四川省南充市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）川13行终44号 上诉人（原审原告）四川乐源建材有限责任公司，住所地四川省营山县济川乡济川村3组。 法定代表人郑乐园，总经理。 上诉人（原审原告）郑乐园，男，1975年10月24日出生，汉族，住址四川省营山县济川乡济川村3组。 上诉人（原审原告）郑福东（系郑乐园之父），男，1959年12月29日出生，汉族，住址四川省营山县济川乡济川村3组。 上诉人的共同委托代理人张宏，营山县朗池法律服务所法律工作者。 被上诉人（原审被告）营山县自然资源和规划局，住所地四川省营山县朗池镇北坝横街67号。 法定代表人郭显华，局长。 委托代理人何婷，该局工作人员。 委托代理人张俊忠，四川营欣律师事务所律师。 上诉人四川乐源建材有限责任公司（以下简称乐源公司）、郑乐园、郑福东因与被上诉人营山县自然资源和规划局（以下简称营山县自规局）退还非法占用的土地、没收建筑物和设施以及罚款一案，不服南充市高坪区人民法院（2020）川1303行初197号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。 原审认定，郑乐园、郑福东为营山县东升镇济川社区三组（原营山县济川乡济川村三社）人。1998年11月，原营山县济川乡济川村三社将原由郑福东承包的北鹤桥提灌站加工用电容量5.5千瓦转让给郑福东个人办企业。之后郑福东向同村村民租赁了土地，与人合伙开办了营山县北鹤桥建材厂。2014年10月，在原营山县北鹤桥建材厂的基础上，郑福东的儿子郑乐园设立了乐源公司，郑乐园为法定代表人，郑福东为乐源公司的股东。乐源公司经营范围为水泥制品管道、水泥预制构件（不含预制板）生产及销售，水泥、钢材、木材销售，生猪、牛、羊、淡水鱼养殖及销售等。乐源公司的15.94亩用地均系原营山县济川乡济川村3组的集体土地，其中包括郑乐园、郑福东及其亲属的承包地、租赁其他农户的承包地。 原营山县国土资源局认为乐源公司存在非法占用集体土地的行为，于2018年11月27日向乐源公司发出营国土资罚[听]（2018）22号《行政处罚听证告知书》，告知乐源公司陈述、申辩和要求听证的权利，同年12月17日发出营国土资听（2018）22号《听证通知书》，随后组织了听证。2019年12月20日，营山县自规局向乐源公司发出营资源规划[听]（2019）18号《行政处罚听证告知书》，并于2020年1月2日在营山县自规局四楼会议室组织了听证。听证主持人及听证员为营山县自规局工作人员蒋安成，书记员为曾淑兰。案件调查人李应林、易伟，听证申请人郑乐园及委托代理人张宏均到场参与听证。2020年3月13日，营山县自规局向乐源公司、郑乐园、郑福东发出营资源规划[听]（2019）2号《行政处罚听证告知书》，乐源公司、郑乐园、郑福东未提出听证申请。2020年3月24日，营山县自规局作出营资源规划罚〔2020〕2号《行政处罚决定书》，内容为“经查，你们于2000年左右，在未办理任何用地手续的情况下，持续占用营山县东升镇济川社区三组集体土地15.94亩堆放、加工沙石的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款、第三款等规定。……根据《中华人民共和国土地管理法》第77条的规定，决定处罚如下：1、退还非法占用的15.94亩土地给村组集体；2、没收4.68亩耕地上新建的建筑物和其他设施；3、并处非法占用的15.94亩土地每平方米20元的罚款，共计人民币212534元”。《处罚决定书》还告知如对处罚决定不服申请行政复议、提起行政诉讼的途径和期限。原告对处罚决定不服，提起行政诉讼，请求撤销处罚决定。 原审认为，根据《中华人民共和国土地管理法》的有关规定，对违反土地管理法的行为，由县级以上人民政府土地行政主管部门依法作出行政处罚。营山县自规局作为营山县人民政府土地行政主管部门，具有对辖区内违反土地管理法的行为进行行政处罚的法定职权。 依照《中华人民共和国土地管理法》第四条“国家实行土地用途管制制度。……严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。前款所称农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地……等；建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，……使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地”、第四十三条第一款“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；……”的规定，国家通过法律对土地使用用途作了严格规划管理，并制定了严格的审批程序。任何单位和个人使用土地，必须符合土地利用总体规划，特别是对农用地转为建设用地的，必须经有审批权的土地主管机关依法审批后才能使用，否则都属于非法占用土地。本案中，从郑乐园的陈述、案涉地块出租人的调查笔录、农村土地承包合同、协议书等，能证明乐源公司系租用集体土地修建。而郑乐园、郑福东租用集体土地修建乐源公司没有经过有审批权的土地主管机关审批，未取得土地使用权，也没有办理建设用地审批手续，其行为违反了上述法律的规定。 营山县自规局经过调查取证，查明乐源公司确系擅自占用集体土地修建，遂依照《中华人民共和国土地管理法》第七十七条的规定，对乐源公司、郑乐园、郑福东予以处罚，适用法律正确，处罚幅度适当。 营山县自规局在作出处罚决定前向乐源公司、郑乐园、郑福东送达了《行政处罚听证告知书》，告知其享有陈述、申辩、听证的权利，并应郑乐园的申请组织了听证，确认其存在违法占用集体土地的情形后作出行政处罚，符合法定程序。 综上，乐源公司、郑乐园、郑福东请求撤销行政处罚决定缺乏事实和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求”之规定，判决：驳回原告四川乐源建材有限责任公司、郑乐园、郑福东的诉讼请求。 上诉人上诉称，一、郑乐园、郑福东不是行政处罚的适格主体。被诉行政处罚决定的被处罚主体为乐源公司、郑乐园、郑福东，而郑乐园、郑福东仅系公司的法人及股东，其所行使的权利均系公司赋予，不应作为被处罚的主体。二、处罚程序严重违法。2018年11月27日被上诉人向上诉人送达营国土资罚[听]（2018）22号《行政处罚听证告知书》；2019年12月20日，被上诉人向上诉人送达营国土资罚[听]（2019）18号《行政处罚听证告知书》。上诉人收到听证告知书后，均依法向被上诉人提交听证申请书。根据《国土资源听证规定》第七条之规定，被上诉人在组织两次听证时，只有主持人，没有听证员，更没有指定记录人，程序严重违法。三、一审法院认定事实错误。1、上诉人租用了本社（济川乡济川村3组）集体土地用于发展乡镇企业。该土地属于上诉人郑乐园全家的承包地和本社农户的承包地，属于3组集体所有，是上诉人郑福东通过合法手续从本社承包户租用的，依法办理相关的营业执照，遵守国家法律法规，依法纳税，同时经过济川乡济川村村民委员会的同意，并与每户承包户签订了《租用土地协议书》，每年按合同约定支付租金，不存在任何的违法行为。2、根据国家相关政策，鼓励大力发展乡镇企业，同时上诉人已经营多年，但被上诉人并未告知上诉人需要补充资料。3、根据我国法律规定，被上诉人在法定期限内不提交答辩状应诉，就应当依法认定其没有证据、依据，违法事实成立。四、一审法院认定事实错误，导致适用法律错误。根据土地管理法第六十三条之规定，案涉土地属于3组集体所有，上诉人郑福东通过合法手续从本社承包户租用了该土地，依法办理相关的营业执照，属于合法经营，并没有行政处罚决定书上所认定的非法占用土地的事实。 综上所述，一审判决认定事实错误，适用法律、法规错误，请求撤销（2020）川1303行初197号行政判决书，改判支持上诉人一审的全部诉讼请求或发回重审。 被上诉人营山县自规局辩称，一审判决认定事实清楚，证据充分，适用法律正确。上诉人关于郑乐园、郑福东不是适格的被处罚主体的理由不成立。郑福东与村民签订了租地协议，是违法占地人，且乐源公司与郑乐园、郑福东的财务混同。听证程序符合法律规定，实际上主持人就是听证人员。上诉人当时确实兴办了乡镇企业，但现在已经不存在了。上诉人无任何证据证明其用地经过相关部门审批。请求依法驳回上诉,维持原判。 本院二审查明的事实与一审查明的事实一致。 同时查明，被诉行政处罚决定书上载明，证明违法事实的证据包括《土地利用总体规划截图》。被上诉人营山县自规局在二审中提交《土地利用总体规划截图》，载明用地单位乐源公司占地面积15.94亩，地址××镇××村××组，符合规划面积15.94亩，不符合规划面积0亩。 以上事实，有行政处罚听证告知书、行政处罚听证告知书、听证通知书、行政处罚决定书、土地租用协议、合同、营业执照、调查笔录、土地租赁合同、测绘图、土地利用现状截图、土地现状地类分类表、立案呈报表、接受调查通知书、责令停止违法行为通知书、关于限期关闭砂石场的通知、听证告知书、送达回证、听证申请书、听证通知书、听证笔录、行政处罚决定书、送达现场图片等证据予以佐证。 本院认为，本案的争议焦点是被上诉人营山县自规局向上诉人作出的行政处罚决定是否合法。 根据本案查明的事实，上诉人乐源公司、郑乐园、郑福东未经批准，在租用的土地上堆放、加工砂石的行为，已构成非法占用土地的事实清楚，证据充分。上诉人关于郑乐园、郑福东不应是行政处罚的适格主体的上诉主张，由于案涉土地系郑福东以个人名义租用后，开办建材厂，其子郑乐园在建材厂的基础上设立了乐源公司，郑乐园系乐源公司的法定代表人，郑福东系股东，其三者之间存在关联性，故被诉行政处罚决定认定乐源公司与郑乐园和郑福东共同实施了违法占地行为，并将其认定为被处罚主体，并无不当。 被上诉人营山县自规局在作出行政处罚前，依法进行了受理、调查取证；作出行政处罚听证告知书，告知上诉人有陈述、申辩和要求听证的权利；根据上诉人的申请依法组织听证；作出行政处罚决定后依法向上诉人进行了送达，处罚程序合法。 被上诉人营山县自规局根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条的规定，责令上诉人退还非法占用的土地，没收4.68亩耕地上新建的构筑物和其它设施，并处罚款，适用法律正确，本院予以支持。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项“人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；”的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人四川乐源建材有限责任公司、郑乐园、郑福东共同负担。 本判决为终审判决。 审判长  庄娟 审判员  刘伟 审判员  李旸 二〇二一年三月二十五日 书记员  刘唯