山东省青岛市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）鲁02行终4号 上诉人（原审被告）平度市凤台街道办事处大窑村民委员会，住所地山东省平度市。 法定代表人张波，主任。 委托代理人王宗慧，山东天正平（崂山）律师事务所律师。 委托代理人孙书华，山东天正平律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）张卫全，男，1991年10月8日生，汉族，住山东省平度市。 委托代理人尹淑波，女，1967年5月2日生，汉族，住山东省平度市。系被上诉人母亲。 上诉人平度市凤台街道办事处大窑村民委员会因被上诉人张卫全诉其不履行职责一案，不服山东省平度市人民法院（2020）鲁0283行初119号行政判决，在法定期限内向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2021年1月21日对本案通过互联网庭审系统开庭审理。上诉人平度市凤台街道办事处大窑村民委员会法定代表人张波及委托代理人王宗慧，被上诉人张卫全的委托代理人尹淑波到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，2019年7月3日，原告向被告提交《依法办理农村宅基地审报、审查、审核、审批申请书》，申请农村宅基地使用权。被告接到申请后，至原告起诉前，未召开村民会议或村民代表会议对原告的申请进行讨论，亦未进行其他处置。 原审法院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十四条第一款规定：“当事人对村民委员会或者居民委员会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为不服提起诉讼的，以村民委员会或者居民委员会为被告。”《山东省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第四十五条规定：“农村村民建住宅，由本人提出用地申请，经村民会议或者农村集体经济组织全体成员讨论同意，乡（镇）人民政府审查，报县级人民政府土地行政主管部门审核，由同级人民政府批准。其中，占用农用地的，依照土地管理法第四十四条的规定办理农用地转用审批手续。”被告依据山东省政府规章授权在宅基地审批过程中行使管理职能，可以作为行政诉讼的被告。根据《山东省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第四十五条规定，被告在接到原告的宅基地用地申请时，应当召开村民会议或者经农村集体经济组织全体成员讨论，原告未召开会议讨论，系不履行法定职责。关于原告要求审查《青岛市新型农村社区建设实施方案》（青厅字[2012]46号）和《平度市人民政府关于加快城区村庄改造的意见》（平政发[2005]56号）两份规范性文件的合法性，因被告系不履行法定职责，其未依据该两份规范性文件作出具体行政行为，故本案中对前述两份规范性文件合法性不予审查。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条规定，判决平度市凤台街道办事处大窑村民委员会于本判决生效之日起六十日内对张卫全提交的《依法办理农村宅基地审报、审查、审核、审批申请书》作出处理。案件受理费50元，由平度市凤台街道办事处大窑村民委员会负担。 上诉人平度市凤台街道办事处大窑村民委员会不服原审判决，提起上诉称，一、上诉人未收到被上诉人《依法办理农村宅基地审报、审查、审核、审批申请书》，不存在不作为的情形。二、即便被上诉人提出过使用宅基地申请，在申请形式不符合法定要求的情况下，上诉人无法做出处理，不能视为不作为。《农业农村部、自然资源部关于规范农村宅基地审批管理的通知》规定“符合宅基地申请条件的农户，以户为单位向所在村民小组提出宅基地和建房(规划许可)书面申请。村民小组收到申请后，应提交村民小组会议讨论，并将申请理由、拟用地位置和面积、拟建房层高和面积等情况在本小组范围内公示。公示无异议或异议不成立的，村民小组将农户申请、村民小组会议记录等材料交村集体经济组织或村民委员会(以下简称村级组织)审查。村级组织重点审查提交的材料是否真实有效、拟用地建房是否符合村庄规划、是否征求了用地建房相邻权利人意见等。审查通过的，由村级组织签署意见……”。故被上诉人申请使用宅基地，应当按照法律规定的形式提出。无论是口头提出、还是按照被上诉人当庭提交的《依法办理农村宅基地审报、审查、审核、审批申请书》，均不符合规定要件，上诉人无法作出处理。三、大窑村在城区改造范围内，没有可以使用的宅基地。1、《中央农村工作领导小组办公室、农业农村部关于进一步加强农村宅基地管理的通知》规定，“城镇建设用地规模范围内，可以通过建设农民公寓、农民住宅小区等方式，满足农民居住需要”；2、《青岛市新型农村社区建设实施方案》(青厅字[2012]46号)的通知：“今后除危房改造外，各区(市)原则上停止以村庄为单位审批新建农民住宅，新建住宅集中到农民安居区”、《平度市人民政府关于加快城区村庄改造的意见》(平政发[2005]56号)：“城市规划区内东至东内环路，西止柳州路，南至三城路，北至莱潍高速公路，共72个村庄”，大窑村在此范围内；“在城区改造范围内，不再办理宅基地审批手续”，大窑村在城区改造范围内。被上诉人的申请不符合国家“鼓励节约集约利用宅基地”的要求，作为村民明知村庄没有宅基地可用，无法办理宅基地手续情况下，提起诉讼不具备正当性；最后，上诉人执行上级部门的规定，已经多次口头告知不予办理宅基地手续，并无不当，不应当被认定为不作为。综上，上诉人依法提起上诉，请求：1、撤销原审判决，将本案发回重审或改判驳回被上诉人的诉讼请求；2、本案诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人张卫全答辩称，1、原审法院认定事实清楚，因被上诉人多次向上诉人申请公开，上诉人始终未履行法定职责，被上诉人多次向上诉人邮寄信息公开申请，上诉人始终未回复；2、上诉人的上诉状所列“村庄”不知是指哪个村庄；3、上诉人称未收到被上诉人的申请，又在诉状最后称“已经多次口头告知”，若上诉人未收到被上诉人的申请，又怎会有“多次口头告知”，上诉人陈述前后矛盾，明显不作为。被上诉人于2019年7月3日当天给上诉人法人提交《审查审核审批申请书》，还包括向上诉人邮寄依法办理农村宅基地申请书，投递员多次投递，上诉人均不予受理，显然上诉人不作为。上诉人没有出具规划图，更没有在村庄范围内公示，上诉人亦没有证据证明大窑村已经纳入拆迁范围内的相关政府文件，故请求维持原判。 关于原审法院的审判程序，上诉人明确表示无异议。经审查，本院确认原审法院审判程序合法。 各方当事人在原审中提供的证据已经原审法院庭审质证、认证，并已随电子卷宗移送本院。本院同意原审法院对证据的认证意见及据此确认的案件事实。 本院认为，《山东省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第四十五条规定，“农村村民建住宅，由本人提出用地申请，经村民会议或者农村集体经济组织全体成员讨论同意，乡（镇）人民政府审查，报县级人民政府土地行政主管部门审核，由同级人民政府批准。其中，占用农用地的，依照土地管理法第四十四条的规定办理农用地转用审批手续。”本案中，被上诉人张卫全于2019年7月3日向上诉人提交《依法办理农村宅基地审报、审查、审核、审批申请书》，申请农村宅基地使用权，上诉人虽在上诉状中对此不予认可，但无相反证据证明，同时，经审查，被上诉人系到上诉人处直接提交该申请书，且上诉人在原审庭审和二审庭审中对此均予以明确认可，故本院对该事实予以确认。因此，上诉人在收到被上诉人所提申请后，应依法及时进行处置办理，原审判决上诉人对被上诉人提交的《依法办理农村宅基地审报、审查、审核、审批申请书》作出处理的判决结果并无不当。 关于上诉人在二审中提交的《农业农村部、自然资源部关于规范农村宅基地审批管理的通知》（农经发[2019]6号），该通知是农业农村部、自然资源部于2019年12月12日颁布，系被上诉人于2019年7月提出申请之后才颁布实施的有关通知，不能据此否定上诉人2019年7月收到申请后构成不履行法定职责。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法可予维持。上诉人的上诉理由缺乏事实与法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人平度市凤台街道办事处大窑村民委员会负担。 本判决为终审判决。 审判长  李国宁 审判员  林 桦 审判员  刘力铭 二〇二一年三月四日 法官助理 王云逸 书记员 赵洪峰 书记员 张淑杰