江苏省苏州市中级人民法院民 事 判 决 书（2021）苏05民终1514号上诉人（原审原告）：苏州扁歌广告有限公司，住所地苏州市吴中区东吴北路19号401室。法定代表人：陈浩生，该公司总经理。委托诉讼代理人：张锦宇，江苏日易律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：苏州市吴中区城市管理局（苏州市吴中区综合行政执法局），住所地苏州市吴中区吴中东路145号。法定代表人：薛华，该局局长。委托诉讼代理人：李佳，江苏百年英豪律师事务所律师。委托诉讼代理人：王慧玲，江苏百年英豪律师事务所律师。上诉人苏州扁歌广告有限公司（以下简称扁歌公司）因与被上诉人苏州市吴中区城市管理局（以下简称吴中城管局）确认合同无效纠纷一案，不服苏州市吴中区人民法院（2020）苏0506民初4075号民事判决，向本院提起上诉。本院于2021年1月27日立案后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。扁歌公司上诉请求：1、撤销一审判决，依法改判或发回重审；2、本案诉讼费由吴中城管局承担。事实和理由：首先，根据《行政许可法》《苏州市市区户外广告管理办法》，设置、建造户外广告属于行政许可，而且是以政府招投标方式确定的单位建造，但是吴中城管局以协议的方式确定由扁歌公司设置、建造，违反相关规定。其次，吴中城管局确认知悉上述设置和建造均需要通过拍卖、招标等方式公开竞争取得，但吴中城管局直接以协议的方式约定五年使用权，亦违反规定。再次，一审已经查明吴中城管局存在违反法律、行政法规强制性规定的事实，却有意回避。综上，一审认定事实不清，适用法律错误。吴中城管局辩称，本案所涉协议为行政协议，系经双方协商一致达成的，亦不存在民事法律规定的合同无效情形，因此案涉协议合法有效。扁歌公司向一审法院提出诉讼请求：确认其与吴中城管局签订的《协议》中涉及的行政许可期限届满后吴中城管局可获得其出资建设的广告牌的条款无效。一审法院认定的事实：2014年5月20日，扁歌公司（乙方）与吴中城管局（甲方）签订《协议》一份，约定：甲方同意乙方对吴中区东吴北路98号（新苏购物中心）五楼设置三面翻广告设施，建设资金由乙方负责。建设完成后三面翻的整体设施产权归甲方所有；甲方同意乙方对该设施享有五年的使用权，时间为2014年6月1日至2019年5月30日；五年合同期满后，甲方无论以任何形式出租三面翻广告的，乙方在同等条件下有优先承租权；该三面翻广告设施建成后，政府在有重大活动中有权及无条件使用该广告设施发布公益性广告；其余商业广告的发布必须经过有关部门审批，并办理相关手续后方可发布。2019年3月12日，吴中城管局向扁歌公司发送《关于收回新苏购物中心楼顶三面翻广告使用权的通知》，内容为：“根据2014年5月20日我局与贵司户外广告设施（阵地）发布经营权出让协议，位于吴中区东吴北路98号（新苏购物中心）五楼的三面翻广告设施使用期限为五年（自2014年6月1日起至2019年5月30日），即将到期，依照协议我局将收回广告设施使用权。由于该广告设施已不符合设置规定和规划要求，我局决定不再保留，到期后准备拆除，希望贵司接通知后，提前做好广告客户的告知和解释工作，配合我局拆除工作。”一审审理中，双方一致确认：案涉三面翻广告设施已于2019年11月被相关执法部门拆除。一审另查明，苏州市人民政府制定的《苏州市市区户外广告管理办法》第九条规定：“市区范围内户外广告设施（阵地）的使用权以有偿方式取得，由政府通过指定的单位采取拍卖、招标等合法方式公开竞争取得。单位或个人利用自有建（构）筑物设置户外商业广告设施的，依本办法出让。”一审又查，苏州市中级人民法院（2020）苏05民终2679号民事裁定认为案涉协议签订于2014年5月20日，系在《中华人民共和国行政诉讼法》修订之前签订，当时的法律规定并未将行政协议纳入行政诉讼受案范围，故一审法院认为本案属行政争议，驳回扁歌公司的起诉，处理不当。本案的争议焦点为：2014年5月20日《协议》中三面翻广告设施建设完成后产权归吴中城管局的条款是否无效？扁歌公司认为，上述条款无效。理由：第一，案涉协议是以民事合同的形式变相出具的行政协议，但本质上系吴中城管局批准其建设广告牌的行为，双方的法律关系依然系行政许可法律关系。第二，根据《行政许可法》第五十八条的规定“行政机关实施行政许可和对行政许可事项进行监督检查，不得收取任何费用……”，而案涉协议约定期限届满后广告牌的所有权归吴中城管局所有，属吴中城管局在行政许可中利用审批权获得对价变相获益，违反《行政许可法》的上述规定，故该条款应无效。吴中城管局认为，上述条款合法有效。理由：第一，根据《苏州市市区户外广告管理办法》的规定，户外广告设施的使用权以有偿方式取得，其并未行使行政许可或行政审批权，案涉协议虽未严格按照上述规定通过拍卖、招标等方式签署，但亦系双方基于协商一致而签署的行政协议。第二，案涉行政协议是否无效，要严格依照行政行为“重大且明显违法”的无效判断标准进行判定，即便适用民事法律规范，也应严格参照《合同法》第五十二条的规定进行判定；案涉协议并无上述无效情形。第三，其按照协议约定收回案涉广告牌也是为了拆除，而非为获益。综上，案涉协议合法有效。一审法院认为，违反法律、行政法规的强制性规定的民事法律行为无效。但是，该强制性规定不导致该民事法律行为无效的除外。案涉协议系吴中城管局出于对户外广告设施的管理目的而与扁歌公司签订，扁歌公司主张案涉协议中约定期限届满后广告牌产权归吴中城管局所有的条款违反了《中华人民共和国行政许可法》第五十八条实施行政许可不得收取任何费用的规定，应属无效；然，一则根据《苏州市市区户外广告管理办法》的规定，户外广告设施的使用权以有偿方式取得，由政府通过指定的单位采取拍卖、招标等合法方式公开竞争取得，而非政府部门通过行政许可或行政审批批准相对人使用；二则《中华人民共和国合同法》第五十二条对合同无效的法定情形进行了明确规定，扁歌公司未举证证明案涉协议的上述条款存在合同法规定的无效情形；该广告牌产权归吴中城管局所有系协议双方意思表示一致的结果，不违反法律、行政法规的强制性规定。综上，扁歌公司的诉讼请求，无事实与法律依据，一审法院不予支持。据此，依照《中华人民共和国民法总则》第一百五十三条，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条之规定，判决：一、驳回苏州扁歌广告有限公司的诉讼请求。一审案件受理费人民币9800元，由扁歌公司负担。本院认定的事实与一审法院认定的事实一致。本院认为，本案中，案涉协议系吴中城管局出于户外广告管理目的与扁歌公司签订,并非行使行政许可权，该协议系双方真实意思表示，内容不违反法律行政法规强制性规定。协议到期后，吴中城管局依约收回案涉广告设施符合双方约定，且其收回广告设施并非为了取得产权、获取收益。故，扁歌公司在依约使用案涉广告设施后，以案涉协议违反行政许可法及相关规定为由主张协议部分内容无效，缺乏依据，本院不予支持。据此，一审判决驳回扁歌公司诉讼请求，并无不当。综上，扁歌公司的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费9800元，由苏州扁歌广告有限公司负担。本判决为终审判决。审 判 长 高小刚审 判 员 冯月青审 判 员 唐 蕾二〇二一年三月三十日法官助理 孙 蕾书 记 员 刘 彤附录法律条文《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第二审人民法院对上诉案件，经过审理，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律正确的，以判决、裁定方式驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律错误的，以判决、裁定方式依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。