甘肃省高级人民法院行政裁定书（2020）甘行终438号上诉人（原审原告）尤学娃。委托代理人胡朝阳，甘肃曙明律师事务所律师。被上诉人（原审被告）永靖县人民政府，住所地：甘肃省永靖县刘家峡镇古城新区。法定代表人张自贤，该县政府县长。委托代理人孔令辉，永靖县自然资源局法规股股长。委托代理人罗琳才，甘肃本恒律师事务所律师。上诉人尤学娃因诉永靖县人民政府行政强制执行一案，不服甘肃省临夏回族自治州中级人民法院（2020）甘29行初7号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，本案现已审理终结。原审法院经审理查明，尤学娃系永靖县刘家峡镇上古村二社村民，其在永靖县古城路煤建公司一煤厂东侧、铁路东侧自建房屋一处。因古城路修建，原永靖县城乡建设环境保护局经调查发现该房屋无土地使用证、规划用地许可证、建设工程规划许可证，属于违章建筑。1999年10月7日，该局作出处理决定书，限尤学娃在接到处理决定通知后立即拆除修建的房屋，并告知其不履行决定的后果及享有的申请复议或诉讼权利。因尤学娃未在限期内自行拆除所建房屋，也未就处理决定申请复议、提起诉讼，原永靖县城乡建设环境保护局于1999年10月23日向永靖县人民法院申请强制执行，该院经审查后于10月26日立案（1999永法执初字第108号），于10月29日作出执行通知书，限尤学娃于11月1日前自行拆除所建房屋。因尤学娃未在限期内履行，11月25日，永靖县人民法院对尤学娃所建房屋进行了强制拆除。执行中，因尤学娃阻拦，该房屋实际并未完全拆除，公路修建也未全部占用该房屋及土地，尤学娃所建房屋部分拆除后，尤学娃一直未在此居住，也未补办建房审批手续。2014年，因公路继续拓宽，需对尤学娃所建房屋未被拆除部分全部推倒。原永靖县国土资源局于2014年8月21日作出《土地违法案件行政处罚决定书》（永国土监字[2014]第005号），查明因尤学娃未经批准擅自占用土地184.7平方米，决定限尤学娃七日内自行拆除违法建筑并恢复土地原貌。8月25日尤学娃就该处罚决定向原临夏州国土资源局申请行政复议，该局于10月20日作出复议决定书（临州国土资复[2014]001号），认为永国土监字[2014]第005号处罚决定认定事实清楚，但违反法定程序，决定撤销永国土监字[2014]第005号《土地违法案件行政处罚决定书》。2014年12月4日，尤学娃向永靖县国土资源局提出赔偿申请，要求对其房屋、宅基地及麦场地予以赔偿。12月11日，该局就尤学娃提出的赔偿申请作出答复，建议其按照司法程序进行诉讼。2015年6月12日，尤学娃将该局诉至永靖县人民法院，要求赔偿损失。经永靖县人民法院两次审理，原审法院以（2016）甘29行终34号行政判决维持了永靖县人民法院（2016）甘2923行初3号行政判决，驳回尤学娃的诉讼请求。2016年，尤学娃起诉永靖县人民政府，请求赔偿其损失，经原审法院审理以原告主体不适格为由裁定驳回起诉，尤学娃不服上诉至甘肃省高级人民法院，二审经审理认为尤学娃单独提起行政赔偿前未先向行政机关提出请求，原审法院裁定驳回起诉的结果正确，故裁定驳回尤学娃的上诉。本院二审期间，尤学娃向原审法院起诉永靖县人民政府，请求判决确认永靖县人民政府强拆尤学娃房屋、强征宅基地行为违法。原审法院经审理作出（2018）甘29行初11号行政判决，确认永靖县人民政府2014年强制征用尤学娃土地的行为违法，驳回尤学娃的其他诉讼请求。宣判后，原、被告均不服，向本院提起上诉，本院二审作出（2019）甘行终194号行政裁定，以一审认定事实不清、违反行政诉讼“一案一诉”原则为由撤销（2018）甘29行初11号行政判决，发回重审。重审中，原审法院经向尤学娃进行释明，尤学娃明确其诉讼请求为要求确认永靖县人民政府于2014年强占其宅基地的行政行为违法。另查明，调取的档案显示，尤学娃名下集体土地建设用地使用权登记卡记载：地块位于××县二社，用地面积200平方米，其中建筑占地115平方米，土地用途为住宅，用地类别为荒滩地，家庭人口为四人，四至无记载，无登记时间；地籍调查表记载：土地位于××县二社，批准用途为宅基地，实际用地面积200平方米，实际用途为住房，四至无记载，无调查时间。1993年6月20日，原永靖县土地局向尤学娃收取了宅基地管理费40元，权测费10元，票据备注一栏记载“非耕地”。1999年在调查处理尤学娃违章修建房屋时，尤学娃在永靖县城建部门的询问笔录中以及在永靖县法院的询问笔录中，同意拆除自建房屋，但要求重新划批宅基地并给付拆迁费。1999年11月26日，永靖县人民政府土地登记审批表记载尤学娃名下办理了148.72平方米的国有土地使用证，该土地位于永靖县古城商贸街，用途为住宅，在发证机关批准意见一栏记载该宗地因牵扯到古城拓宽改建，原属商业用地，经县政府协调相关部门，同意以城镇住宅办理登记，并加盖了永靖县人民政府土地登记专用章。2014年7月，在原永靖县国土资源局制作的询问笔录中，尤学娃自述1999年其原有的宅基地200平方米被强制拆除后兑换为古城路148.72平方米土地。其后，尤学娃在2014年8月13日制作的申辩材料中自述其位于古城路太极镇彩门以西30米处220平方米宅基地一处在1999年永靖县法院强制拆除时，用古城街149平方米国有土地进行了置换。原审法院认为，根据双方诉辩及提交的证据，本案争议焦点为：1、本案所涉土地性质属于国有还是集体，即尤学娃是否对涉案土地享有使用权；2、尤学娃于1999年取得的永靖县古城商贸街148.72平方米的国有土地是否系对本案所涉土地的置换；3、永靖县人民政府2014年对本案所涉土地的占用行为是否合法。关于本案所涉土地性质属于国有还是集体，即尤学娃是否对涉案土地享有使用权的问题。尤学娃主张其于1993年即已取得案涉土地的建设用地使用权，根据当时实行有效的《中华人民共和国土地管理法》（1988年修正）第五条规定“国务院土地管理部门主管全国土地的统一管理工作。县级以上地方人民政府土地管理部门主管本行政区域内的土地的统一管理工作，机构设置由省、自治区、直辖市根据实际情况确定。乡级人民政府负责本行政区域内的土地管理工作。”第十四条规定“国家建立土地调查统计制度。县级以上人民政府土地管理部门会同有关部门进行土地调查统计。”根据上述法律规定，县级以上人民政府土地管理部门具有对本行政区域内的土地进行管理和调查统计的职责。永靖县人民政府提交的1988年全国土地调查图、2008年全国第二次土地调查图中，永靖县国土资源局作为该县土地管理部门对案涉土地属于国有作出了明确的说明。尤学娃主张案涉土地原系其承包的耕地，属于集体所有，其已取得案涉土地的建设用地使用权。根据上述法律第三十八条规定“农村居民建住宅，应当使用原有的宅基地和村内空闲地。使用耕地的，经乡级人民政府审核后，报县级人民政府批准；……”尤学娃认为案涉土地为其合法取得的宅基地，但仅有土地管理部门填写的建设用地使用权登记卡、地籍调查表，而且从两份表格填写的内容中无法确定系案涉土地。案涉土地如系尤学娃主张的承包耕地，根据上述法律规定，需要获得永靖县人民政府的批准，否则不能认为尤学娃已经取得了案涉土地的建设用地使用权。另外，1999年对尤学娃作出的在案涉土地上违章修建房屋处罚中也明确其所建房屋未取得用地规划许可。据上，根据本案现有证据，案涉土地应该认定系国有土地，尤学娃对该块土地并无合法的建设用地使用权，对其主张不予支持。关于尤学娃于1999年取得的永靖县古城商贸街148.72平方米的国有土地是否系对本案所涉土地的置换的问题。尤学娃在申请宅基地尚未被批准，不享有案涉土地建设用地使用权的情况下，私自修建房屋，该行为已在1999年被相关部门进行了处罚，人民法院也以强制拆除的方式对私建房屋进行了部分拆除，尤学娃私建房屋的行为已由国家行政、司法机关作了否定性评价。但同时，永靖县人民政府考虑到尤学娃所建房屋系其唯一居住场所，以及房屋本身的价值，在古城商贸街为其审批了住宅用地，并及时予以登记颁证，保障了其居住生存的权利。对此，根据查明的事实，尤学娃在1999年、2014年在相关部门的询问协商过程中以及其制作的书面材料中均自述认可其名下古城商贸街的148.72平方米土地系对案涉土地的置换，其取得该土地的使用权并修建房屋居住，也符合“一户一宅”的土地政策。据上，应该认定永靖县人民政府对案涉土地在1999年时就以土地置换方式完成了补偿。尤学娃主张其获得的置换土地系对其他土地的补偿，不符合本案事实，对该主张不予采信。关于永靖县人民政府2014年对本案所涉土地的占用行为是否合法的问题。根据本案查明的事实，尤学娃在案涉土地上修建的房屋因未获得建设许可，于1999年被相关部门认定为违章建筑并申请人民法院进行了强制拆除，同时以土地置换的方式进行了补偿。自此，尤学娃已对案涉土地上房屋不再享有权益。2014年永靖县人民政府的征收行为系对永靖县太极镇大庄村集体土地的征收，案涉土地因属于国有并不在征收范围内，此次征收中尤学娃被推倒的房屋为1999年未拆除完毕剩余的房屋，系永靖县人民政府行使正当的处置权利。据上，因尤学娃对案涉土地无合法权利，永靖县人民政府占用案涉土地的行为属于对国有土地的合法利用，不存在违法。至于尤学娃主张除案涉“宅基地”之外的“麦场”土地，无事实和法律依据，不在本案审查范围之内。综上所述，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”第二十五条第一款规定“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，尤学娃对永靖县人民政府2014年占用案涉土地的行为提起诉讼，因其并未取得案涉土地的合法使用权，且其在该土地上修建的房屋系违章建筑并已被置换补偿，其与永靖县人民政府2014年占用案涉土地的行为之间不具有利害关系，不符合上述法律关于原告主体资格的规定，不符合行政诉讼的起诉条件。经原审法院审判委员会讨论决定，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项之规定，裁定驳回尤学娃的起诉。上诉人尤学娃上诉称：1.原审裁定将案由列为“房屋行政强制一案”是错误的。2.原审裁定认定“永靖县人民政府对案涉土地在1999年以土地置换方式完成了补偿”属于认定事实错误。3.上诉人的房屋被强拆，宅基地被强征，政府未给任何补偿。4.上诉人因建设住宅的需要，向永靖县国土局申请在自己承包的土地上申请宅基地，并提交了申请和相关材料，太极镇土地管理所也进行了地籍调查、测量、填写了调查表，上诉人也依法缴纳了宅基地管理费和权测费。但政府至今未颁发集体土地使用证。原审认定案涉土地应认定为国有土地，属于认定事实错误。5.被上诉人实施强占宅基地过程中，未履行任何法定程序。请求撤销原审裁定。被上诉人永靖县人民政府答辩称：1.案涉土地系国有土地不是集体土地，尤学娃对该土地不享有集体土地建设用地使用权。上诉人与案涉土地之间不具有法律上诉的利益，不具备适格的诉讼主体资格。2.由于上诉人主张的“宅基地”尚在审批过程中，故在1996年古城街拓宽改造时为了更好开展工作，并考虑到上诉人的实际情况，政府在××街了148.72平方米的土地使用权予以适当补偿，并核发了土地使用证。3.本次项目土地征收行为完全合法。因案涉土地性质为国有土地，故不是本次土地征收的对象。请求驳回上诉，维持原裁定。本院二审查明的事实与原审查明的事实一致，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”该法第四十九条规定“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”据此，原告提起行政诉讼，必须有相应的事实根据且与被诉行政行为之间具有利害关系。本案中，尤学娃提起诉讼，请求确认永靖县人民政府于2014年强占其宅基地的行政行为违法。故本案是否符合起诉条件需从尤学娃的起诉是否有事实根据即永靖县人民政府是否存在强占宅基地的行为和原告是否具有主体资格即尤学娃与永靖县人民政府所实施的行为之间是否具有利害关系两个方面审查。根据永靖县人民政府提交的土地分布图、土地流转合同书，尤学娃的承包地分别位于天花沟、二级弯和长流子处，案涉土地并非尤学娃持有的土地承包经营权证书中的土地。从永靖县人民政府提交的1988年全国土地调查表来看，案涉土地性质为国有土地。尽管在1993年尤学娃就案涉土地向太极镇提交了宅基地申请，但仅有登记卡和地籍调查表等，且该申请并未获得有权部门审批。故案涉土地并非尤学娃的“宅基地”，尤学娃请求确认永靖县人民政府强占其“宅基地”的起诉没有事实根据。关于永靖县人民政府占用案涉土地与尤学娃之间是否具有利害关系的问题。根据原审查明的事实，尤学娃在案涉土地上修建的房屋，于1999年被有关部门认定为违法建筑，申请人民法院进行了强制拆除，并以土地置换的方式对尤学娃进行了补偿。因案涉土地本身属于国有土地，尤学娃亦无证据证明其对案涉土地享有使用权，故尤学娃与永靖县人民政府占用案涉土地行为之间没有利害关系，不具有提起本案诉讼的原告资格。综上，尤学娃提起的本案诉讼不符合起诉条件，原审裁定结果并无不当。上诉人的上诉理由均不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 徐文娟审判员 吕 强审判员 赵静莉二〇二一年三月二十四日书记员 周琪琳