广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤行终884号上诉人（原审原告）（原审原告）连州市星子镇东上村委会东田经济合作社。负责人何胜杰。委托诉讼代理人李军锋、陈佳佳，均系广东金海圣律师事务所律师。被上诉人（原审被告）连州市人民政府，住所地广东省清远市连州市爱民路51号。法定代表人唐庆卫，市长。委托诉讼代理人唐国军、曾仕成，均系该府调处山林纠纷办公室工作人员。被上诉人（原审被告）清远市人民政府，住所地广东省清远市清城区人民二路。法定代表人马正勇，市长。委托诉讼代理人张念，清远市司法局工作人员。委托诉讼代理人张宇坤，清远市林业局工作人员。原审第三人连州市星子镇东上村委会峇洞经济合作社。负责人蔡迟来。委托诉讼代理人何多来、何根源，均系该村村民。上诉人连州市星子镇东上村委会东田经济合作社（以下简称东田经济合作社）因诉被上诉人连山市人民政府、清远市人民政府及原审第三人连州市星子镇东上村委会峇洞经济合作社（以下简称峇洞经济合作社）林地林木权属确权及行政复议案，不服广东省清远市中级人民法院（2018）粤18行初128号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：争议山场原告东田经济合作社称凤形，第三人峇洞经济合作社称岩前塝凤形，以下统称岩前塝凤形。争议山场坐落在连州市星子镇东上村委会行政区域内，四至范围：东至高程点459.7向西方向约150米的那条山脊倒水为界，南至高程点625.4岭顶倒水为界，西至高程点625.4向西北方向约100米的那条山脊倒水为界，北至坑边为界，面积约90亩，地类：属于有林地。原告东田经济合作社持有1981年原连县人民政府颁发的连林证字XX1号《山权林权所有证》，持证单位：清江公社东上大队东田生产队，证内第六栏载明山名：凤形，面积40亩，四至：东至岩前塝山界练仔，南至练崎倒水，西至塘家山界，北至坑。经连州市人民政府实地核对，该证第六栏的四至范围与实地不符。提供1984年连林证字XX4号《自留山使用证》，经连州市人民政府实地核对，该证第一栏地名凤形的四至范围与实地不符。提供1953年连江字第X1号、X2号《土地房产所有证存根》，经连州市人民政府实地核对，两证地名凤形的四至范围均与实地不符。第三人峇洞经济合作社持有1981年原连县人民政府颁发的连林证字XX2号《山权林权所有证》，持证单位：清江公社东上大队峇洞生产队，证内第二栏载明地名：岩前塝凤形，面积60亩，四至：东至大王庙坑仔，南至西联亚记山止，西至练崎止，北至坑止。经连州市人民政府实地核对，该证第二栏的四至范围包括了整个争议地。提供1984年原连县人民政府颁发的连林证字054944号《自留山使用证》，经连州市人民政府实地核对，该证第一栏的四至范围在争议范围内的东面；连林证字XX3号《自留山使用证》，经连州市人民政府实地核对，该证第一栏的四至范围在争议范围内的西面。还提供了2007年5月1日签订的《发包经营林地合同书》，经连州市人民政府实地核对，合同内的发包范围在现争议范围内。经营管理方面，峇洞经济合作社的《发包经营林地合同书》证实在争议地有经营管理的事实。东田经济合作社未提交证据证明其经营管理事实。另查明，经连州市人民政府及原审法院实地踏查，东田经济合作社及峇洞经济合作社对争议范围的四至均表示认可。东田经济合作社承认，争议地范围内的松树是峇洞经济合作社种来出租给别人的。连州市人民政府于2017年11月24日作出的连府决〔2017〕13号《关于岩前塝凤形山场林地权属争议的处理决定书》（以下简称《处理决定》），将涉案争议地岩前塝凤形山场面积约90亩的林地所有权归属峇洞经济合作社集体所有。东田经济合作社不服，向清远市人民政府申请复议。清远市人民政府于2018年9月10日作出清府复决〔2018〕57号《行政复议决定书》，维持上述《处理决定》。东田经济合作社不服，向原审法院提起行政诉讼，请求撤销上述《处理决定》和《行政复议决定书》。原审法院审理认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”因此，本案主要对被告连州市人民政府作出的连府决〔2017〕13号《处理决定》和被告清远市人民政府清府复决〔2018〕57号《行政复议决定书》的合法性进行审查。《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第九条规定：“《中华人民共和国林权证》《中华人民共和国不动产权证书》，是林权争议的处理依据。当事人未取得前款规定的证书的，1981年至1983年开展稳定山权林权、划定自留山、确定林业生产责任制工作时期县级以上人民政府颁发的山权林权所有证、自留山证，以及之后依法变更的林木林地权属证书，是林权争议的处理依据。”《林木林地权属争议处理办法》第三条规定：“处理林权争议，应当尊重历史和现实情况，遵循有利于安定团结，有利于保护、培育和合理利用森林资源，有利于群众的生产生活的原则。”第十条规定：“处理林权争议时，林木、林地权属凭证记载的四至清楚的，应当以四至为准；四至不清楚的，应当协商解决；经协商不能解决的，由当事人共同的人民政府确定其权属。”本案中，原告东田经济合作社与第三人峇洞经济合作社均提供了林业“三定”时期的权属凭证。从双方权属凭证记载、被告连州市人民政府制作的现场踏查图及原审法院现场勘察情况来看，原告东田经济合作社提供的1981年原连县人民政府颁发的连林证字XX1号《山权林权所有证》第六栏记载的山名凤形的四至范围与实地不符；1984年连林证字XX4号《自留山使用证》中地名凤形的四至范围也与实地不符。原告东田经济合作社还提供了两份1953年的《土地房产所有证存根》，但其中地名凤形的四至范围均与实地不符。因此，原告主张其拥有争议山场的所有权证据不足，连州市人民政府的《处理决定》对其不予认定并无不当。而第三人峇洞经济合作社提供的1981年原连县人民政府颁发的连林证字XX2号《山权林权所有证》第二栏所载明的四至范围包括了整个争议范围，还提供了两份1984年的《自留山使用证》，证明两证所载的四至范围分别在争议山场的东、西面。因此可以认定，第三人峇洞经济合作社拥有争议山场的有效权属凭证。在经营管理事实方面，峇洞经济合作社村民与他人签订了《发包经营林地合同书》，争议范围内的林地在2007年就发包给他人使用，可以证明峇洞经济合作社存在经营管理的事实。原告东田经济合作社没有提供有效证据证明其对争议山场的管理使用。另外，原告东田经济合作社在调查笔录中也承认峇洞经济合作社在争议地有经营管理的事实。因此，被告连州市人民政府根据事实和证据将争议山场原告东田经济合作社称凤形，第三人峇洞经济合作社称岩前塝凤形，四至范围：东至高程点459.7向西方向约150米的那条山脊倒水为界，南至高程点625.4岭顶倒水为界，西至高程点625.4向西北方向约100米的那条山脊倒水为界，北至坑边为界，面积约90亩的林地所有权确权归峇洞经济合作社所有，理据充分，原审法院依法予以维持。综上所述，原告东田经济合作社请求撤销处理决定和复议决定的理据不足，原审法院不予支持。被告连州市人民政府经立案审查、受理公示、调查调解、听取当事人意见等程序后作出处理决定；被告清远市人民政府经受理、通知答复和举证、审查、延期等程序后，作出维持处理决定的复议决定，认定事实清楚，适用法律法规正确，符合法定程序。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，原审法院判决：驳回连州市星子镇东上村委会东田经济合作社的诉讼请求。本案案件受理费50元，由原告连州市星子镇东上村委会东田经济合作社负担。东田经济合作社不服一审判决，向本院提起上诉称：原审法院对事实认定错误，一审判决适用法律错误。该合作社已提供1953年《土地房产所有证存根》两份，1981年《山权林权所有证》一份，以及1984年《自留山使用证》，证明其有涉案争议山场的所有权，只是由于当时登记的方式与现在的不同，导致山权的四至范围单凭字面很难准确认定。峇洞经济合作社提供的1981年《山权林权所有证》第二栏所记载四至采取的也是笼统的描述。连州市人民政府应当先追溯权属来源，对权属来源清楚的，应予采信，没有权属来源的，应当查证认定。但是，连州市人民政府对争议双方所提供的凭证，采取双重标准，作出错误的决定。另外，在争议双方都有权属证明时，经营现状并不是确权所应优先考虑的因素。连州市人民政府对峇洞经济合作社与案外人订立的承包合同效力予以认定，认定峇洞经济合作社对争议地有经营事实，并将争议地确权给峇洞经济合作社违反法律规定。请求：撤销一审判决，改判连州市人民政府重新作出处理决定。被上诉人连州市人民政府二审答辩意见与其一审答辩意见以及作出的被诉《处理决定》的主要内容一致。该府于2016年6月30日召集争议双方实地核实，确定争议地四至范围，2017年7月25日组织双方实地核实权属证件，对于争议地上诉人不能出具合法有效权属依据，原审第三人能够出具全部合法有效的权属凭证和具体的经营事实，该府作出的《处理决定》程序合法，事实清楚。上诉人上诉主张该府适用双重标准不符合事实。请求：驳回上诉，维持原判。被上诉人清远市人民政府二审答辩意见与一审一致，请求：驳回上诉，维持原判。原审第三人峇洞经济合作社二审答辩称：该合作社持有的山林证件已包含争议地在内，并提供有相应的经营事实依据，上诉人提供证据与实地地形不相符，不包括争议范围。该村与上诉人之间的权属凭证没有矛盾，不存在重证，不需要追溯权属来源。请求：驳回上诉，维持原判。经审查，本院对原审法院查明认定的事实予以确认。本院认为，本案审理的焦点问题是连州市人民政府作出的被诉《处理决定》以及清远市人民政府作出的复议决定是否合法。《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第九条规定：“《中华人民共和国林权证》《中华人民共和国不动产权证书》，是林权争议的处理依据。当事人未取得前款规定的证书的，1981年至1983年开展稳定山权林权、划定自留山、确定林业生产责任制工作时期县级以上人民政府颁发的山权林权所有证、自留山证，以及之后依法变更的林木林地权属证书，是林权争议的处理依据。”该条例第十条第一款规定：“没有本条例第九条规定的处理依据，下列材料可以作为调处林权争议的权属来源证据：……（十）当事人管理使用林木林地的有关凭证和事实状况证明；……”因此，对于林木林地权属争议调处案件，林权证或不动产权证是林权争议的处理依据。没有林权证或不动产权证的，1981年至1983年林业“三定”时期取得的山林林权所有证、自留山证以及之后依法变更的权属证书，是林权争议的处理依据。没有前述依据的，当事人的管理使用事实可作为调处争议的权属来源证据。本案中，争议各方均提供了各自持有的《山权林权所有证》《自留山使用证》等权属证书。经连州市人民政府以及原审法院先后组织争议双方到实地踏界、现场勘察，东田经济合作社提供的1981年连林证字XX1号《山权林权所有证》、1984年连林证字XX4号《自留山使用证》以及两份1953年的《土地房产所有证存根》所记载地名凤形的四至范围均与争议山场四至不符，不能作为认定权属的依据或证据。相反，峇洞经济合作社提供的1981年连林证字XX2号《山权林权所有证》第二栏所载明的四至范围包括了整个争议山场范围，可以作为权属处理的依据。而且，峇洞经济合作社还提交了《发包经营林地合同书》，可以证明该合作社自2007年开始对涉案争议林地有经营管理的事实。该经营管理事实亦与峇洞经济合作社持有的权属证书相互印证，可作为认定涉案争议林地权属来源的证据。连州市人民政府作出涉案《处理决定》，将争议山场确权归峇洞经济合作社所有，清远市人民政府复议予以维持，认定事实清楚，适用依据正确，程序合法。原审法院判决驳回东田经济合作社的诉讼请求正确，本院予以维持。东田经济合作社上诉主张不能仅凭字面表述否定其提交的权属证书与涉案争议山场四至的关联性，因欠缺其他证据佐证，本院不予采纳。东田经济合作社还主张不能以经营管理事实将涉案争议山场确权给峇洞经济合作社，因欠缺法律依据，本院不予采纳。综上，上诉人连州市星子镇东上村委会东田经济合作社的上诉请求理由不成立，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人连州市星子镇东上村委会东田经济合作社负担。本判决为终审判决。审判长  林劲标审判员  戴剑飞审判员  郭琼瑜二〇二一年三月十八日书记员  杨海萍