重庆市第五中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）渝05行终33号 上诉人（一审原告）刘兴国，男，汉族，1947年8月28日出生。住址：重庆市巴南区。 被上诉人（一审被告）重庆市巴南区征地事务中心。住所地：重庆市巴南区龙洲大道1号。 法定代表人杜江，主任。 委托代理人范晓枫，该单位工作人员。 委托代理人张菲麟，重庆三大律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）重庆市巴南区人民政府花溪街道办事处。住所地：重庆市巴南区民主新街10号。 法定代表人叶奇，主任。 上诉人刘兴国因诉被上诉人重庆市巴南区征地事务中心（简称区征地中心）、重庆市巴南区人民政府花溪街道办事处（简称花溪街道办事处）行政协议一案，不服重庆市巴南区人民法院作出的（2020）渝0113行初82号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 一审法院查明：根据重庆市人民政府《关于巴南区实施城镇规划建设农用地转用和土地征收的通知》（渝府地〔2008〕941号），重庆市巴南区花溪镇先锋村委会及3、5、6、7、8、9社，新屋村委会及5、6、7、8、17、18社等集体土地被依法征收，刘兴国位于花溪镇新屋村六社的房屋属征地范围。重庆市巴南区人民政府（简称区政府）发布征收公告、征收补偿安置方案公告。征地部门对刘兴国房屋进行清理丈量。原重庆市巴南区国土资源管理分局（简称巴南区国土分局）对刘兴国作出《责令限期交出已征收土地的通知》、《土地行政处理告知书》，2014年7月17日又作出《责令交出土地行政处理决定书》，责令刘兴国交出征地范围内的房屋及其他构筑物占用的土地。同年8月3日，刘兴国与重庆市巴南区人民政府征地办公室（简称巴南区征地办）、花溪街道办事处签订《征地住房安置协议》，该协议书甲方为巴南区征地办、花溪街道办事处，乙方刘兴国，约定内容：甲方应补乙方费用49934元；甲方应安置乙方一人，应安置面积30平方米；乙方按规定申购统建安置房40平方米户型一套，乙方应交甲方统建优惠购房款25500元；双方对原房拆迁、统建住房安置其他事项也进行相应约定。协议签订后，双方即按《征地住房安置协议》约定内容履行完毕各自义务。 2020年4月，刘兴国向一审法院起诉，请求确认《征地住房安置协议》无效；区征地中心、花溪街道办事处依法履行法定职责，按刘兴国被征收的71平方米房屋面积对其进行住房安置。 另查明，巴南区征地办因机构名称调整更名为区征地中心。 刘兴国一审诉称，2014年，因实施城市规划建设需征用重庆市巴南区花溪街道新屋村6社的土地，刘兴国房屋位于征地范围内。同年8月3日，刘兴国与巴南区征地办、花溪街道办事处签订《征地住房安置协议》。该协议属于无效行政协议，签订该协议所依据的渝府地（2008）941号文违反有关法律规定。巴南区征地办、花溪街道办事处于2014年5月5日向刘兴国发出《责令限期交出已征收土地的通知》，于2014年7月17日向刘兴国发出《责令交出土地行政处理决定书》，巴南区征地办、花溪街道办事处使用胁迫手段，逼迫刘兴国交出土地并与巴南区征地办、花溪街道办事处签订上述协议，根据《中华人民共和国合同法》（以下简称《合同法》）第五十二条的规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益。”该协议违反《合同法》。同时，该协议也违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》关于“选择产权调换房屋面积应与被征收人房屋补偿面积相当”的规定，刘兴国被征收房屋约有71平方米（刘兴国与配偶共同拥有142平方米房屋面积，离婚后各分得71平方米），巴南区征地办、花溪街道办事处对刘兴国进行安置时，应按照与被征收房屋面积（71平方米）相当的原则进行安置，巴南区征地办、花溪街道办事处对刘兴国安置30平方米的房屋，与法律规定不符。刘兴国与巴南区征地办、花溪街道办事处签订的《征地住房安置协议》还违反《中华人民共和国宪法》（简称《宪法》）第十条、《中华人民共和国物权法》（简称《物权法》）第四条、第十条的规定，无法保障刘兴国的居住条件。请求法院判决：一、确认刘兴国与巴南区征地办、花溪街道办事处于2014年8月3日签订的《征地住房安置协议》无效；二、区征地中心、花溪街道办事处依法履行法定职责，按刘兴国被征收的71平方米房屋面积对其进行住房安置。 区征地中心一审辩称，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。”《重庆市征地补偿安置办法》第三条第一款规定：“市和区县（自治县、市）人民政府应加强对征地补偿、安置工作的领导，土地行政主管部门具体负责实施。”巴南区征地办、花溪街道办事处并不是法定的征地补偿部门，其职责是根据《重庆市巴南区征地补偿安置实施细则》（巴南府发〔2008〕76号）的相关规定，在土地主管部门的指导下签订相关征地补偿协议，因此不是本案适格被告；刘兴国提起诉讼不符合法律规定，刘兴国请求确认2014年8月3日签订的《征地住房安置协议》无效，根据最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百六十二条“公民、法人或者其他组织对2015年5月1日之前作出的行政行为提起诉讼，请求确认行政行为无效的，人民法院不予立案”、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十八条“2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释”的规定，本案不属于行政诉讼的受案范围；刘兴国户房屋所在地的农村集体土地经渝府地〔2008〕941号文件批准征收，区政府于2011年发布“征地两公告”，巴南区征地办、花溪街道办事处根据《重庆市巴南区征地补偿安置实施细则》的相关规定，依据农村集体土地征收的相关法律法规及政策的规定对刘兴国户的补偿（助）款项进行了计算，于2014年8月3日与刘兴国签订《征地住房安置协议》和《征地农转非人员安置协议书》，刘兴国也将相关补偿（助）款领取完毕，根据《中华人民共和国行政诉讼法》（简称《行政诉讼法》）第七十五条“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效”和《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条第一款“行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效”的规定，案涉协议并不存在无效的情形。刘兴国要求确认《征地住房安置协议》无效于法无据，请求驳回刘兴国的诉讼请求。 花溪街道办事处一审辩称，根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条、《重庆市征地补偿安置办法》第三条、《重庆市巴南区征地补偿安置实施细则》第三条的规定，花溪街道办事处不具有征地补偿安置的法定职责，不是本案适格被告，巴南区征地办、花溪街道办事处根据《重庆市巴南区征地补偿安置实施细则》的规定协助土地行政主管部门完成相关具体事宜；2014年8月3日，刘兴国自愿签订《征地住房安置协议》，该协议不存在无效情形并实际履行，刘兴国也已领取补偿款，根据《行政诉讼法》第七十五条、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条的规定，《征地住房安置协议》不存在重大且明显违法情形，刘兴国要求确认《征地住房安置协议》无效没有事实和法律依据，请求法院驳回刘兴国的诉讼请求。 一审法院认为：《最高人民法院关于审理行政协议若干问题的规定》第二十八条第二款规定，2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规和司法解释。《征地住房安置协议》签订于2014年8月3日，对该协议是否无效的认定应适用当时的法律、行政法规和司法解释进行认定。《行政诉讼法》于2014年11月修订，修订前的《行政诉讼法》未对行政协议及其效力作出规定，当时施行有效的《最高人民法院关于执行〈行政诉讼法〉若干问题的解释》第九十七条规定，人民法院审理行政案件，除依照行政诉讼法和本解释外，可以参照民事诉讼的有关规定。《征地住房安置协议》是否无效可适用民事法律规范认定。《合同法》第五十二条规定：有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫手段订立合同、损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。刘兴国称巴南区国土分局对其作出《责令交出土地行政处理决定书》，巴南区征地办、花溪街道办事处使用胁迫的手段逼迫其交出土地并签订《征地住房安置协议》，《责令交出土地行政处理决定书》为国土行政主管部门行使法定职权所作的行政行为，并非区征地中心、花溪街道办事处实施的欺诈、胁迫，该诉称理由不能成立，《征地住房安置协议》对刘兴国拆迁、统建住房安置等事项进行相应约定，该协议为双方真实意思表示，不具有上述法律规定的无效情形，双方均已按协议约定履行完毕，刘兴国请求确认《征地住房安置协议》无效没有法律依据，不予支持。刘兴国请求区征地中心、花溪街道办履行对其进行住房安置的法定职责，区征地中心、花溪街道办事处均非土地行政主管部门，不具有征地补偿安置的法定职责，刘兴国应另行主张其诉求。依照《最高人民法院关于执行〈行政诉讼法〉若干问题的解释》第九十七条、《合同法》第五十二条之规定，判决：驳回刘兴国的诉讼请求。 刘兴国不服，提起上诉，请求依法审理并公正判决。主要理由：一审判决仅对《合同法》的论据进行了阐述，未涉及对违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》、物权法、宪法情形进行分析；修订后的《土地管理法》第四十八条支持刘兴国要求按照房屋原面积71平方进行安置的诉讼请求，应当得到主张支持；既然一审判决认定区征地中心、花溪街道办事处不具有征地补偿安置的法定职责，所签协议就应当认定为无效。 区征地中心辩称，一审认定事实清楚，适用法律正确，上诉于法无据。请求维持一审判决。 花溪街道办事处未向本院提交书面答辩意见。 各方当事人向一审法院举示的证据经一审法院当庭质证，且已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的认定正确，本院予以采信。本院审理查明的事实与一审法院查明的事实无异。 一审卷内材料区政府《关于征收花溪街道先锋村委会及3、5、6、7、8、9社，新屋村委会及5、6、7、8、17、18社集体土地拆迁补偿安置方案的公告》载明，由巴南区国土分局、巴南区征地办、花溪街道办事处及相关部门认真按本方案组织实施。 本院认为：审判实践中，《宪法》不能用于具体案件的裁判；刘兴国援引的《物权法》条款为权利保障方面的原则性条款而非具体事项的处理性条款；《宪法》、《物权法》的基本原则已通过立法程序贯穿于具体的法律、法规中，应当适用具体的特别法进行案件的裁判；本案属于集体土地征收，不适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》进行裁判。刘兴国关于一审判决未对巴南区征地办、花溪街道办事处违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《物权法》、《宪法》情形进行分析的上诉理由不能成立。 最高人民法院《关于审理行政协议若干问题的规定》第二十八条第二款规定，2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规和司法解释。《征地住房安置协议》签订于2014年8月3日，刘兴国请求确认该协议无效，应依当时的法律、行政法规和司法解释进行认定。修订前的《行政诉讼法》未对行政协议及其效力作出规定，当时施行的《最高人民法院关于执行〈行政诉讼法〉若干问题的解释》第九十七条规定，人民法院审理行政案件，除依照行政诉讼法和本解释外，可以参照民事诉讼的有关规定。民事法律规范秉持鼓励交易的理念，一般不轻易认定合同无效。刘兴国所援引的《合同法》第五十二条（一）项的适用条件是“损害国家利益”，刘兴国所提该项理由不能成立。一审法院还援引了《合同法》第五十二条的其他款项情形与《征地住房安置协议》进行比对，没有得出《征地住房安置协议》无效的结论，该项认定并无不当。 巴南区征地办、花溪街道办事处签订《征地住房安置协议》时，具有相应的委托，但巴南区征地办（区征地中心）、花溪街道办事处本身不是土地行政主管部门，不具有履行住房安置的法定职责，一审关于刘兴国应另行主张安置诉求的理由并无不当。 综上，一审判决正确，刘兴国的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本案二审案件受理费50元，由刘兴国负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 张小明 审 判 员 文林华 审 判 员 封 莎 二〇二一年三月二日 法官助理 何小莉 书 记 员 唐 吉