兰州铁路运输中级法院   行政裁定书   （2021）甘71行终5号   上诉人（原审原告）王玉志。   委托代理人王玉总（王玉志之兄）。   委托代理人王雪霞，北京圣运（天津）律师事务所律师。   被上诉人（原审被告）兰州市自然资源局，住所地甘肃省兰州市城关区通渭路127号。   法定代表人陈一夫，该局局长。   委托代理人滕制军，该局政策法规科科长。   委托代理人樊新亭，甘肃东方人律师事务所律师。   上诉人王玉志因诉被上诉人兰州市自然资源局（以下简称市资源局）查处土地回复行为一案，不服兰州铁路运输法院（2020）甘7101行初178号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2021年1月20日立案后依法组成合议庭，并于2021年3月18日公开开庭审理了本案。上诉人王玉志及其委托代理人王玉总、王雪霞，被上诉人市资源局的委托代理人滕制军、樊新亭到庭参加诉讼。本案现已审理终结。   原审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，王玉志于2020年6月11日向市资源局提交了《查处申请书》，请求对非法闲置城关区青石湾村三道岔土地的行为予以查处，追究相关责任人的法律责任，并给予书面答复。王玉志未提交其与城关区青石湾村三道岔土地之间具有利害关系的证据。王玉志的申请属于依据《中华人民共和国土地管理法》第七条规定对土地违法行为的举报，上述规定的本意是为行政机关查处违反土地法律规范的行为提供线索或者证据，其规范目的在于维护公共利益，而非保障举报人自身的合法权益。行政机关对于投诉举报的处理，包括答复或非答复，均与投诉举报人自身合法权益没有直接利害关系。综上，王玉志不具备本案行政诉讼的原告资格，已经立案的，应当裁定驳回起诉，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第三款的规定，裁定驳回王玉志的起诉。案件受理费50元，待本裁定生效后退还王玉志。   上诉人王玉志不服原审裁定，向本院提起上诉，主要理由为：原审裁定认定事实不清，适用法律错误。一、上诉人作为被征收人，有权就征收土地过程中存在的违法行为主张合法权益，且被上诉人作出的兰资函〔2020〕409号《关于王玉志反映事项的回复》（以下简称《回复》）是针对上诉人的，上诉人有权就其提起诉讼。根据2019年修改前的《中华人民共和国土地管理法》第六条规定：“任何单位和个人都有遵守土地管理法律、法规的义务，并有权对违反土地管理法律、法规的行为提出检举和控告。”该法第十七条规定：“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”上诉人系城关区青石湾村村民，在城关区青石湾村三道岔开发了30.17亩土地，并合法使用土地，上诉人有权在其合法权益遭到损害时向被上诉人提出查处申请，被上诉人有对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查的行政职责。被上诉人作出的《回复》明确写为《关于王玉志反映事项的回复》。因此，该回复是针对上诉人作出的，其内容对上诉人的权利义务产生实际影响，上诉人依法有权提起本案诉讼。二、被上诉人市资源局对违法行为查处不到位，致使违法行为得不到约束，侵犯了上诉人的合法权益。案涉搬迁项目导致上诉人的土地在2013年就被征收且未得到合理的安置补偿，土地被征收后闲置多年未使用，本应却并未交由原农村集体经济组织恢复耕种，构成了对土地资源的严重浪费。上诉人请求被上诉人对违法闲置土地行为进行查处，并追究相关责任人员的法律责任，以期将该处土地归还原农村集体经济组织，但被上诉人无视土地闲置多年的事实，对违法行为查处不到位，致使违法行为得不到约束，侵犯了上诉人的合法权益。三、被上诉人作出的《回复》存在程序违法情形，且没有事实根据，应予撤销。首先，查处行为的具体承办人员不明。被诉《回复》没有明确具体事实依据。根据《中华人民共和国土地管理法》第三十八条的规定，禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地。已经办理审批手续的非农业建设占用耕地，一年内不用而又可以耕种并收获的，应当由原耕种该幅耕地的集体或者个人恢复耕种，也可以由用地单位组织耕种；一年以上未动工建设的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳闲置费；连续二年未使用的,经原批准机关批准,由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权；该幅土地原为农民集体所有的，应当交由原农村集体经济组织恢复耕种。本案中，案涉土地于2013年11月21日被征收，但2020年才挂牌出让，已经明显超过了法律规定的“连续二年未使用”，在摘牌前已构成违法闲置土地情形，依法应当交还原集体经济组织恢复耕种。综上，上诉人请求撤销兰州铁路运输法院（2020）甘7101行初178号行政裁定，依法改判或发回重审。   被上诉人市资源局辩称，一、上诉人的诉讼请求不属于行政诉讼受案范围。被上诉人作出的《回复》是对上诉人所反映土地的现有情况的回复，未涉及上诉人实体权利，对其权利义务不产生实质性影响。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（十）项规定，该行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围，依法应当驳回起诉。二、被诉《回复》程序合法。被上诉人于2020年6月18日收到上诉人提交的《查处申请书》后，依照程序认真调查研究，于2020年7月13日向王玉志作出回复并送达，回复程序合法。三、被诉相关土地已合法出让，不存在闲置情形。王玉志反映的土地在征收后至挂牌出让前，一直处于开发整理状态，不存在土地闲置情形，且该片区土地经市政府批准，已于2020年5月23日发布公开出让公告，目前已由广州凯隆置业有限公司摘牌，取得土地使用权。现该土地并不存在闲置情形，因此无需对该土地利用情况进行查处。四、上诉人反映事项不具备闲置土地查处条件。《闲置土地处置办法》第二条规定：“闲置土地是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。”上诉人反映的土地在2020年6月24日挂牌出让前一直处于开发整理状态，在此阶段该土地没有相关国有建设用地使用权人，闲置土地查处对象不存在。五、上诉人反映事项不适用《中华人民共和国土地管理法》第三十八条的规定。《中华人民共和国土地管理法》第三十八条规定：“禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地。已经办理审批手续的非农业建设占用耕地，一年内不用而又可以耕种并收获的，应当由原耕种该幅耕地的集体或者个人恢复耕种，也可以由用地单位组织耕种；一年以上未动工建设的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳闲置费；连续二年未使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权；该幅土地原为农民集体所有的，应当交由原农村集体经济组织恢复耕种。”上诉人对该条理解有误，该条规定仅适用于已经办理审批手续的非农业建设占用耕地的情形，被上诉人所反映的土地在挂牌出让前处于开发整理状态，土地上不存在国有建设用地使用权人，也未进行非农业建设，更不存在已经办理审批手续的情况。综上，被上诉人请求驳回上诉，维持原裁定。   经二审审理查明，2013年11月21日，原兰州市国土资源局城关分局、兰州市城关区人民政府青白石街道办事处（以下简称青白石街道办）、兰州市城关区青白石乡青石湾村民委员会（以下简称青石湾村委会）三方签订了《征收集体土地协议书》，约定：根据《中华人民共和国土地管理法》《甘肃省实施办法》《国土资源部关于甘肃省低丘缓坡荒滩等未利用地开发利用试点工作方案的复函》（国土资函〔2012〕630号）《甘肃肃省人民政府关于印发的通知》（〔2012〕151号）及兰州市、城关区政府相关会议精神，兰州市低丘缓坡荒滩等未利用地开发试点项目需征收青石湾村委会位于二道岔、三道岔范围内集体荒地、未利用土地面积为9.599公顷（合143.99亩），作为青白石青山片区土地开发项目建设用地，补偿补助费合计1267687.96元（每亩按年产值4402元的2倍给予补偿），地上建筑物、附着物补偿经评估后另行补偿。《太平洋土地开发项目一期工程土地登记表》记载了位于青石湾村三道岔上段四台、五台、六台、七台、八台、三道岔下段七台的撂荒地或未利用地共计30.17亩，户主签字一栏签有“王玉志”，村委会审核人签字一栏空白，且无盖章。   2017年6月14日，青石湾村委会向青白石街道办提交《太平洋开发项目占用我村集体荒地和村民未利用地的情况反映报告》，主要内容为:“2013年太平洋开发项目共占用我村集体荒地2500余亩，村民未利用地共143.99亩，当时由于该开发项目过于仓促和混乱，至今我村集体荒地的返还点没有确定，而村民的未利用地补偿每亩仅8804元。虽然该未利用地的补偿款已打入我村账户，但村民至今不予领取，原因是村民认为该地的土地性质不属于撂荒地，而属于个人开发地，补偿标准太低而不予领取。近几年来，村民无数次来村委会反映此事，村委会已无法处理。现再次就以上情况上报街道办事处，请与上级有关单位协调予以解决为盼。特此报告。”   2017年9月30日，青石湾村委会出具的《证明》载明：“兹有青石湾村村民王子明、王玉总、刘小兵、王玉仁、王肖三、王玉继、王玉志等人于2007年在青石湾村三道岔上面用装载机进行了土地开发。”王玉志所称在兰州市城关区青白石乡青石湾村三道岔村集体所有的荒山荒坡范围内平整土地30.17亩，并未提交承包手续。   2020年5月22日，兰州市人民政府向市资源局作出兰政储让〔2020〕13号《兰州市人民政府关于公开供应G2009-1～59号宗地国有建设用地使用权的批复》，G2009-1～59号宗地位置均在城关区青石片区。2020年6月30日，兰州市公共资源交易中心向市资源局作出兰交易函〔2020〕72号《兰州市公共资源交易中心关于G2009-1～59号宗地出让结果的函》，该中心于2020年6月24日公开出让了编号为G2009-1～59号宗地，由广州凯隆置业有限公司竞得。   2020年6月11日，上诉人王玉志向被上诉人市资源局提交《查处申请书》，申请事项为：请求依法对非法闲置城关区青石湾村三道岔土地的行为予以查处，追究相关责任人员的法律责任，并给予申请人书面回复。2020年7月13日，被上诉人市资源局向王玉志作出《回复》，主要内容为：“您反映的青石片区土地经市政府批准，已于2020年5月23日由市公共资源交易中心发布公开出让公告，挂牌期至2020年6月24日10时。目前已由广州凯隆置业有限公司摘牌，取得土地使用权，按照出让合同的约定，该宗地尚未构成闲置。”   庭审中，上诉人王玉志称青石湾村委会曾三次口头通知其领取涉案土地补偿款，因补偿款过低，至今未领取。   本院认为，上诉人王玉志提起本案诉讼的一审诉讼请求是：请求撤销市资源局于2020年7月23日作出的《回复》，责令其重新调查处理，并将书面调查结果送达王玉志。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”《最高人民法院关于适用的解释》第十二条第（五）项“为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的”的规定，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”的情形之一。“与行政行为有利害关系”是指行政机关的行政行为对公民、法人或者其他组织的合法权益已经或者将会产生实际影响。这种利害关系，包括不利的关系和有利的关系，但必须是一种已经或者必将形成的关系。对于原告与被诉行政行为有无利害关系，需要综合考虑全案事实以及当事人的诉讼请求来予以判断。上诉人王玉志系向被上诉人市资源局举报并请求查处闲置土地行为，并非为了维护其自身合法权益而进行的投诉。故上诉人王玉志提起本案之诉，确实无诉的利益，应当依法裁定驳回其起诉。原审裁定结果正确，应予维持。上诉人王玉志的上诉理由不能成立，对其上诉请求本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：   驳回上诉，维持原裁定。   本裁定为终审裁定。   审判长 马世元   审判员 李茫信   审判员 成 蕾   二〇二一年三月二十六日   书记员 李少飞   附：本裁定适用的相关法律规定   1.《中华人民共和国行政诉讼法》   第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：   (一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；   (二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；   (三)原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；   (四)原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。   原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。   人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。