西 安 铁 路 运 输 法 院      行 政 判 决 书      (2020)陕7102行初2721号      原告许斌利，男，汉族，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，住西安市灞桥区。   原告白惠玲，女，汉族，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，住西安市灞桥区。   原告许花花，女，汉族，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，住西安市灞桥区。   原告王开洪，男，汉族，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，住西安市灞桥区。   原告许某甲，男，汉族，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，住西安市灞桥区。   法定代理人许花花，（系原告许某甲之母），女，汉族，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，住西安市灞桥区。   原告许俊，女，汉族，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，住西安市灞桥区。   共同委托代理人肖广影，北京京平律师事务所律师。   共同委托代理人薛正懿，北京京平律师事务所律师。   被告西安市灞桥区人民政府新筑街道办事处，住所地西安市灞桥区。   法定代表人于汉超，主任。   委托代理人何保强，工作人员。   委托代理人王琳娟，陕西丰瑞律师事务所律师。   被告西安市自然资源和规划局，住所地西安市未央区楼。   法定代表人冯涛，局长。   委托代理人李顶萌，西安市自然资源和规划局国际港务区分局副局长。   委托代理人王琳娟，陕西丰瑞律师事务所律师。   原告许斌利等6人不服被告西安市灞桥区人民政府新筑街道办事处（以下简称新筑街办）、西安市自然资源和规划局、西安国际港务区土地储备中心强制拆除房屋或者设施一案，于2020年9月10日向本院提起行政诉讼。本院于2020年11月5日立案后，于2020年11月12日分别向被告新筑街办、西安市自然资源和规划局邮寄送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书，于2020年11月13日向被告西安国际港务区土地储备中心邮寄送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。原告许斌利等6人于2020年11月25日向本院递交了撤回对被告西安国际港务区土地储备中心起诉的申请，本院作出(2020)陕7102行初2721号行政裁定书之一，裁定准许了原告许斌利等6人撤回对西安国际港务区土地储备中心的起诉。本院依法组成合议庭，于2020年12月9日组织原告、二被告进行了证据交换，并送达了证据清单副本。于2020年12月16日公开开庭审理了本案。原告许斌利及原告许斌利等6人共同委托代理人肖广影，被告新筑街办委托代理人何保强、王琳娟，被告西安市自然资源和规划局委托代理人李顶萌、王琳娟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。   原告许斌利等6人诉称，1983年，原告向西安市灞桥区XX乡（系现被告新筑街办）申请并取得宅基地。宅基地位于西安市灞桥区XX街XX村XX组XX号，宅基地实际东西长30米，南北宽10米，总面积300平方米，东临大路，南邻王有缠，北邻许民军，宅基地上现有砖混结构房屋两层共计260㎡，空宅基地170㎡，砖混石棉瓦结构厕所一间5㎡，砖混钢架石棉瓦房20㎡，钢架石棉瓦结构车棚30㎡，六原告共同居住在此。2020年4月17日，原告的房屋被拆除，原告向西安市公安局灞桥分局新筑派出所请求救助，新筑派出所查明房屋系被告新筑街办拆除。根据《西安港务区XX村搬迁安置补偿实施方案》第一页写明涉案项目的“搬迁人：西安国际港务区土地储备中心”。该方案所依据的《西安国际港务区征地拆迁安置补偿实施办法》第三条：“本办法所指的拆迁人是西安国际港务区土地储备中心；征地拆迁安置补偿的组织实施单位是被征地拆迁村庄所在的街道办事处”的内容可知：具体实施拆迁工作的是被告新筑街办。涉案房屋所在区域正在由被告西安市自然资源和规划局进行征收拆迁，而且原告也收到了被告西安市自然资源和规划局作出的《责令交出土地决定书》。原告的房屋位于被征收拆迁的范围之内，二被告共同实施涉案地区的拆迁工作，应该认定房屋拆除行为系二被告共同实施，应该由二被告共同承担法律责任。现诉至法院，诉讼请求:1.请求确认被告作出的对原告所有的位于西安市灞桥区XX组XX号的房屋、附属设施以及院内屋内财物拆除损毁的行为违法；2.本案诉讼费用由二被告承担。   原告许斌利等6人向本院提交了以下证据：   1.原告身份证复印件；证明原告身份信息。   2.原告家庭户口簿；   3.《XX村人员信息认定表》；   4.《西安市灞桥区XX社员宅基地申请表》；   5.（2020）新筑公告字第10号《政府信息公开告知书》；   6.中天银评估字2020（0176号）《搬迁评估报告》；   7.《政府信息公开告知书》；   8.中天银评估字2020（0059号）《搬迁评估报告》；   证明：原告与涉案行政行为之间的利害关系；    9.《报警回执》；   证明：新筑街办是本案适格被告；   10.（2020）市国土交决下双寨字第13号《责令交出土地决定书》；   证明：西安市自然资源和规划局是本案适格被告；   11.《西安国际港务区XX村搬迁安置补偿实施方案》（摘要）；   12.《西安国际港务区征地拆迁安置补偿实施办法》；   证明：被告新筑街办是拆迁实施单位，是本案的适格被告；   13.原告制作的《被损毁财物清单》；   14.原告房屋被拆除前后照片各2张。   证明：1.原告的房屋已经被拆除；2.该拆除行为给原告造成损失的情况。损失情况包括原告的房屋和附属物，还有屋内物品等。   被告新筑街办辩称，一、原告许俊非涉案宅基地使用权人及房屋所有权人，非本案适格原告。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。第二十五条规定：行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。第四十九条规定：提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织。……（三）有具体的诉讼请求和事实根据；原告起诉被告新筑街办拆除其房屋及附属物违法，经了解，原告许俊非涉案拆除房屋及其附属物的合法权利人，根据上述规定，非本案适格原告；原告并未根据上述法律规定提交证据证明其全部为房屋合法权利人，被告新筑街办认为不符合起诉条件，应依法裁定驳回起诉；二、经陕西省XX村集体建设用地含原告宅基地在内的土地依法征收为国有。自2016年9月XX村启动整村搬迁工作以来，村动迁公司、村干部、新筑街办工作人员、拆迁办等多部门持续与原告商谈拆迁事宜，讲解搬迁安置补偿政策，但该户无正当理由拒绝搬迁，拒绝就宅基地搬迁安置补偿事宜进行洽商，由于多次沟通谈判无果，导致该户至今仍未签订搬迁安置补偿协议。案涉房屋占用宅基地为十四运项目配套用地，工程施工期限紧张，XX街XX村征地具体实施单位，对案涉房屋实施了拆除；三、西安市自然资源和规划局并未参与实施案涉房屋拆除行为，非本案适格被告。庭审中，被告新筑街办明确表示不再坚持许俊非本案适格原告的辩称意见。   被告新筑街办向本院提交以下证据：   1.许斌利（户）户籍证明；   证明：许俊非本案适格原告。   2.《关于许斌利户房屋拆除的情况说明》；   3.《XX村拆除方案》；   4.拆除房屋照片。   证明：新筑街办组织拆除案涉房屋，西安市自然资源和规划局非本案适格被告。   被告西安市自然资源和规划局辩称，其未对原告房屋实施拆除行为，非本案适格被告。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条之规定，原告房屋被拆除，原告未提供证据证明西安市自然资源和规划局作出强制拆除决定并实施强制拆除行为。原告在无证据的情况下认定西安市自然资源和规划局实施了拆除行为并要求承担责任，缺乏事实依据。根据行政强制案件归责原则，应该是“谁行为、谁责任”，即实施拆除行为的主体应依法承担责任，反之未实施拆除行为的单位，则不应承担责任。若无法确定拆除主体时，可根据权责一致的原则推定拆除主体。因被告新筑街办已经明确了拆除行为是他们实施的，故本案不适用推定，同时不能因为作出了《责令交出土地决定书》，就认为是被告西安市自然资源和规划局实施了拆除行为。因此，被告西安市自然资源和规划局未实施拆除行为，非本案适格被告。综上，被告西安市自然资源和规划局认为原告的诉请缺乏事实依据及法律依据，请求法院驳回原告的诉讼请求。   被告西安市自然资源和规划局未向本院提交证据。   经庭审质证，原告对被告新筑街办提交的证据1的真实性、合法性及关联性无异议、对证明目的有异议。本案中被拆除的是家庭共有的房屋，在被告新筑街办举证过程中所提及的原告许俊与涉案房屋有着明显的利害关系。一、原告许俊在涉案宅基地申请时系家庭成员，即宅基地申请人之一；二、在后续房屋建造过程中，原告许俊作为家庭成员也出资出力，并且时常回到或者居住于涉案房屋；三、原告许俊户口迁出的原因系上学、招工等法定事由，不能因为户口的迁出而割裂与涉案房屋的关系，原告许俊系本案的适格原告；对证据2-4的证明内容和证明目的中的西安市自然资源和规划局非本案适格被告有异议，认可系本案被告新筑街办实施拆除房屋的事实；对证据2的合法性、关联性、证明内容、证明目的均有异议。该证据产生时间为2020年11月，是本案提起行政诉讼过程中被告自行搜集的证据，而且，这份证据的产生主体系本案被告，所以该证据不能成为证明其自身合法的依据；对证据3的合法性、证明内容和证明目的有异议，根据《中华人民共和国行政强制法》第十三条规定，行政强制执行由法律设定，法律没有规定行政机关强制执行权的，作出决定的行政机关应当依法申请人民法院强制执行。被告新筑街办不具有强制拆除原告房屋的行政权力，该行为超越其法定职权，原告认为在没有职权的前提下，被告据此作出的所有行为均违法；对证据4的合法性有异议，原告认为根据《陕西省行政执法全过程记录规定》第三条的要求，被告所提交的照片恰好可以说明其违反了《中华人民共和国行政强制法》第十八条以及陕西省对于行政执法应当全程录制影像的要求。   被告西安市自然资源和规划局对被告新筑街办提交的证据的真实性、合法性、关联性及证明目的无异议，被告西安市自然资源和规划局没有参与下双寨房屋的拆除工作，征地拆迁由被告新筑街办组织实施，原告起诉时如果认为是被告西安市自然资源和规划局实施拆除的，应当提供基础的事实资料，从原告提交的报警记录可以看出确实是被告新筑街办实施的拆除。   二被告对原告提交的证据1的真实性、合法性、关联性及证明目的无异议。对证据2，关于许俊，从宅基地申请材料中能够看出没有许俊。对证据3的证明目的有异议。因为没有原件核对，真实性待核实。户主都写的是许斌利，到序号102是许俊，许俊是单独列出来的，许俊现在户口不在村上，而且他是单独列出来的，所以不是本案所涉房屋的合法权利人。对证据4无异议。对证据5-8的真实性无异议，证明目的有异议。原告许俊与本案没有利害关系，也没有房屋所有权。对证据9无异议。对证据10的真实性无异议，对证明目的有异议。不能证明涉案房屋是西安市自然资源和规划局拆除。对证据11无异议，对证据12，没有盖章，真实性有异议，证明目的无异议。对证据13，因为本案是房屋拆除案件，审理的焦点应该是“谁是适格原告，适格被告，拆除行为是否合法”，因此该证据与本案无关，对关联性有异议。对证据14，认为房屋内可能有这些东西，但是拆除前有没有这些东西无法核实，照片没有显示时间，其中很多都是可搬离的物品，自行车和被褥是否在拆除前搬离也无法确认，房子拆了是事实，照片说明不了当天拆除时屋内的情况。   本院认证如下：对原告许斌利等6人提交的除证据13之外证据的真实性、关联性予以确认；证据10系许腊海（户）的《责令交出土地决定书》，与本案原告许斌利等6人无关，对证据10 的关联性不予确认。对除证据13之外证据的证明目的予以确认。对被告新筑街办提交证据的真实性、合法性和关联性均予以确认，能够证明被告新筑街办于2020年4月17日对位于西安市灞桥区XX组原告（户）宅基地上房屋实施了强制拆除行政行为的事实。   经审理查明，许斌利（户）在1983年9月12日审批分得3分7厘的庄基地后在该庄基地上建设房屋，现该庄基地及房屋已被列入西安体育中心项目建设的征收范围。西安国际港务区土地储备中心委托陕西中天银房地产估价测绘有限责任公司对原告许斌利（户）宅基地房屋进行了评估，作出中天银评估字2020（0176）号《搬迁评估报告》，房屋及附属物补偿总值为100661元。原西安市国土资源局国际港务区分局委托陕西中天银房地产估价测绘有限责任公司对原告许斌利（户）宅基地房屋进行了评估，作出中天银评估字2020（0059）号《搬迁评估报告》，房屋及附属物补偿总值88199元。被告新筑街办在未与原告许斌利（户）就安置补偿协商一致的情况下，为了有效保障西安体育中心项目工作顺利推进，被告新筑街办于2020年4月15日作出《XX村拆除方案》，决定于2020年4月17日（周五）下午2:00对XX村许民军、许某乙、许斌利宅基地上房屋及建筑物、构筑物实施拆除行动。2020年4月17日，被告新筑街办对原告许斌利（户）宅基地上的房屋、附属设施以及院内屋内财物实施了强制拆除、损毁行为。   本院认为，本案的争议焦点为：一、被告西安市自然资源和规划局是否为本案的适格被告；二、被告新筑街办对原告许斌利（户）房屋、附属设施以及院内屋内财物实施强制拆除、损毁的行为是否合法。   关于焦点一，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款的规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。2020年4月17日对原告许斌利（户）房屋、附属设施以及院内屋内财物实施强制拆除、损毁行为的实施者是被告新筑街办，被告新筑街办应是本案适格被告,而被告西安市自然资源和规划局对原告许斌利（户）房屋、附属设施以及院内屋内财物并未实施强制拆除、损毁行为，原告许斌利（户）亦未提交被告西安市自然资源和规划局对其（户）房屋、附属设施以及院内屋内财物实施强制拆除、损毁行为的证据，因此，根据上述法律规定，被告西安市自然资源和规划局并非本案适格被告。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款（三）项的规定，原告许斌利、白惠玲、许花花、王开洪、许某甲、许俊对被告西安市自然资源和规划局的起诉依法应当裁定驳回。本院已另行作出(2020)陕7102行初2721号行政裁定书之二，裁定驳回了原告许斌利、白惠玲、许花花、王开洪、许某甲、许俊对被告西安市自然资源和规划局的起诉。   关于焦点二，根据我国现行的法律规定，无论是对集体土地上房屋还是对国有土地上房屋的征收，均需遵循“先补偿、后搬迁”的征收原则，达成安置补偿协议领取补偿款项的，由房屋所有人自愿交行政机关拆除，达成安置补偿协议但拒绝领取补偿款不交出土地的或者未达成安置补偿协议的，由行政机关作出补偿决定留存补偿款或专户储存后，申请法院强制执行或者由具有强制执行权的行政机关依照法定程序执行。否则，被征收人有权拒绝搬迁，征收机关也不能强制拆除被征收人的房屋。本案中，原告许斌利（户）的房屋被列入西安体育中心项目建设的征收范围内，被告新筑街办并未就涉案房屋与原告许斌利（户）签订拆迁安置补偿协议，未就涉案房屋的拆迁安置作出补偿决定留存补偿款或专户储存的情况下，自行对涉案房屋实施强制拆除的行为违反了“先补偿、后搬迁”的法律规定，属于违法实施的拆除行为。因拆除涉案房屋的行政行为属于事实行为，无可撤销内容，故对被告新筑街办于2020年4月17日强制拆除、损毁原告许斌利等6人位于西安市灞桥区XX组XX号房屋、附属设施以及院内屋内财物的行政行为，依法应当确认违法。对原告许斌利等6人请求确认被告新筑街办对其（户）房屋、附属设施以及院内屋内财物实施拆除、损毁行为违法的诉讼请求，本院依法予以支持。   综上，被告西安市自然资源和规划局不是本案适格被告。被告新筑街办于2020年4月17日违反“先补偿、后搬迁”的法律规定，对原告许斌利等6人房屋、附属设施以及院内屋内财物实施强制拆除、损毁的行为违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决如下：    确认被告西安市灞桥区人民政府新筑街道办事处于2020年4月17日对原告许斌利、白惠玲、许花花、王开洪、许某甲、许俊位于西安市灞桥区XX组XX号房屋、附属设施以及院内屋内财物实施强制拆除、损毁的行政行为违法。   案件受理费50元，由被告西安市灞桥区人民政府新筑街道办事处负担。   如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。            审 判 长 薛科平   人民陪审员 刘 丹   人民陪审员 张亚美      二〇二一年三月十六日      法 官 助 理 程小龙       书 记 员 康晨光                  附：法律条文   《中华人民共和国行政诉讼法》     第七十四条 行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：     （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；     （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。     行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：     （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；     （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；     （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。               1