西安铁路运输中级法院 行 政 裁 定 书 （2021）陕71行初398号 原告周安，男，XXXX年XX月XX日出生，居民身份证号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住西安市碑林区。 原告周磊，女，XXXX年XX月XX日出生，居民身份证号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住西安市碑林区。 原告周平，男，XXXX年XX月XX日出生，居民身份证号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住西安市碑林区。 委托代理人苏丹，陕西信邦律师事务所律师。 委托代理人刘娜，陕西信邦律师事务所律师。 被告西安市新城区住房和城市建设局，住所地西安市尚德路115号新城区。 法定代表人傅强，局长。 委托代理人曾宇航，该局工作人员。 委托代理人张晓敏，陕西迈道律师事务所律师。 被告西安市新城区人民政府，住所地西安市新城区。 法定代表人王征，区长。 委托代理人李昊，西安市新城区城中村和棚户区工作人员。 委托代理人张晓敏，陕西迈道律师事务所律师。 原告周安、周磊、周平诉被告西安市新城区住房和城市建设局（以下简称新城区住建局）、被告西安市新城区人民政府（以下简称新城区政府）强制拆除房屋违法一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，现已审理终结。 原告周安、周磊、周平诉称，2019年4月30日，被告新城区政府作出新政征决字〔2019〕1号《关于对XX路XX户区改造项目国有土地上房屋予以征收的决定》(以下简称新政征决字〔2019〕1号《征收决定》)，明确房屋征收部门及征收实施单位为西安市新城区城中村和棚户区XX中心（以下简称新城区XX中心）。原告周安、周磊、周平位于新城区XX路XX号XX幢XX号的房屋在《征收决定》确定的征收范围之内。原告不服该《征收决定》，向西安铁路运输中级法院提起行政诉讼，法院生效判决确认被告新城区政府作出的《征收决定》违法，但保留该征收决定的效力，并未撤销。2020年6月，新城区住建局就原告房屋出具了《危房拆除暨紧急避险决定书》、《执行决定书》等一系列文书，认定原告房屋属于危房，要立即拆除。2020年6月30日，原告在未与任何主体就涉案房屋签订征收安置补偿协议的情况下，房屋被强行拆除。原告认为，原告房屋已被纳入征收范围，被告新城区政府及新城区XX中心在未按法定流程与原告签订安置补偿协议，也未给原告出具《补偿决定》，更未申请法院依法实施强制拆除行为的情况下，强行拆除了原告继承的房屋，属于违法强拆行为，故提起诉讼。请求：1.依法确认各被告拆除原告位于新城区XX路XX号XX幢XX号房屋行为违法；2.本案诉讼费用由被告承担。 被告新城区住建局辩称，2019年4月30日,新城区政府作出新政征决字〔2019〕1号《征收决定》，并于同日作出新政告字〔2019〕1号《通告》，将新政征决字〔2019〕1号《征收决定》内容与《房屋征收补偿方案》予以公布，并张贴在西筑社区院内。涉案房屋位于XX路XX户区改造项目范围内，依法产生的评估机构西安天正房地产资产评估顾问有限公司分别对产权调换房屋和涉案房屋作出《房地产估价调换房屋评估报告》《评估报告》。新城区XX中心提供了涉案房屋的补偿明细。新城区住建局收到新城区XX中心送达的《鉴定报告》和《危房鉴定结论告知书》后，调查后依据陕西中立检测鉴定有限公司的《鉴定报告》，依据陕西中立检测鉴定有限公司《鉴定报告》，参照《西安市城市房屋使用安全管理条例》作出案涉房屋《危房治理通知书》《危房拆除暨紧急避险决定书》《执行决定书》，后案涉房屋被依法拆除，并办理公证见证手续。涉案房屋的拆除系依据《危房拆除暨紧急避险决定书》而实施的行为，非被征收行为，新城区政府非适格被告。若是原告认为该拆除行为属于房屋征收过程中的行为，新城区政府也非适格被告，故应当驳回起诉。 被告新城区政府辩称，2019年4月30日,新城区政府作出新政征决字〔2019〕1号《征收决定》，并于同日作出新政告字〔2019〕1号《通告》，将新政征决字〔2019〕1号《征收决定》内容与《房屋征收补偿方案》予以公布，并张贴在西筑社区院内。涉案房屋位于XX路XX户区改造项目范围内，依法产生的评估机构西安天正房地产资产评估顾问有限公司分别对产权调换房屋和涉案房屋作出《房地产估价调换房屋评估报告》《评估报告》。新城区XX中心提供了涉案房屋的补偿明细。新城区住建局在收到新城区XX中心送达的《鉴定报告》和《危房鉴定结论告知书》后，调查后依据陕西中立检测鉴定有限公司的《鉴定报告》，参照《西安市城市房屋使用安全管理条例》作出涉案房屋《危房治理通知书》《危房拆除暨紧急避险决定书》《执行决定书》等法律文书，后涉案房屋被依法拆除，并办理公证见证手续。综上所述，涉案房屋的拆除系依据《危房拆除暨紧急避险决定书》而实施的行为，非被征收行为，新城区政府非本案适格被告。若是原告认为该拆除行为属于房屋征收过程中的行为，新城区政府也非适格被告，故应当驳回原告的起诉。 经审理查明，西安市新城区XX路XX号XX幢XX号房屋系原告周安、周磊、周平继承其父周某某的房产，该房屋与西安市新城区西安筑路机械厂家属院XXXX号房屋系同一房屋。2019年4月30日，新城区政府作出新政征决字〔2019〕1号《征收决定》，决定对XX路XX户区改造项目涉及的国有土地上的房屋予以征收。具体征收事项如下：一、征收项目：XX路XX户区改造项目。二、征收范围：北区东起锦绣商贸城，西至三府湾村，南起长缨西路，北至华清路；南区东起木材厂家属院西围墙，西至康复路，南起第四军医大学，北至长缨西路。（四至范围内不包括项目西北角25层住宅楼，具体范围以规划定点图为准）。三、房屋征收部门：西安市新城区城中村和棚户区XX中心。四、征收实施单位.西安市新城区城中村和棚户区XX中心。五、签约期限：自征收决定通告发布之日起三个月。六、征收补偿方案：见附件。附件：《XX路XX户区改造项目房屋征收补偿方案》（以下简称《征收补偿方案》）。同日，新城区政府发布新政告字〔2019〕1号《通告》，对新政征决字〔2019〕1号《征收决定》的内容及《征收补偿方案》予以公布。原告周安、周磊、周平继承的涉案房屋在上述征收范围之内。该《征收决定》已被本院（2019）陕71行初814号等一系列行政判决确认违法。 2020年6月23日，XX路XX户区改造项目指挥部作出《通知》，告知西筑厂各住户及院内企业单位：西筑社区征收工作现已进入尾声，近期院内将进行大面积拆除，大型机械设备及垃圾清运车辆需要进场作业。2020年8月18日，XX路XX户区改造项目指挥部再次作出《通知》，告知5号楼在住户：XX路XX户区改造项目拆除工作已近尾声，此楼已于2019年8月由西筑厂交予XX路XX户区改造项目指挥部，因工期任务安排，近期将对院内5号楼整栋进行拆除。该部分事实有（2021）陕71行初399号行政判决为证。 2020年6月10日，新城区XX中心向周平（周某某故）户作出新危告字（2020）第XZ27号《危房鉴定结论告知书》，告知其：“您户位于西安市新城区西安筑路机械厂家属院XXXX房屋所在的整栋楼，已出现危及房屋安全的现象。我单位根据《西安市城市房屋使用安全管理条例》第二十六条的规定，本判尽全力排除安全隐患的原则，依法委托了鉴定公司进行了实地勘察，并出具了鉴定报告。结果表明：该建筑物属于Dsu级，存在重大安全隐患，建议拆除。我单位根据《西安市城市房屋使用安全管理条例》第二十六条的规定，特将本鉴定结论书面告知您户，请您户所有人员尽快自行搬离该建筑，以免发生安全事故，否则自行承担一切后果。”2020年6月19日，新城区住建局作出新建避决字（2020）第14号《危房拆除暨紧急避险决定书》，告知该户：“您户位于西安市新城区西安筑路机械厂家属院XXXX号的房屋，已被鉴定为Dsu级危房……请您在2020年6月21日前搬离并交付，逾期搬离交房的，相关单位将依法拆除……”2020年6月24日，新城区住建局作出新建执决字(2020)第14号《执行决定书》，告知该户决定立即拆除该户位于西安市新城区西安筑路机械厂家属院XXXX号的Dsu级危房。2020年6月30日，原告周安、周磊、周平继承的涉案房屋被拆除，三原告认为系新城区住建局、新城区政府实施的强制拆除行为，向本院提起行政诉讼。 另查明，新城区住建局在庭审中主张涉案拆除行为系由新城区住建局口头委托拆迁公司实施，但在庭审中明确表示无相关证据。新城区政府亦表示无证据提交。 再查明，新城区XX中心系被告新城区政府成立的直属事业单位。XX路XX户区改造项目指挥部系新城区XX中心成立的临时机构。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”确定本案的适格被告应当查明涉案房屋强制拆除行为的实施主体。根据新城区XX中心设立的临时机构XX路XX户区改造项目指挥部于2020年6月23日、2020年8月18日作出的两份《通知》，结合本案原被告提交的其他证据，不能排除新城区XX中心实施了本案的强制拆除行为。 同时，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。第五条规定，房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。房屋征收实施单位不得以营利为目的。房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十五条规定，征收实施单位受房屋征收部门委托，在委托范围内从事的行为，被征收人不服提起诉讼的，应当以房屋征收部门为被告。根据上述规定，国有土地上房屋征收过程中，只有市、县级人民政府及其确定的房屋征收部门依法具有组织实施征收被征收人合法房屋的行政职权。市、县级人民政府及房屋征收部门等不能举证证明被征收人合法房屋系其他主体拆除的，可以认定其为强制拆除的责任主体。本案中，被告新城区政府已发布新政征决字〔2019〕1号《征收决定》，明确该项目的房屋征收部门及征收实施单位均为新城区XX中心。在新城区XX中心已实际启动XX路XX户区改造项目的相关工作，且原告周安、周磊、周平继承的房屋位于该征收决定的征收范围内，原告周安、周磊、周平未与房屋征收部门达成补偿协议的情形下，新城区XX中心委托鉴定机构对涉案房屋进行安全性鉴定，并进一步将安全性鉴定结论告知新城区住建局，结合上述情况可以认定，涉案房屋的强制拆除行为与XX路XX户区项目涉及的征收行为具有高度关联性，存在以危房拆除为由组织强制拆除的情形，本案的强制拆除房屋行为应为国有土地上房屋征收过程中实施的强制搬迁行为，应当认定系涉案项目房屋征收部门及征收实施单位的新城区XX中心实施了涉案强制拆除原告房屋的行为。虽然新城区住建局给原告下发了《危房拆除暨紧急避险决定书》《执行决定书》，但涉案房屋实际上是由拆迁公司拆除的，本案需要查明拆迁公司的委托单位。庭审中，新城区住建局主张涉案房屋是其口头委托拆迁公司拆除的，但其在庭审中明确表示无相关证据，且新城区政府亦表示无证据提交，因此不能认定系由新城区住建局委托拆迁公司对涉案房屋实施的拆除，同时新城区XX中心设立的临时机构XX路XX户区改造项目指挥部组织对西安市新城区西安筑路机械厂家属院部分房屋进行了拆除，而涉案房屋也是在同一时段被强制拆除，鉴于涉案《征收决定》确定的房屋征收部门及征收实施单位均为新城区XX中心，因此应当认定是新城区XX中心委托拆迁公司对涉案房屋实施的拆除。因新城区XX中心系被告新城区政府成立的直属事业单位，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第一款“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告”的规定，新城区XX中心不具有行政主体资格，因此新城区XX中心实施行为的后果应由新城区政府承担。综上，新城区住建局不是本案适格被告，新城区政府是本案的适格被告。原告关于新城区住建局实施了拆除涉案房屋的行为的主张以及新城区政府辩称其不是本案适格被告的意见均不能成立，本院不予支持。 因新城区住建局不是本案的适格被告。经本院释明后，原告周安、周磊、周平拒绝撤回对新城区住建局的起诉，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第三项之规定，依法应裁定驳回原告周安、周磊、周平对新城区住建局的起诉。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第三项之规定，裁定如下： 驳回原告周安、周磊、周平对被告西安市新城区住房和城市建设局的起诉。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于陕西省高级人民法院。 审判长 刘 遐 审判员 侯文锋 审判员 刘宇红 二〇二一年四月十四日 书记员 雷 宁