福建省福州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2021）闽01行终363号 上诉人（一审原告）方成勇，男，1970年2月16日出生，汉族，住福建省仙游县。 被上诉人（一审被告）福州市仓山区仓前街道办事处，住所地福州市仓山区麦园路52号1号楼1-3层。 法定代表人薛思乐，主任。 委托代理人毛金友。 委托代理人邢明敏，福建瑞权律师事务所律师。 一审第三人郑映，女，1941年9月1日出生，汉族，住福州市仓山区。 上诉人方成勇因诉被上诉人福州市仓山区仓前街道办事处（以下简称仓前街道）强制拆除房屋或者设施一案，不服福州市鼓楼区人民法院（2020）闽0102行初3号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。 一审法院认为，《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（六）项、第（十）项规定，“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”本案中，被诉行政行为系被告作出的《通知书》。根据原告在庭审中的陈述，案涉房屋已经被实际拆除，因此本案被诉行政行为已经被后续发生的强制拆除行为所吸收、覆盖，属于行政机关为作出行政行为而实施的过程性行为，对原告的权利义务没有实际影响，有实际影响的是发生在后的强制拆除行为，并且原告已就强制拆除行为寻求救济，故对本案被告仓前街道作出的《通知书》，原告已无诉的利益，故原告起诉不属于行政诉讼的受案范围，不符合行政诉讼法第四十九条规定的起诉条件。综上，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定驳回原告方成勇的起诉。 上诉人方成勇向本院提起上诉，请求：1.请求依法撤销福州市鼓楼区人民法院作出的(2020)闽0102行初3号行政裁定书。2、责令一审法院继续审理此案。3、本案诉讼费用由被上诉人承担。其提起上诉的事实和理由为：1、案涉《通知书》是行政机关行使行政职能作出的具体行政行为，属于行政诉讼的受案范围，具有可诉性。从内容上，涉案《通知书》对上诉人的权利义务产生了确定性、终局性不利的法律后果，是具有实质行政处理内容的行政行为，具有可诉性。判断行政行为是否对公民、法人或者其他组织权利义务产生确定的最终的实际影响，是判断该行政行为是否属于人民法院行政诉讼受案范围的基本标准之一。可诉的行政行为必须是行政机关作出了发生法律效果的行为，对行政相对人的权利义务关系产生调整作用的行为。正是因为该行政行为赋予、增加、减少、消灭了相对人的某些权利或者义务，或使相对人申请或请求不能实现或者只能部分实现，才有必要赋予该行为的相对人诉至司法以摆脱该行政行为对其所产生之不利影响的权利。本案中，被上诉人要求上诉人自行拆除涉案房屋，是被上诉人在行使行政职权过程中针对特定的相对人(即上诉人)就特定的事项(上诉人涉案房屋)所作出的。被上诉人在做出涉案《通知书》时已经对上诉人房屋是否是违法建筑进行了认定。该行为本身是对当事人的行为作出了实体的认定和处理，是对当事人行为从法律层面上给予了负面评价和定论，本身对当事人权利义务就产生了实质性的不利影响。本案中被上诉人认为上诉人涉案房屋建设违法，实质上已经认定上诉人涉案房屋是无法采取改正措施消除影响需要拆除的情形。这对上诉人而言是更为不利的事实认定。被上诉人的此行为消灭了上诉人对其房屋拥有的合法权利。此份《通知书》已对上诉人的权利产生了实质影响，具有法律上的拘束力，对上诉人产生了确定的、最终的实际影响，因此，此份《通知书》明显具有可诉性。2.涉案《通知书》实质是对上诉人作出不利的行政处理决定一旦行为作出，对上诉人的不利影响即产生，具有其终结性和独立的法律效果。《中华人民共和国行政强制法》第四十四条专门针对强制拆除违法建筑程序进行了规定，对违法的建筑物等需要强制拆除的，应当由行政机关公告，再限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请复议或者提起诉讼，又不拆除的，有权机关才可以依法强制拆除。通常认为，上述条文中申请行政复议或者提起行政诉讼的对象，是指行政机关作出的限期拆除的行政决定。同时，根据《中华人民共和国行政强制法》第二条规定，行政强制执行是指对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制履行义务的行为。由此，强制拆除行为属于行政强制执行的范畴，其强制执行的内容是事先作出的一个行政决定，所以强制拆违行为对应的基础行为应是限期拆除违法建筑决定。有权机关只有在作出限期拆除决定，明确相对人负有拆除义务，又在其不履行的情况下，才能依法实施强制拆违行为。本案中，被上诉人在作出《通知书》后并未再作出其他具有责令限期拆除的决定。尽管本案以通知书形式作出，但其内容要求上诉人在一定时间拆除涉案房屋，具有特定内容。3.被上诉人作出《通知书》的行为是独立的行政行为，不能被最终强制拆除行为所吸收和覆盖。《通知书》对上诉人涉案房屋是否违反城乡规划法进行了认定，并赋予了上诉人自行恢复和拆除的义务，从前文阐述可以看出这是独立的具体行政行为。而被上诉人对涉案房屋进行强制拆除的行为属于行政强制执行行为，而责令自行拆除是对上诉人不利益的行政处理决定，对于此份行政决定，其内容是否认定错误、作出程序是否合法，需上诉人进行司法救济后确认，而强制拆除作为行政强制执行行为，上诉人同样有权诉至法院维护自身合法权益。因此，被上诉人作出通知的行为不能被后续强制拆除行为所吸收和覆盖。不是一审法院所认定的为强制拆除的过程性行为，应属于独立的行政诉讼受案范围，否则，必将减损上诉人司法救济的权利。 被上诉人仓前街道向本院提交书面意见称，(2020)闽0102行初3号裁定认定事实清楚，适用法律正确。由于案涉房屋在上诉人起诉之前已实际拆除，故上诉人所诉的《通知书》已经被拆除行为所吸收、覆盖，属于实际拆除的过程性行为。鉴于该通知书对上诉人的权利义务并无实际影响，不具备可诉性。故一审法院认为出具该通知书不属于行政诉讼的受案范围并裁定驳回起诉是正确的。退一步说，答辩人与“两违综合治理工作领导小组”作出通知书要求上诉人自行拆除案涉房屋的行政行为是有法律依据的。案涉房屋系上诉人与第三人于93年至95年之间在市体校原有土地证红线范围内自行搭建。由于该地块性质为国有划拨土地，其使用权人为福州市体育运动学校，任何人均无权在未经规划审批的前提下进行工程建设或搭建房屋。故上诉人所建住房为《城乡规划法》第六十四条所确认的违法建筑物，根据《福州市两违认定标准及分类处理意见》和《福州市城区两违查处规程》的规定，答辩人以及“两违综合治理工作领导小组”具有查处违法建设活动的行政职权，有权针对其自建的违法建筑物作出“通知书”要求其自行拆除，且该行政行为依据的事实清楚，程序合法，适用法律正确。 本院认为，本案的争议焦点是被诉《通知书》是否属于人民法院行政诉讼受案范围。本案中，仓前街道对方成勇作出《通知书》，主要内容为：“你户在市体校范围内自建的建筑物未经规划审批建设，违反了《中华人民共和国城乡规划法》的规定，影响了城市建设的正常秩序和社会公共利益，现根据《中华人民共和国城乡规划法》的规定，责令你户于2019年9月16日前自行拆除所建的违法建筑物。逾期不拆除的，我街道将依据《中华人民共和国城乡规划法》《福州市“两违”查处规程》（榕政办［2015］131号）的相关规定对违法建设予以拆除，所需要费用由你户承担”。因此，该通知认定方成勇所居住的涉案房屋为违法建筑物，并责令方成勇限期拆除该建筑物，该通知对方成勇以及相关利害关系人的财产等权益产生了不利影响，方成勇作为行政相对人，不服该《通知》提起本案诉讼，属于人民法院行政诉讼受案范围。涉案建筑物虽然已经被强制拆除，但该《通知》具有独立的法律效力，并不是作出强制拆除行为的过程性行为，其效力也不被强制拆除行为所吸收。一审法院裁定驳回上诉人的起诉，适用法律错误。综上,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，裁定如下： 一、撤销福州市鼓楼区人民法院（2020）闽0102行初3号行政裁定。 二、指令福州市鼓楼区人民法院继续审理。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 王小倩 审 判 员 张厚磊 审 判 员 郑 鋆 二〇二一年三月三十日 法官助理 李 升 书 记 员 赖忠鸿