江苏省南通市中级人民法院民 事 判 决 书（2019）苏06民终4627号上诉人（原审被告）：启东市江海林业综合开发有限公司，住所地启东市近海抗病棉原种场。法定代表人：周亚如，该公司总经理。委托诉讼代理人：陆志平，该公司员工及实际控制人。委托诉讼代理人：倪海兵，江苏禾东律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：启东市水务局堤闸管理所，住所地启东市汇龙镇民乐中路692号。法定代表人：管向华，该所所长。委托诉讼代理人：朱卫国，该所副所长。委托诉讼代理人：周峰，江苏江海明珠律师事务所律师。上诉人启东市江海林业综合开发有限公司（以下简称江海公司）因与被上诉人启东市水务局堤闸管理所（以下简称堤闸管理所）土地租赁合同纠纷一案，不服启东市人民法院（2019）苏0681民初1135号民事判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。江海公司上诉请求：撤销一审判决，依法改判驳回堤闸管理所的诉讼请求。事实和理由：1.案涉林木属于防护林，系江苏省省级生态公益林，有启东市政府的政府公开信息为证，一审判决认定事实严重错误。案涉林木根据启东市政府落实省里长江中下游防护林建设工程规划种植，现已形成郁郁葱葱绵延15公里左右的防护林带，在抵御台风袭击、固沙防尘、绿化环保方面产生了巨大的生态社会效益。根据森林法第四条规定，防护林包括护岸林；根据《江苏生态公益林条例》第二条的规定，生态公益林包括防护林。有关政府部门一直将案涉林带作为公益林进行统计和申报，现已批准为江苏省省级生态公益林，一审判决认定案涉林带不属于公益林错误。2.一审判决仅依据民事合同作出限期全清判决，未遵守森林法和行政许可法的强制性规定，适用法律错误。根据森林法规定，除农民采伐自留地和房前屋后个人所有的零星树木不需要办理许可证，任何单位和个人采伐树木均要到林业部门办理采伐许可证。森林砍伐属于行政许可事项，一审判决越俎代庖。无行政许可情形下，申请法院强制砍伐使法院成为违法当事人。无行政许可前提下，仅依据民事判决自行砍伐，不能免除江海公司的行政责任和刑事责任。根据森林法和江苏生态公益林条例的有关规定，防护林只能进行更新采伐，法院不能要求林业部门违背法律法规的强制性规定协助开出清理防护林的采伐许可证。故即便案涉林带尚未列为生态公益林，但只要形成了森林并发挥功能，法院就不能擅自判决当事人自行清理干净。3.案涉合同应当适用情势变更原则，并且江海公司有法定抵销权和约定自行扣减权，堤闸管理所未尽到举证责任。《海堤绿化工程承包合同》于2004年签订，农村林地(包括国有和集体林地)70年的承包期限规定2009年才出台，既然一般林地都要70年，那么作为防护林林地应参照林地性质，而不能拘泥于当初明显不合时宜，不符林地规律的15年约定。《海堤绿化工程承包合同》于2004年1月1日签订时，案涉林木拟定性质主要为用材林，后省里有统一规划，2004年3月29日启东市政府开专门会议，将案涉林木性质转变为全公益性质的防护林，故投入产出的属性发生了根本变化，合同目的也应因此发生根本改变。前期江海公司代为投入10万左右的资金清理和周边农户的纠纷，江海公司有权就上述代偿款主张抵销；初期堤闸管理所不按合同约定尽到堤岸周边的管理义务，导致江海公司的林木遭受海水倒灌，造成江海公司几十万元经济损失，江海公司依据合同约定可自行计减土地占用费；中期江海公司的砍伐必须经过林业部门许可，未能通过大批砍伐获得经济效益；一直以来江海公司应得的财政补贴款合计约24万元被堤闸管理所非法截留，江海公司依法有权主张与土地占有使用费抵销。被上诉人堤闸管理所辩称，首先，本案是因土地租赁合同引发的纠纷，一审法院已经对该林木的性质予以确认，不属于公益生态林性质，该认定不存在任何错误。同时双方在签订承包合同时也未提及是防护林建设规划。江海公司提及的相关部门将案涉林木作为公益林进行统计和申报，也缺乏相关证据予以证明。其次，该合同是普通的承包租赁合同，双方当事人在自愿平等的基础上签订该合同，约定双方的权利义务，并没有违反相关法律行政法规。现堤闸管理所要求江海公司履行合同项下的义务，一审法院在认定双方合同有效情况下，考虑到实际情况已经延长江海公司的清理时间，江海公司认为一审判决适用法律错误的理由不能成立。最后，江海公司认为合同履行期间存在情势变更以及享有法定抵销权不成立。案涉林木性质的改变并不能说明对江海公司有明显的不公平或者无法实现合同目的，如该情况属于情势变更，江海公司完全可以在当时要求解除或者变更合同。相反，江海公司已经按照该合同履行多年。本案中也不适用法定抵销权，法定抵销权是双方互负到期债务，且债务的标的物种类、品质相同，任何一方可以对自己的债务对与对方的债务进行抵销，显然本案中不存在抵销权。综上，请求驳回上诉，维持原判。堤闸管理所向一审法院起诉请求：1.判令江海公司立即将堤闸管理所出租给其土地上的林木、苗木、农作物及附属设施予以清除，并恢复土地原状交还堤闸管理所；2.判令江海公司支付2016年至2018年拖欠的土地占用补偿费24万元，2019年土地占用补偿费按8万/年标准支付至实际交还土地之日；3.本案的诉讼费由江海公司承担。一审法院认定事实：堤闸管理所与江海公司在启东市水务局鉴证下于2004年1月1日签订《海堤绿化工程承包合同》，就绿化工程及面积、承包时间（十五年，自2004年1月1日至2018年12月31日）、投资、双方的责任、收费标准等事项进行了约定，其中第五条收费标准中约定“每年1月底前一次性向甲方交清当年的土地占用补偿费，如逾期按每天万分之三加收”、第六条约定“承包的用地范围，确为防汛和水利工程需要，经甲方批准的，按所损面积，计算减交土地占用补偿费”。堤闸管理所与江海公司在启东市水务局鉴证下于2013年3月29日签订《补充协议》，其中第二条约定“乙方必须在2018年12月31日《绿化合同》到期前及时清理树木、苗木、草本植物、农作物及附属设施等，按期将全部承包地块交还甲方，到期后乙方尚未清理的无偿收归国有，乙方不得提出任何要求”堤闸管理所于2017年6月19日向江海公司发出通知，要求其按照双方签订的绿化合同及补充协议预作准备；于2018年11月8日针对江海公司提出转让案涉林木权属的申请，堤闸管理所回复不同意，并再次要求江海公司按照《海堤绿化工程承包合同》、《补充协议》执行，且在合同到期前将所欠土地占用补偿费一并交清。另查明，启东市人民政府于2004年3月29日以“关于启东市长江中下游防护林建设工程项目实施的有关问题”为议题形成会议纪要一份，其中第三条载明“会议同意，由市长江中下游防护林建设工程项目实施方江海公司参照长江防护林办法，与市水务局堤闸管理所签订合同……”。堤闸管理所曾就案涉防护林种植方案两次向一审法院提起诉讼，分别为（2011）启商初字第114号一案、（2012）启商初字第178号一案，两案中均提及江海公司于2011年3月17日向堤闸管理所递交的“关于要求采伐更新桃花洪闸至海堤林带的报告”，江海公司在该报告中称“由于部分盐碱地、杨树虫蛀率较高、风大易折，且已到杨树成熟期，加上公司资金周转相当紧张，土地租金上交面临困难。据此，江海公司经过慎重考虑，决定更新桃花洪闸至新塘芦港闸堤林带，采伐树木35200株，更新林地800亩。采伐后公司决定栽种2米×3米密度、胸径4厘米以上、株高4米左右的银杏用材林。”2011年4月1日堤闸管理所复函江海公司，不同意江海公司对林木的用途、密度、树种的变更申请，其中复函中另载明“如果贵公司愿意在原绿化合同基础上补签有关以上内容的补充合同，甲方协助贵公司办理采伐许可证”。一审法院认为，双方签订的《海堤绿化工程承包合同》、《补充协议》未违反法律、行政法规效力性强制性规定，应合法有效，对当事人具有约束力，双方均应按照约定全面履行合同义务。根据《海堤绿化工程承包合同》、《补充协议》约定，江海公司应按8万元/年的标准于每年一月底前一次性向堤闸管理所交清当年土地占用补偿费并在2018年12月31日前及时清理林木、苗木、草本植物、农作物及附属设施等，按期将全部承包地块交还堤闸管理所。在合同到期前，堤闸管理所于2017年6月19日向江海公司发出的通知、于2018年11月8日的复函均已提前告知江海公司按照约定及时履行相应义务，故对堤闸管理所提出的要求判令江海公司立即将堤闸管理所出租给江海公司土地上的林木、苗木、农作物及附属设施予以清除，并恢复土地原状交还堤闸管理所；判令江海公司支付2016年至2018年拖欠的土地占用补偿费24万元及2019年土地占用补偿费按8万/年标准支付至实际交还土地之日的诉讼请求，依法予以支持。关于江海公司辩称的本案案由应为农村土地承包经营纠纷的抗辩意见，一审法院认为，《中华人民共和国农村土地承包法》第二条，本法所指农村土地，是指农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于农业的土地。案涉土地显然不属于《中华人民共和国农村土地承包法》所指的农村土地，江海公司承包的案涉土地为国有，《中华人民共和国土地管理法》第十五条规定，土地承包经营的期限由承包合同约定，故江海公司辩称的本案应为农村土地承包经营纠纷、《补充协议》违背承包方意愿当然无效、案涉土地最低承包年限应为30年等，均无事实和法律依据，不予支持。《海堤绿化工程承包合同》第六条约定“承包的用地范围，确为防汛和水利工程需要，经甲方批准的，按所损面积，计算减交土地占用补偿费”，该约定适用的前提系为防汛和水利工程需要且需经甲方批准，江海公司辩称堤闸管理所批准河道改池塘致其遭受损失，但并未提供任何有效证据予以佐证，江海公司辩称的自行计算减损、享有后履行抗辩权、未拖欠堤闸管理所土地占用补偿费等亦无相应依据，不予支持。因江海公司种植的案涉林木、苗木、农作物等不属于公益生态林性质，故亦不存在江海公司履行存在障碍问题，考虑到案涉土地上种植的为林木、苗木、农作物等，故一审法院就江海公司的履行期限酌情予以适当延长。据此，依照《中华人民共和国合同法》第八条、四十四条、第六十条之规定，一审判决:一、江海公司于2019年12月31日前将《海堤绿化工程承包合同》中载明的承租堤闸管理所地块上的林木、苗木、草本植物、农作物及附属设施予以清理，恢复土地原状，并交还给堤闸管理所；二、江海公司于判决发生法律效力之日起十日内向堤闸管理所支付尚欠的2016年至2018年度土地占用补偿费计24万元；2019年度土地占用补偿费按8万/年标准支付至实际交还土地之日。诉讼费4900元（堤闸管理所已预交），由江海公司负担。二审中，江海公司提交《启东市政府信息公开申请表》一份及启东市自然资源局的回复材料三页，以证明案涉林木属生态公益林；提交案涉林木的采伐许可证及2004年3月29日启东市人民政府专题会议纪要，以证明涉案林木的性质在合同开始后转变为全公益性质的防护林，合同标的物的属性发生了根本改变，合同的目的也发生了根本转变，双方签订的补充协议第二条违反了相关法律的禁止性规定，应无效；提交陆志平与钱嘉慧通话录音文本及近海二道堤退款清单，以证明江海公司帮助堤闸管理所垫付了一百多农户的六万多元占用费；提交静海镇人民调解委员会出具的证明一份及水淹倒灌造成的林木损失照片及视频，以证明堤闸管理所未尽管理义务，导致江海公司林木受损，价值几十万元。堤闸管理所质证称，对《启东市政府信息公开申请表》一份及启东市自然资源局的回复材料、案涉林木的采伐许可证及2004年3月29日启东市人民政府专题会议纪要真实性认可，但不能达到证明目的；陆志平与钱嘉慧通话录音文本及近海二道堤退款清单真实性难以确认，不存在垫付款情况；静海镇人民调解委员会出具的证明与本案无关联；照片及视频不予认可。本院经审查，对《启东市政府信息公开申请表》一份及启东市自然资源局的回复材料、案涉林木的采伐许可证及2004年3月29日启东市人民政府专题会议纪要真实性予以确认，但不能达到补充协议第二条无效的证明目的；陆志平与钱嘉慧通话录音文本及近海二道堤退款清单真实性难以确认；静海镇人民调解委员会出具的证明及照片、视频难以达到证明目的。经审理查明，原审查明的事实属实，本院予以确认。本院另查明，对于案涉林木的具体树种情况，江海公司称，案涉林木的树种有中山杉、速生白蜡、弗吉尼亚栎、楸树、银杏，中山杉最多，接近250亩；速生白蜡200多亩；弗吉尼亚栎近100亩；银杏150亩；楸树50亩。还有其他少量的树种，圣柳只有五六亩；高杆红叶石楠三十多亩、杨树接近30亩，道路旁边还有一点柏树，这个不多。除杨树外，其他树种都是2011年栽种的，杨树是2004年栽种的。堤闸管理所称不清楚目前种的什么树，认可2004年种的杨树。本院认为，案涉林木是否属于生态公益林应由有关行政部门依据相关职权予以认定，本院对此不作认定，一审判决直接认定案涉林木、苗木、农作物等不属于公益生态林性质不当，本院予以纠正。本案双方签订的《海堤绿化工程承包合同》、《补充协议》系双方真实意思表示，且未违反法律、行政法规的效力性强制性规定，应为合法有效，对双方当事人具有约束力，双方均应按照约定全面履行合同义务。根据约定，江海公司必须在2018年12月31日《绿化合同》到期前及时清理树木、苗木、草本植物、农作物及附属设施等，按期将全部承包地块交还堤闸管理所。江海公司应当依法履行上述合同义务。江海公司主张采伐树木需要办理采伐许可证，该主张于法有据，因江海公司陈述案涉林木存在多个树种，本院难以确定目前案涉林木是否全部可以取得采伐许可证。故对于能够取得采伐许可证的林木以及依法能够由江海公司清理的苗木、农作物及附属设施（如果存在苗木、农作物及附属设施的话），江海公司应予清理。对于依法不能取得采伐许可证的林木及依法不能由江海公司清理的苗木、农作物及附属设施，本院难以支持堤闸管理所要求清除的诉讼请求。但因土地承包期限及双方约定的交还承包地期限已到，江海公司应当将案涉承包土地交还堤闸管理所。同时考虑到江海公司返还土地需要一定时间，本院酌定江海公司于本判决生效之日起六个月内将案涉承包地交还堤闸管理所。案涉土地为国有土地，双方于2013年签订的《补充协议》，江海公司主张的林地承包期限的规定不适用于本案，该规定的出台在本案中不构成应适用情势变更原则的情形。江海公司主张以其前期投入的处理和周边农户关系的10万元左右资金及被堤闸管理所非法截留的约24万元财政补贴款与土地占有使用费抵销，但堤闸管理所对上述费用不予认可，本院对此难以认定，亦不符合法定抵销的条件。江海公司主张堤闸管理所不按合同约定尽到堤岸周边的管理义务，造成其几十万元经济损失，依据合同约定可自行计减土地占用费。但根据合同约定，承包的用地范围，确为防汛和水利工程需要，经堤闸管理所批准的，才可按所损面积，计算减交土地占用补偿费，故江海公司主张的自行计减不符合合同约定。综上，江海公司的上诉理由部分成立，一审判决处理不当，本院予以纠正。据此，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第二项规定，判决如下：一、维持启东市人民法院（2019）苏0681民初1135号民事判决第二项及诉讼费负担部分；二、变更启东市人民法院（2019）苏0681民初1135号民事判决第一项为“启东市江海林业综合开发有限公司于本判决生效之日起六个月内将本案《海堤绿化工程承包合同》中载明的承包的启东市水务局堤闸管理所地块交还给启东市水务局堤闸管理所。”；三、驳回启东市水务局堤闸管理所的其他诉讼请求。二审案件受理费4900元，由上诉人启东市江海林业综合开发有限公司负担。本判决为终审判决。审判长 金 玮审判员 刘彩霞审判员 杜太光二〇二一年三月十六日书记员 李 熹