海南省三亚市中级人民法院   行政判决书   （2021）琼02行终1号   上诉人（一审原告）卜丹，女，汉族，1978年11月11日出生，住哈尔滨市道里区。   委托代理人卜显良，男，汉族，1954年11月27日，住哈尔滨市道里区，系原告父亲。   委托代理人刘利琴，女，汉族，1953年11月28日，住哈尔滨市道里区，系原告母亲。   被上诉人（一审被告）三亚市自然资源和规划局。住所地：海南省三亚市吉阳区河东路**。   法定代表人林芳俊，该局局长。   委托代理人陈松，该局工作人员。   委托代理人汪世业，海南祥瑞律师事务所律师。   一审第三人蔡秋彬，男，汉族，1966年1月4日出生，住三亚市。   委托代理人刘小兰，女，汉族，1967年2月4日出生，住三亚市，系第三人蔡秋彬妻子。   一审第三人陈开梅，女，汉族，1967年10月24日出生，住三亚市。   上诉人卜丹因其诉被上诉人三亚市自然资源和规划局（以下简称三亚市资规局）及一审第三人蔡秋彬、陈开梅建设规划行政许可一案，不服三亚市城郊人民法院（2020）琼0271行初123号行政判决（以下简称一审判决），向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2021年2月25日公开审理了本案。上诉人卜丹委托代理人卜显良、刘利琴，被上诉人三亚市资规局委托代理人陈松、汪世业，一审第三人蔡秋彬委托代理人刘小兰，一审第三人陈开梅到庭参加诉讼。本案现已审理终结。   本案被诉行政行为：2019年11月22日，三亚市资规局向蔡秋彬、陈开梅作出三自然资规审〔2019〕426号《三亚市自然资源和规划局关于蔡秋彬、陈开梅位于三亚市吉阳区港门村东二路44号、46号联建住宅楼的工程审批意见》（以下简称426号审批意见），同意蔡秋彬、陈开梅在土地房屋权证“三土房（2014）字第01522号”及“三土房（2014）字第068**”用地范围内联合兴建一栋地上四层局部五层的私人住宅楼，同意按审批签章的、由湖南城市学院规划建筑设计研究院设计的图纸实施，不得擅自改变，同意核发《建设工程规划许可证》。2019年12月10日，三亚市资规局向蔡秋彬、陈开梅核发了建字第4602002019002252号《建设工程规划许可证》，许可蔡秋彬、陈开梅在三亚市吉阳区港门村东二路44号、46号联合建设私人住宅楼，建设规模为壹栋、总建筑面积1154.99平方米。卜丹不服，于2020年6月14日向三亚市城郊人民法院提起本案一审诉讼，请求：1.撤销三亚市资规局对蔡秋彬、陈开梅作出的426号审批意见的行政行为；2.撤销三亚市资规局作出的建字第4602002019002252号《建设工程规划许可证》行政行为；3、诉讼费由三亚市资规局承担。   一审法院查明，卜丹所有的房屋丰裕楼204房座落于三亚市吉阳区港门村东二路42号，系从余致祥住宅楼中分割购买取得，属于三亚市处置的停缓建工程项目，建设时未曾办理规划报建手续，也没有规划指标，没有留出通风采光和消防通道间距，三亚市处置停缓建工程项目时按照优惠政策给予办理了相关的规划审批和产权手续，卜丹因此也取得了土地房屋权证；蔡秋彬的房屋座落于三亚市吉阳区港门村东二路44号，与卜丹房屋所在的丰裕楼相邻并形成紧挨而建的状况；2014年4月21日，蔡秋彬的房屋取得了三土房（2014）字第01522号土地房屋权证，土地使用权面积153.34平方米，房屋建筑面积186.78平方米；陈开梅的房屋座落于三亚市吉阳区港门村东二路46号，2014年5月12日取得了三土房（2014）字第06836号土地房屋权证，土地使用权面积153.29平方米，房屋建筑面积186.86平方米，与蔡秋彬的房屋相邻。2019年6月10日，蔡秋彬、陈开梅签订《房屋合建协议书》，约定双方在使用的地块上合作建设住房，并共同向三亚市资规局提交了《关于兴建住宅楼的申请》，申请合建一栋住宅楼，并提交了土地房屋权证、设计图纸等使用土地文件和建设工程设计方案；2019年10月10日，三亚市资规局对蔡秋彬、陈开梅合作建设私人住宅楼项目的指标、总平面图等进行了批前公示，2019年11月22日，三亚市资规局根据该片区控制规划和相关技术要求，作出了426号审批意见，同意蔡秋彬、陈开梅在土地房房屋权证“三土房（2014）字第01522号”及“三土房（2014）字第068**用地范围内联合兴建一栋地上四层局部五层的私人住宅楼，同意按审批签章的、由湖南城市学院规划建筑设计研究院设计的图纸实施，不得擅自改变，用地总面积306.63平方米，建筑占地面积273.49平方米，总建筑面积1154.99平方米，与他人房屋相邻的东北西南侧退用地红线最小距离为0.2米，不得开设门窗阳台等，做防火墙处理。同意核发《建设工程规划许可证》。2019年12月10日，三亚市资规局向蔡秋彬、陈开梅核发了建字第4602002019002252号《建设工程规划许可证》，许可蔡秋彬、陈开梅在三亚市吉阳区港门村东二路44号、46号联合建设私人住宅楼，建设规模为壹栋、总建筑面积1154.99平方米。事后，蔡秋彬、陈开梅拆除旧住房建设新住宅楼。现房屋已建至框架四层半，并已在与卜丹房屋相邻侧退回用地红线距离0.2米。卜丹认为三亚市资规局许可蔡秋彬、陈开梅建设成新住宅楼后将严重影响其房屋的通风和采光，遂提起一审诉讼，请求：1.撤销三亚市资规局对蔡秋彬、陈开梅作出的426号审批意见的行政行为；2.撤销三亚市资规局作出的建字第4602002019002252号《建设工程规划许可证》行政行为；3.全部诉讼费由三亚市资规局承担。   另查明，蔡秋彬、陈开梅系叔嫂关系。港门村为三亚市私宅区域，宅基地的划拔均为宗地之间相互彼邻排列，宗地面积小，建筑面宽较窄；为保持街道两侧建筑界面的整体性与延续性，同时考虑到私宅面宽及占地因素，一直以来都是单户私宅批准改造，在规划审批中房屋两侧基本沿宗地界红线批建，前面巷道作为消防通道，后面退用地界2米作为消防间距，建筑层数为五层以内，房屋相邻两侧外墙不得设洞口、门窗、阳台、挑檐、废气排出口及排泄雨水等，且要求建为防火墙，相邻房屋的通风、采光问题主要通过设计天井等办法由自己内部解决。   一审法院认为，三亚市吉阳区港门村为三亚市私宅区域，区域内宅基地的划拔均为宗地之间相互彼邻排列，宗地面积小，建筑面宽较窄，私宅均为单户批准连排紧挨建设，相邻房屋的通风、采光问题主要通过设计天井等办法由自己内部自行解决；卜丹与蔡秋彬、陈开梅的住房均座落于三亚市吉阳区港门村私宅区域内，住宅楼的规划建设审批也应当符合且不能脱离三亚市吉阳区港门村私宅区域建设的实际，蔡秋彬、陈开梅申请联合建设住宅楼时已提交了土地房屋权证、设计图纸等使用土地文件和建设工程设计方案，所提交的申请材料符合《中华人民共和国城乡规划法》第四十条关于申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料的规定。三亚市资规局根据蔡秋彬、陈开梅的联合建设住宅楼申请，作出426号审批意见，核发建字第4602002019002252号《建设工程规划许可证》的被诉行政许可行政行为，并要求蔡秋彬、陈开梅在与卜丹房屋相邻侧退回用地红线距离0.2米，不得开设门窗、阳台等，做防火墙处理，符合三亚市吉阳区港门村私宅建设控制规划、实际建房现状和技术要求，在现有有限条件下已充分考虑到了卜丹的通风采光等相邻权，未侵害到相关人的合法权益，体现了行政许可的公平公正，符合2005年版《民用建筑设计通则》第4章城市规划对建筑的限定第4.1.4.条第3点“除城市规划确定的永久性空地外，紧接基地边界线的建筑不得向邻地方向设洞口、门窗、阳台、挑檐、废气排出口及排泄雨水”的规定，符合《中华人民共和国行政许可法》第五条第一款设定和实施行政许可，应当遵循公开、公平、公正的原则；第三款符合法定条件、标准的，申请人有依法取得行政许可的平等权利，行政机关不得岐视；以及第三十八条第一款申请人的申请符合法定条件、标准的，行政机关应当依法作出准予行政许可的书面决定；第三十九条第一款行政机关作出准予行政许可的决定，需要颁发行政许可证件的，应当向申请人颁发加盖本行政机关印章的行政许可证件的规定；也符合《中华人民共和国城乡规划法》第四十条关于对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证的规定。该被诉行政许可行政行为认定事实清楚，符合客观实际，符合法律规定。三亚市资规局受理蔡秋彬、陈开梅申请联合建设私人住宅楼申请后，经审查核实，在作出行政许可决定前对该私人住宅楼项目的指标、总平面图等进行了公示，行政许可程序合法。   根据《中华人民共和国行政许可法》第四十七条第一款关于行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利的规定，只有行政许可涉及到被许可人与他人之间的重大利益关系，行政机关在作出行政许可决定前，才应当告知利害关系人享有要求听证的权利。本案中，卜丹未能充分举证证明其与蔡秋彬、陈开梅之间存在重大利益关系，卜丹关于三亚市资规局在作出行政许可决定前未告知其享有要求听证的权利，行政许可程序违法的主张，没有事实根据和法律依据，不予采信。蔡秋彬、陈开梅向三亚市资规局提出联合建设住宅楼时，《民用建筑设计通则》尚未废止，三亚市资规局适用《民用建筑设计通则》的规定进行审批并无不当，卜丹关于《民用建筑设计通则》已于2019年10月1日废止，三亚市资规局适用《民用建筑设计通则》为适用法律错误的主张，没有事实根据，不予采信。   综上所述，三亚市资规局作出的426号审批意见，向蔡秋彬、陈开梅核发建字第4602002019002252号《建设工程规划许可证》的被诉行政许可行政行为，事实清楚，适用法律正确，符合法定程序。卜丹的诉讼事由及诉讼请求，不能提供证据予以证明，没有事实根据和法律依据，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，一审法院判决：驳回卜丹的诉讼请求。案件受理费50元，由卜丹负担。   上诉人卜丹上诉称：一审法院判决在查明事实过程中隐瞒事实真相，内容与本案无关。卜丹于2013年2月6日购买涉案房屋并通过合法程序取得三土房（2013）字第01397号《土地房屋权证》，而蔡秋彬、陈开梅在2014年4月2日才取得土地房屋产权证书，卜丹取得房屋产权证书时并没有任何部门告知涉案房屋之前属于三亚市处置“停、缓、建”工程项目。卜丹所属房屋的南侧，即与2019年出现相邻权纠纷的蔡秋彬、陈开梅等人房屋间不存在妨碍，因为那时争议地是一片空地。一审法院所查明的“涉案房屋系从余致祥住宅楼中分割购买取得，属于三亚市处置的停缓建工程项目，建设时未曾办理规划报建手续，也没有规划指标，没有留出通风采光和消防通道间距，三亚市处置停缓建项目工程时按照优惠政策给予办理了相关的规划审批和产权手续”并非客观事实，与本案无关联性。一审法院认定蔡秋彬、陈开梅房屋取得了土地房屋权证，但其取得产权证时所属房屋并没有将卜丹所属房屋南侧的四扇窗户遮挡和围堵，与卜丹房屋间形成了天然的天井，卜丹四扇窗户的采光、通风并未受到影响，属于隐瞒事实。三亚市资规局给蔡秋彬、陈开梅作出的规划许可证是在2019年11月22日，在作出规划许可的过程中卜丹及各方邻居在公示期间就提出了书面异议，要求三亚市资规局尊重历史保留现状。但三亚市资规局既不到现场查看亦不召开听证会，就给蔡秋彬、陈开梅核发了建设工程许可证，明显违反了法定程序属于行政权力滥用。一审法院的另查明认为蔡秋彬、陈幵梅所在的港门村为三亚市私宅区域，宅基地的划拨均为宗地之间相互比邻排列，宗地面积小，建筑面宽较窄；为保持街道两侧建筑界面的整体性与延续性，同时考虑到私宅面宽及占地因素，一直以来都是单户私宅批准改造，在规划审批中房屋两侧基本沿宗地界红线批建，前面巷道作为消防通道，后面退用地界2米作为消防间距，建筑层数为五层以内，房屋相邻两侧外墙不得设洞口、门窗、阳台、挑檐、废弃排出口及排泄雨水等，且要求建为防火墙，相邻房屋的通风、采光问题主要通过设计天井等办法由自己内部解决。一审法院的目的在于确定蔡秋彬、陈开梅的房屋承建遮挡、围堵相邻的窗户的做法是历史形成的，但一审法院的叙述自相矛盾。三亚市资规局在答辩中越过废止的《民用建筑设计通则》2.1.4第二点仅依据2.1.4第三点，卜丹认为《民用建筑设计通则》的内容是兼具的，而不是利用某一点审批；同时三亚市资规局也越过现有的《民用建筑设计统一标准》4.2.3第四点，使用《民用建筑设计统一标准》4.2.3第五点审批了426号审批意见，违反了《民用建筑设计统一标准》4.2.3第四条的规定。综上，蔡秋彬、陈开梅的做法严重影响了卜丹房屋的采光、通风权，违反了《中华人民共和国物权法》第八十九条、《民法通则》笫八十三条的规定。现请求：1.撤销一审判决；2.撤销三亚市资规局对蔡秋彬、陈开梅作出的426号审批意见的行政行为；3.撤销三亚市资规局作出的建字第4602002019002252号《建设工程规划许可证》行政行为；4、一、二审诉讼费由三亚市资规局承担。   被上诉人三亚市资规局辩称：一、三亚市资规局给蔡秋彬、陈开梅联建住宅楼核发426号审批意见符合相关规划和法定程序。2019年6月10日，蔡秋彬、陈开梅向三亚市资规局申请，其位于港门村社区东二路44号、46号的房屋已经确权，申请联合建房，并提供了二人名下的《土地房屋权证》。经核查，申请人用地位于我市《三亚市河东片区旧城改造控制性详细规划》HD03-04-04地块，其用地性质规划为二类居住用地。该片区是我市历史形成的老城私宅区，规划要求参照三亚的私宅管理规定进行建设，建筑层数不超过五层。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条和《中华人民共和国行政许可法》第三十九条的规定，三亚市资规局依法按程序于2013年1月21日给其住宅楼作出了426号审批意见，并核发了建字第4602002019002252号《建设工程规划许可证》，同意其在自用地范围内兴建住宅楼工程，批准建设层数为局部五层;批准总建筑面积1154.99平方米。二、三亚市资规局给蔡秋彬、陈开梅联建住宅楼作出了426号审批意见符合实际情况和行政许可法要求。该住宅楼位于港门村，港门村为我市私宅区，我市私宅历史以来宗地均彼邻排列，且占地面积较小、建筑面宽较窄。部分地段除了必要的市政道路（街、巷）及个别宗地间预留了0.8-1.0米非建设用地外，大部分私宅均以联排形式划地。从规划角度，为保持街道两侧建筑界面的整体性与延续性，同时考虑到私宅面宽及占地因素，一直以来都是单户私宅批准改造，在规划审批中两侧基本沿宗地界红线批建，前面巷道作为消防通道，后面退用地界2米作为消防间距（新批私宅），建筑层数为五层以内；且按照国家设计规范《民用建筑设计通则》第4章“城划对建筑的限定”第4.1.4条第3点的规定及《民用建筑设计统一标准》第4章4.2.3关于相邻方的规定批建，三亚私宅区的现实情况限定了相邻房屋的通风、采光问题只能由自己内部解决，如果要求双方两侧都保留2-3米的通风采光距离，那么三亚私宅区就根本没办法批建。同时，三亚私宅区的建筑在历史上基本是齐用地界红线建设，大都没有自行留出通风、采光和消防间距，建设之时也没有征求过相邻利害关系人的意见，根据《中华人民共和国行政许可法》第五条的规定，三亚市资规局对其住宅楼核发行政许可，符合实际情况和法律规定。三、卜丹的房屋是从余致祥住宅楼中分割购买，余致祥位于三亚市港门上村东三路48号的住宅楼是在三亚市“处置停缓建工程”项目中竞拍所得，原用地人是邓小明私人宅基地。该住宅楼在建设时没有办理规划报建，更没有规划指标，卜丹应当预示到这样的私宅楼分割出售在享有到低廉价格的同时不可能与商品房享有相同的居住环境。综上所述，卜丹诉求缺乏事实根据和法律依据，理由不能成立，请求法院依法予以驳回，维持一审法院作出的判决，以维护基本的公平权利。   一审第三人蔡秋彬述称：一审事实清楚，适用法律正确，程序合法、处理结果准确。上诉人的上诉请求和理由没有事实根据和法律的依据。请求二审法院驳回上诉，维持原判。   一审第三人陈开梅与蔡秋彬意见一致。   卜丹提起上诉后，一审法院已将各方当事人一审提交的证据随卷移送至本院。   二审期间，上诉人卜丹提交了以下证据：1.照片，证明原告住房经三亚市资规局审批利害关系人，建房挡光前后对比；2.照片，证明原告住房客厅、厨房、卫生间经三亚市资规局审批利害关系人，建房挡光前后对比；3.照片，证明原告采光窗位置，利害关系人，原住房位置；4.光碟，证明原告经三亚市资规局审批利害关系人，建房挡光前后对比；5.图纸，证明经三亚市资规局审批利害关系人，建房前后位置平面图。   各方当事人对上述证据的质证意见如下：   被上诉人三亚市资规局认为上诉人证据1-4均是其自己制作的，制作时间地点角度均无法对比，因此无法核实，以法院组织现场勘查的情况为准。认为证据5不符合证据的形式要件，属于上诉人制作划定的。   一审第三人蔡秋彬对上诉人提交的证据均不认可。涉案土地上原先不是空地，有建厕所和简易厨房。   一审第三人陈开梅的意见与蔡秋彬一致。   本院认为，上诉人卜丹二审提交的证据来源合法，形式真实，可作为认定案件事实的依据，但不能证明三亚市资规局颁发建字第4602002019002252号《建设工程规划许可证》的行政行为违法。   本院经二审查明，2019年11月26日，卜显良等人向三亚市资规局提交《异议书》，对《三亚市自然资源和规划局关于蔡秋彬、陈开梅在三亚市吉阳区港门村东二路44号、46号联合建设私人住宅楼项目的批前公示》提出异议。2019年12月6日，三亚市资规局作出三自然资建〔2019〕161号《关于你们投诉三亚市吉阳区港门村东二路44号、46号联合建房挡光问题意见的回复》。   本院经审理查明的其他事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。   本院认为，本案的主要争议焦点是三亚市资规局为涉案房屋颁发建字第4602002019002252号《建设工程规划许可证》的行政行为依据是否充分，程序是否合法。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府应当依法将经审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图予以公布。本案中，蔡秋彬、陈开梅向三亚市资规局申请联合建设私人住宅楼，其二人申请联合建设的房屋符合控制性详细规划和规划条件，并提交了涉案用地的土地房屋权证、蔡秋彬、陈开梅联建私人住宅楼建筑设计图；三亚市资规局依法对蔡秋彬、陈开梅联合建设私人住宅楼项目的指标、总平面图等进行了批前公示，公示期满后，经研究作出了426号审批意见同意蔡秋彬、陈开梅联合兴建私宅的申请，并核发建字第4602002019002252号《建设工程规划许可证》。据此，三亚市资规局颁发4602002019002252号《建设工程规划许可证》的行政行为依据充分，程序合法。卜丹主张三亚市资规局颁发建字第4602002019002252号《建设工程规划许可证》时未考虑实际情况，导致蔡秋彬、陈开梅联建房屋严重影响了其房屋的采光权和通风权。经查，涉案房屋位于三亚市私宅区港门村，港门村私宅历史以来宗地均彼邻排列，大部分私宅以联排形式划地，私宅均是占地面积较小、建筑面宽较窄，相邻私宅之间的采光和通风主要通过相邻之间互相退让用地红线或自行通过预留天井等方式解决。而本案中，卜丹所有的房屋丰裕楼204房座落于三亚市吉阳区港门村东二路42号，系从余致祥住宅楼中分割购买取得，余致祥在建设丰裕楼时没有退用地红线，也未留出通风采光间距；而对于蔡秋彬、陈开梅的联建房屋，三亚市资规局考虑到其与相邻房屋之间的采光和通风，在作出426号审批意见时已让蔡秋彬、陈开梅的联建房屋退用地红线0.2米。因此卜丹房屋的采光和通风受影响有历史和其自身原因，三亚市资规局在向蔡秋彬、陈开梅联建房屋颁发建设许可过程中，已充分考虑卜丹房屋采光和通风。   综上所述，三亚市资规局给蔡秋彬、陈开梅颁发建字第4602002019002252号《建设工程规划许可证》的行政行为依据充分，符合法定程序。一审判决据此驳回卜丹的诉讼请求，认定基本事实清楚，适用法律、法规正确，依法应予维持。卜丹的上诉请求及理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：   驳回上诉，维持原判。   二审案件受理费50元，由上诉人卜丹负担。   本判决为终审判决。   审判长 李 利   审判员 陈兴科   审判员 梁志鹏      二〇二一年三月十七日   书记员 张佳佳   附：相关法律条文   中华人民共和国城乡规划法   第四十条在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。   申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。   城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府应当依法将经审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图予以公布。   中华人民共和国行政诉讼法   第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：   （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；   （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；   （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；   （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。   原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。   人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。