重庆市高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）渝行终911号 上诉人（一审原告）游南芳，女，1954年12月4日出生，汉族，住重庆市江津区。 上诉人（一审原告）黄昌梅，女，1980年9月22日出生，汉族，住重庆市江津区。 上诉人（一审原告）黄昌炼，男，1985年7月19日出生，汉族，住重庆市江津区。 被上诉人（一审被告）重庆市人民政府，住所地重庆市渝中区人民路232号。 法定代表人唐良智，市长。 委托诉讼代理人陈剑，重庆市人民政府工作人员。 被上诉人（一审第三人）重庆市江津区规划和自然资源局，住所地重庆市江津区几江大西门转盘房地产交易大楼6楼。 法定代表人夏昭禄，局长。 游南芳、黄昌梅、黄昌炼诉重庆市人民政府（简称重庆市政府）征收土地行政裁决一案，不服重庆市第五中级人民法院（2020）渝05行初152号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院审理查明：2015年4月23日，重庆市政府以《重庆市人民政府关于江津区实施城市规划土地征收的批复》（渝府地〔2015〕329号）征地批复，批准同意重庆市江津区人民政府(简称江津区人民政府)征收德感街道篆山坪社区老屋湾居民小组、邓家坡居民小组、篆山经济合作社、坪头山经济合作社，草坝社区第二居民小组集体农用地、集体未利用地、集体建设用地共计60.4376公顷。2015年5月11日，江津区人民政府发布征收土地通告《重庆市江津区人民政府征收土地通告》（江津府布〔2015〕56号）。2015年5月13日，原江津区国土资源和房屋管理局发布《重庆市江津区国土资源和房屋管理局关于实施江津区滨江新城城市规划征地拆迁补偿安置方案的通告》（江津国土房公〔2015〕89号）并予以公告。2015年11月13日，江津区人民政府作出了《关于实施滨江新城城市规划建设征地拆迁补偿安置方案的批复》（江津府地〔2015〕382号），同意原江津区国土资源和房屋管理局拟定的实施方案。黄建勋户承包的部分土地在本次被征收集体土地范围内。 根据户籍资料登记记载，黄建勋户为农村居民家庭户口，全户共黄建勋1人并于2018年5月8日因病死亡；游南芳户为城镇居民家庭户口，全户共5人（游南芳、黄昌炼、黄昌梅、黄崇羽、杨宜兴）。 2016年5月25日，黄建勋户原所在的草坝社区第二居民小组（原草坝5社）召开村民代表大会，经会议议定按“土地承包的份数平均分摊的方案”确定各户占地面积，符合条件的户每户推荐1名农转非人员，参会代表在会议记录中进行了签字认可。村民小组按“分摊”方式，计算黄建勋户在渝府地〔2015〕329号征地批复范围内承包地面积0.964亩，并据此确定黄建勋在推荐农转非之列。2016年7月7日，征地实施单位按照黄建勋户分摊确定的占地面积0.964亩青苗和构(附)着物补偿费1.0604万元（1.1万元/亩）存入重庆农村商业银行黄建勋专存账户。同时，因黄建勋未办理转非申请签字手续。2016年10月27日，江津区德感街道草坝社区第二居民小组向黄建勋发出《通知》，要求黄建勋尽快完善转非签字手续，但黄建勋仍未办理。之后，征地实施单位按规定对提出农转非申请的人员上报了农转非名册，人员安置手续和参保手续已办理完毕。 黄建勋、游南芳、黄昌炼、黄昌梅就征地补偿安置争议向江津区人民政府申请协调，因双方未达成一致意见，2017年3月3日，江津区人民政府作出《征地补偿安置争议协调意见书》（江津府行协〔2017〕4号）。2017年4月25日，上述人员向重庆市政府提出裁决申请请求：实地丈量测定该户此次被征收的承包地面积；按该户实际被征收承包地面积对其进行补偿安置（包括与黄建勋签订征地补偿协议、对其发放相关补偿费用、与之签订征地农转城安置协议、依法将四人纳入此次征地农转城人员，纳入城镇企业职工基本养老保险体系）。2017年6月6日，重庆市政府作出《征地补偿安置争议裁决书》（渝府地裁〔2017〕199号）并邮寄送达，该裁决书于2017年6月13日被签收。黄建勋、游南芳、黄昌炼、黄昌梅不服，向一审法院提起行政诉讼。一审法院经审理认为裁决基本事实不清，于2019年1月8日作出（2018）渝05行初7号行政判决，撤销重庆市政府作出的裁决决定并责令重庆市政府在判决生效之日起60日内重新作出征地补偿安置争议裁决。重庆市政府在该判决生效后，经审理于2019年9月2日作出涉案《重庆市人民政府征地补偿安置争议裁决书》（渝府地裁〔2019〕151号，简称151号《裁决书》）并送达黄建勋，151号《裁决书》认为：1.征地批准后，江津区人民政府及原江津区国土资源和房屋管理局及时履行了征地补偿安置法定职责，依法发布了“两公告”。江津区人民政府批准实施的该宗土地拆迁补偿安置方案符合征地实施时补偿安置政策的有关规定。2.申请人提出的第一项裁决申请（实地丈量测定申请人此次被征收的承包地面积）系征地实施具体问题，不属于征地补偿安置标准争议，且人民法院已审理认为被申请人履行了该项法定职责，该项申请不属于裁决范畴。3.申请人在第二项裁决申请中提出的“与申请人签订征地补偿协议”、“与申请人发放相关补偿费用”、“与申请人签订征地农转城安置协议”等请求事项较为笼统，结合裁决申请书、江津区政府协调意见书具体内容以及“土地补偿费应由农村集体经济组织提出协调、裁决申请”等相关规定，归纳申请人提出的第二项申请事项主要包括与申请人签订征地补偿协议、对申请人进行人员安置并办理裁决城镇企业职工养老保险手续、对申请人发放青苗及构（附）着物补偿费等3项申请。其中，“由申请人签订征地补偿协议”系征地实施具体问题，不属于征地补偿安置标准争议，不属于裁决范畴。4.征地公告发布之日，申请人游南芳、黄昌梅、黄昌炼不属于被征地单位的农业人员，也不属于被征地单位在校大中专学生、现役义务兵和劳教劳改人员，不属于此次征地人员安置对象，不属于可参加征地养老保险手续的人员。因此，申请人提出的进行人员安置并办理参加城镇企业职工养老保险手续的申请事项，不符合《重庆市征地补偿安置办法》第十三条等征地实施时我市征地补偿安置有关政策规定。5.按照《重庆市土地管理规定》第四十一条第二项有关规定，征地农转非人员由被征地单位按农民被征地多少依次确定。根据村民小组代表会议确定的转非推荐方案，申请人黄建勋属于此次征地农转非人员，虽然其未完善相关农转非签字手续，但其未办理农转非手续的原因系不同意村民小组会议确定按“分摊”方式确定占地面积。另外，此次征地其他人员的安置手续和参保手续均已办理完毕。本着“实事求是、尊重历史”和维护被征地群众合法权益原则，被申请人应对黄建勋提出的人员安置申请按规定完善相关手续。鉴于黄建勋已去世，无法办理参保手续，涉及其人员安置费用应按规定支付给其继承人。6.涉及青苗及构（附）着物补偿费，征地实施单位按“分摊”方式确定的占地面积（0.964亩）计算的补偿费用1.0604万元（1.1万元/亩）高于实测面积及补充费用，且该费用已存入黄建勋个人账户，充分维护了申请人权益。申请人此次关于青苗及构（附）着物补偿费的请求不应予以支持。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条、《重庆市土地管理规定》第三十七条及《重庆市征地补偿安置争议协调裁决办法》等有关规定，裁决：1.对申请人提出的第一项裁决申请（实地丈量测定申请人此次被征收的承包地面积）予以驳回。2.对申请人在第二项申请事项中提出“与申请人签订征地补偿协议”的请求予以驳回。3.对申请人黄建勋在第二项申请事项中提出“进行人员安置”的请求予以支持。鉴于黄建勋已过世，无法办理养老保险手续，被申请人应将其人员安置费用支付给其继承人。4.对申请人游南芳、黄昌梅、黄昌炼在第二项申请事项中提出“进行人员安置并办理参加城镇企业职工养老保险手续”的请求不予支持。5.对申请人在第二项申请事项中提出“发放青苗及构(附)着物补偿费”的请求不予支持。游南芳、黄昌梅、黄昌炼不服该行政裁决，向一审法院提起诉讼，请求撤销151号《裁决书》。 一审另查明，因黄建勋不同意按“分摊”方式计算承包地占地面积并要求据实测量，征地实施单位在征得社区干部和社员代表同意后，委托重庆盛源土地房屋测量有限公司于2017年2月27日、28日对黄建勋户征地范围内土地面积进行了实地勘测，经社区干部、临界社员和社员代表均到场进行指认并确认后，勘测测量其在渝府地〔2015〕329号征地批复范围黄建勋户的承包地面积共计0.72亩，黄建勋因对丈量结果和方式不满意未在勘界结果上签字确认。2017年8月10日，黄建勋以原江津区国土资源和房屋管理局不履行法定职责向重庆市江津区人民法院提起行政诉讼，该院经审理认为原江津区国土资源和房屋管理局于2017年2月27、28日对黄建勋被征收土地进行了实地勘测丈量，已履行了法定职责，遂判决驳回黄建勋的诉讼请求，该案已经重庆市第五中级人民法院二审判决予以维持。 一审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定：“征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。”重庆市人民政府作为批准征收土地的人民政府，具有对黄建勋、游南芳、黄昌炼、黄昌梅提出的申请进行裁决的职权。 黄建勋、游南芳、黄昌炼、黄昌梅因对补偿安置标准有争议，经江津区人民政府协调，在协调未达成一致意见的情况下，黄建勋、游南芳、黄昌炼、黄昌梅向重庆市政府申请裁决，重庆市政府受理后，在法定期限内作出了《征地补偿安置争议裁决》（渝府地裁〔2017〕199号），并将裁决书邮寄送达黄建勋。但该裁决经人民法院审理于2019年1月8日判决撤销了该裁决决定，并责令于判决生效之日起60日内重新作出裁决。涉案被诉151号《裁决书》于2019年9月2日作出，系超过法定期限作出，其程序违法。 本案的争议焦点系151号《裁决书》是否合法。首先，实地勘测丈量黄建勋户此次被征收承包地面积确不属于重庆市人民政府裁决的范畴，但认定事实清楚是行政裁决合法的前提基础。本案中，重庆市人民政府在151号《裁决书》中认定，黄建勋户不同意按“分摊”方式计算承包地面积要求据实测量，征地实施部门在征得社区干部和社员代表同意后，已委托重庆盛源土地房屋测量有限公司于2017年2月27、28日对该户被征收土地进行了实地勘测丈量。经测量黄建勋户在征地红线范围内承包地面积共0.72亩。社区干部、临界社员和社员代表均进行了现场指认并签字确认。该事实生效判决予以确认，征地实施部门已履行了法定职责。故重庆市政府认为该请求不属于裁决范畴，对其黄建勋户提出的裁决申请予以驳回，并无不当。其次，重庆市政府在裁决决定认定，黄建勋户在渝府地〔2015〕329号征地批复范围内的承包地经举示测量为0.72亩，其所在村民小组经村民代表会议议定按“土地承包的份数平均分摊的方式”确定各户占地面积，且符合条件的户每户推荐1人农转非人员。分摊到黄建勋户在征地范围内征地承包地面积0.964亩，按照青苗和构附作物补偿费(1.1万元/亩)的标准计算黄建勋户的青苗和构附作物补偿费用为1.0604万元。并将该补偿费用存入重庆农村商业银行黄建勋专存账户。同时，按照分摊的承包地份数，黄建勋被推荐为农转非人员，因黄建勋未办理农转非人员申请签字手续，江津区德感街道草坝社区第二居民小组向黄建勋发出《通知》，要求黄建勋尽快完善农转非签字手续，但黄建勋仍未办理，鉴于黄建勋在裁决之前已去世，重庆市政府裁决将涉及黄建勋的人员安置费用支付给其继承人，并无不当。其三、此次征地公告发布之日，游南芳、黄昌梅、黄昌炼系城镇户籍，不是被征地集体经济组织的农业人员，不属于《重庆市征地补偿安置办法》第十三条规定的农转非人员，该三人要求予以人员安置并办理参加城镇企业职工养老保险不符合上述规定，故重庆市政府裁决不予支持，并无不当。综上所述，重庆市政府作出涉案151号《裁决书》所认定的事实清楚，适用法律正确，但超过法定期限作出，该行政裁决程序违法。一审法院遂判决确认151号《裁决书》违法。 游南芳、黄昌梅、黄昌炼上诉称，被征收承包土地勘测丈量少三分之二左右；未与上诉人签订征地补偿安置协议，行政程序缺失；重庆市政府颁布的规章剥夺了农民的承包地被征收补偿权利；因为土地测量错误，导致青苗补偿费和土地补偿费计算错误。综上，请求撤销一审判决，撤销151《裁决书》的1、2、4、5项，并依法改判支持上诉人的上诉请求。 重庆市政府未向本院提交答辩意见。 重庆市政府在法定期限内向一审法院提交并举示了下列证据： 1.《征地补偿安置争议裁决决定书》（渝府地裁〔2019〕151号）、EMS回单，拟证明重庆市政府依法向黄建勋户作出行政裁决，并2019年9月8日依法送达； 2.裁决申请书以及（2018）渝05行初7号行政判决，拟证明黄建勋户向重庆市政府提交了申请书以及2019年1月8日重庆市第五中级人民法院对重庆市政府作出的《征地补偿安置争议裁决》（渝府地裁〔2017〕199号）予以撤销并判决重新作出补偿安置裁决； 3.《征地补偿安置争议协调意见书》（江津府行协〔2017〕4号），拟证明江津区人民政府作出行政协调意见书，经协调未达成一致意见； 4.《重庆市人民政府关于江津区实施城市规划土地征收的批复》（渝府地〔2015〕329号），拟证明江津区政府及江津区国土资源和房屋管理局征地程序合法； 5.《重庆市江津区人民政府征收土地通告》（江津府布〔2015〕56号）及其照片，拟证明征收土地通告已经公示； 6.《重庆市江津区国土资源和房屋管理局关于实施江津区滨江新城城市规划征地拆迁补偿安置方案的通告》（江津国土房公〔2015〕89号）及其照片，拟证明征地拆迁补偿安置方案已经公示； 7.《重庆市江津区人民政府关于实施滨江新城城市规划建设征地拆迁补偿安置方案的批复》（江津府地〔2015〕382号），拟证明征地拆迁补偿安置方案经江津区政府批准实施； 8.黄建勋、游南芳、黄昌梅、黄昌炼的户口本复印件，拟证明黄建勋属一人户口，游南芳、黄昌梅、黄昌炼三人在江津区政府发布征收土地通告时不属于被征地农村集体经济组织在籍农业人员； 9.《农村土地承包经营权证》，拟证明黄建勋户土地承包情况； 10.草坝5队329项目土地分摊人员推荐会议记录，拟证明对征收的5对土地面积经社员推荐会议确定了土地分摊面积； 11.征地项目土地面积确认记录表，拟证明黄建勋在土地面积确认表； 12.通知及送达照片，拟证明书面通知了黄建勋完善转非手续； 13.329项目农转非参保名单公示及农转非名单清册，拟证明黄建勋未及时完善农转非手续，农转非报批名单； 14.黄建勋户征地范围内土地面积测量表及图纸，拟证明黄建勋户的被征承包地经测量为0.72亩； 15.（2017）渝0116行初158号行政判决、（2017）渝05行终632号行政判决，拟证明对黄建勋户已经完成了测绘义务； 16.存单，拟证明黄建勋户的青苗和构附着物补偿费已经存入黄建勋账户。 游南芳、黄昌梅、黄昌炼在法定期限内向一审法院提交并举示了下列证据： （2018）渝05行初7号行政判决，拟证明法院对重庆市政府作出的征地补偿安置裁决已认定面积不清予以撤销，重庆市政府重新作出的裁决内容和被撤销的裁决内容大同小异。 经一审庭审质证，游南芳、黄昌梅、黄昌炼对重庆市政府举示的证据1-3的真实性和关联性无异议，但认为证据1、3内容不合法；对证据4-7表示不知道，不予认可；对证据8真实性、关联性均无异议，但证明目的不予认可；对证据9真实性无异议，三人迁出不代表不属于土地承包经营权人，该证据恰恰证明三人是承包经营权人；对证据10黄建勋户没有参加这个会议，该证据不予认可；对证据11证据不予认可；对证据12不知道，之后去问才知道，只有黄建勋本人，没有游南芳、黄昌梅、黄昌炼，证据的真实性有异议；对证据13真实性无异议，但内容有异议，游南芳、黄昌梅、黄昌炼三人都应该是农转非对象；对证据14不予认可，黄建勋找了社里面的社员去丈量，被征地面积是三亩多都在征地红线范围内；对证据15真实性予以认可，但判决内容不予认可；对证据16的不予认可，不知道。重庆市政府对游南芳、黄昌梅、黄昌炼举示的证据无异议。第三人重庆市江津区规划和自然资源局对重庆市政府举示的证据无异议，对游南芳、黄昌梅、黄昌炼举示的证据质证意见与重庆市政府一致。 一审法院对各方当事人举示并经庭审质证的证据认证如下：重庆市政府与游南芳、黄昌梅、黄昌炼举示的证据证据真实、合法、与本案具有关联性，均予以采信。 前述证据，已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的分析认定正确，其根据上述合法有效的证据认定的事实，本院依法予以确认。本院二审认定事实与一审无异。 本院认为，《重庆市征地补偿安置办法》是重庆市政府依据《中华人民共和国土地管理法》的授权，为我市的集体土地的征用补偿，人员安置、住房安置制定的地方政府规章。该办法第十三条规定：“被征地单位的下列人员按有关规定农转非或以调整承包地方式予以安置：（一）农业人口；（二）在校大中专学生；（三）现役义务兵；（四）劳改劳教人员。”本案中，游南芳、黄昌梅、黄昌炼在征地批文下达之日前已将户口迁出，落户于重庆市江津区城镇区域，故游南芳、黄昌梅、黄昌炼不符合前述关于征地人员安置的规定，重庆市政府对游南芳、黄昌梅、黄昌炼提出依照征地人员安置并签订人员安置协议的请求不予支持并无不当。 至于涉及黄建勋户农转非人数及被征收土地面积问题。《重庆市土地管理规定》第四十一条第一款第二项规定：“被征地单位的土地被部分征用后，农转非人数按被征用的耕地数量除以被征地单位征地前人均耕地数量计算农转非人数。具体的农转非人员由乡（镇）人民政府和村民委员会组织被征地单位按农民被征地多少依次确定，也可按被征地多少依次实行按户农转非。”本案中，2016年5月25日，黄建勋户原所在的原草坝5社召开村民代表大会，经会议议定按“土地承包的份数平均分摊的方案”确定各户占地面积，符合条件的户每户推荐1名农转非人员，参会代表在会议记录中进行了签字认可。村民小组按“分摊”方式，计算黄建勋户在本次征地范围内承包地面积0.964亩，并据此确定黄建勋在推荐农转非之列，并根据分摊的承包地面积计算的青苗和构(附)着物补偿费1.0604万元（1.1万元/亩）存入重庆农村商业银行黄建勋专存账户。因此，涉案农转非人员的确定方式符合《重庆市土地管理规定》的规定。鉴于黄建勋户一直对被征收土地面积不服，原江津区国土资源和房屋管理局于2017年2月27、28日组织相关人员对黄建勋户被征收土地进行了实地勘测丈量，社区干部、临界社员和社员代表均到场进行指认并确认，经实际丈量的数据小于按“分摊”方式计算的被征收面积，而游南芳、黄昌炼、黄昌梅提出被征收面积大于分摊面积的理由，并没有相关事实根据，故其理由不能成立，本院不予支持。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律法规正确。上诉人游南芳、黄昌炼、黄昌梅的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本案案件受理费50元，由上诉人游南芳、黄昌炼、黄昌梅承担。 本判决为终审判决。 审 判 长 邬继荣 审 判 员 龙贤仲 审 判 员 张 莉 二〇二一年三月十日 法官助理 邹文立 书 记 员 付桂月