广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2021）粤71行终331号上诉人（原审原告）：陈英娣，女，1958年6月20日出生，汉族，身份证住址广州市白云区××××××××，公民身份号码440××××××××××××429。上诉人（原审原告）：张树添，男，1981年8月18日出生，汉族，身份证住址广州市白云区××××××××，公民身份号码440××××××××××××436。上诉人（原审原告）：张树，男，1985年11月20日出生，汉族，身份证住址广州市白云区××××××××，公民身份号码440××××××××××××45X。被上诉人（原审被告）：广州市白云区钟落潭镇人民政府。住所地：广州市白云区××××××××××。法定代表人：邓勤虎，镇长。被上诉人（原审被告）：广州市白云区人民政府。住所地：广州市白云区××××××××。法定代表人：苏小澎，区长。原审第三人：广州市白云区×××××××第一经济合作社。住所地：广州市白云区×××××××。法定代表人：张伟强，社长。上诉人陈英娣、张树添、张树因与被上诉人广州市白云区钟落潭镇人民政府（以下简称钟落潭镇政府），广州市白云区人民政府（以下简称白云区政府）农村集体经济组织成员资格及待遇行政处理及复议一案，不服广州铁路运输法院（2020）粤7101行初3093号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，原告陈英娣于1958年6月20日出生，于1981年8月18日生育原告张树添，于1985年11月20日生育原告张树。原告陈英娣于1985年10月17日农转居，原告张树于1985年11月20日出生后随母报出生入居民户，原告张树添于1987年4月16日因征地农转居，于2017年8月16日将户口迁入其父亲张丽昌户口所在地。三原告户口性质均为居民户口家庭户。2010年5月1日，第三人原农业户籍人员统称居民户口。2019年12月10日，原告张树添将户口迁至广西全州镇黄北路133号1幢2单元802。2017年8月8日，原告向被告钟落潭镇政府提出关于作出行政处理决定的申请，请求：1.确认原告为第三人的集体经济组织成员；2.责令第三人补发原告2017年1月的分配款15000元/人，共计45000元；3.责令第三人向原告补分配责任田0.68亩，如不分配则按3000元/亩折算租金给原告。被告钟落潭镇政府对此未作处理，原告不服，向被告白云区政府申请行政复议。2018年2月8日，被告白云区政府作出云府行复〔2017〕425号行政复议决定书，要求被告钟落潭镇政府作出答复并送达原告。被告钟落潭镇政府于2018年4月10日作出钟府行决字〔2018〕003号行政处理决定书，决定驳回原告的申请请求。原告不服，于2018年4月16日向被告白云区政府提起行政复议。2018年9月6日，被告白云区政府作出云府行复〔2018〕176号行政复议决定书，撤销被告钟落潭镇政府作出的钟府行决字〔2018〕003号行政处理决定书，责令被告钟落潭镇政府重新作出行政处理决定。被告钟落潭镇政府于2018年11月2日重新作出钟府行决字〔2018〕123号行政处理决定书，决定对原告要求第三人支付集体经济收益福利的请求不予支持。原告不服，向被告白云区政府申请行政复议。2019年10月31日，被告白云区政府作出云府行复〔2018〕519号行政复议决定书，撤销被告钟落潭镇政府作出的钟府行决字〔2018〕123号行政处理决定书，责令被告钟落潭镇政府重新作出行政处理决定。2019年12月12日，被告钟落潭镇政府作出钟府行决字〔2019〕213号行政处理决定书，认为根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条和第十六条第（二）项的规定，具备集体经济组织成员资格，是享有农村集体经济组织资产收益分配权的前提条件，而确定农村集体经济组织成员资格的审查标准是“户口加义务”原则，能享有集体收益分配权的集体经济组织成员的前提应是有农业户口的农村自然人，而不是拥有城市居民户口的城市居民。原告陈英娣的户籍性质于1985年10月17日已经由农业户口转为居民户口，张树添1987年4月16日征地农转居，张树1985年11月20日随母报出生入居民户，三原告的居民身份已不符合规章所规定的作为农村集体经济组织成员应是农民的前提基础，丧失了作为该农村集体经济组织成员的主体资格。三原告的集体经济组织成员资格视法律规定和第三人的章程而定，根据第三人的现行章程，居民并不属于第三人的成员，没有选举权和表决权。因此，三原告不具有第三人集体经济组织成员资格及享有社员的同等福利待遇，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第（三）项、《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条、第十六条的规定，决定驳回原告的行政处理决定申请请求。该行政处理决定书分别于2019年12月18日、12月24日送达第三人和原告。原告不服，于2019年12月26日向被告白云区政府申请行政复议。被告白云区政府于2020年1月1日决定受理原告的行政复议申请，并于同日向被告钟落潭镇政府发出提出行政复议答复通知书和向第三人发出参加行政复议通知书。2020年1月6日，被告钟落潭镇政府向被告白云区政府提交行政复议答复书及相关证据材料。2020年2月21日，被告白云区政府作出行政复议延期审理通知书，因情况复杂，根据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款的规定，行政复议决定延期至2020年3月25日前作出。2020年3月24日，被告白云区政府作出中止行政复议审查通知书，因案情复杂，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十一条第一款第（八）项的规定，决定中止审查，恢复审查时间将另行通知。2020年6月9日，被告白云区政府作出恢复行政复议审查通知书，决定恢复审查，并于同日作出云府行复〔2019〕433号行政复议决定书，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，决定维持被告钟落潭镇政府作出的钟府行决字〔2019〕213号行政处理决定书。原告不服，诉至原审法院。另查明，2008年8月20日，龙塘村成员大会或成员代表会议（经济社户代表会议）表决通过的《章程》，其中第十条规定：“本社成员分为自然成员资格、保留成员资格、表决成员资格（以下简称成员）和体现成员四种类别进行界定：自然成员、保留成员、表决通过的成员为资格成员，全享受本社的股份分红及福利等……（四）体现成员资格。下列人员为体现人员：1.按照国家政策，循正常合法途径招干、转居、出嫁、参军转业、招工、提干、读书后外出就业；2.指按国家有关规定农转非人员。（五）体现成员和表决没有通过的成员，不属本社成员资格，无选举权和被选举权……”2019年9月16日，龙塘经联社和各经济合作社作出《关于钟落潭镇龙塘经济联合社现行章程的情况说明》，表明龙塘经联社及各经济合作社不承认区农业农村局备案的8月25日《章程》，只承认在被告钟落潭镇政府处备案的8月20日的《章程》，章程对农转居的规定与本联社和各生产社对农转居的成员身份界定和股份分配均吻合。2018年7月24日，因龙塘经联社变更法人为张燮明，需要更换农村集体经济组织证明书，本社将8月20日《章程》交被告钟落潭镇政府农村集体“三资”管理服务中心备案。2019年9月20日，第三人作出《龙塘一社农转居、居民社员资格及股份分红情况说明》，表明第三人执行的是在被告钟落潭镇政府处备案的8月20日《章程》，第三人一直以来均不承认农转居和居民具有社员资格，不享受社员的股份分红及其他福利待遇。2018年2月7日第三人召开成员大会，表决不通过居民享受股份分红。2019年12月5日，白云区农业农村局作出《广州市××××××局关于核实有关情况的复函》，表明白云区农业农村局公开的8月25日《章程》为2009年3月2日龙塘经联社在白云区农业农村局办理农村集体经济组织证明书所提供，仅做办证材料使用。经与被告钟落潭镇政府、龙塘经联社核实，目前龙塘经联社及各合作社执行的是8月20日《章程》，应以实际执行的章程为准。2020年4月22日，被告钟落潭镇政府向被告白云区政府提交《钟落潭镇政府关于核查龙塘经济联合社暨各经济合作社章程的情况说明》，主要内容为：钟落潭镇龙塘村村民张丽昌于2017年4月24日曾向被告钟落潭镇政府申请公开龙塘经联社（经济社）章程，被告钟落潭镇政府回复该信息不存在。2018年7月24日，因龙塘经联社变更法人，需更换农村集体经济组织证明书，向被告钟落潭镇政府提交了8月20日《章程》作为办证材料；经被告钟落潭镇政府向龙塘经联社核实，该社目前施行的是经被告钟落潭镇政府备案的8月20日《章程》；被告钟落潭镇政府发函到白云区农业农村局核查情况，白云区农业农村局函复被告钟落潭镇政府其公开的章程为2009年3月2日龙塘经联社在白云区农业农村局办理农村集体经济组织证明书所提供，仅做办证材料使用，经与被告钟落潭镇政府、龙塘经联社核实，目前龙塘经联社及各合作社执行的是8月20日《章程》，故应以8月20日《章程》为准。原审法院认为，《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条规定：“乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：……（三）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利……”本案中，被告钟落潭镇政府有权对原告陈英娣、张树添、张树提出的关于村民福利待遇的申请作出行政处理决定。《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条规定：“原人民公社、生产大队、生产队的成员，户口保留在农村集体经济组织所在地，履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，集体经济组织成员所生的子女，户口在集体经济组织所在地，并履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，户口迁入、迁出集体经济组织所在地的公民，按照组织章程规定，经社委会或者理事会审查和成员大会表决确定其成员资格；法律、法规、规章和县级以上人民政府另有规定的，从其规定。农村集体经济组织成员户口注销的，其成员资格随之取消；法律、法规、规章和组织章程另有规定的，从其规定。”根据上述规定，具有农村集体经济组织成员资格的前提是户口保留在农村集体经济组织所在地，即具有农村户口。本案中，原告陈英娣于1985年10月17日农转居，原告张树1985年11月20日出生后随母报出生入居民户，原告张树添于1987年4月16日因征地农转居，且于2019年12月10日迁出户口，而第三人原农业户籍人员至2010年5月1日才统称居民户口，故三原告在第三人集体农转居前已为居民户口，不具有认定为农村集体经济组织成员资格的前提条件。集体经济组织成员资格是享受村民福利待遇的前提，第三人以原告属于居民户口为由，不同意向其分配福利待遇，并未损害原告的合法权益，故被告钟落潭镇政府作出钟府行决字〔2019〕213号行政处理决定书决定驳回原告的行政处理决定申请请求，认定事实清楚，适用法律正确，原审法院予以支持。原告主张其根据8月25日《章程》应具备第三人的集体经济组织成员资格。鉴于龙塘经联社和各经济合作社、第三人、白云区农业农村局及被告钟落潭镇政府经调查核实后，确认第三人现执行的是8月20日《章程》，8月25日《章程》并非第三人实际执行的章程，并对此情况予以合理说明，且《章程》的解释权归于第三人，故原告该主张，原审法院不予采纳。原告主张龙塘村2018年2月7日经成员大会（户代表）表决不同意居民户口享受股份分红的决定是无效的。依据当时施行的《中华人民共和国村民委员会组织法》和《广东省农村集体经济组织管理规定》的规定，村民会议、村民代表会议可以对涉及村民利益的事项制定和修改村民自治章程、村规民约等，但不得与法律法规和国家政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。第三人经村民代表会议表决不同意居民配股，属于第三人的自治范围，并未违反相关法律规定，也未损害原告的合法权益，故原告上述主张，原审法院不予采纳。《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款规定：“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。”本案中，原告不服被告钟落潭镇政府作出的行政处理决定书，向被告白云区政府申请行政复议，被告白云区政府作为被告钟落潭镇政府的上一级人民政府，依法有权受理原告的行政复议申请。《中华人民共和国行政复议法》第二十八条规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：（一）具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持……”本案中，被告钟落潭镇政府作出的行政处理决定书认定事实清楚，适用法律正确，被告白云区政府决定维持被告钟落潭镇政府作出的行政处理决定书，认定事实清楚，适用法律正确，原审法院予以支持。根据《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政复议法实施条例》的有关规定，被告白云区政府作出云府行复〔2019〕433号行政复议决定书并依法送达，程序合法。原告请求撤销被告白云区政府作出的云府行复〔2019〕433号行政复议决定书，理由不成立，原审法院不予支持。综上所述，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条和第七十九条的规定，判决如驳回原告陈英娣、张树添、张树的诉讼请求。上诉人陈英娣、张树添、张树不服原审判决，向本院提起上诉称：一、原审法院认定的事实不清，适用法律错误，错误采信镇政府、区政府、龙塘一社、龙塘村经联社（以下简称区、镇、村、社）。白云区农业农村局提供的而没有实质性内容的证据，错误认定2008年8月25日《白云区钟落潭镇龙塘村经济联合社暨各村经济合作社章程》（以下简称8月25日章程）是假的，错误认定2008年8月20日《白云区钟落潭镇龙塘村经济联合社暨各村经济合作社章程》（以下简称8月20日章程）是真的。原审法院没有依法对区、镇、村、社提供的证据进行真实性审查。例如8月20日章程第9条显示“本社清产核资至2007年12月31日止，资产总额为743万元，负债总额为745万元，净资产总额为227万元。”总额均为万元整数，证明8月20日章程绝对是假的，理由是区、镇、村、社均没有向原审法院提供由镇政府代理龙塘村经联社制作、备案、保存的至2007年12月31日止的收支明细账、收支分类账、债务明细账，745万元债务的债权人名单、债权内容、发生时间、经手人、清产核资报表的复印件等证据，证明上述的745万元负债总额是真的。例如8月20日章程第四十一条显示“本社接受农村集体经济审计部门和街道办事处依法进行审计监督。”证明8月20日章程绝对是假的，理由是区、镇、村、社均没有向原审法院提供由审计部门和街道办事处依法对镇政府代理龙塘村经联社制作备案，保存至2007年7月31日止财务账目进行审计和监督产生的《审计报告和监督意见》，证明上述745万元负债总额是真的。例如8月20日章程第四十七条显示“本章程经镇人民政府街道办事处审核盖章后于2008年8月20日由成员大会或成员代表会议（经济社户代表会议）表决通过，自通过之日起实施并报区农业主管部门备案。”证明8月20日的章程绝对是假的，理由是区、镇、村、社均没有向原审法院提供盖有镇人民政府街道办事处审核章的8月20日章程和2008年8月20日的成员大会或成员代表会议（经济社户代表会议）表决章程的反对名单和同意名单的公示证据和发放表决章程的误工费支出原始凭证的复印件，证明8月20日的章程是真的。二、上诉人向原审法院提交的行政起诉状内容是客观的。由镇政府于2019年3月4日作出的钟府行决字（2019）17号《行政处理决定书》第2页第5、6行显示“另查明被申请人（本案原审第三人龙塘一社）目前适用的是2008年8月25日通过的《白云区钟落潭镇龙塘村经济联社暨各经济合作社章程》”证明8月25日章程是真的。综上，上诉人请求：1.撤销广州铁路运输法院（2020）粤7101行初3093号《行政判决书》并依法改判；2.由被上诉人承担一审、二审诉讼费。被上诉人钟落潭镇政府二审答辩称：一、原审第三人现执行的是8月20日《章程》，上诉人抗辩称该章程是假的，没有任何证据。上诉人在《行政上诉状》中抗辩称2008年8月20日《白云区钟落潭镇龙树塘村经济联社暨各经济合作章程》是假的，没有任何证据。被上诉人在原审中已提交证据《广州市××××××局关于核实有关情况的复函》证明2008年8月25日《白云区钟落潭镇龙塘经济联合社暨经济合作社章程》只是白云区钟落潭龙塘经济联合社在2009年3月2日办理农村集体经济组织证明书提供作为办证材料使用的，并非现实中实际执行的章程，该点原审第三人也予以确认的。并且原审第三人在原审庭审过程中亦认可8月20日《章程》，由于《章程》的解释权归于原审第三人，因此上诉人主张原审第三人实际执行8月25日章程是没有事实依据的。另外，上诉人在上诉状中提及《行政处理决定书》“另查明……目前适用的是2008年8月25日《白云区钟落潭镇龙塘村龙塘经济联合社暨各经济合作社章程》”，则在原审中被上诉人巳作出说明，这是笔误并非最终版本，被上诉人后续已发出《补正通知书》并送达双方当事人。上诉人在上诉状中要求被上诉人提供截至2007年12月31日的收支明细账、745万元债务的债权人名单、2008年8月20日表决章程的反对名单的公示证据等文件以证实2008年8月20日章程为真无理无据，按文件要求被上诉人仅对集体经济组织的章程有备案职责，上诉人要求被上诉人提供前述文件没有任何依据且与本案待查明事实无关，不应得到支持。二、原审法院事实认定清楚，适用法律正确，上诉人不具有集体经济组织成员资格，故其不应享受村民福利待遇。根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条的规定，具有农村集体经济组织成员资格的前提是户口保留在农村集体经济组织所在地，即具有农村户口。上诉人陈英娣于1985年10月17日农转居，上诉人张树1985年11月20日出生后随母报出生入居民户，上诉人张树添于1987年4月16日因征地农转居，且于2019年12月10日迁出户口，而原审第三人原农业户籍人员至2010年5月1日才统称居民户口，故三上诉人在原审第三人集体农转居前已为居民户口，不具有认定为农村集体经济组织成员资格的前提条件。集体经济组织成员资格是享受村民福利待遇的前提，原审第三人以上诉人属于居民户口为由，不同意向其分配福利待遇，并未损害上诉人的合法权益，故被上诉人作出钟府行决字〔2019〕213号行政处理决定书决定驳回上诉人的行政处理决定申请请求，认定事实清楚，适用法律正确。综上，上诉人的上诉理由不能成立，请求法院依法驳回其全部诉讼请求。被上诉人白云区政府、原审第三人龙塘第一经济社未提交二审答辩意见。经二审审查，原审法院查明事实清楚并有相应证据证实，本院予以确认。本院认为，根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条规定，确定农村集体经济组织成员资格的审查标准为户口加义务。历史上我国户籍政策有农业户口和居民户口之分，居民户口人员在就业、教育、社会保障等各方面享受国家财政补贴待遇，而农业户口人员则只能以集体经济组织为单位，依靠土地劳作，自己统筹解决生产、生活等各方面问题，并不享受国家财政给予城市居民的各方面补贴待遇。因此，能享有集体收益分配权的集体经济组织成员的前提应是有农业户口的农村自然人，而不是拥有居民户口的城市居民。虽然户籍登记制度改革取消农业户口、非农业户口的表述差异，统一登记为居民户口，但农村居民与城镇居民的实质性区别并不因户籍登记改革而消失。本案中，三上诉人于1985、1987年转为居民户口，张树添于2019年12月10日迁出户口。但原审第三人自2010年原农业户籍才统称为居民户口。可见，三上诉人在原审第三人集体转居之前已经发生户口性质的变化转为居民户口，三上诉人已不具备农村集体经济组织成员资格的基础条件。而享有集体经济组织收益红利、分配责任田的前提应当为集体成员，三上诉人不具备成员资格亦无法享有成员的同等福利待遇。被上诉人经审查作出被诉行政处理决定及复议决定并无不当，本院予以支持。对于三上诉人以8月20日《章程》未经债权债务清产核资、审计监督、成员大会表决详情公布，行政处理决定查明依据等理由，认定该《章程》作假，应以8月25日《章程》为依据确认其具备集体经济组织成员资格的问题。在案证据显示，8月20日《章程》已经在钟落潭镇政府备案，白云区农业农村局发出相关复函对8月25日《章程》的情况进行了说明，原审第三人作为农村集体经济组织亦对本集体组织制作并表决通过的《章程》具有解释权，上诉人以上述理由否认8月20日《章程》的真实性，没有事实和法律依据，本院不予采纳。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律及处理均正确，应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人陈英娣、张树添、张树负担。本判决为终审判决。审 判 长 谭建军审 判 员 杨 芳审 判 员 余树林二〇二一年三月三十一日法官助理 邵 艳书 记 员 林润华