上海市第一中级人民法院民 事 裁 定 书（2020）沪01民特737号申请人：漳浦县人民政府，住所地：福建省漳州市漳浦县绥安镇县府路1号。负责人:黄庆华，县长。委托诉讼代理人：郑仁川，福建仁胜律师事务所律师。委托诉讼代理人：黄文珍，福建仁胜律师事务所律师。被申请人：北京市政建设集团有限责任公司，住所地：北京市西城区南礼士路17号。法定代表人：张维民，董事长。委托诉讼代理人：元武，国浩律师（福州）事务所律师。委托诉讼代理人：余琳，国浩律师（福州）事务所律师。被申请人：北京市政投资有限公司，住所地：北京市海淀区牡丹园北里甲2号市政投资商务楼。法定代表人：龚轲，执行董事。委托诉讼代理人：元武，国浩律师（福州）事务所律师。委托诉讼代理人：余琳，国浩律师（福州）事务所律师。申请人漳浦县人民政府与被申请人北京市政建设集团有限责任公司、被申请人北京市政投资有限公司申请确认仲裁协议效力一案，本院于2020年12月30日立案后进行了审查。现已审查终结。申请人称：2013年5月22日,申请人与两名被申请人签订了《福建省漳浦县金浦教育园区配套工程项目投资-设计-建设-移交（D-BT)合同》(以下简称《金浦教育园区(D-BT)合同》),合同中第13.2条约定,双方就本合同内容产生纠纷如无法协商达成一致意见,提交上海仲裁委员会仲裁。申请人认为该仲裁条款约定的仲裁事项不属于《中华人民共和国仲裁法》(下称仲裁法)第二条规定的仲裁范围,该约定依法应被认定为无效,理由如下:一、案涉《金浦教育园区(D-BT)合同》系行政协议,属于行政诉讼受案范围,不能作为民事合同纠纷案件审理,也不能仲裁。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十一条规定,案涉《金浦教育园区（D-BT)合同》属于行政诉讼法第十二条第一款第(十一)项规定的行政协议。案涉《金浦教育园区(D-BT)合同》纠纷属于行政诉讼法第十二条规定的行政诉讼受案范围,应作为行政协议行为侵权争议案件审理,不能作为民事合同纠纷案件审理。同理,也不能仲裁。二、案涉行政协议纠纷不属于仲裁法第二条规定的受案范围,仲裁机构依法不能予以仲裁。仲裁法第二条明确规定,只有平等民事主体的公民、法人和其他组织之间发生的合同纠纷和其他财产权益纠纷,才可以仲裁。但案涉《金浦教育园区(D-BT)合同》系漳浦县人民政府以县一级国家行政机关身份,基于行政管理职能为实施金浦教育园区配套工程公益项目而与两名被申请人签订的行政协议,因该行政协议产生的纠纷,不属于平等主体之间发生的合同纠纷,明显不属于仲裁法规定的仲裁范围。三、最高人民法院第一巡回法庭法律问答之行政协议的处理：行政协议案件不能作为合同纠纷案件审理,要作为行政协议行为侵权争议案件审理。可诉的行政协议行为主要有签订行政协议行为、单方变更或解除行政协议行为、不依法履行未按约定履行行政协议行为等。对上述行政协议行为的合法性审查,应当依照有关行政法律法规合法规章及规范性文件以及合法有效的约定进行审计和判断,不能按照合同法审查审理合同纠纷。综上,该案涉《金浦教育园区(D-BT)合同》系漳浦县人民政府以县一级国家行政机关身份,基于行政管理职能,为实施金浦教育园区配套公益项目的道路工程、三座桥梁工程、运动场工程、排洪工程等而与两名被申请人签订的行政协议,因该行政协议产生的纠纷,不属于平等主体之间发生的合同纠纷,明显不属于仲裁法规定的仲裁范围,该案应作为行政诉讼案件审理,而不能仲裁。根据仲裁法第十七条第(一)项规定,案涉《金浦教育园区(D-BT)合同》中约定的仲裁条款因约定事项不属于仲裁范围,故该仲裁协议应认定为无效。据此,申请人请求本院裁定：确认申请人与两名被申请人于2013年5月22日签订的《金浦教育园区(D-BT)合同》中约定的仲裁条款无效。两名被申请人称：一、合同的签订主体尽管是行政机关，但是案涉合同第1条、第13条等条款均有体现案涉合同是平等主体之间签署的民商事合同，并不属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。案涉项目是经过招投标的，根据政府采购法，政府和采购商的合同权利义务是平等的。案涉合同约定了申请人的违约责任，这是当事人地位平等的标志，案涉合同具有明显的民商事法律关系特征。二、根据法不溯及既往的原则，案涉合同签订时间早于2014年，依据最高院司法解释规定2015年5月1日后订立的合同发生争议，适用行政诉讼法，之前签订的合同按当时的法律规定处理，不应适用案涉合同。经审查查明：2013年5月22日,申请人（甲方）与两名被申请人（乙方）及案外人等五方签订了《福建省漳浦县金浦教育园区配套工程项目投资-设计-建设-移交（D-BT)合同》，项目名称：福建省漳浦县金浦教育园区配套工程D-BT（投资-设计-建设-移交）项目；甲方（招标人）作为项目的发起人和回购人，按合同约定负责完成项目的立项、规划、环评、可研、用地等审批手续、征地拆迁、勘察等前期工作，确保项目的合法性，按时足额支付项目回购款项，……；乙方（中标人）作为项目的投资、设计、建设人，按照合同约定负责项目投融资、设计、建设和移交，……；合同第13.2条约定,双方就本合同内容产生纠纷如无法达成一致意见,提交上海仲裁委员会仲裁解决。两名被申请人为履行前述合同与申请人发生争议，向上海仲裁委员会申请仲裁，上海仲裁委员会予以受理，案号（2020）沪仲案字第3694号。申请人在收到仲裁通知书后，向本院提起了仲裁协议效力之诉。本院认为，根据《中华人民共和国仲裁法》第十六条的规定，仲裁协议依法应当具有下列内容：（一）请求仲裁的意思表示；（二）仲裁事项；（三）选定的仲裁委员会。据此，案涉仲裁条款符合仲裁协议有效的相关法律规定，应属有效。申请人主张案涉合同性质系行政协议，应通过行政诉讼的方式处理，对此，本院经审查认为，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十一条的规定：行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。案涉合同系甲乙双方依据《中华人民共和国政府采购法》，经公开招标程序签署，内容关于投资、设计、建设、移交特定工程，约定了甲乙双方的合同违约责任，具有明显的民商事法律关系特征，虽其签约主体一方为行政机关，但合同本身不具有行政管理属性，不受政府单方意思表示的控制及政府单方行政行为的强制。申请人所称公共利益行政管理职责的体现应限制在以招投标程序为界的前期政府市政公共项目的立项至政府招投标等行政行为阶段，而非招投标程序后的具体签约阶段。故申请人关于案涉协议系行政协议的相关意见不能成立，本院不予采纳。综上所述，对于申请人漳浦县人民政府的申请本院应予驳回。据此，依照《中华人民共和国仲裁法》第十六条、第二十条规定，裁定如下：驳回申请人漳浦县人民政府要求确认与被申请人北京市政建设集团有限责任公司、被申请人北京市政投资有限公司签署的《福建省漳浦县金浦教育园区配套工程项目投资-设计-建设-移交（D-BT)合同》第13.2条仲裁条款无效的申请。申请费人民币400元，由申请人漳浦县人民政府负担。审判长 黄 英审判员 杨 苏审判员 顾恩廉二〇二一年三月二十三日书记员 胡 骞附：相关法律条文一、《中华人民共和国仲裁法》第十六条仲裁协议包括合同中订立的仲裁条款和以其他书面方式在纠纷发生前或者纠纷发生后达成的请求仲裁的协议。仲裁协议应当具有下列内容：（一）请求仲裁的意思表示；（二）仲裁事项；（三）选定的仲裁委员会。二、《中华人民共和国仲裁法》第二十条当事人对仲裁协议的效力有异议的，可以请求仲裁委员会作出决定或者请求人民法院作出裁定。一方请求仲裁委员会作出决定，另一方请求人民法院作出裁定的，由人民法院裁定。当事人对仲裁协议的效力有异议，应当在仲裁庭首次开庭前提出。