山东省青岛市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）鲁02行终94号 上诉人（原审原告）郝春德，男，1965年5月20日生，汉族，住青岛市李沧区。 委托代理人王朕，山东齐鲁（青岛）律师事务所律师。 委托代理人高洁，山东齐鲁（青岛）律师事务所实习律师。 被上诉人（原审被告）青岛市生态环境局城阳分局，住所地青岛市城阳区。 法定代表人刘维铭，局长。 委托代理人陈昭旭，该局工作人员。 委托代理人贾馥兵，山东良建律师事务所律师。 上诉人郝春德因与被上诉人青岛市生态环境局城阳分局（以下简称“城阳生态环境分局”）环保行政行为一案，不服青岛市城阳区人民法院（2020）鲁0214行初12号行政判决，在法定期限内向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。 原审判决认定，2018年9月4日，被告城阳生态环境分局对高通市政公司河东路厂区进行了调查，发现高通市政公司需要配套的环境保护设施部分建成，未审批、未验收，投入水泥混凝土、沥青混凝土等加工生产。上述行为违反了《建设项目环境保护管理条例》第十五条、第十七条、第十九条的规定，依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条和《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款的规定，对原告郝春德作出青环城改字[2018]180号《责令改正违法行为决定书》。2018年11月6日，城阳生态环境分局针对高通市政公司的上述行为，作出青环城罚字[2018]244号《行政处罚决定书》，对郝春德罚款7万元。 2019年10月22日，城阳生态环境分局对高通市政公司河东路厂区进行现场检查、拍照、录像，并制作《现场检查（勘察）笔录》，笔录显示高通市政公司注册地址为青岛市城阳区××街道××工业园内，主要从事预拌混凝土、石子、沙子加工生产、销售，占地面积13000平方米，建有原料防尘大棚2800平方米，混凝土搅拌线两条、石子加工生产线两条、洗沙生产线一条。10月22日上午，城阳生态环境分局和上马街道办事处工作人员一起检查发现，高通市政公司紧邻河东路、广博路交汇处，向阳社区正南1公里处，建设两条商混生产线，同时建设洗沙线一条、石子加工线两条、厂区安装了8个分体料罐；检查还发现该公司有一条沥青加工生产线处于停产状态；现场小部分料堆已覆盖，洗沙、石子加工现场未生产，多处料堆未进行封闭，扬尘污染严重。现场检查商混正常生产，石子及洗沙未生产，但有生产使用迹象。其中，洗沙废水循环利用，但采用露天渗坑，未采取防渗措施；石子加工过程中未采取除尘措施，仅生产设备在棚子内。该公司于2018年9月4日被城阳生态环境分局责令停止生产，至今拒不执行停产决定，仍继续生产，且提供不出环保审批、验收手续。该笔录有城阳生态环境分局两名执行人员及参加检查人员城阳检察院工作人员的签字。上述检查过程有拍照、录像视频佐证。同日，城阳生态环境分局认定郝春德负责的高通市政公司未经环保审批、验收，投入商混、石子加工、洗沙加工生产。上述认为违反了《建设项目环境保护管理条例》第十五条、第十七条、第十九条的规定，依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条和《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款的规定，作出青环城改字［2019］180号《责令改正违法行为决定书》，责令郝春德停止生产、改正违法行为。同日向郝春德留置送达了该《责令改正违法行为决定书》。 原审法院认为，根据《中华人民共和国环境保护法》第十条第一款的规定，县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理。被告城阳生态环境分局作为本行政区域内的环境保护行政主管部门，对本行政区域内的环保违法行为具有监督管理和予以行政命令、行政处罚的法定职权。 通过原、被告双方的诉、辩，本案的争议焦点为：一、城阳生态环境分局作出的被诉《责令改正违法行为决定书》是行政命令还是行政处罚；二、城阳生态环境分局作出的被诉《责令改正违法行为决定书》事实是否清楚、适用法律是否正确，程序是否合法。 关于第一个焦点问题，根据《环境行政处罚办法》第十一条第一款“环境保护主管部门实施行政处罚时,应当及时作出责令当事人改正或者限期改正违法行为的行政命令……”、第十二条“根据环境保护法律、行政法规和部门规章,责令改正或者限期改正违法行为的行政命令的具体形式有:……(三)责令停止生产或者使用……根据最高人民法院关于行政行为种类和规范行政案件案由的规定,行政命令不属行政处罚。行政命令不适用行政处罚程序的规定”的规定,及《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为”的规定。本案城阳生态环境分局在办理高通市政公司违法行为行政执法案件过程中,基于高通市政公司违法事实作出被诉行政行为,其目的是根据《环境行政处罚办法》第十一条之规定,在作出行政处罚时作出责令郝春德改正违法行为的行政命令,制止其违法行为继续对环境造成侵害。故被诉《责令改正违法行为决定书》中停止生产的行政命令，不同于《中华人民共和国行政处罚法》第八条第(四)项规定的“责令停产停业”,不属于行政处罚。对郝春德主张“被诉行政行为系行政处罚”不予采信。 关于第二个焦点问题，城阳生态环境分局作出被诉《责令改正违法行为决定书》事实认定清楚、适用法律正确、程序合法。首先，高通市政公司在2018年9月4日被城阳生态环境分局责令停止生产、改正违法行为的情况下，至2019年10月22日拒不执行停止生产决定，仍继续生产，且提供不出环保审批、验收手续，该事实有现场检查（勘察）笔录、照片、录像相互印证，故城阳生态环境分局认定高通市政公司未经环保审批、验收，投入商混、石子加工、洗沙加工生产，事实清楚，证据充分。郝春德提交的《环境影响报告表的批复》、《关于青岛高通市政工程有限公司年产20万吨混凝土竣工环境保护验收意见的函》、《关于青岛高通市政工程有限公司年产20万吨混凝土项目申请确认环境保护相关情况的复函》等均系针对其原东部工业园厂区，非本案所涉河东路厂区，故对郝春德主张“被诉行政行为无事实依据”，不予采信。其次，《建设项目环境保护管理条例》第十五条规定“建设项目需要配套建设的环境保护设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用”，第十七条规定“编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目竣工后，建设单位应当按照国务院环境保护行政主管部门规定的标准和程序，对配套建设的环境保护设施进行验收，编制验收报告”，第十九条规定“编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目，其配套建设的环境保护设施经验收合格，方可投入生产或者使用；未经验收或者验收不合格的，不得投入生产或者使用”，本案高通市政公司未经环保审批、验收，投入商混、石子加工、洗沙加工生产，违反上述规定，城阳生态环境分局依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条、《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款作出行政命令适用法律正确。第三，城阳生态环境分局作出被诉《责令改正违法行为决定书》程序合法。因被诉行政行为系行政命令，不属于行政处罚，故郝春德主张“城阳生态环境分局未告知其有陈述和申辩的权利、未告知其申请听证的权利，程序违法”，无事实和法律依据，不予采信。 综上，被告城阳生态环境分局作出的被诉《责令改正违法行为决定书》认定事实清楚，适用法律正确，符合法定程序。依照《中华人民共和国行政处罚法》第八条、第二十三条，《建设项目环境保护管理条例》第十五条、第十七条、第十九条、第二十三条，《环境行政处罚办法》第十一条、第十二条及《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定,判决驳回原告郝春德的诉讼请求。案件受理费50元，由原告郝春德负担。 上诉人郝春德不服原审判决，上诉称：一、原审法院将被上诉人作出责令上诉人“停止生产”的行政处罚错误地认定为“行政命令”，显然属于适用法律错误。1、从形式上而言，涉案《责令改正违法行为决定书》属于行政处罚决定文书。被上诉人作出的《责令改正违法行为决定书》明确写明了“依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条的规定，责令你单位停止生产，改正违法行为”的字样，根据该行政文书的字面意思理解，上诉人认为被上诉人已经明确了所适用的法律依据就是《行政处罚法》。《责令改正违法行为决定书》明确写明“责令停止生产”，《行政处罚法》第八条已经将行政处罚的种类予以法定化，其中第四项“责令停产停业”属于严重影响行政相对人权利的行政处罚行为，而被上诉人所作的“责令停止生产”虽与“贵令停产停业”稍有字面上的不同，但本质上是完全相同的。2、从实质效果上而言，涉案《责令改正违法行为决定书》亦应属于行政处罚决定文书。因为被上诉人一经作出《责令改正违法行为决定书》后，上诉人就不得不按照该文书的要求，对企业全面下达了停止生产的命令，而且被上诉人也对机器设备、厂房等设施了查封扣押措施。被上诉人上述种种举措对上诉人的权利产生了实质影响。二、被上诉人向上诉人作出涉案《责令改正违法行为决定书》的行政处罚决定后，并未按照行政处罚的程序规定保障上诉人的权利，属于严重的程序违法。1、被上诉人作出责令上诉人“停止生产”的行政处罚后，却未告知上诉人作出该行政处罚决定的事实、理由及依据，上诉人并未收到行政处罚的告知书，被上诉人也并未告知上诉人有陈述和申辩的权利，严重侵犯了上诉人的知情权、陈述权及申辩权，该行政程序严重违法。2、被上诉人行政程序违法，其作出该决定之前，未告知上诉人申请听证的权利。被上诉人对上诉人的决定书，是当天调查，当天决定，未告知上诉人听证的权利，而被上诉人对于上诉人的决定“责令停产停业”属于应当告知当事人进行听证权利的范畴，被上诉人应当告知，却未告知，属于严重的程序违法。三、本案上诉人不存在被上诉人所认定的违法事实，涉案行政处罚行为的作出无事实依据。原审法院并未查清本案事实，属于认定事实严重不清。四、本案被上诉人所作行政处罚裁量过重，违反“合理性“原则。本案被上诉人对上诉人的行政处罚并未考量上诉人的实际情况，自由裁量过重，违反行政处罚所应依据的“合理性”原则，依法应予以考虑减轻或免除。五、恳请贵院考虑上诉人的实际情况。上诉人曾是参加过越战的二等甲级伤残军人，带领企业全体工作人员奋斗经营，实现企业年缴税款伍佰万元，企业及个人对国家、对政府都是有巨大贡献的。 被上诉人辩称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。 双方当事人在原审中提交的证据已经原审法院庭审质证、认证。经审查，本院同意原审法院对证据的认证意见及据此确认的案件事实。 本院认为，城阳生态环境分局作出的被诉《责令改正违法行为决定书》并不属于行政处罚，理由如下：首先，责令改正违法行为与行政处罚概念有别。行政处罚是行政主体对违反行政管理秩序的行为依法定程序所给予的法律制裁；而责令改正违法行为是指行政机关在实施行政处罚的过程中对违法行为人发出的一种作为命令。其次，两者性质、内容不同。行政处罚是法律制裁，是对违法行为人的人身自由、财产权利的限制和剥夺，是对违法行为人精神和声誉造成损害的惩戒；而责令改正违法行为，其本身并不是制裁，只是要求违法行为人履行法定义务，停止违法行为，消除不良后果，恢复原状。第三，两者的规制角度不同。行政处罚是从惩戒的角度，对行政相对人科处新的义务，以告诫违法行为人不得再违法，否则将受罚；而责令改正违法行为则是命令违法行为人履行既有的法定义务，纠正违法，恢复原状。综上，原审法院对上诉人“被诉行政行为系行政处罚”的主张，不予采信，本院对此予以认可。本案中，高通市政公司未经环保审批、验收，投入商混、石子加工、洗沙加工生产，被上诉人城阳生态环境分局作出被诉《责令改正违法行为决定书》事实认定清楚、适用法律正确、程序合法。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人的上诉理由于法无据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人郝春德负担。 本判决为终审判决。 审判长  秦艳华 审判员  尤志春 审判员  刁培峰 二〇二一年三月十一日 书记员  肖若男