河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2021）豫行终316号上诉人（一审原告）李慧，女，回族，1981年3月25日出生，住河南省项城市。上诉人（一审原告）邝艳军，男，汉族，1980年1月5日出生，住河南省项城市。邝艳军委托代理人李慧，女，回族，1981年3月25日出生，住河南省项城市，系邝艳军妻子。被上诉人（一审被告）项城市人民政府。住所地项城市人民路党政综合楼。法定代表人王富生，市长。李慧、邝艳军因诉项城市人民政府行政协议一案，不服周口市中级人民法院（2020）豫16行初434号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。李慧、邝艳军一审诉称，李慧和邝艳军是夫妻关系，于2003年生育一子，名叫邝星烨。李慧、邝艳军于2019年12月18日在周口市中级人民法院档案室得到涉案协议。李慧、邝艳军针对涉案协议提起的民事诉讼，法院以属于行政协议为由裁定驳回起诉，李慧、邝艳军提起行政诉讼，属于人民法院行政诉讼范围。项城市人民政府官网公示的“项城市住房十三五规划”保障房建设实施分布图中的《金蝉社区棚户区改造项目》改造范围包含袁桥社区，该项目安置地点也在袁桥社区，并且该项目列入省住建厅公示的“河南省2018年度城市棚户区改造项目计划”，如今该地点正在建设袁桥社区棚户区改造展示中心。项城市人民政府没有理由变更标的物。2018年5月9日，项城市人民政府向（2018）豫16行初47号一案提交了《袁桥社区棚户区改造房屋征收公告》和涉案协议，来证明行政行为的合法性。该案裁定认定2017年8月20日邝艳军父亲邝良峰以邝艳军的名义与项城市人民政府棚户区改造实施部门签订了涉案协议，是处分自身合法权益的行为。至于周口市中级人民法院为什么依据项城市人民政府于2017年7月30日发布的《袁桥社区棚户区改造房屋征收公告》认定项城市人民政府2017年7月30日发布了《迎泰社区棚户区改造房屋征收公告》，涉案协议最终属于哪个社区棚改项目，只有法院最清楚。据项城市发改委称没有《迎泰社区棚户区改造项目》，李慧、邝艳军向项城市人民政府请求按照袁桥社区的补偿方案履行，在袁桥社区棚户区改造项目范围内选房，没有想到项城市人民政府不承认有《袁桥社区棚户区改造项目》。涉案协议是经周口市中级人民法院认定具有法律效力的，项城市人民政府私自变更标的物，影响了李慧、邝艳军实现债权，严重违反了契约严守原则。李慧、邝艳军为维护自身合法权益，依法提出诉讼请求。请求：一、依法判决项城市人民政府按照约定补充、履行行政协议。二、一二审诉讼费用由项城市人民政府承担。一审庭审中，李慧、邝艳军进一步将上述诉讼请求明确为，补充协议内容中部分空白项（如办事处名称、安置房位置等）。依据袁桥社区棚户区改造方案，在袁桥社区改造范围内安置240平方米的门面房。周口市中级人民法院一审查明，李慧、邝艳军系夫妻关系，邝艳军的父亲邝良峰在项城市花园办事处迎泰社区有宅基一处，地上建有房屋，2017年7月30日，项城市人民政府发布《迎泰社区棚户区改造房屋征收公告》，对迎泰社区棚户区改造项目范围内的房屋及附属物实施征收，项目实施单位为项城市花园办事处，征收补偿方案采用的是项政办〔2017〕67号文《项城市花园办事处赵营社区等棚户区改造项目土地房屋征收补偿安置方案》。2017年8月20日，邝良峰为利于安置过户，以邝艳军的名义与项城市棚户区改造征收补偿安置指挥部办公室签订房屋征收安置补偿协议，对房屋及附属物补偿款、搬家费、过渡安置费、奖励、安置房面积等事项进行了约定，其中安置房面积为240平方米，房屋位置一栏为空白，办事处名称、棚户区项目名称也是空白。李慧、邝艳军以“袁桥社区被拆迁户宅基地置换的是门面房”为由，向一审法院提起行政诉讼，要求判令项城市人民政府对协议空白项予以补充，并为其安置240平方门面房。一审法院另查明，1.邝良峰被征收房屋已经被拆除。2.项城市人民政府对迎泰社区被征收户提供的安置房位于“城北安置房”。周口市中级人民法院一审认为：（一）项城市棚户区改造征收补偿安置指挥部是项城市人民政府设立的临时机构，其在实施迎泰社区棚户区改造征迁过程中，与被征收人邝良峰签订的《补偿安置协议》，应视为项城市人民政府与邝良峰签订的《补偿安置协议》，鉴于邝良峰是以邝艳军的名义签订该协议，实质是将其有关补偿安置权益处分给邝艳军，邝艳军是协议的相对人，邝艳军与李慧系夫妻关系，二人可以作为李慧、邝艳军提起要求履行协议之诉。（二）关于李慧、邝艳军诉讼请求应否支持问题。李慧、邝艳军诉讼请求为“判决项城市人民政府按照约定补充、履行行政协议”，当庭进一步将上述请求明确为两部分：1.补充协议内容中有部分空白项（如办事处名称、安置房位置等）。2.依据袁桥社区棚户区改造方案，在袁桥社区改造范围内安置240平方米的门面房。关于对协议内容进行补充问题。该协议中一共有五处空白项，分别为：指挥部名称、办事处名称、棚户区改造区域名称、安置房位置、搬迁期限。指挥部名称、办事处名称、棚户区改造区域名称虽然没有填写，但是结合协议签订的相对人、棚户区改造的项目名称、邝良峰被征收房屋位置，上述内容已经确定（指挥部名称为：项城市棚户区改造征收补偿安置指挥部，办事处为：花园办事处，棚户区改造项目区域为：迎泰社区），这是一个常识性问题，是否填写并不能对协议约定的权利义务造成实质影响，也不因此影响李慧、邝艳军的实质权益。协议约定的搬迁日期为空白，该项设定的是被征收方的义务，因案房屋已经被拆除，对该项进行填写已不具现实意义。安置房位置一栏为空白，属于对安置房的位置约定不明确，应当结合该棚户区改造的项目整体安置情况进行确定，结合本案情况，项城市人民政府庭审中已经明确案涉征收区域提供安置房位置为“城北安置房”，被征收区域的其他被征收户也均在此安置，从稳定社会秩序、被征收户平等对待、避免资源浪费的角度考量，项城市人民政府为邝艳军也在此提供安置房符合客观实际。关于李慧、邝艳军要求在袁桥社区改造范围内为其安置240平方米门面房问题。首先，邝良峰被征收的房屋土地位于迎泰社区，属于宅基地性质，并非商业用房，安置房屋性质也应当为住宅性质，李慧、邝艳军主张要求在袁桥社区为其安置240平方门面房无事实依据，对其该项诉请一审法院不予支持。综上所述，李慧、邝艳军要求判令项城市人民政府补充协议内容的请求，因空白部分内容已经明确，没有以判决形式再行确认的必要性；李慧、邝艳军要求判令项城市人民政府履行安置240平方门面房明显无事实根据，一审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，一审法院判决驳回李慧、邝艳军的诉讼请求。李慧、邝艳军不服一审判决，向本院提起上诉称：（一）一审将该裁定作为定案依据，未纠正该文书的重大错误，违反法定程序。（2018）豫行终2128号裁定认定涉案协议指挥部名称为项城市棚户区改造征收补偿安置指挥部，可以作为定案依据，但是本案认定邝艳军是行政协议相对人，显然推翻该裁定关于邝艳军与房屋征收没有法律上利害关系的认定。（二）被上诉人明确邝良峰是迎泰社区的，发布了《项城市迎泰社区棚户区改造房屋征收公告》，其未提供迎泰安置房属于未按照约定履行协议，袁桥与迎泰相距不到500米，且袁桥安置房将要竣工，上诉人请求在袁桥安置房进行选房。（三）安置房类型有门面房和住房两种，被上诉人两次向法院提交空白协议，应当视为放弃选择权，上诉人选择240平方米的门面房进行安置既有事实依据又有法律依据。（四）被上诉人未提供变更迎泰安置房为城北安置房的证据依据，也未提供协议原件。请求撤销一审判决，依法判决项城市人民政府按照约定补充、履行行政协议。本院经审理查明的事实与一审法院查明事实一致。本院认为，李慧、邝艳军的上诉请求不能得到支持。涉案协议中指挥部名称、办事处名称、棚户区改造区域名称、安置房位置、搬迁期限虽均为空白，但结合《迎泰社区棚户区改造房屋征收公告》、协议所载明的签订依据《项城市花园办事处赵营社区等棚户区改造项目土地房屋征收补偿安置方案》、协议签订的相对人、棚户区改造的项目名称、邝良峰被征收房屋位置等等信息，上述内容已经明确，并不影响协议约定义务的履行，也不影响当事人权利的行使。一审法院据此对协议中指挥部名称、办事处名称，棚户区改造项目区域名称予以明确，并无不当。至于搬迁日期，关涉被征收方的义务，而协议涉及的房屋已被拆除，是否填写没有实际影响。关于双方争议较大的安置房位置及用途问题，对照协议签订依据《项城市花园办事处赵营社区等棚户区改造项目土地房屋征收补偿安置方案》的规定，征拆位于迎泰社区占用宅基地作为住宅使用的涉案房屋，对应给付的房屋安置并无门面房，仍为住宅用房，且结合政府在一审中的陈述和项目整体安置和周边被征收户安置补偿情况，可以判定协议约定的安置房应解释为政府提供的统一集中安置房屋，如项城市人民政府一审庭审中明确的“城北安置房”等，不至于因为填写空白而履行协议不能。李慧、邝艳军诉请依据袁桥社区棚户区改造方案在袁桥社区改造范围内安置240平方米门面房，没有事实和法律依据，又和当地安置政策不符。综上，一审法院判决驳回李慧、邝艳军的诉讼请求，事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人邝艳军、李慧负担。本判决为终审判决。审判长  别志定审判员  肖海生审判员  苗春燕二〇二一年三月二日书记员  刘慧蒙