辽宁省高级人民法院行 政 判 决 书（2021）辽行终182号上诉人（一审原告）：丹东金钥匙勘探开发有限公司。住所地：辽宁省丹东市沿江开发区P区B座11#4-5层。法定代表人：邹延祥，该公司总经理。委托诉讼代理人：杨兴权，辽宁同方律师事务所律师。委托诉讼代理人：王思聪，辽宁同方律师事务所律师。上诉人（一审被告）：丹东市人民政府。住所地：辽宁省丹东市振兴区银河大街100号。法定代表人：张淑萍，该市政府市长。委托诉讼代理人：岳耘澎，丹东市交通运输综合行政执法队工作人员。委托诉讼代理人：窦义，辽宁凡响律师事务所律师。上诉人丹东金钥匙勘探开发有限公司（以下简称金钥匙公司）与上诉人丹东市人民政府（以下简称丹东市政府）行政补偿一案，不服辽宁省丹东市中级人民法院（2019）辽06行初62号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本院于2021年3月3日组织双方当事人进行询问，上诉人金钥匙公司的委托诉讼代理人王思聪，上诉人丹东市政府的委托诉讼代理人岳耘澎、窦义到庭参加询问。本案现已审理终结。金钥匙公司起诉称，2010年12月，丹东市政府以丹东市铁路建设领导办公室(以下简称丹东市铁建办)作为甲方与金钥匙公司签订《协议书》，约定金钥匙公司同意停止位于沈丹铁路客运专线丹东市境内段线路两侧各1000米范围内的辽宁省丹东市市城区地热勘探项目探矿活动，铁建办按国家有关规定进行合理补偿。协议签订后，丹东市政府作为组建铁建办的责任单位，一直未给予金钥匙公司合理补偿。丹东保利地产经丹东市政府有关部门规划审批，对金钥匙公司的探矿权投射区域亦有压覆。2014年1月7日，丹东市政府以副市长为组长，联合丹东地区相关行政部门共同发布了《铁路项目建设压覆矿山企业动迁补偿实施方案》，但对金钥匙公司被压覆的探矿权一直未能合理补偿。金钥匙公司于2019年5月21日向丹东市政府提交了书面申请，请求丹东市政府一次性补偿金钥匙公司因探矿权被压覆所发生的勘查投资、投入工作量的损失2240万元，探明储量无法开采(转让)损失为人民币1000万元，共计3240万元，丹东市政府收到书面申请后未予答复，金钥匙公司现诉至法院，请求判令丹东市政府对压覆金钥匙公司探矿权进行补偿，补偿数额暂定为人民币3240万元，判令丹东市政府按同期同类人民银行贷款基准利率(年利率6.4%)向金钥匙公司支付自2010年12月至实际支付补偿款之日的利息损失，诉讼费、评估费由丹东市政府承担。丹东市政府答辩称，根据原丹东铁建办与金钥匙公司在2010年12月30日签订的协议书，金钥匙公司同意停止位于沈丹铁路客运专线丹东市境内段线路两侧各1000米范围内的辽宁省丹东市市城区地热勘探项目探矿活动，丹东市铁建办将按国家有关规定进行合理补偿。根据该协议丹东市政府仅需对金钥匙公司同意停止探矿活动的区域所涉及的勘查投资给予补偿，并不是金钥匙公司的整个探矿区域进行补偿。根据铁路项目建设压覆矿山企业动迁补偿实施方案，对探矿权的补偿分两种情况：一是探矿权人勘探结束并提交经评审备案的储量报告的，以被压覆资源储量在当前市场条件下所应缴纳的价款进行补偿；二是未探明矿产资源储量的，能提供勘查投资相关票据和市场取得矿权票据的，按照提供的合法有效票据予以补偿。无论哪种方式补偿，只要金钥匙公司能提供相应的合法证明，都可以予以合理补偿。在振兴区铁建办组织对金钥匙公司压覆情况进行评估审计期间，由于金钥匙公司未能提供评估涉及所需材料，导致对其压覆补偿工作无法进行。答辩人认为金钥匙公司应当对其勘查投资的真实存在承担举证责任。如果无法证明，相关部门没有义务对其进行补偿。一审法院经审理查明，金钥匙公司系辽宁省丹东市市城区地热勘探项目探矿权人。根据辽宁省矿产勘查院2009年4月编写的《新建沈阳至丹东客运专线建设用地压覆矿产资源/储量评估报告》，金钥匙公司的辽宁省丹东市市城区地热勘探探矿权被确定位于铁路建设工程压矿范围内。根据《铁路运输安全保护条例》第十八条规定，铁路两侧各1000米范围内不得采石、采矿和爆破作业。为保证沈丹铁路客运专线工程建设的顺利实施和建成后安全通车运营。丹东市铁路建设领导小组办公室与金钥匙公司在2010年12月30日签订给了《协议书》，双方约定金钥匙公司同意停止位于沈丹铁路客运专线丹东市境内段线路两侧各1000米范围内的辽宁省丹东市市城区地热勘探项目探矿活动，丹东市铁路建设领导小组办公室将按国家有关规定进行合理补偿。2013年10月10日金钥匙公司因急用资金向丹东市铁路建设领导小组办公室申请借款。2013年10月13日丹东市振兴区铁路建设领导小组办公室与金钥匙公司签订借款协议书，约定借给金钥匙公司20万元，从压覆矿山补偿款中抵顶，多退少补。2014年1月7日丹东市出台《铁路项目建设压覆矿山企业动迁补偿实施方案》对补偿的相关事宜作出规定，同时明确在2014年2月底前完成对金钥匙公司的补偿工作。至今丹东市政府也未对金钥匙公司进行补偿。金钥匙公司于2019年8月13日提起诉讼，请求判令丹东市政府对压覆金钥匙公司探矿权进行补偿，补偿数额暂定为人民币3240万元，判令丹东市人民政府按同期同类人民银行贷款基准利率(年利率6.4%)向金钥匙公司支付自2010年12月至实际支付补偿款之日的利息损失。另查，振兴区铁路建设领导小组办公室曾于2015年3月24日、2015年4月14日、2016年1月5日向金钥匙公司送达了要求其提供涉及评估所需的各种材料。2015年11月17日，丹东辽东联合会计师事务所出具丹辽会审字[2015]第096号《审计报告书》，结论为“丹东金钥匙勘探开发有限公司主要收支项目全部为现金，我们无法获取现金流入流出的相关审计证据；主要的支出及应付款项目缺少合同或发票，由于上述原因，我们无法获得充分、适当的审计证据，为发表审计意见提供基础”。2015年12月21日，丹东辽东联合会计师事务所出具了《关于丹大快速铁路压覆矿企业金钥匙勘探审计报告问题的复函》，结论为“由于审计的固有限制及审计技术的局限性，无法得出确定的审计结论”。一审法院认为，《行政许可法》第八条第二款规定：“行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿”。本案中，根据辽宁省矿产勘查院2009年4月编写的《新建沈阳至丹东客运专线建设用地压覆矿产资源/储量评估报告》，金钥匙公司的辽宁省丹东市市城区地热勘探探矿权被确定位于铁路建设工程压矿范围内，根据上述法律规定，行政机关应当对金钥匙公司被压覆范围内的探矿权进行补偿。由于2010年12月30日，金钥匙公司与丹东市铁路建设领导小组办公室签订《协议书》约定，金钥匙公司停止铁路两侧1000米范围内的探矿活动，丹东市铁路建设领导小组办公室将按国家有关规定进行合理补偿。因丹东市铁路建设领导小组办公室是丹东市政府设立的临时机构，所以应当由丹东市政府承担补偿义务，丹东市政府是本案的适格被告。丹东市政府出台的《铁路项目建设压覆矿山企业动迁补偿实施方案》中对探矿权的补偿有明确规定，探矿权补偿部分第2条明确：“未探明矿产资源储量的，能提供勘查投资相关票据和市场取得矿权票据的，按照提供的合法有效票据予以补偿；勘查投资相关票据和市场取得矿权票据不能提供或提供不全的，通过现场核准的实际工程量进行评价，出具勘查投资报告，要求原勘查单位对勘查投资报告的真实性(承担法律责任)作出承诺”。本案在审理过程中，丹东市政府举证证明无法获取金钥匙公司投入资金流入流出的相关审计证据、主要的支出及应付款项目缺少合同或发票，审计部门无法得出准确的审计结论。同时，金钥匙公司对其主张的补偿数额也未能提交有效证据予以证明。所以对金钥匙公司请求法院直接判令丹东市政府补偿人民币3240万元，缺乏依据，不予支持。但根据上述《动迁补偿实施方案》规定，在不能提供票据或提供不全的情况下，可以通过现场核准的实际工程量进行评价。所以一审法院认为，丹东市政府应当通过其他方式核算金钥匙公司探矿权的补偿数额。鉴于《铁路项目建设压覆矿山企业动迁补偿实施方案》中明确“金钥匙城区地热勘察补偿工作务于2月底前完成”，即2014年2月底前完成对金钥匙公司的补偿工作，这是丹东市政府的承诺，但至今未能完成。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的规定，判决：丹东市政府于本判决生效后六十日内对金钥匙公司被压覆的探矿权作出补偿决定。案件受理费50元，由丹东市政府负担。丹东市政府不服一审判决，向本院提出上诉，请求：1、撤销一审判决，直接改判驳回金钥匙公司的诉讼请求；2、本案的全部诉讼费用由金钥匙公司承担。理由如下：一、虽然在丹东市《铁路项目建设压覆矿山企业动迁补偿实施方案》中提及对被上诉人的补偿时限，但由于被上诉人一直未能提供评估审计所需材料，才导致对其压覆补偿工作至今无法进行。在丹东市《铁路项目建设压覆矿山企业动迀补偿实施方案》出台后，上诉人积极组织对被上诉人的压覆补偿工作。在振兴区铁建办组织实施补偿工作期间，区铁建办曾多次要求被上诉人提供评估所需各项材料以调查核实，但被上诉人只提供了少部分资料，其他材料以“泄露商业机密”和“干扰评估”为由，拒绝提供给区铁建办，只提供给评估机构。后因评估机构无法对被上诉人提交的勘查投资相关票据材料的合法有效进行审查，故振兴区铁建办于2015年6月15日委托丹东辽东联合会计师事务所对被上诉人地热勘探项目费用支出情况进行专项审计。经审计，丹东辽东联合会计师事务所于2015年11月17日出具了《专项审计报告》（丹辽会审字[2015]第096号）。该报告无法得出确定性的审计结论，原因是被上诉人主要收支项目全部为现金，审计机构无法获得现金流入流出的相关审计证据；主要的支出及应付款项目缺少合同或发票，审计机构无法获得充分、适当的审计证据，为发表审计意见提供基础。因此，正是由于被上诉人未能提供评估审计所需材料，才导致对其压覆补偿工作至今无法进行。二、在被上诉人不予配合的情况下，上诉人也无法采取其他方式核算其探矿权的补偿数额。根据丹东市《铁路项目建设压覆矿山企业动迁补偿实施方案》，在未探明矿产资源储量的情况下，对探矿权的补偿分两种情况：一是能提供勘查投资相关票据和市场取得矿权票据的，按照提供的合法有效票据予以补偿；二是如勘查投资相关票据不能提供或提供不全的，通过现场核准的实际工程量进行评价，出具勘查投资报告。本案中，在前期评估期间，由于被上诉人仅提交了勘查投资相关票据材料，没有配合上诉人相关部门对其实际工作量进行现场核量，致使评估无法进行。后经专项审计，审计机构根据被上诉人所提供的现有票据材料也无法得出确定性的审计结论。正是由于被上诉人在前期评估工作中的不配合，才导致评估审计工作无法进行，更无法釆取现场核量等其他方式核算其探矿权的补偿数额。金钥匙公司不服一审判决，向本院提出上诉，请求：1、撤销一审判决，在查明事实的基础上依法改判或将本案发回重审；2、本案一审、二审全部诉讼费用由丹东市人民政府承担。事实及理由：一、一审法院对于上诉人已经探明的温泉水资源真实存在及该温泉水资源的价值均未予认定，系认定事实不清，未支持上诉人一审主张的已探明储量补偿费1000万元系适用法律错误。一审判决第10页认为上诉人一审举证的证据中的“2005年7月13日和7月15日丹东市政府《关于锦江山温泉建设康乐园》论证情况的报告2份”、“大连理工大学土木建设设计院出具的丹东锦江山温泉SPA休闲健康中心设计效果图”与本案无关明显错误，上诉人认为，上述证据足以证明上诉人在取得探矿权后，通过勘探工作已经找到了可开发利用的温泉水资源。结合一审判决中已予以采信的上诉人提交的第二组证据中的其他证据，尤其是“2004.8.5丹东诚信资产评估事务所《资产评估报告》”，足以证明上诉人经勘探活动已探明的温泉水储量的价值约1.2亿元，远高于本案中主张的1000万元的事实。故一审法院对于上诉人一审主张的已探明储量补偿1000万元的诉请未予支持，显系因事实认定错误导致的适用法律错误。二、被上诉人在庭审中举证的证据“辽宁省丹东市市城区地热勘探项目勘查投入评估分类利用表”足以证明其委托的第三方评估机构(山东大地矿产资源评估有限公司）认可上诉人勘探投入金额为13,807,811.9元，一审法院至少应按此证据载明的金额支持上诉人关于勘探投入一项的诉讼请求。通过被上诉人一审庭审举证的“辽宁省丹东市市城区地热勘探项目勘查投入评估分类利用表”足以看出被上诉人指定的评估公司认可的上诉人的勘探投入金额为13,807,811.9元，而评估公司在已经作出初步结果的情况下至今未能就上诉人的勘探投入出具正式的评估报告的直接原因是被上诉人始终认为如果按评估公司的评估结果给上诉人进行补偿，则补偿费用太髙，故被上诉人一致拒绝交评估费。由此可见，上诉人至今未能获得补偿是被上诉人恶意拖延阻碍补偿依据形成所导致的。故在本案中，被上诉人应当就其应给付上诉人的补偿金额承担举证责任。一审判决以上诉人未能提供有效证据证明勘探投入金额为由未支持上诉人勘探投入的诉请显然不当，按现有证据，至少应当判令被上诉人向上诉人支付勘探投入补偿款13,807,811.9元。三、一审法院认为被上诉人应当按照履行补偿义务，可以通过现场核准实际工程量的方式核定补偿金额，但庭审中就此并未就此向负有举证责任的被上诉人释明可申请司法鉴定，导致未能查明按实际工程量应补偿上诉人的金额这一重要事实。一审法院认为被上诉人应当履行补偿义务完全正确，但是，在被上诉人一审庭审中反复强调至今未补偿是因上诉人未能提供符合其要求的补偿依据的情况下，结合前文所述“补偿依据（即评估报告）未能最终出具的原因是在于被上诉人拒绝交费所致的情况下”，一审法院应当向对此事实负有举证责任的被上诉人释明可通过申请司法鉴定的方式核准实际工程量来确定其应给付上诉人的补偿金额。但在一审审理中，法院并未予以释明，亦未查明此项事实，在此情况下仅判决被上诉人60日内作出补偿决定而未在判决主文中明确补偿金额显然不当。丹东市政府对金钥匙公司的上诉答辩称，除丹东市政府的上诉状陈述的意见外，补充答辩意见：1、金钥匙公司应当对补偿数额承担举证责任；2、在补偿过程中，金钥匙公司只提供相应的票据，不同意进行现场核量，金钥匙公司应承担举证不能的责任。金钥匙公司对丹东市政府的上诉答辩称，1、金钥匙公司早已经向丹东市政府委托的第三方评估机构山东大地矿产资源评估有限公司提供了所需的全部材料，评估机构未能出具评估报告确认金钥匙公司的勘探投入金额系因丹东市政府拒绝缴纳评估费用所致。丹东市政府举证的“辽宁省丹东市市城区地热勘探项目勘查投入评估分类利用表”足以看出丹东市政府指定的评估公司认可的金钥匙公司投入金额为13,807,811.9元。2、丹东市政府多年来一直未积极主张对金钥匙公司的勘探投资实际工作量进行现场核量或者采取其他方式确定补偿额度，而是推诿搪塞，导致金钥匙公司至今未获得应得的补偿。金钥匙公司的补充答辩意见为：1、在取得补偿问题上，金钥匙公司不可能不提供材料不配合政府的行为，丹东市政府的陈述与事实不符。2、双方2010年签订协议，金钥匙公司停止了勘探，丹东市政府2014年才发布动迁补偿方案，该方案是以事后条件去约束答辩人的事前行为，明显不公平。要求按照该补偿方案补充的材料也是不合法的。3、依照补偿方案的规定，如果政府真的想解决补偿问题，无论如何采取何种方式也不会拖到十几年后的今天。4、丹东市政府已经明确山东大地矿产资源评估公司为评估单位，不应当再就补偿事宜委托丹东市当地审计机构作出其他结论。至于举证责任问题，正是丹东市政府拒缴评估费，阻碍山东大地矿产资源评估公司出具评估报告所致，金钥匙公司不应承担举证责任。本院二审查明的事实与一审查明的事实一致。本院认为，为建设“沈丹铁路客运专线”工程，丹东市铁建办对铁路工程建设占用的房屋土地实施征收，丹东市铁建办有职责对被征收人予以补偿。依据《新建沈阳至丹东客运专线建设用地压覆矿产资源/储量评估报告》，丹东市铁建办有职责对铁路沿线被压覆的矿山企业予以补偿。金钥匙公司在征收前已经取得了丹东市市城区地热资源的探矿权，具有被补偿人的资格，系本案适格原告。因丹东市铁建办系丹东市政府设立的临时机构，一审法院确认丹东市政府为本案被告正确。关于补偿问题。2010年12月30日，金钥匙公司与丹东市铁建办签订《协议书》约定，金钥匙公司停止铁路客运专线两侧各1000米范围内的探矿活动，丹东市铁建办按国家有关规定进行合理补偿。双方应依照相关规定及协议约定解决补偿事宜。协议签订后，金钥匙公司停止了在相关地区的探矿活动，而丹东市政府始终未能作出补偿意见，丹东市政府未完成对金钥匙公司的补偿工作。虽然丹东市政府多次要求金钥匙公司提交相关补偿依据并委托丹东辽东联合会计师事务所出具了《审计报告书》，但丹东市政府未能向金钥匙公司作出正式的补偿意见，未能履行法定的补偿职责。人民法院在履责之诉的行政审判中，要确定行政机关是否具有法定职责，判令行政机关是否履行职责。本案中，金钥匙公司起诉要求丹东市政府给予3240万元的补偿，属于履责之诉。一审法院判决丹东市政府履行作出补偿决定的法定职责正确。丹东市政府上诉提出，金钥匙公司不予配合，导致补偿工作无法进行。《动迁补偿方案》中规定了补偿的方式，限定了补偿时间，丹东市政府应依照该方案及实际情况在合理的期限内作出补偿决定，依法履行法定职责。丹东市政府的上诉理由不能成为其没有作出补偿决定的理由，该上诉理由本院不予支持。金钥匙公司上诉提出，应按照山东大地矿产资源评估有限公司确定的13,807,811.9元，由人民法院判决丹东市政府予以补偿。在行政补偿过程中，行政机关对于补偿标准、补偿数额等事项具有初次判断权，人民法院在行政审判中应秉持谦抑原则，尊重行政机关的初次判断权，在行政机关未作出处理决定前，不宜直接以判决的方式代替行政行为确定行政补偿具体事项。金钥匙公司的上诉理由不符合行政审判的原则，该上诉理由本院不予支持。综上所述，一审判决认定事实清楚，判决结果正确，依法可予以维持。上诉人金钥匙公司和丹东市政府的上诉理由不能成立，本院对其上诉请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由丹东金钥匙勘探开发有限公司和丹东市人民政府各负担25元。本判决为终审判决。审判长  杜刚审判员  李明审判员  李侃二〇二一年三月二十六日法官助理浦欣书记员赵晓迪（代）