甘肃省高级人民法院行政裁定书（2020）甘行终442号上诉人（原审原告）：永靖县刘家峡大川水产品开发有限责任公司。住所地：甘肃省永靖县太极镇大川村。法定代表人：孔某1，该公司总经理。被上诉人（原审被告）：永靖县人民政府。住所地：甘肃省永靖县刘家峡镇古城新区。法定代表人：张某，该县县长。委托诉讼代理人：魁某，永靖县司法局干部。原审被告：永靖县自然资源局，住所地：甘肃省永靖县刘家峡镇古城新区山水苑大厦。法定代表人：朱某，该局局长。委托诉讼代理人：孔某2，该局法规股股长。委托诉讼代理人：罗某，甘肃本恒律师事务所律师。上诉人永靖县刘家峡大川水产品开发有限责任公司（以下简称大川公司）因诉永靖县人民政府、永靖县自然资源局不履行法定职责一案，不服甘肃省临夏回族自治州中级人民法院（2020）甘29行初13号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。一审法院经审理查明，1998年6月10日，原永靖县土地管理局作为发包方（甲方）与大川公司（乙方）签订《国有土地使用权有偿承包协议书》，协议约定由乙方大川公司承包位于刘家峡乡大川村黄河太极岛北侧大岔的国有滩涂地，承包面积为425亩，用于水产品养殖，农、林、牧、渔综合发展。1998年12月26日，大川公司取得了该承包土地的《国有土地使用证》，使用期限为1998年6月至2023年5月，用地面积为283333.33平方米，土地四至为：东至黑水沟上渔场石坝为界，南至太极岛以北1#-10#界桩为界，西至岔河道围堰，北至从西始孔德才、孔德润、孔天定、孔全吉、孔保青等人的鱼池边为界。2002年11月25日，永靖县人民政府作出《关于将太极岛部分国有土地使用权划拨给甘肃省经济贸易委员会修建培训中心的批复》[永政征拨字（2002）37号]，批准将太极岛部分国有滩涂地使用权划拨给甘肃省经济贸易委员会，土地为两宗：第一宗为原太极岛广场，面积为38亩，四至东为环湖路、距路牙2米为界，南为环湖路、距路牙2米为界，西为公用路（进广场道路以左），北为太极岛中路向南2米；第二宗太极岛东侧环湖路以东的三角滩，面积为41亩，四至东为排洪岔河边，南为黄河边，西为环湖路、距路牙2米为界，北为环湖路、距路牙2米为界。第一宗土地批准用途为公共娱乐场所用地，第二宗土地用于甘肃省企业管理人员培训中心太极岛培训基地用地。2004年10月13日，永靖县人民政府作出《关于对太极岛土地权属争议及有关问题的处理决定》（永政发﹝2004﹞80号），就永靖县刘家峡乡大川村群众多次上访要求将太极岛所属土地的管理与使用权交给大川村集体，以及要求解除永靖县土地管理局与大川公司签订的土地承包协议的问题，经研究对太极岛土地权属争议及有关问题作出决定，再次确认大川公司、甘肃省经济贸易委员会在太极岛内使用的土地合法有效，其使用权受法律保护。2004年12月9日，大川公司因不服该决定，向临夏州人民政府申请行政复议，2005年1月31日临夏州人民政府作出临州复决字[2005]第1号《行政复议决定书》，决定维持永靖县人民政府永政发[2004]80号处理决定。大川公司不服，以永靖县人民政府、永靖县国土资源局为被告提起诉讼，要求确认被告的行为违法，赔偿损失并返还土地使用证四至范围内的4亩土地。经审理，临夏回族自治州中级人民法院作出（2005）临中行初字第04号行政判决，驳回其诉讼请求。大川公司提出上诉，本院作出（2006）甘行终字第004号行政判决，认定永靖县人民政府的《处理决定》再次确认了大川公司承包土地的合法性、履行了行政职责，判决驳回大川公司的上诉，维持原判决。2015年，大川公司以永靖县人民政府、永靖县国土资源局为被告，起诉要求撤销永政征拨字（2002）37号批复文件，经本院指令由兰州市中级人民法院审理该案，其作出（2015）兰行初字第89号行政裁定，以大川公司无证据证明诉争的79亩土地包含在其承包的425亩土地范围内、诉讼前未先申请复议为由驳回大川公司的起诉。2017年2月23日，大川公司向临夏州人民政府申请复议，请求撤销永政征拨字（2002）37号批复及赔偿损失489万元，临夏州人民政府认为该复议申请已超过法定的期限，于2017年3月3日作出临州行复﹝2017﹞1号不予受理决定。2017年3月16日，大川公司以永靖县人民政府为被告向一审法院起诉，请求确认永政征拨字（2002）37号批复违法并赔偿损失、返还79亩鱼池，该院于2017年9月20日作出（2017）甘29行初11号行政裁定，以大川公司主体不适格、未经复议，不符合受案条件为由驳回大川公司的起诉。大川公司不服上诉后，本院以（2018）甘行赔终5号行政裁定驳回上诉，维持原裁定。2014年，大川公司以孔六十为被告，向一审法院提起物权保护民事诉讼，请求返还41亩鱼池、赔偿损失等，原审法院以（2014）临民初字第6号民事判决驳回大川公司诉讼请求后，大川公司上诉于本院，本院作出（2014）甘民一终字第262号民事裁定，以本案不属于民事诉讼受案范围为由驳回大川公司的起诉。大川公司向最高人民法院申请再审，最高人民法院于2017年6月30日作出（2017）最高法民申1023号民事裁定书，认为该案争议直接影响到案涉41亩土地使用权归属的确定，故该案实为土地使用权争议。土地使用权争议应由当地人民政府进行处理，故该案不属于人民法院受理民事诉讼的范围，一审法院驳回大川公司起诉并无不当，故裁定驳回大川公司的再审申请。大川公司不服，就（2014）临民初字第6号民事判决、（2014）甘民一终字第262号民事裁定、最高人民法院（2017）最高法民申1023号民事裁定，向甘肃省人民检察院申请民事监督，该院于2018年11月22日受理后，于2019年4月17日作出甘检民（行）监[2018]62000000123号《不支持监督申请决定书》，认为终审法院认定事实清楚，适用法律正确，判决并无不当，故决定不支持大川公司的监督申请。2019年12月19日，大川公司向永靖县自然资源局申请，要求恢复大川公司79亩土地使用权，作出土地权属争议的处理决定书。永靖县自然资源局于2020年2月28日代表永靖县人民政府作出《关于对大川公司的答复》（永自然资源发﹝2020﹞63号），该答复认为大川公司主张的41亩土地已于2002年、2004年由县政府作出处理，并经数次诉讼、复议程序处理，大川公司的申请事项已通过行政复议、诉讼途径解决，再次提出属于重复申请，故不予再次确权处理。大川公司遂提起本案诉讼。一审法院认为，根据本案双方诉辩及提交的证据，本案争议焦点为：大川公司请求永靖县人民政府、永靖县自然资源局对本案所涉太极岛79亩土地权属争议作出处理决定的请求是否成立。首先，《中华人民共和国土地管理法》第十四条规定“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”法律规定土地使用权争议由人民政府处理，具体到本案所涉土地权属争议，系大川公司与原甘肃省经济贸易委员会之间就太极岛两宗共79亩土地使用权发生的争议，应该由永靖县人民政府处理。永靖县自然资源局作为永靖县土地行政管理部门，不具有处理本案土地权属争议的法定职责，大川公司将该局列为被告，属错列被告，应驳回其对永靖县自然资源局的起诉。其次，大川公司提起本案诉讼，其主要依据为最高人民法院（2017）最高法民申1023号民事裁定以及甘检民（行）监[2018]62000000123号《不支持监督申请决定书》的认定理由，大川公司认为两份法律文书推翻了之前所有诉讼裁判结果。事实上，上述裁定、决定系因大川公司提起民事诉讼而作出，认定理由均在解决一个问题，即大川公司提起的民事诉讼是否属于民事案件的受理范围。最高人民法院、甘肃省检察院最后认定大川公司请求指向的争议实质上系土地权属争议，不属于民事诉讼受案范围，明确了民事诉讼与土地权属行政确认之间的区别之处，认定理由并未对之前的诉讼裁判产生影响，大川公司上述认知系对该裁定、决定理由的理解错误。再次，本案争议历时数年，根据本案查明的事实，大川公司就永靖县人民政府2002年、2004年两次确定案涉土地权属的行政行为分别寻求行政复议、诉讼渠道解决，每次诉讼请求虽有不同，但实质均为要求确定案涉土地使用权归属于己。各级法院经过审理作出了数份生效裁判文书，大川公司的诉请均未被支持。永靖县人民政府先后于2002年、2004年作出的两份文件，均对本案争议的太极岛79亩土地的权属作出了明确处理，认定两宗土地共79亩的土地使用权属原甘肃省经济贸易委员会，至今两份文件仍具有行政效力，案涉土地权属应以此为据。在案涉土地已经存在处理决定，且已对处理决定多次进行诉讼，处理决定仍然有效的情况下，大川公司再次申请人民政府就案涉土地争议作出处理属于重复提出履职申请，永靖县人民政府可以不重复作出处理，否则，将造成当事各方始终处于循环往复、无止无休的诉讼当中。综上所述，申请人申请行政机关履行法定职责，应当有充分的事实和法律依据，并在行政机关具有相应法定职责的基础上，依照法律规定进行。本案中永靖县人民政府已就大川公司的履职申请委托永靖县自然资源局进行了答复，该答复并未对大川公司产生实际影响。在已经存在处理决定的情况下，永靖县人民政府未再次重复作出案涉土地权属处理决定也不会对大川公司产生实际影响。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”的规定，大川公司的起诉不属于人民法院行政诉讼受案范围。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项之规定，裁定驳回大川公司的起诉。上诉人大川公司上诉称：1.原审裁定驳回起诉错误。大川公司请求永靖县人民政府对案涉79亩土地权属争议作出处理的请求依法成立。永靖县人民政府作出永政拨字（1998）15号文件标注上诉人享有79亩土地使用权，四年后，永靖县人民政府又将该地划拨给了甘肃省经贸委培训中心，直接造成了79亩土地使用权争议。上诉人申请确权处理，但其至今未作出任何答复行为。2.一审裁定认定2002年、2004年作出的两份文件均对79亩土地权属作出了明确处理，大川公司再次申请作出处理，永靖县人民政府可以不重复作出处理的认定基本事实不清。永靖县人民政府（1998）4号文件“关于刘家峡太极岛国有土地使用权及有关问题的处理决定”，证明废止了白川村办理的林权证。永靖县人民政府作出的永政征拨字（1998）15号批复和附大川公司的权属界线平面图证明被上诉人在一审行政答辩状中所列举的永政征拨字（1998）15号批复的四至与1-10#界桩完全一致。一审裁定对县政府重合划拨79亩土地权属的争议，不但到至今未作任何处理，反而认定2002年作出的文件，对土地权属作出了明确处理。永靖县人民政府永政发（2004）80号文件，关于对太极岛土地权属争议及有关问题的处理决定对太极岛土地权属争议及有关问题作出的处理决定，不包含大川公司与省经贸委培训中心争议的79亩土地权属的问题。3.一审裁定偏袒被告且不查明不认定事实。生效法律文书认定上诉人《国有土地使用权证》425亩中不存在79亩土地使用权，属于虚假事实。根据《土地管理法》第十六条的规定，一审法院应当判决永靖县人民政府履行确定79亩争议土地权属的职责。（2004）80号文件是针对太极宾馆、省经贸委培训中心土地使用权作出的处理决定，与上诉人的土地权属争议并无必然联系，不存在重复确权问题。请求二审撤销一审裁定。被上诉人永靖县人民政府答辩称：1.一审裁定认定的事实清楚，上诉人的上诉理由不能成立。本案中大川公司所诉争议土地由永靖县人民政府早在2004年作出的（2004）80号处理决定中已经作出处理，且有人民法院生效裁判文书作出确认。大川公司再次要求永靖县人民政府进行土地权属处理没有任何事实依据。2.一审裁定驳回起诉适用法律正确。由于永靖县人民政府已经对土地权属争议作出了处理，大川公司再次提出的申请，永靖县人民政府委托自然资源局作出答复，未再次重复处理，并未影响大川公司的权利义务，一审裁定适用法律正确。请求驳回上诉，维持原裁定。永靖县自然资源局答辩称：1.永靖县自然资源局不是本案适格被告，一审裁定驳回起诉正确。2.上诉人主张的土地权属问题永靖县人民政府早在2004年10月13日以永政发（2004）80号《永靖县人民政府关于对太极岛土地权属争议及有关问题的处理决定》作出处理，上诉人要求永靖县人民政府再次作出处理没有法律依据。请求驳回上诉，维持原裁定。本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，予以确认。本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第十四条规定第一款、第二款规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款的规定，行政机关委托的组织作出的行政行为，委托的行政机关是被告。据此，当事人之间发生土地使用权争议应当由人民政府处理。本案中，大川公司与原甘肃省经济贸易委员会之间就太极岛两宗共79亩土地使用权发生的争议，并就该争议向永靖县人民政府和永靖县自然资源局提出确权申请，永靖县人民政府具有依法处理法定职责。永靖县自然资源局作为永靖县土地行政管理部门，不具有处理本案土地争议的法定职责。永靖县人民政府收到大川公司的申请后委托永靖县自然资源局对该申请作出处理。永靖县自然资源局虽然以自己的名义向大川公司作出答复，但是该行为的后果仍然应当由永靖县人民政府承担。一审确定永靖县人民政府为本案适格被告，驳回大川公司对永靖县自然资源局的起诉，并无不当。关于大川公司的申请是否属于重复申请以及永靖县人民政府是否应当就上诉人的申请作出行政处理的问题。如前所述，永靖县人民政府对申请人提出的确权申请有依法处理的法定职责。就案涉有关土地权属问题，永靖县人民政府在2004年10月13日作出《关于对太极岛土地权属争议以及有关问题的处理决定》（永政发〔2004〕80号），解决了大川公司、甘肃省经济贸易委员会与大川村集体之间的土地争议。之后大川公司又就永靖县人民政府《关于将太极岛部分国有土地使用权划拨给甘肃省经济贸易委员会修建培训中心的批复》(永政征拨字〔2002〕37号)提起行政诉讼，因不符合起诉条件被驳回起诉。2014年大川公司以孔六十等人为被告提起了物权保护的民事诉讼，经人民法院裁判和甘肃省人民检察院抗诉审查，均认为本案属于土地权属争议，需要行政机关对案涉土地权属作出处理。大川公司据此向永靖县人民政府提出确权申请，该申请是就其与甘肃省经济贸易委员会之间的土地使用权争议提出的确权申请。经本院调查，永靖县人民政府虽然作出了《关于将太极岛部分国有土地使用权划拨给甘肃省经济贸易委员会修建培训中心的批复》(永政征拨字〔2002〕37号)，但并未向甘肃省经贸委颁发土地使用权证。大川公司认为永靖县人民政府划拨给甘肃省经济贸易委员会的土地包含了其持有的《国有土地使用证》上的部分土地，有权申请永靖县人民政府对土地使用权范围和界址存在的争议作出处理。因此，永靖县人民政府以案涉土地不存在权属争议为由对大川公司予以答复，该答复行为对大川公司的权利义务产生了实际影响。本案应当以永靖县人民政府为被告，对永靖县人民政府的行为进行合法性审查。一审裁定认为该答复行为未对大川公司产生实际影响，裁定驳回大川公司的起诉，确有错误。综上，一审裁定驳回大川公司对永靖县人民政府的起诉确有错误，上诉人的上诉理由成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第一百零九条第一款之规定，裁定如下：一、撤销甘肃省临夏回族自治州中级人民法院（2020）甘29行初13号行政裁定；二、驳回永靖县刘家峡大川水产品开发有限责任公司对永靖县自然资源局的起诉；三、本案指令甘肃省临夏回族自治州中级人民法院继续审理。审判长 徐文娟审判员 吕 强审判员 赵静莉二〇二一年三月二十四日书记员 周琪琳