河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫行终2484号上诉人（一审被告）郑州市二七区人民政府，住所地河南省郑州市**政通路**。法定代表人苏建设，区长。委托代理人陈冬菊，郑州市马寨镇人民政府工作人员。委托代理人李瑞，河南亚太人律师事务所律师。被上诉人（一审原告）时永义，男，汉族，1949年7月3日出生，住郑州市。上诉人郑州市二七区人民政府（以下简称“二七区政府”）因时永义不服其撤销协议决定一案，不服郑州市中级人民法院（2020）豫01行初534号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。时永义一审诉称，时永义系**马寨镇刘胡垌村村民，因本村进行合村并城项目，于2013年10月与二七区政府下属马寨镇合村并城安置工作指挥部签署了编号LHD-06-085-034的拆迁安置协议。2015年二七区政府以时永义安置面积超过政策规定等为由，单方中止履行拆迁安置协议。2018年时永义提起继续履行协议之诉，该案件经法院一审、二审、再审后，确认房屋拆迁安置协议合法有效，判决二七区政府继续履行拆迁安置协议。前述案件判决生效后，2019年12月2日，二七区政府下属马寨镇合村并城工作指挥部以相同理由向时永义作出《撤销协议决定通知书》，明确告知上述协议不再继续履行。时永义认为，首先，人民法院己经确认双方签订的拆迁安置协议不违反法律、行政法规的强制性规定，合法有效未侵害公共利益，二七区政府应当严格按照协议履行自身义务，其作出的《撤销协议决定通知书》没有任何事实与法律依据。其次，该《撤销协议决定通知书》是对时永义合法财产的处分，二七区政府应当在作出决定前告知时永义享有申辩、陈述的权利，但二七区政府没有依法告知权利、履行相关程序。二七区政府的行为违反程序正当原则。综上，二七区政府下属马寨镇合村并城工作指挥部作出的《撤销协议决定通知书》没有任何事实与法律依据，且程序违法，侵害了时永义的合法权益，依法应予撤销。请求：1.判令撤销二七区政府下属马寨镇合村并城指挥部作出的《撤销协议决定通知书》；2.本案诉讼费由二七区政府承担。郑州市中级人民法院一审查明：二七区政府设立的郑州市二七区马寨镇合村并城拆迁工作指挥部于2013年10月19日发布《马寨镇刘胡垌村合村并城拆迁安置补偿办法》。该办法规定：“四、现有宅基地及房屋权属认定。（一）按照一户一宅原则，依据集体建设用地使用证（宅基地证）。（二）未登记发证的，根据历届镇、村出具的有效宅基地凭证和国土部门备案资料，由镇、村、组共同认定。……“五、享受安置补偿人口的界定。……（三）一户多宅的只认定一处宅基地可置换安置房，多余住宅上的房屋按郑政文〔2009〕127号标准给予补偿。……九、其他事项。……大于4分的合法合规宅基证内三层以下含三层建筑面积大于8**平方米的房屋，在规定时间内全部建筑拆除完毕的，每平方米给予3000元奖励，超期不予奖励；现有房屋未达到三层及未建满的，在规定时间内全部建筑拆除完毕的，未建部分每平方米按2700元奖励，超期不予奖励……”2013年10月26日，作为乙方的时永义与作为甲方的郑州市二七区马寨镇合村并城拆迁工作指挥部依据上述安置补偿办法签订《马寨镇合村并城拆迁安置补偿协议书》（编号LHD-06-085-034）。协议书显示：“二、经审核双方认可的事项。……3.乙方宅基地面积为333.33平方米，可计算安置面积为1000平方米……乙方共计安置面积1000平方米，选择货币补偿面积200平方米，实际安置面积800平方米……”。此后，因二七区政府停止履行协议，时永义于2018年3月22日向郑州铁路运输中级法院起诉二七区政府，诉请判令二七区政府继续履行涉案安置补偿协议、支付拖欠的安置过渡费345600元。该院于2018年5月29日作出（2018）豫71行初507号行政判决，认为涉案拆迁安置补偿协议合法有效，判决二七区政府继续履行涉案协议并支付拖欠时永义的过渡费345600元。二七区政府上诉后，河南省高级人民法院于2018年11月21日作出（2018）豫行终2227号行政判决，认为涉案拆迁安置补偿协议由上诉人与被上诉人通过协商自愿达成，系双方真实意思表示，不违反法律、行政法规的强制性规定，该协议合法有效，应依法履行。后二七区政府向最高人民法院申请再审，该院作出（2019）最高法行申6821号行政裁定驳回了二七区政府的再审申请。2019年12月2日郑州市二七区马寨镇合村并城工作指挥部作出本案被诉《撤销协议决定通知书》，告知时永义其签订的《马寨镇合村并城拆迁安置补偿协议书》（编号为LHD-06-085-034）在排查过程中发现时永义为签订安置补偿协议，向指挥部提供的资料存在故意隐瞒重大事实等事项，存在超政策范围安置补偿等违反政策、法律的情形，该协议的签订不符合《马寨镇刘胡垌村合村并城拆迁安置补偿办法》，严重侵犯了公共利益，决定撤销该协议，该协议不再履行，过渡费不再发放；请时永义自收到本通知之日起3日内，到指挥部重新签订协议。时永义不服，诉至郑州市中级人民法院。另查明，刘胡垌大队第六生产队于1982年11月28日出具的证明显示，原卫生院5间房屋（占地五分）卖给时相睦（系时永义之父）使用，时永义家未办理宅基地使用证。后时永义于2011年将房屋改建。时永义出示的二七区宅基地建房公示牌（编码为1006001）显示：改建房屋的审批单位为马寨镇人民政府，批准时间为2011年3月19日，使用权面积为333平方米。此外，2013年10月25日郑州市二七区马寨镇刘胡垌村民委员会出具的证明显示，上述原卫生院房屋占地五分。郑州市中级人民法院一审认为：二七区政府作出的《撤销协议决定通知书》显示时永义为签订安置补偿协议，向郑州市二七区马寨镇合村并城工作指挥部提供的资料存在故意隐瞒重大事实等事项，存在超政策范围安置补偿等违反政策、法律的情形，该协议的签订不符合《马寨镇刘胡垌村合村并城拆迁安置补偿办法》，严重侵犯了公共利益。首先，二七区政府并未提交时永义的拆迁安置档案，而二七区政府提交的《马寨镇刘胡垌村合村并城拆迁安置办法》、《马寨镇合村并城拆迁安置补偿协议书》及《撤销协议决定通知书》并不能证明时永义向郑州市二七区马寨镇合村并城工作指挥部提供的资料存在故意隐瞒重大事实等事项的情况。其次，时永义诉二七区政府履行行政协议一案中，二七区政府主张时永义的住房只能按照无证宅院，面积按照0.25亩进行安置，涉案协议按照0.5亩进行安置是错误的，应予以纠正。生效判决并未采纳二七区政府的该答辩理由，认为涉案拆迁安置补偿协议系通过协商自愿达成，不违反法律、行政法规的强制性规定，该协议合法有效，应依法履行。（2019）最高法行申6821号行政裁定亦确认二七区政府提出行政协议中载明的时永义宅基地面积超出《河南省实施〈土地管理法〉办法》第五十三条“每户用地不超过一百六十七平方米”的规定，获得超面积补偿，但该理由不足以认定该协议存在无效情形。暂且不论在上述时永义诉二七区政府履行行政协议案件中，三级法院均未采纳二七区政府土地超标0.25亩，不应按照0.5亩予以安置补偿的辩称理由，仅以涉案协议是否符合《马寨镇刘胡垌村合村并城拆迁安置补偿办法》而言，二七区政府认为时永义宅基地面积超标，但对于超面积宅基地，国家法律、法规及政策层面并非一概确认属于非法利益不予确权登记，而是区分不同的历史阶段予以区别对待。即便通过《马寨镇刘胡垌村合村并城拆迁安置补偿办法》的相关条款亦不能得出宅基地面积超标而不应予以安置补偿的结论。该办法第二条安置补偿原则第四项规定，尊重历史，尊重事实，适当照顾弱势群体。第四条现有宅基地及房屋权属认定第二项规定，未登记发证的，根据历届镇、村出具的有效宅基地和国土部门备案资料，由镇、村、组共同认定。本案中，涉案土地系时永义之父于1982年取得，且时永义家并不存在一户多宅的情况，二七区政府成立的马寨镇合村并拆迁安置工作指挥部根据村、组出具的相关证明材料，与时永义签订涉案拆迁安置补偿协议，且协议中载明时永义宅基面积为333.33平方米，应视为涉案土地已经通过审核认定，并不存在违反《马寨镇刘胡垌村合村并城拆迁安置补偿办法》的情形。即便基于该拆迁安置补偿办法第九条其它事项第六项关于“大于4分的合法合规宅基证内三层以下含三层建筑面积大于8**平方米的房屋，在规定时间内全部建筑拆除完毕的，每平方米给予3000元奖励，超期不予奖励；现有房屋未达到三层及未建满的，在规定时间内全部建筑拆除完毕的，未建部分每平方米按2700元奖励，超期不予奖励”的规定，二七区政府辩称超过二分半的宅基地面积而不应予以安置补偿的理由仍然不能成立。此外，二七区政府对时永义出示的编号为1006001的二七区宅基地建房公示牌的真实性并未表示异议，而该公示牌显示审批单位为马寨镇人民政府。基于举证责任在双方当事人之间的分配，时永义已经尽到初步的举证责任，证明其建房经过马寨镇镇人民政府审批，而二七区政府并没有出示相反的证据否定该事实。故虽然时永义未办理涉案宅基地的集体土地使用证或者建设工程规划许可证，但并不能据此否定其系涉案宅基地的合法使用权人及其改建房屋行为的合法性，依据协议对其进行补偿并不会损害公共利益。综上，二七区政府作出的《撤销协议决定通知书》缺乏事实根据，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项之规定，判决撤销郑州市二七区人民政府于2019年12月2日作出的涉案撤销协议决定通知。上诉人二七区政府不服一审判决，向本院上诉称：1.被上诉人的住房属于无证宅院，根据相关法律、法规及政策文件只能按照宅院面积为0.25亩予以安置，原拆迁安置补偿协议按0.5亩安置，违反法律、法规、政策文件规定，上诉人撤销该拆迁安置补偿协议合法有效，一审法院认定事实错误，应予以改判。2.上诉人有行政优益权，在公共利益受损的前提下，可以单方变更、解除行政协议，一审法院对此未予认定，判决错误，应依法予以改判。综上，上诉人行使行政优益权，请求：1.撤销一审判决，改判驳回时永义诉讼请求；2、一、二审费用由被上诉人承担。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案中，时永义案涉宅基地并未办理土地使用权证，根据《马寨镇刘胡垌村合村并城拆迁安置补偿办法》四、现有宅基地及房屋权属认定（一）按照一户一宅的原则，依据集体建设用地使用证（宅基地证）。（二）未登记发证的，根据历届镇、村出具的有效宅基地凭证和国土部门备案资料，由镇、村、组共同认定。时永义家庭的案涉宅基地已经被镇、村、组共同认定为合法宅基地，二七区政府并无异议。关于案涉宅基地合法面积的认定问题，根据《河南省实施〈土地管理法〉办法》第五十一条第二款第二项的规定，人均耕地六百六十七平方米以上的平原地区，每户用地不得超过一百六十七平方米。时永义主张应当按照其实际使用面积，即333.33平方米（约0.5亩）进行认定缺乏法律依据，二七区政府主张应当按照167平方米（约0.25亩）对其进行补偿，并无不当。故案涉协议按照333.33平方米（约0.5亩）对时永义案涉宅基地进行安置，不符合拆迁安置补偿方案和《河南省实施〈土地管理法〉办法》的规定，二七区政府在履行行政协议过程中发现严重损害国家利益、社会公共利益的情形，遂作出被诉《撤销协议决定通知书》，符合法律规定。时永义要求撤销二七区政府作出的《撤销协议决定通知书》的诉讼请求不能成立，本院不予支持。综上，上诉人的上诉理由成立，本院予以支持。一审判决适用法律错误，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第八十九条第一款第二项之规定，判决如下：一、撤销郑州市中级人民法院（2020）豫01行初534号行政判决；二、驳回时永义的诉讼请求。一、二审案件受理费共100元，由时永义承担。本判决为终审判决。审判长  王盛楠审判员  于红涛审判员  秦娜娜二〇二一年三月五日法官助理李晶晶书记员赵文雅