山东省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2021）鲁行再13号 抗诉机关山东省人民检察院。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）徐士娥，女，1968年1月2日出生，汉族，居民，住兰陵县。 被申请人（一审被告、二审被上诉人）兰陵县人民政府，住所地兰陵县兰陵路东段。 法定代表人刘波，县长。 出庭负责人孙启全。 委托代理人郭兴珍，山东兰陵律师事务所律师。 原审第三人张省合，男，1956年9月10日出生，汉族，居民，住兰陵县。 徐士娥诉兰陵县人民政府（以下简称兰陵政府）、张省合土地行政登记一案，临沂市中级人民法院于2018年8月21日作出（2018）鲁13行终196号行政裁定，该裁定已经发生法律效力。徐士娥不服，向本院申请再审。本院于2019年12月16日作出（2019）鲁行申860号行政裁定，驳回徐士娥再审申请。徐士娥于2020年6月12日提起抗诉申请。山东省人民检察院于2020年12月18日作出鲁检行监[2020]37000000046号行政抗诉书，向本院提出抗诉。本院于2021年2月7日作出（2021）鲁行抗4号行政裁定，由本院提审本案。本院依法另行组成合议庭，于2021年3月24日公开开庭审理了本案。抗诉机关山东省人民检察院检察官窦川坦、检察官助理王婷婷、再审申请人徐士娥、被申请人兰陵政府出庭负责人孙启全、委托代理人郭兴珍到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原一审法院经审理查明，原告徐士娥与第三人张省合均系兰陵县村民。原告主张1998年12月原告之夫张思平（现已去世）与兰陵县（原苍山县）长城镇洪西村签订了土地承包合同，张思平一户共有7.35亩承包地，但2015年11月被告兰陵政府将上述承包地确权给第三人张省合，损害了原告的合法权益。原告遂提起本案诉讼，请求人民法院依法撤销被告为第三人张省合颁发的证号为××的农村土地承包经营权证。 原一审法院认为，根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条规定，农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。颁发农村土地承包经营权证的行为属于政府根据申请履行职权的行政登记行为，该行政登记行为基于土地承包合同产生，本案中第三人张省合与兰陵县村民委员会（以下简称洪西村委）签订的农村土地承包合同在未经法定程序确认无效或被撤销的前提下，原告徐士娥与颁发涉案土地承包经营权证书的行政行为无利害关系，不具备本案原告主体资格，原告的起诉依法应予驳回。依照《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第六十九条第一款第（一）项、第七十九条第二款、第一百零一条第一款第（二）项的规定，裁定驳回原告徐士娥的起诉。 徐士娥不服，上诉至临沂市中级人民法院。该院经审理认为，《中华人民共和国农村土地承包法》第二十二条规定“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权”，第二十三条规定“县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权”，由上述法律规定的内容可以看出，土地承包经营权的取得系基于农户与村集体签订的承包合同而非政府的颁证行为，政府颁发的承包经营权证仅系对土地承包经营权的确认。本案中，原审第三人的承包经营权源自其与村委签订的承包合同,上诉人如认为原审第三人与所在村委签订的承包合同侵犯了上诉人的承包经营权,上诉人应当通过民事诉讼程序主张权利。原审法院认定原审第三人与村委签订的农村土地承包合同在未经法定程序确认无效或被撤销的前提下上诉人与颁发涉案土地承包经营权证书的行政行为无利害关系、不具备原告主体资格，并据此驳回上诉人的起诉,认定事实清楚,裁定结果正确，予以维持。上诉人的上诉理由不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第(一)项之规定，裁定驳回上诉，维持原裁定。 徐士娥不服一、二审法院裁定，向检察机关申请监督。事实与理由：1.一、二审法院事实认定错误。被申请人在明知涉案土地存在争议的情况下为第三人登记颁证，作出了错误的行政行为，应予以撤销。因第三人与洪西村委签订的农村土地承包合同被撤销，且张思平生前于1998年12月30日与洪西村委签订的土地承包合同有效，申请人徐士娥主体适格。被申请人为第三人颁证的行为损害了申请人徐士娥的土地承包经营权，徐士娥符合行政诉讼法关于原告主体资格的要求。2.申请人申请法院调查取证有依据，法院在事实不清的情况下驳回申请人的再审申请错误。 山东省人民检察院认为，基于查明事实和生效判决，徐士娥之夫与洪西村委所签涉案土地承包合同为有效合同，徐士娥是涉案土地实际使用权人。而兰陵政府为第三人颁发的土地承包经营权证的基础，即土地承包合同中涉案土地部分已经生效民事判决撤销。原审法院裁定以徐士娥原告主体不适格为由驳回徐士娥的起诉确有错误。 被申请人兰陵政府答辩称，1.兰陵政府向第三人颁发农村土地承包经营权证的行为属于政府根据申请履行职权的行政登记行为，该行为基于土地承包合同产生，只对申请材料进行形式、程序性审查，不能干预村集体组织土地发包问题。2.原审法院驳回起诉的裁定作出时，检察机关抗诉基于的生效民事判决没有生效，原审法院裁定并无错误，徐士娥的再审请求超出原审诉讼请求。综上，请求人民法院维持原审裁判。 各方当事人在原审中提交的证据已随案移送本院。本院经审理，查明如下无争议事实：徐士娥提起本案行政诉讼，请求人民法院撤销兰陵政府为原审第三人张省合颁发的证号为××的农村土地承包经营权证。徐士娥、张修南（徐士娥与张思平长子）、张昌盛（徐士娥与张思平次子）还就与洪西村委、张浩东、张省合、张志国农村土地承包合同纠纷另行提起了民事诉讼。经一、二审法院审理，临沂市中级人民法院于2018年6月20日作出（2018）鲁13民终45号民事判决，已发生法律效力。该判决认定，洪西村委收回徐士娥、张修南、张昌盛的家庭承包土地、另行发包的行为，违反《中华人民共和国农村土地承包法》的规定。洪西村委将被收回的土地发包给张省合、张志国、张浩东，所签订承包合同中承包涉案土地部分无效。判决：张思平生前于1998年12月30日与洪西村委签订土地承包合同（合同编号：×××30、鉴证编号：05×××30）为有效合同；撤销张省合于2015年3月4日与洪西村委签订的编号为××《农村土地承包合同》中承包涉案土地部分。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第二款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条规定，土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己名义提起诉讼。本案中，徐士娥之夫张思平生前于1998年12月30日与洪西村委签订的土地承包合同（合同编号：×××30、鉴证编号：05×××30）被人民法院生效判决认定为有效合同。徐士娥作为张思平的近亲属，主张兰陵政府将其家庭承包的土地另行确权给原审第三人张省合侵犯其合法权益，要求撤销兰陵政府为第三人张省合颁发农村土地承包经营权证的行为（证号为××），具有上述法律及司法解释规定的“利害关系”。原审法院以徐士娥原告主体不适格为由裁定驳回徐士娥的起诉错误，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十二条、第一百二十三条第（三）项之规定，裁定如下： 一、撤销山东省兰陵县人民法院（2016）鲁1324行初99号行政裁定； 二、撤销山东省临沂市中级人民法院（2018）鲁13行终196号行政裁定； 三、本案指令山东省兰陵县人民法院继续审理。 本裁定为终审裁定。 审判长 许 琳 审判员 曹林灿 审判员 李 拙 二〇二一年三月二十五日 书记员 王超群