湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2021）湘行终224号上诉人（原审原告）：道县蚣坝镇叶子山村村民委员会。法定代表人：彭为明，该村村长。委托代理人：聂海平，湖南舜源泽律师事务所律师。被上诉人(原审被告)：道县人民政府。住所地：道县濂溪街道寇公街**。法定代表人：李天明，该县县长。委托代理人：蒋业红，该县调纠办工作人员。委托代理人：何荣忠，该县调纠办工作人员。被上诉人(原审被告)：永州市人民政府。。住所地：永州市冷水滩区逸云路**法定代表人：朱洪武，该市市长。委托代理人：罗楦，该市司法局工作人员。被上诉人(原审第三人)：道县蚣坝镇叶子山村一组。负责人：贺军昌，该组组长。原审第三人：道县蚣坝镇叶子山村四组。负责人：贺永军，该组组长。道县蚣坝镇叶子山村村民委员会（以下简称叶子山村委会）诉道县人民政府（以下简称县政府）、永州市人民政府（以下简称市政府）、原审第三人道县蚣坝镇叶子山村一组、道县蚣坝镇叶子山村四组土地权属确权及行政复议一案，不服永州市中级人民法院2020年12月25日作出的（2020）湘11行初162号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。2020年6月12日，道县政府作出道政处决字〔2020〕2号《关于“新塘”土地权属处理的决定书》（以下简称《2号处理决定》：1、争议的“新塘”山塘的土地所有权归申请人道县蚣坝镇叶子山村1组所有，其具体四至：东至一组旱地，南至一组旱地及三组山，西至一组山、北至塘埂。2、争议的“新塘”山塘所蓄的水资源属国家所有；其灌溉使用权以历史习惯为准。叶子山村委会不服上述《2号处理决定》，向市政府申请行政复议。2020年10月13日，市政府依法作出永政复决字〔2020〕54号行政复议决定书（以下简称《54号复议决定》），该复议决定维持了《2号处理决定》。永州市中级人民法院经审理查明，本案争议土地叫“新塘”水库，位于第三人叶子山村**村庄的西北方。第三人叶子山村一组将争议山塘称为“新塘”，叶子山村委会和第三人叶子山村四组称之为“青年水库”。争议山塘现经温氏公司改造后分成两口小水塘，四周大部是叶子山村一组的田、地、山林，争议面积23.7亩。争议土地四至：东至一组旱地，南至一组旱地及三组山，西至一组山，北至塘埂。叶子山村委会主张争议土地权属，在行政处理阶段没有提供证据。在向法院诉讼阶段，提交的主要证据为：⑴道县一事一议财政奖补资料、叶子山村委会党委委员会议记录。说明叶子山村委会对争议山塘一直进行维修管理；⑵证人证言及视频资料。证明争执山塘是1958年全国大修水利时期举全村之力修建，一直由叶子山村委会管理使用；⑶山塘承包收条。叶子山村委会对争议山塘进行了管理。第三人叶子山村一组主张争议土地权属提供的证据为：⑴道县第十区兴桥公社《农业税土地清册》。证实在四固定时，争议山塘下面的水田属于叶子山村一组所有；⑵《记事本》一份。证实在1977年叶子山村一组村民在争议的山塘里放了鱼，进行了有效的管业；⑶《湖南省道县地名录》。证实第三人叶子山村一组（自然村）从叶子山村分居后，在新村庄前新掘了一口山塘，经县政府从县地名办核实属实。第三人叶子山村四组提供的贺耀秀等十二人的证词。拟证实现争议山塘是大队于1958年修建的“青年塘水库”，权属是属村集体的。为查实争议山塘的权属，道县蚣坝镇人民政府对叶子山村一组的村民贺代华、贺耀柱，叶子山村四组的村民贺耀秀，叶子山村二组的村民贺跃道进行了调查，主要是对争议山塘的来历和现实管业情况进行了调查：说法均不一致。县政府对叶子山村三组村民贺永昌进行了调查，其证实：⑴争议山塘叫“新塘”；⑵争议山塘下面的田原属叶子山村一组所有，后来下面的王家塘水库库埂加高水位上升淹没了部分田。七十年代，在渠道修建后王家塘水库的水位下降了，后来大队将原被王家塘水库淹没的田划给了四组。对叶子山村四组村民贺永根进行了调查，其证实：⑴本次争议实际是一组与村委会的争议，叶子山村四组只是有二十多亩水田需要灌溉用水；⑵1992年维修时，是谁放鱼谁出劳力，村委会将建学校剩下的水泥用于维修；⑶上世纪七十年代，因叶子山村四组划了部分田给大队办农科所，因此大队将原王家塘水库淹没的二十多亩田划给了四组。对××镇××村××组××村××组周瑞黄的调查均证实：1958年村里只是对原有山塘进行了加高加固，且证实1958年时，现争议山塘下面也是水田。因温氏养殖公司租用土地而引发本次纠纷。第三人叶子山村一组向县政府申请对争议“新塘”土地权属进行确权。县政府受理后，委派工作人员对争议“新塘”进行了勘界调查，并组织争议各方进行调解。在调解无果后，县政府依法作出了《2号处理决定》，市政府依法作出了《54号复议决定》。叶子山村委会仍不服，遂向法院提起行政诉讼。1、判决撤销市政府作出的《54号复议决定》及道县政府作出的《2号处理决定》；2、由县市政府承担本案的一切诉讼等费用。永州市中级人民法院经审理认为，本案系土地权属纠纷。双方当事人辩论的焦点为：县政府作出的《2号处理决定》和市政府作出的《54号复议决定》是否合法。经查，本案是叶子山村委会与第三人叶子山村一组、叶子山村四组对“新塘”土地权属发生争议，根据《中华人民共和国土地管理法》第十四条第一、二款:“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理；单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理”的规定，县政府作为双方当事人共同的上级县人民政府，有职权对争议土地权属作出处理决定。同时，市政府作为县政府的上级人民政府，有职权对县政府的行政行为作出复议决定。因此，县政府作出《2号处理决定》和市政府作出《54号复议决定》的主体适格。关于本案的确权依据问题。经查实：⑴三方当事人对争议土地（“新塘”水库）均没有提供权属凭证；⑵第三人叶子山村一组虽然没有提供权属证据，但争议的“新塘”在解放前就有一口小塘，一直用于灌溉其下面的新塘洞的水田，有道县第十区兴桥公社《农业税土地清册》予以证实；《湖南省道县地名录》证实争议山塘从该自然村立村时就已经修建，只是1958年时进行了加高加固；《记事本》可以证实第三人叶子山村一组对争议山塘从1977年开始就一直在进行现实管业；上述情况与县政府的调查相吻合，且争议山塘四周的田、地、山林绝大部是叶子山村一组的。因此，第三人叶子山村一组对争议山塘主张权属的来源清楚。⑶叶子山村村委会和第三人叶子山村四组只是提供了证人证言，因有的证人与本案有利害关系，有的证人证言不一致，且与县政府的调查事实矛盾，依法不能采信；叶子山村委会没有提供证据证实“青年水库”的具体位置等。综上，县政府作出《2号处理决定》具有事实依据。县政府受理本案土地确权申请后，派工作人员对争议土地进行了深入调查、进行了现场勘界，并多次组织争议双方进行调解。在调解无果后，才依法作出了处理决定。故县政府作出《2号处理决定》的程序合法。关于叶子山村委会提出“撤销市政府作出的《54号复议决定》”的诉讼请求，因没有事实和法律依据，该院不支持。综上，县政府作出的《2号处理决定》认定事实清楚、证据确凿、适用法律正确、程序合法，依法应予维持。市政府作出的《54号复议决定》维持了《2号处理决定》并无不当，一并应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九的规定，判决驳回道县蚣坝镇叶子山村村民委员会的诉讼请求。本案受理费50元，由叶子山村委员会承担。叶子山村委员会不服上述判决，向本院提起上诉称：在没有确切证据证明、未考虑争议地实际使用管理情况下，县市政府所作确权与复议决定，均属认定事实不清。对上诉人提供的曾经亲身经历过修建的证人证言置之不理，显然有失公平。原审判决处理结果不当，应予纠正。请求依法撤销原判，撤销道县政府的2号处理决定和永州市政府的54号复议决定。道县政府答辩称：答辩人作出的涉案2号决定认定事实清楚，程序合法，适用法律准确，上诉人对争议山塘主张权属无证据证明实。请求依法驳回上诉人的上诉请求。永州市政府答辩称：涉案2号决定认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法。市政府的复议程序合法，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。叶子山村一组未提交书面答辩意见。叶子山村四组未提交书面陈述意见。本院对原审查明的事实予以确认。本院认为:《中华人民共和国土地管理法》第十四条第一、二款规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理；单位之间的争议，由县级以上人民政府处理。道县人民政府和永州市人民政府均具有处理本案争议的法定职责和职权。《确定土地所有权和使用权的若干规定》(2010年修订)第二十条规定，村农民集体所有的土地，按目前该村农民集体实际使用的本集体土地所有权界线确定所有权。第二十一条规定，农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有；连续使用不满二十年，或者虽满二十年但在二十年期满之前所有者曾向现使用者或有关部门提出归还的，由县级以上人民政府根据具体情况确定土地所有权。《土地权属争议调查处理办法》第三条规定，调查处理土地权属争议，应当以法律、法规和土地管理规章为依据。从实际出发，尊重历史，面对现实。本案中，三方当事人对争议土地“新塘”水库均没有提供权属凭证，但叶子山村一组对争议山塘主张权属的来源清楚。从本案查明的事实来看，争议的“新塘”在解放前就有一口小塘，用于灌溉其下面的新塘洞的水田。道县第十区兴桥公社《农业税土地清册》、《湖南省道县地名录》证实争议山塘从该自然村立村时就已经修建，因立村新掘而来，故取名“新塘”。1958年全国兴修水利时进行了加高加固，形成了现有规模。根据调查勘察的界址来看，该争议山塘四周的田、地、山林都是叶子山村一组所有，仅有一小部分田地在七十年代由当时的大队划为四组所有，且证据《记事本》明确证实叶子山村一组对争议山塘1977年、1983年实行了管理，2013年后直至争议时，一直由本组村民进行看水养鱼等现实管业。根据优势证据原则，叶子山村一组所提交的原始证据明显优于村委会的证据，能够证明争议地权属来源以及管业问题，县政府以从“实际出发，尊重历史，面对现实”为依据，对争议地确权给叶子山村一组的处理结论符合上述法律规定。市政府作出的54号复议决定程序合法，适用法律准确，应予维持。众所周知，在我国五十至七十年代，全国各地大力开展全民兴修水利热潮，组织发动全村甚至多个村联合大搞水利建设成为常态。因此，叶子山村村民委员会认为争议地由全体村民参与修建就应确权给村委会的上诉理由不能成立。综上，上诉人叶子山村村民委员的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由道县蚣坝镇叶子山村村民委员会负担。本判决为终审判决。审判长  周光清审判员  李清平审判员  余俊杰二〇二一年三月二十六日法官助理张颢严书记员杨柳