江苏省高级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)苏行终1407号 上诉人(原审原告)苏州工业园区欧典花园小区业主委员会，住所地苏州工业园区南施街。 负责人薛花，该业主委员会主任。 委托代理人何斌、徐成杰，江苏瀛元律师事务所律师。 被上诉人(原审被告)苏州工业园区管理委员会，住所地苏州 工业园区现代大道999号现代大厦。 法定代表人丁立新，该委员会主任。 委托代理人沈永谨，苏州工业园区规划建设委员会工作人员。 委托代理人张翼，北京观韬中茂（苏州）律师事务所律师。 原审第三人苏州工业园区建屋发展集团有限公司，住所地苏州工业园区旺墩路**。 法定代表人凌学风，该公司执行董事。 委托代理人杭雪芳、韦祎，江苏新天伦律师事务所律师。 上诉人苏州工业园区欧典花园小区业主委员会（以下简称欧典花园业委会）诉苏州工业园区管理委员会（以下简称园区管委会）批复一案，不服江苏省苏州市中级人民法院（2018）苏05行初80号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后依法组成合议庭，并根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定，对本案进行了书面审理。本案现已审理终结。 一审法院认定，2004年8月18日，原苏州工业园区经济贸易发展局作出苏园经复字[2004]93号《关于建设东湖大郡五期住宅（新二万人优价住房）项目的立项批复》，同意原审第三人苏州工业园区建屋发展集团有限公司（以下简称建屋公司）建设东湖大郡五期住宅（新二万人优价住房）项目（即欧典花园项目），项目位于苏胜路北××××东，占地面积约9.9991公顷，总建筑面积约18万平方米。上述项目所在宗地为苏州工业园区南施街东76011号地块，土地使用权面积99991.03平方米，土地用途为住宅用地，登记的土地使用权人为建屋公司。根据规划条件，涉案地块综合容积率上限为1.8。 2005年3月24日，原苏州工业园区规划建设局（以下简称原园区规划建设局）向原审第三人核发规划批准书，核准原审第三人进行新二万人优价住房项目（即欧典花园）建设，核准的建筑为1#住宅至16#住宅、会所1座，该规划批准书所附的建筑面积明细表载明，1#至16#住宅的住宅建筑面积总计173357.58平方米，商铺建筑面积总计3886.07平方米，会所建筑面积1614.08平方米，幼儿园建筑面积3520.16平方米，配电房建筑面积210平方米，计容建筑面积总计182588平方米，总建筑面积215542平方米。2005年11月24日，原园区规划建设局向建屋公司核发了第二份规划批准书，核准建筑为新二万人优价住房项目的配套幼儿园，将幼儿园的建筑面积调整为5241平方米。2006年5月10日，原园区规划建设局向建屋公司核发了第三份规划批准书，将新二万人优价住房项目中1#、2#配电房方案进行变更，1#配电房建筑面积调整为209.56平方米，2#配电房建筑面积调整为182.28平方米。 上述新二万人优价住房项目即欧典花园项目建设竣工后，建屋公司办理了竣工验收手续。2007年7月18日，原园区规划建设局出具规划验收意见书，建屋公司建设的新二万人优价住房项目经规划验收，总建筑面积218811.97平方米，其中计容积率面积184425.85平方米，测量汇总表载明，该项目中商业建筑面积3202.02平方米，配套面积2578.44平方米，幼儿园面积5710.54平方米，变电房1建筑面积183.65平方米，变电房2建筑面积210.23平方米。 2009年1月20日，原园区规划建设局向原苏州工业园区国土房产局发出《关于东湖大郡五期（新二万人组团-欧典花园）住宅小区超容积率的函（补）》，载明：“苏州工业园区东湖大郡五期（新二万人组团-欧典花园），宗地面积99991.03平方米。根据规划条件，地，地块综合容积率上限1.8规划竣工验收过程中，根据房产测量成果核算，该项目总计容积率面积184425.85平方米，其中商业及配套总计容积率面积5780.46平方米（不含幼儿园）。与规划条件相比，总计容面积（含幼儿园）超出4442.00平方米，超2.47%；商业及配套计容积率面积超出3980.62平方米，超2.13%（其中商业超出3202.02平方米）”，请该局按照相关规定办理相关处理手续。 2016年12月8日，建屋公司向原苏州工业园区国土环保局（以下简称原园区国土环保局）提交申请一份，对于建屋公司开发建设的欧典花园项目需要补交超容积率部分的土地款，请求原园区国土环保局按照2009年土地补偿价办理相关补交土地款的处理手续。2017年，原园区国土环保局委托苏州天元土地房地产评估有限公司对苏州工业园区南施街东76011号地块即欧典花园宗地增加建筑面积、提高容积率国有土地使用权调整价格进行评估。苏州天元土地房地产评估有限公司于2017年2月14日出具土地估价报告，以2009年1月20日为估价时点，评估土地总补地价为2434.8463万元。2017年3月，原园区国土环保局向园区管委会提交了“苏州工业园区国土环保局容积率调整补缴土地出让金报批办文单”，对坐落于园区南施街东的76011号宗地增加计容积率面积4442平方米补缴土地出让金的处置事宜进行请示，76011号宗地现计容积率建筑面积184425.85平方米，增加计容积率建筑面积4442平方米，其中增加商服面积3980.62平方米，增加住宅面积461.38平方米，商服用地楼面价5873元/平方米，住宅用地楼面价2103元/平方米，拟补缴土地出让金2434.8463万元，基础设施配套费46.641万元，墙改基金4.442万元，合计2485.9293万元。园区管委会经审批，同意原园区国土环保局的拟处置意见。2017年4月28日，园区管委会向建屋公司作出了苏园管复字[2017]44号《园区管委会关于同意苏州工业园区建屋发展集团有限公司76011号宗地（部分）变更土地用途、提高容积率补收土地出让金的批复》（以下简称苏园管复字[2017]44号批复）。一审庭审中，建屋公司陈述，其已补缴了土地出让金。 一审法院认为，修订前的《中华人民共和国土地管理法》第五十六条规定，建设单位使用国有土地的，应当按照土地使用权出让等有偿使用合同的约定或者土地使用权划拨批准文件的规定使用土地；确需改变该幅土地建设用途的，应当经有关人民政府土地行政主管部门同意，报原批准用地的人民政府批准。其中，在城市规划区内改变土地用途的，在报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意。《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第四十三条规定，建设单位应当按照规划条件进行建设；确需变更的，必须向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出申请。变更内容不符合控制性详细规划的，城乡规划主管部门不得批准。城市、县人民政府城乡规划主管部门应当及时将依法变更后的规划条件通报同级土地主管部门并公示。根据上述规定，对于建设用地的容积率调整和土地用途变更的，须经城乡规划主管部门和土地行政主管部门同意，报原批准用地的人民政府批准。本案中，园区管委会作为苏州市人民政府的派出机构，代表苏州市人民政府对苏州工业园区的工作实行统一领导和管理，对苏州工业园区的土地、规划、财政等事项具有经济管理权限和行政管理权限，对涉案建设用地容积率调整及土地用途变更等事项具有批准的职权，系本案的适格被告。 本案建屋公司开发建设的东湖大郡五期新二万人优价住房项目（即欧典花园项目）所在宗地为苏州工业园区南施街东76011号地块，土地使用权面积99991.03平方米，根据最初规划条件，该地块综合容积率上限为1.8，即允许建设的计容积率面积上限为179983.85平方米。2005年，苏州工业园区从完善园区房地产开发建设及提高居民生活质量等因素考虑，鼓励在合理范围内适当增加住宅小区内公益和商业配套设施的面积比例。因此，原园区规划建设局在2005年至2006年批准建屋公司提交的欧典花园项目规划方案时，考虑到上述因素，最终批准该公司建设的计容积率面积为184490.68平方米，比最初规划条件的1.8容积率有所调整。欧典花园项目竣工后，原园区规划建设局于2007年7月18日出具规划验收意见书，经规划验收，欧典花园项目总建筑面积218811.97平方米，计容积率面积184425.85平方米，其中商业面积3202.02平方米，配套面积2578.44平方米，该项目的实际建设情况与规划批准基本一致。 国发[2001]15号《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》第二条第二款规定，对出让土地，凡改变土地用途、容积率的，应按规定补交不同用途和容积率的土地差价。苏府[2006]12号《关于进一步加强国有存量土地资产管理的意见》对苏州市范围内土地使用者因改变土地用途、容积率等土地使用条件，涉及土地资产的补充处置程序作出了明确规定，即由国土、规划等部门进行会办，由规划部门对土地使用者申报的规划方案进行审核，并报经政府批准，函告国土部门，国土部门根据规划部门的函告，对土地容积率提高或土地用途调整需补缴地价的，核定补充土地处置意见，报经政府批准，补缴土地出让金。本案中，针对欧典花园项目超过容积率建设的情况，原园区规划建设局在对该项目进行审核验收后，于2009年1月20日向国土部门发函，函告国土部门欧典花园项目与规划条件相比，总计容积率面积超出4442.00平方米，其中商业及配套计容积率面积超出3980.62平方米，请国土部门办理补充土地处置手续。根据规划部门的审核意见，2017年原园区国土环保局委托评估机构对欧典花园所在的76011号宗地补缴土地出让金事宜进行评估，经评估，该宗地增加的4442平方米计容积率面积中，3980.62平方米商业及配套部分面积按照商服用地评估土地差价，其余461.38平方米按照住宅用地评估土地差价，该宗地应补缴土地出让金总计2434.8463万元。根据评估机构的土地估价报告，原园区国土环保局向园区管委会提交办文单，就76011号宗地容积率调整、补缴土地出让金等处置事宜报请被告批准。对原园区国土环保局就76011号宗地提出的处置意见，园区管委会经审核，作出苏园管复字[2017]44号批复，同意将该宗地增加的3980.62平方米建筑应分摊的土地使用权用途变更为商服用地，同时对该宗地共计增加的4442平方米计容面积补缴土地出让金2434.8463万元。园区管委会作出的上述处置决定符合《中华人民共和国土地管理法》、《城乡规划法》及国发[2001]15号《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》、苏府[2006]12号《关于进一步加强国有存量土地资产管理的意见》的规定，程序亦无不妥。欧典花园业委会认为，园区管委会擅自增加欧典花园小区的容积率、改变土地性质，导致小区绿化和公共设施减少，侵害全体业主利益，所作批复违法。本案中建屋公司不存在违反规划许可擅自增加建筑面积的情况，原园区规划建设局在2005年批准原审第三人欧典花园项目建设规划方案时，已同意其调整容积率，该项目增加的计容积率面积4442平方米，包括其中增加的3980.62平方米商业及配套面积均经过规划部门审核同意并且通过了规划验收，园区管委会所作批复是对2005年欧典花园调整容积率后的补充处置决定，未侵害小区业主的利益。根据土地利用现状分类，居住小区中的商业性用房，对应土地用途为商服用地，居住小区中的配套等服务设施用地，亦可以按照商服用地登记土地用途。园区管委会在批准建屋公司补缴土地出让金时，对于按照商服用地补缴土地出让金的3980.62平方米商业及配套部分建筑分摊的土地面积，将其土地使用权用途调整为商服用地，符合国家关于土地利用现状分类的有关规定，并无不当。欧典花园业委会上述观点缺乏依据，不予采纳。园区管委会作出的苏园管复字[2017]44号批复并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回欧典花园业委会的诉讼请求。 上诉人欧典花园业委会上诉称：1、涉案住宅已交付全体业主自主管理,业主也已经入住多年，被上诉人园区管委会在未组织任何机关或部门对规划修改的必要性进行论证，也未征求规划地段内利害关系人的情况下，作出苏园管复字[2017]44号批复违反《城乡规划法》第四十八条的规定;2、规划部门未经同意变更土地使用性质违反了《中华人民共和国土地管理法》的相关规定;3、本案批复将原属于住宅区的配套服务设施强行变更为商业服务建筑,错误的理解了商业配套和商业建筑之间的区别;4、案涉住宅区已建成10多年，事实上该小区自交付至今未有任何建造及改造行为，故涉案住宅区不可能从住宅项目变更为商住项目；5、根据被上诉人园区管委会提交的证据，本次行政批复是在第三人建屋公司缴纳土地出让款之后发生的。这不仅违反了法定程序，更是助长了开发商对住宅区的强取豪夺;6、批复违反了物权法的规定，业主对建筑物内的住宅经营性用房等专有部分享有所有权，对专有部分以外的共有部分享有公共和共同管理的权利，被上诉人园区管委会将住宅区的土地部分改为商服用地，严重侵害了全体业主的共有权利;7、本案中被上诉人园区管委会提供的规划验收意见书、超容积率的函以及第三人建屋公司的土地证均为复印件，上述证据不符合相关法律规定;8、被上诉人园区管委会没有职权将土地用途进行变更。请求本院撤销一审判决，撤销苏园管复字[2017]44号批复。 被上诉人园区管委会答辩称：1、其是苏州市人民政府的派出机构，属于国家级经济开发区，对涉案项目容积率调整及土地用途变更具有审批的职权；2、将涉案土地用途调整为商服用地符合法律规定；3、苏园管复字[2017]44号批复未侵害上诉人的合法权益，且行政程序合法。请求本院请求驳回上诉，维持原判。 原审第三人建屋公司答辩称，其同意被上诉人园区管委会的答辩意见。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，依法予以确认。 本院认为，修订前的《中华人民共和国土地管理法》第五十六条规定，建设单位使用国有土地的，应当按照土地使用权出让等有偿使用合同的约定或者土地使用权划拨批准文件的规定使用土地；确需改变该幅土地建设用途的，应当经有关人民政府土地行政主管部门同意，报原批准用地的人民政府批准。其中，在城市规划区内改变土地用途的，在报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意。《城乡规划法》第四十三条规定，建设单位应当按照规划条件进行建设；确需变更的，必须向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出申请。变更内容不符合控制性详细规划的，城乡规划主管部门不得批准。城市、县人民政府城乡规划主管部门应当及时将依法变更后的规划条件通报同级土地主管部门并公示。本案中，被上诉人园区管委会系经国务院批准成立的国家级开发区，其作为苏州市人民政府的派出机构，代表苏州市人民政府对苏州工业园区的工作实行统一领导和管理，对苏州工业园区的土地、规划、财政等事项具有经济管理权限和行政管理权限，对涉案建设用地容积率调整及土地用途变更等事项具有批准的职权。 国发[2001]15号《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》第二条第二款规定，对出让土地，凡改变土地用途、容积率的，应按规定补交不同用途和容积率的土地差价。苏府[2006]12号《关于进一步加强国有存量土地资产管理的意见》对苏州市范围内土地使用者因改变土地用途、容积率等土地使用条件，涉及土地资产的补充处置程序作出了明确规定，即由国土、规划等部门进行会办，由规划部门对土地使用者申报的规划方案进行审核，并报经政府批准，函告国土部门，国土部门根据规划部门的函告，对土地容积率提高或土地用途调整需补缴地价的，核定补充土地处置意见，报经政府批准，补缴土地出让金。本案中，原苏州工业园区经济贸易发展局于2004年8月18日作出苏园经复字[2004]93号《关于建设东湖大郡五期住宅（新二万人优价住房）项目的立项批复》，同意第三人建屋公司建设东湖大郡五期住宅（新二万人优价住房）项目（即欧典花园项目），土地使用权面积99991.03平方米，土地用途为住宅用地，涉案地块综合容积率上限为1.8，即允许建设的计容积率面积上限为179983.85平方米。原园区规划建设局于2005年3月24日向第三人建屋公司核发了规划批准书。此后，该局在2005年11月24日和2006年5月10日分两次又向第三人核发了两张规划批准书，调整了涉案建设项目的容积率。调整后，幼儿园建筑面积从3520.16平方米增加到5241平方米，配电房建筑面积由210平方米调整为1#配电房建筑面积209.56平方米，2#配电房建筑面积182.28平方米。根据上述法律规定，凡改变土地容积率的，应按规定补交不同用途和容积率的土地差价。经过苏州天元土地房地产评估有限公司评估，该公司于2017年2月14日出具土地估价报告，确定建屋公司因容积率调整，需要补交地价为2434.8463万元。在此情况下，被上诉人园区管委会于2017年4月28日向建屋公司作出苏园管复字[2017]44号批复认定事实清楚，适用法律正确，行政程序亦无明显不当之处。原审法院判决驳回上诉人欧典花园业委会的诉讼请求正确。 综上，上诉人欧典花园业委会的上诉理由和请求依法不能成立。一审判决认定事实清楚，审判程序合法。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人苏州工业园区欧典花园小区业主委员会负担。 本判决为终审判决。 审判长 蔡 霞 审判员 张松波 审判员 张 静 二〇二一年三月二十六日 书记员 张家松