湖南省岳阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）湘06行终78号上诉人(原审原告)：岳阳市云溪区陆城镇新建环保砖厂，个体工商户，经营场所：岳阳市云溪区陆城镇丁山村胜利组，统一社会信用代码92430603MA4PC05D00。经营者：张国平，系该砖厂实际经营者。委托诉讼代理人：纪岳森，湖南惠风律师事务所律师。被上诉人(原审被告)：岳阳市云溪区陆城镇人民政府，住所地：岳阳市云溪区陆城镇陆逊街，统一社会信用代码11430603006366548D。负责人：张传英，该镇镇长。委托诉讼代理人：邓刚，云溪区法律援助中心律师。委托诉讼代理人：张正军，云溪区陆城镇司法所长。被上诉人(原审被告)：岳阳市云溪区自然资源局。住所地：岳阳市云溪区洗马路**，统一社会信用代码12430600MB1E45908D。法定代表人：朱秘，该局局长。委托诉讼代理人：刘巍，系该局生态修复股长。委托诉讼代理人：周果，湖南昌言（岳阳）律师事务所律师。第三人：岳阳市云溪区陆城镇丁山村民委员会，住所地岳阳市云溪区陆城镇丁山村,统一社会信用代码54430603ME111801XG。法定代表人：冯友，该村村主任。上诉人云溪区陆城镇新建环保砖厂（以下简称新建砖厂）与被上诉人岳阳市云溪区陆城镇人民政府（以下简称陆城镇政府）、岳阳市云溪区自然资源局（以下简称云溪区自然资源局），第三人云溪区陆城镇丁山村村民委员会（以下简称丁山村委会）确认强制拆除房屋行为违法及行政赔偿一案，不服湖南省岳阳市君山区人民法院（2020）湘0611行初356号行政判决，向本院提起上诉。本院于2021年1月28日受理后,依法组成由审判员胡哲担任审判长，审判员赵顺容、任燕参加的合议庭，于2021年3月19日公开开庭进行了审理。书记员陈苗担任记录。上诉人新建砖厂的经营者张国平和委托诉讼代理人纪岳森,被上诉人陆城镇政府的委托诉讼代理人邓刚、张正军，被上诉人云溪区自然资源局的委托诉讼代理人刘巍、周果、第三人丁山村委会的负责人冯友到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2017年10月09日陆城镇政府（甲方）与丁山砖厂（乙方）签订《关停协议书》，约定“丁山砖厂在2017年10月15日前实行关停取缔，由乙方自行组织专业人员对砖厂进行断电、拆除轮窑烟囱和生产砖坯的机械设施，并彻底清场。乙方按照关停要求落实后，经甲方和区住建局现场检查验收合格后，按区政府相关政策进行奖补”。张国平、刘金波代表乙方在协议上签字。2017年12月20日在陆城镇司法所召开丁山砖厂关停协调会，张国平、刘金波就丁山砖厂关停奖补资金分配问题达成一致意见。2018年1月12日张国平申请设立个体工商户云溪区陆城镇新建环保砖厂，经营场所为岳阳市云溪区陆城镇丁山村胜利组。2020年6月，案涉砖厂的厂房被人拆除。新建砖厂认为是陆城镇政府和云溪区自然资源局所为，为此主张赔偿。一审法院审理查明，2017年2月15日、3月6日云溪区新型墙体材料和散装水泥管理办公室先后两次向陆城镇丁山砖厂（经营者刘金波）送达《通知》，限定陆城镇丁山砖厂于同年3月20日前停止生产和销售粘土砖。同年9月6日岳阳市住房和城乡建设局印发《岳阳市全面关停取缔粘土砖瓦厂问题整改方案及任务清单》，确定各县（市）区人民政府（管委会）作为责任主体，负责完成本辖区的非法粘土砖瓦企业的关停取缔任务。陆城镇丁山砖厂等3家砖厂在云溪区粘土砖瓦厂非法生产问题专项整改任务清单之列。2017年10月9日陆城镇政府（甲方）与丁山砖厂（乙方）签订《关停协议书》，约定“丁山砖厂在2017年10月15日前实行关停取缔，由乙方自行组织专业人员对砖厂进行断电、拆除轮窑烟囱和生产砖坯的机械设施，并彻底清场。乙方按照关停要求落实后，经甲方和区住建局现场检查验收合格后，按区政府相关政策进行奖补”。2017年12月20日在陆城镇司法所召开丁山砖厂关停协调会，张国平与刘金波就丁山砖厂关停奖补资金分配问题达成一致意见：“1.砖坯（50万块×0.15元/块）的补偿款给予张国平；2.轮窑及烟囱是张国平在承包期投入20多万元进行维修，烟囱5万元奖补资金归张国平；3.轮窑8万元中给予张国平2万元用于砖机设备维修更新及支付周边群众工资；4.剩余奖补资金由刘金波作偿还个人借款处理”。2018年1月12日张国平申请设立个体工商户云溪区陆城镇新建环保砖厂，经营场所为岳阳市云溪区陆城镇丁山村胜利组。至今未取得行政许可，未进行环境影响评价和填报环境影响评价文件。2018年5月6日岳阳市云溪区道仁矶镇丁山村胜利组申请对刘金波办砖厂建窑取土和建坯场用去的近50亩土地进行复垦，解决安全隐患。2018年5月20日张国平与胜利组签订《土地承包经营合同》，约定“2018年12月30日前砖厂向胜利组交费16000余元，必须一次性交清后今年方可生产，必须无条件按时交清土地费，否则合同到此终止”。《关停协议书》签订、协调会上张国平与刘金波达成一致意见后，丁山砖厂自行断电、拆除了烟囱。2019年清理了砖坯场地。2020年拆除了轮窑、生产砖坯的机械设备等。2020年6月至8月陆城镇丁山砖厂的废弃露天矿山修复项目实施，云溪区自然资源局为监管单位。一审法院认为，2017年10月9日陆城镇政府（甲方）与丁山砖厂（乙方）签订《关停协议书》中约定“乙方自行组织专业人员对砖厂进行断电、拆除轮窑烟囱和生产砖坯的机械设施，并彻底清场”，2020年拆除的轮窑、生产砖坯的机械设备等按照协议约定应由丁山砖厂自行拆除，丁山砖厂按照关停要求落实后，方可按区政府相关政策进行奖补。新建砖厂当庭陈述已经领取经协商分给其的关停奖补，丁山砖厂经营者刘金波亦获得关停奖补，故2020年对原丁山砖厂上的设施设备进行彻底清场系履行关停协议约定，且新建砖厂没有证据证明上述设施设备系陆城镇政府和云溪区自然资源局拆除，又新建砖厂进行工商登记后未取得行政许可，未进行环境影响评价和填报环境影响评价文件，依法不得开工建设。故对新建砖厂的诉讼请求本院不予支持。据此，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回岳阳市云溪区陆城镇新建环保砖厂的诉讼请求。案件受理费50元，由岳阳市云溪区陆城镇新建环保砖厂承担。宣判后，上诉人新建砖厂不服原审判决，向本院提起上诉称：一、一审将关停的奖补等同于对整个厂房厂地的拆除补偿明显不当。一审认为“2020年对原丁山砖厂上的设施设备进行彻底清场系履行关停协议约定”系理解错误。关停协议仅仅是对生产粘土砖的设施设备进行拆除（窑门、砖坯、烟囱），而不是对整个厂房厂地全部拆除。关停是要求整改、转型、停止生产粘土砖，可以整改生产环保砖或者作其它用途，在关停以后，厂房也没有拆除，关停协议中也没有约定对厂房进行补偿。并且，在关停以后，政府部门也多次对整改情况进行了现场检查，为上诉人办理了环保砖厂营业执照。因此，仅仅依据政策性关停，对部分补偿认定为全部补偿明显存在问题。二、一审对强制拆除行为的实施主体认定不当。一审认为上诉人没有证据证明涉案的设施设备系被上诉人拆除的理由不成立。首先，上诉人提供了强拆现场施工牌，能够证明被上诉人云溪区自然资源局系施工监管单位。其次，被上诉人作为政府部门收集证据更为便利，若其否认拆除上诉人厂房厂地，应当举证证明，其未提供证据证实其主张，应承担不利后果，故法院应推定施工监管单位云溪区自然资源局是拆除行为的实施主体，应当对案涉强制拆除行为承担相应责任。三、上诉人是否已获得环评文件，与本案没有直接关联，一审以该理由不支持上诉人的诉求依据不足。上诉人已取得了环保砖厂营业执照，积极对生产场地进行改造，争取符合环评要求，即使在拆除时未取得环评文件，上诉人也可以通过申请取得。实际上，上诉人的厂房厂地被拆除的原因也不是未取得环评文件的问题。退一万步讲，即使是因环境问题，根据最高人民法院指导案例的精神：“对不完全符合环保法律法规的情况下给予适当补偿，符合行政合理性原则。对此，政府应当履行补偿义务，制定补偿方案，明确补偿标准，尽量与当事人达成补偿协议或者作出补偿决定，充分保护当事人的合法权益”。因此，被上诉人也应当进行合理补偿后再进行拆除。四、被上诉人的行为属于违法强拆，应当按照不低于理应获得的补偿标准进行赔偿。被上诉人在拆除上诉人厂房厂地时，一直未通知上诉人，拆除程序严重违法。在拆除过程中，上诉人多次报警并向被上诉人反映情况，但被上诉人置之不理，强行拆除。据了解，相关部门已将补偿款80万元支付到了陆城镇政府。因此，应参照补偿标准及上诉人提供的评估报告价格确定被上诉人的赔偿金额。综上，请求撤销原判，依法确认被上诉人陆城镇政府、云溪区自然资源局拆除上诉人厂房场地的行政行为违法，并赔偿上诉人财产损失1955420元、评估费20000元，承担本案的诉讼费用。被上诉人陆城镇政府答辩称，一、原审判决认定事实清楚，证据确凿充分。首先，上诉人不属于本案的行政相对人及关停主体，也无权益利害关系，本案涉及的取缔和关停的企业是丁山砖厂，而不是上诉人新建砖厂。上诉人新建环砖厂是2018年1月12日由张国平申请设立的个体工商户，既无财产，又从设立起至今没有生产和经营过。2017年10月9日，丁山砖厂与答辩人自愿签订了《丁山砖厂关停协议书》，约定：“丁山砖厂在2017年10月15日前实施关停取缔；乙方在拆除砖厂过程中，必须确保安全，发生安全事故由乙方自行负责”。后投资人刘金波和承包人张国平按协议关停丁山砖厂，双方按政策获得政府的奖补资金。2020年投资人刘金波又组织人员对丁山砖厂上的设施设备进行彻底清场，实质上是对关停协议约定的继续履行。其次，原审也认定答辩人没有组织实施拆除厂房的行政行为，上诉人在原审提供的强拆方面的证据均不能证明答辩人实施了强拆行为。同时，从上诉人在上诉状中陈述“在拆除过程中，上诉人多次报警并向答辩人反映情况，但答辩人置之不理。”，能间接地承认答辩人没有实施过拆除行为。答辩人认为，上诉人起诉答辩人没有事实依据。二、原审判决适用法律正确。根据国家、省相关政策和《云溪区第三轮环境整治三年行动计划2017年实施细则》的要求，丁山砖厂属于国家明令禁止的落后淘汰产能项目，云溪区人民政府决定对该砖厂实施关停符合法律政策。同时丁山砖厂经营人张国平和刘金波签订协议同意，答辩人按关停协议提供奖补资金支助。该政府奖补资金实质是一种行政激励奖金而非政府法定补偿金。可见，该关停协议既未增加关停企业的行政义务，又不存在侵犯他人财产权的可能。答辩人认为，上诉人以确认行政违法，要求赔偿没有事实和法律依据。综上，请求驳回上诉，维持原判决。被上诉人云溪区自然资源局答辩称，一、答辩人没有实施拆除行为，上诉人认为应推定答辩人为实施拆除的主体没有任何依据。因丁山砖厂系国家命令禁止的落后产能项目，2017年10月9日，陆城镇人民政府与丁山砖厂的刘金波、张国平签订《丁山砖厂关停协议》，约定由刘金波、张国平自行拆除砖厂的设施、设备，关停砖厂。2018年5月，丁山村胜利组及村民强烈要求对砖厂土地进行复垦。2019年6月27日，湖南省自然资源厅下发《关于开展我省长江经济带废弃露天矿山生态修复工作的通知》，将丁山砖厂纳入此次废弃露天矿山生态修复工作的范围。为贯彻废弃露天矿山生态修复工作的要求，答辩人联合陆城镇政府等相关部门约谈丁山砖厂权利人刘金波、张国平，其答应自行拆除厂房等设施，配合生态修复工作。此后，原丁山砖厂权利人自行拆除了厂房等设施。因此，本案所涉房屋系原丁山砖厂权利人自行拆除，答辩人仅为土地平整、生态修复的监管主体，没有实施拆除行为，上诉人推定答辩人为实施拆除的主体没有任何依据。二、丁山砖厂已获得关停拆除补偿，上诉人要求赔偿没有任何依据。2017年10月9日，陆城镇政府与丁山砖厂的刘金波、张国平签订《丁山砖厂关停协议》，约定丁山砖厂在2017年10月15日前实施关停取缔，由刘金波、张国平自行拆除砖厂的设施、设备，并彻底清场。并且约定，乙方在拆除砖厂过程中，必须确保安全。后政府将所有资金支付给了丁山砖厂。综上，请求驳回上诉、维持原判。第三人丁山村委会提交陈述意见称，1、张国平并不是砖厂的所有权人，砖厂的经营者是刘金波，张国平享有的是对刘金波的债权，并不是砖厂的所有权。2、2018年，张国平申请了新办环保砖厂，村里在张国平事先拟好的证明上盖了章，事实上环保砖厂一直没有生产经营，也没有添置新的设备。二审中，上诉人向法庭提交了如下证据：1、承诺书一份，拟证明新建砖厂以及之前的丁山砖厂大部分投资是由张国平投资的，实际上是属张国平所有，后续的补偿都是归张国平所有。2、刘金波与张国平签订的《丁山砖厂经营合同协议》，拟证明丁山砖厂所有的财产以及财产的收益都是归张国平所有，直到刘金波对张国平所投入的投资款及所欠张国平的欠款全部还清为止。张国平投入了约50万元，维修费用在15万元左右。被上诉人陆城镇政府质证认为，证据1按照证据规则，不属于新证据。对其真实性有异议，代理人的陈述跟张国平陈述的相互矛盾。对关联性、证明目的有异议。对证据2的合法性、关联性、证明目的有异议，真实性不清楚。张国平和刘金波之间的债权债务关系与本案没有关系。被上诉人云溪区自然资源局质证认为：对证据1的真实性、合法性、关联性均有异议，该份证据没有在一审的举证期限内出示，二审不应采纳。其内容可以看出原来丁山砖厂的权利人是包括张国平和刘金波的，该份承诺书仅仅是对涉及到的征收补偿款的分配问题进行约定，如刘金波不是丁山砖厂的权利人，也没必要向张国平出具这份承诺书，这说明了丁山砖厂的权利人是张国平和刘金波。对证据2的质证意见在陆城镇政府的质证意见上增加一点：丁山砖厂营业执照上登记的负责人是刘金波，关停的时候也没有进行变更，这个协议与本案拆除没有任何关系。第三人丁山村委会质证认为，对证据1的内容不认可，丁山砖厂原来新建的时候因为刘金波是村干部，村里也进行了扶持，出了几万元，所以砖厂的权属属于村里和刘金波，刘金波无权个人处置。证据2与本案无关联，这是张国平与刘金波个人之间的事情。本院认证如下：上诉人提交的证据证明的是张国平与案外人之间的财产权属问题，与本案没有关联性，本院不予采信。二审查明的事实与原审查明的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案争议的焦点为：1、被上诉人是否实施了拆除上诉人厂房等建筑设施的行政行为。2、被上诉人是否需赔偿上诉人经济损失及其数额。关于焦点一，上诉人向被上诉人提出赔偿主张的事实依据是被上诉人实施了强制拆除其所有的厂房的行为，上诉人对于被上诉人是否实施该行为应负有举证责任。对于是否实施该拆除行为，陆城镇政府表示其并未参与和组织。云溪区自然资源局提出，该单位根据政策和当地村民提出的申请而在案涉地开展复垦工作，在复垦前通过约谈了解，得知刘金波会响应村民的要求，自行拆除厂房，因此该单位并未参与组织厂房拆除的行为。对此，法庭在二审庭审中对于上诉人的经营者张国平进行了询问，张国平表示其在拆除现场看到的是刘金波带着一群人在组织拆除，其中是否有被上诉人的工作人员其不知道。综上，上诉人张国平所目睹的情况并不能显示被上诉人参与组织了拆除厂房的行为，其也未提交证据证明被上诉人实施了委托或强令他人组织拆除的行为，并且，涉案厂房在拆除后，可能会获得相关的复垦补助，故涉案厂房确实存在由权利人自行拆除的可能。故此，上诉人主张的被上诉人违法实施强制拆除其厂房的事实不能成立，本院不予支持。关于焦点二，因上诉人主张被上诉人实施强制拆除的事实不能成立，其要求被上诉人予以赔偿的请求亦不能成立，本院不予支持。综上，原审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，应予维持。上诉人的上诉请求不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人岳阳市云溪区陆城镇新建环保砖厂负担。本判决为终审判决。审判长 胡 哲审判员 赵顺容审判员 任 燕二〇二一年三月二十三日书记员 陈 苗附法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；