文书内容重庆市第一中级人民法院行 政 判 决 书（2021）渝01行终99号上诉人（原审原告）胡本林，男，1967年9月10日出生，汉族，住重庆市潼南区。被上诉人（原审被告）重庆市潼南区柏梓镇人民政府，住所地重庆市潼南区柏梓镇正街86号，统一社会信用代码11500223009332466N。法定代表人李永恒，该镇镇长。上诉人胡本林因与被上诉人重庆市潼南区柏梓镇人民政府行政协议一案，不服重庆市潼南区人民法院作出的（2020）渝0152行初49号行政判决，向本院提起上诉。本院于2021年1月21日受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。一审法院经审理查明，2008年7月31日，甲方重庆市潼南区柏梓镇人民政府与乙方柏梓镇水头村4社社员（胡本林）签订协议，内容为：“柏梓镇水头村4社社员胡本林起诉柏梓镇人民政府垃圾场污染一案，现胡本林自愿撤诉接受调解。经甲乙双方协商，达成协议如下：一、乙方胡本林自愿到法院对本案撤诉，接受调解。二、因乙方生活困难，甲方负责为乙方家庭成员胡某泽、胡本林、丁某兰、胡某庆、胡某花五人办理农村低保。三、甲方一次性补偿乙方人民币陆仟元整，该补偿系甲方对乙方因受垃圾场损害作出的全部补偿，乙方今后不得再以此为由要求甲方给予补偿和向法院起诉；甲方今后不在该处倾倒垃圾。四、此协议一式三份，经甲、乙双方签字生效并具有法律效力，甲、乙双方各执一份，法院留存一份，三份具有同等法律效力。”重庆市潼南区柏梓镇人民政府于2008年11月为胡某泽、丁某兰、胡某庆申办了最低生活保障。2012年，丁定兰因不符合享受最低生活保障待遇的条件被停发最低生活保障金。2018年，胡某泽、胡某庆因不符合享受最低生活保障待遇的条件被停发最低生活保障金。胡本林认为重庆市潼南区柏梓镇人民政府未履行双方达成的协议第二项，诉至法院，请求如诉称。另查明，胡供泽因符合享受最低生活保障待遇的条件，于2020年7月20日由重庆市潼南区民政主管部门审批发放最低生活保障金。一审法院认为，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条规定：“行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。”重庆市潼南区柏梓镇人民政府与胡本林签订的协议系重庆市潼南区柏梓镇人民政府为了实现行政管理目标与胡本林协商订立的具有行政法上权利义务的协议，故胡本林认为重庆市潼南区柏梓镇人民政府未按约定履行该协议而提起的诉讼属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项规定的情形，该案属于人民法院行政诉讼受案范围。关于行政协议的效力问题。该案双方对涉案行政协议的第二项“因乙方生活困难，甲方负责为乙方家庭成员胡某泽、胡本林、丁某兰、胡某庆、胡某花五人办理农村低保”存在不同理解。胡本林认为按照该条款的约定，重庆市潼南区柏梓镇人民政府有义务为胡本林、丁某兰、胡某庆、胡某花四人办理并且能够享受到最低生活保障待遇。重庆市潼南区柏梓镇人民政府认为按照该条款的约定，其只有为胡本林、丁某兰、胡某庆、胡某花四人申办最低生活保障的义务，符合法律规定的享受农村最低生活保障的条件是上述四人享受最低生活保障的前提。参照《中华人民共和国合同法》第一百二十五条第一款之规定，当事人对合同条款的理解有争议的应当按照合同所使用的词句、合同的有关条款、合同的目的、交易习惯以及诚实信用原则，确定该条款的真实意思。综合该协议其他条款及双方协商订立的目的，从有利于胡本林的角度，该条款应理解为胡本林等四人享受到最低生活保障待遇为宜。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十一条第一款规定：“人民法院审理行政协议案件，应当对被告订立、履行、变更、解除行政协议的行为是否具有法定职权、是否滥用法定职权、适用法律法规是否正确、是否遵守法定程序、是否明显不当、是否履行相应法定职责进行合法性审查。”关于涉案行政协议中涉及的最低生活保障的审批权，根据《重庆市城乡居民最低生活保障条例》第五条第二款“区县（自治县）民政部门负责本行政区域内最低生活保障的管理、审批工作”、第五条第三款“乡（镇）人民政府、街道办事处负责最低生活保障的申请受理、调查核实、群众评议、张榜公示、定期核查等工作”的规定，重庆市潼南区柏梓镇最低生活保障的管理、审批工作由重庆市潼南区民政部门负责，重庆市潼南区柏梓镇人民政府不具有履行涉案行政协议第二项的审批决定职权。重庆市潼南区柏梓镇人民政府超越法定职权与胡本林签订的涉案协议的第二项，属于《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的重大且明显违法情形，应认定为无效。因行政协议无效，胡本林以重庆市潼南区柏梓镇人民政府违约为由请求其承担违约责任的法律基础即不存在，胡本林的诉讼请求在法律上不能成立，该诉讼请求为不适当的诉讼请求。基于此，根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十二条的规定，一审法院依法向胡本林释明了被诉行政协议第二项无效的原因、情形、法律后果以及胡本林拒绝变更诉讼请求可能带来的法律后果，但胡本林经释明后拒绝变更诉讼请求，故应依法驳回其诉讼请求。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条第一款、第二十二条的规定，判决：驳回胡本林的诉讼请求。案件受理费50元，由胡本林负担。上诉人胡本林不服一审判决，向本院上诉称，本案双方于2008年达成了案涉协议，重庆市潼南区柏梓镇人民政府应当全面履行该协议，重庆市潼南区柏梓镇人民政府应继续履行2008年7月31日与胡本林签订的协议的第二项，为胡本林等人办理农村低保，若不能办理，就给予每人每月400元经济补偿直至终老。一审法院关于案涉行政协议无效的释明，其现在同意，要求变更诉讼请求。综上，请求撤销原审判决，支持上诉人一审诉讼请求，同时，请二审法院判决被上诉人承担行政赔偿责任，赔偿其搬家费等损失，本案一、二审诉讼费由被上诉人承担。被上诉人重庆市潼南区柏梓镇人民政府未在法定期限内进行答辩。当事人向一审法院提交的证据已依法随案移送本院。经审查，本院对证据的认定意见与一审法院一致，本院审理查明的案件事实与一审认定事实一致。本院认为，根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条以及《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款的相关规定，本案属于人民法院行政诉讼受案范围，属于上诉人认为被上诉人未按约定履行协议而提起的诉讼。而根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十一条第一款、《重庆市城乡居民最低生活保障条例》第五条第二款、第三款的相关规定，一审法院已查明重庆市潼南区柏梓镇最低生活保障的管理、审批工作由重庆市潼南区民政部门负责，重庆市潼南区柏梓镇人民政府不具有履行涉案行政协议第二项的审批决定职权，其与胡本林签订涉案协议第二项属超越法定职权的情形，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条的规定应认定为无效。结合一审中胡本林经释明后拒绝变更诉讼请求的情况，一审法院据此根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十二条规定，认定因案涉行政协议无效、胡本林以违约为由请求重庆市潼南区柏梓镇人民政府承担违约责任的法律基础不存在、其诉讼请求在法律上不能成立，符合法律规定，并无不当。在此基础上，一审法院依法驳回胡本林诉讼请求，事实清楚，证据充分，符合法律规定，本院予以维持。胡本林于二审中要求变更诉讼请求，不符合法律明确规定，本院不予准许，其可以通过其他合法途径维护自身权益。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，本院依法予以维持。上诉人的上诉请求不成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人胡本林负担。本判决为终审判决。审判长 赵 一审判员 刘晓瑛审判员 夏 嘉二〇二一年三月十二日书记员 冯斐菲