江苏省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏行终1538号 上诉人（原审原告）仲从江，男，汉族，住江苏省沭阳县。 被上诉人（原审被告）沭阳县人民政府，住所地在江苏省沭阳县苏州东路42号。 法定代表人彭伟，该县县长。 委托代理人史波，该县政府办公室工作人员。 委托代理人徐康，该县司法局工作人员。 被上诉人（原审被告）宿迁市人民政府,住所地在江苏省宿迁市宿城区南湖路1号。 法定代表人王昊，该市市长。 被上诉人（原审第三人）沭阳县庙头镇长探村民委员会，住所地在江苏省沭阳县庙头镇长探村。 法定代表人邵洪军，该村委会主任。 原审第三人高福明，男，汉族，住江苏省沭阳县。 上诉人仲从江诉被上诉人沭阳县人民政府（以下简称沭阳县政府）、宿迁市人民政府（以下简称宿迁市政府）、沭阳县庙头镇长探村民委员会（以下简称长探村委会）、原审第三人高福明农村土地承包经营权行政登记和行政复议一案，仲从江不服江苏省宿迁市中级人民法院（2018）苏13行初114号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院认定，仲从江、高福明均为沭阳县庙头镇长探村三组村民。涉案“西湖”3.66亩土地位于茆庙路东侧××沿××路北侧。在1998年第二轮农村土地承包到户时，高福明取得该土地的承包经营权。2003年左右，仲从江占用涉案土地养殖牲畜，同时，有部分土地还被其他村民占用建房。2015年至2016年间，沭阳县庙头镇组织长探村开展承包方、承包地块调查，调查结果经农户签字确认并予以张贴公示。仲从江和高福明的调查信息公示表显示：仲从江承包地块“场上”3.82亩、“绿圩”3.27亩；高福明承包地块“东荡”2.15亩、“西湖”3.4亩。2016年11月20日，发包方长探村委会三组与承包方代表高福明签订《农户土地家庭承包合同》，合同编号为321322107205030001J。2016年12月14日，沭阳县政府根据土地承包合同以及核实调查情况，向高福明户颁发了苏（2016）沭阳县农村土地承包经营权第142764号《农村土地承包经营权证》（土地承包合同编号为321322107205030001J），载明：承包方式为家庭承包，承包地二轮合同总面积为5.66亩，承包地实测总面积5.81亩，承包地块数2块（地块名称及实测面积分别是“东荡”2.15亩、“西湖”3.66亩）。因仲从江不同意与发包方签订承包合同，其本人农村土地承包经营权证书未实际制发。 2018年3月21日，高福明以仲从江侵占其承包地为由向沭阳县人民法院提起民事诉讼，请求排除妨害。2018年5月21日，该民事案件开庭审理。2018年5月23日，仲从江以沭阳县政府向高福明户登记颁证错误为由，向宿迁市政府申请行政复议。宿迁市政府当日收到申请，经通知仲从江补正后于2018年6月5日立案受理，并分别向仲从江、沭阳县政府发送了行政复议受理通知书、行政复议答复通知书。由于高福明与复议案件处理有利害关系，宿迁市政府依法通知其作为第三人参加复议。因案件复杂，宿迁市政府在2018年7月26日依批准决定延长30日作出行政复议决定。2018年8月15日，宿迁市政府通知各方当事人实地调查，8月17日依法组织了听证。后经研究，宿迁市政府于2018年8月28日作出[2018]宿行复第142号行政复议决定，并依法邮寄送达仲从江、沭阳县政府以及高福明，其中仲从江于2018年8月31日签收上述邮件。仲从江不服该行政复议决定，向宿迁市宿城区人民法院提起行政诉讼，后经该院释明后向宿迁市中级人民法院提起行政诉讼。 2005年左右，时任长探村党支部书记的仲从江占用部分村民承包地进行采砂，其中就包括案外人仲某朴的部分承包地。为解决被占用村民的承包土地，仲从江将其二轮承包时取得的部分承包土地调整给案外人仲某朴实际耕种，但并未改变承包经营关系，案外人仲某朴在2016年统一确权颁证时仍就二轮承包时确定的土地继续承包经营。 原审法院认为，本案争议焦点为：1、仲从江是否具备提起本案诉讼的原告资格；2、仲从江的起诉是否超过法定起诉期限；3、沭阳县政府和宿迁市政府作出的承包经营权登记和行政复议决定是否合法。关于第一个争议焦点。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起行政诉讼。本案中，仲从江虽然不是被诉承包经营权登记行为的相对人，也非涉案土地二轮承包人，但其从2003年左右便实际占有使用涉案土地，该部分土地的承包经营权是否登记确认给仲从江，将对仲从江合法权益产生直接影响，故其与沭阳县政府所作的登记颁证行为有利害关系，有权以自己的名义提起行政诉讼，是本案行政诉讼适格原告。沭阳县政府以仲从江不是涉案土地二轮承包人为由，主张仲从江无权对沭阳县政府的登记颁证行为提起诉讼法律依据不足，对该主张不予支持。关于第二个争议焦点。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条规定，公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起十五日内向人民法院提起诉讼。法律另有规定的除外。本案中，仲从江2018年8月31日收到宿迁市政府邮寄的行政复议决定书，该决定书明确告知了起诉期限。仲从江收到后即向宿迁市宿城区人民法院邮寄诉状提起诉讼。2018年9月20日，宿迁市宿城区人民法院以该案不属于其管辖为由，将仲从江诉状邮寄退回。仲从江收到退回的信件后，于2018年9月23日向原审法院邮寄诉状提起本案诉讼，原审法院经审查于2018年9月28日登记立案。上述过程表明，仲从江在收到复议决定后及时提起诉讼寻求救济，但因对管辖法院识别有误而耽误了部分期限，该期限不应计入起诉期限中，不能就此认定仲从江的起诉超过了法定起诉期限。宿迁市政府关于仲从江超过起诉期限的主张缺乏事实和法律依据，对此不予支持。关于第三个争议焦点。《中华人民共和国农村土地承包法》第二十四条第一款规定，国家对耕地、林地和草地等实行统一登记，登记机构应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条规定，实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。本案中，涉案“西湖”3.66亩土地在二轮土地承包时即为高福明户的承包地，后高福明虽有一段时间未予实际耕种，但其没有明确放弃承包并退回承包土地，村集体经济组织亦未依法收回涉案土地，故高福明仍是涉案土地的法定承包经营权人。在2015年至2016年期间的统一登记确权过程中，高福明户就涉案土地与村集体经济组织重新签订了承包合同，并进行了承包地块的调查、公示与确认。沭阳县政府在核实相关登记材料基础上，向高福明户颁发了涉案土地承包经营权证，将涉案土地承包经营权确归高福明享有，事实清楚，证据充分，程序合法。仲从江虽在2003年左右实际占用涉案土地，但并无证据证明其对涉案土地享有承包经营权。 宿迁市政府在收到仲从江的行政复议申请后，依照《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第二十二条、第二十三条、第二十八条等相关规定，履行了立案受理、现场调查和组织听证等基本程序，在核实相关事实基础上确认了沭阳县政府登记颁证行为的合法性并据此决定维持。该复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。仲从江要求撤销行政复议决定缺乏相应的事实和法律依据。 综上，沭阳县政府和宿迁市政府作出的承包经营权登记和行政复议决定有事实和法律依据，程序合法。仲从江的诉讼理由不能成立，对其诉讼请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第一款之规定，判决一、驳回仲从江对沭阳县人民政府的诉讼请求。二、驳回仲从江对宿迁市人民政府的诉讼请求。一审案件受理费50元，由仲从江负担。 仲从江上诉称：1、1999年后2003年之前，国家收取各项农民负担提留费用，高福明弃耕三年，村委会无奈接收该土地，因国家政策变化，不收费用，农民种地给予补贴，高福明于2016年申请要地。2、该土地由村委会及生产小组安排、高福明认同由上诉人使用，并非侵占。3、沭阳县政府委托长探村委会填发权属证书，明显违反程序规定。长探村委会知道上诉人长期使用土地，诉争土地存在矛盾，应当按照现状给予确权。请求撤销一审判决，改判撤销涉案农村土地承包经营权证或发回重审。 沭阳县政府答辩称：1、涉案“西湖”3.66亩土地在1998年二轮承包时即由高福明承包经营，后来有一段时间未予实际耕种，但高福明并未声明放弃承包并退回涉案承包土地，高福明仍是涉案土地的法定承包经营权人。在2015年至2016年期间的统一登记确权过程中，高福明户就涉案土地与村集体经济组织重新签订了承包合同，并进行了承包地块的调查、公示与确认。答辩人在核实相关登记材料基础上，向高福明户颁发了涉案土地承包经营权证，事实清楚，证据充分。2016年的土地确权颁证，是对二轮土地承包经营的确认而非重新确权。涉案3.66亩土地，由被答辩人在2003年至2011年期间占用养殖牲畜，后在2011年被其交由他人办厂，2014年其又安排案外4户人在上建房，但被答辩人从未取得过涉案土地的承包经营权，其诉称2003年取得涉案土地承包经营权的说法，没有任何事实依据。2、答辩人在经过村组调查、农户确认、公示、签订承包合同等程序后，答辩人依据土地承包经营合同等，为高福明颁发农村土地承包经营权证，程序正当，符合法律规定。综上，请求驳回上诉，维持原判。 宿迁市政府答辩称：沭阳县政府依法对2016年农村土地承包经营权进行确认颁证是对二轮土地承包相关手续的进一步完善。本次颁证前，经过了土地调查、公示、农户确认、签订土地承包合同等程序，高福明已依法取得农村土地承包经营权，沭阳县政府据实颁证确认，依据充分，程序合法。仲从江2003年左右实际占用涉案土地，其在上诉状中已自认该事实。涉案农村土地承包经营权证由沭阳县政府颁发，并非上诉人所述长探村委会制发。上诉人上诉理由均不能成立。答辩人作出的复议决定程序合法，认定事实清楚、适用法律正确。请求驳回上诉，维持原判。 本院经审理确认原审法院查明的事实。 本院认为，本案审理的重点是仲从江要求撤销沭阳县政府为高福明颁发的涉案土地承包经营权证的诉讼请求能否成立。《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条规定，承包合同自成立之日起生效，承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。第二十四条第一款规定，国家对耕地、林地和草地等实行统一登记，登记机构应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条规定，实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。根据上述规定，颁发农村土地承包经营权证是县级以上人民政府对承包方享有土地承包经营权的行政确认行为。土地承包合同等登记材料构成了行政机关确认土地承包经营权的事实基础。本案中，2016年土地确权颁证期间，沭阳县庙头镇长探村开展承包地块调查并将调查结果经农户签字确认后予以张贴公示。长探村委会三组与高福明就涉案土地重新签订了土地承包合同。沭阳县政府通过审核层级报上来的确权登记资料将涉案土地承包经营权证颁发给高福明，符合上述程序性规定。根据国家相关政策规定，2016年的土地确权颁证是对二轮土地承包关系和承包权利的确认而非重新确权。1998年第二轮土地农村土地承包到户时，高福明即取得涉案“西湖”3.66亩土地的承包经营权，仲从江对此也予以认可。高福明虽有一段时间未实际耕种，但其没有明确放弃承包并退回承包土地，发包方亦未收回涉案土地。2003年左右仲从江开始占用涉案土地，但并无证据证明其对涉案土地享有承包经营权。故沭阳县政府作出的被诉颁证行为并无不当。宿迁市政府收到仲从江的行政复议申请后，向仲从江、沭阳县政府发送了立案通知，并通知高福明参加复议。宿迁市政府经实地调查、组织听证等程序后，确认沭阳县政府颁证行为合法并据此作出维持的行政复议决定。宿迁市政府的复议行为符合《中华人民共和国行政复议法》的相关规定，亦无不当。 综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判决。 二审案件受理费50元，由上诉人仲从江负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 刘建功 审 判 员 赵 黎 审 判 员 臧 静 二〇二一年三月三十一日 法官助理 钱培培 书 记 员 任子悦