江苏省南京市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）苏01行终182号 上诉人（原审原告）杜成英，女，1931年9月11日出生，汉族，户籍所在地为南京市浦口区，现住南京市。 委托代理人张银平，江苏臻宇律师事务所律师，执业证号13201201811075925。 被上诉人（原审被告）南京市浦口区人民政府桥林街道办事处，住所地在南京市浦口区桥林街道浦乌路。 法定代表人陈金飞，南京市浦口区人民政府桥林街道办事处主任。 委托代理人郑雷。 委托代理人毛华贵，北京大成（南京）律师事务所律师，执业证号13201200010103360。 上诉人杜成英因诉被上诉人南京市浦口区人民政府桥林街道办事处（以下简称桥林街道办）确认征地补偿协议无效一案，不服南京江北新区人民法院（2020）苏0192行初506号行政判决，向本院提起上诉。本院于2021年1月29日立案受理后，依法组成合议庭并依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明：杜成英与张保洲原系夫妻关系，张尔林、张尔斌系杜成英与张保洲的儿子。1988年，张保洲领取的宅基地使用证载明：所在地为原江浦县兰花镇马乐村河南，人口为5人，面积为217平方米。2005年，张保洲因病死亡。2017年4月9日，桥林街道办对南京市浦口区兰花塘社区河南3号（以下简称河南3号）房屋进行入户调查，并制作了调查登记表和征迁房屋平面图，载明河南3号房屋产权人为张尔斌和张尔林，其中张尔斌户的建筑面积为491.74平方米，张尔林户的建筑面积为474.46平方米，张尔斌、张尔林均在调查登记表及征迁房屋平面图上签字确认。同日，桥林街道办对杜成英户也制作了调查登记表，表上显示该户并无房屋，张尔斌在该调查登记表上签字确认。2017年8月9日，张尔林、杜成英出具面积划拨确认单，确认张尔林将河××号房屋有效面积中42.71平方米划拨给杜成英。2017年8月5日，桥林街道办（甲方）与张尔斌（乙方）就河南3号140平方米房屋签订《浦口区集体土地上房屋征收补偿协议（货币拆迁）》，约定乙方房屋及附着物坐落于河南，经有效确认房屋面积为140平方米，同意于2017年将房屋腾空交由甲方拆除。2017年8月9日，桥林街道办（甲方）就河南3号房屋分别与乙方张尔林、张成、洪成琴、张春签订《浦口区集体土地上房屋征收补偿协议（货币拆迁）》。2017年8月10日，桥林街道办（甲方）与杜成英（乙方）就河南3号80平方米房屋签订《浦口区集体土地上房屋征收补偿协议（货币拆迁）》（以下简称涉案补偿协议），约定乙方房屋及附着物坐落于河南，经有效确认房屋面积为80平方米，同意于2017年将房屋腾空交由甲方拆除；房屋补偿款合计484794.67元；乙方可申购安置房面积80平方米。 原审法院审理过程中，原告杜成英与被告桥林街道办均确认：涉案补偿协议的补偿款已发放到位，安置房尚未安置；张尔斌、张尔林两户的征迁房屋平面图包括了河南3号所有的建筑物。原告杜成英述称：张尔斌户的征迁房屋平面图中编号为2、面积为113.05平方米的房屋系原告房屋的一部分，被确认为无效面积；张尔林户征迁房屋平面图中编号为1、面积为131.14平方米的房屋系原告房屋的一部分，有无被确认无效需被告明确；被告签订协议的时候，并未按照房屋的客观面积签订协议，而是按照每人多少面积进行了划拨。被告桥林街道办述称：本次拆迁系协议搬迁，搬迁过程中并未收到原告及其子女提交的其他权属证书。 原审法院认为：根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条第一款、第二款的规定，因行政协议兼具行政性和合同性，对行政协议效力的审查，要以《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条关于确认行政行为无效的规定为基础，结合《中华人民共和国合同法》第五十二条关于合同无效情形的规定，只有在行政协议存在重大、明显违法，违反法律法规的强制性规定，损害国家利益、公共利益及他人合法权益时才能确认无效，否则应当认可行政协议的效力。对于行政协议是否无效的审查判断，最高人民法院在（2020）最高法行申2354号行政裁定书中作了充分的阐释。本案中，杜成英与桥林街道办签订涉案补偿协议系双方真实意思表示，在前期调查和签订协议过程中，杜成英与其儿子一直参与其中，并在签订涉案补偿协议后领取了相应补偿款。根据在案证据，涉案协议并不存在重大明显违法，损害国家利益、公共利益或他人合法权益等无效情形。因此，对于原告关于确认其与被告签订的涉案补偿协议无效的诉讼请求，不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告的诉讼请求。案件受理费50元，由原告负担。 上诉人杜成英上诉称：一、被上诉人存在重大明显违法、损害他人合法利益的无效情形,涉案补偿协议无效。上诉人与爱人张保洲于1982年在河南建有一处上下两层的房屋，并领有宅基地使用证，宅基地面积为217平方米。儿子结婚成年后，上诉人单独成户并与儿子张尔斌共同居住。张尔斌一家居住并使用加盖后的厨房及其他住房，原有宅基地上的100多平方米老房屋由上诉人居住、使用。2017年拆迁时，上诉人长期占有使用的100多平方米房屋被定为无证房，被上诉人从未就拆迁政策进行公布和解释，也未就如何认定有证和无证房屋予以说明。二、涉案房屋系上诉人与张保洲的夫妻共同财产，张保洲在拆迁前已去世，其所有房屋应当按照遗产进行处理。但是在拆迁时并未依法进行分割析产，被上诉人亦未征求其他子女的意见就擅自进行处理，庭审中被上诉人亦陈述只有上诉人与儿子参与其中，故被上诉人的行为侵害了其他子女的合法利益。三、本案的主要争议在于被上诉人作为拆迁行政主体，在无政策或者法律依据的情况下，将上诉人名下房产认定为无证房或者无效面积。原审中被上诉人曾表示庭后会向法院书面答复相关的政策或者法律依据，但上诉人并未看到。综上，请求撤销原审判决、依法改判支持上诉人的诉讼请求，并由被上诉人承担一、二审全部诉讼费用。 被上诉人桥林街道办未向本院提交书面答辩意见，审理中其辩称：一、原审判决认定事实清楚，适用法律准确，审判程序合法，应予以维持。二、上诉人的上诉理由不能成立。上诉人称涉案补偿协议存在重大明显违法，损害了合法利益应属无效情形与事实不符。签订涉案补偿协议时上诉人及其两儿子与相关部门在充分协商、意思表示真实的情况下达成了一致意见，并未损害上诉人的合法权益。三、张保洲的去世与涉案补偿协议不具有关联性，本案并非遗产继承问题，涉案地块系协议搬迁，该协议的达成是双方协商的结果，不存在无效情形。综上，请求驳回上诉，维持原判。 上诉人杜成英提起上诉后，原审法院将各方当事人在原审中提交的证据、依据等材料均随案移送本院。本院从证据的关联性、合法性、真实性三个方面对各方当事人提交的证据进行了审查、核实。经审核，原审法院对证据的审查质证符合法律规定，原审认证正确。 本院经审查对原审法院认定的案件事实予以确认。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条第一款、第二款规定：“行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。”涉案补偿协议签订时有效的《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”从上述规定可见，确认行政协议无效的前提是该协议的实施主体不具有行政主体资格或者没有依据，或者该协议有损害国家、集体、公共利益或他人的合法权益等重大且明显违法的情形。本案中，涉案补偿协议系上诉人杜成英与被上诉人桥林街道办经过充分协商，在平等自愿的前提下所签，该协议反映了双方的真实意思表示，且上诉人在协议签订后已领取了相应补偿款。在案证据显示，涉案补偿协议并不存在重大明显违法，损害国家、集体及公共利益或者他人合法权益等无效情形。上诉人称该协议中部分房屋系其与张保洲的夫妻共同财产，因张保洲已去世，涉案房屋中有部分应当按照遗产处理。鉴于涉案补偿协议签订过程中，上诉人杜成英与其儿子一直参与其中，且已就该房屋的相关补偿问题达成了协议，上诉人户对于涉案房屋继承产生的异议，可通过民事诉讼途径解决，并非本案审查范围。上诉人要求撤销原审判决、改判支持其诉讼请求的上诉请求，因缺乏事实和法律根据，本院不予支持。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 案件受理费50元，由上诉人杜成英负担。 本判决为终审判决。 审判长  赵雪雁 审判员  宋振敏 审判员  赖传成 二〇二一年三月二十九日  书记员  陈晓君