广东省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）粤行终556号上诉人（原审上诉人）：陈夕多，男，汉族，1972年2月16日出生。委托代理人：彭绍伦，广东卓盈律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：英德市人民政府。住所地：广东省英德市金子山大道。法定代表人：肖勇科，市长。上诉人陈夕多因诉被上诉人英德市人民政府安全生产监督行政纠纷一案，不服广东省清远市中级人民法院（2018）粤18行初39号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：2017年8月27日,原告陈夕多与英德市浛洸镇麻坜村大曾屋经济合作社(以下简称大曾屋经济社)签订《英德市整洁村建设工程发包合同书》,约定由原告陈夕多以包工、包料、包质量、包施工安全、包工程进度总承包大曾屋经济社的整洁村建设工程。原告陈夕多承包上述工程后,雇请胡仁华、李隆友等工人进村施工。2017年9月10日17时许,胡仁华与李隆友在距离一旧危土石墙旁约20厘米处开挖深度约50厘米的沟渠,此时,突然有一村民大喊:“倒了！倒了！”,正在挖沟作业的李隆友立即躲避,而胡仁华因未能及时跑开被倒下的土石墙压埋,李隆友等工人和附近的村民立即进行施救,并拨打120急救电话,约2分钟左右胡仁华被救出。浛洸医院接120指挥中心通知后迅速派出医护人员赶到现场对胡仁华进行现场急救,胡仁华经医护人员现场抢救无效死亡。事故发生后,被告英德市人民政府成立了由政府、纪委、安监、总工会、住建、公安等有关人员参加的事故调查组,对事故展开调查。事故调查组经现场勘查、调查取证、综合分析,查明了事故发生的经过、原因、人员伤亡和经济损失等情况后,于2017年11月8日完成了《浛洸镇麻坜村委会大曾屋“9.10”墙体坍塌一般事故调查报告》（以下简称《事故调查报告》）,认定本次事故为生产安全事故。原告陈夕多存在违法承包、安全生产主体责任不落实、放任工人盲目施工的行为,在事故中负有主要责任。其行为涉嫌犯有重大劳动安全事故罪,建议公安机关依法开展侦查。该《事故调查报告》由事故调查组的组成人员在《事故调查组事故报告确认签名表》上签名确认。2017年11月9日,英德市安全生产监督管理局向被告英德市人民政府报送了《事故调查报告》和《事故调查结案的请示》,请求被告英德市人民政府批准结案。次日,被告英德市人民政府作出英府办函[2017]192号《关于同意浛洸镇麻坜村委会大曾屋“9.10”墙体坍塌一般事故调查报告结案的批复》（以下简称《批复》）,同意事故调查组对事故的原因分析、事故性质的认定、处理建议和防范措施,同意结案。2017年12月5日,在英德市人民政府政务公开网向社会公布了《事故调查报告》和《批复》全文。另查明,事故发生后,大曾屋经济社于2017年9月26日与受害人胡仁华亲属签订了《赔偿协议书》,并支付了赔偿款499998元给受害人亲属。为此,大曾屋经济社于2017年10月向英德市人民法院提起民事诉讼,请求判令原告陈夕多向其支付其垫付的赔偿款499998元,并向法院提供了《事故调查报告》和《批复》等证据材料。2017年12月27日,英德市人民法院作出民事判决,认定原告陈夕多不具有承包建设工程资质,其承接建筑工程违反了法律禁止性规定,并结合事故调查报告对事故发生的原因的认定,原告陈夕多应承担主要责任。因此,判令原告陈夕多向大曾屋经济社支付垫付款367680.60元。再查明,原告陈夕多向原审法院提起行政诉讼请求:1、请求撤销被告作出的英府办函[2017]192号《批复》;2、请求确认原告在该事故中无须承担任何责任;3、本案诉讼费用由被告承担。对于原告的第2项诉求,原审法院在庭审中向原告释明:认定事故的性质和事故责任是人民政府的行政职权和职责,人民法院不具有认定事故性质和事故责任的职权。经释明后,原告当庭表示撤回第2项诉讼请求。原审法院认为，本案的争议焦点为：1、英府办函[2017]192号《批复》是否应当公开；2、英府办函[2017]192号《批复》是否属于行政诉讼的受案范围。关于英府办函[2017]192号《批复》是否应当公开的问题。《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十四条规定：“事故处理的情况由负责事故调查的人民政府或者其授权的有关部门、机构向社会公布，依法应当保密的除外。”《关于生产安全事故调查处理中有关问题的规定》第十三条规定“经过批复的事故调查报告的正文部分由组织事故调查的安全生产监督管理部门按照国家有关规定及时在政府网站或者通过其他方式全文公开，但依法需要保密的内容除外”。本案中，被告英德市人民政府在英德市人民政府网站上依法公开《事故调查报告》和《批复》，向社会公布事故处理的相关情况，让社会公众及时了解生产安全事故发生、发展及处理情况，实现社会公众的知情权，符合上述法律规定。关于英府办函[2017]192号《批复》是否属于行政诉讼的受案范围的问题。《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为；……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”本案中，被告英德市人民政府根据英德市安全生产监督管理局报送的《关于请求批准浛洸镇麻坜村委会大曾屋“9.10”墙体坍塌一般事故调查结案的请示》，于2017年11月10日作出英府办函[2017]192号《关于同意浛洸镇麻坜村委会大曾屋“9.10”墙体坍塌一般事故调查报告结案的批复》，该《批复》只是对浛洸镇麻坜村委会大曾屋“9.10”墙体坍塌一般事故调查工作的认定，同意事故调查组对事故的原因分析、事故性质的认定等处理方式,属于上下级行政机关之间的内部批文，不产生外部效力。且该《批复》且对原告的权利义务没有产生实际影响，不能认定对外发生法律效力。根据上述法律规定，原告诉请撤销该《批复》的请求不属于行政诉讼的受案范围，应当予以驳回。综上,被告英德市人民政府成立事故调查组对涉案事故开展调查,后作出的《批复》并在政府政务公开网站全文公布《事故调查报告》和《批复》符合法律、法规规定,调查程序合法。原告陈夕多诉请撤销《批复》的诉讼请求,理由不成立,于法无据,原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条的规定,裁定如下:驳回原告陈夕多的起诉。陈夕多不服原审裁定，向本院提起上诉称：一、被诉批复已作为民事案件的判案依据，该事实已经在英德市人民法院作出的（2017）粤1881民初3451号民事判决书中有具体体现，原审裁定认定事实部分也确认“并结合事故调查报告对事故发生的原因的认定”，所以被诉批复已经对上诉人的权利义务产生了实质性影响，应当属于行政诉讼的受理条件。二、被诉批复出具的程序违法。涉案批复涉及上诉人的切身利益，但被上诉人没有将其送达给上诉人，也没有告知上诉人按照主张的在政府门户网站告示的方式查阅，剥夺了上诉人对事故认定陈述、申辩的权利，导致上诉人丧失了对该批复提起复议、诉讼的权利，程序严重违法。被诉批复属于内部文件，在上诉人未行使完毕全部救济权利时，尚系不确定效力的文件，不宜公开，更加不应当交由法院作为民事案件审理的证据。三、被诉批复中的调查报告中关于墙体倒塌的原因，没有任何证据证明属于上诉人聘请人员施工所致，被诉批复实体方面存在严重错误，四、涉案墙体系由于维护不当而发生倒塌，而不是坍塌，是一起民事侵权事件，并非生产安全事件。五、施工系由于大曾屋经济社强行要求所致。上诉请求：1、撤销原审裁定；2、撤销被诉批复；3、诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人英德市人民政府未提交答辩意见。经审查，本院对原审法院经审理查明的事实予以确认。本院另查明：英德市人民法院于2019年9月17日作出已发生法律效力的（2019）粤1881刑初382号刑事判决书，认定：“被告人陈夕多在生产作业过程中，因劳动安全生产设施及安全生产条件不符合国家规定，发生重大伤亡事故，导致一人死亡，其行为已构成重大劳动安全事故罪。英德市人民检察院指控被告人陈夕多的犯罪事实清楚、证据确实充分、适用法律正确、罪名成立，应予采纳。关于被告人陈夕多及其辩护人在庭审中提出被告人具有自首情节的问题，经查被告人陈夕多是经网上追逃后被当场抓到，从而到案，不属于自首，对该项辩护意见不予采纳。鉴于被告人陈夕多为初犯，具有坦白情节，故依法可予从轻处罚。依照《中华人民共和国刑法》第一百三十四条第一款、第六十七条第三款的规定，判决：被告人陈夕多犯重大劳动安全事故罪，判处有期徒刑一年。（刑期从判决执行之日起计算，判决执行以前先行羁押的，羁押一日折抵刑期一日，即从2019年3月19日起至2020年3月18日止。）”本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：……（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”第六十九条第一款规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……”。本案中，涉案《事故调查报告》本身针对陈夕多的表述为“在事故中负有主要责任。根据《刑法》第一百三十五条之规定，其行为涉嫌犯有重大劳动安全事故罪，建议公安机关依法立案查处。”上述调查报告的表述内容，是在叙述事故相关事实的基础上，建议公安机关依法作出处理,而陈夕多的安全事故责任问题已由生效的刑事判决予以认定，本案的调查报告并未直接设定其权利义务,可认定为对当事人权利义务不产生实际影响的行为。英德市人民政府作出的被诉批复，表述为“同意事故调查组提出的处理建议和防范措施，请英德市安全生产委员会办公室、安监局严格按事故调查组提出的处理建议和防范措施予以落实。”上述批复的内容亦未直接设定当事人的权利义务。根据上述司法解释的规定，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。原审法院裁定驳回上诉人的起诉，结果并无不当，本院予以维持。陈夕多上诉主张，被诉批复已作为民事案件的判案依据对其权利义务产生实际影响，被诉批复作出的程序违法，内容错误等，上诉请求撤销原审裁定及被诉批复，因理据不足，本院不予采纳。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原审裁定。本裁定为终审裁定。审判长  林俊盛审判员  杨雪清审判员  窦家应二〇二一年三月三十一日法官助理李莎书记员赖心仪