广东省江门市中级人民法院行 政 裁 定 书（2021）粤07行终4号上诉人（原审被告）江门市新会区人力资源和社会保障局。住所地：广东省江门市新会区。负责人胡健锋，该局局长。出庭负责人区雄艺，该局副局长。委托代理人陈卓钧、谢裕良，均系广东冈州律师事务所律师。被上诉人（原审原告）陈海群，女，1964年8月3日出生，住广东省江门市新会区。委托代理人程卫民，广东华法律师事务所律师。原审第三人江门市新会区睦洲镇睦洲社区居民委员会。住所地：广东省江门市新会区。负责人马英棉。上诉人江门市新会区人力资源和社会保障局（以下简称“新会人社局”）因与被上诉人陈海群、原审第三人江门市新会区睦洲镇睦洲社区居民委员会（以下简称“睦洲居委会”）不履行行政处理职责一案，不服广东省江门市江海区人民法院（2020）粤0704行初509号行政判决，向本院提起上诉。本院于2021年1月5日立案后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。上诉人新会人社局上诉请求：1.撤销一审判决；2.维持新人社不字〔2019〕第5号《不予受理案件通知书》；3.驳回陈海群的诉讼请求；4.一、二审诉讼费用由陈海群承担。主要事实和理由：一、陈海群于2019年11月15日向新会人社局投诉的请求是责令睦洲居委会为其补缴1989年1月至1999年10月的社会保险费。睦洲居委会未为陈海群缴纳社会保险费的行为已于1999年11月终止，不存在连续或者继续状态。根据《劳动保障监察条例》第二十条的规定，欠缴社会保险费违规行为的查处追溯期仅为2年，故新会人社局不予受理陈海群请求补缴1989年1月至1999年10月社会保险费的决定完全正确，且合法有据。二、《劳动保障监察条例》第二十条规定的2年查处追溯期限中的“查处”的意思是查明情况，进行处理。而“责令”改正（补缴社会保险费）就是在查明情况后进行处理的一种方式。陈海群声称其投诉请求是“责令”补缴社会保险费，而不是“查处”欠缴社会保险费行为，“责令”补缴社会保险费投诉没有时效限制，这明显是在偷换概念，混淆视听，实属狡辩。新会人社局对于超过2年追溯期的情形连查处权都没有，更没有责令改正权。三、根据《中华人民共和国社会保险法》第六十三条第一款的规定，欠缴社会保险费的，由社会保险费征收机构责令改正。另根据《国税地税征管体制改革方案》规定，从2019年起，由税务部门统一征收社会保险费。即从2019年起，社会保险费征收机构由社会保险行政部门变更为税务部门，新会人社局不再有责令用人单位限期缴纳和补缴社保费的职权，故陈海群应向税务部门投诉请求责令补缴社会保险费。四、根据《劳动保障监察条例》第十八条第（二）点及第十九条的规定，如睦洲居委会欠缴社会保险费，经新会人社局调查核实并听取睦洲居委会陈述、申辩后，是否责令睦洲居委会补缴社会保险费由新会人社局根据调查结果进行决定。即陈海群有权向新会人社局举报、投诉，但无权直接要求新会人社局“责令”睦洲居委会补缴社会保险费。五、《中华人民共和国社会保险法》于2011年7月1日实施，《劳动保障监察条例》于2004年12月1日施行，《江门市社会保险费欠缴案件办理规程》于2014年9月5日印发，但陈海群投诉补缴的1989年1月至1999年10月社会保险费，均是发生在上述法律法规和规章实施前，且当年并没有缴交社会保险费强制性规定。根据“法不溯及既往”的法律原则，新会人社局无权亦无依据责令睦洲居委会补缴1989年1月至1999年10月社会保险费。原审判决适用《中华人民共和国社会保险法》《江门市社会保险费欠缴案件办理规程》认定新会人社局对陈海群补缴1989年1月至1999年10月社会保险费的投诉不予受理不当，并据此判令新会人社局对陈海群的投诉重新作出处理属于适用法律不当。六、根据《江门市人力资源和社会保障局关于废止部分规范性文件的公告》规定，《江门市社会保险费欠缴案件办理规程》于2019年12月13日废止，但原审判决仍适用该废止的规程，显然是适用法律不当。七、参照《劳动保障监察条例》第二十条、《中华人民共和国行政处罚法》（2017年版）第二十九条、《中华人民共和国民法总则》第一百八十八条、《中华人民共和国税收征收管理法》第五十二条之规定，即使用人单位欠缴社会保险费，可追溯的诉讼时效仅为2年至5年，最长也不超过20年。但陈海群要求补缴的是1989年1月至1999年10月即20至30年前社会保险费，明显已超过法定最长诉讼时效，不受法律保护。况且《中华人民共和国社会保险法》虽没有时效性规定，但并未取消《劳动保障监察条例》查处期限为2年的时效性规定。另《社会保险稽核办法》、《社会保险费申报缴纳管理规定》均是劳动和社会保障部制订颁布的部门规章，而《劳动保障监察条例》是由国务院发布的行政法规，其效力高于部门规章。陈海群以下位法没有时效性规定，否认上位法的时效性规定，依法无据。八、诉讼时效制度的设定，目的是督促权利人及时行使权利，因此，追缴社会保险费也应当有诉讼时效限制，否则将会产生诸多严重问题。被上诉人陈海群二审答辩称：一、一审法院认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法，二审法院应驳回新会人社局的上述请求，维持一审判决。新会人社局根据《劳动保障监察条例》第二十条、《关于实施若干规定》第十八条第一款第（一）项的规定作出涉案通知书，适用法律法规错误。根据《最高人民法院行政法官专业会议纪要》（七）（工伤保险领域）第6点规定，应判决责令新会人社局履行相应职责。《实施若干规定》（2011年7月1日起实施）第二十七条第二款规定表明新会人社局处理涉案投诉，应适用《中华人民共和国社会保险法》第六十条第一款、第六十三条第一款及《社会保险费征缴暂行条例》第十三条等相关规定。上述规定均未对清缴企业社会保险欠费问题设置追诉期。参考《人力资源社会保障部对十二届全国人大五次会议第5063号建议的答复》（人社建字〔2017〕105号），判断违法行为是否存在连续或者继续状态以确定劳动保障监察执法时效。但《社会保险费征缴暂行条例》和《社会保险稽核办法》（劳动和社会保障部令第16号）均未对清缴企业欠费问题设置追诉期。因此，地方劳动保障监察执法实践中，对用人单位未及时、足额为劳动者办理社会保险，缴纳社会保险费的违法行为，一般按照《劳动保障监察条例》第二十条规定进行追缴和处罚，而地方经办机构追缴历史欠费并未限定追诉期。为维护参保人员社会保险权益，经办机构接到超过2年追诉期投诉的，一般也按程序受理。二、新会人社局和江门市新会区社会保险基金管理局均有对陈海群的投诉进行处理的职权，法律依据是《中华人民共和国社会保险法》第七条、第五十八条及《社会保险费征缴暂行条例》第十三条。三、如支持新会人社局作出的涉案通知书，将剥夺陈海群要求行政机关责令用人单位补缴社会保险的权利。陈海群数年奔波于新会人社局、国家税务总局江门市新会区税务局、江门市新会区社会保险基金管理局进行维权。先后向该三机关提交了投诉书，新会人社局作出涉案通知书；国家税务总局江门市新会区税务局作出回复，将陈海群的投诉移送新会人社局，由新会人社局查明欠缴事实、社保部门核定睦洲居委会应当缴纳的社会保险费后，再由社会保险费征收机构追缴相应社会保险费；江门市新会区社会保险基金管理局作出《不予受理告知书》，决定不予受理，认为陈海群应向社会保险行政部门或者社会保险费征收机构要求依法处理。陈海群不服上述回复、《不予受理告知书》分别向一审法院提起行政诉讼，案号分别为（2020）粤0704行初551号、552号，一审法院均驳回陈海群的诉讼请求，且该二案判决已发生法律效力。如新会人社局对陈海群的投诉不予受理不能通过行政诉讼纠正，陈海群要求行政机关责令用人单位补缴社会保险的权利将被剥夺。四、新会人社局认为其无权亦无依据责令睦洲居委会补缴1989年1月至1999年10月社会保险费，明显不能成立。根据《中华人民共和国劳动法》第七十二条、第八十五条及《广东省职工社会养老保险暂行规定》（粤府〔1993〕83号1993年8月1日起施行）第四条的规定，新会人社局的上诉理由是明显不能成立的。五、新会人社局主张如追缴社会保险费没有时效限制，将会产生诸多严重问题，属推卸责任。原审第三人睦洲居委会二审中没有提交陈述意见。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案系陈海群要求新会人社局责令睦洲居委会为陈海群补缴社会保险费，新会人社局作出不予受理该申请的处理而引发的诉讼。评价新会人社局作出涉案不予受理的处理是否合法，首先应当审查新会人社局对于陈海群的请求事项是否具有法定职责。《中华人民共和国社会保险法》第七条第二款规定了“县级以上地方人民政府社会保险行政部门负责本行政区域的社会保险管理工作，县级以上地方人民政府其他有关部门在各自的职责范围内负责有关的社会保险工作”，表明除了社会保险行政部门外，县级以上地方人民政府其他有关部门也在各自的职责范围履行有关社会保险工作职责。《中华人民共和国社会保险法》第八十六条规定：“用人单位未按时足额缴纳社会保险费的，由社会保险费征收机构责令限期缴纳或者补足，并自欠缴之日起，按日加收万分之五的滞纳金；……”《社会保险费征缴暂行条例》（1999年版）第十三条规定：“缴费单位未按规定缴纳和代扣代缴社会保险费的，由劳动保障行政部门或者税务机关责令限期缴纳；……”而2001年施行的《广东省社会保险费征缴办法》第四条第一款则规定了“社会保险费由地方税务机关征收”。粤劳社发[2008]23号《广东省劳动和社会保障厅、广东省地方税务局关于强化社会保险费地税全责征收促进省级统筹的通知》规定：“一、从2009年1月1日起，由地方税务机关全面负责社会保险费征缴环节中的缴费登记、申报、审核（核定）、征收、追欠、查处、划解财政专户等相关工作，并将征收数据准确、及时传递给社会保险经办机构记账。”可见，根据上述一系列规定，在广东省内目前是由税务部门履行社会保险征收机构的职能，全面负责社会保险费征缴环节相关工作。另外，2016年7月1日施行的《广东省社会保险基金监督条例》对社会保险行政部门以及社会保险费征收机构在社会保险基金监督职责上作出了区分规定，其中第十五条第（三）项规定了对用人单位未按时足额缴纳社会保险费的行为进行查处属于社会保险费征收机构的监督职责。而国务院《劳动保障监察条例》第十一条第（七）项虽然规定了劳动保障行政部门对用人单位参加各项社会保险和缴纳社会保险费的情况实施劳动保障监察，但2019年修订的《广东省劳动保障监察条例》第二十三条中就人力资源社会保障行政部门对有关社会保险事项实施劳动保障监察的内容仅有第（八）项“用人单位办理社会保险登记的情况”。因此，新会人社局作为人力资源社会保障行政部门，对于陈海群要求责令睦洲居委会补缴社会保险费的请求，是否属于新会人社局应当履行劳动保障监察的职权范围，还是新会人社局依据其他法律授权应当履行的职责范围，一审法院对此未予以充分查明，就迳行作出撤销新会人社局的《不予受理案件通知书》并判令新会人社局重作，处理欠妥，本院予以指正。一审法院应在充分厘清国家、省、市有关社会保险费补缴工作的法律法规和政策规定的职能部门和职责范围的前提下，再对新会人社局就陈海群的申请事项作出的处理是否合法作出评价。综上，原审判决认定事实不清，处理欠妥。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百零一条第一款第（十三）项的规定，裁定如下：一、撤销广东省江门市江海区人民法院（2020）粤0704行初509号行政判决；二、发回广东省江门市江海区人民法院重审。上诉人江门市新会区人力资源和社会保障局已预交的二审案件受理费50元，由本院予以退回。审 判 长  陈 健审 判 员  陈汉锡审 判 员  陈敏婷二〇二一年三月十九日法官助理  吴飞凡书 记 员  黄咏仪