山东省青岛市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）鲁02行终63号 上诉人（原审原告）于昆。 上诉人（原审原告）卢月香。 委托代理人于昆，系上诉人卢月香之子。 被上诉人（原审被告）青岛市黄岛区隐珠街道办事处，住所地青岛市黄岛区。 法定代表人王全芳，主任。 委托代理人艾爽。 委托代理人丁超，山东首辰律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）青岛市黄岛区自然资源局，住所地青岛市黄岛区。 法定代表人高永强，局长。 委托代理人董芳芳，该局工作人员。 委托代理人石月红，山东光浩律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）青岛市黄岛区隐珠街道广城村民委员会，住所地青岛市黄岛区。 法定代表人张明爱，村主任。 委托代理人孙晓娜，山东光浩律师事务所律师。 委托代理人樊建凤，山东光浩律师事务所实习律师。 上诉人于昆、卢月香因诉被上诉人青岛市黄岛区隐珠街道办事处（以下简称“隐珠街道办”）、被上诉人青岛市黄岛区自然资源局（以下简称“黄岛区自然资源局”）、被上诉人青岛市黄岛区隐珠街道广城村民委员会（以下简称“广城村委会”）占地违法及行政赔偿一案，不服青岛市黄岛区人民法院（2020）鲁0211行初128号行政判决，在法定限期内向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2021年1月27日在第十五法庭进行了法庭调查。上诉人暨上诉人卢月香委托代理人于昆，被上诉人隐珠街道办委托代理人艾爽、丁超，被上诉人黄岛区自然资源局委托代理人董芳芳、石月红，被上诉人广城村委会委托代理人孙晓娜到庭参加法庭调查。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明,原告卢月香系原告于昆之母，于昆与卢月香均系青岛市黄岛区隐珠街道广城村村民。原胶南人民政府曾向原告父亲于德成颁发《土地承包管理使用证》。原告陈述，证载土地“地块顺序号为2，土地坐落为大寨田，亩数为2.66（涂改为1.93）”的土地为涉案土地。2004年6月5日，广城村委会（甲方）与于德成（乙方）签订《占地补偿款发放协议书》一份，载明：“一、甲方与乙方确认乙方为所属家庭的户主，截止2004年6月30日，该户享受占地补偿款的人口分别为于德成、卢月香、于昆共3人，以后每年根据人口增减确认享受补偿款的人数。二、甲方根据补偿款发放办法，分26次发放占地补偿款。2004年，首次发放时，按每亩3000元的标准计算补偿总额，再按每人得分计算每人2004年的补偿款；自2005年至2029年每年发放一次，每次按每亩600元的标准计算补偿总额，再按每人每年得分计算每人每年的补偿款。2005年至2029年发放期间，甲方每年核算一次，2010年增长一次，以后每五年增长一次，增长幅度为前5年年均补偿款的10%，每年度的发放时间为每年7月30日前。三、甲方与乙方共同确认乙方所属家庭人口2004年6月30日量化总分为147分，根据量化分值，2004年乙方家庭的补偿款为12600元。以后每年根据量化分值，确定乙方家庭的补偿款。四、占地补偿款开始发放后，对已被征用尚未建的土地，当征地方需开工建设时，甲乙双方均不得以任何理由阻止征地方的合法施工建设。五、补偿款发放期间，如上级出台新政策，按新政策执行。六、本协议执行过程中，双方发生争议，协调不成时，任何一方均可起诉到人民法院，按法律程序解决。”该协议签订后，广城村委会每年按照协议向原告家庭发放补偿款。原告父亲于德成于2008年6月12日死亡。2017年12月26日，青岛西海岸新区管委办公室第528期《政务专报》载明：“第10次城市建设工作会议专题研究城市建设有关工作，会议确定：……十一、关于金兴路道路管网工程事宜（一）由隐珠街道负责，于2018年1月10日前完成清场并垫付补偿款。（二）由隐珠街道负责选取评估单位，对道路建设用地范围内3处房屋评估，评估报告报区财政局审核；区城建局负责与隐珠街道办事处签订补偿协议，评估补偿费用由隐珠街道办事处垫付。”2018年，因修建金兴路需要占用土地，青岛纬测地理信息有限公司对原告家庭被占土地面积进行测绘，确认面积为0.46506亩。2018年5月，广城村委会依据测绘结果向原告发放补偿款20928元。2018年5月7日至9日，广城村委会对原告家庭上述0.46506亩土地的地上附着物进行了清理。2018年8月29日，原告于昆以广城村委会为被告向法院提起行政诉讼，诉请：1、确认广城村委会征收原告一亩多口粮田的行为违法并责令恢复土地用途；2、广城村委会赔偿原告281896元。法院于2018年10月18日作出（2018）鲁0211行初149号行政裁定书，查明：“2018年9月27日，法院对原、被告进行了调查询问。调查中被告称：被告系按照区政府选取的评估机构对涉案土地进行评估后，在收到上级拨付的补偿款后将补偿款支付给原告，具体征收行为及清场行为和被告无关；原告的一亩多口粮田被村委会征收的事情不存在；原告主张的涉案土地是因区政府的金兴路道路管网工程被实际占用。调查中，原告认可领取了本次占用土地的清苗补偿款20928元的事实。2018年10月16日，法院就被告是否已经支付给原告全部补偿款问题再次进行调查。调查中，被告提交相关记账凭证证明补偿款系由财政部门拨付，已全部支付给原告。”认为：“被告广城村委会系村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，依法没有土地征收的职责权限。调查中被告称涉案土地系上级部门占用的，并提交证据证明原告应得补偿款系由财政部门拨付并已全部支付给原告。原告坚持认为系被告实施了土地征收行为，但其提供的证据不足以证明该主张，亦与法律有关土地征收的规定相悖。综上，原告起诉被告系主体错误且原告坚持该主张，故应依法驳回原告起诉。”裁定：“驳回原告于昆的起诉。”原告不服，提出上诉，并于2018年12月17日撤回上诉。审理过程中，法院要求原告明确第一项诉讼请求的具体内容。原告陈述，侵占行为是2018年5月7、8、9日三天，用推土机将原告的1.93亩土地上的桃树、灌木及附着物全部清理完毕的行为。后法院要求原告向法院说明其第一项诉讼请求中“侵占”的含义。原告陈述，系三被告侵占原告位于青岛市黄岛区××街道××路××亩口粮地的行为。另原告陈述：“1.93亩从2004年6月份签订合同之后就被多次侵占，截止到2018年5月份最后一次侵占我的土地，我们现在实际使用的地目前只有两三分地。”2019年2月25日，原告在青岛市中级人民法院开庭审理过程中陈述：“原告是5月7日接到张伟朋友打电话说我的土地在三天之内要强行清除，后来我们村委委员张海洋又给我打电话，考虑到他的面子，说我先拿到钱之后同意清场。如果说我不同意，钱拿不到，证据固定不了，还会得罪很多人，我只能被动的选择这样。”原告主张的赔偿数额260968元具体包括：1、已栽植30余年桃树192棵，每棵1288元，共计247296元。2、土地周边数层灌木及数棵香椿芽树，共计28800元。3、灌溉井一口5800元。上述三项扣除原告已从广城村委会领取的20928元，计260968元。 原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项规定,提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实依据。具体的诉讼请求是指当事人提出的保护实体权利的请求应当具体、明确,应当指向明确的行政行为。本案中，经法院释明，原告对第一项诉讼请求中“侵占”的含义仍持有两种解释，一是“被告于2018年5月7、8、9日三天，用推土机将原告的1.93亩土地上的桃树、灌木及附着物全部清理完毕的行为”，二是“三被告侵占原告位于青岛市黄岛区××街道××路××亩口粮地的行为”。经审查，原告的第二种解释内容应当包括第一种解释内容，故法院对原告第二项解释内容所指的行为进行审查。通过听取原、被告的诉辩，本案的争议焦点问题如下：一是三被告是否实施了原告主张的侵占行为，如实施了侵占行为，该行为是否合法。二是三被告应否赔偿原告所主张的损失。关于本案的第一个焦点问题，原告主张涉案1.93亩土地经被告数次侵占，法院要求原告明确数次侵占的具体内容，原告能够明确内容的仅系“被告于2018年5月7、8、9日三天，用推土机将原告的1.93亩土地上的桃树、灌木及附着物全部清理完毕的行为”。因原告不能明确诉讼请求所指向的行为，故法院仅对原告明确的行为，即2018年5月7、8、9日的清理行为进行审理。根据青岛西海岸新区管委办公室第528期《政务专报》，金兴路道路管网工程事宜由被告隐珠街道办负责补偿款的垫付及清理工作，原告涉案0.46506亩土地系用于金兴路修建，被告广城村委会虽然对涉案0.46506亩土地实施了具体清理行为，但为原告发放的补偿款来自被告隐珠街道办，结合《政务专报》的内容，应当认定被告广城村委会实施的涉案清理行为系接受被告隐珠街道办的委托。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条的规定，被告隐珠街道办应系本案适格的被告，被告广城村委会、黄岛区自然资源局本案诉讼主体资格不适格，应当驳回对其的起诉。根据原告的陈述，在2018年5月7、8、9日其涉案0.46506亩土地上附着物、果树被清理前，其已向被告广城村委会作出领取补偿款后同意清场的意思表示，虽然原告陈述领取补偿款系为搜集证据、同意清理不是其真实意思表示，但未提交证据证明在涉案土地被清理前，其曾就涉案0.46506亩土地的清场事宜向被告广城村委会作出过其他意思表示，故被告广城村委会在原告领取补偿款且同意清场后，如约清除涉案0.46506亩土地上树木及地上附着物，并无不当，不具有违法性。关于第二个焦点问题，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”第四条：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；（三）违法征收、征用财产的；（四）造成财产损害的其他违法行为。”被告隐珠街道办委托被告广城村委会实施的涉案行政清理行为，并不违反法律规定，且原告相关权益已得到补偿，并未侵害原告的合法权益。故原告主张被告赔偿其损失，于法无据，法院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条之规定，判决驳回原告于昆、卢月香的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由原告于昆、卢月香共同负担。 上诉人不服原审判决，向本院提起上诉，其主要上诉理由为：一、本案几经开庭，青岛市黄岛区人民政府并未组织实施征地行为，可以确定被上诉人广城村委会是受被上诉人隐珠街道办的委托，实施了具体清理行为。被上诉人隐珠街道办是本案适格被告。上诉人认为：本案的核心争议是隐珠街道办的征地行为是否违法，是否具备征地权限，是否具备合法征收基本农田的公告与批文，征地过程中是否履行法定程序，对农民附属物的补偿是否合理等去综合考量，以此推断原审判决中隐珠街道办有无违法征地行为，是否侵占上诉人合法权益，上诉人的赔偿诉求是否得支持。且上诉人认为只要存在上述一条违法就可以认定隐珠街道办侵占上诉人土地的行为违法。1、原审判决适用法律错误。依据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国物权法》等法律可知，国家征地的，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施，征收基本农田的需要国务院的审批。本案几经审理，青岛市中级人民法院裁定黄岛区政府并未具体实施上诉人所诉侵占土地的行为，则在没有相关公告批文支撑下的征地行为是违法的，国家法律法规并没有规定街道办可以作为征收土地的主体，街道办并无征地的权限，故街道办的征地行为违法。2、征收基本农田是国家行为，必须经过法定程序，且应当充分尊重农民意愿，本着公平合理补偿的原则进行。本案中，隐珠街道办所称的合法征地并没有提交证据证明其履行相关法律程序以及辅助义务，而是在家庭户不同意的情形下强制征地，没有充分尊重农民意愿，也未平等协商，该强制行为也是违法行为。3、隐珠街道办依据2015年7月11日的地上附着物补偿办法也是违法的。依据相关法律规定，征地补偿款至少三年调整一次且具体补偿标准由省级单位制定。本案补偿标准不合理，原审法院认定隐珠街道办征地合法是错误的。综上，本案应确认隐珠办事处侵占上诉人位于黄岛区××路××座广场××亩侵占土地的行为违法。二、青岛市中级人民法院已经作出（2019）鲁02行初4号行政裁定书，确定上诉人的诉讼请求“确认被告侵占位于黄岛区××街道××路××座广场××亩口粮地违法”，指向的是土地的行为，该裁定已经明确指明本案审理方向，但是本案原审法官在开庭时对已确定的诉讼请求，却数次要求上诉人进行明确，其在原审判决中对上诉人的诉讼请求的确定是错误的，违背了青岛市中级人民法院（2019）鲁02行初4号行政裁定书中已经明确了的诉讼请求。原审判决中认定的事实与庭审事实不符，原审判决审理查明记载上诉人陈述亩数2.66（涂改1.93），上诉人对该项内容的陈述同青岛市中级人民法院（2019）鲁02行初4号行政裁定书一致。上诉人陈述涉案土地侵占行为是2018年5月7、8、9日三天的其中一天毁坏了农作物，原审法院擅自修改为该三天时间不间断在毁坏。上诉人关于村委委员张海洋的陈述，原审法院记载也不正确。三、上诉人在原审中提交的证据10贾姓男子跟于昆的通话录音（2018年5月7日17点53分），是隐珠街道办违法征地的所有事实依据，能够证明隐珠街道办强制要求村民交出土地。原审法院对该证据不予认可，否认了隐珠街道办违法征地的事实是错误的，该证据应予以采信。四、关于上诉人的赔偿请求，因隐珠街道办存在违法征地行为，结合省政府的补偿标准、涉案地块位置及面积、黄岛区城中村的综合地价、上诉人与父亲的感情（地上附着物桃树系上诉人父亲栽种）等因素，上诉主张的赔偿数额并不为过。原审法院认定未侵害上诉人合法权益属于认定事实错误，适用法律错误。综上，请求二审法院依法撤销原审判决，依法改判确认被上诉人隐珠街道办等侵占上诉人位于黄岛区××街道××路××座广场××亩口粮地违法，并改判被上诉人隐珠街道办等恢复土地原状并赔偿上诉人被毁坏的地上附属物损失共计260968元，本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人隐珠街道办答辩称，其不认可广城村委会实施涉案清理行为系接受隐珠街道办的委托。2004年6月15日，于德成与广城村委会签订《占地补偿款发放协议书》，于德成家庭将承包土地自愿交回广城村委会，并按长效机制领取补偿款，该协议书系于德成家庭的真实意思表示，且系自愿签订，协议签订后，于德成家庭一直按照《占地补偿款发放协议书》的约定从广城村委会领取补偿款至今。自签订《占地补偿款发放协议书》之日起，该土地的承包经营权再与于德成没有关系，在预修建金兴路管网工程时，广城村委会自行清理由村民交回的集体土地并无不当，涉案土地未被征收，不应仅以隐珠街道办先行垫付资金即认定为委托行为。 被上诉人黄岛区自然资源局答辩称，一、被上诉人并未实施侵占上诉人1.93亩口粮地的行为，且上诉人也没有证据证明被上诉人实施了侵占涉案土地的行为，因此，上诉人起诉被上诉人没有任何事实和法律依据，原审法院认定被上诉人作为本案的诉讼主体资格不适格，依法应驳回上诉人对被上诉人的起诉正确。二、原审判决认定事实清楚，适用法律正确，符合法定程序。1、上诉人在原审庭审中陈述，在2018年5月7、8、9日其涉案土地上附着物、果树被清理前，其已作出领取补偿款后同意清场的意思表示，故被上诉人广城村委会在上诉人领取了补偿款后，清除涉案土地上的树木及附着物，不具有违法性。2、被上诉人隐珠街道办委托被上诉人广城村委会实施涉案清理行为，并不违反法律规定，且上诉人的合法权益已经得到补偿，上诉人主张被上诉人赔偿其损失，没有法律依据。综上，上诉人的上诉理由均不成立，请求二审法院依法予以驳回。 被上诉人广城村委会答辩称，一、原审法院认定事实清楚，适用法律正确，符合法定程序，上诉人的上诉请求不成立，且上诉人的诉讼请求构成重复起诉，请求二审法院依法驳回上诉人的请求。上诉人曾以与本案相同的诉讼请求，以被上诉人为被告，向青岛市黄岛区人民法院提起（2018）鲁0211行初149号行政诉讼，该院以上诉人的起诉主体错误且上诉人坚持该主张为由驳回其起诉。上诉人上诉至青岛市中级人民法院后，又自愿撤回上诉。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条及第一百零六条的规定，上诉人提起本次诉讼，属于重复起诉，浪费司法资源，依法应予驳回其起诉。二、被上诉人不是本案适格被告。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条的规定，被上诉人为村民自治组织，既不是行政机关也不是法律、法规、规章授权的组织。因此，被上诉人不是本案适格被告。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定，提起行政诉讼要“有明确的被告”。所谓明确的被告，必须是适格的被告。本案中，被上诉人已经生效的（2018）鲁0211行初149号和（2019）鲁02行终759号行政裁定书认定为不是适格被告。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……”之规定，上诉人的诉讼请求没有事实和法律依据，被上诉人非适格被告，本案应依法驳回上诉请求。 关于原审法院的审判程序，上诉人明确表示不持异议。经审查，本院确认原审法院审判程序合法。 上诉人原审时向法院提交如下证据：1、金兴路地上附属物赔偿明细；2、存款账户明细查询；3、农业银行转账明细；4、（2018）鲁0211行初149号行政裁定书；5、（2018）鲁02行终708号行政裁定书；6、死亡证明及户籍证明；7、占地补偿款发放协议书；8、《信访事项处理意见书》；9、不予受理告知书；10、电话录音及文字整理资料；11、土地承包管理使用证；12、常住人口登记卡索引表及常住人口公民身份证号码登录表；13、照片6张。 被上诉人隐珠街道办及被上诉人广城村委会原审时向法院提交如下证据：1、2017年12月26日第528期《政务专报》；2、《隐珠街道土地清理补偿办法》、调查笔录、会计凭证。 被上诉人黄岛区自然资源局原审时未向法院提交证据，提交以下法律依据：青黄发（2019）1号、青厅字（2019）5号、《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条。 上述证据已经原审法院庭审质证、认证，电子卷宗已随案移送本院。经审查，本院同意原审法院判决对证据的认证意见及据此确认的案件事实。 本院认为，上诉人原审诉讼请求为：一、确认被上诉人侵占上诉人位于黄岛区××街道××路××座广场××亩口粮地违法；二、责令被上诉人恢复土地原状并赔偿上诉人被毁坏的地上附属物损失共计260968元。 一、关于上诉人第一项诉讼请求，上诉人曾以“青岛市黄岛区人民政府”、“青岛市黄岛区自然资源局”、“青岛市黄岛区隐珠街道办事处”、“青岛市黄岛区隐珠街道广城村民委员会”为被告，向本院提起（2019）鲁02行初4号行政诉讼，本院于2019年6月18日作出（2019）鲁02行初4号行政裁定，认定上诉人的该项诉讼请求指向侵占土地的行为，因无任何证据指向青岛市黄岛区人民政府具体实施了上诉人所诉侵占土地行为，故根据管辖规定，将该案移送至原审法院管辖。（2019）鲁02行初4号行政裁定已经明确了上诉人的该项诉讼请求指向的是侵占土地的行为。 对于该项诉讼请求，上诉人主张依据其在原审中提交的证据11《土地承包管理使用证》，可以证明其享有其所主张的1.93亩土地的承包经营权，该1.93亩口粮地经过数次侵占，最后只剩下0.46506亩，其在本案中主张被上诉人侵占全部1.93亩土地行为违法。对此，本院认为，上述《土地承包管理使用证》系原胶南县人民政府向上诉人于昆的父亲于德成颁发，该证发证时间记载为“一九八年月日”。于德成与被上诉人广城村委会于2004年6月签订了《占地补偿款发放协议书》，根据该协议书的内容，可以证实上诉人家庭户承包土地已经由被上诉人广城村委会收回并每年支付占地补偿款，且上诉人也未提交有效法律文书否认该《占地补偿款发放协议书》的效力，故对于本案中上诉人实际使用的0.46506亩土地因规划修建金兴路被收回占用，并未影响上诉人的土地权利，上诉人第一项诉讼请求要求确认被上诉人侵占其位于黄岛区××街道××路××座广场××亩口粮地违法，没有事实根据，原审判决予以驳回，结果并无不当。但原审法院将上诉人所诉的侵占土地行为理解为“2018年5月的清理行为”的理由欠妥，本院予以纠正。 二、关于上诉人第二项要求被上诉人恢复土地原状并对其地上附着物进行行政赔偿260968元的诉讼请求，本院认为，根据现有证据，可以证明被上诉人隐珠街道办已经依据有关补偿办法通过被上诉人广城村委会支付给上诉人相应的地上附着物补偿款20928元，上诉人对该补偿款数额不服，主张应赔偿其共计260968元（包含已栽植30余年桃树192棵，每棵1288元共247296元、土地周边数层灌木及数棵香椿芽数共28800元、灌溉井一口5800元，减去从被上诉人广城村委会领取的20928元），但上诉人在原审中提交的证据不能证明其存在上述损失，故本院不予支持。对于上诉人要求恢复土地原状的请求，亦于法无据，本院不予支持。 综上，原审判决认定事实清楚，审判程序合法，判决结果正确，本院予以维持。上诉人上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人于昆、卢月香共同负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  刘 英 审 判 员  徐奎浩 审 判 员  孙志刚 二〇二一年三月二十二日 法官助理  宫惠敏 书 记 员  赵洪峰 书 记 员  李 丹