西安铁路运输中级法院      行 政 判 决 书      （2021）陕71行终95号      上诉人（原审原告）西安坦途环境工程有限公司，住所地西安市长安区。   法定代表人周颖，总经理。   委托代理人向波，陕西赢弘律师事务所律师。   委托代理人王涛，陕西赢弘律师事务所实习律师。   被上诉人（原审被告）蓝田县城市管理和综合执法局，住所地西安市蓝田县。   法定代表人毛会霞，局长。   出庭负责人暨委托代理人靳德斌，该局副局长。   委托代理人张林，陕西群鑫律师事务所律师。   上诉人西安坦途环境工程有限公司（以下简称坦途工程公司）因与被上诉人蓝田县城市管理和综合执法局（以下简称蓝田城管局）行政强制一案，不服西安铁路运输法院（2020）陕7102行初949号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭,公开听证审理了本案。上诉人坦途工程公司委托代理人向波、王涛、被上诉人蓝田城管局出庭负责人暨委托代理人靳德斌、委托代理人张林到庭参加听证。现已审理终结。   一审法院审理查明，2020年2月28日下午19时许，原告名下的陕AXXXXX垃圾压缩车在蓝田县XX村XX村XX线的沟内，因违规倾倒垃圾，被执勤村民吴昆拦挡，在洩湖镇政府和洩湖派出所报案协助下将车辆开至洩湖镇政府院内。被告在接到洩湖镇移送案件后，将车辆暂扣至蓝田县新庄子停车场，出具了物品扣押单。因原告2019年西安市生活垃圾清运车辆登记证已过期，且存在违法拉运生活垃圾和违法倾倒，被告蓝田城管局依据《城市生活垃圾管理办法》规定，对原告作出蓝城执告字[2020]第301号行政处罚预先告知书，拟对原告作出责令停止违法行为和罚款人民币叁万元整的行政处罚。以上事实有案件受理登记表、立案审批表、现场勘验笔录、调查询问笔录、暂扣单、案件调查终结报告、行政违法案件处理意见报告、行政处罚预先告知书、行政处罚听证告知书、责令停止行政违法行为通知书等予以证实。上述文书因无法联系原告，未依法予以送达。陕AXXXXX车辆被扣押后一直停放在蓝田县新庄子停车场，被告于2020年9月3日已将车辆返还原告。另查明，陕AXXXXX车辆的所有人为本案原告坦途工程公司。该车辆所持的2019年西安市生活垃圾清运车辆登记证有效期自2019年1月1日至2019年12月30日。   一审法院认为，本案的争议焦点是被告扣押原告车辆行为是否合法。《中华人民共和国行政强制法》第二条第二款规定：“行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。”在本案中，被告扣押车辆的行为发生在其行政管理过程中，扣押车辆具有对财物实施暂时性控制的物理特性，达到暂时性控制的效果，符合行政强制措施的定义。行政强制措施具有临时限制和中间行为的特点，本就具有对最终行政行为的依附性，目的是保证最终行政行为的作出所采取的一种临时性措施，但并不因为其临时性和中间行为的特点而被最终行政行为所吸收，其本身仍然是独立的行政行为。因此，扣车行为属于行政强制措施，应当适用《中华人民共和国行政强制法》的规定。《中华人民共和国行政强制法》第十八条规定：“行政机关实施行政强制措施应当遵守下列规定：……（四）通知当事人到场；（五）当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径；（六）听取当事人的陈述和申辩……（九）当事人不到场的，邀请见证人到场，由见证人和行政执法人员在现场笔录上签名或者盖章……”具体到本案，第一，被告并未通知当事人到场接受处理，告知其采取措施的理由、依据及当事人享有的其他权利救济渠道，没有进行陈述和申辩，事后亦未主动进行联系；第二，当事人未在场的，未邀请见证人和行政执法人员在笔录上签名或盖章。故被告扣押车辆的行为不符合法律的程序性规定。《中华人民共和国行政强制法》第二十五条规定：“查封、扣押的期限不得超过三十日；情况复杂的，经行政机关负责人批准，可以延长，但是延长期限不得超过三十日。”第二十八条第一款第（四）项规定：“有下列情形之一的，行政机关应当及时作出解除查封、扣押决定：（四）查封、扣押期限已经届满。”被诉的行政强制措施，本质上具有强制性、非惩罚性以及暂时性，一旦强制目的达成，即应及时解除行政强制措施，否则将侵犯相对人合法权益。本案中，被告在强制措施期满后，无法定正当理由，既不依法解除强制措施，未进行依法送达解除通知书，亦未依法作出相应的行政处罚决定书，且拒绝将涉案车辆返还原告。此时，继续扣押车辆的行为已转化为一种事实行为，该事实行为明显缺乏法定职权和法律依据，已不再具有合法性。综上，应当认定被告蓝田城管局实施的扣押车辆行为违反了《中华人民共和国行政强制法》规定的法定程序。因被告已于2020年9月3日将车辆返还原告，被告已经改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法，故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第二项之规定，判决：一、确认被告蓝田县城市管理和综合执法局于2020年2月28日扣押原告陕AXXXXX车辆行为违法。二、驳回原告西安坦途环境工程有限公司第二项诉讼请求。案件受理费50元，由被告蓝田县城市管理和综合执法局负担。   上诉人坦途工程公司上诉称，一、一审法院认定上诉人“存在违法拉运生活垃圾和违法倾倒”的事实是错误的，上诉人并没有违法拉运生活垃圾及违法倾倒。1.上诉人没有倾倒生活垃圾的事实。2020 年2月28日下午19时许，上诉人名下的陕 AR2733 垃圾压缩车行驶至蓝田县洩湖镇时，被洩湖镇的人员拦截，随即报告被上诉人，被上诉人到达现场后，扣押了上诉人的该车辆，其后停放在蓝田县新庄子停车场。直至2020年9月3日，被上诉人返还上诉人该车辆时，该车辆上运载的生活垃圾仍在车上。因此，本案上诉人并没有倾倒生活垃圾的事实，更无一审法院认定的违法倾倒的事实。2.上诉人不存在违法拉运生活垃圾的事实。首先，建设部《城市生活垃圾管理办法》第十七条规定“从事城市生活垃圾收集、运输的企业应当取得服务许可证”，上诉人于 2020年1月22日取得了西安市城市管理和综合执法局颁发的《城市生活垃圾经营性清扫、收集、运输服务许可证》，该证是法定许可经营、运输的证件。因此上诉人属于有证运输，而非无证的非法运输生活垃圾。其次，一审法院以上诉人2019年《西安市生活垃圾清运车辆登记证》过期为由认定上诉人违法拉运生活垃圾，不符合法律规定。(1)如前所述，运输城市生活垃圾的法定许可证件系《城市生活垃圾经营性清扫、收集、运输服务许可证》，而非《西安市生活垃圾清运车辆登记证》，上诉人已经取得法定许可证件。(2)《西安市生活垃圾清运车辆登记证》系《西安市市容园林局关于办理城市生活垃圾清运车辆登记证的通知》（市容发[2014]108 号）规范性文件规定，该证并非城市生活垃圾运输服务许可的法定证件，且自 2020年开始，该证已经不再办理。因此，上诉人不存在违法拉运生活垃圾的事实。二、一审对该事实的认定错误将对上诉人产生不利影响,上诉人具有上诉利益。1.如前所述，上诉人并无违法事实（行为)，被上诉人扣押上诉人的车辆不仅没有事实依据，程序更是违法，一审虽然判决被上诉人扣押车辆违法，但其理由仅为违反法定程序，裁判理由亦不全面，且确实存在认定事实错误的问题。2.如一审判决生效，那么上诉人没有违法行为也将变成存在违法行为，违法行为要承担相应的违法后果，因此，虽然上诉人服从一审判决结果,但一审认定事实的错误仍将会给上诉人带来承担违法后果的可能性，故，上诉人针对事实认定错误的上诉具有上诉利益。请求：1.请求维持一审判决结果，将一审判决认定上诉人“存在违法拉运生活垃圾和违法倾倒”的事实更正为上诉人“不存在违法拉运生活垃圾和违法倾倒”；2.本案二审诉讼费由被上诉人承担。   被上诉人蓝田城管局辩称，一审法院查明案件事实正确，上诉人上诉请求的理由及事实不能成立，本案程序上存在瑕疵，一审法院进行了确认扣押车辆违法。被上诉人依据法律查处违反法律规定拉运倾倒垃圾的上诉人，适用法律是正确的，结合上诉人拉运车辆的事实情况及一审我方提交的证据，足以证明上诉人是违法拉运垃圾，也没有拉运路线，倾倒生活垃圾按规定要有地点及路线，上诉人在洩湖镇没有规定的倾倒点，因此上诉人的上诉理由不能成立。   本院经审理查明，一审判决认定的事实属实，本院予以确认。另查明，2020年2月28日，被上诉人作出的蓝城受案字〔2020〕第301号《案件受理登记表》“受案登记”一栏载明：“2020年2月28日19时许，XX队XX镇通知，洩湖村村民在XX村XX道拦停垃圾压缩车陕AXXXXX、陕AXXXXX两辆，车辆装载生活垃圾。……”其后，被上诉人作出的蓝城管执勘字【2020】第301号《现场勘验笔录》“勘验情况及结论”载明：“垃圾压缩车陕AXXXXX……装载、运输生活垃圾，所持西安市生活垃圾《清运车辆登记证》有效期截止2019年12月30日，倾倒地点显示为西安市XX沟垃圾填埋场。XX镇XX村XX村XX道XX线附近耕地存在一处生活垃圾偷倒点，长约30米，宽约10米，深度不详，镇政府已做覆土处理。……”2020年2月29日，被上诉人就垃圾压缩车陕AXXXXX等车辆拉运垃圾一事向洩湖村村民进行调查询问，并制作了蓝城管执调字（2020）第301-1号《调查询问笔录》，该村民在接受调查询问时陈述：XX村XX沟内最近经常有人偷倒垃圾，2020年2月28日19时许，我在砖厂附近给人帮忙，有垃圾车往上开，当时没挡住，一会儿后又来一辆，我挡住了，刚过去那辆，可能因杜坪疫情防控点阻拦返回时，也被我挡住。”“我问拉的啥，司机说是给XX沟拉垃圾的，跑错路了，司机给我看了导航，位置指向后李坪村，我给镇上打电话后，侯镇……和……来现场，司机不配合，派出所来才把车扣到镇政府。”当调查人员询问“你认为他会跑错路吗”时，该村民回答：“不会，XX沟离这里很远。”同日，被上诉人向洩湖镇政府工作人员就垃圾压缩车陕AXXXXX等车辆拉运垃圾一事进行调查询问，并制作了蓝城管执调字（2020）第301-2号《调查询问笔录》，该镇政府工作人员在接受调查询问时陈述：“2月28日19时许，接群众举报，在老砖厂拦停偷运垃圾车辆，我和侯镇到现场查看，在老砖厂附近……拦住一辆垃圾车，当时又有一车辆垃圾车从杜坪下来，我们也挡住了。”“我看了他们的手续，是往XX沟拉的，司机当时不配合，我们通知了县城管局、洩湖派出所，在派出所协助下，把车送到镇政府，我们没有执法权，城管局……把车扣到县上。”并称车上“拉的生活垃圾”。   本院认为，本案的争议焦点是被上诉人扣押上诉人案涉车辆的行为是否合法。《中华人民共和国行政强制法》第十八条规定：“行政机关实施行政强制措施应当遵守下列规定：……（四）通知当事人到场；（五）当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径；（六）听取当事人的陈述和申辩……（九）当事人不到场的，邀请见证人到场，由见证人和行政执法人员在现场笔录上签名或者盖章……”、第二十五条第一款规定：“查封、扣押的期限不得超过三十日；情况复杂的，经行政机关负责人批准，可以延长，但是延长期限不得超过三十日。”、第二十七条规定：“行政机关采取查封、扣押措施后，应当及时查清事实，在本法第二十五条规定的期限内作出处理决定……”、第二十八条第一款规定：“有下列情形之一的，行政机关应当及时作出解除查封、扣押决定：……（四）查封、扣押期限已经届满……”本案中，根据审理查明的事实，被上诉人在扣押上诉人的案涉车辆时未通知当事人到场，未告知其采取行政强制措施的理由、依据及权利和救济途径，未听取上诉人的陈述和申辩，在上诉人未到场的情况下，亦未邀请见证人到场进行见证；在扣押案涉车辆后，被上诉人未依法作出行政处罚决定或者解除扣押决定，且在扣压期限届满后，拒绝将案涉车辆返还上诉人。因此，被上诉人蓝田城管局扣押上诉人案涉车辆的行为不符合上述法律规定，其被诉行政行为违法。   综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。上诉人的上诉理由没有事实依据，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：    驳回上诉，维持原判。   二审案件受理费50元，由上诉人西安坦途环境工程有限公司负担。   本判决为终审判决。             审 判 长 刘宇红    审 判 员 胡 雁    审 判 员 陈泉池             二〇二一年三月五日          法 官 助 理 陈靖音    书 记 员 王玉荣         1