广东省江门市江海区人民法院行 政 判 决 书（2020）粤0704行初885号原告：江门市玉湖置业有限公司。住所地：广东省江门市新会区。法定代表人：阮伟东，该公司总经理。委托代理人：黄丽斌，广东汉铎律师事务所律师。委托代理人：周兰桂，广东汉铎律师事务所实习律师。被告：江门市自然资源局。住所地：广东省江门市蓬江区××××××。负责人：刘健新，该局局长。出庭负责人：李谦，该局党组成员、总工程师。委托代理人：黄健军，该单位工作人员。委托代理人：吴年发，广东广能律师事务所律师。原告江门市玉湖置业有限公司（以下简称“玉湖置业公司”）诉被告江门市自然资源局建设用地使用权及房屋所有权登记一案，向本院提起行政诉讼。本院受理后依法组成合议庭，于2020年11月30日公开开庭进行审理。原告玉湖置业公司的委托代理人黄丽斌、周兰桂、被告江门市自然资源局的出庭负责人李谦及委托代理人黄健军、吴年发均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2020年8月27日，江门市×××××××新会分中心向玉湖置业公司送达编号：2020-001《不予登记告知书》，针对玉湖置业公司于2020年8月25日提出的关于江门市新会区×××××××××逸林山庄（共97户）国有建设用地使用权及房屋所有权首次登记的申请，审查认为该申请因违反法律、行政法规规定，属于法律、行政法规规定的不予登记的其他情形，根据《不动产登记暂行条例》第二十二条的规定，决定不予登记。玉湖置业公司诉称：一、玉湖置业公司依法取得位于江门市新会区会城圭峰二、三坑（土名）的国有建设用地使用权，用途为其他商服用地；公园与绿地，不动产权证号为：粤（2017）江门市不动产权第2021865号。玉湖置业公司将该土地用于玉湖酒店改造项目二期工程，用地符合城乡规划要求，依法取得建设用地规划许可证，证号为地字第440××××××××1020号，用地性质为商业金融业用地[C2]，用地面积为61333.3平方米。2016年2月1日，玉湖置业公司取得江门市新会区×××××××期独立式低层酒店（三层）及公寓式酒店（九层）的建设工程规划许可证，证号为建字第440××××××××1013号，建设项目名称为江门市新会区×××××××期独立式低层酒店（三层）及公寓式酒店（九层），建设规模为57870.14平方米。玉湖置业公司依法取得江门市城乡规划局出具的江门市新会区×××××××期独立式低层酒店（三层）及公寓式酒店（九层）的江门市建设工程规划条件核实通知书（核字第2018-4-0222号）。玉湖置业公司还依法取得上述二期工程的建设工程施工许可证。上述二期独立式低层酒店及公寓式酒店于2018年10月18日竣工验收合格并依法予以备案。二、经江门市新会规划勘测院测绘、江门市×××××××新会分中心审核，江门市新会区×××××工程分为97个不动产单元进行测绘，并分别取得了《房产测绘报告书》，该97个单元分别是：33栋独立建筑按栋测绘，为：江门市新会区×××××××××××××、2座、3座、4座、5座、6座、7座、10座、11座、12座、13座、14座、15座、16座、17座、18座、19座、20座、25座、26座、27座、28座、29座、30座、31座、32座、33座、34座、35座、36座、37座、38座、39座；两栋公寓式酒店分户测绘，为江门市新会区××××××××××××××××、102、103、104、201、202、203、204、301、302、303、304、401、402、403、404、501、502、503、504、601、602、603、604、701、702、703、704、801、802、803、804，9座101、102、103、104、201、202、203、204、301、302、303、304、401、402、403、404、501、502、503、504、601、602、603、604、701、702、703、704、801、802、803、804。江门市公安局森林分局圭峰派出所并对上述工程分栋分户出具了《江门市玉湖置业有限公司门牌分号明细》（即地址证明）。江门市××商业银行股份有限公司出具《告知书》，作为抵押权人同意在抵押状况下办理国有建设用地使用权及房屋所有权的首次登记。2020年8月25日，玉湖置业公司就上述二期工程的33栋独立式低层建筑和两栋公寓式酒店64户的国有建设用地使用权和房屋所有权向江门市自然资源局下属的江门市×××××××新会分中心申请首次登记。三、2020年8月27日，江门市×××××××新会分中心出具编号为2020-001号的《不予登记告知书》，决定不予登记。玉湖置业公司认为，该决定不予登记的理由并不成立。玉湖置业公司申请登记的不动产完全符合不动产单元设定条件。根据《不动产登记暂行条例》第八条、《不动产登记暂行条例实施细则》第五条、《不动产登记操作规范（试行）》第1.3.1条均明确规定，对于有房屋等建筑物的，以该房屋等建筑物土地权属界线封闭的空间为不动产单元，而所谓“具有独立使用价值的空间”，对于有房屋等建筑物的，是指在空间上权属界线封闭，可以独立使用。其次，2019年10月1日实施的国家标准GB/T37346-2019《不动产单元设定与代码编制规则》系为贯彻落实《中华人民共和国物权法》《不动产登记暂行条例》等法律法规,实现不动产单元设定和编码的标准化,合理划分不动产单元并赋予唯一编码,以适应不动产权地籍调查与登记的需要而制定的，并因该国家标准为在后实施的规则，具有优先适用的效力，江门市自然资源局应予遵照执行。该规则第6条“定着物单元的划分”规定：“6.1房屋等建筑物、构筑物的定着物单元划分在使用权宗地（宗海）内，定着物为房屋等建筑物、构筑物的，按下列情形划分定着物单元：a）一幢房屋等建筑物、构筑物（包括该幢房屋的车库、车位、储藏室等）归同一权利人所有的，宜划分为一个定着物单元，如别墅、工业厂房等。b）一幢房屋内多层（间）等归同一权利人所有的，应按照权属界线固定封闭、功能完整且具有独立使用价值的空间，划分定着物单元，如写字楼、商场、门面等……d）成套住宅（包括不单独核发不动产权证书与房屋配套的车库、车位、储藏室等）应以套为单位划分定着物单元；当同一权利人拥有多套（层、间等）权属界线固定且具有独立使用价值的成套房屋，每套（层、间等）房屋宜各自独立划分定着物单元......”，第7条规定：“不动产单元设定按下列情形设定不动产单元：......c）有定着物的一宗使用权宗地（宗海），宗地（宗海）内的每个定着物单元与该宗地（宗海）应设为一个不动产单元”。根据上述规定，上述二期工程的33栋独立式低层建筑作为一幢房屋，根据6.1a）条宜划分为一个定着物单元，上述二期工程的两栋公寓式酒店64户，根据6.1b）或d）条宜按套/间划分为定着物单元，玉湖置业公司的登记申请完全符合规定。第三，即使从酒店用途的角度来看，江门市自然资源局认为该项目所有建筑物都是属于酒店的一部分，应该是属于同一个单元，是假设所有建筑物均服务于一家酒店。然而，没有任何法律规定或者批文规定该地块只能注册一家酒店。理论上，玉湖置业公司申请的97个单元可以成立97家酒店，完全不违反任何法律规定。由此，也可以反证，从酒店用途的角度来设定不动产单元，是完全不可行的。第四，本项目分为102个不动产单元（包括涉案的97个不动产单元）进行测绘，江门市新会规划勘测院分别出具了《房产测绘报告书》，该测绘成果已经江门市×××××××新会分中心审核。被告既已审核通过分栋分户的测绘成果，也即认可了本项目可以分栋分户登记。综上，涉案《不予登记告知书》违法，理应撤销，江门市自然资源局应在法定期限内为玉湖置业公司办理不动产登记并向核发不动产权属证书。请求判令：1、撤销编号：2020-001号的《不予登记告知书》；2、江门市自然资源局在法定期限内为玉湖置业公司位于江门市新会区×××××××××逸林山庄（共97户）国有建设用地使用权及房屋所有权办理不动产登记并向玉湖置业公司核发不动产权属证书；3、江门市自然资源局承担一审案件受理费。玉湖置业公司向本院提交了如下证据材料：1、营业执照、全国组织机构统一社会信用代码公示查询信息；2、不动产登记表受理凭证；3、不动产登记申请书；4、申请人身份证明材料；5、建设用地规划许可证及规划红线图；6、建设工程规划许可证；7、建设工程施工许可证及图纸（32份）；8、房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案表；9、江门市建设工程规划条件核实通知书；10、不动产权证书；11、不动产登记证明；12、银行告知书；13、地址证明；14、宗地图；15、测绘报告书；16、图纸（52份）；17、编号：2020-001号的《不予登记告知书》。江门市自然资源局辩称：一、2020年8月25日，玉湖置业公司向江门市自然资源局属下单位江门市×××××××新会分中心提出对位于江门市新会区×××××××××逸林山庄国有建设用地使用权及房屋所有权首次登记申请，并提交共97份不动产登记申请表等材料，申请分栋分户共97户登记。江门市×××××××新会分中心于同日受理。经审查，该宗地取得及建设时，相关部门批准的建设项目是酒店。该项目所有的建筑物都是酒店的一部分，任一建筑物单独使用均不能实现该酒店项目的用途，定位服务酒店的功能，其均不属于独立使用价值的空间，不能独立使用。根据《不动产登记暂行条例》第八条、《不动产登记暂行条例实施细则》第五条及《不动产登记操作规范（试行）》1.3.1不动产单元的规定，该宗地的地上建筑物属于同一个单元，不可以分栋登记。根据《不动产登记暂行条例》第二十二条、《不动产登记操作规范（试行）》4.8.2的规定，玉湖置业公司将一个单元的建筑物拆分97栋予以申请登记，不符合不动产单元设定条件。故江门市×××××××新会分中心于2020年8月27日依法作出并送达涉案《不予登记告知书》，对其分栋登记的申请不予登记，合法有据，程序合法。二、玉湖置业公司关于根据国家标准GB/T37346-2019《不动产单元设定与代码编制规则》第6条和第7条的规定，其二期工程的33栋独立式低层建筑作为一幢房屋，根据6.1a宜划分为一个定着物单元，二期工程的两栋公寓式酒店64户，根据6.1b或d宜按套或间划分为定着物单元的主张不成立。对房屋等建筑物的定着物单元的判断，根据《不动产登记暂行条例实施细则》第五条的规定，不动产单元不能仅以物理上、构造上的独立封闭性进行判断，还应定位其用途及功能，从是否具有独立的经济效用、利用上的独立性进行判断。如前所述，该项目所有的建筑物都是酒店项目的一部分，都是服务于酒店以实现酒店用途，并不属于独立使用价值的空间，不能独立使用。又，从江门市新会区发展和改革局《关于新会区玉湖度假村酒店改建项目核准的批复》“现就该项目核准批复：为完善圭峰山旅游风景区各项配套设施，满足旅客的需要，同意该项目的建设”及原江门市城乡规划局核发的《建设用地规划许可证》《建设工程规划许可证》可知，该项目的所有建筑物都是以一个项目予以立项和报建，都是玉湖度假村酒店项目的一部分，其用途和功能都定为“酒店”。玉湖置业公司要求分栋分户登记不符合法律规定，如此分栋登记还可能导致整个酒店项目的利用方式及用途发生变化，可能涉及变相从事房地产开发经营，既影响城市规划的整体实施，也影响正常的土地管理秩序。综上，请求驳回玉湖置业公司的诉讼请求。江门市自然资源局在法定期限内向本院提交了如下证据及依据：1、地字第440××××××××1020号《建设用地规划许可证》及用地红线图；2、建字第440××××××××1013号《建设工程规划许可证》；3、核字第2018-4-0222号《江门市建设工程规划条件核实通知书》；4、证书编号440××××××××××××101号《建筑工地施工许可证》；5、《房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案表》；6、新发改〔2009〕164号《关于新会区玉湖度假村酒店改建项目核准的批复》；7、不动产登记受理凭证、编号：2020-001《不予登记告知书》；8、《不动产登记暂行条例》第八条、第二十二条、《不动产登记暂行条例实施细则》第五条、《不动产登记操作规范（试行）》1.3.1、4.8.2。经审理查明，2009年12月22日，江门市新会区发展和改革局作出新发改〔2009〕164号《关于新会区玉湖度假村酒店改建项目核准的批复》，同意玉湖置业公司玉湖度假区酒店改建项目建设，项目建设地点为，项目占地面积105600平方米，总建筑面积80650平方米，其中主体酒店面积38000平方米，附属酒店面积42650平方米，地下建筑面积45800平方米，并配套停车场、道路、排污、供电等设施。2010年11月11日，玉湖置业公司取得地字第440××××××××1020号、案件编号：2010-Y021《建设用地规划许可证》，内容为：“用地单位江门市玉湖置业有限公司，用地项目名称玉湖酒店改建项目，用地位置新会区圭峰山二、三坑（土名），用地性质商业金融业用地[C2]，用地面积61333.3平方米”。2016年2月1日，玉湖置业公司取得地字第440××××××××1013号、案件编号：2016-C005《建设工程规划许可证》，内容为：“建设单位（个人）江门市玉湖置业有限公司，建设项目名称江门市新会区×××××××期独立式低层酒店（三层）及公寓式酒店（九层），建设位置新会区圭峰山二、三坑（土名），建设规模57870.14平方米”。2016年4月28日，玉湖置业公司取得编号：440××××××××××××101《建筑工程施工许可证》，内容为：“建设单位江门市玉湖置业有限公司，工程名称新会区玉湖度假村一二期独立式低层酒店及公寓式酒店……备注：独立式低层酒店框架地上3层地下1层（A、B、C1、C2型共37栋），公寓式酒店框架地上9层地下2层。”2018年10月18日，上述建设工程项目验收合格。2020年8月25日，玉湖置业公司向江门市×××××××新会分中心提交97份《不动产登记申请书》，申请对位于江门市新会区×××××××××逸林山庄国有建设用地使用权及房屋所有权首次登记，即申请将前述酒店建设项目分栋分户共97户进行不动产登记。该97份申请涉及：1、33栋独立低层建筑，即江门市新会区×××××××××××××、2座、3座、4座、5座、6座、7座、10座、11座、12座、13座、14座、15座、16座、17座、18座、19座、20座、25座、26座、27座、28座、29座、30座、31座、32座、33座、34座、35座、36座、37座、38座、39座；2、两栋公寓式建筑，即江门市新会区××××××××××××××××、102、103、104、201、202、203、204、301、302、303、304、401、402、403、404、501、502、503、504、601、602、603、604、701、702、703、704、801、802、803、804，9座101、102、103、104、201、202、203、204、301、302、303、304、401、402、403、404、501、502、503、504、601、602、603、604、701、702、703、704、801、802、803、804。玉湖置业公司还提交如下材料：申请人身份证明材料、建设用地规划许可证及规划红线图、建设工程规划许可证、建筑工程施工许可证、房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案表、江门市建筑工程规划条件核实通知书、粤（2017）江门市不动产权第2021865号《不动产权证书》、不动产登记证明、银行告知书、地址证明、宗地图、测验报告书、图纸等材料。其中，前述《不动产权证书》载明：“权利人江门市玉湖置业有限公司，共有情况单独所有，坐落江门市新会区会城圭峰二，三坑（土名），不动产单元号440705009004GB00152W00000000，权利类型国有建设用地使用权，权利性质出让，用途其他商服用地：公园与绿地，宗地面积37703.00㎡……”2020年8月27日，江门市×××××××新会分中心向玉湖置业公司送达编号：2020-001《不予登记告知书》，内容为：“江门市玉湖置业有限公司：2020年8月25日，收到贵公司位于江门市新会区×××××××××逸林山庄（共97户）国有建设用地使用权及房屋所有权首次登记的申请……经审查，因违反法律、行政法规规定……法律、行政法规规定不予登记的其他情形，根据《不动产登记暂行条例》第二十二条的规定，决定不予登记。具体情况如下：根据一：《不动产登记暂行条例》第二章第八条：[不动产登记簿]不动产以不动产单元为基本单位进行登记。不动产单元具有唯一编码。根据二：《不动产登记暂行条例实施细则》第二章第五条：《条例》第八条规定的不动产单元，是指权属界线封闭且具有独立使用价值的空间。根据三：《不动产登记操作规范》（试行）1.3.1不动产单元：不动产登记应当以不动产单元为基本单位进行登记。不动产单元是指权属界线封闭且具有独立使用价值的空间。独立使用价值的空间应当足以实现相应的用途，并可以独立利用。根据四：《不动产登记操作规范》（试行）4.8.2经审核，符合登记条件的，不动产登记机构应当予以登记。有下列情况之一的，不动产登记机构不予登记并书面通知申请人：……附件一（你公司提交的部分不动产建设用地使用权及房屋所有权的首次登记材料）：1.《建设用地规划许可证》证号：地字第440××××××××1020号，用地项目名称：玉湖酒店改建项目，用地面积：61333.3平方米。2.《建设工程规划许可证》证号：建字第440××××××××1013号，建设项目名称：江门市新会区×××××一二期独立式低层酒店（三层）及公寓式酒店（九层），建设规模：57870.14平方米。3.《江门市建设工程规划条件核实通知书》证号：核字第2018-4-0222号，建设项目名称：江门市新会区×××××一二期独立式低层酒店（三层）及公寓式酒店（九层），建设规模：53673.75平方米。4.《建筑工地施工许可证》证书编号：440××××××××××××101号，工程名称：新会区×××××一二期独立式低层酒店及公寓式酒店，建设规模：53673.75平方米。5.《房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案表》，工程名称：工程名称新会区玉湖度假村一二期独立式低层酒店及公寓式酒店，工程规模：57870.14平方米，地上：9层，地下：2层。综上所述，经审查，该宗地取得及建设时相关部门批准的建设项目是酒店，根据《不动产登记操作规范》（试行）1.3.1不动产单元……的规定，该项目的建筑物都是服务于酒店，并不属于独立使用价值空间，不能独立使用，以实现酒店的用途。因此该项目所有建筑物都是属于酒店项目的一部分，应该是属于同一个单元。你公司申请登记的不动产不符合不动产单元设定条件，本分中心按规定不予登记……”玉湖置业公司不服，提起本案行政诉讼。本院认为，本案系建设用地使用权及房屋所有权登记纠纷。根据《不动产登记暂行条例》第七条第一款“不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理；直辖市、设区的市人民政府可以确定本级不动产登记机构统一办理所属各区的不动产登记。”、《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。”及《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第二十条“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告……”的规定，本案中，原江门市不动产登记局系江门市人民政府确定的不动产登记机构，具有对辖区范围内土地、房屋权属申请登记与核实的法定职责，江门市×××××××新会分中心系其下属单位。由于政府机构改革，在本案诉讼前，原江门市不动产登记局被撤销，其职能和编制划入江门市自然资源局，由江门市自然资源局继续行使其职权。因此，江门市自然资源局对被诉行政行为享有职权，其在本案中的执法主体适格，本院予以确认。根据各方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点为：涉案《不予登记告知书》是否合法。《不动产登记暂行条例》第八条第一款规定：“不动产以不动产单元为基本单位进行登记。不动产单元具有唯一编码。”《不动产登记暂行条例实施细则》第五条第一款规定：“《条例》第八条规定的不动产单元，是指权属界线封闭且具有独立使用价值的空间。”《不动产登记操作规范（试行）》序号1.3.1规定：“不动产单元不动产登记应当以不动产单元为基本单位进行登记。不动产单元是指权属界线封闭且具有独立使用价值的空间。独立使用价值的空间应当足以实现相应的用途，并可以独立利用……”根据前述规定，权属界线封闭且具有独立使用价值的空间，才能以不动产单元进行登记。独立使用价值的空间应当足以实现相应的用途，并可以独立利用。意即不动产单元不能仅以物理上、构造上的独立封闭性进行判断，还应定位其用途及功能，从是否具有独立的经济效用、利用上的独立性等进行综合判断。本案中，从江门市新会区发展和改革局作出的新发改〔2019〕164号《关于新会区玉湖度假村酒店改建项目核准的批复》及玉湖置业公司取得的涉案《建设用地规划许可证》《建设工程规划许可证》等内容来看，涉案建筑物均是以玉湖度假区酒店改建项目进行立项、建设的，项目由主体酒店、附属酒店及配套设施等组成。换言之，玉湖置业公司涉案申请涉及的97个建筑物，均是玉湖度假区酒店改建项目的一部分，整体服务于“酒店”，单个建筑物在使用功能上不具有独立使用的价值，不符合不动产单元设定的条件。根据《不动产登记操作规范（试行）》序号4.8.2“经审核，符合登记条件的，不动产登记机构应当予以登记。有以下情况之一的，不动产登记机构不予登记并书面通知申请人：……3.申请登记的不动产不符合不动产单元设定条件的；……”及《不动产登记暂行条例》第二十二条“登记申请有下列情形之一的，不动产登记机构应当不予登记，并书面告知申请人：（一）违反法律、行政法规规定的；……（四）法律、行政法规规定不予登记的其他情形。”的规定，江门市自然资源局受理玉湖置业公司的涉案申请后，经审查作出涉案《不予登记告知书》，告知玉湖置业公司对其涉案申请不予登记并无不当。玉湖置业公司关于涉案建筑物符合不动产单元设定条件，应予登记等主张理据不足，本院不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告江门市玉湖置业有限公司的诉讼请求。本案案件受理费50元（已由原告江门市玉湖置业有限公司预交），由原告江门市玉湖置业有限公司负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省江门市中级人民法院。审 判 长  李周旭人民陪审员  陈惠明人民陪审员  陈颖钊二〇二一年三月二十九日书 记 员  梁运甜