四川省成都市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）川01行终152号 上诉人（原审原告）张乐文，男，1976年11月14日出生，汉族，住四川省成都市青白江区。 被上诉人（原审被告）成都市规划和自然资源局。住所地：四川省成都高新区蜀绣西路69号。 负责人唐晓东，局长。 委托代理人喻雷，国浩律师（成都）事务所律师。 委托代理人肖瑞鹏，国浩律师（成都）事务所律师。 上诉人张乐文诉被上诉人成都市规划和自然资源局（以下简称市规划和自然资源局）驳回行政复议申请决定一案，不服成都高新技术产业开发区人民法院（2020）川0191行初107号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院经审理查明，2019年9月15日，中国五冶集团有限公司青白江分公司（以下简称五冶集团青白江分公司）向成都市青白江区规划和自然资源局（以下简称青白江区规划和自然资源局）提交《临时用地申请书》，申请办理临时用地。2019年10月17日，青白江区规划和自然资源局作出青自然资函〔2019〕188号《关于中国五冶集团堆土场临时使用土地的批复》（以下简称188号批复），载明：“经我局审查，同意你按有关规定办理临时用地手续。临时使用××镇××村××组土地124.04亩作为临时堆土场用地。不得修建永久性建筑物，不得擅自扩大用地规模。临时用地期限自2019年10月17日至2021年10月16日止。临时用地期间的补偿，按双方签订的《临时用地协议》执行，充分尊重农民权益和确保农民的利益”。2020年1月21日，张乐文向市规划和自然资源局寄交《行政复议申请书》，请求撤销青白江区规划和自然资源局作出的188号批复，市规划和自然资源局于2020年1月22日收到该复议申请。2020年2月3日，市规划和自然资源局向张乐文作出成自然资复〔2020〕11号《行政复议受理通知书》，受理了张乐文的复议申请，并于当日向张乐文送达。同日，市规划和自然资源局向青白江区规划和自然资源局作出成自然资复〔2020〕11号《行政复议答复通知书》。2020年2月10日，青白江区规划和自然资源局向市规划和自然资源局提交《行政复议答复书》及相应附件。经审查，市规划和自然资源局于2020年3月12日作出成自然资复〔2020〕11号《驳回行政复议申请决定书》（以下简称11号复议决定），认为青白江区规划和自然资源局对五冶集团青白江分公司作出的临时用地批复对张乐文的权利义务不产生实际影响，驳回张乐文的复议申请。同日，市规划和自然资源局向张乐文邮寄送达11号复议决定。 原审法院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）第十二条“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议”之规定，市规划和自然资源局作为青白江区规划和自然资源局的上一级主管部门，对张乐文提起的行政复议申请具有复议审查的职权。市规划和自然资源局于2020年1月22日收到张乐文寄交的复议申请后，于2020年3月12日作出11号复议决定，程序合法。根据行政复议法第六条“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：（十一）认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的”及《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称行政复议法实施条例）第二十八条“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（二）申请人与具体行政行为有利害关系”之规定，纳入行政复议审查的行政行为应当与申请人具有利害关系。本案的争议焦点在于青白江区规划和自然资源局作出的188号批复对张乐文的权利义务是否产生影响。行政法上利害关系是指相对人或相关人的权利义务是否受到某一具体行政行为的实际影响，对此应当以行政机关作出行政行为时所依据的行政实体法和所适用的行政实体法律规范体系，是否要求行政机关考虑、尊重和保护相对人或相关人诉请保护的权利或法律上的利益，作为判断是否存在行政法上利害关系的重要标准。具体到本案来说，《中华人民共和国土地管理法》（以下简称土地管理法）第五十七条第一款规定“建设项目施工和地质勘查需要临时使用国有土地或者农民集体所有的土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门批准。其中，在城市规划区内的临时用地，在报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意。临时土地使用者应当根据土地权属，与有关自然资源主管部门或者农村集体经济组织、村民委员会签订临时使用土地合同，并按照合同的约定支付临时使用土地补偿费”。从该行政实体法律规范可以看出，自然资源主管部门在对临时用地进行审批时，仅要求临时用地的申请人按照双方签订的临时用地协议，充分尊重农民权益和确保农民的利益，对于协议的具体内容则属于申请人与权利人之间的平等民事主体间的协商范畴，不在土地行政主管部门作出审批时所须考量和审核的范畴。结合本案查明的事实，青白江区规划和自然资源局在作出临时用地批复的内容中确不涉及具体的用地范围、用地费用等内容，仅要求按双方签订的临时用地协议进行补偿，并充分尊重农民权益和确保农民的利益。对于临时用地协议中所用地块的位置及用地费用等均不在其审核的范围，也未对临时用地范围和用地费用作出限定。故其作出的188号批复未对实际临时用地的权利人的权利义务产生实际影响，产生实际影响的是土地权利人与临时用地人所签订的临时用地协议，若张乐文认为土地权益受到侵害，应当向决定具体临时用地的所在集体经济组织主张权利。因此，市规划和自然资源局作出案涉复议决定，驳回张乐文的复议申请并无不当，张乐文的诉讼主张不成立，不予支持。原审法院遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回张乐文的诉讼请求。案件受理费50元，由张乐文负担。 宣判后，张乐文不服，向本院提起上诉称，其提交的《农村土地承包经营权证》和现场照片意在证明张乐文在案涉地块中拥有合法的承包地，施工方在取得188号批复后肆意施工，严重侵犯了张乐文的合法权益，即张乐文所提交的上述证据与被诉行政行为具有明显的关联性，青白江区规划和自然资源局作出的188号批复对张乐文的权利义务产生了影响。原审判决认定事实不清、适用法律法规错误。请求撤销原判并依法改判。 被上诉人市规划和自然资源局答辩称，青白江区规划和自然资源局作出临时用地批复，批准同意中冶集团青白江分公司因建设需要临时使用××镇××村××组土地124.04亩作为临时堆土场用地，但该批复并未具体确定临时使用地块的位置，临时用地批复对张乐文的权利义务不产生实际影响。11号复议决定适用法律、法规正确，符合法定程序，原审判决正确。请求驳回张乐文的上诉请求。 本院查明的事实与原审判决一致，本院予以确认。以上事实有已随原审卷宗移送本院的本案各方当事人提供的证据材料、依据等在案为证。 本院认为，根据行政复议法第十二条第一款的规定，被上诉人市规划和自然资源局作为青白江区规划和自然资源局的上一级主管部门，具有对上诉人张乐文提出的行政复议申请作出处理的法定职权。市规划和自然资源局在受理张乐文的行政复议申请后，在法定期限内作出11号复议决定并向张乐文邮寄送达，程序合法。本案的争议焦点在于，上诉人张乐文提起的案涉行政复议申请是否符合行政复议的受理条件，即张乐文与188号批复是否具有利害关系。行政复议法实施条例第二十八条明确规定了“申请人与具体行政行为有利害关系”属于行政复议申请应当予以受理的条件之一。申请人与具体行政行为有无利害关系，应当从申请人是否具有法律上保护的权益出发，综合考虑被申请行政行为的目的、内容和性质以及被申请行政行为是否直接对申请人造成影响后果来加以判断。从土地管理法第五十七条的规定来看，自然资源主管部门对建设项目施工和地质勘查需要临时用地的审批行为，主要是从报批程序、临时使用土地期限等方面判断是否符合临时用地条件，对签订临时土地使用合同并支付临时使用土地补偿费予以要求。临时用地使用人根据土地权属与有关自然资源主管部门或者农村集体经济组织、村民委员会签订临时使用土地合同后，双方按照合同约定履行各自权利义务，如支付或收取临时使用土地补偿费等，即临时用地范围内单个土地、房屋等权利人的土地使用权和房屋所有权的保护问题系合同双方在实际履行临时使用土地合同过程中所需具体考量的事宜。因此，临时用地涉及的具体土地使用权人或房屋所有权人，与临时用地审批行为本身不具有利害关系，亦不具有行政法上的权利义务关系，其以审批行为侵犯其土地使用权或者房屋所有权为由申请行政复议，则不具有申请人的主体资格。就本案而言，青白江区规划和自然资源局作出的188号批复，系对五冶集团青白江分公司是否符合临时用地条件依法进行审查后作出的审批行为，与张乐文不具有法律上的利害关系，其提起案涉行政复议申请不符合行政复议申请受理条件，市规划和自然资源局据此作出11号复议决定，驳回张乐文的行政复议申请并无不当。如张乐文认为其依法所有的房屋或其他财产权益受到损失，可向签订临时使用土地的合同方即临时用地所在集体经济组织（或村民委员会）主张权利。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法。上诉人张乐文的上诉请求不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人张乐文负担。 本判决为终审判决。 审判长  李伟东 审判员  王 蛟 审判员  于 磊 二〇二一年三月二十五日 书记员  邓 超 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。 《中华人民共和国行政复议法》 第十二对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。 第十三对海关、金融、国税、外汇管理等实行垂直领导的行政机关和国家安全机关的具体行政行为不服的，向上一级主管部门申请行政复议。 《中华人民共和国土地管理法》 第五十七条建设项目施工和地质勘查需要临时使用国有土地或者农民集体所有的土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门批准。其中，在城市规划区内的临时用地，在报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意。土地使用者应当根据土地权属，与有关自然资源主管部门或者农村集体经济组织、村民委员会签订临时使用土地合同，并按照合同的约定支付临时使用土地补偿费。 临时使用土地的使用者应当按照临时使用土地合同约定的用途使用土地，并不得修建永久性建筑物。 临时使用土地期限一般不超过二年。 《中华人民共和国行政复议法实施条例》 第二十八条行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理： （一）有明确的申请人和符合规定的被申请人； （二）申请人与具体行政行为有利害关系； （三）有具体的行政复议请求和理由； （四）在法定申请期限内提出； （五）属于行政复议法规定的行政复议范围； （六）属于收到行政复议申请的行政复议机构的职责范围； （七）其他行政复议机关尚未受理同一行政复议申请，人民法院尚未受理同一主体就同一事实提起的行政诉讼。