湖南省永州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）湘11行终51号 上诉人（原审原告）：马建越，男，1985年7月5日出生，汉族，广西壮族自治区容县人，住广东省中山市。 被上诉人（原审被告）：永州市冷水滩区市场监督管理局，住所地湖南省永州市冷水滩区河东进贤路2号。 法定代表人：唐春涛，男，该局负责人。 行政负责人：周文华，男，该局调研员。 委托诉讼代理人：陈少龙，男，该局工作人员。 被上诉人（原审被告）：永州市冷水滩区人民政府，住所地湖南省永州市冷水滩区梧桐路579号。 法定代表人：周亮，男，该区区长。 委托诉讼代理人：杨永山，男，永州市冷水滩区司法局工作人员。 委托诉讼代理人：周奕辰，女，永州市冷水滩区司法局工作人员。 上诉人马建越因诉被上诉人永州市冷水滩区市场监督管理局、永州市冷水滩区人民政府不依法履行法定职责及行政复议、行政赔偿一案，不服湖南省永州市零陵区人民法院（2020）湘1102行初238号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 原审查明，2020年4月25日早上马建越在永州卜蜂超市有限公司冷水滩区××路分公司（以下简称卜蜂超市梧桐路分公司）购得地瓜干（散装）一包，单价为3.9元／包，当时在收银处，因不能正常扫码，收银员告知其要找超市负责打秤的工作人员重新打印条码才可以结账。马建越按照收银员的指示，找到负责打印收银条码的工作人员重新打印收银条码，然后到收银处正常扫码付款。马建越走出超市后发现该地瓜干包装袋上的原打印条码上的生产（包装）日期、保质期，与新打印条码上的生产（包装）日期、保质期不一致，马建越据此认为超市工作人员故意篡改了食品的生产日期和保质期，涉嫌违反《中华人民共和国食品安全法》禁止篡改强制性标识的规定，马建越随后就此事向卜蜂超市梧桐路分公司提出赔偿请求遭到拒绝。为此，马建越于2020年4月27日通过12315投诉举报平台，向永州市冷水滩区市场监督管理局投诉举报卜蜂超市梧桐路分公司存在篡改食品生产日期和保质期的情况。永州市冷水滩区市场监督管理局受理该举报后，依法安排执法人员于2020年4月30日前往卜蜂超市梧桐路分公司对该公司销售的地瓜干（散装）进行现场检查，并对该超市的工作人员进行了询问调查。执法人员通过检查发现该超市二楼生鲜区摆放的“散装地瓜干”包装袋上的标签显示生产（包装）日期为“2020.04.25”，保质期为“2020.06.24”，产地为福建晋江，供应商为长沙市疑山农副产品有限公司。这些散装地瓜干包装袋上的标签清晰，没有篡改生产日期、保质期的痕迹。同时，执法人员对该超市的食品仓库也进行了现场检查，检查发现仓库大包散装地瓜干（原大包）包装袋内附有合格证，合格证载明生产日期为2020年1月1日，保质期12个月，净含量（无），生产许可证编号为××，储存方法为阴凉干燥处等，储存的地瓜干为合格产品。永州市冷水滩区市场监督管理局通过现场检查和调查后认为，卜蜂超市梧桐路分公司为便于销售，将大包散装地瓜干等散装食品整体包装开拆，重新分装成小包称重销售，超市考虑到重新简易包装食品的密封性不是很好，在分装过程中接触了空气，为了减少食品安全风险隐患，故对所有超市称重系统统一设计了新的包装日期和保质期，重新设计的食品保质期比出厂合格证上的保质期缩短了很多，此举的目的是为了更有利于保障广大人民群众和消费者的身体健康，可见超市并无篡改食品生产日期和保质期的主观故意，不违背《中华人民共和国食品安全法》的立法宗旨和相关规定。因此，永州市冷水滩区市场监督管理局以未发现马建越投诉的问题，马建越举报卜蜂超市梧桐路分公司的违法事实不能成立为由，作出了不予立案的处理。2020年5月18日，永州市冷水滩区市场监督管理局将处理结果：“2020年4月30日，我局执法人员对该店进行现场检查，并未发现投诉问题”及办结类型：“不立案”的信息通过12315投诉举报平台答复给马建越。马建越通过12315投诉举报平台查询到上述信息后不服，于2020年7月3日向永州市冷水滩区人民政府申请行政复议，永州市冷水滩区人民政府于2020年7月6日向马建越发出永冷政复受字［2020］15号《行政复议受理通知书》。永州市冷水滩区人民政府通过书面审理认为案情复杂，经该人民政府行政负责人批准延长作出复议决定的期限20日，于2020年9月1日作出永冷政复延字［2020］第4号《延期审理通知书》并通过邮寄方式送达给马建越。2020年9月15日，永州市冷水滩区人民政府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项之规定，作出永冷复决字［2020］15号《行政复议决定书》，决定：维持被申请人永州市冷水滩区市场监督管理局于2020年5月18日作出的举报处理结果答复意见。马建越于2020年9月24日签收上述行政复议决定书后不服，于2020年10月9日通过邮寄方式向该院递交行政起诉状提起行政诉讼，该院收到该起诉状后，经审查发现马建越递交的行政起诉状中的部分诉讼请求不符合法律规定，经该院发出一次性告知书释明后，马建越于2020年10月29日再次通过邮寄方式向该院递交经过修改后的行政起诉状，该院收到后通过审查于2020年11月13日正式立案受理本案。马建越的诉讼请求如下：1.撤销永州市冷水滩区市场监督管理局作出的原行政行为；2.撤销永州市冷水滩区人民政府作出的永冷政复决字［2020］15号行政复议决定；3.判令永州市冷水滩区市场监督管理局重新作出履职行为；4.判令永州市冷水滩区市场监督管理局发放举报奖金1万元给申请人。（具体按查获的货值计算或者罚款额计算，按一级奖励计算）；5.判令永州市冷水滩区市场监督管理局、永州市冷水滩区人民政府承担马建越多次从全国各地往返永州的交通费、住宿费、误工费等其他费用合理开支3万元整。 原判认为，本案争议的焦点：一、永州市冷水滩区市场监督管理局针对马建越的举报于2020年5月18日作出的不予立案处理决定并将处理结果反馈给马建越的行政行为是否合法，是否应当予以撤销；二、被告永州市冷水滩区人民政府作出的被诉行政复议决定是否合法，是否应当予以撤销；三、马建越要求永州市冷水滩区市场监督管理局重新作出履职行为，并要求其发放举报奖励金1万元、赔偿损失3万元等诉讼请求是否成立。现评析如下： 一、根据《食品经营许可管理办法》的相关规定，食品销售分为预包装食品销售、散装食品销售、特殊食品销售（保健食品、特殊医学用途配方食品、婴幼儿配方乳粉、其他婴幼儿配方食品）、其他类食品销售。该办法针对食品销售的不同项目进行分类，附则中对预包装食品和散装食品进行了定义：预包装食品，指预先定量包装或者制作在包装材料和容器中的食品，包括预先定量包装以及预先定量制作在包装材料和容器中并且在一定量限范围内具有统一的质量或体积标识的食品；散装食品，指无预先定量包装，需称重销售的食品，包括无包装和带非定量包装的食品。从以上的定义可见，预包装食品有两种形式：一种是预先定量包装，一种是预先定量制作在包装材料和容器中。散装食品需要称重销售，即不预先确定重量，按照基本计量单位进行定价。预包装食品的两种形式都要求预先定量，预先定量是预包装食品最基本的要求，也是区别于散装食品最鲜明的标志。可见，判断是预包装食品还是散装食品，关键看“预先定量”，是否“定量”很重要。而散装食品则具有以下特点：（一）散装食品是不预先确定质量或体积的食品，它是与预先定量食品相对应的概念，散装食品最大的特点是并非“预先定量”；（二）散装食品可以有包装，比如拆零销售的糖果、地瓜干等；也可以无包装，比如拆零销售的大米。是否有包装并不是区分预先定量食品和散装食品的标志。预包装食品的工业化、标准化程度较高，食品包装到最小单元，不宜拆分销售，也就是已经包装好，可以直接销售的食品。《中华人民共和国食品安全法》第六十七条规定，预包装食品的包装上应当有标签。标签应当标明下列事项：（一）名称、规格、净含量、生产日期；（二）成分或者配料表；（三）生产者的名称、地址、联系方式；（四）保质期；（五）产品标准代号；（六）贮存条件；（七）所使用的食品添加剂在国家标准中的通用名称；（八）生产许可证编号；（九）法律、法规或者食品安全标准规定应当标明的其他事项。第六十八条规定，食品经营者销售散装食品，应当在散装食品的容器、外包装上标明食品的名称、生产日期或者生产批号、保质期以及生产经营者名称、地址、联系方式等内容。本案中，卜蜂超市梧桐路分公司销售的地瓜干明显属于该公司从经销商处购进的大包装散装食品，不属于预包装食品。永州市冷水滩区市场监督管理局受理马建越的投诉后，依法及时进行了现场检查和调查，通过调查后认为卜蜂超市梧桐路分公司为便于销售和减少食品安全风险隐患，将属于大包的散装食品地瓜干重新称重分装成小包装销售，分装后设定的新的生产（包装）日期和食品保质期，并未超过出厂合格证上的保质期，更有利于广大人民群众和消费者的身体健康，卜蜂超市梧桐路分公司没有篡改食品生产日期和保质期的主观故意和客观事实，不违反《中华人民共和国食品安全法》的立法宗旨和相关法律、法规的禁止性规定，马建越对卜蜂超市梧桐路分公司举报的违法事实不成立，其作出不予立案的行政处理决定，并依法及时将不予立案决定的处理结果通过投诉举报平台12315系统反馈给马建越的行政行为，认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，且并无不当，该行政行为属于正当、合法、正确的履职行为，该院依法予以支持。因此，马建越混淆散装食品和预包装食品的概念，将超市散装食品合法销售的情形作为预包装食品销售的情形进行投诉举报并企图获得投诉举报奖励和其他利益的行为，缺乏事实依据和法律依据，且其行为目的具有不正当性，故其要求撤销永州市冷水滩区市场监督管理局上述行政行为的诉讼理由及诉讼请求均不能成立，该院依法不予采信和支持。 二、永州市冷水滩区人民政府作出的被诉行政复议决定认定事实清楚，适用法律、法规正确，符合法定程序，决定的内容并无不当，该院依法予以支持。马建越要求撤销被诉行政复议决定的诉讼请求，因缺乏事实依据和法律依据而不能成立，该院依法不予支持。 三、关于马建越要求永州市冷水滩区市场监督管理局重新作出履职行为，并要求其发放举报奖励金1万元、赔偿损失3万元等诉讼请求是否成立的问题。一是被诉行政行为并没有被依法撤销或者被依法确认违法；二是马建越的上述诉讼请求缺乏事实依据和证据予以支持；三是马建越的上述诉讼请求与相关法律、法规的规定不符，缺乏法律、法规予以支持。因此，马建越的上述诉讼请求均不能成立，该院依法不予支持。 综上所述，马建越的所有诉讼请求均不能成立，应当依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款、第六十九条、第七十九条和《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决：驳回马建越的诉讼请求。本案案件受理费50元，由马建越负担。 上诉人马建越不服一审判决，上诉称：1.涉案超市销售的篡改生产日期、保质期的地瓜干属于食品，且属于预包装食品，应遵守预包装食品标签通则的相关规定，被上诉人永州市冷水滩区市场监督管理局未按照食品安全法第六十七条的规定依法履行监管职责，被上诉人永州市冷水滩区人民政府所作复议决定亦违反行政复议法第三十五条的规定；2.被上诉人逾期举证，一审法院为其开绿灯，程序违法。综上，上诉人请求撤销原判，改判支持其一审诉讼请求；一、二审诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人永州市冷水滩区市场监督管理局称，上诉人所购买的地瓜干系散装食品，可称重销售。经查，库存地瓜干包装内有合格证，合格证上载明了生产日期、保质期、生产许可证编号、储存方法等内容。在收银台结账付款时，因条码无法识别，被收银员要求重新打称，重新打称后电脑自动生成显示新的包装日期、保质期等内容的新条码，条码建议的保质期比出厂合格证商的保质期更短，被上诉人认为，上诉人举报的违法事实不能处理，上诉人已将不予立案的处理结果及时回复上诉人，依法履行了监管职责。上诉人要求被上诉人发放奖金并承担交通费、住宿费、误工费等的主张无法律依据，请求二审驳回上诉人的上诉。 被上诉人永州市冷水滩区人民政府称其答辩意见与一审一致，请求二审驳回上诉人的上诉。 在二审审理过程中，当事人未提交新的证据。一审判决据以认定事实的证据，已随案移送本院，经审查可以作为认定本案事实的证据。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，故对一审判决认定的事实予以确认。 本院认为，根据《中华人民共和国食品安全法》第六十七条第一款、第三款的规定及中华人民共和国国家标准（GB7718-94）《食品标签通用标准》可知，现行法律法规及标准仅对预包装食品的标签作出明确规定，未就散装食品的食品标签作出明确规定。本案中，上诉人因于卜蜂超市梧桐路分公司购买的地瓜干不能正常扫码，按照收银员指示重新打印收银条码后发现该地瓜干包装袋上新打印条码上的生产（包装）日期、保质期与原条码不一致，故而认为涉案超市工作人员故意篡改了涉案地瓜干的生产日期和保质期，向涉案超市提出赔偿请求。上诉人赔偿请求遭到拒绝后，通过12315投诉举报平台向永州市冷水滩区市场监督管理局投诉举报。永州市冷水滩区市场管理局接到上诉人举报后，依法对涉案超市进行了现场检查，针对上诉人举报事项进行了调查核实。永州市冷水滩区市场监督管理局认为，被举报的地瓜干系卜蜂超市梧桐路分公司从经销商处购进的大包装散装食品，按计量称重销售，属《食品经营许可管理办法》第五十二条第一款第三项规定的散装食品，不属于上诉人主张的预包装食品。卜蜂超市梧桐路分公司将地瓜干重新分装称重销售时，为减少食品安全风险隐患，重新设计了比出厂合格证上标注更短的保质期及包装日期的标签，无篡改食品生产（包装）日期和保质期的主观故意，此举亦未违反《中华人民共和国食品安全法》立法宗旨及相关规定。后永州市冷水滩区市场监督管理局及时通过上诉人投诉举报平台12315系统将不予立案的处理结果反馈给了上诉人。综上，一审法院认为永州市冷水滩区市场管理局已依法履行了监管职责，永州市冷水滩区人民政府所作复议决定正确，故作出驳回马建越诉讼请求的判决。本院认为，一审判决并无不当，上诉人要求被上诉人发放奖金并承担交通费、住宿费、误工费的主张无事实及法律依据，其关于一审程序违法的主张亦无事实依据，依法均不能成立。 综上，上诉人马建越的上诉请求及理由不能成立，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，处理适当。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人马建越负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  曾 辉 审 判 员  陈 姬 审 判 员  王焕江 二〇二一年三月二十四日 法官助理  刘 青 书 记 员  龙佩玲 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。