浙江省绍兴市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）浙06行终65号 上诉人（原审被告）绍兴市柯桥区柯岩街道办事处，住所地绍兴市柯桥区柯岩大道137号。 法定代表人陆高峰，主任。 出庭行政机关负责人凌青宏，副主任。 委托代理人杨国勤、莫剑锋，浙江慈益律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）茅凤娣，女，1958年11月16日出生，汉族，住绍兴市柯桥区。 被上诉人（原审原告）茅云林，男，1950年12月30日出生，汉族，住绍兴市柯桥区。 被上诉人（原审原告）茅新法，男，1963年7月7日出生，汉族，住绍兴市柯桥区。 被上诉人（原审原告）吴建伟，男，1966年9月19日出生，汉族，住绍兴市柯桥区。 上述四被上诉人共同委托代理人刘春兴、刘艳玲，北京京平律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）唐妙荣，男，1965年10月8日出生，汉族，住绍兴市柯桥区。 被上诉人（原审原告）陆兴海，男，1954年12月11日出生，汉族，住绍兴市柯桥区。 被上诉人（原审原告）章来大，男，1947年11月20日出生，汉族，住绍兴市柯桥区。 被上诉人（原审原告）胡烈刚，男，1969年1月16日出生，汉族，住绍兴市柯桥区。 被上诉人（原审原告）毛长江，男，1937年7月14日出生，汉族，住绍兴市柯桥区。 被上诉人（原审原告）章月均，男，1970年6月30日出生，汉族，住绍兴柯桥区。 上诉人绍兴市柯桥区柯岩街道办事处（以下简称“柯岩街道”）因房屋安全行政管理一案，不服绍兴市越城区人民法院（2020）浙0602行初240号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，经阅卷、询问，本院不开庭进行了审理。被上诉人茅新法、茅凤娣、吴建伟到庭应询，上诉人柯岩街道的副主任凌青宏及该单位委托代理人杨国勤、莫剑锋，茅新法、茅凤娣、茅云林及吴建伟的共同委托代理人刘艳玲通过云上法庭应询，被上诉人唐妙荣、陆兴海、章来大、胡烈刚、毛长江、章月均接到本院传票未到庭，不影响案件审理，本案现已审理终结。 一审法院审理查明，10原告早年分别从绍兴县第一绸厂（现为绍兴柯桥第一绸厂）购入该厂沿彪佳路的房屋【绍兴县第一绸厂已取得土地使用证（工业），未办理房屋产权证】，用于居住及经营。2015年，上述房屋所在区域列入“城中村”改造项目范围，被告系该项目拆迁的组织实施单位。因双方对于安置补偿不能达成合意，案涉房屋未腾空交付拆除。2020年3月，绍兴市柯桥区住房和城乡建设局作出《关于扎实做好柯桥区农村危旧房安全管理工作的通知》，后被告在排查中发现10原告的案涉房屋可能存在安全隐患，于2020年8月委托浙江**汇工程检测有限公司（以下简称“华汇公司”）对10原告居住使用的房屋（工程检测名称为柯岩街道绸缎厂宿舍楼）进行房屋安全性评定。8月24日，华汇公司出具了《浙江省建设工程检测报告》（房屋主体结构安全性检测评估），该报告认为“绍兴市柯桥区柯岩街道绸缎厂宿舍楼房屋材料相对简陋，建造时标准较低，经几十年使用及外界环境影响，自身质量已较差，部分构件承载能力降低。现房屋部分承重墙体、梁等构件存在结构安全隐患，且房屋存在多个危险点，已不能满足安全使用要求，按现行规范标准，可综合评为整体危房（Ｄ级危房）”。2020年9月29日，被告作出涉案《城镇危旧房屋限期腾空告知函》（以下简称《告知函》），责令原告于2020年10月4日前，腾空房屋，交付拆除，逾期柯岩街道将予以帮拆，全面消除安全隐患。同时，柯岩街道将提供为期不超过三个月的临时周转安置用房。原告不服，遂向法院提起行政诉讼。同时查明，涉案《告知函》依据的检测报告编号为×××21，该报告在被告作出《告知函》前，无证据证明已送达原告或将报告的检测结果告知原告。同时，在举证期限内被告未向法院提交检测机构的资质证书及主要检测人员的资格证书。还查明，案涉《告知函》中载明的“阮社第一绸缎厂相关住户”实际是向10原告作出。10原告居住使用的案涉房屋已于2020年10月5日由被告拆除。 一审法院审理认为，案涉《告知函》既有房屋危险性鉴定等级的检测结果告知，又有对案涉房屋如何处理的应对方案，故应当认为《告知函》已具有督促解危通知书的属性。根据《浙江省房屋使用安全管理条例》（以下简称《条例》）第二十一条规定：“经鉴定为危险房屋的，住房城乡建设主管部门应当自收到房屋安全鉴定报告之日起三日内，向房屋使用安全责任人发出督促解危通知书，提出对危险房屋的处理意见和解危期限。督促解危通知书提出立即停止使用意见的，住房城乡建设主管部门应当立即提请本级人民政府按照本条例规定采取应急处置措施。房屋使用安全责任人应当按照督促解危通知书提出的处理意见和解危期限，采取维修加固、拆除等解危措施。督促解危通知书提出立即停止使用意见的，房屋使用安全责任人应当及时撤离或者组织人员撤离。住房城乡建设主管部门应当跟踪督促、指导、协调房屋使用安全责任人采取解危措施，其他有关部门和乡（镇）人民政府、街道办事处应当予以协助。”故《条例》对于危险房屋发出督促解危通知书的行政职权已明确由住房城乡建设主管部门行使，被告作为街道办事处虽然依据《条例》的规定有协助住房城乡建设主管部门进行危险房屋管理的义务，但该协助管理义务依法不具有独立性，也就是说《条例》作为地方性法规并没有赋予街道办事处能以自已的名义对于危险房屋作出最终认定并出具处理意见的行政职权。本案双方当事人争议的其他焦点评析如下：1.案涉《告知函》认为10原告房屋已构成Ｄ级危险房屋依据是否充分。本院认为，案涉行政行为认定10原告居住使用的房屋构成危房的依据为华汇公司出具的编号为×××21的《浙江省建设工程检测报告》，但该检测报告既没有附检测公司的鉴定资质证书和营业执照，也没有主要检测人员的资格证明，不符合《条例》第十八条、第十九条对于鉴定机构和鉴定人员的资格要求，故对于检测结论的合法性，该院无法确认，应当认为被诉行政行为认定事实不清。2.案涉《告知函》的程序是否正当。《浙江省行政程序办法》第五十二条规定：“行政机关作出对当事人不利的行政执法决定前，应当书面告知当事人拟作出行政执法决定的事实、理由、依据和决定内容，以及其享有的陈述权、申辩权。当事人应当自收到告知书之日起3日内提出陈述、申辩，法律、法规对提出期限另有规定的，从其规定。行政机关应当对当事人在期限届满前有无提出陈述、申辩进行核实。行政机关应当充分听取当事人的陈述和申辩，对其提出的事实、理由和证据予以记录、复核并归入案卷。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。但是，当事人书面表示放弃陈述、申辩的或者逾期提出的除外。”案涉房屋涉及10原告的重大权益，被告作出《告知函》应当充分听取原告的意见。然，被告的卷面材料中既没有告知10原告案涉房屋可能存在危险性拟委托相关机构检测及检测机构的名称，也没有在检测结果出来后及时将案涉房屋已被鉴定为危险房屋的相关材料送达10原告，应当认为被告对于原告的知情权保障存在不足。同时，被告方既未告知原告陈述和申辩的权利，也没有听取原告陈情的相关材料，即在2020年9月29日径行作出要求原告于10月4日前腾空房屋，交付拆除的处理决定，同样不符合行政程序的正当性要求。且检测报告已于2020年8月24日作出，被告于9月29日才作出《告知函》，同样不符合对于危险房屋应当“自收到房屋安全鉴定报告之日起三日内，向房屋使用安全责任人发出督促解危通知书”的应急处理程序要求，现原告诉请撤销行政行为，理由正当，该院予以支持。综上，被诉行政行为职权依据缺乏，认定事实不清，程序不当，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项、第（四）项之规定，判决撤销被告绍兴市柯桥区柯岩街道办事处于2020年9月29日作出的《城镇危旧房屋限期腾空告知函》的行政行为。本案案件受理费50元，由被告绍兴市柯桥区柯岩街道办事处负担。 上诉人柯岩街道上诉称：1.上诉人作出涉案《告知书》具有充分的事实依据。经过现场查勘，上诉人发现涉案房屋独立且多年失修会发生严重后果，上诉人通过合法程序委托华汇公司对涉案房屋进行房屋安全鉴定，双方签订了委托检测合同。根据华汇公司的工商信息显示，公司具有对涉案房屋进行房屋安全鉴定的鉴定资质证书和营业执照，参与检测的主要人员亦具有相应的检测资格证明。华汇公司可以对报告的真实性和准确性负责。2.涉案房屋位于上诉人的行政管辖区域内，上诉人为确保周边群众及被上诉人人身、财产安全才对涉案房屋委托检测，并根据检测结果出具告知函，要求被上诉人限期腾空，是行使行政管理职能的体现。根据《条例》第二十九条规定，上诉人有对辖区内危旧房进行鉴定的主体资格。根据绍兴市柯桥区住房和城乡建设局《关于要求进一步开展农村危旧房安全隐患摸排的通知》及绍兴市柯桥区人民政府办公室绍柯政办发（2015）141号文件规定，同时，上诉人根据绍兴市柯桥区城中村改造和拆迁工作领导小组下达的拆迁工作任务书，为涉案地块的拆迁组织实施者。考虑到危房处置的急迫性，为有效保障周边群众及被上诉人人身、财产安全，加之上诉人作为拆迁实施者，最终作出涉案《告知书》。请求撤销一审判决，改判或者发回重审，一、二审诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人茅凤娣、茅云林、茅新法、吴建伟答辩称：1.涉案《告知函》没有事实依据，检测报告没有检测公司的鉴定资质证书和营业执照，也没有建筑师的签章，不符合《条例》第十六条规定，该检测结论不具有合法性。2.上诉人不具有委托鉴定的职权。本案因拆迁人与被拆迁人有关城中村的拆迁补偿的协议未达成而引发，不是因重大险情而引发。3.涉案《告知函》作出的程序违法。上诉人未告知被上诉人作出行政行为的事实理由及依据，未听取被上诉人的陈诉和申辩。请求驳回上诉，维持原判。 被上诉人唐妙荣、陆兴海、章来大、胡烈刚、毛长江、章月均未提交书面答辩意见。 经审理，本院对一审法院认定的事实予以确认。另查明，在二审案件审理过程中，被上诉人毛长江、章月均、茅新法、茅云林先后以“被申请人（柯岩街道）已履行法定职责，对申请人作出了相应补救、补偿措施，双方关于绍兴柯桥第一绸缎厂征迁相关纠纷已得到彻底解决”为由，向本院申请撤回一审起诉。 本院认为，根据《条例》第二十一条规定：“经鉴定为危险房屋的，住房城乡建设主管部门应当自收到房屋安全鉴定报告之日起三日内，向房屋使用安全责任人发出督促解危通知书，提出对危险房屋的处理意见和解危期限。督促解危通知书提出立即停止使用意见的，住房城乡建设主管部门应当立即提请本级人民政府按照本条例规定采取应急处置措施。……住房城乡建设主管部门应当跟踪督促、指导、协调房屋使用安全责任人采取解危措施，其他有关部门和乡（镇）人民政府、街道办事处应当予以协助。”故作出《督促解危通知书》是住房城乡建设主管部门的法定职责，采取应急处置措施是作出《督促解危通知书》的住房城乡建设主管部门的本级人民政府的法定职权。在危险房屋的处置过程中，上诉人作为街道办事处并不具有独立作出《督促解危通知书》或者其他应急处置措施的法定职权。涉案《告知函》具有督促解危通知书的属性，但并未根据上述《条例》的规定，由法定职权部门依照法定程序作出。同时，在一审程序中，上诉人未将检测公司的鉴定资质证书、营业执照、主要检测人员的资格证明附卷供法院审查，一审法院认定该《告知函》依据不足并无不当。此外，上诉人在收到危房鉴定报告之后未及时将报告送达给房屋使用安全责任人，一个月之后才作出涉案《告知函》，这亦与上诉人主张的危险房屋处置存在急迫性的原则相悖。 综上，一审认定被诉行政行为缺乏职权依据，且认定事实不清，程序不当，进而判决撤销涉案《告知书》正确，上诉人柯岩街道的上诉理由缺乏事实和法律依据，本院不予采信。另外，被上诉人毛长江、章月均、茅新法、茅云林在二审程序中与上诉人达成和解，申请撤回一审起诉，是对自己诉权的正当处分，符合法律规定，且不影响本案的审理。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十二条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 一、准予被上诉人毛长江、章月均、茅新法、茅云林撤回一审起诉； 二、驳回上诉人绍兴市柯桥区柯岩街道办事处的上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人绍兴市柯桥区柯岩街道办事处负担。 本判决为终审判决。 审判长 蒋 瑛 审判员 张亚彬 审判员 范卓娅 二〇二一年三月二十五日 书记员 谈亚红 2 1