广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤行终841号上诉人（原审被告）：清远市人民政府，住所地广东省清远市清城区人民二路。法定代表人：马正勇，市长。被上诉人（原审原告）：钟金廷，男，1945年9月19日出生，汉族，住广东省清远市清城区。委托代理人：戴海燕，广东同乐律师事务所律师。原审被告：清远市自然资源局，住所地广东省清远市新城人民二路13号。法定代表人：林英营，局长。委托代理人：温福荣，广东金亚律师事务所律师。原审被告：清远市清城区人民政府，住所地广东省清远市清城区凤城文化广场北。法定代表人：廖家杰，代理区长。委托代理人：孔玲梅，清远市清城区司法局干部。委托代理人：温福荣，广东金亚律师事务所律师。原审第三人：清远市清城区龙塘镇人民政府，住所地广东省清远市清城区龙塘镇龙国道与平安一街交汇处。法定代表人：林建文，镇长。委托代理人：王国良，该府工作人员。委托代理人：温福荣，广东金亚律师事务所律师。上诉人清远市人民政府因与被上诉人钟金廷行政强制拆除案，不服清远市中级人民法院（2019）粤18行初249号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明，2015年9月30日，原清远市国土资源局发布《征收土地预公告》（清国土征预字〔2015〕22号），因城市开发建设的需要，拟征收位于清城区龙塘镇陂坑村冯屋经济合作社，新庄村大沙塘、公冲、新联经济合作社等符合土地利用总体规划的部分集体土地（具体以征地红线为准）。在该公告中，原清远市国土资源局将拟征收土地的范围、用途、面积、征地补偿标准和被征地农民安置途径等进行了预公告，并强调：自本预公告发布之日起，除正常农业生产外，被征地农村集体经济组织和农户不得在被征土地上抢栽、抢种、抢建附着物，否则征地时一律不予补偿。钟金廷涉案房屋位于G107国道扩建项目用地的范围，清远市清城区龙塘镇人民政府（以下简称龙塘镇政府）与钟金廷就拆迁补偿事宜经多次协商无果后，委托有评估机构资质的广东金兰德房地产土地资产评估规划有限公司对涉案房屋及附属设施进行评估。该司于2018年11月20日对涉案房屋及附属设施作出《资产评估报告书》。同日，龙塘镇政府向钟金廷公证送达了一份《通知》，内容为：“广清城轨、佛清从高速公路项目是省、市重点项目。因上述项目建设要求，G107国道新庄段需改扩建，按照改扩建工程用地规划，你户两间住宅房屋在用地红线范围内，必须拆迁。前期，我镇工作组已对你户两间房屋进行了测量、公证（房屋公证号：〔2015〕粤清城中第002494、002496)，并依据同一项目的房屋拆迁安置政策和清府办〔2013〕19号文的房屋残值补偿标准计算房屋拆迁安置补偿款，按照计价总额，我镇工作组多次与你户协商房屋拆迁事宜，但由于你户提出的要求过高，至今仍未达成一致。根据市政府有关会议精神，G107国道新庄段改扩建工程将于近期进场施工，为了保障你户的权益，我镇提请公证部门对你户的房屋进行了现状证据保存，并提请清远市公共资产交易中心以摇珠方式选定评估机构，对你户房屋进行了价值（残值）评估。现房屋价值（残值）已出具评估结果，我镇已按照评估结果及房屋拆迁安置补偿政策，计算你户两间房屋的拆迁安置补偿款，请贵户主在2018年11月22日前到镇政府拆迁办洽谈、签订补偿协议，领取补偿款，并自行清理房屋内物品。否则，我镇将按照市、区要求，组织相关职能部门，对你户房屋进行统一清理拆除，因拆除造成的损失由你户自行承担。”钟金廷并没有按照龙塘镇政府的《通知》要求，到龙塘镇政府拆迁办洽谈、签订补偿协议，领取补偿款及自行清理房屋内物品。2018年11月30日，龙塘镇政府组织相关职能部门，对钟金廷的房屋进行统一清理拆除。钟金廷认为清远市人民政府强制拆除其房屋的行为违法，向原审法院提起本案诉讼，请求判决：1.确认清远市人民政府于2018年11月30日强制拆除钟金廷房屋的行为违法；2.判决清远市人民政府赔偿钟金廷拆迁补偿安置费用600万元（具体以评估结果为准）。原审法院认为，本案是因征地过程中征地主体实施行政强制措施而引发的行政纠纷，根据《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。根据各方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点是：被告在征地过程中强制拆除钟金廷房屋的行为是否违法，是否应给予赔偿。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条第一款规定：“县级以上人民政府土地管理部门根据土地管理法实施条例第四十五条的规定，申请人民法院执行其作出的责令交出土地决定的，应当符合下列条件：……（三）被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行……”《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）第二部分第十五项规定：“加强对征地实施过程监管。征地补偿安置不落实的，不得强行使用被征土地……”《国土资源部关于进一步做好征地管理工作的通知》（国土资发〔2010〕96号）第三部分第七项规定：“切实做好征地涉及的拆迁补偿安置工作……要严格执行相关法律法规和政策规定，履行有关程序，做到先安置后拆迁，坚决制止和纠正违法违规强制拆迁行为。”另外，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十八条第一款规定：“被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。”根据上述规定，无论是征收集体土地还是征收国有土地上的房屋，均应在完成补偿安置工作的基础上，由行政机关申请人民法院强制执行，在获得法院的准许强制执行裁定前，行政机关没有直接强制拆除被征收房屋的权力。即使在被征收人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿的情况下，征收机关若要实现强制搬迁和拆除，也必须按照法定程序申请人民法院强制执行。而且，行政机关在实施行政强制时，应当根据行政强制法的规定，履行催告的法定程序，保障被征收人的陈述申辩权。本案中，尽管钟金廷涉案房屋占用的集体土地因G107国道扩建项目被政府征收，原清远市国土资源局发布了《征收土地预公告》，并对涉案房屋进行了测量、公证和价值评估，龙塘镇政府并向钟金廷送达了《通知》，要求钟金廷到龙塘镇政府拆迁办洽谈、签订补偿协议，领取补偿费及自行清理房屋内物品。但在钟金廷未自愿签订补偿协议，亦未主动交出土地的情况下，龙塘镇政府本应依法作出补偿决定，并根据上述《中华人民共和国土地管理法实施条例》《中华人民共和国行政强制法》的相关规定，作出责令交出土地决定并经催告，若当事人逾期仍不履行该决定的，依法申请人民法院强制执行，但龙塘镇政府并未按照上述法定程序迳行实施本案被诉强拆行为，显属违反法定程序，原审法院依法确认其违法。需要注意的是，违法强制拆除后如果不积极补救且久拖不决，将既损害被征收人补偿安置权益，又提高补偿安置成本，还扩大国家赔偿责任，损害政府依法行政形象。为实质化解行政争议，妥善解决补偿安置和强制拆除的遗留问题。清远市人民政府应当主动、及时履行补偿安置职责，继续与钟金廷对涉案房屋的补偿事宜进行协商，并签订补偿协议。如果无法达成一致，即便认为被征收人的诉求明显不合法，该府亦应及时依法作出补偿决定，并明示救济权利和救济期限，将纠纷尽快引导进入法律轨道解决，而不能怠于履行补偿安置职责，以反复协商代替书面决定，甚至以拖待变造成补偿安置问题长期无法通过法治化渠道解决。由于涉案的征地行为是清远市人民政府委托龙塘镇人民政府实施，为此，该委托行为产生的后果应由清远市人民政府承担。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条关于“人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施”的规定，原审法院判决清远市人民政府依法采取补救措施，及时履行补偿安置职责，就钟金廷的涉案房屋依法签订征收补偿协议或作出征收补偿决定。至于钟金廷提出的赔偿问题，《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：……（三）违法征收、征用财产的；（四）造成财产损害的其他违法行为。”故对钟金廷提出的赔偿拆迁补偿安置费用问题，也责令清远市人民政府一并作出是否予以赔偿的决定。综上所述，钟金廷要求确认清远市人民政府强制拆除涉案房屋的行政行为违法的诉讼请求理由成立，原审法院予以支持；清远市人民政府的行政行为被确认违法后，人民法院可以责令该府采取补救措施；为此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第三项、第四项，第七十四条第二款第一项，第七十六条的规定，判决：一、确认清远市人民政府委托龙塘镇政府于2018年11月30日强制拆除钟金廷涉案房屋的行为程序违法；二、责令清远市人民政府于本判决生效之日起60日内采取补救措施，对钟金廷被征收的涉案房屋作出赔偿决定。一审案件受理费50元，由清远市人民政府负担。清远市人民政府不服一审判决，向本院提起上诉，请求撤销原判，改判驳回钟金廷的原审诉讼请求，其主要理由有：（一）涉案房屋位于G107国道扩建项目用地的范围，龙塘镇政府与钟金廷就拆迁补偿事宜经多次协商无果，对涉案房屋及附属设施委托有资质评估机构进行评估后，要求钟金廷限期自行清场。拆除钟金廷房屋的行政单位为龙塘镇政府，原审法院确认上诉人强制拆除钟金廷房屋，没有事实和法律依据。（二）原审法院责令上诉人采取补救措施，对钟金廷涉案房屋作出赔偿决定，适用法律错误。钟金廷并没有提出由该府作出赔偿决定的诉讼请求，原审判决判令上诉人作出赔偿决定，违反“不告不理”原则。根据行政诉讼法第七十条规定，在判决撤销或部分撤销行政行为的情况下，可以判令被告重新作出行政行为，但本案中，并没有判决撤销或部分撤销行政行为，故行政诉讼法第七十条不适用。（三）根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准”的规定，钟金廷不可能合法拥有两座农村集体土地上的房屋。至于钟金廷提供的《集体土地建设用地使用证》（证号：城区府集建总字第00XXXX3号字〔1989〕第1802XXXXXX453号），根据2012年12月7日、2013年8月29日龙塘镇政府与钟金廷签订的《协议书》，该房屋已交给龙塘镇政府使用并拆除，由龙塘镇政府一次性支付建设房屋总价45万元给钟金廷自行建设。双方还约定：钟金廷违反规定擅自建设的视为违法违章建筑物，龙塘镇有权利予以拆除。被上诉人钟金廷辩称：（一）上诉人是征收主体，其指派原审第三人龙塘镇政府实施的强拆行为产生的后果，应由上诉人承担。（二）上诉人指派龙塘镇政府实施的强拆行为明显违法：没有作出补偿决定，没有申请法院强制执行。钟金廷对涉案房屋拥有合法的权属依据，不存在违建，清远市人民政府上诉状所述不实。涉案两栋房屋最初于1986年建成，1989年办理《集体土地建设用地使用证》（城区府集建总字第00XXXX3号字〔1989〕第1802XXXXXX453号），该证包含两栋房屋，分处登记，2012年因燃气管网施工需要拆除其中一栋，所以龙塘镇政府与钟金廷签订协议书，约定同意钟金廷原址自行建设与原房屋相同结构的房屋，镇政府一次性补偿45万元，故其中一栋房屋2015年重建过，未违反协议书约定的面积和范围，不属于违建。且钟金廷一家因人口增长，早在1998年就已将其儿子一家4人分开立户，有2个户口本，所以也不违反一户一宅基地的原则。（三）钟金廷一审提出了赔偿600万元的诉讼请求，原审判决判令上诉人作出赔偿决定，钟金廷对此也没有异议，只是希望上诉人尽快履行职责，不要拖延时间。请求驳回上诉，维持原判。原审被告清远市清城区人民政府述称：涉案房屋的征收主体并非该府，清理、拆除涉案房屋的实施主体也非该府，该府不是本案的适格被告。原审被告清远市自然资源局述称：同意清远市人民政府上诉意见。原审第三人龙塘镇政府述称：同意清远市人民政府上诉意见。经审查，原审判决认定的事实，本院予以确认。本院认为，本案是行政强制拆除纠纷，二审争议焦点是，强制拆除涉案房屋的法律责任应由清远市人民政府还是龙塘镇政府承担，原审判决判令清远市人民政府作出赔偿决定是否正确。《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第四十六条第一款规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”据此，征收集体土地及其地上附着物属于县级以上地方人民政府的权限，龙塘镇政府没有征收权限，而且，据龙塘镇政府《通知》，拆除涉案房屋系因“根据市政府有关会议精神，G107国道新庄段改扩建工程将于近期进场施工”，原审判决将强制拆除涉案房屋定性为征收，认为相应法律责任应由有征收权的清远市人民政府承担，符合土地管理法上述规定和用地实际。清远市人民政府上诉主张强制拆除涉案房屋的责任应由龙塘镇政府承担，缺乏法律依据，本院不予采纳。根据土地管理法上述规定，征收集体土地应获得国务院或省级政府的征地批复，并公告征地决定，而清远市人民政府征收钟金廷涉案房屋，却未获得征地批复，未发布征地公告，未作出补偿决定，不符合上述法律。考虑诉讼各方对安置及赔偿标准争议较大，征地机关仍存在一定协调空间，原审判决在确认清远市人民政府强制拆除房屋程序违法的同时，判令该府采取补救措施、作出赔偿决定，未迳行就钟金廷的第二项诉讼请求（行政赔偿）作出判决，钟金廷亦无异议，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条“人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任”的规定，应予维持。清远市人民政府上诉主张判令被告采取补救措施仅限于行政诉讼法第七十条判决撤销或部分撤销行政行为的情形，原审未判决撤销或部分撤销行政行为，却判令该府作出赔偿决定违反了“不告不理”原则，因欠缺法律依据，本院不予采纳。综上，清远市人民政府上诉请求撤销原判，改判驳回钟金廷的原审诉讼请求，理据不足，依法应予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人清远市人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  林劲标审判员  戴剑飞审判员  郭琼瑜二〇二一年三月三十日书记员  林希翱