昆明铁路运输法院行 政 判 决 书（2020）云7101行初97号原告李顺明，男，1963年8月10日出生，傣族，住云南省禄劝彝族苗族自治县。委托诉讼代理人罗雄，云南双扬律师事务所律师。被告禄劝彝族苗族自治县水务局。住所地：禄劝县五星路**。法定代表人李昌平，局长。出庭行政机关负责人李建杰，副局长。委托诉讼代理人朱西伦，云南万成律师事务所律师。原告李顺明诉被告禄劝彝族苗族自治县水务局（以下简称县水务局）不履行移民安置行政协议一案，于2020年10月14日向本院提起诉讼，本院于同日立案后依法组成合议庭，2020年12月3日本院公开开庭适用普通程序进行审理。原告李顺明的委托诉讼代理人罗雄，被告县水务局行政机关负责人李建杰及委托诉讼代理人朱西伦到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告李顺明起诉称：2018年11月1日，原告与禄劝彝族苗族自治县移民工作局（以下简称县移民工作局）签订了《乌东德水建站建设征地禄劝县移民安置协议》（合同编号：ＬＱ－ＷＤＤ－ＳＨＱ－110）（以下简称移民安置协议），约定原告对移民搬迁采用集中安置方式，生产安置采用复合安置方式。在协议附件移民登记册中的三份附表《禄劝彝族苗族自治县金沙江乌东德水电站建设移民补偿补助情况表》，双方约定了调价前补偿金额为258073.2元。2019年12月5日调价后，又新增加房屋补偿费差额55988.7元、移民搬迁安置补助资金40000元、移民生活补助4800元，前后三次共计应支应的补偿补助安置资金总额为358861.9元。2018年11月13日，被告委托云南双星建筑工程有限公司（以下简称双星建筑公司）实施安置房建设工作，根据移民安置政策及《移民安置协议》的约定，原告和双星建筑公司签订了《禄劝县乌东德水电站建设征地移民建房施工合同》（以下简称《建房施工合同》），合同约定在新村安置点为原告建设一层4人户型，总建筑面积84.93平方米的房屋，总造价107011.8元，图纸由县移民工作局单独提供给双星建筑公司，施工费用由县移民工作局从原告的补偿补助金中代为扣款支付。2019年12月，被告通知原告安置房建设已完成，要求原告接房。接房过程中，原告发现房屋未按合同约定建设，擅自建成二层，总面积达160余平方米。被告要求原告承担超建费用，并要求原告认可按超建的实际面积进行扣款，因原告不同意，被告就拒绝支付结算剩余补偿金。到目前为止，被告仅支付了原告移民生活补助4800元，扣除以委托扣款方式被告向双星建筑公司支付施工建设费107011.8元外，被告还应当向原告支付247050.1元。因县移民工作局已解散，其职权由被告承担。被告作为行政协议主体，应当严格遵守法律和诚信履行协议，不能因为双星建筑公司违反合同超面积建设安置房屋的过错，要求原告承担支付超面积的款项。综上，请求判令：1.被告履行《移民安置协议》，支付原告移民补偿补助余额247050.1元；2.被告承担本案诉讼费用。被告县水务局答辩称：一、被告已按照与原告签订的《移民安置协议》履行了全部义务。行政协议既有行政性又有契约性。基于行政协议的双重性特点，县水务局承继县移民工作局的职权，对原告委托给被告向双星建筑公司支付安置点建房资金的授权行为及原告同意从安置补助金中扣除建房资金的协议继续有效，据此，被告按照法定程序及协议约定从安置补偿金内扣划建房资金并拨付给双星建筑公司的行为系全面履行了行政协议的义务。二、被告按照双星建筑公司呈报面积扣划安置房费用合法合理。原告与双星建筑公司签订《建房施工合同》。被告作为原告授权委托从移民搬迁安置补助资金中扣划的受托人，依据双星建筑公司呈报的面积合法合理扣划资金。至于原告主张的双星建筑公司违约超建的事实，不属于行政诉讼审理的范围。综上，请求驳回原告的诉讼请求。原告李顺明提交以下证据：1.原告居民身份证，欲证明原告主体资格。2.县移民工作局与原告于2018年11月1日签订的《移民安置协议》，欲证明征地安置的主体是被告，原告选择的搬迁方式是集中安置，双星建筑公司的建房行为是受被告委托的统规联建。3.移民安置相关工作人员与原告共同签认的《移民补偿补助情况表》《移民补偿补助兑现表》《移民搬迁安置补助资金兑现表》《移民安置蓄水保障措施补助费兑现表》（档案编号：108208011085），欲证明第一次的补偿金额为258073.2元，额外对原告增加房屋补偿费差额55988.7元、移民搬迁安置补助资金40000元，补偿补助安置资金总额为358861.9元。4.原告与双星建筑公司于2018年11月13日签订的《建房施工合同》，欲证明双星建筑公司和原告约定的移民建房的建筑面积是84.93平方米，总造价是107011.8元，竣工日期是2018年12月31日。经法庭质证，被告县水务局提出如下意见：对证据1的“三性”认可。证据2是原、被告签署的，认可真实性，县移民工作局已经按照协议履行了安置。对证据3的“三性”认可，但不认可证明目的，应该扣除建房费用才支付给原告，原、被告没有约定什么时候履行。对证据4的“三性”认可，但不认可证明目的，实际上双星建筑公司为原告建造的房屋面积是160多平方米，建房费用并非107011.8元，而是20多万元。被告县水务局提交以下证据：1.县移民工作局与原告于2018年11月1日签订的《移民安置协议》，欲证明为落实国家重点工程乌东德电站禄劝县移民搬迁区域脱贫攻坚工作的指示，原、被告依法签订移民安置合同及相应内容。2.移民安置相关工作人员与原告共同签认的《移民补偿补助情况表》《移民补偿补助兑现表》《移民搬迁安置补助资金兑现表》《移民安置蓄水保障措施补助费兑现表》（档案编号：108208011085），欲证明经原、被告双方确认被告补偿补助给原告的总金额为358861.9元，且原告授权被告从上述补偿补助金中扣除安置点建房资金，故被告扣划建房资金的行为合法合理。经法庭质证，原告李顺明提出如下意见：对证据1的“三性”及证明目的认可。对证据2的“三性”认可，但不认可证明目的，被告并未提交委托付款书，没有明确的委托事项存在，且已签《建房施工合同》是扣划款项的依据，原告和双星建筑公司约定的面积是84.93平方米，另被告没有证据证明涉案补助资金已扣划给双星建筑公司。本院对证据认证如下：原告提交的证据，被告对其真实性均无异议，本院经审查，上述证据符合证据规则的要求，均予以采纳；被告提交的证据，原告对其真实性均无异议，本院经审查，上述证据符合证据规则的要求，均予以采纳。以上采纳的证据，本院对其证明内容进行综合审查认定。经审理查明：原告李顺明户所在的禄劝县阿巧村施期组位于乌东德水电站库区。根据禄劝县移民搬迁安置工作要求，原告李顺明作为乙方于2018年5月28日签订《移民安置协议》，代表其家庭成员共4人选定搬迁安置为新村安置点集中安置方式、生产安置为复合安置方式，县移民工作局作为甲方于2018年11月1日对上述协议进行签章确认。双方在《移民安置协议》中约定实物补偿补助费用及支付方式：协议签订并划分宅基地后兑付40%、房屋主体工程完工一层兑付20%、全部完工兑付20%、旧房拆除并完成搬迁后兑付20%。协议签订后，双方以附件形式对《移民安置协议》中实物补偿补助费用金额共同确认：房屋等补偿补助费258073.2元、房屋补偿费差额等55988.7元、搬迁安置补助资金40000元、移民生活补助4800元，共计358861.9元。原告李顺明根据《移民安置协议》的约定进行了移民搬迁。截止2020年12月3日，被告向原告支付了《移民安置协议》中约定的实物补偿补助费用4800元。根据县移民工作局“统规联建”工作要求，2018年11月13日原告与双星建筑公司签订《建房施工合同》，对《移民安置协议》中新村安置房屋的建筑事宜予以明确，双方的主要约定为：房屋为一层4人户型，总建筑面积84.93平方米，每平方米造价1260元，总造价107011.8元；开工日期2018年11月1日，竣工日期2018年12月31日；施工图纸由县移民工作局统一向双星建筑公司提供。2019年12月5日，被告县水务局在房屋补偿费差额等55988.7元和搬迁安置补助资金40000元两份《移民安置协议》附件中，以格式条款的形式与原告李顺明约定：安置点建房资金不足部分从本项目当中扣除。2019年12月原告被通知接房时，《建房施工合同》中约定建设的房屋已完工，该房屋为两层结构、建筑面积160平方米左右。另查明，2019年2月28日，根据禄劝县党政机构深化改革工作要求，县移民工作局被撤销，被告县水务局承继县移民工作局的职责。根据各方当事人的诉辩主张，本案的争议焦点是：被告是否存在违约行为及是否应向原告支付《移民安置协议》中约定的实物补偿补助费用247050.1元。原告李顺明认为，被告不履行《移民安置协议》的行为是存在的，已构成违约，原告多次到县水务局催要款项，被告应当及时支付补偿补助款247050.1元；《建房施工合同》中明确约定了建房的面积和造价，同时约定房屋的竣工验收为工程款的支付条件，但该房屋并未经原告验收、原告是拒绝支付工程款的，被告即使有权委托扣款也不能超过《建房施工合同》的约定和原告对其的授权，且被告并未就授权委托书的存在及相应建房款已按实际建筑面积扣划给双星建筑公司的事实提供证据，原告对于超过107011.8元的扣划是不予认可的；超面积建设的责任并不在于原告，被告应该为自己的错误行为买单，不能将这一错误的后果强加给原告。被告县水务局认为，其作为县移民工作局的权利义务承担者已经按照《移民安置协议》履行了集中安置的相关义务；根据原告的陈述，原告是自己没有接收在集中安置点建设的房屋，这并非被告没有履行协议，故原告起诉履行行政协议的理由依法不能成立；《建房施工合同》中，为原告在集中安置点承建房屋的是双星建筑公司，并非相关行政机关，被告按照与原告的委托协议向双星建筑公司付款，被告已经严格按照《移民安置协议》进行了很多工作，并非不履行行政协议的行为。本院认为，被告存在违约行为及应当向原告支付《移民安置协议》中约定的实物补偿补助费用247050.1元。理由如下：一、原告李顺明已全面履行了约定的义务，有权要求被告县水务局履行相应义务。甲方县移民工作局与乙方李顺明签订的《移民安置协议》依法成立并生效，对双方均有约束力，当事人应当按照约定全面履行自己的义务。乙方李顺明在协议中选定了安置方式，并按照甲方县移民工作局“统规联建”的工作要求与双星建筑公司签订《建房施工合同》，后根据约定进行了移民搬迁，已经全面履行了《移民安置协议》中约定的义务，且《建房施工合同》中约定的安置房已于2019年12月前建设完工，原告李顺明有权要求《移民安置协议》相对方履行约定的支付实物补偿补助费用共计354061.9元（已减去支付了的4800元）的义务。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定：“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告”。县移民工作局被撤销后，原告李顺明以继续行使县移民工作局职权的行政机关即县水务局为被告提起诉讼，符合上述法律的规定。二、被告县水务局对原告李顺明应得实物补偿补助费用的委托扣划金额不得超出代理权限范围。被告县水务局以格式条款的形式与原告李顺明约定了对安置点建房资金的委托扣款事宜，其作为受托人的代理权限仅限于两份《移民安置协议》附件中双方共同确认的相应金额，并应严格依据《建房施工合同》中的相关内容作出代理行为，即使其作出委托扣划行为，亦不应当超出双方共同确认的附件金额95988.7元的授权范围；更不能将此特定条款视为双方正视约定，将全部补偿补助费用与《建房施工合同》中产生的费用挂钩，将建房费用从补偿补助费用中进行扣减或委托扣划。三、被告县水务局关于其有权基于《移民安置协议》的行政性和契约性，根据《建房施工合同》现实情况依法变更协议的抗辩不能成立。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十条第一款规定：“被告对于自己具有法定职权、履行法定程序、履行相应法定职责及订立、履行、变更、解除行政协议等行为的合法性承担举证责任”。本案中，被告县水务局并未对其抗辩的变更行为的存在及其合法性提供证据；且除需要履行法定程序及提供证明行为合法性的证据外，行政机关变更行为的作出即行政优益权的行使亦是受到法律严格限制的，其中《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十六条第一款即限定于“可能出现严重损害国家利益、社会公共利益的情形”。原告李顺明提出支付补偿补助款247050.1元的诉讼请求，并未超过其应得实物补偿补助费用354061.9元减去授权委托扣款限额95988.7元的余额。基于上述分析，本院对原告李顺明提出县水务局存在违约行为意见及应支付补偿补助款247050.1元的诉讼请求，予以采纳和支持；对被告县水务局提出的其不存在违约行为意见及原告诉讼请求应予驳回的答辩请求，不予采纳和支持。国家重点工程建设过程中，属地行政机关承担着对辖区相关居民搬迁安置的大量具体工作，在确保了工程建设顺利推进的同时，面对搬迁安置中可能导致或者已经发生的纠纷，相关行政机关宜依据法律规定和当事人约定对前期工作全面研判，并制定充分的工作方案或采取积极的应对措施，以及时兼顾对移民合法权益的保障。综上，经审判委员会讨论，本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十九条第一款的规定，判决如下：被告禄劝彝族苗族自治县水务局继续履行《乌东德水建站建设征地禄劝县移民安置协议》（合同编号：ＬＱ－ＷＤＤ－ＳＨＱ－110），支付原告李顺明实物补偿补助费用247050.1元。（限于本判决生效后二十日内一次性支付）被告禄劝彝族苗族自治县水务局拒绝履行本判决确定的给付义务，原告李顺明可于本判决确定的支付期限届满之日起二年以内向本院申请强制执行。本案案件受理费五十元，由被告禄劝彝族苗族自治县水务局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于昆明铁路运输中级法院。审判长 邱 林审判员 龚 袭审判员 沈 洋二〇二一年三月二十九日书记员 卢梦颖