湖南省永州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）湘11行终35号 上诉人（原审原告）：曾石林，男，1974年4月24日出生，汉族，湖南省永州市冷水滩区人，住湖南省永州市冷水滩区。 上诉人（原审原告）：易建华，女，1971年12月9日出生，汉族，湖南省永州市冷水滩区人，住湖南省永州市冷水滩区。 委托诉讼代理人：蒋瑶，男，湖南金浯律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：永州市冷水滩区土地和房屋征收事务中心，住所地湖南省永州市冷水滩区梧桐路579号。 法定代表人：龙亮，男，该办主任。 委托诉讼代理人：邓欧成旭，男，该办工作人员。 委托诉讼代理人：魏绍辉，男，湖南骄阳（永州）律师事务所律师。 上诉人曾石林、易建华诉被上诉人永州市冷水滩区土地和房屋征收事务中心（以下简称冷水滩征收办）行政协议无效及行政赔偿一案，不服湖南省永州市零陵区人民法院（2020）湘1102行初209号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。 原审查明，2015年7月20日，永州市冷水滩区人民政府作出并发布冷政函[2015]64号《关于永州大道城区段改扩建项目征收房屋的通告》并附《永州大道城区段改扩建项目集体土地上房屋征收补偿安置方案》，征收项目名称是永州大道城区段改扩建项目，征收范围是永州大道城区段（南起汽车北站、东风日产4S店，北至永州大桥桥头，现永州大道从原来60米宽扩宽至80米宽，全长5130米），征收实施单位为永州大道城区段建设协调领导小组、永州市冷水滩区梅湾街道办事处、永州市冷水滩区曲河街道办事处。原告曾石林、易建华夫妇与李树斌、李长宏、孙建国、唐怀荣等10户居住的位于永州大道旁冷水滩建筑陶瓷厂内一层砖木结构房屋（总面积334.56㎡，砖木结构面积116.15㎡，简易杂房面积80.8㎡、厕所面积7.09㎡），属于永州大道改扩建项目红线范围内需要拆迁的房屋。该房屋于1995年9月开工建设，房屋造价约13万元，上述10户向冷水滩建筑陶瓷厂缴纳了3，000元/户的集资款，余额由冷水滩建筑陶瓷厂筹资建成，建成后由上述10户居住。经有关部门调查核实，该房屋没有办理《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》，10户居住户均没有房屋产权证和土地使用证，该房屋占用土地的性质为国有划拨土地。 2016年2月15日，永州市冷水滩区人民政府副区长陈莉（区委常委）在永州大道城区段××组××室召开各部门、单位参加的会议，就冷水滩建筑陶瓷厂上述10户居住户房屋的拆迁工作进行了议定，并形成了《关于冷水滩陶瓷厂房屋拆迁的会议纪要》，会议纪要的主要内容为：一、基本情况（略）；二、房屋性质属于10户部分集资房，房屋产权属于冷水滩建筑陶瓷厂所有；三、关于房屋补偿款，综合考虑该厂改制等各方面的因素，根据评估公司的评估报告，上述10户的拆迁补偿金额控制在8万元／户左右（含各种奖励、附属设施和装修），厂里同意征收部门与上述10户签订拆迁协议并同意将该房屋补偿款分别打给10户居住户；四、关于依法拆迁，如果上述10户居住户提出过分要求，达不成拆迁协议的，则由征收人依法强制拆除，被强制拆迁人仍为陶瓷厂，强制拆除后的补偿款仍可以支付给10户居住户，但要扣除所有奖金用于强制执行费开支；五、关于临时安置，房屋拆除后，根据需要，经审核可以给符合条件的住户安置公租房居住。 2016年4月20日，征收实施单位永州大道城区段建设协调领导小组、永州市冷水滩区梅湾街道办事处（甲方）与原告曾石林、易建华夫妇签订了《房屋征收与补偿协议》，原永州市国有土地上房屋征收与补偿办公室作为登记备案机关在该协议上签字盖章。该协议的主要内容为：一、被征收房屋基本情况。房屋所在地点永州大道旁原冷水滩陶瓷厂5栋，所有权人曾石林、易建华，房屋合法建筑面积59.52㎡，其中住宅31.68㎡，杂房、简易房27.84㎡；二、补偿安置方式。（一）货币补偿：1.房屋评估（重置）补偿费24,132元;2.房屋装修及附属物评估补偿费47，324元；3.征收奖励费21，336元;4.临时安置补助费6，000元；5.搬迁补助费2，200元，合计人民币100，992元。（二）房屋安置。根据本人申请可享受廉住房（注：应为“廉租房”）一套。三、房屋搬空腾空期限。乙方应在2016年6月10日之前搬迁完毕，将被征收房屋腾空交付给甲方验收后拆除。……六、被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋安置，但只能选择其中一种补偿方式。协议签订后，原告曾石林、易建华夫妇足额领取了协议约定的补偿款，并将房屋及时腾空交付给甲方，由甲方组织进行了拆除。 2019年4月17日，上述10户集资拆迁户联名向冷水滩区科技经济信息化委员会提交《关于冷水滩建筑陶瓷厂原10户集资户与厂内同类情况进行补偿的请示报告》，其主要内容如下：“我们是建筑陶瓷厂原10户平房集资户，为响应国家城市建设，经共同协商分别于2016年5月份与工程指挥部签订了拆迁协议，并进行了补偿。但同时说明了与建筑陶瓷厂原50户集资户进行衔接，在同类情况下享受同等待遇，并参与陶瓷厂的棚户区改造并进行安置。基于这些条件我们才同意了拆迁，但这些并未写入协议里，请指挥部给予证明，并请求政府给予我们同等待遇。”该10户集资拆迁户代表数人到永州大道城区段××组××室××室主任蒋瑾辉吵闹，要求指挥部在报告中出具证明，蒋瑾辉考虑到报告中有“同类情况下享受同等待遇”的内容，即在报告的右下角签署：“情况属实，请上级关心解决！”的字样，并签上自己的名字，注明日期。 2020年5月26日，10户集资拆迁户代表数人又到永州大道城区段××组××室再次找到蒋瑾辉，称将原来签署的那份报告丢失了，要求蒋瑾辉补签，蒋瑾辉称自己因忙于工作没有仔细看，即在10户集资拆迁户于2020年5月26日事先拟好的一份报告的右下角签署：“属实，请按政策予以落实”的字样，并注明日期，但没有签名。 2020年9月14日，原告曾石林、易建华以永州市冷水滩区人民政府为被告向永州市中级人民法院提起行政诉讼，要求确认上述《房屋征收与补偿协议》无效。2020年9月21日，永州市中级人民法院向原告曾石林、易建华发出《一次性告知书》，告知二原告以永州市冷水滩区人民政府为被告不适格，应当以永州市冷水滩区土地和房屋征收事务中心为被告，向永州市零陵区人民法院提起诉讼。因此，原告曾石林、易建华向法院提起本案诉讼，请求判如所请。 原审另查明：一、冷水滩建筑陶瓷厂是由主管部门永州市冷水滩区经济和信息化委员会管辖下的全民所有制企业单位。2015年，该厂为积极稳妥推进棚户区改造，确保企业改制顺利进行，根据国企改革有关政策以及国发[2013]25号《国务院关于加快棚户区改造工作的意见》，按照中共永州市委、永州市人民政府对城市棚户区改造的统一部署，经请示主管部门和其他相关职能部门批准同意，决定采取政府供地、企业组织、职工自愿、全额集资、合作建房、先建后分、先建后拆的方式进行棚户区改造。因此，该厂建房委员会于2015年3月6日作出《冷水滩建筑陶瓷厂棚户区改造集资建房实施方案》，该方案第八条规定，在规划利用的19.5亩棚改土地上集资建房可以考虑暂时不拆，待新房建好分配前，补偿款到位后统一实施拆除。但厂区棚改地19.5亩之外的一层瓦房（10户）必须在该厂改制前实施拆迁。补偿方式：拆迁房以货币方式进行补偿，由厂内集体拆迁户委托有资质的中介机构进行评估，按评估价进行补偿；拆迁成本（拆迁补偿款和过渡安置费等）列入改制成本。二、2020年9月24日，原告易建华与冷水滩区保障性住房服务中心签订《冷水滩区保障性住房房屋租赁合同》（合同编号：0001489），冷水滩区保障性住房服务中心将该区保障性住房13栋3单元809室（建筑面积49.89㎡，年租金1437元）租赁给原告易建华一家居住。三、原告曾石林、易建华均不是冷水滩建筑陶瓷厂的职工。 上述事实有房屋征收与补偿协议、冷水滩区政府冷政函〔2014〕28号、保障性住房租赁合同、一次性告知书、会议纪要、陶瓷厂职工名册、蒋瑾辉的证人证言等证据予以证实。 原判认为，本案争议的焦点是：一、永州大道城区段建设协调领导小组、永州市冷水滩区梅湾街道办事处是否是本案合法、适格的实施主体，永州市冷水滩区土地和房屋征收事务中心是否是本案适格的被告，被诉《房屋征收与补偿协议》是否存在无效的情形，是否应当确认无效；二、原告请求判决被告对二原告采取补救措施，赔偿二原告损失，即由被告给予二原告的房屋置换补偿的诉讼请求是否成立。现评析如下： 一、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。1.永州市冷水滩区土地和房屋征收事务中心是本案适格的被告，与二原告签订《房屋征收与补偿协议》的实施单位具有合法的行政主体资格。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作；第五条第二款规定，房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任。《永州市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》(永政发[2014]2号)规定，永州市房产行政主管部门(永州市人民政府国有土地上房屋征收与补偿管理办公室，以下简称市征收办)为中心城区国有土地上房屋征收部门。《永州市人民政府关于进一步完善中心城区土地和房屋征收工作机制的意见(试行)》(永政发[2018]12号)规定，自2018年8月1日起，永州市零陵区人民政府、永州市冷水滩区人民政府、永州经济技术开发区管理委员会为征收工作主体责任单位，受永州市人民政府委托负责本辖区内土地及房屋征收工作的实施、协调和管理。永州市冷水滩区人民政府设立永州市冷水滩区土地和房屋征收事务中心，继续履行市征收办在永州市冷水滩区范围内的国有土地上房屋征收与补偿职责。《永州市冷水滩区人民政府关于永州大道城区段改扩建项目征收房屋的通告》明确规定永州大道城区段建设协调领导小组、永州市冷水滩区梅湾街道办事处为征收实施单位。因此，永州大道城区段建设协调领导小组、永州市冷水滩区梅湾街道办事处与原告曾石林、易建华签订的《房屋征收与补偿协议》，其后果应当由房屋征收部门永州市冷水滩区土地和房屋征收事务中心承担。根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十五条第二款“征收实施单位受房屋征收部门委托，在委托范围内从事的行为，被征收人不服提起诉讼的，应当以房屋征收部门为被告”的规定，二原告要求确认《房屋征收与补偿协议》无效，应当以永州市冷水滩区土地和房屋征收事务中心为被告。永州大道城区段建设协调领导小组、永州市冷水滩区梅湾街道办事处作为永州市冷水滩区人民政府授权的实施单位受征收部门的委托与二原告签订《房屋征收与补偿协议》符合法律规定，是合法、适格的实施主体。2.被诉《房屋征收与补偿协议》不存在没有依据等重大且明显违法情形。本案中，二原告的涉案房屋属于二原告小部分出资，冷水滩建筑陶瓷厂大部分出资而共同集资修建的房屋，没有办理合法用地和建设规划手续，且在永州大道改扩建项目征收红线范围内，属于征收范围内的房屋，其房屋产权应当属于二原告与冷水滩建筑陶瓷厂共同所有，其征收补偿款依法依规应当按出资比例属于二原告和冷水滩建筑陶瓷厂共同所有。但是，综合考虑陶瓷厂改制等方面的因素，经永州市冷水滩区人民政府及征收部门批准，冷水滩建筑陶瓷厂同意征收部门与二原告等10户居住户分别签订房屋拆迁补偿协议，并同意将该房屋的拆迁补偿款控制在每户8万元左右（根据评估公司的评估报告，含各种奖励、附属设施和装修）分别打款给10户居住户，已经给予了该10户居住户最大的利益保护，并且二原告自愿接受并选择货币补偿和享受政府廉租房临时安置的方式，自愿与房屋征收实施单位签订了《房屋征收与补偿协议》，该《房屋征收与补偿协议》是双方的真实意思表示，且不违反法律的禁止性规定，属于合法、有效的行政协议，应受法律的保护。该行政协议并没有附加任何条件，并且已经履行完毕，不存在没有依据等重大且明显违法的情形。因此，二原告要求确认被诉《房屋征收与补偿协议》无效的诉讼请求及理由，缺乏事实依据和法律依据而不能成立，该院依法不予支持。 二、关于二原告请求判决被告对二原告采取补救措施，赔偿二原告损失，即由被告给予二原告的房屋置换补偿的诉讼请求是否成立的问题。征收补偿协议是约定征收当事人之间权利与义务关系的合同。依法订立的补偿协议，对当事人具有法律约束力。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除协议。依法订立的协议，受法律保护。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条规定，人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。本案中，二原告没有提供任何合法有效的证据，证明与二原告等10户居住户情况类似的非冷水滩建筑陶瓷厂职工拆迁户，在已经获得房屋拆迁货币补偿的同时又获得了房屋置换补偿，或者将货币补偿协议更改为房屋置换安置补偿协议。二原告不是冷水滩建筑陶瓷厂的在册职工，不符合该厂改制和棚户区改造给职工统一集资建房的政策规定。被诉《房屋征收与补偿协议》既不存在行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法的无效情形，也不存在被确认违法或者被撤销的情形。因此，二原告请求判决被告对二原告采取补救措施，赔偿二原告损失，即由被告给予二原告的房屋置换补偿的诉讼请求，缺乏事实依据和法律依据而不能成立，该院依法不予支持。《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条第二款规定：“公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。”在本案庭审过程中，本院依据上述法律规定，通过审查，依法将被诉行政协议不存在无效情形的审查结果向二原告的特别授权委托代理人进行了当庭释明，但其拒绝变更诉讼请求，因此，对二原告的诉讼请求，应当依法判决驳回。 综上所述，二原告的诉讼请求均不能成立。依照《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条第二款、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决：驳回原告曾石林、易建华的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告曾石林、易建华负担。 曾石林、易建华对上述判决不服，上诉称，1、永州大道城区建设协调领导小组不是适格实施主体，征收上诉人的房屋没有发布征收公告，《房屋征收与补偿协议》存在行政诉讼法七十五条关于实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形；2、上诉人申请主审法官回避，原审法院驳回上诉人的回避申请后，当庭宣判，未组织上诉人对蒋瑾辉的证人证言进行质证及通知开庭时间违反了行政诉讼法的相关规定，程序违法。综上，原审判决认定事实不清，适用法律错误，程序违法，请求二审法院撤销原审判决，依法改判支持上诉人的诉讼请求。 被上诉人冷水滩区征收办辩称，1、永州市城区段建设协调领导小组系房屋征收工作的实施机构，具备主体资格，上诉人的房屋在永州大道改扩建建设项目范围内，征收补偿协议不存在行政诉讼法第七十五条关于实施主体不具有主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形；2、被上诉人已按照《房屋征收与补偿协议》约定的方式履行完毕，上诉人不是陶瓷厂的职工，不具备享受棚户区安置用房的资格，上诉人不能出尔反尔，提出不合理要求。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 二审期间，双方当事人未提交新证据。一审判决据以认定事实的证据，已随案移送本院，经审查可以作为认定本案事实的证据。 本院审理查明的事实与一审法院认定的事实一致，对一审法院认定的事实予以确认。 本院认为，本案争执的焦点为1、案涉征收补偿协议的效力；2、原审判决程序是否违法。现评析如下： 一、行政协议兼具行政性和合同性，对行政协议效力的审查，要以《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条的规定为基础，结合民事法律规范关于合同效力的规定确定。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第二款规定：“市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。”第五条第二款规定：“房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任。”本案中，永州市冷水滩区人民政府于2015年7月20日发布的冷政函〔2015〕64号《关于永州大道城区段改扩建项目征收房屋的通告》明确永州大道城区段建设协调领导小组、永州市冷水滩区梅湾街道办事处和永州市冷水滩区曲河街道办事处为征收实施单位，被上诉人系永州市冷水滩区人民政府设立，履行集体土地上和国有土地上房屋征收与补偿工作职责的征收部门，应对实施单位永州大道城区段建设协调领导小组实施的征收行为负责，被上诉人系本案适格被告，不存在行政诉讼法第七十五条关于实施主体不具有行政主体资格的情形。上诉人的房屋在永州大道改扩建项目征收范围内，案涉协议不存在行政行为没有依据等重大且明显违法的情形。案涉协议系双方当事人真实意思表示，已履行完毕也不存在民事法律规范关于合同无效的情形，系有效协议。上诉人提出案涉协议无效的上诉理由不能成立，本院不予支持。 二、原审判决程序未违反法律规定。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第七十四条第三款、第四款规定：“对当事人提出的回避申请，人民法院应当在三日内以口头或者书面形式作出决定。对当事人提出的明显不属于法定回避事由的申请，法庭可以依法当庭驳回。申请人对驳回回避申请决定不服的，可以向作出决定的人民法院申请复议一次。复议期间，被申请回避的人员不停止参与本案的工作……”。虽然上诉人在庭审中申请主审法官回避，但原审法院以上诉人的申请回避理由不能成立为由，当庭驳回其回避申请，故主审法官继续参与本案审理，并当庭宣判，未违反行政诉讼法的相关规定，程序合法。上诉人上诉中还提到原审法院未书面通知开庭时间及不准其对证人证言发表质证意见，但庭审笔录显示庭审按期进行，上诉人对证人证言发表质证意见并签名，故该上诉理由与查明的事实不符，本院亦不予支持。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人曾石林、易建华承担。 本判决为终审判决。 审 判 长  曾 辉 审 判 员  王焕江 审 判 员  陈 姬 二〇二一年三月三十一日 法官助理  唐英虎 书 记 员  罗惠清 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。