河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2021）豫行终290号上诉人（一审被告）舞钢市人民政府，住所地舞钢市行政新区综合楼，统一社会信用代码：11410481566473202U。法定代表人朱志骞，市长。委托代理人曹珊珊，舞钢市人民政府征收事务服务中心副主任。委托代理人徐大富，北京炜衡（郑州）律师事务所律师。被上诉人（一审原告）李国军，男，1964年12月29日出生，汉族，住河南省舞钢市。委托代理人王喜龙，北京新翰律师事务所律师。李国军诉舞钢市人民政府征收补偿决定一案,舞钢市人民政府不服平顶山市中级人民法院（2020）豫04行初146号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。李国军一审诉称，其系河南省舞钢市杨庄乡建新村村民，在村内合法租赁土地进行依法经营。因水袁线工程项目占用李国军的土地，将李国军土地上的房屋、大棚、冷库、滴灌、化粪池等以及农作物猕猴桃全部予以拆除搬迁，但是乡政府以及市征迁办在征地拆迁补偿过程中，对其地上附着物登记有严重的漏项行为，对地上附着物的补偿标准也没有完全按照法律规定进行合法合理的补偿。在对李国军经营的果林基地重新进行评估后，舞钢市人民政府于2020年9月29日作出《舞钢市人民政府征收补偿决定书》。在补偿项目登记表中更是缺失了部分的附属设施，20多亩滴灌设施、香菇栽培棚上面的遮阳篷、整个园区的监控设备、1000多米动力电线、广告牌、饲料加工设备、搅拌设备等均未补偿，猕猴桃树土地的面积和香菇大棚的面积更是少算770平方米。并且在舞钢市人民政府作出的补偿决定书中确定的补偿标准严重偏低，选定的评估机构不合法，评估机构完全由舞钢市人民政府单方指定，李国军的果林基地应该严格按照种植基地的补偿标准进行补偿，舞钢市人民政府选定的评估机构评估的价格严重偏低，损害了李国军的合法利益。舞钢市人民政府应该严格按照平政〔2017〕33号《平顶山市人民政府关于印发平顶山市征地青苗及地上附着物补偿标准的通知》（简称平政〔2017〕33号文）最高标准进行补偿。李国军在拆迁之时主动配合，第一时间交地，并且投入巨大，损失巨大，只有按照最高标准才能弥补李国军的损失。综上，李国军依法提起诉讼，请求撤销舞钢市人民政府作出的补偿决定书，判令舞钢市人民政府依法重新作出合法合理的补偿决定。平顶山市中级人民法院一审审理查明：一、李国军系河南省舞钢市杨庄乡建新村村民，自2010年6月起，其与本村部分村民签订《农村土地流转合同》，租包村民的承包地种植猕猴桃果树。2016年8月21日，舞钢市人民政府发布《关于周南高速（舞钢段）的征地通告》〔2016〕2号，建设用地项目名称为周口至南阳高速公路（舞钢段）建设项目征收土地，李国军种植果树的土地在该征收土地范围内。2018年3月13日，舞钢市人民政府发布〔2018〕1号征收土地方案公告。后李国军所种植的猕猴桃果树因征地被清除。审理中，舞钢市人民政府提供了两份由李国军所在的乡、村干部参加清查登记的李国军地面附属物统计表，其中一份是2016年12月9日的《水袁线地面附属物统计表》，另一份是2018年11月14日的《地面附属物统计表》。两份统计表中均有李国军签名按指印。李国军对上述统计表的真实性、合法性无异议，但认为统计表中统计的项目不全面。二、2020年9月18日，舞钢市征收事务服务中心委托河南中泰资产评估事务所有限公司，对位于舞钢市杨庄乡建新村土地上的猕猴桃树在评估基准日为2018年11月30日的每亩砍伐补偿价进行资产评估。该评估公司采取成本法对委托事项进行了评估。2020年9月26日，该评估公司作出评估报告，评估结论为：在基准日2018年11月30日评估价值为每亩23870元。舞钢市人民政府于2020年9月29日对被征收人李国军作出《舞钢市人民政府征收补偿决定书》（简称案涉补偿决定），确定：“……被征收人李国军在征收土地的范围内租用舞钢市杨庄乡建新村耕地19.1548亩（其中李国军家耕地1.15亩，其它为租用耕地）。……因补偿文件中没有猕猴桃补偿标准，征收人参照柿树每亩13500元的标准对李国军进行补偿，经核算共应补偿李国军1547047.25元，征收人已经支付补偿1540802元。……征收人为履行调解内容，对猕猴桃补偿委托评估机构进行了评估，对李国军提出的《地面附属物统计表》中缺失的内容进行了重新核实。经评估猕猴桃合理植数为110棵/亩，每棵猕猴桃217元（含滴灌），每亩共计23870元，17.39亩应补偿415099.3元，《地面附属物统计表》中不存在其他缺失的项目。因上述补偿标准和项目无法与李国军达成协议，现作出如下决定：对李国军种植的猕猴桃补偿415099.3元，其他不予补偿。……”该补偿决定书中后附附件《建新村李国军附着物补偿明细表》中罗列了附着物名称平房、简易房、砖瓦猪舍、简易猪舍、钢架彩钢瓦鹏等共计27项，确定计量单位、数量、补偿标准、分计，共计1727381.55元。三、李国军对舞钢市人民政府作出的案涉补偿决定提出以下异议：1、认为补偿决定中确定的其租用他人的耕地面积少了771平方米；2、认为根据河南省林业厅豫林经〔2017〕2号文件《河南省林业厅关于调整国家建设征收占用土地上经济林补偿标准有关问题的通知》，其种植的猕猴桃属于经济果林，符合该文件的标准，应当按照该文件的标准进行补偿，案涉补偿决定根据评估报告确定的每棵树补偿217元过低，不足以弥补其损失；3、认为补偿决定中缺失了部分设施设备，有冷库（126平方米）、水冷空调（3台移机费）、电缆线（1000米）、广告牌（一个造价4000元）、监控设备一套（造价5000元）、香菇遮阳棚（17.39亩）、滴灌（17.39亩）均未补偿；4、对补偿决定中的附件《建新村李国军附着物补偿明细表》确定的第7项猕猴桃钢管骨架棚、第10项水泥骨架草莓棚、第16项铁丝栅栏、第18项乔木、第19项砖石井、第20项砖石井、第21项化粪池、第26项无塔（迁移费）的补偿标准及数额有异议。四、河南省林业厅〔2017〕2号《河南省林业厅关于调整国家建设征收占用土地上经济林补偿标准有关问题的通知》（以下简称〔2017〕2号文）中“……一、国家建设征收占用土地上经济林的补偿，参照当地树（品）种相同（相近）的立地条件、管理水平、栽种年限，按该树（品）种盛果（丰产）期近三年的平均产量乘以当年该产品的市场价格，再乘以折算倍数计算。折算倍数标准为：盛果（丰产）期前按2-5倍计算，盛果（丰产）期按6-9倍计算，盛果（丰产）期后按2-4倍计算。主要经济林树种盛果（丰产）期树龄见附件。二、确定补偿执行标准，由征收占用地单位和林农（或经济林经营者）双方根据具体情况商定。协商不成的，可以聘请双方人认可的具有相应资质的单位予以评估鉴定。……四、本标准适用于对毁坏经济林的赔偿和其它被占用土地上经济林的补偿。五、本文自印发之日起施行。……六、其它经济林树种补偿标准可参照本通知执行。”该文附件：《河南省主要经济林树种平均盛果（丰产）期一览表》中规定了“枣、板栗、柿、苹果、桃、李、杏、葡萄、梨等”的平均盛果（丰产）期树龄不等，除了“银杏、辛夷、山茱萸”外，其他都在4-6年开始进入盛果（丰产）期树龄。平顶山市中级人民法院一审认为：一、根据李国军种植猕猴桃树木的规模和种植时间，参考河南省林业厅的上述〔2017〕2号文中主要经济林树种平均盛果（丰产）期一览表，可以确定李国军种植的猕猴桃树属于经济林树种，且处于果树盛果（丰产）期，符合适用河南省林业厅〔2017〕2号文件规定的条件。李国军主张其猕猴桃果树系经济果林、其损失应适用河南省林业厅〔2017〕2号文件进行补偿的理由成立。考虑作为经济林树木树龄达到一定期限，每年在收获期会存在一定的经济收益，舞钢市人民政府委托评估机构采取成本法对每亩猕猴桃树价值进行评估鉴定不合适，且舞钢市人民政府对李国军种植的猕猴桃树并未按照经济林树木进行计算损失，因此舞钢市人民政府作出的案涉补偿决定中对计算的猕猴桃的损失价值不合理。因舞钢市人民政府对李国军作出的补偿决定主要是计算李国军猕猴桃树的损失价值，其依据的评估鉴定不合理，故其作出的案涉补偿决定存在主要证据不足的情况，依法应予撤销，并应由舞钢市人民政府对李国军提出的补偿请求重新作出补偿决定。二、舞钢市人民政府在对李国军被征收的猕猴桃树木的价值进行补偿时，应参考河南省林业厅〔2017〕2号文件规定。根据该文件内容，对本案李国军猕猴桃树的补偿需要获取树木被清除时期近三年的年产量和当年市场价。猕猴桃树在舞钢市及平顶山地区乃至河南省境内并非稀有果树，在省内有一定的种植和销售规模，因此，双方可以采取共同调查、垂询的方式确定年产量和市场价，并在此基础上进行充分协商，如协商不成，在获取到年产量和市场价信息后，参考〔2017〕2号文件第一项规定进行计算补偿损失；如果获取不到相关信息，又协商不成的，可以参考该文件第二项方式进行。三、关于李国军提出的案涉补偿决定中缺失补偿项目问题，舞钢市人民政府提供的评估报告中确定每棵猕猴桃树217元（含滴灌），并没有显示是如何包含滴灌和滴灌的价值是怎样计算，因此，滴灌的价值应予以计算。对李国军提出的其他缺失项目和计算猕猴桃树占地补偿少771平方米的问题，由舞钢市人民政府应进一步审核李国军提供的相关证据和原有证据予以确定是否支持。四、对案涉补偿决定后附的《建新村李国军附着物补偿明细表》中李国军提出的补偿标准有异议项，舞钢市人民政府在重新作出补偿决定时，应认真审查李国军主张的补偿标准的理由是否成立，确定是否予以支持。综上，平顶山市中级人民法院作出（2020）豫04行初146号行政判决：一、撤销舞钢市人民政府2020年9月29日作出的《舞钢市人民政府征收补偿决定书》；二、责令舞钢市人民政府于本判决生效之日起两个月内对李国军重新作出补偿决定。上诉人舞钢市人民政府不服一审判决，向本院上诉称：上诉人对李国军应补偿项目没有漏项，原审判决要求上诉人重新核实没有依据；上诉人按照《平顶山市人民政府关于印发平顶山市征地青苗及地上附着物补偿标准的通知》（平政【2017】33号）的最高标准进行补偿，不存在补偿标准偏低问题；李国军种植的猕猴桃不能认定为经济林，不应依据河南省林业厅〔2017〕2号文件的标准补偿；最高法院及河南高院同类案件均是按照当地市级人民政府制定的补偿标准进行补偿，没有按照经济林标准进行补偿；案涉土地为耕地，一审判决认定李国军种植的猕猴桃为经济林，严重违反国家法律及政策；一审判决生效后会产生严重的后果，导致其他类似种植户纷纷效法，以此判决为例要求政府重新按照经济林标准进行补偿。综上，一审判决认定事实错误，适用法律错误，请求撤销一审判决，改判驳回被上诉人李国军的诉讼请求。被上诉人李国军答辩称：原审法院并未超出被上诉人的诉讼请求及裁判范围；被上诉人要求按照经济林的补偿也是因为在平政【2017】33号文中的规定，所以原审判决符合法律规定；被上诉人种植的猕猴桃属于经济林，上诉人作出的补偿决定中所依据的标准偏低，不是平政【2017】33号文件中最高的补偿标准，是违背事实并且严重不合理；被上诉人提供了视频和照片均证明上诉人所制作的补偿决定中遗漏了补偿项目，所以应当重新作出补偿决定。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求予以维持。本院经审理查明的案件事实与一审法院认定的案件事实一致。本院认为，本案的争议焦点是被诉征收补偿决定否合法、合理。综合一审判决内容和上诉人和被上诉人的上诉和答辩意见，该征收补偿决定的合法性和合理性从以下三个方面进行考量：一、李国军种植猕猴桃树木是否应当按照经济林标准补偿；二、对李国军猕猴桃树木和附着物补偿标准是否适当；三、李国军补偿项目是否存在漏项。一、关于李国军种植猕猴桃树木是否应当按照经济林标准进行补偿问题。修订前的《中华人民共和国森林法》第四条规定：“森林分为以下五类：（一）防护林……（三）经济林：以生产果品，食用油料、饮料、调料，工业原料和药材等为主要目的的林木；……。”《国家林业局关于印发退耕还林工程生态林与经济林认定标准的通知》中明确规定，本标准适用于国家退耕还林工程建设。从以上规定可以看出，经济林属森林法调整的范畴，判断是否属于经济林应当依据有权机关在林权证上的记载进行;而耕地是指用于种植农作物的土地，属《土地管理法》调整的范畴，耕地与林地在性质、功能、管理方式上均有很大的不同。近年来，党中央、国务院出台了一系列严格耕地保护的政策，严禁违规占用耕地绿化造林,若耕地上种植的果树按照经济果林标准进行补偿，会产生很大的负面效应，不利于耕地的保护。本案李国军系在租用的耕地上种植猕猴桃树，其主张其种植的树木属于经济林，应适用河南省林业厅〔2017〕2号文件进行补偿没有依据，本院不予支持。一审判决认为“李国军主张其猕猴桃果树系经济果林、其损失应适用河南省林业厅〔2017〕2号文件进行补偿的理由成立”系适用法律错误，本院予以纠正。二、关于李国军猕猴桃树木和其他附着物补偿标准是否适当问题。上诉人舞钢市人民政府委托评估机构对李国军种植的猕猴桃树进行了评估，评估猕猴桃合理植数为110棵/亩，每棵猕猴桃217元（含滴灌），每亩共计23870元。该标准已经接近平政【2017】33号文件规定的所有果树中盛果期的最高补偿标准，因此该评估报告确定的补偿标准适当。关于其他附着物的补偿，被诉征收补偿决定亦是按照平政【2017】33号文件标准进行补偿，平政【2017】33号文件确定的补偿标准适用于平顶山地区所有土地征收附着物的补偿，因此，李国军关于猕猴桃树木和其他附着物补偿标准偏低的理由不成立，本院不予支持。三、关于李国军补偿项目是否存在漏项问题。李国军地面附着物统计表，是经舞钢市人民政府工作人员现场统计，李国军本人签字认可的。关于种植猕猴桃树所占土地面积，也是舞钢市人民政府工作人员现场测量统计后，经李国军本人签字确认的，李国军关于猕猴桃树少补偿771平方米的主张没有依据，本院不予支持。关于补偿决定中确定的每颗猕猴桃217元是否包含了滴灌的价值问题，上诉人主张李国军的滴灌已经过使用年期，属于没有价值的废弃物，附属物登记表没有登记滴灌，李国军对附属物登记表签字认可，结合本案证据和生活经验，应视为李国军对滴灌残存价值补偿的放弃。且李国军一审起诉时主张漏列的项目中也不包含滴灌，因此其在二审程序中关于补偿决定漏列滴灌价值的主张，本院不予支持。综上所述，上诉人舞钢市人民政府在与李国军就案涉土地上的附着物共同核实、登记后，依据平政【2017】33号文件的规定和评估报告作出的被诉补偿决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，已充分保障了李国军的补偿利益。一审判决适用法律错误，应予纠正。上诉人的上诉理由成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项的规定，判决如下：一、撤销平顶山市中级人民法院（2020）豫04行初146号行政判决；二、驳回李国军的诉讼请求。一、二审案件受理费共100元，由被上诉人李国军负担。本判决为终审判决。审判长  于红涛审判员  秦娜娜审判员  王盛楠二〇二一年三月九日法官助理李晶晶书记员宋雨珈