山东省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）鲁行终401号 上诉人（原审原告）于恩曦，男，1974年7月22日出生，汉族，住济南市市中区。 被上诉人（原审被告）山东省人民政府，住所地济南市历下区省府前街**。 法定代表人李干杰，省长。 委托代理人张凡。 上诉人于恩曦因与被上诉人山东省人民政府（以下简称省政府）不予受理行政复议申请决定一案，不服山东省济南市中级人民法院（2020）鲁01行初681号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，向各方当事人送达了受理案件或者应诉通知书、合议庭成员告知书以及《二审行政案件诉讼要素表》，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，于恩曦系济南市市中区七贤镇双龙庄村民，2019年7月28日于恩曦向济南市人民政府申请政府信息公开，内容为“《关于济南市市中区2018年第2批次建设用地的批复》（鲁政土字〔2018〕1658号中关于济南市市中区双龙庄征收补偿安置方案的批复）”，2019年8月15日济南市人民政府作出〔2019〕第341号《政府信息公开告知书》，告知其该信息已在济南市征地信息公开查询系统主动公开，可登录网址自行查询。2020年11月4日，于恩曦以省政府为被申请人，向省政府提出行政复议申请，要求撤销《关于济南市市中区2018年第2批次建设用地的批复》（鲁政土字〔2018〕1658号）中关于济南市市中区双龙庄征收补偿安置方案的批复。2020年11月5日，省政府收到于恩曦该复议申请，于2020年11月10日作出鲁政复不字〔2020〕75号《不予受理行政复议申请决定书》（以下简称75号行政复议决定）。 另查明，2018年12月30日，省政府作出鲁政土字〔2018〕1658号《关于济南市市中区2018年第2批次建设用地的批复》，同意将济南市市中区陡沟街道马家庄村，七贤街道双龙庄村，十六里河街道南康而庄村未利用地转为建设用地并征收，同时征收上列建设用地，总计土地7.1804公顷。2019年1月17日，济南市人民政府发布济征公告〔2019〕189号《征收土地公告》，将上述1658号土地批复中关于七贤街道双龙庄村的征地内容予以公示，济南市国土资源局同时发布《济南市2018年第2批次建设用地中双龙庄村征收土地补偿安置方案》。 原审法院认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。”《山东省土地征收管理办法》第十四条规定：“土地征收补偿安置协议签订或者补偿标准裁决后，市、县人民政府国土资源行政主管部门应当按照国家和省有关规定，组织编制土地征收方案，连同有关材料，报有批准权的人民政府批准。”第十五条规定：“市、县人民政府应当自收到土地征收批准文件后，在被征收土地农村集体经济组织所在地予以公告。公告主要包括下列内容：（一）批准征收土地机关、批准文号、批准时间和土地用途；（二）被征收土地的所有权人、位置、地类和面积；（三）土地征收补偿安置方案。”根据上述规定，土地征收补偿安置方案是由市、县人民政府土地行政主管部门拟订，在公告、听取意见后，由市、县人民政府批准并由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。在上报征地材料时，市、县人民政府土地行政主管部门会将征地方案及征地补偿安置方案等材料一并予以上报审批。 本案《济南市2018年第2批次建设用地中双龙庄村征收土地补偿安置方案》是由济南市国土资源部门拟订，济南市人民政府批准后实施，该征地补偿安置方案是作为征地报批材料中的过程性材料上报省政府。而省政府作出的鲁政土字〔2018〕1658号《关于济南市市中区2018年第2批次建设用地的批复》是对济南市人民政府报送的征地手续是否符合“一书四方案”，是否履行了征地报批前的拟公告、调查确认等程序予以审查，该土地批复是对征收土地合法性的审批，并不是对征地补偿安置方案的批复。在省政府关于土地管理部门征地报批的审批程序中，并不存在于恩曦所称的省政府实际履行了关于“征收补偿安置方案”的批复的法定职责。 于恩曦若对征地补偿安置方案不服，应直接对该补偿安置方案申请复议，而不是以土地批复中关于征收补偿安置方案的批复为对象申请复议。因此于恩曦要求撤销省政府《关于济南市市中区2018年第2批次建设用地的批复》（鲁政土字〔2018〕1658号）中关于济南市市中区双龙庄征收补偿安置方案的批复，并以此向省政府提出行政复议，其并不属于行政复议的受案范围。省政府为此作出不予受理的复议决定并无不当。 综上，于恩曦诉讼请求不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回于恩曦的诉讼请求；案件受理费50元，由于恩曦承担。 于恩曦不服原审法院判决，上诉请求：1.依法撤销山东省济南市中级人民法院（2020）鲁01行初681号行政判决；2.依法撤销75号行政复议决定；3.依法判令省政府受理于恩曦的行政复议申请；4.本案一、二审诉讼费用由省政府承担。理由如下：一、一审法院认定事实不清。1.鲁政土字〔2018〕1658号《关于济南市市中区2018年第2批次建设用地的批复》中《关于济南市市中区双龙庄征收补偿安置方案的批复》明显认定事实不清。于恩曦的房屋没有经过法定程序被强拆，并且补偿不到位。通过政府信息公开申请的途径获知，济南市人民政府等单位在程序违法的情况下错误地作出了涉案批复，将于恩曦合法房屋及宅基地进行非法征收。具体理由如下：（1）济南市人民政府没有查明济南市自然资源和规划局没有召开听证会通过三分之二以上被征收人的民主表决意见。（2）济南市人民政府等单位在作出批复时并没有查明济南市自然资源和规划局在作出涉案征地公告及请示中所附的证据，作出的征收补偿决定明显偏低、补偿不合理、不合法。（3）因济南市自然资源和规划局作出的征收决定及补偿安置方案均制作程序违法，那么必然导致济南市人民政府作出的涉案批复认定事实不清。2.省政府作出的75号行政复议决定严重认定事实不清，复议程序违法。（1）济南市人民政府没有查明相关情况就作出的涉案批复，并上报省政府，省政府作出的复议决定认定事实不清，适用法律错误。（2）鲁政土字〔2018〕1658号批复批准的报批程序中的《土地征收(收回)补偿安置方案》已经严重侵害于恩曦的合法权益，于恩曦有权就该行政行为提起行政复议申请。二、一审法院适用法律错误。1.鲁政土字〔2018〕1658号《关于济南市市中区2018年第2批次建设用地的批复》中《关于济南市市中区双龙庄征收补偿安置方案的批复》明显严重适用法律错误。（1）本案中，济南市自然资源和规划局作出的涉案征地安置补偿方案明显违反法律规定，制作程序违法。征地事项并未经村民大会讨论决定，于恩曦及所在村民小组并未同意征地。本次征收并未召开任何村民会议，也没有任何单位和个人通知于恩曦参加相关会议，本次征收严重违法，被复议补偿安置方案及批复违反法定程序。（2）相关征地拆迁单位作出的涉案征地安置补偿方案，没有召开听证会，没有广泛征求广大被征收人的意见，明显违反法律规定。省政府、济南市人民政府没有查明前述情况，即错误地进行批复。（3）济南市人民政府在济南市自然资源和规划局征收过程存在违法的情况下，没有查明前述事实，从而导致适用法律错误。2.省政府作出的75号行政复议决定适用法律错误。（1）济南市人民政府作出的涉案批复及相关征地拆迁单位没有进行公示的行政行为已经对于恩曦的权利义务造成严重的实际影响。并且鲁政土字〔2018〕1658号批复批准的报批程序中的《土地征收(收回)补偿安置方案》已经严重侵害于恩曦的合法权益，于恩曦提出的行政复议申请符合法律规定，省政府认为不属于行政复议受理范围系明显严重适用法律错误。（2）《中华人民共和国行政复议法》第六条第四项、第十一项规定，有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：(四)对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；(十一)认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。本案中，于恩曦提出的行政复议申请符合前述法律规定，属于行政复议受案范围。（3）一审法院作出了与其适用法律自相矛盾的裁判结果，应予撤销。 省政府未提交书面答辩意见。 各方当事人在原审中提交的证据已随卷宗移送本院。二审期间，于恩曦提交了济南市自然资源和规划局作出的信息公开〔2019〕土—285号政府信息公开告知书一份，经审查，该信息公开告知书不足以推翻原审查明的事实，本院认定的事实与原审法院认定事实一致。 本院认为，于恩曦向省政府申请行政复议，请求依法撤销《关于济南市市中区2018年第2批次建设用地的批复》（鲁政土字〔2018〕1658号）中关于济南市市中区双龙庄征收补偿安置方案的批复，即《土地征收（收回）补偿安置方案》的批复，该《土地征收（收回）补偿安置方案》批复系征地过程中济南市人民政府对土地拟征收补偿安置方案的批准行为，该行为属于内部行政行为，不直接对外发生法律效力，其法律效果还须通过有关职能部门依职权针对特定相对人作出相应处理决定加以实现。于恩曦如对征收补偿安置方案不服，可直接对相关补偿安置方案申请复议，而非就征地过程中济南市人民政府对土地拟征收补偿安置方案的批准行为申请复议。因此，于恩曦的复议申请不属于行政复议法规定的复议范围，省政府依照法定程序作出75号行政复议决定，驳回于恩曦的行政复议申请，结果并无不当。 综上，原审判决认定事实清楚、适用法律正确，依法应予维持。于恩曦的上诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人于恩曦负担。 本判决为终审判决。 审判长 崔 勇 审判员 公韶华 审判员 张晓宁 二〇二一年三月十六日 书记员 隗 娇