西安铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 (2021)陕71行终24号 上诉人（原审原告）田俊平，男，XXXX年XX月XX日出生，公民身份号码XXXXXXXXXX********，汉族，住西安市雁塔区 被上诉人（原审被告）西安市雁塔区鱼化寨街道办事处，住所地陕西省西安市雁塔区。 负责人范建军，主任。 委托代理人张晨旭，该单位工作人员。 委托代理人张丽媛，陕西洪振律师事务所律师。 上诉人田俊平与被上诉人雁塔区鱼化寨街道办事处（以下简称鱼化寨街办）行政协议一案，不服西安铁路运输法院(2020)陕7102行初1666号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，本案现已审理终结。 一审法院查明，原告父亲田某某在西安市XX村XX号有宅基地一处，因其病故，经鱼化寨村党委会及村委会确认原告田俊平为该宅基地使用权人，该宅基地上建有房屋，原告母亲薛某某为该宅基地上的农户户籍。2018年10月31日陕西省人民政府向西安高新技术产业开发区管理委员会作出陕政土批[2018]673号《关于西安高新区2018年度第十三批统一征收集体建设用地的批复》审批土地件，同意将雁塔区XX街道办事处XX村XX组69.0199公顷集体建设用地依法征收为国有。2018年11月5日，西安市人民政府、西安市国土资源局分别作出[2018]第169-1号《征收土地方案公告》和[2018]第169-2号《征地补偿安置方案公告》，对陕政土批[2018]673号审批土地件确定的征收土地位置，权属、地类、面积、征地补偿标准，地上附着物补偿费，被征收土地农业人员安置办法及办理补偿登记时间、地点等事项予以公告。2018年11月9日西安高新技术产业开发区管理委员会作出《西安高新区征收XX街道XX村集体土地房屋拆迁补偿安置实施方案》，该方案规定的拆迁范围是鱼化寨村村域范围内所有土地上的建筑物、构筑物和附属物。拆迁实施单位是鱼化寨街道办事处，被拆迁人是拆迁范围内的建筑物、构筑物和附属物的合法所有权人。原告田俊平宅基地上的房屋在上述征收范围内。被告鱼化寨街办（甲方）分别与原告田俊平(乙方)、原告母亲薛某某签订《征收补偿安置协议》，依法对原告田俊平及其母亲薛某某按照祖遗户分户进行安置，其中与原告田俊平达成的《征收补偿安置协议》，约定：“一、乙方原房屋（人口）情况，经核实以附表一为准，甲方对乙方作如下一次性安置：安置住宅建筑总面积333㎡、经营性用房每人20㎡。附表一中家庭人口情况为户主田俊平、子田书豪……四、关于对乙方补偿费用及安置面积差异费用等结算见附表二。附表二内容为：（一）补偿费用明细表。综合补偿价或重置成新价为1657894元，自行过渡补助费为75600元，搬迁补助费为2000元（含回迁）、奖励费15000元，合计壹佰柒拾伍万零仟肆佰玖拾肆元零角零分。（二）货币补偿安置明细表：货币补偿安置款3581955元、购买商品房屋总价款3255075元、购买商品房奖励390609元，合计717489元。（三）购买面积结算表：空白。（四）资金结算表：甲方应付乙方金额2467983元。……六、乙方必须在本协议签订后3日内腾空并向甲方交付房屋，交甲方拆除前不得私自拆除、损坏。保持原房屋完整性。经甲方验收后，乙方向甲方移交房屋和土地使用证等有关证件，签订交房单。七、结算及交房：乙方凭交房单在甲方指定时间和地点，按照附表二约定结清经济费用……”原、被告对双方签订《征收补偿安置协议》及协议内容均无异议，但对协议签订时间有争议。原告田俊平称签订《征收补偿安置协议》的日期是虚假的，原告本人仅在涉案协议上签字，并未签署时间，协议实际是2019年12月14日签订，被告鱼化寨街办称涉案《征收补偿安置协议》上落款时间“2019年1月28日”即为协议签署时间。2019年12月9日原告向公安机关报警称有人闯进自己家房屋，将其门锁破坏。公安机关《受理公民报警求助情况登记表》中处置情况显示“双方现场和解，取消报警，入户鉴定人员已将住户门锁（新锁）更换，并无人员受伤，无财产损失”。2019年12月16日原告田俊平与鱼化寨拆迁动迁组签订了一份《鱼化寨村征收补偿安置项目交房单》，该交房单显示原告田俊平位于鱼南村的房屋的动迁编号为C2-3，交房时间为2019年12月16日，内容为：“被拆迁人房屋已腾空，门窗及房内设施齐全，无损坏丢失。现自愿将房屋移交拆迁人，予以拆除”。2019年12月22日原告田俊平的房屋被拆除。被告鱼化寨街办2020年1月19日以开户方式为原告田俊平账户存入100万元，原告田俊平实际领取。现原告田俊平认为其系在被告逼迫下签订的征收补偿安置协议，并非真实意思表示，诉至该院。 一审法院认为，本案的争议焦点为：原告田俊平与被告鱼化寨街办签订的征收补偿安置协议是否应予撤销。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十七条第一款规定：“人民法院审理行政协议案件，应当适用行政诉讼法的规定；行政诉讼法没有规定的，参照适用民事诉讼法的规定。”《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”因涉案《征收补偿安置协议》的签订时间，原、被告各执一词，且均无其他证据证明，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》被告认为原告起诉超过法定期限的，由被告承担举证责任之规定，被告提供的证据无法证明涉案《征收补偿安置协议》的签订时间为2019年1月28日，结合该《征收补偿安置协议》中“乙方必须在本协议签订后3日内腾空并向甲方交付房屋……”的约定以及原告田俊平于2019年12月16日签订交房单交房的事实，对被告鱼化寨街办关于涉案《征收补偿安置协议》签订时间的异议，该院不予采信。故原告田俊平于2020年6月14日提起本案诉讼，并未超过法定起诉期限。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十一条第一款规定：“人民法院审理行政协议案件，应当对被告订立、履行、变更、解除行政协议的行为是否具有法定职权、是否滥用职权、适用法律法规是否正确、是否遵守法定程序、是否明显不当、是否履行相应法定职责进行合法性审查。”本案中，原告所诉的征收补偿安置协议属于行政协议，对其进行审查应当遵循合法性审查的基本原则。首先，2018年11月9日西安高新技术产业开发区管理委员会作出的《西安高新区征收XX街道XX村集体土地房屋拆迁补偿安置实施方案》第二条规定，“拆迁实施单位是鱼化寨街道办事处，被拆迁人是拆迁范围内的建筑物、构筑物和附着物的合法所有权人。”原告田俊平作为宅基地使用权人，其所诉房屋在上述拆迁范围内，原告具有签订征收补偿安置协议的行为能力，被告鱼化寨街办作为该拆迁项目的实施单位，具有按照法律规定的程序，根据拆迁安置补偿方案规定的标准与原告协商签订征收补偿安置协议的职权。其次，西安市国土资源局依据《中华人民共和国土地管理法》及《中华人民共和国土地管理法实施条例》相关规定拟定征地补偿安置方案并发布公告，西安高新技术产业开发区管理委员会根据《西安市棚户区改造管理办法》等文件制定《西安高新区征收XX街道XX村集体土地房屋拆迁补偿安置实施方案》，被告鱼化寨街办依照上述拆迁补偿安置实施方案、《西安市高新区集体土地征收和棚户区改造补偿安置暂行办法》及国家相关法律法规实施征迁工作、与原告签订征收安置补偿协议符合法律法规规定，适用法律法规正确。再次，案涉搬迁安置补偿协议签订前涉案土地的征收已取得了省人民政府的土地审批件、发布了征收项目公告并对原告房屋进行了评估，原告的补偿事宜均按照公告发布的拆迁补偿安置实施方案及奖励办法执行，且被告已经按照拆迁补偿安置协议将部分补偿款支付给原告，已经开始履行协议确定的义务，该协议的签订并无明显不当之处。关于原告主张涉案征收补偿安置协议存在胁迫、欺诈、显失公平等情形，应当撤销的意见。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十条规定，“原告主张撤销、解除行政协议的，对撤销、解除行政协议的事由承担举证责任。”第十四条规定，“原告认为行政协议存在胁迫、欺诈、重大误解、显失公平等情形而请求撤销，人民法院经审查认为符合法律规定可撤销情形的，可以依法判决撤销该协议。”本案中，被告鱼化寨街办根据《西安高新区征收XX街道XX村集体土地房屋拆迁补偿安置实施方案》规定的标准，在经评估机构评估后与原告田俊平签订涉案征收补偿安置协议，该协议已经开始实际履行。原告田俊平虽向本院提交《受理公民报警求助情况登记表》，但处置情况显示“双方现场和解，取消报警，入户鉴定人员已将住户门锁（新锁）更换，并无人员受伤，无财产损失”，且该报警求助并非签订协议之时，原告提交的其他证据亦无法证明涉案征收补偿安置协议存在胁迫、欺诈、重大误解、显失公平等应当撤销的情形，原告应承担举证不能的法律后果，故原告的诉讼请求无事实和法律依据，该院不予支持。综上，原告田俊平要求撤销行政协议的诉讼请求不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回田俊平的诉讼请求。案件受理费50元，由田俊平负担。 上诉人田俊平向本院上诉称，一、一审法院认定事实不清，被上诉人并无签订行政协议的法定职权。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十一条之规定可知，一审法院应对被上诉人是否具有签订安置补偿协议的职权进行审查，但一审法院对这一事实认定错误。被上诉人的职权来源于《西安市高新区XX街道XX村集体土地房屋拆迁补偿安置方案》，但高新区管委会不具有作出《西安市高新区XX街道XX村集体土地房屋拆迁补偿安置方案》的法定职权，其作出的方案系越权行为，依法应予撤销。依照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条之规定，高新区管委会对作出涉案方案的法律依据是《国家高新技术产业开发区管理暂行办法》这一部门规章，就《土地管理法》《土地管理法实施条例》而言其属于下位法，不能突破上位法的限制赋予高新区管委会代替西安市自规局制作拆迁补偿安置方案的权力。但高新区管委会不具有作出涉案方案的法定职权，其超越职权作出的行政行为系物权行为。依据《中华人民共和国立法法》规定对非国有财产的征收征用只能有法律规定，意味着征收时补偿方案制作主体只能由法律进行规定，而且根据《土地管理法》规定并授权给开发区管委会制作补偿方案的职权，违反法无授权即禁止、下位法不得违反上位法这一行政法基础理论。此份安置方案应属无权行政，不能作为被上诉人的职权来源。退一步讲，《西安市高新区XX街道XX村集体土地房屋拆迁补偿安置方案》作为一份规章效力之下的规范性文件，并不能授予被上诉人签订协议的主体资格。二、涉案安置协议显失公平。该安置协议系高新管委会2018年11月8日作出，其中对申请人房屋价值的认定在文件中明确规定评估时只能根据重置成新价进行认定，违反《立法法》《土地管理法》，陕西省《土地管理法》实施条例、《西安市棚户区改造管理办法》等一系列的法律法规规章对房屋征收价值认定时房屋评估办法明确规定采用市场评估法的条款。高新管委会依据规范性文件在违反上位法规定的情况下削减当事人权利，而且文件中明确规定适用本法进行评估，限定评估办法的行为违反评估公正这一基本原则。被上诉人据此与上诉人签订的协议显失公平。评估机构的确定，没有通知上诉人，评估机构的评估活动是在破门评估下进行的，由征收人的职能部门单方确定，严重违反了公开抽签确定的原则，评估机构的选择显失公正，无公开性，其评估结果亦未送达上诉人，不应具备任何法律效力。三、涉案安置协议所依据的补偿安置方案从未组织过被征收人进行听证，没有依法进行公告，不应作为合法补偿安置方案使用。该方案作为对西安市国土资源局发布的征地补偿公告的一份补充方案未经西安市人民政府批准，该文件未经法定程序不能生效。四、涉案协议存在胁迫情形。上诉人与被上诉人签订协议，系在断水断电断路的胁迫下进行签订，原告提交的证据对房屋状况的拍摄照片，因一审法院认定不符合证据形式予以排除，但上诉人认为断路的情形已经能够明显证明，对于断水断电的证据，因上诉人提供的证据被排除，上诉人申请调取供电供水记录。综上所述，一审法院认定事实不清，适用法律错误，驳回诉请确有错误，侵害上诉人的诉讼权利，故上诉请求：撤销(2020)陕7102行初1666号行政判决，依法改判。 被上诉人鱼化寨街办辩称，高新管委会作为西安市政府的派出机构有权批准征收安置方案，被上诉人与上诉人签订补偿协议，被上诉人的主体适格，该协议合法有效。协议不存在可撤销的情形，且实际上已部分履行。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序正当，不存在撤销情形，请求贵院维持一审判决，驳回上诉。 二审过程中各方当事人均未提交新证据。本院经审理查明的事实与一审法院查明的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案审查的重点为涉诉补偿安置协议是否合法以及一审判决的判决结果是否正确。首先，关于上诉人提出的高新管委会不具有制定涉案《拆迁安置补偿协议》的职权依据，被上诉人不具有签订涉案行政协议资格的问题，本院认为，在规范性文件或市、县人民政府未对补偿安置主体有特殊规定的情况下，征收土地的行政职权归属于市、县人民政府，市、县人民政府将相应职权交由土地行政主管部门行使，人民法院对由此形成的执法惯例，不宜否定。同时一般来讲，开发区管理机构并不是县级以上人民政府，但根据《国家高新技术产业开发区管理暂行办法》第八条第二款规定：“开发区管理委员会作为开发区日常管理机构，可以行使省、自治区、直辖市、计划单列市人民政府所授予的省市级规划、土地、工商、税务、财政、劳动人事、项目审批、外事审批等经济管理权限和行政管理权限，对开发区实行统一管理”。国家级经济技术开发区管理委员会系人民政府的派出机构，有独立明确的管理权限和范围，有独立的财政预算和行政编制，具有行政主体资格，能够独立承担法律责任。因此，高新管委会具有制定涉案《拆迁安置补偿方案》的职权，作为该《方案》确定的拆迁实施单位，被上诉人鱼化寨街办具有签订涉诉《征收补偿安置协议》的职权依据，对于上诉人的上述上诉意见，本院不予支持。 其次，关于涉诉《征收补偿安置协议》是否应当被撤销的问题，本院认为，行政协议与行政机关单方作出的行政行为之区别在于，行政协议是一种双方行为，是行政机关和行政相对人通过平等协商，以协议方式设立、变更或者消灭某种行政法上的权利义务的行为。行政协议既保留了行政行为的属性，同时又采用合同的方式。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十七条第二款规定,人民法院审理行政协议案件,可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。因此，行政机关应当与行政相对人平等协商订立协议并按照协议约定履行各自义务，在出现纠纷时，应当根据协议的约定在《合同法》的框架内主张权利。《中华人民共和国合同法》第五十四条规定:“下列合同,当事人一方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销:(一)因重大误解订立的;(二)在订立合同时显失公平的。一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危,使对方在违背真实意思的情况下订立的合同,受损害方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销。”《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十条第二款规定,“上诉人主张撤销、解除行政协议的,对撤销、解除行政协议的事由承担举证责任。”本案中，经一、二审审查确认，涉诉《征收补偿安置协议》签订前，涉案土地的征收已经取得省人民政府的土地审批件，亦由高新管委会制定补偿安置实施方案并发布相关公告，本案二审中，上诉人认可涉诉《征收补偿安置协议》及《鱼化寨村征收补偿安置项目交房单》系其本人签字，《交房单》所签内容亦系其真实意思表示，故可以认定上诉人及被上诉人根据《方案》及房屋评估情况，自愿签订涉诉《征收补偿安置协议》。上诉人田俊平虽主张其系受胁迫签订涉案协议,但在本案一、二审过程中均未能向法庭提供充足、有效的证据以支持该主张,结合上诉人已经领取了部分补偿款的事实，故本院认为，现有证据不能证明被上诉人在签订涉诉《征收补偿安置协议》时有胁迫、欺诈、显失公平等依法应予撤销的情形，上诉人请求撤销涉案协议依据不足，本院不予支持。 综上所述，一审判决认定事实清楚,适用法律正确,程序合法,应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定,判决如下: 驳回上诉,维持原判。 二审诉讼费50元由上诉人田俊平负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  张 博 审 判 员  蒋蒙蒙 审 判 员  侯 斌 二〇二一年三月二十日 法官助理  段茗琪 书 记 员  王茗仪 1