宁夏回族自治区银川市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）宁01行终79号 上诉人（原审原告）王某1，住宁夏回族自治区彭阳县。 委托代理人武某1，北京市京师（银川）律师事务所律师（特别授权）。 上诉人（原审被告）永宁县胜利乡人民政府。 法定代表人柳某，乡长。 行政机关出庭负责人李海，该乡副乡长。 委托代理人包某，宁夏永川律师事务所律师（特别授权）。 上诉人（原审被告）永宁县自然资源局。 法定代表人伍某，局长。 委托代理人荀某，该局执法监察大队北片所所长（特别授权）。 委托代理人孙某，宁夏永川律师事务所律师（特别授权）。 原审第三人宁夏金沙林场。 法定代表人冯某，场长。 委托代理人王某2，宁夏言成律师事务所律师（特别授权）。 委托代理人马某，宁夏言成律师事务所律师（特别授权）。 上诉人王某1、永宁县胜利乡人民政府、永宁县自然资源局及原审第三人宁夏金沙林场因行政强制执行及行政赔偿一案，不服银川铁路运输法院（2020）宁8601行初273号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院审理查明，2008年6月30日，本案第三人宁夏金沙林场（甲方）与案外人李某（乙方）签订《土地承包经营合同》一份，合同约定甲方将金沙基地拾柒号地由（西）起第二十条南半条共12.37亩土地租给乙方；土地正式租赁期为30年，即自2008年6月30日至2038年6月30日止。其中合同中的二“土地承包经营期间双方的责任和权利”1.约定：“乙方所租土地，实行‘两权分离’土地产权归甲方所有，乙方只有使用权。土地租用期间，乙方在甲方统一经营项目分类区划内具有充分自主经营权，自负盈亏，自担风险；...5.约定，甲方允许乙方在规划区域内，按统一标准建设一处生产及生活用房。乙方在租地范围内只允许从事种植业、小规模家庭养殖业，严禁从事对环境造成危害的产业，不得在住宅基地以外及公共用地随意搭建房屋、棚舍等建筑设施。...6.约定，土地租用期内，乙方必须依法经营，甲乙双方不得随意将所租用土地转租转包或作为抵押物对外抵押...。”同日，第三人宁夏金沙林场（甲方）又与案外人武某2（乙方）签订《土地承包经营合同》一份，合同约定甲方将金沙基地拾柒号地由（西）起第二十条北半条共12.37亩土地租给乙方，其他约定内容与宁夏金沙林场与李某的约定基本相同。庭审中本院要求第三人宁夏金沙林场说明协议中的“统一标准”的具体含义，第三人称合同约定的统一标准后续没有制定，因为合同签订后向被告永宁县自然资源局咨询过可以建设生产生活用房的标准，永宁县自然资源局并未给出明确的答复，考虑到第三人并非土地的管理部门，因此没有制定统一标准。但被告永宁县自然资源局对此当庭予以否认，称第三人未向其咨询生产生活用房的统一标准。2011年4月13日，李某、武某2（甲方）在未经第三人同意的情况下又与李某（乙方）签订《土地租赁协议》一份，协议约定甲方将金沙基地拾柒号地由（西）起第二十条共25亩土地租给乙方从事特色经果林经营，土地正式租赁期限自2011年4月13日至2037年12月31日止，租金合计12万元；协议第5.条约定，按照金沙林场有关规定，乙方可在规划区域内，按统一标准建设一处生产及生活用房。乙方在租地范围内只允许从事种植业、小规模家庭养殖业，严禁从事对环境造成危害的产业，不得在住宅地随意搭建房屋、棚舍等建筑设施。乙方如果在承包的土地上建造违章建筑，甲方有权责令乙方拆除，由此造成的损失由乙方自行承担。...6.约定，土地租用期内，乙方必须依法经营，甲乙双方不得随意再将所租用土地转租转包或作为抵押...。2018年原告与李雁来签订《土地租赁协议》一份，约定李雁来将金沙基地拾柒号地由（西）起第二十条共25亩土地租给乙方从事特色经果林经营，土地正式租赁期限自2018年3月31日至2037年12月31日止，租金合计35万元；协议第5.条约定，按照金沙林场有关规定，乙方可在规划区域内，按统一标准建设一处生产及生活用房。乙方在租地范围内只允许从事种植业、小规模家庭养殖业，严禁从事对环境造成危害的产业，不得在住宅地随意搭建房屋、棚舍等建筑设施。乙方如果在承包的土地上建造违章建筑，甲方有权责令乙方拆除，由此造成的损失由乙方自行承担。 2009年李某开始建设涉案房屋，于2011年建成,但建设时未取得相关规划审批手续。原告与李某签订《土地租赁协议》后，李某即将承包土地、涉案房屋及地上附着物交给原告。涉案房屋属位于永宁县胜利乡人民政府的管辖范围内。 2020年3月28日，被告永宁县胜利乡人民政府、永宁县自然资源局作出《责令限期改正违法行为通知书》，通知书载明：“金沙林场：你单位2009年以来，批准本场职工或外来人员在林场国有土地上建设房屋及其他构筑物的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《中华人民共和国土地管理法》第七十七条、七十九条和《中华人民共和国水污染防治法》第六十五条、六十六条、六十七的相关规定。现责令你单位自收到本通知书之日起五日内，对辖区内个人建设的房屋及其他构筑物进行拆除，恢复土地原状。逾期不拆除的，将依法追究法律责任；由此所造成的经济损失，由你单位全部承担。如不服本决定，可以在收到本通知书之日起六十日内，向永宁县人民政府行政复议委员会或银川市人民政府行政复议委员会申请行政复议，也可以在收到本通知书之日起六个月内直接向银川铁路运输法院提起行政诉讼。行政复议或行政诉讼期间，不停止本决定的执行。附件：宁夏金沙林场违法占地建房名单。”2019年3月28日，被告将该通知书向宁夏金沙林场送达。后被告电话向原告告知其自行拆除涉案房屋并搬离物品。 2020年4月8日，永宁县人民政府形成第22期专题会议纪要，会议决定，由被告永宁县自然资源局、永宁县胜利乡人民政府牵头，相关单位配合，做好违建别墅整治拆迁工作。从2020年4月8日起，被告永宁县胜利乡人民政府及永宁县自然资源局对位于金沙林场的共计12处房屋进行拆除，连续拆除了8天。被告对原告房屋拆除时对原告的物品搬离至路边，后原告对能用的物品自行搬离。原告不服，诉至法院，请求依法判令：1.确认被告于2020年4月11日强制拆除原告房屋的具体行政行为违法;2.被告赔偿原告经济损失610800元;3.本案诉讼费用由被告承担。 另查明，2020年4月7日，银川市国安公证处的工作人员随同王某1来到宁夏金沙林场胜利乡征沙渠壹拾柒号地由（西）起第二十条地，原告对现场现状进行了指认、介绍，宁夏正业通房地产土地资产评估有限公司的工作人员施玉虎、窦晓彤对原告的指认现状进行了测量和记录，并制作《房地产评估报告》一份共19页。2020年4月14日，宁夏正业通房地产土地资产评估有限公司作出正业通房估报（2020）第47号《永宁县胜利乡征沙渠二期，金沙基地拾柒号地由（西）起第二十条土地（王某1承包的24.74亩）上的房屋建筑物及其他地上附着物房地产估价报告》。评估报告显示估价对象包括房屋建筑物（砖混平房、砖木平房，建筑面积共计477.48平方米）。 一审法院认为，被告永宁县胜利乡人民政府、永宁县自然资源局在2020年4月对原告王某1位于宁夏金沙林场的涉案房屋实施强制拆除行为，属于行政强制执行。《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。《中华人民共和国土地管理法》第七十七条规定，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。因涉案房屋处于永宁县胜利乡人民政府的管理范围内，且系未经有权机关批准在农用地上建设，故被告永宁县胜利乡人民政府及永宁县自然资源局对涉案房屋进行拆除具有职权依据。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条至第三十八条、第四十四条规定，行政机关实施行政强制执行行为之前，应当以书面形式催告当事人履行义务，并给予当事人陈述和申辩的权利。经催告后，当事人逾期仍不履行且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。对违法建筑物、构筑物、设施等强制拆除，行政机关应当予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。本案中，被告虽在拆除涉案房屋前向原告电话告知了要求其自行拆除房屋，但被告对涉案房屋的拆除程序不符合《中华人民共和国行政强制法》的相关规定，属于程序违法。基于原告涉案房屋等建筑物已被强制拆除，该行政行为不具有可撤销内容，故依法确认该行政行为为违法行为。关于原告提出的赔偿请求，因已被拆除的涉案房屋如何赔偿尚需被告调查或者裁量，宜先由被告进行核查后进行处理。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决：一、确认被告永宁县胜利乡人民政府、永宁县自然资源局强制拆除原告王某1房屋的行政行为违法；二、被告永宁县胜利乡人民政府、永宁县自然资源局于本判决生效之日起六十日内针对王某1的赔偿请求作出处理;三、驳回原告王某1的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告永宁县胜利乡人民政府、永宁县自然资源局负担。 宣判后，王某1不服，向本院提起上诉称，上诉人一审中的第二项诉讼请求，即要求被上诉人承担赔偿责任具有合法性。首先，上诉人对涉案土地及房屋享有合法权利。其次，被上诉人强制拆除行为属于违法行为，直接造成了上诉人的财产损失。一审判决认定被上诉人的具体行政行为违法但未对其应承担的赔偿责任作出判决，有违行政法原则，也不利于行政争议的实质性化解。综上，请求二审法院：1.撤销一审判决第二、三项判决内容，改判支持上诉人的全部诉讼请求；2.本案诉讼费由被上诉人承担。 被上诉人永宁县胜利乡人民政府辩称，上诉人的建房行为系违法行为。涉案拆除建筑属于违章建筑，不应予以赔偿。被上诉人履行法定职责依法予以拆除正确。请求二审法院：撤销一审判决，改判驳回被上诉人的诉讼请求或发回重审。 被上诉人永宁县自然资源局辩称，上诉人的建房行为系违法行为。涉案拆除建筑属于违章建筑，不应予以赔偿。被上诉人履行法定职责依法予以拆除正确。上诉人请求对一审判决第二、三项内容进行改判，即要求一审法院按照上诉人在一审提出的具体赔偿数额进行判决。依据国家赔偿法的相关规定，行政行为违法应当由赔偿义务机关按照法定程序经赔偿申请人的申请作出是否给予赔偿及赔偿数额的决定。上诉人要求以司法裁判权代替行政机关的行政权无任何法律依据。请求二审法院:驳回上诉人的上诉请求。 原审第三人宁夏金沙林场坚持一审观点。原审第三人与前一承包人在合同中约定可以建房，但不代表建房可以不办手续。 上诉人永宁县胜利乡人民政府、永宁县自然资源局上诉称，一审判决认定上诉人的强制拆除行为违法，系认定事实不清。一、被上诉人违法事实清楚，证据确实充分。涉案房屋建设未取得相关部门批准手续，且所建房屋处在水源地保护区范围内，根据相关法律规定，应予拆除。二、依照《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定，上诉人履行相应法定职责，对被上诉人的房屋进行拆除，符合法律规定。三、被上诉人所建房屋系违法建筑，不应予以赔偿。一审判决要求上诉人对被上诉人的赔偿请求作出处理明显错误。综上，请求二审法院：1.撤销一审判决，改判驳回被上诉人的诉讼请求或发回重审；2.一、二审诉讼费由被上诉人承担。 被上诉人王某1辩称，一、二上诉人实施强制拆除的行政行为无事实和法律依据。1.被上诉人的房屋所占用的土地，是被上诉人及李雁来（武某2、李某）等人合法承包取得。在原审第三人的同意和支持下，在上诉人永宁县胜利乡人民政府等有关单位知情且同意的情况下，被上诉人在承包土地上建设了涉案房屋。2.从被上诉人一审提供的证据中可以看出，涉案房屋并非经营使用，而是按照生活用房的用途和规格进行建设，并未超出生产生活用房的范围。3.涉案房屋所占土地是否属于自治区确定的水源保护地不明确，且原审第三人或有关单位从未告知过李某或被上诉人所承包土地是否处于水源保护地或相关情况，李雁来及被上诉人对此毫不知情。4.涉案房屋的建设周期长达数月，且建成距今也已近十年。没有任何一家政府及职能部门出面告知、通知过李雁来或被上诉人所建系违章建筑或应停止建设或予以拆除。5.被上诉人多年来在土地改良、耕种过程中存在大量投资并取得了一定成效，其合法权益应当受法律保护。虽然建房审批手续不完善，但不能简单的以此否定建房的合法性和正当性。6.二上诉人实施强制拆除前未对涉案房屋是否属于违章建筑开展充分的调查。二、二上诉人作出《责令限期改正违法行为通知书》并实施强制拆除的行为缺乏合理性和正当性。涉案房屋虽然没有书面的审批手续，但涉案房屋建设的法律基础存在，但二上诉人丝毫不考虑涉案房屋建设的合理性、必要性和历史成因，就直接进行强制拆除缺乏合理性和正当性。三、二上诉人作出《责令限期改正违法行为通知书》并实施强制拆除的行为程序违法。二上诉人实施强制拆除行为前，没有听取被上诉人的陈述、申辩意见或核查相关情况，也没有作出合法有效的处罚决定或拆除决定送达被上诉人。二上诉人未根据《中华人民共和国行政强制法》的相关规定，履行必经程序，显属程序违法。四、二上诉人均无权依据《中华人民共和国水污染防治法》和《中华人民共和国城乡规划法》作出强制拆除的决定或实施强制拆除行为。五、二上诉人应赔偿其违法强拆行为给被上诉人造成的损失。综上，请求二审法院：驳回二上诉人的上诉请求，并支持被上诉人的上诉请求。 原审第三人宁夏金沙林场坚持一审观点。 本院二审期间，各方当事人均未向本院提交新证据。 二审审理查明的事实与一审审理查明的事实相同，本院予以确认。 本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定，上诉人永宁县胜利乡人民政府对涉案房屋进行拆除具有职权依据。但《中华人民共和国土地管理法》并未规定上诉人永宁县自然资源局实施强制拆除的权力，故上诉人永宁县自然资源局实施涉案强制拆除行为属超越职权。上诉人永宁县胜利乡人民政府、永宁县自然资源局的强制拆除行为违反了《中华人民共和国行政强制法》第三十四条至第三十八条、第四十四条的规定，程序违法。关于上诉人王某1提出的赔偿请求，因已被拆除的涉案房屋如何赔偿尚需上诉人永宁县胜利乡人民政府、永宁县自然资源局调查或者裁量，故一审判决由上诉人永宁县胜利乡人民政府、永宁县自然资源局进行核查后进行处理，并无不当。上诉人王某1一审庭审中自认其到现场后，所有的东西都在大路边上放置着，后其将能使用的物品都拉走了。故一审判决对该部分事实认定正确。但一审法院对上诉人王某1的诉讼请求均已进行审理并作出判决，不存在其他应当驳回诉讼请求的情形。故一审判决第三项“驳回原告王某1的其他诉讼请求”不当，依法应予撤销。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(二)项的规定，判决如下： 一、维持银川铁路运输法院（2020）宁8601行初273号行政判决第一、二项，即“一、确认被告永宁县胜利乡人民政府、永宁县自然资源局强制拆除原告王某1房屋的行政行为违法；二、被告永宁县胜利乡人民政府、永宁县自然资源局于本判决生效之日起六十日内针对王某1的赔偿请求作出处理;” 二、撤销银川铁路运输法院（2020）宁8601行初273号行政判决第三项，即“三、驳回原告王某1的其他诉讼请求。” 一审案件受理费50元，由上诉人永宁县胜利乡人民政府、永宁县自然资源局负担。二审案件受理费50元，由上诉人王某1负担25元，上诉人永宁县胜利乡人民政府、永宁县自然资源局负担25元。 本判决为终审判决。 审判长 丁 瑾 审判员 刘煜姗 审判员 马建菲 二〇二一年三月三十日 书记员 段思琦 附：本案适用的相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第十一条人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。 第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： …… （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； ……