广东省肇庆市鼎湖区人民法院行 政 判 决 书（2021）粤1203行初14号原告：陈少开，女，汉族，1977年9月21日出生，住四会市东城区××××××××××。委托代理人：杨开平，广东阳由律师事务所律师。被告：四会市××××办事处（以下简称东城街道办）。住所地：四会市东城区×××××。负责人：刘街雄。出庭负责人：罗志武，该街道办副主任。委托代理人：贝志江，广东志江律师事务所律师。委托代理人：刘楚敏，广东志江律师事务所实习律师。被告：四会市人民政府（以下简称四会市政府）。住所地：四会市××××××。法定代表人：李伟忠。委托代理人：李钧萍，四会市司法局工作人员。委托代理人：李宇亨，广东西江律师事务所律师。第三人：四会市×××××××岗尾经济合作社（以下简称岗尾经济社）。住所地：四会市×××××××岗尾。法定代表人：陈绍权。委托代理人：龙川，广东国政（四会）律师事务所律师。原告陈少开诉被告东城街道办、四会市政府、第三人岗尾经济社行政处理和行政复议一案，于2020年11月24日向肇庆市中级人民法院提起行政诉讼，该院立案后，于2020年12月8日作出（2020）粤12行终58号行政裁定书，裁定本案移送本院审理。本院依法组成合议庭，于2021年2月4日公开开庭审理了本案，原告陈少开及其委托代理人杨开平，被告东城街道办的副主任罗志武及委托代理人贝志江，被告四会市政府的委托代理人李钧萍、李宇亨，第三人岗尾经济社的法定代表人陈绍权及委托代理人龙川等到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告东城街道办于2020年5月11日作出东办发〔2020〕35号《行政处理决定书》，决定：一、陈少开系四会市×××××××××××民、沙头村岗尾经济合作社社员，享有获得村集体收益分配、承包村集体经济组织的土地的权利；二、四会市×××××××岗尾经济合作社应自本决定发生法律效力之日起10日内向陈少开支付2018年4月20日虾场（土名）第一期征地补偿款62127.6元、2018年7月23日虾场（土名）第二期征地补偿款164721元，合共226848.6元。第三人岗尾经济社不服，申请行政复议，被告四会市政府于2020年10月18日作出四府行复〔2020〕16号《行政复议决定书》，决定：1、维持东城街道办作出的《行政处理决定书》（东办发〔2020〕35号）中的第一项；2、撤销东城街道办作出的《行政处理决定书》（东办发〔2020〕35号）中的第二项。原告陈少开诉称，原告自出生到现在，一直以本村的土地作为其基本生活保障，出生便落户村里，在该村生活和从事劳动，婚后户口保留在原籍，在丈夫所在地没有也不可能分到承包地和任何土地补偿款，也没有嫁入地集体经济组织成员资格。岗尾经济社在2018年4月20日发放土地补偿款62127.6元/人给村民，在2018年7月23日发放土地补偿款164721元/人给村民，但拒绝发给原告。依据最高院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第24条规定，征地补偿安置方案确定时已经具有本集体经济组织成员资格的人，请求支付相应份额的，应予支持。2018年12月4日原告向东城街道办申请确认社员资格和申请确认享有上述款项并责令岗尾经济社发放土地补偿款给原告，获得支持。但岗尾经济社不服提起复议，四会市政府仅确认原告享有村民、社员资格。为维护原告合法权益，特提起诉讼。请求：1、撤销四会市政府四府行复〔2020〕16号行政复议决定书第二项，并维持东城街道办东办法〔2020〕35号行政处理决定书第二项；2、被告承担诉讼费。原告陈少开向法庭提交了以下证据：1、行政复议决定书；2、行政处理决定书；3、分配表；4、户口本。被告东城街道办辩称，一、关于原告陈少开是否具有合作社社员资格的问题。根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第一款的规定，农村集体经济组织成员资格的取得，应当以其是否在集体经济组织所在地生产、生活并依法登记常住户口，以及是否获得其他替代性基本生活保障为重要考量因素。原告陈少开的户籍一直登记在岗尾经济社所在的岗尾村，理应依法取得岗尾村集体经济组织成员资格。虽然原告陈少开与陈杰锋于2013年结婚，但婚后其户籍并未迁移，所以原告陈少开仍然属于岗尾村常住人口，具备成为岗尾经济社成员资格的条件，有权主张分配该集体经济组织的收益。二、关于原告陈少开是否为岗尾经济社“空挂户”的问题。根据《中华人民共和国妇女权益保障法》第三十二条、第三十三条以及《广东省农村集体经济组织管理规定》第十六条的规定，原告陈少开婚后至今户口没有迁出，一直保留在岗尾村7号，属于岗尾村的常住人口。经查，原告陈少开为了谋生在村外打工，这也是劳动法、劳动合同法规定的劳动者应有的权利。而与原告陈少开同在岗尾村7号的户主陈可勇和原告是姐弟关系，其共同所在户岗尾村7号一直都有获得岗尾经济社集体分配的承包土地。因此，岗尾经济社认为原告陈少开属于“空挂户”、不履行义务的情况不属实。三、关于本街道办作出责令岗尾经济社支付征地补偿款给原告陈少开的法律依据问题。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第三项、第六项以及《广东省实施办法》第四十五条的规定，本街道办具有保护其辖区内公民人身权利、合法财产权利以及保障宪法和法律赋予妇女的男女平等等各项权利的法定职责。本案中，岗尾村的村民陈少开认为岗尾经济社侵犯其合法权益，向本街道办申请处理，本街道办有权依法对此进行处理。而且，现行的法律法规并没有规定本街道办无权处理原告提出责令岗尾经济社支付征地补偿款的申请事项。因此，被告四会市政府认为“被申请人作出的《行政处理决定书》第二项决定，没有法律依据，应予撤销”，决定撤销本街道办作出的《行政处理决定书》中的第二项是不妥的，请求法院依法予以纠正。综上所述，本街道办所作东办发〔2020〕35号《行政处理决定书》的具体行政行为认定事实清楚、适用法律正确、程序正当，恳请法院依法予以维持，支持原告的诉讼请求。被告东城街道办向法庭提交了以下证据、依据：1、广东阳由律师事务所函；2、委托代理人杨开平律师执业证；3、《授权委托书》；4、原告身份证；5、申请书；6、陈可勇在四会农商银行账户明细表；7、岗尾经济社虾场征地款分配表（空表）；8、陈德良在四会农商银行账户明细表；9、四会市××××××××××××的《证明》；10、原告的城乡医保专用缴费单、缴费银行账户流水；11、原告的《结婚证》；12、工作证明；13、岗尾村7号陈可志的户口簿；14、原告的《税收完税证明》；15、岗尾村7号陈可勇的户口簿；16、原告配偶陈杰峰的身份证；17、农村集体土地《承包经营权证书》；18、《社会主义新农村沙头村委会工作指南》（于2012年11月3日村改居）；19、岗尾经济社的农村集体经济组织登记证；20、岗尾经济社虾场征地款分配表（2018年4月20日）；21、岗尾经济社虾场征地款分配表（2018年7月23日）；22、东城街道办对陈少开的调查笔录；23、东城街道办对岗尾经济社法定代表人陈绍权的调查笔录；24、文书送达地址确认书、快递单、送达回证。被告四会市政府辩称，一、东城街道办系本府的派出机关，本府有权对派出机关东城街道办作出的行政决定依法进行行政复议。根据《行政复议法》第十五条第一款第一项的规定，东城街道办作为本府的派出机关，在东城街道办作出原告具有第三人岗尾经济社的集体成员资格的行政决定后，第三人岗尾经济社不服而提出的行政复议申请，本府作为设立东城街道办的人民政府，依法有权作出案涉的行政复议决定。二、本府作出的四府行复〔2020〕16号《行政复议决定书》程序合法，实体处理适当，适用法律正确。（一）程序方面，第三人岗尾经济社因不服东城街道办于2020年5月11日作出的东办发〔2020〕35号《行政处理决定书》，于2020年8月20日向本府提出行政复议的申请，本府受理后向东城街道办发出了行政复议答复通知书、本案原告提交的申请书和证据材料，以及通知并收取了本案原告陈少开的复议意见，在各方举证的基础上，充分核查了各方的申请、答辩及提交的证据。依照《行政复议法》于法定期限内的2020年10月18日作出了案涉的四府行复〔2020〕16号《行政复议决定书》并向各方送达，决定书告知了救济途径，本府作出《复议决定书》的程序合法。（二）实体方面：本府查明事实如下：原告陈少开于1977年9月21日出生，户籍随父母登记于四会市××××××××××××××。2013年3月18日与陈某甲登记结婚，但户籍未迁移。原告丈夫为城镇户籍。原告父亲陈某丙与母亲马某某均为岗尾经济社社员并享受岗尾合作社集体分红等福利待遇。根据东城街道办提交的证据农村集体土地《承包经营权证》，原告作为陈某丙与马某某女儿分得承包地。原告并非财政供养人员。原告结婚登记前享受岗尾合作社村集体分红等福利待遇，结婚登记后村集体以外嫁女为由不给予享受集体分红等福利待遇。岗尾经济社2018年4月20日虾场（土名）第一期征地款补偿款人均分配62127.6元、2018年7月23日虾场（土名）第二期征地款补偿款人均分配164721元。岗尾经济社以原告为外嫁女及村规民约规定为由，不予分配上述征地补偿款。原告委托律师向东城街道办提出行政处理申请，请求确认其具有岗尾经济社社员资格，享有岗尾经济社2018年土地补偿分配款226848.6元。东城街道办经调查取证后于2020年5月11日作出决定，确认原告系岗尾经济社村民、经济社社员，享受获得村集体收益分配、承包村集体经济组织的土地的权利；岗尾经济社应自本决定发生法律效力之日起10日内向原告支付2018年4月20日虾场（土名）第一期征地款补偿款62127.6元、2018年7月23日虾场（土名）第二期征地款补偿款164721元，合共226848.6元。该决定书分别于2020年6月8日、29日送达原告及岗尾经济社。岗尾经济社不服于2020年8月20日向本府申请行政复议，该复议申请已经2020年8月25日村民代表会议表决同意并提交了相应证据材料。本府在查明事实基础上认为：根据《广东省实施办法》第四十五条，《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条、第六十八条第三款之规定，东城街道办负有保护辖区内公民人身权利、财产权利等职责。因此，对于原告向东城街道办要求确认具有岗尾合作社成员资格申请事项，东城街道办具有作出行政处理决定的行政职责。根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条、第十六条和《中华人民共和国妇女权益保障法》第三十二条、《广东省实施办法》第二十三条的规定和查明的事实，东城街道办作出的决定书第一项决定即确认原告系岗尾经济社村民、经济社社员，享受获得村集体收益分配、承包村集体经济组织的土地的权利，适用法律法规正确。岗尾经济社以原告结婚外嫁为理由剥夺其成员资格及其享有的各项权利，违反了上述法律的相关规定。至于岗尾经济社提出“根据岗尾经济社通过民主议定程序制订的《关于沙头社区居委会户口迁移制度管理的规定》”，认为原告系外嫁女，不具有集体成员资格，不进行集体经济收益分红，因违反法律法规，不具有法律效力。土地征收补偿款是对农民集体所有的集体土地所有权消灭的补偿，其受益主体是该集体经济组织内部所有具有成员资格的人。在集体土地所有权制度下，农村集体经济组织成员平等地享有集体土地的所有权利，包括集体土地承包经营权、土地征收补偿款分配权。集体经济组织分配土地征收补偿款的行为，是对集体共有财产的处分，本质上是一种民事行为。因此，集体经济组织成员(或村民)与集体经济组织(或村、组)之间因土地征收补偿款分配所引发的争议是平等主体之间的民事争议，属于民事诉讼受案范围。本案中，原告向东城街道办提出责令岗尾经济社支付2018年4月20日虾场（土名）第一期征地款补偿款62127.6元、2018年7月23日虾场（土名）第二期征地款补偿款164721元，合共226848.6元，属于民事诉讼受案范围，原告应依法向人民法院提起民事诉讼解决，作为行政主体的东城街道办无权对属于民事争议范围内的事项作出决定。据此，东城街道办作出的决定书第二项决定即岗尾经济社应自本决定发生法律效力之日起10日内向原告支付2018年4月20日虾场（土名）第一期征地款补偿款62127.6元、2018年7月23日虾场（土名）第二期征地款补偿款164721元，合共226848.6元，没有法律依据，应予撤销。综上，本府作出四府行复〔2020〕16号《行政复议决定书》符合《行政复议法》第四条，第二十八条第一款第一、三项的规定，程序合法，适用法律正确，实体处理适当。请求法院依法查明事实，驳回原告的诉讼请求，维护本府的合法权利。被告四会市政府向法庭提交了以下证据、依据：1、行政复议申请书及相关证据；2、行政复议答复通知书、第三人参加行政复议通知书、送达回证、陈少开答复资料；3、行政复议决定书、送达回证。第三人岗尾经济社述称，一、原告陈少开已经不具备岗尾经济社成员资格，没有权利分配该集体经济组织的收益。根据我国土地管理法、土地承包法等法律法规的规定，凡是涉及农村集体土地承包经营以及农村集体经济组织收益分配问题的，首先应确定享有分配权利的人员是否应具备该集体经济组织的成员资格，成员资格的确定，是解决集体经济组织收益分配纠纷的基本前提，只有属于该村集体经济组织成员的，才有享有集体经济组织收益分配权利。结合本案原告陈少开与第三人岗尾经济社集体经济组织收益分配纠纷一案，根据法律和岗尾经济社的村规民约规定，原告陈少开并不具备岗尾经济社村集体经济组织成员资格，原告陈少开因为结婚的原因已经属于外嫁女，而且在夫家生活居住，其生活、经济来源均在夫家所在地。因此，她已经不再是岗尾经济社的集体成员了，当然也就不再有权利要求分配相关的经济收益。东城街道办、四会市政府认为原告陈少开是岗尾经济社成员、有资格分配该村小组集体经济组织收益，属于事实上的认定错误。二、原告陈少开只不过是岗尾经济社处的一个“空挂户”，没有权利同等享受村集体经济组织成员的待遇。即使原告陈少开户口已经迁入岗尾经济社处，也仅仅是属于“空挂户＂，而不是真正意义上的岗尾经济社成员。所谓“空挂户”，指的是，有关人员将户口留在或者迁入本集体经济组织的目的，并不是要在本集体经济生产、生活，而是出于利益驱动和其他各种原因，需要将户口挂在集体经济组织的一种现象。由于“空挂户”仅留下或者迁入一个空户口，并未与本集体经济组织成员形成较为固定并具有延续性的联系，在确定农村集体经济组织成员资格时，应当明确对此类人员的集体经济组织成员资格予以排除，意即不能作为真正的集体经济组织成员之一，不能享有本集体经济组织成员的相关待遇。确定集体经济组织成员资格必须坚持两个标准:一是不仅要以户口标准为基础，还要辅之以是否在本集体经济组织所在地长期生产、生活来判断;二是要根据权利义务关系是否形成的事实作为判断标准，即必须与本集体经济组织形成事实上权利义务关系及管理关系的人员，才具备农村集体经济组织成员资格。很显然，原告陈少开并不符合上述确定和认定标准。其从未履行本村集体的义务，如参加召开村民会议，捐款、村中公益事务、集体行动的参与等等。综上所述，被告东城街道办、四会市政府所作出的东办发〔2020〕35号《行政处理决定书》和(四府行复〔2020〕16号)《行政复议决定书》第一项复议决定所认定的事实不清，适用法律存在错误，因原行政处理决定的第二项请求依附于第一项处理决定，更没有合法和事实依据，且属于民事纠纷调整的范围，更不应通过行政处理方式解决，因此，请求法院依驳回原告的诉讼请求，以维护我经济社的合法权益。第三人岗尾经济社没有向法庭提交证据。经过双方当事人庭审举证、质证和陈述，结合法庭调查，本院认定以下事实：原告陈少开于1977年9月21日出生,户籍随其父母登记入户在四会市××××××××××××××，是第三人岗尾经济社的村民;2007年4月2日，四会市××××沙头居民委员会制定《关于沙头社区居委会户口迁移制度管理的规定》，其中第一条第3、4点规定：“3、女青年的户口属本村的符合法定年龄，需与外地男青年结婚，从登记之日期起，三个月内女方要把户口迁出，如不办理迁移户口的，女方无权享受该村的一切待遇，还要承担村内的一切义务费用。4、男女双方结婚后，因男方的户口属城镇居民户口的，女方无法外迁的，可保留女方户口在原地，但其本人及其子女无权享受该村的村民待遇，并要承担该村民的义务费用。”2013年3月18日陈少开与陈杰锋登记结婚，婚后陈少开户口仍保留在上址，至今没有迁出。岗尾经济社2018年4月20日虾场（土名）第一期征地补偿款人均分配62127.6元、2018年7月23日虾场（土名）第二期征地补偿款人均分配164721元，但以陈少开为外嫁女及村规民约规定为由，没有分配给陈少开。2018年12月4日，陈少开向东城街道办申请行政处理，请求：1、确认陈少开具有岗尾经济社的村民（社员）资格；2、确认陈少开享有岗尾经济社2018年土地补偿分配款226848.6元，并责令岗尾经济社发放土地补偿分配款给陈少开。被告东城街道办受理后，根据原告陈少开提交的广东阳由律师事务所函、杨开平律师执业证、授权委托书、身份证、申请书、陈可勇银行账户明细表、岗尾经济社虾场征地款分配表（空表）、陈德良银行账户明细表、证明、城乡医保专用缴费单、缴费银行账户流水、结婚证、工作证明、陈可志的户口簿、税收完税证明、陈可勇的户口簿、陈杰峰的身份证、农村集体土地《承包经营权证书》和第三人岗尾经济社提交的《社会主义新农村沙头村委会工作指南》（于2012年11月3日村改居）以及其调查取得的岗尾经济社农村集体经济组织登记证、岗尾经济社虾场征地款分配表（2018年4月20日）、岗尾经济社虾场征地款分配表（2018年7月23日）、对陈少开的调查笔录、对岗尾经济社法定代表人陈绍权的调查笔录等证据，于2020年5月11日作出东办发〔2020〕35号《行政处理决定书》，决定：一、陈少开系四会市×××××××××××民、沙头村岗尾经济合作社社员，享有获得村集体收益分配、承包村集体经济组织的土地的权利；二、四会市×××××××岗尾经济合作社应自本决定发生法律效力之日起10日内向陈少开支付2018年4月20日虾场（土名）第一期征地补偿款62127.6元、2018年7月23日虾场（土名）第二期征地补偿款164721元，合共226848.6元。该处理决定书分别于2020年6月8日、29日向原告和第三人送达。岗尾经济社不服，于2020年8月20日申请行政复议，被告四会市政府受理后于同月25日向被告东城街道办送达《行政复议答复通知书》、向原告陈少开送达《第三人参加行政复议通知书》及对方当事人提交的证据材料；2020年9月2日，陈少开向四会市政府提交《参加行政复议意见》；到2020年10月18日，被告四会市政府作出四府行复〔2020〕16号《行政复议决定书》，决定：1、维持东城街道办作出的《行政处理决定书》（东办发〔2020〕35号）中的第一项；2、撤销东城街道办作出的《行政处理决定书》（东办发〔2020〕35号）中的第二项。并于2020年10月18日、21日分别将该行政复议决定书送达给被告东城街道办、原告陈少开及第三人岗尾经济社。本院认为，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条“乡、民族乡、人民政府行使下列职权：……（三）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；……”的规定,东城街道办具有保障本行政区域内农村集体经济组织成员权益的法定职责，是本案的适格被告。根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。”的规定，四会市×××东城街道办的上一级地方人民政府，对东城街道办作出的行政行为，有权根据原告的申请，履行法定的行政复议职权，也是本案的适格被告。被告东城街道办受理原告的申请后，根据原告提交的广东阳由律师事务所函、杨开平律师执业证、授权委托书、身份证、申请书、陈可勇银行账户明细表、岗尾经济社虾场征地款分配表（空表）、陈德良银行账户明细表、证明、城乡医保专用缴费单、缴费银行账户流水、结婚证、工作证明、陈可志的户口簿、税收完税证明、陈可勇的户口簿、陈杰峰的身份证、农村集体土地《承包经营权证书》及其调查取得的岗尾经济社农村集体经济组织登记证、岗尾经济社虾场征地款分配表（2018年4月20日）、岗尾经济社虾场征地款分配表（2018年7月23日）、对陈少开的调查笔录、对岗尾经济社法定代表人陈绍权的调查笔录等证据，确认陈少开系岗尾经济社的成员，享有岗尾经济社集体收益分配，责令岗尾经济社限期向陈少开支付征地补偿款，事实清楚，证据充分；被告东城街道办基于上述事实，依照《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第一款、第十六条、《中华人民共和国妇女权益保障法》第三十二条、第三十三条的规定，作出涉案《行政处理决定书》并向原告和第三人送达，适用法律正确，程序合法。被告东城街道办是根据上述规定，结合原告户口、生活、工作、与第三人形成权利义务关系的事实综合判断，对原告是否具有第三人集体经济组织成员资格作出认定，并在认定的基础上，对原告提出的集体分配问题作出处理决定，而被告四会市政府以集体经济组织成员与集体经济组织之间因土地征收补偿款分配所引发的争议属于民事诉讼受案范围，东城街道办无权作出决定为由，撤销东城街道办作出的涉案《行政处理决定书》中的第二项，缺乏法律依据，故被告四会市政府作出的涉案行政复议决定其中的第2项应予撤销。关于原告是否具有第三人成员资格及征地分配款的问题，根据《广东省实施办法》第二十四条第一款：“农村集体经济组织成员中的妇女，结婚后户口仍在原农村集体经济组织所在地，或者离婚、丧偶后户口仍在男方家所在地，并履行集体经济组织章程义务的，在土地承包经营、集体经济组织收益分配、股权分配、土地征收或者征用补偿费使用以及宅基地使用等方面，享有与本农村集体经济组织其他成员平等的权益。”和《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第一款：“原人民公社、生产大队、生产队的社员，户口保留在农村集体经济组织所在地，履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。”的规定，可确认原告具有第三人的成员资格，享有与本集体经济组织其他成员平等权益。因此，第三人提出原告不具有其成员资格的意见，理据不足，本院不予支持。综上所述，原告的诉讼请求于法有据，本院予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第八十九条的规定，判决如下：一、撤销被告四会市人民政府四府行复〔2020〕16号《行政复议决定书》中的第2项；二、恢复被告四会市××××办事处东办发〔2020〕35号《行政处理决定书》中的第二项的法律效力。本案诉讼费50元，由被告四会市人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省肇庆市中级人民法院。审 判 长  梁永康审 判 员  黄登魁人民陪审员  梁建明二〇二一年三月五日书 记 员  黄素怡