河北省保定市中级人民法院 行 政 裁 定 书 (2021)冀06行终49号 上诉人（原审原告）陈桂林，男，1961年12月5日出生，汉族，住河北省保定市竞秀区。 被上诉人（原审被告）保定市竞秀区南奇乡马厂村村民委员会，住所地河北省保定市竞秀区南奇乡马厂村。 法定代表人陈振清，该村村主任。 委托代理人卢云，河北满星律师事务所律师。 上诉人陈桂林因被上诉人保定市竞秀区南奇乡马厂村村民委员会（以下简称马厂村村民委员会）收回宅基地使用权一案，不服河北省高碑店市人民法院（2020）冀0684行初81号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 原审法院查明,2012年10月10日，保定市人民政府作出关于延征地拆迁的通告，征地拆迁范围：东起乐凯大街，西至满城区满于东路，全长9.12公里，红线宽60米。陈桂林宅基地位于延建设工程范围内。2012年12月6日，保定市发展和改革委员会作出关于保定市延建设工程项目可行性研究报告的批复，原则同意《保定市延建设工程项目可行性研究报告（修改版）》的建设方案。2019年4月16日，马厂村村民委员会及党支部委员会将马厂村关于村民代表会议决议予以公示，内容为：延建设工程是完善市区路网结构、优化交通环境和道路交通系统的公益项目，共涉及83户村民，绝大多数村民积极支持延的建设，已签订安置补偿协议并交回了宅基地。对于未签约的四户村民，经党支部提议、村两委商议、党员大会审议、村民代表会议决议，决定收回未签约的四户的宅基地使用权，并按照《延马厂村宅基地拆迁安置补偿方案》进行安置补偿。现将会议决议内容进行公示，将按照《河北省农村宅基地管理办法》第十二条的规定上报政府审批，待政府批准后施行，并附有《延建设所占马厂村集体土地的安置补偿方案》。2019年8月8日，保定市竞秀区人民政府作出关于马厂村村民委员会收回宅基地使用权的批复（竞批字［2019］5号），同意马厂村村民委员会收回本村陈连江、陈桂林、陈瑞子、刘振营四户宅基地使用权，并按照《延马厂村宅基地拆迁安置补偿方案》进行安置补偿。2019年8月28日，马厂村村民委员会将收回四户宅基地使用权的公示张贴在马厂村村务公开栏上，同时附有竞秀区人民政府的批复和收回宅基地使用权申请审批表。 2020年3月7日，马厂村村民委员会将陈桂林宅基地上建筑物平面图予以公示，并于同日将平面图及公示送达陈桂林。2020年3月13日，马厂村村民委员会作出《关于收回陈桂林宅基地使用权的决定书》（编号：2020第02号），根据原《土地管理法》第六十五条、《河北省农村宅基地管理办法》第十二条的规定报请政府审批，2019年8月8日，竞秀区人民政府作出关于马厂村村民委员会收回宅基地使用权的批复，同意收回本村陈连江、陈桂林、陈瑞子、刘振营的宅基地使用权，并按照《延马厂村宅基地拆迁安置补偿方案》进行安置补偿。因陈桂林至今未交回宅基地使用权并拆除地上建筑物，严重阻碍了延建设的顺利进行。故对陈桂林做出如下决定：一、收回陈桂林位于马厂村的宅基地使用权；二、请在本决定书送达之日起七日内将陈桂林位于马厂村的宅基地及其相关权利证书交回村委会，并腾空该宅基地上的房屋交由村委会拆除；三、按照《延马厂村宅基地拆迁安置补偿方案》进行安置补偿，涉及的补偿款项请到村委会领取；四、逾期不履行本决定，马厂村村民委员会将依法向人民法院提起诉讼。同日，将该决定书送达陈桂林。 原审法院认为，《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条规定，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。第八条规定，……村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产。《中华人民共和国土地管理法》（2019年）第六十六条规定，有下列情形之一的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权：（一）为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的；（二）不按照批准的用途使用土地的；（三）因撤销、迁移等原因而停止使用土地的。《河北省农村宅基地管理办法》第十二条规定，下列宅基地的使用权，由村民委员会向乡（镇）土地管理机构提出申请，经县（市）土地行政主管部门审查，县（市）人民政府批准后，可以收回：（一）为实施村庄和集镇规划进行旧村改造需要调整的宅基地;（二）为进行乡（镇）村公共设施和公益事业建设需要占用的宅基地；……（六）县（市）人民政府规定应当收回的其他宅基地。因此，农村集体经济组织为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权。本案中，马厂村村民委员会为了延公益事业建设的需要，报经原批准用地的保定市竞秀区人民政府批准，作出收回陈桂林宅基地的决定，只是村民委员会作为基层群众自治性组织对本集体经济组织成员的宅基地使用权实施的自我管理行为，不是行政行为，因此本案不属于行政诉讼的受案范围。另根据最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第二十四条第一款之规定，本案马厂村村民委员会亦并非适格被告。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条和最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释（法释〔2018〕1号）第六十九条第一款第一项之规定，裁定驳回陈桂林的起诉。 上诉人陈桂林不服上诉称，一审裁定认定事实不清,适用法律错误。一、马厂村村民委员会履行的是行政管理职责,属于本案适格被告。其一,根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十四条第一款规定,马厂村村民委员会所发《关于收回陈桂林宅基地使用权的决定书》是依据原《中华人民共和国土地管理法》作出的,其内容明显阐释马厂村村民委员会为保证征收工作顺利进行,决定收回陈桂林宅基地使用权,其履行的是行政管理职责,属于行政诉讼受案范围,马厂村村民委员会亦应为本案适格被告。其二,马厂村村民委员会所作《关于收回陈桂林宅基地使用权的决定书》设定了行政法上的具体义务、法律责任,系对陈桂林权利项下建筑物作出的处分行为,对其权利、义务产生了实际影响。马厂村村民委员会作为涉案决定书的作出主体,符合被告主体资格。二、马厂村村民委员会收回宅基地使用权非基于乡村公共设施和公益事业的需要,违反法律强制性规定。马厂村村民委员会收回宅基地使用权系用于修路，属于市政工程,收回目的违法。三、马厂村村民委员会所作《关于收回陈桂林宅基地使用权的决定书》违反法律规定,应予撤销。其一,根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，马厂村村民委员会无权决定征收土地和房屋。其二,马厂村村民委员会在未经正当程序、未全面调查取证、未告知陈桂林陈述、申辩等权利的情况下向其作出《关于收回陈桂林宅基地使用权的决定书》,执法程序失当。其三,马厂村村民委员会作为村民自治组织,作出《关于收回陈桂林宅基地使用权的决定书》违反法律规定。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定,宅基地使用权属于用益物权,虽然村集体享有集体土地的所有权,但在法律上所有权是无法对抗用益物权的,故村民委员会没有权利处分村民的个人宅基地及地上房屋的。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十六条规定,马厂村村民委员会作出《关于收回陈桂林宅基地使用权的决定书》违反法定程序,违反法律规定，致使陈桂林权益受到严重损害,应予以撤销。四、本案存在事实不清的情形。马厂村村民委员会未对陈桂林宅基地面积,宅基地上房屋的具体建设时间、建设面积等进行查明和认定,构成基本事实认定不清。五、本案不应以区政府作出的批复为依据。区政府作出的批复存在诸多违法之处,对此,陈桂林已提起诉讼。本案应在关于批复的诉讼作出判决后在出判更为适宜,且本案应适用征收程序,而非收回集体土地使用权,马厂村村民委员会的行为属于滥用职权,违反法律规定。综上,一审裁定认定事实不清,适用法律错误,应予以撤销，请求撤销一审裁定，指令一审法院继续审理，本案诉讼费用由马厂村村民委员会负担。 被上诉人马厂村村民委员会答辩称，一、本案属于民事纠纷,不属于行政诉讼受案范围。宅基地使用权纠纷是指因宅基地使用权的归属、使用、收益、处分以及遭受侵害而发生的纠纷，该纠纷的请求权基础是宅基地使用权。马厂村村民委员会是合法成立的基层群众性自治组织,具有民事诉讼主体资格,有权对宅基地根据实际需要进行重新分配与使用或者依据法律规定收回。陈桂林作为村民,是基于该村集体经济组织成员身份而获得宅基地的使用权。本案系因马厂村村民委员会以宅基地所有权人的身份收回分配给村民的宅基地发生的纠纷,属于宅基地使用权纠纷。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十六条规定,本案应属于民事诉讼受案范围。二、马厂村村民委员会行使村民自治权的行为,不属于行政行为。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条规定:村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。《中华人民共和国土地管理法》第十一条规定:“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的,由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。”本案中,马厂村村民委员会作为基层群众性自治组织，为了本村集体利益,保证延建设的顺利推进,根据法律规定,通过村民民主议定程序,决定收回包括陈桂林在内的四户未搬迁村民的宅基地使用权，其行为属于村民自治范畴,非行政行为。三、2018年7月23日《最高人民法院第一巡回法庭关于行政审判法律适用若干问题的会议纪要》确定,当事人对村民委员会依据法律、法规、规章的授权作出的行政行为不服提起诉讼的是适格的被告。但是,就现行法律、法规、规章规定来看,审判实践中尚未发现法律、法规、规章授权村委会或村民小组行使行政权的情形。综上,一审裁定认定事实清楚,适用法律正确,程序合法,陈桂林的上诉请求，没有事实及法律依据,请求驳回上诉,维持原裁定。 本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为,《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条规定，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。村民委员会办理本村的公共事务和公益事业。第八条第二款规定，村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产。《中华人民共和国土地管理法》第十一条规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。根据上述法律规定，村民委员会作为基层群众性自治组织，涉及该村的公共事务、公益事业及村农民集体所有的土地的管理事项均属于该村村民自治范畴。 具体到本案中，一方面，陈桂林基于马厂村集体经济组织成员身份而获得该村宅基地的使用权，村委会收回其宅基地使用权系对该村农民集体所有的土地实施的管理行为。另一方面，马厂村村民委员会作出《关于收回陈桂林宅基地使用权的决定书》，收回陈桂林的宅基地使用权系因保定市延建设工程需要，该工程是为完善马厂村所处地域城市路网结构，具有优化城市布局、方便群众交通，带动周边经济社会发展等公益属性，且该村已有绝大多数村民交回了宅基地使用权，说明该工程符合绝大多数村民的利益，属于为公共基础设施及公益性事业建设范畴，故马厂村村民委员会对陈桂林宅基地使用权的收回行为亦具有公益性，属于关乎该村公共事务及公益事业的行为。综上，根据上述法律规定，马厂村村民委员会作出《关于收回陈桂林宅基地使用权的决定书》，决定收回陈桂林宅基地使用权的行为属于村民自治行为，非行政行为。马厂村村民委员会在作出该诉争收回宅基地使用权决定前报经相关人民政府批准属于履行相关法定程序，并不能改变该收回行为的性质。 综上，陈桂林提起的本案诉讼，不属于行政诉讼受案范围。一审法院裁定驳回其起诉正确，本院予以维持。陈桂林提出的上诉请求，理据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长  赵 明 审 判 员  别道齐 审 判 员  褚铁军 二〇二一年三月三十日 法官助理  南佳凤 书 记 员  宋海东