广东省佛山市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）粤06行终56号上诉人（原审原告）骆智添，男，1999年8月2日出生，汉族，住佛山市顺德区×××××××××××××××，公民身份号码：440××××××××××××。委托代理人郭业文，广东都汇律师事务所律师（委托期限至2021年2月5日止）。委托代理人庄瑞敏，广东都汇律师事务所实习律师（委托期限至2021年2月5日止）。委托代理人骆群发（系骆智添之父），男，1966年10月7日出生，汉族，住佛山市顺德区×××××××××××××××（委托期限自2021年2月19日始）。被上诉人（原审被告）佛山市自然资源局，住所地佛山市禅城区××××××。法定代表人杨小晶，局长。委托代理人赵仲贤，佛山市顺德区×××××××××工作人员。委托代理人覃春曙，广东君惟律师事务所律师。原审第三人骆智勇，男，1986年1月16日出生，汉族，住佛山市顺德区，公民身份号码：440××××××××××××。上诉骆智添因诉被上诉人佛山市自然资源局（以下简称市自然资源局）建设工程规划许可一案，不服广东省佛山市顺德区人民法院（2020）粤0606行初809号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院经审理查明，2019年8月28日，骆智添就其位于佛山市顺德区杏坛镇马齐社区×××××（以下简称某某巷）25号的房屋进行改扩建一事向市自然资源局申请核发建设工程规划许可证，并提交顺德区建设项目规划审批事项申请表、粤（2018）顺德区不动产权第00*****号《不动产权证》、建设工程设计方案、四邻协议书、房屋报建公示及公示现场照片等材料,所提交的四邻协议书上西边一栏注明：土地（房产）权属人骆智勇，原净距离（米）1.73，并有“骆智勇”的签名。经审核，市自然资源局认为骆智添递交的申请材料齐全且形式符合相关规定，四邻协议书、房屋报建公示均注明公示期间无人提出异议，市自然资源局于2019年10月10日向骆智添核发建设工程规划许可证。2019年12月22日，骆智勇通过信访渠道投诉，反映骆智添房屋未按规定退缩40厘米落水间距，骆智勇未在四邻协议书上签字等问题。市自然资源局经调查确认：骆智勇系某某巷32号房屋的权属人，其房屋位于骆智添拟改建房屋西面。骆智勇房屋的《不动产权证》证载用地面积为93.35平方米，骆智添与骆智勇房屋间的“原净距离1.73米”登记在骆智勇的《不动产权证》名下，属骆智勇的证载用地面积，并非骆智添所认为“两房屋之间相隔1.73米”。骆智添房屋与骆智勇房屋间的用地界线净距离实际为0米，骆智添用于申请建设工程规划许可证提交的四邻协议书中所述“西面原净距离1.73米”的落水间距为不实信息。市自然资源局于2020年5月14日作出《撤销行政许可告知书》，告知骆智添其提供的四邻协议书存在不实信息，报建方案中没有退缩落水位，不符合《顺德区私人住宅建设规划管理规定》第五条的规定，该局拟作出建设工程规划许可证的决定，其依法享有在法定期限内提出陈述申辩的权利。《撤销行政许可告知书》于2020年5月15日送达骆智添。2020年5月22日，骆智添向市自然资源局邮寄关于撤销行政许可事宜的书面回复，进行了申辩。市自然资源局经审核后认定，骆智添申辩意见没有事实和法律依据，决定不予采纳。2020年6月11日，市自然资源局依法作出案涉《撤销行政许可决定书》，决定撤销建设工程规划许可证，同时告知骆智添撤销的事实、理由、依据以及依法享有的救济权利。《撤销行政许可决定书》于2020年6月17日送达骆智添。骆智添对此不服，向法院提起行政诉讼。另查，骆智添所有的某某巷25号房屋原属梁某仙所有，梁某仙于2018年7月27日将某某巷25号房屋赠与给骆智添，该房屋的宗地面积102.17平方米，房屋建筑面积97.62平方米。骆智勇所有的某某巷32号房屋原属骆某发所有，骆某发与苏某崧夫妇于2017年12月将该房赠与给骆智勇。某某巷25号房屋与西边的某某巷32号房屋之间原有1.73米的走廊，1992年某某巷32号房屋领取房产证时，某某巷25号房屋与西边的某某巷32号房屋之间原有1.73米的走廊登记在某某巷32号房屋的用地面积内。再查，根据《中共佛山市委佛山市人民政府关于印发〈佛山市机构改革方案〉的通知》（佛发〔2019〕1号）的规定，由市自然资源局负责佛山地区的自然资源、城市规划等工作。一审法院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》（2019修正）第十一条第二款“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。”及《中共佛山市委佛山市人民政府关于印发〈佛山市机构改革方案〉的通知》（佛发〔2019〕1号）的规定，市自然资源局作为佛山市人民政府主管城乡规划的工作部门，具有作出《撤销行政许可决定书》的法定职权。市自然资源局作出的《撤销行政许可决定书》是否合法，是案件的争议焦点。诉讼中，骆智添提交建设工程规划许可证、粤（2018）顺德区不动产权第00*****号《不动产权证》,广东新广厦建筑设计院有限公司出具的宗地图、评估报告书,粤房字第332****号《房屋所有权证》、顺府集建总字第0205079号《集体土地建设用地使用证》、地址证明、产权来源具结书，认为某某巷25号房屋与西边的某某巷32号房屋之存在1.73米的距离，骆智勇在其向市自然资源局提交的四邻协议书上已签名确认两房屋之间存在1.73米间距，因此，市自然资源局作出《撤销行政许可决定书》，撤销了原颁发的建设工程规划许可证违法。市自然资源局提交顺德区建设项目规划审批事项申请表、粤（2018）顺德区不动产权第00*****号《不动产权证》、建设工程设计方案、四邻协议书、房屋报建公示及现场照片、建设工程规划许可证、群众来访登记表、骆智勇的身份证复印件、粤（2017）顺德区不动产权第111716****号《不动产权证》、宅基地调查表、宗地图（宗地号：106054-013），撤销行政许可告知书，认为骆智添提供的四邻协议书存在不实信息，报建方案中没有退缩落水位，不符合《顺德区私人住宅建设规划管理规定》第五条的规定，该局作出《撤销行政许可决定书》，撤销建设工程规划许可证的决定，符合法律规定。骆智勇在诉讼中则提交粤房字第332****号《房屋所有权证》、顺府集建总字第020****号《集体土地建设用地使用证》、粤（2017）顺德区不动产权证第111716****号《不动产权证》、佛山市（顺德区）不动产登记信息查询结果、公证书2份、发票、房地产权属变更涉税证明、地址证明、土地登记申请书、来源结具书、宗地图（宗地号：106054-013），否认某某巷32号房屋与东边的某某巷25号房屋之间存在1.73米距离，骆智添所称的两房之间的1.73米走廊，实际上登记在某某巷32号房屋的用地面积内。从各方提交的证据认定，骆智勇提交的粤房字第332****号《房屋所有权证》、顺府集建总字第020****号《集体土地建设用地使用证》、粤（2017）顺德区不动产权证第111716****号《不动产权证》显示，某某巷32号房屋在骆智勇父亲骆某发领取粤房字第332****号《房屋所有权证》、顺府集建总字第020****号《集体土地建设用地使用证》时，其东边与某某巷25号房屋的1.73米走廊已登记在某某巷32号房屋的用地面积内。骆智勇在接受骆某发、苏某崧夫妇赠与后，所领取的粤（2018）顺德区不动产权第00*****号《不动产权证》亦再次确认东边与某某巷25号房屋的1.73米走廊已登记在某某巷32号房屋的用地面积内。而骆智添提交的粤房字第332****号《房屋所有权证》、顺府集建总字第0205079号《集体土地建设用地使用证》显示，梁某仙在领取粤房字第332****号《房屋所有权证》、顺府集建总字第0205079号《集体土地建设用地使用证》时，其用地面积并不包含西边的1.73米走廊的面积，骆智添在接受梁某仙赠与后所领取的粤（2018）顺德区不动产权第00*****号《不动产权证》,亦确认该事实。2009年7月，佛山市顺德区政府发布实施了《顺德区私人住宅建设规划管理规定》，该规定第五条相邻建筑间距规定：（一）扩建、改建后的私人住宅相邻建筑间距在双方改建后不少于0.8米。（二）原落水地界不明的以原相邻建筑间距的中线为界限；为共墙的则以共墙中心线为界线，各自后退一半，先建先退；属特殊情况的（如先前一方改建时有协议、房屋宽度确属太窄或借墙等），经审查同意可另行协议处理。根据上述规定，在顺德地区除特殊情况或已达成协议，一般进行改、扩建的私人住宅需在用地界线上退缩40厘米。骆智添在诉讼中认为在向市自然资源局申请颁发建设工程规划许可证时，提交的四邻协议书是有骆智勇的签名，骆智勇实际上已确认两房之间存在1.73米距离，处分了其名下的土地使用权，同意骆智添在原址上进行改建，并申请对四邻协议书上的“骆智勇”是否为骆智勇所签进行笔迹鉴定。骆智勇在诉讼中则否认四邻协议书上的“骆智勇”是其本人所签，也不同意骆智添在原址上改建。对此，法院认为，骆智勇在行政程序与诉讼过程中，均表示骆智添在改建房屋过程中，未退缩40厘米，可证实其并不同意骆智添在某某巷25号房屋的原址上进行改建，即使四邻协议书上的“骆智勇”为骆智勇所签，确认某某巷32号房屋与某某巷25号房屋之间存在1.73米的空间距离，也不能证实骆智勇已与骆智添达成协议，同意骆智添在某某巷32号房屋与某某巷25号房屋之间的用地界线无需退缩40厘米对房屋进行改建。因此，诉讼过程中，是否需对四邻协议书上的“骆智勇”是否为骆智勇所签进行笔迹鉴定并无必要。故对骆智添的抗辩理由，法院不予采纳。《中华人民共和国行政许可法》第六十九条第一款第（四）项规定：“有下列情形之一的，作出行政许可决定的行政机关或者其上级行政机关，根据利害关系人的请求或者依据职权，可以撤销行政许可：（四）对不具备申请资格或者不符合法定条件的申请人准予行政许可的。”市自然资源局在受理了骆智勇对其颁发给骆智添的建设工程规划许可证异议后，经调查取证，在向骆智添发出撤销行政许可告知书，听取了骆智添的申辩，经核实后，作出《撤销行政许可决定书》，决定撤销案涉的建设工程规划许可证，事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律法规正确，法院予以支持。综上所述，骆智添的诉讼请求，没有事实和法律依据，法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回骆智添的诉讼请求。案件受理费50元，由骆智添负担。上诉人骆智添上诉称：一、一审法院认定事实错误。被上诉人市自然资源局据以作出决定书的理由是上诉人名下的某某巷25号房屋与原审第三人骆智勇名下的某某巷32号房屋之间并不存在至少0.8米间隔，不符合《顺德区私人住宅建设规划管理规定》的规定，故作出《撤销行政许可决定书》。根据双方房屋之间的宗地图以及现场图可知，双方房屋之间确实存在1.73米的间隙，该距离已远远大于《顺德区私人住宅建设规划管理规定》第五条规定的距离；其次，虽然现双方房屋之间的“原净距离”1.73米已纳入原审第三人名下32号房屋的范围内，但原审第三人已在《四邻协议》上签名确认上诉人使用，上诉人的报建手续符合法律规定。二、上诉人不存在假冒签名、以欺骗手段取得行政许可的行为。一审判决忽略四邻协议上的意思表示，而以原审第三人现在反悔的意思表示为准，有失公平。虽然《中华人民共和国行政许可法》规定行政机关作出许可决定前应当听取利害关系人的意见，但不应理解为《建设工程规划许可证》核发须经利害关系人同意。三、上诉人向被上诉人申请在原有房屋的基础上进行翻建，在建筑用地上未向西面移动一分，更不会缩短与原审第三人房屋之间的1.73米的间距，故上诉人的申请报建符合《四邻协议》的约定，也没有损害相邻权人的权益。上诉人在报建期间就此事也与原审第三人告知清楚，对于现房屋之间已存在1.73米的间距，在原有房屋的基础上翻建不会影响之前的间距，也符合《顺德区私人住宅建设规划管理规定》第五条关于两屋间隔0.8米的规定，故双方签订的《四邻协议》真实有效。一审判决寻找其他事实依据作为认定《撤销行政许可决定书》合法的依据，不符合司法中立的原则。四、根据上诉人粤（2018）顺德区不动产权第00*****号《不动产权证书》附图、2008年5月4日佛山市顺德区测绘产品质量管理所宗地测量图可知，上诉人的某某巷25号图与某某巷32号图中间有一条1.73米的间距，该间距依法属于两间房屋的共有部分，应由上诉人与原审第三人共同使用。但原审第三人擅自将该间距登记在其《不动产权证》范围内，是对上诉人财产的侵犯。五、上诉人的某某巷25号房屋和原审第三人的某某巷32号房屋分别于1979、1988年建成，其中1.73米的巷道在1979年时已经铺好，后未经上诉人同意划归至原审第三人名下。如果需要留净距离也应当是原审第三人全部预留。1983年某某巷32号房屋即取得权属证，明显违法。综上，请求二审法院：1.撤销一审判决，依法改判被上诉人撤销所作出的《撤销行政许可决定书》并重新作出行政许可；2.赔偿上诉人建筑材料及诉讼费；3.判令被上诉人将涉案1.73米通道归为公有。被上诉人市自然资源局辩称：一、被上诉人作出《撤销行政许可决定书》认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。一审法院驳回上诉人骆智添诉讼请求正确，依法应当予以维持。二、上诉人的上诉请求没有事实依据。1.根据《顺德区私人住宅建设规划管理规定》第五条第（二）项“……属特殊情况的（如先前一方改建时有协议、房屋宽度确属过窄或借墙等），经审查同意可另行协议处理”规定，属特殊情况的需经审查同意后另行协议处理。上诉人称“申请颁发建设工程规划许可证时，提交的四邻协议是有第三人签名的，第三人实际上已确认两房之间存在的1.73米距离，同意上诉人在原址上进行改建”，该行为并未经被上诉人审查同意，且一审庭审过程中原审第三人骆智勇也对此进行了否认，双方并未就该事项达成一致，上诉人应当按照规定退缩40CM。2.上诉人称其是在“原有房屋的基础上进行翻建，在建筑用地上未向西移动一分，更不会缩短与第三人房屋之间的1.73米的间距”，但根据《顺德区私人住宅建设规划管理规定》第五条第（一）项“扩建、改建后的私人住宅相邻建筑间距在双方改建后不少于0.8米”规定，虽然上诉人是在原有基础上进行翻建，没有扩建，未增加用地范围，但按现有政策规定，私人住宅继续改建、扩建，必须满足相邻建筑间距的要求。综上，原审判决认定事实清楚、证据充分，适用法律正确。恳请二审法院驳回上诉，维持原判。原审第三人骆智勇述称：一、上诉人骆智添提出原审第三人将“原净距离1.73米”登记在原审第三人名下违法，纯属歪曲事实。1.73米的巷子是原审第三人父母当时分家后出资铺建而成，只是因为当时原审第三人父母同情上诉人一家居住人太多，卫生间不够，才出于善意同意他们使用。现上诉人反而以此为由主张此通道的权属，明显无理。二、上诉人在《四邻协议》中冒原审第三人签名，提交虚假材料，侵害原审第三人合法权益。三、上诉人提交的“骆宅家庭分家协议书”是分家时达成的共识，没有任何法律效力。三、原审第三人的房产证合法有效。四、上诉人主张的赔偿是因为其没有走合法的报建流程所致，与原审第三人无关。原审第三人为了处理上述纠纷产生了一系列的误工费，要求上诉人赔偿。故请求二审法院驳回上诉，维持原判。二审期间，上诉人骆智添向法院提交以下证据材料：1.1986年9月14日《骆宅家庭分家协议书》、1991年9月27日的《群发全发分食分家协议书》；2.照片若干张，拟证明某某巷25号房屋和32号房屋中间1.73米的通道的具体情况；3.粤（2018）顺德区不动产权第00*****号《不动产权证书》及宗地平面图，拟证明某某巷25号房屋和32号房屋中间存在一条1.73米的共用通道。经查，证据1与本案不具有关联性，本院不予采信；证据2系反映涉案走廊情况，因一审法院已去现场进行了勘验，本院以一审法院勘验结果为准，故上述相片不予采信；证据3系上诉人在一审中已经提交的证据，不属于新证据。此外，上诉人还在二审规定的提交新证据的期限之后补充提交了若干证据，本院均不予接纳。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，对于被上诉人市自然资源局作出《撤销行政许可决定书》的职权依据以及程序合法性，一审法院已进行了充分的论述，本院予以确认。本案审查的焦点在于被上诉人以上诉人骆智添房屋的建筑设计方案没有按照《顺德区私人住宅建设规划管理规定》第五条的规定退缩落水间距为由，撤销该局之前核发的建字第440××××××××9932号《建设工程规划许可证》是否合法。《顺德区私人住宅建设规划管理规定》第五条规定：“相邻建筑间距。（一）扩建、改建后的私人住宅相邻建筑间距在双方改建后不少于0.8米；（二）原落水地界不明的以相邻建筑间距的中线为界限；为共墙的则以共墙中心线为界限，各自后退一半，先建先退；属特殊情况的（如先前一方改建时有协议、房屋宽度确属太窄或借墙等），经审查同意可另行协议处理。”本案中，根据双方当事人现行有效的不动产权登记证书显示，涉案1.73米宽的通道登记在原审第三人骆智勇的某某巷32号房屋用地范围内，毗邻上诉人拟建房屋，即上诉人拟建设房屋与原审第三人房屋之间的用地界线净距离为0米，不符合核发《建设工程规划许可证》的法定条件。据此，被上诉人作出《撤销行政许可决定书》并无不当。上诉人主张原审第三人在《四邻协议》上签名，即意味着原审第三人已确认两房之间存在的1.73米距离，同意上诉人在原址上进行改建。但该行为并未经被上诉人根据《顺德区私人住宅建设规划管理规定》第五条第（二）项规定的审查同意，且原审第三人也一直对此予以否认，无论《四邻协议》上的签名是否为原审第三人亲笔签名，都不足以认定双方就该事项已达成协议。故上诉人的该项主张理据不足，本院不予支持。上诉人还主张原审第三人违法将涉案1.73米的通道登记在原审第三人的粤（2017）顺德区不动产权第111716****号《不动产权证》土地范围内，请求法院责令被上诉人将通道登记为公有。但该上述不动产权属登记属于独立的行政行为，根据行政行为确定力、拘束力的原理，该登记结果在依法被确认无效或者被撤销之前，具有法律效力。该不动产权证书在本案中属于证据，本案不宜对该登记行为的合法性进行全面的审查，只能对该不动产权证书的证据属性进行审查，只要该登记没有明显违法的情形，即可采信。该不动产权证书由不动产登记主管部门作出，不存在重大且明显违法情形，可以作为认定案件事实的依据。上诉人关于该不动产登记违法的质疑意见，尚不足以否定不动产登记的效力。故上诉人的该项主张理据不足，本院亦不予支持。至于上诉人在二审时增加的赔偿主张，既缺乏获得赔偿的行政行为违法的前提基础，亦不符合行政诉讼法的相关规定，本院不予支持。综上所述，上诉人骆智添的上诉主张均理据不足，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人骆智添负担。本判决为终审判决。（本页无正文）审 判 长  郭 赟审 判 员  潘华容审 判 员  王 慧二〇二一年三月三十日法官助理  张 靖书 记 员  黄 妍