广西壮族自治区河池市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）桂12行终670号 上诉人（一审被告）南丹县不动产登记局，住所地南丹县城关镇民生路27号。统一社会信用代码11451221MB0406596J。 法定代表人林玉琴，局长。 委托代理人黎默默，广西周道律师事务所律师。 委托代理人黎祖兴，广西周道律师事务所律师。 被上诉人（一审原告）中国长城资产管理股份有限公司广西壮族自治区分公司，住所地南宁市青秀区天桃路27号。统一社会信用代码91450000715182514C。 法定代表人黄福加，副总经理。 委托代理人张晓姝，广西君桂律师事务所律师。 委托代理人莫晓寒，广西君桂律师事务所律师。 一审第三人郑秀英，女，1958年11月18日出生，汉族，住广西南丹县。 上诉人南丹县不动产登记局因房屋所有权登记一案，不服南丹县人民法院（2020）桂1221行初592号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人南丹县不动产登记局的法定代表人林玉琴及其委托代理人黎默默、黎祖兴，被上诉人中国长城资产管理股份有限公司广西壮族自治区分公司（简称长城公司广西分公司）的委托代理人张晓姝、莫晓寒到庭参加诉讼，本案现已审理终结。 一审判决查明，原告企业名称原为“中国长城资产管理公司南宁办事处”，2016年12月20日变更为“中国长城资产管理股份有限公司广西壮族自治区分公司”。南丹县房地产管理所原为南丹县人民政府依法设立的不动产登记机构，行使不动产的登记职权，2015年10月23日，被告南丹县不动产登记局依法成立，成立文件规定“将分散在国土资源、住房和城乡建设、林业、水产畜牧和农经等部门承担的土地、房屋、林地、河道（滩涂）等不动产登记职责统一划入不动产登记局”，2016年6月28日，南丹县人民政府发布《关于在全县范围内实行不动产统一登记的公告》，决定“自2016年6月29日起在全县范围内实行不动产统一登记，各类不动产登记业务统一由被告办理”。2013年12月9日，原告与广西百舜集团有限公司签订的《抵押合同》，约定：广西百舜集团有限公司将位于广西南丹县城关镇丹东路的“南丹·百舜建材城”项目在建工程126739.32㎡（附《抵押财产清单》）抵押给原告，此后，双方到南丹县房地产管理所申请办理抵押权登记，2013年12月11日，南丹县房地产管理所向原告颁发丹房建他字第××号《在建工程抵押权登记证明》，证明上载明：抵押权人为原告，抵押人为百舜南丹分公司，债权数额为壹亿元整，并附有《抵押财产清单》，《抵押财产清单》上载明的财产包括百舜建材城5幢2单元1502号房屋。2016年7月4日，百舜南丹分公司与第三人签订《商品房买卖合同》，将百舜建材城5幢2单元1502号房屋出售给第三人，第三人支付相应的购房款后，取得上述房产。2016年7月4日，第三人向被告提交《预购商品房预告登记申请书》，对涉案房产提出登记请求，南丹县房地产管理所受理后，于2016年7月12日向第三人颁发丹房预南丹字第××号《预购商品房预告登记证明》，确定：位于南丹县房屋的预告登记权利人为第三人。2015年4月14日至2017年5月26日，南丹县房地产管理所多次向原告出具《证明》，证实包括涉案房产在内的抵押物的抵押状态无变化，未办理商品房买卖备案，无抵押、无查封。另查明，从2012年起至今，广西百舜集团有限公司向社会公开出售南丹百舜建材城的商品房1000多套，大部分房屋买受人办理了房屋产权的相关登记。 一审判决认为，南丹县房地产管理所原为南丹县人民政府依法设立的不动产登记机构，根据《不动产登记暂行条例》第七条“不动产登记由不动产所在地的县级以上人民政府不动产登记机构办理…”的规定，其对百舜建材城的商品房颁发《预购商品房预告登记证明》的行政执法主体资格合法。南丹县不动产登记局于2015年10月23日成立后，行使了南丹县房地产管理所的行政职权，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告”的规定，其是本案适格的被告，南丹县不动产登记局关于本案的颁证行为是南丹县房地产管理所在其成立之前实施的，该行为后果不应由其承担的辩解意见，无法律依据，不予采信。2016年12月20日，原告企业的名称由“中国长城资产管理公司南宁办事处”变更为“中国长城资产管理股份有限公司广西壮族自治区分公司”，原告以“中国长城资产管理股份有限公司广西壮族自治区分公司”的名义提起诉讼，其诉讼主体资格合法。被告于2013年12月11日向原告颁发《在建工程抵押权登记证明》和被告于2016年7月12日向第三人颁发《预购商品房预告登记证明》，是同一行政机关实施的两个不同的行政行为，本案审理标的是被告颁发《预购商品房预告登记证明》行政行为的合法性，被告颁发《在建工程抵押权登记证明》是否因广西百舜集团有限公司负责人涉嫌刑事犯罪而不具合法性，不属于本诉的审理范围，同时，《预购商品房预告登记证明》上载明的预告登记权利人是第三人，广西百舜集团有限公司、百舜南丹分公司、第三人贷款买房的金融机构不是《预购商品房预告登记证明》的预告登记权利人，故被告以已向公安机关报案调查申请办理《在建工程抵押权登记证明》的当事人是否涉嫌刑事犯罪为由要求中止本案的审理，以及追加广西百舜集团有限公司、百舜南丹分公司、金融机构为本案第三人参加诉讼的主张，无事实和法律依据，不予支持。《房屋登记办法》（2008年7月1日起施行、2019年9月6日废止）就房屋登记机构对登记申请予以登记和不予登记作了规定，其中，第二十条规定“登记申请符合下列条件的，房屋登记机构应当予以登记，将申请登记事项记载于房屋登记簿：…（四）申请登记的事项与房屋登记簿记载的房屋权利不冲突。登记申请不符合前款所列条件的，房屋登记机构应当不予登记，并书面告知申请人不予登记的原因。”第二十二条规定“有下列情形之一的，房屋登记机构应当不予登记：…（三）申请登记事项与房屋登记簿记载冲突的。”另，《不动产登记暂行条例实施细则》（2016年1月1日起施行）第八十六条第四款规定“申请预告登记的商品房已经办理在建建筑物抵押权首次登记的，当事人应当一并申请在建建筑物抵押权注销登记，并提交不动产权属转移材料、不动产登记证明。不动产登记机构应当先办理在建建筑物抵押权注销登记，再办理预告登记。”本案中，被告已于2013年12月为原告办理了涉案房产的《在建工程抵押权登记证明》，2016年7月4日，被告在受理第三人就涉案房屋预告登记申请后，在涉案房屋已办理抵押权登记的情况下，未先行办理房屋抵押权注销登记，就为第三人办理涉案房屋的预告登记，其颁发《预购商品房预告登记证明》的行为违反《房屋登记办法》、《不动产登记暂行条例实施细则》的规定，属行政行为认定事实不清，故原告请求确认被告颁发丹房预南丹字第××号《预购商品房预告登记证明》的行政行为违法的诉讼请求，有事实和法律依据，予以支持。原告取得《在建工程抵押权登记证明》后，广西百舜集团有限公司对在建工程进行经营并向社会公开销售南丹·百舜建材城的房产1000多套，其中大部分房屋受买人办理了房屋的相关登记，第三人通过付款购买的形式善意取得涉案房屋，并于2016年7月12日取得涉案房屋的《预购商品房预告登记证明》，对其涉案房屋的相关权利依法应予保护，如撤销第三人取得的预告登记证明，会对社会公共利益以及第三人的利益造成重大损害，该《预购商品房预告登记证明》符合《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条规定不予撤销的情形，故依法保留丹房预南丹字第××号《预购商品房预告登记证明》的效力。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项的规定，判决确认被告南丹县不动产登记局颁发丹房预南丹字第××号《预购商品房预告登记证明》的行政行为违法，不撤销丹房预南丹字第××号《预购商品房预告登记证明》。 上诉人南丹县不动产登记局上诉称，一、本案不属于人民法院受理的行政诉讼范围，涉案《预购商品房预告登记证明》不是实体的具体行政行为，且该预告登记证明已经失效。1.原房地产管理所为一审第三人颁发的《预购商品房预告登记证明》只是为其将来办理《房屋所有权证》而实施的一个过程性准备行为。2.根据《中华人民共和国物权法》第二十条之规定，预告登记后，债权消灭或者自能够进行不动产登记之日起三个月内未申请登记的,预告登记失效。在本案中，涉案房产在2016年时已经竣工验收，且已经交付给善意购买的一审第三人，在交付房屋时已经达到能够进行不动产登记的条件，但至今为止，一审第三人与百舜集团公司都未对本案涉房产进行不动产登记，显然已经超过了三个月的有效期限。二、被上诉人的起诉已经超过法定起诉期限。被上诉人于2018年12月3日向南丹县不动产登记中心和南丹县房地产管理所致函要求查询本案所涉的抵押物状况，南丹县不动产登记中心按照被上诉人的要求在收到查询函后十日内向其提供抵押物登记信息，证明被上诉人已经知道或者应当知道抵押物的信息，被上诉人的行政起诉状的落款时间为2020年8月25日，已经超过了提起诉讼的法定期限。三、被上诉人不具有提起本案诉讼的主体资格。被上诉人向法庭提供的《在建工程抵押权登记证明》是否真实合法，涉案债务本金是否偿还等均无法确认，被上诉人是否享有《在建工程抵押权登记证明》的合法债权同样无法确认。本案中一审法院并没有审查被上诉人的上述债权的合法性，直接认定被上诉人的主体资格合法是错误的。四、本案遗漏了百舜集团公司、监管账户的所有人等必须参加诉讼的当事人。五、一审法院审理本案时程序严重违法。1、上诉人按照《行政诉讼法司法解释》第八十七条之规定向一审法院提出中止审理本案的申请书和公安机关立案侦查的文书，一审法院口头答复本案不符合中止审理的条件，但未做任何说明。2、—审法院对被上诉人在开庭审理后才当庭提交的四组证据（证据目录二），不给予上诉人答辩及举证期限，属程序违法。3、一审法院违反不告不理的原则和违反诉讼处分权原则，所作判决结果与庭审审理焦点不一致，审判地位不中立，存在严重的程序违法。六、一审判决认定事实错误，证据不足，部分事实尚未查明。1、本案上诉人自成立至今未给一审第三人作出任何具体行政行为。一审法院审理及认定上诉人对一审第三人作出的行政行为是否违法，属于认定事实错误。2、被上诉人是否享有《在建工程抵押权登记证明》的合法债权至今无法确认，—审法院认定《在建工程抵押权登记证明》的来源合法，且将其作为本案定案依据，属于认定事实不清。在房屋登记薄中并没有本涉案的《在建工程抵押权登记证明》的记载，原登记机关南丹县房地产管理所在系统中查询一审第三人所购房产信息时，无法查询到本案所涉的在建工程抵押权登记证明的存在，其作出被诉的行政行为是依法定程序进行办理，该具体行政行为合法。综上，请求撤销一审判决，驳回被上诉人的起诉或发回重审；本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人长城公司广西分公司辩称，一、涉案房产已经办理在建工程抵押权登记，被上诉人对此房产享有抵押权，上诉人未经被上诉人同意，为一审第三人办理预告登记明显违反法律规定。综上，请求人民法院驳回上诉，维持原判。 经审查，一审判决据以定案的证据可作为二审定案的依据。据此，本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致。 本院认为，本案的争议焦点为：一、本案是否属于行政诉讼的受案范围；二、长城公司广西分公司的原告主体资格和南丹县不动产登记局的被告主体资格是否适格；三、长城公司广西分公司的起诉是否超过起诉期限；四、本案被诉预告登记行为是否合法；五、一审法院的审理程序是否违法。以下分述之。 关于争议焦点一。《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第一条规定，公民、法人或者其他组织对房屋登记机构的房屋登记行为以及与查询、复制登记资料等事项相关的行政行为或者相应的不作为不服，提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。2008年7月1日实施、2019年9月6日废止的《房屋登记办法》第六十七条第（一）项规定，预购商品房的，当事人可以申请预告登记。本案中，被诉的《预购商品房预告登记证明》是房屋登记机构依当事人申请颁发的权利证书，属于结论性的行政行为，根据上述规定，被上诉人不服提起行政诉讼，属于人民法院的受理范围。被上诉人主张被诉行政行为属于过程性准备行为不成立，本院不予支持。《中华人民共和国物权法》第二十条第二款规定,预告登记后,债权消灭或者自能够进行不动产登记之日起三个月内未申请登记的,预告登记失效。《房屋登记办法》第六十八条第二款规定，预告登记后，债权消灭或者自能够进行相应的房屋登记之日起三个月内，当事人申请房屋登记的，房屋登记机构应当按照预告登记事项办理相应的登记。根据上述法律法规规定,预告登记失效的条件是债权消灭或自能够进行不动产登记之日起三个月内未申请登记,而非是从登记之日起经过三个月预告登记即失效。债权是否消灭,或者何时能够进行不动产登记、从能够进行不动产登记之时是否超过三个月均需要进行实体审查。本案中，各方当事人提供的证据无法证实涉案房产已经符合申请房屋登记，因此被上诉人主张被诉的《预购商品房预告登记证明》已经失效的理由不成立，本院不予支持。 关于争议焦点二。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，长城公司广西分公司对涉案房屋已经办理在建工程抵押权登记，南丹县房地产管理所对涉案房产办理预告登记，对长城公司广西分公司的抵押权产生实质影响，长城公司广西分公司具有原告主体资格。南丹县不动产登记局主张长城公司广西分公司未取得合法的债权和抵押权，缺乏事实依据，本院不予支持。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。南丹县人民政府发布的《关于在全县范围内实行不动产统一登记的公告》，决定自2016年6月29日起在全县范围内实行不动产统一登记，由南丹县不动产登记局行使不动产登记的法定职责。因此，南丹县不动产登记局作为继续行使不动产登记职权的行政机关，属于本案适格被告。虽然在2016年6月29日实行不动产统一登记之后，南丹县房地产管理所仍然继续为南丹·百舜建材城的房产办理了部分房产登记，但这些登记行为的形成是由于行政机关之间未按时完成职权交替、档案移交或者其他工作衔接的原因所致，并不因行政机关职权的变更致其丧失法律效力，继续行使其职权的南丹县不动产登记局仍应为上述登记行为的合法性担责。南丹县不动产登记局主张上述登记行为系南丹县房地产管理所超越职权作出的登记行为，并进一步主张其不是本案适格的被告，本院不予支持。 关于争议焦点三。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。以上条款规定的知道或者应当知道行政行为，应当是针对确信是具体、明确、真实的行政行为。具体到本案，长城公司广西分公司直至2019年9月4日南丹县不动产登记局向其出具《广西百舜集团有限公司抵押物清单、房屋产权办理情况及查封清单》，才明确知道涉案房产的预告登记的证号、权利人等具体内容。因此，长城公司广西分公司于2020年8月25日向南丹县人民法院提起行政诉讼，并没有超过法定起诉期限。而且，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第三款的规定，被告认为原告起诉超过法定期限的，由被告承担举证责任。南丹县不动产登记局在本案诉讼中未能提供证据证明长城公司广西分公司的起诉超过法定期限，对其提出的超过起诉期限的上诉理由，本院不予支持。 关于争议焦点四。《房屋登记办法》第二十二条第（三）项规定，申请登记事项与房屋登记簿记载冲突的，房屋登记机构应当不予登记。第六十一条规定，已经登记在建工程抵押权变更、转让或者消灭的，当事人应当提交材料，申请变更登记、转移登记、注销登记。本案中，南丹县房地产管理所已经对涉案房产办理在建工程抵押登记，未经抵押权人长城公司广西分公司同意办理抵押权注销登记就办理预告登记，预告登记事项与在建工程抵押权相冲突，南丹县房地产管理所颁发被诉的《预购商品房预告登记证明》事实不清，证据不足。但鉴于本案一审第三人通过购买的形式支付合理对价善意取得涉案房产的所有权，判决撤销被诉的预告登记行为将给社会公共利益造成重大损失，一审法院因此判决确认被诉行为违法，不撤销登记行为，并无不当。 关于争议焦点五。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第八十七条第（六）项规定，在诉讼过程中，案件的审判须以相关民事、刑事或者其他行政案件的审理结果为依据，而相关案件尚未审结的，中止诉讼。本案诉讼是对预告登记行为的合法性进行审查，不存在上述法律规定中止诉讼的法定情形。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条规定，公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。本案中，百舜集团公司既非被诉行政行为的相对人，又未申请参加诉讼，并非必须参加诉讼的当事人，且上诉人在上诉状主张应当追加的当事人，与本案的审理没有利害关系。一审法院未追加百舜集团公司等参加诉讼，不属于遗漏必须参加诉讼的当事人。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条规定，原告或者第三人应当在开庭审理前或者人民法院指定的交换证据之日提供证据。因正当事由申请延期提供证据的，经人民法院准许，可以在法庭调查中提供。本案中，一审法院为了查明本案的相关事实，允许原告在法庭调查中提供证据，并未违反禁止性规定。综上，上诉人主张一审法院未依其申请中止本案诉讼、遗漏了百舜集团公司等必须参加诉讼的当事人、未给予其答辩及举证期限、违反不告不理的原则和违反诉讼处分权原则、审判地位不中立，存在严重的程序违法等上诉理由缺乏事实和法律依据，本院均不予支持。 综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，本院依法予以维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人南丹县不动产登记局负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 谭凌云 审 判 员 申国毅 审 判 员 梁海亮 审 判 员 韦荷嫩 审 判 员 寇四清 二〇二一年三月二十六日 法官助理 谢春程 书 记 员 韦鉴恒 附：本判决所适用的法律、法规依据 1、《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。