江苏省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）苏行终1437号 上诉人（原审原告）江苏中环机械股份有限公司，住所地盐城市海纯西路46号。 法定代表人毛勋，该公司董事长。 委托代理人谢书磊，江苏中虑律师事务所律师。 委托代理人武洲，江苏中虑律师事务所实习律师。 被上诉人（原审被告）盐城市人民政府，住所地盐城市世纪大道21号。 法定代表人曹路宝，该市市长。 委托代理人周洋，盐城市司法局工作人员。 委托代理人陈军，江苏一正律师事务所律师。 原审第三人盐城市自然资源和规划局，住所地盐城市毓龙东路59号。 法定代表人徐增产，该局局长。 委托代理人薛刚，该局工作人员。 委托代理人陈军，江苏一正律师事务所律师。 原审第三人盐城市兴隆房地产开发有限公司（原江苏江山投资发展有限公司），住所地盐城市黄海中路1号综合楼四楼401—403室。 法定代表人董守安，该公司总经理。 委托代理人蔡祝宏，江苏经法码律师事务所律师。 上诉人江苏中环机械股份有限公司（以下简称中环公司）因诉盐城市人民政府（以下简称盐城市政府）有偿收回国有土地使用权一案，不服江苏省盐城市中级人民法院(2018)苏09行初301号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院认定： 中环公司原坐落于盐城市××路××号。2004年11月原盐城市国土资源局（以下简称原盐城市国土局）向中环公司颁发的该公司占地范围的《国有土地使用权证》〔盐国用（2004）字第001000899号〕载明：地号为001-001-231；用途为工业用地；使用权类型为出让；使用权终止日期为2054年11月11日；使用权面积为30667.8平方米。因市场等原因，中环公司于2006年底停产歇业。 2010年9月19日，原盐城市规划局作出《中环机械厂地段改造拆迁红线》图，中环公司所在地块在拆迁范围之内。同年12月，盐城市亭湖区人民政府（以下简称亭湖区政府）向原盐城市国土局作出书面请示，要求将中环公司所在地块挂牌上市，“按原‘毛地’挂牌政策和该公司（中环公司）结算，或在‘净地’挂牌后将该宗土地的出让金返还给该公司，政府零收益，由企业包干负责拆迁和解决职工安置等历史遗留问题。”2011年2月1日，盐城市市区土地出让与储备工作领导小组作出第1号《会议纪要》（以下简称1号《会议纪要》），其第九条内容为：“关于亭湖区政府请求协调解决江苏中环机械股份有限公司职工安置等遗留问题的问题。同意对中环机械股份有限公司地块83.6亩以‘政府零收益’挂牌出让，由中环公司负责兜底拆迁资金，并解决该公司债务、职工安置等历史遗留问题。由亭湖区政府协调实施到位。” 2011年3月10日，原盐城市国土局发布《关于拟收回中环机械厂地段改造拆迁红线范围内国有建设用地使用权公告》（盐国土资公［2011］4号），告知该地段改造拆迁红线范围内有关单位和个人：自公告之日起10日内携带土地证、房产证、身份证、户口薄等相关证件到中环公司厂区办公室（联系人：中环公司董事长毛勋）办理登记，依法补偿。该公告期满后，原盐城市国土局将拟收回国有土地使用权事项呈报盐城市政府审批。盐城市政府经审查，于同年3月31日批准了该土地使用权收回事项。 2011年4月2日，原盐城市国土局作出盐国土资收［2011］20号《收回国有土地使用权决定书》（以下简称20号收回国有土地使用权决定），决定收回原盐城市规划局核发的中环机械厂地段改造拆迁红线范围内国有建设用地的使用权，并予以公告。该决定书和公告均载明，相对人如不服本决定，可在收到本决定书之日起60日内向盐城市政府或原江苏省国土资源厅依法申请行政复议。 2011年4月25日，中环公司与第三人盐城市兴隆房地产开发有限公司（原江苏江山投资发展有限公司，以下简称兴隆公司）共同向原盐城市国土局出具一份《联合竞买申请书》载明，中环公司与兴隆公司联合竞买于当日挂牌拍卖的涉案国有土地使用权，签订出（转）让合同的受让人为兴隆公司，由兴隆公司全权负责开发建设等一切事务并履行挂牌出让文件的全部条款及要求。当日，兴隆公司以2.45674784亿元的价格摘得宗地编号为20110703的海纯西路北侧52584.5平方米宗地（含中环公司所在地块）国有土地使用权。同年5月10日，原盐城市国土局与兴隆公司签订了该挂牌出让的《国有建设用地使用权出让合同》。 2015年2月13日，中环公司向原盐城市国土局提交一份《关于请求将海纯西路46号土地使用权注销登记簿上登记的报告》，以“我公司与江山公司现已就上述出让地块的征收补偿价款、职工安置款项等费用达成一致，江山公司向我公司已付清所有约定的款项，我公司向贵局交付该出让地块的条件已经成就”等为由，请求注销海纯西路46号土地使用权在登记簿上原登记于中环公司名下的登记。同年2月15日，原盐城市国土局办理了该注销登记。2018年11月28日，中环公司提起本案诉讼，请求确认盐城市政府未按法定程序办理收回中环公司所有的“盐城市海纯西路北侧中环机械厂地块（宗地编号为20110703)”的行为违法。 在原审审理中，经法院释明，中环公司拒绝变更被告。 原审法院认为： 《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定：“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为公共利益需要使用土地的；（二）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；（三）土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的；（四）因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的；（五）公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。依照前款第（一）项、第（二）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。”依据该规定，为实施城市规划进行旧城区改建而需要调整使用土地的，收回土地的主体应是有关人民政府土地行政主管部门。本案中，《中环机械厂地段改造拆迁红线》图范围内的国有土地系因旧城改造而需要调整使用，故收回该国有建设用地使用权的主体应为原盐城市国土局。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十九条规定：“当事人不服经上级行政机关批准的行政行为，向人民法院提起诉讼的，以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。”本案中，原盐城市国土局将涉案拟收回国有土地使用权事项呈报盐城市政府批准后，以原盐城市国土局的名义作出收回决定，对外发生法律效力的《收回国有土地使用权决定书》上署名的是原盐城市国土局，故中环公司对收回国有土地使用权行为不服，应以原盐城市国土局为被告提起诉讼。故中环公司提起本案诉讼，错列了被告。 根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第三项规定，当事人提起行政诉讼错列被告且拒绝变更的，已经立案的应当裁定驳回起诉。中环公司提起本案诉讼错列了被告，但经法院释明后，中环公司拒绝变更被告，故本案应当裁定驳回其起诉。原审法院依照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十九条、第六十九条规定，裁定驳回中环公司的起诉。 上诉人中环公司上诉称：其起诉的行政行为不仅是原盐城市国土局作出的20号收回国有土地使用权决定，而且是盐城市政府内设机构，即盐城市市区土地出让与储备工作领导小组作出的1号《会议纪要》；1号《会议纪要》对上诉人的权利义务产生影响，所以盐城市政府是适格被告；盐城市政府在通过会议纪要等方式收回案涉土地使用权的过程中违反法定程序和法律规定，未给予相应补偿；原审裁定未对行政行为合法性进行审查。请求本院撤销原审裁定，依法改判。 被上诉人盐城市政府答辩称：在对外作出20号国有土地使用权收回决定上署名是原盐城市国土局，盐城市政府不是本案适格被告；上诉人提起本案诉讼已经超过法定起诉期限；上诉人已经达成拆迁补偿协议，案涉国有土地使用权已经注销，之前的土地使用权收回行为对上诉人权利义务不产生影响；盐城市政府批准原盐城市国土局的行为符合法律规定；原审裁定认定事实清楚，适用法律正确。请求本院驳回上诉，维持原裁定。 原审第三人盐城市自然资源和规划局与兴隆公司同意盐城市政府的答辩意见。 本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案中，中环公司的诉讼请求是确认盐城市政府未按法定程序办理收回中环公司所有的“盐城市海纯西路北侧中环机械厂地块（宗地编号为20110703)”的行为违法。 根据2004年修正的《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第一项、第二项的规定，为公共利益需要使用土地的和为实施城市规划进行旧城区改建、需要调整使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。据此，收回国有土地使用权的主体是人民政府土地行政主管部门。本案中，《中环机械厂地段改造拆迁红线》图范围内的国有土地因旧城改造而需要调整使用。原盐城市国土局将涉案拟收回国有土地使用权事项呈报盐城市政府批准后，以原盐城市国土局的名义作出20号收回国有土地使用权决定。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十九条规定，当事人不服经上级行政机关批准的行政行为，向人民法院提起诉讼的，以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。本案中，在对外发生法律效力的20号收回国有土地使用权决定上署名的是原盐城市国土局，故中环公司对收回国有土地使用权行为不服，应以原盐城市国土局为被告提起诉讼。 根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第三项规定，当事人提起行政诉讼错列被告且拒绝变更的，已经立案的应当裁定驳回起诉。本案中，中环公司提起本案诉讼错列被告，但经原审法院释明后，中环公司拒绝变更被告，故原审法院裁定驳回中环公司的起诉并无不当。 需要说明的是，中环公司提出本案诉讼时，并未请求撤销1号《会议纪要》，其主张盐城市政府系本案适格被告的理由依法不能成立。 综上，上诉人中环公司的上诉请求和理由不能成立，本院不予支持。原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 刘 军 审判员 张世霞 审判员 杨 述 二〇二一年三月三十一日 书记员 王雅露 书记员 张莹莹 附：本裁定适用的相关法律依据 一、2004年修正的《中华人民共和国土地管理法》 第五十八条第一款有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权： （一）为公共利益需要使用土地的； （二）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的； （三）土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的； （四）因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的； （五）公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。 二、《最高人民法院关于适用的解释》 第十九条当事人不服经上级行政机关批准的行政行为，向人民法院提起诉讼的，以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告 第六十九条第一款有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （三）错列被告且拒绝变更的； 三、《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；