关于中信银行股份有限公司西安分行与西飞集团 陕 西 省 高 级 人 民 法 院 行 政 裁 定 书 （2021）陕行终20号 上诉人（原审原告）：李涵，女，1973年6月5日出生，汉族，住陕西省西安市新城区。委托诉讼代理人：邵为，北京创为律师事务所律师。委托诉讼代理人：满增桂，北京创为律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：西安市人民政府。住所地：西安市未央区。法定代表人：李明远，市长。委托诉讼代理人：杨雪松，西安市人民政府工作人员。委托诉讼代理人：王琳娟，陕西丰瑞律师事务所律师。原审被告：西安市自然资源和规划局。住所地：陕西省西安市未央区楼。法定代表人：冯涛，局长。委托诉讼代理人：徐琰，该局工作人员。委托诉讼代理人：王琳娟，陕西丰瑞律师事务所律师。原审被告：西安市灞桥区人民政府新筑街道办事处。住所地：陕西省西安市灞桥区。负责人：于汉超，主任。委托诉讼代理人：张斌，该街办工作人员。委托诉讼代理人：王琳娟，陕西丰瑞律师事务所律师。上诉人李涵诉被上诉人西安市人民政府（以下简称西安市政府）、原审被告西安市自然资源和规划局、原审被告西安市灞桥区人民政府新筑街道办事处（以下简称新筑街办）强制拆除房屋一案，不服西安铁路运输中级法院(2020)陕71行初127号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。现已审理终结。原审法院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。第四十九条第（三）项规定，提起诉讼应当符合下列条件：……（三）有具体的诉讼请求和事实根据。《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条规定，有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……（三）错列被告且拒绝变更的……。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。行政诉讼法对当事人提起行政诉讼规定了最基本的要求，即在提起的行政诉讼中，被告应当明确、适格，行政行为的相对人应提交证据证明其所列被告是被诉行政行为的作出机关。本案中，原告李涵以西安市政府、西安市自然资源和规划局、XX街办为共同被告，起诉的是强制拆除行为，应提交初步的证据证明其提起的诉讼具有事实根据，但原告提交的市国土港告字[2019]24号《西安市国土资源局国土资源行政处罚告知书》、市国土港听字[2019]24号《西安市国土资源局国土资源行政处罚听证告知书》、[2019]077号《责令改正土地违法行为通知》等证据材料，均无法对西安市人民政府实施了强制拆除案涉房屋的行为完成初步证明责任，因此可以认定其列西安市政府为本案被告缺乏事实依据，在向原告李涵释明后，原告拒绝变更。据此，原告李涵将西安市政府列为本案被告不符合上述法律及司法解释的规定，依法应予驳回。综上，遂依照最高人民法院《关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第（三）项的规定，裁定驳回原告李涵对西安市人民政府的起诉。上诉人李涵上诉称：原审裁定适用法律错误，认定事实不清，没有经开庭、质证对原被告提交的证据进行全面审慎的审查，对其提供的证据不予接收，仅凭询问就支持了被告的主张，显示公正。（一）根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，在集体土地征收过程中，仅有市、县人民政府才具有依法征收土地及附属物的职权。在被拆除房屋位于市、县人民政府征收范围内的情况下，除非市、县人民政府能够举证证明房屋确系在其不知情的情况下由其他主体违法强拆，人民法院可以依据上述法律规定推定强拆行为系市县人民政府实施。本案中，其已经提供信息公开申请回复材料与征收工作人员在征收程序中协商过程录音等证据，可以证明被拆房屋所在地有征地项目，征收的组织者是西安市政府。西安市政府主张其不是强拆主体，应当提供确实的证据，以证明拆除行为是在其不知情的情况下由其他主体实施，否则应当推定西安市政府是强拆的责任主体。（二）涉案房屋系祖宅，在上世纪50年代已经建成，有当年的地契作为证据。其房屋的合法性及房屋由于和征收方在安置补偿方面未达成一致造成房屋被强制拆除的事实，原审法院应当通过开庭审理予以查实，而原审法院对上述事实未进行查证即裁定驳回其起诉。请求：撤销原审裁定，指令继续审理本案。被上诉人西安市政府答辩称：（一）原审法院适用法律正确，应予维持。最高人民法院（2018）最高法行再106号案与本案情况并不相同，该案中仅有市政府一个被告，而本案中原审时有三个被告，且新筑街办自认涉案强拆行为由街办实施。在新筑街办自认的情况下，不应再以推定的方式确定被告。（二）本案并未涉及实体部门的审理，未对涉案房屋是否属于违法建设被拆除还是因征收被拆除进行审查论述，李涵上诉称原审法院认定事实不清，缺乏依据，依法应驳回起诉。（三）其未实施强制拆除行为，非适格被告。根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，其为土地征收组织实施主体，在XX村组织征地过程中未实施任何强制拆除李涵户房屋的行为。征地主体并不必然为房屋拆除主体，李涵也未提供证据证明是其实施了拆除行为。请求：驳回上诉，维持原裁定。原审被告西安市自然资源和规划局陈述意见称：（一）李涵户占用宅基地无任何审批手续，属违法占地。《中华人民共和国土地管理法》第七十七条规定，农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。李涵户占用宅基地未经县级以上人民政府批准，属于违法占地，其依法启动行政处罚程序，符合法律规定；（二）西安市自然资源和规划局未实施强制拆除行为，非本案适格被告。1.本案诉请为确认强制拆除行为违法，而非行政处罚行为，本案中其依法启动行政处罚程序，但行政处罚程序尚未实施完毕。2.根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：……（三）有具体的诉讼请求和事实根据。李涵并未提供其强制拆除房屋的事实依据，故其并非本案适格被告。请求：驳回上诉，维持原判。原审被告新筑街办陈述意见称：（一）根据新寺村村委会出具的《情况说明》，李涵爷爷李某某为西安市灞桥区XX村村民，1955年取得一院宅基地使用权，具体位置为新寺学校以西，具体四至不详，后在人民公社时期被收回。李涵父亲李友民原为XX村村民，后因当兵户籍转出。复原后在村内买庄基地一院并进行建设，位于XX村XX组。李涵所诉宅基地与李某某取得的宅基地位置不同，本案中涉案宅基地为李友民买的宅基地，并非之前宅基地。（二）因西安地铁十四号线建设，涉案土地已经陕西省人民政府陕政土批[2019]492《关于西安市2018年度第四批次农用地转用和土地征收的批复》征收，该户无正当理由拒绝按照XX村搬迁安置补偿实施政策签署安置补偿协议，征地拆迁部门、XX村XX组工作人员、XX村村干部、XX户XX沟通，李涵户仍拒绝签署协议。因该户房屋占用宅基地影响奥体中心配套项目建设，新筑街办组织对涉案房屋进行拆除，西安市政府及西安市自然资源和规划局未参与涉案房屋的拆除。请求：驳回上诉，维持原裁定。经审理查明，2020年8月24日，原审法院作出（2020）陕71行初127之一号行政裁定，裁定将李涵诉西安市自然资源和规划局、XX街办强制拆除房屋一案移送西安铁路运输法院管辖。另查明，在一、二审审理中，新筑街办均自认涉案房屋的拆除行为由其自主实施，实施拆除行为未受他人委托。以上事实，有当事人陈述及附卷材料证明，证据确实、充分，足以认定。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。本案中，李涵提起诉讼时将西安市政府、西安市自然资源和规划局、XX街办列为被告，案件审理中，新筑街办自认强制拆除行为由其实施，原审法院据此裁定驳回李涵对西安市政府的起诉，并无不当。需要说明的是，在强制拆除房屋案件中经常存在无法确定行政强制行为的实施机关，相对人也没有充分的证据证明强拆行为系被诉行政机关实施。在此情况下，为了有效保障被强制拆除房屋的所有权人的合法权益能够得到救济，人民法院需要结合行为目的与相关单位之间存在的利益关联关系或其他因果关系，根据生活经验法则、运用逻辑推理的方式推定征收机关为强制拆除行为的被告。反之，在能够确定所诉行为的行政机关（部门）或有具体的行政机关（部门）自认所诉行为由其实施，且该行政机关（部门）具有独立承担责任的能力的情况下，应以自认实施该行为的行政机关（部门）为被告。本案中，原审法院已经将李涵诉西安市自然资源和规划局、XX街办房屋行政强制一案移送到有管辖权的法院，李涵起诉本案行政强制行为以维护其合法权益的目的在该案的审理中可以得到实现，李涵再坚持以西安市政府为所诉强制行为的被告，不应予以支持。上诉人李涵的上诉请求及理由缺乏事实和法律依据，不能成立，不予支持。原审裁定正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。   审  判  长    王  勇审  判  员    张安品审  判  员    张慧颖   二〇二一年一月二十九日 法官助理    孙  禄书  记  员    周怡玮 1