广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2021）粤71行终524号上诉人（原审原告）：陈进发，男。被上诉人（原审被告）：广州市规划和自然资源局。住所地：广州市越秀区××××××。法定代表人：郭昊羽，局长。委托代理人：陈奕全、方峥嵘，该局工作人员。被上诉人（原审被告）：广州市人民政府。住所地：广州市越秀区×××××。法定代表人：温国辉，市长。委托代理人：田发达，该府工作人员。原审第三人：王云建，男。上诉人陈进发因与被上诉人广州市规划和自然资源局（以下简称市规资局）、广州市人民政府（以下简称市政府）建设工程规划许可及行政复议一案，不服广州铁路运输法院（2020）粤7101行初773号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，2019年3月20日，市规资局作出穗规划资源业务函〔2019〕1635号《关于送审既有住宅增设电梯规划方案问题的复函》，函复王云建等天河区黄埔大道中路163号住宅楼业主：你们送审的天河区黄埔大道中路163号住宅楼（以下简称涉案住宅楼）增设电梯建筑设计方案及相关资料收悉，经审查，一、根据《广州市既有住宅增设电梯办法》的有关规定，应取得该单元或者该幢房屋专有部分占建筑物总面积2/3以上的业主且占总人数2/3以上的业主同意，并附其不动产权属证书或者登记证明复印件，现送审资料不齐，请补充；二、应继续按《广州市既有住宅增设电梯办法》的要求做好与相关业主协商的工作，由居民居委会、原房改售房单位、律师事务所或者公证机构等第三方进行现场见证或者公证，并出具见证意见或者公证证明。送审资料尚缺部分业主的协商情况，应补充；三、根据《广州市既有住宅增设电梯技术规程》的规定，送审方案已对该住宅楼第二、四、六、八层01、08单元造成严重遮挡，应取得上述业主的书面同意并附其不动产权属证书或者登记证明复印件。现送审资料不齐，应补充或优化电梯方案；四、送审方案各层平面图未明确拟建电梯及连廊工程所在层数及标高，应修改完善；五、送审方案设置较长连廊且非独立承重结构，不合理，应修改，如确需采用此设计，由于明显增加原房屋荷载，根据《广州市房屋安全管理规定》《市政府令第83号》第十九条的规定，应委托原设计单位或房屋安全鉴定单位进行安全鉴定；六、建筑物在加装电梯后应符合消防安全和结构安全的相关规范要求，应在建筑设计方案图纸、结构安全说明加盖注册结构师章，消防设计说明加盖注册建筑师章；七、增设电梯的建筑设计方案应考虑建筑外立面的景观美化电梯井道的立面材质和色彩应与该小区微改造项目方案一致，送审方案不符合要求，应修改；八、该住宅楼东侧黄埔大道中161号住宅楼近期向我局申报加装电梯工程，其方案电梯选址位置与你们本次送审方案不一致，为确保该小区加装电梯规整有序，整体符合老旧小区微改造理景观要求，你们应加强与东侧相邻梯口业主的沟通，依法通过民事协商形成统一意见；九、根据《广州市既有住宅增设电梯办法》第十七条，应当按照法律、法规的规定由具有相应资质的单位进行施工图设计和审查、施工以及监理；十、应按《广州市既有住宅增设电梯办法》的有关规定办理，做好相关协调工作，维护社区内部安定和谐；十一、为确保申请业主本人知悉加装电梯设计方案并确认送审方案与其签署同意意见的方案一致，在按上述要求办理后向我局申请办理有关规划审批手续时，应提交由所有申请业主签名确认的设计方案图，并在签名处相应加盖业主本人指模及注明房号；十二、根据《广州市绿化条例》第三十六条和第三十九条的相关规定，小区因新建电梯涉及占用绿地或迁移、砍伐、修剪树木的，你们应在施工前取得绿化行政主管部门审批同意；等等。2019年2月14日、4月12日，在广州市天河区天园街东成社区×民委员会的见证下，广州市天河区×××××××××住宅楼部分业主就涉案住宅楼增设电梯工程分别召开了两次协商大会，广州市天河区天园街东成社区×民委员会并分别制作了《关于天河区黄埔大道中163号住宅楼增设电梯工程业主协商大会的现场情况说明》。2019年5月14日，市规资局作出穗规划资源业务函〔2019〕4387号《关于送审增设电梯建筑设计方案问题的复函》，函复王云建等天河区黄埔大道中路163号住宅楼业主：涉案住宅楼增设电梯建筑设计方案前经我局审查并以穗规划资源业务函〔2019〕1635号文提出修改意见，现未按要求修改，请你们继续按穗规划资源业务函〔2019〕1635号文的要求修改方案并完善资料，等等。2019年7月5日，市规资局工作人员前往广州市天河区×××××××××住宅楼进行现场踏勘并制作《现场踏勘记录表》载明：现状为9层住宅楼，位于东城花苑，现场未施工，详见照片。2019年7月5日，市规资局作出穗规划资源业务函〔2019〕7417号《关于送审增设电梯建筑设计方案的复函》，函复王云建等天河区黄埔大道中路163号住宅楼业主：一、由于原住宅楼增设电梯工程涉及改变既有居住环境，可能影响利害关系人利益，为保障利害关系人的利益和规划知情权，依照有关规定需要进行批前公示。并对公示位置、公示内容、公示结束后的申请办理手续、施工等事项提出了具体要求。2019年7月9日至2019年7月28日，上述拟增设电梯涉案工程在涉案住宅楼及市规资局的网站上进行了批前公示，公示说明为：王云建等天河区黄埔大道中路163号住宅楼业主拟在广州市天河区×××××××××进行增设电梯工程，并向市规资局提出申请，根据《行政许可法》等规定，现将增设电梯方案向利害关系人进行公示，公开征询意见。项目立案号201××××××××22349，公示时间为20天，公示期限为2019年7月9日至2019年7月28日，等等。公示期间，市规资局收到涉案住宅楼部分业主的反馈意见，认为拟增设电梯工程存在影响消防、楼体安全、施工期间住户安全保障等问题。2019年8月5日，王云建等业主就广州市天河区×××××××××住宅楼拟加装电梯向市规资局申请办理涉案住宅楼加、改、扩建建筑工程《建设工程规划许可证》，并提交了申请函、单位有效身份证明、授权委托书、代理人身份证明、设计单位的建筑设计资质证书或单项建筑设计资质证书、显示或标注有拍照日期的多角度现场照片、承诺函、绘制在1:500现场地形图上的总平面规划图、建筑平、立、剖图纸、电子报批文件等材料，市规资局以立案总序号〔2019〕26204号予以受理。其中，设计单位广东名都设计有限公司于2019年7月29日作出《天河区黄埔大道中163号住宅楼增设电梯结构安全说明》，说明：经初步计算，新增电梯井道及对楼板凿除开洞处理后，不对原建筑产生内力作用，不影响原建筑及周边建筑结构安全。并于2019年8月6日作出《天河区黄埔大道中163号住宅楼增设电梯间及连廊工程满足消防规范设计说明》，说明：该项目电梯井道满足消防设计规范的要求。2019年8月6日，市规资局工作人员再次前往广州市天河区×××××××××住宅楼进行现场踏勘并制作《现场踏勘记录表》载明：现状为9层住宅楼，位于东城花苑，小区正在微改造升级，拟建电梯井位置未施工，详见照片。经审查图纸、相关申请资料及现场踏勘，市规资局认为批前公示的反馈意见不能成立。2019年8月6日，市规资局核发了穗规划资源建证〔2019〕3595号《建设工程规划许可证》（以下简称被诉规划许可证），该证载明：建设单位（个人）为王云建等天河区黄埔大道中163号住宅楼业主，建设项目名称为住宅楼增设电梯工程1宗，建设位置为广州市天河区×××××××××，建设规模为1宗，地上9层26平方米。附图及附件名称：一、附图1份；二、附件：《建设工程审核书》1份。并于同日对涉案许可证进行批后公布。陈进发对涉案规划许可证不服，于2019年9月11日向市政府申请行政复议。市政府对陈进发的行政复议申请受理后于同日向市规资局作出《提出行政复议答复通知书》，向王云建等天河区黄埔大道中163号住宅楼业主作出《第三人参加行政复议通知书》。2019年9月17日，市规资局作出《行政复议答复书》。2019年11月15日，市政府作出《延长行政复议审查期限通知书》，决定将该案的审查期限延长30日。2019年12月4日，市政府作出《中止行政复议审查通知书》，因需要继续审查，决定中止对本案的审查。2019年12月24日，市政府作出《恢复行政复议审查通知书》，因中止原因已消除，决定从2019年12月24日起恢复对本案的审查。2019年12月26日，市政府作出穗府行复〔2019〕1596号《行政复议决定书》，认为市规资局核发被诉规划许可证，认定事实清楚、证据确凿、程序合法、适用依据正确。决定：根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，维持市规资局核发的穗规划资源建证〔2019〕3595号《建设工程规划许可证》。陈进发仍不服，诉至原审法院。另查明，广州市天河区××××××××××××××××××住宅楼，涉案住宅楼总户数为57户〔其中101、102、107、108、201、202、207、208房产权人相同，计1户；103、104、105、106、203、204、205、206房有独立的楼梯间及门牌号(地址为广州市天河区×××××××××)〕，共有44户业主同意增设电梯，并提供了身份证及房地产权证复印件。此外，陈进发是涉案住宅楼706房的产权人；王云建是涉案住宅楼701房产权人。2019年4月29日，广州市天河区天园街东成社区×民委员会作出《证明》，主要内容为：兹证明我社区辖内天河区黄埔大道中163号101房（东房之一）、163号101房（东房之二）、163号101房（西房之一）、163号101房（西房之二）自物业交付始至今，均作为商铺使用。原审法院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一、二款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。”据此，市规资局作为广州市政府城乡规划主管部门，具有向城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的建设单位或者个人办理建设工程规划许可证的法定职责。《中华人民共和国物权法》第七十六条规定：“下列事项由业主共同决定：（一）制定和修改业主大会议事规则；（二）制定和修改建筑物及其附属设施的管理规约；（三）选举业主委员会或者更换业主委员会成员；（四）选聘和解聘物业服务企业或者其他管理人；（五）筹集和使用建筑物及其附属设施的维修资金；（六）改建、重建建筑物及其附属设施；（七）有关共有和共同管理权利的其他重大事项。决定前款第五项和第六项规定的事项，应当经专有部分占建筑物总面积三分之二以上的业主且占总人数三分之二以上的业主同意。决定前款其他事项，应当经专有部分占建筑物总面积过半数的业主且占总人数过半数的业主同意。”《广州市既有住宅增设电梯办法》第五条第一款规定：“既有住宅增设电梯的意向和建筑设计方案应当听取拟增设电梯所在物业管理区域范围内业主的意见，并应当经本单元或者本幢房屋专有部分占建筑物总面积2/3以上的业主且占总人数2/3以上的业主同意。增设电梯拟占用业主专有部分的，还应当征得该专有部分的业主同意。”第十一条规定：“既有住宅增设电梯申请建设工程规划许可证，按照以下程序办理：（一）申请人按照本办法的规定提交申请资料。（二）国土规划行政管理部门审查建筑设计方案。（三）国土规划行政管理部门按照本办法的规定组织批前公示。（四）批前公示结束后，国土规划行政管理部门依法核发增设电梯的建设工程规划许可证。申请人应当在建设工程规划许可证的有效期内动工建设。国土规划行政管理部门应当为既有住宅申请增设电梯事项提供审批咨询服务。”第十二条第一、二款规定：“既有住宅增设电梯申请建设工程规划许可证，应当提交以下资料：（一）申请书及立案申请表。（二）申请人身份证明文件。申请人为单位的，应当提交《中华人民共和国组织机构代码证》或者其他有效证明文件；申请人为业主的，应当提交业主身份证明；接受委托代为提出申请的，还应当提交代理人身份证明文件、授权委托书。（三）具有相应资质的建筑设计单位出具的建筑设计方案图纸一式两份（含绘制在1/500现状地图上的总平面图、各楼层平面图、各向立面图、剖面图）。（四）建筑设计单位出具的结构安全说明和满足消防设计规范说明。（五）专有部分占该幢（单元）建筑物总面积2/3以上的业主且占总人数2/3以上的业主同意增设电梯的书面文件及其同意所送审的建筑设计方案的书面意见，并附有同意增设电梯业主的不动产权属证书或者登记证明复印件。（六）申请人与相关业主进行协商的书面材料。（七）其他法定资料。前款第（六）项规定的资料，应当由居民委员会、原房改售房单位、律师事务所或者公证机构等第三方进行现场见证或者公证，并出具见证意见或者公证证明。”第十四条规定：“批前公示期间，对增设电梯事项有异议的，业主应当自行协商。业主经过协商仍无法达成一致意见的，可以请求居民委员会、原房改售房单位、业主委员会或者增设电梯咨询服务机构等第三方组织协商或者调解，并由组织协商或者调解的第三方出具协商情况说明或者调解意见。”第二十六条规定：“业主认为因增设电梯侵犯其所有权和相邻权等民事权益而提出补偿等要求的，由业主之间协商解决。属地镇政府或者街道办事处人民调解委员会、相关行政管理部门应当应业主请求依照法定职权和程序组织调解，促使相关业主在平等协商基础上自愿达成调解协议。业主之间协商或者调解不成的，依法通过民事诉讼途径解决。”本案中，王云建等人向市规资局申请办理广州市天河区×××××××××住宅楼增设电梯工程的《建设工程规划许可证》，并提交了申请函、专有部分占涉案住宅楼建筑物总面积三分之二以上且总人数三分之二以上业主同意增设电梯以及同意所送审的建筑设计方案的书面意见等资料，市规资局经现场踏勘、批前公示，并审查相关申请资料，认为王云建等业主的申请符合上述规定，满足了“两个三分之二同意”的法定许可条件，于2019年8月6日向王云建等业主核发了涉案《建设工程规划许可证》，并进行了批后公布，符合上述有关审批的规定，该颁证行为适用法律法规正确、程序合法，原审法院予以维持。《中华人民共和国行政复议法》第二十八条规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：(一)具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持；……”第三十一条第一款规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。”本案中，市政府收到陈进发的行政复议申请后，依照法律规定在法定期限内作出涉案复议决定书维持市规资局作出的涉案规划许可证，程序合法。关于陈进发提出的涉案工程的方案存在重大消防安全问题、不满足消防要求等主张，涉案工程的建筑设计单位分别出具了《天河区黄埔大道中163号住宅楼增设电梯结构安全说明》和《天河区黄埔大道中163号住宅楼增设电梯间及连廊工程满足消防规范设计说明》，并提供了设计单位的资质证明，说明了拟加建的电梯不影响原建筑及周边建筑结构安全及满足消防设计规范的要求，故对陈进发的上述主张，不予采纳。关于陈进发提出的其名字出现在同意涉案方案业主公示名单内、市规资局计算“双三分之二同意”标准时未统计103、104、105、106、203、204、205、206房业主意见等主张。市规资局在统计涉案住宅楼拟加装电梯工程是否满足“双三分之二同意”标准时并未将陈进发户纳入同意户，即现有44户同意在涉案住宅楼加装电梯，而这44户并不包含陈进发户；而根据市规资局的调查，103、104、105、106、203、204、205、206房有独立的楼梯间及门牌号(地址为广州市天河区×××××××××)，并非涉案住宅楼的门牌号（广州市天河区×××××××××），两者门牌号不一致，市规资局未统计上述房屋业主意见并无不当，故对陈进发的上述主张，不予采纳。综上，陈进发诉请撤销涉案许可证及复议决定书，理据不足，原审法院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决：驳回陈进发的诉讼请求。上诉人陈进发不服原审判决，向本院提起上诉称：1.市规资局的行政许可从行为到程序均不符合法律规定。在2019年7月5日由天河区人民政府有关部门组织的增设电梯协调会中，同意业主与不同意业主产生激烈冲突，上诉人也明确表示不同意原方案并提出另找适配性、安全性更换的方案，但均被拒绝，市规资局却在当天作出涉案《关于送审增设电梯建筑设计方案的复函》，存在未申请先批的情况。2.公示是行政许可的法定条件，上诉人不同意原方案却出现在同意该方案的公示名单上，市规资局在原审中提交两套材料存在弄虚作假。3.市规资局明知涉案行政许可侵犯其他业主的合法权利却强行作出涉案规划许可，上诉人有权要求进行修复、重做、恢复原貌。4.涉案住宅楼原消防楼梯被行政许可批复占用，影响消防安全。5.原审采纳市规资局关于一二层单元排除在涉案163号楼业主之外、161号有独立楼梯及同意业主有44户的主张缺乏事实依据。综上，上诉人二审请求：1.撤销原审判决及穗规划资源建证〔2019〕3595号《建设工程规划许可证》，对本案进行再审或者改判；2.判令两被上诉人承担本案诉讼费。被上诉人市规资局二审答辩称：1.涉案《关于送审增设电梯建筑设计方案的复函》的批复过程程序合法、符合相关法律规定。2.市规资局对涉案住宅业主关于增设电梯的意向和建筑设计方案表决有效数的统计符合法律规定；3.根据《最高人民法院关于审理建筑物区分所有权纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》，涉案工程并未占用上诉人专有部分面积。4.根据具有建筑工程甲级资质的设计公司出具的结构安全说明及满足消防规范设计说明，涉案住宅加装电梯设计方案满足结构安全及消防安全规范，符合法律规定。5.申请业主代表提交的资料体现了协商过程及未能达成一致意见的结果，保障了包括上诉人在内的业主知情权、参与权，符合《广州市既有住宅增设电梯办法》的相关规定。被上诉人市政府二审提交答辩意见称，其作出被诉行政复议决定认定事实清楚、证据充分、程序合法、适用依据正确，请求维持原审判决，依法驳回上诉人的上诉并判令上诉人承担本案诉讼费用。原审第三人王云建二审未陈述意见。经二审审查，原审判决查明的事实清楚且有相应的证据证明，本院予以确认。本院认为,原审第三人王云建等涉案住宅楼业主申请增设电梯建设工程规划许可，向被上诉人市规资局提交了立案申请表、业主身份证明和授权委托书、业主房产证复印件、承诺函、加建电梯业主同意书及同意送审方案表（专有部分占建筑物总面积2/3以上的业主且占总人数2/3以上的业主同意加装电梯）、《关于送审既有住宅增设电梯规划方案问题的复函》《关于送审增设电梯建筑设计方案的复函》、具有建筑设计资质证明的公司出具的设计图纸、批前公示及现场照片、结构安全说明、满足消防规范设计说明、增设电梯工程业主协商大会现场情况说明等材料，符合《中华人民共和国物权法》第七十六条及《广州市既有住宅增设电梯办法》第五条、第十二条规定的条件。被上诉人市规资局在收到送审增设电梯建筑设计方案及涉案电梯规划许可申请后，履行了现场踏勘、批前公示、审核申请材料、批后公布等法定程序，亦符合《广州市既有住宅增设电梯办法》的相关规定，程序合法。被上诉人市规资局核发涉案建设工程规划许可证符合法律、法规的规定，被上诉人市政府复议维持被上诉人市规资局核发规划许可证的行为，亦无不当，本院予以支持。上诉人陈进发提出的上诉事实和理由，经查与其原审所提主张基本一致。对于其提出涉案工程不满足消防要求、其名字出现在同意业主名单中、未统计涉案楼宇一二层单元业主意见等主张，原审判决亦逐一进行了审查并说理，本院经审查均予认可，不再赘述。上诉人提出的上诉理由均不能成立，本院不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人陈进发负担。本判决为终审判决。审 判 长  朱 琳审 判 员  闵天挺审 判 员  王 荣二〇二一年四月十四日法官助理  农倩倩书 记 员  罗子晴