辽宁省高级人民法院行 政 判 决 书（2021）辽行终48号上诉人（一审原告）：王振奎，男，1955年5月15日出生，汉族，住辽宁省沈阳市皇姑区。委托诉讼代理人：魏雨婷，辽宁申扬律师事务所律师。上诉人（一审原告）：高秀清，女，1954年3月5日出生，汉族，住辽宁省沈阳市皇姑区。委托诉讼代理人：魏雨婷，辽宁申扬律师事务所律师。上诉人（一审被告）：沈阳市皇姑区人民政府。住所地：辽宁省沈阳市皇姑区松花江街3号。法定代表人：李盛，沈阳市皇姑区人民政府区长。委托诉讼代理人：欧阳朝霞，北京大成（沈阳）律师事务所律师。委托诉讼代理人：王丹波，沈阳市皇姑区人民政府工作人员。王振奎、高秀清因与沈阳市皇姑区人民政府（以下简称皇姑区政府）强制拆除行为违法并赔偿一案，辽宁省沈阳市中级人民法院于2020年8月20日作出了（2020）辽01行初172号行政判决，王振奎、高秀清不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，2021年2月2日组织双方当事人进行询问，上诉人王振奎、高秀清及其委托诉讼代理人魏雨婷，皇姑区政府的委托诉讼代理人王丹波、欧阳朝霞到庭参加询问活动。本案现已审理终结。一审法院经审理查明，王振奎、高秀清系夫妻关系。2011年5月9日，皇姑区政府发布【2011】010号征地方案公告载明：2011年8月1日，辽宁省人民政府以辽政地第【2011】1487号征收土地批复批准将沈阳市皇姑区陵东街道东窑村的土地予以征收。王振奎所有的72平方米有证房屋、高秀清所有的51平方米有证房屋位于该征收范围内。2019年11月13日，皇姑区政府发布公告，以东窑村征收地块内十栋房屋于2019年8月11日经沈阳泰宁房屋鉴定有限公司出具《鉴定报告》认定为整栋危房，鉴定意见为应停止使用、整体拆除为由，告知将对上述房屋采取强制居民撤离、整体拆除等应急处置措施。2020年2月4日，王振奎、高秀清的房屋被强制拆除。王振奎、高秀清不服，诉至该院。一审法院认为，皇姑区政府系以危险房屋的认定作为事实要件实施强制拆除。根据《中华人民共和国突发事件应对法》第七条的规定，县级人民政府对本行政区域内突发事件的应对工作负责。据此，皇姑区政府具有对本行政区域内突发事件应对的法定职责。该法第四十九条第四项规定：“自然灾害、事故灾难或者公共卫生事件发生后，履行统一领导职责的人民政府可以采取下列一项或者多项应急处置措施：…（四）禁止或者限制使用有关设备、设施，关闭或者限制使用有关场所，中止人员密集的活动或者可能导致危害扩大的生产经营活动以及采取其他保护措施”。本案中，皇姑区政府认定案涉房屋属危险房屋，但其没有根据法律规定采取限制进入危险房屋范围的措施，而是将房屋拆除，明显违反法律规定。况且案涉房屋于2011年列入征收范围，2013年实施征收，皇姑区政府在补偿未到位的情况下,以突发事件为由拆除王振奎、高秀清的房屋,不符合正当程序的要求。皇姑区政府提交的证据不能证明其行为的合法性，故该强制拆除行为应该确认违法。王振奎、高秀清要求确认违法的诉讼请求，该院予以支持。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第四项规定，因皇姑区政府强制拆除案涉房屋的违法行为造成的王振奎、高秀清财产损失,皇姑区政府应当予以赔偿。由于涉案房屋已经被拆除,无法恢复原状,皇姑区政府应当对其违法行为造成王振奎、高秀清的房屋灭失的直接财产损失给付相应的赔偿金。因本案被拆除房屋所在宅基地上还有无证房、围墙、大门等其他地上物，王振奎、高秀清还主张存在物品损失，根据原、被告提供的证据，尚难以对地上物和物品损失的具体情况和价值予以确认，皇姑区政府应当重新调查后参照补偿方案作出赔偿决定。鉴于皇姑区政府强制拆除案涉房屋的行为违法,对案涉房屋损失的赔偿,应当按照有利于保障房屋产权人得到充分赔偿的原则,以强拆时涉案房屋的类似房地产的市场价格为基准来确定赔偿金额。综上，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第四项、第三十二条,《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项、第七十六条规定之规定，判决：一、确认皇姑区政府于2020年2月4日强制拆除王振奎、高秀清的房屋行为违法；二、责令皇姑区政府于本判决生效之日起三十日内对王振奎、高秀清作出赔偿决定。案件受理费50元，由皇姑区政府承担。王振奎、高秀清上诉称，1.请求二审法院维持一审判决第一项；2.请求二审法院撤销一审判决第二项改判为判令沈阳市皇姑区政府按照有证房屋12000元每平方米、无证房屋8400元每平方米、装修损失500元每平方米为标准赔偿其损失，同时赔偿搬迁奖励费111500元，搬家补助费和临时安置补助费共5800元，室内物品损失110000元，地上物损失共29140元，有限电视、电话恢复费876元；3.皇姑区政府承担本案上诉费用。事实与理由：一、其已经在本案中一并提出赔偿请求，证据和法律依据均已明确，法院应当直接作出实体判决，判令皇姑区政府赔偿具体损失数额，一审法院判令皇姑区政府作出赔偿决定系适用法律错误。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第九条第二款规定，赔偿请求人要求赔偿，可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。其提起确认强拆违法之诉的同时要求皇姑区政府予以赔偿，法院应当就具体的财产损失进行审查并直接作出具有确切赔偿数额的判决，一审法院不应对赔偿损失的诉讼请求拒绝裁判。二、一审判决判令皇姑区政府作出赔偿决定，但对于赔偿项目和赔偿标准没有确认，没有明确赔偿标准的范围或限定最低的赔偿限度，存在严重的不确定性，并未实质性解决争议。本案一审法院已经查明王振奎、高秀清的地上物均已因皇姑区政府的违法强拆行为导致灭失，仍责令皇姑区政府调查后对于地上物的具体情况和价值进行确认，又没有对赔偿范围、赔偿标准和赔偿方式作必要的限定，无异于赋予了皇姑区政府充分的单方决策的权利。其主张的地上物是否存在以及价值标准，均由皇姑区政府予以确认，势必会导致双方出现严重认知偏差，无法确保其合法权益在赔偿决定中能够得到充分的保障，终将导致其无法认可赔偿决定的金额，仍需进一步通过诉讼解决争议。如此一来，不仅会造成诉累，也将浪费大量司法资源，有违行政赔偿的经济高效原则。三、其已经提供初步证据证明地上物客观情况，并且符合生活常理，一审法院错误分配举证责任，错误适用证据规则。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任”。本案案涉房屋及地上物系由皇姑区政府违法强拆导致灭失，其强拆的同时并未做证据保全或物品清单，却对地上物情况一概不予认可，又不能提供反证证明其不存在，应承担举证不能的后果，一审法院应当遵循疑点利益归于原告的原则作出利于原告的实体判决。而且，一审过程中其已经向法院申请对财产损失进行鉴定，一审法院未依法启动鉴定程序，最终以双方证据无法确认损失为由拒绝裁判而责令皇姑区政府调查后予以处理，存在严重的瑕疵。本案宅基地面积223㎡,地上有证房屋共二处分别为72㎡和51㎡,由于家庭人口较多，为了满足生活需要自行加盖三处无证房屋分别为18㎡、25㎡、37㎡,另有仓房三处共计18㎡、下水井3口、厕所一个，完全符合农村生活常理，在皇姑区政府无法提供反证的情况下，法院应结合其主张和证据，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验予以确认。一审法院却认为双方提供的证据难以确认地上物及物品损失价值，要求皇姑区政府重新调查，是严重的错误适用证据规则。一审审理过程中，皇姑区政府对有证房之外的地上物情况均不予认可，无法提供反证是因为其并未进行摸底调查也不存在相应的档案资料，在地上物已经灭失的情况下不具备重新调查的条件，一审法院应当运用证据规则判由皇姑区政府承担举证不能的不利后果，不应以其未能提供充分证据予以证明为由而拒绝认定。而上诉人提供的地上物照片及光盘能够证明地上物的种类、结构和用途，赔偿内容的事实和证据均已经明确，已经具备直接确定赔偿金额的条件，法院应当直接作出包括具体赔偿内容和赔偿数额的实体判决,以便及时给予司法救济，避免增加诉累和浪费司法资源。综上所述，请求二审法院依法改判，充分保障其合法权益。皇姑区政府上诉称，请求撤销一审判决并予以改判，判令王振奎、高秀清承担上诉费及其他相关费用。一、一审判决适用法律错误。王振奎、高秀清的房屋长期无人使用，存在因危房导致事故灾害发生的风险，其作为房屋所在地的政府机关，依据《中华人民共和国突发事件应对法》的规定，应当履行对可能造成事故灾难的危险源、危险区域进行管理、监控并采取管理措施的职权。为此，经过鉴定、确认、拆除等程序，对案涉房屋采取拆除措施以防止事故发生，符合《中华人民共和国突发事件应对法》第二十条第一款的规定。一审判决适用的认定的《中华人民共和国突发事件应对法》第四十九条是针对“自然灾害、事故灾难或者公共事件发生后”的应急措施，而非针对事故发生前所采取的预防性措施。二、一审判决关于赔偿范围、赔偿标准的认定错误。案涉房屋已经被列入征地范围，相关部门已经对案涉房屋及附属设施等情况进行摸底调查，不存在王振奎、高秀清所述的无证房屋及室内物品损失，一审判决认定赔偿范围包括无证房屋、室内物品错误。案涉房屋所在地区被征收前为集体土地，被征收人仅能就房屋等地上物获得补偿。在征收过程中，该地区的征地补偿方案规定了相关地上物的补偿标准，评估机构对征地范围内的房屋等进行了评估。因此，一审判决关于“以强拆时涉案房屋的类似房地产的市场价格为基准来确定赔偿金额”认定错误。综上，请求撤销一审判决并予以改判。本院经审理查明的事实与一审判决一致，本院予以确认。本院认为，根据《城市危险房屋管理规定》（2004年修正）第五条第二款、第七条、第十八条的规定，县级以上地方人民政府房地产行政主管部门负责本辖区的城市危险房屋管理工作。房屋所有人或使用人向当地鉴定机构提出鉴定申请时，必须持有证明其具备相关民事权利的合法证件。对被鉴定为危险房屋，整幢危险且无修缮价值，需立即拆除的，应整体拆除。房屋所有权人对经鉴定的危险房屋，必须按照鉴定机构的处理建议，及时加固或修缮治理；如房屋所有人拒不按照处理建议修缮治理，或使用人有阻碍行为的，房地产行政主管部门有权指定有关部门代修，或采取其它强制措施。据此，皇姑区政府不具有管理本辖区城市危险房屋工作的职权。本案中，案涉房屋已被列入征收范围，皇姑区政府不具有直接强制拆除案涉房屋的职权，且被诉强制拆除行为不符合征收补偿程序中强制拆除房屋的法定程序。皇姑区政府提交的证据不能证明其行为的合法性，故该强制拆除行为应确认违法。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时有造成财产损害的其他违法行为的，受害人有取得赔偿的权利。本案中，皇姑区政府强制拆除案涉房屋的违法行为造成王振奎、高秀清的财产损失,皇姑区政府应当予以赔偿。由于涉案房屋已经被拆除,且已被列入征收范围，无法恢复原状,皇姑区政府应当对其违法行为造成王振奎、高秀清的直接财产损失给付相应的赔偿金。根据诉辩双方提供的现有证据，双方对被拆除时是否存在无证房存在争议，且诉辩双方均未提供确实有效的证据证明无证房是否存在，皇姑区政府应当重新调查后参照补偿方案对王振奎、高秀清作出赔偿决定，一审判决并无不当。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人王振奎、高秀清，上诉人沈阳市皇姑区人民政府各承担25元。本判决为终审判决。审判长  孙弘达审判员  刘 毅审判员  席铁斌二〇二一年三月二十五日法官助理倪弘毅书记员曲宏