广东省珠海市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）粤04行终33号上诉人（一审原告）：邝国英，男，1964年10月23日出生，汉族，住广东省珠海市斗门区××××××××××××××××。公民身份号码：440××××××××××××058。委托诉讼代理人：阮洪泳,国信信扬律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：珠海市斗门区水务局，住所地：广东省珠海市斗门区××××××××××。法定代表人：蔡德欣，局长。行政机关应诉负责人：陈亦农，副局长。委托诉讼代理人：伍子东，工作人员。委托诉讼代理人：区朝光,广东申力律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：珠海市斗门区人民政府，住所地：广东省珠海市斗门区××××××××××。法定代表人：马洪胜，区长。委托诉讼代理人：黄振华，珠海市斗门区司法局工作人员。委托诉讼代理人：陈春艳，珠海市斗门区司法局工作人员。上诉人邝国英因诉被上诉人珠海市斗门区水务局（以下简称斗门区水务局）、被上诉人珠海市斗门区人民政府（以下简称斗门区政府）责令限期拆除一案，不服珠海市金湾区人民法院（2020）粤0404行初228号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院认定事实2019年11月26日，斗门区水务局对邝国英妨碍河道行洪案进行立案。2019年11月29日，斗门区水务局在虎跳门水道左岸斗门镇小濠冲长河码头，对邝国英建设的建筑物进行现场拍照。现场照片显示，两栋房屋均临河建设、为三层小楼。2019年11月29日和12月4日，斗门区水务局对邝国英进行询问调查。邝国英称在虎跳门水道左岸斗门镇小濠冲长河码头上游旁建设的两栋房屋（小濠冲村冲口南基35号、36号）由其出资，欧振炎、何容转母子出地合作建设；房屋于2007建设，建成后由其居住，使用期40年。2019年12月2日，珠海市斗门区斗门镇小濠冲村民委员会出具《情况说明》，称邝国英代欧振炎、何容转缴交案涉两处宅基地款项。2019年12月4日，斗门区水务局工作人员对邝国英的两栋房屋进行现场检查和勘验，勘验结论为该建筑物位于河道管理范围内。2019年12月6日，斗门区水务局向邝国英邮寄送达斗水改字〔2019〕50号《责令改正水事违法行为通知书》。2019年12月10日，黄河水文勘察测绘局珠海分院作出于12月4日对邝国英案涉两栋房屋测量的《珠海市城市工程测量成果表》。该表中，邝国英的两栋建筑物A栋总面积为433.73平方米，B栋总面积为652.72平方米，总面积为1086.45平方米。2019年12月11日，斗门区水务局向邝国英邮寄送达斗水罚告字〔2019〕23号《行政处理告知书》，告知拟对其作出限期拆除违法建筑物、恢复原状的事实、理由、依据以及邝国英的陈述和申辩权利。2019年12月13日，斗门区水务局经现场检查，发现邝国英并未按《责令改正水事违法行为通知书》的要求拆除房屋。2019年12月16日，珠海市自然资源局斗门分局作出珠自然资斗函〔2019〕448号《关于核实斗门镇小濠冲村涌口旁涉案用地定性的复函》，称该用地范围没有办理相关的用地审批手续，暂未见有当事人向属地自然资源所申请办理宅基地核准手续。邝国英提交《行政申辩意见书》。斗门区水务局于2019年12月19日向邝国英送达《陈述申辩复核意见通知书》，不同意邝国英的申辩意见。2019年12月23日，珠海市水务局作出《珠海市水务局关于虎跳门水道左岸斗门镇小濠冲长河码头河段河道管理范围认定结果的批复》，认定邝国英的两栋建筑物位于虎跳门水道河道管理范围内。2020年4月24日，斗门区水务局作出斗水行罚字〔2020〕1号《行政处理决定书》（以下简称被诉行政处理决定），认为邝国英未经水行政主管部门批准，擅自在虎跳门水道左岸斗门镇小濠冲长河码头内（斗门镇小濠冲冲口南基35号和36号）河道管理范围内建设房屋等建筑物，违反了《中华人民共和国防洪法》第二十二条第二款和《中华人民共和国水法》第三十七条第二款的规定，根据《中华人民共和国防洪法》第五十五条第一项和《中华人民共和国水法》第六十五条第一款的规定，限期邝国英于2020年4月26日前自行拆除违法建筑物，恢复原状。斗门区水务局将决定书于4月24日张贴在案涉房屋门前，并于4月26日邮寄送达邝国英。邝国英不服被诉行政处理决定，于2020年4月26日向斗门区政府申请行政复议。2020年6月1日，斗门区政府作出斗府行复字〔2020〕52号《行政复议决定书》（以下简称被诉行政复议决定），维持斗门区水务局作出的被诉行政处理决定。该复议决定书于2020年6月3日送达邝国英和斗门区水务局。一审庭审查明，邝国英建设房屋未取得相关行政部门的批准；案涉房屋已被拆除。邝国英一审诉讼请求：1.撤销被诉行政处理决定；2.撤销被诉行政复议决定；3.斗门区水务局和斗门区政府承担本案的全部诉讼费用。一审法院判案理由及结果一、斗门区水务局具有作出被诉行政处理决定的法定职权。《中华人民共和国水法》第十二条第四款规定：“县级以上地方人民政府水行政主管部门按照规定的权限，负责本行政区域内水资源的统一管理和监督工作。”《中华人民共和国防洪法》第八条第三款规定：“县级以上地方人民政府水行政主管部门在本级人民政府的领导下，负责本行政区域内防洪的组织、协调、监督、指导等日常工作。县级以上地方人民政府建设行政主管部门和其他有关部门在本级人民政府的领导下，按照各自的职责，负责有关的防洪工作。”根据上述规定，斗门区水务局作为斗门区水行政主管部门，依法具有对斗门辖区内公民、法人和其他组织违反《中华人民共和国水法》《中华人民共和国防洪法》的水事行政违法行为进行查处的法定职责。二、被诉行政处理决定认定事实清楚、证据确凿。《中华人民共和国河道管理条例》第二十条第二款规定：“无堤防的河道，其管理范围根据历史最高洪水位或者设计洪水位确定。”《中华人民共和国防洪法》第二十一条第三款规定：“有堤防的河道、湖泊，其管理范围为两岸堤防之间的水域、沙洲、滩地、行洪区和堤防及护堤地；无堤防的河道、湖泊，其管理范围为历史最高洪水位或者设计洪水位之间的水域、沙洲、滩地和行洪区。”《中华人民共和国防洪法》第二十二条第二款规定：“禁止在河道、湖泊管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物，倾倒垃圾、渣土，从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动。”《中华人民共和国水法》第三十七条第二款规定：“禁止在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物以及从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动。”第三十八条第一款规定：“在河道管理范围内建设桥梁、码头和其他拦河、跨河、临河建筑物、构筑物，铺设跨河管道、电缆，应当符合国家规定的防洪标准和其他有关的技术要求，工程建设方案应当依照防洪法的有关规定报经有关水行政主管部门审查同意。”根据上述法律规定，无堤防河道应根据历史最高洪水位或者设计洪水位确定管理范围。行政相对人在河道管理范围内建设建筑物应报水行政主管部门审批同意。本案中，根据斗门区水务局提交的广东省水利水电科学研究院信息所出具的情况说明及珠海市水务局作出的批复等证据，可以证明案涉建筑物位于虎跳门水道河道管理范围内。而且，邝国英对案涉建筑物未经斗门区水务局审批同意即建设之事实不持异议。因此，斗门区水务局作出被诉行政处理决定认定邝国英实施未经批准在河道管理范围内建设建筑物的行政违法行为认定事实清楚，证据确凿。需要指出的是，《中华人民共和国河道管理条例》第二十条第三款规定：“河道的具体管理范围，由县级以上地方人民政府负责划定。”根据上述法律规定，县级以上人民政府具有划定河道具体管理范围的法定职责。本案中，斗门区水务局及斗门区政府虽未提交案涉河道具体管理范围的划定文件，但根据斗门区水务局提交的证据可以证实案涉建筑物客观上位于河道管理范围内，邝国英认为案涉建筑物不在河道管理范围内，斗门区水务局没有查处职责的抗辩不成立。三、斗门区水务局作出被诉行政处理决定适用法律正确。《中华人民共和国水法》第六十五条第一款规定：“在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物，或者从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动的，由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构依据职权，责令停止违法行为，限期拆除违法建筑物、构筑物，恢复原状；逾期不拆除、不恢复原状的，强行拆除，所需费用由违法单位或者个人负担，并处一万元以上十万元以下的罚款。”《中华人民共和国防洪法》第五十五条第一项规定：“违反本法第二十二条第二款、第三款规定，有下列行为之一的，责令停止违法行为，排除阻碍或者采取其他补救措施，可以处五万元以下的罚款：（一）在河道、湖泊管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物的；”本案中，邝国英未经水行政主管部门批准，擅自在虎跳门水道河道管理范围内建设建筑物，斗门区水务局作出被诉行政处理决定,限期邝国英自行拆除案涉建筑物，适用法律正确。四、斗门区水务局作出被诉行政处理决定程序合法。斗门区水务局经初步调查，发现邝国英实施擅自在虎跳门水道河道管理范围内建设建筑物的违法行为基本成立后，依法作出《责令改正水事违法行为通知书》，责令邝国英限期改正违法行为。斗门区水务局作出被诉行政处理决定前，依法向邝国英送达了《行政处理告知书》保障了邝国英的知情权、并听取了邝国英的陈述、申辩意见，作出被诉行政处理决定后,依法向邝国英送达。斗门区水务局执法程序合法。五、斗门区水务局作出被诉行政处理决定明显不当。行政行为明显不当，指的是行政行为严重违反合理性原则而不合适、不妥当或者不具有合理性。本案中，被诉行政处理决定于2019年4月24日作出，要求邝国英于2019年4月26日前自行拆除案涉建筑物，但文书在2019年4月26日才邮寄送达邝国英，即邝国英在收到文书的当天就应拆除案涉两栋总面积为1086.45平方米的建筑物，即使斗门区水务局于2019年4月24日当天就将文书送达邝国英，但只给邝国英三天拆除时间，亦不具有合理性。因此，被诉行政处理决定属于《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第六项规定的明显不当之情形，依法应予撤销。但因案涉违法建筑物已被拆除，被诉行政处理决定已不具有可撤销内容，应判决确认被诉行政处理决定违法，否定其法律效力。斗门区政府作出被诉行政复议决定未能查明被诉行政处理决定明显不当，作出维持决定错误，应予撤销。斗门区水务局作出的被诉行政处理决定职权依据充分，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，但行政处理决定明显不当。斗门区政府作出的被诉行政复议决定认定事实错误。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第六项、第七十四条第二款第一项、第七十九条之规定，判决：1.确认被诉行政处理决定违法；2.撤销被诉行政复议决定。一审案件受理费人民币50元，由斗门区水务局负担。当事人二审诉辩主张上诉人邝国英的上诉请求：1.撤销一审判决，依法改判；2.判令由斗门区水务局和斗门区政府承担本案一和二审的全部诉讼费用。其理由如下：（一）案涉建筑所在地未经斗门区政府依法划定为河道管理范围，斗门区水务局不具备作出被诉行政处理决定的法定职权。根据《中华人民共和国防洪法》第二十一条第三、四款和《中华人民共和国河道管理条例》第二十条的规定，可以明确下列法律关系：1.河道管理范围并不等同于河流，还包括防洪需要的河流周边土地，即河道管理范围大于河流本身。2.根据法律规定，河道管理范围不限于国家所有的河流，还包括划定在河道管理范围内的其他土地。3.无堤坝的河道管理范围，由县级以上人民政府划定，县级以上人民政府的河道管理部门及其他部门未被授权划定河道管理范围。由此可见，对于无堤坝的水域，除河流主流为河道管理范围外，其他具体管理范围需经依法划定，才能成为河道主管机关实施河道管理的合法范围。本案中案涉建筑物所在地为无堤坝的水域，除河流主流外的土地，其未经斗门区政府依法划定为河道管理范围，斗门区水务局不具备作出被诉行政处理决定的法定职权。（二）一审判决在斗门区水务局和斗门区政府未提交案涉河道具体管理范围的划定文件的前提下，仅仅根据斗门区水务局提交的证据认定案涉建筑物客观上位于河道管理范围，显然是认定事实和适用法律错误。首先，根据《中华人民共和国河道管理条例》等相关法律规定，广东省水利水电科学研究院信息所以及珠海市水务局不具有划定堤坝河道管理范围的职权，因此广东省水利水电科学研究院信息所出具的说明仅仅是提供了划定无堤坝河道管理范围的事实参考依据；其次，从珠海市水务局作出的批复内容“二、请你局依法依规加快完成河道管理范围划定工作，为日后认定侵占河道问题提供依据”可知，涉案建筑所在的位置并未被斗门区政府依法划定为河道管理范围，因此也无法得出“案涉建筑物客观上位于河道管理范围”的结论。（三）斗门区政府作出被诉行政复议决定，未能提供涉案地块经其依法划定为河道管理范围的具体文件，仍然直接认定斗门区水务局对案涉建筑物具有管理职权，作出了维持决定显然是错误的，应予撤销。被上诉人斗门区水务局答辩称：（一）案涉建(构)筑物位于河道管理范围内是客观事实，被上诉人对于上诉人违法行为具有依法处理的法定职责。《中华人民共和国水法》第六十五条规定，斗门区水务局作为县级以上人民政府水行政主管部门，具有对本辖区内的违法建(构)筑物进行查处的法定职责。《中华人民共和国防洪法》第二十一条第三款规定：“有堤防的河道、湖泊，其管理范围为两岸堤防之间的水域、沙洲、滩地、行洪区和堤防及护堤地；无堤防的河道、湖泊，其管理范围为历史最高洪水位或者设计洪水位之间的水域、沙洲、滩地和行洪区。”《中华人民共和国河道管理条例》第二十条规定:“有堤防的河道，其管理范围为两岸堤防之间的水域、沙洲、滩地(包括可耕地)、行洪区，两岸堤防及护堤地。无堤防的河道，其管理范围根据历史最高洪水位或者设计洪水位确定。河道的具体管理范围，由县级以上地方人民政府负责划定。”《广东省河道管理条例》第十四条进一步明确规定：“有堤防的河道，其管理范围为两岸堤防之间的水域、沙洲、滩地、行洪区以及堤防和护堤地；无堤防的河道，其管理范围为两岸历史最高洪水位或者设计洪水位之间的水域、沙洲、滩地和行洪区。”上述法律对无堤防的河道管理范围确定作出明确规定，即根据历史最高洪水位或者设计洪水位确定。根据广东省水利水电科学研究院信息所出具的《关于虎跳门水道左岸斗门镇小濠冲长河码头内两栋建筑物的情况说明》、黄河水文勘察测绘局珠海分院出具的《珠海市城市广场测量成果表》，结合斗门区《关于切实加强全区河道滩涂管理工作的通知》的规定以及《珠海市水务局关于虎跳门水道左岸斗门镇小濠冲长河码头河段河道管理范围认定结果的批复》，完全可以认定邝国英建设的案涉建筑物位于虎跳门水道河道管理范围内，其中《关于虎跳门水道左岸斗门镇小濠冲长河码头内两栋建筑物的情况说明》能证明该建筑物属于河道管理范围内是不争的客观事实。而《关于切实加强全区河道滩涂管理工作的通知》是对斗门区具体的河道管理范围的界定，可以作为执法依据。本案既有《关于虎跳门水道左岸斗门镇小濠冲长河码头内两栋建筑物的情况说明》的确定，也有斗门区政府《关于切实加强全区河道滩涂管理工作的通知》的划定，足以认定案涉建筑物位于虎跳门水道河道管理范围内。（二）斗门区水务局作出的被诉行政处理决定有充分的法律依据。既然法律对无堤防的河道管理范围可以根据历史最高洪水位或者设计洪水位确定，而经测量，案涉建(构)筑物处于河道管理范围内，斗门区水务局当然有权查处。法律规定河道的具体管理范围，由县级以上地方人民政府负责划定，是法律对县级地方人民政府的授权性规定，不能反推县级地方人民政府未划定河道的具体管理范围，水行政主管部门就不能依据经科学测量确定的河道管理范围执法，县级以上地方人民政府划定河道管理范围并不是唯一的执法依据，只要能确定建(构)筑物在河道管理范围内，水行政主管部门即可依法查处。邝国英认为必须经斗门区政府划定才能执法是对上述法律条文的错误理解。需要指出的是，我国河流湖泊众多，各地方政府划定河道管理范围有一定的滞后性，如按邝国英的理解，水行政主管部门将对大部分无堤防的河道无法管理，既不现实、不合理也不符合法律规定。被上诉人斗门区政府答辩称：斗门区水务局作出的被诉行政处理决定事实清楚、证据确凿、适用依据正确、程序合法，斗门区政府作出的被诉行政复议决定认定事实清楚、证据确凿、适用依据正确、程序合法，请法院在查清案件事实的基础上驳回邝国英的上诉请求。二审法院查明的事实2019年12月3日，斗门区水务局委托广东省水利水电科学研究院对案涉建筑物所在河段进行现场勘察，广东省水利水电科学研究院向该局出具的《关于虎跳门水道左岸斗门镇小濠冲长河码头内两栋建筑物的情况说明》，载明：小濠冲村冲口南基35号和36号地面高程约为2.3至2.6米，低于现状50年一遇设计洪水位3.27米、规划100年一遇设计洪水位3.42米。结论为：虎跳门水道左岸斗门镇小濠冲长河码头内（斗门镇小濠冲村冲口南基35号和36号）两栋建筑物位于虎跳门水道河道管理范围内。一审法院查明的事实属实，本院予以确认。二审判案理由及结果本案二审核心问题在于，被诉行政处理决定认定上诉人邝国英违法的事实是否清楚,具体而言，案涉建(构)筑物是否位于河道管理范围内。《中华人民共和国防洪法》第二十二条第二款规定：“禁止在河道、湖泊管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物，倾倒垃圾、渣土，从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动。”《中华人民共和国河道管理条例》第二十条第二款规定：“无堤防的河道，其管理范围根据历史最高洪水位或者设计洪水位确定。”本案中，广东省水利水电科学研究院向斗门区水务局出具的《关于虎跳门水道左岸斗门镇小濠冲长河码头内两栋建筑物的情况说明》和珠海市水务局作出的《关于虎跳门水道左岸斗门镇小濠冲长河码头河段河道管理范围认定结果的批复》等证据可以证实，案涉建筑物地面高程在小濠冲水域历史最高洪水位以下。上诉人邝国英主张，涉案建筑所在的位置并未被斗门区政府依法划定为河道管理范围，被诉行政处理决定认定案涉建筑物位于河道管理范围内有误。其向本院提交了（2018）粤02行终38号《行政判决书》、（2018）粤行申1697号《行政裁定书》供参考。对此，本院认为，该案例并非最高人民法院发布的应当参照适用的指导性案例，同时，该案中行政机关仅提交水域现状照片，而未提交其他有效证据证明涉案地点位于河道管理范围内，因作出行政行为主要证据不足而败诉，与本案事实不同，故本院对其主张不予采纳。综上，上诉人邝国英的上诉理由不能成立，本院不予支持。斗门区水务局作出的被诉行政处理决定认定事实清楚，适用法律正确，一审法院以被诉行政处理决定未给予邝国英合理拆除时间为由将其确认违法，并撤销被诉行政复议决定，处理正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审受理费人民币50元，由上诉人邝国英负担。本判决为终审判决。审判长 唐 文审判员 陈 伟审判员 黄莎莎二〇二一年三月十日书记员 雷 晨