河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫行终1284号上诉人（一审被告）郑州市金水区人民政府。住所地：郑州市金水区东风路**。法定代表人魏东，区长。委托代理人陈世光，郑州市金水区杨金路街道办事处工作人员。委托代理人李娇娇，河南亚太人律师事务所律师。被上诉人（一审原告）张新忠，男，汉族，1975年1月24日出生，住郑州市金水区。张新忠诉郑州市金水区人民政府行政协议纠纷一案，郑州市中级人民法院依法作出（2020）豫01行初81号行政判决。郑州市金水区人民政府（以下简称金水区政府）不服该判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。张新忠一审请求：1．判令金水区政府支付拖欠张新忠从2019年10月31日之前的拆迁过渡费892993.92元；2．判令金水区政府自2019年11月1日起按银行同期贷款利息标准赔偿张新忠损失直至拆迁过渡费支付完毕为止；3．金水区政府承担本案全部诉讼费用。郑州市中级人民法院一审查明，2012年11月，金水区政府拟对徐庄村等七个村庄进行合村并城改造，并成立包括徐庄村合村并城指挥部在内的七个项目指挥部。2013年3月9日，徐庄村合村并城指挥部制订《金水区徐庄村合村并城工作拆迁补偿安置方案》及附件《金水区徐庄村徐庄路建设项目拆迁补偿安置方案》。2014年4月28日，徐庄村合村并城指挥部与张新忠签订《拆迁协议》，双方约定自签订协议之日起徐庄村合村并城指挥部向张新忠支付过渡费，每半年发放一次，过渡期限为36个月，若超过过渡期，自逾期之月按原领取标准双倍支付过渡费，张新忠半年过渡费为104816.16元。2015年1月16日，徐庄村合村并城指挥部又与张新忠签订《合村并城协议》，该协议中未对过渡费再进行约定。2019年7月31日，安置房建设指挥部发布《通告》称，“村民过渡费截止时间为2019年7月31日，安置房屋装修期时间3个月（8月份、9月份、10月份），装修期截止时间为2019年10月31日，装修期过渡费仍按原范围和标准发放。”一审另查明，徐庄村合村并城指挥部已向张新忠按照104816.16元/半年标准，支付2014年4月28日至2016年4月27日过渡费，共计419264.64元。此外，徐庄村合村并城指挥部自2016年4月28日至2019年10月31日还向张新忠支付过渡费336000元。2020年1月底，金水区政府通知张新忠领取一张金额为38800元的银行存单，其中包括根据2019年7月31日《通告》支付的回迁奖励费10000元和过渡费28800元。一审认为，张新忠与徐庄村合村并城项目指挥部签订的《拆迁协议》，是双方真实意思表示，不违反法律的禁止性规定，该协议合法有效，金水区政府应当全面履行该《拆迁协议》约定的义务。在《拆迁协议》合法有效且后续《合村并城协议》中未对过渡费再进行约定的情况下，《拆迁协议》与安置方案不一致时，应当以《拆迁协议》约定的内容为准，金水区政府辩称已通过《合村并城协议》将安置方案的指导性意见转化为合同条款，应当按照安置方案标准向张新忠发放过渡费的理由不能成立，一审法院不予支持。金水区政府已经按照《拆迁协议》约定的标准向张新忠足额支付了2014年4月28日至2016年4月27日的过渡费。按照《拆迁协议》约定的标准，金水区政府应向张新忠支付自2016年4月28日至2017年4月27日的过渡费209632.32元（104816.16元*2），自2017年4月28日至2019年10月31日的过渡费1048161.6元（104816.16元*2*5），以上共计1257793.92元。对于上述期间应支付的过渡费，金水区政府已实际支付336000元，后又于2020年1月向张新忠支付28800元，故张新忠要求金水区政府支付上述期间过渡费892993.92元（1257793.92元－336000元－28800元）的诉讼请求成立，一审法院予以支持。关于逾期利息问题，因双方未明确约定过渡费支付的具体时间，综合考虑过渡费性质及双方实际履行情况等因素，张新忠主张金水区政府自2019年11月1日起按照银行同期存款利息标准赔偿其损失直至拆迁过渡费支付完毕为止的诉讼请求并未超出合理范围，一审法院予以支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十三条之规定，判决：一、金水区政府于本判决生效之日起三十日内向张新忠支付2019年10月31日前的过渡费892993.92元，并同时支付张新忠该过渡费自2019年11月1日起至过渡费付清之日止的中国人民银行同期存款利息。案件受理费50元，由金水区政府负担。金水区政府不服一审判决，向本院提起上诉称，一审判决事实查明不清，认定错误，上诉人已经向被上诉人及时足额发放了过渡费，依法应当驳回被上诉人诉讼请求。1.徐庄路安置方案第三项第(一)条就拆迁对象的拆迁补偿安置方式作出了明确规定，即“此次徐庄路村民宅基地拆迁先行发放被拆迁户搬家费、过渡费及搬迁奖励费，其补偿安置随金水区徐庄村合村并城工作按照统一标准一并进行”，第七条也明确指出“此拆迁补偿安置方案仅适用于金水区徐庄村徐庄路建设项目”，这些该规定也与《金水区徐庄村徐庄路建设项目拆迁协议书(宅基地)》内容相一致。2.徐庄村通过村三委会、党员代表大会研究经过“四议两公开”，决定申请徐庄村列入区合村并城计划，并且一致同意按照合村并城安置方案科学合理开展本村的拆迁工作，并予以公示。合村并城安置工作启动后，过渡费的支付标准转为合村并城项目的统一标准。因此，被上诉人领取过渡费分为两个阶段、两个标准，即第一阶段:徐庄路安置方案实施期间，按照104816.16元/半年为标准发放；第二阶段:自实施合村并城工作起至安置房钥匙交于其所在村组当月止，按照安置人口×100×12/㎡/月为标准发放，而并非被上诉人主张的整个过渡期间均按照104816.16元/半年的标准发放。上述合村并城项目拆迁补偿安置方案的文件，均系上诉人经过合理合法的程序，依法作出通过，并在拆迁对象范围内进行公示告知，上述文件内容合理合法，依法有效。此外，104816.16元/半年的过渡费标准明显远高于郑州市惯常拆迁补偿过渡费的标准，若整个过渡期间都按照104816.16元/半年的标准发放，严重不合理。3.目前徐庄村合村并城工作安置房已经竣工，被拆迁户对安置房户型也已经挑选完毕，通过徐庄社区房源确认单可知被上诉人已确认安置房户型、位置。上诉人已经于2019年7月31日前把安置房钥匙交于被上诉人所在村组。截止到2019年7月31日案涉过渡费停止发放，合村并城工作已经结束。一审仅依据《徐庄路协议》就认定上诉人应当在整个过渡期全部按照104816.16元/半年的标准向被上诉人支付过渡费，事实查明不清，认定错误，不能成立，请求依法驳回被上诉人诉讼请求或者发回重审。被上诉人张新忠答辩称，金水区政府对于徐庄路是否建设前后陈述矛盾，说明其向法庭作虚假陈述，也说明其变更过渡费没有依据。请求驳回金水区政府的上诉，维持原判。本院二审合议庭除确认一审查明事实外，另查明：1.郑州金水科教新城建设指挥部于2012年8月下发的《关于加快郑州金水科教新城合村并城及土地管理工作的意见》载明：……二、合村并城政策……（七）搬迁过渡费标准发放依据安置面积按照12元/㎡/月标准发放。2.徐庄路安置方案第三项规定，被拆迁人可以选择按照建筑面积或应安置面积计算过渡费，同时规定，“过渡期限为36个月。若超过过渡期限，自逾期之月按被拆迁人原领取标准双倍支付过渡费”。根据合村并城安置方案第三部分第六项的规定，被拆迁人只能按照应安置面积计算过渡费。3.徐庄路安置方案的适用对象，是徐庄村位于徐庄路建设项目范围内房屋及附属物的权利人，但由于该安置方案相比于合村并城安置方案在过渡费等方面较为优惠，在推进徐庄路项目建设时同村的其他村民有较多的反对意见，金水区政府为推进工作，决定徐庄村所有村民暂时全部适用徐庄路安置方案。在原徐庄路于2015年10月完工后，该村全部适用合村并城安置方案，对全部村民均在同一位置按照统一标准一并补偿、一并安置。此后，从2016年4月27日开始，所有村民均按照合村并城安置方案的规定享受补偿安置，金水区政府并将相应款项转至被拆迁村民的银行账户。张新忠也是按照上述标准及日期享受过渡费，期间一直到2020年1月15日向郑州市中级人民法院提起诉讼，未有证据显示提出过异议。4.根据2014年4月28日张新忠与金水区政府所签拆迁协议，张新忠在当时选择按照建筑面积计算过渡费，其房屋建筑总面积为1931.67平方米。该协议第五条同时约定：“过渡期限为36个月。若超过过渡期限，自逾期之月按乙方原领取标准双倍支付过渡费。”该协议第三条还约定：“在此次拆迁工作中，乙方享受搬家费、过渡费及搬迁奖励费。乙方附属（着）物补偿及人员安置工作随金水区徐庄村合村并城工作，按照统一标准一并进行。”本院认为，本案为徐庄村过渡费争议的系列案件之一，其争议焦点是实际支付过渡费超过24个月后的12个月内的过渡费标准是按建筑面积或是按应安置面积的单倍计算，超过上述36个月过渡期后是否还由村民选择按建筑面积的双倍计算过渡费。一、对涉案协议所涉及过渡费与过渡期的变更行为已发生法律效力。涉案协议约定：“过渡期限为36个月。若超过过渡期限，自逾期之月按被拆迁人原领取标准双倍支付过渡费”。张新忠从2014年4月27日至2016年3月份，一直按建筑面积标准领取过渡费，此期间为24个月。遵照徐庄村“四议两公开”的决议内容，徐庄村停止执行原过渡期24个月中按建筑面积计算过渡费的方法，从2016年4月至2017年4月统一按照应安置面积计算和领取过渡费，在超过上述36个月的过渡期之后，金水区政府按上述应安置面积的计算标准拨付双倍过渡费，这种状况一直持续到2019年10月。张新忠自2016年4月起，按上述变更后的标准一直领取过渡费且未持异议。上述双方履行协议的行为，应视为双方对协议中过渡费计算方法的变更，视为按照变更后的协议履行义务。退一步讲，既使不把上述变更行为认定为协议双方认可的行为，而是认定为金水区政府行使行政优益权进行单方变更的行政行为，由于张新忠未在2年的起诉期限内对这一变更行为提起行政诉讼，该变更行为已不具有通过诉讼撤销的可能性，变更行为已产生法律效力。在此基础上，涉案协议所规定的过渡费标准，已变更为按照应安置面积计算。综上所述，本院对张新忠关于按照建筑面积计算过渡费的诉讼请求不予支持。二、涉案协议的变更行为与合村并城建设的背景相符。本案合村并城方案与徐庄路安置方案的主要区别，在于前者的过渡费按照安置面积计算，后者则由被拆迁人选择按建筑面积或按应安置面积计算。徐庄路开工时全村都适用徐庄路安置方案，这在徐庄村是众所周知的事实。徐庄路在2015年10月完工后，上述安置方案的使命已经完成，需要继续实施的合村并城工作，还应回到合村并城安置方案上来。三、涉案协议的变更行为实质上改变了涉案协议中的违法部分。按照《河南省实施办法》第五十一条所规定的宅基地面积167平方米及郑州市对城中村建筑最高三层的规划限制，即使不考虑容积率等因素，本案张新忠最多可享有501平方米建筑的合法权利，而其实际享有的建筑面积为1931.67平方米，如支持其在本案中的主张，则使其违法建筑部分与合法建筑面积部分同样享受安置权益，使其因不遵守法律而获利，违反法治的基本要求。四、涉案协议的变更行为更符合过渡费的本意。过渡费意在补偿村民丧失住房期间的租房费用，以保证村民居住权。如按照每半年104816.16元标准计算过渡费，则每月过渡费为（104816.16×2÷6）34938.72元，明显与上述本意相悖，与之相反，按变更后的每人100平方米的应安置面积（4×100×12×2）9600元计算更符合过渡费的本质。综上，涉案协议的变更行为反映了协议双方当时的真实意思，也超过了法定诉讼救济的期限，符合当地的拆迁改造实际，应认定合法有效。张新忠请求增加支付过渡费及相应利息的诉讼请求，缺乏事实、法律及合理性依据，本院不予支持。一审判决事实不清，适用法律错误，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定，判决如下：一、撤销郑州市中级人民法院（2020）豫01行初81号行政判决；二、驳回张新忠的诉讼请求。本案一、二审案件受理费各50元，均由张新忠承担。本判决为终审判决。审判长  于红涛审判员  秦娜娜审判员  王盛楠二〇二一年三月十五日法官助理李晶晶书记员宋雨珈