湖南省湘西土家族苗族自治州中级人民法院行 政 判 决 书（2021）湘31行终24号上诉人（原审原告）龙石贺，男，1952年8月15日出生，苗族，住湖南省保靖县。委托代理人符秀辉，吉首市民众法律服务所法律服务工作者。被上诉人（原审被告）保靖县吕洞山镇人民政府，住所地保靖县吕洞山镇夯沙村。法定代表人洪明辉，该镇镇长。委托代理人吴桂华，保靖县吕洞山镇人民政府工作人员。委托代理人石菊秀，保靖县吕洞山镇人民政府工作人员。被上诉人（原审被告）保靖县人民政府，住所地保靖县迁陵镇魏竹路四大家。法定代表人杨志慧，该县县长。委托代理人彭凤英，保靖县司法局工作人员。委托代理人龙大云，保靖县司法局工作人员。原审第三人龙先付，男，1944年3月2日出生，苗族，住湖南省保靖县。上诉人龙石贺因与被上诉人保靖县吕洞镇人民政府、保靖县人民政府及原审第三人龙先付土地权属确权及行政复议一案，不服花垣县人民法院作出的（2020）湘3124行初162号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。原判认定，原告龙石贺与第三人龙先付均系湖南省保靖县吕洞山镇吕洞村格重组村民，两家世代相邻而居。2020年6月5日，原告龙石贺向被告保靖县吕洞山镇人民政府提交《确权申请书》，请求依法将位于原告与第三人两户之间土地权属确定为申请人所有，并要求第三人立即恢复原状，拆除强占土地上的建筑物。2020年7月1日，被告保靖县吕洞山镇人民政府作出保吕政决（2020）1号《关于对吕洞村龙石贺申请确权的不受理决定书》，以申请人对申请事项无任何依据，就该申请事项申请人与被申请人两家达成过协议，决定不予受理。原告龙石贺不服，于2020年8月28日向被告保靖县人民政府申请行政复议。被告保靖县人民政府于2020年10月27日作出保府复决字（2020）18号《行政复议决定书》，维持被告保靖县吕洞山镇人民政府作出的保吕政决（2020）1号《关于对吕洞村龙石贺申请确权的不受理决定书》。原告龙石贺仍不服，向本院提起本案行政诉讼，请求判如所请。原判认为，本案行政争议因保靖县吕洞山镇人民政府保吕政决（2020）1号《关于对吕洞村龙石贺申请确权的不受理决定书》及保靖县人民政府保府复决字（2020）18号《行政复议决定书》引起，争议的焦点是保靖县吕洞山镇人民政府不受理原告龙石贺宅基地确权申请的决定是否合法。《土地权属争议调查处理办法》第十条规定，申请调查处理土地权属争议的，应当符合下列条件：（一）申请人与争议的土地有直接利害关系；（二）有明确的请求处理对象、具体的处理请求和事实根据。第十一条规定，申请调查处理土地权属争议的，应当提交书面申请书和有关证据材料，并按照被申请人数提交副本。申请书应当载明以下事项：（一）申请人和被申请人的姓名或者名称、地址、邮政编码、法定代表人姓名和职务；（二）请求的事项、事实和理由；（三）证人的姓名、工作单位、住址、邮政编码。第二十条规定，国土资源行政主管部门在调查处理争议案件时，应当审查双方当事人提供的有关证据材料：（一）人民政府颁发的确定土地权属的凭证；（二）人民政府或者主管部门批准征收、划拨、出让或者以其他方式批准使用土地的文件；（三）争议双方当事人依法达成的书面协议；（四）人民政府或者司法机关处理争议的文件或者附图；（五）其他有关证明文件。本案中，原告龙石贺与第三人龙先付确因宅基地权属产生纠纷，但该纠纷在原告向被告保靖县吕洞山镇人民政府申请确权前，经原保靖县夯沙乡人民调解委员会调解，原告与第三人达成协议，当时的调解员即本案被告保靖县吕洞山镇人民政府的代理人石四忠于达成协议的当天在双方宅基地之间埋设界岩。虽然原告否认该调解协议的真实性，但经庭审查明，原告龙石贺对于埋设界岩的事实予以认可，能够形成证据链证明原告与第三人之间曾就该纠纷达成协议。故被告保靖县吕洞山镇人民政府认为在原告与第三人就宅基地权属纠纷产生纠纷后，原告再行提出确权申请又要求解决已解决的权属争议不符合上述规定，作出不予受理决定并无不妥，决定不予受理原告龙石贺确权申请有事实根据和法律依据。被告保靖县人民政府依法受理原告复议申请后，针对原告的复议请求，依照《中华人民共和国行政复议法》的规定，从程序和实体上对被告保靖县吕洞山镇人民政府作出的保吕政决（2020）1号《关于对吕洞村龙石贺申请确权的不受理决定书》进行审查，作出的保府复决字（2020）18号《行政复议决定书》认定事实清楚，程序合法，结果正确。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告龙石贺的诉讼请求。案件受理费50元，由原告龙石贺承担。上诉人龙石贺不服一审判决上诉称，1.原审判决认定事实不清，认定案件主要事实缺乏依据。吕洞山镇人民政府提交的三组证据中，均没有任何一份证据能有效证明被告作出行政行为的合法性依据。三组证据均没有任何一份证据能证明龙石贺本人对两份协议书知情，及吕洞山镇人民政府对上诉人及第三人之间的纠纷组织过双方本人到场协调处理事实。两被告在原审过程中也没有提供两份协议书原件，其他辅助证据证明这三组证据的真实性。2.一审将证明三组证据真实、合法的举证责任强加于原告（上诉人）是极其错误的。被告对自己所作出的具体行政行为是否合法负有举证责任，应当提供据以作出被诉具体行政行为的全部证据和所依据的规范性文件。证明被告具体行政行为合法包括事实是否合法、证据是否合法、程序是否合法等，举证责任在于被告，而不在于上诉人。原审庭审中，上诉人第一次看到这份2012年9月10日人民调解协议书，同时要求被告提供证据原件，并申请笔迹鉴定予以核实真实性，被告却不能提供证据原件予以证明。原审法院却对不能提供原件核实的证据及没有具体时间地点及没有涉及上诉人龙石贺的证据予以认定，将举证责任推至原告一方，违背法律规定。3.原审认定事实错误，上诉人与第三人并未达成协议。上诉人本人也没有同意及认可界岩位置及被告吕洞山镇人民政府工作人员单方维护第三人，强行埋设界岩的处理方式。上诉人此后一直通过找政府协调解决无果，直至2019年初第三人强行将烧火用的干柴堆放在争议地界引发纠纷，随后上诉人以恢复原状之诉通过诉讼维权，保靖县人民法院建议先进行土地确权上诉人才依法向吕洞山镇人民政府申请宅基地确权，遂发生诉讼纠纷。上诉人在接到吕洞山镇人民政府作出的处理决定，才知晓2012年的调解协议书及解结书一事（此时依然未见到过协议内容），便向保靖县人民政府申请复议，县政府在接到复议申请后，并没有依法组织双方对涉及上诉人的两份证据予以核实，没有向纠纷双方及原镇政府工作人员三方当面核实缘由，将纠纷推至法院。被告县人民政府只有排除两份调解协议在合法性及真实性方面的瑕疵，被告才能将其作为认定事实的依据。保靖县人民政府作出的复议决定书行政行为存在程序违法。请求：1.撤销花垣县人民法院作出的(2020)湘3124行初162号行政判决书，予以改判或发回重审；2.撤销被上诉人保靖县吕洞山镇人民政府作出的保吕政决(2020)1号《关于吕洞村龙石贺申请确权的不受理决定书》及保靖县人民政府作出的保府复决字(2020)18号《行政复议决定书》；3.判令被告承担本案诉讼费用。被上诉人保靖县吕洞镇人民政府答辩称，一、龙石贺与第三人龙先付因两家房屋之间的宅基地权属发生争议，龙石贺与龙先付的父辈于1980对该事项达成解结合同。解结合同内容如下：“立解结合同字人龙顺湖和龙永汉双方解结屋场地居，双方决定同意如下：永汉一边新开老屋场，顺湖应该帮永汉，新开6尺宽地形，前后牛栏在龙顺湖一边，同意帮去，双方同意解结，立此合同以后不能翻案，子孙永远遵照管理，以字为证。此后起新屋两边中间留一尺宽，天上？皮，可以盖过。解结人：龙明进、龙顺美，代笔人：龙永富”。二、被答辨人龙石贺与第三人龙先付因两家房屋之间的宅基地权属发生争议，2012年9月双方达成了调解协议。调解协议内容如下：“一、双方当事人争议的界限实在两家房屋的中间地；二、因原来龙石贺父亲在世时已挖屋场起房，挖错龙先付的牛栏地一间，这一间牛栏要相抵双方中间的屋场地基，双方屋场中间地属龙先付的；三、双方屋场争议地基以前后埋岩为界；四、以后龙先付摆其他柴料不能超过埋岩界限，不能靠近龙石贺的板壁”。调解员石四忠，记录人梁兵忠。三、龙石贺与第三人龙先付因两家房屋之间的宅基地权属发生争议，2019年12月龙石贺向镇人民调解委员会申请调解。当月10日，镇人民调解委员会走访入户至第三人龙先付家，龙先付表示以解结合同为准，不同意调解。四、根据相关法律规定及《最高人民法院关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》，被答辨人龙石贺与第三人龙先付家庭之间对两家房屋之间的宅基地权属达成了约定，双方应依法遵守。五、答辩人严格按照相关法律法规依程序处理被答辩人申请事项。被答辩人对其所申请事项未向答辩人提交任何书证、物证、证人证言等，无法证明其是所申请事项的相关权益人。请求湘西州中级人民法院依法维持答辩人的处理决定。被上诉人保靖县人民政府答辩称，一、原审人民法院认定事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确。被答辩人龙石贺与龙先付确因宅基地权属发生纠纷，双方父辈就因争议地纠纷在1980年时达成了调解协议（解结合同），争议地一直由龙先付户管理使用。后又经原保靖县夯沙乡人民调解委员会进行调解，双方达成了调解协议，并且在达成协议后，调解员在双方宅基之间埋设了界岩。在已经达成调解协议，权属不存在争议的情况下，被答辩人龙石贺就争议地向被上诉人吕洞山镇人民政府申请确权，缺乏申请处理的前提基础。根据《土地权属争议调查处理办法》第十条、第十一条规定，原审法院驳回被答辩人的诉讼请求认定事实清楚、适用法律准确。二、被答辩人的上诉理由没有事实依据，不能成立。从两份调解协议的内容来看反映的争议是同一事实。1980年的调解协议（解结合同），反映的是双方父辈时就争议地达成的协议。2012年的协议是被答辩人龙石贺与龙先付就争议地达成的协议，虽然签字人是龙万贺，没有按照被答辩人身份证上的名字签字，但根据被答辩人龙石贺自己提交的一份“证明书”，落款是“2019年11月14日、龙万贺”，说明被答辩人龙石贺也曾叫龙万贺。被答辩人虽然否认双方父辈及双方达成的调解协议书，但争议地一直以来都是由龙先付管理使用，龙先付一直在该争议地上存放木材，后因存放的木材靠在了被答辩人房屋的壁板上，再次引发纠纷，双方达成协议后，在争议地上埋设了界岩。从管理的事实、埋设的界岩与调解协议能够形成完整的证据链证明被答辩人已经与龙先付达成了协议。故被答辩人的上诉理由没有事实依据，不能成立。综上所述，原判认定事实清楚，适用法律、法规正确，请二审法院驳回上诉，维持原判。原审第三人龙先付述称，1985年龙承汉要建新房，来龙先付家请求帮忙，要求龙先付在西边路上的牛栏给他挖做大路。龙先付跟龙承汉说要用牛栏，必须答应房子建好后，两家房屋中间所剩的土地全部为龙先付所有，龙承汉当时很爽快答应了。1986年龙承汉建成房后，龙承汉在砌阶沿坎和坪场坎时均按1985年双方达成的口头协议，分界线至龙承汉房子柱头，柱头以外地块全为龙先付所有，现有龙承汉砌阶沿坎的老坎为证。至于龙石贺讲镇政府调解员石四忠于2018年8月中旬某天半夜私自在没有龙石贺到场的情况下埋沿作界线不是事实。实际情况是2012年9月10日中午石四忠一到村里时，龙石贺先叫石四忠到其屋后看水沟和屋沿水，随后一起回屋场纠纷地块，龙先付回屋取1980年的协议书给石四忠。1980年调解协议一事，龙石贺有异议讲其父亲自己会签名不用人代笔，事实是其父亲未读过书，不会写字，平时写领条什么的都是龙承富代写。龙先付父亲龙顺湖是个大法师师父，吹打弹唱都会，但调解协议书必须第三方人书写，所以龙承汉和龙顺湖场要求龙承富出面写协议书。石四忠看过龙先付1980年的协议书后，问龙石贺建房时是否真的将龙先付的牛栏挖了？龙石贺回答讲挖了。这样事情很清楚了，石四忠指挥龙先付先靠近原龙承汉的坎处埋分界岩，当时有石四忠、龙石贺、龙先付和龙先付妻一同四人都到现场，然后石四忠到龙石贺堂屋拿凳子坐下来写调解协议书各三份，写好后，龙石贺、龙先付当场签字并按了手印，石四忠也签了名，当时双方都没有异议，纠纷己解决。涉及此次事件的空地早在龙承汉与龙先付当时就已经协调好，龙先付一直是合理合法的在使用，保靖县吕洞山镇人民政府和保靖县人民政府也一直是按照证据事实进行调解。恳请查清事实。当事人一审提交并经庭审质证的证据已随案移送本院。经审查，一审采信的证据，可以作为认定本案事实的依据。二审对一审认定的事实予以确认。本院认为，本案的争议焦点是被诉行政行为是否合法，主要表现在证据是否充分，适用法律是否正确。《中华人民共和国人民调解法》第三条规定：“人民调解委员会调解民间纠纷，应当遵循下列原则：（一）在当事人自愿、平等的基础上进行调解；（二）不违背法律、法规和国家政策；（三）尊重当事人的权利，不得因调解而阻止当事人依法通过仲裁、行政、司法等途径维护自己的权利。”第二十九条规定：“调解协议书自各方当事人签名、盖章或者按指印，人民调解员签名并加盖人民调解委员会印章之日起生效。调解协议书由当事人各执一份，人民调解委员会留存一份。”《人民调解委员会组织条例》第九条规定：“人民调解委员会主持下达成的调解协议，当事人应当履行。经过调解，当事人未达成协议或者达成协议后又反悔的，任何一方可以请求基层人民政府处理，也可以向人民法院起诉。”第十条规定：“基层人民政府对于人民调解委员会主持下达成的调解协议，符合法律、法规、规章和政策的，应当予以支持；违背法律、法规、规章和政策的，应当予以纠正。”根据前述规定，调解、仲裁、行政和司法均属于解决纠纷的法定途径，调解与行政途径并不相互排斥，当事人发生纠纷后有权申请人民调解委员调解，也有权在调解不成或调解后依法通过仲裁、行政、司法等途径另行主张权利，政府在行政处理过程中应对调解协议的合法性进行审查。经查，本案中保靖县吕洞镇人民政府作出不受理龙石贺确权申请决定的主要事实依据是当事人已于1980年达成解结合同和2012年达成调解协议。从两份合同内容来看，争议双方确因存在土地权属争议而寻求调解解决。从行为性质来看，两次均属于群众自治的调解行为。根据土地管理法和行政复议法的相关规定，当事人享有申请政府解决其土地权属争议的法定权利，相关政府部门对当事人的确权申请有先行处理和复议的法定职责。两被上诉人作出本案被诉行政行为，实质上剥夺了当事人申请行政途径解决土地权属纠纷的选择权，亦未履行土地确权和复议的法定职责。当事人在自愿、平等的基础达成的合法有效的调解协议应予在后续的仲裁、行政和司法途径中被充分尊重和认可，作为作出仲裁、行政和司法相关处理的重要证据和依据，但这并不意味着排除了当事人对其他解决纠纷途径的选择权，也不意味着免除仲裁、行政和司法相关主体对调解协议的审查义务。被上诉人保靖县吕洞镇人民政府在未对调解协议依法进行审查的情况下，认可调解协议全部内容，进而依据土地管理法等规定作出不受理决定，证据不足，适用法律错误。被上诉人保靖县人民政府认可调解协议效力，证据不足，并由此认定不存在权属争议，事实不清，适用土地管理法等规定作出维持决定，适用法律错误。综上，两被上诉人保靖县吕洞镇人民政府和保靖县人民政府分别作出的不受理确权申请决定和复议决定，证据不足，适用法律错误，依法应予撤销。上诉人龙石贺的上诉请求有事实和法律依据，应予支持。原审判决驳回龙石贺的诉讼请求，适用法律、法规错误，依法予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、撤销花垣县人民法院（2020）湘3124行初162号行政判决；二、撤销保靖县吕洞镇人民政府于2020年7月1日作出的保吕政决（2020）1号《关于对吕洞村龙石贺申请确权不受理决定书》；三、撤销保靖县人民政府于2020年10月27日作出的保府复决字（2020）18号《保靖县人民政府行政复议决定书》；一、二审案件受理费共计100元，由保靖县吕洞镇人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  张海生审判员  陈学军审判员  张宇开二〇二一年三月三十一日法官助理田玉莲书记员彭田辰子附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：……（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；……