广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2021）粤71行终329号上诉人（原审原告）：徐炳媭，女，1942年1月2日出生，汉族，住广州市越秀区×××××××××，公民身份号码：440×××××××××××××26。委托代理人：原峰、陈智英，均系北京大成（广州）律师事务所律师。上诉人（原审被告）：广州市规划和自然资源局。住所地：广州市越秀区××××××。法定代表人：郭昊羽，局长。委托代理人：林晓佳，该局工作人员。委托代理人：候丽鹏，北京观韬中茂（广州）律师事务所律师。上诉人徐炳媭、广州市规划和自然资源局（以下简称市规资局）因行政处理一案，不服广州铁路运输法院（2020）粤7101行初3181号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。原审法院经审理查明：根据穗郊字第134243号《农村（墟镇）宅基地使用证》载明：宅基地坐落钟落潭公社钟落潭大队村委生产队（大窜庄村东区8号地），使用人葛某泉，建筑面积320.12㎡，框架结构三层，总面积750㎡，发证机关为广州市白云区×××××××××镇建设国土管理办公室，发证日期为1995年4月18日。徐炳媭为葛某泉的妻子，双方于1976年12月30日登记结婚，葛某泉已去世。2019年12月26日，白云区钟落潭镇人民政府、广州市公安局白云区分局钟落潭派出所、钟落潭村民委员会共同出具《证明》，载明：“经查，从1995年1月至今，葛某泉户籍不是钟落潭村村民，也不是原籍落户的职工、复员退伍军人和离休干部身份，更不是回钟落潭村定居的华侨、香港、澳门、台湾同胞身份”。2019年12月27日，广州市规划和自然资源局白云区分局向葛某泉的继承人作出《关于撤销宅基地使用证第穗效字第134243号的告知书》，告知内容为：经查明，葛某泉（已故）不具备申请使用钟落潭村农村宅基地法定条件，存在涉嫌违规申请取得农村宅基地使用证的情形，拟对此《农村（墟镇）宅基地使用证》作出撤销处理，如有异议在2019年12月28日前反映，逾期不提出视为放弃陈述、申辩的权利。同日，广州市规划和自然资源局白云区分局在见证人的见证下，将该告知书张贴于钟落潭镇大窜庄进行送达。2019年12月29日，广州市规划和自然资源局白云区分局向葛某泉（的继承人）作出穗规划资源云法字〔2019〕38号《行政处理决定书》（以下简称被诉行政处理决定），内容为：“经查明，行政相对人葛某泉持有的穗郊字第13×××3号《农村(墟镇)宅基地使用证》所载发证机关为广州市白云区×××××××××镇建设国土管理办公室，使用人为葛某泉，宅基地座落为“钟落潭镇钟落潭村”。根据广州市公安局白云区分局钟落潭派出所、钟落潭镇人民政府、钟落潭镇钟落潭村民委员会出具的证明，葛某泉不是钟落潭村村民，不是原籍落户的职工、复原退伍军人和离休干部身份，不是回钟落潭村定居的华侨、香港澳门、台湾同胞身份。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十三条、《广州市土地管理规定》(1995年3月1日起实施)第三十五条第一款之规定，行政相对人葛某泉不符合上述申请使用宅基地的条件，其持有的穗郊字第134243号《农村(墟镇)宅基地使用证》属于不具备申请资格、不符合法定条件。……根据《中华人民共和国土地管理法》第六十三条、《广州市土地管理规定》(1995年3月1日起实施)第三十五条第一款、《中华人民共和国行政许可法》第六十九条第一款第(四)项的规定，经区政府决定，撤销穗郊字第13×××3号《农村(墟镇)宅基地使用证》”。同日，广州市规划和自然资源局白云区分局在见证人的见证下，将该行政处理决定书张贴于钟落潭镇龙苑山庄予以送达。徐炳媭在诉讼中称其在2020年4月24日因与案外人陈土材就宅基地上的不动产产生民事纠纷，收到广州市白云区人民法院交付的案外人提交的上述民事纠纷的起诉状及证据材料后才知悉该决定书的存在。徐炳媭称涉案房屋在2005年已转卖给案外人陈土材。原审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第五条规定“国务院自然资源主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。县级以上地方人民政府自然资源主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。”《广东省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第六条第一款：“土地登记发证工作由县级以上人民政府土地行政主管部门统一负责实施。”市规资局作为土地规划及不动产登记主管部门,有权对宅基地使用权进行处理。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”《最高人民法院关于适用的解释》第十二条规定：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的‘与行政行为有利害关系’：……（四）撤销或者变更行政行为涉及其合法权益的；……”。本案中，被撤宅基地的使用权人是葛某泉，徐炳媭是葛某泉的妻子，且也因该宅基地纠纷被诉至法院，因此，徐炳媭与市规资局撤销宅基地证的行为有利害关系，可以提起本案诉讼。《广州市土地管理规定》（1995年3月1日施行，2000年11月15日废止）第三十五条第一款规定：“下列人员可申请使用宅基地：（一）本村有常住户口的村民；（二）离婚后返回本村落户的原本村村民及其抚养的子女；（三）回原籍落户的职工、复员退伍军人和离休退休干部；（四）回家乡定居的华侨和香港、澳门、台湾同胞。”本案中，根据白云区钟落潭镇人民政府、广州市公安局白云区钟落潭派出所、钟落潭村民委员会共同出具《证明》的证明内容来看，葛某泉并非上述规定所确定的可以申请使用宅基地的主体，其于1995年向广州市白云区××××××××民委员会申请涉案宅基地，并取得的穗郊字第134243号《农村（墟镇）宅基地使用证》，并不合法。该《农村（墟镇）宅基地使用证》在被撤销前，法律效力处于持续状态。市规资局根据该使用证颁发时及撤销行为发生时施行中的法律法规对该使用证进行撤销，对法律效力持续存在的行政违法行为进行纠正，并无不当。行政机关作出行政行为，应当做到事实清楚，适用法律法规正确，程序合法。本案中，市规资局认为葛某泉并不符合申请使用宅基地的主体，但葛某泉本人已故，不能作为行政行为的相对人。市规资局未核实葛某泉的继承人或该宅基地的权利人，以“葛某泉（的继承人）”作为被诉《行政处理决定书》中的行政相对人并不恰当。并且，市规资局撤销涉案宅基地证，关乎行政相对人切身重大利益，市规资局在处理过程理应遵从依法行政、规范执法等原则开展工作。但市规资局明知葛某泉已故，且在葛某泉相关利害关系人联系方式不详的情况下，没有严格按照《中华人民共和国民事诉讼法》有关送达程序进行送达，市规资局在诉讼中提供的上述告知书送达回证及送达照片也不能证明已经依法送达上述文书。市规资局未保障行政相对人依法享有的陈述申辩权利，即作出影响行政相对人重大权益的行政处理决定，违反程序正当原则，依法应予撤销。综上所述，徐炳媭申请撤销市规资局作出的被诉行政处理决定，理由成立，原审法院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）（六）项之规定，原审法院判决撤销市规资局作出的被诉行政处理决定。上诉人徐炳媭不服原审判决，向本院提起上诉称：原审判决认定事实错误，将直接对徐炳媭日后主张合法权益造成重大阻碍。一、葛某泉有资格且已经合法取得涉案土地。根据葛某泉取得宅基地使用证时适用的《中华人民共和国土地管理法》的规定，非农村居民实际上可依申请合法取得宅基地使用证，葛某泉以城镇居民身份取得宅基地使用证符合当时的法律规定，依法应予保护。二、葛某泉在宅基地上建造房屋的行为合法。根据《中华人民共和国土地管理法（1988年）》第四十一条以及《中华人民共和国土地管理法实施条例（1991年）》第二十六条规定，葛某泉作为城镇非农业户口居民，经政府审查批准后即可使用农村集体土地建设住宅。广州市白云区×××××××××镇建设国土管理办公室向葛某泉颁发宅基地使用证，即视为对葛某泉使用宅基地以及建造房屋行为的认可以及合法性确认，该合法权益应当予以保护。三、市规资局撤销宅基地使用证的决定不合法。（一）市规资局依据1995年的《广州市土地管理规定》第三十五条和《中华人民共和国行政许可法》第六十九条作出被诉行政处理决定，属于适用法律错误。葛某泉以城镇非农业户口居民身份取得，应当适用《中华人民共和国土地管理法（1988年）》《中华人民共和国土地管理法实施条例（1991年）》以及《广东省土地管理办法（1991年）》的规定。（二）根据法不溯及既往的原则，市规资局所适用的《中华人民共和国土地管理法（2004年）》不能对葛某泉于1995年取得宅基地使用证的权利构成任何限制和约束。四、原审法院认定市规资局撤销宅基地使用证的决定属于对违法行为的纠正，严重违背信赖利益应予保护的原则，葛某泉及徐炳媭不应为政府原因导致的违法行政行为承担任何后果。葛某泉基于对公权力的信任取得宅基地使用证，并建造房屋用于居住，该合法权益应当予以保护。原审判决认定市规资局撤销宅基地使用证的行为并无不妥，将直接导致徐炳媭的合法权利在日后无法得到支持。综上请求二审法院：1.依法纠正原审判决中关于“葛某泉取得穗郊字第13×××3号《农村（墟镇）宅基地使用证》并不合法，市规资局撤销穗郊字第134243号《农村（墟镇）宅基地使用证》实体性并无不当”的相关事实认定；2.本案一审、二审诉讼费用由市规资局承担。上诉人市规资局不服原审判决，向本院提起上诉称:原审判决认定徐炳媭与涉案宅基地证之间有利害关系，有权就本案提起行政诉讼和被诉行政处理决定未保证徐炳媭的陈述、申辩权利，属认定事实错误。一、徐炳媭于2015年将涉案宅基地证上房屋卖给了案外人，该房屋在提起本案诉讼前已被拆除，单纯的宅基地不能被继承，徐炳媭与本案撤销涉案宅基地证之间不具有利害关系，撤销涉案宅基地证的行为并未对其合法权益产生影响，依法应当驳回其起诉。依据《中华人民共和国土地管理法》第九条第二款的规定，宅基地属于农民集体所有，公民对宅基地只有使用的权利，即宅基地不属于我国公民的个人合法财产，不能依法继承。这是基于农村宅基地取得上的无偿性，如果允许宅基地依法继承，将使继承人无端受益，有违社会公平理念。其次，宅基地的人身依附性决定了宅基地必须因具有集体经济组织成员资格而取得，又因集体经济组织成员资格的消灭而消灭，不产生在不同主体之间的继承问题。因此，在徐炳媭已将涉案房屋出售且该房屋在提起本案诉讼前已被拆除，以及涉案宅基地不能继承的情况下，市规资局作出被诉行政处理决定的行为并未对徐炳媭合法权益产生影响，应当驳回徐炳媭起诉。二、市规资局作出的被诉行政处理决定程序合法。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十八条第一款的规定，2019年12月17日，案外人关默川就涉案宅基地上房屋情况接受广州市城市管理综合执法局白云区分局询问调查。2019年12月27日，市规资局作出《关于撤销宅基地使用证第穗郊字第13×××3号的告知书》，并在涉案房屋处进行送达，告知徐炳媭享有陈述申辩的权利。根据日常生活经验法则，当案外人关默川在接受广州市城市管理综合执法局白云区分局询问时就知道涉案宅基地证已被相关部门进行调查，其必然也会将《关于撤销宅基地使用证第穗郊字第134243号的告知书》告知徐炳媭。而且龙苑山庄为系列案，涉及面较广，在市规资局对《关于撤销宅基地使用证第穗郊字第13×××3号的告知书》进行送达时，徐炳媭应当知悉，因此，市规资局已通过其他途径保障了徐炳媭的陈述申辩权。另外，被诉行政处理决定系对此前葛某泉违法取得涉案宅地基证行为的纠正，本身并无法律明确规定要求保障相对人的陈述申辩权。综上所述，请求二审法院：1.撤销原审判决，驳回徐炳媭的起诉或全部诉讼请求；2.判决徐炳媭承担案件的全部诉讼费用。经二审审查，原审法院查明的事实清楚并有相应证据证明，本院予以确认。本院另查明，广州市规划和自然资源局白云区分局为市规资局的派出机构。本院认为，关于徐炳媭是否具有提起本案诉讼原告主体资格的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，市规资局以葛某泉继承人为行政相对人作出被诉行政处理决定，撤销穗郊字第134243号《农村（墟镇）宅基地使用证》，虽然徐炳媭并非涉案宅基地使用证的权利人，但是其作为葛某泉的法定继承人之一，依法对涉案宅基地上所建房屋享有合法权利。根据房地一体原则，市规资局作出被诉行政处理决定将实际影响徐炳媭对上述房屋行使占有、使用、收益、处分的权益。综上，徐炳媭具有提起本案诉讼的原告主体资格。市规资局上诉提出徐炳媭不具有提起本案诉讼原告主体资格的主张，缺乏法律和事实依据，本院不予采纳。关于被诉行政处理决定是否合法的问题。《广州市土地管理规定》（1995年3月1日施行，2000年11月15日废止）第三十五条第一款规定：“下列人员可申请使用宅基地：（一）本村有常住户口的村民；（二）离婚后返回本村落户的原本村村民及其抚养的子女；（三）回原籍落户的职工、复员退伍军人和离休退休干部；（四）回家乡定居的华侨和香港、澳门、台湾同胞。”本案中，根据白云区钟落潭镇人民政府、广州市公安局白云区钟落潭派出所、钟落潭村民委员会共同出具的《证明》，葛某泉不符合上述法规规定的申请使用宅基地的主体条件，市规资局据此认定广州市白云区×××××××××镇建设国土管理办公室向葛某泉办法的穗郊字第134243号《农村(墟镇)宅基地使用证》确有错误，具有纠正错误行政行为的法定职权。但是，市规资局作出被诉行政处理决定仍须遵循程序正当原则。根据本案查明事实，市规资局在查明葛某泉已经过世的情况下，未对其继承人情况作充分调查，未依法向涉案宅基地及上盖房屋相关权利人送达告知书及被诉行政处理决定，实质上剥夺了徐炳媭等相关权利人的陈述、申辩权利，属程序违法。原审法院据此判决撤销被诉行政处理决定，并无不当，本院予以支持。市规资局上诉提出其作出被诉行政处理决定程序合法，理据不足，本院不予采纳。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，本院予以维持。徐炳媭和市规资局的上诉请求理据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元由上诉人徐炳媭和广州市规划和自然资源局共同负担。本判决为终审判决。审 判 长  朱 琳审 判 员  闵天挺审 判 员  王 荣二〇二一年三月二十九日法官助理  杜春燕书 记 员  罗 涛