西安铁路运输法院     行 政 裁 定 书     （2021）陕7102行初397号     原告王红玲，女，1983年12月26日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住西安市碑林区XX号省。   被告西安市自然资源和规划局，住所地陕西省西安市未央区。   负责人冯涛，局长。   委托代理人王钢，西安市自然资源和规划局曲江分局副局长。   委托代理人刘卫红，陕西丰瑞律师事务所律师。   原告王红玲诉被告西安市自然资源和规划局（以下称市自规局）行政处理一案，本院受理后依法进行了审理。现已审理终结。   原告诉称，2020年4月，其居住在金地翔悦天下5-3-103室。由于疫情期间国家倡导不宜到人多处活动，原告的小孩只能在金地翔悦天下5-3-103室南面私人花园活动。2020年4月以来，先后3次听到孩子说楼上有人扔东西（留有两次高空抛物照片资料）。为了防止高空抛物，原告参照小区其他一楼用户做防护，并按照购房合同附件三条款约定，于2020年5月18日给物业部门提交报告，要做高空抛物防护措施，物业回复称他们不管。随后原告到曲江政务大厅自然资源规划局窗口咨询办理相关手续情况，工作人员解释称他们不办理个人申请，需要物业申请，并让原告做好邻居的沟通工作。随后原告提交相关材料，委托物业办理规划审批申请，自然资源规划局工作人员解释说要物业公司将小区存在该需求的业主统一集中起来办理，现在因小区有部分一楼业主未装修入住，不能实现统一集中办理。原告已经履行规划审批备案程序，但最终非因原告原因未能办理，原告没有过错，被告市自规局认定原告没有申请办理相应规划手续，属违法建设并作出市资源曲认函[2020]23号《关于处理违法建设认定的函》（以下称《认定函》）。原告认为被告作出的《认定函》程序违法且认定事实错误，遂向被告市政府申请行政复议，被告市政府认为《认定函》属内部行政行为，不属于行政复议的受案范围，驳回了原告的复议申请。原告认为，《认定函》作出的程序违法，并且已被西安市城市管理和综合执法局采纳作为责令原告限期拆除涉案构筑物的依据，已经对原告产生严重的实际影响，并不是单纯的内部行政行为，属于行政复议和行政诉讼受案范围。为此，原告提起行政诉讼，请求法院依法判令：1.撤销被告西安市自然资源和规划局于2020年5月29日作出的市资源曲认函 [2020]23号《关于处理违法建设认定的函》；2.本案诉讼费用由被告承担。   被告市自规局辩称，《认定函》属于政府机关内部文件，不产生外部法律效力，亦对原告的权利义务不产生实际影响，依法不属于行政诉讼的受案范围，请求法院驳回原告的起诉。理由如下：《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为；（六）行政机关作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”《西安市XX乡规划条例》第五十九条规定：“规划行政管理部门应当建立规划实施监督巡查制度，及时发现和认定违法建设……”。第六十八条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由城市管理部门责令停止建设，尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，并处违法建设工程造价5%以上10%以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法所得，可以并处违法建设工程造价5%以上10%以下的罚款。”《西安市行政程序规定》第十八条规定：“有下列情形之一的，行政机关可以请求相关行政机关协助：（一）独自行使职权不能实现行政目的的；（二）执行公务所需要的事实资料不能自行调查的；（三）执行公务所必需的文书、资料、信息为其他行政机关所掌握，自行收集难以获得的；（四）应当请求行政协助的其他情形。请求行政协助应当采用书面形式，但情况紧急的除外。”据此，违法建设集中处罚权在城市管理部门，由规划局先认定并提出处理意见，再由城市管理部门作出行政处罚。《认定函》只是规划部门作出违法建设认定的行为，属于行政协助行为，其目的在于协助其他行政机关作出行政行为，并未对外部发生法律效力，属于内部行政行为，不会影响公民、法人或其他组织的权利，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，原告的起诉依法应予以驳回。   经审查查明，2020年5月29日，被告市自规局作出市资源曲认函[2020]23号《认定函》，该函认定“在位于曲江新区，宁安路以北，金地翔悦天下5号楼3单元103室（王红玲）违规建设钢架结构，总建筑面积15平方米。该建设行为未取得办理规划手续的前置要件，也未向规划行政主管部门申请办理规划相应手续，违反了《中华人民共和国XX乡规划法》第四十条，《西安市XX乡规划条例》第三十五条之规定，属违法建设”。并将该案函告西安市城市管理综合执法总队曲江新区支队，提出“对该项目予以拆除”和“责令业主自行恢复原貌并将查处结果函复我局”的处理建议。原告获得涉案《认定函》后，认为该《认定函》将原告的涉案钢架结构认定为违法建筑，侵犯了原告的合法权益，故诉至本院，诉请如上。   本院认为，本案的争议焦点是涉案的《认定函》是否对原告的权利义务产生了实际影响。《最高人民法院关于适用的解释》第一条规定：“……下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。” 《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：……（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……”。《西安市规划局、西安市城市管理局关于违法建设查处职责分工的通知》（市规发[2017]50号）中对西安市违法建设认定和查处有关职责明确如下：“一、由规划部门负责违法建设的日常巡查、认定，并及时将认定意见函告城管部门并抄送区县政府、开发区管委会。规划局出具的认定意见函除对违法建设进行定性外，必须依法提出整改、处罚、拆除、没收等明确的处理意见            ……。二、城管部门根据规划部门的认定意见，按照法定程序下达法律文书，并负责违法建设的制止、查封施工现场、处罚、拆除、没收等具体执法工作……”。本案中，被告作出市资源曲认函[2020]23号《认定函》，只是对涉案建筑物是否属于违法建筑进行认定，并向城管部门提出处理意见。涉案《认定函》，只是被告市XX城管部门作出的相关事实的认定意见，该认定意见仅是作出行政处罚的一个过程性程序，即事实调查程序，对原告的权利义务并未产生实质性影响。另涉案《认定函》性质上是被告市XX城管部门工作配合中的内部往来文件，并不是被告针对原告实施的具体行政行为，属于内部行政行为，未对外发生法律效力，亦未对原告的权利义务产生实际影响，不属于行政诉讼的受案范围。综上，原告的起诉不符合行政诉讼的受案范围，其起诉依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（十）项、第六十九条第一款第（一）项、第三款之规定，裁定如下：   驳回原告王红玲的起诉。   案件受理费50元，退还原告王红玲。   如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。       审判长  王静   审判员  唐颖杰   审判员  齐伟                                 二〇二一年三月十九日     法 官助 理  袁攀   书记员  张一凡       1