山东省青岛市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）鲁02行终103号 上诉人（原审原告）张猛，男，1976年9月7日出生，满族，住青岛市市南区。 被上诉人（原审被告）青岛市城阳区市场监督管理局，住所地青岛市城阳区。 法定代表人王志刚，局长。 出庭负责人李忠诚，副局长。 委托代理人王民，该局工作人员。 委托代理人毕晓莉，该局工作人员。 原审第三人青岛市城阳区住房和城市建设管理局，住所地青岛市城阳区。 法定代表人张珉，局长。 出庭负责人程绍田，副局长。 委托代理人曲颂菊，山东海乐普律师事务所律师。 上诉人张猛因诉被上诉人青岛市城阳区市场监督管理局（以下简称区市场监管局），原审第三人青岛市城阳区住房和城市建设管理局（以下简称区住建局）不履行行政处罚职责一案，不服青岛市城阳区人民法院（2020）鲁0214行初94号行政判决，在法定期限内提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2021年2月3日在本院第15法庭公开开庭审理了本案，上诉人张猛，被上诉人区市场监管局出庭负责人李忠诚及委托代理人王民、毕晓莉，原审第三人区住建局出庭负责人程绍田及委托代理人曲颂菊，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审经审理查明，原告张猛于2020年3月多次通过市长公开电话反映，其于2018年12月在购买城阳区xx路xx号xx号楼xx户房屋时向商家缴纳4万元团购费，其认为不合理，要求有关部门处理。原告的相关投诉转到第三人区住建局办理，第三人区住建局反馈称，关于团购费问题，法律法规没有禁止性规定。经调阅购房人置业计划书，交4万抵8万系购房人自愿合同行为，且购房人购买房屋已交付使用，购房合同已履行完毕。2020年5月12日，原告向区住建局提交《关于保护财产权合法权益的申请》，申请区住建局依法履行职权，对下列事项确认是否合法：1.置宏公司确认的房屋原单价、实际成交价远高于备案价格的行为是否合法；2.在订立和履行合同过程中，“4万抵8万”的优惠体现在哪里？如果没有体现，该欺骗行为是否属于区住建局的监管范围。5月27日，第三人认为原告反映的“交4万元团购费可享受8万元房价优惠”涉嫌在标价之外加价，遂将该线索移交被告调查处理。6月2日，第三人作出《关于阳光上城业主投诉开发企业欺骗销售行为的回复意见》，载明：“经调阅您（即原告张猛）与开发企业签订的购房合同，合同中的网签价格未超出该套房屋备案价。经调阅您的置业计划书、收据等资料，您在2018年购房时，对该套房屋的价格构成知悉并认可，且已签字确认。根据《商品房销售明码标价规定》第13条、第16条标价之外加价销售由价格主管部门依据法律、法规和规章实施行政处罚。我局已采取约谈开发企业、限制其网签的措施，并已将案件线索移送至区市场监督管理局。”被告区市场监管局于2020年5月28日对第三人移交的案件线索予以登记。6月16日，被告以不能在15个工作日内完成举报线索核查工作，经审批延期15个工作日。其后，被告经调查，于2020年7月3日向第三人作出复函，认为“《案件线索移送函》反映的问题已经超过两年，且根据《青岛市商品房出售合同》《首创惠公寓认筹申请书》《置业计划书》等现有证据及调查情况分析，该问题系双方的合同问题，不能认定滨海公司在销售‘阳光上城商业办公楼’项目时违反《商品房销售明码标价规定》”。 原审另查明，原告张猛签字确认的《置业计划书》中显示如下内容：“房屋原单价：13984元/平方米；专享优惠：团购4万抵8万；优惠后房屋合同单价：11350元/平方米；团购费：4万元（团购费单独收取，不包含在合同价内）；房屋实际成交单价12617元/平方米。”2018年4月7日，原告张猛签订《首创惠公寓认筹申请书》并缴纳了1万元认筹金，该申请书记载：“在惠公寓成功选房后，可享受：4万抵8万的团购活动”。2018年5月6日，原告张猛向置宏公司刷卡支付3万元，置宏公司向原告出具缴纳4万元团购费的收据。2018年5月20日，原告与滨海公司签订《青岛市商品房出售合同》，约定购买xx商业办公楼xx号楼xx户，房屋单价为11350.02元/平方米。2020年3月7日，置宏公司开具服务费4万元的发票，购买方为原告张猛，原告称其未收到该发票。 原审还查明，滨海公司与置宏公司于2018年1月1日签订《惠公寓分销合作协议》，约定：由置宏公司负责阳光上城xx号楼惠公寓的营销事宜；置宏公司有权以组织团购方式直接收取客户4万元团购服务费，并自行与客户签订相关服务协议或《置业计划书》；客户每套交纳4万元团购服务费，购房时总房价享受4万抵8万的购房优惠，客户所交纳的团购服务费作为滨海公司支付给置宏公司的佣金；客户须于签订认购协议书前交纳该团购服务费，方可享受购房优惠。 原审法院认为，本案的争议焦点为被告对第三人移交的案件线索是否全面履行法定职责。《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》第十七条规定：“市场监督管理部门对依据监督检查职权或者通过投诉、举报、其他部门移送、上级交办等途径发现的违法行为线索，应当自发现线索或者收到材料之日起十五个工作日内予以核查，由市场监督管理部门负责人决定是否立案；特殊情况下，经市场监督管理部门负责人批准，可以延长十五个工作日。”本案中，第三人区住建局收到原告张猛的投诉申请后，认为原告反映的“交4万元团购费可享受8万元房价优惠”涉嫌在标价之外加价，遂将该线索移交被告区市场监管局调查处理。被告经对案件线索核查，认定置宏公司为滨海公司推介客户，并按协议约定收取了原告的4万元团购费，但在《置业计划书》中明确告知原告该4万元团购费不包含在合同价内，结合原告的《青岛市商品房出售合同》《首创惠公寓认筹申请书》等证据，被告认为，不能认定滨海公司在销售涉案项目时违反《商品房销售明码标价规定》，遂向第三人作出复函。综上，被告在收到第三人移交的案件线索后，对滨海公司是否存在违法行为已经履行了核查职责，并无不当。但根据《山东省行政程序规定》第十九条之规定，当事人在法定期限内向行政机关提出申请，行政机关认为不属于自己管辖而移送有管辖权的行政机关的，视为已在法定期限内提出申请。本案中，原告自2020年3月份就开始通过市长公开电话、递交书面申请等方式反映房屋销售问题，因此，原告反映的问题并未超过两年，被告作出的涉案《复函》中认为涉案问题已经超过两年，存在不当之处，但该认定未对结论产生实质影响，法院予以纠正。综上，被告区市场监管局已经依法履行法定职责，原告的诉讼请求和理由，无事实和法律依据，法院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告张猛的诉讼请求。案件受理费五十元，由原告张猛负担。 上诉人张猛不服原审判决，上诉称，1.原审认定事实不清。首先，关于团购费收取的监管问题。原审判决确认：“置宏公司为滨海公司推介客户，并按协议约定收取了原告的4万元团购费，但在《置业计划书》中明确告知原告该4万元团购费不包含在合同价内，结合原告的《青岛市商品房出售合同》《首创惠公寓认筹申请书》等证据，被告认为，不能认定滨海公司在销售涉案项目时违反《商品房销售明码标价规定》……”。上诉人提供了滨海公司售楼处出具的4万元“团购费”收据，但是被上诉人和第三人提交的4万元发票项目为“服务费”，既然“团购费”是合法的，因何在税务部门无法开具项目为“团购费”发票？原审判决对其中矛盾之处未予解释，对被上诉人无视经营者价外收费的行为置之不理。《住房城乡建设部关于进一步规范房地产开发企业经营行为维护房地产市场秩序的通知》(建房[2016]223号)第二条规定：“依法查处房地产开发企业不正当经营行为：……(六)商品房销售不予明码标价，在标价之外加价出售房屋或者收取未标明的费用。”经营者借收取“团购费”变相抬高xx路xx号xx号楼xx单元xx户房屋交易价格。其次，关于房屋备案价格监管问题。关于涉案房屋备案价格，上诉人在购房前后均无从知晓，甚至不清楚这个名词的存在。在购房过程中明确告知这一事项，属于经营者应尽的法定义务。经营者无根据地远远超过房屋备案价(11440元/平方米)确定“房屋原单价13984元/平方米”，并以此为基础计算“4万抵8万”，和经营者确认“房屋实际成交单价12617元/平方米”亦远远超过房屋备案价的做法，显然违反了价格管理法律法规和国家对于房地产宏观调控的相关政策。再次，关于经营者明码标价监管问题。根据《商品房销售明码标价规定》第六条、第九条的规定，对经营者未予明码标价行为进行查处，属于被上诉人的法定职责，被上诉人未能履行职责，无法出具查处过程的相关证据。2.原审程序存在瑕疵。原审判决中记载“原告未向本院提交证据”。事实上，上诉人通过网上立案平台提交了涉案房屋备案价格的有关证据，证实涉案房屋在2018年5月的备案价格为11440元/平方米。在开庭之后提交了“团购费”收据的复印材料并经现场原件比对。原审对此视而不见。原审庭审质证过程中，上诉人要求被上诉人出示在查处滨海公司违反明码标价的有关线索时，收集到的反映经营者在销售场所进行明码标价的材料，包括明码标价的照片、文件，或者上诉人在明悉该套房屋所有情况包括备案价格的材料上的签字，以及被上诉人已经履行价格监管的其他材料比如对该经营者进行日常价格监管的材料，至原审宣判，被上诉人也未提交这些证据材料，如何能够证明判决所言的“对滨海公司是否存在违法行为已经履行了核查职责，并无不当”。被上诉人不出示、原审也未要求出示对于认定案件事实如此关键的证据，被上诉人举证义务并未完成，应当承担举证不能的后果，原审却认定被上诉人的行为“并无不当”，程序上的瑕疵显而易见。3.原审适用法律错误。原审适用了2019年4月1日施行的《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》，仅从程序上认定被上诉人行为合法，却未适用《商品房销售明码标价规定》《商品房销售管理办法》《关于进一步加强商品房预售方案管理有关问题的通知》(青土资房字【2017】114号)等有关法律法规和规范性文件，从而未能从实体上对被上诉人怠于履行职权的行为进行分析，显属重程序而轻实体。另外，原审仅仅在程序上处理被上诉人查处本次线索过程中的形式上的履职行为，而未能延伸至房屋购买时的2018年5月份前后来分析被上诉人的怠于履行职责行为，亦属本末倒置。《商品房销售明码标价规定》第十三条规定：“商品房经营者不得在标价之外加价销售商品房，不得收取任何未予标明的费用。”山东省物价局《山东省商品房销售明码标价规定实施细则(试行)》第十二条也作了相同的规定。《商品房销售管理办法》第二十八条规定：“受托房地产中介服务机构在代理销售商品房时不得收取佣金以外的其他费用。”青岛市国土资源和房屋管理局《关于进一步加强商品房预售方案管理有关问题的通知》(青土资房字[2017]114号)第六条规定：“预售方案一般不得变更，且商品房实际销售价格不得高于备案价格。”上述法律法规和规范性文件，均已非常明确地规定了不得在标价之外加价销售商品房、不得收取佣金以外的其他费用、商品房实际销售价格不得高于备案价格等条款。被上诉人对经营者超过备案价销售商品房、收取其他费用的行为视而不见，原审不予适用这些重要的法律法规和规范性文件，反而认定被上诉人的行为“并无不当”，理应予以改判。综上，请求法院：撤销原审判决，改判被上诉人区市场监管局依法履行行政处罚职责，责令经营者改正违法行为，退还多收款项4万元。 被上诉人区市场监管局辩称，一、上诉人不是《行政诉讼法》规定的适格当事人，不具有行政诉讼原告的资格。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条的规定，上诉人张猛未曾向区市场监管局提出过投诉或举报申请，其也无证据证明与被诉行为有利害关系，上诉人张猛提起本诉不具有原告的主体资格。根据《行政诉讼法》第四十九条的规定，参考《最高人民法院关于适用的解释》第一条、第十二条的规定，上诉人不具有行政诉讼原告的资格。即，根据《最高人民法院关于适用的解释》第十二条第五项规定，适用该项规定的前提是：举报人要向具有处理投诉职责的行政机关举报。2020年5月27日，本案原审第三人通过“金宏网”向被上诉人发送关于上城商业办公楼项目业主投诉该项目《案件线索移送函》，并不是案件。被上诉人依据《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》第十七条的规定，对本案第三人提供的《青岛市商品房出售合同》复印件、《置业计划书》复印件、收据复印件等线索材料进行核查，并于2020年7月6日通过“金宏网”向本案原审第三人发送了《关于城阳区住房和城市建设管理局案件线索移送函的复函》。被上诉人在《关于城阳区住房和城市建设管理局案件线索移送函的复函》中所作的决定是正确合法的，其具体行政行为没有也不可能在将来对上诉人的权利义务产生实际影响，并没有侵犯上诉人的合法权益，所以上诉人与被上诉人的具体行政行为无法律上的利害关系。因此，上诉人在本行政诉讼案中不具有原告资格。二、被上诉人已履行职责，作出《关于城阳区住房和城市建设管理局案件线索移送函的复函》，所作的决定是正确合法的。经查，“阳光上城商业办公楼”项目由青岛阳光滨海置业有限公司开发，该公司与青岛置宏营销顾问有限公司签订“惠公寓分销合作协议”，约定“委托青岛置宏营销顾问有限公司向青岛阳光滨海置业有限公司推荐意向客户，并成功购房。”购房者于2018年5月6日向青岛置宏营销顾问有限公司支付了4万元的惠公寓团购费，并签订《首创惠公寓认筹申请书》《置业计划书》，《置业计划书》约定4万元团购费单独收取，不包含在合同价内，且青岛置宏营销顾问有限公司向购房者开具“服务费”增值税普通发票；对《青岛市商品房出售合同》《首创惠公寓认筹申请书》《置业计划书》等现有证据及调查情况分析，《案件线索移送函》反映的问题系双方的合同问题，不能认定青岛阳光滨海置业有限公司在销售“阳光上城商业办公楼”项目时违反《商品房销售明码标价规定》。2020年7月6日，被上诉人通过“金宏网”向本案原审第三人发送《关于城阳区住房和城市建设管理局案件线索移送函》的复函》。被上诉人通过履行前述的执法行为，证明已经履行查处价格违法行为的法定职责。涉案商品房销售时进行了一房一价公示。张猛与青岛置宏营销顾问有限公司签订《首创惠公寓认筹申请书》《置业计划书》，与青岛阳光滨海置业有限公司签订《青岛市商品房出售合同》，张猛在签订《首创惠公寓认筹申请书》《置业计划书》时，对费用的用途是明知的，不存在青岛阳光滨海置业有限公司利用虚假的或者使人误解的标价形式或者价格手段，欺骗、诱导消费者与其进行交易。《首创惠公寓认筹申请书》《置业计划书》的主体、标的均与《青岛市商品房出售合同》有明显区别。青岛阳光滨海置业有限公司不存在在标价之外加价销售商品房的行为。综上所述，被上诉人已依法履行职责，上诉人的诉求于法无据，请依法驳回上诉人的上诉请求。 原审第三人区住建局辩称，一、上诉人的上诉请求事项与原审第三人无关，也不属于被上诉人的行政职权范围。二、一审判决事实认定清楚。1.本案上诉人的诉讼请求为“责令经营者改正违法行为，退还多收款项4万元”，因此本案审查的事实首先应当审查“收款主体是谁”。原审经查实，收取款项的主体为置宏公司，而非经营者滨海公司，因此不存在“经营者价外收费的行为”，或者“借收取团购费变相抬高交易价格”问题，这与被上诉人核查的事实一致。原审法院对该事实的认定与实际相符。至于收款主体开具发票的科目问题，与经营者无关，不属于本案审查的范围。2.关于备案价格的释明义务，目前现行的法律、法规等，并没有强制性规定销售企业在销售房屋时，必须明确告知购房人欲购房屋的备案价格，因此不存在“经营者应尽的法定义务”问题。涉案房屋合同单价11350元/平方米、合同总价为358320元，低于备案价格。至于上诉人支付的4万元团购费，明确约定“团购费单独收取，不包含在合同价中”，且收取单位不是经营者，因此该部分费用相应责任不应由经营者承担，上诉人对该部分款项的用途理解有误。3.本案上诉人的诉讼主张为经营者借收取团购费变相抬高交易价格，即变相的加价销售问题，与“明码标价”属于不同的法律概念。涉案房屋在销售过程中是否违反明码标价问题，不属于本案审查范围。且上诉人提交的《置业计划书》可以充分证明，涉案房屋的销售价格明确，上诉人已签字确认，上诉人对房屋的价格知悉并认可。三、原审程序正当，不存在违法之处,上诉人主张原审程序存在瑕疵于法无据。四、原审判决法律适用准确。上诉人主张的《商品房销售明码标价规定》第十三条、《山东省商品房销售明码标价规定实施细则（试行）》第十二条指向为商品房经营者不得标价外加价销售的问题，本案中上诉人所主张的团购费的收取主体并非是商品房的经营者，该两条规定不适用于本案。《商品房销售管理办法》第二十八条规定指向的是中介服务机构，这与本案上诉人主张“经营者返还”的指向不同，因此本条规定适用错误。青岛市国土资源和房屋管理局青土资房字[2017]114号文第六条的规定为“商品房实际销售价格不得高于备案价格”，涉案房屋的销售价格并未高于备案价格，因此该条规定不适用于本案。综上，上诉人所主张的规定均不适用于本案，原审法院经审查涉案《复函》内容正确，上诉人申请履行法定职责理由不成立，应适用《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，驳回上诉人的诉讼请求。原审法院事实认定清楚，法律适用准确，程序正当。上诉人的上诉意见于法无据。请求二审法院在查明事实的基础，依法驳回上诉人的上诉请求。 关于原审法院的审判程序，上诉人提出异议，主张其是通过网上立案平台提交了涉案房屋备案价格的有关证据，但原审法院视而不见。本院认为，当事人是否提交证据、提交什么证据应当通过法庭预备庭或者正式庭审确认。经本院查阅原审预备庭笔录及庭审笔录，上诉人在其签字认可的原审预备庭笔录中明确表示“原告提交的证据包含在被告及第三人提交的证据中，不再提交”。可见，上诉人是明确确认其不向法院提交证据。上诉人还主张其在开庭之后提交了“团购费”收据的复印材料，原审法院却视而不见。针对上诉人该项主张，本院认为，根据《最高人民法院关于适用的解释》第三十五条“原告或者第三人应当在开庭审理前或者人民法院指定的交换证据清单之日提供证据”的规定，上诉人提交的该份证据材料超过举证期限。综上，原审认定上诉人未向法院提交证据并无不当，本院确认原审法院的审判程序合法。 被上诉人与原审第三人在原审中提供的证据均已经质证，并已随电子卷宗案移送本院。经审查，本院同意原审法院对证据的认证意见及据此确认的案件事实。 本院认为：本案中，上诉人原审的诉讼请求为“依法判决被告履行行政处罚职责，责令经营者改正违法行为，退还多收的4万元人民币”。结合原审及本案开庭审理情况，可知上诉人所称的要求被上诉人查处的行为，系上诉人在购买涉案房屋时缴纳4万元团购费的行为。被上诉人经对原审第三人移交的案件线索进行核查，认定青岛阳光滨海置业有限公司委托青岛置宏营销顾问有限公司推荐意向客户，上诉人于2018年5月5日向青岛置宏营销顾问有限公司支付了4万元的团购费，签订的《置业计划书》中约定4万元团购费单独收取，不包含在合同价内，且青岛置宏营销顾问有限公司向上诉人开具了“服务费”增值税普通发票。因此，被上诉人认为根据《青岛市商品房出售合同》《首创惠公寓认筹申请书》《置业计划书》等现有证据及调查情况分析，上诉人投诉的问题系双方的合同问题，不能认定青岛阳光滨海置业有限公司在销售涉案房屋时违反《商品房销售明码标价规定》。被上诉人据此对原审第三人作出涉案复函的行为并无不当。对于上诉人认为开发商违反《商品房销售明码标价规定》《商品房销售管理办法》的规定，在标价之外加价销售商品房的主张，本院认为，根据现有证据，上诉人在购房时缴纳的4万元团购费系支付给青岛置宏营销顾问有限公司，且在上诉人签订的《置业计划书》中明确约定4万元团购费单独收取，不包含在合同价内，因此在涉案房屋销售过程中并不存在加价销售的情形，上诉人的该项主张缺乏充分有效的证据支持，本院不予采信。 综上，原审法院判决驳回上诉人的诉讼请求正确，依法予以维持。上诉人的上诉理由不能成立，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人张猛负担。 本判决为终审判决。 审判长   李国宁 审判员   蒋金龙 审判员   林 桦 二〇二一年三月三十日 法官助理 王云逸 书记员 赵洪峰 书记员 张淑杰