安徽省宁国市人民法院 行 政 判 决 书 (2021)皖1881行初1号 原告：宁国市福新木竹加工厂，住所地安徽省宁国市汪溪竹木市场，注册号×××89。 经营者：刘福新，男，汉族，1971年11月30日出生，住安徽省宁国市。 委托诉讼代理人：盛元林，宁国市中兴法律服务所法律工作者。 被告：宁国市自然资源和规划局，住所地安徽省宁国市外环西路和杨岭路交叉口，统一社会信用代码11341702003256060X。 法定代表人：唐世洲，局长。 委托诉讼代理人：周洋，安徽周振华律师事务所律师。 原告宁国市福新木竹加工厂不服被告宁国市自然资源和规划局土地管理行政处罚一案，于2020年12月4日向本院提起诉前调解。本院受理后，因未能达成调解，于2021年1月4日作出（2020）皖1881行诉前调1号《结案说明》。2021年1月6日，原告宁国市福新竹木加工厂向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法向被告宁国市自然资源和规划局送达了起诉状副本和应诉通知书。被告宁国市自然资源和规划局收到后在法定期限内向本院提交了答辩状及相关证据材料。本院依法组成合议庭，于2021年2月8日公开开庭审理了本案。原告宁国市福新木竹加工厂的经营者刘福新及其委托诉讼代理人盛元林，被告宁国市自然资源和规划局的法定代表人唐世洲及其委托诉讼代理人周洋到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2020年6月3日，被告宁国市自然资源和规划局对原告宁国市福新木竹加工厂作出宁自然资规执罚〔2020〕3号《行政处罚决定书》，内容为：“……你（单位）于2014年始未经批准，占用土地建厂房的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条的规定……根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定，决定处罚如下：1、限期拆除在非法占用土地上的建筑物和其他设施895平方米，并按照每平方米30元的标准，处罚款26850元；2、恢复土地原状……”。 被告宁国市自然资源和规划局向本院举证如下：第一组：统一社会信用代码证书复印件、法定代表人身份证明复印件及法定代表人身份证明书复印件，拟证明被告行政管理主体资格；第二组：营业执照复印件、现场勘测笔录复印件、勘测定界图复印件、责令改正违法行为通知书复印件、询问笔录复印件、厂房租赁协议复印件、土地利用现状图复印件、现场照片复印件，拟证明原告非法占地事实清楚、证据充分；第三组：扫黑除恶专项斗争问题线索移送函复印件、《立案呈批表》复印件、责令改正违法行为通知书复印件及送达回证复印件、自然资源违法案件调查报告复印件和审理表复印件、行政处罚告知书复印件、行政处罚听证告知书复印件及送达回证复印件、听证申请书复印件、听证审签表复印件、行政处罚听证通知书复印件、告知书复印件及送达回证复印件、听证笔录复印件、违法案件处罚决定呈批表复印件、行政执法人员执法证复印件、行政处罚决定书复印件及送达回证复印件，拟证明被告作出行政处罚决定程序合法。 原告宁国市福新木竹加工厂对被告所举证据的质证意见为：对第一组证据三性有异议，关联性来说原告不拥有该案涉土地的使用权和所有权，出租者不应当将该房屋和土地出租，过错和法律结果由出租人承担。对第二组证据的真实性无异议，关联性有异议，基本农田定义不是被告所认定，应是农业部门结合土地规划而确定基本农田，所以被告认定是基本农田从定义上是完全错误的，导致被告适用法律错误；从勾思前的询问笔录可以看出，原告是因为厂房拆迁，由汪溪政府带原告去从农业合作社租赁案涉土地的，不是占有基本农田；扫黑除恶专项斗争问题线索移送函与原告无关联，所以被告以扫黑除恶专项斗争立案依据严重违法，被告认为原告占地895平方米与查明事实不实，该895平方米是在原告租赁前已硬化好，所以相应的行政处罚基于事实错误和适用法律错误。 原告宁国市福新木竹加工厂向本院提出诉讼请求：请求依法撤销被告作出的宁自然资规执罚〔2020〕3号《行政处罚决定书》。事实与理由：一、被告未查明本案的事实,其下达的处罚决定书中被处罚的主体错误,主体不适格。1、原告于2011年在汪溪办事处片区棚户区兴办，2016年11月22日,汪溪办事处对该区域改造,原告为配合汪溪办事处拆迁，选址汪溪梅山村(原农业合作社,以硬化好的土地、厂房)继续开办加工生产。2016年11月23日,原告与农业合作社负责人郑绍华签订了厂房租赁协议,租用汪溪村梅山村民组汪古路路边厂房12间,土地4亩。原告与农业合作社签订的房屋租赁合同,土地、房屋的所有权、使用权均不属于原告所有，对原告进行处罚,显属于主体错误。2、在2020年6月2日上午举行的听证会上,听证会的主持人临时换人,其程序不当,显系违法。第二天就下达宁自然资规执罚(2020)3号行政处罚决定书，显然未听从原告的辩解意见,将早已拟定好的处罚决定书直接下达。3、2020年5月18日,被告下达:“你(单位)未经批准,占用基本农田建厂房的行为,违反了我国《土地管理法》第44条的规定”，而在下达处罚决定书中的内容中将“基本农田”认定的事实删除,却以占用“基本农田”的事实进行处罚,显然是被告调查的事实不清。二、被告适用的程序违法。1、2020年6月2日上午举行的听证会，主持人应为政府的法制科的工作人员主持,而事实上主持人是被告处的负责人,其不自动回避,强行作为本听证会的主持人,是严重违反法律程序的行为。2、被告认定原告非法占用土地895平米,是单方计算的结果,未经有测绘资质的第三方测绘面积,程序上不合法。3、行政处罚听证告知书明确载明原告非法占用基本农田,处罚决定书上载明非法占用土地,告知的处罚结果与处罚决定书的结果是一样的,明显程序上认定的事实与定性错误,前后事实差异性很大,非法占用基本农田与非法占地本质性质不能等同。三、被告依据的法律和适用的法律错误。1、原告使用的厂房没有土地、房屋所有权、使用权,仅是租赁,适用厂房租赁合同产生的法律关系，与被告依据的我国《土地管理法》的适用毫无关联性。2、被告在行政处罚听证告知书中,以原告违反了我国《土地管理法》第44条的规定进行处罚，而该部法律是于2019年8月26日通过,自2020年1月1日起施行，被告认定原告2014年发生所谓的“非法占用”土地,不受该条款的制约,而行政处罚决定书中却以我国《土地管理法》第43条的规定:因挖损、塌陷、压占等造成土地破坏,用地单位和个人应当按照国家有关规定负责复垦;没有条件复垦或者不符合要求的,应当缴纳土地复垦费,专项用于土地复垦。复垦的土地应当优先使用于农业。原告认为:(1)村村通道路扩宽增设的水泥路面;怎么由原告买单;(2)农业合作社在固化好的土地占用土地,是否申报批准,应用土地的占用人或使用人来承担占用地的法律责任,怎么由租用厂地的原告负责买单,承担“非法占用”的后果;(3)在农业合作社用地之前,是一个水厂用地,这是历史的事实,被告从不查实。与农业合作社之间是否存在转让,原告并不知晓。(4)若产生复垦的法律后果,是拥有土地使用权的登记人承担复垦义务。本宗土地的所有者、使用者确权对象却认定为是原告?事实很明显。据此是一件适用法律错误典型的处罚错误的行政案件。 原告宁国市福新木竹加工厂向本院举证如下：1、个体工商户营业执照复印件、刘福新个人身份证复印件各一份，拟证明原告主体资格；2、厂房征迁款补偿安置协议复印件两份，拟证明原厂房被征迁事实；3、厂房租赁协议复印件一份，拟证明厂房搬迁租赁厂房；4、行政处罚听证告知书复印件一份，拟证明被告以基本农田被占处罚原告；5、原告陈述说明复印件两份，拟证明原告向被告举行听证作书面陈述；6、行政处罚决定书复印件一份，拟证明被告对原告的处罚；7、营业执照复印件、税务登记证复印件、组织机构代码证复印件各一份，拟证明原告租赁的厂房所坐落的房屋、土地系农村合作社；8、证人熊某的证言，拟证明原告并非在2014年修建厂房。 被告宁国市自然资源和规划局对原告所举证据的质证意见为：对证据1三性无异议，但是该证据也能证明原告经营范围为竹木加工，与承包土地的经营范围不符；证据2与本案无关联性，原告厂房被征迁和征迁之后与是否合法经营、建设无关联，原告建设钢架棚应该符合相应的程序批准后才合法；证据3是原告和郑绍华个人签订，主要是租赁房屋和土地是否是案涉土地不能明确，另外也不能证明租赁后就能违建；证据4是程序性材料不能作为证据，本案行政处罚在调查后事先告知，目的是为了听原告意见，原告提出案涉土地不是基本农田的事实不予否认，之前被硬化也不代表合法，听证后证明违反了土地管理法，我们也听取了当事人的意见后才作出行政处罚；对证据5的真实性有异议；证据6不应作为证据使用；对证据7三性无异议，但达不到原告的证明目的，原告说租赁厂房是农业合作社，合作社土地应用于农业经营，与原告经营是两个性质；证据8的证人证言达不到原告的证明目的，证人并没有阐述原告是在2014年后租赁案涉土地。 被告宁国市自然资源和规划局辩称：一、原告未经批准非法占用基本农田建房，事实客观存在，被告作出行政处罚决定事实清楚、证据确凿。原告未经批准占用农用地建设案涉895平方米厂房和其他设施，不因建设房屋的原由而改变土地性质。原告建设895平方米钢构厂房占用的土地系基本农田，原告取得土地使用权系从土地使用权人（承包经营权人）处通过二次转租方式流转取得，根据法律规定，流转的土地不得改变土地使用性质。原告从他人处流转取得案涉土地，不得改变土地性质和土地用途，此前他人已经建设的房屋并不合法，不因他人违法建设在先而认可原告的违法建设。原告强调案涉土地已经经过平整，其自然可以建设，这是原告对事实的误判，对法律理解错误。二、被诉行政处罚决定程序合法。本案系宁国市扫黑办移送线索，被告于2020年5月9日对原告违法占地行为进行立案，进行了现场勘查，对经营者、土地转租人等进行了询问调查，结合全案证据形成调查报告。经集体决议后，于2020年5月18日向原告送达了行政处罚告知书和听证书告知书。原告提出听证申请，被告组织了听证会，其后下达案涉行政处罚决定。5月29日的听证程序因领导工作需要主持人临时发生变动，该事实在听证开始时即已向原告进行释明，原告没有提出异议，在此情况下听证程序方才进行，并未违反相关法律规定。三、被诉行政处罚决定适用法律正确。原告通过转承租的方式获取案涉土地，在明知未经批准、未办理任何手续的情况下，建设案涉厂房和部分设施，属于典型的非法占地行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第43条之规定。被告依据《中华人民共和国土地管理法》第76条作出案涉行政处罚决定，适用法律正确。原告提出的新旧法律适用问题，根据法理及相关司法解释，在实体上适用违法行为发生时的法律，在程序上可以适用新颁布的法律。本案适用修改前的法律，符合规定。四、原告的其他辩解不能成立。1、行政处罚被罚主体问题。原告诉称其不是承租房屋的房屋所有权人，处罚主体错误。经查本案处罚的案涉房屋是原告承租他人房屋后，在承租房屋场地上另建的钢构厂房，该厂房的建设主体、使用人、房屋所有人系原告，被告处罚原告主体正确。2、案涉土地合理利用问题。土地利用的前提是经过法定程序，经过相关审批之后方可进行，原告未经审批擅自建设厂房，不符合土地合理利用的前提。综上，被告作出案涉行政处罚决定事实清楚、证据确凿、程序合法，适用法律正确，原告提起诉讼没有事实及法律依据，请求驳回原告的诉讼请求。 经庭审质证，本院对证据作如下认定：原告提供的证据2，与本案审理对象不具有关联性，在本案中不予认定；原、被告提供的其他证据，符合证据的真实性、关联性、合法性，本院予以认定。 本院根据上述有效证据及当事人陈述，认定以下案件事实： 2011年12月31日，原告宁国市福新木竹加工厂注册成立，经营者刘福新，经营场所宁国市汪溪竹木市场，经营范围竹木加工。2016年11月23日，刘福新作为承租方与出租方郑绍华（原宁国市五禾生态农产品专业合作社合伙人）签订《厂房租赁协议》，转租赁郑绍华位于××村××组汪古路边厂房12间（原宁国市五禾生态农产品专业合作社，场地约4亩）用于原告木竹加工生产，租赁期限自2016年11月23日至2031年11月22日。期间，原告在该租赁场地上（租赁前已被砂石铺垫）浇筑水泥地坪并搭建钢结构厂房（约800余平方米）用于业务生产。 2019年5月27日，宁国市扫黑除恶专项斗争领导小组将农户要求原宁国市五禾生态农产品专业合作社所占农田恢复原状线索移交被告等单位。被告收悉后对刘福新、勾思前进行了调查询问，并进行了现场勘测。2020年5月9日，被告宁国市自然资源和规划局对原告涉嫌未经批准占用基本农田建厂房一案进行立案查处。2020年5月18日，被告作出《行政处罚告知书》及《行政处罚听证告知书》并送达刘福新，刘福新提出了听证申请。2020年5月29日，被告组织了听证会，刘福新参加了听证会。2020年6月3日，被告作出案涉行政处罚决定，并于同年6月8日送达给刘福新。原告不服申请行政复议，期间主动撤回复议申请，现诉至本院。 本院认为：《中华人民共和国土地管理法》第六十七条第一款规定，县级以上人民政府自然资源主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。《自然资源行政处罚办法》第二条规定，县级以上自然资源主管部门依照法定职权和程序，对自然人、法人或者其他组织违反自然资源管理法律法规的行为实施行政处罚，适用本办法。被告宁国市自然资源和规划局作为本市自然资源主管部门，具有在本市区域范围内依法对违反自然资源管理法律法规的行为进行处罚的行政职权。 《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。第四十四条规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。第七十六条规定，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款。《中华人民共和国农村土地承包法》第三十三条规定，土地承包经营权流转应当遵循以下原则：（一）……（二）不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途……。原告因生产经营于2016年11月23日作为次承租人与他人签订协议租赁使用案涉地块，在未按照法律规定办理相关审批手续的情况下，即搭建案涉钢结构厂房，该行为违反了上述法律规定。虽然原告辩称该地块已被案外人用砂石铺垫，然其在较松软砂石基准上浇筑水泥地坪并搭建案涉钢结构厂房，严重破坏了案涉地块的土地性质，直接改变了土地用途，被告依照《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定对原告进行限期拆除并处罚款、恢复原状的行政处罚，具有事实及法律依据。 《自然资源听证规定》第二条规定，县级以上人民政府自然资源行政主管部门（以下简称主管部门）依职权或者依当事人的申请组织听证的，适用本规定。第三条规定，听证由拟作出行政处罚、行政许可决定，制定规章和规范性文件、实施需报政府批准的事项的主管部门组织。依照本规定具体办理听证事务的法制工作机构为听证机构；但实施需报政府批准的事项可以由其经办机构作为听证机构。第七条第一款规定，听证一般由一名听证员组织；必要时，可以由三或五名听证员组织。听证员由主管部门指定。第二款规定，听证设听证主持人，在听证员中产生；但须是听证机构或者经办机构的有关负责人。本案中，依原告书面申请，被告作为拟作出行政处罚事项的主管部门，依法组织听证，并指定办理听证事务的法制工作机构负责人作为主持人主持听证，符合上述程序规定。 虽然案涉《行政处罚听证告知书》、《行政处罚告知书》列明原告占用的是基本农田，同时引用2019年修订的《中华人民共和国土地管理法》对原告的行为进行表述、处罚，与终局性的《行政处罚决定书》表述不一，但是该不当之处并不影响对原告未经批准占用土地进行建设的事实认定，亦不影响处罚结果，且充分反映出被告在听证程序中对原告合法、合理意见的采纳。 综上所述，被告宁国市自然资源和规划局作出宁自然资规执罚〔2020〕3号《行政处罚决定书》事实清楚、证据充分、程序合法，原告宁国市福新木竹加工厂请求撤销理由不成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告宁国市福新木竹加工厂的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告宁国市福新木竹加工厂负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或代表人的人数提出副本，上诉于安徽省宣城市中级人民法院。 审 判 长  施 璟 审 判 员  陈木三 人民陪审员  肖道祥 二〇二一年三月十五日 书 记 员  管 甜 附本案适用法律条文: 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。