北京市第三中级人民法院行 政 判 决 书（2021）京03行终338号上诉人（一审原告）左琪琳，男，1983年10月3日出生，北京潞电电力建设有限公司职工，住北京市通州区。被上诉人（一审被告）北京市通州区潞城镇人民政府，住所地北京市通州区潞城镇武兴路6号。法定代表人张旭辉，镇长。委托代理人刘帅，男，北京市通州区潞城镇人民政府工作人员。委托代理人杜超，泰和泰（北京）律师事务所律师。被上诉人（一审被告）北京市通州区人民政府，住所地北京市通州区胡各庄大街9号。法定代表人赵磊，区长。委托代理人陈欣玉，女，北京市通州区司法局干部。委托代理人秦桀，女，北京市通州区司法局干部。上诉人左琪琳因诉北京市通州区潞城镇人民政府（以下简称潞城镇政府）强制拆除行为及北京市通州区人民政府（以下简称通州区政府）行政复议决定一案，不服北京市通州区人民法院（2020）京0112行初601号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭于2021年3月18日公开开庭审理了本案。上诉人左琪琳，被上诉人潞城镇政府的委托代理人刘帅、杜超，被上诉人通州区政府的委托代理人陈欣玉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年7月22日，潞城镇政府对北京市通州区潞城镇侉店村（以下简称侉店村）临×号房屋及其门前硬化路面、临×号房屋马路对面的彩钢房、砖混建筑（以下简称涉案建筑）实施了行政强制拆除行为。2019年9月2日，左琪琳向通州区政府申请行政复议，请求确认潞城镇政府上述拆除行为违法。2019年10月25日，通州区政府作出通政复字〔2019〕第131号《行政复议决定书》（以下简称被诉复议决定），认定潞城镇政府强制拆除行为程序存在违法之处，最终确认潞城镇政府于2019年7月22日实施的强制拆除临×号房屋的行为违法。左琪琳不服诉至一审法院，请求依法判决潞城镇政府于2019年7月22日强拆左琪琳房屋：侉店村临×号房屋（面积约271．8平方米）及其硬化路面（面积约116．2平方米）；临×号房屋对面的彩钢房（面积约40平方米）、砖混结构建筑（面积约30平方米）、砖混厕所（面积约15平方米）的行为实体、程序均违法；依法撤销通州区政府作出的被诉复议决定；诉讼费由潞城镇政府和通州区政府承担。一审法院经审理查明，左琪琳系北京市通州区潞城镇侉店村×号非农户，于2014年3月24日由北京市通州区梨园北街×号院×号楼×号迁入。左琪琳于2009年-2010年期间建设了临×号房屋，同时修建了门前硬化路面、对面的彩钢房和砖混建筑。2019年6月7日，潞城镇政府向北京市规划和自然资源委员会（以下简称市规自委）发出《关于侉店村左琪琳所建建筑物认定的函》，主要内容为：经查，左琪琳在侉店村所建砖混结构建筑物，总建设面积223平米，未能出示相关审批手续，望贵分局对左琪琳所建建筑物性质予以认定。2019年6月26日，潞城镇政府作出《关于全面整治违法建设和私搭乱建等违法行为的公告》（以下简称《全面整治公告》），主要内容为：经查，位于侉店村左琪琳所建房屋，属于（违法建设、私搭乱建、侵街占道、私搭棚舍），依据《北京市城乡规划条例》等相关法律法规，公告如下：1．请上述建筑物所有人、管理人在公告发布之日两日内自行拆除建筑物；2．逾期未拆除上述建筑物的，将依据相关规定组织拆除清理。2019年6月27日，潞城镇政府作出通潞政公告[2019]第401号《公告》（以下简称401号《公告》），主要内容为：经查，位于侉店村左琪琳所建房屋，未能出示乡村建设规划许可证，依据《北京市城乡规划条例》等相关法律法规，公告如下：1．请上述建筑物所有人、管理人在发布之日三日内自行拆除建筑物；2．逾期未改正违法行为的，将依据相关法律法规对该建筑物组织拆除。2019年7月3日，市规自委作出京规通执函[2019]第245号《关于左琪琳规划审批情况的函》（以下简称245号函），主要内容为：经查，位于侉店村左琪琳所建的砖混结构建筑物未依法取得建设工程规划许可证和乡村建设规划许可证。2019年7月22日，潞城镇政府基于违建查处职责对左琪琳临×号房屋及门前硬化路面、对面的彩钢房和砖混建筑实施了强制拆除行为。2019年9月2日，左琪琳向通州区政府申请行政复议。同年9月5日，通州区政府向潞城镇政府作出通政复字[2019]131号《行政复议答复通知书》（以下简称131号行政复议答复通知书）。2019年10月25日，通州区政府作出被诉复议决定，主要内容为：一、潞城镇政府具有查处并拆除违法建设的法定职责；二、涉案房屋未取得规划手续，潞城镇政府认定事实清楚，适用法律正确；三、潞城镇政府作出的强制拆除行为程序违法；鉴于潞城镇政府已强制拆除完毕，不具有可撤销内容，故依据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第二十八条第一款第（三）项的规定，决定如下：确认潞城镇政府于2019年7月22日实施行政强制拆除房屋行为违法。被诉复议决定已分别于2019年10月31日与11月4日送达至潞城镇政府与左琪琳。现左琪琳不服潞城镇政府于2019年7月22日实施的强制拆除行为与通州区政府作出的被诉复议决定，提起本案诉讼。在本案一审庭审过程中经与通州区政府核实，上述被诉复议决定中“涉案房屋”仅包括临×号房屋，并未包括左琪琳所述的临×号房屋门前硬化路面、对面的彩钢房和砖混建筑，通州区政府仅对潞城镇政府拆除临×号房屋的行为进行了复议审查和认定。一审法院另查，位于侉店村×号院的集体土地建设用地使用证上载明：土地使用者左兆海，用地面积209㎡，用途为宅基地，四至为东至左庆东、南至道、西至道，北至左兆申。临×号房屋位于案外人左庆东院落的东侧，并不在107号院落内，也不与107号院相邻。一审法院经审理认为，《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。根据《行政复议法》第十三条第一款规定，对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。因此，通州区政府具有对潞城镇政府作出的行政行为复议申请审查并作出决定的法定职责。本案中双方争议焦点在于潞城镇政府拆除的涉案建筑是否为违法建设、拆除程序是否符合法律规定以及通州区政府复议是否尽到了全面审查职责。首先，关于涉案建筑是否系违法建设。根据《城乡规划法》和《北京市城乡规划条例》规定，在规划农村地区，村民进行住宅建设的，应当向乡镇人民政府提出申请，由乡镇人民政府报规划行政主管部门核发乡村建设规划许可证，未取得乡村建设规划许可证进行建设的应当认定为乡村违法建设。具体到本案，从现有证据来看，被拆除的涉案建筑未依法取得乡村建设规划许可证，潞城镇政府据此认定涉案建筑为违法建设具有事实和法律依据。此外，左琪琳主张涉案建筑系属于可以补办规划手续的情况，对此，一审法院认为左琪琳系侉店村非农户口，涉案建筑也并非在其落户登记的107号院宅基地使用范围内，不具备《北京市禁止违法建设若干规定》第二十八条规定的可以完善补办建房手续的条件。同时，针对左琪琳提出的相关经营主体将涉案建筑登记为经营场所、相关部门为涉案建筑进行了通电、通讯、通燃气、公安部门为涉案建筑办理了临时门牌号等可以认定涉案建筑不是违法建设的主张，一审法院认为，上述主体并非认定建筑性质的法定主体，上述行为也并非以该建筑具有合法规划手续为必要条件，故不能以作出上述行为来据此认定涉案建筑的性质。综上，潞城镇政府认定涉案建筑系违法建设并无不当。其次，关于潞城镇政府强制拆除涉案建筑程序是否正当。根据《中华人民共和国行政强制法》（以下简称《行政强制法》）第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条、第四十四条规定，行政机关实施强制行为应当遵守正当程序原则，包括听取当事人陈述申辩、提交证据、作出书面处罚履行催告程序等行为，同时在实施强制行为时应当对物品进行清查登记；对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除；当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。本案中，潞城镇政府在实施拆除行为时，没有提交相关证据证明其履行了相应的正当程序，构成违反法定程序。最后，关于通州区政府复议审查是否尽到了全面审查的职责。左琪琳复议请求确认潞城镇政府于2019年7月22日实施的强制拆除其相应的所有建筑的行为违法，并在事实和理由部分“申请人房屋位于北京市通州区潞城镇侉店村，通州区动物卫生监督管理局潞城所和侉店中街北侧；左庆东、左庆刚道和左庆刚房东侧；胡郎路西侧；左长江超市门口南侧和附属房屋胡郎路东侧”表述了拆除行为涉及的建筑范围。对此，左琪琳复议请求的强制拆除行为涉及侉店村胡郎路西侧临×号房屋、门前硬化路面及其对面胡郎路东侧彩钢房、砖混建筑。但是，通州区政府复议时仅审查了临×号房屋，对其他被拆除建筑的合法性未进行审查，系基本事实未查清。综合上述理由，潞城镇政府的强拆行为违反法定程序，通州区政府作出的被诉复议决定认定事实不清，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、第七十四条第二款第（一）项、第七十九条和《最高人民法院关于适用的解释》第二十二条第三款、第一百三十六条第三款的规定，人民法院应当依法判决同时撤销强拆行为和复议决定，但鉴于强制拆除行为已经实施完毕，不具有可撤销内容，故应确认违法，同时基于复议维持的双被告案件中对原行政行为和复议行为一致审查的规律和司法最终的原则，人民法院并不会再次责令复议机关重新作出新的复议决定，故应依法撤销通州区政府作出的被诉复议决定。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、第七十四条第二款第（一）项、第七十九条和《最高人民法院关于适用的解释》第二十二条第三款、第一百三十六条第三款之规定，判决一、确认潞城镇政府于2019年7月22日对左琪琳涉案建筑实施的强制拆除行为违法；二、撤销通州区政府于2019年10月25日作出的被诉复议决定。左琪琳不服一审判决，上诉至本院，上诉理由主要为：一审判决对被拆房屋面积和上诉人提交的合法房产证据等未予认定，也未对潞城镇政府的拆除行为实体判罚。一审法院对涉案建筑总面积认定错误，被潞城镇政府强拆的上诉人相关房屋和地面均为合法的，一审法院同样认定错误，故一审判决认定基本事实不清，证据不足，适用法律有误，应予撤销。一、上诉人房屋已经北京市通州区潞城镇侉店村村民委员会（以下简称侉店村委会）、潞城镇规划科、潞城镇政府、通州区政府和北京市公安局通州分局、原北京市工商管理局通州分局等单位认定为合法房屋。涉案房屋系在祖业产上兴建，与上诉人的户籍没有关系，上诉人提交的相关证据可以证明房地产来源、合法的直系继承关系和未超出原有用地范围，用地、建房均系合法的。上诉人所建房屋占用土地为曾祖父左瑄遗留下来的宅基地，通州区档案馆出具的1950年土地房产所有证存根证明（加盖公章）、土地房产所有证照片和侉店村委会、北京市公安局通州分局甘棠派出所（以下简称甘棠派出所）盖章出具的家人关系证明能够证明宅基地的合法性和所有权人关系证明。涉案约900㎡房屋地块自始至终没有买卖等转移行为，更没有人持有新证等证明冲突，1993年未重新确定权属，重新确定权属的是2006年12月30日印发的通政文[2006]264号《北京市通州区人民政府关于授权潞城镇政府为入驻企业提供住所使用证明的批复》（以下简称264号批复），473㎡涉案建筑面积有合法文件，其余宅基地上房屋为上诉人父亲申请，经侉店村委会审批同意所建。建房前后按照潞城镇规划科的解释和指导，上诉人及家人申办了多家经营单位，又经过了潞城镇政府、潞城镇规划科、潞城镇企业服务中心和侉店村委会多重审核上诉人房屋的真实性、合法性等相关证明，可以作为证明上诉人房屋合法性的证据。2011年期间，潞城镇政府给了上诉人四套产权证明文件，其中每套产权证明文件均包括侉店村委会签字盖公章的房屋“四至”属于合法建房用地的证明、关于使用农村土地为经营场所办理营业执照手续用地证明企业服务中心审批表、经营场所证明和264号批复。且上诉人申请的四个营业执照合法经营场所共计473㎡，足以证明侉店村委会与潞城镇政府确认了上诉人房屋的合法性。因当时注册时经营场所所在地址尚未有正式门牌号，遂临时借用了107号的门牌号，上诉人认为107号是一个家庭的总代称，几年后，经营场所实际所在地经公安机关批准，门牌号定为临×号，上诉人与潞城镇政府提供的光盘也可以证实实际经营位置为临×号房屋地址。涉案房屋办理了工商登记，可以推定实际经过了有关职能部门的批准和确认，不属于违法建设。通电、通气、通信等手续也可以证明房屋建设的合法性。涉案房屋建房几年后被北京市公安局通州分局出具门楼牌编号临×号，不再借用107号门牌。也可证明上诉人房屋有合法手续并经公安机关确认。涉案房屋被拆之前，潞城镇规划科负责人曾与上诉人就房屋腾退补偿问题几次协商，间接说明涉案房屋不是违建。综上，上诉人所建房屋的合法性经过了村集体经济组织、基层人民政府、规划部门及其他职权机关的认定，参考《关于房屋所有权登记发证工作中对违章建筑处理的原则意见》的精神，一审法院不能仅仅因未依法取得规划许可就认定违法建设。二、涉案房屋虽然未取得乡村规划许可证但也取得了相关部门签字盖章确认为合法，也不是必须要拆除的。上诉人房屋并未超出原有宅基地的范围，并不妨碍城乡规划的实施，根据《城乡规划法》第六十四条规定，属于“尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的”建筑。潞城镇政府在进行行政执法时应予以考虑和衡量，将其与未取得工程规划许可证、影响城乡规划的建筑相区分，按照比例原则，采取对当事人影响程度最小的执法方式，而非采用一概拆除的处理方式。潞城镇政府工作人员未经实地查勘，未对涉案建设进行甄别，未将因基本居住需要、为保障身体健康建造的房屋暂时排除在限期拆除范围外，更何况潞城镇政府还挑挑拣拣只选择性强拆上诉人在侉店村域中间处一家的房屋。上诉人的房屋均是在2010年以前建设的，已经纳入了潞城镇南六村集体土地非住宅地上物腾退的范围之内，按照腾退政策，应给予补偿。由于潞城镇政府几次与上诉人协商不成，就采取了违建执法拆除的方式，存在滥用职权、“以拆违促拆迁”的嫌疑，行政目的不当。三、上诉人被拆房屋和水泥地面面积为临×号房屋包括砖混楼板房221㎡和砖混石棉瓦房50．8㎡共计271．8㎡以及对面彩钢40㎡和砖混结构建筑30㎡、厕所15㎡共计356．8㎡的建筑和116．2㎡的水泥地面共计473㎡，是必须要调查核实清楚的，一审法院未予认定被拆平米数，通州区政府复议时只审查临×号房屋，对其他被拆除建筑的合法性未进行审查，一审法院属于基本事实认定不清，对涉案总建筑面积认定错误，且未明确违法拆除的房屋面积。一审判决中认定，上诉人所建建筑物总建设面积为223㎡，潞城镇政府在一审审理中又提交拆除前卫星图，此图面积数字229．34㎡与223㎡自相矛盾；另外，潞城镇政府提交彩钢房和相关建筑为150㎡，上诉人确认的是85㎡，相差65㎡，一审法院未明确房屋被拆除的面积，事实认定不清。换言之，潞城镇政府仅就223㎡或229．34㎡的房屋认定为违法建设，实际却将全部473㎡的房屋进行了拆除，拆除行为严重缺乏事实依据。四、一审法院存在其他认定事实错误的情形，潞城镇政府的强制拆除行为严重缺乏事实依据和法律依据，并不是仅仅存在程序违法的情形。作为执法依据的245号函及401号《公告》存在主体认定错误的情形，涉案房屋有多家单位使用，应将全部权利人作为执法对象，而不是仅列上诉人一人，遗漏了其他主体，另外也未明确涉案房屋建筑面积、四至等情况，事实依据严重缺乏。潞城镇政府超越职权、滥用职权、行政不作为，违法指使社会闲散和众多不明身份人员非法入侵民宅、强行抢夺、破坏、霸占合法财物，非法限制人身自由、暴力侵害人身权利，扰乱正常生活、工作、生产、经营秩序，非法聚众扰乱社会秩序，拦路堵截过往车辆及行人，非法断水、断电、断燃气、断网、非法驱赶合法居住人员，派众多不明身份人员非法直接控制民房、办公区、经营场所，造成上诉人及家人精神、身体多处伤害，非法毁灭合法房屋、财产。五、上诉人实际自住与经营的涉案房屋属于合法建设，得到了数届政府政策承诺以及依法订立的各类合同的保护和支持。相关部门领导和负责人都已更换，但各级政府的公章未换。确定涉案房屋为合法建筑的四整套四至产权证明文件，具体使用年限及合法营业执照手续齐全。因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要改变政府承诺和合同约定的，要严格依照法定权限和程序进行，并依法对市场主体因此受到的损失予以补偿。综上，请求二审法院依法判令撤销一审判决，并将本案发回重审或依法改判支持上诉人的一审诉讼请求；本案诉讼费由被上诉人承担。潞城镇政府及通州区政府均同意一审判决，请求二审法院予以维持。左琪琳在指定举证期限内向一审法院提交如下证据：1．《全面整治公告》，证明涉案建筑不属于违法建设，不属于被强拆范围；2．401号《公告》，证明潞城镇政府认定事实不清，程序、行为、实体均违法；3．264号批复、追星随月美发工作室经营场所证明及其非文物保护单位的证明、侉店村委会证明；4．北京壹姿时尚美容美发造型有限公司营业执照及相关档案信息；5．264号批复、北京金陛傲城建材销售中心经营场所证明及其非文物保护单位的证明、关于使用农村土地为经营场所办理营业执照手续用地证明企业服务中心审批表、侉店村委会证明；6．北京金陛傲城建材销售中心营业执照及相关档案信息；7．264号批复、北京宫典怡居百货商店经营场所证明及其非文物保护单位的证明、关于使用农村土地为经营场所办理营业执照手续用地证明企业服务中心审批表、侉店村委会证明；8．北京宫典怡居百货商店营业执照及相关档案信息；9．264号批复、北京鸿达万源超市经营场所证明及其非文物保护单位的证明、关于使用农村土地为经营场所办理营业执照手续用地证明企业服务中心审批表、侉店村委会证明；10．关于左琪琳营业执照实际位置的情况说明及相关证明对比；证据3-10证明涉案建筑不属于违法建设，不应被强制拆除；11．集体土地建设用地使用证及其土地使用合同和公证书、通州区档案馆土地房产所有证存根证明、土地房产所有证及百度地图俯视图打印证明；12．分居字据；证据11、12证明涉案建筑不属于违法建设，有合法土地权属来源；13．2019年通公甘棠所户字48、65、66、67号证明信、侉店村委会证明、选民证，证明左琪琳为侉店村村民，与左瑄有直系血缘关系，系合法继承左瑄家族名下房产；14．侉店村委会证明、居民供用电合同、智能电能表客户用电登记表、电表安装工程款发票、电费发票；15．侉店村委会致通州烟草专卖局证明；16．中国联通客户入网服务协议、中国联合网络通信有限公司北京市分公司客户综合业务登记单、通信业务收据、支付凭证、通信服务费发票；17．北京市居民供用天然气合同、北京市通州区2016-2017年度农村地区“煤改气”项目入户调查选型合同书、移除液化气罐及明火设施告知书、燃气卡复印件；证据14-17证明涉案建筑不属于违法建设，左琪琳家庭实际生产、生活居住于此；18．房屋租赁合同登记备案证明及相关身份证明，证明涉案建筑不属于违法建设，系左琪琳合法用房、租户合法住房；19．义务兵退出现役证、北京市城镇退役士兵自谋职业协议书、通话详情单、光荣之家照片，证明左琪琳家庭为军属；20．法制晚报北京壹姿时尚美容美发造型有限公司个体工商户转企业组织形式报道，证明涉案建筑遵循法律程序，有社会公信力度证明；21．宅基地申请、侉店村委会证明、左长海户口本复印件，证明涉案建筑确实属于侉店村村民左长海家庭急需居住用房；22．侉店村委会证明、门牌号照片、关于规范使用房屋地址的通知，证明公安部门按照规定发放门牌号，潞城镇政府不应强拆合法建筑；23．中共北京市通州区潞城镇侉店村支部委员会通知、照片，证明涉案建筑不属于潞城镇政府强制拆除情形，不影响美丽新农村建设；24．政府查处违法建设的相关公开文件，证明涉案建筑不属于违法建设；25．《潞城镇南六村集体土地非住宅地上物腾退通知》《致全体南六村集体土地非住宅地上物被腾退人的一封信》、通州区侉店村工业大院腾退项目、照片；26．潞城镇潞城中路绿化项目腾退工程搬迁通知；27．北京市住房和城乡建设委员会信息公开的《北京市禁止违法建设若干规定》；28．北京市规划和自然资源委员会信息公开的《北京市禁止违法建设若干规定》；29．《北京市通州区人民政府关于转发市政府第228号令的通知》；证据25-29证明涉案建筑不属于违法建设，属于历史社会遗留问题，应完善有关行政管理手续，不应拆除；30．2017年规划科工作总结、2018年规划办工作总结，证明涉案建筑不应强拆，不影响规划；31．村庄规划、潞城镇行政规划位置图、侉店村图，证明乡村规划还未作出，涉案建筑不影响规划；32．2006-2020潞城镇镇域总体规划证明，证明涉案建筑合法，属于历史遗留，不影响规划，近期可保留限制发展，不应被强拆；33．潞城镇（2019）第17号《政府信息告知书》、潞城镇（2019）第27号-回《登记回执》；34．潞城镇（2019）第31号-回《登记回执》、潞城镇（2019）第19号《政府信息告知书》；证据33、34证明潞城镇政府程序、行为、主体违法，其没有认定涉案建筑属于违法建设的证明；35．伤情诊断证明信、首都医科大学附属北京潞河医院诊断证明书、医学影像科取结果凭证、挂号单、检查导引单、DX检查报告单及伤情照片；36．通公复决字[2019]0025号北京市公安局通州分局《行政复议决定书》及其邮寄信封、甘棠派出所受案回执；37．通潞政信处字[2019]74号《信访事项处理意见书》及通政信复意[2020]26号《信访复查意见书》；38．语音详单、通话录音；39．北京在明律师事务所法律信函、发票及时间证明；40．左琪琳与潞城镇政府规划负责人王强2019年7月8日对话录音；证据35-40证明涉案建筑用于自住和经营，不属于违法建设，潞城镇政府滥用职权、行政乱作为；41．电话详单、甘棠派出所证明，证明报警及案发时间；42．《通州区深化“为官不为”“为官乱为”问题专项治理工作方案》《国土资源涉嫌违法行为举报事项告知书》、照片打印件，证明潞城镇政府行为违法、滥用职权、行政乱作为、行政不作为、选择性执法；43．左琪琳与邹艳微信记录截屏，证明潞城镇政府程序违法；44．被诉复议决定，证明潞城镇政府程序、行为违法，通州区政府认定事实不清；45．《行政复议申请书》，证明潞城镇政府、通州区政府认定事实不清；46．强拆过程手机录像；47．无线网络摄像头从南面北面相对录像；48．潞城镇清运毁坏房屋并强拆彩钢套房过程录像；49．2019年8月12日潞城镇政府环境办王凯群带队强拉家具视频、110报警记录、电话详单、照片打印件；证据46-49证明潞城镇政府滥用职权，涉案行政行为程序、行为、实体均违法；50．行政起诉状，证明潞城镇政府、通州区政府认定事实不清、证据严重不足，适用法律不完善；51．（2020）京03行终634号《行政裁定书》，证明潞城镇政府、通州区政府认定事实不清，证据严重不足，适用法律不完善；52．市规划自然资源委（通州分局）2019第337号《政府信息公开申请答复告知书》及附图，证明涉案建筑土地规划性质为城乡建设用地；53．卫生许可证、选民证、预防接种通知单、妇女、儿童健康保偿协议书、健康证、集贸市场管理费收据、胶布发票、营业执照、卫生知识培训证，证明涉案建筑属于左凤桐、张月明夫妇（已故）家族合法宅基地；54．北京市通州区人民法院访客登记单、邮件交寄单、邮件查询记录、诉讼费收据，证明左琪琳起诉未超过起诉时间；55．《中共中央国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》；56．《最高人民法院关于充分发挥审判职能作用切实加强产权司法保护的意见》；57．《城乡建设环境保护部关于房屋所有权登记工作中对违章建筑处理的原则意见》；58．《优化营商环境条例》；59．《社会信用体系建设规划纲要》；60．《国务院办公厅关于支持返乡下乡人员创业创新促进农村一二三产业融合发展的意见》；61．《国务院办公厅关于改善农村人居环境的指导意见》；62．《农业农村部关于积极稳妥开展农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用工作的通知》；63．《国务院关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知》；64．《国务院办公厅关于控制城镇房屋拆迁规模严格拆迁管理的通知》；65．《国有土地上房屋征收与补偿条例》；66．《中华人民共和国物权法》；67．《国务院办公厅关于全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的指导意见》；68．《国务院关于加强和规范事中事后监管的指导意见》；69．《国务院办公厅关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》；70．《中华人民共和国老年人权益保护法》；71．《中华人民共和国宪法》；证据55-71证明左琪琳及其家庭、涉案建筑权益受上述法律保护，潞城镇政府、通州区政府证据不足，认定事实不清，违反正当程序，缺乏法律依据，超越法定职权，涉案建筑不属于违法建设，不应被强制拆除，只要建筑正规、结构合理，可补办手续；72．《机关团体建设楼堂馆所管理条例》，证明潞城镇政府违反《机关团体建设楼堂馆所管理条例》；73．王强、郭建军、耿玉贺、殷磊、石韧、李志刚等在现场照片，证明潞城镇政府认定事实不清，行政乱作为、超越职权；74．涉案建筑历史照片和被拆前后对比图，证明潞城镇政府、通州区政府认定事实不清，证据严重不足，适用法律不完善；75．《中华人民共和国侵权责任法》；76．《中华人民共和国民法通则》；证据75、76证明左琪琳及涉案建筑权益受上述法律保护，潞城镇政府、通州区政府证据不足，认定事实不清；庭上补充提交证据：77．地下排水水泥管道收据及出库单，证明涉案建筑中临×号房屋门前硬化路面系左琪琳所有；78．彩钢房照片，证明彩钢房系左琪琳所有，而非左长海。潞城镇政府在法定期限内向一审法院提交如下证据材料及法律依据，其中证据为：1．《关于侉店村左琪琳所建建筑物认定的函》、245号函，证明左琪琳的建筑物经规划部门认定未取得乡村建设许可证进行建设，应属于违法建设；2．401号《公告》照片、现场录像，证明潞城镇政府对涉案的违法建设作出拆除行为，认定事实清楚；3．被诉复议决定，证明潞城镇政府实施的拆除行为因程序问题被确认违法，但临×号房屋仍被认定是违法建设；4．侉店村×号院照片3张、土地性质规划图、临×号房屋拆除前卫星图，证明左琪琳在村内另有宅基地107号院，其提交的全部营业执照的地址均为107号院，与被拆除的临×号房屋无关；临×号房屋并未取得规划许可，且土地性质为基本农田，在该地块上建设房屋不符合规划和用地要求，因此临×号房屋应属违法建设；5．《关于农村人居环境整治工作中侵街占道私搭乱建、私搭棚舍拆除工作标准的建议》、2019年侉店村拆除私搭乱建统计表、彩钢房照片、侉店村委会证明，证明彩钢房系左长海所建，属于私搭乱建，在美丽乡村整治项目中被拆除，与临×号房屋拆除并无关联。其中法律依据为：1．《城乡规划法》第六十五条，证明潞城镇政府具有拆除违法建设的法定职权，农村建设项目应当取得乡村建设规划许可证；2．《北京市城乡规划条例》第二十九条，证明农村建设项目应当取得乡村建设规划许可证并按照许可内容进行建设，临×号房屋未取得乡村规划许可，潞城镇政府认定该房屋系违法建设并予以拆除符合法律规定。通州区政府在法定举证期限内向一审法院提交如下证据材料及法律依据，其中证据为：1．《行政复议申请书》；2．左琪琳身份证复印件；3．行政复议接待室接待笔录；4．行政复议接待室行政复议申请收据；5．北京市通州区人民政府当事人送达地址确认书；6．通政复字[2019]131号《行政复议案件申请处理审批表》；证据1-6证明通州区政府于2019年9月2日收到左琪琳的行政复议申请材料并依法受理，程序合法；7．131号行政复议答复通知书、告知单及送达回证，证明通州区政府在法定期限内作出并向潞城镇政府送达答复通知书，程序合法；8．《行政复议答复书》，证明潞城镇政府在法定期限内提交了复议答复材料，潞城镇政府作出的被诉行政行为认定事实清楚、证据确凿、适用依据正确，但程序违法；9．被诉复议决定及其送达回证、邮寄单，证明通州区政府于法定期限内作出并送达被诉复议决定书，程序合法。其中法律依据为：1．《城乡规划法》第六十五条，证明潞城镇政府具有责令拆除违法建设的法定职责；2．《北京市城乡规划条例》第二十九条、《行政强制法》第四十四条，证明潞城镇政府认定事实清楚、适用法律正确，但程序违法；3．《行政复议法》第三条、第十三条、第十七条、第二十二条、第二十三条第一款、第二十八条第一款第（三）项、第三十一条、第四十条，证明通州区政府具有作出被诉复议决定的法定职责且程序及实体均合法。一审法院在听取了各方当事人的质辩意见并经评议后，对以上证据及法律依据认证如下：对于左琪琳提交的证据3-10关于经营主体经营场所的相关资料，上述经营主体均系登记在侉店村×号，与涉案建筑不在同一位置，故与本案无关，不予采纳；证据11、12中的土地房产所有证存根以及分家单并非认定本案涉案建筑合法性的相关根据，且相应的土地权属已被1993年颁发的集体土地建设用地使用证重新确认，不予采纳；证据14中侉店村委会出具的证明系用于建筑通电使用，而侉店村委会亦无权对建筑物的合法性进行认定，故对于左琪琳的证明目的不予采纳；证据21能证明左琪琳家庭当时申请宅基地的情况，但不能证明相关部门同意将涉案建筑所在土地审核批准给左琪琳使用，故对于左琪琳的证明目的不予采纳；证据22能证明涉案建筑取得了临时门牌号，但无法证明涉案建筑的合法性，故对于左琪琳的证明目的不予采纳；证据27-29，并不能证明符合《北京市禁止违法建设若干规定》第二十八条可以补办完善规划手续的情况，故对该证据的证明目的不予认可；另外，证据13、15-20、23-26、30-37、40-43、49、52-73、75-76与本案被诉行政行为审查范围无关，不予论证；证据44被诉复议决定系本案被诉行政行为，证据50系本案起诉状，不能作为证据使用。对于潞城镇政府提交的证据5中的侉店村委会证明，经一审法院与左长海（原名左兆海）本人核实，临×号房屋对面的彩钢房和砖混建筑系左琪琳而非左长海出资建设；此外，潞城镇政府证据5中的《关于农村人居环境整治工作中侵街占道私搭乱建、私搭棚舍拆除工作标准的建议》，由于左琪琳对此不予认可，且潞城镇政府亦未能提交证据证明其对涉案建筑中临×号对面的彩钢房和砖混建筑系侉店村美丽乡村整治工作中的私搭乱建进行过相应认定和公示告知，故对该证据的证明目的不予采纳。通州区政府提交的被诉复议决定系本案被诉行政行为，不能作为证据使用。各方当事人提交的其他证据能够证明潞城镇政府强制拆除涉案建筑以及通州区政府作出被诉复议决定的相关事实、过程程序和法律适用，与本案具有关联性，予以采纳。一审法院已将当事人提交的上述证据材料随案移送本院。经审查，本院认为一审法院的认证意见并无不当，故予以确认。二审庭审中，左琪琳提交如下证据：1．北京鸿达万源超市天眼查官方信息，证明107门牌号可以变更成一个大概位置，门牌号不重要；2．2000年2月14日至今注册地为侉店村的个体工商户和相关企事业经营场所天眼查官方信息，证明门牌号不重要，可以有具体的注册地址，也可以是一个大概位置；3．测量被拆房屋的照片，记录左琪琳实际进行测量的过程，证明临×号房屋应为271．8平方米，不是223平方米。经庭审质证，本院认为，上述证据不属于《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条规定的新证据，本院不予接纳。经审查，本院对一审法院经审理查明的除潞城镇政府向市规自委发出《关于侉店村左琪琳所建建筑物认定的函》的时间以外的事实予以确认。本院经审理查明，2019年6月27日，潞城镇政府向市规自委发出《关于侉店村左琪琳所建建筑物认定的函》。本院认为，根据《城乡规划法》第六十五条之规定，潞城镇政府有权查处拆除辖区内未依法取得乡村建设规划许可证或未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的行为。据此，潞城镇政府有权实施强制拆除。根据《行政复议法》第十三条第一款规定，对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。因此，通州区政府具有对左琪琳的行政复议申请进行审查并作出复议决定的法定职责。强制拆除行为系是对强制拆除决定的具体执行，而强制拆除决定是限期拆除决定的延续行为。根据《行政强制法》第四十四条的规定，对违法建设需要强制拆除的，应当予以公告，限期当事人自行拆除，当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，才可以依法强制拆除。同时，根据《行政强制法》第三十五条、第三十七条及《北京市城乡规划条例》第七十八条的规定，行政机关作出强制拆除决定之前，应当事先催告当事人履行义务，经催告在催告书指定的履行义务期限逾期仍不履行且无正当理由的，才可以作出强制拆除决定，实施强制拆除措施。本案中，潞城镇政府在向市规自委发出《关于侉店村左琪琳所建建筑物认定的函》当日、市规自委作出245号函确认位于侉店村左琪琳所建的砖混结构建筑物未依法取得建设工程规划许可证和乡村建设规划许可证之前，即作出401号《公告》，限期拆除位于侉店村左琪琳所建房屋，后在401号《公告》行政复议和行政诉讼期限届满前，未依法进行催告，亦未依法作出强制拆除决定，即对左琪琳临×号房屋及门前硬化路面、对面的彩钢房和砖混建筑实施了被诉强制拆除行为。但根据在案证据材料，被拆除的上述建筑未依法取得乡村建设规划许可证，亦不具备可以完善补办规划手续的条件，故潞城镇政府实施被诉强制拆除行为具备事实根据。左琪琳关于相关经营主体将涉案建筑登记为经营场所、相关部门为涉案建筑进行了通电、通讯、通燃气、公安部门为涉案建筑办理了临时门牌号等可以认定涉案建筑合法的主张，缺乏相应的法律依据，本院无法予以支持。根据《北京市城乡规划条例》第六十七条、第六十九条及《北京市禁止违法建设若干规定》（2011年版）第十七条的规定，强制拆除违法建设，应当提前5日在现场公告强制拆除决定，告知实施强制拆除的时间、相关依据、当事人的权利和义务等。当事人是公民的，通知本人或者其成年家属到场；当事人是法人或者其他组织的，通知其法定代表人、主要负责人或者其上级单位负责人到场。拒不到场的，不影响实施强制拆除。实施强制拆除的，执法机关应当通知违法建设当事人清理违法建设内的物品；拒不清理的，应当制作物品清单，由违法建设当事人签字确认；违法建设当事人不签字的，可以由违法建设所在地居委会、村委会确认。实施强制拆除的，执法机关应当将物品运送到指定场所，交还违法建设当事人，违法建设当事人拒绝接收的，执法机关可以在留存证据后根据实际情况妥善处置。执法机关实施监督检查和查处违法建设，应当实行行政执法公示制度、执法全过程记录制度、重大执法决定法制审核制度。执法机关应当制作笔录并对实施强制拆除的全程进行音像记录。本案中，潞城镇政府除违反《行政强制法》及《北京市城乡规划条例》的规定，在401号《公告》行政复议和行政诉讼期限届满前，未经催告程序、未作出强制拆除决定即实施被诉强制拆除行为外，在案证据材料亦不能证明潞城镇政府实施的被诉强制拆除行为符合上述规定，故应属程序违法。本案中，根据左琪琳的复议请求及其在《行政复议申请书》事实和理由部分的陈述，一审法院认为左琪琳申请复议的强制拆除行为涉及侉店村胡郎路西侧临×号房屋、门前硬化路面及其对面胡郎路东侧彩钢房、砖混建筑，并无不当。通州区政府在复议时仅审查了强制拆除临×号房屋的行为，对强制拆除其他涉案建筑行为的合法性未进行审查，系基本事实不清。综上，鉴于涉案建筑已被拆除，被诉强制拆除行为不具有可撤销内容，一审法院判决确认潞城镇政府于2019年7月22日对左琪琳涉案建筑实施的强制拆除行为违法；并判决撤销通州区政府于2019年10月25日作出的被诉复议决定，结果正确，本院应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由上诉人左琪琳负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长 董 巍审 判 员 王 菲审 判 员 胡林强二〇二一年三月三十一日法官助理 武文慧法官助理 任丹阳