江苏省泰州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 (2021)苏12行终35号 上诉人（原审原告）周小明，性别××年××月××日生，××族。 被上诉人（原审被告）泰州市自然资源和规划局，住所地江苏省泰州市凤凰东路**。 法定代表人李兴国,局长。 委托代理人高雯，江苏众成信律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）江苏省自然资源厅，，住所地江苏省南京市水西门大街** 法定代表人刘聪，厅长。 委托代理人贺凯，该单位工作人员。 委托代理人张秋霞，江苏世纪同仁律师事务所律师。 上诉人周小明因不履行查处违法建设职责及行政复议一案，不服江苏省泰州市海陵区人民法院(2020)苏1202行初256号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 原审查明，2020年6月2日，江苏省自然资源厅收到周小明的举报信，称“……我们村组正在发生一起违法征用集体土地建设行为，项目名称叫姜堰双河风情广场，项目位置在姜堰区××路东侧、汤河南侧。该项目地块属于姜堰区罗塘街道太宇村六组所有。该项目没有经过规划许可和建设工程项目许可就在违章施工，举报人多次拨打12345及官网举报投诉反映违法建设行为，可相关职能部门（自规局、市政府）行政不作为、不履职，任由违法建设行为继续发生，至今没有给予查处，特请上级部门及领导予以立案调查”。江苏省自然资源厅将上述事项转交泰州市自然资源和规划局（以下简称泰州市自规局）处理。2020年6月9日，泰州市自规局向周小明作出泰自然资信受字〔2020〕年11号《信访事项受理告知书》，告知周小明其向上级自然资源部门反映的事项，上级机关已转至泰州市自规局办理，经其初步审查，决定予以受理，并将在规定期限内向周小明答复。2020年6月11日，泰州市自规局作出泰自然资行告字〔2020〕5号《行政履职情况告知书》并送达至周小明，该告知书内容为：“1、姜堰双河风情广场项目位于姜堰区××街道××北侧、汤××侧、××姜××西侧、励才路东侧，总用地面积18154平方米，泰州市金姜堰旅游发展有限公司以招拍挂的方式取得该地块的使用权。该地块的土地征收、补偿问题，我局已于2020年2月予以书面答复（泰自然资行答字〔2020〕1号），在此不再重复答复。2、该项目已办理了《建设用地规划许可证》和《国有建设用地使用权证》,《建设工程规划许可证》正在办理之中。为满足工程封闭施工的要求及安全方面的考虑，建设单位沿东、北两条河河边建设了砖砌临时施工围墙，南侧为净业寺北围墙，西侧为拆迁后建的原有围墙，围墙范围内进行了‘三通一平’的场地整理工作，目前未进行其他建设。我局姜堰分局已提醒项目单位，如需建设，必须在取得合法手续后方可开工。依据《泰州市城市治理办法》第三章第十三条‘城市管理部门或县级市（区）人民政府确定的其他部门，依法查处建设用地上的违法建设行为’的规定，如项目单位在手续不完全的情况下开始施工建设，你可直接向姜堰区城市管理部门反映。综上，我局认为你反映的事项不在本部门立案调查范围内，对你的查处不予支持”。周小明对上述《行政履职情况告知书》不服，于2020年6月23日向江苏省自然资源厅申请行政复议，江苏省自然资源厅于2020年6月24日作出补正行政复议申请通知书送达周小明，并在2020年7月3日收到周小明补正的材料后依法受理，于2020年7月7日作出行政复议受理通知书、行政复议答复通知书，向周小明××泰州市自规局送达。泰州市自规局在法定期限内向其提交行政复议答复书及相应证据。2020年8月26日，江苏省自然资源厅作出延期审理通知书并向当事人送达。后经审查，江苏省自然资源厅于2020年9月15日作出〔2020〕苏自然资行复第94号驳回行政复议申请决定书，该决定书于当日送达至周小明××泰州市自规局。现周小明诉至法院，要求法院依法撤销泰州市自规局作出的《行政履职情况告知书》以及江苏省自然资源厅作出的驳回行政复议申请决定书。 原审另查明，周小明在原审庭审过程中自述，其为姜堰区罗塘街道太宇村六组的集体经济组织成员之一，案涉姜堰双河风情广场项目建设地块并不涉及其承包经营地或者宅基地。 原审法院认为，本案的争议焦点是周小明作为投诉举报人是否具有提起本案行政诉讼的原告主体资格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。据此可知，有权提起行政诉讼的原告应系被诉行政行为的相对人或者其他与被诉行政行为有利害关系的公民、法人或其他组织。《最高人民法院关于适用的解释》对利害关系的界定进一步予以了明确，该解释第十二条规定，有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”：……（五）为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的。 首先，周小明在庭审中已明确，其虽然是姜堰区罗塘街道太宇村六组的集体经济组织成员，但涉案姜堰双河风情广场项目建设地块并不属于其宅基地或者承包经营权地块范围。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款规定“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼”。故村集体经济组织或村民委员会以及过半数的村民可以以集体经济组织名义提起涉及农村集体土地的行政诉讼，而与被诉行政行为不具有利害关系的个别村民不能成为此类案件的适格原告。 其次，投诉举报是公民、法人或者其他组织参与行政管理的重要途径，除了维护自身合法权益，对于监督行政机关依法行使职权，弥补行政机关执法能力不足也发挥着积极作用。但是，公民、法人或者其他组织可以就何种事项向哪个行政机关投诉举报，取决于法律、法规或者规章的具体规定；与此相应，能否就投诉举报事项提起行政诉讼，也需要根据法律、法规或者规章对于投诉举报请求权的具体规定作出判断。对于投诉人是否具有原告资格的判断，取决于以下方面：第一，法律、法规或者规章是否规定了投诉举报的请求权；第二，该投诉举报请求权的规范目的是否在于保障投诉举报人自身的合法权益。 就本案所涉及的集体土地上建设领域而言，《中华人民共和国土地管理法》第一条规定，为了加强土地管理，维护土地的社会主义公有制，保护、开发土地资源，合理利用土地，切实保护耕地，促进社会经济的可持续发展，根据宪法，制定本法。可见，自然资源主管部门系出于保障土地管理秩序，保护土地资源而履行监管职责。第七条规定，任何单位和个人都有遵守土地管理法律、法规的义务，并有权对违反土地管理法律、法规的行为提出检举和控告。该条款中对举报主体资格未作任何限制，体现了土地资源监管实质上是保障不特定公众利益的秩序性监管。土地管理法就土地资源违法行为规定检举和控告的作用，主要是为监管机关查处违法行为提供线索或者证据，其规范目的在于保障土地管理秩序，维护不特定公共利益，而非专为保障投诉举报人自身的合法权益。自然资源主管部门对于投诉举报的查处结果，包括作出或者未作出处理，均与投诉举报人自身合法权益没有直接关系，由此投诉举报人也就不具备提起行政诉讼的原告主体资格。 本案中，根据前述分析可知，泰州市自规局针对周小明举报反映事项的调查处理，系该局依据相关法律法规的规定，针对涉案项目是否存在违反土地管理法律、法规的行为的查处。泰州市自规局对于投诉举报的查处结果，与举报人周小明的自身合法权益没有直接关系，由此周小明也就不具备提起本案行政诉讼的原告主体资格。至于泰州市自规局向周小明作出的行政履职情况告知书，仅仅是依照相关规定将查处结果以书面形式告知投诉举报人，并未对周小明增设任何权利义务,对周小明的合法权益明显不产生实际影响，因而周小明针对告知书的诉讼请求亦不符合法定起诉条件。本案虽然经过复议程序，但复议机关并没有作出影响周小明权利义务的新的实质性决定。综上，原审法院遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项、第八项之规定，裁定驳回周小明的起诉。 周小明不服，向本院提起上诉，请求法院撤销原审裁定，并依法发回重审。理由如下：1.《中华人民共和国土地管理法》第七条规定：任何单位和个人都有遵守土地管理法律、法规的义务，并有权对违反土地管理法律、法规的行为提起检举和控告。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第七条规定：土地权利人认为行政机关作出的行政处罚、行政强制措施等行政行为侵犯其依法享有的农村集体所有权或者使用权，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院应当受理；2.两被上诉人都告知上诉人，如对其答复不服可向人民法院提起行政诉讼，即其认可上诉人提起本案行政诉讼的主体资格。基于上述两点理由，上诉人依法享有本案的原告主体资格。 被上诉人泰州市自规局在二审中答辩称，原审裁定认定事实清楚，说理充分，请求二审法院依法驳回上诉，维持原裁定。理由如下：1.周小明仅为集体经济组织成员，案涉姜堰双河风情广场项目建设地块中并无周小明本人的宅基地或者承包经营地，与被诉行政行为不具有利害关系，其个人不具备提起本案的主体资格；2.泰州市自规局的查处结果仅系依照相关规定将查处结果以书面形式告知周小明，并未对其增设任何权利义务，对其合法权利不产生实际影响，故周小明的诉讼请求不符合法定起诉条件。 被上诉人江苏省自然资源厅在二审中答辩称，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院依法驳回上诉，维持原裁定。理由如下：1.案涉姜堰双河风情广场项目建设地块并不涉及上诉人承包地或宅基地，上诉人不具备提起本案行政诉讼的主体资格；2.泰州市自规局对上诉人所反映的事项作出了调查处理，并进行了答复，已依法履行相应职责；3.江苏省自然资源厅作出的驳回行政复议申请决定书程序合法，符合相应的法律规定。 本院经审理确认一审查明的事实。 本院认为，本案的主要争议焦点为周小明是否具有提起本案诉讼的原告主体资格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第二十五条第一款规定，“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。” 本案系因周小明向两被上诉人投诉举报而引发的行政纠纷。就投诉举报而言，投诉举报是公民发现并向有关部门反映社会生活中出现的问题，主张社会公共利益或自身合法权益的重要方式之一。行政机关根据法律、法规等规定，对投诉举报事项作出答复的，投诉举报人并不当然对该答复具有诉权。通常，只有当投诉举报人有明确证据证明其与投诉举报的事项存在法律上的利害关系，即投诉举报事项对其合法权益产生影响时，才具有提起行政诉讼的主体资格，正如《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条规定，“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的‘与行政行为有利害关系’：……（五）为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的。” 本案中，案涉姜堰双河风情广场项目建设地块并不涉及周小明承包经营地或者宅基地，姜堰双河风情广场项目建设地块是否取得规划许可、是否存在违章施工，对其权利不产生实质性影响。泰州市自规局所作的《行政履职情况告知书》与周小明不存在法律上的利害关系，周小明不具有提起本案行政诉讼的主体资格。 综上，原审法院裁定驳回上诉人的起诉正确，本院依法予以维持；上诉人的上诉请求不能成立，本院依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本案不需缴纳诉讼费用。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 顾金才 审 判 员 苏媛媛 审 判 员 蔡 鹏 二〇二一年三月十八日 法官助理 冯 露 书 记 员 秦 檑 附：本案适用法条 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；