江苏省南通市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）苏06行终101号 上诉人（原审原告）邵新兵，男，1975年9月17日生，××族，住如东县。 被上诉人（原审被告）如东县人力资源和社会保障局，住所地如东县城中街道泰山路16号。 法定代表人潘友兵，局长。 应诉负责人钱晶晶，副局长。 委托代理人张旭东，如东县劳动监察大队副大队长。 委托代理人袁新林，江苏琴海律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）如东县人民政府，住所地如东县掘港镇富春江路1号。 法定代表人陈慧宇，县长。 委托代理人黄晨，如东县司法局工作人员。 被上诉人（原审第三人）中国电信股份有限公司如东分公司，住所地如东县掘港镇人民南路150号。 负责人顾小海，总经理。 委托代理人张爱华，中国电信股份有限公司如东分公司工作人员。 上诉人邵新兵因劳动、社会保障行政监察及行政复议一案，不服南通经济技术开发区人民法院（2020）苏0691行初827号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 一审法院经审理查明，邵新兵自1997年开始在中国电信股份有限公司如东分公司（以下简称电信如东公司）处工作，岗位为线路员，双方于2007年12月28日签订无固定期限劳动合同，合同期限始于2008年1月1日。2019年12月26日，邵新兵向如东县人力资源和社会保障局（以下简称如东人社局）投诉，要求如东人社局责令电信如东公司支付其2008年至2017年被克扣工资，事实和理由主要是电信如东公司未支付其2008年至2017年日工资收入200%未休年休假工资报酬。如东人社局于12月18日立案受理，后于2020年3月25日向电信如东公司调查了解，于同年3月31日作出东人社察告字[2020]第1号《劳动保障监察告知书》，就邵新兵申请电信如东公司支付其2008年至2017年未休年休假的工资差额作如下答复：经调查处理，2017年未休年休假的工资差额1664.3元已于2020年3月12日支付；有关请求支付2008年至2016年未休年休假的工资差额的事项，根据《劳动保障监察条例》第二十条第一款规定，已超2年时效，不再查处，并依法送达邵新兵。邵新兵不服，于5月22日向如东县人民政府政府申请复议，如东县人民政府于7月22日作出东政行复字（2020）20号行政复议决定，维持上述告知书。邵新兵仍不服提起诉讼，请求撤销如东人社局作出的劳动保障监察告知书及如东县人民政府作出的行政复议决定。 另查明，2019年7月2日，南通市中级人民法院就邵新兵与电信如东公司之间的劳动争议纠纷作出（2019）苏06民终2379号民事裁定，其中认定邵新兵2017年度依规可休年休假15天，其申请并实际休年休假10天，剩余5天年休假其未提出申请，在此期间，电信如东公司按照正常工资标准向邵新兵支付了工资。 再查明，2020年1月26日，因新型冠状病毒防疫需要，南通市人民政府启动实施突发公共卫生事件一级响应防控措施。 一审法院认为，《职工带薪年休假条例》第五条第三款规定，单位确因工作需要不能安排职工休年休假的，经职工本人同意，可以不安排职工休年休假。对职工应休未休的年休假天数，单位应当按照该职工日工资收入的300%支付年休假工资报酬。本案中，南通市中级人民法院（2019）苏06民终2379号民事裁定已认定邵新兵2017年度依规可休年休假15天，其申请并实际休年休假10天，剩余5天年休假未提出申请；根据《劳动和社会保障部关于职工全年月平均工作时间和工资折算问题的通知》规定，月计薪天数为21.75天，日工资标准是月工资收入/月计薪天数。依据上述计算方式，结合邵新兵提供的税务系统显示的其2017年度工资收入情况进行测算，其日工资标准为166.43元，故而邵新兵应当享受因未休年休假可得报酬差额是1664.3元。如东人社局在履行监察职能过程中，电信如东公司已经支付上述报酬差额。根据《劳动保障监察条例》第十八条第一款第三项之规定，劳动保障行政部门对违反劳动保障法律、法规或者规章的行为，情节轻微且已改正的，撤销立案。如东人社局对邵新兵所投诉的电信如东公司未支付其2017年度未休年休假报酬事项的处理，不违反法律规定。 《劳动保障监察条例》第二十条规定，违反劳动保障法律、法规或者规章的行为在2年内未被劳动保障行政部门发现，也未被举报、投诉的，劳动保障行政部门不再查处。前款规定的期限，自违反劳动保障法律、法规或者规章的行为发生之日起计算；违反劳动保障法律、法规或者规章的行为有连续或者继续状态的，自行为终了之日起计算。该规定表明劳动保障监察时效一般为2年，对超过2年劳动保障监察时效的投诉事项，劳动保障行政部门不再查处。本案中，2008年至2016年期间的未休年休假报酬计算的方式、标准等事项均依据当年的工资标准，查处时效当以年度作为时间周期，并非上述规定的连续或者继续状态，仍应适用2年监察时效的限制，故如东人社局认定对邵新兵2008年至2016年期间未休年休假报酬事项不再查处，符合法律规定。 《劳动保障监察条例》第十七条规定，劳动保障行政部门对违反劳动保障法律、法规或者规章的行为的调查，应当自立案之日起60个工作日内完成；对情况复杂的，经劳动保障行政部门负责人批准，可以延长30个工作日。本案中，对邵新兵投诉事项，如东人社局于2019年12月18日立案受理，后于2020年3月25日向电信如东公司调查了解，并于同年3月31日作出《劳动保障监察告知书》，虽履职期限超出法定期限，但考虑到因新冠××疫情防控需要，南通市人民政府于2020年1月26日启动实施突发公共卫生事件一级响应防控措施，导致机关、事业单位、社会团体等组织无法正常开展工作，该情形属于不能预见、不能克服的特殊情况，构成不可抗力，故如东人社局耽误履职期限，具有正当合理阻却事由，不宜认定违法。 综上，如东人社局作出的《劳动保障监察告知书》认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，如东县人民政府作出的行政复议决定程序合法、结论正确。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十五条第一款、第一百三十六条第一款之规定，判决驳回邵新兵的诉讼请求。 邵新兵不服一审判决，向本院提起上诉称,1.如东人社局作出的劳动保障监察告知书认定事实、适用法律错误。邵新兵应当享受因未休年休假工作报酬1644.3元，如东人社局在履行劳动监察职能过程中，没有依据职权责令电信如东公司改正，且电信如东公司还应当按照上述报酬的数额向邵新兵加付赔偿金。邵新兵要求电信如东公司支付2008年至2016年期间的未休年休假报酬，一直处于连续或继续状态，未超2年监察时效，如东人社局不予处理违反法律规定。2.如东人社局劳动监察程序违法。如东人社局在案件调查中，未向电信如东公司发出《劳动保障监察调查询问书》，对于延期调查的情况没有及时告知邵新兵，且延期的情形不属于不能预见、不能克服的特殊情况。3.如东县人民政府复议程序违法。如东县人民政府未对案涉《劳动保障监察告知书》进行审查，未经负责人同意或集体讨论后作出复议决定。4.一审法院程序违法，一审法院追加电信如东公司为第三人，未依法通知邵新兵。 被上诉人如东人社局辩称，邵新兵所投诉的2017年年休假工资，如东人社局立案查处时发现电信如东公司已按生效民事判决所确定的金额向邵新兵进行了支付，电信如东公司的行为是一种自我纠错行为，故如东人社局不再进行查处。年休假工资查处的时效应当以年度作为时间周期，不存在法律规定的连续或者继续状态，邵新兵所投诉的2008年至2016年度的年休假工资问题，已超过法律规定的两年时效。如东人社局收到如东县人民政府的行政复议受理通知书后，依法在规定的期限内进行了答复并提交了证据材料。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 被上诉人如东县人民政府辩称，如东县人民政府复议程序合法，收到邵新兵的复议申请后，如东县人民政府依法受理并进行了审查，所作复议决定符合法律规定。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 被上诉人电信如东公司述称，请求法院依法判决。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，根据一审法院所作判决及各方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点是，1.如东人社局作出的劳动保障监察告知书是否具有事实根据和法律依据；2.如东人社局劳动保障监察程序是否合法；3.如东县人民政府复议程序是否合法；4.一审程序是否合法。 关于如东人社局作出的劳动保障监察告知书是否具有事实根据和法律依据的问题。 《劳动保障监察条例》第十八条第一款规定，劳动保障行政部门对违反劳动保障法律、法规或者规章的行为，根据调查、检查的结果，作出以下处理：（三）对情节轻微且已改正的，撤销立案。本案中，邵新兵向如东人社局投诉要求电信如东公司向其支付2017年未休年休假的工资，如东人社局受理后，向电信如东公司进行了调查，在调查过程中，电信如东公司向如东人社局提交了民事裁定书以及向邵新兵支付因未休年休假可得报酬差额1664.3元的银行电子回单，如东人社局据此认定电信如东公司违法情节轻微且已经改正，具有事实根据。《企业职工带薪年休假实施办法》第十五条第二款规定，用人单位不安排职工休年休假又不依照条例及本办法规定支付未休年休假工资报酬的，由县级以上地方人民政府劳动行政部门依据职权责令限期改正；对逾期不改正的，除责令该用人单位支付未休年休假工资报酬外，用人单位还应当按照未休年休假工资报酬的数额向职工加付赔偿金；对拒不执行支付未休年休假工资报酬、赔偿金行政处理决定的，由劳动行政部门申请人民法院强制执行。适用该条规定的责令限期改正、加付赔偿金的前提是劳动保障行政部门经调查发现用人单位存在不支付未休年休假工资报酬、逾期不改正的情形。本案中，如东人社局经调查发现电信如东公司已自行改正违法行为，故无需再次责令电信如东公司改正及加付赔偿金。邵新兵认为如东人社局没有依据职权责令电信如东公司改正，且电信如东公司还应向邵新兵加付赔偿金的理由不能成立，本院不予采信。 《劳动保障监察条例》第二十条规定，违反劳动保障法律、法规或者规章的行为在2年内未被劳动保障行政部门发现，也未被举报、投诉的，劳动保障行政部门不再查处。前款规定的期限，自违反劳动保障法律、法规或者规章的行为发生之日起计算；违反劳动保障法律、法规或者规章的行为有连续或者继续状态的，自行为终了之日起计算。本案中，邵新兵要求电信如东公司向其支付2008年至2016年期间的未休年休假报酬，年休假工资查处的时效应当以年度作为时间周期，而不能简单认为，只要一直未支付报酬，违法行为就处于持续状态，故如东人社局认定邵新兵的上述投诉事项已超过2年查处时效，符合法律规定。 关于如东人社局劳动保障监察程序是否合法的问题。《劳动保障监察条例》第十五条第一款第三项规定，劳动保障行政部门实施劳动保障监察，有权要求用人单位提供与调查、检查事项相关的文件资料，并作出解释和说明，必要时可以发出调查询问书。《江苏省劳动保障监察程序规则》第十四条亦规定“可向用人单位发出《劳动保障监察调查询问书》”。由此可见，如东人社局有权根据具体情况，决定是否向电信如东公司发送调查询问书，如东人社局未向电信如东公司发送调查询问书，不违反法定程序。因新冠××疫情导致机关、事业单位、社会团体等组织无法正常开展工作，该情形属于不能预见、不能克服的特殊情况，构成不可抗力，如东人社局因此超过法定期限作出告知书，且未将延期的理由向邵新兵说明，亦不构成程序违法。 关于如东县人民政府复议程序是否合法的问题。《中华人民共和国行政复议法》第二十八条规定了行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，作出行政复议决定。负责法制工作的机构进行审查以及行政复议机关负责人同意或者集体讨论，系行政复议程序的内部流程，虽然如东县人民政府未提交相应的证据，但不能据此认为如东县人民政府未履行上述程序。如东县人民政府受理邵新兵复议申请后，在法定期限内作出复议决定，程序合法。 关于一审程序是否合法的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十七条规定，当事人一方或者双方为二人以上，因同一行政行为发生的行政案件，或者因同类行政行为发生的行政案件、人民法院认为可以合并审理并经当事人同意的，为共同诉讼。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十八条规定，人民法院追加共同诉讼的当事人时，应当通知其他当事人。应当追加的原告，已明确表示放弃实体权利的，可不予追加；既不愿意参加诉讼，又不放弃实体权利的，应追加为第三人，其不参加诉讼，不能阻碍人民法院对案件的审理和裁判。由此可见，行政诉讼中“人民法院追加共同诉讼的当事人时，应当通知其他当事人”，是指共同诉讼中追加当事人的情形，而非追加第三人的情形，一审法院追加电信如东公司为第三人时未告知邵新兵，不违反法定程序。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。邵新兵的上诉请求不能成立，本院不予采信。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人邵新兵负担。 本判决为终审判决。 审判长  郭德萍 审判员  仇秀珍 审判员  张祺炜 二〇二一年三月二十五日 书记员  丁雯雯 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。