山东省聊城市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2021）鲁15行终182号 上诉人（原审原告）：王恒卫，男，1977年10月6日出生，公民身份号码3715221977××××××××，汉族，住阳谷县。 委托代理人：李艳龙，山东居高律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：阳谷县石佛镇人民政府。住所地：阳谷县石佛镇石佛村。 法定代表人：于乾芳，镇长。 委托代理人：侯典谟，聊城东昌君成法律服务所法律工作者。 上诉人王恒卫诉被上诉人阳谷县石佛镇人民政府（以下简称石佛镇政府）强制拆除房屋一案，不服聊城市东昌府区人民法院(2020)鲁1502行初170号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 原审法院认定：原告系阳谷县石佛镇村民，在该村建有房屋。因该村实施土地增减挂项目，需要进行拆迁。2020年1月份，委会对村民发放拆迁意向书，就拆迁措施进行调查。2020年2月15日委会分别与殷木彬、肖之广、陈国辉签订委托拆除合同，委托殷木彬、肖之广、陈国辉对需拆除的房屋完成拆除清理工作，委会按每处院200元向三人支付劳务费用。2020年2月23日委会制定并张贴了《新农村建设情况公告》，对房屋拆迁奖补政策、新村建设、土地增减挂奖补、门市房及分房标准进行了规定。2020年3月28日原告原在的房屋拆除。原告向本院提起诉讼，要求确认被告石佛镇政府强制拆除其房屋及地上附属物的行为违法。 原审法院认为：关于被告是否实施了强制拆除原告房屋及地上附属物的问题。行政诉讼一般遵循“谁行为，谁被告”原则。本案中，原告虽然指认视频中有被告工作人员出现，但被指认的该人员并无指挥或实施拆除工作的语言或行为。并且，被告及证人王庆坤对被告工作人员出现在拆除现场但并非实施拆除行为也作出了合理解释。原告所称的报警电话的真实性无法核实，且接警人员所称的政府拆迁不能直接证明被告石佛镇政府实施了拆除原告房屋的行为。委会与陈国辉等三人签订的委托拆除合同，可以证明对原告房屋的拆除是村委会联系施工队伍实施的。 原告认为村委会从镇政府处领取拆迁意向书、作说明和宣传发动工作，可以印证村委会实施拆迁工作是完成镇政府的工作要求，系行政机关的助手和辅助者，村委会实施的行为可视为行政委托。鲁国土资规［2015］1号《山东省城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》第四条第五款规定：“增减挂钩试点工作应当由县（市、区）人民政府负责组织实施，乡（镇）人民政府配合做好相关工作，相关部门分工合作，共同推进。”根据该规定，被告作为乡（镇）人民政府，其职责是配合做好增减挂钩试点的相关工作。被告制定的《征迁安置补偿实施方案》是为了“确保石佛镇征迁补偿安置工作的顺利进行”，在方案制定及实施中均未要求对村民的房屋同意或批准予以强制拆除，该方案即非拆除决定，亦非组织拆除行为，不能证明被告实施了强制拆除原告房屋的行为。土地增减挂项目实施，是由村委会向村民征询拆迁意向后实施的，土地增减挂钩不是土地征收，不改变土地性质及所有权人，拆迁后土地权属仍归所有，委会是实施土地增减挂项目的利益主体。且委会认可自己拆除了原告房屋，原告不能提供证据证明被告存在授权或委托的行政行为，据此，现有证据不能证明被告实施了涉案强拆行为。 按照《中华人民共和国土地管理法》的规定，村委会对村集体土地享有管理权及处置权。村委会作为法律法规授权的行使部分行政管理职能的组织，因实施行政管理职能产生纠纷时，可作为行政诉讼的被告应诉。在本案所涉的土地增减挂钩项目中，委会出于对村集体土地整治的需要，拆除原告的涉案房屋，为本案的适格被告。经法院释明后，原告拒绝变更被告。依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（三）项之规定，裁定驳回原告王恒卫的起诉。 上诉人王恒卫不服原审裁定，上诉称：一审裁定根据委会自认自己拆除了上诉人房屋，认定上诉人的房屋的拆除主体是委会，裁定驳回上诉人对被上诉人的起诉属于证据采纳错误，事实认定错误。 1、村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，不具有任何强制执行的权利，其无权强制清除上诉人房屋及地上附属物。《中华人民共和国土地管理法》第十一条仅规定，农村集体所有的土地依法属于村农民集体所有的由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。村民委员会对村集体土地仅享有经营、管理权，不享有处置权，享有经营、管理权仅针对的是村集体土地，而不是村民合法建设使用的房屋，涉案被强拆的房屋是村民的私有财产，依据《中华人民共和国宪法》及相关法律规定，公民的合法的私有财产不受侵犯。国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。有且仅有国家才有权对公民的私有财产实行征收或者征用，委会并非一级国家行政机关，无权对上诉人的私有财产实施征收或者征用，亦无权依据村民自治名义侵害上诉人的私有财产权，其只是在被上诉人的授意和指挥下，协助被上诉人完成相关任务，结合强拆现场视频多名被上诉人工作人员在现场指挥强拆，以及被上诉人法定代表人的讲话录音，都可以认定被上诉人应当对此次强拆负责。 2、《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条规定：乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助；村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。委会的工作受被上诉人的指导和监督，其在庭审中所作的自认及陈述，无法排除是否受到上诉人的干扰，无法作为认定案件事实的合法证据予以采信。在现行土地和房屋征收补偿法律法规框架内，基于“村改居”或者“新城镇建设”等实际需要，村民会议或者村民代表会议可以在符合上位法规定前提下，通过村民自治方式决定建设项目和补偿事项，并可通过签订协议等方式解决补偿安置问题；但是，村民会议或者村民代表会议决定不得与宪法、法律、法规和国家政策相抵触，不得侵犯村民的人身权利和财产权利。《中华人民共和国行政强制法》《中华人民共和国土地管理法》《国有土地上房屋征收与补偿条例》等法律法规，对强制搬迁合法房屋的步骤、程序和方式有具体明确的规定，并未规定村民委员会等自治组织有权实施强制搬迁和强制拆除，村委会仅系行政机关的行政助手和行政辅助者，被上诉人应对涉案违法行政行为负责。 3、涉案房屋涉及土地增减挂钩，根据《山东省城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》(鲁国土资规【2015】1号)第四条：增减挂钩试点工作应当由县(市、区)人民政府负责组织实施，乡镇人民政府做好相关配合工作。上诉人在一审中提交的证据2中，被上诉人的工作人员出现在强拆现场指挥强拆，结合相关法律及事实，被上诉人实际参与了涉案强拆工作。对于被上诉人辩解的其工作人员出现在强拆现场是为了维护秩序，防治发生安全事故，根据国家法律、法规相关规定及社会常识，维护社会治安秩序，是人民警察、公安机关的法定职责，被上诉人出现在强拆现场维持社会治安秩序的解释并不合理，无法作为认定被上诉人是否参与涉案强拆的解释予以采信。 综上所述，一审裁定驳回上诉人的起诉，证据采纳错误，认定事实错误，请求二审法院撤销一审裁定，指令一审法院继续审理。 被上诉人石佛镇政府未提交答辩状。 本院经审理查明的事实与一审裁定一致，本院依法予以确认。 本院认为，本案的争议焦点问题是，被上诉人石佛镇政府是否实施了强制拆除上诉人房屋及地上附属物的行为。 根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项的规定，提起行政诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。本案中，上诉人主张被上诉人对其房屋及地上附属物实施了强制拆除，但其提供的视频、报警电话录音等证据不足以证明其主张。《山东省城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》第四条规定：增减挂钩试点工作由县（市、区）人民政府负责组织实施，乡镇人民政府配合做好相关工作，相关部门分工合作，共同推进。由上规定亦不能得出在实施土地增减挂钩项目中所有的行为均由县市区政府或者乡镇人民政府负责。本案涉及实施土地增减挂钩项目，根据被上诉人向一审法院提供的证据，上诉人所在的委会承认对上诉人的房屋实施了拆除，委会与他人签订的委托拆除合同、拆迁意向书、两委关于拆迁的会议记录、拆旧建新方案公告（《新农村建设情况公告》）及公告公示照片等证据亦能证明委会独立实施案涉拆迁事宜，在没有证据证明委会对上诉人房屋实施拆除是受被上诉人石佛镇政府指使或者委托的情况下，不宜推定被上诉人石佛镇政府实施了对上诉人房屋的拆除行为。因此，上诉人对被上诉人石佛镇政府的起诉缺乏相应的事实根据。 行政诉讼一般遵循“谁行为，谁被告”原则。根据《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。本案委会作为法律、法规授权的组织，基于对村集体土地整治的需要，拆除上诉人的涉案房屋，依法属于本案的适格被告。经一审法院释明后，上诉人拒绝变更被告，一审法院据此依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（三）项之规定，裁定驳回上诉人的起诉，并无不当。 综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 孙金昌 审 判 员 李 扬 审 判 员 孟庆杰 二〇二一年三月二十四日 法官助理 高明明 书 记 员 任义凡