西 安 铁 路 运 输 法 院      行 政 判 决 书      (2020)陕7102行初2719号      原告许民军，男，汉族，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，住西安市灞桥区。   原告许霄婷，女，汉族，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，住西安市灞桥区。   原告段旭武，男，汉族，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，住西安市灞桥区。   原告段某甲，女，汉族，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，住西安市灞桥区。   原告段某乙，女，汉族，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，住西安市灞桥区。   法定代理人许霄婷，（系段某甲，段某乙的母亲），女，汉族，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，住西安市灞桥区。   原告许霄瑜，女，汉族，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，住海南省东方市八所镇琼西路民族中学住宅区。   共同委托代理人肖广影，北京京平律师事务所律师。   共同委托代理人薛正懿，北京京平律师事务所律师。   被告西安市灞桥区人民政府新筑街道办事处，住所地西安市灞桥区。   法定代表人于汉超，主任。   委托代理人何保强，工作人员。   委托代理人王琳娟，陕西丰瑞律师事务所律师。   被告西安市自然资源和规划局，住所地西安市未央区楼。   法定代表人冯涛，局长。   委托代理人李顶萌，西安市自然资源和规划局国际港务区分局副局长。   委托代理人王琳娟，陕西丰瑞律师事务所律师。   原告许民军等6人不服被告西安市灞桥区人民政府新筑街道办事处（以下简称新筑街办）、西安市自然资源和规划局、西安国际港务区土地储备中心强制拆除房屋或者设施一案，于2020年9月10日向本院提起行政诉讼。本院于2020年11月5日立案后，于2020年11月12日分别向被告新筑街办、西安市自然资源和规划局邮寄送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书，于2020年11月13日向被告西安国际港务区土地储备中心邮寄送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。原告许民军等6人于2020年11月25日向本院递交了撤回对被告西安国际港务区土地储备中心起诉的申请，本院作出(2020)陕7102行初2719号行政裁定书之一，裁定准许了原告许民军等6人撤回对西安国际港务区土地储备中心的起诉。本院依法组成合议庭，于2020年12月9日组织原告、二被告进行了证据交换，并送达了证据清单副本。于2020年12月16日公开开庭审理了本案。原告许民军及原告许民军等6人共同委托代理人肖广影，被告新筑街办委托代理人何保强、王琳娟，被告西安市自然资源和规划局委托代理人李顶萌、王琳娟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。   原告许民军等6人诉称，1983年，原告向西安市灞桥区XX乡（系现被告新筑街办）申请并取得宅基地。现建有房屋114㎡，空宅基地256㎡，旱厕1间，石棉瓦仓库30㎡。2020年4月17日，原告的房屋被拆除，原告向西安市公安局灞桥分局新筑派出所请求救助，新筑派出所查明房屋系被告新筑街办拆除。根据《西安港务区XX村搬迁安置补偿实施方案》第一页写明涉案项目的“搬迁人：西安国际港务区土地储备中心”。该方案所依据的《西安国际港务区征地拆迁安置补偿实施办法》第三条：“本办法所指的拆迁人是西安国际港务区土地储备中心；征地拆迁安置补偿的组织实施单位是被征地拆迁村庄所在的街道办事处”的内容可知：具体实施拆迁工作的是被告新筑街办。涉案房屋所在区域正在由被告西安市自然资源和规划局进行征收拆迁，而且原告也收到了被告西安市自然资源和规划局作出的《责令交出土地决定书》。原告的房屋位于被征收拆迁的范围之内，二被告共同实施涉案地区的拆迁工作，应该认定房屋拆除行为系二被告共同实施，应该由二被告共同承担法律责任。现诉至法院，诉讼请求:1.请求确认被告作出的对原告所有的位于西安市灞桥区XX组XX号的房屋、附属设施以及院内屋内财物拆除损毁的行为违法；2.本案诉讼费用由二被告承担。   原告许民军等6人向本院提交了以下证据：   1.原告身份证复印件；证明原告身份信息。   2.原告家庭户口簿；   3.原告许霄瑜《户口簿》；   4.《西安市灞桥区XX社员宅基地申请表》；   5.（2019）国土港务复发下双寨字第02号西安市国土资源局国际港务区分局《通知书》及附件；   6.（2020）新筑公告字第12号《政府信息公开告知书》；   7.中天银评估字2020（0185号）《搬迁评估报告》；   8.《政府信息公开告知书》；   9.《房屋估价表》；   证明：原告与涉案行政行为之间的利害关系；可以看出原告许霄瑜和许民军是父女关系；许霄瑜在宅基地申请过程中系涉案宅基地的申请人，因此，许霄瑜与涉案宅基地有利害关系。证明原告在涉案区域内有房屋，但对于评估报告记载的面积和单价不予认可。   10.《报警回执》；   证明：新筑街办是本案适格被告；   11.（2020）市国土交决下双寨字第02号《责令交出土地决定书》；   证明：西安市自然资源和规划局是本案适格被告；   12.《西安国际港务区XX村搬迁安置补偿实施方案》（摘要）；   13.《西安国际港务区征地拆迁安置补偿实施办法》；   证明：被告新筑街办是拆迁实施单位，是本案的适格被告；   14.原告制作的《装修费用及房屋附属物损失》、《供气协议》、《中国黄金珠宝质量保证书》及化妆品报价网上截图；   15.原告制作的《损失物品清单》及发票收据等证明材料；   16.原告房屋被拆除前后照片各2张。   证明：1.原告的房屋已经被拆除；2.该拆除行为给原告造成损失的情况。损失情况包括原告的房屋和附属物，还有屋内物品等。   被告新筑街办辩称，一、原告许霄瑜非涉案宅基地使用权人及房屋所有权人，非本案适格原告。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。第二十五条规定：行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。第四十九条规定：提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织。……（三）有具体的诉讼请求和事实根据；原告起诉被告新筑街办拆除其房屋及附属物违法，经了解，原告许霄瑜非涉案拆除房屋及其附属物的合法权利人，根据上述规定，非本案适格原告；原告并未根据上述法律规定提交证据证明其全部为房屋合法权利人，被告新筑街办认为不符合起诉条件，应依法裁定驳回起诉；二、经陕西省XX村集体建设用地含原告宅基地在内的土地依法征收为国有。自2016年9月XX村启动整村搬迁工作以来，村动迁公司、村干部、新筑街办工作人员、拆迁办等多部门持续与原告商谈拆迁事宜，讲解搬迁安置补偿政策，但该户提出要求先解决其承包地土地及附着物补偿事宜，否则宅基地搬迁安置补偿事宜拒绝洽商，由于多次沟通谈判无果，导致该户至今仍未签订搬迁安置补偿协议。案涉房屋占用宅基地为十四运项目配套用地，工程施工期限紧张，XX街XX村征地具体实施单位，对案涉房屋实施了拆除；三、西安市自然资源和规划局并未参与实施案涉房屋拆除行为，非本案适格被告。   被告新筑街办向本院提交以下证据：   1.许民军（户）户籍证明；   证明：许霄瑜非本案适格原告。   2.《关于许民军户房屋拆除的情况说明》；   3.《XX村拆除方案》；   4.拆除房屋照片。   证明：新筑街办组织拆除案涉房屋，西安市自然资源和规划局非本案适格被告。   被告西安市自然资源和规划局辩称，其未对原告房屋实施拆除行为，非本案适格被告。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条之规定，原告房屋被拆除，原告未提供证据证明西安市自然资源和规划局作出强制拆除决定并实施强制拆除行为。原告在无证据的情况下认定西安市自然资源和规划局实施了拆除行为并要求承担责任，缺乏事实依据。根据行政强制案件归责原则，应该是“谁行为、谁责任”，即实施拆除行为的主体应依法承担责任，反之未实施拆除行为的单位，则不应承担责任。若无法确定拆除主体时，可根据权责一致的原则推定拆除主体。因被告新筑街办已经明确了拆除行为是他们实施的，故本案不适用推定，同时不能因为作出了《责令交出土地决定书》，就认为是被告西安市自然资源和规划局实施了拆除行为。因此，被告西安市自然资源和规划局未实施拆除行为，非本案适格被告。综上，被告西安市自然资源和规划局认为原告的诉请缺乏事实依据及法律依据，请求法院驳回原告的诉讼请求。   被告西安市自然资源和规划局未向本院提交证据。   经庭审质证，原告对被告新筑街办提交的证据1的真实性、合法性和关联性无异议、证明目的有异议。本案中被拆除的是家庭共有的房屋，在被告新筑街办举证过程中所提及的原告许霄瑜与涉案房屋有着明显的利害关系。一、原告许霄瑜在涉案宅基地申请时系家庭成员，即宅基地申请人之一；二、在后续房屋建造过程中，原告许霄瑜作为家庭成员也出资出力，并且时常回到或者居住于涉案房屋；三、原告许霄瑜户口迁出的原因系上学、招工等法定事由，不能因为户口的迁出而割裂与涉案房屋的关系，原告许霄瑜系本案的适格原告；对证据2-4的证明内容和证明目的中的西安市自然资源和规划局非本案适格被告有异议，认可系本案被告新筑街办实施拆除房屋的事实；对证据2的合法性、关联性、证明内容、证明目的均有异议。该证据产生时间为2020年11月，是本案提起行政诉讼过程中被告自行搜集的证据，而且，这份证据的产生主体系本案被告，所以该证据不能成为证明其自身合法的依据；对证据3的合法性、证明内容及证明目的有异议，根据《中华人民共和国行政强制法》第十三条规定，行政强制执行由法律设定，法律没有规定行政机关强制执行权的，作出决定的行政机关应当依法申请人民法院强制执行。被告新筑街办不具有强制拆除原告房屋的行政权力，该行为超越其法定职权，原告认为在没有职权的前提下，被告据此作出的所有行为均违法；对证据4的合法性有异议，原告认为根据《陕西省行政执法全过程记录规定》第三条的要求，被告所提交的照片恰好可以说明其违反了《中华人民共和国行政强制法》第十八条以及陕西省对于行政执法应当全程录制影像的要求。   被告西安市自然资源和规划局对被告新筑街办提交的证据的真实性、合法性和关联性及证明目的无异议，被告西安市自然资源和规划局没有参与下双寨房屋的拆除工作，征地拆迁由被告新筑街办组织实施，原告起诉时如果认为是被告西安市自然资源和规划局实施拆除的，应当提供基础的事实资料，从原告提交的报警记录可以看出确实是被告新筑街办实施的拆除。   二被告对原告提交的证据1的真实性、合法性、关联性及证明目的无异议；对证据2-9的真实性无异议、证明目的有异议，原告许霄瑜户口非下双寨户口，和本案房屋没有利害关系；对证据10的真实性、合法性、关联性及证明目的均无异议。对证据11的真实性、合法性、关联性无异议，对证明目的有异议。责令交出土地决定书只能证明责令交出土地决定书向该户启动了责交程序，不能证明涉案房屋是西安市自然资源和规划局拆除。对证据12的真实性、合法性、关联性无异议；对证据13，因没有盖章，对真实性有异议，但对证明目的无异议；对证据14-15，因为本案是房屋拆除案件，审理的焦点应该是“谁是适格原告，适格被告，拆除行为是否合法”，因此该证据与本案无关，对关联性有异议。对证据16的真实性及证明目的1无异议，对证明目的2有异议。当时已经将屋内可搬离物品进行了证据保全，也对可搬离的物品进行了搬离。   本院认证如下：对原告许民军等6人提交的除证据14-15之外证据的真实性、关联性予以确认，对除证据11、14、15之外证据的证明目的予以确认。对被告新筑街办提交证据的真实性、合法性和关联性均予以确认，能够证明被告新筑街办于2020年4月17日对位于西安市灞桥区XX组原告（户）宅基地上房屋实施了强制拆除行政行为的事实。   经审理查明，原告许民军等6人提交的登记日期：1999年8月26日许民军《常住人口登记卡》显示户主姓名：许民军；户别：农业家庭户口；户号：8429。住址：西安市灞桥区XX组XX号；婚姻状况：有配偶；许霄婷系许民军的大女儿。许霄瑜系许民军的二女儿（2003年8月11日迁出）。段某甲系许民军的外孙女。段旭武系许民军的女婿。段某乙系许民军的外孙女（2018年XX月XX日出生落户）。提交的许霄瑜的《常住人口登记卡》显示登记日期2010年12月23日；户主姓名：许霄瑜；户别：非农业家庭户口；住址：海南省东方市XX镇XX居XX路XX宿舍XX号；服务处所：民族中学。何时由何地迁来本址：2010年12月23日大中专学生毕业迁入海南省海口市琼山区海南师范大学。许民军的《常住人口登记卡》与被告新筑街办提交的2020年4月3日查询的西安市灞桥区XX组XX号《户籍证明》信息一致。许民军（户）在1983年9月12日审批分得3分6厘的庄基地后在该庄基地上建设房屋，现该庄基地及房屋已被列入西安体育中心项目建设的征收范围。西安国际港务区土地储备中心委托陕西中天银房地产估价测绘有限责任公司对原告许民军（户）宅基地房屋进行了评估，作出中天银评估字2020（0185）号《搬迁评估报告》，房屋及附属物补偿总值为67110元。原西安市国土资源局国际港务区分局委托陕西华地房地产估价测绘有限责任公司对原告许民军（户）宅基地房屋进行了评估，作出《房屋估价表》，估价结果合计44323元。被告新筑街办在未与原告许民军（户）就安置补偿协商一致的情况下，为了有效保障西安体育中心项目工作顺利推进，被告新筑街办于2020年4月15日作出《XX村拆除方案》，决定于2020年4月17日（周五）下午2:00对XX村许民军、许某某、许斌利宅基地上房屋及建筑物、构筑物实施拆除行动。2020年4月17日，被告新筑街办对原告许民军（户）宅基地上的房屋、附属设施以及院内屋内财物实施了强制拆除、损毁行为。   另查明，2020年3月24日，原西安市国土资源局向原告许民军（户）作出（2020）市国土交决下双寨字第02号《责令交出土地决定书》，责令许民军（户）自收到本决定书之日起五个工作日内，交出所占用的XX村XX村路，南邻许斌利（户），XX村XX路，北邻许卫国（户）的集体土地，腾空房屋并拆除地上房屋、构筑物、附着物。原告许民军等6人不服《责令交出土地决定书》，向本院提起行政诉讼，本院于2020年11月5日立案受理，西安市自然资源和规划局于2020年12月8日向原告许民军（户）作出《关于撤销责令交出土地决定书的决定》，原告许民军等6人于2020年12月8日向本院递交撤诉申请，本院于同日作出(2020)陕7102行初2720号行政裁定书，准予原告许民军等6人撤回起诉。   本院认为，本案的争议焦点为：一、许霄瑜是否为本案适格原告；二、被告西安市自然资源和规划局是否为本案的适格被告；三、被告新筑街办对原告许民军（户）房屋、附属设施以及院内屋内财物实施强制拆除、损毁的行为是否合法。   关于焦点一，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定，有权提起行政诉讼的原告是行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织。许霄瑜是否是行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民，成为许霄瑜是否是本案适格原告的判断标准。本院认为，原告许民军等6人诉争被强制拆除的是西安市灞桥区XX组XX号房屋、附属设施以及院内屋内财物，原告提交的《西安市灞桥区XX社员宅基地申请表》显示涉案宅基地的使用权人是许民军（户），该宅基地及房屋在被纳入西安体育中心项目建设的征收范围时，该户《常住人口登记卡》显示登记为农业家庭人口仅有许民军、许霄婷、段旭武、段某甲、段某乙。许霄瑜的户口已于2003年8月11日迁出。且许霄瑜提交的《常住人口登记卡》显示许霄瑜系非农业家庭户口，2010年12月23日因大中专学生毕业迁入的住址是海南省东方市XX镇XX居XX路XX宿舍XX号，并非西安市灞桥区XX组XX号。且原告提交的《搬迁评估报告》、《房屋估价表》、《责令交出土地决定书》的相对人均是许民军（户）。故许霄瑜并非西安市灞桥区XX组XX庄XX基地的权利人及房屋所有权人，亦与涉诉房屋、附属设施以及院内屋内财物被强制拆除、损毁行为之间无利害关系。许霄瑜诉称其原系该户内人口，居住在涉案房屋的理由与事实不符，于法无据，依法不能成立，本院不予支持。就许霄瑜不是本案适格原告的情况，本院在庭审中已向其委托代理人进行了释明，但许霄瑜仍坚持起诉，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款（一）项的规定，原告许霄瑜的起诉依法应当裁定驳回。对此，本院已另行作出(2020)陕7102行初2719号行政裁定书之二，裁定驳回了原告许霄瑜的起诉。   关于焦点二，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款的规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。2020年4月17日对原告许民军（户）房屋、附属设施以及院内屋内财物实施强制拆除、损毁行为的实施者是被告新筑街办，被告新筑街办应是本案适格被告,而被告西安市自然资源和规划局对原告许民军（户）房屋、附属设施以及院内屋内财物并未实施强制拆除、损毁行为，原告许民军（户）亦未提交被告西安市自然资源和规划局对其（户）房屋、附属设施以及院内屋内财物实施强制拆除、损毁行为的证据，因此，根据上述法律规定，被告西安市自然资源和规划局并非本案适格被告。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款（三）项的规定，原告许民军、许霄婷、段旭武、段某甲、段某乙对被告西安市自然资源和规划局的起诉依法应当裁定驳回。本院已另行作出(2020)陕7102行初2719号行政裁定书之二，裁定驳回了原告许民军、许霄婷、段旭武、段某甲、段某乙对被告西安市自然资源和规划局的起诉。   关于焦点三，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条的规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。《中华人民共和国行政强制法》第五十三条、第五十四条规定，当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，行政机关应当催告当事人履行义务。催告书送达十日后当事人仍未履行义务的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照规定申请人民法院强制执行。本案原告许民军（户）在法定起诉期限内就（2020）市国土交决下双寨字第02号《责令交出土地决定书》向本院提起了行政诉讼，XX街XX中心项目工作顺利推进，不顾原告许民军（户）对《责令交出土地决定书》仍在诉讼救济期限内的实际情况，于2020年4月17日对原告许民军（户）西安市灞桥区XX组XX号房屋、附属设施以及院内屋内财物实施强制拆除、损毁行为，该行政强制行为明显不符合上述行政强制程序法律规定，属于违法实施的拆除行为。因拆除涉案房屋的行政行为属于事实行为，无可撤销内容，故对被告新筑街办于2020年4月17日强制拆除、损毁原告许民军、许霄婷、段旭武、段某甲、段某乙位于西安市灞桥区XX组XX号房屋、附属设施以及院内屋内财物的行政行为，依法应当确认违法。对原告许民军、许霄婷、段旭武、段某甲、段某乙请求确认被告新筑街办对其（户）房屋、附属设施以及院内屋内财物实施拆除、损毁行为违法的诉讼请求，本院依法予以支持。   综上，许霄瑜不是本案适格原告。被告西安市自然资源和规划局不是本案适格被告。被告新筑街办于2020年4月17日未按行政强制程序规定对原告许民军、许霄婷、段旭武、段某甲、段某乙位于西安市灞桥区XX组XX号房屋、附属设施以及院内屋内财物实施强制拆除、损毁的行为违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决如下：    确认被告西安市灞桥区人民政府新筑街道办事处于2020年4月17日对原告许民军、许霄婷、段旭武、段某甲、段某乙位于西安市灞桥区XX组XX号房屋、附属设施以及院内屋内财物实施强制拆除、损毁的行政行为违法。   案件受理费50元，由被告西安市灞桥区人民政府新筑街道办事处负担。   如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。            审 判 长 薛科平   人民陪审员 刘 丹   人民陪审员 张亚美      二〇二一年三月十六日      法 官 助 理 程小龙       书 记 员 康晨光                              附：法律条文   《中华人民共和国行政诉讼法》     第七十四条 行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：     （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；     （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。     行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：     （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；     （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；     （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。            1