辽宁省高级人民法院行 政 裁 定 书（2021）辽行终177号上诉人（一审原告）：辽阳市管道设备安装工程有限公司，所在地址白塔区东兴街道办事处太子河村。法定代表人：王効，该公司经理。委托诉讼代理人：陈凤平，辽宁襄平律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：辽阳市人民政府，所在地址辽阳市文圣区新城路9号。法定代表人：王一兵，该市政府市长。委托诉讼代理人：韩雪冰，辽阳市司法局工作人员。委托诉讼代理人：于雪梅，辽宁诚信泰律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：辽阳市住房和城乡建设局，所在地址辽阳市文圣区新城路9号北塔楼8楼。法定代表人：马德勇，该局局长。委托诉讼代理人：穆艳娟，该局法规科科长。委托诉讼代理人：黄杰，辽宁玉乾律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：辽阳市文圣区人民政府，所在地址辽阳市文圣区衍水大街38号。法定代表人：薛松，该区政府区长。委托诉讼代理人：李鲲，该区政府工作人员。委托诉讼代理人：周连凯，辽宁君儒弈律师事务所律师。一审第三人：辽阳市白塔区襄平街道办事处。法定代表人：高云峰，该街道办事处主任。一审第三人：辽阳市文圣区东京陵街道办事处太子河村民委员会，所在地址辽阳市白塔区东园路9-5号。法定代表人：张萍，该村委会主任。委托诉讼代理人：胡国家，该村委会工作人员。辽阳市管道设备安装工程有限公司（以下简称辽阳管道公司）因诉辽阳市人民政府（以下简称辽阳市政府）、辽阳市住房和建设局（以下简称辽阳住建局）、辽阳市文圣区人民政府（以下简称文圣区政府）、辽阳市白塔区襄平街道办事处、辽阳市文圣区东京陵街道办事处太子河村民委员会（以下简称太子河村委会）行政行为违法及行政赔偿一案，不服辽阳市中级人民法院（2020）辽10行初10号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，并组织各方当事人进行了询问。辽阳管道公司的法定代表人王効及其委托诉讼代理人陈凤平，辽阳市政府的委托诉讼代理人韩雪冰、于雪梅，辽阳住建局的委托诉讼代理人穆艳娟、黄杰，文圣区政府的委托诉讼代理人李鲲、周连凯，太子河村委会的法定代表人张萍及其委托诉讼代理人胡国家到庭参加询问。本案现已审理终结。一审法院经审理查明，1999年6月2日，太子河村委会与原告签订太子河村南小区锅炉房及供暖设施转制协议书，原告永久免费取得南小区供暖锅炉及配套财产。2009年6月18日，原告向辽阳市政府反映无能力解决供暖问题并于当月21日贴出放弃供暖通知。2009年10月29日，辽阳市房产供暖公司与文圣区政府签订《上网协议书》，将太子河铆焊厂锅炉房（南小区锅炉房）供暖移交给辽阳市房产供暖公司。2012年12月28日，辽阳市政府与沈阳煤业（集团）有限责任公司签署《关于辽阳市城市供暖资产有偿转让使用的协议》。2010年5月，王効向文圣区人民法院提起财产损害赔偿纠纷民事诉讼，同年12月13日被驳回起诉。2014年5月，在白塔区人民法院被诉中，原告始提出补偿事宜。2015年5月11日，王効提起要求补偿的行政诉讼，2019年3月19日辽宁省高级人民法院对王効的行政诉讼作出（2018）辽行终207号终审裁定。现原告对于其供暖期间的供暖设施及一户一阀管网费要求被告给予补偿，向本院提起诉讼。一审法院认为，一、关于原告起诉是否超过起诉期限问题。本案中，原告2009年自行解除供暖合同后，法定代表人王効于2010年5月13向文圣区法院提起财产损害赔偿纠纷诉讼，2010年12月13日被以主体不适格裁定驳回起诉后并未上诉，直到2014年5月原告未再提起关于供暖设施投入要求赔偿或补偿的诉讼。2014年5月以后，原告无论提起民事诉讼或行政诉讼，根据1987年《中华人民共和国民法通则》第135条请求保护民事权利的诉讼时效期间2年的规定或1990年《中华人民共和国行政诉讼法》第39条请求保护行政权利3个月起诉期限的规定，均已超过诉讼期限的法律规定，且无法定免责事由。本案中，辽宁省高级人民法院2019年3月19日对王効以个人名义提起的行政诉讼作出（2018）辽行终207号终审裁定。其对本案再次提起行政诉讼，应在省院终审裁定送达之日起《中华人民共和国行政诉讼法》第46条规定的起诉期限6个月内提起诉讼，而其起诉时间是在2020年2月27日，已超过了行政诉讼法46条规定的起诉期限。其向最高法院申请再审并非行政诉讼法第48规定的免责事由。二、关于原告诉请国家补偿问题。行政补偿是指国家行政机关及其工作人员在管理国家和社会公共事务的过程中，因合法的行政行为给公民、法人或其他组织的合法权益造成了损失，由国家依法予以补偿的制度。行政补偿前提是合法的行政行为给相对人合法权益造成了损失。本案中，原告与第三人太子河村委会签订的《太子河村南小区锅炉房及供暖设施转制协议书》记载原告1999年6月开始永久免费取得南小区供暖锅炉及配套财产。至2009年6月前原告一直正常经营。庭审中，辽阳市政府提供证据中有原告的申请、通知各一份。申请是原告2009年6月18日向辽阳市政府声明将不再承担该地区供暖，请求解决；通知是原告2009年6月21日，向居民公告通知其本年将开始停止供暖。申请和通知证实是原告自行终止并解除了供暖合同。对于行政补偿，从2009年停止供暖至2014年5月前，原告并未提出，而是2014年5月被诉中为应诉而始提出补偿问题，之前虽有民事诉讼，此时再诉亦已超过起诉期限。原告停止供暖当年，辽阳城建局与文圣区政府签订并网协议，将南小区供暖由政府接管，并免除了应由原告交纳的部分并网费63万余元，剩余并网费80余万元由太子河村委会缴纳。对于原告提出其在供暖期间添置了锅炉，改造了一户一阀，进行了管网改造，但并未提供发票等相关证据予以支持。而且此种添置设备、改造设施、资金投入行为在企业经营期间应属生产中必要的经营活动。本案中，无证据显示被告的行为对原告权益造成了损失，其自行解除合同后，要求政府对其经营投入进行补偿于法无据。综上，依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第二、十项之规定，裁定下：驳回原告辽阳市管道设备安装工程有限公司的起诉。一审案件受理费人民币50元，退回原告。辽阳管道公司上诉称，1999年6月2日，第三人太子河村委会将自己所有的南小区锅炉房及供暖设施所有权转制给辽阳管道公司，双方签订《太子河村南小区锅炉房及供暖设施转制协议书》，此《协议书》已履行完，为保证供暖，辽阳管道公司添置了锅炉，改造了一户一阀及管网改造，2009年10月29日，文圣区政府与辽阳市房产供暖公司签订一份《上网协议书》，私自把辽阳管道公司所有的该锅炉房及供暖设施（包括改造的一户一阀及管网）移交给辽阳市房产供暖公司，从此该小区供暖由辽阳市房产供暖公司负责，并网后仍使用辽阳管道公司投资改造的一户一阀及管网至今。当时，辽阳管道公司找到文圣区政府及襄平办事处，要求对其投资改造的一户一阀及管网给予补偿，其答应给予补偿，但没给予补偿。2010年5月13日，辽阳管道公司的法定代表人王効以个人名义对文圣区政府、一审第三人向辽阳市文圣区人民法院提起诉讼，该院裁定驳回王効的起诉。2010年6月24日，辽阳市政府、辽阳住建局与沈煤集团签订的《辽阳市供暖移交问题的框架协议》约定，把包括辽阳管道公司改造的一户一阀及管网在内的相关供暖公司的供暖设施等归沈煤集团。2012年12月28日，辽阳市政府、辽阳住建局与沈阳煤业（集团）有限责任公司，辽宁沈煤红阳热力有限公司签订《关于辽阳市城市供暖资产有偿转让使用的协议》，由辽宁沈煤红阳热电有限公司接收辽阳市红阳热力有限公司全部资产和业务，支付转让费2.7亿元。辽阳管道公司的供暖从此归辽宁沈煤红阳热电有限公司负责，但仍使用辽阳管道公司所有的投资改造的一户一阀及管网。2014年5月13日，辽宁沈煤红阳热电有限公司因辽阳管道公司欠其取暖费，向辽阳市白塔区人民法院提起诉讼，在该案中辽阳管道公司提出对其投资改造的一户一阀及管网予以补偿，该院不予审理，并作出（2014）辽阳白民一初字第00457号民事判决，辽阳管道公司不服该判决，上诉至一审法院，该院作出（2015）辽阳民二终字第32号民事判决，认为供暖设施及管网的补偿问题，系另一法律关系，应另行解决，本案不予处理。2015年5月4日，辽阳管道公司以王効的名义、以辽阳市政府、辽阳住建局及一审第三人为被告向一审法院提起行政补偿诉讼，该院作出驳回起诉的一审行政裁定，辽阳管道公司不服，向辽宁省高级人民法院提出上诉，该院作出（2016）辽行终152号行政裁定，撤销该一审行政裁定；指令一审法院继续审理。一审法院以原告主体应为辽阳管道公司为由裁定驳回原告王効的起诉。王効不服该裁定，向辽宁省高级人民法院提出上诉，该院作出二审裁定，驳回上诉，维持原裁定。王効仍不服，向最高人民法院申请再审，该院作出驳回王効再审申请的裁定。2020年1月9日，王効收到该裁定书。2020年2月27日，辽阳管道公司向一审法院提起本案诉讼。一、通过上述事实可以知道，辽阳管道公司一直在诉讼和审理中，辽阳管道公司本次诉讼没有超过诉讼期限，一审法院适用法律有误。二、被上诉人依法应当补偿辽阳管道公司。一审裁定错误。案涉的并网费与辽阳管道公司无关。辽阳管道公司一审期间提供的补偿明细表，即为补偿依据，此改造的供暖一户一阀及管网并不是企业经营期间生产中必要的经营活动。辽阳管道公司出资改造供暖区域内的一户一阀及管网，有文圣区人民法院（2010）辽阳文圣民一初字第306号民事裁定、一审法院（2017）辽10行初68号行政裁定、一审期间提供的8名证人证实、太子河村委会证实等证据证明，三被上诉人把辽阳管道公司投资改造的一户一阀、管网，以2.7亿元转让给他人，被上诉人的行为对辽阳管道公司的权益造成了损失。一审法院认为辽阳管道公司自行解除合同既无事实，也无证据。请求：一、依法撤销一审裁定；二、依法判决被上诉人赔偿辽阳管道公司220万元。辽阳市政府答辩称，一、辽阳市政府不是本案的适格被告，与辽阳管道公司不存在法律上的利害关系。2012年12月28日，辽阳市政府与原市公共事业管理局作为甲方与乙方沈阳煤业、红阳热电、红阳热力公司，签订了《关于辽阳市城市供暖资产有偿转让使用的协议》（以下简称《协议》）。《协议》约定将辽阳第一热电有限公司、辽阳热电责任有限公司、辽阳市房产供暖公司三家国有企业（以下简称原三家供暖企业）所拥有的供暖设备等资产有偿转让给乙方。无论从《协议》签订的主体、还是从内容上看，辽阳管道公司均不是一方当事人，无权向辽阳市政府主张权益。辽阳管道公司一审提供的《上网协议书》、《补充协议》，签订主体均为辽阳市房产供暖公司（甲方）、文圣区政府（乙方），辽阳市政府不是两份协议的签订主体，其约定将位于中心路，硝堡街以北的太子河铆焊厂锅炉房供暖移交给甲方一事，根据合同相对性原则，辽阳市政府不是合同主体，所以与辽阳市政府无关。基于以上原因，辽阳市政府与辽阳管道公司不存在法律上的利害关系，辽阳市政府没有侵犯辽阳管道公司的财产权，不是本案适格被告。二、辽阳管道公司未在法定诉讼期限内主张权利，一审裁定认为辽阳管道公司的起诉超过诉讼期限正确。从已生效的（2010）辽阳文圣民一初字第306号民事裁定书中可以看出，辽阳管道公司的法定代表人王効作为原告参加了全部诉讼程序。其在诉讼中主张所投资改造的供暖设施于2009年10月移交给辽阳市房产供暖公司接管并网，并据此认为侵犯其合法权利要求给予补偿。从以上事实可以看出，辽阳管道公司此时已“知道”接管和并网行为的存在，且无论是本案辽阳管道公司或是王効，均未对（2010）辽阳文圣民一初字第306号民事裁定，提起上诉或提出异议，该裁定已生效。因此，该裁定的生效时间，应当作为辽阳管道公司主张权利的诉讼期限起算点。王効以个人名义于2015年5月4日，向一审法院提起行政诉讼，主张侵权诉讼并要求赔偿，已远远超过法定诉讼时限。另外，辽宁省高级人民法院2019年3月19日对王効以个人名义提起的行政诉讼作出（2018）辽行终207号终审裁定。该裁定认定，应当以辽阳市管道设备安装工程有限公司为主体主张相应权益。在省法院的裁定中王効虽然以个人身份参与诉讼，但其同时具备辽阳市管道设备安装工程有限公司（即本案上诉人）的法定代表人身份。此时辽阳管道公司属于《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第四十六条规定的调整范围，即“应当自知道或应当知道作出行政行为之日起六个月内提起行政诉讼”。同时，依据《行政诉讼法》第七条、第九十条规定，辽阳管道公司虽然向最高人民法院申请再审，但判决、裁定不停止执行。辽阳管道公司以向其最高人民法院申请再审为由，主张本案未超过诉讼时限，于法无据，其在应当知道二审裁定生效后的11个月后提起行政诉讼已远远超过6个月的法定诉讼期限。三、辽阳管道公司在无偿取得南小区供暖锅炉房后擅自停止供暖，违反强制性约定，违反供暖企业的社会责任，无视广大居民、学校师生面临冬季“挨冻”的重大风险，已无权主张补偿损失。1999年6月2日，王効与太子河村委会签订《太子河南小区锅炉房及供暖设施转制协议书》（下称《转制协议书》），约定将南小区供暖锅炉房财产零出售给王効，同时约定无论在任何情况下，必须确保太子河小区所有住宅楼、教学楼按时、按规定供暖，温度按辽阳市规定标准执行，负责对住户房屋及设施损坏进行维修，不得以任何借口推脱维修责任。否则负一切法律责任、经济责任及其他责任。事实上，王効及管道公司擅自停止供暖严重损害被供暖居民、单位利益，违反《转制协议书》强制性约定，在其向当地政府张贴公告和通知停止供暖行为时，即为以“明示”方式解除《转制协议书》以及与居民间的供暖合同。且辽阳管道公司没有提交诉请补偿供暖设施及一户一阀管网投入的相关证据材料，无法支持其220万元的补偿主张。即使辽阳管道公司主张的管网改造事实存在，但维修供暖管线、改造一户一阀等均为提供供暖，履行供暖义务的必要投入。辽阳管道公司在履行供暖义务后，通过向被供暖居民或单位收取供暖费，赚取收益利润，所投入的改造费用也已在利润中得到回报，辽阳管道公司将企业经营期间的必要经营活动投入单独计算的主张，于法无据。请求二审法院依法维持原裁定。辽阳住建局答辩称，1.一审认定本案超过起诉期限正确。无论按照当时的法律、还是现行法律规定，辽阳管道公司的起诉均已超期。辽阳管道公司以错误的主体资格提起过诉讼为由，主张本案没有超过起诉期限没有法律依据。2.辽阳住建局没有侵权事实。辽阳管道公司出示的证据中只有一份与答辩人有关，即2012年12月24日辽阳市政府与沈阳煤业有限公司签订的关于辽阳市供暖资产有偿转让使用的协议，该协议的内容为转让资产，系辽阳市第一热电有限公司、辽阳热电责任有限公司、辽阳市房产供暖公司，三家国有企业所拥有的供暖设备和资产，该协议中并没有转让辽阳管道公司的资产。3.辽阳管道公司要求补偿供暖设施和一户一阀的管网费，没有事实和法律依据。辽阳市政府市长办公会议纪要第8期，关于研究2001年全市供暖工作有关问题市长办公会议纪要第二条第二款明确上网费每平方米60元上调至每平方米70元。另从辽阳市房产供暖公司与文圣区政府于2010年1月20日签订的补充协议可知，并网是需要原产权人向接受单位缴纳并网费的，而非接受单位给产权人补偿。辽阳管道公司以财产零出售的方式获得了太子河村委会的村南校区锅炉房和供暖设施的所有权，该权利是用其应履行的供暖义务换取的。而辽阳市政府一审提供的证据4和证据5能够证明辽阳管道公司已无履行供暖义务的能力，管网连接费是接受单位帮助辽阳管道公司履行供暖义务应收取的费用。本案中仅太子河铆焊厂小区部分的管网连接费即63万余元，由此可见，辽阳管道公司欠付巨额管网连接费，却要求被上诉人给予补偿，没有任何事实和法律依据。另外，辽阳管道公司认为并网费与其无关错误，案涉小区供暖由辽阳管道公司负责，其放弃供暖后必须进行并网，才能保障居民的正常取暖要求。因此，该并网费必须由辽阳管道公司承担，辽阳管道公司又称其不改造一户一阀及管网，也需由政府投资改造，该说法无任何依据。一审时法庭询问辽阳管道公司一户一阀应当由谁拿钱，辽阳管道公司的回答是，我给用户垫的，我没向用户要钱，按照该回答，一户一阀的费用应由用户承担，而不应由政府承担。因此，辽阳管道公司要求政府支付一户一阀的改造费用没有依据。辽阳管道公司向一审提供的其与太子河村委会签订的协议约定，辽阳管道公司获得供暖设施的所有权，需履行供暖义务，辽阳管道公司自动放弃履行供暖义务，该协议应视为已经解除。辽阳管道公司要求辽阳住建局给予其补偿没有任何事实和法律依据。所以请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。文圣区政府答辩称，同一审答辩意见一致，即文圣区政府没有实施侵犯辽阳管道公司合法财产所有权的行为，更没有获取任何利益，在本案中不存在违法行为，不应承担赔偿责任。襄平办事处没有发表陈述意见。太子河村委会述称，与一审陈述意见一致。1.1999年我们与辽阳管道公司签订的供暖协议真实有效。2.据我们了解，辽阳管道公司确实在南小区住户安装了一户一阀。3.辽阳市政府与供暖公司签订的供暖协议有没有辽阳管道公司的补偿，我们不清楚。4.关于太子河村南住宅小区的并网费，政府给辽阳管道公司免了60多万的并网费，我们当时交了80多万并网费，是否合法。本院经审理查明的事实与一审法院查明的事实一致，本院予以确认。本院认为，二审期间，经询问上诉人辽阳管道公司，其明确其诉讼请求为，一、依法判决被上诉人侵犯辽阳管道公司的合法财产权；二、依法判决被上诉人赔偿辽阳管道公司一户一阀管网费及供暖设施费用220万元。根据辽阳管道公司二审期间明确的诉讼请求，本案案由应为行政行为违法及行政赔偿之诉。关于本案是否超过起诉期限的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（2018年2月8日废止）第四十一条规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。”辽阳管道公司于2009年6月自行解除供暖合同，其法定代表人王効于2010年5月13日向文圣区法院提起财产损害赔偿纠纷的民事诉讼，2010年12月13日被以主体不适格裁定驳回起诉后并未提出上诉，直到2014年5月辽阳管道公司未再提起关于供暖设施投入要求赔偿或补偿的诉讼。一审法院于2015年3月31日作出（2015）辽阳民二终字第32号生效的民事判决时，辽阳管道公司作为该案的一方当事人，应当已经知道其主张的案涉一户一阀管网及供暖设施被侵权的事实。无论是根据上述现在施行的法律的相关规定，还是根据当时生效的司法解释的相关规定，辽阳管道公司于2020年2月27日提起本案行政赔偿之诉，已经超过法定的起诉期限，且无法定的免责事由，因此辽阳管道公司关于本案未超过起诉期限的主张不能成立，本院不予支持。综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人的上诉请求无事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  吴晓红审判员  禹政一审判员  张广军二〇二一年三月十六日法官助理赵玉瑾书记员鞠林