湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2021）湘行终14号上诉人(原审被告)：龙山县人民政府。住所地：龙山县民安街道办事处新建路88号。法定代表人：时荣芬，该县县长。委托代理人：鞠小鹏，湖南湘龙律师事务所律师。委托代理人：田开旺，龙山县司法局副局长。被上诉人（原审原告）：杜小燕，女，回族，1976年4月14日出生，住湖南省龙山县。委托代理人：彭祥文，湖南生元律师事务所律师。原审第三人：龙山县里耶管理区管理委员会。住所地：龙山县里耶镇秦风南路。法定代表人：魏福生，该委员会主任。委托代理人：鞠小鹏，湖南湘龙律师事务所律师。上诉人龙山县人民政府（以下简称龙山县政府）与被上诉人杜小燕及原审第三人龙山县里耶管理区管理委员会（以下简称里耶管委会）行政撤销一案，不服湖南省湘西土家族苗族自治州中级人民法院（2020）湘31行初81号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。湘西土家族苗族自治州中级人民法院经审理查明：被告龙山县政府为实施里耶古城南游客服务中心及旅游配套设施项目，对位于龙山县××街原告杜小燕等人的国有土地及房屋进行征收。被告委托其派出机构里耶管委会即本案第三人具体实施房屋征收与补偿工作。第三人与原告于2015年1月24日签订了《国有土地上房屋征收与补偿协议书》（以下简称《协议书》），龙山县政府已经按照协议支付了相关款项，原告也按照约定搬迁腾地。原告按照约定搬迁腾地后，将部分物品存于被告提供的仓库内保管，2016年6月18日至20日，里耶发生洪灾，该仓库被洪水淹没，原告存放的物品遭受水损。灾后，政府对受损严重的每户给予1万元的救助款，一般损失户每户给予5000元的救助款，并组织各方力量进行灾后重建。2017年3月23日，原告向该院提起行政诉讼，请求判决被告无偿交付原告被安置的土地、加倍支付原告过渡安置费、支付原告停产停业损失补偿费和要求被告赔偿原告洪灾损失。该院于2018年2月5日作出（2017）湘31行初44号行政判决，支持了原告的交付安置土地、支付过渡安置费、停产停业费损失的部分诉请，驳回原告要求被告赔偿洪灾损失的诉请。原告不服，提起上诉，湖南省高级人民法院经审理后认为，虽然《协议书》并没有约定龙山县政府对杜小燕负有提供存放物品场所并予以保管的义务，但龙山县政府为了促成杜小燕在签订《协议书》的当天履行完搬迁腾房义务，已为杜小燕提供了存放物品的场所并予以保管，且得到了杜小燕的认可，双方的该行为应当视为对《协议书》的补充约定。因该补充约定属于房屋征收补偿安置方面的内容，且不违反法律法规的规定，依法应当认可其法律效力。2016年6月18日至20日，里耶镇发生洪涝灾害致使杜小燕交由龙山县政府保管的物品受损，与龙山县政府没有适时关注天气预报及变化情况，并积极采取有效保障措施，其没有尽到善良管理人的注意义务，已经构成违约。据此，龙山县政府依法应当采取补救措施，尽快对杜小燕的水灾损失进行调查，并依法作出处理，一并解决对杜小燕的房屋征收补偿安置问题。龙山县政府在未查明杜小燕水灾损失大小的情况下，像对待其他受灾居民一样，没有区别地决定给予杜小燕一定的经济救助，不构成免除龙山县政府依法应当采取补救措施的正当理由。于2018年12月24日作出（2018）湘行终1361号行政判决，维持原审其他项判决，改判责令龙山县政府在本判决生效后的两个月内对杜小燕的水灾损失作出处理。判决生效后，被告为执行判决内容，于2019年6月4日召开会议并形成第35次《龙山县人民政府常务会议纪要》，“对里耶南游客中心征拆搬迁造成损失的征拆户按每户5000元的标准进行处理”。被告于2019年12月27日就会议纪要内容召集原告在内的相关人员举行了面谈，并说明“认可省高院判决和县人民政府常务会议纪要的，就签字确认，我们即执行操作，下周可支付到位；不同意的可以通过法律途径上诉维权”。原告不服，向该院提起行政诉讼，要求被告赔偿水灾损失280000元。2020年6月24日原告撤回起诉。2020年10月14日，原告对于被告按照每户5000元的标准进行处理不服，诉至该院。湘西土家族苗族自治州中级人民法院认为，本案争议的焦点为：一是本案是否超过起诉期限。二是被告作出5000元的处理措施是否合法。首先，关于本案是否超过起诉期限。《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。本案被告于2019年12月27日就会议纪要内容召集原告在内的相关人员举行了面谈，应视为原告知道或者应当知道行政行为内容之日，至原告于2020年10月14日向该院提起行政诉讼，没有超过规定的一年起诉期限。因此，本案原告起诉没有超过起诉期限。其次，被告作出5000元的处理措施是否合法，具体表现为处理行为的事实依据是否充分。根据审理查明的事实，被告与原告因房屋征收补偿安置协议及行政赔偿一案，就存放在被告提供的仓库内并负责保管的物品已经被人民法院责令因涉案水灾所造成的损失作出处理的生效判决。故原告有权就因涉案水灾所造成的损失主张权利。司法实践中，从便捷当事人维护自身实体权益的角度出发，人民法院在审理原告的损失主张时，可以在详细查明事实基础上对原告合法财产的实际损失作出判决。但是，在针对一些明显缺乏相关证据，或者需要针对特别行业的案涉财产的价值作出专业化评价等复杂情形时，为进一步明确行政机关的责任担当，利用好有限的司法资源，发挥行政机关的专业优势与协调优势，为后续做好当事人实体权益救济留有空间，人民法院亦责令行政机关采取补救措施。至于如何采取补救措施，则属行政机关对行政事项的自由裁量权，行政机关应当在充分考虑各种因素和各方情况的基础上，遵循对等、适当、足额、到位的原则及时给予补偿。具体到本案而言，对于被告的行为因自然灾害使原告合法财产所造成的损失，原、被告双方均不能提供有效证据予以证实，且由于案涉财产已经不复存在，相关损失无法通过司法鉴定、评估的方式予以确定，故人民法院难以根据现有证据对原告的财产损失作出直接判断。为维护原告合法权益，湖南省高级人民法院在其提起的前诉案件判决中，作出责令被告对因涉案水灾所造成的损失对原告作出处理的判决。被告作出了确定给予原告5000元的处理措施。被告在庭审中称，处理的标准依据及事实依据主要是“因为当时已经清场没有进行调查，我们根据生活经验确定了一个5000元的金额，是开常务会定的”。但是，被告没有提交任何第三方生活经验得来的相关证据可以证实其答辩主张。违背了湖南省高级人民法院的“尽快对杜小燕的水灾损失进行调查，并依法作出处理”的认定。故，应当认定被告作出的5000元的处理措施行为主要证据不足，事实依据并不充分。综上，被告作出5000元补偿的处理行为主要证据不足，依法应予撤销。原告对此提出的诉讼请求，该院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（一）项之规定，判决：1.撤销被告龙山县政府对原告杜小燕水灾损失补偿5000元的处理行为。2.限令被告龙山县政府于本判决生效后两个月内对原告杜小燕水灾所造成的损失重新作出处理。3.驳回原告杜小燕的其他诉讼请求。一审案件受理费50元，由被告龙山县政府承担。龙山县政府不服上述判决，上诉称：1.2016年6月20日发生的洪灾属不可抗力，上诉人对不可抗力导致的损失不应承担法律责任。2.洪灾发生后,上诉人对里耶南游客服务中心征收拆迁范围内的征拆户按照损失大小已给予各种形式的受灾救助，上诉人已履行了相应的职责。3.第三人与被上诉人签订的《国有土地上房屋征收与补偿协议书》约定了搬迁费、过渡安置补偿费用，上诉人已足额支付。4.为执行省高院判决，上诉人作出对里耶南游客中心征拆户按每户5000元的标准进行处理是适当的。请求撤销一审判决，驳回被上诉人的诉讼请求。被上诉人杜小燕答辩称：1.上诉人是否需要承担赔偿责任不能作为本案审理的范围，因为湖南省高级人民法院的判决已确定上诉人对被上诉人水灾所造成的损失作出处理。2.春节慰问金、柑橘储藏租金等与本案无关，不能证明上诉人对征拆户按每户5000元补助的合理性和合法性。3.是否支付过渡安置费不能作为上诉人免责的理由。4.上诉人对所有征拆户按每户5000元的标准进行补偿，没有事实和法律依据。一审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求驳回上诉，维持原判。原审第三人里耶管委会述称：与上诉人龙山县政府的意见一致。当事人在一审中提交的证据已随案移送本院。经审查，一审采信的证据可以作为认定本案事实的依据。本院对一审认定的事实予以确认。本院认为：本案的争议焦点是龙山县政府对杜小燕的损失给予补偿5000元的处理行为是否合法。《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。本院生效的（2018）湘行终1361号行政判决认为，龙山县政府应当采取补救措施，对杜小燕的水灾损失进行调查，并作出处理。龙山县政府为执行判决，召开会议并形成第35次《龙山县人民政府常务会议纪要》，对里耶南游客中心征拆搬迁造成损失的征拆户按每户5000元的标准进行处理。本案中，杜小燕存放在龙山县政府提供的保管场所的物品已不存在，无法通过司法鉴定确定其损失。杜小燕提交的损失明细清单列明的项目系单方主张，没有相关证据证明。在难以根据在案证据和生活逻辑、经验准确界定杜小燕损失数额的情况下，且里耶镇发生洪涝灾害存在不可抗力的因素，龙山县政府对杜小燕的损失给予补偿5000元，并无明显不当。杜小燕主张撤销龙山县政府补偿5000元的行政行为，要求龙山县政府赔偿水灾损失280000元，没有事实和法律依据，应判决驳回杜小燕的诉讼请求。原审法院认定龙山县政府作出5000元补偿的处理行为主要证据不足，并责令其重新作出处理，属于适用法律错误，应予纠正。上诉人提出对里耶南游客中心征拆户按每户5000元的标准进行处理是适当的上诉理由成立，本院予以支持。综上，一审判决认定事实清楚，但适用法律不当。上诉人龙山县政府的上诉请求成立，本院予以支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第八十九条第二款的规定，判决如下：一、撤销湘西土家族苗族自治州中级人民法院（2020）湘31行初81号行政判决；二、驳回杜小燕的诉讼请求。一、二审案件受理费共计100元，由被上诉人杜小燕负担。本判决为终审判决。审 判 长  何建湘审 判 员  夏 阳审 判 员  余旭东二〇二一年三月二十三日代理书记员  陈 未