广东省茂名市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤09行终157号上诉人（原审原告）茂名市电白区七迳镇河林村下河林第二经济合作社。负责人刘实国，社长。诉讼代表人刘江**，男，1950年6月14日出生，汉族，住茂名市电白区，系茂名市电白区七迳镇河林村下河林第二经济合作社的村民。诉讼代表人刘岳华，男，1969年8月22日出生，汉族，住茂名市电白区，系茂名市电白区七迳镇河林村下河林第二经济合作社的村民。被上诉人（原审被告）茂名市林业局。住所地：茂名市茂**光华南路**。法定代表人蔡剑锋，局长。委托代理人李劲松，茂名市林业局科长。委托代理人卢国桢，广东诚挚律师事务所律师。上诉人茂名市电白区七迳镇河林村下河林第二经济合作社（以下简称下河林二社）因诉被上诉人茂名市林业局行政复议一案，不服茂名市茂南区人民法院（2019）粤0902行初331号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。上诉人下河林二社的诉讼代表人刘江**、刘岳华，被上诉人茂名市林业局的法定代表人蔡剑锋局长及委托代理人李劲松、卢国桢到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院查明，2018年7月23日，茂名高新技术产业开发区管理委员会社会事务管理局向茂名市电白区七迳镇河林村民委员会颁发了电白县采字[2018]X1号《广东省林木采伐许可证》（N0.X1）、电白县采字[2018]X2号《广东省林木采伐许可证》（N0.X2）、电白县采字[2018]X3号《广东省林木采伐许可证》（N0.X3）、电白县采字[2018]X4号《广东省林木采伐许可证》（N0.X4）。原告下河林二社不服上述发证行为，拟对上述N0.X1、N0.X2、N0.X3、N0.X4号林木采伐许可批准文件申请行政复议及推选代表人，原告下河林二社126个村民就该申请行政复议事项在《申请人名单》上签名同意，但该名单未反映出申请行政复议的推选代表人情况。2019年9月18日，茂名市茂港区七迳镇河林村下河林第二经济合作社出具《证明》一份，内容为：今证明茂名市茂港区七迳镇河林村下河林第二经济合作社现有人口共246人，共44户，其中，年满18周岁的共186人。其后，原告下河林二社以其作为申请人、以茂名高新技术产业开发区管理委员会社会事务管理局作为被申请人向茂名市林业局提交《行政复议申请书》，请求依法撤销被申请人于2018年7月23日核发的证号为X1、X2、X3、X4林木采伐许可批准文件，并提交了上述《申请人名单》和《证明》。其中，该《行政复议申请书》申请人情况列了申请人的名称、地址及申请人两个推选代表人刘江**、刘岳华二人的身份信息情况及联系电话，落款的“申请人”处仅签了刘江**、刘岳华二人的签名。该《行政复议申请书》中的申请人情况未列明申请人的负责人情况，落款的“申请人”处未列原告下河林二社，也未加盖有原告下河林二社的公章及没有原告主要负责人的签名。原告下河林二社申请该行政复议时未提交原告下河林二社的集体经济组织证明文件、相关委托手续或推选的申请行政复议代表人证明，其提交的《申请人名单》中也未附签名的126名村民的身份信息证明。被告茂名市林业局于2019年9月24日收到原告下河林二社邮寄的上述《行政复议申请书》、《申请人名单》及《证明》后，经审查，被告茂名市林业局认为原告下河林二社提交的行政复议申请材料不齐全，于2019年9月29日作出茂林行复[2019]1号《行政复议申请材料补正通知书》，通知原告下河林二社还应当补正下列材料：“一、你社作为行政复议申请人，请提供载明你社的名称、住所、邮政编码和主要负责人的姓名、职务，并加盖你社公章的《行政复议申请书》一式二份。二、提供你社的组织机构登记证明材料一份。三、你社的授权委托书一份。你社委托代理人参加行政复议，应当向我局提交授权委托书，并请你社和受托人在授权委托书上盖章或签名，授权委托书应当载明委托事项、权限和期限。”该《行政复议申请材料补正通知书》告知原告下河林二社接到该通知书后，于5日内补正申请材料提交被告茂名市林业局，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十九条规定，逾期不补交的，视为放弃行政复议申请。该《行政复议申请材料补正通知书》于2019年10月1日向原告下河林二社送达。2019年10月2日，申请人为刘江**、刘岳华、原告下河林二社向被告茂名市林业局作出《行政复议申请材料补正回复函》，答复有关加盖该社公章等补正义务无法完成的原因，认为该社村民在该社不提起行政复议的情况下，以该社名义提出行政复议申请无需补正加盖该社公章等材料，该社村民提起行政复议申请符合法律规定的人数和户数要求，申请人主体适格，同时补正另案诉讼材料两页（茂名市中级人民法院的缴费通知书和广州铁路运输中级法院告知合议庭组成人员通知书）以释明原告下河林二社村民的行政复议申请符合法律规定，但未按被告茂名市林业局《行政复议申请材料补正通知书》的要求补正相关材料。2019年10月3日，原告下河林二社向被告茂名市林业局邮寄上述《行政复议申请材料补正回复函》和上述两份补正材料。2019年10月14日，被告茂名市林业局向原告下河林二社作出涉案的茂林行复[2019]1号《行政复议告知书》，告知原告下河林二社因其未能在规定期限内按照通知要求补正材料，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十九条之规定，视为原告下河林二社放弃行政复议申请。涉案茂林行复[2019]1号《行政复议告知书》于2019年10月18日向原告下河林二社送达。原告下河林二社认为被告茂名市林业局作出的涉案茂林行复[2019]1号《行政复议告知书》没有事实和法律依据，属于拒不履行行政复议法定职责行为，侵犯了原告的合法权益，遂于2019年10月28日诉至原审法院，请求依法撤销被告于2019年10月14日作出的茂林行复[2019]1号行政复议告知书，同时依法责令被告对原告的行政复议申请予以受理。原审法院另查明，原告下河林二社提交的关于提起本案诉讼及推选刘江**、刘岳华作为本案诉讼代表人进行诉讼的《签名单》，共有126人签名同意。2020年5月28日，原告下河林二社按原审法院要求补充提交了茂名市电白区七迳镇河林村民委员会向原审法院出具的《茂名市电白区七迳镇河林村民委员会证明》一份，主要证明内容为：“经我村委会调查核实，今证明下河林二社共有村民44户，合计总人数222人，其中，年满十八周岁村民126人，年满十八周岁村民名单如下：刘广华……”。经查，原告下河林二社提交原审法院的上述《签名单》中签名的126人均在茂名市电白区七迳镇河林村民委员会以上证明所列的年满十八周岁村民名单中，该126人中11人的身份证住址不在下河林村。原审法院又查明，2019年国庆节放假时间为2019年10月1日至2019年10月7日，2019年10月12日（周六）为上班时间。原审法院认为，本案的争议焦点有两个，一是原告下河林二社是否具有本案的原告主体资格；二是被告茂名市林业局作出的涉案茂林行复[2019]1号《行政复议告知书》是否合法。关于原告下河林二社是否具有本案的原告主体资格问题。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十二条第一款“召开村民会议，应当有本村十八周岁以上村民的过半数，或者本村三分之二以上的户的代表参加，村民会议所作决定应当经到会人员的过半数通过。法律对召开村民会议及作出决定另有规定的，依照其规定”、第二十四条第一款第（九）项“涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：……（九）村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项。”及《广东省农村集体经济组织管理规定》第九条第一款“农村集体经济组织的最高权力机构是成员大会。凡涉及成员切身利益的重大事项，必须提交成员大会讨论决定”、第十条“农村集体经济组织成员大会，应当有本组织具有选举权的成员的半数以上参加，或者有本组织2/3以上的户的代表参加，所作决定应当经到会人员的半数以上通过。农村集体经济组织召开成员代表会议，应当有本组织2/3以上的成员代表参加，所作决定应当经到会代表2/3以上通过”、第十七条第（二）项“农村集体经济组织成员应当履行以下义务：……（二）维护集体经济组织的合法权益；……”的规定，并参照《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。”的规定，农村集体经济组织成员（村民）具有维护集体经济组织合法权益的义务，农村集体经济组织对涉及农村集体经济组织合法权益的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织的名义提起诉讼，而涉及成员（村民）利益的事项，需提交成员大会（村民会议）讨论决定，并按上述规定要求召开村民会议及作出决定。本案中，原告下河林二社的村民认为被告茂名市林业局作出的涉案茂林行复[2019]1号《行政复议告知书》侵犯了原告下河林二社的合法权益，因原告下河林二社不对涉案《行政复议告知书》提起行政诉讼，原告下河林二社年满十八周岁以上的其中115名村民（签名的126人中其余的11名村民的身份证住址不在下河林村）签名同意提起本案诉讼及同意推选刘江**、刘岳华为原告本案诉讼代表人，而原告下河林二社的村民总人数为222人，其中，年满十八周岁村民为126人，故原告下河林二社的115名村民以原告下河林二社的名义提起本案诉讼，符合上述规定，原告下河林二社具有本案原告主体资格。关于被告茂名市林业局作出的涉案茂林行复[2019]1号《行政复议告知书》是否合法问题。原告下河林二社在向被告茂名市林业局申请行政复议时，其提交的《行政复议申请书》中首部申请人情况未列明申请人的负责人（社长），落款的“申请人”处未列原告下河林二社也未加盖原告下河林二社的公章及没有原告负责人（社长）的签名，仅签有刘江**、刘岳华二人名字。同时，原告下河林二社申请该行政复议时也未提交原告下河林二社的集体经济组织证明文件、相关委托手续或推选申请行政复议的代表人证明材料等，其提交的《申请人名单》未附签名的126名村民的身份信息证明，故其以该《申请人名单》及茂名市茂港区七迳镇河林村下河林第二经济合作社的证明为据，不能证实原告下河林二社的村民以原告下河林二社的名义提起行政复议时已经过半数的村民同意及其符合行政复议申请人的主体资格，且原告下河林二社在《行政复议申请书》中也未说明原告下河林二社不同意申请行政复议及原告下河林二社的村民系以原告下河林二社的名义申请行政复议该情况。因此，被告茂名市林业局因原告下河林二社提交的行政复议申请材料不齐全，向原告下河林二社作出茂林行复[2019]1号《行政复议申请材料补正通知书》，通知原告下河林二社补正下列材料：“一、你社作为行政复议申请人，请提供载明你社的名称、住所、邮政编码和主要负责人的姓名、职务，并加盖你社公章的《行政复议申请书》一式二份。二、提供你社的组织机构登记证明材料一份。三、你社的授权委托书一份。你社委托代理人参加行政复议，应当向我局提交授权委托书，并请你社和受托人在授权委托书上盖章或签名，授权委托书应当载明委托事项、权限和期限。”并通知原告下河林二社在收到该通知书后5日内补正上述相关申请材料，逾期不补交的，视为放弃行政复议申请。该《行政复议申请材料补正通知书》的上述补正材料要求符合行政复议法实施条例的相关规定，并无不当。原告下河林二社于2019年10月1日收到该《行政复议申请材料补正通知书》后，于2019年10月3日向被告茂名市林业局提交《行政复议申请材料补正回复函》，认为该社村民在该社不提起行政复议的情况下，以该社名义提出行政复议申请无需补正加盖该社公章等材料，该社村民提起行政复议申请符合法律规定的人数和户数要求，申请人的主体适格，并提交另案的茂名市中级人民法院的缴费通知书和广州铁路运输中级法院告知合议庭组成人员通知书作为补正材料，而未按被告茂名市林业局的《行政复议申请材料补正通知书》上述要求补正相关材料。对此回复函，原审法院认为，原告下河林二社虽回复被告茂名市林业局该社村民在该社不提起行政复议的情况下以该社名义提出行政复议申请，但根据《中华人民共和国村民委员会组织法》和《广东省农村集体经济组织管理规定》的上述相关规定及参照《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款的规定，原告下河林二社还需补充提供同意申请行政复议的126名村民的身份信息证明以证明该126名村民的身份情况及需提交该社的村民总人数和年满十八周岁以上的村民的有效证明文件，才能证明其申请的行政复议符合行政复议申请人的主体资格要求，但原告下河林二社未补充提交该相关证明材料。原告下河林二社提交的茂名市茂港区七迳镇河林村下河林第二经济合作社出具的证明，不具有证明原告下河林二社村民总人数和年满十八周岁以上的村民人数的法律效力，该证明应由原告下河林二社所属的村委会或户籍部门出具才具有相应证明力；原告下河林二社提交的另案茂名市中级人民法院的缴费通知书和广州铁路运输中级法院告知合议庭组成人员通知书，也不能证明原告下河林二社的村民以原告名义提起的涉案行政复议申请符合法律规定。因此，被告茂名市林业局在原告下河林二社未补交有效证明材料的情况下，因原告下河林二社未能在规定的期限内按照上述通知要求补正材料，于2019年10月14日作出涉案的茂林行复[2019]1号《行政复议告知书》，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十九条的规定，视为原告下河林二社放弃行政复议申请，符合法律规定。至于原告下河林二社主张被告茂名市林业局在5日期间未届满前就作出涉案茂林行复[2019]1号《行政复议告知书》的问题。根据《中华人民共和国行政复议法》第四十条第二款“本法关于行政复议期间有关‘五日’、‘七日’的规定是指工作日，不含节假日。”的规定，2019年国庆节放假时间为2019年10月1日至2019年10月7日，2019年10月12日（周六）上班，原告下河林二社于2019年10月1日收到茂林行复[2019]1号《行政复议申请材料补正通知书》，其补正材料的5日期限应为2019年10月8日起至2019年10月12日止，原告下河林二社于2019年10月3日向被告提交上述《行政复议申请材料补正回复函》及两份补正材料后，没有在该期限内再向被告茂名市林业局提交其他补正材料。故被告茂名市林业局于2019年10月14日作出涉案的茂林行复[2019]1号《行政复议告知书》时，是在通知要求的5日内补正材料的期限届满后才作出，程序合法。原告下河林二社以上主张缺乏事实依据，原审法院不予采纳。综上，原告下河林二社具有本案的原告主体资格，被告茂名市林业局作出的涉案茂林行复[2019]1号《行政复议告知书》，事实清楚，证据充分，适用法律法规正确，程序合法。原告下河林二社请求撤销涉案的《行政复议告知书》并请求被告茂名市林业局对原告的行政复议申请予以受理，理据不足，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，原审法院判决驳回原告下河林二社的诉讼请求。上诉人下河林二社不服原审判决，向本院提出上诉，请求依法撤销原审判决及茂林行复[2019]1号行政复议告知书，并依法责令被上诉人对上诉人的行政复议申请予以受理。事实与理由：一、原审判决认定事实错误。1.2019年9月20日，上诉人依法向被上诉人提起行政复议申请时，是通过邮政快递的方式提出。上诉人手中的邮件交寄单和物流跟踪单证实，上诉人已经在提交的《申请人名单》中附有签名的136名村民的身份信息证明。被上诉人在举证时予以遗漏，并不能否认上诉人已经提交的事实。因此，原审判决认定事实错误。2019年9月29日，被上诉人作出的茂林行复[2019]1号行政复议申请材料补正通知书中，并没有要求上诉人补正村民身份信息证明的事实，充分说明上诉人已经在提交的《申请人名单》中附有签名的136名村民的身份信息证明的事实存在。2.关于原审判决认定：“原告还需提交该社的村民总人数和年满18周岁以上的村民的有效证明文件，才能证明其申请的行政复议符合行政复议申请人的主体资格要求”的错误问题。首先，上诉人在提出行政复议申请时，已经出具了上诉人下河林二社的证明，证实本社村民总人数和年满18周岁以上村民的人数，该证据用于行政复议立案申请，符合行政复议案件的受理要求。至于本社村民真实人数是否属实，需要通过行政复议机关立案后进行审理才能做出认定。原审判决将行政复议申请立案受理条件，错误的按案件审理证明责任进行审查，不仅属于违法提高行政复议案件受理门槛，还属于事实认定有误。其次，茂名市电白区河林村村民委员会与上诉人下河林二社同属权利平等、性质相同和没有隶属关系的两个相互独立的村民自治组织。二者所出具的上诉人人数证明，在法律性质上没有本质差别，原审判决有关下河林二社出具的上诉人人数的证明没有法律效力认定，实难令人信服。最后，上诉人作为村民自治组织，自我管理组织，对所在社村民的详细情况，人员流动情况等，非常了解，最有发言权，特别是公安机关的户籍信息，也是以上诉人提供的材料为依据，因此，上诉人所出具证明具有证明本社村民总人数和年满18周岁以上村民的人数的证据效力。3.关于原审判决认定：“原告申请行政复议时，其提交的《行政复议申请书》中首部申请人情况未列明申请人的负责人（社长），落款的申请人处未列原告二社也未加盖印章及没有原告负责人签名，仅签有刘江**、刘岳华二人名字”的错误问题。（1）有关行政复议申请书未列负责人名称问题。上诉人所在社因土地征收问题与政府部门矛盾较大，常年存在纠纷。更因所在社负责人非村民依法民主选举，何时任命社长，社长是谁，村民并不知情。故在提交的《行政复议申请书》中首部申请人情况未列明申请人的负责人（社长），实属无奈。另，《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政复议实施条例》等相关法律、法规，并没有将行政复议申请书没有记载法定代表人或者主要负责人的姓名，作为不予受理行政复议申请的法定条件，因此，上诉人提交行政复议申请书中没有记载法定代表人或者主要负责人的姓名，虽存在一定瑕疵，但不应作为被上诉人不予受理上诉人行政复议申请的法定理由。（2）有关行政复议申请书落款的申请人处未加盖印章的问题。由于上诉人拒不同意提起行政复议和诉讼，更由于上诉人的公章被七迳镇人民政府实际管理和控制，致使村民无法实施盖章行为。这也是本案村民以上诉人名义提起涉案行政复议申请的根本原因，更是《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第3条第1款的立法本意。同时，依据前述司法解释，本案中，过半数村民在行政复议申请书签名单中签名，并以上诉人名义提出行政复议申请的行为，应视为上诉人提出的行政复议申请，与上诉人盖章具有同等的法律效力。（3）有关行政复议申请书落款的申请人处没有负责人签名的问题。现阶段并没有法律或者行政法规明确规定，行政复议申请书落款处，必须要有负责人签名才有效。因此，有关落款的申请人处没有负责人签名，不影响行政复议申请书的法律效力。同理，本案被上诉人的答辩状的落款处，并没有该局法定代表人蔡剑锋局长的签名，原审判决为何不认定该答辩状违法无效。（4）行政复议申请书与申请人签名单，属于行政复议申请书不可分割的组成部分，申请人签名单是对行政复议申请书的确认和认可。本案仅仅由于村民人员众多，村民无法在落款处共同签名，故以签名单的形式另行签名，对于这种特殊签名形式，应属于行政复议申请书的组成部分，申请人签名的性质并没有因此而改变。签名单与其他自然人的个人行政复议申请签名具有同等的法律效果。不能对此分割，单独进行司法评价，更不能断章取义。（5）有关行政复议申请书落款的申请人处未列原告二社问题。本案中，行政复议申请书首部处已经列明上诉人二社名称，同时，作为尾部的申请人签名单中已经列明二社的名称，加之申请人签名单中村民过半数签名的行为，三者结合，相互佐证，足以弥补前述的不足。试想，如果落款处仅列明了上诉人下河林二社的名称，如果没有村民过半数的签名，是不发生村民以上诉人名义申请行政复议的法律效力的。（6）有关未提交委托手续或者推选申请行政复议的代表人证明材料问题。虽然，签名单没有记载推选代表人的详细信息，但是，行政复议申请书首部已经列明推选代表人的姓名及身份信息，签名单作为行政复议申请书尾部，作为不可分割的组成部分，不仅是对行政复议申请书的签名和确认，同时也是对刘江**、刘岳华二人作为推选代表人的确认。因此，仅签有刘江**、刘岳华二人名字的行为，是二人作为推选代表人行使代表人权利的合法体现，应具有法律效力。另，上诉人在行政复议申请中，没有委托代理人的意思表示，无需委托代理人进行代理，因此，上诉人没有提交委托手续的法律义务，没有补正该材料的义务。4.关于原审判决认定：“未提交原告下河林二社的集体经济组织证明文件”的错误问题。经查，2020年6月4日，上诉人的相关信息才经注册登记机关对外公开。因此，未提交原告下河林二社的集体经济组织证明文件，过错不在上诉人。2019年10月2日，上诉人在提交行政复议申请材料补正回复函时，同时附具了补正的广州市铁路运输中级法院的告知合议庭组成人员通知书和广东省茂名市中级人民法院的诉讼费缴纳通知书。前述2组证据，充分证实上诉人经济组织的存在。应视为已经提交了下河林二社的集体经济组织证明文件。因此，原审判决认定：“未提交原告下河林二社的集体经济组织证明文件事实有误。5.关于原审判决认定：“原告下河林二社在行政复议申请中也未说明原告下河林二社不同意申请行政复议及原告下河林的村民系以原告下河林二社名义申请行政复议的情况”的错误问题。上诉人虽然在行政复议申请书中，没有说明上诉人不同意申请行政复议及上诉人村民系以上诉人名义申请行政复议的情况。但是，2019年10月2日，上诉人在提交行政复议申请材料补正回复函的第1条、第2条中，已经明确向被上诉人说明：“因茂名市电白区七迳镇河林村下河林第二经济合作社，拒不履行维护村民合法权益的法定职责和义务，拒绝对本案提起行政复议和诉讼，我社村民依据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款的规定，在我社不提起行政复议的情况下，依法以我社的名义向贵局提出行政复议申请”。补正了申请书中的不足。二、原审判决适用法律、法规错误。本案中，原审判决将行政复议申请中根本不涉及的问题，错误的作为审理对象；将上诉人已经提交了身份信息证明，错误的认定为没有提交；将上诉人已经进行了合法补正行为，错误的认定为没有补正行为；将不属于逾期补正的事实，错误的认定为，放弃补正的行为；将违法的行政行为，错误的认定为合法的行政行为，属于适用法律错误。三、被诉行政行为认定事实不清，证据不足，程序违法，适用法律法规错误。1.依据中华人民共和国行政复议法实施条例第29条规定：“……无正当理由逾期不补正的，视为申请人放弃行政复议申请。……”本案中，2019年10月2日，上诉人按被上诉人的补正要求，提交了行政复议申请材料补正回复函，并补正了广州市铁路运输中级法院的告知合议庭组成人员通知书和广东省茂名市中级人民法院的诉讼费缴纳通知书二份材料，依法履行行政复议材料补正义务。因此，上诉人的补正行为，不属于没有进行补正，被上诉人适用该法作出被诉行政行为没有事实和法律依据。2.本案中，上诉人认为已经依法进行了行政复议申请材料的补正，而被上诉人认为，上诉人没有依法在规定期限内按照通知要求补正材料，双方对是否补正发生争议，二者之间的争议，不属于《中华人民共和国行政复议法实施条例》第29条的规定法定情形。该争议应通过立案后的审理才能查明确认。不属于行政复议立案受理程序审查解决的问题。3.上诉人在补正材料的同时，一并提出了部分材料无法补正的正当理由和法律依据，故上诉人的行为，不属于无正当理由逾期不补正的法定情形。因此，被诉行政行为存在认定事实不清，证据不足，适用法律法规错误的问题。4.上诉人出示的证据9最高人民法院行政庭编辑的《行政执法与行政审判》总第67集司法判例，与本案性质相同，借鉴该案中的法理论述，充分证实，本案被诉行政行为存在事实认定错误，法律、法规适用严重错误等问题。四、原审判决存在超诉讼请求范围审理案件的问题。本案中，上诉人依法提出行政复议申请后，被上诉人于2019年9月29日，作出了茂林行复[2019]1号行政复议申请材料补正通知书。要求上诉人补正如下材料：1.你社作为行政复议申请人，请提供载明你社的名称，住所、邮政编码和主要负责人的姓名、职务，并加盖你社公章的《行政复议申请书》一式二份。2.提供你社的组织机构登记证明材料一份。3.你社的授权委托书一份。2019年10月2日，上诉人在提交行政复议申请材料补正回复函时，进行了如下补正：1.因下河林二社，拒不履行维护村民合法权益的法定职责和义务，拒绝对本案提起行政复议和诉讼，故有关加盖该社公章等补正义务无法完成。2.我社村民依据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款的规定，在我社不提起行政复议的情况下，依法以我社的名义向贵局提出行政复议申请，无需补正加盖我社公章等材料，否则，有违立法本意。3.我社村民通过相同行为，先后代位提起了对广东省人民政府和茂名市人民政府的行政复议或者行政诉讼，均依法被立案审理。4.我社村民提起行政复议申请完全符合法律规定的人数和户数要求，申请人的主体适格。5.现补正另案诉讼材料两页，用以释明我社村民的行政复议申请符合法律规定。被上诉人收到上诉人补正材料复函后，于2019年10月14日以上诉人未按要求补正材料，视为放弃行政复议申请为由，作出了被诉茂林行复[2019]1号行政复议告知书。因此，原审判决中，有关提交的《申请人名单》未附有签名的136名村民的身份信息证明事项；有关提交该社的村民总人数和年满18周岁以上的村民的有效证明文件，才能证明其申请的行政复议符合行政复议申请人的主体资格要求事项；有关申请行政复议时，其提交的《行政复议申请书》中首部申请人情况未列明申请人的负责人（社长），落款的申请人处未列原告二社也未加盖印章及没有原告负责人签名，仅签有刘江**、刘岳华二人名字事项；有关未提交委托手续或者推选申请行政复议的代表人证明材料事项等认定，不属于行政复议申请的补正材料范围。在行政复议申请程序中不仅没有涉及，更没有作为作出被诉行政行为的事实依据和法律依据。上诉人也没有提出审查前述事项的诉讼请求，故其不属于本案审理对象。原审判决将与案件无任何关联的事实进行查明、认定，并作为裁判案件的事实依据和法律依据，属于超诉讼请求，超审判范围，审理案件的不当行为，属于适用法律、法规错误。综上所述，上诉人认为行政复议制度的设立，其主要价值在于为处于弱势的行政相对人，提供方便、快捷、廉价的权利救济。本案涉及众多村民的切身利益，即使提出的行政复议申请存在部分瑕疵和不足，作为服务大众的林业主管部门，理应通过再次补正的方式或者再次告知的方式，予以合理解决。综上所述，被诉行政行为，认定事实不清，证据不足，程序违法，适用法律法规错误。请求二审法院依法改判。被上诉人茂名市林业局辩称：一、一审法院判决事实认定清楚，依法应当予以维持。（一）上诉人所提交的行政复议申请资料不能确定其具有符合法律规定的行政复议申请主体资格。1.我方于2019年9月24日收到上诉人以“下河林二社”名义提交的《行政复议申请书》以及相关证据材料。根据《中华人民共和国行政复议法》第十条：“依照本法申请行政复议的公民、法人或者其他组织是申请人”和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十九条：“申请人书面申请行政复议的，应当在行政复议申请书中载明下列事项：（一）申请人的基本情况，包括：公民的姓名、性别、年龄、身份证号码、工作单位、住所、邮政编码；法人或者其他组织的名称、住所、邮政编码和法定代表人或者主要负责人的姓名、职务；（四）申请人的签名或者盖章”之规定，我方经审查认为上诉人所提交的《行政复议申请书》中未列明行政复议申请人“下河林二社”的主要负责人姓名、职务且未加盖申请人公章，不能确定上诉人具有符合法律规定的行政复议申请主体资格。2.二审中，上诉人提交《上诉人组织机构代码证》显示，“下河林二社”成立时间为2020年6月4日，即上诉人所主张以“下河林二社”的名义提起行政复议时，该农村集体经济组织尚未成立，其主张适用《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条之规定，以农村集体经济组织名义提起行政复议缺乏事实依据。根据《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会对关于村民委员会和村经济合作社的权利和关系划分的请示的答复》：“依照上述规定，集体所有的土地依照法律规定属于村农民集体所有的，应当由村农业生产合作社等农业集体经济组织经营、管理，没有村农业集体经济组织的，由村民委员会经营、管理。”之规定，上诉人主张“下河林二社”尚未成立的情况，也应当以村民委员会名义提起行政复议申请。3．即使上诉人行政复议期间提供126人身份证复印件，但所提供相关证件人没有签字同意身份证复印件用于提起行政复议或者推选代表的依据，且证件人中存在数人住所地并非“茂名市电白区七迳镇河林村下河林村委”，无法明确其村民有效身份。4.上诉人申请行政复议所提交资料中的《证明》为复印件，没有提供《证明》原件，且出具人为“茂名市茂港区七迳镇河林村下河林第二经济合作社”，与申请人“茂名市电白区七迳镇河林村下河林第二经济合作社”名称不符；《证明》中显示印章模糊，无法辨认是否与申请人“茂名市电白区七迳镇河林村下河林第二经济合作社”公章一致；落款时间年份空白，证明的关键内容“人口、户数、年满十八周岁人数”均为手写，无法证明上诉人所主张的合法通过村民会议推选代表申请复议的事实。上诉人所提交的《证明》无法证实其符合提起行政复议申请的申请人资格。5.根据上诉人在行政复议期间所提交资料中的《申请人名单》，没有明确行政复议申请推选代表人，没有复议申请的委托代理人信息，无法确定上诉人提交的《行政复议申请书》中所列明“推选代表人”具有申请人主体资格或者授权代理人资格。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十条：“申请人、第三人可以委托1至2名代理人参加行政复议。申请人、第三人委托代理人的，应当向行政复议机构提交授权委托书。授权委托书应当载明委托事项、权限和期限。”之规定，上诉人在行政复议阶段也无法提供相应的委托代理或者确定推选人名单的依据。（二）我方依法履行行政复议申请主体的审查职责，不具有创设新的行政复议程序的职权。根据《中华人民共和国行政复议法》第三条：“依照本法履行行政复议职责的行政机关是行政复议机关。行政复议机关负责法制工作的机构具体办理行政复议事项，履行下列职责：（一）受理行政复议申请；”以及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第五条：“依照行政复议法和本条例的规定申请行政复议的公民、法人或者其他组织为申请人。”之规定，我方作为行政复议机关，应当依照上述法规规定履行审查义务，确认行政复议案件受理是否符合法律规定，包括审查上诉人是否具有行政复议申请人主体资格。我方只有根据上诉人提供的资料符合行政复议申请主体资格的情况下，才可以受理行政复议。因此，相关身份资格审查属于行政复议申请受理的前置资料审核程序，而并非受理后的核查程序。《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政复议法实施条例》没有过半数的村民有权以集体经济组织名义代位申请行政复议相关法律规定。上诉人认为其有权通过过半数的村民以“下河林二社”代位提起行政复议，缺乏法律依据。上诉人作为行政复议机关，在相关行政复议法规的框架下，无权创设“代位行政复议”程序，上诉人完全可以根据《行政诉讼法》的相关规定，通过行政诉讼以“代位行政诉讼”的方式维护自身合法权益。二、上诉人未提供相关村民委员会或者农村集体经济组织对涉案《广东省林木采伐许可证》行政行为不起诉的依据。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条，村民“代位行政诉讼”应当满足三个条件：其一审理涉及农村集体土地的行政案件，其二相关村民委员会或者农村集体经济组织对行政行为不起诉，其三过半数的村民同意。三个条件缺一不可且应同时满足。上诉人无论在行政复议或者一审阶段，均没有向我方或者法院出示相关证据证明，有关村民提请村委会或者经济合作社提起行政复议而被否决。现有资料仅仅反映村民自主以经济合作社名义提起行政复议以及诉讼，该征询村委会或者集体经济组织意见的必要前提条件并不满足，不符合法定的“代位行政诉讼”条件。根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第八条：“农村集体经济组织章程应当符合法律、法规、规章的规定。农村集体经济组织章程由本组织成员大会表决通过。组织章程应当载明下列事项：（六）民主决策、民主管理及其议事、办事、表决规则（包括应当通过召开成员大会表决的重大事项、可以通过召开成员代表会议表决的具体事项、成员代表会议代表的人数及其产生办法等）；”，茂名市电白区七迳镇河林村下河林第二经济合作社作为独立经济组织性质的法人主体，应当遵循组织章程规定表决重大事项。根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第九条：“农村集体经济组织的最高权力机构是成员大会。凡涉及成员切身利益的重大事项，必须提交成员大会讨论决定。农村集体经济组织对具体事项的表决，可以通过召开成员代表会议的形式进行。成员代表会议表决通过的事项应当公示5天。1/10以上有选举权的成员提出异议的，应当提交成员大会重新表决。成员大会或者成员代表会议实行‘一人一票制’或者‘一户一票制’等表决方式，具体由组织章程确定。”第十条：“农村集体经济组织成员大会，应当有本组织具有选举权的成员的半数以上参加，或者有本组织2/3以上的户的代表参加，所作决定应当经到会人员的半数以上通过。农村集体经济组织召开成员代表会议，应当有本组织2/3以上的成员代表参加，所作决定应当经到会代表2/3以上通过。”之规定，对于上诉人所主张的“代位行政诉讼”或者“代位行政复议”均属于经济组织成员大会决议事项，对于决议内容应当严格履行公示程序以及异议重新表决程序。而我方所提供材料中完全无法证明其已履行相应表决法定程序。三、上诉人提出涉案行政复议申请已超出法定申请期限。涉案《广东省林木采伐许可证》（证号：X1、X2、X3、X4）作出前，茂名市高新技术产业开发区管理委员会社会事务管理局于2018年7月11日通过在茂名市电白区×××××××委会公告栏张贴方式，将作出《茂名高新区七迳镇河林村集体林木采伐公示》进行公告。上述公示列明了《伐区小班林木情况表》以及《伐区位置基本图》，明确了涉案《广东省林木采伐许可证》的申请主体、批准主体、采伐地点、面积、树种、产量、类型、方式等情况，包含了《广东省林木采伐许可证》的主要内容，并说明“公示期为7日，即2018年7月11日-7月17日，如对林木采伐公示内容有异议请联系茂名高新区社会事务管理局，联系电话：066827****，公示期满，如无异误，我局将依法按程序办理林木采伐许可手续”。因此，自上述公示张贴期限届满之日（2018年7月17日），上诉人应视为知道涉案《广东省林木采伐许可证》这一具体行政行为，知道自身权益可能受到侵害。但上诉人自至2019年9月18日才提出行政复议申请。根据《中华人民共和国行政复议法》第九条：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。”以及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（四）在法定申请期限内提出；”的规定，上诉人提出的本案行政复议申请已明显超过了法定的行政复议申请期限，不符合前述规定的行政复议案件受理条件。综上，一审法院判决程序合法、事实清楚、法律适用正确，应当予以维持。恳请法院依法驳回上诉人起诉。经审理查明，原审判决查明事实清楚，本院予以确认。本院认为，本案的二审争议焦点为上诉人提交的复议申请材料是否符合行政复议的受理条件。《中华人民共和国复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定，“申请人与具体行政行为有利害关系”是行政复议机关受理行政复议申请的法定条件之一。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款规定：“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。”第四条规定：“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。”根据《行政复议法实施条例》的规定，参照《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》有关适格行政诉讼原告主体资格的规定，对涉及农村集体土地的行政行为不服，作为行政复议申请人的适格主体包括：一是作为集体土地所有权人的村民委员会或者农村集体经济组织；二是在村民委员会或集体经济组织不起诉的条件下，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起；三是土地使用权人或实际使用人。未超过半数的集体经济组织成员，对行政机关作出的涉及农村集体土地的行政行为不服，不具有复议申请资格。本案中，有资格对涉案林木采伐许可批准文件申请行政复议的，只有下河林二社、下河林二社过半数的村民以及涉案林木采伐许可批准文件所涉土地上的土地使用权人或实际使用人。同时，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十九条规定：“行政复议申请材料不齐全或者表述不清楚的，行政复议机构可以自收到该行政复议申请之日起5日内书面通知申请人补正。补正通知应当载明需要补正的事项和合理的补正期限。无正当理由逾期不补正的，视为申请人放弃行政复议申请。补正申请材料所用时间不计入行政复议审理期限。”，对于申请材料不齐全或者表述不清楚的，复议机关可结合案件实际情况，确定是否通知申请人进行补正，其目的在于通过复议机关通知补正的程序，指导申请人进一步补全材料或修正表述，避免因举证能力不足或表述不清而造成审查上的困难，既有利于保障申请人的复议权利，亦有利于复议机关的进一步审查处理。关于复议机关通知补正的范围，法律法规未作明确规定，应由复议机关结合案件审查情况予以具体明确。具体到本案而言，下河林二社在2019年9月20日向茂名市林业局邮寄提交的复议申请材料中，并未表明该申请属于集体经济组织不起诉而以过半数的村民以集体经济组织名义提出的，申请书后虽附有126个自然人的签名单以及相应身份证材料，但证明该社成员人数的证明材料却是落款为“茂名市茂港区七迳镇河林村下河林第二经济合作社”，且并未提交盖章原件。该证明材料无法有效证明签名人员系过半数的村民，因此，茂名市林业局以下河林二社提交的申请材料不齐全为由，要求下河林二社补正材料亦无不妥，尽管其补正要求仍指向集体经济组织申请复议所需材料，虽不尽准确，但下河林二社在收到补正通知书提交的《补正回复函》亦未提交签名系过半数村民的有效证明。因此，茂名市林业局依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十九条规定作出本案被诉的茂林行复[2019]1号《行政复议告知书》，亦于法有据。尽管下河林二社在提起本案诉讼后，按原审法院要求补充提交了茂名市电白区七迳镇河林村民委员会向原审法院出具证明材料，有效证实起诉状签名人员系过半数村民，但仅能证明符合起诉条件，并不能证明其在提起复议申请时，有关适格申请人的条件已经成就，也不能以起诉阶段的条件成就作为证据，主张被诉行政行为作出时违法。因此，下河林二社认为茂名高新技术产业开发区管理委员会社会事务管理局2018年7月23日向茂名市电白区七迳镇河林村民委员会颁发的5个林木采伐许可证侵犯其合法权益，可持相应有效证明材料重新向茂名市林业局申请复议或者直接向人民法院提起诉讼。应当指出的是，尽管《中华人民共和国行政复议法》《中华人民共和国行政复议法实施条例》并未规定过半数的村民可以集体经济组织名义申请行政复议，但《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款已经规定了集体经济组织不起诉时，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼，行政复议亦应参照适用。因此，茂名市林业局主张过半数村民无权以下河林二社提起行政复议，缺乏法律依据，本院予以指正。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人下河林二社提出的上诉理由均缺乏事实和法律依据，本院依法不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人茂名市电白区七迳镇河林村下河林第二经济合作社承担。本判决为终审判决。审 判 长  叶 滢审 判 员  欧卫慧审 判 员  张国平二〇二一年一月二十五日法官助理  吴嘉怡书 记 员  古博宇附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；《中华人民共和国复议法实施条例》第二十八条第（二）项行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（二）申请人与具体行政行为有利害关系；第二十九条行政复议申请材料不齐全或者表述不清楚的，行政复议机构可以自收到该行政复议申请之日起5日内书面通知申请人补正。补正通知应当载明需要补正的事项和合理的补正期限。无正当理由逾期不补正的，视为申请人放弃行政复议申请。补正申请材料所用时间不计入行政复议审理期限。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十八条第一款召开村民小组会议，应当有本村民小组十八周岁以上的村民三分之二以上，或者本村民小组三分之二以上的户的代表参加，所作决定应当经到会人员的过半数同意。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。第四条土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。