江苏省南京市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）苏01行终102号 上诉人（原审原告）崔翠英，女，1949年10月18日生，汉族，住南京市秦淮区。 委托代理人陈家云（系上诉人邹卫兵之妻），女，1973年11月28日生，住南京市秦淮区。 上诉人（原审原告）邹卫刚，男，1974年7月16日生，汉族，户籍地南京市建邺区。 上诉人暨上诉人邹卫刚的委托代理人（原审原告）邹卫兵（系邹卫刚之兄），男，1972年6月4日生，汉族，住南京市秦淮区。 被上诉人（原审被告）南京市城乡建设委员会，住所地南京市鼓楼区广州路185号。 法定代表人黄辉，南京市城乡建设委员会主任。 委托代理人陈莉。 委托代理人曾繁竺，江苏德擎律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）南京市人民政府，住所地南京市北京东路41号。 法定代表人韩立明，南京市人民政府市长。 委托代理人钱隺。 原审第三人南京城建历史文化街区开发有限责任公司，住所地南京市秦淮区熙南里街区1号。 法定代表人蔡明，南京城建历史文化街区开发有限责任公司董事长。 委托代理人费鸿杰，江苏法德东恒律师事务所律师。 上诉人崔翠英、邹卫兵、邹卫刚（以下简称崔翠英等三人）因诉被上诉人南京市城乡建设委员会（以下简称市建委）、南京市人民政府（以下简称市政府）、原审第三人南京城建历史文化街区开发有限责任公司（以下简称南京城建公司）行政裁决及行政复议一案，不服南京江北新区人民法院（2020）苏0192行初118号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2021年3月11日公开开庭审理了本案。上诉人暨上诉人邹卫刚的委托代理人邹卫兵、上诉人崔翠英的委托代理人陈家云，被上诉人市建委的委托代理人陈莉、曾繁竺，被上诉人市政府的委托代理人钱隺，原审第三人南京城建公司的委托代理人费鸿杰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，坐落于南京市秦淮区房屋建筑面积为64.4平方米，登记所有权人为邹德本，崔翠英为其妻子，邹卫刚、邹卫兵为其儿子。邹德本于2009年12月22日死亡并注销户口。 2007年9月26日，原南京市房产管理局向南京城建公司发放宁拆许字（2007）第047号房屋拆迁许可证，因南捕厅历史文化街区环境改造工程（1、2、3号地）项目建设需要拆迁原白下区部分范围内的房屋及其附属物，案涉房屋位于拆迁范围内。该拆迁许可证作出后多次申请延期。2016年6月15日，市建委作出宁拆延字2016第004号准予延续拆迁许可决定书，决定将宁拆许字（2007）第047号房屋拆迁许可证的有限期限顺延至拆迁项目结束。 2007年9月17日，因拆迁人南京城建公司与被拆迁人未能共同选定一家拆迁评估机构，经抽签摇号方式，确定江苏德道天诚土地房地产评估造价咨询有限公司、江苏首佳房地产评估咨询事务所有限公司和江苏大新房地产地价评估有限公司等三家评估机构，并由南京市公证处对抽签摇号过程进行公证。 2009年3月5日，江苏首佳房地产评估咨询事务所有限公司作出《住宅房屋拆迁补偿金额评估表》，载明：房屋坐落程善坊11号302室；产权人邹德本；房屋面积64.4㎡、土地面积23㎡；估价时点为2009年2月28日；评估单价为8168元/㎡；评估总价为526019元。在《南京市城市房屋拆迁评估结果送达回证》上，收件人签名栏有“邹德本”手写字样，收件日期为“09.3.5”。 2019年3月、2019年4月，因拆迁事宜，拆迁人南京城建公司多次与邹卫兵、邹卫刚就案涉房屋拆迁补偿事宜进行协商，但均未达成一致意见。2019年5月29日，南京城建公司向市建委申请拆迁裁决并提交《南京市房屋拆迁裁决申请书》和相关材料，其中包括《对被申请人崔翠英、邹卫兵、邹卫刚的补偿方案》。该补偿方案载明：按照市政府相关规定，对案涉房屋进行补偿，被申请人可就以下两种补偿方案任选其一：一、货币补偿方案：经江苏首佳房地产评估咨询事务所有限公司评估，该房屋产权人拆迁补偿款为526019元，室内装饰、装修补偿款为10583元，另拆迁附着物及补助费为27228元，房屋补偿款合计563830元。考虑物价上涨、房价波动等因素，申请人自愿参照周边同类型二手房价格对被申请人实行货币补偿；二、产权调换方案：申请人以幸福城润康里4幢802室（建筑面积：47.34平方米，评估总价：276284元）、以幸福城润康里4幢602室（建筑面积：47.57平方米，评估总价：273051元）的房屋，供被申请人进行产权调换，按被拆迁房屋评估价526019元结算差价。 2019年5月29日，市建委向南京城建公司作出受理通知书，并向崔翠英等三人作出并送达拆迁裁决答辩通知书。2019年6月17日，市建委向崔翠英等三人作出并送达《函告》，告知崔翠英等三人未能按期提交答辩书及相关证据，为充分保护崔翠英等三人利益，请立即向市建委主张权利，逾期不主张的，市建委将依法作出裁决。 2019年6月27日，市建委向房地产评估专家委员会提交《南京市国有土地上房屋拆迁评估鉴定申请书》，申请对案涉房屋的评估报告进行鉴定并出具鉴定意见。2019年7月5日，南京市房地产评估专家委员会作出《南京市房地产评估专家委员会鉴定结论书》，结论为被鉴定房屋在估价时点的评估价格客观、合理，维持评估报告结果。2019年8月5日，市建委作出宁房裁字〔2019〕第004号《城市房屋拆迁纠纷裁决书》（以下简称案涉裁决书），裁决：1.南京城建公司应当按照评估机构出具的本市秦淮区房屋的评估价款526019元计算被拆迁房屋的货币补偿金额；2.南京城建公司应当提供本市幸福城润康里4幢802室（建筑面积47.34平方米，评估总价276284元）、幸福城润康里4幢602室（建筑面积47.57平方米，评估总价273051元）的房屋，对邹德本位于本市秦淮区的房屋实行产权调换。产权调换的房屋为崔翠英、邹卫兵、邹卫刚所有。实际交付面积与本裁决书裁定产权调换房屋的面积有误差的，双方据实结算。南京城建公司应当协助崔翠英、邹卫兵、邹卫刚办理房屋权属登记手续。在产权调换房屋交付之日前3日内，按照补偿方案中房屋评估价结清补偿金额与所调换房屋的差价；3.南京城建公司应当按照规定标准向崔翠英、邹卫兵、邹卫刚支付拆迁补助费；4.崔翠英、邹卫兵、邹卫刚应当在接到本裁决书之日起的第16日，完成本市秦淮区房屋的搬迁。 崔翠英等三人对该裁决书不服，于2019年9月26日向市政府提起行政复议，市政府依法予以受理，并于次日向市建委送达行政复议提出答复通知书。因案情复杂，市政府作出延期审理通知书并依法送达。2019年12月19日，市政府作出〔2019〕宁行复第182号行政复议决定书（以下简称案涉复议决定书），认为市建委作出的案涉裁决书认定事实清楚，裁决结果并无不当，裁决作出超过法定期限，程序存在轻微违法，但对崔翠英、邹卫兵、邹卫刚权利不产生实际影响，不足以导致案涉裁决书被撤销，故决定确认市建委作出的案涉裁决书违法。崔翠英等三人不服，于2019年12月31日向原审法院起诉，请求：1.撤销市建委于2019年8月5日作出的案涉裁决书；2.撤销市政府于2019年12月19日作出的案涉复议决定书。 原审法院另查明，南京城建公司、南京白下房地产拆迁有限公司于2013年7月10日在南京日报登载公告，要求案涉拆迁项目范围内的房产合法权利人自公告之日起15个工作日内持本人身份证件及权利人证明与其联系。后经南京市公安局秦淮分局朝天宫派出所（以下简称朝天宫派出所）出具的《户籍信息证明》确认，邹德本于2009年12月22日死亡注销户口。经苏迁字第00452729号户口迁移证、常住人口登记表等确认，邹德本法定继承人为崔翠英、邹卫兵、邹卫刚，案涉房屋为邹德本遗产，由上述三人继承。 原审法院再查明，2010年，因机构改革，原南京市房产管理局的有关职责，整合至原南京市住房和城乡建设委员会。2015年11月，原南京市住房和城乡建设委员会更名为南京市城乡建设委员会。 原审审理过程中，崔翠英等三人述称：案涉拆迁项目的拆迁许可证是2007年领取的，2013年重新启动拆迁项目，应当以2013年为评估时点对案涉房屋重新进行评估；住宅房屋拆迁补偿金额评估表上的“邹德本”签字是造假的，2009年邹德本已经病重，不可能在评估表上签字；拆迁许可证已经被注销，拆迁无法律依据，无权进行拆迁。市建委述称：案涉房屋拆迁补偿金额是经公开摇号选定的有资质的评估公司作出的，且评估报告已送达被拆迁人，但拆迁人在接到评估报告五个工作日内未申请重新评估，该评估结果合法有效；室内装修不在房屋拆迁评估价格内；案涉拆迁许可证是2007年领取，但拆迁项目是在2009年开始实施，住宅房屋拆迁补偿金额评估表的估价时点为2009年2月28日，与客观相符；案涉拆迁许可证已经依法准予延续，确定许可至本项目拆迁结束止，案涉拆迁项目合法有效。 原审法院认为，本案所涉房屋拆迁系《国有土地上房屋征收与补偿条例》施行前已经取得房屋拆迁许可证的项目，依法继续沿用《城市房屋拆迁管理条例》的规定办理。根据《城市房屋拆迁管理条例》第十六条第一款之规定，拆迁人与被拆迁人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决。本案中，南京城建公司取得了拆迁许可，崔翠英等三人共有房屋在许可的拆迁范围内，双方未能就拆迁补偿安置达成协议，南京城建公司向市建委申请裁决，市建委依法受理并就崔翠英等三人应享有的拆迁补偿安置利益作出裁决具有法律依据。崔翠英等三人认为南京城建公司的拆迁许可证已经超期，案涉拆迁项目无效，但案涉拆迁许可证已经多次申请延期。2016年6月15日，市建委作出宁拆延字2016第004号准予延续拆迁许可决定书，决定将宁拆许字（2007）第047号房屋拆迁许可证的有限期限顺延至拆迁项目结束。且崔翠英等三人并未就该拆迁许可提起过行政复议或行政诉讼，而行政行为在未经法定程序被撤销或确认违法之前，仍旧产生法律效力。行政诉讼虽以全面审查行政行为的合法性为审理原则，但该拆迁许可与本案所诉的行政裁决是不同的行政行为，涉及不同的法律关系，该拆迁许可的合法性审查不属于本案的审理范围。 本案的争议焦点在于，市建委作出的案涉裁决书确定崔翠英等三人享有的拆迁补偿安置利益是否符合相关规定，是否保障了崔翠英等三人的合法权益。本案所涉房屋拆迁虽然沿用《城市房屋拆迁管理条例》的规定，但对崔翠英等三人的拆迁安置补偿也应符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定。因此，南京城建公司对崔翠英等三人被拆迁房屋价值的补偿，不得低于拆迁公告之日被拆迁房屋类似房地产的市场价格，被拆迁房屋的价值应由具有相应资质的房地产评估机构评估确定。南京城建公司申请裁决时向市建委提交了住宅房屋拆迁补偿金额评估表以及拟定的补偿方案等材料，市建委亦均作为证据提交法院。根据上述材料，崔翠英等三人被拆迁房屋的补偿价值高于南京城建公司提供的安置房屋的价格，房屋装修以及其他附属价值也经评估机构评估确定。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，崔翠英等三人如对评估确定的房屋价值有异议，可以向房地产价格评估机构申请复核评估，对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。崔翠英等三人在收到评估报告后并未申请复核评估，该报告系具有相应资质的房地产评估机构作出，市建委在作出裁决时亦向房地产评估专家委员会申请对案涉房屋的评估报告进行鉴定并出具鉴定意见，南京市房地产评估专家委员会作出《南京市房地产评估专家委员会鉴定结论书》，结论为被鉴定房屋在估价时点的评估价格客观、合理，维持评估报告结果。据此，市建委采纳住宅房屋拆迁补偿金额评估表上载明的评估结果并无不当。综合考量崔翠英等三人被拆迁房屋价值与安置房屋价值，市建委裁决确定的崔翠英等三人享有的补偿安置利益符合公平原则，未侵害崔翠英等三人的合法权益。 关于市建委作出的案涉裁决书程序是否合法。《城市房屋拆迁管理条例》第十六条规定，裁决应当自收到申请之日起30日内作出。本案中，市建委于2019年5月29日受理裁决申请，2019年8月5日作出案涉裁决书，在扣除房屋评估报告鉴定时间后，期限已超过30日，裁决程序存在瑕疵。对于此瑕疵，市政府在案涉复议决定书中予以明确指出，认为市建委的裁决行为存在程序轻微违法，但对崔翠英等三人依法享有的陈述、申辩等重要程序性权利不产生实质损害，对其权利不产生实际影响。市建委裁决行为虽存在程序轻微违法，但不足以导致案涉裁决书被撤销，决定确认市建委作出的案涉裁决书违法。因此，市政府的案涉复议决定书治愈了市建委案涉裁决书的瑕疵。且市建委作出案涉裁决书的程序轻微违法，但对崔翠英等三人的权利不产生实际影响。 市政府收到崔翠英等三人的行政复议申请后，依法受理，并通知市建委进行答复。因案情复杂，市政府作出延期审理通知书并送达崔翠英等三人。后在法定期限内作出案涉复议决定书并送达崔翠英等三人，符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第三十一条等相关规定，程序合法。 综上所述，市建委作出案涉裁决书认定事实清楚，适用法律正确，行政程序虽有瑕疵但为案涉复议决定书所治愈。市政府作出案涉复议决定书，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，原审法院判决驳回崔翠英、邹卫兵、邹卫刚的全部诉讼请求。原审案件受理费50元，由崔翠英、邹卫兵、邹卫刚负担。 上诉人崔翠英、邹卫兵、邹卫刚上诉称：一、上诉人从未与秦淮区拆迁办商谈过拆迁事宜，双方当事人也未自愿要求仲裁。市建委在秦淮区拆迁办手续不全的情况下，受理了秦淮区拆迁办单方面提交的裁决申请，违反了《中华人民共和国仲裁法》第四条、第七条的规定。二、根据相关规定，因拆迁人延期实施超过60日以上的拆迁项目，在项目重新启动实施前，应对原项目评估的基准日期、基准价格及分户评估结果根据房地产市场的变动情况，由拆迁人通知原评估机构，重新进行评估。本案拆迁项目在2009年停止进行后，于2013年重新启动拆迁，但秦淮区拆迁办并未启动重新评估，违反相关规定。市建委根据2009年的材料进行裁决，亦不符合法律规定。三、秦淮区拆迁办提供的评估报告是伪造的，对方当事人隐瞒了足以影响公正裁决的证据，根据《中华人民共和国仲裁法》的规定，可依申请撤销仲裁裁决。南京市有关国有土地上房屋拆迁的办法即227号令已废止，市建委根据己经废止的法规作出裁决，没有法律依据。南京城建公司的拆迁是商业开发行为，本案不适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》，市政府作出的案涉复议决定书，违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十五条规定。四、案涉裁决书违反了《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第十条、第二十条的规定，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十条的规定，应予撤销。综上，请求撤销市建委作出的案涉裁决书，撤销市政府作出的案涉复议决定书。 被上诉人市建委辩称，市建委具有作出案涉裁决书的行政职权，案涉裁决书认定事实清楚，适用法律正确，裁决的结果并无不当。在收到拆迁人的裁决申请后，市建委向被拆迁人送达了裁决申请书副本和答辩通知书，被拆迁人也向市建委提交了书面的答辩材料，根据拆迁人提供的南京市房屋所有权（交易）登记审核表、户籍信息证明以及协商笔录等证据可以证明，被拆迁人的房屋位于拆迁许可证批准的拆迁范围内。根据公证摇号选定的评估机构作出的住宅房屋拆迁补偿金额评估表，确定了被拆迁房屋的补偿金额。在裁决过程中，为了维护被拆迁人的实体利益，市建委申请南京市房地产评估专家委员会对原评估结果进行了鉴定，鉴定的结论是被鉴定的房屋在估价时点的评估价格客观合理，维持了评估报告结果，在此基础上市建委作出案涉裁决书，维护了被拆迁人的实体利益，裁决结果并无不当。虽然裁决程序存在瑕疵，但对被拆迁人享有的实体利益不产生损害，且被市政府作出的案涉复议决定书所治愈。综上，请求驳回上诉，维持原判。 被上诉人市政府辩称，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。 原审第三人南京城建公司述称，原审判决认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，请求驳回上诉人的上诉请求，维持原判。 原审各方当事人提交的证据和依据均已随案移送本院。本院经审理认定，原审质证、认证符合法律规定，本院对原审判决认证的证据予以认可。 审理中，上诉人崔翠英、邹卫兵、邹卫刚提交了以下证据： 证据1、原南京市规划局于2013年7月10日作出的《南京市规划局注销行政许可决定书》，证明涉案拆迁许可已被注销，故本案拆迁不合法； 证据2、南京城建公司于2009年2月10日作出的《关于变更南捕厅历史街区环境改造工程1、2、3号地块项目评估时点及单价的情况说明》，证明涉案房屋评估时点错误，涉案拆迁项目在2013年重新启动，房屋的评估时点应当为2013年。 本院经审查认为，《最高人民法院关于适用的解释》第三十五条第二款规定，原告或者第三人在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据，人民法院不予接纳。上诉人提交的证据形成在原审开庭前，不属于可在二审中提交的新的证据，上诉人无正当理由未向原审法院提交，在二审中提交，本院不予接纳。 原审判决认定的事实属实，本院予以确认。 审理中，本院询问上诉人其对拆迁安置补偿方式的意见，是选择产权调换还是货币补偿。上诉人陈述两种方式均不选，其要求对其原有的房屋进行修缮后继续使用。 本院认为，2011年1月21日起开始施行的《国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十五条规定：“本条例自公布之日起施行。2001年6月13日国务院公布的《城市房屋拆迁管理条例》同时废止。本条例施行前已依法取得房屋拆迁许可证的项目，继续沿用原有的规定办理，但政府不得责成有关部门强制拆迁。”本案中，南京城建公司已在《国有土地上房屋征收与补偿条例》施行前取得房屋拆迁许可证，依法应当继续适用2001年6月13日国务院公布的《城市房屋拆迁管理条例》的规定。市建委根据涉案房屋拆迁许可证的取得时间，在裁决时适用《南京市城市房屋拆迁管理办法》，符合相关法律法规规定。 一、市建委对案涉房屋进行的拆迁安置补偿是否符合相关规定。 《南京市城市房屋拆迁管理办法》第五条第一款规定，南京市房产管理局是本市城市房屋拆迁行政主管部门，对本市的城市房屋拆迁工作实施监督管理，其所属的房屋拆迁管理机构负责城市房屋拆迁管理的日常工作。本案中，市建委作为承继南京市房产管理局房屋拆迁管理工作的行政主管部门，具有对房屋拆迁补偿纠纷进行裁决的法定职权。 根据《南京市城市房屋拆迁管理办法》第四十六条规定，拆迁人与被拆迁人应当共同选定一家拆迁评估机构；拆迁人和被拆迁人不能共同选定的，由市房屋拆迁管理部门组织抽签确定。本案中，经抽签摇号，江苏首佳房地产评估咨询事务所有限公司被确定为涉案项目的评估机构之一，不违反上述规定。《南京市城市房屋拆迁评估技术规范》第八条规定，拆迁估价的估价时点为房屋拆迁许可证颁发之日。本案中，评估公司按照房屋拆迁许可证颁发两年后的时点进行评估，更有利于保护当事人的利益，并无不当。市建委在作出案涉裁决时，就案涉房屋的评估报告向南京市房地产评估专家委员会申请了鉴定，《南京市房地产评估专家委员会鉴定结论书》表明被鉴定房屋在估价时点的评估价格客观、合理，维持了评估报告结果。故市建委根据《住宅房屋拆迁补偿金额评估表》上载明的评估结果，作出裁决，并无不当。考虑到案涉房屋评估时点距今时间较长，采用产权调换的方式进行拆迁安置补偿更有利于保护被拆迁人的利益，市建委确定以两套房屋对案涉房屋进行产权调换，并无不当。产权调换房源的估价时点与案涉房屋估价时点一致，能够实现合理补偿，保障上诉人的居住权。上诉人要求对涉案房屋原地进行修缮，没有法律依据，本院不予支持。 关于上诉人提出案涉房屋拆迁许可证的问题，本院认为，2007年9月26日，原南京市房产管理局向南京城建公司发放宁拆许字（2007）第047号房屋拆迁许可证，该拆迁许可证作出后多次申请延期。上诉人未提交证据证明该拆迁许可已经被撤销或确认违法，故本院对原告的主张不予采信，对案涉房屋拆迁许可证的合法性问题，本院不予理涉。 二、被上诉人市建委作出的涉案裁决书的程序是否合法。 《城市房屋拆迁管理条例》第十六条规定，拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决。房屋拆迁管理部门是被拆迁人的，由同级人民政府裁决。裁决应当自收到申请之日起30日内作出。本案中，市建委于2019年5月29日收到原审第三人南京城建公司提交的南京市房屋拆迁裁决申请书、被拆迁房屋权属证明材料、户籍信息证明、住宅房屋拆迁补偿金额评估表、补偿方案、房屋拆迁补偿协商记录等材料后，予以受理并最终于2019年8月5日作出涉案裁决书。市建委在审理案件时，向南京市房地产评估专家委员会申请了鉴定，但即便扣除鉴定时间，市建委作出裁决的时间已经超过30日，程序违法。市政府在作出涉案复议决定书中对此亦予以指出。市建委作出涉案裁决书虽超过法定期限，程序存在轻微违法，但不足以导致涉案裁定书被撤销，市政府在涉案复议决定书中确认市建委作出的涉案裁决书违法，具有事实和法律依据，本院予以维持。 三、被上诉人市政府作出的涉案复议决定书是否合法。 《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款规定：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”本案中，被上诉人市政府作为市住建委的本级人民政府，对其作出的涉案裁决书，具有作出行政复议决定的法定职责。被上诉人市政府收到行政复议申请后，经审查，于2019年12月19日作出涉案复议决定书，行政复议程序合法。 综上，上诉人崔翠英、邹卫兵、邹卫刚的上诉请求和理由缺乏事实和法律依据，本院不予支持。原审法院认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人崔翠英、邹卫兵、邹卫刚负担。 本判决为终审判决。 审判长 洪 途 审判员 付 双 审判员 王玉刚 二〇二一年三月三十日  书记员 曹 洁