山东省日照市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）鲁11行终4号上诉人(原审被告)日照市岚山区安东卫街道办事处，住所地日照市岚山区安东卫街道驻地，统一社会信用代码113711030042338997。法定代表人王明利，主任。行政机关出庭负责人费红义,该处农业综合服务中心主任。委托代理人房祥慧，山东舜铭律师事务所律师。上诉人(原审被告)日照市岚山区综合行政执法局，住所地日照市岚山区岚山中路359号，统一社会信用代码113711037834951092。法定代表人丁斌，局长。行政机关出庭负责人周军，该局副大队长。委托代理人刘健，该局工作人员。委托代理人房祥慧，山东舜铭律师事务所律师。被上诉人(原审原告)苏同砚，男，1970年6月17日出生，汉族，居民，住日照市岚山区。委托代理人孙昌明，日照东港开元法律服务所法律服务工作者。上诉人日照市岚山区安东卫街道办事处（以下简称安东卫街道办）、日照市岚山区综合行政执法局（以下简称岚山区执法局）因与被上诉人苏同砚行政强制一案，不服日照市东港区人民法院（2020）鲁1102行初8号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审查明，苏同砚系日照市岚山区安东卫街道办事处仁家村民，其在342省道以南、仁家小学以北、G15高速公路以西，在耕地上建设房屋一处，诉讼中，苏同砚未向法院提交房屋相关规划、建设、用地等审批手续及产权证明。2019年3月13日，岚山区执法局向苏同砚出具日岚综改字[2019]第020043号责令（限期）改正通知书，告知苏同砚建设砖混平房（简易彩钢平房）行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，责令苏同砚于2019年3月15日前限期改正。2019年3月18日，苏同砚涉案房屋被拆除。苏同砚提起行政诉讼请求确认两上诉人强制拆除涉案房屋的行为违法。原审诉讼中，安东卫街道称其未实施强制拆除行为，而是对涉案房屋及附属设施实施帮助拆除。涉案所有违法建设在内的房屋均是由安东卫街道办仁家村民委员会（以下简称仁家村委会）组织拆除的，因拆除工程巨大，安东卫街道办对仁家村委会和苏同砚无力自行拆除而留在现场的涉案房屋的主体结构进行拆除，没有给苏同砚造成财产损失，安东卫街道实施的系帮助拆除行为。岚山区执法局称其确实于2019年3月13日向苏同砚出具日岚综合改字[2019]第020043号责令（限期）改正通知书,但是本案苏同砚并不是对岚山区执法局作出的责令（限期）改正通知书不服提起的行政诉讼，而是针对行政强制拆除行为，应当由实施和组织拆除的主体承担行政强制拆除行为的后果。另，岚山区执法局在日照市岚山区人民法院(2019)鲁1103行初21号案件庭审中陈述：“本案被告只是协助其拆迁工作。本案的事实是原告自行拆除，而不是由被告违法拆除，在拆除过程中，经原告安排，被告在原告涉案房屋处留有变压器房一处，从侧面上也证实了本案的实际拆除为原告自行拆除。”苏同砚曾于2019年5月23日向日照市岚山区人民法院提起诉讼，案由系行政强制，诉讼请求包括确认行政强制行为违法，诉讼中，苏同砚于2019年11月6日自愿提出撤诉申请，日照市岚山区人民法院作出的(2019)鲁1103行初21号行政裁定书，准予苏同砚撤诉。原审认为，第一、案件不属于撤回起诉后无正当理由再行起诉的法定情形。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条规定：有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的……。该项的适用范围应当包含以下情形：1.人民法院已经作出终局判决后撤回起诉的；2.被告改变其所作的行政行为，原告同意并申请撤诉的。除此之外，只要人民法院尚未作出终局判决再行起诉时尚未超过起诉期限的，一般应予允许。苏同砚撤诉后，案件相关事实及结果并没有发生新的改变，苏同砚再行提起起诉，不违背法律规定，应予依法审理。第二、原、被告主体是否适格，安东卫街道办、岚山区执法局是否参与对涉案房屋的拆除，其行政行为是否违法。1.根据各方当事人提交的照片等证据，结合双方陈述，可以认定涉案房屋系苏同砚在仁家建设的，系涉案房屋被拆除行政行为的相对人，也是利害关系人，有权提起行政诉讼；2.安东卫街道办、岚山区执法局在法院庭审中，均自认在苏同砚的同意下协助和帮助苏同砚拆除了房屋，说明安东卫街道办、岚山区执法局均参与了涉案房屋的拆除行为，但苏同砚否认安东卫街道办、岚山区执法局的行为系经过了苏同砚同意，对此，安东卫街道办、岚山区执法局应承担举证责任，但均未能举证证明，故应承担对己不利的法律后果。综上，根据《中华人民共和国行政强制法》强制执行程序的一般规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告行政相对人履行义务，行政相对人收到催告书后有权进行陈述和申辩。经催告，行政相对人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，行政机关应当予以公告，限期行政相对人自行拆除。行政相对人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。虽然涉案房屋拆除行为由仁家村委会和安东卫街道办、岚山区执法局共同参与，涉案房屋苏同砚也未能提交证据证实其办理了相关建设审批手续及产权手续，但安东卫街道办、岚山区执法局在未告知苏同砚有权进行陈述和申辩、未作出强制执行决定并予以公告的情况下，参与了拆除苏同砚的涉案房屋的行为，违反了法定程序。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，原审判决：一、确认安东卫街道办于2019年3月18日拆除苏同砚坐落于安东卫街道××家村的房屋的行为违法。二、确认岚山区执法局于2019年3月18日拆除苏同砚坐落于安东卫街道××家村的房屋的行为违法。案件受理费50元，由安东卫街道办、岚山区执法局负担。上诉人安东卫街道办上诉称，一、被上诉人苏同砚就本案同一适用事实和理由向日照市岚山区人民法院提起行政诉讼，在审理过程中，苏同砚撤回起诉无正当理由再行提起行政诉讼，应当裁定驳回起诉。二、涉案房屋系违法建设。涉案房屋位于耕地之上，未经任何部门批准系被上诉人自行建设，岚山区执法局下达《责令（限期）改正通知》，要求被上诉人限期改正。三、涉案房屋的拆除主体系仁家村委会在苏同砚的同意下拆除，岚山区执法局并未实施拆除行为。但是由于仁家村委会拆除后的剩余主体结构存在安全事故隐患，岚山区执法局实施的帮助拆除。四、岚山区执法局在帮助××前已将××房屋××室内物品搬出，尽到了审慎拆除的义务，并未对被上诉人的合法权益造成损害。综上，请求依法撤销原审判决，依法改判驳回被上诉人的诉讼请求。一、二审诉讼费由被上诉人承担。上诉人岚山区执法局上诉称，一审法院判决确认岚山区执法局强制拆除苏同砚涉案房屋行为违法，事实错误，证据不足。苏同砚并非对岚山区执法局作出的《责令（限期）改正通知》不服提起行政诉讼，而是针对强制拆除行为提起行政诉讼，应当由实施和组织拆除的主体承担强制拆除行为的法律后果。根据苏同砚提交的原审证据均不能证实岚山区执法局对涉案房屋实施了拆除行为，且仁家村委会承认对涉案大棚进行的拆除，在有实施主体的前提下，不能因岚山区执法局发出过《责令（限期）改正通知》，就推定其为拆除主体。被上诉人苏同砚就本案同一适用事实和理由向日照市岚山区人民法院提起行政诉讼，在审理过程中，苏同砚撤回起诉无正当理由再行提起行政诉讼，应当裁定驳回起诉。被上诉人苏同砚辩称，两上诉人的上诉理由均不成立，上诉行为只是为了拖延时间，造成了不必要的诉累，浪费国家司法资源。一、安东卫街道办不具有拆迁资格，拆迁的主体依法应由区县级以上人民政府合法实施。两上诉人既称没有参与拆迁，又在上诉状中自述帮助仁家村委会拆迁，并且两上诉人认可委托第三方大型机器对涉案房屋主体结构进行拆除，其强拆行为违法。二、本案不属于撤回起诉后又无正当理由再行起诉的法定情形。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，判决结果适当，请求依法驳回上诉请求，维持原判。二审查明，苏同砚建设涉案房屋的土地性质为为一般耕地，非基本农田。本院经审理查明的案件事实与一审判决认定的其他事实一致。本院认为，首先，关于原审法院认定苏同砚撤诉后，再行提起起诉，不违背法律规定，应予依法审理的处理意见，符合现行的行政诉讼法的规定，本院予以确认。其次，关于安东卫街道办、岚山区执法局是否系涉案房屋的强制拆除主体的问题。村民会议或村民代表会议可以在《中华人民共和国村民委员会组织法》规定的权限范围内议决涉及村民利益的相关事项，村民也应遵照执行；但是，村民会议或者村民代表会议决定不得与宪法、法律、法规和国家政策相抵触，不得侵犯村民的人身权利和财产权利。申言之，在现行行政强制法律法规框架内，基于实际工作的需要，村民会议或者村民代表会议可以在符合上位法规定前提下，通过村民自治方式决定建设项目和补偿事项，并可通过签订协议等方式解决补偿安置问题；但在未经协商一致情况下村民委员会等自治组织即单方采取强制拆除等方式则涉嫌违法。综合原审所查明的事实及佐卷的证据，安东卫街道办、岚山区执法局均参与了涉案房屋的拆除行为，村民委员会等自治组织仅系行政机关的行政助手和行政辅助者，原审判决认定两上诉人系涉案房屋的强制拆除主体，事实清楚，证据充分，本院予以确认。再次，关于拆除涉案房屋的行为程序是否合法的问题。涉案房屋无论是否属于违法建设，因安东卫街道办、岚山区执法局在未告知被上诉人有权进行陈述和申辩、未作出强制执行决定并予以公告的情况下，径行强制拆除被上诉人的房屋，原审认定违反法定程序正确，本院予以确认。综上，安东卫街道办、岚山区执法局的上诉理由均不能成立，本院不予采纳。原审法院认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人日照市岚山区安东卫街道办事处、日照市岚山区综合行政执法局负担。本判决为终审判决。审判长 阳 城审判员 高月玉审判员 王 田二〇二一年三月十五日法官助理管珈琪书记员李娜