安徽省高级人民法院 行 政 裁 定 书 (2021)皖行终203号 上诉人（一审原告）王华，女，1976年6月15日出生，汉族，住安徽省合肥市瑶海区。 被上诉人（一审被告）合肥市自然资源和规划局瑶海区分局，住安徽省合肥市瑶海区新安江路与漕冲路城投大厦3楼，统一社会信用代码113401007430941081。 法定代表人朱晓慧，局长。 委托代理人黄竹喧，合肥市自然资源和规划局瑶海区分局工作人员。 委托代理人彭华，安徽世邦律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）合肥市瑶海区人民政府，住合肥市瑶海区明光路1号，统一社会信用代码11340102002990458G. 法定代表人陆勤山，区长。 委托代理人孟玮，合肥市瑶海区司法局工作人员。 委托代理人严海洋，安徽安泰达律师事务所律师。 一审原告王华因诉合肥市自然资源和规划局瑶海区分局（以下简称瑶海分局）、合肥市瑶海区人民政府（以下简称瑶海区政府）土地管理行政规划一案，不服安徽省合肥市中级人民法院(2020)皖01行初225号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 王华一审起诉称，原告系位于合肥市××海区××东路与××远路交叉口××大院小区××楼××室的业主，2014年2月17日，原告作为买受人，通过买卖方式从出卖人合肥市瑶海区铜陵路街道花冲社区居民委员会（原合肥市瑶海区城东乡花冲村委会）处取得上述房屋所有权，并于2004年3月10日取得案涉房屋房地产权证（房地权瑶字第××号），用途为成套住宅。根据合肥市自然资源和规划局向原告公开的馨怡大院小区1号楼所在土地的国有土地使用权证和附图显示，该片土地的土地使用性质实际上为工业用房屋所地，合肥市自然资源和规划局至今仍未向原告公开涉案小区的建设工程规划许可证和规划图等材料，证明该片土地的实际规划用途。 原告取得的合法的房地产权证（房地权瑶字第××号）上明确载明，该房屋用途为成套住宅，包括原告在内该小区居民，在此生活了近20年，也就是意味着，案涉房屋所处的该片土地的土地性质已实质上变更为住宅用地。根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》、《中华人民共和国城乡规划法》等法律法规的规定，该片土地性质应作相应的变更、规划的变更，瑶海分局和瑶海区政府不履行相应的职责，原告作为上述地块的利害关系人，为维护原告的合法权益，特提起诉讼，请求确认二被告未就馨怡大院小区1号楼所在地块作土地性质变更和建设规划的确认或调整的行政行为违法；判决被告就馨怡大院小区1号楼所在地块履行土地性质变更和建设规划的确认或调整等行政职责。 瑶海分局一审答辩称，一、答辩人为非法人机关，不具有被告主体资格。根据《合肥市自然资源和规划局职能配置、内设机构和人员编制规定》(以下简称三定方案)，答辩人为合肥市自然资源和规划局的派出机构，受市自然资源和规划局的委托，负责辖区内的自然资源和规划管理工作，并且组织机构代码证也明确记载为非法人机关。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条相关规定，行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。因此，答辩人不具有被告主体资格。二、本案起诉两个被告不符合法律规定。根据行政诉讼法第二十六条的相关规定，两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。而本案中，原告起诉的诉求是要求确认未履行行政职责违法，而并非两被告共同作出同一行政行为，因此本案起诉两共同被告，不符合法律规定，也造成了本案被不当的提高了审级。三、原告不具有诉讼主体资格。根据证据显示，案涉土地使用权人目前仍然登记为花冲村民委员会(花冲社区居民委员会)，原告无权直接以自己名义就案涉土地使用权的使用用途变更来主张权利。四、诉讼请求不明确，原告应当进一步明确。原告诉请请求中认为被告未履行行政行为违法，但具体描述何种行政行为时，采用了土地性质变更和建设规划的确认或调整，答辩人认为“土地性质变更和建设规划的确认或调整”的表述并不明确，土地什么性质变更怎么变更建设规划怎么确认或调整另查看诉状的事实理由部分，原告起诉认为被答辩人未履行职责的依据的《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》、《中华人民共和国城乡规划法》等法律法规，但没有列出明确具体的条款，也无法了解其要求答辩人什么具体规定要求答辩人履行的是什么土地性质的变更职责和什么建设规划的确认或调整行政职责。五、本案中答辩人不存在未履行变更土地建设用途的行政职责。土地管理法第五十六条规定，变更土地建设用途，属于依申请的行为，应当由建设单位依法申请办理，原告目前既不符合申请变更的建设单位主体资格，花冲社区居民委员会也从未前来申请办理土地建设用途的变更手续或其他任何变更手续。 瑶海区政府答辩称，1.被告诉讼主体不适格，应当驳回原告对被告的起诉。根据法律规定，如进行土地性质的变更，应当由有关人民政府自然资源主管部门同意，报原批准用地的人民政府批准后实施。综上，即使本案应当进行土地性质变更，被告也非适格主体。2.原告的诉讼主体不适格，请求驳回原告的起诉。根据上述相关法律规定，结合原告提供的证据材料可以看出，案涉地块的原土地使用权人为花冲村委会，相关土地性质的变更申请应当由花冲村委会提出，并经职权部门批准后实施，原告所谓案涉地块上某一建筑物的所有权人，无权提出要求进行整宗土地性质变更的申请。综上，原告诉讼主体不适格。3.原告的诉讼请求违反法律规定，请求驳回原告诉请。原告的诉讼请求有两项，一是确认被告未做土地性质的变更行政行为违法；二是未做建设规划的确认或调整的行政行为违法。原告的所提的两项诉请，违反了行政诉讼法关于一案一诉的原则，因此请求驳回原告的诉请。同时，关于土地性质的变更为依申请变更，原告并未提供证据证明进行了申请的情况下，诉请对被告未履行法定职责的行为确认违法，也与事实不符。综上，请求驳回原告的起诉或诉请。 一审法院审理查明，2004年2月17日，原告王华与合肥市瑶海区铜陵路街道花冲社区居民委员会（原合肥市瑶海区城东乡花冲村委会）签订房屋购销合同，购买了位于合肥市××海区××东路与××远路交叉口××大院小区××楼××室房屋，并办理了产权登记。馨怡大院小区1号楼所用土地的性质为国有土地，用途为工业用地。原告认为其房屋所在的土地规划用途与房屋的实际建设用途不符，两被告应依职权进行土地建设用途变更，故提起诉讼，请求判如所请。 一审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第五十六条规定，建设单位使用国有土地的，应当按照土地使用权出让等有偿使用合同的约定或者土地使用权划拨批准文件的规定使用土地；确需改变该幅土地建设用途的，应当经有关人民政府自然资源主管部门同意，报原批准用地的人民政府批准。其中，在城市规划区内改变土地用途的，在报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第六条第二款规定，依法改变土地用途的，必须持批准文件，向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地建设变更登记申请，由原土地登记机关依法进行变更登记。根据上述法律、法规的规定，进行土地建设用途的变更，应当由建设单位依申请进行，并经有关人民政府自然资源主管部门同意，报原批准用地的人民政府批准。本案中，原告不是案涉房屋建设单位，也未证明诉前已提出土地建设用途变更申请，并报经法定机关批准，被告合肥市瑶海区人民政府并非涉案土地建设用途变更法定批准机关，两被告也非共同行政行为作出的主体，原告将两被告作为共同被告不符合法律规定。因此原告的起诉不符合法定条件，依法应予驳回。据此，依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（三）项、第（十）项的规定，裁定驳回原告王华的起诉。 王华上诉称，瑶海区花冲村委会非法占用国家划拨工业用地，擅自改变土地用途，违法违规开发商品房出售给上诉人，导致上诉人的国有土地使用证迄今为止无法办理;案涉商品房开发无规划审批和土地变更手续，充分说明二被上诉人根本没有起到监管责任。瑶海区花冲村委会在馨怡大院开发过程中，伪造公章、虚构部分手续办理房产证，对上诉人的维修基金也不入公共维修基金政府账户，上诉人购房款也没有入花冲村委会账户，触犯刑法已构成刑事责任，请求法院依法移交检察机关。案涉楼盘属于非法占用土地的违法建筑，二个被上诉人推卸责任给花冲村委会，违反了《中华人民共和国土地管理法》79条“非法批准占用土地的，超越批准权限非法批准占用土地的，不按照土地利用总体规划确定的用途批准用地的，或者违反法律规定的程序批准占用，征收土地的，其批准文件无效，对非法批准征收，使用土地的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分;构成犯罪的，依法追究刑事责任。非法批准，使用的土地应当收回，有关当事人拒不归还的，以非法占用土地论处”之规定。因此，应追究二上诉人法律责任，对当事人损失依法应当赔偿。一审裁定事实认定错误，适用法律不当，请求二审予以改判。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。上述规定的“有利害关系的公民、法人或者其他组织”，不能扩大理解为所有直接或间接受行政行为影响的公民、法人或其他组织；所谓“利害关系”应限于法律上的利害关系，不宜包括反射性利益受到影响当地当事人。同时行政诉讼乃公法上之诉讼，上述法律上的利害关系，一般也仅指公法上的利害关系。只有公法领域权利和利益，受到行政行为的影响，存在受到损害的可能性的当事人，才与行之行为具有法律上的利害关系，才能行成行政法上的权利义务关系，才具有原告主体资格，才能提起行政诉讼。本案中，上诉人的诉讼请求是“土地性质变更和建设规划的确认或调整”，该诉讼请求并不明确、具体，结合上诉人的诉讼请求和理由，其主要诉讼目的是，判令瑶海分局和瑶海区政府“履行土地性质变更”的行政职责。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第六条第二款规定，进行土地建设用途的变更，应由建设单位提出申请，经相关自然资源主管部门同意后，由自然资源主管部门报原批准用地的人民政府批准。故上诉人王华所购房屋项下土地用途如发生了变化，按照上述法律规定应先由自然资源管理部门根据申请进行审核，其同意后再由其报请原批准用地的人民政府批准。王华作为“馨怡大院”的业主之一，请求瑶海分局、瑶海区政府履行土地性质变更和建设规划的确认或调整等行政职责，与上述法律、法规的规定不符。 本院同时指出，出卖人交付的标的物不符合法律规定或者买卖双方约定的，买受人有权要求出卖人承担违约责任，王华的房屋通过买卖取得，如果其认为买受的商品房有瑕疵，可根据法律的有关规定寻求救济。 综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，王华的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  张志强 审判员  钟祖凤 审判员  陈 默 二〇二一年三月十日 法官助理王春玲 书记员潘玉丹 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。 -8- -9-