安徽省亳州市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2021)皖16行终21号 上诉人（一审原告）张怀亮，男，汉族，1963年4月1日出生，住安徽省涡阳县。 委托代理人赵现昭，北京京平律师事务所律师。 委托代理人李玉，北京京平律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）涡阳县城市管理局，住所地安徽省涡阳县世纪大道666号，统一社会信用代码11341621MB1876944E。 法定代表人郭建华，局长。 出庭负责人燕伟，副局长。 委托代理人袁中华，安徽涡楚律师事务所律师。 上诉人张怀亮因诉被上诉人涡阳县城市管理局行政处罚一案，不服安徽省涡阳县人民法院作出的（2020）皖1621行初84号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2021年1月27日公开开庭审理了本案。上诉人张怀亮及其委托代理人赵现昭、李玉，涡阳县城市管理局出庭负责人燕伟副局长及委托代理人袁中华参加诉讼。本案现已审理终结。 一审法院查明，原告张怀亮系安徽省涡阳县经济开发区王大社区王大自然村村民。2019年12月1日，王大社区群众举报原告张怀亮违法房屋没有拆除，要求查处。被告接到举报后，经过初查、立案、调查、取证，告知、听证、审批等程序，认定认为原告张怀亮2011年在涡阳××世纪大道北侧、乐行路南侧，王大社区王大自然村集体土地上进行建设房屋两处，合计建设面积为942.64平方米（Ａ处327.6平方米；Ｂ处615.04平方米）。当时，未取得农村集体土地建设用地使用证，也未办理《建设工程规划许可证》。原告的行为涉嫌违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条之规定，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，于2020年3月24日，对原告作出（涡）城管（规划）罚（2020）8004号行政处罚决定，决定停止违法建设，限期三日内自行拆除。当日，行政处罚决定书送达给了原告。现在，原告认为被告作出涉案行政行为缺乏合法依据，实体与程序均违法，特依法提起行政诉讼，请求撤销被告作出的行政行为，本案诉讼费由被告承担。 另查明：2019年2月8日，亳州市委印发了《中共亳州市委、亳州市人民政府关于市级机构改革的实施意见》（亳发{2019}3号），该文件规定进行机构改革。2019年2月17日，涡阳县委印发了《中共涡阳县委、涡阳县人民政府关于县级机构改革的实施意见》（涡发{2019}3号），该文件规定将县城市管理行政执法局进行整合，组建县城市管理局，实行一个机构，两块牌子。 从关联案件得知：被告集中行使行政处罚权是安徽省人民政府根据国务院的授权批准的。 一审法院认为，一、被告是否超越职权的问题。《中华人民共和国行政处罚法》第十五条规定“行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施”。第十六条规定“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使”。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证”。第六十四条“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款”。本案中，被告集中行使行政处罚权是安徽省人民政府根据国务院的授权批准的，因此，被告行使职权符合法律规定。原告认为被告超越职权的主张不能成立，本院不予支持。二、被告作出的行政处罚是否合法的问题。《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算”。《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条第三、四款规定：“在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设以及农村村民住宅建设，不得占用农用地；确需占用农用地的，应当依照《中华人民共和国土地管理法》有关规定办理农用地转用审批手续后，由城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。建设单位或者个人在取得乡村建设规划许可证后，方可办理用地审批手续”。本案中，原告建房占用土地的农用地，没有依照《中华人民共和国土地管理法》有关规定办理农用地转用审批手续，未取得《农村集体土地建设用地使用证》，也未办理《建设工程规划许可证》，迄今为止，违法行为一直处于继续状态，被告有权对原告的违法行为随时进行查处。被告在进行行政处罚过程中，经过初查、立案、调查取证、告知、听证、审批等程序，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，作出（涡）城管（规划）罚（2020）8004号行政处罚决定，认定事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确。综上，原告要求撤销被告作出行政处罚的诉讼请求不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告张怀亮的诉讼请求。案件受理费50元，由原告负担。 张怀亮上诉称，一、被上诉人一审中未提交合法的证据依据，未能证明其具有法定职权，一审判决仅陈述依据关联案件便认定具有职权，缺乏事实根据和法律依据，程序违法。二、被上诉人作出被诉行政行为认定基本事实不清，证据不足，应予撤销，一审判决认定事实错误。1.对上诉人涉案房屋建筑面积的认定，基本事实错误。2.认定上诉人2011年进行建设，基本事实认定错误，缺乏事实根据、证据不足。三、被上诉人作出被诉行政处罚决定，程序违法。本案中，根据被上诉人一审提交的证据材料，未包含对行政相对人的调查询问材料，程序违法。四、被上诉人作出被诉行政处罚决定，适用法律错误。1.能否适用《城乡规划法》。鉴于被上诉人未能对上诉人的建设时间进行确切证明，不排除上诉人的房屋建设于《城乡规划法》实施之前，因此被上诉人适用《城乡规划法》作出被诉行政行为，适用法律错误。2.被上诉人认定上诉人违反《城乡规划法》第四十条规定，并依据第六十四条规定作出被诉行政行为，适用法律错误，证据不足，缺乏事实依据。3.被上诉人主张依据《城乡规划法》第六十四条作出被诉“停止违法建设，限期三日内拆除”的行政行为，不宜认定为行政处罚行为，其作出“行政处罚决定”适用法律错误。限期拆除等行政行为如何定性的问题，一方面，《行政处罚法》第二十三条规定“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或限期改正违法行为”；《行政强制法》第四十四条规定“违法建筑物构筑物等需要拆除的，由行政机关公告，限期拆除，当事人法定期限内不申请行政复议或提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除”。另一方面，原国务院法制办作出《对山西省人民政府法制办公室的复函》，明确“对于《城乡规划法》第六十四条规定的“限期拆除”、第六十八条规定的“责令限期拆除”不应当理解为行政处罚行为”。五、一审判决超出法院审理职权范围，认定事实错误，适用法律错误，程序违法。1.行政诉讼中，人民法院审理的内容为行政机关作出的行政行为是否合法，人民法院不具有超出行政机关认定范围之外自行评价行政相对人的职权。本案中，被上诉人作出的行政行为适用的法律为《城乡规划法》第四十条、第六十四条，故人民法院宜结合案件事实审查行政机关适用法律是否正确。但在一审判决中，超出被诉行政行为之外，自行认定上诉人违反《城乡规划法》第四十一条第三、四款之规定，缺乏事实依据和法律依据。2.一审判决认定上诉人占用农用地建设住宅等，缺乏事实依据，且不符合客观实际情况，六、上诉人的房屋建筑已纳入征收范围，不再具有对城乡规划法管理规则的违背性，不具有限期拆除的必要，被上诉人作出处罚决定，违反行政行为比例原则，不具有适当性。综上请求撤销一审判决，依法改判撤销被上诉人作出的（涡）城管（规划）罚[2020]8004号《行政处罚决定书》或发回重审；一、二审案件受理费由被上诉人负担。 张怀亮向一审法院提供证据有：1、身份证复印件； 2、（涡）城管（规划）罚（2020）8004号行政处罚决定书；1-2号证据证明身份以及行政处罚决定的事实，上诉人依法提起诉讼，符合起诉条件。3、被征收人张怀亮的《房屋征收评估表-告知书》及被征收人张怀亮的D-18-1、D-18房屋的《房屋征收评估表》；4、《涡阳县自然资源和规划局政府信息公开告知书》（答复房屋被征收的批准文件信息）、皖政地[2018]815号《关于涡阳县2018年第1批次城镇建设用地的批复》；5、《涡阳县自然资源和规划局政府信息公开告知书》（答复房屋被征收的补偿安置方案信息）、涡国土资【2019】38号《关于涡阳县2018年第1次城镇建设用地补偿安置方案的公告》；6、皖行复【2020】35号安徽省人民政府《行政复议决定书》；7、亳复字【2020】8号亳州市人民政府《行政复议决定书》。3-7号证据证明案涉房屋已经被纳入征收拆迁范围，并按照征收补偿关系进行评估，属于行政征收关系，已无违反《城乡规划法》的情形，没有进行处罚的必要。 涡阳县城市管理局辩称，一、一审判决认定事实清楚，程序合法。首先，一审判决认定被上诉人具有法定职权的事实清楚、程序合法。被上诉人与涡阳县城市管理行政执法局是一套机构，两块牌子。2019年2月8日，亳州市委印发《中共亳州市委、亳州市人民政府关于市级机构改革的实施意见》（亳法[2019]3号），规定进行机构改革。2019年2月17日，涡阳县委印发《中共涡阳县委、涡阳县人民政府关于县级机构改革实施意见》（涡发（2019）3号），规定将县城市管理行政执法局进行整合，组建县城市管理局，实行一个机构，两块牌子，也就是说涡阳县城市管理局行政涡阳县城市管理行政执法局的行政处罚权。（2019）皖1621行赔初4号行政赔偿判决书以及（2019）皖1621行初36、37号行政判决书均已认定被上诉人具有城市综合管理行政执法职权。被上诉人一审举证的涡办[2019]53号《涡阳县城市管理局职能配置、内设机构和人员编制的规定》，是根据上级有权机关作出的机构改革文件，对被上诉职能编制的规定。其次，被上诉人作出的行政行为，认定事实清楚。1.对上诉人违章房屋建筑面积认定事实清楚。上诉人举证的《涡阳县房屋征收评估表》的房屋面积，被上诉人对该评估没有签字，也不认可该评估，不能作为证据采信认定。案涉处罚决定书认定的违章建筑物经过现场勘查认定其建筑面积为942.64平方米，《现场勘察笔录》履行法定程序，具有合法性，被上诉人通过电话及社区干部联系等方式通知上诉人，上诉人不到现场，社区干部作为见证人，已经能够证明履行勘察通知义务。2.认定违章建筑物时间，上诉人是违章建筑物的违法行为人，应当清楚违章时间，上诉人放弃陈述申辩权利，在听证程序对建造时间不予明确，被上诉人对社区干部进行核实，应当能作为认定建造时间的证据。3.案涉行政处罚决定，程序合法。二、案涉处罚决定适用法律正确。1.《城乡规划法》是2008年1月1日施行，被上诉人根据相关证据认定案涉违章建筑物建造时间为2010年之后，适用该法合法有据。上诉人在处罚程序中，听证会上没有陈述、申辩或举证证明是在《城乡规划法》生效之前事实的房屋建造的行为，在二审提出该主张，不能成立。2.案涉违章建筑物所处区域为涡阳县经济开发区王大社区，案涉房屋位置已被自然资源规划部门认定，上诉人主张不是规划区内不能成立。3.案涉行政处罚适用法律正确。被上诉人依据《城乡规划法》第六十四条规定作出的处罚决定，《行政处罚法》第八条行政处罚的种类（七）法律、行政法规规定的其他行政处罚，《城乡规划法》第六十四条就是其他法律规定的行政处罚。至于没有相关部门批复问题，不是立法机关的有权解释，不能作为法律依据。三、一审判决认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。1.一审判决没有超越法院职权。2.案涉建筑物所处区域的土地，在没有依法征收之前仍然为集体土地，自然资源规划部门已认定为农用地且违反规划，一审判决认定事实清楚，证据充分。3.案涉建筑物是违法建筑，这是客观事实，被上诉人依法作出处罚决定，是履行法定职权的体现，至于涉及的征收问题，相关部门与上诉人是否签订协议，与被上诉人的职权不是同一法律关系。关于上诉人引用的《安徽省城市管理行终执法规范化建设标准（试行）》，该标准仅是执法建设规范化标准，不能作为被上诉人程序合法与否的法定依据。综上，上诉人的上诉请求不能成立，请求依法驳回。 被上诉人向一审法院提交了以下证据、依据：第一组证据： 1、《社会统一信用代码证》及《法定代表人身份证明》各一份； 2、《三定方案》等相关文件一套。 1-2号证据证明执法主体身份及对城市规划区内的违章建筑具有处罚权。 第二组证据： 8004号行政处罚决定书卷宗一套（58页及函告证明及身份证复印件）： 1、举报信，证明案件的来源； 2、立案审批表，证明被告按照法定程序立案审批； 3、现场检查勘验笔录； 4、视听照片资料； 5、询问调查笔录； 6、责令改正通知书； 7、调查报告； 8、集体审议记录； 9、听证告知书； 10、送达回证； 11、处罚告知书； 12、送达回证； 13、听证申请书； 14、听证通知书； 15、送达回证； 16、听证笔录； 17、听证报告； 18、集体审议决定讨论笔录； 19、案件处理审批表； 20、处罚决定书； 21、送达回证； 3-21号证据证明在作出行政处罚决定程序过程中，按照法定程序调查的事实清楚、证据充分。针对本案所涉及的行政处罚决定充分告知了被处罚人听证、申辩等救济权利，法律文书的送达及法律适用程序合法，因此，案涉处罚决定具备认定事实清楚、程序合法、证据充分、适用法律正确的构成要件，能够证明上诉人的诉请不能成立。 22、催告通知书； 23、送达回证； 24、限期拆除公告； 25、送达回证； 26、函告、证明及身份证复印件。 22-26号证据证明作出行政处罚决定后，根据行政处罚决定的事项履行了催促被处罚人履行处罚决定的义务。 上述证据均随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定。对一审判决认定的案件事实，本院予以确认。 本院认为：《中华人民共和国行政处罚法》第十五条规定“行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施”。第十六条规定“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使”。《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款”。亳州市委印发《中共亳州市委、亳州市人民政府关于市级机构改革的实施意见》（亳法[2019]3号），规定进行机构改革。2019年2月17日，涡阳县委印发《中共涡阳县委、涡阳县人民政府关于县级机构改革实施意见》（涡发（2019）3号），规定将县城市管理行政执法局进行整合，组建县城市管理局，实行一个机构，两块牌子，涡办[2019]53号《涡阳县城市管理局职能配置、内设机构和人员编制的规定》，是根据上级有权机关作出的机构改革文件，对被上诉人职能编制的规定，规定了县城市管理局负责相关行政处罚行使。一审法院认定涡阳县城市管理局具有行使行政处罚职权，并无不当。 《中华人民共和国城乡规划法》（2008年1月1日实施）第四十条规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证”。第四十一条第三、四款规定：“在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设以及农村村民住宅建设，不得占用农用地；确需占用农用地的，应当依照《中华人民共和国土地管理法》有关规定办理农用地转用审批手续后，由城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。建设单位或者个人在取得乡村建设规划许可证后，方可办理用地审批手续”。本案中，上诉人未提交案涉房屋建设经有权机关审批的相关证据材料，且庭审自认其并无规划建设手续，违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条及第四十一条第三、四款，被上诉人认为上诉人违反《城乡规划法》第四十一条，并作出被诉行政处罚，其认定事实清楚，适用法律正确。一审法院认定上诉人还违反了第四十一条第三、四款，其有权依据案件事实适用相关法律规定，对上诉人提出一审法院超出被诉行政行为之外，自行认定上诉人违反《城乡规划法》第四十一条第三、四款之规定的诉称不成立，本院不予支持。 涡阳县城市管理局经过现场检查（勘验）认定其违法建筑面积942.64平方米，多名见证人予以见证，上诉人对该现场检查（勘验）笔录拒绝签字确认，涡阳县城市管理局制作的现场检查（勘验）笔录认定事实清楚，程序合法。至于建设时间，涡阳县城市管理局经调查认定建设时间为2011年，上诉人对建设时间并未提供相关证据予以证明，且二审庭审中表示记不清建设时间，对上诉人提出被上诉人认定上诉人2011年进行建设，基本事实认定错误的诉称，不予支持。 被上诉人在行政处罚过程中，经过初查、立案、调查取证、告知、听证、审批、送达等程序，对上诉人作出涉案行政处罚决定，认定事实清楚、程序合法、适用法律正确。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决驳回张怀亮的诉讼请求并无不当。上诉人张怀亮的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人张怀亮负担。 本判决为终审判决。 审判长  刘秋菊 审判员  刘晓慧 审判员  张继民 二〇二一年三月三十一日 法官助理卢丽娜 书记员孟蕾 附：本案适用的主要法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。