云南省昭通市中级人民法院行 政 裁 定 书（2021）云06行终5号上诉人（原审原告）方正清，男，壮族，1956年8月19日出生，云南省大关县人，住大关县。上诉人（原审原告）江应德，男，彝族，1956年3月4日出生，云南省大关县人，住大关县。被上诉人（原审被告）大关县自然资源局（以下简称大关县资源局）。机构地址：大关县政务中心四楼。法定代表人吴雄，局长。委托代理人孙**，罗林丹，云南鹤原律师事务所律师，代理权限：特别授权。原审第三人刘明芬，女，1956年10月6日出生，汉族，云南省大关县人，住大关县。上诉人方正清、江应德诉被上诉人大关县资源局及原审第三人刘明芬建设工程规划许可一案，不服盐津县人民法院（2020）云0623行初39号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，被上诉人大关县资源局的委托代理人孙**、罗林丹向本院递交了书面代理意见，现已审理终结。原审法院认定的法律事实是：该案争议所涉地块位于大关县。2012年，刘明芬对其位于大关县的房屋申请拆除重建，经审批，各相关单位均在大关县建设用地审批表上签字盖章。2015年11月23日，大关县人民政府作出同意批准用地的审批。同日，刘明芬与大关县国土资源局就涉案地块签订了国有建设用地使用权出让合同，出让宗地面积为104.5平方米。2016年7月6日，大关县住建局向刘明芬颁发了地字第530624201600076号《建设用地规划许可证》，内容为：用地单位刘明芬，用地项目名称住宅，用地位置翠华镇北门街97号，用地面积104.5平方米。2016年7月7日，刘明芬向被告大关县住建局申请办理建设用地规划许可证。2020年3月26日，盐津县人民法院作出（2020）云0623行初4号判决，认定：刘明芬于2016年7月7日向大关县住房和城乡建设局提交建设用地规划许可证申请表申请办理建设用地规划许可证，而大关县住房和城乡建设局颁发的地字第530624201600076号《建设用地规划许可证》载明时间为2016年7月6日，未依照先申请后颁证的法定程序进行，其行为已违反法定程序，撤销了大关县住房和城乡建设局颁发给刘明芬的地字第530624201600076号《建设用地规划许可证》。该建设用地规划许可证被撤销的判决生效后，刘明芬于2020年6月20日依法向承接该项职责的大关县资源局申请办理建设用地规划许可证。2020年6月23日，依据上述判决内容，经审核相关材料后，大关县资源局向刘明芬颁发了本案被诉的地字第530624202000060号《建设用地规划许可证》。原告认为该证的颁发侵害了其权益，向盐津县人民法院提起行政诉讼。请求依法撤销大关县资源局地字第530624202000060号《建设用地规划许可证》，且案件受理费由被告承担。原审法院认为，原、被告均符合法定主体资格。《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条规定：在城市、镇规划区内以出让方式提供国有土地使用权的，在国有土地使用权出让前，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权。以出让方式取得国有土地使用权的建设项目，在签订国有土地使用权出让合同后，建设单位应当持建设项目的批准、核准、备案文件和国有土地使用权出让合同，向城市、县人民政府城乡规划主管部门领取建设用地规划许可证。据此，办理建设用地规划许可证的法定程序是以提交申请、审核、核发证件为顺序依次进行。本案中，刘明芬向大关县资源局提交了建设用地规划许可证申请表后，被告依法对相应材料进行了审核，最终向刘明芬核发了地字第530624202000060号《建设用地规划许可证》，其行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，应予维持。故原告的主张不能成立，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告方正清、江应德的诉讼请求。案件受理费50元，由原告方正清、江应德负担。上诉人方正清、江应德上诉称：一、原审法院认定事实不清。原审法院对原审第三人拆除重建房屋的具体位置、拆除面积、原址面积及宅基地原址已经不存在，上诉人方正清至今未同意当时的大关县国土资源局、大关信访局及大关县人民政府与原审第三人刘明芬及其丈夫唐命奎、胡萍、原审原告江应德签订的封闭公用通道的协议等事实未进行认定。二、被上诉人作出具体行政许可的顺序颠倒，程序不合法。根据《城乡规划法》第三十八条之规定，作出建设工程规划的行政许可应按选址意见书、土地出让合同、建设工程规划许可的顺序办理，而本案中被上诉人作出的建设用地规划许可证所依据的选址意见书已被盐津县人民法院依法撤销，虽2020年原审第三人刘明芬重新获取选址意见书，但该意见书不能与先前获得的土地出让合同作为新的建设工程规划许可的依据，因此被上诉人作出新的建设工程规划许可的程序不合法。三、被上诉人出让土地的程序不合法。依照《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定（2007修订）》（中华人民共和国国土资源部令第39号）第四条之规定，工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一宗地有两个以上意向用地者，应当以招标、拍卖或者挂牌方式出让，并按照公平、公正、公开、及城实信用原则进行。本案中，上诉人方正清、江应德均有使用涉案建设用地的意向，但被上诉人未采用招标、拍卖或者挂牌方式出让，所以被上诉人出让土地给原审第三人的程序违法。综上，被上诉人向刘明芬核发地字第530624202000060号《建设用地规划许可证》的行为程序违法，依法应当撤销。请求撤销原审判决，改判撤销大关县资源局地字第530624202000060号《建设用地规划许可证》，且一、二审诉讼费判由被上诉人承担。被上诉人大关县资源局及原审第三人刘明芬未答辩。本院经审理查明的事实与原审法院认定的事实一致，本院予以确认。本院认为：根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十七、第三十八条规定：建设用地规划许可证是城市规划主管部门确认建设项目的位置、用地性质、面积和范围等符合城市规划的法律凭证。建设单位在取得建设用地规划许可证后，方可向土地管理部门申请用地，即城乡规划主管部门作出的建设用地规划许可证仅是申请建设用地的前提条件，并不会直接发生设立、变更、转让或消灭不动产物权的效力。本案中，大关县资源局向原审第三人刘明芬核发的《建设用地规划许可证》只是申请建设用地的前提，并不直接影响上诉人方正清、江应德的合法权益。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（十）项：“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围”的规定，上诉人方正清、江应德的诉讼请求不属于人民法院行政诉讼的受案范围，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项与《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，不属于人民法院受案范围但已经立案的，依法应当裁定驳回起诉。综上，一审判决认定事实清楚、适用法律错误、处理不当，本院依法予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）款之规定，裁定如下：一、撤销盐津县人民法院（2020）云0623行初39号行政判决；二、驳回方正清、江应德的起诉一审案件受理费50元、二审案件受理费50元，共计100元。予以退回。本裁定为终审裁定。审判长  王金山审判员  吴蔚秋审判员  周应彪二〇二一年三月三十一日法官助理付暑书记员张贵林附相关法律条文：《中华人民共和国城乡规划法（2019）》第三十七条在城市、镇规划区内以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目，经有关部门批准、核准、备案后，建设单位应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出建设用地规划许可申请，由城市、县人民政府城乡规划主管部门依据控制性详细规划核定建设用地的位置、面积、允许建设的范围，核发建设用地规划许可证。建设单位在取得建设用地规划许可证后，方可向县级以上地方人民政府土地主管部门申请用地，经县级以上人民政府审批后，由土地主管部门划拨土地。第三十八条在城市、镇规划区内以出让方式提供国有土地使用权的，在国有土地使用权出让前，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权。以出让方式取得国有土地使用权的建设项目，建设单位在取得建设项目的批准、核准、备案文件和签订国有土地使用权出让合同后，向城市、县人民政府城乡规划主管部门领取建设用地规划许可证。城市、县人民政府城乡规划主管部门不得在建设用地规划许可证中，擅自改变作为国有土地使用权出让合同组成部分的规划条件。《中华人民共和国行政诉讼法（2017）》第四十九条（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。《最高人民法院关于适用的解释》第一条下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（一）公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为；（二）调解行为以及法律规定的仲裁行为；（三）行政指导行为；（四）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为；（五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为；（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；（七）行政机关根据人民法院的生效裁判、协助执行通知书作出的执行行为，但行政机关扩大执行范围或者采取违法方式实施的除外；（八）上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为；（九）行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为；（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。