江苏省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏行终154号 上诉人（原审原告）陈瑜，男，汉族，住江苏省盐城市盐都区。 被上诉人（原审被告）盐城市盐都区人民政府，住所地在江苏省盐城市盐都区新都路盐都行政中心。 法定代表人王娟，该区区长。 委托代理人徐航波，盐城市盐都区农业农村局工作人员。 委托代理人董秀，盐城市盐都区潘黄法律服务所法律工作者。 上诉人陈瑜与被上诉人盐城市盐都区人民政府（以下简称盐都区政府）农村土地承包经营权行政登记一案，陈瑜不服江苏省盐城市中级人民法院（2018）苏09行初110号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院认定，陈瑜系盐城市盐都区潘黄街道新民村五组（原马沟镇东陈村四组）村民。1998年9月10日，《盐都县马沟乡（镇）东陈村四组集体土地分户情况登记表》载明：陈余（瑜）户承包经营权证编号04174，农业人口2人，承包地面积1.1亩，坐落名称为场后。2015年起，盐都区政府开展农村承包土地确权登记颁证摸底调查工作，形成的《盐都区农村承包土地确权登记颁证摸底调查表》载明：陈瑜户二轮承包面积为2.0亩，其中0.9亩为1998年漏记，该2.0亩地块名称为场后。陈瑜在该调查表上“农户代表”处签名确认。2016年5月，盐都区政府对潘黄街道新民村五组摸底调查情况予以公示，并制作《农村土地承包经营权公示结果归户表》，该归户表载明：陈瑜户承包地块1块2.0亩，地块名称为场后，四至为：东至李金刚、南至宽田埂、西至李金成、北至道路。同月23日，陈瑜在该归户表“承包方（代表）对公示结果的意见”一栏签署意见“无异议”。同年10月10日，陈瑜与盐都区潘黄街道新民村民委员会签订一份《农村土地家庭承包合同》约定，陈瑜承包新民村（原马沟镇东陈村四组）农村集体所有土地2亩共1块，承包期限自1998年9月1日起至2028年8月31日止。同月16日，陈瑜向盐都区政府出具《农村土地承包经营权登记颁证申请书》称，我户在二轮土地承包时，承包潘黄街道新民村（五组）农村土地1块，二轮承包合同面积2.0亩，并已签订土地家庭承包合同，申请农村土地承包经营权登记颁证，请给予批准。同年12月30日，盐都区政府向陈瑜颁发《农村土地承包经营权证》。后陈瑜认为其应颁证承包地面积为5.35亩，遂提起行政诉讼。 原审法院认为，根据双方当事人的陈述意见，本案的争议焦点归纳为，一、盐都区政府是否存在行政不作为的问题；二、陈瑜起诉要求盐都区政府对5.35亩农田确权登记颁证是否有事实根据。现分述如下：一、关于盐都区政府是否存在行政不作为的问题。《中华人民共和国农村土地承包》第二十三条第一款规定，县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。据此规定，盐都区政府具有向陈瑜颁发土地承包经营权证的职责。从本案所查明的事实看，盐都区政府及其下属机构和基层组织就陈瑜承包土地的确权登记颁证，进行了摸底调查、公示结果、签订土地家庭承包合同、颁发土地承包经营权证书等工作，并同时得到陈瑜签字认可。因此，盐都区政府已经依法履行向陈瑜颁发土地承包经营权证书的职责，不存在行政不作为的情形。二、关于陈瑜起诉要求盐都区政府对5.35亩农田确权登记颁证是否有事实根据的问题。根据国家相关政策规定，农村土地承包经营权确权登记颁证工作必须以1998年二轮承包为基础。本案中，陈瑜要求盐都区政府按5.35亩向其颁发农村土地承包经营权证，但未能提供相关的证据证明其在1998年二轮承包时对5.35亩土地享有承包经营权。而且，盐都区政府在向陈瑜颁发涉案农村土地承包经营权证时，已经严格按照调查、公示、颁发等程序进行，陈瑜在确权过程中也已对2亩土地承包面积进行签字确认。故陈瑜的起诉请求缺乏事实和法律依据，综上，盐都区政府作出的涉案农村土地承包经营权行政登记行为有事实和法律依据，且程序合法；陈瑜要求盐都区政府履行向其颁发5.35亩土地承包经营权证书法定职责的诉讼请求不能成立，依法不能支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决驳回陈瑜的诉讼请求。一审案件受理费50元，由陈瑜负担。 陈瑜上诉称：1、一审法院没有对被上诉人提交的1998年二轮土地承包材料中的问题进行审查。1998年土地承包以大稳定、小调整为基础。上诉人的本来5.35亩土地却在1998年二轮承包中，没有经过任何合法程序就变成了1.1亩。被上诉人所提供的1998年二轮土地承包材料中，别的农户对自家土地承包情况都进行了签字并按手印，唯独上诉人陈瑜的上面既没有签字，也没有按手印。上诉人一直认为自己家应该是5.35亩土地，只是将3.35亩土地交由他人李金城代耕种而已。2、上诉人签订农村土地家庭承包合同是有原因的。虽然签字，并不代表上诉人承认自己家只有2亩地。上诉人在签字之前，已经对少的3.35亩责任田提出异议。村组长找上诉人签字时承诺可以先签无争议的2亩口粮田，后面的3.35亩责任田以后协调好再签。请求撤销一审判决并改判支持上诉人诉请。 被上诉人盐都区政府答辩称：1、上诉人诉称其在1998年二轮土地承包前承包土地为5.35亩与客观事实不符。经调阅二轮土地承包前的相关台账资料显示：上诉人户的土地承包面积1991年为0.1亩、1992年为1.02亩、1993年为1.9亩、1994年为1.96亩、1995年为1.96亩。1995年上诉人将其中的0.9亩地交由本村村民李万春代种，致该户1996年后农户负担面积为1.1亩。根据政策规定，农村土地承包经营权确权登记颁证工作须以1998年二轮承包为基础。2016年土地承包完善确权登记时将其交由李万春代耕的0.9亩地再次确权登记在上诉人户名下，即2016年上诉人户的土地承包经营权确权面积为2.0亩。2、一审法院认定事实清楚，适用法律正确。在一审期间，答辩人提交了2016年由上诉人签名并捺印的相关确权资料，上诉人均认可其二轮承包合同面积为2.0亩。该签字捺印行为是其本人真实意思表示，一审法院据此认定上诉人的承包面积为2.0亩，并无不当。综上，请求驳回上诉，维持原判。 本院经审理确认原审法院查明的事实。 本院认为，本案的焦点是陈瑜要求盐都区政府向其颁发5.35亩土地承包经营权证书的诉讼请求能否成立。《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条第一款规定，县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条规定：“农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。……”第七条规定：“实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。”根据上述规定，颁发农村土地承包经营权证是县级以上人民政府对承包方享有土地承包经营权的行政确认行为。土地承包合同等登记材料构成了行政机关确认土地承包经营权的事实基础。本案中，盐都区政府及其下属机构和基层组织就陈瑜承包土地的确权登记颁证，进行了摸底调查、公示、签订家庭承包合同、颁发证书等工作，陈瑜在摸底调查表、公示结果归户表、农村土地家庭承包合同、颁证申请书等确权登记材料中对2亩土地承包面积均签字予以认可。盐都区政府根据层报上来的确权登记材料已颁发2.0亩的土地承包经营权证书。盐都区政府不存在行政不作为的情形。根据国家相关政策规定，农村土地承包经营权确权登记颁证工作以1998年二轮承包为基础。本案中陈瑜未能提供证据证明其在1998年二轮承包时对5.35亩土地享有承包经营权。故其要求对5.35亩土地承包经营权进行确权缺乏事实根据。原审法院驳回陈瑜的诉讼请求并无不当。 综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人陈瑜负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 刘建功 审 判 员 赵 黎 审 判 员 臧 静 二〇二一年三月三十一日 法官助理 钱培培 书 记 员 刘 妍