四川省成都市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2021)川01行终226号 上诉人（原审原告）曾兴水，男，1957年12月3日出生，汉族，住四川省简阳市。 被上诉人（原审被告）简阳市规划和自然资源局。住所地：四川省简阳市射洪坝街道人民路2号。 法定代表人陈晓恒，局长。 委托诉讼代理人钟良，四川瑞能律师事务所律师。 原审第三人成都东部新区石盘街道办事处。住所地：四川省简阳市石盘街道金龙山庄南路375号。 法定代表人刘大辉，主任。 委托诉讼代理人刘广慧，四川瑞能律师事务所律师。 上诉人曾兴水诉被上诉人简阳市规划和自然资源局、成都东部新区石盘街道办事处（原简阳市石盘镇人民政府，以下简称石盘街办）确认行政协议无效一案，不服四川省简阳市人民法院（2020）川0180行初8号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院审理查明，2014年，简阳市人民政府因建设四川省综合应急救援训练基地项目向四川省人民政府报批了《关于简阳市2014年第8批乡镇建设用地的请示》、征收土地方案等文件，四川省人民政府于2014年10月11日作出《四川省人民政府关于简阳市2014年第8批乡镇建设用地的批复》（川府土〔2014〕988号），该批复同意简阳市人民政府征收××镇××社区××组、××村××组共计26.250公顷土地征收为国家所有，作为简阳市2014年第8批乡镇建设用地，同意呈报的建设用地项目呈报说明书、征收土地方案。曾兴水房屋坐落于××镇，属于以上征收土地范围内。 2014年11月7日，简阳市人民政府依法公布《简阳市人民政府征收土地方案》（简府地告〔2014〕13号），并在被征收土地所在地公告10日。2015年8月14日，原简阳市国土局，即简阳市规划和自然资源局向原简阳市石盘镇人民政府发出《简阳市国土资源局关于四川省综合应急救援训练基地建设项目农房拆迁安置补偿执行相关文件的函》，将四川省综合应急救援训练基地建设项目征收集体土地（××镇××社区××组、××村××组）有关工作委托给石盘镇人民政府具体组织实施。简阳市国土资源局根据依法批准的征收土地方案会同有关部门制定《简阳市国土资源局征收××镇××社区××组土地补偿安置方案》，并于2015年5月12日经简阳市人民政府批准后在被征收土地所在地公告（〔2015〕第4号）。 2016年11月7日，原简阳市石盘镇人民政府受托与曾兴水就农房拆迁补偿签订《补偿安置协议书》，该协议书中对曾兴水情况、拆迁补偿安置方式、拆迁补偿、拆迁安置、搬迁安置、统建房屋标准、安置房的质量、产权办理等进行了约定。后曾兴水按照约定完成搬迁，领取补偿款249,925元及一年的过渡费。房屋已经拆除。 原审法院另查明，原简阳市国土资源局现更名为简阳市规划和自然资源局。原简阳市石盘镇人民政府现更名为简阳市人民政府石盘街道办事处。 庭审后，原审法院向曾兴水就案涉《补偿安置协议书》不属于无效情形进行了释明，告知其可以变更诉讼请求，但曾兴水拒绝变更。 以上事实有统一社会信用代码书、法定代表人身份证明、《四川省人民政府关于简阳市2014年第8被告批乡镇建设用地的批复》（川府土〔2014〕988号）及附件《简阳市2014年第8批乡镇建设用地征地情况明细表》《简阳市人民政府征收土地方案》（简府地告〔2014〕13号）及张贴照片、《简阳市国土资源局征收××镇××社区××组土地补偿安置方案》公告（〔2015〕第4号）及张贴照片、四川省综合应急救援基地建设用地勘测定界图、简阳市国土资源局关于“四川省综合应急救援训练基地建设项目”农房拆迁安置补偿执行相关文件的函（简国土资函〔2015〕122号）、情况说明、《征地房屋拆迁补偿安置协议书》、补偿款项打款记录、《资阳市征用土地程序暂行办法》《资阳市人民政府关于简阳市征地青苗和地上附着物标准的批复》（资府函〔2012〕198号）《简阳市人民政府关于公布执行征地青苗和地上附着物补偿标准的通知》（简府发〔2013〕25号）《简阳市人民政府关于印发简阳市国有土地上房屋征收装饰装修及附着物补偿标准的通知》（简府发〔2013〕29号）等证据在案为证。 原审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款关于“征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。”的规定，简阳市规划和自然资源局具有在涉案房屋土地被依法征收，并经简阳市人民政府作出《简阳市人民政府征收土地方案》和《征地补偿安置方案公告》后，签订《补偿安置协议书》的职权。简阳市规划和自然资源局委托石盘街办签订《补偿安置协议书》不违反法律规定。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款规定：“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告”，本案中，曾兴水起诉的是《拆迁协议》，该协议是石盘街办受简阳市规划和自然资源局委托签订，故委托的行政机关简阳市规划和自然资源局是本案适格被告。综合各方诉辩意见，本案争议焦点是《补偿安置协议书》是否无效。原审法院认为，第一，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”对于《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条“重大且明显”的理解，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十九条规定了四种情形：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。对行政协议的效力判断，不应任意否定其效力，而是应从维护契约自由、维持行政行为的安定性、保护行政相对人信赖利益的角度，审慎认定。本案中，案涉《拆迁协议》不存在《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条中的“重大且明显违法”的法定应当确认无效的情形。首先，本案简阳市规划和自然资源局属于行政机关，且具有委托石盘街办与曾兴水签订《补偿安置协议书》的职权；其次，案涉《拆迁协议》的签订系有批复以及相应的征地公告、安置补偿方案公告作为依据。第二，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条第二款规定，“人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效”，《中华人民共和国合同法》第五十二条“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”案涉《补偿安置协议书》无确认无效情形。原审法院向曾兴水就案涉《补偿安置协议书》不属于无效情形进行了释明，告知其可以变更诉讼请求，但曾兴水拒绝变更。综上，原审法院遂依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条第二款“公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。”的规定，判决驳回原告曾兴水的诉讼请求。案件受理费50元，由原告曾兴水负担。 宣判后，曾兴水不服，向本院提起上诉称，1.案涉协议的主体不具备行政主体资格，依法应确认无效；2.案涉协议缺乏合法前提，未按照相关补偿标准进行补偿，存在重大违法，应被确认无效；3.案涉协议剥夺了上诉人选择补偿方式的法定权利；4.上诉人的补偿安置至今未完成。原审认定事实不清，适用法律错误，请求依法改判支持上诉人的诉讼请求。 被上诉人简阳市规划和自然资源局在二审中提交答辩称，1.简阳市规划和自然资源局是具体组织补偿安置实施工作的行政主体，且委托石盘街办具体实施合法；2.简阳市人民政府土地征收程序合法，案涉协议主体合法，内容合法有效。原审认定事实清楚，适用法律正确，请求维持原判。 原审第三人石盘街办在二审中提交答辩意见称，本案征收程序及行为合法，所签订协议适格、内容合法有效。请求驳回上诉，维持原判。 本院经审理查明的案件事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案二审争议焦点是案涉协议是否存在无效情形。根据《最高人民法院》第十二条第一款和第二款“行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。人民法院可以使用民事法律规范确认行政协议无效”的规定，审查确认行政协议的无效，应适用《中华人民共和国行政诉讼法》关于行为无效的规定，同时还可以适用民事法律中关于行政无效的规定。而《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”《中华人民共和国合同法》第一百二十四条规定“本法分则或者其他法律没有明文规定的合同，适用本法总则的规定，并可以参照本法分则或者其他法律最相类似的规定。”及该法第五十二条规定“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”据此，确认行政行为无效的标准应当为行政行为重大且明显违法，或者符合民事法律关于合同无效的规定。具体到本案中，被上诉人简阳市规划和自然资源局作为案涉房屋土地征收实施主体，委托具体实施征收工作的原审第三人石盘街办与上诉人曾兴水签订案涉协议，并无不当。且本案中尚无证据证明石盘街办与曾兴水签订的案涉协议具有《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的重大明显违法情形或者具有《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的情形。 综上，上诉人曾兴水的上诉理由不能成立，对其主张本院不予支持，原审判决并无不当。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人曾兴水负担。 本判决为终审判决。 审判长  喻小岷 审判员  李 衡 审判员  陈 楠 二〇二一年三月二十九日 书记员  张明康