湖南省怀化市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）湘12行初3号原告谌寿环，男，汉族，1972年5月28日出生，住湖南省溆浦县。委托代理人焦健，北京市京师律师事务所律师。被告溆浦县人民政府，住所地溆浦县卢峰镇警予东路169号。法定代表人杨廉喜，县长。委托代理人刘崇义，溆浦县司法局干部。委托代理人戴英平，溆浦县土地与房屋征收安置办公室副主任。被告溆浦县自然资源局，溆浦县卢峰镇兴隆街。法定代表人舒利军，局长。委托代理人李平生，溆浦县人民政府办公室干部。委托代理人向延风，溆浦县自然资源局行政审批服务股（法规股）工作人员。被告溆浦县龙潭镇人民政府，住所地溆浦县龙潭镇云盘路002号。法定代表人尹恩建，镇长。负责人吴佑冬，副镇长。委托代理人谌东明，溆浦县龙潭镇司法所所长。第三人湖南北山建设集团股份有限公司，住所地长沙市天心区五一大道717号五一新干线24搂。法定代表人吴振宇，董事长。委托代理人肖山宇，该公司工作人员。原告谌寿环诉被告溆浦县人民政府、溆浦县自然资源局、溆浦县龙潭镇人民政府及第三人湖南北山建设集团股份有限公司强制清除地上附着物行为违法一案，于2020年12月3日向本院提起行政诉讼。本院于2021年1月6日立案后，于2021年1月11日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书等法律文书。本院依法组成合议庭，于2021年3月18日公开开庭审理了本案。原告谌寿环及其委托代理人焦健，被告溆浦县人民政府委托代理人刘崇义、戴英平，被告溆浦县自然资源局委托代理人李平生、向延风，被告溆浦县龙潭镇人民政府负责人吴佑冬及委托代理人谌东明，第三人湖南北山建设集团股份有限公司委托代理人肖山宇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告诉称，原告系溆浦县龙潭镇云盘村村民，因溆浦县龙潭镇三中扩建，原告的承包地位于征收红线范围内。被告未经任何法定程序，将原告3.48亩土地上的附着物全部强制清除，给原告带来巨大的经济损失。被告强制清除原告地上附着物的行政行为属于超越法定职权，未履行强制清除的法定程序。原告为了维护自身合法权益，向法院提起行政诉讼，请求人民法院1、确认三被告2020年11月17日强制清除原告位于××镇××村××.48亩地上附着物行为违法；2、本案诉讼费由三被告承担。原告向本院提交了以下证据：证据1、农村土地承包经营权证复印件五份；证据2、基本农田责任保护卡；证据1-2拟证明原告对于案涉青苗合法拥有，是适格原告；证据3、地上附着物被毁损前照片五套；证据4、地上附着物被毁损照片五套；证据5、视频光盘五张；证据3-5拟证明原告合法拥有土地被三被告强制毁损，其地上附着物也被损坏，并且原告所提交的照片及视频中可以明确看出第三人北山建设集团参与其中；证据6、杨廉喜到龙潭镇督导脱贫攻坚工作，拟证明溆浦县人民政府主要负责人对案涉项目要求抓紧施工，溆浦县政府是适格被告；证据7、溆浦县人民政府征收土地公告（2020）第10号，拟证明溆浦县人民政府主要负责人对案涉项目要求抓紧施工，溆浦县政府是适格被告。被告溆浦县人民政府辩称，被告溆浦县政府答辩称，（一）答辩人严格依照《中华人民共和国土地管理法》、《湖南省实施办法》等相关法律法规政策执行征地程序。（二）溆浦县2020年度第一批次城市建设（溆浦县第三中学扩建）项目依法证地，且征地补偿款已经支付。原告诉请判令被告清除被征收土地地上附着物行为违法，缺乏法律依据。（三）本案被诉的行政行为是强制拆除土地附着物行为，被告溆浦县政府当日并未组织实施该行政行为，原告将被告溆浦县政府列为共同被告缺乏法律依据。综上所述，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。被告溆浦县人民政府向本院提交了以下证据：证据1、《湖南省人民政府农用地转用、土地征收审批单》（[2020]政国土字第857号），拟证明溆浦县2020年度第一批次城市建设（第三中学扩建）项目征地2020年9月21日获省政府审批；证据2、《溆浦县人民政府征收土地公告》（[2020]第10号），拟证明溆浦县人民政府于2020年9月30日，对溆浦县2020年度第一批次城市建设（第三中学扩建）项目征收集体土地获批的建设用地项目名称及用途、征收土地位置及范围、征收土地地类和面积、土地补偿安置标准、农业人口安置途径等相关事依法予以公示；证据3、《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号），拟证明在征地依法报批前，进行拟征地告知，土地现状调查等征地前期工作的政策文件；证据4、《溆浦县人民政府拟征地告知书》（溆拟征地告知[2020]1号），拟证明2020年3月30日，溆浦县人民政府在征地报批前，将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农民；证据5、拟征地现状确认书，拟证明2020年4月10日，答辩人与龙潭镇云盘村共同进行了拟征地现状调查，并同龙潭镇云盘村村民委员会签署了《拟征地现状确认书》，原告被征地范围内承包耕地和地上的作物，均纳入了征地补偿计算范围，证据6、溆浦县2020年第一批次城市建设项目（三中扩建）征收土地GNSS测绘图，拟证明原告位于征地红线范围内被征收土地为3.1624亩；证据7、征收土地“三项”补偿费及零星果木、地上附属物计算表，拟证明原告被征地范围内承包耕地和地上的青苗及附属物，纳入了征地补偿计算范围；证据8、《溆浦县人民政府拟征收土地补偿安置方案公告》（溆征补公告[2020]1号），拟证明2020年4月22日，溆浦县人民政府对拟征收土地补偿安置方案等有关事项进行了公告；证据9、征收土地协议书，拟证明答辩人在2020年6月22日同溆浦县龙潭镇云盘村村民委员会签订了《征收土地协议书》，明确了云盘村被征收地类、面积和征收土地的补偿费、安置补助费、青苗补偿费“三项”补偿金额；证据10、溆浦县2020年度第一批次城市建设（第三中学扩建）项目建设征收龙潭镇集体土地“三项”补偿清册，拟证明明确了原告被征收地类、面积和征收土地的补偿费、安置补助费、青苗补偿费“三项”补偿金额；证据11、财政授权支付凭证、湖南省村民（社区居民）委员会收款收据、2020年度惠农一卡通第24批2020年度第一批次城市建设项目（龙潭三中）征收补偿款发放明细表，拟证明答辩人已于2020年9月16日将原告征地补偿款项支付至“溆浦县龙潭镇财政所乡镇代管资金财政专户”，原告可以随时领取；证据12、溆浦县2020年度第一批次城市建设（第三中学扩建）项目建设征收集体土地增加青苗补偿到户明细表及证明，拟证明龙潭镇人民政府向被征地村民另行支付每亩600元青苗补偿，原告增加的补偿资金1898元龙潭镇人民政府已支付龙潭镇财政所村账上，原告可随时领取；证据13、听证会议记录，拟证明2020年7月24日，答辩人根据申请依法组织了听证，充分听取和尊重了你被征地村民的意见和诉求，征地范围内涉及的所有拟被征地村民对本次教育公益事业涉及的征地表示理解和支持，只有少部分村民认为补偿标准过低；证据14、湖南泰阳资产房地产评估事务所（湖南泰阳评报字[2020]第55号）评估报告，拟证明原告栾树4900棵经湖南泰阳资产房地产评估事务所（湖南泰阳评报字[2020]第55号）评估报告（2020年5月31日为评估基准日），评估价值为96050.00元。被告溆浦县自然资源局辩称，（一）答辩人依照《中华人民共和国土地管理法》、《湖南省实施办法》等相关法律法规政策执行征地程序。不存在原告诉称的征地违反法定程序的情形，原告要求被征用土地恢复原状缺乏法律依据。（二）溆浦县2020年度第一批次城市建设（溆浦县第三中学扩建）项目征地补偿款已依法支付。（三）原告将答辩人列为被告，缺乏法律依据。答辩人未参与实施原告诉称的行政行为，不是适格被告。综上，请求法院驳回原告的诉讼请求。被告溆浦县自然资源局向本院提交了以下证据：证据1、《湖南省人民政府农用地转用、土地征收审批单》（[2020]政国土字第857号），拟证明溆浦县2020年度第一批次城市建设（第三中学扩建）项目征地2020年9月21日获省政府审批；证据2、《溆浦县人民政府征收土地公告》（[2020]第10号），拟证明溆浦县人民政府于2020年9月30日，对溆浦县2020年度第一批次城市建设（第三中学扩建）项目征收集体土地获批的建设用地项目名称及用途、征收土地位置及范围、征收土地地类和面积、土地补偿安置标准、农业人口安置途径等相关事依法予以公示；证据3、《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号），拟证明在征地依法报批前，进行拟征地告知，土地现状调查等征地前期工作的政策文件；证据4、《溆浦县人民政府拟征地告知书》（溆拟征地告知[2020]1号），拟证明2020年3月30日，溆浦县人民政府在征地报批前，将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农民；证据5、拟征地现状确认书，拟证明2020年4月10日，答辩人与龙潭镇云盘村共同进行了拟征地现状调查，并同龙潭镇云盘村村民委员会签署了《拟征地现状确认书》，原告被征地范围内承包耕地和地上的作物，均纳入了征地补偿计算范围，证据6、溆浦县2020年第一批次城市建设项目（三中扩建）征收土地GNSS测绘图，拟证明原告位于征地红线范围内被征收土地为3.1624亩；证据7、征收土地“三项”补偿费及零星果木、地上附属物计算表，拟证明原告被征地范围内承包耕地和地上的青苗及附属物，纳入了征地补偿计算范围；证据8、《溆浦县人民政府拟征收土地补偿安置方案公告》（溆征补公告[2020]1号），拟证明2020年4月22日，溆浦县人民政府对拟征收土地补偿安置方案等有关事项进行了公告；证据9、征收土地协议书，拟证明答辩人在2020年6月22日同溆浦县龙潭镇云盘村村民委员会签订了《征收土地协议书》，明确了云盘村被征收地类、面积和征收土地的补偿费、安置补助费、青苗补偿费“三项”补偿金额；证据10、溆浦县2020年度第一批次城市建设（第三中学扩建）项目建设征收龙潭镇集体土地“三项”补偿清册，拟证明明确了原告被征收地类、面积和征收土地的补偿费、安置补助费、青苗补偿费“三项”补偿金额；证据11、财政授权支付凭证、湖南省村民（社区居民）委员会收款收据、2020年度惠农一卡通第24批2020年度第一批次城市建设项目（龙潭三中）征收补偿款发放明细表，拟证明答辩人已于2020年9月16日将原告征地补偿款项支付至“溆浦县龙潭镇财政所乡镇代管资金财政专户”，原告可以随时领取；证据12、溆浦县2020年度第一批次城市建设（第三中学扩建）项目建设征收集体土地增加青苗补偿到户明细表及证明，拟证明龙潭镇人民政府向被征地村民另行支付每亩600元青苗补偿，原告增加的补偿资金1898元龙潭镇人民政府已支付龙潭镇财政所村账上，原告可随时领取；证据13、听证会议记录，拟证明2020年7月24日，答辩人根据申请依法组织了听证，充分听取和尊重了你被征地村民的意见和诉求，征地范围内涉及的所有拟被征地村民对本次教育公益事业涉及的征地表示理解和支持，只有少部分村民认为补偿标准过低；证据14、湖南泰阳资产房地产评估事务所（湖南泰阳评报字[2020]第55号）评估报告，拟证明原告栾树4900棵经湖南泰阳资产房地产评估事务所（湖南泰阳评报字[2020]第55号）评估报告（2020年5月31日为评估基准日），评估价值为96050.00元。被告溆浦县龙潭镇人民政府辩称，（一）不存在原告诉称的征地违反法定程序的情形。（二）原告诉称清除被征土地上附着物的行为违法，与事实不符，缺乏法律依据。（三）原告将答辩人列为被告，缺乏法律依据。施工前,答辩人与被征收户已多次沟通并在施工现场摆放了清除地上附着物告示牌，已尽告知义务。清除地上作物当日，施工现场有很多群众围观,答辩人组织部分镇村干部到施工现场维持施工秩序,目的是严防意外安全事故发生，答辩人作为基层人民政府是在依法尽职履责。综上所述，答辩人依法协助实施的征地程序，事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，原告的诉求缺乏事实和法律依据，请求法院驳回原告的诉讼请求。被告溆浦县龙潭镇人民政府向本院提交了以下证据：两个公示牌照片，拟证明为了让被征地农民知道被征用情况，出示了告示，要求原告在期限内自行清理地表附着物。第三人湖南北山建设集团股份有限公司述称，征地拆迁与第三人没有关联，请求法院依法驳回原告诉讼请求。经庭审质证，原、被告及第三人发表了以下质证意见：原告对被告溆浦县自然资源局提交的证据发表如下质证意见：对证据1-2真实性无异议，但与被诉行政行为无关，且其提交的证据也能证明案涉项目是县政府主导，是本案适格被告；对证据3是规范性文件，不属于证据，且与被诉强制清表行为无关；对证据4真实性无异议，与被诉强制清表行为无关联；对证据5与被诉强制清表行为无关联，并且据原告所了解，确认书中很多并非其本人签字，真实性存疑；对证据6的测绘图，谌寿环的土地面积为3.48亩，测量为3.1624亩，不予以认可。谌寿环家110平方米的2层红砖瓦房没有进行计价，5个蓄水池没有进行计价，树木数量与计价的方式不予以认可；对证据7与被诉强制清表行为无关联；对证据8与被诉强制清表行为无关联，且其张贴时原告不知情；对证据9三性均不予以认可，协议书上的时间是2020年6月22日，但是被告所提交的笔录举行听证会征求村民意见的时间是2020年7月24日，程序上违法，在没有经过村民同意的情况下就签订案涉协议，剥夺了原告知情权陈述答辩等权利，并且被告所提交的证据中无法反映该土地协议书经过了村民小组三分之二以上村民的同意，对真实性存疑；对证据10与被诉强制清表行为无关，且其补偿表是被告单方制作，四原告均没有签字予以确认，且原告对补偿标准不满意，已经在听证会时如实陈述；对证据11-12与被诉强制清表行为无关，四原告已经在款项发放之前多次表示对补偿标准不满意，拒绝签订协议，其把款项打到财政所账户上是被告单方行为；对证据13证明目的有异议，召开听证会时选取了11名村民代表，均对补偿标准不满意，而不是被告所说的只有少数村民认为补偿标准过低，并且被告所提交的听证会意见采纳公示对于土地征收价格采纳情况是未采纳；对证据14评估报告系单方自行委托，程序上不合法，且其没有提供报告原件，真实性有所怀疑。被告溆浦县政府、被告龙潭镇政府及第三人北山公司对被告溆浦县自然资源局的证据没有异议。原告对被告溆浦县政府的证据发表如下质证意见：原告认为被告溆浦县政府的证据未在法定期限内提交，视为没有证据，不予质证。被告溆浦县自然资源局、被告龙潭镇政府及第三人北山公司对被告溆浦县政府的证据没有异议。原告对被告龙潭镇政府的证据发表如下质证意见：原告认为被告龙潭镇政府的证据未在法定期限内提交，视为没有证据，不予质证。被告溆浦县自然资源局、被告溆浦县政府及第三人北山公司对被告龙潭镇政府的证据没有异议。被告溆浦县自然资源局对原告的证据发表如下质证意见：对证据1真实性无异议，对关联性有异议；对证据2基本农田保护卡记载内容不真实，应该为一般农田，没有证据的证明力，同时该保护卡没有任何行政职能部门的公章，不合符证据形式要件；对证据3-4照片，证据形式上不合法，没有人员、方位等基本要素，没有对待证事实的证明力；对证据5视频，原告没有提供视频的原始载体，没有制作方法、制作人、制作时间等要素，没有对声音的文字记录，并且存在剪辑、拼接，视频不真实不合法，与待证事实无关联；对证据6，与本案无关联性，该网络连接不合符证据规定；对证据7公告无异议。被告溆浦县政府对原告的证据发表如下质证意见：对证据1无异议；对证据2基本农田保护卡有异议，征收土地已于2017年划定为非基本农田，不在龙潭镇永久性基本农田红线范围内，且该保护卡是手工填写，不具有证据效力。对云盘村盖章的证明有异议，签字与盖章不符合单位出具证明的形式要件；对证据3-4照片是原告自行提供，真实性无法核实；对证据5光盘三性均有异议，视频是原告自行制作，真实性无法核实，且该视频不能证明施工行为是溆浦县政府组织实施的；对证据6杨廉喜到龙潭镇督导脱贫攻坚工作有异议，只能证明其对工作权限内的工作安排；对证据7公告无异议。被告龙潭镇政府及第三人北山公司对原告的证据质证意见与被告溆浦县政府的质证意见一致。本院对上述证据认定如下：（一）对原告谌寿环向本院提供的证据材料作如下确认：证据1系证明原告承包地范围，本院予以采信；证据2没有附图，没有载明基本农田范围，不能证明本案所涉征收范围系基本农田，本院不予采信；证据3-5系照片、视频资料，照片没有注明拍摄日期、拍摄人员等信息，视频资料没有提供文字说明，不符合证据提交的形式要件，本院不予采信；证据6与本案无关联性，本院不予采信；证据7系本案强制清除的前置程序，本院应予附带审查，予以采信。（二）对被告溆浦县自然资源局向本院提供的证据材料作如下确认：证据1-6、8、9、13系本案强制拆除地表作物的前置程序，本院依法应予审查，对上述证据予以采信；证据7、10-12系本案所涉强制清除的补偿情况，本院予以采信；证据14系原告栾树评估情况，本院依法应予审查。（三）对被告溆浦县政府向本院提供的证据材料作如下确认（溆浦县政府虽没有提交证据目录，但在举证期内向本院提交了证据材料）：证据1-6、8、9、13系本案强制拆除地表作物的前置程序，本院依法应予附带审查，对上述证据予以采信；证据7、10-12系本案所涉强制清除的补偿情况，本院予以采信；证据14系原告栾树评估情况，本院依法应予审查。（四）对被告溆浦县龙潭镇政府向本院提供的证据材料作如下确认：其所提交的告示牌照片未在法定举证期限内提交，本院视为没有证据，不予采信。经审理查明，2020年3月20日，溆浦县人民政府发布溆拟征地告知［2020］1号拟征地告知书，拟征收溆浦县油洋乡油洋村、龙潭镇云盘村、新兴社区、卢峰镇红远村等土地。2020年4月22日，溆浦县人民政府发布溆征补公告［2020］1号拟征收土地补偿安置方案公告，告知了土地征收补偿标准、支付对象和支付方式、安置方式、社会保障等情况。上述两公告均在被拆迁地的村组村务公开栏予以公示。2020年6月22日，溆浦县自然资源局与龙潭镇云盘村6、11、12、13组，签订征收土地协议书，双方确认征收土地类别、面积后，结算确认“三项”补偿费总计2114034.40元，由村组负责按实发放到户。2020年9月21日，湖南省人民政府作出（2020）政国土字第857号农用地转用、土地征收审批单。2020年9月30日，溆浦县人民政府发布（2020）第10号征收土地公告。此次征收了溆浦县龙潭镇龙泉村、云盘村共2.0765公顷土地，用于溆浦县2020年度第一批次城市建设项目。本案所涉土地征收用于溆浦县第三中学扩建。2020年9月16日，溆浦县征地事务所将溆浦县第三中学扩建征地款1252740.67元支付至溆浦县龙潭镇财政所。原告谌寿环共被征收水田3.1624亩，水田补偿金额197333.76元，增加青苗补偿费2371.80元，增加零星果木、地上附属物补偿费45000.00元。在庭审中查明，2020年10月13日，被告龙潭镇政府发布告示，要求相关农户在10月20日前将征地范围内的农作物和林木予以收割、移栽，否则届时将统一清场。被告龙潭镇政府在强制清除当日调集公安、辅警、救护车等到达清表现场。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。该法条确立了行政诉讼认定被告的规则，即“谁行为，谁被告”。本案中，原告案涉承包土地在溆浦县第三中学扩建工程的征收红线范围内，因征收补偿事宜未能与相关部门达成协议，案涉承包土地上的附着物一直未予处理。溆浦县龙潭镇人民政府于2020年10月13日发布告示，要求农户在10月20日前将征地范围内的农作物和林木予以收割、移栽，否则届时将统一清场。溆浦县龙潭镇人民政府认可告示期满后，因有人阻碍施工，其组织人员进入原告案涉承包土地现场，并调配有关设备设施。据此可以认定溆浦县龙潭镇人民政府对原告案涉承包土地上的附着物附着物实施清除，其是本案的适格被告。原告起诉溆浦县人民政府、溆浦县自然资源局为本案被告，因其未提供充分证据证明溆浦县人民政府、溆浦县自然资源局组织或参与对原告案涉承包土地上的附着物的清除行为，且溆浦县人民政府、溆浦县自然资源局又未予认可。故溆浦县人民政府、溆浦县自然资源局不是本案被告，依法对原告该起诉予以驳回。第三人湖南北山建设集团股份有限公司与本案被诉行为无利害关系，不是本案当事人。程序合法是行政法的基本原则之一，行政机关作出任何行政行为，均应遵循相应的法定程，依法履行职责。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定，违法阻挠国家建设征收土地，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地，拒不交出的，申请人民法院强制执行。该法条明确因国家建设建设需征收集体土地，在依法补偿之后，集体土地承包人仍拒不腾地，由县级以上人民政府土地行政主管部门依法作出腾地决定，并在腾地决定生效后集体土地承包人仍未在规定的期限届满后交出土地，作出腾地决定土地行政主管部门应当依法申请所在地的基层人民法院强制执行。本案中，因溆浦县第三中学教学楼扩建工程的需要，经湖南省人民政府批准、溆浦县人民政府决定征收包括原告案涉土地在内的集体土地，在相关职能部门履行征收补偿程序，并将原告依法应获得的补偿费用支付到补偿专户后。原告未去领取补偿费用和交出土地，应由溆浦县自然资源局作出限期腾地决定并依法申请人民法院强制执行。故溆浦县龙潭镇人民政府对原告案涉承包土地上的附着物实施清强制清除行为，明显超越职权，且不符法定程序，应当确认违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：确认被告溆浦县龙潭镇人民政府清除原告谌寿环位于××镇××村××.48亩承包土地上的附着物行为违法。案件受理费50元，由溆浦县龙潭镇人民政府负担。如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。审判长 谌 蔚审判员 李容容审判员 李建丰二〇二一年三月二十九日法官助理刘俊卿书记员贺红附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的。