河南省南阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）豫13行终72号上诉人（一审被告）南阳市城乡一体化示范区管理委员会，住所地南阳市迎宾大道**。法定代表人孙大明，该管理委员会主任。出庭应诉负责人陈良，该管理委员会政法委书记。委托诉讼代理人温东旭，河南衡祥律师事务所律师。被上诉人（一审原告）张自闯，男，1974年1月2日出生，汉族，住南阳市宛城区。委托诉讼代理人刘干干，北京市京师律师事务所律师。委托诉讼代理人郑英波，北京市京师律师事务所实习律师。一审被告南阳市城乡一体化示范区姜营街道办事处，住所地南阳市宛城区长江路与南三路交叉口。法定代表人刘伟，该街道办事处主任。出庭应诉负责人郑新久，该街道办事处副职。委托诉讼代理人张林，该街道办事处工作人员。委托诉讼代理人温东旭，河南衡祥律师事务所律师。一审第三人南阳市城乡一体化示范区姜营街道办事处引凤庄村村民委员会，住所地南阳市城乡一体化示范区姜营街道办事处引凤庄村。法定代表人叶友强，该村民委员会主任。委托诉讼代理人张林，姜营街道办事处工作人员。上诉人南阳市城乡一体化示范区管理委员会（以下简称示范区管委会）与被上诉人张自闯、一审被告南阳市城乡一体化示范区姜营街道办事处（以下简称姜营街道办）、一审第三人南阳市城乡一体化示范区姜营街道办事处引凤庄村村民委员会（以下简称引凤庄村委会）强制拆除房屋一案，不服河南省南阳高新技术产业开发区人民法院（以下简称一审法院）（2020）豫1391行初31号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人示范区管委会的出庭应诉负责人陈良、委托诉讼代理人温东旭，被上诉人张自闯及其委托诉讼代理人刘干干、郑英波，一审被告姜营街道办的出庭应诉负责人郑新久、委托诉讼代理人张林、温东旭，一审第三人引凤庄村委会的委托诉讼代理人张林到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院查明：2010年10月15日，张自闯向引凤庄村缴纳款项56000元，用于购买引凤庄村的宅基地一处，引凤庄村出具收据一份注明“今收到张自闯56000元，三组庄南3号（12＊11米）宅基地款，经手人赵金光”，并加盖引凤庄村委会印章。后张自闯向叶后全支付113000元的建房款，由叶后全负责为其建房。2019年11月11日，示范区管委会作出［2019（年）］第12号《征收土地方案公告》，称：河南省人民政府批准征收南阳新区的姜营村、引凤庄村、杨官营村集体土地10.3628公顷（批准文号：豫政土〔2019〕804号），现将经批准的《征收土地方案》有关内容公告。2019年11月11日，示范区管委会作出［2019（年）］第13号《征收土地方案公告》，称：河南省人民政府批准征收南阳新区的姜营村、引凤庄村、杨官营村集体土地19.7322公顷（批准文号：豫政土〔2013〕1298号），现将经批准的《征收土地方案》有关内容公告。张自闯的房屋位于该《征收土地方案公告》所确定的征收范围内。2020年9月15日，示范区管委会印发宛示范管文〔2020〕51号《姜营街道办事处集体土地上房屋征收补偿安置方案》。2020年9月25日，南阳市人民政府作出《姜营街道办事处集体土地上的房屋征收公告》，称：根据宛政〔2018〕37号有关规定决定对姜营街道办集体土地上的房屋予以征收。征收实施单位由示范区管委会组织实施。2014年9月3日，南阳市自然资源局对雷恩伟作出宛示范土罚决字〔2014〕017号-6《行政处罚决定书》，以雷恩伟擅自占用白河办事处引凤庄村三组土地120平方米建房为由，依据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条的规定，要求雷恩伟收到通知书30日内退还非法占用的120平方米土地并自行拆除土地上的建筑物。该行政处罚决定书于同日送达了雷恩伟。2020年8月4日，南阳市自然资源和规划局作出（2020）宛示范土撤（决）009号，以违法主体与事实不符为由撤销了宛示范土罚决字〔2014〕017号-6《行政处罚决定书》。案涉房屋已于2020年9月20日被姜营街道办和示范区管委会执法局拆除。在房屋拆除前二被告及第三人均认为房屋的权利人系雷恩伟，多次电话联系雷恩伟。但二被告及第三人在拆除前未取得张自闯的同意，也未与张自闯签订房屋征收补偿协议。张自闯并非引凤庄村村民，其从引凤庄村的组长赵金光处购买地皮后向村里交纳了建房费，张自闯并未取得宅基地使用证和房权证，也未经县级以上政府批准。一审法院认为：本案的争议焦点为：1.张自闯是否为适格主体；2.强拆主体的认定；3.强拆行为是否违法。一、关于原告主体适格的认定问题。张自闯向第三人引凤庄村委会购买地皮，并缴纳建房款由村组统一建房，虽然张自闯未取得宅基地使用权证，也未经县级以上政府批准，但张自闯系案涉被拆除房屋的实际所有人，是本案利害关系人。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条之规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或其他组织，有权提起诉讼。张自闯作为本案的利害关系人，有权提起诉讼，故本案原告主体适格。二、关于强制拆除主体的认定问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款、第二款规定：“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作”。第五条规定：“房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任”。根据上述规定，在集体土地上房屋征收过程中，有且仅有市、县级人民政府及其确定的房屋征收部门才具有依法强制拆除合法建筑的职权，建设单位、施工单位等民事主体并无实施强制拆除他人合法房屋的权力。因而，除非市、县级人民政府能举证证明房屋确系在其不知情的情况下由相关民事主体违法强拆的，则应推定强制拆除系市、县级人民政府委托实施，人民法院可以认定市、县级人民政府为实施强制拆除的行政主体，并应承担相应的赔偿责任。本案中，实施拆除房屋的主体虽然是姜营街道办和示范区管委会执法局，但二者均系示范区管委会委托的房屋征收实施单位，故示范区管委会应当对二者在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任。故应当认定本案示范区管委会为实施强制拆除的主体。三、强拆行为是否违法。姜营街道办集体土地上房屋征收项目系经河南省人民政府批准实施，并由南阳市人民政府授权示范区管委会作为房屋征收责任主体的项目。张自闯的案涉房屋在本次征收范围内并已于2020年9月20日被实际拆除。国家因公共利益需要确需征收的，应当根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定，给予房屋所有权人公平补偿，并按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十七条的规定，先给予补偿，后实施搬迁。根据《中华人民共和国行政强制法》第十八条、第三十四条、第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条的相关规定，示范区管委会在拆除张自闯案涉房屋前，应当告知张自闯依法享有的权利、救济途径以及听取其陈述和申辩；应该作出强制执行决定并向张自闯送达；在实施拆除行为时，应当通知张自闯到场并制作现场笔录。综上，示范区管委会于2020年9月20日对所诉案涉房屋予以拆除，违反了行政强制执行程序的规定，应当确认其强制拆除行为违法。综上，依照《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决确认示范区管委会拆除张自闯所诉位于南阳市城乡一体化示范区姜营街道办事处引凤庄村三组房屋的行为违法。案件受理费50元，由示范区管委会承担。上诉人示范区管委会上诉称：一、一审判决忽视了张自闯利益的非法性。张自闯并非引凤庄村村民，根据土地管理法相关规定，张自闯不可能在引凤庄村取得宅基地使用权，更不可能准予其在该村耕地上进行建设。张自闯未提交也不可能提交出经由县级以上人民政府或政府部门批准其占地建房的相关证明材料。南阳市自然资源和规划局也已就案涉占地建房等行为作出了行政处罚，虽因所列被处罚人错误而撤销，但不能否定案涉房屋占地建设行为的违法性及相应利益的非法性。二、一审判决适用法律明显错误。本案争议并非发生在对国有土地上房屋实施征收过程当中。一审判决中引用《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定对本案相关行为进行评价，明显不当。三、一审判决认定上诉人实施案涉拆除行为不当。一审法院已查明上诉人未实施拆除张自闯违法占地所建房屋的行为，却以姜营街道办和示范区管委会综合执法局系上诉人委托的房屋征收实施单位而认定上诉人系房屋拆除的主体，在逻辑推理上明显错误。且姜营街道办和示范区管委会综合执法局在实施土地征收之前，经核实案涉房屋系违法占地所建的情况下，履行职责实施了拆除行为并非房屋征收或土地征收行为。四、土地或房屋征收中的补偿对应的是当事人的合法利益，在张自闯占地建房明显违法的情况下，不应当再以补偿来讨论或评价案涉拆除行为的合法性，也不能以未进行补偿即拆除房屋为由作出拆除行为违法的结论。五、土地房屋征收中对相关土地房屋合法性进行认定处理，具有合法性和适当性。本案中，根据南阳市自然资源和规划局原行政处罚及相关法律文件，可以认定案涉房屋系违法建筑，示范区管委会综合执法局和姜营街道办事处据此对该房屋实施拆除，拆除行为具有合法性和适当性。综上，请求依法撤销一审判决，改判驳回张自闯的起诉或诉讼请求。被上诉人张自闯答辩称：按照房屋征收补偿的规定，应当先补偿再搬迁，示范区管委会强制拆除案涉房屋前并未履行相应的法定程序，应当确认违法。一审法院推定示范区管委会是本案适格被告是正确的。虽然张自闯的房屋没有取得相关手续，但不是张自闯的原因。张自闯经过引凤庄村委会和相关部门允许取得了该村的宅基地使用权，可以进行建设。请求维持原判决。一审被告姜营街道办答辩称：示范区管委会所称的事实符合法律规定，张自闯的违法行为不应得到支持。案涉房屋是违法建筑，应当予以拆除。请求撤销一审判决，改判驳回张自闯的诉讼请求。一审第三人引凤庄村委会述称：示范区管委会所称的事实符合法律规定，张自闯的违法行为不应得到支持。案涉房屋是违法建筑，应当予以拆除。请求撤销一审判决，改判驳回张自闯的诉讼请求。本院二审查明的事实与一审查明事实相一致。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或其他组织，有权提起诉讼。本案中，根据一审法院查明的事实，张自闯是案涉房屋的实际所有人，与案涉房屋拆除行为具有法律上的利害关系，具有原告主体资格。关于案涉房屋拆除主体的认定问题，案涉房屋位于示范区管委会姜营街道办集体土地上房屋征收范围内，示范区管委会于2020年9月15日作出的《姜营街道办事处集体土地上房屋征收补偿安置方案》的通知载明：“三、实施单位。姜营办事处集体土地上房屋征收补偿安置工作，由示范区管委会委托姜营办事处组织实施，住房城乡建设……城市综合执法等部门根据职责分工，互相配合，确保征收与补偿安置工作有序进行。”南阳市人民政府于2020年9月25日作出的《姜营街道办事处集体土地上的房屋征收公告》显示征收实施单位由示范区管委会组织实施。故姜营街道办和示范区管委会综合执法局拆除案涉房屋的行为应当视为受示范区管委会的委托实施的，示范区管委会是案涉房屋拆除行为的责任主体，是本案适格被告。关于案涉房屋拆除行为的合法性问题，根据《中华人民共和国行政强制法》的相关规定，行政机关实施强制执行时，应当履行催告、听取当事人陈述和申辩、作出强制执行决定、送达等法定程序。对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或提起行政诉讼的，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关还应当申请人民法院强制执行。本案中，示范区管委会在拆除案涉房屋时并未履行上述法定程序，故一审法院判决确认其拆除案涉房屋的行为违法并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人南阳市城乡一体化示范区管理委员会负担。本判决为终审判决。审判长 孙小刚审判员刘旭东审判员尹乐敬二〇二一年三月二十五日法官助理李慧书记员裴绍颖