宁夏回族自治区石嘴山市大武口区人民法院行政判决书（2021）宁0202行初7号原告施志山，住平罗县。被告平罗县自然资源局，住所地位于平罗县城西区宝丰路368号。法定代表人昝树诚，系该局局长。出庭负责人尤建民，该局副局长。委托代理人王志军，该局土地储备中心主任。委托代理人薛金龙，宁夏信援律师事务所律师。原告施志山诉被告平罗县自然资源局政府信息公开一案，于2021年1月14日向本院提起行政诉讼。本院于次日受理后，于2021年1月18日向被告平罗县自然资源局送达了起诉状副本、举证应诉通知书及行政机关负责人出庭通知书。本院依法组成合议庭，于2021年2月7日公开开庭审理了本案。原告施志山，被告平罗县自然资源局的出庭负责人尤建民、委托代理人王志军、薛金龙均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2020年2月10日，被告平罗县自然资源局对原告施志山作出平自然信复字（2020）4号《关于施志山反映问题信访件处理意见书》（以下简称4号《处理意见书》），其中，第三项第3条记载：“你本人要求信息公开2013年庙庙湖生态移民项目收回本人的国有草原相关材料，我局已多次向你本人信息公开并复印了《征收国有土地补偿协议》及《征收施志山承包国有草原地补偿费明细表》”。第三项第4条记载：“你本人提出信息公开收回本人草原地的测绘面积、测绘图纸、测绘报告资料，经查阅2013年庙庙湖生态移民项目收回国有草原档案中无你本人要求信息公开的测绘面积、测绘图纸、测绘报告，因此无法向你提供。”原告施志山诉称，2012年平罗县人民政府开展“十二五”庙庙湖生态移民安置区搬迁和修路项目，被告征收原告承包的草原地。原平罗县国土资源局进行测绘作为对原告草原地征收补偿的依据。据此，原告有权利知悉上述所有测绘结果资料。2020年1月14日，原告申请公开涉及本人及佰发公司、安广河被征收的承包国有草原相关资料，未收到被告的答复。同年6月22日，原告又申请公开涉及本人被征收的承包国有草原相关资料，但截止现在被告都未依法公开。期间，原告在曾提起过(2020)宁0202行初69号行政诉讼中，从被告提交的证据材料中得知，被告对原告首次申请作出了4号《处理意见书》。但原告认为，该4号《处理意见书》第三项第4条的答复与事实不符。被告依据测绘材料作为向原告草原地征收补偿的依据，原告也曾在被告处亲眼见过上述材料，被告“因档案中没有材料而无法提供”的说法明显不符合事实和常理。被告未曾向原告送达4号《处理意见书》，导致原告丧失了在六十日内提起行政复议的权利。综上所述，原告认为被告作出的4号《处理意见书》，处理结果并未如实告知原告，严重违反法定程序，且内容明显不当，应当依法予以撤销。原告为维护其合法权益，特诉至贵院请求依法判决：1.撤销被告作出的平自然信复字（2020）4号《关于施志山反映问题信访件处理意见书》第三项第4条内容；2.判决被告向原告公开原国土局测绘站及其聘请的测绘公司测绘的原告草原地(该草原地四至为：北至五堆子界、东至骆全新网丝、南至良繁场井、西至林业局网丝向东50米)的坐标、面积、图纸以及四至等相关测绘成果及资料；3.本案全部诉讼费由被告承担。原告施志山向本院提交并庭审出示的证据（注：均为复印件）如下：证据一、4号《处理意见书》及送达回证一份，拟证明被诉行政行为存在；该意见书告知救济的内容是申请复议和提起行政诉讼；证据二、天然草原、人工草地现状登记表及附图一份，拟证明原告承包草原的四至坐标位置；证据三、(2020)宁0202行初69号行政裁定书、(2020)宁02行终37号行政裁定书各一份，拟证明原告的诉讼请求属于法院的受案范围，不是重复起诉。被告平罗县自然资源局辩称，鉴于原告在本案开庭前将其诉(2021)宁0202行初1号政府信息公开的一案的诉讼请求整合至本案后该案撤回起诉，现答辩人就本案的整合后的诉讼请求答辩。被告作出的4号《处理意见书》内容、程序均合法。从程序上来说，被告作出4号《处理意见书》时正处于国家新冠疫情病毒爆发期间，导致开展工作存在诸多困难，4号《处理意见书》被告无法让原告前往被告处签字，而通过电话告知向原告送达意见书并无不当。从内容上来说，就4号《处理意见书》第三项第4条中原告提出要公开的收回其本人草原的测绘面积、测绘图纸、测绘报告材料，经查，在2013年庙庙湖生态移民项目收回国有草原档案中没有，仅有原告的《征收国有土地补偿协议》、《征收施志山承包国有草原地补偿费明细表》，现原告提出申请公开在意见书第三项第4条中的材料，因并不存在于被告处，在客观上不具有公开的可能性。4号《处理意见书》在开庭前原告已知悉其全部内容，如原告坚持被告没有向其纸质送达《处理意见书》，被告可以在今日开庭时向原告再次进行送达。二、根据行政诉讼法司法解释第一条第（九）项规定：行政机关针对信访事项作出的答复意见等行为不属于行政诉讼的受案范围。本案中被告作出的4号《处理意见书》属于对信访人施志山的信访答复行为，原告施志山提出撤销4号《处理意见书》的诉讼请求不属于人民法院的受案范围。本案的4号《处理意见书》是根据平罗县信访局平督转字[2020]第10号文件，对其内容分别作出了平自然信复字[2020]3号《关于施志山反映要求查阅收回本人及相邻的佰发公司、安广河国有草原信息公开信访案件办理情况的报告》(以下简称3号《办理报告》)和4号《处理意见书》，这两个文件均送达给了平罗县信访局，其中一个还送达给了原告。通过就两个文件内容的对比看出，原告是以信访人的身份就收回其本人草原的测绘面积、测绘图纸、测绘报告材料要求被告公开的，而非是前往被告处以申请人的身份要求信息公开的。原告信访后，平罗县信访局作为信访受理机关以平督转字[2020]第10号文件的形式向被告转达了原告的信访诉求，而被告也是以信访答复意见的形式向原告进行了告知，被告的信访答复行为并非具体行政行为，不属于行政诉讼的受案范围，当然也不存在原告申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。三、本案属于重复起诉，也不属于人民法院的受案范围。原告曾于2020年3月10日向法院起诉要求公开2012年被告测绘站及其聘请的测绘公司测量原告被征收草原地的测绘面积、测绘图纸、测绘报告等全部原始资料。后原告于2020年6月22日申请撤诉被(2020)宁0202行初28号行政裁定准许。本案原告整合后的诉求中要求公开收回其本人草原的测绘面积、测绘图纸、测绘被告，与其于2020年3月10日向起诉要求答辩人公开2012年被告测绘站及其聘请的测绘公司测量原告被征收草原地的测绘面积、测绘图纸、测绘报告等全部原始资料，两次诉讼的请求完全一致。被告认为，原告撤诉后，又以同一诉讼请求提起行政诉讼，符合最高人民法院《关于执行若干问题的解释》第四十四条第(九)项，撤诉后重复起诉的人民法院不受理，已经受理的，裁定驳回起诉。综上，本案属于重复起诉，且原告的诉讼请求不属于人民法院的受案范围，应依法以驳回。诉讼中，被告平罗县自然资源局向本院提供并庭审出示的证据（注：均为复印件）如下：证据一、4号《处理意见书》及其送达回证一份，拟证明被告就原告信访反映的问题作出答复意见，并通过电话告知原告，原告对答复意见不满意的事实。证据二、平罗县信访局平督转字[2020]第10号文件、3号《办理报告》、4号《处理意见书》各一份，拟证明通过3号和4号这两个文件内容的对比看出，原告是以信访人的身份就收回其本人草原的测绘面积、测绘图纸、测绘报告材料要求被告作出公开，而非是前往被告处以申请人的身份要求信息公开，原告通过信访后，信访受理机关以平督转字[2020]第10号文件的形式向被告转达了原告的信访诉求，而被告也是以信访答复意见的形式向原告进行了告知，并且向平罗县信访局将3号、4号文件送达，被告的信访答复行为并非人民法院受理的具体行政行为，不属于行政诉讼的受案范围的事实。证据三、2020年3月10日行政起诉状、(2020)宁0202行初28号行政裁定书各一份，拟证明本案原告整合后的要求被告公开收回其本人草原的测绘面积、测绘图纸、测绘报告材料的该项诉讼请求，与其于2020年3月10日向贵院起诉要求公开2012年被告测绘站及其聘请的测绘公司测量原告被征收草原地的测绘面积、测绘图纸、测绘报告等全部原始资料，两次诉讼的请求完全一致，原告属于撤诉后又重复起诉的事实。经庭审质证，（一）对被告平罗县资源局的证据，原告施志山的质证意见：证据一的《处理意见书》没有向原告电话告知，也没有送达；不认可证据二的证明目的，法院应该受理我的诉讼请求。不认可证据三的证明目的，撤诉裁定是申请对百发公司与安广河信息公开的诉请。（二）对原告施志山的证据，被告平罗县自然资源局的质证意见：对三组证据的“三性”均无异议，但对证明目的均有异议。认为其中，证据一属于对信访行为的答复，而非被诉行政行为，处理意见书中最后关于表述权利救济的内容是工作人员错套模板所致；证据二的附图为宗地图，并不够规范，无法精确地反映出原告承包草原的四至及坐标；原告将(2021)宁0202行初1号的诉求整合至本案，结合被告刚才所举证据，可以认定原告属于重复起诉。本院对当事人的证据分析认证如下：本案原、被告的证据均来源合法、内容真实、与本案有关联性，可以作为证据使用。（一）关于被告平罗县资源局的证据，其中，证据一的4号《处理意见书》，所载相关内容可以反映其证明目的，但不能反映原告质证持异议部分的证明目的；证据二的信访督办文件和3号《办理报告》、4号《处理意见书》，所载相关内容仅可以反映原告以信访人身份申请信息公开；证据三的材料虽然反映原告前两次起诉诉求内容有重合之处，但已被石嘴山市中级人民法院生效(2020)宁02行终37号行政裁定中作出的相关认定指出，两案诉讼请求“不完全是针对同一行政行为，并不构成‘重复起诉’”。（二）关于原告施志山的证据，其中，证据一，具有证明效力；证据二，就反映登记表中所载的四至及宗地草图记载方位的证明效力予以确认；证据三，具有证明效力。经审理查明，2019年8月13日，原告施志山向被告平罗县自然资源局申请查阅并公开原国土局测绘站及聘请的测绘公司测量的申请人与相邻佰发公司、安广河等草原地测绘的图纸、面积、坐标、报告的原始资料（以下简称征收草原地测绘资料）。2019年8月19日，被告作出（平自然资）政公开办答（2019）1号《政府信息答复告知书》，决定不予公开。原告对此不服提出复议申请。2019年11月19日，平罗县人民政府作出的平政复决字（2019）10号《行政复议决定书》，责令被告重新作出具体行政行为。2020年1月14日，被告作出平自然资发（2020）12号《关于施志山的行政复议告知书》答复如下：你本人应予第三方佰发公司、安广河等先行商议，待第三方同意后......申请依法公开。2020年1月16日，平罗县信访局以平督转字[2020]第10号信访事项督转办函发给被告查办。2020年2月10日，被告向平罗县信访局作出平自然信复字[2020]3号《关于施志山反映要求查阅收回本人及相邻的佰发公司、安广河国有草原信息公开信访案件办理情况的报告》，并向原告作出平自然信复字[2020]4号《关于施志山反映问题信访件处理意见书》。2020年3月10日，原告起诉本院请求判决上述（2019）1号《政府信息答复告知书》违法，并向原告公开其本人被征收草原地测绘资料。本院该案庭审时发现被诉行政行为已被（2019）10号《行政复议决定书》责令重作而不存在，建议原告可对被告后续作出的相关行政行为进行诉讼，原告经本院释明后撤回该案起诉，本院即于2020年6月22日作出的(2020)宁0202行初28号行政裁定准许撤诉。2020年6月，原告向被告提出信息公开申请，请求查阅并公开原国土局测绘站及聘请的测绘公司测量的施志山被征收草原地测绘资料。被告收到申请后未予答复和公开。原告由此于2020年9月14日诉至本院，请求判决被告公开其上述申请资料。本院对该案经审理认为，原告曾就同一公开要求内容反复提出申请、几次起诉，但并未针对被告后续作出的相关行政行为起诉，本院由此于2020年11月5日作出(2020)宁0202行初69号行政裁定驳回了原告起诉，原告对此裁定不服提出上诉。此裁定被石嘴山市中级人民法院于2020年12月29日作出的(2020)宁02行终37号行政裁定予以撤销，并指令本院继续审理。上述37号裁定认为，无论是不予公开还是不予答复，法院均应依法予以受理；且认为本院上述所裁定的两案，原告的诉求内容虽在表述上有重合之处，但不完全是针对同一行政行为，并不构成“重复起诉”。根据中院裁定事项，本院继续审理原告请求判决被告公开其本人被征收草原地测绘资料案件，即于2021年1月8日以(2021)宁0202行初1号予以立案登记。2021年1月18日，本院以(2021)宁0202行初7号受理了原告诉被告行政处理一案，原告在本案起诉时的诉讼请求为：依法撤销（2020）4号《关于施志山反映问题信访件处理意见书》，判令被告重新作出行政行为。就原告在(2021)宁0202行初1号和7号两案的诉讼请求，经本院组织双方当事人分析释明，双方同意将两案诉求予以整合后的内容集中至7号案件中便于统一进行审理，本院于2021年1月8日裁定准许原告对(2021)宁0202行初1号案件撤回起诉。本院认为，政府信息是指行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。根据《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第一条第一款第（一）项的规定，对行政机关拒绝提供或者逾期不予答复获取政府信息的申请而依法起诉的，人民法院应当受理。本案当事人争议焦点为：一、案涉4号《处理意见书》是否具有可诉性；二、原告要求公开其草原地被征收的测绘材料是否构成重复起诉；三、4号《处理意见书》的送达程序是否合法；四、4号《处理意见书》第三项第4条内容及其相关结论是否明显不当。首先，关于案涉4号《处理意见书》是否具有可诉性。针对原告提出公开其本人信息材料的要求，被告虽曾作出了（2019）1号《政府信息答复告知书》，但该书已经平罗县人民政府复议予以否定，并责令重做。经庭审查证，之后被告除作出4号《处理意见书》外，被告再未针对原告要求公开其本人信息材料的申请作出相关决定，况且4号《处理意见书》相关内容已对原告申请信息公开权利已产生实际影响，依法应具有可诉性。第二、原告要求公开其草原地被征收的测绘材料是否构成重复起诉。石嘴山市中级人民法院作出的(2020)宁02行终37号行政裁定中已认为原告在本院于2020度两次所提出的政府信息公开之诉不构成“重复起诉”。因此，被告的此项相关主张不能成立，本院不予采信。第三、4号《处理意见书》的送达程序是否合法。经庭审查证，被告以作出该意见书处于国家新冠疫情严重防控时期为由，以进行电话告知的方式视为送达的做法，依法不产生送达的效力。第四、4号《处理意见书》第三项第4条内容及其相关结论是否明显不当。根据该《处理意见书》第三项第3条内容显示，被告已向原告公开了《征收国有土地补偿协议》，且根据庭审查证，原告草原使用证上记载的承包面积是800亩，而被告是按照此协议约定的面积4053.34亩来进行补偿的。由此可见，被告就此协议约定的4053.34亩补偿面积应有相应的基础测绘材料根据，原告请求公开相关信息材料的理由成立。在本案诉讼中，被告对该《处理意见书》第三项第4条所解释的收回草原地档案中无原告要求信息公开材料的情况，未提供证据予以证实。因此，4号《处理意见书》第三项第4条内容及其相关结论明显不当。综上所述，首先，案涉4号《处理意见书》具有可诉性，原告向本院所提出的政府信息公开之诉并不构成“重复起诉”，固然经当事人同意整合形成后的本案相关之诉也不构成“重复起诉”。因此，被告关于案涉4号《处理意见书》不具有可诉性的主张不能成立，本院不予采信；同样，被告关于原告再次起诉提出的信息公开之诉属于构成“重复起诉”的主张不能成立，本院也不予采信。至于案涉4号《处理意见书》于2020年2月11日的送达虽然不为有效，但对作出该意见书的内容并未有影响。根据上述认定，4号《处理意见书》第三项第4条内容及其相关结论明显不当，依法应予撤销，并应重新进行答复。鉴于本案查证情况，本院庭审后经与原告再次沟通了解其诉讼请求的实质内容，原告确认其申请要求的公开内容是有反映其被征收承包草原地的四至、面积、图纸的相关测绘材料。故依据《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十三条和《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第九条第一款之规定，判决如下：一、撤销被告平罗县自然资源局作出的平自然信复字（2020）4号《关于施志山反映问题信访件处理意见书》第三项第4条内容；二、被告平罗县自然资源局在本判决生效后30日针对原告要求公开其承包草原地被征收所测绘信息材料的申请作出调查答复。案件受理费50元，由被告平罗县自然资源局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于石嘴山市中级人民法院。审判长 陈美荣审判员 崔相如人民陪审员 王艳玲二〇二一年三月十八日书记员 宣雪敏附：本判决适用的有关法律条款《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十三条行政机关收到政府信息公开申请，能够当场答复的，应当当场予以答复。行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起20个工作日内予以答复；需要延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意并告知申请人，延长的期限最长不得超过20个工作日。行政机关征求第三方和其他机关意见所需时间不计算在前款规定的期限内。《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第九条第一款被告对依法应当公开的政府信息拒绝或者部分拒绝公开的，人民法院应当撤销或者部分撤销被诉不予公开决定，并判决被告在一定期限内公开。尚需被告调查、裁量的，判决其在一定期限内重新答复。本院特别提醒：当事人上诉的，应当于递交上诉状之日起至上诉期届满后七日内，向石嘴山市中级人民法院交纳上诉案件受理费，逾期则视为放弃上诉。