广东省韶关市武江区人民法院行 政 判 决 书（2021）粤0203行初42号原告蔡玉娥，女，1948年8月17日出生，汉族，住韶关市武江区×××××××××××。委托代理人董福雄，广东周和律师事务所律师。被告韶关市自然资源局。住所地韶关市武江区××××××××。法定代表人许险峰，该局局长。出庭负责人杨锦华，该局副局长。委托代理人欧阳杨，广东天行健律师事务所律师。委托代理人林基津，韶关市××××××××责人。原告蔡玉娥诉被告韶关市自然资源局房屋登记管理一案，原告于2021年1月5日向本院提起行政诉讼。本院于2020年1月12日立案受理后，于2021年1月15日向被告邮寄送达起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2021年3月5日公开开庭审理本案。原告蔡玉娥及其委托代理人董福雄，被告韶关市自然资源局出庭负责人杨锦华及其委托代理人欧阳杨、林基津到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告蔡玉娥诉称，韶关市武江区×××××××××××××（房地产权证编号：粤房地证字第0350365号）原为江月华与原告蔡玉娥共有（夫妻共有，单位房改房）。2007年9月14日，江月华在韶关市公证处亲笔书写遗嘱，将该房屋江月华所占份额遗留给其妻子蔡玉娥一人继承。韶关市公证处对该遗嘱进行了公证并于同日出具遗嘱公证书。后江月华于2014年11月25日在家中去世。2020年11月2日，原告携带身份证、遗嘱公证书、房产证、户口本、结婚证、江月华死亡医学证明书等材料前往被告下设的不动产登记中心办理遗产过户手续（过户至原告蔡玉娥名下）被拒绝。被告出具《不动产登记不予受理告知书》，以“申请登记材料不齐全：缺继承公证书一份”为由不予办理遗产转移登记。原告认为，原告提供了身份证，遗嘱公证书、房产证、户口本、结婚证、江月华死亡医学证明书等材料，被告应当依法为原告办理遗产过户手续。被告强制要求原告提交继承公证书的做法，与我国现行的《继承法》、《物权法》、《公证法》等多部法律相互抵触，属于违法要求原告履行非依法赋予的责任义务。故提起行政诉讼，诉请法院：一、撤销被告于2020年11月2日作出的《不动产登记不予受理告知书》；二、责令被告履行对原告蔡玉娥办理涉案房屋所有权转移登记的法定职责。原告蔡玉娥向本院提交以下证据：一、原告身份证复印件，证明原告是本案适格诉讼主体；二、遗嘱公证书，证明江月华将涉案房屋所占分割遗留给其妻子蔡玉娥一人继承；三、死亡医学证明，证明江月华于2014年11月25日在家中去世；四、房地产权证、户口簿、结婚证，证明原告与江月华为夫妻关系，涉案房屋为夫妻共同财产，江月华对遗嘱中所涉及房产份额有合法处置权。五、《不动产登记不予受理告知书》，证明被告以“申请登记材料不齐全：缺继承公证书一份”为由不予办理遗产转移登记。六、最高人民法院公报2014年第8期《陈爱华诉南京市江宁区住房和城乡建设局不履行房屋登记法定职责案》，证明最高人民法院以公报的形式已就相同案例作出认定行政机关该具体行政行为违法。被告韶关市自然资源局辩称，一、关于继承不动产办理登记的程序。《不动产登记暂行条例》第十四条规定：“因买卖，设定抵押等申请不动产登记的，应当由当事人双方共同申请。属于下列情形之一的，可以由当事人单方申请：……(二)继承、接受遗嘱取得不动产权利的……”《不动产登记暂行条例实施细则》第十四条规定：“因继承、受遗赠取得不动产，当事人申请登记的，应当提交死亡证明材料、遗嘱或全部法定继承人关于不动产分配的协议以及与被继承人的亲属关系材料等，也可以提交经公证的材料或者生效的法律文书。”《不动产登记操作规范（试行）》1.8.6规定：“因继承、受遗赠取得不动产申请登记的，申请人提交经公证的材料或者生效的法律文书的，按《条例》《实施细则》的相关规定办理登记。申请人不提交经公证的材料或者生效的法律文书，可以按照下列程序办理：1.8.6.1申请人提交的申请材料包括：1所有继承人或受遗赠人的身份证、户口簿或其它身份证明；……1.8.6.2受理登记前应由全部法定继承人或受遗赠日人共同到不动产所在地的不动产登记机构进行继承材料检验。……不动产登记机构可以就继承人或受遗赠人是否齐全、是否愿意接受或放弃继承、就不动产继承协议或遗赠内容及真实性是否有异议、所提交的材料是否真实等内容进行询问，并做好记录，由全部相关人民签字确认。”根据上述规定，目前我国对继承不动产办理登记按以下程序办理：一是申请人持有经公证的材料或者生效的法律文书的，申请人凭公证的材料或者生效的法律文书、以及申请人的身份材料即可单方申请登记；二是申请人未提交经公证的材料或者生效的法律文书的，需要提交所有继承人的身份材料，并需要全部法定继承人共同到不动产所在地的不动产登记机构进行继承材料查验。仅有一个继承人的，也应当提供仅有一个继承人的证明材料。二、韶关市×××××××不予受理申请人提出的不动产所有权转移登记申请，事实清楚、依据充分、程序合法。2020年11月2日，原告向韶关市×××××××提交申请人身份证、房地产权证、遗嘱公证书、户口簿、结婚证，要求韶关市×××××××按照“持有经公证的材料”的程序和方式办理不动产转移登记。根据2009年中国公证协会《办理继承公证的指导意见》第十四条：“公证机构办理遗嘱继承公证的，应当按照下列方式审查确认遗嘱的效力：（一）遗嘱为公证遗嘱的，公证机构应当对遗嘱内容是否符合法律规定进行审查，并向全体法定继承人核实，核实的内容包括询问被继承人有无其它遗嘱或者遗赠抚养协议，法定继承人中有无缺乏劳动能力又没有生活来源的人。法定继承人对公证机构的核实没有回复的，或者无法与法定继承人取得联系的，公证机构在对遗嘱进行审查后，可以确认遗嘱的效力”之规定，《不动产登记暂行条例实施细则》第十四条规定的“持有经公证的材料”应当是指继承公证材料，而非原告提交的遗嘱公证材料。因为遗嘱公证材料仅仅是证明遗嘱的效力问题，继承人是否能够根据遗嘱继承财产，还涉及到该遗嘱是否为最后一份遗嘱（《民法典》删除了公证遗嘱效力优先的规定）、继承人是否丧失继承权、遗嘱是否应当为缺乏劳动能力又没有生活来源的继承人保留必要的遗产分割等因素，而这些因素，除非有继承公证材料，否则不动产登记机构无法在原告单方面申请的情况下做出判断。因此，基于原告提出的按照“持有经公证的材料”的程序和方式办理不动产转移登记，韶关市×××××××经审查后发现原告提交材料不全，缺乏继承公证材料，当场向原告出具《不动产登记不予受理告知书》当场书面告知申请人不予受理并一次性告知需要补正的全部内容，符合《不动产登记暂行条例》第十七条第一款第三项“不动产登记机构收到不动产登记申请材料，应当分别按照下列情况办理：（三）申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场书面告知申请人不予受理的理由及一次性告知需要补正的全部内容”之规定，事实清楚、依据充分、程序合法。综上所述，韶关市×××××××不予受理申请人提出的不动产所有权转移登记申请，事实清楚、依据充分、程序合法，原告诉求没有依据，请法院依法驳回原告的诉讼请求。被告韶关市自然资源局向本院提交以下证据：一、《不动产登记不予受理告知书》，证明被告不予受理蔡玉娥提出的房屋所有权转移登记申请事实清楚，程序合法，适用法律正确；二、《不动产登记暂行条例》《不动产登记暂行条例实施细则》《办理继承公证的指导意见》《不动产登记操作规范（试行）》节选，证明被告行政行为依据的规范性文件；三、韶自然资字[2020]615号文件《韶关市自然资源局关于处理不动产登记历史遗留若干问题的意见的通告》，证明被告是具有本案诉讼主体身份，是适格的被告。经庭审质证，各方当事人发表质证意见如下：一、原告蔡玉娥的质证意见：1、证据一的合法性有异议，我方认为是行政违法；证据二的真实性无异议，对不动产登记暂行条例实施细则无异议，都没有要求原告提交继承公证书，对《办理继承公证的指导意见》、《不动产登记操作规范（试行）》两份文件的合法性有异议，这两份文件是违反了不动产登记条例的实施细则，也违反了物权法的相关规定，所以被告引用上述两份文件是不恰当的；3、证据三合法性认可，结合原告通过被告韶关市自然资源局官网及不动产交易中心的官网职能查询是受韶关市自然资源局委托办理的，所以可以证明职能是在韶关市自然资源局的，办事是在不动产交易中心，因此本案韶关市自然资源局是适格被告。被告韶关市自然资源局的质证意见：1、证据一无异议；2、证据二的合法性、真实性、关联性无异议，证明目的有异议，我方认为该遗嘱只能证明死者于2007年9月14日分配遗产的意愿，但无法证明该死者在立遗嘱以后即死亡之前有无改变或者撤销这个意愿；3、证据三至六无异议；4、证据七证明目的有异议，这个案例虽然是最高院公报的案例，但是不具有代表性，在司法实践中还要注意遗嘱是否有被撤销或者变更。经审理查明，蔡玉娥于1982年9月6日与案外人江月华登记结婚。1998年12月19日，韶关市人民政府向江月华颁发房地产权证，载明江月华是韶关市武江区×××××××××××××的权属人。2007年9月14日，韶关市公证处出具（2007）韶证内字第752号《公证书》，载明江月华于2007年9月14日在两名公证员的面前，立下遗嘱，并在遗嘱上签名按指印。遗嘱的内容为：“立遗嘱人：江月华，……我在韶关市公证处的公证员面前立此遗嘱，对我的财产作如下处理：位于韶关市武江区×××××××××××××屋（持有粤房地权证韶字第**50365号房地产权证，产权登记人是江月华），是我与妻子蔡玉娥的共有财产。在我死亡之后，上述房屋属于我所占有的份额遗留给我的妻子蔡玉娥一人继承，他人不得争执。”2020年11月3日，蔡玉娥向韶关市自然资源局下属的单位韶关市×××××××申请办理位于韶关市武江区×××××××××××××（房地产权证：粤房地权证韶字第**50365号）的产权继承转移登记业务，并提交了其身份证、涉案房屋的房地产权证、遗嘱公证书、户口簿、结婚证及其丈夫江月华的《死亡医学证明书》等原件。韶关市×××××××核查后认为，《不动产登记暂行条例实施细则》第十四条“因继承、受遗赠取得不动产，当事人申请登记的，应当提交死亡证明材料、遗嘱或者全部法定继承人关于不动产分配的协议以及与被继承人的亲属关系材料等，也可以提交经公证的材料或者生效的法律文书。”中的“经公证的材料”应当是指2009年10月22日中国公证协会第五届常务理事会第九次会议通过的《办理继承公证的指导意见》中所称的“遗嘱继承公证”材料，而不是蔡玉娥所提交的遗嘱公证材料，因此蔡玉娥所提交的材料缺少遗嘱继承公证书，韶关市×××××××遂于当日作出并送达《不动产登记不予受理告知书》，告知蔡玉娥申请登记的材料不齐全，缺少继承公证书。蔡玉娥不服，向本院提起诉讼，请求撤销韶关市自然资源局于2020年11月2日作出的《不动产登记中心不予受理告知书》，判令韶关市自然资源局履行对蔡玉娥办理涉案房屋所有权转移登记的法定职责。另查明，2020年12月15日，韶关市自然资源局作出韶自然资字〔2020〕615号《韶关市自然资源局关于发布〈韶关市自然资源局关于处理不动产登记历史遗留若干问题的意见〉的通告》，载明《韶关市自然资源局关于处理不动产登记历史遗留若干问题的意见》（以下简称《若干问题的意见》）已经韶关市人民政府同意，现予以发布。《若干问题的意见》第九点第（一）项载明“市、县（市）自然资源局是不动产统一登记的登记机构，其不动产登记中心是具体的办事机构。”本院认为，韶关市自然资源局于2020年11月2日作出的《不动产登记不予受理告知书》不合法。理由如下：《不动产登记暂行条例》第十七条第一款第（一）（三）项规定：“不动产登记机构收到不动产登记申请材料，应当分别按照下列情况办理：（一）属于登记职责范围，申请材料齐全、符合法定形式，或者申请人按照要求提交全部补正申请材料的，应当受理并书面告知申请人；……（三）申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场书面告知申请人不予受理并一次性告知需要补正的全部内容；……”《不动产登记暂行条例实施细则》第十四条规定：“因继承、受遗赠取得不动产，当事人申请登记的，应当提交死亡证明材料、遗嘱或者全部法定继承人关于不动产分配的协议以及与被继承人的亲属关系材料等，也可以提交经公证的材料或者生效的法律文书。”第三十八条第一款规定：“申请国有建设用地使用权及房屋所有权转移登记的，应当根据不同情况，提交下列材料：（一）不动产权属证书；（二）买卖、互换、赠与合同；（三）继承或者受遗赠的材料；（四）分割、合并协议；（五）人民法院或者仲裁委员会生效的法律文书；（六）有批准权的人民政府或者主管部门的批准文件；（七）相关税费缴纳凭证；（八）其他必要材料。”上述规定明确了申请办理继承转移登记所需要提交的材料。本案中，蔡玉娥申请办理位于韶关市武江区×××××××××××××产权的继承转移登记时，提交了其丈夫江月华经韶关市公证处公证的遗嘱，而韶关市自然资源局以蔡玉娥所提交的公证遗嘱不属于《不动产登记暂行条例实施细则》第十四条规定中的“经公证的材料”为由，不予受理蔡玉娥的申请，并且认为“经公证的材料”应是《办理继承公证的指导意见》中所称的“遗嘱继承公证”，因而告知蔡玉娥需补充“遗嘱继承公证”。对此，本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。人民法院审理行政案件，参照规章。”本案中，韶关市自然资源局并未提交相关法律、法规或规章以证明《不动产登记暂行条例实施细则》第十四条规定中所称的“经公证的材料”仅限定为“遗嘱继承公证”而不包括蔡玉娥所提交的经公证的遗嘱，因此，韶关市自然资源局作出的《不动产登记不予受理告知书》，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》的上述规定，属适用法律、法规错误。且韶关市自然资源局在作出本案被诉的《不动产登记不予受理告知书》中未载明其所依据的法律法规定，亦不合法。综上，韶关市自然资源局于2020年11月2日作出的《不动产登记不予受理告知书》适用法律、法规错误，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项的规定，判决如下：一、撤销被告韶关市自然资源局于2020年11月2日向原告蔡玉娥作出的《不动产登记不予受理告知书》；二、被告韶关市自然资源局应在本判决法律法律效力之日起在法定期限内对原告蔡玉娥提交的申请重新作出行政行为。案件受理费50元，由被告韶关市自然资源局负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省韶关市中级人民法院。审 判 长  谭裕敏人民陪审员  黄美凤人民陪审员  谭秀芳二〇二一年三月三十一日书 记 员  谷海媚