云南省文山壮族苗族自治州中级人民法院行 政 判 决 书（2021）云26行终19号上诉人（一审被告）广南县公安局。统一社会信用代码：115326270152157176。机构地址：广南县莲城镇北宁社区宝宁大道168号。法定代表人秦自荣，局长。委托代理人师跃。代理权限：特别授权。委托代理人陆景恒。代理权限：特别授权。被上诉人（一审原告）杨金文，女，汉族，1948年10月14日生，云南省广南县人，住广南县。委托代理人：李庆雄，云南彬言无尚律师事务所执业律师。代理权限：特别授权。上诉人广南县公安局与被上诉人杨金文治安行政管理行政处罚一案，不服云南省广南县人民法院2020年12月16日作出的(2020)云2627行初24号行政判决书，向本院提起上诉。本院于2021年1月25日受理后，依法组成合议庭，书面审理了本案。本案现已审理终结。一审法院认定，2019年8月的一天，一审原告杨金文之夫陈国义到其家位于广南县“麻地”（地名）荒山地，发现在其家的荒山地里有一堆用石头围着，前面有一块石头，占地约1平方米的坟堆，同月12日，陈国义到刘朝能家问刘朝能是否将坟埋在其家位于“麻地”的荒山地里，并要刘朝能给660元的补助，刘朝能只同意给300元，后刘朝能又说不是他家的坟。过了2、3天，杨金文到刘朝能家问刘朝能是否将坟埋在其家位于“麻地”的荒山地里，刘朝能说没有葬过坟。同年10月的一天，陈国义、杨金文用锄头将位于其家在广南县“麻地”荒山地里的坟堆挖开一个槽子。同年12月11日，刘刚金（系刘朝能之子）得知其家的老祖坟被挖，于同月17日向杨柳井派出所报案，当天，杨柳井派出所立案受理陈国义、杨金文涉嫌破坏、污损坟墓一案。2020年4月1日，广南县公安局作出广公（杨）行政决字（2020）10号《行政处罚决定书》，决定对杨金文处12日拘留，拘留不予执行，一审原告杨金文不服，提起行政诉讼。一审法院认为，《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条“国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。”的规定，县公安局作为广南县行政区域内负责治安管理工作的机关，有对违反治安管理行为人给予行政处罚的职权，其执法主体适格。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十九条“公安机关办理治安案件的期限，自受理之日起不得超过三十日；案情重大、复杂的，经上一级公安机关批准，可以延长三十日。”、《公安机关办理行政案件程序规定》第一百六十五条第一款“公安机关办理治安案件的期限，自受理之日起不得超过三十日；案情重大、复杂的，经上一级公安机关批准，可以延长三十日。办理其他行政案件，有法定办案期限的，按照相关法律规定办理。”的规定，2019年12月17日，杨柳井派出所立案受理陈国义、杨金文涉嫌破坏、污损坟墓一案，根据法律规定该案应该在2020年1月15日以前结案，虽然杨柳井派出所已经向县公安局申请延长办案期限，县公安局同意延长办案期限30日，但杨柳井派出所系县公安局的下属机构，申请延长办案期限只能由县公安局向文山州公安局申请，并且申请延长办案的期限只是30日，而杨柳井派出所于2020年4月1日才将《处罚决定书》送达杨金文，县公安局办理该案的期限显然超过法定期限，属于程序违法，应予撤销。陈国义的主张有理，予以支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项规定，判决如下：撤销广南县公安局作出的广公（杨）行罚决字（2020）10号《行政处罚决定书》。案件受理费50元，由广南县公安局负担。上诉人广南县公安局不服一审判决，上诉称：广南县人民法院关于本案一审判决适用法律错误，上诉人在处理本案时并未程序违法，理由如下：中华人民共和国公安部颁布的公安机关执行《中华人民共和国治安管理处罚法》有关问题的解释第十二条规定：“对因违反治安管理行为人逃跑等客观原因造成案件不能在法定期限内办结的，公安机关应当继续进行调查取证，及时依法作出处理决定，不能因已超过法定办案期限就不再调查取证。公安机关派出所承办的案情重大、复杂的案件，需要延长办案期限的，应当报所属县级以上公安机关负责人批准，”本案一审法院认定超过办案期限结案及办理延长办案期限只能由广南县公安局向文山州公安局申请，杨柳井派出所向广南县公安局申请延长办案期限，属于程序违法。上诉人认为上述两点法院认定的存在错误，上诉人并不存在违法行为。1.关于超过办案期限结案的问题，本案确实属于案情复杂的案件，依法可以延长办案期限，而上诉人在依法延长办案期限后，因本案被害人刘朝能家的祖坟迁坟时间久远，大约在30年前，因此时间跨度大，出现取证时关键证人难以找到及其他证据取证困难等客观原因造成案件不能在法定期限内办结，出现此情形后上诉人并未放弃取证不作处理，而是遵守公安部的规定，对本案继续进行调查取证，及时依法作出了处理决定，故上诉人在办理本案时完全符合公安部颁发的公安机关执行《中华人民共和国治安管理处罚法》有关问题的解释第十二条规定，不存在程序违法。2.关于在办理本案时办理延长办案期限，应当由杨柳井派出所向广南县公安局提出申请还是应当由广南县公安局向文山州公安局提出申请的问题，公安机关执行《中华人民共和国治安管理处罚法》有关问题的解释第十二条规定：“公安机关派出所承办的案情重大、复杂的案件，需要延长办案期限的，应当报所属县级以上公安机关负责人批准。”本案所涉及的治安处罚案件承办是广南县公安局杨柳井派出所，所以在办理延长办案期限时根据上述规定应当由杨柳井派出所向广南县公安局提出申请，由广南县公安局负责人批准，而本案所涉及的治安处罚案件在办理延长办案期限时也遵循上述规定。根据法律规定在适用法律规定时，普通法与特别法存在冲突时应当适用特别法，公安部颁布的公安机关执行《中华人民共和国治安管理处罚法》有关问题的解释属于部门规章，属于办理治安处罚案件时应当适用的特别法，广南县公安局杨柳井派出所在承办该案时适用上述规定，完全符合法律规定，不存在程序违法。综上所述：上诉人认为公安机关在办理本案所涉及的治安处罚案件不存在程序违法情形，其所适用的法律完全符合法律规定，广南县人民法院一审判决撤销广南县公安局作出的《处罚决定书》属于适用法律错误，依法应当予以撤销。故上诉人为维护法律正义，化解社会矛盾，依法提起上诉，请求二审法院依法查清事实后，撤销一审判决，驳回被上诉人的诉讼请求。被上诉人杨金文答辩称：广南县人民法院作出的(2020)云2627行初24号行政判决适用法律正确，上诉人的上诉理由不能成立，请求依法维持原判、驳回其上诉。第一，关于如何理解和适用《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十九条和公安部颁布的公安机关执行《中华人民共和国治安管理处罚法》有关问题的解释第十二条规定的问题。上诉人称：依照公安部颁布的公安机关执行《中华人民共和国治安管理处罚法》有关问题的解释第十二条规定：“对因违反治安管理行为人逃跑等客观原因造成案件不能在法定期限内办结的，公安机关应当继续进行调查取证，及时依法作出处理决定，不能因已超过法定办案期限就不再调查取证。公安机关派出所承办的案情重大、复杂的案件，需要延长办案期限的，应当报所属县级以上公安机关负责人批准。”并据此认为其没有违反法定程序的上诉理由不成立。上诉人单位对上述法律规定的理解和适用存在重大错误。1.在对公安部颁布的公安机关执行《中华人民共和国治安管理处罚法》有关问题的解释第十二条的规定的理解上，存在掐头去尾，未全面理解。该条第一款第一部分引用和重申了《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十九条原文内容，继而是对“鉴定期间”作了解释。然后提出“公安机关应当切实提高办案效力，保证在法定期限内办结治安案件”。针对可能出现的客观原因导致法定期限不能办结的特殊情形作了“对因违反治安管理行为人逃跑等客观原因造成案件不能在法定期限内办结的，公安机关应当继续进行调查取证，及时依法作出处理决定，不能因已超过法定办案期限就不再调查取证。公安机关派出所承办的案情重大、复杂的案件，需要延长办案期限的，应当报所属县级以上公安机关负责人批准”，结合立法本意和法条上下文理解，该段话所表明和指向的是“行为人逃跑等”来至于行为人方面的因素，而并非指向一切包括公安机关办案人员的懈怠行为。且该部分重点取向和强调了法定“办案期限”问题。因此，上诉人上诉中提及的上述理由毫无道理。2.《中华人民共和国治安管理处罚法》系由全国人大通过的基本法，而公安部颁布的公安机关执行《中华人民共和国治安管理处罚法》有关问题的解释系行政部门对执行基本法进行细化，其性质上属于部门规章。依据我国现行法律体系，部门规章系下位法，基本法系上位法，按照下位法服从上位法的基本原则，依法应当依据也必须依据和适用《中华人民共和国治安管理处罚法》的规定。而部门规章仅仅系部门执行相关法律法规过程中由内部把握和操作的注意事项，并不溯及外部机关和个人。因此，上诉人上诉的该理由也不成立。3.《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十一条治安管理处罚由县级以上人民政府公安机关决定；其中警告、五百元以下的罚款可以由公安派出所决定。依据上述规定，公安派出所只有权对警告、五百元以下的罚款进行处罚。其他拘留等较为严厉的治安管理处罚由县级以上人民政府公安机关决定即县公安局作出，以此相对应的是，第九十九条规定的“公安机关办理治安案件的期限，自受理之日起不得超过三十日；案情重大、复杂的，经上一级公安机关批准，可以延长三十日。”而本案依法系由上诉人单位依法作出的行政处罚，杨柳井派出所系上诉人单位的内部工作部门，其无权对本案作出处罚决定，因此，也不存在由杨柳井派出所向县公安局负责人申请延期的问题。很简单，本案中申请延长办案期限的申请机关即办案机关系上诉人机关，而有权批准延长办案期限的机关系其上一级机关即文山州公安局。居于以上理由，答辩人认为，上诉人单位因没有对法律进行全面、认真的理解，其在理解和适用上存在重大错误。其上诉理由依法不能成立。第二、关于被答辩人是否属于程序违法的问题。如上所述，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十九条规定：公安机关办理治安案件的期限，自受理之日起不得超过三十日；案情重大、复杂的，经上一级公安机关批准，可以延长三十日。本案于2019年12月17日，由杨柳井乡派出所立案受理，根据该法条规定，该案应当在2020年1月15日以前结案，延长办案期限的时间依法应当截止于2020年2月15日。而在本案一审审理过程中，上诉人单位并没有提供已经办理延长办案期限的相关证据。虽然在庭审结束后上诉人提供了7号证据，该证据也因为不符合行政诉讼证据规定而不具有证据效力，而且，该证据也不符合第九十九条—上诉人申请—上诉人的上一级机关批准的法律规定。《处罚决定书》于2020年4月1日作出并送达给答辩人，被答辩人办理该案的期限显然超过了法定期限，属于程序违法。且被答辩人提供的7号证据已超过举证期限，违法了《最高人民法院关于使用的解释》第三十四条的规定，应当承担举证不能的法律后果。综上所述，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，被答辩人存在程序违法，应予撤销，鉴于被答辩人严重违反法定程序，为维护法治尊严，请求人民法院依法驳回被答辩人的诉讼请求，以维护社会的和谐稳定。一审原告杨金文向一审法院提交以下证据材料（均为复印件）：第一组：一审原告身份证复印件，用以证明一审原告身份信息情况；第二组：县公安局广公（杨）行罚决字(2020)10号行政处罚决定书，用以证明一审被告于2020年4月1日对原进行行政处罚并于当天19时向一审原告宣告送达。该决定事实不清，证据不足；第三组：民事起诉状，用以证明刘朝能等7人于2020年4月20日以物权保护纠纷对一审原告提起民事诉讼时，明确诉称其家搬迁祖坟时间是1978年，而并非处罚决定认定的大概30多年；第四组：询问笔录，用以证明刘朝能在回答民警询问时，明确其家的祖坟是1982年迁去争议地的。一审被告向一审法院提交以下证据材料（均为复印件）第一组：嫌疑人正侧面照片、行政处罚决定书、审批表、送达回证、受案登记表、查获经过、受案回执，用以证明公安机关办案程序符合法律规定；第二组：对陈国义、杨金文的询问笔录，用以证明其曾打听到“麻地”自家地里的坟堆是刘朝能家的，2019年7月份去刘朝能家索要坟堆占地费用未果，过了3个月左右和陈国义一起拿锄头去把“麻地”地里的坟堆挖了，坟是石头围着的，前面的一块石头大点，把前面的石头弄翻并挖了一个槽子；第三组：对刘刚金、刘朝能的询问笔录，用以证明2019年7月份，陈国义夫妇到其家要“麻地”祖坟的占地费，陈国义要660元钱，刘朝能答应给300元，陈国义不同意，并扬言不给钱就去挖坟；第四组：对杨文忠、刘金华的询问笔录，用以证明大概30年前参与刘朝能家从红岩搬迁祖坟到“麻地”陈国义家地里安埋，搬迁的时候是用一个木箱装着骨头提来的，安埋的时候是用石头围着没有碑，后刘金华的母亲，即杨文忠岳母也安埋在附近，刘朝能家的放在其老岳母的坟右边，以前都去上坟；第五组：现场勘验笔录、示意图、照片，用以证明案发的现场情况；第六组：户籍证明及前科查询记录、接处警登记表、人身检查笔录、现场检测报告、行政处罚告知笔录、综合调查处理意见，用以证明对案件调查处理情况的报告；第七组：延长办案期限审批表，用以证明因案情复杂，县公安局同意对此案延长办案期限30日。经举证、质证，一审法院认为，一审原告提供的第一组证据客观、真实、合法，予以采信；第二组证据虽然客观、真实，但该《处罚决定书》未发生法律效力；第三组证据虽然与本案无关联性，但与第四组证据刘朝能所说的迁坟时间一是1982年，二是30多年，三是三四十年，刘朝能的证言出现葬坟的时间有3种说法，民事诉状诉称的迁坟时间是1978年显然与客观事实不相吻合，不予认可，可以作为证据的锁链；第四组证据刘朝能所说的迁坟时间与第三组证据起诉迁坟时间不相吻合，不予采信。一审被告县公安局提供的第一组证据中违法嫌疑人照片、查获经过、传唤证客观、真实，予以认可，第一组证据中《处罚决定书》虽然客观、真实，但该《处罚决定书》未发生法律效力，第一组证据中受案登记表、行政处罚审批表送达证虽然客观、真实，但也证明一审被告县公安局作出治安行政处罚时违反《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条、《公安机关办理行政案件程序规定》第一百六十五条的规定，程序违法，第二组、第六组证据客观、真实、合法，予以采信；第三组、第四组证据中刘朝能的证实葬在下岩上村“麻地”陈国义家的荒山上的坟的时间一是1982年，二是30多年，三是三四十年，刘朝能的证言出现葬坟的时间有3种说法，显然与客观事实不相吻合，不予认可，刘刚金系刘朝能之子，刘刚金证实以前安葬的时候没有碑，是拿石头围着的，现在就挖成一个槽，部分围坟石还在与第四组据中杨文忠证实当时都是用山上的石头砌的，没有围石和碑，看去像一个小土堆，刘刚金证实与杨文忠证实相互矛盾，不予认可，第四组证据中刘金华与报案人刘刚金系一个祖宗，有利害关系，不予采信，第五组证据现场照片封面，拍照时间2019年12月17日，但从一审被告提供的证据55页第2张照片与56页照片显然拍摄季节不一致，不予采信，对现场勘验笔录、示意图客观，真实，予以采信，第七组证据虽然客观、真实，但提供第七组证据的时间已超过举证期限，违反《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第三十四条的规定，不予采信。上述证据、材料已随案移送本院。本院认为，一审法院对一审被告、一审原告提交的证据材料审核认定正确，本院予以确认。本院二审查明本案的事实，与一审查明的事实一致，本院予以确认。经审查，一审法院审判程序合法。本院认为，《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十九条规定：“公安机关办理治安案件的期限，自受理之日起不得超过30日；案情重大、复杂的，经上一级公安机关批准，可以延长30日。为了查明案情进行鉴定的期间，不计入办理治安案件的期限。”《公安机关办理行政案件程序规定》第一百六十五条规定：“公安机关办理治安案件的期限，自受理之日起不得超过三十日；案情重大、复杂的，经上一级公安机关批准，可以延长三十日。办理其他行政案件，有法定办案期限的，按照相关法律规定办理。为了查明案情进行鉴定的期间，不计入办案期限。对因违反治安管理行为人不明或者逃跑等客观原因造成案件在法定期限内无法作出行政处理决定的，公安机关应当继续进行调查取证，并向被侵害人说明情况，及时依法作出处理决定。”本案中，2019年12月17日，广南县公安局杨柳井派出所就已经立案受理了被上诉人杨金文涉嫌破坏、毁损他人坟墓一案，按照上述法律规定，上诉人广南县公安局应当在2020年1月17日前作出处理决定，即使上诉人广南县公安局认为案情重大、复杂，符合报请延长案件办理期限条件，按照《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十九条和《公安机关办理行政案件程序规定》第一百六十五条的规定，报请上级公安机关再延长该案办理期限30日，上诉人广南县公安局亦应当在2020年2月17日前对被上诉人杨金文作出处理决定。而上诉人广南县公安局于2020年4月1日才将《处罚决定书》送达杨金文，已经超过法定办案期限和报请延长的办案期限，属于程序违法。一审法院据此撤销广南县公安局作出的广公（杨）行罚决字（2020）10号《行政处罚决定书》并无不当。上诉人广南县公安局的上诉理由依法不能成立，应当不予支持。综上所述，广南县公安局作出的广公（杨）行罚决字（2020）10号《行政处罚决定书》程序违法，依法应予撤销。一审法院作出的（2020）云2627行初24号行政判决书认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人广南县公安局承担。本判决为终审判决。审判长  陈古洪审判员  王要师审判员  何建兵二〇二一年三月三十一日书记员  段忠莹