北京市顺义区人民法院行 政 判 决 书（2020）京0113行初370号原告闫福成，男，1959年5月9日出生，汉族，北京市顺义区村民，住北京市顺义区。委托代理人霍明亮，北京市汉卓律师事务所律师。委托代理人刘云，北京楹庭律师事务所律师。被告北京市顺义区南法信镇人民政府，住所地北京市顺义区南法信镇府前街47号，统一社会信用代码1111011000009342X9。法定代表人王雪，镇长。委托代理人杨静，北京市顺义区南法信镇人民政府规划建设办科员。委托代理人刘志鹏，北京允宏律师事务所律师。原告闫福成因不服被告北京市顺义区X镇人民政府（以下简称X镇政府）作出的（2020）第4281号《限期拆除决定书》，向本院提起行政诉讼。本院于2020年9月30日立案后，在法定期限内向被告X镇政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2021年1月11日、2021年3月22日公开开庭审理了本案。原告闫福成的委托代理人霍明亮、刘云，被告X镇政府的委托代理人杨静、刘志鹏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2020年4月28日，X镇政府对闫福成作出（2020）第4281号《限期拆除决定书》，主要内容是：“经查，闫福成在北京市顺义区X镇X村东侧建设二层彩钢砖混结构建筑物共10处，经测量，该建筑物东西长/米，南北长/米，建筑面积共14300平方米。闫福成的上述行为违反了《北京市城乡规划条例》第二十三条之规定，所建建筑物属于违法建设。以上事实有现场检查笔录、现场勘验笔录、询问笔录等证据为证。依据《北京市城乡规划条例》第六十八条和《北京市禁止违法建设若干规定》第十五条第一款第（一）项之规定，本行政机关责令闫福成于2020年5月6日前自行拆除上述违法建设，恢复原地貌，并接受复查。逾期未拆除，本行政机关将依法组织拆除。如不服本决定，可自接到本决定书之日起六十日内向北京市顺义区人民政府申请行政复议，也可自接到本决定书之日起六个月内直接向北京市顺义区人民法院提起行政诉讼。”原告闫福成诉称：X镇政府于2020年4月27日作出了（2020）第4271号《限期拆除决定书》。后X镇政府又于2020年4月28日就同一主体、同一土地上的建筑物作出了（2020）第4281号《限期拆除决定书》。X镇政府作出的上述行政行为不仅针对主体错误且证据不足、适用法律法规错误且违反法定程序，同时也明显不当，故依法应予撤销。具体理由如下：一、X镇政府作出的行政行为针对的主体错误。涉案建筑物的土地使用者系北京市X鑫博大建材经销部（以下简称鑫博大建材经销部）并非闫福成，闫福成是鑫博大建材经销部的经营者。故此，X镇政府作出的行政行为针对的主体应为鑫博大建材经销部。二、涉案建筑物不属于违法建设，X镇政府认定事实错误。（一）涉案建筑物系经政府机关及相关单位同意、批准后开工建设的，不属于违法建设。原北京市顺义县X乡X村（现北京市顺义区X镇X村）为积极响应国家招商引资政策，通过本村副书记与闫福成取得联系，希望闫福成来本村投资兴办私营企业。1999年8月31日，原北京市顺义县X乡X村村民委员会（以下简称X村委会）与闫福成签署《场地租赁协议书》，合同约定由X村委会为闫福成协调用地、基建规划等手续的审批。《场地租赁协议》签署完成后，村、镇领导多次向闫福成表示，希望其尽快投入企业建设，以促进本地区经济发展。鉴于此，并基于X村委会已承诺为闫福成协调用地、基建规划手续的审批，同时基于对国家行政机关的信任，闫福成在《场地租赁协议》签署后开始投入建设。2001年3月17日，X镇政府为了完善占地手续向顺义区房屋土地管理局提交了《申请》，该《申请》主要内容为：在一九九二年集体建设用地清查登记时，由于当时工作的疏漏和合法用地意识的淡薄，至使我镇域中心区及工业区内漏登了17宗用地。至使这些用地建筑施工后虽走入正常经营状态，可没有合法的用地手续。随着土地管理监察力度的加大，我们镇领导意识到了问题的严重性，故此现在要根据这些企业的实际情况完善用地手续。为了使占地手续合法化，完善企业占地手续，特将以上情况做出说明。以上各企业用地虽未办理占地手续，但企业经营状况一直良好。并且在运转过程中，从未因占地问题与周边界临发生过纠纷。若今后发生纠纷，一切法律责任由镇政府负责。2001年7月13日，闫福成成立了鑫博大建材经销部。2001年8月8日，X镇政府就涉案土地、建筑物及配套设施权属出具了《证明》，主要内容如下：顺义气象局（观测站）西侧占地20亩，地上建筑物及配套设施是闫福成个人投资，产权归闫福成个人所有。2001年10月9日，鑫博大建材经销部正式取得了涉案土地的京顺集用（2001划企）字第0076号《集体土地使用证》。综上，涉案建筑物系经政府机关及相关单位同意、批准后开工建设的，涉案建筑物不属于违法建设。（二）X镇政府多次出具相关证明，确认涉案建筑物并非违法建筑。X镇政府曾开具若干份《经营场所证明》，证明涉案建筑物不属于违法建筑，并加盖了X镇政府公章。X镇政府出具上述《经营场所证明》的行为，表明X镇政府已确认涉案建筑并非违法建筑。2016年8月17日，X镇政府还开具了《镇村证明》并加盖了X镇政府公章，具体内容如下：“鑫博大建材经销部与2001年在本单位院内地凿井取水，单位建筑面积1万平方米，非违章建筑，符合区域控规，同意办理取水许可证，同意纳入节水管理。”由此可知，X镇政府再一次确认了涉案建筑非违章建筑，且符合区域控规。（三）已有相关法院生效判决认定涉案建筑物不属于违法建设。2018年12月7日，北京市顺义区人民法院就周景松诉张利、王建辉等房屋租赁合同纠纷一案作出一审判决，案号为（2018）京0113民初13872号，该案中鑫博大建材经销部为涉案第三人。该判决“本院经审理认定事实”部分写明：“现涉诉房屋内办理的营业执照上名称为北京湘楚雅阁酒楼，鑫博大经销部提交了从工商部门调取的经营场所证明一份，该证明内容包括，名称为北京东宁远食府，经营场所为北京市顺义区顺榆路4号（博大建材），产权单位处有闫福成的签名，下方写有：该房屋产权归闫福成所有，产权证尚未办理，该房屋不属于违法建设，可以从事餐饮业经营活动，并加盖有北京市顺义区X镇人民政府的公章，鑫博大经销部称鑫博大经销部经营的院落门牌号均为北京市顺义区顺榆路4号，北京湘楚雅阁酒楼的住所亦为该址，进一步证明涉诉房屋不属于违法建设。”2019年2月26日，北京市第三中级人民法院作出（2019）京03民终2006号终审判决，该判决对一审法院在（2018）京0113民初13872号案件中查明的全部事实予以确认。由此可知，北京市顺义区人民法院、北京市第三中级人民法院均认定涉案建筑物不属于违法建设。而上述民事案件所涉房屋系本案涉案房屋的一部分，其他本案涉案建筑物与上述民事案件涉案房屋性质和情况相同，故此亦应认定不属于违法建设。因此，涉案建筑物不属于违法建设，X镇政府认定事实错误，涉案《限期拆除决定书》依法应予撤销。三、X镇政府作出本案涉案行政行为违反法定程序。（一）X镇政府作出责令自行拆除所建建筑物的行政行为时并未评估涉案建筑物是否符合村庄规划，故其作出的行政行为程序违法，该行政行为应予撤销。根据《北京市禁止违法建设若干规定》（北京市人民政府令第228号）第十五条的规定，乡镇政府在决定处理本区域内违法建设时，应首先判断该违法建设是否符合村庄规划，如符合，应责令闫福成限期改正，逾期不改正的，再限期拆除。涉案建筑物在筹备立项直至投入建设过程中，在X镇政府的协调组织下，曾有多方行政主体参与规划，其所建房屋符合村庄规划要求。具体如下：1995年9月25日，原顺义县计划委员会向规划局签发《征求意见函》（函号：顺计基便字（95）第137号），函件主要内容为：“X乡X村拟建北京博大工贸有限公司，总建筑7000平方米，需征（占）用非耕地20亩，项目选址拟在X村东侧。对该项目规划事宜如你单位无异议，我们将进行有关审批工作。”1999年11月29日，北京市顺义区气象局向顺义区规划局、北京博大工贸有限公司（以下简称博大工贸公司）签发《顺义气象局关于博大工贸公司建筑有关问题的意见》，意见主要内容为：“经博大公司负责人与我局商讨规划构想，我局同意博大公司建设按下述基本要求规划。”1999年12月14日，顺义区人防办工程科向顺义区计委签发《顺义区人民防空办公室关于基本建设项目人防设施建设意见的回执》，表示同意北京博大工贸建设项目对人防设施规模的规划。除此之外，北京市顺义区房屋土地管理局于2001年9月13日就涉案土地上的涉案建筑物出具了《房地平面图》。原北京市顺义县规划管理局、原顺义县X乡土地规划科就涉案土地建设项目也均出具了规划图。然而，X镇政府作出责令闫福成自行拆除所建建筑物的行政行为时并未评估涉案建筑物是否符合村庄规划，已属程序违法。退一步讲，即使经X镇政府最终认定涉案建筑物属于违法建设，如该建设符合规划，也应给予一定期限进行改正，逾期不改正的，再限期拆除。综上，X镇政府未经评估闫福成所建建筑物是否符合规划便作出责令自行拆除建筑物的具体行政行为程序违法，依法应予撤销。（二）假设涉案建筑最终被认定为违法建设，X镇政府在未撤销涉案建筑物并非违法建设的行政行为前便作出本案涉案行政行为显属自相矛盾并程序违法。就确认涉案建筑物是否为违法建设这一事项，X镇政府通过多次行政行为先后作出了截然不同、自相矛盾的认定。而针对同一事项，同一行政机关所作出的行政行为不能同时并存。故此，假设涉案建筑最终被认定为违法建设，则也应先撤销其之前所作出的一系列确认涉案建筑物并非违法建设的行政行为；若X镇政府认定涉案建筑物并非违法建设，则其此前作出的一系列确认、证明涉案建筑物非违章建筑的行政行为正确，应当撤销其作出的本案涉案行政行为。直至今日，X镇政府未作出任何撤销确认涉案建筑物非违法建设的行政行为的决定，在此种情况下，X镇政府作出截然不同的本案涉案行政行为不仅自相矛盾且程序错误。（三）X镇政府针对同一主体、同一土地上的建筑物先后作出了两份建筑面积不同的《限期拆除决定书》，且均未撤销，显属程序违法。X镇政府于2020年4月27日作出的（2020）第4271号《限期拆除决定书》与2020年4月28日作出的（2020）第4281号《限期拆除决定书》均是对同一主体（即闫福成）、同一土地上的建筑物作出的限期拆除行政行为。但实际上，涉案土地上的建筑物总建筑面积为14000余平方米，故此，X镇政府作出的上述两份《限期拆除决定书》不可能同时并存，但X镇政府至今并未撤销上述两份决定书的任何一份，故X镇政府显然程序违法，依法应予撤销。四、X镇政府所作行政行为适用法律、法规错误，依法应予撤销。X镇政府作出的（2020）第4271号《限期拆除决定书》和（2020）第4281号《限期拆除决定书》中提及的作出行政行为所依据的法律分别为《北京市城乡规划条例》第二十三条、第六十八条以及《北京市禁止违法建设若干规定》第十五条第一款第（一）项的规定。其中《北京市城乡规划条例》第二十三条、第六十八条规定内容与X镇政府作出行政行为并无关联，该规定无法作为X镇政府作出行政行为的合法依据。五、X镇政府不考虑历史背景因素对本案的影响，直接作出责令拆除所建房屋的行政行为明显不当，应予撤销。如前所述，闫福成自1999年开始于北京市顺义区X镇X村东侧建设建筑，至2001年，其名下的鑫博大建材经销部取得集体土地使用证，此后在当地经营公司近二十年之久的整个过程，都离不开X镇政府的协助以及相关政府部门的配合。X镇政府及相关行政机关已通过多种行为，以多种形式对涉案建筑不属于违法建设作出确认，闫福成及鑫博大建材经销部有充足理由可以认定涉案建筑物并非违法建设。若X镇政府仅仅因政策变化或人事更换便认定涉案建筑物属于违法建设，而不考虑历史背景因素对本案的影响，从而直接作出责令拆除违法建设的决定，该行为将会损害行政机关的公信力，降低行政机关的权威，使人民群众难以预期行政行为的后果，不利于以后的行政管理，同时增加行政相对人的诉累。故此，X镇政府所做出的行政行为过于草率，未考虑现实因素以及历史背景因素，明显不当，应予撤销。综上所述，X镇政府作出的（2020）第4281号《限期拆除决定书》不仅针对主体错误、证据不足、适用法律法规错误、违反法定程序，同时也明显不当。故起诉，请求法院判决：1.撤销X镇政府作出的（2020）第4281号《限期拆除决定书》；2.诉讼费由X镇政府承担。原告闫福成在举证期限内向本院提交的证据是：1.（2020）第4271号《限期拆除决定书》；2.（2020）第4281号《限期拆除决定书》；证据1-2证明X镇政府作出的行政行为属于行政诉讼受案范围；闫福成、X镇政府为适格的诉讼主体；X镇政府重复作出行政行为，且程序违法；X镇政府作出行政行为适用的法律、法规错误。3.京顺集用（2001划企）字第0076号《集体土地使用证》；证明涉案建筑物的土地使用者系鑫博大建材经销部并非闫福成，闫福成是鑫博大建材经销部的经营者。故X镇政府作出的行政行为针对的主体错误，X镇政府作出的行政行为针对的主体应为鑫博大建材经销部。4.顺计基便字（95）第137号《征求意见函》；5.《场地租赁协议书》；6.《关于“北京博大工贸有限公司”的立项请示》；7.《顺义区气象局关于博大工贸公司建筑有关问题的意见》；8.（99）顺防工规字第（18）号《顺义区人民防空办公室关于基本建设项目人防设施建设意见的回执》；9.《申请》；10.《证明》；11.房地平面图；12.规划图；13.规划图；证据4-13证明涉案建筑物系经政府机关及相关单位同意、批准后开工建设的，涉案建筑物不属于违法建设；X镇政府作出责令自行拆除所建建筑物的行政行为前应先评估涉案建筑物是否符合村庄规划，故X镇政府在未评估的情况下作出的行政行为程序违法；X镇政府不考虑历史背景因素对本案的影响，直接作出责令拆除所建房屋的行政行为明显不当。14.《经营场所证明》；15.《镇村证明》；证据14-15证明X镇政府出具的证明，已明确确认涉案建筑并非违法建设、且符合区域控规；退一步讲，假设涉案建筑最终被认定为违法建设，X镇政府在未撤销涉案建筑物并非违法建设的行政行为前便作出本案涉案行政行为显属自相矛盾并程序违法。16.（2018）京0113民初13872号民事判决书；17.（2019）京03民终2006号民事判决书。证据16-17证明法院生效判决认定涉案建筑物不属于违法建设。被告X镇政府辩称：一、X镇政府具有责令限期拆除违法建设的法定职权。根据《北京市城乡规划条例》第七十五条及《北京市禁止违法建设若干规定》第十五条之规定，X镇政府作为乡镇一级人民政府，有权责令限期拆除未取得规划许可证件的建设。二、X镇政府认定事实清楚。1999年8月31日，闫福成与X村村委会签订《场地租赁协议书》，约定由闫福成承租涉案土地。2020年2月26日，X镇政府向闫福成了解涉案建筑物相关情况，闫福成自认涉案建筑物为其所建。2020年4月27日，北京市规划和自然资源委员会（以下简称市规自委）作出京规顺执函[2020]第182号《关于闫福成建设建筑规划审批情况的函》，确认涉案建筑物未依法取得乡村建设规划许可证。三、X镇政府适用法律正确。涉案建筑物未依法取得规划许可，X镇政府依据《北京市城乡规划条例》第二十九条之规定，认定涉案建筑物属违法建设，适用法律正确。四、X镇政府作出《限期拆除决定书》的程序正当。X镇政府于2020年4月28日向闫福成送达（2020）第4281号《限期拆除决定书》，告知闫福成应于2020年5月6日前自行拆除违法建设及其享有的相应权利。综上所述，X镇政府作出（2020）第4281号《限期拆除决定书》符合法律规定，认定事实清楚，适用法律正确，程序正当，请求法院依法驳回闫福成的全部诉讼请求。被告X镇政府在举证期限内向本院提交了以下证据：1.《场地租赁协议书》，证明闫福成承租土地情况。2.询问笔录，证明闫福成自认其承租土地上全部建筑物为其所建。3.《关于闫福成建设建筑规划审批情况的函》，证明闫福成承租土地上全部建筑物未依法取得乡村建设规划许可证。4.照片、送达回证，证明涉案《限期拆除决定书》送达情况。X镇政府已经告知闫福成自行拆除违法建设及其享有的相应权利。本院依职权就《顺义区处理非农建设违法用地补办手续联合审批表》及闫福成提交的证据12、13向北京市规划和自然资源委员会顺义分局进行调查，北京市规划和自然资源委员会顺义分局出具京规自顺函〔2021〕53号《北京市规划和自然资源委员会顺义分局关于协助调查情况的复函》。经庭审质证，本院对上述证据作如下认证：第一，（2020）第4281号《限期拆除决定书》系本案被诉行政行为，本院在此不予评价。第二，闫福成提交的证据1、证据3-13、15和X镇政府提交的证据1-4与本案具有关联性，能够证明涉案建筑物占用土地的来源及建设前的审批情况，X镇政府核实涉案建筑物是否取得规划许可手续以及向闫福成送达被诉《限期拆除决定书》的情况等，可以作为本案认定事实的依据，但闫福成提交的上述证据不能证明涉案建筑物属于合法建筑，对其证明意见本院不予采纳。第三，闫福成提交的证据14不能证明其证明目的，证据16、17与本案并非同一法律关系，且不能证明其证明目的，故本院对上述证据均不予采纳。第四，本院依职权进行的调查及京规自顺函〔2021〕53号《北京市规划和自然资源委员会顺义分局关于协助调查情况的复函》客观真实，与本案具有关联性，本院予以采纳。经审理查明：1995年9月25日，原顺义县计划委员会向原顺义县规划局发出顺计基便字（95）第137号《征求意见函》（该函落款处加盖的公章为“顺义区计划委员会基建专用章”），主要内容为：“规划局：X乡X村拟建北京博大工贸有限公司，总建筑面积7000平方米，需征（占）用非耕地20亩，项目选址拟在X村东侧。对该项目规划事宜如你单位无异议，我们将进行有关审批工作。”1999年8月31日，X村村委会与闫福成签订《场地租赁协议书》，约定X村村委会以现有场地东至气象局、西至酱菜厂、南至墙（十六局）、北至顺于路，折合面积20亩，租给闫福成使用，由闫福成投资办私营企业。合同租赁期限为五十年，即自1999年8月31日至2049年8月30日止。X村村委会为闫福成协调用地、基建规划等手续的审批，但费用由闫福成承担。顺义县X乡队办企业公司作为主管部门在该协议中盖章。1999年10月15日，北京市顺义区X地区农工商联合总公司向顺义区计划委员会作出《关于“北京博大工贸有限公司”的立项请示》，主要内容为：“顺义区计划委员会：为发展我地区优势，开拓新市场，增加该地区市场竞争能力，经总公司大量考查论证，决定在我地区X村东侧，顺义区气象站西侧兴建‘北京博大工贸有限公司’。一、经营规模：该公司总投资450万元，其中土建投资300万元，建筑面积7000平方米，设备100万元，水电及配套附属设施50万元。二、经济分析：该公司定编人员70人，占非耕地20亩，预计2000年10月份试营业，年产值1500万元，利润150万元，预计三年内收回全部投资。三、经营范围：餐饮、娱乐、商业为一体。四、经营方式：该公司自负盈亏，独立经营。五、法定地址：顺义区X地区办事处X村东侧。以上报告妥否，请批复。”1999年11月29日，顺义区气象局向顺义区规划局、博大工贸公司作出《顺义区气象局关于博大公司建筑有关问题的意见》，主要内容为：“顺义区规划局博大工贸公司：经悉，在我局气象站新址西侧，博大工贸公司拟建经营场所、厂区，经博大公司负责人与我局商讨规划构想，我局同意博大公司建设按下述基本要求规划：1.沿公路南侧门市建房高度不突破8米（2层）；2.临气象站边界围栏留8米以上隔离带；3.该公司东南构想建锅炉房应西移到西边界；4.房屋每排之间应通道通风式，间隔不低于10米；5.距气象站边界8米隔离带不得种植用材树和高大树木。请规划局领导及有关部门参照上述条件批复设计规范。”1999年12月14日，顺义区人民防空办公室工程平管科向顺义区计划委员会作出（99）顺防工规字第18号《顺义区人民防空办公室关于基本建设项目人防设施建设意见的回执》，主要内容为：“区计委：建设北京博大工贸有限公司工程，总建筑面积7000平方米，工程地址在X刘家河，对该项目人防设施规模拟确定140平方米，我办已无异议。”2000年6月至7月，相关部门在《顺义区处理非农建设违法用地补办手续联合审批表》中签署意见并盖章。该审批表中记载：建设单位为顺义县顺义镇博大建材商店；上级主管机关为X地区办事处；项目名称为博大工贸公司；法定代表人为闫福成；占地面积30.75亩（非耕地）；座落位置刘家河，四至为东至气象局、西至酱菜厂、南至坑、北至道路；现状建筑面积360平方米，栋数为2。“建设用地单位上级主管机关意见”栏中盖有北京市顺义区X地区办事处的公章，所签意见为“同意”；“区计委意见”栏中盖有顺义区计划委员会基建专用章，所签意见为“补办任务书，建筑面积不得超过300平方米”；“区规划局意见”栏中盖有北京市顺义区规划管理局规划管理专用章，所签意见为“符合规划”；“区房地局意见”及“区政府审批意见”两栏中为空白。京规自顺函〔2021〕53号《北京市规划和自然资源委员会顺义分局关于协助调查情况的复函》明确以下内容：“1.上述‘区规划局意见’栏中的‘符合规划’是指该宗土地符合当时的用地规划，不涉及建筑；2.未查找到建设单位名称为‘顺义县顺义镇博大建材商店’相关的建设用地规划许可证及建设工程规划许可证手续；3.加盖‘顺义县X乡土地规划科’公章的规划图（即闫福成提交的证据12）非北京市规划和自然资源委员会顺义分局制作审核，另一张加盖有‘北京市顺义县规划管理局许可证专用章’的地形图（即闫福成提交的证据13），经与区城建档案馆共同查询，未查找到存档资料。”2001年3月17日，X镇政府向顺义区房屋土地管理局发出《申请》，主要内容为：“顺义区房屋土地管理局：在一九九二年集体建设用地清查登记时，由于当时工作的疏漏和合法用地意识的淡薄，至[致]使我镇镇域中心区及工业区内漏登了17宗用地。至[致]使这些用地建筑施工后虽走入正常经营状态，可没有合法的用地手续。随着土地管理监察力度的加大，我们镇领导意识到了问题的严重性，故此现在要根据这些企业的实际情况完善用地手续。（具体情况见附表）为了使占地手续合法化，完善企业占地手续，特将以上情况做出说明。以上各企业用地虽未办理占地手续，但企业经营状况一直良好。并且在运转过程中，从未因占地问题与周边界临发生过纠纷。若今后发生纠纷，一切法律责任由镇政府负责。”X镇政府称此《申请》中涉及的17宗土地包含涉案地块。2001年8月8日，X镇政府及X村委会共同出具《证明》，主要内容为：“顺义气象局（观测站）西侧占地20亩，地上建筑物及配套设施是闫福成个人投资，产权归闫福成个人所有。”诉讼中，闫福成称博大工贸公司并未实际成立，只是招商引资时用该名称进行了立项，实际成立的是鑫博大建材经销部，鑫博大建材经销部系个体工商户，成立于2001年7月12日，闫福成系鑫博大建材经销部的经营者。2001年10月，北京市顺义区人民政府颁发京顺集用（2001划企）字第0076号《集体土地使用证》，该证记载：“土地使用者：北京市X鑫博大建材经销部。座落：顺义区X地区X村东。用途：商业、服务业。使用权类型：划企。使用权面积：15732.62平方米。”涉案建筑物位于上述《集体土地使用证》范围内。在（2020）京0113行初414号闫福成诉X镇政府要求撤销X镇政府作出的（2020）第1013号《强制拆除决定书》案件审理过程中，闫福成称1999年至2001年期间，其在涉案场地内建设了15000多平方米建筑物，其中包括约2300平方米二层的建筑物，其余部分的建筑物均为一层，砖混结构为主。办理集体土地使用证时，封顶的建筑物有7000多平方米，没有封顶的建筑物6600平方米左右，当时房地平面图里只画了封顶的7000多平方米建筑物。上述建筑物的建设人、所有人为闫福成。在最初建设完成时，用作厂房，后来，一部分建筑物用于出租，一部分建筑物用于自己经营使用。在此之后上述建筑物没有进行过新建、改建、扩建。2016年8月17日，X镇政府出具《镇村证明》，主要内容为：“北京市X鑫博大建材经销部单位于2001年在本单位院内地凿井取水，单位建筑面积1万平方米，非违章建筑，符合区域控规，同意办理取水许可证，同意纳入节水管理。”对此，X镇政府称《镇村证明》中提到的建筑物是本案所涉建筑物的一部分，闫福成后续对建筑物进行了翻建，X镇政府出具此证明系为配合闫福成凿井取水。2020年2月26日，X镇政府针对涉案建筑物对闫福成进行了询问，并制作了《询问笔录》。在询问中，X镇政府告知闫福成享有申请回避、陈述和申辩的权利；闫福成称位于北京市顺义区X镇X村东侧的建筑物系其本人建设，经过了审批，取得了规划许可和审批文件。闫福成在该笔录中签字确认。2020年4月27日，市规自委向X镇政府作出京规顺执函〔2020〕第182号《关于闫福成建设建筑规划审批情况的函》，主要内容为：“经查，位于X村东侧集体土地上的由闫福成建设26栋1层砖混彩钢结构房屋、4栋2层砖混彩钢结构房屋，建筑面积14300平方米，未依法取得乡村建设规划许可证。”同日，X镇政府对闫福成作出（2020）第4271号《限期拆除决定书》，主要内容是：“经查，闫福成在北京市顺义区X镇X村东建设二层彩钢砖混结构建筑物共9处，经测量，该建筑物东西长/米，南北长/米，建筑面积共约7000平方米。闫福成的上述行为违反了《北京市城乡规划条例》第二十三条之规定，所建建筑物属于违法建设。以上事实有现场检查笔录、现场勘验笔录、询问笔录等证据为证。依据《北京市城乡规划条例》第六十八条和《北京市禁止违法建设若干规定》第十五条第一款第（一）项之规定，本行政机关责令闫福成于2020年5月6日前自行拆除上述违法建设，恢复原地貌，并接受复查。逾期未拆除，本行政机关将依法组织拆除。如不服本决定，可自接到本决定书之日起六十日内向北京市顺义区人民政府申请行政复议，也可自接到本决定书之日起六个月内直接向北京市顺义区人民法院提起行政诉讼。”闫福成称其于2020年4月27日晚上在涉案建筑物的大门上发现（2020）第4271号《限期拆除决定书》。闫福成对此不服，遂于2020年10月10日直接向本院起诉要求撤销（2020）第4271号《限期拆除决定书》，该案案号为（2020）京0113行初399号。2020年4月28日，X镇政府又对闫福成作出（2020）第4281号《限期拆除决定书》。闫福成对此不服，遂在法定期限内直接向本院提起本案诉讼。本案庭审中，X镇政府称其作出的（2020）第4271号《限期拆除决定书》和（2020）第4281号《限期拆除决定书》均依据京规顺执函[2020]第182号《关于闫福成建设建筑规划审批情况的函》，（2020）第4271号《限期拆除决定书》载明的7000平方米包含在（2020）第4281号《限期拆除决定书》载明的14300平方米中，其称决定先行拆除涉案建筑物中的7000平方米，遂作出（2020）第4271号《限期拆除决定书》，后其决定一次性拆除所有涉案建筑物，遂作出（2020）第4281号《限期拆除决定书》，并称（2020）第4271号《限期拆除决定书》被（2020）第4281号《限期拆除决定书》改变撤销。另，闫福成在本案中提交的两张规划图均未反映出系针对涉案建筑物的规划许可内容。又，涉案建筑物已全部被拆除。本院认为：《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定：在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。根据上述法律规定，X镇政府作为顺义区乡镇一级人民政府，对其规划区内违反乡村建设规划进行建设的行为，具有作出责令限期改正的法定职权。在认定事实上，《北京市城市规划条例》（1992年10月1日施行）第二条第二款规定：本条例适用范围是本市行政区域。第二十六条规定：城市规划行政主管部门对各项建设工程实行统一规划管理。土地利用和各项建设必须符合城市规划，服从规划管理。本条例所称的各项建设，系指新建、扩建、改建、翻建各类房屋建筑，市政管线、架空杆线、铁路、地下铁道、道路、桥梁、人防、防洪、公园、城市绿地、行道树、江湖水系、水源井、围墙、停车场、堆料场等建设工程和一切构筑物，以及城市雕塑、广告设施等。重要大街、传统文化街区和市人民政府规定的特定地区的现有建筑物改造和外部装修，视同建设工程。第三十二条第一款规定：新建、扩建、改建、翻建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向市或者区、县规划局提出申请，由市或者区、县规划局根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证。《北京市城乡规划条例》（2009年10月1日施行）第二条第一款规定：本市行政区域全部为规划区；第二十三条第一款规定：本市依法实行规划许可制度，各项建设用地和建设工程应当符合城乡规划，依法取得规划许可；第三款规定：城镇建设项目应当按照建设工程规划许可证或者临时建设工程规划许可证的许可内容进行建设；农村建设项目应当按照乡村建设规划许可证或者临时乡村建设规划许可证的许可内容进行建设。修改后的《北京市城乡规划条例》（2019年4月28日施行）第二条第一款以及第二十九条第一款、第三款亦规定了与上述条款一致的内容。本案中，涉案建筑物由闫福成于1999年至2001年期间建设，闫福成应按照上述法规规定取得或补办相应的规划许可证，但其提交的两张规划图等证据均未反映出系针对涉案建筑物的规划许可内容，且经X镇政府向规划部门查询，涉案建筑物并未取得规划许可证件，故涉案建筑物的违法状态一直持续，X镇政府认定涉案建筑物属违法建设并无不当。涉案建筑物由闫福成建设，鑫博大建材经销部成立于涉案建筑物建设完毕之后，故X镇政府以闫福成作为相对人作出《限期拆除决定书》并无不当。但涉案建筑物所在地块已经取得《集体土地使用证》，其中7000平方米建筑物已经履行立项请示、取得人防设施建设回复意见等，因此，X镇政府应当对涉案建筑物是否属于“尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的”情形进行充分考量，其在没有考量是否属于上述情形的情况下迳行要求闫福成拆除涉案全部建筑物，属于认定事实不清。另，X镇政府在（2020）第4281号《限期拆除决定书》中认定涉案建筑物的建筑面积约为14300平方米，但没有现场勘验笔录和勘验图予以佐证，闫福成对该数据亦不予认可。因此，X镇政府作出的（2020）第4281号《限期拆除决定书》对涉案建筑物的建筑面积亦认定事实不清、证据不足。在执法程序上，X镇政府在作出（2020）第4281号《限期拆除决定书》之前，虽然对闫福成进行了调查询问，并向其告知了依法享有陈述、申辩的权利，但X镇政府并未提交证据证明其针对涉案建筑物依法履行了现场勘验、测量的正当程序。因此，X镇政府作出（2020）第4281号《限期拆除决定书》的执法程序违法。在适用法律上，《北京市城乡规划条例》于2019年3月29日修订通过，于2019年4月28日起施行。该条例第二十三条规定：市规划自然资源主管部门应当依据近期建设规划，结合年度城市体检，组织编制规划年度实施计划，报市人民政府批准。规划年度实施计划应当与年度投资计划和年度土地供应计划相衔接，明确规划年度实施的主要内容，统筹安排重点城乡基础设施、公共服务设施、公共安全设施、生态环境保护项目和各类保障性住房的建设。该条中并没有关于认定违法建设的规定。该条例第六十八条规定：执法机关应当将违法建设当事人受到行政处罚或者行政强制的情况共享到本市的公共信用信息平台。行政机关根据本市关于公共信用信息管理规定可以对其采取惩戒措施。该条中亦没有关于要求违法建设相对人自行拆除违法建设的规定。虽然X镇政府称其适用的系修改前的《北京市城乡规划条例》第二十三条和第六十八条，但因其作出（2020）第4281号《限期拆除决定书》时，修改前的《北京市城乡规划条例》已经失效，已依法被修改后的《北京市城乡规划条例》取代，故X镇政府明显属于适用法律错误。综上所述，X镇政府作出（2020）第4281号《限期拆除决定书》认定事实不清、证据不足，适用法律错误，执法程序违法，依法应予以撤销。鉴于涉案建筑物已经被拆除，闫福成要求撤销（2020）第4281号《限期拆除决定书》已不具有可撤销内容，故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：确认被告北京市顺义区X镇人民政府于二〇二〇年四月二十八日作出的（2020）第4281号《限期拆除决定书》违法。案件受理费五十元，由被告北京市顺义区X镇人民政府负担，于本判决生效之日起七日内交纳。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于北京市第三中级人民法院。审 判 长  杨 鑫人民陪审员  杨艳荣人民陪审员  田 锐二〇二一年三月二十三日法官 助理  付艳侠书 记 员  徐 鹤