广西壮族自治区南宁市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂01行终159号 上诉人（原审第三人）黄顺忠，男，1961年2月3日出生，壮族，住广西上林县。 委托代理人覃家祥，广西金益律师事务所律师。 委托代理人罗兰，广西金益律师事务所实习律师。 被上诉人（原审原告）蓝常平，男，1963年12月21日出生，壮族，住广西上林县。 委托代理人姚渊，广西双贺律师事务所律师。 原审被告上林县西燕镇人民政府。住所地：上林县。统一社会信用代码：。 法定代表人庞飞龙，该镇镇长。 委托代理人石一杉，上林县西燕镇人民政府武装部部长。 委托代理人郭春霞，上林县司法局西燕司法所所长。 原审被告上林县人民政府。住所地：上林县。 法定代表人蓝宗耿，该县县长。 委托代理人覃香杰，上林县司法局工作人员。 委托代理人覃秋菊，上林县司法局工作人员。 原审第三人上林县西燕镇大龙洞村弄六经联社。住所地：广西壮族自治区。 负责人蓝同胜，该经联社主任。 上诉人黄顺忠因土地行政确权及行政复议一案，不服宾阳县人民法院（2019）桂0126行初45号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2020年7月30日组织当事人到庭就本案争议事项进行了询问。上诉人黄顺忠及委托代理人覃家祥、罗兰，被上诉人蓝常平及委托代理人姚渊，原审被告上林县西燕镇人民政府（以下简称西燕镇政府）的委托代理人石一杉、郭春霞，原审被告上林县人民政府的委托代理人覃香杰、覃秋菊，原审第三人上林县西燕镇大龙洞村弄六经联社（以下简称弄六经联社）的负责人蓝同胜到庭参加询问。本案现已审理终结。 原审判决认定，原告蓝常平与第三人黄顺忠同为第三人弄六经联社的集体成员。十九世纪60年代，第三人黄顺忠随父亲举家迁入。迁入之初因无房居住，第三人黄顺忠一家由生产队分配在位于上泉的暂住房安顿。1968年该暂住房因水灾倒塌，黄顺忠家就在暂住房的上方建起三间土木结构房屋。2003年2月原告蓝常平因为建设新房，平时行走的通道不便运输建筑材料，所以在集体空闲地和第三人黄顺忠种植农作物地建设4.7米宽的通道。2005年初第三人黄顺忠则以通道侵占其土地为由撬毁原告的通道。之后原告蓝常平向西燕镇政府申请土地确权，西燕镇政府于2007年7月16日以西政发〔2007〕19号作出了《关于黄顺忠与蓝常平土地使用权纠纷一案的处理决定书》，确认原告设置的通道土地使用权归弄六庄一队所有。第三人黄顺忠不服向被告上林县人民政府申请复议，被告上林县人民政府经复议后以上府复议〔2008〕1号《行政复议决定书》撤销了西燕镇政府作出的西政发〔2007〕19号处理决定，将原告设置的通道土地使用权系第三人黄顺忠所有。原告不服依法向上林县人民法院提起行政诉讼。2008年12月20日，上林县人民法院以〔2008〕上行初字第5号行政判决书作出判决，撤销上府复议〔2008〕1号《行政复议决定书》，判令被告上林县人民政府重新作出复议决定。对此，被告上林县人民政府并没有履行生效判决确定的重新作出复议决定的职责，而当事人也相安无事地相处了多年。2016年4月，又因第三人黄顺忠对原告蓝常平设置的通道有异议，双方再次引发纠纷。被告上林县人民政府才于2016年5月18日以上府复议〔2006〕4号《行政复议决定书》撤销了西燕镇政府作出的西政发〔2007〕19号处理决定。原告蓝常平对此不服，再次向被告西燕镇政府申请调处，要求确认坐落于上泉（地名）一条长25.9米、宽4.7米，面积为121.73平方米的土地使用权归自己所有。2016年11月，蓝常平之弟蓝常其在其房屋受到地质灾害无法居住后，占用蓝常平种植农作物地、历史通道和部分纠纷地建设了新房屋，其中占用纠纷地2.025平方米。2017年6月28日，西燕镇大龙洞村弄六经联社向西燕镇政府提出权属主张，要求确认纠纷范围内的空闲地使用权属于自己所有。2017年8月2日，被告西燕镇政府作出西政发〔2017〕16号处理决定。2017年8月14日，原告蓝常平向被告上林县人民政府申请复议。2017年11月9日被告上林县人民政府以上府复议〔2017〕7号《行政复议决定书》对原告蓝常平的复议申请作出了维持上林县西燕镇人民政府西政发〔2017〕16号《关于蓝常平与黄顺忠、大龙洞村弄六经联社土地使用权纠纷的处理决定》的复议决定。原告蓝常平对此不服，于2017年11月27日以涉案行政行为程序违法、认定事实不清、适用法律错误为由，向该院提起行政诉讼。该院于2018年4月11日作出（2017）桂0126行初81号行政判决书，撤销被告上林县西燕镇政府作出的西政发〔2017〕16号处理决定书以及被告上林县人民政府作出的上府复议〔2017〕7号《行政复议决定书》。第三人黄顺忠不服上诉到南宁市中级人民法院。2019年2月25日，南宁市中级人民法院作出（2018）桂01行终248号行政裁定书，裁定撤销一审判决，发回重审。另查明，2016年10月24日被告去争议地现场勘验时，第三人弄六经联社没有参与现场勘验。且被告西燕镇政府提交的证据材料中没有发现组织各方当事人调解的相关材料。 原审判决认为，《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第二十八条规定，乡（镇）人民政府或者有关主管部门受理权属纠纷调处申请后，应当到权属争议现场勘验，并邀请当地基层组织代表参加，通知当事人到场。勘验的情况和结果应当制作笔录，并绘制权属争议区域图，由勘验人、当事人和基础组织代表签名或者盖章。本案中，被告西燕镇政府在受理原告蓝常平、与第三人黄顺忠、弄六经联社申请后，组织各方当事人勘验现场、制作现场勘验笔录时，没有通知弄六经联社到场就进行了现场勘验，也没有组织各方当事人调解的笔录或其他材料，明显剥夺了当事人陈述和申辩的权利，其处理决定书程序严重违法，依法应予撤销。原告请求撤销被告作出的处理决定，理由成立，该院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、第七十九条的规定，判决撤销被告上林县西燕镇人民政府作出的西政发〔2017〕16号《关于蓝常平与黄顺忠、大龙洞村弄六经联社土地使用权纠纷的处理决定》以及被告上林县人民政府作出的上府复议〔2017〕7号《行政复议决定书》。案件受理费50元，由被告上林县西燕镇人民政府负担。 上诉人黄顺忠上诉称，一审判决已经查明，蓝常平于2017年11月27日以涉案行政行为程序违法，认定事实不清，适用法律错误为由向宾阳县人民法院提起行政诉讼。宾阳县人民法院于2018年4月11日作出（2017）桂0126行初81号行政判决书，撤销了西燕镇政府作出的西政发〔2017〕16处理决定以及上林县人民政府的上府复议〔2017〕7号《行政复议决定》黄顺忠不服上诉至南宁市中级人民法院。南宁市中级人民法院于2019年2月25日作出（2018）桂01行终248号行政裁定书，撤销一审判决，发回重审。据此，被上诉人的起诉属于重复起诉。请求：撤销宾阳县人民法院行政判决书（2019）桂0126行初45号。 被上诉人蓝常平辩称，《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第二十六条规定，乡（镇）人民政府或者有关主管部门受理权属纠纷调处申请后，应当到权属争议现场勘验，并邀请当地基层组织代表参加，通知当事人到场。勘验的情况和结果应当制作笔录，并绘制权属争议区域图，由勘验人、当事人和基础组织代表签名或者盖章。本案中，被告西燕镇政府在受理蓝常平、与黄顺忠、弄六经联社申请后，组织各方当事人勘验现场、制作现场勘验笔录时，没有通知弄六经联社到场就进行了现场勘验，也没有组织各方当事人调解的笔录或其他材料，明显剥夺了当事人陈述和申辩的权利，其处理决定书程序严重违法，依法应予撤销。上诉人黄顺忠上诉没有事实和法律依据，请求驳回上诉人的上诉请求。 原审被告西燕镇政府述称，西燕镇政府于2017年8月2日作出的西政发〔2017〕16号处理决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。被上诉人蓝常平与上诉人黄顺忠的纠纷地，位于上林县xxx（地名）蓝常平房屋及樊桂良房屋的东边，面积140.45平方米。该纠纷地属西燕镇大龙洞村弄六经联社所有，其使用权从解放以来均没有确定给任何村民。上世纪六十年代，黄顺忠一家从外地迁入，因生活困难无房居住，后由弄六庄集体安排暂住在上泉分配房。1968年因水灾上泉分配房倒塌，黄顺忠一家便在分配房北面建起新房居住，而倒塌的分配房宅基地和邻地则一直由其家种植农作物。2003年2月，因蓝常平建新房，原行走通道由于不便运输建筑材料，蓝常平便在集体空闲地和上诉人黄顺忠种植农作物的自留地上修建4.7米宽的通道，而与黄顺忠引发纠纷。2007年，蓝常平和黄顺忠同时向西燕镇政府申请土地确权，2007年7月16日西燕镇政府作出《关于黄顺忠与蓝常平土地使用权纠纷一案的处理决定书》（西政发〔2007〕19号），确认蓝常平设置的通道土地使用权归原审第三人弄六庄一队所有。黄顺忠不服向上林县人民政府申请复议，上林县人民政府作出《行政复议决定书》（上府复议〔2008〕1号），撤销西燕镇政府作出的《关于黄顺忠与蓝常平土地使用权纠纷一案的处理决定书》（西政发〔2007〕19号），变更认定蓝常平建设的通道土地使用权系黄顺忠所有。蓝常平不服向上林县人民法院提起诉讼，2008年8月20日，上林县人民法院作出判决，撤销上林县人民政府作出的《行政复议决定书》（上府复议〔2008〕1号），判令由上林县人民政府重新作出复议决定。2016年4月，黄顺忠再次将蓝常平自行恢复的通道毁坏。2016年5月18日上林县人民政府作出《行政复议决定书》（上府复议〔2016〕4号），撤销西燕镇政府作出的《关于黄顺忠与蓝常平土地使用权纠纷一案的处理决定书》（西政发〔2007〕19号）。2016年6月10日蓝常平再次向西燕镇政府提出申请，要求确认坐落于上泉（地名）一条长25.9米、宽4.7米、面积为121.73平方米的土地使用权归己所有。2016年11月，蓝常平之弟蓝常其在其房屋受到地质灾害无法居住后，未经批准占用蓝常平种植农作物地、历史通道和部分纠纷地建设了新房屋，其中占用纠纷地2.025平方米。2017年6月28日，原审第三人西燕镇大龙洞村弄六经联社向西燕镇政府提出权属主张，要求确认纠纷范围内的空闲地使用权属于自己所有。根据以上事实，西燕镇政府于2017年8月2日作出西政发〔2017〕16号《关于蓝常平与黄顺忠、大龙洞村弄六经联社土地使用权纠纷的处理决定》，将纠纷地西边面积19.48平方米的土地使用权确定给西燕镇大龙洞村弄六经联社所有，东边面积为120.97平方米土地使用权确定给黄顺忠所有。另外，蓝常平的起诉已经超过法定时效。综上，西燕镇政府作出的西政发〔2017〕16号处理决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，且蓝常平起诉已经超过法定诉讼时效。请求：撤销宾阳县人民法院（2019）桂0126行初45号行政判决书。 原审被告上林县人民政府述称，西燕镇政府作出的西政发〔2017〕16号处理决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。上林县人民政府作出的上府复议〔2017〕7号《行政复议决定书》合法有据。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款的规定，个人之间、个人与单位之间发生的土地权属争议案件，可以根据当事人的申请，由乡级人民政府受理和处理。因此西燕镇政府具备调处被上诉人蓝常平、上诉人黄顺忠和原审第三人大龙洞村弄六经联社之间土地权属纠纷的主体资格。按照《中华人民共和国土地管理法》第九条、第十条的规定，农民集体所有的土地，可以依法确定给单位或者个人使用，即个人如果需要使用集体的土地须取得经联社集体的同意或认可。纠纷地的所有权归原审第三人弄六经联社集体所有，被上诉人蓝常平新建通道所占用的土地，既有集体的空闲地，也有上诉人黄顺忠种植农作物的用地。空闲地从来没有划定过，因此该空闲地的使用权自然归弄六经联社集体所有。在纠纷地中，除集体空闲地以外的土地是上诉人黄顺忠种植农作物地，黄顺忠对该种植地经营管理多年，原审第三人弄六经联社予以认可，且弄六经联社没有主张该种植地的使用权，因此该种植地的使用权应按实际管业进行确认，归上诉人黄顺忠所有。西燕镇政府作出西政发〔2017〕16号处理决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。因此，上林县人民政府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第（一）项之规定，维持上林县西燕镇人民政府作出的16号处理决定，并无不妥。请求：撤销宾阳县人民法院（2019）桂0126行初45号行政判决书。 经审查，本院确认一审判决确认的证据合法有效，可作为定案依据。据此，本院查明的事实与一审判决查明的事实一致。 本院另查明，涉案争议地位于上林县xxx（地名）蓝常平房屋及樊桂良房屋的东边，其四至范围以A点（坐标：X2613992.351Y559108.261）B点（坐标：X2613987.566Y559109.180）C点（坐标：X2613985.710Y5591330.11）D点（坐标：X2613989.557Y559144.140）连线闭合线内范围，面积140.45平方米。纠纷地属于西燕镇大龙洞村弄六经联社所有，其使用权自解放以来均未确定给任何村民。 本院认为，根据双方当事人的上诉及答辩意见，本案的争议焦点为：一、本案是否属于重复起诉；二、西燕镇政府于2017年8月2日作出的西政发〔2017〕16号处理决定及上林县人民政府于2017年11月9日作出的上府复议〔2017〕7号《行政复议决定书》是否合法。 一、关于本案是否构成重复起诉的问题。根据《最高人民法院关于适用的解释》（法释〔2018〕1号）第一百零六条规定，当事人就已经提起诉讼的事项在诉讼过程中或者裁判生效后再次起诉，同时具备下列情形的，构成重复起诉：（一）后诉与前诉的当事人相同；（二）后诉与前诉的诉讼标的相同；（三）后诉与前诉的诉讼请求相同，或者后诉的诉讼请求被前诉裁判所包含。本案系蓝常平对西燕镇政府作出的土地确权决定及上林县人民政府作出的复议决定不服，于2017年11月27日向宾阳县人民法院提起行政诉讼。宾阳县人民法院于2018年4月11日作出（2017）桂0126行初81号行政判决书，撤销了西燕镇政府作出的西政发〔2017〕16号处理决定书以及上林县人民政府作出的上府复议〔2017〕7号《行政复议决定书》。黄顺忠不服上诉至本院。本院于2019年2月25日，作出（2018）桂01行终248号《行政裁定书》，裁定撤销一审判决，发回重审。宾阳县人民法院重新立案后，于2019年9月18日作出（2019）桂0126行初45号《行政判决书》。因此，本案系发回重审并重新立新案号进行审理的同一案件。并不构成上述规定的重复起诉情形。故对上诉人黄顺忠主张本案系重复起诉的意见因缺乏事实和法律依据，本院依法不予采纳。 二、关于西燕镇政府于2017年8月2日作出的西政发〔2017〕16号处理决定及上林县人民政府于2017年11月9日作出的上府复议〔2017〕7号《行政复议决定书》是否合法的问题。根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条的规定，应当以争议发生前各方的经营管理事实，以有利于生产生活、有利于经营管理、有利于社会和谐稳定的原则来确定争议地的权属。本案涉案争议地所有权属于西燕镇大龙洞村弄六经联社所有，其使用权自解放以来均未确定给任何村民。被上诉人蓝常平与上诉人黄顺忠同属西燕镇大龙洞村弄六经联社村民。上诉人黄顺忠曾经在部分争议地上种植农作物。2003年被上诉人蓝常平因建房运输材料需要，在争议地铺设道路。2005年上诉人黄顺忠认为被上诉人蓝常平占用其土地铺路，遂将通道撬开，从而引发本案的纠纷。涉案争议土地可分为两部分，一部分为原分配给黄顺忠居住的分配房倒塌后，黄顺忠在该地种植农作物使用的土地，另一部分为集体的空闲地。集体的空闲土地未曾划分给个人使用，因此其使用权仍然归集体所有。本案所争议的焦点是黄顺忠在原分配给其居住的分配房倒塌后，该土地的使用权归谁拥有的问题。根据查明的事实，该部分争议的土地在分配房倒塌后一直为黄顺忠种植农作物使用，进行经营管理，对此作为土地所有权人的原审第三人西燕镇大龙洞村弄六经联社予以认可，在原审第三人西燕镇大龙洞村弄六经联社在本案提出土地确权申请书及诉讼过程中，其仅是对集体的空闲地主张使用权，而对黄顺忠经营管理的争议土地没有提出使用权主张，实质上是对黄顺忠对经营管理的争议土地使用的默认。原审第三人西燕镇大龙洞村弄六经联社也认同西燕镇政府对争议地的处理意见。因此，根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条的规定，原审被告西燕镇政府在原审第三人西燕镇大龙洞村弄六经联社没有对黄顺忠经营管理的争议土地提出使用权主张的情况下，根据土地的实际经营管理的事实，将该部分涉案争议地使用权确定给黄顺忠，更符合三个有利于原则。蓝常平因建房需要，需要使用集体土地建通道应在不损害集体和原审第三人权利的前提之下进行。现蓝常平因建房运输建筑材料需要而建设的通道，占用了黄顺忠种植农作物的土地，其对该涉案土地主张使用权没有事实和法律依据。关于原审被告西燕镇政府没有组织原审第三人弄六经联社进行现场勘验的问题，虽无证据表明原审第三人弄六经联社参加了政府组织的现场勘验，但原审第三人对上诉人与原审第三人现场勘验结果未提出异议，涉案争议地的所有权属于原审第三人弄六经联社集体所有，对使用权其仅主张没有利用的集体空闲地，对黄顺忠种植农作物的土地未主张使用权，其不参加现场勘验不影响结果的处理。关于原审法院认定原审被告西燕镇政府没有组织调解构成程序严重违法的问题。解决土地山林水利权属纠纷应当通过说服，疏导，引导权属纠纷当事人互谅互让，在兼顾各方利益基础上，自行达成和解或者调解协议。虽然土地确权处理将调解贯穿于调处确权的整个过程，但调解亦需要尊重当事人的意愿和配合。因本案黄顺忠不愿意参与调解。故原审被告无法组织各方当事人参与调解不属于程序上的严重违法。 综上所述，西燕镇政府于2017年8月2日作出的西政发〔2017〕16号处理决定及上林县人民政府于2017年11月9日作出的上府复议〔2017〕7号《行政复议决定书》符合相关的法律法规，并无不当。一审判决不当，本院依法予以纠正。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下： 一、撤销宾阳县人民法院于2019年9月18日作出的（2019）桂0126行初45号行政判决； 二、驳回被上诉人蓝常平的诉讼请求。 本案一、二审案件受理费各50元、共计100元，由被上诉人蓝常平负担。 本判决为终审判决。 审判长 晏 琼 审判员 韦影年 审判员 黄影颖 二〇二一年三月三十一日 书记员 黄昇翔 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。