甘肃省高级人民法院行政裁定书 （2021）甘行申23号再审申请人（一审原告、二审上诉人）：黄金成，男，1962年11月17日出生，汉族，住甘肃省敦煌市。委托代理人：王静，北京中师律师事务所律师。被申请人（一审被告、二审被上诉人）：敦煌市七里镇人民政府，住所地：甘肃省敦煌市七里镇昆仑桥东侧。法定代表人：李瑞军，该镇政府镇长。再审申请人黄金成因其与被申请人甘肃省敦煌市七里镇人民政府（以下简称七里镇政府）行政强制一案，不服甘肃省瓜州县人民法院（2020）甘0922行初7号行政裁定和甘肃省酒泉市中级人民法院（2020）甘09行终47号行政裁定，向本院申请再审。本院受理后依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。再审申请人黄金成申请再审称：1.再审申请人合法取得涉案土地使用权，与涉诉土地具有利害关系。根据被申请人提交的证据之一土地登记审批表明确：土地所有权性质为村集体所有，再审申请人作为敦煌市七里镇秦家湾村村民，与李家墩村委会（后李家墩村并入秦家湾村）经过公开协商的方式签订《承包合同》，根据合同约定由再审申请人依法取得涉案地块土地使用权。因涉案地块属农民集体所有，村委会代表集体行使所有权，村委会为有权处分人，涉案《承包合同》合法有效。被申请人自1997、1998年，出台各项鼓励开发荒地、种植果树，防风固沙保护生态环境的奖励政策。申请人积极响应政府政策，自1998年起，合法取得案涉土地使用权，开垦荒地，种草种树，防风固沙，形成一条绿色林带。根据《土地管理法》第三十九条的规定，再审申请人作为涉案土地开发者，就涉案土地使用权应受法律保护。再审申请人与被申请人虽签订了《地上附着物补偿协议书》，但一、二审法院也不能就此认定为申请人与涉案土地不具有利害关系。2.涉案地块性质为集体土地，被申请人未履行法定征收程序，强占土地行为违法。涉案地块并未获得国务院或者甘肃省人民政府的征地批准，且被申请人并未提交国务院或者甘肃省人民政府的征地批准文件，而其将涉案地块直接认定为国有土地并无任何事实及法律依据。被申请人在一审中主张1989年第一次全国土地调查、2009年第二次全国土地调查，两次调查成果均载明土地为国有土地，但也没提交相应土地调查情况予以证明。根据《中华人民共和国开展第二次全国土地调查的通知》（国发〔2006〕38号）、《中华人民共和国土地管理法》和《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）、《土地调查条例实施办法》第六条、《土地调查条例》第七条，上述法律、法规对全国土地调查作出强制性规定，并且明确了调查的方式、内容以及调查成果的载体形式，而被申请人未提供涉案土地第二次土地调查的调查结果，也就是涉案地块的地籍资料，而其不提供地籍资料的行为明显是对涉案地块属于集体土地的隐瞒行为。故涉案地块为集体土地，被申请人未履行法定征收程序，强占土地行为违法错误。3.被申请人出让程序违法，被申请人未合法取得涉案土地使用权。根据《国土资源部关于加大限制土地处置力度的通知》，实行建设用地使用权“净地”出让，出让前，应处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发，防止土地闲置浪费。根据被申请人提交的证据，2016年8月10日，敦煌市国土资源局就涉案地块发布国有土地使用权挂牌出让公告，而此时，涉案地块并非“净地”，而是由再审申请人一直合法使用，且涉案地块至今权属仍有争议。故该出让程序违法，被申请人未依法取得涉案地块使用权。根据《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第二十三条、《土地管理法实施细则》第六条的规定，土地所有权、使用权的变更，自变更登记之日起生效，被申请人未提交建设用地使用权证，土地使用权变更的证据材料，其并未合法取得涉案土地使用权。4.被申请人无行政强制执行权，强占土地违法、错误。即使涉案土地性质为国有土地，被申请人收回国有土地，也应当履行法定程序，不得强行占有。被申请人未向再审申请人作出并送达责令交出土地决定，未告知再审申请人权利救济的途径、申请听证等合法权益。也未申请法院强制执行，而是错误采用暴力手段强占涉案土地，程序违法。5.本案实际是被申请人强占土地代征收行为，目的不具有正当性。根据被申请人提供证据及再审申请人调查得知，被申请人之所以对涉案土地进行强占，系因被申请人于涉案地块进行“恒温库项目建设工程”占用土地。在与再审申请人就土地征收补偿安置条件达不成一致的情况下，强行占领再审申请人合法使用土地的行为违法。被申请人仅就涉案土地上栽种的树木进行了补偿，未履行任何法定征收程序，违法侵害再审申请人合法权益。6.申请人提起诉讼事实清楚，具备法定起诉条件。本案原告主体适格，且有明确的被告“敦煌市七里镇人民政府”，诉讼请求为确认镇政府强占土地违法，而非二审法院所述“土地征收补偿”。再审申请人提供的证据足以证明案件事实，且法律依据正确，符合法定起诉条件，属于法院受案范围，应予受理。综上，请求撤销甘肃省酒泉市中级人民法院作出的（2020）甘09行终47号行政裁定，并依法改判。七里镇政府未提交书面意见。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定，公民、法人或者其他组织提起诉讼，应当有事实根据。《最高人民法院关于适用的解释》第五十四条第一款第（二）项规定，依照行政诉讼法第四十九条的规定，公民、法人或者其他组织提起诉讼时应当提交被诉行政行为或者不作为存在的材料。根据原一、二审法院查明的事实，首先，原敦煌市国土资源局于2016年8月10日发布国有土地使用权出让公告(敦挂告字〔2016〕G11号)，将位于国道215线南侧、七里镇秦家湾村路口西侧4.7356公顷土地（含本案涉诉土地）招牌出让。被申请人七里镇政府作为世行贷款恒温库项目建设工程建设单位在公告限定的期限参加竞标；2016年9月11日被申请人七里镇政府与敦煌市国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》并交纳土地出让金。据此，被申请人七里镇政府依法取得案涉土地的国有土地使用权。其次，2018年3月26日，被申请人七里镇政府委托甘肃信诺房地产咨询估价有限公司敦煌分公司，对位于招牌出让土地范围内黄金成实际使用土地上的地上附着物进行评估，经评估地上树木及水渠补偿价为208201元。2018年4月18日黄金成与敦煌市七里镇秦家湾村民委员会达成地上附着物补偿协议书，协议约定由村委会补偿黄金成地上附着物208000元，黄金成在2018年4月19日前将协议涉及地上附着物交付村委会，如不能按期交地，追究法律、经济责任；见证单位为七里镇政府，同日七里镇政府向黄金成打款208000元，黄金成出具收条。2018年4月底七里镇政府组织人员对涉案土地上的附属物进行铲除并开始修建。在铲除案涉附属物及修建过程中，黄金成以土地未进行补偿双方发生争议。据此，黄金成虽起诉确认七里镇政府强占其经营的土地的行政行为违法，但在被申请人依法取得案涉土地国有土地使用权以及地上附着物和水渠已经通过签订补偿协议的方式予以实际补偿的情形下，在案证据不足以证明存在被申请人强占案涉土地的行政行为。原二审裁定以再审申请人黄金成的起诉没有事实根据为由驳回起诉并无不当。关于再审申请人提出的其通过与原敦煌市××里民委员会签订《关于开发村集体荒滩公开协商承包合同》取得案涉土地承包经营权的问题。因案涉土地已经被原敦煌市国土资源局作为国有土地对其使用权招牌出让，被申请人也已经依法取得案涉土地的国有土地使用权，故再审申请人黄金成提出的案涉土地属于集体土地且其在该土地上享有合法承包经营权等问题不属于本案的审查范围。综上，黄金成的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：驳回再审申请人黄金成的再审申请。                                                              审  判  长    吕  强                                                            审  判  员    朵利民                                                            审  判  员    薛  扬                                                             二〇二一年三月二十九日                                                             书  记  员    王浩浩