陕西省宝鸡市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）陕03行终28号 上诉人（原审原告）宝鸡市蓝天驾驶员培训有限责任公司，统一社会信用代码：XXXXXXXXXXXXXX7062。 法定代表人杜薇，任校长。 委托代理人韩智勇，该公司员工。 委托代理人喻绍伟，陕西高理律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）宝鸡市自然资源和规划局，住所地：陕西省宝鸡市宝虢路**行政中心**楼，统一社会信用代码：11610300016004196D。 负责人王栓科，任局长。 委托诉讼代理人陈学良，该局征迁科科员。 委托诉讼代理人党东峰，陕西秦轩律师事务所律师。 上诉人宝鸡市蓝天驾驶员培训有限责任公司诉宝鸡市自然资源和规划局行政处罚一案，不服宝鸡市陈仓区人民法院（2020）陕0304行初46号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审查明，2017年10月16日，原告宝鸡市蓝天驾驶员培训有限责任公司相关人员与宝鸡市渭滨区八鱼镇姬家殿村第四村民小组签订土地租赁合同，约定由宝鸡市渭滨区八鱼镇姬家殿村第四村民小组将该组闲置土地租赁给原告相关人员。合同签订后，原告随即在此地建设驾校相关建筑、构筑物，但未办理相关农用地转用审批手续。2019年6月，宝鸡市国土资源局高新分局在卫片执法检查中，发现原告占用八鱼镇姬家殿村集体土地建设驾校训练场，遂决定对原告的占地行为立案调查。经查阅《渭滨区八鱼镇土地利用现状图》和《渭滨区八鱼镇土地利用总体规划图》得知，该宗地现状地类分为耕地，规划地类为有条件建设区，原告的用地不符合土地利用总体规划。经测量，原告共占用37.5亩土地建设驾校。2019年6月18日，宝鸡市渭滨区八鱼镇国土资源管理所向原告发出《责令停止违法行为通知书》，责令原告停止违法行为，拆除建筑物及构筑物，恢复原地貌。2019年6月19日，宝鸡市国土资源局高新分局经集体研究并审批，认为原告的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条、第四十三条、第四十四条的规定，已构成国土资源违法行为，属未经批准非法占用集体土地的行为，欲对原告作出行政处罚。2019年6月20，宝鸡市国土资源局高新分局向原告送达了行政处罚告知书及行政处罚听证告知书，但原告未在规定的时限内申请听证。2019年6月26日，被告宝鸡市自然资源和规划局（原宝鸡市国土资源局）作出宝高新国土监字（2019）第153号土地违法案件行政处罚决定书，决定对原告作出：1、拆除占用土地上的新建建设物和其他构建筑物。2、责令限期恢复土地原地貌。3、对该行为处以每平方米30元的罚款，合计750000元。该决定书于2019年7月8日向原告法定代表人杜薇进行了送达。后经原告向被告申请，被告将该处罚决定书的第三项处罚内容变更为：对36.06亩（24040平方米）非法占地处以每平方米15元的罚款，计罚款360600元；对1.44亩（960平方米）非法占地处以每平方米12元的罚款，计罚款11520元；共计罚款372120元，其余内容均未变更。并将原处罚决定书从原告处收回，于2020年3月18日将内容变更过的处罚决定书送达给原告。原告亦对违法的建筑物进行了自行拆除，但对训练场地等构筑物未拆除。现原告起诉要求撤销变更后的行政处罚决定书。 据以上事实和相关证据，原审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；第四十四条规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。本案中原告宝鸡市蓝天驾驶员培训有限责任公司租赁宝鸡市渭滨区八鱼镇姬家殿村第四村民小组土地建设驾校的行为，因其租赁的土地是耕地（36.06亩）和其他土地（1.44亩），未按法律规定办理农用地转用审批手续，其行为违反了上述法律规定，按照该法第七十六条的规定，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款。故被告宝鸡市自然资源和规划局对原告的行政处罚符合法律规定。关于原告诉称被处罚主体应该是八鱼镇姬家殿村第四村民小组的理由，因非法占地的主体是原告而非八鱼镇姬家殿村第四村民小组，该村民小组应该承担非法出租土地的责任，与本案被告对原告作出的行政处罚决定行为是两个适用不同法律、不同程序而应被查处的案件，本案不予涉及。另外关于本案被告主体的问题，本案涉及的非法占地案件查处过程中，宝鸡市国土资源局高新分局是受被告宝鸡市自然资源和规划局（原宝鸡市国土资源局）的委托进行调查处理，其法律文书即行政处罚决定书由被告署名盖章，其法律后果由被告承担。庭审中原告提出的关于行政处罚决定书的文号是宝鸡高新国土监字，该文号由行政机关自行决定，与原告无关，亦不影响原告实体权利。关于被告变更行政处罚决定书罚款处罚内容的行为，因变更后的罚款数额少于原罚款数额，且均在行政机关自由裁量幅度范围内，而且减轻了原告应缴罚款的义务，应视为行政机关自行变更行政决定，且原告也认可收到的是变更后的行政处罚决定书，被告的此行为没有违反法律强制性规定，应视为有效。 综上，被告宝鸡市自然资源和规划局作出的宝高新国土监字（2019）第153号土地违法案件行政处罚决定书，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，原告宝鸡市蓝天驾驶员培训有限责任公司的诉讼请求依法不能成立。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告宝鸡市蓝天驾驶员培训有限责任公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告宝鸡市蓝天驾驶员培训有限责任公司负担。 上诉人宝鸡市蓝天驾驶员培训有限责任公司称，1.原审认定事实不清。上诉人于2017年10月16日与八鱼镇姬家店村四组签订土地租赁合同，按照合同约定原告租赁八鱼镇姬家店村四组的土地37.5亩。合同期限从2014年5月1日至2027年4月30日止，合同签订后，上诉人己支付三年租金。决定书将原告列为处罚主体是错误的。2.原审在判决书中遗漏主要证据未认定，造成认定事实错误。行政处罚决定书认定上诉人占用耕地36.06亩，居民点0.92亩，其他0.52亩，规划类允许建设区0.51亩。而在原审中被上诉人并未提交所谓规划类允许建设区的规划文件或有关批复。既然上诉人使用的土地有允许建设区0.51亩，也就意味着该地块部分土地己经办理了土地性质转变，被上诉人应该提交行政处罚的依据。但被上诉人并未提交，应该认定被上诉人行政处罚无依据。3.原审错误认定所占土地使用违法行为的违法时间。上诉人是2017年10月16日与八鱼镇姬家店村四组签订的土地租赁合同。合同显示该土地是不能耕种的土地。2014年5月1日八鱼镇姬家店村四组与陕西豪派莱嘉服饰有限公司就签订了该块土地的租赁合同，该块土地的违法占用时间应该是从2014年5月1日始。两年处罚期限已过，原审法院却错误认定被上诉人可以继续处罚第二租赁人。4.被上诉人行政处罚决定书一个文号两个处罚决定书系滥用职权。5.现有土地被几十家企业租赁使用，而被上诉人仅对上诉人进行处罚明显系选择性执法和不公平执法。6.在原审中被上诉人违反法定程序，多处出现程序性错误，属于执法无效。请求二审法院依法查明事实，依法改判或发回重审，上诉费用由被上诉人承担。 被上诉人宝鸡市自然资源和规划局辩称，一审判决书认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，请求予以维持。 上诉人在二审期间向本院提交了两份原宝鸡市国土资源局作出的《履行行政处罚决定催告书》，欲证明被上诉人更换处罚决定书的事实，经质证，被上诉人认可催告书的真实性，也认可变更并更换处罚决定书的事实，但认为2019年11月12日的催告书是对原处罚决定的催告。因上诉人提交的催告书可以佐证案件相关事实，本院予以认定。 本院查明的事实与一审法院查明事实基本一致。唯另查，2019年11月12日，被上诉人向上诉人作出《履行行政处罚决定催告书》，催告履行内容为：“1、拆除占用土地上的新建建设物和其他构建筑物。2、责令限期恢复土地原地貌。3、对该行为处以每平方米30元的罚款，合计750000元。”2020年3月9日，被上诉人再次作出《履行行政处罚决定催告书》，载明行政处罚决定书已于2019年7月8日向上诉人送达，并催告履行处罚决定第一项内容。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第八十七条规定：“人民法院审理上诉案件，应当对原审人民法院的判决、裁定和被诉行政行为进行全面审查。”本案被诉行政行为是宝鸡市自然资源和规划局作出的宝高新国土监字（2019）第153号行政处罚决定。经查，本案系原宝鸡市国土资源局高新分局在卫片执法检查中，发现上诉人占用八鱼镇姬家殿村集体土地建设驾校训练场，决定对其占地行为立案调查。宝鸡市渭滨区八鱼镇国土资源管理所对违法事实进行了调查询问，并向上诉人送达《责令停止违法行为通知书》。后经原宝鸡市国土资源局高新分局集体讨论，拟决定对上诉人作出行政处罚，内容为：1.拆除占用土地上的新建建设物和其他构建筑物；2.责令限期恢复土地原地貌;3.对该行为处以每平方米30元的罚款，合计750000元。原宝鸡市国土资源局高新分局在处罚前向上诉人送达了行政处罚告知书及行政处罚听证告知书，告知了以上拟处罚内容，并告知陈述申辩及听证权利。在被上诉人向上诉人法定代表人送达了与以上处罚内容一致的处罚决定书后，上诉人向被上诉人提交书面申请，被上诉人遂将该处罚决定书的第三项处罚内容罚款数额进行了变更，处罚决定书文号没有改变，并用变更后的告知书与处罚决定书同时将原文书从上诉人处换回，重新签署了送达回证。因行政行为具有公定力及确定力，自作出即被推定为合法有效，非因法定原因和经法定程序不得随意撤销或变更，在对行政行为实施变更时应由法定主体依照法定程序启动。本案中，被上诉人在已送达处罚决定并催告履行后，又将原处罚决定内容进行了变更并径行更换，系违反法定程序，应予撤销。一审法院认定事实基本清楚，但适用法律错误。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下： 一、撤销宝鸡市陈仓区人民法院（2020）陕0304行初46号行政判决书； 二、撤销宝鸡市自然资源和规划局宝高新国土监字（2019）第153号行政处罚决定书。 一、二审案件受理费各50元，由被上诉人宝鸡市自然资源和规划局承担。 本判决为终审判决。 审 判 长 沈小波 审 判 员 廖晓刚 审 判 员 赵 燕 二〇二一年三月二十九日 法官助理 王玉娟 书 记 员 王林玲 1