西藏自治区日喀则市中级人民法院民事判决书（2021）藏02民终8号上诉人（原审被告）：郭金仙，女，1957年5月4日出生，汉族，现住浙江省天台县。委托诉讼代理人：李春伟，北京市盈科（拉萨）律师事务所律师。委托诉讼代理人：罗布白玛，北京市盈科（拉萨）律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：中国共产党日喀则市委员会党校（日喀则行政学校），住所地西藏自治区日喀则市桑珠孜区吉林路11号。法定代表人：卓玛吉，该校校委会委员、常务副校长。委托诉讼代理人：李登强，西藏本创律师事务所律师。委托诉讼代理人：穷琼，西藏本创律师事务所（实习）律师。上诉人郭金仙因与被上诉人中国共产党日喀则市委员会党校（日喀则行政学校）（以下简称市委党校）土地租赁合同纠纷一案，不服西藏自治区日喀则市桑珠孜区人民法院（2020）藏0202民初939号民事判决，向本院提起上诉。本院于2021年1月21日立案后，依法组成合议庭，于2021年3月4日对本案公开开庭进行了审理。上诉人郭金仙委托诉讼代理人李春伟，被上诉人市委党校委托诉讼代理人李登强，穷琼到庭参加诉讼。本案现已审理终结。郭金仙上诉请求：一、请求二审法院依法撤销西藏自治区日喀则市桑珠孜区人民法院（2020）藏0202民初939号民事判决，依法改判或发回重审；二、由市委党校承担一、二审诉讼费用。事实与理由：一审判决认定事实不清，适用法律错误，案件审理过程中存在严重违反法定程序的情形。一、一审法院将案涉土地定性为国有划拨用地，且用于房地产开发用途，证据不足，事实不清。1.经郭金仙申请一审法院向政府职能部门调取案涉土地在合同签订时的权属和地类性质等证据时，职能部门答复，因资料缺乏不能提供。也即本案无证据证明在合同签订时案涉土地性质是国有划拨用地。2.一审法院认为《日喀则地区行政公署专题会议纪要》（〔2002〕42号）（以下简称：会议纪要）将案涉土地定性为国有划拨用地。会议纪要不能直接作为行政机关对外开展行政活动的依据，对行政相对人的权利义务不产生实际影响。一审法院的本项认定，抬高了会议纪要的性质和权限，欠缺法律根据。3.会议纪要称将拉萨北路西侧100亩土地划拨给市委党校，但市委党校持有国有土地使用证〔日市土国用（2011）第754号〕上显示土地位置坐落吉林路11号。2002年的拉萨北路与2011年的吉林路是不是一个位置，需要职能部门的权威结论，一审法院在本问题上的疏忽，导致案件基本事实认定不清。4.郭金仙在案涉土地上修建房屋的行为，并不是房地产开发。根据《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十四条比对案涉合同，市委党校和郭金仙对修建房屋没有利润共享、风险共担，也未将建成的房屋向社会不特定公众发售，案涉合同内容不符合法律定义。二、一审法院在本案审理过程中存在严重违反法定程序情形。案件开庭前，郭金仙的委托诉讼代理人将反诉状和追加第三人申请提交给合议庭。合议庭对上述两份材料当庭驳回，不予受理，至今未向郭金仙出具和送达相关裁定书及决定书。郭金仙认为一审法院未出具裁定书，且未告知当事人另行起诉，违反了最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第二百三十二条及《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条的规定，属于严重违反法定程序的情形。综上，请求二审法院依法支持郭金仙的上诉请求。市委党校辩称：一、一审法院认定案涉土地为国有划拨土地的事实正确。市委党校向一审法院提交的会议纪要及《国有土地使用证》充分证明案涉土地性质即为国有划拨土地，包括双方签订《土地使用权租赁合同》期间的案涉土地性质。二、会议纪要的证明效力充分，一审法院认定事实清楚。会议纪要是指上级行政机关会议针对某项具体事务作出决定后，交由下级职能部门以该职能部门的名义遵照执行的行政文件，其文件是相关职能部门对外开展行政活动的依据，具备执行效力。郭金仙主观臆断行政机关作出的会议纪要并不具有执行力的说辞无任何事实及法律依据。三、会议纪要及《国有土地使用权证》显示的坐落位置实为同一地理位置、同一土地。会议纪要显示的坐落位置“拉萨北路西侧，老贡觉路以北”与《国有土地使用权证》显示的坐落位置“日喀则市××路”，仅为城市规划发展的需要而产生的名称变更，同时市委党校持有的《事业单位法人证书》显示的住所为西藏自治区日喀则市××区，单凭这一证据就能证明会议纪要及国有土地使用权证显示的坐落位置实为同一地理位置、同一土地，且案涉划拨土地至今为止是未经变更的。四、修建房屋的行为实际上为房地产开发建设，一审法院认定事实清楚。1.《土地使用权租赁合同》明确记载投资开发、建设，然后再划分产权。2.郭金仙称该份判决即使生效也没有执行效力，根据目前状况，市委党校有权利要求郭金仙返还土地，将南侧及西侧的建筑全部拆除。综上一审法院认定事实清楚，程序合法，请求贵院维持原判。市委党校向一审法院的诉讼请求：一、请求依法判决认定市委党校与郭金仙签订的《土地使用权租赁合同》无效；二、请求依法判决郭金仙向市委党校返还租赁的土地；三、本案诉讼费由郭金仙承担。事实和理由：2007年12月30日双方签订《土地使用权租赁合同》，约定市委党校将部分划拨土地租给郭金仙用于开发建设，合同期限为40年。双方签订的合同缺乏土地管理部门和房产管理部门批准。根据规定，划拨土地具有公益性建设的特定用途，划拨用地具有不可转让性（包括租赁）及不可估价性。郭金仙的行为改变划拨土地的使用用途，违反划拨土地使用权除经市、县人民政府土地管理部门和房产管理部门批准，不得转让、出租的强制性规定。依照《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，违反法律、行政法规的强制性规定的，应当认定为无效合同。故双方签订的合同应为无效。市委党校多次与郭金仙协商无果特诉至法院，请求依法判决郭金仙将涉案土地归还给市委党校。一审法院经审理查明，2007年12月30日，市委党校与郭金仙就位于西藏自治区日喀则市××区土地使用权租赁事宜签订了《土地使用权租赁合同》，约定市委党校将属于单位尚未开发利用的19.697亩土地使用权出租给郭金仙，用于投资开发建设，双方采用以产权划分的形式结算租金，租赁期限为40年，自2007年10月30日至2047年10月29日止。郭金仙在租赁期限内需要完成的开发项目：1.校园正南建三层混合结构综合楼一幢。2.在土地使用租赁合同到期时，郭金仙必须完成租赁土地上（邻西院墙）二层建筑一幢，建筑面积不少于3000平方米。3.经核算，为抵补郭金仙应向市委党校交纳的土地租金，由郭金仙出资在市委党校北侧兴建二层混合建筑一幢，目前该楼已被市委党校拆除。4.至此郭金仙应向市委党校交纳的土地租金折算为实物产权如下：（1）南面临街综合楼产权划分为一层三间（从大门向东三间）、大门；二层、三层从东向西每层47间房屋（套件按两间计算）产权及使用权属市委党校所有，其余房屋产权、使用权在土地租赁期限内归郭金仙所有；（2）郭金仙为市委党校兴建的校园北侧建筑物产权归市委党校所有；（3）郭金仙在其租赁土地上兴建的一切建筑物在租赁期内产权、使用权归郭金仙所有；（4）土地租赁使用年限届满后，该租赁土地上的建筑房屋及附着物的所有权归市委党校；（5）市委党校与郭金仙以房屋产权的划分相抵土地租赁费，在40年的租赁期间郭金仙不再向市委党校支付土地租赁费。双方还就违约责任做了约定，即市委党校违约除照价赔偿郭金仙在租赁土地上的投资外，还应赔偿可逾期的经济利益损失；郭金仙违约市委党校有权无条件终止合同，并收回租赁土地上的一切建筑物的产权。另查明，会议纪要确认将位于拉萨北路西侧（老贡觉林路以北）100亩土地划拨给市委党校使用。2007年12月30日，市委党校在未办理取得土地使用证情况下通过招商引资形式与郭金仙洽谈，双方达成一致协议并签订了《土地使用权租赁合同》。2011年12月14日，市委党校就位于日喀则市××区的诉争土地办理了土地使用证。土地使用权类型为划拨，地类（用途）为机关团体用地。一审法院认为，本案有两个争议焦点：1.双方当事人签订的《土地使用权租赁合同》涉及的土地性质是否为划拨用地的问题。会议纪要记载：地委党校新址选址、用地，经西藏日喀则行政公署会议研究同意划拨100亩作为地委党校建设用地。为此，在2007年12月30日，本案诉争土地虽然原地委党校还未取得土地使用证，但依照法律规定国家机关建设用地可以由县级以上人民政府批准划拨，市委党校属国家机关，取得的涉案诉争土地从根源上属于划拨用地，加之根据会议纪要以及原西藏日喀则市国土资源局2011年12月14日颁发的《国有土地使用证》记载的土地使用性质均为划拨用地。故一审法院认为本案诉争土地应属于划拨用地。2.双方当事人于2007年12月30日签订的《土地使用权租赁合同》是否有效的问题。根据《中华人民共和国城市房地产管理法》《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》规定，国有土地的有偿使用，同时对以行政划拨取得土地使用权的范围进行限制，划拨土地使用权只有在符合一定条件时才可以转让、出租、抵押，必须补办有偿出让手续，未补办土地使用权有偿出让手续的，不得转让、出租、抵押。最高人民法院《关于审理国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十六条规定，以划拨土地使用权作为投资与他人订立合同合作开发房地产的，应当认定合同无效。本案中市委党校以土地使用权为投资，名为《土地使用权租赁合同》实为合作建房或合作开发房地产合同，是一种土地使用权的有偿转让行为，而划拨土地使用权除法律法规规定的几种情形外，划拨土地使用权所有者市委党校必须先向当地人民政府缴纳土地出让金，取得出让土地所有权后，办理合建审批手续，依法办理土地使用权变更登记才可与郭金仙合作建房。目前，双方当事人合作建设的机关行政办公用房分别被出租经营或已转让他人使用，经行政单位核准的国家机关用地的土地性质已变成商用土地性质，而且当事人双方至今未补缴土地出让金，故当事人双方签订的《土地使用权租赁合同》应属无效合同。按照法律规定，合同无效后双方因该合同取得的财产，应当予以返还。综上，依照《中华人民共和国土地管理法》第五十六条，《中华人民共和国城市房地产管理法》第二条，《划拨土地使用权管理暂行办法》第五条、第十二条、第二十一条、第四十条，最高人民法院《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十六条、第二十四条，《中华人民共和国合同法》第五十二条第（四）、（五）项，第五十八条的规定，判决：一、原告中国共产党日喀则市委员会党校与被告郭金仙签订的《土地使用权租赁合同》为无效合同；二、郭金仙于本判决书生效后二十日内向原告中国共产党日喀则市委员会党校返还租赁的土地。案件受理费500元，由郭金仙负担。本院二审期间，当事人围绕上诉请求依法向本院提交了证据，本院组织双方当事人进行了证据交换和质证。市委党校提交《事业单位法人证书》一份，拟证明现有土地的地址。郭金仙质证认为，对证据的三性无异议，但不认可证明目的。对当事人二审争议的事实，本院认定如下：《事业单位法人证书》上记载的位置，可以印证会议纪要确定的地址与《建设工程规划许可证》上的地址是同一位置，本院予以采纳。郭金仙未向二审法院提交新的证据。另查明，原日喀则地委党校是市委党校的前身。本院查明的事实与一审查明的事实基本一致，本院予以确认。本院认为，根据各方当事人的上诉请求及答辩意见、陈述意见，并经征询各方当事人的意见，归纳本案主要争议焦点为：1.双方签订的《土地使用权租赁合同》是否有效；2.一审法院程序是否违法？关于双方签订的《土地使用权租赁合同》是否有效方面。本院认为，会议纪要明确记载：“一、关于地委党校新址选址、用地。会议决定：1.地委党校新址选址确定在拉萨北路西侧，老贡觉林路以北。2.同意划拨土地100亩，作为地委党校建设用地。3.请地委党校商地区国土局办理用地手续。”可以证明案涉土地属政策性用地，政府无偿提供给市委党校，用于市委党校基础设施建设，且没有使用期限的限制，以上条件符合划拨土地的要件。根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十三条之规定：“土地使用权划拨，是指县级以上人民政府依法批准，在土地使用者缴纳补偿、安置等费用后将该幅土地交付其使用，或者将土地使用权无偿交付给土地使用者使用的行为。依照本法规定以划拨方式取得土地使用权的，除法律、行政法规另有规定外，没有使用期限的限制。”市委党校作为国家机关，经当时行政公署专题会议批准，将案涉土地使用权无偿交付给市委党校，并且没有使用期限的限制，从而可以认定案涉土地性质为划拨用地。根据会议纪要，西藏日喀则市自然资源局于2011年12月14日颁发的《国有土地使用证》记载：“使用权类型：划拨”，从而可以进一步佐证案涉土地性质为划拨用地。一审法院将案涉土地性质确定为划拨，并无不当，本院予以确认。如上所述，会议纪要记载的地址与《建设工程规划许可证》记载地址实际为同一个地址。故一审法院认定拉萨北路西侧与日喀则市吉林路11号为同一地址并无不当，本院予以确认。本案中，市委党校与郭金仙签订《土地使用权租赁合同》后，未向有关部门缴纳土地使用权出让金，也未经市、县人民政府土地管理部门批准。根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十四条规定：“划拨土地使用权，除本条例第四十五条规定的情况外，不得转让、出租、抵押。”第四十五条第一款规定：“符合下列条件的，经市、县人民政府土地管理部门和房产管理部门批准，其划拨土地使用权和地上建筑物、其他附着物所有权可以转让、出租、抵押：……”，国有划拨土地使用权的出租，应按规定签订土地使用权出让合同，缴纳土地使用权出让金，并经市、县人民政府土地管理部门批准。上述规定系效力性强制性规定。根据《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：……（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”故案涉《土地使用权租赁合同》无效。根据《中华人民共和国合同法》第五十八条之规定：“合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。”因无效合同取得的财产应当予以返还，一审法院判决郭金仙返还案涉租赁土地并无不妥，本院予以确认。郭金仙就合同无效相关后果，可以另行主张。一审法院根据《关于审理国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十六条、最高人民法院《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二十四条、《中华人民共和国城市房地产管理法》第二条规定，将市委党校与郭金仙签订的《土地使用权租赁合同》定性为合作开发房地产属法律适用错误及认定事实不清，本院予以纠正。《划拨土地使用权管理暂行办法》已失效，一审法院将此办法作为法律依据，属法律适用错误，本院予以纠正。关于一审法院程序是否违法问题方面。本院认为，一审法院并不存在程序违法问题。其理由为：一、郭金仙提出的反诉：“请求判决确认案涉《土地使用权租赁合同》有效”与市委党校本诉：“双方签订的《土地使用权租赁合同》及相关文件无效”系同一争议事实的两个方面，郭金仙的“反诉”实为抗辩，故一审法院当庭驳回其反诉请求符合法律规定，本院予以确认。二、郭金仙申请追加的第三人吴美华系案涉合同签订时的原法定代表人，根据合同相对性原则，案涉合同系市委党校与郭金仙签订的，吴美华并非合同主体，故一审法院驳回郭金仙追加吴美华的申请，并无不当，本院予以确认。关于市委党校提出的“相关文件无效”的诉讼请求，并非本院审理范围，一审法院未处理，本院予以纠正。综上所述，郭金仙的上诉请求不成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一、二项规定，判决如下：一、维持西藏自治区日喀则市桑珠孜区人民法院（2020）藏0202民初939号民事判决；二、驳回被上诉人中国共产党日喀则市委员会党校（日喀则行政学校）的其他诉讼请求。二审案件受理费500元，由上诉人郭金仙负担。本判决为终审判决。审 判 长 李  娟审 判 员 次仁卓玛审 判 员 边  确二〇二一年三月三十日法 官 助 理 扎西卓玛书 记  员 达娃卓玛附适用法条：一、《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十三条 ：土地使用权划拨，是指县级以上人民政府依法批准，在土地使用者缴纳补偿、安置等费用后将该幅土地交付其使用，或者将土地使用权无偿交付给土地使用者使用的行为。依照本法规定以划拨方式取得土地使用权的，除法律、行政法规另有规定外，没有使用期限的限制。二、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十四条 ：划拨土地使用权，除本条例第四十五条规定的情况外，不得转让、出租、抵押。”三、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十五条 ：符合下列条件的，经市、县人民政府土地管理部门和房产管理部门批准，其划拨土地使用权和地上建筑物、其他附着物所有权可以转让、出租、抵押：（一）土地使用者为公司、企业、其他经济组织和个人；（二）领有国有土地使用证；（三）具有地上建筑物、其他附着物合法的产权证明；（四）依照本条例第二章的规定签订土地使用权出让合同，向当地市、县人民政府补交土地使用权出让金或者以转让、出租、抵押所获收益抵交土地使用权出让金。转让、出租、抵押前款划拨土地使用权的，分别依照本条例第三章、第四章和第五章的规定办理。四、《中华人民共和国合同法》第五十二条 ：有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。五、《中华人民共和国合同法》第五十八条 ：合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。六、《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条 ：第二审人民法院对上诉案件，经过审理，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律正确的，以判决、裁定方式驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律错误的，以判决、裁定方式依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。1