贵州省毕节市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）黔05行终51号上诉人（原审原告）中远世纪投资有限公司。住所地北京市西城区马连道路19号12层1238号。法定代表人吴长丰，该公司执行董事。上诉人（原审原告）金沙中远房地产开发有限公司。住所地贵州省毕节市金沙县西洛街道群立社区鲁木寨组。法定代表人张军，该公司执行董事兼总经理。上诉人（原审原告）贵州中远新世纪房地产开发有限公司，住所地金沙县西洛街道群立社区鲁木寨组。法定代表人吴长丰，该公司执行董事兼总经理。以上三上诉人共同委托代理人（特别授权）左秀柒，贵州本芳律师事务所律师。以上三上诉人共同委托代理人（特别授权）方洪伟，贵州本芳（黔西）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）金沙县自然资源局，住所地贵州省毕节市金沙县河滨路56号。法定代表人熊江屏，该局局长。委托代理人（特别授权）唐波。委托代理人（特别授权）徐静。被上诉人（原审第三人）金沙县人民政府，住所地贵州省毕节市金沙县城治路81号。法定代表人李涛，该县县长。委托代理人（特别授权）赖辉。原审第三人港汇控股集团有限公司，住所地浙江省诸暨市暨阳街道环城东路8号。法定代表人赵建成，该公司总经理。原审第三人金沙港盛房地产开发有限责任公司，住所地贵州省毕节市金沙县鼓场街道袁桥村。法定代表人杜德光，该公司总经理。以上二原审第三人共同委托代理人（特别授权）甘青。上诉人中远世纪投资有限公司（以下简称：中远投资公司）、金沙中远房地产开发有限公司（以下简称：金沙中远公司）、贵州中远新世纪房地产开发有限公司（以下简称：贵州中远公司）诉被上诉人金沙县自然资源局、金沙县人民政府（以下简称：金沙县政府）、原审第三人港汇控股集团有限公司（以下简称：港汇公司）、金沙港盛房地产开发有限责任公司（以下简称：港盛公司）土地行政管理一案，不服贵州省大方县人民法院（2020）黔0521行初81号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2021年3月29日公开开庭审理了本案。上诉人中远投资公司、金沙中远公司、贵州中远公司共同委托代理人左秀柒，被上诉人金沙自然资源局委托代理人徐静，被上诉人金沙县政府委托代理人赖辉，原审第三人港汇公司和港盛公司共同委托代理人甘青到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审经审理查明，2017年6月15日，金沙县政府作为甲方与中远投资公司作为乙方，双方签订《金沙县建设投资大厦西侧地块房地产建设项目投资协议》（以下简称投资协议），约定：由乙方投资开发《金沙县建设大厦西侧地块房地产建设项目》（以下简称为涉案项目），项目内容包括住宅、商业、酒店、学校及山体公园，项目投资约40亿元人民币，项目工期自甲方交熟地乙方进场之日起工期2年，项目用地约1120亩，具体面积根据投资强度、以金沙县城乡规划局提供的用地规划红线图为准，项目用地按照法定程序供地，项目建设必须严格按相关规定执行；乙方提供该项目勘测定界后10日内，甲方向乙方提供用地规划红线图；协议签订后甲方应当分期启动该宗土地的招牌挂程序，乙方按照土地招拍挂程序依法获得开发该项目土地使用权，土地出让金1年内缴清；本协议签订后25日内，乙方或乙方施工单位向甲方交纳1亿元施工履约保证金（银行保函，自保函出具之日起半年内该保函自动撤销），在甲方具备交付土地前20日内，乙方向甲方指定账户汇入0.5亿元履约保证金，乙方依法取得土地所有权后，0.5亿元保证金转为土地出让价款；本协议签订后15日内，乙方在金沙县注册成立独立核算的房地产开发公司，负责建设、经营和管理本项目；项目规划设计方案必须经金沙县城乡规划局审批，根据市场需求对项目进行适当调整，但需经甲方或相关部门的依法审定；乙方可申请将项目房源纳入金沙县棚户区改造安置房源，并享受棚户区改造相关优惠政策；甲方在收到乙方或乙方施工单位履约保证金（银行保函）之日起两个月内将第一期200亩的熟地交于乙方开发建设使用；协议还约定了其他事项。协议签订后，中远投资公司先后于2017月7月7日注册成立金沙中远公司（法定代表人张军），2018年12月7日注册成立贵州中远公司（中远投资公司及贵州中远公司的法定代表人均为吴长丰）。后中远投资公司将涉案项目发包给港汇公司承包。2017年12月28日，金沙县城乡规划局为金沙中远公司出具《建筑工程方案设计规划审定意见》，同意“中远未来城”的修建规划。2018年4月12日，金沙县发展和改革局出具《贵州省企业投资项目备案证明》，载明：项目名称“中远未来城”一组团建设项目；项目单位：贵州中远公司。2018年8月2日，中远投资公司出具授权委托书委托敖橙、何秋凭经营管理“中远未来城”项目，敖橙、何秋凭的代理权限包括负责该项目因已签订合同的处置。该授权委托书加盖了中远投资公司公章。2018年9月21日，金沙县政府作出《金沙县人民政府关于解除的通知》，以中远投资公司无履行该协议的履约能力要求解除《金沙县建设大厦西侧地块房地产建设项目投资协议》。该通知由敖橙、何秋凭于当日签收，并签署“受托人基于中远投资公司委托，同意解除协议”的意见。2018年10月29日，金沙县政府为甲方与港汇公司为乙方签订《建投大厦西侧地块房地产建设项目投资协议》，由港汇公司投资开发建设金沙县建投大厦西侧地块房地产建设项目。港汇公司在签订协议后，于2018年11月1日成立港盛公司，由港盛公司负责建设、经营和管理该项目。2018年11月27日，被告拟出该涉案地块的国有土地使用权出让方案呈报金沙县政府。2018年11月28日，金沙县政府印发了金府复［2018］160号文件，同意被告呈报的《金沙县国有土地使用权出让方案》ＪＳＸ378-ＸＣ地块，要求其对涉案地块按照有关规定和程序公开出让。2018年11月30日，被告委托毕节市公共资源交易中心办理涉案地块的土地出让的相关事宜。毕节市公共资源交易中心接受委托后，以挂牌方式对涉案地块的建设用地使用权组织公开出让，并对涉案地块的基本情况、竞买人条件、竞买申请提交、挂牌地点及时间等事项进行公告，港盛公司通过竞拍取得涉案地块ＪＳＸ378-ＸＣ的国有土地使用权。之后，被告与港盛公司于2019年1月4日签订了《国有土地使用权挂牌出让成交确认书》。2019年1月10日，港盛公司持《国有土地使用权挂牌出让成交确认书》与被告签订宗地编号为ＪＳＸ378-ＸＣ的地块《国有建设用地使用权出让合同》（面积25401平方米、坐落于金沙县）。三原告认为被告金沙县自然资源局的行为违法，向该院提起行政诉讼，请求判决确认被告金沙县自然资源局与第三人港盛发公司于2019年1月10日签订的宗地编号为ＪＳＸ378-ＸＣ的《国有建设用地使用权出让合同》无效。原金沙县国土资源局与金沙县规划局合并、变更为金沙县自然资源局。另查明，2018年5月21日，中远投资公司法定代表人从吴长丰变更为孙胜利，2019年2月22日，中远投资公司法定代表人从孙胜利变更为吴长丰。授权委托书与中远投资公司设立、变更贵州中远公司的工商登记资料中使用的投资公司公章吻合。原审法院认为，被告金沙县自然资源局与第三人港盛公司于2019年1月10日签订的宗地编号为JSX378-XC的《国有建设用地使用权出让合同》，是行政机关为实现公共利益或者选择管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织订立的行政法上权利义务内容的协议，属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项的规定行政协议，是人民法院依法受理的行政诉讼。《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定：人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。即人民法院主要对行政机关的行政行为是否是在其职权范围之内作出的，作出的行政行为证据是否确凿、适用法律法规是否正确、是否符合法定程序等进行审查。首先、关于三原告的诉讼主体资格，金沙县政府、港汇控股有限公司的第三人诉讼主体是否适格的争议焦点问题。原告中远投资公司与金沙县政府于2017年6月15日签订《金沙县建投大厦西侧地块房地产建设项目投资协议》，由于其未参加金沙县自然资源局委托毕节市公共资源交易中心举行的涉案土地的招拍挂，仅是与金沙县政府签订投资协议，且该协议已解除。因此，原告中远投资公司并未实际取得案涉地块的土地使用权，因该投资协议而成立的金沙中远公司、贵州中远公司同样亦未取得涉案地块的土地使用权，但其已在涉案地块上进行了投资，国有土地使用权出让合同的性质除具有行政合同的特征外，在适用行政诉讼程序上还具有其他优势，如将出让合同纠纷作为行政诉讼案件对待，有利于加大对行政机关的司法监督，也有利于保障行政合同相对方及竞争人等第三人的利益。因此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，三原告的诉讼主体适格，可作为本案的原告提起行政诉讼；虽然金沙县政府分别与中远投资公司、港汇公司签订了投资协议，但本案主要是对金沙县为ＪＳＸ378-ＸＣ的《国有土地建设使用权出让合同》的合法性进行审查，并不是对金沙县政府与中远投资公司签订的投资协议或金沙县政府与港汇公司签订的投资协议的合法性进行审查，金沙县政府同意金沙县自然资源局的国有土地使用权出让方案，是行政机关的内部审批程序，国有土地使用权出让是自然资源管理机关的行政职责，不是涉案合同的当事人，本案的处理结果与金沙县政府无行政诉讼范畴上直接的利害关系；港汇公司在与金沙县政府签订投资协议后，成立港盛公司负责建设、经营和管理项目，港盛公司具有独立的法人资格，其与金沙县自然资源局签订的涉案国有土地使用权出让合同，而港汇公司不是涉案合同的参与主体，更不是涉案合同的相对人，本案的处理结果与港汇公司无直接利害关系。因此，金沙县政府、港汇公司在本案中的第三人的诉讼主体不适格。其次，关于对金沙县为ＪＳＸ378-ＸＣ的《国有土地建设使用权出让合同》合法性的审查。金沙县自然资源局根据《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》，结合各相关部门的意见和出让地块的具体情况，于2018年11月19日、21日，通过集体决策，同意将通过挂牌的方式出让涉案的ＪＳＸ378-ＸＣ号地块。2018年11月27日，原金沙县国土资源局作出金国土资呈（2018）177号《金沙县国土资源局关于ＪＳＸ378-ＸＣ号地块国有土地使用权出让方案的请示》呈报金沙县政府，该方案的内容符合《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》（国土资源部［2007］第39号令）第六条“市、县人民政府国土资源行政主管部门应当按照出让年度计划，会同城市规划等有关部门共同拟订招拟标拍卖挂牌出让地块的出让方案，报经市、县人民政府批准后，由市、县人民政府国土资源行政主管部门组织实施。前款规定的出让方案应当包括出让地块的空间范围、用途、年限、出让方式、时间和其他条件等”的规定。金沙县政府作出金府复（2018）161号《金沙县人民政府关于ＪＳＸ378-ＸＣ号地块国有土地使用权出让方案的批复》后，原金沙县国土资源局于2018年11月30日委托毕节市公共资源交易中心办理ＪＳＸ378-ＸＣ号地块的土地出让的相关事宜。根据《中华人民共和国土地管理法》及《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》（国土资源部［2007］第39号令）的相关规定，对ＪＳＸ378-ＸＣ号地块国有建设用地使用权挂牌出让进行公告。在挂牌出让公告期内，仅港盛公司报名参加竞买，本案三原告未报名参加竞买。港盛公司通过竞拍取得ＪＳＸ378-ＸＣ号地块的国有土地使用权，并于2019年1月10日与原金沙县国土资源局签订了涉案国有土地使用权出让合同。综上，金沙县自然资源局（原国土资源局）与港盛公司签订的宗地编号为ＪＳＸ378-ＸＣ的《国有土地建设使用权出让合同》符合法律规定，出让事实清楚，程序合法，无法定的合同无效的情形。三原告未实际取得涉案地块的土地使用权，其称因在建工程所造成的损害的理由与本案所要审理的确认涉案合同效力无法律上的因果关系，因三原告未实际取得涉案地块的土地使用权，其所受到的利益损害，可另行通过其他司法程序予以解决。故三原告请求确认金沙县自然资源局（原金沙县自然资源局）与港盛公司签订的宗地编号为ＪＳＸ378-ＸＣ的《国有土地建设使用权出让合同》无效的诉讼请求不予支持。综上所述，金沙县政府、港汇公司虽作为本案的第三人的诉讼主体不适格，但不影响本院对涉案合同效力的审理，故以判决吸收裁定的方式，裁定驳回三原告对第三人金沙县政府、港汇公司的起诉。金沙县自然资源局（原国土资源局）与港盛公司签订的宗地编号为JSX378-XC的《国有土地建设使用权出让合同》符合法律规定，出让事实清楚，程序合法，无法定合同无效的情形。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告中远世纪投资有限公司、金沙中远房地产开发有限公司、贵州中远新世纪房地产开发有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告中远世纪投资有限公司、金沙中远房地产开发有限公司、贵州中远新世纪房地产开发有限公司共同负担。上诉人中远投资公司、金沙中远公司、贵州中远公司上诉称，一、一审认定被上诉人金沙县政府与原审第三人港汇公司主体不适格错误。涉案土地是金沙县政府批准出让，未对涉案土地上建筑物进行评估也是金沙县政府以会议形式决定，故金沙县政府同被诉具体行政行为具有利害关系。港盛公司是港汇公司成立的项目公司，涉案土地的招拍挂系金沙县政府为履行与港汇公司签订的投资合同而安排金沙县自然资源局推进的行政行为，若涉案土地出让合同被确认无效，必然影响港汇公司的利益，故港汇公司与案件处理结果有利害关系。二、根据国土资源部第53号令《闲置土地处置办法》第二十一条、国土资源部[2007]36号《关于加大闲置土地处置力度的通知》第二条的规定，国有土地出让必须满足净地出让的条件，对土地上的他物必须补偿到位，没有法律纠纷。本案中，二被上诉人明知涉案土地上的建筑物尚未处理，仍然将涉案土地出让，其行为明显违法。根据物权法“房地一并处分”的原则，金沙县自然资源局将涉案土地出让给港盛公司并为其办理不动产权证书，严重损害三上诉人的合法权益,应属《行政诉讼法》第七十五条规定的“等”外的重大明显违法情形，故金沙县自然资源局出让案涉土地的具体行政行为因存在重大明显违法而无效。请求：撤销大方县人民法院（2020）黔0521行初65号行政判决，依法改判支持上诉人的诉讼请求或发回重审。被上诉人金沙县自然资源局辩称，1、本案签订涉案行政协议的主体是金沙县自然资源局，金沙县政府和原审第三人不是行政行为的相对人；2、被上诉人颁发的涉案文书事实清楚，程序合法，适用法律正确。被上诉人金沙县政府辩称，一审法院认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序正当，请求予以维持。上诉人原审诉求撤销证件，金沙县政府均不是所有证件的颁发者，涉案投资协议虽然是上诉人与金沙县政府签订，但该协议中并未约束具体行政职权的条款，根据行政诉讼法规定，县政府不是作出具体行政行为的机关，原审法院认定金沙县政府作为本案第三人不适格，事实清楚，证据理由充分。原审第三人港汇公司、港盛公司述称，一审法院认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序正当，请求予以维持。港汇公司不是涉案行政相对人，港盛公司与港汇公司是独立的法人，港盛公司可以独立承担责任，本案与港汇公司无利害关系。港盛公司通过合法程序取得涉案土地，办理相关证件程序合法，港盛公司已对外进行销售，本案中案涉相关合同及证件已生效，不存在被撤销情形，上诉人在涉案土地上的投资并不存在损失，涉案土地建筑物是港盛公司修建。二审中，被上诉人金沙县政府向本院提交以下证据并经庭审举证、质证：贵州省高级人民法院（2020）黔民终404号民事判决书，用以证明：1、上诉人诉被上诉人金沙县人民政府及港汇公司、港盛公司合同纠纷一案，经毕节中院审理，驳回三上诉人诉讼请求，经省高院审理予以维持；2、经毕节中院及省高院审理，金沙县政府与中远投资公司签订投资协议，已经解除。三上诉人质证：对该证据真实性无异议，达不到被上诉人证明目的，对该判决目前上诉人正在申请再审过程中，其次，即使合同解除，也还涉及合同的签订，上诉人为履行该合同的先期投入形成的相关权利，应当进行清理，在未清理前，被上诉人单方确定将上诉人的投入形成的权利予以否认，没有事实法律依据。被上诉人金沙县自然资源局质证：三性无异议。二原审第三人质证：三性无异议，该证据证明金沙县政府与上诉人解除合同在先，金沙县自然资源局对涉案土地按照程序进行招拍挂，生效民事判决认定上诉人在涉案土地上没有损失。本院对上述证据认证如下：该证据可以证明本案基本事实，本院予以采纳。本院经审理查明:港盛公司与被上诉人金沙县自然资源局（原金沙县国土资源局）签订宗地编号为JSX378-XC的宗地面积为15405平方米,一审判决认定为25401平方米错误,应予纠正。其余查明的事实与一审认定的事实一致，本院予以确认。另查明，中远投资公司、金沙中远公司因与金沙县政府、港汇公司、港盛公司合同纠纷一案，不服本院（2019）黔05民初54号民事判决，向贵州省高级人民法院提起上诉，贵州省高级人民法院作出（2020）黔民终404号民事判决：驳回上诉，维持原判。本院认为，被上诉人金沙县自然资源局（原金沙县国土资源局）作出金国土资呈（2018）177号《金沙县国土资源局关于JSX378-XC号地块国有土地使用权出让方案的请示》呈报金沙县政府，该方案的内容符合《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》（国土资源部[2007]第39号令）第六条“市、县人民政府国土资源行政主管部门应当按照出让年度计划，会同城市规划等有关部门共同拟订招拟标拍卖挂牌出让地块的出让方案，报经市、县人民政府批准后，由市、县人民政府国土资源行政主管部门组织实施。前款规定的出让方案应当包括出让地块的空间范围、用途、年限、出让方式、时间和其他条件等”的规定。金沙县政府作出金府复（2018）161号《金沙县人民政府关于JSX378-XC号地块国有土地使用权出让方案的批复》后，被上诉人金沙县自然资源局（原金沙县国土资源局）于2018年11月30日委托毕节市公共资源交易中心办理JSX378-XC号地块的土地出让的相关事宜。毕节市公共资源交易中心根据《中华人民共和国土地管理法》及《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》（国土资源部[2007]第39号令）的相关规定，对JSX378-XC号地块国有建设用地使用权挂牌出让进行公告。在挂牌出让公告期内，仅原审第三人港盛公司报名参加竞买，三上诉人未报名参加竞买。港盛公司通过竞拍取得JSX378-XC号地块的国有土地使用权，并于2019年1月10日与被上诉人金沙县自然资源局（原金沙县国土资源局）签订了涉案国有建设用地使用权出让合同，被上诉人金沙县自然资源局（原金沙县国土资源局）与港盛公司签订的宗地编号为JSX378-XC的《国有土地建设使用权出让合同》符合法律规定，出让事实清楚，程序合法，无法定的合同无效的情形。三上诉人上诉称金沙县政府与被诉的具体行为有利害关系，港汇公司与案件处理结果有利害关系，是本案适格第三人的理由经查不能成立。涉案合同系金沙县自然资源局（原金沙县国土资源局）与港盛公司签订，金沙县政府同被诉行政行为并无利害关系，港盛公司虽系港汇公司在与金沙县政府签订投资协议后成立，但港盛公司具有独立的法人资格，故一审认定金沙县政府、港汇公司在本案中的第三人的诉讼主体不适格并无不当。其上诉称在案涉土地上有其开发形成的大量建筑物，因三上诉人未实际取得涉案地块的土地使用权，其在涉案土地上开发的建筑物与本案审理的确认涉案合同效力无法律上的因果关系，其可另行通过其他司法程序予以解决。综上，上诉人的上诉理由不能成立，依法应予驳回。原审判决认定事实清楚，适用法律正确。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人中远世纪投资有限公司、金沙中远房地产开发有限公司、贵州中远新世纪房地产开发有限公司共同负担。本判决为终审判决。审 判 长 张远忠审 判 员 赵 娟审 判 员 洪运佳二〇二一年三月二十九日法官助理 贾伟茜书 记 员 汪 进