山东省青岛市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2021）鲁02行终137号 上诉人（原审原告）王全祥，男，1982年4月22日出生，汉族，住青岛市黄岛区。 委托代理人杨均芳，山东青衡律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）青岛市黄岛区滨海街道办事处，住所地青岛市黄岛区。 法定代表人石强，主任。 出庭负责人刘培树，副主任。 委托代理人孙学明，青岛西海岸大珠山法律服务所法律工作者。 委托代理人封常梅，青岛西海岸大珠山法律服务所法律工作者。 被上诉人（原审被告）黄岛区滨海街道龙门顶股份经济合作社，住所地青岛市黄岛区。 法定代表人王军业，董事长。 委托代理人孙学明，青岛西海岸大珠山法律服务所法律工作者。 委托代理人封常梅，青岛西海岸大珠山法律服务所法律工作者。 上诉人王全祥因诉被上诉人青岛市黄岛区滨海街道办事处（以下简称“滨海街道办事处”）、被上诉人黄岛区滨海街道龙门顶股份经济合作社（以下简称“龙门顶合作社”）行政纠纷一案，不服青岛市黄岛区人民法院（2020）鲁0211行初246号行政裁定，在法定期限内向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2021年2月23日在本院第27法庭公开开庭审理了本案。上诉人王全祥及委托代理人杨均芳，被上诉人滨海街道办事处出庭负责人刘培树及委托代理人孙学明、封常梅，被上诉人龙门顶合作社的法定代表人王军业及委托代理人孙学明、封常梅到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，被告龙门顶合作社于2019年9月27日进行了农村集体经济组织登记，原名系黄岛区滨海街道龙门××村民委员会，被告承接该村委会的权利义务。2018年11月14日，龙门顶合作社召开本村村民代表大会，会议记录记载：会议名称为被征地养老保险方案村民代表大会（户代表）会议，会议内容为确定龙门××村被征地养老保险方案，经会议投票表决，同意并通过了主持人宣读的被征地农民养老保险方案。该方案载明以下与本案有关内容：为做好龙门××村被征地农民养老保险工作，根据相关文件要求，制定如下方案：一、征用土地和提取社保资金情况龙门××村自2011年1月1日以来共计征地8批次，合计246.138亩，共提取社保资金3692072元。二、参加分配养老保障资金人员范围界定情况……（三）不参加分配养老保障资金人员范围：1.本村空挂户人员（只有户籍，但无房、无二轮承包权的人员）……等内容。上述方案经村民代表会议通过并由龙门××村委会公布实施。原告等人因未列入养老保险资金分配人员范围，后曾向被告滨海街道办事处、青岛西海岸新区管委和青岛市人民政府信访，经三级信访审查和复核，均未支持原告的诉求。后原告诉来法院。 原审审理中，黄岛区行政争议审前和解中心对原、被告进行了审前和解听证，并对原、被告提交的证据材料进行了举证质证并制作了听证笔录。原审法院于2020年11月23日对原告进行调查，原告确认上述听证笔录的真实性，原审法院要求原告明确其诉讼请求，原告称：被告提供的政策文件中被征地农民养老保险实质就是土地安置补偿费；被告作出原告七户不享有19431.96元的失地农民保险错误，应与其他村民同样享有。 原审法院认为，一、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第二款规定：“需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用”。本案中，原告在起诉状及法院调查时主张龙门顶合作社分配的是“安置补助费”，但原告未提供证据证明该事实，被告亦不认可，故原告的起诉无事实依据；退一步讲，即使是“安置补助费”，按照上述规定亦应由“农村集体经济组织管理和使用”，属于村集体自治事项，不属行政诉讼受案范围，依法应驳回起诉。二、从原、被告提供的证据看，被告龙门顶合作社系作出了“被征地农民养老保险方案”，原告如要求撤销该方案，则对此法院认为：依据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。村民委员会办理本村的公共事务和公益事业……”和第二十四条“涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：……（七）征地补偿费的使用、分配方案；……（九）村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项”的规定，被告龙门顶合作社作为基层群众性自治组织，在本案中不是行政法意义上的行政主体。龙门××村村民代表会议所进行的被征地农民养老保险方案的制定和讨论通过，系该村集体组织内部自治范畴的事项，不是村委会实施的行政行为，不应作为行政案件予以受理和审查。原告的该项起诉不属于行政诉讼受案范围，应依法驳回。三、关于原告要求被告滨海街道办事处履行对龙门顶合作社的监督管理职责等请求。对此法院认为：《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。”被告滨海街道办事处作为基层行政机关，对龙门××村集体内部自治事务可以给予指导、支持和帮助，但无权干预依法属于村民自治范围内的事项。退一步讲，即使被告滨海街道办事处曾对上述事项进行指导或帮助，也系行政指导行为，不属于行政诉讼受案范围。因此，原告的该项起诉亦无事实根据，不符合法定起诉条件，应予驳回。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）、（四）项，《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（三）项、第六十九条第一款第（一）项、第三款之规定，裁定驳回原告王全祥的起诉。案件受理费50元免予收取，退还原告。 上诉人王全祥不服原审裁定，提起上诉称，一、上诉人王全祥与其家庭成员系滨海街道办事处龙门××村的集休经济组织成员，在被上诉人处有承包经营权，属于被征地农民养老保障人员范围。1、上诉人王全祥于1997年12月从本区琅琊镇下洼村搬迁到滨海街道办事处龙门××村，落户并成为滨海街道办事处龙门××村集体经济组织成员，并在此居住生活。2、王全祥从原村迁至龙门××村时，原村收回了其承包地，而龙门××村却未给上诉人从本村机动地中调整承包地给上诉人，仅调整了宅基地给上诉人。上诉人有承包权却未得到承包地，但多年来，被上诉人仍然要求上诉人按人头承担了集资、提留、义务工、教育附加等义务。3、被上诉人提供的证据中证实龙门××村自2011年至2018年共被征地8批次，合计246.138亩(除宅基地40余亩外所有的土地被征用)，从每亩的补偿款中提取15000元，共提取3692072元作为社保资金。从被征土地补偿款中提取社保资金仍然是土地补偿款性质，用途是用来安置失地农民的。4、鲁人社(2013)35号文件、青人社发(2014)10号文件、青西新人社(2018)142号文件规定：被征地农民养老保障人员范围为被征收土地的拥有相应土地承包权或被调整土地的村(居)集体经济组织成员。结合上述1、2、3所述上诉人应当属于保障人员范围。5、被上诉人龙门顶合作社违背法律规定，制定的《滨海街道龙门××村被征地农民养老保险方案》剥夺了上诉人及其家人的养老待遇；且以文件的形式制造差别和不公正对待，将同样没有承包地的回迁到本村的原村民纳入保障人员范围，却将外村落户到本村的村民排除保障人员范围外，违反了乡村治理的公平原则，破坏了稳定，增加了矛盾。6、被上诉人滨海街道办事处无视龙门顶合作社的不公平做法，以属“村民自治”为由推卸责任，对龙门××村村干部制定的养老保险方案侵犯了上诉人等村民的合法财产权利的行为不加监督和制止，属于渎职行为。二、对于被上诉人的渎职和行政侵权行为，原审法院应当进行实体审理，裁定驳回上诉人的起诉是错误的。1、上诉人与被上诉人法律地位不平等。在土地征用补偿费用分配法律关系中，龙门顶合作社与上诉人之间是一种管理与被管理的关系，龙门顶合作社在土地征用补偿费用的分配上起着决定性的作用，对于集体经济组织作出的分配方案或决定，作为多得利益的原住村民在狂欢，作为被排外的上诉人，没有讨价还价的余地。村民民主讨论的程序，只是决策的一种方式，并不能因此而改变双方在土地征用补偿费用分配关系上的管理与被管理的性质。特别是龙门顶这个家族势力比较严重的地方，这种民主议定的程序流于形式。2、被上诉人龙门顶合作社作出的养老保险方案应视为是其依据法律、法规的授权而作出的具体行政行为。首先，村民委员会组织法明确了村委会等农村基层组织具有协助基层政府从事行政管理工作的公务职能。其次，2000年4月29日全国人大常委会关于刑法第九十三条第二款的解释明确了土地征用补偿费用管理的公务性。该解释明确规定，村民委员会等村基层组织人员协助人民政府从事土地征用补偿费用的管理等七项工作，属于刑法第九十三条规定的“其他依照法律从事公务的人员”。根据这一规定，村基层组织对土地征用补偿费用的管理在性质上属于执行公务，不同于村基层组织对村集体其他收益的管理分配等属于民何性质的事务或者说是单位内部的事务。再次，《土地管理法实施条例》第二十六条授予了农村集体经济组织对土地征用补偿费用的管理职权。因此，农村集体经济组织与其成员之间因土地征用补偿费用分配而发生的法律关系应属行政法律关系的范畴。综上，请求：1、撤销黄岛区人民法院(2020)鲁0211行初246号行政裁定；2、裁定指令原审法院进行实体审理；3、诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人滨海街道办事处答辩称，一、《滨海街道龙门××村被征地农民养老保险方案》是被上诉人龙门顶合作社根据上级法规文件制定的，并经民主议定程序通过的，是合法有效的，是龙门××村集体内部自治事务。二、根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条之规定，被上诉人作为基层行政机关，对龙门××村集体内部自治事务可以给予指导、支持和帮助，但无权干预依法属于村民自治范围内的事项。退一步讲，即使被上诉人曾对上述事项进行指导或帮助，也系行政指导行为，不属于行政诉讼受案范围。因此，原审法院驳回上诉人对被上诉人的起诉并无不当。综上，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉请求无事实和法律依据，请依法驳回上诉人的上诉。 被上诉人龙门顶合作社答辩称，1、上诉人于1997年将户口迁入被上诉人村。被上诉人村于1995年12月30日实施的土地二轮延包，之后未再进行调整发包过30年家庭承包地。因此上诉人户口迁入被上诉人村时，被上诉人村早已完成第二轮土地延包，上诉人家庭并未获得被上诉人村第二轮土地承包权。基于此，根据鲁人社(2013)35号文件、青人社发(2014)10号文件、青西新人社(2018)142号文件及《滨海街道龙门××村被征地农民养老保险方案》的规定，上诉人不享有被上诉人村被征地养老保险待遇。2、被上诉人在原审中提供的证据，足以证实《滨海街道龙门××村被征地农民养老保险方案》分配的是养老保险金，而不是上诉人主张的安置补助费。3、《滨海街道龙门××村被征地农民养老保险方案》是被上诉人根据上级法规文件制定的，并经民主议定程序通过的，是合法有效的。上诉人等人因未列入养老保险资金分配人员范围，后曾向被上诉人滨海街道办事处、青岛西海岸新区管委和青岛市人民政府信访，经三级信访审查和复核，均未支持上诉人的诉求。4、根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条和第二十四条的规定，被上诉人村民代表会议所进行的被征地农民养老保险方案的制定和讨论通过，系该村集体组织内部自治范畴的事项，不是村委会实施的行政行为，不应作为行政案件予以受理和审查。因此，原审法院驳回上诉人的起诉并无不当。综上，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，上诉的上诉人请求无事实和法律依据。请二审法院依法驳回上诉人的上诉。 对于原审法院的审判程序，上诉人未提异议。经审查，本院确认原审法院审判程序合法。 各方当事人在原审中提供的证据已随电子卷宗移送本院。经审查，本院同意原审裁定认定的事实。 本院认为，《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条规定：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。村民委员会办理本村的公共事务和公益事业……”《山东省被征地农民参加居民基本养老保险办法》第六条规定：“被征地农民养老保障人员范围为被征收土地的拥有相应土地承包权或被调整土地的村（居）集体经济组织成员。”第十一条第一款规定：“村（居）民委员会提供的被征地农民社会养老保障对象具体名单应经村（居）民代表会议或村（居）民大会讨论通过。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第二款规定：“需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。”本案中，上诉人主张被上诉人提供的政策文件中被征地农民养老保险实质就是“土地安置补偿费”，并要求撤销被上诉人龙门顶合作社作出的方案，按照前述规定，上诉人该主张无事实和法律依据。被上诉人龙门顶合作社作为基层群众性自治组织，其村民代表会议所进行的被征地农民养老保险方案的制定和讨论通过，系该村集体组织内部自治范畴的事项，并非行政行为，即便按照上诉人的理解该保险就是安置补助费，按照前述规定应由农村集体经济组织管理和使用，亦属于村集体自治事项，不属行政诉讼受案范围。 关于上诉人起诉要求被上诉人滨海街道办事处履行监督职责的诉讼请求。《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。”《山东省被征地农民参加居民基本养老保险办法》第十二条规定：“在国土资源部门拟定土地征收补偿安置方案的同时，当地乡镇政府、街道办事处按有关规定和程序指导村（居）民委员会组织召开村（居）民代表会议或村（居）民大会，研究拟定被征地农民养老保险方案。”故被上诉人滨海街道办事处对龙门××村集体内部自治事务可以进行指导、支持和帮助，而行政指导行为不属于行政诉讼受案范围。 综上，原审裁定驳回上诉人起诉并无不当，依法应当维持。上诉人之上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长   李国宁 审判员   蒋金龙 审判员   林 桦 二〇二一年三月十日 法官助理 管筱笛 书记员 赵洪峰 书记员 张淑杰