山东省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）鲁行终327号 上诉人（原审原告）任喜梅，女，1978年1月9日出生，汉族，住莱西市。 委托代理人周雪林，北京市百瑞（济南）律师事务所律师。 委托代理人赵金存，北京市百瑞（济南）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）青岛市人民政府，住所地青岛市市南区香港中路11号。 法定代表人赵豪志，代市长。 委托代理人奥旭东。 委托代理人韩文超。 上诉人任喜梅因诉被上诉人青岛市人民政府驳回行政复议申请决定一案，不服青岛市中级人民法院于2020年12月17日作出的（2020）鲁02行初412号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，向双方当事人送达了受理或者应诉案件通知书，合议庭成员告知书及《二审行政案件诉讼要素表》，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。现已审理终结。 原审法院经审理查明，1.莱西市来发花生加工厂位于莱西市××街道××村，该厂持有西国用（2006）第Ｇ0336号国有土地使用证，证载土地座落刘家庄村，土地使用权类型为出让，地类（用途）为工业，使用权面积4794平方米，终止日期2054年12月29日；该厂另持有房权证西房自字第0××2号房屋所有权证，证载房屋座落刘家庄村，建筑面积共计691.74平方米，设计用途为厂房（392.18平方米）、宿舍（259.4平方米）及门卫室（40.16平方米）。2017年3月9日，原告任喜梅与莱西市来发花生加工厂签订《合作协议》，约定该厂“将莱西市望谭路72号现有厂房（约1000平方米）免租金提供给任喜梅”使用，“合作期满，加工厂有权收回厂房，任喜梅应如期交还”，合作期限“从2017年3月9日至2020年3月9日”等内容。 2.2018年12月10日，莱西市人民政府作出西政发〔2018〕66号《关于山东文化产业职业学院项目涉及国有土地上房屋征收决定》（以下简称《征收决定》），决定对山东文化产业职业学院项目建设范围内国有土地上房屋实施征收，并确定房屋征收部门为莱西市房产管理局（现莱西市住房和城乡建设局）、房屋征收实施单位为莱西市望城街道办事处。莱西市来发花生加工厂的涉案土地及厂房位于该征收范围内。同日作出的《关于山东文化产业职业学院项目涉及国有土地上房屋征收补偿方案》载明，房屋征收实施货币补偿，补偿协议签订时间为2019年1月9日至2019年1月23日。2019年1月23日，房屋征收部门与莱西市来发花生加工厂签订《山东文化产业职业学院国有土地上房屋征收货币补偿协议》，协议约定该加工厂就涉案691.74平方米被征收房屋自愿选择货币方式进行补偿，补偿费用合计7,303,949.9元，包括房屋价值补偿费、装修及附属设施补偿费、搬迁补助费、停产停业损失补助费及奖励费。经被告落实，该补偿协议现已履行完毕。 3.2019年2月20日，案外人青岛建昶机械施工有限公司向青岛市人民政府提出行政复议申请，请求撤销涉案《征收决定》。经审查，青岛市人民政府于2019年5月5日作出青政复决字〔2019〕108号《行政复议决定书》，以补偿方案“剥夺了被征收人对补偿方式的选择权”为由决定撤销涉案《征收决定》。经被告落实，莱西市人民政府未再重新作出房屋征收决定。 4.2019年11月14日，原告以莱西市人民政府、莱西市住房和城乡建设局及莱西市望城街道办事处为被申请人、莱西市来发花生加工厂为第三人向被告青岛市人民政府提出行政复议申请，请求：责令被申请人对其履行房屋征收补偿职责，支付搬迁费、临时安置补偿费、停产营业损失费及机器设备损失费等。经初步审查，被告于2019年11月20日受理了原告的该行政复议申请，并于同日作出青政复办答字〔2019〕959号《提出行政复议答复通知书》，通知莱西市人民政府进行行政复议答复、提交证据材料等。2019年11月28日，莱西市人民政府向被告提交了《行政复议答复书》及相应证据。2020年1月13日，被告以案情复杂、不能在法定期限内作出行政复议决定为由作出青政复延字〔2019〕959号《行政复议决定延期通知书》，告知原告行政复议决定延期至2020年2月13日前作出。经审理，被告于2020年1月22日作出青政复驳字〔2019〕959号《驳回行政复议申请决定书》，认为原告依法不属于涉案《征收决定》的被征收人，其与莱西市人民政府作出涉案《征收决定》的行政行为没有直接法律关系，且涉案《征收决定》已被依法撤销，莱西市人民政府未重新作出房屋征收决定，原告行政复议申请指向的行政行为不存在，所列其他被申请人依法不属于市政府行政复议的审理范围，进而认为原告该申请不符合行政复议受理条件，遂决定驳回原告的行政复议申请。原告不服，提起本案行政诉讼。庭审时，原告称涉案厂房已被拆除，其未对该拆除行为主张权利，但就涉案补偿协议提起了诉讼。 另查明，原告任喜梅以莱西市来发花生加工厂、莱西市住房和城市建设局及莱西市望城街道办事处为共同被告提起民事诉讼，请求判令莱西市来发花生加工厂向其返还30%的房屋价值补偿款、搬迁补助费3.5万元、停产停业损失费30万元、奖金1万元、装修装饰及附属设施损失10万元（诉讼中变更为15万元）、设备及材料损失50万元（诉讼中变更为45万元）。案经莱西市人民法院及原审法院一、二审审理，生效（2019）鲁0285民初101号及（2019）鲁02民终7407号民事判决书均判决驳回了任喜梅的诉讼请求，该生效民事判决所查明的与本案相关的事实有：莱西市来发花生加工厂在其西国用（2006）第G0336号国有土地使用证项下的土地上还建设了部分厂房车间，未取得建设工程规划许可，任喜梅所使用的车间大部分即为上述未取得建设工程规划许可的厂房。 原审法院认为，一、关于被告行政复议程序是否合法。《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款规定，行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。本案中，被告青岛市人民政府签收原告行政复议申请材料后，经初步审查于2019年11月20日予以受理。在案件审查过程中，被告以案情复杂、不能在法定期限内作出复议决定为由，于2020年1月13日决定延期至2020年2月13日前作出。后经审理，被告于2020年1月22日作出被诉青政复驳字〔2019〕959号《驳回行政复议申请决定书》，行政复议程序符合上述规定，程序合法。 二、关于被告所作被诉驳回行政复议申请决定的理由是否成立，结果是否正确。《中华人民共和国行政复议法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。该法第六条则详细列举了行政复议的受案范围。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定，行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（一）有明确的申请人和符合规定的被申请人；（二）申请人与具体行政行为有利害关系；……（五）属于行政复议法规定的行政复议范围……。由此可见，行政复议机关收到申请人的行政复议申请后，应当审查包括行政复议当事人是否适格、申请复议事项是否属于行政复议受案范围及是否与申请人存有利害关系等在内的所有行政复议受理条件。 本案中，原告将莱西市人民政府、莱西市住房和城乡建设局以及莱西市望城街道办事处列为共同被申请人，复议请求为责令被申请人对其履行房屋征收补偿职责，支付搬迁费、临时安置补偿费、停产营业损失费等。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条“为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿”、第四条“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作，市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作”及《青岛市国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十五条“房屋征收部门与被征收人应当依照本条例的规定，就补偿方式、补偿房屋的地点和面积以及交付期限、货币补偿金额以及支付期限、搬迁期限以及搬迁补助费、停产停业损失补偿金和临时过渡方式、过渡期限、临时过渡补助费或者周转用房等事项，订立补偿协议”的规定，并结合本案现已查明的事实，原告与案外人莱西市来发花生加工厂签订的《合作协议》中，就其本案主张权利的厂房仅约定将望谭路72号现有厂房（约1000平方米）免租金提供给任喜梅使用、合作期满厂房应如期交还、合作期限为三年等内容，故在被征收人莱西市来发花生加工厂与房屋征收部门已经签订货币补偿协议，就房屋价值补偿费、装修及附属设施补偿费、搬迁补助费、停产停业损失补助费等进行了约定，且已经全部履行完毕的情况下，原告作为其所主张权利的厂房承租使用人，显然无权直接要求征收人及房屋征收部门履行支付搬迁补助费、临时安置补偿费及停产停业损失费等相应房屋征收补偿职责。至于莱西市望城街道办事处仅为房屋征收实施单位，依据上述规定不具备房屋征收补偿职责，不能作为履行房屋征收补偿职责请求的复议被申请人。另外，原告在行政复议申请书中所主张的机器设备损失费请求与其在理由中所陈述的被莱西市望城街道办事处强制搬迁、造成机器设备损害惨重存在逻辑关系，但与履行房屋征收补偿职责并非同一法律关系，且街道办事处作为复议被申请人的复议案件，也不属于青岛市人民政府行政复议的审理范围。鉴于此，被告认为原告提出的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法》及《中华人民共和国行政复议法实施条例》规定的行政复议受理条件，并以此为由驳回其行政复议申请，适用法律正确，结果并无不当。 综上，被告所作被诉青政复驳字〔2019〕959号驳回行政复议申请决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予支持。原告诉讼请求缺乏事实根据和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告任喜梅的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由原告任喜梅负担。 任喜梅不服原审法院判决提起上诉，请求：1.撤销原审法院判决，支持上诉人原审诉讼请求；2.本案一、二审诉讼费由被上诉人承担。理由如下：1.上诉人作为房屋承租人，也是被补偿的主体，是案涉行政行为的利害关系人，可以提起行政复议；2.征收行为实际影响了上诉人，上诉人有权要求搬迁费、临时安置费等；3.莱西市来发花生加工厂与征收部门签订的《房屋征收货币补偿协议》及生效的民事判决不影响上诉人要求补偿的权利。 被上诉人青岛市人民政府未向本院提交答辩意见。 双方当事人在原审中提交的证据材料已经原审法院庭审质证并随案移送本院。经审理，本院同意原审法院对证据的认证意见及据此确认的案件事实。 本院认为： 《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定，“为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿”。《青岛市国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十五条规定，“房屋征收部门与被征收人应当依照本条例的规定，就补偿方式、补偿房屋的地点和面积以及交付期限、货币补偿金额以及支付期限、搬迁期限以及搬迁补助费、停产停业损失补偿金和临时过渡方式、过渡期限、临时过渡补助费或者周转用房等事项，订立补偿协议”。根据上述规定，被征收房屋所有权人是房屋征收补偿的对象。本案已查明，莱西市来发花生加工厂在涉案《征收决定》范围内，其持有的房屋所有权证记载建筑面积共691.74平方米。原莱西市房产管理局作为房屋征收部门，与莱西市来发花生加工厂于2019年1月23日签订《山东文化产业职业学院国有土地上房屋征收货币补偿协议》，约定该加工厂就涉案691.74平方米被征收房屋自愿选择货币方式进行补偿，补偿费用合计7,303,949.9元，包括房屋价值补偿费、装修及附属设施补偿费、搬迁补助费、停产停业损失补助费及奖励费等。现该协议已经全部履行完毕。上述事实表明，房屋所有权人莱西市来发花生加工厂作为被征收人，已经通过协议形式实际取得被征收房屋的货币补偿。对同一处被征收房屋，不存在重复补偿的问题。 上诉人主张，其作为经营性房屋承租人，也应当具有获得补偿的权利。本院认为，征收补偿的对象可以及于经营性房屋承租人的条件有二：一是主张权利的主体应限于经营性房屋的承租人，二是因征收可能对承租人造成房屋装修、搬迁费用及停产停业损失等。具体到本案，任喜梅与莱西市来发花生加工厂于2017年3月9日签订的《合作协议》约定，该厂“将莱西市望谭路72号现有厂房（约1000平方米）免租金提供给任喜梅”使用，“合作期满，加工厂有权收回厂房，任喜梅应如期交还”。《中华人民共和国民法典》第七百零三条规定“租赁合同是出租人将租赁物交付承租人使用、收益，承租人支付租金的合同”，因此，在租赁合同中出租人和承租人均享有权利并承担义务，二者之间存在对价关系，租金是承租人使用、收益租赁物而支付的对价，支付租金是租赁合同的本质特征，而该《合作协议》未约定上诉人向莱西市来发花生加工厂支付租金，已经生效的（2019）鲁02民终7407号民事判决亦不认可上诉人主张的房屋租赁合同关系成立。故上诉人以经营性房屋承租人身份主张权利依据不足。上诉人亦未提供证据证明因征收可能对其合法权益造成损失。在此前提下，上诉人主张其享有获得征收补偿的权利、与其申请行政复议的事项具有利害关系，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。被上诉人作出被诉青政复驳字〔2019〕959号《驳回行政复议申请决定书》，以上诉人的复议申请不符合行政复议受理条件为由驳回上诉人的行政复议申请，结果并无不当。同时，被上诉人于2019年11月20日受理了行政复议申请，于同日作出青政复办答字〔2019〕959号《提出行政复议答复通知书》，通知莱西市人民政府进行行政复议答复、提交证据材料等，于2020年1月13日作出青政复延字〔2019〕959号《行政复议决定延期通知书》，于2020年1月22日作出青政复驳字〔2019〕959号《驳回行政复议申请决定书》，符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第三十一条的规定，复议程序合法。 综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判决。 二审案件受理费50元，由上诉人任喜梅负担。 本判决为终审判决。 审判长 许 琳 审判员 曹林灿 审判员 李 拙 二〇二一年三月八日 书记员 王超群