西安铁路运输法院     行政判决书     （2021）陕7102行初484号     原告陕西万宸实业有限公司，住所地陕西省西安市灞桥区。   法定代表人朱福建，该公司总经理。   委托代理人殷栗平，陕西毕达律师事务所律师。   委托代理人丰洁，陕西毕达律师事务所实习律师。   被告西安市自然资源和规划局，住所地陕西省西安市楼。   负责人冯涛，局长。   委托代理人刘涛，该局工作人员。   委托代理人齐艳红，陕西奉长律师事务所律师。   原告陕西万宸实业有限公司（以下简称万宸公司）不服被告西安市自然资源和规划局2020年7月17日作出的市资源发[2020]6-3号《土地行政处罚决定书》，于2021年1月11日向本院提起行政诉讼，本院立案后，依法向被告西安市自然资源和规划局送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2021年2月24日公开开庭审理了本案。原告万宸公司委托代理人殷栗平、丰洁，被告西安市自然资源和规划局委托代理人刘涛、齐艳红到庭参加诉讼。本案现已审理终结。   西安市自然资源和规划局2020年7月17日作出市资源发[2020]6-3号《土地行政处罚决定书》，认定原告万宸公司2008年在XX街道XX村占地26909.52平方米（折合40.3643亩）建设商混站的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、四十四条之规定，同样违反了2019年修订后的《中华人民共和国土地管理法》第六十三条、四十四条，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条之规定，决定对原告处罚如下：1.没收陕西万宸实业有限公司在非法占地上建设的钢构厂房2座，两层砖混结构办公楼1座，一层砖混结构食堂1座，一层砖混结构化验室1座及其他设施；2.对陕西万宸实业有限公司非法建设占地地26909.52平方米（折合40.3643亩）的行为，按每平方米10元，处以269095.2元罚款。   原告万宸公司诉称，原告自2007年开始，陆续合法取得了商混站的土地使用权、立项审批手续、预拌商品混凝土专业三级等资质和手续。2020年6月12日，西安市生态环境局灞桥分局作出灞环审[2020]62号《西安市生态环境局灞桥分局关于陕西万宸实业有限公司年产值20万m3商品混凝土项目环境影响报告表的批复》。被告在2020年7月19日，向原告送达了其于2020年7月17日作出的市资源发[2020]6-3号《土地行政处罚决定书》，认定原告占地建设商混站的行为违反《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条（修订后为第六十三条、第四十四条）之规定，并根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条之规定，决定：1.没收原告在非法占地上建设的钢构厂房2座，两层砖混结构办公楼1座，一层砖混结构食堂1座，一层砖混结构化验室1座及其他设施。2.对原告非法建设占地26909.52平方米（折合40.3643亩）的行为，按每平方米10元，处以269095.2元罚款。原告认为，被告滥用职权对原告实施行政处罚，作出的处罚决定适用法律错误、违反法定程序、存在明显不当，依法应予撤销，故诉至法院，请求：1.依法撤销被告作出的市资源发[2020]6-3号《土地行政处罚决定书》；2.判令本案诉讼费用由被告承担。   原告向本院提交了以下证据：   1.集体土地建设用地使用证，结合证据2证明涉案土地性质为集体建设用地，原告不存在非法占地行为，被告作出的涉案《土地行政处罚决定书》认定事实错误、适用法律错误，依法应予撤销。   2.承包合同、土地有偿使用合同和补充说明，证明张某某系灞桥区XX街道XX村村民，与灞桥区XX街道XX村签订的《承包合同》合法有效，而原告与张某某签订的《土地有偿使用合同》的使用期限在其租期内，印证了原告系涉案土地合法的使用权人，不存在非法占地行为；结合证据1可以证实，被告作出的行政行为和行政处罚严重违法，存在适用法律错误；结合被告提供的《补充询问笔录》，证实原告实际上租赁土地面积约为58亩，年租金为15万元，并且租金每年按约足额支付给了张某某，原告使用土地行为合法；原告对涉案土地上的一切设备、建筑物及附属设施拥有所有权；即便政府为了迎接第十四届全运会，也应当严格依法办事，先补偿后搬迁，而不是与民争利，损害原告的合法权益。   3.《灞桥区红旗街道办事处关于陕西万宸实业有限公司成立混凝土搅拌站的立项报告》，证明原告使用涉案土地建设商混站的行为获得政府相关部门的鼓励、支持、立项，印证原告系涉案土地合法的使用权人，不存在非法占地行为。   4.营业执照、建筑企业资质证书、开户许可证，证明原告按照政府立项报告和《土地有偿使用合同》的约定，取得了营业执照、相关证书和许可，合法经营，不存在非法占地行为，原告系涉案土地合法的使用权人，被告作出的涉案《土地行政处罚决定书》无事实和法律依据。   5.税收通用完税证二份和税收通用缴款书一份，证明原告从2008年就开始缴纳城镇土地使用税，证实原告使用涉案土地是合法的，系涉案土地合法的使用权人；结合被告提供的《补充询问笔录》，可以证实原告早于2008年就在涉案土地上建成了《土地有偿使用合同》约定的搅拌站全套生产设备及生产附属设备、办公楼、试验室、食堂、库房宿舍等，距今已长达11年多，应不再给予行政处罚。   6.《西安市生态环境局灞桥分局关于陕西万宸实业有限公司年产值20万m³商品混凝土项目环境影响报告表的批复》，证明原告不存在非法占地行为，否则无法获得政府相关部门的环境批复；2020年6月12日原告通过环境批复， 2020年6月18日被告就给原告下达《接受调查通知书》，并做《询问笔录》，此时还在疫情之下，被告的行政行为存在明显不当；结合被告提供的《补充询问笔录》，证实原告使用土地行为合法。   7.法院执行法律文书十三份，证明原告为批复的项目和涉案土地投资巨大，依法享有相应的权利；原告的资产被法院查封，证明这些资产系原告的合法财产，再次印证了被告行政行为明显不当。   8.市资源发[2020]6-3号《土地行政处罚决定书》，证明原告系本案利害关系人，符合法定起诉条件；结合上述证据1-7，证明被告作出的涉案《土地行政处罚决定书》认定事实错误、适用法律错误、程序违法、明显不当。   被告西安市自然资源和规划局辩称：一、原告万宸公司未经批准非法占用新建商混站，属于违法行为；被告西安市自然资源和规划局作出的《土地行政处罚决定书》事实清楚、证据确凿、依据正确、处罚适当，故请求法院依法驳回原告万宸公司的诉讼请求。2007年，原告万宸公司与XX街道XX村村民张某某、灞桥区XX街道XX村委会三方签订《土地有偿使用合同》，合同约定将原湾子村四砖厂部分土地出租给原告万宸公司使用，当时场内只有废弃的老砖窑，无其他建筑。2008年初，原告万宸公司开始动工建设，根据需要相继建设了商混站生产线、化验室、食堂、办公楼等建（构）筑物；目前，原告万宸公司在案涉土地上建成钢构厂房2座，建成两层砖混结构办公楼1座，一层砖混结构食堂1座，一层砖混结构化验室1座。原告万宸公司新建商混站并未履行任何土地审批手续。（一）被告西安市自然资源和规划局有权对原告万宸公司新建商混站的行为进行监督检查。根据2004年8月28日修订施行的《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款、2019年8月26日修订施行的《中华人民共和国土地管理法》第六十七条第一款规定：“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”可知，被告西安市自然资源和规划局作为西安市人民政府土地行政主管部门，对西安市辖区内违反土地管理法律、法规的行为，具有进行监督检查的法定职责。原告万宸公司新建的商混站位于XX街道XX村，东临：村民耕地；南临：停车场；西临：绕城高速；北临：村民耕地，属于西安市辖区，被告西安市自然资源和规划局有权对原告万宸公司新建商混站的行为进行监督检查。（二）原告万宸公司新建商混站，未办理相关用地的审批手续，其行为已经构成非法占地。根据2004年8月28日修改施行的《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、2019年8月26日修订施行的《中华人民共和国土地管理法》第六十三条之规定，原告万宸公司在占用的土地上新建商混站的，应办理相关审批手续。被告西安市自然资源和规划局调查时，原告万宸公司表示其未办理相关用地的审批手续。原告万宸公司未经批准即在占用的土地上新建商混站，其行为已经构成未经批准非法占地，其非法占地的事实清楚、证据确凿，被告西安市自然资源和规划局认定原告万宸公司构成非法占地，依据正确。（三）被告西安市自然资源和规划局对原告万宸公司非法占地新建商混站的行为，作出的《土地行政处罚决定书》合法。根据2004年8月28日修订施行的《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款、2019年8月26日修订施行的《中华人民共和国土地管理法》第七十七条第一款、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，被告西安市自然资源和规划局针对原告万宸公司未经批准非法占地新建商混站的行为，有权没收其在非法占用的土地上新建的商混站，并可以按照非法占用土地每平方米30元以下的标准处以罚款。被告西安市自然资源和规划局依法作出的《土地行政处罚决定书》，没收原告万宸公司新建的商混站，并按照非法占用土地每平方米10元的标准处以罚款，依据正确、处罚适当。综上，被告西安市自然资源和规划局作出的《土地行政处罚决定》事实清楚、证据确凿、依据正确、处罚适当，故请求法院依法驳回原告万宸公司的诉讼请求。二、被告西安市自然资源和规划局作出的《土地行政处罚决定书》程序合法，原告万宸公司的请求明显缺乏事实依据。被告西安市自然资源和规划局向原告万宸公司作出的《土地行政处罚决定书》，经过了立案调查、现场勘测、调查询问、处罚及听证告知、作出处罚决定并依法送达等法定程序，保证了原告万宸公司的陈述、申辩、听证等程序性权利，不存在违反法定程序之事宜。综上，被告西安市自然资源和规划局作出的《土地行政处罚决定书》事实清楚，证据确凿，程序合法，原告万宸公司诉求于法无据，请求驳回原告万宸公司的诉讼请求。   被告西安市自然资源和规划局向本院提交了以下证据：   1.接受调查通知书；   2.法律文书送达回证（接受调查通知书）；   3.询问笔录；   4.补充询问笔录。   5.现场勘测笔录；   6.万宸商混站勘测成果；   7.红旗街办土地利用总体规划图（2006-2020）（局部）；   8.2006年万宸商混站土地利用现状图（局部）；   9.行政处罚告知书；   10.行政处罚听证告知书；   11.法律文书送达回证（行政处罚告知书）；   12.法律文书送达回证（行政处罚听证告知书）；   13.市资源发[2020]6-3号土地行政处罚决定书；   14.法律文书送达回证（土地行政处罚决定书）；   15.孟英英授权委托书；   16.执法人员执法证件。   以上证据证明，原告没有取得合法手续，属于违法占地。   为查清本案事实，本院责令原告庭后核实承包合同中签字人员身份和现场有无围墙，责令被告提交涉案土地行政处罚案件立案、调查、审理等程序性资料。原告庭后向本院提交了《谈话笔录》，证明土地有偿使用合同、承包合同是合法有效的，原告行为合法；《情况说明》，证明合同上的5个人的身份分别是队长和4名群众代表，并且证明万宸公司占地在58亩之内；照片10张，证明涉案搅拌站有围墙、除房屋和绿化之外都进行了硬化，证明被告行政处罚的违法性、任意性。被告向本院提交了《立案呈批表》、《违法案件处理决定呈批表》、《违法案件审理记录》、《陕西万宸实业有限公司非法占地建设的调查报告》、测绘公司资质、人员资质、《补充调查询问笔录》，证明被告作出的行政行为合法有效。   经庭审质证与庭后补充质证，原告万宸公司对被告西安市自然资源和规划局提交证据1-2的真实性认可，合法性、关联性及证明目的均不认可，认为被告在没有任何证据证实原告存在违反土地管理法律、法规行为的情况下，单方面认定原告苦心经营十余年的搅拌站涉嫌违法，给原告作出并送达《接受调查通知书》，违反《中华人民共和国土地管理法》第六十七条关之规定，《接受调查通知书》没有引用明确具体的法律条文，存在适用法律错误情形，作出主体不合法，所盖印章为被告内部印章，而非其公章，且未经原告盖章确认；对证据3-4的真实性、关联性认可，合法性、证明目的均不认可，认为笔录中均未记载：“被告执法人员在询问时向原告出示了证件”，仅表明一人身份，违反《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条之规定，《询问笔录》内容中记载的询问人为李武民、记录人为刘志伟，但在落款的签名处，询问人却变成了叶英杰，记录人却变成了李武民，自相矛盾，严重违反法定程序，同时也能印证被告执法人员在询问时未向原告出示证件，两份笔录上也未经原告盖章确认，证明被告的行政行为违法；对证据5-6真实性、合法性、关联性、证明目的均不认可，认为《现场勘测笔录》和《勘测成果》在形成时间上违背常理和逻辑，《现场勘测笔录》作出时间和勘测时间为2020年7月1日上午9：35分，明确载明“并附测量成果图”，说明测量成果图至少在2020年7月1日上午9：35分时已经形成，但《勘测成果》即测量成果图载明的时间却是2020年7月2日，且《勘测成果》系被告单方委托作出和提供，进行勘测时也未告知原告，勘测公司无法证明有相应资质，该组证据亦未经原告盖章确认，且原告并不存在非法占地行为，故该组证据与本案无关，也证明被告的行政行为违法；对证据7-8真实性、合法性、关联性、证明目的均不认可，认为证据7系被告单方面提供，无法核实也无法看清规划的内容，证据形成时间无法确定，该规划图是2020年7月制图，而原告早已于2008年成立，同时建成和经营搅拌站，证据8来源不明，且与《集体土地建设用地使用证》等证据相冲突，原告不存在非法占地行为，该证据与本案无关；对证据9-14形式上的真实性认可，实质上的真实性、合法性、证明目的均不认可，认为原告不存在违法行为，被告擅自滥用职权认定原告违法并进行告知，无事实和法律依据，其适用的法律没有具体到款，被告适用《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条对原告进行罚款，即“依照《土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下”，这是对违反《中华人民共和国土地管理法》第七十六条情形的处罚，但该证据却适用了《中华人民共和国土地管理法》第七十七条对原告进行处罚，且本案并不存在农用地转为建设用地的情形，更不存在未经批准或者采取欺骗手段骗取批准非法占用土地的行为，被告适用法律错误；对证据15真实性认可，合法性及证明目的不认可，认为委托书权限不明确，没有说明孟英英能够代表公司接受调查代收文书的权限；对证据16真实性认可，但认为只能证明是被告的执法人员，无法证明询问笔录程序合法性。对被告庭后提交的全部证据认为真实性无法确认，关联性均认可，合法性及证明目的均不认可，认为被告属于在行政处罚作出之后补充的证据，是逾期提供，违反了《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条及行政诉讼证据规则的规定，应当依法视为被告作出行政处罚无证据。   被告对原告提交的证据1、3-4真实性认可，证明目的不认可；对证据2中承包合同、土地有偿使用合同的真实性认可，对补充说明的真实性不认可，对其证明目的均不认可，认为该合同仅能证明第三人张某某承租集体所有土地设立砖厂，不能证明原告自张某某处承租涉案土地的合法性；对证据5中税票的真实性、合法性认可，关联性不认可，证明目的不认可，对增值税认为与本案没有关联性；对证据6-7真实性认可，关联性与证明目的均不认可，认为证据6中明确载明项目是未批先建，原告非法占地事实明确；对证据8真实性、合法性认可，对其第一个证明目的认可，第二个证明目的不认可。对原告庭后提交的证据中孟英英签字的真实性认可，合法性不认可，笔录内容不认可，认为该笔录属于法定证据中的当事人陈述，只能证明其承租案涉土地的途径，不能证明承包合同的合法性，也不能证明其占地建设的行为合法；对《情况说明》的真实性认可，合法性及证明目的不认可，认为该说明是原承租人张某某单方出具，与原告具有法律上的利害关系，该说明应辅以其他证据证明，仅此不足以证明原告的主张；对照片的真实性和证明目的都不认可，认为照片没有明显地理标识，无法确定实际情况，不能证明原告主张的事实。   本院对原、被告提交的证据认证如下：对原告提交证据1、证据2中承包合同及土地有偿使用合同、证据3-8以及庭后提交的谈话笔录、情况说明等，因客观真实，来源合法，被告对其真实性不持异议，本院对其真实性依法予以确认；对证据2中补充说明，能够与其他证据相互印证，本院对其真实性依法予以确认；对原告庭后提交的照片，因不符合证据的法定形式要件，依法不予确认。对被告提交的证据，因客观真实，来源合法，且与本案被诉行政行为具有关联性，本院依法予以确认。   经审理查明，2007年4月20日，西安市灞桥区XX村委会（甲方）与张某某（乙方）签订《承包合同》，约定如下：“经甲乙双方组民代表大会研究决定，现就乙方承包甲方砖厂一事达成协议如下：一、甲方将本组砖厂承租给乙方，租期为贰拾年，即从二零零七年元月一日至二零二六年十二月三十一日止。二、承租金额为：每年交甲方陆万元整，每五年为一段落，递增5%……”该合同甲方处有“张红利、张建飞、张天明……”等5个手写签字、捺印，乙方处有“张某某”手写签字、捺印，并加盖西安市灞桥区红旗街道办事处湾子村民委员会印章。后张某某（甲方）、陕西万宸实业与限公司（乙方）和西安市灞桥区XX村委会（丙方）签订《土地有偿使用合同》，约定如下：“根据《中华人民共和国合同法》及相关规定，经甲乙双方协商，就甲方承租丙方所属的湾子村四组砖厂内企业部分土地，甲方提供给乙方有偿使用，达成如下协议，以资共同遵守。一、土地用途：组建预拌砂浆及混凝土公司。二、土地有偿使用期限：十八年（即二00七年九月三十日起至二0二五年十月十一日止）三、土地有偿使用范围：湾子村四组砖厂内企业部分土地约六十亩。土地的使用范围双方确定后附土地平面图作为合同附件，土地的使用面积以实际丈量为准，其准确亩数在土地平面图中标定。四、土地有偿使用金：1、依据土地使用证确定亩数：甲方承租丙方的土地面积为伍拾捌亩（58亩），年租金共计贰拾贰万元整。2、划分：乙方实际租用面积为：叁拾陆亩（36亩），年租金为壹拾伍万元整。3、启用时间：从二00八年元月开始……”该合同甲方处有“张某某”手写签字，并加盖西安市灞桥区人和建材厂印章，乙方处有“王琳”手写签字，并加盖万宸公司合同专用章，丙方处该有灞桥区红旗街道湾子村村民委员会印章。该合同无落款日期。2008年2月10日，张某某给原告出具《补充说明》一份，记载：“原合同约定给万宸公司用地36亩，因剩下的地方本人张某某没有用，所以剩下的地方万宸公司需要使用，本人同意，且不计另收费用。”该说明有“张某某”手写签名，落款日期2008年12月10日。原告提交了《集体土地建设用地使用证》一份，显示土地使用者为西安市灞桥区红旗湾子四砖厂，用地面积“36680m2/58.02亩”，其中建筑占地“2160.108 m2/3.24亩”，用途为“制作机砖”，发证时间为1992年9月。2020年6月18日，被告西安市自然资源和规划局向原告万宸公司作出《接受调查通知书》，称其在XX街道XX村集体建设用地内建设搅拌站及配套设施的行为，涉嫌违反《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定，要求万宸公司配合接受调查。2020年6月19日，被告西安市自然资源和规划局对原告万宸公司委托人孟英英进行询问并制作了《询问笔录》，在笔录中孟英英称万宸公司于2007年与XX街道XX村村民张某某签订租地合同取得涉案土地的使用权，该宗地位于XX街道XX村XX组，东临村民耕地（紧邻铁路线），南临停车场，西临绕城高速，北邻村民耕地，该宗地原是XX街道XX村老砖厂，当时场地内只有废弃的老砖窑，没有其他建筑，原告万宸公司租地后于2008年初开始建设，2008年9月整体建设完工，建成6栋房屋，其中一栋2层砖混结构办公楼，其他均为1层砖混结构房屋。2016年之后大件路钢构封闭厂房约2.5万平方米左右，商混站占地总面积大约50亩左右，以实际测量为准。当日，被告西安市自然资源和规划局制作立案呈批表，决定对万宸公司“未经批准、非法占地”行为进行立案查处。2020年7月1日上午，被告对完成公司商混站占地面积进行勘测并制作了《现场勘测笔录》，记载面积测量由测绘公司具体测量，以实际测量成果图为准，经原告万宸公司委托人孟英英现场指界，该商混站位于XX街道XX村XX组，东邻村民耕地（紧邻铁路线），南邻停车场，西邻绕城高速，北邻村民耕地。孟英英在该现场勘测笔录中签字、捺印。2020年7月2日，西安灞桥三维测绘有限公司作出《XX街XX村陕西万宸实业商混站勘测成果》，勘测陕西万宸实业商混站占地26909.52平方米（40.3643亩），建筑物5栋，2处钢构，1处2层砖混，2处1层砖混。2020年7月2日，被告西安市自然资源和规划局对孟英英进行询问并制作《补充询问笔录》，孟英英称原告万宸公司商混站占地内目前有钢构棚2座，砖混结构房屋3座，其中办公楼为砖混2层结构，食堂、化验室为砖混1层结构，在商混站内有1栋破旧土木结构房屋，在万宸公司进地前就存在，万宸公司签订的土地有偿使用合同租地面积为36亩，年租金为15万元，后来因生产需要，有扩占了原砖厂的一部分土地，但经原告与张某某口头约定，租金不变。经被告套合《灞桥区红旗街办土地利用总体规划（2006-2020）——红旗街办土地利用总体规划图（局部）》，涉案土地为建设用地区（允许建设区）。2020年7月10日，被告向原告万宸公司作出编号（2020）3号《行政处罚告知书》、《行政处罚听证告知书》，告知拟对其作出的处罚以及其享有的陈述、申辩、听证等权利，并送达原告。经审理，被告西安市自然资源和规划局于2020年7月17日作出市资源发[2020]6-3号《土地行政处罚决定书》，认为原告2008年在XX街道XX村占地26909.52平方米（折合40.3643亩）建设商混站的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条（修订后为第六十三条、第四十四条）之规定，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条之规定，决定处罚如下：1.没收陕西万宸实业有限公司在非法占地上建设的钢构厂房2座，两层砖混结构办公楼1座，一层砖混结构食堂1座，一层砖混结构化验室1座及其他设施。2.对陕西万宸实业有限公司非法建设占地26909.52平方米（折合40.3643亩）的行为，按每平方米10元，处以269095.2元罚款。2020年7月23日，被告西安市自然资源和规划局向原告万宸公司送达该处罚决定。原告不服，向本院提起本案诉讼，诉请如前所述。   另查明，应本院要求，被告西安市自然资源和规划局于2021年2月26日向原湾子村四组村民代表张建明进行询问并制作询问笔录，张建明称XX小组与张某某签订合同时没有经过任何程序，没有召开任何村民会议或村民代表会议，当时签字的XX村XX组长，剩下的4人为XX小组委员，当时小组委员共5人，XX村XX组和张某某签订的承包合同用地面积是否一致。张某某2021年2月28日出具《情况说明》，称在《承包合同》中签字的张红利为队长，其余为群众代表，原告万宸公司占地完全在其58亩地之内。   本院认为，本案的争议焦点是：被告西安市自然资源和规划局作出的市资源发[2020]6-3号《土地行政处罚决定书》是否合法。   本案非法占地行为查处发生于《中华人民共和国土地管理法》修订前后，根据《中华人民共和国立法法》第九十二条“同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定；新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定。”《最高人民法院关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》“行政相对人的行为发生在新法施行以前，具体行政行为作出在新法施行以后，人民法院审查具体行政行为的合法性时，实体问题适用旧法规定，程序问题适用新法规定，但下列情形除外：（一）法律、法规或规章另有规定的；（二）适用新法对保护行政相对人的合法权益更为有利的；（三）按照具体行政行为的性质应当适用新法的实体规定的。”的规定，参考《国土资源部关于查处土地违法行为如何适用有关问题的通知》“新法实施前发生的非法占地行为。在新法实施后继续在非法占用的土地上构筑建筑物和其他设施的，依照新法处理。”的规定，如原告万宸公司的占地行为属于非法占地行为，其在新法实施后继续在非法占用的土地上构筑建筑物和其他设施，占地状态处于持续状态，应当适用新法处理，因此，本案应当适用新修订的《中华人民共和国土地管理法》（以下简称新《中华人民共和国土地管理法》）。   新《中华人民共和国土地管理法》第六十七条第一款规定：“县级以上人民政府自然资源主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”本案中，被告西安市自然资源和规划局作为西安市人民政府自然资源主管部门，对西安市辖区内违反土地管理法律、法规的行为，具有进行监督检查、作出相应处罚的法定职责。   新《中华人民共和国土地管理法》第四十四条规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。永久基本农田转为建设用地的，由国务院批准。在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次按照国务院规定由原批准土地利用总体规划的机关或者其授权的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围外，将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的，由国务院或者国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府批准。”本案中，原告万宸公司认可其在租用的XX街XX村集体土地上进行建设的事实，经被告西安市自然资源和规划局查明，原告万宸公司占用土地规划为允许建设区，符合土地利用总体规划。根据《国土资源违法行为查处工作规程》9.2.2，判定违法用地占用地类，应当将违法用地的界址范围或者勘测定界坐标数据套合到违法用地行为发生上一年度土地利用现状图或者土地利用现状数据库上，对照标示的现状地类进行判定。违法用地发生时，该用地已经批准转为建设用地的，应当按照建设用地判定。被告西安市自然资源和规划局认定原告于2008年建设商混站，但提交的为2006年万宸商混站土地利用现状图，不符合上述规定。且原告万宸公司认为其租用的全部是原西安市灞桥区红旗湾子四砖厂的集体建设用地，并提交初步证据证明，被告并未提交原告占用土地不属于西安市灞桥区红旗湾子四砖厂《集体土地建设用地使用证》范围的证据，对原告万宸公司使用的土地是否已经被批准转为建设用地亦未查清，而仅以2006年万宸商混站土地利用现状图（局部）认定涉案土地有一部分在当时现状是水浇田，属于农用地，认定原告万宸公司违反新《中华人民共和国土地管理法》第四十四条的规定没有事实依据，主要证据不足。   此外，新《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款规定：“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让。”第六十三条规定：“土地利用总体规划、城乡规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体经营性建设用地，土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用，并应当签订书面合同，载明土地界址、面积、动工期限、使用期限、土地用途、规划条件和双方其他权利义务。前款规定的集体经营性建设用地出让、出租等，应当经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意。通过出让等方式取得的集体经营性建设用地使用权可以转让、互换、出资、赠与或者抵押，但法律、行政法规另有规定或者土地所有权人、土地使用权人签订的书面合同另有约定的除外。集体经营性建设用地的出租，集体建设用地使用权的出让及其最高年限、转让、互换、出资、赠与、抵押等，参照同类用途的国有建设用地执行。具体办法由国务院制定。”本案中，被告认可西安市灞桥区红旗湾子四砖厂《集体土地建设用地使用证》所载明土地是集体经营性建设用地，张某某XX街道XX村XX组签订的《承包合同》载明“经甲乙双方组民代表会议研究决定”，红旗街道办湾子村四组将该组砖厂承租给张某某，四组组长张红利及村小组委员或村民代表4人在甲方处签字、捺印，签字人员是否为村民代表，是否占该集体经济组织村民代表三分之二以上，XX村XX组村民代表“没有召开任何村民会议或村民代表会议”的询问笔录，不足以证明张某某是否合法取得涉案土地的使用权，而原告万宸公司自张某某处通过有偿使用或转让方式获得涉案土地使用权是否仍须经该集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，被告亦未提供相应证据证明。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十条“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清的，不得给予行政处罚。”及《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。”的规定，被告西安市自然资源和规划局认定原告万宸公司占地建设商混站的行为，违反新《中华人民共和国土地管理法》第六十三条、第四十四条的规定，适用新《中华人民共和国土地管理法》第七十七条的规定作出涉案土地行政处罚决定，认定违法事实不清，证据不足。   本案中，被告作出涉案处罚决定经过了立案调查、现场勘测、调查询问、处罚及听证告知、作出处罚决定并依法送达等法定程序，保证了处罚相对人的陈述、申辩、听证等重要程序性权利，程序并无明显不当。   综上，被告西安市自然资源和规划局作出涉案土地行政处罚决定认定事实不清，主要证据不足，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，判决如下：   撤销被告西安市自然资源和规划局作出的市资源发[2020]6-3号土地行政处罚决定。   案件受理费50元，由被告西安市自然资源和规划局负担。   如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。         审判长 孙青青     审判员 王得志    人民陪审员 娄静霜                               二〇二一年三月二十九日     书记员 崔瑞瑞               附法律条文：   《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：   （一）主要证据不足的；   （二）适用法律、法规错误的；   （三）违反法定程序的；   （四）超越职权的；   （五）滥用职权的；   （六）明显不当的。        1