西安铁路运输中级法院 行 政 裁 定 书 （2021）陕71行初527号之一 原告杨稳仓，男，汉族，XXXX年XX月XX日出生，身份证号XXXXXXXXXXXXXXXXXX，住西安市蓝田县。 委托代理人赵世珍，北京京师律师事务所律师。 委托代理人朱久林，北京京师律师事务所实习律师。 被告西安市蓝田县人民政府。住所地：西安市蓝田县。 法定代表人徐毅，县长。 委托代理人冯真，蓝田县司法局副局长。 委托代理人薛亚先，蓝田县司法局工作人员。 委托代理人张林，陕西群鑫律师事务所律师。 被告蓝田县汤峪镇人民政府，住所地：西安市蓝田县。 法定代表人何胡，镇长。 委托代理人魏达，汤峪镇人民政府工作人员。 委托代理人惠红林，陕西白鹿原律师事务所律师。 委托代理人杨欣，陕西白鹿原律师事务所律师。 原告杨稳仓与被告西安市蓝田县人民政府（以下简称蓝田县政府）、西安市蓝田县汤峪镇人民政府（以下简称汤峪镇政府）强制清除地上物一案，本院受理后，依法依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，现已审理终结。 原告杨稳仓诉称，原告在陕西省西安市蓝田县XX镇XX村汤峪镇石门村有承包地，并有合法的《农村土地承包经营权证》。2020年5月18日，蓝田县自然资源和规划局经被告蓝田县政府同意发布《征收土地公告》，但该公告未明确征收项目名称等信息，也未履行征收土地的法定前置程序。2020年9月，被告汤峪镇政府发布《西安蓝田通航产业园征地相关政策》。之后，二被告在未办理何土地征收手续、未履行征收法定程序、未与原告签订征收补偿协议，对原告进行补偿的情况下，于2020年9月初将原告的承包地强行占用，并将原告承包地上种植的小麦、玉米等农作物及附着物强行推掉，给原告造成了重大的经济损失。事后，原告多次与二被告协商赔偿事宜未果。原告认为，被告强占承包地及铲除承包地上附着物的行为违法，故提起诉讼，请求：1.确认被告于2020年9月对原告实施的强行破坏耕地及强制铲除青苗、地上附着物的行为违法；2.本案诉讼费由被告承担。 被告蓝田县政府辩称，1.被告蓝田县政府不是本案适格被告。被告蓝田县政府并未实施破坏原告耕地及强制铲除原告承包地上附着物的行为，原告提供的证据也不能证明被告实施了上述行政行为，被告蓝田县政府不是本案适格被告，应当驳回原告对被告蓝田县政府的起诉。2.原告的诉讼请求不明确。原告既要求“确认破坏原告耕地的行为违法”，又要求“确认强行铲除原告承包地上青苗、附着物的行为违法”，不符合《行政诉讼法》第四十九条第三项的规定，违反“一行为一诉”的原则。3.原告诉称的“2020年9月初非法将原告土地上种植的小麦、玉米等农作物用推土机强行推掉”，与事实不符。2020年9月，没有任何行政机关实施强制铲除原告承包地上小麦、玉米的行为。4.涉案土地征收手续完备，符合法律规定。征收涉案土地过程中，蓝田县自然资源和规划局张贴了《征收土地预告告知书》，并向西安市自然资源和规划局上报了《农用地转用和土地征收的请示》，张贴了《征收土地公告》，分别和XX镇XX村XX组汤峪镇石门村三组、四组、五组签订了《征收土地协议》。2020年7月31日，陕西省人民政府作出《农用土地转用和土地征收的批复》，同意将涉案土地转为建设用地，依法征收为国有。汤峪镇政府也发布了《西安蓝田通航产业园征地相关政策》，告知了征地补偿政策、费用拨付及分配、失地农民养老保险和用工等事项，政府及相关部门严格按照《土地管理法》《土地管理法实施条例》的规定组织实施征地。5.被告蓝田县不存在“强行破坏耕地”的行为和事实。陕西省人民政府作出陕政土批[2020]908号《关于蓝田县2020年度第八批次农用地转用和土地征收的批复》、陕政土批[2020]909号《关于蓝田县2019年度第十批次农用地转用和土地征收的批复》，同意将涉案土地征收为国有。2020年10月，相关单位实施的清表行为是对已征收为国有的土地上的附着物或二次种植的青苗实施的土地清理平整行为，因此不存在“强行破坏耕地”的行为和事实。6.原告与本案没有利害关系，依法应驳回原告的起诉。涉案土地已经陕西省人民政府批准征收为国有，原告已丧失对涉案土地的承包经营权，原告丧失承包经营权后，对其在涉案土地上抢种的青苗没有合法的所有权，原告与本案没有利害关系，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定，依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一项之规定，依法应当驳回原告的起诉。综上，请求驳回原告对被告蓝田县政府的起诉。 被告汤峪镇政府辩称，1.原告的诉讼请求不明确。原告既要求“确认破坏原告耕地的行为违法”，又要求“确认强行铲除原告承包地上青苗、附着物的行为违法”，不符合《行政诉讼法》第四十九条第三项的规定，违反“一行为一诉”的原则。2.蓝田县XX组政府征收原告村组土地的手续完备，不存在“强行破坏耕地行为”。蓝田县政府及其职能部门严格按照《土地管理法》《土地管理法实施条例》的规定组织实施征地，程序合法，原告主张征地程序不合法，没有依据。涉案土地为“一般耕地”并非“基本农田”，在征收过程中，蓝田县自然资源和规划局张贴了《征收土地预告告知书》，并向西安市自然资源和规划局上报了《农用地转用和土地征收的请示》，张贴了《征收土地公告》，分别和XX镇XX村XX组汤峪镇石门村三组、四组、五组签订了《征收土地协议》。2020年7月31日，陕西省人民政府作出《农用土地转用和土地征收的批复》，同意将涉案土地转为建设用地，依法征收为国有；汤峪镇政府也发布了《西安蓝田通航产业园征地相关政策》，告知了征地补偿政策、费用拨付及分配、失地农民养老保险和用工等事项；2020年8月18日，XX镇XX组被告汤峪镇政府已将土地补偿款拨付给原告村组，征收土地行为符合规定。土地征收工作完成后，涉案土地已经转为国有建设用地，不存在“强行破坏耕地”的行为和事实。3.原告诉称的“强制铲除青苗、地上附着物”的行为不成立，请求驳回其起诉。2020年7月，蓝田县XX镇XX村XX组、自然资源和规划局分别与汤峪镇石门村三组、四组、五组签订了《征收土地协议》，并于2020年8月12日将土地补偿款支付给村民小组。2020年8月12日前，原告已经对涉案土地上种植的青苗自行收割，且被告汤峪镇政府就空地给予原告每亩20200元的奖励。2020年8月12日之后，涉案土地已经陕西省人民政府批准征收为国有，原告已丧失对涉案土地的承包经营权，原告丧失承包经营权后，对其在涉案土地上抢种的青苗没有合法的所有权。2020年9月19日，被告汤峪镇政府向原告送达了《通知》，内容为“杨稳仓，通航产业园一期项目在你村的地面附着物赔付工作已基本结束。现开始对未栽植苗木的玉米、白某某白地等进行赔付，玉米地和白某某白地每亩的补偿金额为20200元，另外对你种植玉米的农户，秋苗补偿款为每亩800元，现请你接到通知后，于2020年9月21日18时前，XX村委会XX镇XX组来村委会与镇赔付组办理补偿手续。逾期不来者，后果自行承担。”该通知已发生效力。本案中，原告对其抢种的小麦和青苗没有合法所有权，与本案没有利害关系，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定，依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一项之规定，依法应当驳回原告的起诉。综上，请求驳回原告的起诉。 经审理查明，原告杨稳仓系西安市蓝田县XX镇XX村XX组汤峪镇石门村三组村民，在该村用有承包地，并取得了蓝田县政府颁发的《中华人民共和国农村土地承包经营权证》。2020年5月18日，蓝田县自然资源局和规划局发布《征收土地公告》，主要内容为：“经县政府研究同意，拟征收XX镇XX村汤峪镇石门村一、二、三、四、五、六、七、八、九组集体土地约1577.809亩，征收土地补偿费、安置补助费为51241元/亩，青苗补偿费、地上附着物参照蓝田县人民政府蓝政办函[2020]16号文件执行。安置方式以货币安置方式为主。”2020年7月31日，陕西省人民政府作出陕政土批[2020]908号《关于蓝田县2020年度第八批次农用地转用和土地征收的批复》，同意将蓝田县乡级土地利用总体规划确定的建设用地规模范围内XX镇XX村汤峪镇石门村等有关村组31.5287公顷集体农用地（均为耕地）转为建设用地，同意将上述转用后的31.5287公顷集体土地依法征收为国有，用于城镇建设。2020年7月31日，陕西省人民政府作出陕政土批[2020]909号《关于蓝田县2019年度第十批次农用地转用和土地征收的批复》，同意将蓝田县乡级土地利用总体规划确定的建设用地规模范围内XX镇XX村汤峪镇石门村等有关村组31.2132公顷集体农用地（均为耕地）转为建设用地，同意将上述转用后的31.2132公顷土地，连同上述有关村组0.1538公顷建设用地，两项合计31.3670公顷集体土地依法征收为国有，用于城镇建设。2020年7月6日，蓝田县自然资源和规划局（甲方）与XX镇XX村XX组汤峪镇石门村三组（乙方）签订《征收土地协议》，约定XX镇XX村XX组甲方受委托拟征收汤峪镇石门村三组集体土地194.444亩，土地补偿费、安置补偿费按照每亩51241元的标准进行补偿，合计为人民币9,963,505.00元，地上附着物按照县政府有关文件执行。2020年7月31日，汤峪镇政府向XX镇XX村汤峪镇石门村股份经济合作联合社支付通航小镇石门村三组征地款578，824.72元，2020年8月12日，汤峪镇政府向XX镇XX村汤峪镇石门村股份经济合作联合社支付通航小镇石门村三组征地款9，384，680.28元。2020年9月，汤峪镇政府发布《蓝田县通航产业园政府相关政策》，内容为：“一、征地依据：经陕西省人民政府审批土地件陕政土批[2020]908号、陕政土批[2020]909号批准，蓝田县人民政府对通航产业园用地依法予以征收。二、征地补偿政策：本次给石门村统一按汤峪片区最高地价51241元/亩执行。三、征地补偿费拨付及分配：征地补偿费统一拨付到村帐，在镇征地领导小组指导下，村组制订初步分配方案，经逐户征集意见后，对分配方案和每户分配金额予以公示，公示无异议后予以分配到户。征地补偿款按51241元/亩全额分配到户，村组不提留……”。2020年9月16日，汤峪镇政府召开会议，专题研究石门村地面附着物赔付问题，决定，XX村XX村根据石门村和侯家村地面附着物补偿标准，对未抢栽抢种的空地、玉米地的补偿标准为20200元/亩，青苗补贴（玉米）为800元/亩。2020年9月19日，汤峪镇政府向原告送达《通知》，“杨稳仓，通航产业园一期项目在你村的地面附着物赔付工作已基本结束。现开始对未栽植苗木的玉米、白某某白地等进行赔付，玉米地和白某某白地每亩的补偿金额为20200元，另外对你种植玉米的农户，秋苗补偿款为每亩800元，现请你接到通知后，于2020年9月21日18时前，XX村委会XX镇XX组来村委会与镇赔付组办理补偿手续。逾期不来者，后果自行承担。”2020年10月，被告汤峪镇政府将原告涉案承包地上的青苗强制清除。庭审中，原告明确诉讼请求为：确认被告蓝田县政府、汤峪镇政府强制清除原告承包地上种植的小麦的行为违法。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。第二十六条第四款规定，两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。在行政诉讼中，确定适格被告的依据是法定主体原则，要求谁行为谁为被告；行为者，能为处分。同理，对于共同被告的确定，依然是要求谁行为谁为被告，即两个以上行政机关共同作出了被诉的行政行为。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定，提起行政诉讼应当“有具体的诉讼请求和事实根据”。这里的“事实根据”就包括被诉行政行为是否为被告作出的相关事实。就本案而言，原告提起本案诉讼，要求依法确认被告蓝田县政府、汤峪镇政府实施的强制铲除原告承包地上青苗、附着物的行为违法。根据上述规定，原告应该提供证据证明蓝田县政府、汤峪镇政府实施了强制铲除原告承包地上青苗、附着物的行为。根据本案查明的事实，涉案承包地上附着物被清除前，汤峪镇人民政府曾向原告下发通知，要求原告办理补偿手续，逾期自行承担后果。且被告汤峪镇政府庭审中亦认可其实施了清除原告承包地上附着物的行为，据此可以认定实施清除原告承包地上附着物行为的是被告汤峪镇人民政府，原告提供的证据无法证明蓝田县政府实施了本案被诉的行为。因此蓝田县政府不是本案的适格共同被告。在此情况下，原告仍然坚持以蓝田县政府为共同被告进行诉讼，显然不具有《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项要求的“事实根据”，因此原告对蓝田县政府的起诉不符合法定起诉条件，其对蓝田县政府的起诉应予以裁定驳回。本院已作出（2021）陕71行初527号行政裁定，驳回了原告对蓝田县政府的起诉。 被告行政机关的层级是确定行政诉讼级别管辖的一个重要因素。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十五条第一项的规定，“对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件”，是中级人民法院管辖的第一审行政案件。如果作为共同被告的行政机关层级不同，则采取“就高不就低”的原则确定管辖法院，也就是以共同被告中级别最高的行政机关确定级别管辖。但当共同被告中层级较高的“国务院部门或者县级以上地方人民政府”在立案后经审查被认为不是适格被告时，则同案中层级较低的行政机关再由中级人民法院管辖，就因“高无所就”而失去了管辖权依据。本案中，原告以蓝田县政府、汤峪镇政府为共同被告向本院提起诉讼，但当原告对被告蓝田县政府的起诉被本院裁定驳回后，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十四条、第十五条的规定，原告对被告汤峪镇政府的起诉，不属于本院管辖的第一审行政案件。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十二条的规定：“人民法院发现受理的案件不属于本院管辖的，应当移送有管辖权的人民法院。”本案应移送西安铁路运输法院审理。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十二条、《最高人民法院关于适用的解释》第一百零一条第一款第六项之规定，裁定如下： 本案移送西安铁路运输法院审理。 审判长  朱爱琳 审判员  周玲玲 审判员  王 方 二〇二一年三月二十四日 书记员  陈 萌 1