管理局颁发房屋所有权人登记为“李海珍”的宁房权证灰汤字第0×**号的《房屋所有权证》，该证记载“根据《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》，为保护房屋所有权人的合法权益，对所有权人申请登记的本证所列房产，经审查属实，特发此证”。周少武认为，案涉房屋系其所有，宁乡市自然规划局审查不严导致登记错误应予撤销，提起诉讼。另查明，周少武除案涉房屋外，名下再无其他房屋，亦无其他生活居住场所。李海中家庭因拆迁安置在灰汤安置区建有两空四层的房屋。一审法院认为：一、诉讼主体资格问题。原宁乡县房地产管理局的职能职责已由宁乡市自然资源局承继，其对涉案房屋权属登记行为与周少武和第三人李海中、吴爱英、吴群英、吴月英、周新华存在利害关系，因此本案原、被告以及第三人的诉讼主体适格。二、起诉期限问题。李海中、吴爱英提出房屋修建时间是1998年，至周少武起诉时已经超过最长二十年的保护期限，2002年国土部门对房屋进行测量时，周少武就应该明知所诉行政行为，其迟至2020年起诉，已经超过起诉期限。经查，本案颁证时间为2002年6月6日，颁证行为最长诉讼保护期限应该从颁证之日起算，至周少武于2020年10月28日提起诉讼，并未超过二十年。《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。本案中，国土部门2002年测量房屋时并不能认定周少武对颁证行为内容的明知，不能以此认定周少武在此时就已知道或是应当知道，并以此作为起诉期限的起算之日。周少武主张今年5月份相关部门在对农村房屋进行不动产登记普查时才知道颁证行为，在无其他证据明确否认的情况下，予以支持。故周少武的起诉并未超过起诉期限。三、行政行为的合法性问题。第一，申请登记的权属证明材料不真实。李海中、吴爱英递交的（99）第19号《村民建房用地申报表》与周少武2020年10月22日从宁乡市自然资源局处调取的档案（98）第019号《村民建房用地申报表》内容不符；《分家析产书》不真实，周少武和吴群英、吴月英、周新华均否认在该《分家析产书》上签名，李海中、吴爱英当庭陈述吴桂香、吴群英、吴月英、周新华、吴良辉在《分家析产书》的签名并非本人所签，且该《分家析产书》并未涉及吴桂香和周少武的居住和养老情况，既未分家亦未进行析产。第二，申请登记的权属材料姓名由周少武改为叶桂香不合理。农村建房宅基地的申请一般以户主名义办理，权属证书一般以户主名义颁发。本案中，周少武基地由周少武所有，无证据证明其家庭户主已由周少武变更为叶桂香，亦无证据证明家庭协商一致以叶桂香名义进行申请和办理。因此，无论是由周少武名字涂改为叶桂香名字的权属材料，还是直接以叶桂香名字办理的权属材料，均存在不合理性。第三，原宁乡县房地产管理局的颁证行为适用法律错误。《中华人民共和国城市房地产管理法》第一条规定，为了加强对城市房地产的管理，维护房地产市场秩序，保障房地产权利人的合法权益，促进房地产业的健康发展，制定本法。第二条规定，在中华人民共和国城市规划区国有土地（以下简称国有土地）范围内取得房地产开发用地的土地使用权，从事房地产开发、房地产交易，实施房地产管理，应当遵守本法。本案中，涉案房屋在2002年时属于农村宅基地上的房屋，并未纳入城市规划，并非城市房屋，原宁乡县房地产管理局根据《中华人民共和国城市房地产管理法》颁发案涉《房屋所有权证》系适用法律错误。故原宁乡县房地产管理局的颁证行为认定事实不清，证据不足，适用法律错误。四、应“先行后民”还是“先民后行”的问题。宁乡市自然资源局和李海中、吴爱英认为，根据《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第八条规定“当事人以作为房屋登记行为基础的买卖、共有、赠与、抵押、婚姻、继承等民事法律关系无效或者应当撤销为由，对房屋登记行为提起行政诉讼的，人民法院应当告知当事人先行解决民事争议”，本案应先解决周少武与李海中、吴爱英之间的房屋所有权民事争议，才能决定颁证行为是否正确，是否需要撤销和变更。本案中，第三人申请的是初始登记，房屋来源为自建，不存在买卖、共有、赠与、抵押、婚姻、继承等民事法律关系，周少武亦未提出本案存在上述民事法律关系需要认定无效或是撤销而对房屋登记行为提起行政诉讼，因此上述司法解释对本案没有约束力。本案中，案涉房屋宅基地属周少武与吴桂香共同所有，由周少武、吴桂香、李海中、吴爱英共同出资出力出材料修建，建成后由周少武夫妇和李海中家庭共同居住生活，周少武与李海中、吴爱英就涉案房屋存在所有权和使用权的民事争议。房屋登记部门出具的《房屋所有权证》是对所争议房屋的物权权属最有效公示，该权证的存在会阻碍民事争议的实质解决，特别是在宁乡市自然资源局所颁发的《房屋所有权证》认定事实不清，证据不足，适用法律错误时，应先行撤销，待案涉房屋权属民事争议解决后，权利人可重新向房屋登记机构申请所有权登记。综上，宁乡市自然资源局的颁证行为证据不足，认定事实不清，适用法律错误。周少武诉请撤销案涉《房屋所有权证》于法有据。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一、二项的规定，判决确认宁乡市自然资源局颁发的宁房权证灰汤字第0×**号《房屋所有权证》的行为违法并予以撤销。上诉人周少武上诉称：一审判决结果正确，但认定“周少武出资约1万元，李海中、吴爱英出资、出力、出材料约5万元”，这一部分事实有误，这会严重的影响双方民事争议的实质化解，请求对判决事实认定错误的部分予以纠正。被上诉人宁乡市自然资源局的答辩意见与一审的答辩意见一致，请求驳回上诉，维持原判。原审第三人李海中、吴爱英、吴群英的意见与原审意见一致。原审第三人周新华的意见与原审意见一致。原审第三人吴月英未陈述意见。当事人向一审法院提交的证据和依据已随本案移送本院。对上诉人上诉提出的争议事实，本院将结合说理过程予以认定。对于其他事实，本院予以确认。本院认为，对于本案被诉行政行为的合法性问题，一审已有充分阐释，经审查，本院予以确认，不再赘述。事实上，上诉人对于一审的判决结果并无异议，其异议主要是认为一审认定“周少武出资约1万元，李海中、吴爱英出资、出力、出材料约5万元”属事实认定错误。对此，本院认为，这一事实与本案被诉行政行为的合法性无关，本案不予审查，同时，该认定可能影响当事人民事争议的解决，故对这一事实，本院不予确认。综上，一审判决认定部分事实有误，应予纠正，但判决结果是正确的，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审诉讼费50元，由上诉人周少武负担。本判决为终审判决。审判长  吴雪辉审判员  周 永审判员  傅美容二〇二一年三月十九日书记员  刘 哲附：本判决适用的相关法律依据中华人民共和国行政诉讼法第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：(一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；(二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；(三)原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；(四)原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。