广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2021）粤71行终302号上诉人（原审原告）：吴帆，男，1988年12月2日出生，汉族，身份证住址广州市越秀区××××××××××××××，公民身份号码440××××××××××××816。被上诉人（原审被告）：广州市住房和城乡建设局。住所地：广州市越秀区××××××××××。法定代表人：王宏伟，局长。委托代理人：谭晓梅、李扬，均系广州市××××××××工作人员。原审第三人：广东德明资产评估与土地房地产估价有限公司，住所地：广州市越秀区×××××××××××、3218房。法定代表人：李**飞，经理。上诉人吴帆因诉被上诉人广州市住房和城乡建设局举报答复一案，不服广州铁路运输法院（2020）粤7101行初2018号行政判决，向本院提起上诉。本院立案后依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。原审法院经审理查明，2019年10月9日，吴帆向广东省纪委监委驻广东省自然资源厅纪检监察组提交《关于对广东德明资产评估与土地房地产评估有限公司评估造假的举报》及举报材料，书面举报德明公司对广州市越秀区××××××××××××屋因通风采光损害造成的房地产价值贬值评估的楼层、采光情况、修葺时间与事实不符。举报材料中包含民事判决材料，其中，广东省广州市越秀区人民法院作出的（2017）粤0104民初20224号《民事判决书》记载，广州市×××××××××××的房屋产权人刘傅煜因吴帆自行将其启正上街12号房屋重建，影响40号房屋通风采光等起诉，并提交德明公司作出的评估报告书，评估结论为“启正上街40号价值时点2017年8月11日因通风采光损害造成的市场价值贬值总额为200,700元”，后判决吴帆赔付刘傅煜200,700元。吴帆不服，上诉于广东省广州市中级人民法院，该院经审理作出（2019）粤01民终2473号《民事判决书》，基于公平原则，判决变更吴帆赔偿刘傅煜金额为100,000元。该举报件经相关单位层转，于2019年11月20日交广州市××××××××（以下简称市交监中心）查核。市交监中心接到举报后，即展开对德明公司的调查。该公司提交了粤房地证字第C2853190号《房地产权证》复印件、越房评合字〔17〕QT0209号《估价委托合同》、越房评字（17）QT0209号《房地产估价咨询报告》等材料，说明原广州市越房房地产价格评估有限公司于2017年8月11日接受广州市越秀区××××××××××××业主刘傅煜的委托，对该房因通风、采光权损害造成的房地产价值贬值进行评估。原广州市越房房地产价格评估有限公司持有《房地产估价机构资质证书》，资质等级为二级，有效期为2018年2月4日止，该公司于2019年3月18日办理名称变更工商登记为德明公司。在越房评合字〔17〕QT0209号《估价委托合同》签订后，该公司指派估价师江云、熊曦对广州市越秀区××××××××××××进行评估。2019年11月25日，德明公司向市交监中心提交《关于东华西路启正上街40号房地产估价报告的情况说明》《东华西路启正上街40号房地产估价报告的情况说明》，将房屋评估情况向市交监中心说明，并附拍摄照片。2019年11月27日，市交监中心对德明公司估价师江芸进行调查询问，并制作了笔录。江芸称其作为德明公司估价师曾于2017年8月11日前往涉案房屋进行估价现场查勘，并于2017年8月16日出具估价报告；经勘查40号房南面地下一层有一窗户，二层阁楼有一窗户，估价报告描述的是在无室内光源补充的情况下房间呈全黑状态；该房首层、阁楼重新修葺时间是委托方口述的；其不清楚该房是否存在违章建筑，估价报告是根据40号房《房地产权证》记载面积及现场查勘判断并出具的，并未对房屋违章部分进行描述。2019年11月29日，市交监中心工作人员前往涉案房屋现场核查，并拍照取证。2019年12月18日，德明公司向市交监中心提交《关于东华西路启正上街40号房地产估价报告的补充情况说明》。2020年1月13日，市交监中心经查核作出穗房监管群字〔2020〕124号《关于吴帆投诉事项的答复意见书》答复吴帆：一、关于来信反映评估的楼层与房产登记情况不符的问题。市交监中心对估价标的物进行了现场核查及向评估委托人刘傅煜了解房屋具体情况，该房屋于2004年由征用单位广东省打击走私联络站重新修葺后交还业主刘傅煜，阁楼延伸至南面并使用至今，委托人委托评估时向德明公司提供了《房地产权证》，但并没有提供过该房屋的《广州市房地产查丈原图》，而《房地产权证》上的记载该房屋建基面积38.5653平方米，建筑面积52.8211平方米，首层阁楼有效面积14.2558平方米，此证上的附图并没有标注阁楼的具体位置，德明公司根据委托方提供的《房地产权证》的面积、附图等资料接受委托以及现场查勘的实际情况进行评估并出具《房地产估价咨询报告》，符合《房地产估价规范》的要求。二、关于估价报告描述采光情况明显与事实不符的问题。经核对《房地产估价咨询报告》，该报告估价对象空间布局中有“房间呈全黑暗状态”的描述，据市交监中心工作人员现场核查，该房屋的房间关闭房门在无室内电源光源补充的情况下处黑暗状态。三、关于反映评估公司为了迎合业主的需求将评估的房屋重新修葺时间从2014年错误判断为2004年的问题。经向房屋业主刘傅煜了解及查阅其提供的《房屋修缮工程质量监督意见》(东房修(监)字(2004)第0006号)、《房屋修缮工程施工审核书》(东房修(施)字(2004)第0006号)及《房屋安全鉴定书》(东房鉴字(2004)第04175号)等文件记载，证明东华西路启正上街40号的房屋在2004年3月由广州市房屋开发建设有限公司进行施工修缮，修缮项目包括瓦面、墙体、地面、阁楼、门窗和水电，故估价报告描述房屋重新修葺时间约为2004年并无不妥。如你对本答复不服，可以自收到本答复之日起60日内向广州市住房和城乡建设局申请行政复议，或在6个月内向广州铁路运输法院提起行政诉讼。吴帆不服该答复，向原审法院起诉。另查明，2018年8月7日，市住建局根据《中华人民共和国行政处罚法》《中华人民共和国城市房地产管理法》《城市房地产开发经营管理条例》……《房地产估价机构管理办法》《广东省房地产评估条例》等规定，将其负责的房屋交易市场和房地产经纪、评估市场监督管理职能委派给市交监中心实施，双方签订了《房屋交易和房地产经纪、评估市场监督管理行政执法事项委派书》。该委派书第一大点“委派行政执法事项”中第（三十七）至第（七十三）项明确了对有关评估专业人员、评估机构进行监督执法的具体事项。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款、《房地产估价机构管理办法》第五条第三款的规定，市住建局负有对辖区内房地产估价机构进行监督管理的职责，市交监中心系受该局委托从事房地产估价机构监督管理职能，应当由该局承担相应的法律责任。故市住建局是本案适格被告，经释明，吴帆同意变更本案被告为市住建局。原审法院认为，《中华人民共和国资产评估法》第二条规定：“本法所称资产评估（以下称评估），是指评估机构及其评估专业人员根据委托对不动产、动产、无形资产、企业价值、资产损失或者其他经济权益进行评定、估算，并出具评估报告的专业服务行为。”第七条第二款规定：“设区的市级以上地方人民政府有关评估行政管理部门按照各自职责分工，对本行政区域内的评估行业进行监督管理。”《房地产估价机构管理办法》第五条第三款规定：“市、县人民政府房地产主管部门负责本行政区域内房地产估价机构的监督管理工作。”市住建局作为房地产主管部门有权对辖区内房地产估价机构进行监督管理。《中华人民共和国资产评估法》第十七条规定：“评估机构应当依法独立、客观、公正开展业务，建立健全质量控制制度，保证评估报告的客观、真实、合理。评估机构应当建立健全内部管理制度，对本机构的评估专业人员遵守法律、行政法规和评估准则的情况进行监督，并对其从业行为负责。评估机构应当依法接受监督检查，如实提供评估档案以及相关情况。”第二十条规定：“评估机构不得有下列行为：……（六）出具虚假评估报告或者有重大遗漏的评估报告；……”本案中，经市交监中心调查，德明公司受刘傅煜委托后开展的涉案房屋房地产价值贬值估价活动及出具《房地产估价咨询报告》，符合法定评估程序和估价规范的要求，未发现德明公司及其估价师存在违反法律规定的行为。对于吴帆提出的评估公司所评估房屋的楼层与房产登记情况不符及房屋重新修葺时间从2014年错误判断为2004年的问题。市交监中心经询问评估公司所委派的估价师并向评估委托人了解，在刘傅煜委托评估时提交了房地产权证、房屋修缮工程质量监督意见、房屋修缮工程施工审核书及房屋安全鉴定书等材料，但未提供房屋的查丈原图，估价师根据《房地产权证》上的记载该房屋建基面积、建筑面积、首层阁楼有效面积及现场查勘的实际情况进行评估并出具《房地产估价咨询报告》，未发现存在不符合《房地产估价规范》要求的情形。对于吴帆提出的估价报告描述采光情况与事实不符的问题，市交监中心派出工作人员进行现场核实，涉案房屋房间关闭房门在无室内电源光源补充的情况下处黑暗状态，这与《房地产估价咨询报告》中关于“房间呈全黑暗状态”的描述，并未存在明显差距。因评估机构开展业务应依据客观材料、情况并应保证评估报告的客观、真实，评估专业人员应遵守法律、行政法规和评估准则，在未发现涉案评估公司及估价师存在违法情形的情况下，市交监中心出具涉案答复意见书对投诉问题予以答复，并无不当。吴帆在诉讼中提出涉案估价报告制作不规范、程序不规范、内容失实等，要求撤销市交监中心出具的涉案答复意见书的主张，理据不足，原审法院不予支持。综上所述，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回吴帆的诉讼请求。上诉人吴帆不服原审判决，向本院提起上诉称：一、原审法院认为被上诉人委托市交监中心实施受理和答复上诉人举报的行政行为合法有效，明显是认定错误。行政机关应当依法施政，行政机关可以在法律、法规授权的前提下，在法定授权范围内委托符合法律、法规规定的组织以行政机关的名义实施行政行为。原审法院认为依据《中华人民共和国行政处罚法》《中华人民共和国房地产管理法》《城市房地产开发经营管理条例》《房地产估价机构管理办法》《广东省房地产评估条例》等规定，和被上诉人与市交监中心签订《房屋交易和房地产经纪、评估市场监督管理行政执法事项委派书》，市交监中心以自己的名义对上诉人作出的《关于吴帆投诉事项的答复意见书》（穗房监管群字〔2020〕124号）并无不当。1.上诉人认为原审法院的上述认定于法无据。首先，《中华人民共和国行政处罚法》第十七条、第十八条和十九条规定的授权范围是行政处罚权，不是行政机关的其它管理职能，被上诉人执行行政处罚的相对人是特定的，而举报人是一般公众，不是行政处罚的特定相对人，对举报的受理和答复，不属于《中华人民共和国行政处罚法》的授权范围。其次，全国组织机构统一社会信用代码公示显示，市交监中心对房地产评估机构的监管工作，不在其服务范围之内。再者，根据《住房城乡建设领域违法违规行为举报管理办法》第三条规定，市交监中心不是主管部门及法律法规授权的管理机构，也不是负责受理举报工作的专门机构。最后，《委派书》第一项委派行政执法事项中，负责对房屋交易和房地产经纪、评估市场监督管理进行监督管理，对以下违法违章行为进行调查取证，依法作出行政处罚，其中列举的了七十三项事项中，均没有明确委派和授权市交监中心可以以自己的名义对举报人对房地产评估机构违规违法行为举报的进行受理和作出回复。行政法的基本原则是法律保留原则，即法无规定不可为，法无授权即禁止。市交监中心既没有法律、法规的授权，也没有具体明确的委派，其以自己的名义作出的《意见书》是不合法，也是无效的。2.被上诉人违法实施监管工作。根据《房地产估价机构管理办法》第三十九条规定，被上诉人在一审时提交的影像资料证据，拟证明被上诉人委派了监督检查人员现场调查执法，可该证据恰恰证明了被上诉人在监督检查时没有两名持执法证的检查人员在场。证据显示，仅有一名检查人员（刘鹏）提供了执法证的号码（没有提供执法证的原件或者复印件），另一名检查人员（曾庆祥）并没有执法证。被上诉人并没有提供证实检查人员确实亲临现场执法检查的证据，也没有提交相关检查人员亲临现场的照片。二、德明公司作出的《房地产估价咨询报告》，明显违反了法律、法规和规范的要求。1.德明公司提交的证据显示，其只有一名评估人员到过现场进行调查，对委托人提供的资料并没有进行现场核查验证，便对违建的阁楼和密封窗户进行通风采光受损评估。不符合《中华人民共和国资产评估法》第二十四条、第二十五条以及《房地产估价规范》的相关规定。2.德明公司作出的《房地产估价咨询报告》(越房评字〔17〕QT0209号）只使用了一种评估方法比较法进行评估，不符合《中华人民共和国资产评估法》第二十六条规定。3.《广东省房地产评估条例》第十三条规定“房地产评估实己扫描行房地综合计价的原则，以同类房地产的市场价格为依据。”《房地产估价规范》4.2.3.1项规定（采用比较法）“可比实例应从交易实例中选取且不得少于三个”，《评估报告》第九项对估价方法比较法描述的“评估思路是选取价值时点近期在相同、或类似地区中，具有与估价对象相似的房地产交易案例”。而德明公司作出的《评估报告》并没有提供所选取的任何一个案例，德明公司事后也没有补充说明。4.《房地产估价规范》5.6.2.1项规定“应调查并在估价报告中说明被损害房地产在损害发生前后的状况”。而德明公司作出的《评估报告》中并没有任何该房地产在所谓的损害前的记载和描述。德明公司没有按法定的数量要求委派评估人员到现场进行调查，没有勘查现状与登记不符（或者故意造假），没有实际案例参照和比较，通过虚构和猜测得出的份值评估结论，严重违反法定程序，给上诉人造成了巨大损失。请求二审法院判令：1.撤销广州铁路运输法院（2020）粤7101行初2018号行政判决；2.撤销《关于吴帆投诉事项的答复意见书》（穗房监管群字〔2020〕124号）；3.被上诉人对上诉人《关于对广东德明资产评估与土地房地产评估有限公司造假的举报》事项重新作出处理；4.被上诉人承担一审、二审诉讼费。被上诉人广州市住房和城乡建设局答辩称：一、市交监中心作出124号《答复意见书》主体合法、程序正。上诉人吴帆以《关于对广东德明资产评估与土地房地产评估有限公司评估造假的举报》，向省纪委监委驻省自然资源厅纪检监察组举报，该件经广州市纪委监委驻市规划和自然资源局纪检监察组、广州市纪委监委驻市住房和城乡建设局纪检监察组、我局，于2019年11月20日交市交监中心查核，市交监中心于2020年1月13日作出124号答复意见书答复上诉人。根据《房地产估价机构管理办法》第五条第三款、《住房和城乡建设领域违法违规行为举报管理办法》第九条规定，市交监中心是我局下属事业单位，我局以《房屋交易和房地产经纪、评估市场监督管理行政执法事项委派书》委派市交监中心履行房地产评估市场监督管理职能，并交由市交监中心查核上诉人反映情况、依法答复上诉人，属于正常工作安排，不存在上诉人称原审法院认定错误的情况。二、市交监中心作出124号《答复意见书》事实清楚，上诉人的上诉请求缺乏事实和法律依据。上诉人举报信称广东德明资产评估与土地房地产评估有限公司（原广州市越房房地产价格评估有限公司，下称德明公司）评估的楼层与房产登记情况不符、评估的采光情况与事实不符、评估房屋的修葺时间与事实不符等三个问题，市交监中心经过调查取证，均已在124号答复意见书作出回应，事情清楚，证据充分，答复得当。（一）基本情况：刘傅煜为广州市东山区×××××××××××的权属人，《房地产权证》（粤房地证字第C2853190）记载该房建基面积38.5653平方米，建筑面积52.8211平方米，首层阁楼有效面积14.2558平方米，此证上的附图没有标注阁楼的具体位置，未注记违章建设情况。吴帆是越秀区东华西路启正上街12号的权属人，两房屋相邻。2017年8月11日，原广州市越房房地产价格评估有限公司以《估价委托合同》（越房评合字〔17〕QT0209号）接受业主刘傅煜委托，评估估价对象因通风、采光权损害造成的房地产价值贬值，房地产估价师为江芸、熊曦，委托人刘傅煜提供了《房地产权证》，未提供《广州市房地产查丈原图》。经实地查勘，认为估价对象因通风、采光权损害造成市场价值贬值20.07万元，出具了《房地产估价咨询报告》(越房评字〔17〕QT0209号），德明公司保存有《房地产估价技术报告》(越房评字〔17〕QT0209号）。根据(2017)粤0104民初20224号民事判决、(2019)粤01民终2473号民事判决，刘傅煜因相邻关系纠纷起诉吴帆，要求吴帆赔偿损失20.07万元，并提交《评估报告书》证明损失。在一审审理过程中“被告表示：对评估报告的真实性无异议”“被告在本案不申请评估”，“二审经审理查明，一审判决查明的事实有相应的证据予以证明，本院予以确认”“现吴帆重建12号房屋占用了原有天井，封闭了刘傅煜的窗户，给其通风采光造成了影响”，二审判决吴帆向刘傅煜支付10万元。（二）调查处理情况：针对吴帆反映德明公司的问题，市交监中心向各方进行了调查并实地走访。德明公司提交《关于东华西路启正上街40号房地产估价报告的情况说明》《东华西路启正上街40号房地产估价报告的情况说明》《关于东华西路启正上街40号房地产估价报告的补充情况说明》并提供了评估现场收集拍摄的照片，对现场实勘情况、采光通风情况、估价方法的选择、涉案房屋2004年的修葺情况作出说明。市交监中心亦向估价师江芸制作《调查询问笔录》。德明公司及江芸表示经现场实勘、向委托方了解情况，根据《房屋产权证》记载及现场勘查作出判断、出具估价报告。在对上诉人举报事项进行查核阶段，市交监中心于2019年11月29日安排工作人员刘鹏、曾庆祥进行实地走访，并制作《影像资料证据》，证明该房屋的房间关闭房门在无室内电源光源补充的情况下处黑暗状态。经查核上诉人举报事项，未发现德明公司及房地产估价师存在涉嫌违法违规行为，并在124号答复意见书中根据查核情况对上诉人反映的问题进行答复，并无不妥。市交监中心工作人员实地走访时，刘傅煜提供了《房屋修缮工程施工审核书》《房屋修缮工程质量监督意见》《广州市房屋修缮工程施工许可证》《房屋安全鉴定书》，证明该房屋于2004年3月由广州市房屋开发建设有限公司施工修缮。（三）函复情况、依据：1.关于评估的楼层与房产登记情况不符的问题。该房屋于2004年由征用单位广东省打击走私联络站重新修葺，后交还委托人刘傅煜，阁楼廷伸至南面并使用至今。德明公司根据《房地产权证》以及现场勘察情况出具的《房地产估价咨询报告》“（三）估价对象”对估价对象的规模描述与《房地产权证》记载一致，“（十）估价结果”贬值总额也是基于《房地产权证》记录的建筑面积计算，符合《房地产估价规范》的要求。2.关于估价报告描述采光情况明显与事实不符的问题。经市交监中心工作人员实地走访，《房地产估价咨询报告》“在无室内电源光源补充的情况下，房间呈全黑暗状态”的描述，与事实相符。3.关于估价报告中房屋修葺时间应为2014年的问题。《房屋修缮工程施工审核书》《房屋修缮工程质量监督意见》《房屋安全鉴定书》《广州市房屋修缮工程施工许可证》均可证明东华西路启正上街40号在2004年3月由广州市房屋开发建设有限公司进行施工修缮，故《房地产估价咨询报告》描述房屋重新修葺时间约为2004年并无不妥。三、德明公司及其估价师的评估活动符合法律法规的规定，不存在上诉人所称违法违规行为。根据上述调查情况，德明公司受刘傅煜委托，开展涉案房屋房地产价值贬值估价活动，并出具《房地产估价咨询报告》的行为，符合《资产评估法》第四章评估程序和《房地产估价规范》的要求，《房地产估价咨询报告》符合《广东省房地产评估条例》第十四条的要求。在市交监中心调查处理过程中，未发现德明公司及其估价师存在违反《资产评估法》相关规定的行为：（一）涉案估价活动由德明公司房地产估价师江芸、熊曦承办，符合《资产评估法》《房地产估价规范》的相关要求。（二）德明公司根据估价对象的实际情况，采用比较法进行，未违反《资产评估法》的相关规定。（三）德明公司采用比较法之后，已选取三个可比实例，符合《房地产估价规范》的规定。（四）德明公司在实地查勘后，在估价报告中也载明了估价对象的损害发生前后的情况，未违反《房地产估价规范》的规定。四、上诉人称德明公司评估行为造成其巨大损失，应通过民事诉讼解决。因涉案房屋相邻关系的民事纠纷，广州市中级人民法院判决上诉人赔偿涉案房屋业主刘傅煜10万元，该案已经二审终结。如上诉人不服民事诉讼二审结果，应当通过民事诉讼途径解决。如上诉人认为德明公司对其造成巨大损失，也应当提起民事诉讼向德明公司要求赔偿。综上所述，市交监中心作出的124号《答复意见书》程序合法，事实清楚，适用法律法规依据正确，处理得当。原审判决认定事实清楚，请求二审法院依法驳回上诉人的全部诉讼请求。原审第三人德明公司二审期间未提交答辩意见。经二审审查，原审法院查明事实清楚，且有相应的证据证实，本院予以确认。本院认为，本案争议焦点在于被上诉人是否已经依法履行了对案涉投诉举报的调查处理职责。关于行政主体资格及执法程序问题，根据《房地产估价机构管理办法》第五条第三款：“市、县人民政府房地产主管部门负责本行政区域内房地产估价机构的监督管理工作”，以及《房屋交易和房地产经纪、评估市场监督管理行政执法事项委派书》第一点第（三十七）至（七十三）项的内容，可知市交监中心系广州市住房和城乡建设局下属事业单位，受托履行房地产评估市场监督管理职能。上诉人吴帆以《关于对广东德明资产评估与土地房地产评估有限公司评估造假的举报》向省纪委监委驻省自然资源厅纪检监察组举报，经市纪委驻市规资局纪检监察组、市纪委监委驻市住建局纪检监察组、市住建局，于2019年11月20日交市交监中心查核，市交监中心于2020年1月13日作出《意见书》答复，属于履行上级委托房地产评估市场监督管理职能，可以认定被上诉人已查核上诉人反映情况、依法答复上诉人，主体合法、程序正当，原审法院认定并无不妥，上诉人关于一审认定错误的陈述，本院不予认可。上诉人指称市交监中心存在执法程序瑕疵，但现有证据并不足以证明工作人员曾庆祥未参加监督检查活动，对该主张本院不予采纳。《意见书》中交监中心指引上诉人向被上诉人申请复议存在错误，被上诉人作为委托机关不能承担复议职责，本院予以指正。关于评估活动的合法性问题。德明公司受刘傅煜委托，开展涉案房屋房地产价值贬值估价活动，并出具《房地产估价咨询报告》的行为，符合《资产评估法》第四章评估程序、《房地产估价规范》及《广东省房地产评估条例》第十四条的要求。德明公司及其评估师不存在上诉人所称违法违规行为，上诉人在上诉中提出涉案估价报告制作不规范、程序不规范、内容失实等主张，理据不足，本院不予采纳。另案民事诉讼中，上诉人对案涉《房地产估价咨询报告》并未提出异议，且二审判决已经作出对其有利的变更处理。上诉人在司法程序中未对证据依法主张异议权利，该证据效力已为既判力羁束，上诉人继而通过本案投诉举报方式意欲推翻该证据效力，于情于理均不能获得本院支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人吴帆负担。本判决为终审判决。审 判 长 谭建军审 判 员 杨 芳审 判 员 余树林二〇二一年三月三十一日法官助理 邵 艳书 记 员 林润华