湖北省襄阳市中级人民法院民 事 裁 定 书（2021）鄂06民终1852号上诉人（原审原告）:襄阳市自然资源和规划局，住所地襄阳市襄城区西街100号。法定代表人：郑德安，该局局长。委托诉讼代理人：任旭鹏，湖北创佳律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：民发实业集团有限公司，住所地襄阳市东津新区（经开区）浩然河西路21号民发瑞际酒店10楼。法定代表人：林佺祥，该公司董事长。委托诉讼代理人：徐小龙，该公司员工。委托诉讼代理人：吴世春，湖北思扬律师事务所律师。上诉人襄阳市自然资源和规划局（以下简称襄阳市自规局）因与被上诉人民发实业集团有限公司（以下简称民发公司）建设用地使用权纠纷一案，不服襄阳市樊城区人民法院（2019）鄂0606民初6457号民事裁定，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理。襄阳市自规局上诉请求：撤销襄阳市樊城区人民法院（2019）鄂0606民初6457民事裁定，指令襄阳市樊城区人民法院对本案进行审理。事实和理由：1.本案属于民法调整的平等主体之间的财产关系，属于民事诉讼的受案范围。2.2004年10月14日，双方签订的《国有土地使用权出让合同》第16条约定，受让人需要改变土地使用条件的，必须依法办理批准手续，并向出让人申请取得后，签订《土地使用权出让合同变更协议》，相应调整土地出让金，办理土地变更登记。2007年9月13日签订的《国有土地使用权出让合同补充协议》中关于“将土地出让金808.08万元从罚没收入1190万元中列支”的约定，是经办该事务的行政官员渎职行为而作出的违法约定，是无效约定，一审法院将该条无效约定视为上诉人的行政行为或行政协议条款显属错误。3.民发公司因超规划建设被行政处罚1190万元，和因增加容积率而应依法补交土地出让金808.08万元是不同的法律事实或法律关系。民发公司辩称，1.原裁定认定诉争《补充协议》为行政协议完全正确。第一，签订补充协议的一方是土地管理部门，系行政主体，第二，补充协议是为实现公共利益或者国家对有限的土地资源合理、有效利用的管理目标；第三，补充协议与行政机关履行行政职责或者完成行政管理任务密切相关，行政机关在协议的签订和履行中享有基于社会公共利益或者法定事由单方收回土地的权利。2.民发公司已经履行完毕《补充协议》约定的全部义务。2007年8月经市政府批准，民发公司应补交的土地出让金808.08万元从1190万元罚没收入中予以列支，民发公司已向市政府足额交纳了上述款项，不存在违约行为。3.上诉人的诉请已超过诉讼时效，依法不应得到法律支持。请求驳回上诉，维持原裁定。襄阳自规局向一审法院起诉请求：1.被告立即缴纳拖欠的土地出让金808.08万元，支付违约金589.9万元（暂时计算至起诉日），实际违约金数额应自2007年9月13日起，按日1‰计算至全部款项付清之日止；2.被告负担本案的案件受理费或其他诉讼费用。一审法院认定事实：1.2004年10月14日，原襄樊市国土资源局（现襄阳自规局，即本案原告）与原襄樊市闽发房地产开发有限公司（现民发公司，即本案被告）签订《国有土地使用权出让合同》：出让人为襄樊市国土资源局，受让人为襄樊市闽发房地产开发有限公司，出让人出让给受让人的宗地位于长虹路，宗地总面积39611.7平方米，用途为居住用地。出让人同意在2004年12月30日前将宗地交付给受让人。土地使用权出让年限为70年，合同项下土地出让金每平方米1500元，总额59417550元，建筑容积率：＜2.7；建筑限高：临街≤70米；建筑密度：＜26％；绿地比例：＞30％。（规划设计通知单编号：YR20040705571）2.2007年1月31日，襄樊市城市管理行政处罚决定书，被行政处罚人：襄樊市闽发房地产开发有限公司。认定：被行政处罚人未经规划行政主管部门批准，擅自加层、扩大建筑面积、移动规划建筑红线的行为，违反了《湖北省实施办法》第三十六条之规定，依据《湖北省实施办法》第四十二条第一款之规定，决定对其作出：按违法建设工程造价10%进行处罚，即罚款人民币壹仟壹佰玖拾万元整。3.2007年3月23日，襄樊市城管局向市政府提出《关于襄樊闽发公司“世纪新城”项目违法建设分期缴纳罚款问题的请示》：襄樊闽发公司在开发“世纪新城”项目过程中，擅自移动规划红线、建筑加层、扩大基地面积，该项目违法建筑面积达到9.92万平方米，工程造价1.19亿元，依据《湖北省实施办法》第四十二条第二款之规定，经研究，决定对该公司作出按违法建筑面积造价10％进行处罚，即罚款人民币1190万元。2007年1月31日，行政处罚决定书送达后，该公司以资金投入到“沃尔玛”项目建设为由，申请分期缴纳罚款，并承诺第一期支付100万元，余款在行政处罚决定书下达后一年内全部付清，逾期未付按日千分之三交纳滞纳金。考虑到该公司实际情况，拟同意该公司在行政处罚决定书下达后，一年内分期交纳罚款。当否，请批示。同年7月31日，民发公司向市政府提出《关于请求办理闽发·世纪新城规划竣工验收手续的请示》：我公司开发建设的闽发·世纪新城住宅小区在原规划审批面积的基础上超建了部分面积，实际地上建筑面积为17.81万平方米。前期市政府在讨论处罚方式的问题上，最初考虑的是没收总价值1190万元房屋，但由于国资委对没收的商品房无法操作，经市政府领导同意，最终委托市城管局对我公司作出了罚款1190万元的处罚决定。第一，由于1190万元的处罚只能作为营业外支出不能抵扣成本因此增加了约400万元的税负。第二，在世纪新城违规问题上，我公司在愿意接受市政府处罚的同时，也采取了积极补救措施，补偿100多万元以彻底解决与长虹新村的相邻权纠纷。第三，在1190万元罚款的缴纳方式上，我公司向市政府递交了分批缴纳罚款的申请，市政府同意我公司先行缴纳50％的款项后补办规划手续。目前，我公司已按市政府要求缴纳了相应的罚款，剩余罚款的缴纳已和市城管局达成了协议，并出具了承诺书。同时，市城管局也为我公司办理了结案手续，并建议市规划局为世纪新城项目办理规划相关手续。综上，我公司认为，在世纪新城规划手续补办过程中，市土地局不应要求我公司另行补交因违规建设部分的土地相关费用。妥否，请批示。2007年8月1日，襄樊市城市管理行政执法局向襄樊市国土资源局提出《关于民发实业集团有限公司违法建设一案有关情况的说明》：我局于2005年10月，对民发实业集团有限公司世纪新城违法建设一案进行了查处，按照市政府领导的指示，拟对该案违建商品房（总价值1190万元）作出没收处理，再由民发公司以1190万元回购，其中没收费用中包含因违规建设部分导致容积率增加所产生的土地出让金。由于市国资委对没收的商品房无法操作，经市政府领导同意，我局作出了罚款1190万元的处罚决定。考虑到本案的实际情况，建议土地部门对该公司多违建违规部分不应再收取土地出让金。2007年8月16日，襄樊市国土资源局向市政府提出《关于民发实业集团有限公司违规超建面积土地出让金的意见》内容为：转文收悉，关于民发实业集团有限公司请求不再收取违规建设部分的土地相关费用的问题，经研究，提出意见如下：……鉴此，我局建议该公司应补缴的土地出让金从1190万元罚没收入中予以列支，进入地方国库。后经市政府签批同意。4.2007年9月13日，襄樊市国土资源局与民发实业集团有限公司签订《补充协议》：……因规划调整，市规划局于2007年9月5日对该宗地重新出具了规划设计条件，现根据民发实业集团有限公司申请，签订补充协议：一、受让人在合同项下宗地范围内新建建筑物的，应符合以下要求：主体建筑物性质：居住；容积率：4.46,；建筑密度24.4％；绿地率30％；建筑高度81.76。其他设计要求：按照市规划局2007年9月5日重新出具的yd20070274规划设计条件执行。二、因规划容积率上调，乙方（被告）需向甲方（原告）补缴土地出让金，经土地评估机构评估，本合同项下的宗地在原容积率为＜2.7条件下的评估总价为5965.522万元，调整后容积率4.46条件下的评估总价为6773.60万元，因此乙方应向甲方补缴土地出让金808.08万元。2007年8月经市政府批准该公司应补交的土地出让金从1190万元罚没收入中予以列支，进入地方国库。2007年5月21日，民发公司向城市管理行政执法局缴纳罚没款金额200万元；2007年6月14日，民发公司向城市管理行政执法局缴纳罚没款金额395万元；2013年11月14日，民发公司向襄阳城市管理执法局交纳595万元。共计缴纳1190万元。5.2018年12月28日，湖北省审计厅《审计报告》（鄂审农报[2018]211号），项目名称：襄阳2004年至2015年期间土地出让金收支情况的审计。……2、2004年10月14日，襄樊市闽发房地产开发有限公司取得长虹路一宗土地使用权。襄樊市国土资源局于2007年9月13日与该公司签订土地使用权出让补充协议，将本宗土地容积率由2.7更改为4.46，应补交土地出让金808.08万元。2007年8月15日，市国土资源局向市政府提交《关于民发实业集团有限公司违规超建面积土地出让金的意见》，以该公司因世纪新城项目超建面积导致容积率增加为由，建议产生的土地出让金808.08万元从罚没收入1190万元中列支。上述做法不符合《中华人民共和国预算法》（1994年）第四十五条“预算收入征收部门，必须依照法律、行政法规的规定，及时、足额征收应征的预算收入”的规定。根据《财政违法行为处罚处分条例》第三条“财政收入执收单位及其工作人员有下列违反国家财政收入管理规定的行为之一的，责令改正，补收应当收取的财政收入，限期退还违法所得。……（四）缓收、不收财政收入”的规定，襄阳市人民政府应加强土地出让收入征收力度，确保土地出让收入应收尽收。湖北省荆门市中级人民法院于2020年7月29日对本案涉及减免土地出让金问题，认定王代全构成滥用职权罪。（2019）鄂08刑初22号判决书（节选）：“二、滥用职权罪。2005年10月，民发实业集团有限公司（以下简称民发公司）在开发襄樊市‘世纪新城’项目中，因超规划建设3.17万㎡导致容积率调高，被襄樊市城管局处以1190万元罚款。2007年6月13日，民发公司董事长林佺祥分别找市城管局党组书记、局长叶传辉（已判刑）和被告人王代全，请求减免民发公司超建应交的土地出让金。王代全违反政府公文流转规定，在市城管局提出的‘土地部门对该公司超建违规部分不应再收取出让金’的建议文件上签批‘请市国土局提出意见报政府’的意见。市国土局接此批示后，局长曾进生（另案处理）召集有关人员研究，提出‘该公司应补缴的土地出让金从1190万元罚没收入中予以列支，进入地方国库’的意见，王代全违规签批同意。2018年10月8日，湖北省监察委员会委托湖北永业行资产评估咨询有限公司对襄阳世纪新城项目违规建设增加容积率而应补交土地出让金进行了复核，并出具《民发实业集团有限公司出让土地使用权价格评估项目（湖北省襄阳）评估复核报告书》，认定该项目规划调整前后土地使用权价格差为1259.6521万元。”2020年8月29日，湖北省荆门市中级人民法院向市自规局发出《司法建议书》（节选）：本院在办理被告人王代全（原襄阳副市长）受贿、滥用职权一案过程中，发现民发公司在襄阳世纪新城项目违规建设增加容积率，至今仍未补交土地出让金。据评估，该项目规划调整前后土地使用权价格差价为1259.6521万元。建议你局对民发公司襄阳世纪新城项目违规建设应补交的土地出让金依法予以处理。6.2005年，被告“襄樊市闽发房地产开发有限公司”更名为“民发实业集团有限公司”；2019年，原告襄樊市国土资源局更名为“襄阳自然资源和规划局”。一审法院认为，本案纠纷并非平等主体之间的财产关系或者人身关系纠纷，不属于人民法院民事案件受案范围。理由如下：1.《中华人民共和国民法总则》第二条规定，民法调整平等主体的自然人、法人和非法人组织之间的人身关系和财产关系。本案《补充协议》从本质上说，系民发公司因违规增加容积率超面积建设需补交土地出让金而与襄阳自规局签订的协议，与双方最初订立《国有土地使用权出让合同》时，可以对交易进行协商不同。《补充协议》中要求民发公司补交土地出让金808.08万元，并不存在协商问题，而是根据国家行政法律法规规定必须补交，具有行政强制效力。2.襄阳自规局在起诉时要求民发公司补交土地出让金的法律依据也是行政规定，如《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》国发[2001]15号：“二、……对出让土地，凡改变土地用途、容积率的，应按规定补交不同用途和容积率的土地差价。”补交土地出让金差价的规定是行政规定，民事法律法规对此不作调整。3.《补充协议》中约定应补交的土地出让金从罚没收入中列支依据的是经市政府签批同意的内部请示报告文件，具有行政性质。4.要求补交土地出让金是襄阳自规局自身应行使的行政职权，是应依法履行行政职能的行政行为。综上，根据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条第四项：“起诉必须符合下列条件：（一）原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实、理由；（四）属于人民法院受理民事诉讼的范围和受诉人民法院管辖。”的规定，本案不属于民事诉讼的受案范围。经一审法院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条第四项、第一百五十四条第一款第三项之规定，裁定：驳回原告襄阳自然资源和规划局的起诉。二审中，当事人没有提交新证据。经二审审理查明，原审裁定认定的事实属实，本院依法予以确认。本院认为，《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第八条规定：“土地使用权出让是指国家以土地所有者的身份将土地使用权在一定年限内让与土地使用者，并由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为”；第十一条规定：“土地使用权出让合同应当按照平等、自愿、有偿的原则，由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订”。本案所涉《国有土地使用权出让合同》中，原襄樊市国土资源局代表国家以土地所有权人的身份与土地使用人民发公司订立合同，是以民事主体的身份与其他民事主体从事交易行为，双方之间发生的法律关系属于平等主体之间的民事关系，因合同产生的纠纷属于民事合同纠纷。一审法院以本案不属于民事案件受理范围而驳回襄阳自规局的起诉，属于适用法律错误。综上，襄阳自规局的上诉请求成立，予以支持。依照《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第八条、第十一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第二项、《最高人民法院关于适用的解释》第三百三十二条规定，裁定如下：一、撤销襄阳市樊城区人民法院（2019）鄂0606民初6457号民事裁定；二、指令襄阳市樊城区人民法院对本案进行审理。本裁定为终审裁定。审判长  张耀明审判员  陈瑞芳审判员  李 青二〇二一年三月二十三日书记员  车国玉