重庆市第三中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）渝03行终49号 上诉人（原审被告）：丰都县三建乡人民政府，统一社会信用代码1150023000868980XD，住所地重庆市丰都县三建乡廖家坝居委。 法定代表人：任正义，乡长。 委托代理人：胡武雄，重庆天宇三星律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）：向正华，男，1979年4月13日出生，汉族，住重庆市丰都县。 原审第三人：丰都县三建乡蔡森坝村村民委员会，统一社会信用代码54500230ME1711278N，住所地重庆市丰都县三建乡蔡森坝村2组。 法定代表人：熊兴平，副主任。 上诉人丰都县三建乡人民政府（以下简称三建乡政府）因房屋行政强制一案，不服重庆市涪陵区人民法院（2020）渝0102行初124号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。 原审判决认定：2020年3月11日，丰都县委、丰都县人民政府联合印发《关于打赢打好三建乡脱贫攻坚收官战的意见》（丰委发[2020]5号）要求：（1）住房保障方面：对动态新增建档立卡贫困户等重点对象住房全面开展安全等级鉴定。严格执行危房改造政策，限时解决贫困群众住房安全问题，坚决守住“危房不住人、人不住危房”底线。加大建新拆旧工作力度，实现农村危旧房应拆尽拆。（2）…三建乡要在指挥部的指挥调度下组建工作专班、压实工作责任，做到重点与全覆盖相结合，确保工作落地落实等内容，并同时在资金保障、督查考核等作出详细要求。 2020年3月11日，丰都县扶贫开发领导小组下达《关于印发〈丰都县三建乡人居环境提升行动工作方案〉的通知》，要求农村开展“拆建改清创”重点整治“拆”：（1）拆除违建和危旧房屋。县规资局牵头、三建乡负责，拆除危旧房屋290户。（2）责任分解：二是拆除工作力量由各村（居）负责组织，包组干部负责监督；三是…对拒不配合的农户及时启动依法强制拆除工作等内容，要求完成时限在2020年4月30日前。 三建乡政府按照丰都县扶贫开发领导小组《关于印发〈丰都县三建乡人居环境提升行动工作方案〉的通知》要求，制定了《丰都县三建乡人居环境提升行动工作方案》（以下简称《行动工作方案》）。该方案包括工作目标、主要任务、工作要求等。其中主要任务安排如下：（二）农村开展“拆建改清创”重点整治1.“拆”：拆除违建和危旧房屋。拆除危旧房屋290户(废弃畜禽养殖圈舍），易地搬迁旧房拆除3户，复垦拆房162户；拆除乱搭乱建158户；完善复垦申报资料58户。（责任领导：朱小冬，完成时限：2020年4月30日前）（1）工作步骤：一是依法告知。对除纳入复垦的其余应拆建筑，按照废弃残垣断壁、闲置废弃棚圈、建新未拆旧、符合“一户一宅”但存在安全隐患等四个类别，逐户填发限期拆除通知书，对面积进行核实丈量。二是有序拆除。复垦部分由各村（居）按照复垦进度安排推进，其余部分原则上由农户自行实施拆除，对农户无力自行拆除的由各村（居）统一组织拆除，并清运或掩埋建筑垃圾，符合条件的要进行复耕处理。三是资金保障。按照拆除构建建筑物占地面积30元/㎡进行拆除补助（含建筑垃圾清运处理费用），由各村（居）统筹进行安排。（2）责任分解：一是限期拆除通知书由乡综合执法大队负责分类制作，乡规环办、国土所、农服中心配合，由乡干部与村（居）干部现场填发通知书，并完善统计表基本情况。二是拆除工作力量由各村（居）负责组织，包组干部负责监督。三是乡执法大队牵头、乡规环办配合制定强制拆除工作方案，对拒不配合的农户及时启动依法强制拆除工作。四是复垦部分资料完善、施工过程协调配合由涉及村（居）负责。五是房屋拆除工作由乡规环办负责数据汇总，乡财政办负责资金及时拔付等相关部署。方案同时确定了相关责任领导及完成时限为2020年6月30日。 向正华父亲向国祥1989年去世，母亲陈现芳1982年左右去世，两人共生育有三子，分别为向正华、向正权、向正洪，其中，向正洪已于2002年左右去世。向国祥生前系在丰都县**乡***村*组村民，有土墙闲置危房一间、附属物猪圈一间。该房屋因长期闲置无人居住、管护，年久失修，房屋周边有人行便道，过往行人较多，存在严重的公共安全隐患。2020年3月24日，丰都县三建乡蔡森坝村村民委员会（以下简称蔡森坝村村委会）根据三建乡政府下达的《行动工作方案》进行了摸排。经丰都县住房和城乡建设委员会鉴定，向国祥的房屋系D级危房。村委会安排工作人员在向国祥闲置危房正面张贴《房屋修缮责任告知书》，告知根据《民法通则》第一百二十六条“建筑物或者其他设施以及建筑物上的搁置物、悬挂物发生倒塌、脱落、坠落造成他人损害的，它的所有人或者管理人应当承担民事责任，但能够证明自己没有过错的除外。”、《侵权责任法》第八十五条“建筑物、构筑物或者其他设施及其搁置物、悬挂物发生脱落、坠落造成他人损害，所有人、管理人或者使用人不能证明自己没有过错的，应当承担侵权责任。所有人、管理人或者使用人赔偿后，有其他责任人的，有权向其他责任人追偿。”、“建筑物、构筑物或者其他设施倒塌造成他人损害的，由建设单位与施工单位承担连带责任。建设单位、施工单位赔偿后，有其他责任人的，有权向其他责任人追偿。因其他责任人的原因，建筑物、构筑物或者其他设施倒塌造成他人损害的，由其他责任人承担侵权责任。”的规定，房屋需在2020年3月27日前整改或拆危。同时通过微信和电话等方式告知向正华于2020年3月27日前自行整改或排除危险，如到期未拆除，村里会安排人拆除。2020年4月14日，向国祥闲置危房既未整修也未排危，蔡森坝村村委会安排人员对该闲置房屋的右边土墙部分进行了拆除。后向正华以三建乡政府在未征得其同意情况下强行拆除了其房屋，侵害其权益为由，提起本案诉讼，请求确认三建乡政府的拆除行为违法。 原审法院认为，本案争执的焦点是：1.向正华是否适格原告；2.三建乡政府是否本案适格被告；3.被诉拆除行为是否合法。 向正华是否适格原告。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”和第二十五条第一款“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提前诉讼”的规定，向正华作为向国祥法定继承中的利害关系人，有权向人民法院提起诉讼，是适格原告。 三建乡政府是否本案适格被告。虽然向国祥房屋实际拆迁主体系第三人蔡森坝村村委会，但依据三建乡政府提供的蔡森坝村村委会的《情况说明》可以证实蔡森坝村村委会实施拆除是根据上级工作部署和要求。以及向正华提供的证据三建乡政府的《行动工作方案》中详细布置了人居环境提升行动的工作目标、主要任务、工作要求、工作步骤、责任领导、完成时间等，可推定蔡森坝村村委会系接受三建乡政府的委托。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告”及《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第三款“没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告”及第二十四条第二款“当事人对村民委员会、居民委员会受行政机关委托作出的行为不服提起诉讼的，以委托的行政机关为被告”的规定，三建乡政府作为蔡森坝村村委会的委托机关，系适格的被告。 案涉拆除行为是否合法的问题。根据《重庆市村镇规划建设管理条例》第二十九条规定，房屋所有人或者使用人应当保证房屋的使用安全，禁止危及公共安全的房屋使用行为。区县（自治县）和乡（镇）人民政府应当指导农村居民对存在安全隐患、防灾能力低的农村危房，进行修缮、加固、重建，或者按照国家和本市规定进行工程治理、搬迁改造，确保困难群众基本的居住安全。对于村镇建筑已出现明显结构变形、局部垮塌、发生灾害危及使用安全、主体结构拆改荷载明显增大等经鉴定为危房且危及公共安全情形的，乡（镇）人民政府有权责令停止使用、消除危险，并设置明显的安全警戒标志，必要时做出强制治理决定。故三建乡政府具有上述条款所赋予的农村危房强制治理权限。本案中，各方举示的证据表明，向国祥房屋长期无人居住、无人管护、年久失修，房屋周边有人行便道存在严重公共安全隐患，经丰都县住房和城乡建设委员会鉴定系D级危房，虽然第三人蔡森坝村村委会以排危避险为由，在向国祥房屋上贴出了排危告示，并用微信和电话通知向正华在2020年3月27日前回家整改或拆危，如到期未拆除，村里会安排人拆除等内容。但丰都县三建乡人民政府或蔡森坝村村委会均未向向正华发出催告，也未告知其可行使复议、诉讼等权利，违反了法定程序，未依法保障行政管理相对人救济权，其在双方未达成一致意见的情况下实施的强制拆除行为违法。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条、第七十条第（三）项、第七十四条第二款第（一）项之规定，判决确认三建乡政府对位于丰都县**乡***村*组向国祥房屋的拆除行为违法。 三建乡政府不服提起上诉，请求撤销一审判决，改判驳回向正华的诉讼请求。其主要理由为：1.原审判决认定蔡森坝村村委会系接受三建乡政府的委托，并认定三建乡政府为适格被告属认定事实错误。上诉人没有对涉案房屋作出任何行政行为，也没有委托第三人行使任何行政职权，上诉人不是本案适格被告。2.一审判决认定三建乡政府或蔡森坝村村委会均未向向正华发出催告，属认定事实错误。在强拆房屋前，第三人在涉案房屋上张贴了排危告示，并用微信和电话多次通知向正华在2020年3月27日前自行整改或拆危，并告知逾期未拆将安排拆除。同时，第三人举示的通话录音证实向正华在电话中允许第三人拆除存在安全隐患的土墙房屋部分，并要求不能将其左边木结构房屋部分损坏。3.涉案房屋系被上诉人允许第三人拆除后实施的拆除，与上诉人无关，拆除行为并非行政行为，无义务告知其行政复议和诉讼的权利，一审认定上诉人的程序违法错误。 本院经审理查明的案件事实与原审一致。本院另查明，2020年3月2日，针对涉案房屋，丰都县住房和城乡建设委员会出具加盖农村住房安全登记鉴定专用章的《重庆市农村住房安全性鉴定报告表》载明，涉案房屋整体危险等级为D级，防灾措施鉴定结果为完全不具备防灾措施，未载明具体的处理意见。 本院认为，根据《重庆市村镇规划建设管理条例》第二十九条第二款以及第三款的规定，乡镇人民政府是农村危房的法定治理单位。原审法院根据蔡森坝村村委会《情况说明》以及三建乡政府的《行动工作方案》等证据结合前述法规规定，认定三建乡政府为本案适格被告，并无不当，三建乡政府上诉主张不是本案适格被告不能成立。关于三建乡政府拆除涉案房屋的合法性问题。《重庆市村镇规划建设管理条例》第二十九条第三款规定：“对于村镇建筑已出现明显结构变形、局部垮塌、发生灾害危及使用安全、主体结构拆改荷载明显增大等经鉴定为危房且危及公共安全情形的，乡（镇）人民政府有权责令停止使用、消除危险，并设置明显的安全警戒标志，必要时做出强制治理决定。”对危房进行强制治理的条件是房屋使用安全责任人对危房拒不治理，且危险房屋危及公共安全，同时，强制治理的措施应当依据鉴定结论进行，并在必要情况下作出强制治理决定。本案中，三建乡政府提交的《重庆市农村住房安全性鉴定报告表》并未载明对涉案房屋是修缮加固还是拆除重建的处理意见，而《房屋修缮责任告知书》告知向正华的内容为在2020年3月27日前整改或拆危。故三建乡政府直接将涉案房屋整体拆除证据不足，且拆除前未按照规定作出强制治理决定，程序不当。虽然三建乡政府上诉称被诉拆除行为得到了向正华的同意，但其提交的证据不足以支撑该主张，故该主张本院不予采纳。综上，原审法院认定事实清楚，裁判结论正确，本院予以维持。三建乡政府的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判决。 本案案件受理费50元，由上诉人丰都县三建乡人民政府负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 刘厚勇 审 判 员 唐正东 审 判 员 简元华 二〇二一年三月三十一日 法官助理 袁钦明 书记员代 洁