海南省海口市中级人民法院   行政判决书   （2021）琼01行终36号   上诉人(原审原告）海南港珠汽车服务有限公司，住所地海口市金盘路1号。   法定代表人郑思华，总经理。   委托代理人陈垂瑜，北京大成（海口）律师事务所律师。   被上诉人（原审被告）海口市综合行政执法局龙华分局（原海口市龙华区综合行政执法局），住所地海口市龙昆北路19号龙华区政府办公楼428室。   法定代表人聂增咏，局长。   委托代理人陈大清，海口市综合行政执法局龙华分局工作人员。   委托代理人陈松松，海南正益律师事务所律师。   被上诉人（原审被告）海口市龙华区人民政府，住所地海口市龙华区龙昆北路19号。   法定代表人邓立松，区长。   委托代理人丘运清，系龙华区司法局工作人员。   委托代理人王世春，海南布众律师事务所律师。   上诉人海南港珠汽车服务有限公司（以下简称港珠公司）与被上诉人海口市综合行政执法局龙华分局（以下简称龙华执法局）、海口市龙华区人民政府（以下简称龙华区政府）确认行政处罚违法一案，不服海口市秀英区人民法院作出的（2020）琼0105行初111号行政判决，向本院提出上诉，本案现已审理终结。   港珠公司一审的诉讼请求为：1.确认海口市龙华执法局作出的海龙综法罚决字HL[2020]第GH244号《行政处罚决定书》（以下简称244号决定书）违法；2.确认龙华区政府作出的海龙府复决字（2020）12号《行政复议决定书》（以下简称12号复议决定）违法；3.诉讼费由龙华执法局、龙华区政府承担。   原审法院经审理查明，本案涉案建筑物位于海口市龙华区滨涯路1号西侧，该处建筑占地面积约3000平方米，总建筑面积约为3000平方米，砖混铁皮结构，现为汽车修理厂，已投入使用多年。被龙华执法局执法人员在巡查中发现上述建筑物，遂要求现场人员提供相关报建手续，现场人员无人承认是涉案建筑物的建设人，也表示无法提供相应报建手续。龙华执法局对该建筑物编号为BYL-5号，于当日作出《责令限期改正通知书》（海龙综法改字HL[2020]第032301号）并依法送达，责令BYL-5号业主于2020年3月26日前提供相关报建手续，逾期不提供将依法处理。因港珠公司未在规定期限内向龙华执法局提供报建手续，2020年4月28日，龙华执法局作出《行政处罚事先告知书》（海龙综法罚告字HL[2020]第GH244号），责令港珠公司3日内自行拆除涉案违法建筑物，逾期不拆除将依法强制拆除违法部分，并明确告知其享有陈述、申辩和听证的权利。该告知书于同日向港珠公司留置送达。港珠公司向龙华执法局提出陈述、申辩，龙华执法局经审查，认为港珠公司的申辩理由不充分，于2020年5月8日作出回复，对港珠公司的陈述理由不予采纳。因港珠公司未在规定期限自行拆除建筑物，龙华执法局于2020年5月7日依法作出244号决定书，责令港珠公司在收到本处罚决定书之日起3日内自行拆除，逾期不拆除将依法强制拆除违法部分，并明确告知其享有依法申请行政复议或提起行政诉讼的权利，该决定书在现场张贴留置送达。   港珠公司不服上述行政处罚决定，于2020年5月9日向龙华区政府申请行政复议，龙华区政府受理后，向龙华执法局发出通知，要求其提交行政复议答复书及证据材料，依据《中华人民共和国行政复议法》进行审查。经审查，龙华区政府于2020年6月8日作出12号复议决定，维持了龙华执法局作出的244号决定书，同时告知港珠公司如不服该复议决定，可在接到该复议决定之日起十五日内向法院提起行政诉讼。龙华区政府于2020年6月10日向港珠公司直接送达了12号复议决定。   另查明，龙华执法局在2012年6月13日作出海龙管法罚决字HL[2012]第183号《行政处罚决定书》，以港珠公司违反规划许可，擅自在海口市滨涯路1号搭建铁皮棚，面积787.05平方米。责令其在十五天内改正并处2万元的罚款的行政处罚。   原审法院判决认为，本案当事人争议的焦点是龙华执法局、龙华区政府作出的行政行为认定事实是否清楚、程序是否合法、适用法律法规是否正确。   一、关于龙华执法局作出的244号决定书认定事实是否清楚、程序是否合法、适用法律法规是否正确。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证”的规定，涉案建筑物位于海口市龙华区滨涯路，属于海口市的主城区，在该区域内新建、扩建或改建建筑物的，应向城乡规划主管部门申请办理规划报建手续。本案中，港珠公司未办理规划报建手续，擅自在涉案土地上建设建筑物，其行为违反我国城乡规划法的规定，应认定为违法建筑，依法应予以拆除。龙华执法局作为城市管理集中行使行政处罚权的执法部门，在海口市龙华辖区范围内具有查处违法建筑的执法主体资格。龙华执法局在查明港珠公司违法事实的基础上，认为其违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，并根据该法第六十四条的规定对港珠公司作出行政处罚决定，限期港珠公司自行拆除，事实认定清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。   关于港珠公司主张龙华执法局作出的244号决定书属于对同一行为重复处罚的意见。本院认为，龙华执法局在2012年作出的行政处罚决定与244号决定书认定事实、适用法律、处罚种类都不同，且港珠公司没有证据证明2012年龙华执法局查处的787.05平方米违法建筑物包含在244号决定书中查处的约3000平方米的建筑物的范围内。因此，龙华执法局所作的244号决定书不违反一事不再罚原则。   二、关于龙华区政府作出的12号复议决定认定事实是否清楚、程序是否合法、适用法律法规是否正确。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条的规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：（一）具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持……”的规定。本案中，龙华区政府作为行政复议机关，立案受理港珠公司的复议申请后，经书面审查，认为龙华执法局作出的244号决定书认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，在法定期限内作出12号复议决定，维持龙华执法局的行政处罚决定，并依法向港珠公司送达,符合法律规定。   综上，龙华执法局作出的244号决定书认定事实清楚，证据确实充分，程序合法，适用法律正确。龙华区政府作出的12号复议决定符合法律规定。港珠公司的诉请于法无据，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回海南港珠汽车服务有限公司的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由海南港珠汽车服务有限公司负担。   上诉人港珠公司上诉称，一、一审判决认定涉案建筑物属于违法建筑，不符合客观事实。涉案建筑物位于海口市龙华区滨涯路1号西侧。在建设时，涉案建筑物所占土地杂草丛生，严重影响了该地段的整体形象。为美化优化环境，上诉人出资数百万元完成了地面清理，并搭建了涉案建筑物。该建筑物的建设未能办理规划报建手续有其历史原因，是在一定特殊时期的为整治道路两侧环境的成果，不应片面、粗暴认定为违法建筑，上诉人也没有恶意建设违法建筑物的主观故意。   二、一审判决认定涉案建筑物应拆除，不符合法律法规的规定。《海口市违法建筑分类处置办法》第六条规定：“2015年8月1日《海口市防控和处置违法建筑若干规定》施行前居（村）民基于生活的合理需求建设的住所以及其他特殊情形的违法建筑具有下列情形之一的，可以暂缓拆除：（一）城镇违法建筑暂缓拆除情形7.企业因生产经营发展需要，在厂区内（依法取得的合法用地）所建违法建筑，不侵占周边道路、绿化用地、河道及红线退让空间，并且不影响安全、不影响景观的房屋。”涉案建筑物位于土地使用权人的合法用地范围内，且早在2015年8月1日前就已建设，并不侵占周边道路、绿化用地、河道及红线退让空间，更不影响安全及景观，故该建筑应暂缓拆除。此外，目前有近十家企业、几百位就业人员在使用该建筑物生产经营，而且由于新冠肺炎疫情，这些企业和就业人员或多或少都受到影响，如果立即拆除涉案建筑物，势必雪上加霜，极有可能导致这些企业难以生存、就业人员失业，不利于社会和谐稳定，有损社会公共利益。   三、一审判决认定涉案行政处罚决定不违反一事不再罚原则，没有法律根据。2012年，就位于“海口市滨涯路1号”的建筑物，被上诉人执法局已经处罚了上诉人2万元，本案中，执法局再次就位于“海口市滨涯路1号”的建筑物对上诉人进行处罚，这两次处罚针对的都是上诉人建设的位于“海口市滨涯路1号”的建筑物，显然属于对同一违法行为进行重复处罚。   综上所述，一审判决认定事实不清，适用法律错误，故上诉人特提起上诉，恳请贵院依法支持上诉人的上诉请求。诉讼请求为：1、撤销海口市秀英区人民法院（2020）琼0105行初111号行政判决；2、确认龙华执法局作出的244号决定书违法；3、确认龙华区政府作出的12号复议决定违法；4、本案诉讼费用由两被上诉人承担。   被上诉人龙华执法局辩称，一、一审法院认定涉案建筑为违法建筑事实清楚。2020年3月23日，龙华执法局执法人员对位于海口市滨涯路1号西侧BYL-5号业主建设的建筑物进行检查。经查，该处建筑物占地面积约为3000平方米，总建筑面积约为3000平方米，砖混铁皮结构，现为汽车修理厂已投入使用多年。执法人员要求现场人员提供相关报建手续，现场人员无人承认是建设人，也表示无法提供相应报建手续。龙华执法局于当天依法作出《责令限期改正通知书》（海龙综法改字HL[2020]第032301号）并依法送达，责令于2020年3月26日前提供相关报批手续，逾期不提供将依法处理。因港珠公司未在规定期限内向龙华执法局提供报批手续，2020年4月28日，龙华执法局依法作出《行政处罚事先告知书》（海龙综法罚告字HL[2020]第GH244号）并依法送达，责令3日内自行拆除，逾期不拆除将依法强制拆除违法部分，并明确告知其享有陈述、申辩和听证的权利。龙华执法局收到港珠公司的陈述、申辩意见，龙华执法局认为其申辩理由不充分未予采纳。因港珠公司未在规定期限自行拆除，龙华执法局于2020年5月7日依法作出244号决定书，责令收到本处罚决定书之日起3日内自行拆除，逾期不拆除将依法强制拆除违法部分，并明确告知其享有依法申请行政复议或提起行政诉讼的权利。故港珠公司未经规划许可，擅自建设建筑物，违反了《中华人民共和国城乡规划法》(以下简称《城乡规划法》)第四十条规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划放许可证。”故龙华执法局依据《城乡规划法》第六十四条对其作出行政处罚决定。一审法院在审理过程中，基于以上事实，认为港珠公司未办理规划报建手续，擅自在涉案土地上建设建筑物，其行为违反我国城乡规划法的规定，应认定为违法建筑，依法应予拆除。故，一审法院对涉案建筑系违建的事实认定是清楚的，港珠公司诉称一审法院关于涉案建筑是违建的事实认定不清没有事实和法律依据。   二、港珠公司在一审中并未提交相应证据证明涉案建筑属于应暂缓拆除的建筑，故一审法院认定涉案建筑物应予拆除符合法律规定。根据《海口市违法建筑分类处置办法》（以下简称《处置办法》）第六条之规定：“2015年8月1日《海口市防控和处置违法建筑若干规定》施行前居（村）民基于生活的合理需求建设的住所以及其他特殊情形的违法建筑具有下列情形之一的，可以暂缓拆除”及该条第（一）项第7款之规定：“企业因生产经营发展需要，在厂区内（依法取得的合法用地）所建违法建筑，不侵占周边道路、绿化用地、河道及红线退让空间，并且不影响安全、不影响景观的房屋。”可知，符合以上条件的建筑可暂缓拆除。但港珠公司在一审中并未提交涉案建筑物系于2015年8月1日前全部建成的证据，亦未提交涉案建筑系符合《处置办法》第六条第（一）项第7款规定的房屋的证据，故其无法证据涉案房屋属于应暂缓拆除的房屋，应自行承担举证不能的不利后果。   三、一审法院认定涉案行政处罚决定不违反一事不再罚原则，具有事实及法律依据。据港珠公司提交的证据即龙华执法局于2012年6月13日作出的海龙管法罚决字HL【2012】第183号行政处罚决定中，龙华执法局查明港珠公司违反规划许可，擅自在海口市滨涯路1号搭建铁皮棚，面积787.05平方米，因其违反《城乡规划法》（2008年）第四十四条之规定，遂依据该法第六十六条规定作出行政处罚决定，责令港珠公司限期内改正，并处贰万元罚款。而龙华执法局于2020年5月7日依法作出244号决定书中，查明港珠公司未经规划许可，擅自在海口市龙华区滨涯路1号西侧建设建筑物，建筑面积3000平方米，因其违反《城乡规划法》（2019年修订）第四十条之规定，遂依据该法第六十四条规定作出行政处罚决定，责令港珠公司限期内自行拆除，逾期不拆除将依法强制拆除违法部分。从两份行政处罚决定书的内容来看，龙华执法局作出行政处罚决定所认定的事实不一样，即2012年港珠公司擅自搭建铁皮棚，面积787.05平方米，2020年港珠公司擅自搭建建筑物，建筑面积3000平方米；适用的法律不一样，即2012年系因港珠公司违反《城乡规划法》（2008年）第四十四条之规定遂依据该法第六十六条规定作出行政处罚决定，2020年系因港珠公司违反《城乡规划法》（2019年修订）第四十条之规定遂依据该法第六十四条规定作出行政处罚决定；所作行政处罚种类不一样，即2012年龙华执法局所作行政处罚系责令港珠公司限期内改正且并处贰万元罚款，2020年龙华执法局所作行政处罚责令港珠公司限期内自行拆除，逾期不拆除将依法强制拆除违法部分。一审法院基于以上查明的事实，认定龙华执法局作出的涉案行政处罚决定并不违反一事不再罚原则，具有事实依据和法律依据。   综上所述，港珠公司要求撤销一审判决、撤销龙华执法局所做的涉案行政处罚决定及区政府所做的行政复议决定是没有事实和法律依据，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，请法院依法驳回港珠公司的上诉请求，依法维持一审判决。   被上诉人龙华区政府辩称，一、龙华执法局作出244号决定书的具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法。2020年3月23日，龙华执法局执法队员对位于海口市龙华区滨涯路1号西侧BYL-5号业主建设的建筑物进行检查，发现该处建筑占地面积约3000平方米，总建筑面积约3000平方米，砖混铁皮结构，现为汽车修理厂已投入使用多年。同日，作出《责令限期改正通知书》(海龙综法改字HL〔2020)第032301号)，通知书认为港珠公司未经规划许可擅自建设建筑物(铁皮棚)的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十四条的规定。依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条的规定，责令港珠公司于2020年3月26日前依法提供相关报批手续，逾期未提供将依法处理。2020年4月28日，龙华执法局作出《行政处罚事先告知书(海龙综法罚告字HL〔20200第GH244号)，认定港珠公司未经规划许可，擅自在海口市龙华区滨涯路1号西侧建设建筑物(铁皮棚)，建筑面积3000平方米的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，拟对港珠公司作出如下行政处罚:责令港珠公司3日内自行拆除，逾期不拆除将依法强制拆除违法部分。该告知书同时告知港珠公司享有申请听证、陈述和申辩的权利。2020年5月7日，龙华执法局作出244号决定书，决定对港珠公司作出如下行政处罚:责令港珠公司自收到处罚决定书之日起3日内自行拆除擅自建设的建筑物，逾期不拆除将依法强制拆除违法部分。并告知港珠公司享有相关诉权。认定以上事实的证据有：《海口市龙华区综合行政执法局检查记录》、《海口市龙华区综合行政执法局现场检查笔录(文字)》、《海口市龙华区综合行政执法局现场检查笔录(图标)》、《海口市龙华区综合行政执法局当事人询问笔录》等。适用的法律依据为：《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十四条，《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条。   二、龙华区政府作出的12号复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。依据港珠公司未经规划许可擅自建设建筑物(铁皮棚)的事实龙华执法局依法作出244号决定书，港珠公司不服向龙华区政府申请行政复议，龙华区政府依法受理了该行政复议申请，经过向有关组织和人员调查取证，查阅文件和资料，认为龙华执法局依法作出244号决定书的具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，决定维持，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款笫一项之规定作出12号复议决定，并依法向港珠公司送达。   综上所述，244号决定书和12号复议决定及（2020）琼0105行初111号行政判决书，认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，内容适当，应予维持。港珠公司诉请缺乏事实及法律依据，应予驳回。   本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致，本院予以确认。   本院认为，本案主要审理的是龙华执法局作出的244号决定书和龙华区政府作出的12号复议决定是否合法。   本案涉案建筑位于海口市龙华区滨涯路主城区,占地面积约3000平方米，砖混铁皮结构，现为汽车修理厂。因港珠公司无法提供涉案建筑的相关报建手续，属违法建筑。港珠公司称2012年6月13日龙华执法局已作出海龙管法罚决字HL【2012】第183号《行政处罚决定书》，已对涉案建筑进行过处罚，现不应再进行行政处罚。经本院审查，2012年港珠公司擅自搭建铁皮棚，面积787.05平方米。2020年港珠公司擅自搭建建筑物，建筑面积3000平方米；2012年龙华执法局因港珠公司违反《城乡规划法》（2008年）第四十四条规定并依据该法第六十六条规定作出行政处罚决定，2020年因港珠公司违反《城乡规划法》（2019年修订）第四十条规定并依据该法第六十四条规定作出行政处罚决定；2012年龙华执法局作出的行政处罚系责令港珠公司限期内改正并处贰万元罚款。2020年龙华执法局作出的行政处罚是责令港珠公司限期内自行拆除，逾期不拆除将依法强制拆除违法部分。故龙华执法局作出的涉案行政处罚决定与2012年作出的处罚决定，在认定事实、适用法律和处罚种类上均不相同，并未违反一事不再罚原则。龙华执法局经责令限期改正、事先告知、听证等程序后作出的244号决定书，并未违反法律的规定。龙华区政府经复议后，程序合法、认定事实清楚，作出的12号复议决定符合法律的规定，应予以维持。   综上，上诉人的上诉理由不成立，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决结果并无不当，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：   驳回上诉，维持原判。   二审案件受理费50元，由上诉人海南港珠汽车服务有限公司负担。   本判决为终审判决。   审判长 温 方   审判员 孙 晓   审判员 张珂瑜      二〇二一年三月十七日   法官助理 梁 汕   书记员 钱 波   附相关法律法规规定：   《中华人民共和国行政诉讼法》   第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：   （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；   （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；   （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；   （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。   原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。   人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。