关于中信银行股份有限公司西安分行与西飞集团 陕 西 省 高 级 人 民 法 院 行 政 判 决 书 （2021）陕行终4号 上诉人（原审原告）：杨桂琴，女，1947年1月20日出生，汉族，住陕西省西安市阎良区西飞家属区。被上诉人（原审被告）：西安市未央区人民政府。住所地：陕西省西安市未央区。法定代表人：刘国荣，区长。委托诉讼代理人：姚俊，西安市自然资源和规划局未央分局工作人员。委托诉讼代理人：庞卫兵，陕西宝伦律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：西安市人民政府。住所地：陕西省西安市未央区。法定代表人：李明远，市长。委托诉讼代理人：刘宏，该政府工作人员。上诉人杨桂琴诉被上诉人西安市未央区人民政府（以下简称未央区政府）、西安市人民政府（以下简称西安市政府）宅基地确权和行政复议一案，不服西安铁路运输中级法院(2020)陕71行初434号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。现已审理终结。原审法院查明：原告杨桂琴曾将王某某诉至西安市未央区人民法院，要求王某某拆除在宅基地上所建房屋，并将原有房屋恢复原状。1998年12月24日，西安市未央区人民法院作出(1998)未民初字第1087号民事判决书，其中认定以下事实：“杨桂琴父母遗留的房屋系其父与其继母相继去世后所留土木结构砖瓦房一间。该房屋因地势较低，于1996年秋被阴雨淹倒，剩有残墙，有关材料仍在原处，该宅基地遂闲置，无人居住。1993年村委会规划老宅基地，杨桂琴以19000元购买了该村门面房，其中5000元系王某某为其交纳，村委会遂将该宅基地调整由王某某使用，王某某在该宅基地上重新建立起了房屋。杨桂琴的户口在西飞公司。”判决驳回杨桂琴之诉。杨桂琴以未央区政府为被告、王某某为第三人提起履行法定职责之诉，2008年11月14日，西安市未央区人民法院作出(2008)未行初字第18号行政判决，其中认定以下事实：“杨桂琴与王某某系亲属关系，宅基地相邻。杨桂琴父母系农村户口，其父母相继与1992年底前病故，杨桂琴长年在外工作系城镇户口，其未在村内居住。1993年，统一办理宅基地使用证时，小组、村委会、乡政府、未央区土地局均同意将杨桂琴父母遗留一大间房屋的宅基地使用证书办至原告名下，但未向杨桂琴发放宅基地使用证书。1996年6月，杨桂琴与王某某经时任小组长联系，同意王某某给付杨桂琴5000元及小组分配的上下各一间的门面房，杨桂琴将该宅基地交王某某使用，同年12月11日，王某某与小组长签订书面协议予以确定。同年12月12日，王某某替杨桂琴向小组交付门面房款5000元后杨桂琴分得门面房予以出租。1997年9月，王某某在该宅基地上自建三间平房。其后，杨桂琴多年来数十次向未央区政府书写申诉书，要求处理其宅基地纠纷，未央区政府有关部门安排相关人员多次协调处理双方的纠纷，因多种原因均协商未果，未央区政府土地管理部门多次向原告予以答复，认为该宅基地内祖遗房屋已不存在，老宅基地已由村民小组调整给他人，故不具备向杨桂琴补发宅基地使用证条件，最终结论为对该宅基地暂不予确权，遂引发诉讼。诉讼中，各方当事人提供相应证据并经质证，其中1997年7月30日西安市农村宅基地逐户清查登记表载明，杨桂琴仍为该宅基地使用人，村委会及谭家乡政府加盖公章认可。”判决未央区政府对杨桂琴关于确认宅基地权属的申请书应当作出具体行政行为。杨桂琴不服提出上诉，2009年3月2日，陕西省西安市中级人民法院作出（2009）西行终字第18号行政判决，驳回上诉，维持原判。后杨桂琴提出再审，2010年7月12日，陕西省西安市中级人民法院作出（2010）西行申字第028号《驳回申请再审通知书》，对杨桂琴再审申请予以驳回。2011年6月20日，陕西省高级人民法院作出（2011）陕行监字第00007号《驳回申请再审通知书》，对杨桂琴再审申请予以驳回。又查明：2011年7月15日，西安市国土资源局未央分局作出《答复》。2017年5月16日，未央区政府向杨桂琴作出《关于杨桂琴土地确权有关事项的答复》，此后依杨桂琴的申请，(2008)未行初字第18号案件进入执行程序，2017年8月24日，西安市未央区人民法院作出(2017)陕0112执恢428号执行裁定，裁定终结(2008)未行初字第18号行政判决书的执行。2018年5月21日，西安市未央区人民法院作出（2018）陕0112执异51号执行裁定，裁定撤销(2017)陕0112执恢428号执行裁定。2019年12月12日，未央区政府根据西安市未央区人民法院(2008)未行初字第18号及(2018)0112执异51号执行裁定书作出未政发[2019]37号《西安市未央区人民政府关于杨桂琴宅基地权属申请事项的处理决定》（以下简称37号《处理决定》），该处理决定载明：“杨桂琴：经查，涉案宅基地上原有房屋一间，因该房地势较低，于1996年秋被连阴雨淹倒。另查，1996年6月，杨桂琴与王某某经时任小组长联系，同意王某某给付杨桂琴5000元及小组分配的上下各一间的门面房，杨桂琴将涉案宅基地交王某某使用，同年12月11日王某某与小组长签订书面协议予以确定。1997年9月，王某某在该宅基地上自建三间平房。以上事实有西安市未央区人民法院(1998)未民初字第1087号《民事判决书》及(2008)未行初字第18号《行政判决书》在卷佐证。本机关认为，你要求将涉案宅基地确权在其名下，没有事实依据，不符合《确定土地所有权和使用权的若干规定》第五十二条：‘空闲或房屋坍塌、拆除两年以上未恢复使用的宅基地，不确定土地使用权。’的规定，决定对你（杨桂琴）所申请事项不予支持。”杨桂琴对37号《处理决定》不服，于2020年2月16日向西安市政府寄交了行政复议申请书，要求撤销37号《处理决定》。2020年2月20日，西安市政府作出市政复答字[2020]56号《行政复议答复通知书》并向未央区政府送达。因新型冠状病毒感染肺炎疫情防控应急响应工作要求，需要中止本案审理，2020年4月19日，西安市政府作出市政复中字[2020]56号《中止行政复议通知书》，自2020年4月19日中止该行政复议案件的审理。2020年6月15日，行政复议中止的原因消除，西安市政府作出市政复恢字[2020]56号《恢复审理通知书》。2020年6月24日，西安市政府作出市政复决字[2020]56号《行政复议决定书》（以下简称56号《复议决定》），维持了37号《处理决定》，于6月29日向原告和未央区政府送达。再查明：案涉谭家乡宅基地及宅基地上房屋已被征地拆迁。原告杨桂琴对37号《处理决定》及56号《复议决定》不服，提起本案诉讼。原审法院认为：首先，《确定土地所有权和使用权的若干规定》第五十二条规定，关于“空闲或房屋坍塌、拆除两年以上未恢复使用的宅基地，不确定使用权。已经确定使用权的，由集体报经县级人民政府批准，注销其土地登记，土地由集体收回”的规定，是享有职权的行政机关对“空闲或房屋坍塌、拆除两年以上未恢复使用的宅基地”的管理性规定，并非直接判断公民、法人或其他组织是否已经失去宅基地使用权的法律依据。本案中，1993年在统一办理宅基地使用证时，小组、村委会、乡政府、未央区土地局均同意将杨桂琴父母遗留一大间房屋的宅基地使用证书办至原告杨桂琴名下，但未向杨桂琴发放宅基地使用证书。杨桂琴父母遗留的房屋因该房屋因地势较低，于1996年秋被阴雨淹倒，剩有残墙，有关材料仍在原处，该宅基地遂闲置，无人居住。1997年9月，王某某在该宅基地上自建三间平房。杨桂琴父母遗留的房屋自然坍塌未超过两年，王某某在该宅基地上即自建三间平房。未央区政府认定原告的房屋自然坍塌两年以上，没有经过任何程序，直接仅此适用此项认定原告杨桂琴已经失去争议宅基地的使用权，存在瑕疵。其次，宅基地所有权属于农村集体经济组织，农村集体经济组织成员可以依法取得宅基地使用权，宅基地使用权也可能因集体经济组织成员资格的丧失而丧失，宅基地使用权主体是农村集体经济组织的村民，不包括城镇居民，宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定。根据原《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第一款、第四款的规定，宅基地实行“一户一宅”原则，当事人如果转为城镇户口，且已将原宅基地转让他人，其与争议土地不具有利害关系。本案中，杨桂琴父母系农村户口，其父母相继于1992年底前病故，杨桂琴长年在外工作系城镇户口，其未在村内居住，故杨桂琴不是案涉村组农村集体经济组织成员。根据生效裁判查明事实，1996年6月，杨桂琴与王某某经时任小组长联系，同意王某某给付杨桂琴5000元及小组分配的上下各一间的门面房，杨桂琴将该宅基地交王某某使用，同年12月11日王某某与小组长签订书面协议予以确定。虽然案涉宅基地转让没有经过镇、区县两级政府的审核、审批，但是鉴于杨桂琴通过协议将该宅基地交王某某使用，王某某已在案涉宅基地上重新自建房屋。况且案涉宅基地上杨桂琴父母遗留房屋已经坍塌，亦不存在杨桂琴通过继承房屋的方式获得案涉宅基地的使用权。案涉村组已被征地拆迁，土地性质已被改变，已不具备重新确定宅基地所有权的现实条件。最后，本案中，1997年7月30日，西安市农村宅基地逐户清查登记表载明，杨桂琴仍为该宅基地使用人，村委会及谭家乡政府加盖公章认可。但鉴于1996年6月，杨桂琴与王某某经时任小组长联系达成宅基地转让协议，王某某也于1997年9月在该宅基地上自建三间平房。原告以此主张其享有案涉宅基地的使用权的主张不予采纳。原告对其父母遗留房屋坍塌原因存疑，此问题已在西安市未央区人民法院作出的(1998)未民初字第1087号民事判决书予以载明，其对此持有异议不在本案审查范围内。综上，原告杨桂琴不具备取得案涉宅基地的资格和条件，37号《处理决定》及56号《复议决定》结果正确，应予以维持。原告之诉讼请求，于法无据，依法应予驳回。遂依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告杨桂琴的诉讼请求。案件受理费50元（已预交），由原告杨桂琴负担。上诉人杨桂琴上诉称：（一）案件事实是：其于1992年12月继承父母遗留私房所使用的75号土改时的祖遗老宅基地，但1993年3月政府开始确权登记时并未给其确权发证，却将其在9组的祖遗老宅基给了8组村民王某某的女儿杨某某，并颁发了土地证。在1998年的民事案件中，王某某提交了该土地证，因此导致1997年市政府按照126号文件逐户清查宅基地时，王某某家抢先拆了其私房，当年9月就在该院子建了平房。土地局不能引用民事判决中“96年秋房被淹倒灭失”、“该宅基地闲置”的虚假事实作出“空闲两年以上未恢复使用”的认定。（二）自(2008)未行初字第18号行政判决生效到其确权申请被处理作出答复时隔11年，未央区政府对其要求确权的申请迟迟不作处理，也不按期依照法院的生效判决作出处理决定，在作出本案37号《处理决定》时也违背事实，不对其申请事项确权，违反法律的规定。（三）西安市政府受理其复议申请后，不认真审查案件，以与未央区政府相同的理由，驳回其复议申请，维持了37号《处理决定》，属认定事实不清，适用法律错误。请求：撤销原审判决，撤销56号《复议决定》，撤销37号《处理决定》,依法将涉案宅基地确权给自己。被上诉人未央区政府未提交书面答辩意见，口头答辩称：(2008)未行初字第18号行政判决责令其对杨桂琴关于确认宅基地权属的申请作出具体行政行为。2017年5月16日，未央区政府办公室对杨桂琴作出关于杨桂琴土地确权有关事项的答复。2019年12月12日，其作出37号《处理决定》，对杨桂琴所申请确权的宅基地使用权不予以确权。理由是，1993年村委会规划老宅基地，因杨桂琴以19000元购买了该村门面房，其中5000元系王某某为杨桂琴交纳，村委会遂将该宅基调整给王某某使用，王某某已在该宅基上重新建起了房屋。其根据[1995]国土[籍]字第26号《确定土地所有权和使用权的若干规定》第五十二条的规定，对杨桂琴关于确认宅基地权属的申请事项不予支持，适用法律正确。请求：驳回上诉，维持原判。被上诉人西安市政府未提交书面答辩意见，口头答辩称：37号《处理决定》认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持，56号《复议决定》程序合法。请求：驳回上诉，维持原判。经审理查明，原审法院查明的事实属实，本院予以确认。另查明：杨桂琴向西安市政府提交的复议申请中包含多项内容。二审询问中，杨桂琴明确其复议申请是对37号复议决定不服，请求撤销37号《处理决定》并将涉案宅基地确权给自己。以上事实，有附卷材料和当事人陈述证明，证据确实、充分，足以认定。本院认为，《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四十八条规定：“非农业户口居民（含华侨）原在农村的宅基地，房屋产权没有变化的，可依法确定其集体土地建设用地使用权。房屋拆除后没有批准重建的，土地使用权由集体收回。”第五十二条规定，“空闲或房屋坍塌、拆除两年以上未恢复使用的宅基地，不确定土地使用权。已经确定使用权的，由集体报经县级人民政府批准，注销其土地登记，土地由集体收回。”本案中，根据已经生效的(2008)未行初字第18号行政判决及（1998）未民初字第1087号民事判决认定的事实可知，1996年涉案宅基地上杨桂琴继承的房屋已经灭失，之后村委会将该宅基地调整给案外第三人使用，杨桂琴亦在其陈述中称1997年时其房屋被案外第三人拆除。因此，涉案宅基地上的房屋在1996-1997年间已经灭失是已经发生的事实。涉案宅基地属于上述规定中的房屋坍塌、拆除两年以上未恢复使用的宅基地，且自1997年至杨桂琴开始请求未央区政府确权的2008年间，案外第三人已经在涉案宅基地上建有房屋并持续使用多年。未央区政府依据上述规定作出37号《处理决定》不予确权，西安市政府作出56号《复议决定》驳回杨桂琴的复议申请，并无不当。综上，上诉人杨桂琴的上诉请求和理由缺乏事实和法律依据，不予支持。原审判决驳回杨桂琴的诉讼请求正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（二）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人杨桂琴负担。本判决为终审判决。   审  判  长    王  勇审  判  员    张安品审  判  员    张慧颖   二〇二一年三月十九日 法官助理    孙  禄书  记  员    周怡玮 1