江苏省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏行终243号 上诉人(原审原告)江苏大方广告有限公司，住所地江苏靖江市解放南路2号305室306室。 法定代表人方骥宏，该公司董事长。 被上诉人(原审被告)泰州市人民政府，住所地泰州市凤凰东路58号。 法定代表人朱立凡，该市市长。 上诉人江苏大方广告有限公司（以下简称大方公司）因诉泰州市人民政府（以下简称泰州市政府）驳回行政复议申请决定一案，不服江苏省泰州市中级人民法院（以下简称泰州中院）(2019)苏12行初90号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后依法组成合议庭。经阅卷、调查，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定决定不开庭审理。本案现已审理终结。 原审法院认定，2018年5月17日大方公司位于泰兴市××组的广告牌被拆除，大方公司认为是泰兴市人民政府（以下简称泰兴市政府）成立的泰兴市“五项行动”工作领导小组办公室拆除的，于2018年5月23日向泰州市政府申请行政复议，请求依法确认泰兴市政府强制拆除行为违法，恢复被拆广告牌原状并赔偿广告牌被拆至恢复原状期间损失90万元。泰州市政府于2018年5月31日受理，于同日作出行政复议答复通知书，并予以送达。2018年7月23日，泰州市政府作出（2018）泰行复第67号行政复议延期审理通知书并送达。经审查，于2018年8月23日作出（2018）泰行复第67号行政复议决定书（以下简称67号复议决定），决定驳回大方公司的行政复议申请。 大方公司不服，以泰兴市政府、泰州市政府为被告向泰州中院提起行政诉讼。泰州中院审理后认为，泰州市政府的67号复议决定，是以大方公司提出的复议申请不符合行政复议的受理条件，决定驳回大方公司的行政复议申请。大方公司将泰兴市政府、泰州市政府作为共同被告于法无据。经泰州中院释明并建议大方公司就原行政行为或复议行为择一诉讼，大方公司仍坚持以泰兴市政府、泰州市政府作为共同被告进行诉讼。泰州中院遂作出（2018）苏12行初119号行政裁定，驳回大方公司的起诉。大方公司不服提起上诉，江苏省高级人民法院审理后于2019年6月12日作出（2019）苏行终651号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。该裁定，江苏省高级人民法院于2019年6月14日向大方公司邮寄送达。大方公司于2019年6月17日提起本案诉讼，请求撤销67号复议决定并判决泰州市政府受理其复议申请。 原审法院认为，本案争议的焦点是泰州市政府作出的67号复议决定是否合法。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十一条规定，公民、法人或者其他组织对行政机关的具体行政行为不服，依照行政复议法和本条例的规定申请行政复议的，作出该具体行政行为的行政机关为被申请人。第二十八条第一项规定，行政复议申请有明确的申请人和符合规定的被申请人，应当予以受理。本案中，大方公司提交的与泰兴市广陵镇镇长吴剑的谈话录音中，大方公司问，“吴镇长你说是上级部门拆的，有交办单，这上级部门是哪个部门”。吴镇长的回答“是‘五项行动’办公室，设在交通运输局”。又问，“因为你这边你表述你们只是执行者”。吴镇长的回答“对，我们下级服从上级，他让我割我就割，他让我竖我就竖起来”。上述两次问答，前一次可以推定吴镇长回答，是“五项行动”小组办公室拆的，而后面的回答则可推定，镇政府是执行者，是按上级要求执行，拆除行为的实施者是泰兴市广陵镇镇政府（以下简称镇政府）。因此，仅凭此证据不能确定泰兴市“五项行动”小组办公室拆除了大方公司的广告牌。而根据泰兴市政府发布的《泰兴市高速公路沿线广告设施整治工作方案》，该方案第三点整治措施3规定：“……逾期不拆除的，不予补偿，由所在乡镇（街道）负责强制拆除”。该方案明确规定由所在乡镇（街道）负责强制拆除。同时，广陵镇辖区内与大方公司广告牌相近时间被拆除的案件中，镇政府已自认是其拆除辖区内的广告牌。故原大方公司复议时向泰州市政府提交的证据不能证明泰兴市政府实施了拆除其广告牌的行为，现有证据足以证明镇政府实际拆除案涉广告牌，泰州市政府认为泰兴市政府不是适格的被申请人，驳回其复议申请，并无不当。 关于起诉期限的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定，公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。本案，大方公司收到67号复议决定后，在法定期限内针对复议决定提起了诉讼。泰州中院（2018）苏12行初119号及江苏省高级人民法院（2019）苏行终651号行政案件的审理期限，应属于行政诉讼起诉期限扣除及延长的法定事由。同时，大方公司在收到二审裁定后第二天即邮寄起诉状，不应认为其已超过起诉期限。 关于重复起诉的问题。大方公司虽然在（2018）苏12行初119号案件中的诉讼请求包括要求撤销67号复议决定，但泰州中院是因大方公司将泰兴市政府、泰州市政府作为共同被告，以大方公司不符合起诉条件，裁定驳回其起诉。现大方公司以泰州市政府为被告单独起诉，不属于重复起诉。故泰州中院对泰州市政府主张大方公司起诉超过起诉期限及重复起诉的意见，不予采纳。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回大方公司的诉讼请求。 上诉人大方公司上诉称：镇政府是接到泰兴市“五项行动”小组办公室的命令拆除的案涉广告牌，泰兴市政府应当是案涉广告牌的拆除主体。原审判决认定事实不清，适用法律错误。请求本院撤销原审判决并依法改判。 被上诉人泰州市政府未向本院提交书面的答辩意见。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第一项的规定，有符合规定的被申请人，是受理行政复议申请应当具备的条件之一。该条例第十一条规定，公民、法人或者其他组织对行政机关的具体行政行为不服，依照行政复议法和本条例的规定申请行政复议的，作出该具体行政行为的行政机关为被申请人。本案中，泰兴市政府发布的《泰兴市高速公路沿线广告设施整治工作方案》第三点整治措施3规定，违法广告设施逾期不拆除的，不予补偿，由所在乡镇（街道）负责强制拆除。且镇政府自认案涉广告牌系其拆除。根据谁行为、谁负责的一般规则，涉案广告牌拆除的责任应当由具体的拆除主体承担，而不应当由制定整治工作方案的泰兴市政府承担。泰兴市政府并非适格的行政复议被申请人。泰州市政府审查后作出67号复议决定，以泰兴市政府不是适格的被申请人为由，驳回大方公司复议申请正确。 《中华人民共和国行政复议法》第三十一条规定，行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长的期限最多不超过三十日。泰州市政府于2018年5月31日受理大方公司复议申请，于2018年7月23日作出（2018）泰行复第67号行政复议延期审理通知书并送达。经审查，于2018年8月23日作出67号复议决定，符合上述法律规定。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定判决驳回大方公司的诉讼请求正确。 综上，上诉人大方公司的上诉请求和理由缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。原审法院判决驳回大方公司的诉讼请求并无不当，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人江苏大方广告有限公司负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  刘 军 审 判 员  张世霞 审 判 员  杨 述 二〇二一年三月三十一日 法官助理  张莹莹 书 记 员  吁 璇 附：本判决适用的相关法律依据 一、《中华人民共和国行政复议法实施条例》 第十一条公民、法人或者其他组织对行政机关的具体行政行为不服，依照行政复议法和本条例的规定申请行政复议的，作出该具体行政行为的行政机关为被申请人。 第二十八条行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理： （一）有明确的申请人和符合规定的被申请人； 二、《中华人民共和国行政复议法》 第三十一条行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长的期限最多不超过三十日。 三、《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；