江苏省东台市人民法院行 政 裁 定 书（2020）苏0981行初138号原告：林冬梅，女,1974年2月9日出生，汉族，居民。委托代理人：宁高（系原告林冬梅之夫），居民，住南京市玄武区。被告：盐城市自然资源和规划局（原盐城市国土资源局），住所地盐城市亭湖区毓龙东路59号。法定代表人：徐增产，该局局长。出庭负责人：陈晨，该局副调研员。委托代理人：陈军，江苏一正律师事务所律师。第三人：盐城市土地储备中心，住所地盐城市平安路1号。法定代表人：曾勇奇，该中心主任。委托代理人：王华，该中心工作人员。第三人：盐城市亚星亚磷制品有限公司，住所地盐城市人民北路227号。法定代表人：曾少行。原告林冬梅不服被告盐城市自然资源和规划局（原盐城市国土资源局）于2014年1月2日与盐城市土地储备中心、盐城市亚星亚磷制品有限公司（以下简称亚星亚公司）签订的《收回土地使用权协议书》，向本院提起行政诉讼。本院于2020年9月10日立案后，向被告盐城市自然资源和规划局送达了起诉状副本及应诉通知书。因盐城市土地储备中心、亚星亚公司与案件处理有利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2021年1月28日公开开庭审理了本案。原告林冬梅的委托代理人宁高，被告盐城市自然资源和规划局副调研员陈晨及委托代理人陈军，第三人盐城市土地储备中心的委托代理人王华到庭参加诉讼。第三人亚星亚公司经本院公告传唤未到庭参加诉讼，本院依法缺席审理。本案现已审理终结。原告林冬梅诉称，中国工商银行盐城市东进支行是盐城市电化厂的抵押权人，双方办理了盐他项（2001）第24号、盐城市他项（2003）字第0XXXX46号他项权证。盐城市电化厂又分立出盐城市众星塑料制品有限公司、亚星亚公司、盐城市顺安运输有限公司、盐城市蓝晶有机化工有限公司、盐城市龙跃农药化工有限公司。2005年7月25日，中国工商银行将涉盐城市电化厂及盐城市众星塑料制品有限公司、亚星亚公司、盐城市顺安运输有限公司、盐城市蓝晶有机化工有限公司、盐城市龙跃农药化工有限公司的债权及相关权利转让给中国东方资产管理公司南京办事处。2013年6月25日，中国东方资产管理公司南京办事处又将案涉债权转让给盐城市产业投资集团有限公司。同年12月27日，盐城市产业投资集团有限公司将案涉债权转让给盐城亚信源贸易有限公司。历次转让均签订了债权转让协议，在省级以上报纸上发布了公告通知债权转让事实，且每不到两年时间，债权人即通过上门、发送电报、通过EMS邮寄进行公证或在省级以上报纸上发布公告的方式进行催收。2020年3月13日，盐城亚信源贸易有限公司将其从盐城市产业投资集团有限公司受让的190户债权转让到原告名下，双方签订了资产转让合同，盐城亚信源贸易有限公司出具了书面的债权转让确认书，并已通过EMS通知债务人和担保人。2020年7月3日，盐城市自然资源和规划局向原告作出盐自然依复〔2020〕第137号《政府信息公开告知书》，并将该局2014年1月2日与盐城市土地储备中心、亚星亚公司签订的《收回土地使用权协议书》作为附件。根据相关法律规定，债权的主权利转让时，抵押权作为从权利一并转让，他项权受法律保护。在债务未清理且未经抵押权人同意的情况下，被告与盐城市土地储备中心、亚星亚公司签订的《收回土地使用权协议书》损害了债权人合法利益，故原告诉至法院，请求依法判决撤销被告于2014年1月2日与盐城市土地储备中心、亚星亚公司签订的《收回土地使用权协议书》，或由被告、盐城市土地储备中心、亚星亚公司采取补救措施，本案诉讼费由被告承担。被告盐城市自然资源和规划局辩称，1.原告与案涉《收回土地使用权协议书》不具有行政法上的利害关系，依法应裁定驳回起诉。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，只有行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，才有权提起行政诉讼。本案原告是基于不良债权转让合同与第三人之间形成的债权债务关系，不符合《最高人民法院关于适用的解释》第十二条规定的“与行政行为有利害关系”的情形，不是行政诉讼的适格原告。另外，根据《最高人民法院关于适用的解释》第十三条规定，债权人以行政机关对债务人所作的行政行为损害债权实现为由提起行政诉讼的，人民法院应当告知其就民事争议提起民事诉讼，但行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的除外。据此，本案原告应就其与亚星亚公司的民事纠纷另案起诉。2.案涉《收回土地使用权协议书》属于民事合同，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。案涉《收回土地使用权协议书》系原盐城市国土资源局、亚星亚公司、盐城市土地储备中心基于平等自愿原则，就位于人民北路××、面积为1290.50平方米（约1.94亩）土地收回事项协商一致后签订，签订时间为2014年1月2日。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十八条第二款“2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释”之规定，因当时并无法律、法规规定该类协议属于行政诉讼受案范围，故案涉《收回土地使用权协议书》的性质属于民事合同，原告的起诉应依法驳回。3.原告向第三人主张债权已明显超过法定诉讼时效。根据原告提交的证据，原告受让案涉债权前，最后一次催告时间为2014年6月5日。根据《民法通则》第一百三十五条规定，向人民法院请求保护民事权利的诉讼时效期间为二年，原告直至2020年4月8日才再次主张，已明显超过了二年的法定诉讼时效，已丧失胜诉权。4.案涉《收回土地使用权协议书》合法、有效，且已实际履行，依法应受法律保护。案涉《收回土地使用权协议书》符合当时《中华人民共和国土地管理法》相关规定及盐城市人民政府盐政发〔2008〕6号文件、盐城市中级人民法院（2006）盐民破字第9-6号民事裁定的精神，内容合法有效。《收回土地使用权协议书》签订后，原盐城市国土资源局于2014年1月7日向亚星亚公司作出盐国土资收〔2014〕1号《收回国有土地使用权决定书》，决定：（1）收回亚星亚公司位于盐城市××××1290.50平方米国有建设用地使用权；（2）盐城市土地储备中心按照案涉《收回土地使用权协议书》的约定对亚星亚公司进行补偿；（3）亚星亚公司应及时交付土地并办理变更登记手续。次日，原盐城市国土资源局向盐城市土地储备中心下发通知，同意将上述国有建设用地使用权作为储备用地。至此，案涉《收回土地使用权协议书》已实际履行完毕，依法应受法律保护。综上，原告不具有提起本案行政诉讼的主体资格，案涉《收回土地使用权协议书》属于民事合同，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，且原告向第三人主张债权已明显超过法定的诉讼时效，案涉《收回土地使用权协议书》内容合法有效并已实际履行，依法应受法律保护。请求依法裁定驳回原告的起诉。第三人盐城市土地储备中心述称，与被告盐城市自然资源和规划局的答辩意见一致，请求依法裁定驳回原告的起诉。经审理查明，盐城市电化厂因向中国工商银行盐城市东进支行借款，于2003年8月28日将坐落于盐城市人民北路227号1-9地块的国有土地使用权提供抵押担保，抵押土地面积合计为49197.02平方米，土地抵押金额为707万元，并在相关部门办理抵押登记手续，土地他项权证号为盐城市他项（2003）字第0XXXX46号。2005年7月25日，中国工商银行江苏省分行与中国东方资产管理公司南京办事处签订两份《债权转让协议》，约定将盐城市电化厂所欠中国工商银行江苏省分行贷款本金457万元及相应利息的债权、亚星亚公司所欠中国工商银行江苏省分行贷款本金76万元及相应利息的债权（截至2005年4月30日贷款本金余额，不包括已转让给华融资产管理公司的表内应收利息）转让给中国东方资产管理公司南京办事处。2013年6月25日，中国东方资产管理公司南京办事处与盐城市产业投资集团有限公司签订《资产转让协议》，将该协议所附的《资产转让清单》中列明的债权转让给盐城市产业投资集团有限公司。同年12月27日，盐城市产业投资集团有限公司与盐城亚信源贸易有限公司签订《资产转让协议》，将该协议所附的《资产转让清单》中列明的债权转让给盐城亚信源贸易有限公司。2020年3月13日，盐城亚信源贸易有限公司与原告林冬梅签订《资产转让合同》，由盐城亚信源贸易有限公司将该合同所附的《转让资产清单》中列明的资产整体转让给林冬梅。前述转让的资产中包含了对盐城市电化厂344.88万元本金及相应利息、亚星亚公司76万元本金及相应利息的债权。另查明，盐城市中级人民法院在审理盐城市电化厂破产一案中，为尽快变现破产财产，维护破产企业职工和债权人的合法权益，以（2006）盐民破字第9-5号裁定确认破产清算组提出的对盐城市电化厂厂区内29564.3平方米的道路、边角土地使用权及地上计2402.14平方米建筑物等固定资产，以不低于评估价的价格就近处置给相邻企业及个人的变价方案。经破产清算组与买受人协商，在买受人及相应买受标的已确定，买受人已向破产清算组交付价款后，盐城市中级人民法院于2009年2月24日作出（2006）盐民破字第9-6号《民事裁定书》，裁定盐城市电化厂厂区内的土地使用权及附着房屋归该裁定所附表格中列明的买受人所有，土地四址以国土部门测绘结果为准，其中列表中含有亚星亚公司作为买受人，买受的土地面积为1290.50平方米，建筑物面积为572平方米。2014年1月2日，原盐城市国土资源局（甲方）与亚星亚公司（乙方）、盐城市土地储备中心（丙方）签订《收回土地使用权协议书》一份，该协议的主要内容是：根据《中华人民共和国土地管理法》和盐城市政府盐政发〔2008〕6号文件及盐城市中级人民法院（2006）盐民破字第9-6号民事裁定书精神，原盐城市国土资源局、盐城市土地储备中心依法收回亚星亚公司位于盐城市××××四宗国有土地使用权，三方就收回土地的四至面积、补偿、土地移交及各方职责等有关问题达成如下协议：（1）本次收回的土地位于盐城市××××号，面积为1290.50平方米，合1.94亩，为盐城市中级人民法院（2006）盐民破字第9-6号民事裁定书裁定归亚星亚公司所有的权属面积（未办理国有土地使用权证书）；（2）收回的土地使用权由盐城市土地储备中心按16万元/亩的价格对亚星亚公司进行补偿，计31.04万元；（3）亚星亚公司在本协议签订前解除该宗土地的一切抵押手续、租赁关系。在2014年1月15日前将被收回宗地内地上建（构）筑物全部拆除清理完毕，以净地移交给盐城市土地储备中心。2014年1月7日，原盐城市国土资源局对亚星亚公司作出盐国土资收〔2014〕1号《收回国有土地使用权决定书》，决定收回亚星亚公司位于盐城市××××1290.50平方米国有建设用地使用权，由盐城市土地储备中心按照《收回国有土地使用权协议》的约定对亚星亚公司进行补偿，亚星亚公司收到决定书后，应按照《收回国有土地使用权协议》约定的时间交付土地，并持相关权利证书到国土部门办理变更登记手续。同年1月8日，原盐城市国土资源局向盐城市土地储备中心发出《关于同意将市区人民北路227号一宗国有建设用地纳入储备的通知》，同意将已收回的亚星亚公司位于人民北路××一宗面积为1290.50平方米国有建设用地使用权给盐城市土地储备中心作为储备用地。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。根据中共盐城市委机构编制委员会办公室印发的盐编办通〔2019〕19号文件，原盐城市国土资源局的职责与其他相关部门的职责进行整合，组建盐城市自然资源和规划局，不再保留盐城市国土资源局。本案的被告应为继续行使原盐城市国土资源局职权的盐城市自然资源和规划局。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。第四十九条第（一）项规定，提起诉讼的原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织。可见，有权提起行政诉讼的可以是行政行为相对人，也可以是利害关系人。利害关系，是指被诉行政行为对原告的权利义务在法律上已经或必将产生有利或不利的实际影响。对利害关系的理解，通常需要考虑以下两个因素：一是应当限于法律上的利害关系，不宜包括反射性利益受到影响的公民、法人或者其他组织，不能扩大理解为所有直接或间接与被诉行政行为有联系的当事人都是利害关系人。二是当事人主张的这种法律上的权利或利益存在受到被诉行政行为侵犯的可能性。行政诉讼作为一种对公民权利的行政法律救济途径，权利侵害的可能性即应当置于行政法律关系当中加以分析判断，行政机关是否具有保护原告所主张的个人权利的法定义务。同时，行政诉讼乃公法上之诉讼，上述法律上的利害关系，一般也仅指公法上的利害关系，除特殊情形或法律另有规定，一般不包括私法上的利害关系。亦即，只有其权利和利益受到行政行为影响，形成行政法上权利义务关系的当事人，才与行政行为具有法律上利害关系，才是有权提起行政诉讼的适格原告。《最高人民法院关于适用的解释》第十三条规定，债权人以行政机关对债务人所作的行政行为损害债权实现为由提起行政诉讼的，人民法院应当告知其就民事争议提起民事诉讼，但行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的除外。根据上述法律规定，债权人一般不能直接以非债务关系当事人的行政机关为义务对象主张权利，除非相关法律规范已经明确规定，行政机关负有考量和保护债务关系的法定职责或者行政机关的履责行为已经直接对债务关系产生法律拘束力。同时，若行政法律关系在前，民事法律关系在后，民事行为介入已经存在的行政法律关系的，民事行为的主体不具有行政诉讼的原告主体资格。本案中，原盐城市国土资源局与盐城市土地储备中心、亚星亚公司于2014年1月2日签订《收回土地使用权协议书》时，该宗国有建设用地使用权人为亚星亚公司，持有相关债权及其他从权利的主体为盐城亚信源贸易有限公司。原告于2020年3月13日才与盐城亚信源贸易有限公司签订资产转让合同，受让了案涉的债权及其他从权利。因此，原盐城市国土资源局在与盐城市土地储备中心、亚星亚公司签订收回土地使用权协议时，原告既非案涉土地的使用权人，亦非其他利害关系人。原告通过与盐城亚信源贸易有限公司签订资产转让合同，而主张介入已经存在的原盐城市国土资源局与盐城市土地储备中心、亚星亚公司的收回国有建设用地使用权的行政法律关系之中，其介入并不能改变已有的行政法律关系状态。原告与案涉收回土地使用权协议之间不具有利害关系，其以该收回土地使用权协议侵犯其权益为由，提起本案行政诉讼，不具有原告主体资格。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第（一）项，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回原告林冬梅的起诉。案件受理费50元，于本裁定生效后退给原告林冬梅。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省盐城市中级人民法院。审 判 长  杨凯卫审 判 员  丁 惠人民陪审员  吴瑞根二〇二一年三月八日法官 助理  汤晓青书 记 员  丁 玲附：本裁定适用的相关法律依据1.《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。2.《最高人民法院关于适用的解释》（法释﹝2018﹞1号）第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。