贵州省贵阳市中级人民法院行 政 裁 定 书（2021）黔01行终9号上诉人（原审原告）贵阳龙行神洲国际旅行社有限公司，住所地贵州省贵阳市花溪区溪北办事处上水村猫冲。法定代表人李礼，执行董事。委托代理人胡祖飞，贵州公成律师事务所律师，执业证号：15201200910632742。委托代理人赵亮，贵州公成律师事务所律师，执业证号：15201201811041470。被上诉人（原审被告）花溪区房屋征收局,住所地贵州省贵阳市花溪区明珠大道192号花溪区行政办公楼B区3层。法定代表人莫飞，局长。委托代理人王孝益，贵州贵君律师事务所律师，执业证号：15201201010217575。委托代理人陈亚，贵州贵君律师事务所律师，执业证号：15201201711010033。原审第三人贵阳正兴房屋征收补偿咨询有限公司，住所地贵州省贵阳市花溪区清溪路麒鑫颐苑B幢1单元3层1号。法定代表人詹瑞强，总经理。上诉人贵阳龙行神洲国际旅行社有限公司（以下简称龙行国旅公司）因与被上诉人花溪区房屋征收局（以下简称花溪区征收局），第三人贵阳正兴房屋征收补偿咨询有限公司（以下简称正兴咨询公司）确认房屋征收补偿安置协议无效一案，不服贵阳市南明区人民法院（2020）黔0102行初160号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。原审原告龙行国旅公司诉称：一、被告花溪区房屋征收局及第三人与原告签订的《房屋征收补偿安置协议》因违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》及《行政诉讼法》等相关法律规定，在无合法有效的征收决定，未按照合法有效的征收程序的情况下，强迫原告于2015年2月6日签订的《房屋征收补偿安置协议》无效。本案诉争的《房屋征收补偿安置协议》系行政协议，行政协议不但具有合同性的一面，还具有行政性的一面。行政合同对合同签订的基础行政行为的效力、行政目的、程序及签约主体等都具有法定的要求：行政协议若在作为签约基础的行政行为不合法或不存在、目的不合法、程序不合法、主体不合法等任何一方面不合法均会导致行政协议的效力无效。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第三条、第八条、第十三条，合法有效的房屋征收决定、房屋征收公告是进行房屋征收和签订《房屋征收补偿安置协议》的前提和基础，本案诉争的《房屋征收补偿安置协议》没有法定的基础条件，没有作为基础签约行为的合法征收决定和征收公告作为支撑，该协议无效。被告花溪区房屋征收局在本次征收中及征收签约中不具备合法主体身份，无权签署案涉《房屋征收补偿安置协议》。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条、第二十五条，被告花溪区房屋征收局因无合法征收决定，其获得授权的前提尚不存在，故其不具备合法有效的征收主体资格。花溪区房屋征收局在强迫原告签订涉案《房屋征收补偿安置协议》时，未遵守任何法定征收程序，未履行法定征收方案拟定、征收方案公告、社会风险评估、房屋调查、评估机构选定、房屋评估等程序，直接强迫原告进行签约，并在征收款未补偿的情况下就与花溪区人民政府及花溪区相关职能部门强行拆除原告房屋。二、被告花溪区房屋征收局强迫原告签订的《房屋征收补偿安置协议》不是原告真实意思表示，该协议无效。花溪区房屋征收局没有合法征收授权，不是法定征收实施主体，其实施征收不是其真实意思表示。被告未依法征收，且在签约时对原告进行强迫，将原告远高于协议金额的巨额资产强拆，并不是原告真实意思表示，至今原告不认可该协议的效力。综上，案涉《房屋征收补偿安置协议》因严重违法、不是原告真实意思表示无效，原告遭受非法强拆濒临破产，为维护自身合法权益，请求：1.确认原告与被告及第三人于2015年2月6日签订的《房屋征收补偿安置协议》无效；2.本案诉讼费由被告承担。原审查明：2014年5月28日，花溪区人民政府发布《房屋征收公告》（花府征告［2014］007号），拟征收二环四路城市建设项目规划红线范围内房屋，就法律依据、征收范围、征收签约期限、补偿安置方案等予以公告，附《二环四路城市建设项目房屋征收补偿安置房方案》，后续未作出房屋征收决定。《二环四路城市建设项目房屋征收补偿安置房方案》载明：征收范围、被征收房屋调查情况、征收主体花溪区人民政府、征收部门花溪区房屋征收局、被征收房屋合法建筑面积认定标准、房屋征收补偿安置原则和相关标准等内容，落款时间为2014年4月16日。2015年2月6日，被告花溪区房屋征收局与原告龙行国旅公司签订《房屋征收补偿安置协议》，载明“因二环四路城市项目建设需要，经花溪区政府决定，作出《房屋征收决定》___号，参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》以及《二环四路城市项目房屋征收补偿安置方案》等规定对乙方的房屋进行征收”，双方约定了对房屋等的补偿事宜。后被告依照协议约定支付了征收补偿款并对房屋实施了拆除，原告对上述协议效力有异议，于2018年1月2日将花溪区人民政府及花溪区房屋征收局诉至贵阳市中级人民法院，请求确认上述《房屋征收补偿安置协议》无效。贵阳市中级人民法院于2018年4月27日作出（2018）黔01行初39号行政判决书，判决确认龙行国旅公司与花溪区房屋征收局于2015年2月6日签订的《房屋征收补偿安置协议》无效。花溪区房屋征收局不服，提起上诉，贵州省高级人民法院于2018年11月26日作出（2018）黔行终1748号行政裁定书，裁定撤销（2018）黔01行初39号行政判决书，发回贵阳市中级人民法院重审。2019年4月1日贵阳市中级人民法院作出（2019）黔01行初140号行政裁定书，裁定驳回龙行国旅公司对花溪区人民政府的起诉，移送本院审理。龙行国旅公司不服，提起上诉，贵州省高级人民法院于2019年12月30日作出（2019）黔行终1152号行政裁定书，驳回上诉，维持原裁定。贵阳市中级人民法院于2020年3月17日移送本院审理。另查，2017年11月17日贵阳市中级人民法院作出（2017）黔01行初782号行政裁定书，就龙行国旅公司诉花溪区人民政府、花溪区房屋征收局及第三人正兴房屋征收咨询公司、贵州碧桂园星臣置业有限公司，请求确认征收行为违法一案，以原告提交的证据不足以证明花溪区政府作出了花府征（2014）001号房屋征收决定，不符合法定起诉条件为由，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项之规定，裁定驳回原告起诉。原审认为，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一百六十二条的规定，公民、法人或者其他组织对2015年5月1日之前作出的行政行为提起诉讼，请求确认行政行为无效的，人民法院不予立案。本案原告龙行国旅公司于2015年2月6日与被告花溪区房屋征收局签订《房屋征收补偿安置协议》。根据上述司法解释的规定，行政行为无效属于实体法规则，按照实体从旧原则，该无效规定不具有溯及力，只有行政诉讼法修法颁布施行后发生的行政行为，才适用无效的规定。据此，原告龙行国旅公司的起诉依法应予以驳回。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百六十二条、第六十九条第一款第（一）项、第一百零一条第一款第（二）项的规定，裁定驳回原告贵阳龙行神洲集团建筑工程有限公司的起诉。一审宣判后，龙行国旅公司不服，以“一、一审法院适用法律错误，本案不应适用《最高人民法院关于适用的解释》第一百六十二条的规定，该规定与行政诉讼法司法解释第六十九条第一款第一项、第一百零一条相互冲突和矛盾，不能得出驳回上诉人起诉的法律结论。本案早在该司法解释颁布前就已经依法立案了，一审法院以立案完成后才发布的司法解释来驳回上诉人的起诉不符合法律规定；二、一审法院未依法对上诉人进行释明系审理程序错误；三、本案适用2014年修改后的《行政诉讼法》进行审理符合法律规定，符合公平公正原则。根据修改后的《行政诉讼法》规定，本案被上诉人的行政行为理应被确认无效”等为由，向本院提起上诉，请求：1、撤销贵阳市南明区人民法院（2020）黔0102行初160号《行政裁定书》，改判支持上诉人一审诉讼请求或发回重审。被上诉人花溪区征收局辩称，一、一审法院适用行政诉讼法司法解释第一百六十二条的规定下裁定正确，作为最高审判机关的最高人民法院对法律是否具有溯及力有权解释和规定；二、关于二环四路城市项目集体土地上的房屋征收与补偿工作，答辩人是合法征收，不存在违法的情形；三、答辩人与被答辩人签订的《房屋征收补偿安置协议》是双方的真实意思表示，该协议合法有效，双方应按照协议的约定履行协议，不应被认定无效；四、答辩人不存在违反《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条和《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条的规定行政行为无效的情况。二审期间，各方当事人没有提交新证据。本院经审理查明的事实与一审查明的事实一致，本院依法予以确认。本院认为，本案系上诉人龙行国旅公司就其与被上诉人花溪区征收局签订的《房屋征收补偿安置协议》的履行而引发的争议。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十八条“2015年5月1日后订立的行政协议发生纠纷的，适用行政诉讼法及本规定。2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释。”的规定，本案上诉人诉请确认无效的《房屋征收补偿安置协议》系签订于2015年2月6日，根据“法不溯及既往”这一法律适用的基本原则及上述法律规定，当事人就新诉讼法施行之前形成的类似行政协议所引发的争议应通过民事诉讼方式寻求司法救济，不纳入人民法院行政诉讼的受案范围。综上，上诉人的上诉理由缺乏法律依据，对此本院不予采信。原审法院认定事实清楚，适用法律正确，裁定驳回起诉并无不当，本院依法予以维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本案不收取案件受理费。本裁定为终审裁定。审判长 刘 静审判员 黄 晓审判员 胡应萍二〇二一年三月十五日法官助理杨舟书记员邹黔粤