山东省济南市中级人民法院 行 政 裁 定 书 (2021)鲁01行终409号 上诉人（原审原告）苗玉华，男，1973年8月11日出生，汉族，住济南市。 被上诉人（原审被告）济南高新技术产业开发区东区街道办事处，住所地济南市。 法定代表人王德海，主任。 委托代理人岳冬雪，山东众成清泰（济南）律师事务所律师。 上诉人苗玉华因诉被上诉人济南高新技术产业开发区东区街道办事处(以下简称高新东区街道办)不履行审计法定职责一案，不服济南市历城区人民法院(2020)鲁0112行初495号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结 原审法院经审理查明，2018年6月22日，高新东区街道办下发济高东发[2018]33号《关于印发〈东区街道办事处农村集体资产清产核资实施细则〉的通知》，该通知载明:“第二条农村集体资产清产核资的对象是：村、组集体经济组织，包括未建立村、组集体经济组织或者村、组集体经济组织不健全，代行其集体资产管理职能的村民委员会、村民小组或其他单位，撤村并居后代行原集体经济组织职能的社区居民委员会，以及农村集体经济组织所属企业等。第三条农村集体资产清产核资的目标是：到2018年8月底，办事处所有涉农村全部完成农村集体资产清产核资工作，摸清集体所有的资产存量、结构、公布和运用效益情况，核实集体经济组织债权债务，做到账证和账实相符；集体资产按照资源性、经营性、非经营性分类登记，实行台账管理，建立健全集体资产保管制度，资产的使用和处署，严格按照市委、市政府办公厅《关于深入推进农村合同监管项目竞标工作的指导意见》要求，纳入合同监管和项目竞标的范围，防止资产流失，促进集体资产的合理利用和保值增值；充分利用农村集体资产监督管理平台，及时录入、检验、审核清产核资数据，切实提高管理水平和效率，夯实农村集体产权制度改革基础。第四条农村集体资产清产核资的范围包括：农民集体所有的土地、森林、山岭、草地、荒地、滩涂等资源性资产；用于经营的房屋、建筑物、机器设备、工具器具、农业基础设施（包括小型水利工程）、畜牧资产、林木资产、集体投资兴办的企业及其所持有的其他经济组织的资产份额、无形资产等经营性资产；用于公共服务的教育、科技、文化、卫生、体育等方面的非经营性资产。重点清查核实未承包到户的资源性资产和集体统一经营的经营性资产以及现金、债权债务等。第五条清产核资登记时点为2017年12月31日。……第八条清产核资工作实施小组成员由街道办事处农业（经管）部门和村“两委”、村务监督委员会、本集体经济组织主要负责人及成员代表，以及村会计（报账员）、妇女主任等人员组成，组长原则上由党支部书记或本集体经济组织主要负责人担任。……第十条清产核资工作要坚持民主公开，依靠和发动群众，组织群众参与、接受群众监督、得到群众认可，清查结果要向全体农村集体经济组织成员公示（公示期应不少于7天），并经成员（代表）大会确认。……。” 2019年11月8日，高新东区街道办下发济高东发[2019]34号《关于印发〈关于开展“清理规范三资，发展集体经济”百日集中攻坚行动的实施方案〉的通知》，该通知载明:“一、总体要求，围绕农村改革、发展、稳定大局，聚焦当前影响乡村振兴的集体资产流失，发展资源匮乏，经济基础薄弱等问题，坚持先易后难、平稳推进、依法依规、全国彻底的原则……二、目标任务。通过进一步排查、清理、整治、规范村集体所有的资产、资金和资源管理，增加集体经济收入，并以此为突破口，加强农村治理能力建设，强化基层党组织战斗力，提升基层党组织公信力，完善农村基层治理体系，为全面推进乡村振兴战略提供有力支撑，确保2019年基本消除村集体经济收入3万元以下的村（居），到2020年村集体经济收入10万元以上的村达到60%以上。三、实施步骤。从2019年11月上旬开始，到2020年1月底基本完成。（一）组织部署（2019年11月上旬）1、成立工作领导小组和推进小组。街道成立由纪工委监察室、党建办、平安建设办、社会事务办、农村会计代理中心（三资管理办公室）、司法所等部门单位组成的“清理规范三资，发展集体经济”百日集中攻坚行动领导小组，由街道党工委办事处主要负责同志担任组长（具体名单附后）；各村（居）分别成立“三资”清理工作推进小组，村“两委”成员、村务监督委员会委员、村民理财小组组长、村民代表等为成员，村党组织书记为组长，村级法律顾问全程参与。……（二）实施推进（2019年11月至12月）……1、全面摸排。通过走访、调查、查阅合同账目、召开党员和村民代表会议等方式，对村集体“三资”管理运营情况进行再梳理、再摸排、做到底子清、情况明。对梳理摸排情况，及时进行公示，接受群众监督。四、组织保障。（强化组织领导。成立由党工委副书记、办事处副主任王德海同志（主持工作）任组长的专项行动工作专班，落实主体责任，科学制定攻坚方案和推进措施，指导各村（居）不等不靠、主动出击，形成上下一心、齐抓共管的格局，督促各级党组织书记认真履行第一责任人职责。……。” 2019年12月18日东沙沟村制作了《高新区东区街道东沙沟村“三资清理”工作登记表》以及《农村集体产权制度改革成果调查表》在本村财务公开栏公开。但上述表内对苗玉华所反映的情况未予体现。 2020年1月23日，苗玉华向高新东区街道办邮寄《投诉信》，内容为：济南高新区东区街道东沙沟村（原济南市历城区孙村镇东沙沟村）于2010年10月份整体搬迁，村集体财产：1、原水合肼厂；2、村南水选厂；3、村委会大院；4、村变压器2台；5、渣土场；6、村南鱼池；7、村自来水管道系统；8、村集体土地灌溉系统；9、村集体土地承包费等，以上集体财产过亿元，自搬迁至今，未向村民发放也未张榜公示。济南高新区西顿邱幼儿园是有西顿邱一、二、三村、东沙沟村、西沙沟村、高二村共六个村合办，校址在西顿邱三村。2009年西顿邱整体搬迁，西顿邱幼儿园迁入现址。自2009年到今，幼儿园园长李桂荣未经办园村通过，私自将学费由每年300元提高至每年5300元，且一直未张榜公示。2019年中央一号文件：五、全面深化农村改革，激发乡村发展活力。（三）深入推进农村集体产权制度改革。按期完成全国农村集体资产清产核资，加快农村集体资产监督管理平台建设，建立健全集体资产各项管理制度。指导农村集体经济组织在民主协商的基础上，做好成员身份确认，注重保护外嫁女等特殊人群的合法权利，加快推进农村集体经营性资产股份合作制改革，继续扩大试点范围，总结推广资源变资产、资金变股金、农民变股东经验。完善农村集体产权权能，积极探索集体资产股权质押贷款办法。研究制定农村集体经济组织法。健全农村产权流转交易市场，推动农村各类产权流转交易公开规范运行。研究完善适合农村集体经济组织特点的税收优惠政策。高新东区街道办文件（济高东发[2019]34号）关于印发《关于开展“清理规范三资、发展集体经济”百日集中攻坚行动的实施方案》的通知。综上，请高新东区街道办依据相关规定，依法清理东沙沟村集体资产及西顿邱幼儿园资产，并张榜公示，接受村民监督。 2020年1月24日该邮件显示被高新东区街道办收发室签收。 原审法院认为，苗玉华向高新东区街道办邮寄的《投诉信》应为信访件，其不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定的受案范围。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条、第四十九条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条的规定，裁定驳回苗玉华的起诉。 上诉人苗玉华上诉称，上诉人是农村集体组织成员，并且享受村集体资产收益，东沙沟村集体资产属于全体集体经济组织成员，其中有上诉人的一部分，被上诉人没有依法履行关于清产核资的规定，没有尽到保护村民财产的义务。请求撤销原审裁定；判令被上诉人未依法处理上诉人投诉的行为违法；判令被上诉人依法处理上诉人的投诉。 被上诉人高新东区街道办未提交书面答辩意见。 本院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十三条第二款规定：“人民法院经审理认为原告所请求履行的职责或者给付义务明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉。”本案系因上诉人认为被上诉人不履行清理集体经济组织核查资产职责引发的诉讼。履行职责之诉并不意味着公民、法人或者其他组织随便想向任何一个行政机关提出任何一项请求，该行政机关就有履行该项请求的义务，也不意味着因行政机关“不作为”就可以提起“不作为之诉”。公民、法人或者其他组织要求行政机关依照其申请作出特定行政行为，必须具有法定的权利依据。如果该行政机关不具有其申请履行事项的法定职责，即使该行政机关“不作为”也并不侵害其合法权益，不具有提起履行法定职责诉讼的条件。法律法规并没有赋予街道办事处清理核查农村集体经济组织资产的法定职权，并且具体到本案中，根据济高东发[2019]34号《关于印发〈关于开展“清理规范三资，发展集体经济”百日集中攻坚行动的实施方案〉的通知》的规定，各村（居）承担“三资”清理工作主体责任，被上诉人仅仅具有制作清理方案、进行宏观指导、监督村（居）履行主体责任等监管职责，不具有实施清理的法定职责。因此，被上诉人对上诉人的履职申请是否答复，并不属于人民法院行政诉讼的受案范围。原审法院以上诉人向被上诉人邮寄《投诉信》系信访行为，其所提诉讼不属于行政诉讼受案范围为由，裁定驳回上诉人的起诉，理由不当但处理结果正确，本院予以维持。 综上，上诉人上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 张正升 审 判 员 魏吉锋 审 判 员 胡一帆 二〇二一年三月二十五日 法官助理 孙辉妮 书 记 员 常 玉