福建省福州市中级人民法院 民 事 判 决 书 （2021）闽01民终1462号 上诉人（原审被告）：福州永同昌房地产开发有限公司，住所地福州市晋安区福新中路75号永同昌大厦17层。 法定代表人：张榕峰，经理。 委托诉讼代理人：姚杨毅，北京德恒（福州）律师事务所律师。 委托诉讼代理人：林倩，北京德恒（福州）律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）：福州市晋安区教育局，住所地福州市晋安区福新中路128号。 负责人：杨佳松，局长。 委托诉讼代理人：刘春龙，福建联合信实（福州）律师事务所律师。 上诉人福州永同昌房地产开发有限公司（以下简称永同昌公司）因与被上诉人福州市晋安区教育局（以下简称晋安区教育局）物权确认纠纷一案，不服福建省福州市晋安区人民法院（2020）闽0111民初6542号民事判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 永同昌公司上诉请求：撤销一审判决，改判驳回晋安区教育局的起诉。事实和理由：一审判决法律适用错误。一、1993年的《福州市保护城市中学小学幼儿园建设用地若干规定》不能作为确权的依据。1.1993年的《福州市保护城市中学小学幼儿园建设用地若干规定》已被修改，现行有效的《福州市保护城市中学小学幼儿园建设用地若干规定》第七条并未直接规定配套幼儿园的权属。2.前述规定第七条表述为“产权移交区教育行政主管部门”，即便该条款现行有效，晋安区教育局也仅有权要求移交产权，而非直接诉请确认所有权。3.1987年施行的民法通则规定了“所有权”的概念，1993年规定表述为“产权”而非“所有权”，两个概念不能简单等同。4.依据1993年的《福州市保护城市中学小学幼儿园建设用地若干规定》，产权必须移交的幼儿园必须由教育行政主管部门参与规划、设计、施工、竣工的项目。根据晋安区教育局一审庭审陈述以及项目综合验收申报表可以看出，晋安区教育局并未参与到诉争幼儿园的规划、设计、施工、竣工环节，故诉争幼儿园并不属于应当移交的范畴。二、永同昌公司系诉争幼儿园的所有权人，本案应依法适用物权法的相关规定。2007年施行的物权法第三十条规定“因合法建造、拆除房屋等事实行为设立或者消灭物权的，自事实行为成就时发生效力”。在此之前，并未有法律、法规对建造房屋取得所有权进行规定，因此物权法的前述内容属于更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益的规定，本案应依法适用。依据物权法的相关规定，永同昌公司系诉争幼儿园的所有权人。晋安区教育局不是诉争幼儿园的开发建设单位，亦未与永同昌公司签订合同约定无偿移交幼儿园，故其无权请求确认权属。三、晋安区教育局提出的确权行为属于行政征收，故本案不是民事纠纷，其起诉应被驳回。1.如前所述，永同昌公司系诉争幼儿园的所有权人，晋安区教育局要求确权的行为，其法律本质属于行政征收。2.《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定“为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿。”诉争幼儿园面积为2000平方米，并已装饰装修投入使用。晋安区教育局既未参与到项目的投资建设，若根据一审判决，其无偿取得诉争幼儿园所有权，明显与中央强调保护民营企业财产权的精神相违背，也与法律精神相违背。四、本案案由为物权确认纠纷，争议不涉及财产金额，为非财产案件，应按“其他非财产案件每件交纳50元至100元”的标准收取案件受理费。一审法院收取案件受理费31834元有误，应予纠正。 晋安区教育局辩称，一审判事实认定清楚、法律适用正确，应予维持。一、一审判决适用1993年《福州市保护城市中学小学幼儿园建设用地若干规定》确认诉争幼儿园的所有权属于晋安区教育局，系法律适用正确。1.1993年的《福州市保护城市中学小学幼儿园建设用地若干规定》的第七条虽已在2010年6月17日修订时作出了相应调整，并未直接规定配套幼儿园的权属，且修订后的该规定同时要求“本规定修改前配套建设的幼儿园的产权归属，适用当时的规定”。诉争幼儿园在2001年6月25日就进行了竣工备案，在2010年6月17日修订的规定前，故一审法院适用1993年《福州市保护城市中学小学幼儿园建设用地若干规定》第七条的规定确认诉争幼儿园权属，并无不当。2.前述规定第七条不仅要求配套幼儿园“产权移交区教育行政主管部门”，而且更加明确了配套幼儿园的权属问题，晋安区教育局有权据此要求确认所有权。3.1987年施行的民法通则第七十一条现已失效，即使该条款现行有效，“产权”与“所有权”虽不能简单等同，但产权是经济所有制关系的法律表现形式，它包括财产的所有权、占有权、支配权、使用权、收益权和处置权。4.1993年《福州市保护城市中学小学幼儿园建设用地若干规定》第七条中“幼儿园竣工验收必须有教育行政主管部门参加，产权移交区教育行政主管部门”系对建设（开发）单位的要求，并非教育行政主管部门取得配套幼儿园产权的必要条件。二、确认诉争幼儿园所有权归晋安区教育局所有，不仅有一审适用的相关福州市的规定，也有上位法的依据，更符合国家、省市各级政府文件精神；同时从法律适用上讲，根据特别法应当优于普通法的原则，本案应适用《福州市保护城市中学小学幼儿园建设用地若干规定》，而非物权法。1.《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十五条及第二十七条、《中华人民共和国城乡规划法》第二十九条规定系确认诉争幼儿园所有权归晋安区教育局的上位法依据，且前述规定属于特别法，应优于适用。2.《福州市保护城市中学小学幼儿园建设用地若干规定》、福州市人民代表大会常务委员会关于修改《福州市保护城市中学小学幼儿园建设用地若干规定》的决定以及《福州市城镇小区配套幼儿园移交规程》里针对配套幼儿园的相关规定系针对特定事项所作的地方性的特别规定，在福州范围内具有合法的适用效力。3.诉争幼儿园权的所有权属于晋安区教育局，也符合国家、省市各级政府文件精神。三、本案确权行为属于民事纠纷，并非行政征收。晋安区教育局作为诉争幼儿园法定的权属所有人，基于对诉争幼儿园应享有的物权被侵害而提起诉讼，应当认定为系平等民事主体之间的纠纷，而非晋安区教育局行使行政职权作出的具体行政行为。 晋安区教育局向一审法院起诉请求：1.依法确认坐落于福建省福州市晋安区长春××路××号××小区××属于福州市晋安区教育局；2.由永同昌公司承担本案的全部诉讼费用。 一审法院认定事实:1999年7月8日，福州市人民政府以“榕政地[1999]129号”《福州市人民政府关于福州永同昌房地产开发有限公司建设“文华小区”经济适用房用地的批复》文件同意将坐落于晋安区连江路以东，福马路以南，原系市政府榕政地[1993]307号文批准给原市闽江三桥建设公司统征地块中面积为44247平方米的国有土地使用权划拨给福州永同昌房地产开发有限公司作为文华小区（经济适用房）的建设用地。1999年9月21日，福州永同昌房地产开发有限公司就上述地块取得[榕国用（1999）字第06675号]国有土地使用证，该证显示土地用途为建造“文华小区”经济适用房，用地面积为44247平方米。2000年4月6日福州市城市规划建设局核发编号为榕规(2000）建088号《建设工程规划许可证》，明确建设单位为福州永同昌房地产开发有限公司，建设项目名称为文华小区，其中包含幼儿园建筑一处，建筑面积为1990平方米。2001年6月25日，案涉配套幼儿园经竣工验收合格。 另查明，1993年3月7日福建省第八届人民代表大会常务委员会第二次会议批准的《福州市保护城市中学小学幼儿园建设用地若干规定》第七条规定“新区开发和旧区改建，建设（开发）单位，必须按国家规定标准投资配套建设幼儿园。幼儿园建设必须与建设项目同时规划、同时设计、同时施工；幼儿园竣工验收必须有教育行政主管部门参加，产权移交区教育行政主管部门”。 2010年5月27日福建省第十一届人民代表大会常务委员会第十五次会议批准,福州市第十三届人民代表大会常务委员会第二十四次会议决定对《福州市保护城市中学小学幼儿园建设用地若干规定》作出修改,其中第七条修改为：“建设项目按照规划需要配套建设中学、小学、幼儿园的，市国土资源主管部门应当在国有建设用地使用权出让公告、出让合同或者划拨决定书等文件中明确中学、小学、幼儿园的用地面积和权利归属。规划配套建设的中学、小学、幼儿园必须与建设项目同时设计、同时施工、同时交付使用;建设项目分期进行的，应当按照规划要求交付使用。规划配套建设的中学、小学、幼儿园，未经市人民政府批准，不得改变使用性质。本规定修改前配套建设的幼儿园的产权归属，适用当时的规定。” 2019年3月7日，福州市人民政府发布榕政综〔2019〕78号《福州市人民政府印发关于开展城镇小区配套幼儿园治理工作实施方案的通知》，明确1993年3月7日-2007年10月1日期间取得用地批文的，根据《福州市保护城市中学小学幼儿园建设用地若干规定》，在此期间建设项目的配套幼儿园产权归属区教育行政主管部门，移交给属地区教育局，由市不动产登记中心先确权登记至开发建设单位名下，之后根据开发建设单位与区教育局签订的移交单，转移登记至教育局。 一审法院认为，永同昌公司取得用地批文的时间在1993年3月7日至2007年10月1日间，永同昌公司以政府划拨土地进行建设的项目应符合国家、省、市有关法律、法规、标准和规范等要求。根据当时施行的《福州市保护城市中学小学幼儿园建设用地若干规定》第七条规定，“新区开发和旧区改建，建设（开发）单位，必须按国家规定标准投资配套建设幼儿园。幼儿园建设必须与建设项目同时规划、同时设计、同时施工；幼儿园竣工验收必须有教育行政主管部门参加，产权移交区教育行政主管部门。”可见，该地方法规已明确规定建设项目的配套幼儿园产权归属区教育行政主管部门，而永同昌公司作为开发建设单位，理应知悉当时施行的与建设相关的地方法规。2010年施行的《福州市保护城市中学小学幼儿园建设用地若干规定》虽经修正，但仍明确规定“本规定修改前配套建设的幼儿园的产权归属，适用当时的规定。”故永同昌公司应依约遵守前述规定将产权移交给教育行政部门。另就法律适用而言，《中华人民共和国立法法》第九十三条规定“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外”，该条款一般性地规定了“法不溯及既往”原则，而有利追溯则体现为如果先前的行为或者关系在行为时并不符合当时法律规定，但依照现行法律是合法的，并且与相关各方都有利，就应当依照新法律承认其合法性并且予以保护。本案中不存在法不溯及既往的例外情形，故永同昌公司关于适用物权法及晋安区教育局主张确权没有法律依据的意见，不能成立。永同昌公司提出的移交案涉幼儿园行为属于行政征收，晋安区教育局应支付对价的意见，依据不足，不予采纳。综上，依据《福州市保护城市中学小学幼儿园建设用地若干规定》第七条，《福州市人民代表大会常务委员会关于修改的决定》之规定，判决：依法确认福州市晋安区长春××路××号××小区××幼儿园的所有权属于福州市晋安区教育局。案件受理费31834元，由福州永同昌房地产开发有限公司负担。 二审中，当事人未提交新证据。根据本案现有的证据，本院对一审法院已查明的事实予以确认。 本院认为，晋安区教育局依据1993年《福州市保护城市中学小学幼儿园建设用地若干规定》第七条规定主张其对诉争幼儿园享有物权，而诉争幼儿园目前处于永同昌公司掌控中，晋安区教育局起诉永同昌公司要求确认诉争幼儿园权属是平等主体间的民事争议，而非行政征收，属于人民法院民事案件受理范围。永同昌公司作为开发建设单位，其建设工程项目应符合国家、省、市有关法律、法规、标准和规范等要求。永同昌公司于1999年7月8日取得用地批文时施行的《福州市保护城市中学小学幼儿园建设用地若干规定》第七条，已明确规定建设项目的配套幼儿园产权归属区教育行政主管部门。2010年施行的《福州市保护城市中学小学幼儿园建设用地若干规定》虽经修正，但仍明确规定“本规定修改前配套建设的幼儿园的产权归属，适用当时的规定。”晋安区教育局依据上述规定主张其对诉争幼儿园享有物权，一审法院确认诉争幼儿园的所有权属于晋安区教育局并无不当。另外，一审法院按诉争幼儿园的评估价值收取案件受理费，符合相关规定，并无不当。 综上所述，福州永同昌房地产开发有限公司的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费31834元，由福州永同昌房地产开发有限公司负担。 审 判 长 唐文生 审 判 员 张力群 审 判 员 张 敏 二〇二一年三月二十四日 法官助理 林 颖 书 记 员 林雨婷