广西壮族自治区南宁市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）桂01行初46号 原告黎名帅。 委托代理人邹小松，广西中钧律师事务所律师。 委托代理人于厚达，广西中钧律师事务所律师。 被告横县人民政府，住所地横县横州镇江滨西路9号。统一社会信用代码11450127MB0109372U。 法定代表人曾鹏鑫，该县县长。 委托代理人林平，横县水利局工作人员。 委托代理人雷德强，广西辉博律师事务所律师。 原告黎名帅请求确认被告横县人民政府（以下简称横县政府）行政强制拆除行为违法及行政赔偿一案，于2021年1月8日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于2021年1月19日向被告横县政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2021年2月3日公开开庭进行了审理。原告黎名帅及其委托代理人于厚达、邹小松，被告横县政府的委托代理人林平、雷德强到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告横县政府分别于2020年6月9日、2020年7月9日对原告黎名帅位于横县的养殖网箱等设施实施强制拆除。 原告黎名帅起诉称，原告自2012年起开始网箱养殖，被强拆之前的养殖地点位于横县。2018年6月4日，南宁市人民政府（以下简称南宁市政府）办公厅印发南府办函〔2018〕187号《南宁市××及饮用水水源保护区网箱清理工作实施方案》（以下简称南宁市政府〔2018〕187号文），因国家水治理的需要，须对××相关河段养殖网箱进行清理。2018年9月18日，横县政府办公室发布横政办函〔2018〕79号《横县××河段网箱清理工作实施方案》（以下简称横县政府〔2018〕79号文），又于2019年2月11日发布横政办函〔2019〕12号《横县××河段网箱清理工作后续实施方案》（以下简称横县政府〔2019〕12号文）。被告分别于2020年6月9日、2020年7月9日对原告的网箱及配套设施进行强制拆除。原告认为，被告实施的行政行为违反法律且程序不合法，违背了行政法上的信赖利益保护原则、行政合法性原则、行政合理性原则。理由如下：一、被告实施的行政行为违背信赖利益保护原则。原告从事网箱养殖，源于各级政府的鼓励和支持。30年前，横县政府为了发展当地经济，鼓励、扶持横县农民充分利用××资源，大力发展网箱养殖业。横县政府通过实施网箱养殖贷款贴息，组织养殖户进行技术培训、对特殊人群实施优惠补贴政策等方式推动横县网箱养殖业的发展，使得横县网箱养殖达到了一定规模，形成一个产业链。被告因公共利益的需要，拆除、清理原告的网箱，原告有权依法得到合理的补偿与安置。被告违反法定程序，违法拆除原告网箱及配套设施，完全违背了信赖利益保护原则。二、被告强拆原告网箱及配套设施不给予任何补偿的行政行为违背了行政合法性、合理性原则。（一）原告从事网箱养殖完全符合政策与法律的要求，被告要求原告拆除网箱，无异于认定原告养殖行为非法。1.被告对原告实施行政处罚及行政强制措施，但未告知原告享有陈述申辩、申请听证的权利；2.被告在强制拆除原告网箱时没有对原告的合法财产进行证据保全，没有制作物品清单，没有通知原告到场；3.被告作出强制执行决定，没有告知原告申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限，甚至被告作出行政强制执行决定的时间尚处于原告申请行政复议或者提起行政诉讼的法定期限内。因此，被告作出的行政行为违背了行政合法性原则。（二）南宁市政府〔2018〕187号文明确了对养殖户应进行补助及确定了补助标准。同时也明确了进行网箱拆除前必须与养殖户签订补助协议并足额发放补助款等，故对网箱养殖户进行补偿，是被告的法定义务和职责。被告非法拆除原告网箱及配套设施不给予任何补偿，违背了行政合理性原则。三、被告非法拆除原告网箱及配套设施，应当赔偿原告经济损失。（一）根据《中华人民共和国宪法》第十三条、《中华人民共和国物权法》第六十四条、第六十六条的规定，无论原告从事网箱养殖的行为是否合法，都不影响原告对网箱养殖设施（包括网箱、简易棚、固定绳、固定锚、生产用船）及养殖鱼类等拥有合法的财产权，被告破坏原告的网箱养殖设施，应当承担赔偿责任。（二）原告的具体损失如下：1.养殖网箱损失：原告被强制拆除的铁质标准网箱共有19.2个，按照标准网箱3000元/箱，被告应当赔偿原告57600元；2.简易棚损失：1个铁质简易棚面积共17.5平方米，被告应赔偿7875元。为此请求：一、确认被告横县政府强制拆除原告的网箱养殖设施的行政行为违法；二、判决被告横县政府赔偿原告的养殖网箱设施被违法强制拆除造成的经济损失共计65475元（其中养殖网箱损失57600元、简易棚损失7875元）；三、本案诉讼费用由被告承担。 原告黎名帅向本院提交了以下证据：1.强拆网箱视频，证明被告违法拆除原告的网箱养殖设施；2.《××河段网箱养殖情况核查登记表》，证明被告未全面统计原告各项财产损失，有较大缺漏，统计工作草率；3.行政性收费统一收据，证明渔政部门向网箱养殖户征收渔业资源费；4.南宁市政府〔2018〕187号文，证明上级行政机关对于网箱清理工作均有补偿、补助要求；5.《横县县城新取水口点××整治河段养鱼网箱清理补助协议书》、《养殖户摸底调查表》、网箱清理验收单、银行交易记录，6.《横县西津国家湿地公园网箱清理通知》《西津国家湿地公园水域养鱼网箱拆解协议书》、网箱清理验收单，7.《公示》、西津水利枢纽二线船闸配套工程用地范围内××河面网箱补偿兑付表，以上证据5-7共同证明在横县范围内的其他养殖户在类似网箱清理项目中均得到相应补偿，标准为标准网箱2800-3000元/箱，简易网箱1800-2000元/箱。 被告横县政府答辩称，一、原告没有网箱在××横州镇河段，原告不具有本案原告诉讼主体资格。2018年7月，经横州镇政府和横州镇周塘村委会调查，原告没有网箱在××横州镇河段，2020年7月10日至30日拆除该河段网箱期间，也没有发现原告的网箱。二、被告没有拆除原告网箱的行为，没有损害原告的合法权益，不是本案适格被告。综上，原告的起诉没有事实和法律依据，请求依法驳回原告的起诉。 被告横县政府在法定期限内向本院提交了以下证据及法律依据：1.南宁市政府〔2018〕187号文，2.横县政府〔2018〕79号文，3.《横县人民政府关于开展网箱养殖清理工作的通告》，4.横县政府〔2019〕12号文，5.《横县人民政府关于延迟网箱养殖清理工作时限的通告》，以上证据1-5证明被告是根据南宁市政府及横县政府相关文件进行网箱清理工作，程序合法；6.南府复〔2012〕107号、横政发〔2018〕38号文件，证明××河段及××支流为禁养区；7.《情况说明》，证明原告没有网箱在××河段内；8.《中华人民共和国水污染防治法》第四条、第六十六条，《中华人民共和国渔业法》第三十六条、第四十条，证明被告适用法律正确。 庭审中，原告黎名帅对被告横县政府提交的相关证据同意质证。原告对被告提交的证据1的真实性、关联性无异议，对合法性有异议，认为该文件的制定没有听取养殖户的意见，文件中所确定的补偿标准过低，补助不足以弥补养殖户的损失；对证据2、4的真实性、关联性无异议，对合法性有异议，认为该2份文件与南宁市政府〔2018〕187号文相互冲突，特别是补助方面的问题相互矛盾；另外，被告没有按照横县政府〔2018〕79号文来执行工作；对证据3、5的真实性、关联性无异议，对合法性不予认可，认为该通知的内容违反了行政强制法的规定；对证据6的真实性无异议；对证据7的真实性、合法性及关联性均不予认可，认为原告有网箱在横州镇××河段内，有养殖情况核查表为证，被告的违法强制拆除行为已对原告的财产造成侵害的事实存在；对证据8的真实性、合法性及关联性均无异议。 被告横县政府对原告黎名帅提交的证据1的真实性不予认可，认为不能证明视频中的网箱及设施属于原告的；对证据2的真实性予以认可；对证据3的真实性、合法性及关联性均不予认可；对证据4、7的真实性、合法性及关联性均无异议；；对证据5、6的真实性、合法性无异议，对关联性不予认可。 本院对原告黎名帅、被告横县政府提交的证据认证如下：对原告黎名帅提交的证据2、4的真实性予以认可，可以作为认定本案有关事实的依据或者参考依据；对原告黎名帅提交的证据1因该份证据没有提供制作说明及原始出处，无法确认视频中的网箱等设施是否为涉案设施，故对该份证据的真实性、关联性不予认可；对证据5-7的关联性不予认可。 被告横县政府提交的全部证据真实、合法且与本案有关联性，可以作为认定本案有关事实的依据。 根据以上确认的证据，本院经审理查明，2018年6月4日，南宁市政府向所辖县区人民政府、市直单位和开发区管委会下发 南宁市政府〔2018〕187号文，该文主要规定各县、区人民政府（开发区管委会）按属地管理原则在2018年12月31日前完成××及其主要支流（南宁段，包括：左江南宁段、右江南宁段、××干流邕江段、武鸣河、八尺江、伶俐镇沱江河段和南阳镇马峦江河段、××干流横县段）与南宁市饮用水水源保护区的网箱清理工作。对2017年5月1日前在市重点区域内已存的养殖网箱，网箱业主于2018年9月30日前与相关县、区（开发区）签订整治协议，愿意将网箱交付相关县、区（开发区）处置的，由各县、区（开发区）对其给予适当补助。2017年5月1日（含）后新建的网箱可由业主交各县、区（开发区）统一清理，不予补助。补助标准参照2016年邕江网箱清理补助标准（南船清理小组发〔2016〕1号），按每个（规格为16平方米至25平方米铁质网箱）补助2800元的标准给予整治补助。对于明显大于或小于此规格的网箱按实际面积除以20（平方米）折算个数。该文还特别规定，对养殖业主不愿将网箱交政府处置也未按要求于2018年9月30日前搬离整治河段的网箱户，按相关法律法规予以强制清理。此后，横县政府为贯彻落实南宁市政府〔2018〕187号文，于2018年9月18日制定横县政府〔2018〕79号文，部署在2018年12月31日前完成××横县河段的网箱养殖清理工作。该横县政府〔2018〕79号文规定对愿意自行搬走的网箱户，由其自行将网箱于2018年10月31日前搬离整治河段；对不愿将网箱交政府处置也未按要求于2018年10月31日前搬离整治河段的网箱户，按相关法律法规在2018年11月1日至12月31日开展强制清理。此后，横县政府依照横县政府〔2018〕79号文牵头组织所辖乡镇人民政府、有关工作部门开展辖区内网箱清理工作，调查核定纳入辖区清理范围内的网箱数量，与自愿交付拆除的养殖户签订补助协议书并实施拆除行为等工作。2018年10月29日，横县政府发布《关于开展网箱清理工作的通告》，载明：根据《中华人民共和国水法》《中华人民共和国水污染防治法》《中华人民共和国防洪法》《中华人民共和国渔业法》《中华人民共和国航道法》等法律法规，以及南宁市政府关于开展网箱养殖清理工作的统一部署和要求，决定对该县境内××河段的养殖网箱进行全面拆除清理。对不愿意将网箱交由政府统一拆解处理的，要在2018年10月1日前，自行将网箱搬离该县网箱清理范围水域，逾期不搬离的，将予以依法强制拆除清理。因有部分养殖户未能在规定期限内全部完成网箱拆除，为尽量保障养殖户的收益，横县政府经请示南宁市政府同意，决定延长网箱清理期限。为此，横县政府于2019年2月11日发布横县政府〔2019〕12号文，该通知所附方案规定，养殖网箱由乡镇政府负责拖上岸支解处理；对愿意自行搬走的养殖户，由其自行将养殖网箱于2019年3月31日前搬离整治河段，对不愿意将养殖网箱交给乡镇政府处置也未按要求于2019年3月31日前搬离整治河段的养殖户，其养殖网箱由县人民政府组织水利、农业、交通、环保等部门按相关法律法规进行联合执法，于2019年4月1日至2019年5月31日完成强制拆除。2019年2月11日，横县政府公开发布《关于延迟网箱养殖清理工作时限的通告》，将上述决定广而告之。各养殖户所在乡镇人民政府亦组织养殖户召开强行清理××河段网箱工作推进会。此后，因原告未主动拆除网箱亦未在2019年3月31日将养殖网箱搬离，被告依照《中华人民共和国水污染防治法》第四条、第六十六条；《中华人民共和国渔业法》第三十六条、第四十条等的规定组织原告所在乡镇人民政府等于2020年6月9日、7月9日分别对原告涉案网箱予以支解处理。因认为被告强拆行为违法，原告向本院提起本案诉讼，提出前述诉讼请求。 另查明，原告主张其未取得养殖许可证，自2012年开始在横县网箱养殖。根据原告提供的2018年7月31日《横县横州镇××河段网箱养殖情况核查登记表》记载：原告在横县共有标准网箱19.2个、简易棚17.5平方米。原告在该登记表上签字确认。被告对上述登记表的真实性予以认可。原告还主张被告在拆除涉案网箱后未向其移交被拆除网箱的残余材料。被告确认未对该强拆的执法过程予以录音录像，未制作物品移交清单。 又查明，横县政府〔2018〕79号文规定，标准网箱中的“一个网箱”指“由上下双层角铁制，铁笼20厘米以上高度、30厘米以上宽度的用角铁建造成的网箱，规格为16平方米至25平方米的一个网箱”；简易网箱中的“一个网箱”指“由单层铁架（单层铁管、双管）或绳索及竹木结构建造成的网箱，规格为16平方米至25平方米的一个网箱”；对于明显大于或小于此规格范围的网箱实际面积除以20折算个数。 再查明，南宁市政府于2012年10月22日对南宁市水利局作出南府复〔2012〕107号《关于同意南宁市水功能区划的批复》，横县政府于2018年10月24日发布横政发〔2018〕38号《关于印发横县养殖水域滩涂规划（2018-2030年）的通知》。按照该上述文件划定的南宁市水功能分区情况，原告养殖地点为禁止养殖区。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款、第五款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。”本案中，横县政府以其名义统一牵头组织所辖乡镇人民政府及有关职能部门开展联合执法，实施拆除行为，且具体工作部门亦未以本组织名义实施被诉行为，故被诉行政行为在性质上应属横县政府委托有关部门具体实施。本案适格被告应为横县政府。原告系涉案被拆除网箱的所有人，其在涉案网箱于2020年6月9日、7月9日被强拆后，于2021年1月8日提起本案诉讼未超过法定的1年起诉期限，起诉符合各项受理条件。 综合双方当事人的诉辩意见，本案的焦点争议问题是：一、被诉强拆行为的合法性如何认定；二、原告主张的赔偿请求有无事实和法律依据。 一、关于被诉强拆行为的合法性问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。被告主张依照《中华人民共和国水污染防治法》第四条、第六十六条，《中华人民共和国渔业法》第三十六条、第四十条等的规定实施被诉行政行为，因原告无证养殖影响水域安全，不能采取责令改正、通过补办养殖证等行政措施补救，被告因此而需拆除养殖设施有充分法律依据，本院对此结果予以支持。至于被告实施拆除行为的性质和程序问题，《中华人民共和国行政强制法》第三条第二款规定行政机关可因发生或者即将发生自然灾害、事故灾难等实施即时强制。该法第三十四条则规定，行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依法强制执行。第五十条规定，行政机关依法作出要求当事人履行排除妨碍、恢复原状等义务的行政决定，当事人逾期不履行，经催告仍不履行，其后果已经或者将危害交通安全、造成环境污染或者破坏自然资源的，行政机关可以代履行，或者委托没有利害关系的第三人代履行。据以上规定可知，行政强制措施或者行政强制执行均可能是紧急情况的法定处置手段，被告实施的强制手段应作强制措施或者强制执行理解，关键要结合被告法定职权及其先行程序综合分析认定。本案中，被告在实施被诉强拆行为前已于2018年9月18日发布横县××河段网箱清理工作实施方案，此后又于2018年10月29日发布《关于开展网箱养殖清理工作的通告》，再于2019年2月11日发布《××河段网箱清理工作后续实施方案》及《关于延迟网箱养殖清理工作时限的通告》，此情形充分反映被告并无必须实施即时强制的紧急情况，被告亦未提供证据证明此后有即时强制的突发情况发生，故被告主张其依照《中华人民共和国行政强制法》第十九条采取即时强制没有事实依据，本院对此主张不予采纳。被告应依照法定程序实施行政强制执行。虽然被告已经多次在全县通告催促养殖业主主动纠正违法行为，但此仅能证明被告在实施强制行为前已给予原告较充裕时间主动纠正违法行为，在执法中努力减少原告的合法权益损失，不能将其当作行政处罚、行政强制执行决定或催告的替代手段，被告未依照《中华人民共和国行政强制法》规定的程序实施行政强制执行行为应属程序违法，原告主张被告强拆行为违法于法有据，本院予以支持。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，本院确认被告实施被诉强拆行为违法。 二、关于原告主张的赔偿请求有无事实和法律依据的问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第三条、第九条、第十五条等规定，行政机关的违法行为造成行政相对人合法权益损害的，应予赔偿。也就是说，原告主张赔偿能够获得法律支持的条件包括：一是原告所主张的损害为合法利益，二是该损害确由被告直接导致。分析原告赔偿主张中的合法利益构成，原告系无证养殖且原告未在被告公开督促其主动改正违法行为的期限内纠正违法行为，依照《中华人民共和国渔业法》第四十条第二款“未依法取得养殖证擅自在全民所有的水域从事养殖生产的，责令改正，补办养殖证或者限期拆除养殖设施。”之规定，原告的违法行为已达到无法改正的程度，原告搭建的养殖网箱及其投入养殖鱼苗而期待获得的增值经营利益，均因未经合法许可且必须拆除而属不受法律保护的利益，原告以信赖利益为由主张其养殖网箱及鱼类养殖物可得增值经营收益等为其合法利益没有法律依据，本院不予支持。但正如《中华人民共和国渔业法》第四十条第二款、《中华人民共和国水污染防治法》第九十一条第二款均未对此类违法行为设定没收违法所得或非法财物的行政处罚种类，《中华人民共和国行政强制法》第五条也规定行政强制的实施，应当适当。南宁市政府〔2018〕187号文亦鼓励支持原告回收相关物品。故被告在对原告养殖设施进行强制清理时，应将拆卸网箱后的废料及鱼类养殖物等相关物品交还原告处置。如原告所主张的上述物品确实存在且被告未予返还的，此将导致原告部分合法利益遭受损毁，被告应对原告合法权属损害部分承担赔偿责任。 至于被告行为是否实际造成原告上述合法权益损害以及被告应负赔偿责任份额的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，在行赔赔偿案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。《最高人民法院关于适用的解释》（法释〔2018〕1号）第四十七条第一款、第三款规定，根据行政诉讼法第三十八条第二款的规定，在行政赔偿案件中，因被告的原因导致原告无法就损害情况举证的，应当由被告就该损害情况承担举证责任。当事人的损失因客观原因无法鉴定的，人民法院应当结合当事人的主张和在案证据，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验、生活常识等，酌情确定赔偿数额。第九十七条规定，原告的损失系由其自身过错和行政机关 的违法行政行为共同造成的，人民法院应当依据各方行为与损害结果之间有无因果关系以及在损害发生和结果中作用力的大小，确定行政机关相应的赔偿责任。综合以上规定可知，对于确属当事人合法权益范围的赔偿主张，人民法院应通过证据规则确定该损失是否确由被告直接导致，并按照一定的过错责任具体分担责任。据此并结合本院已认定原告赔偿请求中可享有的合法利益范围，本院逐一对原告所主张的各项赔偿请求分析认定如下：关于原告涉案养殖网箱及简易棚的损失问题，原告、被告共同确认原告有一定数量养殖网箱及简易棚被拆解，因被告未举证证明其已向原告移交被拆除网箱等建构筑物后的残余材料，且被告未证明原告对此存有过错，被告依法应承担举证不能责任，鉴于双方当事人均主张拆解一个标准网箱所得的可回收材料的经济价值约为200至300元间，本院按照最高的300元/个标准网箱、5元/平方米简易棚确定原告此项损失。原告共有标准网箱19.2个，损失共计5760元；简易棚17.5平方米，损失共计87.5元，以上此项损失共计5847.5元。原告主张其在网箱外的其他场所亦有建筑物被毁要求赔偿的问题，因原告未能提供证据证明被告实施了相应行为，本院对此主张不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第七十六条、《中华人民共和国国家赔偿法》第二条以及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决如下： 一、确认被告横县人民政府于2020年6月9日、2020年7月9日对原告黎名帅涉案网箱实施强制拆除行为违法； 二、被告横县人民政府在本判决生效之日起30个工作日内赔偿原告黎名帅各项经济损失5847.5元； 三、驳回原告黎名帅其他诉讼请求。 案件受理费50元，由被告横县人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广西壮族自治区高级人民法院，并于上诉期满之日起七日内预交上诉费用50元（户名：广西壮族自治区高级人民法院，账号：20×××77，开户行：中国农业银行南宁万象支行）。逾期不交也不提出缓交申请的，或提出缓交申请不被批准仍不预交的，按自动撤回上诉处理。 审判长  戴声长 审判员  傅朝霞 审判员  彭晓霞 二〇二一年三月五日 书记员  彭 丹 附相关法律条文： 1.中华人民共和国行政诉讼法 第七十四条行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： 行政行为违法，但不具有可撤销内容的； 被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。 第七十六条人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。 2.中华人民共和国国家赔偿法 第二条国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。 本法规定的赔偿义务机关，应当依照本法及时履行赔偿义务。 3.最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定 第三十三条被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。