山东省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2021）鲁行终657号 上诉人（原审原告）秦玉芳，女，1956年10月18日出生，汉族，住平邑县。 委托代理人李艳龙，山东居高律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）平邑县人民政府，住所地平邑县城明德路中段。 法定代表人陈士贤，县长。 委托代理人廉勇，山东东蒙律师事务所律师。 委托代理人李文飞。 上诉人秦玉芳因诉被上诉人平邑县人民政府房屋征收决定一案，不服临沂市中级人民法院于2020年7月8日作出的（2020）鲁13行初175号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，向双方当事人送达了受理或者应诉案件通知书、合议庭成员告知书及《二审行政案件诉讼要素表》，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定，对本案进行了审理。现已审理终结。 原审法院经审理查明，被告平邑县人民政府于2019年10月15日分别作出《平邑县人民政府房屋征收决定》（平政房征决字〔2019〕1号）、《平邑县人民政府房屋征收公告》（平政房征告字〔2019〕1号），决定对兴水河沿岸片区范围内的房屋实施征收。其中，前者载明该房屋征收决定经政府常务会议讨论决定；后者载明该房屋征收决定的征收项目名称、房屋征收部门、房屋征收实施单位、征收范围、协议签订期限、腾空交房期限等内容，并附《平邑县兴水河沿岸片区改造国有土地上房屋征收与补偿方案》。原告不服，遂提起本案行政诉讼，请求撤销被告作出的《平邑县人民政府房屋征收决定》（平政房征决字〔2019〕1号）。 另查明，魏小金对《平邑县人民政府房屋征收公告》（平政房征告字〔2019〕1号）不服，曾提起行政诉讼，临沂市中级人民法院认为该房屋征收决定符合有关法律规定，后于2020年4月21日根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定作出（2020）鲁13行初68号行政判决，判决驳回魏小金的诉讼请求。魏小金不服，提起上诉，山东省高级人民法院于2020年6月24日作出（2020）鲁行终889号行政判决，判决驳回上诉，维持原判。吴国芳对《平邑县人民政府房屋征收决定》（平政房征决字〔2019〕1号）不服，曾提起行政诉讼，临沂市中级人民法院认为吴国芳的集体土地上房屋并不在该房屋征收决定的征收范围内，后于2020年4月22日以不具备原告主体资格为由作出（2020）鲁13行初26号行政裁定，裁定驳回吴国芳的起诉。吴国芳不服，提起上诉，山东省高级人民法院于2020年6月28日作出（2020）鲁行终891号行政裁定，裁定驳回上诉，维持原裁定。 上述事实，有原告的行政起诉状，临沂市中级人民法院（2020）鲁13行初26号行政裁定和（2020）鲁13行初68号行政判决，山东省高级人民法院（2020）鲁行终889号行政判决和（2020）鲁行终891号行政裁定等证据予以证实。 原审法院认为，所谓既判力，是指已经发生法律效力的判决、裁定对后诉的羁束力。既判力的作用主要体现在消极和积极两个方面：消极作用是指，在人民法院作出生效判决、裁定后，不准对同一标的再次进行诉讼；积极作用是指，人民法院不得在其后的诉讼中作出与该判决、裁定内容相抵触的新判决、裁定。 就本案而言，诉讼标的系被告作出的诉争房屋征收决定的行政行为。需要特别说明的是，就内容和形式而言，诉争房屋征收决定行政行为的最终表现形式和成熟文书载体，应是《平邑县人民政府房屋征收公告》（平政房征告字[2019]1号），而非《平邑县人民政府房屋征收决定》（平政房征决字[2019]1号），这也符合惯常的执法实践。至于《平邑县人民政府房屋征收决定》（平政房征决字[2019]1号），仅是载明经政府常务会议讨论决定，系被告根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条的规定作出房屋征收决定前的过程性行为。因此，基于解决行政争议、保护合法权益、监督依法行政的考量，无论是就《平邑县人民政府房屋征收决定》（平政房征决字[2019]1号），还是就《平邑县人民政府房屋征收公告》（平政房征告字[2019]1号）提出相应的诉讼请求，仅属于是否正确表达诉讼请求的范畴，即使确有不当，亦应予以释明，均不能影响或者改变本案行政争议的实质，即被告作出的诉争房屋征收决定的行政行为。 从程序上来看，集体土地上房屋的权利人，可以就集体土地征收等依法另行寻求救济，但是不具备起诉诉争房屋征收决定行政行为的原告主体资格，该事由已为生效的临沂市中级人民法院（2020）鲁13行初26号行政裁定、山东省高级人民法院（2020）鲁行终891号行政裁定所确认。 从实体上来看，诉争房屋征收决定行政行为的合法性已为生效的临沂市中级人民法院（2020）鲁13行初68号行政判决、山东省高级人民法院（2020）鲁行终889号行政判决所确认。值得注意的是，房屋征收决定对征收范围内的被征收人具有普适性，人民法院审理房屋征收决定合法性的要素并不会因被征收人的不同而有所区别。有鉴于此，上述生效的人民法院裁判文书对诉争房屋征收决定行政行为的后诉产生诉权的遮断效果更为妥当，这是由法的安定性和诉讼经济原则所决定的。 综上，本案的诉讼标的已为生效裁判所羁束，应当裁定驳回起诉。鉴于本案事实情况和法律状况清晰、明显，缺乏开庭审理的必要性和实效性，故应径行裁决为宜。据此，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（九）项、第三款的规定，裁定驳回原告秦玉芳的起诉。案件受理费50元，退还原告秦玉芳。 秦玉芳不服原审法院裁定上诉称，原审法院认定事实错误，审判程序违法。具体理由如下：1.既判力的作用体现在消极和积极两个方面，消极作用体现的是一事不再理。重复起诉必须是当事人、诉讼标的、诉讼请求三者同时具备相同性，本案的当事人、诉讼标的和魏小金、吴国芳案件的当事人、诉讼标的不同。吴国芳案件的判驳理由是因为属于集体土地上房屋且不在涉案房屋征收决定范围内，不适用于本案。2.本案为行政撤销之诉，行政行为合法性仅仅是人民法院的审查对象，审理对象还包括该行政行为是否对上诉人合法权益构成侵犯等因行政行为而引起的行政法律关系，即被上诉人作出的征收补偿标准是否合法、能否保障上诉人的拆迁权益等。综上，请求撤销原审法院裁定，指令原审法院对本案进行实体审理。 平邑县人民政府向本院提交书面答辩意见称，原审法院裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。具体理由如下：1.涉案房屋征收决定已经多起案件认定合法有效，属于诉讼标的已为生效裁判所羁束的情形，原审法院裁定驳回起诉合法有据。2.涉案房屋征收决定是平邑县人民政府45次常务会讨论的内部决定，没有划分具体的征收范围等内容，是为作出可实施的征收公告而依法作出的前期阶段性的准备性行为，对上诉人的合法权益明显不产生实际影响。依据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（五）项、第（六）项、第（十）项的规定，不属于人民法院受理范围。3.涉案征收公告吸收涉案征收决定，且适用法律法规正确，程序合法，依法应予维持。4.平邑县人民政府于2019年10月15日作出涉案房屋征收决定和征收公告，于同日在征收范围内进行了广泛的张贴、宣传，并在政府网站上公开发布。上诉人于2020年6月1日提起本案诉讼，明显超出起诉期限。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。 双方当事人在原审中提交的证据材料已随案移送本院。二审程序中，双方当事人均无新证据提交。经审理，本院查明的事实与原审法院一致。 本院经阅卷审理另查明,秦玉芳涉案房屋所属土地性质属于国有性质，在《平邑县人民政府房屋征收决定》（平政房征决字〔2019〕1号）征收范围内。 本院认为，从文字表述上，秦玉芳所诉的是平邑县人民政府于2019年10月15日作出的《平邑县人民政府房屋征收决定》，该征收决定系平邑县人民政府根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条规定作出，其内容已为平邑县人民政府于同日作出的《平邑县人民政府房屋征收公告》（平政房征告字〔2019〕1号）的内容所包含。故本案诉讼标的与魏小金诉平邑县人民政府房屋征收公告一案（以下简称魏小金案）的诉讼标的虽然形式上指向的是不同文书载体，但其实质诉求基本一致，均是请求撤销平邑县人民政府的涉案房屋征收行为。山东省高级人民法院（2020）鲁行终889号行政判决（魏小金案）亦明确：“就实质而言，本案审理的是房屋征收决定是否合法正确”，故对秦玉芳认为其诉求与魏小金案的诉求不一致的观点，本院不予支持。 一般认为，已经生效的前诉裁判具有既判力，后诉不得作出与前诉相反的判断；已经前诉裁判羁束的内容，当事人不得再次诉请裁判；当事人坚持起诉的，法院应当裁定不予立案或者驳回起诉。只要前诉已将权利发生、变更或者消灭之法律效果中直接且有必要的主要事实列为案件的争议焦点，并在经过当事人质证、辩论后作出了认定，则该直接且必要的主要事实即形成既判力。本案当事人诉争的房屋征收行政行为的合法性已为生效的临沂市中级人民法院（2020）鲁13行初68号行政判决、山东省高级人民法院（2020）鲁行终889号行政判决所确认。同时，涉案房屋征收行为对征收范围内的被征收人具有普适性，人民法院审理涉案房屋征收行为合法性的要素也不会因被征收人的不同而有所区别。故本案属于诉讼标的已为生效裁判所羁束情形，原审法院依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（九）项之规定，迳行裁定驳回秦玉芳的起诉，并无不当。 综上，原审法院裁定认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 许 琳 审判员 曹林灿 审判员 李 拙 二〇二一年三月二十二日 书记员 王超群