河北省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）冀行终1040号 上诉人（原审被告）承德市双桥区人民政府。住所地：承德市双桥区中华路6号。 法定代表人杨磊，该区区长。 委托代理人姜灏，河北骥腾律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）康立军，男，汉族，1975年5月22日出生，住承德市双桥区。 委托代理人孙志伟，河北汇林律师事务所律师。 原审第三人承德市双桥区城市管理综合行政执法局。住所地：承德市双桥区流水沟建行九楼。 法定代表人刘海涛，该局局长。 上诉人承德市双桥区人民政府（以下简称“双桥区政府”）因康立军诉其作出的承双政强执字（2020）5号《强制执行决定书》一案，不服承德市中级人民法院（2020）冀08行初26号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审查明，2018年11月20日，康立军以拍卖方式买受位于双桥区原承德市美神日化地上房产572.4平方米及后院平房约95.2平方米、平房约80平方米、二楼楼顶钢构房约200平方米。成交金额为757万元。 2019年8月1日，承德市双桥区城市管理综合行政执法局（以下简称“双桥区城管局”）作出承双桥城管行罚字（2019）第0001433号行政处罚决定，认定康立军在双桥区建设房屋两处，其中加高一层；院内建设一处砖混结构房屋，未取得规划部门有效审批手续，限其拆除并恢复原样。 该院于2020年6月12日作出（2020）冀08民终590号民事判决，确认康立军所持的《拍卖成交确认书》合法有效。康立军买受的房屋至今尚未完成产权过户登记。 2020年7月8日，双桥区城管局向康立军送达行政强制执行催告书，以“康立军在双桥区建设房屋两处其中加高一层院内建设一处砖混结构面积500平方米未取得规划有效审批手续”为由，催告康立军于2020年7月13日17时前自行将违法建筑拆除。 2020年7月23日，双桥区政府作出承双政强执字（2020）5号行政强制执行决定，其中的事实与理由表述为：“北兴隆街237号建设房屋二处，砖混结构，建筑面积500平方米，未取得规划部门有效审批手续，属于违法建筑”……限康立军于2020年8月21日前自觉履行将擅自建设的违法建筑拆除并恢复原状的义务。逾期仍未履行，双桥区政府将依法组织有关部门予以强制拆除……如不服本行政强制执行决定，可以自接到本《决定书》之日起60日内向承德市人民政府申请行政复议或6个月内直接向承德市中级人民法院起诉……逾期不履行行政强制执行决定的，双桥区政府将依法强制执行或申请人民法院强制执行。 康立军以“该强制执行决定的主体和对象错误，对事实认定不清，适用法律错误，处罚程序违法，处罚方式有悖合法合理原则，侵害了原告及其他相邻人权利”为由，向该院提起行政诉讼，请求撤销双桥区政府作出的承双政强执字（2020）5号行政强制执行决定，该院于2020年8月27日立案受理。 另查明，双桥区政府分别于2020年9月7日，9月9日至11日，9月14日分三次组织有关部门对涉案建筑物实施了强制拆除，拆除的具体数据不祥。 原审认为，康立军诉请撤销的承双政强执字（2020）5号行政强制执行决定，是双桥区政府依据双桥城管局于2019年8月1日作出的承双桥城管行罚字（2019）第0001433号行政处罚决定认定的事实作出的，在“事实与理由”的表述中明确：“北兴隆街237号建设房屋二处，砖混结构，建筑面积500平方米，未取得规划部门有效审批手续，属于违法建筑”。经该院审查，无论从双桥城管局作出承双桥城管行罚字（2019）第0001433号行政处罚决定的“执法卷宗”里，还是在庭审过程中，双桥区政府均无有效证据证明康立军违法建设的具体时间、地点、方式、违建的具体面积及现状等内容，以及能够体现康立军违法建设的时间、违建状况、具体位置确认、面积确认的图标或影像资料等必备的证据。由此可以确认，双桥区政府在作出涉诉强制执行决定之前根本没有核实“是不是有违建、谁违建、违建的具体时间、位置、面积、现状等关键事实是否存在”。至于双桥区政府（委托代理人）当庭表述的：“工作人员勘查现场时只是粗略地计算了违法建筑面积等数据；因电脑损坏等原因未保留照片等资料；当时因客观原因未留存影像也未画图标记”等‘客观’原因，不足以对涉诉行政强制执行决定认定事实的证据确实充分“自圆其说”。据此，该院应当确认双桥区政府所作的承双政强执字（2020）5号行政强制执行决定的主要证据不足。 涉诉强制执行决定是由双桥区政府作出的，但“催告”却是以双桥区城管局名义作出的；“公告”的内容也不是对涉诉强制执行决定的公告；留置送达确实没有必须签字人的签字。基于上述三点事实，该院可以确认双桥区政府所作的涉诉强制执行决定程序违法。 涉诉强制执行决定“认定了康立军违建事实”并限定了其自行拆除的时间及逾期不拆除承担的后果，据此可以确认涉诉强制执行决定对康立军的权益产生了实质性影响，是可诉的行政行为，康立军有权向人民法院提起行政诉讼。事实上，双桥区政府在涉诉强制执行决定书中明确告知了康立军有权“向承德市中级人民法院提起诉讼”。因此，双桥区政府关于“承双政强执字（2020）5号行政强制执行决定不具有可诉性，不属于行政诉讼受案范围”的主张，该院不予支持。 康立军在诉讼过程中重点对双桥城管局作出的承双桥城管行罚字（2019）第0001433号行政处罚决定适用法律以及程序等问题提出了自己的诉讼观点，该院不宜在本案中明确其正确与否。因为康立军并未在法定期限内对双桥城管局作出的承双桥城管行罚字（2019）第0001433号行政处罚决定提起行政诉讼。该案中，基于康立军的诉讼请求是“撤销双桥区政府作出的承双政强执字（2020）5号行政强制执行决定”，而此行政强制执行决定采信的证据及认定的事实，正是双桥区城管局作出的承双桥城管行罚字（2019）第0001433号行政处罚决定确认的证据和事实，所以，该院在审查双桥区政府作出的承双政强执字（2020）5号行政强制执行决定的合法性时，必须且只能对“双桥区政府认定康立军违法建筑事实的主要证据”依法审查。 综上，双桥区政府作出的承双政强执字（2020）5号行政强制执行决定，认定事实的主要证据不足，程序违法。康立军的诉讼请求有事实和法律依据，该院予以支持。为监督行政机关依法行政，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）项的规定，判决撤销双桥区政府2020年7月23日作出的承双政强执字（2020）5号行政强制执行决定。 上诉人双桥区政府不服一审判决，向本院提起上诉主要称，一、上诉人作出的承双政强执字（2020）5号行政强制执行决定书是对行政处罚决定的执行行为,不具有可诉性,不属于行政诉讼受案范围。二、原审判决对于双桥城管局作出承双桥城管行罚字(2019)第0001433号行政处罚决定不应进行实体审理。三、城乡规划法规定行政机关审查是否为违建,审查的是是否有审批手续,而非其他。双桥城管局认定案涉建筑属于违建,并适用作出行政处罚时有效的《城乡规划法》作出行政处罚,认定事实清楚,适用法律正确。四、上诉人作出的行政强制执行决定书适用法律正确。五、上诉人作出的行政强制执行决定书程序合法。综上所述,本案不属于行政诉讼受案范围,强制执行决定的作出适用法律正确,程序合法。请求依法撤销一审判决,驳回被上诉人起诉或驳回诉讼请求。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，强制拆违行为一般由作为基础行政行为的行政决定、强制执行决定、具体实施强制的事实行为三阶段组成，当每个阶段对行政相对人的合法权益产生影响时，每个阶段的行为均可纳入司法审查的范围。康立军对双桥区政府作出的行政强制执行决定不服提起本案诉讼，因此本案审查的对象为被诉的行政强制执行决定。双桥区城管局作出作为基础行政行为的行政决定后，康立军未在法定期限内复议、起诉，因此该行政决定未经司法审查，在不存在明显无效的情形下，应视为是有效的。因此，本案在审查行政强制执行决定时，既审查其作出的程序及法律适用等程序问题，也审查其对违法建筑违法认定部分是否存在明显违法并明显损害行政相对人合法权益的实体认定问题。 关于强制执行决定作出程序及法律适用的合法性问题。《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。第三十六条规定，当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。第三十八条规定，催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。当事人拒绝接受或者无法直接送达当事人的，应当按照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定送达。本案中，在双桥区政府作出被诉的行政强制执行决定前，双桥区城管局于2020年7月8日作出《行政强制执行催告书》，该催告书未载明当事人的陈述权和申辩权，因此该催告书的内容不符合《中华人民共和国行政强制法》第三十五条的规定。而且，该催告书的送达回证显示为“直接送达”，但缺少当事人签字，相关送达照片也不能证明康立军本人在送达现场。因此该催告书的送达程序不符合《中华人民共和国行政强制法》第三十八条的规定。陈述权和申辩权在行政强制中有利于保护当事人合法权益方面，双桥区政府作出被诉行政强制执行决定前的催告程序剥夺了当事人的陈述权和申辩权，违反上述法定程序。 关于强制执行决定中对违法建筑违法认定部分是否存在明显违法并明显损害行政相对人合法权益的问题。涉案土地范围内存在多处不同年代建筑，因此认定违建的程序及证据非常重要。双桥区城管局作出行政处罚决定的执法卷宗中，既没有关于康立军违法建设的具体时间、地点、方式、违建的具体面积的调查内容也没有相关图标或影像资料等证据，据此可以认定双桥区政府作出的强制执行决定的主要证据明显不足。 综上，一审法院判决撤销双桥区政府于2020年7月23日作出的承双政强执字（2020）5号《行政强制执行决定》，并无不当。双桥区政府的上诉理由不成立，本院不予支持。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人承德市双桥区人民政府承担。 本判决为终审判决。 审判长  李冠华 审判员  邱振刚 审判员  江 悦 二〇二一年三月十五日 书记员  梅玉涛