西安铁路运输中级法院 行 政 裁 定 书 (2021)陕71行终228号 上诉人（原审原告）陕西筑景物业管理有限公司。住所地：西安市长安区。 法定代表人陈秋侠，总经理。 委托代理人马明月，该公司员工。 被上诉人（原审被告）西安市自然资源和规划局。住所地：西安市未央区楼。 法定代表人冯涛，局长。 委托代理人杨柳，该局工作人员。 委托代理人张晗，陕西云德律师事务所律师。 上诉人陕西筑景物业管理有限公司（以下简称筑景物业公司）因与被上诉人西安市自然资源和规划局违法建设认定函一案，不服西安铁路运输法院（2020）陕7102行初2685号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院审理查明，2018年10月12日，原西安市规划局长安分局向原西安市长安区城市管理局作出市规长函[2018]162号《关于XX小区XX层XX楼两侧违法建设的认定函》，内容为：“接群众举报，长安区XX小区XX层XX楼两侧存在违法建设。经我分局现场调查，现提出认定及处理意见如下：一、认定意见。君悦花园位于南长安街以东、韦曲南街以南，该小区临街高层住宅楼两侧存在三处违法建设。临街高层住宅楼西侧海川教育，砖混结构两层。临街高层住宅楼东侧川菜鱼，砖混结构两层；双汇冷鲜肉批零中心，砖混结构一层。该项目存在以下违法事实：该项目未取得《建设工程规划许可证》提前动工建设，违反了《中华人民共和国XX乡规划法》第四十条、《西安市XX乡规划条例》第三十五条之规定。根据上述违法事实，该项目属违法建设。二、处理意见。根据《中华人民共和国XX乡规划法》第六十四条、《西安市XX乡规划条例》第六十八条之规定，对该违法建设项目处理意见为：1.以书面形式责令停止建设，不停止建设的，请贵局请示区政府依法查封施工现场。2.对该三处违法建设予以拆除”。 原审法院审理认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款的规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为；（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；……”。根据上述司法解释的规定，可诉的行政行为应当具备直接对外发生法律效果的特点，即行政行为的作出必须直接导致行政相对人及利害关系人权利义务的变动。如果行政机关某一行为的内容需要借助另一行政行为的作出才能对外发生效力，则该行为因不具备外部法律效力，对公民、法人或者其他组织的权利义务不产生实际影响，则不属于人民法院行政诉讼的受案范围。 按照《西安市XX乡规划条例》第五十九条“规划行政管理部门应当建立规划实施监督巡查制度，及时发现和认定违法建设……”以及第六十八条“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由城市管理部门责令停止建设…”规定可知，规划行政管理部门负责辖区区域内违法建设的认定工作，而城市管理部门负责城市规划区内违法建筑的具体行政执法工作。本案中，案涉违建认定函的执行主体是西安市长安区城市管理局，即该违建认定函的内容需要借助另一行政行为的作出才能对外发生效力，涉案的违建认定函因不具备外部法律效力，对筑景物业公司的权利义务不产生实际影响，不属于行政诉讼的受案范围。综上，根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第（八）项、第三款的规定，裁定：驳回筑景物业公司的起诉。案件受理费50元，退还筑景物业公司。 筑景物业公司不服一审裁定，向本院上诉称，一审法院对案涉违建认定函的性质及法律后果认定事实不清、适用法律错误。1.案涉违建认定函认定上诉人建设的三处建筑物为违法建筑，该认定结论对上诉人该三处建筑物的物权产生了否定的法律后果，因此一审法院认定案涉违建认定函对上诉人的权利义务不产生实际影响，属于认定事实不清。2.原西安市XXXX乡规划主管部门，负责本行政区域内的XX乡规划管理工作，对违法建设的认定行为，是其对外行使法定职权的体现，因此西安市规划局长安分局作出的案涉违建认定函对外产生法律效力。综上，一审法院认定事实不清、适用法律错误，故提起上诉，请求：1.撤销西安铁路运输法院（2020）陕7102行初2685号行政裁定书，并指令一审法院继续审理。2.本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人西安市自然资源和规划局辩称，1.被上诉人作出的违建认定函系内部性、过程性行为，不属于行政诉讼的受案范围。2.上诉人提起本案诉讼超过法定起诉期限。3.被上诉人作出案涉违建认定函之后，西安市长安区城市管理综合行政执法局已就涉案违法建设作出长城管执罚字违（2018）158号《行政处罚决定书》，西安市长安区人民政府也已作出长拆决字[2019]40号《强制拆除决定书》，上诉人已经对西安市长安区人民政府作出的《强制拆除决定书》提起行政诉讼，其权利救济已得到保障，被上诉人作出的违建认定函对上诉人的权利义务不产生实际影响。综上，一审裁定认定事实清楚、适用法律正确，请求驳回上诉人的上诉，维持一审裁定。 本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实基本一致，本院另查明：2018年11月14日，西安市长安区城市管理综合行政执法局已就涉案违法建设作出长城管执罚字违（2018）158号《行政处罚决定书》，责令筑景物业公司限期自行拆除违法建设，并于同日送达筑景物业公司。2019年7月29日，西安市长安区人民政府作出长拆决字[2019]40号《强制拆除决定书》，决定对筑景物业公司违法搭建的三处砖混结构建筑物依法强制拆除，西安市长安区城市管理综合行政执法局于2019年7月29日将该《强制拆除决定书》送达筑景物业公司。筑景物业公司不服西安市长安区人民政府作出的长拆决字[2019]40号《强制拆除决定书》，向本院提起行政诉讼，本院作出(2020)陕71行初99号行政判决书，判决驳回筑景物业公司的起诉。筑景物业公司不服，提起上诉，陕西省高级人民法院作出（2020）陕行终583号行政判决书，判决驳回上诉，维持原判。 本院认为，本案的争议焦点是：被上诉人作出的案涉违建认定函是否属于行政诉讼受案范围。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第(六)项规定，行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。《西安市城乡规划条例》第五十九条规定：“规划行政管理部门应当建立规划实施监督巡查制度，及时发现和认定违法建设……”，该条例第六十八条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由城市管理部门责令停止建设…”。本案中，原西安市规划局长安分局向西安市长安区城市管理综合行政执法局作出案涉违建认定函后，西安市长安区XX城管执罚字违（2018）158号《行政处罚决定书》，责令筑景物业公司限期自行拆除违法建设，西安市长安区人民政府也已作出长拆决字[2019]40号《强制拆除决定书》，决定对筑景物业公司违法搭建的三处砖混结构建筑物依法强制拆除。故原西安市规划局长安分局作出的案涉违建认定函属于过程性行为，对上诉人筑景物业公司权利义务产生实际影响的是西安市长安区城市管理综合行政执法局作出的长城管执罚字违（2018）158号《行政处罚决定书》以及西安市长安区人民政府作出的长拆决字[2019]40号《强制拆除决定书》，且上诉人也已经就西安市长安区人民政府作出的长拆决字[2019]40号《强制拆除决定书》提起行政诉讼，其权利救济已得到保障。综上，案涉违建认定函不属于行政诉讼的受案范围。一审法院据此裁定驳回上诉人的起诉，并无不当。 综上，一审法院认定事实清楚、适用法律正确，本院依法予以维持。上诉人的上诉请求和理由缺乏法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  朱爱琳 审判员  周玲玲 审判员  王 方 二〇二一年三月二十六日 书记员  刘娟娟 1