江苏省高级人民法院行 政 裁 定 书(2020)苏行再17号再审申请人（一审原告、二审被上诉人）金新城置业集团有限公司，住所地张家港市杨舍镇汇金商务中心A幢。法定代表人许培新，该公司董事长。委托代理人何振刚，该公司高级副总裁。委托代理人徐琴，北京盈科（上海）律师事务所律师。被申请人（一审被告、二审上诉人）张家港市自然资源和规划局，住所地张家港市人民中路18号。法定代表人杨惠亚，该局局长。委托代理人瞿春浩，该局工作人员。委托代理人章志东，江苏润众律师事务所律师。再审申请人金新城置业集团有限公司（以下简称金新城公司）因诉张家港市自然资源和规划局（以下简称张家港市自规局）征收土地出让金一案，不服江苏省苏州市中级人民法院（2017）苏05行终508号行政判决，向本院申请再审。本院于2019年12月23日作出（2018）苏行申1196号行政裁定书，裁定本案由本院提审。本院立案受理本案后依法组成合议庭，并于2021年3月25日公开开庭审理了本案。再审申请人金新城公司的代理人何振刚、徐琴，被申请人张家港市自规局参与分管行政复议和行政诉讼的负责人施明华，委托代理人瞿春浩、章志东到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院认定：2005年8月31日和2006年9月22日，原张家港市国土资源局（以下简称原张家港市国土局）和金新城公司分别签订编号为张土让合（2005）第62号、张土让合（2005）第313号的《国有土地使用权出让合同》。合同约定由原张家港市国土局出让金新城公司位于金港东侧的两块地块，用途为住宅，金新城公司用于开发“湖滨国际”项目。2016年7月7日，原张家港市规划局对金新城公司作出《规划监察行政处罚决定》，主要内容为，金新城公司开发建设的湖滨国际项目未按照建设工程规划许可证的内容进行建设，共增加面积3765.53平方米，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十三条的规定，鉴于该项目已交付使用多年，土地房产全部分割到户，不能拆除，处以没收违法收入21890776.81元，并处罚款436168.87元。2017年5月9日，原张家港市规划局将此情况抄告了原张家港市国土局。2017年5月31日，张家港市土地储备中心委托江苏苏地行土地房产评估有限公司对所涉地块进行估价。2017年5月31日，江苏苏地行土地房产评估有限公司出具估价报告。2017年6月1日，原张家港市国土局向金新城公司作出《行政征收告知书》，主要内容为：湖滨国际项目超过规划许可面积3765.53平方米，根据国务院国发（2001）15号《关于加强国有土地资产管理的通知》（以下简称《15号通知》）第二条第二款“对出让土地，凡改变土地用途、容积率的，应按规定补交不同用途和容积率的土地差价”和苏州市人民政府苏府（2006）12号《关于进一步加强国有存量土地资产管理的意见》（以下简称《12号意见》）中关于“超过土地出让合同约定的容积率，或者超过原出让时规划部门批准容积率的，根据评估差价补缴土地出让金”的规定，按照前述湖滨国际项目超容积率增建房屋竣工验收备案时的楼面地价测算评估，本机关拟对你单位收缴应补交的土地出让金1036.515万元。该告知书一并告知了陈述、申辩和听证的权利。2017年6月12日，原张家港市国土局对金新城公司作出《行政征收决定书》（以下简称《征收决定书》），决定向金新城公司征收应补交的土地出让金1036.515万元。金新城公司不服，遂提起本案之诉。一审法院认为：本案所涉及的是金新城公司“未按照建设工程规划许可证的规定进行建设”的违法行为，对此违法行为的法律责任，《中华人民共和国城乡规划法》有规定，而土地管理方面的法律并无规定。《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定：未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。原张家港市规划局对此违法行为作出《规划监察行政处罚决定》，金新城公司承担了该违法行为的法律责任。《15号通知》是强调对国有土地资产加强管理的通知，目的是加强国有土地资产管理。其中第二条“严格实行国有土地有偿使用制度”第一款：严格执行《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城市房地产管理法》关于划拨用地范围的规定……；第二款：土地使用者需要改变原批准的土地用途、容积率等，必须依法报经市县人民政府批准，对原划拨用地，因发生土地转让、出租或者改变用途后不再符合划拨用地范围的，应依法实行出让等有偿使用方式，对出让土地，凡改变土地用途、容积率的，应按规定补交不同用途和容积率的土地差价……。该通知不是对改变容积率处罚规定。结合《中华人民共和国城乡规划法》第四十三条“建设单位应当按照规划条件进行建设；确需变更的，必须向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出申请，变更内容不符合控制性详细规划的，城乡规划主管部门不得批准，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当及时将依法变更后的规划条件通报同级土地主管部门公示；建设单位应当及时将依法变更后的规划条件报有关人民政府土地主管部门备案”这一规定，分析《15号通知》“对出让土地，凡改变土地用途、容积率的，应按规定补交不同用途和容积率的土地差价……”这一规定系以变更规划条件经规划部门批准后为前提的征收超容积率土地差价规定，这种征收，是基于土地出让的合同行为。如果变更容积率的行为被规划部门批准，则不存在规划部门对此处罚，而就产生了补交相应的超容积率土地差价。本案中，金新城公司超过规划许可的建筑面积未能得到规划部门的批准，其违法行为承担的是违反规划法的法律责任。综上，原张家港市国土局作出的对金新城公司超过规划许可建筑面积的违法行为征收超过容积率土地差价的决定事实不清，无法律依据，应予撤销。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定,判决撤销《征收决定书》。张家港市国土局不服一审判决，提起上诉。二审法院在确认一审法院查明事实的同时另查明：张家港市暨阳湖生态园东侧地块于2004年12月2日公开挂牌出让，规划条件明确该项目容积率为1.6，地下室不计入容积率。金新城公司经拍卖获得该地块开发权。2005年11月至2007年12月间，原张家港市规划局分6批次发放了湖滨国际项目建设工程规划许可证，核准施工图计容面积为211462.91平方米，容积率为1.595。金新城公司在开发建设过程中，未按照建设工程规划许可证的内容进行建设，2#、3#、4#、5#、6#、7#、8#、9#、10#、11#底层架空层被封闭，增加面积2569.61平方米；5#、9#部分复式住宅挑空部位被封闭，增加面积723.04平方米；13#增加电梯，增加面积472.88平方米。以上部分总计增加面积3765.53平方米，项目实际容积率为1.624。二审法院认为：根据财政部、国土资源部、中国人民银行《国有土地使用权出让收支管理办法》第二条、第五条的规定，国有土地使用权出让收入包括改变出让国有土地使用权土地用途、容积率等土地使用条件应当补缴的土地价款。而土地出让收入由财政部门负责征收管理，可由市、县国土资源管理部门负责具体征收。故上诉人原张家港市国土局具有征收土地出让金的法定职责。《15号通知》第二条第二款规定：土地使用者需要改变原批准的土地用途、容积率等、必须依法报经市、县人民政府批准。对原划拨用地，因发生土地转让、出租或改变用途后不再符合划拨用地范围的，应依法实行出让等有偿使用方式；对出让土地，凡改变土地用途、容积率的，应按规定补交不同用途和容积率的土地差价。《12号意见》规定：超过土地出让合同约定的容积率，或者超过原出让时规划部门批准容积率的，根据评估差价补缴土地出让金。本案中，金新城公司投资建设的湖滨国际项目规划条件规定容积率不大于1.6，建设工程规划许可证准计容面积为211462.91平方米，但实际建设面积总计增加3765.53平方米，实际容积率为1.624。根据上述规定，金新城公司应依法补缴容积率提高的土地出让金差价。原张家港市国土局以金新城公司增加建筑面积的竣工验收备案日期为时点，委托有资质的第三方进行测算评估，并根据评估结果确定应补交的土地出让金数额。原张家港市国土局于2017年6月1日书面告知金新城公司拟作出行政征收决定，并告知其享有陈述、申辩和听证的权利。原张家港市国土局在听取被上诉人的申辩意见后，经过集体会商，作出《征收决定书》。认定事实清楚，程序合法。本案的争议焦点主要是原张家港市国土局是否有权向金新城公司征收案涉土地出让金。金新城公司认为《15号意见》和《12号通知》不适用于未经批准超过土地规划容积率建设的情形，规划部门已对其违法行为作出行政处罚，《征收决定书》系重复收取土地出让金。二审法院认为，我国依法实行国有土地有偿有限期使用制度，应按规定缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用后，方可合法使用土地。金新城公司在对案涉建设工程项目进行开发建设过程中，未按照建设工程规划许可证的内容进行建设，原张家港市规划局依法对该违法建设行为给予行政处罚。该行政处罚是针对金新城公司的违法建设行为作出的否定性评价，并非将违法建设面积变更为合法建设面积的行政行为，更不具有免除建设单位缴纳增建加建部分面积对应的土地出让金的功能，原张家港市国土局作为用地单位增加建设部分如需投入合法使用，必须补缴土地出让金。且本案中，原张家港市规划局并非征收土地出让金的有权机关，规划行政处罚决定所确定的处罚金额也未包括应补缴的土地出让金。因此，原张家港市规划局对金新城公司的违法建设进行处罚，并不能免除金新城公司作为建设单位为获得土地合法使用而缴纳土地出让金的义务。金新城公司该诉讼理由不能成立，一审法院予以支持，系对相关法律规定理解有误，应予以纠正。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定，判决撤销一审判决，驳回金新城公司的诉讼请求。金新城公司不服二审判决，向本院申请再审称：1、被申请人并无行政征收的法定职权。一是从法律依据来看，被申请人依据的《国有土地使用权出让收支管理办法》、《15号通知》、《12号意见》等均非法律或行政法规，违反了《中华人民共和国立法法》第八条第（七）项、第九条中对非国有财产的征收、征用应当制定法律和未制定法律的，可以授权国务院先制定行政法规的规定。况且，《国有土地使用权出让收支管理办法》中国土资源管理部门负责具体“征收”中的征收，结合上下文以及国务院办公厅《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》，主要是作为政府非税收入收缴管理行为和土地出让合同履行过程中的一种督促，与单方性、强制性的“行政征收”不同。二是从各种规定的实体内容来看，因容积率超标而需补缴出让金的环节，均是处于规划部门审批增加容积率后、重新核发或变更规划许可证前这个时间段。从《江苏省城乡规划条例》第三十六条和《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》可知，出让金缴纳，包括补缴，是依法取得土地权属证书的必备条件，在程序上必然处于权属登记之前。三是从出让金收取的形式来看，根据《国有土地使用权出让合同》第十八条约定，出让金的调整与缴纳，包括补缴，应当通过协议的形式进行，而非被申请人所谓的强制征收实现。2、案外人单方委托得出的土地评估报告书不能认定为合法证据。在申请人不在场、不知情的情况下，被申请人的直属事业单位张家港市土地储备中心委托江苏苏地行土地房产评估有限公司进行评估，评估程序被申请人也未参加，该评估结果不能作为被申请人征收金额的核心证据。申请人与被申请人均未参与土地评估程序，且在评估机构的选定、评估时点的确定、评估内容的认定等环节均剥夺了申请人的参与权。3、被申请人的征收决定系对申请人财产权施加的重复负担。申请人被规划部门按照销售金额处以没收违法所得的行政处罚，被申请人再次课以一千多万财产给付义务，系重复施加负担。规划部门是以房屋的销售收入计算违法收入的，而房屋的销售收入中包含了土地成本，规划部门已将土地价值部分予以没收，属性上变为国有财产，国有财产并未流失。从《15号通知》和《12号意见》等各种规定的立法目的来看，土地出让金的缴纳，包括补缴，均是针对“土地使用者”的，本案涉及的房地产项目早已售罄，申请人多年前就不再是“土地使用者”，现有的土地使用者为业主，被申请人要征收应当向真正的使用者，即房屋的业主征收。此外，申请人被处以没收违法收入行政处罚后就不存在需要补缴土地出让金的问题，规划部门的行政处罚效果等同于拆除和没收实物。申请人被没收的全部销售收入中已经包含了土地成本，也就是土地出让金。申请人在违法行为中没有任何获利，因为全部销售收入被没收后，申请人因为销售行为还多缴纳了400多万企业税收。同时，请求法院考虑申请人是一家优秀的民营企业，从优化营商环境的角度审查本案，维护申请人合法权益。综上，请求本院撤销二审判决，撤销《征收决定书》。被申请人张家港市自规局未向本院提交书面答辩意见，其在庭审中答辩称：二审判决认定事实清楚，适用法律正确，应当予以维持，申请人的再审理由没有事实和法律依据，不能成立。1、被申请人享有对涉案土地征收土地出让金的权利，根据《中华人民共和国土地管理法》相关规定，被申请人作为土地的主管部门，当然依法享有法律所赋予的相应权利，包括就涉案土地收缴和补缴土地出让金，而且从诉讼双方所签订的《国有土地使用权出让合同》看，被申请人也是该出让合同的一方当事人，显然被申请人也有权依据该合同约定，向申请人主张相应的合同权利。2、申请人认为补缴土地出让金在程序上必然处于权属登记之前，而且应当通过协议的形式进行，而不应当通过强制征收行为实现，该观点显然是对法律的曲解。就本案来说，申请人擅自增加容积率，在案发时涉案土地上的房屋已经销售一空，分割到户，实际上不可能按照相关法律规定的正常流程来补缴土地出让金，而且申请人在明知其已经改变土地使用条件的情况下也没有主动补缴土地出让金，因此本案有特殊的背景，不能按照相关规定的要求操作。同时被申请人作为主管部门，在确定应当补缴的土地出让金金额时，也无须与土地使用权人进行协商，土地出让金具有强制性。3、申请人认为其违法行为已经被规划部门予以了行政处罚，其就不存在需要补缴土地出让金的情形，显然也是对法律的误解。规划部门对申请人作出的处罚，其所依据的违法事实、法律依据与本案均存在不同之处，被申请人根据规划部门查明的事实可以证实申请人确实存在擅自增加容积率的行为和事实，既然存在这样的行为和事实，作为主管部门当然有权根据相关法律规定以及合同约定，要求其补缴土地出让金。综上，请求本院驳回申请人的再审申请。本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，应依法予以确认。本院另查明：1、根据《关于张家港市自然资源和规划局机构职责转隶方案的通知》（张编办【2019】16号），组建张家港市自规局，原张家港市国土局行使的职权由张家港市自规局承继，原张家港市国土局不再保留。2、2009年6月8日，原张家港市国土局与金新城公司签订了《关于张土让合（2005）第62号、张土让合（2006）第313号出让合同的补充协议》，该补充协议约定，经国土部门实际测量，张地2004-A06号地块出让面积调整为132544.7平方米，超出了原出让合同面积346.9平方米，超出原出让合同面积的土地单价按照原土地挂牌成交单价2654.36元/平方米，出让合同总价相应调整为35182.08元，补交超面积土地出让金920800元。3、《征收决定书》中确定金新城公司应补交的土地出让金数额是以规划部门核准容积率1.595起算的。本院认为，从本案现有证据来看，本案二审法院对于原张家港市规划局已经作出《规划监察行政处罚决定》，对申请人金新城公司处以没收全部违法建设收入，并处罚款的情形下，原张家港市国土局是否还应当收取金新城公司土地出让金，如果收取土地出让金，应当按照何种标准收取等问题，未予查清。在此情况下，二审法院判决撤销一审判决有所不当。依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十二条的规定，裁定如下：一、撤销江苏省苏州市中级人民法院（2017）苏05行终508号行政判决；二、本案发回江苏省苏州市中级人民法院重审。审 判 长  史 笔审 判 员  张松波审 判 员  张 静二〇二一年三月三十日法官助理  谌 莹书 记 员  张家松