贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）黔27行终66号 上诉人（一审第三人）罗贵华，男，1954年5月7日生，布依族，住贵州省都匀市。 委托代理人程剑，贵州契正律师事务所律师，特别授权代理。 委托代理人王有燕，贵州契正律师事务所律师，特别授权代理。 上诉人（一审第三人）都匀市平浪镇共和村谷岭组。 负责人陆廷亮，该组组长。 委托代理人程剑，贵州契正律师事务所律师，特别授权代理。 委托代理人王有燕，贵州契正律师事务所律师，特别授权代理。 上诉人（一审被告）都匀市自然资源局，住所地贵州省都匀市剑江中路79号原都匀市公安局大楼2-4楼。 法定代表人李劲松，该局局长。 委托代理人鲁艳琼，一般授权代理。 委托代理人刘成凤，贵州行者律师事务所律师，一般授权代理。 被上诉人（一审原告）都匀市平浪镇共和村摆鲊组。 负责人莫贤良，该组组长。 诉讼代表人罗应雄，男，1953年12月12日生，布依族，住贵州省都匀市，一般授权代理。 诉讼代表人罗荣峰，男，1969年12月29日生，布依族，住贵州省都匀市，一般授权代理。 诉讼代表人罗应国，男，1981年9月20日生，布依族，住贵州省都匀市，一般授权代理。 委托代理人梁述庆，贵州桥城律师事务所律师，特别授权代理。 上诉人罗贵华（以下简称罗贵华）、上诉人都匀市平浪镇共和村谷岭组（以下简称谷岭组）、上诉人都匀市自然资源局因与被上诉人都匀市平浪镇共和村摆鲊组（以下简称摆鲊组）林业行政登记一案，不服独山县人民法院（2020）黔2726行初186号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭于2021年3月25日公开开庭进行了审理。上诉人罗贵华及上诉人谷岭组负责人陆廷亮及二上诉人共同委托代理人程剑、王有燕，上诉人都匀市自然资源局委托代理人鲁艳琼、刘成凤及被上诉人摆鲊组负责人莫贤良、诉讼代表人罗应雄、罗荣峰、罗应国及委托代理人梁述庆到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被上诉人摆鲊组一审诉称，林权证涉及的地名为井冲，早在土地改革时期，原告就享有对井冲地块的所有权，我国实行包产到户后，原告小组成员罗应朝、罗在仁在井冲西部也有耕田。2011年8月11日，当时的石龙乡人民政府发出石府发〔2011〕15号文件，对原告井冲的土地问题进行了处理，即把井冲分为东西两部，东部归谷岭组，西部归原告，但是原告认为此处理不公，继续维权，此后，井冲地块一直归属原告管理并有部分收益。不料，第三人私下于2009年办理了林权证，原告2020年知晓，找相关部门要求处理未果。特提起行政诉讼，请求撤销匀府林证字（2009）第5227011201839-1/2号林权证中“井冲”的林权登记并重新颁发林权证。 一审法院查明，原告原为摆端村摆鲊生产队，第三人为共和村谷岭生产队。1984年5月1日，都匀市石龙人民公社管理委员会作出（84）石管认字第一号《关于摆鲊生产队与谷岭生产队井冲山界处理认定书》，该认定书记载“……四、认定：1、摆鲊生产队至今五月一日拿不出任何历史时期的任何依据不能认定井冲山林权界属摆鲊所有。2、谷岭生产队已拿出依据，山林界线写得清楚，井冲山林及林界应属谷岭……”1992年10月11日，共和村村民委员会与摆端村村民委员会签订了《土地权属界限协议书》，对两村的界限进行了划分。合村并组时，摆端村并入共和村，原告成为共和村摆鲊组，第三人仍为共和村谷岭组。2010年1月22日，都匀市人民政府向第三人罗贵华颁发了匀府林证字（2009）第5227011201839-1/2号《林权证》，该林权证中有一幅小地名“井冲”的林地，面积32.92亩，林地所有权人为共和村谷岭组，林地使用权人、森林或林木所有权和使用权人为罗贵华，四至东抵谭忠金山林，南抵韦德军、尚志勇、谭忠益山林，西抵谭忠铜山林、北抵岭岗。该林权登记的权利依据为1998年都匀市农村土地承包经营权证书。庭审中，第三人陈述谷岭组虽在1993年将“井冲”林地落实到户，但未填入承包经营权证书。 另查明，2011年7月14日，都匀市石龙乡人民政府作出石府发〔2011〕12号《关于对共和村谷岭组与摆鲊组争议地井冲（地名）权属的处理决定》，后于同月25日作出《石龙乡人民政府关于撤销石府发〔2011〕12号的通知》，自行撤销了石府发〔2011〕12号《处理决定》。同年8月11日，都匀市石龙乡人民政府作出石府发〔2011〕15号《石龙乡人民政府关于对共和村谷岭组与摆鲊组争议地井冲（地名）权属的调处意见》并制作了《争议地井冲地形图现场踏勘图》，《调处意见》记载“……在现场调解中经争议双方充分协商，达成了划分两村民组井冲（地名）的林地权属界限：一、井冲（地名）西段四至为：东抵从裸岩斜直顺小路至鞍部（位于海拔1143.9米与1172.0米之间）、南抵岭岗、西抵路、北抵青杠岭归摆鲊组；东段四至为：东至坡顶滚水、南抵岭岗、西抵从裸岩斜直顺小路至鞍部（位于海拔1143.9米与1172.0米之间）、北抵青杠岭的林地权属归谷岭组。二、对井冲（地名）原有的坟墓，坟主均有权在上坟时适当对坟周围3米内的柴草进行清理，维持现状不变……”。另外，都匀市土地、房屋等不动产登记职能现由都匀市自然资源局统一行使。 一审法院认为，本案的争议焦点是：1.原告和颁证行为是否具有利害关系，是否具有原告主体资格；2.被告的颁证行为是否合法。 首先，原告与颁证行为是否具有利害关系，是否具有原告主体资格的问题。从本案当事人提供的《关于摆鲊生产队与谷岭生产队井冲山界处理认定书》、《土地权属界限协议书》、《石龙乡人民政府关于对共和村谷岭组与摆鲊组争议地井冲（地名）权属的调处意见》等证据看，谷岭组与摆鲊组对“井冲”林地权属长期存在争议，而颁发林权证是对权属的一种确认，因此原告与颁证行为具有利害关系，具有原告主体资格。 其次，被告颁证行为是否合法的问题。本案原告虽起诉的是林权登记行政行为，但源于谷岭村民组与摆鲊村民组的山林土地权属争议，需指出的是，行政诉讼的审理范围是对行政机关作出的行政行为的合法性进行审查，谷岭村民组与摆鲊村民组的山林土地权属争议不属本案的审理范围，人民法院也无权对土地的权属直接作出裁判，故本案仅审查2010年都匀市林业局、都匀市人民政府对第三人的“井冲”林地登记的合法性，即使撤销被诉的林权登记，也不意味该争议地就当然的属于原告，被诉的林权登记被撤销后，双方的林权争议可通过协调、土地确权等途径解决，并在权属明确后，再行林权登记。根据《林木和林地权属登记管理办法》第五条规定“林权权利人应当根据森林法及其实施条例的规定提出登记申请，并提交以下文件：（一）林权登记申请表；（二）个人身份证明、法人或其他组织的资格证明、法定代表人或者负责人的身份证明、法定代理人或者委托代理人的身份证明和载明委托事项和委托权限的委托书；（三）申请登记的森林、林木和林地权属证明文件；（四）省、自治区、直辖市人民政府林业主管部门规定要求提交的其他有关文件。”《贵州省集体林权制度改革确权发证办法》第三条规定“按照‘摸底调查现有林权—第一榜公示—制定、通过林改方案—勘界—第二榜公示—签订（完善）合同—林权权利人申请发证—审核—输机—发证前第三榜公示—颁证—建档’12个步骤实施……（十一）……2、县级人民政府对经审查符合下列全部条件的予以发（换）林权证。（1）申请登记的森林、林木和林地位置、四至界限、面积数据准确；（2）林地林木权属证明材料合法有效；（3）权属无争议，相邻四界林权权利人（接界人）签字；（4）附图中标明的界桩、明显地物标志与实地相符。”本案中，“井冲”林地权属谷岭组与摆鲊组长期存在争议，对权属处理历经了1984年都匀市石龙人民公社管理委员会作出的（84）石管认字第一号《关于摆鲊生产队与谷岭生产队井冲山界处理认定书》，1992年10月11日共和村村民委员会与摆端村村民委员会签订的《土地权属界限协议书》，但在林权登记时并未将其作为林权依据，且在林权证颁发后的2011年，当时的石龙乡人民政府又组织双方村民代表现场勘界，再次以政府文件的形式划分两村民组的林地界限，说明在林权登记之前和之后，“井冲”林地的权属在不同时期，存在着不同的界限划分，到底以哪一时期的界限划分作为依据，有待于相关部门的最终确认。“井冲”林地《林权登记申请表（内表）》中记载的主要权利依据为1998年都匀市农村土地承包经营权证书，未收入林权登记档案，而且根据第三人自己的陈述，谷岭村民组虽在1993年将“井冲”林地落实到户但并未填入各户的经营权证书，因此，以1998年都匀市农村土地承包经营权证书作为林权依据进行确权登记，登记行政行为缺乏主要事实依据，应予撤销。对于原告要求重新颁证的诉讼请求，原颁发的林权登记虽已被撤销，但林地权属尚未明确，并不具备颁证的前提条件，故原告的该项诉讼请求应予驳回。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》六十九条、第七十条第一项、第三项之规定，判决：一、撤销匀府林证字（2009）第5227011201839-1／2号《林权证》中小地名“井冲”的林业行政登记。二、驳回原告都匀市平浪镇共和村摆鲊组的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告都匀市自然资源局负担。 罗贵华及谷岭组不服一审判决，共同向本院提起上诉，请求：1.撤销一审判决，并驳回被上诉人的诉请；2.一、二审诉讼费用由被上诉人承担。事实与理由：一、都匀市人民政府向上诉人颁发案涉林权证的程序合法。1984年5月1日，都匀市石龙人民公社管理委员会作出（84）石管认字第一号《关于摆鲊生产队与谷岭生产队井冲山界处理认定书》，该认定书第四条记载“1、摆鲊生产队至今五月一日拿不出历史时期的任何依据不能认定井冲山林权界属摆鲊所有。2、谷岭生产队已拿出依据，山林界线写得清楚，井冲山林及林界应属谷岭。……”自此，本案涉案林地一直归上诉人谷岭组所有。2008年3月21日，上诉人谷岭组集体林权制度改革方案，经到会户代表表决通过；2008年3月25日，对林权现状进行了公示；2008年12月27日，上诉人谷岭组集体林权制度改革方案，获得都匀市林权制度改革领导小组的批复同意；且在对上诉人谷岭组申请进行林权登记时，也通知申请人到林地现场勘界、接界人签名后，由集体林地所有权权利人、村委会、乡（镇）政府、林业主管部门签署意见后，才向上诉人谷岭组颁发了林权证书，涉案林地的权属一直都是清楚明确的，根本就不存在任何争议。2010年1月22日，根据国家有关林权承包经营权登记和发证工作的要求，都匀市人民政府为上诉人进行林业行政登记是有依据的，程序合法。二、原审认定被上诉人与颁证行为具有利害关系并具有主体资格错误。根据上诉人谷岭组提供的《土地房产所有证》《都匀县山林所有证》《关于摆鲊生产队与谷岭生产队“井冲”山界的处理认定书》《土地权属界线协议书》以及《情况说明》等证据来看，足以证明涉案“井冲”林地所有权一直以来都是属于上诉人，涉案“井冲”林地界线从未存在任何争议。被上诉人一审庭审中提供的“罗仁魁”土改时期的材料以及“罗在仁”1984年《都匀市土地使用证（存根）》、“罗应朝”1998年的《都匀市土地承包经营权调查登记表（一）》等证据只能证明承包的土地中有“井冲”的田，不能证明其对案涉争议林地享有所有权，被上诉人不具有本案诉讼主体资格，理应驳回其诉请。三、都匀市石龙乡人民政府于2011年8月11日作出的《石龙乡人民政府关于对共和村谷岭组与摆鲊组争议地井冲（地名）权属的调处意见》（石府发〔2011〕15号）违背客观事实，程序违法，理应撤销，不应作为认定案件事实的依据。 都匀市自然资源局不服一审判决，向本院提起上诉，请求： 撤销一审判决书，改判驳回被上诉人的起诉。事实及理由：一、被上诉人诉请颁证侵权没有依据。被上诉人称其自土改时期就享有案涉林地的所有权，认为向第三人颁发林权证的行政行为侵犯其权利，但自始至终未向法庭提供有效的证明材料。二、谷岭组对案涉林地享有所有权。1.1984年都匀市石龙人民公社管理委员会作出的（84）石管认字第一号《关于摆鲊生产队与谷岭生产队井冲山界处理认定书》已确定案涉林地所有权属当时的谷岭生产队即现本案中的第三人谷岭组。2.2008年的集体林权制度改革时，再次确定谷岭组为案涉林地的所有权人。3.林权制度改革后，就案涉林地，为第三人颁发的林权证在所有权人一栏上，填写的是谷岭组。三、案涉林地权属登记表上的瑕疵，不能证明案涉林地的登记缺乏事实依据。林权证权利人为所有权人和使用权人，岭组将属其所有的林地划分给本组村民并进行林权登记，是法律所允许的，虽然未将划分的林地填到村民1998年的农村土地承包经营权证书上，但也不能得出该行政登记行为缺乏事实依据的结论。 被上诉人二审期间未提交书面答辩意见，庭审中辩称：被上诉人认为一审判决事实清楚，适用法律正确。案件的主要争议在于被上诉人是否对争议土地享有权利，被上诉人在一审中已经提供充分证据证实争议的存在，故一审判决撤销相关的权属证书。针对上诉状提出以下几点意见：第一，针对都匀市自然资源局的上诉状。1.被上诉人诉请颁证侵权没有依据，被上诉人已经提交证据。2.谷岭组对案涉林地享有所有权证据不是土地确权文书，没有证据支撑，2008年林改没有被上诉人参加，且被上诉人已提交证据证明自己对相关土地一直享有所有权。第二，针对谷岭组的上诉状。1.认定书得出程序合法的结论，该认定书是政府的文件，政府可以纠正错误，在后续的文件中已经做出变更，经过被上诉人的努力，都匀市人民政府和石龙乡政府已经做出后续文件，所谓的谷岭生产队已拿出依据是没有事实依据的。2.关于被上诉人主体资格问题。一审中被上诉人提交了各户100多座祖坟是在争议地方范围内的证据，也提交了相应的证据证实被上诉人在这一过程中作出的努力，也就是说争议确实存在。3.关于井冲的田是否能对案涉林地享有所有权。历史上一般是田土旁边的山林是归田土权利人所有，是划分山林时的原则。4.关于石龙乡政府关于共和村谷岭组与摆鲊组的调处意见。该意见是在双方共同有代表的情况下签署的，该调处意见尽管是以政府文件发布，但被上诉人认为这不是行政行为，只是民事处理行为，即使调处意见被撤销，也不影响本案的处理。 上诉人罗贵华及上诉人谷岭组共同在二审举证期限内向本院提交了以下证据：1.证据证明；2.土地房产证存根；3.土地（荒山）开发承包合同。拟证明：争议林地一直属于谷岭组及其村民管理使用，不存在权属争议。 上诉人都匀市自然资源局质证意见：无异议。 被上诉人质证意见：1.不属于新证据，土地荒山开发承包合同是复印件，真实性存疑；2.合同中共和村委会没有相应的人员签字；3.生态开发公司履行的合同是和被上诉人签订的合同；4.土地房产所有证存根来源不明，即使是真实的，也仅能表明对相应的土地双方是存在争议的。 上诉人都匀市自然资源局二审期间未提交证据。 被上诉人摆鲊组二审期间未提交证据。 针对前述证据，根据证据规则，本院认证如下：1号证据不符合证据形式，本院不予确认；2、3号证据来源合法，能够证明相关事实，本院予以确认。 经二审审理查明的事实与一审认定事实一致，本院予以确认。 本院另查明：2011年12月18日甲方都匀市石龙乡共和村村委会与乙方黔南州花果山科技生态开发有限公司（以下简称花果山公司）签订《都匀市森林林木林地流转合同》。2016年3月21日甲方都匀市平浪镇共和村村委会与乙方黔南州花果山科技生态开发有限公司、丙方罗贵洪等42户农户签订《土地（荒山）开发承包合同》。前述两份承包合同分别涉及摆鲊组、谷岭组部分村民的土地，花果山公司在该土地内种植有核桃和蓝莓等。 本院认为，本案中摆鲊组与谷岭组对“井冲”林地权属长期存在争议，且双方对相应土地均存在管理使用，一审认定被上诉人与案涉颁证行为具有利害关系并无不当。根据《林木和林地权属登记管理办法》第五条、《贵州省集体林权制度改革确权发证办法》第三条规定，颁发林权证应履行摸底调查、制定林改方案及召开村民大会或村民代表大会表决、三榜公示等程序，并审查申请人提交的权属证明材料是否合法有效、权属有无争议，相邻四界林权权利人（接界人）是否签字、附图中标明的界桩、明显地物标志与实地是否相符等。本案中，摆鲊组与谷岭组就“井冲”林地权属长期存在争议，历经了1984年都匀市石龙人民公社管理委员会处理及1992年10月11日原共和村村民委员会与原摆端村村民委员会签订的《土地权属界限协议书》，但在林权登记时并未将其作为林权依据，而“井冲”林地《林权登记申请表（内表）》中记载的主要权利依据为1998年都匀市农村土地承包经营权证书，但并未收入林权登记档案，且上诉人谷岭组在一、二审均陈述该组在1993年将“井冲”林地落实到户后并未填入各户的经营权证书，上诉人都匀市自然资源局亦无证据证明被诉林权证在颁发前履行了第二、三榜公示等程序，该局颁发案涉林权证主要证据不足，程序违法，一审予以撤销并无不当。综上，一审判决认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，应予维持。三上诉人上诉理由不能成立，对其上诉请求，本院不予支持。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十条、第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由三上诉人各自承担自行缴纳的上诉费。 本判决为终审判决。 审判长  刘玉冰 审判员  夏 永 审判员  冉 玲 二〇二一年三月二十五日 法官助理周洪 书记员张曼予 附：本裁判适用的法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十条人民法院对公开审理和不公开审理的案件，一律公开宣告判决。 当庭宣判的，应当在十日内发送判决书；定期宣判的，宣判后立即发给判决书。 宣告判决时，必须告知当事人上诉权利、上诉期限和上诉的人民法院。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。