广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤行终1725号上诉人（原审原告）：中山市三角镇高平村新洋第六小组。诉讼代表人：冯培祥，男，1980年1月17日出生，汉族，住广东省中山市。被上诉人（原审被告）：中山市人民政府，住所地广东省中山市东区松苑路1号市政府大楼。法定代表人：危伟汉，市长。委托代理人：谢怀斌，中山市司法局工作人员。委托代理人：卢永壮，广东金桥百信律师事务所律师。原审第三人：中山市三角镇高平村股份合作经济联合社，住所地广东省中山市三角镇新裕路6号。法定代表人：高云杰，主任。上诉人中山市三角镇高平村新洋第六小组（以下简称高平村新洋六组）因诉被上诉人中山市人民政府、原审第三人中山市三角镇高平村股份合作经济联合社（以下简称高平村经联社）行政裁决案，不服中山市中级人民法院（2020）粤20行初45号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，2018年12月28日，高平村新洋六组以高平村经联社为被申请人，向中山市人民政府提交了新洋六〔2018〕12282号《土地所有权争议调处申请书》，称高平村新洋六组农民集体一直依靠涉案土地生活，但高平村经联社自2003年起强占涉案土地，且经多次要求退还均不予理会，为此提出申请，要求中山市人民政府：一、就高平村新洋六组与高平村经联社的土地所有权纠纷作出处理决定；二、确认位于中山市三角镇高平村尖尾围的61亩土地所有权属高平村新洋六组农民集体所有。收到申请后，中山市人民政府责成原中山市国土局牵头会同三角镇政府办理。该局依法进行了调查和调解工作。在调查过程中，中山市进行了机构改革，组建中山市自然资源局（以下简称市自然资源局），行使原市国土局职权，且不再保留原市国土局，涉案的调查和调解工作由市自然资源局继续进行。市自然资源局查明涉案土地位于已经办理集体土地所有权登记的中府集有（2013）第0XXXXX1号土地证项下的土地范围内，权利人为高平村经联社农民集体。根据调查情况，市自然资源局向中山市人民政府请示，提出处理意见。2020年3月19日，中山市人民政府作出《中山市人民政府行政裁决书》（中府行决字〔2020〕14号），根据《中华人民共和国物权法》第九条、《中华人民共和国土地管理法》第十二条的规定，裁决：争议地块的所有权归高平村经联社农民集体所有。该裁决书于2020年3月25日送达高平村新洋六组。高平村新洋六组不服，于2020年4月7日向原审法院提起本案诉讼，请求判决：一、撤销《中山市人民政府行政裁决书》（中府行决字〔2020〕14号）；二、中山市人民政府在一定期限内对高平村新洋六组所申请事项重新作出处理决定。原审法院另查明，中山市不动产登记资料查询结果显示，中府集有（2013）第0XXXXX1号集体土地的权利人为高平村经联社农民集体，土地面积为1316.09亩，登记时间为2013年1月7日，坐落为中山市三角镇高平村。根据中山市农业局于2012年8月28日出具的《关于提交中山市三角镇高平村农村集体经济组织名单及资料的函》（中农函〔2012〕89号），三角镇高平村当时有一个村级集体经济组织即高平村经联社，没有组级集体经济组织。高平村新洋六组提交的农村土地承包经营权证显示，尖尾围承包地的实测总面积为40.48亩，发包方为“中山市三角镇高平村股份合作经济联合社（新洋六社）”。一审庭审中，高平村新洋六组、高平村经联社确认“新洋六社”指的就是高平村新洋六组，但高平村新洋六组尚没有登记成立农村集体经济组织。原审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十四条第一款“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理”及《土地权属争议调查处理办法》第四条第一款“县级以上国土资源行政主管部门负责土地权属争议案件的调查和调解工作；对需要依法作出处理决定的，拟定处理意见，报同级人民政府作出处理决定”的规定，中山市人民政府具有依申请对涉案土地所有权争议进行行政处理的法定职权。《中共中央国务院关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》第19条明确：“有序推进农村土地管理制度改革……加快农村集体土地所有权、宅基地使用权、集体建设用地使用权等确权登记颁证工作，工作经费纳入财政预算。力争用3年时间把农村集体土地所有权证确认到每个具有所有权的农民集体经济组织……”《国土资源部、财政部、农业部关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》（国土资发〔2011〕60号）第二点明确：“切实加快农村集体土地确权登记发证工作，强化成果应用……各地要认真落实中央1号文件精神，加快农村集体土地所有权、宅基地使用权、集体建设用地使用权等确权登记发证工作，力争到2012年底把全国范围内的农村集体土地所有权证确认到每个具有所有权的集体经济组织……”《国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》（国土资发〔2011〕178号）第四条明确：“把农村集体土地所有权确认到每个具有所有权的农民集体……属于村民小组集体所有的土地应当由其集体经济组织或村民小组依法申请登记并持有土地权利证书。对于村民小组组织机构不健全的，可以由村民委员会代为申请登记、保管土地权利证书……”《广东省关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作实施方案》第六点“工作步骤”第（二）项下第8小点明确：“证书颁发。集体土地所有权证书应当直接发给符合规定条件的农村集体经济组织（经济合作社或股份合作经济社、经济联合社或股份合作经济联合社、经济联合总社或股份合作经济联合总社）。现有农村集体经济组织是否符合规定条件，由当地县以上农业主管部门审查并出具证明。暂时不符合持有土地证书的，证书可暂时委托乡镇政府保管。原集体土地所有权已登记在行政村或村民小组农民集体名下的，经申请，可以相应免费变更为经济联合社或股份合作经济联合社和经济合作社或股份合作经济社……”《广东省农村集体经济组织管理规定》第十三条规定：“农村集体经济组织享有以下权利：（一）集体土地和其他集体资产的所有权；……”综合上述各法规和文件的相应规定可知，农村集体土地应确权登记至具有所有权的农村集体经济组织名下。本案中，各方确认高平村新洋六组并未登记成立农村集体经济组织，不具有健全的组织机构，因此涉案土地暂时无法颁证至高平村新洋六组名下。根据农村土地确权工作的进展情况，现涉案土地暂时登记颁证至高平村新洋六组所在的高平村经联社名下，中山市人民政府根据目前的登记状态作出《中山市人民政府行政裁决书》（中府行决字〔2020〕14号）并无不妥。不动产登记是不动产物权权属的直接证明，农村土地所有权由农民集体所有，由集体经济组织依法申请登记并持有土地权利证书。高平村新洋六组在没有成立集体经济组织的情况下，由其上级村集体经济组织登记并持有土地所有权证书，并不改变涉案土地为农民集体所有的属性，中山市人民政府根据涉案土地的登记状况作出涉案裁决决定，确认了涉案土地属于包括高平村新洋六组村民在内的高平村经联社农民集体所有，合法有据。涉案土地未能登记在高平村新洋六组农民集体名下，只是因为该组尚未成立集体经济组织，尚不具备由该小组的集体经济组织申请发证的条件而已，并不改变涉案土地仍为高平村农民集体所有的属性。高平村新洋六组在尚未成立集体经济组织的情况下要求将涉案土地直接确权至其名下，于法无据，原审法院不予支持。程序方面，中山市人民政府收到高平村新洋六组的权属争议申请后，按照《土地权属争议调查处理办法》的规定责成原中山市国土局牵头会同三角镇政府办理，原中山市国土局及市自然资源局依法进行了相应的受理、调查、送达等工作，程序合法。综上，高平村新洋六组的主张没有依据，其诉讼请求应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，判决：驳回高平村新洋六组的诉讼请求。一审案件受理费50元，由高平村新洋六组负担。高平村新洋六组不服一审判决，向本院提起上诉，请求撤销原判，改判支持其原审诉讼请求，其主要理由有：（一）原审第三人一审开庭时已经承认涉案土地所有权属于上诉人，只因上诉人没有组织机构代码证，无法登记，只能由原审第三人代上诉人办理土地所有权登记，并代管土地所有权证。上诉人源于原三角公社新洋大队第六生产队，符合农村集体经济组织的定义，具有主体资格，不以获得集体经济组织证明书为前提。至于上诉人未获颁发农村集体经济组织证明书，责任不在上诉人，不应由上诉人承担，不能因此不将涉案土地确归上诉人。（二）《国土资源部关于依法加快集体土地所有权登记发证工作的通知》（国土资发〔2001〕359号）也明确规定“凡是土地家庭联产承包中未打破村民小组（原生产队）界线，不论是以村的名义还是以组的名义与农户签订承包合同，土地应确认给村民小组农民集体所有”，上诉人原生产队的土地界线清楚，将涉案土地所有权确权并颁证给上诉人，才符合上述规定。（三）中山市人民政府确权违法。自新中国成立起上诉人农民集体就在涉案土地上耕种，生活。涉案土地是耕地，必须有劳动力耕种，只有生产队的成员才有能力完成土地耕种和交纳公余粮的任务。原审第三人不可能是涉案土地所有权的载体。从《农村人民公社工作条例》第二、五条的规定可知，生产队是基本核算单位，是集体土地所有权的载体。相反，大队只有几个行政管理人员，根本没有足够的劳动力耕种耕地，大队不可能成为土地所有权的载体，这也是确权的常识。涉案土地在2013年颁发中府集有（2013）第0XXXXX1号集体土地所有证之前，土地所有权属于上诉人农民集体，这是不争的事实。集体土地所有权的转移只能在国家征收的情况下发生，而涉案土地没有发生国家征收，没有证据证实涉案土地所有权发生了转移。不动产登记只有推定力，没有绝对效力，上诉人是真实权利人。原审判决不审查物权形成的原因，错将不动产登记等同于物权确权行为，不符合《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国物权法〉若干问题的解释（一）》第二条“当事人有证据证明不动产登记簿的记载与真实权利状态不符、其为该不动产物权的真实权利人，请求确认其享有物权的，应予支持”的规定，本末倒置。被上诉人中山市人民政府辩称：（一）程序合法。该府2019年1月4日收到上诉人提交的申请书及相关材料，次日复函告知上诉人已交办。1月15日原中山市国土资源局作出受理通知书，1月18日送达上诉人。期间，两次延长调查处理期限各60个工作日和120个工作日，依法向各方当事人送达《延期调查处理通知书》。2020年3月19日，该府作出涉案行政裁决书，3月25日送达上诉人。（二）实体合法。1.争议土地已于2013年1月办理集体土地所有权登记，证号为中府集有（2013）第0XXXXX1号，权利人为高平村经联社农民集体，土地登记程序合法，手续齐全。而上诉人提交的土地承包经营权证，仅可以作为拥有土地承包经营权的证明，不是其拥有土地所有权的直接证据。除土地承包经营权证外，上诉人未能提供其他证实其对争议地块享有所有权的证明材料。2.上诉人既不是村委会，也不是独立的村民小组。根据2020年9月10日中山市民政局致市自然资源局《对〈关于提供全市行政村、村民小组及集体经济组织主体资格相关材料的函〉的复函》，三角镇共设置了高平等7个村委会，其中高平村委会下设13个村民小组，分别是高平1、2、3村民小组，高平4、5、6、7、11村民小组，高平8、9、10村民小组，新团结1、2、3村民小组，新团结4、5、6村民小组，新团结7、8、9村民小组，新团结10、11、12村民小组，新团结13、14、15、16村民小组，新洋1、2村民小组，新洋3、4、9村民小组，新洋5、6、7、8村民小组，新二1、2、3、4村民小组，新二5、6、7、8村民小组。经查，2017年6月5日，三角镇人民政府为三角镇高平村新洋5、6、7、8村民小组组长吴培科颁发任职证明。另据2020年9月1日中山市农业农村局致市自然资源局《关于提供目前已完成换证赋码农场集体经济组织相关资料的复函》（〔2020〕1262号），高村委会对应的高平村经联社已完成换证赋码，其下属的各村民小组均未成立集体经济组织，未完成换证赋码。故上诉人既不是独立的村民小组，也不是依法成立的集体经济组织，不能成为集体土地确权登记的主体，不具备主张集体土地所有权的主体资格。请求驳回上诉，维持原判。原审第三人高平村经联社未陈述意见。经审查，原审判决认定的事实，本院予以确认。本院认为，本案是行政裁决纠纷，二审争议焦点是，上诉人高平村新洋六组有无主张集体土地所有权的主体资格，中山市人民政府将争议地所有权确归高平村经联社是否合法。原国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第二十条规定：“国土资源行政主管部门在调查处理争议案件时，应当审查双方当事人提供的下列证据材料：（一）人民政府颁发的确定土地权属的凭证；（二）人民政府或者主管部门批准征收、划拨、出让土地或者以其他方式批准使用土地的文件；（三）争议双方当事人依法达成的书面协议；（四）人民政府或者司法机关处理争议的文件或者附图；（五）其他有关证明文件。”中府集有（2013）第0XXXXX1号集体土地所有证，属于上述确权依据中的第一项“人民政府颁发的确定土地权属的凭证”，中山市人民政府据此将争议地所有权确归高平村经联社，符合上述规定，并无不妥。集体土地所有权诚然可以登记到村民小组或集体经济组织名下，但并无证据证明上诉人目前已经是一个村民小组或集体经济组织，故上诉人并不能主张集体土地所有权。尽管高平村经联社一审述称涉案土地所有权属于上诉人，上诉人提供的农村土地承包经营权证也记载“尖尾围”的发包方是“中山市三角镇高平村股份合作经济联合社（新洋六社）”，备注栏记载“……中山市三角镇高平村股份合作经济联合社（新洋六社）共有股份总数216股，确权确地（份额）的承包地块1块，……由新洋六社61户216人共同承包、统筹经营……”，高平村经联社一审述称“新洋六社”是上诉人，但这只能说明在民间观念中上诉人相对独立经营，而非在法律层面上诉人已经是一个村民小组或集体经济组织。上诉人上诉主张自身符合农村集体经济组织的定义，具有主体资格，且一审开庭时高平村经联社已经承认争议地属于上诉人所有，中山市人民政府应将争议地确归上诉人，因缺乏法律依据，本院不予采纳。综上，原审判决正确，依法应予以维持。高平村新洋六组上诉请求撤销原判，改判支持其原审诉讼请求，理据不足，依法应予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人中山市三角镇高平村新洋第六小组负担。本判决为终审判决。审判长  林劲标审判员  戴剑飞审判员  郭琼瑜二〇二一年三月十八日书记员  林希翱