浙江省嘉兴市中级人民法院行 政 裁 定 书（2021）浙04行终13号上诉人（原审原告）顾世荣，男，汉族，1939年10月24日生，住嘉善县。委托诉讼代理人顾亚萍，女，汉族，1967年5月1日生，住址同上，系上诉人女儿。被上诉人（原审被告）嘉善县干窑镇人民政府，住所地嘉善县干窑大道188号。法定代表人张冬强，镇长。委托诉讼代理人季彪，浙江思贤律师事务所律师。顾世荣因与嘉善县干窑镇人民政府（以下简称干窑镇政府）其他行政行为一案，不服嘉善县人民法院于2020年12月26日作出的（2020）浙0421行初71号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2020年1月6日受理后，依法组成合议庭审理了本案。顾世荣诉称，原告是干窑镇新星村村民，宅基地由嘉善县干窑镇政府审批。被告干窑镇政府收到原告的宅基地申请后未作出答复处理。2020年7月7日原告再次向被告邮寄《农村宅基地和建房（规划许可）申请表》、《农村宅基地使用承诺书》附房屋缝隙图片及集体用地使用证材料，同年7月8日干窑镇政府签收，但干窑镇政府未作出审批答复。要求判令干窑镇政府未作出答复处理的行政行行为违法；判令干窑镇政府对原告邮寄的《农村宅基地和建房（规划许可）申请表》《农村宅基地使用承诺书》履行职责作出答复处理；本案前期已产生的费用554.425元及后期所产生误工费、邮寄费、复印费和诉讼费等由干窑镇政府承担。原审认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条规定，原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。该解释第九十三条第二款规定，人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责或者给付义务明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉。本案中，顾世荣向干窑镇政府邮寄《农村宅基地和建房（规划许可）申请表》，内容为申请宅基地用于原址翻建房屋。根据《浙江省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第三十六条规定，农村村民建造住宅用地，应当向户口所在地的村民委员会或者农村集体经济组织提出书面申请，经村民委员会或者农村集体经济组织讨论通过并予以公布，乡（镇）人民政府审核，报县级人民政府批准。虽然2020年1月1日起施行的《中华人民共和国土地管理法》关于农村村民住宅用地的规定，由原来的“经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准”修改为“由乡（镇）人民政府审核批准”，但《浙江省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》并未废止，农村村民住宅用地应当向户口所在地的村民委员会或者农村集体经济组织提出书面申请。本案中，原告在向其户口所在地的村民委员会邮寄《农村宅基地和建房（规划许可）申请表》后，未经村民委员会讨论通过并予以公布，同时向干窑镇政府邮寄内容相同的申请表，根据宅基地审批的法律规定，干窑镇政府并无直接作出处理的职权依据，结合顾世荣的诉请，干窑镇政府并非本案的适格被告。因顾世荣就相同诉请已另案起诉其户口所在地的村民委员会，故无需告知其变更被告，对本案应裁定驳回起诉。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定了提起行政诉讼应当符合的条件，其中包括有具体的诉讼请求。顾世荣的诉讼请求既包括判决确认干窑镇政府对其申请不答复处理违法，又包括判决干窑镇政府对其申请履行答复处理的职责，其诉请有违《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条及第七十四条的规定，经充分释明后，顾世荣仍然坚持诉请，属于诉讼请求不明确。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（三）项的规定，对原告的起诉，应当裁定驳回起诉。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条、第六十九条第一款第（一）项、第（三）项、第九十三条第二款之规定，裁定驳回顾世荣的起诉。顾世荣上诉称，原审裁定认定事实错误、程序违法、适用法律法规错误。被上诉人称，上诉人于2020年5月份向新星村村民委员会递交建房申请材料，新星村村民委员会将上诉人申请情况传达至被上诉人。上诉人明确告知其非保留拓展点的区域不允许原拆原建。2020年7月7日上诉人再次向被上诉人邮寄《农村宅基地和建房(规划许可)申请表》《农村宅基地使用承诺书》，同年7月8日被上诉人签收，但至今未作出答复。本案争议焦点是被上诉人未在规定时间内对上诉人提交的书面申请进行答复。被上诉人认为村民宅基地系农村村民建造住宅用地，应当向户口所在地的村民委员会或者农村集体经济组织提出书面申请，经村民委员会或者农村集体经济组织讨论通过并予以公布，乡(镇)人民政府审核，报县级人民政府批准，自己不具备直接批准原告宅基地的权力，也就没有对上诉人邮寄材料作出处理的义务，上诉人起诉被上诉人属于主体错误。上诉人的诉讼请求是要求被上诉人作出答复，因此也就谈不上要向新星村村委会提出申请。被上诉人作为基层权力机关，对辖区内各村村民在生产、生活中遇到的问题存在一定的指导、规范义务。上诉人所反映的宅基地原拆原建符合一户一宅原则，被上诉人对干窑镇辖区建房的具体情况、乡镇特点、村民间的关系更为熟悉，由其对上诉人提出的建房申请进行化解解决，属于其法定职责。即便上诉人的申请存在一定瑕疵，向被上诉人提出了明显不属于被上诉人权限范围的履责要求，被上诉人也应当给予答复，将其申请转送给新星村村委会，或指导督促新星村村委会按照建房程序解决。被上诉人的职责、义务的边界并非是既定不变的，告知、释明、指引等义务，恰恰具有一种“突破边界之可能”的能动性。对这类义务的不履行，同样可以构成行政诉讼的不作为。因此，在本案中，被上诉人的答复义务无疑是确定的。被上诉人先前已采取的行为不能免除其答复义务。2020年5月上诉人第一次书面亲自向新星村村民委员会提出建房申请，被上诉人已就同一问题告知上诉人不能原拆原建，但是，并不意味着被上诉人对上诉人后来邮寄的书面申请不需要作出答复。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三十九条第一款的规定，公民、法人或者其他组织申请行政机关履行法定职责，行政机关在接到申请之日起60日内不履行的，公民、法人或者其他组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理。法律、法规、规章和其他规范性文件对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。由此可知，行政机关未在规定的时间内履行法定职责的，属于不作为。请求撤销原审裁定，依法改判支持上诉人的诉讼请求。被上诉人干窑镇政府辩称，一、被上诉人没有构成行政不作为。2020年5月份，上诉人向新星村村民委员会递交建房申请材料，新星村村民委员会将上诉人申请情况传达至被上诉人。后被上诉人多次告知上诉人建房申请应先由村民委员会初审同意并盖章之后，再提交镇一级审批，并且向其提供《嘉善县村庄布点总体规划》中干窑镇布点规划图，明确告知其非保留拓展点的区域不允许原拆原建。但是在2020年7月8日，新星村村民委员会与被上诉人均收到上诉人寄出的建房申请材料。收到材料后新星村村民委员会多次向上诉人讲解政策，并向其提供县政府文件以及《嘉善县村庄布点总体规划》中干窑镇布点规划图，告知其非保留拓展点之外不允许原拆原建。综上，被上诉人认为新星村村民委员会及被上诉人已经多次答复并告知上诉人相关政策及审批流程，被上诉人没有行政不作为。二、上诉人要求被上诉人履行职责作出答复没有事实及法律依据。根据《浙江省实施＜中华人民共和国土地管理法＞办法》第三十六条规定，农村村民建造住宅用地，应当向户口所在地的村民委员会或者农村集体经济组织提出书面申请，经村民委员会或者农村集体经济组织讨论通过并予以公布，乡（镇）人民政府审核，报县级人民政府批准。上诉人在未取得农村集体经济组织同意其宅基地审批申请的情况下，直接向被上诉人提交农村宅基地和建房（规划许可）申请表，要求被上诉人履行审批宅基地申请的法定职责，不符合宅基地申请程序。三、本案不属于行政诉讼受案范围。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第十项规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼受案范围。具体到本案中，被上诉人并未作出任何影响上诉人实际权利、义务的行为，上诉人诉请不符合行政诉讼法受案范围。原审驳回起诉正确，请求驳回上诉，维持原裁定。本院认为，上诉人顾世荣因认为被上诉人干窑镇政府收到其邮寄的《农村宅基地和建房（规划许可）申请表》、《农村宅基地使用承诺书》后未作出处理答复，提起本案诉讼，要求判令被上诉人干窑镇政府履行处理答复职责。根据《浙江省实施＜中华人民共和国土地管理法＞办法》第三十六条规定，农村村民建造住宅用地，应当向户口所在地的村民委员会或者农村集体经济组织提出书面申请，经村民委员会或者农村集体经济组织讨论通过并予以公布，乡（镇）人民政府审核，报县级人民政府批准。农业农村部、自然资源部《关于规范农村宅基地审批管理的通知》亦明确农村村民住宅用地，由乡镇政府审核批准。在审核程序上明确符合宅基地申请条件的农户，以户为单位向所在村民小组提出宅基地书面申请。村民小组收到申请后，提交村民小组会议讨论公示，公示无异议或异议不成立的，村民小组将农户申请、村民小组会议记录等材料交村集体经济组织或村民委员会审查。审查通过的，由村级组织签署意见，报送乡镇政府。没有分设村民小组或宅基地和建房申请等事项已统一由村级组织办理的，农户直接向村级组织提出申请，经村民代表会议讨论通过并在本集体经济组织范围内公示后，由村级组织签署意见，报送乡镇政府。因此，上诉人申请宅基地建房必须先由所在集体经济组织审查通过后，才能报送乡镇政府进行审核。上诉人在未经集体经济组织审查通过的前提下，直接向干窑镇政府要求对其申请进行处理，缺乏法律依据，上诉人要求被上诉人履行的法定职责明显不属于其权限范围，原审裁定驳回起诉正确。上诉人的上诉理由不能成立，上诉请求不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  许艳华审判员  孙 军审判员  李 平二〇二一年三月二十五日书记员  王佳红