重庆市第三中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）渝03行终2号 上诉人（原审被告）重庆市南川区规划和自然资源局，住所地重庆市南川区南大街89号，统一社会信用代码11500000MB1917021F。 法定代表人李玉梅，局长。 出庭负责人王学全，副局长。 委托代理人熊黔川，男，1970年10月25日出生，汉族，重庆市南川区规划和自然资源局工作人员，住重庆市南川区。 委托代理人刘后文，重庆祥永律师事务所律师。 上诉人（原审被告）重庆市南川区金山镇人民政府，住所地重庆市南川区金山镇张家坝居民小组，统一社会信用代码11500384008685753U。 法定代表人陈昌洪，镇长。 委托代理人吴万寿，重庆尚泽律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）王胜川，男，1970年12月26日出生，汉族，住所地重庆市南川区。 被上诉人（原审原告）潘慧云，女，1955年4月3日出生，汉族，住所地重庆市渝中区。 被上诉人（原审原告）文仕华，男，1951年1月21日出生，汉族，住所地重庆市南川区。 被上诉人（原审原告）王胺民，男，1966年3月6日出生，汉族，住所地重庆市南川区。 被上诉人（原审原告）冉钰淇，男，1986年7月26日出生，汉族，住所地重庆市南川区。 五被上诉人的共同委托代理人宋道兰，重庆谛威律师事务所律师。 上诉人重庆市南川区规划和自然资源局（以下简称南川规资局）、重庆市南川区金山镇人民政府（以下简称金山镇政府）因与被上诉人王胜川、潘慧云、文仕华、王胺民、冉钰淇地矿行政强制一案，不服重庆市涪陵区人民法院（2019）渝0102号行初216号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年8月12日立案后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 原判认定事实：2004年1月14日南川市金山煤矿有限责任公司（未经工商行政管理部门登记注册，以下简称金山煤矿）与原重庆市国土资源和房屋管理局签订﹝2003﹞第183号、第184号《采矿权出让合同》，出让矿种为煤，出让期限10年，取得原南川市金山镇科龙门村五社楠木坪井和龙洞井煤矿开采权，并办理了5000000410XXX号、5000000410XXX号《采矿许可证》。2006年11月21日原重庆市国土资源和房屋管理局作出﹝2006﹞第1号《行政处理决定书》，以申请人提供的金佛山自然保护区管理所金护函﹝2003﹞2号文件复印件与原件不一致，存在弄虚作假，南川市金山镇科龙门村五社楠木坪井和龙洞井煤矿位于金佛山国家级自然保护区内，根据《中华人民共和国矿产资源法》第二十条和《自然保护区条例》第二十六条的规定，非经国务院授权的有关主管部门同意，不得在国家划定的自然保护区内开采矿产资源。依照《中华人民共和国行政许可法》第六十九条第二款规定，撤销5000000410XXX号、5000000410XXX号《采矿许可证》。王胜川等人收到《行政处理决定书》后未申请行政复议，也未提起行政诉讼。2018年4月29日重庆市政府办公厅印发《重庆市历史遗留和关闭矿山地质环境治理恢复与土地复垦工作方案》，要求2018年退出的位于自然保护区和四山管制区范围内的矿业权，在2018年年底前完成地质环境治理恢复与土地复垦工作。2018年10月16日南川区政府办公室印发《南川区历史遗留和关闭矿山地质环境治理恢复与土地复垦工作方案》，要求2019年6月前全面完成自然保护区及生态保护红线范围内的矿山地质环境治理恢复与土地复垦工作。2019年7月南川区土地整治中心委托重庆得一土地勘测规划设计有限公司编制了《南川区2019年金山镇3个历史遗留和关闭矿山土地复垦项目实施方案》（包含楠木坪煤矿和黄岩煤矿主井、风井）。2019年8月13日南川规资局向南川区人民政府请示，要求落实9个矿山无法确定土地复垦义务人的复垦复绿专项治理资金（包括王胜川等人投资的煤矿）。南川规资局申请重庆市南川公证处2019年10月31日、2019年11月1日、2019年11月7日对位于南川区金山镇科龙门村五组楠木坪井和龙洞井煤矿的建筑物、构筑物及设施设备进行证据保全公证。2019年11月5日金山镇镇长陈昌洪主持召开了南川规资局、金山镇政府等多个部门及投资人参加的金山煤矿复垦复绿问题处置协调会。2019年11月11日金山镇政府通知王建刚，要求其2019年11月13日前自行拆除地面建构筑物和搬离相关设施设备。2019年11月15日王胜川等以投资人的身份向罗弟杰副区长邮寄信件，要求尽快解决金山煤矿历史遗留问题，给予补偿。同月27日罗弟杰副区长签署意见，“请规资局、金山镇研究依法妥处”。2020年4月23日南川规资局予以回复，“鉴于金山煤矿采矿权许可证因不正当手段取得，已由原重庆市国土资源局和房屋管理局依法撤销。补偿请求建议通过司法途径解决”。2020年7月22日金山镇政府通知金山煤矿投资人参加24日召开的金山煤矿生态修复工作协调会，会上王胜川等人（委托代理人）表示配合搞好矿山复垦复绿，同时要求解决合理诉求。2020年8月11日金山镇政府组织拆除了南川区金山镇科龙门村五组楠木坪煤矿和黄岩煤矿主井、风井矿区内的建筑物、构筑物及设施设备，开展了土地复垦复绿工作。 一审法院认为，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定，行政行为的相对人以及与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织有权提起诉讼。南川规资局及金山镇政府在对南川区金山镇科龙门村五组楠木坪井和龙洞井矿山复垦复绿过程中拆除了矿区内的建筑物、构筑物及设施设备等，王胜川等人作为投资人与南川规资局、金山镇政府的行政行为有直接的利害关系，有权提起行政诉讼。根据《土地复垦条例》第五条第一款规定，县级以上地方人民政府国土资源主管部门负责本行政区域内土地复垦的监督管理工作；《矿山地质环境保护规定》第四条第二款、第二十二条第一款的规定，县级以上地方自然资源主管部门负责本行政区内的矿山地质环境保护工作，对采矿权人履行矿山地质环境保护与土地复垦义务的情况进行监督检查。王胜川等人投资的楠木坪井和龙洞井煤矿位于金佛山国家级自然保护区内，其采矿许可证已于2006年11月21日被重庆市国土资源局和房屋管理局依法撤销。采矿权人应当对被毁损的矿山地质环境进行恢复治理和土地复垦。采矿权出让合同纠纷不影响矿山地质环境恢复治理。根据《矿山地质环境保护规定》第十八条第二款规定，采矿权人未履行矿山地质环境治理恢复义务，或者未达到矿山地质环境保护与治理恢复方案要求，有关自然资源主管部门应当责令采矿权人限期履行矿山地质环境保护与土地复垦义务。南川规资局、金山镇政府主张经王胜川等人同意代为复垦复绿证据不足。虽然南川规资局、金山镇政府对矿山实施复垦复绿的目的是为了维护社会公共利益，保护生态环境，促使毁损多年的矿山早日得到修复。但其未作出责令采矿权人履行矿山地质环境治理恢复义务的书面决定，也未作出代为履行的书面决定并送达利害关系人，违反法定程序。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决：确认重庆市南川区规划和自然资源局和重庆市南川区金山镇人民政府对位于南川区金山镇科龙门村五组楠木坪煤矿和黄岩煤矿主井、风井矿区实施的复垦复绿行为违法。本案受理费50元，由重庆市南川区规划和自然资源局和重庆市南川区金山镇人民政府共同负担。 南川规资局上诉请求：撤销一审判决，改判驳回王胜川等人的诉讼请求。事实和理由：一、一审判决适用法律错误。1.本案应当适用《土地复垦条例》和《土地复垦条例实施办法》的相关规定。《矿山地质环境保护规定》第二条明确规定该规章主要适用于对地质环境结构性破坏所采取的地质环境修复治理，并且其第二款已明确规定“开采矿产资源涉及土地复垦的，依照国家有关土地复垦的法律法规执行”。本案被诉行政行为系南川规资局及金山镇政府依据《土地复垦条例》《土地复垦条例实施办法》等相关规定，对因生产建设活动造成土地地表毁损而实施的废弃矿山土地复垦复绿行为，与地质环境修复治理有本质区别。同时，本案所涉行政行为并非一审案由中认定的行政强制行为，而是依法履职行为。2.本案应当适用《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的……人民法院判决驳回原告的诉讼请求”之规定依法作出驳回判决。退一步说，在土地复垦复绿相关法律法规并没有明确程序规定的前提下，一审法院认为本案行政行为存在轻微的程序瑕疵，也应适用《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的”之规定作出判决，而非适用一审法院所依据的《行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定。二、一审法院判决认定事实错误。1.《土地复垦条例》《土地复垦条例实施办法》等并没有明确规定规划自然资源主管部门代为组织复垦需要遵守的法定程序。2.虽然相关法律法规等并没有明确规定规划自然资源主管部门代为组织复垦需要遵守的法定程序，但南川规资局根据程序正当原则已经向相关权利人履行了告知义务，并没有侵害相关权利人的权利义务。一审法院认为南川规资局没有履行必要告知义务，系事实认定错误。鉴于王胜川等人怠于履行土地复垦义务，南川规资局作为规划自然资源主管部门，出于依法履职、保护土地资源的角度，按照《土地复垦条例》相关规定代为进行复垦复绿，事实清楚，合法合规。三、被诉行政行为具有公益性、正当性、紧迫性，且未损害投资人的实际权益。对案涉生产建设活动毁损的土地进行复垦复绿，是《土地复垦条例》赋予南川规资局的监督管理职责，落实十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地的基本国策，也是关乎国计民生大局的公益性正当行为。案涉行政行为不存在对王胜川等人减损权利或者增加义务的情形，没有对其权利义务产生实际利益影响。 金山镇政府上诉请求：撤销一审判决，驳回王胜川等人的诉讼请求。事实和理由：一、一审判决认定事实错误。1.《矿山地质环境保护规定》第二条明确规定“因矿产资源勘查开采等活动造成矿区地面塌陷、地裂缝、崩塌、滑坡，含水层破坏，地形地貌景观破坏等的预防和治理恢复，适用本规定。开采矿产资源涉及土地复垦的，依照国家有关土地复垦的法律法规执行。”因此，本案是涉及金山煤矿废弃矿山土地的复垦复绿工作，不能适用《矿山地质环境保护规定》。只能适用《土地复垦条例》的相关规定。2.金山镇政府作为实施单位开展金山煤矿废弃矿山复垦复绿工作，依据的是经重庆市南川区人民政府批准同意的南川规资局编制的《南川区历史遗留和关闭矿山地质环境治理恢复与土地复垦工作方案》赋予金山镇政府根据“属地原则”开展土地复垦复绿工作。该复垦复绿行为不能评价为《行政强制法》第五十条所规定的代履行，也就不适用《行政强制法》第五十一条所规定的代履行的法定程序。3.原重庆市国土资源和房屋管理局向金山煤矿颁发采矿许可的时间是2004年1月14日，本案的王胜川等人即在领取采矿许可之后开展了生产建设活动，2006年11月21日发证机关原重庆市国土资源和房屋管理局以金山煤矿提供虚假证明材料骗取采矿许可为由，撤销了金山煤矿楠木坪井和龙洞井的采矿许可证。因此，由于是金山煤矿提供虚假证明材料骗取采矿许可，该撤销行为溯及至被撤销之前，该公司的一切建设行为均为违法，应当取缔和关闭。金山镇政府依照经南川区人民政府批准同意的南川规资局编制的土地复垦方案组织实施土地复垦复绿工作符合《土地复垦条例》的规定。4.金山镇政府在作为开展废弃矿山复垦复绿的实施单位开展土地复垦复绿期间，王胜川等人提出其属于金山煤矿的投资者提出信访诉请。为了推进复垦复绿工作的公开、透明，金山镇政府会同南川规资局两次召集王胜川等人在金山镇政府听取意见。在会议上，王胜川等人明确表示配合搞好复垦复绿工作。金山镇政府、南川规资局也告知了其通过司法程序解决其要求赔偿的诉求。因此，金山镇政府在开展复垦复绿工作过程中也是尽到了合理的告知义务。 王胜川等人辩称，1.王胜川等人与被诉行政行为存在利害关系，且南川规资局、金山镇政府的被诉行为损害了王胜川等人的合法权益。2.南川规资局、金山镇政府所实施的被诉行为属于矿山地质环境保护规定所涉及的修复事项范围内，即便是土地复垦，该复垦行为也归属于煤矿的生态修复工作和环境治理恢复工作。3.一审适用矿山地质环境保护规定的相关规定认定南川规资局、金山镇政府未履行法定程序，从而确认其行为违法正确。4.金山煤矿由于采矿许可证问题，停办，而不是关闭；需要赔偿了才能复垦复绿。综上，请求驳回上诉，维持原判。 本案二审审理期间，南川规资局向本院提交了两份律师函及一份信访件，拟证明复垦复绿的定性是对废弃矿山复垦复绿，并没有进行修复；王胜川等人同意复垦复绿，只是提出了要作评估赔偿。 王胜川等五人质证认为，真实性予以认可，但不属于新证据，且王胜川等人没有授权金山镇政府对涉案矿山复垦复绿，也不认可金山镇政府的复垦复绿。 本院认为，上述证据真实、合法，但达不到南川规资局证明王胜川等人同意复垦复绿的目的，本院不予采信。 各方当事人向一审法院提交的证据材料均已随案移送本院，经阅卷和询问，本院审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定，行政行为的相对人以及与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织有权提起诉讼。南川规资局及金山镇政府在对南川区金山镇科龙门村五组楠木坪井和龙洞井矿山复垦复绿过程中拆除了矿区内的建筑物、构筑物及设施设备等，王胜川作为投资人与南川规资局、金山镇政府的行政行为有直接的利害关系，有权提起行政诉讼。但潘慧云、文仕华、王胺民、冉钰淇提交的现有证据，只能证明潘慧云、文仕华、王胺民、冉钰淇与王胜川之间有经济往来，不能证明其投资了金山煤矿，即不能证明其与涉案行政行为有利害关系，不符合其提起本案诉讼的主体资格。 《自然保护区条例》第二十六条规定，禁止在自然保护区内进行开矿、采石等活动。王胜川投资的楠木坪井和龙洞井煤矿位于金佛山国家级自然保护区内，其采矿许可证已于2006年11月21日被重庆市国土资源局和房屋管理局依法撤销。王胜川作为投资人，应当对被毁损的矿山地质环境进行恢复治理和土地复垦。《土地复垦条例》第五条第一款规定，县级以上地方人民政府国土资源主管部门负责本行政区域内土地复垦的监督管理工作；《矿山地质环境保护规定》第四条第二款、第二十二条第一款、第十八条第二款规定，县级以上地方自然资源主管部门负责本行政区内的矿山地质环境保护工作，对采矿权人履行矿山地质环境保护与土地复垦义务的情况进行监督检查。采矿权人未履行矿山地质环境治理恢复义务，或者未达到矿山地质环境保护与治理恢复方案要求，有关自然资源主管部门应当责令采矿权人限期履行矿山地质环境保护与土地复垦义务。南川规资局、金山镇政府在实施复垦复绿前召开投资人参加的会议，并对相关构筑物进行了证据保全，尽到了一定的注意义务。虽然南川规资局、金山镇政府未作出责令采矿权人履行矿山地质环境治理恢复义务的书面决定不当，但对本案矿山实施复垦复绿的目的是促使毁损多年的国家级自然保护区内的矿山早日得到修复，维护社会公共利益，保护生态环境，实现绿水青山。原审判决据此认定本案复垦复绿行为不具有可撤销内容并无不当。 综上所述，上诉人南川规资局、金山镇政府的上诉理由不能成立，应予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费100元，由重庆市南川区规划和自然资源局负担50元、重庆市南川区金山镇人民政府负担50元。 本判决为终审判决。 审 判 长 刘厚勇 审 判 员 陈胜友 审 判 员 杨 洋 二〇二一年三月二十九日 法官助理 尚 豪 书 记 员 余婷婷