青岛铁路运输法院行 政 判 决 书（2021）鲁7102行初15号原告张德銮，男，1959年9月28日出生，汉族，住山东省青岛市黄岛区。委托诉讼代理人刘勇进，北京在明律师事务所律师。委托诉讼代理人夏丽丽，北京在明律师事务所律师。被告黄岛区隐珠街道石嘴子村股份经济合作社，住所地山东省青岛市黄岛区隐珠街道石嘴子村。法定代表人冯兆德，董事长。委托诉讼代理人薛惠丽，山东首辰律师事务所律师。委托诉讼代理人丁超，山东首辰律师事务所律师。原告张德銮诉原青岛市黄岛区隐珠街道石嘴子村民委员会（以下简称石嘴子村委会）责令交还土地一案，于2020年12月2日向本院提起行政诉讼,经审前和解未果，本院于2021年1月4日立案，于法定期限内向原石嘴子村委会送达了起诉状副本及应诉通知书。因原石嘴子村委会已被撤销，由被告黄岛区隐珠街道石嘴子村股份经济合作社（以下简称石嘴子合作社）继续行使其案涉职权，本院依法变更被告为石嘴子合作社。本院依法组成合议庭，于2021年2月2日公开开庭审理了本案。原告张德銮、委托诉讼代理人刘勇进、夏丽丽，被告出庭负责人冯兆德、委托诉讼代理人丁超到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原石嘴子村委会于2020年6月25日作出《限期交回集体土地使用权通知书》（以下简称《通知书》），根据《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正，以下简称《土地管理法》）第六十五条、青岛市黄岛区人民政府批复（青黄政字〔2020〕27号，以下简称《批复》）及《青岛市黄岛区隐珠街道办事处石嘴子村收回集体土地使用权的决议》（以下简称《决议》），通知原告张德銮于收到该通知之日起五日内即2020年6月30日前自行拆除位于石嘴子村村庄双珠路以北、欧美世纪花园以南、七墩山路以东、海南路以西区域内的房屋及附着物，交回集体土地使用权，并告知其逾期将依据决议内容收回土地并拆除地上房屋及附着物。原告张德銮诉称，其在山东省青岛市黄岛区隐珠街道办事处石嘴子村（以下简称石嘴子村）37号拥有合法房屋、院落一处。2020年6月25日，原石嘴子村委会作出《通知书》，该通知载明，原告应当在2020年6月30日前自行拆除房屋及附属物，将所占土地交给原石嘴子村委会。原告认为，案涉《通知书》在性质上等同于收回集体土地使用权决定。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十四条第一款、《土地管理法》第六十六条的规定，村民委员会作为农村集体经济组织有收回集体土地使用权的职责。结合本案，案涉《通知书》是依据《土地管理法》的规定履行土地管理职责，故原石嘴子村委会为本案适格被告。但是案涉《通知书》存在事实认定不清，程序违法，法律适用错误等诸多严重问题，侵害了原告的合法权益。原告为维护自身合法权益，诉至法院，请求判决：1.撤销原石嘴子村委会作出的《通知书》；2.本案诉讼费用由被告负担。原告张德銮向本院提交了以下证据：1.集体土地使用权证，拟证明原告拥有合法使用的宅基地，使用权证上记载的土地使用者的名字是原告的父亲张连富。2.《通知书》，拟证明原石嘴子村委会对原告作出案涉行为。3.（2020）鲁7102行初20号《行政判决书》，拟证明原石嘴子村委会是行政诉讼的适格被告，案涉行为违反正当程序原则。4.《山东省人民政府办公厅关于对冯国健等申请征地内容的政府信息公开告知书》《山东省人民政府建设用地批件》、（2019）第8号《政府信息公开告知书》，拟证明案涉土地已经山东省人民政府于2019年10月16日批复同意征收为国有。5.《关于印发青岛市黄岛区2019年基础设施和社会公益性项目固定资产投资调整追加计划（第二批）的通知》，拟证明案涉土地被纳入石嘴子村搬迁改造项目，已经被征为国有。6.《青岛西海岸新区隐珠街道办事处石嘴子村片区改造项目社会稳定风险评估报告》，拟证明案涉土地被纳入石嘴子村搬迁项目，该项目由青岛西海岸新区隐珠街道办事处（以下简称隐珠街道办事处）负责组织实施，该项目的实施为政府行政行为。7.《青岛西海岸新区管委青岛市黄岛区人民政府关于印发黄岛区村（居）和片区改造管理实施意见的通知》，拟证明就本地区安置补偿应优先采取先建安置房后拆迁的模式。8.石嘴子村庄改造项目招标公示，拟证明原告房屋所在土地已经被挂牌拍卖。9.（2020）第146号《政府信息公开告知书》《土地征收补偿安置协议》，拟证明案涉土地不再属于村集体所有，原石嘴子村委会不能依据《土地管理法》规定收回土地所有权。10.青政复决字〔2020〕223号《行政复议决定书》，拟证明案涉《通知书》中依据的《批复》涉及限期拆除房屋部分超越法定职权，不能作为收回土地的依据。被告辩称：一、原石嘴子村委会作出的案涉《通知书》认定事实清楚，适用法律正确；二、本案被诉行为发生在石嘴子村村庄改造过程中，村庄改造符合绝大多数村民的利益，具有社会公共利益属性。原告合法权益并未受到损害，其仍能基于村庄改造补偿方案享受拆迁利益，故是否撤销案涉《通知书》不影响其利益。如若撤销案涉通知，将会给村庄改造工作造成负面影响，造成公共利益的重大损害。请求法院依法驳回原告的全部诉讼请求。被告向本院提交了以下证据、依据：1.《公文通知单》（附金宏办公服务系统截图），拟证明隐珠街道办事处《青西新隐办字〔2018〕66号关于石嘴子村村庄搬迁改造项目的请示》（以下简称《请示》）及办理情况报告已经黄岛区政府批复同意。2.《公告》、2018年8月27日及2018年9月8日会议记录、公示照片，拟证明石嘴子村村庄搬迁改造项目的请示得到黄岛区政府批复同意后，原石嘴子村委会按照《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《村委会组织法》）的规定，召开村民代表大会，学习并讨论通过了《隐珠街道办事处石嘴子村村庄搬迁安置补偿方案》（以下简称《补偿方案》），并将该方案在村务公开栏公示。3.2019年12月11日及2019年12月12日会议记录、《关于召开石嘴子村村民代表会议的提议》《决议》，拟证明根据《补偿方案》，大部分村民已经签订补偿协议并拆除房屋，但仍有少部分户未签订补偿协议、未拆除房屋，导致安置区无法开工建设、无法保障村民按时回迁，严重损害了全体村民的合法利益，根据《土地管理法》（2004年修正）第六十五条，原石嘴子村委会召开村民代表大会，讨论并决定收回案涉土地使用权，形成《决议》，上述程序及《决议》均符合《村委会组织法》的规定。4.《批复》、公示照片，拟证明黄岛区政府对原石嘴子村委会作出的《决议》批复同意后，原石嘴子村委会将该《批复》及《决议》张贴于村务公开栏。5.《通知书》及送达视频，拟证明被告于2020年6月25日向原告作出并送达了案涉《通知书》。6.定界勘测图，拟证明原告房屋所在土地并不在征收范围内，仍属于集体土地，原石嘴子村委会有权依据《土地管理法》的规定，依照相应程序收回集体土地使用权。7.2020鲁02行初551号《行政裁定书》，拟证明案涉《批复》未被撤销，原石嘴子村委会收回土地并无不当。法律依据：《土地管理法》（2004年修正）第六十五条、《村委会组织法》第二十四条。经庭审质证，被告对原告提交的证据1、2无异议。对证据3真实性、合法性无异议，对关联性及证明目的有异议，该判决与本案无关。对证据4真实性、合法性无异议，对证明事项有异议，石嘴子村村庄搬迁改造工作启动于2018年8月，早于征地批复作出时间，该工作属于村庄自主改造并非征收，且案涉土地亦不在征收范围内。对证据5真实性、合法性无异议，对证明事项有异议，不能证明案涉土地在征收范围内。对证据6真实性、合法性无异议，对关联性有异议，该证据载明与村改相关的全部决策需党员、村民代表大会或村庄搬迁安置委员会讨论后发布公告，告知村民，故本案被诉行为系村民自治行为。对证据7真实性、合法性无异议，对关联性及证明目的有异议，石嘴子村改造系原址建设安置房，因此采取的是先拆后建模式并无不当。对证据8真实性、合法性无异议，对关联性有异议，案涉土地未被征收，也未被挂牌拍卖，该证据无法体现原告房屋所占土地包含在出让土地范围内。对证据9真实性、合法性无异议，对关联性及证明目的有异议，原告房屋所占土地并不在征收范围内，仍为集体土地，原石嘴子村委会有权收回集体土地使用权。对证据10真实性、合法性无异议，对关联性及证明目的有异议，该《行政复议决定书》并未生效，且与本案无关联性。原告对被告提交的证据1真实性、合法性、关联性均有异议，该证据不符合公文的形式要求，不能证明黄岛区政府已批复同意案涉村庄搬迁改造补偿方案。对证据2真实性、合法性、关联性均有异议，村民代表会议未经村民大会授权，亦无法证实村民代表系经法定程序选出，青岛市黄岛区隐珠街道办事处石嘴子村搬迁安置委员会主体不明，无权作出该《公告》，会议记录、公告、《补偿方案》，没有关于宅基地收回的内容，与本案没有关联性。对证据3真实性、合法性、关联性均有异议，依照《土地管理法》第六十六条及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条的规定，收回土地使用权应由法定机关依法定程序进行，仅通过村民代表大会决议的形式收回土地使用权缺乏合法性。对证据4合法性、证明目的有异议，村委会不具有强制执行权，对《决议》中限期拆除房屋的内容进行批复超出法定职权，且《批复》是对隐珠街道办事处作出，而非针对原石嘴子村委会，无法证明原石嘴子村委会据此收回土地使用权合法。对证据5有异议，案涉《通知书》依据事实不清，适用法律错误，没有告知原告权利救济方式及期限，依法应予撤销，且送达程序不符合规定。对证据6真实性、合法性有异议，没有加盖土地审批专用章，且征地时系成片征收，原告的土地应在征收范围内。对证据7证明目的有异议，该裁定并未进行实体裁判。本院对上述证据认证如下：原告提交的证据3、8、10，被告提交的证据7无法证实与本案具有关联性，本院依法不予采信。被告提交的证据1，落款为“西海岸新区管委办公室”，无法证明《请示》及办理情况报告已经黄岛区政府批复同意，本院依法不予采信。原、被告提交的其他证据，与本案具有关联性，可以作为认定本案有关事实的依据，本院依法予以采信。经审理查明，原告张德銮户籍所在地为石嘴子村37号，自称在石嘴子村37号拥有合法房屋、院落一处，该房屋所占土地的土地使用证载明，土地使用者为张连富，系原告的父亲。2018年9月8日，原石嘴子村委会召开党员、村民代表会议，审议表决通过《补偿方案》，对石嘴子村全体村民的房屋及附属物进行改造，并于同日作出《公告》予以公示。2019年12月12日，原石嘴子村委会召开党员、村民代表会议，讨论并形成《决议》，依照《土地管理法》（2004年修正）及《村委会组织法》的规定，决定：一、收回石嘴子村村庄原址（双珠路以北、欧美世纪花园以南、七墩山路以东、海南路以西）范围内的集体土地使用权；二、按照《补偿方案》的补偿方式对收回集体土地上的房屋及附着物进行安置补偿；三、收回石嘴子村村庄原址（双珠路以北、欧美世纪花园以南、七墩山路以东、海南路以西）范围内未拆除的房屋及附着物应自下达通知之日起5日内自行予以拆除，如不拆除由石嘴子村委会组织拆除。2020年5月20日，黄岛区政府对《决议》作出《批复》，同意由隐珠街道办事处指导原石嘴子村委会，依据《土地管理法》(2004年修正)第六十五条之规定，收回石嘴子村村庄双珠路以北、欧美世纪花园以南、七墩山路以东、海南路以西区域内的集体土地使用权，由自然资源局办理不动产注销手续。同日，原石嘴子村委会将该《批复》及《决议》张贴于村务公开栏。2020年6月25日，原石嘴子村委会向张德銮作出案涉《通知书》，通知原告根据《土地管理法》（2004年修正）第六十五条、《批复》及《决议》，其应于收到该通知之日起5日内即2020年6月30日前自行拆除位于石嘴子村村庄双珠路以北、欧美世纪花园以南、七墩山路以东、海南路以西区域内的房屋及附着物，交回集体土地使用权，并告知其逾期将依据决议内容收回土地并拆除地上房屋及附着物。原告收到案涉《通知书》后对该《通知书》不服，遂提起本案诉讼。另查明，2019年10月16日，山东省人民政府批复同意征收青岛市黄岛区2019年第26批次建设用地。案涉土地不在上述征收范围内。再查明，原石嘴子村委会已撤销，由被告石嘴子合作社继续行使其案涉职权，被告向本院提交石嘴子合作社《农村集体经济组织登记证》，原告无异议。本院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十四条第一款规定，当事人对村民委员会或者居民委员会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为不服提起诉讼的，以村民委员会或者居民委员会为被告，即村民委员会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为，属于行政诉讼的受案范围。《土地管理法》第六十六条第一款规定，有下列情形之一的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权：（一）为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的；（二）不按照批准的用途使用土地的；（三）因撤销、迁移等原因而停止使用土地的。本案中，原石嘴子村委会为完成村庄搬迁改造工作，对原告作出《通知书》收回其所占集体土地，系依据《土地管理法》的授权履行行政管理职责的行为，因此，本案属于行政诉讼受案范围。本案中，原石嘴子村委会依照《村委会组织法》举行村民代表会议，进行投票表决，制作村民代表会议记录，形成《决议》并上报区政府，区政府作出《批复》同意《决议》内容，原石嘴子村委会依据《土地管理法》（2004年修正）第六十五条、《批复》及《决议》，对原告作出并送达《通知书》。首先，原石嘴子村委会于2020年6月25日作出上述通知书，而其依据的《土地管理法》（2004年修正）于2019年8月26日被修正，且《土地管理法》（2019年修正）已于2020年1月1日施行，原石嘴子村委会适用被修正前的《土地管理法》作出上述通知书，明显不当，在此予以指正。其次，案涉土地的土地使用证显示土地使用者为张连富，原石嘴子村委会却向原告张德銮作出上述通知书要求其交回集体土地使用权，但未提交证据证明原告系案涉土地的集体土地使用权人，属主要证据不足。第三，原石嘴子村委会在作出案涉《通知书》前未告知原告享有陈述、申辩权，作出该通知书也未告知原告复议和诉讼的权利救济途径，违反程序正当原则，故原石嘴子村委会作出案涉《通知书》程序违法。据此，原石嘴子村委会作出的案涉《通知书》主要证据不足、违反法定程序，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定，应予撤销。综上，对原告要求撤销案涉《通知书》的诉讼请求，本院依法予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项的规定，判决如下：撤销原青岛市黄岛区隐珠街道石嘴子村民委员会于2020年6月25日向原告张德銮作出的《限期交回集体土地使用权通知书》。案件受理费50元，由被告黄岛区隐珠街道石嘴子村股份经济合作社负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于济南铁路运输中级法院。审 判 长 孔 慧人民陪审员 蒋 岭人民陪审员 李宗林二〇二一年三月十一日法官助理吕晓书记员袁欣