湖南省湘潭市岳塘区人民法院 行 政 判 决 书 （2021）湘0304行初22号 原告刘文静，男，1986年12月7日出生，汉族。 委托代理人卢炯，湖南云天（湘潭）律师事务所律师。 委托代理人黄霞芬，湖南云天（湘潭）律师事务所实习律师。 被告湘潭市雨湖区城市管理和综合执法局，住所地湖南省湘潭市雨湖区桔园路85号。 法定代表人肖亚浪，局长。 委托代理人颜俊，该局政策法规监督股工作人员。 委托代理人张子顺，湖南湘晋律师事务所律师。 原告刘文静诉被告湘潭市雨湖区城市管理和综合执法局（以下简称湘潭雨湖城管局）责令退还非法占用土地、恢复原状及罚款一案，于2021年1月8日向本院提起行政诉讼。本院于2021年2月1日立案后，于2021年2月2日向被告湘潭雨湖城管局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭于2021年3月9日公开开庭审理了本案。原告刘文静的委托代理人卢炯、黄霞芬，被告湘潭雨湖城管局的委托代理人颜俊、张子顺到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告湘潭雨湖城管局于2020年7月30日作出潭雨城管罚决字[2020]第CC001号《行政处罚决定书》。 原告刘文静诉称，2020年7月30日，被告以原告未经许可擅自占用繁白村长塘组集体土地用于建设房屋，违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款和第四十四条之规定为由，向原告作出行政处罚决定，责令原告退还非法占用的土地，对不符合土地利用总体规划的2292㎡土地上新建的建筑物和其他设施，责令限期15日内自行拆除，并恢复原状；对共计非法占用的2292㎡土地进行建设的行为处以罚款5.73万元。原告认为，被告所作出的该行政处罚决定违法，具体理由如下：1.被告不具备作出该项行政处罚决定的资格。被告根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条以及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定进行处罚，上述法条规定，责令退还非法占用的土地的行政行为应当由县级以上人民政府自然资源主管部门作出，而非由被告作出，被告对该行为作出行政处罚决定，其主体不适格，不符合土地管理法的规定；2.被告作出行政处罚决定，未依法送达给原告，也未告知原告有听证的权利；3.被告作出行政处罚的行政相对人认定错误。被告认为系原告非法占用土地，该建筑物的实际所有权人是刘丹，并不是原告。而且该土地承包人为刘丹，也不是刘文静。被告认为原告是非法占用土地的行政相对人是错误的。综上，被告作出的潭雨城管罚决字[2020]第CC001号《行政处罚决定书》违法，应当予以撤销。原告向法院起诉，诉讼请求：1.撤销湘潭雨湖城管局于2020年7月30日作出的潭雨城管罚决字[2020]第CC001号《行政处罚决定书》；2.本案诉讼费由被告承担。 原告刘文静为支持自己的诉讼请求，向本院提交了下列证据： 1.原告身份证复印件，拟证明主体适格； 2.《行政处罚决定书》、《履行行政处罚决定催告书》，拟证明作出上述处罚决定的是被告，而根据法律规定责令退还非法占用的土地的行政行为应当由县级以上人民政府自然资源主管部门作出，显然被告主体资格不符，无权作出该项行政处罚决定。另外，根据行政处罚法的规定，违法行为在二年内未被发现的，不再处罚。而建设厂房的时间为2013年8月，被告作出行政处罚的时间是2020年7月，早已超过二年，依法不应当再进行处罚； 3.农村土地承包经营权证、钢结构工程合同、企业法人营业执照、结婚证复印件，拟证明该土地承包人是刘丹，并非原告，且厂房系刘丹出资建设，实际所有权人系刘丹，并非原告，行政机关认定原告是非法占用土地的行政相对人是错误的； 4.原告的不动产权证书，拟证明原告在湘潭市岳塘区宝塔街道河东大道88号建鑫城国际社区7号楼1单元1701002号有住房一套； 5.电费缴款凭证3张、水费收款收据2张、物业费收款收据2张，拟证明原告在上述房屋生活居住并缴纳水费（2018年-2021年期间）、电费（2019年-2021年期间）和物业费（2020年-2021年期间）的事实； 6.营业执照、门面租赁协议，拟证明原告在湘潭市雨湖区砂子岭租赁了一个门面经营建材生意； 证据1-6，拟共同证明原告生产经营和生活居住均不在湘潭市雨湖区长城乡繁云村马蹄巷39号，被告将行政处罚决定书送至该地点且由母亲谭建军签收，而谭建军并非原告的同住成年家属，故被告将行政处罚决定书送达给谭建军的行为不能认定为送达给原告。 7.银行流水，拟证明建设钢结构厂房是刘丹的丈夫谭锦红付款，是刘丹和谭锦红出资建设。 被告湘潭雨湖城管局辩称，1.被告具备作出行政处罚决定的法定职权，主体适格。根据国发[2002]17号《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》、湘政发[2003]8号《湖南省人民政府关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的通知》、湘政函[2005]110号《湖南省人民政府关于在湘潭市开展相对集中行政处罚权工作的批复》、湘政函[2012]138号《湖南省人民政府关于湘潭市调整相对集中行政处罚权工作的批复》，被告具备对集体土地上非法占地建设行为进行行政处罚的相关执法权限，主体适格；2.涉案行政处罚决定作出程序合法，尊重并保障了相对人权利，合法有效。被告经上级交办，了解到原告可能存在非法占地进行建设情形后，依法于2020年4月14日进行了实地调查，与相对人进行沟通并制作了检查笔录、勘验笔录，确认违法建设主体并送达了潭雨城管询字（2020）第0001233号《询问调查通知书》。由于相对人无法提供相关建设规划审批手续，经向湘潭市自然资源和规划局调查核实，确认了涉案房屋未经审批且不符合土地利用总体规划。2020年7月22日，被告向原告出具潭雨城管告字[2020]第CC001号《行政处罚告知书》，明确告知其违法事实、法律后果和陈述、申辩、听证的权利，并于当日进行留置送达。由于相对人未在法定期限内进行申辩或者申请听证，2020年7月30日，被告向原告出具潭雨城管罚决字[2020]第CC001号《行政处罚决定书》，告知其违法事实、法律后果和复议诉讼权利（含起诉期限），并于当日送达其母亲谭建军，程序合法有效，应予认可；3.原告主张已经超过起诉期限，应予以驳回。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出，法律另有规定的除外。《中华人民共和国土地管理法》第八十三条规定，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担。本案限期拆除行政处罚作出时间为2020年7月30日，送达时间为2020年8月3日，本案起诉已明显超过起诉期限，其诉求应当依法裁定驳回。综上，请求驳回原告的全部诉讼请求。 被告湘潭雨湖城管局为证实其答辩意见，向本院提交了下列证据： 1.湘政函（2005）110号《湖南省人民政府关于在湘潭市开展相对集中行政处罚权工作的批复》、湘政函（2012）138号《湖南省人民政府关于湘潭市调整相对集中行政处罚权工作的批复》，拟证明被告具备对非法占地行为进行行政处罚的执法权限； 2.潭雨国土资执函[2016]2号《违法案件移送函》及附件，拟证明被告接到国土部门交办，要求被告对原告涉嫌违法用地行为及时调查并依法处理； 3.检查笔录、询问笔录、潭雨城管询字（2020）第0001233号《询问调查通知书》、执法证据表，拟证明①被告通过实地调查和向原告核实，确认了涉案房屋建设情况、面积，原告自认涉案房屋系资深施工建设。②原告确认涉案房屋未办理建设规划许可和相关规划审批手续，且未在法定期限向被告补交； 证据2、3拟共同证明被告在了解涉案地段存在疑似违法建筑后，及时进行了立案处理，并向原告进行了调查核实； 4.雨城执协办函[2020]第12号《专业技术认定申请函》，拟证明因原告未能提供有效证明，被告就涉案房屋是否取得用地许可，是否符合本地区土地总体规划向湘潭市自然资源和规划局区函了解； 5.复函、土地勘测定界技术报告书，拟证明雨湖区自然资源主管部门明确答复，涉案房屋未取得用地许可，且不符合土地利用总体规划； 证据4、5拟共同证明涉案房屋未办理建设工程规划许可，且属于不建议补办手续情形； 6.潭雨城管告字[2020]第CC001号《行政处罚告知书》及送达回证，拟证明被告于2020年7月22日向原告作出《行政处罚告知书》，并有效送达原告，充分保障了当事人陈述、申辩的法定权利； 7.潭雨城管罚决字[2020]第CC001号《行政处罚决定书》及送达回证，拟证明被告依法告知相对当事人处罚决定内容及法律后果后，于2020年7月30日向原告作出《行政处罚决定书》，并有效送达原告，充分保障了当事人复议、诉讼的法定权利。 经庭审质证，原告对被告提供的证据发表以下质证意见：对证据1无异议，请核实被告所取得的授权执法是否有法律依据；对证据2无异议，但是该移送到实施处罚已超过两年，超出了行政处罚的时效，也超出了行政处罚的期限。同时，该份证据有一张2015年变更调查即卫片执法违法用地项目情况第12项村民仓库是否符合土地规划，标明是符合的；对证据3询问笔录真实性有异议，其余的无异议。询问笔录中原告陈述，土地使用权是原告，但原告出示的证据有土地经营承包权证能够证明该土地承包人是刘丹和谭建军；对证据4无异议；对证据5的真实性、合法性、关联性无异议，对证明对象和证明内容有异议，土地勘测定界技术报告书中没有显示原告的违法用地不符合土地利用总体规划；对证据6的真实性无异议，对合法性和关联性有异议，原告不是土地使用权人，也不是新建建筑物和其他设施物的所有权人；对证据7的真实性无异议，对合法性与关联性有异议，原告不是土地使用权人，也不是新建建筑物和其他设施物的所有权人。被告未经调查核实便认定谭建军为原告的同住成年家属，将行政处罚决定书送达给谭建军，不符合法律规定的送达情形。 被告对原告提交的证据发表以下质证意见：对证据1无异议，同意原告主体适格的说法；对证据2的真实性无异议，对于关联性和证明目的有异议，履行行政处罚决定催告书是作出行政处罚决定书之后，不是本案的审理范围，其次由于涉案房屋的违法占地情形是持续存在的，故没有不应当再进行处罚的理由；对证据3的真实性以法庭核对为准，对于关联性和证明目的有异议，因为土地的使用权与非法占地的建设者是两个概念，不能证明涉案房屋是刘丹所建，且原告在询问笔录中在收到行政处罚告知、决定后，以及在法院强制执行过程中均未提出上述异议。钢结构合同真实性、合法性、关联性均有异议，被告不清楚合同签订，也无法确认双方是否是有效处分，关于承包证上的面积仅为2.18亩，与涉案的搭建部分不一致；对证据4、5的关联性有异议，与本案无关，因为被告已经通过留置和直接送达的方式送达了上述文书，程序合法有效；对证据6真实性、合法性、关联性均有异议，不能够证明原告的住址与户籍登记不符，事实上，根据被告提交的证据7送达回证，谭建军签收的地址是原告的户籍所在地，送达合法有效；对证据7的真实性、合法性无异议，关联性有异议，该证据正好说明原告向施工方付款的事实，原告主体适格，其资金来源与本案无关。 本院对上述证据认证如下：原告提交的证据1及被告提交的证据1-7，能够证明原、被告的身份情况、作出行政行为时的事实认定、证据收集和处理程序等相关情况，本院均依法予以认定。对原告提交的证据2、3、7，经审查，对其证明目的，本院依法不予认定。原告提交的证据4、5、6，与本案无关，本院依法不予认定。 根据当事人的陈述及采信的证据，本院确认以下案件事实： 2013年3月，原告在湘潭市雨湖区长城乡繁白村长塘组集体土地上建设房屋，钢架结构，一层规模，高约12米，用途为厂房。2016年2月1日，湘潭市国土资源局雨湖分局向被告函告《违法案件移送函》，内容如下：根据国土资源部下发的卫星监测图斑，经技术人员及我分局人员现场勘定，以下33宗用地情况确认为违法用地。根据市人民政府办公室潭政发[2013]9号、市人民政府潭政发[2013]27号及雨湖区人民政府办公室潭雨办发[2013]17号文件关于集中行政处罚权的相关规定，现将有关情况报告贵局，请贵局进行调查并依法依规进行处理，并将处理结果函告我分局。附：违法用地个人或者单位名单，原告位于名单序列12，长城乡，监测图斑号396，监测面积3.5亩，村民刘文静仓库。2020年3月30日，湘潭市雨湖区自然资源局委托湘潭市勘测设计院对原告的违法用地进行土地勘测，原告的违法用地勘测定界面积为2292㎡。2020年4月14日，被告对上述情况进行实地检查，制作了《检查笔录》，原告本人签名。同日被告对原告进行行政执法调查询问，制作了《行政执法询问笔录》，原告陈述涉案房屋是其自己建造,未办理建设规划许可证和相关审批手续，原告本人签名。2020年7月22日，被告对原告制作潭雨城管告字[2020]第CC001号《行政处罚告知书》，告知其拟作出行政处罚决定的事实、理由和依据，及所享有的陈述、申辩和听证的权利。原告拒绝签字，被告的执法人员对此进行了注明。在法定期限内原告未进行陈述、申辩和听证。2020年7月30日，被告对原告作出潭雨城管罚决字[2020]第CC001号《行政处罚决定书》，决定处罚如下：责令退还非法占用的土地，对不符合土地利用总体规划的2292㎡土地上新建的建筑物和其他设施，责令限期15日内自行拆除，并恢复土地原状；对共计非法占用的2292㎡的土地进行建设的行为处以罚款5.73万元。同时告知其申请行政复议和提起行政诉讼的权利（注明对责令限期拆除决定不服的，提起行政诉讼时限为15日），并依法进行送达，原告母亲谭建军签收。2020年12月，上述涉案房屋（钢结构厂房）被被告拆除。原告不服行政处罚决定，于2021年1月8日向本院起诉，提出诉称所述之请求。 另查明，根据国发[2002]17号《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》、湘政发[2003]8号《湖南省人民政府关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的通知》的规定，湘政函[2005]110号《湖南省人民政府关于在湘潭市开展相对集中行政处罚权工作的批复》作具体规定：“二、湘潭市集中行使行政处罚权的行政机关为湘潭市城市管理行政执法局，作为湘潭市政府的一个独立的行政执法部门，具体行使下列职权：（二）行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的对未取得建设用地规划许可证、建设工程规划许可证进行建设的，以及使用过期用地规划许可证、建设工程规划许可证进行建设的行政处罚权。”湘政函[2012]138号《湖南省人民政府关于湘潭市调整相对集中行政处罚权工作的批复》作具体规定：“一、（二）其他相对集中行政处罚职权事项按照湘政函[2005]110号文件规定执行。二、同意你市设立雨湖区城市管理行政执法局和岳塘区城市管理行政执法局，作为独立的行政执法主体，实行市、区两级分级执法”。 本院认为,1.根据湘政函[2005]110号《湖南省人民政府关于在湘潭市开展相对集中行政处罚权工作的批复》、湘政函[2012]138号《湖南省人民政府关于湘潭市调整相对集中行政处罚权工作的批复》的有关规定，被告作为独立的行政执法主体，具有对雨湖区范围内城市规划管理等方面的行政执法权。本案中，原告于2013年3月在湘潭市雨湖区长城乡繁白村长塘组集体土地上建设涉案房屋（钢结构），未办理建设规划许可证和相关审批手续，违反了上述法律规定，应受到相应的行政处罚。经原湘潭市国土资源局雨湖分局交办，被告在充分调查搜集相关证据并查清案件事实的基础上制作潭雨城管告字[2020]第CC001号《行政处罚告知书》，告知其拟作出行政处罚决定的事实、理由和依据，及所享有的陈述、申辩和听证的权利。但原告未进行陈述、申辩和听证。被告又于2020年7月30日作出潭雨城管罚决字[2020]第CC001号《行政处罚决定书》，责令退还非法占用的土地，对不符合土地利用总体规划的2292㎡土地上新建的建筑物和其他设施，责令限期15日内自行拆除，并恢复土地原状；对共计非法占用的2292㎡的土地进行建设的行为处以罚款5.73万元，告知其申请行政复议和提起行政诉讼的权利。并依法送达给原告的同住亲属谭建军（原告母亲）签收。综上，被告对原告作出潭雨城管罚决字[2020]第CC001号《行政处罚决定书》认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，对原告的处罚裁量得当，程序合法。原告诉称潭雨城管罚决字[2020]第CC001号《行政处罚决定书》违法，应予撤销的意见，没有提供证据予以证实，本院不予采信。故对原告要求撤销被告作出的潭雨城管罚决字[2020]第CC001号《行政处罚决定书》的诉讼请求，本院依法不予支持。被告辩称的①被告主体适格，具备作出行政处罚决定的法定职权；②行政处罚决定程序合法、有效的意见，事实清楚、理由充分，且有相应的条例和规范性文件的支持，本院依法予以支持。 2.关于原告诉称的被告作出行政处罚的行政相对人为原告认定错误，行政相对人应为刘丹的理由。被告在《行政执法询问笔录》中陈述，涉案房屋是其自己建造，未办理建设规划许可证和相关审批手续等，有其本人签名，原告又未在规定期限内进行陈述、申辩和听证，且原告并未提交充足证据予以证明。故对该理由，本院依法不予采信。 3.关于被告辩称的原告的起诉超过起诉期限的意见。被告于2020年7月30日作出潭雨城管罚决字[2020]第CC001号《行政处罚决定书》，原告母亲谭建军于2020年8月3日签收，原告于2021年1月8日向法院递交起诉材料，尚未超过法定起诉期限，故对被告辩称原告的起诉超过起诉期限的意见，本院依法不予采信。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告刘文静的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告刘文静负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于湖南省湘潭市中级人民法院。 审 判 长 赖 浩 翔 人民陪审员 李 莉 娜 人民陪审员 马 飞 媛 二〇二一年三月二十二日 法官 助理 秦  溪 书 记 员 曾龚一晔 附本案法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。