黑龙江省农垦中级法院行 政 判 决 书(2021)黑81行终8号上诉人（原审第三人）黑龙江省饶河农场，住所地黑龙江省饶河县饶河农场场部。法定代表人王绍峰，该场场长。上诉人（原审原告）王辉，男，1967年5月1日出生，汉族，住山东省威海市高区。被上诉人（原审被告）黑龙江省国土资源厅驻农垦总局国土资源局红兴隆分局，住所地黑龙江省友谊县农垦红兴隆管理局局直。法定代表人刘宏斌，该分局副局长。上诉人黑龙江省饶河农场（以下简称饶河农场）、王辉因与被上诉人黑龙江省国土资源厅驻农垦总局国土资源局红兴隆分局（以下简称红兴隆国土分局）不依法履行《国有建设用地使用权合同》一案，不服黑龙江省红兴隆人民法院（2020）黑8109行初9号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院查明，2011年11月17日,饶河农场为了完成整体搬迁、“撤队并点”、危旧房改造任务,经其申请，黑龙江省农垦红兴隆管理局计划委员会作出红垦局计复[2011]271号立项批复,同意饶河农场2012年在场部建设整体搬迁危房改造安置兴饶小区项目:建筑面积14218.00平方米,占地面积3532.00平方米,用地面积9460.00平方米,计划投资1400.00万元,资金来源:中央投资、农场和个人自筹三方共同投资。饶河农场对案涉建设用地使用权进行申请，经被告红兴隆国土分局审查，并于2012年8月11日经过了黑龙江省人民政府审批。2012年12月5日，红兴隆国土分局与饶河农场就案涉土地签订的《国有建设用地使用权出让合同》。依据以政府主导、政策扶持、社会参与的原则，饶河农场和王辉协商双方达成投资意向，但未签订合作开发建议协议，王辉对兴饶小区项目进行了实际投资建设。王辉于2012年11月20日向饶河农场财务科交纳了土地出让金496563.88元。2012年11月27日，饶河农场向红兴隆国土分局缴纳了土地出让金496563.88元。2013年4月11日，王辉向税务部门交纳国有土地使用权契税24828.19元。另查明，《国有建设用地使用权出让合同》签订前，案涉土地范围内存在民用平房住宅，至今未通过征收补偿；2010年5月还建有的一处猪舍，至今未拆除，导致王辉在建设兴饶小区时，2号楼和3号楼各2个单元，共计4个单元，无法进行建设。另外，案涉土地范围内于2011年还建有一栋车库。综上，案涉部分土地至今未达到建设条件。原审法院认为，人民法院审理行政协议案件，应当对被告订立、履行、变更、解除行政协议的行为是否具有法定职权、是否滥用职权、适用法律法规是否正确、是否遵守法定程序、是否明显不当、是否履行相应法定职责进行合法性审查。原告认为被告未依法或者未按照约定履行行政协议的，人民法院应当针对其诉讼请求，对被告是否具有相应义务或者履行相应义务等进行审查。《中华人民共和国土地管理法》第五十三条规定，经批准的建设项目需要使用国有建设用地的，建设单位应当持法律、行政法规规定的有关文件，向有批准权的县级以上人民政府自然资源主管部门提出建设用地申请，经自然资源主管部门审查，报本级人民政府批准。本案中，被告红兴隆国土分局作为黑龙江省人民政府派驻并行使县级人民政府自然资源主管部门的职能，具有主体资格和法定职权，案涉土地使用权的出让事宜经其审查并报黑龙江省人民政府批准，符合法定程序。故该《国有建设用地使用权出让合同》的有效性和合法性，本院予以确认。经审理，针对诉讼双方诉辩意见，本案焦点问题如下：一是案涉《国有建设用地使用权出让合同》的性质是行政协议还是民事合同，所引发的纠纷是行政诉讼还是民事诉讼的问题。本院认为，行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，行使行政职权，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法权利义务内容的协议，属于行政协议。国有土地出让协议，是土地管理部门为实现土地行政管理的目标，行使法律赋予的土地行政管理法定职权，与国有土地使用权的受让人签订的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政协议范畴，是最典型的行政协议，行政机关不依法履行、未按照约定履行协议行为，行政机关单方变更、解除协议引发的纠纷，应当属于行政诉讼的受案范围，应当通过行政诉讼的途径解决。二是原告王辉是否有权针对《国有建设用地使用权出让合同》提起行政诉讼的问题。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。结合本案查明事实，原告王辉虽然不是《国有建设用地使用权出让合同》签订的当事人，但王辉在该合同涉及的国有建设用地上进行了投资和建设，属于《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条第六项的情形，是行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”的情形，故原告王辉具有行政诉讼原告资格。三是被告红兴隆国土分局是否履行相应法定职责，即是否需要实现“净地”出让的问题。本院认为，出让前应处理好土地的产权、补偿安置等法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等动工开发所必需的基本条件，防止土地浪费。国土资源部《关于加大闲置土地处置力度的通知》中规定，实行建设用地使用权“净地”出让；国土资源部、住房和城乡建设部《关于进一步加强房地产用地和建设管理调控的通知》明确不得“毛地”出让；国土资源部《闲置土地处置办法》中规定，土地出让应当权利清晰、安置补偿落实到位，没有法律经济纠纷、地块位置、使用性质、容积率等规划条件明确、动工开发所必需的其他基本条件。可见，被告与饶河农场签订的《国有建设用地使用权出让合同》中虽然未约定案涉土地的交付条件，但相关政策、办法和制度明确了建设用地使用权需要“净地”出让的规定，应予贯彻和执行，故红兴隆国土分局在本案中未履行相应的法定职责，应当继续履行至建设用地达到“净地”出让的状态。况且本案涉及出让的建设用地范围内存在的车库和猪舍如均为违章建筑，就系红兴隆国土分局行政执法管辖的法定职责，应依法履职处理土地违法行为。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作，政府有关部门应当依照本条例的规定和本级人民政府规定的职责分工，互相配合，保障房屋征收与补偿工作的顺利进行；第十三条规定，房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回。由此可见，在签订和履行《国有建设用地使用权出让合同》期间，红兴隆国土分局应依法依规按职责分工、配合做好建设用地范围内民用住房的征收补偿工作，同时将该部分国有土地使用权收回后才能出让给受让人饶河农场，并对建设用地范围的违章建筑进行处理。四是原告王辉的经济损失应由谁来承担及政府回购住房的问题。本院认为，本案案涉的《国有建设用地使用权出让合同》签订双方为红兴隆国土分局和饶河农场。饶河农场作为国有建设用地使用权受让方，并向政府土地管理部门交纳土地出让金，该农场依法取得土地使用权。而原告王辉不是《国有建设用地使用权出让合同》的一方当事人，结合其向饶河农场交纳的项目为土地出让金款项的证据，能够证实饶河农场向政府土地管理部门交纳的土地出让金的款项来源为王辉，王辉还向税务部门交纳国有土地使用权契税，进而证实了王辉在案涉的建设项目中实际进行了投资。王辉与饶河农场达成的投资意向及具体实施建设过程中，所产生的纠纷和经济损失，以及本案《国有建设用地使用权出让合同》第十四条约定的“本同项下宗地范围内配套建设的经济适用住房、廉租住房等政府保障性住房，受让人同意建成后由政府回购方式履行”的问题，根据合同相对性原则，合同关系只能发生在特定的主体之间，一方合同当事人只能够向另一方当事人基于合同提出请求或提起诉讼。因王辉与红兴隆国土分局之间不存在行政合同关系，在本案中其不享有主张因红兴隆国土分局在履行《国有建设用地使用权出让合同》过程中违约应获得赔偿的权利，已建成的兴饶小区保障性住房按《国有建设用地使用权出让合同》由政府回购的条款，应由饶河农场按约定履行，王辉因此遭受的损失不应向红兴隆国土分局主张，可另行寻求司法救济途径。同时，红兴隆国土分局作为政府职能部门对政府回购条款的履行予以监督。红兴隆国土分局和饶河农场签订的《国有建设用地使用权出让合同》依法成立，对双方当事人具有法律约束力，签约双方，行使权利、履行义务应当遵循诚实信用原则，履行合同。红兴隆国土分局作为政府的职能部门，在加强诚信政府建设过程中，应当在遵守法律、行政法规，尊重社会公德，不得扰乱社会经济秩序，损害社会公共利益的前提下，严格全面履行《国有建设用地使用权出让合同》约定的义务。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十九条第一款的规定，判决：一、被告黑龙江省国土资源厅驻农垦总局国土资源局红兴隆分局继续履行《国有建设用地使用权出让合同》，使本合同中涉及的国有建设用地达到相应规范规定的出让条件。二、驳回原告王辉的其他诉讼请求。宣判后，饶河农场、王辉不服，在法定期限内提出上诉。饶河农场上诉称，一、一审法院认定事实错误。饶河农场与王辉之间是施工合同纠纷而不是联合开发合同纠纷，王辉仅仅是兴饶小区的施工投资方，不是联合开发投资方。王辉是挂靠黑龙江红兴隆农垦金桦建筑有限公司以承包的方式介入该小区建设施工，故此王辉不是《土地出让合同》的利害关系人，不具有原告主体资格；二、一审认定证据错误。一审法院对王辉提供的证据全盘认定和认可，对红兴隆国土分局提供的证据不予认可，导致偏听、偏认。综上，一审法院认定证据错误、认定事实错误。请求：请求二审法院依法撤销黑龙江省红兴隆人民法院（2020）黑8109行初9号行政判决，改判驳回王辉的诉讼请求。王辉上诉称，一、一审法院以“合同相对性原则”为据，驳回我的诉讼请求适用法律错误；二、一审法院已查明的违约事实，没有在判决结论上体现；三、一审法院在对证据的采纳和事实认定上有失偏颇。综上，一审判决适用法律错误，事实认定瑕疵。请求：1.撤销黑龙江省红兴隆人民法院（2020）黑8109行初9号行政判决，改判支持王辉的诉讼请求；2.一审、二审的诉讼费用由被上诉人承担。红兴隆国土分局未提交书面答辩状。二审期间上诉人饶河农场、王辉均为针对被诉行政协议是否有效未提交证据。经审理，本院确认原审判决认定的事实。本院认为：本案《国有建设用地使用权出让合同》行政协议争议案件，签订行政协议行为的实质是行政许可行为，是行政许可行为的协议化。人民法院审理行政协议争议案件，仅对行政协议签订的程序、内容是否合法，被诉行政机关是否全面履行行政协议进行司法审查。一审法院对《国有建设用地使用权出让合同》是否合法，红兴隆国土分局是否按照协议约定履行行政义务进行了全面的审查，审判程序符合法律规定；认定饶河农场与红兴隆国土分局签订的《国有建设用地使用权出让合同》合法有效，红兴隆国土分局没有依照约定全面履行协议的事实清楚，证据充分。饶河农场在一审时没有参加诉讼，其提出的上诉理由没有针对《国有建设用地使用权出让合同》是否有效、红兴隆国土分局是否全面按照约定履行协议提出，而是针对饶河农场与王辉之间存在何种民事法律关系提出的。不论王辉与饶河农场之间存在的是合作开发还是共同投资建设关系，均应依照约定履行各自的义务。王辉与饶河农场之间存在何种民事法律关系与本案不具有关联性，在本案中不予审查。饶河农场没有针对《国有建设用地使用权出让合同》是否有效、红兴隆国土分局是否全面按照约定履行协议提出上诉，其提出的上诉请求和理由不属于人民法院审理行政案件审查范围，依法不予支持。王辉提出的上诉请求与一审要求确认红兴隆国土分局继续履行《国有建设用地使用权出让合同》相互矛盾，不能成立，依法不予支持。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费100.00元，由上诉人黑龙江省饶河农场负担50.00元；上诉人王辉负担50.00元。本判决为终审判决。审判长  刘卫中审判员  刘红丽审判员  翟 拓二〇二一年三月十八日书记员  王薇薇附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项。