山西省晋城市中级人民法院行政赔偿判决书（2021）晋05行赔初2号原告王某1，男，汉族，1977年2月13日出生，住山西省长治市。委托代理人刘某，北京在明律师事务所律师。被告长治市潞州区人民政府，住所地长治市潞州区太行东街66号。法定代表人崔某，任区长。出庭负责人王峰，任副区长。委托代理人周某，山西隆德晟律师事务所律师。委托代理人王某2，山西隆德晟律师事务所律师。原告王某1因与被告长治市潞州区人民政府行政赔偿一案，于2021年1月15日向本院提起行政赔偿诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告王某1及其委托代理人刘某，被告长治市潞州区人民政府的出庭负责人王峰、委托代理人周某、王某2到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告王某1诉称，原告位于长治市潞州区西南关村天晚集南路路西土地上的房屋及其他地上附着物被强拆，经晋城市中级人民法院和山西省高级人民法院审理，最终作出（2018）晋行终63号行政判决书，确认长治市城区人民政府强拆行为违法。因行政区划调整，长治市城区和郊区合并为长治市潞州区，原告通过EMS，向被告长治市潞州区人民政府申请行政赔偿。被告于2020年9月17日签收，未作出赔偿决定。原告认为被告未在法定期限内作出赔偿决定，侵犯了原告的合法权益，特提起行政赔偿诉讼。请求：1、确认被告于2020年9月17日收到原告的行政赔偿申请后，未履行行政赔偿义务的行为违法；2、判令被告赔偿原告位于长治市潞州区西南关村天晚集南路路西地上房屋及其他地上附着物的损失，共计43067278元。原告提供以下证据：证据1、邮寄行政赔偿申请书的底单及投递详情，证明原告向被告提交了行政赔偿申请及相关的证据，而被告未履行其法定义务。证据2、行政赔偿申请的全套资料，包括申请人的身份证复印件、（2017）晋05行初68号行政判决书、（2018）晋行终63号行政判决书、（2017）晋05行初67号行政判决书，证明原告系案涉建筑物的权利人，其提起国家赔偿申请以及本案的诉讼主体适格。长治市城区清理整顿违法占地违法建设领导组办公室《关于撤销限期拆除通知单》的通知，证明在案涉建筑物被拆除之前曾将建筑物认定为违法建设的限期拆除通知单已经由被告自行撤销，本案中不存在符合城乡规划法规定的认定案涉建筑物为违法建筑的法定文件。《土地使用权转让合同》、《土地估价报告》、《土地估价报告备案表》、《国有土地使用权转让登记表及附件》、缴费收据，证明案涉土地已经签署了土地使用权的转让合同，并且原告陆续缴清了该合同中约定的转让价款，虽未经土地使用权登记，但并不影响土地使用权转让合同的效力。《营业执照》、房屋租赁证、长治市璐泽鑫贸易商行营业执照，证明原告的经营行为合法。长治市城区住房保障和城乡建设管理局两份介绍信、西南关路达预制厂临街房建筑物示意图一份，证明案涉房屋中其中一部分临街房屋建设行为经过了当时住建部门的认可。原告损失表及对应的证据。以上证据共同证明原告的起诉符合法定的条件，被告未履行行政赔偿的义务及原告的损失情况。相关报纸复印件，记载西南关集体土地租赁合同现状，其中第13号预制厂记载的承租人为王保锁，其系本案王某1涉案土地现状。补偿协议6份，系因经15路征迁而对涉及到的地上附着物和部分土地进行的补偿，该6份协议中涉及到的被拆除的地上附着物与本案，包括其他原告的建筑物均属同种类同类型的建筑物，都不存在产权证书或者规划许可证，但是都获得了成本价格或者是建筑物建筑材料残值的补偿。2014年1月13日由长治市城区公安消防大队作出的消防监督通知书以及由长治市城区税务部门核发的关于预制厂的税务登记证，主要证明被告提供的税务部门以及各个部门出具的情况说明与事实情况不符。被告长治市潞州区人民政府辩称，一、原告的主体不适格，应驳回起诉。本次行政赔偿之诉系原告基于开办长治市城区路达预制构件厂，该厂营业执照并未注销，根据相关裁判文书可以看出，涉案土地使用权仍属于西南关村集体经济组织。原告不具有适格主体资格。二、被答辩人不具备行政赔偿的前提条件。本案中，原告主张的房屋及其他地上附着物未办理占地、规划及建筑手续，其在临时使用的集体土地上修建永久性建筑物、构筑物已被生效判决及相关职能部门认定为违法建筑，不属于原告的合法权益。三、被答辩人主张43067278元的赔偿金无事实及法律依据，不能成立。原告擅自改变土地用途，案涉建筑物未办理占地、规划及建设手续，属于违法建筑。涉案建筑物及附属设施属于西南关村集体资产，原告无权主张权利。配套设施未办理消防、用电、取水等合法手续，不应获得赔偿。拆除行为系时任西南关村主任的原告亲自参与、组织实施了对预制构件厂的拆除活动，原告已就涉案附着物及室内外的物品、设备进行了搬离和处置，拆除活动没有对附着物造成损害。四、原告违法占地、违法建设、违法出租的行为严重损害国家、社会及集体利益，造成恶劣的社会影响，不符合社会主义核心价值观，其赔偿主张不能得到保障。被告提交以下证据：第一组证据。证据1、2021年2月3日长治市潞州区自然资源局出具的情况说明。证据2、2021年2月3日长治市潞州区住房和城乡建设局出具的情况说明一份。共同证明涉案建筑物及附着物未依法办理用地、规划及建设手续，违反城乡规划法的相关规定属于违法建筑。第二组证据。证据1、2021年2月4日长治市潞州区发展改革局出具的情况说明。证据2、2021年2月3日长治市潞州区市场监督管理局出具的个体工商信息查询单。证据3、2021年2月7国家税务总局长治市城区税务局出具的情况说明。证据4、2021年2月4日长治市生态环境局潞州分局出具的情况说明。证据5、2021年2月7日长治市郊区消防救援大队出具的情况说明。证据6、2021年2月2日长治市潞州区水利局出具的情况说明。共同证明原告开办的厂没有立项手续，预制构件厂的企业性质为个体工商户，成立日期为2020年8月20日，2012年9月3日被吊销。在2017年2月2日被拆除前，该厂已不具备合法生产、经营资格。根据最高人民法院关于适用行政诉讼法的解释第15条2款的规定，原告的诉讼主体不适格。由于该厂未办理税务登记手续，故其主张的经营性损失无法律依据。该厂未依法办理环评、排污许可手续不具备合法生产条件。未办理取水手续，其主张自来水管网损失5万元于法无据。未办理消防设计及竣工验收手续，其主张的消防配套设施损失3万元于法无据。原告在违法建设、违法生产的前提下主张相关损失无法律依据。第三组证据。证据1、2021年2月1日长治市城区市容监察队出具的情况说明。证明涉案建筑物在拆除时室内外物品、设备及财产均由原告自行搬离，没有造成任何的财产损失。证据2、2021年2月5日长治市潞州区常青街道办事处出具的情况说明。证据3、2021年2月5日长治市潞州区常青街道办事处西南关村民委员出具的情况说明、通告、通知书存根。证据2-3证明原告与西南关村签订的土地使用权转让合同未实际履行，原告未取得土地使用权，且原告擅自改变了土地及资产使用用途，严重损害了西南关村集体和全体村民的利益。证据4、五道五治违建清零活动情况说明、会议纪要、照片25张及视频。证据5、1996年1月1日签订的西南关村委预制厂集体承包合同书。证明原告与村委形成承包关系，该厂的性质属于西南关村集体，原告就该资产提出了索赔于法无据。合同已于2020年3月16日解除，原告改变房屋用途，其主张经营性营业补助及资金损失于法无据。证据6、长治市潞州区人民法院（2020）晋0403民初1850号判决、长治市中级人民法院（2020）晋04民终2209号判决书，证明原告与西南关村委签订的土地使用权转让合同未实际履行，原告未取得土地使用权证，土地使用权仍属于村委。证据7、城区西南关预制板厂档案，证明该厂所占土地性质为集体土地，使用人为西南关村委，原告无该涉案土地的使用权。证据8、王丽刚调查笔录，证明原告在拆除前已将部分设施设备自行处置。被告提交的三组证据共同证明：1、原告主张的建筑物未取得用地、规划、建设手续，属于违建，不能获得合法赔偿。2、原告主体不适格。3、原告开办的厂未办理任何的生产、经营手续，其提出的相关索赔主张无法律依据。4、原告主张的建筑物、设施及土地属于西南关村委，其主张行政赔偿无法律依据。5、2017年2月22日的拆除活动未给原告造成财产损失。6、原告违法占地、违法建设并且擅自改变房屋用途和合同约定，损害了国家、集体及全体村民的利益，不符合社会主义核心价值观。被告申请现任西南关村集体资产委员会主任关炳林出庭作证，证明：1、王某1等打官司的9户的土地性质为村集体所有。2、证明在拆除前他们所经营的性质全部违反了与村委签订合同的规定，改变了租赁土地的用途，且未向村委递交过改变用途的申请，严重地侵犯了村集体和广大村民的利益。3、证明在拆除前期村委提前下达搬迁通知书，在接到通知书后，各原告均腾空了房屋，各家配合拆迁工作，不存在强拆。4、在2007年至2015年期间，原告没有向村委缴纳过一分钱，在2015年未拆迁之前全村老百姓骂声不断。经庭审质证，原告的质证意见是：对第一组证据中证据1的三性不认可，该情况说明中属于违法占地的表述，与原告提交的证据以及被告在之后提交的证据不符。对合法性和关联性的问题，本案因原告向被告申请了国家赔偿未得到任何的答复提起的行政赔偿之诉，根据国家赔偿法规定的法定期限内作出行政行为，被告以事实来作出了他的答复，即不赔偿，该行为应当是收到原告的赔偿申请之后两个月内，也就是说11月17日之前。被告应提交该不作为行为之前的证据才能证明其行为是否合法。情况说明不能作为土地管理法或者城乡规划法规定的违法占地、违法建筑行为违法的证据。土地管理法关于违法占地有明确的规定，所以该证据都不具备真实性、合法性和关联性。自然资源局、住建局、环保分局、水利局、区消防救援大队等都是被告下属的各部门，都出具了大致一样的对原告不利的证据，这是没有法律依据的。证据2记载的内容是属违法建设，违法建设是否是必须无偿拆除的，应根据法律的规定的程序应予以认定。对第二组证据中证据1、2不认可。本案的赔偿与我们的工商信息是否存续，是否被吊销并无直接的因果关系。证据3能够证明原告的厂是曾经进行过税务登记的，至于该厂是否进行了税务缴纳的问题，还涉及到的免税的问题，或者说定额的问题，说明该证明书是虚假的。对证据4不予认可，现在我们确实没有环评和排污许可，但是对我建筑物本身是否是合法无关。对证据5、6不予认可。原告主张了相关消防设备的损失，被告出示该证据是为了证明原告没有办理相应的手续，所以不能主张该损失，这是错误的。对第三组证据的证据1不予认可，原告已经提供了证据证明有部分的财产在拆除的时候掩埋在废墟之下。市容监察队是当时拆除的参与人，作为参与人出具的情况说明应该是当事人陈述。该情况说明中的主体也有问题，现在已经是长治市城市管理综合行政执法队，但是仍以区市容监察队出具该情况说明。对证据2、3不予认可，情况说明第2段记载的内容，事实上承包最早始于1988年。土地使用权转让合同的问题，被告提交的两个民事案件并没有对原告提交的土地转让合同的效力进行否定的评价，之后关于到底是承包关系还是出让关系的认识，应以民事诉讼为准。西南关村委会不是行政机关，要求提供与土地有关的手续，与本案无关。街道办事处也是参与拆除的行为的参与者之一，我们认为该内容同样属于当事人陈述。晋城市中级人民法院作出的判决是以限期拆除通知书为前提，同样要按照法律规定的程序来进行。对证据4不予认可，情况说明没有具体出具的时间，记载的内容与人民法院关于强拆案件的判决书是矛盾的。情况说明不能证明案涉建筑物由原告自行拆除，当时原告作为村里面的负责人参与了，不能证明原告对自己的建筑物进行了拆除。对证据5的真实性和合法性无异议，关联性和证明目的不认可。对证据6的真实性认可，对合法性的问题，我们主张的地上建筑物的损失和合法转让、承包没有直接的关联性。对证据7的三性无异议，不认可证明目的。对证据8，对真实性不认可。2016年9月15日，经15路修路签订的协议并给予补偿我们的房屋与补偿协议书的情形是同一类型的。被告的质证意见是：对证据1的证明目的不认可，原告的赔偿申请不符合国家赔偿法的相关规定，其仅能证明原告提起本次行政赔偿之诉符合法律规定程序规定。对证据2中的身份证认可，68号和63号判决书中认定涉案房屋未取得相关的规划、建设及用地手续，未办理过集体土地使用证及房屋所有权证，故本案建筑物的非法性可以确定。初67号判决书可以证实原城区人民政府及相关部门履行了督促原告限期拆除的义务，原告未限期拆除而造成的损失的扩大由其自行承担。通知单可以证实原城区人民政府履行了督促原告限期拆除的义务。对土地使用权转让合同不认可，该合同无效，合同签订后双方并未实际履行，原告尚未取得该合同所涉土地使用权，其在该宗地上的建设行为属违法。原告实施了违法占地、违法建设行为，不能获得合法赔偿。该合同中涉及到村委不动产的转让，原告现就全部建筑物主张赔偿无事实及法律依据。对《土地估价报告》《土地估价报告备案表》《国有土地使用权转让登记表及附件》不认可。对缴费收据的合法性和关联性不认可。营业执照显示的路达预制构件厂的经营期限已于2011年1月25日届满，并且该企业于2012年9月3日被长治市城区工商行政管理局吊销了营业执照，该厂在被吊销营业执照后的生产活动不具有合法性。并且王某1以自己的名义提起本案的诉讼，主体不适格。对长治市城区住房保障城乡建设管理局两份介绍信、西南关路达预制厂临街房建筑物示意图不认可。对房屋租赁证、长治市璐泽鑫贸易商行营业执照不认可。对原告的损失表及对应的证据不认可。对7份征收补偿协议书不认可，我们认为该证据不能作为原告主张赔偿的依据，补偿协议是由村委和村民来签订，按照合同相对性的原则，合同的内容不对外发生效力，与本案无关。协议中涉及到的补偿款是由村委会支付，并不是由相关的职能部门支付，不能证明其他人的建筑物是属于合法，更不能以此来推定原告的建筑物违法就能获得合法补偿。对长治市人民政府（2018）31号文件，该文件仅适用于城市规划区内的房屋征收，并不适用于五道五治的拆除违建的情况中，而且该文件中明确规定了违建是不赔偿的。对原告当庭提交的消防大队的监督通知书，根据山西省消防条例及消防法的规定，原告的厂应当办理消防设计的备案建成之后要进行验收，通知书并不是以上的备案及验收，不能证实原告已经取得消防方面的合法的审批。另外，根据我方提供的证据显示，该厂是没有办理税务登记，而且也没有缴纳任何的税收，原告本人将厂改为仓储用房获得巨大的利润是没有合法的手续，不仅违反了法律的规定，而且严重地损害了国家的利益。本院对上述证据认证如下：原告提交的补偿协议，与本案不具有关联性，本院不予采信。原、被告提交的其他证据，均与本案具有关联性，本院予以采信。经审理查明，原告王某1系山西省长治市城区西南关街2巷115号居民。2003年，原告与西南关村委签订《土地使用权转让合同》，原告占用涉案9832.95平方米土地，土地上原有村委所建房屋5间。后原告在所占土地上又修建房屋，用于自用、仓储及出租，原告修建的房屋未取得规划、建设及用地等手续。原告将房屋出租给其父王保锁投资的长治市璐泽鑫贸易商行（个人独资企业）使用。2017年2月22日，案涉原告所建、璐泽鑫贸易商行所租的房屋被强制拆除。原告诉至本院，请求确认长治市城区人民政府强制拆除原告房屋的行为违法。本院作出（2017）晋05行初68号行政判决书，确认长治市城区人民政府强制拆除原告房屋的行政行为违法。长治市城区人民政府不服，提起上诉，山西省高级人民法院作出（2018）晋行终63号行政判决书，判决驳回上诉，维持原判。经国务院批准，撤销山西省长治市城区和郊区，合并设立长治市潞州区，以原城区和郊区的行政区域为新设潞州区的行政区域。原告于2020年9月16日向被告长治市潞州区人民政府通过EMS方式，邮寄行政赔偿申请，向被告申请赔偿长治市潞州区西南关村天晚集南路路西土地上的房屋及其他地上附着物的损失43067278元。被告于2020年9月17日签收，至原告2021年1月15日提起行政赔偿诉讼，未作出行政赔偿决定。原告认为被告行为侵犯其合法权益，诉讼在案。另查明，原告王某1请求确认长治市潞州区常青街道西南关村村民委员会对原告作出的“解除《预制厂集体承包合同》通知书”无效，诉至长治市潞州区人民法院。潞州区人民法院作出（2020）晋0403民初1850号民事判决书，驳回了原告王某1的诉讼请求。王某1不服，提起上诉，长治市中级人民法院作出（2020）晋04民终2209号民事判决书，认定原告王某1、西南关村委之间虽签订了《土地使用权转让合同》，但双方未实际履行，双方未在约定的期限内到土地部门办理土地手续，王某1始终未取得涉案土地使用权证，涉案土地的使用权仍属于西南关村委。在2017年仍按2003年的土地估价去履行交纳土地转让费，显然与事实相悖。王某1与西南关村委之间形成了事实上的承包关系，遂判决驳回上诉，维持原判。本院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人或者其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有权依照本法取得国家赔偿的权利。本法规定的赔偿义务机关，应当依照本法及时履行赔偿义务。”本案中，原告与西南关村民委员会签订了《土地使用权转让合同》，但生效民事裁判认为，双方未实际履行，未在约定的期限内到土地部门办理土地手续，上诉人终未取得涉案土地使用权证，双方形成了事实上的承包关系。原告在涉案土地上修建房屋，但前述房屋由被告强制拆除，该强制拆除行为被生效行政裁判确认违法，故原告王某1系本案适格原告。《中华人民共和国国家赔偿法》第十三条第一款规定：“赔偿义务机关应当自收到申请之日起两个月内，作出是否赔偿的决定。赔偿义务机关作出赔偿决定，应当充分听取赔偿请求人的意见，并可以与赔偿请求人就赔偿方式、赔偿项目和赔偿数额依照本法第四章的规定进行协商。”本案中，涉案行政强制拆除行为，已被生效的裁判确认违法，原告有申请获得行政赔偿和提起行政诉讼的权利，被告应承担违法行为导致原告财产损失的赔偿责任。被告在收到原告的行政赔偿申请，应当对是否予以赔偿作出决定，而被告未作决定的行为，违反法律规定。原告请求确认被告未履行行政赔偿义务的行为违法的诉请依法成立，本院予以支持。关于涉案建筑物及其附着物合法性的问题。《中华人民共和国土地管理法》第六十七条第一款规定：“县级以上人民政府自然资源主管部门对违反土地管理法律、法规的行为监督检查。”《中华人民共和国城乡规划法》第五十三条第一款规定：“县级以上人民政府城乡规划主管部门对城乡规划的实施情况进行监督检查，有权采取以下措施：…”。由前述规定可知，建筑物是否为违法建筑，应由法定的行政机关依法作出认定。本案所涉建筑物及其附着物，系原告在其承包的集体土地上，未办理相关的规划、建设及用地手续，未取得土地使用权证、建设规划许可证等相关证件，擅自修建；且长期对外出租，获取利益；确系违反了《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城乡规划法》等相关法律规定。被告及相关职能部门，未能依据《中华人民共和国土地管理法》及《中华人民共和国城乡规划法》等相关法律规定，依法行使监督检查权，及时采取相应的措施，致使原告擅自修建的建筑物及其附着物长期存在，并由原告长期使用。本案所涉建筑物及其附着物是否合法，应由具有相应职权的行政机关先行行使首次判断权，依法作出认定。故涉案建筑物及附着物的合法性，不属于人民法院审理范围。关于原告的赔偿请求问题。原告赔偿请求的范围主要是指建筑物及其附着物，从本案审理查明的事实看，其合法性尚不确定。被告对原告的赔偿请求，应客观公正依据案涉建筑物及其附着物形成的历史原因、实际利用情况、拆迁的现状及造成的损失，依法调查核实，并作出行政处理。处理时既要考虑原告改变土地用途、擅自修建建筑物及其附着物的违法行为；更要考虑案涉建筑物及其附着物强制拆除行为，已被生效裁判确认违法，违法强拆导致原告财产损失的客观事实。综上，本案原告诉请行政赔偿，因诉讼请求赔偿数额应依赖于行政机关先行对事实的认定，案涉的赔偿事实及依据不能确定，本案直接判决赔偿数额的时机尚不成熟。但被告应从客观、公正及有利于化解行政争议的角度出发，充分考虑原告权益受损的事实，对本案原告的赔偿请求，应依法作出行政处理。原告的部分诉讼请求依法成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第七十六条和《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条之规定，判决如下：一、确认被告长治市潞州区人民政府未履行行政赔偿义务的行为违法；二、责令被告长治市潞州区人民政府于本判决生效之日起60日内，对原告王某1的行政赔偿申请依法作出处理。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山西省高级人民法院。审 判 长 李高原审 判 员 赵仁义人民陪审员 刘丽萍二○二一年三月二十三日法官 助理 田晨凯书 记 员 闫雪敏