山东省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）鲁行终122号 上诉人（原审原告）衡和平，男，1978年4月14日出生，汉族，住浙江省嘉兴市秀洲区。 委托代理人邬宏威，北京威泽律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）淄博市人民政府，住所地淄博市张店区人民西路8号。 法定代表人马晓磊，代市长。 委托代理人郝海涛。 上诉人衡和平因诉被上诉人淄博市人民政府行政复议一案，不服淄博市中级人民法院于2020年12月23日作出的(2020)鲁03行初277号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。现已审理终结。 原审法院审理查明，2020年5月19日，原告向淄博市公安局提交了《警务督察申请书》，要求对淄博市公安局高新技术产业开发区分局进行督察：1.依法督察淄博市公安局高新技术产业开发区分局对伊茂波涉嫌组织利用黑恶势力横行乡里、鱼肉百姓、暴力贿选，严重侵害原告合法权利的行为立案查处；2.依法查处淄博市公安局高新技术产业开发区分局相关责任人充当伊茂波黑社会保护伞的违法行为；3.依法查处淄博市公安局高新技术产业开发区分局组织利用黑社会集团涉嫌寻衅滋事、强迫交易、强买强卖、敲诈勒索的行为予以严惩；4.依法受理情况和处理结果书面告知原告。同年5月20日，淄博市公安局收到该申请书。在《警务督察申请书》中事实与理由是原告举报了伊茂波四大方面的违法犯罪问题：一、横行乡里、鱼肉百姓、暴力贿选，严重影响农村基层政权的“村霸”、“乡霸”和宗族恶势力；二、强揽工程、强迫交易、强收“保护费”等涉企带有黑恶势力性质的犯罪活动；三、强占各类农贸市场，欺行霸市、强买强卖、敲诈勒索、聚众滋事的行霸、市霸等黑恶势力；四、采取故意伤害、非法拘禁、威胁恐吓等手段暴力讨债或插手经济纠纷的“讨债公司”、“地下出警队”等恶势力。原告认为伊茂波组织利用黑社会违法犯罪事实清楚、证据确凿充分，要求淄博市公安局督促淄博市公安局高新技术产业开发区分局立案查处。2020年7月21日，原告向被告提出行政复议申请，被告对原告的行政复议申请，经过通知补正、同年7月30日正式立案、通知被申请人答复、审批、送达等程序，被告于2020年9月14日作出淄政复〔2020〕115号行政复议决定，认为《中华人民共和国行政复议法》第六条及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（五）项之规定的法定职责应为行政机关的行政职责，本案原告衡和平向淄博市公安局提交《警务督察申请书》，以及要求淄博市公安局督察淄博市公安局高新技术产业开发区分局对其反映的伊茂波违法犯罪问题进行立案，属于刑事司法职能范围，不属于上述法律规定的行政复议范围。原告的行政复议申请，不符合行政复议受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定作出复议决定，驳回衡和平的行政复议申请。原告不服，向原审法院提起诉讼。 原审法院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第二条的规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关适用该法受理行政复议申请、作出行政复议决定。本案原告衡和平向淄博市公安局高新技术产业开发区分局举报并要求立案查处的内容事项，明显不属行政机关行政管理中的职责事项，向淄博市公安局提出的《警务督察申请书》，亦属刑事司法方面的层级监督。原告向被告提出行政复议申请，被告经过通知补正、受理立案、通知被申请人答复、审批、送达等程序，作出淄政复〔2020〕115号行政复议决定，认为淄博市公安局督察淄博市公安局高新技术产业开发区分局对其反映的伊茂波违法犯罪问题进行立案，属于刑事司法范围，不属法定行政复议范围，不符合行政复议受理条件，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定作出复议决定，驳回衡和平的行政复议申请，认定事实清楚，证据确实充分，适用法律法规正确，程序合法。原告衡和平的诉讼理由，无事实法律依据，其诉讼请求，原审法院依法予以驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告衡和平的诉讼请求。案件受理费50.00元，由原告衡和平负担。 衡和平不服一审判决，提起上诉请求：1.撤销原审判决；2.撤销涉案《行政复议决定书》（淄政复〔2020〕115号）；3.依法判令被上诉人受理上诉人提出的行政复议申请；4．本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。具体事实和理由如下：1.一审法院及复议机关认定事实不清。淄博市公安局的涉案行为属于拒绝履行法定职责，上诉人有权提起行政复议及行政诉讼。一审法院认为涉案警务督察申请属于上下级层级监督关系属于认定错误。2.一审法院及复议机关适用法律错误。淄博市公安局涉案不予答复行为违反了《中华人民共和国人民警察法》第二条、《公安机关办理刑事案件程序规定（2012修订）》第一百七十五条以及《山东省行政程序规定》第一百二十七条、第一百二十条、第一百三十条等相关规定。根据《行政复议法》第二条与第六条、《行政诉讼法》第二条及第十二条等相关规定，衡和平有权提起涉案行政复议与行政诉讼，一审法院及复议机关适用法律错误。 淄博市人民政府答辩称，1.衡和平提出的警务督察申请内容属于刑事司法职能范围，不属于行政复议受案范围，本机关认定事实清楚，证据确凿。2.本机关对上诉人申请的行政复议进行立案、审理、作出决定符合《行政复议法》及其实施条例、《山东省行政复议条例》等法律法规的程序性规定。3.本机关依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定，驳回当事人的复议申请，适用法律正确。综上，请求驳回上诉人的诉讼请求。 原审期间双方当事人提交的证据材料在原审庭审中已经质证并随案移送本院。经审理，本院同意原审法院对本案证据的认证意见及据此确认的案件事实。 本院认为,本案的审理焦点为公安机关的警务督察行为是否属于行政复议的受案范围。第一，督察制度是公安机关的内部监督管理制度，督察是指公安机关的督察部门对本级和下级公安机关及人民警察是否依法行使职权进行监督，本质上是公安机关的一种自我约束机制、监督机制，其性质属于公安机关的内部层级监督，不属于行政复议受案范围。第二，督察行为和督察结果本身并不发生对外效力。《公安机关督察条例》系调整警务督察行为的法律依据，根据该条例第一条、第六条及第九条相关规定，群众对公安机关的行为不服，可以寻求多条路径进行救济，可以选择行政复议、行政诉讼的方式，也可以选择向督察机构投诉举报启动内部层级监督。第三，警务督察不直接针对当事人的请求作出是否予以支持的处理，而是通过对公安机关或人民警察是否违法违纪进行监督，间接影响当事人的请求是否得以实现。督察机构对投诉人的职责仅仅是反馈处理结果，投诉人对督察结果不服的，法律法规并未规定其有进一步复议或者起诉的权利，仅规定上一级公安机关督察机构可以直接进行督察。 本案，衡和平向淄博市公安局提交《警务督察申请书》要求对淄博市公安局高新技术产业开发区分局进行督察，淄博市公安局是否启动督察程序、是否作出督察结果均不属于行政复议受案范围。淄博市人民政府经过通知补正、受理立案、通知被申请人答复、审批、送达等程序，作出淄政复〔2020〕115号行政复议决定，复议程序合法。综上，淄博市人民政府根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定作出复议决定，驳回衡和平的行政复议申请，认定事实清楚，证据确实充分，适用法律法规正确，程序合法。原审法院判决驳回衡和平的诉讼请求，并无不当，本院予以支持。 综上，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判决。 二审案件受理费50元，由上诉人衡和平负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 王云阁 审 判 员 许 琳 审 判 员 李 拙 二〇二一年三月一日 法官助理 刘莹莹 书 记 员 王超群