黑龙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2021）黑行终115号上诉人（原审原告）：张北平，女，1971年2月8日出生，汉族，住友谊县。被上诉人（原审被告）：友谊县人民政府，住所地友谊县友谊镇邑搂大街99号。法定代表人：蔡纯意，该县人民政府县长。委托诉讼代理人杨敬英，黑龙江田野律师事务所律师。上诉人张北平因诉被上诉人友谊县人民政府（下称友谊县政府）行政复议一案，不服双鸭山市中级人民法院（2020）黑05行初22号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明，2020年8月5日，张北平向友谊县卫生健康局提出五份申请书，申请书（一）的请求内容是：1、依据《职称评审管理暂行规定》评审申请人高级、中级、初级卫生专业资格并报友谊县人力资源和社会保障局发放对应的资格证书；2、对被申请人不履行法定职责造成申请人各项损失作出行政赔偿决定，并对赔偿数额调解处理。并应给予一定补偿。3、《全面推进依法行政实施纲要》依据依法行政的基本原则，“高效、便民的把行政争议解决在源头友谊卫健局”申请“听证解决上述诉求”或者协商之后作出具体行政行为。申请书（二）的请求内容是：1、对不依法卫人发[2000]第117号和卫人发[2003]第316号文件主动履行法定行政职责采取补救措施。（如没有补救措施，确认不履行上述职责的行为违法。）2、对被申请人不履行法定职责造成申请人各项损失作出行政赔偿决定，并对赔偿数额调解处理。并应给予一定补偿。3、《全面推进依法行政实施纲要》依据依法行政的基本原则，“高效、便民的把行政争议解决在源头友谊卫健局”申请“听证解决上述诉求”。申请书（三）的请求内容是：1、依据《医疗机构管理条例实施细则》第二十条第（六）项为申请人发放执业证书；2、对被申请人不履行法定职责造成申请人各项损失作出行政赔偿决定，并对赔偿数额调解处理。并应给予一定补偿。3、《全面推进依法行政实施纲要》依据依法行政的基本原则，“高效、便民的把行政争议解决在源头友谊卫健局”申请“听证解决上述诉求”。申请书（四）的请求内容是：1、对友谊县卫健局不执行双鸭山市卫健局决定的行为采取补救措施，或者重新作出具体行政行为；2、对被申请人不执行上级行政机关的决定造成的申请人各项损失作出行政赔偿决定，并对赔偿数额调解处理。并应给予一定补偿。3、《全面推进依法行政实施纲要》依据依法行政的基本原则，“高效、便民的把行政争议解决在源头友谊卫健局”申请“听证解决上述诉求”。申请书（五）的请求内容是：1、让申请人参加执业助理医师资格考试确认违法，或者是以“行政协议方式协商解决”；2、被申请人没有法律依据让申请人参加执业助理医师资格考试造成的申请人各项损失作出行政赔偿决定，并对赔偿数额调解处理。并应给予一定补偿。3、《全面推进依法行政实施纲要》依据依法行政的基本原则，“高效、便民的把行政争议解决在源头友谊卫健局”申请“听证解决上述诉求”。2020年8月6日、11日、18日，友谊县卫生健康局领导班子集体研究讨论，对张北平提出的上述五个申请事项分别决定不予受理并形成五份会议记录。根据上述会议决定，友谊县卫生健康局于2020年8月7日、11日、12日针对张北平提出的五份申请，分别作出了五个不予受理的书面答复并送达给张北平。张北平认为该五个不予受理书面答复均是依据友谊县卫生健康局的同一个“会议纪要”作出的，遂于2020年8月13日对“会议纪要”申请行政复议，请求：1、确认被申请人友谊县卫生健康局针对申请人的五份申请书所作出的会议纪要的具体行政行为违法；2、复议决定被申请人因违法行为造成的申请人各项损失作出行政赔偿决定和行政补偿决定，并对赔偿数额调解处理。3、申请“听证之后”作出行政复议决定。2020年8月20日，友谊县政府以友谊县卫生健康局的“会议纪要”属于行政机关的内部行为，不是可以复议的具体行政行为，张北平的复议申请不属于行政复议法规定的行政复议范围为由，依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条的规定，作出友政复不（2020）9号不予受理行政复议申请决定书。2020年8月21日，友谊县政府向张北平和友谊县卫生健康局送达了友政复不（2020）9号不予受理行政复议申请决定书。另查明，2020年8月18日，张北平又针对友谊县卫生健康局作出的五个不予受理答复，分别向友谊县政府提出了行政复议申请。2020年8月20日，友谊县政府分别作出了友政复受（2020）8、9、10、11、12号行政复议案件受理通知书。又查明，友谊县政府复议机构从事行政复议工作的人员姚振伟、刘民晶具有从事行政复议工作的资格证书。原审法院认为，行政复议申请人向复议机关提出的行政复议申请，应当符合《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议范围。根据本案事实，张北平向友谊县政府申请复议的友谊县卫生健康局集体研究决定不予受理张北平五个申请事项的“会议纪要”不存在，实际上只是不同时间友谊县卫生健康局针对张北平的五个申请三次开会讨论研究决定如何处理所形成的五份会议记录。该五份会议记录只是记录了友谊县卫生健康局领导班子集体研究决定不予受理张北平五个申请事项的具体研究讨论过程，是行政机关内部的行政行为，并不直接对外发生法律效力，也不会直接对张北平的权利义务产生实际影响，因而不属于行政复议的范围。只有当该五次会议决定的内容外化为不予受理书面答复并依法送达给张北平时，才会对张北平的权利义务产生实际影响。因此，张北平向友谊县政府申请复议的友谊县卫生健康局的“会议纪要”行政行为不存在，友谊县卫生健康局领导班子集体研究决定不予受理张北平五个申请事项的五份会议记录，是行政机关的内部行政行为，不属于行政复议的范围。另外，友谊县政府复议机构在收到张北平的申请材料后依法进行了审查，在5日内作出不予受理复议申请决定并依法送达给申请人张北平和被申请人友谊县卫生健康局，程序合法。友谊县政府复议机构从事行政复议工作的人员姚振伟、刘民晶均具有从事行政复议工作的资格证书，而且并非初次从事行政复议工作。因此，友谊县政府复议机构从事行政复议工作人员的资格符合《中华人民共和国行政复议法》第三条第二款的规定。综上，友谊县政府作出友政复不（2020）9号不予受理行政复议申请决定书，认定事实清楚，行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回张北平的诉讼请求。张北平上诉称，原审法院认定事实不清，认定会议纪要是内部行为与事实不符，没有分清复议机构和复议机关的职责，没有查清复议机构和复议机关复议人员的资质，剥夺了上诉人行政复议权利，故请求撤销原审判决，依法改判或发回重审。友谊县政府答辩称，其作出的被诉行政行为合法，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。本机关复议人员均具有行政复议资质，行政诉讼原则上是对行政机关作出的具体行政行为合法性进行审查，与被诉行政行为无关的问题，不在本案审查范围。故请求驳回上诉，维持原判。本院查明的案件事实与原审一致，本院予以确认。本院认为，申请人向复议机关提出行政复议申请，应当符合《中华人民共和国行政复议法》规定的行政复议范围。本案中，张北平主观臆测的“会议纪要”并不存在，只是友谊县卫生健康局开会讨论研究的五份会议记录。该五份会议记录属于行政机关内部行为，并不产生外部法律效力，未对张北平的权利义务产生实际影响，故不属于行政复议的范围。友谊县政府收到张北平申请后依法进行了审查，在法定期限内作出不予受理复议申请决定，并依法送达，程序符合法律规定。另，原审已查明，友谊县政府复议机构从事行政复议工作的人员的资格符合《中华人民共和国行政复议法》的规定。张北平的上诉请求和主张没有事实和法律依据，原审判决驳回其诉讼请求并无不当。综上，张北平的上诉请求及理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人张北平负担。本判决为终审判决。审判长  赵良宇审判员  冷 慧审判员  吕 行二〇二一年三月二十六日法官助理宋英杰书记员张莉