怀化铁路运输法院行 政 判 决 书（2020）湘8603行初505号原告杨文献，男，1980年5月12日出生，汉族，住湖南省怀化市洪江区。被告怀化市洪江区住房和城乡建设局，住所地湖南省怀化市洪江区幸福西路107号。法定代表人黄福元，局长。委托代理人张卫国，该局工作人员。委托代理人李应国，湖南清园律师事务所律师。被告洪江区房屋征收安置服务中心，住所地洪江区季家冲1号。负责人谌宝明，主任。委托代理人姚皓，该中心工作人员。原告杨文献诉被告怀化市洪江区住房和城乡建设局不履行行政补偿职责、强制拆除房屋及行政赔偿一案，于2020年11月19日向本院提起行政诉讼。本院于2020年12月18日立案后，于2020年12月24日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2021年1月22日组织双方当事人进行了庭前证据交换，送达了证据清单副本，并于同日第一次公开开庭审理。本院在审理过程中发现必须参加诉讼的洪江区房屋征收安置服务中心没有参加诉讼，于2021年1月27日依法送达了应诉通知书、起诉状副本和举证通知书,追加洪江区房屋征收安置服务中心作为本案被告参加诉讼。2021年3月2日，本院进行了第二次公开开庭审理，原告杨文献，被告怀化市洪江区住房和城乡建设局委托代理人张卫国、李应国，被告洪江区房屋征收安置服务中心委托代理人姚皓到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年10月28日，被告强制拆除了原告承租的壹街中山路居委会洪房45号101分号公共租赁房。原告诉称，2019年10月28日，被告在明知与案涉房屋权利人（原告）未达成拆迁协议，既未提前通知也未予以安置的情况下，擅自将尚有人员租住的公房进行拆除，造成原告未搬离的财产灭失，包括两张1.5米的床、四个床头柜、一套家具、一个冰箱，损失金额为10000元左右。根据《湖南省城市房屋拆迁管理工作规程》第四条、第十五条、第十六条的规定，被告作为政府负责安置补偿的行政机关，存在行政不作为和违法拆迁的情况，致使原告无法获得拆迁补偿，在程序上严重违法，在拆迁过程中更是给原告造成财产损失。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定，诉请法院：1.判决确认被告对原告不予安置补偿的行为违法；2.判决被告按怀化拆迁标准对原告进行补偿，具体为临时安置费每月500元至安置完成、装饰装修费5000元；3.判决被告赔偿因拆迁给原告造成的搬迁费损失10000元；4.对《洪江区小寨溪棚户区改造项目国有土地上房屋征收补偿方案》第十条第（二）项的规定进行合法性审查；5.本案诉讼费由被告承担。原告向本院提交了以下证据：1.两份洪江市房地产公司房地使用证，拟证明原告对案涉房屋享有合法使用权；2.110电话记录截图，拟证明房屋在原告不知情的情况下被拆除；3.照片一张，拟证明案涉房屋被拆除。被告怀化市洪江区住房和城乡建设局辩称，一、怀化市洪江区住房和城乡建设局不是本案适格被告。根据行政诉讼的特征，行政诉讼的标的是具体行政行为。具体行政行为是指国家行政机关和行政机关工作人员，法律、法规授权的组织。行政机关委托的组织或者个人在行政管理活动中行使行政职权，针对特定的公民、法人或者其他组织，就特定的具体事项，做出的有关该公民、法人或者其他组织权利义务的单方行为。在行政执法实践中，具体行政行为表现为书面决定，也可以表现为其个人行为。而原告所租住的房屋被拆除，被告及其工作人员没有行使任何具体行为，也就是说原告所租住的房屋不是被告拆除的，也没有委托其他组织拆除。二、原告不属于安置对象。拆迁安置房安置的对象是本城市居民被拆迁住户。原告不是本城市居民，不属于安置对象，且原告在回龙湾有自己的住房。因此，原告要求安置和临时安置费用不符合法律规定。综上，请求法院驳回原告的诉讼请求。被告怀化市洪江区住房和城乡建设局在法定期限内未提交证据，本院为查清案件事实，责令其提交了以下证据：1.中共洪江区工委办公室、怀化市洪江区管理委员会办公室关于印发《洪江区直管公房清理整顿工作方案》的通知，拟证明原告户籍为农村户口，依法解除租赁合同；2.怀化市洪江区管理委员会办公室关于印发《洪江区公共租赁住房管理办法》的通知，拟证明原告不符合公共租赁房的租赁条件；3.洪江人民法院（2020）湘1291民初44号之一民事裁定书，拟证明原告撤回了对被告的民事起诉；4.怀化市中级人民法院（2020）湘12民终1776号民事裁定书，拟证明一审法院裁定驳回原告的起诉，原告不服上诉，二审法院予以维持；5.怀化市洪江区管理委员会关于洪江区小寨溪棚户区改造项目房屋征收决定的公告、洪江区直管公房清理整顿工作宣传手册，拟证明直管公房搬迁，房屋征收公告于2018年5月21日发布，直管公房租赁合同即行终止，房屋由洪江区管委会收回，被告按有关规定执行。被告洪江区房屋征收安置服务中心辩称，其不是本案适格被告，首先，根据洪区编[2019]30号文件精神，洪江区房屋征收安置办公室更名为洪江区房屋征收安置服务中心，为住房和城乡建设局所属正科级公益一类事业单位；其次，原告杨文献为洪江区公租房租赁户，根据《洪江区公共租赁住房管理办法》规定，公共租赁住房所有权归洪江区管理委员会，由洪江区住房和城乡建设局代表洪江区管理委员会进行管理。同时《怀化市洪江区管理委员会关于洪江区小寨溪棚户区改造项目房屋征收决定的公告》（洪管发[2018]5号）附件2：洪江区小寨溪棚户区改造项目国有土地上房屋征收补偿方案中第十条中明确写明“区住建局代管的直管公房属国有财产，主管部门应按国有资产管理规定管理、监督和使用”。被告洪江区房屋征收安置服务中心提交了以下证据：1.洪编办[2011]35号文件《关于成立洪江区房屋征收安置办公室的批复》，拟证明经怀化市洪江区机构编制委员会批准于2011年11月28日成立洪江区房屋征收安置办公室；2.洪管办发[2012]28号文件关于印发《怀化市洪江区房屋征收安置办公室职能配置、内设机构和人员编制规定》的通知，拟证明该单位主要职责由制定洪江区房屋征收和补偿政策，结合具体项目拟定房屋征收补偿实施方案；3.洪区编[2019]30号文件《关于洪江区住房和城乡建设局所属事业单位撤销、调整、设立的批复》，拟证明我中心名称已发生变更，并成为洪江区住房和城乡建设局的公益一类的全额拨款事业单位；4.洪编办[2020]6号文件《中共洪江区工委机构编制委员会关于印发洪江区融媒体中心等9个事业单位只能配置、内设机构和人员编制规定的通知》，拟证明洪江区房屋征收安置服务中心职能配置、内设机构和人员编制规定。5.洪江区小寨溪棚户区改造项目国有土地上房屋征收补充方案，拟证明区住建局代管的直管公房属国有财产，主管部门应按国有资产管理规定管理、监督和使用。经庭前证据交换和庭审质证，原、被告发表以下质证意见：原告对被告怀化市洪江区住房和城乡建设局、被告洪江区房屋征收安置服务中心提交的证据有异议，认为根据湖南省城市房屋拆迁管理工作规程，被告作为政府负责征收补偿的部门，没有对原告进行补偿，属于行政不作为，对原告造成的损失应予赔偿；根据民事诉讼法的规定，原告撤诉后可以重新起诉，民事诉讼和行政诉讼不冲突；根据湖南省城市房屋拆迁管理工作规程第十五条的规定，对于未取得房产证，但能够证明该房屋是合法拥有的，由市、县人民政府房地产管理部门确权后，依法予以补偿，故原告属于征收补偿对象，政府规章的效力高于红头文件，红头文件与规章相悖的规定不具有法律效力。被告怀化市洪江区住房和城乡建设局对原告提交的证据1无异议；对证据2有异议，认为没有公安机关出警证明；对证据3的关联性有异议，认为无法看清当时现场情况，不能说明原告的房屋拆除情况。对被告洪江区房屋征收安置服务中心提交的证据无异议。被告洪江区房屋征收安置服务中心对原告、被告怀化市洪江区住房和城乡建设局提交的证据无异议。本院对上述证据认证如下：原告、被告洪江区房屋征收安置服务中心提交的证据均具备合法性、真实性、关联性，可以作为本案审理的依据，本院均予以采纳。被告怀化市洪江区住房和城乡建设局经本院责令提交的证据1、5，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第三十六条第二款、《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第二条之规定，由于该证据在被告实施房屋征收之前已客观存在，系被告对被拆迁户予以安置补偿的依据，与本案争议事实相关联，且符合行政诉讼证据的要求，本院予以采纳；被告提交的证据3、4可以证明原告曾通过民事诉讼途径救济权利，可以作为本案认定事实的依据，本院予以采纳。被告怀化市洪江区住房和城乡建设局提供的《洪江区公共租赁住房管理办法》系洪江区管理委员会制定的规范性文件，本院不作证据使用。经审理查明，2009年4月15日，原告受让案外人刘清华的公租房使用权，并办理了《洪江市房地产公司房地使用证》，载明：租户姓名杨文献，租房地址壹街中山路居委会洪房45号101分号，房租使用面积39.25㎡，承租日期2009年4月15日。2017年9月，中共洪江区工委办公室、怀化市洪江区管理委员会办公室联合印发《洪江区直管公房清理整顿工作案》，主要内容有：由洪江区直管公房清理整顿工作领导小组发布公告，宣布原《房地使用证》作废；重新签订直管公房租赁合同；对承租人在他处另有产权住房的、户籍为农村户口的等情形，依法解除租赁合同。原告杨文献系农村户籍，且在庭审中自认在他处另有产权住房，其持有的壹街中山路居委会洪房45号101分号《洪江市房地产公司房地使用证》在本次清理整顿范围之内。因洪江区小寨棚户区改造项目建设的需要，洪江区管理委员会决定征收该项目范围内房屋、建筑物，并于`2018年5月21日发布《怀化市洪江区管理委员会关于洪江区小寨溪棚户区改造项目房屋征收决定的公告》，原告承租的公共租赁房在该征收范围内，被告洪江区房屋征收安置办公室为房屋征收部门，被告怀化市洪江区住房和城乡建设局为该项目房屋征收实施单位之一。该公告所附《洪江区小寨溪棚户区改造项目国有土地上房屋征收补偿方案》第十条第（二）项“房屋征收补偿、补助标准”规定：“被征收房屋价值、装饰装修价值及附属建筑物价值等按评估价值给予补偿。搬迁费补助：经营性房屋搬迁费为40元/㎡，不足2000元/户的，按2000元/户补足。其他用途房屋搬迁费为15元/㎡，不足700元/户的，按700元/户补足。”2019年10月28日，洪江区壹街中山路居委会洪房45号公租房被拆除。二被告在实施拆除行为过程中，未提前通知原告到场，未对房屋装修进行评估，未依法制作室内物品清单，亦未依法告知原告存放物品的地点以及处理方式。原告杨文献认为洪江区住建局未作安置补偿侵犯其合法权益，向洪江区人民法院提起民事诉讼，洪江区人民法院认为其诉求属于行政诉讼受案范围，裁定驳回起诉。原告不服，提出上诉，2020年10月10日，怀化市中级人民法院裁定驳回上诉，维持原裁定。2020年12月18日，原告提起行政诉讼。另查明，怀化市洪江区机构编制委员会于2011年11月28日批准成立洪江区房屋征收安置办公室，主要职责有制定洪江区房屋征收和补偿政策，结合具体项目拟定房屋征收补偿实施等。2019年11月28日，洪江区房屋征收安置办公室更名为洪江区房屋征收安置服务中心，主要职责职能不变。本院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。《公共租赁住房管理办法》第四条第二款规定，县级以上地方人民政府住房和城乡建设主管部门负责本行政区域内公共租赁房屋管理工作。本案中，《洪江区小寨溪棚户区改造项目国有土地上房屋征收补偿方案》第三条规定，房屋征收部门为洪江区房屋征收安置办公室，洪江区住房和城乡建设局为具体实施部门之一。洪江区房屋征收安置服务中心系由洪江区房屋征收安置办公室更名而来，继续行使洪江区房屋征收安置办公室的职能，为本案适格被告。洪江区住房和城乡建设局既负责本行政区域内公共租赁房屋管理工作，亦系案涉房屋征收的具体实施部门，为本案适格被告。本案争议焦点为公共租赁住房被征收时对承租人应当如何补偿。首先，只有保障性住房居住权利受到影响的承租人，才能享受相应的征收安置补偿。《公共租赁住房管理办法》规定,公共租赁住房,是指限定建设标准和租金水平,面向符合规定条件的城镇中等偏下收入住房困难家庭、新就业无房职工和城镇稳定就业的外来务工人员出租的保障性住房。从现行公有房屋管理制度和公有住宅承租实践看,公有住房承租人享有的租赁权具有准物权性质。《国有土地上房屋征收和补偿条例》中,并未提到对房屋承租人的补偿，但在房屋征收涉及公租房的时候,各地政府一般会对公租房的承租人采取适当补偿原则，在房屋征收补偿条例或者实施办法中将其纳入征收补偿的范围内。本案中，原告杨文献系农村户籍，且在城区他处另有产权住房，不具备承租保障性住房的条件，虽然其受让案外人刘清华的公租房使用权，并办理了《洪江市房地产公司房地使用证》，但不是社会保障意义上的公租房承租人，不能享受因保障性住房居住权利受到影响而带来的征收安置补偿。其次，承租人在被征收的房屋上有不可分割的添附等应予以合理补偿。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定,为了公共利益的需要,征收国有土地上单位、个人的房屋,应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿。第十七条规定,对被征收人给予的补偿包括被征收房屋价值,因征收房屋造成的搬迁、临时安置及停产停业的补偿。根据上述规定,征收补偿的对象通常应当是被征收房屋的所有权人,但涉及租赁的房屋被征收的情况,因征收给承租人造成的房屋装修费用等损失,承租人有权要求征收人给予补偿。本案中，原告杨文献持有壹街中山路居委会洪房45号101分号《洪江市房地产公司房地使用证》，尽管在公租房清理整顿范围之内，但洪江区住建局并未没法收回，案涉房屋被征收时，原告是事实上的房屋承租人，被告将被征收的房屋予以拆除，但未对承租人予以合理补偿，违反上述法律规定，应当确认违法。因被告未对房屋装修进行评估，对于原告主张的装修损失人民币5000元，符合逻辑推理和生活经验，本院予以支持。第三，因拆除房屋行为直接造成承租人屋内物品损失的，征收部门应予补偿。本案中，被告在未与原告达成拆迁协议的情况下，在强制拆除过程中没有对当事人拆除房屋内的物品进行清点登记造册，也未妥善保管和依法处理，导致当事人对屋内物品损失的具体数额无法举证，仅能提供物品损失清单，但也属已穷尽举证手段证明损失的存在，举证不能的法律后果理应由行政机关承担。原告诉请的屋内财产损失清单及赔偿金额（包括两张1.5米的床、四个床头柜、一套家具、一个冰箱，总计人民币10000元），符合社会常理和基本生活经验，应予支持。关于原告杨文献提出的对《洪江区小寨溪棚户区改造项目国有土地上房屋征收补偿方案》中的相关条款进行合法性审查的问题。《洪江区小寨溪棚户区改造项目国有土地上房屋征收补偿方案》系在洪江区小寨溪棚户区改造项目实施过程中制定并在该项目范围内适用的补偿方案,仅对该项目范围内的被征收房屋及被征收人适用,不具有对不特定的多数人、反复适用的效力。因此,该方案并非规范性文件,不属于本案附带审查的范围，原告的该项诉讼请求，本院不予支持。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第六十九条的规定，判决如下：一、确认被告洪江区房屋征收安置服务中心、洪江区住房和城乡建设局在房屋征收过程中对承租人杨文献不予合理补偿的行政行为违法。二、责令被告洪江区房屋征收安置服务中心、洪江区住房和城乡建设局在本判决生效后三十日内支付原告杨文献房屋装修、室内物品等各项损失合计人民币一万五千元。三、驳回原告杨文献的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告洪江区住房和城乡建设局负担。如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省怀化市中级人民法院。审 判 长  蒋 斌审 判 员  钟奇峰人民陪审员  潘秀兰二〇二一年三月二日法官助理李岸枫书记员粟霞附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。