辽宁省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）辽行终1213号上诉人（一审原告）：丁礼勤，男，汉族，1962年8月2日出生，现住辽宁省大石桥市。委托诉讼代理人：丁健，男，汉族，1995年12月20日出生，现住辽宁省大石桥市，系丁礼勤儿子。被上诉人（一审被告）：大石桥市人民政府，住所地辽宁省大石桥市人民大街5号。法定代表人：韩文志，该政府市长。委托诉讼代理人：王微，大石桥市司法局工作人员。委托诉讼代理人：马洪流，辽宁睿智律师事务所律师。一审原告：曲秀兰，女，汉族，1962年11月28日出生，现住辽宁省大石桥市。上诉人丁礼勤因诉被上诉人大石桥市人民政府（以下简称大石桥市政府）、一审原告曲秀兰行政复议一案，不服辽宁省营口市中级人民法院（2020）辽08行初12号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本院于2021年3月23日公开开庭审理了本案，上诉人丁礼勤的诉讼委托代理人丁健，被上诉人大石桥市政府的委托诉讼代理人王微、马洪流、一审原告曲秀兰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。丁礼勤、曲秀兰的诉讼请求：1、撤销大石桥市政府作出的《大石桥市人民政府行政复议决定书》大政复驳字[2019]117号。2、判令大石桥市政府重新受理并作出《行政复议决定书》。3、本案诉讼费由大石桥市政府承担。事实和理由：丁礼勤宅基地房屋位于大石桥市钢都管理区联合村农村集体土地上,2010年大石桥市自然资源局暗箱操作将联合村8.3751公顷村民宅基地作为2010年第六批次用地征为国有,在拟征收报批过程中,大石桥市自然资源局伪造丁礼勤土地证书年号、编号和宅基地面积数据以及伪造丁礼勤姓名,将丁礼勤的宅基地私自征为国有建设用地。2019年就大石桥市政府违法征地和辽宁省政府(辽政地字[2010]530号)土地批件行政复议一案,2019年4月12日省政府决定调解，并作出中止行政复议通知,责成大石桥市自然资源局具体负责调解并作出补救赔偿方案,解决因政府违法征地造成丁礼勤的宅基地房屋及财产损失!可是,大石桥市自然资源局没有作为,2019年9月10日丁礼勤向大石桥市自然资源局提出申请,要求土地部门按照调解程序鉴定和更正征地报批材料中,关于大石桥市自然资源局非法伪造丁礼勤土地证书年号、编号及土地面积数据,包括伪造丁礼勤签字材料等,但大石桥市自然资源局收到申请后,始终不履行调解程序。2019年12月2日丁礼勤就大石桥市自然资源局不履行法定职责一案向大石桥市政府提出行政复议申请,请求责令大石桥市自然资源局尽快作出赔偿补救措施及赔偿方案。2020年2月20日被告作出《行政复议决定书》,竟驳回丁礼勤提出的行政复议申请。丁礼勤不服大石桥市政府作出的《行政复议决定书》,请求公正审判,依法支持丁礼勤、曲秀兰的行政诉请。大石桥市政府的答辩意见：1、答辩人具有作出复议决定的法定职权。答辩人作为县级人民政府,具有作出复议决定的法定职权。2、答辩人作出的复议决定有事实及法律依据。大石桥市自然资源局有关采集数据制作征地报批材料的行为,是内部职务行为,不是对外部的具体行政行为。并且,该内部职务行为,对被答辩人的权利义务没有产生影响。据此,答辩人根据《行政复议实施条例》第四十八条之规定,作出的复议决定,有事实及法律依据。3、答辩人依法定程序作出的复议决定。答辩人收到复议申请后,依据《行政复议法》及《行政复议实施条例》规定的程序,作出的复议决定,程序合法。综上,被答辩人的诉请没有事实及法律依据,应予驳回。一审法院经审理查明，2019年2月,丁礼勤、曲秀兰对辽宁省人民政府作出的《关于大石桥市实施县、乡级规划批次用地的批复》(辽政地字[2010]530号)不服,向辽宁省人民政府提出行政复议申请。2019年4月12日,因丁礼勤提出调解请求,辽宁省人民政府作出《中止行政复议通知书》。2019年9月10日,丁礼勤向大石桥市自然资源局提交《宅基地权利证书年号、编号及土地面积数据更正申请书》，要求大石桥市自然资源局更正丁礼勤名下土地证书、土地面积等数据错误。2019年11月25日,丁礼勤以大石桥市自然资源局为被申请人，向大石桥市政府提出行政复议申请，请求确认大石桥市自然资源局行政不作为违法并要求其依法履行职责，纠正征地报批中丁礼勤土地权利证书及宅基地面积数据的错误。大石桥市政府收到丁礼勤复议申请后，经过立案、要求被申请人限期答复、决定、审批，于2020年2月19日作出大政复驳字[2019]117号《大石桥市人民政府行政复议决定书》，以被申请人的组卷报批材料行为系内部履行职务行为，属过程性行为；即使数据有误亦不会对丁礼勤实体权利产生影响；丁礼勤对数据有异议，可在征地补偿过程中提出；对于丁礼勤的请求，被申请人无必须答复的法定职责为由，驳回丁礼勤的行政复议申请，并于2020年2月19日以挂号信的形式送达丁礼勤。一审法院认为，大石桥市政府依据《中华人民共和国行政复议法》第十二条具有作出案涉行政复议决定的职权依据。本案首先需厘清丁礼勤、曲秀兰的行政复议申请内容及复议审查的对象为何。对于前者，丁礼勤向复议机关提出的是确认行政不作为违法及责令被申请人履行职责的复议请求。对于后者，复议审查的对象为复议被申请人大石桥市自然资源局对丁礼勤提出的《宅基地权利证书年号、编号及土地面积数据更正申请书》不予处理、答复的行为，具体来说包括大石桥市自然资源局对丁礼勤的申请内容有无法定的处理职权、依据。故丁礼勤在复议及本案诉讼中主张的基于省政府行政复议案件已中止，行政复议被申请人大石桥市自然资源局应与丁礼勤展开调解工作，并非本案的审查内容。该调解工作与本案中丁礼勤主张的履职行为也无必然因果关系。经一审法院庭审与丁礼勤、曲秀兰核实，丁礼勤、曲秀兰要求大石桥市自然资源局更正的是2010年向省里报送的征地批件中涉及丁礼勤土地相关信息的内容，而非丁礼勤权利证书上登记的内容，那么对于被申请人大石桥市自然资源局，丁礼勤主张的更正内容并非其日常管理工作中依行政相对人申请或依职权主动发起的审查、处理事项，且因为案涉征地报批行为系内部层报、流转行为，未外化，属过程性行为，不会对丁礼勤的权益造成实际影响，故被申请人的不予答复、处理行为亦未对丁礼勤、曲秀兰的权利造成侵害，丁礼勤主张的大石桥市自然资源局不作为违法不成立，对被申请人拒绝更正报件材料信息的行为，复议机关及法院亦无要求其按照丁礼勤请求进行履职的法律依据。故大石桥市政府以大石桥市自然资源局无法定职责，丁礼勤与复议行政行为无利害关系为由，驳回丁礼勤复议申请的处理符合法律规定，且复议决定程序合法，依法予以支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回丁礼勤、曲秀兰的诉讼请求。案件受理费50元由丁礼勤、曲秀兰原告承担。丁礼勤上诉称，请求：1、撤销一审判决；2、撤销大政复驳字[2019]117号行政复议决定或将本案发回重审；3、本案上诉费由大石桥市政府承担。事实理由：丁礼勤宅基地房屋位于大石桥市钢都管理区联合村农村集体土地上，2010年大石桥市政府及大石桥市自然资源局暗箱操作，非法将联合村8.3751公顷村民宅基地作为2010年第六批次用地征为国有，在拟征收过程中，大石桥市自然资源局伪造丁礼勤土地证书和宅基地面积数据，对丁礼勤宅基地实施征收。2019年4月12日就辽宁省政府（辽政地字[2010]530号）土地批件违法一案，丁礼勤向辽宁省政府提出行政复议，省政府作出中止行政复议通知，责成大石桥市自然资源局负责调解。2019年9月10日丁礼勤向该局提出书面申请，要求依法进行统计，但其始终不作为，至今没有履行行政调解程序。一、省政府委托调解事实不容抵赖。2019年4月12日省政府作出中止行政复议通知书，并电话告知已责成大石桥市自然资源局具体实施调解。根据辽宁省人民政府令第298号《辽宁省行政调解规定》第二十四条：“行政调解工作人员在调解时，应当听取当事人的陈述，查明事实，分清责任，促使当事人自愿达成调解协议。行政机关可以在职权范围内依法调查取证，有关单位和个人应当予以配合。”第二十五条：“行政调解涉及专门事项需要检测和技术鉴定的，当事人可以共同委托或者申请行政机关委托专门机构进行。”的规定，显然，大石桥市自然资源局未履行调解的法定职责。二、大石桥市政府作出的《行政复议决定书》认定事实不清。大石桥市政府的答辩词明显不符合法律逻辑，与丁礼勤提出的复议请求风马牛不相及，故其行政复议决定事实不清。三、调解机关不作为，大石桥市政府作出的复议决定明显错误。根据辽宁省人民政府令第298号《辽宁省行政调解规定》第二十八条：“有下列情形之一的，行政调解终止：（一）当事人不同意继续调解的；（二）当事人无正当理由缺席或者以其他方式表明放弃调解的；（三）当事人就纠纷申请人民调解、提起诉讼或者申请仲裁的；（四）公民死亡，无权利承受人或者权利承受人放弃行政调解的；（五）法人或者其他组织终止，无权利承受人或者权利承受人放弃行政调解的；（六）调解结果涉及第三人利益，第三人不同意调解的；(七）超过调解期限尚未达成调解协议的；（八）需要终止调解的其他情形。行政调解终止的，行政机关应当制作行政调解终止通知书，送达当事人。”的规定，丁礼勤提出申请后，无论丁礼勤提出的申请理由是否充足，大石桥市自然资源局都应依法作出回复，或作出行政调解终止通知书。故大石桥市自然资源局明显没有履行调查和作出调解意见。因此其未履行调解和答复行为明显构成行政不作为。丁礼勤对此提出行政复议申请显然符合法律依据。根据上述三点事实，大石桥市政府作为行政复议机关显然没有依法审查大石桥市自然资源局行政不作为的事实，其作出的《行政复议决定书》认定事实不清，明显存在移花接木，其驳回丁礼勤复议申请明显适用法律错误。四、一审判决事实不清适用法律错误。上诉人认为：（一）本案的焦点是被诉行政行为的合法性，而审查被诉行政行为合法性的首要条件是辽宁省政府是否委托大石桥市自然资源局进行调解，其是否履行行政调解，如果其未履行行政调解的话，那么行政不作为已然成立。（二）既然一审不采信原告的证据2，那么依法应调取相应的证据，查明省政府是否委托的事实，进而确认被诉行政行为的合法性。因此一审判决明显认定事实不清，适用法律错误。综上，大石桥市政府驳回丁礼勤复议申请明显错误。一审判决认定事实不清，适用法律严重错误。大石桥市政府答辩称，一、原判正确，答辩人具有作出该复议决定的职权依据。根据《行政复议法》第三条、十二条的规定，答辩人具有作出复议决定的职权依据。二、答辩人作出的复议决定有事实及法律依据。大石桥市自然资源局有关采集数据制作征地报批材料的行为，是内部职务行为，不是对外部的具体行政行为。并且，该内部职务行为，对被答辩人的权利义务没有产生影响。据此，答辩人根据《行政复议实施条例》第四十八条之规定，作出的复议决定，有事实及法律依据。三、答辩人依法定程序作出的复议决定。答辩人收到复议申请后，依据《行政复议法》及《行政复议实施条例》规定的程序，作出的复议决定，程序合法。综上，被答辩人的上诉请求没有事实及法律依据，贵院应予驳回。本院二审查明的事实与一审查明的事实一致。本院认为，上诉人称于2019年9月10日向大石桥市自然资源局递交《宅基地权利证书年号、编号及土地面积数据更正申请书》，申请大石桥市自然资源局履行法定职责。上诉人于2019年11月25日向大石桥市政府申请行政复议，请求确认大石桥市自然资源局不作为违法；责令履行纠正在征地报批中伪造申请人土地权利证书及宅基地面积数据的职责。依据《中华人民共和国行政复议法》第十二条规定，大石桥市政府具有受理行政复议申请的法定职责。大石桥市政府向大石桥市自然资源局发出《行政复议答复通知书》，大石桥市自然资源局向大石桥市政府作出《行政复议答复书》。大石桥市政府依据双方提出的事实和理由作出大政复驳字[2019]117号《行政复议决定书》符合法律规定的行政复议程序。上诉人提出，大石桥市自然资源局未履行调解职责违法。因调解是双方自愿、合法协商解决争议的过程，行政机关是否调解不属于其履行行政职责范围，一审判决认为该调解工作与本案中原告主张的履行职责行为无必然因果关系正确。上诉人提出，大石桥市自然资源局应当对2010年向辽宁省人民政府报送的用地报批材料中关于上诉人宅基地的证书年号、编号、面积等数据进行更正。该报送材料行为属于行政机关内部报批行为，是具体行政行为实施前的过程性行为，并未外化对上诉人实际权利产生影响。一审判决认为大石桥市政府驳回上诉人复议申请符合法律规定正确。综上所述，一审判决认定事实清楚，判决结果正确，依法可予以维持。上诉人丁礼勤的上诉理由不能成立，本院对其上诉请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由丁礼勤负担。本判决为终审判决。审判长  杜刚审判员  李明审判员  李侃二〇二一年三月二十六日法官助理浦欣书记员赵晓迪（代）