海南省万宁市人民法院 行 政 判 决 书 （2021）琼9006行初9号 原告符燕，女，1968年10月11日出生，汉族，身份证号码：XXX，现住万宁市。 原告符昌照，男，1969年3月20日出生，汉族，身份证号码：XXX，现住万宁市。 委托代理人高梦阳，北京京师（海口）律师事务所律师。 委托代理人朱俊皓，北京京师（海口）律师事务所实习律师。 被告万宁市行政审批服务局，住所地：万宁市万城镇红专中路万宁市人民政府行政服务大厅。 法定代表人范森宏，该局党委副书记、副局长。 委托代理人陈名妃，万宁市行政审批服务局工作人员。 委托代理人王蔚君，海南众品律师事务所律师。 原告符燕、符昌照不服被告万宁市行政审批服务局（以下简称万宁市审批局）作出万行审函（2020）368号《万宁市行政审批服务局关于撤销符燕、符昌照建设工程规划许可证的决定》的行政行为,于2021年1月7日分别向本院提起行政诉讼。本院于同日分别立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2021年2月3日合并公开开庭审理了两宗案件。原告符燕、符昌照的委托代理人高梦阳和朱俊皓、被告万宁市审批局的委托代理人陈名妃和王蔚君到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被诉行政行为：2020年9月10日，万宁市审批局作出万行审函（2020）368号《万宁市行政审批服务局关于撤销符燕、符昌照建设工程规划许可证的决定》（以下简称《关于撤销规划许可证的决定》），决定主要内容：根据万宁市人民检察院万检民（行）行政违监（2018）46002400002号《检察建议书》和万自然资函（2020）580号《万宁市自然资源和规划局关于建议注销〈建设工程规划许可证〉和暂停办理其他行政审批手续的函》，符燕、符昌照分别取得位于万城镇环市一西路南侧安置区（一）的万国用（2013）第××××4号《国有土地使用证》和万国用（2013）第××××2号《国有土地使用证》，系相关违法人员通过欺骗手段获得。鉴于以上情况，我局决定对符燕万行审建字第（2019）14号《建设工程规划许可证》、符昌照万行审建字第（2019）13号《建设工程规划许可证》予以撤销。 原告符燕、符昌照诉称，2013年，万宁市政府为推进建设万宁市万城镇纵二路项目和“国瑞城”项目二征用原告符燕和配偶陈某某承包的鱼塘以及在承包地上所建设的房屋、养猪场。后两原告与万宁市政府达成了《搬迁补偿安置协议》，万宁市政府为两原告安置两块涉案土地。2013年10月12日，原万宁市国土资源局（以下简称万宁市国土局）为原告符燕、符昌照分别颁发了万国用（2013）第××××4号《国有土地使用证》（以下简称××××4号《土地证》）和万国用（2013）第××××2号《国有土地使用证》（以下简称××××2号《土地证》）。2018年3月8日，万宁人民检察院向万宁市国土局发出万检民（行）行政违监（2018）46002400002号《检察建议书》（以下简称46002400002号《检察建议书》），建议万宁市国土局收回上述两涉案土地证。2018年4月16日，万宁市国土局作出《收回撤销国有土地使用证的通知》，决定收回上述两涉案土地证。原告据此提起行政诉讼，请求撤销万宁市国土局的违法行政行为。该案经过贵院与海南省第一中级人民法院（以下简称海南一中院）两级法院审理，依法撤销了万宁市国土局的《关于收回撤销国有土地使用证的通知》。因此，两原告目前仍合法享有两涉案土地的使用权，其土地使用权证也合法有效。2019年两原告分别办理了万行审建字第（2019）14号《建设工程规划许可证》（以下简称14号《建设工程规划许可证》）和万行审建字第（2019）13号《建设工程规划许可证》（以下简称13号《建设工程规划许可证》），准备动工建设房屋。但是，本案被告根据46002400002号《检察建议书》与万自然资函（2020）580号《万宁市自然资源和规划局关于建议注销〈建设工程规划许可证〉和暂停办理其他行政审批手续的函》（以下简称《关于建议注销〈建设工程规划许可证〉和暂停办理其他行政审批手续的函》）违法作出了撤销涉案规划许可证的决定，但事先没有告知两原告，更没有给予两原告陈述申辩的权利，其作出该决定后也没有依法送达给两原告，而是直接在政府网站发布公告。两原告是在原告符燕与案外人卓某某的民事诉讼中才得知此消息。综上所述，被告作出《关于撤销规划许可证的决定》，事实不清，程序违法，应当依法撤销。 原告符燕、符昌照为证明其诉讼主张，向本院提交证据如下：证据1、××××4号《土地证》和××××2号《土地证》、（2018）琼9006行初30、31号《行政判决书》、（2019）琼96行终103、104号《行政判决书》，证明两原告对涉案土地依法享有土地使用权，万宁市人民检察院虽然作出了46002400002号《检察建议书》，但其指控的事实已经为生效裁判文书所否认，原万宁市国土局给原告颁发的土地证合法有效，现万宁市资规局应该遵守生效判决，其出具《关于建议注销和暂停办理其他行政审批手续的函》系违法行为，被告不应仅仅依据其建议函就撤销涉案规划许可证。证据2、《万宁市行政审批服务局关于依法撤销符燕、符昌照建设工程规划许可证的公告》，证明被告在没有调查事实和履行法定程序告知原告的情况下，违法撤销原告的建设工程规划许可证，并违法公告的事实。证据3、民事起诉状，证明手机尾号2628的归属人。证据4、46002400002号《检察建议书》，证明其关于两原告通过欺骗的方式获得的土地已在行政判决书上有所回应。 被告万宁市审批局辩称，一、原告以已注销的《国有土地使用证》申请，是以欺骗手段取得行政许可，应予撤销。1、原万宁市国土局于2018年4月16日分别作出《关于收回撤销国有土地使用证的通知》，决定收回登记在符燕名下的××××4号《土地证》和符昌照名下的××××2号《土地证》并注销。该通知在2018年5月8日由陈某某签收。上述行政行为作出并送达，已生效。2、万宁市审批局根据原告符燕、符昌照提交的××××4号《土地证》和××××2号《土地证》等资料，于2019年11月经审核发放14、13号《建设工程规划许可证》。该××××4号《土地证》和××××2号《土地证》于2018年5月已注销。2019年11月二原告以欺骗手段申报。3、万宁市人民法院作出的（2018）琼9006行初30、31号行政判决书、海南一中院作出的（2019）琼96行终103、104号行政判决书，判决撤销撤证行为，但判决书没有确认已注销的××××4号《土地证》和××××2号《土地证》有效。2019年11月两原告提交的申报资料包含已注销的××××4号《土地证》和××××2号《土地证》；但不包含已生效的行政判决书和生效判决执行换发后的《不动产权证书》。4、《中华人民共和国行政许可法》第六十九条第二款规定：“被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当予以撤销。”万宁市审批局应当依法撤销涉案建设工程规划许可证。二、撤证判决生效后，两原告的××××4号《土地证》和××××2号《土地证》并不能当然回到撤证行政行为作出前的状态。最高人民法院（2017）最高法行申992号行政裁定书：“人民法院判决撤销被诉行政行为后，原告的权利是否必然回到被撤销的行政行为作出前的状态，要根据案件的具体情况确定，可能存在两种不同情形：一是生效行政判决彻底否定被诉行政行为认定的事实，认为被诉行政行为完全没有事实根据或法律依据，撤销被诉行政行为意味着原告的合法权利恢复到被诉行政行为作出之前的状态。二是生效行政判决撤销被诉行政行为，理由是行政行为认定的主要事实不清、证据不足，或者是作出被诉行政行为程序违法、适用法律错误、超越职权等，判决在实体上只是对被诉行政行为的合法性作出判断，并未对原告主张的权利是否合法作出判断，且判决作出后仍需要行政机关依法重新作出处理。这种情况下，原告主张的权利并不能当然的回到被诉行政行为作出之前的状态。也正是因为如此，行政诉讼法第七十条明确规定，行政行为被撤销的同时，人民法院可以判决被告重新作出行政行为。即便人民法院没有同时作出限期重作判项，作为享有相应处理权限的行政机关对存疑事项也有重新进行调查、作出处理的法定职责义务。”涉案两土地证明显是第二种情形。上述行政判决书没有确认××××4号《土地证》和××××2号《土地证》有效，两原告主张的权利并不能当然地回到撤证行政行为作出之前的状态。××××4号《土地证》和××××2号《土地证》已注销；判决生效后，两原告要申请执行再换发《不动产权证书》。三、答辩人撤销涉案建设工程规划许可证程序规范，保证相对人的权利。2020年7月，万宁市资规局发出《关于建议注销〈建设工程规划许可证〉和暂停办理其他行政审批手续的函》。收到函件后，我局工作人员于2020年8月25日电话联系原告家人来我局办理相关手续；告知了原告家人撤证的事实、理由和依据，尊重了原告的陈述、申辩权。原告家人只是在电话中回应在打官司，但放弃行使自己陈述和申辩权利，没有积极提交已生效的行政判决书。我局无从进一步了解情况。由于原告不来我局主张自己的权利，2020年9月10日，我局作出了《关于撤销规划许可证的决定》，9月21日通过电话通知两原告家人来我局领取，由于两原告不来我局领取，9月25日我局通过万宁市人民政府网站公告送达。 被告万宁市审批局向本院提交证据如下：证据1、关于收回撤销国有土地使用证的通知，证明涉案土地证已注销。证据2、万宁市国土局的送达回证，证明两原告已知涉案土地证注销。证据3、13、14号《建设工程规划许可证》审批材料（含规划许可证、土地使用权证、宗地图），证明涉案土地证是欺骗手段申报。证据4、《关于建议注销〈建设工程规划许可证〉和暂停办理其他行政审批手续的函》及附件，证明被告启动撤证程序。证据5、《关于撤销规划许可证的决定》，证明撤证行政行为作出。证据6、通话记录，证明被告告知两原告权利。证据7、通话清单，证明被告多次电话通知两原告。证据8、万宁市审批局《关于依法撤销符燕、符昌照建设工程规划许可证的公告》，证明公告送达撤证决定。证据9、证人证言，证明被告多次和两原告联系，通知两原告撤证的有关事宜。 证人陈家彬出庭证言：万宁市审批局收到万宁市资规局的来函，说明符燕、符昌照两宗位于万宁市万城镇安置一区的土地存在以不正当手段骗取土地证的问题。根据这种情况，万宁市审批局准备撤销他们的规划许可证。我作为万宁市审批局的工作人员负责通知符燕、符昌照来我局办理撤证事宜。因为之前两位原告委托代理人陈某某到我局办理规划许可证时，留下的不是两位原告本人的电话，而是代理人陈昌敏的电话，所以，我联系陈某某让其提供两位原告的电话，当时陈某某将尾号为2628的电话号码告诉我，但没有告诉我该号码是谁的。我拿到电话号码后就拨打过去，当时接电话的是一男的，其回复说该电话就是符昌照和符燕的电话，但对方没有具体说是哪一个人的，不过我确定应该是两位原告中的一个。我告知他，万宁市资规局来函说明符燕、符昌照是通过不正当手段取得涉案土地，所以我局要撤销他们的建设工程规划许可证，让他们拿建设工程规划许可证到万宁市审批局办理撤证事宜，但对方回复说他很忙，不在万宁。接着，我跟他说如果不过来办理撤证的话，十个工作日后我局将公告撤证。我联系两位原告大概有2、3次左右，第一次联系是8月份，第二次是9月份，具体时间记不清楚了，有通话记录证明。第二次联系是告知我局要公示的事情。 经庭审质证，原告符燕、符昌照对被告万宁市审批局提交的证据共同质证如下：对证据1和证据2的真实性没有异议，但对关联性以及证明内容都有异议。首先，证据1是撤回通知，并非是决定，所以说不能证明涉案土地证已被注销。第二，证据1已被海南一中院的（2019）琼96行终103、104号行政判决书撤销，因此证据1与证据2并没有证明力。对证据3的三性没有异议，但是对其证明内容有异议，它并不能证明涉案土地是通过欺骗取得，该证据反而恰恰证明了原告符燕、符昌照分别是两宗涉案土地的使用权人，是通过合法手续依法取得了建设工程规划许可证。对证据4、5、8的三性没有异议，但对其证明内容有异议。被告是通过一个错误的根据，然后做出了一个错误的决定。证据6是一个通话记录，对其三性均有异议，两原告并不知道其通话内容，尾号2628并非是原告符燕、符昌照本人的电话，也并非是两位原告家人的电话，而且证人作为被告的工作人员与本案有一定的利害关系，因此其证言不具有相关的证明力。证据7是一个通话清单，对其合法性和真实性没有异议，对其关联性和证明内容有异议，因为这只是一个记录，并不能证明其通话内容是什么。证据8的证人证言不具备相关的证明力。首先，证人联系所谓的符燕、符昌照，其实他并不知晓是不是符燕或者是符昌照本人。第二，证人以及万宁市审批局的负责人，并没有以2019年6月18日海南一中院最新作出的生效行政判决书为依据，然后就作出了撤证行为。第三，被告应进一步联系两位原告，告知两位原告相关的权利。 被告万宁市审批局对原告符燕、符昌照共同提交的证据质证意见如下：证据1的涉案两土地证已经注销，该两土地证不是真的，因此对其三性都不认可。证据1中的行政判决书是真实的，但行政判决书证明不了两位原告所要证明，因为行政判决书没有判决确认涉案土地证有效。两位原告的涉案土地证若有效，那么其申请行政许可的时候也没有向被告提交过行政判决书，同时行政判决书也没有执行。对证据2的真实性没有异议，但关联性有异议，被告是遵照法定程序来撤销涉案许可证的，被告作出的不是行政处罚，是属于行政许可撤销，这两个行为适用法律是不一样的。两位原告一直想从行政处罚法的角度来主张，但是这个是行政许可。行政许可只要有充分证据证明国有土地使用证是虚假的，被许可人以欺骗手段申请取得行政许可，就可以撤销，程序可以简化。对证据3的三性不认可，该证据与本案没有关联。对证据4的真实性没有异议，但是该证据与本案没有直接的关联。 原告符燕、符昌照对本院依法调取的证据质证如下：对法院调取的不动产登记信息查询说明的三性及证明内容均无异议，涉案两土地证在合法存续的状态下，原告符燕、符昌照以合法有效的土地证依法报规报建，进而取得涉案土地的建设工程规划许可证，被告作出的行政行为于法无据，请法院查明事实，秉公处理，维护原告的合法权益。 被告万宁市审批局对本院依法调取的证据质证如下：被告认可法院到万宁市不动产登记中心查询调取的不动产登记信息查询说明的真实性、关联性、合法性。涉案两土地证没有注销，但不能改变撤证行政行为作出即生效的事实。生效行政判决书没有确认原涉案土地证有效。判决生效后，原告要申请执行再换发《不动产权证书》，但万宁市资规局没有启动换证程序，而且已排除了两位原告换发《不动产权证书》的可能性。 本院对原、被告提交的上述证据综合认证如下：一、对原告符燕、符昌照提交的证据认证：对证据1的真实性、合法性、关联性予以确认，可以作为本案认定事实的依据。对证据2的真实性和关联性予以确认，该证据证明了被告通过万宁市人民政府网站发布公告，告知原告符燕、符昌照，其持有的涉案建设工程规划许可证已被万宁市审批局撤销，并告知其若不服，有申请行政复议和提起行政诉讼的权利的事实。对证据3和证据4的真实性予以确认。二、对被告提交的证据认证：证据1-4与本案被诉行政行为的合法性有关联，且符合证据形式上的合法性、真实性要求，能够证明本案的客观事实，本院予以采信。证据5系本案被诉行政行为，对其真实性予以确认。对证据6和证据7的真实性予以确认，但上述两份证据仅能证明被告工作人员拨打尾号2628的手机号码，但不能证明被告工作人员联系的是两位原告，更不能证明被告已向两位原告履行了告知义务。证据8与两位原告提交的证据2相同，本院已作认证。原告对证据9的证人证言不予认可，而且证人拨打的手机号码并非系两位原告本人的电话，因此该证据不能证明证人多次与两位原告联系，并向两位原告履行了告知义务，并给予两位原告享有陈述申辩的权利。 经审理查明，原告符燕与原告符昌照系姐弟关系。2013年万宁市人民政府为推进建设万宁市万城镇纵二路项目和“国瑞城”项目而征用万宁市万城镇东星村委会的土地，原告符燕和符昌照合伙承包经营东星村委会田尾坡的鱼塘及在承包土地上所建的房屋、养猪场均在该两个项目范围内。2013年6月14日万城镇人民政府与原告符燕、符昌照签订《搬迁补偿安置协议书》。2013年10月12日，原万宁市国土局根据原告符燕、符昌照的申请，分别向原告符燕、符昌照颁发了××××4号《土地证》和××××2号《土地证》。2018年4月16日，原万宁市国土局分别对原告符燕、符昌照作出《收回撤销国有土地使用证的通知》，通知原告符燕、符昌照，其将决定收回登记在原告符燕、符昌照名下的××××4号《土地证》和××××2号《土地证》并进行注销，同时要求原告符燕、符昌照在接到通知之日起七日内将该两土地证交回原万宁市国土局申请注销登记，如逾期不交回证书，其将依规定直接注销该土地登记和土地证书。原告符燕、符昌照收到通知后不服，分别向本院提起行政诉讼。本院受理并经审理后，依法作出（2018）琼9006行初30、31号行政判决，撤销原万宁市国土局于2018年4月16日分别对原告符燕、符昌照作出的《收回撤销国有土地使用证的通知》。万宁市资规局不服，分别向海南一中院提起上诉，海南一中院经审理后，于2019年6月18日作出（2019）琼96行终103、104号行政判决，两份判决均认定：万宁市资规局作出的《收回撤销国有土地使用证的通知》主要依据的是万宁市人民法院作出并生效的（2016）琼9006刑初314号刑事判决书、万宁市人民政府《关于注销违法获得国有土地使用证的请示》批复文件及万宁市人民检察院的46002400002号《检察建议书》，但本案中，万宁市资规局收回符燕的××××4号《土地证》和符昌照的××××2号《土地证》均不属于（2016）琼9006刑初314号刑事判决理由以及项目中应当没收或者追缴的财物，且案外人叶某的犯罪行为与国土部门给符燕、符昌照颁证行为是两个不同的行为，其之间没有直接联系，不应是导致万宁市资规局收回100164号《土地证》和100172号《土地证》的原因,万宁市资规局作出收回××××4号《土地证》和××××2号《土地证》的通知认定事实不清，程序违法。因此判决驳回万宁市资规局上诉，维持原判。上述判决生效后，原告符燕、符昌照分别向被告万宁市审批局提出办理建设工程规划许可申请，并提交××××4号《土地证》和××××2号《土地证》等相关申报资料，被告万宁市审批局经审核后，于2019年11月29日分别给原告符燕、符昌照颁发了14号《建设工程规划许可证》和13号《建设工程规划许可证》。 2020年7月10日，万宁市资规局向被告万宁市审批局发出《关于建议注销〈建设工程规划许可证〉和暂停办理其他行政审批手续的函》，说明符燕、符昌照分别取得位于万城镇环市一西路南侧安置区（一）的××××4号《土地证》和××××2号《土地证》，系相关违法人员通过欺骗等手段获得，根据46002400002号《检察建议书》，其对符燕、符昌照取得的两涉案土地证正在依法办理收回注销手续，因此建议被告万宁市审批局注销符昌照、符燕持有的13、14号《建设工程规划许可证》和暂停办理其他行政审批手续。2020年9月10日，被告万宁市审批局根据46002400002号《检察建议书》和万宁市资规局上述建议函，对原告符燕、符昌照作出《关于撤销规划许可证的决定》，撤销了符燕的14号《建设工程规划许可证》和符昌照的13号《建设工程规划许可证》，告知符燕、符昌照于收到决定书之日起十日内，将建设工程规划许可证原件及相关副本交回万宁市审批局，逾期未收到，其将予以公告。如对上述决定不服，有申请行政复议和提起行政诉讼的权利及期限。2020年9月25日，万宁市审批局在万宁市人民政府网站发布《关于依法撤销符燕、符昌照建设工程规划许可证的公告》，进行公告送达。事后，两位原告在符燕与案外人卓某某的民事诉讼中才得知万宁市审批局撤销了13、14号《建设工程规划许可证》。两位原告对此不服，于2021年1月7日分别向本院提起行政诉讼，均请求本院判决撤销被告作出的《关于撤销规划许可证的决定》。 另查明，原告符燕名下的××××4号《土地证》和原告符昌照名下的××××2号《土地证》并未被万宁市资规局收回注销，上述两土地证项下的涉案土地仍登记在原告符燕、符昌照名下，并未注销登记。 本院认为，本案争议的焦点是万宁市审批局作出的被诉撤证行为是否合法。首先，被诉撤证行为认定事实是否清楚、适用法律是否正确。《中华人民共和国行政许可法》第六十九条第二款规定，被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当予以撤销。本案中，被告主张万宁市资规局对原告符燕、符昌照作出《收回撤销国有土地使用证的通知》，收回了符燕名下的××××4号《土地证》和符昌照名下的××××2号《土地证》并注销，而原告符燕、符昌照持已注销的土地证申报，以欺骗手段取得涉案建设工程规划许可证，因此应当予以撤销。但根据本案查明的事实，万宁市资规局对原告作出的《收回撤销国有土地使用证的通知》已被法院生效行政判决撤销，由于生效判决作出撤销判决的理由是万宁市资规局作出的被诉行政行为认定的事实根本不存在，从根本上否定被诉行政行为存在的合法性。因此，原告的权利义务应当恢复到万宁市资规局作出撤证行为之前的状态，而且万宁市不动产登记中心出具的《不动产登记信息查询说明》，亦正好证明了原告符燕、符昌照持有的××××4号《土地证》和××××2号《土地证》处于持续有效状态，原告符燕、符昌照仍享有两涉案土地的使用权。原告符燕、符昌照为申报建设工程规划许可证，分别向被告万宁市审批局提交有效的××××4号《土地证》和××××2号《土地证》等资料进行申请，被告万宁市审批局经审核后，认定原告符燕、符昌照的申请事项符合城乡规划要求，并分别给原告符昌照、符燕颁发了13、14号《建设工程规划许可证》。综上事实，原告符燕、符昌照系通过合法手续依法取得涉案两建设工程规划许可证，并非是以欺骗手段取得，被告万宁市审批局的主张没有事实和法律依据，本院不予采信。被告万宁市审批局在收到万宁市资规局的建议函后，在没有经过调查，查清案件事实的情况下，仅凭万宁市资规局的《关于建议注销〈建设工程规划许可证〉和暂停办理其他行政审批手续的函》便认定原告符燕、符昌照分别取得的××××4号《土地证》和××××2号《土地证》项下的土地系通过欺骗手段获得，并认定上述两土地证已收回注销，而对原告符燕、符昌照作出《关于撤销规划许可证的决定》。该决定显然认定事实不清、主要证据不足，适用法律错误，应当予以撤销。其次，程序是否合法。根据正当程序原则的基本要求，行政机关在作出对行政管理相对人、利害关系人不利的行政决定之前，应当告知当事人拟作出行政决定的事实、理由、依据和决定内容，并给予其享有陈述、申辩权和申请听证的权利。本案中，被告在作出撤销两涉案建设工程规划许可证决定前，并未对原告符燕、符昌照履行告知义务，也未听取其陈述和申辩意见，该决定显然不利于保障两位原告的权益，被告的行为违反了“先听取意见后作决定”的基本程序规则，程序违法。 综上所述，被告万宁市审批局作出《关于撤销规划许可证的决定》认定事实不清，主要证据不足，违反法定程序、适用法律错误，依法应予撤销，原告符燕、符昌照的权利义务应恢复至万宁市审批局作出撤证行为之前的状态。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（一）、（二）、（三）项的规定，判决如下： 撤销被告万宁市行政审批服务局于2020年9月10日作出的万行审函（2020）368号《万宁市行政审批服务局关于撤销符燕、符昌照建设工程规划许可证的决定》。 案件受理费50元，由被告万宁市行政审批服务局负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于海南省第一中级人民法院。 审 判 长  翁雪花 人民陪审员  胡茂军 人民陪审员  林崇蒋 二〇二一年三月十九日 书 记 员  杨 爱 （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。