云南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）云行终770号上诉人（一审原告）王维锋，男，汉族，1970年8月19日生，住云南省宣威市。委托代理人王武、汪卫平，云南弘石律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。被上诉人（一审被告）宣威市人民政府。法定代表人周云锋，市长。住所地：云南省宣威市。行政机关出庭负责人冯全明，副市长。委托代理人刘东锋，云南言承律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。委托代理人张嫦娥，云南言承律师事务所实习律师。代理权限：特别授权代理。上诉人王维锋因诉宣威市人民政府（以下简称市政府）房屋征收补偿一案，不服云南省曲靖市中级人民法院作出的(2020)云03行初9号行政判决，向本院提起上诉，本院受理其上诉后，依法组成合议庭于2021年2月3日上午公开开庭审理了本案。上诉人王维锋及委托代理人王武、汪卫平，被上诉人市政府出庭负责人副市长冯全明，委托代理人刘东锋、张嫦娥到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院认定，2018年5月18日，市政府作出“宣威市人民政府关于宣威市城市棚户区房屋征收决定”，并予以公告。在市政府作出补偿方案和征收决定后，王维锋未提出异议。2018年8月8日，评估机构出具评估报告。2018年12月20日，房屋征收部门将评估报告送达王维锋。2018年12月21日，王维锋申请复核，评估机构复核后，于2018年12月28日维持了原评估报告的评估结果。房屋征收部门在同日将复核结果送达王维锋，同时告知如对复核结果有异议，可在10日内向云南省房地产业协会估价分会申请鉴定，但在期限内王维锋未提出鉴定申请。后房屋征收部门与王维锋经多次协商没有达成补偿协议，房屋征收部门报请市政府作出补偿决定。2019年9月26日，市政府作出164号《被征收房屋的补偿决定》并于同日进行张贴公告。2019年9月28日，征收部门将补偿决定送达王维锋。王维锋不服，向一审法院提起行政诉讼。一审法院认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征补条例》）第二十六条的规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内公告。本案在房屋征收部门与王维锋达不成补偿协议情况下，房屋征收部门报请市政府作出补偿决定。市政府依照《征补条例》的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，事实清楚，适用法律正确，程序合法。对王维锋及委托代理人王武、汪卫平提出的本案中被告作出的征收决定及征收补偿方案明显违法的诉讼理由及代理意见，一审法院认为，征收决定及征收补偿方案，是在房屋征收的不同阶段作出的征收行为，当事人如有异议，应当在上述行为的法定期限内申请复议或者提起行政诉讼，上述行为不属于本案的审查范围，故王维锋及委托代理人王武、汪卫平提出的本案中征收决定及征收补偿方案明显违法，依法应当排除其证明效力的诉讼理由及代理意见不能成立。对王维锋及委托代理人王武、汪卫平提出的市政府作出的补偿决定，对王维锋房屋、土地及房屋装修价值评估明显低于市场价值，且未将王维锋合法拥有的院落、空地面积以及炭棚一间纳入评估范围，市政府单方选择评估机构进行评估，剥夺了王维锋作为被拆迁人的选择权，明显违反法定程序的诉讼理由及代理意见。一审法院认为，首先，被征收房屋的价值，由评估机构评估确定。其次，根据《征补条例》第十九条的规定，被征收房屋价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。即被征收房屋的价值，由房地产价格评估机构评估确定及房地产价格评估专家委员会鉴定确定。本案王维锋收到复核结果后，没有向云南省房地产业协会估价分会申请鉴定，故王维锋被征收房屋的价值，以评估报告评估价格确定。第三、院落、空地及炭棚，是原单位的财产，作为单位福利由王维锋免费使用，并不属于王维锋的财产范围，不纳入评估范围是合法的。第四、评估机构的选定，是在房屋征收的前期阶段作出的征收行为，当事人如有异议，应当在针对该行为的法定期限内申请复议或者提起行政诉讼，该行为不属于本案的审查范围。故王维锋及委托代理人王武、汪卫平提出的该诉讼理由及代理意见不能成立。综上，市政府作出的补偿决定，事实清楚，适用法律正确，程序合法。王维锋及委托代理人王武、汪卫平提出的诉讼理由及代理意见不能成立，王维锋诉讼请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决驳回王维锋的诉讼请求。案件受理费50元，由王维锋负担。上诉人王维锋上诉称，1.根据《征补条例》第十条、第十三条、第二十六条的规定，房屋征收决定是征收补偿决定的前置程序。市政府实施国有土地上房屋征收，必须先制定征收补偿方案，作出征收决定之后才能根据征收决定及征收补偿方案依法对被征收人作出征收补偿决定。一审法院审查征收补偿决定的合法性时，未将征收决定及征收补偿方案作为被诉行政行为的主要证据进行审查，是错误的；2.本案被上诉人作出征收决定及征收补偿方案是违法的：（1）被上诉人未提供证据证明案涉项目符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，以及纳入国民经济和社会发展年度计划，本案建设项目的合法性没有证据证明；（2）被上诉人未提供其作出房屋征收决定前组织有关部门进行社会稳定风险评估的证据，上诉人也未收到任何形式的问卷调查、民意测评，或者参加相关的座谈会、论证会，违反了《征补条例》第十二条以及《云南省国有土地上房屋征收与补偿办法》第十二条的规定；3.被上诉人未履行征求公众意见、征求被征收人改建意愿程序，制定和发布的房屋征收补偿方案违反《征补条例》第十条、第十一条的规定；4.被上诉人未能提供证据证明本案中房地产价格评估机构系由被征收人协商选定，根据被上诉人的陈述，由被上诉人选择的3家评估机构中的1家牵头，其余2家参与，共同完成拆迁范围内的评估工作。因此，被上诉人未按照《征补条例》第二十条、《国有土地上房屋征收评估办法》第四条、《云南省国有土地上房屋征收与补偿办法》第十七条的规定选取、确定评估机构的程序违法；5.被上诉人提交的《房地产征收估价报告》未经注册房地产估价师签字，未加盖房地产价格评估机构公章，所作估价金额与征收补偿决定补偿金额不一致，证明被上诉人作出征收补偿决定主要证据不足，应予撤销；6.被上诉人提交的《房地产征收估价报告》中载明，估价报告使用期限自价值时点起原则上为一年（即2018年5月18日至2019年5月17日），而被上诉人作出征收补偿决定时间为2019年9月26日，已超过估价报告的使用期限。被上诉人依据该《房地产征收估价报告》作出征收补偿决定应确认违法，并予以撤销；7.被上诉人作出的征收补偿决定对上诉人房屋、土地及房屋装修价值的补偿明显低于市场价值，且未将上诉人合法拥有的院落、空地面积以及炭棚一间纳入评估范围给予征收补偿违反了《征补条例》第十八条、第十九条第一款，《云南省国有土地上房屋征收与补偿办法》第十六条第三款，《中华人民共和国物权法》第四十二条第三款、第七十条、第七十三条的规定。案涉房屋小区内院落、空地属所有业主共有，上诉人对小区内共有部分享有共有权。另案案涉房屋前一间炭棚一直由上诉人使用，被上诉人并未证明炭棚的所有权属于其他主体。根据《最高人民法院关于征收国有土地上房屋时是否应当对被征收人未经登记的空地和院落予以补偿的答复》规定，上诉人依法享有的部分院落、空地面积以及炭棚一间应纳入评估范围，并依法予以征收补偿。综上，一审判决认定事实不清、适用法律错误，请求：1.撤销原判，发回重审，或者在查明案件事实的基础上，依法改判支持上诉人的全部诉讼请求；2.由被上诉人承担本案一、二审诉讼费。被上诉人市政府提交书面答辩意见称，1.征收决定及所附的征收补偿方案，是在房屋征收实施过程中作出的行政行为，当事人如有异议，应在上述行为的法定期限内申请复议或者提起行政诉讼，而本案审理的对象是征收补偿决定，因此上诉人认为征收决定及征收补偿方案违法不属于本案审查范围；2.社会稳定风险评估是在行政征收阶段进行的征收工作，因此，是否做社会稳定风险评估不属于本案的审查范围；3.被上诉人是否选取、确定评估机构也是在作出征收阶段实施的行为，不属于本案审查范围；4.本案在举证期间，由于管评估资料的工作人员出差，无法提供评估报告，所以请评估机构的工作人员从电脑上打印了一份空白评估报告暂替代，由于打印的是未经修改完成前的草稿，导致部分内容与正式报告有不一致的地方。但被上诉人在开庭时已经提交了正式的评估报告，内容与向上诉人提供的完全一致。因此，上诉人主张评估报告未经估价师签字，未加盖房地产价格评估机构公章，以及评估报告上的金额与征收决定金额不一致的主张不能成立；5.本案自从评估报告作出后，征收部门就进行公示、送达，并根据报告结论与被征收人进行协商，一直在使用评估报告，上诉人主张该评估报告已过使用期限的主张不能成立。并且，上诉人收到评估报告后就申请了复核，评估机构对评估报告进行复核后维持了原评估报告的结果，征收部门将复核结果送达给上诉人后，同时告知上诉人如果对复核结果有异议，可在10日内申请鉴定，但上诉并未申请鉴定，评估报告已发生法律效力，应作为认定上诉人被征收房屋价格的依据；6.被上诉人作出的征收补偿决定对上诉人房屋、土地及房屋装修价值是由评估机构评估确定的，不存在低于市场价值的问题；7.根据王维锋房产面积测绘报告、王维锋地籍测绘报告、市政府的宣房权市区字第××号《房屋所有权证》、宣国用（1996）字第××号《国有土地使用证》（宣威市土地管理局）等证据可以证实上诉人主张的院落、空地及炭棚的权利人是原宣威市土地管理局，后因该单位搬迁，权利人变更为宣威市综执局，只是作为单位福利由上诉人免费使用，并不属于王维锋的财产，不应纳入评估范围。综上，一审认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。本案一审法院对各方当事人提交的证据进行了审核认定。一审法院对各方当事人提交的证据审核认定正确，本院予以确认。本案经审理查明的案件事实与一审法院认定一致，本院予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款之规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，王维锋系案涉被征收房屋的产权人，也是164号《被征收房屋的补偿决定》的相对人，其认为区政府作出的164号《被征收房屋的补偿决定》违反法律规定，根据上述法律规定，其有权提起本案行政诉讼。市政府作为案涉项目的征收与补偿主体，系本案适格被告。《征补条例》第二十一条第一款规定，被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。在《云南省2013-2017年城市棚户区改造省级统贷项目（四期）宣威市城市棚户区改造房屋征收补偿方案》中第七项也明确了补偿方式为货币补偿为主，产权调换为辅。但本案市政府在作出的164号《被征收房屋的补偿决定》中明确，对王维锋的补偿实行的是货币补偿，没有产权调换的相关内容，剥夺了王维锋的选择权，违反《征补条例》的规定，适用法律错误。《征补条例》第二十条第一款规定，房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。《国有土地上房屋征收评估办法》第四条第一款规定，房地产价格评估机构由被征收人在规定时间内协商选定；在规定时间内协商不成的，由房屋征收部门通过组织被征收人按照少数服从多数的原则投票决定，或者采取摇号、抽签等随机方式确定。具体办法由省、自治区、直辖市制定。本案在选定房地产价格评估机构时，并未通过被征收人协商选定，也没有通过组织被征收人按照少数服从多数的原则投票决定，或者采取摇号、抽签等随机方式确定，违反了《征补条例》的规定。因此，本案市政府选定房地产价格评估机构的程序违法。《国有土地上房屋征收评估办法》第十二条第一款规定，房地产价格评估机构应当安排注册房地产价格估价师对被征收房屋进行实地查勘，调查被征收房屋状况，拍摄反映被征收房屋内外部状况的照片等影像资料，做好实地查勘记录并妥善保管。本案中，市政府并未提交证据证明房地产价格估价师对被征收房屋进行了实地查勘以及拍摄反映被征收房屋内外部状况的照片等影像资料以及做好实地查勘记录等，违反了上述规定，程序违法。综上，本案房地产评估机构在作出的分户估价报告不符合法律规定。市政府依据该评估报告作出164号《被征收房屋的补偿决定》认定事实不清，主要证据不足。且市政府作出164号《被征收房屋的补偿决定》时，剥夺了王维锋关于产权调换的选择权，适用法律错误。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条（一）（二）项规定，行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的。本案市政府作出的164号《被征收房屋的补偿决定》主要证据不足，适用法律错误，依法应予撤销。一审判决驳回王维锋的诉讼请求属适用法律错误，依法应予撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、撤销云南省曲靖市中级人民法院作出的（2020）云03行初9号行政判决；二、撤销宣威市人民政府作出的宣政发〔2019〕164号《宣威市人民政府关于对王维锋户被征收房屋的补偿决定》；三、责令宣威市人民政府重新作出行政行为。一、二审案件受理费人民币各50元，由被上诉人宣威市人民政府负担。本判决为终审判决。审判长 赵学军审判员杨志刚审判员惠琼二〇二一年三月五日书记员 张            瑞