广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤行终836号上诉人（原审原告）：刘胡青，男，汉族，1971年5月25日出生，身份证住址：四川省广安市。上诉人（原审原告）：刘建权，男，汉族，1967年9月22日出生，身份证住址：广东省博罗县。被上诉人（原审被告）：博罗县人民政府。法定代表人：谢远区，县长。委托代理人：邓钦文、李嘉智，均为博罗县司法局工作人员。上诉人刘胡青、刘建权因诉博罗县人民政府（以下简称博罗县政府）行政补偿决定纠纷一案，不服广东省惠州市中级人民法院（2019）粤13行初62号行政判决，向本院提起上诉，本院受理后依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。原审法院经审理查明：2005年5月28日，甲方博罗县长宁镇水边村委会三棵松小组钟耀奇、钟耀辉、曾新朋、钟兆林与乙方刘建权、刘胡青签订《租赁旱山地合同书》，甲方愿将长宁镇水边村三棵松小组分得的私人自留荒山地租给乙方办种养使用。2005年5月28日，博罗县长宁镇农村承包合同管理委员会出具《鉴证书》（[2005]博农合鉴字第水7号），认定上述合同书内容合法，双方代表人的身份、签名和盖章均属实，予以鉴证。2013年4月8日，博罗县政府作出《博罗县人民政府关于进一步扩大畜禽禁养区范围的通告》（博府[2013]48号），要求扩大范围内的畜禽养殖场必须在2013年9月30日前自行搬迁或清理，违者将依据有关法律、法规进行处理，并依法强制关闭。另查明，2018年6月18日，两原告通过邮寄方式向博罗县政府提交《养殖场补偿申请书》及相关材料，博罗县政府于2018年6月20日签收。2018年7月4日，博罗县政府作出《不予行政补偿决定书》（博府决[2018]19号），其认为两原告无证据证明其养殖行为系合法的，博罗县政府未造成两原告的损失，两原告适用法律错误，根据《中华人民共和国行政许可法》等法律法规的规定，决定对两原告要求博罗县政府补偿其566万元的申请，不予补偿。两原告不服《不予行政补偿决定书》（博府决[2018]19号），于2018年9月25日向原审法院提起行政诉讼。原审法院经依法审查，于2018年11月15日作出（2018）粤13行初122号行政判决，判决撤销博罗县政府作出的《不予行政补偿决定书》（博府决[2018]19号）并责令被告博罗县政府于本判决生效之日起六十日内就两原告的补偿申请重新作出处理。博罗县政府在收到上述判决书后随即对本案再予审查，并于2019年1月22日重新作出《不予行政补偿决定书》（博府决[2019]23号），认为博罗县政府从未向两原告核发过行政许可，划定禁养区的通告不属于变更或撤销行政许可，两原告存在非法养殖行为，两原告主张的补偿金额缺乏具体标准且其不履行止损义务而导致的扩大损失不受法律保护，两原告持续的养殖行为应受法律法规的调整和划定畜禽禁养区通告的羁束，根据《中华人民共和国行政许可法》等法律法规的规定，决定对两原告要求博罗县政府补偿其566万元的申请，不予支持。原告仍不服，起诉请求：一、撤销被告博罗县政府作出的《不予行政补偿决定书》（博府决[2019]23号）；二、判决被告博罗县政府切实履行（2018）粤13行初122号判决书；三、判令被告对原告因关闭养殖场所遭受经济损失566万元依法予以核实并补偿；四、诉讼费由被告博罗县政府承担。再查明，博罗县政府在两原告向本院提起本案行政诉讼后，经其审查，其认为于2019年1月22日作出的《不予行政补偿决定书》（博府决[2019]23号）遗漏了重要相关事实，故其于2019年8月16日作出《关于撤销的决定》（博府决[2019]35号），决定撤销该《不予行政补偿决定书》，并于六十日内重新作出决定。博罗县政府于2019年9月26日向原审法院递交了上述《关于撤销的决定》。原审法院认为，《中华人民共和国行政许可法》第八条规定：“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。”《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条规定：“因畜牧业发展规划、土地利用总体规划、城乡规划调整以及划定禁止养殖区域，或者因对污染严重的畜禽养殖密集区域进行综合整治，确需关闭或者搬迁现有畜禽养殖场所，致使畜禽养殖者遭受经济损失的，由县级以上地方人民政府依法予以补偿。”本案中，两原告经营养殖场的行为发生在博府[2013]48号《博罗县人民政府关于进一步扩大畜禽禁养区范围的通告》作出之前。虽然被告博罗县政府有权根据环境保护这一公共利益的需要，依据相关法律、法规和规章规定将污染严重的畜禽养殖密集区域划定为畜禽禁养区，但亦应根据上述法律、法规的规定，对因此遭受损失的合法养殖户依法给予补偿。现博罗县政府以养殖户养殖行为不合法和未造成其损失为由，作出被诉《不予行政补偿决定书》，是认定事实不清、证据不足的，原审法院不予支持。《最高人民法院关于适用的解释》第八十一条规定：“被告在一审期间改变被诉行政行为的，应当书面告知人民法院。原告或者第三人对改变后的行政行为不服提起诉讼的，人民法院应当就改变后的行政行为进行审理。被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的，人民法院应当依法作出确认判决。……”本案中，被告博罗县政府在一审期间发现其作出的被诉《不予行政补偿决定书》遗漏了重要的相关事实内容，故其以书面形式向原审法院递交了《关于撤销的决定》，即《不予行政补偿决定书》（博府决[2019]23号）已被撤销。经原审法院释明，两原告仍要求确认博罗县政府作出被诉《不予行政补偿决定书》的行政行为违法。如前所述，原审法院经审查认为，被诉《不予行政补偿决定书》认定事实不清、证据不足。故依据上述规定，原审法院依法确认博罗县政府作出《不予行政补偿决定书》（博府决[2019]23号）的行政行为违法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（二）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第八十一条第三款之规定，判决：一、确认被告博罗县人民政府作出的《不予行政补偿决定书》（博府决[2019]23号）的行为违法；二、驳回原告刘胡青、刘建权的其他诉讼请求。本案受理费50元，由被告博罗县人民政府负担。上诉人刘胡青、刘建权不服原审判决，上诉称：一、上诉人的养殖场严格按照《中华人民共和国畜牧法》第三十九条规定的条件设置建设，经博罗县畜牧兽医行政主管部门验收，并颁发《动物防疫合格证》，严格遵守《中华人民共和国畜牧法》第四十三条的规定，合法养殖达13年之久。二、2005年5月1日，上诉人与博罗县长宁镇水边村村委会三棵松小组签订《租赁旱山地合同书》。养殖场建设在发生在被上诉人划禁养区之前8年。48号《通告》严重违背《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条之规定，强权减损了养殖农民因划禁养区，搬迁关闭现有畜禽养殖场所，致使畜禽养殖者遭受经济损失的，上诉人有依法获得补偿的权利。三、根据《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条规定因划禁养区关闭搬迁现有畜禽养殖场，致使畜禽养殖者遭受经济损失的，必须由被上诉人依法予以补偿。上诉人因被上诉人的强制于2018年12月30日将养殖场予以关闭，停止养殖，遭受经济损失566万元（评估结果），被上诉人应当按照上述法律规定核准对上诉人进行补偿。然而，被上诉人以种种借口，拒绝履行法定补偿职责，直接损害上诉人的合法权益。四、上诉人养殖场因划为禁养区，于2018年6月20日向被上诉人递交《养殖场补偿申请书》及相关材料，被上诉人2018年7月4日向上诉人作出博府决[2018]19号《不予行政补偿决定书》，上诉人不服，于2018年9月25日诉至惠州市中级人民法院，惠州市中级人民法院于2018年11月5日作出(2018)粤13行初122号行政判决，撤销被上诉人作出的博府决[2018]19号《不予行政补偿决定书》，并责令被上诉人于判决生效之日起六十日内就上诉人的补偿申请重新作出处理。被上诉人无视《中华人民共和国行政诉讼法》第七十一条的规定，以同一的事实和理由于2019年1月22日向上诉人作出被诉《不予行政补偿决定书》，上诉人不服于2019年7月10日又将被上诉人作出的被诉《不予行政补偿决定书》诉至法院。被上诉人为了应对法庭，于2019年9月3日作出博府决[2019]23号《关于撤销的决定》，撤销被诉《不予行政补偿决定书》，并于法庭审理之日(2019年10月15日)向上诉人再次作出博府决[2019]43号《不予行政补偿决定书》。上诉人因养殖场划定为禁养区，关闭现有养殖场，直接遭受经济损失566万元，要求被上诉人依法予以补偿，于法有据，有法可依。五、被上诉人作出的三个《不予行政补偿决定书》，严重违反《中华人民共和国行政诉讼法》第七十一条规定，庭审中，上诉人据理增加诉讼请求，要求法院严格按照《最高人民法院关于适用的解释》第九十条第三款的规定，对被上诉人按照《中华人民共和国行政诉讼法》第九十六条的规定予以处理。但一审不予采纳，是放纵被上诉人违法，故意损害上诉人的合法权益。六、被上诉人撤销被诉《不予行政补偿决定书》，又重新作出博府决[2019]43号《不予行政补偿决定书》，不能视为符合《最高人民法院关于适用的解释》第八十一条的规定，因为被上诉人实质上没有改变原行政行为。一审判决在确认被上诉人作出被诉《不予行政补偿决定书》行为违法的同时，应当责令被上诉人在一定期限内就上诉人的补偿申请重新作出处理。然而一审判决驳回上诉人的补偿请求，不公平。上诉请求：撤销一审判决，改判被上诉人履行(2018)粤13行初122号行政判决，判决被上诉人严格按照《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条规定，对上诉人因禁养区关闭养殖场，所遭受经济损失566万元依法予以核实并补偿，上诉费由被上诉人承担。被上诉人博罗县政府答辩称：一、我府已自行撤销被诉《不予行政补偿决定书》，诉讼标的已灭失。我府于2018年6月20日收到刘胡青、刘建权寄来的《养殖场禁养补偿申请书》及相关材料，经审查，我府于2018年7月4日作出博府决[2018]19号《不予行政补偿决定书》，刘胡青、刘建权对该决定不服，向惠州市中级人民法院提起行政诉讼，惠州市中级人民法院于2018年11月15日作出（2018）粤13行初122号《行政判决书》，撤销我府作出的《不予行政补偿决定书》并责令我府重新作出处理。我府于2018年12月10日收到上述《行政判决书》后，随即组织相关部门及工作人员对该案予以重新梳理及审查，并于2019年1月22日向刘胡青、刘建权重新作出被诉《不予行政补偿决定书》。2019年8月1日，我府收到惠州市中级人民法院的诉讼通知，刘胡青、刘建权不服我府作出的被诉《不予行政补偿决定书》，向惠州市中级人民法院提起行政诉讼。我府随即组织相关部门召开案件研讨会，发现我府于2019年1月22日作出的被诉《不予行政补偿决定书》中，遗漏了重要的相关事实内容。我府本着有错必纠的原则，于2019年8月16日向刘胡青、刘建权作出并送达了博府决[2019]35号《关于撤销的决定》，向刘胡青、刘建权作了解释说明，主动撤销我府作出的被诉《不予行政补偿决定书》。二、我府自行撤销被诉《不予行政补偿决定书》重新作出的《不予行政补偿决定书》中，已阐述作出决定的事实理由。2019年8月16日，我府向刘胡青、刘建权作出并送达了博府决[2019]35号《关于撤销的决定》后，在查明被遗漏的重要事实内容后，于2019年10月15日向刘胡青、刘建权作出了博府决[2019]43号《不予行政补偿决定书》。当中，向刘胡青、刘建权释明：2018年11月28日，在遵循自愿及平等互利、共同发展的前提下，长宁镇人民政府代表我府与刘胡青、刘建权就本案一事签署了《协议》。《协议》约定，我府给予刘胡青、刘建权资金奖补，刘胡青、刘建权应于2018年12月30日前，自行清理鸡场全部鸡只，于2019年1月30日前完成全部栏舍内的养殖设施清理，且刘胡青、刘建权今后不在其承包地块范围内从事畜禽养殖及影响环境的项目和业务，同时刘胡青、刘建权同意撤回前期就养殖场停止经营、拆除等问题对政府（包括长宁镇人民政府、博罗县政府）所提起的民事、行政诉讼等，且今后不得就养殖场停止经营、拆除等事宜再提起诉讼。刘胡青、刘建权承包地块范围内的地上附着物、设施、土地承包权等由刘胡青、刘建权自行清理。《协议》签订后，刘胡青、刘建权分别于2018年11月30日及2019年1月4日分两期领取了《协议》约定的全部款项，刘胡青、刘建权每人分别领取人民币975000元，二人合计共领取人民币1950000元。《协议》中已明确了双方的权利义务，且《协议》各方均无异议，对相关行政补偿纠纷已作出妥善处置，刘胡青、刘建权的请求已经得以实质性的满足。且刘胡青、刘建权已领取了全部款项，刘胡青、刘建权不能就同一事实再次要求补偿。故我府对刘胡青、刘建权重复要求补偿的申请，不予支持。综上，我府作出的被诉《不予行政补偿决定书》已被我府主动撤销，诉讼标的已灭失，同时，我府重新向刘胡青、刘建权作出的《不予行政补偿决定书》有充分且合理的事实依据，刘胡青、刘建权不能重复申请补偿。请求二审法院依法驳回刘胡青、刘建权全部诉讼请求。经审查，原审法院审理查明的事实属实，本院依法予以确认。本院另查明：2019年10月15日，博罗县政府针对刘胡青、刘建权的补偿申请重新作出博府决[2019]43号《不予行政补偿决定书》，认为：“双方在自愿、平等互利的基础上签订了《协议》，《协议》明确了双方的权利义务，《协议》各方均无异议，对相关行政补偿纠纷已作出妥善处置，申请人的请求已经得以实质性的满足。且申请人已领取了全部补偿款项，申请人不能就同一事实再次要求补偿，决定：对申请人要求给予补偿的申请，不予支持。”本院认为，本案为请求确认不予行政补偿决定违法纠纷，二审争议焦点为博罗县政府作出的被诉《不予行政补偿决定书》是否合法。《畜禽养殖污染防治管理办法》第八条第一款规定：“畜禽养殖场污染防治设施必须与主体工程同时设计、同时施工、同时使用；畜禽废渣综合利用措施必须在畜禽养殖场投入运营的同时予以落实。”第二款规定：“环境保护行政主管部门在对畜禽养殖场污染防治设施进行竣工验收时，其验收内容中应包括畜禽废渣综合利用措施的落实情况。”第九条规定：“畜禽养殖场必须按有关规定向所在地的环境保护行政主管部门进行排污申报登记。”第十条第一款规定：“畜禽养殖场排放污染物，不得超过国家或地方规定的排放标准。”第二款规定：“在依法实施污染物排放总量控制的区域内，畜禽养殖场必须按规定取得《排污许可证》，并按照《排污许可证》的规定排放污染物。”第十九条第一款规定：“本办法中的畜禽养殖场，是指常年存栏量为500头以上的猪、３万羽以上的鸡和100头以上的牛的畜禽养殖场，以及达到规定规模标准的其他类型的畜禽养殖场。其他类型的畜禽养殖场的规模标准，由省级环境保护行政主管部门根据本地区实际，参照上述标准作出规定。”本案中，刘胡青、刘建权自2005年开始经营涉案养殖场，始终未取得《排污许可证》，也未能提供证据证明其养殖场的污染防治设施获环境保护行政主管部门的竣工验收合格，且刘建权仅在2006年7月1日取得《动物防疫合格证》，此后，刘胡青、刘建权未再获得《动物防疫合格证》。由此应当认定刘胡青、刘建权经营涉案养殖场并未完全符合相关法律规定。虽然刘胡青、刘建权经营的养殖场并未取得全部的行政许可手续，但是考虑到在涉案区域被划入畜禽禁养区之前，刘胡青、刘建权已经实际开展生产经营活动多年，博罗县政府在涉案区域被划入畜禽禁养区之前，也并未因刘胡青、刘建权经营的养殖场未取得全部的法律许可手续而采取过关闭该养殖场的措施，因此对刘胡青、刘建权的实际经营活动，应给予一定程度上的信赖利益保护。博罗县政府以刘胡青、刘建权养殖行为不合法和未造成其损失为由，未支持刘胡青、刘建权的补偿申请，属于认定事实不清，证据不足，其作出的被诉《不予行政补偿决定书》本应依法予以撤销。鉴于该《不予行政补偿决定书》在一审审理期间已经被博罗县政府自行撤销，诉讼标的已不具有法律效力，而刘胡青、刘建权经原审法院释明，仍要求确认博罗县政府作出被诉《不予行政补偿决定书》的行政行为违法，因此，原审法院根据《最高人民法院关于适用的解释》第八十一条关于“被告在一审期间改变被诉行政行为的，应当书面告知人民法院。原告或者第三人对改变后的行政行为不服提起诉讼的，人民法院应当就改变后的行政行为进行审理。被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的，人民法院应当依法作出确认判决。……”的规定，判决确认博罗县政府作出被诉《不予行政补偿决定书》的行为违法并驳回刘胡青、刘建权其他诉讼请求，并无不当，本院依法予以维持。综上，刘胡青、刘建权上诉请求撤销原判并予以改判的理由不成立，本院依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人刘胡青、刘建权共同负担。本判决为终审判决。审判长  窦家应审判员  杨雪清审判员  李婉鸣二〇二一年三月三十日书记员  林欣玮