湖南省怀化市中级人民法院行 政 赔 偿 判 决 书(2021)湘12行赔初9号原告高其树，男，汉族，1969年5月28日出生，住沅陵县。委托代理人张丕穆，湖南中楚律师事务所律师。委托代理人张子敬，湖南中楚律师事务所律师实习律师。被告沅陵县人民政府，地址沅陵县沅陵镇虎溪路。法定代表人周重颜，县长。委托代理人周德江，沅陵县水利局水政监督股股长。委托代理人孙科周，湖南天宇律师事务所律师。原告高其树与被告沅陵县人民政府（以下简称沅陵县政府）行政赔偿一案，向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2021年2月4日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，于2021年3月16日公开开庭审理了本案。原告高其树及委托代理人张丕穆、张子敬，被告沅陵县政府的委托代理人周德江、孙科周到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2020年12月1日，被告向原告送达沅陵县政府沅政赔决字[2020]3号行政赔偿决定书，决定对赔偿请求人高其树提出的行政赔偿请求给予64000元赔偿。原告高其树诉称，原告是五强溪库区淹没区的失地农民，2002年，原沅陵县太常区公所根据沅陵县政府的招商引资精神，向社会公布了一批包括原白田乡蚂蝗头库汊养殖开发在内的投资项目。2003年1月10日，在原白田乡人民政府的主持下，原告高其树和另一合伙人田铁山与三个村签订了一份《库区水面养殖合同》，约定原告在消落区自主经营。2005年原告高其树与合伙人田铁山在消落区筑坝修建渔库，水面面积10.67公顷，龙溪村以影响船只通行为由向法院起诉要求宣告《库区水面养殖合同》无效。经法院判决合同有效。2008年，原告在渔库内投放甲鱼苗2万余尾，并获得沅陵县畜牧水产局颁发10.67公顷养殖许可证，2013年进行了续期。2019年6月20日，被告沅陵县政府下设的沅陵县防汛抗旱指挥部向原告送达了《清障令》和《催告通知书》，同月28日，沅陵县防汛抗旱指挥部下达了《强制执行决定书》并于同年9月4日在没有采取任何保护措施的情况下，沅陵县政府对原告的渔库进行了强拆，导致养殖的甲鱼和其他经济鱼类灭失，全部损失达三千余万元。原告就其强制拆除行为向怀化市中级人民法院提起诉讼，怀化市中级人民法院作出（2019）湘12行初78号行政判决，确认被告沅陵县政府强制执行决定违法，强制拆除行为违法，并责令其30日内作出赔偿决定。2020年12月1日，沅陵县政府向原告送达行政赔偿决定书，决定赔偿原告64000元。原告对该决定不服，故请求人民法院依法判决1、撤销被告沅陵县政府赔决字[2020]3号行政赔偿决定书；2、判决被告沅陵县政府赔偿原告损失3400万元（可以评估意见为准）；3、判决被告沅陵县政府对强制拆除的水坝恢复原状或赔偿70万元（可以评估意见为准）；4、本案诉讼费由被告承担。原告向本院提交以下证据材料：证据1、沅陵县政府沅政赔决字[2020]3号行政赔偿决定书，拟证明沅陵县政府作出赔偿决定的行政行为属于本案的审查对象；证据2、(1)湖南省怀化市中级人民法院（2019）湘12行初78号行政判决书；(2)湖南省高级人民法院（2020）湘行终559号行政判决书；(3)湖南省高级人民法院（2020）湘行函18号司法建议函，拟证明沅陵县政府的强拆行为属于应当赔偿的违法行为；证据3、光盘一张，拟证明沅陵县政府在强拆过程中对原告的甲鱼等合法财产没有采取保全措施，给原告造成了重大经济损失；补充证据1、张某证明复印件一份；2、唐永华证明复印件一份；3、王某证明复印件一份，拟证明高其树投放甲鱼苗2万多尾及其他鱼苗的事实。证人王某、张某出庭作证，共同拟证明原告购买了鱼苗投放在其鱼塘。被告沅陵县政府答辩称，（一）沅陵县政府收到高其树的《督促沅陵县政府履行法院判决的报告》后，于2020年11月28日作出沅政赔决字［2020］3号行政赔偿决定书，并告知了其对决定不服的救济途径。（二）高其树在其鱼塘采取的系粗放型的自然鱼鳖混养模式，养殖数量不详，无法查证，养殖场防逃和防天敌设施不健全，鱼苗成活率低。且2016年后养殖场周围环境改变，鱼塘水质逐年恶化，已经不适合四大家鱼的养殖。而甲鱼系一种对水质要求较高的鱼类，该鱼塘上游没有形成大的水流，加之城市建设的发展，生活污水排放至鱼塘，造成鱼塘内的甲鱼等鱼类死亡，高其树为此多次向沅陵镇及上级部门信访反映。沅陵镇政府于2017年以补偿打捞垃圾费的方式补偿高其树64000元。（三）据当地群众反映，原告被拆除堤坝的鱼塘平常很少见到甲鱼，即便是拆除堤坝鱼塘退水以后也没有见到几只。而原告在沅陵县××镇××社区下侯家溪口河道管理范围内修筑拦河堤坝，有违当初招商引资拦网养殖的初衷，且没有经水行政主管部门审查同意，没有编制洪水影响评价报告，对河道的行洪安全、水生态安全和百姓安全出行有一定影响，其行为违反了《防洪法》第四十二条第一款的规定。且被告在强制拆除前责令原告自行拆除堤坝及处理鱼塘内的水产品，但原告在规定的期限内没有采取任何措施。（四）原告的证据无法证明其具体损失，不能作为赔偿依据。原告提出赔偿三千余万元的损失与客观事实不符，且原告没有对鱼塘鱼产品进行处理，对造成的损失应承担相应责任。故沅陵县政府参照2017年补偿高其树打捞垃圾费的标准（每年64000元），给予其失当赔偿并无不当。（五）根据法律规定，行政赔偿仅限于直接损失，原告对其直接损失负有举证责任。而原告所提供的现有证据无法确定其具体损失，依法应当承担举证不能的后果。故原告的第（二）、（三）项诉请缺乏事实和法律依据，请求人民法院对沅政赔决字［2020］3号行政赔偿决定予以维持，驳回原告的第（二）、（三）项诉讼请求。被告沅陵县政府在举证期限内向本院提交以下证据材料：证据1、《统一社会信用代码证书》、《法定代表人身份证明书》，拟证明沅陵县政府系依法成立的行政机关；周重颜县长系县政府的法定代表人；证据2、督促沅陵县政府履行法院判决的报告、沅陵县政府沅政赔决字（2020）3号行政赔偿决定书，拟证明沅陵县政府对高其树的赔偿要求，于2020年11月28日作出沅政赔决字（2020）3号行政赔偿决定书，并告知其对决定不服的救济途径；证据3、沅陵镇人民政府的情况说明；沅陵县畜牧水产事务中心的情况汇报及沅陵县水域滩涂养殖证统计表（过期证）；、对谢长在、高畅文、宋友勇、胡祖文、张吉兵、调查（询问）笔录及调查人员周德江、姜小辉、龚福祥、瞿继保的行政执法证；施工承包合同及相关付款凭据，拟证明1、2005年，高其树在沅陵镇凤凰山社区下侯家溪口河道修筑堤坝养鱼，2013年办理沅府（淡）养证〔2013〕第00031号，养殖品种甲鱼，养殖证有效时间2013年12月2日至2018年12月2日。2、据向专业技术人员了解，高其树在此鱼塘养殖鱼采取粗放性的自然鱼鳖混养模式，前后投放小规格甲鱼苗（出壳苗20克以下），养殖数量不详，无法查证，养殖场防逃和防天敌设施不健全，甲鱼苗成活率低。2016年后，因养殖场周围环境改变，鱼塘水质逐年恶化，每年春秋两季出现缺氧死鱼现象，鱼塘水质条件已经不适合四大家鱼的养殖。甲鱼养殖对水质要求较高，水是甲鱼赖以生存的空间，水环境的质量和状态直接影响其生命的各个阶段和生活的各个方面，供水量的多少和水质的好坏直接影响到甲鱼的生长、繁殖和成活。由于该鱼塘上游没有自然形成大的水流，加之城市建设的发展，居民生活污水垃圾排放到鱼塘，造成鱼塘内的甲鱼等鱼类死亡，为此，高其树多次向沅陵镇及上级部门信访反映。沅陵镇政府2017年以补偿打捞垃圾费的方式补偿高其树64000元。3、原告被拆除堤坝的鱼塘，据调查当地群众，均反映平常很少发现甲鱼。拆除堤坝鱼塘退水后，也没见到几只甲鱼。补充证据1、高其树请求行政赔偿案协调会签到表、会议记录，拟证明沅陵县政府在对高其树作出行政赔偿决定前，于2020年9月11日在沅陵县××楼××室，就原告请求行政赔偿案召开了协调会，充分听取了原告及其代理人的意见，并告知原告有举证的权利。经庭审质证，原告高其树对被告沅陵县政府提供的证据材料发表如下质证意见：对证据1、无异议；对证据2、原告收到的证据中没有这两份材料，视为没有证据；对证据3、该证据材料仅是当事人的陈述，沅陵县镇政府参与了强拆，在本案中不能作为赔偿证据；沅陵县畜牧水产事务中心的情况汇报及沅陵县水域滩涂养殖证统计表（过期证）也不具有证明力和证明资格，与赔偿无关，也不是在强拆前形成的证据；询问调查笔录及行政执法证均为事后证据，提供的相关证人都某是强拆现场的目击证人。2019年9月4号及6月18日作出的强制清障，那时这些执法人员都某具有行政执法证，与本案无关联；相关付款凭据都看不清楚，三性均有异议；对补充证据1、签到表是真实的，但会议记录是不真实的，当时根本没有做记录，通知原告来只是协商事宜，对记录的三性均有异议。被告沅陵县政府对原告高其树提交的证据发表如下质证意见：对证据1-2、真实性无异议；对证据3、对于沅陵县政府在强拆过程中对原告的甲鱼等合法财产没有采取保全措施没有异议，但该证据不能证明原告的损失；对补充证据1、三性均有异议，证明目的有异议，这仅仅是证人事隔多年后书写的，没有销售、付款的发票；对出庭证人证言均有异议。本院对上述证据认证如下：（一）对被告沅陵县政府向本院提供的证据材料认证如下：证据1、原告对其真实性没有异议，本院予以采信。证据2、系原告高其树向被告提交的《督促被告履行法院判决的报告》，本院予以采信，沅陵县政府沅政赔决字（2020）行政赔偿决定书系本案诉争的对象，本院不作证据评判。证据3及被告补充材料，被告对该证据材料均没有提交原件予以核对，本院不予采信。（二）对原告高其树向本院提供的证据材料认证如下：证据1、系本案诉争的对象，本院不作证据评判；证据2、被告均未提出异议，本院予以采信；证据3、系视听资料，原告没有提交相应文字说明，不符合证据提交的形式要件，本院不予采信。原告补充证据1及出庭证人证言均系凭记忆作出，本院不予采信。经审理查明，2019年9月4日，被告沅陵县政府对原告高其树为养殖所修筑的拦河筑坝设施实施强制拆除。原告基于此行为于2019年10月24日向本院提起行政诉讼，要求撤销被告沅陵县政府作出的沅汛强执字（2019）2号强制执行决定，确认被告沅陵县政府没有采取保护措施，导致其损失的行为违法，并判决被告沅陵县政府赔偿损失。本院于2019年12月28日作出（2019）湘12行初78号行政判决，依法确认了被告沅陵县政府作出的沅汛强执字（2019）2号强制执行决定违法，同时确认沅陵县政府在执行时没有采取保护措施，导致高其树经济损失的行为违法，并要求沅陵县政府依法对原告的损失作出赔偿决定。原告高其树不服，向湖南省高级人民法院提起上诉。湖南省高级人民法院于2020年6月29日作出（2020）湘行终559号行政判决，依法维持了一审判决。2020年6月30日，湖南省高级人民法院向沅陵县政府出具了（2020）湘行函18号司法建议函。该司法建议函向沅陵县政府提出了以下建议：1、积极主动收集证据，切实保障当事人的合法权益，因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。在作出赔偿决定时，应当收集强拆现场的视频、照片，向参与拆除人员了解拆除现场的情况，向高其树及有关人员了解高其树的养殖成本等证据，务必做到赔偿决定依据充分。2、依据收集的证据，公平合理确定赔偿数额。如收集的证据能够直接确定高其树鱼类损失的数量，则根据鱼类的市场价值，确定赔偿数额，在不能确定鱼类损失的数量的情况下，可以参照高其树的养殖成本或者养殖专家的意见（根据类似情况下鱼类养殖的合理密度、通常情况下的产量等）确定高其树的损失。3、在作出赔偿决定前，应听取高其树的意见，对其提出的意见进行记录，并告知高其树有举证的权利，在作出赔偿决定时，应讨论研究高其树提出的意见和证据，合法的意见和证据应当采纳，不采纳的意见和证据，应当有正当理由。该司法建议函同时要求被告将落实情况予以反馈。被告沅陵县政府在作出赔偿决定前进行了调查，组织了调解会，于2020年11月28日作出沅政赔决字[2020]3号行政赔偿决定书，决定参照2016年、2017年补偿高其树打捞垃圾费的标准，给予其64000元赔偿。原告高其树不服，就该行政赔偿决定向本院提起本案诉讼。另查明，沅陵县畜牧水产局为原告高其树颁发了沅府（淡）养证[2003]第S00031号水域滩涂养殖证承包期限为30年，自2003年1月10日起至2033年1月10日止。本院认为,《中华人民共和国国家赔偿法》第十三条规定：“赔偿义务机关应当自收到申请之日起两个月内，作出是否赔偿的决定。赔偿义务机关作出赔偿决定，应当充分听取赔偿请求人的意见，并可以与赔偿请求人就赔偿方式、赔偿项目和赔偿数额依照本法第四章的规定进行协商。”该法条明确规定了赔偿义务机关在作出赔偿决定前应当履行的程序。为了切实保障当事人的合法权益，也为了指导行政机关更够更好的依法行政，湖南省高级人民法院向被告沅陵县政府发出的（2020）湘行函18号司法建议函更明确并细化地指引了被告在作出赔偿决定前应当遵循的程序。该司法建议函要求被告：“收集强拆现场的视频、照片，向参与拆除人员了解拆除现场的情况，向高其树及有关人员了解高其树的养殖成本。在不能确定鱼类损失的数量的情况下，可以参照高其树的养殖成本或者养殖专家的意见（根据类似情况下鱼类养殖的合理密度、通常情况下的产量等）确定高其树的损失。在作出赔偿决定前，应听取高其树的意见，对其提出的意见进行记录，并告知高其树有举证的权利，在作出赔偿决定时，应讨论研究高其树提出的意见和证据，合法的意见和证据应当采纳，不采纳的意见和证据，应当有正当理由。”在本案中，被告沅陵县政府在作出赔偿决定前虽进行了调查，但其调查的人员在笔录中均陈述强拆当天未到现场，未能收集强拆当天的视频和照片；其虽组织了调解会，但未在赔偿决定书中阐述对证据是否采纳的理由分析，也未有相关笔录表明其分析过不予采纳的证据。同时，被告主张其咨询了县畜牧水产中心的意见，但该意见并非司法建议函中所指的养殖专家意见，未对类似情况下鱼类养殖的合理密度、通常情况下的产量确定损失。故被告沅陵县政府作出的赔偿决定程序违法，本院依法应予撤销。原告高其树在（2019）湘12行初78号案件中并未对其所修筑的用于养殖的拦网堤坝要求赔偿，在被告沅陵县政府作出赔偿决定前也未要求对此项损失予以赔偿，现原告在本案中要求赔偿其修筑堤坝的损失，是否应予赔偿及赔偿数额，应由被告先行处理。综上所述，被告沅陵县政府的赔偿决定程序违法，本院不予支持；原告高其树的诉讼理由部分成立。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、第七十二条，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下：一、撤销被告沅陵县人民政府作出的沅政赔决字[2020]3号行政赔偿决定；二、责令被告沅陵县人民政府在本判决生效后六十日内依法重新作出赔偿决定；三、驳回原告高其树的其他诉讼请求。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉人于湖南省高级人民法院。审 判 长  谌 蔚审 判 员  李容容人民陪审员  伍永坚二〇二一年三月十九日法官助理刘俊卿书记员曾晨附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（三）违反法定程序的。第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条被告的具体行政行为违法但尚未对原告的合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求。