河南省周口市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）豫16行终73号上诉人（一审原告）赵玉红，女，汉族，1977年9月16日生，住周口市川汇区。上诉人（一审原告）庞华明，男，汉族，1977年12月27日生，住周口市川汇区。共同委托代理人时桢奎，北京市凯诺律师事务所律师。共同委托代理人牛新生，北京市凯诺律师事务所律师。被上诉人（一审被告）周口市川汇区人民政府房屋征收办公室。法定代表人刘晓旷，主任。委托代理人史宾，该单位工作人员。委托代理人刘建华，河南颖滨律师事务所律师。被上诉人（一审被告）周口市川汇区房屋征收中心。法定代表人万鹏，主任。委托代理人袁辉，该单位工作人员。委托代理人刘建华，河南颖滨律师事务所律师。上诉人赵玉红、庞华明因诉周口市川汇区房屋征收办公室、周口市川汇区房屋征收中心要求履行征收补偿安置协议一案，不服周口市川汇区人民法院(2020)豫1602行初85号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。上诉人赵玉红、庞华明的共同委托代理人时桢奎、牛新生及庞华明，被上诉人周口市川汇区人民政府房屋征收办公室、周口市川汇区房屋征收中心的共同委托代理人刘建华及其工作人员史宾、袁辉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审查明：原告赵玉红、庞华明系夫妻关系，在河南省周口市川汇区搬口乡申湾村有房屋两处、空宅一处。因原告的两处房屋及空宅在华耀城一期征收项目改造范围内，2013年12月2日，二原告与二被告签订了三份《房屋征收补偿安置协议》，编号分别为：301号一份、302号两份。协议对被征收房屋基本情况、征收补偿款、补偿安置、过渡期限及临时安置费支付等内容进行了约定。其中，在301号协议中，原告选择了货币补偿方式，被征收房屋面积342.34平方米、补偿金额371101元；在302号协议中，其中一份协议显示原告选择了货币补偿方式、被征收房屋面积107.83平方米、补偿金额107139元；另一份302号协议中原告选择了回迁安置补偿方式、被征收房屋基本情况为:空宅、回迁安置征收补偿款130560元、购买安置房面积240平方米，总价151200元，原告应补交房款20640元。2019年8月23日，原告赵玉红与二被告签订一份《周口市中心城区房屋征收与补偿安置协议》，编号为：0027057。协议约定：被征收房屋面积107.83平方米、土地面积（集体）240平方米、原告选择实物安置方式、双方确认的征收房屋评估价值为52813元、原告应享受安置面积240平方米，实际安置面积240平方米，应支付购房款151200元、搬家费3840元（8*2元/平方米），临时安置费8640元（6元/平方米/月），本次支付6个月、附属物、装修装饰47124元、其他补偿2640元、奖金48000+39631元、合计：-34991元（备注：107139-72148=34991）2019年12月16日，原告赵玉红在华耀城项目安置B区第二轮选房领房中，挑选了华耀城安置B区16号楼4层西A户房屋，该房屋未实际交付，原告要求二被告履行交房义务，因此起诉至该院。一审认为：行政协议兼具单方意思与协商一致的双重性，行政协议的效力审查包括合法性审查和合约性审查两个方面。被告作为房屋征收部门，与原告及其家人签订安置补偿协议，是依法履行职责。2019年，原告的妻子赵玉红与被告对2013年的302号安置补偿协议两份重新签订了安置补偿协议，该协议应视为对2013年302号两份安置补偿协议的变更，2013年的安置补偿协议已经失去效力，原告要求被告继续履行2013年的两份安置补偿协议，于法无据，该院不予支持。原告称2019年的安置补偿协议是被胁迫签订的，没有提供证据证明，该院不予采信。原告称2019年的安置补偿协议其妻子赵玉红所签，不能代表原告，该院不予支持，其理由是农村集体土地的房屋征收，根据一户一宅的原则，是以户为单位签订的，行政机关根据客观实际，选择与某一家庭成员签订安置补偿协议，家庭成员之间存在表见代理。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。由此可以看出，行政合同只有在实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形的，行政合同无效。在民法上，其合同无效的情形也不存在。综上，2019年重新签订的行政协议不存在无效的情形，是对2013年行政协议的变更，2013年的行政协议已经失去效力，原告要求被告继续履行变更前的协议，该院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条、最高人民法院《关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条规定，判决驳回原告赵玉红、庞华明的诉讼请求。上诉人赵玉红、庞华明上诉称：2013年两位上诉人和被上诉人签订了补偿安置协议,该协议部分履行后,被上诉人突然要求上诉人退还空宅基地补偿款,遭到上诉人的拒绝。2019年上诉人的妻子赵玉红被迫单独签订新的补偿协议,但上诉人庞华明未见到过该协议并否认。两位上诉人要求被上诉人履行2013年协议，但被上诉人以上诉人未退款为由拒绝履行。本案争议焦点是2013年行政协议的效力和履行认定问题以及拒绝履行的合法性问题。上诉人认为本案一审法院应当审查的重点是一审原告关于2013年行政协议的诉讼请求是否应当得到支持的问题,而非2019年行政协议合法性的问题。上诉人起诉要求履行的是2013年的两份行政协议的剩余未履行部分内容。该两份行政协议大部分内容已经履行完毕,只剩下一套房屋和部分过渡费补偿款未履行。在这种情况下,一审法院认定“原告妻子赵玉红与被告对2013年302号两份安置补偿协议的变更，2013年的安置补偿协议已经失去效力”,另外认为2019年原告妻子赵玉红签订协议,家庭成员之间存在表见代理。上诉人庞华明却认为对于减损自己补偿权益的事项,妻子没有征得自己的同意,特别是上诉人庞华明本人根本就没有见到过该协议的情况,判决上诉人庞华明应当接受该协议没有法律根据。签订该补偿协议,被上诉人存在恶意,庞华明妻子没有代理权,被上诉人作为行政机关和谁签订协议应当是明知的,不构成表见代理。另外,2019年协议是否无效的问题,要审查是否案涉土地被省级人民政府或者国务院下发过征地批复等问题,一审法院对这些问题均未查明，就直接认定2019年协议有效，存在着证据不足，错误认定的情况。一审判决认可了2019年协议，等于认同了上诉人退还空宅基地补偿款的事实,但又未按照《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十五条对行政协议无效后的如何处理进行判决。特别是对于上诉人的空宅基地如何归还或者补偿的问题未涉及,这样就存在着对2013年协议效力既认定失效,又对已经履行内容认可相互矛盾的情形,明显存在不当。一审判决事实认定错误,适用法律错误,具体理由如下:一、一审法院认定家庭成员之间存在表见代理,妻子上诉人赵玉红有权代表上诉人签订2019年协议，视为是对2013年协议变更的，没有法律根据。1、上诉人庞华明妻子赵玉红对于退还空宅基地补偿费用，属于减损补偿权益的事项不具有家事代理权。家事代理权仅仅适用于日常生活需要,而非任何事情妻子都具有家事代理权。2013年协议签订后,协议中的补偿款项和其中的一套房屋已经履行完毕,时隔6年以后,被上诉人又以监察委的压力要求上诉人放弃某些补偿利益,签订2019年协议,退还空宅基地补偿费。上诉人认为减少了全家人的补偿利益,要全家人同意才可以,上诉人庞华明妻子赵玉红在没有得到丈夫授权的情况下,根据《民法总则》第171条,赵玉红属于无权代理，其签字行为对上诉人不发生效力。2、上诉人庞华明从未见到过2019年协议,对妻子签订该协议也不知情,一审开庭时被上诉人当庭出示的2019年协议,该协议共四联，全部都在被上诉人处保存,没有交给过上诉人,也没有交给过上诉人庞华明妻子赵玉红,对此协议上诉人庞华明当庭表示否认,该协议对上诉人庞华明不具有拘束力。3、2019年协议中并未包含废除2013年协议的约定,也未包含废除2013年协议后,对于已经履行的协议的如何处理的内容,所以在未存在2013年协议由上诉人和被上诉人解除或者废除约定的情况下,一审判决认定2019年协议是对2013年协议变更的事实错误。二、一审法院认定2019年协议合法有效,这等于剥夺了上诉人庞华明对此协议的撤销权,超越了审判范围。1、上诉人庞华明在开庭时,第一次见到该协议,其有权另行起诉撤销该协议,一审法院直接认定该协议的效力,剥夺了上诉人庞华明另行起诉的权利。2、2019年行政协议属于征收补偿协议,其是否有效,一审法院在没有审查省政府或者国务院是否作出征地批复,是否家庭成员认可的情况下,就认为其合法有效，证据不足。三、2019年征收协议显失公平,被上诉人擅自变更合同的行为违背信赖利益保护原则,属于违法行使行政优益权,一审法院应当对被上诉人变更协议的理由和依据进行审查，其理由和依据错误。1、2019年征收协议收回空宅基地补偿费,严重不公平。2013年签署的两份《补偿安置协议》,其中一份协议是上诉人居住的合法宅基地房屋,另一份是涉及到空宅基地的补偿问题。实际上上诉人并不存在空宅基地,只是被上诉人为了工作便利,将上诉人房屋补偿全部中的一部分补偿费单独分割出来,按照空宅基地另行签订协议进行补偿。所以这个空宅基地的补偿款本身就是房屋补偿款的一部分。如果要重新签订补偿协议,就不能直接只计算空宅基地的补偿费,应当将房屋的补偿费补足。2019年的征收协议剥夺了上诉人部分房屋补偿费,所以明显不公平。2、即使上诉人不存在空宅基地的问题,被上诉人变更协议的理由和依据是村委会的证明和区纪律检查委员会的认定,取消了空宅基地的补偿,要求上诉人退还相应款项。这个理由根本没有合法根据,被上诉人属于滥用职权。首先,被上诉人提供证据中的村委会证明所述的区纪检委认定违法,因纪检委并没有认定的职权故不具有证明效力,不能成为被上诉人行为的依据;其次村委会证明从效力、证据完整性、证据形成时间、等方面说明证据问题。故被上诉人在没有合法依据的情况下随意行使行政优益权的行为严重侵犯了上诉人的信赖利益,其未按照合法签署的征收补偿协议内容全面履行房屋交付义务是违法的。综上所述,一审法院认定事实错误,适用法律错误,请求:1、依法撤销周口市川汇区人民法院作出的（2020)豫1602行初85号行政判决书,查清事实后改判或发回重审;2、诉讼费用由被告承担。被上诉人周口市川汇区人民政府房屋征收办公室、周口市川汇区房屋征收中心共同答辩称：一审法院认定事实清楚，适用法律正确。一、2013年的安置补偿协议存在错误，并且违背了周口市以及川汇区两级政府所制定的有关安置补偿的政策。2013年安置过程中，当地村委没有按照据实补偿的情况虚列了空宅进行补偿，导致该安置补偿存在错误，到2019年，经群众举报以及政府核实确认了2013年的安置补偿协议存在错误，在此情况下，到2019年上诉人赵玉红代表自己的家庭又与政府重新签订了新的安置补偿协议。在新的安置补偿协议签订后2013年的补偿协议就因新协议的签订而进行变更为2019年的协议，直接导致的法律后果是2013年的安置补偿协议已失去了法律效力，因此2013年的补偿协议至起诉前已经失效，不再具有履行的可能性。二、2019年的新协议具有合法性。作为上诉人赵玉红本人有权代表自己的家庭来签订安置补偿协议，赵玉红的签字行为并不属于所谓的表见代理问题，也不属于夫妻间进行相互代理人的问题，实际上是赵玉红作为家庭成员代表整个家庭就安置补偿问题进行的签字确认，赵玉红的签字是完全合法有效的。至于2019年合同的内容，其对象仍然是2013年上诉人房屋拆迁时的安置补偿内容，差别只有所谓的补偿款的多少，至于实物安置部分是完全一样的。到2019年安置补偿协议重新签订后经过核算，上诉人方应当退还部分安置补偿款，正是因为补偿款没有退还，才导致此次安置的一套房屋没有交付，这也是双方产生纠纷的原因。但是2019年的新协议具有合法有效性，应当按照新协议来履行双方的权利和义务。上诉人在一审中所提供的相关证据以及诉讼请求均是依据2013年的老协议来提出的，由于老协议的失效，新协议的实施，导致上诉人所提交的相关证据以及诉讼请求缺乏事实和法律依据。综上，请求二审法院依法维持一审判决。本院二审经查明事实除与一审查明事实一致外，另查明，上诉人赵玉红、庞华明系夫妻关系，在河南省周口市川汇区搬口乡申湾村有房屋两处。本院认为，本案所涉房屋为集体土地上房屋，按照一户一宅的原则，集体土地上房屋征收应以户为单位进行安置补偿。上诉人赵玉红作为户代表与被上诉人周口市川汇区人民政府房屋征收办公室、周口市川汇区房屋征收中心所签订的本案所涉房屋征收补偿安置协议，对其丈夫即本案上诉人庞华明应具有法律约束力。上诉人赵玉红以被征收人的身份与被上诉人在2019年所签订的安置补偿协议和在2013年所签订的编号为302号的两份《房屋征收补偿安置协议》，在形式上具有一致性和延续性，在内容上2019年协议是对2013年两份协议进行的变更，即2013年的两份协议已被2019年的协议所取代。该2019年协议在未被解除、变更或依法被撤销、确认无效以及确定不发生效力前，对上诉人以及被上诉人具有约束力，双方当事人应按该变更后的协议即2019年协议的内容履行。综上，上诉人请求判令被上诉人按2013年的两份安置补偿协议履行相应补偿安置义务，没有事实和法律依据。一审判决驳回上诉人的诉讼请求，判决结果正确，二审应予维持；上诉人的上诉理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人赵玉红、庞华明负担。本判决为终审判决。审判长  刘香云审判员  郭金华审判员  董小厂二〇二一年三月二十六日书记员  徐冰洁