安徽省黄山市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2021）皖10行终15号 上诉人（一审原告）周忠道，男，1957年4月30日出生，汉族，户籍地安徽省合肥市庐阳区，现住安徽省黄山市屯溪区。 被上诉人（一审被告）黄山市屯溪区城市管理行政执法局，住所地安徽省黄山市屯溪区兴昱路7号，统一社会信用代码113410024857814735。 法定代表人蒋波，局长。 委托代理人王徽，该局工作人员。 委托代理人汪海东，安徽经盾律师事务所律师。 上诉人周忠道诉被上诉人黄山市屯溪区城市管理行政执法局（以下简称屯溪区城管局）不履行查处违法建筑职责一案，不服安徽省黄山市屯溪区人民法院（2020）皖1002行初50号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。 一审法院查明，周忠道系黄山市屯溪区，其楼下103室院内搭建有一层平房，屋顶与203室阳台相连。2020年3月16日，周忠道向屯溪区城管局邮寄《强烈要求拆除违法建筑的申请》，以103室住户时常上平房屋顶，侵犯其家庭隐私和威胁居住安全，以及将杂物堆放在203室阳台窗下使其无法晾晒衣物为由，要求屯溪区城管局拆除103室的违建平房。屯溪区城管局于3月20日受理该举报后派员进行了核查，但未作出拆除违法建筑的处理决定，周忠道遂提起本案诉讼，请求：确认屯溪区城管局不进行查处的行为违法，判令其依法履行职责。 一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，周忠道诉请判令屯溪区城管局履行查处违法建筑职责，则其应当与该局履行法定职责的行为有利害关系。从周忠道向屯溪区城管局所提申请的内容看，其以民事权益受到侵害为由，要求屯溪区城管局拆除违法建筑。但根据城乡规划法律、法规和规章的规定，城乡规划主管部门或者其他有关部门立案查处违反城乡规划的行为，目的在于维护公共利益，而非保护申请人的民事权益。即使城乡规划主管部门或者其他有关部门履行法定职责的同时对申请人的民事权益有保护效果，城乡规划法律、法规和规章也没有赋予申请人有要求拆除违法建筑以保护其民事权益的请求权。《中华人民共和国城乡规划法》第九条第二款规定，任何单位和个人都有权向城乡规划主管部门或者其他有关部门举报或者控告违反城乡规划的行为。城乡规划主管部门或者其他有关部门对举报或者控告，应当及时受理并组织核查、处理。据此，城乡规划主管部门或者其他有关部门对举报违法建筑有受理并组织核查、处理的职责。本案中，屯溪区城管局对周忠道要求拆除违法建筑的申请按举报予以受理并进行了核查，已经履行了法定职责。虽然该局没有作出拆除违法建筑的处理决定，但该局未作出拆除违法建筑的处理决定与周忠道并无利害关系，由此周忠道也就不具备提起本案诉讼的原告资格，故其起诉不符合起诉条件，应当不予立案。已经立案的，应当裁定驳回起诉。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、第三款的规定，裁定：驳回原告周忠道的起诉。案件受理费50元，予以退还。 周忠道不服一审裁定，向本院提起上诉称，一、一审裁定适用法律错误，屯溪区城管局不依法履行职责给周忠道的居住安全、居住环境及生活造成了严重危害。二、根据行政诉讼法的规定，人民法院公开审理行政案件。一审法院于2020年10月15日立案，但未开庭审理，也未与周忠道进行交流沟通，而是于2021年2月7日通知周忠道拿裁定书。三、根据相关规定，城管局负责城市违法违规建筑的执法管理工作。综上，请求二审法院：撤销一审裁定，指令一审法院继续审理。 屯溪区城管局辩称，一、周忠道提起本次行政诉讼，主体不适格。周忠道于2013年4月1日开始居住在铁路新村1幢203室，其并非该房屋的权利人，根据民法典等相关法律法规，只有物权权利人才能行使相应的物权权利。周忠道以举报人身份向屯溪区城管局提出举报申请，理由是自身相应民事权益受到侵害而要求拆除违法建筑。但结合我国城乡规划法律法规和规章的规定来看，其立法精神在于维护城市规划这一社会公共利益，而非基于保护民事主体的民事权利，民事主体的民事法律关系应由民事法律加以规范调整。因此，周忠道无权直接要求屯溪区城管局拆除违法建筑，针对案涉建筑物，屯溪区城管局是否作出相应的行政行为与周忠道没有行政法意义上的利害关系，其不具备提起行政诉讼的原告主体资格。二、周忠道上诉称屯溪区城管局未履行相关职责不能成立。屯溪区城管局收到周忠道的申请后，即依法对该案进行了受理登记，并组织相关执法人员对案涉建筑物、相关人员等有关情况进行核查，在相应调查核实了解情况后向周忠道多次进行口头答复，已依法履行了相应职责，不存在周忠道所称未履行职责问题。三、案涉争议事项涉及历史遗留问题，覆盖面广，建议当事人通过民事法律途径处理。屯溪区城管局通过走访了解，铁路新村小区建于上世纪八十年代，为满足当时住房需求，该小区一楼住户在院落内搭建了一层平房，对此铁路部门是知晓的，并未进行制止。现该小区内一楼住户进行搭建的共计64户（共8幢，每幢8户），每户的建筑面积约30平方米。就周忠道反映的问题，屯溪区城管局、街道办事处综治办、荷花池社区、昱东街道办事处等单位多次组织人员上门进行协调处理，但由于双方分歧较大，未能达成一致意见。因上述搭建行为均发生在原城市规划法及现行的城乡规划法施行之前，该搭建现象属历史遗留问题且覆盖面广，出于尊重历史、社会稳定考虑，如案涉的搭建行为确实影响周忠道的民事权利，周忠道可通过民事法律途径获得保护。综上，请求驳回周忠道的上诉请求。 二审经审理查明，周忠道系黄山市屯溪区铁路新村1幢203室住户，2016年，叶科胜户购买103室后入住，双方因通风、采光等问题发生相邻关系纠纷。2019年7月18日，周忠道以叶科胜为被告向一审法院提起民事诉讼，诉请判令叶科胜停止侵害，并拆除叶科胜搭建在其窗台前的铁栏杆、悬挂的布网、棉被及其他违规建筑物，恢复其正常的通风和采光。案经法院协调，案涉纠纷得到解决，周忠道遂于2019年8月28日向法院提出撤诉申请，法院作出(2019)皖1002民初1969号民事裁定予以准许。2020年1月15日，周忠道再次以叶科胜为被告向一审法院提起民事诉讼，诉请判令叶科胜拆除与二楼阳台相连的自建房顶平台至规定的安全距离。法院于2020年3月12日作出（2020）皖1002民初703号民事裁定，认为该案无法回避违章建筑的认定和处理问题，而违章建筑的认定、拆除不属于法院民事案件受理范围，应当由县级以上地方人民政府的规划部门就案涉平台是否系违章建筑作出认定，据此裁定驳回周忠道的起诉。上述裁定已发生法律效力。周忠道遂于2020年3月16日向屯溪区城管局邮寄《强烈要求拆除违法建筑的申请》，要求屯溪区城管局拆除案涉平房。 另查明，2020年5月14日，黄山市屯溪区昱东街道办事处出具《关于叶科胜户违法建设举报的情况说明》，载明：铁路新村小区1幢系原上海铁路南京分局职工宿舍，由铁路部门管理，建设于1985年至1986年间，建成时一楼南侧有一排围砌院落。1987年，在上海铁路南京分局的默许下，该宿舍一楼的职工住户将宿舍南侧院落搭建成一排平房，小区1幢和2幢对南侧院落进行搭建的共计有十六户。上海铁路南京分局于2019年完成对该小区三供一业老旧小区改造，目前正将整个小区移交给地方政府，相关手续正在办理之中。原103室业主曾默许周忠道户通过其南侧阳台进入并使用案涉平房楼顶平台，因周忠道与现业主叶科胜户存在矛盾，叶科胜户便禁止周忠道户通过南侧阳台进入并使用上述楼顶平台。 本院认为，投诉举报是公民、法人或者其他组织维护自身合法权益、监督行政机关依法行政的重要途径之一。对于投诉举报事项能否提起行政诉讼，应当结合关于投诉举报事项的具体法律、法规或者规章的规定进行综合评判。在法律、法规或者规章规定了投诉举报的请求权，且该请求权的规范目的在于保障投诉举报人自身合法权益的情况下,相关行政机关对举报投诉不予受理或者不履行依法纠正、查处的法定职责的，举报投诉人才可以提起行政诉讼。《中华人民共和国城乡规划法》第九条第二款规定，任何单位和个人都有权向城乡规划主管部门或者其他有关部门举报或者控告违反城乡规划的行为。城乡规划主管部门或者其他有关部门对举报或者控告，应当及时受理并组织核查、处理。根据上述规定，周忠道有权举报或者控告违反城乡规划的行为。本案中，周忠道认为103室住户时常上案涉平房屋顶，侵犯其家庭隐私和威胁居住安全，还将一些杂物堆放在自家阳台窗下造成其无法晾晒衣物，故向屯溪区城管局提交申请，要求拆除案涉平房、恢复原状。屯溪区城管局收到周忠道的申请后，按照举报予以受理并进行了核查，已经履行了核查的职责。但是，屯溪区城管局鉴于案涉平房位于铁路新村小区，该小区一楼住户进行搭建的共有64户（共8幢，每幢8户），且搭建于原城市规划法及现行的城乡规划法施行之前，出于尊重历史、社会稳定考虑，不予作出处理决定，并建议周忠道通过民事法律途径保护其相应的民事权利。此系屯溪区城管局依据法律法规在职权范围内作出的专业化考量，应予以尊重。周忠道认为屯溪区城管局不进行查处从而提起本案不履职之诉，实质上是要求屯溪区城管局拆除他人所有的案涉平房，不属于维护其自身合法权益的范畴。综上，一审法院裁定驳回周忠道的起诉，并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  朱继全 审判员  孙 健 审判员  蒋 薇 二〇二一年三月二十六日 法官助理陈虹 书记员孙菱 附：本裁定适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；