江苏省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏行终603号 上诉人（原审原告）陈庆宗，男，汉族，住江苏省海安市。 委托代理人夏福荣，国浩律师（南京）事务所律师。 被上诉人（原审被告）海安市人民政府，住所地在江苏省海安市中城街道长江中路106号。 法定代表人于立忠，该市市长。 上诉人陈庆宗与被上诉人海安市人民政府履行发放农村土地承包经营权证法定职责纠纷一案，陈庆宗不服江苏省南通市中级人民法院（2018）苏06行初298号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院认定，陈庆宗系海安市西城街道光华村（原海安县青萍乡光华村）村民。1997年，海安市人民政府向陈庆宗颁发了承包面积为3.19亩的土地承包经营权证，其中，四级田1.23亩，一级田0.12亩，秧母田0.07亩，桑园1.57亩，园田0.42亩，自留地-0.22亩，小计3.19亩。2015年起，根据国家、省、南通市各级部门文件要求，海安市在全市范围内开展农村土地承包经营权确权登记工作。陈庆宗所在的光华村亦进行了土地承包经营权确权登记，陈庆宗拒绝在承包方调查表、承包地块调查表上签字确认，亦未与发包方签订新的承包合同。 原审法院认为，根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条和《江苏省农村土地承包经营权保护条例》第十二条规定，颁发农村土地承包经营证书的程序是：一、土地承包合同生效后，发包方在30个工作日内将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两分报乡镇人民政府农村经营管理部门；二、乡镇人民政府农村经营管理部门对发包方报送材料予以初审。材料符合规定的及时登记造册，由乡镇人民政府向县级以上人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；三、县级以上人民政府农业行政主管部门对乡镇人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级政府颁发农村土地承包经营权证。根据农业部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、国土部、国务院法制办、国家档案局《关于认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》（农经发〔2015〕2号）文件规定，各地开展新一轮的农村土地承包经营权确权登记颁证工作所履行的程序主要包括，开展土地承包档案资料清查、开展土地承包经营权调查、完善土地承包合同、建立健全登记簿、颁发土地承包经营权证书等。《农村土地承包经营权登记试点工作规程（试行）》规定的家庭承包方式登记的操作流程是，1.准备前期资料、2.入户权属调查、3.测量地块成图、4.公示审核、5.建立登记簿、6.完善承包经营权证书、7.建立农村土地承包管理信息系统、8.资料归档。本案中，从2015年起，根据国家、省、南通市各级部门文件要求，海安市在全市范围内开展农村土地承包经营权确权登记工作。根据海安市人民政府提交的证据可见，陈庆宗所在的光华村除陈庆宗一户，其余农户已完成了全部流程，领取了承包经营权证。陈庆宗户未在承包方调查表、承包地块调查表等确权程序性资料上签字确认，也未与发包方签订新的承包合同。在颁发农村土地承包经营权证所要求的一系列前置程序未完成的情况下，陈庆宗直接起诉要求海安市人民政府向其颁发农村土地承包经营权证，没有相应的事实依据，也不符合前述的程序性规定。 综上，陈庆宗要求海安市人民政府履行发放农村土地承包经营权证职责理由不能成立，对陈庆宗的诉讼请求不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回陈庆宗的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由陈庆宗负担。 陈庆宗上诉称，上诉人在一审起诉状中明确提出被截留（扣减）0.22亩自留地的事实，一审法院未予审查该事实以及该事实与上诉人未完成颁发农村土地承包经营权证前置程序之间的因果关系，也未在判决书中释明未予审查的理由。被上诉人作为颁证机关，在一审庭审中没有提交充分证据证明上诉人承包证上被截留（扣减）0.22亩自留地具有合理性及合法性。同时，上诉人在一审中提交的1992年建房用地报批表能证明当时上诉人所在村组的总耕地及总人口情况，能间接证明上诉人诉求的合理性。事实上上诉人被截留（扣减）0.22亩自留地，是导致上诉人未能签署二轮承包方调查表、承包地块调查表等资料根本直接原因。一审法院在未查明全部事实情况下，机械地认定上诉人未完成颁发农村土地承包经营权证的前置程序，从而不予支持上诉人的诉讼请求，有失公允。综上，一审判决认定事实不清，适用法律不当。请求撤销一审行政判决，依法改判或者发回重审。 被上诉人海安市人民政府答辩称，1、陈庆宗起诉要求办理农村土地承包经营权证，不符合现行法律、法规、规章规定的办理程序和要求。《江苏省农村土地承包经营权保护条例》（以下简称《条例》）第十一条规定第一款规定，发包方应当与承包方签订书面承包合同。承包合同自成立之日起生效，承包方即取得土地承包经营权。第十二条第一款规定，发包方应当自承包合同生效之日起三十日内，将承包合同报乡（镇）人民政府，由乡（镇）人民政府统一向县级人民政府办理土地承包经营权证书。办理程序和期限按照国家规定执行。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》（以下简称《办法》）第七条规定了颁发农村土地承包经营权证的程序。《农村土地承包经营权登记试点工作规程（试行）》（农经办[2012]19号）第二条规定了家庭承包方式登记的操作流程。《农业部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、国土部、国务院法制办、国家档案局关于认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》（农经发[2015]2号）第四条对完善土地承包合同提出指导性意见，即对没有签订土地承包合同的，要重新签订承包合同；对承包合同丢失、残缺的，进行补签、完善。陈庆宗承包的土地属于村农民集体所有的，该土地的发包方为光华村经济合作社，陈庆宗作为户主代表承包土地，属于家庭承包的方式，而不是“其他承包”的形式。家庭承包的农村土地承包经营权证的颁发，应按照《条例》和《办法》的实体要求和程序规定办理。光华村一组一共有33户，按照上述步骤流程进行操作，已有32户完成了全部流程，领取承包经营权证。仅有陈庆宗户与发包方未补签农村土地承包合同，发包方未向所在区镇报送该户土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况等资料，导致未能办理农村土地承包经营权证。2、一审法院立案受理陈庆宗诉讼，依法组成合议庭，并开庭审理了案件，查明陈庆宗未在承包方调查表、承包地块调查表等程序性资料上签字确认，也未与发包方签订新的承包合同。一审法院认为，在颁发农村土地承包经营权证所要求的一系列前置程序未完成的情况下，陈庆宗要求答辩人履行发放农村土地承包经营权证职责理由不能成立，判决驳回陈庆宗的诉讼请求于法有据，应予维持。综上，陈庆宗未补签农村土地承包合同，导致发包方未能向区镇报送土地承包经营权证办理的相关材料，区镇亦无法向市委农办、答辩人报批。陈庆宗要求答辩人直接为其办理农村土地承包经营权证，不符合现行法律、法规、规章规定的办理程序和要求。请求驳回上诉，维持原判。 本院经审理确认原审法院查明的事实。 本院认为，本案的焦点是陈庆宗要求海安市人民政府向其发放承包面积为3.41亩的农村土地承包经营权证的诉讼请求能否成立。《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条第一款规定，县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条规定：“农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。……”第七条规定：“实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。”根据上述规定，颁发承包经营权证并不是赋予承包经营权的行为，而是对承包方已经取得的承包经营权的一种确认和公示。土地承包合同等登记材料构成了行政机关确认土地承包经营权的事实基础。县级人民政府需审核发包方逐级报送上来的土地承包合同、土地承包方案、土地详细情况等材料才能予以颁证。本案中，2015年陈庆宗所在的光华村进行土地承包经营权确权登记，陈庆宗户未在承包方调查表、承包地块调查表等确权程序资料上签字确认，也未与发包方签订新的承包合同。陈庆宗直接起诉要求海安市人民政府向其颁发农村土地承包经营权证不符合上述程序性规定。 陈庆宗认为海安市政府于1997年二轮承包土地登记截留其0.22亩自留地，故拒绝在本次确权颁证程序资料上签字确认，要求在本次登记时将0.22亩自留地予以返还。本院认为，陈庆宗对于该主张未提供事实根据，其次向海安市人民政府主张返还自留地，主张对象不适格。且海安市农村土地承包经营权确权登记颁证相关资料汇编对登记的折算面积为负数亦进行了合理解释，即表示在该农户承包地范围中有部分面积是该户应享有的自留地或宅基地的不足部分。故原审法院驳回陈庆宗要求海安市人民政府向其发放3.41亩农村土地承包经营权证的诉讼请求并无不当。 综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人陈庆宗负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 刘建功 审 判 员 赵 黎 审 判 员 臧 静 二〇二一年三月三十日 法官助理 钱培培 书 记 员 蒋 茜