广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2021）粤71行终160号上诉人（原审被告）:广州市海珠区住房和建设局。住所地:广州市海珠区××××××××。法定代表人：陈伟锋，局长。委托代理人：张祖兵，该局工作人员。委托代理人：李敏，该局工作人员。被上诉人（原审原告）：徐国基，男，1975年8月18日出生，汉族，住广州市海珠区××××××××，公民身份号码：440×××××××××××××11。被上诉人（原审原告）：陈姿，女，1984年10月1日出生，汉族，住广州市海珠区××××××××××××，公民身份号码：440×××××××××××××22。两被上诉人共同委托代理人：罗峰华，北京市中伦文德（广州）律师事务所律师。上诉人广州市海珠区住房和建设局（以下简称海珠区住建局）因与被上诉人徐国基、陈姿罚款一案，不服广州铁路运输法院（2020）粤7101行初2991号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。原审法院经审理查明，根据粤（2017）广州市不动产权第03×××××5、03×××××6号《不动产权证》记载，涉案房屋位于广州市海珠区××××××××××××××、2304号，权利人为徐国基、陈姿，建筑面积为108.32平方米，用途为住宅，所附《房地产平面附图》显示2303、2304房外侧有一L形公共走廊。2019年9月12日，海珠区住建局向广州市房地产测绘院作出海建局函〔2019〕682号《海珠区住房和建设局关于协助开展实际测量核查工作的函》，请该院协助对涉案房屋门前涉嫌占用共用部位的位置进行实际测量核查并附相关实测报告。2019年10月11日，广州市房地产测绘院出具《房屋面积报告书》，记载：项目坐落于广州市海珠区×××××××××××××××××××××占用的公共走廊，测绘类型为实测，在《房屋平面图》中“斜线及网格线部分在测字：11010753602案中为本层走廊，面积已分摊。现状该部分已由01-04单元封闭使用，其中：斜线部分面积为3.5620平方米，现状由01、02单元使用；网格线部分面积为7.0439平方米，现状由03、04单元使用。”同时备注“该成果仅反映现状，不作产权依据”。2019年12月24日，海珠区住建局对徐国基进行询问。据《询问笔录》记载，其陈述涉案房屋产权人为徐国基、陈姿，涉案房屋于2015年或2016年购买取得，购买时与现状一样，从规划到验收都没有走廊，2301、2302房及2303、2304房原为同一产权证房屋；其为第三手业主，其和上一手业主均未对房屋进行改动；经向测绘院查询图纸未改动，全幢大楼只有该层为无走廊的特殊情况，墙体为实心墙，不存在改动情况，现因邻居（2301、2302房）购买后进行装修拆分为两套故要求开通道。同日，海珠区住建局派员到涉案房屋进行现场检查，《现场检查（勘验）笔录》记载：现场电梯出来后经过走廊不拐弯就到涉案房屋，根据徐国基现场出示的房地产权证附图显示，涉案房屋门前有L型走廊，与现状不符；徐国基陈述其所持有的房产证的图纸与现状不符，根据穗规建证〔2002〕671号《建设工程规划许可证》附图显示2301、2302房连通的通道是实体墙，从设计到施工、建筑验收、出图纸都存在错误。2020年3月20日，海珠区住建局向徐国基、陈姿作出《责令改正违法行为通知书》，记载涉案房屋在楼层公共通道建设围墙，对公共通道进行封闭作为私人空间使用的行为，涉嫌违反了《广东省物业管理条例》第五十五条第（六）项规定，依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条和《广东省物业管理条例》第六十八条第（四）项规定，责令其在2020年4月5日前拆除上述加建墙体，恢复该位置原状，并于2020年4月5日前将整改情况书面报告给该单位。同日，海珠区住建局向徐国基、陈姿作出穗海建物字〔2019〕4号《行政处罚听证告知书》及《行政处罚决定预先告知书》，告知徐国基、陈姿针对其加建围墙占用公共通道的行为，依据《广东省物业管理条例》第六十八条第（四）项规定，拟作出警告，并处以罚款人民币10000元的行政处罚，告知其有权要求举行听证，若要求听证，应自收到该告知书之日起3日内向该局提出申请，逾期不申请听证的，视为放弃听证权利；有权行使陈述、申辩权利。上述《责令改正违法行为通知书》《行政处罚听证告知书》《行政处罚决定预先告知书》送达回证记载于2020年3月27日留置送达并有见证人签名。2020年4月26日，海珠区住建局向徐国基、陈姿作出穗海建物字〔2019〕4号《行政处罚决定书》（以下简称被诉行政处罚决定），记载：经调查，徐国基、陈姿权属位于广州市海珠区××××××××××××××、2304房占用楼层公共通道建设围墙进行封闭，作私人空间使用；上述行为违反了《广东省物业管理条例》第五十五条第一款第（六）项的规定，根据该条例第六十八条第一款第（四）项的规定，决定对其作出罚款人民币壹万元整的行政处罚。送达回证记载于2020年4月28日因徐国基、陈姿拒绝签收而留置送达并有居委会盖章见证。诉讼中，徐国基、陈姿陈述涉案房屋在其购买时已为现状，其并未进行改动，并提交以下证据证明：1.广州家意投资集团有限公司于2020年5月29日出具的《情况说明》，陈述该公司自2015年12月向刘建明购买涉案房屋，2016年10月经广州富安房地产投资顾问有限公司介绍出售给徐国基、陈姿，从未对涉案房屋进行任何改动；2.曾国勇出具的《情况说明》，称其为广州富安房地产投资顾问有限公司经纪人，其于2016年11月介绍徐国基、陈姿购房时涉案房屋入大门口后的左侧的墙体结构与现状相符；3.陈美琴于2020年6月5日出具的《情况说明》，称其为广州市海珠区××××××××××××××××××××业主，2016年10月起对面的2303房（即涉案房屋之一）的房门口结构如现状况一样没有改动过；4.广州市海珠区××××××××××××××、2302房2017年8月的拍卖公告，说明2301-2304房房屋现状。徐国基、陈姿认为涉案2303、2304房只核发了一个房产证，证明登记部门对该改建行为的认可，海珠区住建局认为该房产证上可以清晰反映涉案房屋外原有公共走廊。原审法院认为，《物业管理条例》第五条规定：“国务院建设行政主管部门负责全国物业管理活动的监督管理工作。县级以上地方人民政府房地产行政主管部门负责本行政区域内物业管理活动的监督管理工作。”《广东省物业管理条例》第四条第二款规定：“市、县（区）人民政府房地产行政主管部门负责本行政区域内物业管理活动的监督管理工作。”因此，海珠区住建局具有辖区内对物业管理活动进行监督管理的职权。《中华人民共和国物权法》第九条第一款规定：“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外。”《广东省物业管理条例》第五十五条第一款规定：“物业管理区域内禁止下列行为：……（六）损坏或者擅自占用、改建物业共用部位；……”第六十八条规定：“违反本条例第五十五条规定，给他人造成损害的，依法承担民事责任，并由有关行政主管部门按照下列规定予以查处；构成犯罪的，依法追究刑事责任：……（四）违反第六项、第七项规定的，由县级以上人民政府房地产行政主管部门责令限期改正，给予警告；对个人可以处一万元以下的罚款；对单位可以处二十万元以下的罚款。……”本案中，根据涉案房屋的《房屋平面图》、海珠区住建局制作的《询问笔录》《现场检查（勘验）笔录》等可以证实涉案房屋证载面积并不包括外侧走廊，而现状为包括了部分走廊。海珠区住建局经调查询问后于2020年3月20日向徐国基、陈姿作出《责令改正违法行为通知书》，责令二人拆除加建墙体，恢复该位置原状。徐国基、陈姿系涉案房屋现业主，抗辩称涉案房屋存在两套房子登记在一个产权证的特殊情况，且其购房时现状如此。但涉案房屋现状与证载情况不一致确属事实，海珠区住建局要求将房屋恢复原状，符合法律的规定，徐国基、陈姿应配合海珠区住建局的查处工作。《中华人民共和国行政处罚法》第四条规定：“行政处罚遵循公正、公开的原则。设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。对违法行为给予行政处罚的规定必须公布；未经公布的，不得作为行政处罚的依据。”第五条规定：“实施行政处罚，纠正违法行为，应当坚持处罚与教育相结合，教育公民、法人或者其他组织自觉守法。”海珠区住建局向徐国基、陈姿作出被诉行政处罚决定，认为其二人占用楼层公共通道建设围墙进行封闭，作私人空间使用，决定罚款人民币壹万元整。对此，徐国基、陈姿基于购房现状继续使用已封闭的走廊，但目前并无证据证实确系徐国基、陈姿实施的封闭侵占行为，对其二人苛以罚款，不符合行政处罚的过罚相当、处罚与教育相结合的原则。徐国基、陈姿请求撤销涉案处罚决定，原审法院予以支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（六）项的规定，原审法院判决撤销海珠区住建局于2020年4月26日作出的被诉行政处罚决定。上诉人海珠区住建局不服原审判决，向本院提起上诉称：一、海珠区住建局作出的被诉行政处罚决定程序合法。（一）依据《物业管理条例》第五条、《广东省物业管理条例》第四条第二款、第五十五条第六款规定，海珠区住建局具有作出被诉行政处罚决定的法定职权。（二）徐国基、陈姿为涉案房屋业主，根据《询问笔录》《现场检查（勘验）笔录》可证实，徐国基、陈姿存在占用楼层公共通道建设围墙，对公共通道进行封闭作为私人空间使用的行为。基于调查情况，海珠区住建局于2020年3月向徐国基、陈姿发出《行政处罚听证告知书》和《行政处罚决定预先告知书》，告知徐国基、陈姿作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知其依法享有听证、陈述和申辩的权利。但徐国基、陈姿未向海珠区住建局提交陈述和申辩材料、听证申请等。2020年4月26日，海珠区住建局制作《行政处罚决定审批表》，向徐国基、陈姿作出被诉行政处罚决定，并于2020年4月28日采取留置送达的方式送达徐国基、陈姿，程序合法。二、海珠区住建局作出被诉行政处罚决定认定事实清楚，证据确凿。根据广州市房地产测绘院于2019年10月11日作出的《房屋面积报告书》，显示网格线部分面积为涉案房屋使用。但是根据涉案房屋《房地产分户图》显示，该位置不属于个人的权属范围。徐国基、陈姿作为涉案房屋业主，其知悉涉案房屋存在占用公共部位违法加建墙体的情况，在海珠区住建局发出《责令改正违法行为通知书》后，仍不拆除围墙恢复原状，已违反了《广东省物业管理条例》第五十五条第六款的规定。三、原审法院撤销被诉行政处罚决定并无事实与法律依据。徐国基、陈姿虽不是加建涉案墙体的行为人，但其作为涉案房屋的买受人（所有权人），亦是涉案墙体的现有使用人、受益人，其所有、管理的房产具有违反规划、物业管理等行政管理秩序的状态，可认为其具有“违反行政管理秩序的行为”，海珠区住建局以徐国基、陈姿作为行政处罚相对人，责令其限期拆除，符合行政法的比例原则、效率原则。并且，晓港湾物业服务企业早于2018年5月即告知徐国基、陈姿涉案房屋存在相关违法情况。徐国基、陈姿在得知情况后长达2年多的时间内一直未整改，缺乏整改的主观意愿，情节恶劣。在海珠区住建局多次告知解释的情况下，徐国基、陈姿仍拒不整改，仅对其进行教育已无法促使其自行纠正违法行为，且不对其予以罚款也可能导致其他违法者效仿的不良后果。故海珠区住建局对相对人处以1万元整的罚款符合行政处罚的过罚相当、处罚与教育相结合的原则。原审法院对此认定不当。此外，由于在实际工作中，违法占用公共部位的情况复杂多样，若以违法行为不是房屋所有权人实施为由而不对其进行行政处罚，违法成本降低将导致越来越多效仿行为，损害其他业主的合法利益，对海珠区住建局日后处理类似的工作造成困扰。综上，请求二审法院撤销原审判决，改判驳回徐国基、陈姿诉讼请求。被上诉人徐国基、陈姿二审答辩称：徐国基、陈姿同意原审判决。理由如下：一、2016年11月，徐国基、陈姿通过房地产中介向第三方购买涉案房屋，之后其两人没有对涉案房屋进行任何加建改建行为，没有任何违法行为。二、徐国基、陈姿购买涉案房屋取得了一本房产证，房产证注明的房屋面积为108.32平方米，房屋不动产的单元号也是一个单元号，涉案房屋的使用功能与现状是一致的，海珠区住建局作出被诉行政处罚没有事实依据。三、占用通道的行为系2301房、2302房、2303房和2304房业主的共同行为，现海珠区住建局仅对徐国基、陈姿作出处罚，而未对2301房、2302房业主作出处罚，明显是选择性执法，应当予以撤销。四、2303房和2304房实际上登记在同一不动产权证，自徐国基、陈姿购买涉案房屋并不知道存在违建行为。经二审审查，原审法院查明的事实清楚并有相应证据证明，本院予以确认。本案二审庭审中，徐国基陈述其于2017年3月3日取得涉案房屋《不动产权证》时，发现《不动产权证》上登记的数据以及附图与涉案房屋现状不符，其有针对上述问题向测绘单位进行咨询，但是其未针对不动产登记部门核发的涉案房屋《不动产权证》提起行政复议或者行政诉讼。本院认为，《物业管理条例》第五条规定：“国务院建设行政主管部门负责全国物业管理活动的监督管理工作。县级以上地方人民政府房地产行政主管部门负责本行政区域内物业管理活动的监督管理工作。”《广东省物业管理条例》第五十五条第一款规定：“物业管理区域内禁止下列行为：……（六）损坏或者擅自占用、改建物业共用部位；……”第六十八条规定：“违反本条例第五十五条规定，给他人造成损害的，依法承担民事责任，并由有关行政主管部门按照下列规定予以查处；构成犯罪的，依法追究刑事责任：……（四）违反第六项、第七项规定的，由县级以上人民政府房地产行政主管部门责令限期改正，给予警告；对个人可以处一万元以下的罚款；对单位可以处二十万元以下的罚款。……”本案中，徐国基、陈姿为涉案房屋的产权人，根据（2017）广州市不动产权第03206225、03206226号《不动产权证》及所附《房地产平面附图》《询问笔录》《现场检查（勘验）笔录》以及广州市房地产测绘院作出的《房屋面积报告书》等证据可证实，徐国基、陈姿存在占用物业共用部分，用作私人空间使用的违法行为，海珠区住建局据此在依法告知徐国基、陈姿拟作出行政处罚的事实、理由、依据以及其享有的陈述、申辩、听证权利后，作出被诉行政处罚决定，认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法。关于被诉行政处罚决定是否明显不当的问题，根据徐国基、陈姿所持有的涉案房屋《不动产权证》《房地产平面附图》、涉案房屋现状以及徐国基的当庭陈述可知，徐国基、陈姿于2017年取得涉案房屋《不动产权证》时即已知悉涉案房屋现状超出证载房屋范围及面积，存在占用物业公共部位的情况。本案中，虽无证据证明徐国基、陈姿实施了封闭、侵占行为，但是，其两人作为涉案房屋的受让人、所有权人及实际控制人，在明知涉案房屋存在违法占用物业共用部分的情况下，未及时采取整改措施，而是继续擅自占用，致使该违法行为一直处于持续状态，依法应当承担相应的法律责任。海珠区住建局据此根据上述法规规定，作出被诉行政处罚决定，对徐国基、陈姿处以1万元罚款，并无明显不当，本院予以支持。原审法院认定被诉行政处罚决定有违过罚相当原则有误，本院予以纠正。综上所述，被诉行政处罚决定认定事实清楚，适用法律正确，处罚结果适当，依法应予维持。原审判决处理不当，本院予以纠正。海珠区住建局要求撤销原审判决的理由成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：一、撤销广州铁路运输法院（2020）粤7101行初2991号行政判决；二、驳回被上诉人徐国基、陈姿的诉讼请求。本案二审案件受理费50元由被上诉人徐国基、陈姿负担。本判决为终审判决。审 判 长  朱 琳审 判 员  闵天挺审 判 员  王 荣二〇二一年三月二十九日法官助理  杜春燕书 记 员  罗 涛