南昌铁路运输中级法院 行 政 裁 定 书 （2021）赣71行终1号 上诉人（原审原告）江西省鹤群房地产开发有限责任公司，住所地江西省南昌市湾里区幸福路桃源商住楼售楼部，统一社会信用代码：913601007460845701。 法定代表人胡学群，该公司董事长。 被上诉人（原审被告）南昌市湾里区人民政府，住所地江西省南昌市湾里区岭秀湖街1号，统一社会信用代码：11360105014526855T。 法定代表人饶绍清，该区区长。 上诉人江西省鹤群房地产开发有限责任公司（以下简称鹤群公司）诉南昌市湾里区人民政府（以下简称湾里区政府）行政强制申请上诉一案，南昌铁路运输法院于2020年10月28日作出（2020）赣7101行初488号行政裁定，驳回江西省鹤群房地产开发有限责任公司的起诉。鹤群公司不服提起上诉，本院依法受理后，依法组成合议庭。本案现已审理完毕。 原审法院查明，因湾里区磨盘山周边棚户区（旧城）改造项目洪崖片区D地块建设需要，2016年12月7日，湾里区政府作出湾府征字（2016）2号《湾里区人民政府房屋征收决定书》，决定对包括鹤群公司开发的桃园商住楼在内的规划红线图范围内的房屋及其附属物进行征收，确定房屋征收部门为湾里区房管局，征收实施单位为湾里区国有土地上房屋征收与补偿办公室（以下简称湾里区征收办）。同日，湾里区政府公布房屋征收补偿方案。2017年3月31日，鹤群公司法定代表人胡学群与湾里区房管局、湾里区征收办签订《国有土地上房屋征收补偿协议书》，约定桃园商住楼补偿范围：地下室1995.75平方米，第一层2287.12平方米，第二层120.99平方米，A栋一单元501室80.65平方米，A栋一单元601室80.65平方米，B栋二单元502室131.79平方米；补偿金额总计55829252元。同日，湾里区征收办以借款形式支付给鹤群公司补偿款4000万元。2017年4月28日，湾里区征收办以借款形式支付给鹤群公司股东胡颖峰（法定代表人胡学群之子）600万元。后桃园商住楼被拆除，鹤群公司认为拆除违法，诉至法院请求确认湾里区政府强制拆除桃源商住楼7680.87平方米商铺的行政行为违法；诉讼费由被告承担。2019年6月18日，南昌市湾里区住房和城乡建设局向一审法院出具了《关于江西省鹤群房地产开发有限责任公司房屋行政强制案的情况说明》，承认是湾里区房管局拆除了鹤群公司的桃园商住楼。2019年6月28日，南昌铁路运输法院作出（2019）赣7101行初630号裁定，以鹤群公司错列被告拒绝变更为由驳回鹤群公司的起诉。鹤群公司不服，提起上诉。2019年10月24日，南昌铁路运输中级法院作出（2019）赣71行终604号裁定，以湾里区政府系适格被告为由指令一审法院继续审理。2020年6月3日，中共南昌市委、南昌市人民政府（以下简称市政府）印发洪发（2020）8号《关于南昌市部分行政区划调整工作的实施意见》，撤销南昌市湾里区，将其行政区域并入南昌市新建区；将在原湾里区人民政府挂牌的“梅岭风景名胜区管理委员会”单独设置，并更名为湾里管理局，仍为市政府派出机构，将原湾里区所辖的镇、街道、管理处委托给该管理局代管；涉及区划调整的镇、街道、管理处，原则上其机构设置维持不变。在本案审理过程中，南昌市湾里区司法局于2020年7月26日向一审法院提交一份情况说明，称南昌市湾里管理局于2020年6月28日正式挂牌，同时，湾里区正式撤销，目前正处于过渡时期，湾里管理局人员及印章尚需市政府确定，经该局向上级部门请示，湾里区人民政府的职权及职责的承继主体尚未明确，建议待上级有关部门明确行政诉讼主体资格后，确认应诉主体。据此，一审法院于2020年7月27日裁定本案中止审理。鹤群公司收到本院的中止审理裁定书后，于2020年9月21日申请将湾里区政府变更为南昌市新建区人民政府。2020年10月10日，湾里管理局召开领导干部大会，宣布南昌市委关于湾里管理局的领导班子的人事安排。湾里管理局下设社会安全稳定处，由原湾里区司法局、政法委、应急管理局、信访局四个部门整合而成，本案相关诉讼工作已由原湾里区司法局移交给社会安全稳定处。鹤群公司在得知湾里管理局领导班子到位后于2020年10月12日申请将湾里区政府变更为湾里管理局。 原审法院认为，本案是发回继续审理的案件，南昌铁路运输中级法院在裁定书中已明确指出原湾里区政府应承担被诉拆除行为的法律后果，故原湾里区政府本应作为适格的被告。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定“……行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。”《最高人民法院关于适用的解释》第二十条规定“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。……没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”根据上述规定，在作出行政行为的行政机关被撤销后，一般以继续行使其职权的行政机关是被告，若继续行使其职权的机关为行政机关的派出机构，且没有法律、法规或者规章授权的，则以成立该派出机构的行政机关为被告。本案中，原湾里区政府已被市政府撤销，虽然行政区域并入新建区，但市政府在撤销湾里区的同时成立了湾里管理局，作为市政府的派出机构，代管原湾里区所辖的镇、街道、管理处。目前，湾里管理处下设的社会安全稳定处，由原湾里区司法局、政法委、应急管理局、信访局四个部门整合而成，承继了这四个部门的相关职责，本案相关诉讼工作实际已移交该部门。原湾里区政府被撤销后并无相关主体承继其职权及职责，而湾里管理局不属于具有独立承担法律责任能力的机构，根据上诉法律规定，本案应以组建该机构的市政府为被告。鹤群公司要求将本案被告变更为湾里管理局，经原审法院释明后仍拒绝变更为市政府，故其起诉应予驳回。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（三）项、第三款的规定，经原审法院审判委员会讨论决定，裁定驳回江西省鹤群房地产开发有限责任公司的起诉。 鹤群公司不服，向本院提起上诉，请求本院撤销一审裁定并发回重审，依法变更案涉诉讼主体为湾里管理局、新建区人民政府、南昌市人民政府，依法支持上诉人鹤群公司一审诉讼请求和增加诉讼强拆赔偿的请求。其申请上诉的事实和理由如下：1.一审法院裁定中添加（2019）赣71行终66号判决，湾里区政府强拆鹤群公司部分建筑面积和毫无关系的借款，裁定明显错误。2.原湾里区政府强拆鹤群公司12870.292平方米的商铺与住宅，有确凿的证据和法律依据。3.根据国函[2019]105精神和法律规定，撤销了湾里区政府。本案应依法变更诉讼主体为湾里管理局、新建区人民政府、南昌市人民政府。 被上诉人湾里区政府未提交书面答辩意见。 本院二审审查期间，双方当事人均未提交新的证据，本院查明的事实与原审一致。 本院认为，案涉争议已被本院之前作出的行政裁定明确原湾里区政府系适格被告,且明确应对被拆除行为的合法性进行审查。本案的审查重点是确认湾里区政府被撤销后的行政职权承继主体。依据江西省人民政府印发《关于调整南昌市部分行政区划的通知》【赣府字（2019）66号】的规定及中共南昌市委、南昌市人民政府印发《关于南昌市部分行政区划调整工作的实施意见》的规定：“撤销南昌市湾里区，将其行政区域并入南昌市新建区；将在原湾里区人民政府挂牌的“梅岭风景名胜区管理委员会”单独设置，并更名为湾里管理局，仍为市政府派出机构，将原湾里区所辖的镇、街道、管理处委托给该管理局代管”，同时结合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条的规定的“谁行为，谁被告”的被告确定规则对本案适格被告进行把握。上述文件表明湾里区撤销后其行政区域并入新建区，原湾里区人民政府行政管理职能也应当相应由新建区人民政府继续行驶。在新建区人民政府可依法承担相应法律责任的情况下，原审法院仍认定原湾里区人民政府上级政府的南昌市人民政府为适格被告存在不当。原审法院以鹤群公司错列被告的认定事实错误，因此驳回起诉的结果不当，理应纠正。本案应在明确适格被告后，继续就拆除行为的合法性进行实体审理，保护当事人合法诉讼权益。 另关于上诉人提出湾里区管理局应为本案适格被告的上诉理由，本院认为，为减少诉累，并且湾里区管理局工作人员对案涉情况也比较了解，为实质化解行政争议，提高审判效率，原审法院可以根据案件审理情况依法查明湾里区管理局的身份资格，确定其当事人资格。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下： 一、撤销南昌铁路运输法院（2020）赣7101行初488号行政裁定； 二、本案由南昌铁路运输法院继续审理。 本裁定为终审裁定。 审 判 长  陈 榕 审 判 员  张庆文 审 判 员  涂相荣 二〇二一年三月三十日 法官助理  余周洋 书 记 员  刘程琦