重庆市第一中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）渝01行终108号 上诉人（一审原告）重庆发淳环保科技有限公司，住所地重庆市沙坪坝区景阳路****8-8，统一社会信用代码91500106MA5U7RYBIC。 法定代表人罗某某，总经理。 被上诉人（一审被告）重庆市璧山区应急管理局，住，住所地重庆市璧山区璧城街道璧永路**附**一社会信用代码11500227MB1665071K。 法定代表人陈某，局长。 上诉人重庆发淳环保科技有限公司（以下简称发淳环保公司）诉被上诉人重庆市璧山区应急管理局（以下简称璧山区应急局）安全生产行政处罚案，不服重庆市璧山区人民法院（2020）渝0120行初83号行政判决，向本院提起上诉。本院于2021年2月1日受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 一审法院经审理查明以下事实，发淳环保公司是依法成立的有限责任公司，法定代表人为罗发淳。发淳环保公司经营范围包括环保技术开发、技术服务，生产、设计、销售、安装环保设备、水处理设备等。2018年7月10日，重庆莹帆精密五金有限公司（以下简称莹帆公司）与发淳环保公司签订《污水处理站建设工程承包合同》约定，由发淳环保公司承包莹帆公司的污水处理站建设工程项目。工程承包范围为：污水处理站的设计、土建施工、工艺设备及电器安装、工艺调试等。2018年7月12日，发淳环保公司与李某某签订了《工程承包合同》。发淳环保公司将其承包的污水处理站土建工程发包给李某某负责施工。随后，李某某对其承包的污水处理站土建工程组织施工。2018年9月20日左右，发淳环保公司承建的污水处理站工程主体基本完工。其间，发淳环保公司工作人员罗发燕安排人员对该工程污水处理池进行注水检测，发现十个污水处理池均存在渗漏现象。2018年9月24日，罗发燕电话通知李某某对污水处理池渗漏问题进行处理。次日，李某某对污水处理池渗漏情况进行了现场查看，并于同月26日将池水排干。 2018年9月27日8时许，罗发燕与李某某前往案涉污水处理站，由李某某对污水处理池进行防渗漏作业。随后，罗发燕离开作业现场。再后，罗发燕分别于当日9时许和10时许两次前往施工作业现场见李某某仍在正常作业，便自行离开。当日13时许，罗发燕电话联系李某某无果，直至9月28日9时30分许李某某之子李洁电话告知罗发燕其父失联。其间，李洁于9月27日晚电话告知罗发淳拨打其父电话无法接通。9月28日早上，李洁再次电话告知罗发淳其父电话仍无法接通，要求派人现场查看。由此，罗发淳将罗发燕的联系方式告知李洁。双方电话联系后，罗发燕随即前往污水处理站施工作业现场查看，未见李某某本人，只见现场遗留有鞋子等物品，遂对污水处理池逐个进行检查至最小的一个池子时，见该污水处理池内有一米多深的污水及施工作业使用的梯子，水面还漂浮着一个桶。罗发燕见此情形，即从另一工地喊来工人用水管在水底探索，确认污水池底有人后当即报警。之后，公安机关处警民警到达事发现场安排人员将污水池中污水排除后，发现李某某躺在污水池里，经“120”医务人员确认已经死亡。对此，重庆市璧山区人民医院于2018年11月1日出具了居民死亡医学证明书。 同时查明，发淳环保公司因莹帆公司生产需要安装并管理有一个污水储罐。该污水储罐安装的电动水泵被设置为自动模式，致使污水被自动泵入污水池中。另，发淳环保公司未在案涉施工作业现场设立安全警示标志和建立安全防护措施。发现李某某死亡之前，在事故现场作业的只有李某某一人。 李某某在案涉污水处理站死亡后，重庆市璧山区人民政府依法成立了由璧山区应急局牵头，重庆市璧山区公安局、重庆市璧山区人力资源和社会保障局、重庆市璧山区总工会等部门组成的“10.27”事故调查组对该淹溺事故进行调查。2018年10月29日，璧山区应急局执法人员会同重庆市璧山区总工会工作人员对案涉污水处理站进行了勘验、拍照，并制作了勘验笔录。勘验情况为：1、污水处理站占地约66平方米、处理池10个及一台设备；2、发生事故污水处理池深约2.62米，系0.8×0.8米的立方体结构，…。罗发燕等在场人员在该笔录上签名确认。2018年11月，璧山区应急局执法人员先后就案涉污水处理站工程项目建设、施工作业、安全生产和李某某在施工作业中死亡等情况向莹帆公司总经理杨秀珍及其工作人员黄永钊、发淳环保公司法定代表人罗发淳及其工作人员罗发燕、李某某之子李洁进行了调查询问，并制作了询问笔录。同月29日，璧山区应急局执法人员对发淳环保公司经营场所进行了现场检查并制作了现场检查笔录。检查情况为：１、未建立安全生产管理规章制度；２、将污水处理池项目分包给不具有资质的个人；３、未建立安全生产隐患排查治理台账。对此，发淳环保公司法定代表人罗发淳表示属实并在笔录上签字确认。针对现场检查中发现的上述违法、违规行为和事故隐患，现场执法人员当即责令发淳环保公司暂停事故区域生产经营活动。同年12月12日，经执法人员对事故现场整改情况进行复查，确认发淳环保公司已在事故区域建立了安全防护措施。 “10.27”事故调查组调查终结后，于2019年２月20日作出《璧山高新区重庆莹帆精密五金有限公司“10.27”淹溺事故调查报告》。该报告中对事故发生的原因和事故性质作了如下分析认定：（一）直接原因。污水处理站建设工程现场未采取防止坠落的安全措施，李某某未使用安全防护装备，未交付使用的水泵电气控制器置于自动状态，致使污水被自动泵到隔油池中，是导致本次事故的直接原因；（二）间接原因。1、发淳环保公司对相关方管控不到位，将污水处理站建设工程土建项目分包给不具备安全条件的个人，未对承包单位安全工作进行统一协调管理；2、发淳环保公司未建立安全生产规章制度，部分安全档案资料缺失，未建立员工培训资料档案，未建立安全生产隐患排查治理台账；3、发淳环保公司法定代表人安全检查工作不细致，未能对污水处理站工程项目安全情况实施检查；4、发淳环保公司现场安全管理不到位，未安排专门人员对污水处理站建设工程涉及的危险作业进行现场安全管理，施工现场无安全警示标识。事故调查组通过对事故原因的综合分析，认定本次事故是一起生产安全责任事故，并作出事故责任认定和对事故责任者的处理建议：发淳环保公司在生产经营活动中将项目发包给不具备安全生产条件的个人，施工现场未采取防止坠落的安全措施，事故隐患没有得到有效的处置，从而导致事故发生，其行为违反了《中华人民共和国安全生产法》（以下简称《安全生产法》）第三十八条第一款、第四十六条第一款之规定，对事故发生负有责任。根据《安全生产法》第一百零九条第一项的规定，建议对发淳环保公司给予行政处罚。2019年2月27日，重庆市璧山区人民政府作出《关于璧山高新区重庆莹帆精密五金有限公司“10.27”淹溺事故的批复》（璧山府［2019］15号）。该批复同意事故调查组对事故原因的分析和事故性质的认定。同时认为，鉴于该事故属于责任事故，依据《安全生产法》第一百零九条第一项和《中华人民共和国行政处罚法》第二十条第一项，由璧山区应急局对发淳环保公司处35万元罚款。上述批复作出后，璧山区应急局于2019年3月4日对发淳环保公立案查处，并于同月6日作出（璧山）应急罚告［2019］4号《行政处罚告知书》、（璧山）应急听告［2019］4号《行政处罚听证告知书》，告知拟作出行政处罚的事实、理由、依据及其依法享有陈述、申辩权利。同月12日，璧山区应急局作出（璧山）应急罚［2019］4号《行政处罚决定书》决定对发淳环保公司罚款人民币35万元。同年5月21日，璧山区应急局向发淳环保公司同时送达了（璧山）应急罚告［2019］4号《行政处罚告知书》、（璧山）应急听告［2019］4号《行政处罚听证告知书》、（璧山）应急罚［2019］4号《行政处罚决定书》。对此，发淳环保公司不服向该院提起行政诉讼，请求撤销（璧山）应急罚［2019］4号《行政处罚决定书》。经审理，该院作出（2019）渝0120行初55号《行政判决书》，主要以璧山区应急局行政程序不合法为由，判决撤销了该处罚决定书。2020年4月10日，璧山区应急局对发淳环保公司重新立案查处。同月13日，璧山区应急局作出（璧山）应急听告［2019］5号《行政处罚听证告知书》、（璧山）应急罚告［2019］5号《行政处罚告知书》并依法向发淳环保公司进行了送达。该告知书告知了发淳环保公司的违法事实和证据、依据及其依法享有的陈述、申辩和听证权利。2020年4月30日，璧山区应急局依法组织了发淳环保公司对拟作出的行政处罚进行了听证。发淳环保公司在听证程序中就璧山区应急局拟对其作出的行政处罚进行了陈述、申辩。2020年7月8日，璧山区应急局作出（璧山）应急罚［2020］5号《行政处罚决定书》，决定对发淳环保公司罚款人民币35万元。发淳环保公司对此不服提起行政诉讼，请求予以撤销。 一审法院经审理认为，根据《安全生产法》第九条第一款“国务院安全生产监督管理部门依照本法，对全国安全生产工作实施综合监督管理；县级以上地方各级人民政府安全生产监督管理部门依照本法，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理”的规定，璧山区应急局作为安全生产监督管理部门依法具有对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理的行政职权。 本案中，璧山区应急局提交并举示的工程承包合同、勘验笔录、现场照片、现场检查笔录、询问笔录等证据，结合当事人的陈述，足以认定发淳环保公司在修建莹帆公司污水处理站的生产经营活动中，存在将生产经营项目发包给不具备安全条件的个人，且未建立健全生产安全事故隐患排查治理制度和采取措施及时发现并消除事故隐患的违法事实。具体表现为：在事故现场未采取安全防护措施，现场作业人员未使用安全防护装备。并将水泵电气控制器置于自动开启状态，形成安全隐患；将污水处理站建设工程项目土建部分发包给不具备安全生产条件的个人，且未对承包人安全工作进行统一管理，施工现场安全管控缺失；未建立安全生产规章制度、员工培训制度和档案资料管理制度，未建立安全生产隐患排查治理台账，安全档案资料缺失；公司法定代表人安全生产观念淡漠，安全检查缺失，未对污水处理工程项目安全生产实施检查；事故现场安全管理不到位，未安排专门人员对污水处理站建设工程涉及的危险作业进行有效的安全管理。发淳环保公司未在施工现场设置安全警示标志、标识，亦未采取必要的安全防范措施。由于发淳环保公司存在上述违法事实以及安全生产观念淡漠、安全生产管理严重缺失等问题，造成李某某一人在施工作业中死亡，并长达十几小时无人知晓的安全生产事故，发淳环保公司对此负有责任。发淳环保公司将生产经营项目发包给不具备安全条件的个人以及未建立健全生产安全事故隐患排查治理制度，未采取管理措施及时发现并消除事故隐患的行为，已违反《中华人民共和国安全生产法》第三十八条、第四十六条第一款的规定，构成一般生产安全事故。为此，依据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第一项的规定，璧山区应急局决定对发淳环保公司给予罚款人民币35万元的行政处罚正当、合法。 关于发淳环保公司提出李某某死因不明的问题。因李某某一人在施工作业中死亡，并长达十几小时无人知晓，已表明其死亡结果与发淳环保公司安全生产管理缺失存在直接因果关系。另，造成生产经营单位人员死亡的安全生产事故一般是多种因素所致，并不能以死因未能彻底查清而否定生产经营单位在生产经营活动中存在的安全生产方面的违法事实。因此，死因仅是判断是否属于安全生产事故的一个因素。本案中，如非发淳环保公司安全生产管理缺失，并不足以导致李某某死亡后果的发生。另因本案客观上存在李某某尸体火化而无法查明其死因的情形，故不能因此免除发淳环保公司依法应承担的法律责任。综上，发淳环保公司提出璧山区应急局作出的本案行政处罚决定事实不清，适用法律错误的理由不成立。 关于发淳环保公司提出本案事故调查组作出的调查报告多处存在矛盾的问题。因该调查报告已经过重庆市璧山区人民政府作出《关于璧山高新区重庆莹帆精密五金有限公司“10.27”淹溺事故的批复》同意，且该批复属于发生法律效力的规范性文件，故一审法院对发淳环保公司提出的上述问题不作评述。 发淳环保公司提出璧山区应急局处罚对象错误的问题。发淳环保公司作为生产经营单位将其生产经营项目发包给不具备安全生产条件的个人的情形，并不等同于生产经营单位将其生产经营项目发包给生产经营单位。且发淳环保公司对案涉污水处理站的建设负有安全生产管理的法定义务，其在该项目的生产经营活动中，因安全生产管理缺失，导致从业人员李某某死亡后果的发生，于理于法均应承担安全生产事故责任。 璧山区应急局在本案行政程序中，依法履行了现场检查、立案、调查、勘验、行政处罚告知、送达等程序义务，其行政程序合法。 综上所述，发淳环保公司的诉讼请求不能成立，一审法院不予支持。璧山区应急局作出的（璧山）应急罚［2020］5号《行政处罚决定书》事实清楚，证据充分确实，适用法律正确，符合法定程序，处罚适当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回发淳环保公司的诉讼请求。一审案件受理费50元，由发淳环保公司负担。 上诉人发淳环保公司不服一审判决，向本院上诉称，一、一审法院以“李某某在施工过程作业中死亡，并长达十几个小时无人知晓，已表明其死亡结果与上诉人安全生产管理缺失存在直接因果关系”为由，认为上诉人管理疏漏造成李某某死亡而认定本案构成一般安全生产事故没有事实和法律依据。二、李某某因病死亡的可能性很大，应由被上诉人证明死亡原因。三、被上诉人处罚主体错误。请求撤销一审判决，并依法改判；一、二审诉讼费由被上诉人承担。 被上诉人璧山区应急管理局收到上诉状副本后，向本院书面答辩称，一、上诉人存在违法事实和违法行为应当受到法律的处罚。二、上诉人依法属于应当受到行政处罚的责任主体。三、被上诉人对上诉人作出的行政处罚符合法律规定，具有合法性。四、被上诉人作出的行政处罚程序合法。五、本案中，李某某的死亡时间和死亡原因并不影响对被上诉人的处罚。综上，请求依法判决驳回上诉人的上诉请求，维持一审判决。 被上诉人璧山区应急局在法定期限内向一审法院提交并当庭举示了如下证据： 1.罗发淳所在公司营业执照。 2.工程承包合同。 3.莹帆公司营业执照、法定代表人身份证、授权委托书。 4.发淳环保公司与莹帆公司签订的污水处理站建设工程承包合同。 5.现场检查笔录。 6.现场处理措施决定书。 7.勘验笔录。 8.整改复查意见。 9.现场勘验照片3张。 10.罗发淳询问笔录、身份证。 11.罗发燕询问笔录、身份证。 12.杨秀珍询问笔录、身份证。 13.黄永钊询问笔录。 14.李洁询问笔录、身份证等。 15.李某某的居民死亡医学证明书。 16.赔偿协议书、李某某身份证。 17.事故现场施工草图。 18.公司人员情况说明。 19.罗发淳收入证明。 20.重庆市璧山区人民政府《关于璧山高新区重庆莹帆精密五金有限公司“10.27”淹溺事故的批复》（璧山府［2019］15号）。 21.立案审批表。 22.行政处罚告知书（璧山）应急罚告［2019］4号。 23.行政处罚听证告知书（璧山）应急听告［2019］4号。 24.行政处罚决定书（璧山）应急罚［2019］4号。 25.文书送达回执。 26.璧山区人民法院（2019）渝0120行初55号《行政判决书》。 27.立案审批表。 28.行政处罚告知书（璧山）应急罚告［2020］5号。 29.行政处罚听证告知书（璧山）应急听告［2019］5号。 30.听证申请书、听证委托书、听证通知书及送达回执、听证会笔录。 31.听证会报告书、呈批表、行政处罚决定书（璧山）应急罚［2019］5号。 32.邮政送达回单及收件流程。 上诉人发淳环保公司在法定期限内向一审法院提交并当庭举示了如下证据： 1.（璧山）应急罚［2020］5号《行政处罚决定书》。 2.（2017）吉0381行初5号《行政判决书》。 经庭审质证，一审法院对上述证据认定如下：发淳环保公司举示的证据1、2系本案行政处罚决定书和司法裁判文书，具有真实性、关联性、合法性该院予以确认。璧山区应急局举示的证据1、2、3、4系其在行政程序中收集的证明发淳环保公司属于生产经营单位以及发淳环保公司与莹帆公司、李某某签订工程承包合同，其来源和形式合法，与本案具有真实性、关联性，该院予以确认；璧山区应急局举示的证据5、6、7、8、9系李某某在发淳环保公司承建的污水处理站工程项目作业死亡后，璧山区应急局对该工程项目进行现场检查、勘验和采取相关措施所形成的材料，与本案具有真实性、关联性、合法性，该院予以确认；璧山区应急局举示的证据10、11、12、13、14系璧山区应急局就发淳环保公司生产经营及李某某死亡等情况对罗发淳、罗发燕、杨秀珍、黄永钊等知情人员进行调查询问所制作的询问笔录，与本案具有真实性、关联性、合法性，该院予以确认；璧山区应急局举示的证据15系医疗机构出具的里祖良死亡证明书，与本案具有真实性、关联性、合法性，该院予以确认；璧山区应急局举示的证据16系李某某死亡后发淳环保公司与其家属签订的赔偿协议，与本案具有真实性、合法性、关联性，该院予以确认；璧山区应急局举示的证据17系发淳环保公司工作人员绘制的污水处理站土建施工图，与本案具有真实性、关联性、合法性，该院予以确认；璧山区应急局举示证据18、19系发淳环保公司出具的员工情况说明和法定代表人收入证明，与本案具有真实性、关联性、合法性，该院予以确认；璧山区应急局举示的证据20系重庆市璧山区人民政府对璧山高新区重庆莹帆精密五金有限公司“10.27”淹溺事故调查组的事故调查报告所作的批复，与本案事实具有真实性、关联性、合法性，该院予以确认；璧山区应急局举示的证据21、22、23、24、25系璧山区应急局2019年作出的应急罚［2019］4号《行政处罚决定书》的程序性材料，与本案具有真实性，关联性，合法性，该院予以确认；璧山区应急局举示的证据26系本案关联行政判决书，与本案具有真实性，关联性，合法性，该院予以确认；璧山区应急局举示的证据27、28、29、30、31、32系本案行政处罚决定程序性材料，与本案具有真实性，关联性，合法性，该院予以确认。 二审中，当事人向一审法院提交的证据已依法随案移送本院。本院对证据的认定与一审法院相同。根据已采信的证据以及一审庭审笔录，本院认定的案件事实与一审法院认定的事实相同。 本院认为，根据《安全生产法》第九条第一款的规定，被上诉人璧山区应急局具有作出被诉《行政处罚决定书》的行政职权。 本案中，根据被上诉人璧山区应急局举示的建设工程承包合同、现场检查笔录、勘验笔录、询问笔录、赔偿协议书、“10.27”淹溺事故的批复等证据能够证明，发淳环保公司在修建莹帆公司污水处理站的生产经营活动中，存在将生产经营项目发包给不具备安全条件的个人，且未建立健全生产安全事故隐患排查治理制度和采取措施及时发现并消除事故隐患的违法事实。该行为违反《安全生产法》第三十八条、第四十六条第一款的规定，构成一般生产安全事故。根据《安全生产法》第一百零九条第一项的规定，发生一般事故的，处二十万元以上五十万以下的罚款，被上诉人璧山区应急局根据查明的事实作出被诉《行政处罚决定书》，对上诉人处以罚款人民币35万的处罚，认定事实清楚、适用法律正确，处罚适当。被上诉人璧山区应急局作出被诉《行政处罚决定书》之前，依法经过了立案、调查、行政处罚告知等程序，符合法律规定，程序合法。综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人要求撤销一审判决并依法改判的上诉请求及理由不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人重庆发淳环保科技有限公司负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  李 宜 审 判 员  李雪莲 审 判 员  罗 红 二〇二一年三月十六日 法官助理  周 宏 书 记 员  王君宜