西安铁路运输法院     行政判决书     (2021)陕7102行初228号     原告刘宇衡，女，1978年12月21日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住西安市长安区。   委托代理人韩铁，男，1978年5月12日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住陕西省略阳县XX楼XX室，系原告丈夫。   被告西安市长安区郭杜街道办事处，住所地陕西省西安市长安区。   负责人徐挺，主任。   委托代理人童进升，该单位工作人员。   委托代理人郭毅新，陕西帝意律师事务所律师。   原告刘宇衡不服被告西安市长安区郭杜街道办事处（以下简称郭杜街办）作出的长郭决字[2020]第CGN40号《责令限期拆除决定书》，向本院提起行政诉讼。本院于2021年1月11日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2021年3月25日公开开庭审理了本案。原告刘宇衡及其委托代理人韩铁，被告郭杜街办委托代理人童进升、郭毅新到庭参加诉讼。本案现已审理终结。   原告刘宇衡诉称，原告系陕西省西安市长安区XX乡（现属XX镇）XX村集体经济组织成员， XX村XX号宅基地，对该地块上房屋及其他地上附着物享有所有权。2020年6月11日，被告将涉案《责令限期拆除决定书》贴于原告位于XX村XX村XX号房屋的墙上，该《责令限期拆除决定书》中写明：“责令你于2020年6月15日之前自行拆除上述违法建筑。逾期不拆除的，我办将依法进行拆除。”原告认为，被告作出诉争《责令限期拆除决定书》实体、程序皆违法，且原告房屋等地上附着物所在地块因“西安市长安区XX街道XX村XX户区改造项目”被征收，但原告至今未与征收单位就该地块的安置补偿达成一致意见，在此情况下，被告作出《责令限期拆除违法建筑决定书》，其执法目的并非利用行政职权严格农村土地的管理使用，而是为了规避法定征收程序、加快拆除进程。综上所述，原告认为被告作出诉争行政行为严重侵害原告合法权益，现依据《中华人民共和国行政诉讼法》及相关司法解释之规定，现向法院提起诉讼，请求：依法撤销被告郭杜街办作出的长郭决字［2020］第CGN40号《责令限期拆除决定书》。   原告刘宇衡向本院提交以下证据：   1.户口本复印件；   2.《关于刘宇衡宅基地的证明》；   以上证据证明原告系该村集体经济组织成员，在该村拥有合法的宅基地使用权及房屋所有权，主体适格。   3.长郭决字[2020]第CGN40号《西安市长安区郭杜街道办事处责令限期拆除决定书》。   证明原、被告主体适格，诉争问题事实存在。   4.《西安市长安区XX街道XX村XX户区改造房屋征收补偿安置方案》。   证明原告房屋及地上附着物处于征收范围内，被告作出诉争文件执法目的不实。   被告郭杜街办辩称：一、被告向原告作出的《责令限期拆除决定书》（长郭决字[2020]第CGN40号），其法律效力已被后续的行政行为所吸收、覆盖，因此，该决定书不具有可诉性。被告向原告下发的《责令限期拆除决定书》明确，要求原告自行拆除，“自行拆除”并未对原告设定强制性行为。若原告自行履行了《责令限期拆除决定书》，那么属于原告的自己行为。若原告没有履行《责令限期拆除决定书》，则才会有后续行为。就本案而言，被告向原告下发了《责令限期拆除决定书》后，原告并未自行拆除违法建筑。基于此，被告向原告又下发了《催告通知书》、《执行公告》及《执行决定书》，决定拆除原告位于XX街XX村XX村XX号的房屋。因此，被告下发的《责令限期拆除决定书》，系被告在查处原告违法建设的过程性行为，其法律效力已被后续的行政行为所吸收、覆盖。原告完全可以提起对最终行政行为之诉实现其诉讼目的。二、被告向原告作出的《责令限期拆除决定书》，是因为原告违反了《中华人民共和国城乡规划法》，而对其依法作出的。被告在接到群众对原告可能存在违法建设的举报后，对原告下达了《调查通知书》（长郭违调字[2020]第CGN40号），并在《调查通知书》要求原告限期提供土地权利证明文件、乡村建设规划许可证；其他证明材料，并提示“本调查结果将作为认定你（单位）是否已取得乡村规划许可证的重要依据，逾期不提供上述材料的，将视为你（单位）未取得乡村建设规划许可证，届时，我办将依法进行处置”。但原告并未予以回应，于是，被告据此认定原告违法建设行为成立。三、被告对原告违反乡村规划进行建设的行为有权作出处理。原告违法建设的房屋属于西安市长安区XX街XX村XX村，其目前属于乡村规划区域内。依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。及《西安市村镇规划管理规定》第四十条，对于未取得《乡村建设规划许可证》或未按照《乡村建设规划许可证》许可内容进行建设的违法行为，由镇人民政府（街道办事处）责令其停止建设，尚可采取改正措施的，责令其限期改正，并可按有关规定予以处理；对严重影响规划的，限期拆除其违法建设的建筑物、构筑物及其他设施之规定，在乡村区域内的违反《中华人民共和国城乡规划法》的建筑物，乡、镇人民政府（街道办事处）责令停止建设、限期改正；逾期不改的可以拆除。乡、镇人民政府有权予以处理。因此，被告依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条及《西安市村镇规划管理规定》第四十条之规定，有权对原告的违法建筑依法处理。四、被告认定原告违法建设所适用的法律依据正确。《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条规定，建设单位或者个人在取得乡村建设规划许可证后，方可办理用地审批手续。个人在取得乡村规划许可证后才能建设。而对于该规定，1995年的《陕西省XX庄XX镇规划建设管理条例﹥办法》亦有类似规定。虽然，该规定已废止，但《陕西省乡村规划建设条例》第二十六条、三十八条亦对《陕西省XX庄XX镇规划建设管理条例﹥办法》进行了承继。因此，被告依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条、《陕西省乡村规划建设条例》第二十六条、三十八条，以及《西安市城乡规划条例》第七十二条，对原告的违法建设行为进行处理。法律依据完全正确。五、被告对原告作出的《责令限期拆除决定书》（长郭决字[2020]第CGN40号）程序合法。被告于2020年6月8日通过《调查通知书》（长郭违调字[2020]第CGN40号）和现场勘验行为确认原告违法建设后，于2020年6月10日根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条、《陕西省乡村规划建设条例》第五十条、《西安市城乡规划条例》第七十二条之规定，向原告下发了《限期改正通知书》（长郭限改字[2020]第CGN40号），通知原告在规定的期限内自行改正违法状态。原告未在规定的期限内自行改正违法状态后，2020年6月12日，被告依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条、《陕西省乡村规划建设条例》第五十条、《西安市城乡规划条例》第七十二条之规定，向原告下发了《责令限期拆除告知书》（长郭告字[2020]第CGN40号），告知原告因为未在规定的期限内自行改正违法状态，被告拟决定责令其限期拆除，并告知其申辩的权利。原告未在规定的期限内自行改正违法状态且申辩理由不成立之后，2020年6月14日，被告根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条、《陕西省乡村规划建设条例》第五十条、《西安市城乡规划条例》第七十二条规定，向原告下发了《责令限期拆除决定书》（长郭决字[2020]第CGN40号），责令原告自行拆除违法建设，改正违法状态，并提示其若逾期不自行拆除，被告将依法拆除，且告知了其可提起行政复议或诉讼的权利以及复议、诉讼期间不停止该决定的执行等注意事项。以上程序合法。2020年6月16日，被告向原告下发了《催告通知书》（长郭催告字[2020]第CGN40号），限期其自行拆除，否则被告将依法拆除。但原告仍不依法履行。2020年6月18日，向原告下发了《执行公告》（长郭公告字[2020]第CGN40号）。2020年6月20日，被告依法向原告下达了最后法律文书《执行决定书》（长郭执字[2020]第CGN40号）。因此，被告制作的长郭决字[2020]第CGN40号《责令限期拆除决定书》依法作出，程序完全合法。六、被告对原告作出的长郭决字[2020]第CGN40号《责令限期拆除决定书》合理。被告对原告作出的长郭决字[2020]第CGN40号《责令限期拆除决定书》主要依据是《中华人民共和国城乡规划法》、《陕西省乡村规划建设条例》、《西安市城乡规划条例》这三个法律法规。这三个三位一体的法律法规也是西安市依法实施城乡规划管理工作的主要依据；宏观层面，它们是西安市XX乡统筹规划、XX乡平衡发展的基石；微观层面，它们是西安市全市XX乡居民在土地使用、房屋建设等方面的合法权益的保护书，也是西安市各级国家机关及其各部门在推进有关土地使用、房屋建设等方面工作的指导手册；整体上它们又是西安市经济发展和全市居民生产生活发展的稳定器之一，因此，保障这三个法律法规的严格执行和有效执行，其重要性不言而喻。原告在未取得《乡村规划建设许可证》和其他相关手续的情况下建设房屋的行为和因此造成的违法结果持续存在的状态，无论理由多么充分，都是对这个三位一体的制度的破坏，也是对这三个法律法规严肃性的减损；其导致的直接结果是需要耗费大量行政成本和法律实施成本去纠正违法状态，间接结果是导致法律意识淡薄的其他公民效仿而为，使上述成本倍增；而国家机关的运行又都是靠公民纳税支撑的，最终又增加了守法公民的负担。综上，被告对原告下发的长郭决字[2020]第CGN40号《责令限期拆除决定书》是在充分调查的情况下，依法作出的，事实清楚，程序合法，法院应当依法维持。   被告郭杜街道办事处向本院提交以下证据：   1.调查通知书及送达照片、视频；   2.限期改正通知书及送达照片、视频；   3.责令限期拆除告知书及送达照片、视频；   4.责令限期拆除决定书及送达照片、视频;   5.催告通知书及送达照片、视频；   6.执行公告及送达照片、视频；   7.执行决定书及送达照片、视频；   以上证据证明原告涉案房屋在建设前未取得建设规划许可证，被告认定原告违反《中华人民共和国XX乡规划法》第四十一条第三款、第六十五条、《陕西省乡村规划建设条例》第二十六条、第三十八条、《西安市XX乡规划条例》第五十四条规定，向原告作出责令限期拆除决定的行为，证据确凿、适用法律法规正确、程序合法，充分保障了原告的合法权益，依法应予以维持。被告下发的《责令限期拆除决定书》事实清楚、程序合法，应当驳回原告的诉请。   经庭审质证，原告对被告郭杜街办提交的证据真实性认可，证明目的不认可，原告并未见到被告所提交的7份证据；原告房屋2003年申请，2007年建造，西安市XX乡规划条例、我国XX乡规划法的颁布是原告房屋建造之后；宅基地的申请及建造房屋均是按照规定的程序，合法的，被告未深入调查了解就认定是违建，是不合法的。   被告郭杜街办对原告提交的证据质证意见为：证据1户口本真实性认可，证明目的不认可，原告的户口虽然在南雷村，但是其所占用的宅基地是否合法，必须依照法律规定提出申请，并经有权机关审批通过，故其户口在南雷村，并不证明其有合法宅基地。证据2证明的真实性及证明目的不认可，该证明虽然是证明但属于证人证言属于事后叙述，根据诉讼法有关规定，证人出具证言需接受法庭询问，但本案证人并未出庭；依照当时生效的法律《陕西省XX庄XX镇规划建设管理条例办法》第12条的规定，本案中原告所谓的合法宅基地并未依据当时法律规定的程序提出申请；原告所提出的证据并不能证明涉案房屋申请提出在2003年，建造是在2007年。证据3真实性认可，证明目的不认可，被告向原告下达决定书的原因是原告未取得乡村规划手续的情况下违法建设，被告要求原告在法定期间内提供证据，但原告并未提供，被告在调查该事实以后，依据XX乡规划法的规定依法向原告下发相关的法律文书，在原告未按照文书自觉履行拆除行为的情况下，被告依法向其下发责令限期拆除决定书，该文书事实清楚，程序合法。证据4真实性认可，证明目的不认可，被告对原告房屋的拆除，是因为原告的房屋属于违法建设，被告依据XX乡规划法相关的法律规定依法对原告房屋进行调查后，向其下达法律文书后，依法对其房屋进行拆除，与征收工作并没有关系。   本院对上述证据作如下认定：对原、被告提交的全部证据，本院对其真实性予以确认。   经审理查明，原告刘宇衡系西安市长安区XX街XX村（现划归为XX街办）村民，在该村于2003年自建住宅。该房屋在建设时，未按照法定程序办理宅基地审批及乡村建设规划许可手续。2020年6月8日被告郭杜街办作出《调查通知书》，通知原告在一日内提交土地权利证明文件、乡村建设规划许可证及其他证明材料；2020年6月10日被告作出《限期改正通知书》，通知原告自通知书送达之日起一日内自行拆除涉案违法建筑物；2020年6月12日作出《责令限期拆除告知书》，载明拟决定责令原告限期自行拆除涉案违法建筑，并告知其可在一日内提出书面陈述申辩意见；2020年6月14日，被告向原告作出《责令限期拆除决定书》，内容为“经调查核实，你（单位）在未取得乡村建设规划许可证的情况下，在位于西安市长安区XX村XX组土地上建设的建筑物，违反了《中华人民共和国XX乡规划法》第四十一条、《陕西省乡村规划建设条例》第二十六条、三十八条的规定，属违法建设。根据《中华人民共和国XX乡规划法》第六十五条、《陕西省乡村规划建设条例》第五十条、《西安市XX乡规划条例》第七十二条之规定，我办决定如下：责令你（单位）于2020年6月15日之前自行拆除上述违法建设。逾期不拆除的，我办将依法进行拆除，拆除过程中发生的相关费用，由你（单位）承担。如不服本决定，你（单位）可在本决定书送达之日起六十日内向西安市长安区人民政府申请行政复议，也可在本决定书送达之日起六个月内向西安铁路运输法院提起诉讼。复议、诉讼期间不停止本决定的执行。”2020年6月16日，被告作出《催告通知书》，催告原告在一日内自行拆除涉案违法建筑，并再次告知提出陈述申辩的权利。2020年6月18日，被告作出《执行公告》，限原告自公告送达之日起一日内自行拆除该违法建筑物，在规定期限内不履行拆除义务，被告将依法拆除。2020年6月20日，被告作出《执行决定书》，决定拆除原告位于西安市长安区XX村XX组土地上的违法且危及公共安全的危房，并立即搬空违法建筑物内所有物品。原告房屋拆除后，亦可向被告申请周转用房用于居住，并告知原告可申请复议或提起诉讼的权利。上述文书均在向原告电话通知后以留置送达的方式进行了送达。2020年6月29日，原告未在被告限定的期限内自行拆除房屋，被告遂将涉案房屋拆除。原告认为被告作出的《责令限期拆除决定书》违法，故提起本诉，具体诉请如上所述。   本院认为，本案争议的焦点为：1.原告的起诉是否属于人民法院的受案范围；2.被告作出的《责令限期拆除决定书》是否合法。   关于原告的起诉是否属于人民法院的受案范围。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（十二）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的”。本案中，被告郭杜街办所作的《责令限期拆除决定书》，不仅仅是程序性的告知，还在决定书中对原告直接设定了限期自行拆除的义务，并告知限期不拆除的后果，该行为对原告的合法权益产生了实质影响，符合上述法律规定的情形，属于人民法院的受案范围。对于被告辩称作出限拆决定行为的法律效力因已被后续的行政行为所吸收、覆盖，已经演变为后续行政行为的条件、程序和环节，属于过程性行为，不具有可诉性的意见不成立，本院不予支持。   关于被告作出的《责令限期拆除决定书》是否合法的问题。《中华人民共和国XX乡规划法》第六十五条规定“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”《西安市XX乡规划条例》第七十二条规定：“在乡村规划区内未取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由镇人民政府或街道办事处责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”被告有权对违反乡村规划许可的建设行为进行调查并作出行政决定，但被告应当在查明事实的基础上依法作出相应处理。本案中，被告作出涉案《责令限期拆除决定书》仅仅通过向原告发出调查通知书的形式，要求原告提交相关证明材料，在原告未提交相关证明材料的情况下，被告应当对作出的限拆决定涉及的事实进行调查，并在诉讼中提交其认定事实的证据。现被告向本院提交的证据不足以证明其作出的责令限期拆除决定书认定的事实，故其作出的涉案决定事实不清，证据不足。同时，在程序方面，被告提交了调查通知书、限期改正通知书及责令限期拆除告知书，并告知陈述、申辩权利及救济途径，但其给予原告提交材料和改正的时间及提起陈述申辩权利的时间均为一日，没有法律依据，不符合程序正当的要求。   综上，被告作出的《责令限期拆除决定书》认定事实不清、证据不足，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，判决如下：   撤销被告西安市长安区郭杜街道办事处向原告刘宇衡作出的长郭决字[2020]第CGN40号《责令限期拆除决定书》。   案件受理费50元，由被告西安市长安区郭杜街道办事处负担。   50如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。         审 判 长   齐伟                         人民陪审员   孙玉革   人民陪审员   刘京菊                         二〇二一年三月三十一日                          书 记 员  赵蕾                   附：本判决适用的相关法律依据   《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：     （一）主要证据不足的；     （二）适用法律、法规错误的；     （三）违反法定程序的；     （四）超越职权的；     （五）滥用职权的；     （六）明显不当的        1