四川省成都市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2021）川01行终591号 上诉人（原审原告）：陈登贵，男，1963年7月20日出生，汉族，四川省泸县。 委托诉讼代理人：杨玲，重庆未言律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：成都市青白江区规划和自然资源局。住所地：四川省成都市青白江区华金大道二段527号。 法定代表人：吴熙，局长。 委托诉讼代理人：兰波，四川达和律师事务所律师。 委托诉讼代理人：唐远雨，四川达和律师事务所律师。 上诉人陈登贵因诉被上诉人成都市青白江区规划和自然资源局（以下简称青白江区规自局）不履行法定职责一案，不服四川省金堂县人民法院（2020）川0121行初67号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院审理查明，2016年10月31日，陈登贵与成都银剑市场经营管理有限公司（以下简称银剑公司）签订了《银犁水产市场共建协议》，约定陈登贵于2016年12月30日前从成都天华水产专销市场整体搬迁至成都青白江银犁市场活鲜水产市场（以下简称银犁水产市场）进行经营，陈登贵租用银犁水产市场4间铺面作为活鲜水产商铺，银剑公司承诺银犁水产市场统一修建一楼一底的经营场地，装修及水池由陈登贵自行负责。银犁水产市场为成都银铸置业有限公司（以下简称银铸公司）修建，2016年12月28日修建完毕，通水电后陈登贵进场经营。银剑公司为市场管理方，市场的土地使用权人为成都银犁冷藏物流股份有限公司（以下简称银犁公司），银剑公司与前述市场建设方银铸公司均系银犁公司的全资子公司。2019年4月19日，陈登贵向银剑公司邮寄《解除合同通知书》，要求解除《银犁水产市场共建协议》。2019年9月2日，银剑公司以陈登贵为被告、银犁公司为第三人，向四川自由贸易试验区人民法院（以下简称四川自贸区法院）提起了房屋租赁合同纠纷的民事诉讼，其诉讼请求包括要求陈登贵支付4间铺面的占有使用费及相应的资金占用利息等，四川自贸区法院受理该案后，陈登贵提起反诉，反诉请求包括解除《银犁水产市场共建协议》并支付违约金、赔偿损失等。四川自贸区法院审理后认为，该案的基础法律关系是房屋租赁合同关系，根据《最高人民法院关于审理城镇房屋租赁合同纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第二条的规定，“出租人就未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定建设的房屋，与承租人订立的租赁合同无效”，因银犁水产市场未取得建设工程规划许可证，故陈登贵与银剑公司签订的《银犁水产市场共建协议》应属无效。2019年12月24日，四川自贸区法院作出（2019）川0193民初8804号民事判决，确认陈登贵与银剑公司签订的《银犁水产市场共建协议》无效，并判令陈登贵返还银剑公司补偿款480000元、支付银剑公司铺面占用费57600元，判令银剑公司返还陈登贵保证金60000元，品迭之后陈登贵需支付银剑公司477600元。原审法院另查明，2020年3月6日，陈登贵及案外人卿某等十二人向青白江区规自局邮寄了一份《关于提请查处“银犁市场1期”项目违规建设的申请书》，要求青白江区规自局对由银铸公司开发的违法建筑—银犁市场1期水产交易区商铺进行核查、处理，并依照法定程序限期拆除该违法建筑。3月15日，青白江区规自局向成都市青白江区综合行政执法局（以下简称青白江区综合执法局）发出《青白江区规自局关于移交违法线索的函》，函告青白江区综合执法局，针对陈登贵等人举报的违法建设问题，经核实被举报涉嫌违建位于青白江区××镇××路××号××市场内，属城市规划区范围内，未办理相关规划手续，请青白江区综合执法局调查处理，并随函附送相关材料。4月20日，青白江区规自局向陈登贵等人作出《青白江区规自局关于青白江区银犁冷链项目违规建设情况的回复》，告知其在2018年初该局的违法建设行政处罚权即已划转至青白江区综合执法局，建议陈登贵等人向青白江区综合执法局反映。4月21日，青白江区规自局将该回复向陈登贵等人邮寄送达。4月24日，陈登贵等十二人再次向青白江区规自局提交了一份《关于提请确认“银犁市场1期”项目违规建设的申请书》，要求青白江区规自局对由银铸公司开发的违法建筑--银犁市场1期水产交易区商铺进行核查、确认，并依照法定程序限期拆除该违法建筑。6月3日，青白江区规自局向陈登贵等人作出《青白江区规自局关于提请确认“银犁市场1期”项目违规建设申请书的答复》，告知陈登贵等人关于银犁冷链项目水产市场未办理相关规划许可、涉嫌违法建设的情况，该局前期已函告了青白江区综合执法局，根据法律法规和现行相关政策，后续由青白江区综合执法局进行处理。6月9日，青白江区规自局将该答复向陈登贵等人邮寄送达。目前，银犁水产市场案涉违法建设未被拆除。 原审法院认为，本案的争议焦点是陈登贵是否具有提起本案行政诉讼的主体资格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”。本案系陈登贵起诉青白江区规自局不履行查处违法建设的法定职责，是履职之诉，故不存在行政相对人。而从本案查明的事实来看，银犁水产市场内的相关建设未取得规划许可，确系违法建设。银犁水产市场由银铸公司建设，陈登贵并非违法建设的所有权人，其仅是租赁了市场内的4间铺面，是银犁水产市场部分违法建设的承租人。虽然陈登贵与银剑公司签订的协议名为“共建协议”，但该“共建”并非“共同修建”之意，从协议约定的内容以及实际履行情况看，双方明显是租赁合同关系。陈登贵向青白江区规自局提交申请，举报银犁水产市场违法建设的情况后，认为青白江区规自局未完全履行查处违法建设的法定职责，进而提起本案诉讼要求青白江区规自局履行法定职责。因此，认定陈登贵是否具有诉讼主体资格，核心是要对陈登贵作为违法建设的承租人与青白江区规自局履行查处违法建设的法定职责之间是否具有利害关系作出判断。《最高人民法院关于适用的解释》第十二条规定：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的‘与行政行为有利害关系’：（一）被诉的行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的；（二）在行政复议等行政程序中被追加为第三人的；（三）要求行政机关依法追究加害人法律责任的；（四）撤销或者变更行政行为涉及其合法权益的；（五）为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的；（六）其他与行政行为有利害关系的情形”。公民针对违法行为有向相关行政机关投诉举报的权利，但并非基于所有的投诉举报都可以提起行政诉讼，只有为了维护自身合法权益而进行投诉举报，行政机关予以处理或不予处理的行为，才与投诉举报人存在利害关系，投诉举报人才有提起行政诉讼的主体资格。是否具有利害关系，是界定行政诉讼主体资格的核心标准，而是否基于权益救济，是判断利害关系存在与否的基本前提。诚然，行政诉讼具有规范行政机关依法行政这一重要价值功能，但行政诉讼在本质上仍然是受害人之诉，其根本目的还是对当事人的合法权益实现司法救济。当事人提起行政诉讼，前提应当是行政机关作出的行政行为或不履行法定职责的不作为已经对其产生了实际影响，其主张应当是对归属于本人的权益予以保护，实现权益止损或者扩增的目的。只有权益救济的前提成立，才能在当事人与行政行为之间产生行政诉讼意义上的利害关系，而需要明确的是，当事人与行政行为的相对人以及行政行为的客体、对象之间发生的法律关系或其他社会关系，并不能当然视为其与行政行为之间也同样存在关系，更不能一概被认定为具有行政诉讼意义上的利害关系。通常而言，查处违法建设的普遍、现实需求一般是基于自身物权保护的角度，主要包括土地所有权人、使用权人以及相邻权人等。而违法建设的承租人与行政机关履行或者不履行查处违法建设的法定职责是否具有利害关系，应当区别认定。如果规划主管部门或其他行政机关针对违法建设向建设单位作出了限期拆除决定等行政行为，或者实施了强制拆除行为，由于这类行为在客观上会导致作为租赁标的物的违法建设灭失或存在灭失的可能，对承租人行使租赁权确会产生直接影响，因而，承租人与上述行为具有利害关系，可以提起行政诉讼；如果规划主管部门或其他行政机关针对违法建设并未作出限期拆除决定等行政行为，或者最终并未实施具体的拆除行为，由于行政机关未履行或未完全履行法定职责，对违法建设的存续状态不产生消极作用，设立在违法建设上的租赁关系不会受到影响，承租人的权益也不会因此减损，甚至可能出现扩增，即是说，行政机关的不作为相对于承租人而言系授益行为，承租人提起行政诉讼，缺乏权益救济的前提，因而与行政机关履行法定职责不具有利害关系。当然，此种情形下承租人虽无提起行政诉讼的主体资格，但并不意味其丧失向有关单位举报、投诉或者控告行政机关不作为的权利。本案中，陈登贵作为银犁水产市场部分违法建设的承租人，并不存在需要通过青白江区规自局履行查处违法建设的职责来保护的权益，进而实现自身权益救济，青白江区规自局是否完全履行职责，对陈登贵的权益已经不能产生影响。陈登贵称其租赁市场铺面后，自己也在未办理规划许可的情况下，在租赁铺面的基础上修建了部分建筑，因而自己也是市场违法建设的修建方，与青白江区规自局履行法定职责具有利害关系。原审法院认为，陈登贵在租赁铺面后如果确实进行了违法建设，则应自行及时拆除，并承担相应的法律责任，但陈登贵并不能以自身的违法行为与行政机关查处其他违法行为强行关联，其仍不具备对自身权益予以救济的前提，不能由此而与行政机关履行法定职责产生利害关系。需要指出的是，导致陈登贵与银剑公司租赁合同无效的原因，是银犁水产市场的建设方未取得规划许可证，而并非是青白江区规自局或其他行政机关不履行查处职责所致。客观而言，在陈登贵实际租赁市场铺面期间，青白江区规自局或其他行政机关未对市场的违法建设予以拆除，陈登贵作为承租人的租赁利益事实上因此得以存续，行政机关未拆除违法建设对陈登贵而言系授益行为，并未造成其权益受损。因建设方未取得规划许可证而导致租赁合同无效的问题，陈登贵应通过民事途径予以主张，而事实上，四川自贸区法院作出的民事判决在确认租赁合同无效后，对合同双方的损失和责任承担已经作出了处理，陈登贵之后又申请行政机关履行查处违法建设的法定职责，明显不可能因此再获得对其租赁权益的其他赔偿。因而，陈登贵提起本案诉讼，既无诉的利益，也缺乏诉的正当性。综上，陈登贵提起本案履职之诉缺乏权益救济的基本前提，与其申请行政机关履行法定职责之间不存在利害关系，不具有提起本案行政诉讼的主体资格。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第（一）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项规定，裁定驳回陈登贵的起诉。 宣判后，陈登贵不服，向本院提起上诉称，其作为违法建筑的承租人，要求确认并查处违章建筑，与青白江区规自局履行法定职责之间存在利害关系，具有诉讼主体资格。一审法院认定事实不清，适用法律错误。请求：撤销原审裁定；依法判决被上诉人履行确认、查处违法建筑（银犁市场1期水产交易区）的法定职责。 被上诉人青白江区规自局于二审中未提交书面答辩意见。 本院经审理查明的案件事实与原审裁定认定的基本事实一致，本院予以确认。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”公民、法人或者其他组织认为第三人实施的违法行为侵犯他人合法权益或者国家利益、社会公共利益，请求行政机关依法查处的，属于举报。举报人与行政机关对其举报作出或者未作出处理的行为无法律上的利害关系。本案中，针对陈登贵与银剑公司所签订的《银犁水产市场共建协议》，民事案件已就合同效力问题、合同双方的损失和责任承担等问题进行了审理裁判之后，陈登贵又申请行政机关履行确认、查处违法建设的法定职责，陈登贵并未提交有效证据证明请求行政机关对其所述违法建设履行相应职责，对其自身合法权益具有实际影响和法律上的利害关系。原审法院认定，陈登贵提起本案履职之诉缺乏权益救济的基本前提，不具有提起本案诉讼的主体资格，据此驳回其起诉并无不当。上诉人陈登贵的上诉请求不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 一、二审案件受理费不予交纳。 本裁定为终审裁定。 审判长 刘 平 审判员 熊 文 审判员 宋澄宇 二〇二一年三月二十九日 书记员 李婷婷 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第二十五条行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。 有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。 有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。 人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。