陕 西 省 高 级 人 民 法 院陕 西 省 高 级 人 民 法 院 行 政 裁 定 书 （2021）陕行终112号 上诉人（原审原告）：李秀云，女，汉族，住陕西省西安市长安区。 委托诉讼代理人：王昆，男，汉族，住陕西省西安市长安区，系李秀云之子。委托诉讼代理人：李**，北京诚略律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：西安市长安区人民政府。住所地：陕西省西安市长安区。法定代表人：李娴，该区人民政府区长。 委托诉讼代理人：张莉，该区人民政府司法局工作人员。 委托诉讼代理人：孟士统，陕西洪振律师事务所律师。被上诉人（原审第三人）：西安市长安区韦曲街道办事处。住所地：陕西省西安市长安区。 法定代表人：任卫东，该街办主任。 委托诉讼代理人：肖磊，该街办工作人员。 委托诉讼代理人：李超，陕西云德律师事务所律师。上诉人李秀云诉西安市长安区人民政府（以下简称长安区政府）、西安市长安区韦曲街道办事处（以下简称韦曲街办）行政强制案，不服西安铁路运输中级法院（2020）陕71行初721号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。原审法院查明：2019年12月18日，被告长安区政府作出长政发[2019]46号《关于韦曲街道西寨村棚户区改造项目范围内房屋征收的决定》（以下简称《征收决定》）载明：“征收组织部门：西安市长安区城中村和棚户区XX中心。征收实施单位：韦曲街办。”2019年12月21日，长安区政府办公室作出长政办函[2019]73号《关于成立西寨村等4个村房屋征收补偿安置工作指挥部的通知》（以下简称《成立指挥部的通知》）载明：“各成员单位职责：韦曲街办、郭杜街办作为房屋征收工作实施主体，全面负责动迁宣传、测量评估、协议附件审核、协议签订、房屋拆除、垃圾处理、场地移交；负责评估公司、动拆迁公司管理等工作；负责房屋拆除及拆除与垃圾处理过程中扬尘治理和安全工作；负责指挥部印章保管。”2020年6月4日，韦曲街办向李秀云作出《强制执行决定书》，以未取得乡村建设规划许可证为由决定对案涉房屋予以强制拆除。2020年7月2日，原告李秀云的房屋被强制拆除。李秀云诉至原审法院，请求确认被告强制拆除原告案涉房屋的行为违法。另查明，2020年7月14日，韦曲街办向原审法院出具《关于长安区西寨村强制拆除的情况说明》载明：“我单位于 2020年5月接举报称，我辖区内存在村民焦孟寿、李逢迁、李继民、王昆、王允（李秀云）5 户未经规划许可私自建设的情况。经调查，确认存在违法建设事实，并且经鉴定，其所建设房屋属于 D 级危房，无法整改，严重危害公共安全，必须予以尽快拆除。我单位依据《中华人民共和国XX乡规划法》《西安市XX乡规划条例》对违法建设进行了行政处罚，告知其权利义务并催告、公告其自行拆除，但违法行为人经告知仍未自行纠正违法行为，遂我单位依法对其进行了强制拆除。”原审法院认为，本案的争议焦点为长安区政府是否为适格被告。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”本案中，根据《征收决定》以及《成立指挥部的通知》可知，案涉项目征收拆迁中，韦曲街办系具体实施单位，具体负责实施房屋拆除等相关工作。韦曲街办在实施房屋拆除过程中，以案涉房屋未取得乡村建设规划许可证为由向原告李秀云作出《强制执行决定书》，决定对案涉房屋强制拆除，且韦曲街办认可实施了拆除行为，故韦曲街办应为本案适格被告。为统筹案涉项目的安置补偿工作，被告长安区政府虽成立了补偿安置指挥部，但原告据此认为补偿安置指挥部直接实施了房屋拆除工作，依据不足，本院不予采纳。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款“原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉”之规定，经释明，原告李秀云拒不变更被告。故依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款之规定，裁定驳回原告李秀云的起诉。案件受理费 50 元，退还原告李秀云。上诉人李秀云上诉称：（一）根据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》的规定，被上诉人长安区政府是集体土地的法定征收主体，韦曲街办没有征收土地以及拆除房屋的法定职权，故韦曲街办并非本案适格被告。（二）上诉人提交的现场照片、录音录像等证据，足以证明主导拆迁工作的为长安区政府成立的拆迁工作指挥部，指挥部实施的拆除行为应由成立其的长安区政府承担责任。（三）根据西安市公安局长安分局韦曲派出所出具的《受理公民报警求助情况登记表》可知，拆除行为系多部门联合执法，只有长安区政府有组织多部门联合执法的权限，故长安区政府为本案适格被告。（四）案涉房屋并非危房，韦曲街办作出《限期拆除决定书》及《强制执行决定书》，以案涉房屋系危房为由进行拆除，认定事实不清。（五）韦曲街办出具的《关于长安区西寨村强制拆除的情况说明》系单方陈述，该说明落款时间造假、内容前后矛盾，不能作为确定拆除主体的依据。且韦曲街办超过法律规定的举证期限向法院提交该证明，原审法院予以采纳，程序违法。请求：撤销原裁定，指令继续审理。被上诉人长安区政府答辩称：案涉项目征收实施单位为韦曲街办，具体负责动迁宣传、房屋拆除等工作。在拆除过程中，韦曲街办认定案涉房屋未取得乡村建设规划许可证，遂对上诉人作出《强制执行决定》并实施了拆除行为，故韦曲街办为本案适格被告。答辩人并未实施拆除行为，不是本案的适格被告。请求：驳回上诉，维持原裁定。被上诉人韦曲街办答辩称：上诉人在未取得乡村建设规划许可证的情况下违法建设住宅，违反了《中华人民共和国XX乡规划法》的相关规定，答辩人依法进行了催告和公告，上诉人仍不履行拆除义务，故答辩人作出《强制执行决定书》，依法实施了拆除行为。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条的规定，作出行政行为的行政机关是被告，故答辩人为本案适格被告。请求：驳回上诉，维持原裁定。本院二审查明：西安市公安局长安分局韦曲派出所《受理公民报警求助情况登记表》载明，现场处置情况：2020年7月2日系韦曲街办联合多部门对李秀云的违法建筑进行拆除。本院二审查明的其他事实与原审裁定一致，予以确认。本院认为：本案焦点问题为被上诉人长安区政府是否为适格被告。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”依据上述规定，行政诉讼的适格被告应当根据“谁行为、谁被告；行为者，能处分”的原则确定。具体到本案即实施强制拆除案涉房屋的主体为适格被告。本案中，《征收决定》载明：“征收实施单位为韦曲街办。”《成立指挥部的通知》载明：“韦曲街办是房屋征收工作的实施主体，全面负责协议签订、房屋拆除等工作。”韦曲街办在实施征收的过程中，认为案涉房屋违反《中华人民共和国XX乡规划法》及《西安市XX乡规划法》的相关规定，在上诉人未自行拆除的情况下，作出《强制执行决定书》，决定对案涉房屋予以强制拆除，且韦曲街办在一、二审中均自认实施了拆除行为，故原审裁定认定实施强制拆除行为的主体为韦曲街办，并无不当。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十八条第三款规定：“市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关。”本案中，韦曲街办系长安区政府设立，依法享有行政职权且能够独立承担法律责任，具有行政主体资格。据上，韦曲街办实施了案涉拆除行为且能够独立承担法律责任，系本案的适格被告。上诉人李秀云以长安区政府为被告提起本案诉讼，被告主体不适格。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条规定：“原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。应当追加被告而原告不同意追加的，人民法院应当通知其以第三人的身份参加诉讼，但行政复议机关作共同被告的除外。”本案中，上诉人以长安区政府为被告提起诉讼，原审法院依据上述规定向上诉人予以释明，在上诉人拒不变更被告的情况下，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第二款规定通知韦曲街办作为第三人参加诉讼。据上，原审法院根据上述法律规定，在上诉人不同意变更或追加被告的情况下，原审裁定驳回上诉人的起诉，并无不当，本院予以支持。综上，上诉人李秀云的上诉理由不能成立，其请求本院不予支持。原审裁定驳回李秀云的起诉正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。   审 判 长  徐  炯审  判  员  杨宗信审 判 员  赵  婧              二〇二一年三月二十四日                               书  记  员    王文玥   1