西安铁路运输法院     行政判决书     （2021）陕7102行初400号     原告姜毅涛，男，XX年XX月XX日出生，公民身份证号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住西安市长安区。   委托代理人李金平，北京才良律师事务所律师。   委托代理人陈伟，北京才良律师事务所律师。   原告袁绒线，女，XX年XX月XX日出生，公民身份证号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住西安市长安区。   委托代理人姜亚玲，女，XX年XX月XX日出生，公民身份证号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住西安市长安区，系原告袁绒线之女。   原告姜亚玲，女，XX年XX月XX日出生，公民身份证号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住西安市长安区。   原告郑某某，女，XX年XX月XX日出生，公民身份证号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住西安市长安区。   原告姜某某，女，XX年XX月XX日出生，公民身份证号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住西安市长安区。   原告郑某某、姜某某的法定代理人姜亚玲，女，1983年4月4日出生，公民身份证号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住西安市长安区。   被告陕西省西咸新区沣东新城管理委员会，住所地陕西省西咸新区。   负责人柳政，法定代表人。   委托代理人张明，该单位工作人员。   委托代理人宋克坤，北京德恒（西安）律师事务所律师。   被告西安市长安区斗门街道办事处，住所地西安市长安区。   负责人宋林坛，主任。   委托代理人曹乐，该单位工作人员。   委托代理人刘晓蒙，陕西永嘉信律师事务所律师。   原告姜毅涛、袁绒线、姜亚玲、郑某某、姜某某因要求确认被告陕西省西咸新区沣东新城管理委员会（以下简称沣东管委会）、西安市长安区斗门街道办事处（以下简称斗门街办）强制拆除房屋行为违法，向本院提起行政诉讼。本院于2021年1月14日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2021年3月9日公开开庭审理了本案。原告姜毅涛的委托代理人陈伟、李金平，原告姜亚玲，原告袁绒线的委托代理人姜亚玲，原告郑某某、姜某某的法定代理人姜亚玲，被告沣东管委会的委托代理人张明、宋克坤，被告斗门街办的委托代理人曹乐、刘晓蒙到庭参加诉讼。本案现已审理终结。   原告姜毅涛、袁绒线、姜亚玲、郑某某、姜某某诉称，XX城XX街XX村人，有住房位于XX村XX组。2020年6XX村XX组家，大约10时许到达，发现房屋已被全部拆除，财产损失巨大。原告通过起诉西咸新区公安局沣东新城分局镐京大道派出所，得知房屋是西安市长安区斗门街道办事处拆除的。原告认为斗门街道办事处未经原告同意，无任何法律手续的情况下将原告房屋予以拆除，拆除房屋前也未依法对原告进行补偿安置，是滥用职权的违法行为。据了解此次太平村搬迁是沣东新城管理委员会授权斗门街道办事处作为实施单位，由于此授权并无法律依据，所以法律关系上应当视为委托，因此沣东新城管理委员会应当作为被告承担责任。另外，原告从其他案件了解到，此类案件应当以搬迁主体陕西省西咸新区沣东新城管理委员会和实施单位西安市长安区斗门街道办事处为共同被告。为了便于查明案情、减少诉累，原告现以沣东新城管理委员会和西安市长安区斗门街道办事处为被告起诉，诉讼请求：判决确认被告陕西省西咸新区沣东新城管理委员会、西安市长安区斗门街道办事处强制拆除原告所有位于XX村XX组的房屋的行政行为违法。   原告姜毅涛、袁绒线、姜亚玲、郑某某、姜某某向本院提交以下证据：   1.西咸新区公安局沣东新城分局镐京大道派出所作出的《行政答辩状》，证明原告房屋是斗门街道办事处拆除的；   2.《陕西省西咸新区沣东新城管理委员会关于斗门街道太平村搬迁安置工作的通告》（西咸沣东告字〔2017〕8号），证明陕西省西咸新区XX城XX村实施搬迁，并指定斗门街道办事处组织实施；   3.原告身份证及户口本,证明原告是太平村村民等身份情况；   4.太平村村委会出具的《证明》两份（2020年8月5日与2021年1月21日）、宅基地位置及房屋平面示意图（附情况说明）；证明原告所有位于太平村的房屋面积、宅基地面积、院落面积等情况；   5.3张照片，证明原房屋状况和被拆事实。   被告沣东管委会辩称，一、被告并未作出或授权、委托、指示其他机构和主体作出本案诉争的拆除行为，被告依法不是本案的适格被告。二、涉案房屋位于斗门水库项目用地范围内，已经陕西省人民政府作出土地审批件划入征收范围。搬迁安置部门实施的拆除行为是为了保障重大水利工程项目建设，具有必要性和合理性。三、搬迁安置工作部门已印发《搬迁安置实施方案》并对安置补偿标准予以明确，拆除行为并不影响原告的安置补偿权益实现。   被告沣东管委会在举证期内未向本院提交证据。   被告斗门街办辩称，一、被告并非原告土地所在村的拆迁安置工作责任主体，被告非本案适格被告，应依法驳回原告对被告的起诉。二、被告一直在与原告协商安置补偿的相关事宜，系因为原告诉求不合理才未达成合意，故被告不存在违法行为。综上所述，被告不是本案适格被告，对原告的征收符合法律规定，请求法院依法驳回原告对被告的起诉。   被告斗门街道办事处向本院提交了以下证据：   1.《西咸新区XX城XX街道XX村搬迁安置实施方案》西沣土储发〔2017〕7号；   2.《征地拆迁类工作委托协议》；   上述证据证明被告斗门街办接受西咸新区沣东新城土地储备中心的委托对原告所在的村组进行征收及补偿工作，被告不是征收的责任主体，征收的资金由沣东新城土地储备中心负责筹集，被告没有补偿的资金来源。因此，斗门街办不是本案适格被告。   经庭审质证，原告对被告斗门街办提交的证据的质证意见为：证据1真实性认可，合法性、关联性及证明目的均不认可，按照沣东管委会制定的方案，沣东管委会委托斗门街道办事处实施拆迁行为，本案被告应为沣东管委会，根据西安市类似案件，都将斗门街办列为共同被告；证据2真实性认可，XX中心XX街办事项中包括了拆除行为，土储中心为沣东管委会的内设机构，其行为法律后果应由沣东管委会承担。   被告沣东管委会对原告提交的证据的质证意见为：证据1、2真实性、关联性认可，证明目的不认可，拆除主体并不是沣东管委会，因此沣东管委会不是本案的适格被告；证据3真实性认可但对关联性不认可，认可姜毅涛和袁绒线的村民身份，姜亚玲、郑某某、姜某某于2017年6月12日迁入太平村，是否与太平村村委会形成权利义务关系不清，该证明目的不认可；证据4中2008年8月5日出具的证明为彩印件，真实性不认可。2021年1月21日出具的证明没有负责人出庭相关佐证也没有签字，经过对比原告与姜毅涛、袁迺文提交的证明，可以看出不是同一人出具，情况说明系原告单方陈述，不符合证据的形式要件，证明目的也不认可；证据5照片的真实性及证明目的均不认可，无法显示拍摄时间、拍摄地点，不确定是否为涉案房屋。   被告斗门街办对原告提交证据的质证意见同被告沣东管委会的质证意见。   被告沣东管委会对被告斗门街办提交的证据的质证意见为：真实性、合法性、关联性均认可，证明目的不认可，方案规定由斗门街办组织实施搬迁安置工作，且在委托范围内没有委托强制拆除事项。   本院对当事人提交的证据作如下认定：二被告对原告提交的证据1、2、3的真实性认可，上述证据与本案具有关联性，本院对其真实性、合法性及关联性予以确认；证据4经本院核对原件，对其真实性予以确认；证据5被告对其真实性不予确认，结合房屋被拆除的事实，本院对其真实性予以确认；原告及被告沣东管委会对被告斗门街办提交的真实性认可，本院对其真实性予以确认。   经审理查明，原告姜毅涛为西安市长安区XX镇XX村村民，并在该村建有房屋。2017年6月20日，陕西省西咸新区沣东新城管委会发布西咸沣东告字〔2017〕8号《关于斗门街道太平村搬迁安置工作的通告》，内容为：“一、太平村搬迁安置项目东至先锋村，南接五星村，西至新常村，北邻梦白村、南沣村。二、太平村搬迁安置工作由沣东新城土地储备中心牵头负责，斗门街道办事处具体组织实施。”2017年3月10日，陕西省西咸新区沣东新城土地储备中心印发西沣东土储发〔2017〕7号《斗门街道太平村搬迁安置实施方案》，内容为：“第二条 太平村搬迁安置工作由沣东新城土地储备中心牵头负责，由斗门街道办事处组织实施。第三条 搬迁对象为太平村宅基地范围内的建筑物、构筑物、附属物的所有权人。第四条 搬迁计户以长安区人民政府颁发的《集体土地使用证》或宅基地划拨手续为依据，1证1户。”原告户房屋在征收范围内，但截止原告起诉时，原告尚未签订搬迁安置补偿协议。2020年6月25日，原告户的房屋被斗门街办拆除。原告姜毅涛等人不服该拆除行为，向本院提起本案之诉，具体诉请如上。   另查明，2017年2月24日甲方陕西省西咸新区沣东新城土地储备中心与乙方西安市长安区斗门街道办事处签订《征地拆迁类工作委托协议》，内容为：“一、项目：XX村XX户区改造项目；二、委托事项：集体土地征收；地面附着物补偿；宅基地房屋拆迁安置补偿；坟墓迁移；土地看护；招投标；施工类项目（拆除及建筑垃圾清运、土方倒运、围墙圈建等）；服务类项目（测量、评估、动迁、安保、监理、招投标代理、搬家等）；其他回迁……”   再查明，原告姜亚玲与女儿郑某某、姜某某的户籍于2017年6月12日由西安市长安区细柳派出所细柳镇姜仁村南门35号迁入现址，现被告对原告姜亚玲、郑某某、姜某某的村集体成员资格有异议。   本院认为，本案争议的焦点为：1.二被告主体是否适格；2.被告拆除原告位于西安市长安区XX街XX村XX组房屋的行为是否合法。   关于二被告主体是否适格的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定:“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告……行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。”本案中，《斗门街道太平村搬迁安置实施方案》第二条规定了太平村搬迁安置工作由沣东新城土地储备中心牵头负责，由斗门街道办事处组织实施。结合庭审查明事实及证据，沣东管委会的内设机构沣东新城土地储备中心负责搬迁安置工作，沣东管委会作为征收主体，理应是本案的适格被告。至于沣东管委会辩称其并未作出或授权、委托、指示其他机构和主体作出本案诉争的拆除行为，不是本案的适格被告，但房屋拆除作为征收工作的一项内容，该行为明显与其完成太平村搬迁工作的目的之间具有高度的关联性，故本院对沣东管委会不是本案适格被告的辩称不予采信；就沣东管委会与斗门街办是否存在委托一事，被告斗门街办提交的《征地拆迁类工作委托协议》，协议载明斗门街办作为受托方负责“集体土地征收、地面附着物补偿、宅基地房屋拆迁安置补偿及回迁安置”等工作，足以证明其作为征收实施部门实施征收搬迁工作系受沣东管委会委托，因此本应由委托主体即沣东管委会承担直接法律责任，但斗门街办作为具体实施主体，并未举证证明在拆除房屋时对屋内物品进行了证据保全并清点统计造册，不排除有扩大损失的可能，故应对拆除行为承担相应的责任。   关于拆除涉案房屋的行为是否合法的问题。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条第一款第（三）项规定：“县级以上人民政府土地管理部门根据土地管理法实施条例第四十五条的规定，申请人民法院执行其作出的责令交出土地决定的，应当符合下列条件：（三）被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行。”《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）第二部分第十五项规定：“加强对征地实施过程监管。征地补偿安置不落实的，不得强行使用被征土地。”根据以上规定，对农民宅基地上的房屋拆除须以落实安置补偿为前提和基础。本案中，原告姜毅涛户的房屋位于斗门水库建设项目的征收范围之内，即使征收工作出于重大民生需要，但作为该项目的征收主体沣东管委会组织实施征收拆迁工作也应依法进行。二被告未与原告户签订了拆迁补偿安置协议也未向原告户作出安置补偿，也没有提供证据证明原告无正当理由拒绝接受安置补偿。在此情形下，斗门街办直接实施拆除原告房屋的行为，不符合上述法律规定，属违反法定程序。因此，原告姜毅涛等人主张二被告拆除其房屋行为违法的理由成立，但因该拆除行为属于事实行为，不具有可撤销的内容，故本院依法应当确认违法。   综上，原告的诉讼请求成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决如下：   确认被告陕西省西咸新区沣东新城管理委员会、西安市长安区斗门街道办事处于2020年6月25日拆除原告姜毅涛户位于西安市长安区XX街道XX村XX组房屋的行为违法。   案件受理费50元，由被告陕西省西咸新区沣东新城管理委员会、西安市长安区斗门街道办事处共同负担。   如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。            审判长   王得志                           人民陪审员   安岚   人民陪审员   强智才                             二〇二一年三月二十九日     法官助理   张艳菲   书记员   李哗         附法律条文：   《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条  行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：   （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；   （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。   行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：   （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；   （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；   （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。                  1