厦门海事法院 行 政 判 决 书 （2019）闽72行初22号 原告仙游县辉煌渔港服务有限公司，住所地福建省仙游县枫亭镇辉煌渔港码头。 法定代表人王喜文，总经理。 委托代理人吴勇，福建理策律师事务所律师。 委托代理人施高攀，福建理策律师事务所律师。 被告仙游县自然资源局，住所地福建省仙游县园滨东路**。 法定代表人李自力,局长。 委托代理人苏勇，福建融成律师事务所律师。 被告仙游县人民政府，住，住所地福建省仙游县鲤城街道清源东路**/div> 法定代表人吴国顺，县长。 委托代理人傅伟仙，福建升恒律师事务所律师。 委托代理人吴凌南。 原告仙游县辉煌渔港服务有限公司诉被告仙游县农业农村局、仙游县人民政府责令改正、罚款及行政复议案，原告于2018年3月14日向福建省莆田市涵江区人民法院提起行政诉讼，该院于2018年9月6日作出（2018）闽0303行初48号行政判决书，判决驳回原告的诉讼请求。原告上诉于福建省莆田市中级人民法院，福建省莆田市中级人民法院于2019年4月4日作出（2018）闽03行终309号行政裁定书，裁定撤销一审判决，发回重审。福建省莆田市涵江区人民法院经重审，于2019年9月24日作出（2019）闽0303行初77号行政裁定书，裁定将案件移送本院管辖。本院于2019年10月8日立案，于2019年10月17日向仙游县农业农村局、仙游县人民政府送达了应诉通知书。应原告申请，本院于2020年5月9日将被告仙游县农业农村局变更为仙游县自然资源局，并于2020年5月18日向仙游县自然资源局送达起诉状副本、应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年6月4日公开开庭审理。原告委托代理人吴勇、被告仙游县自然资源局副职负责人傅玉彩、委托代理人苏勇、被告仙游县人民政府委托代理人傅伟仙、吴凌南到庭参加诉讼。本案经调解未果，现已审理终结。 原仙游县农业局于2017年11月9日作出仙农海罚﹝2017﹞001号《行政处罚决定书》（以下简称案涉处罚决定），认定原告截至2017年8月27日在仙游县枫亭镇辉煌渔港避风工程（二级渔港）内擅自改变用海方式和海域用途进行填海建设0.2279公顷、围海建设2.0968公顷的行为，违反了《中华人民共和国海域使用管理法》（以下简称《海域使用管理法》）第二十八条“海域使用权人不得擅自改变经批准的海域用途；确需改变的，应当在符合海洋功能区划的前提下，报原批准用海的人民政府批准”及《福建省海域使用管理条例》第三十条“海域使用权人应当按照规定的用途合理利用海域，不得擅自改变经批准的用海类型和海域用途，不得破坏海洋生态环境;其所使用海域的自然资源和生态环境发生重大变化的，应当及时报告海洋行政主管部门。沿海县级以上地方人民政府海洋行政主管部门接到报告后，应当及时调查处理”的规定。依据《海域使用管理法》第四十六条“违反本法第二十八条规定，擅自改变海域用途的，责令限期改正，没收违法所得，并处非法改变海域用途的期间内该海域面积应缴纳的海域使用金五倍以上十五倍以下的罚款；对拒不改正的，由颁发海域使用权证书的人民政府注销海域使用权证书，收回海域使用权”、《福建省海域使用管理条例》第三十七条第一项、第二项“违反本条例第三十条规定，擅自改变用海类型和海域用途的，责令限期改正，没收违法所得，并处罚款;逾期不改正的，由颁发海域使用权证书的人民政府注销海域使用权证书，收回海域使用权。罚款按照下列规定执行:（一）将海域用途改为填海型项目用海的，处非法改变海域用途期间内该海域面积应当缴纳的海域使用金十倍以上十五倍以下的罚款；（二）将海域用途改为围海型项目用海的，处非法改变海域用途期间内该海域面积应当缴纳的海域使用金八倍以上十二倍以下的罚款”和《财政部国家海洋局关于加强海域使用金征收管理的通知》（财综﹝2007﹞10号）之规定，对原告作出责令限期改正、罚款人民币972458元的行政处罚。原告不服，向被告仙游县人民政府申请行政复议，被告仙游县人民政府于2018年2月28日作出仙政行复﹝2018﹞6号《行政复议决定书》，认为案涉处罚决定认定事实清楚、证据确凿、适用依据正确、程序合法、内容适当，决定予以维持。 原告诉称：一、原告没有实施违法行为。原告在批准的海域内进行建设，将填海的位置在划定的范围做了调整，其实质就是对内部详细规划做了细微改变，不管是用海类型还是海域用途，始终没有任何变化，该海域从性质上来说一直是用于公益性的避风港建设，不存在违反《海域使用管理法》第二十八条及《福建省海域使用管理条例》第三十条规定的情况。二、本案缺乏行政处罚的基本证据。一方面，原仙游县农业局调查取证所获取的证据，不能证实原告有违法事实的存在，不能证实原告应当受处罚的社会危害性，更不能证实行为的可处罚性；另一方面，原告提供的证据表明，原告取得海域使用权证后进行建设，完全在批准范围之内，并没有超出批准范围和海域用途，同时已经实际建设投入使用并发挥公益性的作用。此外，根据闽自然资发﹝2020﹞11号《福建省自然资源厅关于明确围填海历史遗留问题项目用海报批有关要求的通知》（以下简称闽自然资发﹝2020﹞11号文件）的规定，原告的用海位于国家批准的区域建设用海规划范围内，属于政策规定的不予处罚的适用对象。三、案涉处罚决定适用的法律错误。1.原告不存在违反《海域使用管理法》第二十八条及《福建省海域使用管理条例》第三十条规定的情况，原仙游县农业局依据《海域使用管理法》第四十六条及《福建省海域使用管理条例》第三十七条第一项、第二项的规定，认为原告擅自改变海域用途，责令改正并予以行政处罚显属适用法律错误。2.本案罚款金额的计算于法无据。案涉海域经过国家相关部门批准，是免于缴纳海域使用金的，原仙游县农业局作出的罚款金额972458元于法无据，且计算方式不明，明显过高。四、本案处罚超过时效。即使原告存在所谓的违法行为，本案处罚亦已超过处罚时效，依法不应处罚。五、案涉处罚决定存在的其他问题。原仙游县农业局系受仙游县海洋行政主管部门委托对案涉海域实施海洋执法监察，不具备行政主体资格，无权以自己单位名义作出行政处罚，案涉处罚决定属于行政主体重大违法；在作出处罚决定过程中，未依法告知原告陈述和申辩权利，未对处罚金额进行区分；未对案件进行集体讨论，存在程序重大违法。据此，原告诉请法院判决撤销案涉处罚决定和仙游县人民政府作出的仙政行复﹝2018﹞6号《行政复议决定书》。 原告提交如下证据：证据1.行政处罚决定书、行政复议决定书，用以证明原告的行为未改变案涉海域的用海方式和海域用途，原仙游县农业局作出的处罚决定认定事实不清，适用法律错误，程序违法，依法应当撤销；仙游县人民政府对错误的行政处罚决定予以复议维持，也依法应当一并予以撤销；证据2.照片，用以证明原告没有改变案涉海域的用海方式、海域用途及渔港的公益性，原仙游县农业局的认定缺乏事实和法律依据；证据3.仙游县自然资源局关于请求提供辉煌二级渔港三层建筑生态评估和生态修复方案的函、闽自然资发﹝2020﹞11号文件，用以证明案涉房屋列入仙游县围填海历史遗留清单，对于围填海历史遗留问题，对批准的区域建设用海规划范围内的违法用海行为不予处罚，对范围外的处罚应计算非法占用海域期间。 被告仙游县自然资源局辩称：一、原告在仙游县××镇××村避风港进行填海造地和围海养殖，属于擅自改变用海方式和海域用途的违法行为。2009年6月12日，原告取得《海域使用权证书》（国海证××号、××号），获批将坐落于仙游县××镇××村斗门的海域用于仙游县枫亭镇辉煌渔港避风工程建设，宗海面积分别为3.762公顷和6.3897公顷，用海类型均为渔业用海-渔业基础设施用海，用海方式分别为：填海2.6927公顷、非透水性构筑物1.0693公顷和港池6.3897公顷，用海设施和构筑物分别为：码头、堆场、防波堤和港池。2017年8月27日，原仙游县农业局对原告建设的仙游县辉煌渔港避风工程进行调查，发现原经审批的港池部分疑似被填，原港池西北侧与辉煌围垦养殖相邻处有一涉嫌违法围海工程，已经形成长约200米、宽约90米（约30亩）不规则多边形池塘，池塘靠渔港侧有水泥加固堤岸。经调查，原告上述经过福建省人民政府批准的工程于2009年8月开工建设，2011年9月完工，工程完工后，原告在港池内进行违法填海、在原港池西北侧与辉煌围垦养殖相邻处进行违法围海活动，至2012年12月违法建设完成。2017年9月9日，在原告法定代表人王喜文现场指界下，原仙游县农业局委托仙游县金地测绘有限公司对原告违法填海造地、围海养殖的实际面积进行测量鉴定。根据测量鉴定报告，原告未经原审批机关批准，擅自改变原审批权证规划，擅自改变海域用途面积2.3247公顷，折合34.8705亩，其中：新增填海面积0.2279公顷，折合3.4185亩（含地磅管理房0.0110公顷，折合0.1651亩）；水产养殖池（含堤）面积2.0968公顷，折合31.4520亩。原告将原批准作为港池部分的海域擅自建设堤坝围海作为养殖使用，将港池部分海域填海用于建设房屋，以及将不属于批准用海范围内的海域填海建设地磅管理房，属于改变海域用途和用海方式的行为，事实清楚，证据充分。二、案涉处罚决定程序合法。2013年6月原仙游县农业局发现原告案涉用海工程存在违法用海问题，在2013年6月、2016年4月、2017年1月多次责令原告停止违法行为，但原告拒不停止违法行为，经2017年8月27日跟踪检查，原仙游县农业局于2017年8月29日予以立案查处。2017年9月29日，原仙游县农业局组织就违法事实、证据材料、适用法律等进行案件会审，于2017年10月13日组织集体讨论。2017年10月16日，原仙游县农业局向原告送达《行政处罚听证告知书》，将拟处罚事项告知原告，并告知原告听证权利。根据原告的申请，原仙游县农业局于2017年10月31日组织听证，对原告听证中提出的陈述申辩理由，于2017年11月3日组织讨论。2017年11月10日，原仙游县农业局作出案涉处罚决定。三、案涉处罚决定符合法律法规的规定，处罚适当。原仙游县农业局根据《海域使用管理法》第四十六条及《福建省海域使用管理条例》第三十七条规定以及《财政部国家海洋局关于加强海域使用金征收管理的通知》（财综﹝2007﹞10号）关于海域使用金缴纳的标准，对违法填海0.2279公顷部分，罚款的金额为0.2279公顷×30万元／公顷×12倍＝820440元，对违法围海部分，罚款金额为2.0968公顷×1500元／公顷×58个月×10倍＝152018元，共计罚款972458元。综上所述，应当驳回原告的诉讼请求。 被告仙游县自然资源局提交如下证据、依据：证据1.仙游县农业局统一社会信用代码证书，证据2.法定代表人证明书，证据3.仙委编〔2016〕18号、仙委编〔2012〕42号文件，上述证据1-3用以证明原仙游县农业局主体身份和职能；证据4.仙农海立〔2017〕001号行政立案审批表、执法人员海监执法证件，证据5.仙农海检〔2017〕001号检查通知书及送达回证，证据6.2017年8月27日现场笔录与现场检查照片，证据7.提取证据材料登记表与证据材料（原告法定代表人王喜文身份证、营业执照、港池和码头海域使用权证书复印件），证据8.〔2013〕03号、〔2016〕01号、〔2017〕01号《责令停止违法通知书》及送达回证，证据9.仙游县农业局对原告法定代表人王喜文的询问笔录（3份），证据10.仙农海鉴〔2017〕001鉴定委托书与测绘技术报告，证据11.仙游县农业局对林金标的询问笔录，证据12.原告出具的《承诺书》3份，证据13.《关于落实仙游县农业（海洋）局责令停止违法行为通知书（仙农海责〔2016〕1号）的情况汇报》，上述证据4-13用以证明原告在仙游县××镇××村避风港存在擅自填海造地和围海养殖的违法行为；证据14.调查报告，证据15.案件会审笔录及会审会结论汇报，证据16.局务会议记录及会审会结论汇报，证据17.仙农海〔2017〕001号行政处罚听证告知书与送达回证，证据18.陈述、申辩笔录，证据19.行政处罚听证笔录，证据20.行政处罚听证会报告书，上述证据14-20用以证明原仙游县农业局就拟对原告作出的行政处罚决定进行集体会审讨论,并组织原告进行听证，听取原告申辩意见；证据21.案涉处罚决定，证据22.仙政行复〔2018〕6号行政复议决定书，上述证据21-22用以证明原仙游县农业局作出的案涉行政处罚事实清楚，证据充分，程序合法，处罚适当，复议机关经审理维持了案涉处罚决定；证据23.财综〔2009〕15号批复，用以证明仙游县辉煌渔港避风工程项目在用海期限内依法免缴应缴中央财政的海域使用金。但如改变海域用途或用海性质，应自改变之日起，依法缴纳海域使用金。证据24.《海域使用管理法》第二十八条、《福建省海域使用管理条例》第三十条，用以证明海域使用权人应当按照规定的用途合理利用海域，不得擅自改变经批准的用海类型和海域用途；证据25.《海域使用管理法》第四十六条、《福建省海域使用管理条例》第三十七条，用以证明对擅自改变用海类型和海域用途的行政处罚规定；证据26.《中华人民共和国海洋行业标准——海域使用分类》（ＨＹ／Ｙ123-2009），用以证明海域使用分类和用海方式的规定；证据27.《财政部、国家海洋局关于加强海域使用金征收管理的通知》（财综〔2007〕10号），用以证明国家关于缴纳海域使用金的规定；证据28.《福建省人民政府办公厅关于印发的通知》（闽政办〔2007〕153号），用以证明福建省关于缴纳海域使用金的规定；证据29.中国海监总队《关于进一步规范海洋行政处罚裁量权行使的若干意见》（海监字〔2006〕9号），用以证明海洋行政处罚裁量权行使的规定；证据30.《福建省规范海洋与渔业行政权力运行工作手册》第115-116页，用以证明福建省海洋行政处罚裁量意见的规定；证据31.《情况说明》两份，用以证明仙游县辖区范围内尚未编制区域建设用海规划。 被告仙游县人民政府辩称：一、仙游县人民政府维持案涉处罚决定事实清楚、证据确凿。原告向仙游县人民政府申请行政复议后，仙游县人民政府经审理查明认为，仙游枫亭镇辉煌渔港避风工程是经福建省人民政府批准实施的用海项目，原告未经报福建省人民政府重新审批，即对原工程进行新的围填海建设，将原批准用海方式港池的部分海域变为填海造地和围海养殖。原告擅自改变用海方式和海域用途进行围填海建设的行为，违反了《海域使用管理法》第二十八条和《福建省海域使用管理条例》第三十条的规定。原仙游县农业局根据《海域使用管理法》第四十六条和《福建省海域使用管理条例》第三十七条第一项、第二项等规定对原告作出责令限期改正并罚款972458元的处罚决定并无不当。二、仙游县人民政府作出的行政复议决定程序合法，适用法律依据正确。仙游县人民政府受理原告提出的行政复议申请后，依法在法定期限予以审查、受理，并按规定将行政复议申请书副本及相关材料发送给原仙游县农业局，要求其依法答复。仙游县人民政府在对所涉具体行政行为进行审查后，认定案涉处罚决定认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，决定予以维持，遂在法定审理期限内作出行政复议决定，并依法送达告知，程序合法。 被告仙游县人民政府提交如下证据：证据1.行政复议申请书、行政复议答复通知书、《行政复议答复书》及相关送达回证，用以证明仙游县人民政府依法受理原告与原仙游县农业局行政复议一案，并履行了送达职责；证据2.行政复议决定书、送达回证，用以证明仙游县人民政府经审理认为，原仙游县农业局作出的具体行政行为事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，依法作出予以维持的行政复议决定，并履行了送达职责。 本院调取如下证据：证据1.（2018）闽0303行初48号案（以下简称48号案）、（2019）闽0303行初77号案庭审笔录，用以查明案件相关事实。证据2.仙委办发〔2018〕16号《中共仙游县委办公室仙游县人民政府办公室关于印发的通知》、仙游县人民政府《关于涉行政职权有关问题的答复》两份，用以查明行政机构改革之后仙游县辖区内负责案涉行政职权的行政部门。原告、两被告对证据1真实性、合法性、关联性（以下统称三性）不持异议，本院对其三性予以确认。原告、二被告对证据2真实性、合法性均无异议，证据2可证明，行政机构改革之后仙游县辖区内负责案涉行政职权的行政部门系仙游县自然资源局。 对原告提交的证据，结合质证意见，本院认证如下：证据1.二被告对其三性无异议，本院予以确认；证据2.二被告认为照片无法体现拍摄人和拍摄时间等，无法证明原告所主张的事实，本院认为，证据2中的照片未标明拍摄人、拍摄时间、地、地点容也无法证明原告未改变案涉海域的用海方式及用途，本院对其不予采信；证据3.二被告对其真实性、合法性无异议，本院对其真实性、合法性予以确认，关于案涉项目是否因列入仙游县围填海历史遗留清单而得以免受处罚，将在下文争议焦点部分予以分析。 对被告仙游县自然资源局提交的证据，结合质证意见，本院认证如下：被告仙游县人民政府对被告仙游县自然资源局所有证据三性均认可。原告对证据1、2、13三性均无异议，本院对证据1、2、13三性亦予确认。原告对证据3、4、7、9、11、12、17、18、19、20、21、22的真实性、合法性无异议，本院认为这些证据与本案争议焦点均具关联性，故本院对其三性均予确认。原告对证据5、6的真实性无异议，本院认为证据5、6所体现的现场检查程序合法、证据形式要件齐备，且与本案争议焦点具有关联性，故本院对证据5、6的三性予以确认。原告对证据8中的仙农海责﹝2017﹞01号《责令停止违法行为通知书》及送达回证的真实性无异议，但认为闽仙农海执责﹝2013﹞03号、闽仙农海执责﹝2016﹞01号《责令停止违法行为通知书》及送达回证无原件。原告对证据8的合法性、关联性也不予认可。本院认为，48号案庭审笔录中原告对该证据的真实性不持异议，故证据8的真实性可予确认。证据8的证据形式合法，且与本案争议焦点有关联性，故该证据的合法性、关联性亦应确认。原告对证据10的真实性无异议，但对合法性、关联性有异议。原告认为，该测绘技术报告系原仙游县农业局单方委托，且报告的结论错误，海域使用权证上的填海面积为2.6927公顷，原告的实际填海面积没有那么大，被告并未对原告实际填海面积进行测绘，只测绘新增填海面积，无法证明原告在规定的填海范围内新增填海面积，被告没有证据证明原告的填海面积超过海域使用权证上的填海面积，且测绘技术报告的绘图员、检查员均不是测绘单位的工作人员，测绘技术报告无效。本院认为，行政机关有权委托专业机构对违法现场实施测绘，测绘过程中原告法定代表人亦对现场进行了指界，在此基础上形成的测绘技术报告载明了工作依据、测绘经过、测绘方法并附上了测绘机构、测绘人员的相应资质证书。至于测绘人员资质证书记载的工作单位，仅体现发证时间点（2004年、2009年）该测绘人员的就职单位，不代表测绘时间点（2017年）该测绘人员的就职单位，原告对测绘人员就职单位的质疑不成立，即便成立，对测绘技术报告结论的科学性、可信度亦不构成影响。所以，本院对证据10的证明力予以确认。原告对证据14、15、16的三性均有异议。原告认为，在涵江区人民法院的前案诉讼中行政机关未提交这三份证据，行政机关在本案诉讼中提交，应当视为没有证据，这三份证据系被告在本案中为诉讼而补做，其中证据16并未体现行政机关负责人集体讨论的最终结论。本院认为,行政机关的证据按照《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第三十四条第二款规定，本应在48号案法院指定的举证期限内提交，逾期无正当理由未提交的，应当视为无相应证据。48号案经上诉，被莆田市中级人民法院发回重审，涵江区人民法院经开庭审理后裁定移送本院管辖，形成本案诉讼。故本案诉讼是48号案的延续，如果仅因为有移送管辖因素，就允许行政机关将已经在48号案中失权的证据再次提交并恢复证据资格，既没有法律依据，也不具程序正当性。至于本案诉讼中法院为被告指定的举证期限，则并非没有意义，被告若有符合《行政诉讼法》第三十六条规定的证据，仍可提交。所以，本院认为证据14、15、16属于行政机关逾期无正当理由未提交的证据，故对证据14、15、16不予采纳，案涉行政处罚行为应视为未形成案件调查终结报告、未经会审、未经行政机关负责人集体讨论。原告主张，证据23在涵江区人民法院的前案诉讼中未提交过，被告在本案诉讼中提供，应视为没有证据。本院认为，在前案法院指定的举证期限内行政机关无正当理由未提交该证据，故本院对该证据不予采纳。证据24-30，并非证据，而系行政行为的依据，原告对真实性均不持异议，故本院对这些依据的真实性予以确认。原告对证据31的真实性不持异议，但原告认为该证据系被告于庭后提交，已超过举证期限，应当视为没有该证据。本院认为，原告直至本案诉讼方才提交其证据3《仙游县自然资源局关于请求提供辉煌二级渔港三层建筑生态评估和生态修复方案的函》、闽自然资发﹝2020﹞11号文件，并主张其案涉围填海项目被列入仙游县围填海历史遗留清单，对批准的区域建设用海规划范围内的违法用海行为不应处罚。但在原仙游县农业局的行政处罚调查阶段，原告并未提出上述证据、理由，依据《行政诉讼法》第三十六条第二款“原告或者第三人提出了其在行政处理程序中没有提出的理由或者证据的，经人民法院准许，被告可以补充证据”之规定，被告向本院提出补充举证申请，符合法律规定，被告证据31的合法性应予确认。该证据中，莆田市自然资源局已证明仙游县辖区内并未编制区域建设用海规划，本院对该证据三性予以确认。 对被告仙游县人民政府提交的证据，原告及被告仙游县自然资源局对三性均无异议，本院亦予确认。 经审理，本院查明如下事实： 2009年6月12日，原告取得国海证××号和××号《海域使用权证书》，获批将坐落于仙游县××镇××村斗门的海域用于仙游县枫亭镇辉煌渔港避风工程建设。其中，国海证××号证书载明，用海类型为渔业用海-渔业基础设施用海，宗海面积为3.762公顷，用海方式为填海2.6927公顷、非透水性构筑物1.0693公顷，用海设施和构筑物为码头、堆场、防波堤；国海证××号证书载明，用海类型为渔业用海-渔业基础设施用海，宗海面积为6.3897公顷，用海方式为港池6.3897公顷，用海设施和构筑物为港池。 2013年6月，原仙游县农业局发现原告案涉用海工程存在擅自改变用海属性、违法用海问题，分别于2013年6月4日、2016年4月18日、2017年1月17日向原告作出《责令停止违法行为通知书》，责令原告停止违法占用海域实施围填海工程的行为。 2017年8月26日，原仙游县农业局向原告作出仙农海检〔2017〕001号《检查通知书》，并于8月27日对仙游县枫亭镇辉煌渔港避风港进行了现场检查，发现疑似港池部分被填，原港池西北侧与辉煌围垦养殖相邻处有一涉嫌违法围海工程，已经形成长约200米、宽约90米（约30亩）不规则多边形池塘，池塘靠渔港侧有水泥加固堤岸。2017年8月29日，原仙游县农业局以原告涉嫌擅自改变用海方式和海域用途为由，对其进行立案查处。 2017年9月5日，原仙游县农业局执法人员对原告法定代表人王喜文进行询问调查，王喜文陈述于2012年8月开始对案涉渔港进行围填海建设，于2012年12月完工。 2017年9月8日，原仙游县农业局委托仙游县金地测绘有限公司对原告违法占用海域进行围填海工程建设的海域面积进行测绘。次日，仙游县金地测绘有限公司在原告法定代表人王喜文的指认下，对原告围填海占用海域面积进行测绘，根据仙游县金地测绘有限公司出具的测绘技术报告书，原避风港池内新增填海S5区域，面积为0.2169公顷；新增水产养殖池、堤S6区域，面积为2.0968公顷；另新增地磅管理房S7区域，面积为0.0110公顷。 2017年10月10日，原仙游县农业局执法人员对原告法定代表人王喜文再次进行询问调查。2017年10月16日，原仙游县农业局向原告作出仙农海听告〔2017〕001号《行政处罚听证告知书》，告知拟作出的行政处罚决定及原告依法享有的听证权利。2017年10月17日，原仙游县农业局向原告法定代表人询问了陈述、申辩意见，并制作了《陈述、申辩笔录》。2017年10月31日，原仙游县农业局组织进行了听证。 2017年11月10日，原仙游县农业局作出案涉处罚决定。原告不服，向被告仙游县人民政府申请行政复议，被告仙游县人民政府于2018年2月28日作出仙政行复﹝2018﹞6号《行政复议决定书》，对案涉处罚决定予以维持。 另查明，截止至2020年10月23日，仙游县辖区内尚未编制区域建设用海规划。 本院认为，本案是一起责令改正、罚款及行政复议案，争议焦点分析如下： 一、原仙游县农业局是否具有处罚职权、仙游县自然资源局是否系本案适格被告 被告仙游县自然资源局证据3中的仙委编〔2012〕42号文件证明，2017年8月29日讼争行政处罚案件立案之前，原仙游县农业局的行政职权包含了负责全县海域管理工作，也即该局系仙游县的海洋行政主管部门。所以依据《海域使用管理法》第五十条“本法规定的行政处罚，由县级以上人民政府海洋行政主管部门依据职权决定。但是，本法已对处罚机关作出规定的除外”、《海洋行政处罚实施办法》第三条第一款“县级以上各级人民政府海洋行政主管部门是海洋行政处罚实施机关”之规定，原仙游县农业局具有作出案涉处罚决定的行政职权。 2018年12月24日《中共仙游县委办公室仙游县人民政府办公室关于印发的通知》（仙委办发〔2018〕16号），将原仙游县农业局的拟订海洋功能区划、海域开发利用总体规划、无居民海岛保护规划以及海域海岛等资源调查、确权登记管理职责等整合，划入新组建的仙游县自然资源局。结合仙游县人民政府对本院的两次书面答复，可以确认2018年12月24日之后仙游县的海洋行政主管部门变更为仙游县自然资源局，故该局系本案的适格被告。 二、案涉处罚决定所依据的事实是否清楚、法律适用是否正确 （一）关于原告行为的定性 《海域使用管理法》并未对“海域用途”这一概念给出明确释义，未对何种行为属于该法第二十八条、第四十六条规定的“擅自改变经批准的海域用途”行为作出具体、细化的规定。但依据《中华人民共和国行政处罚法》第十一条第二款，地，地方性法规对法律已设定的行政处罚作“具体规定”。而《福建省海域使用管理条例》第三十条、第三十七条即属于对《海域使用管理法》第二十八条、第四十六条的“具体规定”。从《福建省海域使用管理条例》第三十条、第三十七条规定内容看，上述“擅自改变经批准的海域用途”行为，可从海域用途、用海类型两个层面把握、识别。虽然法律法规未对“海域用途”这一概念的内涵、外延作出具体、可操作性的释义，但原告获取《海域使用权证书》（也即获批海域用途、用海类型）之时有效的《海域使用分类体系》（国海管字〔2008〕273号《国家海洋局关于印发〈海域使用分类体系〉和〈海籍调查规范〉的通知》发布）中对用海类型的内涵、外延作了详细界定。且《海域使用分类体系》第1条第2款明确规定“本分类体系适用于海域使用权取得、登记、发证……海域使用执法监察……等工作对海域使用类型和用海方式的界定”。所以，案涉的用海类型识别问题，应当适用当时有效的《海域使用分类体系》规定。 根据《海域使用权证书》（国海证××号、××号）记载，获批的仙游县枫亭镇辉煌渔港避风工程，项目性质为公益性，用海类型为一级类“渔业用海”、二级类“渔业基础设施用海”，也即《海域使用分类体系》中的用海类型编码11。而仙游县金地测绘有限公司出具的测绘技术报告书、原告法定代表人在《询问笔录》中的陈述证明，原告在上述渔港的避风港池内实施了围填海，新增填海Ｓ5区域，面积为0.2169公顷；新增水产养殖池、堤Ｓ6区域，面积为2.0968公顷。根据《海域使用分类体系》对用海类型的界定，新增填海Ｓ5区域的用海类型属于“造地工程用海”（用海类型编码为7），新增水产养殖池、堤Ｓ6区域的用海类型属于“围海养殖用海”（用海类型编码为12）。所以，原告对上述Ｓ5、Ｓ6区域实施的围填海行为，确已构成改变经批准的用海类型。原仙游县农业局对原告围填Ｓ5、Ｓ6区域行为的定性正确，原仙游县农业局可以适用《福建省海域使用管理条例》第三十条、第三十七条对原告围填Ｓ5、Ｓ6区域的行为进行处罚。 对于原告建设的地磅管理房Ｓ7区域，原仙游县农业局将该部分面积与原告围填的Ｓ5、Ｓ6区域面积相加，统一认定为非法改变经审批的海域用途之面积。然而，原告、被告在庭审中均确认，地，地磅管理房**域不在《海域使用权证书》海证××号、××号）的宗海界址范围之内，也即不在原告享有海域使用权的范围内。本院认为，行为人对其不享有海域使用权的海域，实施的占用、围填行为，属于违反《海域使用管理法》第四十二条的未经批准非法占海、围海、填海行为，与行为人对其享有海域使用权的海域实施的改变经批准海域用途的行为（即违反《海域使用管理法》第四十六条的行为），在行为性质、处罚法律依据、处罚种类、量罚幅度等方面均不同，不可混为一谈。所以，原仙游县农业局对地磅管理房Ｓ7区域实施的处罚，构成事实不清、主要证据不足、法律适用错误，应予纠正。还需进一步指出的是：地磅：地磅管理房**域的法律属性究竟是海域土地，以及地磅管理房的始建时间等事实，关系到处罚的法律适用、处罚结果，被告重作行政处罚决定之前，仍有必要进一步查清这些相关事实。 （二）关于填海部分的罚款计算方式 针对原告新增填海区域（即S5区域），原仙游县农业局以一次性征收整个用海周期的海域使用金为基数，再乘以十二倍的加倍倍数，得出罚款金额。但是，《海域使用管理法》第四十六条和《福建省海域使用管理条例》第三十七条第一项均明确规定，应以非法改变海域用途“期间内”该海域面积应当缴纳的海域使用金，乘以一定的倍数计算罚款。所以，原仙游县农业局应当查明原告改变海域用途期间的实际时长，并在此基础上，合理确定原告改变海域用途期间所应缴纳的海域使用金（即实际时长所对应的海域使用金），进而计算出罚款金额。案涉处罚决定，未考虑原告对S5区域改变海域用途的实际时长，以一次性征收整个用海周期的海域使用金为基数计算罚款，属法律适用错误，亦违背行政法的比例原则。 （三）关于围海部分的罚款计算依据 针对原告新增水产养殖池、堤区域（即S6区域），原仙游县农业局适用《福建省海域使用管理条例》第三十七条第二项“将海域用途改为围海型项目用海的，处非法改变海域用途期间内该海域面积应当缴纳的海域使用金八倍以上十二倍以下的罚款”之规定，对原告进行罚款，属于适用法律错误。所谓“改为”围海型项目用海，按照文义解释以及经验法则，理应是指行为人把原来批准的非围海型项目“改为”围海型项目；如果行为人虽然改变了用海类型，但改变前后的用海类型均同属于围海型项目范畴的，则难以成立“改为”围海型项目。S6区域原本经批准的用海类型为“渔业基础设施用海”，用海方式为“港池”，根据《海域使用分类体系》第5.1.1条第e款、附录B编码31的规定可知，这一用海方式属于围海型项目范畴。原告实施围海行为之后，S6区域的用海类型为“围海养殖用海”，根据《海域使用分类体系》第5.1.2条、附录B编码33的规定可知，其用海方式同属于围海型项目范畴。鉴于S6区域在改变用途前后，同属于围海型项目，所以应当适用《福建省海域使用管理条例》第三十七条第三项“其他擅自改变海域用途的，处非法改变海域用途期间内该海域面积应当缴纳的海域使用金五倍以上十倍以下的罚款”作为处罚依据，而非适用该条第二项。该条第三项的量罚幅度比第二项更轻，故原仙游县农业局此一法律适用错误，已对原告权利义务产生实际不利影响，应当纠正。 （四）关于原告的海域使用权免缴海域使用金 原告主张，其取得的海域使用权，经国家相关部门批准免于缴纳海域使用金，因此在计算罚款时其应缴的海域使用金应以零元作为计算基数，故罚款金额亦为零元。本院认为，参照《财政部、国家海洋局关于印发〈海域使用金减免管理办法〉的通知》（财综〔2006〕24号）第九条“按照规定程序依法经批准减免海域使用金的用海项目，发生转让、出租海域使用权或者经批准改变海域用途或者用海性质的，海域使用权受让人或者海域使用权人应当按照本办法规定重新履行海域使用金减免申请和报批手续”规定的精神，免交海域使用金并非一经批准就一成不变。其后发生经批准改变海域用途情形的，尚且需要按规定重新报批减免，诸如本案的擅自改变经批准的海域用途的违法行为，若继续按免交海域使用金的原则给予计算罚款，进而得出实际免于罚款的处理结果，则属明显错误。故原告该项主张不成立。 （五）关于责令限期改正 《海域使用管理法》第四十六条和《福建省海域使用管理条例》第三十七条规定，针对擅自改变经批准的海域用途、海域类型行为，应“责令限期改正”。但行政机关在个案中作出行政处罚决定书时，不应简单写“责令限期改正”，而应综合个案具体情况，写明责令被处罚人改正的明确期限（如期限长度或截止日）。否则，构成行政处罚决定主文具体内容不明。被处罚人将无从确定其行政义务的履行期限，难以合理安排履行工作、合理降低相关损失。故，案涉处罚决定没有写明责令改正的明确期限，亦属法律适用错误，应予纠正。 (六)关于案涉围填海活动被列入仙游县围填海历史遗留问题清单 原告主张，案涉围填海项目已列入仙游县围填海历史遗留问题清单，属于已批准的“区域建设用海规划”范围内，按照闽自然资发（2020）11号文件不应予以处罚。本院认为，首先，闽自然资发（2020）11号文件的发布时间为2020年3月5日，在案涉处罚决定作出2年之后，不能以该文件回溯证明案涉处罚决定的法律适用错误；其次，按照闽自然资发（2020）11号文件第五点规定，对于列入历史遗留问题清单的围填海项目，如在国家批准的区域建设用海规划范围之内的，不予处罚；如在国家批准的区域建设用海规划范围外的，应当先接受处罚，涉及违法违规用海项目未完成查处的，不予受理用海申请。所谓“区域建设用海规划”，是按照《区域建设用海规划管理办法（试行）》规定的相关程序编制、审批的专门性规划。根据被告仙游县自然资源局证据31，被告的上级主管部门莆田市自然资源局已证明仙游县辖区内没有编制区域建设用海规划，所以案涉围填海项目不可能位于区域建设用海规划之内。故即便按照闽自然资发（2020）11号文件第五点规定，案涉围填海项目也必须先接受处罚。综上，原告该项主张不成立。 （七）关于本案的处罚时效 根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定，违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。尽管原告法定代表人陈述案涉围填海建设于2012年12月完工，但围填海行为在案涉处罚决定作出前始终存续，属于违法行为有连续或继续状态的情形，原告主张行政处罚已超出时效的主张不能成立。 三、案涉处罚决定的行政程序是否违法 因被告仙游县自然资源局的证据14、15、16依法不予采纳，视为无相应证据，故案涉行政处罚行为应视为未形成案件调查终结报告、未经会审程序、未经行政机关负责人集体讨论程序，构成程序轻微违法。原仙游县农业局在处罚前，依法向原告送达了《行政处罚听证告知书》，制作了陈述、申辩笔录，组织了听证会，故已保障了原告的陈述、申辩、申请听证权利。 综上所述，案涉处罚决定的事实不清、证据不足、法律适用错误、程序轻微违法，应判决撤销并责令重作。被告仙游县人民政府作出维持案涉处罚决定的行政复议决定，亦应予撤销。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第二项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第一款、第三款之规定，判决如下: 一、撤销仙农海罚﹝2017﹞001号《行政处罚决定书》，责令被告仙游县自然资源局重新作出行政行为； 二、撤销被告仙游县人民政府作出的仙政行复﹝2018﹞6号《行政复议决定书》。 本案系海事行政案件，依据《诉讼费用交纳办法》第十三条第五项第一目规定，受理费为100元，由被告仙游县自然资源局和仙游县人民政府共同负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省高级人民法院。 审 判 长  曾大津 人民陪审员  伊俊敏 人民陪审员  彭建雄 二〇二一年三月五日 法官 助理  姜昭琪 书 记 员  高彩虹 附：本案适用的主要法律规范 《中华人民共和国海域使用管理法》 第二十八条海域使用权人不得擅自改变经批准的海域用途；确需改变的，应当在符合海洋功能区划的前提下，报原批准用海的人民政府批准。 第四十二条未经批准或者骗取批准，非法占用海域的，责令退还非法占用的海域，恢复海域原状，没收违法所得，并处非法占用海域期间内该海域面积应缴纳的海域使用金五倍以上十五倍以下的罚款；对未经批准或者骗取批准，进行围海、填海活动的，并处非法占用海域期间内该海域面积应缴纳的海域使用金十倍以上二十倍以下的罚款。 第四十六条违反本法第二十八条规定，擅自改变海域用途的，责令限期改正，没收违法所得，并处非法改变海域用途的期间内该海域面积应缴纳的海域使用金五倍以上十五倍以下的罚款；对拒不改正的，由颁发海域使用权证书的人民政府注销海域使用权证书，收回海域使用权。 《中华人民共和国行政处罚法》 第十一条地方性法规可以设定除限制人身自由、吊销企业营业执照以外的行政处罚。 法律、行政法规对违法行为已经作出行政处罚规定，地方性，地方性法规需要作出具体规定的法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定。 《中华人民共和国行政诉讼法》 第三十四条被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。 被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。 第三十六条被告在作出行政行为时已经收集了证据，但因不可抗力等正当事由不能提供的，经人民法院准许，可以延期提供。 原告或者第三人提出了其在行政处理程序中没有提出的理由或者证据的，经人民法院准许，被告可以补充证据。 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。 《福建省海域使用管理条例》 第三十条海域使用权人应当按照规定的用途合理利用海域，不得擅自改变经批准的用海类型和海域用途，不得破坏海洋生态环境；其所使用海域的自然资源和生态环境发生重大变化的，应当及时报告海洋行政主管部门。沿海县级以上地方人民政府海洋行政主管部门接到报告后，应当及时调查处理。 第三十七条违反本条例第三十条规定，擅自改变用海类型和海域用途的，责令限期改正，没收违法所得，并处罚款；逾期不改正的，由颁发海域使用权证书的人民政府注销海域使用权证书，收回海域使用权。罚款按照下列规定执行： （一）将海域用途改为填海型项目用海的，处非法改变海域用途期间内该海域面积应当缴纳的海域使用金十倍以上十五倍以下的罚款； （二）将海域用途改为围海型项目用海的，处非法改变海域用途期间内该海域面积应当缴纳的海域使用金八倍以上十二倍以下的罚款； （三）其他擅自改变海域用途的，处非法改变海域用途期间内该海域面积应当缴纳的海域使用金五倍以上十倍以下的罚款。 《最高人民法院关于适用的解释》 第一百三十六条第一款人民法院对原行政行为作出判决的同时，应当对复议决定一并作出相应判决。 第三款人民法院判决撤销原行政行为和复议决定的，可以判决作出原行政行为的行政机关重新作出行政行为。