重庆市第一中级人民法院行 政 判 决 书（2021）渝01行终219号上诉人（一审原告）杨发廉，男，汉族，1936年3月18日出生，住四川省成都市成华区。上诉人（一审原告）杨松，男，汉族，1969年1月31日出生，住四川省成都市成华区。上诉人（一审原告）杨柳，女，汉族，1971年8月3日出生，住四川省成都市成华区。被上诉人（一审被告）重庆市规划和自然资源局，住所地重庆市渝北区龙山街道龙山大道339号，统一社会信用代码11500000MB1598075U。法定代表人扈万泰，该局局长。委托代理人游庆华，北京市中银（重庆）律师事务所律师。委托代理人赵红燕。被上诉人（一审被告）重庆市人民政府，住所地重庆市渝中区人民路232号。法定代表人唐良智，该府市长。委托代理人陈思兰。委托代理人卢苇。一审第三人重庆市沙坪坝区回龙坝镇人民政府，住所地重庆市沙坪坝区回龙坝镇回龙北街21号，统一社会信用代码11500106733964528B。法定代表人冯政，该镇镇长。上诉人杨发廉、杨松、杨柳因诉被上诉人重庆市规划和自然资源局（简称市规资局）、重庆市人民政府（简称市政府）及一审第三人重庆市沙坪坝区回龙坝镇人民政府（简称回龙坝镇政府）行政答复及行政复议一案，不服重庆市北碚区人民法院作出的（2020）渝0109行初157号行政判决，向本院提起上诉。本院于2021年2月5日立案受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。一审法院经审理查明：案涉房屋位于重庆市沙坪坝区××镇××街××号××号，解放初已存在，未进行权属登记。现由重庆市沙坪坝区回龙坝镇回龙坝社区居委会管理。2018年12月25日，重庆市规划局沙坪坝区分局作出渝规沙函〔2018〕187号《关于杨发廉、杨松、杨柳核实规划性质的复函》，载明：“沙坪坝区回龙坝镇和平街45号附1号房屋性质符合现行城市规划。如有调整，以重庆市人民政府批准的最终成果为准。”2019年1月3日，杨发廉、杨松、杨柳的共同委托代理人叶礼辉律师向重庆市沙坪坝区不动产登记中心（简称沙区不动产中心）受理审查科科长提交《房屋公告及权属登记申请书》及案涉房屋照片、证人证言、干部履历表、火化证明等相关资料，请求对案涉房屋进行公告（询异公告），并在公告期满后无异议或者异议不成立时，对案涉房屋核准登记，办理房屋权属登记手续。在沙区不动产中心调查核实期间，回龙坝镇政府出具《关于核实房屋权属情况的复函》，主要内容为：案涉房屋原在供销社下属单位兴隆合作商店的安排下由职工孙荣辉居住，孙荣辉去世后，其妻子张玉清居住至故亡，后涉案房屋由回龙坝镇回龙坝社区管理至今，房屋的修缮、维护亦由该社区承担。自项绍洲搬离至杨发廉等2017年到该镇要求出具权属证明期间，杨发廉等从未主张过对房屋享有所有权，也未对该房屋进行修缮、管理，且目前尚无任何直接证据证明房屋权利人指向杨发廉、杨松、杨柳或项绍洲。该镇认为该房屋的权属处于争议状态，尚未明确，请求暂缓相关事项的办理。2019年4月22日，沙区不动产中心作出《关于房屋存在权属争议的告知函》（简称《告知函》）。杨发廉、杨松、杨柳不服，向市政府申请行政复议。市政府于2019年5月13日受理，于2019年5月17日作出《行政复议答复通知书》，于2019年5月20日送达被申请人市规资局。2019年7月10日，市政府决定延期30日作出行政复议决定。因认为回龙坝镇政府与该行政复议有利害关系，市政府于2019年7月11日通知回龙坝镇政府参加行政复议。2019年8月11日，市政府决定中止该案审理。2019年9月2日，市政府决定恢复该案审理并作出行政复议决定：“一、……本案中，申请人针对尚未登记的涉案房屋申请首次登记，在提交证据不足以证实其权属来源、可能存在权属争议或者可能涉及他人利害关系的情形下，被申请人进行调查并核实到涉案房屋确实存在权属异议，遂作出《告知函》，建议申请人与回龙坝镇政府先行协商解决权属争议问题后再依法申请办理房屋权属登记，内容适当。二、《不动产登记暂行条例》第十七条规定，‘不动产登记机构收到不动产登记申请材料，应当分别按照下列情况办理：（一）属于登记职责范围，申请材料齐全、符合法定形式，或者申请人按照要求提交全部补正申请材料的，应当受理并书面告知申请人；（二）申请材料存在可以当场更正的错误的，应当告知申请人当场更正，申请人当场更正后，应当受理并书面告知申请人；（三）申请人材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场书面告知申请人不予受理并一次性告知需要补正的全部内容；（四）申请登记的不动产不属于本机构登记范围的，应当当场书面告知申请人不予受理并告知申请人向有登记权的机构申请。不动产登记机构未当场书面告知申请人不予受理的，视为受理’。第二十条规定：‘不动产登记机构应当自受理登记申请之日起三十个工作日内办结不动产登记手续，法律另有规定的除外。’被申请人于2018年12月27日收到《申请书》后，于2019年4月22日作出《告知函》，超过了法定办结期限，程序违法。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项之规定，确认被申请人于2019年4月22日作出的《告知函》程序违法。”一审法院认为，《不动产登记暂行条例》第七条第一款规定，不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理；直辖市、设区的市人民政府可以确定本级不动产登记机构统一办理所属各区的不动产登记。案涉房屋位于重庆市沙坪坝区，沙区不动产中心有权办理本辖区内的不动产登记。被告市规资局作为授权沙区不动产中心行使职权的机关，是本案适格被告。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款，市政府作为市规资局的本级人民政府，具有受理杨发廉、杨松、杨柳行政复议申请的职权。其在收到复议申请后依法受理并进行相关调查，在法定期限内作出了行政复议决定，程序合法。申请登记的不动产必须产权明晰，界址明确，权属无争议。2015年3月1日起施行的《不动产登记暂行条例》第二十二条规定，存在尚未解决的权属争议的，不动产登记机构应当不予登记，并书面告知申请人。2012年《重庆市土地房屋权属登记条例》第二十四条规定，法律、法规和本条例规定不予登记的其他情形，登记机构不予登记。本案，在案证据足以证明杨发廉、杨松、杨柳与回龙坝镇政府之间就案涉房屋的权属存在分歧：究竟属于杨发廉、杨松、杨柳继承，还是因原所有权人死亡多年来未发生继承、原所有权人亲属多年来未对房屋进行管理应收归国有。因此，沙区不动产中心告知杨发廉、杨松、杨柳先解决权属争议问题之后再申请办理房屋权属登记并无不当。关于杨发廉、杨松、杨柳根据2012年《重庆市土地房屋权属登记条例》第四十二条提出的询异公告事项。该条规定，“1990年4月1日原《中华人民共和国城市规划法》实施前在国有土地上建成的房屋申请初始登记，申请人不能提交土地房屋权属来源证明文件的，经规划行政主管部门确认符合城市规划，可以向登记机构提出公告申请。经登报公告满三十日无异议或者异议不成立，登记机构应当核准登记。”该规定在条例“第三章初始登记”一章，因袭了2004年《重庆市土地房屋权属登记条例》“第三章设定”登记第二十九条的条文内容，“申请城市范围内土地房屋的权属登记，申请人不能提交土地房屋权属来源证明文件的，经规划行政主管部门确认符合城市规划，且经房屋安全鉴定机构鉴定符合房屋安全规范的，可以向土地房屋行政主管部门提出公告申请。登报公告满六十日无异议的，土地房屋行政主管部门应当核准登记。”登记机构办理初始登记的前提即申请符合权属无争议等基本条件。在提交的其他资料齐全、权属来源合法，四至界限清楚明确、申请登记内容与提交资料证明的内容及土地房屋实际状况一致、权属无争议的情况下，由于房屋年代已久，申请人不能提交土地房屋权属来源证明文件的，可以进行询异公告。本案，杨发廉、杨松、杨柳虽有初步证据证明案涉房屋系其祖上所有私房，但在权属存在争议的情形下，则只能适用2015年3月1日起施行的《不动产登记暂行条例》第二十二条规定，不予登记。2015年3月1日起施行的《不动产登记暂行条例》第十七条规定，“不动产登记机构收到不动产登记申请材料，应当分别按照下列情况办理：（一）属于登记职责范围，申请材料齐全、符合法定形式，或者申请人按照要求提交全部补正申请材料的，应当受理并书面告知申请人；（二）申请材料存在可以当场更正的错误的，应当告知申请人当场更正，申请人当场更正后，应当受理并书面告知申请人；（三）申请人材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场书面告知申请人不予受理并一次性告知需要补正的全部内容；（四）申请登记的不动产不属于本机构登记范围的，应当当场书面告知申请人不予受理并告知申请人向有登记权的机构申请。不动产登记机构未当场书面告知申请人不予受理的，视为受理”。本案，沙区不动产中心于2018年12月27日收到杨发廉、杨松、杨柳代理人当场提交的《申请书》后，未按照前述规定分别视不同情形当场书面告知受理、要求补正更正等，应视为受理了杨发廉、杨松、杨柳申请。结合2015年3月1日起施行的《不动产登记暂行条例》第二十条之规定：“不动产登记机构应当自受理登记申请之日起三十个工作日内办结不动产登记手续，法律另有规定的除外”，沙区不动产中心于2019年4月22日作出《告知函》，超过了法定办结期限，程序轻微违法。市政府根据《行政复议法》第二十八条第一款第三项之规定，确认被诉《告知函》行为违法，并无不当。综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第二项、第七十九条、第六十九条之规定，判决确认重庆市沙坪坝不动产登记中心于2019年4月22日作出的《告知函》违法；驳回杨发廉、杨松、杨柳的其他诉讼请求。上诉人杨发廉、杨松、杨柳不服一审判决，向本院上诉称，一、案涉房屋被回龙坝镇政府非法控制，并交由社区使用，一审法院遗漏回龙坝镇政府并未否认案涉房屋属于项绍洲所有的重要事实，系认定事实不清；二、一审第三人不具备认定、处理房屋权属争议的法定职责，与诉争房屋不具备法律上的利害关系，不是行政法意义上的第三人。一审判决认为涉案房屋存在权属争议，不符合公告询异的前提条件，没有事实与法律依据；三、案涉房屋客观存在，应当办理房屋权属登记，保护当事人的物权。市规资局对案涉房屋进行公告，不会损害社会公共利益和他人合法权益。上诉人的申请事项符合法律规定，市规资局应当依法办理。综上，请求二审法院撤销一审判决；依法改判撤销市规资局作出的《告知函》及市政府作出的渝府复〔2019〕582号《行政复议决定书》，责令市规资局重新作出行政行为；一、二审诉讼费由被上诉人承担。被上诉人市政府答辩称，被上诉人作出的《行政复议决定书》主体适格，程序合法，认定事实清楚、证据充分，适用法律正确。上诉人提起行政诉讼于法无据，请求人民法院驳回上诉人的诉讼请求。被上诉人市规资局、一审第三人回龙坝镇政府均未在法定期限内向本院提交书面答辩意见。二审中本院经审理查证的事实与一审法院认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，《不动产登记暂行条例》第七条第一款规定，不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理；直辖市、设区的市人民政府可以确定本级不动产登记机构统一办理所属各区的不动产登记。案涉房屋位于重庆市沙坪坝区，沙区不动产中心有权办理本辖区内的不动产登记。被上诉人市规资局作为授权沙区不动产中心行使职权的机关，是本案适格被告。根据《不动产登记暂行条例》第二十二条之规定，申请登记的不动产存在尚未解决的权属争议的，不动产登记机构应当不予登记，并书面告知申请人。本案中，沙区不动产中心收到上诉人提交的房屋公告及权属登记申请后，向回龙坝镇政府发出《关于核实房屋权属情况的函》，向该政府核实案涉房屋的权利人是否为项绍洲，是否存在权属争议。回龙坝镇政府复函表示该房屋的权属处于争议状态，尚未明确，希望暂缓办理相关事项。据此，沙区不动产中心作出被诉《告知函》，建议上诉人与回龙坝镇政府先行协商解决权属争议问题，再依法申请办理房屋权属登记并无不当。关于上诉人申请对案涉房屋进行询异公告的申请事项，本院认为，申请人依照《重庆市土地房屋权属登记条例》第四十二条的规定向登记机构提出询异公告申请的最终目的在于确认不动产是否存在权属争议。本案中，回龙坝镇政府已复函明确表示房屋存在权属争议且阐明理由的情况下，沙区不动产中心未进行询异公告径行认定案涉房屋权属存在争议并无不当。根据《不动产登记暂行条例》第十七条之规定，不动产登记机构收到不动产登记申请材料后，未当场书面告知申请人不予受理的，视为受理。本案，沙区不动产中心于2018年12月27日收到上诉人代理人当场提交的《申请书》后，未分别视不同情形当场书面告知受理、要求补正更正等，亦未当场书面告知申请人不予受理，故应视为受理了上诉人的申请。该条例第二十条规定：“不动产登记机构应当自受理登记申请之日起三十个工作日内办结不动产登记手续，法律另有规定的除外”，沙区不动产中心于2019年4月22日作出《告知函》，超过了法定办结期限，程序轻微违法，但对上诉人的权利不产生实际影响。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条之规定，被上诉人市政府作为市规资局的本级人民政府，具有作出被诉行政复议决定的法定职权。被上诉人市政府收到复议申请后依法受理并进行相关调查，在法定期限内作出了行政复议决定，认定市规资局超过法定办案期限，确认市规资局于2019年4月22日作出的《告知函》程序违法。被诉复议决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。综上，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，本院依法予以维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。案件受理费50元，由上诉人杨发廉、杨松、杨柳负担。本判决为终审判决。审 判 长  邹 萍审 判 员  王 蓓审 判 员  李 宜二〇二一年三月二十四日法官助理  王振华书 记 员  汪玉霞