广东省梅州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2021）粤14行终24号上诉人（原审原告）刘侃东，男，汉族，1972年1月5日出生，现住梅州市梅江区×××××××。委托代理人刘旭霞，系上诉人妻子。委托代理人刘国龙，系上诉人儿子。被上诉人（原审被告）兴宁市叶塘镇人民政府，地址：兴宁市叶塘镇人民政府办公楼。法定代表人练学伟，镇长。应诉负责人：王忠，该镇人大副主席。委托代理人曾荣松，广东广兴律师事务所律师。委托代理人何莲，广东广兴律师事务所实习律师。原审第三人肖建华，男，汉族，1950年8月27日出生，住兴宁市××××××××××××。原审第三人刘士林，男，汉族，1997年9月26日出生，住兴宁市××××××××××××。上诉人刘侃东因诉被上诉人兴宁市叶塘镇人民政府（以下简称叶塘镇政府）作出叶府决字〔2020〕1号《关于刘侃东申请叶塘镇彭陂村兴叶路侧土地权属争议案件的处理决定书》（以下简称1号《处理决定书》）一案,不服兴宁市人民法院（2020）粤1481行初133号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，书面审理了本案。现已审理终结。原审法院审理查明，原告刘侃东系兴宁市××××××××屋人，其与第三人刘士林系叔侄关系。2018年12月13日原告向被告叶塘镇政府申请确认位于叶塘镇××村兴叶路四角楼村道侧自留地的土地使用权属。2018年12月24日被告作出《土地权属争议案件不予受理决定书》。原告不服并于2019年2月7日向本院提起行政撤销之诉。经审理，本院作出（2019）粤1481行初50号行政判决，判决驳回原告刘侃东的诉讼请求。原告提出上诉，梅州市中级人民法院终审判决撤销一审判决、撤销被告作出的《土地权属争议案件不予受理决定书》并责令被告对原告的土地权属申请重新作出具体行政行为。2019年9月27日被告正式受理了涉案地块的权属纠纷。经调查，被告于2020年6月19日作出1号《处理决定书》，决定将位于叶塘镇××村兴叶路省道及四角楼村道侧的土地使用权归第三人刘士林所有。原告认为被告作出的1号《处理决定书》侵犯其合法权益，遂于2020年7月20日提起行政诉讼。原审裁定认为，《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。”《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第六条规定：“土地权利人认为乡级以上人民政府作出的土地确权决定侵犯其依法享有的农村集体土地所有权或者使用权，经复议后向人民法院提起诉讼的，人民法院应当依法受理。法律、法规规定应当先申请行政复议的土地行政案件，复议机关作出不受理复议申请的决定或者以不符合受理条件为由驳回复议申请，复议申请人不服的，应当以复议机关为被告向人民法院提起诉讼。”由此可见，对土地、山林等权属处理决定不服的，应当先申请行政复议。本案中，原告刘侃东认为被告叶塘镇政府作出的1号《处理决定书》认定事实不清，程序违法而要求撤销，但原告在没有经过行政复议的情况下直接向法院起诉，不符合上述法律和司法解释的规定。《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请行政复议的；……”所以对原告刘侃东的起诉应依法予以驳回。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（五）项之规定，裁定驳回原告刘侃东的起诉。上诉人刘侃东上诉称：2006年1月25日上诉人与母亲戴春梅，弟弟刘晓东，在见证人罗敬严、戴钦明、刘畅飞的见证下协商签订了分家协议，协议中将涉案位于彭陂村兴叶路四角楼村道旁的三角地分给了上诉人母亲所有。上诉人母亲表示地皮给母亲用以防老，以后兄弟两人谁赡养母亲，母亲百年之后土地归谁所有，2012年上诉人母亲患癌症到梅州黄塘医院住院治疗，住院期间上诉人承担了母亲医疗费共计6万多元，后因癌细胞扩散，上诉人母亲将自留地交给上诉人管理使用，并将自留地的私人建房用地申请报批表交给了上诉人。上诉人接管自留地后，自留地遭到肖建华侵占，2017年上诉人将第三人肖建华起诉至法院，后经法院审理后认为土地权属存在争议，让上诉人先向政府部门申请确权。2018年上诉人依据母亲戴春梅私人建房申请报批表和分家协议向被上诉人叶塘镇政府申请确权。2018年12月24日被上诉人叶塘镇政府作出《土地权属争议案件不予受理决定书》，上诉人不服提起行政诉讼，案经审理，2019年9月梅州市中级人民法院终审判决撤销了一审判决和叶塘镇政府的处理决定，并判决叶塘镇政府在法定期限内，对上诉人的土地权属争议确权申请作出处理。2020年6月19日被上诉人作出1号《处理决定书》，处理结果是换汤不换药。上诉人再次提起行政诉讼，2020年11月10日一审法院以上诉人没有经过复议为由，驳回了上诉人的起诉。上诉人认为一审裁定认定事实不清，适用法律错误，依法应当撤销。被上诉人叶塘镇政府答辩称：我府作出的1号《处理决定书》事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，履行了立案、调查取证、组织调解、作出决定、送达及告知救济途径等程序，符合《土地权属争议调查处理办法》的规定。一审裁定正确。上诉人上诉缺乏事实和法律依据，应予依法驳回。原审第三人刘士林述称：争议地使用权归其所有。理由是：该地为祖上传下，给我父亲刘晓东使用，之前一直为空地，后来政府围绕该三角地建立水沟方便排水。在2010年时，我父亲刘晓东和母亲黄晓玲在该三角地建立周围挖好墙角打好地基，准备建造房屋，并且在肖建华门前，三角形尖上，建立了手摇井，挖了化粪池，该位置准备作为厕所。同时，因房屋地基打好了，我父亲刘晓东和我母亲黄晓玲，也请我村生产队员刘真权夫妻一起竖立了水泥柱，准备建造楼房。当时我父亲母亲和生产队员刘真权一起在该地建造的时候，刘侃东也没有出来阻拦，后来我父亲因意外去世，留下带有残疾的母亲和我，还有读书的妹妹，现在刘侃东就要过来抢占我家的财产，我家已经有很多田地土地被他霸占，现在又要过来霸占我父亲的财产。而且我奶奶戴春梅之前一直是由我父亲刘晓东照顾，她在外打工每次回家也是跟我父亲住在一起，户口本都是跟我爷爷奶奶、我父亲和我的在同一本上的，我父亲去世后，同年我奶奶也去世，该土地之前是我父亲刘晓东的，现在他去世，应由其子刘士林我继承该地方。原审第三人肖建华述称：1、争议地块北边直接为省道S226线公路，直线约13.5米至南面水沟，面积约为130平方米(位置见图1-1、2所示)的争议地块为省属公路用地红线范围内，根据1987年的《公路管理条例》和2008年的《公路安全保护条例》的规定，本案争议地块的土地使用权非个人享有，应为建设用地、交通运输用地中的公路用地或未利用地中其他用地；即为：政府的市政公共道路建设预留用地，土地所有权为国有土地或集体土地-未用地。即1号《处理决定书》存在严重疏忽、错误。2、争议地块是为改造S226省道及建设省道收费站而被征用的村集体用地，村民已领取征地补偿款并亲笔签名确认，证实刘侃东家族与该争议地块再无瓜葛。有我方提供《四角楼征收花名册》、《领取镇退回土地款》证实。3、刘侃东提供证据目录中的《戴春枚私人建房申报表》和《分家协议书》上所涉及的协议人签字字迹相似度极高，有假冒当事人签字嫌疑，与原实际违建建筑不符，请求法院进行司法鉴定，鉴定费由败诉方承担。4、争议地块涉及四角楼与中心屋两个村集体用地，被上诉人所提供的《国土资源土地权属询问笔录》中，不够客观、真实及公平公正。5、争议地只有一小部分与肖建华存在争议，争议面积约18.67平方米(下称：小三角地块，具体见附件图1-1、2阴影部分)，与肖建华存在争议的小三角地块原使用权属于刘桂文夫妇，2016年3月30日刘婉芬(刘桂文之妻)将此3地块有偿转让给了肖建华，双方友好协商并签署了《农村自留地转让协议书》，协议生效，肖建华拥有永久使用权。请求依照相关法律法规保障肖建华合法权益。经审查，一审裁定认定事实属实，本院予以确认。另查明：2018年12月13日上诉人刘侃东向被上诉人叶塘镇政府提交的《土地权属争议确权申请书》显示：申请人刘侃东，被申请人肖建华。本院认为，本案的争议焦点是上诉人刘侃东的起诉是否符合法定起诉条件。《中华人民共和国行政复议法》第三十条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。……”《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第六条规定：“土地权利人认为乡级以上人民政府作出的土地确权决定侵犯其依法享有的农村集体土地所有权或者使用权，经复议后向人民法院提起诉讼的，人民法院应当依法受理。”《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请行政复议的；……”本案中，上诉人与原审第三人肖建华因土地使用权争议申请被上诉人叶塘镇政府确权，被上诉人作出1号《处理决定书》，上诉人不服该《处理决定书》，应当先申请行政复议，且被上诉人亦在该《处理决定书》中告知上诉人，如对本决定不服，可在收到本决定书之日起60日内向兴宁市人民政府申请行政复议。现上诉人直接对1号《处理决定书》提起行政诉讼，不符合行政案件的起诉条件，依法应当不予受理或驳回起诉。综上所述，原审裁定驳回上诉人的起诉，并无不当，应予维持。上诉人上诉理由不成立，其上诉请求依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长 王利珍审 判 员 伍利玲审 判 员 贺 璐二〇二一年三月十六日法官助理 王 妍书 记 员 张佳芳