浙江省嘉兴市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）浙04行终48号上诉人（原审原告）张雪明，男，1954年9月9日出生，汉族，住浙江省嘉善县委托诉讼代理人尹威振,北京市盈科律师事务所律师。被上诉人（原审被告）嘉善县天凝镇人民政府，住所地:浙江省嘉善县天凝镇古镇路99号。法定代表人俞娟，该镇镇长。委托诉讼代理人顾学民。委托诉讼代理人吴建胜,浙江金嘉律师事务所律师。原审第三人嘉善天信房屋拆迁有限责任公司，住所地：浙江省嘉善县魏塘街道亭桥南路68号。法定代表人许红，该公司经理。委托诉讼代理人盛四根。上诉人张雪明因行政协议一案，不服桐乡市人民法院于2020年12月24日作出的（2020）浙0483行初34号行政判决，向本院提起上诉，本院于2021年2月2日立案受理后依法组成合议庭，本案现已审理终结。原审查明，张雪明户系嘉善县杨庙镇翁村17社宅基地的使用人，面积为124.40平方米，户内人口为5人，上述土地及房屋在“杭州湾跨海大桥北接线（二期）工程”的征收范围内。2015年12月25日，经评估张雪明所有的房屋及装潢价值为334839元。2016年4月30日，嘉善天信房屋拆迁有限责任公司（以下简称天信房屋拆迁公司）与张雪明签订《房屋征收补偿协议书》，载明：天信房屋拆迁公司受嘉善县天凝镇人民政府（以下简称天凝镇政府）委托实施征收；张雪明房屋坐落于××村村××号，建筑面积248.80平方米；天信房屋拆迁公司同意补偿张雪明房屋建筑物、装修、房屋回收及调整334839元，附属物22888元，临时安置补助费4800元，搬家补助费1600元，三项奖励（按时签约奖、装修节约奖、按时腾空奖）26124元，合计390251元；补偿款待房屋腾空交钥匙后一次付清。2016年10月28日，天信房屋拆迁公司与张雪明签订农村征收房屋移交协议书，载明：1.张雪明同意将被征收房屋实施回收，并签订了《房屋征收补偿协议书》，现实施被征收房屋的回收验收交接手续；2.张雪明在签订《房屋征收补偿协议书》后，在腾空交钥匙中，发现隐蔽工程和遗漏项目，经协商同意协后调整金额为99760元；3.张雪明已于2016年11月1日将被征收房屋正式交接于天信房屋拆迁公司，交接后张雪明不再对被征收房屋及内部设施负有保管责任。2016年11月初，张雪明妻子领取补偿款490011元。原审另查明,2015年12月15日，天凝镇北接线二期工程征迁指挥部（以下简称天凝镇征迁指挥部）与天信房屋拆迁公司签订委托房屋征收协议书，载明：天凝镇征迁指挥部因嘉善县杭州湾跨海大桥北接线（二期）工程的需要，将位于天凝镇的农房、厂房及附着物实施征收服务；天凝镇征迁指挥部委托给天信房屋拆迁公司权限：1.天信房屋拆迁公司代表天凝镇征迁指挥部与被征收人订立“房屋征收补偿协议书”；2.天凝镇征迁指挥部委托征收评估单位，按照相关法律法规及规范进行估价；3.天信房屋拆迁公司代理天凝镇征迁指挥部对被征收人的房屋按照房屋征收评估报告书及其他相关规定予以补偿；4.天信房屋拆迁公司代理天凝镇征迁指挥部对被征收人的房屋附属物（包括水泥场、围墙、柴灶、水井、下水道、河埠等）进行丈量、清点及按照有关规定予以补偿。原判认为，涉案《房屋征收补偿协议书》系行政协议，对其效力的判断首先应适用行政诉讼法关于无效行政行为的规定。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。即确认行政行为无效的前提是行政行为存在重大且明显违法的情形。同时行政协议作为体现双方合议的产物，又可在不违反行政诉讼法的情况下适用民事法律规范中关于合同效力的规定。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。本案中《房屋征收补偿协议书》系张雪明与天信房屋拆迁公司之间签订,张雪明主张天凝镇政府及天信房屋拆迁公司不具有签订协议的主体资格。依据《土地管理法》（2004年）第四十六条第一款规定,国家征收土地的,依照法定程序批准后,由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。《嘉善县人民政府办公室关于印发杭州湾跨海大桥北接线（二期）建设工程征迁工作实施方案的通知》中载明,沿线镇政府、街道办事处作为征地拆迁政策处理的主体单位，成立相应机构，设立征迁资金专户，专款专用，统筹安排，并配合审计单位做好项目的相关审计工作，负责组织实施本行政区域内征地拆迁工作。因此，天凝镇政府依照上述通知成立了天凝镇征迁指挥部，并负责组织实施行政区域内的征地拆迁工作。天凝镇征迁指挥部与天信房屋拆迁公司签订了委托房屋征收协议书,将嘉善县杭州湾跨海大桥北接线（二期）工程项目内位于天凝镇的农房、厂房及附着物的征收委托天信房屋拆迁公司进行实施,具体包括签订房屋征收补偿协议书、委托评估、丈量、清点、补偿等。因此，天信房屋拆迁公司作为受委托单位与张雪明签订涉案协议，相应法律后果由委托机关即负责组织实施征地拆迁工作的天凝镇政府承担。张雪明主张协议签订的主体违法，缺乏依据。现涉案《房屋征收补偿协议书》已实际履行，涉案房屋已腾空拆除且张雪明已领取补偿款项。张雪明主张被逼签署涉案补偿协议,存在诱骗、威胁,但未提交证据且该情形不属于行政协议无效的原因,经原审法院释明后张雪明也未变更诉讼请求为撤销涉案行政协议。综上,《房屋征收补偿协议书》中既不存在行政行为无效的重大且违法情形,也不存在民事法律规定中合同无效的情形,张雪明诉请确认协议无效,不予支持。关于起诉期限,张雪明诉请属于确认无效之诉，涉案补偿协议签订于2016年，并无起诉期限的法定限制,故天凝镇政府主张本案超过起诉期限的意见不予采纳。原判据此依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回张雪明的诉讼请求。张雪明上诉称，涉案《房屋征收补偿协议书》并非上诉人的真实意思表示，系被上诉人通过诱骗、威胁等手段逼迫上诉人签署的，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有重大且明显违法的情形，人民法院应判决确认无效，且根据《民法典》第一百四十六条“行为人与相对人以虚假的意思表示实施的民事法律行为无效。”在整个征收过程中，被上诉人未按照法定程序进行征收，剥夺了上诉人听证及主要合理赔偿的合法权益，签署协议程序及内容违法，协议依据的评估报告违法。涉案的《房屋征收补偿协议书》应被确认无效，被上诉人应对上诉人已评估的房屋及附属物重新进行评估，未评估的房屋及附属物合理评估，重新签署《房屋补偿协议书》，对上诉人的房屋及附属物和其他损失进行合法合理的补偿。请求法院撤销一审判决，发回重审或依法改判。被上诉人天凝镇政府辩称，一、案涉《房屋征收补偿协议书》系双方真实意思表示，合法合理。二、上诉人认为涉案《房屋征收补偿协议书》非上诉人真实意思表示，缺乏事实和法律依据。三、案涉《房屋征收补偿协议书》不存在被上诉人用诱骗手段逼迫上诉人签订协议，也不存在被上诉人工作人员或第三人诱逼、威慑的事实。请求法院依法驳回上诉人的上诉。原审第三人天信房屋拆迁公司未提交书面陈述意见。经审理，双方当事人对原审法院认定的事实均无异议，本院予以确认。本院认为，案涉《房屋征收补偿协议书》作为行政协议具有行政性与协议性的双重属性。就行政性而言，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。就协议性而言，《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。根据已查明的事实，张雪明与天信房屋拆迁公司于2016年4月30日签订了《房屋征收补偿协议书》，在此之后，张雪明将被征收房屋交接于天信房屋拆迁公司，张雪明也已领取协议约定的补偿款。结合上述协议缔结与履行过程中的具体情况可以认定，张雪明与天信房屋拆迁公司签订被诉《房屋征收补偿协议书》的行为系其真实意思表示，张雪明也未提供证据证明案涉协议存在《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的合同无效情形。《嘉善县人民政府办公室关于印发杭州湾跨海大桥北接线（二期）建设工程征迁工作实施方案的通知》中确定沿线镇政府、街道办事处为征地拆迁政策处理的主体单位，天凝镇政府具有处理征地拆迁相关事宜的主体资格。天凝镇政府委托的天信房屋拆迁公司与张雪明签订被诉《房屋征收补偿协议书》，不属于行政行为无效的重大且明显违法情形。张雪明仅以“协议签订非本人的真实意思表示，天凝镇政府未按照法定程序进行征收”等为由主张被诉《房屋征收补偿协议书》无效，本院不予支持。综上，原判认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人提出的上诉理由均不能成立，其上诉请求，本院不予采纳。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人张雪明负担。本判决为终审判决。审 判 长 许艳华审 判 员 孙 军审 判 员 李 平二〇二一年三月二十二日法官助理 王艳敏书 记 员 王若赟书 记 员 赵婉沁8-7-