河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2021）豫行终299号上诉人（一审原告）商丘市海飞商贸有限公司，住所地商丘市梁园区刘口乡当店王村。法定代表人赵建厂，总经理。委托代理人赵坤山，商丘市海飞商贸有限公司职工。委托代理人宋医峰，北京长安（海口）律师事务所律师。被上诉人（一审被告）商丘市应急管理局，住所地商丘市梁园区文化中路。法定代表人李中须，局长。出庭负责人李祥水，商丘市应急管理局副局长。委托代理人张军，商丘市应急管理局工作人员。委托代理人刘刚，河南永秀律师事务所律师。被上诉人（一审被告）商丘市梁园区人民政府，住所地商丘市梁园区锦绣路66号。法定代表人张兵，区长。委托代理人胡传健，商丘市梁园区人民政府工作人员。委托代理人赵儒仓，河南京港律师事务所律师。上诉人商丘市海飞商贸有限公司（以下简称海飞公司）因诉被上诉人商丘市应急管理局、商丘市梁园区人民政府（以下简称梁园区政府）行政补偿一案，不服河南省商丘市中级人民法院（2020）豫14行初84号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人海飞公司的委托代理人赵坤山、宋医峰，被上诉人商丘市应急管理局的出庭负责人李祥水及其委托代理人张军、刘刚，梁园区政府的委托代理人胡传健、赵儒仓到庭参加诉讼。本案现已审理终结。商丘市中级人民法院一审审理查明：海飞公司成立于2014年2月19日，依法取得营业执照、税务登记证，营业执照证载经营范围为“日用百货、五金交电、花卉、建材、摩托车、烟花类（C、D）、爆竹类（C级）销售。（依法须经批准的项目，经相关部门批准后方可开展经营活动）”。根据《烟花爆竹经营许可实施办法》的相关规定，申请烟花爆竹批发许可证应当有具备相应资质的设计单位出具的库区外部安全距离实测图和库区仓储设施平面布置图，即从事烟花爆竹经营需要符合条件的烟花爆竹专用仓库，2014年8月，海飞公司建成涉案仓库，经相关职能部门评估、验收，涉案仓库符合国家有关法律、法规、标准、行政规章、规范的要求，可以作为烟花爆竹专用仓库。海飞公司于2014年10月18日经申请取得烟花爆竹经营许可证，并于2017年11月21日延续取得原商丘市安全生产监督管理局（现为商丘市应急管理局）颁发的（豫）YHPF（2017）00383《烟花爆竹经营（批发）许可证》，许可经营范围烟花类（C、D）、爆竹类（C级）；有效2017年11月21日至2020年11月20日。2020年1月13日梁园区政府发布涉案通告，该通告称“梁园区行政区域内禁止生产、经营、储存、运输、邮寄、燃放烟花爆竹；梁园区行政区域内，任何单位或者个人不得生产、经营、储存、燃放烟花爆竹，禁止邮寄烟花爆竹，禁止在托运行李、包裹、邮件中夹带烟花爆竹。禁止携带烟花爆竹搭乘公共交通工具。”2020年2月10日，商丘市安全生产委员会以商机发183号内部明电的形式发出《商丘市安全生产委员会关于烟花爆竹去库存的通知》，认定至2020年1月21日，商丘市烟花爆竹库存总量有1011664箱，存在很大安全隐患，要求“去库存、降风险、保安全”。2020年3月4日，商丘市安全生产委员会办公室以商机发306号内部明电的形式转发《河南省安委会关于防范化解库存烟花爆竹安全稳定风险的通知》，要求按期完成去库存任务即2020年5月31日前库存烟花爆竹全部“清零”。梁园区政府开展库存烟花爆竹“清零”活动。海飞公司拥有的涉案烟花爆竹专用仓库经梁园区政府清点，对存放于涉案仓库内的烟花爆竹给予“去库存清除补偿款”。涉案仓库的租赁户代表祝丽君于2020年5月7日出具证明称：涉案仓库存放的烟花爆竹系全部租赁户所有，海飞公司和赵四海没有烟花爆竹货物，“去库存”补偿款不属于海飞公司，且海飞公司无可用对公账户，经通知海飞公司法人赵建厂、经理赵四海后他们无异议，“去库存”补偿款转入祝丽君个人账户。该证明由祝丽君、赵四海及海飞公司法定代表人赵建厂签字。2020年5月11日，梁园区政府通过商丘市梁园区刘口乡财政所零余额账户将100万元“化解库存防范安全稳定风险费用（申请烟花爆竹清零工作所需资金）”转账给祝丽君，同日，祝丽君出具收据，认可收到该100万元“烟花爆竹清除费用”。2020年5月15日，海飞公司向梁园区政府通过邮寄方式递交行政赔偿申请书，称因梁园区政府发布涉案通告在梁园区行政区域内全面禁止烟花爆竹的经营、储存，其投巨资建造的烟花爆竹储存专用仓库及其他硬件设施仅正常使用三年，无法收回成本、经营许可证无法换证延期，梁园区政府发布涉案通告损害海飞公司的合法经营权，申请经济赔偿1200万元。梁园区政府收到行政赔偿申请书后，未予答复。2020年5月15日，海飞公司向商丘市应急管理通过邮寄方式递交行政补偿申请书，称因梁园区政府发布涉案通告，全面禁放烟花爆竹，商丘市应急管理局应当依法撤回行政许可，若不撤回则属于行政不作为，因此给行政相对人造成的财产损失应当依法予以补偿，请求给予经济损失补偿1200万元。商丘市应急管理局于2020年5月19日答复称：1．未撤回海飞公司的烟花爆竹经营（批发）许可证，不存在违法实施及行政不作为，没有作出损害海飞公司合法权益的行为，不存在行政补偿的事实基础；2．海飞公司主动申请撤回烟花爆竹经营（批发）许可证，无论是否撤回，均非商丘市应急管理局强制收回，海飞公司无权要求给予补偿；3．海飞公司所指的损失形成原因与商丘市应急管理局无关，商丘市应急管理局不应承担补偿责任。海飞公司遂提起本案行政诉讼，并于庭审中明确其所主张的补偿损失是指因涉案通告发布，梁园区行政区域内明确禁止生产、经营、储存、运输、邮寄、燃放烟花爆竹，涉案仓库不能再用于存放烟花爆竹、持有的《烟花爆竹经营（批发）许可证》在有效期到期后无法延续、建造仓库成本不能收回的损失。商丘市中级人民法院一审认为：根据审理查明的事实及海飞公司对其诉讼请求所称“经济损失”的明确阐述，可知海飞公司所主张的“经济损失”是指其为取得《烟花爆竹经营（批发）许可证》而投资建造涉案仓库作为烟花爆竹专用仓库，因涉案通告明确禁止生产、经营、储存、运输、邮寄、燃放烟花爆竹，导致涉案仓库在涉案通告发布后无烟花爆竹可存放、持有的《烟花爆竹经营（批发）许可证》在有效期到期后无法延续，涉案仓库不能再将烟花爆竹作为储存之物、建造涉案仓库的投资成本不能收回的损失。1．根据《烟花爆竹经营许可实施办法》的相关规定，建造符合条件的烟花爆竹专用仓库是海飞公司取得从事烟花爆竹经营（批发）活动的资格的前提条件，换言之，建造符合条件的烟花爆竹专用仓库是海飞公司从事烟花爆竹经营（批发）业务而应当支付的、必要的成本，而成本将会或者会发生的沉没风险（成本沉没指的已经付出且不可收回的成本）是经营者应当预见的、发生后应当承担的风险。海飞公司取得《烟花爆竹经营（批发）许可证》，该许可证的有效期为三年，其有效期到期后还能否获得延续、或者有效内是否因不可抗力致其无法从事烟花爆竹经营（批发）业务而导致投资成本（即本案其所称的建造涉案仓库的成本）发生沉没风险是海飞公司应当预见、发生后应当承担的风险，该风险是海飞公司作为经营者的固有风险，并不因涉案通告的发布与否而有所不同。且烟花爆竹作为危险化学品一直处于相关职能部门的监管中，实行市场准入制度，海飞公司在投资经营之初、申请市场准入时对于有关烟花爆竹监管的法律、法规、政策是否会发生变化（即为潜在的政策性风险）导致出现投资成本沉没的风险也当予以考量、该风险发生时应当予以承担，故涉案通告的发布事实上是海飞公司在经营中应当承担的政策性风险。海飞公司作为经营者不能要求梁园区政府承担其经营过程中发生的风险。2．《中华人民共和国行政许可法》第二条规定“本法所称行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为”，可知行政许可是赋予公民、法人或者其他组织从事特定活动的资格。本案中，海飞公司经申请后获得《烟花爆竹经营（批发）许可证》，该行政许可行为是赋予海飞公司从事烟花爆竹经营（批发）活动的资格，而非赋予涉案仓库专门储存烟花爆竹的资格。仓库是为存放、保管、储存物品的建筑物和场地的总称，可以是房屋建筑、洞穴、大型容器或特定的场地等，具有存放和保护物品的功能，故涉案仓库是烟花爆竹专用仓库是指该仓库符合储存烟花爆竹的条件、可以用来储存烟花爆竹，并不是指涉案仓库存放、保管、储存的物品具有唯一性、排他性即除了存放、保管、储存烟花爆竹外不能再存放、保管、储存其他物品，这一点，法院进行现场勘验时涉案仓库虽没有存放烟花爆竹但是仍可用于养殖、作为木板厂使用的现状亦可以证明。涉案通告的发布虽然导致涉案仓库可以存放、保管、储存之物排除了烟花爆竹，但是并未导致仓库毁损、并未导致涉案仓库存放、保管、储存物品的功能丧失，只是其可以存放、保管、储存之物在涉案通告明确禁止生产、经营、储存、运输、邮寄、燃放烟花爆竹的政策未发生改变前不可能再是烟花爆竹，海飞公司以涉案仓库可储存之物因涉案通告发布而排除烟花爆竹为由要求梁园区政府予以行政补偿没有法律依据。3．烟花爆竹作为危险化学品，实行市场准入制度，烟花爆竹经营许可证的申请、审查、颁发及监督管理，适用《烟花爆竹经营许可实施办法》的相关规定，烟花爆竹市场准入不是《中华人民共和国行政许可法》第十二条第（二）项“有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项”规定的事项。4．涉案《烟花爆竹经营（批发）许可证》虽然由商丘市应急管理局颁发，但是海飞公司事实上不能继续烟花爆竹经营（批发）许可业务是因涉案通告的发布并不是因为商丘市应急管理局变更、撤回已经生效的行政许可，涉案通告是由梁园区政府发布不是由商丘市应急管理局发布，故商丘市应急管理局不是本案适格被告。综上，海飞公司的诉讼理由不能成立，其诉讼请求法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第（一）、（三）项之规定，判决如下：一、驳回海飞公司对商丘市梁园区人民政府的诉讼请求；二、驳回海飞公司对商丘市应急管理局的起诉。上诉人海飞公司不服一审判决，向本院上诉称：1.一审法院认定事实错误。梁园区政府发布的涉案通告事实上是撤回已经生效的行政许可，上诉人拥有商丘市政府颁发的行政许可，撤回已经生效的行政许可给上诉人造成财产损失，一审法院未准许上诉人的鉴定申请，属于事实认定不清。2.一审法院遗漏诉讼请求。梁园区政府涉案通告违背《烟花爆竹安全管理条例》，上诉人起诉时要求一并审查案涉通告的合法性，一审未予裁判。3.梁园区政府的证据是在涉案通告发布日期后搜集的，证据7是举证期满后提交的，应当视为行政机关未提供证据。综上，请求撤销河南省商丘市中级人民法院（2020）豫14行初84号行政判决书，依法改判或者发回河南省商丘市中级人民法院重新审理。被上诉人梁园区政府答辩称，海飞公司虽然取得了经营烟火爆竹的行政许可，但未实际经营烟花爆竹，且该通告不影响其仓库作为其他用途继续使用，案涉通告未造成其经营利润损失。海飞公司以其烟花爆竹经营许可应当按照《行政许可法》第十二条的规定补偿，但是该条款规定的特定行业不包括海飞公司经营的行业，海飞公司不应按照该规定予以补偿。一审判决认定事实清楚，审判程序合法。一审法院按照海飞公司的诉讼请求详细论述，不存在遗漏诉讼请求的问题。综上，一审法院判决驳回海飞公司的诉讼请求正确，请求驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实和一审法院查明的事实一致，本院予以确认。本院认为，一、海飞公司与商丘市应急管理局之间是行政许可法律关系。海飞公司不能继续烟花爆竹经营（批发）许可业务，是因梁园区政府发布的涉案禁止性通告。涉案《烟花爆竹经营（批发）许可证》虽然由商丘市应急管理局颁发，但商丘市应急管理局是否变更、撤回已经生效的行政许可，与梁园区政府发布涉案通告是否给海飞公司造成损失不是同一法律关系，不应合并审理。一审裁定驳回对商丘市应急管理局的起诉结论正确，但理由不当，本院予以纠正。二、关于海飞公司诉请梁园区政府、商丘市应急管理局向其补偿仓库的修建损失1257万元的问题。根据行政补偿法定原则，一般来说，申请人对合法的行政行为产生的损失提请义务机关进行补偿，必须有单行的补偿文件才能作为其诉请补偿的法定依据。本案中，海飞公司并无举证其应当获得补偿的规范性文件作为法律依据，也没有提交当地的习惯性做法、关联性判例或者政府做出过补偿承诺等，其诉请的仓库修建损失在此情况下应当属于政策性经营风险。三、海飞公司修建涉案仓库并未提交相关国土部门的许可建设批复，其在集体土地上所建仓库在禁止存放烟花爆竹之后，可以通过养殖或存放其他物品及时转产，来避免仓库建设成本全部淹没。换言之，海飞公司无法证明其仓库修建成本损失与涉案通告有法律上的必然因果关系，其诉请的数额及理由依据不足，本院无法认定在涉案通告合法的前提下必须补偿其受到的损失，海飞公司如认为涉案通告违法应另行主张权利。综上，上诉人海飞公司的上诉请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，裁判结果正确但理由不当，本院指出之后予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人商丘市海飞商贸有限公司负担。本判决为终审判决。审判长 王 松审判员 万宗杰审判员 马传贤二〇二一年三月十九日法官助理潘佳佳书记员赵琛琛