山东省青岛市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）鲁02行终192号 上诉人（原审原告）李文香，女，1955年6月19日出生，汉族，住青岛市黄岛区。 委托代理人孟临寒，北京在明律师事务所律师。 委托代理人郑文婷，北京在明律师事务所实习律师。 被上诉人（原审被告）黄岛区珠海街道刘家园村股份经济合作社（原青岛市黄岛区珠海街道办事处刘家园村民委员会），住所地青岛市黄岛区珠海街道刘家园村，统一社会信用代码：54xx76。 法定代表人李继锋，董事长。 委托代理人董汉琼，山东润杰律师事务所律师。 委托代理人刘仁凯，山东润杰律师事务所律师。 上诉人李文香因诉被上诉人黄岛区珠海街道刘家园村股份经济合作社（原青岛市黄岛区珠海街道办事处刘家园村民委员会，以下简称原刘家园村委会）限期交回集体土地上使用权通知一案，不服青岛市黄岛区人民法院作出的（2020）鲁0211行初231号行政判决，在法定期限内向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2021年3月4日通过互联网庭审形式对本案进行了法庭调查。上诉人李文香及其委托代理人孟临寒、郑文婷，被上诉人黄岛区珠海街道刘家园村股份经济合作社（以下简称刘家园村股份合作社）的委托代理人董汉琼到庭参加法庭调查。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，原告的房屋位于黄岛区××街道办事处××家园村。庭审中，原告提交发证日期为2013年7月16日的集体土地使用证一份，记载：证号南集用（2013）第xxxx号，土地使用权人李文香，土地所有权人刘家园村农民集体，地类城镇住宅用地，使用权类型拨用宅基地等内容。2018年4月份，第三人拟开展村庄改造，并印发村改造民意调查表，对村住户基本情况、住房状况、家庭情况、住房需求情况进行调查。2018年6月2日，刘家园村召开全体党员、村民代表会议，集体讨论研究本村进行搬迁改造事项，表决通过《刘家园村搬迁安置补偿方案》并选举搬迁安置委员会成员。2020年3月31日，刘家园村召开村两委会、村民代表会议，表决通过了收回本村集体土地使用权的决议，并按照《刘家园村搬迁改造安置补偿方案》的补偿方式对集体土地上的房屋及附着物进行补偿等。2020年5月13日，刘家园村所在的珠海街道办事处作出“关于《刘家园村庄改造收回集体土地使用权的决议》有关事项的请示”，载明：新区管委：我街道刘家园村庄改造工作已经全面启动。根据土地管理法第六十六条、村民委员会组织法第二十二条之规定，于2020年3月31日召开村民代表会议，表决通过了《刘家园村庄改造收回集体土地使用权的决议》，并已报我街道审核。现申请批准收回刘家园村原址范围区域内的集体土地使用权等内容。2020年5月29日，黄岛区政府作出“关于《……刘家园村、马厂村村庄改造收回集体土地使用权有关事项》的批复”，载明：经研究，同意你街道的请示，由你街道指导……刘家园村委会和马厂村委会，依据土地管理法第六十六条之规定，收回原村址范围内的集体土地使用权，由自然资源局办理不动产注销手续等内容。后被告在本村公告栏内对上述文件进行了公示。2020年6月8日和9日，被告分别作出“办理安置补偿告知书”和“限期交回集体土地使用权通知书”，告知原告收回集体土地使用权、入户测量并及时办理安置补偿手续等内容，并进行了送达。原审审理过程中，被告提交相关证据用以证明以下内容：刘家园村共有房屋581处，其中576处的房屋产权人已与村委会签订安置补偿协议并领取了补偿款，目前包括原告在内剩余5处房屋权利人未签协议，签约率99.14%；刘家园村搬迁安置委员会召开会议讨论原告等人房屋安置补偿认定问题，本着尊重历史、面对现实的原则，决定给予原告参照有证房屋，按刘家园村搬迁安置补偿方案的标准进行安置补偿等内容。对上述被告主张的证明内容，原告不认可。 原审法院经审理认为，该案的争议焦点是：1.是否属于行政诉讼受案范围；2.被告实施的限期收回集体土地使用权的行为是否合法。 关于第1个问题，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十四条第一款规定：当事人对村民委员会或者居民委员会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为不服提起诉讼的，以村民委员会或者居民委员会为被告。即村民委员会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为，属于行政诉讼的受案范围。《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款规定：有下列情形之一的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权：（一）为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的；（二）不按照批准的用途使用土地的；（三）因撤销、迁移等原因而停止使用土地的。本案中，被告作为村民委员会，为完成村庄改造工作，对原告作出限期交回土地通知，收回其所占集体土地，系依据《中华人民共和国土地管理法》的授权履行行政管理职责的行为，因此本案属于行政诉讼受案范围。 关于第2个问题，依据上述土地管理法第六十六条第一款第（一）项的规定，黄岛区政府系涉案原批准用地的人民政府，具有批准被告收回村民宅基地使用权的主体资格和法定职权。虽然原告提交了山东省政府的土地征收批复文件用以证明存在土地征收，但无直接证据证明原告房屋所在土地被征收。刘家园村自2018年开始启动村庄搬迁改造、收回宅基地使用权亦是为了提高村民整体生活水平，改善村庄居住环境。被告根据村民委员会组织法和《山东省实施办法》的相关规定，组织召开刘家园村村民代表会议，经过民主程序表决通过了《刘家园村搬迁改造安置补偿方案》。上述《安置补偿方案》采取实物还迁（房屋）结合货币补偿的方式进行拆迁安置补偿，并发放住房临时安置补偿费，原告享有同等待遇。经刘家园村两委会议、村民代表会议表决通过同意收回全体村民（包括原告）宅基地使用权，体现了绝大多数村民的意愿，符合绝大多数村民的利益。黄岛区人民政府批准被告收回宅基地使用权，符合上述土地管理法第六十六条第一款第（一）项规定的可以收回土地使用权的情形。包括原告在内的少数房屋未交回宅基地使用权，影响了村庄搬迁改造建设进程和村集体大多数村民利益，被告通知原告限期拆除房屋、交回土地使用权，不违反相关规定。应予指出的是，被告在作出该通知书前，未告知原告享有陈述、申辩的权利；作出通知书时，也未告知原告复议和诉讼的权利救济途径，属于程序违法，本应予以撤销。但是从社会稳定性上考虑，在通知行为效力存续期间，因该行为产生了包括村庄搬迁改造利益、村集体和多数村民利益等在内的各种新的利益，如法院撤销该行为，将使上述新的利益失去继续存在的法律基础，从而造成社会公共利益的浪费或损失。本案中，刘家园村大部分房屋均已拆除，村庄搬迁改造正在进行，如仅因程序问题撤销该通知，可能对社会公共利益造成重大损害。因此依据行政诉讼法的相关规定，应确认该通知行为违法，但不予撤销。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项之规定，判决确认被告原青岛市黄岛区××街道办事处××家园村民委员会于2020年6月9日作出的收回原告李文香集体土地使用权的通知行为程序违法。本案案件受理费50元，由被告负担。 上诉人李文香不服原审判决，向本院提起上诉，其主要上诉理由为：一、原审法院未严格审查重要基本事实，基本事实认定不清。涉案《通知书》的作出并不是基于村公共设施和公益事业的建设，而是基于商业性质的开发项目，因此被上诉人无作出该通知的合法前提。上诉人在原审庭审中已经提交相关证据，证明涉案土地上建设项目为青岛创新科技城，而该项目具有商业性质，并不是为了村公共设施和公益事业的建设，无法适用《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款第一项之规定，因此被上诉人作出的收回集体土地使用权通知没有法律依据，而原审法院未对该重要事实进行严格审查，直接认定被上诉人所作限期拆除房屋、交回土地使用权不违反相关规定，于法无据。被上诉人以收回集体土地使用权通知的方式规避房屋征收程序，而原审法院也未对此予以审查与认定。依据《中华人民共和国土地管理法》及《中华人民共和国土地管理法实施条例》的规定，集体土地经省级以上人民政府批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并实施，市、县人民政府土地行政主管部门拟定征地补偿安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见；征地补偿、安置方案由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。因此，被上诉人不应再依《中华人民共和国土地管理法》第六十六条规定收回上诉人集体土地使用权。二、原审法院适用法律错误，严重侵犯上诉人合法权益。原审法院根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款第一项之规定，直接认定黄岛区政府批准被上诉人收回宅基地使用权的决议符合法律规定，而该条规定的村集体经济组织收回集体土地使用权的三种情形，仅限于土地性质仍为集体所有、农村集体经济组织仍为土地权利人的情形。但涉案土地已经于2019年8月23日由山东省人民政府作出的征地批准文件转为国有，故在2020年6月9日，被上诉人已非涉案土地所有权人，无权收回上诉人的土地使用权。即便村委会有权收回集体土地使用权，也无权通过村民代表表决的方式收回。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条之规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地，拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。另外，《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条第一款虽然规定了村民会议可以授权村民代表会议讨论决定事项的情形，但并不包括收回土地使用权，第三款也明确规定了“法律对讨论决定村集体经济组织财产和成员权益的事项，另有规定的，依照其规定”。显然，即使村委会有权收回集体土地使用权，也应当按照《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》的相关规定严格依法执行，不能通过村委会决议的形式来进行收回，侵犯上诉人的合法权益。综上所述，涉案《通知书》违法，应予撤销，原审判决不当，请求撤销原审法院（2020）鲁0211行初231号行政判决，并在查清事实后依法改判。 被上诉人刘家园村股份合作社答辩称，一、被上诉人收回集体土地使用权符合事实及法律依据。刘家园村成立时间久远，区域内村民居住品质较低，文化、教育、医疗、卫生等存在明显短板，难以满足村民对美好生活的需求，辖区村民对改善居住环境、提升生活品质的呼声日益高涨。2018年4月，刘家园村对村民的搬迁意愿进行了书面调查，村民同意搬迁率超过95%，村民对村改意愿十分强烈，村委会因此启动搬迁改造工程，该行为符合公共利益要求。上诉人拒不执行村集体决议，严重阻碍了施工进展，致使村民无法按时回迁，侵害了全体村民的集体利益。二、涉案集体土地并未完成征收，被上诉人收回集体土地使用权与征收行为无关，二者并不冲突，被上诉人作出涉案《通知书》符合法律规定。征收是以国家强制力为后盾实现以行政权取得集体、个人财产所有权并给予适当补偿的行政行为；收回集体土地使用权是村民集体作为土地所有权人在符合国家法律规定的条件下消除土地上用益物权并给予适当补偿的村民自治行为，二者之间没有法律逻辑上的对抗，并不产生适用冲突。且至今没有任何法律规定，在国家征收尚未完成、土地权属性质尚未转变的过程中，村民集体作为土地所有权人不得收回土地使用权。本案中，刘家园村自2018年4月份启动村庄搬迁改造工作，而涉案土地于2019年8月23日才经山东省人民政府批复同意转变为建设用地，该批复系土地用途变更的批准文件并非土地性质转变的凭证。而征收公告的发布仅标志着征收工作正式开始，在完成部分阶段性工作之后，因被征收区域内尚未实现地面附着物清零，征收人无法获取土地所有权，导致征收停滞，一直保持现状至今，此时征收工作仍未完成，被征收区域内的土地所有权仍为刘家园村集体所有。2020年3月31日，被上诉人依既定计划召开村民代表会议，表决通过了收回本村辖区内集体土地使用权的决议，2020年6月9日，为了维护全体村民的共同利益，被上诉人根据村集体决议，依法向上诉人送达了涉案《通知书》。被上诉人认为，土地等不动产的权属性质转变要以自然资源部门注销原权属凭证、登记新产权人为时间节点。而涉案土地并未纳入国家土地储备，也没有招拍挂上市交易，不存在权属转变的事实。因此，刘家园村集体作为土地所有权人，当然有权收回土地使用权。上诉人原审中提交的关于土地征收的相关证据与本案待证事实没有任何关联性，不应予以支持。三、撤销涉案《通知书》将严重损害既成公共利益，造成难以弥补的后果。从2018年4月刘家园村开展搬迁改造工作至今，被上诉人已与本村绝大多数村民签订了安置补偿协议，拆除房屋并支付了相应补偿款项，收回了村辖区内的集体土地使用权。刘家园村开展搬迁改造、收回土地使用权体现的是绝大多数村民的共同意愿。包括上诉人在内的极少数房屋未交回土地使用权，已严重阻碍了搬迁改造进程，致使土地所有权无法出让、安置房屋无法开工建设、村民无法按时回迁，严重影响了村集体的公共利益。另外，被上诉人每月需向已拆除房屋等待回迁的村民支付高额临时过渡补助费，造成村集体财产严重流失。因此，如撤销该《通知书》，刘家园村既已形成的改造回迁安置的绝大多数村民的公共利益将失去其存在的法律基础，造成难以弥补的后果。另外，上诉人的房屋已于2020年8月25日拆除，亦不存在可撤销的内容。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。 关于原审法院的审判程序，上诉人未提出异议。经审查，本院确认原审法院审判程序合法。 各方当事人在原审中提交的证据已经原审法院庭审质证、认证，并随案移送本院。经审查，本院同意原审法院对于证据的认定意见，并据此确认原审判决认定的事实成立。根据二审法庭调查并结合原审认证的有效证据，本院另查明，2019年8月23日，山东省人民政府作出鲁政土字B〔2019〕27号《关于青岛市黄岛区2019年第21批次建设用地的批复》，批复同意征收青岛市黄岛区所涉珠海街道刘家园村等建设用地，总计土地15.0999公顷，结合该批复报审材料中的“四、土地征收（收回）补偿安置方案”、青岛市黄岛区自然资源局于2019年5月14日所作青黄征安置〔2019〕11-48号《关于珠海街道办事处刘家园村拟征收土地补偿安置方案》、青岛市黄岛区自然资源局与原刘家园村委会、青岛市黄岛区财政局、青岛市黄岛区人力资源和社会保障局于2019年5月31日共同签订的《土地征收补偿协议》可知：刘家园村拟被征收建设用地13.7856公顷，其中工业用地0.5719公顷、村庄12.8031公顷、公路用地0.4106公顷，该地块位于黄岛区东岳西路××、××路以东地段，征地区片综合地价标准为105万/公顷，土地征收补偿费合计1447.4880万元，地上附着物补偿费0万元，青苗补偿费0万元，本次征地涉及村民住宅成片拆迁，原刘家园村村委会已征得村民同意，按黄岛区政府制定的拆迁补偿方案执行。 再查明，黄岛区政府于2020年8月5日作出青黄政字〔2020〕68号《关于珠海街道社区居民委员会调整的批复》，该批复第三条“批准撤销的村（居）民委员会”中，就包括撤销刘家园村村民委员会。原刘家园村委会现改制为黄岛区××街道办事处××家园村股份经济合作社。 本院认为，一、关于被上诉人所作涉案通知的行为是否可诉的问题，原审法院已做充分论证，且双方当事人均未提出异议。经审查，本院确认原审法院的该认定成立。 二、关于被上诉人所作涉案通知适用法律是否得当、结果是否正确的问题。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十四条第一款：“当事人对村民委员会或者居民委员会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为不服提起诉讼的，以村民委员会或者居民委员会为被告”的规定，村民委员会可以依据法律、法规、规章的授权，履行相应行政管理职责。《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款规定，有下列情形之一的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权：（一）为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的；（二）不按照批准的用途使用土地的；（三）因撤销、迁移等原因而停止使用土地的。本案中，原刘家园村委会为营造安居生活环境，提高村民生活质量，拟开展村庄自主改造，并于2018年4月开展民意调查摸底，在绝大多数村民同意搬迁改造后，原刘家园村委会根据《中华人民共和国村民委员会组织法》《山东省实施办法》的相关规定，于2018年6月组织召开刘家园村村民代表会议，启动村庄搬迁改造。经过民主程序表决，通过了《刘家园村搬迁改造安置补偿方案》（征求意见稿），决定对全体村民采取实物还迁（房屋）并结合货币补偿的方式进行拆迁安置补偿，另外发放住房临时安置补偿费等。截止2020年3月，尚有包括上诉人在内的部分村民未签订协议、未拆除房屋，原刘家园村委会于2020年3月起先后召开村两委会议、村民代表大会，通过表决形成决定收回包括上诉人涉案宅基地在内的刘家园村集体土地使用权及按照该村搬迁改造安置补偿方案对其进行安置补偿等决议内容，后原刘家园村委会将收回村庄改造集体土地使用权的事项通过街道办事处层报涉案原批准用地的人民政府即黄岛区政府批复。经黄岛区政府批准同意后，被上诉人根据《中华人民共和国土地管理法》的上述规定，并结合村委会决议内容，于2020年6月9日作出涉案《通知书》，要求上诉人交回涉案宅基地使用权，有利于村庄搬迁改造建设进程，符合绝大多数村民的利益，结果并无不当。 三、关于被上诉人所作涉案通知是否符合程序正当原则的问题。根据二审法庭调查时被上诉人的陈述，在涉案《通知书》作出前，被上诉人并未告知上诉人享有陈述、申辩的权利，在作出后也未告知上诉人行政复议和诉讼的权利救济途径，显然程序不当，原审法院结合刘家园村绝大部分房屋均已拆除，村庄搬迁改造进程因少数房屋未签协议并拆除的客观事实而受到影响，绝大多数村民利益受到损害为由，确认被上诉人所作涉案通知行为的程序违法并无不当。 关于上诉人主张涉案土地存在征收及拍卖出让等行为，故被上诉人收回涉案宅基地使用权规避房屋征收程序侵犯上诉人合法补偿权益的问题。本院认为，被上诉人在征得绝大多数村民同意改造的意见后于2018年6月启动村庄搬迁改造工作，并表决通过了安置补偿的相关标准等内容，且大部分村民于2019年3月签订补偿协议，并领取了部分补偿款项。而此时，刘家园村集体建设用地并未启动拟征收土地程序，且根据当事人原审时提交的证据可知，在向山东省人民政府报审土地征收批复的附件材料中，有关地上附着物的补偿款项显示为0万元，在审核包含“四、土地征收（收回）补偿安置方案”在内的“一书四方案”等相关材料后，山东省人民政府作出了涉案土地征收批复，同意征收刘家园村集体建设用地13.7856公顷。再结合2019年5月31日由四方签订的涉案《土地征收补偿协议》所载的“本次征地涉及村民住宅成片拆迁，原刘家园村村委会已征得村民同意，按黄岛区政府制定的拆迁补偿方案执行”的内容，在上诉人未按期签订补偿协议并拆除房屋影响了村庄搬迁改造进程的情况下，被上诉人根据该村搬迁安置补偿方案就涉案宅基地上房屋对上诉人作出补偿决定的同时收回涉案宅基地使用权，能够保障上诉人与其他村民同等的补偿待遇。因此，上诉人上述主张不能成立。 综上，原审判决认定事实清楚，审判程序合法，适用法律正确，判决结果并无不当，依法应予维持。上诉人的上诉请求及理由均不成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人李文香负担。 本判决为终审判决。 审判长  李国宁 审判员  蒋金龙 审判员  林 桦 二〇二一年三月二十九日 法官助理 王云逸 书记员 赵洪峰 书记员 张淑杰