青海省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）青行终153号 上诉人（原审原告）尕白，住青海省兴海县。 被上诉人（原审被告）兴海县人民政府。住所：青海省兴海县子科滩镇东大街3号。 法定代表人哇多，该县县长。 原审第三人更登，住青海省兴海县。 上诉人尕白因诉兴海县人民政府（以下简称兴海县政府）土地承包经营权登记一案，不服青海省海南藏族自治州中级人民法院（2020）青25行初24号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 一审法院经审理查明，1997年，兴海县唐乃亥乡龙曲村村民委员会将龙曲沟的385亩冬春草场划分给原告尕白使用，被告兴海县政府给尕白颁发了编号为24010183的草原使用证，明确四至界限，其中，182亩东至华泽加，南至豆先加，西至更登，北至耕地、索南本；203亩东至龙曲沟，南至银巴、牧道，西至牧道，北至牧道。兴海县唐乃亥乡龙曲村村民委员会将位于龙曲沟的92亩草场划分给第三人更登之母使用，但因其母年纪较大，故将草场登记在更登名下。兴海县政府给更登颁发了编号为24010203草原使用证，四至界限为东至尕白，南至才让，西至公路，北至耕地、吾科。2017年9月14日，更登向兴海县农村土地承包纠纷仲裁委员提出仲裁申请。2017年12月25日，兴海县农村土地承包纠纷仲裁委员会作出兴农仲定字﹝2017﹞第01号仲裁决定书，裁决：被申诉人尕白将强行侵占位于唐乃亥乡龙曲村舍腰沟92亩草山返还给申诉人更登，草山四至界限为东至尕白家、西至公路、南至牧道、北至周兴加耕地。2018年1月23日，尕白向兴海县人民法院提起诉讼，请求依法确认原告尕白不应承担向被告返还兴海县唐乃亥乡龙曲村舍腰沟92亩草山的义务。2018年8月27日，兴海县人民法院作出（2018）青2524民初78号民事判决，驳回原告尕白的诉讼请求。尕白不服，向青海省海南藏族自治州中级人民法院提起上诉。2018年11月21日，青海省海南藏族自治州中级人民法院作出（2018）青25民终198号民事判决书，判决尕白返还由其侵占的位于唐乃亥乡龙曲村龙曲沟92亩属于更登的草原，四至界限为东至尕白，南至才让，西至公路，北至耕地、吾科。后尕白向青海省高级人民法院申请再审，青海省高级人民法院于2019年3月11日作出（2019）青民申15号民事裁定，驳回尕白的再审申请。2019年1月14日，更登向兴海县人民法院申请强制执行。2019年3月29日，兴海县人民法院作出（2019）青2524执5号结案通知书，以尕白在执行过程中自动履行完毕而执结结案。尕白向海南藏族自治州人民检察院申请监督，海南藏族自治州人民检察院于2019年11月28日作出南检民（行）监﹝2019﹞63250000005《不支持监督申请决定书》，以不符合监督条件为由，决定不支持监督申请。另查明，更登原系兴海县大河坝乡政府退休干部。 一审法院认为，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。行政诉讼中的利害关系，应限于法律上的利害关系，不能扩大理解为所有直接或间接受行政行为影响的公民、法人或者其他组织。“法律上的利害关系”仅指公法上的利害关系，即公民、法人或者其他组织与行政行为具有公法上的利害关系、形成公法领域权利义务关系。本案中，兴海县政府向第三人更登颁发草原承包经营权证的行为，未侵犯原告尕白的合法权益，尕白与兴海县政府向更登颁发草原承包经营权证的行为之间没有法律上的利害关系，尕白不具有原告主体资格，其提起本案诉讼不符合法定起诉条件。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项和《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第六十九条第一项的规定，裁定驳回原告尕白的起诉。 尕白上诉称：一、上诉人与被诉行政行为具有利害关系。兴海县唐乃亥乡龙曲村于1997年将龙曲沟冬春季草场以家庭承包的形式划分给上诉人承包经营，直至2017年前，更登从来没有对上诉人持有的编号为24010183的草原使用证及草原承包经营权承包经营的草场主张过权利，上诉人也不知道兴海县政府给更登颁发了编号为24010203的草原使用证及编号为63252403040358的草原承包经营权证。不料自2017年以来，更登不断干扰上诉人放牧生活，与上诉人争草场，致使上诉人陷入无休止的诉讼中。产生这些纠纷的起因是由于兴海县政府不负责任地就同一块草场分别给上诉人和更登颁发了草原使用证。上诉人将自己承包的草山要租赁给一位姓马的人建屠宰场，在租金的诱惑下更登才拿着兴海县政府颁发的草原使用证及草原承包经营权证来争草山。兴海县政府的颁证行为违反《中华人民共和国草原法》第十三条规定，侵害了上诉人的承包权。上诉人依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”的规定，及《中华人民共和国宪法》第四十一条“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害”的规定，有权提起诉讼。所以，一审裁定以没有法律上利害关系为由驳回起诉，属适用法律错误。二、原审第三人更登没有承包草场的主体资格。《中华人民共和国草原法》第十三条规定：“集体所有的草原或者依法确定给集体经济组织使用的国家所有的草原，可以由本集体经济组织内的家庭或者联户承包经营”。经一审法院查明，更登原系兴海县大河坝乡政府退休干部，与其子女都是城镇居民。兴海县唐乃亥乡龙曲村村民委员会于2020年3月2日向海南州中级人民法院出具的证明证实“在集体组织成员摸底确认表上均无更登此人签字痕迹”“更登不属于我村村民，故草场分配承包登记册上签字确认无此人”。因此，根据法律规定，更登无承包草山的村民资格，兴海县政府给更登颁发草原使用证及草原承包经营权证无法律依据，应当予以撤销。三、一审法院未查明上诉人与更登草山界限。一审时，上诉人曾申请法院对双方的草山位置、四至界限问题予以调查，法院及相关部门也到现场进行了勘查，但并没有作出定论。上诉人凭借自己的力量是无法丈量、绘图，且自行丈量绘图亦无法律效力，非常渴望能够凭借政府的力量，通过原始承包资料和现场勘查进行彻底的核实，以澄清事实，减少诉累。遗憾的是，自2017年到2020年没有实地核查，仅凭图册断定难免有疏漏，所以上诉人一直不服，纠纷一直没有实质解决。且更登的57亩草山四至是东至昂布，南至昂布，西至夏兰卡，北至切什从加，与上诉人的草山根本不在一起。综上，请求本院依法撤销青海省海南藏族自治州中级人民法院（2020）青25行初24号行政裁定，改判支持上诉人一审的诉讼请求或发回重审。 兴海县政府答辩称，兴海县政府作出的草原使用证、草原承包经营权证具有事实和法律依据。草原使用证、草原承包经营权证是国家依法确认承包方享有草原承包经营权的法律凭证，该证的取得是经承包方与发包方签订承包合同依法取得草原承包经营权后，对其草原承包经营权证的确认。兴海县政府根据更登所在龙曲村及草原监理站上报的登记底册发放了该证，对更登的草原使用证、草原承包经营权证的备案、登记、发放等具体工作，严格按照《中华人民共和国草原法》《青海省草原承包办法》规定办理，程序合法，更登草原四至清楚，情况属实尕白提出更登系国家公务人员，无集体经济组织成员资格，不能承包集体经济组织的草山的理由不能成立，对于上诉理由，正如一审裁定所言，兴海县政府对他人颁发承包经营权证，与其不具有法律上的利害关系。上诉人尕白要求撤销更登的草原使用证、草原承包经营权证，于法无据，应当予以驳回。请求本院依法驳回尕白的上诉请求，维持原裁定。 原审第三人更登述称，1997年，兴海县唐乃亥乡龙曲村委会将位于舍腰沟92亩冬春草场划分给第三人更登使用，并由兴海县政府颁发了编号为24010203的草原使用权证，并明确草原四至界线，即东至尕白，南至才让，西至公路，北至耕地、普日科。上诉人尕白的385亩草场与第三人的92亩草场之间的界线清楚，不存在界限不明问题。2012年，兴海县政府为了稳定和完善草原承包关系，维护草原承包当事人的合法权益，重新给第三人颁发了编号为63252403040358的青海省草原承包经营权证，该颁证行为事实清楚，于法有据，程序合法。上诉人尕白长期以来，别有用心，无中生有，惹是生非，将两家之间十分明确的冬春草场混为一谈，长期侵占第三人承包的冬春草场92亩。通过一系列诉讼，最终可以确定尕白强行侵占的位于唐乃亥乡龙曲村舍腰沟92亩草原的使用权和经营权。在案发当初，第三人身份确实为国家干部，作为发包方兴海县唐乃亥乡龙曲村委会将这片92亩草原并非直接承包给更登，而是承包给了第三人的母亲。按照藏民族风俗习俗，只要家中有男性成员，该男性不论成人与否，从事什么工作，户主必须是男性。因第三人是家里的唯一男性，自然是承包草原经营权证的户主。但第三人是否国家干部，从事什么工作，均与尕白没有任何利害关系，其起诉不具备原告主体资格。请求本院依法维持海南藏族自治州中级人民法院（2020）青25行初24号行政裁定，驳回尕白的上诉请求。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，依法予以确认。 本院认为，本案争议的焦点是上诉人尕白的起诉是否符合法定的起诉条件。具体而言，上诉人尕白请求撤销被上诉人兴海县政府为原审第三人更登颁发草原使用证和草原承包经营权证是否具有诉的利益。 当事人提起行政诉讼应当具有诉的利益，否则起诉就不具备合法诉讼要件。所谓诉的利益，就是当事人向法院提起的诉讼请求，具有必须通过法院审理并作出判决予以解决的必要性和实质性。其中，实质性是指通过本案判决能使纠纷得到实质性解决。本案中，上诉人尕白与原审第三人更登因草原承包经营权发生纠纷，尕白认为更登不具有村民资格，更登持有的草原使用证和草原承包经营权证所记载的92亩草原为其承包经营的草原。经过第三人更登申诉启动了仲裁程序，尕白不服仲裁裁决，提起了民事诉讼，青海省海南藏族自治州中级人民法院作出终审判决，判决尕白返还侵占更登位于唐乃亥乡龙曲村龙曲沟92亩草原。尕白仍不服，向本院申请再审、向海南藏族自治州人民检察院申请法律监督，其申诉请求均未获得支持。据此，登记在更登名下的92亩草山不在尕白所承包的385亩草山范围内。即便人民法院判决撤销更登持有的草原承包经营权证，该92亩草原的承包经营权并不自然归上诉人尕白，而须由唐乃亥乡龙曲村牧民委员会与本村牧民另行签订承包合同确定承包经营权，兴海县政府对更登的颁证行为并未侵犯尕白的合法权益。故尕白以更登不具有承包草原资格为由撤销其承包经营权证，其草原承包经营权纠纷通过本案诉讼得不到实质性解决，不具有诉的利益，其起诉就不具备合法诉讼要件。 值得注意的是，虽然尕白因不具有诉的利益致其起诉不符合法定条件，但是，根据《中华人民共和国草原法》第十三条的规定，集体所有的草原或者依法确定给集体经济组织使用的国家所有的草原，可以由本集体经济组织内的家庭或者联户承包经营。集体所有的草原或者依法确定给集体经济组织使用的国家所有的草原由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的，必须经本集体经济组织成员的村（牧）民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村（牧）民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。本案中，更登原系兴海县大河坝乡政府退休干部，不是唐乃亥乡龙曲村集体经济组织成员，其母亲去世后是否仍可承包集体所有的草原，兴海县政府应当积极履行行政职能，予以审核监督。如果发现更登承包集体所有的草原确属不当，依法监督有关部门或自行纠正。 综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。上诉人尕白的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定,裁定如下: 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 韩英俊 审 判 员 吴晓良 审 判 员 孔 菲 二〇二一年三月十一日 法官助理 牛燕萍 书 记 员 范献育