湖南省怀化市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘12行初60号原告邓小花，女，汉族，1964年1月15日出生，住址湖南省沅陵县。委托代理人谌保荣，湖南日月明律师事务所律师。被告沅陵县人民政府，地址湖南省怀化市沅陵县虎溪路2号。法定代表人周重颜，县长。委托代理人周德江，沅陵县水利局行政监察执法大队副大队长。委托代理人孙科周，湖南天宇律师事务所律师。被告沅陵县河道采砂专项整治工作领导小组办公室，地址沅陵县古城北路。负责人谭绪清，整治工作小组组长。委托代理人周德江，沅陵县水利局行政监察执法大队副大队长。委托代理人孙科周，湖南天宇律师事务所律师。第三人王有洋，男，汉族，1977年6月19日出生，住址湖南省沅陵县。原告邓小花与被告沅陵县人民政府（以下简称沅陵县政府）、沅陵县河道采砂专项整治工作领导小组办公室（以下简称沅陵县采砂办）行政协议及行政补偿纠纷一案，于2020年10月26日向本院提起行政诉讼。本院于同年10月29日立案后，于2020年11月16日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2021年3月2日公开开庭审理了本案。原告邓小花及委托代理人谌保荣，两被告委托代理人周德江、孙科周到庭参加诉讼，第三人王有洋未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2020年6月30日，以沅陵县采砂办为甲方，以邓小花为乙方，签订了《采砂船舶处置（拆解上岸）协议》，该协议约定甲方给予乙方邓小花的合法采砂船舶205305元的奖补资金及10000元的时限奖补资金。因邓小花认为该经济补偿过低，明显失当，没有履行而诉至法院。原告邓小花诉称，邓小花系湘沅陵工××××号采沙船船主，船舶种类为采沙船，船体材料为钢质，建成日期2011年10月18日，船长53.5米，型深6.8米，总吨位268吨，净吨81吨。原告建造该船舶共花费240余万元。2014年12月，王有洋通过竞拍的方式取得了沅陵县洲头4标段的河道砂石开采权，开采有效期间自2014年12月30日至2019年12月29日。2015年5月22日，原告与沅陵县洲头4标段河道砂石开采权受让人王有洋签订了《沅水河道4号标段共同开采协议》，该协议书约定：原告与王有洋约定开采期限为5年，自2015年1月18日至2018年1月18日。2018年8月29日，沅陵县政府发布了《关于五强溪国家湿地公园全面禁止采砂的通告》（沅正函［2018］6号），原告响应政府保护五强溪湿地公园的政策，主动将湘沅陵工××××号采沙船驶离至海事部门指定的区域，沅陵县政府对该船进行了锁控、封存。2020年6月30日，原告在被告工作人员的诱骗之下，签订了《采矿船舶处置（拆解上岸）协议》，根据该协议，原告应当在本协议签订后一个月内完成船舶拆解上岸，并办理船舶销户手续，但被告给予原告的拆解款只有205305元，该拆解款远远低于原告船舶的市场重置价格，根据2017年沅陵县价格认证中心对该船舶的评估，该船舶评估价值为2081400元。同时，原告签署该合同时，受到了政府工作人员的欺诈。合同签订后，原告明确告诉被告，给予的船舶拆解款太低，不会履行该协议。现该协议已过协议1个月内完成拆解上岸及办理船舶销户的期限约定。原告以自己的行为表明不履行该协议，双方之间签订的协议可以依法解除。沅陵采砂办系沅陵县政府设置的专门处置采砂船的整治工作组，属沅陵县政府的下属办事机构，不具有独立承担民事权利义务的能力，其应当承担的民事责任由沅陵县政府承担。请求：1、解除原告与被告之间2020年6月30日签订的《采矿船舶处置（拆解上岸）协议》，解除双方之间的合同关系；2、判令被告一支付原告湘沅陵工××××号采沙船折价补偿款人民币180万元；3、判令被告一支付禁采期间的原告守船人员工资15.6万元（按照每月两人守船，每人工资3000元，计算期间自2018年8月30日至2020年10月29日，共计26个月）；4、判令被告一支付合同约定的开采期间的收入损失144万元（按照每月利润9万元，自2018年8月30日至2019年12月29日。共计16个月的开采期限计算）；5、本案诉讼费用由被告承担。原告向本院提交证据如下：证据1、《采砂船处置（拆解上岸）协议》，拟证明协议约定的船舶拆解奖补款显著低于原告船舶的市场评估价格，且该协议系在被告二工作人员的诱骗之下签订，显失公平、公正。现原告已过协议约定的拆解时间，并明确告诉被告不会履行该协议，被告应按船舶的现市场价值补偿原告180万元；证据2、船舶国籍证书，拟证明湘沅陵工0199系原告所有，系合法建造的船只，怀化市地方海事局对该船只进行了登记并颁发了证书；证据3、内河船舶检验证书簿，拟证明原告的湘沅陵工××××号船舶符合防止油污结构和设备的有关规定，船舶安全设备、船舶结构、机械及电气设备和无线电通信设备符合相应的规范、规程，该船舶符合国家环保要求，船舶年检情况正常，属于可正常生产经营船舶；证据4、《沅水河道4号标段共同开采协议》、《湖南省河道采砂许可证》，拟证明原告从沅陵县洲头4标段河道砂石开采权受让人王有洋手中取得了开采砂石的权利，开采有效期自2014年12月30日至2019年12月29日，因被告实行砂石禁采制度，致使原告在开采有效期内16个月不能开采砂石，给原告造成巨大的经济损失；证据5、关于五强溪国家湿地公园内全面禁止采砂的通告，拟证明被告砂石禁采制度，取消原告的砂石开采权，锁控、封存原告的船舶，给原告造成了巨大的经济及财产损失，理应依法依规赔偿或者补偿；证据6、船舶封存照片，拟证明被告封存原告的船舶，导致原告不能正常开展作业，船舶生锈，增加了维护成本，给原告造成成了巨大的经济损失；证据7、关于加强船舶安全度汛工作有关事项的通告（2018年、2019年、2020年），拟证明原告为了确保被封存的船舶安全，派专人对湘沅陵工××××号船舶进行了值守望，被告应当对原告值守望人员的值守望费用进行补偿，补偿原告的留守望人员值守费用15.6万元；证据8、关于湘沅陵工0199采砂船价值认定结论书，拟证明原告0199采砂船2017年市场价值为208.14万元。证据9、关于请求湘沅工1388、湘沅工0195、湘沅工0199船舶参与沅水河道清障项目及邮寄查询单；拟证明原告曾经写报告请求湘沅工××××号船舶参与沅水河道清障作业，但没有被政府选上，因而没有参与清障，并不是原告不想参与清障；证据10、常住人口登记卡，拟证明原告与杨志雄是夫妻关系，原告与杨海波系母子关系；证据11、沅陵县沅水货运码头管理有限公司入库单（六张）；拟证明1、原告湘沅工××××号船舶每天的采砂量在98立方至130立方之间；2、原告每天的采砂毛利润在7300元至10400元之间，扣除每天的燃油、人工工资等约3000元，原告每天的纯利润应在4300-7400元之间，因此，原告主张的每月利润9万元是有依据的，应当得到支持。被告沅陵县政府及沅陵县采砂办向本院提交证据、依据如下：证据1、统一社会信用代码证书、法定代表人身份证明书，拟证明沅陵县人民政府系国家行政机关，周重颜担任县长职务，系单位的法定代表人；证据2、河道砂石开采权有偿出让合同，拟证明12014年12月30日怀化市水利局与王有洋签订了《河道砂石开采权有偿出让合同》、王有洋取得沅陵县洲头4标段的砂石开采权，开采权出让期限为5年，即2014年12月30日至2019年12月29日；在出让期限内，如遇政策调整或因国家建设需要，可提前收回砂石开采权；证据3、湖南省环境保护督察组举报受理转办清单、沅陵县人民政府关于五强溪国家湿地公园内全面禁止采砂的通告、通告的张贴照片、《沅陵县河道采砂专项整治方案》、沅陵县委、县政府《关于沅水干流沅陵段砂石禁采工作相关问题的请示》、怀化市水利局《关于沅水干流沅陵段砂石禁采工作有关问题处理意见的报告》、沅陵县生态环境保护委员会办公室的函、沅陵县水利局复函、沅陵县沅水干流禁止采砂处置方案、沅陵县委、县政府沅委报（2019）13号报告、怀化市突出环境问题整改工作领导小组办公室怀环整改办函（2020）5号预警函、沅陵县人民政府整改工作情况报告及2018年省环境保护督察反馈意见整改进展情况一览表、沅陵县沅水干流采砂船舶处置实施方案，拟证明：2018年8月29日沅陵县人民政府发布《关于五强溪国家湿地公园内全面禁止采砂的通告》，是为了认真贯彻落实中央关于生态文明建设的总体部署、按照省委环保督察整改要求，确保湖南五强溪国家湿地公园良好的水环境和湿地生态环境。自2018年8月30日开始五强溪国家湿地公园范围内河道全面禁止采砂、沅陵县委、县政府先后制定了《沅陵县河道采砂专项整治方案》《沅陵县沅水干流采砂船舶处置实施方案》、沅陵县河道采砂专项整治工作领导小组办公室制定了《沅陵县沅水干流禁止采砂处置方案》；证据4、国家林业局林湿发（2015）188号文件、湖南五强溪国家湿地公园总体规划，拟证明王有洋取得沅陵县砂石开采权的洲头4标段位于沅陵县五强溪国家湿地公园范围内；证据5、采砂船舶处置（拆解上岸）协议，拟证明2020年6月30日，沅陵县河道采砂专项整治工作领导小组办公室与邓小花签订了采砂船舶处置（拆解上岸）协议，并约定了双方的权利义务。两被告所作行政协议所依据的法律、法规和规范性文件:无经庭前交换证据，各方当事人质证意见如下：（一）原告对被告沅陵县政府证据的质证意见:证据一、没有异议；证据二、有异议，县政府沅委报（2019）13号报告、怀化市突出环境问题整改工作领导小组办公室怀环整改办函（2020）5号预警函、沅陵县人民政府整改工作情况报告及2018年省环境保护督察反馈意见整改进展情况一览表、沅陵县沅水干流采砂船舶处置实施方案，与本案无关，关联性有异议。其他的无异议。证据三：1、《沅陵县人民政府关于五强溪国家湿地公园内全面禁止采砂的通告》原告已经依据该通告将自有采砂权按照政府的规定停靠在了海事部分指定的区域，政府应当给予补偿；2、沅陵县人民政府关于五强溪国家湿地公园内全面禁止采砂的通告、通告的张贴照片，根据照片内容，已经对原告的采砂权进行了锁控；3、怀化市水利局《关于沅水干流沅陵段砂石禁采工作有关问题处理意见的报告》在该整治方案中规定了两点，采砂权集中靠岸，停在指定区域，2018年10月1日-10月20日，对县外进入非法采砂船只进行驱离，对“三无”采砂权实行强制拆解，对证照齐全的采砂权拖至海事指定的区域，依法处置。原告的船舶是证照齐全的采砂船只，已经按海事部门的要求停靠在指定区域，政府进行了锁控，原告也派了专人进行守船，因此被告应当对原告的船只进行合法合法的补偿，对守船人员的费用予以赔偿；4、沅陵县委、县政府《关于沅水干流沅陵段砂石禁采工作相关问题的请示》，该请示明确表明了应标段河道砂石开采权有偿出让合同，即湖南省河道采砂许可证均未到期，落实禁采有法律障碍，请求上级部门采取法律措施，终止河道采砂权有偿出让合同，说明被告也知道原告的船只在法律上是有障碍的，应当给予相应的补偿。5、《沅陵县沅水干流禁止采砂处置方案》（沅采砂整字）（2019）5号，该处置方案明确表明，对于拆解上岸或者驶离沅陵的船舶，给予平均每艘船20万元的奖励，而不是对船舶的补偿。证据四、三性没有异议。证据五、原告在不了解的情况下签订，实际是不认可的，现在船只还在指定的区域，因补偿不合理，不同意拆解船只，（二）被告沅陵县政府、沅陵采砂办对原告证据的质证意见如下：证据一、协议三性没有异议，对证明目的有异议，该协议是双方真实意思的表示，双方应当按照该协议履行各自的义务；证据二、三性无异议；证据三、三性无异议；证据四、三性无异议，但证明目的中的因为被告实施禁采造成原告的经济损失有异议。证明五、三性无异议，对证明目的有异议。证据六、三性无异议，对证明目的有异议。证据七、三性无异议，对证明目的有异议，原告的值守人员的15.6万元费用有异议。证据八、三性均有异议，关联性和合法性有异议，这个只是贷款时做的鉴定，鉴定是2017年做的，鉴定的结果也超过了时间，待证目的也有异议。证据九、真实性、关联性、合法性均有异议；报告是打印的报告没有任何人的签订，虽然有邮寄的事实，无法证实邮寄的内容是什么。证据十、三性无异议；证据十一、三性均有异议，同时对待证目的也有异议，该组证明不能证实原告主张的每月利润9万元。本院对各方当事人所举证据的认证意见：（一）对原告证据的认证：证据1-11，可以证实案涉行政协议签订的时间、内容，拆解船舶相关合法手续，取消船舶砂石开采有原由以及相关与行政协议拆解的事实，本院予以采信。（二）对被告县政府证据的认证：证据1-5，可以证实与行政协议签订的相关内容，以及行政协议签订的现实背景与文件，予以采信，证明目的不予以采信。经审理查明，2020年6月30日，沅陵采砂办为甲方，邓小花为乙方，签订了《采砂船舶处置（拆解上岸）协议》，双方约定：乙方自愿选择拆解上岸的方式将湘沅工××××号船舶处置到位；承诺在签订本处置协议后1个月内完成船舶拆解上岸，并办理船舶销户手续；乙方在规定时间内完成采砂船舶拆解上岸，并经县水运事务中心出具拆解证明的，甲方及时给予乙方发放205305元奖补资金和1万元的时限奖补资金；乙方配合甲方按照《沅陵县沅水干流采砂船舶处置实施方案》的要求提供相关凭证资料；乙方已签订处置协议，但未在规定时间内完成拆解上岸的采砂船舶，甲方将不再给予奖补，交由相关部门依法处罚。2018年7月1日，湖南省环境保障督察组举报受理转办清单一份[湘环督怀（2018）9号]，涉案县市为“沅陵县”，举报内容为“沅陵县未对家毫书记指出的河道非法采砂问题进行处理采砂船还在继续采砂，沙场还在继续堆沙，现责成你县人民政府对此问题进行核实查办”。同年8月29日，沅陵县政府发布沅政函（2018）63号《关于五强溪国家湿地公园内全面禁止采砂的通告》。禁采范围为五强溪国家湿地公园范围内河道；禁采时间为自2018年8月30日开始全面禁止采砂。该通告在全县范围内张贴。同年8月31日，中共沅陵县委、县政府下发沅办（2018）28号《关于印发沅陵县河道采砂专项整治方案》的通知，整治范围为湖南五强溪国家湿地公园、县管河道、砂石码头及堆放场；2018年12月14日，中共沅陵县委、县政府向怀化市委提交《关于沅水干流沅陵段砂石禁采工作相关问题的请示》，言明各标段《河道砂石开采权有偿出让合同》及《湖南省河道采砂许可证》均未到期，落实禁采尚有法律障碍，为妥善处置禁采后续事宜，请求市委协调相关部门终止《河道砂石开采权有偿出让合同》，吊销《湖南省河道采砂许可证》。2019年4月15日，沅陵县河道采砂专项整治工作领导小组办公室出台沅采砂整字（2019）5号《沅陵县沅水干流禁止采砂处置方案》，其中对标段的处置：“4标应退还出让费96.3万元”，该96.3万元经庭审询问，没有退还给王有洋。2012年7月9日，邓小花取得湘沅陵工××××号船舶《船舶所有权登记证书》，该船舶初次登记号码和船舶识别号分别为×××0025、×××3805，发证机关为湖南省怀化市地方海事局；2016年4月14日，湘沅陵工0199采砂船舶取得《湖南省河道采砂许可证》（许可证号为怀沅陵采砂201615号），该采砂许可证有的河道砂石开采权受让人王有洋（洲头ＩＶ标），采砂船舶（机具）船主为邓小花，该采砂许可证的有效日期为2014年12月30日至2019年12月29日；2016年5月3日，该船舶从湖南省怀化市船舶检验局取得《内河船舶检验证书簿》（编号201642480075）；2017年12月19日，湘沅陵工××××号船舶取得船舶国籍证书，有效期限自2017年12月19日至2022年12月18日止；2019年10月30日，湘沅陵工0199取得《内河船舶适航证书》、《内河船舶载重线证书》、《内河船舶防止油污证书》、《内河船舶防止垃圾污染证书》；有效期至2020年9月30日止；另查明，王有洋（甲方）与邓小花（乙方）于2015年5月22日，签订了《沅水河道4标段共同开采协议》，双方约定，王有洋通过公开拍卖的方式取得沅水河道4标段河道砂石开采权，从2015年1月18日至2020年1月18日止。拟采用邓小花的采砂船在该河段共同采砂，该共同开采协议的截止日期离沅陵县采砂办封存邓小花船舶时间（2018年8月）还有近17个月；2017年3月10日，沅陵县价格认证中心对湘沅陵工0199采砂船舶的市场价值为2081400元（认定标的基准日是2017年3月5日）。本院认为，《最高人民法院》第十一条规定，人民法院审理行政协议案件，应当对被告订立、履行、变更、解除行政协议的行为是否具有法定职权、是否滥用职权、适用法律法规是否正确、是否遵守法定程序、是否明显不当、是否履行相应法定职责进行合法性审查。界定行政协议有以下四个方面的要素：一是主体要素，即必须一方当事人为行政机关，另一方为行政相对人；二是目的要素，即必须是为了实现行政管理或者公共服务目标；三是内容要素，协议内容必须具有行政法上的权利义务内容；四是意思要素，即协议双方当事人必须协商一致。在此基础上，行政协议的识别可以从以下两方面标准进行：一是形式标准，即是否发生于履职的行政机关与行政相对人之间的协商一致；二是实质标准，即协议的标的及内容有行政法人上权利义务，该权利义务取决于是否行使行政职权、履行行政职责；是否为实现行政管理目标和公共服务；行政机关是否具有优益权。本案案涉的协议系沅陵县政府为履行环境保护治理法定职责，由沅陵县采砂办与邓小花订立协议替代行政决定，其意在于通过邓小花船舶拆解上岸，退出采砂，以实现环境保护的行政管理目标，维护公共利益，《采砂船舶处置（拆解上岸）协议》（以下简称协议）符合行政协议的四个要素和两个标准，属于行政协议。原告邓小花所诉协议，虽是与沅陵县河道采砂专项整治工作领导小组办公室（以下简称沅陵采砂办）所签，但经本院庭审询问，该协议的签订是受沅陵县政府委托授权而为且事后认可，沅陵县政府是委托的行政机关，故沅陵县政府是本案适格的被告；沅陵县政府为了实现行政管理或者公共服务目标，委托沅陵县采砂办与邓小花签订的上述具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政协议，签订的协议具有法定的职权和义务。行政赔偿与行政补偿是公民、法人或者其他组织在行政诉讼中主张的两种不同财产权利，二者请求权基础不同，行政赔偿是基于被诉行政行为被确认违法，行政相对人或利害关系人因违法的行政行为给其造成了直接的财产损失，从而通过诉讼的方式予以主张。行政补偿是行政机关基于公共利益或者是公共政策调整的需要，对公民、法人或者其他组织的合法资产予以征收、征用或者关停之后，依职权对相应的公民、法人或者其他组织的合法财产予以依法补偿。故本案应给予行政相对人邓小花公平合理的经济补偿。本案中，邓小花所签订行政协议所涉案的船舶为合法的采砂船舶，其办理了《船舶所有权登记证书》、《船舶国籍证书》、《湖南省河道采砂许可证》（许可证号为怀沅陵采砂201615号）、《内河船舶检验证书簿》（编号201642480075）、《内河船舶适航证书》、《内河船舶载重线证书》、《内河船舶防止油污证书》、《内河船舶防止垃圾污染证书》等合法有效证照，案涉船舶合法有效。该采砂船舶评估价值是2081400元，邓小花的船舶因国家环保需要在2018年8月封存之时，河道采砂许可证尚余16个多月有效期限，该采砂许可因政策原因不能采砂，国家应予依法公平合理的补偿。2019年4月15日，《沅陵县沅水干流禁止采砂处置方案》出台后，沅陵县政府的相关职能部门更应严格按照该处置方案，并从中协调与之有关的利害关系人王有洋与邓小花之间的共同采砂关系，对于涉案的采砂船舶予以依法补偿，但被告未向本院举证证明该协议签订时适用的法律法规以及严格按照该处置方案依法处置了和给予了行政相对人公平合理的经济补偿，迳行与行政相对人邓小花签订的相关行政协议，属事实不清，证据不足；行政协议签订内容给予邓小花拆解补偿款2081400元，明显不当，予以纠正；邓小花的第二、三项诉讼请求，系对合法船舶的补偿款及守船工人的工资的诉求，待本院行政判决生效后，由行政机关具体核算后再作出补偿决定，本院不宜直接判决具体数额；邓小花诉请支付合同约定的开采期间收入损失为144万元，该诉请损失属预期利益，不属于国家赔偿范畴，本院不予支持。综上，原告邓小花所诉理由部分成立，本院予以部分采信。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（一）、（六）项、《最高人民法院》第十一条、第十七条之规定，判决如下：一、撤销邓小花与沅陵县河道采砂专项整治工作领导小组办公室于2020年6月30日签订的《采砂船舶处置（拆解上岸）协议》；二、责令沅陵县人民政府在本行政判决生效之日起六十日内，与邓小花重新签订行政协议并给予公平合理的经济补偿；三、驳回邓小花的其他诉讼请求。本案案件受理费50元，由被告沅陵县人民政府承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。审判长  王立志审判员  李容容审判员  李建丰二〇二一年三月三日法官助理尹卫红书记员龚小芳附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足；（六）明显不当；”《最高人民法院》第十一条：“人民法院审理行政协议案件，应当对被告订立、履行、变更、解除行政协议的行为是否具有法定职权、是否滥用职权、适用法律法规正确、是否遵守法定程序、是否明显不当、是否履行相应法定职责进行合法性审查。”《最高人民法院》第十七条：“原告请求解除行政协议，人民法院认为符合约定或者法定解除情形且不损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益的，可以判决解除该协议。”