海南省海口市中级人民法院   行政判决书   （2021）琼01行终29号   上诉人(原审原告）陈连珍，女，1971年1月15日出生，公民身份号码XXX，汉族，海口市龙马环卫环境工程有限公司清洁员，住海口市琼山区。   委托代理人刘明，海南维特律师事务所律师。   委托代理人吴英健，海南维特律师事务所律师。   被上诉人（原审被告）海口市琼山区生态环境局，住所地海口市琼山区建国路**。   法定代表人李茂顺，该局局长。   委托代理人沈健，男，该局副局长。   委托代理人王立峰，北京德和衡（海口）律师事务所律师。   被上诉人（原审被告）海口市琼山区人民政府，住所地海口市琼山区惠民路**琼山区人民政府。   法定代表人王和娇，该区区长。   委托代理人吴海斌，男，海口市琼山区司法局科员。   委托代理人康月，海南威盾律师事务所律师。   上诉人陈连珍与被上诉人海口市琼山区生态环境局（以下简称琼山环境局）、海口市琼山区人民政府（以下简称琼山区政府）撤销行政处罚、行政复议一案，不服海口市琼山区人民法院作出的（2020）琼0107行初62号行政判决，向本院提出上诉，本案现已审理终结。   上诉人陈连珍一审的诉讼请求为：1、依法撤销琼山环境局作出的琼山环察字[2019]138号《行政处罚决定书》（以下简称138号处罚决定）；2、依法撤销琼山区政府作出的琼山府决字[2020]1号《行政复议决定书》（以下简称1号复议决定）；3、诉讼费由琼山环境局、琼山区政府承担。   原审法院经审理查明，2012年5月14日,位于海口市琼山区原府城镇儒逢村委会宝荫村的“海口琼山锦磊石材厂”经工商登记成立，为个体工商户，经营者为陈德飞，经营范围包括石材加工，销售。2014年10月23日，陈德飞因病去逝。   2019年8月16日，琼山环境局的执法人员因信访投诉到上述石材厂进行调查，陈昌宇作为该厂的管理者、陈德飞的儿子，配合该局作《调查询问笔录》，陈昌宇在该笔录中表示，其父亲已于2014年10月去世，该厂有员工5名，其是该项目的管理者。琼山环境局经现场查检查，该厂项目主要进行石料加工业务，占地面积约5亩，项目现场处于未正常生产状态；主要生产设备有1台龙门吊架、3台大型石材切割机、1台红外线切割机和1台手推式切割机。现场污染物排放情况为未生产状态，三级沉淀池内有积水，呈绿色；加工边角料和荒料堆放项目场地南边和东边。当日，琼山环境局的执法人员发现涉案石材厂需要配套建设的环境保护设施未经验收，建设项目擅自投入生产至今，遂立案。2019年9月30日，陈连珍作为陈德飞的妻子、实际经营者配合琼山环境局的执法人员作《调查询问笔录》，陈连珍在笔录中表示其在陈德飞去世后作为该厂的实际经营者一直以“海口琼山锦磊石材厂”的名义对外销售荒石原料；平时其没有时间时其儿子也参与石材厂的管理；所卖的的荒石主要是卖给村里的村民，用现金进行交易。项目在2016年12月基本停工。   2019年10月8日，琼山环境局内部对涉案石材厂案件进行了集体会审。2019年10月9日，琼山环境局向陈连珍作出《责令改正违法行为决定书》，责令陈连珍在三个月内依法完成配套设施的验收，改正违法行为。同日，琼山环境局作出《行政处罚事先（听证）告知书》，告知陈连珍存在以下环境违法行为：“你在生产过程中，需要配套建设的环境保护设施未经验收，建设项目擅自投入生产至今”，拟对陈连珍罚款24万元。陈连珍收到后向琼山环境局提出听证申请，以石材厂有环境保护设施未对环境造成污染、经工商行政部门合法注册，已停业且已自行拆除设施设备为由，提出免除行政处罚的申请，并附上项目石厂工商营业执照、采取湿割工艺作业等照片材料。   琼山环境局于2019年10月25日举行听证会。在听证会上，陈连珍认为琼山环境局不应处罚或应免予处罚，陈连珍并自认以下事实：该厂成立于2012年5月14日，筹备和设入建起这个厂有2年的时间，在该厂加工开业时，陈德飞因病去世，一直到2015年工厂均处在停厂状态；2017年下半年至今，直到琼山环境局的执法人员到厂里检查，陈连珍陆陆续续、实际生产一些货源；有少量生产销售用于维持家庭开支；陈连珍以自已的名义经营该厂。   琼山环境局经听证，于2019年11月11日向陈连珍作出138号处罚决定，该处罚决定认定：“我局于2019年8月16日依法对你经营的位于海口市琼山区府城镇儒逢村委会宝荫村内的项目进行现场检，经核查，发现你实施了以下环境违法行为：你在生产过程中，需要配套建设的环境保护设施未经验收，建设项目擅自投入生产至今”，……违反了《建设项目环境保护管理条例》（以下简称：《条例》）第十九条的规定，陈连珍的听证申辩理由不符合不符合《行政处罚法》第二十七条第二款的法定情形，依据《条例》第二十三条第一款的规定，决定对陈连珍罚款24万元整。   琼山环境局作出上述处罚决定时，已考虑到陈连珍在琼山环境局的执法人员执法时，陈连珍配现场执法检查工作的情形。   陈连珍对该处罚决定不服向琼山区政府申请复议，该政府于2020年4月3日作出1号复议决定，认为上述138号处罚决定认定的事实清楚、证据确凿，适用法律正确，程序合法、处罚结果恰当，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，决定维持琼山环境局作出的上述138号处罚决定。   另查，《建设项目环境影响评价分类管理名录》（以上简称：《名录》）第十九类“非金属矿物制品业”第51项的“石灰和石膏制造、石材加工、人造石制造、砖瓦制造”，属于需要编制环境影响评价报告表的项目。   原审法院判决认为，本案争议的焦点是：琼山环境局作出行政处罚的主体是否正确，处罚的证据是否充分，是否超过法律规定的时效，适用法律、法规是否正确，有无明显不当情形。   关于证据和事实问题。从琼山环境局举证的《调查询问笔录》《现场检查（勘验）笔录》、照片等证据看，能够充分证明陈连珍经营的项目属于《名录》中规定的石材加工项目，该项目应当编制环境影响报告表。但该厂自成立起至今，该厂项目均未办理环境影响评价，未编制环境影响报告表。琼山环境局提供的《听证笔录》中，陈连珍自认“从2017年下半年至今，直到琼山环境局的执法人员到厂里检查，陈连珍陆陆续续、实际生产一些货源；有少量生产销售用于维持家庭开支；陈连珍以自已的名义经营该厂”的事实。故可以认定在该厂登记的经营者陈德飞去世后，陈连珍作为陈德飞的妻子是该厂的实际经营者，陈连珍在经营的过程中，有断断续续的生产行为。故琼山环境局在涉案行政处罚决定书中认定陈连珍需要配套建设的环境保护设施未经验收，擅自投入生产至今，对陈连珍予以处罚。处罚的主体是正确的，证据是充分的。陈连珍主张其并非石材厂经营者，该行政处罚的主体认定错误，与事实不符，本院不予采纳。   关于时效和适用法规的问题。对于陈连珍提出的无相关部门告知其需办理环评手续的意见。因自2014年10月24日陈德飞去世后，陈连珍在接手生产、经营该厂石材项目之前及之后，需要配套建设的环境保护设施一直未经验收，投入生产至今。我国规定的《条例》自1998年实施至今，陈连珍应当知晓该行政法规的规定并自觉申请办理环评及验手续，陈连珍不办理则违反了“三同时制度”，故陈连珍的辩解意见，于法无据，本院不予采纳。陈连珍未办理环评验收、断断续续生产的违法行为一直持续至琼山环境局的执法人员于2019年8月16日现场检查时，此违法行为并未实施终了，故琼山环境局适用《条例》第二十三条第一款对陈连珍进行行政处罚，适用法规正确，亦不存在超过行政处罚时效的问题。   关于处罚是否明显不当的问题。因陈连珍的石材加工项目占地面积约5亩，主要生产设备有1台龙门吊架、3台大型石材切割机、1台红外线切割机和1台手推式切割机。可见，该厂并非小型的石材加工厂。根据《条例》第二十三条第一款的规定：“违反本条例规定，需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用，或者在环境保护设施验收中弄虚作假的，由县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正，处20万元以上100万元以下的罚款；逾期不改正的，处100万元以上200万元以下的罚款……”，《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条的规定“当事人有下列情形之一的，应当依法从轻或者减轻行政处罚：（一）主动消除或者减轻违法行为危害后果的；（四）其他依法从轻或者减轻行政处罚的”，琼山环境局对陈连珍罚款24万元，已考虑到陈连珍配合琼山环境局执法人员执法，并自行拆除设施、设备的情节，从法定的处罚幅度20万元-100万元来看，琼山环境局已予以从轻处罚，故该处罚数额并无明显不当情形。   综上，琼山环境局作出的138号处罚决定，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，并无明显不当情形。琼山区政府作出的1号复议决定，决定维持该138号处罚决定，符合法律规定。陈连珍请求撤销138号处罚决定及1号复议决定，不符合《行政诉讼法》第七十条的规定，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九的规定，判决驳回陈连珍的诉讼请求。案件受理费50元，由陈连珍负担。   上诉人陈连珍上诉称，一、一审法院确认陈连珍为涉案石材厂的实际经营者所依据的证据存在诸多矛盾，不能作为定案依据，因此行政处罚的主体认定错误，依法应予撤销。涉案石材厂是该厂法人代表陈德飞（系陈连珍的配偶）举债于2012年建成，工商行政管理部门核发的营业执照上明确为个人经营，并非家庭经营。由于陈德飞积劳成疾和经济压力，厂刚筹建好开始生产就病逝了，随后石材厂也处于停产停业状态，未实际进行生产与经营。涉案石材厂因陈德飞的离世后，就从未以海口琼山锦磊石材厂生产石材并对外经营，仅仅是因为同村的村民需要少量石料，陈连珍以个人名义在石材厂内将原先未处理的原石进行切割，补贴家用，但这不应当被定义为石材厂的生产行为。陈连珍上有年事已高的婆婆需要照顾且就职于海口龙马环卫环境工程有限公司当环卫工人，没有时间，更没有能力对外经营石材厂。故而不能因为陈连珍与项目石材厂法定代表人陈德飞为夫妻关系，便将陈连珍作为处罚对象，于法无据!二、涉案石材厂因经营困难，早已停业多年，超过了行政处罚法规定的处罚时效，应不再给予处罚。由于筹建该厂的全部资金是银行贷款和私人借款，筹建期间异常艰难，陈德飞病逝后，欠下银行和私人借款100多万元。自2016年12月起，石材厂已经基本停工，不再对外经营，处于停产停业状态，石材厂内仅留下一些年久失修的切割机器与荒料原石。依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条关于处罚时效的规定，陈连珍认为石材厂已经停产多年，后续仅仅是陈连珍个人在该厂的土地上进行切割原有的小部分石块并出售给村民，因此对石材厂的处罚已经超过了处罚时效，故应不再给予行政处罚。三、项目石材厂配套建有废水处理设施三级沉淀池、除尘降噪等环境保护设施，并未对周边环境造成污染。陈德飞在经营存续期间非常重视环保工作，为了避免对周边环境产生影响已花费巨资购置、安装、使用环境保护设施，生产方式采用的是湿割工艺，不产生灰尘。同时，项目配套建有废水处理设施三级沉淀池、除尘降噪等环境保护设施，经营至今未发生过一起环境污染事故，并且项目自开工建设以来，从未有人反映存在噪音污染，影响休息的问题，石材厂周围的居民也能证实。因此，项目石材厂配套环境保护设施齐全，并未对环境造成任何污染。四、陈连珍已全面配合琼山环境局执法工作，主动将废弃的石材厂设施、设备予以拆除，消除影响，依法也应当免除或减轻行政处罚。2019年8月份，琼山环境局执法人员对项目石材厂进行现场调查后，在未依法履行相应的行政程序的情形下，就直接对陈连珍作出了立即拆除石材厂里的一切生产机械设备和设施的要求。陈连珍对此非常重视，并已经根据执法人员的要求主动对石材厂里现存所有的生产机械设备和设施做了拆除的处理，已全面配合琼山环境局的环保执法工作。鉴于项目石材厂并未对环境造成任何危害，以及主动配合执法，消除行为所产生的不良影响，根据《海南省生态环境行政处罚裁量基准规定》，陈连珍在《责令停止违法行为决定书》下达前，根据执法人员的要求主动拆除设施设备，减15%，并且积极并全面配合琼山环境局执法，减10%。因此，在违法行为轻微处罚26.7万元的基础上，情节调整幅度为25%，依法也不应当处以24万元的行政处罚。因此，琼山环境局未依据相关法律，作出从轻或减轻处罚的决定，亦违反了《中华人民共和国行政处罚法》及《海南省生态环境行政处罚裁量基准规定》的相关规定。四、项目石材厂经工商行政部门合法注册成立，并未违反相关法律、法规；同时，琼山环境局不能因为政府相关职能部门履行职责的缺位、瑕疵等历史遗留问题而归责于陈连珍，更不能据此作出行政处罚。据陈连珍陈述以及工商登记可知，石材厂建成于2012年，结合当时国务院在1998年11月制定并发布的《建设项目环境保护管理条例》的可见：第一，该条例规定：建设项目需要配套建设的环境保护设施经验收合格，该建设项目方可正式投入生产或者使用。违反条例规定，先由环境保护行政主管部门责令限期补办手续，逾期不补办手续，擅自开工建设的，在处以罚款处罚。第二，依据当时2008年出台的《建设项目环境影响评价分类管理名录》一J非金属矿采选及制品制造第九项“石材加工”要求“年加工1万立方米以上”，才需要编制《环境影响评价报告表》。由于石材厂生产规模较小，并未达到“年加工1万立方米以上”的强制性标准，因此无需编制《环境影响评价报告表》，建设配套设施后也无需通过验收。第三，陈德飞2012年建厂后，顺利核发了营业执照，且每年工商年审，工商等行政管理职能部门也从未要求提供任何特殊行业许可证、环评验收材料。相关法律法规出台新的规定后，行政机关也未告知或要求编制环境影响评价报告表、环境保护配套设施需要验收，因此存在政府相关职能部门协调、脱节的问题，故而不能仅仅机械地适用现行法律做出处罚。第四，项目配套建有废水处理设施三级沉淀池、除尘降噪等环境保护设施，配套设施当时已建成与工商核准登记，所以陈连珍认为，该石材厂项目是合法合规经营，政府职能部门履行行政管理职责的缺位导致存在的疵瑕，属于历史遗留问题。五、138号处罚决定罚款人民币24万元，与陈连珍行为的事实、性质、情节以及社会危害程度不相当，显属畸重!琼山环境局依法履行法定职责、查处违法行为应当遵循公正原则，必须以事实为依据，与本案环境违法行为的性质、情节以及社会危害程度相当。涉案石材厂内的设施设备目前已经按照琼山环境局的要求拆除，现在又面临行政机关天文数字的罚款，陈连珍一家上有一个80多岁的老母，儿子又没有工作，陈连珍只是一个月工资2000多元的环卫工人，却要因为一个不再经营、废弃的石材厂而可能导致陈连珍“家破人亡”，于情于理不公!   综上所述，陈连珍认为：一审法院在没有考虑到石材厂建成的历史情况，认定事实错误，应予纠正，请求贵院审慎查明案件事实，以维护上诉人的合法权益!诉讼请求为：1、判令撤销（2020）琼0107行初62号一审行政判决，依法改判；2、请求依法改判琼山环境局作出的138号处罚决定；3、请求依法改判撤销琼山区政府作出的1号复议决定；4、本案诉讼费由被上诉人承担。   被上诉人琼山环境局辩称，一、陈连珍的石材厂属于《中华人民共和国环境保护法》规定的建设项目，因其未依法履行环保审批、验收手续擅自投入使用，琼山环境局作出138号处罚决定认定事实清楚、证据充分。琼山环境局于2019年8月16日依法对位于海口市琼山区府城镇儒逢村委会宝荫村内的海口琼山锦磊石材厂（即陈连珍）进行现场检查，经核查，海口琼山锦磊石材厂的经营者陈德飞已逝世，陈连珍在海口琼山锦磊石材厂的经营者逝世后未办理变更或注销登记，继续以海口琼山锦磊石材厂的名义经营涉案项目。现涉案项目的实际经营者为陈连珍，应当以陈连珍作为处罚相对人。该项目主要进行石料加工业务，占地面积约5亩。该项目没有办理相关的环保审批、验收手续。现场勘察发现建设项目有一台龙门吊架、三台大型石材切割机和一台红外线切割机以及一台手推切割机，并建设有三级沉淀池。现场检查污染物排放情况三级沉淀池内有积水，呈绿色；加工边角料和荒料堆放项目场地南边和东边。据陈连珍及陈昌宇询问笔录介绍，最后停工时间为2019年的8月，期间偶尔生产。经查核实，陈连珍的建设项目属于《建设项目环境影响评价分类管理名录》第十九类“非金属矿物制品业”51向“石灰和石膏制造、石材加工、人造石制造、砖瓦制造”类别，该建设项目依法需要编制环境影响评价报告表的项目。在执法检查过程中陈连珍承认石材加工厂未办理环评审批，也没有取得环保验收手续，在建厂后投入使用并于2019年3月和8月都有经营活动，其行为涉嫌违反环境保护“三同时”及验收制度的规定，且行为持续至本案立案调查，依法应予行政处罚。当天，琼山环境局就陈连珍涉嫌环境违法一事立案调查。通过现场检查、询问经营者、拍照等方式记录，陈连珍及陈昌宇对上述违法事实没有任何异议，向琼山环境局提供营业执照及身份证复印件，并在《调查询问笔录》、《现场检查（勘察）笔录》、《现场照片（图片、影像资料）证据》、《现场勘察示意图》上签字确认，案件办理过程严格按照法定程序和法定期限执行。以上事实，有琼山环境局2019年8月16日的《调查询问笔录》、《现场检查（勘察）笔录》、《现场照片（图片、影像资料）证据》、《现场勘察示意图》等证据为凭。综上，琼山环境局认定陈连珍环境污染防治设施未经验收擅自投入使用的环境违法行为事实清楚、证据充分。二、本案查处违法行为未超过处罚期限二年期限。第一，本案违法行为持续至2019年8月发现之日，应根据2017年10月1日修改的《建设项目环境保护管理条例》及《建设项目环境影响评价分类管理名录》调整规范。陈连珍项目属于《建设项目环境影响评价分类管理名录》第十九类“非金属矿物制品业”51向“石灰和石膏制造、石材加工、人造石制造、砖瓦制造”类别，该建设项目依法需要编制环境影响评价报告表的项目，应当根据《中华人民共和国环境影响评价法》及《建设项目环境保护管理条例》办理环评审批和环保验收手续。第二，陈连珍的询问笔录及用电记录均证实陈连珍的项目在立案调查以前仍存在生产、经营状态，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定，违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算处罚期限二年，其违反“三同时”及验收制度的违法行为并未终了，呈连续或者继续状态，未超过处罚期限二年期限。三、琼山环境局作出的138号处罚决定适用法律正确，并已充分考虑陈连珍的违法情节和从轻减轻情节，处罚结果恰当。陈连珍违反了《建设项目环境保护管理条例》第十九条第一款规定，应予行政处罚，根据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款“违反本条例规定，需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用，或者在环境保护设施验收中弄虚作假的，由县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正，处20万元以上100万元以下的罚款；......”规定，对其环境违法行为应处20万元以上100万元以下的罚款。并结合《海南省生态环境行政处罚裁量基准规定》裁量标准建设项目类第5项中的规定，考虑到陈连珍项目环评类别为报告表项目，且在执法活动中配合琼山环境局执法，并自行拆除了设施设备，琼山环境局依法作出予以行政处罚金额贰拾肆万元的罚款决定。至于陈连珍取得工商营业执照并不意味着不需要履行环境保护的法律义务，陈连珍应当依法取得环评及验收手续方能投入生产经营，严格遵守环保法律法规开展经营活动。陈连珍在接手生产、经营该建设项目之前及之后，需要配套建设的环境保护设施未经验收投入生产至今。《建设项目环境保护管理条例》自1998年实施至今，陈连珍应当知晓该行政法规的规定并依法办理环评及验收手续，陈连珍未办理环评及验收手续则违反了环境保护“三同时”及验收制度，依法应当予以行政处罚。综上，琼山环境局根据《建设项目环境保护管理条例》之规定对陈连珍作出“罚款人民币贰拾肆万元整”的行政处罚决定即138号处罚决定，适用法律法规正确、处罚结果适当。四、琼山环境局作出的138号处罚决定程序合法。琼山环境局执法过程中均依法表明了身份，出示了行政执法证件，依法进行询问调查，制作了《调查询问笔录》、《环境检查（勘察）笔录》、《现场勘查示意图》和《现场照片（图片、影像资料）证据》，执法全程均由两名以上现场执法人员完成。在依照法定程序调查结束后，琼山环境局于2019年10月11日向陈连珍送达琼山环察字〔2019〕109号《责令改正违法行为决定书》，责令其三个月内改正违法行为。同日送达琼山环察字〔2019〕110号《行政处罚事先（听证）告知书》告知其违法事实、处罚依据和拟作出的处罚决定，并告知其有权进行陈述、申辩和提出听证。陈连珍于2019年10月14日申请召开听证，2019年10月25日琼山环境局依法召开听证会，并经听证会复核认定陈连珍请求免于处罚的听证理由不成立，不符合《行政处罚法》第二十七条关于免于处罚的法律规定。琼山环境局依法于2019年11月11日作出琼山环察字（2019〕138号《行政处罚决定书》，对其作出“罚款人民币贰拾肆万元（￥240，000.00）”的行政处罚决定，并告知其有权申请行政复议或提起行政诉讼。以上文书均直接送达陈连珍，并签署送达回证和在琼山区人民政府门户网公示公开。综上，琼山环境局在本案的立案调查和作出138号处罚决定程序均符合《中华人民共和国行政处罚法》《环境行政处罚办法》等规定，程序合法。综上所述，琼山环境局认为原审法院审理事实充分清楚，适用法律、法规正确，裁判结果恰当，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一项规定，请贵院审理后判决驳回陈连珍的上诉，维持原判决。   被上诉人琼山区政府辩称，一、原审判决认定事实清楚，陈连珍经营的涉案项目属于《建设项目环境保护管理条例》所规定的建设项目，其未依法履行环保审批、验收手续擅自投入使用。琼山区政府在复议过程中查明，涉案项目位于琼山区府城儒逢村委会宝荫村，原经营者为陈德飞，工商登记名称为海口琼山锦磊石材厂，经营范围石材加工、销售，2014年10月陈德飞因病逝世，海口琼山锦磊石材厂未变更登记、注销。因接到信访投诉，生态环境局的执法人员于2019年8月16日对涉案项目进行现场检查、勘察，发现涉案项目有一台龙门吊架、三台大型石材切割机和一台红外线切割机以及一台手推切割机，并建设有三级沉淀池。现场检查污染物排放情况：三级沉淀池内有积水；加工边角料和荒料堆放在石材厂南边和东边。经现场调查及询问，并根据供电部门提供的涉案项目用电记录，生态环境局证实陈连珍在其丈夫逝世后继续以海口琼山锦磊石材厂的名义经营涉案项目，经营活动至2019年8月终了。陈连珍经营涉案项目涉及石材加工及销售，根据《建设项目环境影响评价分类管理目录》规定，认定涉案项目属于第十九类“非金属矿物质品业”51项“石灰和石膏制造、石材加工、人造石制造、砖瓦制造”类别，需要编制环境影响评价报告表的项目，即本案涉案项目在《建设项目环境影响评价分类管理目录》规定的建设项目分类目录范围内。涉案项目于2012年建成，违法行为持续至2019年8月终了。涉案项目作为编制环境影响评价报告表的项目，项目设施建设应严格按照环保相关法律法规实施。根据《建设项目环境保护管理条例》第十九条第一款规定：编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目，其配套建设的环境保护设施经验收合格，方可投入生产或者使用；未经验收或者验收不合格的，不得投入生产或者使用。因陈连珍未办理环评审批及环保验收手续，生态环境局于2019年10月11日向陈连珍送达《责令改正违法行为决定书》，责令陈连珍改正违法行为，同日送达《行政处罚事先（听证）告知书》拟处罚人民币24万元，并告知陈连珍处罚的事实、理由及依据和拟作出的处罚决定及享有陈述、申辩的权利。生态环境局于2019年10月14日召开听证会，经听证复核及集体会审后生态环境局认为陈连珍的违法行为不符合《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条规定的从轻、减轻或者不予行政处罚的情形。生态环境局于2019年11月11日作出138号处罚决定，2019年11月13日送达陈连珍。综上，涉案项目属于建设项目，且未按规定办理环评审批及环保验收手续，琼山区政府作出的1号复议决定认定事实清楚，证据确凿、充分，原审判决认定事实清楚。   二、陈连珍违反了《建设项目环境保护管理条例》第十九条第一款及第二十三条第一款规定，原审判决适用法律正确。陈连珍违反了《建设项目环境保护管理条例》第十九条第一款规定，应予行政处罚,根据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款“违反本条例规定，需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用，或者在环境保护设施验收中弄虚作假的，由县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正，处20万元以上100万元以下的罚款;……”规定，对其环境违法行为应处20万元以上100万元以下的罚款。在综合考量本案属于报告表项目，投产时间长，主要污染物污染情形，以及企业的规模和当事人的陈述、申辩不符合减轻法定事由情形下，生态环境局依法作出予以行政处罚金额24万元的罚款决定。综上，琼山区政府根据《建设项目环境保护管理条例》之规定，作出1号复议决定适用法律正确，原审判决适用法律正确。   三、琼山区政府作出的1号复议决定程序合法。琼山区政府在接到陈连珍的行政复议申请后，在法定时间内受理该行政复议，并将行政复议申请人和被申请人双方提交的书面材料均送达给对方，事后仔细审核行政复议被申请人提交的书面材料和证据，在审理的过程中充分听取了双方的意见，最终作出1号复议决定，事后也在法定时限内将1号复议决定送达给双方当事人。琼山区政府在行政复议处理过程中未出现剥夺陈连珍相关权利的情形，程序合法合规。   四、陈连珍的上诉理由没有事实和法律依据，依法应当驳回其上诉请求。（一）陈连珍经营的木材加工厂属于需要编制环境影响报告表的项目。根据《建设项目环境影响评价分类管理目录》规定，涉案项目属于第十九类“非金属矿物质品业”51项“石灰和石膏制造、石材加工、人造石制造、砖瓦制造”类别，陈连珍经营的木材加工厂项目在《建设项目环境影响评价分类管理名录》规定的建设项目分类目录范围内，依法需要编制环境影响评价报告表。（二）本案不存在处罚追诉期限和新旧法适用问题。第一，根据《环境保护部关于建设项目“未批先建”违法行为法律适用问题的意见》（环政法函〔2018〕31号）未批先建与未验先投是两个违法行为，应分别予以行政处罚，生态环境局依法对建设单位存在违反“三同时”验收制度的违法行为进行查处，不受“未批先建”行政处罚追溯期限的影响。第二，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定，违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算处罚期限二年，至琼山区政府立案调查之日陈连珍仍处于正常的生产、经营状态，其违反“三同时”及验收制度的违法行为并未终了，呈连续或者继续状态，本案不存在行政处罚追溯期限问题。第三，《建设项目环境保护管理条例》自1998年11月29日发布施行，陈连珍应当知晓该行政法规规定并自觉办理环评以及验收程序。《建设项目环境保护管理条例》后于2017年10月1日修订，陈连珍的违法行为至生态环境局立案调查之日尚未终了，应为修订后的《建设项目环境保护管理条例》所规范。因此，本案适用2017年10月1日修订的《建设项目环境保护管理条例》的有关规定。   综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，陈连珍的上诉理由没有事实和法律依据，恳请二审法院依法查明本案事实，驳回陈连珍上诉请求。   本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致，本院予以确认。   本院认为，本案主要审理的是被上诉人琼山环境局作出的138号处罚决定与琼山区政府作出的1号复议决定是否合法。   经本院审查，陈连珍的石材厂主要进行石料加工业务，占地面积约5亩。琼山环境局经现场勘察发现建设项目有一台龙门吊架、三台大型石材切割机和一台红外线切割机以及一台手推切割机，并建设有三级沉淀池。现场检查污染物排放情况三级沉淀池内有积水，呈绿色，加工边角料和荒料堆放在项目场地的南边和东边。2019年9月30日，琼山环境局经对陈连珍进行的询问笔录及查询用电记录，证实陈连珍的石材加工厂一直持续经营至2019年8月。《建设项目环境保护管理条例》于2017年10月1日修订，陈连珍的违法行为至生态环境局立案调查之日尚未终了，应适用修订后的《建设项目环境保护管理条例》。陈连珍经营的木材加工厂项目在《建设项目环境影响评价分类管理名录》规定的建设项目分类目录范围内，依法需要编制环境影响评价报告表。因石材加工厂未办理环评审批，也没有取得环保验收手续。根据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款，违反本条例规定，需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用，或者在环境保护设施验收中弄虚作假的，由县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正，处20万元以上100万元以下的罚款。结合《海南省生态环境行政处罚裁量基准规定》裁量标准建设项目类第5项中的规定，需要配套建设的环境保护设施验收不合格或未经验收，建设项目即投入生产或使用，轻微情形的最低罚款为26.7万元。琼山环境局考虑到陈连珍项目环评类别为报告表项目，且在执法活动中配合琼山环境局执法，并自行拆除了设施设备，故对陈连珍作出24万元的罚款决定。   根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定，违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。涉案项目违反“三同时”及验收制度，其违法行为呈连续或者继续状态，故琼山环境局作出处罚时并未超过二年处罚期限。   根据以上事实，琼山环境局经立案、现场检查、询问、拍照、   责令改正，告知、听证等程序后作出涉案138号处罚决定符合法律的规定。至于陈连珍称琼山环境局不应对陈连珍作为处罚对象的问题。根据2019年9月30日琼山环境局对陈连珍的询问笔录，陈连珍称其为该石材厂的实际经营者，并以琼山锦磊石材厂的名义进行销售，故陈连珍这一上诉理由因与事实不符，本院不予以支持。琼山区政府受理复议申请后，复议程序合法，作出的1号复议决定认定事实清楚，适用法律正确。   综上，上诉人的上诉理由不成立，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决结果并无不当，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：   驳回上诉，维持原判。   二审案件受理费50元，由上诉人陈连珍负担。   本判决为终审判决。   审判长 温 方   审判员 孙 晓   审判员 张珂瑜      二〇二一年三月十七日   法官助理 梁 汕   书记员 钱 波   附相关法律法规规定：   《中华人民共和国行政处罚法》   第二十九条违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。   前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。   《建设项目环境保护管理条例》   第二十三条违反本条例规定，需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用，或者在环境保护设施验收中弄虚作假的，由县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正，处20万元以上100万元以下的罚款；逾期不改正的，处100万元以上200万元以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他责任人员，处5万元以上20万元以下的罚款；造成重大环境污染或者生态破坏的，责令停止生产或者使用，或者报经有批准权的人民政府批准，责令关闭。   违反本条例规定，建设单位未依法向社会公开环境保护设施验收报告的，由县级以上环境保护行政主管部门责令公开，处5万元以上20万元以下的罚款，并予以公告。   《中华人民共和国行政诉讼法》   第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：   （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；   （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；   （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；   （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。   原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。   人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。   《海南省生态环境行政处罚裁量基准规定》   建设项目类第5项需要配套建设的环境保护设施验收不合格或未经验收，建设项目即投入生产或使用。