甘肃省高级人民法院行政裁定书（2021）甘行终33号上诉人（原审被告）：皋兰县人民政府，住所地：甘肃省兰州市皋兰县石洞镇兰泉路1号。法定代表人：杜某，该县政府县长。委托代理人：魏某1，该县司法局副局长。委托代理人：贺某，甘肃雷诺律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：魏某2，男，汉族，住甘肃省兰州市××县。委托代理人：柴某，北京市广盛律师事务所律师。原审被告：皋兰县石洞镇人民政府，住所地：甘肃省兰州市皋兰县北辰路22号。法定代表人：瞿某，该镇政府镇长。委托代理人：荔某，甘肃雷诺律师事务所律师。委托代理人：贺某，甘肃雷诺律师事务所律师。上诉人皋兰县人民政府因魏某2诉其和皋兰县石洞镇人民政府行政强制一案，不服甘肃省武威市中级人民法院（2020）甘06行初40号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。魏某2诉称，皋兰县石洞镇魏家庄村正在进行征地拆迁工作，魏某2及其家人的住房及树木、仓库等均坐落于××镇内。2019年10月25日，在事先未收到任何通知的情况下，上述房屋及附属物设施被强制拆除。为了解实施强拆的主体信息，其就相关情况向省长信箱进行反映，兰州市人民政府办公室回复称系皋兰县政府依法对其房屋进行征收。其作为涉案宅基地的合法用益物权人，也是该宅基地上房屋、仓库、树木等财产的合法所有权人，现依法提起诉讼，请求确认皋兰县政府、石洞镇政府于2019年10月25日强行拆除案涉房屋及附属物设施的行为违法。原审法院经审理查明，为加快皋兰县城棚户区改造步伐，被告皋兰县政府依照《皋兰县2017年棚户区改造项目集体土地上房屋征收补偿安置方案》（以下简称《征收补偿方案》），于2017年7月7日发布《关于2017年棚户区改造集体土地上房屋征收决定的公告》（以下简称《征收公告》），对包括原告魏某2在内的石洞镇魏家庄村集体土地上的房屋进行征收。征收期限为2017年7月5日至2017年12月31日。原告魏某2在皋兰县石洞镇魏家庄村381号有合法宅基地一处，因其就该宅基地上的房屋及附属物与石洞镇政府达不成一致意见，在征收期限内未达成补偿安置协议，故石洞镇政府委托定西恒源房地产评估有限公司对魏某2宅基地内的建筑物及附属物进行价格评估，该公司于2019年7月4日作出《房地产评估报告》，该评估报告载明魏某2宅基地上建筑物价值为134763.1元，附属物价值为120675元，合计255438.1元。后经石洞镇政府申请，皋兰县公证处于2019年10月25日对拟拆除的魏某2房屋内物品进行保全证据，当日石洞镇政府组织人员对魏某2的房屋进行了强制拆除。皋兰县公证处于2020年5月7日出具了（2019）甘兰皋公内字第233号《公证书》。魏某2不服，向本院提起诉讼，请求确认二被告强制拆除其房屋及附属物设施的行为违法。原审法院认为，本案涉及的强制拆除行为发生在集体土地征收过程中，根据原、被告的诉辩意见及本案查明的事实，本案被诉强拆行为系由石洞镇政府具体组织实施的，石洞镇政府是否有实施强制拆除的职权，其能否对其强制拆除行为的法律后果承担责任，皋兰县政府是否是本案适格的被告，这是本案首要解决的问题；第二、石洞镇政府强制拆除魏某2房屋及附属物设施行为是否违法。上述两个问题是本案审理的焦点问题。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十条第一款第（三）项规定，农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案经批准后，由市、县人民政府组织实施，按具体建设项目分别供地；第二十五条第一款规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在的市、县级人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在的乡（镇）、村予以公告；第二十五条第三款规定，征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。根据上述法律规定，集体土地经有权机关批准征收后，市、县人民政府及其土地管理部门是负责实施具体征收与补偿工作的法定主体，具有代表国家负责征收与补偿安置工作的具体职责。据此，石洞镇政府具体实施涉案征拆行为没有法律依据。根据皋兰县政府和石洞镇政府提交的《征收补偿安置方案》和《征收公告》的内容，对于本属于皋兰县政府及其土地管理部门实施的集体土地征拆工作，由皋兰县政府交石洞镇政府具体实施，该行为属于委托行为，该委托行为不能认定石洞镇政府因此即成为了征拆的法定义务主体，也不能认为其实际取得了独立实施征拆的行政主体资格。根据职权法定原则和《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第三款的规定，石洞镇政府受皋兰县政府委托从事具体的征拆事宜，其在受委托的行政权限范围内实施的补偿安置行为，应当视为皋兰县政府行使法定职权的活动，应当由皋兰县政府承担行政法律责任，故皋兰县政府系本案适格的被告。皋兰县政府关于其授权石洞镇政府具体实施涉案征拆行为，石洞镇政府有权实施涉案征拆行为并对其行为能够承担行政法律责任的辩解意见，因没有提供相关法律依据，该辩解意见不能成立。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”最高人民法院（2017）最高法行他206号《关于被征地人拒不交出土地的执行问题请示案的答复》称：“在省级人民政府土地征收审批文件下发后，诉争土地已经法定程序转为国有建设用地。被征地人拒不交出土地的，应当按照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定的程序执行。即由县级以上人民政府土地行政主管部门作出责令交出土地的决定，仍拒不交出土地的，按照《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》（法释[2011]20号）第十四条的规定，申请人民法院强制执行。”据此，国家法律、法规并没有授权地方政府部门可以直接行使强制拆除被征收集体土地上建筑物或者构筑物的行政执法权。本案中，原告魏某2被拆除房屋及附属物设施位于涉案征收范围内，石洞镇政府在未与魏某2就涉案房屋及附属物设施的征迁达成安置补偿协议的情况下，石洞镇政府直接进行强制拆除，违反了上述规定。另外，在实施强制拆除前，未依据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条的规定制作催告书，事先催告魏某2限期搬离，未告知魏某2陈述、申辩权并听取陈述申辩意见，亦未依法作出行政强制执行决定并公告。石洞镇政府在未履行上述法定程序的情况下，自行实施强制拆除魏某2涉案房屋及其附属物的行政行为违法。综上所述，原告魏某2诉请确认被告皋兰县政府强制拆除行为违法的理由成立，依法予以支持。被告皋兰县政府的辩解理由不能成立，不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决：确认被告皋兰县人民政府于2019年10月25日强制拆除原告魏某2位于××县内房屋及附属物的行为违法。皋兰县政府上诉称：1.上诉人与石洞镇政府之间系授权关系，并非委托关系，不应对石洞镇政府实施的拆除行为承担法律后果。上诉人授权石洞镇政府具体负责棚户区改造项目的推进后实施，但同时对实施行政强制行为的问题予以明确。石洞镇政府在一审庭审中明确表示自愿承担不当拆除行为造成的法律后果。原审判决却直接认定上诉人与石洞镇政府之间是委托关系，判令上诉人承担石洞镇政府不当行为的法律后果，明显缺乏事实和法律依据。2.上诉人客观上未实施拆除行为，不应被列为被告参与诉讼。上诉人在包括征收决定、安置补偿方案在内的文件中均明确要求石洞镇政府在报请上诉人同意后依法申请人民法院强制执行。一审法庭调查阶段也已经确认，被上诉人的房屋是石洞镇政府强制拆除的，上诉人对此根本不知情也未参与，因此，上诉人不是本案适格被告。综上，请求撤销原审判决并发回重审或者依法改判。被上诉人魏某2辩称，皋兰县政府与石洞镇政府是委托关系，而非授权关系；皋兰县政府是本案的适格被告。原审被告石洞镇政府未提交书面陈述意见。本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。另查明，皋兰县政府于2017年7月7日作出《关于2017年棚户区改造集体土地上房屋征收决定的公告》（2017第3号），该公告第六条规定：“被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内拒不搬迁的，由所在镇政府报请县政府同意后依法申请人民法院强制执行。”再查明，皋兰县政府于2017年7月3日对其辖区各镇人民政府、县属各部门、各单位、省市驻县各单位下发《关于印发皋兰县2017年棚户区改造项目集体土地上房屋征收补偿安置方案的通知》（皋政发〔2017〕74号），在该通知所附的《皋兰县2017年棚户区改造项目集体土地上房屋征收补偿安置方案》第六条“诉讼及强制征收”部分规定：“在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议的，或者被征收房屋所有权人不明确的，由镇政府呈报县政府作出房屋征收补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。被征收人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由镇政府报请县政府同意后依法申请人民法院强制执行。”以上事实有一审卷宗内《皋兰县人民政府关于2017年棚户区改造集体土地上房屋征收决定的公告》（2017第3号）、《皋兰县2017年棚户区改造项目集体土地上房屋征收补偿安置方案》在卷佐证。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第八十七条规定：“人民法院审理上诉案件，应当对原审人民法院的判决、裁定和被诉行政行为进行全面审查。”本案中，被上诉人魏某2提起诉讼，请求确认皋兰县政府、石洞镇政府于2019年10月25日强行拆除案涉房屋及附属物的行为违法。上诉人皋兰县政府提出其未参与强制拆除案涉房屋及附属物，也未授权石洞镇政府强制拆除案涉房屋及附属物，其不是本案适格被告。原审被告石洞镇政府在一审答辩状及一审庭审中均认可案涉房屋及附属物被其强制拆除。原审判决认为，按照职权法定原则，原审被告强制拆除案涉房屋及附属物系受上诉人皋兰县政府委托，皋兰县政府应属本案适格被告，并判决确认皋兰县政府于2019年10月25日强行拆除案涉房屋及附属物的行为违法。故本案审理的焦点问题是适格被告的确定问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。据此，在行政诉讼中，适格被告的确定一般遵循法定主体原则，即：行政主体作出了被诉的那个行政行为，或者没有作出被申请的行政行为，并且该行政主体在此范围内能对争议的标的进行处分或者具有独立承担法律责任的能力。通常情况下，法定主体原则具体包括这样两个要件：第一，谁行为，谁为被告；第二，行为者，能为处分或者具有独立承担法律责任的能力。就本案而言，被诉强制拆除案涉房屋及附属物的行为属于行政事实行为。根据以上适格被告的确定原则，首先应当查明案涉房屋及附属物由哪个行政主体具体实施了拆除行为；其次再查明具体实施了拆除行为的行政主体是否具有独立承担法律责任的能力；最后以上述两个方面综合判断并确定本案适格被告为宜。根据原审法院及本院查明的事实，一方面，本案被上诉人的房屋及附属物系由石洞镇政府强制拆除的，皋兰县政府既未参与强制拆除，也未授权石洞镇政府强制拆除；另一方面，石洞镇政府作为一级人民政府，对其所作出的强制拆除这一行政事实行为，具有独立承担法律责任的能力。因此，本案适格被告应系石洞镇政府。原审判决认定上诉人皋兰县政府为本案适格被告缺乏事实根据且适用法律错误，应予纠正。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第四款规定，两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。本案中，原审法院将皋兰县政府和石洞镇政府列为共同被告，但根据已经查明的事实，被诉行政强制行为系由石洞镇政府所为，在没有证据证实皋兰县政府参与被诉行政强制行为的情形下，原审法院在其作出的行政判决所列共同被告有违上述法律规定。且根据诉判对应原则，原审法院应当对已经列为被告的石洞镇政府作出裁判。《中华人民共和国行政诉讼法》第十五条对中级人民法院管辖的第一审行政案件作了明确规定。本案的适格被告是石洞镇政府，属于应当由基层人民法院管辖的第一审行政案件。兰州市中级人民法院《关于贯彻执行甘肃省高级人民法院的实施意见》（兰中法〔2018〕22号）第二条规定：“以兰州市乡（科）级行政机关为被告的行政案件，调整由城关区人民法院和七里河区人民法院集中管辖。其中原属七里河区人民法院、红古区人民法院及兰州新区人民法院管辖的案件，调整由城关区人民法院集中管辖；原属城关区人民法院、西固区人民法院、安宁区人民法院、榆中县人民法院、永登县人民法院及皋兰县人民法院管辖的案件，由七里河区人民法院集中管辖。”第七条规定：“本《意见》自2018年2月12日起执行。”本案中，作出被诉强制拆除行为的行政机关是石洞镇政府，故本案应由兰州市七里河区人民法院管辖。为减轻当事人诉累，由原审法院将本案移送兰州市七里河区人民法院审理。综上所述，原审判决认定事实清楚，但适用法律、法规错误，应予撤销。上诉人皋兰县政府的上诉理由成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第二十二条、第四十九条第（三）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：一、撤销甘肃省武威市中级人民法院（2020）甘06行初40号行政判决；二、驳回魏某2对皋兰县人民政府的起诉；三、魏某2对皋兰县石洞镇人民政府的起诉，由甘肃省兰州市七里河区人民法院审理。二审案件受理费50元，退还皋兰县人民政府。本判裁定为终审裁定。审判长 吕 强审判员 薛 扬审判员 赵静莉二Ｏ二一年三月十八日书记员 王浩浩