甘肃省高级人民法院行政裁定书（2021）甘行终71号上诉人（原审原告）吴某，男，汉族，甘肃省玉门市人，住玉门市。公民身份号码：×××。被上诉人（原审被告）玉门市人民政府，住所地：甘肃省玉门市新市区玉苑东路1号。负责人杨某，该市政府副市长。上诉人吴某因诉玉门市人民政府房屋行政强制一案，不服甘肃省张掖市中级人民法院（2020）甘07行初5号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院经审理查明，原告吴某系甘肃省玉门市××镇民，在××镇有一处宅基地，玉门市人民政府向其颁发了玉集建（1989）字第07396号《集体土地建设用地使用证》，土地使用权证载明，土地类别：住宅用地，用地面积：352平方米，其中建筑面积：105平方米，用途：住宅，四至：东至本人住宅东墙外沿，南至本人住宅南墙外沿，西至本人住宅西墙中线，北至本人住宅北墙外沿。变更记事：经查改户宅基地面积在申报登记工作中，场绘图有误，现变更法定使用面积为389平方米，落款日期为1991年11月13日。2017年11月27日，玉门市人民政府办公室就玉门镇人民政府上报的《关于玉门镇东渠村（原中渠四组、五组）动迁安置方案》的报告，作出《关于〈关于玉门镇东渠村（原中渠四组、五组）动迁安置方案〉的批复》。2017年11月29日，玉门市人民政府发布《关于玉门镇东渠村（原中渠）四、五组征地动迁登记公告》，拟对位于清水河以西，经一路以东，铁人大道以南，213国道以北，东渠村集体土地约600亩予以征收。2017年12月5日，玉门市人民政府发布《关于玉门镇东渠村（原中渠）四、五组动迁征地补偿标准的通知》，确定土地征收补偿标准按照《甘肃省征地补偿区片综合地价及甘肃省征地补偿统一年产值标准的通知》确定的征地补偿区片综合地价执行，玉门镇东渠村为每亩53187元，确定房屋拆迁补偿标准参照风光大道片区拆迁补偿标准执行，后附地上附着物补偿标准及温棚及附属设施标准。吴某宅基地在征收范围内，宅基地上房屋在2020年5月28日凌晨被拆除，吴某于2020年6月2日向玉门市公安局建国路派出所以财物被故意毁损为由报案，该案暂未查处。现吴某认为玉门市人民政府发布征收公告及补偿方案，主导征收补偿工作，应当推定其房屋是在玉门市人民政府主导下拆除，遂提起本案诉讼，要求确认玉门市人民政府强制拆除其房屋的行为违法。另查明，2017年11月27日，玉门市人民政府办公室下发玉政办发〔2017〕208号《关于印发玉门市2018年棚户区改造实施方案的通知》，确认玉门镇南门村312国道城区段棚户区改造项目（含吴某宅基地），征收人为玉门市人民政府，征收部门为玉门市房地产管理局，具体征收实施单位为玉门镇人民政府、国土资源局。再查明，2020年7月21日，玉门镇人民政府向吴某送达《拆迁补偿款及安置房领取通知书》，通知吴某领取征地拆迁补偿款及安置房，通知书载明吴某看后拒绝签字，有送达人刘玉清、曹付成签名。一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”根据上诉规定，吴某提交《玉门市人民政府关于玉门镇东渠村（原中渠）四、五组征地动迁登记公告》主张玉门市人民政府实施了强制拆除行为，但玉门市人民政府对此明确予以否认。2019年修正前的《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。但具体到强拆主体的认定，不能仅根据上述规定就推定所有征收过程中的行为均由市、县级人民政府承担责任，只有在无主体对强拆行为负责的情况下，人民法院才会根据举证责任及行政行为受益原则推定市、县级人民政府为强拆主体。吴某提交的《玉门市人民政府关于玉门镇东渠村（原中渠）四、五组征地动迁登记公告》、玉门市公安局建国路派出所的受案回执等证据，不能证明玉门市人民政府对其房屋组织实施了拆除行为。根据玉门市人民政府提交的2017年11月27日，玉门市人民政府办公室下发的玉政办发〔2017〕208号《关于印发玉门市2018年棚户区改造实施方案的通知》，确认玉门镇南门村312国道城区段棚户区改造项目，征收人为玉门市人民政府，征收部门为玉门市房地产管理局，具体征收实施单位为玉门镇人民政府、国土资源局，以及2020年7月21日，玉门镇人民政府向吴某送达的《拆迁补偿款及安置房领取通知书》，可以认定玉门市人民政府虽然为征收主体，但并不是具体实施征收行为的单位。且吴某庭审中所称，与其他农户签订安置补偿协议的单位为“拆迁办”，并具体列举了其看到现场组织拆迁工作的工作人员，经被告玉门市人民政府质证，玉门市人民政府未成立“拆迁办”，也未组织人员开展或参与拆迁工作，原告列举的参与拆迁工作的工作人员系玉门镇人民政府工作人员。根据上述查明的事实及证据，无法推定玉门市人民政府为强拆主体。故原告吴某的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条：“提起诉讼应当符合下列条件：（二）有明确的被告”之规定，依法应不予受理。综上所述，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（二）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定驳回原告吴某的起诉。上诉人吴某上诉称：1.上诉人在一审中向法庭提交的派出所杨所长的录音可以证明涉案房屋系政府强拆的事实；2.一审认定不存在“拆迁办”的表述，明显与庭审中被上诉人代理人刘玉清确认被上诉人设立“拆迁办”的陈述相互矛盾，被上诉人违反了禁止反言矛盾，系虚假陈述；3.一审法院适用法律错误，违反举证原则，对于与认定事实有关的证据材料，作为优势证据的一方，被上诉人应当承担更多的责任；4.一审法院没有做到同案同判，违反最高人民法院的（2020）最高法行再21号参照案例，对于参照案例视若无睹。综上，请求撤销一审裁定，将本案发回重审或者依法改判支持上诉人的一审诉讼请求。被上诉人玉门市人民政府未提交答辩意见。本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案的争议焦点是玉门市人民政府是否是本案的适格被告。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”本案被诉行政行为是强制拆除房屋的行为，一般按照“谁实施、谁被告”确定适格被告。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定：“公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的证据材料。”本案中，根据玉门市人民政府办公室下发玉政办发〔2017〕208号《关于印发玉门市2018年棚户区改造实施方案的通知》，确认玉门镇南门村312国道城区段棚户区改造项目（含吴某宅基地）的征收主体是玉门市人民政府，征收部门为玉门市房地产管理局，具体征收实施单位为玉门镇人民政府和玉门市国土资源局。根据一审庭审对是否存在“拆迁办”工作人员参与拆除的质证意见中，玉门市政府经质证明确陈述“未成立‘拆迁办’，参与拆迁的是玉门镇人民政府工作人员。”再结合案涉房屋于2020年5月28日被强制拆除后，2020年7月21日，玉门镇人民政府向吴某送达《拆迁补偿款及安置房领取通知书》等证据，应当认定玉门镇人民政府为案涉房屋的强拆主体，玉门市政府不是强拆主体。上诉人吴某将玉门市政府列为本案被告不适格，一审法院裁定驳回其起诉并无不当。综上，上诉人吴某的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 朵利民审判员 吕 强审判员 赵静莉二〇二一年三月三十日法官助理 马中林书记员 刘俊芳