南宁铁路运输中级法院 行 政 赔 偿 判 决 书 （2021）桂71行赔终6号 上诉人（一审原告）李双娇，女，1999年10月9日出生，汉族，住广西壮族自治区柳州市鱼峰区。 委托代理人莫华行，男，1970年1月6日出生，壮族，住广西壮族自治区柳州市鱼峰区。 委托代理人吴谷霞，女，1983年6月25日出生，壮族，住广西壮族自治区柳州市鱼峰区。 上诉人（一审被告）柳州市城市管理行政执法局，住所地广西壮族自治区柳州市海关路西一巷2号。 负责人黄庆麟，局长。 委托代理人周杰东，该局柳东分局工作人员。 委托代理人覃永香，广西传金律师事务所律师。 上诉人李双娇与上诉人柳州市城市管理行政执法局（以下简称市城管执法局）因行政赔偿一案，不服柳州铁路运输法院作出 -2- 的（2020）桂7101行赔初54号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2021年1月29日公开开庭审理了本案。上诉人的委托代理人莫华行、吴谷霞，上诉人市城管执法局的委托代理人周杰东、覃永香到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审法院审理查明，李双娇的房屋位于柳州市鱼峰区，在未取得建设规划许可证的情况下，在柳州市鱼峰区房屋。2017年7月4日，柳州市柳东新区征地拆迁和房屋征收补偿服务中心委托广西江南测绘科技有限公司柳州分公司对李双娇的房屋进行测绘并制作了《房屋分层平面图》，包含有李双娇及李双娇父亲李云红的房屋，其中李双娇所建房屋为2＃栋三层砖混结构房屋，砖混结构建筑面积346.68平方米。柳州市鱼峰区雒容镇南庆村民委员会出具证明，记载李双娇在该村屯宅基地上建造房屋一栋三层，占地面积115.56平方米，建筑面积346.68平方米。2019年1月4日，市城管执法局将涉案房屋予以强制拆除。李双娇不服市城管执法局实施的强制拆除行为，于2019年1月22日向柳州市人民政府提起行政复议，柳州市人民政府于2019年2月26日作出柳政复字〔2019〕99号《柳州市人民政府行政复议决定书》，认为市城管执法局拆除李双娇的房屋的行为属程序违法，决定确认市城管执法局该强制拆除李双娇房屋的行为违法。2019年4月29日，李双娇向市城管执法局申请赔偿，市城管执法局于2020年6月30日作出柳城管偿决字〔2020〕39号《不予赔 -3- 偿决定书》，李双娇不服，提起本案行政赔偿诉讼，请求：1.撤销市城管执法局作出的柳城管偿决字〔2020〕39号《不予赔偿决定书》；2.市城管执法局恢复李双娇被违法强拆的房屋原状或赔偿被违法拆的砖混结构房屋的重置成本价款866700元；装修费用人民币520020元。(以上赔偿不包括宅基地价值）；3.市城管执法局赔偿李双娇被违法强拆的房屋所造成生活和生产用品的损失10350元(详见理赔清单）；4.市城管执法局赔偿李双娇被违法强拆的房屋所造成的精神损失100000元；赔偿数额共计人民币1497070元；5.市城管执法局赔偿李双娇房屋被强制拆除之日起至赔偿款履行完毕之日止的利息（按同期银行定期年利率计算）。 另查明，2011年11月17日，广西壮族自治区人民政府以桂政土批函〔2011〕699号批准征收集体土地33.2029公顷，南庆村六昭屯在征收范围内。随后，柳州市人民政府发布了〔2011〕第52号、〔2012〕第30号《柳州市人民政府公告》，原柳州市国土资源局针对上述公告先后颁布《柳州市国土资源局征地补偿安置方案公告》（〔2011〕第67号）、《柳州市国土资源局征地补偿安置方案公告》（〔2012〕第36号），对柳州市（雒容镇）2011年第八批次镇建设用地，住宅用地，雒容镇南庆村凉水塘屯、六昭屯、水闷屯共计33.2029公顷的土地进行征收及补偿安置。2017年9月，柳州市人民政府审批了《柳州市（雒容镇）2011年第七批次镇建设用地、柳州市（雒容镇）2011年第八次批次镇建设用地、柳州市（雒容镇）2012第九批次镇 -4- 建设用地涉及南庆村六召屯集体土地上房屋拆迁补偿安置方案》（以下简称拆迁补偿安置方案），该方案第四条第二项规定，无证房屋被拆迁人在规定的拆迁期限内办理完征收手续并搬迁完毕交出房屋的，按砖混400元/平方米，砖木300元/平方米补偿。该方案附件四房屋以外其它地面附属物的补偿标准，砖石化粪池60元/平方米。李双娇与柳州市柳东新区征地拆迁和房屋征收补偿服务中心并未就涉案房屋拆迁达成安置补偿方案。 一审法院认为，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第七条的规定，行政机关及其工作人员行使行政职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，该行政机关为赔偿义务机关。第十四条第二款规定，赔偿请求人对赔偿义务机关作出的不予赔偿决定不服，应向人民法院提起行政赔偿诉讼。本案中，市城管执法局对李双娇的房屋进行强制拆除的行为已经被柳州市人民政府行政复议决定书确认违法。之后，李双娇向市城管执法局申请行政赔偿，市城管执法局以房屋为违法建筑为由不同意赔偿损失。现李双娇起诉市城管执法局要求赔偿，市城管执法局作为本案被告，主体适格，予以确认。 根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款的规定国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。本案中，市城管执法局的强拆行为已经被生效复议决定书确认违法，故李双娇有取得国家赔偿的权利。涉案房屋已经被拆除，房屋所在的土地已经被依法征收并进行规 -5- 划，故李双娇要求市城管执法局对房屋恢复原状的诉请，不予支持。因涉案房屋所在的土地已经被纳入土地征收范围，市城管执法局的强拆行为导致李双娇未能按照拆迁补偿安置方案的规定得到相应的补偿，为体现公平原则，对李双娇的赔偿参照拆迁补偿安置方案的相关项目及标准予以确认。针对李双娇提出的赔偿请求，具体评析如下： 1.房屋的赔偿。本案中，李双娇称其房屋系其在宅基地上建设的合法建筑，但李双娇提交的村委证明只能说明其在该村建设有房屋，不能证明其建设的房屋已经依法得到了批准，故李双娇的该意见不予采纳。关于房屋的面积，李双娇提交的村委证明中记载的面积与柳东新区征地拆迁和房屋征收补偿服务中心委托的测绘单位进行的测绘面积均为346.68平方米，予以认可。李双娇主张的房屋价格无据，不予支持。故对李双娇房屋的赔偿，参照拆迁补偿安置方案第四条第（二）项，无证房屋砖混按400元/平方米补偿。李双娇房屋应得的赔偿为：346.68平方米×400元/平方米=138672元。2.房屋附属设施的赔偿。对于李双娇主张的化粪池属于房屋的基本附属设施，虽然李双娇无法举证证实，但根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，李双娇无法举证房屋的基本附属设施是市城管执法局违法强拆所致，故对李双娇上述主张，按照拆迁补偿安置方案附件四房屋以外其它地面附属物的补偿标准予以支持，李双娇在房屋赔偿清单中并未提供化粪池的尺寸，故酌情确定化粪池的损失为600元。3.关于装饰装修的赔偿，在计算房屋的损失按400元/平方米进 -6- 行计算已包括普通装饰装修成本，故对李双娇的该项诉请不予支持。4.物品损失，李双娇并无证据证实其主张的物品存在，考虑到李双娇主张的学习资料、成人衣服、板凳均是生活必需品，其举证不能亦是市城管执法局违法强拆所致，故酌情确定李双娇的损失为5000元。5.其他损失。虽然涉案房屋系无证房屋，但市城管执法局违法强拆，李双娇需要搬离涉案房屋并寻找住所由此必然产生一定费用，故酌情给予李双娇临时过渡费3000元。关于李双娇主张的精神损失费、利息和搬迁费无事实法律依据，不予支持。 综上，李双娇应得的赔偿合计为147272元。关于李双娇第一项撤销市城管执法局作出《不予赔偿决定书》的诉讼请求，因市城管执法局对李双娇作出的行政赔偿决定仅系赔偿义务机关对赔偿请求人的赔偿请求进行先行处理的程序性行为，故并非可复议和诉讼的行政行为。本案中，李双娇提出该项请求，其实质仍是要求行政赔偿。《中华人民共和国国家赔偿法》第十四条第二款对单独提起行政赔偿诉讼作了规定，赔偿请求人可以自赔偿义务作出赔偿或者不予赔偿决定之日起三个月内，应向人民法院提起诉讼。因此，李双娇要求撤销不予赔偿决定，缺乏法律依据，不予支持。综上，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条第四项、第三十二条第一款、第三十六条第八项之规定,判决市城管执法局向李双娇赔偿损失147272元；驳回李双娇的其他赔偿请求。 上诉人李双娇上诉并答辩称，一、一审法院依据的桂政土批 -7- 函（2011）699号批文是过期的失效批文，因此该批文不能针对李双娇产生约束力。且在本案中，拆迁部门未与李双娇达成拆迁协议，并未依法作出房屋征补决定，而是以非法方式强行拆除被征收人房屋，强拆行为被确认违法后应当依法给予被征收人公平合理的赔偿。二、根据《土地管理法》第三十三条规定，李双娇的土地属于已划的基本农田，不是国家重点工程项目建设需要，不能纳入征收范围。结合当时的现实情况，征收批文在没有取得合法有效的情形下，市城管执法局必须恢复李双娇房屋原状。如果市城管执法局认为征收批文有效，那必须按照国有土地房屋征收标准赔偿。三、依照《土地管理法》第四十八条规定，征收土地应当给予公正、合理的补偿，保障被征地农民原有生活水平不降低，长远生活有保障。李双娇请求房屋重置价2500元/平方米加装修1500元/平方米，共计4000元，并安排有宅基地建房，如果没能安排宅基地建房，必须要参照国有土地上房屋征收补偿标准赔偿。综上，李双娇认为一审法院认定事实不清，适用法律错误，应当予以撤销，遂上诉请求：1.撤销一审判决；2.判决市城管执法局向李双娇赔偿违法强行拆除房屋造成的房屋损失和物品损失。 上诉人市城管执法局上诉并答辩称，一、一审法院认定错误。1.错误认定李双娇为本案赔偿权利人。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第三十六条第八款规定，取得赔偿权利人是受害人。本案李双娇诉请的基础是其对涉案财产的所有权，但其在一审过程中未提交任何证据证明其是涉案房屋及其他财产的 -8- 所有权人。2.错误认定市城管执法局强制拆除行为导致李双娇未能按照拆迁补偿安置方案的规定获得相应补偿错误。一审判决认为，因为市城管执法局强制拆除李双娇的房屋，所以李双娇未能按照拆迁补偿安置方案的规定获得相应补偿。对于此点李双娇未提供证据证明，一审法院也未调取相关证据予以证明，同时，一审庭审中已查明李双娇自己放弃了通过拆迁安置补偿程序获得相应补偿权益，一审法院把李双娇自己放弃的权益归咎为市城管执法局的过错，存在明显错误。一审法院该认定无事实和法律依据。3.使用拆迁补偿安置方案的相关项目及标准错误。本案依据的是《中华人民共和国国家赔偿法》及相关司法解释，而拆迁补偿安置方案依据的是《国有土地上房屋征收与补偿条例》及相关法规，这是两个不同的法律关系。一审判决未适用《中华人民共和国国家赔偿法》及相关司法解释对于赔偿方式、标准的规定，而适用其他法律做出本案赔偿项目与金额，认定错误。即使一审法院适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》审理本案，根据该条例第二十四条的规定，违法建筑也应不予补偿。4.一审判决对赔偿数额认定及计算错误。二、“村委证明”无证明力，一审法院程序错误，该证明不应作为一审法院的判案依据。1.村委证明频繁出现于多起南庆村村民所涉行政案件中，该证明存在字迹不统一、格式不统一、村小组长无签名仅有四人印章等影响真实性判断的情形。2.“村委证明”不具备合法性，不具备证据效力，一审法院未经审查就根据该证明进行认定，违反程序规定，对事实认定也有误。三、一审法院法律适用错误。1.一审法院适用《中 -9- 华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第八项错误，对该规定中“直接损失”的理解存在错误。2.一审法院未正确适用《中华人民共和国国家赔偿法》第二条。根据该条规定国家赔偿的是侵犯合法权益造成的损害。一审判决所列建筑物、构筑物均未办理土地使用证、建设工程规划许可证，应为违法建筑，并非李双娇的合法权益。因此，不应取得国家赔偿的权利。3.一审法院参照拆迁补偿安置方案的相关项目及计算标准本案赔偿无法律依据。综上，上诉请求:依法撤销一审判决第一项，发回重审或依法改判驳回李双娇的全部诉讼请求。 二审审查期间，李双娇对一审判决查明的事实“另查明，2011年11月17日，广西壮族自治区人民政府以桂政土批函〔2011〕699号批准征收集体土地33.2029公顷”有异议，认为该批文是无效的。市城管执法局对一审判决查明的事实没有异议，但认为遗漏查明“柳州市人民政府已经提供位于柳州市鱼峰区”的事实，主张李双娇原房屋内的物品存放在安置房内，且物品未被损毁，可以正常使用。市城管执法局在二审期间未提交新证据。李双娇向本院提交三组证据，第一组证据：1.雒容镇南庆村六昭屯地亩图复印件1份；2.照片复印件1份；3.土地延包合同复印件1份。以上证据证明基本农田的真实性。第二组证据：1.1996-2010年雒容镇土地利用总体规划图复印件1份；2.六昭屯地亩图复印件1份；3.雒容镇基本农田保护区公告牌公布基本农田总面积6515.93公顷包含南庆村六昭屯基本 -10- 农田在内复印件1份；4.土地延包合同书复印件1份。以上证据证明基本农田的真实性。5.征收土地协议书复印件1份，证明集体土地总亩数。6.购房合同复印件1份，证明周边市场房屋价格。第三组证据：1.桂政土批函［2011］699号文复印件1份；2.柳州市（雒容镇）南庆村六昭屯地亩图复印件1份1份；以上证据证明涉及包含有基本农田在内，该批文属于无效批文。经质证，市城管执法局对以上第一、二组的全部证据以及第三组证据的证据1的真实性、合法性、关联性均不认可。认为上述证据不是行政诉讼法规定的新证据，且本案不是征收补偿纠纷，以上证据与本案无关。对第三组证据的证据2的真实性无异议，从该证据反映的房屋照片证实了李双娇的房屋和邻居的房屋之间没有空地，没有地方建设水井、化粪池、沼气池。所以这些附属设施不存在。市城管执法局庭后提交物品清点清单、李双娇安置房内的物品照片及执法记录仪拍摄的视频等3份材料，拟证明李双娇房屋内的物品已搬入安置房内。 经审查认为，李双娇并未提交有效证据确认涉案的批复或安置方案无效，且本案系行政赔偿诉讼，并不涉及征收土地的合法性审查，故对李双娇关于“桂政土批函〔2011〕699号批准征收集体土地33.2029公顷”的异议不予采信。针对市城管执法局认为遗漏查明的事实，因市城管执法局在一审时未提出上述事实，且该部分事实并不影响本案的最终认定，故不属于遗漏查明的事实。针对李双娇在二审期间提交的证据，本案系因强制拆迁涉案房屋所引起的行政赔偿之诉，不涉及征收土地的合法性审查。上 -11- 诉人在一审程序中无正当事由没有提交而在二审中提交的证据，且与本案审查内容无关联性，根据《最高人民法院关于适用的解释》第三十五条第二款之规定，二审法院对上述证据不予接纳。市城管执法局庭后提交的3份材料仅反映了物品的现状，不能证明其在强制拆除过程中已尽到慎重、妥善之注意义务，也不能证明市城管执法局制作了物品清单和通知李双娇到场的事实，故本院对上述材料不予采纳。经审查，本院确认一审法院确认的证据合法、有效，可以作为定案依据。据此，本院二审查明的事实与一审法院查明的事实一致。 本院认为，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款的规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。该法第七条的规定，行政机关及其工作人员行使行政职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，该行政机关为赔偿义务机关。本案中，市城管执法局强制拆除李双娇房屋的行为已经被柳州市人民政府行政复议决定书确认违法。故李双娇有权对因市城管执法局违法强制拆除其房屋所造成的损失申请行政赔偿，市城管执法局应承担赔偿责任，李双娇是本案适格原告，市城管执法局是本案适格被告。市城管执法局提出一审判决错误认定李双娇为本案赔偿权利人的上诉主张于法无据，本院不予支持。 关于赔偿标准如何确定的问题。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条规定，侵犯公民、法人和其他组织的财产权 -12- 造成损害的，按照下列规定处理：（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。“直接损失”是指行政行为造成的实际损失，由于涉案房屋所在的土地已经被纳入土地征收范围，则当事人的直接损失应当包括当事人因违法强拆行为造成的直接财产损失和在正常的征收补偿程序中依据安置补偿方案既得的利益，包括搬迁、临时安置以及其可以获得的补助等损失。鉴于本案是因违法强拆房屋行为引发的行政赔偿诉讼，人民法院应当结合违法行为类型与违法情节轻重，综合协调适用《中华人民共和国国家赔偿法》规定的赔偿方式、赔偿项目、赔偿标准与涉案拆迁补偿安置方案规定的补偿方式、补偿项目、补偿标准，依法、科学地确定赔偿项目和数额，让当事人得到的赔偿不低于其依照拆迁补偿安置方案可以获得的补偿数额，确保其得到公平合理的补偿。根据上述法律规定，当事人在正常征收补偿程序中依法和依据拆迁补偿安置方案应当得到的利益损失，均属于其受到的直接损失，也应当由市城管执法局参照补偿方案依法予以赔偿。因此，一审法院参照拆迁补偿安置方案的相关项目及标准确定对李双娇给予赔偿，并无不当，本院予以支持。 关于本案应否按照有关国有土地上房屋征收补偿标准（即房屋市价）进行赔偿的问题。首先，本案是因市城管执法局违法拆迁房屋引发的行政赔偿，不是集体土地上的房屋征收补偿。其次，《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款规定“征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在 -13- 地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予支持，但应当扣除已经取得的土地补偿费”，该款规定的适用条件是集体土地征收时，未对原集体土地上的房屋进行征收补偿，时隔多年后又对原集体土地上的房屋进行征收，征收时，包括被征收房屋所在的土地已经征为国有土地。而从全案查明的事实和现有证据看，本案不具上述条件。李双娇房屋是集体土地上建造的房屋，李双娇主张按照国有土地上周边房地产价格予以赔偿无事实和法律依据，本院不予支持。 关于房屋损失的赔偿问题。本案中，李双娇提交的村委证明只能说明其在该村建设有房屋，不能证明其建设的房屋已经依法得到了批准，其建造房屋没有《集体土地建设用地使用证》，也未经建设规划许可部门批准，对其房屋的赔偿，一审法院参照拆迁补偿安置方案第四条第（二）项，无证房屋砖混按400元/平方米补偿。关于房屋面积的确认，以拆除前形成的测绘报告为依据，确认李双娇房屋砖混面积为346.68平方米。李双娇的房屋损失计算为：400元/平方米×346.68平方米=138672元。以上房屋的赔偿数额138672元，并无不当，本院予以支持。 关于房屋内物品损失的赔偿问题。市城管执法局在强制拆除过程中，本应依法妥善处置并保全证据，制作物品清单，以证明其在强制拆除过程中已尽到慎重、妥善之注意义务，对被拆除房屋中合法财产已予清空并妥善处理。但在本案中，市城管执法局未能提交相关证据，故其应当承担举证不能的法律后果。因此， -14- 一审法院根据《最高人民法院关于适用的解释》第四十七条第三款规定，对涉案房屋内物品损失，结合当事人的主张和在案证据，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验、生活常识等，酌情确定物品损失5000元，并无不当，本院予以支持。 关于房屋所涉附属设施的赔偿，李双娇在《房屋赔偿清单》中主张化粪池属于房屋的基本附属设施，虽然李双娇无法举证证实，且未提供化粪池的尺寸，但鉴于其无法举证房屋的基本附属设施是市城管执法局违法强拆所致，且该附属设施在一般农村房屋均具备，一审法院按照拆迁补偿安置方案附件四房屋以外其它地面附属物的补偿标准酌情确定化粪池的损失为600元，并无不当，本院予以支持。 关于房屋装饰装修的赔偿，一审法院结合诉请事项，赔偿清单及在案证据审查，参照拆迁补偿安置方案标准，针对涉案房屋的特征和客观属性，在计算房屋的损失按400元/平方米进行计算已包括普通装饰装修成本。一审法院上述处理意见符合客观实际，并无不当，本院予以支持。 关于其他损失的赔偿问题。一审法院参照拆迁补偿安置方案第八条规定，确认临时过渡费等属当事人直接损失，根据案件实际情况，从有利于当事人利益出发，按就高不就低原则，比照李双娇在正常情况下配合政府拆迁工作，可以获得临时过渡费等相关补助，给予相应赔偿3000元，处理并无不当。关于李双娇主张的精神损失费及利息等，无事实和法律依据，本院不予支持。 -15- 综上，李双娇应得赔偿合计147272元。一审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律、法规正确，应予维持。上诉人李双娇、上诉人市城管执法局的上诉请求和理由均不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本判决为终审判决。 审 判 长 桂     彤 审 判 员 张  红  娟 审 判 员 贝  黄  欢 二〇二一年三月三十日 法官助理 洪  文  慧 书 记 员 唐览月、符贵芳 -16- 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销。