贵州省织金县人民法院 行 政 判 决 书 （2020）黔0524行初29号 原告袁华清，男，1955年9月3日生，汉族，住贵州省黔西县。 原告余孝碧，女，1956年9月13日生，汉族，住贵州省黔西县，系原告袁华清之妻。 二原告共同委托代理人（特别授权）袁家强，贵州德大律师事务所律师。 被告黔西县人民政府，住所地：黔西县行政中心。 法定代表人杨汉华，县长。 委托代理人（一般授权）赵超。 被告贵州省黔西县自然资源局，住所地贵州省毕节市黔西县文峰街道办事处滨河湾A栋。 法定代表人张民，该局局长。 委托代理人（一般授权）罗燕。 第三人黔西县钟山镇农业服务中心（原钟山乡农技农经站，以下简称钟山乡农技站），住所地钟山镇五里坝社区钟山镇人民政府院内。 负责人熊清，黔西县钟山镇农业服务中心主任。 原告袁华清、余孝碧诉被告黔西县自然资源局行政撤销一案，于2020年9月21日向本院提起行政诉讼。本院于2020年9月23日受理后，于9月25日向被告黔西县自然资源局送达起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。本院依法组成合议庭，因钟山乡农技站与本案被诉行政行为有利害关系，2020年11月4日本院依法通知钟山乡农技站作为第三人参与诉讼，因本案被诉行政行为作出的主体为黔西县人民政府，经原告同意，本院于2020年11月6日通知黔西县人民政府为共同被告，并于2020年11月27日第一次公开开庭审理了本案。原告余孝碧及二原告的共同委托代理人袁家强，被告黔西县人民政府的委托代理人赵超，被告黔西县自然资源局的委托代理人罗燕，被告黔西县自然资源局党组成员吴茂作为被诉行政机关出庭应诉负责人到庭参加了诉讼。第三人黔西县钟山镇农业服务中心经合法传唤，未到庭参加诉讼。于2021年3月11日第二次公开开庭审理了本案。二原告的共同委托代理人袁家强，被告黔西县人民政府的委托代理人赵超到庭参加了诉讼，被告黔西县自然资源局、第三人黔西县钟山镇农业服务中心经合法传唤，未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告黔西县人民政府于2002年7月向第三人钟山乡农技站颁发黔国用（2002）字第钟山-3-31号《中华人民共和国国有土地使用证》，该证载明：土地使用者钟山乡农技站，座落钟山乡松××村××北路××号，地号钟山-3-31，用途241，使用权类型为划拨，使用权面积为496平方米。填证机关为黔西县国土资源局。 原告袁华清、余孝碧诉称，原告承包的土地因修建钟山乡农技站而被征收用。2019年10月，案外人余会起诉原告等人排除妨害纠纷案，案件审理期间，原告于2020年6月8日向黔西县自然资源局（原黔西县国土资源局）钟山国土所申请查阅调取被告征占原告承包地修建黔西县钟山乡农技站的原始资料，发现被告未依据1999年8月10日钟山乡农技站《土地登记申请书》中原告与钟山乡农技站双方签字确认的宗地图所确定的四至界限绘制国土证上的宗地图。《土地登记申请书》中原告认可被征占的土地图形为长方形（长为：23.54米，宽为：18.25米），面积为429.6平方米，但是国有土地证上的图形为梯形，面积为496平方米。被告在未取得原告同意的情况下，擅自改变征占宗地图形和四至界限，致使原告的承包地被多征占66.4平方米。被告黔西县自然资源局于2020年5月12日又绘制了钟山乡农技站宗地图，该宗地图的图形和界址点坐标与1999年8月10日《土地登记申请书》中宗地图所确定的四至界限及长宽距离严重不符；并且将1999年前袁华清修建的住房及其圈舍（地籍号：3-32）绘制进了钟山乡农技站宗地图里。综上，被告擅自改变征占宗地图形和四至界限，致使原告依法承包的土地被多征占，其行为严重损害了原告的合法利益。请求:1.依法撤销被告于2002年7月25日颁发的黔国用（2002）字第钟山-3-31号《中华人民共和国国有土地使用证》。2.本案诉讼费由被告承担。 为支持自己的主张，原告向本院提交了如下证据： 第一组证据：原告身份证复印件，用以证明原告主体资格适格。 第二组证据：黔西县钟山镇五里坝社区居委会证明，用以证明被告黔西县人民政府征用原告修建农技站的土地原属于原告的承包经营地。 第三组证据：黔国用（2002）字第钟山-3-31号《中华人民共和国国有土地使用证》，用以证明被告颁发该证上所记载的土地面积496平方米与原告认可被征用的429.6平方米不符，同时该证所附载的宗地图的四至界限以及图形与原告被征用土地的四至界限以及图形不相符，被告颁发的该证所记载的相关事项不是原告认可的被征用的土地面积，被告的颁证行为严重损害了原告的合法利益。 第四组证据：2020年5月12日被告黔西县自然资源局所作出的宗地图，用以证明该宗地图没有原告的指认而作出，同时该宗地图没有严格按照原告于1999年8月10日与第三人农技站签章确认的四至界限以及图形所绘制，被告黔西县自然资源局所确认的该宗地图对原告不具有约束力，不应当对原告产生法律效力。 第五组证据：土地登记申请书，用以证明该申请书明确记载了原告被征用土地的四至界限、界址间距，地形为长方形，其中宽为18.25米，长为23.54米，该四至界限及间距均经过原告签字确认，该组证据完全能够证明被告修建农技站所征用的土地原属于原告，同时证明了原告认可的征用土地的面积并非是被告所说的528平方米或者是土地证上记载的496平方米。 第六组证据：黔西县财政局《关于同意钟山乡农技站按低于评估值10%进行处置的通知》（黔财国资〔2012〕496号文件）、黔西县财政局《关于拍卖钟山农技站的通知》（黔财国资〔2012〕436号文件），用以证明被告征占原告的土地面积为400平方米，经过拍卖方式进行了出卖，该证据佐证被告征占原告的土地面积不是528平方米或者土地证上记载的429平方米。 第七组证据：毕节市人民政府毕府行复决字〔2020〕76号行政复议决定书，用以证明被告征用原告的土地修建农技站后颁发国有土地证以及向原告颁发土地承包证确属有不当之处，同时也指出了被告未提交证据予以佐证的情况下制作了钟山乡农技站用地勘测界定图的错误行为，对此被告所绘制的勘测图实属错误。 第八组证据：黔西县人民法院（2020）黔0522民初3072号民事判决书，用以证明1.原告所承包的土地被被告征用修建农技站的事实，2.原告所提交的证据所属复印件部分的原件在该案中已经予以确认，所以原告在本案中只能提交证据的复印件。 被告黔西县人民政府辩称，一、原黔西县农业局修建钟山农技农经站业务用房需要，黔西县人民政府同意将原钟山乡二村袁华清承包地（旱耕地0.79亩）528平方米征为国有，由原县土地管理局划拨给原黔西县农业局作修建农技业务用房之用地。2002年7月，县人民政府颁发了《国有土地使用证》（黔国用（2002）字第钟山-3-31号）宗地编号86-50-2100-3-31，使用面积为496平方米，使用者原钟山乡农技站，剩余32平方米土地未作登记，因此，不存在原告的承包地被多征66.4平方米的事实。二、2020年4、5月期间，县农业农村局等相关部门组织人员现场勘测、进行图斑对比和双方证书核实。经调查核实，余会和袁华清所争议的土地，属原钟山乡农技站的土地。综上，答辩人作出的具体行政行为并未侵犯原告的合法利益，原告主体不适格，且黔西县人民政府颁发的《国有土地使用证》系依法作出，请求依法驳回二原告的起诉。 为支持自己的主张，被告黔西县人民政府在举证期限内，向本院提交了如下证据： 第一组证据：法定代表人身份证明，用以证明被告黔西县人民政府诉讼主体身份信息。 第二组证据：黔西县农业局修建钟山农技农经站业务用房征用土地地形图、黔西县人民政府对钟山乡农技农经站《关于请求征用土地的报告》的批复（黔政发〔1992〕101号文件），用以证明上报、批复征用原告承包地用于修建原钟山农技站业务用房征地面积为0.79亩。 第三组证据：土地登记申请书、地籍调查表、黔国用（2002）字第钟山-3-31号《中华人民共和国国有土地使用证》，用以证明国有土地使用证系依法作出，且在0.79亩用地面积的范围之内。 第四组证据：黔西县人民政府关于注销钟山镇金钟社区袁华清户农村土地承包经营权证的决定（黔政函〔2020〕80号文件）、毕节市人民政府毕府行复决字（2020）76号行政复议决定书，用以证明黔国用（2002）字第钟山-3-31号《中华人民共和国国有土地使用证》登记的面积在0.79亩用地面积的范围之内。 第五组证据：钟山乡农技站用地勘测定界图、收条，用以证明2020年钟山乡农技站用地勘测定界图系案外人余会委托贵州西南测绘有限公司作出。 被告黔西县自然资源局答辩意见与被告黔西县人民政府一致。 为支持自己的主张，被告黔西县自然资源局在举证期限内，向本院提交了如下证据： 第一组证据：法定代表人身份证明，用以证明被告黔西县自然资源局诉讼主体身份信息。 第二至第五组证据内容及证明目的与被告黔西县人民政府一致。 第三人钟山乡农技站经合法传唤，未到庭参加诉讼，也未向法庭提交证据。 经庭审质证，原告对二被告提交的证据质证意见如下：对第一组证据无异议。对第二组证据有异议，达不到被告的证明目的，征用土地地形图是被告自然资源局绘制作出，虽然该地形图显示已征用地面积为528平方米，但是该图纸没有原告的签章认可，所以该图属于被告的单方行为，对原告不具有约束力，对于（1992）101号文件批复，该批复中所记载的0.79亩土地也未明确该土地征地的四至界限，所以对原告不具有约束力。对第三组证据中土地登记申请书予以认可，调查表以及国有土地证不属实，不予认可，主要理由：土地登记申请书上明确记载了被告黔西县人民政府征用原告袁华清所承包的部分承包地的四至界限，该四至界限经过原告袁华清以及第三人农技站指认并签字确认，袁华清被征用的土地为长方形，长为23.54米，宽为18.25米，面积为429.6平方米，并不是被告提交证据调查表以及国有土地证以及地形图所确认的图形以及面积，也就是原告袁华清确认的被征用的土地面积与被告在其国有土地证上记载的面积严重不符，该组证据中除土地登记申请书之外，其余证据体现的图形与面积不是原告袁华清所认可，达不到被告的证明目的。对第四组证据真实性不持异议，但是达不到被告的证明目的，第（2020）80号决定所记载的被告征用原告528平方米的土地修建办公用地，根据前述原告认可被征用的土地面积为429.6平方米，同时该决定经过毕节市决定书已经裁决确认被告所向原告颁发的土地证确属错误，并且在确定注销原告土地证的行为中有错误之处。第五组证据与本案无关联性，达不到被告的证明目的，同时该组证据所体现的四至界限与国有土地证的四至界限不符，没有按照最原始的原告签字确认的四至界限来绘制宗地图，该宗地图没有尊重原始事实，损害了原告的利益。 被告黔西县人民政府对原告提交的证据质证意见如下：对第一组证据身份证的证明目的无异议。第二组证据的三性均有异议，未提供原件，也未有经办人签字以及包村领导的签字，属于无效证据。对第三组证据的三性无异议，证明目的有异议，该土地使用证系认真调查后依法作出，是权利人在528平方米的范围内依法申请的，429.6平方米系原权利人农技站提出的土地登记申请，恰证明了并未超出528平方米的范围，最终颁发了496平米的国有土地使用证是原权利人依申请和调查作出，并未损害原告的合法权益。第四组证据三性均无异议，但证明目的有异议，该宗地图系案外人余会委托西南测绘有限公司制作，从另一方面证明了该宗地符合本案国有土地使用证的面积。第五组证据三性无异议，证明目的有异议，原告根据原权利人提出的在528平方米范围内的土地登记申请断章取义，不尊重事实，该份证据只能证明土地登记申请人在批准的范围之内依法申请合法处置自己的登记权益。第六组证据真实性无异议，但关联性、证明目的有异议，该证据只能证明该宗地依法转让给余会的基本事实。第七组证据证明目的有异议，该证据从另一方面证明了国有土地使用证的颁证行为是合法有效，依法作出的，佐证了原告的无理诉求，已被依法撤销。第八组证据真实性无异议，关联性有异议，达不到原告的证明目的，该证据还在审理中未发生法律效力。 被告黔西县自然资源局对原告提交的证据质证意见如下：第一到第七组证据与黔西县人民政府质证意见一致，第八组证据真实性无异议，关联性有异议，达不到原告证明目的，该判决书中经法院审理查明部分记述2020年5月12日所绘制的宗地图系案外人余会自行委托西南测绘有限公司进行绘制，且原告袁华清、余孝碧质疑后钟山农技站与原告袁华清现场委托贵州标司测绘有限公司进行测绘，原告自行放弃测绘，同时法院查明钟山农技站建筑面积与空地面积均属案外人余会取得物权。 被告黔西县人民政府对被告黔西县自然资源局提交的证据无异议，被告黔西县自然资源局对被告黔西县人民政府提交的证据亦无异议。 为查明本案的案件事实，本院依职权调取了如下证据： 第一组证据：1.黔西县机构编制委员会关于整合全县不动产登记部门行政职责的通知（黔县机编〔2015〕9号）；2.黔西县机构编制委员会关于将黔西县林权管理服务中心更名为黔西县不动产登记事务中心及相关职责人员编制划转的通知（黔县机编〔2015〕10号）；3.黔西县机构编制委员会关于设立黔西县不动产登记局的通知（黔县机编〔2015〕11号）；4.黔西县机构编制委员会办公室关于黔西县不动产登记事务中心更名的通知（黔县机编办〔2015〕32号）；5.中共黔西县委机构编制委员会办公室关于黔西县自然资源局下属事业单位调整规范事项的通知（黔县机编办〔2020〕60号），用以证明2015年6月23日，黔西县对全县不动产登记职责进行整合，黔西县不动产登记事务中心负责全县不动产登记、发证事务工作，后黔西县不动产登记事务中心更名为黔西县不动产登记中心，为黔西县自然资源局下属财政全额预算管理的副科级事业单位，负责全县范围内的各类不动产登记的受理、查验、登记和颁证等事物性工作。 第二组证据：钟山镇人民政府出具的情况说明，用以证明原钟山乡农技站现已合并到钟山镇农业服务中心。 经2021年3月11日第二次庭审质证，原告对本院依职权调取的证据质证意见如下：对第一组证据的真实性无异议，根据土地管理法及行政诉讼法等相关规定，本案涉案国有土地使用证作出的行政机关是黔西县人民政府，被告黔西县人民政府是本案适格被告。对第二组证据无异议。被告黔西县人民政府对本院依职权调取的证据无异议，被告黔西县自然资源局经合法传唤未到庭参加诉讼，故对该证据无质证意见。 本院对原、被告提交的证据及本院依职权调取的证据认定如下：原告提交的证据因与本案的待证事实存在关联性，本院综合予以作为证据使用。被告提交的证据及本院依职权调取的证据符合证据客观性、关联性、合法性的特征要求，依法作为认定案件事实的依据。 经审理查明，1992年6月3日，黔西县人民政府批准钟山乡农技农经站申请，同意将钟山乡二村旱耕地0.79亩征为国有，由县土地管理局划拨给钟山乡农技农经站（以下简称钟山乡农技站）作为修建农技业务用房之用地。经庭审确认，用于修建农技农经站用房的土地系原黔西县土地管理局等相关部门向原告袁华清户征用位于钟山乡××北路××号承包土地。 1999年8月10日，第三人钟山乡农技站向原黔西县土地管理局申请办理《国有土地使用证》，并在申请书中载明界址间距分别为：18.25米、23.54米，18.25米、23.54米（面积共计429.6平方米），四至分别为：东至钟山北路，南至袁华清住宅，西至狮龙村袁华清耕地，北至共用过道。同日，原黔西县土地管理局依据第三人的申请，对该宗土地进行了权属调查，并载明该宗土地界址清楚，无争议，调查结果和申请登记内容一至，可以进行地籍勘丈。2002年7月25日，经原黔西县国土资源局审查同意，黔西县人民政府确认，向第三人钟山乡农技站颁发了黔国用（2002）字第钟山-3-31号《中华人民共和国国有土地使用证》，载明：土地使用者：钟山乡农技站，座落：钟山乡××北路××号，地号：钟山-3-31，用途241，使用权类型：划拨，使用权面积：496平方米。界址点坐标表边长分别为：25.6米、18.3米、25.8米、20.39米，使用权面积496平方米。 2019年10月，案外人余会起诉原告袁华清等人排除妨害纠纷案，案件审理期间，原告于2020年6月8日向黔西县自然资源局（原黔西县国土局）钟山国土所申请查阅调取黔西县自然资源局征用原告承包地修建黔西县钟山乡农技站的相关原始资料时，发现被告黔西县人民政府颁发黔国用（2002）字第钟山-3-31号《中华人民共和国国有土地使用证》与原告签字确认的土地登记申请书面积不相符。二原告以该《国有土地使用证》上的面积包含其未被征用的承包地66.4平方米为由，诉致本院，请求依法撤销被告黔西县人民政府于2002年7月25日为第三人钟山乡农技站颁发的黔国用（2002）字第钟山-3-31号《中华人民共和国国有土地使用证》，并承担本案诉讼费。 另查明，2015年6月23日，黔西县对全县不动产登记职责进行整合，黔西县不动产登记事务中心负责全县不动产登记、发证事务工作，后黔西县不动产登记事务中心更名为黔西县不动产登记中心，为黔西县自然资源局下属财政全额预算管理的副科级事业单位，负责全县范围内的各类不动产登记的受理、查验、登记和颁证等事物性工作。黔西县不动产登记中心不具备行政主体资格。 综合原、被告诉、辩意见，并经原、被告当庭确认，本案的争议焦点为：1.二原告主体身份是否适格；2.被告黔西县人民政府向第三人钟山乡农技站颁发的黔国用（2002）字第钟山-3-31号《中华人民共和国国有土地使用证》的登记行为是否合法。 针对本案第一个争议焦点即二原告主体身份是否适格，本院认为，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定:“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”依据本案查明的事实，用于修建钟山乡农技站业务用房的土地系黔西县人民政府相关职能部门向原告袁华清户征用的承包地，第三人钟山乡农技站在向原黔西县土地管理局申请办理《中华人民共和国国有土地使用证》时，在土地登记申请书中载明，钟山乡农技站土地面积共计429.6平方米，但经原黔西县国土资源局审查，黔西县人民政府确认，向第三人钟山乡农技站颁发的黔国用（2002）字第钟山-3-31号《中华人民共和国国有土地使用证》载明的土地面积为496平方米，二原告认为二被告为第三人钟山乡农技站多登记了66.4平方米的土地属原告的承包土地，该登记行为与二原告存在法律上的利害关系,二原告有权提起诉讼。二被告提出袁华清、余孝碧不具有本案原告主体资格的理由不成立,不予支持。 针对本案第二个争议焦点，即被告黔西县人民政府向第三人钟山乡农技站颁发的黔国用（2002）字第钟山-3-31号《中华人民共和国国有土地使用证》的登记行为是否合法，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为的合法性进行审查。”本案中，第三人钟山乡农技站向原黔西县土地管理局申请办理《国有土地使用证》时，申请登记的面积共计429.6平方米，原黔西县土地管理局收到第三人的申请后，依据原国家土地管理局[1995]国土[法]字第184号《土地登记规则》第六条规定，对该用地进行地籍、权属调查，调查结果和申请登记内容一致，后经原黔西县国土资源局审查，黔西县人民政府确认，向第三人钟山乡农技站颁发的黔国用（2002）字第钟山-3-31号《中华人民共和国国有土地使用证》载明的土地面积为496平方米。庭审中，被告未提交相关部门征收原告袁华清0.79亩(528平方米)承包地的相关依据，该《国有土地使用证》多出的66.4平方米的土地是否被征收，存在合理的怀疑，故被告作出的登记行为属认定事实不清。再根据原国家土地管理局[1995]国土[法]字第184号《土地登记规则》第十五条规定:“经土地管理部门审核，对认为符合登记要求的宗地予以公告。”黔西县自然资源局在举证期限内未提交为第三人办理《中华人民共和国国有土地使用证》予以公告的相关证据，属程序违法。综上，黔西县人民政府作出黔国用（2002）字第钟山-3-31号《中华人民共和国国有土地使用证》登记行为认定事实不清，程序违法，应予撤销。《不动产登记暂行条例》第六条第二款规定:“县级以上地方人民政府应当确定一个部门为本行政区域的不动产登记机构,负责不动产登记工作,并接受上级人民政府不动产登记主管部门的指导、监督。”2015年机构改革后，被告黔西县人民政府行使不动产登记的相关职权现已变更为被告黔西县自然资源局继续行使，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款之规定：“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。”故黔西县自然资源局是本案适格被告。根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条之规定：“原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。”经本院释明，原告不同意变更对被告黔西县人民政府的起诉，依法应当裁定驳回原告对被告黔西县人民政府的起诉。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第二十六条第六款、第七十条，《最高人民法院关于适用的解释》第十二条、第二十六条之规定，判决如下： 一、撤销黔西县人民政府于2002年7月向第三人黔西县钟山镇农业服务中心（原钟山乡农技站）颁发的黔国用（2002）字第钟山-3-31号《中华人民共和国国有土地使用证》。 二、驳回原告袁华清、余孝碧对被告黔西县人民政府的起诉。 案件受理费50元，由被告黔西县自然资源局负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省毕节市中级人民法院。 审 判 长  刘 凯 人民陪审员  倪青青 人民陪审员  吴家华 二〇二一年三月十一日 书 记 员  陈 瑛 书 记 员  陈婷婷