昆明铁路运输法院 行 政 判 决 书 （2020）云7101行初81号 原告张律祥，男，汉族，1964年4月19日生，住云南省昆明市嵩明县。 委托诉讼代理人周娅、谭海锐，北京盈科（昆明）律师事务所律师。 被告嵩明县人民政府嵩阳街道办事处。 机构地址：昆明市嵩明县嵩阳街道香海路167号。 负责人马俊能，主任。 出庭行政机关负责人李金府，副主任。 委托诉讼代理人刘明周，云南凌云律师事务所律师。 第三人嵩明县荣家房地产开发有限公司。 住所：云南省昆明市嵩明县嵩阳镇盟台东路**。 法定代表人：王海涛，该公司总经理。 委托诉讼代理人张进国、李飞，云南进国律师事务所律师。 原告张律祥诉被告嵩明县人民政府嵩阳街道办事处（以下简称“嵩阳街道办”）不履行行政协议一案，本院于2020年8月19日立案并依法组成合议庭进行审理。因嵩明县荣家房地产开发有限公司（以下简称“荣家公司”）与本案有利害关系，本院依法追加其作为第三人参加诉讼。本院于2020年10月30日、11月20日、2021年1月20日公开开庭审理了本案，原告张律祥的委托诉讼代理人周娅、谭海锐，被告嵩阳街道办行政机关负责人李金府及委托诉讼代理人刘明周，第三人荣家公司的委托诉讼代理人张进国、李飞到庭参加诉讼。经云南省高级人民法院批准，本案延长审理期限六个月，现已审理终结。 原告张律祥诉称：2010年6月5日，因嵩明县城市规划需建设嵩明县园艺博览园，原告与嵩明县嵩阳镇人民政府（现嵩阳街道办）签订了《房屋拆迁安置补偿协议书》[园博园片区拆迁安置（2010）第16号]（以下简称《2010年协议书》），约定按“拆一还一”的安置方式进行安置，由原告自愿选择房屋。协议签订后，原告腾空搬离了拆迁房屋并交付给被告。被告在2010年中旬便已完成了拆迁工作，之后建设了园博园。2016年9月12日，被告组织被拆迁村民选择安置房或货币补偿，原告选择了嵩明县荣深家园的10栋2单元1503室房屋作为安置房。此后，被告就未继续履行《2010年协议书》，未向原告支付自2016年7月1日起的过渡安置费，亦未向原告交付已选安置房屋。综上，请求法院：1.判令被告继续履行《2010年协议书》，向原告交付88.78㎡的安置房屋，按照32元/㎡/月的标准向原告给付自2016年7月1日至安置房交付之日止的过渡安置费，以及6个月的装修过渡安置费17046元；2.判令被告支付自2016年7月1日起至实际支付安置过渡费之日止的利息（以过渡安置费为基数，按全国银行间同业拆借中心公布的贷款利率计算）；3.判令被告承担本案诉讼费。 被告嵩阳街道办答辩称：1.原告要求被告交付安置房不符合《2010年协议书》和《安置协议书》（以下简称《2016年协议书》）的约定，被告的合同义务在于协助原告与第三人荣家公司订立合同，而非直接将安置房交付给原告，故原告要求被告交付房屋的诉讼请求不应得到支持；2.原告要求被告以32元/㎡/月的标准支付过渡安置费及6个月的装修过渡安置费，该标准不适用于原告；3.双方协议中未对6个月装修过渡安置费、过渡安置费的违约责任有过约定，故原告要求被告支付以上款项没有合同依据；4.过渡安置费的停发一是因为嵩阳街道办经常出现账户无资金的问题，二是原告所在的小庄子村的村民存在违法建盖房屋的情况；5.若法院判决被告履行协助义务，请求法院判决原告支付房屋对价。 第三人荣家公司述称：荣家公司不是本案的适格主体，不应承担本案诉争安置协议中的房屋安置义务。1.荣家公司没有和本案的原告或被告签订过任何协议，故不是适格的诉讼参与人；2.若原、被告欲按照双方在《2010年协议书》《2016年协议书》中约定的价格从荣家公司取得协议约定的安置房，则需提供县级以上人民政府的相关文件以确定本案原告属于“嵩明县城市棚户区改造项目拆迁户”，否则荣家公司无法将自己所有的房屋按照低于市场价的标准向原、被告进行出让交付。 原告为证明其主张，提交以下证据材料：第一组：1.嵩明县园艺博览园拆迁安置补偿实施方案；2.《2010年协议书》。第二组：1.《2016年协议书》；2.嵩阳街道荣深家园被动迁户安置统计表，欲证明原告张律祥与被告嵩阳街道办之间签订了合法有效的《2016年协议书》，原告自愿选择政府统购的荣深家园小区10栋2单元1503室作为回迁安置房，被告至今未对原告进行安置。第三组：园博园（小庄子）被拆迁人2016年7月1日至2017年12月31日（18个月）过渡安置费明细，欲证明自2016年7月1日起嵩阳街道办就未向原告发放过渡安置费，案涉被拆迁人的过渡费发放标准为32元/㎡/月。第四组：1.荣深家园小区安置户钥匙交付新闻报道；2.荣深家园小区现场照片，欲证明2018年12月3日，安置房已达到交付使用条件。 经法庭质证，被告提出以下质证意见：对第一、二组证据的“三性”无异议；对第三组证据的“三性”不认可，该证据中“经办人”和“审核人”处均无人签字，也没有加盖公章，该份材料来源不明，不具备证据资格；对第四组证据的真实性、合法性无异议，但不认可该组证据的关联性和证明目的。 第三人的质证意见与被告质证意见一致。 被告嵩阳街道办提交下列证据材料：第一组：1.《2010年协议书》；2.《2016年协议书》。第二组：1.《承诺》，欲证明2013年7月22日，原告出具《承诺》，保证在过渡安置期间以及之后不再进行违法建房，否则将自愿放弃安置资格；2.关于园博园片区（小庄子）被征迁人违法建房的调查情况；3.《昆明市人民政府关于嵩明县嵩阳街道析置的批复》（昆政复[2018]19号），上述证据欲证明与原告签订协议的原嵩阳镇政府析置为嵩阳街道办和杨桥街道办，因原告所在的小庄子村违法建房情况较多，故暂停过渡安置费发放和安置房安置。第三组：《关于提高拆迁过渡安置房的情况说明》，欲证明案涉小庄子村过渡安置费发放标准不翻倍，应为16元/㎡/月。第四组：工资表、过渡安置费明细，证明自2016年7月1日起，案涉小庄子片区被征迁户的过渡安置费按照32元/㎡/月发放。第五组：1.《关于印发的通知》（嵩政通[2011]18号）；2.《嵩明县住房和城乡规划建设局、嵩明县荣深生态新城投资有限公司关于嵩明县入城口项目回迁安置的承诺函》；3.三份《商品房购销合同》；4.《云南省2013-2017年城市棚户区改造省级统贷（六期）丹凤桥片区项目（荣深家园第九批）购房协议》，上述证据欲证明已安置户签订购房合同时系被拆迁户与第三人荣家公司订立合同。 经法庭质证，原告提出如下质证意见：对第一组证据、第二组证据中的第1、3项证据的“三性”无异议；对第二组证据中的证据2，认为该证据与本案无关联性，调查结果并不是针对本案原告张律祥，而是张彦平，且调查情况系被告单方面出具，对原告不具有效力；对第三组证据的“三性”不予认可，该情况说明的内容与被告实际向被拆迁户发放的过渡费标准不符；对第四组证据中的两份过渡安置费明细，因没有本案原告的签字确认，不发表质证意见；对工资表的“三性”无异议，但该组证据只能证明过渡安置费确实是按照32元/㎡/月发放的，不能证明原告存在违法占地建房的情况。对第五组证据的真实性、合法性认可，不认可关联性及证明目的。 第三人对被告所提交的所有证据的“三性”均无异议。 第三人在本案中未提交证据。 为查清案件事实，本院依职权对小庄子村已安置户诸洪学、赵冬琼就签订安置房购房合同的情况进行了询问并制作《询问笔录》，其主要内容为从安置房购房合同的签订到最终拿到房子都由被告通知、安排，购房合同的签订主体是被拆迁户与第三人荣家公司。经法庭质证，原告、第三人对该证据无异议，被告认可该证据的真实性、合法性，但认为与本案无关。 本院对上述证据认证如下：原告提交的第三组证据，结合被告嵩阳街道办提交的第四组证据来看，被告存在对案涉小庄子片区部分被拆迁户以32元/㎡/月发放过渡安置费的情形，对其证明内容将予以综合评述。原告提交的第四组证据，与本院查明的事实相符，予以确认。原告提交的其余证据与本案相关联，符合证据规则，本院予以采纳，并对其证明内容进行综合评判。被告提交的第二组证据的证据2，系被告单方面制作，不符合证据基本形式要求，且无其他证据予以佐证，本院不予确认。被告提交的第三组证据，与其提交的第四组证据证明目的相冲突，经查，被告按照32元/㎡/月向部分村民发放了过渡安置费，故本院对第三组证据不予确认。被告提交的第五组证据的证据3、4可以证明已安置户签订安置房购房合同的实际情况，予以确认。被告提交的其余证据与本案相关联，符合证据规则，本院予以采纳，并对其证明内容进行综合评判。对本院依职权制作的《询问笔录》，予以确认。 经审理查明：2010年5月20日，因建设嵩明县园艺博览园需要，嵩阳镇人民政府出台《嵩明县园艺博览园拆迁安置补偿实施方案》，对原告所在的小庄子村19户农户进行拆迁安置，方案中设定了产权置换和货币补偿两种安置方式。2010年6月5日，嵩阳镇人民政府根据县政府的工作安排，作为拆迁人与作为被拆迁人的原告张律祥签订了《2010年协议书》，该协议书对原告张律祥被拆迁的位于园博园片区附属物拆迁补偿的内容进行了确认，约定原告张律祥自愿选择迁入“明月花园”（嵩阳镇2号安置点）统一建盖的单元房，按“拆一还一”（居住房屋）的安置方式进行安置，安置面积为88.78㎡，安置单价为1507元／㎡，超出安置面积部分按市场价格进行找补。上述协议签订后，原告按照约定向被告交付了构建筑物及附属设施，被告支付了截至2016年6月30日的过渡安置费。由于明月花园未实际建盖，2016年9月12日，被告嵩阳街道办作为甲方又与乙方张律祥签订了《2016年协议书》，对被征迁房屋状况、安置内容等进行了约定。其中，第二条第一款约定，“乙方自愿选择政府统购安置房荣深家园小区10栋2单元1503室进行安置，安置房面积为101.3㎡。该安置房源产权属性为住宅商品房。”第二条第二款约定，“征迁协议应安置面积88.78㎡，超出协议应安置面积12.52㎡……安置房面积超出协议应安置面积10㎡（含10㎡）以内的，乙方按2082元／㎡进行购买；超出协议应安置面积10-20㎡（含20㎡）以内的，乙方按政府购买安置房中标价格3270.84元／㎡进行购买……”第三条第二款约定，“选定房源后，乙方应积极配合甲方与房地产开发商签订安置房《购房合同》并缴纳相关费用，完善相关手续。”第三条第一款约定，“安置过渡费按《嵩明县城市棚户区改造项目集体土地征收补偿及房屋征收补偿安置方案》实施细则执行。”经查，嵩明县政府没有出台过该方案。后安置房建设推进缓慢，期间，原告所在的小庄子村出现了未经许可建房的现象，被告采取了对包括原告在内的部分被征迁户停发自2016年7月1日起过渡安置费的措施。 另查明：因机构改革，嵩阳镇人民政府变更为嵩阳街道办。小庄子村部分被征迁户的安置房安置地点为第三人荣家公司所建的荣深家园。原告所在的小庄子村片区已安置户签订安置房购房合同过程中，合同甲方为荣家公司，乙方为被安置户。原告在《2016年协议书》中选定的荣深家园小区10栋2单元1503室安置房已建盖完毕，目前处于空置状态。2015年7月1日至2016年7月1日，被告嵩阳街道办按照16元/㎡/月向小庄子村被拆迁户发放了过渡安置费；2016年7月1日至2017年12月31日，被告嵩阳街道办向小庄子村被拆迁户诸洪学、张友明、赵勤武、赵兰仙、赵友昌以32元/㎡/月计算支付了过渡安置费。 根据原、被告双方的诉辩意见，本案的争议焦点为：一、被告是否应该继续履行协议以及应如何履行；二、原告是否符合领取过渡安置费的条件以及过渡安置费的发放标准如何确定。 本院认为，行政协议是行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织订立的具有行政法上权利义务内容的协议。本案被告基于行政管理目标与原告张律祥先后签订了《2010年协议书》《2016年协议书》，两份协议的意思表示真实、不违反法律或者社会公共利益，合法有效，双方应受到上述协议的约束。《2010年协议书》主要约定了被告对原告房屋拆迁的相关内容以及原告在被征迁面积范围内选择安置房的单价。此后，因《2010年协议书》约定的安置点明月花园没有建盖起来，原、被告双方又签订了《2016年协议书》，将安置点变更为荣深家园，并进一步明确了安置的具体内容，对原告选定的房源、超出安置面积原告应付房款的单价等进行了约定。本院认为，原告就其选定的房源要求被告继续履行协议应当是继续履行《2010年协议书》和《2016年协议书》，两份协议的内容互补，是一个延续的过程。 关于被告是否应该继续履行协议以及应如何履行的问题，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款规定，“被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。”本案中，被告嵩阳街道办作为征迁执行机关，应按照其与原告签订的协议履行安置义务，保障被征迁户的居住条件，其自2010年征迁后至今未对原告进行安置的行为违反了协议约定，被告嵩阳街道办应按照约定继续履行协议。关于原告要求被告交付安置房的诉讼请求，被告嵩阳街道办答辩称，根据《2016年协议书》的约定，其应履行的合同义务是协助原告与第三人荣家公司订立合同，而非直接将安置房交付给原告。本院认为，《2016年协议书》第三条第二款约定，“选定房源后，乙方应积极配合甲方与房地产开发商签订安置房《购房合同》并缴纳相关费用，完善相关手续”。庭审中，原、被告双方对该条的理解存在争议，原告主张，该条款应理解为“选定房源后，乙方应积极配合，甲方与房地产开发商签订安置房《购房合同》并缴纳相关费用，完善相关手续。”故签约主体是甲方与荣家公司，原告只负有配合义务；被告则认为，该条款应理解为“选定房源后，乙方应积极配合甲方，与房地产开发商签订安置房《购房合同》并缴纳相关费用，完善相关手续。”故签约主体是乙方与荣家公司，而被告只负有配合义务。因原、被告双方对该条的理解存在争议，需由本院根据查明的案件事实对条文的理解作出解释。首先，被告作为政府机关，由其与第三人签订《购房合同》后再将安置房交付给原告有悖常理；其次，根据被告提交的同等条件、同一批次的其他被征迁户签订的《购房合同》，其中的签约主体是被征迁户与第三人，所以，本院认为，对《2016年协议书》第三条第二款应解释为选定房源后，被告嵩阳街道办应积极配合原告与房地产开发商签订安置房《购房合同》并缴纳相关费用，完善相关手续。庭审中，本院针对原告要求被告交付安置房的诉讼请求向其进行了释明，但原告没有提出变更诉讼请求的申请。本案中，本院应对原、被告双方签订的行政协议进行合法性审查与合约性审查，根据《2016年协议书》第三条第二款的约定，被告嵩阳街道办在本案中没有直接向原告交付房屋的义务。本院认为，原告在本案中的诉讼目的是取得其在《2016年协议书》中选定的安置房，经查，原告在《2016年协议书》中选定的房源为荣深家园10栋2单元1503室，目前该房已达到交付条件。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十九条第一款“被告未依法履行、未按照约定履行行政协议，人民法院可以依据行政诉讼法第七十八条的规定，结合原告诉讼请求，判决被告继续履行，并明确继续履行的具体内容；”的规定，从实质化解行政争议的目的出发，本院结合原告提出要求被告交付安置房的诉讼请求，作出能使原告实现诉讼目的的理解，被告嵩阳街道办应按照双方签订的《2010年协议书》《2016年协议书》中的约定继续履行协议，协助原告张律祥与第三人荣家公司订立购房合同，完善相关手续。关于荣家公司述称若原、被告欲按照双方在《2010年协议书》《2016年协议书》中约定的价格从荣家公司取得协议约定的安置房，则需提供县级以上人民政府的相关文件以确定本案原告属于“嵩明县城市棚户区改造项目拆迁户”，否则荣家公司无法将自己所有的房屋按照低于市场价的标准向原、被告进行出让交付的意见，由于荣家公司并未就其所述提交证据予以证实，本院不予采纳。 关于原告是否符合领取过渡安置费的条件以及过渡安置费的发放标准如何确定的问题。本院认为，原被告双方在协议中对过渡安置费已有约定，且被告作为征迁执行机关有向原告发放过渡安置费的安置补偿义务，本案中通过被告的举证及抗辩，其不予支付原告过渡安置费的行为没有事实依据或法定事由，被告在长期未履行交付安置房义务的情况下，应向原告发放自2016年7月1日起计算至签订合同之日止的过渡安置费。关于过渡安置费的标准如何确定，《2016年协议书》第三条第一款约定，“安置过渡费按《嵩明县城市棚户区改造项目集体土地征收补偿及房屋征收补偿安置方案》实施细则执行。”经查，《2016年协议书》中约定的该方案自始不存在。原告主张按照被告向小庄子村其他已安置户实际发放的32元/㎡/月计算支付过渡安置费，本院认为，虽然被告嵩阳街道办向部分村民按照32元/㎡/月发放了过渡安置费，但无证据证实32元/㎡/月属于法定或约定的发放标准。由于双方在《2016年协议书》中约定的过渡安置费发放标准不存在，在进行征迁补偿工作的过程中，确定过渡安置费的发放标准属于作为征迁方的被告嵩阳街道办应当履行的职责范围，综合本案查明的事实，被告嵩阳街道办应确定过渡安置费的发放标准。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十九条第一款“被告未依法履行、未按照约定履行行政协议，人民法院可以依据行政诉讼法第七十八条的规定，结合原告诉讼请求，判决被告继续履行，并明确继续履行的具体内容；被告无法履行或者继续履行无实际意义的，人民法院可以判决被告采取相应的补救措施；给原告造成损失的，判决被告予以赔偿。”的规定，被告嵩阳街道办应对过渡安置费的标准作出补偿决定的补救措施，明确2016年7月1日之后的过渡安置费标准。关于原告提出要求被告嵩阳街道办支付过渡安置费利息以及6个月装修过渡安置费的诉讼请求，由于双方在《2010年协议书》《2016年协议书》中对此均无约定，原告的诉讼请求无事实依据，本院不予支持。 综上，本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条，第七十八条第一款，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十九条第一款、第二十八条第一款的规定，经本院审判委员会讨论决定，判决如下： 一、被告嵩明县人民政府嵩阳街道办事处继续履行协议，于本判决生效之日起六十日内配合原告张律祥与第三人嵩明县荣家房地产开发有限公司签订荣深家园10栋2单元1503室安置房的购房合同，完善相关手续； 二、被告嵩明县人民政府嵩阳街道办事处采取确定过渡安置费发放标准，并按照该标准向原告张律祥作出补偿决定的补救措施（过渡安置费的时间自2016年7月1日起计算至签订上述第一项判项中的合同之日止，以安置面积88.78㎡为基数计算），限本判决生效后六十日内履行完毕； 三、驳回原告张律祥的其他诉讼请求。 本案案件受理费五十元，由被告嵩明县人民政府嵩阳街道办事处负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于昆明铁路运输中级法院。 审判长 阳 睿 审判员 龚 袭 审判员 王 箫 二〇二一年三月九日 书记员 胡婷婷