四川省南充市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）川13行终40号 上诉人（原审原告）何某2，男，1984年8月17日出生，汉族，住址四川省南部县。 委托代理人高明扬，北京圣运（上海）律师事务所律师。 上诉人（原审原告）施杨芳，女，1989年4月4日出生，汉族，住址四川省南部县。 委托代理人何某2（系施杨芳之夫），男，1984年8月17日出生，汉族，住址四川省南部县。 上诉人（原审原告）何某1，男，2020年11月3日出生，汉族，住址四川省南部县。 法定代理人何某2（系何某1的父亲），男，1984年8月17日出生，汉族，住址四川省南部县。 被上诉人（原审被告）南部县自然资源和规划局，住所地四川省南部县金葫路**。 法定代表人蒋明胜，局长。 委托代理人杜正荣，该局执法大队工作人员。 委托代理人柴洪勇，四川建春律师事务所律师。 上诉人何某2、施杨芳、何某1因与被上诉人南部县自然资源和规划局（以下简称南部自规局）责令交还土地一案，不服四川省西充县人民法院（2020）川1325行初70号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 原审认定，2013年3月1日，四川省人民政府作出《关于南部县2012年第3批城市建设用地的批复》（川府土〔2013〕51号）文件，同意将包括原南部县南隆镇老君山村10、11、15组（原告户籍所在地）在内的集体农用地15.1129公顷和原有建设用地2.3794公顷，合计17.4923公顷土地征收为国家所有，作为南部县2012年第3批城市建设用地。2015年11月3日，四川省人民政府作出《关于南部县2015年第3批乡镇建设用地的批复》（川府土〔2015〕830号）文件，同意将包括原南部县南隆镇老君山村2、9组在内的集体农用地32.6087公顷和原有建设用地8.8162公顷，合计41.4249公顷征收为国家所有，作为南部县2015年第3批乡镇建设用地。 2013年7月1日，南部县人民政府发布《关于征收（原）南隆镇部分村社土地的公告》，对征地范围及用途（原南隆镇老君山村3社、8社、11社、15社，共计196.96亩集体土地征收为国家所有）、权利申报登记、冻结户口及组织实施单位等事项予以公告。2014年3月26日，南部县人民政府再次发布《关于征收（原）南隆镇部分村组土地的公告》，对征地范围及用途（原南隆镇老君山村8、9、15组共计57.67亩集体土地征收为国家所有，作为该县拆迁安置还房小区建设项目用地）、权利申报登记、冻结户口及组织实施单位等事项予以公告。2015年6月15日，南部县人民政府第三次发布《关于征收（原）南隆镇部分村组集体土地的公告》，对征地范围及用途（原南隆镇老君山村8、9、11、15组部分集体土地118.582亩征收为国家所有，作为该县城市建设用地）、权利申报登记、冻结户口及组织实施单位等事项予以公告。2017年4月12日，南部县人民政府第四次发布《关于征收（原）南隆镇老君山村部分集体土地的公告》，对征地范围及用途（原南隆镇老君山村9组6亩、15组29亩集体土地征收为国家所有，作为南部县城西新区棚户区配套基础设施建设项目用地）、权利申报登记、冻结户口及组织实施单位等事项予以公告。 原南部县国土资源局先后于2013年7月、2014年8月和2015年3月发布三次《关于征收南部县老君山村十五社集体土地补偿安置方案的公告》，对土地补偿费、安置补偿费标准，青苗及附着物补偿标准，征地补偿安置费用，转非人员及安置办法予以公告，并告知土地所有权和土地使用权人如对本方案内容有不同意见，请在公告之日起五日内以村民委员会或村民小组为单位，以书面形式送达原南部县国土资源局。同时告知该方案在征求意见后，报南部县人民政府批准组织实施，如对批准后的征收补偿安置方案有争议，不影响组织实施。 原南部县南隆镇人民政府分别于2013年7月16日、2014年6月15日和2015年3月25日制作《征地补偿（安置）登记表》确定老君山村15组用地分类面积、农业人口数量、人均耕地面积、转非安置人员人数和安置办法。南部县人民政府统一征地办公室就上述征地分三次与原南部县南隆镇老君山村15组签订《征地补偿安置协议书》，就征用土地面积、农业人口安置、征地补偿安置及其他补充费和征地补偿费用使用办法等达成一致意见。 2017年9月21日，原南部县南隆镇人民政府制作《南部县城南片区棚户区改造项目房屋现状分户调查登记表》和《南部县城南片区棚户区改造项目房屋征收附属设施及室内装修登记表》对原告何某2房屋现状、附属设施及室内装修进行登记，原告何某2予以签字确认。 之后，被告多次与原告协商房屋拆迁补偿事宜，因原告主张安置补偿方案与拆迁安置政策不符，在签约期内，双方未能签订补偿安置协议。2020年9月25日，被告南部自规局向原告作出并送达《房屋征收补偿决定书》（南自规征补〔2020〕10号），对原告何某2户房屋实现货币补偿，补偿金额为人民币895489.15元。现房屋拆迁补偿费已足额存入专户。 2020年10月10日，被告南部自规局对原告何某2拒不履行交地行为进行立案调查，10月15日，被告作出《行政处理告知书》（南自规案〔告〕〔2020〕024号）和《行政处理听证告知书》（南自规案〔听〕〔2020〕024号），并于当日直接送达给原告。2020年10月17日，原告提交书面陈述申辩意见，认为被告不仅没有落实安置补助费用，而且对于房屋价值也没有依法进行认定，被告作出的房屋征收补偿标准实体程序均违法，请求撤销拟责令交地的行政处理决定。被告认为原告的陈述申辩无新的证据和理由，不予采纳。2020年10月22日，被告南部自规局作出《行政处理决定书》，该决定书载明：经查，当事人何某2房屋所占土地已于2015年经省人民政府批准征收为国有建设用地，2017年4月南部县人民政府对拟征收的集体土地及土地征收补偿安置方案进行公告，依法按程序实施了土地征收并进行了土地补偿、人口安置等工作。2020年9月，南部自规局受南部县人民政府委托向当事人何某2作出《房屋征收补偿决定书》，但当事人在规定的期限内仍然未与委托实施单位南隆街道办事处签订《房屋征收补偿协议》，拒不履行房屋搬迁交出土地义务。其行为违反了《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条、《四川省〈中华人民共和国土地管理法〉实施办法》第六十三条的规定，决定处理如下：责令何某2户在接到本行政处理决定书之日起五日内，将位于南部县××街道××社区××组的房屋搬迁交出土地。被告南部自规局一并向原告告知申请行政复议或提起行政诉讼的期限和途径。2020年10月23日，被告向原告邮寄送达了该处理决定书。 原告何某2认为，被告作出的补偿方案严重侵害了原告的合法权益，被告作出的行政处理决定事实不清，实体和程序均违法，遂提起本案诉讼。 另查明，原南部县国土资源局现组建为南部自规局。原南部县南隆镇人民政府现组建为南部县南隆街道办事处。南部县南隆镇老君山村现更名为南部县南隆街道办事处老君山社区。南部县南隆镇老君山村十五社与南部县南隆镇老君山村15组系同一集体经济组织。原告何某2户籍所在地为南部县××街道××社区××组。 被告提交的《报征叠加图》显示：原告房屋所在地位于南部县2015年第三批乡镇建设用地范围内。征收原告所在地集体土地作为棚户区改造项目建设用地。 原审认为，根据《四川省〈中华人民共和国土地管理法〉实施办法》第六十三条“建设征用、使用土地，依法补偿、安置后，当事人拒不搬迁的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令其限期搬迁；逾期不搬迁的，市、县人民政府依法申请人民法院强制执行”的规定，南部自规局有权作出《行政处理决定书》，系本案适格被告。 本案争议焦点为：被告南部自规局作出的《行政处理决定书》是否合法。虽然现行《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国土地管理法实施条例》均未对土地管理部门作出责令交出土地行政处理决定的条件作出相应规定，但根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条第一款“县级以上人民政府土地管理部门根据土地管理法实施条例第四十五条的规定，申请人民法院执行其作出的责令交出土地决定的，应当符合下列条件：（一）征收土地方案已经有权机关依法批准；（二）市、县人民政府和土地管理部门已经依照土地管理法和土地管理法实施条例规定的程序实施征地行为；（三）被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行；”的司法解释精神，土地管理部门在作出责令交出土地的行政处理决定前，应当符合前述规定的条件。本案中，第一，案涉土地已经四川省人民政府批准被依法征收，而原告何某2户所有的房屋及占用的土地位于被批准征收土地的范围内。第二，南部县人民政府和南部自规局分别发布了征收集体土地的公告和《关于征收南部县老君山村十五社集体土地补偿安置方案的公告》，相关部门与原告所在集体经济组织签订了《征地补偿安置协议书》，已就征用土地面积、农业人口安置、征地补偿安置及其他补充费和征地补偿费用使用办法等达成一致意见。南部县人民政府和南部自规局已经依照土地管理法和土地管理法实施条例规定的程序实施征地行为。第三，被告南部自规局多次与原告协商房屋拆迁补偿事宜，在不能签订房屋拆迁补偿协议的情况下，及时作出《房屋征收补偿决定书》，并将补偿款存入专户，应当视被告已履行补偿义务。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定，征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。如原告对房屋征收补偿决定适用的补偿标准有异议，可另行主张权利，而不得以此为由，拒绝交出土地，影响征地方案的实施。基于上述三点，被告责令原告交出土地的前提条件业已具备。 原告在此情况下，仍拒不交出土地，加之案涉工程建设项目系棚户区改造的公益项目，被告据此作出《行政处理决定书》认定原告在规定的期限内仍然未与委托实施单位南隆街道办事处签订《房屋征收补偿协议》，拒不履行房屋搬迁交出土地义务的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条、《四川省〈中华人民共和国土地管理法〉实施办法》第六十三条的规定，并根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条和《四川省〈中华人民共和国土地管理法〉实施办法》第六十三条的规定，责令原告限期交出土地，认定事实清楚，适用法律正确。 被告在作出处理决定前依法进行立案调查，向原告作出《行政处理告知书》和《行政处理听证告知书》告知原告拟处理意见以及享有陈述、申辩和听证的权利，在作出处理决定后依法告知原告享有的申请行政复议或提起行政诉讼的期限和途径，并及时予以送达，程序合法。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告何某2、施杨芳、何某1的诉讼请求。 上诉人何某2等上诉称，上诉人享有合法权益的位于南部县××镇××村××组××号的房屋因“南部县城城南片区棚户区改造配套基础设施建设项目”被纳入征收范围。2020年9月，被上诉人在未履行合法的征收程序并对上诉人进行合法补偿的情况下，向上诉人送达了南自规（理）［2020］024号《行政处理决定书》，称上诉人在规定的期限内仍然未与受委托实施的单位南隆街道办事处签订《房屋征收补偿协议》，拒不履行房屋搬迁交出土地的义务，但事实是征收方提出的补偿方案严重侵害了上诉人的合法权益。被上诉人作出的决定书事实认定不清，实体及程序皆违法，且严重侵害了上诉人的合法权益，依法应予以撤销。 一、原审判决认定案件争议焦点错误。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条的规定，审理焦点应为被上诉人是否已经履行法定前置程序和是否已依法进行安置补偿。二、本案为集体土地征收，根据土地管理法实施条例第二十五条的规定，在集体土地征收中制作安置补偿方案的法定职权在于市、县人民政府土地行政主管部门，即只有南部自规局才有权制作安置补偿方案，但本案中是南隆街道办事处制作且未经有权机关批准，未给予上诉人听证、表达意见的权利，本案责令交地的法定前置程序严重违法。根据国土资源部《征收土地公告办法》第十四条规定:未依法进行征地补偿、安置方案公告的，被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人有权依法要求公告，有权拒绝办理征地补偿、安置手续。在上诉人见到合法有效的安置方案公告前，有权拒绝交出土地。 三、本案中土地补偿费、安置补助费未依法发放。根据国土资源部《关于进一步做好征地管理工作的通知》、《中华人民共和国物权法》第四十二条的规定，支付土地补偿费与安排被征地农民的社会保障费用为两项并列职责，不能将土地补偿费用来支付上诉人的社保费用，且社保费用应由用地方进行承担而不应由被征收方承担。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条的规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有，地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。被上诉人无权对土地补偿费冲抵社保，无权对此笔款项进行处分。 四、本案中青苗费用未足额进行发放。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条、《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》的规定，上诉人从未见到任何土地现状调查结果，被上诉人甚至不清楚上诉人的耕地数量，实体程序均存在严重缺失。 五、被上诉人在房屋征收补偿决定中对房屋价值的补偿明显违反法律法规的规定。根据《南充市城市规划区内征收集体土地房屋拆迁货币补偿安置实施办法》第十条的规定，上诉人并没有选定评估公司，也并没有收到评估报告，如何能够说被上诉人已经依法进行安置。 六、涉案责令交地的前置程序征收补偿决定不存在一个合法有效的评估报告。被上诉人未举证证明已经依法进行安置补偿，甚至不曾出具评估报告。根据《中华人民共和国资产评估法》第二十五条、第二十六条的规定，上诉人没有被送达评估报告更没有给予上诉人对评估报告复核、申请重新鉴定的权利。 综上所述，一审判决事实认定不清、适用法律错误。请求依法撤销四川省西充县人民法院（2020）川1325行初70号行政判决书，并依法改判或发回重审。 被上诉人南部自规局辩称，被诉行政处理决定是根据法定征收程序，在征收人和被征收人未能达成安置补偿协议的情况下，依法作出了补偿决定。在补偿款项到位的情况下，上诉人仍未搬迁，影响国家建设。根据土地管理法的规定，作出行政处理决定，认定事实清楚，适用法律正确。在征收过程中，征收部门和被征地的集体经济组织依法达成征收补偿协议，并对补偿安置方式进行公示。若上诉人对补偿标准有异议，应向县级人民政府申请协调，协调不成可申请裁决。在公示过程中，上诉人并没有提出异议。且对上诉人的社会保险待遇也已经依法予以安置。上诉人的主张缺乏事实依据和法律依据，请求依法驳回上诉，维持原判。 本院二审查明的事实与一审查明的事实一致。 上述事实，有《关于南部县2012年第3批城市建设用地的批复》、《关于南部县2015年第3批乡镇建设用地的批复》、《关于征收（原）南隆镇部分村社土地的公告》、《关于征收（原）南隆镇老君山村部分集体土地的公告》、《关于征收南部县老君山村十五社集体土地补偿安置方案的公告》、《征地补偿（安置）登记表》、《征地补偿安置协议书》、《南部县城南片区棚户区改造项目房屋征收附属设施及室内装修登记表》、《房屋征收补偿决定书》、《行政处理告知书》、《行政处理听证告知书》、《行政处理决定书》、《报征叠加图》等证据予以佐证。 本院认为，根据各方当事人的诉辩主张及庭审陈述，本案的争议焦点是被诉责令交出土地的行政处理决定是否合法。 由于目前我国法律对于县级以上人民政府土地行政主管部门作出责令交出土地决定的相应条件并未作出明确规定，根据最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条第一款“县级以上人民政府土地管理部门根据土地管理法实施条例第四十五条的规定，申请人民法院执行其作出的责令交出土地决定的，应当符合下列条件：（一）征收土地方案已经有权机关依法批准；（二）市、县人民政府和土地管理部门已经依照土地管理法和土地管理法实施条例规定的程序实施征地行为；（三）被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行；”的规定，这虽然是对县级以上人民政府土地行政主管部门申请法院强制执行责令交出土地的行政行为申请条件的要求，但也应视为县级以上人民政府土地行政主管部门在征地拆迁实践中作出责令交出土地决定前所需要满足的前提条件，亦是司法对责令交出土地决定的行政行为合法性审查的依据。本案中，案涉土地经四川省人民政府批准被依法征收，被上诉人所有的房屋及占用的土地位于被批准征收土地的范围内。南部县人民政府先后四次发布了征收集体土地公告，对征地范围、用途、权利申报登记、青苗、地面附着物补偿标准等事项予以公告。原南部县国土资源局也先后三次发布《关于征收南部县老君山村十五社集体土地补偿安置方案的公告》，对土地补偿费、安置补助费标准、青苗及附着物补偿标准、征地安置补偿费用、转非人员及安置办法等予以公告。且征地部门与原南部县南隆镇老君山村15组签订了《征地补偿安置协议书》，就征用土地面积、农业人口安置、征地补偿安置及其他补充费和征地补偿费用使用办法等达成一致意见。故南部县人民政府和原南部县国土资源局已经依法实施了征地行为。由于上诉人与被上诉人虽经多次协商，但就房屋征收安置补偿事宜未能达成一致意见，上诉人拒绝签订安置补偿协议，南部自规局遂向上诉人作出《房屋征收补偿决定》，并将补偿款存入专户。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。”的规定，上诉人若对被上诉人作出的补偿决定所确定的补偿内容有异议，有权对补偿决定提起诉讼，而不能以此为由，拒绝搬迁并交出被征收的土地，影响征地方案的实施。且上诉人现已针对该补偿决定提起行政诉讼，人民法院将依法审查其合法性，上诉人的合法权益将依法得到保护。故由于上诉人在规定的期限届满后拒绝办理征地安置补偿手续，也未自行搬迁并交出被征收的土地，已严重影响了征地工作的正常进行，违反了《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条、《四川省〈中华人民共和国土地管理法〉实施办法》第六十三条的规定，被上诉人依法作出被诉行政处理决定，责令上诉人限期搬迁并交出土地，认定事实清楚，适用法律正确。被上诉人在作出行政处理决定前，依法向上诉人作出行政处理告知书、行政处理听证告知书，告知其拟处理意见及有陈述、申辩和听证的权利，并依法向其送达，程序合法，本院予以支持。 上诉人关于其房屋不属于四川省人民政府川府土[2015]830号《关于南部县2015年第3批乡镇建设用地的批复》的征地范围内的上诉主张，根据《报征叠加图》所认定的上诉人房屋所在地位于南部县2015年第三批乡镇建设用地范围内的事实，其该项主张不能成立。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款“人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定：”的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人何某2、施杨芳、何某1共同负担。 本判决为终审判决。 审判长  庄娟 审判员  刘伟 审判员  李旸 二〇二一年三月二十九日 书记员  刘唯