南昌铁路运输中级法院 行 政 裁 定 书 （2021）赣71行终82号 上诉人（原审原告）舒剑，男，1970年8月2日出生，汉族，住江西省南昌市西湖区。 委托代理人李秋敏，江西卓天律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）进贤县自然资源局，住所地江西省南昌市进贤县人民大道，统一社会信用代码：11360124014541369P。 负责人姜敏，该局局长。 委托代理人吴悦，该局工作人员。 委托代理人张瑜军，江西法剑法律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）进贤县民和镇人民政府，住所地江西省南昌市进贤县民和路1号，统一社会信用代码：113601240145417564。 负责人于金明，该镇镇长。 委托代理人章晓晖，该镇副镇长。 委托代理人梅扬飞，该镇政法办公室副主任。 上诉人舒剑因与被上诉人进贤县自然资源局（以下简称县资源局）、进贤县民和镇人民政府（以下简称民和镇政府）未按约定履行行政协议一案，不服南昌铁路运输法院（2020）赣7101行初568号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院查明，2014年2月13日，进贤县人民政府（以下简称县政府）办公室下发《进贤县青岚新区滨湖新城集体土地上房屋及附着物征收补偿安置实施方案》（进府办发［2014］13号，以下简称征收补偿方案），明确：征收范围为青岚新区滨湖新城建设规划区域；征收对象为该规划范围内被征收房屋和附着物所有人；征收补偿签约期限为2014年3月1日至3月31日；征收部门为进贤县国土资源局（以下简称县国土局），实施单位为民和镇政府；征收补偿采取货币补偿、安置房回购相结合的方式，即先对被征收人的房屋、附属建筑及其他地面附着物等给予货币补偿，后由被征收人回购安置房。被征收人可根据自身情况和意愿，自主选择是否回购安置房。被征收人安置房回购建筑面积标准为每人90平方米；回购资格认定为户口（农业户口）在本村、居住在且拥有土地联产承包责任权的村民，原则上都享有安置房回购资格。安置房回购资格的认定，遵循村民自治、一事一议原则，由村民大会集体讨论、表决、张榜公布后，再由村委会报民和镇党委、政府研究确定。同日，县政府办公室下发《进贤县青岚新区滨湖新城安置房回购资格认定操作细则》（进府办发［2014］12号，以下简称资格认定细则），规定：回购资格人数的认定时间节点截止到2014年2月28日；本细则未作规定的其他情形，由当事人本人提出书面申请，报村小组、村委会、镇人民政府研究决定；以上各类具有回购资格的人数认定，以民和镇党委、政府研究确定后的公示为准。 2014年舒剑与民和镇政府签订了《青岚新区房屋征收货币补偿协议书》（以下简称货币补偿协议），约定“房屋编号为B43，甲方对乙方房屋及附属物等给予货币补偿共计132485.5元。甲方委托县拆迁办支付所有补偿款，在签订协议后7日内一次性支付给乙方，乙方应在协议签订后7日内将房屋腾空搬出”。2014年3月1日，原告（乙方）与被告民和镇政府（甲方）签订《青岚新区滨湖新城房屋征收回购安置房协议书》（编号：0000602，以下简称回购协议），约定：乙方可回购安置房面积125平方米，乙方应缴纳安置房购房款87500元；回购安置房选房方式根据先签先搬先选房原则，按照民和镇政府和建设单位制定的选房细则进行，乙方选定的回购安置房坐落在青岚新区滨湖新城项目范围内；甲方应在24个月内将房屋交付乙方，逾期未交甲方将从第25个月起，在原有标准的基础上增加50%发放过渡费、生活补贴，直至甲方回购安置房交付。协议签订后，民和镇政府向原告支付了上述费用，原告将房屋交付被告验收、拆除。 2017年12月20日，中共进贤县委办公室、县政府办公室下发《进贤县青岚新区近水胡家、塘湾、塔上三个自然村安置房分配遗留问题解决办法》（进办字[2017]114号，以下简称遗留问题解决办法），针对征收补偿方案、资格认定细则不够完善、界定不清晰以及实际操作过程中工作人员对征收补偿方案理解不透彻、宣传不深入、执行不到位等原因造成的签订回购协议执行标准不统一等问题，作出纠偏规定，时间界限为2014年2月28日前，其中第二条第（二）款第1项规定：关于老祖屋（祖屋指建在本村老盘子上、户口迁出之前居住过、建房时间1994年2月28日以前）回购资格争议问题。按照已签订回购协议梳理，并根据老祖屋产权分割情况以及父母健在等情况综合考虑。（1）凡老祖屋主建产权面积180平方米以上（含180平方米），按180平方米回购；（2）凡老祖屋主建产权面积180平方米以下，按实际征收面积回购；（3）凡老祖屋抵押、变更、买卖等没有回购资格；（4）老祖屋回购审定情况张榜公布。 2018年民和镇政府《青岚新区三个自然村祖屋合同回购房情况初核公榜表（三）》显示舒剑被拆迁房屋129.39平方米，“基本情况”为“非本村村民登记本村房屋”，“初核结果”为“0”。庭审中原、被告均认可最后一次公榜时间为2018年10月23日。因民和镇政府认为原告舒剑不享有安置房回购资格，原告遂诉至法院，请求判令1.被告向原告交付125平方米的安置房；2.案件受理费由被告承担。 另查明，2019年1月22日，中共进贤县委办公室、县政府办公室印发《进贤县机构改革实施方案》，决定整合县国土局等部门职责，组建县资源局，作为县政府工作部门，不再保留县国土局。 一审法院认为,根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款“……征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。……”及《江西省征收土地管理办法》第八条“县级以上人民政府应当加强征收土地工作的领导。土地行政主管部门负责征收土地工作的实施。乡（镇）人民政府协同土地行政主管部门依法做好征收土地工作，其他有关行政部门、企业、事业单位、街道办事处、村民委员会、村民小组应当支持、配合征收土地工作的实施。”的规定，县国土局、民和镇政府在征收土地过程中，具有签订征地补偿、安置协议的法定职权，征收补偿方案第三条亦明确了县国土局系征收部门，民和镇政府具体组织实施，故二者为本案适格被告。现因机构改革县国土局被撤销，县资源局为继续行使其职权的行政机关，根据《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称行政诉讼法）第二十六条第六款“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告”的规定，县资源局为本案适格被告。 关于起诉期限，《最高人民法院关于适用的解释》（以下简称行诉解释）第六十四条第一款规定“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”但新法与旧法在衔接时会存在溯及力的问题，因此，行政行为发生在新法颁布之前的，起诉期限仍适用旧法《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”的规定，但计算最长不得超过2019年2月7日。本案中，被告民和镇政府于2014年3月1日与原告签订回购协议，被告认为原告不享有回购资格，并张榜公布，自最后一次张榜公布的时间即2018年10月23日起原告已知道或者应当知道具体行政行为内容，原告于2020年6月4日向本院提起诉讼，明显超过一年的起诉期限，且原告无证据证明其存在行政诉讼法第四十八条规定起诉期限扣除与延长的情形，故原告的起诉已超过法定起诉期限。 应当指出的是，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼应当符合行政诉讼法的相关规定。行政诉讼法规定的起诉期限，是一个不变期间，一般情况下，对于超过起诉期限的案件，将丧失进入实体审理的程序权利，有关行政争议不能由人民法院进行裁判，当事人只能依法通过其他途径寻求救济。为充分保护原告的合法权益，二被告应当在查清事实的基础上，依法妥善处理好本案争议问题，维护社会和谐稳定。综上，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（二）项规定，裁定：驳回原告舒剑的起诉。案件受理费1988元（原告已预交），退还原告。 上诉人舒剑不服一审裁定，上诉事实和理由为：被上诉人一审中提供的《关于青岚区新区近水胡家、塘湾、塔上三个自然村第二批安置房分配资格初核公榜表说明》的说明三中，本批安置房分配资格审核的程序需经历初核、公榜、复核、公榜、审定、公示六个阶段，上述初核公榜表说明，2018年10月23日，民和镇政府就《青岚新区三个自然村祖屋合同回购房情况初核公榜表（三）》进行公布，只能证明被上诉人对上诉人只是资格审核，也只能表明被上诉人不再主动履行法定职责，拒绝履行当时诉签订的协议。被上诉人至今未进行到程序最后公示阶段，未作出终局性的行政行为，上诉人无法知晓其合法权益受到伤害。因此，上诉人并未超过法定起诉期间。综上，请求撤销一审裁定，依法发回重审或改判。 被上诉人县资源局辩称，2014年3月1日，上诉人与被上诉人民和镇政府签订协议，而上诉人2020年6月4日才起诉，显然超过起诉期限。一审法院认定事实清楚，适用法律正确，应驳回上诉，维持原裁定。 被上诉人民和镇政府辩称，一、上诉人超过起诉期限。民和镇政府与上诉人2014年3月1日签订协议。凤岭村委会分别在2018年1月29日对回购资格的差异情况公布初榜，2018年6月19日公布复核榜，2018年10月23日公布最后一榜。从公榜时间看，上诉人2020年6月4日才起诉，显然超过起诉期限。二、上诉人不具备回购资格。1.上诉人不是被征收地的村民，在村里没有责任田。经过几次公示，上诉人的回购资格都是“0”。2.私下购买农房不具有法律效力，且上诉人提交的私下房屋买卖协议是复印件，真实性不能确定。请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。 本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，对于行政诉讼起诉期限，人民法院应依职权进行审查，不必基于当事人抗辩。行政诉讼法规定的起诉期限从行政相对人知道或应当知道行政行为之日起开始计算。公民、法人或者其他组织对行政机关变更、解除行政协议等行政行为提起诉讼的，起诉期限依照行政诉讼法及其司法解释确定。本案中，被上诉人民和镇政府2018年10月23日公布的《青岚新区三个自然村祖屋合同回购房情况初核公榜表（三）》明确：舒剑被拆迁房屋129.39平方米，“基本情况”为“非本村村民登记本村房屋”，“初核结果”为“0”，单方变更了其与上诉人于2014年3月1日签订的，原案涉回购协议中有关上诉人“可回购安置房面积125平方米，乙方应缴纳安置房购房款87500元”的主要内容。上诉人于2020年6月4日向一审法院提起诉讼，并未提供证据证明其存在起诉期限扣除与延长的情形，一审法院认定其已超过法定起诉期限，进而裁定驳回起诉，认定事实清楚，适用法律正确，并无不当。 综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 涂相荣 审 判 员 帅晨薇 审 判 员 陈 榕 二〇二一年三月二十五日 法官助理 邓晨昕 书 记 员 刘程琦