福建省闽侯县人民法院 行 政 判 决 书 （2021）闽0121行初2号 原告：吴霖官，男，1946年5月25日出生，汉族，身份证住址福建省连江县，现侨居加拿大。 委托诉讼代理人：陈捷，福建天福律师事务所执业律师。 被告：连江县住房和城乡建设局，住所地福建省福州市连江县凤城镇莲荷东路33号。 法定代表人：黄炳飞，局长。 委托诉讼代理人：刘玲芳。 委托诉讼代理人：程琪，福建南剑律师事务所执业律师。 被告：连江县凤城镇人民政府，住所地福建省福州市连江县妈祖西路16号。 法定代表人：张宇，镇长。 委托诉讼代理人：邱焰。 委托诉讼代理人：程琪，福建南剑律师事务所执业律师。 第三人：林循光，男，1964年1月22日出生，汉族，住福建省连江县。 委托诉讼代理人：邱渠，福建谨而信律师事务所执业律师。 原告吴霖官诉被告连江县住房和城乡建设局、连江县凤城镇人民政府、第三人林循光不履行签订征收补偿协议的法定职责一案，本院于2021年1月5日立案后，依法向被告连江县住房和城乡建设局、连江县凤城镇人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书，并于2021年3月3日公开开庭审理了本案。原告吴霖官及其委托诉讼代理人陈捷、被告连江县住房和城乡建设局和连江县凤城镇人民政府的委托诉讼代理人刘玲芳、邱焰、程琪到庭参加诉讼。被告连江县住房和城乡建设局和连江县凤城镇人民政府的主要负责人未出庭应诉。本案现已审理终结。 被告连江县住房和城乡建设局和连江县凤城镇人民政府不与原告吴霖官签订房屋征收补偿安置协议。 原告吴霖官诉称，原告所有坐落于连江县凤城镇东南街文山××路××号××房屋已取得国有土地使用权证。该房屋位于文山南路（平水庙段）扩建项目征收红线范围内，被告连江县住房和城乡建设局和被告连江县凤城镇人民政府作为房屋征收部门理应与房屋所有人的原告签订《房屋征收补偿安置协议书》，依法对原告被征收房屋进行补偿和安置。然而，俩被告却与非产权人林循光签订连凤征｛2017｝第024号《房屋征收补偿安置协议书》。并将原告所有的坐落于连江县凤城镇东南街文山××路××号××房屋拆除。原告发现后与俩被告交涉，但俩被告拒绝纠正错误，与原告签订《房屋征收补偿安置协议书》，迫不得已，原告依法向福州市中级人民法院提起行政诉讼，请求撤销被告与第三人林循光签订的编号为连凤征｛2017｝第024号《房屋征收补偿安置协议书》。福州市中级人民法院受理后依法作出（2019）闽01行初204号行政判决书查明“原告吴霖官曾就案涉房屋所在土地取得国有土地使用权证，第三人林循光在居住使用案涉房屋期间以吴霖官为户名缴纳水电费至房屋被征收之时”。并判决“撤销被告连江县住房和城乡建设局、第三人林循光、被告连江县凤城镇人民政府、第三人连江县房屋征收服务中心签订的连凤征｛2017｝第024号《房屋征收补偿安置协议书》”。判决后，第三人林循光不服一审判决提起上诉。福建省高级人民法院受理后经审理于2020年2月27日依法作出（2019）闽行终1030号行政判决书判决“驳回上诉，维持原判”。判决后，因疫情原因原告无法回国与被告交涉房屋被征收拆除后相关补偿安置事宜，原告委托他人找被告，但遭被告拒绝。现原告亲自回国要求俩被告签订《房屋征收补偿安置协议书》但又遭被告拒绝。综上述事实，被告行为已严重侵害了原告合法权益。为此，原告特具状向法院起诉，请求法院判令俩被告依法履行职责，按照连凤征｛2017｝第024号《房屋征收补偿安置协议书》内容与原告签订《房屋征收补偿安置协议书》，并由被告承担本案诉讼费。 被告连江县住房和城乡建设局和连江县凤城镇人民政府辩称，1、原告的诉求不属于行政诉讼法规定的受案范围。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；”的规定，涉案房屋目前俩被告未与任何人签订征收补偿安置协议书，也就不存在不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除土地房屋征收补偿安置协议的行为。原告诉求“俩被告依法履行职责，按照连凤征｛2017｝第024号《房屋征收补偿安置协议书》内容与原告签订《房屋征收补偿安置协议书》”，显然不属于上述法律规定的受案范围。并且，房屋征收补偿安置协议书是双方协商一致情况下达成的协议，不能诉求法院判决俩被告按照某个协议内容与原告签订房屋征收补偿安置协议书。2、涉案被征收房屋所有权存在原告与林循光之间争议，应当先从民事途径解决。俩被告根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定，依法征收涉案国有土地上的房屋。原告提供涉案房屋的《国有土地使用权证》的登记档案材料，不能证明涉案被征收房屋属于原告所有，即使原告提供《国有土地使用证》，也只能证明原告取得涉案被征收房屋的国有土地使用权，不能证明该土地上的房屋属于原告合法所有。对涉案被征收房屋所有权问题，目前原告与林循光尚存在争议，福州市中级人民法院（2019）闽01行初204号《行政判决书》认定，原告与林循光之间关于涉案被征收房屋的民事争议，当事人应当通过民事途径解决。至今原告未提供证据证明涉案被征收房屋所有权争议已经解决，或者经有权部门确认其拥有涉案被征收房屋所有权。3、本案被诉行政行为与林循光有利害关系，或者同案件处理结果有利害关系，法院应当通知林循光作为第三人参加诉讼。涉案被征收房屋的所有权问题，原告与林循光存在争议，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条“公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。”规定，法院应当通知林循光作为第三人参加诉讼。综上所述，原告的诉求不属于行政诉讼法规定的受案范围，涉案被征收房屋所有权存在原告与林循光之间争议，应当先从民事途径解决。据此，请求法院查明事实裁定驳回原告的起诉。 第三人林循光述称，一、本案被告不构成行政不作为。1、行政不作为违法必须以行政主体具有法定义务为前提。即行政不作为必须是在行政法规、行政规章中有明确、具体规定的作为义务；而目前没有相关法律法规规章规定政府应与无房产所有权证、以及未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的地上建筑物的人员签订相关的房屋征收补偿安置协议书签署的义务。2、政府并不具备履行相关职责的客观条件。即本案由于客观条件的限制，导致行政主体及其工作人员由于非主观的原因而不能履行行政义务，便不能认定为行政不作为。只有在行政主体具有履行义务的可能性，而由于故意或过失没有在法定的或合理的期间作为的，才能构成行政不作为。二、本案房屋征收补偿安置协议书属于合同，其内容并不是政府单方根据其职权范围内单方确定的。征收补偿协议大部分内容条款是需要签订协议的双方协商而才能确定的，房屋价值较大，所涉及的权利义务庞杂，比如被征收人采取货币补偿还是产权调换、以及安置房屋具体位置、层数、面积、增加面积等；上述内容需要遵循充分的自愿协商原则才能最终确定，吴霖官诉求法院强行判决政府与吴霖官签订征收补偿协议违反了合同最基本的自愿协商原则，即使判决也存在执行问题，假设政府主动找吴霖官签署补偿协议，但在相关条款上仍可能无法达成一致。三、本案吴霖官并无证据证明其享有案涉房屋合法所有权。吴霖官亦无证据证明其享有对案涉房屋合法的权利，更无证据证明案涉房屋为吴霖官所建设以及建设具体建筑面积以及当时该建设面积已经过了政府相关部门的审批确认，而且二十多年来吴霖官也并未向政府主张权利过；四、吴霖官怠于主张权利，且其行为做法、说法明显不符合常理，导致政府难以查清相关事实，而且案涉房屋权属争议纠纷尚未解决，林循光主张购买案涉房屋、吴霖官说没有出售房屋，因此确定有一方在虚假陈述，在确定有一方存在虚假陈述或各方未协商解决的情况下，政府在客观上无法与吴霖官签署协议，主要体现在：1、吴霖官、吴霖官妻子杨秀端在案涉的房屋对面买房并居住了多年，在吴霖官未提供相关出入境记录证明其全家出国二十多年来均未回国的情况下，其主张不知道案涉房屋被林循光占有居住长达二十多年，不符合常理；2、案涉房屋经历烧毁、重建、扩建、修建、门牌变更、装修，甚至林循光还曾将其母亲棺木放在案涉房屋中，周围邻居包括吴霖官、吴霖官妻子杨秀端的亲戚知情情况下，吴霖官、吴霖官妻子杨秀端二十多年来不向政府、林循光主张过任何权利；而在案涉房屋被拆迁后，等林循光签约后，吴霖官才突然提出来主张权利，不符合常理；3、在案涉房屋周围邻居以及知情者十几至二十多人愿意为林循光作证证明林循光当时已向杨秀端购买案涉房屋的情况下，吴霖官一直只向法院起诉，而不报警请求公安介入调查，不符合常理；4、吴霖官妻子杨秀端、女儿在暗处，拒绝出面核实是否在二十多年前拿走林循光三万八千元的巨额购房款以及在案涉房屋对面买房等事实，而由吴霖官在明处起诉，且吴霖官自称房屋交付给徐小宇，但是吴霖官并未联系徐小宇，并要求徐小宇出面核实相关事实，不符合常理。五、吴霖官也早已超过行政诉讼时效，吴霖官的诉求也不应予以支持。如果吴霖官认为早已具备了与政府签署征收补偿协议的条件，那吴霖官早已在2017年11月21日向政府提交报告要求政府与吴霖官签署征收补偿协议了，政府也已于2017年12月12日明确拒绝吴霖官的请求了，但是吴霖官在已经聘请律师的情况下距今早已超过3年才起诉要求政府履行签署征收补偿协议，明显早已超过了起诉期限，超过诉讼时效，吴霖官的诉求也不应予以支持。 被告连江县住房和城乡建设局和连江县凤城镇人民政府向本院提交证据1、连江县人民政府房屋征收公告，2、关于文山南路（平水庙段）扩建项目房屋征收补偿摸底情况的告知书，共同证明：连江县住房和城乡建设局为房屋征收部门，涉案房屋为被征收对象。 原告对上述证据1、2真实性无异议。 第三人上述证据1、2无异议。但是补充说下，该公告原告早已知晓，但至今未起诉。 原告向本院提交证据1、福州市中级人民法院（2019）闽01行初204号判决书，2、福建省高级人民法院（2019）闽行终1030号判决书，共同证明：被告与林循光签订的《房屋征收补偿安置协议书》被撤销，并明确原告已取得土地使用权证。3、城镇国有集体土地登记申请书，4、连凤征｛2017｝第024号《房屋征收补偿安置协议书》，共同证明：被征收房屋所有权人是原告并已拆除。5、邮件交寄单（收据）及原告给被告的函，证明：被告拒绝履行职责。 被告对上述证据1、2真实性无异议，对证明对象中“并明确原告已取得土地使用权证”有异议，两份判决中并没有确认原告拥有涉案土地的所有权。对证据3、4真实性无异议，证明对象有异议。房屋是被拆除，但是该房屋原告与第三人存在争议，行政判决书中也予以认定存在争议。对证据5真实性无异议，但是该邮件已移交给连江县房屋征收服务中心。连江县房屋征收服务中心主任也已口头告知原告，民事争议未解决，被告无法与其签订房屋征收补偿协议。 第三人对原告提供的证据1、2真实性无异议，证明对象有异议，并没有明确原告已取得土地使用权证。对证据3、4真实性无异议，但是并无法证明房屋所有权人为原告，且原告也无相应的建设工程规划许可证。对证据5真实性有异议，第三人并无收到该函件，证明对象有异议，本案政府并没有法定职责与原告签订房屋征收补偿协议，而且与第三人之间存在争议尚未解决，客观上也无法与原告签订协议，更关键的是，原告早已在2017年11月21日向征迁指挥部提交报告，申请被告与原告签署征迁协议，至今长达三年多，在原告已经聘请律师的情况下仍未起诉政府要求政府履行职责，因此早已超过诉讼时效，其诉求不应予以支持。 对上述被告方提供的证据因原告对证据真实性无异议，本院予以采信，结合原告和第三人提供的证据及双方陈述，本院认定如下事实： 2017年10月14日，连江县人民政府发出《连江县人民政府房屋征收公告》（连政〔2017〕36号），决定征收连江县文山南路（平水庙段）扩建项目范围内国有土地上的所有房屋。案涉房屋位于文山南路（平水庙段)扩建项目征收红线范围内。 2017年10月29日，被告连江县住房和城乡建设局作为甲方房屋征收部门与乙方林循光(被征收人)、丙方连江县凤城镇人民政府(房屋征收动迁单位)、丁方连江县房屋征收服务中心(房屋征收实施单位)签订了连凤征｛2017｝第024号《房屋征收补偿安置协议书》。次月，林循光领取了选房顺序号。2017年11月21日，吴霖官向连江县凤城镇旧城拆迁改造指挥部递交报告，要求将案涉房屋的被征收人林循光变更为吴霖官。连江县凤城镇旧城拆迁改造指挥部告知吴霖官通过司法途径解决其与林循光之间的房屋产权纠纷。嗣后,原告以林循光、连江县住房和城乡建设局、连江县凤城镇人民政府、连江县房屋征收服务中心为被告就《房屋征收补偿安置协议书》提起民事诉讼。2019年3月14日，连江县人民法院作出（2019）闽0122民初915号民事裁定，以《房屋征收补偿安置协议书》属于行政协议范畴为由，裁定驳回吴霖官的起诉。该裁定生效后，原告向福州市中级人民法院提起行政诉讼。2019年6月25日，福州市中级人民法院作出（2019）闽01行初204号行政判决书，判决撤销被告连江县住房和城乡建设局、第三人林循光、被告连江县凤城镇人民政府、第三人连江县房屋征收服务中心签订的连凤征｛2017｝第024号《房屋征收补偿安置协议书》。第三人林循光不服，向福建省高级人民法院提起上诉。2020年2月27日，福建省高级人民法院作出（2019）闽行终1030号行政判决书，判决驳回上诉，维持原判。2020年11月12日，原告致函连江县住房和城乡建设局和连江县凤城镇人民政府，要求连江县住房和城乡建设局和连江县凤城镇人民政府与其签订《房屋征收补偿安置协议书》，连江县住房和城乡建设局和连江县凤城镇人民政府未予处理，原告遂提起本案诉讼。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”福州市中级人民法院作出的（2019）闽01行初204号行政判决书中已经认定，案涉“房屋所在国有土地的使用权人在1993年即已登记为吴霖官，且直至被诉《房屋征收补偿安置协议书》签订时案涉房屋仍以吴霖官为户名缴纳水电费”，现吴霖官与林循光对案涉房屋所有权虽存在争议，但可以证明吴霖官与案涉房屋存在利害关系，因此，吴霖官在向被告连江县住房和城乡建设局和连江县凤城镇人民政府发出要求与其签订《房屋征收补偿安置协议书》的请求函后，因未收到上述行政机关的答复而提起本案的诉讼，属于行政诉讼的受案范围。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”为此，原告提起行政诉讼的前提是行政机关侵犯了其合法权益。就本案而言，原告要求被告连江县住房和城乡建设局和连江县凤城镇人民政府与其签订《房屋征收补偿安置协议书》所涉及的行政行为必须以原告对案涉房屋拥有完全的所有权（即其合法权益），而该所有权目前存在原告与第三人间的权属争议，故该权益的基础法律关系尚需通过民事诉讼程序进行确定，因此，在原告与第三人之间的案涉房屋权属问题未解决之前，原告要求被告连江县住房和城乡建设局和连江县凤城镇人民政府与其签订《房屋征收补偿安置协议书》的诉讼请求，本院不予支持。综上，原告吴霖官要求被告连江县住房和城乡建设局和连江县凤城镇人民政府履行与其签订房屋征收补偿安置协议法定职责的诉讼请求，因其未先行解决涉案房屋权属问题，故其所诉理由不成立，应予以驳回。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告吴霖官的诉讼请求。 本案案件受理费50元，由原告吴霖官负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省福州市中级人民法院。 审 判 长  黄少飞 人民陪审员  杨木金 人民陪审员  洪慈琴 二〇二一年三月十五日 书 记 员  陈东梅 附： 本案适用法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》第二条公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。 前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。 第二十五条行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。 有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。 有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。 人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。