山东省青岛市中级人民法院 民 事 判 决 书 （2021）鲁02民终1464号 上诉人（原审原告）：中国联合网络通信有限公司青岛市分公司，住所地青岛市市**，统一社会信用代码91xx14。 负责人：崔波，总经理。 委托诉讼代理人：王鹏飞，山东德衡律师事务所律师。 委托诉讼代理人：李文艳，山东德衡律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：山东联能电力设计有限公司，住所地山东省淄博市高新区，统一社会信用代码91xxXN。 法定代表人：王庆光，董事长。 委托诉讼代理人：曲华强，山东广桥律师事务所律师。 上诉人中国联合网络通信有限公司青岛市分公司（以下简称“联通青岛市分公司”）因与被上诉人山东联能电力设计有限公司（以下简称“联能公司”）土地租赁合同纠纷一案，不服山东省青岛市崂山区人民法院（2019）鲁0212民初1269号民事判决，向本院提起上诉。本院立案后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 联通青岛市分公司上诉请求：1.依法撤销（2019）鲁0212民初1269号民事判决书，改判支持上诉人一审全部诉讼请求；2.一、二审诉讼费由被上诉人承担。事实和理由：土地租赁合同合法有效，一审判决缺乏事实和法律依据，应予改判。一、土地租赁合同不违反法律、行政法规的强制性规定，合法有效。认定合同无效的前提是违反法律、行政法规的强制性规定，而国土资源部《关于加强土地资产管理促进国有企业改革和发展的若干意见》不属于法律和行政法规的序列，不能直接以此认定合同无效。根据最高院《全国法院民商事审判工作会议纪要》理解与适用中的观点，对于违反部门政策的合同，不宜以违背公序良俗为由认定合同无效，且本案土地用途并未实际发生变更，不存在扰乱土地管理秩序的情形，没有损害社会公共利益。国土资源部《关于加强土地资产管理促进国有企业改革和发展的若干意见》第三条（三）规定恰恰说明授权经营的土地是可以对外出租的。法律并未对合同效力进行否定性评价，用途变更虽未通过政府审批，但不能以此否定租赁合同的效力。二、被上诉人存在重大过错，应自行承担不利后果，依约支付全部欠缴的租赁费。租赁合同对土地情况进行了明确约定，被上诉人对土地情况应当是明知的，且在合同中明确承诺自行承担相应后果，被上诉人应自行承担全部损失。被上诉人承诺承担建设审批义务而未办理或办理未完成，应自行承担风险。 被上诉人联能公司辩称：原审判决认定事实清楚，适用法律正确，上诉人与被上诉人签订的合同系上诉人提供，被上诉人租赁土地的目的是为了从事商业活动，而上诉人在明知该土地为公共用地不能从事商业活动的情况下租赁给被上诉人，明显存在主观恶意。被上诉人租赁土地后，因土地手续未能办理，土地一直未能使用，没有获得任何收益，该土地一直由上诉人控制。上诉人利用被上诉人对土地性质的误解与被上诉人签订合同，致使被上诉人不能达成合同目的，该土地租赁行为不仅违反土地部门的管理规定，还违反了《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十四、四十五条的规定，其出租行为未经相关部门批准，因属无效。请求驳回上诉，维持原判。 联通青岛市分公司向一审法院起诉请求：1、确认原、被告签订的《地球站东院土地租赁合同》于2019年1月29日解除；2、被告立即腾让并向原告交付青岛市崂山区xx村xx号东院土地；3、被告向原告支付2018年3月1日至2019年1月31日的土地租金1513732.92元及逾期利息65481.56元（自2018年3月1日起，以1513732.92元为基数，按照中国人民银行同期贷款利率计算至实际支付之日止，暂计算至2019年2月22日）；4、被告向原告支付自2018年3月1日起至2019年1月30日止因逾期支付租金所产生的违约金人民币1664555.76元；5、被告向原告支付律师费20000元；诉讼费由被告承担。 一审法院认定事实：2017年3月13日，原告作为甲方（出租方）、被告作为乙方（承租方）签订《地球站东院土地租赁合同》，约定原告将崂山区xx村xx号东院土地出租给被告，合同主要内容为：第一条：土地使用权用途为公用设施，使用权类型为授权经营。因土地信息可通过相关政府部门查询，乙方在租赁土地前已经进行了详尽的查询，乙方知悉租赁土地的全部信息（包括但不限于以上信息）并了解相关法律法规以及政策的规定，自愿租赁土地并自愿承担租赁土地产生的一切法律后果；第二条：乙方租用土地的用途为停车楼、商业、办公等；第三条：占用期158个月，从2017年3月1日起至2030年4月30日止；第四条：租金每五年递增8%，2017年3月1日至2020年5月1日，年租金1651345元/年，共38个月，总租金5229259.17元；2020年5月1日至2025年4月30日，年租金1783452.60元，总租金8917263.00元；2025年5月1日至2030年4月30日，年租金1926128.81元，总租金9630644.04元。合同生效之日后一个月内支付2017年3月1日至2018年4月30日，14个月租金1926569.17元，以后每年3月1日前支付下一年度租金；第八条：乙方有下列情形之一的，甲方可以解除合同，收回土地：未缴纳租金，逾期一个月以上的；第十条:乙方应按约定时间向甲方支付租金及其他费用，每逾期一日，乙方按土地年租金的千分之三向甲方支付违约金；本合同所称损失，包含但不限于赔偿款、罚款、诉讼费、律师费、保全费、差旅费、公告费、评估费、拍卖费等一切损失及费用。双方签订合同后，原告向被告交付土地，地上无建筑物，被告支付原告租金至2018年2月份。被告称因手续办理不下来，其租赁土地后一直空置。 原告于2019年1月28日向被告发出解除合同通知书，载明因被告欠付2018年租金1651345元，原、被告双方签订的《地球站东院土地租赁合同》于通知发出之日解除。被告称2019年1月30日收到该通知。 涉案租赁土地权属证书为青崂国用（2004）第xx号国有土地使用权证，土地使用权人为中国网通（集团）有限公司青岛市分公司，地类（用途）为公用设施，使用权类型为授权经营，使用权面积为20164.9平方米。原告为原中国网通公司青岛分公司与原中国联通公司青岛分公司于2008年合并成立，系涉案租赁土地的权利人。 原告提交委托代理协议及北京大成（青岛）律师事务所出具的发票，证明原告为该案件支付律师费20000元。 一审法院认为，根据原、被告的诉辩主张及提交的证据，本案的争议焦点为：一、原、被告签订的土地租赁合同效力问题；二、被告是否应向原告支付租赁费、违约金、律师费。 一、关于原、被告签订的《地球站东院土地租赁合同》的效力问题。原国土资源部《关于加强土地资产管理促进国有企业改革和发展的若干意见》第三条第（三）款规定，进一步明确国家作价出资(入股)和授权经营土地使用权的权益。以作价出资(入股)方式处置的，土地使用权在使用年期内可依法转让、作价出资、租赁或抵押，改变用途的应补缴不同用途的土地出让金差价；以授权经营方式处置的，土地使用权在使用年期内可依法作价出资(入股)、租赁，或在集团公司直属企业、控股企业、参股企业之间转让，但改变用途或向集团公司以外的单位或个人转让时，应报经土地行政主管部门批准，并补缴土地出让金。本案中，租赁土地为公用设施用地，使用权类型为授权经营，但被告租用土地的用途为停车楼、商业、办公等，改变了土地的公用设施用途，未报经土地行政主管部门批准并补缴土地出让金，违反国家对土地管理的政策规定及公序良俗原则，故双方签订的土地租赁合同无效，原告要求解除土地租赁合同，不予支持；因土地租赁合同无效，被告应当腾让并向原告返还涉案租赁土地，应于本判决生效之日起十日内履行。 二、关于被告是否应向原告支付租金、违约金、律师费。关于原告主张的被告向原告支付2018年3月1日至2019年1月31日的土地租金1513732.92元，因土地租赁合同无效，原告主张的租金不应支持，因原告已将土地交付被告使用，原告可参照土地租赁合同约定的租金标准要求被告支付土地使用费。但因双方签订租赁合同改变了土地用途，被告不能按照订立合同的目的使用土地，原告作为出租方知悉土地性质，应承担主要责任，被告作为承租方在合同中明确在租赁土地前已经进行了详尽的查询，知悉租赁土地的全部信息（包括但不限于以上信息）并了解相关法律法规以及政策的规定，自愿租赁土地并自愿承担租赁土地产生的法律后果,应承担次要责任，根据双方的过错程度及被告实际占有土地的情况，酌情确定被告按租赁合同约定租金标准的四分之一支付原告2018年3月1日至2019年1月31日期间的土地使用费，数额应为378433元（1513732元÷4），被告应于本判决生效之日起十日内履行。对于原告主张的违约金，因土地租赁合同无效，双方对此均有过错，对于原告主张的违约金不予支持。 原告主张的律师费，虽然原告提供授权委托合同及发票，但并未提供转账记录其已实际支付该款项，且如前所述，原告对于合同无效承担一定责任，故对于原告要求被告支付律师费的诉讼请求不予支持。依照《中华人民共和国民法总则》第八条、第一百五十三条，《中华人民共和国合同法》第五十八条，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款、《最高人民法院关于适用的解释》第九十条规定，判决：一、被告山东联能电力设计有限公司于本判决生效之日起十日内腾让并向原告中国联合网络通信有限公司青岛市分公司返还青岛市崂山区xx村xx号东院涉案租赁土地；二、被告山东联能电力设计有限公司于本判决生效之日起十日内支付原告中国联合网络通信有限公司青岛市分公司2018年3月1日至2019年1月31日期间土地使用费378433元；三、驳回原告中国联合网络通信有限公司青岛市分公司的其他诉讼请求。如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当按照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条规定，加倍支付延迟履行期间的债务利息。案件受理费32910元，由原告负担29094元，被告负担3816元。 二审查明的事实与一审一致。 本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第五十六条规定：“建设单位使用国有土地的，应当按照土地使用权出让等有偿使用合同的约定或者土地使用权划拨批准文件的规定使用土地；确需改变该幅土地建设用途的，应当经有关人民政府自然资源主管部门同意，报原批准用地的人民政府批准。其中，在城市规划区内改变土地用途的，在报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意。”原国土资源部《关于加强土地资产管理促进国有企业改革和发展的若干意见》第三条第（三）款规定：“进一步明确国家作价出资(入股)和授权经营土地使用权的权益。以作价出资(入股)方式处置的，土地使用权在使用年期内可依法转让、作价出资、租赁或抵押，改变用途的应补缴不同用途的土地出让金差价；以授权经营方式处置的，土地使用权在使用年期内可依法作价出资(入股)、租赁，或在集团公司直属企业、控股企业、参股企业之间转让，但改变用途或向集团公司以外的单位或个人转让时，应报经土地行政主管部门批准，并补缴土地出让金。”涉案土地使用权用途为公用设施，使用权类型为授权经营，被上诉人租用土地的用途为停车楼、商业、办公等，双方签订的土地租赁合同改变了土地用途，但未报经相关部门批准并补缴土地出让金，违反土地管理法规，应属无效，被上诉人应腾让并返还涉案土地。 土地租赁合同改变了土地用途，被上诉人不能按订立合同的目的使用土地，上诉人作为出租方知悉土地性质，应承担主要责任，被上诉人作为承租方在合同中明确租赁土地前已经进行了详尽查询，知悉租赁土地的全部信息并了解相关法律法规及政策的规定，自愿租赁土地并自愿承担租赁土地产生的法律后果,应承担次要责任，一审法院根据双方的过错程度酌情确定被上诉人按租赁合同约定租金标准的四分之一支付土地使用费，并无不当。因双方对土地租赁合同无效均有过错，对上诉人主张的违约金及律师费，不予支持。 综上，原审认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。上诉人的上诉请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费29883元，由上诉人中国联合网络通信有限公司青岛市分公司负担。 本判决为终审判决。 审判长  秦艳华 审判员  尤志春 审判员  刁培峰 二〇二一年三月二十六日 法官助理张丽丽 书记员肖若男