黑龙江省海林市人民法院 行 政 判 决 书 (2021)黑1083行初4号 原告：高祥福，男，住黑龙江省海林市。 委托诉讼代理人：张齐林，黑龙江森林律师事务所律师。 被告：海林市自然资源局，住所地黑龙江省海林市海林镇海烟路。 法定代表人：谢建学，海林市自然资源局长。 行政机关负责人：吴承忠，海林市自然资源局副局长。 委托诉讼代理人：樊庆伟，男，住黑龙江省海林市。 委托诉讼代理人：吴红伟，黑龙江宏硕律师事务所律师。 原告高祥福因不服被告海林市自然资源局于2020年7月20日作出的行政处罚，于2021年1月19日向本院提起行政诉讼，本院于2021年1月19日立案后，于2021年1月20日向被告海林市自然资源局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2021年3月9日公开开庭审理了本案。原告高祥福的委托诉讼代理人张齐林、被告海林市自然资源局负责人吴承忠及委托诉讼代理人樊庆伟、吴红伟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告海林市自然资源局认定，高祥福未经自然资源行政主管部门批准，擅自在耕地内建房的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第三十七条、第七十七条、《中华人民共和国土地管理法实施行条例》第四十二条的规定。海林市自然资源局作出海自然行处罚字[2019]第29号行政处罚决定书，决定给予高祥福限期十五日内拆除所占耕地上的建房98.45平方米，恢复土地原状；对高祥福占用390.85平方米的违法行为处以每平方米10元的罚款，共计390009元。 原告高祥福诉称：一、高祥福未违反《中华人民共和国土地管理法》第三十七条的规定。高祥福建房地点已不是“耕地”。高祥福建房地点原本可以种植农作物，但是2002年老海长公路改线时,因道路设计、施工问题造成高祥福的土地每年雨季时形成水淹地,雨水退后又留下大量砂石,日积月累已是无法耕种的荒地、劣地(以下简称外部原因),已不符合耕地的条件。二，高祥福土地无法耕种后，并未擅自改变土地用途，而是经村民代表会议决定后从事食用菌种植。高祥福的种植地因外部原因造成无法耕种,形成了荒地、劣地,并且高祥福多次找到村委会请求调换,因秦家村已没有其它口粮田地故未能调换。为响应市政府发展食用菌产业的号召，高祥福在原村主任林民花的鼓励下从事食用菌种植。高祥福便利用被水冲毁的荒地、劣地，并用石毛子垫了一米多高后建设了房屋用于食用菌种植基地，高祥福并未改变农业种植的本质。而且高祥福土地改为食用菌种植是经过村民代表会议研究同意的，而非高祥福擅自在耕地上建房。三、高祥福土地周边的现状与高祥福土地相同。高祥福土地南侧毗邻老海长公路,东侧为住宅,北侧为本村村民杨志彬的土地，因相同外部原因现同为荒地、劣地约2亩,西侧为本村村民闫风华的土地，因相同外部原因现同为荒地、劣地约1.5亩。四、高祥福并未违反《中华人民共和国土地管理法》第七十七条的规定。高祥福土地已不符合耕地条件，不属于耕地，是荒地、劣地，不应按耕地管理。《中华人民共和国土地管理法》第七十七条不适用高祥福。综上所述并结合2019年10月8日海林市海林镇秦家村民委员会出具的情况说明和2019年12月24日秦家村村民代表会议的会议记录证明高祥福不存在未经批准或者采取欺骗手段骗取、非法占用土地的规定，相反高祥福的行为本身是利用荒地、劣地从事农业多种经营、种植的合理合法行为,是变废为宝实现土地综合利用的有效手段。请求：1.依法撤销被告海林市自然资源局作出的海自然行处罚字[2019]第29号行政处罚决定书；2.被告海林市自然资源局承担诉讼费。 被告海林市自然资源局辩称，一、海林市自然资源局作出的行政处罚认定事实清楚、证据确凿充分、内容合法。1.高祥福的违法行为，是海林市信访局接他人举报而转送海林市自然资源局的线索。2.海林市自然资源局工作人员经现场实地调查后，确认高祥福在耕地内建房属实后，于2019年9月4日向高祥福送达责令停止违法行为通知书，告知高祥福立即停止违法行为，听候处理。3.经查卫星图片、土地利用规划及高祥福的本人笔录可知，高祥福违法建房的地理位置为耕地。高祥福擅自在耕地上建房又未通过相关部门审批，故高祥福建房行为是违法行为。二、高祥福的诉讼请求不应得到法律支持，其陈述的事实与理由在客观上不成立。1.高祥福在诉状中已经陈述建房的地为耕地。2.秦家村民委员会没有权利改变土地的性质与用途，改变土地使用的性质与用途的职能只能由政府部门行使。综上所述，在政府行政职能部门没有审批改变原有土地性质和用途的情况下，擅自在耕地上建房且未经审批，在法律上高祥福的行为应作否定性评价，请求法院维持海林市自然资源局作出的行政处罚。 被告海林市自然资源局向本院提交了以下证据、依据：1.海林市自然资源局信访事项转送单、2.违法线索登记表、3.自然资源违法线索核查报告、4.关于海林市海林镇秦家村村民高祥福在耕地里违法建房延期办理情况说明、5.自然资源违法案件立案呈批表、6.海自然资停字[2019]第29号责令停止自然资源违法行为通知书、7.自然资源法律文书送达回证（责令停止自然资源违法行为通知书）、8.自然资源违法案件询问笔录、9.自然资源违法案件现场勘验笔录、10.自然资源违法案件鉴定书、11.海林市土地利用总体规划局部图、12.海林市海林镇秦家村高祥福违建勘测现状图、13.土地利用现状截图、14.现场照片、15.高祥福身份证复印件、16.海林市海林镇秦家村民委员会情况说明、17.高祥福关于建设临时看护房的说明、18.自然资源违法案件调查报告主要内容、19.调查报告、20.自然资源违法案件审理笔录、21.自然资源违法案件处理决定呈批表、22.自然资源行政处罚听证告知书、23.自然资源法律文书送达回证（自然资源行政处罚听证告知书）、24.自然资源行政处罚告知书、25.自然资源法律文书送达回证（自然资源行政处罚告知书）、26行政处罚陈述申辩书、27.海林市海林镇秦家村民委员会情况说明、28.村民代表会议记录簿、29.关于高福祥提出行政处罚陈述申辩书的答复、30.自然资源行政处罚决定书、31.自然资源法律文书送达回证（自然资源行政处罚决定书）、32.第二次全国土地调查技术规程、33.卫星图片截图。证明1.海林市自然资源局对高祥福作出的行政处罚行为证据确凿，适用法律、法规正确，内容合法；2.海林市自然资源局在对高祥福作出行政处罚过程中，高祥福依法行使了陈述、申辩的权利。海林市自然资源局对高祥福作出行政处罚依据是《中华人民共和国土地管理法》第三十七条、第七十七条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条。 原告高祥福向本院提供如下证据：证据1.海林市海林镇秦家村民委员会出具的情况说明。证明高祥福建房地点因2002年建设海长线改道犯水灾，致使无法耕种，成为荒地。2011年经秦家村民村委会同意，高祥福在荒地上种植木耳，堆放玉米、农机具和杂物等，不是高祥福故意改变土地用途。证据2.海林市海林镇秦家村民委员会代表会议记录薄。证明高祥福位于秦家村西侧土地常年犯水灾，无法耕种，在2019年12月24日海林市海林镇秦家村民委员会村民代表会议表决同意由秦家村委会依法申请变更土地为荒地。证据3.证明1份，秦家村台账、测量图。证明经海林市海林镇秦家村民委员会实地测量，高祥福建房地点不在秦家村耕地台账范围内。高祥福土地北侧分别是高启柱、陈玉喜，南侧是高峰喜、朱玉忠。以上农户土地均为荒地。高祥福的房屋建在高玉忠南侧的路边非耕地范围内。高祥福房屋不存在占用耕地的事实。 经庭审质证，原告高祥福对海林市自然资源局所举证据1、2、3、5、6、7、8、9、14、15、16、17、22、23、24、25、26、27、28、30、32没有异议。高祥福对海林市自然资源局所举证据4有异议，认为海林市自然资源局采取情况说明的方式延长处理期限没有法律依据。对证据10有异议，认为鉴定时间是2019年4月20日，而海林市自然资源局出具的时间是2020年4月20日，该鉴定书中没有鉴定人员相关的信息，也没有鉴定人员资质的相关信息，无法确定鉴定的合法性。对证据11、12、13有异议，认为无法判断该证据所体现的内容与本案具有一定的关联性，该证据只是图标没有附相关说明。对证据18、19、20、21有异议，认为该组证据均是海林市自然资源局单方制作，且内容中关于占用面积等内容因证据10的合法性无法确定，故该组证据的真实性无法确定。依据《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条规定，海林市自然资源局的主管领导审批，按照法律规定作为审批人如果初次审核的应当具有国家统一的法律职业资格考试的资质要求，但是海林市自然资源局作出的呈批表中无法确定该审批人是初次审核还是不属于初次审核。对证据31有异议，认为没有收件人签字及时间，也没有附送达的其他方式，程序不合法。对证据33有异议，认为缺乏能够证明与本案具有关联的媒介证据，能够证明本案高祥福房屋所在位置与该图相符。 海林市自然资源局对高祥福所举证据1有异议，认为该份证据高祥福已向海林市自然资源局提供过，对证据的合法性有异议，该份证据没有村委会主任签字，也没有具体撰稿人签字，不能证明高祥福所证明的问题。海林市自然资源局对高祥福所举证据2有异议，认为该份证据高祥福已经向海林市自然资源局提交过，作为其陈述申辩权的形式。该份证据是在信访局转交、举报、通知被告方立案调查期间，秦家村委会形成的会议纪要。会议形成的时间对比可知是有针对性，即海林市自然资源局在实施行政处罚前。会议纪要形成的时间是在高祥福建房完成后，故该份证据不能达到高祥福证明问题的目的，变更土地性质和用途是需要政府行政部门审批改变土地利用总体规划，村委会不具有改变涉案土地性质的权利，也没有提交改变土地性质的报批手续。政府相关部门没有接到报批手续，更没有改变土地性质。原告方在耕地上建房的事实不容置疑。海林市自然资源局对高祥福所举证据3的合法性有异议，海林市自然资源局向法院提交的高祥福询问笔录、村委会的情况说明、村委会徐景荣的询问笔、高祥福向法院提交的起诉状，均体现涉案房屋是建在高祥福承包地即耕地上，而且海林市自然资源局向法院提交的证据均可以证实涉案房屋建在耕地。 本院对上述证据认证如下:1.原告高祥福对被告海林市自然资源局所举证据1、2、3、5、6、7、8、9、14、15、16、17、22、23、24、25、26、27、28、30、32均无异议，该组证据来源合法，证据内容真实，证据内容与本案具有关联性，本院均予以采信。2.根据《自然资源行政处罚办法》第三十二条规定，国土资源行政主管部门应当自立案之日起六十日内作出行政处罚决定。案情复杂，不能在规定期限内作出行政处罚决定的，经本级自然资源主管部门负责人批准，可以适当延长，但延长期限不得超过30日，案情特别复杂的除外。海林市自然资源局对高祥福非法占地一案于2019年9月4日立案，于2020年7月20日作出行政处罚，案件办理期限未按《自然资源行政处罚办法》规定报经本级自然资源主管部门负责人批准延长，该份证据不具有合法性，本院不予以采信。3.经海林市自然资源局现场勘测高祥福占地座标点并结合海林市土地利用总体规划图、土地现状图查询结果，高祥福所占用土地性质系旱地，故海林市自然资源局所举证据10、11、12、13证据来源合法，证据内容相互印证，证据内容与本案具有关联性，本院均予以采信。4.海林市自然资源局所举证据18、19、20、21系按照《自然资源行政处罚办法》中关于办理自然资源违法案件规定的程序作出相关报告、案件审理笔录、内部审批表，证据来源合法，证据内容相互印证，证据内容与本案具有关联性，本院均予以采信。5.高祥福当庭认可收到海林市自然资源书送达的行政处罚决定，并在行政处罚决定书载明的期限内提起诉讼，故海林市自然资源局所举证据31予以采信。6.海林市自然资源局所举证据33系从国家卫星资源数据库提取，该组证据可以体现高祥福建房的具体时间和建房规模。通过卫星图片对比可知，自2018年开始有建筑痕迹，2019年建成，2013年至2017年高祥福没有在涉案耕地建房。故该份证据来源合法，证据内容与本案具有关联性，本院予以采信。7.高祥福所举证据1、2、3内容真实，来源合法，但因海林市海林市秦家村民委员会不具有审批占用耕地行政职权，故该组证据不能证实高祥福占用耕地的合法性，本院均不予以采信。 经审理查明，自2002年起，原告高祥福未经自然资源批准，在海林市海林镇秦家村内占地并建房用于居住。经海林市自然资源局勘测，高祥福占地面积390.85平方米，所占地类为旱地，占地所建房屋面积为98.45平方米。海林市自然资源局于2020年7月20日作出海自然行处罚字[2019]第29号自然资源行政处罚决定书，决定给予高祥福限期十五日内拆除所占耕地上的建房98.45平方米，恢复土地原状；对高祥福占用390.85平方米的违法行为处以每平方米10元的罚款，共计390009元。 本院认为，高祥福违反《中华人民共和国土地管理法》规定，未经自然资源行政机关批准非法占用耕地用于建房，依法应予以限期拆除并处罚款。根据《中华人民共和国土地管理法》第八十三条规定，“依照本法规定，责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除；对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担”。海林市自然资源局在作出被诉行政处罚决定书时，给予高祥福六个月起诉期限，违反《中华人民共和国土地管理法》关于限期拆除起诉期限特殊规定。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第二款规定，对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。海林市自然资源局对高祥福作出被诉行政处罚前，未经海林市自然资源局集体讨论决定，而是由海林市自然资源局所属海林市自然资源局执法监察局集体讨论决定。根据《自然资源行政处罚办法》第三十二条规定，自然资源违法案件办理期限为九十日，但海林市自然资源局从立案到作出行政处罚决定期间达十个月，且延长办案期限未经部门负责人批准。综上，海林市自然资源局作出的被诉行政处罚决定实体正确，但作出程序存在违法之处，但对高祥福依法享有的听证、申辩、起诉等权利不产生实质损害，故本院确认该行政处罚违法，但不撤销该行政处罚。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）规定，判决如下： 确认被告海林自然资源局作出的海自然行处罚字[2019]第29号自然资源行政处罚决定书违法。 案件受理费50元，由被告海林自然资源局负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于黑龙江省牡丹江市中级人民法院。 审 判 长  姜新昆 人民陪审员  郭 丽 人民陪审员  杨贺帆 二〇二一年三月二十四日 书 记 员  张小雪