鞍山市千山区人民法院 行 政 赔 偿 判 决 书 （2021）辽0311行赔初2号 原告鞍山市双龙农贸市场有限公司，所在地：鞍山市立山区网点。 法定代表人王茂亮，系该公司经理。 委托诉讼代理人贾某某，男，1960年5月20日出生，汉族，住鞍山市铁东区，系该公司股东。特别授权代理。 委托诉讼代理人孙式军，系北京市国振律师事务所律师。特别授权代理。 被告鞍山市立山区深沟寺街道办事处，所在地：鞍山市立山区曙光路9号。 法定代表人袁丽，系该街道办事处主任。 委托工作人员郭某某，系该办事处工作人员。特别授权代理。 原告鞍山市双龙农贸市场有限公司（以下简称：双龙市场）诉被告鞍山市立山区深沟寺街道办事处（以下简称：深沟寺街道办事处）确认行政赔偿一案，本院于2020年11月19日登记立案后，依法组成合议庭，于2021年1月25日公开开庭进行了审理，原告双某市场委托诉讼代理人贾某某、孙式军，被告深沟寺街道办事处委托诉讼代理人委托工作人员郭某到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。 双某市场提出诉讼请求：一、诉讼请求：1、判令被告赔偿原告投资及运营费损失X元；2、判令被告赔偿上述款项的利息至实际清偿之日，利息自2013年6月19日起按银行同期贷款利率计算至2019年8月19日；自2019年8月20日起按全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率计算至实际清偿之日；3、判令被告赔偿协议终止后原告看守市场的人员的工资X元；4、判令被告赔偿原告支付的评估费X元；5、判令被告赔偿原告未履行《房屋租赁协议》、《补充协议》的经营利润损失X万元；6、本案的诉讼费由被告负担。二、事实和理由：为贯彻落实市委、市政府关于马路市场退路进厅的规定，2012年下半年，被告与原告招商引资洽谈时允诺，取缔存在21年的深沟寺六区早市，将位于立山区东某雨小区1600平方米国有非住宅房屋，租赁给原告用于开办便民农贸大厅，原马路市场的业户转移至农贸大厅继续经营。基于被告的上述行政允诺，2012年10月31日，原告与被告深北办事处签订了《房屋租赁协议书》，约定原告租赁该房屋，期限自2012年12月20日至2022年12月19日共10年，用于开办农贸市场。合同签订后，原告依约投入了大量资金对房屋进行装修改造、设备购置安装，业户招商、广告宣传等活动。农贸市场于当年12月18日正式开业。期间，被告联合鞍山市综合执法局立山分局于11月23日下发了公告，要求深沟寺六区露天市场转移至原告经营的东某雨农贸大厅内继续经营，现有露天市场于2012年12月15日关闭。被告发出上述公告后，遭到了露天市场业户的抵制，该露天市场一直未予取缔，导致露天市场与原告经营的农贸大厅长期并存，而原露天市场的业户也并未转移到农贸大厅经营。这样的竞争局面不仅严重影响了原告的招商、招租，同时也极大的损害了农贸大厅内已签约业户经营的积极性，纷纷要求与原告解约。至此，原告的合同的己无法实现。此后，被告为了补救其未履行行政允诺给原告造成的损失，于2013年5月28日又与原告签订了《补充协议》，将露天市场整体委托给原告承包经营管理，由原告收取摊位管理费。《补充协议》签订后，为了做好市场稳定工作，原告并未对露天市场的业户收取固定摊床位费。但即便如此，原露天市场的部分业户在知晓被告将市场管理权委托给原告后，出于不法目的，竟然采取堵马路、雇佣精神病人躺马路等非法手段，抵制原告接收并管理市场。2013年6月18日，被告在未与原告协商的情况下，下达了《关于终止双某农贸市场有限公司对六区占道早市及露天市场的经营管理权的通知》，单方终止了与原告的《补充协议》。至此，被告对其未履行行政允诺的而采取的补救行为也即行终止。《补充协议》终止后，东某雨农贸市场事实上己无法继续经营，原告与被告也终止了《房屋租赁协议》的履行。此后，原告与被告多次协商赔偿事宜未果。2014年3月10日，立山区国有资产管理局委托鞍山市碧海资产评估有限公司对原告投资及运营费损失进行评估，由原告支付评估费X元。2014年5月12日评估公司出具评估报告的征求意见稿，评估结果为东某雨小区农贸市场的投资及运营费损失所表现的市场价值为X元。被告收到评估报告意见稿后，却拒绝要求评估公司出具正式评估报告。并且不再与原告协商赔偿事宜。为了维护自身合法权益，原告以被告未兑现行行政允诺违法为由提起行政诉讼。该案经鞍山市中级人民法院作出的（2016)辽03行初37号行政判决书、辽宁省高级人民法院作出的（2019)辽行终1091号行政判决书，均确认被告未兑现行政允诺行为违法。基于上述判决，原告依据〈最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释〉第95条的规定，特向贵院提起行政赔偿之诉。请求贵院依法支持原告的全部诉讼请求。 庭审中，经法庭向原告释明其诉讼事实应以一事一诉为原则后，原告将诉讼请的第三项撤回起诉，将诉讼请求的第4项即评估费减少为X元。 双某市场为支持其诉讼请求，提供以下证据： 证据1、鞍山市中级人民法院作出的（2016）辽03行初37号行政判决书、辽宁省高院作出的（2019）辽行终1091号行政判决书，证明被告未兑现对原告的行政允诺行为违法。 证据2、《房屋租赁协议书》3页、《补充协议》5页，证明原告与被告的权利义务。 证据3、《关于终止双某农贸市场有限公司对六区占道早市及露天市场的经营管理权通知》，证明被告单方终止了与原告的协议，导致原告的合同目的无法实现。 证据4、《资产评估报告书》39页，证明原告投资及运营费损失X元。 证据5、收据1页，证明原告交纳的评估费X元。 证据6、视频资料，证明深沟寺六区早市及马路市场一直经营至今，被告一直收取经营户的摊位管理费，证明被告终止《补充协议》造成原告的经营损失。 证据7、（2018）最高法行申154号行政裁定书（案例），证明原告的经营利润损失（合同履行后的可得利益）应获得赔偿。 深沟寺街道办事处答辩称：一、原告诉请要求赔偿投资及运营费损失X元，没有事实与法律依据，应当予以驳回。原告要求我方赔偿投资及运营费损失X元，依据是由于我方没有兑现行政允诺，从而导致了原告的投资及运营费损失，但这一观点不符合案件事实，理由如下：首先，双方签订《房屋租赁合同》的时间是2012年10月31日，《房屋租赁合同》中没有任何的行政允诺条款，即便原告依据生效的辽宁省高级人民法院（2019）辽行终1091号行政判决书确定我方未兑现行政允诺行为违法，但并不必然导致我方一定要承担赔偿责任。我方之所以不能够正常的履行行政允诺，是因为履行合同的条件发生了情势变更，属于政府行为，从而导致合同无法履行，我方没有任何的过错。我方对原告做出行政允诺的依据是“鞍山市政府关于取缔露天马路市场退路进厅的要求”，针对该要求，在当时的背景下是为了创城所需，而不是我方擅自做出的，由于当时的业户集体上访，导致了不良影响，因此，上级政府针对六区早市以及露天市场取消了退路进厅的要求，这才导致我方无法继续履行合同约定，也无法兑现行政允诺，可以看出，这是政府行为导致的合同情势变更，不构成违约。所以，我方没有赔偿的法定义务。其次，由于《房屋租赁合同》发生政府行为导致情势变更，无法继续履行，经过双方协商后，双方于2013年5月28日签订了《补充协议》，签订《补充协议》的目的即为弥补《房屋租赁协议》的无法履行，也就是说双方签订《补充协议》改变了合同的标的，将原来的农贸大厅经营改为原告承包六区早市以及露天市场的经营权，从而弥补《房屋租赁合同》不能履行造成的损失，两个合同不是各自独立的，而是一个有机的整体，《补充协议》相当于《房屋租赁合同》的赔偿置换，所以，既然双方通过签订《补充协议》的方式达到了继续履行合作的目的，我方也就没有所谓的违约行为，也就谈不上赔偿问题。最后，自双方2013年5月28日签订《补充协议》后，原双方签订的《房屋租赁合同》实际上已经终止，原合同标的己经置换为市场经营权，因此，原告理应将租赁的房屋腾出，无权再占有使用。但截止今日长达6年多的时间里，原告始终拒不腾房，也拒不缴纳房屋租金，导致我方即得房屋租金利益损失高达X多万元。因此，原告不但没有权利要求我方赔偿X元，相反应向我方支付房屋租金X多万元。二、原告诉请利息没有事实与法律依据，应当予以驳回。根据上文论述，我方即便存在行政允诺违法，但经过双方签订《补充协议》后，已经弥补了我方行政允诺违法行为，我方没有赔偿的法定义务。在没有赔偿法定义务的前提下，利息更是无从计算。三、原告诉请我方赔偿因未履行《房屋租赁协议》、《补充协议》的经营利润损X万元没有事实与法律依据。首先，原告要求我方赔偿经营利润损失X万元的理由是我方单方解除《补充协议》导致原告的可期待利益损失。但实际情况是，我方根本没有违约，根据《补充协议》第十二条第六款的规定：如果在乙方管理市场期间内有市场业主连续上访的情况，乙方始终没有妥善解决和平息上访，甲方有权即刻终止协议，在双方签订《补充协议》我方将市场经营权交由原告后，原告顺利接手了市场的经营权，但由于其管理经营简单粗暴，与广大业户多次产生纠纷，甚至大打出手，更是雇佣社会人员将个别业户打伤，导致广大业户上访，多次找到我方以及政府相关部门。我方上级政府对此非常重视，要求我方即刻解决问题，我方无奈只能根据合同的约定通知原告解除《补充协议》，因此，并非是我方无故单方面解除《补充协议》，而是原告违约导致合同无法继续履行，我方只是根据合同约定合法行使合同解除权，既然是合法行使解除权，就不应当承担任何的违约责任，也就不承担任何的赔偿。同时，原告针对该X万元的诉讼请求也没有提供任何的证据予以支持，根据市场业户的实际情况，经营收入也无法达到X万元的数额的标准，因为在市场中只有420个摊位，其中管理费每年X元的摊位，大约只有15户，管理费每年X元的摊位有50户左右，管理费每年X元的摊位有197户，而因是困难户免除管理费的摊位为158户。因此，所谓的预期经营损失根本无法达到X万元之多。其次，根据原告当庭举证的鞍山市碧海资产评估有限公司于2014年5月12日做出的《资产评估报告书》，该报告书是经过双方协商后共同委托的鉴定机构出具的，委托鉴定机构做资产评估的目的是因为由于原告违约无法继续经营市场，我方出于政府的公信力，虽然原告违约，但我方依然愿意给原告适当的补偿。也就是说，资产评估鉴定在双方正式解除《补充协议》后达成的补偿方案，根据评估报告第七条评估方法第二项，评估技术思路的描述印证了我方的说法，该部分描述为：本次评估是因企业投资行为终止的突发事件背景下的特定交易环境下的经济行为模式。因终止协议的执行而产生企业投资损失，影响原有持续经营的获利能力。结合本项目地的实际情况，即投资人己经完成投资，被投资单位己经营业，由于经营环境条件未达到双方规定条件，造成投资人的投资损失和持续盈利能力损失，但双方在友好协商的基础上，投资人己不追究未来10年期间的收益权损失。因此，通过该评估报告原告与我方己经就补偿范围予以明确，其损失补偿只限于该评估报告的合法补偿项目数额。原告X万元的赔偿请求与其自身提供的证据相矛盾，与其第一项诉讼请求属于重复主张。再次，《资产评估报告书》评估的X元损失数额我方不予认可，我方只认可合理的部分。在评估报告中的办公用品、商户投入中的可移动动产、业主出摊补助等评估数额均是按照物品原价进行评估的，而该部分物品是可移动物品。均是可以回收利用的，只能评估其折旧损失。而事实上该部分动产也均是被原告取走，并没有真正的灭失。对装修的建筑工程费用，包括材料费、人工费、设备租赁费等我方予以认可。最后，《评估报告》中我方应当合理补偿的数额仅为X余万元。但原告应向我方支付占用农贸大厅的房屋租赁费用X多万元。因此，我方不但不应继续支付补偿费用，相反，原告应向我方支付占用房屋的租金与《资产评估报告》补偿数额的差价。综上所诉，根据双方签订的《房屋租赁合同》、《补充协议》、《资产评估报告》结合庭审双方提交的证据可以看出，我方即不是无故单方解除合同，也没有任何的违约行为，因此，不存在赔偿的法定义务，即便根据《资产评估报告》以及政府的公信力，我方需要给予原告一定的补偿，但由于原告拖欠占用房屋租赁费用，我方也不再拖欠原告任何的款项，请求贵院依法查明案件事实，正确适用法律，驳回原告的诉讼请求。 被告对原告提交的证据1至4没有意见；对证据5评估费收据没有意见；对证据6真实性没有意见，但是对关联性有意见，认为被告的收费状态不能认定是原告的收益情况；对证据7有意见，认为该最高法院的判例不能对本案进行参照执行。 经审理查明，被告在2019年12月17日前名称为“鞍山市立山区深北街道办事处”，现更名为鞍山市立山区深沟寺街道办事处。原告于2011年5月6日在鞍山市立山区网点成立了有限公司，经营范围是一般经营项目即农贸市场管理服务；市场设施租赁（依法须经批准的项目、经相关部门批准后方可开展经营活动）。2012年10月31日，原被告双方签订一份《房屋租赁协议书》，约定原告租赁被告在“东山林语”社区的1600平方米门市房一处，期限自2012年12月20日至2022年12月19日共10年，“专门用于便民农贸大厅的建设”工程，在第一个五年租期内，按X元/平方米，第二个五年租期的标准，以X元/平方米为基数，参照上年鞍山市公布的CPl波动幅度，同步调整。合同签订后，原告对东某语小区农贸市场进行投资与运营管理，并与63户业户签订了摊位租赁协议，收取了租金。 2012年11月23日，被告和鞍山市综合执法局立山分局共同下发公告，“遵照鞍山市政府关于露天马路市场退路进厅的要求，为了清理整顿双潭公园周边市场环境卫生，方便市民出行。现决定将深沟寺六区露天市场（含早市）转移至东某语（雨）农贸大厅内继续经营。现有市场将于2012年12月15日关闭”。为此，被告与其他行政执法部门的工作人员到深沟寺六区露天市场（含早市）做业户工作，引导业户“退路进厅”。与此同时，被告有关领导亦到东某语小区农贸市场向市场经营者提出，将取缔深沟寺六区露天市场。经装修改造后，农贸市场于2012年12月18日开业。然而，市场开业后，深沟寺六区的露天农贸市场并没有取缔，大部分个体业者和商贩并没有进入到原告所经营的农贸大厅中经营，广大市民尚去六区露天市场购物。2013年5月28日，经原被告双方协商一致，原被告签订了一份《补充协议书》，其主要是将深沟寺六区早市及露天市场整体委托双某公司承包经营管理，期限为2013年6月1日至2014年5月31日。到期后相同条件下原告有权优先续约。6月1日，被告将深沟寺六区早市及露天市场的经营管理全交付双某公司。后因露天市场{含早市）的部分业主不接受双某公司管理而群体上访，立山区政府有关领导决定解除与双某公司的补充合同。6月18日，被告作出了“《关于终止双某农贸市场有限公司对六区占道早市及露天市场的经营管理权的通知》，决定从2013年6月18日起终止与被告签订的补充协议，请你公司立即停止在六区市场的收费及管里行为”。决定作出后，双某公司停止了在六区市场的收费及管理行为，并停止了东某语小区农贸市场的经营行为。2014年2月28日，鞍山市立山区国有资产管理局作为甲方与鞍山市碧海资产评估有限公司作为乙方签订了一份资产评估业务约定书，约定委托评估的目的是对被告在东某语（六区）农贸大厅的投资（装修、运营、业户进场装修费）等损失进行价值的评估进而确定资产价值，2014年3月14日原告向资产评估有限公司提交了评估费X元。2014年5月12日，鞍山市碧海资产评估有限公司完成了双某公司在东某语（六区）农贸大厅的投资及运营损失的评估工作，为委托方鞍山市立山区国有资产管理局出示了《资产评估报告书》，评估书对原告双某公司在东某语农贸大厅的投资及运营损失所表现的市场价值为人民币X元。2016年原告以被告前身名称和立山区政府为被告的行政允诺并附行政赔偿一案起诉至鞍山中院，中院于2018年10月12日以（2016）辽03行初37号行政判决，判决鞍山市立山区深北街道办事处对鞍山市双龙农贸市场有限公司未兑现允诺行为违法；驳回原告鞍山市双龙农贸市场有限公司对鞍山市立山区人民政府的诉讼请求。原告不服上诉于辽宁高级法院，高院于2020年7月28日作出（2019)辽行终1091号终审维持原判的判决，案件发生法效效力后，原告向被告提出行政赔偿申请，被告未予答复后原告诉至本院要求被告行政赔偿。 另查，在本案庭审调解程序中，原被告双方曾对鞍山市碧海资产评估有限公司作出的原告在东某语小区的农贸大厅市场的投资及运营损失价值为人民币X元没有异议，被告只对上述款项产生的利息和经营性损失（补充协议所造成的）产生分岐，不同意原告的诉请。庭审后三天内，原被告双方均未向本院提交调解方案和意向意见，被告于2021年1月27日委托一律师向本院提交了一份答辩状，答辩意见是不同意任何项目的赔偿，要求驳回原告的诉请。 本院认为,行政允诺是指行政主体为实现特定的行政管理目的,依其行政职权和相应的法律、法规、政策所作出的待条件成就时履行义务的信守性承诺。当特定的行政相对人作出了符合行政允诺事项的行为时,双方之间即成立具体的行政允诺法律关系,行政主体应按照其承诺的内容履行义务。本案中，被告深沟寺街道办事处与原告签订的房屋租赁协议是关于政府机关与当事人企业形成的行政合同，该份合同是为了约定“退路进厅”的公益性建设而形成的行政协议，该协议在履行过程中出现了履行不能的情形，所造成的损失系原告向所租赁的房屋投入大量资金进行装修和运营所投入的资产和资金，对于直接的损失，被告应对此负责补救和赔偿。依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十五条之规定，原告双某公司可就行政赔偿另行起诉。故原告有对原诉讼请求中关于行政赔偿未处理事项进行另行起诉的权利。《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第四项规定行政机关及其工作人员存在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（四）造成财产损害的其他违法行为。本法第七条第一款规定行政机关及其工作人员行使行政职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，该行政机关为赔偿义务机关；第五款规定赔偿义务机关被撤销的，继续行使其职权的行政机关为赔偿义务机关。被告深沟寺街道办事处是继续原深北街道办事处的职权单位，因此是本案行政赔偿的义务机关。 关于行政赔偿的责任分配一节。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项规定，对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。经查，原告所租赁被告的是房屋，从该份合同本身看并未约定涉及附近的六区露天市场一定要被取缔而搬迁至原告所租赁的房屋内经营。原告取得的是“农贸市场管理服务”和“市场设施租赁”的经营活动，其租赁了被告的房屋只是其公司经营活动中的一部分，属于经营投资活动，投资即是获取合法利益的手段，同时亦存在投资风险。原告在租赁被告的房屋后投入大量资金进行装修时，其应该预见或者能够评估出“期待利益”的“利”和“弊”，此处的“弊”即是风险，是投入后出现的不能收益情形的预见，而原告将此项投入期待更大化是对投入风险的预见不完善的表现，其亦要对投入资金行为负有一定责任。2012年11月23日，被告和鞍山市综合执法局立山分局共同下发公告，“遵照鞍山市政府关于露天马路市场退路进厅的要求，为了清理整顿双潭公园周边市场（即包括深沟寺六区露天市场）环境卫生，方便市民出行，现决定将深沟寺六区露天市场（含早市）转移至东某雨（雨）农贸大厅内继续经营。现有市场将于2012年12月15日关闭”，上述政府的政令是立山区政府为了合理有序社会管理而作出的一项政策性调整行为，考虑到原告在此区域的农贸市场的建设，将六区露天市场进行更有益处的管理和完善也是区政府机关应当作为的一项有益工作。虽然在该项工作中未征寻公众的听证，也没有进行全面调研，更没有进行政府政令的公示，亦或虽然政府的上述允诺构成行政允诺，也是针对原告所建农贸市场大厅的经营活动，但原告亦应预见到政府的政令一旦实施不了应如何应对的问题。而最终的结果既己出现了政策未进行下去的情形，该情形是被告不愿意看到和期望的，原告亦应对上述情形有预判和评估。鉴于被告的行政允诺对于原告而言是有益处的，被告能够放弃六区露天市场的经营管理权，除了是对社会管理合理化管理的表现外，同时对于原告的经营利益是大有益处的，双方均应有责任和风险预估的责任。所以，本院认为，被告在该案的赔偿中占比30%，原告应自负70%的责任。 关于原告诉讼的经营损失一节。经查，原告从装修市场大厅完毕到开业，仅有63家商户入住并予以经营，商户投入X元，因此款项不是原告投入的资金，即是商户的投入，即不是原告的投入资金，原告又没有证据证明将此款己给商户补赔，故，此款应从总额中减去。 关于原告所诉营运损失一节。经查，2013年5月28日，经原被告双方协商一致，原被告又签订了一份《补充协议书》，该补充协议书其实质是被告对行政允诺的一种补救措施，最终没有取得良好效果也是被告不愿看到的，该结果不受被告所控制，属于不可抗力情形。原告所诉称的该情形是由于被告雇佣个体业者所造成的，因没有证据予以证明而不能支持。根据《中华人民共和国民法典》第五百九十条规定：当事人一方因不可抗力不能履行合同的，根据不可抗力的影响，部分或者全部免除责任，但是法律另有规定的除外。所以对于被告在己经实施了补救措施后又无法履行的合同不能归责于被告所为产生的损失，原告亦未提交证据证明其实际经营了农贸大厅，且造成了直接损失，其只是以六区露天市场的收益来推断其经营损失，不符合《国家赔偿法》规定的直接损失规定。因此，对于原告所诉请的经营损失，本院不予支持。 关于被告辩称的原告从2012年10月31日开始一直未给付租金一节，因该项情形属于行政协议履行的问题，该问题应由被告下发行政决定的形式予以解决，故，本院此节不予支持。 综上，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项，第七条第一款，第三十六条第（八）项，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第一条，第二十九条之规定判决如下： 一、被告鞍山市立山区深沟寺街道办事处于本判决发生法律效力后30日内赔偿鞍山市双龙农贸市场有限公司经济损失｛（X元-X元）×70%｝=X元。 二、原告在被告赔偿的同时将：铁橙25把、沙发1套、购物卡2500张、电脑制图8次、垃圾车1个、梯子1个、门栓8个、防滑垫20米、水槽子1个交付被告鞍山市立山区深沟寺街道办事处，如不能交付，按评估明细表所评估价值即X元从第一项赔偿款中扣除。 三、被告鞍山市立山区深沟寺街道办事处于本判决发生法律效力后30日内返还鞍山市双龙农贸市场有限公司评估费X元。 案件受理费50元，依法返还鞍山市双龙农贸市场有限公司。 如不服本判决，可于收到判决书之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省鞍山市中级人民法院。 审 判 长  滕启刚 人民陪审员  刘 娟 人民陪审员  程 帅 二〇二一年三月二十二日 书 记 员  项 彤