河北省石家庄市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2021）冀01行终46号 上诉人（原审原告）谷彦海，男，1964年9月20日生，汉族，农民，住平山县平山镇李家庄村。 上诉人（原审原告）刘增明，男，1949年8月14日生，汉族，农民，住平山县平山镇李家庄村。 上诉人（原审原告）谷增海，男，1965年10月28日生，汉族，农民，住平山县平山镇李家庄村。 上诉人（原审原告）谷文军，男，1955年2月3日生，汉族，农民，住平山县平山镇李家庄村。 上诉人（原审原告）刘青树，男，1944年7月17日生，汉族，农民，住平山县平山镇李家庄村。 上诉人（原审原告）封美书，女，1943年7月29日生，汉族，农民，住平山县平山镇李家庄村。 上诉人（原审原告）任拴芬，女，1955年10月12日生，汉族，农民，住平山县平山镇李家庄村。 上诉人（原审原告）梁建国，男，1990年7月30日生，汉族，农民，住平山县平山镇李家庄村。 上诉人（原审原告）郭林芹，女，1963年10月21日生，汉族，农民，住平山县平山镇李家庄村。 上诉人（原审原告）谷占权，男，1967年7月17日生，汉族，农民，住平山县平山镇李家庄村。 谷占权委托诉讼代理人谷建权（谷占权哥哥），男，1964年4月14日出生，汉族，农民，住平山县平山镇李家庄村。 十上诉人委托诉讼代理人王树明，河北英汇律师事务所律师。 上诉人（原审第三人）平山县平山镇李家庄村民委员会，地址平山县平山镇李家庄村。 法定代表人郭义，村主任。 被上诉人（原审被告）平山县自然资源和规划局，地址平山县城红旗大街。 法定代表人韩彦良，局长。 委托诉讼代理人王亚亚，河北咏远律师事务所律师。 委托诉讼代理人齐江涛，河北咏远律师事务所律师。 原审第三人平山县西柏坡浸出油脂厂，地址：平山县平山镇孟贤壁农场路（李家村村西）。 负责人李运献。 上诉人平山县平山镇李家庄村委会、谷彦海等十人因被上诉人平山县自然资源和规划局为原审第三人平山县西柏坡浸出油脂厂颁发平国用（2002）字第35-××号国有土地使用证一案，不服石家庄市平山县人民法院（2020）冀0131行初25号行政裁定，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审查明，谷彦海等10人系李家庄村村民，九十年代其家庭取得涉案部分土地承包经营权，1999年土地二轮承包时，与李家庄村民委员会签订了《平山县农村土地承包合同书》，延续了原土地承包经营权，并陆续办理了《农村土地承包经营权证》。平山县西柏坡浸出油脂厂系个人独资企业，原名为平山县食用油脂厂，该厂原投资人为张三荣，2014年4月24日，张三荣与杨明华达成转让协议，将平山县西柏坡浸出油脂厂转让给杨明华。2015年4月19日，杨明华与现投资人李运献达成转让协议，杨明华将平山县西柏坡浸出油脂厂转让给李运献。平山县食用油脂厂于1990年10月份开始占用李家庄村耕地建食用油脂厂，1991年5月31日西柏坡浸出油脂厂（原平山县食用油脂厂）（甲方）与李家庄村民委员会（乙方）签订《占地协议书》，主要内容为：“一、经双方协商，甲方租用乙方土地10.59亩，四至为第一块1.05亩，东至工艺厂，西至渠，南至道，北至谷英书水地，第二块6.38亩，东至大渠，西至小渠，南至大道，北至油脂厂，第三块3.16亩，东至公路，西至谷昌友地，南至农场地，北至道。二、本合同履行期限为土地管理部门批准占地的期限。三、甲方每年分夏秋两季向乙方土地承包户赔产。夏季小麦按亩产捌百斤，秋季玉米按亩产柒百斤赔产。夏季按5月30日至6月30日的市场价，秋季按9月30日至10月30日的市场价。由甲方在款定后10天内向乙方赔产。水费、农业税、征购均由乙方负担。”从1993年开始平山县食用油脂厂占李家庄村耕地为23亩。2000年11月12日，李家庄村民委员会与平山县食用油脂厂经本院调解，达成调解协议，协议内容为“一、被告继续占用原告方耕地23亩，并按双方占地协议赔产，从2001年开始执行；二、被告于2000年12月底前付给原告占地赔款10000元，2001年正月底前付给原告占地赔款10000元，剩余赔款95233元，于2001年9月底前付清。”平山县人民法院作出（2000）平民初字第1-48号民事调解书，对以上协议予以确认。1996年6月10日李家庄村民委员会（甲方）与第三人平山县西柏坡浸出油脂厂（原平山县油脂公司）（乙方）签订占地协议书，主要内容为：“一、经甲、乙双方充分协商，甲方同意将该村西非耕地伍拾亩让乙方建厂占用，每亩价格壹万元整，合计人民币伍拾万元整，（四至，东至南甸公路，南至平山县农场西至石窝西岸，北至李家庄村打麦场）。二、占地时间：长期（永久性占地）。三、付款方式：分期付款，第一期协议生效之日付款贰拾万元，第二期协议生效之日半年内再付贰拾万元，第三期在一年内余款付清。四、甲方协助乙方处理各种民事纠纷和一切安全保卫工作，保障建厂顺利进行及水、电、路畅通，并给乙方提供办理占地的合法手续及一切资料。五、乙方在公司投产后，在同等条件下优先雇佣甲方村民入厂工作。六、如乙方不能如期付款，甲方可用乙方房产折价偿还，或双方协商解决。七、同一九七九年正月二十八日甲乙双方新立占地协议书不太完善，特制定此协议，新协议生效之日，同时废除旧协议书。八、此协议书一式两份，甲方双方各执一份。九、此协议双方签字盖章生效。”2002年6月3日第三人平山县西柏坡浸出油脂厂向平山县人民政府提出《关于尽快办理占地手续免缴各种费用的请示报告》，2002年6月5日平山县土地管理局作出书面意见，同意为该厂办理国有土地使用手续，2002年6月6日县长批示同意办理有关手续。2002年6月7日第三人平山县平山镇李家庄村民委员会向平山县土地管理局出具书面意见，同意平山县西柏坡浸出油脂厂占用村集体土地44.3亩，变为国有土地。2002年6月7日第三人平山县西柏坡浸出油脂厂（乙方）和平山县土地管理局（甲方）签订《缓缴占地费用手续协议书》，主要内容为：“一、甲方为乙方办理占地手续面积为44.3亩，应收取出让金78万元、使用金3.12万元、管理费7.8万元、发证费2113元，总计891313元。二、乙方在办理占地手续前向甲方暂缴的20000元做为此次办证费用。三、剩余的871313元在2003年6月7日前全部付清。”2002年6月7日第三人平山县西柏坡浸出油脂厂填写土地登记申请书，申请办理国有土地使用证，权属性质国有，面积29534.8㎡，土地用途工业，申请登记依据为石家庄市国有土地登记确权发证办法第20条第1款，四至东至公路、南至水渠、西至李家庄村水渠、北至李家庄集体土地。2002年6月7日经初审，平山县土地管理局审核，2002年6月7日局务会研究批准，平山县人民政府同意，为第三人平山县西柏坡浸出油脂厂办理了平国用（2002）字第35-××号国有土地使用证，主要内容为：土地使用者平山县西柏坡浸出油脂厂，座落平山镇李家庄××西，用途油脂厂，使用权类型出让，终止日期2048年5月7日，使用权面积贰万玖仟伍佰叁拾肆点捌，东至公路、南至水渠、西至李家庄村水渠、北至李家庄集体土地。因第三人平山县西柏坡浸出油脂厂不能及时履行（2000）平民初字第1-48号民事调解书赔款义务，第三人平山县平山镇李家庄村民委员会（甲方）与第三人平山县西柏坡浸出油脂厂（乙方）2011年2月14日签订《还款协议》，该协议主要内容为：乙方占用甲方土地23亩，油脂厂因经营不善至今赔产兑现不了，违约原协议条款。经甲乙双方协商达成以下协议：1、乙方欠甲方2009年前占地赔产款约35.8万元（标准每亩每年夏季小麦800斤，秋季玉米700斤，按市场价逐年赔偿）。欠款两个月内还清，分三期还款。第一期在公历2011年2月17日前还2万元，2月22日前再还3万元，第二期在公历2011年3月22日前还10万元，第三期在公历4月22日前将所欠剩余赔产款全部还清。2、乙方保证在所定每期间内还清2009年度所欠赔产款，如每定期内不能还清，乙方同意甲方将乙方占用场地对外承包。承包费用用于抵顶乙方所欠赔产款。若乙方在甲方对外承包期6个月内资金到位，把所欠赔偿款还清后甲方将对外承包场地交给乙方开工生产。但甲方所收6个月的赔偿款不给乙方减免。3、乙方以后两年内（2012年底）还不能正常按规定期限赔偿，乙方自动拆除建筑物恢复地貌或将建筑物无偿自愿赠送给甲方所有。该还款协议达成后，平山县西柏坡浸出油脂厂将所拖欠的2009年之前的35.8万元付给平山县平山镇李家庄村民委员会。2019年9月平山县平山镇李家庄村民委员会向法院起诉要求平山县西柏坡浸出油脂厂给付2009年以后23亩占地补偿费，在法院审理中平山县西柏坡浸出油脂厂向法庭提交了平山县人民政府于2002年给其颁发的平国用（2002）字第35-××号国有土地使用证，因原、被告争议该宗土地性质已经由集体土地变更为国有土地，平山县人民法院作出（2019）冀0131民初3404号民事判决书，判决驳回平山县平山镇李家庄村民委员会的诉讼请求。该民事案件庭审结束后，原告谷彦海等10人得知该证将原告谷彦海等十人一直耕种经营的约3亩左右承包土地登记在内。庭审中，第三人平山县平山镇李家庄村民委员会称：“1996年6月10日第三人平山县平山镇李家庄村民委员会与第三人平山县西柏坡浸出油脂厂（原平山县油脂公司）签订的《占地协议书》是虚假的合同，实际第三人平山县平山镇李家庄村民委员会在1990年、1991年与第三人平山县西柏坡浸出油脂厂（原平山县油脂公司）签订的是土地租赁协议，实际租用23亩土地，每年第三人平山县西柏坡浸出油脂厂向第三人平山县平山镇李家庄村民委员会按照小麦800斤、玉米700斤的标准支付占地费。第三人平山县平山镇李家庄村民委员会配合第三人平山县西柏坡浸出油脂厂办理国有土地使用权证，是为了吸引投资而办理的虚假证书，不具有真实的不动产登记意义，且除了第三人平山县西柏坡浸出油脂厂实际租用23亩土地外，剩余的土地，均是原告谷彦海等人合法取得土地承包经营权的责任田，目前尚在由原告等人耕种。”但平国用（2002）字第35-××号国有土地使用证所依据的1996年6月10日第三人平山县平山镇李家庄村民委员会与第三人平山县西柏坡浸出油脂厂（原平山县油脂公司）签订的《占地协议书》并未被确认违法或无效。原告谷彦海等十人不服被告平山县自然资源和规划局为第三人平山县西柏坡浸出油脂厂颁发平国用（2002）字第35-××号国有土地使用证一案，于2020年3月29日以平山县人民政府为被告向河北省石家庄市中级人民法院提起行政诉讼，河北省石家庄市中级人民法院于2020年6月10日作出（2020）冀01行初9号行政裁定书，认为：被诉行政行为是土地权属登记行为，该职能已由不动产登记机构承继，平山县人民政府已不是本案适格被告，裁定驳回原告谷彦海等十人的起诉。2020年7月23日原告谷彦海等十人以平山县自然资源和规划局为被告提起行政诉讼，请求撤销第三人平山县西柏坡浸出油脂厂的平国用（2002）字第35-××号国有土地使用证。 原审认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条第（一）项规定，原告提起诉讼应当是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条规定，不符合行政诉讼法第四十九条规定的情形，已经立案的，应当裁定驳回起诉。本案中，第三人平山县西柏坡浸出油脂厂持有的平国用（2002）字第35-××号国有土地使用证下的土地，在2002年已被平山县人民政府征收为国有，虽然原告谷彦海等10人及第三人平山县平山镇李家庄村民委员会主张1996年6月10日第三人平山县平山镇李家庄村民委员会与第三人平山县西柏坡浸出油脂厂（原平山县油脂公司）签订的《占地协议书》是虚假合同，但该合同未被确认违法或无效。因第三人平山县西柏坡浸出油脂厂持有的平国用（2002）字第35-××号国有土地使用证下的土地，在2002年已被平山县人民政府征收为国有，故原告谷彦海等10人不再对平国用（2002）字第35-××号国有土地使用证下的土地拥有承包经营权，其与被告为第三人平山县西柏坡浸出油脂厂颁发平国用（2002）字第35-××号国有土地使用证的行政行为无利害关系。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第（一）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回原告谷彦海、刘增明、谷增海、谷文军、刘青树、封美书、任拴芬、梁建国、郭林芹、谷占权的起诉。 平山县平山镇李家庄村委会、谷彦海等十人不服，提出上诉，主要理由为：政府征用土地都应当严格按照法律规定的程序办理审批手续，更何况将集体耕地性质转化为建设用地性质，国家更是有严格的审批流程和程序。在原审诉讼中，被上诉人并没有向法庭提供任何证据能够证明涉案土地已被征用的事实，那么原审裁定又是以什么证据来认定涉案土地已被征用呢？《土地承包法》第二十三条规定：“承包合同自成立之日起生效，承包自承包合同生效时取得土地承包经营权”第八条规定：“国家保护机体土地所有者的合法权益，保护承包方的土地承包经营权，任何组织和个人不得侵犯”第十条规定：“国家保护承包方依法、自愿、有偿流转土地承包经营权，保护土地承包经营权人的合法权益，任何组织和个人不得侵犯”上述法律规定数次明确国家保护土地承包经营权的合法权益，任何组织和个人不得侵犯。上诉人等十人享有的土地承包经营权发生在九十年代，且在2018年平山县人民政府又给上诉人等十人发放了承包经营权证书，从而再一次确定了上诉人等十人对涉案土地享有合法的承包经营权。如果涉案土地在2002年被平山县人民政府征用，那为何平山县人民政府还在2018年给上诉人等十人再次发放承包经营权证书，而且上诉人十人至今一直在涉案土地经营农作物从来无人干涉，那么涉案土地怎么可能会被征用？综上，请求撤销原裁定，指令原审法院继续审理本案。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定了公民、法人或者其他组织提起行政诉讼的利害关系标准，与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织具有原告主体资格，可以提起行政诉讼，而与行政行为不具有利害关系的公民、法人或者其他组织则不具有原告资格。在不服行政机关颁发国有土地使用权证行政行为案件中，如何判断国有土地使用权证指向土地的原承包经营权人是否还与颁证行为具有利害关系，一般情况下，因《中华人民共和国土地管理法》等相关法律规定，已经对组织实施集体土地的征收程序，保障被征地农民的合法权益做了规定，如果征收人严格按照《中华人民共和国土地管理法》等相关法律规定，将农民所有的集体土地征收为国有，充分保障了被征地农民的合法权益，政府收储该土地后，原土地承包经营权人对政府后续出让该土地，为受让人办理国有土地使用权证行政行为则不再具有利害关系。如果被征地农民认为自身权益受到侵害，可以对政府组织实施土地征收的行政行为提起行政诉讼寻求司法救济，但是不能对土地收储后的出让土地或者颁发国有土地使用权证行政行为提起行政诉讼。如果集体土地没有被合法征收为国有土地，此时土地承包经营权人在该集体土地上的权益并没有丧失，土地承包经营权人与行政机关在该集体土地上作出的行政行为具有利害关系，可以提起行政诉讼寻求权利救济。本案中，被上诉人平山县自然资源和规划局没有提交将上诉人承包地合法征收为国有的证据，没有提供被征收人已经得到合理补偿的相关证据。被上诉人平山县自然资源规划局为原审第三人平山县西柏坡浸出油脂厂颁发平国用（2002）字第35-××号国有土地使用证所依据的1996年占地协议书、李家庄村委会出具的书面意见、油脂厂的请示报告等证据材料，均不能证明平国用（2002）字第35-××号国有土地使用证所指向的土地已经经过合法程序被征收为国有。上诉人等十人作为土地承包经营权人，与颁发平国用（2002）字第35-××号国有土地使用证的行政行为具有利害关系，其对颁证行为不服，可以提起行政诉讼寻求法律救济。原审法院认为上诉人等十人与颁发平国用（2002）字第35-××号国有土地使用证的行政行为没有利害关系，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第（一）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回上诉人等十人的起诉是错误的，依法应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（三）项之规定，裁定如下： 一、撤销平山县人民法院（2020）冀0131行初25号行政裁定。 二、本案指令平山县人民法院继续审理。 审判长  任高彬 审判员  徐进富 审判员  李文华 二〇二一年三月十五日 书记员  李凯琳