北京市大兴区人民法院行 政 判 决 书（2020）京0115行初455号原告北京天天通食品有限公司，住所地北京市大兴区黄村镇高家铺村村委会南200米。法定代表人薛世亮，总经理。委托代理人张友伶，北京京云律师事务所律师。委托代理人冯文春，北京京云律师事务所律师。被告大兴区消防救援支队，住所地北京市大兴区清源路甲3号。法定代表人刘玉波，支队长。委托代理人李**，男，大兴区消防救援支队科长。委托代理人孙浩，北京市中咨律师事务所律师。原告北京天天通食品有限公司（以下简称：天天通食品公司）诉被告大兴区消防救援支队（以下简称：大兴消防队）罚款一案，向本院提起行政诉讼，本院于2020年11月17日受理后，于法定期限内向被告大兴消防队送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2021年2月25日公开开庭审理了本案。原告天天通食品公司的委托代理人张友伶、冯文春，被告大兴消防队的委托代理人李**、孙浩到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2020年5月20日，被告大兴消防队对原告天天通食品公司作出兴消行罚决字[2020]200047号北京市大兴区消防救援支队行政处罚决定书（以下简称：处罚决定书），载明：现查明2020年5月1日，大兴消防队执法人员对位于北京市大兴区黄村镇高家堡村甲一号院内你单位院内库房进行火灾原因调查时发现，我支队针对你单位大院内存在火灾隐患曾多次对你单位要求进行整改，到5月1日发生火灾，你单位未对存在隐患问题进行整改，由于你单位未对所存在问题进行整改，造成火灾的发生和蔓延扩大，违反了《北京市消防安全责任监督管理办法》第十三条之规定。根据《北京市消防安全责任监督管理办法》第十九条第一款的规定，现决定给予天天通食品公司处罚款20万元整的行政处罚。原告天天通食品公司诉称，2015年10月16日，原告与中国人民解放军海军工程质量监督站（以下简称：海军质监站）签订军队房地产租赁合同，租赁位于北京市大兴区黄村镇高家堡村甲1号相关军队土地、房屋进行生产经营使用，并取得军队房地产使用许可证。因军队停偿政策调整，2019年9月1日，原告与融通地产（北京）有限责任公司（以下简称：融通地产公司）签订房地产租赁合同，继续承租上述房屋及土地用于生产经营。期间，原告将部分房屋出租给北京聚鹏兆邦科技有限公司（以下简称：聚鹏兆邦公司）作为库房使用，并与该公司就消防安全等责任签订责任书。2020年5月1日，因该公司员工王义龙违反消防安全规范，违规使用电气焊引燃库房内可燃物引发火灾。火灾发生后，原告积极报警，后因高家堡村甲1号院外被他人人为设置限高杆，致使被告消防车辆无法及时到达，且原告大院内供水被人为中断造成消防栓无水，火势无法得到控制而蔓延，造成重大损失。被告在火灾事故尚未认定的情形下，于2020年5月20日对原告作出处罚决定书，罚款20万元。原告认为，作为火灾房屋的承租人，在将发生火灾房屋转租聚鹏兆邦公司时双方对消防等安全责任已经作出明确约定。对于消防安全及消防部门的安全防范要求意见，原告从未怠于执行，履行了充分的安全注意义务。聚鹏兆邦公司员工人为引发火灾的行为，原告始料未及。在火灾发生后原告积极报警，采取灭火措施等行为，因为院外道路设置限高杆、院内消防栓供水被人为中断等情形，致使火灾加重，并非原告责任。被告对原告进行行政处罚且为最高限额的罚款，其行为明显不当，严重违反法律规定，涉案处罚决定书依法应当予以撤销。为维护自身合法权益，原告根据《中华人民共和国行政诉讼法》之规定，向贵院依法提起诉讼，望贵院依法审理，支持原告的诉讼请求。诉讼请求：1、请求依法撤销被告于2020年5月20日对原告作出的处罚决定书；2、本案诉讼费由被告承担。在举证期限内，原告天天通食品公司向本院提交以下证据材料：1、处罚决定书，证明2020年5月20日，被告向原告作出处罚决定书，决定给予原告罚款20万元整的行政处罚，上述行政处罚决定认定事实错误，适用法律错误，依法应当予以撤销。2、大兴消防队火灾事故认定书，证明根据被告作出的火灾事故认定书，起火原因系聚鹏兆邦公司员工王义龙违规电气焊所致，责任应当由王义龙及聚鹏兆邦公司承担，聚鹏兆邦公司系消防安全责任单位，被告不应对原告实施行政处罚。3、海军质监站关于委托物业管理事项复函，证明2015年11月18日，经海军质监站批准，对于涉案租赁项目的物业和安全管理工作，原告已经委托给北京天天通科技开发有限公司（以下简称：天天通科技公司）进行，原告并非涉案起火房屋等物业的实际管理者。4、高家堡营院消防车应急预案，天天通科技公司物业部管理暂行办法，消防安全管理规定，营院管理规定及处罚标准，通知单，消防、防恐反恐演练记录及照片，消防安全培训签到表及培训照片，天天通科技公司物业部保安巡逻记录表6张，高家堡海军大院企业台账6张，高家堡营院安全自查情况统计表4张，高家堡营院安全记录检查表6张，营区消防安全整治工作台账8张，消防隐患排查台账4张，高家堡营院泡沫彩钢板统计表1张，灭火器、消防车使用演练照片7张，证明天天通科技公司在受托进行原告承租项目物业管理和安全管理工作后，制定消防安全管理规定和物业管理规定及处罚办法，和海军质监站共同制定营院内消防车应急预案，及时下发消防安全通知，组织公司员工和承租户进行消防安全演练，并进行消防安全培训。对营区进行日常安全巡逻，建立承租企业台账，对房屋及承租企业进行安全自查并制作了安全记录；对存在消防安全隐患的各承租单位房屋制作安全整治工作台账并及时进行隐患排查工作记录台账，要求承租单位及时进行整改，组织员工及承租户进行灭火器及消防车的日常使用演习，充分履行了物业管理单位的消防安全职责。5、火灾发生时天天通科技公司使用消防车对失火房屋进行灭火的视频和照片，证明在火灾发生时，天天通科技公司第一时间出动营区消防车对失火房屋进行灭火自救，失火房屋为单板铁皮的棚房，并不存在彩钢板等易燃建筑材料，且失火期间属于新冠疫情防疫期间，营区承租户基本全部放假，失火前房屋早已被断电，火情系承租户聚鹏兆邦公司员工违规使用电气焊引燃库房内可燃物所引发，原告不应承担火灾引起的行政责任。被告大兴消防队辩称，一、被告对原告的行政处罚行为适用法律正确，程序合法正当，应驳回原告的诉讼请求。发生火灾的场所位于大兴区黄村镇高家堡村甲一号，系原告从案外人处租赁管理并使用，被告曾对该场所提出过火灾隐患整改意见，至火灾发生前原告仍未整改。2020年5月1日下午14时左右，该场所发生火灾。当日，被告即对火灾发生的原因现场展开调查。5月2日，原告的法定代表人薛世亮在黄村派出所询问室接受询问，对被告提出的火灾隐患并未进行整改无异议。原告的行为违反了《北京市消防安全责任监督管理办法》第十三条、第十九条第一款的规定。被告就本次处罚事项制作了《询问笔录》《行政处罚告知笔录》《听证告知》等材料，涉案场所的管理人即原告对全部的材料已签收。被告按照行政处罚程序和适用的法律对原告作出行政处罚并无不当。二、原告是涉案场所的管理人，其以房屋已转租为由主张免责，无法律依据，应驳回其诉讼请求。首先，原告是涉案场所管理人，原告在涉案场所设有办公区域并设置管理人员专门负责涉案场所的安全。被告的工作人员到该场所检查时亦由原告的工作人员陪同。原告是该场所的管理人，对涉案场所负有安全保障责任。其次，原告作为管理人，是实际负责整体涉案场所的消防安全及消防设施维护保养的管理人，故应由其承担消防安全责任。此外，被告作出本次行政处罚系因:（1）原告管理的涉案区域存有火灾隐患，对于被告提出的整改意见，原告在询问笔录、起诉状中均认可知悉，但并未采取有效措施予以整改消除隐患，原告至火灾发生时仍未整改。（2）原告未予整改发生火灾，造成火灾进一步蔓延扩大。（3）本次火灾事故造成过火面积1000平方米，火灾直接财产损失600余万元，出动消防车辆33辆，出动救援人员165人次，造成巨大的财产损失，浪费了有限的社会救援力量。本次行政处罚并非针对着火点发生火灾这一单一事实而作出，系针对原告怠于整改、导致火灾发生并蔓延扩大造成重大财产损失浪费有限的社会救援力量等一系列事实作出。因此，原告应为本次行政处罚的适格被处罚人，且处罚数额与其违法行为造成的不良后果相适应。再次，行政处罚指向的是公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，其出发点是维护公共利益和社会秩序，与合同法中保护交易相对人的合法利益而不涉其他有着根本的区别。因此，与商事违约可层层追偿不同，行政处罚本身具有强烈的人身专属性。本案中被告据以作出处罚的事实依据是原告未履行火灾隐患整改义务且又发生火灾的行为，并且在此次火灾事故中，各方责任人均应承担与其自身相适应的责任。如果允许原告通过民事合同约定将行政责任转嫁给案外人，对于被处罚人是没有任何惩戒作用的。本案中当事人承担的是财产罚，试想，如果是人身罚、行为罚，是否可以通过民事合同来约定替代承担。自然是不允许的，因为法定的行政责任不能通过民事合同转移，否则会导致不利于消防安全责任主体的落实。因此，原告所述消防安全责任已通过合同约定由案外人承担的理由，无法律与法理的依据。综上，依据《中华人民共和国消防法》《北京市消防条例》《北京市消防安全责任监督管理办法》等法律、法规、规章的规定，被告实施的处罚行为适用法律、法规、规章正确，程序合法正当，原告的诉请无法律依据，应判决驳回其诉讼请求。在举证期限内，被告大兴消防队向本院提交以下证据材料：1、询问笔录，证明原告承租的房屋发生火灾，并承认未对火灾隐患进行整改。2、受案登记表，证明行政处罚案件的来源。3、集体议案，证明行政处罚决定经被告内部集体讨论同意。4、营业执照复印件，证明被告依法获取的原告主体身份的事实。5、法定代表人身份证复印件，证明被告依法获取的原告主体身份的事实。6、行政处罚告知笔录、听证告知，证明被告在处罚前告知原告有陈述申辩、听证权。7、呈请行政处罚审批表，证明被告经审批，作出处罚决定。8、处罚决定书，证明被告经审批，作出处罚决定。9、送达回证，证明行政处罚决定书已向原告送达。10、延期缴纳罚款的申请，证明原告对处罚决定书及《行政处罚缴款书》已经签收。11、房屋租赁合同和安全协议，证明原告是涉案场所的消防安全责任人。12、关于落实主体责任确保消防安全的函和涉案场所消防隐患整改工作会签到表，证明原告管理的涉案场所存在消防隐患应整改，证明原告和被告曾共同参加针对涉案场所的消防隐患整改会议，原告负有消防隐患整改的义务。13、涉案场所的检查视频，证明原告负责安全管理的人员陪同被告共同对涉案场所进行消防安全检查，并告知其存在消防隐患应予整改。经庭审质证，本院对证据作如下确认：对原告天天通食品公司提交的证据材料，经质证，被告大兴消防队对证据1真实性认可，证明目的不认可，被告作出的行政处罚认定事实清楚，程序合法；证据2真实性无异议，证明目的不认可，可以证明原告是承租人且是安全责任人；证据3真实性不认可，合法性不认可，只是一个函，不是物业委托合同，天天通科技公司不具有物业管理资质，经营范围也没有物业管理范围，关联性不认可，即使是真实有效的，也被2019年9月1日的合同所取代，所以该份证据已无效；证据4真实性不认可，（1）该证据中所有照片没有显示出天天通科技公司在进行管理。（2）所有文字材料都是天天通科技公司单方制作，不能排除文字性材料的公章是后补的可能。（3）原告和天天通科技公司是关联公司，原告法人是天天通科技公司的大股东，占80%股份，两家公司工商注册留的电话是同一个电话，足以说明原告与天天通科技公司是关联公司，从而证明该证据没有真实性，为了证明两家公司是关联公司，被告提交了证据14工商备案；证据5真实性认可，证明目的不认可，视频和照片无法证明是天天通科技公司的员工在灭火，即使视频和照片的人员是天天通科技公司的员工，参与火灾扑救是每个公民的义务，不能证明参与火灾扑救就是火灾的管理人。经审查，原告天天通食品公司提交的证据1系本案被诉行政行为，不能作为证据使用；其他证据不足以证明其要证明的内容。对被告大兴消防队提交的证据材料，经质证，原告天天通食品公司对证据1真实性、关联性认可，证明目的、合法性不认可。原告申请过整改，原告也开过会确定过整改方案，但因为开会后，北京发生疫情，因为特殊原因没有实施整改；证据2真实性、关联性认可，证明目的、合法性不认可。被告没有向原告发过整改通知，被告是向产权单位发的整改通知；证据3真实性无法核实，关联性认可，合法性不认可，认为存在事实错误，不具有合法性；证据4、5没有异议；证据6、7真实性、关联性、证明目的认可，合法性不认可，认为听证告知不具有合法性；证据8、9真实性认可，但不认可证据8的合法性；证据10无异议；证据11真实性、合法性认可，关联性、证明目的不认可。原告将涉案房屋委托天天通科技公司管理，后其租赁给其他公司，且签订了租赁合同和租赁安全责任书；通过被告提供的证据11，可以看出被告是因为原告租赁了该房屋所以认定有责任，但现在原告将房屋租赁给其他公司，责任也应由该公司负责；证据12真实性认可，证明目的不认可，原告已经积极配合整改了；证据13真实性认可，关联性、证明目的不认可。第一段视频不是专项消防检查视频，在场的不是原告的员工。第二段视频不能证明被告要证明的目的，原告向产权人提交了申请，且检查的房屋不是失火的房屋。经审查，被告大兴消防队提交的证据8系本案被诉行政行为，不能作为证据使用；其他证据具备真实性、合法性、关联性，能够达到其证明目的，本院予以采纳。经审理查明，2020年5月1日，原告天天通食品公司承租的位于北京市大兴区黄村镇高家堡村甲一号的库房发生火灾。2020年5月2日，因原告天天通食品公司涉嫌未对存在火灾隐患问题进行整改，导致火灾的发生和蔓延扩大，被告大兴消防队正式受案调查。同日，被告大兴消防队对原告天天通食品公司法定代表人薛世亮询问调查，薛世亮认可被告大兴消防队在前期现场检查时曾发现建筑结构为聚苯彩钢板结构、占用防火间距、消防设施设置不符合要求、电气线路老化等问题，上述隐患问题未整改；认可在被告大兴消防队2020年1月17日约谈融通地产公司、海军后勤部工程质量监督站、原告天天通食品公司、联勤保障部队第五储备资产管理局后，截至火灾发生之日，隐患问题仍未整改。同日，被告大兴消防队经集体讨论，拟对原告天天通食品公司作出罚款20万元的行政处罚，并告知其法定代表人薛世亮，薛世亮明确表示不提出陈述和申辩，不要求听证。被告大兴消防队经审批，于2020年5月20日作出被诉处罚决定书，对原告天天通食品公司作出罚款20万元的行政处罚，2020年5月26日邮寄送达送达原告天天通食品公司。原告天天通食品公司不服，诉至本院。另查明，2020年5月28日，被告大兴消防队作出兴消火认字[2020]第0013号《火灾事故认定书》，案涉火灾原因认定为聚鹏兆邦公司员工王义龙违规电气焊引燃库房内可燃物引发。再查明，2019年9月1日，融通地产公司（甲方）与原告天天通食品公司（乙方）签订《房地产租赁合同》，原告天天通食品公司承租位于北京市大兴区黄村镇高家堡村的房地产（即前述火灾发生地点），租赁期限自2019年9月1日起至2020年10月31日止。合同附件《出租场所安全管理协议》第三条第2项约定“对于甲方和政府相关监管部门日常安全检查过程中发现的事故隐患和不安全因素，乙方必须严格按照规定期限整改”。本院认为，《北京市消防安全责任监督管理办法》第十条规定，实行承包、租赁或者委托经营、管理的，产权单位应当提供符合消防安全要求的建筑物。当事人在订立的合同中，可以依法明确各方的消防安全责任；当事人未订立合同或者在合同中未明确消防安全责任的，承包、承租或者受委托经营、管理的单位应当承担消防安全责任。第十三条规定，单位应当对存在的火灾隐患及时予以消除。在火灾隐患排除前，单位应当采取消防安全防范措施；对随时可能引发火灾或者一旦发生火灾将严重危及人身、财产安全的，应当立即停止对危险部位、设施的使用。第十九条第一款规定，对违反本办法，存在火灾隐患，经公安消防机构通知逾期不改正，发生火灾的，由公安消防机构处警告或者2万元以上20万元以下罚款。参照上述规定，被告大兴消防队作为公安消防机构，具有对辖区内存在火灾隐患且经通知逾期不改正的单位作出行政处罚的法定职权。本案中，原告天天通食品公司系案涉火灾发生场所及该场所消防设施维护保养的管理人，对该场所负有消防安全保障责任。其法定代表人薛世亮在接受被告大兴消防队询问调查时亦认可对于被告大兴消防队在前期现场检查和约谈时发现的隐患问题未及时整改。虽然案涉火灾的直接原因为聚鹏兆邦公司员工王义龙违规电气焊引燃库房内可燃物引发，但原告天天通食品公司对存在安全隐患的问题怠于整改导致了火灾的蔓延扩大，造成了巨大的财产损失，浪费了有限的社会救援力量。故被告大兴消防队依据上述规定作出被诉处罚决定书，属认定事实清楚，证据充分，程序合法，处罚幅度适当。原告天天通食品公司主张其履行了充分的安全注意义务，与事实不符，本院不予采信。其认为被告大兴消防队处罚不当、适用法律错误，因无法律依据，本院亦不予采信。故原告天天通食品公司要求撤销被告大兴消防队作出的处罚决定书的诉讼请求，因无事实及法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告北京天天通食品有限公司的诉讼请求。案件受理费五十元，由原告北京天天通食品有限公司负担（已交纳）。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于北京市第二中级人民法院。审 判 长  王玉红人民陪审员  王 丽人民陪审员  乔卫国二〇二一年三月二十六日法官 助理  陈雨曦法官 助理  杨 丽书 记 员  毕 静