甘肃省高级人民法院行政判决书（2021）甘行终37号上诉人（原审原告）兰州神农药业有限责任公司，住所地：兰州市城关区酒泉路中街107-1号。法定代表人侯某，该公司董事长。被上诉人（原审被告）甘肃省市场监督管理局，住所地：兰州市城关区金昌南路279号。法定代表人王某，该局局长。委托代理人陈某，该局法规处工作人员。委托代理人朱某，北京大成（兰州）律师事务所律师。上诉人兰州神农药业有限责任公司（以下简称神农药业公司）因诉被上诉人甘肃省市场监督管理局（以下简称省市场监管局）行政复议一案，不服兰州市中级人民法院（2020）甘01行初66号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。一审法院经审理查明，1999年12月22日，神农药业公司向原城关区工商局申请设立登记，申请的公司名称为“兰州神农药业有限责任公司”，企业类型为“股份制”。原城关区工商局经审查后于2000年1月21日作出核准设立登记，核发营业执照，根据神农药业公司提交的材料核准企业类型为“有限(国内合资)”，法定代表人杨晓刚，营业期限自2000年1月20日至2010年1月20日。到期后，原城关区工商局于2010年3月31日向神农药业公司颁发营业执照，公司类型为有限责任公司，法定代表人侯某。该营业执照年检至2012年3月23日。2018年，神农药业公司向区市场监管局申请依法纠正错误登记，更改神农药业公司的企业性质。区市场监管局于2018年5月28日作出答复，认为其将神农药业公司登记为有限责任公司程序合法有效，而公司股权变动为企业内部经营管理问题，其无权介入。神农药业公司不服，向兰州市市场监管局提交《请求市工商行政管理局依法履行职责对城关区工商行政管理局行政不担当、不作为、乱作为行为依法进行纠正或依法进行界定的申请书》，兰州市市场监管局于2019年12月9日作出《关于对兰州神农药业有限责任公司投诉处理情况的答复》，神农药业公司不服，于2019年12月18日再次向兰州市市场监管局提交《2019年12月9日兰州市市场监督管理局对兰州神农药业有限责任公司投诉处理情况的答复应做的纠正申请》，兰州市市场监管局经审查后认为该内容与12月9日其向神农药业公司答复的信访反映内容一致，遂根据《国家信访条例》的相关规定，决定不再重复受理，并于2019年12月31日向神农药业公司作出答复。2020年7月8日，神农药业公司向省市场监管局申请行政复议，省市场监管局受理后，作出甘市监复决字（2020）第24号《复议决定书》（以下简称24号行政复议决定），驳回了神农药业公司的复议申请。神农药业公司提起行政诉讼。一审法院认为，本案争议焦点为：1.神农药业公司提起的行政复议是否超过申请期限；2.神农药业公司的行政复议申请是否属于省市场监管局的职责管辖范围；3.兰州市市场监管局的答复行为是否属于省市场监管局行政复议的受理范围。关于神农药业公司提起的行政复议是否超过申请期限的问题。根据《中华人民共和国行政复议法》第九条的规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。”本案中，神农药业公司于2020年7月8日向省市场监管局提起行政复议，请求确认原城关区工商局于1999年作出的设立登记行为违法，依法撤销并纠正。原城关区工商局于2000年1月21日核发神农药业公司的营业执照，企业类型为“有限（国内合资）”，法定代表人杨晓刚，营业期限至2010年1月21日止。后原城关区工商局于2010年3月31日再向神农药业公司颁发营业执照，公司类型为有限责任公司，法定代表人为侯某。即便神农药业公司2010年才知道其公司类型被登记为有限责任公司，其于2020年7月8日向省市场监管局提出行政复议申请，也早已超过了法定的六十日申请期限，且神农药业公司未提供证据证明有不可抗力或其他正当理由耽误了其申请期限。因此，省市场监管局认定神农药业公司提出复议申请超过法定期限，符合法律规定。关于神农药业公司的申请是否属于省市场监管局管辖范围的问题。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款的规定：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议”。本案中，神农药业公司的营业执照是原城关区工商局于2001年颁发，现在神农药业公司提供的于2012年年检的营业执照，颁证机关为城关区市场监管局。根据《中华人民共和国行政复议法》第十五条第一款第五项“对被撤销的行政机关在撤销前所作出的具体行政行为不服的，向继续行使其职权的行政机关的上一级行政机关申请行政复议”的规定，神农药业公司对原城关区工商局颁发营业执照的行政行为不服，应当向城关区市场监管局的上一级行政机关兰州市市场监管局，或者向城关区市场监管局的本级政府城关区人民政府申请行政复议，所以省市场监管局认定神农药业公司的复议申请不属于其管辖范围，并无不当。关于兰州市市场监管局的答复行为是否属于省市场监管局行政复议的受理范围的问题。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第八项的规定，上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，神农药业公司认为原城关区工商局的登记行为违法，向兰州市市场监管局提交《请求市工商行政管理局依法履行职责对城关区工商行政管理局行政不担当、不作为、乱作为行为依法进行纠正或依法进行界定的申请书》，请求兰州市市场监管局对该行为进行纠正。但对神农药业公司的权利义务产生实际影响的，是原城关区工商局的工商登记行为，而不是兰州市市场监管局对原城关区工商局的登记进行纠正的行为，兰州市市场监管局的纠正行为对神农药业公司并不设定新的行政法上的权利义务关系，因此神农药业公司要求兰州市市场监管局对原城关区工商局的登记行为进行纠正，实质上是要求兰州市市场监管局履行内部层级监督职责。既然行政机关的内部层级监督依法不属于行政诉讼和行政复议的受理范围，那么兰州市市场监管局针对神农药业公司的申请所作的《关于对兰州神农药业有限责任公司投诉处理情况的答复》，也不属于行政诉讼和行政复议的受理范围，因此省市场监管局作出驳回神农药业公司行政复议申请的结果正确。需要说明的是，神农药业公司并非以信访形式通过信访渠道向兰州市市场监管局提交该申请书，省市场监管局认定该行为属信访事项不当，认为兰州市市场监管局作出的答复为信访答复亦不当，一审法院予以纠正。综上，省市场监管局作出的24号行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回兰州神农药业有限责任公司的诉讼请求。神农药业公司上诉称，一审法院认定事实错误，适用法律不当。一审法院在行政判决书第8页提出，对于上诉人提交的证据二、六、七因与本案无关，不予采纳，一审法院的这种认识是完全错误的。一、证据二是上诉人申请行政复议的依据。证据二是上诉人从工商局即后来的监管局调取的原始档案及佐证资料，证明原始登记的企业类型是错误的。二、证据六是证据二第89页前期向当时的兰州市工商局提供的兰神药司〔2018〕12号《企业类型纠正、恢复、变更登记申请书》的申请资料，工商局未出具回执手续，也未在2019年12月9日进行答复；证据七是法律规定的有错必纠的原则证据及案例。综上，以上证据与本案关系重大，请求1.依法撤销一审判决；2.责成甘肃省市场监督管理局履行法定职责，对兰州市市场监督管理局的错误行政行为进行依法纠正、责成兰州市市场监督管理局对兰州市城关区市场监督管理局及兰州市市场监督管理局自身在兰州神农药业公司国有企业改制初始设立登记过程中的错误登记行为，依法进行纠正。省市场监管局答辩称：1.1999年12月22日，神农药业公司向原城关区工商局申请设立登记，申请的公司名称为“兰州神农药业有限责任公司”，企业类型为“股份制”。根据公司法和公司登记条例的规定，神农药业公司申请设立公司，原城关区工商局经审查后于2000年1月21日作出核准设立登记，核发营业执照，根据神农药业公司提交的材料核准企业类型为“有限(国内合资)公司”，符合法律规定，并不存在错误登记的情形。2.神农药业公司的复议申请已超过复议期限，驳回其复议申请合法有据。神农药业公司在2000年就已知公司登记类型问题，但其并未提出变更登记，也未提起诉讼，直至2020年才主张公司类型登记错误，已超过复议期限，依法驳回合法有据。其次，省市场监管局作出复议决定的程序合法，在法定期限内作出符合法律规定，并依法送达神农药业公司。本院查明的事实和一审法院查明的事实一致，本院予以确认。本院认为，根据各方诉辩意见，本案争议焦点是：兰州市市场监管局作出的答复是否属于行政复议的受案范围。行政复议和行政诉讼同属行政相对人对行政机关作出的行政行为不服的救济途径，二者适用相同的适法条件，不属于行政诉讼的受案范围，同样也不属于行政复议的受案范围。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（八）项的规定，上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，神农药业公司针对城关区市场监管局拒绝履行公司变更登记，以信访投诉形式直接向兰州市市场监管局请求履行层级监督职责，兰州市市场监管局根据神农药业公司的投诉请求作出的答复，属于履行监督职责作出的信访答复，对该公司的权利义务不产生实际影响，不属于行政复议的受案范围。本案的原行政行为是市场监管局作出的答复，城关区市场监管局的公司登记行为不属于本案的原行政行为，神农药业公司对公司登记行为是否超过行政复议期限，本身不属于省市场监管局应予审查的内容，但为实质化解行政争议，省市场监管局进行了审查并无不当。综上，一审法院判处并无不当。神农药业公司的上诉理由不能成立，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人神农药业公司负担。本判决为终审判决。审判长 朵利民审判员 徐文娟审判员 吕 强二〇二一年三月二十九日书记员 刘俊芳