山东省临沂市中级人民法院行 政 裁 定 书(2020)鲁13行终345号上诉人（一审被告）临沂市自然资源和规划局，住所地临沂市北城新区北京路7号。法定代表人赵立新，局长。委托诉讼代理人田丙聚，该局工作人员。委托诉讼代理人张健康，山东保亿律师事务所律师。上诉人（一审第三人）临沂市罗庄区罗庄街道韦姜屯社区居民委员会，住所地临沂市罗庄区龙潭路。法定代表人张秀亮，居委会主任。委托诉讼代理人马阅君，山东舜翔（临沂）律师事务所律师。被上诉人（一审原告）临沂高新技术产业开发区湖西崖东社区居民委员会，住所地临沂市高新技术产业开发区湖西路东段。法定代表人吕建伟，居委会主任。委托诉讼代理人赵玉琦，山东铭星律师事务所律师。上诉人临沂市自然资源和规划局（以下简称临沂市规划局）、临沂市罗庄区罗庄街道韦姜屯社区居民委员会（以下简称韦姜屯社区）因与被上诉人临沂高新技术产业开发区湖西崖东社区居民委员会（以下简称湖西崖东社区）土地行政登记一案，不服临沂市罗庄区人民法院（2020）鲁1311行初27号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。一审法院查明，1990年7月22日，临沂市罗庄镇韦姜屯村民委员会与临沂市罗庄镇湖西崖东村民委员会签订《土地权属界限协议书》，约定罗庄镇韦姜屯村与本镇湖西崖东村土地以商场街中心线向北40米与东西田埂中心线的交点，经山林与新光纺织厂南院墙向北18米，西院墙向东80米处的交点为界。该协议由双方加盖公章，负责人分别签章、签字及土地资源调查队负责人签字确认，并附图在临沂市国土资源局备案存档。1997年，韦姜屯村在涉案土地上建设铁木加工厂，占地面积2222平方米。2001年11月1日，韦姜屯村委与邹学春签订韦屯铁汞山汪塘地租合同，约定将汪塘地3.5亩（折合面积2450平方米）租给邹学春使用，每年租金1050元，租赁期限自2001年11月1日至2051年11月1日。邹学春主张其于2002年5月份将该土地口头租赁给临沂市兰盾建筑安装有限公司（以下简称兰盾公司）使用。2003年8月14日，韦姜屯村委出具补办用地手续申请书、违法用地检讨书，载明因建铁木加工厂占用土地2222平方米，该地位于××路××段××靠小巷，东靠沂罗幼儿园，北靠村空地，南靠罗庄区拍卖行），申请补办用地手续。2003年8月5日，罗庄区人民政府向临沂市人民政府作出《关于罗庄街道办事处韦姜屯村补办用地手续的请示》。2003年8月9日，临沂市人民政府作出临政土字［2003］229号《关于罗庄区罗庄街道办事处韦姜屯村补办用地手续的批复》，同意补办土地使用手续。2004年6月22日，罗庄办事处韦姜屯村（铁木加工厂）向临沂市人民政府申请土地登记，邹学春作为韦姜屯村委的法定代表人参与地籍调查，土地四至确定为东至韦姜屯村居民区、西至巷、南至罗庄区拍卖行、北至空地。2004年7月21日，临沂市人民政府为罗庄区罗庄办事处韦姜屯村（铁木加工厂）颁发临罗集用（2004）第014号《集体土地使用证》，载明土地座落罗庄区罗庄办事处韦姜屯村，地类（用途）为工业，使用权类型为批准拨用企业用地，使用权面积为2222平方米。2013年6月27日，临沂市规划局作出《关于韦姜屯村与湖西崖东村龙潭路北土地权属界限示意图的说明》，载明临沂市规划局组织有关人员对韦姜屯村与湖西崖东村于1990年7月22日签订的一份龙潭路以北土地权属协议书权属界线进行了实地认定。认定兰盾公司院中，位于韦姜屯村部分的面积约为70.49平方米，另据实地调查，该权属界限两侧除东部为新光纺织厂使用外，其余部分实际均为韦姜屯村民使用。湖西崖东社区曾向临沂市国土资源局提交土地权属争议处理请求，并向山东省人民政府提起行政复议，请求撤销临沂市人民政府作出的临政土字［2003］229号批复。2018年8月13日，山东省人民政府作出鲁政复决字〔2012〕150号行政复议决定书，维持该批复。湖西崖东社区对该复议决定不服，向济南市中级人民法院提起行政诉讼，并主张在该案移送临沂市中级人民法院后获知涉案《集体土地使用证》的存在，故诉至法院。一审法院认为，根据《土地登记办法》第三条第二款规定，申请人应当依照本办法向土地所在地的县级以上人民政府国土资源行政主管部门提出土地登记申请，依法报县级以上人民政府登记造册，核发土地权利证书。故临沂市规划局有对行政区划内的土地权属进行登记的行政职责。涉案临罗集用（2004）第014号《集体土地使用证》的发证机关为临沂市人民政府，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。现土地权属登记职权由临沂市规划局继续行使，故临沂市规划局是本案适格被告。本案的争议焦点主要有：一、湖西崖东社区提起本案诉讼是否超过起诉期限？二、临沂市人民政府为罗庄办事处韦姜屯村（铁木加工厂）颁发临罗集用（2004）第014号《集体土地使用证》的行政行为是否合法？关于焦点一，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条、第四十八条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。一审法院认为，本案系因不动产提起诉讼，自2004年7月21日临沂市人民政府颁发临罗集用（2004）第014号《集体土地使用证》起未超过20年。湖西崖东社区并未怠于主张权利，其曾向临沂市国土资源局提交土地权属争议处理请求，并先后对临沂市人民政府作出的临政土字[2003]229号批复提起行政复议及行政诉讼，基于对有权机关的信赖而等待处理应视为“不属于自身的原因”，因此被耽误的期间不应计算在起诉期限内。临沂市规划局和韦姜屯社区虽主张湖西崖东社区提起本案诉讼已经超过起诉期限，但对湖西崖东社区知道或应当知道作出行政行为的时间均未提供充分证据证实，故对其上述主张不予采纳。关于焦点二，根据《城镇村庄地籍调查规程》3.2.6.1项规定，界址的认定必须由本宗地及相邻宗地使用者亲自到现场共同指界。临沂市规划局提供的地籍调查表显示，涉案地块的四至分别为东至韦姜屯村居民区、西至巷、南至罗庄区拍卖行、北至空地，而本宗地及邻宗地的指界人只有邹学春一人，违反了上述地籍调查的规定，应认定程序违法。此外，通过湖西崖东社区及临沂市规划局提供的相同证据可以看出，韦姜屯村委于2003年8月14日出具违法用地检讨书、补办用地手续申请书，罗庄区人民政府于2003年8月5日作出关于补办用地手续的请示，临沂市人民政府于2003年8月9日作出关于补办用地手续的批复，时间顺序存在明显矛盾；且在湖西崖东村委与韦姜屯村委于1990年7月22日签订的《土地权属界限协议书》已在临沂市国土资源局备案存档的情况下，临沂市人民政府对土地权属未尽调查审核义务，即为罗庄办事处韦姜屯村（铁木加工厂）颁发《集体土地使用证》，应认定明显不当，依法应予撤销。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、第（六）项规定，判决如下：撤销临沂市人民政府于2004年7月21日为罗庄区罗庄办事处韦姜屯村（铁木加工厂）颁发的临罗集用（2004）第014号《集体土地使用证》。案件受理费50元，由被告临沂市自然资源和规划局负担。上诉人临沂市规划局不服一审判决上诉称，一、一审法院适用法律错误，未查清案件事实。一审庭审过程中，各方提供的证据能证实被上诉人起诉期限超过法定期间。二、颁发涉案土地使用权证的行政行为事实清楚，程序合法。请求：1.依法撤销一审判决，并依法改判；2.案件受理费由被上诉人承担。上诉人韦姜屯社区不服一审判决上诉称，一、一审法院认定湖西崖东社区提起诉讼没有超过起诉期限属于要认定事实错误，应当依法改判。临沂市人民政府2012.11.12日向被上诉人出具的行政复议答复意见书，证明被上诉人于2012年知道涉案土地使用权证颁发的事实以及具体行政行为，其向法院提起诉讼已经超过时效。被上诉人在一审庭审时认可曾经向山东省政府关于涉案土地使用权证的问题进行过行政复议，其复议申请书明确载明了其早在2012年之前就已经知道了涉案土地使用权证的存在，故本案被上诉人早在2012年以前已经知道了涉案具体行政行为的存在，故被上诉人的起诉已经超过了时效，应当予以驳回。另外，被上诉人向人民政府提出争议处理请求不属于行政诉讼法所称的不可抗力及不属于自身原因，不能作为抗辩起诉期限的理由。二、上诉人对涉案土地拥有合法所有权，一审法院关于涉案土地地籍调查违反程序的认定错误。首先，庭审时原审被告、证人邹学春等人均能证实邹学春在指界时被告已经通知了上诉人、被上诉人指界事宜。双方村民、村委均有到场参与，邹学春作为上诉人法定代表人有权指界并签字。被上诉人未有相关人员签字并不代表没有人到场。《城镇地籍调查规程》中的3.2.6.7中规定的情况不要求必须双方签字，假使存在单方指界，单方指界仍然有效。其次，《土地登记规则》中明确规定，土地登记中不同土地所有权人分别登记的规定。最后，一审法院忽视实质性的内容，即上诉人涉案土地及周边确实是上诉人村民居住的事实，根据国家土地管理局《关于确定土地权属问题的若干意见》，农村集体所有的土地按照目前实际使用的本集体土地的界线确认所有权。三、一审法院审理时存在严重的程序错误，应当发回重审。首先涉案土地证使用权人如今并不是上诉人，而是罗庄区韦姜屯学春木器加工厂，该厂现在性质为邹学春名下的个体工商户，涉案土地证及房产证上登记的铁木加工厂就是该厂，且以上证件上登记的均为私有房产及土地使用权，并不是集体。一审判决撤销的土地证及房产证的使用权人均为该厂。罗庄区韦姜屯学春木器加工厂是必须应当出席的第三人，一审法院未按照行政诉讼法的规定通知罗庄区韦姜屯学春木器加工厂作为第三人出庭，严重违反了行政诉讼法的程序要求，应当依法发回重审或者改判。请求撤销一审判决，改判驳回被上诉人的诉讼请求。被上诉人湖西崖东社区答辩称，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，程序正当，请求维持原判。理由如下：一、本案诉讼时效并未超限，根据行政诉讼法规定涉及不动产登记的可以适用20年时效，本案并未超过，而且规定的起诉期限从知道或应当知道该行政行为时起，其中知道或应当知道的标准应当是相关行政部门以书面或口头笔录的形式告知行政相对人，本案中该土地确权时，没有被上诉人员在场，也没有签字，对整个确权事件并不知情，也没有正式告知被上述人，直到被上诉人提起行政复议经由济南市中级法院受理转至临沂市中院后，才得知该行政行为的核心焦点以及具体内容是撤销该土地使用权证，此时时间为2019.12月左右，2020.3月被上诉人随即提起行政诉讼。关于济南市中院受理的案件，现已存于临沂市中院，两个案件实际上审理的本质内容和纠纷焦点是一致的，请求法院合并审理，因此被上诉人没有超过起诉期限，是由于不可归责于自身原因的问题，才在2020年提起诉讼。请求支持被上诉人诉求。二、行政诉讼审理首先是审理行政行为在操作时是否符合相关程序规定，本案焦点是在土地确权指界时，被上诉人作为土地争议方和相邻方没有按照程序规定被通知到现场进行指界和确认，该问题是程序严重错误，属明显的程序违法，该土地证应当予以撤销，请求支持一审判决。上诉人韦姜屯没有证据证实其指界时通知了被上诉人，实际被上诉人没有知晓、到场、签字，该情况被上诉人一概不知，明显违反相关规定，一审法院认定事实清楚，适用法律正确。三、一审法院不存在程序错误，本案审理的是对土地证的程序问题和撤销问题，并未实际涉及到对土地归属的确权问题。因此不牵涉被上诉人所称的木器加工厂，且邹学春本身是当时韦姜屯村主任，对事件过程完全知晓，有利用职务之便处理问题的可能性。本院经审理查明的事实与一审判决认定的主要事实一致，本院予以确认。二审中，被上诉人提交了济南市中级人民法院（2018）鲁01行初872号受理案件通知书一份，证明被上诉人从未怠于主张权利。本院调取了如下证据：鲁政复决字[2012]第151号复议决定书及相关送达材料。经质证，各方当事人均对该组证据的真实性予以认可。经审查，本院另查明如下事实：被上诉人湖西崖东社区曾于2012年以临沂市人民政府为被申请人、罗庄区罗庄街道韦姜屯村（铁木加工厂）为第三人，向山东省人民政府申请行政复议，请求“撤销被申请人向第三人颁发的临罗集用（2004）第014号集体土地使用证”，山东省人民政府于2018年8月13日作出鲁政复决字〔2012〕第151号行政复议决定书，对颁发涉案集体土地使用证的行为予以维持。该复议决定书于2018年8月21日送达被上诉人湖西崖东社区。被上诉人未再行使诉讼，该复议决定已生效。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十四条规定：“对属于人民法院受案范围的行政案件，公民、法人或者其他组织可以先向行政机关申请复议，对复议决定不服的，再向人民法院提起诉讼；也可以直接向人民法院提起诉讼。法律、法规规定应当先向行政机关申请复议，对复议决定不服再向人民法院提起诉讼的，依照法律、法规的规定。”《最高人民法院关于适用的解释》第五十七条规定：“法律、法规未规定行政复议为提起行政诉讼必经程序，公民、法人或者其他组织既提起诉讼又申请行政复议的，由先立案的机关管辖；同时立案的，由公民、法人或者其他组织选择。公民、法人或者其他组织已经申请行政复议，在法定复议期间内又向人民法院提起诉讼的，人民法院裁定不予立案。”根据上述规定，在法律、法规并没有规定复议前置的情况下，对于行政复议和行政诉讼实行自由选择主义。所谓自由选择是指公民、法人或者其他组织可以先向行政机关申请复议，对复议决定不服的，再向人民法院提起诉讼，也可以不经复议直接向人民法院提起诉讼。但是，自由选择并不意味着可以同时选择复议和诉讼，因为复议和诉讼两种救济机制不能同时进行。如果允许两种救济同时进行，不仅可能出现复议机关与人民法院在认定事实、适用法律等方面不一致的情形，出现“一事两判”的结果；也违背了一事不再理原则，造成人民法院和复议机关的重复劳动。因此，法律规定的上述两种救济途径不可同时进行，只能选择其一。就本案而言，本案的诉讼标的为颁发临罗集用（2004）第014号集体土地使用权证的行政行为，而在被上诉人湖西崖东社区提起本案行政诉讼之前，其已就该颁证行为向山东省人民政府申请了行政复议，山东省人民政府于2018年8月13日作出了鲁政复决字〔2012〕第151号行政复议决定书，对颁发临罗集用（2004）第014号集体土地使用证的行为予以维持。若被上诉人对该复议决定不服，也应就该复议决定向人民法院起诉。但就颁发临罗集用（2004）第014号集体土地使用权证的原行政行为而言，既然被上诉人已经选择了行政复议，且复议机关已作出复议决定并已生效，该原行政行为就不再属于人民法院行政诉讼的受案范围。故被上诉人就颁发临罗集用（2004）第014号集体土地使用权证的原行政行为提起的本案行政诉讼，违反了上述法律规定，不符合法定起诉条件，依法应予驳回。综上，因被上诉人提起本案行政诉讼隐瞒与案件事实具有直接关系的鲁政复决字[2012]第151号行政复议决定，且各方当事人均未提及该次行政复议并提供相应证据，导致一审法院未能查明该事实，从而作出的裁决错误，本院予以纠正。上诉人的上诉理由部分成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第(一)项的规定，裁定如下：一、撤销临沂市罗庄区人民法院（2020）鲁1311行初27号行政判决；二、驳回临沂高新技术产业开发区湖西崖东社区居民委员会的起诉。一审案件受理费退回被上诉人，二审案件受理费退回上诉人。本裁定为终审裁定。审判长  孙诚霞审判员  王茂峰审判员  鹿文麒二〇二一年三月二日书记员  姜良慧