文书内容重庆市高级人民法院行 政 裁 定 书(2020)渝行申524号再审申请人(一审原告、二审上诉人)李小平、周先建、张森等30人（名单及身份信息附后）。诉讼代表人李小平，男，1977年8月22日出生，汉族，住重庆市江北区。诉讼代表人周先建，男，1958年6月1日出生，汉族，住重庆市垫江县。诉讼代表人张森，男，1966年9月22日出生，汉族，住重庆市垫江县。被申请人(一审被告、二审被上诉人)垫江县规划和自然资源局，住所地重庆市垫江县桂西大道南段218号，统一社会信用代码11500231MB1676168M。法定代表人陈杰，局长。委托代理人钟显胜，垫江县规划和自然资源局综合行政执法支队法规科科长。委托代理人王平，重庆连赞律师事务所律师。一审第三人垫江县林业局，住所地重庆市垫江县桂西大道北段277号，统一社会信用代码115002310086783939。法定代表人黄飞虎，局长。委托代理人周凤兰，垫江县林业局种苗站站长。委托代理人胡宗洲，重庆贤正律师事务所律师。一审第三人垫江县宝鼎林场，住所地重庆市垫江县桂西大道北段277号，统一社会信用代码12500231451996492X。法定代表人周川，场长。委托代理人汤承舜，副场长。委托代理人胡宗洲，重庆贤正律师事务所律师。再审申请人李小平、周先建、张森等30人因诉被申请人垫江县规划和自然资源局(以下简称垫江县规自局)、一审第三人垫江县林业局、垫江县宝鼎林场（以下简称宝鼎林场）没收违法所得、罚款一案，不服重庆市第三中级人民法院（2020）渝03行终101号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。李小平、周先建、张森等30人申请再审称：1.根据《重庆市城乡规划条例》第七十四条之规定，在自然保护区、风景名胜区、森林公园、绿地、公路、河道和水工程管理范围等专门管理区域内修建的，由有关法律、法规确定的该区域的主管部门组织查处。森林公园区域内的房屋建筑行为应当由林业部门进行查处，而本案中的《行政处罚决定书》系由原垫江县城乡建设综合行政执法局作出，作出行政处罚的主体错误。2.原垫江县城乡建设综合行政执法局作出的《行政处罚决定书》的法律依据是《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、《重庆市城乡规划条例》第七十四条，而上述条文限定了违法行为发生区域为城市、镇规划区内，而本案的违法行为却发生在国家森林公园内，故原垫江县城乡建设综合行政执法局作出行政处罚的法律依据错误。3.根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二条之规定，行政机关在作出行政处罚决定之前，应当履行告知义务，充分听取当事人的意见，保障当事人享有陈述、申辩的权利。原垫江县城乡建设综合行政执法局在作出行政处罚时未听取李小平、周先建、张森等申请人的意见，明显违反法律规定的程序。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条之规定，本案应当进行再审。垫江县规自局答辩称：1.根据《中华人民共和国森林法实施条例》第十六条第一款之规定，用地单位向林业主管部门提出用地申请，经审核同意后由林业部门核发使用林地审核同意书，用地单位再凭使用林地审核同意书依法办理建设用地审批手续。本案中，重庆市林业局作出《关于垫江县宝鼎林场修建森林防火应急停车场及附属设施项目占用林地的批复》，批准同意宝鼎林场修建森林防火应急停车场及附属设施项目，宝鼎林场应当依法办理建设用地审批手续，但宝鼎林场未予办理，原垫江县城乡建设综合行政执法局作为建设用地的行政执法部门有权对宝鼎林场的行为行使处罚权。2.如前所述，宝鼎林场已取得使用林地审核同意书，因其未依据《中华人民共和国城乡规划法》《重庆市城乡规划条例》的规定办理建设用地审批手续，故原垫江县城乡建设综合行政执法局依据《中华人民共和国城乡规划法》《重庆市城乡规划条例》的规定对宝鼎林场作出行政处罚适用法律正确。3.案涉房屋的建设单位是宝鼎林场，宝鼎林场又将工程交由重庆市垫江县东山森林旅游有限公司(以下简称东山旅游公司)进行建设，李小平、周先建、张森等30人与宝鼎林场或者东山旅游公司形成合同之债，故李小平、周先建、张森等30人既非案涉行政处罚的行政相对人，亦非利害关系人。综上，请求驳回李小平、周先建、张森等30人的再审申请。垫江县林业局答辩称：1.根据《中华人民共和国森林法》第十八条之规定，进行工程建设必须占用或者征收、征用林地的，经林业主管部门审核同意后，依照有关土地管理的法律、行政法规办理建设用地审批手续。垫江县林业局同意在林地进行工程建设后，用地单位应当依法办理建设用地审批手续，未办理建设用地审批手续的，原垫江县城乡建设综合行政执法局有权作出行政处罚。2.根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条之规定，进行工程建设的应当办理建设工程规划许可证，因宝鼎林场未办理建设工程规划许可证，原垫江县城乡建设综合行政执法局依据《中华人民共和国城乡规划法》《重庆市城乡规划条例》的规定作出行政处罚并无不当。3.重庆市林业局作出的《关于垫江县宝鼎林场修建森林防火应急停车场及附属设施项目占用林地的批复》已明确载明林地用途为修建应急停车场及附属设施，并特别说明应当完善相关施工手续，但宝鼎林场未按照批复意见办理相关手续，亦应当由相关部门进行行政处罚。4.根据《中华人民共和国行政处罚法》的相关规定，只有当事人才享有陈述、申辩的权利，李小平、周先建、张森等30人并非行政处罚的当事人，没有陈述、申辩的权利。5.宝鼎林场已退还了全部集资款、购房款，并补偿了装修费，充分保障了李小平、周先建、张森等30人的合法权益。综上，请求驳回李小平、周先建、张森等30人的再审申请。宝鼎林场答辩称，同意垫江县林业局的意见。本院经审查认为，原垫江县城乡建设综合行政执法局作出案涉行政处罚决定的时间为2019年11月11日。2009年修正的《中华人民共和国森林法》第十八条规定：“进行勘查、开采矿藏和各项建设工程，应当不占或者少占林地；必须占用或者征收、征用林地的，经县级以上人民政府林业主管部门审核同意后，依照有关土地管理的法律、行政法规办理建设用地审批手续，并由用地单位依照国务院有关规定缴纳森林植被恢复费……”《中华人民共和国森林法实施条例》第十六条规定：“勘查、开采矿藏和修建道路、水利、电力、通讯等工程，需要占用或者征收、征用林地的，必须遵守下列规定：(一)用地单位应当向县级以上人民政府林业主管部门提出用地申请，经审核同意后，按照国家规定的标准预交森林植被恢复费，领取使用林地审核同意书。用地单位凭使用林地审核同意书依法办理建设用地审批手续。占用或者征收、征用林地未经林业主管部门审核同意的，土地行政主管部门不得受理建设用地申请……”根据上述规定，用地单位必须占用或者征收、征用林地进行工程建设的，应当首先向林业主管部门提出用地申请，经林业主管部门审核同意领取使用林地审核同意书后再依法办理建设用地审批手续。《中华人民共和国城乡规划法》第四十四条规定：“市城乡规划主管部门负责以下建设项目的规划管理：（一）主城区的建设项目；（二）跨区县（自治县）的建设项目；（三）法律、法规规定由市城乡规划主管部门管理的建设项目。前款规定以外的建设项目，由所在地的区县（自治县）城乡规划主管部门负责规划管理。”此外，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十六条、第四十七条、第四十八条之规定，建设单位进行项目建设还需要向城乡规划主管部门申请办理建设用地规划许可手续和建设工程规划许可手续并取得建设用地规划许可证和建设工程规划许可证。在本案中，宝鼎林场为修建森林防火应急停车场及附属设施项目，由垫江县林业局向重庆市林业局请示后，重庆市林业局作出《关于垫江县宝鼎林场修建森林防火应急停车场及附属设施项目占用林地的批复》，批复同意宝鼎林场修建森林防火应急停车场及附属设施项目，并同时要求垫江县林业局督促有关单位完善施工前的有关手续。其后，宝鼎林场在未办理建设用地规划审批手续和建设工程规划审批手续的情况下，另行修建80套房屋。原垫江县城乡建设综合行政执法局于2019年11月5日作出的《行政处罚决定书》系针对宝鼎林场未办理建设用地规划审批手续和建设工程规划审批手续修建80套房屋的违法行为予以行政处罚，该处罚行为属于原垫江县城乡建设综合行政执法局的职权范围，且其依据《中华人民共和国城乡规划法》《重庆市城乡规划条例》的相关规定作出行政处罚适用法律亦无不当。因此，李小平、周先建、张森等30人主张作出行政处罚的主体错误、《行政处罚决定书》依据的法律错误的理由均不能成立。《中华人民共和国行政处罚法》第六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关所给予的行政处罚，享有陈述权、申辩权；对行政处罚不服的，有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼。”第三十二条第一款规定：“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。”本案中，原垫江县城乡建设综合行政执法局在作出行政处罚前告知并给予宝鼎林场陈述、申辩的权利，处罚程序符合法律规定。行政机关在作出行政行为前是否应当给予利害关系人陈述和申辩的机会，法律并未作出明确规定。行政机关在作出行政行为前给予利害关系人陈述和申辩的机会更加符合程序正当性要求，原垫江县城乡建设综合行政执法局在作出本案行政处罚前未给予李小平、周先建、张森等30人陈述和申辩的机会，存在一定的不当之处。但是，宝鼎林场在未办理建设用地规划审批手续和建设工程规划审批手续的情况下修建80套房屋，相关部门需对上述违法行为予以处罚是不争的事实，本案进入再审并由原垫江县城乡建设综合行政执法局重新作出行政处罚决定只会增加行政成本、诉讼成本和当事人讼累，并不会实体改变行政处罚结果和案件处理结果。此外，案涉房屋因未办理建设用地规划审批手续和建设工程规划审批手续，客观上不具备交付使用的条件，宝鼎林场已将集资款、购房款全额退还给李小平、周先建、张森等30人，并对其给予装修损失的补偿。李小平、周先建、张森等30人如认为还存在其他损失，应当另案诉讼解决，该行政处罚结果并不影响其权利之实现。兼于此，本案仅因原垫江县城乡建设综合行政执法局在作出本案行政处罚前未给予李小平、周先建、张森等30人陈述和申辩的机会而进入再审缺乏必要性，本院对李小平、周先建、张森等30人的再审请求不予支持。综上所述，李小平、周先建、张森等30人的申请理由均不成立，其再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：驳回李小平、周先建、张森等30人的再审申请。审判长  谭振亚审判员  杨卉萍审判员  黄 成二〇二一年三月十五日书记员  陈书晓附：30名再审申请人名单再审申请人(一审原告、二审上诉人)李小平，男，1977年8月22日出生，汉族，住重庆市江北区。再审申请人(一审原告、二审上诉人)周先建，男，1958年6月1日出生，汉族，住重庆市垫江县。再审申请人(一审原告、二审上诉人)张森，男，1966年9月22日出生，汉族，住重庆市垫江县。再审申请人(一审原告、二审上诉人)李建华，男，1963年4月21日出生，汉族，住重庆市垫江县。再审申请人(一审原告、二审上诉人)陈泯全，男，1958年12月19日出生，汉族，住重庆市垫江县。再审申请人(一审原告、二审上诉人)徐春梅，女，1962年3月9日出生，汉族，住重庆市垫江县。再审申请人(一审原告、二审上诉人)谢林，女，1968年11月8日出生，汉族，住重庆市垫江县。再审申请人(一审原告、二审上诉人)杨昌华，男，1948年9月14日出生，汉族，住四川省成都市。再审申请人(一审原告、二审上诉人)史道洪，男，1948年9月1日出生，汉族，住重庆市垫江县。再审申请人(一审原告、二审上诉人)盛国太，男，1954年8月23日出生，汉族，住重庆市垫江县。再审申请人(一审原告、二审上诉人)胡晓燕，女，1968年8月9日出生，汉族，住重庆市垫江县。再审申请人(一审原告、二审上诉人)冉山，男，1975年2月15日出生，汉族，住重庆市渝中区。再审申请人(一审原告、二审上诉人)王淑华，女，1949年5月9日出生，汉族，住重庆市垫江县。再审申请人(一审原告、二审上诉人)汪云秀，女，1970年11月28日出生，汉族，住重庆市垫江县。再审申请人(一审原告、二审上诉人)刘靖，女，1975年10月20日出生，汉族，住重庆市垫江县。再审申请人(一审原告、二审上诉人)刘建容，女，1968年7月25日出生，汉族，住重庆市垫江县。再审申请人(一审原告、二审上诉人)刘代芳，女，1950年1月14日出生，汉族，住重庆市垫江县。再审申请人(一审原告、二审上诉人)罗敏，女，1985年1月27日出生，汉族，住重庆市垫江县。再审申请人(一审原告、二审上诉人)余素旗，女，1962年8月10日出生，汉族，住重庆市垫江县。再审申请人(一审原告、二审上诉人)张巧莲，女，1963年9月12日出生，汉族，住重庆市垫江县。再审申请人(一审原告、二审上诉人)张柳，男，1964年7月10日出生，汉族，住重庆市垫江县。再审申请人(一审原告、二审上诉人)李琴，女，1974年10月23日出生，汉族，住重庆市垫江县。再审申请人(一审原告、二审上诉人)王贤春，男，1956年11月27日出生，汉族，住重庆市垫江县。再审申请人(一审原告、二审上诉人)汪文虎，男，1938年10月13日出生，汉族，住重庆市垫江县。再审申请人(一审原告、二审上诉人)程永华，男，1954年8月22日出生，汉族，住重庆市垫江县。再审申请人(一审原告、二审上诉人)杨清芬，女，1965年9月14日出生，汉族，住重庆市垫江县。再审申请人(一审原告、二审上诉人)熊纲容，女，1974年3月2日出生，汉族，住重庆市垫江县。再审申请人(一审原告、二审上诉人)刘世兵，男，1975年8月12日出生，汉族，住重庆市垫江县。再审申请人(一审原告、二审上诉人)何振宇，女，1988年12月5日出生，汉族，住重庆市梁平区。再审申请人(一审原告、二审上诉人)黎国斌，男，1973年12月20日出生，汉族，住重庆市垫江县。