重庆市高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）渝行终913号 上诉人（一审原告）杜中英，女，1963年11月21日出生，汉族，住四川省广安市前锋区。 被上诉人（一审被告）重庆市人民政府，住所地重庆市渝中区人民路232号。 法定代表人唐良智，市长。 委托诉讼代理人朱科军，重庆市司法局工作人员。 委托诉讼代理人王爱华，重庆市司法局工作人员。 第三人重庆市卫生健康委员会，住所地重庆市渝北区旗龙路6号。 法定代表人黄明会，主任。 杜中英诉重庆市人民政府（简称重庆市政府）行政复议一案，不服重庆市第五中级人民法院(2020)渝05行初321号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院查明，2019年12月11日，杜中英向第三人重庆市卫生健康委员会（简称重庆市卫健委）邮寄《投诉重庆医科大学附属第一医院未依法上报医疗质量安全事件》，以其子黎义生于2011年8月6日入住重庆医科大学附属第一医院（简称重医附一院）治疗，同年8月12日黎义生进行开颅手术后昏迷（植物人状态）至2016年2月4日死亡，称系重医附一院在医疗活动中发生了医疗质量安全事件，并以此为由请求重庆市卫健委依法查处重医附一院未依法上报医疗质量安全事件的违法行为。 重庆市卫健委收到后，于2020年2月7日向杜中英作出《重庆市卫生健康委员会关于杜中英来信的回复》，告知因相关情况需进一步核实，经批准决定延期回复。同月11日，重庆市卫健委向重医附一院发送《重庆市卫生健康委员会办公室关于报送杜中英投诉办理情况的通知》，要求该院对杜中英反映的内容进行调查核实，将杜中英之子黎义生与该院医疗纠纷基本情况及医疗质量安全事件上报情况，书面报送重庆市卫健委。 2020年2月12日，重医附一院向重庆市卫健委报送《重庆医科大学附属第一医院关于患者家属杜中英“投诉重庆医科大学附属第一医院未依法上报医疗质量安全事件”的回复》，载明“……我院认为，医院对患者黎义生诊疗行为符合诊疗规范、常规，且医疗事故鉴定结论不构成医疗事故，故该医疗纠纷事件不属于医疗质量安全事件，所以医院未按《医疗质量安全事件报告暂行规定》要求上报”等内容。2020年2月22日，重庆市卫健委作出《关于杜中英来信的回复》（简称《回复》），告知杜中英“……我委要求重医附一院对该问题进行说明。重医附一院认为，医院对患者黎义生诊疗行为符合诊疗规范、常规，且医疗事故鉴定结论不构成医疗事故，该医疗纠纷事件不属于医疗质量安全事件，医院未进行上报。就该问题，我委要求重医附一院主动和您联系，做好沟通解释工作”。 杜中英收到重庆市卫健委邮寄的前述《回复》后，向重庆市政府申请行政复议，请求撤销该《回复》，并责令重庆市卫健委在法定期限内就其投诉重医附一院未依法上报医疗质量安全事件的违法行为重新作出处理和答复。重庆市政府于2020年3月17日收到并受理该行政复议申请后，于同月24日向重庆市卫健委发送《行政复议答复通知书》。同月31日，重庆市卫健委向重庆市政府提交《行政复议答复书》及证据。之后，杜中英在重庆市政府查阅重庆市卫健委向重庆市政府提交的《行政复议答复书》及证据后，向重庆市政府提交《关于渝府复〔2020〕164号行政复议案的意见》，再次书面陈述其理由。2020年5月12日，重庆市政府对杜中英作出《延期审理通知书》并送达，告知杜中英延期30日作出行政复议决定。2020年5月19日，重庆市政府作出涉诉《驳回行政复议申请决定书》（渝府复〔2020〕164号，简称《驳回复议申请决定书》），认为杜中英投诉事项虽名为投诉，实为举报，其与重庆市卫健委作出的《回复》无法律上利害关系，提出的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第二项“申请人与具体行政行为有利害关系”的规定；此外，依据卫生部《医疗质量安全事件报告暂行规定》，杜中英并不拥有请求重庆市卫健委针对举报事项采取某项具体措施或作出某项具体决定的请求权，故针对杜中英的诉求，重庆市卫健委经调查后认为杜中英“投诉”事项属于《信访条例》规定的信访事项，按照《信访条例》的相关规定作出答复并无不当。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项的规定，决定驳回杜中英的行政复议申请。杜中英对《驳回复议申请决定书》不服，起诉至一审法院，请求撤销复议决定，判令对重庆市卫健委的行政行为的合法性作出实体认定处理并依法作出行政复议决定。 一审法院认为，《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。据此，重庆市政府具有作出涉诉《驳回复议申请决定书》的法定职权。重庆市政府收到杜中英行政复议申请后，依法受理、送达行政复议答复通知书，经审查核实相关证据并依法延期后，作出驳回复议申请决定，程序合法。 本案争议焦点为杜中英向本案第三人重庆市卫健委提交的《投诉重庆医科大学附属第一医院未依法上报医疗质量安全事件》属于投诉还是举报的问题。公民、法人或者其他组织认为第三人实施的违法行为侵犯自身合法权益，可以请求行政机关依法查处的，属于《最高人民法院关于适用的解释》第十二条第五项规定的投诉。投诉人与行政机关对其投诉作出或者未作出处理的行为有法律上的利害关系。公民、法人或者其他组织认为第三人实施的违法行为侵犯他人合法权益或者国家利益、社会公共利益，请求行政机关依法查处的，属于举报。举报人与行政机关对其举报作出或者未作出处理的行为无法律上的利害关系。 卫生部《医疗质量安全事件报告暂行规定》第一条规定：“为建立健全医疗质量安全事件报告制度，提高医疗质量安全事件信息报告的质量和效率，指导医疗机构妥善处置医疗质量安全事件，推动持续医疗质量改进，切实保障医疗安全，根据《中华人民共和国执业医师法》、《医疗机构管理条例》和《医疗事故处理条例》等法律、法规，制定本规定”，第二条规定：“医疗质量安全事件是指医疗机构及其医务人员在医疗活动中，由于诊疗过错、医药产品缺陷等原因，造成患者死亡、残疾、器官组织损伤导致功能障碍等明显人身损害的事件”，第十六条规定：“对于涉及医疗事故争议的医疗质量安全事件，应当按照《医疗事故处理条例》的相关规定处理”，第十九条规定：“各级卫生行政部门应当将医疗质量安全事件信息报告情况作为重要指标纳入医疗机构等级评审和医院评优的指标体系。”根据前述规定，建立健全医疗质量安全事件报告制度的目的，是为了各级卫生行政部门加强指导医疗机构妥善处置医疗活动中医疗质量安全事件，推动医疗质量的改进，保障医疗安全。医疗质量安全事件信息报告情况，是医疗机构等级评审和医院评优的重要指标。因此，涉案医疗安全事件报告行为体现为重庆市卫健委对重医附一院的指导与监督，便于其及时掌握医疗质量安全事件信息；重医附一院是否上报医疗质量安全事件信息，可能会对其等级评定、评优产生影响，进而影响到医疗质量改进、保障医疗安全等公共利益，但并不对杜中英个人的合法权益直接产生影响。重庆市卫健委对重医附一院是否上报医疗安全事件信息作何处理，属其对重医附一院行业监管范畴，杜中英不具有请求重庆市卫健委采取某项具体措施或作出某项具体决定的请求权。故杜中英向重庆市卫健委提交的《投诉重庆医科大学附属第一医院未依法上报医疗质量安全事件》，名为“投诉”，实质是“举报”行为，重庆市卫健委作出的《回复》与杜中英无法律上的利害关系。重庆市政府以此为由认为不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第二项规定“申请人与具体行政行为有利害关系”受理条件，依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项“受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请”之规定，作出被诉《驳回复议申请决定书》，事实清楚、证据充分、适用法律正确。一审法院遂据此判决驳回杜中英的诉讼请求。 杜中英上诉称，1.《医疗质量安全事件报告暂行规定》规定了上报医疗质量安全事件是医疗机构的法定义务，重医附一院没有向重庆市卫健委上报有关杜中英之子的医疗质量安全事件信息，重庆市卫健委并未依照《卫生行政处罚程序》等有关规定作出受理以及处理，侵犯了杜中英的合法权益。2.重庆市政府行政复议认为杜中英的行为属于信访，应当作出不予受理的决定，不应当作出驳回行政复议申请决定。重庆市政府未按法定程序对被复议的行政行为作出实体审查和结论性处理，属于未依法作出行政复议决定，该行政行为明显不当和滥用职权。3.重医附一院未上报医疗质量安全问题，实质是隐瞒医疗安全事件行为，造成杜中英对儿子病情的知情权被侵犯，杜中英为维护自身合法权益提起投诉，具有利害关系。4.一审程序违法，审理未询问回避事项，重庆市政府负责人也没有出庭应诉，剥夺杜中英举证权利。综上，请求依法撤销一审判决，查明事实后依法改判支持杜中英的诉求或发回重审。 重庆市政府答辩称，重庆市政府在法定期限内作出《驳回复议申请决定书》程序合法，医疗质量安全事件报告行为本身体现的是重庆市卫健委对重医附一院的指导与监督，目的在于及时掌握相关医疗质量安全事件信息。本案中重医附一院是否上报医疗质量安全事件的行为，可能会对其等级评定、评优产生影响，进而影响到“改进医疗质量”、“保障医疗安全”等公共利益，但不会对杜中英的合法权益产生直接影响。杜中英的投诉实为举报，重庆市卫健委作出的《回复》对杜中英不产生行政法上的利害关系，其复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第二项的规定，重庆市卫健委认为杜中英的投诉属于信访事项，并无不当。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求依法驳回杜中英的上诉请求。 重庆市政府在法定期限内向一审法院提交并举示了以下证据： 1.行政复议申请书； 2.行政复议答复通知书、送达回证； 3.延期审理通知书、送达回证； 4.驳回行政复议申请决定书、送达回证。 证据1-4，拟证明收到杜中英的行政复议申请，重庆市政府依法进行受理并作出处理，并在规定时限内向杜中英进行送达。 5.行政复议答复书； 6.投诉重庆医科大学附属第一医院未依法上报医疗质量安全事件； 7.重庆市卫生健康委员会办公关于报送杜中英投诉办理情况的通知； 8.重庆医科大学附属第一医院关于患者家属杜中英“投诉重庆医科大学附属第一医院未依法上报医疗质量安全事件的回复； 9.医疗事故技术鉴定书； 10.重庆市卫生健康委员会关于杜中英来信的回复及相关送达回证。 证据5－10，拟证明重庆市政府作出驳回复议申请决定的事实依据。 杜中英在法定期限内向一审法院提交并举示了以下证据： 1.关于渝府复〔2020〕164号行政复议案的意见及邮寄凭证； 2.2012中区民初字8519号受理案件通知书； 3.2017渝0103民初4040号《受理案件、预交诉讼费通知书》； 4.中止医疗事故鉴定通知书（2015年4月21日）。 证据1-4，拟证明本案存在应当上报医疗质量安全事件。 经一审庭审质证，杜中英对重庆市政府举示的证据1-2真实性、合法性、关联性无异议；对证据3合法性不予认可，本案事实清楚，案情简单，但重庆市政府没有合理说明为什么案情复杂，也没有举示要延期审理的证据，其每一次受理的复议都要延期，是为了拖延时间，作出不利于杜中英的处理；对证据4中送达回执没有异议，驳回决定真实性没有异议，但是内容不合法；证据5认为没有相关的送达回执或邮寄凭证等证明重庆市卫健委收到行政复议申请副本后在法定期限内提出书面答复；证据6-7真实性、合法性、关联性无异议，但不能达到重庆市政府的证明目的；证据8认为于法无据，不构成医疗事故为由主张不需上报有关杜中英儿子医疗质量安全信息，是公然抵触国家卫生部关于医疗质量安全事件实施逢疑必报的法律规定；证据9真实性认可，但认为其不服该鉴定已经提出了再次鉴定，所以该鉴定书没有法律效力；证据10认为主要事实不清，严重违反法律程序，行政行为明显不当，不具有合法性，不能达到重庆市政府的证明目的，不予认可。重庆市政府对杜中英举示证据认为均与本案无关联，亦不能达到其证明目的。第三人重庆市卫健委对重庆市政府举示证据无异议，对杜中英举示证据重庆市政府的质证意见一致。 一审法院对经各方当事人质证的证据认证如下：重庆市政府举示的证据1-10真实、合法、与本案有关联，予以采信。杜中英举示的证据1，系在行政复议程序中其就重庆市卫健委提交的《行政复议答复书》及证据向重庆市政府提交的书面意见，能够证明其在行政复议程序中向重庆市政府陈述了意见，予以采信；杜中英举示的证据2-3，系黎义生、杜中英分别于2012年、2017年起诉重医附一院医疗损害责任纠纷民事案件的受理案件通知书，与本案无关联，不予采信；杜中英举示的证据4，系2015年4月21日重庆市医学会医疗事故技术鉴定工作办公室向杜中英作出的中止组织黎义生与重医附一院医疗事故争议案的再次技术鉴定的通知，与本案无关联，不予采信。 前述证据材料，已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的分析认定正确，其根据上述合法有效的证据认定的事实，本院予以确认。二审认定事实与一审无异。 本院认为，重庆市卫健委对杜中英作出的《回复》是否属于行政复议受理范围，涉及到重庆市政府作出的《驳回复议申请决定书》是否合法问题。卫生部《医疗质量安全事件报告暂行规定》系原卫生部为建立健全医疗质量安全事件报告和预警制度，指导医疗机构妥善处置医疗质量安全事件，推动持续医疗质量改进，切实保障医疗安全而制定。该规定第十七条规定：“各级卫生行政部门应当建立医疗质量安全事件信息管理制度，健全医疗质量安全事件处置预案，督促辖区内医疗机构及时、完整、准确报告医疗质量安全事件信息，及时掌握并妥善处理医疗质量安全事件”，第十八条规定：“各级卫生行政部门应当定期统计分析医疗质量安全事件信息，及时向下级卫生行政部门和医疗机构反馈，加强医疗质量安全管理指导工作”，第十九条规定：“各级卫生行政部门应当将医疗质量安全事件信息报告情况作为重要指标纳入医疗机构等级评审和医院评优的指标体系”，第二十一条规定：“对于健全医疗质量安全事件报告制度，准确上报医疗质量安全事件信息，调查处理及时，整改有力，医疗质量安全水平有显著提高的医疗机构，各级卫生行政部门可予表扬和奖励。对瞒报、漏报、谎报、缓报医疗质量安全事件信息或对医疗质量安全事件处置不力，造成严重后果的医疗机构，各级卫生行政部门应当依法处理相关责任人，并予以通报”。因此，医疗质量安全事件报告制度是卫生行政部门通过对医疗质量安全事件信息报告的管理，为指导医疗机构的调查处理工作，掌握并妥善处理医疗质量安全事件而设，属于卫生行政部门对医疗机构的内部监管机制。对于造成严重后果的医疗机构，卫生行政部门负有依法处理医疗机构相关责任人，并予以通报的职责。卫生部《医疗质量安全事件报告暂行规定》规范的目的主要是为提高医疗质量，保障医疗安全等公共利益，并未赋予当事人个人权益包括知情权的保护，当事人个人权益即便因卫生行政部门对医疗机构违反《医疗质量安全事件报告暂行规定》进行查处的行政管理活动而获得反射利益，该反射利益也不构成当事人公法上权利。当事人个人权益可以依照《医疗纠纷预防和处理条例》、《医疗事故处理条例》等规定的途径获得救济，卫生行政部门对医疗机构违反卫生部《医疗质量安全事件报告暂行规定》的行为查处与否并不阻却当事人救济行使。本案中，杜中英向重庆市卫健委请求对重医附一院未依法上报医疗质量安全事件的违法行为依法查处，其实是为行政机关提供违法线索，提高行政机关履行职责的效率。重庆市卫健委对其作出《回复》并进行相应事实陈述和理由阐明，属于履行客观法上的义务，杜中英不能因此而获得复议或行政诉讼的请求权基础。重庆市政府作出《驳回复议申请决定书》，适用法律并无不当。关于杜中英提出侵害其知情权的上诉理由，其应依据《医疗纠纷预防和处理条例》、《医疗事故处理条例》等规定，选择更为直接的救济途径解决。 关于一审审理程序是否合法的问题。经查阅一审案卷，一审法院在开庭审理前，依法向杜中英送达了《行政诉讼当事人权利义务须知》，告知其享有申请审判人员、书记员等人员回避的权利。庭审中，审判长亦向杜中英介绍合议庭组成人员，并询问是否申请回避，杜中英明确表示不申请。因此，一审法院不存在违法剥夺当事人回避申请权的情形。一审法院在开庭前已收到重庆市政府提交的负责人不能出庭的相关证明材料，一审法院审查后予以确认，故庭审程序不存在违法之处。一审庭审中，审判长主持双方当事人进行了证据举示并质证，庭审记录表明杜中英举示证据并发表了质证意见，一审案卷还载明杜中英向法庭了提交书面质证意见和法庭辩论意见等，故杜中英提出一审程序违法的理由，并没有事实证据和正当理由，本院对此不予支持。 综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。上诉人杜中英的上诉理由不能成立。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉、维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人杜中英负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 邬继荣 审 判 员 龙贤仲 审 判 员 张 莉 二〇二一年三月十日 法官助理 邹文立 书 记 员 付桂月