福建省南平市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）闽07行终40号 上诉人（原审原告）周红英，女，1975年2月18日出生，汉族，住福建省松溪县。 委托代理人龙光进，松溪县通达法律服务所基层法律工作者。 被上诉人（原审被告）松溪县自然资源局，住所地福建省松溪县解放街265号。 法定代表人李香富，局长。 委托代理人蔡猷义，男。 被上诉人（原审被告）松溪县人民政府，住所地福建省松溪县大街65号。 法定代表人苏建旗，县长。 委托代理人连丽媛，福建如道律师事务所律师。 委托代理人董哲斌，福建如道律师事务所律师。 上诉人周红英因与被上诉人松溪县自然资源局、松溪县人民政府责令限期拆除及行政复议一案，不服南平市建阳区人民法院（2020）闽0703行初47号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院经审理查明，2019年11月5日，松溪县自然资源局接到12345便民服务平台投诉件，于2020年1月2日对松溪县××街道大街××号搭建围墙、厕所的线索进行登记。1月7日，松溪县自然资源局工作人员就该案对周红英进行询问，周红英自认松溪县××街道大街××号搭建围墙、厕所是其搭建。3月5日，松溪县自然资源局委托福建闽晟勘测规划有限公司对该建筑物进行测绘。3月13日，经测绘，涉案建筑物面积29.95平方米。4月9日，松溪县自然资源局作出松自然资行罚告字（2020）4号《行政处罚告知书》，告知周红英“你（单位）在未取得建设工程规划许可证，擅自在松溪县××街道××街××号××房”的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，拟对周红英作出30日内自行拆除在松溪县××街道××街××号××平方米土地上违法新建的建筑物和设施，并告知了周红英享有陈述、申辩及要求听证的权利，该《行政处罚告知书》于次日送达。4月11日，周红英向松溪县自然资源局申请撤销松自然资行罚告字（2020）4号《行政处罚告知书》。4月16日，松溪县自然资源局作出并送达周红英松自然资行罚字〔2020〕4号《行政处罚决定书》，认为周红英提出申辩意见的事实和理由不成立，决定周红英在收到处罚决定书之日起30日内自行拆除在松溪县××街道××街××号××平方米土地上违法新建的建筑物和设施，并告知了其行政复议及行政诉讼的权利、期限。周红英不服，向松溪县人民政府申请复议并提交了相应材料。松溪县人民政府于2020年5月7日立案受理。5月9日，松溪县人民政府书面通知松溪县自然资源局就其行政处罚行为提交书面答复及证据、依据等。5月18日，松溪县自然资源局提交书面答复以及证据、依据。7月3日，松溪县人民政府作出松政行复〔2020〕2号《行政复议决定书》，认为松溪县自然资源局作出的行政处罚决定认定事实清楚，证据确实充分，程序合法，适用法律正确，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项规定，决定维持松溪县自然资源局作出的松自然资行罚字〔2020〕4号《行政处罚决定书》，并告知提起行政诉讼的权利及期限。同日，向周红英及松溪县自然资源局送达。 一审法院认为，周红英未经规划许可在松溪县××街道大街××号旁占地29.95平方米新建建筑物和设施，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”的规定，松溪县自然资源局对周红英违法建设的行为作出行政处罚决定，符合前述法律规定。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二条、第四十二条以及《国土资源行政处罚办法》第二十七条、第二十八条的规定，松溪县自然资源局在作出行政处罚决定前，依法告知了周红英作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知其享有的陈述、申辩及听证的权利，在听取周红英的申辩意见后，未加重处罚，松溪县自然资源局据此作出的行政处罚决定，以及松溪县人民政府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项规定，作出的维持松自然资行罚字〔2020〕4号《行政处罚决定书》的复议决定，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。周红英认为其不是本案适格行政行为相对人以及被告行政行为错误，无事实及法律依据，不予采信。故，对周红英提出的两项诉讼请求，均不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回周红英的诉讼请求。 周红英不服一审判决，向本院提起上诉称，1.一审判决采信松溪县自然资源局提供的证据错误。松溪县自然资源局对周红英所作处罚的依据是投诉平台的匿名投诉，投诉内容是周永发脏乱差，松溪县自然资源局却对周红英进行行政处罚，事实不清，主体不符。2.松溪县自然资源局作出询问笔录程序严重违法。作询问笔录时仅黄流建一人在场，当时因为不知道周永发身份证号，黄流建把周永发名字改成上诉人名字，“单位及职务”还是保留周永发的“个体工商户”。周红英二审提供了新的询问笔录，与松溪县自然资源局提供的询问笔录相比，足以证明松溪县自然资源局提供的询问程序违法。3.本案所涉处罚的“违法扩建”是一个历史遗留问题。1998年大街拓宽改造前，周永发房产的土地使用面积为102.66平方米，建筑面积132.7平方米，自拆联建后，现只占地45.6平方米，未建部分旧房及过道仍为周永发拥有使用。行政机关从未明确答复征用或者批准使用，涉案厕所位于地界内，系临时垒围。4.松溪县人民政府作出《行政复议决定书》疏于审查，作出决定也属错误。请求撤销一审判决，改判支持其一审诉讼请求。 被上诉人松溪县自然资源局答辩称，1.被诉行政处罚决定主体合法、程序正当、证据清晰、处罚方式合法，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。松溪县自然资源局依法向周红英询问制作的笔录经当事人现场确认签字，依法送达行政处罚告知书，告知周红英享有陈述、申辩及要求听证的权利。周红英就告知书提出陈述及申辩，经复核，松溪县自然资源局认为周红英的申辩意见不能成立，遂于法定期限内作出《行政处罚决定书》并送达周红英。松溪县自然资源局作出被诉行政处罚决定程序正当。2019年11月25日，松溪县自然资源局接到举报后派人到现场查看，经现场调查及对周红英的询问，确认周红英在未取得建设工程规划许可证的情况下，擅自在松溪县××街道大街××号旁搭建围墙、厕所。松溪县自然资源局作出被诉行政处罚决定适用证据清晰。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，松溪县自然资源局责令周红英在30日内自行拆除涉案违法建筑及设施，处罚方式合法。2.被诉行政处罚决定不存在处罚主体错误。在对周红英的询问笔录中，周红英已明确涉案建筑物均系周红英所建，松溪县自然资源局处罚周红英具有事实和法律依据。 被上诉人松溪县人民政府答辩称，1.一审判决认定事实清楚，适用法律准确，程序合法。松溪县人民政府作为行政复议机关，在收到周红英《行政复议申请书》及相关证据材料后，已按法定程序通知松溪县自然资源局对周红英的复议申请提交书面答复，以及作出该行政行为的证据和依据等相关材料。松溪县自然资源局在法定期限内提交行政复议答复书及相关证据材料。松溪县人民政府在审查所有材料后，认为松溪县自然资源局作出的《行政处罚决定书》认定事实清楚，证据确实、充分，适用法律正确，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项之规定，维持了被诉处罚决定。2.周红英在收到行政处罚决定告知书后，提出的《关于撤销松自然资行罚告字（2020）04号申请书》及后续的行政复议过程中，均未申辩主体问题，且周红英询问笔录中明确涉案建筑系其搭建。松溪县人民政府作为复议机关已尽合理审慎的审查义务，且周红英二审提供的证据不足以证明该违法建筑不是其搭建。至于该违法扩建行为是否属于历史遗留问题，不属于本案审查范围。 二审期间，周红英提供两份证据。一是2020年1月7日作出的未填写案由、无被询问人手印及无询问人、记录人签名的询问笔录一份，拟证明松溪县自然资源局所依据的证据制作程序违法。二是2017年6月2日，原松溪县住房保障与城乡规划建设局对周永发所作询问笔录，拟证明周永发于2017年陈述涉案简易建筑是其在自家空地上基于人身安全因素搭建，所搭建建筑1999年即已完工。松溪县自然资源局与松溪县人民政府对上述两份证据的真实性均有异议，认为两份笔录均没有工作人员签名，第一份询问笔录编码存在错误。本院认为，周红英提供的第一份证据的内容与松溪县自然资源局提供的2020年1月7日询问笔录的内容一致，对其真实性予以确认，但是该份证据不能证明询问时存在只有一人在场等程序违法问题，因此对该份证据的证明目的不予认可。关于周红英提供的第二份证据，因该份证据没有工作人员签名，且周红英及其代理人并未到行政机关核实该份证据的真实性，本院对其真实性不予认可。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致。 本院另查明，2019年11月25日，12345便民服务平台投诉件中投诉内容为周永发盖了一处简易的厕所。2020年1月2日，违法线索登记表（编号：×××-4）中登记的线索内容为“接到群众举报，周红英在松溪县××街道大街××号旁未经有权机关允许擅自搭建围墙、厕所。” 本院认为，涉案建筑物的建设未取得建设工程规划许可证，松溪县自然资源局认定其属违法建筑并无不当。本案二审争议焦点在于被诉行政处罚决定确定周红英为处罚对象的证据是否充分。2017年《中华人民共和国行政处罚法》第三十六条规定：“除本法第三十三条规定的可以当场作出的行政处罚外，行政机关发现公民、法人或者其他组织有依法应当给予行政处罚的行为的，必须全面、客观、公正地调查，收集有关证据；必要时，依照法律、法规的规定，可以进行检查。”行政处罚决定作出前，对证据的收集必须全面。本案中，被诉行政处罚决定所依据的证据仅为松溪县自然资源局对周红英的一份询问笔录。本院认为，松溪县自然资源局在接到以周永发作为违法行为人为内容的举报后，未向周永发调查相关事实，亦未向当地街道办事处、居委会或涉案建筑所在左邻右舍核实事实，而是直接以周红英作为违法行为人进行询问后径行作出被诉行政处罚决定。在周红英对其所做询问笔录内容予以否认的情况下，被诉行政处罚决定依据的证据不能形成证据链，不足以证明违法行为人为周红英。因此，被诉行政处罚以周红英作为处罚对象主要证据不足，依法应予撤销。松溪县人民政府作出的《行政复议决定书》维持松溪县自然资源局作出的被诉行政处罚决定，处理结果不当，依法亦应予撤销。需要指出的是，松溪县人民政府提出周红英不能提供证据证明其并非违法行为人，因此应当承担不利后果。本院认为，无论是行政复议还是行政诉讼，均应对行政行为的合法性进行全面审查，而非审查行政相对人的违法性，证明行政相对人行为的违法性以及确定适格的处罚对象是行政机关的义务，该证明义务不因案件进入诉讼程序转由被处罚对象承担。一审判决未审查行政行为所依据的证据是否充分，判决结果不当，本院予以纠正。综上,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项，第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下: 一、撤销南平市建阳区人民法院（2020）闽0703行初47号行政判决； 二、撤销松溪县自然资源局作出的松自然资行罚字〔2020〕4号《行政处罚决定书》； 三、撤销松溪县人民政府作出的松政行复〔2020〕2号《行政复议决定书》； 四、责令松溪县自然资源局于本判决生效之日起在法定期限内重新作出行政行为。 本案一、二审案件受理费各50元，由松溪县自然资源局和松溪县人民政府共同负担。 本判决为终审判决。 审判长  张文硕 审判员  吴良福 审判员  张钰梅 二〇二一年三月二十九日 书记员  陈 虹 本案所依据的主要法律条款 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。