江西省德兴市人民法院行 政 判 决 书（2021）赣1181行初23号原告李长贵，男，汉族，1982年2月16日出生，江西省万年县人，住江西省上饶市万年县。委托代理人李辛育，北京市京师律师事务所律师。委托代理人李运丽，北京市京师律师事务所实习律师。被告万年县城市管理局，住所地上饶市万年县正大街**，统一社会信用代码11360931MB1739309N。法定代表人叶波云，该局局长。委托代理人陈强，该局法规股股长。委托代理人汪相国，江西赣都律师事务所律师。原告李长贵不服被告万年县城市管理局2020年9月2日作出的万城管责改字〔城〕第541号责令改正通知书，于2021年2月3日向本院提起行政诉讼。本院于2021年2月3日立案后，于2021年2月4日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2021年3月12日公开开庭审理了本案。原告李长贵的委托代理人李辛育、李运丽、被告万年县城市管理局的委托代理人陈强、汪相国均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2020年9月2日，被告万年县城市管理局作出万城管责改字〔城〕第541号责令改正通知书（以下简称541号改正通知书），责令原告李长贵在2020年9月9日18时前，自行拆除违法建设40㎡附属房，拒不改正的，将依法予以强制拆除处理。原告李长贵诉称，原告在位于万××县上坊乡××枧坑拥有合法房屋，2020年9月2日，被告向原告作出《责令改正通知书》，认为原告住宅西北侧附属房40平方米未经规划部门批准，责令原告限期拆除附属房，并通知若拒不改正，则予以强制拆除。原告所建附属房是在其依法取得的住房用地上合法建造，属于合法建筑。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条、《中华人民共和国行政处罚法》第十五条、第三十一条、第三十二条等相关规定，被告在不具备认定违章建筑、限期改正和强制拆除的行政主体资格的情况下，未经任何法定程序直接认定原告附属房为违章建筑、要求限期拆除并通知拒不改正则强制拆除的具体行政行为，属于严重违法。被告违反《行政处罚法》、《城市管理执法办法》的规定，未依法送达《责令改正通知书》，程序违法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，特向贵院提起诉讼，请求依法判决：1、确认被告向原告作出《责令改正通知书》的行政行为违法；2、撤销《责令改正通知书》；3、本案诉讼费由被告承担。原告李长贵向本院提交如下证据：1、原告身份证复印件一份，证明原告身份信息；2、涉案541号改正通知书复印件一份，证明被告作出了违法的行政行为；3、《建设用地规划许可证》复印件一份，证明原告在上坊乡枧坑拥有符合城乡建设规划的住宅用地；4、《集体土地使用证》复印件一份，证明原告在上坊乡枧坑的住宅用地取得了土地使用权；5、《评估报告审核单》复印件、《附属物补偿清单》复印件各一份，证明被告为了推进拆迁工作而违法认定原告合法合规的住宅用地为违章建筑，该认定对原告的财产权益产生了影响。被告万年县城市管理局辩称，1、被告具有行政执法主体资格，具有相应的行政处罚权。2018年5月，万年县人民政府依法确认被告具有行政执法主体资格，并颁发了《江西省行政执法主体资格证》。根据《中共上饶市委办公厅、上饶市人民政府办公厅关于印发的通知》、《中共万年县委办公室、万年县人民政府办公室关于印发的通知》精神，万年县委、县政府批准同意制定了《万年县城市管理局职能配置、内设机构和人员编制规定》，被告具有“原县城乡规划局行使的城市规划管理方面法律法规规章规定的行政处罚权”等职责，因此被告具有相应的行政处罚权。2、原告建设的附属房，有违法事实，证据确凿充分。被告在执法巡查中，发现原告的住宅西北侧的附属房建设涉嫌违法，经档案查询，该40平方米的附属房没有办理规划相关审批手续，并经万年县自然资源局通过卫生监测系统监测反馈，原告住宅西北侧附属房压红线并属违规违建，又经查询，原告住宅在2015年4月20日办理了120平方米的宅基地使用权证，该120平方米的宅基地使用权并不包括附属房的占地面积。案涉附属房建设，具有明显的违法事实。3、被告作出《责令改正通知书》程序正当、合法。被告在依法巡查时，发现原告附属房建设涉嫌违法，在查询相关证据后，根据《行政处罚法》第二十三条规定，依法向原告下达《责令改正通知书》，通知原告自行拆除违法建设的附属房。4、被告作出的《责令改正通知书》，责令原告自行拆除违法建设的附属房，并非行政处罚，只是拟行政处罚前的一种行政强制措施，是行政处罚程序中过程性、阶段性通知行为，对原告权利义务不产生实际影响，被告至今未对原告作出行政处罚决定。因此原告起诉要求确认被告作出《责令改正通知书》违法，同时要求撤销《责令改正通知书》，该诉请不属于行政诉讼受案范围。综上，请求依法驳回原告的诉请。被告万年县城市管理局向本院提交如下证据：1、统一社会信用代码证书复印件一份，证明被告诉讼主体资格；2、江西省行政执法主体资格证复印件、《关于印发的通知》（万办字〔2019〕46号）复印件各一份，证明被告具有行政执法主体资格和相应的行政处罚权；3、《函询》一份，证明被告巡查时发现原告附属房涉嫌违法建设，函询万年县自然资源局该附属房的规划审批手续；4、《回复函》、李长贵房屋影像图各一份，证明涉案附属房没有办理相关规划审批手续，原告住房西北侧附属房压红线建设，属于违规违建；5、土地登记审批表复印件一份，证明原告只办理了宅基地120平米的土地使用权证，结合证据4，进一步证明涉案附属房没有办理规划审批手续和土地登记，属于违规违建；6、涉案541号改正通知书复印件一份，证明被告依法向原告送达通知书，通知原告限期改正自行拆除。经庭审质证，被告万年县城市管理局对原告李长贵提交的证据1—3的真实性无异议，但对其证明对象有异议，认为涉案附属房属于违规违建，土地使用权证不包括涉案40平方米的土地；对证据4、5的关联性有异议，认为与本案无关，但反映出原告住宅是在万年县棚户区改造范围内。原告李长贵对被告万年县城市管理局提交的证据1、2、6的真实性无异议，但对证据2、6的证明对象有异议，认为被告不具有认定违法建设、责令限期拆除的行政处罚权，涉案40平方米附属房依法依规建设，不存在违法建设的事实；对证据3、4、5的真实性合法性关联性有异议，认为原告取得了《中华人民共和国建设用地规划许可证》，核准用地面积165平方米，包括住宅西北侧的40平方米附属房，证据3、4为政府部门沟通的文件，且房屋影像图不清晰，无法确定真实性，证据5系被告填写，不是原告的真实意思，因此证据3—5无法证明涉案40平方米附属房是违规违建。本院对上述证据认证如下：1、原告李长贵提交的证据1—3，被告万年县城市管理局提交的证据1、2、6，因当事人对上述证据的真实性无异议，故本院对上述证据的真实性予以采信，但对其关联性及证明目的在论理部分予以综合评判；2、原告提交的证据4、5，系打印件，没有提供原件核对，且与本案无关，故对上述证据，本院不予采纳。3、被告提交的证据3、4、5，其中《函询》、《回复函》为原件，土地登记审批表加盖了万年县自然资源局档案骑缝章，故本院对《函询》、《回复函》、土地登记审批表的真实性予以确认，但对其证明目的在论理部分予以综合评判；房屋影像图不清晰，且没有制图人员、制图时间等相关信息，故本院对该影像图不予采纳。经审理查明，2011年11月，原万年县城乡规划局向原告李长贵颁发地字第3611292011000177号《建设用地规划许可证》，用地单位为李长贵，用地位置为上坊乡枧坑，用地性质为住宅用地，用地面积为165平方米。2015年4月，万年县人民政府向原告颁发万集用（2015）第361号《集体土地使用权证》，土地使用权人为李长贵，座落为万××县上坊乡××枧坑，用途为住宅用地，使用权面积为120平米。2020年9月2日，被告万年县城市管理局作出涉案541号改正通知书，认为原告李长贵未经规划部门审批擅自在枧坑自宅西北侧新建附属房40㎡的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第三章第四十条的规定，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六章第六十四条和《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条的规定，责令原告限期改正，在2020年9月9日18时前，自行拆除上述违法建设40㎡附属房，拒不改正的，将依法予以强制拆除处理。原告不服涉案541号改正通知书，于2021年2月3日向本院起诉。本院认为，本案涉及三个争议问题，一是涉案541号改正通知书是否属于行政诉讼受案范围，二是被告万年县城市管理局是否具有行政处罚权，三是被告作出涉案541号改正通知书的程序是否合法。关于第一个问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。因此，行政行为对当事人的权利义务产生实际影响的，属于行政诉讼受案范围。本案中，被告万年县城市管理局作出的涉案541号改正通知书，明确责令原告李长贵限期自行拆除违法建设40㎡附属房，为原告设定了义务，属于行政诉讼受案范围。关于第二个问题。原告李长贵并未提供涉案40㎡附属房的建设工程规划许可证或者乡村建设规划许可证，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、第六十五条之规定，有关行政机关可责令原告停止建设、限期改正，无法改正或逾期不改正的，可以拆除。原告主张，其办理了建设用地规划许可证、集体土地使用权证，故涉案40㎡附属房属于合法建设，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第四十一条之规定，进行建设的应申请办理建设工程规划许可证或者乡村建设规划许可证，因此原告的主张与法律不符，本院不予采纳。行政机关对违法行为的查处应当遵循职权法定原则。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、第六十五条之规定，在城市、镇规划区内违法建设的，由城乡规划主管部门进行查处，在乡、村庄规划区内违法建设的，由乡、镇人民政府进行查处。本案中，根据《中共上饶市委办公厅、上饶市人民政府办公厅关于印发的通知》、《中共万年县委办公室、万年县人民政府办公室关于印发的通知》精神，被告万年县城市管理局行使“原县城乡规划局行使的城市规划管理方面法律法规规章规定的行政处罚权”，但被告并未提供证据证明涉案40㎡附属房所在的上坊乡枧坑位于城市、镇规划区，因此现有证据不足以证明被告具有查处涉案40㎡附属房的职权。关于第三个问题。《城市管理执法办法》第二十五条规定，城市管理执法主管部门依照法定程序开展执法活动，应当保障当事人依法享有的陈述、申辩、听证等权利。行政机关作出行政行为应当遵循法定程序，而听取当事人意见是法定程序的应有之义，尤其是行政机关在作出对当事人不利决定时，更应听取当事人的陈述和申辩。本案中，被告万年县城管局并未提供证据证明其听取了原告李长贵的意见，仅以行政机关内部函询结果为依据作出了涉案541号改正通知书，侵犯了原告的陈述申辩权。此外，被告也未提供证据证明其以何种方式、何时送达了涉案541号改正通知书，尽管原告在提起诉讼时提交了涉案541号改正通知书，但这不能作为被告送达合法的证据。综上，被告作出涉案541号改正通知书的程序违法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第三项、第四项之规定,判决如下：撤销被告万年县城市管理局2020年9月2日作出的万城管责改字〔城〕第541号责令改正通知书。诉讼费人民币50元，由被告万年县城市管理局负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江西省上饶市中级人民法院。审 判 长  祝文锋人民陪审员  胡一英人民陪审员  程 辉二〇二一年三月二十二日代书 记员  齐祎鸣