福建省三明市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2021）闽04行终9号 上诉人（原审被告）大田县梅山镇人民政府，住所地福建省三明市大田县梅山镇梅秀新街36号。统一社会信用代码证：××。 法定代表人林昌儒，该镇政府镇长。 出庭负责人池其政，该镇副镇长。 委托代理人郑金玲，福建宏岩律师事务所律师。 被上诉人(原审原告)福建省大田县南牧养羊专业合作社，住所地福建省大田县梅山镇香坪村坵地自然村，统一社会信用代码：933504255934822782。 法定代表人杜孝勤，该合作社董事长。 委托代理人叶清堂。 上诉人大田县梅山镇人民政府（以下简称梅山镇政府）因诉被上诉人福建省大田县南牧养羊专业合作社（以下简称南牧合作社）履行支付停产停业损失职责一案，不服福建省永安市人民法院（2020）闽0481行初22号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案，上诉人梅山镇政府副镇长池其政及其委托代理人郑金玲，被上诉人南牧合作社委托代理人叶清堂到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审查明，2009年1月1日，叶清堂与梅山镇香坪村五组签订《土地承包经营权租赁合同书》，约定：香坪村五组将前坵地、后坵地山垅低产田（大多数荒芜多年）租赁给叶清堂经营生产管理，租赁期限从2009年1月1日至2019年12月31日止。此后，叶清堂与妻子杜孝勤在上述租赁的土地上搭建羊圈、种植牧草，从事南江黄羊的养殖、经营，并成立南牧合作社。2016年11月2日，大田县人民政府办公室作出《关于印发大田县国省干线公路纵五线德州至溪柏林段工程建设项目土地和房屋征收补偿安置实施方案的通知》（田政办〔2016〕154号），该实施方案规定：大田县国省干线公路纵五线德州至溪柏林段工程建设项目，其土地和房屋征收范围包括梅山镇香坪村，具体范围以批准的规划红线图为准。按属地管理原则，梅山镇人民政府作为征收人，负责辖区内征地搬迁补偿安置工作。2017年3月24日，梅山镇政府确定原告南牧合作社主羊圈地址作为大田县××路××段开工典礼场所，要求南牧合作社在3月28日前将主羊圈拆除。2017年3月27日，南牧合作社主动将主羊圈拆除。2017年4月6日，梅山镇政府对南牧合作社养殖的南江黄羊进行清点，经双方确认，南牧合作社共有南江黄羊181只，其中：母羊91只、公羊15只、小羊（出生二个月至三个月）42只、幼羊（一个月以内）33只。此后，南牧合作社与梅山镇政府就补偿项目、补偿标准进行多次协商，一直未能达成征收补偿安置协议。2020年3月23日，南牧合作社与梅山镇政府签订《大田县国省干线公路纵五线德州至溪柏林段土地和房屋征收补偿协议》（梅山镇香坪编号第3号），双方同意按《大田县国省干线公路纵五线德州至溪柏林段工程建设项目土地和房屋征收补偿办法及实施方案的通知》（田政办〔2016〕154号）规定的补偿标准和时间进度安排，对南牧合作社土地和房屋、附属用房及其他设施等进行征收补偿。根据该补偿协议，南牧合作社获得包含牧场青苗费、砖木羊圈、临时安置费、羊圈地平整费、被征收山羊损失费用（死亡丢失包干）等项目的补偿总额402570元。双方还约定，南牧合作社认为未补偿到位的及其他暂时无法提供补偿依据的，不得走信访渠道，但可以通过走司法程序渠道，待法院判决结果为依据另行签订补偿协议。截止目前，南牧合作社已领取征收补偿款380100元。 另查明，2016年10月25日，南牧合作社向原大田县工商行政管理局登记并领取营业执照，名称：福建省大田县南牧养羊专业合作社，类型：农民专业合作社，住所：大田县××乡××村××村，法定代表人：杜孝勤，成立日期：2012年10月25日，业务范围：山羊养殖、销售，组织采购、供应社员所需的养羊饲料，提供养羊技术交流咨询服务。南牧合作社向原大田县工商行政管理局报送的年度报告，载明：2014年度，销售额或营业收入18万元、盈余总额8万元；2015年度，销售额或营业收入30万元、盈余总额18万元；2016年度，销售额或营业收入22万元、盈余总额11万元。 原审认为，根据《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第四十六条第一款规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。本案中，大田县人民政府制定的《大田县国省干线公路纵五线德州至溪柏林段工程建设项目土地和房屋征收补偿安置实施方案》，确定梅山镇政府作为征收人，负责本辖区内征地搬迁补偿安置工作。因此，梅山镇政府享有本辖区内征地搬迁补偿安置工作的法定职权，为本案适格被告。南牧合作社与梅山镇政府签订征收补偿协议，是梅山镇政府征收土地的行政相对人，为本案适格原告。南牧合作社对梅山镇政府的权力来源、执法程序、法律依据及补偿协议中被征收土地和房屋及其他设施项目补偿金额无异议，本案争议焦点为南牧合作社是否存在停产停业损失及其补偿标准问题。 行政补偿是国家对行政主体的合法行政行为给行政相对人的合法权益造成损害所进行的给付救济，征收土地和房屋应当遵循“无补偿无征收”的原则。《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第四十七条规定，征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条规定，作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：（一）被征收房屋价值的补偿；（二）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；（三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。我国现行法律法规对征收国有土地上的房屋明确规定了停产停业损失，但对征收集体土地上的房屋是否需要补偿停产停业损失没有明确规定。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第一款规定，征收农村集体土地时涉及被征收土地上的房屋及其他不动产，土地权利人可以请求依照物权法第四十二条第二款的规定给予补偿的。《中华人民共和国物权法》第四十二条第二款规定，征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。根据上述法律法规的规定，在征收集体土地上房屋时，应当给予公平、全面、合理的补偿，为充分保护被征收人的合法权益，应参照国有土地上房屋征收规定，将停产停业作为直接损失予以补偿。 具体到本案，《中华人民共和国农村土地承包法》第八条规定，国家保护集体土地所有者的合法权益，保护承包方的土地承包经营权，任何组织和个人不得侵犯。原告南牧合作社承包梅山镇香坪村五组的集体土地，依法享有集体土地承包经营权，该项权利受到法律保护。南牧合作社在被征收的集体土地上从事山羊养殖、销售，该幅土地系用于经营性用途。因南牧合作社的土地承包经营权租赁期限于2019年12月31日届满，在期限届满前南牧合作社能够继续从事山羊养殖、销售。为配合梅山镇政府的土地征收行为，南牧合作社于2017年3月27日主动拆除主羊圈，客观上给其山羊养殖造成了损失。双方签订的征收补偿协议包含被征收山羊损失费用（死亡丢失包干），能够佐证南牧合作社因土地和房屋征收行为导致山羊死亡或丢失的客观事实。根据《中华人民共和国农民专业合作社法》第五条的规定，南牧合作社向原大田县工商行政管理局登记并领取营业执照，依法取得法人资格，享有与其他市场主体平等的法律地位。该法第七条第二款规定，国家保护农民专业合作社及其成员的合法权益，任何单位和个人不得侵犯。因此，梅山镇政府主张南牧合作社并非企业，不存在停产停业损失，理由不能成立，本院不予采纳。梅山镇政府主张南牧合作社被征收的房屋未经审批，不属于合法建筑，但未能提供证据予以证明，对于该项主张，原审法院不予采纳。 停产停业的补偿数额一般应以企业前三年的平均利润为参考数据来认定，结合南牧合作社的经营情况及山羊养殖的出栏时间，停产停业损失以补偿六个月为宜。根据《中华人民共和国农民专业合作社法》第十七条规定，农民专业合作社应当按照国家有关规定，向登记机关报送年度报告，并向社会公示。同时，《农民专业合作社年度报告公示暂行办法》（国家工商行政管理总局令第70号）第四条规定，农民专业合作社应当于每年1月1日至6月30日，通过企业信用信息公示系统向工商行政管理部门报送上一年度年度报告，并向社会公示。南牧合作社向原大田县工商行政管理局报送年度报告，并向社会公示，符合法律规定。南牧合作社提供了2014-2016年年度报告中载明的盈余总额作为被征收前连续三年的年度利润的参考，履行了与其举证能力相当的举证义务。根据《农民专业合作社年度报告公示暂行办法》第九条第一款规定，公民、法人或者其他组织发现农民专业合作社公示的信息虚假的，可以向工商行政管理部门举报。该办法第十一条规定，农民专业合作社年度报告公示信息隐瞒真实情况、弄虚作假的，工商行政管理部门应当自查实之日起10个工作日内作出将其列入经营异常名录的决定，并通过企业信用信息公示系统向社会公示。梅山镇政府主张原告南牧合作社无纳税记录、未提供财务账簿等证据佐证其盈利情况，年度报告系南牧合作社为年检而制作的，不具有真实性，但根据本案在案证据，梅山镇政府未能提供证据证明原告南牧合作社的年度报告存在隐瞒真实情况或弄虚作假的情形，根据举证责任的分配，梅山镇政府应当承担无法举证的不利后果。因此，梅山镇政府的上述辩解，原审法院不予采纳。 综上所述，南牧合作社在租赁的集体土地上从事山羊养殖、销售等经营活动，梅山镇政府对南牧合作社实施集体土地和房屋的征收行为客观上造成了南牧合作社的停产停业损失。根据南牧合作社提供被征收前三年的利润情况，南牧合作社六个月的停产停业损失为：（8万元+18万元+11万元）÷3年÷2≈6万元。根据《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第四十六条、第四十七条，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条、第二十三条，《中华人民共和国物权法》第四十二条第二款，《中华人民共和国农民专业合作社法》第五条、第七条、第十七条，《中华人民共和国农村土地承包法》第八条，《农民专业合作社年度报告公示暂行办法》第四条、第九条第一款、第十一条，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款、第七十三条，《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第一款规定，判决：一、大田县梅山镇人民政府于本判决生效之日起三十日内支付福建省大田县南牧养羊专业合作社停产停业损失60000元；二、驳回福建省大田县南牧养羊专业合作社的其他诉讼请求。案件受理费50元，由大田县梅山镇人民政府负担。 上诉人梅山镇政府上诉称：福建省永安市人民法院作出（2020）闽0481行初22号《行政判决书》认定事实不清、适用法律错误，具体如下:1.根据南牧合作社于2018年4月6日通过企业信用信息公示系统向工商行政管理部门报送的2017年度报告（营业收入：12万元，盈余总额：9万元），其在被征收之后即2017年度仍有盈余9万元，甚至比2014年度更高,证明梅山镇政府的征收行为并不必然导致南牧合作社的停产停业。此外,因政府征收导致南牧合作社的山羊费用等损失，梅山镇政府已对其进行了全面的补偿。2.原审法院参照国有土地上房屋征收规定，认定梅山镇政府需要补偿南牧专业合作社停产停业损失，不能成立。目前，仅有《国有土地上房屋征收与补偿条例》第17条、第23条的规定及《福建省实施办法》第22条的规定提及“停产停业损失”这一补偿项目。然而，上述依据并不适用于本案。首先，南牧合作社被征收的土地是其租赁而来的集体土地，并非国有土地，故不适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》。其次，南牧合作社被征收的集体土地上的建筑物、构筑物并未依法取得用地、建设审批的完整手续，南牧合作社也无任何证据能证明其具有相关建筑物的权属证明或者该建筑物、构筑物经有关部门认定为合法建筑；同时，南牧合作社被征收的建筑物除了羊圈外，其他的属于生活性用房，而非经营性用房；南牧合作社持有的营业执照所载明的住所系大田县××乡××村××村，也并非是具体的房屋地址；南牧合作社并无证据证明其办理相关的税务登记并具有纳税凭证，故本案也不符合《福建省实施办法》第22条的规定的相关条件。最后，南牧合作社无任何证据证明梅山镇政府在相关征收过程中有义务对其提及的停产停业损失进行补偿。3.若梅山镇政府需补偿南牧合作社停产停业损失，原审判决认定的补偿数额在计算方式、补偿标准与依据上也存在错误。首先，原审法院遗落了南牧合作社2017年度其有盈余总额90000元的事实。其次，根据《福建省实施办法》第23条的规定，停产停业损失补偿标准应当根据税务部门出具的税后利润额证明材料或专门的会计师事务所出具的审计报告确定。原审法院在一审中没有要求南牧合作社出具税后利润的证明材料，也没有询问是否委托会计师事务所进行审计，径直依据南牧合作社自行申报的2014-2016年的年度报告来确定补偿金额，于法无据。综上，请求二审法院依法撤销原判决，依法改判驳回被上诉人南牧合作社的诉讼请求或者依法发回重审。 被上诉人南牧合作社答辩称：1.南牧合作社于2018年4月6日通过企业信用信息公示系统向工商行政管理部门报送的2017年度报告（营业收入：12万元，盈余总额：9万元）中之所以营业收入12万元，盈余总额9万元是将往年存栏的黄羊销售所得的12万元，减去工人工资3万元，得到的盈余总额9万元。这一事实可以从南牧合作社向原审法院提交的证据6中南牧合作社共有181只黄羊的事实予以证明，也侧面说明了2017年度报告符合财物制度。2.根据南牧合作社向原审法院提交的证据2可以看出2014-2016年三年的年度报告能够真实反映当年山羊养殖的净利润，原审法院以此计算停产停业损失并无不当。3.2017年的净利润来源于销售往年存栏种羊盈余9万元，不是2017年当年生产经营所产生的净利润9万元，不能够以2017年的盈利来确定南牧合作社近三年的平均净利润。4.本案与最高人民法院（2019）最高法行再289号是类案，根据“类案同判”的法律规则，梅山镇政府应当依法对南牧合作社的停产停业损失予以补偿。综上，请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。 双方当事人原审提交的证据均已随案移送本院。经审查，相关证据在原审中均经过举证质证。对原审认定的事实，本院予以确认。 本院认为，本案系被上诉人南牧合作社以政府的征收行为，导致其提前结束了南江黄羊的养殖经营，造成其停产停业损失，要求政府支付其停产停业损失，为此，本案系履职之诉。根据《中华人民共和国土地管理法》第二条第四款“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”、第四十七条第一款“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”的规定，本案大田县政府作为县级人民政府，有组织实施本辖区内土地征收补偿安置工作的法定职权，是土地征收补偿安置工作的主体。而根据大田县人民政府办公室作出《关于印发大田县国省干线公路纵五线德州至溪柏林段工程建设项目土地和房屋征收补偿安置实施方案的通知》（田政办[2016]154号），上诉人梅山镇政府系大田县人民政府授权作为大田县国省干线公路纵五线德州至溪柏林段工程建设项目土地和房屋征收补偿安置实施方案的实施主体，不具有法律、法规或规章规定具有组织实施土地征收补偿的法定职权，因此，上诉人亦不具有履行支付被上诉人停产停业损失的法定职责。被上诉人要求上诉人履行支付其停产停业损失的法定职责没有事实根据，其起诉不符合受理条件，应依法驳回其起诉。原审法院予以受理并作出实体处理不当，本院依法予以纠正。 综上所述，一审判决认定事实不清，适用法律错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项、第八十九条第一款第二项，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 一、撤销福建省永安市人民法院（2020）闽0481行初22号行政判决； 二、驳回福建省大田县南牧养羊专业合作社的起诉。 一审法院判决大田县梅山镇人民政府承担的一审案件受理费50元予以退还；大田县梅山镇人民政府预交的二审案件受理费50元予以退还。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 张连财 审 判 员 李祖超 审 判 员 吴小琼 二〇二一年三月三十一日 法官助理 肖 俊 书 记 员 林冬妮 附：本案适用的主要法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第四十九条提起诉讼应当符合下列条件： （一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织； （二）有明确的被告； （三）有具体的诉讼请求和事实根据； （四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。 最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的； （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的； （十）其他不符合法定起诉条件的情形。 前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。 人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。