福建省福州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2021）闽01行终203号 上诉人（原审原告）官升志，男，1965年5月30日出生，汉族，住福建省福州市仓山区。 委托诉讼代理人龙宇飞，福建远东大成律师事务所律师。 委托诉讼代理人李海亮，上海锦天城（福州）律师事务所律师。 上诉人（原审原告）郭星，男，1953年11月3日出生，汉族，住台湾省彰化县。 委托诉讼代理人龙宇飞，福建远东大成律师事务所律师。 委托诉讼代理人钱亮，上海锦天城（福州）律师事务所律师。 上诉人（原审原告）吴君碧，女，1966年10月20日出生，汉族，住福建省福州市鼓楼区。 委托诉讼代理人龙宇飞，福建远东大成律师事务所律师。 委托诉讼代理人李海亮，上海锦天城（福州）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）闽侯县人民政府，住所地福建省闽侯县甘蔗街道交通路2号。 法定代表人王建生，县长。 委托诉讼代理人宋建善，福建熙鸿律师事务所律师。 上诉人官升志、郭星、吴君碧因诉被上诉人闽侯县人民政府强制拆除房屋一案，不服福州铁路运输法院（2020）闽8601行初89号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。 原审认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。该法第四十九条第（三）项规定，提起行政诉讼应当有具体的事实根据。强制拆除行为属于事实行为，应由实际实施该行为的行政机关承担相应的法律责任。而原告提交的现场视频资料、微信聊天记录以及《闽侯县人民政府关于台胞郭星反映其房屋建筑面积被更正登记及房屋拆迁调处落实情况的函》（侯政函〔2020〕50号）等证据，不足以证明闽侯县政府实施了被诉强制拆除行为，闽侯县政府亦否认其参与案涉房屋的强制拆除行为，且荆溪镇政府自认其系强制拆除行为的实施主体。故原告对闽侯县政府的起诉缺乏事实根据，不符合起诉条件，应予驳回。本案中，原告同时提起了对荆溪镇政府的诉讼，原审法院将另行作出处理。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回原告官升志、郭星、吴君碧对被告闽侯县人民政府的起诉。 上诉人官升志、吴君碧不服原审裁定向本院提起上诉称，无论从事实层面还是法律层面，被上诉人闽侯县人民政府均是本案适格被告。原审认定事实错误，适用法律错误，依法应予撤销。一、从事实层面，上诉人与原审被告荆溪镇人民政府的举证均足以证明被上诉人直接参与并主导了本次强拆的全过程，上诉人在原审中将其列为本案强拆被告有充分事实依据。1、证据福州市人民政府〔2020〕72号《专题会议纪要》内容证明被上诉人作为唯一的、直接的行为和责任主体，显然与上诉人房屋被强拆有直接的关系。2、《闽侯县人民政府关于台胞郭星反映其房屋建筑面积被更正登记及房屋拆迁调处落实情况的函》可证明被上诉人自己制作的公文明确承认其对上诉人房屋进行了“保护性施工拆除”，上诉人将被上诉人列为本案被告，合法合理正确。3、《荆溪镇关于淮安大桥段公共空间贯通场地进行清理实施保护性施工的工作方案》直接证明被上诉人参与了针对上诉人房屋的强拆活动，被上诉人除签字审批，要求荆溪镇主要负责拆除工作外，同时组织多个职能部门共同参与本次强拆活动，系适格被告。4、原审被告荆溪镇人民政府的答辩状进一步证明被上诉人是本案适格被告。虽荆溪镇人民政府自认对房屋实施了强拆，但在答辩状中多次强调其系经过上级也就是被上诉人批准。被上诉人的批准行为导致上诉人房屋被拆的直接原因，理应作为本案被告并承担责任。二、法律层面上，对上诉人房屋进行征收，属于被上诉人职权范围，而原审被告荆溪镇人民政府具体实施了强拆行为，上诉人将被上诉人与原审被告列为共同被告于法有据。上诉人房屋被强拆系被上诉人与原审被告共同实施侵权行为所致，二者均有过错，应依法承担相应的法律责任。1、根据《中华人民共和国土地管理法》《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定，被上诉人是上诉人房屋的征收主体，其应当依法对上诉人作出征收决定及补偿决定，履行其作为征收主体的法定职责，如依法确需对上诉人房屋进行强制拆除，也只能以被上诉人名义申请人民法院强制执行。2、现有国有土地上房屋征收制度的本质是国家基于公共利益的需要实施征收的，由国家依法进行补偿，整个过程均属于市、县人民政府及职能部门法定职责。因此，对合法建筑的拆除，首先应推定为行政强制行为。乡镇政府或街道社区等主体根据要求或工作安排，参与并实际承担了征收或拆迁事项，并不因此取得了房屋征收或强制拆除的法定职责，其本质还是接受有权行政机关的委托实施的行为，后果应由委托的行政机关承担，本案中，被上诉人作为委托机关理应成为本案的被告。三、原审被告荆溪镇人民政府自认实施了强拆行为，并不能免除被上诉人的法律责任。原审被告的自认行为系迫于被上诉人压力作出。强拆行为不仅仅只是单纯的拆除行为，应当结合强拆行为发生的原因，批准决定的程序，实施的过程，受益的主体等多方面来看，被上诉人作为责任主体，有权机关，批准决定指使并组织多个部门配合原审被告具体实施了强拆行为，被上诉人才是决定者和最终受益者，应与原审被告共同承担法律责任。请求：一、依法撤销福州铁路运输法院作出的（2020）闽8601行初89号行政裁定；二、依法指令原审法院继续审理本案。 上诉人郭星不服原审裁定向本院提起上诉称，一、驳回上诉人的起诉又不说明理由的原审裁定，上诉人无法接受。裁判文书说明理由是行政诉讼法确定的一项重要制度，也是彰显司法公正、弘扬法治精神，维护社会公平正义的载体。上诉人选择行政诉讼维护自己的合法权利，也是基于对中国法治进步的信心，切实想通过行政诉讼对行政权力的监督来感受国家司法的权威和公平正义的力量。但原审裁定其内容和表述存在严重的法律问题。1、原审裁定只有结论性论断而没有分析论证的过程。原审裁定未对证据进行任何分析和论证，得出“不足以证明闽侯县人民政府实施了被诉强制拆除行为”这一结论，上诉人难以接受。2、原审裁定只有裁定结果而没有裁定的理由。即没有对各方所提交的证据进行审核评判，也没有对相关证据已经证明的事实进行客观公正的认定，而是直接下结论，否定了上诉人证据的证明效力。这种不尊重客观事实又没有基本事实支持的结论，不能称之为“理由”。原审裁定将被上诉人闽侯县人民政府否认其参与强拆作为驳回上诉人起诉的理由，同时将荆溪镇人民政府的自认行为也作为驳回上诉人起诉的理由之一，也是上诉人难以接受的。上诉人要求的是案件发生的客观真相，不能因有人出来背了锅就可免除或不追究另一违法者的责任。原审裁定的所谓理由，均没有依证据采信说理和依事实认定说理，其裁定结果显然不具有合法性和正当性。二、不作证据评价和事实认定的裁定，上诉人不能接受。1、原审完全没有对各方证据的分析和认证。2、全部省略了对本案基本事实的认定。三、上诉人所举证据以及荆溪镇人民政府的证据均可证明被上诉人是本案适格被告，其与荆溪镇政府共同实施了对上诉人房屋的强制拆除。1、上诉人所举证据的关联性、真实性和合法性以及证明效力和证明对象看，经法庭庭审质证，均可以成为认定本案事实的有效证据。特别是《闽侯县人民政府关于台胞郭星反映其房屋建筑面积被更正登记及房屋拆迁调处落实情况的函》可以清楚证明被上诉人不仅组织实施了强拆行为，还直接参与了拆除活动的全过程。2、从本案单个证据与全案整体证据互相印证所证明的事实看，被上诉人的确与荆溪镇人民政府共同组织和实施了对上诉人房屋的强制拆除。本案所有直接和间接证据均可以证明被上诉人不仅是强制拆除房屋的组织者和决定者，也是实施和参与者。其中，《闽侯县人民政府关于台胞郭星反映其房屋建筑面积被更正登记及房屋拆迁调处落实情况的函》、《荆溪镇关于淮安大桥段公共空间贯通场地进行清理实施保护性施工的工作方案》两份证据可以明确的证实被上诉人闽侯县人民政府的确组织实施或直接参与了被诉强拆行为。对于如此明确的证据及证明的事实，原审视而不见，不作任何评判，也不叙述任何理由，上诉人难以理解，也无法接受。此外，据上诉人了解，被上诉人强制拆除民宅行为并非个案，在闽侯荆甘一体化建设过程中，被上诉人还违法强拆了诸多古厝并引起群体性事件。在中纪委问责下，闽侯县委书记、县长、前任县委书记三人均受到党员警告处分。该事实进一步证明，被上诉人是本案违法强制行为的组织者、指挥者、责任者，否则被上诉人的主要领导也不可能被处罚。综上，请求：一、依法撤销福州铁路运输法院作出的（2020）闽8601行初89号行政裁定；二、依法指令原审法院继续审理本案。 被上诉人闽侯县人民政府辩称，一、原审法院认定案涉房屋的拆除行为并非答辩人实施，故答辩人并非本案的适格被告，依法驳回上诉人对答辩人的起诉是正确的。原审中荆溪镇人民政府确认是其对外直接实施拆除行为。上诉人提供的有关录像，也证实了实施拆除的主体并非答辩人。同时根据上诉人原审提供的微信聊天记录，则证明从协商直到拆除都是荆溪镇人民政府在负责沟通。上诉人并没有提供其他证据证明答辩人也参与本案的拆除行为，其主张答辩人应对本案拆除行为承担责任无事实依据。二、本案并非基于房屋行政补偿而产生的行政行为，而是拆除房屋的事实行为，故应以具体对外实施事实行为的行政机关承担相应的责任，上诉人认为答辩人应当为共同被告的主体依据不足。上诉人提出荆溪镇人民政府对征收和拆除没有决定权，拆除行为已经答辩人批准，故应当由答辩人共同承担责任，没有法律依据。1、上诉人提出荆溪镇人民政府对征收及拆除没有决定权，这是针对合法征收的行政行为，但行政强制行为系行政事实行为，一经作出，主体即已确定，为实施该拆除行为的行政机关。行政征收行为与行政强制拆除行为系不同的行政行为，根据相关法律规定，应由不同的机关作出并实施，虽二者在实施对象、范围上可能存在一致，但并不能据此将二者等同，亦不能将其实施机关混同。上诉人的主张没有依据。2、拆除方案虽然报送答辩人，答辩人领导作出指示，但这是内部请示批复行为，不产生对外效力。本案即使内部经过批准，也应当以对外实施拆除行为的机关为被告，原审法院依法驳回上诉人对答辩人起诉是正确的。请求驳回上诉人的上诉请求，维持原裁定。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定，提起行政诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据；第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。本案被诉行政强制拆除行为属于事实行为，应以实际实施拆除的行政机关为被告。上诉人向原审法院提交的证据不能证明被上诉人闽侯县人民政府组织实施或直接参与了强制拆除案涉房屋的行为，而闽侯县荆溪镇人民政府亦承认被诉强制拆除行为系由其实施。故闽侯县人民政府不是本案的适格被告，上诉人对闽侯县人民政府提起的本案之诉没有事实根据。原审法院据此裁定驳回上诉人对闽侯县人民政府的起诉，并无不当。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 王小倩 审 判 员 郑 鋆 审 判 员 张厚磊 二〇二一年三月二十五日 法官助理 吴晓燕 书 记 员 柯成恩