湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2021）湘行终184号上诉人（原审原告）：熊关清，男，1948年1月1日出生，白族，住湖南省桑植县。委托代理人：赵明星，张家界市永定区中新法律服务所法律工作者。被上诉人(原审被告)：桑植县人民政府。住所地：湖南省张家界市桑植县澧源镇帅乡中路。法定代表人：赵云海，县长。委托代理人：钟波，桑植县政府林权办工作人员。委托代理人：张**，湖南新川律师事务所律师。被上诉人(原审被告)：张家界市人民政府。住所地：张家界市永定区南庄坪。法定代表人：刘革安，市长。委托代理人：谷志勇，张家界市司法局工作人员。委托代理人：杨毕成，湖南大好律师事务所律师。原审第三人：刘锡祥，男，1966年11月3日出生，白族，住湖南省桑植县。原审第三人：湖南省桑植县。法定代表人：张碧强，该组组长。上诉人熊关清因与被上诉人桑植县人民政府（以下简称桑植县政府）张家界市人民政府（以下简称张家界市政府）林地权属确权及行政复议一案，不服张家界市中级人民法院2020年12月28日作出的（2020）湘08行初56号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。桑植县政府于2020年6月18日作出桑政决字［2020］2号《行政处理决定书》：一、撤销熊关清持有的桑林证字（2010）第1××4号林权证中申请编号为04308223902ＧＤＹＭＳＹ00910，小地名“铁刷子凸”的林木林地权属登记；二、撤销刘锡祥持有的桑林证字（2010）第1××7号林权证中申请编号为04308223902ＧＤＹＭＳＹ00975，小地名“铁刷子凸”的林木林地权属登记；三、在争议地“铁刷子凸”（又称“乱泥坡”）范围内有0.94亩林地使用权及林木的所有权和林木使用权归熊关清所有，四至界限：东齐蒋家湾分水与彭发成林地交界；西与王兆汉林地交界；南与刘锡祥林地交界（以红油漆标记为准）；北与王兆明土堤交界，与王真书林地交界，与熊关清自己的茶园地交界，并已现场定界。熊关清到相关部门按现场已划分四至界限重新办理林权登记；四、争议地“乱泥坡”（又称“铁刷子凸”）林地使用权及林木的所有权和林木使用权归申请人刘锡祥所有，四至界限：东起分水；西起奔巴凹言；南起桃子树凹土堤；北与熊关清林地交界（王兆明土堤向上11米，以场红油漆标记为准）。其中包含了吴左云的熟地，现为林地。以及熊关清0.94亩熟地，现为林地，四至界限以现场埋界为准，即本决定第3条；另包含有熊关清“铁刷子凸”熟地，现为林地0.34亩，四至界限：东与刘锡祥的山林交界；南齐岩檐与刘锡祥的山林交界；西与杨丙然的山林交界，与刘锡祥的山林交界；北与刘锡祥的山林交界。并到相关部门重新办理林权登记。原告熊关清不服，向张家界市政府提起行政复议。张家界市人民政府于2020年9月7日作出张政复决［2020］21号《行政复议决定书》，维持了桑植县政府的行政处理决定。张家界市中级人民法院经审理查明，本案争议林地“乱泥坡”又称“铁刷子凸”位于桑植县××村××组。1984年8月林业“三定”时期登记在第三人刘锡祥之父刘海清名下。面积7亩，烟火山为5亩，荒山为2亩。烟火山5亩，四至界限为东起分水；西起奔巴凹言；南起桃子树凹土堤；北起王兆明土堤。荒山2亩，四至界限为东清家堤直路；西张友明荒山；南起杨家湾荒山沟坎；北铁刷子路。1984年8月，第三人吴家桥小组又将“铁刷子凸”登记在原告熊关清名下，面积为2亩，四至界限均登记为介岩为界，但实际勘测无法确定介岩界址。2009-2010年集体林权制度改革时期换发证时，2010年7月5日桑植县政府颁发给熊关清（2010）第126644号林权证（编号04308223902ＧＤＹＭＳＹ00910）上登记的“铁刷子凸”林地面积为3亩，主要树种为马尾松，四至界限：东齐岭、与彭发成林地交界；北齐界岩、与刘锡祥林地交界。该林权证登记面积、四至界限与1984年8月熊关清《桑植县农村土地、山林使用证登记表》登记的面积与四至界限均不相符。第三人刘锡祥于2010年取得的桑林证字（2010）第1××7号林权证（编号为04308223902ＧＤＹＭＳＹ00975）登记的“铁刷子凸”又称“乱泥坡”，面积为18.3亩，主要树种为杉木，四至界限：东齐桃子树凹、岩沿横过、与张友朋交界；南齐铁刷子凸沿、与杨青云交界；西齐土坑横过、与王真书交界；北齐分水岭、与彭发成交界。该林权证登记的面积、四至界限与1984年8月刘海清的《桑植县农村土地、山林使用证登记表》及《土地使用证》登记面积与四至界限亦不相符。2020年2月21日，桑植县政府组织熊关清与第三人刘锡祥进行现场指界，熊关清指界面积为4.152亩，四至界限：东齐蒋家湾林（山脊分水）与彭发成林地交界；西与吴左云山林交界；南与刘锡祥林地交界；北与刘锡祥（王兆汉）林地交界。因第三人刘锡祥未到场指界，桑植县政府及案外人芙蓉桥白族乡人民政府、下坪村村民委员会根据第三人刘锡祥1984年的《桑植县农村土地、山林使用证登记表》及《土地使用证》登记的四至界限进行查勘圆界，界定第三人刘锡祥登记的烟火山“乱泥坡”面积共为25.62亩。申请人熊关清指界的“铁刷子凸”有0.94亩在刘海清承包经营的“乱泥坡”烟火山范围内。双方对所登记的山林均有管业行为。另查明：熊关清与第三人刘锡祥就涉案林地争议多年。2015年10月10日，原天星山林场人民调解委员会对熊关清与第三人刘锡祥就争议地“铁刷子凸”作出《关于下坪村熊关清和刘锡祥山林纠纷问题调解处理意见书》，但第三人刘锡祥未在该调解处理意见书签字。2017年7月10日、2018年11月9日，桑植县芙蓉桥白族乡人民政府对熊关清与第三人刘锡祥就争议地“铁刷子凸”的相关纠纷作出《信访事项处理意见书》。2018年7月17日，熊关清就争议地侵权赔偿纠纷向桑植县人民法院提起民事诉讼，桑植县人民法院依法审查后，认为诉争之地权属不明，属于土地使用权确权纠纷，应由人民政府处理，裁定驳回了熊关清的起诉。2020年4月7日，桑植县政府受理刘锡祥申请撤销熊关清（2010）第126644号林权证（编号04308223902GDYMSY00910）的权属登记一案，并依法告知各方当事人的权利、义务，及申请听证的权利，但熊关清与第三人在规定期限内未申请听证。2020年6月9日，桑植县政府组织熊关清与刘锡祥进行调解，调解不成后，桑植县政府于同年6月16日组织相关人员对争议地进行现场勘验，查明熊关清名下“铁刷子凸”林地共三块，面积为2亩，案涉争议地系该2亩中的0.94亩林地，位于刘海清承包的“乱泥坡”地东边与南边界址之间。桑植县政府会同芙蓉桥白族乡人民政府、下坪村村民委员会等部门人员在现场共同作出处理，争议地中的0.94亩归熊关清使用，四至界限：东齐蒋家湾分水与彭发成林地交界；西与王兆汉林地交界；南与刘锡祥林地交界（以红油漆标记为准）；北与王兆汉土堤交界、与王真书林地交界、与熊关清茶园地交界，并进行现场埋界。其余归第三人刘锡祥所有。2020年6月18日，桑植县政府依法作出《桑植县人民政府行政处理决定书》（桑政决字〔2020〕2号），并向当事人送达。2020年7月14日，熊关清不服桑植县人民政府作出的行政处理决定，提起行政复议申请。熊关清不服上述决定向法院提起行政诉讼。请求：1、撤销桑植县政府作出的桑政决字[2020]2号《行政处理决定书》中第（一）、（三）、（四）项决定内容；2、撤销张家界市政府作出的张政复决[2020]21号《行政复议决定书》中维持桑植县政府作出的桑政决字[2020]2号《行政处理决定书》中第（一）、（三）、（四）项决定的内容。张家界市中级人民法院经审理认为，本案争议的焦点是此案是土地权属纠纷还是林木、林地权属纠纷；桑植县政府作出的行政处理决定和张家界市政府作出的行政复议决定是否合法的问题。一、此案是林木、林地权属纠纷，桑植县政府有权进行处理。《林木林地权属争议处理办法》第四条规定：“林权争议由各级人民政府依法作出处理决定”。第十条规定：“处理林权争议时，林木、林地权属凭证记载的四至清楚的应当以四至为准；四至不清楚的，应当协商解决；经协商不能解决的，由当事人共同的人民政府确定其权属”。第十四条规定：“林权争议由当事人共同的林权争议处理机构负责办理具体处理工作”。《湖南省林木、林地权属争议处理办法》第五条规定：“林业三定”时县级人民政府依法核发的山林权属证书所确认的林木、林地权属，应予维护，不得擅自变更。确有错误且权属仍有争议的，由原发证的人民政府负责处理”。《湖南省林地林权登记换发证实施办法》第二条第四项规定：“林业“三定”中有重复发证的，应当依法变更或注销后，重新登记换、发《林权证》”。本案原告熊关清就争议地提交了1984年的《桑植县农村土地、山林使用证登记表》，被告桑植县政府也提交了1984年刘海清（刘锡祥之父）的《桑植县农村土地、山林使用证登记表》。根据以上两份权属来源，桑植县政府于2010年给原告颁发了桑林证字（2010）第1××4号林权证，给第三人刘锡祥颁发了桑林证字（2010）第1××7号林权证。现因上述两份林权证与作为主要权属来源依据的原告与第三人各自持有的1984年《桑植县农村土地、山林使用证登记表》中登记内容不符，被告桑植县政府认为集体林权制度改革换发证时给原告和第三人颁发的林权证登记内容有重复，存在争议，且从本案实际情况来看，此争议地登记为烟火山，且现场勘查为林地（已种植树木）。被告桑植县政府依据各自持有的1984年的《桑植县农村土地、山林使用证登记表》，通过调查、重新勘验，自行纠错决定撤销了上述登记，是其职责范围，符合法律、法规有关规定。熊关清诉称本案法律关系为同一个农村集体经济组织内的成员之间所发生的“确认农村土地（林地）承包经营权纠纷”，应适用《农村土地承包法》等法律的规定进行处理，桑植县政府依照《湖南省林木林地权属争议处理办法》进行处理本案不当的理由不能成立，该院不予采纳。二、桑植县政府行政处理决定及张家界市政府行政复议决定认定事实清楚、证据确实充分、程序合法、处理恰当，符合法律法规有关规定。《湖南省林木、林地权属争议处理办法》第八条规定：“对同一林木、林地，双方均能提出具有同等效力的权属证据的，本着兼顾双方利益，结合自然地形的原则划分”、第九条规定：“林木、林地权属证书及处理权属争议形成的协议书、调解书、处理决定书、判决书、裁定书所记载的“四至”界线与实际面积不符的以“四至”为准，“四至”不清的协商确定”、第十六条规定：“各级人民政府处理林木、林地权属争议，应当深入调查研究，在查明事实、分清责任的基础上先行调解，调解不成的，应及时作出处理决定”。熊关清持有的1984年的《桑植县农村土地、山林使用证登记表》中涉案争议地四至界限均为介岩，经现场勘查及核对四周相邻地块的林权证登记，无法确定具体位置，而刘海清持有的1984年的《桑植县农村土地、山林使用证登记表》中的四至界限清晰，且熊关清位于乱泥坡铁刷子凸的三块2亩自留地中的0.94亩插花于第三人烟火山中，这三块地面积（包含争议的0.94亩自留山地）与其登记的面积相符，也能准确找出这三块地的具体位置，故桑植县政府根据《湖南省林木、林地权属争议处理办法》第八、九、十六条规定，组织熊关清及第三人刘锡祥进行调解，在协调不成的情况下，将“乱泥坡”范围内，毗邻熊关清另一块责任地（现为茶地），划定争议地中的0.94亩面积的林地归熊关清所有，结合了自然地形，兼顾了双方利益，符合法律法规有关规定。张家界市人民政府对桑政决字〔2020〕2号《行政处理决定书》涉及的事实和证据进行核实后作出的行政复议决定也符合法律法规有关规定。综上，熊关清提出的撤销桑植县政府作出的桑政决字〔2020〕2号《行政处理决定书》中第一、三、四项内容、撤销张家界市政府作出张政复决[2020]21号《行政复议决定书》中维持前述决定书中第一、三、四项的内容的诉讼请求,缺乏相应的法律依据和事实依据,对其诉讼请求依法应予驳回。桑植县政府的行政处理决定及被告市政府的行政复议决定认定事实清楚、证据确实充分、程序合法、处理恰当，法院应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回熊关清的诉讼请求。案件受理费50元，由熊关清负担。熊关清不服上述判决，向本院提起上诉称：原审判决在认定事实和适用法律上存在严重错误，被上诉人桑植县政府违反法律禁止性规定，非法处理上诉人的土地承包经营权合同，所作出的处理决定应认定为无效。请求撤销原判，并改判支持上诉人的诉讼请求。桑植县政府答辩称：答辩人以《湖南省林木、林地权属争议处理办法》等法律法规作为本案的处理依据，符合法律规定。答辩人作出的《行政处理决定》属于履行行政机关法定职责，不适用时效的规定。答辩人相关法律法规对争议林地进行勘察、调查并作为处理依据，事实清楚，证据充分。原审认定事实清楚，适用法律正确。请求驳回上诉，维持原判。张家界市政府答辩称：原审判决认定事实清楚，程序合法，结论正确。请求驳回上诉维持原判。原审第三人刘锡祥、湖南省桑植县未提交答辩意见。本院对原审查明的事实予以确认。本院认为:《林木林地权属争议处理办法》第四条规定：“林权争议由各级人民政府依法作出处理决定”。第十条规定：“处理林权争议时，林木、林地权属凭证记载的四至清楚的应当以四至为准；四至不清楚的，应当协商解决；经协商不能解决的，由当事人共同的人民政府确定其权属”。《湖南省林木、林地权属争议处理办法》第八条规定：“对同一林木、林地，双方均能提出具有同等效力的权属证据的，本着兼顾双方利益，结合自然地形的原则划分”，第十六条规定：“各级人民政府处理林木、林地权属争议，应当深入调查研究，在查明事实、分清责任的基础上先行调解，调解不成的，应及时作出处理决定”。本案中，桑植县政府于2010年给熊关清颁发了桑林证字（2010）第1××4号林权证，给第三人刘锡祥颁发了桑林证字（2010）第1××7号林权证，两份权属虽来源于1984《桑植县农村土地、山林使用证登记表》，但因与各自持有的登记内容不符，存在重复和争议，故桑植县政府根据上述法律规定有权作出处理。桑植县政府依照职权在经过走访调查、核对依据、现场勘察、多次调解等法定程序后，本着从实际出发，尊重历史，面对现实的原则，在兼顾争议双方利益的情况下，依法作出的涉案林地争议裁决符合法律规定。张家界市政府行政复议决定认定事实清楚，程序合法。2010年给熊关清颁发了桑林证字（2010）第1××4号和给第三人刘锡祥颁发了桑林证字（2010）第1××7号两份林权证，权属均来源于1984《桑植县农村土地、山林使用证登记表》，清楚表明争议地为林地纠纷，上诉人亦未提交该争议地有土地承包经营合同等有效证据，故上诉人认为桑植县政府违反法律禁止性规定，以林地处理方式解决土地承包经营权合同的主张没有事实依据。综上，上诉人熊关清的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由熊关清负担。本判决为终审判决。审判长  周光清审判员  李清平审判员  余俊杰二〇二一年三月二十六日法官助理张颢严书记员杨柳