辽宁省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）辽行终1524号上诉人（一审原告）：刘承亮，男，1988年3月30日出生，汉族，住湖南省安化县。委托诉讼代理人：叶秀进，广东德而赛律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：中华人民共和国葫芦岛海事局。住所地：辽宁省葫芦岛市龙港区龙湾南大街9号。法定代表人：顾炜，局长。机关负责人：袁钢，副局长。委托诉讼代理人：杨红霞，辽宁益行律师事务所律师。刘承亮因与中华人民共和国葫芦岛海事局（以下简称葫芦岛海事局）履行法定职责一案，不服大连海事法院（2020）辽72行初12号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。2020年12月2日、12月15日，本院分别组织双方当事人进行询问，刘承亮的委托诉讼代理人叶秀进，葫芦岛海事局副局长袁钢及委托诉讼代理人志红霞到庭参加询问活动。本案现已审理终结。刘承亮诉称，2018年10月21日凌晨3时许，“湘安化机3699”自卸运砂船（以下简称涉案船舶)在渤海北部，辽宁省葫芦岛市绥中县海域(48°08’2”N，12°33’05”E)倾翻）以下称涉案事故)，造成刘承亮父母刘双石、陈小凡等9人死亡。事故发生后，葫芦岛海事局就涉案事故展开调查，但至今未对涉案事故作出任何查处。2019年4月，大连海事法院依刘承亮的申请向葫芦岛海事局发送《大连海事法院调取证据函》【(2019）辽72民初148号】，调取葫芦岛海事局就涉案事故进行调查后作出的《海上交通事故调查报告书》。葫芦岛海事局接到以上函件后，于2019年5月6日向大连海事法院作出《葫芦岛海事局关于大连海事法院调取有关证据的复函》(以下简称复函（，函复如下：由于涉案船舶系在偷盗国家矿产过程中发生翻沉，不是《中华人民共和国海上交通安全法》规范的范畴，不属于海上交通事故，因此不再出具《海上交通事故调查报告书》。根据《中华人民共和国海上交通安全法》第三条规定“中华人民共和国港务监督机构，是对沿海水域的交通安全实施统一监督管理的主管机关”，第四十三条规定“船舶、设施发生的交通事故，由主管机关查明原因，判明责任”及《中华人民共和国海上交通事故调查处理条例》第四条第(四)项规定“本条例所称海上交通事故是指船舶、设施发生的下列事故：沉没。”涉案船舶在绥中海域发生翻沉，属于《中华人民共和国海上交通安全法》规定的海上交通事故范畴，葫芦岛海事局作为涉案海域实施统一监督管理的主管机关，对辖区内发生的海上交通事故，应及时进行调查，作出《海上交通事故调查报告书》。涉案船舶作为内河船，超航区在海域行驶、开采矿石，系非法擅自开采，不具备有关法律、行政法规和国家标准或行业标准规定的安全生产条件。涉案船舶在作业中违反有关安全管理规定，造成9人死亡的重大伤亡事故，情节特别恶劣，船舶所有人王四洋、杨立新，经营人黄德元涉嫌构成重大责任事故罪。根据《中华人民共和国海上交通安全法》第三条、第四十三条，《中华人民共和国海上交通事故调查处理条例》第四条第（四）项、第十五条等规定，诉至法院，请求：1.请求大连海事法院确认葫芦岛海事局行政不作为违法；2.请求大连海事法院责令葫芦岛海事局针对“湘安化机3699”翻沉的海上交通事故作出《海上交通事故调查报告书》；3.请求大连海事法院责令葫芦岛海事局将“湘安化机3699”船舶所有人王四洋、杨立新，经营人黄德元涉嫌构成重大责任事故罪通报绥中县人民检察院；4.请求大连海事法院判令本案的诉讼费用由葫芦岛海事局承担。葫芦岛海事局辩称，一、刘承亮的三项诉讼请求均不属于海事法院的受案范围，应裁定驳回刘承亮的起诉。《最高人民法院关于海事法院受理案件范围的规定》79-85条明确规定了海事行政案件的类型，而刘承亮请求确认其行政不作为违法、责令出具事故调查报告书及将相关人员涉嫌重大责任事故罪通报检察机关三项诉讼请求，均不属于上述规定中的任何一项。刘承亮的诉讼请求不属于大连海事法院受案范围，应裁定驳回其起诉。二、事故调查及出具报告不属于可诉的行政行为。刘承亮第一项和第二项诉讼请求的核心是围绕事故调查报告，但事故调查报告本身对当事人的权利义务并不直接产生实际影响，事故调查报告是事故调查行为的成果，调查行为仅是这个成果的过程，所以事故调查行为就不属于可诉的行政行为。三、刘承亮所诉案件并不属于海上交通事故，其无调查处理及出具事故调查报告书的法定职责。刘承亮所诉案件发生后，因相关人员涉刑事犯罪，其无管辖权，葫芦岛市海警部门介入案件，负责该案的调查、侦查，侦查完毕后移送葫芦岛市绥中县人民检察院审查起诉，2019年12月5日绥中县人民法院作出(2019)辽1421刑初234号刑事判决书，判决王四洋、黄德元构成非法采矿罪。刘承亮所诉案件自案发时即因涉刑事犯罪，由海警部门进行侦查，后经刑事审判确定构成非法采矿罪的情况下，此案件为公共安全事件，而非海上交通事故，不受海上交通安全法调整，其没有调查处理及出具报告书的职责。四、假使其有作为的义务，其起诉也超过了法定的起诉期限。最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释规定“第六十六条公民、法人或者其他组织依照行政诉讼法第四十七条第一条的规定，对行政机关不履行法定职责提起诉讼的，应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出”，该事件发生于2018年10月21日，海上交通事故调查应在3个月内结案，至2019年11月14日刘承亮起诉时已经超过了起诉期限，应驳回其起诉。五、刘承亮第三项诉讼请求于法无据。刘承亮认为相关人员构成重大责任事故罪，应通报检察机关，但案件从发生时已经由有权侦查机关进行了侦查、审查起诉，人民法院也作出了构成非法采矿罪的认定，其无权作出其他认定，且案件早已移交司法机关处理，其没有再次通报的义务。总之，该事件不属于海上交通事故，不受海上交通安全法调整，其没有出具报告书的法定职责，且该案件已经移交司法机关处理，其诉讼请求均无事实和法律根据，应依法驳回。一审法院认为，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（八）项规定，有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的。本案中，刘承亮诉请要求确认葫芦岛海事局行政不作为违法，是因船舶翻沉事故引起，而翻沉事故已由海警部门作刑事案件处理，且刘承亮提起的民事案件已由该院一审审理完毕，刘承亮的权益已经得到保护，其权利义务并未受不出具《海上交通事故调查报告书》的影响，故应当驳回刘承亮的起诉。综上，根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（八）项规定，裁定驳回刘承亮的起诉。案件受理费100元（原告已预交），由刘承亮负担。刘承亮上诉称，一、请求撤销大连海事法院（2020)辽72行初12号行政裁定，指令大连海事法院依法进行实体审理；二、判令本案诉讼费由葫芦岛海事局承担。事实与理由：一、一审法院裁定认定事实及适用法律均存在错误。依据《中华人民共和国海上交通事故调查处理条例》第六条、第十五条及《中华人民共和国海上交通安全法》、《中华人民共和国海上交通事故调查处理条例》、《国务院办公厅关于印发交通部直属海事机构设置方案的通知》、《交通部海事局关于加强水上交通事故调查处理工作的通知》等规定，葫芦岛海事局有职责主动对海上交通事故进行调查、处理，并制作《海上交通事故调查报告书》以查明事故原因，辨明事故责任。由于葫芦岛海事局不及时出具《海上交通事故调查报告书》，侦查机关、检察机关均无法对王四洋等人以重大责任事故罪进行立案侦查和提起公诉，使得王四洋等人仅被认定为非法采矿罪，无法以重大责任事故罪被追究刑事责任，其无法以被害人家属身份提起附带民事诉讼，已对其权利造成实质性损害。二、本案属于海事法院受案范围，依法应由大连海事法院管辖。本案虽然不属于《最高人民法院关于海事法院受理案件范围的规定》第79-85条列明有关海事行政案件的规定，但系由该规定第6条船舶人身损害责任纠纷案件引发的行政诉讼，依据第110条规定，当事人提起的民商事诉讼、行政诉讼包含本规定所涉海事纠纷的，由海事法院受理。三、事故调查及出具报告属于可诉的行政行为。海事管理机构作为代表国家行使行政执法权的机构，依据职权和职责对海上交通事故进行调查、处理，并制作《海上交通事故责任报告书》。事故调查及出具报告符合可诉的行政行为所要求的行政职权性、行政权力要素和行政效果，属于可诉的行政行为。四、其所诉案件属于海上交通事故。葫芦岛市人民政府于2018年11月6日出具《关于“湘安化机3699”海上交通事故有关情况说明》载明2018年10月21日，“湘安化机3699”在渤海北部，辽宁省葫芦岛市绥中县海域倾翻，认为涉案事故属于海上交通事故。《中华人民共和国海上交通事故调查处理条例》第四条第四项规定，船舶、设施发生沉没属于海上交通事故。五、其起诉未超过法定起诉期限。《水上交通事故调查结案管理规定》第八条规定，自海事机构获悉事故发生之日起，应在3个月内申请事故调查结案。因涉及沉船打捞、事故定损等影响事故原因调查或事故等级确定的，经上级海事机构同意后，可延长3个月。在上述规定期限内仍然难以查明事故原因或确定事故等级的，按可能的原因分析及估计的事故损失上报申请结案。事故原因查明和事故损失确定后要重新申请结案。由第三款的规定可知，在事故原因查明和事故损失确定之前，海事局都有对事故进行调查、处理的法定职责。因此，被上诉人辩称其履行法定职责的期限届满的理由不成立。葫芦岛海事局答辩称，一、刘承亮请求确认其行政不作为违法，刘承亮所诉的“不作为”明显未对刘承亮的合法权益产生实际影响，一审裁定依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（八）项的规定，裁定驳回刘承亮的起诉正确。刘承亮以“重大责任事故罪”的追究，以及按“重大责任事故罪”提起刑事附带民事诉讼为由，认为事故调查报告与其产生实质影响不成立。本案已因涉嫌刑事犯罪移交司法机关，其无权决定是否构成重大责任事故罪，调查报告的出具与刑事责任的追究没有必然联系。本次事件所涉及的人身损害赔偿问题已由人民法院作出民事判决，判令王四洋等四个承担全部赔偿责任，刘承亮已没有提起刑事附带民事诉讼的可能性。二、事故调查报告不对当事人的权利义务产生实际影响，有明确的法律依据。依据最高人民法院民事审判第四庭、中华人民共和国海事局《关于规范海上交通事故与海事案件审理工作的指导意见》及全国人大法工委《关于交通事故责任认定行为是否属于具体行政行为，可否纳入行政诉讼受案范围的意见》，交通事故责任认定均应作为处理交通事故案件证据使用，不属于行政诉讼受案范围。三、刘承亮的三项诉讼请求均不属于海事法院的受案范围。四、人民法院已就该事件作出生效刑事判决，其无权再作出其他处理。生效的（2019）辽1421刑初234号刑事判决认定王四洋等四人构成非法采矿罪，其无权对该事件再开展调查活动，更无权作出超出刑事判决的其他认定。五、案件移交公安机关后，其无权将该事件作为水上交通事故继续调查。依据《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》第十条规定，将案件移送公安机关且公安机关立案侦查后，在规定时限内必须办结交接手续，其无权也无法继续调查。六、该事件应属于公共安全事件，不受海上交通安全法调整，其没有出具报告的法定职责。国家安全生产监督管理总局《关于生产安全事故认定若干意见问题的函》第六条规定，“事故发生后，公安机关依照刑事诉讼法的规定，对事故发生单位及其相关人员立案侦查的，其中：在结案后认定事故发生属于刑事案件或者治安管理案件的，应由公安机关出具证明，按照公共安全事件处理；在结案后认定不属于刑事案件或者治安管理案件的，包括因事故，相关单位、人员涉嫌构成犯罪或者治安管理违法行为，给予立案侦查或者给予治安管理处罚的，均属于生产安全事故。”在该事件被认定为非法采矿罪的情形下，应按公共安全事件处理，不能按事故处理，其无权再进行调查处理。七、刘承亮的诉讼请求超过了法定起诉期限。该事件发生于2018年10月21日，水上交通事故调查应在3个月内结案，至2019年11月14日起诉时已经超过六个月的法定起诉期限。一审判决认定的部分案件事实，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国海上交通事故调查处理条例》第二条规定：“中华人民共和国港务监督机构是本条例的实施机关。”据此，葫芦岛海事局具有作出海上交通事故调查报告的职权。第十五条规定：“港务监督应当根据对海上交通事故的调查，作出《海上交通事故调查报告书》，查明事故发生的原因，判明当事人的责任；构成重大事故的，通报当地检察机关。”第七条规定：“《海上交通事故报告书》应当如实写明下列情况：（一）船舶、设施概况和主要性能数据；（二）船舶、设施所有人或经营人的名称、地址；（三）事故发生的时间和地点；（四）事故发生时的气象和海况；（五）事故发生的详细经过（碰撞事故应附相对运动示意图）；（六）损害情况（附船舶、设施受损部位简图。难以在规定时间内查清的，应于检验后补报）；（七）船舶、设施沉没的，其沉没概位。”本案中，案涉事故发生后，葫芦岛海事局经过调查作出了《“湘安化机3699”轮翻沉事件调查情况》（以下简称调查情况）及《“湘安化机3699”轮主要技术数据》《“湘安化机3699”轮持证简况表》《“湘安化机3699”轮结构图》《“湘安化机3699”轮在船人员名单》。葫芦岛海事局的上述调查材料包括《海上交通事故报告书》中要求的全部内容，虽名为调查情况，实质为《海上交通事故报告书》。葫芦岛海事局将上述调查情况的材料全部移交公安机关，由公安机关对案件进一步立案侦查后，绥中县人民检察院提起公诉，绥中县人民法院作出生效刑事判决。现刘承亮请求葫芦岛海事局作出《海上交通事故调查报告书》没有事实和法律依据。葫芦岛海事局的行为对刘承亮的合法权益明显不产生实际影响，一审法院裁定驳回刘承亮的起诉并无不当。综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确，应予维持。刘承亮的上诉理由不成立，对其上诉请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  孙弘达审判员  刘 毅审判员  席铁斌二〇二一年三月二十五日法官助理倪弘毅书记员曲宏