甘肃省高级人民法院行政裁定书（2021）甘行终21号上诉人（原审原告）：崔某，男，汉族，住甘肃省永靖县，公民身份号码：×××。被上诉人（原审被告）：临夏回族自治州人民政府，住所地：甘肃省临夏市红园路13号。法定代表人：马某1，该州政府州长。委托诉讼代理人：马某2，临夏州司法局调研员。委托诉讼代理人：付某，临夏州司法局副科长。上诉人崔某因诉被上诉人临夏回族自治州人民政府（以下简称临夏州政府）不予受理行政复议申请决定一案，不服临夏回族自治州中级人民法院（2020）甘29行初15号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了审查。一审法院审理查明：2013年4月，永靖县政府为开发旅游项目，对刘家峡镇下崖湾的土地进行征收时与崔某发生争执。崔某于同年5月以负责推地的永靖县建筑工程总公司侵权为由将其诉至永靖县法院，县法院经审理裁定驳回起诉，上诉后本院经审理作出维持裁定，崔某不服申请再审，省法院作出驳回再审申请的裁定。2014年12月8日，崔某向永靖县政府提交了“请求政府处理申请书”，主要请求是：请求按照已生效民事裁定书及《中华人民共和国土地管理法》第十六条之规定，请求永靖县政府依法处理其被征收土地的权属争议问题。因永靖县政府逾期未答复，崔某遂将永靖县政府诉至本院，经本院报请，省法院指定该案由兰州铁路运输中级法院管辖，该院审理过程中，永靖县政府书面告知法院同意就崔某请求处理的事项作出答复，崔某遂向该院提交撤诉申请，该院作出（2016）甘71行初64号行政裁定，准许撤诉。2016年7月25日，永靖县政府批转永靖县农牧局协刘家峡镇政府调查处理并答复崔某。永靖县农牧局依批示，经调查于2016年10月26日作出《关于刘家峡镇红柳村崔某请求事项的答复意见》，于次日向崔某送达时，崔某拒绝签收，永靖县农牧局工作人员向崔某宣读《关于刘家峡镇红柳村崔某请求事项的答复意见》并留置送达。后崔某又向永靖县政府提交“诉前告知书”。2017年2月14日，崔某再次向本院提起行政诉讼，请求判决永靖县政府履行法定职责，本院经审理作出（2017）甘29行初4号行政判决，认为永靖县农牧局系永靖县政府的工作部门，就崔某的请求事项县政府指令其按照职责、业务范围进行调查并做出处理符合有关法律规定，故永靖县政府已履行了法定职责。崔某关于永靖县政府就其请求事项必须亲自做出答复的理由无法律依据，其请求判令永靖县政府履行法定职责的诉讼请求不能成立，判决驳回崔某的诉讼请求。崔某不服向省法院提起上诉，省法院审理后作出（2017）甘行终422号行政判决，以永靖县农牧局以自己名义作出的答复行为不可视为永靖县政府履行了法定职责为由判决撤销我院（2017）甘29行初4号行政判决，责令永靖县政府在收到该判决书之日起六十日内对崔某提出的请求作出处理。永靖县政府于2018年1月10日作出《关于对崔某请求县政府处理事项的答复》，称：你于2014年12月9日向本机关递交的《请求政府处理申请书》中所指土地已于2013年1月被永靖县人民政府依法征收为国有，即你请求处理之前该宗土地已被依法征收，故该宗土地权属明确。崔某不服，向州政府提起行政复议，请求：依法撤销被申请人（永靖县人民政府）作出的答复。州政府2018年3月5日收到该申请，同月9日以该答复对崔某的权利义务不产生实际影响为由决定不予受理，制作书面决定同日邮寄给崔某。崔某不服，向本院提起行政诉讼。立案后，崔某明确其是根据州政府不予受理决定告知的诉权提起行政诉讼的。2018年10月31日本院以（2018）甘29行初7号行政判决，判决驳回崔某的诉讼请求。宣判后，崔某不服向省法院提出上诉，在省法院审理期间，崔某于2019年4月8日以其将依法申请执行省法院生效的（2017）甘行终422号行政判决为由申请撤回上诉和起诉,省法院裁定准许撤诉。2019年4月19日崔某申请本院强制执行省法院（2017）甘行终422号行政判决,要求永靖县政府履行法定职责。永靖县政府于2020年4月21日作出《答复意见》。崔某对该《答复意见》不服，认为生效判决是责令永靖县政府进行“处理”而不是“答复”，再次向州政府申请行政复议，州政府以崔某的复议申请不属于行政复议的受案范围，永靖县人民政府的《答复》不是具体行政行为，《答复》对崔某的权利义务不产生实际影响等理由作出临州行复〔2020〕3号不予受理行政复议申请决定。一审法院审理认为，本案争议的焦点实质是崔某对永靖县政府履行人民法院生效判决的行为不服如何进行救济的问题。本案中，原告崔某于2014年12月8日向永靖县政府提交申请书,请求依法处理其被征收土地的权属争议问题,对此,省法院(2017)甘行终422号行政判决书中明确指出:“崔某提出的申请属于永靖县人民政府的职责范围”,并判决“永靖县人民政府在收到本判决书之日起六十日内对崔某提出的请求作出处理。”之后,永靖县政府于2018年1月10日作出书面答复,内容为崔某申请书中所指土地已于2013年被该政府依法征收为国有,即其请求处理之前该宗土地已被依法征收,该宗土地权属明确。崔某认为该政府的答复实际上是没有按照生效判决确定的义务履行职责,故而申请复议,才引发了前案诉讼中对于不履行生效判决的救济方式。行政诉讼法和民事诉讼法中均明确规定可以向一审法院申请强制执行。在前案二审期间，崔某撤回起诉和上诉，并向本院申请强制执行(2017)甘行终422号行政判决，对于永靖县政府2020年4月21日作出的《答复意见》，崔某再次向州政府申请行政复议的理由仍然是认为永靖县政府没有依法在履行省法院的生效判决。州政府以崔某的复议申请不属于行政复议的受案范围等理由作出临州行复〔2020〕3号不予受理行政复议申请决定。该院认为，原告崔某对履行判决的方式有异议，应当通过执行程序进行解决，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（七）项的规定，行政机关根据人民法院的生效裁判、协助执行通知书作出的执行行为…，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。如果此时仍然允许可以启动复议或诉讼程序,必然造成循环复议和诉讼,既违反“一事不再理”原则，导致资源浪费,也有损司法权威，故州政府不予受理其复议申请符合法律规定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第(四)项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第(一)项之规定，裁定驳回崔某的起诉。崔某上诉称：一审裁定适用法律错误，程序违法。法院生效判决是让行政机关进行处理，而行政机关处理的结果是答复，答复让上诉人得不到处理结果。综上，上诉请求：临夏州政府对永靖县人民政府答复意见立案审理。临夏州政府答辩称：永靖县人民政府的《关于对刘家峡镇村民崔某反映问题的答复意见》（以下简称《答复》）的主要内容是陈述被征收土地的历史沿革、权属关系及其补偿发放情况，不是确权行为和土地征收补偿决定，不是具体的行政行为，不产生外部的法律效力，对上诉人的权利义务不产生实际的影响。该《答复》与上诉人无利害关系，不属于行政复议的受案范围。被上诉人在收到上诉人的行政复议申请后，严格履行了行政复议法定职责，依法进行了审查，作出了不予受理行政复议申请决定，并邮寄送达了上诉人。综上，被上诉人作出的不予受理行政复议申请决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求依法驳回上诉。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第三款规定：“复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。”《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十三条规定：“行政诉讼法第二十六条第二款规定的‘复议机关决定维持原行政行为’，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。”据上述规定，“复议机关决定维持原行政行为”，是指复议机关受理复议申请后驳回复议申请或者复议请求，属于复议机关对被申请行政行为的实体处理决定，在性质上与维持原行政行为并无不同。如果复议机关以复议申请不符合受理条件为由驳回，在性质上属于对行政复议申请的程序性驳回，既不属于维持原行政行为，也不属于改变原行政行为，因为行政机关并没有对被申请行政行为合法性作出实体认定和处理。复议机关的不作为行为既包括逾期未作出复议决定的消极不作为，也包括以明示方式不予受理的积极不作为，即不予受理行政复议申请决定。在复议机关不予受理复议申请的情况下，当事人两种法律救济手段可以选择，一是直接起诉原行政行为，二是起诉复议机关不作为。但该两种救济手段只能择其一，不能同时进行。如果当事人起诉复议机关不作为，即当事人起诉复议机关作出的不予受理复议申请决定的，人民法院应当对不予受理复议申请决定进行司法审查。本案上诉人起诉请求判令被上诉人对行政复议请求作出处理决定，一审法院未对上诉人起诉的请求进行审理不当。据此，一审裁定驳回上诉人的起诉属于适用法律错误，应当纠正。综上，上诉人崔某的上诉理由成立，应予支持。一审裁定适用法律错误，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项，《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第一款规定，裁定如下：一、撤销临夏回族自治州中级人民法院（2020）甘29行初15号行政裁定；二、指令临夏回族自治州中级人民法院继续审理。审判长 姚振勇审判员 吕 强审判员 薛 扬二〇二一年三月十八日法官助理 王 蒙书记员 王 盼