青海省高级人民法院 行 政 赔 偿 判 决 书 （2021）青行赔终3号 上诉人（原审原告）西宁城北永兴粉条厂。住所：青海省西宁市城北区祁连路864-4室。 法定代表人尹云星，该厂厂长。 被上诉人（原审被告）西宁市城北区人民政府。住所：青海省西宁市城北区朝阳西路27号。 法定代表人杨占仓，该区区长。 委托诉讼代理人刘彬、张先兰，青海立詹律师事务所律师。 上诉人西宁城北永兴粉条厂（以下简称永兴粉条厂）因诉西宁市城北区人民政府（以下简称城北区政府）行政赔偿一案，不服青海省西宁市中级人民法院（2020）青01行赔初60号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 一审法院经审理查明，2018年3月8日，城北区政府发布《二十里铺镇新村棚户区改造项目征地拆迁通告》，对征地拆迁范围、用途、补偿标准及其他事项进行了通告，案涉房屋在征收拆迁范围内。同日，西宁市城北区建设局（以下简称城北区建设局）发布《二十里铺镇新村棚户区改造项目房屋拆迁补偿实施方案》。因案涉房屋登记在西宁市永正房地产开发有限公司（以下简称永正公司）名下，在签约期限内，城北区政府未能与永正公司达成补偿协议，于2019年1月24日作出城北政征补(2019)5号《集体土地上房屋征收补偿决定》(以下简称5号补偿决定)。主要内容为：一、对被征收人坐落于二十里铺镇新村的房屋实施征收补偿，按照《二十里铺镇新村棚户区改造项目房屋拆迁补偿实施方案》的规定给予货币补偿。二、被征收人应自该补偿决定送达之日起15日内签订房屋征收补偿安置协议并搬迁。逾期不搬，由征收人提供周转用房，依法予以行政强制拆除。2019年1月29日，案涉房屋被强制拆除。2019年6月2日，城北区建设局又将案涉项目的被征收人永正公司变更为西宁市二十里铺镇新村村民委员会（以下简称新村村委会）。城北区政府仍未能与新村村委会达成补偿协议，于2019年6月19日作出城北政征补（2019）7号《集体土地上房屋征收补偿决定》。2019年6月24日，原告以其作为案涉房屋的实际权利人，应当作为被征收主体获得补偿为由提起行政诉讼，青海省西宁市中级人民法院于2019年7月24日作出（2019）青01行初31号行政判决，判决：1．确认被告强制拆除原告厂房的行政行为违法；2．责令被告对原告作出补偿或赔偿决定。3．驳回原告的其他诉讼请求。2019年9月2日，被告作出55号补偿决定，决定内容与5号补偿决定基本一致。2020年3月6日，原告又向青海省西宁市中级人民法院提起行政诉讼，请求：1.依法撤销被告作出的55号补偿决定；2.依法判令被告在原址以同面积进行房屋产权置换并依法支付过渡费。青海省西宁市中级人民法院于2020年4月14日作出（2020）青01行初14号行政判决书，判决：一、撤销被告西宁市城北区人民政府于2019年9月2日作出的55号补偿决定；二、驳回原告的其他诉讼请求。原告不服该判决提起上诉，青海省高级人民法院于2020年7月20日作出（2020）青行终68号行政判决，判决：一、撤销青海省西宁市中级人民法院（2020）青01行初14号行政判决；二、驳回原告的诉讼请求。 一审法院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条规定：“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：……（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”本案中，强制拆除原告房屋的行政行为虽然已被确认违法，但案涉房屋在征收范围之内，城北区政府已经针对该房屋作出了55号补偿决定，补偿决定包含了对案涉房屋的价值、搬迁安置、停产停业等方面的补偿，其效力也得到生效判决的确认。在已作出征收补偿决定的情况下，对违法强拆造成的直接损失不包括房屋自身价值，原告可依据55号补偿决定得到具体补偿，其请求再予以赔偿房屋损失及安置补偿权益损失缺乏事实和法律根据，不予支持。依照《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决：驳回原告西宁城北永兴粉条厂的赔偿请求。 永兴粉条厂上诉称：一、原审法院确认被上诉人强拆行为违法的前提下以补偿责任代替赔偿责任错误。根据行政法的基本原理，行政机关基于合法行政行为造成他人损失产生的是补偿责任，反之，因违法实施行政行为造成他人损害产生的是赔偿责任，故本案被上诉人应承担的是赔偿责任而非补偿责任。行政赔偿是国家赔偿的一种形式，因此，应依据《国家赔偿法》第三十六条第八项“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿”之规定，确定被上诉人的赔偿责任。二、被上诉人应当以“重置价”赔偿案涉被拆除建筑物的价值。“重置价”，主要是指重新建造与原有房屋结构、式样、质量、功能基本相同的房屋所需的费用，通俗地理解，就是被拆房屋重新建设的建筑价值。根据被上诉人在另案中提交的证据《委托拆迁协议书》及上诉人申请调取的《西宁市人民政府关于西宁经济技术开发高新技术产业园区发展用地征地拆迁工作方案的批复》（宁政【2009】27号）、（2019）青01行初31号裁判文书可以证实，案涉房屋所在土地已于2009年由西宁市人民政府完成征收工作，并纳入城市规划区。故对被拆除建筑物的赔偿应以国有土地上的商品房作为核定重置价标准。三、对上诉人的赔偿还应当包括拆迁安置补偿权益以及对动产造成的直接损失等。国家赔偿制度设立的初衷，在于弥补公民因国家行政权或者司法权的违法运用而遭受的损失，使之恢复到未被侵害前的状态。《国家赔偿法》第三十六条中关于赔偿损失范围之“直接损失”的理解，不仅包括既得财产利益的损失，还应当包括虽非既得但又必然可得的财产利益损失。根据本案的证据，若无被上诉人违法强拆行为的介入，上诉人必定可以通过拆迁安置补偿程序获得相应补偿。这意味着这部分利益属于必然可得利益，应当纳入《国家赔偿法》规定的“直接损失”范围。将拆迁安置补偿权益包含在“直接损失”之内更有利于防止实践中不当限缩赔偿义务机关应当承担的国家赔偿责任，厘清类似情况下的行政赔偿范围，对于减少纠纷，统一裁判尺度，规范赔偿秩序具有正向引导作用，从而有利于充分体现“有权必有责，用权受监督，侵权要赔偿，违法要追究”的权责相统一法治理念。四、人民法院在条件允许的情况下，通过行政赔偿程序一并解决相关拆迁补偿问题，符合诉讼经济原则，有利于行政争议的实质性化解，也有利于警示教育赔偿义务机关及其工作人员。无论此前的拆迁补偿还是实施强拆行为被法院确认违法之后的拆迁赔偿，相关责任主体都是被上诉人。被上诉人此前与此后都无法规避行政法上的补偿或赔偿义务。因此，出于实质解决争议，减少当事人讼累，节约国家司法和行政资源，以及警示赔偿义务机关及其工作人员及时纠错、严格公正文明执法之考量，本案宜通过行政赔偿程序一并解决纠纷为宜。五、被上诉人作出的55号补偿决定书存在程序违法以及评估标准和评估方式存在严重错误。第一，55号补偿决定书是依据《国家基本建设房屋征收补偿分户评估报告》作出的，而《国家基本建设房屋征收补偿分户评估报告》的评估机构是在未经包含上诉人在内的被征收人协商选定的情况下，直接由被上诉人指定的评估机构作出。因此，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条“房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定”之规定，被上诉人在确定评估机构时存在严重违法行为。第二，《国家基本建设房屋征收补偿分户评估报告》的评估标准和计算方式是由被上诉人直接给出单价然后由评估机构根据面积计算而得，并非是基于市场价格依据其专业水平独立作出评估报告。换言之，该评估报告并非评估机构基于市场价格独立作出的评估报告，而是完全按照被上诉人的要求进行简单的乘法与加法，所以被上诉人与评估机构的行为违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条“房地产价格评估机构应当独立、客观、公正地开展房屋征收评估工作，任何单位和个人不得干预”之规定，故该评估报告不具有合法性。既然该评估报告不合法，那么被上诉人基于该评估报告作出的55号补偿决定自然不具有合法性。第三，即便55号补偿决定合法，但该决定也仅属于上诉人应得的拆迁补偿权益，属于赔偿的一部分，而非补偿全部。换言之，被上诉人除应向上诉人给付拆迁补偿权益外，还有义务向上诉人承担被拆建筑物重置损失。请求本院依法撤销青海省西宁市中级人民法院（2020）青01行赔初60号行政判决并判决被上诉人向上诉人赔偿因违法拆除上诉人永兴粉条厂造成的损失人民币15177960.48元，本案诉讼费用由被上诉人负担。 城北区政府答辩称：一、对上诉人的房屋的补偿，被上诉人作出了征收补偿决定，上诉人的诉讼请求不能成立。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条规定：“作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：（一）被征收房屋价值的补偿；（二）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；（三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿”。根据上述法律规定，被上诉人城北区政府作出城北政征补〔2019〕55号征收补偿决定包含对案涉房屋的价值、搬迁安置、停产停业等方面的补偿。根据青海省高级人民法院（2020）青行终68号行政判决，被上诉人作出的城北政征补〔2019〕55号补偿决定合法有效。故，上诉人的房屋拆迁损失在通过补偿方式获得弥补的情况下，又提起国家赔偿诉讼，属于重复主张权利。二、西宁市中级人民法院作出的（2019）青01行初31号行政判决确认的强拆行政行为违法系程序性违法，并不必然产生行政赔偿责任。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条规定：“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：……（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”上述法律规定确定的行政赔偿标准为“直接损失”，且为必然获得的利益，但结合本案实际情况看，被上诉人实施的拆除行为属于程序性违法，并未给上诉人造成直接损失。上诉人房屋被征收所产生的直接损失，应当为房屋价值损失及附属物的损失，该两项损失的补偿已经全部包含在55号征收补偿决定中，上诉人又针对房屋提出赔偿请求，没有事实根据及法律依据。三、上诉人的此次起诉属于重复起诉。西宁中院（2019）青01行初31号行政判决责令被告（即城北区政府）作出补偿或赔偿决定。被上诉人在该判决生效以后，依法作出城北政征补〔2019〕55号补偿决定。被上诉人作出的55号补偿决定后，上诉人已经在（2020）青01行初14号案件及（2020）青行终68号案件中充分行使了诉权。在上述诉讼中，上诉人提出的按照1：1.2的比例进行产权调换的诉讼请求亦被人民法院驳回。就同一房屋不能既获得补偿又获得赔偿，上诉人再次提起本案诉讼，属于重复诉讼。综上，上诉人的诉讼请求不具有事实和法律依据，请求本院依法驳回其诉讼请求，或者查明案件事实后驳回其起诉。 本院经审理查明的事实与一审判决认定事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案争议的焦点是永兴粉条厂的赔偿请求能否成立。 《国家赔偿法》第三十六条第八项规定：“对财产权造成损害的，按照直接损失给予赔偿。”现行国家赔偿制度奉行的是直接损失补偿原则。而征地行为本身既包含强制征收行为也包含相应的安置补偿行为，故与一般的违法行为不同，违法拆迁造成的相关损失既有可能在征地行为自身的补偿程序中解决，也可以依据《国家赔偿法》的规定通过赔偿诉讼程序予以解决。但无论是征收过程中的补偿还是因违法强拆而产生的赔偿，就同一征收对象“禁止重复获利”，即违法强制拆除行为造成的损失的范围与被征收人应当获得安置补偿范围存在重合的情况下，如果当事人对已从征收部门处获得补偿部分重复提出赔偿请求，相关损失请求缺乏事实根据。《中华人民共和国土地管理法》第四十八条第二款规定：“征收土地应当依法及时足额支付土地补偿费、安置补助费以及农村村民住宅、其他地上附着物和青苗等的补偿费用，并安排被征地农民的社会保障费用。”征收集体土地，因土地的所有权属于村集体，土地补偿费一般支付土地的所有权人即村集体；房屋、青苗等地上附着物补偿费用支付给该附着物的所有权人；安置补助费是国家征收集体土地后，为保障以土地为主要生产资料和生活来源的失地农民的基本生活，解决因土地被征收而产生的剩余劳动力安置问题发放给被征地单位的专属款项，即家庭承包土地具有基本生存保障的功能，安置补助费应当用于安置失去家庭承包土地的农民。 本案中，上诉人永兴粉条厂于1998年与城北区二十里铺镇新村村民委员会签订了《投资建楼及使用土地区域合同协议书》，在城北区二十里铺镇新村村集体所有的土地上修建案涉房屋。2019年1月29日，案涉房屋被城北区政府强制拆除。永兴粉条厂对该强制拆除行为不服，提起了行政诉讼，并请求被告原地产权调换和支付拆迁过渡费。青海省西宁市中级人民法院经过审理作出了（2019）青01行初31号行政判决，确认强拆行为违法，并责令城北区政府作出补偿或赔偿决定。城北区政府根据上述判决，作出了城北政征补〔2019〕55号《集体土地上房屋征收补偿决定》。永兴粉条厂对该征收补偿决定不服，提起了行政诉讼。经过本院作出终审判决，驳回了上诉人永兴粉条厂的诉讼请求。据此，通过上述诉讼程序，城北政征补〔2019〕55《集体土地上房屋征收补偿决定》的合法性已经被人民法院终审判决所认可，也就是对于房屋及其附属物的价值损失已经通过补偿方式获得弥补。上诉人主张以“重置价”核定房屋的赔偿标准，但案涉房屋建于1998年，在被强制拆除时已经经过20余年，对案涉房屋及附属物的价值经过评估，价值为1138413元，其实是该房屋的重置价。上诉人未考虑房屋的成新率问题，以同地段商铺或住宅的市场价计算重置价无事实和法律依据。案涉房屋系经营性用房，土地的所有权人为二十里铺镇新村集体，该土地被依法征收后，土地所有权被收归国有，合同亦应随之终止。如前所述，集体土地上的安置补助费是为保障以土地为主要生产资料和生活来源的失地农民的基本生活，永兴粉条厂显然不符合补偿安置补助费补偿对象。故其主张被上诉人支付1138413元拆迁安置补偿费无事实和法律依据。据此，案涉房屋被依法征收，其应获得的补偿为城北政征补〔2019〕55号《集体土地上房屋征收补偿决定》所确定的补偿款，违法强制拆除行为造成损失的范围与被征收人应当获得安置补偿范围存在重合，在此情况下，上诉人再行请求予以赔偿违反了“禁止重复获利”原则。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。永兴粉条厂的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定,判决如下: 驳回上诉，维持原判。 本判决为终审判决。 审 判 长 韩英俊 审 判 员 吴晓良 审 判 员 孔 菲 二〇二一年三月十五日 法官助理 牛燕萍 书 记 员 范献育