关于中信银行股份有限公司西安分行与西飞集团 陕 西 省 高 级 人 民 法 院 行 政 判 决 书 （2021）陕行终41号 上诉人（原审原告）：李苑平，女，1962年12月25日出生，汉族，住陕西省西安市雁塔区。被上诉人（原审被告）：西安市人民政府。住所地:陕西省西安市。法定代表人：李明远，市长。上诉人李苑平诉被上诉人西安市人民政府（以下简称西安市政府）驳回行政复议申请决定一案，不服西安铁路运输中级法院(2019)陕71行初754号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理。现已审理终结。原审法院查明：原告李苑平系西安市雁塔区XX村村民,并在XX村XX街XX号XX房XX栋。2017年12月22日,西安市雁塔区人民政府作出雁政发[2017]56号《关于XX村和白家村棚户区改造项目房屋征收的决定》（以下简称56号《征收决定》）,XX村XX村村域集体土地上房屋予以征收,并明确征收组织部门为西安市雁塔区城中村改造办公室。2018年10月16日,西安市自然资源和规划局作出《责令停止土地违法行为通知书》，2019年4月30日，原告房屋被强制拆除,原告之夫谢银钱于2019年5月24日以西安市雁塔区人民政府为被申请人向被告提出行政复议申请，请求依法确认被申请人强制拆除申请人房屋违法。谢银钱在行政复议审理中去世，被告于2019年7月17日作出《中止行政复议通知书》,原告于2019年7月26日向被告提交《恢复行政复议审理申请书》,明确申请人继续参加行政复议。被告于2019年8月20日作出《恢复审理通知书》,2019年8月26日被告作出市政复决字[2019]338号《行政复议决定书》（以下简称338号《复议决定》）并送达。原告不服，于2019年9月5日提起本案诉讼。原审法院认为：《最高人民法院关于适用的解释》第二十五条规定，市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。征收实施单位受房屋征收部门委托，在委托范围内从事的行为，被征收人不服提起诉讼的，应当以房屋征收部门为被告。依据查明的事实，西安市雁塔区XX号《征收决定》XX村XX村村域集体土地上房屋予以征收,并明确征收组织部门为西安市雁塔区城中村改造办公室，依据上述法律规定，故涉案行政复议决定认定在无确凿证据证明涉案房屋由其他主体拆除的情况下,应认定涉案房屋系征收组织部门实施的拆除行为,且被申请人并未实施对申请人房屋的拆除行为。申请人将西安市雁塔区人民政府列为本案被申请人显属不当,不符合行政复议案件受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第(二)项的规定,驳回申请人的行政复议申请，该认定并无不当。另涉案行政复议决定履行了受理、答复通知、中止、恢复审理、作出行政复议决定、送达等程序，复议程序符合法律规定。原告的诉讼请求于法无据，不予支持。遂依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告李苑平的诉讼请求。案件受理费50元，由原告李苑平负担。上诉人李苑平上诉称：（一）西安市雁塔区人民政府系强制拆除行为的实施主体。其被强制拆除的房屋位于西安市雁塔区XX村和白家村棚户区改造项目征收范围内。根据《西安市棚户区改造管理办法》第四条、第六条的规定，西安市雁塔区人民政府应为涉案房屋所在区域棚户区改造的责任主体，应作为复议被申请人。（二）根据《国务院办公厅关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众权益的紧急通知》第二条、第三条的规定，实施行政强制拆迁要严格执行相关程序，并报请上级人民政府备案。《中华人民共和国行政强制法》第三十四条至第三十八条规定，行政机关在依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制权的行政机关依照法律规定强制执行。行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。经催告，当事人逾期仍不履行行政决定且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。本案中，西安市雁塔区人民政府在整个过程中并未依法履行执行行政强制行为前应尽的程序，强制拆除行为违法。（三）西安市政府未依法履行行政复议职责。西安市政府在收到其复议申请后，没有按照《中华人民共和国行政复议法》的规定，依法对西安市雁塔区人民政府的行为纠正，错误认定案件事实。原审法院错误维持了338号《复议决定》。请求：撤销原审判决，依法改判或发回重审；撤销338号《复议决定》，责令西安市政府受理其复议申请。被上诉人西安市政府未提交书面答辩意见。经审理查明，原审法院查明的事实属实，本院予以确认。另查明，2019年6月13日，西安市雁塔区人民政府向西安市政府作出答复书称：2018年10月16日，西安市自然资源和规划局向申请人谢银钱（李苑平之夫）作出《责令停止土地违法行为通知书》，2019年4月18日，西安市自然资源和规划局向申请人谢银钱作出《责令改正违法行为通知书》。谢银钱非法占有涉案房屋所在土地，土地管理部门对该违法事实进行了认定，并要求退还涉案房屋所在土地，由此引发涉案房屋被拆除的后果。可见，涉案房屋不是因雁塔区XX城中村改造房屋征收被拆除。西安市政府作出338号《复议决定》认为：国土资源部门在作出《责令停止土地违法行为通知书》后，并未作出拆除涉案房屋的行政处罚决定等法律文书或实施行政强制执行行为，被申请人亦未提供证据证明涉案房屋是因为非法占用集体土地而被拆除。据此，被申请人关于涉案房屋因非法占用集体土地而被拆除的理由不能成立。以上事实，有附卷材料证明，证据确实、充分，足以认定。本院认为，本案审理的焦点为李苑平的复议申请是否符合行政复议的受理条件。关于涉案房屋被拆除原因的问题。2017年12月22日，西安市雁塔区XX号《征收决定》,涉案房屋位于征收范围内。2018年10月16日，西安市自然资源和规划局就涉案房屋作出《责令停止土地违法行为通知书》。2019年4月30日，涉案房屋被强制拆除。李苑平提供的证据可以证明涉案房屋被拆除系行政机关实施的强制行为，结合已经发生事实的关联性及时间上的连续性，可以推定涉案房屋被拆除的原因是因征收或者因违法占用土地。西安市政府作出338号《复议决定》认为，涉案房屋并非是因非法占用土地被拆除，理由是国土资源部门并未作出拆除涉案房屋的行政决定或实施行政强制的行为。据此，在排除涉案房屋因非法占用土地被拆除的情况下，拆除行为应归因于行政机关的征收。关于征收中强拆主体认定的问题。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。但在无证据证明其他行政主体实施强拆行为时，应推定组织实施征收的行政机关为责任主体。本案中，虽然56号《征收决定》确定征收组织部门为西安市雁塔区城中村改造办公室，但西安市雁塔区城中村改造办公室并无实施征收集体土地的法定职权。根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十条的规定，西安市雁塔区城中村改造办公室在征收中实施的行为应视为受西安市雁塔区人民政府的委托，故涉案房屋被强制拆除的责任主体应为西安市雁塔区人民政府。需要说明的是，行政机关在集体土地征收过程中为减少征收的难度，经常会一并对违法占用土地问题进行查处，在此期间房屋被拆除，强制拆除的责任主体首先应以实施拆除行为的行政机关进行认定。在无明确的行为主体时，应根据近因原则推定最大受益者为责任主体，以避免行政机关相互推脱、规避责任。本案中，西安市政府在复议审查中已经认定涉案房屋是因征收被拆除的情况下，错误认定强制拆除的主体应为56号《征收决定》确定的征收组织部门，遂根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款（二）项的规定驳回李苑平复议申请，属适用法律错误。综上，上诉人李苑平的上诉请求和理由成立，予以支持。原审判决适用法律错误，依法应予改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（二）项、第七十条第（二）项之规定，判决如下：一、撤销西安铁路运输中级法院（2019）陕71行初754号行政判决；二、撤销西安市人民政府于2019年8月26日作出的市政复决字[2019]338号《行政复议决定书》；三、责令西安市人民政府在法定期限内重新对李苑平的复议申请作出处理。一、二审案件受理费100元，由西安市人民政府承担。本判决为终审判决。   审  判  长    王  勇审  判  员    张安品审  判  员    张慧颖   二〇二一年三月十九日 法官助理    孙  禄书  记  员    周怡玮 1