浙江省平湖市人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙0482行初33号 原告嘉兴汇源纺织染整有限公司，住所地嘉兴市秀洲区王江泾镇秋茂路**。统一社会信用代码913304007368690914。 法定代表人顾建明，董事长。 委托诉讼代理人沈健、张浩，嘉兴市秀洲区长虹法律服务所法律工作者。 被告嘉兴市秀洲区综合行政执法局，，住所地嘉兴市秀洲区新城街道新平路**统一社会信用代码113304110025529845。 法定代表人周海洋，局长。 出庭负责人周琦，政委。 委托诉讼代理人高扬、顾雪梅，浙江群策律师事务所律师。 被告嘉兴市秀洲区人民政府，住所，住所地嘉兴市秀洲区洪兴路**社会信用代码11330411002552079G。 法定代表人刘德威，区长。 出庭负责人李刚，副区长。 委托诉讼代理人杨嘉烨，工作人员。 委托诉讼代理人姚欣怡，浙江圣文律师事务所律师。 原告嘉兴汇源纺织染整有限公司(下称汇源纺织公司)不服被告嘉兴市秀洲区综合行政执法局(下称秀洲区执法局)、嘉兴市秀洲区人民政府(下称秀洲区政府)行政处罚一案，本院于2020年10月10日受理，依法向被告送达起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭。本案于2020年11月26日公开开庭进行了审理。汇源纺织公司委托诉讼代理人张浩，秀洲区执法局负责人周琦及其委托诉讼代理人高扬、顾雪梅，秀洲区政府负责人李刚及其委托诉讼代理人杨嘉烨、姚欣怡到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 秀洲区执法局于2020年3月18日作出秀综执罚决字［2020］6-046号行政处罚决定书，查明：1、汇源纺织公司于2017年8月开始，在未取得建设工程规划许可证的情况下，擅自开工建设除“印染车间一、印染车间二、印染车间三、宿舍（位于王江泾镇，经二路西侧、河流南侧）”项目外的19处建筑物及构筑物（以下简称19处建筑）。2、19处建筑目前进度为：已完工并投入使用。3、19处建筑具体建设情况为：详见下文。2019年12月18日，经嘉兴市自然资源和规划局秀洲分局认定，汇源纺织公司除已批建筑外的19处建筑位于××镇××区；除车间一、车间二、车间三、宿舍为已批建筑外，其余均未取得建设工程规划许可证；根据《浙江省城乡规划条例》及相关规划情况，上述19处建筑属于无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条，《秀洲区综合行政执法局行政处罚裁量基准制度》之规定，经局案审会集体讨论决定，责令汇源纺织公司在收到本处罚决定书之日起十五日内拆除无法采取改正措施消除影响的19处建筑。19处建筑具体建设情况下文一并描述。2020年5月12日，汇源纺织公司向秀洲区政府申请行政复议，同年7月8日，秀洲区政府作出嘉秀洲复字〔2020〕11号行政复议决定书，决定维持前述涉案行政处罚决定书。 汇源纺织公司诉称，处罚决定认定事实错误，涉案19处建筑系环境保护、安全生产所必须的配套设施，不能简单认定为违法建筑。其中污水处理房6处、废气处理设备3处，系环保要求而建设的配套设施，消防泵房2处及配电房、蒸汽压力房、传达室、蒸汽流量器房及泵房各1处，系安全生产所需的配套设施，楼梯间及电梯房等系主体厂房的配套设施，且其中污水处理设备、配电房及门卫室在建设设计图中有规划并经同意。处罚决定程序违法，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条的规定，违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。而涉案建设行为发生在2017年8、9月份，秀洲区执法局于2019年12月3日立案调查，已过二年期限，故不应再作处罚。且《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第二款、第三款规定，对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。在行政机关负责人作出决定之前，应当由从事行政处罚决定审核的人员进行审核。行政机关中初次从事行政处罚决定审核的人员，应当通过国家统一法律职业资格考试取得法律职业资格。但秀洲区执法局未提供证据证明已经过集体讨论，并经审核人员审核。处罚结果有误，即使涉案19处建筑均系违法建设，属无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形，也并非全部均须予以拆除，其中14号、15号、16号废弃处理设备，如予拆除可能会影响相邻建筑的安全。故诉请判令：1.撤销秀洲区执法局作出的秀综执罚决字[2020]6-046号行政处罚决定书；2.撤销秀洲区政府作出的嘉秀洲复字〔2020〕11号行政复议决定书；3.本案诉讼费用由秀洲区执法局承担。 秀洲区执法局辩称，1.涉案行政处罚决定认定事实清楚，证据确实充分。被告收到嘉兴市自然资源和规划局秀洲分局的《案件移送函》后，于2019年12月3日立案，经调查后确认以下事实：汇源纺织公司于2017年8月开始，在未取得建设工程规划许可证的情况下，擅自开工建设19处建筑，该19处建筑位于××镇××区，无法采取改正措施消除对规划实施的影响,均属违法建筑的事实清楚、证据充分。2.涉案行政处罚决定适用法律正确、程序合法。被告于2019年12月3日立案，经调查取证、局案审组集体讨论自由裁量，事先（听证）告知后，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定对汇源纺织公司作出涉案行政处罚决定，并依法送达。且行政处罚在被告负责人作出决定之前已由具有法律职业资格的审核人员进行审核，并经集体讨论决定，适用法律正确、程序合法。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条、《对关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效有关问题的意见》（法工办发［2012］20号）的规定，涉案建筑的违法属继续状态，行政处罚未超过期限。3.涉案行政处罚结果正确、过罚相当。汇源纺织公司在未取得建设工程规划许可证的情况下擅自搭建19处建筑，数量多、面积大，嘉兴市自然资源和规划局秀洲分局核实后认定，该19处建筑属于无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形，故应当依法予以拆除。 秀洲区政府辩称，1.涉案行政复议决定事实清楚、证据充分。汇源纺织公司建设的涉案19处建筑未取得建设工程规划许可证，系违法建筑。汇源纺织公司称该19处建筑系保护环境、安全生产所必须的配套设施，不应简单认定为违法建筑，被告认为该19处建筑的用途和建设目的不能改变其违法性。汇源纺织公司在诉状中称“污水处理房、配电房及门卫室已包含在建筑设计图中且经同意”，亦与事实不符。2.涉案行政复议决定程序合法。2020年5月12日，汇源纺织公司不服涉案行政处罚决定向被告提出行政复议申请，被告于当日受理并向秀洲区执法局发出行政复议答复通知书。2020年5月21日，秀洲区执法局提交了行政复议答复书及作出行政处罚决定的证据，2020年7月8日，被告经审查后作出涉案行政复议决定书并依法送达当事人。3.涉案行政复议决定适用依据正确。根据嘉兴市自然资源和规划局秀洲分局的复函，可以确认涉案19处建筑属于无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形，秀洲区执法局根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定作出责令汇源纺织公司限期拆除的行政处罚，适用法律依据正确。综上，请求法院驳回汇源纺织公司的诉讼请求。 秀洲区执法局提供了如下证据： 1.案件来源登记表1份、案件移送函1份及附件6页、立案审批表1份，证明：秀洲区执法局依法接收移送案件并依法予以立案调查。 2.营业执照、法定代表人身份证复印件各1份，证明：秀洲区执法局依法确认被处罚人及其法定代表人身份情况。 3.国有土地使用权证、建设工程规划许可证及建设工程施工合同各1份，证明：汇源纺织公司已取得建设工程规划许可证的建设工程范围。 4.现场检查(勘验)笔录1份、示意图1份、照片10页、调查(询问)笔录2份、地形图绘报、地形图绘报告1份19处建筑未经规划许可，以及分布位置、面积等违法现状。 5.调查取证联系函1份、复函及送达回证各1份，证明：涉案19处建筑的违法事实及其所属情形的认定。 6.调查终结报告1份、法律职业资格证书1份、重大案件集体讨论记录1份、案件处理审批表(事先告知)1份、行政处罚事先告知书及送达回证各1份、案件处理审批表(处罚决定)1份、行政处罚决定书及送达回证各1份，证明：秀洲区执法局依法调查并经合法程序作出行政处罚决定。 7.行政行为法律法规等依据，证明：秀洲区执法局作出涉案行政处罚依据的规范性文件。 汇源纺织公司质证认为：证据1-4、7，均无异议。证据5，该组证据就19处建筑的性质未作定性，其他无异议。证据6，行政处罚结果欠妥，其他无异议。 秀洲区政府对秀洲区执法局提供的证据均无异议。 秀洲区政府提供了如下证据： 1.行政复议申请书1份、授权委托书及函各1份及证据材料1组。 2.行政复议案件受理通知书、答复通知书及答复查阅通知书各1份、送达回证3份。 上述证据证明：汇源纺织公司于2020年5月12日提出行政复议申请，秀洲区政府当日受理并依法告知秀洲区执法局在法定期限内作出答复，告知汇源纺织公司有权查阅秀洲区执法局提出的书面答复、作出行政行为的证据、依据和其他有关材料。 3.行政复议答复书1份及作出行政处罚的证据材料1组。 4.汇源纺织公司就行政机关答复出具的回复1份。 证据3、4证明：秀洲区执法局在法定期限内进行了答复，并提交了相应的证据材料，汇源纺织公司查阅后提交了回复。 5.行政复议决定书1份、送达回证3份，证明：秀洲区政府查明事实后依法作出了行政复议决定并送达各方当事人。 汇源纺织公司质证意见：证据1、2、4、5，均无异议；证据3，其中最后一页总平面图中就配电房、门卫室已作规划，仅存在门卫室移位建造而已，其他无异议。 秀洲区执法局对秀洲区政府提供的证据均无异议。 汇源纺织公司提供了如下证据： 1.行政处罚事先告知书、行政处罚决定书、行政复议决定书各1份。证明：涉案行政处罚决定经过了行政复议程序，处罚决定认定涉案19处建筑属于无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形而责令限期拆除，但未考虑实际情况，其中多处建筑存在无法拆除的其他情形，该处罚决定欠妥。 2.纳税证明3份及工业龙头企业证书、能源双控先进企业证书、捐赠证书各1份，证明：汇源纺织公司每年纳税上千万，系具有一定规模的合法合规企业。 秀洲区执法局、秀洲区政府质证意见：证据1，三性均无异议，但对证明目的有异议，涉案19处建筑未经审批且无法采取改正措施消除对规划实施的影响，应当予以拆除。证据2，与本案无关。 经庭审质证，本院认证如下： 汇源纺织公司提供的证据2，与本案无关。双方当事人提供的其他证据，均真实合法，本院予以认定。 经审理查明: 2017年8月，汇源纺织公司在未取得建设工程规划许可证的情况下，擅自开始建设除“印染车间一、印染车间二、印染车间三、宿舍(位于王江泾镇，经二路西侧、河流南侧)”项目外的19处建筑。该19处建筑目前已完工并已投入使用，具体建设情况为：以嘉兴市秀洲区银河测绘有限公司测绘数据为准，1号建筑物是蒸汽压力房，砖混结构共2层，檐口高度5.79米，占地面积33.98平方米，建筑面积67.96平方米；2号建筑物为楼梯间，砖混结构共4层，檐口高度14.14米，占地面积15.73平方米，建筑面积62.92平方米；3号建筑物为污水处理房，砖混结构共4层，檐口高度25.74米，占地面积211.71平方米，建筑面积846.84平方米；4号建筑物为传达室，砖混结构共1层，檐口高度5.25米，占地面积47.55平方米，建筑面积47.55平方米；5号建筑物为污水处理房，砖混结构共4层，檐口高度25.74米，占地面积1338.64平方米，建筑面积5354.56平方米；6号建筑物为污水处理房，砖混结构共3层，檐口高度18.07米，占地面积1131.15平方米，建筑面积3393.45平方米；7号建筑物为污水处理房，砖混结构3层，檐口高度18.13米，占地面积1132.64平方米，建筑面积3397.92平方米；8号构筑物为电梯房，钢架结构共3层，檐口高度15.19米，占地面积17.28平方米，建筑面积51.84平方米；9号建筑物为配电房，砖混结构共1层，檐口高度8.08米，占地面积346.31平方米，建筑面积346.31平方米；10号建筑物为消防泵房，砖混结构共1层，檐口高度5.57米，占地面积11.62平方米，建筑面积11.62平方米；11号建筑物为消防泵房，砖混结构共2层，檐口高度10.70米，占地面积159.48平方米，建筑面积318.96平方米；12号建筑物为污水处理房，砖混结构共3层，檐口高度18.17米，占地面积2107.47平方米，建筑面积6322.41平方米；13号建筑物为污水处理房，砖混结构共3层，檐口高度18.17米，占地面积2075.06平方米，建筑面积6225.18平方米；14号构筑物为废气处理设备，钢架结构共1层，檐口高度3.20米，占地面积258.76平方米，建筑面积258.76平方米；15号构筑物为废气处理设备，钢架结构共1层，檐口高度3.20米，占地面积259.36平方米，建筑面积259.36平方米；16号构筑物为废气处理设备，钢架结构共1层，占地面积258.47平方米，建筑面积258.47平方米；17号建筑物为蒸汽流量器房，砖混结构共1层，檐口高度6米，占地面积38.92平方米，建筑面积38.92平方米；18号建筑物为泵房，砖混结构共1层，檐口高度3.10米，占地面积52.33平方米，建筑面积52.33平方米；19号构筑物为废品仓库，彩钢顶、檐口高度2.60米，占地面积72.52平方米，建筑面积72.52平方米。 2019年12月18日，嘉兴市自然资源和规划局秀洲分局根据秀洲区执法局的调查取证联系函出具复函1份，确认涉案19处建筑位于××镇××区，除车间一、车间二、车间三及宿舍为已批建筑外，其余均未取得建设工程规划许可证，根据《浙江省城乡规划条例》及相关规划情况，该19处建筑属于无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形。 2020年3月12日，秀洲区执法局向汇源纺织公司送达行政处罚事先告知书。2020年3月18日，秀洲区执法局作出前述行政处罚决定书并于次日送达当事人。同年5月12日，汇源纺织公司不服该处罚决定向秀洲区政府申请行政复议，同年7月8日，秀洲区政府作出嘉秀洲复字〔2020〕11号行政复议决定书，决定维持前述行政处罚决定书。 本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”本案中，涉案19处建筑均未取得建设工程规划许可证，系违法建设行为，且属无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形，根据前述规定，该19处建筑应当限期拆除。汇源纺织公司称污水处理房、配电房及门卫室在建筑设计图中有规划且经同意，与事实不符；汇源纺织公司同时主张该19处建筑系保护环境、安全生产所必须的配套设施，故不应简单的认定为违法建设，但该19处建筑均未取得建设工程规划许可证，未批先建的事实清楚，建筑的用途和建设目的不能否认其违法性，故该抗辩理由不能成立。 此外，《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”全国人大法工委《对关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效有关问题的意见》明确，违反规划许可、工程建设强制性标准进行建设、设计、施工，因其带来的建设工程质量安全隐患和违反城乡规划的事实始终存在，应当认定其行为有继续状态，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定，行政处罚追诉时效应当自行为终了之日起计算。涉案19处建筑均未取得建设工程规划许可证，其违法行为呈继续状态，故汇源纺织公司提出本案已超过二年追诉时效的主张，本院不予支持。 秀洲区执法局在作出涉案行政处罚决定之前，已由具有法律职业资格的人员进行审核，并经负责人集体讨论决定，符合《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条的规定。且在作出行政处罚决定前履行了告知义务，在作出行政处罚决定后，将行政处罚决定书送达当事人，秀洲区执法局作出的涉案行政处罚决定，认定事实清楚、证据充分，程序合法、适用法律准确。汇源纺织公司对处罚决定不服提出复议申请，秀洲区政府依法予以受理，审查后认为被诉处罚决定事实清楚、适用法律正确、程序合法，遂在法定期限内作出维持原行政处罚决定的复议决定并送达当事人，复议程序合法。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告嘉兴汇源纺织染整有限公司的诉讼请求。 本案受理费50元，由原告嘉兴汇源纺织染整有限公司负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于浙江省嘉兴市中级人民法院。 审 判 长  陈志芳 人民陪审员  张 军 人民陪审员  姜培生 二〇二一年三月十五日 书 记 员  张志青 12-