山东省青岛市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2021）鲁02行终18号 上诉人（原审原告）仉培宝，男，1973年2月21日出生，汉族，住青岛市黄岛区。 委托代理人兰希飞，北京市盛廷律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）青岛市黄岛区铁山街道办事处，住所地青岛市黄岛区。 法定代表人杜文秋，主任。 委托代理人安民，山东仁安律师事务所律师。 委托代理人付雅慧，山东仁安律师事务所实习律师。 原审第三人青岛市黄岛区铁山街道大平岭村民委员会，住所地青岛市黄岛区。 法定代表人仉世礼，村主任。 委托代理人苟海银，山东理证律师事务所律师。 上诉人仉培宝因诉被上诉人青岛市黄岛区铁山街道办事处（以下简称铁山街道办）、原审第三人青岛市黄岛区铁山街道大平岭村民委员会（以下简称大平岭村委会）强制拆除房屋或设施一案，不服青岛市黄岛区人民法院作出的（2020）鲁0211行初98号行政裁定，在法定期限内提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审经审理查明,涉案房屋位于黄岛××××岭村，但并未取得权属证书等相关手续，原告对此予以认可。 2017年2月9日，青岛市人民政府发布2017年青黄第41号征收土地公告，因青连铁路（青岛段）建设，大平岭村集体土地被征收，但包含涉案房屋在内的部分土地并不在征收范围之内，原告对此亦予以认可。2017年3月10日，黄岛区政府批复了被告《关于大平岭、小平岭村庄搬迁改造补偿安置方案的请示》。2018年11月13日，大平岭村主任仉世礼电话告知原告涉案房屋的评估值，并询问“那就给你拆倒，你回来签协议，行吗”，原告明确表示“嗯，好……你们拆就行了，我不影响你们的工作”。后，涉案房屋被拆除。 对于本案纠纷，原告曾以黄岛区人民政府、铁山街道办为被告，大平岭村委会为第三人向青岛市中级人民法院提起行政诉讼。诉讼中，原告主张涉案房屋由铁山街道办及大平岭村委会共同拆除，故青岛市中级人民法院于2019年9月12日作出（2019）鲁02行初159号行政裁定书，将案件移送本案管辖。 原审法院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第五十四条第一款规定：“依照行政诉讼法第四十九条的规定，公民、法人或者其他组织提起诉讼时应当提交以下起诉材料：……（二）被诉行政行为或者不作为存在的材料……”。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”据此，当事人提起行政诉讼应当以行政机关作出行政行为为前提。本案中，原告并未提交有效证据证明涉案房屋系由被告铁山街道办组织实施或者实际参与拆除，且虽然大平岭村土地存在征收，但涉案房屋所在的土地并不在征收范围之内，原、被告对此均予以认可，原告提起本案诉讼不符合前述法律规定。另，虽然第三人认可涉案房屋由其拆除，但村委会并非行政机关，故依法应当驳回原告的起诉。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项之规定，裁定驳回原告仉培宝的起诉。本案案件受理费50元免予收取，退还原告。 上诉人仉培宝不服原审裁定，上诉称，一审法院认为上诉人的起诉不属于行政机关作出的行政行为，以此驳回上诉人的起诉，属于认定事实不清，适用法律错误，依法应予以撤销。具体理由如下：第一，本案上诉人的房屋因村庄搬迁改造而被拆除，本案中原审第三人通过村民自治的方式决定补偿事项。但是本案上诉人与被上诉人、原审第三人因补偿标准未协商一致，故未签订安置补偿协议，原审第三人所称上诉人已经认可，系上诉人在原审第三人不断打电话骚扰的情况下无奈的应付之词，在上诉人未签订安置补偿协议、未领取补偿款的情况下，被上诉人、原审第三人即单方面的强制拆除上诉人房屋，违反法律规定。第二，本案中上诉人的房屋被强制拆除，但是原审第三人村民委员会仅是自治组织，不具有强拆的职权，原审第三人强拆的行为应视为被上诉人的委托。在本案中，根据在青岛市××区铁山街道办事处文件铁处发[2016]90号黄岛区铁山办事处关于《大平岭、小平岭村庄搬迁改造补偿方案》的请示，明确提到“因青岛西客站商务区青连铁路及其站场建设需要，大平岭、小平岭两个村庄需整体搬迁，铁山街道于2016年1月启动大平岭、小平岭两个村村庄搬迁前期准备工作”。同时，该份请示中明确表明搬迁改造资金来源为区政府投资。山东省青岛市黄岛区人民政府作出的青黄政字[2017]14号《关于铁山街道大平岭、小平岭两个村庄搬迁补偿与安置方案的批复》中明确“同意你街道大平岭、小平岭两个村庄拆迁补偿与安置方案，望你街道认直制定具体的工作实施方案，加强组织领导强化工作落实，积极稳妥推进，确保村庄搬迁工作平稳顺利”。根据上述两份材料上诉人认为其房屋被拆除并非原审第三人自主实施，村委会缺乏强制拆除房屋的职权，而应当认定系职权主体与非职权主体在本村搬迁过程中基于共同意思联络，共同参与下的强拆行为，虽然本案中形式上表现为原审第三人实施拆除行为，但是村民委员会仅是自治组织，缺乏拆除他人房屋的职权。村民自治组织系行政机关的行政助手和辅助，因此本案中原审第三人村委会是强拆的实施主体，也承认了拆除上诉人房屋的行为，应视为其强制拆除房屋的行为为行政机关的委托，相应的法律贵任应由委托人机关承担。第三，本案中，一审法院仅凭原审第三人村委会的自认即认定上诉人的起诉并非行政机关作出，不符合行政诉讼的规定，这样明显给行政机关违法提供便利，村委会虽非行政机关但在现实生活中扮演着行政机关助手的角色。上诉人的房屋事关其生活的大事如果仅从表面上通过村委会自认且并非行政机关一审法院即驳回上诉人的起诉，显然不利于对权利人的保护，且构成对行政机关违法行为的包庇，严重损害了上诉人的合法权益。综上，上诉人认为一审法院的裁定事实不清、法律适用错误，请求二审法院依法撤销原审裁定，裁定由原审法院进行实体审理。 被上诉人铁山街道办的答辩意见与其在原审的答辩意见一致，请二审法院依法驳回上诉人的上诉，维持原裁定。 原审第三人大平岭村委会陈述称，原审第三人在原审提交的证据证明涉案房屋是在上诉人同意拆除并保留评估值待其回村后领取的情况拆除的，现上诉人以评估值过低反悔不符合诚实守信基本原则。综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确。原审第三人不存在强拆的情形，请二审法院依法驳回上诉人的上诉，维持原裁定。 各方当事人在原审中提供的证据已经质证，并已随案移送本院。经审查，本院同意原审法院根据证据确认的案件事实。 本院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第五十四条第一款规定：“依照行政诉讼法第四十九条的规定，公民、法人或者其他组织提起诉讼时应当提交以下起诉材料：……（二）被诉行政行为或者不作为存在的材料……”。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”据此，当事人提起行政诉讼应当以存在行政机关作出行政行为为前提。本案中，上诉人主张虽然涉案房屋形式上由原审第三人通过村庄自主搬迁改造方式实施拆除行为，但根据黄岛区铁山办事处关于《大平岭、小平岭村庄搬迁改造补偿方案》的请示和黄岛区人民政府《关于铁山街道大平岭、小平岭两个村庄搬迁补偿与安置方案的批复》等文件，原审第三人的拆除行为应视为被上诉人的委托。但本院认为，上诉人对该项主张并未提供法律依据，并且拆除房屋行为系事实行为，在存在明确实施主体的情况下不宜简单进行推定。本案各方对涉案房屋所占土地不在征收范围内并无异议，根据上诉人予以认可的其与原审第三人村主任通话录音、原审第三人情况说明和原审第三人庭审时的自认，能够证明上诉人涉案房屋系在上诉人同意情形下由原审第三人进行了拆除，上诉人关于被上诉人实施了强制拆除其涉案房屋行为的主张，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。因此，原审法院依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项的规定，裁定驳回上诉人起诉，于法有据。另，上诉人关于其仍未签订安置补偿协议和未领取补偿款的问题，应通过其他途径主张权利。 综上，原审裁定正确，依法应予维持。上诉人之上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长   李国宁 审判员   蒋金龙 审判员   林 桦 二〇二一年三月八日 法官助理 管筱笛 书记员 赵洪峰 书记员  李 丹