山东省青岛市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2021）鲁02行终99号 上诉人（原审原告）张玉国，男，1945年3月16日出生，汉族，现住莱西市。 委托代理人韩宇，北京正山律师事务所律师。 委托代理人张心升，北京正山律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）莱西市水集街道办事处，住所地莱西市。 法定代表人刘京成，主任。 出庭负责人李晓阳，副主任。 委托代理人闫浩，山东瀚生律师事务所律师。 委托代理人姜海燕，山东瀚生律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）莱西市综合行政执法局，住所地莱西市。 法定代表人胡克宇，局长。 出庭负责人冯志强，大队长。 委托代理人周京帅，该局工作人员。 委托代理人王力，山东瀚生律师事务所律师。 上诉人张玉国因诉被上诉人莱西市水集街道办事处、被上诉人莱西市综合行政执法局强制拆除房屋或者设施一案，不服山东省莱西市人民法院于2020年12月31日作出的（2020）鲁0285行初3号行政裁定，在法定期限内提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2021年2月3日通过互联网系统公开开庭审理了本案。上诉人张玉国的委托代理人韩宇，被上诉人莱西市水集街道办事处的行政机关负责人李晓阳及委托代理人闫浩、姜海燕，被上诉人莱西市综合行政执法局的出庭负责人冯志强及委托代理人周京帅、王力，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审经审理查明，2017年12月20日，沙旺庄村委会与青岛升光建筑工程有限公司签订了《沙旺庄旧村改造房屋拆除合同》，约定沙旺庄村旧村改造拆除工作由青岛升光建筑工程有限公司实施。2019年7月8日，沙旺庄村召开村两委会议，通过了《沙旺庄村旧村改造收回集体土地使用权的决议（草案）》。2019年7月14日，沙旺庄村召开村民户代表会议，就《沙旺庄村旧村改造收回集体土地使用权的决议（草案）》进行表决，会议应到158户，实到135户，经表决127户同意，8户反对。会议表决通过了《沙旺庄村旧村改造收回集体土地使用权的决议》。上述会议过程由莱西市公证处派员全程公证。2019年7月15日，沙旺庄村委会将《沙旺庄村旧村改造收回集体土地使用权的决议》报送莱西市水集街道办事处予以审核。同日，莱西市水集街道办事处将上述决议报莱西市自然资源局审核，莱西市自然资源局于同日转报莱西市人民政府审核，莱西市人民政府对上述决议批复同意。截止至2019年7月17日，沙旺庄村委会账户预留地上附着物补偿资金320万元。张晓军等12户村民对莱西市人民政府的批复不服，向青岛市人民政府申请行政复议，要求撤销该批复。2019年9月30日，青岛市人民政府经审理作出行政复议决定：维持莱西市人民政府的批复。2019年11月19日，沙旺庄村委会作出《办理安置房手续、领取补偿款通知书》、《限期交回集体土地通知书》，要求原告于2019年11月22日前拆除房屋并选取安置房、领取补偿款、办理安置补偿相关手续。2019年11月23日，沙旺庄村委会委托青岛升光建筑工程有限公司对张玉国的房屋在未腾空的情况下进行了强制拆除。 原审法院认为，原告所诉拆除行为是一种事实行为。本案中，沙旺庄村委会为完成旧村改造工作，召开过两委会、村民户代表会议，决议收回集体土地使用权，并层报莱西市人民政府批准。《中华人民共和国土地管理法》（2019年）第六十六条第一款规定，有下列情形之一的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权：（一）为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的；（二）不按照批准的用途使用土地的；（三）因撤销、迁移等原因而停止使用土地的。沙旺庄村委会的上述做法系依据《中华人民共和国土地管理法》的授权履行行政管理职责的行为。本案被告提交了原告房屋系由沙旺庄村委会拆除的证据，经原审法院与沙旺庄村委会核实，该事实属实。原告房屋系沙旺庄村委会委托青岛升光建筑工程有限公司实施的拆除。该公司对该事实亦认可。按照“谁行为，谁负责”的原则，该案的适格被告应为沙旺庄村委会。原审法院在向原告释明后，原告拒绝变更被告。综上，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款、第六十九条第一款第三项之规定，裁定驳回原告张玉国的起诉。案件受理费50元，待本裁定生效后，退回原告张玉国。 上诉人张玉国不服原审裁定，上诉称，上诉人合法拥有的房屋位于山东省莱西市水集街道办事处沙旺庄村。2019年11月23日，被上诉人及其工作人员组织二、三百人，强行对上诉人的合法房屋进行了不法强拆，上诉人的房屋及房屋内财产均被毁灭。二被上诉人上述行为系不法强拆行为，且严重侵害了上诉人合法财产权益。一审裁定事实认定不清，适用法律错误，依法应予撤销，具体理由如下：一、沙旺庄村委会作为基层自治组织，无权对涉案房屋进行强制拆除，更无权委托青岛升光建筑工程有限公司实施拆除行为，一审法院对此事实认定不清。根据山东省人民政府作出的《关于莱西市2019年第13批次建设用地的批复》(鲁政土字[2019]828号)及莱西市人民政府作出的《征收土地公告》(2019年第13号)之内容可知，对上诉人的房屋进行拆迁系由于商品房建设需要使用上诉人房屋项下土地。上诉人房屋项下土地的性质为集体土地，因此该项目的用地与征收拆迁工作应当依照《中华人民共和国土地管理法》规定的条件和程序进行，征收拆迁与征收补偿事宜均属公权力职权范畴，并不宜借村民自治形式进行。具体到本案中，即使涉案土地及房屋按照旧村改造的方式进行，村民会议或村民代表会议可以在《中华人民共和国村民委员会组织法》规定的权限范围内决议涉及村民利益的相关事项，村民也应遵照执行。但是，村民会议或者村民代表会议决定不得与宪法、法律、法规和国家政策相抵触，不得侵犯村民的人身和财产权利，不得在未经协商一致情况下由村民委员会单方采取强制拆除的方式涉嫌违法。另《中华人民共和国行政强制法》、《中华人民共和国土地管理法》等法律法规并未赋予村民委员会等自治组织实施强制搬迁和强制拆除行为的权力。二、被上诉人作为本案强制拆除行为的实施主体，是本案的适格被告，一审法院对此事实认定不清。根据上诉人提供的照片及强拆现场视频可知，强拆现场并未出现沙旺庄村委会任何人员，而被上诉人莱西市综合行政执法局局长胡克宇及被上诉人莱西市水集街道办事处主任刘京城均出现在强拆现场，并指挥实施强拆行为。在一审庭审中，二被上诉人均自认其在强拆现场协助实施强拆行为。且结合被上诉人提供的《莱西市推进城镇化工作领导小组关于积极开展城中村改造加快推进城镇化建设的实施细则(暂行)》(西城镇发[2010]3号)：“六、责任分工(一)街道是城中村改造的第一责任人……”，二被上诉人当然是本案的适格被告。三、《中华人民共和国土地管理法》并未赋予沙旺庄村委会强制拆除上诉人房屋的管理职责，一审法院适用法律明显错误。四、一审法院错误的运用举证规则，其作出的一审裁定严重违法、错误。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，被上诉人对作出的具体行政行为负有举证贵任。二被上诉人在一审庭审中并未提供充分证据说明其主要负责人为何出现在强拆现场。一审法院错误的运用举证规则，明显违背《中华人民共和国行政诉讼法》第五条、第六条的规定，该一审裁定严重违法、错误。综上，一审行政裁定事实认定不清，适用法律错误，严重侵害上诉人的合法权益，为此，上诉人特依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十五条及相关司法解释之规定，请求二审法院依法撤销原审裁定，并责令其依法继续审理上诉人提起的行政诉讼。 被上诉人莱西市水集街道办事处答辩称，一、确定强拆行为主体应当结合强拆意思的产生、强拆行为的实施，强拆费用的支付等因素综合判定。沙旺庄村委会是否有强制拆除的职责，是否有法律法规赋子强制拆除的权利，并非是本案审查的内容，不是确定强拆行为主体的因素。1、被上诉人一审提交了充分的证据可以确定沙旺庄村委会是强制拆除房屋的实施主体。2、沙旺庄村委会实施强制拆除的原因是基于沙旺庄旧村改造项目需要收回集体土地，村委会自行组织实施拆除上诉人房屋，不属于行政强制行为。沙旺庄村自2012年就开始着手实施旧村改造，本次改造区域涉及村民共计160户，剩余上诉人3户拒绝签订协议，拒不交回其集体土地使用权。沙旺庄村委会经过民主议定程序通过收回集体土地使用权的决议，并得到市政府的批复同意，在对上诉人等人保证安置补偿到位的情况下，通知上诉人等人限期交回集体土地使用权并自行拆除房屋。因上诉人等几户拒不配合，沙旺庄村委会才组织实施了强制拆除行为。二、沙旺庄村委会收回集体土地使用权的行为符合《中华人民共和国土地管理法》第六十五条的规定。1、沙旺庄村委会通过的收回集体土地使用权的决议履行了村民自治、民主议定程序，体现了大多数村民的意愿，符合大多数村民的利益。2、村委会将收回集体土地使用权的决议上报给水集街道办，水集街道办审核后上报给莱西市自然资源局，莱西市自然资源局审核后，上报给市政府，因上述事项具备集体土地使用权收回的法定条件，市政府作出批复的行为，符合法律规定。3、上诉人等人对莱西市人民政府关于沙旺庄村委会收回集体土地使用权的批复提起的复议和诉讼均未得到青岛市人民政府和青岛市中级人民法院的支持。三、被上诉人工作人员在现场，并不能证明被上诉人直接实施或委托实施了强制拆除行为。1、上诉人对确定实施强拆行为的主体负有举证责任，在强拆行为主体明确的情况下，司法实践中不适用推定原则。2、被上诉人提交的证据能够证明是沙旺庄村委会组织实施了拆除行为，且沙旺庄村委会也自认该事实。3、被上诉人现场工作人员并未实施强拆房屋的行为。被上诉人工作人员在现场，是依据莱西市人民政府批复文件要求，指导沙旺庄村委收回集体土地使用权，维护上诉人等被搬迁人的合法权益，防止发生突发事件。综上所述，一审认定事实清楚，适用法律正确，依法应予以维持。 被上诉人莱西市综合行政执法局答辩称，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉人的上诉请求。 被上诉人莱西市综合行政执法局在原审中未向法院提交证据。上诉人张玉国和被上诉人莱西市水集街道办事处在原审中提供的证据已经质证，并已随案移送本院。经审查，本院同意原审法院对证据的认证意见及据此确认的案件事实。 本院认为，适格被告是当事人提起行政诉讼的前提和人民法院审理行政案件的基础，同时《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条第一款规定：“原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉”。本案中，根据被上诉人莱西市水集街道办事处在原审中提交的《沙旺庄村旧村改造收回集体土地使用权的决议》、沙旺庄村委会与青岛升光建筑工程有限公司签订的《沙旺庄旧村改造房屋拆除合同》、沙旺庄村村两委会议记录、沙旺庄村委会作出的《限期交回集体土地通知书》等证据及青岛升光建筑工程有限公司认可的事实，能够证明上诉人涉案房屋所在莱西市水集街道办事处沙旺庄村实施了旧村改造工作，由沙旺庄村委会负责实施，且沙旺庄村委会与青岛升光建筑工程有限公司约定改造区域内的房屋及附属物由青岛升光建筑工程有限公司实施具体拆除工作。上诉人涉案房屋系由沙旺庄村委会委托青岛升光建筑工程有限公司实施拆除的，故本案的适格被告并非两被上诉人。原审法院在原审中向上诉人释明后，上诉人明确拒绝变更被告，原审依照《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条第一款、第六十九条第一款第三项之规定，裁定驳回上诉人本案起诉，于法有据。 另，关于原审法院审理中的举证责任分配，虽然根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，被告对行政行为的合法性承担举证责任，但这是在原告提起的行政诉讼符合受理条件，人民法院进行案件实体审理后的举证责任分配。而《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定：“公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料”，据此上诉人关于被上诉人应对本案适格被告承担举证责任的主张不能成立，而本案中，上诉人在原审中提交的证据不足以证明两被上诉人实施了强制拆除涉案房屋的行为，原审法院经审查后予以裁定驳回起诉，并无不当。 综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，本院予以维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  李国宁 审判员  蒋金龙 审判员  林 桦 二〇二一年三月二十九日 法官助理 管筱笛 书记员 赵洪峰 书记员 张淑杰