江苏省高级人民法院 行 政 判 决 书 (2018)苏行终133号 上诉人(原审原告)太仓华融教育投资有限公司，住所地太仓市城厢镇人民南路**。 法定代表人黄小娟，该公司执行董事。 委托代理人张峰、姜兰兰，北京大成律师事务所律师。 被上诉人(原审被告)太仓市人民政府，住所地太仓市县府东街**。 法定代表人汪香元，该市市长。 委托代理人王海波，太仓市自然资源和规划局副局长。 委托代理人王敏，江苏众谊律师事务所律师。 上诉人太仓华融教育投资有限公司（以下简称太仓华融公司）诉太仓市人民政府（以下简称太仓市政府）不履行颁发建设用地批准书法定职责一案，不服江苏省南京市中级人民法院（2017）苏01行初26号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后依法组成合议庭，并公开开庭审理了本案。上诉人太仓华融公司的委托代理人张峰、姜兰兰，被上诉人太仓市政府的委托代理人王海波、王敏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审法院认定，2004年1月2日，上海晟融集团有限公司（以下简称上海晟融公司）与太仓市政府签订《太仓·国家高级蓝领培训中心项目协议书》（以下简称《协议书》），约定了供地方式、土地用途、出让用地价格及付款期限交地标准与交地时间等条款，《协议书》同时约定由上海晟融公司筹建成立教育投资公司。 2004年2月29日，原苏州市劳动和社会保障局（以下简称原苏州市劳动局）向原劳动和社会保障部（以下简称原劳动部）作出苏劳社技[2004]14号《关于在我市太仓建立长三角国家高级蓝领培训中心的请示》，希望原劳动部将“长三角国家高级蓝领培训中心”项目纳入全国培养高级技能人才基地建设的总体规划，并申请冠名立项。 2004年3月15日，原苏州市劳动局向上海晟融公司作出苏劳社技[2004]20号《关于将“长三角高技能人才培训中心（筹）”项目列入国家高技能人才培训工程培训基地的批复》，为加快项目筹建工作，同意将“长三角高技能人才培训中心（筹）”项目列为“国家高技能人才培训工程（机电项目）培训基地”，并由原劳动部授牌，希望上海晟融公司按照项目方案加快筹建工作。 2004年3月25日，原江苏省劳动和社会保障厅（以下简称原江苏省劳动厅）向原劳动部培训就业司作出苏劳社培[2004]23号《关于建立“长三角国家高技能人才培训中心”有关工作的请示》，原江苏省劳动厅认为应对涉案项目给予积极支持，因考虑到该项目建设的层次和水平，建议原劳动部能在原江苏省劳动厅批准设立的基础上，批准并确认其“国家高技能人才培训中心”的地位和资质，并列为国家高技能人才培训工程的试点项目，为持续发展创造条件。 2004年3月25日，太仓华融公司全体股东签名通过《太仓华融教育投资有限公司章程》，成立太仓华融公司。 2004年4月8日，原劳动部培训就业司作出劳社培就司函[2004]37号《关于对江苏省劳动保障厅建立“长三角国家高技能人才培训中心”有关工作请示的复函》，支持上海晟融公司投资举办培养高技能人才的培训机构，要求原江苏省劳动厅按照有关规定，办理培训机构的审批。同时，加强对该培训机构筹建工作的支持和指导，促进该培训机构尽快建设成为国家高技能人才培训基地，为经济发展提供各类高技能人才。 2004年6月9日，原江苏省劳动厅对上海晟融公司作出苏劳社培[2004]36号《关于同意筹设“长三角国家高技能人才培训中心”的批复》，同意上海晟融公司筹设“长三角国家高技能人才培训中心”，筹设期三年。在筹建过程中所涉及的其他审批事项，希望严格按照相关法律、法规和省有关规定执行。 2004年10月17日，江苏省发展和改革委员会（以下简称省发改委）向原太仓市计划委员会作出苏发改社会发〔2004〕764号《省发改委关于长三角国家高技能人才培训中心项目建议书的批复》，同意太仓华融公司在太仓市按年培训3万人的规模建设“长三角国家高技能人才培训中心”，该项目总建筑面积约38.8万平方米，一次规划，分期实施。 2005年7月4日，原太仓市规划建设局依据省发改委苏发改社会发〔2004〕764号《省发改委关于长三角国家高技能人才培训中心项目建议书的批复》，为“长三角国家高技能人才培训中心”项目作出《建设项目选址意见书》，拟选址位置为太仓市群星村。 2005年10月18日，原江苏省国土资源厅（以下简称原江苏省国土厅）向太仓华融公司作出苏国土资函[2005]657号《关于长三角国家高技能人才培训中心一期用地的预审意见》，建设项目一期拟选址位于太仓市，土地利用现状为农用地、建设用地和未利用地，符合当地土地利用总体规划。根据原国土资源部《土地利用年度计划管理办法》和《江苏省土地利用年度计划管理实施办法》，该项目建设需占用农用地，所需农用地转用计划，由太仓华融公司按有关规定另行申请。根据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》和原国土资源部《建设项目用地预审管理办法》《江苏省建设项目用地预审管理实施办法》的有关规定，原则同意通过建设项目用地预审，要求太仓华融公司按照该预审意见做好项目一期可行性研究报告的修改和批准手续并协助当地国土资源行政主管部门做好用地的土地利用规划定点工作，按规定和程序办理用地报批和供地工作。 2005年11月22日，省发改委向太仓市发展和改革委员会作出苏发改社会发[2005]1122号《省发展改革委关于长三角国家高技能人才培训中心一期工程项目可行性研究报告的批复》，同意太仓华融公司在太仓市按年培训3万人的规模规划建设“长三角国家高技能人才培训中心”，一期工程项目总建筑面积为33.36万平方米。 2005年12月5日，原太仓市国土资源局（以下简称原太仓市国土局）作出（太））地呈字[2005]第**建设用地项目呈报材料申请用地单位为太仓市政府，建设用地项目名称为太仓市2005年度第14批次城镇建设用地，申请用地面积为33.3319公顷。同时将《建设用地项目呈报说明书》、《农用地转用方案》、《补充耕地方案》、《征用土地方案》一并予以上报。 2005年12月30日，原江苏省国土厅向太仓华融公司作出苏国土资函[2005]903号《关于长三角国家高技能人才培训中心二期工程用地的预审意见》，建设项目二期工程拟选址位于太仓市，土地利用现状为农用地、建设用地和未利用地，符合当地土地利用总体规划。根据原国土资源部《土地利用年度计划管理办法》和《江苏省土地利用年度计划管理实施办法》，该项目建设需占用农用地，所需农用地转用计划，由太仓华融公司按有关规定另行申请。原则同意通过建设项目用地预审，要求太仓华融公司按照该预审意见做好设计修改和办理项目二期可行性研究报告批准手续；协助当地国土资源行政主管部门做好用地的土地利用规划定点工作，按规定和程序办理用地报批手续。 2006年1月15日，原江苏省国土厅对苏州市人民政府作出苏国土资地函[2005]1334号《关于批准太仓市2005年度第14批次城镇建设用地的通知》，同意太仓市将城厢镇群星村30.2419公顷集体农用地（其中耕地30.1619公顷）转为建设用地并征收为国有，同时将该村的1.98公顷集体建设用地、1.11公顷未利用地征收为国有。以上共计批准建设用地33.3319公顷（转用农用地30.2419公顷、征收土地33.3319公顷），按呈报的土地开发利用规划用于城镇建设。 2006年2月17日，省发改委向太仓市发展和改革委员会作出苏发改社会发[2006]104号《省发展改革委关于长三角国家高技能人才培训中心二期工程项目可行性研究报告的批复》，同意太仓华融公司在太仓市××70.5亩进行“长三角国家高技能人才培训中心”二期工程建设，二期工程项目总建筑面积为2.3万平方米。 2006年4月7日，原江苏省国土厅向太仓华融公司作出苏国土资函[2006]224号《关于长三角国家高技能人才培训中心三期工程用地的预审意见》，建设项目三期工程拟选址位于太仓市，土地利用现状为农用地、建设用地和未利用地，符合当地土地利用总体规划。根据原国土资源部《土地利用年度计划管理办法》和《江苏省土地利用年度计划管理实施办法》，该项目建设需占用农用地，所需农用地转用计划，由太仓华融公司按有关规定另行申请。原则同意通过建设项目用地预审。要求太仓华融公司按照该预审意见做好工程设计的优化和办理项目三期可行性研究报告批准手续；协助当地国土资源行政主管部门做好用地的土地利用规划定点工作，在项目三期可行性研究报告批准后，方可按规定和程序办理农用地转用计划申请、用地报批和供地手续。 2006年8月18日，太仓市政府与上海晟融公司就涉案“长三角国家高技能人才培训中心”项目进行了专题商讨，达成的《备忘录》载明：太仓市政府与上海晟融公司于2004年1月2日签订的《协议书》基本原则与内容维持不变。除《备忘录》中调整的条目，以备忘录的内容为准外，其他内容均继续有效；商品房住宅用地的土地出让价格确定为人民币10.5万元/亩；教育用地出让费每亩增加1.5万元，可在土地出让后逐步付清；教育用地的面积与商品房住宅用地面积分别为：教育用地907亩；商品房住宅用地先确定为150亩；教育用地协议出让方式供地，上海晟融公司受让后对该土地有使用权，使用权年限50年；商品房住宅用地以公开上市方式供地，太仓市政府确保上海晟融公司以上述约定的价格取得该土地；原已经协调的政府搬迁高压线，待签订出让协议后实施。 2006年12月21日，太仓华融公司向原太仓市国土局缴纳1667万元，规费项目为“出让金”。 2006年12月26日，原太仓市规划建设局向太仓华融公司颁发太城规（2006）246号《建设用地规划许可证》，同意“长三角国家高技能人才培训中心”项目的建设用地规划许可，用地位置为城厢镇群星村，用地面积为907亩，并附《建设项目选址意见书》及建设用地红线图。 一审法院认为，太仓华融公司的诉讼请求是要求太仓市政府向其颁发总面积为907亩的“长三角国家高技能人才培训中心”建设项目土地的《建设用地批准书》，故本案所要审查的重点是太仓华融公司是否符合颁发《建设用地批准书》的条件。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十二条规定，具体建设项目需要占用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内的国有建设用地的，按照下列规定办理：（一）建设项目可行性研究论证时，由土地行政主管部门对建设项目用地有关事项进行审查，提出建设项目用地预审报告；可行性研究报告报批时，必须附具土地行政主管部门出具的建设项目用地预审报告。（二）建设单位持建设项目的有关批准文件，向市、县人民政府土地行政主管部门提出建设用地申请，由市、县人民政府土地行政主管部门审查，拟订供地方案，报市、县人民政府批准；需要上级人民政府批准的，应当报上级人民政府批准。（三）供地方案经批准后，由市、县人民政府向建设单位颁发建设用地批准书。有偿使用国有土地的，由市、县人民政府土地行政主管部门与土地使用者签订国有土地有偿使用合同；划拨使用国有土地的，由市、县人民政府土地行政主管部门向土地使用者核发国有土地划拨决定书。（四）土地使用者应当依法申请土地登记。《建设用地审查报批管理办法》第二十一条第一款规定，以有偿使用方式提供国有土地使用权的，由市、县人民政府土地行政主管部门与土地使用者签订土地有偿使用合同，并向建设单位颁发《建设用地批准书》。土地使用者缴纳土地有偿使用费后，依照规定办理土地登记。从上述规定看，要取得《建设用地批准书》必须由建设单位持建设项目的有关批准文件，向市、县人民政府土地行政主管部门提出建设用地申请，且与市、县人民政府土地行政主管部门签订国有土地有偿使用合同。本案中，太仓华融公司、太仓市政府提交的证据均不能证明太仓华融公司已满足颁发《建设用地批准书》基础要件，故太仓市政府未向其颁发《建设用地批准书》并无不当。 太仓华融公司认为，2006年1月13日原江苏省国土厅批准的500亩建设用地是为其建设项目专项供地，且其已缴纳1667万元的土地出让金，太仓市政府应当向其颁发《建设用地批准书》。一审法院经审查认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十条规定，在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内，为实施城市规划占用土地的，按照下列规定办理：（一）市、县人民政府按照土地利用年度计划拟订农用地转用方案、补充耕地方案、征用土地方案，分批次逐级上报有批准权的人民政府。（二）有批准权的人民政府土地行政主管部门对农用地转用方案、补充耕地方案、征用土地方案进行审查，提出审查意见，报有批准权的人民政府批准；其中，补充耕地方案由批准农用地转用方案的人民政府在批准农用地转用方案时一并批准。（三）农用地转用方案、补充耕地方案、征用土地方案经批准后，由市、县人民政府组织实施，按具体建设项目分别供地。从苏州市人民政府向原江苏省国土厅提交2005年度第14批次城镇建设用地的呈报材料及苏国土资地函[2005]1334号《关于批准太仓市2005年度第14批次城镇建设用地的通知》的内容来看，涉案500亩建设用地并非太仓华融公司建设项目的专项供地。《建设用地审查报批管理办法》第二十一条第一款规定，以有偿使用方式提供国有土地使用权的，由市、县人民政府土地行政主管部门与土地使用者签订土地有偿使用合同，并向建设单位颁发《建设用地批准书》。土地使用者缴纳土地有偿使用费后，依照规定办理土地登记。从上述规定可以看出，缴纳土地有偿使用费用是在取得《建设用地批准书》后，办理土地登记的前提条件。本案中，太仓华融公司虽然缴纳了500亩建设用地50%的土地出让金，但缴纳土地出让金并非是颁发《建设用地批准书》的基础要件。太仓华融公司据此认为太仓市政府应向其颁发《建设用地批准书》，缺乏法律依据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回太仓华融公司的诉讼请求。 上诉人太仓华融公司上诉称：1、其提交的证据能够证明上诉人太仓华融公司曾多次向被上诉人太仓市政府提出签订土地出让合同、颁发《建设用地批准书》的申请；2、其在一审法院审理过程中曾提出调取被上诉人太仓市政府保存的“太政办[2008]23号”以及证明“500亩建设用地指标”是专门用于上诉人太仓华融公司项目等的证据，但一审法院未予调取；3、涉案500亩土地系经批准后直接由上诉人太仓华融公司使用的专项供地；4、被上诉人太仓市政府通知上诉人太仓华融公司缴纳了500亩土地的出让金，结合双方签订的《协议书》及备忘录，应当认定国有土地出让合同已经成立并实际履行，故被上诉人太仓市政府应当向其颁发《建设用地批准书》；5、本案所涉项目土地属于需要占用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外的土地，应适用《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十三条的规定，一审法院适用该条例第二十二条系适用法律错误。请求本院撤销一审判决，并判令被上诉人太仓市政府立即向其颁发总面积为907亩的长三角国家高技能人才培训中心建设项目土地的《建设用地批准书》。 被上诉人太仓市政府答辩称：1、上诉人太仓华融公司未向其提交具备合适要件的用地申请，无后续供地方案，也未签订土地出让合同，故不符合颁发《建设用地批准书》的法定条件；2、根据规定，在2007年6月30日后，营利性教育用地与工业用地相同，都应当依法实行招拍挂的形式出让供地，故即便上诉人太仓华融公司在此之后提出了以协议方式供地的申请，也无法得到批准；3、上诉人太仓华融公司称500亩建设用地是其项目专供指标缺乏事实根据；4、上诉人太仓华融公司缴纳的1667万为2004年项目协议的履行价款，并非土地出让金，且上诉人太仓华融公司也没有签订正式的土地出让合同，故上诉人太仓华融公司称国有土地使用权出让合同生效并成立的观点缺乏事实根据和法律依据。请求本院驳回上诉，维持原判。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，应依法予以确认。 本院认为，上诉人太仓华融公司提起本案诉讼，请求法院判令“被告立即向原告颁发‘长三角国家高技能人才培训中心’建设项目土地的《建设用地批准书》。”从上述诉讼请求看，上诉人太仓华融公司系请求被上诉人太仓市政府履行颁发《建设用地批准书》的法定职责。对此，本院认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十二条规定，具体建设项目需要占用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内的国有建设用地的，按照下列规定办理：（一）建设项目可行性研究论证时，由土地行政主管部门对建设项目用地有关事项进行审查，提出建设项目用地预审报告；可行性研究报告报批时，必须附具土地行政主管部门出具的建设项目用地预审报告。（二）建设单位持建设项目的有关批准文件，向市、县人民政府土地行政主管部门提出建设用地申请，由市、县人民政府土地行政主管部门审查，拟订供地方案，报市、县人民政府批准；需要上级人民政府批准的，应当报上级人民政府批准。（三）供地方案经批准后，由市、县人民政府向建设单位颁发建设用地批准书。有偿使用国有土地的，由市、县人民政府土地行政主管部门与土地使用者签订国有土地有偿使用合同；划拨使用国有土地的，由市、县人民政府土地行政主管部门向土地使用者核发国有土地划拨决定书。（四）土地使用者应当依法申请土地登记。《建设用地审查报批管理办法》第二十二条第一款规定，以有偿使用方式提供国有土地使用权的，由市、县国土资源主管部门与土地使用者签订土地有偿使用合同，并向建设单位颁发《建设用地批准书》。土地使用者缴纳土地有偿使用费后，依照规定办理土地登记。根据上述规定，建设单位如要取得《建设用地批准书》，须符合法定的要件，其中之一便是与市、县国土资源主管部门签订国有土地有偿使用合同，并向市、县国土资源主管部门提出申请。本案中，上诉人太仓华融公司称，被上诉人太仓市政府通知其缴纳了500亩土地的出让金，结合双方签订的《协议书》及备忘录，应当认定国有土地出让合同已经成立并实际履行。被上诉人太仓市政府则认为，上诉人太仓华融公司缴纳的1667万元为2004年项目协议的履行价款，并非土地出让金，且上诉人太仓华融公司也没有同太仓市土地行政主管部门签订正式的土地出让合同，故上诉人太仓华融公司称国有土地使用权出让合同生效并成立的观点缺乏事实根据和法律依据。对此，本院认为，国有土地出让合同是政府土地管理部门与受让人就土地使用权出让所签订的协议。与普通合同不同，在形式上，国有土地出让合同存在范本的要求；在内容上，公法属性更为明显，受到诸多公共管理性质法律法规，如《中华人民共和国土地管理法》等的约束。从本案双方当事人提供的证据看，并不能支持上诉人太仓华融公司已就涉案土地与当地土地管理行政机关签订了正式、书面的国有土地使用权出让合同的观点。在此情况下，上诉人太仓华融公司要求被上诉人太仓市政府向其颁发《建设用地批准书》，缺乏事实根据和法律依据。原审法院判决驳回上诉人太仓华融公司的诉讼请求正确。 关于上诉人太仓华融公司称涉案500亩土地系经批准后直接由上诉人太仓华融公司使用的专项供地等主张，因其提供的证据尚无法证明该观点，故本院不予支持。需要指出的是，在本案审理期间，双方当事人均表示，希望通过协商的方式实质性化解涉案纠纷，本院也曾给予时间宽展，力促上诉人太仓华融公司和被上诉人太仓市政府实质性化解争议，达成和解协议。但双方提出解决矛盾的方案差距较大，导致协商憾而未果。纵观本案，从2004年双方签订《协议书》至今，10余年已过。上诉人太仓华融公司向原太仓市国土局缴纳的1667万元仍然未退还，但涉案土地大部分已经被实际利用。虽然碍于基本事实和法律规定，本院难以支持上诉人太仓华融公司在本案中提出的诉讼请求，但涉案矛盾仍未能妥善化解，望上诉人太仓华融公司和被上诉人太仓市政府本着实事求是的态度，相向而行，通过适当途径尽早消弭旷日持久的分歧，共同营造和谐的营商环境。 综上，上诉人太仓华融公司的上诉理由和请求依法不能成立。一审判决认定事实清楚，审判程序合法。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人太仓华融教育投资有限公司负担。 本判决为终审判决。 审判长 蔡 霞 审判员 张松波 审判员 张 静 二〇二一年三月二十六日 书记员 张家松