江苏省南通市中级人民法院 行 政 赔 偿 判 决 书 （2021）苏06行赔终1号 上诉人（原审原告）南通跃东建材有限公司，住所地南通市通州区十总镇张沙村37号。 法定代表人吴成龙，执行董事。 委托代理人李洪朴，北京京云（上海）律师事务所律师。 委托代理人王璐，北京京云（上海）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）南通市通州区十总镇人民政府，住所地南通市通州区十总镇春桃街11号。 法定代表人龚志军，镇长。 应诉负责人徐建，副镇长。 委托代理人邢加彬。 上诉人南通跃东建材有限公司（以下简称跃东公司）因行政赔偿一案，不服南通经济技术开发区人民法院（2019）苏0691行赔初30号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审法院经审理查明，2013年2月28日，吴士东与南通市通州区十总镇张沙村经济合作社签订《土地租赁协议》，租赁11亩土地用于生产。2013年6月27日，吴士东注册成立东发水泥厂，并领取个体工商户营业执照，经营范围为水泥砖制造。东发水泥厂在生产过程中因有噪音和扬尘产生，引发群众举报，南通市通州区环保局经调查认为东发水泥厂水泥砖制造项目未依法报批环评文件，未通过建设项目竣工环境保护验收擅自生产，违反了《中华人民共和国环境保护法》第十九条第二款、《中华人民共和国环境影响评价法》第二十二条第一款、《建设项目环境保护管理条例》第二十三条的规定，于2017年8月8日作出通环罚字[2017]66号行政处罚决定书，对东发水泥厂未依法报批环评文件的违法行为处以责令水泥砖制造项目停止建设、罚款16020元的行政处罚；对东发水泥厂未履行建设项目竣工环境保护验收义务的违法行为处以责令停止水泥砖制造项目生产、罚款100000元的行政处罚。2017年8月15日，跃东公司成立，类型为有限责任公司（自然人独资），法定代表人（唯一股东）系吴士东的儿子吴成龙。跃东公司使用东发水泥厂的厂房、设备继续生产水泥砖，由吴士东实际经营。2017年9月18日，东发水泥厂注销登记。2018年4月27日，南通市通州区十总镇人民政府（以下简称十总镇政府）向南通供电公司下属通州营业部出具《关于对通州十总镇（原骑岸镇）东发水泥制品厂采取停止供电的函》，要求南通供电公司通州营业部对东发水泥厂采取停电措施。2018年5月10日，十总镇政府带领南通供电公司工作人员上门实施断电。2018年12月18日，张沙村村委会通知吴士东解除土地租赁协议，要求其12月25日前搬离并返还租赁土地。2019年4月4日，十总镇政府组织人员将跃东公司的机器设备、棚披等予以拆除，将堆料（煤渣和石灰）就地进行接驳堆放，拆除物品（主要是成套烧砖机、制砖机等及配套设施）堆放在张沙村村委会空地上（吴士东原租赁土地内），拆除当日双方均有人在场，其中水泥罐遭毁损水泥泄露且后续灭失，杭州叉车、铲车等车辆并未损坏。随后跃东公司向南通市通州区人民政府（以下简称通州区政府）申请行政复议，请求确认2019年4月4日十总镇政府强制拆除设备及棚披行为违法并责令赔偿。2019年6月26日，通州区政府作出（2019）通行复第16号行政复议决定书，确认十总镇政府2019年4月4日作出的行政强制行为违法，并责令十总镇政府在两个月内作出赔偿决定。2019年8月23日，十总镇政府作出（2019）通十行赔字第01号行政赔偿决定书，决定赔偿跃东公司316490元。跃东公司不服提起诉讼，请求法院判决十总镇政府赔偿跃东公司损失1022.5万元。 一审法院依法委托江苏万隆资产评估有限公司（以下简称万隆公司）对十总镇政府强制拆除跃东公司的机器设备等进行评估，评估项目（五大类制砖机器设备及配套、附属物品等，包括场地堆料在内计41个分项，评估基准日为2019年4月4日）经过各方现场确认，评估价值为1494100元，剔除跃东公司所述称的8000吨场地堆料（评估价值为360000元），机器设备等价值为1134100元。上述8000吨场地堆料，十总镇政府在2019年4月4日强制拆除机器设备及棚披时，只是进行原地接驳。 另查，2016年年底开始，通州区集中开展了砖瓦生产企业专项整治。2017年10月9日，通州区政府印发《通州区深入推进砖瓦行业环保专项行动实施方案》，要求各镇（区、园、街道）进一步排查水泥砖、蒸汽砖等新型墙体材料企业，凡工商、环保、国土手续不全、污染物不能达标排放的，要在规定的时间内停产到位。文件规定，各镇（区、园、街道）按照属地管理原则，全面负责辖区范围内砖瓦生产企业整治工作，取缔关闭违法违规生产企业。2017年12月8日，南通市人民政府印发《南通市“散乱污”企业整治专项行动工作方案》（通政办发[2017]177号），在全市范围内集中开展以重污染小型企业为重点的“散乱污”企业整治专项行动，对不符合产业政策或不符合产业布局规划、未办理相关审批手续、无治污设施不能满足稳定达标排放要求、存在污染直排或偷排等严重环境违法行为的企业进行专项整治。2018年1月5日，通州区政府印发《通州区“散乱污”企业整治专项行动工作方案》（通政办发[2018]3号），成立区“散乱污”企业整治指挥部，成员单位为区发改委、公安局、国土分局、环保局、住房城乡建设局、规划分局、城管局、水利局、商务局、安监局、市场监管局、南通供电公司通州营业部等，区整治指挥部负责“散乱污”企业整治工作的具体组织协调等，文件规定落实“散乱污”企业整治属地责任制，各镇（区、园、街道）是该次专项行动的实施主体。 一审法院认为，首先，关于案涉强制拆除行为对跃东公司造成的损失的赔偿范围应仅限于跃东公司合法的直接财产损失。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。第三十五条规定，对财产权造成其他损害的，按照直接损失予以赔偿。本案中，十总镇政府实施强制拆除行为的对象仅限于跃东公司的机器设备及棚批等建构筑物，当日并未拆除跃东公司所述的场地、蓄水池、宿舍、平房等建筑物、构筑物；其中跃东公司在机器设备上方搭建的棚批等建构筑物为违法建构筑物，且拆除的建构筑物的原材料堆放在现场，故此部分不属于跃东公司的合法财产损失范畴；跃东公司合法财产损失限于机器、设备等物品（详见评估项目名称）；跃东公司实际经营人吴士东在受到环保行政处罚后，随即成立案涉公司生产经营水泥砖块等产品，亦未按照《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国环境影响评价法》的相关规定报批环评手续，继续不法生产经营，其所述停产停业损失132万元、直接业务损失40万元、逾期利益损失270万元、土地使用权使用费损失1.6万元、拆迁补偿150.33万元，人员遣散费7.2万元等，并非直接损失范围。 其次，十总镇政府所述的有关评估公司出具的参考意见不能作为赔偿依据使用。《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条规定，人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。行政复议程序中，行政机关的行政强制行为被确认违法，并责令行政机关作出行政赔偿时，赔偿义务机关应当依法审慎正确作出赔偿决定，不能在未对物品价值进行有效确定的情形下草率作出。本案中，十总镇政府行政强制行为被行政复议确认违法并责令作出行政赔偿后，应当选定有资质的评估公司对相应的机器设备等依法进行价值评估，在此基础上方能依法在规定期限内作出赔偿决定，但十总镇政府作在赔偿过程中未选定评估机构进行价值评估，而是咨询相关评估机构获取了一份非正式的参考意见，且在跃东公司对参考意见有异议的情形下，径直作出赔偿决定，明显缺乏证据支撑其合法性，依法应当予以撤销。 再次，十总镇政府应当赔偿跃东公司1139100元。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条规定，侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，应当返还的财产损坏的，能够恢复原状的恢复原状，不能恢复原状的，按照损害程度给付相应的赔偿金。本案中，十总镇政府强制拆除跃东公司的机器设备等物品，不能恢复原状，只能给付相应的赔偿金。经司法评估，案涉机器设备及其配套设施的市场价值为1134100元，对此部分，十总镇政府应当依法予以赔偿（因评估所采用的价值类型为市场价值，未扣减残值，故案涉物品残体归属十总镇政府）。对于跃东公司所述的现场堆放的8000吨堆料的赔偿问题，8000吨堆料（评估价值360000，45元/吨），十总镇政府在实施强制拆除行为当日，只是对堆料进行了现场的接驳堆放，并未对其予以清除或占用，考虑到接驳过程中会有相应的毁损，酌定十总镇政府赔偿5000元。至于跃东公司所述的叉车、拖拉机等车辆，实施强制拆除当日，各方均在现场，十总镇政府并未毁损上述车辆，上述车辆至今放置在跃东公司原所租赁的张沙村村民委员会的场地内，实际上自始至终都在跃东公司管领控制范围。故十总镇政府应赔偿跃东公司1139100元。 综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项，《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第四项、第三十二条第一款、第三十六条第三项、第八项之规定，判决：一、撤销十总镇政府作出的（2019）通十行赔字第01号赔偿决定书；二、责令十总镇政府于判决生效后十五日内赔偿跃东公司各项损失合计人民币1139100元；三、驳回跃东公司其他诉讼请求。 跃东公司不服一审判决，向本院提起上诉称，1.一审法院未对跃东公司被强拆掉的1400平方米彩钢棚厂房进行评估并予以赔偿。即便一审法院认为跃东公司厂房系违法建筑，但是跃东公司对被拆除建筑物、搭建物的建筑材料享有合法权益。十总镇政府实施的强制拆除，不仅程序违法，且强制拆除手段、方式不当，使用大型机械设备对彩钢棚厂房进行毁灭性的破坏，厂房原搭建的材料也在强拆中毁于一旦，跃东公司丧失了最大化回收建筑材料的机会，造成损失98000元，应予赔偿。2.司法评估中存在漏评少评，评估标准过低的问题，跃东公司依法提出异议请求复核，但一审法院未予复核。主要包括：一是评估范围内机器设备及配套设备评估价值较低。案涉评估报告第七页中共5项机器设备及配套设备评估价值共计576600元，跃东公司聘请的评估公司对上述资产评估价值为698500元，二者相差121900元，司法评估对跃东公司资产评估价值低于实际价值。二是司法评估中遗漏跃东公司部分固定资产。包括南通恒达砖机塑料板1500张、待建彩钢棚材料、300米电缆线、五台机器设备所用液压油、水泥罐基础、制砖机基础、料机基础、搅拌机基础，上述水泥罐基础、制砖机基础、配料机基础、搅拌机基础，属于厂区内机器设备的配套辅助设施，厂区被强拆后该部分设施无法搬迁和重复利用，且被十总镇政府的暴力拆除行为砸入建筑材料废墟中完全损坏，属于直接损失，十总镇政府应当进行赔偿。3.十总镇政府未尽妥善保管义务，应对造成的扩大损失予以赔偿。十总镇政府实施非法强制拆除行为后，8000吨堆料与四辆工程车辆被张沙村村民委员会强制保管，跃东公司已丧失对现场的控制权，且十总镇政府也未向跃东公司发出领取通知。由于十总镇政府未尽妥善保管义务，上述堆料及车辆已无法使用，十总镇政府应当进行赔偿。4.跃东公司租赁土地所在地块属于拆迁范围内，应按照征收政策给予补偿。根据南通市国土资源局通州分局发布的《征地告知书》，跃东公司的厂房位于该告知书拟征地范围内，2019年1月31日，张沙村村民委员会对跃东公司作出《通知》，亦明确告知跃东公司该地块进行征用。跃东公司已被纳入拆迁范围，十总镇政府为推动拆迁进展，以“拆违促拆迁”的违法形式对跃东公司厂房进行强拆，跃东公司在正常征收补偿程序中依法和依据当地征收补偿政策应当得到的利益损失，属于其所受到的直接损失，也应由十总政府参照补偿方案依法予以赔偿。5.跃东公司部分固定资产持续强拆中被毁损，应予以赔偿。2019年4月4日十总镇政府进行非法强制拆除行为后，4月24日、5月7日非法强制拆除行为仍在持续，跃东公司厂区的围墙、水泥地、蓄水池、水井遭到毁损，十总镇政府应当予以赔偿。综上，请求二审法院撤销一审判决，依法改判或发回重审。 被上诉人十总镇政府辩称，1.跃东公司所称的1400平方米彩钢棚厂房是违法建筑，不应得到赔偿。跃东公司称评估报告遗漏部分固定资产不是事实，且跃东公司在上诉状中陈述，水泥罐等基础设施不可再利用，即使十总镇政府依照法定程序对跃东公司的“两断三清”行为进行拆除，该基础设施也没有任何利用价值。2.十总镇政府在拆除跃东公司相关设备时，跃东公司均在现场，理应明知相关设备堆放的地点，而跃东公司放任对其资产的保护，造成的损失应当自行承担，跃东公司所称的四辆机动车均在资产的堆放处，在评估机构过程中，上述机动车仍然存在，一审法院酌情要求十总镇政府赔偿8000吨堆料接驳造成的损失5000元，在合理范围之内，在搬迁过程中，跃东公司如自行搬迁也存在损失问题。3.通州区政府作出的行政复议决定已经明确了十总镇政府是针对散、乱、污问题进行的整治，而非为了拆迁，且该行政复议决定已经生效。4.跃东公司所称部分固定资产持续被损毁无事实根据，十总镇政府作出被诉行政行为的当天，并未对上述资产进行拆除，且围墙等设施也属于违法建筑，故该损失不应得到赔偿。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。跃东公司在二审期间，向本院提交了以下证据：1.照片，证明2019年4月4日后，十总镇政府继续对跃东公司的房屋进行违法强拆；2.规划图纸和项目照片，证明跃东公司租赁的土地已被纳入政府征收范围，场地上项目已经完工，项目名称为昆山利源电子机械厂；3.视频，证明跃东公司的机器设备一直在张沙村村委会的掌控之下，不在跃东公司租赁的场地范围内。十总镇政府质证认为，上述证据与本案没有关联性，不能达到跃东公司的证明目的。对于上述证据的真实性本院予以确认，对于证明目的，在本院认为部分予以阐述。 本院认为，根据双方当事人的诉辩意见以及一审判决的内容，本案的争议焦点是，一审判决责令十总镇政府赔偿跃东公司1139100元是否合理，是否符合法律规定。该争议焦点主要在于，一是万隆公司所作评估报告确定的范围及标准是否正确，评估报告能否作为确定赔偿数额的依据；二是跃东公司主张的堆料及车辆是否属于赔偿范围；三是是否应当以征收补偿标准确定跃东公司的损失。 关于万隆公司所作的评估报告能否作为确定赔偿数额的依据的问题。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第三十条第一款规定，当事人对人民法院委托的鉴定部门作出的鉴定结论有异议申请重新鉴定，提出证据证明存在下列情形之一的，人民法院应予准许：（一）鉴定部门或者鉴定人不具有相应的鉴定资格的；（二）鉴定程序严重违法的；（三）鉴定结论明显依据不足的；（四）经过质证不能作为证据使用的其他情形。第三十二条第一款规定，人民法院对委托或者指定的鉴定部门出具的鉴定书，应当审查是否具有下列内容：（一）鉴定的内容；（二）鉴定时提交的相关材料；（三）鉴定的依据和使用的科学技术手段；（四）鉴定的过程；（五）明确的鉴定结论；（六）鉴定部门和鉴定人鉴定资格的说明；（七）鉴定人及鉴定部门签名盖章。前款内容欠缺或者鉴定结论不明确的，人民法院可以要求鉴定部门予以说明、补充鉴定或者重新鉴定。 本案中，首先，对于需要进行司法评估的项目，跃东公司、十总镇政府、一审法院以及评估公司均在场对项目进行逐一核实，并由评估公司登记在册，当事人签字确认，评估公司在此基础上对相关项目进行评估，反映了当事人的真实意思，评估报告作出后，除非评估存在明显漏项，否则应当按照评估前各方确认的项目作为评估依据。跃东公司提出的塑料板1500张、待建彩钢棚材料、300米电缆线、五台机器设备所用液压油、水泥罐基础、制砖机基础、料机基础、搅拌机基础等项目，不在各方确认的评估项目内，且拆除行为并未针对水泥罐基础、制砖机基础、配料机基础、搅拌机基础等设施，故评估报告未对上述项目进行评估，不违反法律规定。跃东公司主张的后续被拆除的围墙等项目，不是十总镇政府2019年4月4日拆除行为的对象，亦不在评估项目范围内，故不属于赔偿范围。其次，跃东公司建设的彩钢棚系违法建筑，结合当事人提交的照片以及一审法院至现场查勘的情况来看，彩钢棚被拆除后的建筑材料均在现场，且根据彩钢棚的性质、结构，其拆卸过程中难免损坏，并丧失其利用价值，故对于彩钢棚及拆除后的建筑材料损失，一审法院未予支持并无不当。再次，万隆公司系通过法定程序由当事人摇号确定，该公司及评估人员均具有相应的鉴定资格，鉴定过程不存在严重违反鉴定程序的行为，因此，其作出的鉴定结论应当作为确定跃东公司损失的依据，不能因部分项目低于跃东公司委托的评估公司出具的评估结论，就否认其评估结果的真实性、客观性。 《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第三十二条第二款规定，前款内容欠缺或者鉴定结论不明确的，人民法院可以要求鉴定部门予以说明、补充鉴定或者重新鉴定。第四十七条第一款规定，当事人要求鉴定人出庭接受询问的，鉴定人应当出庭。鉴定人因正当事由不能出庭的，经法庭准许，可以不出庭，由当事人对其书面鉴定结论进行质证。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条规定了对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以申请复核评估的程序，但《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》并无相关要求，本案不属于房屋征收，故跃东公司认为一审法院对其异议没有复核违反法定程序，理由不能成立。跃东公司、十总镇政府收到评估报告后，均提出了书面异议，一审法院通知评估人员到庭，接受当事人询问并做说明，符合法定程序。 关于跃东公司主张的堆料及车辆是否属于赔偿范围的问题。十总镇政府拆除跃东公司的机器设备、棚披时，将堆料（煤渣和石灰）就地进行接驳堆放，杭州叉车、铲车等车辆并未损坏。一审法院至现场勘查时，也确认上述项目均在现场。从十总镇政府实施拆除行为至今，没有证据显示存在跃东公司要求十总镇政府移交，而十总镇政府拒绝移交的情形。因此，跃东公司以上述项目一直放置在张沙村村民委员会的场地上，就认定十总镇政府未尽到妥善保管及移交的义务，理由不能成立，故对跃东公司主张上述项目的赔偿，本院不予支持。 关于是否应当以征收补偿标准确定跃东公司损失的问题。在房屋征收拆迁过程中，因强制拆除引发的一并提起的行政赔偿诉讼，应当遵循赔偿不低于其依照征收补偿方案可以获得的征收补偿的原则，确保产权人得到公平合理的补偿，不能让产权人因侵权所得到的赔偿低于依法征收所应得到的补偿。需要明确的是，上述原则适用的前提在于，行政机关在征收拆迁过程中，无正当理由对产权人的合法财产实施了违法强拆，行政机关不得因违法行为获益，产权人亦不得因违法行为受损，因而须适用赔偿不低于补偿原则。而对于行政机关在针对违法用地、违法建设、环境保护等专项整治过程中实施的强拆行为，即使该整治过程与征收拆迁行为在时间上可能存在重叠，也不必然适用赔偿不低于补偿原则，而应当根据行为人是否存在违法行为，行政机关实施拆除的依据、目的等情况综合判断。本案中，2017-2018年，南通市人民政府、通州区政府先后通过发布规范性文件的方式，开展以重污染小型企业为重点的“散乱污”企业整治专项行动，因此，十总镇政府实施的强制拆除行为系根据上级政府要求采取的专项整治行动的一部分，而不是针对跃东公司单个企业实施的查处行为，通州区政府的复议决定亦明确，本案发生在区“散乱污”企业整治专项行动期间，十总镇政府于2019年4月4日实施了行政强制行为，未依法履行相应法定程序，属于违法实施行政强制行为。由此可见，本次诉讼针对的是十总镇政府拆除跃东公司彩钢棚及机器设备引发的赔偿问题，而不是十总镇政府实施拆迁过程中引发的征收补偿问题，跃东公司要求以征收补偿标准确定其损失，本院不予支持。跃东公司作为土地承租人，如果认为土地征收中享有安置补偿的权利，应当另行主张。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。跃东公司的上诉请求不能成立，本院不予采信。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本判决为终审判决。 审判长  郭德萍 审判员  仇秀珍 审判员  张祺炜 二〇二一年三月二十九日 书记员  丁雯雯 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。