福建省厦门市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2021）闽02行终81号 上诉人（原审原告）许高崖，男，1978年1月16日出生，汉族，住福建省厦门市翔安区。 被上诉人（原审被告）厦门市翔安区新店街道办事处（原名称为厦门市翔安区新店镇人民政府），住所地福建省厦门市翔安区顶曾路**。 法定代表人马志坚，主任。 委托代理人陈贤政，福建知圆律师事务所律师。 上诉人许高崖因与被上诉人厦门市翔安区新店街道办事处请求撤销行政行为一案，不服厦门市同安区人民法院（2020）闽0212行初15号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，审理了本案。本案现已审理终结。 原审法院查明，许高崖是厦门市翔安区新店镇下许社区（以下简称下许社区）居民。2017年9月25日，许高崖与案外人许双习签订《转让协议》，约定许双习向许高崖转让址于下许社区的养虾池约10亩及附属设施。2019年9月4日，厦门市自然资源和规划局翔安分局发布厦资源规划局［2019］51号《关于环东海域滨海旅游浪漫线三期（下后滨至会展段道路）工程项目土地征收的预先通告》，载明根据《建设项目选址意见书》（选字第3502xxxx4017号）及《建设项目用地预审意见书》［厦国土预审翔安区（2019）第xxx号］，位于厦门市翔安区××镇××区，占地239387平方米的土地及地上物附着物需要征地和拆迁，作为环东海域滨海旅游浪漫线三期（下后滨至会展段道路）工程项目建设用地；征地单位为厦门市翔安区人民政府（以下简称翔安区政府），被征地单位为厦门市翔安区××镇××区。2019年10月，翔安区政府授权厦门市翔安区新店镇人民政府（以下简称新店镇政府）作为征收单位（甲方）与被征收单位厦门市翔安区新店镇下许社区居民委员会（乙方，以下简称下许社区居委会）签订《“环东海域滨海旅游浪漫线三期（下后滨至会展段道路）工程”项目征收补偿协议书》，载明根据《关于环东海域滨海旅游浪漫线三期（下后滨至会展段道路）工程项目土地征收的预先通告》（厦资源规划局［2019］51号）、《建设项目选址意见书》（选字第3502xxxx4017号）及《建设项目用地预审意见书》［厦国土预审翔安区（2019）第xxx号］，涉及下许社区的集体土地60012.105平方米（折合90.018亩）需要征收，作为案涉工程项目的建设用地，乙方同意位于下许社区的集体土地60012.105平方米（折合90.018亩）由甲方征收，甲方按土地片区综合地价（包含土地补偿费、安置补助费）给予补偿，补偿金额共计6481296.00元（90.018亩×72000.00元／亩＝6481296.00元）；乙方的青苗费、地、地上附属物补偿费利设施摊销费等费用，甲方按包干费给予补偿，包干补偿金额共计1350270.00元（90.018亩×15000.00元／亩＝1350270.00元）；乙方按约定的时间将土地交付给甲方施工，甲方支付给乙方每亩10000元的按时交地奖励金，共计900180.00元（90.018亩×10000.00元／亩＝900180.00元），上述各款项金额共计8731746.00元。《“环东海域滨海旅游浪漫线三期（下后滨至会展段道路）工程”项目征收补偿协议书》落款处由甲乙双方签章，但落款日期仅载明2019年，未载明具体日期。2019年10月，下许社区居委会将该社区的上述集体土地60012.105平方米（折合90.018亩）交付新店镇政府，双方签订《土地交接确认书》。《土地交接确认书》落款处由甲乙双方签章，但落款日期仅载明2019年，未载明具体日期。2020年2月24日，新店镇政府向下许社区居委会转账支付上述全部款项共计8731746.00元。 2020年1月，新店镇政府在下许社区居委会的公告栏张贴了《“环东海域滨海旅游浪漫线三期（下后滨至会展段道路）”下许段育苗场情况公示》，主要内容为：“根据厦资源规划翔[2019]通告51号文，环东海域滨海旅游浪漫线三期（下后滨至会展段道路）工程项目需征收新店镇下许社区社区的虾池，本次范围内涉及的虾池面积公示如下”，表格列明下许社区11户养虾池经营者姓名、养虾池面积，其中载明的许高崖虾池面积为5826.70平方米，合8.74亩，“公示期为五天：自2020年1月5日-2020年1月9日，如有异议者请在公示期内与拆迁工作点联系。”该公示落款日期为2020年1月5日。许高崖确认，新店镇政府于2020年3月7日向其送达《“环东海域滨海旅游浪漫线三期（下后滨至会展段道路）”虾池限时退养交地通知单（发放联）”》。该通知单的内容为：“被征收户许高崖：根据厦门市自然资源和规划局翔安分局关于环东海域滨海旅游浪漫线三期（下后滨至会展段道路）工程项目土地征收的预先通告（厦资源规划翔[2019]51号），你户位于新店镇（空白）社区的虾池因建设需要需征收，您的虾池已于2020年01月10日前签订虾池限时退养交地奖励协议。你户虾池本该于2020年2月20号完成虾池限时退养交地，由于新型冠状病毒疫情的原因，你户虾池至今未退养交地。现因工程建设需要，请于2020年03月15日前完成虾池退养并办理移交手续。为了提高各被征收户配合政府征收工作的积极性，根据‘环东海域滨海旅游浪漫线三期（下后滨至会展段道路）’虾池限时退养交地奖励方案，特给予以下奖励：1.2020年02月10日前退养并办理移交手续的，给予13000元/亩限时退养交地奖励奖；2.2020年02月15日前退养并办理移交手续的，给予8000元/亩限时退养交地奖励奖；3.2020年02月20日前退养并办理移交手续的，给予5000元/亩限时退养交地奖励奖。”该通知单落款处由新店镇政府签章，但落款日期仅载明2020年，未载明具体日期。许高崖收到该通知单后未办理虾池退养及土地移交手续，向原审法院提起诉讼。在本案诉讼期间，新店镇政府于2020年7月初平整了许高崖的部分虾池。许高崖已于2020年8月10日另案向原审法院提起行政诉讼[(2020)闽0212行初36号]，请求确认新店镇政府平整其虾池的行为违法。 原审法院还查明，2019年4月4日，厦门市土地开发总公司委托厦门市测绘与基础地理信息中心翔安站为案涉工程项目用地制作《土地勘测定界技术报告书》（编号：6010xxxx367），其中，勘测面积表载明所涉土地为集体土地，勘测总面积239387平方米（农用地185834平方米、建设用地52500平方米、未利用地1053平方米）；土地分类面积汇总表载明所涉下许社区土地面积60023平方米。 原审法院另查明，2020年1月19日，福建省自然资源厅作出闽自然资公开告知[2020]016号《政府信息公开告知书》，告知对象为案外人“洪加伏等同志”，主要内容为：“我厅于2020年1月13日收到你提出的政府信息公开申请。现答复如下：经核查，环东海域滨海旅游浪漫线三期（下后滨至会展段道路）工程农用地转用和土地征收尚未经省政府批准，依据《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十六条第（四）项规定，我厅查找不到你申请的‘征地批文及申报材料’。”2020年2月11日，福建省人民政府办公厅作出[2020]第16号《政府信息公开告知书》，告知对象为案外人“洪加伏等5人”，主要内容为：“本机关于2020年1月21日收到你们补正的申请。现答复如下：经查，截至目前，本机关未制作你们补正申请中提及的‘环东海域滨海旅游浪漫线三期（下后滨至会展段道路）’项目的征地批复，本机关不存在你们申请公开的征地批文和申报材料。”2020年3月5日，翔安区政府作出厦翔政信公[2020]3号《政府信息公开答复函》，答复对象同样为案外人“洪加伏等5人”，主要内容为：“本机关于2020年2月13日收到你们要求区政府公开‘收回该区域海域使用权公告’的申请。现答复如下：经检索，你们申请公开的政府信息本机关未制作或保存。” 原审法院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第六项规定，行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。根据厦门市自然资源和规划局翔安分局发布的厦资源规划局［2019］51号《关于环东海域滨海旅游浪漫线三期（下后滨至会展段道路）工程项目土地征收的预先通告》，翔安区政府根据《建设项目选址意见书》（选字第3502xxxx4017号）及《建设项目用地预审意见书》［厦国土预审翔安区（2019）第xxx号］，拟征收位于厦门市翔安区××镇××区共计239387平方米的土地及地上物附着物，作为案涉工程项目的建设用地。许高崖经营的位于下许社区的10亩虾池所在集体土地在征收范围内。2019年10月，翔安区政府授权新店镇政府作为征收单位与被征收单位下许社区居委会签订了《“环东海域滨海旅游浪漫线三期（下后滨至会展段道路）工程”项目征收补偿协议书》，新店镇政府于2020年2月24日按照该征收补偿协议书的约定向下许社区居委会支付了土地补偿费、安置补助费、青苗费、地、地上附属物补偿费利设施摊销费、按时交地奖励金等各项费用共计8731746.00元。因许高崖未将其经营的虾池退养并将虾池所在集体土地移交给新店镇政府，新店镇政府于2020年3月7日向许高崖送达《“环东海域滨海旅游浪漫线三期（下后滨至会展段道路）”虾池限时退养交地通知单（发放联）”》，要求许高崖在2020年3月15日前完成虾池退养并办理移交手续，明确了限时退养交地奖励方案，但并未记载如许高崖未按时完成退养移交将导致的后果，因此，该通知仅是新店镇政府在实施案涉土地征收过程中对被征收土地的实际使用人作出的一个程序性的通知行为，该通知行为并不对被通知人的权利义务直接产生影响，该行为不具有独立性和最终性，系过程性行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。综上，原审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、第一百零二条、《中华人民共和国民事诉讼法》第一百五十四条第一款第三项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第六项规定，裁定：驳回许高崖的起诉。 上诉人许高崖不服原审裁定，向本院提起上诉称，案涉土地并没有被依法征收，新店镇政府实施的以土地征收为基础的一系列后续程序均属于严重违法，原审法院故意规避新店镇政府的严重违法问题，导致本案事实不清。原审裁定违反最高人民法院关于行政诉讼案件的相关证据规则，采纳明显违法的证据，严重违法。新店镇政府提交的相关证据无法证明案涉土地在环东海域滨海旅游浪漫线三期的征地范围内。案涉通知单对许高崖虾场养殖产生直接影响，对许高崖的实体权利义务产生直接影响，属于人民法院受案范围。请求撤销原审裁定，将本案发回原审法院继续审理。 被上诉人厦门市翔安区新店街道办事处辩称，许高崖虽在下许社区的上述征地范围内从事水产养殖，但其对上述被征收地块并未取得任何合法的使用手续，并非讼争地块的合法使用权人或承包经营权人，与讼争地块的征收补偿行为不具有法律上的利害关系，并非适格的诉讼主体。虾池限时退养交地通知书仅是为了动员许高崖等养殖户能配合国家的开发建设，主动退养，并告知在规定的时间内自行退养并办理移交手续可依法享受的限时退养交地奖励金数额，该通知的内容并未设定上诉人的权利义务，仅是作为一个程序性、过程性告知行为，从法律性质及法律影响上均并不具有事实上的最终性。请求驳回许高崖的上诉请求，维持原审裁定。 二审审理查明，各方当事人向原审法院提交的证据材料均随案移送本院。二审中，各方均未补充提交新的证据，根据在案有效证据，本院查明事实与原审一致。 本院认为，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）项的规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，新店镇政府作出的《“环东海域滨海旅游浪漫线三期（下后滨至会展段道路）”虾池限时退养交地通知单》仅是程序性的通知行为，也未记载未按通知要求退养需要承担的法律后果，并非行政处罚或行政强制决定，不产生独立的、最终的行政法律效力，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。许高崖亦已就部分案涉虾池被新店镇政府平整的行为另案提起诉讼，其对案涉虾池所主张的合法权益可以通过相应的诉讼程序予以保障。综上所述，原审法院以许高崖起诉新店镇政府对其作出的《“环东海域滨海旅游浪漫线三期（下后滨至会展段道路）”虾池限时退养交地通知单》不属于人民法院行政诉讼的受案范围为由，裁定驳回其起诉，认定事实清楚、适用法律正确，依法应予维持。上诉人许高崖为此提出的上诉请求，不能成立。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 （郑光辉） 审 判 员 （林琼弘） 审 判 员 （龙 辉） 二〇二一年三月十七日 法官 助理 （洪淳淳） 代书记员（ 王美 云） 附：本案适用的法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；