重庆市第一中级人民法院行 政 判 决 书（2021）渝01行终139号上诉人（一审原告）尹游春，女，汉族，1970年9月30日出生，住重庆市大足区。委托代理人郭士龙，北京万典律师事务所律师。委托代理人潘雪，北京万典律师事务所律师。被上诉人（一审被告）重庆市大足区规划和自然资源局，住所地重庆市大足区五星大道北段1号，统一社会信用代码11500000MB1974990F。法定代表人童强，该局局长。委托代理人杨天才，重庆泰升律师事务所律师。被上诉人（一审被告）重庆市大足区人民政府棠香街道办事处，住所地重庆市大足区棠香街道办事处先锋路1号，统一社会信用代码11500111747484162T。法定代表人张军，该办事处主任。一审第三人重庆大足城乡建设投资集团有限公司，住所地重庆市大足区棠香街道办事处五星大道266号，统一社会信用代码915002256761272553。法定代表人谭胜天，该公司董事长。上诉人尹游春因诉被上诉人重庆市大足区规划和自然资源局（简称大足区规资局）、重庆市大足区人民政府棠香街道办事处（简称棠香街道办事处）及一审第三人重庆大足城乡建设投资集团有限公司（简称大足城投司）确认行政协议无效一案，不服重庆市大足区人民法院作出的（2020）渝0111行初85号行政判决，向本院提起上诉。本院于2021年2月1日立案受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。一审法院经审理查明：尹游春户系重庆市大足区（简称工农村4组）集体经济组织成员。1981年10月，尹游春之父尹福祥在工农村4组修建房屋一套，尹游春分得其中部分房屋。2002年10月8日，经原大足县人民政府申请，重庆市人民政府以渝府地〔2002〕65号文批复，同意征收棠香街道办事处工农村4组等集体土地11.5883公顷，用于实施棠香街道城镇规划建设用地，并明确规定征地补偿安置由原大足县人民政府按照重庆市人民政府令第53、55号的有关规定办理。尹游春的房屋位于该征收范围内。征地批文下达后，项目一直未推进实施。2018年6月22日，经大足区人民政府申请，重庆市城乡建设委员会作出渝建棚改〔2018〕64号文，同意将大足区棠香街道东关市场等12个片区纳入棚户区改造项目。2018年5月24日，大足区国土资源和房屋管理局（简称大足区土房局）、棠香街道办事处及大足城投司分别与工农村2、3、4社签订了拆迁安置协议，约定：农房补偿标准按照大足府发〔2013〕70号文件规定执行。其后，棠香街道办事处对尹游春房屋进行现场勘测、核实，结果为：砖瓦结构52.15㎡、穿逗结构11.9㎡、简装64.05㎡、水、电户头各1个；搬迁人口4人。尹游春在房屋及附着物补偿登记表上签字予以确认。2018年12月7日，原大足区土房局、棠香街道办事处、大足城投司与尹游春签订了《工农街片区农房拆迁协议书》（编号12），约定：“1.房屋补偿：砖墙瓦盖52.15㎡，按510元/㎡计算，计26596.50元；穿逗土墙瓦盖11.9㎡，按330元/㎡计算，计3927元；房屋简易装修64.05㎡，按30元/㎡计算，计1921.5元；2.搬家补助费：补助标准400元/人，共4人，计1600元；3.搬迁补助费：补助标准1000元/人，共4人，计4000元；4.水户头1个，计800元；电户头1个，计600元。上述各项补偿费共计39445元”。协议签订后，原大足区土房局将尹游春房屋及附着物等各项补偿费39445元存入银行尹游春户下，尹游春已领取该补偿费。尹游春认为大足城投司违法参与征收活动，原大足区土房局、棠香街道办事处未经调查认定及分户评估的情况下，直接对尹游春房屋进行征收，并与尹游春签订房屋补偿协议的行为违反了法律、法规的强制性规定，且程序严重违法。尹游春于2020年8月19日向一审法院提起行政诉讼，请求法院判决确认尹游春与原大足区土房局、棠香街道办事处及大足城投司签订的农房拆迁协议无效。庭审中，经一审法院释明并征求尹游春意见，尹游春明确表示拒绝变更诉讼请求。同时查明，2019年3月，大足区因政府机构调整，撤销重庆市大足区国土资源和房屋管理局，其职能职责全部划转至重庆市大足区规划和自然资源局。大足城投司为涉案项目实施单位。一审法院认为，2019年3月，大足区因政府机构改革，撤销大足区土房局，其职能职责全部划转至大足区规资局。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款之规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使职权的行政机关是被告。因此，大足区规资局是本案适格被告。本案争议焦点是涉案农房拆迁协议是否无效。涉案农房拆迁协议是土地征收补偿协议，属于行政协议。该协议既具行政行为属性，也具合同属性。该协议是否有效，应从其行政属性及合同属性两方面进行审查。一方面，从涉案农房拆迁协议的行政行为属性上看。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条之规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。首先，《重庆市征地补偿安置办法》（简称《办法》）第三条第一款规定，市和区县（自治县、市）人民政府应加强对征地补偿、安置工作的领导，土地行政主管部门具体负责实施。《办法》第三条第三款规定，乡（镇）人民政府应协助土地行政管理部门完成征地补偿、安置工作。根据上述法律规定，大足区规资局系土地行政管理部门，负责实施征地拆迁补偿、安置工作；棠香街道办事处应当协助大足区规资局对辖区内征地补偿、安置工作具体负责实施。据此，原大足区土房局、棠香街道办事处与尹游春签订农房拆迁补偿协议属其法定职责，具有签订协议的主体资格。大足城投司作为项目实施单位，其虽然参与涉案农房拆迁协议的签订，但该协议内容并不存在有关对大足城投司权利义务的约定，大足城投司仅作为在场人在涉案农房拆迁协议上签字并盖章。尹游春认为大足城投司违法参与征收活动与本案查明的事实不符。其次，尹游春所在社集体土地已经批准征收，且已纳入棚户区改造项目。在征地实施过程中，原大足区土房局、棠香街道办事处及大足城投司与工农村4社签订拆迁补偿安置协议，确定征收补偿方案按照大足区政府〔2013〕70号文件之规定执行。征收补偿方案确定后，棠香街道办事处对尹游春家庭人员状况、房屋及附属物进行现场核实。经尹游春签字确认后，原大足区土房局、棠香街道办事处、大足城投司与尹游春签订涉案农房拆迁补偿协议的行为适用法律正确，符合法定程序。涉案农房拆迁协议不存在行政诉讼法第七十五条规定无效的情形。另一方面，从涉案农房拆迁协议的合同属性上看。根据《合同法》第五十二条之规定，有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。本案在征地实施过程中，原大足区土房局、棠香街道办事处与尹游春就涉案房屋及地上构附着物补偿标准、搬家、搬迁补助、搬迁期限、提前搬迁奖励及违约责任等事项进行了约定，该协议是各方当事人在自愿基础上，经充分协商达成的一致意见，是双方当事人真实意思表示，符合法律规定。协议签订后，大足区规资局、棠香街道办事处已全面履行了合同义务，按照协议约定将补偿款汇入了银行尹游春户下，尹游春已领取该补偿款。涉案农房拆迁补偿协议不存在合同法第五十二条规定无效的情形。综上，涉案农房拆迁协议不存在行政诉讼法第七十五条规定重大且明显违法的情形，亦不存在合同法第五十二条规定的无效情形，尹游春要求确认无效的理由不能成立，不予支持；尹游春要求大足区规资局、棠香街道办事处按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的程序及标准对尹游春作出新的征收补偿决定没有事实依据，不予支持。因涉案协议不属于无效情形，经一审法院释明后，尹游春拒绝变更诉讼请求。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条和《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条第二款之规定，判决：驳回尹游春的诉讼请求。案件受理费50元，由尹游春负担。上诉人尹游春不服一审判决，向本院上诉称，一、涉案协议系伪造，并非是其当时签订的征收补偿协议，原判认定该协议真实属于认定事实错误；二、涉案协议的主体不适格，违反法律法规强制性规定；三、涉案行政协议无论是程序还是内容上均违反法律、行政法规的强制性规定，应依法予以确认无效；四、其领取自己本就应该得到的部分补偿款无任何不合理之处，且合同履行与否与合同效力没有任何关系；五、一审法院于庭审后依职权调取证据的行为是帮助调取被上诉人本应该提交但未提交的证据，严重违反法律规定。综上，请求撤销一审判决，依法改判确认《工农街片区农房拆迁协议书》无效并责令被上诉人作出新的补偿协议，诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人大足区规资局答辩称，《工农街片区农房拆迁协议书》是各方的真实意思表示，涉案协议书的主体适格，签署程序和内容合法，一审法院调取证据不违反法律规定。一审法院作出的判决认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，请求依法驳回上诉人的全部上诉请求，维持原判。被上诉人棠香街道办事处、一审第三人大足城投司均未在法定期限内向本院提交书面答辩意见。二审中本院经审理查证的事实与一审法院认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，《重庆市征地补偿安置办法》第三条第一款、第三款规定：“市和区县（自治县、市）人民政府应加强对征地补偿、安置工作的领导，土地行政主管部门具体负责实施。......乡（镇）人民政府应协助土地行政管理部门完成征地补偿、安置工作。”根据上述规定，原大足区土房局作为重庆市大足区土地行政管理部门，具有负责实施征地拆迁补偿、安置工作的法定职责；棠香街道办事处具有协助土地行政管理部门完成征地补偿、安置工作的法定职责。据此，原大足区土房局和棠香街道办事处具有与上诉人尹游春签订涉案农房拆迁协议的法定职责。同时，因政府机构改革，原大足区土房局的职能职责全部划转至大足区规资局。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款之规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使职权的行政机关是被告，故大足区规资局是本案适格被告。尹游春在本案中的诉讼请求是请求确认涉案农房拆迁协议无效。其一，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”本案中，涉案农房拆迁协议的签订主体是原大足区土房局、棠香街道办事处和尹游春，原大足区土房局、棠香街道办事处均具有相应的行政主体资格，大足城投司作为项目实施单位，其虽然参与涉案农房拆迁协议的签订，但该协议内容并不存在有关对大足城投司权利义务的约定，大足城投司仅作为在场人在涉案农房拆迁协议上签字并盖章。尹游春认为涉案协议的主体不适格的上诉理由不能成立，本院不予支持。尹游春所在社集体土地已经批准征收，在征地实施过程中，原大足区土房局、棠香街道办事处及大足城投司与工农村4社签订拆迁补偿安置协议，确定征收补偿方案按照大足区政府〔2013〕70号文件之规定执行。征收补偿方案确定后，棠香街道办事处对尹游春家庭人员状况、房屋及附属物进行现场核实。经尹游春签字确认后，原大足区土房局、棠香街道办事处、大足城投司与尹游春签订涉案农房拆迁补偿协议的行为适用法律正确，符合法定程序。涉案农房拆迁协议不存在上述法律所规定的确认行政行为无效的情形。其二，原《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”本案中的涉案农房拆迁协议是在各方当事人自愿基础上，经协商达成的一致意见，是各方当事人真实意思表示，符合法律规定，不存在上述法律所规定的合同无效的情形。尹游春提出涉案农房拆迁协议系伪造的上诉理由，但未提供任何证据予以证明，其该上诉理由不能成立，本院不予支持。综上，尹游春要求确认涉案农房拆迁协议无效的上诉理由不能成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，本院依法予以维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。案件受理费50元，由上诉人尹游春负担。本判决为终审判决。审判长  邹萍审判员  王蓓审判员  李宜二〇二一年三月十日书记员  王双