锡林浩特市人民法院行 政 判 决 书（2020）内2502行初65号公益诉讼起诉人：锡林浩特市人民检察院，住所地内蒙古自治区锡林郭勒盟锡林浩特市开发区。被告：锡林浩特市自然资源局。法定代表人：刘某。委托代理人：张某，内蒙古合志律师事务所律师，该单位法律顾问。公益诉讼起诉人锡林浩特市人民检察院（以下简称公益诉讼起诉人）因被告锡林浩特市自然资源局未履行监管职责，于2020年12月14日向本院提起行政公益诉讼。本院立案后，于2020年12月17日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭，于2021年1月27日公开开庭审理了本案。公益诉讼起诉人指派检察员青格、高某、付代色出庭，被告锡林浩特市自然资源局法定代表人刘某，委托代理人张某到庭参加诉讼，本案现已审理终结。公益诉讼起诉人诉称，锡林浩特市人民检察院在履行职责中发现，锡林浩特市自然资源局怠于履行监管职责，致使宝力根苏木界内违法采石行为造成自然资源和生态环境破坏。公益诉讼起诉人发出检察建议后该非法盗采的矿坑仍未进行土地复垦恢复被破坏的地质环境，国家和社会公共利益受到侵害。经公益诉讼起诉人依法审查查明：锡林浩特市西收费站往东乌旗方向19公里处宝力根苏木巴彦淖尔嘎查界内，存在多处非法采石的情形，其中两个采石坑面积较大，毁草严重，形成立面断崖，山体落石较多，存在较大的安全隐患，且采挖过程中对周边草原反复碾压，整体生态环境遭到严重破坏。公益诉讼起诉人于2019年9月3日立案，并于2019年9月24日向锡林浩特市自然资源局提出检察建议，建议其依法履行矿产资源监管职责，依法履行矿山地质环境治理和修复监管职责，尽快组织相关单位及专家制定生态恢复方案，有效恢复被破坏的地质环境。锡林浩特市自然资源局于2019年11月7日以《锡林浩特市自然资源局关于检察建议书落实情况的报告》回复公益诉讼起诉人。公益诉讼起诉人2019年6月14日、9月30和2020年8月31日、9月10日曾多次对该现场进行了勘查，盗采矿坑仍未进行治理，锡林浩特市自然资源局怠于履行法定监管职责。根据《土地复垦条例》第五条第一款规定：“国务院国土资源主管部门负责全国土地复垦的监督管理工作。县级以上地方人民政府国土资源主管部门负责本行政区域土地复垦的监督管理工作。”和《锡林浩特市自然资源局职能配置、内设机构和人员编制规定》第三条第七项规定：“负责统筹国土空间生态修复。组织编制国土空间生态修复规划并实施有关生态修复工程；组织政府投资的国土空间综合整治、土地整理复垦、矿山地质环境恢复治理工作；建立和实施生态保护补偿制度，合理利用社会资金进行生态修复，提出备选项目。”锡林浩特市自然资源局负责本行政区域土地复垦的监督管理工作。根据《土地复垦条例》第二十一条规定：“县级以上人民政府国土资源主管部门应当对历史遗留损毁土地和自然灾害损毁土地进行调查评价。”第二十二条规定：“县级以上人民政府国土资源主管部门应当在调查评价的基础上，根据土地利用总体规划编制土地复垦专项规划，确定复垦的重点区域以及复垦的目标任务和要求，报本级人民政府批准后组织实施。”该案的采石坑为市政取料和盗采盗挖形成，无土地复垦义务人，应为历史遗留损毁土地。锡林浩特市自然资源局应当在调查评价的基础上根据土地利用总体规划编制土地复垦专项规划，确定复垦的重点区域以及复垦的目标任务和要求，报市政府批准后组织实施。至起诉之日锡林浩特市自然资源局仍未组织实施草原植被恢复，属于怠于履行职责的违法情形。公益诉讼起诉人认为，锡林浩特市自然资源局作为国土资源监督管理机构，对锡林浩特市宝力根苏木界内违法采石的行为怠于履行监管职责，致使国家矿产资源和草原生态环境遭到破坏。公益诉讼起诉人发现并督促其依法履职后，锡林浩特市自然资源局仍未依法履行职责，国家和社会公共利益持续处于受侵害状态。现根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款和《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十一条第三款的规定，向锡林浩特市人民法院提起行政公益诉讼，请求判令：1.确认锡林浩特市自然资源局对宝力根苏木界内非法采石行为未依法履行监管职责的行为违法；2.判令锡林浩特市自然资源局依法继续履行监管职责，对已经破坏的草原生态环境进行恢复治理。公益诉讼起诉人向本院提交三组证据：第一组证据：1.锡林浩特市自然资源局统一社会信用代码证书、负责人任免文件。2.《中共锡市委办公室锡市政府办公室关于印发的通知》和锡林浩特市自然资源局权责清单。证明：1.锡林浩特市自然资源局主体资格适格。2.锡林浩特市自然资源局负有本行政区域内土地复垦的监督管理职责。第二组证据：1.锡林浩特市人民检察院立案决定书、锡林浩特市人民检察院检察建议书。2.锡林浩特市自然资源局关于检察建议书落实情况的报告。证明：1.公益诉讼起诉人就宝力根苏木界内非法采石行为向锡林浩特市自然资源局发出诉前检察建议书，督促其依法履行矿产资源监管职责及矿产地质环境治理和修复监管职责，已履行诉前程序。2.锡林浩特市自然资源局虽然采纳了公益诉讼起诉人的检察建议书，回复内容只提出要向发改委申请立项，但是针对被破坏的草原没有采取实质性措施，并没有拿出具体环境治理方案。第三组证据：1.锡林浩特市自然资源局关于核实巴彦淖尔嘎查辖区内废弃采坑土地地类情况的说明。2.锡林浩特市周边废弃无主采坑地质环境治理实施方案（2020年8月编制）。3.现场勘查（勘验）笔录1份、现场勘查照片19张。4.现场勘查（勘验）笔录1份、现场勘查照片13张。5.现场勘查（勘验）笔录1份、现场勘查照片12张。6.现场勘查（勘验）笔录1份、现场勘查照片14张。证明：1.巴彦淖尔嘎查辖区内废弃采坑地类为天然牧草地、裸地。2.公益诉讼起诉人发出诉前检察建议书，时隔一年之后，锡林浩特市自然资源局才向其提供《锡林浩特市周边废弃无主采坑地质环境治理实施方案》。3.锡林浩特市宝力根苏木巴彦淖尔嘎查辖区内S101锡阿线往东乌旗方向19公里处有面积较大采石坑，经现场勘查及航拍可见，地表草原损坏严重，整体生态环境遭到严重破坏，山体落石较多，形成立面断崖，存在较大安全隐患。4.锡林浩特市宝力根苏木哈尼乌拉嘎查辖区内S101锡阿线往东乌旗方向19公里处存在面积较大采石坑，地表草原毁坏严重，形成立面断崖，山体落石较多，存在较大安全隐患。5.锡林浩特市宝力根苏木哈尼乌拉嘎查辖区内S101锡阿线往东乌旗方向19公里处面积较大采石坑位于101省道西侧5.8km处，属宝力根苏木治理区，该采坑为平原型露天采坑，形状不规则，采坑内有落石，无植物覆盖，整体生态环境损坏严重。6.锡林浩特市宝力根苏木哈尼乌拉嘎查辖区内S101锡阿线往东乌旗方向19公里处面积较大采石坑位于101省道西侧5.8km处，属宝力根苏木治理区，该采坑为平原型露天采坑，形状不规则，南北长约400米，东西宽约380米，深5-24米，地表破坏面积为57000平方米，采坑内渣堆两处，无植物覆盖。被告锡林浩特市自然资源局辩称，一、公益诉讼起诉人所诉部分事实与客观事实不符。2019年3月份，被告锡林浩特市自然资源局宝力根苏木国土所在动态巡查时发现该山丘有被盗采盗挖的痕迹，为此被告在全市范围内查询盗采盗挖及囤积砂石事宜，与锡林浩特市公安局、锡林浩特市林草局成立工作小组，对可能存在的盗采盗挖进行专项检查，对此锡林浩特市公安局打击盗采盗挖一人，已被处以刑罚。同时被告查找到宝力根苏木巴彦淖尔嘎查辖区内有1处被非法开采过的山丘、伊利勒特嘎查辖区内有2处被开采的山丘，其中伊利勒特嘎查辖区内的2处被开采的山丘中的一处被锡林浩特市人民政府的市政工程于2017年设置为临时取料场，用于锡林浩特市人民政府公共建设方面，具有公益性质，另外一处伊利勒特嘎查被开采的山丘位于新开元采石场的开采范围，现该采石场已经通过政府招拍挂的方式取得了采矿许可证，并已经办理完采矿、征地等相关手续，对于上述事实被告已经于2019年11月7日向公益诉讼起诉人做出答复。二、被告并未怠于履行监管职责，而是积极履行机关职责，具体表现如下：1.被告将动态巡查列入常态，通过被告2019年3月份的动态巡查，发现上述山丘被盗采盗挖的痕迹，并根据痕迹开展调查工作，对破坏国家自然资源的行为进行追根溯源，由锡林浩特市公安局成功立案一起，对另外两处也查找到根源，介于一处开采用于公益事业，一处开采已经取得合法手续，被告根据相关法律法规不能再行行政处罚，此外还有一些盗采盗挖导致的坑洼地带无法追根溯源。2.被告就形成的坑洼地进行了系统的调查取证、勘验等工作，积极将坑洼地进行立项，争取治理资金，积极推动《锡林浩特市周边废弃无主采坑地质环境治理项目》立项，并形成报告上报至锡林浩特市人民政府，市政府于2020年5月29日下发锡市政字（2020）55号关于同意将2020年锡林浩特市矿山地质环境治理项目部分资金纳入本年度财政预算的批复，原则同意锡林浩特市自然资源局提出的将锡林浩特市矿山地质环境治理项目部分资金纳入本年度财政预算，为此在锡林浩特市人民政府的支持下，被告与锡林浩特市财政局联合向锡林郭勒盟财政局、锡林郭勒盟自然资源局上报了《锡林浩特市自然资源局、锡林浩特市财政局关于锡林浩特市2020年度历史遗留废弃采坑地质环境治理项目申请立项的请示》，文件号为锡市自然资字〔2020〕3号，锡林郭勒盟财政局、自然资源局于2020年11月19日做出了关于锡林郭勒盟2021年度矿山地质环境治理项目立项的批复，并向自治区财政厅申请资金，要求被告等相关单位做到专款专用。同时被告为了立项、治理公益诉讼起诉人所诉的采坑，还积极将项目上报至锡林郭勒盟自然资源局，锡林郭勒盟自然资源局上报至内蒙古自治区自然资源厅，对此有相应的文件予以佐证，内蒙古自治区自然资源厅于2021年12月23日做出内蒙古自治区自然资源厅2021年度拟入库矿山地质环境治理项目公示信息，将锡林浩特市周边废弃无主采坑地质环境实施方案纳入项目明细内，内蒙古自治区财政厅已经就治理费用进行了批复，批复资金4000余万元，预计该项目资金于2021年5月份前到账，到账后被告将积极推进招投标项目，尽快完成公益诉讼起诉人所诉的采坑治理工作。上述事实不能证明被告怠于行使监管职责，而是在积极履职，推动采坑项目立项，并为采坑治理争取项目资金。3.在被告完成上述工作期间，利用南郊煤炭交易市场剩余资金成功治理两处小采坑，花费资金100余万元，后由于资金问题被告只能按照《政府投资条例》第22条“政府投资项目所需资金应当按照国家有关规定确保落实到位。政府投资项目不得由施工单位垫资建设”之规定待资金到位后再行治理工作。以上事实能够说明被告正在积极履职，因此公益诉讼起诉人所诉锡林浩特市自然资源局怠于行使职责没有事实依据与法律依据，恳请人民法院依法予以驳回。被告锡林浩特市自然资源局向本院提交七组证据：第一组：锡林浩特市自然资源局于2019年11月7日作出的锡市自然资字〔2020〕498号文件。第二组：《锡林郭勒盟自然资源局关于对全盟历史遗留或责任人灭失废弃采坑进行摸底调查的通知》（锡自然资发〔2020〕30号）。第三组：《锡林浩特市自然资源局关于2020年锡林浩特市矿山地质环境治理项目申请立项及纳入本年度财政预算的请示》（锡市自然资字〔2020〕295号）和《锡林浩特市人民政府关于同意将2020年锡林浩特市矿山地质环境治理项目部分资金纳入本年度财政预算的批复》（锡市政字〔2020〕55号）。第四组：锡林浩特市自然资源局于2020年5月29日作出的锡市自然资字〔2020〕303号文件。第五组：锡市周边废弃无主采坑地质环境治理实施方案一份。第六组：《锡林浩特市自然资源局锡林浩特市财政局关于锡林浩特市2020年度历史遗留废弃采坑地质环境治理项目申请立项的请示》（锡市自然资字〔2020〕3号）。第七组：《内蒙古自治区自然资源厅关于申报2021年度重点生态保护修复治理（历史遗留废弃工矿土地治理）项目的通知》（内自然资字〔2020〕512号），内蒙古自治区自然资源厅2021年度拟入库矿山地质环境治理项目公示（2021年度拟入库项目表）。以上证据证明：1.被告收到公益诉讼起诉人作出的检察建议书后，根据《最高人民法院最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第21条之规定，向公益诉讼起诉人进行了报告，被告于2019年3月份通过动态巡查发现了涉案采坑在内的宝力根苏木无主采坑，进而证明被告履行了巡查义务。2.锡林郭勒盟自然资源局下发文件要求各旗县市区自然资源局在全盟范围内排查历史遗留或责任人灭失废弃采坑，并上报至锡林郭勒盟自然资源局。3.被告为了治理包括涉案采坑在内的无主采坑，向市政府上报了立项申请与财政申请，市政府进行了批复，同意了被告的申请。4.被告将包括公益诉讼起诉人所诉无主采坑在内的锡市周边因历史遗留或责任人灭失的废弃采坑上报至锡林郭勒盟自然资源局，并申请将锡市周边因历史遗留或责任人灭失的废弃采坑地质环境治理进行立项，同时申请1.01亿元作为治理费用。5.锡市周边废弃无主采坑地质环境治理实施方案委托时间为2020年6月18日，形成时间为2020年8月19日，证明原告所诉的无主采坑在该地质环境治理方案内。6.自2020年5月29日后，被告再次联合锡市财政局向锡盟自然资源局、财政局对锡市周边遗留废弃采坑地质环境治理进行立项申请。7.被告的地质环境治理项目被内蒙古自治区立项。以上证据能够说明被告正在为包括公益诉讼起诉人所诉采坑在内的锡市周边采坑进行立项，争取资金。在资金到位后，被告将进一步积极履行国家赋予的职责，即能够说明被告正在履职，而履职的状态是正在治理采坑，涉案采坑将会被治理完毕。经庭前交换证据和庭审质证，被告对公益诉讼起诉人出示的第一组证据及证明的事实无异议，对第二组、第三组证据的真实性认可，对证明的事实部分不认可。公益诉讼起诉人对于被告提交的前五组证据及证明的事实无异议，对第六组、第七组证据希望法庭核实。本院对以上证据认证如下：经过对本案证据全面、客观和公正的分析判断，确定证据材料与本案事实之间有证据关系，证据来源合法，证明事实清楚，本院对以上证据均予以认证。经审理查明的事实与公益诉讼起诉人和被告辩称的事实基本一致。本院认为，本案的争议焦点，一是被告是否构成未全面履行法定职责，是否构成违法；二是被告是否应当继续履行监管职责。一、被告锡林浩特市自然资源局作为负责辖区内自然资源监督管理职责的行政机关，应当依法全面履行监督管理职责。通过本案认证的证据证实，被告监管的宝力根苏木界内存在多处非法采石的情形，对周边草原反复碾压，整体生态环境遭到严重破坏的事实存在，其自然生态环境遭到破坏的违法情况，属于被告没有全面依法尽到监管职责，是导致上述情况的发生成因。虽然被告在收到检察建议书后，开展动态巡查，治理了部分采坑，推动采坑项目立项治理争取项目资金，会同相关职能部门打击了部分盗、采、挖等违法行为。被告辩称其履行了监管职责，但危害事实结果的存在，并不能否定其怠于履行法定职责的违法事实。故本院对被告要求不应确认其违法的辩解不予采纳，对被告怠于履行法定职责的行为违法予以确认。二、公益诉讼起诉人向被告发出检察建议后，被告实施了一定的行政行为，但仍未能全部履职到位。判令被告继续履行监管职责，有利于督促被告严格依法行政尽到监管职责。因此，为保护国家和社会公共利益，公益诉讼起诉人要求判令被告继续履行监管职责的诉讼请求有事实和法律依据，本院予以支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第七十四条第二款第（二）项、第一百零二条、《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第四条、第七条、第二十五条第一款第（一）项、第（三）项的规定，判决如下：一、确认被告锡林浩特市自然资源局未依法对宝力根苏木界内非法采石履行法定职责行为违法。二、被告锡林浩特市自然资源局在本判决生效后依法履行法定职责，对已经破坏的草原生态环境进行恢复治理。案件受理费50元，由被告锡林浩特市自然资源局负担，于本判决生效后三日内向本院缴纳。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于内蒙古自治区锡林郭勒盟中级人民法院。审 判 长  刘玉申审 判 员  齐 峰审 判 员  吕 炎人民陪审员  张耀辉人民陪审员  王宝洁人民陪审员  董 延人民陪审员  武姣姣二〇二一年三月十八日书 记 员  马海峰附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条规定，人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条规定，行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零二条规定，人民法院审理行政案件，应当收取诉讼费用。诉讼费用由败诉方承担，双方都有责任的由双方分担。收取诉讼费用的具体办法另行规定。《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第四条规定，人民检察院以公益诉讼起诉人身份提起公益诉讼，依照民事诉讼法、行政诉讼法享有相应的诉讼权利，履行相应的诉讼义务，但法律、司法解释另有规定的除外。《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第七条规定，人民法院审理人民检察院提起的第一审公益诉讼案件，适用人民陪审制。《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十五条规定，人民法院区分下列情形作出行政公益诉讼判决：（一）被诉行政行为具有行政诉讼法第七十四条、第七十五条规定情形之一的，判决确认违法或者确认无效，并可以同时判决责令行政机关采取补救措施；（二）被诉行政行为具有行政诉讼法第七十条规定情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被诉行政机关重新作出行政行为；（三）被诉行政机关不履行法定职责的，判决在一定期限内履行；（四）被诉行政机关作出的行政处罚明显不当，或者其他行政行为涉及对款额的确定、认定确有错误的，可以判决予以变更；（五）被诉行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，未超越职权，未滥用职权，无明显不当，或者人民检察院诉请被诉行政机关履行法定职责理由不成立的，判决驳回诉讼请求。人民法院可以将判决结果告知被诉行政机关所属的人民政府或者其他相关的职能部门。