贵州省六盘水市中级人民法院行 政 裁 定 书（2021）黔02行终13号上诉人（原审原告）白达忠，男，1946年12月26日生，汉族，高中文化，住贵州省兴义市。被上诉人（原审被告）盘州市石桥镇人民政府（以下简称石桥镇政府），住所地贵州省盘州市石桥镇新街居委会。法定代表人肖健，男，系该镇镇长。上诉人白达忠因土地确权一案，不服贵州省六盘水市水城区人民法院（2020）黔0221行初92号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案。上诉人白达忠向一审法院起诉称，涉案房屋及宅基地是解放前就有的。1960年农村划分自留地时，原告系盘州市石桥镇（原乐民镇）三岔村十组村民，并与母亲周云娥、姐白多成、妹白达会、嫂张光云、侄女白昌琴六人分得涉案的小白果树周围的荒地及小麦田、小扑草地（地名）的土地及顾家园顶上的一块土地，白忠保家后面的涉案土地。2016年7月18日，原告家和白忠保户为该涉案地土地使用权发生纠纷，后反映到被告处，请求确认涉案土地的使用权，后被告以原告主体不适格为由，作出白府信复字［2018］12号处理意见，对原告的诉求未作处理。原告认为，涉案的土地使用权系原告及其亲属1960年分得的自留地，而非承包土地，原告及其亲属在分自留地时均系该村民组的成员并已分得该自留地，原告及其亲属系涉案土地的合法使用权人，被告将原告与白忠保争议的位于白忠诚屋后的自留地认定为白忠诚家的土地是错误的，而且将涉案的土地认定为承包土地并适用《中华人民共和国土地管理法》第八条、《中华人民共和国农村土地承包法》第三条处理本案也是错误的。请求：判决撤销被告盘州市石桥镇人民政府作出的石府信复字（2018）12号《盘州市石桥镇人民政府关于贵州省兴义市白达忠信访事项处理意见》并责令被告重新处理本案。一审法院审理查明，2018年7月11日，原盘县公安局乐民派出所出具《证明》，证实原告白达忠在乐民镇无常住人口出生登记和居住历史记录。2018年3月14日，被告石桥镇政府根据“属地管理、分级负责”和“谁主管谁负责”的原则，受理原告白达忠的信访事项。2018年4月16日，被告石桥镇政府作出石府信复字（2018）12号《盘州市石桥镇人民政府关于贵州省兴义市白达忠信访事项处理意见》，对原告白达忠反映的信访事项，作出如下答复：你不符合法律规定的土地承包由农村集体经济组织内部的家庭承包方式条件，对于你所述的土地，你的争议主体资格不适格，对你的要求事宜石桥镇人民政府不予处理。原告白达忠对该信访处理意见不服，于2018年5月22日向法院提起行政诉讼。一审法院于2018年11月5日作出（2018）黔0221行初134号行政裁定书，裁定驳回原告白达忠的起诉。原告不服，向六盘水市中级人民法院提起上诉。六盘水市中级人民法院认为被告作出的信访事项处理意见对原告白达忠权利义务产生实质影响，与白达忠具有利害关系，应具备可诉性，裁定撤销了一审法院作出的（2018）黔0221行初134号行政裁定书，指令一审法院继续审理。该院于2019年10月15日作出（2019）黔0221行初148号行政判决书，判决驳回原告白达忠的诉讼请求。原告不服，上诉至六盘水市中级人民法院。六盘水市中级人民法院于2020年3月20日作出（2020）黔02行终10号行政裁定书，认为本案认定事实不清，证据不足，裁定撤销（2019）黔0221行初148号行政判决书，发回一审法院重审。该院于2020年8月13日向原告白达忠释明，根据法律规定如认为行政机关的具体行政行为侵犯其已依法取得的土地所有权或使用权的，应当先申请行政复议，对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。一审法院认为，本案系因原告向有权机关申请对争议土地进行确权。针对原告申请土地确权，被告没有依照土管法的规定作出土地权属处理决定，而是认为原告仅是以信访形式反映诉求从而作出信访事项答复。该答复中认为原告不符合土地确权申请的主体资格，虽从文字标题、处理结论上是信访事项答复，实质上是针对土地确权申请作出的处理决定。根据《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼”的规定，应当先经行政复议后方可提起行政诉讼。该院于2020年8月13日对原告进行释明，让其撤回起诉，待经过复议程序后，如原告对复议决定不服再提起行政诉讼。原告不同意撤回起诉，依法应当驳回起诉。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（五）项和第七十九条第三款之规定，裁定：驳回原告白达忠的起诉。白达忠不服一审裁定，向本院提起上诉，请求：1、依法撤销水城区人民法院（2020）黔0221行初92号行政裁定。2、判决撤销被上诉人作出的“石府信复字（2018）12号《盘州市石桥镇人民政府关于贵州省兴义市白达忠信访事项处理意见》”，并责令被上诉人重新处理上诉人与盘州市石桥镇村民三岔村村民白忠保关于涉案土地使用权纠纷的决定。上诉人认为：本案不应当适用《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款的规定。《中华人民共和国行政复议法》第六条第（四）项未规定必须适用行政复议前置程序。《中华人民共和国土地管理法》第十四条明确规定了公民、法人或者其他组织对有关人民政府处理决定不服，可以直接向人民法院起诉。本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实基本一致。另查明：被上诉人盘州市石桥镇政府于2018年4月16日作出的石府信复字（2018）12号《盘州市石桥镇人民政府关于贵州省兴义市白达忠信访事项处理意见》中明确载明，上诉人白达忠信访事项有“要求政府对土地进行确权”，经调查核实“对于你所述的土地，你的争议主体资格不适合”。本院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。”法释（2003）5号《最高人民法院关于适用〈行政复议法〉第三十条第一款有关问题的批复》规定：“根据《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政行为，侵犯其已经依法取得的自然资源所有权或者使用权的，经行政复议后，才可以向人民法院提起行政诉讼，但法律另有规定的除外；对涉及自然资源所有权或者使用权的行政处罚、行政强制措施等其他行政行为提起行政诉讼的，不适用《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款的规定。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第五十六条第一款规定：“法律、法规规定应当先申请复议，公民、法人或者其他组织未申请复议直接提起诉讼的，人民法院裁定不予立案。”本案中，根据石府信复字（2018）12号《盘州市石桥镇人民政府关于贵州省兴义市白达忠信访事项处理意见》的内容，可以确定该信访答复实质上系针对上诉人提出的土地确权申请作出的土地确权决定，属于前述规定的复议前置案件。一审法院已经向上诉人进行释明，上诉人仍坚持起诉，一审法院依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（五）项之规定裁定驳回起诉并无不当。上诉人的上诉理由无法律依据，本院不予采纳。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  宋景伟审判员  瞿继红审判员  张 丽二〇二一年三月三十日法官助理武静书记员李胡愿