湖南省怀化市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）湘12行终52号上诉人（原审原告）李某1，男，2014年1月29日出生，汉族，住湖南省怀化市鹤城区。法定代理人李某2，男，1974年2月2日出生，汉族，住湖南省怀化市鹤城区，系原告李某1之父。委托代理人周绍恒，男，1948年11月20日出生，汉族，住湖南省怀化市鹤城区，系怀化学院教师。被上诉人（原审被告）怀化市征收安置办公室，住所地湖南省怀化市天星坪。法定代表人戴业驹，主任。上诉人李某1因与被上诉人怀化市征收安置办公室不履行安置补偿职责一案，已经怀化铁路运输法院作出（2020）湘8603行初453号行政判决，上诉人李某1不服，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，原告李某1于2014年1月29日出生，系李某2的三胎儿子。2014年2月18日，怀化市人民政府发布怀政发〔2014〕2号《怀化市城市规划区集体土地与房屋征收补偿安置办法》，该办法第四十六条第三款规定，对于违反计划生育的安置对象，违法生育的子女不予安置。2014年7月14日，怀化市鹤城区人民政府向怀化市国土局作出《关于同意实施绕城高速东连接线项目鹤城区段集体土地与房屋征收补偿安置相关政策的函》。2014年7月17日，怀化市国土资源局向怀化市人民政府作出怀国土资〔2014〕43号《关于绕城高速东连接线项目鹤城区段集体土地与房屋征收补偿安置有关问题的报告》，并经怀化市人民政府相关领导同意，对于绕城高速东连接线项目征收对象属违反计划生育的，征收对象在缴纳社会抚养费，并办理户口登记后，按安置标准的一半予以安置，即现房安置按13.5万元／人发放购房券，统规统建按45平方米／人建筑面积予以安置。2014年11月2日，被告（甲方）与李某2（乙方）签订了《补偿安置协议》，约定乙方依法应予安置的人数为肆点伍人，李某1备注为“超生”；按照政策计算乙方应得购房券4.5张。2015年6月26日，被告按约支付了购房券，其中李某2等四人的安置购房券金额为27万元，李某1的安置购房券金额为13.5万元。原审法院认为，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十五条第一款的规定，怀化市征收安置办公室系怀化市人民政府确定的房屋征收部门，根据“三定方案”，怀化市征收安置办公室负责按照国土资源主管部门的委托或下达的计划，具体实施鹤城区范围内集体土地的征收及村民房屋征收安置工作，故怀化市征收安置办公室作为该案被告主体适格。案涉《补偿安置协议》系双方当事人的真实意思表示，未违反法律、行政法规的强制性规定，且已实际履行完毕。该案原告诉请法院判决被告将非法扣减原告半个人的征收补偿款135000元补偿给原告，实质上是要求被告履行安置补偿职责。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十三条规定，人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据，参照规章。最高人民法院《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》第一部分第三段规定，行政审判实践中，经常涉及有关部门为指导法律执行或者实施行为措施而作出具体应用解释和制定的其他规范性文件，这些具体应用解释和规范性文件不是正式的法律渊源，对人民法院不具有法律规范意义上的约束力。但是，人民法院经审查认为被诉行政行为依据的具体应用解释和其他规范性文件合法、有效并合理、适当的，在认定被诉行政行为合法性时应承认其效力。涉及行政管理职能且为实现公共管理目标而作出的行政协议，作为行政案件审理，必须按照《行政诉讼法》的规定，对被诉的行政协议行为进行合法性审查。行政机关签订行政协议，应当在其自由裁量权范围内行使，不得损害国家利益、公共利益和其他人合法权益。该案中，怀国土资〔2014〕43号《关于绕城高速东连接线项目鹤城区段集体土地与房屋征收补偿安置有关问题的报告》，并非规范性文件，而是怀化市国土资源局根据当时有效的怀政发〔2014〕2号《怀化市城市规划区集体土地与房屋征收补偿安置办法》的规定，为解决绕城高速东连接线项目征收安置工作推进缓慢的问题并结合工作实际向怀化市人民政府作出的报告，该报告经怀化市人民政府相关领导同意，适用于绕城高速东连接线项目鹤城区段经依法批准征收集体土地、征地补偿与房屋征收补偿安置工作。怀国土资〔2014〕43号文件根据本地实际情况，为解决违反计划生育人员安置问题，对违反计划生育的安置对象作出“安置一半”的安排，不是明显不当，且该做法在征地政策中长期存在。为保障政策实施的公平性，原告申请被告履行该安置补偿职责的诉讼请求该院不予支持。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回李某1的诉讼请求。案件受理费50元，由李某1负担。上诉人李某1上诉称，2014年11月2日，被上诉人与上诉人的父亲签订了一份《怀化绕城高速东连接线鹤城区段集体土地上房屋征收补偿安置协议》，该协议中有关以“超生”为由，扣减上诉人半个“安置人口”的“现房安置”金额，即只给上诉人安置补偿款135000元的内容，究竟是违法无效，还是合法有效？这是本案上诉人与被上诉人双方争议的核心焦点问题。本案原审判决所谓“本院认为”，“案涉《补偿安置协议》系双方当事人的真实意思表示，未违反法律、行政法规的强制性规定，且已实际履行完毕”，因而判决：“驳回原告李某1的诉讼请求”的理由不能成立。第一，本案原审判决认定事实错误。1、本案原审判决采信被上诉人在一审的举证意见，即采信“证明原告系计外人员，按安置标准的一半予以安置，其法定代理人李某2在该协议上签字确认，是双方真实意思表示的事实。”而认定李某1的父亲在案涉《补偿安置协议》签了字，是其“真实意思表示”，这是认定事实错误。2、本案原审判决认定案涉《补偿安置协议》“未违反法律、行政法规强制性规定”，这是认定事实错误。第二，本案原审判决适用法律错误。本案原审判决援引最高人民法院《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》第一部分第三段规定，认为“怀国土资［2014］43号文件根据本地实际情况,为解决违反计划生育人员安置问题，对违反计划生育的安置对象作出安置一半的安排，不是明显不当，且该做法在征地政策中长期存在。为保障政策实施的公平性，上诉人申请被上诉人履行该安置补偿职责的诉讼请求一审法院不予支持”，这理由没有任何法律、行政法规的依据，显然一审判决属于适用法律错误，严重违反了《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定。综上所述，一审判决认定事实错误，适用法律错误。因此上诉人请求二审法院：1、依法撤销怀化铁路运输法院（2020）湘8603行初453号行政判决；2、依法改判被上诉人应将其非法扣减上诉人半个人的征收补偿款135000元补偿给上诉人；3、本案一、二审案件受理费由被上诉人承担。被上诉人怀化市征收安置办公室未予答辨。各方当事人所提交的证据材料均已随案移送本院。依照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的规定，本院对本案证据材料进行了审核。经审核，一审经质证并采信的证据，可以作为认定本案事实的依据。上诉人、被上诉人均没有向本院提交新证据。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致,本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十三条规定，人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据，参照规章。最高人民法院《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》第一部分第三段规定，行政审判实践中，经常涉及有关部门为指导法律执行或者实施行为措施而作出具体应用解释和制定的其他规范性文件，这些具体应用解释和规范性文件不是正式的法律渊源，对人民法院不具有法律规范意义上的约束力。但是，人民法院经审查认为被诉行政行为依据的具体应用解释和其他规范性文件合法、有效并合理、适当的，在认定被诉行政行为合法性时应承认其效力。本案中，怀国土资〔2014〕43号《关于绕城高速东连接线项目鹤城区段集体土地与房屋征收补偿安置有关问题的报告》，系怀化市国土资源局根据当时有效的怀政发〔2014〕2号《怀化市城市规划区集体土地与房屋征收补偿安置办法》的规定，为解决绕城高速东连接线项目征收安置工作推进缓慢的问题并结合工作实际向怀化市人民政府作出的报告，该报告经怀化市人民政府相关领导同意，适用于绕城高速东连接线项目鹤城区段经依法批准征收集体土地、征地补偿与房屋征收补偿安置工作。怀国土资〔2014〕43号文件是根据本地实际情况，做出对该类曾经违反计划生育的子女“安置一半”的处理，不是明显不当。且上诉人与被上诉人签订了《怀化绕城高速东连接线鹤城区段集体土地上房屋征收补偿安置协议》，并按约定已全面履行。上诉人再次诉请上述协议无效并补偿另一半费用，违反诚实信用的基本原则，本院不予支持。综上所述，上诉人的上诉理由不成立，本院不予支持；一审法院认定事实清楚，审理程序合法，适用法律正确，裁判结果恰当，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第(一)项之规定，判决如下:驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人李某1负担。本判决为终审判决。审判长 谌 蔚审判员 李容容审判员 李建丰二〇二一年三月二十九日法官助理刘俊卿书记员曾晨附：本判决相关的法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。