广西壮族自治区桂林市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2021）桂03行终88号 上诉人（一审原告）:廖运弟，女，1954年10月7日出生，汉族，住广西壮族自治区阳朔县。 被上诉人（一审被告）：阳朔县兴坪镇人民政府，住所地广西壮族自治区阳朔县兴坪镇榕潭街43号，统一社会信用代码11450321007655739L。 法定代表人：陆建明，该镇镇长。 委托诉讼代理人：梁俊勇。 委托诉讼代理人：覃景全，广西诚瑞律师事务所律师。 上诉人廖运弟因城乡建设行政管理一案，不服广西壮族自治区阳朔县人民法院2020年12月23日作出的（2020）桂0321行初51号行政裁定，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 廖运弟向一审法院起诉请求：撤销被告于2020年10月14日作出的《限期整改通知书》。 一审法院经审理认为，《限期整改通知书》系被告兴坪镇人民政府依职权在履行法定职责中针对原告涉嫌扩建、违建等行为而实施的过程性、阶段性的行政行为，对原告的合法权益不产生实际影响。根据行政行为成熟性原则，行政程序中对相对人权利义务未产生实际影响的过程性、阶段性行政行为，司法权不应过早的介入司法审查，以避免破坏行政权行使的独立性和完整性，同时亦避免造成司法资源的大量浪费。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十二条“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为”之规定，限期整改通知书应视为行政机关作出行政处罚前的一个前置阶段行为。又根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（六）项之规定，行政机关作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为不属于人民法院的受案范围。因此，本案中的限期整改通知书不属于行政诉讼的受案范围。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（六）项、第六十九条第一款第（八）项的规定，裁定驳回原告廖运弟的起诉。本案受理费50元，退回原告廖运弟。 廖运弟上诉请求：撤销一审法院作出的（2020）桂0321行初51号行政裁定，指令一审法院继续审理本案。事实和理由：一、一审法院认定案涉《责令整改通知书》对上诉人的权利义务不产生影响，属于认定事实不清。该通知明确要求上诉人在指定期限内拆除上诉人房屋某一部分，并明确说明如上诉人不拆除，被上诉人将拆除。很明显，该通知己经给上诉人设定了义务，如上诉人不履行该义务，其房屋有随时被拆除的可能，上诉人对房屋享有的物权有随时受到侵害的现实可能性。从内容上看，该通知与常见的《责令限期拆除通知书》并没有实质性区别，只是名称不同而己。行政行为的可诉性取决于行为的内容而非行为的名称。同样是责令限期拆除，责令整改通知与责令限期拆除通知不应该有所区别。二、一审判决适用《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（六）项之规定，属于适用法律错误。案涉被诉行政行为不属于行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为。该通知属于己经外化的、对相对人权利义务产生实际影响的行政行为，应该被纳入司法审查的范围。因此，请二审法院予以更正，以维护上诉人的合法权益。 阳朔县兴坪镇人民政府辩称，一、镇政府作出的《限期整改通知书》认定事实清楚、证据确凿充分、适用法律正确、程序合法。一审裁定认定事实、证据确凿充分、适用法律正确、程序合法，二审法院应予以维持。二、案涉的限期整改通知书不属于人民法院的受案范围，上诉状关于“一审法院认定涉案的《限期整改通知书》对上诉人的权利义务不产生影响，属于认定事实不清的”的观点及理由均不能成立。1.责令限期整改并非行政处罚，只是责令违法建设者恢复行政管理秩序的措施，目的是将违法状态恢复到合法状态之中。根据行政成熟性原则，这只是行政机关实施查处违法建设的一个环节，还是一个过程性、预备性、不成熟的行政行为，非行政程序中的最终处理决定，尚未确定行政相对人实体上的权利义务，不具有可诉性。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（六）、第（十）项等规定，法院应该裁定驳回廖运弟的起诉。2.从名称、实质内容上看，限期整改与限期拆除处罚有别，它并非强制措施和行政处罚，是否按照通知去整改，一般由当事人自行权衡利弊后再选择，不具有直接的行政强制性。通知书上“逾期不整改，将依法拆除”的含义，并非马上拆除，而是指如果当事人逾期未整改，未自觉拆除违建部分，未自行纠正错误，镇政府再走行政处罚的程序（包括听证程序），今后将依照法定程序作出拆除违建房屋的处罚决定。当事人既不履行行政处罚，又不复议、起诉，镇政府才拆除违法建筑。3.廖运弟可以对该限期整改通知书向政府提出陈述、申辩，但不可向法院提出行政诉讼。司法权不应过早介入进行司法审查，以免破坏行政权行使的独立性、完整性。如果允许每一阶段都可以起诉，允许对这样的一个过程性、阶段性行为提起行政诉讼，必然会影响行政执法的效率，会浪费司法资源，会增加各方诉累。4.在过去的行政执法过程中，廖运弟接到停工通知后既不停止违法建设，又不自行纠正错误，还不配合镇政府的调查处理；在过去的庭审过程中，廖运弟纠缠于细枝末节和瑕疵；在限期整改通知下发后，廖运弟执意要起诉一个不成熟的行政行为，在一审败诉后还要坚持上诉，无非是为了拖延时间，拖延其至阻挠镇政府对其违法建筑的拆除处罚，这显然不具有正当性、合法性，故请求二审法院驳回其无理上诉。三、上诉状关于“一审法院适用《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（六）之规定，属于适用法律错误”的观点及理由更加不能成立。1.如前所述，即使该通知书已外化和下发给上诉人，但还属于过程性、阶段性的行为，对上诉人权利义务不产生实际影响，可不纳入司法审查的范围。2.即使不允许廖运弟对该限期整改通知书过早提出起诉，也不会剥夺其维权救济的法定权利，因为其还享有对今后处罚决定的复议和诉讼等合法的救济途径。镇政府今后在作出限期拆除的行政处罚过程中，还会告知廖运弟享有听证等程序性权利、复议的权利及诉讼的权利，她还可在今后的行政处罚的复议及诉讼中顺便审查前一阶段限期整改通知书（纠正性措施）的合法性、合理性问题。3.总之镇政府无论在实体上还是程序上均未侵犯廖运弟的合法权益，即使廖运弟执意要起诉和上诉，其诉请也不能成立。四、廖运弟在一、二审均没有提出有效的证据来证实其起诉和上诉主张。鉴于本案事实清楚，没有新事实和理由，上诉请求明显不能成立，二审法院无需开庭，采用书面审理即可径行裁判，镇政府请求二审法院按照《行政诉讼法》第四十九条、第八十六条、第八十九等规定，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（六）、第（十）项、第六十九条第一款第（八）项等规定，驳回上诉，维持一审裁定。 本院经审查认为，《中华人民共和国行政处罚法》第三十二条规定“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为”和《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（六）项规定，行政机关作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为不属于人民法院的受案范围。本案所涉《限期整改通知书》是对涉嫌违法建设行为进行行政查处的一个前置环节，是过程性行政行为，该行政行为对起诉人的权利不产生实际影响，应不属于人民法院行政诉讼的受案范围。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条，“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”之规定，上诉人的起诉不符合行政诉讼受案条件，因此，一审法院裁定驳回上诉人的起诉符合法律规定，本院依法予以维持。上诉人的上诉请求不成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 袁荣礼 审 判 员 张云艳 审 判 员 杨寒玲 二〇二一年三月二十二日 法官助理 杨 曦 书 记 员 伍解红