吉林省吉林市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）吉02行终21号上诉人（原审原告）宁博，男，1982年7月2日生，汉族，无职业，户籍地吉林省吉林市龙潭区，现住吉林省吉林市昌邑区。上诉人（原审原告）石文华，男，1970年1月18日生，汉族，无职业，户籍地吉林省吉林市龙潭区，现住吉林省吉林市昌邑区。上诉人（原审原告）李国财，男，1968年5月3日生，汉族，无职业，户籍地吉林省吉林市昌邑区，现住吉林省吉林市昌邑区。上诉人（原审原告）刘丹，女，1978年10月15日生，汉族，无职业，住吉林省吉林市昌邑区。上诉人（原审原告）吴琼，女，1986年3月27日生，满族，无职业，户籍地吉林省吉林市，现住吉林省吉林市昌邑区。上诉人（原审原告）王欢，女，1983年7月7日生，汉族，无职业，户籍地吉林省吉林市船营区，现住吉林省吉林市昌邑区。上诉人（原审原告）李爽，女，1988年1月23日生，汉族，无职业，户籍地吉林省梨树县，现住吉林省吉林市昌邑区。上诉人（原审原告）孙翊铭，男，1976年12月16日生，满族，无职业，户籍地吉林省吉林市昌邑区，现住吉林省吉林市昌邑区。上诉人（原审原告）于英，女，1977年10月27日生，汉族，无职业，户籍地吉林省吉林市昌邑区，现住吉林省吉林市昌邑区。上诉人（原审原告）吕建霖，男，1982年6月15日生，汉族，铁路客运段列车长，户籍地吉林省吉林市昌邑区，现住吉林省吉林市昌邑区。上诉人（原审原告）宋志刚，男，1975年12月18日生，汉族，无职业，户籍地吉林省吉林市昌邑区，现住吉林省吉林市昌邑区。上诉人共同委托诉讼代理人杨建，吉林鸣正律师事务所律师。被上诉人（原审被告）吉林市规划和自然资源局，住所地吉林省吉林市昌邑区重庆街1800号。法定代表人张光宇，该局局长。委托诉讼代理人陈京涛，该局工程处处长。委托诉讼代理人杨平，吉林钟言宇德（吉林）律师事务所律师。原审第三人吉林市鑫基业房地产开发经营有限责任公司，住所地吉林省吉林市昌邑区铁西路103-1号。法定代表人杨炳文，该公司董事长。委托诉讼代理人胡逸群，该公司职员。委托诉讼代理人康泽，吉林季美律师事务所律师。上诉人宁博、石文华、李国财、刘丹、吴琼、王欢、李爽、孙翊铭、于英、吕建霖、宋志刚因诉被上诉人吉林市规划和自然资源局（以下简称规划局）行政许可一案，不服吉林市昌邑区人民法院（2020）吉0202行初19号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人于英及上诉人宁博等十一人共同委托诉讼代理人杨建，被上诉人规划局的委托代理人陈京涛、杨平，原审第三人吉林市鑫基业房地产开发经营有限责任公司（以下简称鑫基业公司）的委托代理人胡逸群、康泽到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审判决认定：2010年2月4日，鑫基业公司以出让的方式取得吉林市昌邑区雾凇中路150,827.12平方米国有建设用地使用权，用地项目名称为卢瓦尔小镇。2012年3月28日，规划局在江城日报刊登了“卢瓦尔小镇规划公示图”，其中包含B号楼物业及社区用房，建筑面积4400平方米，建筑限高16米，该公示图显示B号楼与其北侧的D30号楼楼间距为22.5米。2012年4月23日，鑫基业公司向规划局提交定址申请书、建设工程设计方案和修建性详细规划，4月25日，规划局向鑫基业公司颁发吉市建规字（2012）昌005-2号建设工程规划许可证，其中包含B号楼，建筑面积4400平方米，建筑楼层5层，含物业用房1400平方米、社区用房3000平方米。2012年9月14日，吉林市国土资源局向鑫基业公司颁发吉市政［2010］建地准字第挂159号建设用地批准书。2012年9月27日，规划局向鑫基业公司颁发调整后的卢瓦尔小镇2号地块建设用地规划许可证，吉市地字第（2010）昌005-2号。2013年下半年至2014年初，宁博等十一人从鑫基业公司处购买卢瓦尔小镇D30号楼的商品房并入住。2015年5月21日，规划局在江城日报刊登“卢瓦尔小镇东区规划调整项目规划公示图”，公示图显示B号楼与D30号楼楼间距仍为22.5米。2015年5月27日，吉林市昌邑区人民政府向规划局发出吉昌政函［2015］36号关于卢瓦尔小镇项目东区规划调整的函，因卢瓦尔小镇项目规划中需将架空高压走廊改为地埋管沟穿越，申请在原高压走廊用地范围内适当增加建筑物容积率，进行修建性详规调整。2015年6月8日，经规划局专委会研究决定同意卢瓦尔小镇项目东区规划调整，增加建筑面积须控制在规划条件内。2015年6月10日，规划局向鑫基业公司颁发建字第（2012）昌005-2号建设工程规划许可证，其中包含B号办公楼，建筑面积5050平方米，建筑楼层3-5层，含物业用房1500平方米、社区用房3250平方米。2016年6月16日，宁博等十一人向吉林市昌邑区人民法院提起行政诉讼，要求被告规划局履行法定职责，责令鑫基业公司停止违法建设行为、拆除已经建设完毕的违法建筑。吉林市昌邑区人民法院于2016年8月22日开庭审理，规划局举证包含建字第（2012）昌005-2号建设工程规划许可证。诉讼期间，规划局于2016年7月5日对鑫基业公司擅自改变建设工程规划许可内容进行立案调查，并作出责令改正通知书、行政处罚事先告知书、听证告知书等监管行为，吉林市昌邑区人民法院于2016年12月4日作出（2016）吉0202行初39号行政判决书，以规划局已开展针对违法建设行为的调查工作，行政处罚正在实施过程中，规划局不存在行政不作为的情形为由，驳回宁博等十一人的诉讼请求。宁博等十一人不服，提出上诉，吉林市中级人民法院作出（2017）吉02行终66号行政判决书，撤销吉林市昌邑区人民法院作出的（2016）吉0202行初39号行政判决书，确认规划局不履行职责的行为违法。2017年5月8日，规划局作出吉市规执罚［2017］昌0001号行政处罚决定书，对鑫基业公司擅自改变B号楼建设工程规划许可内容的违法行为处以没收违法建设部分1,329.96平方米，罚款91,102元的行政处罚。规划局收缴罚款、没收违法建筑后，移交至市财政局。原审法院认为：一、关于起诉期限的问题，吉林省高级人民法院（2019）吉行再12号行政裁定对此已有认定，在此不再赘述，对规划局认为本案已超起诉期限的抗辩意见，不符合法律规定，本院不予采纳。二、关于宁博等十一人提出的第二项诉讼请求是否审理的问题，宁博等十一人在2016年向本院提起的行政诉讼中诉讼请求即是要求规划局对鑫基业公司的违法建设行为履行管理职责、拆除违法建筑，与本案的第二项诉讼请求基于的事实相同、诉求一致，该项诉请已经一审、二审予以审理，故宁博等十一人的第二项诉讼请求属于重复起诉，且该诉求属于行政不作为类行政争议，而其第一项诉求属于行政许可类行政争议，两项请求基于不同的行政职权、行政行为类别，不应当在同一案件中一并处理，故本院对宁博等十一人提出的第二项诉讼请求不予审理。另，关于庭审中宁博等十一人对规划局作出的行政处罚决定提出异议，鉴于行政处罚与本案行政许可系分别独立的行政行为，且行政行为类别不同，本案对此不予审查。三、关于宁博等十一人要求确认涉及卢瓦尔小镇B号楼选址意见书违法的请求，依据《中华人民共和国城乡规划法》第三十六条规定：“按照国家规定需要有关部门批准或者核准的建设项目，以划拨方式提供国有土地使用权的，建设单位在报送有关部门批准或者核准前，应当向城乡规划主管部门申请核发选址意见书。前款规定以外的建设项目不需要申请选址意见书。”本案卢瓦尔小镇项目是鑫基业公司以出让方式取得国有土地使用权，审批事项中不存在选址意见书，故宁博等十一人的该项请求，因没有事实依据，应予以驳回。四、关于宁博等十一人要求确认涉及卢瓦尔小镇B号楼建设用地规划许可证审批违法的请求，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”行政法中的利害关系人，一般以行政行为作出前或作出时是否存在行政法上的利害关系据以判断，因为行政机关作出行政行为时，其不可能预见到行政行为作出后不特定的利害关系的样态而考虑该行政行为所应产生的影响。行政行为作出后方与该行政行为发生联系的主体不具有被行政行为直接侵害的可能，不构成法律上的利害关系。本案规划局颁发的涉及卢瓦尔小镇B号楼所在二号地块的吉市地字第（2010）昌005-2号建设用地规划许可证的时间为2012年9月27日，而宁博等十一人购买房屋的行为是2013年至2014年，故宁博等十一人不具有对建设用地规划许可证提起诉讼的利害关系，宁博等十一人的该项请求，因告诉主体不适格，应予以驳回。五、关于宁博等十一人要求确认涉及卢瓦尔小镇B号楼建设工程规划许可证审批违法的请求，依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定：“申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程该规划许可证。应当依法将经审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图予以公布。”依据《吉林省城乡规划管理条例》第四十九条规定：“在市、镇规划区内国有土地上新建建筑物，应当按照下列程序办理建设工程该规划许可证：（一）建设单位或者个人持建设工程设计方案、土地使用权证或者土地权属证明文件等材料，向项目所在地市、县城乡规划主管部门提出申请。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划；（二）城乡规划主管部门应当自受理申请之日起二十个工作日内，对符合规划条件的，核发建设工程规划许可证。”第五十一条规定：“市、县人民政府城乡规划主管部门在核发建设工程规划许可证前，对涉及公共利益或者利害关系人权益的建设工程，应当将工程的基本情况、规划依据、方案图纸和有关经济技术指标等内容向社会公示，征求利害关系人意见，公示时间不少于七日，公示时间不计入审批时限。”规划局及鑫基业公司提供的证据能够证明鑫基业公司按照规定向规划局提供了申请建设工程规划许可证审批所需的证明文件及材料，规划局亦依法在江城日报上对规划和设计方案平面图进行了公示，两次公示时间均为7日。规划局审批的调整前后两次的修建性详细规划、建设工程设计方案均体现B号楼与其北侧的D30号楼的楼间距为22.5米，符合《吉林市城市规划管理条例》第四十六条、第四十七条关于旧城区改造的建筑物采光系数规定。虽然在修建性详细规划、建设工程设计方案上未体现B号楼与其东南角加油站的距离，但依据吉林市城乡规划设计院提供的情况说明，能够证实B号楼与加油机／LPG加气机实际距离符合《汽车加油加气站设计与施工规范》（GB50156-2012）的规定，故规划局对涉及卢瓦尔小镇B号楼的2012年4月25日吉市建规字（2012）昌005-2号建设工程规划许可证审批、2015年6月10日调整规划的建字第（2012）昌005-2号建设工程规划许可证审批的行政许可行为符合法律规定，宁博等十一人的该项请求，没有事实和法律依据，法院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第三十四条、第四十九条、第五十五条、第六十九条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条、第六十九条、第七十四条、第一百零六条之规定，判决驳回原告宁博等十人的诉讼请求。上诉人宁博等十一人上诉称：请求二审法院依法改判，支持上诉人诉讼请求。一、一审法庭组成不合法。依照审判监督程序发回重审的案件，应当由审判员组成合议庭。陪审员参加审理的案件必须是适用一审普通程序审理的一审民事案件。法院审理再审发回重审案件由陪审员参加审理，不符合法律规定的精神。二审法院再审发回重审的民事案件，原一审法院适用一审普通程序进行审理，并不改变此类案件的再审性质。二、原审第三人鑫基业公司不具有合法的主体资格，不能参加诉讼。鑫基业公司的法定代表人杨炳文被判处有期徒刑十三年，并处罚金人民币140万元，根据我国《公司法》《企业法人登记管理条例》等相关法律、法规的规定，其不能担任企业的法定代表人，以上情况应该由被上诉人和原审第三人主动说明，纠正。三、一审判决有如下错误的评判：1.上诉人的诉讼请求是：（1）确认B号楼审批违法（2）拆除B号楼。一审判决认为两项请求基于不同行政职权、行政行为不应一并审理，对第二项请求不审理。这一评判与法律规定相悖。《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第一条规定：公民、法人或者其他组织认为行政机关作出的行政许可决定以及相应的不作为，或者行政机关就行政许可的变更、延续、撤回、注销、撤销等事项作出的有关具体行政行为及其相应的不作为侵犯其合法权益，提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理；第十三条规定：被告在实施行政许可过程中，与他人恶意串通共同违法侵犯原告合法权益的，应当承担连带赔偿责任；被告与他人违法侵犯原告合法权益的，应当根据其违法行为在损害发生过程和结果中所起作用等因素，确定被告的行政赔偿责任；被告已经依照法定程序履行审慎合理的审查职责，因他人行为导致行政许可决定违法的，不承担赔偿责任。上诉人认为，规划局的行政许可行为以及其和鑫基业公司恶意串通侵害上诉人的不动产权利的行为是紧密相联的，应当一并审理。2.关于建设项目选址意见书一节的评判脱离了案件事实，错误地适用了《中华人民共和国城乡规划法》第三十六条的规定。卢瓦尔小镇B号楼自始就没有城乡规划，更谈不上与规划相符的明确的建设地点和建设条件，当然需要城乡规划主管部门进行建设地址的选择或确认。3.一审判决认为上诉人不是卢瓦尔小镇B号楼的利害关系人的评判是不顾事实的评判。上诉人购房时间是2013年至2014年，规划局在答辩中明确表示2015年6月10日进行的规划调整才提出B号楼建设事项，这一事实不容狡辩。4.关于《建设工程规划许可证》是否合法，其中重要因素之一是《建设用地规划许可证》合法性。本案中《建设用地规划许可证》是违背《中华人民共和国城乡规划法》第五十条的，是《城乡规划法违法违纪行为处分办法》列举的违法违纪行为。一审关于楼间距22.5米的认定，卢瓦尔小镇B号楼违法程度（违法高度和长度）、加油站的安全距离，都采信规划局、鑫基业公司的一面之词。四、规划局、鑫基业公司的证据不能采信。“证据大换血”和伪造被上诉人对原审第三人的处罚档案是本案行政机关的恶劣表现，没有取信于民，取而代之的是处处作假。本案是按照审判监督程序提起再审案件，在吉林市昌邑区人民法院（2017）吉0202行初37号案件和吉林市中级人民法院（2017）吉02行终66号案件中，规划局、鑫基业公司的举证和本次发回重审的举证处处异样，其证据不能采信。被上诉人规划局答辩称：一审判决正确，应予以维持。上诉人宁博等十一人上诉的事实和理由没有法律依据，依法应予以驳回。原审第三人鑫基业公司陈述称：一审判决认定事实清楚，适用法律正确，证据确实充分。二审法院应驳回上诉人宁博等十一人的上诉请求。二审庭审中，上诉人宁博等十一人向本院提交如下证据：1.吉林市中级人民法院（2018）吉中法司建字第4号司法建议书一份，证明规划局应当对于英等人反映的问题作出处理，规划局的行政行为确实错误，是违法的。2.现场检查笔录一份，证明规划局在一审庭审中出示的调查档案是伪造的，时间上不一致。被上诉人规划局、原审第三人鑫基业公司质证认为：对证据1真实性无异议，但该证据与本案没有关联性，证据2涉及行政处罚事项，与本案没有关联性。本院对上诉人宁博等十一人在二审提供的证据综合评判认为：上述两份证据内容均是针对原审第三人鑫基业公司违反建设工程规划许可进行建设施工所引发的问题，与规划局的行政审批行为没有关联性，故对上述证据本院不予采纳。二审经审理查明的事实与原审一致，不再赘述。本院认为：一、本案系吉林省高级人民法院指令吉林市昌邑区人民法院继续审理的案件，不属于再审案件，在审判程序上依然属于一审案件，故原审合议庭组成并不违反法律规定。二、原审第三人鑫基业公司向原审法院提交了营业执照，现无证据证明鑫基业公司被注销营业执照，故其参加诉讼的主体资格适格。鑫基业公司的法定代表人任职是否合法不属于本案的审查范畴。三、卢瓦尔小镇项目是鑫基业公司以出让方式取得国有土地使用权，依据《中华人民共和国城乡规划法》第三十六条的规定，审批事项中不需要选址意见书。《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条第二款规定：“以出让方式取得国有土地使用权的建设项目，建设单位在取得建设项目的批准、核准、备案文件和签订国有土地使用权出让合同后，向城市、县人民政府城乡规划主管部门领取建设用地规划许可证。”建设用地规划许可证是城市规划主管部门确认建设项目的位置、用地性质、面积和范围等符合城市规划的法定凭证。卢瓦尔小镇B号楼所在二号地块的吉市地字第（2010）昌005-2号建设用地规划许可证颁发的时间为2012年9月27日，而上诉人宁博等十一人购买房屋的时间是2013年至2014年。宁博等十一人购买楼房的行为并没有改变先行已经作出的颁发建设用地规划许可的行政法律关系，被上诉人规划局向鑫基业公司颁发建设用地规划许可的行为不影响宁博等十一人的权利，宁博等十一人不具有对卢瓦尔小镇B号楼建设用地规划许可证提起诉讼的利害关系。侵害宁博等十一人权利的行为只能是颁发建设工程规划许可的行为或建设单位的施工行为。四、规划局及鑫基业公司提供的证据能够证明规划局向鑫基业公司颁发卢瓦尔小镇B号楼建设工程规划许可的行为符合法律规定，宁博等十一人请求撤销卢瓦尔小镇B号楼建设工程规划许可的诉请本院不予支持。二审庭审中经本院释明，宁博等十一人表示其第二项诉讼请求为依据规划局颁发卢瓦尔小镇B号楼建设用地规划许可、建设工程规划许可违法而要求规划局拆除卢瓦尔小镇B号楼，因卢瓦尔小镇B号楼建设用地规划许可、建设工程规划许可并未被确认违法或被撤销，故宁博等十一人的第二项诉请本院不予支持。五、本案审理的是卢瓦尔小镇B号楼审批是否合法，关于规划局对鑫基业公司在建设卢瓦尔小镇B号楼过程中是否违法以及规划局对鑫基业公司的违法行为如何处罚不是本案审理范畴，宁博等十一人如认为规划局对鑫基业公司的违法行为处罚不当，应另行处理。综上，原审判决认定事实清楚，判决结果正确，依法应予维持。上诉人的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人宁博等十一人负担。本判决为终审判决。审判长  张海啸审判员  郭娟娟审判员  张 薇二〇二一年三月二十三日书记员  崔 雪（此件共计14页，印26份）