广西壮族自治区柳州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2021）桂02行初40号 原告俞桂梅，女，1973年9月9日生，汉族，住柳州市柳北区。 被告柳州市柳北区人民政府（以下简称柳北区政府），住所地柳州市柳北区胜利路12-8号。 法定代表人张联松，区长。 原告俞桂梅诉被告柳北区政府强制拆除房屋一案，本院受理后，依法组成合议庭，审理了本案，现已审理终结。 原告俞桂梅诉称，原告的房屋位于柳州市柳北区，据悉该房屋已经被纳入强制征收范围内，至今原告尚未与征收部门签署征收拆迁安置补偿协议。柳州市柳北区城市管理行政执法局（以下称柳北区执法局）于2020年8月18日向原告下达了柳城管柳北规划执决字【2020】第129号《柳州市城市管理行政执法强制执行决定书》（以下简称129号强制执行决定），该决定明确载明“根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条的规定，柳北区政府已责成我局依法组织强制拆除工作”，而原告的房屋于2020年8月26日被强拆。原告认为被告的强拆行为从实体和程序上均违法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款之规定“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告”，结合129号强制执行决定载明的内容，被告责成柳北区执法局实施了强拆行为，则应当以柳北区政府作为行政诉讼的被告。一、原告建房并非未经许可而擅自建设，建设房屋已年代久远，是特定的历史遗留问题，政府部门征收时，既没有产权置换，也没有合理的货币补偿。（一）原告的房屋位于柳州市柳北区，即属于广西柳州钢铁集团有限公司凤凰巷老宿舍区，柳州市人民政府在这一地块的显著位置专门建有宣传碑，定义为中国文化遗产，并明确注明“柳钢凤凰巷老宿舍区建设年份约为1958年”，为柳钢的第一批职工住宅区。柳钢是新中国、柳州发展（特别是工业发展）的重要见证者。建厂初期，柳钢没有职工宿舍，省、市有关部门将原鹧鸪江荣军学校的8000平方米房舍拨给柳钢，以解决办公场所及部分职工的居住问题，凤凰巷街区即在当地的荣军学校的房舍基础之上发展而来。凤凰巷街区作为柳钢第一批职工住宅区，众多职工在此生活过，成为老一代柳钢人成长的见证，凤凰街区与柳钢的发展息息相关、血脉相承。现列为历史建筑的12栋老建筑，建设时间约在1958年，建筑为苏式风格的一层砖木结构平房，墙体以红砖砌筑为主，房架为木结构，机制红瓦屋面，部分建筑外墙面留有当年的革命建设时期标语。（二）原告的房屋年代久远，是特定的历史遗留问题，但政府部门在征收时，既没有产权置换，也没有合理的货币补偿，在原告没有签署征收拆迁安置补偿协议的情况下，房屋直接被强行拆除，严重违反了法律的强制性规定。（三）政府征收土地，明确了柳钢的土地使用权，而柳钢、政府征收部门却否认了原告房屋权属的合法性，显失公平，并且明显违背了信赖利益保护原则和诚实信用原则。（四）广西新闻网、南国今报和居柳州等媒体先后报道了原告房屋所在的凤凰巷地块已纳入征收拆迁范围内，而且报道中均载明了原告房屋的历史成因及建设背景。2015年，柳州市编制完成了《柳州市第三批历史建筑（候选单位）方案》，凤凰巷柳钢老宿舍区作为19个历史建筑之一入选，拟按照历史文化街区的要求进行整体保护与整治，让柳州市的工业遗产得以保存。以上足以证明凤凰巷地块房屋已经纳入征收范围，且可以证明凤凰巷房屋建设历史久远。（五）显而易见的是，早年建房是为了解决工人的住房问题，如果未经柳钢同意建房，柳钢也不可能这么多年来一直允许这些房屋的存在。现在这些房屋面临被拆迁征收，柳钢却无视历史事实，直接全盘否定，无异直接侵害了原告的合法权益，于法无据。（六）八十年代初，柳钢为了解决职工房舍的问题，同意各分厂在凤凰巷街区空地××区建设自行解决住房，为支持自建房屋，柳钢各分厂同时向建房职工提供了部分建房材料，比如耐火砖、木料、圆钢、螺纹钢等。（七）原告的房屋建设历史久远，建设时有合理的历史背景、历史成因，地方政府征收拆迁时应当充分考虑综合因素予以合法补偿或者安置。在原告没有签署征收拆迁安置补偿协议的情况下，房屋直接被强行拆除，严重违法。二、强拆程序违法。（一）被告强行拆除房屋前未出具合法的强拆依据，不符合法定程序，强拆前无有权机关的工作人员到现场进行实地踏勘，也未与原告面谈了解情况，剥夺了原告的陈述权、申辩权、知情权及复议或诉讼的权利，程序严重违法。（二）被告的行为违反《中华人民共和国行政处罚法》的相关规定，其强制拆除行为违法。（三）根据相关法律法规、中央政策文件的规定，被告强制拆除原告的房屋，应当向有管辖权的人民法院申请强制执行，即被告未取得人民法院同意强制执行的决定，便强行拆除原告房屋的行为违法。（四）被告的强制拆除行为严重违反了“先补偿、后搬迁”的法律强制性规定。若政府及相关部门合法征收，原告愿意支持国家建设，但前提是得到合法合理的补偿，以维持原有生活水平，安居乐业，这也符合政府征收土地的最终目的，即改善百姓生活，维系和谐稳定，促进社会发展。但被告无视房屋的历史成因，简单粗暴地采取“一刀切”式的强制拆除房屋，既违反了法律规定，也不利于促进和谐征迁。特提起行政诉讼，请求法院判决确认被告强制拆除原告房屋的行为违法。 被告柳北区政府辩称，原告俞桂梅的起诉于法无据，柳北区政府并非本案适格被告，应予以驳回。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款的规定，原告俞桂梅起诉的是强制拆除其房屋的行为，根据其自述及被告核实，其房屋系由于违反城乡规划法律法规，被柳北区执法局依法作出行政处罚决定后强制拆除的，故实施本案行政强制执行的机关并非被告。关于俞桂梅认为柳北区执法局系受被告委托实施强制拆除的主张不成立。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十九条的规定，被告责成柳北区执法局的行为系实施行政机关内部的批准行为，对外不发生法律效力。柳北区执法局对涉案房屋作出的强制执行决定书系对外发生法律效力的文书，强制执行行为亦是根据该法律文书实施，无论俞桂梅是不服责令限期拆除决定，还是不服强制执行决定书或不服强制执行行为，均应以实施上述行政行为的柳北区执法局作为被告提起诉讼。综上，依法应予以驳回原告的起诉。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款之规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。 从本案现有证据来看，作出责令限期拆除决定书、强制执行决定书的行政机关为柳北区执法局，被告在答辩意见中亦认可是柳北区执法局实施的涉案强制执行行为，并否定作出过被诉的强制拆除行政行为。原告起诉不能提供充分证据证明柳北区政府是被诉强制拆除行为的实施主体，其诉称意见中所提及的被告责成柳北区执法局组织强制拆除的行为，系被告依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”的规定，为推进行政强制执行而明确具体实施部门的内部核准指令活动，具有内部性，并非委托行为，原告诉称系被告委托柳北区执法局实施强制拆除行为的理由不成立，故原告将柳北区政府列为被告不当。经本院充分释明，原告拒绝变更，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（三）项的规定，应予驳回原告的起诉。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（三）项、第三款之规定，裁定如下： 驳回原告俞桂梅的起诉。 案件受理费人民币50元（原告已预缴），本院予以退还。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广西壮族自治区高级人民法院。 审 判 长  覃 政 审 判 员  游 芳 审 判 员  黄筱贝 二〇二一年三月一日 法官助理  此 兴 书 记 员  张 楠