广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2021）粤行终72号上诉人（原审原告）：中山市西区沙朗社区隆熙股份合作经济社。住所地：广东省中山市西区沙朗社区。负责人：梁呀妹，该社社长。委托代理人：王树民，河北冀港律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广东省人民政府。住所地：广东省广州市东风中路305号。法定代表人：马兴瑞，该省省长。委托代理人：黄允鑫、王晓琼，均系广东省司法厅工作人员。上诉人中山市西区沙朗社区隆熙股份合作经济社（以下简称“隆熙经济社”）因诉被上诉人广东省人民政府（以下简称“广东省政府”）驳回行政复议申请决定案，不服广州铁路运输中级法院（2020）粤71行初859号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，经中山市人民政府（以下简称“中山市政府”）批准，原中山市国土局于1998年9月12日向中山市西区沙朗村民委员会（以下简称“沙朗村委会”）作出中国土征复〔98〕14140号《关于市西区沙朗村委会申请使用土地的批复》（以下简称“涉案《用地批复》”），同意该村委会使用位于本村土名“隆熙社”的土地8800.2平方米（折十三亩二分，其中旱地七亩四分九厘；鱼塘五亩七分一厘，以下简称“涉案土地”），作住宅用地。中山市政府确认涉案《用地批复》所征收的13.2亩集体土地中，涉及原告的土地8.9亩，另外4.3亩土地属于原沙朗村。2003年沙朗村委会与原告签订《土地开发协议书》，该协议的主要内容如下：一、原告同意划出本经济社土名“沙朗地税所后面”一块农业用地作双方发展经济使用，该土地东面是沙朗村用地，西边是幸福新村土地，南边是沙朗村土地，北面是金叶二期用地，该土地面积共8.9亩。二、依法出让给沙朗村委会8.9亩，按每亩为人民币8万元土地补偿（包青苗补偿），合计金额为71.2万元，办证手续及所需税费由沙朗村委会负责，原告负责提供相关办证资料（村民同意出证签名书）。三、双方签约生效后，沙朗村委会应付给原告土地款为71.2万元，该款项在2003年7月30日前支付完。上述协议签订后，沙朗村委会在2003年6月25日、7月25日先后两次支付给原告征地补偿款15万元、56.2万元。2003年7月2日，原告向其集体经济组织成员分配征地款35.495万元。根据涉案土地的房地产权登记资料可证明，沙朗村委会在2002年8月就涉案土地8800.2平方米已办理确权登记，并于2004年10月19日将涉案土地所有权以买卖形式转让给中山市新长江房地产有限公司。根据卫星影像图资料显示，涉案土地上在2006年已建有建筑物，至2010年涉案土地已基本开发建设完毕。2019年10月31日，被告工作人员在组织各方当事人对涉案土地进行现场调查过程中，各方当事人确认涉案土地上早已建成房屋。原告于2015年7月27日向被告邮寄行政复议申请，请求撤销涉案《用地批复》。被告于同年7月30日收到后，于同年8月3日予以受理，并向中山市政府发出《提出行政复议答复通知书》。中山市政府于同年8月14日提交《行政复议答复书》及相应证据材料，同年9月22日提交《中止行政复议审查申请书》，以与原告进行协商，妥善化解纠纷为由申请暂时中止对本案审查。被告经审查后，于同年9月25日作出《中止行政复议审查通知书》，决定中止对本案的审查，并送达各方当事人。因各方当事人就涉案土地征收相关事宜协商无果，被告于2020年8月25日恢复对该案的审查，同年8月26日作出并送达被诉粤府行复〔2015〕361号《驳回行政复议申请决定书》。被告认为，中山市政府于1998年9月12日作出涉案《用地批复》，批准了涉案土地的征收，原告于2003年签订了土地开发协议并于当年6月、7月领取了征地补偿款。原告未提交证据证明其就土地开发协议申请行政复议或提起诉讼，土地开发协议已经发生法律效力，原告已经丧失了对涉案土地的权利，与涉案《用地批复》不再具有利害关系。且原告在涉案《用地批复》作出后，于2003年签订了土地开发协议并于当年6月和7月领取了征地补偿款，至迟于2003年7月应当知道作出涉案《用地批复》的行为，如原告认为合法权益受到侵害，依法应及时寻求法律救济，但其直至2015年7月27日才向被告申请行政复议，明显超过法定的行政复议申请期限，原告的行政复议申请不符合前述规定的行政复议受理条件，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项的规定，驳回原告的行政复议申请。原告不服该复议决定，诉至原审法院，请求撤销被告作出的被诉行政复议决定并判令被告对原告的行政复议申请重新作出处理。原审法院认为，《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款规定：“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。”据此，被告广东省政府是中山市政府的行政复议机构。《中华人民共和国行政复议法》第九条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。”第十七条规定了行政复议机关受理行政复议的期限，第三十一条规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；……”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（四）项规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（四）在法定申请期限内提出。”第四十一条规定：“行政复议期间有下列情形之一，影响行政复议案件审理的，行政复议中止：……（八）其他需要中止行政复议的情形。行政复议中止的原因消除后，应当及时恢复行政复议案件的审理。行政复议机构中止、恢复行政复议案件的审理，应当告知有关当事人。”第四十八条第一款第（二）项规定：“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：……（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。”本案中，经中山市政府批准，原中山市国土局于1998年9月12日作出涉案《用地批复》，同意沙朗村委会使用涉案土地13.2亩，其中属于原告的土地有8.9亩。2003年沙朗村委会与原告签订《土地开发协议书》，双方就涉案土地中的8.9亩有偿出让达成协议。2003年6月25日、7月25日，沙朗村委会按协议约定分两次向原告共支付土地补偿款71.2万元，原告收取后亦向其社员分配了相应的土地补偿款，且涉案土地早在2006年已被他人使用进行开发建设。参照国务院法制办公室《关于认定被征地农民“知道”征收土地决定有关问题的意见》（国法〔2014〕40号）第四条第一款第（二）、（三）项“行政机关不能提供发布征收土地公告或者征收土地补偿安置公告的证据，但是能够举证证明申请人在征收土地决定作出后有下列行为之一，经查证属实的，可以视为申请人自该行为发生之日起知道征收土地决定：……（二）已经签订征收土地补偿协议的，自申请人签订征收土地补偿协议之日起；（三）已经领取征收土地补偿款或者收到征收土地补偿款提存通知的，自申请人领取征收土地补偿款或者收到征收土地补偿款的提存通知之日起；……”的规定，可以认定原告自2003年7月25日领取涉案土地的补偿款时起，应当知晓涉案《用地批复》及救济途径，但原告迟至2015年7月27日才向被告广东省政府申请行政复议，已超出了前述法律规定的申请行政复议期限，且没有证据证明存在不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的情形，不符合行政复议申请受理条件。被告依法受理原告的复议申请后，根据中山市政府的申请，从促进双方当事人协商，妥善化解纠纷考虑，决定暂时中止对本案审查，符合上述法律规定。因双方当事人长期协调无果，被告在2020年8月25日恢复对本案的审查，并于次日作出被诉复议决定，驳回原告的行政复议申请，事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，原审法院予以支持。原告主张应以2015年6月4日通过政府信息公开途径获悉涉案《用地批复》为起算点，原审法院不予采信。综上，被告广东省政府作出的《驳回行政复议申请决定书》（粤府行复〔2015〕361号），事实清楚、适用法律准确、程序合法，原审法院予以支持。原告主张撤销该复议决定并责令被告广东省政府重新作出处理的诉讼请求，理据不足，原审法院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告中山市西区沙朗社区隆熙股份合作经济社的诉讼请求。上诉人隆熙经济社不服一审判决，向本院提起上诉称：一审认定上诉人知道征地批复的时间为2003年7月25日错误。上诉人与沙朗村委会签订的《土地开发协议书》是以租代征，据此领取的土地补偿款是只能算作租金。上诉人直至2015年6月4日才得知沙朗村委会骗取了征地批复，规避了1999年1月开始施行的《中华人民共和国土地管理法》规定的征地审批权限，至2020年11月27日又得知沙朗村委会2004年非法转让给中山市新长江房地产有限公司。被上诉人从2015年7月27日受理至2020年8月26日才以上诉人超过复议期限为由作出驳回复议申请决定，严重侵害上诉人合法权利，一审认定被上诉人程序合法错误。综上，一审认定事实错误、适用法律法规错误，请求：撤销原审判决，撤销被诉《驳回行政复议申请决定书》，并判令被上诉人依法受理，一、二审诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人广东省政府答辩称：被诉《驳回行政复议申请决定书》认定事实清楚，适用依据正确，符合法定程序。上诉人提出的上诉请求和理由不成立，请求：驳回上诉人的上诉。经审查，本院对原审法院查明的事实予以确认。本院认为，《中华人民共和国行政复议法》第九条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。”本案中，经中山市政府批准，原中山市国土局于1998年9月12日作出涉案《用地批复》同意沙朗村委会使用涉案土地。沙朗村委会于2003年与上诉人签订《土地开发协议书》约定上诉人将涉案土地中的8.9亩有偿出让给沙朗村委会，2003年6月25日、7月25日沙朗村委会按协议约定向上诉人共支付土地补偿款71.2万元，上诉人收取后亦向其社员分配了相应的土地补偿款，且涉案土地早在2006年就已进行开发建设。参照国务院法制办公室《关于认定被征地农民“知道”征收土地决定有关问题的意见》（国法〔2014〕40号）第四条第一款第（二）、（三）项规定：“行政机关不能提供发布征收土地公告或者征收土地补偿安置公告的证据，但是能够举证证明申请人在征收土地决定作出后有下列行为之一，经查证属实的，可以视为申请人自该行为发生之日起知道征收土地决定：……（二）已经签订征收土地补偿协议的，自申请人签订征收土地补偿协议之日起；（三）已经领取征收土地补偿款或者收到征收土地补偿款提存通知的，自申请人领取征收土地补偿款或者收到征收土地补偿款的提存通知之日起；……”上诉人自2003年7月25日领取涉案土地补偿款时起就应当知道涉案《用地批复》，但其迟至2015年7月27日才向被上诉人申请行政复议，超出了法定申请期限，且没有证据证明存在不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的情形，不符合行政复议申请受理条件，被上诉人据此作出被诉《驳回行政复议申请决定书》并无不当。原审法院判决驳回上诉人的诉讼请求正确，本院依法予以维持。上诉人主张被上诉人逾期作出复议决定程序违法，但被上诉人2015年9月25日以双方当事人需要协调为由决定中止行政复议审查，符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十一条第一款关于“行政复议期间有下列情形之一，影响行政复议案件审理的，行政复议中止：……（八）其他需要中止行政复议的情形”的规定，而且上诉人的行政复议申请并不符合法定受理条件，被上诉人基于案件审查需要先中止后恢复审查并作出被诉复议决定，并未实际影响上诉人的实体权利义务，故上诉人的该主张欠缺理据，本院不予支持。综上，上诉人中山市西区沙朗社区隆熙股份合作经济社的上诉请求理由不成立，本院予以驳回。原审判决正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费人民币50元，由上诉人中山市西区沙朗社区隆熙股份合作经济社负担。本判决为终审判决。审判长  林劲标审判员  戴剑飞审判员  郭琼瑜二〇二一年三月二十九日法官助理邓丽华书记员杨海萍