陕西省宝鸡市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）陕03行终29号 上诉人（原审原告）宝鸡天德工程机械有限公司，住所地宝鸡市高新开发区，统一社会信用代码91610301573528478L。 法定代表人冯敏，执行董事。 委托诉讼代理人马媛，陕西秦川律师事务所律师。 委托诉讼代理人李海敏，该公司办公室职员。 被上诉人（原审被告）宝鸡市自然资源和规划局，住所地：陕西省宝鸡市宝虢路125号行政中心1号楼，统一社会信用代码：11610300016004196D。 负责人王栓科，任局长。 委托诉讼代理人陈学良，该局工作人员。 委托诉讼代理人党东峰，陕西秦轩律师事务所律师。 上诉人宝鸡天德工程机械有限公司因诉宝鸡市自然和规划局行政处罚一案，不服宝鸡市渭滨区人民法院（2020）陕0302行初13号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审查明，2016年5月，原告宝鸡天德工程机械有限公司（以下简称“天德公司”）通过签订土地租赁合同的方式，占用宝鸡市高新区磻溪镇集体土地33.48亩，并在该占用土地上构建了厂房及设施，该土地未依法取得农用地转用审批手续。2019年5月，被告前身宝鸡市国土资源局在卫片执法核查检查中发现原告天德公司占用耕地的情况，遂予以立案查处。经调查勘验确认：原告的行为构成未经批准，非法占用集体土地。被告前身宝鸡市国土资源局于2019年6月19日向原告送达了《限期拆除通知书》；于2019年6月20日向原告送达了《行政处罚告知书》和《行政处罚听证告知书》，告知对原告的土地违法行为作出行政处罚，并告知原告享有陈述和申辩的权利，可在接到告知书的3日内向被告提出。原告在期限内未申请听证。2019年6月26日，被告前身宝鸡市国土资源局作出了《土地违法案件行政处罚决定书》载明：对原告土地违法行为作出如下行政处罚：“1、拆除占用土地上的新建建设物和其他构建筑物。2、责令限期恢复土地原地貌。3、对非法占地处以每平方米30元的罚款，合计669660元”，“你应在本处罚决定书送达之日起15日内履行本处罚决定，如不服本处罚决定，可在接到本处罚决定之日起六十日内依法向陕西省国土资源厅或者宝鸡市人民政府申请复议，或者六个月内依法向人民法院起诉”。该处罚决定书于2019年7月1日送达原告。2019年12月25日原告向宝鸡市金台区人民法院提起诉讼。 据以上事实和相关证据，原审法院认为，本案应从以下几点对被诉行政行为的合法性进行审查：一、职权及适用法律方面。《中华人民共和国土地管理法》第四十四条规定，“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续”；第七十七条规定，“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分”。本案中，原告用于建设厂房的土地未办理相关农用地转用审批手续，被告作为县级以上人民政府自然资源主管部门，具有对原告的违法性行为予以查处，并作出相应的行政处罚行为的法定职责。因此，被告职权法定，适用法律正确，不存在超越职权。二、程序是否合法。本案中，被告在卫片执法核查检查中发现原告的违法行为，并依法进行了相关调查，查实原告的违法行为后，依法作出行政处罚决定书，并送达原告，告知原告相关权利。因此被告作出行政处罚决定书的行政行为程序合法。三、事实认定是否清楚，证据是否确实充分。本案中，被告依法对原告的违法行为进行了调查、勘验，有《询问笔录》、现场照片、磻溪镇土地利用总体规划图、陈仓区磻溪镇土地利用现状图（局部），《勘测定界技术报告书》等证据在卷为凭，原告违法事实清楚，证据确凿。四、是否存在显失公允或明显不当。本案中，被告作出的行政处罚决定书，事实清楚，证据确凿，程序合法，处理得当。不存在显失公允或明显不当。本案中，被告作出的行政处罚决定书，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，且不存在显失公允或明显不当，没有可撤销的法定情形。故依据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第七十七条，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，判决驳回原告宝鸡天德工程机械有限公司的诉讼请求。本案受理费50元，由原告承担。 上诉人天德公司称，（一）一审判决查明事实不清，适用法律错误。1.上诉人占有使用的土地为合法取得。2014年1月21日上诉人在审阅了磻溪镇XX村村委会提供的《关于磻溪镇XX村三产用地规划定点批复》及《陈仓区“高新区三期”土地统征协议后，委托案外人董金课与磻溪镇XX村村委会签订了《土地租赁合同》，依法取得案涉土地的使用权。上诉人随后即向相关行政部门提交了投资项目备案申请，环保及工商登记等相关手续并得以批准，上诉人在此经营已达六年之久。基于对政府行为的合理信赖，被上诉人不应再对其进行处罚。被上诉人认定上诉人擅自占用耕地是错误的，一审判决对此事实未予认定，显属错误。2.被诉行政行为适用法律错误。3.上诉人经多家政府职能部门批准设立，出于对正当利益期待以及响应政府经济政策的引导进行了投资建设，并且取得消防、治安、环境保护等相关行政许可。被上诉人查处违法行为时应考虑上述情节。4.案发后，上诉人积极配合调查，补办手续，但被上诉人以上诉人不是所有权人为由予以拒绝，故上诉人本身并无过错。（二）出发对象错误。既然被上诉人亦认为应该由案外人磻溪镇XX村村委会去办理相关手续，则未办理的法律责任亦应由其承担。将处罚落在作为承租人的上诉人身上，属于错误认定行政相对人。（三）一审判决违背了行政信赖保护原则。当行政机关对己经作出的行政行为，基于公共利益或其他因素考虑，有意加以撤销或废止时，如果该行政行为是授益行为，则其撤销或废止裁量权的行使要受到较大的限制，须考虑相对人信赖利益的保护。（四）行政处罚程序不当。《行政处罚法》第四十二条规定对于停产、停业应当听证。本案对上诉人的处罚为拆除决定，涉及上诉人1000多万的财产利益，也涉及企业的停业，应当属于重大利益，根据行政正当程序的原则，应该履行告知义务并组织听证。被上诉人虽送达了告知书，但对听证未向上诉人释明。未组织听证有违于法律规定，属行政程序不当。请求二审法院撤销一审判决，发回重审或依法改判。 被上诉人宝鸡市自然资源和规划局辩称，一审认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉人上诉，维持原判。 二审中各方当事人未提交新证据。 本院在二审期间要求被上诉人提交的证据：1.《关于印发的通知》（宝办字[2019]4号）；2.磻溪镇土地利用总体规划图、土地利用现状图及情况说明。上诉人对该两份证据无异议，本院予以认定。 本院对一审查明的事实予以确认。另查明，2019年1月21日，中共宝鸡市委办公室、宝鸡市人民政府办公室印发《宝鸡市机构改革方案》，根据该方案，原市国土资源局不再保留，其职能划入新组建的市自然资源和规划局。 本院认为，本案被诉行政行为作出于2019年6月26日，应当适用当时有效的《中华人民共和国土地管理法》（2004修正）。该法第六十六条规定：“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定：“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。”故本案被上诉人宝鸡市自然资源和规划局作为承继职权的土地行政主管部门，对违反土地管理法律、法规的行为具有监督检查的职责。本案中，上诉人天德公司占用33.48亩集体土地建造工业厂房，属于未经批准擅自占用土地的违法事实清楚。虽然天德提交了其委托董金课与磻溪镇XX村村委会签订的土地租赁合同，欲证明其用地系有偿租用而来，但是，结合土地管理法及农村土地承包法的规定可见，违法用地行为侵害的是国家土地利用的分类和规划制度，认定行为人是否存在违法用地行为，不以行为人使用的土地是否系有偿流转为判断标准，而是看使用土地有无办理批准手续、有无改变土地的农业用途等。本案天德公司称其已取得了消防、治安、环保等行政许可，但其作为违法占地的建设者，在集体土地上建造厂房，实际已改变了农业用地性质，且未办理农用地转用审批手续，被上诉人依据2004年《土地管理法》第七十六条的规定对上诉人天德公司作出行政处罚具有事实和法律依据，处罚主体正确。 被上诉人宝鸡市自然资源和规划局在2019年5月卫片执法核查检查中发现天德公司的违法占地行为，遂于2019年5月17日决定立案查处。被上诉人依法进行了调查取证，在确定违法事实后，于2019年6月20日分别作出行政处罚告知书和行政处罚听证告知书向上诉人送达，书面告知了上诉人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有陈述、申辩和申请听证的权利。上诉人在期限内并未申请听证，被上诉人遂于2019年6月26日作出本案被诉行政处罚决定书并向天德公司送达。本案被诉行政处罚决定作出程序合法。 上诉人在二审中提出涉案租赁合同系董XX与村委会签订，后董XX又将土地及建筑物租赁给天德公司使用的意见，经查，上诉人代理人在一审庭审时已明确董XX是受天德公司的委托签的租赁合同，其主张并无证据可以证实。综上，上诉人的上诉理由均不能成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人宝鸡天德工程机械有限公司承担。 本判决为终审判决。 审 判 长 沈小波 审 判 员 廖晓刚 审 判 员 赵 燕 二〇二一年三月三十日 法官助理 王玉娟 书 记 员 王林玲 1