陕 西 省 高 级 人 民 法 院 陕 西 省 高 级 人 民 法 院 行 政 判 决 书 （2021）陕行终38号 上诉人（原审原告）：侯桂祥等二十人。（名单附后）诉讼代表人：侯桂祥，男，汉族，住陕西省靖边县。诉讼代表人：郭永静，男，汉族，住陕西省靖边县。诉讼代表人：冀喜军，男，汉族，住陕西省靖边县。诉讼代表人：邵思录，男，汉族，住陕西省靖边县。诉讼代表人：马建平，男，1汉族，住陕西省靖边县。共同委托诉讼代理人：樊金星，陕西纳智律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：靖边县人民政府。住所地：陕西省靖边县。法定代表人：贺湘如，该县人民政府县长。委托诉讼代理人：郝永胜，该县住房征收与补偿办公室工作人员。委托诉讼代理人：张子君，陕西秦靖律师事务所律师。上诉人侯桂祥等二十人诉被上诉人靖边县人民政府（以下简称靖边县政府）征收房屋案，侯桂祥等二十人不服榆林市中级人民法院（2019）陕08行初58号行政判决,向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2021年1月27日公开开庭审理了本案。上诉人的诉讼代表人侯桂祥、郭永静、冀喜军、邵思录、马建平及其共同委托诉讼代理人樊金星，被上诉人靖边县政府的委托诉讼代理人郝永胜、张子君到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院查明：为了解决靖边县XX城路一期市政开发建设遗留问题，提升城市整体形象，有效改善居民居住条件和环境，2018年9月18日，被告靖边县政府作出靖政发[2018]61号《关于公布靖边县政府广场北侧棚户区改造项目征收与补偿方案并征求意见的通告》，对拟订征收补偿方案征求意见。2018年10月1日，原告等人提出书面意见，被告未予答复。2018年12月6日，被告靖边县政府下属的靖边县房屋征收与补偿办公室组织了包括原告在内的听证会。2019年1月8日，靖边县政府常务会议审议并原则同意《靖边县政府广场北侧片区棚户区改造项目征收与补偿方案（讨论稿）》。2019年3月29日，被告靖边县政府作出靖政发[2019]17号《关于政府广场北侧棚户区改造项目征收与补偿的决定》（以下简称《征收与补偿决定》），征收范围：XX城路以西、红枫苑小区以东、永宁路以南、XX广场及XX路以北，东西长80米，南北长200米，共计16000平方米，折合面积24亩，涉及被征收户54户，共需征收房屋建筑面积5085.36平方米；征收内容为红线范围内所有单位和个人所属的土地、房屋及附属物等。征收补偿有货币补偿和产权调换两种办法。靖边县房屋征收与补偿办公室于2019年4月10日作出《政府广场北侧棚户区改造项目征收与补偿实施细则》。原告不服上述《征收与补偿决定》，向原审法院提起本案诉讼。另查明：案涉土地上部分被征收人已签订房屋征收与补偿安置协议。原审判决认为：根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征补条例》）第四条第一款中“市、县级人民政府负责本行政区的房屋征收与补偿工作”的规定，被告靖边县政府负责其行政辖区内的房屋征收与补偿工作，是本案适格被告。《最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十四条规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”本案被诉行政行为是被告靖边县政府于2019年3月29日作出的《征收与补偿决定》，并未告知原告起诉期限，本案登记立案表载明：收到起诉状日期为2019年9月29日，立案时间为2019年10月11日，不能以立案时间计算原告的起诉期限，原告的起诉并未超过1年的法定期限，被告提出原告已超起诉期限的答辩理由不能成立，依法不予采纳。《征补条例》第十二条第一款规定：“省、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多，应当经政府常务会议讨论决定。”对于是否作出征收与补偿决定，进行社会稳定风险评估是一个必经程序。未进行社会稳定风险评估，不得作出征收决定。本案中，被告未提供社会稳定风险评估方面的证据，故其未进行社会稳定风险评估即作出《征收与补偿决定》，显属程序违法。《征补条例》第二十条第一款规定：“房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。”《征补条例》第十九条第二款规定：“对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。”本案中，从被告提供证据来看，并不能证明评估机构由被征收人协商选定，从而侵犯了被征收人对于被征收房屋价格评估权、选定评估机构选择权和房屋评估结果复核权等权利。该程序性权利足以影响被征收人实体权益，故属于违法行为。综上所述，被告靖边县政府于2019年3月29日作出的《征收与补偿决定》，存在较多违法之处。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项规定：“行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为。”靖边县政府作出的《征收与补偿决定》，符合《征补条例》中关于公共利益的规定，且已有部分被征收人签订了房屋征收与补偿安置协议，撤销上述决定会给国家利益、社会公共利益造成重大损害，应予确认违法。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项的规定，判决确认被告靖边县政府于2019年3月29日作出的《征收与补偿决定》违法。案件受理费50元，由被告靖边县政府负担。上诉人侯桂祥等二十人上诉称：（一）《征补条例》第五条明确规定，房屋征收实施单位不得以营利为目的，但是案涉项目要开发商业街，系以营利为目的，并非为了改善群众居住条件和美化城市环境，不符合《征补条例》中“为了公共利益需要征收房屋”的相关规定。（二）《征补条例》第十九条规定：“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。”被诉《征收与补偿决定》确定的补偿价格远低于同地段房产价格，且房屋被征收后上诉人所获补偿款不足以重新购买房屋居住，属变相剥夺了上诉人的居住权。（三）《征补条例》第二十一条规定：“被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。被征收人选择房屋产权调换的，市、县级人民政府应当提供用于产权调换的房屋，并与被征收人计算、结清被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价。因旧城区改建征收个人住宅，被征收人选择在改建地段进行房屋产权调换的，作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当提供改建地段或者就近地段的房屋。”被诉《征收与补偿决定》规定，案涉土地被征收后被上诉人仅返还40%的安置用地，且需要上诉人自行出资修建房屋，违反上述规定。（四）《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款规定“对行政行为确认违法但不撤销”的立法本意是维护国家和社会公共利益，而本案所涉项目以营利为目的，并非为了公共利益需要，不能适用上述条款，原审判决仅确认《征收与补偿决定》违法而不撤销错误。请求：撤销原判，支持上诉人的诉讼请求。被上诉人靖边县政府答辩称：（一）被征收区域系成片老旧住宅区，公共通道不足2米，答辩人从改善城市环境和居住环境的角度出发进行改造，被征收的土地少部分用于公共巷道拓宽、道路亮化和公共附属设施建设，其余土地均返还给被征收人。故案涉项目属于利民惠民的棚户区改造重点工程，目的是为了解决民生问题，涉及国家和社会公共利益，符合《征补条例》中“为了公共利益需要征收房屋”的要求。（二）答辩人在征收前依法组织召开动员大会，在确定的区域内进行摸底调查，并邀请人大代表、政协委员以及村组、XX镇XX座谈，听取意见。征收补偿方案在电视台公开播出并在被征收区域张贴公告，程序合法。（三）案涉项目涉及五十四户被征收人，已经有近三十户签署了征收补偿协议，且大部分签署协议的被征收人房屋已经被依法拆除。案涉项目程序上虽存在瑕疵，但多数被征收人同意征收补偿方案并签署了补偿协议，为了保证棚户区改造项目顺利推进，保护已经依法签署协议的被征收人的合法权益，原审判决确认违法但不撤销《征收与补偿决定》，符合法律规定。请求：驳回上诉，维持原判。本院二审查明：2017年11月29日，靖边县文化旅游产业发展有限责任公司向中国农业发展银行靖边县支行贷款390000000元，借款用途为：靖边县王家庙等五个片区城中村棚户区改造项目一期改造项目。2018年12月21日，中国人民银行衡山县支行向靖边县房屋征收与补偿事务中心颁发开户许可证，开设专用账户，账户名称为：靖边县XX中心XX户。开户银行为：中国农业发展银行靖边县支行。另查明：签订了房屋征收与补偿安置协议的部分被征收人的房屋已经被拆除。本院二审查明的其他事实与原审判决一致，予以确认。本院认为：本案争议焦点为，靖边县政府作出的《征收与补偿决定》是否合法，是否应当被撤销。《征补条例》第十二条第一款规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。”本案中，双方当事人对于靖边县政府作出房屋征收决定之前经过政府常务会议讨论决定，但未进行社会稳定风险评估一节不持异议，本院予以确认。《征补条例》第二十条第一款规定：“房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。”被上诉人未提供证据证明通过上述规定选定评估机构，原审判决认定该程序违法，本院予以确认。除此之外，根据双方诉辩意见，结合《征补条例》的相关规定，本院主要从以下几个方面对被诉《征收与补偿决定》的合法性进行审查。一、关于案涉征收项目是否符合公共利益需要的问题。《征补条例》第八条第五项规定：“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一的，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：（五）由政府依照城乡规划法有关规XX组XX房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要。”根据被上诉人在原审中提交的靖边县政府《关于印发靖边县王家庙等五个片区城中村棚户区改造项目一期改造项目实施方案的通知》、《关于印发靖边县2019年国民经济和社会发展计划的通知》以及《关于下达靖边县2019年政府投融资建设项目计划的通知》等证据，能够证明案涉项目系靖边县政府确定的棚户区改造项目，属于上述规定中“对基础设施落后的地段进行旧城区改建”，目的是为了提升城市整体形象，改善居民居住条件和环境。因此，案涉项目符合《征补条例》第八条规定的“公共利益需要”。《征补条例》第九条规定：“依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。”本案中，根据《关于印发靖边县2019年国民经济和社会发展计划的通知》可知，案涉项目作为重点工作已被纳入国民经济和社会发展年度计划。但是，被上诉人未提交该项目符合土地利用总体规划及城市规划的相关证据，故不符合《征补条例》第九条的规定。二、关于征收补偿费用是否足额到位、专户存储、专款专用的问题。《征补条例》第十二条第二款规定：“作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。”上述法律规定设立征收补偿资金专用账户，乃基于保障被征收人及时得到补偿，征收利益不被违法侵害的考量。本案中，靖边县政府在被诉《征收与补偿决定》作出之前已经在靖边县房屋征收与补偿事务中心设立存款账户，并通过靖边县文化旅游产业发展有限责任公司向中国农业发展银行贷款390000000元，用于靖边县王家庙等五个片区城中村棚户区改造一期项目。其中本案所涉棚户区改造项目即属于该五个片区棚户区改造项目其中之一。而且，靖边县政府与被征收人签订了《房屋征收与补偿安置协议》的，均及时足额支付了补偿款，故靖边县政府在征收补偿资金问题上能够保障被征收人的合法权益，符合《征补条例》中有关专户存储、专款专用的规定。但需要指出的是，其将五个片区城中村棚户区改造一期项目的所有款项统一存储的做法，容易引起被征收人的合理质疑，本院在此予以指正。三、关于征收补偿方案是否合理合法的问题。在国有土地上房屋征收与补偿过程中，征收补偿方案是市、县级人民政府作出房屋补偿决定的重要依据，但征收补偿方案并非针对单个权利主体，而是针对所有被征收人作出的征收补偿标准和方式。对单个权利主体的权益产生影响的是其后作出的房屋征收补偿决定。被征收人可以通过起诉房屋征收补偿决定维护其自身合法权益。故本案审查重点在于征收决定的合法性，对征收补偿方案进行形式审查。《征补条例》第十条、第十一条规定：“市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。”本案中，靖边县政府在作出《征收与补偿决定》前，发布通告对拟订的征收补偿方案征求意见，期限自2018年9月18日至10月19日。因本案系棚户区改造项目，涉及众多被征收人的合法权益，靖边县政府遂组织被征收人及有关部门召开听证会并制作会议记录，充分听取意见，符合上述法律规定。但是，靖边县政府对于征求意见情况以及根据征求意见的修改情况未及时公布，不符合《征补条例》的规定，属程序违法。对于上诉人提出补偿标准过低，案涉土地未全部返还给被征收人，不能保障其合法权益的问题，可在此后的房屋征收补偿或赔偿程序中依法寻求权利救济。四、关于《征收与补偿决定》的形式问题。在征收过程中，作出征收决定和作出征收补偿方案有其相对独立的程序。《征补条例》第十三条规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。”根据上述规定，在征收决定作出后，市、县级人民政府应当将征收决定予以公告，公告中应载明补偿方案并告知当事人诉权。而靖边县政府直接将征收决定与征收补偿方案的内容作为整体，以被诉《征收与补偿决定》的形式一并公告，形式不当。据上，靖边县政府作出的《征收与补偿决定》存在诸多违法之处，理应撤销。但是该《征收与补偿决定》体现了公共利益的需要，且该决定发布后，已经有部分被征收人主动签署了《房屋征收补偿协议》，被上诉人据此对被征收人进行安置补偿并将房屋予以拆除，如果撤销被诉决定会给社会公共利益造成损害，且会造成已经签约的被征收人权益受损。因此，原审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项的规定，判决确认被上诉人作出的《征收与补偿决定》违法，但不予撤销正确，本院应予支持。综上，上诉人侯桂祥等二十人的上诉理由不能成立，其请求本院不予支持。原审判决结果并无不当，依法应予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人侯桂祥等二十人负担。本判决为终审判决。   审 判 长  徐  炯审 判 员  杨宗信    审  判  员  赵  婧              二〇二一年三月十五日                               书  记  员    王文玥     1