重庆市高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）渝行终933号 上诉人（一审原告）饶思霞，女，1957年6月29日出生，汉族，住重庆市渝中区。 被上诉人（一审被告）重庆市人民政府，住所地重庆市渝中区人民路232号。 法定代表人唐良智，市长。 委托诉讼代理人陈思兰，重庆市司法局工作人员。 委托诉讼代理人卢苇，重庆市司法局工作人员。 饶思霞诉重庆市人民政府（简称重庆市政府）行政复议一案，不服重庆市第五中级人民法院（2020）渝05行初153号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院审理查明：2019年4月12日，重庆市规划和自然资源局对饶思霞提交的《关于撤销改建铁路重庆至贵阳线扩能改造工程行政行为的申请书》作出《关于饶思霞同志来信的回复》（简称《回复》），告知其“来信所提改建铁路重庆至贵阳线扩能改造工程建设项目选址意见书（选字第(区县)市500000200900033号），系原重庆市规划局依据《中华人民共和国城乡规划法》和《建设项目选址规划管理办法》规定核发”。饶思霞对此不服，于2019年12月5日向重庆市政府申请行政复议。重庆市政府于2020年1月20日作出《驳回行政复议申请决定书》（渝府复〔2019〕1077号，简称《决定书》），该《决定书》认为：《建设项目规划选址意见书》（简称《意见书》）系原重庆市规划局向改建铁路重庆至贵阳铁路线扩能改造工程建设单位核发，申请人并非《意见书》的行政相对人，亦未提供证据证明其与被申请人核发《意见书》的行为具有法律上的利害关系，故针对申请人提交的《撤销申请》，被申请人无作出撤销或不予撤销《意见书》的法定职责。处于便民考虑，被申请人《回复》作适当告知，亦未影响到申请人权利义务。申请人所提其经营场所因工程施工而导致民事损失事宜应另行寻求民事救济。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款之规定，决定驳回申请人的行政复议申请。饶思霞不服该《决定书》，诉至一审法院，请求撤销该行政复议决定。 一审法院认为，《中华人民共和国行政复议法》第十二条规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。重庆市政府作为重庆市规划和自然资源局的本级人民政府，具有作出被诉行政复议决定的法定职权和相应职责。重庆市政府收到饶思霞行政复议申请后，在法定期限内作出决定并送达饶思霞，程序合法。 本案的争议焦点在于饶思霞与《意见书》之间是否具法律上的利害关系。行政诉讼中的所谓“利害关系”应限于行政法上的利害关系，不能扩大理解为所有直接或者间接受行政行为影响的公民、法人或者其他组织。是否存在行政法上的利害关系，可以从行政机关作出行政行为所适用的行政实体法律规范体系是否要求行政机关在作出行政行为时考虑、尊重和保护当事人所诉请保护的权益来判断。本案中，饶思霞向重庆市规划和自然资源局提出申请，要求撤销《意见书》，其理由是建设行为涉嫌引发其经营场地地质灾害。一方面，饶思霞并非该《意见书》的相对人，另一方面，其所主张的权益并不在《中华人民共和国城乡规划法》和《建设项目选址规划管理办法》规定的作出选址意见时需考量的范围，故饶思霞与《意见书》不具有法律上的利害关系。重庆市规划和自然资源局对其所提交要求撤销《意见书》的申请无相应法定职责。重庆市规划和自然资源局出于便民考虑作出的《回复》对饶思霞的权利义务也不产生实际影响。重庆市政府作出《决定书》驳回饶思霞的行政复议申请并无不当。饶思霞经营场所如因施工单位实施的建设行为受损，其可另行通过法律途径予以救济。综上，一审法院遂据此判决驳回饶思霞的诉讼请求。 饶思霞上诉称，一审法院认定事实错误：1.饶思霞是符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定的利害关系人；2.原重庆市规划局作出涉案行政许可负有考量利害关系人合法权益的法定注意义务；3.重庆市规划和自然资源局依法具有撤销不法行政许可的法定职责。一审法院违反法定程序，适用法律错误。综上，请求撤销一审判决，并依法改判。 重庆市政府提交答辩意见称，重庆市政府作出《决定书》主体适格，程序合法。饶思霞于2019年向复议被申请人重庆市规划和自然资源局提出撤销申请，以没有依法进行地质灾害危险性评估及涉案工程建设行为引发了饶思霞经营场地的地质灾害为由，请求撤销《意见书》。《意见书》系原重庆市规划局向重庆至贵阳铁路线扩能改造工程建设单位核发，申请人与《意见书》不具有行政法上的利害关系，重庆市规划和自然资源局作出《回复》予以告知，并未影响到饶思霞的权利义务。因此，饶思霞的上诉于法无据，请求维持一审判决。 重庆市政府在法定期限内向一审法院提交并举示了下列证据： 1.行政复议申请书； 2.行政复议答复通知书及送达回证； 3.《决定书》及送达回证； 证据1-3，拟证明重庆市政府作出行政复议决定程序合法。 4.《关于撤销改建铁路重庆至贵阳线扩能改造工程行政行为的申请》； 5.《回复》； 6.《意见书》。 证据4-6，拟证明重庆市政府作出的行政复议决定认定事实清楚、适用法律正确。 饶思霞在法定期限内向一审法院提交并举示了下列证据： 1.山点水公司营业执照； 2.涉案工程《环境影响报告书》（节选）、渝黔公司《复函》、成都成华法院《递交材料收据》； 3.沙国土资源信〔2017〕13号《复函》； 4.重庆市新桥街道新山路29号应急抢险治理工程《工程特性表》. 证据1-4，拟证明饶思霞与涉案工程和被诉的原具体行政行为有利害关系的事实。 5.重庆市国土房管局渝国土房管〔2017〕190号《复函》； 6.重庆市规划局渝规公开〔2018〕177号《复函》及附件《建设项目选址意见书》（选字第市政500000200900033号）； 7.2018年10月23日重庆市规划和自然资源局所作《关于沙坪坝区饶思霞反映问题的回复》。 证据5-7，拟证明建设单位在向原重庆市规划局颁发意见书时，其实际不具备法定必要条件、不符合被批准建设的法定条件的事实，重庆市规划和自然资源局应当撤销不法行政许可的法定有效线索的事实。 8.饶思霞《关于撤销改建铁路重庆至贵阳线扩能改造工程行政行为的申请书》； 9.《行政复议申请书》及附件《证据清单》（铁路隧道的）； 10.《行政复议补正通知书》渝府复补〔2019〕168号； 11.饶思霞提交的《行政复议补正申请书》及付邮单据。 证据8-11，拟证明饶思霞向重庆市规划和自然资源局提出依法履职的申请的事实、申请行政复议并提交了利害关系证明材料的事实和重庆市政府要求饶思霞对复议请求进行补正的事实。 经一审庭审质证，饶思霞对重庆市政府举示的证据1-3真实性、关联性、合法性均无异议，证据4-6真实性无异议，证明目的不认可；重庆市政府对饶思霞举示的证据1无异议；对证据2的真实性有异议，达不到证明目的，对证据3真实性无异议，但认为达不到证明目的，证据4是复印件，对真实性、合法性、关联性都有异议，证据5-7不能达到其证明目的，证据8-11无异议。 一审法院对各方当事人举示并经庭审质证的证据认证如下：重庆市政府举示的证据以及饶思霞举示的证据8-11均真实、合法，与本案有关联，予以采信；饶思霞举示的证据1-7与本案无关联，不予采信。 前述证据，已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的分析认定正确，其根据上述合法有效的证据认定的事实，本院依法予以确认。本院二审认定事实与一审无异。 本院认为，饶思霞向重庆市政府提出的复议申请为：“请求确认被申请人不作为的行为违法，责令被申请人就申请人申请事项重新处理”。本案中，被申请人重庆市规划和自然资源局针对饶思霞的申请已经作出《回复》，因此，饶思霞的复议申请实际是请求重庆市政府撤销《回复》，并责令重庆市规划和自然资源局履行撤销《意见书》的法定职责。饶思霞与《意见书》之间是否存在利害关系是重庆市规划和自然资源局履行撤销《意见书》职责的前提条件，即饶思霞是否具有请求权基础。根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十六条第一款“按照国家规定需要有关部门批准或者核准的建设项目，以划拨方式提供国有土地使用权的，建设单位在报送有关部门批准或者核准前，应当向城乡规划主管部门申请核发选址意见书。”以及《建设项目选址规划管理办法》相关规定，选址意见书系在相关部门批准或核准建设项目前，由城乡规划主管部门对建设项目的选址是否符合城市规划要求进行审核的规划意见，是建设项目获取审核或审批的前置条件之一，系建设项目的过程性行为。故选址意见书并不直接决定建设项目实施与否，尚不对外产生最终法律效果。饶思霞所提交的证据不足以证明其与《意见书》具有法律上的利害关系，因此，饶思霞不具有对行政机关核发选址意见书的行为提起行政复议的请求权基础。饶思霞的经营场所如因施工单位实施的建设行为受损，其可另行通过法律途径予以救济。重庆市政府认为重庆市规划和自然资源局不具有应饶思霞该申请作出相应行为的法定职责，复议决定驳回其复议申请，并无不当。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律法规正确。上诉人饶思霞的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本案案件受理费50元，由上诉人饶思霞承担。 本判决为终审判决。 审 判 长 邬继荣 审 判 员 龙贤仲 审 判 员 张 莉 二〇二一年三月十日 法官助理 邹文立 书 记 员 付桂月