西安铁路运输中级法院      行 政 裁 定 书      （2021）陕71行终160号      上诉人（原审原告）石会琴，女，居民身份证号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住陕西省咸阳市秦都区。   上诉人（原审原告）朱政侠，男，居民身份证号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住陕西省咸阳市秦都区，系上诉人石会琴之夫。   上诉人（原审原告）朱东利，男，居民身份证号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住陕西省咸阳市秦都区，系上诉人石会琴之子。   上诉人（原审原告）朱国林，男，居民身份证号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住陕西省咸阳市秦都区，系上诉人石会琴之子。   四上诉人共同委托代理人杨宏战，北京市滕之信律师事务所律师。   被上诉人（原审被告）陕西省西咸新区XX城管理委员会，住所地陕西省西咸新区。   法定代表人柳政，主任。   委托代理人薛敏，该单位工作人员。   委托代理人宋克坤，北京德恒（西安）律师事务所律师。   原审第三人陕西省西咸新区XX城土地储备中心，住所地西安市。   原审第三人咸阳市秦都区沣东街道办事处（现咸阳市秦都区上林街道办事处），住所地陕西省咸阳市秦都区。   负责人贾高亮，主任。   委托代理人赵卫华，该单位工作人员。   委托代理人郭宁，陕西金镝律师事务所律师。   上诉人石会琴、朱政侠、朱东利、朱国林（以下简称石会琴等4人）因与被上诉人陕西省西咸新区XX城管理委员会（以下简称沣东管委会）、原审第三人陕西省西咸新区XX城土地储备中心（以下简称沣东土储）、原审第三人咸阳市秦都区沣东街道办事处（以下简称沣东街办）不履行法定职责一案，不服西安铁路运输法院（2020）陕7102行初247号之一行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。   一审法院审理查明，四原告居住于陕西省咸阳市XX镇XX村XX组XX号，因海航西北总部项目，2017年11月3日，第三人沣东土储于2017年11月2日作出西沣东土储发〔2017〕47号《关于印发沣东街道渔王村搬迁安置实施方案的通知》（后附《陕西省西咸新区XX城XX街道XX村搬迁安置实施方案》）、被告于2019年11月3日作出西咸沣东告字〔2017〕22号《关于沣东街道渔王村搬迁安置工作的通告》，对渔王村宅基地范围内建筑物、构筑物、附属物的所有权人实施搬迁。四原告居住使用的房屋在搬迁范围内。2019年8月28日沣东街办针对四原告要求享受渔王村搬迁安置待遇的请求，作出《关于石会琴要求朱正侠等四人享受渔王村搬迁安置政策的答复意见书》，该意见书载明：四原告为渔王村非集体经济组织成员，不能享受渔王村集体经济组织成员待遇。因朱东利的媳妇李某某是农户，所以朱东利可无偿安置建筑面积65平方米的住宅用房。原告不服，信访至陕西省西咸新区XX城信访事项复查复核委员会，该委员会于2019年11月19日作出《信访事项复查意见书》，维持了沣东街办对原告信访事项的办理结果。2019年11月27日，陕西省西咸新区信访事项复查复核委员会作出《信访事项复核意见书》，维持了陕西省西咸新区XX城信访事项复查复核委员会出具的复查意见。原告认为被告不履行安置职责，诉至本院。另查明，1994年1月23日原告朱政侠申请将石会琴（原告朱政侠之妻）、朱国林（原告朱政侠长子）、朱东利（原告朱政侠次子）迁至陕西省铜川市陕煤建司四处，户口准迁证准迁原因一栏载有：“（农转非）”字样。原告石会琴、朱东利、朱政侠、朱国林，分别于2005年、2010年、2012年、2015年基于亲属投靠关系将户口迁回渔王村。原告提交户某某为石会琴的户口本登记项下有朱政侠（石会琴之夫）、朱国林（石会琴长子）、朱东利（石会琴次子，显示已迁出）户别显示为：农业家庭户。原告提交户某某为朱东利的户口本登记项下有李某某（朱东利之妻）、朱某甲（朱东利之子）、朱某乙（朱东利之女）。原告虽提交在案的户口本为两户，实际两户人共同居住在陕西省咸阳市XX镇XX村XX组XX号院。以朱东利为户某某的户口本登记住址显示为陕西省咸阳市秦都区XX镇XX村XX组XX号，庭审中原告明确，该址并无相关宅基地审批手续，亦未有任何建筑物，该址现状仍为耕地。 又查明，2017年12月12日，原告朱东利之妻李某某作为丙方与作为甲方的陕西省西咸新区XX城棚户区改造办公室及作为乙方的咸阳市秦都区沣东街道办事处签订《陕西省西咸新区XX城棚户区改造项目搬迁安置协议书》，对李某某、朱某甲、朱某乙、朱东利进行了安置，其中对朱东利给予了65平米的安置房。   一审法院认为，1.《土地管理法实施条例》第二十五条规定，对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。本案原、被告是因补偿、安置引发的争议，其实质是对补偿标准的异议，属依法裁决的争议，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。2.根据《陕西省西咸新区XX城XX街道XX村搬迁安置实施方案》第三条：“搬迁对象为渔王村宅基地范围内建筑物、构筑物、附属物的所有权人。”第四条：“搬迁计户以咸阳市秦都区人民政府颁发的《集体土地使用证》或宅基地划拨手续为依据，1证1户”的规定，被告是以户为单位对宅基地范围内建筑物、构筑物、附属物的所有权人进行安置，对涉案的建筑物，原告朱东利之妻作为丙方已于2017年12月12日以户某某的身份与作为甲方的陕西省西咸新区XX城棚户区改造办公室，及作为乙方的咸阳市秦都区沣东街道办事处签订《陕西省西咸新区XX城棚户区改造项目搬迁安置协议书》，对涉案建筑物及户内人口进行了安置，现四原告针对涉案的已签订安置协议的宅院再次要求被告分别对其四人进行安置，不符合上述按户进行安置的规定，缺乏行使安置请求权的基础。3.本案原告朱东利已在上述协议中进行了安置，据庭审查明的事实，现原告朱东利诉至本院，实质是对安置标准有异议，对安置标准有异议，亦属需裁决的争议；4.原、被告对安置产生争议的根本原因是对原告是否为集体经济组织成员的身份异议，据庭审查明的事实，四原告均曾将户口迁出，后又陆续以投靠亲属为由将户口迁回，四原告集体经济组织成员身份的确定，非属行政争议。综上，依照《最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条第一款第（一）项、第（十）项之规定，裁定：驳回原告石会琴、朱国林、朱东利、朱政侠的起诉。案件受理费50元，退还原告石会琴、朱国林、朱东利、朱政侠。   上诉人石会琴等4人上诉称，一、本案性质为“行政机关不履行安置补偿职责之诉”，属于人民法院行政案件受理范围。1.被上诉人具有履行行政补偿法定职责，2017年11月3日，被上诉人发布“西咸沣东告字〔2017〕22 号公告”，启动“渔王村搬迁安置”工作。上诉人户籍（2017年11月3日零时前)、宅基地及建筑物（渔王村2组31号）符合搬迁安置条件。在上诉人移交了渔王村 2组31号宅基地和建筑物后，被上诉人即负有按照《渔王村搬迁安置实施方案》履行补偿职责。最高法院《行政审判办案指南》（一）第21条“行政机关在职权范围内以公告、允诺等形式自己设定的义务,可以作为人民法院判断其是否对原告负有法定职责的依据。(22 号、55 号、56 号、78 号)”。由此可知，被上诉人发布“西咸沣东告字〔2017〕22 号公告”时，已设定对被搬迁人给予安置补偿的法定职责。2.本案属于人民法院行政案件受理范围。（1）上诉人与被上诉人符合法律规定的“行政行为相对人”和“与行政行为有利害关系”的原、被告资格。上诉人已明确向第三人沣东街办和被上诉人提出履行“安置补偿职责”的申请，第三人沣东街办于2019年8月28日作出《关于石会琴要求朱政侠等四人享受渔王村搬迁安置待遇政策的答复意见书》。2019 年 11 月 19 日，被上诉人作出《信访事项复查意见书》。上诉人请求和被上诉人拒绝履行行政补偿职责已使双方构成行政行为的利害相对人，符合《行政诉讼法》第二十五条、第二十六条和最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条关于“与行政行为有利害关系”的原、被告资格。（2）被上诉人不履行安置补偿法定职责，属于《行政诉讼法》第二条、第十二条、第三十八条规定的受案范围，符合第四十九条的起诉条件。依照《行政诉讼法》第二条、第十二条第（六）（十二）项规定，被上诉人按照其公布的西咸沣东告字〔2017〕22号及第三人沣东土储西沣东土储发〔2017〕47 号文件，负有履行安置补偿职责，在其不履行法定补偿职责时，上诉人请求人民法院对其行政行为及其依据的合法性进行审查、裁决，符合行政案件受理规定，也符合《行政诉讼法》第四十九条的各项起诉条件。二、对行政行为合法性审查是人民法院审理行政案件的职责。根据《行政诉讼法》第六条的规定，本案被上诉人以上诉人“已丧失渔王村村集体经济组织成员资格”为由，不履行安置补偿职责，依据是陕西省高级人民法院《关于审理农村集体经济组织收益分配纠纷讨论会议纪要》第七条第三项，人民法院应该审查该依据。但一审裁定将人民法院对行政行为合法性审查以对“四原告集体经济组织成员身份的确定,以“非属行政争议”为由予以否定，显然有违法律规定。首先，上诉人是渔王村集体经济组织成员。被上诉人作为负有安置补偿职责的行政机关，不履行安置补偿职责的行政行为及其依据是否合法，属于人民法院审查的范围。其次，陕西省高人民级法院《关于审理农村集体经济组织收益分配纠纷讨论会议纪要》第五条、第六条、第七条、第十二条和陕西省《实施〈中华人民共和国农村土地承包法〉办法》第八条均规定了“关于集体经济组织成员资格的条件”。这说明对行政机关否定“集体经济组织成员资格”，不仅依法应当进行审查，而且具有明确的审查依据。一审裁定将行政行为合法性审查归结为“非行政争议”从而将案件排除在法院审理之外，显然有违法律规定。三、一审裁定的错误。1.将行政机关不履行补偿职责之诉认定为“对补偿标准的异议”。首先,错误引用了《土地管理法实施条例》第二十五条。其次，一审裁定将请求行政机关“履行安置补偿职责之诉”说成“对补偿标准的异议”歪曲了事实。2.将对朱东利户的安置混同于对原告户的安置。上诉人的2组31号与朱东利为户某某的XX组XX号是两个不同的户籍，根据《渔王村搬迁安置实施方案》第三条、第四条规定，该两户均应按照“一证一户”进行安置补偿。但是，被上诉人只与李某某XX组XX号签订了《搬迁安置协议书》和补偿，对上诉人的2组31号及成员既未签订协议,也未进行补偿。尽管被上诉人在对2组 89号补偿中，给朱东利以“家庭混合户”名义进行了65平米的住宅安置房补偿，但却剥夺了朱东利“村集体经济组织成员资格”,分配中缺少了其他补偿份额,按照《渔王村搬迁安置实施方案》相关规定，显属分配不当。3.将朱东利请求被上诉人“履行安置补偿职责”错误认定为“对补偿标准的异议”。朱东利作为渔王村集体经济组织成员，请求按照公布的《搬迁安置实施方案》给予村民待遇而非“混合户”待遇。一审裁定将朱东利请求享受村民同等安置补偿待遇说成对“补偿标准异议”，显然是偷换概念。4.将请求对被上诉人行政行为合法性审查错误认定为“四原告集体经济组织成员身份的确定，非属行政争议”。上诉人“集XX组XX村集体经济组织确定并在户籍管理机关登记备案，但被上诉人错误适用陕西省高级人民法院《关于审理农村集体经济组织收益分配纠纷讨论会议纪要》，不履行安置补偿职责，损害上诉人合法权益，人民法院依职权应当对其行为及依据进行审查。四、一审裁定驳回起诉的事实、法律依据不足。本案应以行政机关不履行安置补偿职责之诉予以审理。一审裁定驳回上诉人起诉错误。故请求：1.请求撤销西安铁路运输法院（2020）陕 7102 行初 247 号之一行政裁定书，裁定本案由西安铁路运输法院继续审理；2.本案诉讼费由被上诉人承担。   被上诉人沣东管委会辩称，一、本案一审认定事实清楚，适用法律准确。XX街道XX村集体经济组织成员主体资格，不属于《搬迁安置实施方案》规定的安置补偿对象，不享有安置补偿的请求权基础，一审法院依法裁定驳回被答辩人之起诉并无不当。二、根据本案一审查明的事实，被答辩人实际上是对安置补偿标准有异议。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》，被答辩人之起诉不属于人民法院受理范围，一审法院依法驳回被答辩人之起诉并无不当。依照《中华人民共和国土地管理法>实施条例》第二十五条、《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条规定，对土地补偿有异议，既包括对土地补偿安置方案确定的补偿安置标准有异议，也包括对土地征收实施部门依照土地补偿安置方案作出的具体补偿安置行为有异议的情形。具体到本案中，被答辩人的诉讼请求实质是对答辩人的具体安置补偿行为不服，属于前述规定的对补偿安置行为有异议的情形。根据《中华人民共和国土地管理法>实施条例》第二十五条和《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条的规定，土地权利人对土地补偿有异议的救济途径是先行申请行政裁决，而非径直向人民法院提起行政诉讼。因此，被答辩人在未申请行政裁决的情况下提起的诉讼不属于人民法院受理范围，一审法院依法驳回被答辩人之起诉并无不当。被上诉人听证中补充：上诉人的上诉请求针对的（2020）247号行政裁定书系针对其自愿撤回对沣东土储及上林街道办的起诉，该撤回起诉的行为系其真实意思表示，符合法律规定，一审法院作出的247号行政裁定书程序合法，适用法律正确，依法应予维持。   原审第三人沣东土储二审期间经本院合法传唤未到庭参加诉讼，亦未提交书面答辩意见。   原审第三人沣东街办述称，一、四被答辩人并非案涉渔王村村集体经济组织成员,无权享受本次征迁安置补偿，一审法院依法裁定驳回其起诉符合法律规定，应当予以维持。本案四被答辩人系近亲属关系，被答辩人石会琴系朱政侠之妻，朱国林、朱东利分别为其二人长子、次子。被答辩人朱政侠因工作原因，落户陕西省铜川市王益区XX街陕煤建司四处临时房 216 号，一九九四年元月二十三日，被答辩人朱政侠之妻石会琴、长子朱国林（曾用名朱东升）、次子朱东利将户口迁往陕西省铜川市陕煤建司四处，全户人口迁转，四人本次户籍转移为农转非，户籍迁入铜川市后，四人均变更为城镇居民户口。该户原有宅基现登记户某某为次子朱东利之妻李某某。此后四人分别于 2005 年、2012 年，2015 年、2010 年基于亲属投靠关系，将户口再迁回案涉渔王村。四被答辩人，将户籍迁出XX村XX镇户口，已丧失原集体经济组织成员资格，其此后再迁入，并不自动恢复其集体经济组织成员身份，且其并未在户籍迁入后另行申请宅基地，未实际在本村生产生活，户籍迁入后仅空挂在案涉渔王村内，其不符合集体经济组织成员认定条件，亦不符合《陕西省高级人民法院关于审理农村集体经济组织收益分配纠纷案件讨论会议纪要》规定的视为具有集体经济组织成员资格的任何情形，亦未经村民会议或村民代表讨论同意，故其不具有案涉渔王村集体经济组织成员资格，不符合本次安置对象条件，其无权享受案涉渔王村任何拆迁安置补偿。另，针对被答辩人朱东利，基于其妻李某某系案涉渔王村集体经济组织成员，根据《陕西省西咸新区XX城土地储备中心关于印发沣东街道渔王村搬迁安置实施方案》第八条第四款第三项之规定，被答辩人朱东利户籍在其妻李某某户内，可无偿享有建筑面积 65 平方米的住宅用房的安置。且针对上述安置事项，被答辩人朱东利户户某某李某某已与棚户区改造办公室签署《搬迁安置协议书》，确认被答辩人朱东利为非农户,且已对其按照方案内容实施了安置,被答辩人诉请无据，应当予以驳回。二、本案被答辩人上诉请求针对西安铁路运输法院（2020）陕7102 行初247号行政裁定书，而该裁定书内容系被答辩人撤回对沣东土储及沣东街办的起诉。该裁定书是直接生效的裁定文书，不可上诉，被答辩人上诉请求无据，应当予以驳回。三、本案被答辩人上诉裁定系2020年7月10日出具，被答辩人于2020年7月27日递交上诉状已超过法定上诉期限,应当依法予以驳回。   二审经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。   本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：……（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《中华人民共和国农村土地承包法》第六十九条规定:“确定农村集体经济组织成员的原则、程序等,由法律、法规规定。”本案因上诉人石会琴等4人认为被上诉人未向其履行安置补偿义务而提起的行政诉讼。对于被上诉人是否应向四上诉人履行安置补偿义务，各方当事人争议的核心问题是上诉人石会琴等4人是否是渔王村集体经济组织成员。本案中，1994年1月23日，上诉人朱政侠申请将上诉人石会琴、朱国林、朱东利户口迁至陕西省铜川市陕煤建司四处，户口准迁证准迁原因一栏载有：“（农转非）”字样。其后，上诉人石会琴、朱东利、朱政侠、朱国林，分别于2005年、2010年、2012年、2015年基于亲属投靠关系将户口迁回渔王村。上诉人石会琴等4人在户口迁回渔王村后，能否成为该村的集体经济组织成员应由相关法律、法规规定，但现有的法律、法规并未授权行政机关可以确定农村集体经济组织成员的资格，有关集体经济组织成员身份的确认,应当由农村集体经济组织讨论决定。同时,有关农村集体经济组织成员资格的纠纷,亦不属行政诉讼的受案范围，四上诉人的起诉不符合法定的起诉条件。一审法院认定四上诉人与被上诉人之间的争议非属行政争议并无不当，本院予以认可。综上，一审裁定驳回上诉人石会琴等4人的起诉正确，应予支持。上诉人石会琴等4人的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：    驳回上诉，维持原裁定。   本裁定为终审裁定。             审 判 长 刘宇红    审 判 员 胡 雁    审 判 员 陈泉池             二〇二一年三月二十四日          法 官 助 理 陈靖音    书 记 员 王玉荣         1