西安铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 （2021）陕71行终317号 上诉人（原审被告）西安市碑林区住房和城市建设局，住所地西安市碑林区。 法定代表人张庆，局长。 委托代理人王伟，该局工作人员。 委托代理人栾莹，陕西帝意律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）董明，男，汉族，1961年9月24日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，住西安市碑林区。 委托代理人陈晨，北京诚略律师事务所律师。 上诉人西安市碑林区住房和城市建设局（以下简称碑林区住建局）因城建行政强制一案，不服西安铁路运输法院（2020）陕7102行初245号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后,依法组成合议庭审理了本案,现已审理终结。 原审法院审理查明，原告董明在西安市碑林区XX庄XX号拥有房屋一套。2019年12月2日，西安市碑林区城中村和棚户区改造事务中心和西安市长安路街道办事处作出碑鉴通字（2019）第005号危房鉴定通知书“拟定委托西安建筑科大工程技术有限公司，对你户房屋的结构性进行鉴定”，西安市碑林区城中村和棚户区XX中心委托陕西中立检测鉴定有限公司对原告的房屋结构进行检测。2019年11月30日，陕西中立检测鉴定有限公司出具编号为JG19-JY-0361-7的检验报告，内容为：“依据《民用建筑可靠性鉴定标准》（GB50292-2015）的相关规定，经对该建筑的现场检查、检测及综合分析评定，得出结论如下：西安市碑林区小雁塔历史文化片区综合改造项目（夏家庄责任片区）董明住房的结构安全性等级评定结果为Dsu级，严重影响整体承载，必须立即采取措施。建议：考虑到适修性很差及加固费效比，建议对该住房进行拆除”。2019年12月1日，被告作出碑治字（2019）第009号《危房治理通知书》，要求原告于2019年12月1日前搬离并自行拆除该危房。2019年12月2日，被告作出碑避决字[2019]第005号《危房拆除暨紧急避险决定书》，内容为：“您户位于西安市碑林区XX庄XX号的建筑物，已鉴定为Dsu级危房，如不及时拆除，不仅危及您及家人的人身安全，而且还可能危害公共安全，根据《西安市城市房屋使用安全管理条例》第三十五条的规定，请您在2019年12月2日前搬离并自行拆除您户的Dsu级危房，逾期未拆除的，相关单位将依法拆除。为避免给你户造成经济损失，我局已经将相关款项转入专用账号（开户银行：西安银行钟楼支行，银行账号:XXXXXXXXXXXXXX2917,开户名：西安市碑林区城中村和棚户区XX中心），请你户及时携带相关材料依法领取。同时，我局为你户提供了位于陕西省体育场内国展酒店的周转用房一套，请你户于本决定送达之日起30日内及时领取钥匙居住，逾期未领取钥匙的视为你放弃居住。您不服本决定的，可以在本决定送达公告之日起60日内，向西安市碑林区人民政府申请行政复议，也可以在本决定送达公告之日起6个月内，向西安铁路运输法院提起行政诉讼。逾期未拆除的，本单位将《西安市城市房屋使用安全管理条例》第三十五条的规定立即对您户的建筑物进行依法拆除。复议诉讼期间不停止本决定的执行”。原告认为，被告的执法目的不当，遂诉至本院，诉请如上。 另查明，2018年12月10日西安市碑林区人民政府发布碑房征决字[2018]2号《关于对小雁塔历史文化片区综合改造项目涉及的国有土地上房屋予以征收的决定》，西安市碑林区小雁塔历史文化片区综合改造项目实施，原告董明的房屋纳入该改造项目拆迁范围内。至被告作出案涉紧急避险决定书及原告房屋被拆除时，原告未与相关征迁部门达成拆迁安置协议。被告于案涉危房拆除暨紧急避险决定书作出后，于2019年12月4日作出拆除决定书。另，原告董明房屋已被拆除。 原审法院认为，本案焦点为：1.案涉危房拆除暨紧急避险决定书对原告权利义务是否产生实际影响；2.被告作出的碑避决字[2019]第005号《房屋拆除暨紧急避险决定书》的合法性。 关于焦点1，案涉危房拆除暨紧急避险决定书对原告权利义务是否产生实际影响。本案中，被告辩称案涉决定书已被后续行为吸收、覆盖，已对原告权利义务不产生实际影响，不属于行政诉讼受案范围。对此本院认为，《城市危险房屋管理规定》对被鉴定为危险房屋的赋予房屋安全责任人治理责任。该法第二十条规定：“经鉴定机构鉴定为危险房屋，并需要拆除重建时，有关部门应酌情给予政策优惠”。本案中，对已被纳入征地拆迁范围的房屋作出紧急避险决定，使得征地拆迁程序与危房治理发生重合，而该两种程序对原告房屋及与房屋相关权益的后续处理存在不同结果。因此，被告所作出的危房拆除暨紧急避险决定书对原告的权利义务产生实际影响，原告起诉属于行政诉讼受案范围。 关于焦点2.被告作出的碑避决字[2019]第005号《房屋拆除暨紧急避险决定书》的合法性。根据《城市危险房屋管理规定》第七条规定：“房屋所有人或使用人向当地鉴定机构提供鉴定申请时，必须持有证明其具备相关民事权利的合法证件。”《西安市城市房屋安全管理条例》第十条一款规定：“业主为房屋使用安全责任人……”。第二十五条规定：“有下列情形之一，房屋使用安全责任人应当委托房屋安全鉴定：（一）房屋地基基础、墙体或者其他承重构件有明显下沉、裂缝、变形、腐蚀等危险症状的（二）学校、医院、场馆、车站、商场等大中型公共建筑的使用年限达到设计使用年限三分之二的；（三）其他可能危及公共安全的情形。”第二十六条一款规定：“进行管线开挖施工、地下设施施工、桩基施工和深基坑施工、爆破及降低地下水位等活动致使周边房屋出现裂缝、变形、不均匀沉降等异常现象的，建设单位应当委托房屋安全鉴定。”第二十八条：“镇人民政府、街道办事处发现辖区内房屋有本条例第二十五条、第二十六条第一款规定情形的，应当及时督促房屋使用安全责任人或者建设单位委托房屋安全鉴定，并告知区、县房屋使用安全行政管理部门或者开发区管理委员会。”根据以上法律规定，对危险房屋的鉴定针对不同情况应由房屋使用安全责任人或者建设单位进行委托。本案中对原告房屋进行鉴定的委托人为西安市碑林区城中村和棚户区XX中心，不符合上述法规关于委托鉴定主体的规定。同时，《城市危险房屋管理规定》第六条规定：“市、县人民政府房地产行政主管部门应设立房屋安全鉴定机构（以下简称鉴定机构），负责房屋的安全鉴定，并统一启用‘房屋安全鉴定专用章’。”《西安市城市房屋安全管理条例》第二十四条第一款规定：“房屋安全鉴定应当由依照国家规定设立的房屋安全鉴定机构进行”。据此，房屋安全鉴定应当由市县人民政府房地产行政主管部门设立的房屋安全鉴定机构负责鉴定，所作鉴定用印应为“房屋安全鉴定专用章”。本案中，被告提交的鉴定公司资质材料中，未有依据表明陕西中立检测鉴定有限公司系市县人民政府房地产行政主管部门设立的房屋安全鉴定机构，该公司出具的鉴定加盖印章亦非“房屋安全鉴定专用章”。综上，对案涉房屋安全性进行鉴定时的委托主体不符合法律规定，且鉴定公司非加盖房屋安全鉴定专用章作出鉴定，故其鉴定的启动及结论不具有合法性。被告据此作出的紧急避险决定书证据不足。 结合原、被告提交的证据及当庭陈述，可以认定原告房屋所在地政府机构或部门在土地征收及城中村改造过程中，因拆除原告的上述房屋而发生本案的行政处罚争议。西安市碑林区住建局以原告所有的房屋为Dsu级危房为由，要求原告在2019年12月2日前搬离并拆除该Dsu级危房。被告陆续向原告作出了《鉴定报告》、《危房鉴定结论告知书》、《危房治理通知书》、《紧急避险决定》等法律文书，涉案房屋被拆除。原告认为在其房屋被纳入征收范围的情况下，涉案房屋被鉴定为危房且被拆除，严重减损原告的合法权益。而是由于其未当地政府达成安置补偿协议，原告认为被告作出涉案的行政处罚决定书的根本原因不是违法建设，而是由于原告未与当地政府达成安置补偿协议，被告因而依据非法理由、强制推行征收实施工作所致。被告将涉案房屋认定为Dsu危房并作出涉案的行政行为，其执法目的不是为了整治违法建设行为，而是为了加快推进夏家庄城改工作的进程，其执法目的不具有正当性，属于滥用职权的情形，即被告作出的（碑避决字[2019]第005号）《危房拆除暨紧急避险决定书》法律文书的合法性，本院不予认可，依法予以撤销。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（五）项的规定，判决如下：依法撤销被告西安市碑林区住房和城市建设局于2019年12月2日作出的（碑避决字(2019)第005号）《危房拆除暨紧急避险决定书》。 上诉人碑林区住建局上诉称，原审法院认定错误，适用法律错误，涉案《房屋拆除暨紧急避险决定书》的法律效力已被后续《拆除决定书》及拆除行为所吸收、覆盖，对被上诉人已不产生实际影响，不属于行政诉讼的受案范围，应当裁定驳回起诉，特提起上诉，请求：1、撤销原审判决书；2、依法驳回被上诉人提起的原审起诉；3、被上诉人承担本案诉讼费。 被上诉人董明二审期间未提交答辩状。 本院二审查明的事实与原审一致，本院予以认可。 本院认为，本案的争议焦点是涉案的《危房拆除暨紧急避险决定书》（以下简称《紧急避险决定》）是否属于人民法院受案范围，是否合法。涉案《紧急避险决定》认定被上诉人所有的房屋为危房，要求期限拆除，并且告知了诉权和起诉期限。该《紧急避险决定》对被上诉人设定了强制义务，对其已经产生了实际影响，系独立的具体行政行为，属于人民法院受案范围。西安市碑林区城中村和棚户区XX中心委托鉴定机构对被上诉人房屋进行鉴定，不符合法定关于委托鉴定主体的要求，程序违法且超越职权。另，上诉人未提交证据证明，陕西中立检测鉴定有限公司系依法由市县人民政府房地产行政主管部门设立的房屋安全鉴定机构。据此，上诉人作出的《紧急避险决定》主要依据不足，程序违法。原审判决认定上诉人在与被上诉人未达成安置补偿协议的情况下，以拆除危房紧急避险的方式实施拆迁，不符合法律规定，撤销其作出的《紧急避险决定》，并无不当。 综上，上诉人碑林区住建局的上诉请求，依法不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人西安市碑林区住房和城市建设局负担。 本判决为终审判决。 审判长 孙 毅 审判员 左 昆 审判员 魏国庆 二〇二一年三月三十日 书记员 寇江勇  1