安徽省高级人民法院 行 政 判 决 书 (2021)皖行终109号 上诉人（一审原告）韦朝芝，男，汉族，1955年5月18日出生，住安徽省合肥市经济技术开发区。 委托代理人连有，北京市闻泽律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）安徽省人民政府，住所地安徽省合肥市中山路1号。 法定代表人王清宪，省长。 委托代理人颜微，安徽省司法厅工作人员。 委托代理人王志成，安徽省司法厅工作人员。 上诉人韦朝芝因诉安徽省人民政府行政复议一案，不服安徽省合肥市中级人民法院(2020)皖01行初201号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审原告韦朝芝一审起诉称，原告通过合自然规公开[2020]29号《政府信息公开答复》知晓，被告批准的皖政地〔2016〕1203号《关于合肥市2016年度第32批次城市建设农用地转用和土地征收实施方案的批复》(以下简称1203号《批复》)后，合肥市国土资源局和合肥市人力资源保障局依据1203号《批复》作出了合国土经开案[2016]16号《征地补偿安置方案公告》。又依据呈报的32批次用地一书三方案可知，被告申请的建设农用地转用是合肥市政府向上级安徽省人民政府申请，而且申请用地面积和原用地性质无需经国务院审批准，属于省政府用地批复权限范围内，省政府1203号《批复》的32批次用地批复是对下级政府申请用地批准的批复，该1203号《批复》是直接对外发生法律效力的行政行为。原告的承包地在1203号《批复》范围内，显然被告批准的1203号《批复》对原告的权利和义务产生实际的影响。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十三条规定“下级行政机关依照法律、法规、规章规定，经上级行政机关批准作出具体行政行为的，批准机关为被申请人。”根据上述规定，当事人对经上级行政机关批准后对外实施的行政行为不服直接提起行政诉讼，应以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告，而非以批准该行政行为实施的行政机关为被告，但区别于行政诉讼，行政复议为实现行政机关的内部自我纠错功能，对下级行政机关经上级行政机关批准后对外实施的行政行为不服申请行政复议的，可以该批准机关为被申请人，向批准机关的上级行政机关申请行政复议，复议审查对象包括该批准机关作出的批准行为，该批准行为依法属于行政复议的受理范围。被告认定1203号《批复》实质是向第三人转告470号《批复》部分内容，没有突破470号《批复》内容作出新的规定，对未对申请人(原告)的权利产生实际影响，作出不予受理行政复议，完全是认定事实错误，适用法律错误。侵害原告合法权益。提起本次诉讼，请求撤销127号《决定书》，判令被告受理原告的行政复议申请，并作出公正的复议决定，本案诉讼费用由被告承担。 安徽省人民政府一审答辩称，一、作出127号《决定书》程序合法。原告对被告1203号《批复》不服，向被告申请行政复议。被告于2020年5月12日收到行政复议申请。被告经审查后，于2020年5月18日作出127号《决定书》，认定原告的行政复议申请不符合法定受理条件，决定不予受理。并于当日将127号《决定书》邮寄送达原告。综上，被告在行政复议申请接收、审查、在规定期限内作出行政复议决定，以及有关法律文书送达方面，符合法律规定，行政复议程序合法。二、被告作出127号《决定书》事实清楚、证据充分、适用依据正确。根据当时实施的《中华人民共和国土地管理法》（国家主席令第28号，2004年8月28日修改）规定，省政府所在地的市、人口在一百万以上的城市以及国务院指定的城市的土地利用总体规划，由国务院批准。为实施上述土地利用总体规划，按土地利用年度计划分批次转用和征收农用地的，原国土资源部对省级政府上报的用地方案请示进行审查，报国务院审批。2016年8月18日，原国土资源部经国务院批准作出了470号《批复》，同意合肥市等3个城市将农用地742.8116公顷（含耕地593.4641公顷）转为建设用地，同时办理1063.2122公顷农民集体所有土地征收手续。其中，涉及合肥市转用和征收的土地680.423公顷。为了落实470号《批复》，被告于2016年11月22日作出了1203号《批复》，告知合肥市政府关于合肥市2016年度城市建设农用地转用和土地征收方案业经国务院批准；同意合肥市政府在合肥市××区（现××经济技术开发区）芙蓉社区九龙居委会、临湖社区岗墩居委会用地范围内，转用并征收集体农用地12.5486公顷（其中耕地11.3664公顷）、征收集体建设用地9.5939公顷、未利用地0.2181公顷。同时，将470号《批复》作为1203号《批复》的依据一并发送给合肥市政府。根据上述事实和有关规定，被告认为，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第五项规定，行政复议申请应当属于行政复议范围。《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款规定“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人。”原国务院法制办《关于报经国务院批准的土地征收行为行政复议有关问题的请示的复函》（国法秘复函〔2015〕826号）规定，按照土地管理法规定，为实施由国务院批准的城市土地利用总体规划，按土地利用年度计划分批次转用和征收农用地的，国务院批准征收土地后，省级政府批准实施方案不是行使法定批准权限，不能视为省级政府的审批行为。对省级政府批准实施方案不服提出的行政复议申请，不属于行政复议范围。本案中，转用并征收土地系经国务院批准、由原国土资源部作出了470号《批复》。被告作出的1203号《批复》，实质上是向合肥市政府转告470号《批复》的部分内容，并没有突破470号《批复》内容作出新的规定，也不对原告的权利义务产生新的影响。因此，该行政复议申请不属于行政复议范围，不符合行政复议受理条件。被告依据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款规定，作出127号《决定书》，决定不予受理原告的行政复议申请，符合法律规定。综上，请求人民法院依法驳回原告诉讼请求。 一审法院审理查明，2016年安徽省人民政府向原国土资源部递交《关于合肥等三市2016年度城市建设用地的请示》（皖政〔2016〕40号，以下简称40号《请示》），2016年8月18日，原国土资源部作出470号《批复》，批准同意了40号《请示》，同意将农用地742.8116公顷（含耕地593.4641公顷）转为建设用地，同时办理1063.2122公顷农民集体所有土地征收手续。2016年11月22日，安徽省人民政府作出1203号《批复》，告知合肥市人民政府“你市2016年度城市建设农用地转用和土地征收方案业经国务院批准”。批复同意合肥市2016年度第32批次城市建设农用地转用和土地征收实施方案，同意在该批次申报的合肥市蜀山区（合肥经济技术开发区）芙蓉社区九龙居委会、临湖社区岗墩居委会用地范围内，将集体农用地12.5486公顷（其中耕地11.3664公顷）转为建设用地并征收为国有，另征收集体建设用地9.5939公顷、未利用地0.2181公顷，以上合计批准建设用地22.3606公顷，按照呈报的土地开发利用规划用途，用于城市建设，不得改变用地位置。同时要求合肥市人民政府要按照470号《批复》的要求，具体组织实施。2020年5月11日，原告向被告申请行政复议，请求撤销1203号《批复》，被告于次日收到该申请。2020年5月18日，被告作出127号《决定书》，以1203号《批复》对原告的权利义务未产生实际影响为由不予受理原告的行政复议申请，并于当日将决定书予以邮寄送达。2020年5月30日，原告提起诉讼，请求撤销127号《决定书》，判令被告受理原告的行政复议申请，并作出公正的复议决定，本案诉讼费用由被告承担。 一审法院认为，本案争议焦点为1203号《批复》对原告的权利、义务是否产生实际影响，127号《决定书》是否正确。原则上一个征地事项只能由一个法定机关审批，省级人民政府根据国务院作出的土地征收批复而作出的实施性批复是国务院征地批复的实施行为，不是独立的土地征收审批行为，其并未对相对人或利害关系人创设新的权利或者义务。结合本案，1203号《批复》是否系470号《批复》的实施性批复则是审查的核心。对此，470号《批复》系由国土资源部于2016年针对安徽省上报的40号《请示》而作出的农用地转用和土地征收方案的批复。在此基础上，被告安徽省人民政府为在安徽省内实施该批复于2016年8月18日向合肥市人民政府作出1203号《批复》，表明“你市2016年度城市建设农用地转用和土地征收方案业经国务院批准。”并要求合肥市人民政府要“按照国土资源部国土资函〔2016〕470号文要求”组织实施，“并将供地情况报省国土资源厅备案”，且1203号《批复》所涉土地面积明显小于470号《批复》所涉土地面积。因此，127号《决定书》以1203号《批复》系对470号《批复》的转述和实施行为为由不予受理原告的行政复议申请具有事实和法律依据。 另，被告在行政复议材料接收、审查和作出决定以及送达等方面均符合法律规定，程序合法。综上，被告安徽省人民政府的复议行为事实清楚，程序合法，处理结果正确，应予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告韦朝芝的诉讼请求；案件诉讼费50元由原告韦朝芝负担。 韦朝芝上诉称，一审法院明显事实认定不清，法律适用错误。一、涉案农用地转用批复属于行政复议受案范围。依据修改前的《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款规定“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续”。第四十五条第三款规定“征收农用地的，应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批;经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地批准权限的，应当依照本条第一款的规定另行办理征地审批”。据此，农用地转用审批与征地审批具有高度关联性和相似性，两者往往同步进行、一并作出，均可直接影响所涉土地权利人的权益。虽然目前关于省级人民政府农用地转用批复是否可以申请行政复议没有明确规定，但由于其与征地批复的高度相似性，可以比照征地批复的救济规则予以处理。根据《中华人民共和国行政复议法》的相关规定并结合实践的通行做法，省级人民政府作出的征地批复虽然不能提起诉讼，但可以申请行政复议。原国务院法制办公室《对宁夏回族自治区人民政府法制办公室关于省级人民政府土地批复行政复议案件有关问题的请示的复函》[国法秘复函（2017）817号]明确:根据《中华人民共和国行政复议法》的规定，判断某一行为是否属于行政复议范围，核心在于判断其是否属于影响公民、法人或者其他组织合法权益的具体行政行为。省级人民政府作出的征地批复性质上是行政征收决定，是征地审批机关行使征地审批权的具体的、唯一的表现形式，将对被征地农村集体经济组织和农民的财产权利等合法权益产生实质影响，依法属于行政复议范围。涉案的土地会直接影响土地使用权人的权益，因此，批复属于行政复议的受理范围。二、上诉人的权利义务受到影响。被上诉人作出1203号批复后，合肥市国土资源局和合肥市人力资源保障局依据1203号批复，作出了合国土经开案（2016）116号征地补偿安置方案公告。上诉人的土地被征收市的依据是1203号批复“关于合肥市2016年度第32批次城市建设农用地转用和土地征收实施方案的批复”进行的，没有省政府的批复就没有合肥市人民政府及下级政府和相关机构的征收行为。所以，上诉人的权益因省政府的批复而受到影响，理应是行政复议的受案范围。请求撤销一审行政判决;撤销皖行复（2020）127号不予受理行政复议申请决定;请求判令被上诉人受理上诉人提起的复议申请。 韦朝芝向一审法院提交了以下证据：1.原告身份证复印件，证明原告具体主体诉讼资格。2.127号《决定书》复印件，证明本案被诉具体行政行为。3.合自然规公开[2020]29号《政府信息公开答复》复印件，证明原告获取相关政府信息来源。4.1203号《批复》复印件，证明省政府对合肥市政府提起的农用地转用建设批准的事实。5.合国土经开案[2016]16号《征地补偿安置方案公告》复印件，证明原告的土地是依据省政府1203号批复进行的征收。6.关于合肥市2016年度第32批次城市建设农用地转用和土地征收实施方案呈报材料复印件，证明省政府1203号批复征收土地面积不符合土地管理法规定的需要向国务院报批的条件，结合刚才的陈述，省政府向国务院报批的只是规划，且是上下级内部行为，对被征收人不产生直接影响，受影响的是本案诉的1203号《批复》。 安徽省人民政府向一审法院提交了以下证据：1.行政复议申请书及邮寄凭证，证明原告于2020年5月11日向被告邮寄行政复议申请书，被告于5月12日收到行政复议申请。2.不予受理行政复议申请决定书及邮寄凭证，证明被告在法定期限内作出行政复议决定并依法送达，127号《决定书》符合程序规定。3.470号《批复》和1203号《批复》，证明批准转用、征收涉案土地的是经国务院批准、原国土资源部作出的470号《批复》，1203号《批复》，实质上是向合肥市政府转告470号《批复》的部分内容，没有突破470号《批复》内容作出新的规定，未对原告及其他被征地农民的权利义务产生新的影响。1203号《批复》不属于行政复议范围，不符合行政复议受理条件，被告不予受理该行政复议申请，符合法律规定。 上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定。对一审法院认定的案件事实，本院依法予以确认。 本院认为，本案争议的焦点为经国务院批准征收土地后，省级政府批准的实施方案是否属于行政复议范围。 根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，有权批准征收土地的主体属于国务院和省级人民政府，二者依法分别行使审批权，对同一块土地征收而言，仅需有权机关审批一次，无需国务院和省级人民政府分别进行审批。案涉1203号《批复》转述国务院470号《批复》中征地相关内容，并非是安徽省人民政府行使土地征收批准行为，而是安徽省人民政府对国务院470号《批复》作出的批准实施方案，案涉土地批准征收的机关是国务院。参照国务院法制办《关于国务院批准土地征收后省级人民政府批准实施方案行政复议有关问题研究意见》中“国务院批准征收土地后，省级人民政府批准实施方案不是行使法定批准权限，不能视为省级人民政府的审批行为，不属于行政复议范围”之规定，对省级政府批准实施方案不服提出的行政复议申请，不属于行政复议范围。故，安徽省人民政府不予受理韦朝芝的复议申请并无不当。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，依法应予维持。上诉人韦朝芝的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人韦朝芝负担。 本判决为终审判决。 审判长  张志强 审判员  陈 默 审判员  钟祖凤 二〇二一年三月五日 法官助理王春玲 书记员潘玉丹 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。 -4- -5-