西安铁路运输中级法院      行 政 裁 定 书      （2021）陕71行终98号      上诉人（原审原告）马惠亚，女，XXXX年XX月XX日出生，居民身份证号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，回族，住西安市新城区。   被上诉人（原审被告）西安市莲湖区人力资源和社会保障局，住所地西安市莲湖区。   法定代表人秦长绪，局长。   出庭负责人邓小军，西安市莲湖区委员，副局长。   委托代理人许兵，该单位工作人员。   委托代理人赵宝丽，陕西多隆律师事务所律师。   被上诉人（原审被告）西安市莲湖区人民政府，住所地西安市莲湖区。   法定代表人王永杰，区长。   出庭负责人郑雁，西安市莲湖区人民政府复议机构分管负责人。   委托代理人王祎，西安市莲湖区司法局工作人员。   委托代理人刘彩玲，北京市京师（西安）律师事务所律师。   上诉人马惠亚因与被上诉人西安市莲湖区人力资源和社会保障局不履法定职责、被上诉人西安市莲湖区人民政府行政复议一案，不服西安铁路运输法院（2020）陕7102行初339号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭,公开听证审理了本案。上诉人马惠亚、被上诉人西安市莲湖区人力资源和社会保障局出庭负责人邓小军及委托代理人许兵、赵宝丽、被上诉人西安市莲湖区人民政府出庭负责人郑雁及委托代理人刘彩玲到庭参加听证。现已审理终结。   一审法院经审理查明，原告马惠亚于2019年4月26日以邮政快递的方式向被告西安市莲湖区人力资源和社会保障局邮寄申请书，要求：“被申请人依法履行职责，责令西安市莲湖区教育局和西安市莲湖区贡院门小学将申请人马惠亚的人事档案移交西安市莲湖区人力资源和社会保障局，并为申请人办理退休，以及对于履行职责情况给予书面答复”。被告西安市莲湖区人力资源和社会保障局对原告的申请事项未予答复。2019年7月3日，原告马惠亚向西安市莲湖区人民政府申请行政复议，2019年7月15日，西安市莲湖区人力资源和社会保障局作出行政复议答复书，答复内容为：“申请人马惠亚的申请事项不属于我局法定职责，且未收到任何单位的退休申请”。2019年10月21日，西安市莲湖区人民政府作出莲行复驳字[2019]第14号《驳回行政复议申请决定书》，原告马惠亚对被告西安市莲湖区人力资源和社会保障局、西安市莲湖区人民政府不履行法定职责的行为不服，诉至法院。   一审法院认为，本案的争议焦点是原告的起诉是否符合法律规定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款规定“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（六）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的。”据此，原告马惠亚认为被告西安市莲湖区人力资源和社会保障局未对其邮寄的申请书作出处理，遂形成本案。履行职责之诉并不意味着：公民、法人或者其他组织随便向任何一个行政机关提出任何一项请求，该行政机关就有履行该项请求的义务；也不意味着只要行政机关“不作为”就可以提起“不作为之诉”。一般来讲，公民、法人或者其他组织提起履行职责之诉至少应当具备这样几个条件：第一，他向行政机关提出过申请，并且行政机关明确予以拒绝或者逾期不予答复。第二，他所申请的事项具有实体法上的请求权基础。第三，他是向一个有管辖权的行政机关提出。第四，他申请行政机关作出的行为应当是一个具体的、特定的行政行为且必须基于法律的明确规定。第五，行政机关对于原告申请的拒绝，可能侵害的必须是属于原告自己的主观权利。根据查明的事实，原告马惠亚申请责令西安市莲湖区教育局和西安市莲湖区贡院门小学将申请人马惠亚的人事档案移交西安市莲湖区人力资源和社会保障局，并为申请人办理退休，该申请事项不属于被告西安市莲湖区人力资源和社会保障局的职责范围，故对原告的诉请，本院依法不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，裁定驳回原告马惠亚的起诉。本案受理费50元，原告已预交，全额予以退回。   上诉人马惠亚上诉称，一、西安铁路运输法院认定事实严重错误，适用法律严重不当，本案上诉人的起诉已满足提起履行职责之诉的条件,完全符合法律规定，故此，一审法院裁定驳回上诉人的起诉属于严重错误。首先，上诉人于 2019年4月26日以邮政快递的方式向被上诉人西安市莲湖区人力资源和社会保障局提出过申请，然而被上诉人西安市莲湖区人力资源和社会保障局对上诉人的申请事项并未答复。被上诉人西安市莲湖区人力资源和社会保障局存在明显的行政不作为，一审法院对此请求不予理睬实属不当。其次，上诉人向西安市莲湖区人力资源和社会保障局申请的事项完全具有实体法上的请求权基础。1980 年上诉人通过招教方式依法进入西安市莲湖区大麦市街小学（现莲湖区贡院门小学）任职教师一职，其属于国家正式在编教师，并依法享受国家正式教师编制。1990年，上诉人收到日本香兰女子短期大学《邀请函》，邀请其可以到日本香兰女子短期大学就读，1990年3月，上诉人经学校以及西安市莲湖区教育局的批准，以停薪留职的形式办理了赴日本留学的手续。1993年上诉人回国后仍然是西安市贡院门小学正式在编教师，西安市贡院门小学所称一直在给上诉人寻找合适岗位让其上岗，双方并未解除人事劳动关系，然而时至今日，西安市贡院门小学却无故拒绝为上诉人转移档案、办理社会保险及养老退休手续。从该处可以看出上诉人还是属于西安市贡院门小学的在职教师,加之西安市贡院门小学属于被上诉人西安市莲湖区人力资源和社会保障局所管辖范围内的事业单位，在被上诉人的辖区内公然发生西安市贡院门小学拖欠上诉人工资以及拒绝为上诉人办理社会保险及养老退休手续的情况,其当然有法定的职责对违规的西安市贡院门小学进行管理并责令其改正。再者，上诉人的申请完全是向有管辖权的行政机关提出的。西安市贡院门小学属于西安市莲湖区辖区，被上诉人西安市莲湖区人力资源和社会保障局作为法定的管理辖区内企、事业单位社会保障工作的单位，其有法定职责对辖区内的西安市贡院门小学的违法行为进行处罚并责令其改正。最后，被申请人西安市莲湖区人力资源和社会保障局对上诉人申请事项的拒绝，完全侵害了上诉人依法享受退休养老待遇的合法权益。根据我国《社会保险法》第一条规定、第二条的规定，由于被申请人西安市莲湖区人力资源和社会保障局的行政不作为，对其辖区内西安市贡院门小学的违法行为不予理睬，导致上诉人无法享受我国法定的社会保险及养老退休待遇，严重侵害了上诉人的合法权益。二、一审中缺少必要诉讼参与人西安市贡院门小学及西安市莲湖区教育局，导致一审法院对案件查明不清，认定事实错误，一审裁定应当被撤销。本案在一审程序中,上诉人在法律规定的期限内向一审法院提交了《追加第三人申请书》申请本案的必要诉讼参与人西安市贡院门小学及西安市莲湖区教育局。一审法院不按照法律的规定依法追加西安市贡院门小学及西安市莲湖区教育局，从而导致本案根本就没有查明相关事实，因此其所做出的裁定完全是没有任何事实与法律依据的，应当被依法撤销。三、既然一审法院认定了被上诉人西安市莲湖区人力资源和社会保障局对上诉人的申请未给予答复,在该事实已经可以证明被上诉人存在严重不当行为的情况下,不对其进行纠正却直接驳回上诉人的起诉，实属严重错误。一审裁定在其第4页第18行经审理查明中写道“被告西安市莲湖区人力资源和社会保障局对原告的申请事项未予答复”，从该处已经完全可以看出一审法院已经认定了被上诉人西安市莲湖区人力资源和社会保障局对上诉人的要求未予答复的事实，然而，一审法院却没有对被上诉人西安市莲湖区人力资源和社会保障局的行政不作为予以纠正，或撤销被上诉人西安市莲湖区人民政府所做出的〔2019〕第 14 号《驳回行政复议申请决定书》，而是直接驳回上诉人的起诉，这实在无法让人信服，属于适用法律严重错误。故请求：1.请求贵法院依法撤销（2020）陕 7102 行初 339 号《行政裁定书》，并依法裁定由西安铁路运输法院受理本案;2.本案诉讼费用由被上诉人承担。   被上诉人西安市莲湖区人力资源和社会保障局辩称，一、上诉人申请被上诉人办理申请退休，按照2019年3月29日莲湖区委办公室、莲湖区政府办公室《关于印发〈西安市莲湖区人力资源和社会保障局职能配置内设机构和人员编制规定〉的通知》[莲办字〔2019〕45号]的规定，被上诉人不具有责令莲湖区教育局及贡院门小学办理上诉人申请退休手续的法定职责。二、上诉人诉称的事实与理由没有依据和合法的理由。上诉人1991年4月1日自动丧失公职，此后没有缴纳社会个人养老保险。被上诉人不存在不作为，因为不具有相应的法定职责。   被上诉人西安市莲湖区人民政府辩称，一、上诉人的上诉理由无事实及法律依据，应予驳回。（一）上诉人的起诉不满足提起履行职责之诉的条件。根据《西安市莲湖区人力资源和社会保障局主要职责内设机构和人员编制规定》。西安市莲湖区人力资源和社会保障局不具备责令其他行政机关、事业单位移交人事档案并直接对个人办理退休业务的法定职责，西安市莲湖区人力资源和社会保障局虽然未就申请人《申请书》作出答复，但因西安市莲湖区人力资源和社会保障局对上诉人的申请事项不具有法定职责，故不可能因其申请事项对上诉人产生任何权益影响，上诉人起诉理由无事实及法律依据，不能成立。（二）西安市贡院门小学及西安市莲湖区教育局不是必要诉讼参与人。本案的争议焦点，系西安市莲湖区人力资源和社会保障局是否具备“责令其他行政机关、事业单位移交人事档案并直接对个人办理退休业务的法定职责”,并以此为基础确定西安市莲湖区人力资源和社会保障局是否对上诉人构成“不作为”。鉴于西安市贡院门小学和西安市莲湖区教育局均与本案焦点争议问题的并无关联，也非行政相对人，上诉人的一审诉请也与上述两家单位无关，故西安市贡院门小学和西安市莲湖区教育局无论同被诉事项本身还是案件处理结果均无利害关系，并非必要诉讼参与人。（三）上诉人的申请事项不属于西安市莲湖区人力资源和社会保障局的职责范围，上诉人强行申请行政机关履行不属于自己的职责，明显已经超出了上诉人依法、合理主张诉求的范畴，上诉人把行政机关无法履行法无授权的事项理解为“不作为”显然有违常理。二、原审裁定认定事实清楚、适用法律正确，应予维持。2019年7月3日,上诉人以西安市莲湖区人力资源和社会保障局不履行其2019 年4月26日以邮政快递提交的《申请书》为由，向答辩人申请行政复议。答辩人在依法履行了立案、通知被申请人答复后，作出并书面告知了申请人案件延期、协查、中止、恢复审理、作出莲行复驳字〔2019〕第（14）号《驳回行政复议申请决定书》决定等程序，均符合《行政复议法》《行政复议法实施条例》关于行政复议案件办理的程序及期限的规定。上诉人马惠亚要求责令西安市莲湖区教育局和西安市蓬湖区贡院门小学将申请人马惠亚的人事档案移交西安市莲湖区人力资源和社会保障局，并为申请人办理退休，该诉求既不属于西安市莲湖区人力资源和社会保障局的职责范围,也不属于行政复议及行政诉讼的范畴。   二审经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。   本院认为，公民、法人或者其他组织起诉要求行政机关履行法定职责的，应当以被诉行政机关负有相应的法定职责为前提。本案中，上诉人马惠亚要求被上诉人西安市莲湖区人力资源和社会保障局履行“责令西安市莲湖区教育局和西安市莲湖区贡院门小学将申请人的人事档案移交西安市莲湖区人力资源和社会保障局，并为申请人办理退休”的职责，但上诉人的上述申请事项并非被上诉人西安市莲湖区人力资源和社会保障局职责范围。上诉人马惠亚的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。综上，一审法院裁定驳回上诉人马惠亚的起诉正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：    驳回上诉，维持原裁定。   本裁定为终审裁定。             审 判 长 刘宇红    审 判 员 胡 雁    审 判 员 陈泉池             二〇二一年三月二日          法 官 助 理 陈靖音    书 记 员 王玉荣         1