陕 西 省 高 级 人 民 法 院 行 政 判 决 书 （2021）陕行终125号 上诉人（一审原告）：刘之耀，男，现住陕西省延安市宝塔区。被上诉人（一审被告）：洛川县人民政府。住所地：陕西省洛川县行政综合服务中心。法定代表人：张继东，该县县长。出庭负责人：韩志民，该县副县长。委托诉讼代理人：王军明，洛川县住建局干部。委托诉讼代理人：蔡朝信，北京市炜衡（延安）律师事务所律师。上诉人刘之耀因诉被上诉人洛川县人民政府不履行作出补偿决定职责一案，不服陕西省延安市中级人民法院（2020）陕06行初115号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2021年2月3日公开开庭进行了审理。上诉人刘之耀，被上诉人洛川县人民政府委托诉讼代理人王军明、蔡朝信到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审经审理查明：2017年6月5日，洛川县人民政府发布《关于XX街旧城改造项目房屋征收决定的公告》（以下简称涉案公告），征收范围为：东起老北街西侧，南至老XX街以北，西至原建材厂，北至建材厂凤栖中学以南。补偿安置根据洛政发〔2017〕15号《洛川县人民政府关于南街居委片区棚户区改造项目、XX街旧城改造项目、安民城中村改造项目、后子头城中村改造项目房屋征收与补偿安置实施方案》的通知执行。刘之耀位于洛川县凤栖镇原中国工商银行院内的二层商业用房在洛川县人民政府洛川县XX街旧城改造项目范围内。2017年6月13日，洛川县房屋征收管理办公室印发《关于暂停办理房屋征收范围内相关手续的通知》，要求县不动产登记局2017年6月至2018年6月暂停办理房屋新建、扩建、改建和改变房屋用途，权属抵押登记及土地使用权属登记等相关手续。2017年10月31日，陕西省住房和城乡建设厅、财政厅联合印发《关于下达2018年城市棚户区改造（第一批）项目计划的通知》。2017年11月1日，住房城乡建设部、国家开发银行、中国农业发展银行联合印发建保[2017]226号《关于进一步加强棚户区改造项目和资金管理的通知》。2018年3月1日，财政部、住房城乡建设部联合印发财预[2018]28号《财政部、住房城乡建设部关于印发试点发行地方政府棚户区改造专项债券管理办法>的通知》。2018年9月26日，洛川县人民政府对刘之耀房屋进行了丈量。一审认为：本案争议的焦点是刘之耀申请洛川县人民政府作出补偿决定并赔偿损失的理由是否成立。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条第二款对征收补偿费用作出了专门的规定，目的是为了保障征收补偿工作顺利开展，保证对被征收人的征收补偿足额到位。本案中，因棚改政策调整，棚改资金尚未落实，刘之耀要求洛川县人民政府作出补偿决定尚不具备条件，故刘之耀诉讼请求不能成立，不予支持。但洛川县人民政府应当积极采取措施，推动项目实施，争取棚改资金早日落实到位，如因政策等原因导致项目无法实施亦应及时通知被征收人。刘之耀主张由于洛川县人民政府的征收行为导致其房屋无法出租、民间贷款数万元，请求洛川县人民政府赔偿损失，经查，刘之耀的二层商业用房一层正常营业，二楼空置，刘之耀现有证据并不能证明房屋空置及贷款的事实系洛川县人民政府的征收行为所致，该项主张不予支持。综上，刘之耀申请洛川县人民政府作出补偿决定并赔偿损失的理由不能成立，该诉讼请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回刘之耀的诉讼请求。案件受理费50元，由刘之耀负担。刘之耀上诉称：请求撤销一审判决，改判洛川县人民政府限期作出补偿决定，赔偿公示征收拆迁之日起至实际征收拆迁之日止每年325628元损失，承担本案一、二审诉讼费。事实与理由：（一）一审判决适用法律错误。其一审提供的出让土地证、二层商业门面房登记、经济损失及洛川县人民政府发布的房屋征收决定，能够证明由于该政府的征收行为导致其损失，一审判决确认了上述证据的真实性，却以该政府没有实施征收拆迁其所有房屋为由，驳回其请求不当。（二）洛川县人民政府实施的行为是典型的严重损害百姓切身利益的行政乱作为、不作为，符合行政诉讼法第十一条第一款第四项、第五项、第六项的规定，应当履行赔偿、补偿职责。由于洛川县人民政府作出涉案征收决定，使涉案房屋出租租金降低，且不能将涉案房屋抵押贷款导致其高息民间借贷，应当赔偿自2017年6月5日涉案公告发布至拆除房屋之日止涉案房屋二层252.5平方米的损失（每平方米每月24元）。洛川县人民政府答辩称：（一）县政府实施棚户区改造项目要受到国家有关政策调整的影响。涉案项目经陕西省住房和城乡建设厅、陕西省财政厅审核为棚户区改造项目，县政府基于棚户区改造项目作出涉案征收决定，但由于国家对棚户区改造资金融资方式的政策调整，专项贷款受到限制，导致无法有序推进涉案征收工作。（二）县政府对征收区域、征收对象有一定的选择权。涉案征收决定作出后，县政府有权决定先从哪个区域、哪户开始征收，目前还未对刘之耀的房屋开始实施征收。（三）县政府未对刘之耀实施补偿，未造成其损害。县政府虽然作出了涉案征收决定，但未全面开展对刘之耀房屋征收的补偿程序，更没有拆除其房屋，未影响其正常经营，不存在损害其权益之事。该房屋已被刘之耀抵押贷款至2020年，其所称的民间借贷与县政府的补偿无关。请求驳回刘之耀的上诉，维持原判。经审理查明：涉案公告第九条明确，自公告发布之日起60日内签订补偿安置协议。刘之耀涉案房屋所有权证及国有土地使用权证颁发于2010年，洛川县人民政府认可该证未被依法撤销或者宣告无效。涉案征收决定未被依法收回、撤销或者宣告无效。涉案征收范围内涉及被征收人210户，其中60多户已经签订补偿协议，房屋已被拆除，包括刘之耀在内的其余户均未签订协议，房屋也未被拆除。涉案项目目前处于暂时停止状态。上述事实，有洛川县人民政府、刘之耀二审陈述、涉案公告证明，本院予以确认。一审判决查明的事实属实，本院予以确认。本院认为：根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条、第九条、第十条、第十一条、第十二条、第二十六条等规定，为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益需要，有进行旧城区改建的需要，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。确需征收房屋的建设活动应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。应当依法制订征收补偿方案。作出房屋征收决定前，应当进行社会稳定风险评估，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用等。房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定。根据上述规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确情况下，市、县级人民政府应当依照该条例作出补偿决定。该规定赋予了市、县级人民政府作出补偿决定的法定职责，尽管未明确作出补偿决定的期限，但在符合作出补偿决定条件下，市、县级人民政府应当积极履行职责，及时作出。如果征收补偿安置方案确定了具体期限，行政机关应当遵守。即使因政策调整等合法原因导致无法及时作出，行政机关也应当采取必要方式告知被征收人，如果没有采取必要方式告知被征收人，房屋征收决定未被依法撤销、宣告无效，或者依法不再执行、暂时中止执行，行政机关仍然应当依法履行作出征收补偿决定职责。本案中，刘之耀的涉案房屋在征收范围内，并持有房屋所有权证、土地使用权证，涉案征收决定亦未被依法撤销、宣告无效，或者依法不再执行、暂时中止执行，在此情况下，征收部门亦未与刘之耀在涉案公告确定的60日期限内签订补偿协议，洛川县人民政府也未明确告知超过该期限不能作出补偿决定的合法原因，洛川县人民政府在签约期限届满之后应当依法履行该职责。因此，刘之耀要求洛川县人民政府履行作出补偿决定职责，符合规定，刘之耀该请求成立，本院予以支持。一审判决认为洛川县人民政府目前不具备作出补偿决定的条件没有法律依据。洛川县人民政府称因国家政策调整影响改造资金问题，不符合作出房屋征收决定前补偿资金足额到位的要求，该意见不能成立。由于诉讼知识及诉讼能力不足，当事人有时会在同一行政诉讼中提出不同的诉讼请求，存在诉讼请求缺乏紧密联系且应当适用不同的法律规范进行审查的问题。对此，人民法院应当积极指导当事人正确行使诉讼权利，避免出现当事人提出的诉讼请求无法在同一案件中审理的问题。本案中，刘之耀的诉讼请求包括要求洛川县人民政府履行作出补偿决定职责及行政赔偿两项，该两项请求系不同的诉讼，审查适用不同的法律规范，不能在同一案件中审理。而且起诉行政赔偿要符合行政行为被确认违法等条件，在刘之耀未请求确认行政行为违法且该行为未被确认违法前提下单独提起行政赔偿诉讼，不符合起诉条件，刘之耀可以另行依法诉讼。综上，刘之耀请求洛川县人民政府履行作出补偿决定职责的请求成立，本院予以支持；一审判决驳回其诉讼请求，适用法律不当，本院依法改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条第一款的规定，判决如下：一、撤销陕西省延安市中级人民法院（2020）陕06行初115号行政判决；二、责令洛川县人民政府于本判决生效之日起60日内依法对刘之耀位于洛川县XX镇XX街原中国工商银行院内的二层房屋作出补偿决定。本案一、二审案件受理费共计100元，由洛川县人民政府承担。本判决为终审判决。   审 判 长   马 小 莉审 判 员   杨 成 会审 判 员   涂 道 勇   二○二一年二月二十四日 书 记 员  高晨露 1