重庆市第一中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）渝01行终199号 上诉人（原审原告）尹游胜，男，1962年3月18日出生，汉族，住重庆市大足区。 委托代理人郭士龙，北京万典律师事务所律师。 委托代理人潘雪，北京万典律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）重庆市大足区规划和自然资源局，住所地重庆市大足区五星大道北段1号，统一社会信用代码11500000MB1974990F。 法定代表人童强，局长。 委托代理人杨天才，重庆泰升律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）重庆市大足区人民政府棠香街道办事处，住所地重庆市大足区棠香街道办事处先锋路1号，统一社会信用代码11500111747484162T。 法定代表人张军，主任。 原审第三人重庆大足城乡建设投资集团有限公司，住所地重庆市大足区棠香街道办事处五星大道266号，统一社会信用代码915002256761272553。 法定代表人谭胜天，董事长。 上诉人尹游胜诉被上诉人重庆市大足区规划和自然资源局（简称大足规资局）、重庆市大足区人民政府棠香街道办事处（简称棠香街道办事处）确认行政协议无效案，不服重庆市大足区人民法院（2020）渝0111行初83号行政判决，向本院提起上诉。本院于2021年2月3日受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审法院经审理查明，尹游胜户系重庆市大足区（简称工农村4组）集体经济组织成员。 2002年10月8日，经原大足县人民政府申请，重庆市人民政府以渝府地[2002]765号《重庆市人民政府关于大足县实施城镇规划建设征用土地的批复》，同意征收工农村4组等集体土地11.5883公顷，用于实施棠香街道城镇规划建设用地，并明确规定征地补偿安置由原大足县人民政府按照重庆市人民政府令第53、55号的有关规定办理。尹游胜户的房屋位于该征收范围内。征地批文下达后，项目一直未推进实施。 2018年6月22日，经重庆市大足区人民政府申请，重庆市城乡建设委员会作出渝建棚改[2018]64号《重庆市城乡建设委员会关于确认大足区龙岗西门等片区棚户区项目改造计划的函》（简称64号文），同意将大足区棠香街道东关市场等12个片区纳入棚户区改造项目。2018年5月24日，原重庆市大足区国土资源和房屋管理局（简称大足区土房局）、棠香街道办事处及重庆大足城乡建设投资集团有限公司（简称大足城投司）分别与工农村2、3、4社签订了拆迁安置协议，约定：农房补偿标准按照大足府发[2013]70号《重庆市大足区人民政府关于进一步调整征地补偿安置标准有关事项的通知》（简称大足府发[2013]70号文）规定执行。 其后，棠香街道办事处对尹游胜户房屋进行现场勘测、核实，结果为：砖墙（条石）瓦盖129.64㎡、穿逗土墙瓦盖12.005㎡、土墙毡盖（含棚盖）46.82㎡，简装修141.645㎡，闭路电视、电表户头各1个；搬迁人口8人。尹游胜在房屋及附着物补偿登记表上签字予以确认。2018年12月7日，大足区土房局、棠香街道办事处、大足城投司与尹游胜签订了《工农街片区农房拆迁协议书》（编号10），约定：“1、房屋补偿费：砖墙条石瓦盖129.64m2，按510元/m2计算，计66116.4元；穿逗土墙瓦盖12.005m2，按330元/m2计算，计3961.65元；土墙毡盖（含棚盖）46.82㎡，按120元/m2计算，计5618.4元；房屋补偿共计75696.45元。2、房屋简装修建筑面积141.645㎡，按30元/m2计算，计4249.35元；3、搬家补助费，8人，按400元/人计算，计3200元；4、搬迁补助费，8人，按1000元/人计算，计8000元；5、（构）附属物补偿费6814.5元；6、闭路电视户头1个，计680元；电表户头1个，计600元。上述各项补偿费合计99240.3元。”协议签订后，大足区土房局将尹游胜房屋及附着物等各项补偿费99240.3元存入银行尹游胜户下，尹游胜已领取该补偿费。 尹游胜认为大足城投司违法参与征收活动，大足区土房局、棠香街道办事处未经调查认定及分户评估的情况下，直接对尹游胜房屋进行征收，并与尹游胜签订房屋补偿协议的行为违反了法律、法规的强制性规定，且程序严重违法。尹游胜于2020年8月19日起诉请求判决确认尹游胜与大足区土房局、棠香街道办事处及大足城投司签订的《工农街片区农房拆迁协议书》无效。一审庭审中，经一审法院释明并征求尹游胜意见，尹游胜明确表示拒绝变更诉讼请求。 同时查明，2019年3月，大足区因政府机构调整，撤销大足区土房局，其职能职责全部划转至大足规资局。大足城投司为涉案项目实施单位。 一审法院认为，2019年3月，大足区因政府机构改革，撤销大足区土房局，其职能职责全部划转至大足规资局。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款之规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使职权的行政机关是被告。因此，大足规资局是本案适格被告。 本案争议的焦点是涉案协议是否无效。 涉案协议是土地征收补偿协议，属于行政协议。该协议既具行政行为属性，也具合同属性。该协议是否有效，应从其行政属性和合同属性两方面进行审查。 一方面，从涉案协议的行政行为属性上看。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条之规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。首先，《重庆市征地补偿安置办法》第三条第一款规定，市和区县（自治县、市）人民政府应加强对征地补偿、安置工作的领导，土地行政主管部门具体负责实施。该办法第三条第三款规定，乡（镇）人民政府应协助土地行政管理部门完成征地补偿安置工作。根据上述法律规定，大足区土房局系土地行政管理部门，负责实施征地拆迁补偿安置工作；棠香街道办事处应当协助大足区土房局对辖区内征地补偿安置工作具体负责实施。据此，大足区土房局、棠香街道办事处与尹游胜签订涉案协议属其法定职责，具有签订协议的主体资格。大足城投司作为项目实施单位，其虽然参与涉案协议的签订，但该协议内容并不存在有关对大足城投司权利义务的约定，大足城投司仅作为在场人在涉案协议上签字并盖章。尹游胜认为大足城投司违法参与征收活动并以营利为目的与本案查明的事实不符。其次，尹游胜所在社集体土地已经批准征收，且已纳入棚户区改造项目。在征地实施过程中，大足区土房局、棠香街道办事处及大足城投司与工农村4社签订拆迁安置协议书，确定征收补偿方案按照大足区政府[2013]70号文件之规定执行。征收补偿方案确定后，棠香街道办事处对尹游胜家庭人员状况、房屋及附属物进行现场核实。经尹游胜签字确认后，大足区土房局、棠香街道办事处、大足城投司与尹游胜签订涉案协议的行为适用法律正确，符合法定程序。涉案协议不存在《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定无效的情形。 另一方面，从涉案协议的合同属性上看。根据《中华人民共和国合同法》（简称《合同法》）第五十二条之规定，有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。本案在征地实施过程中，大足区土房局、棠香街道办事处与尹游胜就涉案房屋及地上构附着物补偿标准、搬家补助、搬迁补助、搬迁期限、提前搬迁奖励及违约责任等事项进行了约定，该协议是各方当事人在自愿基础上，经充分协商达成的一致意见，是双方当事人真实意思表示，符合法律规定。协议签订后，大足区土房局、棠香街道办事处已全面履行了合同义务，按照协议约定将补偿款汇入了银行尹游胜户下，尹游胜也已领取该补偿款。涉案协议不存在《合同法》第五十二条规定无效的情形。 综上，涉案协议不存在《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的重大且明显违法的情形，亦不存在《合同法》第五十二条规定的无效情形，尹游胜要求确认涉案协议无效的理由不能成立，不予支持；尹游胜要求大足规资局、棠香街道办事处按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的程序及标准对尹游胜作出新的征收补偿决定没有事实依据，不予采纳。因涉案协议不属于无效情形，经释明后，尹游胜拒绝变更诉讼请求。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条第二款之规定，判决驳回了尹游胜的诉讼请求，案件受理费50元，由尹游胜负担。 尹游胜不服一审判决，向本院提起上诉称，一、涉案协议是伪造的，并非上诉人当时签订的征收补偿协议，一审法院认定该协议是真实的，属于认定事实错误。二、涉案协议的主体不适格，违反法律法规强制性规定。三、涉案协议无论是程序还是内容上均违反法律、行政法规的强制性规定，应依法确认无效。四、上诉人领取自己本就应该得到的部分补偿款无任何不合理之处，且合同履行与否与合同效力没有任何关系。五、一审法院于庭审后依职权调取证据的行为是帮助调取被上诉人本应该提交但未提交的证据，严重违反法律规定。请求二审法院撤销一审判决，依法改判确认《工农街片区农房拆迁协议书》无效，改判责令被上诉人限期依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定作出新的补偿协议，诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人大足规资局答辩称，《工农街片区农房拆迁协议书》是各方当事人的真实意思表示，签订主体适格，签署程序和内容合法，一审法院调取证据不违反法律规定。一审法院作出的判决认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，请求依法驳回上诉人的全部上诉请求，维持原判。 被上诉人棠香街道办事处及原审第三人大足城投司在二审程序中未作答辩。 各方当事人向一审法院提交的证据以及一审法院依职权调取的证据已依法随案移送本院。经审查，本院对证据的认定与一审法院相同。根据已采信的证据以及一审庭审笔录，本院认定的案件事实与一审认定的事实相同。 本院认为，本案系上诉人认为案涉《工农街片区农房拆迁协议书》无效而提起的确认协议效力的诉讼。尹游胜于2018年12月9日与大足区土房局、棠香街道办事处及大足城投司签订的《工农街片区农房拆迁协议书》属于行政协议。一方面，被诉《工农街片区农房拆迁协议书》具有行政行为的性质。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”本案中，根据《重庆市征地补偿安置办法》第三条第一款、第三款的规定，大足区土房局是重庆市大足区的土地行政管理部门，负责实施征地拆迁补偿、安置工作；棠香街道办事处依法协助大足区土房局完成征地补偿、安置工作。故，大足区土房局和棠香街道办事处具有与上诉人签订涉案农房拆迁协议的行政主体资格。大足城投司作为项目实施单位，其虽然参与涉案农房拆迁协议的签订，但该协议内容并不存在有关对大足城投司权利义务的约定，大足城投司仅作为在场人在涉案农房拆迁协议上签字并盖章。故，上诉人认为涉案协议的主体不适格的上诉理由不能成立，本院不予支持。上诉人所在社集体土地已经批准征收，在征地实施过程中，大足区土房局、棠香街道办事处及大足城投司与工农村4社签订拆迁补偿安置协议，确定征收补偿方案按照大足区政府〔2013〕70号文件之规定执行。此后，棠香街道办事处对上诉人家庭人员状况、房屋及附属物进行现场核实。经上诉人签字确认后，大足区土房局、棠香街道办事处、大足城投司与上诉人签订涉案农房拆迁补偿协议符合法律规定。涉案农房拆迁协议不存在上述法律所规定的确认行政行为无效的情形。 另一方面，被诉《工农街片区农房拆迁协议书》具有合同的性质。《合同法》第五十二条规定了合同无效的情形为：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。而本案中，上诉人并未举示证据证明案涉协议具有合同无效的情形，并且，大足区土房局、棠香街道办事处因实施征地，与上诉人就涉案房屋及地上构附着物补偿标准、搬家补助、搬迁补助、搬迁期限、提前搬迁奖励及违约责任等事项进行了约定，各项补偿符合法律法规规定，且系当事人真实意思表示，不具有《合同法》第五十二条规定的无效情形。在一审法院向上诉人释明且上诉人拒绝变更诉讼请求的情况下，一审法院判决驳回上诉人的诉讼请求，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。 上诉人提出涉案农房拆迁协议系伪造的上诉理由，因上诉人未提供任何证据予以证明，且与本院查证事实不符，其上诉理由不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本案二审案件受理费50元，由上诉人尹游胜负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 刘兴旺 审 判 员 李雪莲 审 判 员 罗 红 二〇二一年三月三十日 法官助理 杜咏霞 书 记 员 王尊怡