重庆市第五中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）渝05行终50号 上诉人（一审原告）刘禄荣，男，汉族，1957年2月15日出生。住址：重庆市渝中区。 被上诉人（一审被告）重庆市渝中区城市管理局。住所地：重庆市渝中区和平路192号（新民花园）。 法定代表人宋丹，局长。 一审第三人陈德贞，女，汉族，1933年8月25日出生。住址：重庆市渝中区。 上诉人刘禄荣诉被上诉人重庆市渝中区城市管理局（简称渝中区城管局）违法建筑行政确认案，不服重庆市渝中区人民法院（2020）渝0103行初151号行政判决，向本院提起上诉。本院于2021年1月7日受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 一审法院查明，重庆市渝中区渝铁村6号2单元1-2房屋的所有权人为刘禄荣之父刘云安，产权登记部门于1998年向其颁发的中区字第A024336号房屋所有权证载明，建筑面积57.31㎡，后经公证，刘禄荣继承了该房屋中刘云安部分的产权。2017年10月27日，原重庆市规划局渝中区分局（简称渝中区规划分局）就菜园坝街道办《关于协助认定涉嫌违法建筑的函》作出渝规中违整认字〔2017〕31号《关于渝铁村6号2单元1-1等28处搭建建筑的认定函》，认定渝铁村6号2单元1-2阳台搭建的建筑为违法建筑。 一审另查明，2017年12月20日，原重庆市渝中区房屋管理局对菜园坝片区改造房屋征收项目内刘禄荣等人的未经登记建筑的调查结果进行公示。同月28日，该局对该征收区域内未经登记建筑的认定结果进行公示。2018年1月2日，渝中区人民政府作出渝中府征发〔2018〕1号《关于对菜园坝片区改造房屋征收项目国有土地上房屋征收的决定》（简称《1号征收决定》），刘禄荣房屋在被征收范围。傅永强、刘禄荣等人就该房屋征收决定向重庆市第五中级人民法院（简称五中法院）提起行政诉讼。五中法院于2018年6月13日作出行政判决，驳回傅永强的诉讼请求。傅永强不服，提起上诉，重庆市高级人民法院于2018年9月14日作出终审判决，判决驳回上诉，维持原判。傅永强申请再审，最高人民法院裁定驳回傅永强的再审申请。随后，五中法院就刘禄荣诉《1号征收决定》作出行政裁定，裁定刘禄荣案适用傅永强案行政判决。刘禄荣不服，提起上诉，重庆市高级人民法院终审裁定：驳回上诉，维持原裁定。刘禄荣申请再审，最高人民法院裁定驳回刘禄荣的再审申请。刘禄荣自述于2018年12月25日收到渝中区人民政府作出的渝中府征补（2018）105号《关于征收渝中区渝铁村6号2单元1-2房屋的补偿决定》（简称《105号补偿决定》），《105号补偿决定》载明：“该户有未经登记的建筑及构附着物（棚架）。经重庆市渝中区房屋安全鉴定检测中心于2017年9月26日测绘，该未经登记建筑为砖混结构，面积6.12㎡；构附着物面积2.58㎡。2017年10月27日，渝中区规划分局依据《重庆市城乡规划条例》第九十六条第五项之规定认定，渝铁村6号2单元1-2号搭建的建筑未经规划许可擅自修建，属违法建筑。”刘禄荣对《105号补偿决定》向五中法院提起了行政诉讼。 因机构改革，渝中区城市违法建筑的执法职责已划入渝中区城管综合行政执法支队（简称区综合执法支队），区综合执法支队以渝中区城管局的名义行使该职权。 一审法院认为，本案被诉行为由原渝中区规划分局向相关街道办发出，该认定函明确将涉案建筑定性为违法建筑，有关部门也以此作为认定违法建筑的依据，产生了实际影响，具备行政外部化的特征，属于可诉的行政行为。关于渝中区城管局提出被诉行为已被生效法律文书所羁束的意见，生效法律文书之所以采信未经登记建筑的调查及认定结果通知这一证据，是基于该证据可以证明房屋征收部门在作出征收决定前履行了对未经登记建筑的调查、认定并予以公示这一事实，至于认定结果是否合法，则不在该类案件的审查范围，对渝中区城管局提出的该意见，不予采纳。原重庆市渝中区房屋管理局对未经登记建筑的认定结果予以了公示，刘禄荣并不知道本案被诉行为作出的部门及具体内容。刘禄荣自述于2018年12月21日收到《105号补偿决定》，《105号补偿决定》载明了本案被诉行为，刘禄荣自此应当知道被诉行为的内容，刘禄荣在法定期限内提起行政诉讼符合法律规定。 《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款规定：“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。”《重庆市城乡规划条例》第八条第二款规定：“市城乡规划主管部门负责全市的城乡规划管理工作，并在主城区和市人民政府确定的特定区域设立派出机构；其他区县（自治县）城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。乡（镇）人民政府、街道办事处按照本条例规定的职责承担本行政区域内的城乡规划管理工作。”第七十四条规定：“未进入规划审批程序的违法建设，形成的违法建筑按照下列规定组织查处：（一）在自然保护区、风景名胜区、森林公园、绿地、公路、河道和水工程管理范围等专门管理区域内修建的，由有关法律、法规确定的该区域的主管部门组织查处。（二）不在本条第一项所列范围修建的，属规划城镇建设用地范围内的，由城乡规划主管部门组织查处；属规划城镇建设用地范围外的，由土地主管部门组织查处。设立了综合执法机构的，可以由综合执法机构统一查处。”原渝中区规划分局具有认定本辖区内违法建筑的法定职权。渝中区城市违法建筑的执法职责因机构改革划入区综合执法支队，但区综合执法支队仍以渝中区城管局的名义行使该项职责，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款之规定，渝中区城管局是本案的适格被告。 我国城市规划的法律制度始于80年代初期，主要见于《城镇个人建造住宅管理办法》、《城市规划条例》、《中华人民共和国城市规划法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国建筑法》、《中华人民共和国城乡规划法》，同时《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国铁路法》、《中华人民共和国公路法》等其他法律法规也作出相关的规定。原城乡建设环境保护部于1983年6月4日发布的《城镇个人建造住宅管理办法》第四条第二款规定：“城镇个人建造住宅需要征用土地的，必须按照国家有关规定，办理征地手续，禁止任何单位和个人未经批准擅自建造住宅。”1984年1月5日，国务院发布实施的《城市规划条例》第四十四条规定：“在城市规划地区内国家所有的土地和征用集体所有的土地上，需要新建、扩建、改建任何建筑物、构筑物，敷设道路和管线的，都必须向城市规划主管部门提出建设申请。国家法律另有规定的，按法律规定办。申请进行建设的组织和个人，经城市规划主管部门确定其建设位置，提出地面控制标高、建筑密度、建筑层数、建筑立面以及与环境协调等设计要求，并审查其有关设计文件和图纸，发给建设许可证后方可施工。”第五十条第二项规定：“对违反本条例规定进行建设的，责令停止违章建设行为，吊销其建设许可证，或者责令其拆除违章的建筑物、构筑物，并可给予警告或者罚款。”1987年全国实行房屋普查登记，原城乡建设环境保护部于1988年2月12日出台（88）城房字第95号《关于房屋所有权登记工作中对违章建筑处理的原则意见》，提出了“三从宽三从严”的处理意见，即：“一、关于时间界限，考虑到《城市规划条例》是国务院1984年新颁发的，各地制定审批城市规划也有先有后，各市、县可根据实际情况合情合理地确定处理违章建筑的时间界限，各地在处理违章建筑时，对时限以前的可适当放宽，时限以后的应从严处理；二、关于地域界限，凡影响近期规划建设或城市发展的重要地段，违章建筑应从严处理，其它规划发展地区可适当放宽；三、凡直接影响交通、消防、市政设施、房屋修缮施工、绿地、环保、防灾和邻里居住条件的违章建筑应从严处理，反之可适当放宽。”同时规定：“参照以上原则确定从宽处理的范围，只要房屋建筑正规，结构合理，经过一定的申报审批程序，给予批评教育或适当罚款之后，可以补办手续，确认其所有权，发给产权证件。”《中华人民共和国城市规划法》于1990年4月1日起施行，根据该法第三十条、第三十一条、第三十二条等规定，在城市规划区内申请用地及建筑物的新建、扩建和改建必须取得“两证一书”，即建设用地规划许可证、建设工程规划许可证和选址意见书，该法第四十条同时规定：“在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证件或者违反建设工程规划许可证件的规定进行建设，严重影响城市规划的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令停止建设，限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物或者其他设施；影响城市规划，尚可采取改正措施的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令限期改正，并处罚款。”《中华人民共和国城乡规划法》于2008年1月1日起施行，该法第四十条规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价5%以上10%以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价10%以下的罚款。”关于地方性法规方面，1989年5月25日公布实施的《重庆市城市规划管理条例》第五十四条将未持有规划部门核发的建设许可证施工等情形确定为违章行为，第五十五条第三款规定：“对未按规定办理建设许可证的，责令违章者作出书面检讨，并处以违章建设工程造价10%-25%的罚款，符合城市规划的补办手续。”第四款规定：“对严重影响城市规划的违章建设，责令违章者限期无条件自行拆除或者强制拆除。”此后，该条例历经1998年、2000年两次修正，第六十六条对擅自在建成的新区或旧城改造片区内插建的、擅自在屋顶建建（筑）物等情形，规定为由县以上城市规划行政主管部门责令停止建设或使用，限期拆除或予以没收，并处罚款。《重庆市城乡规划条例》于2010年1月1日施行，该条例第七十一条第一款对修建违法建筑的，规定为责令停止建设，按照有关法律法规进行处罚，并限期拆除，《重庆市城市规划管理条例》同时废止。修正后施行的《重庆市城乡规划条例》针对违法建筑作出了限期拆除等规定。从上述法律法规规章可见，个人在城镇建造住宅自1983年起必须经过批准；自1984年1月5日起，在城市规划区内建筑物的新建、扩建、改建必须向城市规划主管部门提出建设申请，在取得相关部门的许可后方可实施，对于在一定时期内形成的建筑，也需当事人经申报审批、补办手续等程序后方能确认其拥有合法产权，且具有一定的时限性，而当事人应对上述情况承担举证责任。渝中区城管局提交的89版地形图、93版地籍图由原重庆市勘察测量队、重庆市国土局测绘，能够客观反映该区域地形地貌及相关建筑物的情况，89版地形图和93版地籍图均显示该区域为空地，原渝中区规划分局工作人员将涉案房屋的现状与测绘图进行比对，确认并无现建筑结构的房屋，刘禄荣不能提供该建筑经过了相关规划主管部门审批同意或补办了手续等相关材料，原渝中区规划分局据此将其定性为违法建筑并无不当；关于刘禄荣提出涉案建筑在超过二十余年未被相关部门处理后就不能再行查处的意见，由于违反规划许可擅自建设这一违法事实以及由此引起的法律后果始终存在，且一直处于继续状态，行政机关在该违法建筑在未被拆除前，对此仍然具有实施查处的权利。刘禄荣要求撤销本案被诉行为的意见，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》六十九条的规定，判决：驳回刘禄荣的诉讼请求。 刘禄荣不服，认为原渝中区规划分局的认定行为没有职权依据，且事实依据不足、程序违法、法律依据不足，涉案认定函应该撤销；刘禄荣的未登记建筑不是违法建筑，是历史遗留的可以补办手续的合法建筑；从行政法比例原则的要求来看，原渝中区规划分局的处理行为不当。请求二审法院对一审判决依法改判、撤销、变更或者发回重审。 渝中区城管局未向本院提交答辩状；一审第三人陈德贞未向本院提交陈述状。 本院认为，关于原渝中区规划分局是否具有对涉案建筑认定为违法建筑的职权职责以及渝中区城管局是否属于本案适格的被告，一审法院已作充分论证，本院予以认同，不再作观点相同的论述。 《中华人民共和国城市规划法》于1990年4月1日起施行，根据该法第三十条、第三十一条、第三十二条等规定，在城市规划区内申请用地及建筑物的新建、扩建和改建必须取得“两证一书”，即建设用地规划许可证、建设工程规划许可证和选址意见书，该法第四十条同时规定：“在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证件或者违反建设工程规划许可证件的规定进行建设，严重影响城市规划的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令停止建设，限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物或者其他设施；影响城市规划，尚可采取改正措施的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令限期改正，并处罚款。”《中华人民共和国城乡规划法》于2008年1月1日起施行，该法第四十条规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”渝中区城管局提交的89版地形图、93版地籍图客观反映了该区域地形地貌及相关建筑物的情况，89版地形图和93版地籍图均显示该区域为空地，能够证明该未登记建筑的修建年代在1993年之后，该建筑物的修建、扩建和改建必须根据前述法律规定进行报批、取得规划许可，刘禄荣未提供该建筑经过了相关规划主管部门审批同意或补办了手续等相关证明材料，原渝中区规划分局根据《重庆市城乡规划条例》第九十六条第（五）项“违法建筑，是指未经用地或者规划许可擅自修建的建（构）筑物，包括经竣工规划核实确认或者取得房屋产权证件后擅自新建、改建、扩建的建（构）筑物”的规定将涉案建筑定性为违法建筑并无不当；关于刘禄荣提出涉案建筑在超过二十余年未被相关部门处理后就不能再行查处的意见，由于违反规划许可擅自建设这一违法事实以及由此引起的法律后果始终存在，且一直处于持续状态，行政机关在该违法建筑在未被拆除前，对此仍然具有实施查处的权利。 综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回刘禄荣的诉讼请求，事实清楚、证据充分、适用法律正确。刘禄荣的上诉理由不能成立，对其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本案二审案件受理费50元，由刘禄荣负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 张小明 审 判 员 文林华 审 判 员 封 莎 二〇二一年三月四日 法官助理 何小莉 书 记 员 唐 吉