江苏省南京市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）苏01行终136号 上诉人（原审原告）朱乾花，女，1986年2月10日出生，汉族，住南京市江宁区。 委托代理人朱乾献（上诉人朱乾花哥哥），男，1981年2月19日出生，汉族，住南京市江宁区。 被上诉人（原审被告）南京市江宁区人民政府江宁街道办事处，住所地南京市江宁区滨江开发区盛安大道739号。 法定代表人史道琪，南京市江宁区人民政府江宁街道办事处主任。 委托代理人曹鑫。 委托代理人董梦兰，江苏汇丰锦律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）南京市江宁区人民政府，住所地南京市江宁区上元大街369号。 法定代表人严应骏，南京市江宁区人民政府区长。 委托代理人刘红梅。 委托代理人夏晨，江苏宁通律师事务所律师。 原审第三人南京市江宁区江宁街道花塘村村民委员会，住所地南京市江宁区江宁街道花塘村。 上诉人朱乾花因诉被上诉人南京市江宁区人民政府江宁街道办事处（以下简称江宁街道办）、南京市江宁区人民政府（以下简称江宁区政府），原审第三人南京市江宁区江宁街道花塘村村民委员会（以下简称花塘村委会）其他行政管理行为及行政复议纠纷一案，不服江苏省南京江北新区人民法院（2020）苏0192行初526号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，2019年7月12日，原告朱乾花向花塘社区提交《宅基地申请书》一份，载明“现无房居住，无宅基地可以建房，特向相关部门申请新宅基地一处予以建房”。 2019年10月31日，原告朱乾花以江宁街道办为被申请人，向江宁区政府提出行政复议申请，江宁区政府于2019年11月7日向原告作出补正通知，要求原告提供“要求被申请人履行法定职责而被申请人未履行的证明材料”。 2019年11月18日，原告朱乾花通过12345平台反映：其于2019年7月25日向花塘社区提交宅基地申请书后，江宁街道拒不履行回复职责，其于2019年11月向江宁区复议中心申请复议，因提交的申请材料没有凭证导致无法立案，经与花塘社区经办人员沟通达成一致，由花塘社区经办人员将原告提交的申请材料如何提交江宁街道办写明情况说明并盖花塘社区公章，但因花塘社区会计生病住院未盖公章，要求花塘社区尽快解决，将情况说明盖章。次日，该12345工单办结，答复意见为：“关于您反映的情况社区工作人员已经于今天帮助您盖章”。 原告朱乾花通过12345平台要求花塘社区盖章的情况说明，即落款时间为2019年8月26日由第三人花塘村委会出具的《关于朱乾花宅基地申请回复》。该回复载明：“花塘社区于2019年7月28日收到朱乾花宅基地申请，社区于8月5日进行现场勘核，现场勘核结果为朱频华、朱乾献、朱乾花三人共有房屋已超人均50平，不符合新建房屋条件。8月26日，花塘社区将朱乾花申请交由江宁街道建设所曹鑫，建设所调查相关档案发现：街道建设所已于2017年2月9日批复朱乾献建房申请，当时符合建房条件人口分别为朱频华、高禄娣、朱乾献、朱乾花，共四口人，审批结果为翻建150平米楼房一处，并于2017年5月12日现场放样。于2017年当年完成建房。鉴于高禄娣已去世，朱频华、朱乾献、朱乾花三人已于2017年享受建房相关政策，后朱乾献、朱乾花相继去派出所进行分户，朱频华、朱乾献、朱乾花共有房屋面积已超人均50平。如果朱频华、朱乾献、朱乾花三人共有房屋出现安全隐患，可依照建房政策（江宁政办发[2018]359号）并经街道确认为险房，确需翻建的进行险房翻建申请，建设所亦需依照流程现场看房、审批、放样。”经办人员张海华在该回复盖章处签字。 2019年11月25日，江宁区政府收到原告补充材料后，决定受理其复议申请，并于当日通知江宁街道办作出行政复议答复。江宁街道办于2019年12月6日向江宁区政府提交答复书。2019年12月12日，复议机构工作人员对江宁街道建设管理服务所工作人员曹鑫和花塘村委会经办人员张海华进行调查询问。2019年12月12日，花塘村委会出具《情况说明》，载明：对于江宁街道花塘村柏树村民朱乾花申请宅基地，花塘村委会经现场勘核，朱频华、朱乾献、朱乾花三人共有房屋已超人均50平，不符合新建房屋要求；花塘村委会就朱乾花申请一事征询江宁街道建设所意见，该所调查相关档案发现已于2017年2月9日批复朱乾献建房申请，当时符合建房条件人口分别为朱频华、高禄娣、朱乾献、朱乾花，共四口人，审批结果为翻建150平米楼房一处，并于2017年5月12日现场放样，于2017年完成建房。2020年1月14日，江宁区政府作出[2019]江宁行复第83号《驳回行政复议申请决定书》（以下简称83号决定书），决定驳回朱乾花的行政复议申请。原告对该复议决定不服，于2020年3月17日向法院提起行政诉讼，要求判如所请。 另查明，2016年11月，朱乾献提出建房申请，经花塘村委会审查同意认为符合建房条件，并进行审批前公示，后报请江宁街道办，根据《江宁区江宁街道临时建设审批表》，申请人朱乾献户符合规定要求的可建设人群总数为4人，分别为户主朱频华、母亲高禄娣、妹妹朱乾花，原住房面积主房110平方米，附房32平方米，建设所批准同意拆除猪圈后，原址新建楼房150平方米。 又查明，原告还于2020年1月23日向花塘社区提交《申请书》一份，要求花塘社区为其办理《关于朱乾花宅基地申请回复》中涉及朱乾花名下的房屋产权证书、宅基地证书以及朱乾花名下涉及到的所有权证。2020年2月3日，花塘村委会作出《关于朱乾花申请自建房确权回复》告知花塘村委会无权办理，社区接到申请后把朱乾花申请登记在册，如接到关于农村自建房确权通知或文件将第一时间通知申请人。 原审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第三款和第四款规定，“农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划、村庄规划，不得占用永久基本农田，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。编制乡（镇）土地利用总体规划、村庄规划应当统筹并合理安排宅基地用地，改善农村村民居住环境和条件。农村村民住宅用地，由乡（镇）人民政府审核批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。”本案中，原告通过向花塘村委会提出申请，申请宅基地建房，被告江宁街道办作为江宁区人民政府派出机关有权进行审核。关于农村宅基地审批和建房规划许可管理的问题，《农业农村部、自然资源部关于规范农村宅基地审批管理的通知》（农经发〔2019〕6号）规定明确了申请审查程序，即“符合宅基地申请条件的农户，以户为单位向所在村民小组提出宅基地和建房（规划许可）书面申请。村民小组收到申请后，应提交村民小组会议讨论，并将申请理由、拟用地位置和面积、拟建房层高和面积等情况在本小组范围内公示。公示无异议或异议不成立的，村民小组将农户申请、村民小组会议记录等材料交村集体经济组织或村民委员会（以下简称村级组织）审查。村级组织重点审查提交的材料是否真实有效、拟用地建房是否符合村庄规划、是否征求了用地建房相邻权利人意见等。审查通过的，由村级组织签署意见，报送乡镇政府。没有分设村民小组或宅基地和建房申请等事项已统一由村级组织办理的，农户直接向村级组织提出申请，经村民代表会议讨论通过并在本集体经济组织范围内公示后，由村级组织签署意见，报送乡镇政府”。《江苏省土地管理条例》中也对农村村民新建、翻建住宅申请流程做了相应规定，应由村民提出用地申请，经村民会议或者农村集体经济组织全体成员会议讨论同意，报乡（镇）人民政府审核等。根据上述规定，农村村民在申请住宅用地时应当先行向所属村级组织提出申请，在村里经由村民代表会议讨论通过并在本集体经济组织范围内公示后，方能由村级组织签署意见，报送乡镇政府。本案中，原告朱乾花仅向花塘社区提交了《宅基地申请书》，花塘村委会经现场勘核后，认为朱频华、朱乾献、朱乾花三人共有房屋已超人均50平，不符合新建房屋要求，并且花塘村委会经向江宁街道建设所征询发现朱乾献曾于2017年经审批翻建150平米楼房一处。花塘村委会已将该情况告知原告朱乾花。在村级组织对原告申请未予通过的情况下，朱乾花直接主张江宁街道办向其作出答复，不具有事实和法律依据。被告江宁街道办未予回复不构成不履行法定职责。 《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。本案中，江宁区政府作为江宁街道办的本级人民政府，具有对江宁街道办的行政行为作出行政复议处理决定的法定职权。根据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款的规定，复议机关于2019年11月25日受理原告的复议申请，经调查于2020年1月14日作出83号决定书，驳回了朱乾花的行政复议申请并送达复议双方当事人。该行政复议程序符合法律规定，适用法律、法规正确，并无不当。 综上，江宁区政府作出的83号决定书具有事实和法律依据，原告的诉讼请求不具有事实和法律依据，不予支持。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决驳回原告朱乾花的诉讼请求。 上诉人朱乾花上诉称，上诉人向第三人提交《宅基地申请书》后，第三人称上诉人不符合申请事项，上诉人委托第三人将该申请转交江宁街道办作出回复。因第三人的回复是口头回复，故上诉人口头委托第三人转交江宁街道办根据《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称村民委员会组织法）第三十六条的规定履行回复职责。上诉人的诉讼请求是不服第三人的回复，认为该回复侵害上诉人权益，请求江宁街道办作出回复。一、根据上诉人的举证，证明上诉人请求江宁街道办履行法定职责。二、根据上诉人的举证，证明上诉人要求江宁街道办履行职责属于其法定职责范围。根据上诉人二审提交的新证据1，江宁街道办未作出回复，将明确指定回复投诉事宜转交第三人办理，且江宁街道办对应履行的职责并不清楚，更不清楚应履行职责的程序，笫三人作为其管辖范围内的民事组织，受迫于江宁街道办强制交办不属于该民事组织的事宜，但限于上级地方政府强制被迫交办；对该投诉事宜江宁街道应履行回复职责，即便有不明之处也应与上诉人沟通直至回复履行职责。根据二审提交的新证据2，江宁街道办提供的证据1中一份名为《建房申请》的证据是伪证，据当事人朱乾献陈述该申请非本人提交，且非本人亲笔签名，证明江宁街道办扭曲事实、制造伪证，应承担刑事责任。江宁区政府用第三人出具静态陈述相关事宜交由江宁街道办办理，又用第三人的陈述否定第三人的陈述，从实际及理论都不能否定成立，第三人并未对陈述出具证据证明。原审法院在审理江宁区政府的陈述时并未结合第三人的陈述综合审查，鉴于江宁区政府、江宁街道办、第三人之间上下级关系，共同串供作伪证，肆意扭曲事实。综上，请求撤销原审行政判决及83号决定书。 被上诉人江宁街道办辩称，上诉人认为第三人未批准其建房申请，侵犯其合法权益，故有权依据村民委员会组织法第三十六条的规定，向江宁街道办申请行政监督，责令第三人整改，又因被上诉人未对其申请行政监督的请求作出答复，故要求重新对其答复。但事实上上诉人的该项主张并非本案的诉争行政行为，首先从上诉人2019年10月31日向江宁区政府提交的复议申请，及一审的诉讼请求均可以看出，上诉人是针对街道未对其提交的宅基地建房申请作出答复的行为不服，故申请复议诉讼，本案的诉争标的应当是江宁街道办未对朱乾花的宅基地建房申请作出答复是否合法，而非上诉人所称的行政监督，其次被上诉人并未收到上诉人的任何申请，无论是宅基地建房申请，还是行政监督申请，故上诉人要求街道对其进行答复无事实和法律依据。综上，请求驳回上诉人的诉请。 被上诉人江宁区政府辩称，被上诉人已履行了复议职责,作出的行政复议决定，事实认定清楚，适用法律正确。本案中上诉人虽提出了建房用地申请，但花塘村委会经现场勘验，发现上诉人所占有的房屋面积已达到50平方米，作出不同意重新建房的初步意见，即不具备向江宁街道办报批宅基地的条件。客观上花塘村委会虽向江宁街道办出具了宅基地申请书，但仅是进行调查和征询，并未提出符合建房条件的意见并履行提交建房审批等报批手续，故江宁街道办在未收到申请的情况下，并无作出审核意见的法定职责。综上，请求驳回上诉人的上诉请求。 原审第三人花塘村委会经本院依法传唤未到庭参加诉讼。 上诉人朱乾花向本院提起上诉后，原审法院将双方当事人提交的证据材料均随案移送本院。本院经审查认为，原审法院认证正确、程序合法。 二审审理中，上诉人提交了一组新证据：证据1.12345诉求详情打印件（2020年11月8日），证明江宁街道办根本不知道如何履行村民委员会组织法第三十六条规定的法定职责；证据2.证明（朱乾献），证明江宁街道办提交的证据1中的建房申请属伪造证据；证据3.《政府信息公开申请答复书》宁街办依复〔2020〕第2号，证明第三人向上诉人作出的回复也应当适用这种格式；证据4.证据3来源示意图，证明证据3的来源是立案通知，就是立案依据。江宁街道办对证据1的真实性、合法性予以认可，关联性不予认可；对证据2、4的真实性、合法性、关联性均不予认可；对证据3的真实性、合法性予以认可，关联性、证明目的不予认可。江宁区政府对证据1、3的真实性、合法性予以认可，关联性、证明目的不予认可；对证据2、4的真实性、合法性、关联性均不予认可。且二上诉人均认为上述证据不属于新证据。 本院对上诉人提交的新证据认证如下：该组证据与本案待证事实不具有关联性，本院依法不予确认。 本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案被诉行政行为系被上诉人江宁区政府依上诉人申请作出的83号决定书。案件的争议焦点为被上诉人江宁街道办对上诉人的宅基地建房申请是否履行了相应的法定职责。首先，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条的规定，本案中，被上诉人江宁街道办作为江宁区政府的派出机关，对上诉人于2019年7月12日向原审第三人花塘村委会书面提出宅基地建房的申请有权予以审核。其次，《农业农村部、自然资源部关于规范农村宅基地审批管理的通知》（农经发〔2019〕6号）明确规定了农村宅基地审批和建房规划许可管理的申请审查程序，同时《江苏省土地管理条例》亦对农村村民新建、翻建住宅申请流程做出相关规定，应由村民提出用地申请，经村民会议或者农村集体经济组织全体成员会议讨论同意，报乡（镇）人民政府审核等。从上述规定可见，农村村民申请住宅用地应遵循相应的程序，应先行向所属村级组织提出申请，经村民代表会议讨论通过并在本集体经济组织范围内公示后，方能由村级组织签署意见，报送乡镇政府。本案中，在卷证据表明，上诉人向原审第三人花塘村委会提出《宅基地申请书》后，花塘村委会经现场勘核，后又向江宁街道建设所调查档案，确认上诉人的申请不符合新建房屋条件。花塘村委会已将上述具体情况告知上诉人朱乾花。因花塘村委会对上诉人的宅基地建房申请依据调查结果未予通过，故上诉人朱乾花直接向江宁街道办主张履行法定职责，要求对其宅基地建房申请作出答复，无事实和法律依据。 上诉人提出其口头委托第三人将宅基地建房申请转交江宁街道办根据村民委员会组织法第三十六条的规定履行回复职责的上诉理由，根据在卷证据和上诉人的陈述，上诉人并未直接将宅基地申请书向江宁街道办提出，故江宁街道办在未收到上诉人申请的情况下，未向上诉人作出答复，江宁街道办不存在未履行法定职责的情形。上诉人又提出其诉讼请求是不服原审第三人的回复，认为该回复侵害上诉人权益，请求江宁街道办作出回复的上诉理由，结合上诉人的行政复议请求和一审诉讼请求，上诉人是以江宁街道办对其提交的宅基地建房申请未作出答复的行为不服，向江宁区政府申请复议后又提起本案诉讼，本案的争议焦点系江宁街道办对上诉人的宅基地建房申请是否履行了相应的法定职责，上诉人请求江宁街道办履行法定职责必须先向行政机关提出申请，在现有证据××街道××未××人××宅基地建房申请的前提下，无论是上诉人主张江宁街道办未对建房申请作出回复或是要求江宁街道办依据村民委员会组织法第三十六条的规定履行回复职责，上诉人的上诉理由均无事实和法律依据，依法不能成立。 根据《中华人民共和国行政复议法》的相关规定，江宁区政府针对上诉人提起的行政复议申请，履行了受理、提出答复、调查等程序，以江宁街道办在未收到上诉人宅基地建房申请的情况下，并无作出审核意见的法定职责为由，在法定期限内作出83号决定书，驳回上诉人的行政复议申请，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。 综上，原审判决认定事实清楚，证据充分，审判程序合法，适用法律正确。上诉人的上诉请求，缺乏事实和法律依据，本院依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人朱乾花负担。 本判决为终审判决。 审判长  宋振敏 审判员  赖传成 审判员  汤 权 二O二一年三月二十六日 书记员  韩卓君