河南省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）豫行终3377号 上诉人(原审原告)滑县高平镇西高平村第一村民小组，住所地滑县高平镇西高平村。 负责人卜祥楷，组长。 上诉人(原审原告)滑县高平镇西高平村第二村民小组，住所地滑县高平镇西高平村。 负责人卜祥国，组长。 上诉人(原审原告)滑县高平镇西高平村第三村民小组，住所地滑县高平镇西高平村。 负责人卜红涛，组长。 上诉人(原审原告)滑县高平镇西高平村第四村民小组，住所地滑县高平镇西高平村。 负责人卜永胜，组长。 四上诉人共同委托代理人朱遹成，河南金苑律师事务所律师。 被上诉人(原审被告)滑县人民政府，住所地滑县道口镇解放路中段。 法定代表人陆志杰，县长。 委托代理人刘晓勇。 委托代理人李秀章，河南创诚律师事务所律师。 被上诉人(原审被告)安阳市人民政府，住所地安阳市文峰大道东段**。 法定代表人袁家健，市长。 委托代理人杨根亮。 委托代理人郭宁。 原审第三人滑县高平镇人民政府，住，住所地滑县高平镇高平集/div> 法定代表人悦宪宝，镇长。 出庭应诉负责人齐红霞，该镇党委副书记。 委托代理人李运肖，河南创诚律师事务所律师。 上诉人滑县高平镇西高平村第一村民小组、滑县高平镇西高平村第二村民小组、滑县高平镇西高平村第三村民小组、滑县高平镇西高平村第四村民小组（以下简称滑县高平镇西高平村第一、二、三、四村民小组）因诉被上诉人滑县人民政府土地行政确权及被上诉人安阳市人民政府行政复议一案，不服安阳市中级人民法院（以下简称原审法院）(2020)豫05行初177号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案。上诉人滑县高平镇西高平村第一村民小组的负责人卜祥楷、滑县高平镇西高平村第二村民小组的负责人卜祥国、滑县高平镇西高平村第四村民小组的负责人卜永胜及四上诉人的委托代理人朱遹成，被上诉人滑县人民政府的委托代理人刘晓勇、李秀章，被上诉人安阳市人民政府的委托代理人杨根亮、郭宁，原审第三人滑县高平镇人民政府的出庭应诉负责人齐红霞、委托代理人李运肖到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2018年10月25日，滑县高平镇西高平村第一、二、三、四村民小组向滑县人民政府提出土地确权申请，滑县人民政府于2020年5月26日作出滑政土〔2020〕43号《关于高平镇西高平村第一、二、三、四村民小组与高平玻璃厂、胡景府、胡录月土地权属争议的处理决定》，决定案涉争议土地由高平镇政府负责管理使用。滑县高平镇西高平村第一、二、三、四村民小组不服上述土地权属争议处理决定，向安阳市人民政府提起行政复议。安阳市人民政府于2020年9月2日作出安政复决〔2020〕285号行政复议决定，维持了滑县人民政府滑政土〔2020〕43号土地权属争议处理决定。 滑县高平镇西高平村第一、二、三、四村民小组原审诉称：被诉土地权属争议处理决定及被诉行政复议决定认定事实不清，适用法律错误，应予撤销。理由如下：一、1975年3月28日原高平公社与原西高平大队签署的关于高平镇西高平村西北处的土地买卖协议属无效协议，不能作为认定案件事实的依据。该协议中正文及人员签名均是一个笔迹，并且从公章和内容形成时间来看，属于先有公章再补内容，该协议属于伪造，加上通篇一致的字体，明显系伪造的协议。而且原西高平大队及西高平村第一生产队无人在该协议上签字。协议上显示的经办人原高平公社工作人员余恒洲也否认是其本人签字及加盖印章。原西高平村第一生产队并没有得到调整的土地，也未得到过相应的补偿。原西高平第一生产队只是将案涉土地租借其使用，并无出售其土地。滑县革命委员会计划委员会批准征用案涉土地的批文，属于事后补办，且其依据系上述伪造协议，不能作为认定案件事实的依据。因此，滑县人民政府、安阳市人民政府依据上述规定作出土地权属处理决定及行政复议决定，明显错误。二、争议土地上厂地多年荒芜，占而不用，继续非农建设。《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四十三条规定：“乡（镇）村办企业事业单位和个人依法使用农民集体土地进行非农业建设的，可依法确定使用者集体土地建设用地使用权。对多占少用、占而不用的，其闲置部分不予确定使用权，并退还农民集体，另行安排使用。”依据该规定，滑县人民政府应将土地确权给滑县高平镇西高平村第一、二、三、四村民小组所有。请求：一、撤销滑县人民政府滑政土〔2020〕43号土地权属争议处理决定；二、撤销安阳市人民政府安政复决〔2020〕285号行政复议决定。三、判令滑县人民政府重新作出土地权属争议处理决定。 原审法院经审理查明：2018年10月25日，滑县高平镇西高平村第一、二、三、四村民小组向滑县人民政府提交土地确权申请书，请求将位于滑县高平镇西高平村北地一队的原滑县高平玻璃厂所占的51.1亩土地确权归其所有。后经实际勘测，该案涉争议面积实际为51.0018亩，滑县高平镇西高平村第一、二、三、四村民小组及滑县高平镇人民政府对此均无异议。2020年5月26日，滑县人民政府作出滑政土〔2020〕43号《关于高平镇西高平村第一、二、三、四村民小组与高平玻璃厂、胡景府、胡录月土地权属争议的处理决定》，决定滑县高平镇西高平村第一、二、三、四村民小组与原高平玻璃厂争议的51.0018亩土地属滑县高平镇农民集体所有，由滑县高平镇人民政府负责管理使用。滑县高平镇西高平村第一、二、三、四村民小组不服上述土地权属处理决定，向安阳市人民政府提起行政复议。安阳市人民政府于2020年9月2日作出安政复决〔2020〕285号《行政复议决定书》，维持了滑县人民政府滑政土〔2020〕43号土地权属争议的处理决定。滑县高平镇西高平村第一、二、三、四村民小组不服，提起本案诉讼。另查明，案涉争议土地位于滑县高平镇西高平村西北处建有房屋的封闭院落，面积为51.0018亩。1975年3月28日，原高平公社与西高平大队签订协议，协议约定高平公社征用西高平大队一队土地63.5亩，每亩支付现金60元，共计3810元；井一眼，计700元，总计4510元，一次交清。并负责为西高平大队修一条公路，直达公社工业厂地。1980年6月27日，原滑县革命委员会计划委员会作出滑革计字（80）第95号《关于高平公社农机厂等四个单位占地遗留问题的批复》，内容为：“高平公社革委会：根据省建委予革建设字（79）第43号文关于征用土地问题的通知规定，经县清查后，将你社七四年至七六年建厂，站占地问题，报请地区计委安革计基字（79）第283号文批复意见；……准于你社玻璃厂征用高平大队第一生产队耕地六十三亩三分。……土地已经核拨，此致征地为凭。”滑县高平玻璃厂2003年因经营不善停产后，其占用的案涉争议土地由滑县高平镇人民政府管理使用至今。再查明，原滑县高平镇西高平村第一生产队于1997年分为滑县高平镇西高平村第一、二、三、四村民小组。 原审法院认为：《土地权属争议调查处理办法》第三条规定：“调查处理土地权属争议,应当以法律、法规和土地管理规章为依据。从实际出发,尊重历史,面对现实。”《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条规定：“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有；连续使用不满二十年，或者虽满二十年但在二十年期满之前所有者曾向现使用者或有关部门提出归还的，由县级以上人民政府根据具体情况确定土地所有权。”第二十三条第一款规定：“乡（镇）或村办企事业单位使用的集体土地,《六十条》公布以前使用的,分别属于该乡（镇）或村农民集体所有;《六十条》公布时起至一九八二年国务院《村镇建房用地管理条例》发布时止使用的,有下列情况之一的,分别属于该乡（镇）或村农民集体所有:1.签订过用地协议的（不含租借）;2.经县、乡（公社）、村（大队）批准或同意,并进行了适当的土地调整或者经过一定补偿的;3.通过购买房屋取得的;4.原集体企事业单位体制经批准变更的。”根据上述规定,人民政府调处土地权属纠纷,必须以事实为依据,以法律为准绳,考虑历史和现实状况,实事求是作出处理。本案中，案涉土地经1975年3月28日原高平公社与原西高平大队签订协议进行征用，约定土地征用款4510元。1980年6月27日，原滑县革命委员会计划委员会作出滑革计字（80）第95号《关于高平公社农机厂等四个单位占地遗留问题的批复》，同意高平玻璃厂征用原高平大队第一生产队耕地六十三亩三分。案涉土地属于上述《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十三条第一款第一、二项所规定的情况。同时，考虑到案涉土地长期由滑县高平镇人民政府管理使用，滑县人民政府作出滑政土〔2020〕43号《关于高平镇西高平村第一、二、三、四村民小组与高平玻璃厂、胡景府、胡录月土地权属争议的处理决定》，决定案涉土地属滑县高平镇农民集体所有，由滑县高平镇人民政府负责管理使用，并无不当。滑县高平镇西高平村第一、二、三、四村民小组虽然主张1975年3月28日协议属无效协议，但其所提交证据并不能证明其上述主张。安阳市人民政府受理滑县高平镇西高平村第一、二、三、四村民小组行政复议申请后，履行了听证等程序，作出安政复决〔2020〕285号《行政复议决定书》，并依法送达，亦无不当。综上，滑县高平镇西高平村第一、二、三、四村民小组所诉理由不能成立，其诉讼请求原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回滑县高平镇西高平村第一村民小组、滑县高平镇西高平村第二村民小组、滑县高平镇西高平村第三村民小组、滑县高平镇西高平村第四村民小组的诉讼请求。案件受理费50元，由滑县高平镇西高平村第一村民小组、滑县高平镇西高平村第二村民小组、滑县高平镇西高平村第三村民小组、滑县高平镇西高平村第四村民小组负担。 滑县高平镇西高平村第一、二、三、四村民小组上诉称：1.1975年3月28日原高平公社与原西高平大队签署的协议属无效协议,不能作为认定案件事实的依据。从协议形式上看，明显属于伪造，协议正文及所有签字人员的字是一个笔迹，并且从公章和内容形成时间看属于先有公章后补的内容，协议上没有原西高平大队的相关人员的签字，公章真假难辨。协议上唯一在世的经办人余恒洲否认在协议上签字，该签名与本人真实姓名余某不一致，并非是余某的签章。2.涉案土地未调整，西高平村第一生产队（现为西高平村第一、二、三、四村民小组）未得到相应的补偿，不符合适用《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十三条第一款的条件。3.原审法院依据伪造的无效协议及1980年6月27日滑县革委会计划委员会95号批文作出判决,证据不足。相关证据证明涉案土地租赁给高平乡政府使用,并不是出售,征用是不改变所有权,只是使用权的改变,使用权结束后需将土地交还给原村集体。4.原审法院证明标准、举证责任分配错误。西高平村第一、二、三、四村民小组已经在证据2中提出证据证明该协议属于伪造的协议,根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条之规定，滑县人民政府举证证明作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件的真实性和合法性。5.涉案争议土地上的厂地多年荒芜,占而不用,根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四十三条的规定，应将土地确权给滑县高平镇西高平村第一、二、三、四村民小组所有,并依法退还给滑县高平镇西高平村第一、二、三、四村民小组。综上,原审判决认定事实不清,证据不足,适用法律错误,请求：1.请求撤销原审判决,依法改判或发回重审;2.撤销滑县人民政府作出的滑政土（2020）43号土地权属争议决定;3.撤销安阳市人民政府作出的安政复决（2020）285号行政复议决定。 滑县人民政府答辩称：1.滑县人民政府受理确权申请后，对案件进行了调查，并依法组织各方当事人进行了调解，综合相关证据，作出涉案处理决定，符合法律规定。2.1978年3月28日《协议书》不属于无效协议。上诉人认可协议的正文、立据单位、经办人等内容系一人书写，这符合当时的行文惯例；经办人不等于签字人，经办人处不用签字，经办人后边不是本人签的名字，但留有指纹，未进行指纹鉴定不能确认该协议是伪造的；余某的证言属于证人证言，其证明力小原始书证。综上，本案被诉的处理决定认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原审判决。 安阳市人民政府答辩称：1.安阳市人民政府作出的复议决定认定事实清楚、证据充分、适用法律正确、程序合法。2.《协议书》是双方真实意思表示，且双方已履行了自己的义务，应为真是有效协议。综上，请求驳回上诉人的上诉。 滑县高平镇人民政府答辩称：滑县人民政府作出滑政土〔2020〕43号《关于高平镇西高平村第一、二、三、四村民小组与高平玻璃厂、胡景府、胡录月土地权属争议的处理决定》认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。请求驳回上诉人的上诉。 本院二审经审理查明事实与原审查明事实一致。 本院认为：本案争议焦点是本案被诉的滑政土〔2020〕43号《关于高平镇西高平村第一、二、三、四村民小组与高平玻璃厂、胡景府、胡录月土地权属争议的处理决定》和安政复决〔2020〕285号行政复议决定是否合法。本案中，2018年10月25日，滑县高平镇西高平村第一、二、三、四村民小组向滑县人民政府提交土地确权申请书，请求将位于滑县高平镇西高平村北地一队的原滑县高平玻璃厂所占的51.1亩土地确权归其所有。滑县政府政府本着从实际出发、尊重历史、面对现实、有利生产、方便生活的土地确权原则,经调查、现场勘查、调解，根据涉案《协议书》及原滑县革命委员会计划委员会作出的滑革计字（80）第95号《关于高平公社农机厂等四个单位占地遗留问题的批复》等证据，综合案涉土地长期由滑县高平镇人民政府管理使用的实际情况作出《关于高平镇西高平村第一、二、三、四村民小组与高平玻璃厂、胡景府、胡录月土地权属争议的处理决定》,决定案涉土地属滑县高平镇农民集体所有，由滑县高平镇人民政府负责管理使用并无不当。安阳市人民政府作出维持该处理决定的行政复议决定,程序合法,事实清楚,亦无不当。 上诉人称涉案《协议书》上的所有经办人签字、协议正文均为一个笔迹，属于伪造，应属无效协议，因涉案《协议书》系两单位之间签订并加盖公章，故上诉人该理由不足以否定协议效力。上诉人称本案土地系征用而非征收，只是租赁给高平镇政府使用，但因《协议书》及滑革计字（80）第95号《关于高平公社农机厂等四个单位占地遗留问题的批复》中并无租赁的相应内容，上诉人主张本案土地只是租赁给高平镇政府使用理由不足，本院不予支持。上诉人上诉称未得到相应补偿，因上诉人在本案土地确权申请和行政复议申请中均未主张未得到相应的补偿，且涉案《协议书》签订于1975年，距今时间较长，故该理由亦不充足。 综上，上诉人的上诉理由不能成立，原审判决应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由滑县高平镇西高平村第一村民小组、滑县高平镇西高平村第二村民小组、滑县高平镇西高平村第三村民小组、滑县高平镇西高平村第四村民小组负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 王凤强 审 判 员 原永杰 审 判 员 卢 瑜 二〇二一年三月三十日 法官助理 张 俊 书 记 员 孟亚娟