广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2021）粤71行终412号上诉人（原审原告）：广州东湛房地产开发有限公司。住所地：广州市花都区×××××××××××××××。法定代表人：何建信，经理。委托代理人刘育昌、郭凯妮，均系广东法丞汇俊律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广州市生态环境局。住所地：广州市越秀区××××××××。法定代表人：杨柳，局长。委托代理人：陈俊廷，该局工作人员。委托代理人：曾庆传，广东君辩律师事务所律师。上诉人广州东湛房地产开发有限公司因诉被上诉人广州市生态环境局行政处罚一案，不服广州铁路运输法院（2020）粤7101行初1232号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：2019年4月15日，广州市生态环境局花都区分局执法人员前往广州市花都区炭步镇南部西南河涌河畔原告公司进行现场检查，并制作了《现场检查笔录》，主要内容为：执法人员现场出示证件表明身份，并告知当事人申请回避的权利。现场检查时，原告在炭步镇文二村建设的颐和盛世小区位于广州市花都区炭步镇南部西南河涌河畔，一期建筑面积共236375.87平方米，项目配套一套设计处理规模2471立方米/天的生活污水处理设施。我局于2008年10月13日以花环监字〔2008〕233号文对项目环境影响评价文件进行了批复，于2016年4月26日以花环监字〔2016〕66号文同意部分建设内容的调整。批复要求生活污水经处理后部分回用，其余排入西南涌。现场检查发现你单位污染物治理设施处于停用状态，生活污水未经有效处理排至外环境，区监测站已在排放口取样检测。原告于2019年4月15日出具了《委托函》，委托王某到区环保局配合调查有关环保业务，原告的委托代理人王某在该笔录上签名按手印确认，并备注“情况属实”。同日，广州市花都区环境监测现场记录表HHJ-YSJL-28《污染源废水采样原始记录及交接记录联表》载明：名称广州市花都区颐和盛世小区，监测日期2019年4月15日，天气状况阴有雨，依据为HJ/T91-2002、HJ493-2009，环保设施及其运行情况不正常，采样地点为生活污水排放，样品编号WⅡ19041501，采样时间16:52，样品份数2，颜色微黑，气味臭，浮油少许，分析项目有PH、CODcr、SS、氨氮、总磷，样品现场处理情况为各分析项目按规范采样及保持，保持方法为低温保存。交接日期2019年4月15日，采样人、交样人、接样人分别签名确认。原告员工“谭某常”对上述联表签名确认。并附取样现场照片。2019年4月16日，广州市花都区环境监测站作出（穗花）环境监测报告表水字2019第20064号《监测报告》载明：受测方广州市花都区颐和盛世小区，监测类别监察大队委托监测，报告日期2019年4月16日，监测日期为2019年4月15日，监测时间为16:52，监测结果：监测点位为生活污水排放口，样品编号WⅡ19041501，样品状态微黑色臭味少许浮油，监测因子及监测结果为PH值7.24、化学需氧量93mg/L、氨氮为27.6mg/L、总磷为3.91mg/L，等等。2019年4月16日，广州市生态环境局花都区分局对原告委托代理人王某进行询问调查，并制作了《调查询问笔录》载明：王某称其为原告的项目经理，原告的建设项目颐和盛世小区位于广州市花都区炭步镇南部西南河涌河畔，一期建筑面积共236375.87平方米，项目配套一套设计处理规模2471立方米/天的生活污水处理设施。由于污水处理站发生了故障，故检查当天发现污染物治理设施处于停用状态，生活污水未经有效处理排至外环境，其称原告已通知珠海厂家过来维修，但水污染治理设施发生故障没有向被告或者其他环保部门报告。其明确表示知悉市环保局监测站在原告小区生活污水排放口现场取样，知悉外排水污染物排放执行标准及最高排放限值，知悉原告小区抽检结果超标，并表示会尽快将污水处理站维修好正常运行，等等。王某在该笔录上签名按手印确认，并备注“情况属实”。2019年5月13日，原告向广州市生态环境局花都区分局作出书面说明称：2019年4月11日，颐和盛世污水处理站水泵故障，污水无法排至处理池，由于该设备平时都是自动运行，且物业公司管理人员疏忽，未能及时发现问题，导致4月15日环保部门来我司调查时发现污水站未正常工作。我司在接到整改单后十分重视，立刻联系厂家到场进行故障排查和维修工作，但由于厂家在珠海，路程较远，且该短时间暴雨连连，维修人员于4月22日将污水故障排除。至今，污水处理站一直正常工作。2019年6月21日，广州市生态环境局花都区分局作出花环罚听告〔2019〕299号《环境保护行政处罚听证告知书》告知原告：2019年4月15日，经查，原告位于广州市花都区炭步镇南部西南河涌河畔的颐和盛世项目生活污水处理设施超过水污染物排放标准排放水污染物。告知原告其违反的法律规定以及拟作出责令立即改正违法行为、罚款80万元的行政处罚，并告知享有陈述、申辩、听证等权利。2019年7月2日，原告向广州市生态环境局花都区分局提出听证申请。2019年7月3日，广州市生态环境局花都区分局向原告作出花环听通字〔2019〕3号《行政处罚听证通知书》，通知原告举行听证会时间、地点等相关事项。2019年7月12日，广州市生态环境局花都区分局就原告的听证申请举行听证会并制作了《听证笔录》载明：原告对4月15日现场取样的结果没有异议，但对处罚金额有异议，提出了可以予以减轻处罚的三点理由，认为可以适当减轻处罚。此外，调查人员确认原告原来没有信访投诉，且4月23日后经复查已整改好。2019年8月16日，广州市生态环境局花都区分局向原告作出穗花环罚〔2019〕316号《行政处罚决定书》，主要内容为：经广州市生态环境局花都区分局2019年4月15日调查发现，原告位于广州市花都区炭步镇南部西南河涌河畔的颐和盛世项目生活污水处理设施超过水污染物排放标准排放水污染物。广州市生态环境局花都区分局对原告作出《环境保护行政处罚听证告知书》，并于2019年7月1日送达。当事人在期限内提交了听证申请书。广州市生态环境局花都区分局于2019年7月12日上午，就原告行政处罚问题召开了听证会，原告在听证会上提出了申辩意见，提交了申辩材料。经行政处罚联审会议讨论，部分采纳原告的申辩。原告的行为违反了《中华人民共和国水污染防治法》第十条规定。我局依据《中华人民共和国水污染防治法》第八十三条规定，作出处罚决定如下：1.责令原告立即改正违法行为；2.对原告处以罚款柒拾万元。并告知救济途径及期限。另查明，2008年10月13日，原广州市花都区环境保护局就涉案颐和盛世项目作出花环监字〔2008〕第223号《关于炭步镇文二村住宅小区建设项目环境影响报告书的审批意见》，答复原告东湛房地产公司：……二、严格执行环保设施与主体工程同时设计、同时施工、同时投入运行的“三同时”制度。按该项目的《环境影响报告书》和《技术评估意见书》中提出的污染防治措施，切实搞好环境保护工作，确保污染物稳定达标排放，将其对周围环境的影响减轻到最低程度。重点要求如下：3.小区排水系统应实行雨污分流；餐饮废水、卫生站医疗废水、生活污水须经处理达标后排放；水污染物排放执行《水污染物排放限值》（DB44/26-2001）第二时段一级标准与《城镇污水处理厂污染物排放标准》（GB18918-2002）一级标准的B标准之严者。……三、该项目建成后，污染物排放总量原则上先按该项目环评文件提出的总量指标进行控制。即每年污染排放总量22.25万吨、CODcr26.37吨。项目稳定运行后，则按我局核发的污染物排放许可证规定的定量执行。……因机构改革，原广州市花都区环境保护局的职能由广州市生态环境局花都区分局承接，该局为广州市生态环境局的派出机构。原审法院认为，《中华人民共和国环境保护法》第十条第一款规定，“国务院环境保护主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理；县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理。”《环境行政处罚办法》第十四条第一款规定，“县级以上环境保护主管部门在法定职权范围内实施环境行政处罚。”据此，广州市生态环境局花都区分局对辖区范围内违反环境保护的行为具有监督和查处的行政职能。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款：“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。”因此，广州市生态环境局系本案的适格被告。《广东省地方标准水污染物排放限值（DB44/26-2001）》中的“表4第二类污染物最高允许排放浓度”注明：其他排污单位第二时段一级标准化学需氧量为90mg/L，氨氮为10mg/L，磷酸盐（以P计）为0.5mg/L，等等。另据中华人民共和国生态环境部于1998年11月4日作出的《关于（GB8978-1996）中磷酸盐及其监制方法的通知》载明：污染物项目磷酸盐指总磷，即废水中溶解的、颗粒的、有机磷和无机磷的总和，监测时按《总磷的测定钼酸铵分光光度法》（GB8978-1996）进行，以总磷报告分析数据，等等。本案中，据广州市花都区环境监测站作出的《监测报告》载明，涉案颐和盛世项目于2019年4月15日采样的监测结果为PH值7.24、化学需氧量93mg/L、氨氮为27.6mg/L、总磷为3.91mg/L。对此，原告的员工谭某常作为企业代表在《污染源废水采样原始记录及交接记录联表》签名确认，且原告的委托代理人王某在2019年4月16日的《调查询问笔录》中以及在涉案行政处罚听证会上对检测站已在排放口取样以及上述数据均未提出异议，广州市生态环境局花都区分局根据上述规定以及标准认定2019年4月15日当日的监测结果其中化学需氧量超标0.03倍、氨氮超标1.76倍、总磷超标6.82倍，并无不当。《中华人民共和国水污染防治法》（2017年修正）第十条规定，“排放水污染物，不得超过国家或者地方规定的水污染物排放标准和重点水污染物排放总量控制指标。”第八十三条规定，“违反本法规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府环境保护主管部门责令改正或者责令限制生产、停产整治，并处十万元以上一百万元以下的罚款；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭：(一)未依法取得排污许可证排放水污染物的；(二)超过水污染物排放标准或者超过重点水污染物排放总量控制指标排放水污染物的；（三）利用渗井、渗坑、裂隙、溶洞，私设暗管，篡改、伪造监测数据，或者不正常运行水污染防治设施等逃避监管的方式排放水污染物的；(四)未按照规定进行预处理，向污水集中处理设施排放不符合处理工艺要求的工业废水的。”《中华人民共和国行政处罚法》（2017修正）第二十七条规定，“当事人有下列情形之一的，应当依法从轻或者减轻行政处罚:（一）主动消除或者减轻违法行为危害后果的；（二）受他人胁迫有违法行为的；（三）配合行政机关查处违法行为有立功表现的；（四）其他依法从轻或者减轻行政处罚的。违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。”《广东省行政处罚听证程序实施办法》第五条规定，“行政机关以及法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织（以下简称行政机关）作出下列行政处罚（以下简称适用听证程序的行政处罚）决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证：（一）责令停产停业；（二）吊销许可证或者执照；（三）较大数额罚款；（四）法律、法规规定可以要求听证的其他行政处罚。本条前款的较大数额罚款，是指对公民处以1000元以上罚款，对法人或者其他组织处以5万元以上罚款。”此外，《广州市环境保护局关于重新印发的通知》（穗环规字〔2018〕5号）中《广州市规范环境行政处罚自由裁量权规定》的附件六、超标、超总量排放污染物类，注明：序号6.1，违法行为“超过水污染物排放标准或者超过重点水污染物排放总量控制指标排放水污染物的”，违反规定为《中华人民共和国水污染防治法》第十条，处罚依据为《中华人民共和国水污染防治法》第八十三条第二项，其中，主要裁量情节为“1.直接向外排放：1.第一类水污染物超标1倍以上的；2.pH值小于5或大于10的；3.其他污染物超标2倍以上的；4.超总量0.5倍以上的”的裁量标准或措施为“废水日排放量50吨以上的，处90万元以上罚款；废水日排放量50吨以下的，处70万元以上90万元以下罚款”，备注为“1.责令改正或限制生产、停产整治；2.情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭”，等等。本案中，广州市生态环境局花都区分局于2019年4月15日对原告位于广州市花都区炭步镇南部西南河涌河畔的颐和盛世项目进行现场检查，发现污染物治理设施处于停用状态，且经取样检测，发现检查当日生活污水处理设施超过水污染物排放标准排放水污染物，其中总磷超标6.82倍。广州市生态环境局花都区分局作出《环境保护行政处罚听证告知书》，告知原告拟对其作出责令立即改正违法行为及罚款80万元的行政处罚。经听证，鉴于原告主动改正了环境违法行为，存在从轻情节，故广州市生态环境局花都区分局采纳了原告部分申辩理由，将罚款金额80万元调整为70万元，涉案行政处罚决定的罚款金额为上述规定中罚款幅度“70万元以上90万元以下”中自由裁量幅度内的最低值。根据上述规定，广州市生态环境局花都区分局经现场调查、取样检测、询问调查、举行听证会、听取原告陈述和申辩后，经集体讨论，依据《中华人民共和国水污染防治法》第八十三条的规定作出的涉案处罚决定书，责令原告立即改正违法行为及罚款70万元，该处罚决定书认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，处罚金额并无不当。综上所述，原告诉请撤销被诉行政处罚决定，理据不足，原审法院不予支持，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九的规定，原审法院判决驳回原告广州东湛房地产开发有限公司的诉讼请求。上诉人广州东湛房地产开发有限公司不服原审判决，向本院提起上诉称：一、被上诉人不具有作出被诉行政处罚决定的法定职权。本案污水排放行为发生地和结果发生地均在佛山市南海区，不属于被上诉人管辖范围，被上诉人无权作出被诉行政处罚决定。二、被诉行政处罚决定处罚对象错误，上诉人并非涉案项目污水处理的责任主体。（一）涉案项目污水并非上诉人产生，相应的责任应当由污染者承担。涉案建设项目产生生活污水的房屋均已竣工验收并已交付给业主使用，业主排放的生活污水超出相关标准，应当由业主承担相应责任。（二）涉案建设项目已依法缴纳污水处理费，污水处理责任已经转移。根据《污水处理费征收使用管理办法》第九条规定，依法缴纳了污水处理费，生活污水则应当由城镇排水和污水处理设施进行处理。涉案建设项目所在地属于官窑污水处理厂纳污范围，已按期向水务公司缴纳污水处理费，上诉人不承担涉案建设项目生活污水的处理责任。另外，市政污水管网迟迟未建成，导致涉案建设项目生活污水无法经市政污水管网接入官窑污水处理厂进行处理，由此引发的污水超标排放问题，不应当归责于上诉人。（三）涉案污水处理设备已交付楼盘业主使用，业主共同委托了广州颐和酒店物业管理有限公司对污水处理设施进行管理和维护，上诉人对涉案污水处理设施不再具有任何权利义务。三、被上诉人现场取样及检测存在重大缺陷，构成程序违法，检测结果不应作为被诉行政处罚决定的依据。（一）涉案污水取样及检测未依法进行音像记录，无法反映最终检测结果与涉案项目具有关联性以及结果具有准确性，同时，上诉人亦未确认过被上诉人涉案样本交接情况。（二）被上诉人对涉案污水检测结果的合法性、真实性、关联性依法承担举证责任，上诉人的确认不代表检测结果就是合法有效的。四、被诉行政处罚决定适用法律错误，依法应予撤销。（一）被诉行政处罚决定并未载明作出罚款决定的自由裁量适用依据和理由，也未说明对于上诉人陈述申辩意见的具体采纳情况，违反了《生态环境部关于进一步规范适用环境行政处罚自由裁量权的指导意见》（环执法〔2019〕42号）第四条第十二款的规定。（二）被诉行政处罚决定未具体引用法律条款，根据最高人民法院的相关判决，应当认定被上诉人作出的行政行为适用法律错误。综上，请求二审法院:1.撤销原审判决；2．撤销被上诉人作出的穗花环罚〔2019〕216号《行政处罚决定书》；3．本案一审、二审案件受理费由被上诉人承担。被上诉人广州市生态环境局二审答辩称：一、涉案建设项目位于广州市花都区××××××，属于广州市辖区范围。根据花环监字〔2008〕第223号《关于炭步镇文二村住宅小区建设项目环境影响报告书的审批意见》可知，上诉人向原广州市花都区环境保护局报批环评文件，原广州市花都区环境保护局亦依法作出审批意见，可见，被上诉人对于上诉人的违法行为具有管辖权。另外，在（2020）粤7101行初4822号行政判决中，法院亦认定被上诉人对于上诉人的违法行为具有管辖权。二、关于将上诉人作为处罚主体的问题。（一）上诉人在本案一审阶段以及（2020）粤7101行初4822号案中，多次表述自身或者聘请第三方维修污水处理设施的事实，表明涉案建设项目污水处理设施由上诉人实际管理，上诉人对涉案建设项目污水处理设施负有管理责任，应当作为本案处罚主体。（二）涉案建设项目尚未全部建设完毕，该小区实际入住约800户，仅有部分房屋交付业主使用，建设项目环境责任主体并未转移。（三）上诉人是涉案建设项目的建设单位，是环保设施验收的申请主体。由于涉案建设项目的生活污水处理设施处理量尚未达到竣工验收监测的要求，涉案建设项目只办理了预验收手续，尚未办理环保设施的正式验收，上诉人应对污水处理设施的运行负有责任。小区业主不应对未经正式验收合格的污水处理设施运行导致的超标排放问题承担法律责任。（四）上诉人生活废水经其自建的污水处理站处理后直接排放附近河涌，并未排放官窑污水处理厂的纳污管道，因此，上诉人是否缴纳污水处理费与其超标排放的事实属于不同事项，与本案不具有关联性。（五）暂无证据显示小区居民在明知生活污水超标排放的情况下，仍放任违法结果的发生，不存在主观违法故意。客观上造成生活污水排放超标的原因为污水处理设施的不正常运行，应当由上诉人承担责任。三、关于本案处罚的监测结果问题。本案监测结果由具有监测资质的合法机构作出，可以作为处罚的依据。并且，被上诉人在《现场检查笔录》中已经告知上诉人监测站已在排放口取样检测，上诉人现场负责人签字确认。上诉人员工作为企业代表在《污染源废水采样原始记录及交接记录联表》上签字。上诉人在听证时亦明确表示对监测结果没有异议。因此，上诉人抗辩不认可监测结果的意见不应采信。四、关于本案法律适用的问题。本案不存在适用法律错误的情形，被上诉人坚持一审答辩意见。综上，请求二审法院维持一审判决。经二审审查，原审法院查明的事实有相应证据予以证实，本院予以确认。本院二审查明，2017年1月20日，原广州市花都区环境保护局向上诉人作出花环管验〔2017〕5号《关于炭步镇文二村住宅小区A、B、C、D区建设项目竣工环境保护预验收的意见》，其中载明：“……一、……经审查，项目（除小学、幼儿园）基本落实了环评文件及其批复要求。二、我局原则同意炭步镇文二村住宅楼A、B、C、D区先行交付使用。你公司须在业主入住后，生活污水处理设施处理量达到竣工环保验收监测的要求，按规定办理项目的整体竣工环境保护验收手续。三、鉴于项目配套的小学、幼儿园未投入使用，无法进行竣工环保验收监测，暂不具备建设项目竣工环境保护验收的条件，且项目需经我局同意后方可办理相关手续，我局同意小学、幼儿园先行移交。你公司应督促小学、幼儿园使用单位按环评文件及其批复的要求落实各项污染防治措施，并按规定办理竣工环境保护验收手续。四、在项目运行过程中应当加强环境保护管理，严格执行各类管理制度和操作规程，确保污染物长期稳定达标排放，并做好污染治理设施运行的记录。”至2019年4月15日，涉案建设项目配套环保设施并未通过竣工环境保护验收。另查明，涉案建设项目一期建筑面积为236375.87平方米，至2019年4月15日，该建设项目所建房屋尚未全部出售及交付业主使用。本院认为，《中华人民共和国水污染防治法》（2017年修正）第十条规定，“排放水污染物，不得超过国家或者地方规定的水污染物排放标准和重点水污染物排放总量控制指标。”第八十三条规定，“违反本法规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府环境保护主管部门责令改正或者责令限制生产、停产整治，并处十万元以上一百万元以下的罚款；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭：……（二）超过水污染物排放标准或者超过重点水污染物排放总量控制指标排放水污染物的；……”本案中，2019年4月15日，上诉人位于广州市花都区炭步镇南部西南河涌河畔的颐和盛世项目超过水污染排放标准排放水污染物，其中化学需氧量超标0.03倍、氨氮超标1.76倍、总磷超标6.82倍，以上事实有《现场检查笔录》《污染源废水采样原始记录及交接记录联表》《调查询问笔录》《广州市花都区环境监测站监测报告》等证据予以证明，被上诉人据此在依法告知上诉人其存在的违法事实、处罚理由和依据及其依法享有陈述、申辩权利并举行听证后，作出被诉行政处罚决定，责令上诉人立即改正违法行为，并在法定处罚幅度范围内对上诉人处以70万元罚款，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，并无明显不当，本院予以支持。关于上诉人提出被上诉人不具有作出被诉行政处罚决定法定职权的问题。《中华人民共和国环境保护法》第十条第一款规定，“……县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理。”《环境行政处罚办法》第十四条第一款规定，“县级以上环境保护主管部门在法定职权范围内实施环境行政处罚。”本案中，涉案建设项目位于广州市花都区炭步镇南部西南河涌河畔，属于广州市花都区的行政区域范围。并且，上诉人分别于2008年和2017年向原广州市花都区环境保护局提交涉案建设项目环境保护报告书及竣工环境保护验收申请，并取得该局的审批意见。故被上诉人作为继续行使原广州市花都区环境保护局职权的行政机关，对于本辖区范围内发生的环保违法行为具有查处和作出行政处罚的法定职权。上诉人提出的上述主张，缺乏事实和法律依据，本院不予采纳。关于上诉人提出涉案建设项目污水处理责任已经转移至业主及物业管理公司，被诉行政处罚决定处罚对象错误的问题。本案中，上诉人系涉案建设项目的建设单位，亦系花环监字〔2008〕第223号《关于炭步镇文二村住宅小区建设项目环境影响报告书的审批意见》以及花环管验〔2017〕5号《关于炭步镇文二村住宅小区A、B、C、D区建设项目竣工环境保护预验收的意见》的行政相对人。根据上述两份审批意见的要求，上诉人负有建设涉案建设项目配套环保设施、确保环保设施通过竣工验收以及保证该小区污染物稳定达标排放的责任和义务。根据本案查明事实，至2019年4月15日涉案违法行为发生时，涉案建设项目配套环保设施并未通过竣工环境保护验收，该项目所建房屋亦尚未全部出售及交付业主使用，上诉人仍为涉案建设项目污水超标排放的责任主体，故被上诉人以上诉人为行政相对人作出被诉行政处罚决定，处罚对象正确，并无不当，本院予以支持。上诉人提出的上述主张，理据不足，本院不予采纳。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，本院予以维持。上诉人的上诉请求理据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费共50元，由上诉人广州东湛房地产开发有限公司负担。本判决为终审判决。审 判 长  朱 琳审 判 员  闵天挺审 判 员  王 荣二〇二一年三月三十一日法官助理  杜春燕书 记 员  罗 涛