湖南省长沙市中级人民法院行 政 判 决 书(2021)湘01行终89号上诉人（原审原告）周某某，男，1964年7月20日出生，汉族，住湖南省长沙市开福区。委托代理人李某，系周某某女婿。委托代理人吴永恒，湖南衡州律师事务所律师。委托代理人谭思睿，湖南衡州律师事务所律师。上诉人（原审原告）李某，男，1985年2月15日出生，汉族，住湖南省长沙市开福区。委托代理人吴永恒，湖南衡州律师事务所律师。委托代理人谭思睿，湖南衡州律师事务所律师。被上诉人（原审被告）长沙市开福区洪山街道办事处，住所地湖南省长沙市开福区东二环三段279号。法定代表人尹显亮，该街道办事处主任。委托代理人昌盛，湖南弘一律师事务所律师。被上诉人（原审被告）长沙市自然资源和规划局开福区分局，住所地湖南省长沙市开福区华章路9号。法定代表人刘军，该局局长。委托代理人梁屹，男，该局工作人员。被上诉人（原审被告）长沙市开福区城市管理和综合执法局，住所地湖南省长沙市开福区机关大院内。法定代表人杨知强，该局局长。委托代理人顿冬梅，女，该局工作人员。委托代理人艾超，湖南成法律师事务所律师。原审被告长沙市自然资源和规划局，住所地湖南省长沙市岳麓大道218号市政第二办公楼9楼。法定代表人冯意刚，该局局长。上诉人周某某、李某因与被上诉人长沙市开福区洪山街道办事处（以下简称洪山街道办）、长沙市自然资源和规划局开福区分局（以下简称开福区自规局）、长沙市开福区城市管理和综合执法局（以下简称开福区城管局）及原审被告长沙市自然资源和规划局（以下简称市自规局）行政强制及行政赔偿一案，不服长沙铁路运输法院（2020）湘8601行初854号行政判决，向本院提起上诉，本院受理后依法组成合议庭审理了本案。原审查明：原审原告周某某于1993年11月23日取得私人住宅建设用地规划审批单（字第9302291号），批准用地面积110㎡，建筑总面积75㎡，审定意见为“同意房屋全部拆除，改建平房75㎡”，于同日取得长沙市郊区用地许可证（长郊政土93字95号），证载家庭人口为三人，于1993年11月26日取得建设用地规划许可证（郊建字第9302291号），用地位置为综合农场洪西分场10队。后因周某某申请在洪西分场八队进行原基改建，相关部门于1999年11月29日同意其原基改建二层楼房一栋，原屋全部拆除，批准其用地120㎡，底层占地100㎡，总建筑面积180㎡。2007年12月28日，谭艳珠（乙方、周某某之妻）与长沙市国营综合农场（甲方）签订《房屋拆迁补偿协议》，约定：安置人员为户主周某某、谭艳珠、周菀婷、周德祥（周某某之父）；甲方拆除乙方位于洪西分场八队的房屋402.62㎡，合法面积200㎡；乙方须在2008年1月12日前拆迁腾地完毕；补偿总金额为538000元。2019年8月16日，长沙市开福区人民政府发布《征收土地方案公告》（［2019］032、033、034号），周某某户位于洪西分场十队的房屋在案涉征收房屋内。2019年10月23日，长沙市国土资源局开福区分局发布《征地补偿安置方案征求意见公告》（［2019］032、033、034号）。2019年11月20日，长沙市开福区城市管理综合执法大队向开福区自规局送达《专业意见咨询函》（长管综法开24专咨字（2019）01011号），就周某某位于长沙市开福区××社区××队的房屋是否属于违章建筑等事项进行咨询。开福区自规局于2020年1月8日作出《关于周某某户建（构）筑物的专业咨询意见》（长资规开咨字（2020）第006号），回复周某某在综合农场洪西社区10队建设的砖木结构建（构）筑物属于违法建筑。洪山街道办于庭审中自认2020年3月25日拆除案涉房屋，开福区城管局、开福区自规局均否认实施了拆除案涉房屋的行为。另查明，李某与周菀婷（周某某之女）结婚后育有女儿李宇辰（2012年11月出生）、儿子周李鑫（2018年7月出生）。李某于2013年5月20日将户口迁入长沙市开福区××社区××队57号。2013年6月6日，周某某与李某签订赠与协议，约定周某某将位于洪西十队，建筑面积152㎡的房屋（郊建字9××1号）赠与李某。再查明，因机构改革，长沙市国土资源局开福区分局相关职能并入开福区自规局。原审法院认为：该案争议的焦点主要在于以下三个方面：一是该案适格被告的确定；二是拆除房屋的行为是否合法；三是被告是否应当承担赔偿责任。一、关于该案适格被告的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。该案中，洪山街道办自认实施案涉拆除行为，系该案适格被告；开福区自规局及开福区城管局均否认实施案涉拆除行为，且原审原告提供的证据亦不能证明上述两行政机关实施了案涉拆除行为，故开福区自规局、开福区城管局不是该案适格被告。二、关于拆除房屋行为的合法性问题。《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定，行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。第三十七条规定，经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）当事人的姓名或者名称、地址；（二）强制执行的理由和依据；（三）强制执行的方式和时间；（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；（五）行政机关的名称、印章和日期。在催告期间，对有证据证明有转移或者隐匿财物迹象的，行政机关可以作出立即强制执行决定。行政机关强制执行必须依照法定程序，依法催告当事人履行义务，当事人拒不履行的，有执行权的行政机关应根据书面行政决定强制执行。该案中，洪山街道办未依照法定程序作出行政强制决定，未对原审原告进行通知催告，申请有强制执行权的机关强制执行，洪山街道办仅凭开福区自规局对其作出的咨询意见，以案涉房屋属于违章建筑为由，径行拆除案涉房屋，违反法定程序。因该行为已实施完毕，不具有可撤销内容，依法应当被确认违法。三、关于洪山街道办是否应当承担赔偿责任的问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定，原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。第三十三条规定，被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。根据上述法律规定，国家行政机关及其工作人员在行使职权的过程中侵犯公民、法人或者其他组织的合法权益并造成损害的，可以请求承担行政赔偿责任，但是需要同时满足诸如行政行为被确认违法、发生损害事实、存在因果关系等构成要件。同时，应当对自己的主张承担举证责任。该案中，根据一户一基原则，周某某户仅能合法拥有一处房屋并对其主张权利。周某某先后申请在洪西分场八队与洪西分场十队建设房屋，且审批意见明确载明同意其于分场八队进行房屋改建，拆除全部旧房。故周某某户位于洪西分场十队的房屋属于应拆未拆房屋，原审原告对该房屋不享有法律上的合法权益。原审原告主张洪山街道办赔偿拆除洪西分场十队房屋所造成的损失265540元没有事实和法律依据，该院不予支持。综上，开福区自规局及开福区城管局未实施案涉拆除房屋的行为，不是该案适格被告，应驳回原审原告对其起诉；洪山街道办拆除案涉房屋违反法定程序，其行为应被确认违法；原审原告主张洪山街道办对其进行赔偿的诉讼请求的理由不成立，该院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十二条、第七十四条第二款（一）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款一项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下：一、准许周某某、李某撤回对长沙市自然资源和规划局的起诉。二、驳回周某某、李某对长沙市自然资源和规划局开福区分局及长沙市开福区城市管理和综合执法局的起诉；三、确认长沙市开福区××街道××队房屋的行为违法；四、驳回周某某、李某其他诉讼请求。该案受理费50元，由长沙市开福区洪山街道办事处负担。周某某、李某上诉请求：一、依法撤销一审判决，并依法改判支持上诉人一审全部诉讼请求；二、诉讼费用由被上诉人负担。事实与理由：一、一审法院将本案争议认定为上诉人原应拆未拆房屋，进而认为上诉人对争议房屋不具有合法权益，属于认定事实错误。上诉人周某某先后拥有洪西十队和洪西八队两块可用于建房的用地，皆取得合法手续，可以依法建设房屋。一审法院将上诉人位于洪西分场十队的房屋认定为八队房屋改建“原房屋全部拆除”的范围，需要明确的是，该两块用地审批手续并无法律上的关联，地理位置也全然不同，分属于不同地块，现一审法院却错误认定这一事实，将上诉人依照合法用地手续建设的房屋认定为违法建筑，属于事实认定错误。二、一审法院基于一户一基原则来认定本案涉案房屋的合法性，违背“法不溯及既往”原则，进而导致作出错误判决。《土地管理法》历经数次修订，其中直至2004年版本，《土地管理法》才正式出现“一户一基”的限制规定，涉案房屋建房用地手续皆于1993年就办好，手续办好后，上诉人立即开始了改建施工，并一直在改建房屋中生活。无论基于法理，还是基于法律规定，亦或是基于对行政许可、行政行为的合理信赖，本案的房屋皆未违反一户一基原则。而且原审法院忽视房屋已经由上诉人周某某与李某签订《赠与协议》并经长沙市开福区公证处公证的事实，且上诉人李某户口迁移征得集体经济组织的同意与周菀婷结婚生子，上诉人李某与周菀婷符合分户条件并且所居住的房屋宅基地正当合法，上诉人周某某与上诉人李某已不是一户，而是独立的两户。上诉人已经取得建设用地规划许可证、建设工程许可证，上诉人及配偶子女居住于此，被上诉人在未依法履行征收拆迁安置补偿工作的情况下，强行违法拆除了涉案房屋，使得上诉人丧失了居住条件，上诉人及其子女均未享受拆迁补偿安置，也未获得涉案房屋的补偿、赔偿，恳请人民法院查明案件事实，判如所请。洪山街道办答辩称：一审判决适用法律正确，认定事实清楚，请求依法驳回上诉人上诉请求。开福区自规局答辩称：开福区自规局没有实施拆除行为，原审查明事实清楚。开福区城管局答辩称：原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求二审法院依法驳回上诉，驳回原判。开福区城管局没有组织或实施拆除上诉人所称房屋的任何行为，上诉人起诉开福区城管局属于错列被告。双方当事人在一审中提交的证据均已随案移送本院。经审理，本院认为，原审法院确认的证据可以采信为本案的定案依据。本院二审中查明的事实与原审法院查明的事实相同。本院认为,关于本案适格被告及拆除房屋行为合法性问题，一审法院已作出认定，查明事实清楚，适用法律正确，本院予以确认。本案争议焦点系洪山街道处是否应当承担赔偿责任。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定，请求国家赔偿的前提是公民、法人或者其他组织的合法权益受到损害。《关于实施有关问题的意见》第一条第（三）项规定，一户多栋有证房屋的处理，以家庭主要成员组成的自然户（包括夫妻双方及其子女），只能拥有一处宅基地，有多栋房屋的，除符合法律规定外，只认定其一栋为合法建筑，给予补偿安置。本案中，周某某户分别于洪西分场八队、十队建有房屋。周某某户于1999年11月29日根据相关部门同意就其位于洪西分场八队的房屋进行原基改建，在规划部门选址定位意见栏中载明“同意原基改建，原屋全部拆除”,故相关部门已对周某某户在洪西分场十队房屋作出了“拆旧建新”的处理,且当时《中华人民共和国土地管理法》（1998年8月29日修订并于1999年1月1日施行）第六十二条就“一户一基”进行了规定。另，周某某户在洪西分场八队改建房屋于2007年作为合法建筑征收并享受征收安置补偿待遇。故根据上述规定，周某某户对洪西分场十队房屋不再享有合法权益，一审法院以此为由认为上诉人关于国家赔偿的主张没有事实和法律依据，并无不妥。上诉人主张一审法院基于“一户一基”认定案涉房屋合法性违背“法不溯及既往”原则，该主张与周某某在“一户一基”规定实施后对其洪西分场八队房屋进行原基改建的事实不符，本院不予支持。综上所述,一审判决认定事实清楚,适用法律正确,审判程序合法,应予维持。周某某、李某提出的各项上诉理由均不能成立,本院不予采信。据此,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九第一款第(一)项之规定,判决如下:驳回上诉，维持原判。本案二审诉讼费50元，由周某某、李某负担。本判决为终审判决。审判长  廖智英审判员  彭 杨审判员  廖国娟二〇二一年三月二十五日法官助理高思聪书记员徐蕾附：法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判。（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。