辽宁省高级人民法院行 政 裁 定 书（2021）辽行终160号上诉人(一审原告)张丽萍，女，1961年5月26日出生，汉族，住址大连市中山区。被上诉人(一审被告)大连市自然资源局，住所地大连市中山区人民路**。法定代表人刘东立，该局局长。委托诉讼代理人赵洪武，该局工作人员。委托诉讼代理人康志彬，北京市京都（大连）律师事务所律师。被上诉人(一审被告)大连市甘井子区人民政府，，住所地大连市甘井子区明珠广场**法定代表人高云鹏，该区政府区长。委托诉讼代理人冯兴辉，该区司法局工作人员。委托诉讼代理人李姗，北京市京都（大连）律师事务所律师。上诉人张丽萍因与被上诉人大连市自然资源局、大连市甘井子区人民政府（以下简称甘区政府）行政处罚和行政赔偿一案，不服大连市中级人民法院（2020）辽02行初150号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。2021年3月11日，本院组织当事人进行了询问。上诉人张丽萍，被上诉人大连市自然资源局的委托诉讼代理人赵洪武、康志彬，被上诉人甘区政府的委托诉讼代理人冯兴辉、李姗到庭参加了询问活动。本案现已审理终结。一审法院查明，2019年11月22日，大连市自然资源局对大连安达庆安开发公司作出大自然资监土罚字[2019]第095号行政处罚决定书，其中决定没收在非法占用的农用土地上建设的建筑物及其他设施。同日，大连市自然资源局对甘区政府作出《非法财物移交书》，载明其已将前述处罚决定书送达行政相对人，现将没收的非法财物移交给甘区政府。该《非法财物移交书》的附件《勘测定界图》中包含张丽萍所诉的案涉房屋。其后，大连市甘井子区违建别墅问题清查整治专项行动领导小组和大连市甘井子区财政局在张丽萍所诉的案涉房屋上张贴封条并安装违建别墅清查整治专项行动没收物资的标识。张丽萍自述案涉房屋被拆除。张丽萍在一审《行政起诉状》中载明的诉讼请求是：1、请求法院确认被告大连市自然资源局所做的大自然资监土罚字[2019]第095号处罚决定，由于未直接对其本人下达处罚决定，导致房屋被拆，属于违规违法行为，请求判决被告对其进行赔偿。2、甘区政府此次拆除违建房屋属于行为严重违法，请求法院判决赔偿责任。3、本案诉讼费用由被告负担。一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”本案中，原告针对大连市自然资源局作出的行政处罚决定提起的行政诉讼，不属于该院管辖的第一审行政诉讼案件。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项规定，“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；”，故应当驳回张丽萍的起诉。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第九条规定，单独提起的行政赔偿诉讼案件由被告住所地的基层人民法院管辖。中级人民法院管辖下列第一审行政赔偿案件：（１）被告为海关、专利管理机关的；（２）被告为国务院各部门或者省、自治区、直辖市人民政府的；（３）本辖区内其他重大影响和复杂的行政赔偿案件。高级人民法院管辖本辖区内有重大影响和复杂的第一审行政赔偿案件。最高人民法院管辖全国范围内有重大影响和复杂的第一审行政赔偿案件。第二十一条规定，赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，应当符合下列条件：（１）原告具有请求资格；（２）有明确的被告；（３）有具体的赔偿请求和受损害的事实根据；（４）加害行为为具体行政行为的，该行为已被确认为违法；（５）赔偿义务机关已先行处理或超过法定期限不予处理；（６）属于人民法院行政赔偿诉讼的受案范围和受诉人民法院管辖；（７）符合法律规定的起诉期限。本案中，张丽萍针对甘区政府直接提起行政赔偿的诉讼，不属于该院管辖的第一审行政赔偿案件，且其并未提供证据证明其主张的拆除行为已被确认违法，其提起的诉讼不符合起诉条件，应当被驳回起诉。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款（一）项、第三款之规定，裁定如下：驳回原告张丽萍的起诉。原告张丽萍已预交的案件受理费人民币50元，予以退还。张丽萍上诉称，一审裁定错误，故请求撤销一审裁定，责令一审法院继续审理，或者由二审法院直接审理，判决支持其诉请，本案诉讼费用由被上诉人承担。其主要理由是：一、其为本案适格主体。案涉房屋是其合法购买而来，其是房屋的合法使用权者。大连市自然资源局虽然没有直接对其作出没收处罚决定，但大连市自然资源局的处罚决定书直接导致其房屋被拆除，严重侵害了其合法权益，该行政行为与其有明显的利害关系，故其有权依法提起诉讼。二、其已于一审裁定前向法院提出撤回赔偿部分的诉请，一审法院有权管辖。其于2020年7月24日向一审法院邮寄了《关于对大自然局和甘区政府拟开庭事项的有关申请》，一审法院签收了此快递，故其已于一审裁定前向法院提出了撤回赔偿部分的诉请；按照《中华人民共和国行政诉讼法》的第十五条第一项规定及（2018）最高法行申1303号行政裁定，如果作为共同被告的行政机关层级不同，则采取“就高不就低”的原则确定管辖法院，故其以大连市自然资源局和甘区政府为共同被告向大连市中级人民法院提起诉讼，符合“就高不就低”的原则。大连市自然资源局答辩称，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，服从一审裁定；上诉请求无事实和法律依据，应予驳回。其主要理由是：一、其案涉《行政处罚决定书》的行政相对人是大连安达庆安开发公司，张丽萍不是行政处罚的利害关系人，张丽萍不具有诉权，应依法驳回张丽萍的起诉。二、一审法院适用法律正确，张丽萍针对案涉《行政处罚决定书》提起的行政诉讼，不属于大连市中级人民法院管辖的第一审行政诉讼案件，故一审驳回张丽萍的起诉符合法律规定。甘区政府答辩称，不同意张丽萍的上诉请求，请求维持原裁定，驳回上诉。其主要理由是：一、张丽萍主张其具有提起诉讼的主体资格，该上诉理由与一审裁定结果和理由无关，不属于二审法院的审理范围。二、张丽萍虽然主张其在一审程序曾向法院邮寄文件变更了诉讼请求，但张丽萍起诉后，一审法院已经按照法定程序向甘区政府送达了起诉状副本及证据，甘区政府也在法定期限内提交了答辩状及证据，故依照司法解释的规定，即使张丽萍曾向一审法院提出过新的诉讼请求，也不应被准许。三、甘区政府与大连市自然资源局并未作出同一个行政行为，不能成为共同被告。张丽萍关于共同被告按照“就高不就低”原则确定管辖法院的论述，并不适用于本案。本院审理查明，一审法院认定的事实属实。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”该条法律规定是公民、法人或者其他组织提起行政诉讼的必要条件，也是人民法院立案或驳回起诉的重要依据。《中华人民共和国行政诉讼法》第十五条规定：“中级人民法院管辖下列第一审行政案件：(一)对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件;(二)海关处理的案件;(三)本辖区内重大、复杂的案件;(四)其他法律规定由中级人民法院管辖的案件。”张丽萍针对大连市自然资源局的行政处罚决定提起的诉讼，不属于大连市中级人民法院管辖的第一审行政案件，不符合起诉条件中关于管辖的法律规定。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条第（4）项规定：“赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，应当符合下列条件：（４）加害行为为具体行政行为的，该行为已被确认为违法；”张丽萍针对甘区政府提起的行政赔偿诉讼，应当以甘区政府的行政行为已被确认为违法为前提条件。张丽萍虽然主张甘区政府拆除违建房屋行为违法，但本案现有证据不足以证明甘区政府的行政行为已被确认为违法，张丽萍提起的行政赔偿诉讼不符合单独提起行政赔偿诉讼的起诉条件。《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；”根据该项司法解释的规定，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼应当符合法定的起诉条件。对于不符合法定起诉条件的，已经立案的,应当裁定驳回起诉。由于张丽萍提起的本案诉讼不符合法定起诉条件，故应当裁定驳回起诉。《最高人民法院关于适用的解释》第七十条规定：“起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外。”张丽萍在提起本案诉讼后，一审法院已经依法向大连市自然资源局、甘区政府送达了起诉状副本。在此情况下，张丽萍无正当理由变更诉讼请求，不符合该条司法解释的规定。一审法院按照《行政起诉状》中载明的诉讼请求审理本案，于法有据，并无不当。综上，张丽萍的主张没有事实和法律的依据，本院不予支持。一审裁定结果并无不当，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  邢家新审判员  刘 毅审判员  席铁斌二〇二一年三月二十六日法官助理赵婳书记员曲宏