山东省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）鲁行终52号 上诉人（原审原告）孙光才，男，1947年5月18日出生，汉族，住山东省齐河县。 委托代理人王亚娟，河北俱时律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）齐河县人民政府，住所地山东省齐河县齐心大街33号。 法定代表人王玮，县长。 原审第三人齐河县祝阿镇北坦村村民委员会，住所地山东省齐河县祝阿镇北坦村。 法定代表人张素君，主任。 上诉人孙光才因诉被上诉人齐河县人民政府（以下简称齐河县政府）宅基地及房屋征收一案，不服德州市中级人民法院于2020年11月5日作出的（2020）鲁14行初175号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，向各方当事人送达了受理案件或者应诉通知书、合议庭成员告知书以及《二审行政案件诉讼要素表》，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原告孙光才诉称，原告系齐河县祝阿镇北坦村村民，在本村拥有宅基地一处，并在宅基地上依法建造了房屋。2017年第三人称为发展生态城旅游业，带动全县经济社会全面发展。被告决定对齐河黄河大桥进行绿化，对于涉及到的有宅基地的村民实施搬迁，原告的宅基地就处于搬迁范围之内，现原告房屋已拆除。《中华人民共和国土地管理法》规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。征收土地应当有省级以上人民政府批文，被告在没有履行任何法定程序的情况下，自作主张，制定安置补偿的标准，让原告搬迁出自己的宅基地，严重侵害了原告的合法权益。现原告为了维护自己的合法权益，依法提起诉讼，请求：一、判决确认被告征收原告宅基地及房屋的行为属于无效行为；二、诉讼费由被告承担。 原审法院经审理查明，原告孙光才系齐河县祝阿镇北坦村村民。2017年该村因齐河黄河大桥绿化项目对涉及房屋进行搬迁安置，孙光才房屋位于搬迁范围内。2017年10月1日，孙光才房屋拆除，并领取了齐祝搬验字[2017]第51号《搬迁验收合格证》，在《齐河县祝阿镇北坦村评估数据汇总表》中显示“已安置”。 原审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”及《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。”的规定，确认行政行为无效的前提系该行为具有重大且明显违法的情形，人民法院对被诉行政行为是否具有无效情形的认定应当达到清楚而有说服力的标准。具体到本案中，原告孙光才的诉讼请求为确认被告征收原告宅基地及房屋的行为属于无效行为，实际是认为齐河县政府在未履行集体土地征收程序的情况下实施征收房屋及土地行为违法。结合庭审查明事实，本案系为推进齐河黄河大桥绿化项目建设，对相关权利人进行了异地搬迁安置，现有证据无法证实齐河县政府实施了原告所主张的行政征收行为，同时本案亦不符合前述法律规定的行政行为实施主体不具有行政主体资格或没有依据等重大且明显违法的无效情形，经合议庭向原告释明后，其拒不变更诉讼请求，根据《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条第二款“公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。”的规定，应依法驳回原告孙光才的诉讼请求。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告孙光才的诉讼请求。案件受理费50元，由原告孙光才负担。 孙光才不服原审判决，上诉请求：撤销原审判决，依法改判或发回重审；诉讼费用由被上诉人承担。事实与理由：一、原审判决事实认定不清。《齐河黄河大桥绿化项目涉及房屋搬迁安置通知书》证明该项目的实施依据是齐河县政府对齐河黄河大桥进行绿化，搬迁事宜最终的受益主体以及项目制定单位均为齐河县政府。齐祝搬验字[2017]51号《搬迁验收合格证》上有齐河县祝阿镇搬迁办公室(盖章)一行，且加盖有祝阿镇人民政府的公章以及在中缝连接处加盖有祝阿镇人民政府公章(骑缝章左半部分)且纸张右半部分连接处不平整，证明这是政府行为，而非第三人的自治行为，原审判决未认定搬迁行为属政府行为，属于严重认定事实不清。二、适用法律错误。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡(镇)村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”而齐河黄河大桥绿化项目显然不属于上述情形。所以，齐河黄河大桥绿化项目若想使用北坦村集体土地，必须将北坦村集体土地进行依法征收转为国有土地后再用于绿化项目建设。根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，征收土地应由省级以上人民政府批准。涉案土地性质仍为集体土地，并未进行法定的土地征收手续。《搬迁合格证》《搬迁安置通知书》的内容证明本次征收搬迁行为属于齐河县政府主导下的征收行为。齐河县政府不具有征收集体土地的主体资格，却行征收集体土地的行为之实，属于《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的“重大且明显违法的情形”，应当认定齐河县政府征收上诉人的宅基地及地上房屋的征收行为无效。 各方当事人在原审中提交的证据和依据已随案移送本院，且经过原审法院质证。二审中，各方当事人均没有新证据提交。本院二审对原审法院判决查明的事实予以确认。经阅卷，另查明：1.《齐河黄河大桥绿化项目涉及房屋搬迁安置通知书》载明：齐河黄河大桥绿化项目是2017年县委、县政府为发展生态城旅游业，带动全县经济、社会全面发展的一项重大民生工程。为加快建设步伐，推动区域经济发展，改善村民居住环境，提高村民生活质量，……，决定对齐河黄河大桥绿化项目涉及的村民实施搬迁。拆迁户接到《搬迁通知书》后，在规定期限内自行拆除（房屋、大门、院墙及附属设施全部推倒为标准）的，发放《验收合格证》。该通知书盖有齐河县祝阿镇北坦村民委员会的公章。2.齐祝搬验字［2017］第（51）号搬迁验收合格证载明：孙光才：根据县委、县政府确定的齐河黄河大桥绿化项目建设搬迁的要求，您所属房屋已经测量评估完毕，并经您签字认可，现对您的房屋进行拆迁验收，经验收合格，特发此证。该验收合格证上有孙光才的签名。 本院认为，本案孙光才的诉讼请求是判决确认齐河县政府征收其宅基地及房屋的行为属于无效行为。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。”根据上述规定，确认行政行为无效的前提系该行为具有重大且明显违法的情形。本案系齐河黄河大桥绿化项目建设占用了齐河县祝阿镇北坦村民委员会的集体土地，因孙光才在村集体土地上建设了涉案房屋，齐河县祝阿镇北坦村民委员会向孙光才下发了《齐河黄河大桥绿化项目涉及房屋搬迁安置通知书》，对孙光才进行了异地搬迁安置。根据《齐河黄河大桥绿化项目涉及房屋搬迁安置通知书》的要求及齐祝搬验字［2017］第（51）号搬迁验收合格证载明的内容，只有孙光才拆除房屋后，齐河县祝阿镇北坦村民委员会才会进行验收、颁证并补偿安置；孙光才在涉案搬迁验收合格证上签字的行为表明其房屋已拆除并接受补偿安置。现有证据无法证实齐河县政府实施了孙光才所主张的行政征收行为，同时本案亦不符合前述法律规定的行政行为实施主体不具有行政主体资格或没有依据等重大且明显违法的无效情形，原审法院向孙光才释明后，其拒不变更诉讼请求，原审法院根据《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条第二款的规定驳回孙光才的诉讼请求，并无不当，应予维持。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人孙光才的上诉请求不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判决。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人孙光才负担。 本判决为终审判决。 审判长  曹林灿 审判员  许 琳 审判员  李 拙 二〇二一年三月三日 书记员  孟 真