河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2021）豫行终552号上诉人（一审被告）郑州市中原区人民政府，住所地河南省郑州市中原区桐柏路200号。法定代表人李晓雷，区长。委托代理人刘伟，郑州市中原区中原西路街道办事处司法所所长。委托代理人闫文豪，河南天基律师事务所律师。被上诉人（一审原告）张志连，男，汉族，1950年5月10日出生，住河南省郑州市委托代理人陈峰、邓小涛，上海市海华永泰（郑州）律师事务所。上诉人郑州市中原区人民政府（以下简称中原区政府）因张志连诉其行政答复及补偿决定一案，不服郑州市中级人民法院（2020）豫01行初1195号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人中原区政府的委托代理人闫文豪、刘伟，被上诉人张志连及其委托代理人邓小涛、陈峰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。郑州市中级人民法院一审审理查明，张志连的房产（郑房权证字第××号）坐落于中原区罗庄村，该房屋产权证载明房产建筑面积为234.82平方米，共3层，混合结构，土地权属性质为集体。在罗庄村城中村改造过程中，因张志连与中原区政府设立的中原区罗庄村城中村改造指挥部（以下简称改造指挥部）就补偿问题未能达成一致，双方未能签订安置补偿协议。张志连未就涉案房屋及其附属物交付中原区政府改造指挥部，中原区政府也未拆除张志连的房屋。张志连房屋改造一事搁置至今。2019年10月21日，张志连向中原区政府中原区人民政府邮寄安置补偿申请，请求中原区政府依据《罗庄村城中村改造拆迁安置方案》进行安置补偿。2019年11月6日，郑州市中原区中原西路街道办事处作出《信访事项不予受理告知书》，告知张志连对于前述请求中原区人民政府补偿事项，按照《信访条例》的规定不予受理，请向法院反映提出。张志连不服，向法院提起诉讼。郑州市中级人民法院作出（2019）豫01行初810号行政判决书，认定张志连在向中原区政府提出补偿申请后，中原区政府下属办事处虽作出《信访事项不予受理告知书》，但中原区政府并未就是否应予补偿或如何补偿等问题作出相应的处理决定，中原区政府应当针对张志连的补偿申请作出处理并予以回复而不应纳入信访程序予以处理，责令中原区政府于判决生效之日起六十日内对张志连的补偿申请作出处理决定。判决生效后，经申请强制执行，中原区政府于2020年9月29日作出本案被诉《答复意见》。该答复称：根据城中村改造“因地制宜、一村一案”的基本方针以及罗庄村民委员会依据中原区政府村级管理及便民服务权力清单二十二条规范召开的“4＋2”工作法决策会议决议，针对你的情况，因张风清非本村村民不具备获得罗庄村宅基证的条件，且郑州市中原区档案馆出具证明未向张风清颁发（87）建管（许）第008号建筑许可证，故对张志连作出不符合补偿条件并不予补偿的决议，认定张志连的相关补偿安置要求不符合法律规定及拆迁补偿安置方案的条件，不符合拆迁安置补偿方案中应予补偿安置的资格，无法按照相关标准对张志连进行补偿安置。区政府临时组建机构改造指挥部对经罗庄村民大会或村民代表大会通过的拆迁安置补偿方案及通过的对张志连不予补偿安置的决定予以尊重。张志连对该答复不服，再次提起本案诉讼。罗庄村城中村改造项目经过了控制性详细规划批复，经郑州市财政局财政审核，该项目涉及用地已经纳入政府土地储备范围。中原区政府本次庭审中没有否认涉案房屋不在罗庄村城中村改造范围内，但明确表示包括涉案房屋所在地块已经被土地部门集中收储。张志连提供的证据显示坐落于中原西路北、华山路西的5102.2平方米土地在2009年已经登记为国有土地，土地证号为郑国用（2009）第0236号。2010年4月27日，该宗地政府收回3303.8平方米公开挂牌出让，剩余位于中原西路北、昆仑路西1798.4平方米进行登记，土地证号为郑国用（2010）第0227号，原郑国用（2009）第0236号土地使用证注销。郑国用（2010）第0227号土地使用证项下土地使用权人为郑州市中原区中原西路街道办事处罗庄村民委员会，使用权类型为划拨用地。再查明，郑州市中原区中原西路街道办事处罗庄村民委员会分别以相关行政机关为中原区政府向郑州市金水区人民法院提起诉讼，要求撤销相关行政机关为张志连颁发的房屋所有权证；为张风清颁发的建筑许可证、宅基地证、房屋所有权证，四案均被驳回起诉。郑州市中级人民法院一审认为：一、被诉《答复意见》是否可诉问题。被诉答复是经强制执行程序作出，虽然答复意见中对村委会决定情况进行了转述，但该意见结论明确对经罗庄村民大会或村民代表大会通过的拆迁安置补偿方案及通过的对张志连不予补偿安置的决定予以尊重，实质上是对张志连要求进行补偿安置请求的实质拒绝，代表其独立意志，影响当事人安置补偿利益，具有可诉性，中原区政府的抗辩理由不成立，不予采纳。二、关于张志连要求判令中原区政府重新作出补偿决定、给予张志连公平合理补偿的诉讼请求是否属重复起诉问题。如前所述，被诉的答复意见实质是对张志连补偿要求的拒绝行为，张志连本案的基础诉求在于对被诉答复意见的司法审查，虽然形式上与前次的要求一致，但本次诉讼该诉求是在撤销中原区政府作出答复意见的条件下一并再次提出，撤销与重做相呼应，应认定为在新的法律事实基础上提出的相应诉请，故不属于重复起诉。中原区政府的抗辩理由不成立，本院不予采纳。三、张志连的诉讼请求能否成立。张志连通过继承其父亲遗产取得涉案房屋所有权，事实清楚，证据确凿。虽然中原区政府质疑张志连父亲取得的宅基地使用证、建筑许可证及房屋所有权证效力，但相关诉讼并没有撤销上述权属证件，在涉案房屋权属证书未被有权机关撤销的情况下，依然属于合法有效证件，张志连享有涉案房屋的合法所有权。中原区政府认为张志连房屋相关证件不合法的抗辩理由，证据不力，不予采纳。涉案地块原属于集体土地，中原区政府主张涉案地块土地性质未改变，但中原区政府提供的证据不足以证明其主张，且张志连提供的证据显示涉案地块土地所有权早已经由集体所有变为国有，故不予认可中原区政府该主张。由于涉案地块在罗庄村城中村改造范围内，相关土地已经收储为国有土地，无论是按照《中华人民共和国土地管理法实施条例》规定的集体土地征收路径还是按照国有土地上的房屋征收路径，对于土地、房屋等附属物均应依法予以补偿。本案中，罗庄村村民委员会将拆迁补偿区分为两类，分别制定了《罗庄村村集体自建房屋拆迁补偿安置方案》、《罗庄村非本村居民房屋拆迁补偿安置方案》，不管是村民类的还是非村民类的，只存在补偿标准的差异，对于房屋在该村的相关权利人，即便是按照前述方案，也不存在不予补偿的情形。罗庄村村委决议意见认为张志连的补偿安置要求不符合法律规定及拆迁补偿安置方案的条件，与发布的两个补偿方案规定均不相符，但中原区政府却认可罗庄村村委的决议意见，明显没有事实和法律依据。更为重要的是，从改造初至今的十年间，绝大部分地块已经改造回迁完毕，张志连的房屋虽然没有被拆，但房屋居住使用功能已经随着周围改造的推进，早已不具备使用功能，从提升整个区位改造品质、切实保障张志连合法利益角度，中原区政府对张志连的房屋不予补偿，于情、于理、于法不符，有悖依法行政的可信赖利益。故中原区政府作出的涉案答复意见，事实不清，证据不足，对张志连不予补偿明显不当，应当予以撤销。鉴于涉案张志连的房屋按照何种标准予以补偿，仍需要中原区政府进一步调查裁量，张志连亦明确诉请中原区政府予以重新作出补偿决定，故责令中原区政府对张志连的补偿问题重新作出补偿决定，在重作补偿决定过程中，应当针对张志连房屋所有权性质、涉案地块土地性质变更情况，公平确定张志连的补偿标准。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第六项之规定，判决撤销中原区政府郑州市中原区人民政府于2020年9月29日作出的《答复意见》；责令中原区政府郑州市中原区人民政府针对张志连的补偿申请于本判决生效后三十日内作出补偿决定。上诉人中原区政府不服一审判决，向本院上诉称：一、原审法院认定事实错误,被上诉人诉请撤销的《答复意见》系上诉人基于(2019)豫01行初810号行政判决书内容,对被上诉人的补偿申请作出的说明性意见,《答复意见》仅为上诉人履行法定义务的行为,不是可诉的具体行政行为。二、被上诉人诉请判令上诉人重新作出补偿决定、给予被上诉人公平合理补偿的诉讼请求与(2019)豫01行初810号案件中被上诉人所提诉求实质一致,属于重复起诉,应当依法驳回其起诉。三、张志连并非中原区罗庄村城中村改造项目中的村民,其所占用土地系村集体土地,该土地及其房屋不在中原区罗庄村城中村改造项目范围内,张志连的房屋系未取得合法建筑许可证所建,房屋及土地并非被上诉人合法所有,被上诉人并未征收其所述的具有合法证件的房屋,张志连不符合被征收人的身份及相关拆迁补偿方案的要求,不应补偿补偿。四、上诉人在实施罗庄村改造项目过程中,严格履行审批程序,每一步骤均通过相关职能部门的协同审核、批准,不存在被上诉人所诉违法问题。被上诉人张志连答辩称，被诉答复意见认为被上诉人不符合补偿安置条件，实际上损害了被上诉人的合法权益，属于行政诉讼受案范围。本案上诉人作出的被诉答复意见，是一个新的对被上诉人申请而做出的行政行为，被上诉人认为该行为违法提起诉讼，不属于重复起诉。被上诉人对案涉土地及房屋具有合法权利，上诉人怠于履行补偿职责，损害被上诉人权利，被上诉人提起本案诉讼符合法律规定。一审法院判决上诉人作出补偿决定正确，请求驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实和一审查明的事实一致，本院予以确认。本院认为：一、张志连对继承其父在罗庄村的房屋享有合法的所有权，并非认定其具有罗庄村村民资格的充分理由。张志连是否具有村民资格还应当结合其是否具有村民选举权、被选举权、在罗庄村有没有承包集体土地等其他要素综合认定。不论中原区政府有无另行规划涉案房屋占用的土地，是否征用拆除张志连的涉案房屋，中原区政府主导拆除涉案房屋周边的公共设施和住宅，使得涉案房屋断水断电断路，不能正常居住使用，客观上已经导致涉案房屋失去其原有的居住使用价值。中原区政府拆除其他房屋的先行为，与张志连房屋不能使用的后果具有法律上的必然因果关系。且由于案涉张志连房屋所涉的土地在罗庄村城中村改造范围内，已经收储为国有土地，中原区政府基于其先行为而负有对张志连的房屋进行补偿安置的义务和职责。二、当现有村民安置补偿方案对张志连的情况不能涵盖、不能明确如何对其进行安置补偿时，中原区政府有义务制定更明确的方案。参照《罗庄村非本村居民房屋拆迁补偿安置方案》的规定，张志连应当获得相应的补偿安置。中原区政府如果认为张志连属于非罗庄村居民时，亦应正面回应张志连的请求，对张志连的该部分诉求，没有拒绝的职责和权力。故被诉《答复意见》缺乏法律依据，一审责令中原区政府对张志连的补偿问题重新作出补偿决定正确。综上，上诉人中原区政府的上诉请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人中原区人民政府负担。本判决为终审判决。审判长 王 松审判员 万宗杰审判员 马传贤二〇二一年三月十九日法官助理潘佳佳书记员赵琛琛