山东省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）鲁行终288号 上诉人（原审原告）曹利玉，男，1989年11月17日出生，汉族，住成武县。 委托代理人曹田氏，女，1948年8月15日出生，汉族，住成武县，系曹利玉之母。 委托代理人陈畅，山东瀛岱律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）成武县人民政府，住所地成武县文亭街中段路北。 法定代表人黄福常，县长。 委托代理人王雷。 被上诉人（原审被告）菏泽市人民政府，住所地菏泽市中华路1009号。 法定代表人陈平，市长。 上诉人曹利玉因与被上诉人成武县人民政府、菏泽市人民政府土地行政登记及行政复议一案，不服山东省菏泽市中级人民法院（2020）鲁17行初323号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，向各方当事人送达了受理案件或者应诉通知书、合议庭成员告知书以及《二审行政案件诉讼要素表》，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 曹利玉起诉称，2015年期间原告所在乡、县政府部门进行统一实地测量各村各户实际耕地面积。经原告所在村村委会以及镇政府工作人员的实地测量，认定原告共有耕地四处，总面积为10.03亩。但是，原告收到经营权证时发现，被告成武县人民政府却将原告的耕地情况错写为耕地三处，耕地面积8.4亩。之后，原告多次要求被告成武县人民政府下属单位农业局进行更改，但是其拒不更改。原告向被告菏泽市人民政府申请行政复议，被告菏泽市人民政府却仅决定撤销证号为××的《农村土地承包经营权证》，拒不责令被告成武县人民政府重新颁发证书，让原告的耕地无证无权。起诉请求：1.依法确认被告菏泽市××号决定书第二项决定“驳回申请人的第二项行政复议申请”错误；2.请求依法责令被告成武县人民政府为原告重新颁发总面积为10.03亩的《中华人民共和国农村土地承包经营权证》。 原审法院经审理查明，原告曹利玉系成武县九女集镇步楼村村民。2015年4月20日，成武县人民政府出具证号为××、承包方代表为曹利玉、合同面积8.4亩、实测面积8.4亩的《农村土地承包经营权证》。该证由曹利玉妻子于2020年3月20日领取。 2020年6月，曹利玉以成武县人民政府为被申请人，向菏泽市人民政府申请行政复议，以其家庭人口7人、实际承包土地4块、总面积10.03亩而不是土地承包经营权证证载明的土地3块、面积8.4亩为由，请求撤销成武县人民政府颁发的证号××的《农村土地承包经营权证》，并责令成武县人民政府重新确权颁发（土地承包经营权证）。菏泽市人民政府受理曹利玉的复议申请后，经审查，作出菏政复决字〔2020〕64号决定书。该决定书认为：成武县人民政府没有提交曹利玉与其所在行政村村民委员会签订的土地承包合同，也没有提交颁证过程中涉及的有关报送、申请、初审、审核等材料。成武县人民政府无法证明其作出的案涉农村土地承包经营权证认定事实清楚、程序合法。复议机关没有收到曹利玉与所在村民委员会签订的任何生效土地承包合同，曹利玉没有先就土地承包合同主张自身权益，而是直接向复议机关提出责令成武县人民政府重新履行确权颁证法定职责的复议申请，该申请无事实根据和法律依据。据此，作出复议决定：撤销成武县人民政府于2015年4月20日为曹利玉作出的《农村土地承包经营权证》（证号：××）；驳回曹利玉的第二项行政复议申请。曹利玉不服上述行政复议决定，向原审法院提起行政诉讼。原审法院还查明，曹利玉没有与其所在行政村村民委员会签订土地承包合同。 原审法院认为，《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条规定：承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条规定：农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。第七条规定：实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。 上述规定说明，生效的土地承包合同是承包方取得土地承包经营权及颁发土地承包经营权证的基础条件。颁发农村土地承包经营权证的程序，首先是发包方呈报土地承包合同等材料，乡（镇）人民政府农村经营管理部门初核，县级以上地方人民政府农业行政主管部门审核，对材料完备、审核通过的，再报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证。曹利玉在没有与其所在行政村村民委员会签订土地承包合同的情况下，直接要求成武县人民政府为其颁发农村土地承包经营权证，既无事实依据，也不符合颁发农村土地承包经营权证的程序性规定。菏政复决字〔2020〕64号决定书作出的驳回曹利玉的第二项行政复议申请即责令成武县人民政府重新确权颁发（土地承包经营权证）的决定，并无不当。曹利玉的诉讼请求理由不足，对其诉讼请求，原审法院不予支持。需要说明的是，本案实质争议是曹利玉主张其有承包经营权的土地是10.03亩而不是8.4亩，曹利玉可首先就8.4亩土地与所在行政村村民委员会签订承包合同，通过逐级申报重新取得承包经营权证，8.4亩之外的土地承包经营权证问题，待解决争议、签订承包合同后，再另行主张。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告曹利玉的诉讼请求；案件受理费50元，由原告曹利玉负担。 曹利玉不服原审判决，上诉请求：依法撤销菏泽市中级人民法院（2020）鲁17行初323号行政判决，并改判支持上诉人原审提出的两项诉讼请求；本案一、二审诉讼费由被上诉人承担。事实与理由：上诉人2020年8月5日起诉状请求事项是请求依法确认菏泽市××号决定书的具体行政行为严重违法，依法责令成武县人民政府重新颁发总面积为10.4亩面积的土地承包经营权证。上诉人现有成武县人民政府于2015年4月20日颁布的农村土地承包经营权证，理应受到国家法律的保护，原审判决依法应予撤销，以维护上诉人的合法权益。 成武县人民政府、菏泽市人民政府未提交书面答辩意见。 各方当事人在原审中提交的证据已随卷宗移送本院。二审期间各方当事人均未向本院提交新的证据。本院认定的事实与原审法院认定事实一致。 本院认为，对于农村土地承包中的家庭承包，《中华人民共和国农村土地承包法》第二十二条规定，发包方应当与承包方签订书面承包合同。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条规定，实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。上述法律规定说明，颁发农村土地承包经营权证应符合法定程序，其中签订土地承包合同是办理承包经营权证的首要环节，生效的书面承包合同是办证过程中发包方报送、乡（镇）人民政府农村经营管理部门初审、县级以上地方人民政府农业行政主管部门审核的必不可少的材料。本案中，曹利玉向行政复议机关申请撤销证号为××的《农村土地承包经营权证》，因成武县人民政府无法证明其作出的该农村土地承包经营权证认定事实清楚、程序合法，菏泽市人民政府作出复议决定予以撤销符合法律规定。曹利玉在没有与村民委员会签订土地承包合同的情况下，直接向菏泽市人民政府提出责令成武县人民政府重新履行确权颁证法定职责的复议申请，不符合上述法律规定，菏泽市人民政府驳回曹利玉该项复议申请于法有据。另外，原审释明了关于承包土地的面积争议和土地承包经营权证重新办理的救济办法，曹利玉可依照法律途径主张权利，成武县人民政府应为其依法办理新证提供便利。 综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。曹利玉的上诉请求不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人曹利玉负担。 本判决为终审判决。 审判长 崔 勇 审判员 公韶华 审判员 张晓宁 二〇二一年三月十五日 书记员 隗 娇