山西省晋中市中级人民法院 民 事 判 决 书 （2021）晋07民终266号 上诉人（原审被告）：卫玉明，男，1970年8月9日生，汉族，住晋中市榆次区。 委托诉讼代理人：卫爽，男，1994年10月8日生，汉族，住晋中市榆次区，系上诉人卫玉明之子。 被上诉人（原审原告）：榆次区郭家堡乡聂村村民委员会。 负责人：郭赟，职务：村委书记。 委托诉讼代理人：宁翔宇，山西杏梅律师事务所律师。 上诉人卫玉明因与被上诉人榆次区郭家堡乡聂村村民委员会（以下简称“聂村村委会”）宅基地使用权纠纷一案，不服山西省晋中市榆次区人民法院（2019）晋0702民初4078号民事判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 卫玉明上诉请求：1、依法撤销山西省晋中市榆次区人民法院作出的（2019）晋0702民初4078号民事判决，并依法驳回被上诉人聂村村委会一审全部请求；2、本案全部诉讼费用由被上诉人聂村村委会承担。事实和理由：上诉人系晋中市榆次区××乡××村村民，在该村合法拥有房屋。因相关项目建设需要，上诉人房屋所在区域被纳入征收范围。为达到拆迁目的，被上诉人向晋中市榆次区人民法院提起诉讼，要求上诉人腾空房屋并交回持有的宅基地。2020年8月11日，上诉人收到一审法院作出的（2019）晋0702民初4078号民事判决书，判决上诉人腾空房屋并将宅基地交回被上诉人。上诉人认为，一审法院作出的判决系认定事实不清、适用法律错误，严重侵犯了上诉人的合法权益，依法应当予以撤销，理由如下：第一，本案情形并不适用《中华人民共和国土地管理法》第六十六条的规定，一审法院明显适用法律错误。该条规定明确，只有在为乡（镇）村公共设施和公益事业，需要使用土地的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权。但由于公益事业和公共设施本身是不确定的概念，没有立法明确，具体到实践中，公共设施可类比为水利、交通等基础设施，而公益事业则可类比为科学、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护等事业。同时，由于涉及到农村村民的利益，应由三分之二以上村民表决通过相关设施和事业，那么可适用上述法律规定的情形。但具体到本案中，根据《聂村“城中村”改造合作项目意向书》可知，此次征收主要是用于商业开发，建造商业综合体，政府直接将土地出让给开发商的合作形式。目前我国没有任何一部法律规定，农村集体土地可以直接进行商业开发，可以不经办理农用地转用审批手续直接进行商业开发。另外，被上诉人也未曾提供此次土地使用权收回是用于何种公益设施或是公共事业，也未曾提交相应人数通过表决结果的相关材料。因此，对上诉人宅基地使用权收回并不能参考适用《中华人民共和国土地管理法》第六十六条之规定，一审法院明显适用法律错误。第二，《聂村村庄改造拆迁补偿安置方案》并不能成为收回上诉人宅基地使用权的前提和依据。即便该补偿安置方案已经由大部分村民同意，但是村民同意并不等同于该补偿安置方案合法。依据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条的规定可知，村民委员会的职责是办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见。同时依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定可知，征地、补偿安置方案由市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案制定。因此，被上诉人作为基层群众性自治组织是没有权力制定补偿安置方案，对土地进行征收和补偿。另外，即便《聂村村庄改造拆迁补偿安置方案》已经上级政府批准，也不能成为被上诉人收回宅基地的使用权用于商业开发的前提。依据《中华人民共和国土地管理法》的相关规定可知，为公共利益的需要，可以依法征收集体土地，土地征收应当经国务院或者省级人民政府批准。依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》的规定可知，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，予以公告；市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟定征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。本案榆次区人民政府是在2017年8月3日批准《聂村存在改造拆迁补偿安置方案》，但在此之前，上诉人所在区域的土地并未被合法征收，没有相应的征收手续和征地公告，并且征地补偿安置方案应当是在土地征收公告后，经县级人民政府土地行政主管部门制定并报市、县政府批准后实施。换言之，涉案区域土地并未被依法征收，并且被上诉人作为基层群众自治组织，是没有权力制定补偿安置方案来对上诉人所在区域的土地征收和补偿。因此，即使该补偿安置方案已经上级政府批准，但也是严重违法的，一审法院以此来判决上诉人将宅基地交回被上诉人，明显错误。综上所述，一审法院作出的判决既无事实依据，亦无法律依据，严重侵犯了上诉人的合法权益。 被上诉人聂村村委会辩称：1、答辩人自2017年即开始实施城中村改造工作，目的为改善村民居住环境，增加村民收益，将村民宅基地等集体土地使用权集中收回统一调整使用，对村民的居住和生产、生活进行统一安置，本质即是为了本村的公益事业而管理集体所有的土地，符合《土地管理法》第六十六条的规定。2、《聂村村庄改造拆迁补偿安置方案》是在晋中市及榆次区建设总体规划以及改善聂村村民生活居住条件需要的背景下产生的，该《方案》依照法定程序经村民代表会议讨论及向村民户代表征集意见表决通过（同意率70.32%)，后经郭家堡乡人民政府、榆次区人民政府批复实施，决定收回村民宅基地使用权后统一调整使用。因此，该方案的制定、通过、实施均符合法律规定。3、答辩人对村民宅基地等集体土地使用权的收回，属于集体经济组织内部对土地使用权的调整，不同于国家的土地征收。村委会收回集体土地使用权并依法给予村民补偿与政府征收土地并无法律上的牵连，本案并不涉及行政法上的权利和义务，而上诉人引用的法条都是国家关于征收土地的相关规定，与本案没有任何关联。综上，原判决认定事实清楚，适用法律正确，恳请依法驳回上诉，维持原判。 聂村村委会向一审法院起诉请求：1、判令卫玉明立即腾空位于晋中市榆次区××乡××村宅基地证号为榆集（建）字第0135267号宅基地上的地上建筑物及附属物，并将该宅基地交回聂村村委会；2、本案全部诉讼费用由卫玉明承担。 一审法院认定事实：卫玉明系聂村村委会村民，在聂村村委会拥有宅基地一处（宅基地证号：榆集（建）字第0135267号，面积523.35平方米）。2017年1月10日，依据中央推进城市化进程的精神，为了改善聂村集体经济组织成员的居住、生产条件，聂村村民以1455票同意（同意率70.32％）表决通过了《聂村村庄改造拆迁补偿安置方案》，决定统一收回村民宅基地使用权，重新调整用于公共设施与公益事业建设。该方案后经郭家堡乡人民政府、榆次区人民政府同意批准实施。2017年8月5日，聂村村委会发布关于聂村拆迁改造公告。在公告的拆迁期限内，大多数村民签订了《房屋拆迁补偿安置协议》，并腾空了房屋，交回了宅基地。卫玉明母亲周福荣作为村集体经济组织成员，在本次拆迁改造范围内也有宅基地一处，宅基地证号榆集（建）字第0135267号，四至为：东至道路、西至闫学仁、南至空地、闫月林、北至郜志强。周福荣现已过世，卫玉明作为房屋和土地的实际使用人，有义务执行村民大会决议，但是至今卫玉明既不签订拆迁安置补偿协议，也不腾空宅基地上的建筑物和附属物及交回宅基地。庭审中，当事人各执己见，协议不成为本案事实。 一审法院认为，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有，农民集体所有的土地可以依法确定给单位和个人使用。《中华人民共和国土地管理法》第六十五条规定，农村集体经济组织为乡镇村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的，报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权。聂村村委会为了本村集体利益将本村土地统一规划并进行改造，该村民代表大会表决已通过《聂村村庄改造拆迁补偿安置实施方案》，且该实施方案已被上级政府批准，聂村村委会有权向卫玉明提起本案诉讼。卫玉明提供的证据不足以证实其应继续占用本案所涉房院，故聂村村委会有权收回卫玉明的宅基地使用权。经一审法院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条、第二十五条，《中华人民共和国土地管理法》第六十五条第一款第一项之规定，判决：卫玉明于判决生效后十日内将位于榆次区××乡××村××号××号××地上的地上建筑物及附属物腾空，并将该宅基地交回聂村村委会。本案受理费100元，由卫玉明负担。 二审中，上诉人卫玉明提交《晋中市城区城中村改造实施方案》一份，欲证明：《聂村村庄改造拆迁补偿安置方案》是被上诉人聂村村委会制定的，与《晋中市城区城中村改造实施方案》冲突。被上诉人聂村村委会质证称：真实性认可，但关联性不认可，不能证明是政府实施征收。 其余事实与一审法院认定事实一致。 本案二审的争议焦点：上诉人卫玉明是否应当腾空案涉宅基地的地上建筑物及附属物，并将案涉宅基地交回被上诉人聂村村委会。 本院认为：依照《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款第一项规定,农村集体经济组织为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的，报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权。聂村村委会为改善村民生活居住条件实施城中村旧村改造，《聂村村庄改造拆迁补偿安置方案》已经该村村民代表大会表决通过，并经上级政府批准，拆迁补偿工作应按照相关要求有序完成，现涉案房屋已拆除，聂村村委会应对卫玉明给予补偿，卫玉明就此可另行起诉。综上，卫玉明的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费100元，由上诉人卫玉明负担。 本判决为终审判决。 审判长  寇永俊 审判员  杨姣瑞 审判员  侯建伟 二〇二一年三月二十四日 书记员  张 晶