辽宁省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）辽行终1025号上诉人（一审原告）：大连龙泽机械有限公司，所在地址庄河市城关街道工业园区。法定代表人：栾长波，该公司董事长。委托诉讼代理人：李慎高，辽宁拓嘉律师事务所律师。委托诉讼代理人：姜润，辽宁拓嘉律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：庄河市人民政府，所在地址庄河市世纪大街一段。法定代表人：谢德洋，该市政府市长。委托诉讼代理人：李旭云，庄河市科技和工业信息化局工作人员。委托诉讼代理人：孙平乙，辽宁瑾宸律师事务所律师。一审第三人：庄河市科技和工业信息化局，所在地址庄河市世纪广场1号。负责人：孙仁品，该局局长。委托诉讼代理人：李绍山，该局副局长。大连龙泽机械有限公司（以下简称龙泽公司）因诉庄河市人民政府（以下简称庄河市政府）、庄河市科技和工业信息化局（以下简称庄河市科技局）行政补偿一案，不服大连市中级人民法院（2019）辽02行初315号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，并组织双方当事人进行了询问。龙泽公司的委托诉讼代理人姜润、李慎高，庄河市政府的委托诉讼代理人孙平乙、李旭云，庄河市科技局的委托诉讼代理人李绍山到庭参加询问。本案现已审理终结。一审法院经审理查明，2009年11月3日，被告向各乡（镇）人民政府、街道办事处、市政府各部门、市直单位下发了《庄河市人民政府关于印发庄河市城关和兴达工业园区企业整体搬迁至临港经济区实施意见的通知》（庄政发[2009]47号），决定将城关工业园区整体搬迁至临港经济区，并制定了对企业搬迁的补偿措施，要求企业从文件下达之日起，不得进行基础设施建设及地上附着物建设，后来园区搬迁工作未能实施。城关工业园区西侧相继建设了几个居民小区，原告生产时排放的烟气污染环境，对周边居民生产产生影响。政协委员向庄河市政协提出了《关于龙王庙工业园区铸造厂烟雾排放气味异常问题的提案》，2013年5月15日庄河市环保局对提案作出答复，称“要求该公司适当调整生产计划，阴雨天等气压较低时间要停止生产，避免环境污染问题的发生，为人民群众创造良好、舒适的生活环境”。2017年10月30日，被告召开第四十八次专题会议，研究原告铸造生产线关停给予补偿事宜，会议研究确定了补偿原则。原庄河市经济和信息化局按照第四十八次专题会议精神，委托大连达信资产评估有限公司对原告的铸造生产线关停补偿费进行评估，评估结论为资产的评估值为3901013元。其中车间修缮费用112665元，生产线及模具评估值为3788348元。补偿经营损失总额为198216.39元。庄河市财政局按照第四十八次专题会议精神对评估测算结果进行审核，审核认为：1、关于生产线关停补偿费的评估价格合理。2，停产期间的看护人员工资补偿为108000元。3、关于生产线关停补偿费所产生的利息为270447元。原告铸造生产线关停所产生的补偿费用为4477676元。2019年9月26日，原告的法定代表人签订《息访协议书》，同意：1、市政府将已经审核的大连龙泽机械有限公司制造生产线关停补偿总费用4477676元先行给付企业，用以维持企业的基本需求。2、该费用分批支付，2019年10月1日前支付120万元，其余款项2019年12月31日前支付完毕。3、支持企业通过司法诉讼途径解决未解问题，依照法院判决结果确定最终补偿数额，采取多退少补的方式支付补偿差款。4、庄河市政府在第2条约定时间兑现支付资金的前提下，信访人承诺不再因本案件没有受到处理而继续上访；如政府没有按照本协议约定支付先行款项，本息访协议作废。原告认可截至庭审之日已收到被告给付的补偿款项共计251万元。原告认为，补偿数额的计算范围不仅应包括政府已经委托评估的资产损失范围还应包括因停止该条生产线而直接导致的损失范围以及企业的正常经营损失，故提起本案诉讼。一审法院认为，本案是因被告关停原告的铸造生产线而引发的补偿纠纷，对此双方均予以认可。因被告关停原告铸造生产线的行为给原告造成了损失，故被告应对因关闭原告铸造生产线而给原告造成的损失予以补偿。大连达信资产评估有限公司对原告的铸造生产线关停补偿费进行评估的结论为资产的评估值为3901013元，其中车间修缮费用112665元，生产线及模具评估值为3788348元；经营损失总额为198216.39元。其中经营损失198216.39元是被告的关停行为给原告造成的损失，而原告的铸造生产线本身具有价值，且仍为原告所有，被告并没有将其没收，故不属于被告关闭原告的铸造生产线而给原告造成的损失。现原告认可已收到被告给付的补偿款项共计251万元，故被告无须再向原告支付补偿款项。对于原告主张的其他生产线的补偿，因被告并未关闭原告的其他生产线，关闭原告的铸造生产线也并不必然导致其他生产线的损失，故原告的主张不应得到支持。对于原告主张的车间、厂房等补偿项目，因本案中被告并未对原告进行征收，而原告仍为车间、厂房等资产的权利人，且占有和使用着相关资产，故原告的该项主张亦不应得到支持。原告的生产线、机器、设备和厂房、宿舍等资产，可以通过变卖或转产等其他方式加以利用并实现其价值或获得产值，不应该强行认定为关闭铸造生产线的损失。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告大连龙泽机械有限公司的诉讼请求。一审案件受理费人民币50元，由龙泽公司负担。龙泽公司上诉称，一、一审法院错误地将《息访协议书》混淆为行政补偿法律行为。龙泽公司与庄河市科技局于2019年9月26日签订了《息访协议书》，约定由庄河市政府先行向龙泽公司支付4,477,676元。一审法院认为庄河市政府基于上述协议给付龙泽公司款项属于行政补偿款，但双方达成的《息访协议书》实为行政协议。根据双方合意，该协议所涉款项系龙泽公司撤回上访后，庄河市政府为维持龙泽公司企业基本需求而支付的补助资金，并非补偿款。一审中龙泽公司提供的证据也清楚表明其收到的款项实为行政协议中履行不再上访义务的对价。一审判决表明其混淆了两种行政行为的定性。二、一审判决超出了龙泽公司的诉请范围。双方达成的《息访协议书》属于附条件的行政协议，与行政补偿的法律定性不同。该协议明确载明，庄河市政府未全部履行协议则该协议效力作废。而实际上其并未履行完毕全部补助款项（已履行2,510,000元，仍有1,967,676元未履行）。该协议已然失效，但一审法院却错误地依据一份已经作废的协议作出判决。且该协议书约定双方未尽事宜通过司法途径解决，双方从始至终并未就补偿款达成一致，更不是一审法院所认定的龙泽公司已经接受足额补偿。同时，在一审庭审中，庄河市政府已经当庭表示仍将继续向龙泽公司支付补偿款项。一审判决直接认定庄河市政府“无须再向原告支付补偿款项”，不仅未对客观事实作出正确认定，还擅自免除庄河市政府继续支付《息访协议书》剩余款项的义务，一审判决范围超出龙泽公司的起诉范围，属于对龙泽公司未提出诉讼请求的事项作出判决，违反法定程序。三、一审判决认定事实错误。一审判决认定被上诉人仅关停上诉人的铸造生产线错误。铸造业务系龙公司最核心最主要的业务，也庄河市政府实际上关停了龙泽公司的全部生产线，由此导致龙泽公司全面停产停工，给其造成巨大经济损失。四、一审判决依据不充分。一审判决以《资产评估报告书》作为定案根据错误。该报告书未经双方协商，由庄河市科技局单独委托作出，事实上剥夺了龙泽公司参与查勘、调查、选择鉴定评估机构并提出相关意见的权利。该报告绝非进入司法程序后的司法鉴定报告，且该报告经委托人多次修改评估范围，均系政府单方决定，违反行政法中的正当程序原则。因此该报告依法不应当作为定案依据。并且龙泽公司在一审庭审时明确多次提出重新评估鉴定申请，但一审法院既不明确表示支持和同意，又未驳回申请，而是不予处理，明显违反法律规定。五、一审判决在缺乏专业定价机构所出具的司法鉴定报告或专家意见支持的情况下，以自身并不专业的所谓“常识”来想象定价。一审判决根据民事合同诉讼中非违约方可以采取积极行为避免损失扩大来认定龙泽公司的部分损失不存在是错误的。在司法实践中只有行政诉讼程序中未特殊规定的，才能参照适用民事诉讼程序规定。把行政补偿想象并对应成民事合同违约损失来进行计算，这种做法既不合法也不合理，对当事人更加不负责任。请求：一、将本案发回重审或查清事实；二、改判庄河市政府向龙泽公司支付行政补偿款30324342元（暂计）。庄河市政府答辩称，一、关于一审判决错误地将《息访协议书》混淆为行政补偿法律行为的上诉理由。因铸造生产线关停损失补偿问题，龙泽公司多次上访，2019年9月26日的《息访协议书》就是为了解决龙泽公司损失补偿问题形成的。《息访协议书》的主要内容是关于龙泽公司铸造生产线关停损失补偿的处理意见，庄河市政府向龙泽公司支付的所有款项均为《息访协议书》所确定的补偿费用，不存在庄河市政府因龙泽公司不再上访支付对价的问题，将不再上访作为获利手段也是没有法律依据的。一审判决关于《息访协议书》性质的认定正确，龙泽公司该节上诉理由不能成立。二、关于一审判决超出了龙泽公司的诉请范围的上诉理由。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，一审法院有权对庄河市政府补偿行为的合法性进行审查。龙泽公司一审的诉讼请求为要求庄河市政府给付行政补偿金额为暂计30324342.00元。一审法院认为，经营损失是庄河市政府的关停行为给龙泽公司造成的损失，评估的经营损失总额为198216.39元，而龙泽公司已领取了251万元补偿款，龙泽公司的合理损失已得到补偿，因此庄河市政府无需再向龙泽公司支付补偿款项，判决驳回龙泽公司的诉讼请求。一审判决对龙泽公司无法律依据的诉讼请求予以驳回并无不当，一审判决并未超出龙泽公司的诉请范围。三、关于一审判决认定事实错误的上诉理由。为了解决龙泽公司铸造生产线污染问题，庄河市环保局2013年5月15日开始要求龙泽公司适当调整铸造生产线的生产计划，阴雨天等气压较低时间要停止生产。铸造生产线本身具有价值，且仍为龙泽公司所有，庄河市政府并没有将其没收。龙泽公司的主营业务包括重型机床、橡胶机械、通用设备、专用设备设计、制造、销售，机械零部件制造、销售，铸造等，铸造生产只是其业务之一，铸造生产线关停并不会导致龙泽公司全面停产停工。一审判决认定事实清楚，龙泽公司该节上诉理由不能成立。四、关于一审判决依据不充分的上诉理由。由大连达信资产评估有限公司（以下简称达信公司）对铸造生产线关停补偿费进行评估龙泽公司是认可的，不存在单方委托的问题。退一步讲，即使是《资产评报告书》系庄河市科技局单方委托作出的，但法律并未完全禁止单方委托的评估报告作为证据使用。达信公司具有资产评估资质，评估人员系注册资产评估师。达信公司资产评估程序合法，对铸造生产线关停补偿费评估值也是客观公正的。《资产评报告书》并未损害龙泽公司的合法权益，一审判决采信该证据正确。本案涉及的是铸造生产线关停损失补偿，一审中龙泽公司要求对其工厂所有资产损失进行评估无法律依据，一审判决不予审理正确。五、关于一审判决在缺乏专业定价机构所出具的司法鉴定报告或专家意见的支持情况下，以自身并不专业的所谓常识来想象定价的上诉理由。如前所述，庄河市政府提交的《资产评估报告》具有真实性、合法性、关联性，可以作为定案依据。一审判决依据《资产评估报告》的评估结论作出判决正确，不存在龙泽公司所谓的“不专业”“想象定价”。请求二审法院依法驳回龙泽公司的上诉请求，维持一审判决。庄河市科技局述称，同意庄河市政府答辩意见。本院认为，经本院二审询问，龙泽公司明确其诉讼请求庄河市政府给付龙泽公司行政补偿金额暂计为30324342元中包括庄河市财政局庄财投审﹝2018﹞32号《关于大连龙泽机械有限公司铸造生产线关停补偿评估测算结果的审核意见》确定的对龙泽公司铸造生产线关停所产生的补偿总费用4477676元。龙泽公司一审期间提供了如下证据：一是庄河市政府2017年11月2日第四十八次会议纪要明确了龙泽公司铸造生产线关停给予补偿相关事宜，并责成庄河市科技局对补偿方案进一步修改完善。二是庄河市财政局于2018年2月7日对庄河市科技局《关于审核大连龙泽机械有限公司铸造生产线关停补偿评估测算结果的请示》的审核意见是对龙泽公司铸造生产线关停所产生的补偿总费用为4477676元。三是龙泽公司与庄河市科技局达成的息访协议书第1项明确庄河市政府将已经审核的龙泽公司铸造生产线关停补偿总费用为4477676元。从上述事实可以看出，庄河市政府对其补偿龙泽公司上述款项是认可的，而一审以“原告的铸造生产线本身具有价值，且仍为原告所有，被告并没有将其没收，故不属于被告关闭原告的铸造生产线而给原告造成的损失。现原告认可已收到被告给付的补偿款项共计251万元”为由，认定庄河市政府无须再向龙泽公司支付补偿款项属于认定事实不清，证据不足。一审应当查清事实后根据当事人的诉讼请求及其提供证据情况依法作出裁判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第三项之规定，裁定如下：一、撤销大连市中级人民法院（2019）辽02行初315号行政判决；二、本案发回大连市中级人民法院重审。审判长  康宪雷审判员  禹政一审判员  吴晓红二〇二一年三月十二日法官助理赵玉瑾书记员鞠林