广东省珠海市中级人民法院行 政 裁 定 书（2021）粤04行终10号上诉人（原审原告）：吴国辉，男，1975年12月28日出生，汉族，住广东省珠海市金湾区珠海机场集体宿舍。公民身份号码：440××××××××××××119。委托诉讼代理人：吴祖群,女，1980年10月24日出生，汉族，住广东省珠海市金湾区×××××××××××××××××××。公民身份号码：440××××××××××××049。系上诉人配偶。被上诉人（原审被告）：珠海市自然资源局，住所地：广东省珠海市香洲区××××××××××。法定代表人：王朝晖，局长。委托诉讼代理人：梁锡超，工作人员。委托诉讼代理人：李军华,广东友邦方达律师事务所律师。上诉人吴国辉因诉被上诉人珠海市自然资源局（以下简称市自然资源局）重复处理行为一案，不服珠海市金湾区人民法院(2020)粤0404行初435号行政裁定，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院认定事实2018年8月21日，吴国辉向原珠海市国土资源局斗门分局提交《关于在＜地籍测绘成果报告＞宗地图加盖公章的申请书》，申请该分局下属井岸国土所对《珠海市地籍测绘成果报告书》（编号：20185723)宗地图加盖公章予以确认。理由为：吴国辉需办理其名下国有划拨住宅用地的使用权首次登记，其已按珠海市不动产登记中心斗门分中心提供的业务流程在珠海市测绘院斗门测绘所完成地籍测绘，斗门区白藤湖团结居委会已盖章确认，现需该分局下属井岸国土所盖章确认。2018年9月11日，原珠海市国土资源局斗门分局作出珠国土斗函〔2018〕942号《关于吴国辉反映问题的复函》（以下简称珠国土斗函〔2018〕942号《复函》），函复吴国辉，吴国辉来文所述未显示已经规划部门确认宗地图；仅在测量报告宗地图盖章，不代表完善了确权手续；对已办理《住宅用地审批表》的空地涉及的报建和确权问题，建议该类问题的处理方案经区政府批准实施后，再按批示统一解决。2020年6月27日，吴国辉向市自然资源局下属斗门分局邮寄《关于确认吴国辉名下不动产权籍调查成果（编号：20185723）的申请》及相关资料，申请该局对《珠海市地籍测绘成果报告书》（编号：20185723)加署意见并确认，事实与理由与2018年8月21日申请事由相同。该分局于6月29日收到。截至吴国辉9月24日起诉时，市自然资源局未对吴国辉进行回复。在案件审理过程中，市自然资源局下属斗门分局作出珠自然资斗函〔2020〕1529号《关于吴国辉申请确认不动产权籍调查成果的复函》（2020年9月28日作出），函复吴国辉，原珠海市国土资源局斗门分局曾于2018年9月11日函复吴国辉《关于吴国辉反映问题的复函》（珠国土斗函〔2018〕942号，附件），现没有新的意见。该复函于9月30日送达吴国辉。以上事实，有吴国辉、市自然资源局在一审提交的证据和《开庭笔录》在卷佐证。吴国辉一审的诉讼请求为：1.确认市自然资源局未依法履行行政申请不作为行为违法；2.责令市自然资源局对吴国辉于2020年6月27日提出的确认《珠海市地籍测绘成果报告书》（编号：20185723，含不动产权籍调查表、宗地图以及宗地界址点坐标和该不动产的用地性质、用途等）并加署意见的申请作出答复。一审法院判案理由及结果重复处理行为是指行政机关作出的没有改变原行政行为确定的法律关系，没有对行政相对人已有的权利义务关系带来新的影响的行为。凡是行政机关以已经存在相关的行政行为不得随意变更或撤销为由，明示或者默示拒绝行政相对人的申请，均属于重复处理行为，其不发生法律效果，故不属于人民法院行政诉讼受案范围。如果允许行政相对人对重复处理行为提起诉讼，就意味着行政诉讼法关于起诉期限的规定失去实际意义。另外，从法的安定性角度考量，亦不允许行政机关非因法定事由并经法定程序恣意撤销或废止已经作出的行政行为。本案中，吴国辉诉请确认市自然资源局对吴国辉的行政申请不作为违法，并要求其答复。然而，吴国辉曾于2018年8月21日向市自然资源局下属斗门分局提出相同的申请，该分局已作出珠国土斗函〔2018〕942号《复函》，对吴国辉进行了答复。现吴国辉又基于同样的事实和理由向市自然资源局下属斗门分局提出申请，属于申诉，虽然该分局在收到申请的两个月内没有进行回复，但其默示拒绝吴国辉申请的行为，属于驳回申诉的重复处理行为，并未对吴国辉的权利义务作出改变，也未增加或减少吴国辉的权利义务,对吴国辉的权利义务不产生实际影响。《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第一条第二款第四项规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（四）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为”。因此，吴国辉的起诉依法不属于人民法院行政诉讼的受案范围。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖”。《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第六十九条第一款第一项、第八项规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的”。因此，吴国辉的起诉属于上述不符合法定起诉条件应予驳回的情形。吴国辉的起诉不符合法定起诉条件，应依法予以驳回。一审法院依照《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第六十九条第一款第一项、第八项之规定，裁定驳回吴国辉的起诉。一审案件受理费人民币50元，退回吴国辉。当事人二审诉辩主张上诉人吴国辉的二审诉求为：1.撤销一审法院行政裁定;2.请求确认被上诉人未依法履行行政申请不作为行为违法；3.判令被上诉人依法履行珠国土斗函〔2018〕942号《复函》中的最终处理结果。具体理由如下：一、一审法院认定市自然资源局下属斗门分局对吴国辉作出的复函属于吴国辉的申诉行为，是重复处理行为，未对吴国辉的权利义务作出改变，对吴国辉的权利义务不产生实际影响，与事实不符。本案中，上诉人一直积极向相关政府部门寻求办理涉案土地的确权手续。2020年5月24日向珠海市不动产登记中心斗门分中心提出办理该地块的国有建设用地使用权首次登记申请业务，是上诉人向行政机关申请土地确权行为，是对自身权益维护的行为。上诉人根据珠海市不动产登记中心斗门分中心的复函(珠登记斗函(2020)176号)指引，于2020年6月27日向市自然资源局斗门分局提出确认珠海市测绘院斗门测绘所为吴国辉出具的《珠海市地籍测绘成果报告书》(编号:20185723)，内含不动产权籍调查表、宗地图以及宗地界址点坐标和该不动产的用地性质、用途等并加署意见的书面申请并要求书面回复，是申请被上诉人履行法定职责，作出具体行政行为，并不是一审法院所认定的对行政行为提起申诉，且根据珠海市不动产登记中心斗门分中心的复函，上诉人办理国有建设用地使用权首次登记申请业务必须由被上诉人确认珠海市测绘院斗门测绘所为吴国辉出具的《珠海市地籍测绘成果报告书》(编号:20185723)，内含不动产权籍调查表、宗地图以及宗地界址点坐标和该不动产的用地性质、用途等并加署意见，至于被上诉人称上诉人未申请办理用地红线确认或建设用地规划许可证，缺少办理土地确权的必要文件，上诉人曾向珠海市住房和城乡规划建设局斗门规划分局提出出具规划意见的申请，但规划局要以土地主管部门(即现市自然资源局斗门分局)出具的用地批准证明文件或不动产权证才能办理用地规划许可手续(珠规建斗(井岸)函〔2018〕39号)，是行政机关之间在相互推诿，被上诉人的两次复函(珠国土斗函〔2018〕942号及珠自然资斗函〔2020〕1529号)，都未对上诉人的申请作出实质性处理，均未履行行政职责，是不作为。二、一审法院剥夺了法律赋予上诉人的诉权，驳回上诉人起诉适用法律错误，依法应当予以撤销。根据上述事实方面之理由，本案的情形是被上诉人一直未履行法定职责，按最高人民法院行政裁定书(2019)最高法行申11431号的裁判，行政机关没有履行法定职责，且没有作出处理决定的，其履责义务呈持续存在状态，不因为超过起诉期限而免除。超过六个月起诉期限，公民、法人或者其他组织再次提出履责申请，行政机关有义务继续履行，否则仍然构成不履行法定职责。被上诉人市自然资源局答辩称：一审法院根据查明的事实，认为吴国辉2018年8月21日向市自然资源局提出的申请所依据的事实和理由相同，市自然资源局已于2018年作出《关于吴国辉反映问题的复函》（珠国土斗函〔2018〕942号）对吴国辉进行了回复。吴国辉2020年6月27日以同样的事实和理由再次向市自然资源局提出同样的申请属于申诉。市自然资源局认同这一事实认定。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第四项“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（四）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为”的规定，吴国辉第二次申请的行为属于申诉，因此，吴国辉的起诉不属于人民法院行政诉讼的受案范围。一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项、第八项的规定，驳回吴国辉的起诉，适用法律正确。二审查明的事实上诉人庭前提交了三份证据，分别是1.《自然资源部关于加快解决不动产登记若干历史遗留问题的通知》（自然资发〔2021〕1号）；2.《珠海市自然资源局关于印发的通知》（珠自然资字〔2020〕164号）；3.《关于要求出具规划意见的复函》（珠规建斗（井岸）函〔2018〕39号）。经审查，本案审理焦点为诉权问题，上诉人提交的新证据涉及实体问题，与诉辩焦点无关联性，本院不予采纳。原审法院查明的其他事实属实，本院予以确认。二审判案理由及结果本案的争议焦点是上诉人是否具有诉权，本案是否属于行政诉讼的受案范围。《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定：“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。公民、法人或者其他组织因前款规定以外的其他特殊情况耽误起诉期限的，在障碍消除后十日内，可以申请延长期限，是否准许由人民法院决定。”在本案中，市自然资源局斗门分局曾于2018年9月11日针对吴国辉的《关于在宗地图加盖公章的申请书》作出了珠国土斗函〔2018〕942号《复函》,并于2018年9月13日送达，故对珠国土斗函〔2018〕942号《复函》不服的起诉期限应当从上诉人知道或者应当知道之日的2018年9月13日起开始起算，并适用一年的起诉期限。上诉人吴国辉既未在起诉期限内对珠国土斗函〔2018〕942号《复函》提起诉讼且未在审理期间提供证据证明其存在扣除或延长起诉期限的法定理由。而是于2020年6月27日再次向被上诉人提出同样的申请。该申请性质上属于对原复函的申诉。被上诉人在起诉前对上诉人第二次申请不予答复的行为实质上是驳回上诉人提起申诉的重复处理行为，对上诉人的权利义务不产生实际影响，不属于可诉的行政行为，不属于行政诉讼的受案范围。被上诉人其后对该申请作出的珠自然资斗函〔2020〕1529号《关于吴国辉申请确认不动产权籍调查成果的复函》，复函的内容未改变原处理意见，未对当事人的权利义务作出新的处理，仍然属于驳回上诉人提起申诉的重复处理行为。《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第四项规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（四）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为，……”，上诉人的起诉不属于行政诉讼的受案范围，一审法院裁定驳回起诉，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  王智斌审判员  陈 伟审判员  黄莎莎二〇二一年三月二日书记员  雷 晨