山东省聊城市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2021）鲁15行初25号 原告：蒋银祥，男，1950年9月24日出生，汉族，农民，住莘县。 委托代理人：蒋永强，山东温纳律师事务所律师。 委托代理人：蒋学兵，北京市泓理律师事务所律师。 被告：莘县人民政府。住所地：莘县政府街003号。 法定代表人：高志国，县长。 委托代理人：张鹏，莘县司法局工作人员。 委托代理人：马军辉，山东莘莘律师事务所律师。 原告蒋银祥因诉被告莘县人民政府强制清除地上物、行政赔偿一案，于2021年1月13日向本院提起行政诉讼。本院委派聊城市行政争议审前和解中心进行和解，双方未达成和解，本院于2021年2月2日立案受理后，依法向被告莘县人民政府邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原告蒋银祥起诉称，原告系莘县莘州街道蒋庄村（以下简称蒋庄村）村民，在本村拥有合法承包地。因涉及莘县高铁新城建设项目，被告莘县人民政府于2020年4月30日作出莘征公告【2020】10号、11号、12号《莘县人民政府拟征收土地公告》（以下简称拟征地公告），征收蒋庄村集体土地。原告一直在案涉承包地上耕种，并未签订补偿安置协议。2020年7月31日，原告承包地被侵占，地上农作物和附属农用设施也被损毁。被告莘县人民政府系征收土地行为中的法定实施主体，被告在仅作出拟征地公告的情况下，就组织实施侵占原告承包地、毁损承包地上农作物和附属农用设施行为，严重违反法定程序，侵害了原告合法权益。故诉至法院，请求确认被告莘县人民政府强制侵占原告承包地、毁损原告承包地上农作物和附属农用设施行为违法，并判令被告返还原告的承包地。 原告向本院提交了以下证据（均为复印件）： 1、原告土地承包经营权证一份。 2、莘征公告【2020】10号、11号、12号拟征地公告各一份。 3、2020年5月5日刊载于莘县人民政府官方网站上的关于介绍莘县高铁新城宣传报道一份。 4、2020年7月21日莘县人民政府向蒋庄村蒋学良作出的莘公开告字【2020】26号《政府信息公开告知书》一份。 5、宣传报道一组：2020年4月30日刊载于莘县人民政府官方网站上的《全县城乡建设用地增减挂钩工作总结表扬暨莘县高铁新城建设动员大会召开》；2020年5月8日刊载于莘县人民政府官方网站上的《全县高铁新城建设片区群众工作队培训会议召开》；2020年5月18日刊载于莘县人民政府官方网站上的《高铁新城建设片区改造工作调度会召开》；2020年5月25日刊载于莘县人民政府官方网站上的《莘县高铁新城建设片区改造帮扶工作会议召开》；2020年6月11日刊载于莘县人民政府官方网站上的《高志国督导调研莘县高铁新城建设片区改造工作》；2020年7月23日刊载于莘县人民政府官方网站上的《高志国调研高铁新城片区改造工作》。 6、2021年2月20日刊载于莘县人民政府官方网站上的公告一份，主要内容为，高铁新城范围内的19个村土地上的房屋已经拆迁并进行了补偿安置，根据相关法律规定，注销19个村庄范围内原有已经登记的土地证书并收回土地使用权。 7、《莘县高铁新城建设片区改造帮扶工作手册》一份。 8、案涉承包地被侵占、地上农作物和附属农用设施被损毁后的视频资料及照片一组。 以上证据拟证明，原告承包地被莘县人民政府侵占，地上农作物和附属农用设施也被莘县人民政府损毁，莘县人民政府是本案适格被告。 被告莘县人民政府辩称,莘县人民政府未实施原告诉称的土地强制行为，原告仅依据拟征收土地公告就推定莘县人民政府实施了强制行为，没有事实根据和法律依据。经了解，原告承包地清理工作系莘县莘州街道办事处（以下简称莘州办事处）组织实施的。综上，莘县人民政府不是本案适格被告，请求法院依法驳回原告起诉。 被告莘县人民政府向本院提交了莘州办事处出具的情况说明一份，主要内容如下：蒋庄村位于莘县高铁新城片区范围，莘州办事处在蒋庄村进行了政策宣传、地上附着物和青苗调查清点、村民签字确认等工作程序，并向村民足额支付了相关补偿费用。莘州办事处组织人员清理了原告承包地上的农作物、附属农用设施。原告如对此有异议，可向莘州办事处申请核实。 经审理查明，2020年4月30日，莘县人民政府因莘县高铁新城建设项目需要，作出莘征公告【2020】10号、11号、12号拟征地公告,该公告载明了拟征收土地的位置、范围、权属、用途和拟征收用地补偿标准以及其他事项，莘征公告【2020】10号拟征地公告中地块27、28，莘征公告【2020】11号拟征地公告中地块19，莘征公告【2020】12号拟征地公告中地块11，均涉及原告所在蒋庄村。原告起诉称，2020年7月31日，原告承包地被莘县人民政府侵占，地上农作物和附属农用设施也被莘县人民政府损毁，诉至本院要求确认莘县人民政府强制侵占原告承包地、毁损原告承包地上农作物和附属农用设施行为违法，并判令被告返还原告的承包地。 本院认为，本案的争议焦点是：一、莘县人民政府是否为本案适格被告，即莘县人民政府是否实施了原告诉称的强制行为。二、原告提出的返还承包地的请求是否有相应的事实根据和法律依据。 一、关于莘县人民政府是否为本案适格被告的问题 根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项的规定，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，应当有具体的诉讼请求和事实根据。本案中，原告为证明其承包地、承包地上农作物和附属农用设是被莘县人民政府组织实施强制清理的，向本院提交了拟征地公告、《政府信息公开告知书》、宣传报道、《莘县高铁新城建设片区改造帮扶工作手册》等证据。本院认为，上述证据不足以证明原告的主张，理由如下：第一，土地征收行为系由一系列行为组成，包括拟征地公告、征地批复、征地公告、补偿安置、强制拆除等，各个阶段的行为不同，涉及的行政主体亦有不同，不能由莘县人民政府发布了拟征收土地公告，就推定其组织实施了原告诉称的强制行为。第二，原告提交的视频资料及照片等仅能证明案涉土地被清理后的现状，不能证明莘县人民政府组织实施了原告诉称的强制行为。第三，原告主张案涉《政府信息公开告知书》、宣传报道、《莘县高铁新城建设片区改造帮扶工作手册》均提及莘县人民政府主要领导安排部署相关工作，并且群众工作队均由县领导参加，由此可见是莘县人民政府组织实施了强占原告承包地行为。无可否认，莘县高铁新城建设确系莘县人民政府重点工作，但是，莘县人民政府对高铁新城建设工作进行整体部署、动员、督导调研等无法证明其就具体组织实施了强占原告承包地行为。人民政府有权统筹部署辖区内各项工作，监督政府工作部门和下级政府依法行使职权，保证行政管理目标实现。政府工作部门和下级政府按照人民政府的部署行使职权的行为，才系对行政相对人产生直接影响的行为，行政相对人如对政府工作部门和下级政府具体实施行为不服，可以政府工作部门和下级政府为被告提起诉讼。本案中，被告莘县人民政府提交了莘州办事处出具的情况说明一份，在该份情况说明中莘州办事处自认对案涉土地实施了清理行为。莘州办事处是具有独立承担责任的行政主体，在主体责任明确的情况下，不宜再推定莘县人民政府组织实施了原告诉称的强制清理行为。 综上，在没有直接证据证明且莘州办事处已经明确承认其为实施主体的情况下，无法确定也不宜推定莘县人民政府实施了原告诉称的强制清理行为，原告要求确认莘县人民政府强制侵占承包地、毁损承包地上农作物和附属农用设施行为违法没有事实根据。经本院释明，原告拒绝变更被告，故其对莘县人民政府的起诉依法应予驳回。 二、关于原告提出的返还承包地的请求是否有相应的事实根据和法律依据的问题 因原告提起的确认违法之诉应予驳回，其一并提起的赔偿诉讼亦应一并驳回，本院不再就该问题进行审查。 综上所述，依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项、第三项之规定，裁定如下： 驳回原告蒋银祥对被告莘县人民政府的起诉。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于山东省高级人民法院。 审 判 长  张晓辉 审 判 员  李 扬 人民陪审员  侯亚珍 二〇二一年三月十一日 法官 助理  高世宁 书 记 员  路普光