甘肃省高级人民法院行政裁定书（2021）甘行终20号上诉人（原审原告）：马某1，女，回族，住康乐县，公民身份号码：×××。委托诉讼代理人：谢某，北京德恒（兰州）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：康乐县人民政府，住所地：临夏回族自治州康乐县附城镇南街24号。法定代表人：马某2，该县政府县长。委托诉讼代理人：陈某，甘肃中立源律师事务所律师。原审第三人：康乐县附城镇高丰村村民委员会。法定代表人：高某，该村委会主任。上诉人马某1因诉被上诉人康乐县人民政府（以下简称康乐县政府）林地征收、行政强制、给付补偿款一案，不服临夏回族自治州中级人民法院（2020）甘29行初14号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审查终结。一审法院审理查明：2007年4月29日，马某1向高丰村委会交付了10500元的林地承包费。2007年5月1日马某1与第三人康乐县附城镇高丰村村民委员会（以下简称高丰村委会）签订《林地承包合同》。合同约定，马某1承包的高丰村河坝林面积约75亩。租赁期限为50年。另约定马某1每年付给高丰村委会茶园占用费350元，并一次性付清前30年的租费，2037年一次性付清后期租费。2007年6月6日，康乐县政府向马某1颁发康林证字[2007]第20号林权证，确认了林地所有权人为附城镇高丰村，林地使用权、林木所有权及使用权人均为马某1，林地面积为75亩，林地使用期50年等内容。2010年6月25日，在集体林权制度改革期间，康乐县政府向马某1换发康林证字[2010]第10020162011号林权证，再次对马某1林地承包事项进行确认，并将林地使用期调整为70年。此外，马某1及家人在承包林地范围内空地上投资修建砖木结构房屋及为附带经营茶园修建彩钢结构房屋。2018年，马某1因其承包的2.4亩林地被征用，附城镇人民政府补偿其林地林木损失费39600元。2020年2月25日，马某1承包林地及地上附着物被拆除。马某1认为该强拆行为侵犯了其合法权益。2019年7月24日，高丰村委会针对林地承包权收回事宜，向村民发放征求村民意见书343份，其中同意高丰村委会收回承包权并召开会议商议决定的意见书266份。同日，高丰村委会征求村民意见后，高丰村“三委”召开村民专题会议商议，按少数服从多数的原则，决定高丰村集体财产河坝林场（以前由高兆星、马某1承包）、河坝集体林地（以前由马必代承包）、花果园（以前由高学文、高学财承包）的承包权收回村委会，由高丰村村委会统一集中管理。另查明，马某1提出三个方面的诉讼请求，第一，请求依法确认康乐县政府征收马某1林地的行为违法，并请求依法判令康乐县政府给予其合理的林地征收补偿款；第二，请求依法确认强拆被征收林地地上附着物的行政行为违法并请求依法判令康乐县政府赔偿对强拆造成的损失；第三，请求依法判令康乐县政府公开被征收林地附着物（房屋及林木）的补偿标准。上述三方面诉讼请求违法“一案一诉”的行政诉讼立案受理原则，经多次指导和释明，马某1仍坚持一并起诉。一审法院审理认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定“有具体的诉讼请求”是法定起诉条件之一。通常认为，“有具体的诉讼请求”是指要有确切具体的被诉行政行为。被诉行政行为构成人民法院进行合法性审查的对象，亦决定了人民法院审理和裁判的范围。在一个行政案件中，被诉行政行为一般仅指一个行政机关作出的一个行政行为，或两个及两个以上的行政机关作出的同一个行政行为。尽管公民、法人或其他组织在起诉时可以提出多项具有内在逻辑牵连的诉讼请求，但作为诉讼请求基础的被诉行政行为却只能有一个，此即提出所谓的“一案一诉”的行政诉讼立案受理原则。“一案一诉”是人民法院受理行政案件的基本原则，对于当事人的诉讼请求涉及多个不同行政行为的，人民法院应当进行充分释明及指导，如经过充分释明当事人仍拒绝明确其诉讼请求的，应当裁定驳回起诉。本案中，马某1的诉讼请求为：1.判决确认康乐县政府征收林地的行为违法，并请求赔偿合理的补偿款。2确认强拆林地上附着物的行为违法，并请求对强拆造成的损失进行赔偿。3.要求公开被征收林地上附着物（房屋及林木）的补偿标准。就第一个诉讼请求而言，针对的是林地的征收行为，其形成的法律关系应当适用土地管理法及土地管理法实施条例。对第二个诉讼请求，针对的是涉案房屋的强制拆除行为，其形成的法律关系应当由行政强制法调整。对第三个诉讼请求，针对的是政府信息公开，其形成的法律关系应当由政府信息公开条例调整。三个诉求适用不同的法律规范调整，属于对三个行政行为提出的不同的诉讼请求，马某1未对具体行政行为进行区分，笼统在一个诉讼中针对三个行政行为提出三个诉讼请求，经指导和释明后仍未进行区分处理，明显有违“一案一诉”原则，其起诉不符合合并审理的法定条件。综上所述，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（十）项的规定，裁定驳回马某1的起诉。预收的案件受理费50元退还原告。马某1上诉称：1.上诉人在一审庭审前已向一审法院递交变更诉讼请求申请书，庭审时又再次经法庭确认同意变更诉讼请求，故一审法院认定上诉人“在一个诉讼中针对三个行政行为提出三个诉讼请求”，系认定事实不清。2.上诉人的诉讼请求符合《行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定，并不违反法律规定。上诉人的诉讼请求是针对同一个行政机关做出的行政行为，该行为属于存在事实关联和内在逻辑牵连的行政行为，而上诉人提出的各项诉讼请求具体、明确，符合法律规定。3.根据最高人民法院类案检索意见，参照（2020）最高法行再251号行政裁定书的裁判要旨，一审法院对本案不应驳回起诉。即使一审法院认为上诉人的诉讼请求不符合“一案一诉”的原则，也可以在开庭审理前予以驳回，不应在实体审理后再驳回起诉。康乐县政府答辩称：1.一审裁定事实清楚，法律适用正确。行政行为被确认违法是行政机关承担赔偿责任的前提条件，故上诉人将三者一同提起诉讼不符合法律规定。2.上诉人已丧失涉案林地的权利基础，无权主张。2007年5月1日，马某1丈夫高生虎担任附城镇高丰村书记，在未召开会议、村民不知情的情况下，与妻子马某1以高丰村委会名义签订了《林地承包合同》，被村民得知后遭强烈反对。2019年7月24日，高丰村就林地承包权收回事宜发放征求村民意见书343份，其中同意收回承包权并召开会议商议决定的意见书266份，同日高丰村“三委”开会以少数服从多数原则决定收回河坝林场、河坝集体林地、花果园的承包权。3.康乐县政府不是本案适格被告。涉案林地的征收行为不是康乐县政府作出，被上诉人从未就涉案林地的征收活动采取过任何行政行为。请求二审法院驳回上诉人的上诉请求。二审中双方当事人均未提交新的证据。二审经审理查明的事实与一审裁定认定的事实基本一致。但一审认定“马某1提出三个方面的诉讼请求，第一，请求依法确认康乐县政府征收马某1林地的行为违法，并请求依法判令康乐县政府给予其合理的林地征收补偿款；第二，请求依法确认强拆被征收林地地上附着物的行政行为违法并请求依法判令康乐县政府赔偿对强拆造成的损失；第三，请求依法判令康乐县政府公开被征收林地附着物（房屋及林木）的补偿标准”的事实不当，应认定为，“马某1提交《变更诉讼请求申请书》，将诉讼请求变更为：1.请求依法确认被申请人征收申请人林地并强制拆除被征收林地地上附着物（房屋及林木）的行政行为违法；2.请求依法判令被申请人给予申请人因强制拆除造成的林木损失882610元、林木管护费用320000元、房屋造价损失14400元，共计1346610元；3.请求依法判令被申请人给予申请人合理的林地征收补偿款。”该事实有《变更诉讼请求申请书》佐证。本院认为，根据上诉、答辩意见及一审裁定，本案的争议焦点是马某1的起诉是否符合起诉条件。“一行为一诉”是行政诉讼立案受理的基本原则，也就是在一个行政诉讼案件中，被诉行政为一般仅指行政机关作出的一个行政行为，或者两个及两个以上行政机关共同作出的一个行政行为。公民、法人或其他组织在起诉时可以提出多项具有事实关联或内在逻辑牵连的诉讼请求，但是作为诉讼请求基础的被诉行政行为却须只能是一个。因为不同行政行为所依据的行政实体法律和程序法律异同，所以基于不同行政行为的事实差异，人民法院进行合法性审查的范围、内容、强度等亦不完全一致。若在一个行政案件中同时对两个或者两个以上行政行为提起诉讼的，不利于人民法院聚焦被诉行政行为、归纳争议焦点、组织举证质证、认定案件事实、安排法庭辩论、准确适用法律并作出清晰明确的裁判，影响人民法院及时公正审理案件，无益于有针对性地促进行政争议的实质性化解。因此，在无法律规定的情况下，除非存在关联事实等特殊情况及出于诉讼经济的便宜考虑，一般不得在一个行政案件中将两个或者两个以上的行政行为列为被诉行政行为进行受理和审查。本案中，马某1的诉讼请求是：1.请求依法确认被申请人征收申请人林地并强制拆除被征收林地地上附着物（房屋及林木）的行政行为违法；2.请求依法判令被申请人给予申请人因强制拆除造成的林木损失882610元、林木管护费用320000元、房屋造价损失14400元，共计1346610元；3.请求依法判令被申请人给予申请人合理的林地征收补偿款。马某1的诉讼请求实质上包括了两个行政行为和一个补偿行为，即一是确认林地征收行为违法，二是确认行政强制行为违法及赔偿，三是给付林地征收补偿款。本案马某1在一个诉讼案件中同时起诉两个不同行政行为和一个给付林地征收补偿款行为，违背了“一行为一诉”原则。另外，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定：“提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。”所谓“具体的诉讼请求”，前提是要有明确的被诉行政行为，且起诉人提起行政诉讼时，应当初步证明被诉行政行为的存在。本案中，马某1的第一项诉讼请求是依法确认被申请人征收申请人林地并强制拆除被征收林地地上附着物（房屋及林木）的行政行为违法，其中“被申请人征收申请人林地”，其实质是对康乐县政府的征收林地行为的诉讼，但是征收林地行为是由一系列行政行为构成，从征收决定、安置补偿方案，到征收安置补偿决定或者协议等行为，其包含诸多独立的行政行为，马某1笼统的起诉请求确认康乐县政府征收林地行为违法，没有具体的确认哪一个行政行为违法，属于诉讼请求不明确具体，其起诉不符合法定条件。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十八条第三款规定：“当事人未能正确表达诉讼请求的，人民法院应当要求其明确诉讼请求。”由此，人民法院应当进行必要地指导和释明，以便协助诉讼能力不足的公民、法人或者其他组织在一个行政案件中恰当确定一个被诉行政行为。本案中，一审法院多次告知马某1变更诉讼请求，针对每个行政行为分别提起诉讼，但是马某1未接受一审法院的诉讼指导和释明，而是坚持在一个行政诉讼案件中针对两个不同行政行为和一个给付行为同时提起行政诉讼，违反“一行为一诉”原则，且马某1请求确认的林地征收行为违法的诉讼请求不明确具体，故马某1应当承担不利的后果。据此，一审法院裁定驳回马某1的起诉结果正确。如果马某1变更诉状后，针对不同行政行为分别提起诉讼的，人民法院应当受理。综上所述，一审裁定适用法律及裁定结果正确。上诉人马某1的上诉理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 姚振勇审判员 吕 强审判员 薛 扬二〇二一年三月三十日法官助理 王 蒙书记员 王 盼