河北省承德市中级人民法院 行 政 赔 偿 判 决 书 （2021）冀08行赔终4号 上诉人（原审原告）承德嘉泰广告有限公司，地址承德市双桥区陕西营小区1号楼604室。 法定代表人李玉红，女，总经理。 委托代理人唐贵来，男，河北华川律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）承德高新技术产业开发区管理委员会，地址承德科技大厦。 法定代表人孙潇，男，主任。 委托代理人赵伯奇，男。 委托代理人赵丽娜，女，河北骥腾律师事务所律师。 承德嘉泰广告有限公司（以下简称嘉泰公司）诉承德高新技术产业开发区管理委员会（以下简称高新区管委会）行政赔偿一案，嘉泰公司不服河北省承德市双桥区人民法院（2020）冀0802行赔初2号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2021年3月9日公开开庭审理了本案。上诉人嘉泰公司的委托代理人唐贵来，被上诉人高新区管委会的委托代理人赵伯奇、赵丽娜到庭参加了诉讼。被上诉人高新区管委会的负责人未出庭应诉。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明：承德市大邦广告商贸有限公司在承德市开发区凤凰山大桥旁原有广告塔一座，2007年因修建凤凰山大桥迁移到高新区京承高速南出口位置，2011年5月8日大邦广告商贸有限公司将该广告塔转让给原告承德嘉泰广告有限公司。2019年4月26日被告承德高新技术产业开发区管理委员会对上述广告塔实施了强制拆除。 原告承德市大邦广告商贸有限公司提起行政诉讼，生效的承德市双桥区人民法院（2019）冀0802行初164号《行政判决书》、承德市中级人民法院（2020）冀08行终64号《行政判决书》确认被告承德高新技术产业开发区管理委员会的强制拆除行为违法，理由为“被告承德高新技术产业开发区管理委员会在一审举证期限内提交的证据并不能证明其是《中华人民共和国公路法》或《中华人民共和国城乡规划法》授权的实施行政强制拆除行为的主体。被告承德高新技术产业开发区管理委员会作出《关于清理高新区区域内干线公路沿线广告设施的通知》后即对涉案构筑物进行拆除，违反法定程序。” 原告承德嘉泰广告有限公司于2020年5月7日向被告承德高新技术产业开发区管理委员会提出国家赔偿申请，被告承德高新技术产业开发区管理委员会认为原告承德嘉泰广告有限公司位于京承高速凤凰山大桥旁的广告塔为违法建筑，2020年6月22日作出承高管赔字（2020）第2号《不予赔偿决定书》，决定对原告承德嘉泰广告有限公司的赔偿申请不予赔偿。 原告承德嘉泰广告有限公司2020年9月8日向原审法院提起行政赔偿诉讼，请求判决被告承德高新技术产业开发区管理委员会赔偿原告承德嘉泰广告有限公司被违法拆除广告塔的建设损失24.5万元、广告发布损失8万元、广告塔被拆除后三年的可得利益损失56.7万元，合计89.2万元。 原审判决认为：原告承德嘉泰广告有限公司2020年9月15日向原审法院提交诉状，未超过诉讼期限。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”生效的承德市双桥区人民法院（2019）冀0802行初164号《行政判决书》、承德市中级人民法院2020年4月17日作出的（2020）冀08行终64号《行政判决书》确认被告承德高新技术产业开发区管理委员会拆除涉案广告塔违法的理由是被告承德高新技术产业开发区管理委员会主体不适格、对涉案广告塔进行拆除违反法定程序，而没有对涉案广告塔是否属于合法建设的构筑物作出认定。《中华人民共和国公路法》第五十六条规定“除公路防护、养护需要的以外，禁止在公路两侧的建筑控制区内修建建筑物和地面构筑物；”《中华人民共和国城乡规划法》第四十四条规定“在城市、镇规划区内进行临时建设的，应当经城市、县人民政府城乡规划主管部门批准。”《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定“原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据”。原告承德嘉泰广告有限公司当庭未提交从大邦广告商贸有限公司转让的位于高新区京承高速南出口位置用于商业用途的广告塔建设符合公路防护、养护需要的公路主管部门的审批手续，也没有提交城乡规划主管部门建设批准手续。 综上，原告承德嘉泰广告有限公司不能提交证据证明其对涉案广告塔具有法律上的合法权益，原告承德嘉泰广告有限公司主张要求被告承德高新技术产业开发区管理委员会行政赔偿的案涉广告塔的建设损失、广告发布损失及拆除后三年可得利益损失不属于国家赔偿的范围，原审法院不能支持。经原审法院审判委员会决定，依据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条、第三十九条《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条、第三十三条之规定，判决驳回原告承德嘉泰广告有限公司的赔偿请求。 上诉人嘉泰公司上诉称：1、原审判决认定“原告未提供广告塔建设符合公路防护需要的公路主管部门的审批手续，也没有提交城乡规划主管部门建设批准手续”，与在卷证据证明的事实不符，属于事实认定错误。上诉人一审提交的5号证据即是由京承高速公路路政执法支队签字盖章；双桥区政府“承双政函（2019）16号”文件，亦能够证明已经所在县区级人民政府认定，涉案广告设施不属违建。2、原审法院适用《城乡规划法》认为“凡是没有办理《建设工程规划许可证》的即为违建”是错误的。公路作为特殊构筑物，在建设前已经过了规划、用地许可，一经建成后在其用地范围内设置广告设施是否需要适用《城市规划法》或《城乡规划法》办理工程规划许可，被上诉人并未证明，原审法院也未查明。《公路法》第二条、2012年河北省交通厅《河北省高速公路沿线广告标志管理办法》第四条均明确了高速公路广告设施统一由交通运输部门内部的广告管理单位负责。被上诉人没有证据证明涉案广告设施属“事实和法律上的公路建筑控制区”。3、本案关键的事实是，被上诉人没有提供任何证据证明上诉人的广告设施属于违建。 综上，原审判决认定事实不清，适用法律错误，请求二审法院依法改判或发还重审。 被上诉人高新区管委会答辩称：1、根据《国家赔偿法》第二条、第三十六条规定，取得国家赔偿的前提是合法权益受到违法行政行为的侵害；损害后果与违法行为间存在关系；赔偿范围仅限于对合法权益损害的直接损失进行赔偿。根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定：“原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任，被告有权提供不予赔偿或减少赔偿数额方面的证据。”由于上诉人向一审法院提交的5号证据无法证明涉案广告建筑系经合法许可后的合法建筑，因此，上诉人要求的行政赔偿及其数额没有事实依据。2、上诉人所谓的“经过了合法审批”的要件不充分，程序违法，主体不适格。另外，涉案广告塔曾经过一次迁移，依法应当重新取得规划部门的审批手续。因此，一审法院认定的事实是清楚的。3、根据《规划法》第四十条、建设部办公厅关于对《单位立柱式广告牌是否属于构筑物的请示》的复函建办法函（2003）268号，广告牌属于构筑物，在城市规划区内建设的，应当按照《城市规划法》、《建设工程质量管理条例》等法律法规的规定办理相关审批手续。根据《公路法》的规定，涉案广告塔位置属于公路建筑控制区内，属于非法构筑物。 综上，涉案广告塔占用地为国有土地，属于临时构筑物。上诉人无证据证明该建筑属合法建筑，虽然被上诉人拆除此广告塔被人民法院确认为违法，但侵害的不是上诉人的合法权益，且没有造成直接损失，被上诉人不应承担赔偿责任。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请二审法院驳回上诉，维持原判。 当事人向一审法院提交的证据随卷移送至本院。 经庭审质证、认证，本院对双方出示的证据的确认与一审判决对证据的确认相同。 经审理，本院对涉案广告塔建设及被拆除的事实与一审查明的事实一致，予以确认。 本院认为，已经生效的承德市中级人民法院（2020）冀08行终64号行政判决，确认“高新区管委员会拆除涉案广告塔系拆除主体不适格且违反法定程序”。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条的规定，嘉泰公司有权提起行政赔偿之诉。 本案系嘉泰公司诉高新区管委会拆除涉案广告塔的行为违法被生效的行政判决确认，嘉泰公司向高新区管委会提出赔偿请求，高新区管委会作出不予赔偿决定后，嘉泰公司单独提起的行政赔偿诉讼。因不予赔偿决定仅系赔偿义务机关对赔偿请求人的赔偿请求进行先行处理的程序性行为，并非独立可复议和诉讼的行政行为。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第十四条第二款的规定，嘉泰公司直接向本院提起行政赔偿之诉于法有据。 根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定，嘉泰公司应当对自己的赔偿主张承担举证责任。由于嘉泰公司向一审法院提供的证据无法证明涉案广告塔系经合法许可。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、建设部办公厅关于对《单位立柱式广告牌是否属于构筑物的请示》的复函建办法函（2003）268号文件的规定，涉案广告塔应当依据法律法规的规定办理相关审批手续。根据《中华人民共和国公路法》五十六条的规定，涉案广告塔位于公路建筑控制区内，非经法定许可禁止建筑。嘉泰公司出示的涉案广告塔“经过了合法审批”的证据要件明显不充分，批准的主体亦不适格；涉案广告塔经过了迁移亦未取得相关部门的审批手续。因此，一审法院认定涉案广告塔系违法建筑的事实清楚，本院予以确认。 根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第三十六条规定，取得国家赔偿的前提是合法权益受到违法行政行为的侵害；损害后果与违法行为间存在关系；赔偿范围仅限于对合法权益损害的直接损失进行赔偿。根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条的规定，嘉泰公司对自己的赔偿主张承担举证责任，高新区管委会有权提供不予赔偿或减少赔偿数额方面的证据。由于嘉泰公司要求高新区管委员会赔偿其“广告发布损失及拆除后三年可得利益损失”明显不属于国家赔偿的直接损失范围，一审法院不予支持有事实和法律依据，本院予以确认。 对于嘉泰公司要求高新区管委会赔偿“涉案广告塔的建设损失”问题。上诉人未提交涉案广告塔建设符合公路防护、养护需要的公路主管部门的审批手续、城乡规划主管部门建设批准手续，即无法证明涉案广告塔系合法建筑。被上诉人行使行政管理权，即使有超越职权、未经法定程序确认即将涉案广告塔拆除的行为存在，也不应对涉案广告塔的拆除承担赔偿责任。 综上，原审判决认定涉案广告塔系违法建筑的事实清楚，判决结果并无不当，上诉人承德嘉泰广告有限公司的上诉请求本院无法支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本判决为终审判决。 审 判 长 刘松平 审 判 员 闫 鸿 审 判 员 刘连起 二〇二一年三月三十一日 法官助理 李 挺 书 记 员 韩东旭