湖北省大冶市人民法院行 政 判 决 书（2020）鄂0281行初138号公益诉讼起诉人：大冶市人民检察院，住所地：大冶市金湖大道75号。法定代表人：王晶，检察长。出庭检察员梅帅、周国庆、黄雪芬。被告：大冶市自然资源和规划局，住所地:大冶市东风路街道办事处新冶大道24号。法定代表人：张松，局长。行政出庭负责人胡广飞，副局长。委托诉讼代理人罗焱，该局工作人员。代理权限：一般代理。委托诉讼代理人:尹维佳，湖北维佳律师事务所律师。代理权限：一般代理。公益诉讼起诉人大冶市人民检察院诉被告大冶市自然资源和规划局未履行法定职责公益诉讼一案，本院于2020年10月22日受理后，依法组成合议庭，于2020年12月2日公开开庭审理了本案。公益诉讼起诉人指派检察员梅帅、周国庆、黄雪芬出庭支持起诉，被告行政负责人胡广飞、委托诉讼代理人罗焱、尹维佳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。公益诉讼起诉人诉称，2015年11月5日，大冶兴泰房地产开发有限责任公司（以下简称兴泰公司）与被告（原大冶市国土资源局）签订《国有建设用地使用权出让合同》，获得坐落于七里路北侧、群力汽车交易市场以东基力建筑公司地块的国有土地使用权，合同约定土地出让价格为21550000元，项目开工时间为2016年9月1日之前，在2018年8月31日前竣工。合同还约定了其他违约条款及责任承担方式。2015年9月20日，兴泰公司收到案涉地块，该公司完成开挖基坑和建设支护桩基工程后，至今未动工建设。2019年4月22日，被告向兴泰公司作出冶闲土调字[2019]1号《闲置土地调查通知书》，告知案涉土地未按合同约定进行开发建设，涉嫌构成闲置土地，将依法进行调查。2020年5月12日，被告向兴泰公司作出冶闲土告字（2020）02号《闲置土地情况通知书》，告知兴泰公司案涉土地初步认定为闲置土地，将依法处置。2020年5月25日，本院向被告发出鄂冶检行公建[2020]2号《检察建议书》，建议被告：1，依法履行对兴泰公司闲置土地的调查、认定、处理职责；2，依法拟订该闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施。2020年6月28日，被告向本院回复，认为“兴泰公司在合同约定期限内进行了项目基坑工程开挖和支护桩基建设，根据相关规定，该项目可以认定为已经开工建设”。本院认为被告答复案涉土地为已经开工建设认定事实和适用法律错误，该项目实际停工时间为2019年4月26日，虽然扣除不可抗力的客观因素，但至今中止开发建设已满一年；同时，兴泰公司实际投资额经鉴定仅有6734276.76元，不足约定投资额25％，符合闲置土地认定条件。本院发出检察建议后，被告虽然进行了监管，但仍未依法全面正确履职，故而依法提起公益诉讼。公益诉讼起诉人向本院提交证据如下：第一组，证明兴泰公司开发建设“五一”大厦工程土地闲置。1、2019年5月13日、2020年10月9日、2020年10月13日，本院工作人员对兴泰公司法定代表人柯有家、湖北和牌建设有限公司负责人华先池、武汉工程建设监理咨询有限公司监理皮志坚所作的《调查笔录》；2、2020年5月21日，大冶市自然资源和规划局出具的《关于大冶兴泰房地产开发有限责任公司地块建设情况的说明》；3、2013年4月27日，大冶市发展和改革局《关于核准大冶市“五一”大厦公租房建设通知》；4、2018年5月8日，武汉工程建设监理咨询有限公司《工程开工令》；5、2018年8月9日至2019年1月19日，武汉工程建设监理咨询有公司《建设监理日记》；6、2015年11月5日，鄂-HS-DY-2015-00069号《国有建设用地使用权出让合同》；7、2015年11月20日、2017年12月28日和2018年8月6日，原大冶市规划局颁发的地字第冶规（城）2015037号《建设用地规划许可证》、建字第20176068号《建设工程规划许可证》和原大冶市城乡建设局颁发的编号4202811804040103-SX-004《建筑工程施工许可证》；8、2018年4月10日、4月24日，大冶市房地产管理局向大冶市人民政府报送冶房[2018]21号《关于批准同意我市部分企业建设公租房项目推出目标任务的请示》及大冶市人民政府收文[2018]620号批示文；9、2018年12月12日，黄石市公安消防支队向兴泰公司作出的黄公消审字[2018]第0173号《建设工程消防设计审核意见书》；10、2019年11月26日，兴泰公司向大冶市住房和城乡建设局提交的《中止施工申请》、《中止施工期间安全保障措施》；11、2019年11月29日，大冶市建设工程安全监督站作出的冶建安中止[2019]第（Z-01）《中止施工安全监督告知书》。第二组，证明被告未依法正确履行职责。1、2019年4月17日，大冶市自然资源和规划局作出的冶闲土调字[2019]1号《闲置土地调查通知书》；2、2020年5月12日，大冶市自然资源和规划局向兴泰公司作出的冶闲土告字[2020]02号《闲置土地情况告知书》；3、2020年5月26日，大冶市人民检察院工作人员使用无人机拍摄现场照片7张；第三组，证明大冶市自然资源和规划局经督促后未依法全面正确履职，导致国家利益受侵害。1、2020年5月25日，鄂冶检行公建[2020]2号《检察建议书》及送达回证；2、2020年6月4日，大冶市自然资源和规划局作出的冶闲土认字[2020]02号《闲置土地认定书》；3、2020年6月28日，大冶市自然资源和规划局作出的《关于对大冶市兴泰房地产开发有限责任公司“五一”大厦项目闲置土地处置情况的回复》；4、2020年6月8日，大冶市自然资源和规划局向大冶市人民政府提交的冶自然资规文（2020）118号《关于大冶市本源置业有限责任公司等两宗闲置土地处置意见的请示》。第四组，评估报告书，证明兴泰公司已投入工程资金不含税为6734276元，不足约定投资额25％；第五组，关于疫情防控黄石市疫情指挥部的《45号通告》、大冶市住房和城乡建设局关于建设企业复工复产的方案，证明企业复工复产时间是2020年3月13日，黄石地区通行放开是2020年3月23日。被告辩称：1、公益诉讼起诉人认定涉案地块已中止开发建设满一年与实际客观情况不符。2018年8月6日，兴泰公司获得施工许可后，完成了基坑开挖和支护桩基建设。根据《自然资源部关于2020年土地利用计划管理的通知》（自然资发[2020]91号）规定，认定完成闲置土地处置任务，须符合以下三种条件：一是动工开发，即依法取得施工许可证后，需挖深基坑的项目，基坑开挖完毕。案涉地块已经完成上述工程建设，可以认定为已经开工建设。后期因消防设计发生变化，消防部门下达整改意见，需对原消防设计进行整改变更，兴泰公司才中止开发建设。同时，经兴泰公司申请，住建部门2019年11月29日下达了《中止施工安全监督告知书》。该事项属于政府行为，导致兴泰公司不能施工，中止施工期限应当扣除。同时，根据鄂政办发[2020]19号《省人民政府办公厅关于印发全力做好自然资源要素保障服务经济社会加快恢复发展若干措施的通知》第22条、第23条规定，“疫情防控期间，闲置土地项目不计入违约期”、“对于受疫情影响未能交地、交纳出让金、动工、竣工的，疫情期间不计入违约期，相关事件顺延”；湖北省自然资源和规划厅也作了同样的规定。我国目前仍然属于疫情防控期间，疫情影响的期间不应当计入土地闲置认定的期间。公益诉讼起诉人认定兴泰公司实际停工日期为2019年4月26日，至2020年1月起，疫情防控开始，闲置时间应当停止计算。2、我局对案涉地块闲置已履行法定职责。为查清案件事实，我局于2019年4月22日向兴泰公司下达了《闲置土地调查通知书》，依法进行调查。兴泰公司反映停工原因主要系消防设计调整所致，我局督促兴泰公司积极进行消防整改，迅速组织施工；2020年5月12日，我局发现兴泰公司仍未动工建设，向兴泰公司发出《闲置土地情况通知书》，告知兴泰公司案涉土地初步认定为闲置土地，将依法处置（当时省政府相关复工复产政策文件未下发）。2020年5月25日，公益诉讼起诉人向我局发出《检察建议书》，认为开发迟延原因系兴泰公司自身所致，建议我局依法履职。我局根据检察建议内容，于2020年6月4日向兴泰公司下达《闲置土地认定书》，同月8日向大冶市人民政府提交了关于案涉土地处置意见的请示,建议无偿收回案涉土地使用权，但政府一直未予批准。3、我局已经全面正确履行了职责。我局除履行了以上职责外，还将兴泰公司因欠缴土地出让金纳入失信被执行人名单的时间宽延至2020年12月1日，延缓该公司开工建设所需资金压力。如该公司继续不能开工建设，将申请法院重新将兴泰公司纳入失信被执行人名单，继续启动查封兴泰公司资产处置程序；建议该公司向市政府申请调整项目建设规模和方案，我局将按照市政府审批意见尽快落实。综上，请求依法判决。被告提交了以下证据证明：1、《国有建设用地使用权出让合同》，证明被告与兴泰公司之间订立了土地出让行政协议的事实，并约定了兴泰公司动工开发的期限；2、《建筑工程施工许可证》，证明兴泰公司2018年8月6日取得了施工资格的事实；3、《建设工程消防设计审核意见书》，证明兴泰公司报送的消防设计方案未通过职能部门审核通过，客观上无法动工建设；4、《中止施工申请》、《中止施工安全监督告知书》，证明兴泰公司因国家规范变化，考虑到安全问题需要修改施工方案而停工并获得批准。客观上无法继续动工建设；5、《闲置土地调查通知书》、《闲置土地情况告知书》，证明被告在收到《检察建议》前已启动了闲置土地的调查程序；6、《检察建议书》，证明检察机关依法向被告提出履职整改建议，但整改建议中对兴泰公司是否因政府原因造成闲置并未明确定性；7、《闲置土地认定书》，证明被告向兴泰公司作出初步认定为闲置土地的事实；8、《关于大冶市本源置业有限责任公司等两宗闲置土地处置意见的请示》，证明被告已按照规定报请市政府拟无偿收回案涉地块使用权，但市政府未予书面批复；9、《关于对大冶市兴泰房地产开发有限责任公司“五一“大厦项目闲置土地处置情况的回复》，证明被告在法定期限内将有关履职情况向检察机关进行了回复；10、（省人民政府办公厅关于印发权利做好自然资源要素保障服务经济社会加快恢复发展若干措施的通知）（鄂政办发[2020]19号）、《省自然资源厅关于做好疫情防控期间自然资源保障服务工作的通知》（鄂自然资函[2020]48号），证明上级政策明确疫情防控期间，闲置土地项目不计入闲置时间，不计算当事人延期动工的违约期；11、《自然资源部关于2020年土地利用计划管理的通知》（自然资发[2020]91号），证明上级文件对动工开发的认定标准为：“依法取得施工许可证后，需挖深基坑的项目、基坑开完完毕；使用桩基的项目，打入所有基础桩；其他项目，地基施工完成三分之一”；12、《大冶市人民法院民事判决书》，（2017）鄂0281民初5239号、《强制执行申请书》、《执行裁定书》（2018）鄂0281执1865号之一，证明被告依法追缴兴泰公司欠缴土地出让金，同时考虑到兴泰公司信贷资金压力，将兴泰公司纳入失信被执行人名单的时间宽延至2020年12月1日，充分利用行政、司法手段督促兴泰公司尽快动工建设；13、涉案地块现场施工照片（2018年8月摄、2019年5月摄），证明涉案地块施工、动工情况，照片反映涉案地块已深挖基坑，同时证明被告履行闲置土地调查的工作履职情况。经庭审质证，被告对公益诉讼人的证据真实性、合法性无异议，对部分证据关联性有异议。认为第一组证据中第10、11能够证明兴泰公司土地闲置存在政府因素以及不可归责于自身的因素；认为第6、7，第二组证据中第1、2，第三组证据中第1、2、4能够证明被告依法履行了闲置土地的调查认定和处置的法定职责，充分尊重检察机关的建议并依据建议内容处置涉案土地的闲置，并且在法定期间内向检察机关依法回复；认为第五组证据不足以证明疫情情况的解除。公益诉讼起诉人对被告证据3.4.5合法性、真实性无异议，但认为证据不足以证明涉案土地客观上无法动工建设，消防作出不同意动工的许可后，行政相对人可以采取及时整改、修改方案等方式，依法依约履行土地开发建设义务。对其他证据三性均无异议，但认为只能证明被告履行了部分职责，还可以证明被告未依法全面正确履行职责。对双方无异议的证据，本院予以认定。对有异议的证据，本院认为，消防设计的变更是由于兴泰公司不能如期完工公租房建设，导致政府取消公租房从而产生消防设计变更，且至今没有提出异议和修改设计方案，是兴泰公司自身的原因，不是政府因素；住建部门中止施工安全监督告知书是根据原告变更消防设计申请停工而作出，同样不是政府因素所导致。疫情防控范围、等级和措施，是根据各地的实际情况而定。在大冶市疫情防控进入常态化后，兴泰公司停工期间不属于不可抗力的因素；被告作出的拟无偿收回案涉土地使用权的处置意见，不符合法律规定。故公益诉讼起诉人的证据可以认定。被告证据不能证明自己已经依法全面正确履行了法定职责，公益诉讼起诉人的异议理由成立。经审理查明，2013年4月27日，兴泰公司“大冶市‘五一’大厦公租房建设项目”获得发改部门核准，项目总投资250000000元，总建筑面积101124平方米，新建2栋地上51层地下3层大厦，大厦1层至5层商业裙房为大型商业综合房，6至8层为办公用房，9至51层为816套公租房，单套公租房建筑面积控制在60平方米以下，地下一层为超市，地下2至3层为车库及设备用房、人防设施等。2015年11月5日，兴泰公司与被告（原大冶市国土资源局）签订《国有建设用地使用权出让合同》，获得宗地编号为G14057、坐落于七里路北侧、群力汽车交易市场以东基力建筑公司地块的国有土地使用权，土地用途为：其他商服用地面积0.091060公顷，公共租赁住房用地面积0.536940公顷，合同约定土地出让价格为21550000元，在2016年5月4日前付清；项目开工时间为2016年9月1日之前，在2018年8月31日前竣工。如不能按期开工，应当提前30日向被告提出延期申请；经被告同意延期的，项目仅供时间顺延，但延期期限不得超过一年。合同还约定了其他违约条款及责任承担方式。2015年9月20日，兴泰公司收到案涉地块后，开挖基坑和建设支护桩基工程。2018年2月，兴泰公司向住建部门申请施工许可，同年8月6日，兴泰公司获得《建筑工程施工许可证》，2018年4月，大冶市房地产管理部门查明原已申报部分企业自建的职工公寓，由于企业资金困难、停产停建，导致部分公租房无法入住分配，不能达到入住率，经企业申请，报经市政府批准，决定同意退出公租房建设目标任务，包括兴泰公司停建的“五一大厦”816套。兴泰公司据此向消防主管部门申请消防设计变更。2018年12月12日，消防主管部门回复并提出变更意见，要求兴泰公司修改后重新申报审批，但兴泰公司并未重新申报。2019年4月26日，项目监理公司认定兴泰公司因资金周转和设计变更而停工。2019年11月26日，兴泰公司以设计变更为由向住建部门申请中止施工，同月29日获得批准。目前该项目仍处于停建状态。同时查明，因兴泰公司未能如约缴清土地出让金，被告于2017年12月向本院提起诉讼，要求兴泰公司支付余款7350000元及按照合同约定的利息。判决生效后，被告向本院申请强制执行。2019年4月22日，被告向兴泰公司作出冶闲土调字[2019]1号《闲置土地调查通知书》，告知案涉土地未按合同约定进行开发建设，涉嫌构成闲置土地，将依法进行调查。2020年5月12日，被告向兴泰公司作出冶闲土告字（2020）02号《闲置土地情况通知书》，告知兴泰公司案涉土地初步认定为闲置土地，将依法处置。2020年5月25日，公益诉讼起诉人向被告发出鄂冶检行公建[2020]2号《检察建议书》，建议被告：1、依法履行对兴泰公司闲置土地的调查、认定、处理职责；2、依法拟订该闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施。2020年6月4日，被告向兴泰公司下达《闲置土地认定书》，认定案涉土地超过合同约定开工期限满一年以上，属闲置土地，将依法进行处置。同月8日，被告认为案涉地块只完成了部分桩基建设，没有达到开工认定条件，依照《闲置土地处置办法》第十四条第（二）项“未动工开发满二年的，由市、县国土资然主管部门按照《中华人民共和国土地管理法》第三十七条、《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条的规定，”作出拟对案涉地块使用权以无偿方式收回的处置意见，向大冶市人民政府书面请示。但大冶市人民政府至今没有作出批复。诉讼中，被告提出当时作出《闲置土地认定书》时，湖北省人民政府及上级部门相关文件没有收到。按照上述文件规定，疫情期间应当扣除，兴泰公司迟延开工时间不满一年，案涉地块不应认定为闲置土地。另查明，公益诉讼起诉人委托中昕国际项目管理有限公司对兴泰公司投资数额进行评估，兴泰公司实际投资额仅6734276.76元（不含税）。2020年6月28日，被告向公益诉讼起诉人回复，认为已经履行了法定职责。公益诉讼起诉人认为被告答复案涉土地为已经开工建设认定事实和适用法律错误，该项目实际停工时间为2019年4月26日，虽然扣除不可抗力的客观因素，但至今中止开发建设已满一年；同时，不足约定投资额25％，符合闲置土地认定条件；兴泰公司违反协议约定，应当承担违约责任，被告还应当履行监管职责。在发出检察建议后，公益诉讼起诉人认为被告虽然履行了部分职责，但仍未依法全面正确履职，闲置土地处置意见不合法，合同约定的违约金未征收，社会公共利益受侵害状态依然存在，故而提起公益诉讼。诉讼中，根据行政诉讼“一案一诉”原则，经本院释明，公益诉讼起诉人将诉讼请求明确为请求判决被告依法正确对案涉闲置土地作出处置意见，对其余诉求视被告后期履职情况另行主张。本院认为,根据《中华人民共和国土地管理法》和《闲置土地处置办法》的规定，被告作为县级人民政府国土资然主管部门，负有管理土地的法定职责，负责本行政区域内闲置土地调查认定和处置工作的组织实施。当发现土地利用不符合法定情形的，应当依法全面正确履行监管职责。《闲置土地处置办法》第二条第二款规定，已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足百分之二十五，中止开发建设满一年的国有建设用地，也可以认定为闲置土地；第五条规定，市、县国土资然主管部门发现有涉嫌构成本办法第二条规定的闲置土地的，应当在三十日内开展调查核实，向使用权人发出调查通知书；第九条规定，经调查核实，符合本办法第二条规定条件，构成闲置土地的，国土资然主管部门应当向使用权人下达闲置土地认定书；第十二条规定，因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资然主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：（一）延长动工开发期限；（二）调整土地用途、规划条件；（三）由政府安排临时使用；（四）协议有偿收回国有建设用地使用权；（五）置换土地；（六）市、县国土资源部门还可以根据实际情况规定其他处置方案。该条第三款规定，符合本办法第二条第二款规定情形的闲置土地，依照本条规定的方式处理。第十四条规定，依照《闲置土地处置办法》第十四条规定，只有未动工开发满二年的闲置土地，才符合无偿收回国有建设用地使用权的基本条件。如前查明，案涉地块兴泰公司已经动工开发，但投资额不符合法定数额；另外，兴泰公司自2019年4月26日停工，扣除疫情防控期间，至公益诉讼起诉人提起诉讼，案涉地块中止开发建设已满一年，符合认定闲置土地条件。但此情形不符合无偿收回国有建设用地使用权，也不属于第十二条第（六）项被告可以根据实际情况规定其他处置方案的情形。根据《闲置土地处置办法》相关规定，被告应当进行调查核实、作出认定并依法处置，但被告作出的处置意见认定事实和适用法律法规错误，属履职不当，公益诉讼起诉人的诉求成立。兴泰公司因自身原因未能在合同约定的时间开发和完成项目建设，已经申报的公租房项目无法分配入住，导致政府取消公租房建设，原设计变更，不属政府因素，责任应当由兴泰公司承担；新冠××疫情防控是根据各地的实际情况，由当地人民政府决定防控的方式和时间，并非各地均要求一致。黄石市人民政府在2020年3月24日前均发布通告，自3月23日起解除限行，有序恢复正常生产生活秩序；大冶市人民政府决定从3月12日起有序推进全市工业企业复工复产。此后疫情防控转为常态化。因此，自2020年1月至3月严格禁止出行的疫情防控期间，属不可抗力因素；2020年4月起，常态化的疫情防控不再属于不可抗力因素。故被告认为兴泰公司停止开发建设是由于变更设计、疫情防控至今的原因所致，属政府因素和不可抗力，应当扣除兴泰公司停工期间的答辩理由不能成立。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、《最高人民法院关于适用的解释》第九十一条之规定，本案经合议庭评议，审判委员会讨论决定，判决如下：被告大冶市自然资源和规划局在本判决生效后60日内依法对大冶兴泰房地产开发有限责任公司闲置编号为G14057、坐落于七里路北侧、群力汽车交易市场以东基力建筑公司地块的国有建设用地行为依法重新作出处置意见。本案受理费50元，由被告大冶市自然资源和规划局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于湖北省黄石市中级人民法院。上诉人在递交上诉状时，应预交上诉案件受理费50元，款汇湖北省黄石市中级人民法院。开户行：中国农业银行股份有限公司黄石分行团城山支行。户名：湖北省黄石市中级人民法院。账号：17×××18。上诉人在上诉期满后七日内仍未预交上诉费用的，按自动撤回上诉处理。审 判 长  罗后才审 判 员  罗景昊审 判 员  黄 静人民陪审员  张 斌人民陪审员  石 凯人民陪审员  吴玉珍人民陪审员  金立琼二〇二一年三月一日书 记 员  邹小蒙