河北省石家庄市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）冀01行终14号 上诉人（原审被告）辛集市南智邱镇人民政府，住所地辛集市南智邱镇南智邱村，统一社会信用代码1113018100074865XA。 法定代表人王占存，该镇镇长。 委托代理人李苏苏，该镇工作人员。 委托代理人马占峰，河北新雨律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）曹学良，男，1965年8月21日出生，汉族，现住辛集市。 委托代理人高云龙，河北冀港律师事务所律师。 委托代理人王炜，河北冀港律师事务所律师。 原审被告辛集市人民政府，住所地辛集市市府街1号。 法定代表人田军，该市市长。 原审被告辛集市自然资源和规划局，住所地辛集市市府东大街52号，统一社会信用代码11130181MB18032352。 法定代表人赵兰芝，该局局长。 委托代理人房胜伏。 委托代理人刘冬润，河北新业律师事务所律师。 原审被告辛集市城市管理综合行政执法局，住所地辛集市朝阳路西崇阳小街，统一社会信用代码11130181MB1110383N。 法定代表人闫军，该局局长。 上诉人辛集市南智邱镇人民政府（以下简称南智邱镇政府）因被上诉人曹学良诉南智邱镇政府、辛集市自然资源和规划局、辛集市城市管理综合行政执法局（以下简称辛集综合执法局）及辛集市人民政府（以下简称辛集市政府）责令限期拆除及行政复议一案，不服河北省辛集市人民法院（2020）冀0181行初29号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，本案现已审理终结。 原审查明，2019年5月20日，南智邱镇政府、辛集市自然资源和规划局、辛集综合执法局向曹学良作出责令限期拆除通知书，该通知书载明：“西城村曹学良：你处（单位）建材经营场所，未经批准，擅自占地进行违法建筑，违反了《中华人民共和国城乡规划法》及《中华人民共和国土地管理法》等相关规定，限自收到本通知之日起10日内自行拆除；逾期不拆的，市政府将组织有关部门进行断电，对违法建筑涉及的相关财物进行处置，并对违法建筑依法予以强制拆除。特此通知。”三机关在该通知书上分别署名并加盖公章。曹学良对该限期拆除通知及强制拆除行为不服，向辛集市政府提出行政复议，2019年8月13日辛集市人民政府作出辛政行复（2019）6号行政复议决定书，决定维持三机关作出的责令限期拆除通知书；驳回请求确认强制拆除行为违法的复议申请。曹学良不服向该院提起行政诉讼，该院经审理认为曹学良提起的诉讼请求涉及多个行政行为，不符合行政诉讼一案一行政行为的原则，经该院释明，曹学良仍坚持其原诉讼请求，该院于2019年12月24日作出（2019）冀0181行初29号行政裁定书，驳回了曹学良的起诉。曹学良上诉后，石家庄市中级人民法院作出（2020）冀01行终74号行政裁定书，驳回上诉，维持原裁定。现曹学良明确其诉讼请求，对原行政机关作出的责令限期拆除通知书及复议机关维持该责令限期拆除通知书的行政行为提起诉讼，要求一并撤销责令限期拆除通知书及复议决定书。南智邱镇政府对作出的责令限期拆除通知书向该院提交的证据有：土地、房产登记查询无登记记录证明，责令限期拆除通知书及送达回证。另提供现场照片及拆除工作日志、出工人员记录等用以证明非强拆行为，系与曹学良协商拆除，曹学良对此予以否认。辛集市政府对其作出复议决定的合法性提交了相关证据，曹学良对辛集市政府提交证据的真实性无异议，对复议程序也无异议，但认为复议决定维持认定的事实错误。本案曹学良的涉案房屋现已被拆除，庭审中曹学良变更诉讼请求为确认三机关作出的限期拆除通知书及复议决定违法。 原审认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，南智邱镇政府、辛集市自然资源和规划局、辛集综合执法局于2019年5月20日对曹学良作出责令限期拆除通知书，认定曹学良建造的建筑物属于违法建筑，限期要求曹学良进行拆除。曹学良作为行政行为的相对人，与该限期拆除通知书有直接利害关系，有权提起行政诉讼。责令限期拆除通知，一般情况下是过程性行政行为，但是本案中，三机关在作出限期拆除通知书后，未作出其他行政处理决定，便实施了拆除行为，那么限期拆除通知书已经作为了拆除的依据，应视为最终行政处理决定。因此，三机关作出的责令限期拆除通知书具有可诉性。依法行政是行政机关履行法定职责的基本原则。行政机关作出行政行为，应按照法定程序进行。《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条规定：“行政机关作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”第三十二条规定：“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。”第四十一条规定：“行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立。当事人放弃陈述或者申辩权利的除外。”《中华人民共和国行政强制法》第四章对行政机关实施强制拆除行为应当遵循的法定程序也作了明确、具体的规定，行政机关拆除违法建筑应当严格依照相关规定进行。依照上述规定，本案中，三机关未提交证据证实其作出责令限期拆除通知书的行政行为履行了相应的法定程序，该通知书中仅说明依据《城乡规划法》及《土地管理法》等的相关规定，但并未引用具体的法律条款，其作出的具体行政行为没有明确的法律依据。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。”本案中，三机关仅依据土地、房产登记查询无登记记录证明作出责令限期拆除通知书，无行为人违反城乡规划的相关证据，其作出的行政行为认定事实主要证据不足。综上，三机关对曹学良作出的责令限期拆除通知书认定事实证据不足，程序违法，适用法律错误，应予撤销。因涉案房屋已拆除完毕，曹学良诉讼请求要求确认三机关作出的限期拆除通知书行政行为违法，符合法律规定，该院予以支持。《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条规定：“人民法院对原行政行为作出判决的同时，应当对复议决定一并作出相应判决。”如上所述，南智邱镇政府、辛集市自然资源和规划局、辛集综合执法局作出的责令限期拆除通知行政行为违法，辛集市政府维持原行政行为的复议决定也应一并确认违法。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条、第七十四条的规定，原审判决：确认南智邱镇政府、辛集市自然资源和规划局、辛集综合执法局于2019年5月20日对曹学良作出的责令限期拆除通知书违法；确认辛集市人民政府作出的辛政行复（2019）6号行政复议决定书中维持责令限期拆除通知书的部分内容违法。 上诉人南智邱镇政府不服原审判决，上诉至本院，请求撤销一审判决，维持对违占违建行为限期拆除的行政措施和行为。具体上诉理由如下：一、被上诉人违占违建的事实清楚明确。被上诉人未取得集体建设用地使用权，未取得城乡建设规划许可，被上诉人便在集体性质的农用地上进行建设，属于违占违建。二、上诉人负有查处违占违建的法定职责。上诉人作为最基层的政府机构，制止、纠正、处罚违占违建是行政职权和职责所在。如上诉人制止、纠正违占违建是违法行政，那违占违建行为便会无人能管，无人可管。三、被上诉人的违占违建理由和依据，不能替代土地确权和规划许可。被上诉人以临时占地手续及违占违建多年为依据不认为自己的占地建房行为违法。如法院支持其占地建房行为，行政执法也就形同虚设，随之出现的便是违占违建的严重无政府状态。 被上诉人曹学良答辩称：一、被上诉人并不存在未经批准擅自占地进行违法建筑的行为。被上诉人在1995年建设并经营的涉案建材站房屋，是响应当时国家鼓励发展个体经济的政策，并每年向当时的辛集市土地管理局交纳占地管理费，并且该局为被上诉人发放了河北省临时用地批准书，被上诉人占地及建房均是经过有关主管部门批准的，并不存在未经批准擅自占地进行建设的行为，且当时农村建房并不存在城乡建设规划许可的管理制度，被上诉人当时的用地及建设均不违反法律规定，是合法建筑。二、上诉人作出的该责令限期拆除通知书适用法律依据错误。上诉人依据的《中华人民共和国城乡规划法》于2008年实施，被上诉人的用地建房行为是在2001年，在《中华人民共和国城乡规划法》实施后被上诉人并没有用地建房行为。被上诉人在用地建房时是合法的，不因之后新法律的实施而变成违法，被上诉人并不存在违反《中华人民共和国城乡规划法》的事实行为，上诉人依据《中华人民共和国城乡规划法》处罚被上诉人，明显属于适用法律错误。三、上诉人作出的责令限期拆除通知书违反《中华人民共和国行政处罚法》《中华人民共和国行政强制法》的强制性、禁止性规定，明显程序违法。四、上诉人仅依据无土地、房屋登记查询记录，无规划许可认定被上诉人属于违法建筑，明显是认定事实证据不足，认定事实错误。综上，上诉人作出的责令限期拆除通知书，认定事实证据不足，适用法律错误，程序严重违法，应予撤销。被上诉人曹学良请求二审法院驳回上诉，维持原判。 原审被告辛集市自然资源和规划局二审未提交书面答辩意见。 原审被告辛集综合执法局二审未提交书面答辩意见。 原审被告辛集市政府二审未提交书面答辩意见。 本院二审查明的事实与一审查明的事实一致，予以确认。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。本案中，南智邱镇政府、辛集市自然资源和规划局、辛集综合执法局于2019年5月20日对曹学良作出的责令限期拆除通知，直接设定了曹学良的义务，对曹学良的权益已经产生了不利影响，属于可诉的行政行为。 《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。行政机关发现行政相对人违法行为，应依法定程序查清事实，依法作出相应的行政行为，而不能以违法的方式纠正违法行为。本案中，上诉人南智邱镇政府、原审被告辛集市自然资源和规划局和辛集综合执法局并未提交证据证明其对曹学良作出责令限期拆除通知书的合法性，其作出的责令限期拆除通知书属认定事实不清，证据不足，程序违法，因案涉房屋已拆除完毕，无可撤销内容，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项的规定，应判决确认违法。原审被告辛集市政府作出辛政行复（2019）6号行政复议决定第一项，决定维持南智邱镇政府、辛集市自然资源和规划局、辛集综合执法局作出的责令限期拆除通知书，属认定事实不清，适用法律错误，应予撤销。 综上，原审判决第一项确认南智邱镇政府、辛集市自然资源和规划局、辛集综合执法局对曹学良作出的责令限期拆除通知书违法正确，应予维持。但原审判决第二项确认辛集市政府作出的辛政行复（2019）6号行政复议决定中维持责令限期拆除通知书的部分内容违法属适用法律错误，依法应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（二）项,第八十六条,第八十九条第一款第（一）项、第（二）项的规定，判决如下： 一、维持河北省辛集市人民法院（2020）冀0181行初29号行政判决第一项，即确认上诉人辛集市南智邱镇人民政府、原审被告辛集市自然资源和规划局、辛集市城市管理综合行政执法局于2019年5月20日对曹学良作出的责令限期拆除通知书违法； 二、撤销河北省辛集市人民法院（2020）冀0181行初29号行政判决第二项，即确认原审被告辛集市人民政府作出的辛政行复（2019）6号行政复议决定书中维持责令限期拆除通知书的部分内容违法； 三、撤销原审被告辛集市人民政府作出的辛政行复（2019）6号行政复议决定书中维持责令限期拆除通知书的内容。 二审案件受理费50元，由上诉人辛集市南智邱镇人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长  徐进富 审判员  张 力 审判员  林友生 二〇二一年三月十二日 书记员  张 妍