关于中信银行股份有限公司西安分行与西飞集团 陕西省高级人民法院 行 政 判 决书 （2021）陕行终5号 上诉人（原审原告）：陈星，男，1939年4月1日出生，汉族，住陕西省西安市临潼区。被上诉人（原审被告）：西安市临潼区人民政府。住所地：陕西省西安市临潼区。法定代表人：黄可，区长。委托诉讼代理人：王琼，西安市自然资源和规划局临潼分局工作人员。委托诉讼代理人：李乐，陕西骊剑律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：西安市人民政府。住所地：陕西省西安市未央区。法定代表人：李明远，市长。委托诉讼代理人：文义华，西安市司法局工作人员。原审第三人陈加社，（又名陈某乙），男，1964年5月12日出生，汉族，住陕西省西安市临潼区。上诉人陈星诉被上诉人西安市临潼区人民政府（以下简称临潼区政府）、被上诉人西安市人民政府（以下简称西安市政府）、原审第三人陈加社土地权属争议处理决定及行政复议一案，不服西安铁路运输中级法院(2020)陕71行初412号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。现已审理终结。原审法院查明：1980年正月初七，兄弟四人陈升云（原告陈星之父）、陈升岐（第三人陈某乙之父）、陈升俊、陈恒芳签订《分单》。《分单》显示：“从原西边墙皮量起，向东净量两丈（约6.67米），南北直通，庄前属原业主（生产队占用）庄后与洼娃连接，归升云的所有权；除陈升云占两丈以外向东量起，都归升岐的所有权，南北直通属原业主所属权（庄前暂由生产队占用）……分界墙由升岐拉土打起，升云拿出一百元，界墙打好后属两家公用”。2018年7月30日，陈星向临潼区政府邮寄了《申请书》，请求对其老宅基地依法确权。2019年6月30日，西安铁路运输中级法院作出（2019）陕71行初298号行政判决，责令临潼区政府依法对原告的申请履行法定职责。2019年8月29日，政府人员曹某某、冯某某对陈星提出的申请与诉请进行询问，建议对确权事宜进行调解。2019年9月19日，政府人员曹某某、冯某某对陈加社进行询问，XX社XX道《分单》的事宜，表示陈星的宅基地宽为两丈。2019年9月19日，政府人员曹某某、冯某某对陈星进行询问告知，告知其委托有资质的专业技术单位进行测绘。陈星表示无法委托测绘，请组织考虑处理。2020年1月20日，政府人员曹某某、冯某某对陈文创（副支书）进行询问，陈文创表示陈星后面的房子先盖，陈加社的房子后盖。2020年1月20日，政府人员曹某某、冯某某对陈某甲进行询问，陈某甲称前面的房子是自己的私墙。根据询问的内容，陈星户宅基地根据《分单》宽为两丈。2020年1月21日，西安市自然资源和规划局委托西安金地勘察勘测有限责任公司对陈星所诉宅基地进行地籍测绘，界址点成果表和宗地图显示，宗地面积为272.17平方米，建筑面积为92.67平方米。2020年2月29日，临潼区政府作出临政发[2020]4号《西安市临潼区人民政府土地权属争议案件处理决定》（以下简称4号《处理决定》），该处理决定载明：“涉案的宅基地位于XX街XX大队XX组，南邻村道，北邻陈金娃、陈某乙，西邻陈金娃，东邻陈某乙。陈星户于1989年夏建设三间平房，随后与东邻陈某乙产生纠纷，陈某乙于1995年在后院紧邻陈星建三间平房，2006年秋又在前院建三间平房。该宗地与东、西两邻处均有部分土墙现存，申请人提交的《分单》显示：从原西边墙皮量起，向东净量两丈，南北直通，庄前属原业主（生产队占用）庄后与洼娃连接，归升云的所有权；除陈升云占两丈以外向东量起，都归升岐的所有权（升云为陈星之父，升岐为陈某乙之父）。2020年1月21日，资源规划分局委托西安金地勘察测绘有限责任公司对陈星所诉宅基地进行地籍测绘，经现场测量，宗地面积为272.17平方米，折合0.41亩。本机关认为，《分单》证实涉案宅基地东西宽两丈，测绘结果显示该宗地占地已超过《分单》分割的范围。因此，申请人陈星所诉的事实和理由不能成立。本着尊重历史和面对现实、有利于生活的原则，根据《中华人民共和国土地管理法》第14条、《确定土地所有权和使用权的若干规定》第2条、第49条、第51条以及《土地权属争议调查处理办法》第3条、第4条规定，经研究决定：确认位于XX街XX大队XX组的涉案宅基地使用权0.41亩归陈星使用（临潼区宅基地规定标准0.25亩，该面积已超过标准0.16亩，若在房屋翻建、改建等重新建设时，超出的0.16亩应当退还集体）。”陈星对临潼区XX号《处理决定》不服，于2020年4月14日向西安市政府寄交了《行政复议申请书》，要求复议机关撤销4号《处理决定》，并重新予以处理。2020年4月14日，西安市政府作出市政复答字[2020]114号《行政复议答复通知书》并向临潼区政府送达。2020年4月27日，临潼区政府向西安市政府作出《行政答复书》。2020年5月29日，西安市政府作出市政复决字[2020]114号《行政复议决定书》（以下简称114号《复议决定》），维持了4号《处理决定》，并向原告和临潼区政府送达。原告陈星对4号《处理决定》以及西安市政府作出114号《复议决定》不服，遂形成本案。原审法院认为：《土地权属争议调查处理办法》第九条规定：“当事人发生土地权属争议，经协商不能解决的，可以依法向县级以上人民政府或者乡级人民政府提出处理申请，也可以依照本办法第五、六、七、八条的规定，向有关的国土资源行政主管部门提出调查处理申请。”第十九条规定：“土地权属争议双方当事人对各自提出的事实和理由负有举证责任，应当及时向负责调查处理的国土资源行政主管部门提供有关证据材料。”根据上述规定，土地权属争议双方当事人对各自提出的事实和理由负有举证责任。再者，行政机关作出宅基地确权决定时，应当明确争议宅基地的面积、四至等具体情况，查清争议宅基地的权属来源以及变更情况，确定争议各方是否具有争议宅基地的合法权益，做到权属清楚、证据充分。本案中，临潼区政府依据原告提供的证据并对本村相关村民询问调查，查明的事实能够客观反映案涉宅基地的历史发展与现状。本案中因历史原因没有相关地籍档案、各方也不能提供其宅基地合法有效的原始权属凭证的情况下，临潼区政府依据《分单》显示分割面积（宽为两丈，约6.67米），询问本村村民，委托西安金地勘察测绘有限责任公司对陈星所诉宅基地实地测量（实际宽度超过《分单》显示的两丈），根据当事人现有宅基地使用情况和房屋现状。以此确定陈星的宅基地使用面积为272.17平方米，折合0.41亩，进而作出被诉确权决定。并且确权给陈星使用宅基地使用权为0.41亩，已经超出原告依据《分单》主张的范围，并未实际损害原告的合法权益，该确权决定并不违反法律法规的相关规定。关于114号《复议决定》是否合法。被告西安市政府受理原告陈星的行政复议申请后，按照行政复议程序、经过实体审查后，作出114号《复议决定》维持了4号《处理决定》，在法定期限内向原告送达了114号《复议决定》，在该行政复议决定书中亦告知了原告陈星可以提起行政诉讼的相关权利，因此114号《复议决定》认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。综上，临潼区XX号《处理决定》和西安市政府作出114号《复议决定》事实清楚，程序正当，适用法律正确。原告之诉讼请求，于法无据，依法应予驳回。遂依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告陈星的诉讼请求。案件受理费50元（已预交），由原告陈星负担。上诉人陈星上诉称：（一）1980年，父辈兄弟四人立书面凭证《分单》，其父陈升云只要二丈净明宅基，即从“原西墙皮量起，向东净量两丈，南北直通，庄后与洼娃连接，归升云所有”，“分界墙由升岐拉土打起，升云拿出一百元，界墙打好后属两家公用”。1989年5月，其家盖房，因其父陈升云病危住院，其不在家。陈升岐胁迫、阻拦施工，强迫其更改基线，其暂时盖了一层住人，等待确定界畔。1992年5月，陈升岐借盖门房之机，要拆除户前界墙，被制止。1996年，其回村发现陈某乙已于1995年秋新盖了后房，没有按《分单》执行，将房扩盖到中界墙以西0.42米，还侵占了其户1.14米向北的出路，其户宅基被包围起来。2007年春，其发现陈某乙已经于2006年秋盖了前门房，侵占过中界限0.28米。据《分单》所列，陈升云所属宅基（土墙变砖墙后），中界限总宽应为7.7米。庄后与洼娃相邻，有1.14米刀把形出路。临潼区XX号《处理决定》，西安市政府没有调查清楚事实即作出114号《复议决定》维持了4号《处理决定》，原审法院错误的判决驳回其诉讼请求。请求撤销原审判决，依法撤销4号《处理决定》，撤销114号《复议决定》对其被非法侵占老庄基地确权事项重新公正审理。被上诉人临潼区政府答辩称：（一）4号《处理决定》调查事实清楚。陈星申请确认的老宅基地位于西安市临潼区XX街XX村XX组，四至：南至村道，北至陈金娃和陈某乙、西至陈金娃，东至陈某乙。1989年夏，陈星建三间平房，随后与东临陈某乙产生纠纷。1995年秋，陈某乙在后院紧邻陈星建三间平房。2006年秋，陈某乙又在前院建三间平房。该宗地与东、系两临处均有部分土墙现存。陈星提交的《分单》显示：“从原西边墙皮量起，向东净量两丈，南北直通，庄前属原业主（生产队占用），庄后与洼娃连接，归升云的所有权”。2020年1月21日，西安市自然资源和规划局临潼分局委托西安金地勘察测绘有限责任公司对陈星诉称的宅基地进行了地籍测绘，经现场测量：该宗地面积272.17平方米，折合0.41亩。该测量结果符合《分单》中关于两丈的约定。（二）4号《处理决定》适用法律正确。陈星与陈某乙的宅基地均无宅基地使用证，属于历史形成。陈星提交的书证《分单》证实其宅基地东西宽只有两丈，测绘结果显示该宗地占地已经超过《分单》分给的范围和面积。目前，陈星与陈某乙两院宅基地已经经过多次修建均建有房屋存在。其本着尊重历史、面对现状和有利生活的原则，根据《中华人民共和国土地管理法》第十四条、《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二条、第四十九条、第五十一条及《土地权属争议调查处理办法》第三条、第四条的规定作出4号《处理决定》，确认涉案宅基地使用权0.41亩归陈星使用，适用法律正确。（三）114号《复议决定》认定事实清楚，适用法律正确；原审法院认定事实清楚、程序合法、适用法律准确。陈星的宅基地共计0.41亩，超过了《分单》分割的范围和面积，也超出了《西安市临潼区农村宅基地管理实施办法》第八条规定的0.25亩的标准。陈星主张案外人侵占其宅基地的主张不能成立。请求：驳回上诉，维持原判。被上诉人西安市政府未提交书面答辩意见。原审第三人陈加社陈述意见称：原审判决正确，理应维持。经审理查明，原审法院查明的事实属实，本院予以确认。另查明，陈星在要求确权的宅基地为刀把形，其自述数据是：北部宽6.56+1.14米，南部宽7.7米，东侧长38.35+5.7米，西侧长38.35米（其中北部刀把位置宽1.14米，长5.7米），面积合计401.8平方米。2020年2月18日，西安金地勘察测绘有限责任公司测量涉案宅基地结果是：北部宽6.69+0.5米，南部宽7.35米，东侧长为37.45米，西侧长为37.45米，面积为272.17平方米。2021年2月3日，经本院实地勘查发现，涉案宅基地北侧的土墙墙根仍存在，东侧的土墙仍存在。2019年8月29日，西安市自然资源和规划局临潼分局工作人员在与陈星的谈话中告知陈星该权属争议要通过纠纷调处的程序进行。陈星称其确权申请中的《分单》没有原始材料，其向原审法院提交的《分单》系由原《分单》撰写人之子对原《分单》情况重新书写而成。以上事实，有当事人陈述及附卷材料证明，证据确实、充分，足以认定。本院认为，本案审理焦点是4号《处理决定》和114号《复议决定》认定事实是否清楚、程序是否合法。关于4号《处理决定》事实认定是否正确的问题。首先，本案主要的争议是涉案宅基地北侧刀把形出口是否存在及临潼区政府认定的宅基地东西宽度是否正确。本案中，陈星主张的主要依据是其所称的《分单》，虽然《分单》没有原件，但争议相对人陈加社认可涉案宅基地的东西宽度为两丈，与《分单》一致，因此可以对《分单》约定的东西宽度予以认可。在《分单》真实有效的情况下，可以《分单》推定涉案宅基地北部并不存在1.14米刀把形出口，因为《分单》约定陈升云（陈星之父）的宅基地北侧与陈洼娃相邻，并未约定留有北侧出口。并且涉案宅基地北部的原土墙墙根仍在，可以印证涉案宅基地北部并不存在1.14米的刀把形出口。而对于东西宽度的问题，西安金地勘察测绘有限责任公司实际测量的结果为北部宽6.69+0.5米，南部宽7.35米，测量基点为原土墙东西两侧的内侧墙皮。在忽略合理误差的情况下，实际测量的结果超过《分单》约定的东西宽度净两丈（约6.67米）。而陈星主张的东西宽度为7.7米，超出《分单》中约定的两丈的宽度。同时，临潼区政府根据测量的数据计算出涉案宅基地面积应为272.17平方米是准确的。故临潼区政府对涉案宅基地的四至和面积认定正确，应予支持。其次，《土地权属争议调查处理办法》第三条规定：“调查处理土地权属争议，应当以法律法规和土地管理规章为依据，从实际出发，尊重历史，面对现实。”本案中，争议双方的宅基地均无使用权权属证明，根据上述规定，临潼区政府经过现场实际勘察测绘，本着从实际出发，尊重历史，面对现实、有利生产、方便生活的土地确权原则，根据陈星、陈加社两户宅基地的实际使用情况和知情村民的陈述，对陈星的宅基地测量后予以确权，并无不当。最后，对陈星使用的宅基地超过标准面积的问题。临潼区政府按照《确定土地所有权和使用权的若干规定》第五十一条的规定，要求陈星在对现有房屋拆迁、改建、翻建或政府依法实施规划重新建设时，将超过部分退还集体，符合规定要求。临潼区政府在处理陈星的确权申请中，按照《土地权属争议调查处理办法》的规定，与争议双方及相关人员进行谈话、调查情况，并对争议双方进行了现场调解，程序符合法律规定。西安市政府受理陈星的复议申请后，按照法定程序在法定期限内作出复议决定，维持了4号《处理决定》，认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。综上，上诉人陈星的上诉请求和理由缺乏事实和法律依据，不予支持。原审判决正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人陈星负担。本判决为终审判决。   审  判  长    王  勇审  判  员    张安品审  判  员    张慧颖   二〇二一年三月十九日 法官助理    孙  禄书  记  员    周怡玮1