辽宁省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）辽行终1472号上诉人（一审原告）：阜新华辰玻璃有限公司，住所地阜新市细河区四合镇新地村。法定代表人：谢秀云，该公司总经理。委托诉讼代理人：李成，辽宁树正律师事务所律师。委托诉讼代理人：徐振松，上海汉盛（沈阳）律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：阜新市细河区人民政府，住所地阜新市细河区中华路25号。法定代表人：李兵，该区政府区长。出庭负责人：白晓光，该区政府副区长。委托诉讼代理人：于德庆，辽宁方祥律师事务所律师。委托诉讼代理人：尤铭川，辽宁公明律师事务所律师。阜新华辰玻璃有限公司（以下简称华辰公司）因诉阜新市细河区人民政府（以下简称细河区政府）强制拆除行为违法并赔偿一案，不服阜新市中级人民法院（2019）辽09行初77号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，并对各方当事人进行了询问。上诉人华辰公司委托诉讼代理人徐振松、李成，被上诉人细河区政府委托诉讼代理人于德庆、尤铭川，副区长白晓光作为出庭负责人到庭参加询问。本案现已审理终结。一审法院经审理查明，2012年12月，华辰公司因拆除了原有的三条格法玻璃生产线，获得国家淘汰落后产能专项补助资金450万元。2012年11月28日，华辰公司《年产1000万平方米超白压延太阳能光伏玻璃窑炉综合节能改造项目》经阜新市经济和信息化委员会备案确认。2013年11月13日，阜新市环境保护局函告华辰公司：对上述《节能改造项目》环境影响报告表暂不予审批，主要问题是：一、你公司淘汰格法玻璃生产线，按要求应于2012年底拆除，但你公司目前仍采用格法生产工艺，未落实省、市减排责任书要求；二、你公司申请审批的《节能改造项目》现已建设完成，并已投入运行，项目配备三条生产线，生产工艺为格法和压延工艺，而非浮法生产工艺，为《产业结构调整指导目录（2011年本）》中的淘汰类。玻璃窑炉使用焦粉作为热源，不属于清洁能源，生产工艺和装备均不符合《平板玻璃行业准入条件》。2014年8月9日，阜新市环境保护局主持召开华辰公司《节能改造项目》环境影响报告表技术评估会议，专家评审意见再次明确：华辰公司现有一座日熔化量300吨的熔窑配备一条压延玻璃生产线和两条格法薄玻璃生产线，以石油焦粉作为熔化窑热源。2017年2月14日，阜新市人民政府向辽宁省环境保护厅报送阜政（2017）30号《阜新市人民政府关于报送阜新市水泥玻璃行业淘汰落后产能情况的函》，函中载明：华辰公司原有一窑三线格法玻璃生产线被列为2012年省减排责任书项目，属于落后生产线已被淘汰。2012年企业开始技改新建“年产1000万平方米超白压延太阳能光伏玻璃窑炉综合节能改造项目”，但生产工艺为格法和压延工艺，不符合产业政策。2013年我市下发了不予审批该项目审查意见，并要求华辰公司立即停止生产，2014年至今处于停产状态，被细河区政府列为淘汰落后产能项目。2017年3月10日阜新市工业信息化委员会《水泥玻璃企业生产线情况表》中载明共有三条玻璃生产线，其中压延线一条规模日100吨、格法线两条规模各日80吨，情况表上盖有华辰公司的公章。2017年5月16日，辽宁省工信委建材处组织专家对华辰公司淘汰落后产能情况进行现场检查，形成《辽宁省平板玻璃企业现场核查情况汇总表》，专家王东升在表上签署意见：三条格法生产线已全部拆除，2012年底建设的超白压延生产线，该生产线符合国家产业政策。在本案重审中，经合议庭对专家王东升询问，王东升进一步证明，在2017年5月16日现场查看时，当时现场有一条压延生产线，两边两条生产线已拆除，已拆除的生产线与熔窑连接处有残留，残留与熔窑一体。2017年5月17日，阜新市淘汰落后产能工作协调小组下发阜淘汰组发［2017］1号《阜新市2017年利用综合标准依法依规推动落后产能工作退出工作方案》、阜淘汰组发［2017］2号《阜新市关于落实国家水泥玻璃行业淘汰落后产能专项督查意见的整改方案》两份文件，其中明确各县区人民政府（管委会）对本地区淘汰落后产能工作负总责，各县区政府（管委会）组织按计划完成淘汰，确保相应产能不再投入生产。2017年5月31日，辽宁省工信委公布《辽宁省玻璃产能调查状态》，主要内容为：经核查，辽宁全省现有玻璃生产企业9户，相关玻璃生产企业落后产能设备已拆除，暂未发现其他落后产能；其中阜新华辰公司生产工艺为压延，三条格法生产线已拆除。2017年7月26日，国家环保部、国家发展和改革委员会、工业和信息化部、国家质量监督检验检疫总局、国家安全生产监督管理总局下发环办环监函［2017］1186号《关于水泥玻璃行业淘汰落后产能专项督查情况的通报》，其中华辰公司被列入平板玻璃落后产能清单。2017年8月31日，由辽宁省工信委人员及其聘请的玻璃专家、阜新市经信委、细河区工业局等相关人员参加，对华辰公司淘汰落后产能情况进行核查验收，形成《2017年度淘汰落后产能验收意见表》，专家孙耀文签署意见：原格法生产线已拆除，现超白压延太阳能玻璃生产线不属落后生产线。在本案重审中，经合议庭对专家孙耀文询问，孙耀文进一步证明，2017年8月31日当时现场的情况是一窑三线，一条压延两条格法，三线共用一个熔窑，两条格法线的核心部分已拆除。2017年9月22日辽宁省淘汰落后产能工作协调小组下发辽淘汰组（2017）9号《关于印发2017年度淘汰落后产能工作检查验收工作方案的通知》，其中明确玻璃行业淘汰落后产能的验收标准为“窑体整体拆除，成型设备移位”。2017年10月16日，辽宁省淘汰落后产能工作检查验收工作第五组对华辰公司进行现场检查验收，专家冯丽荣指出，企业仍有两条格法生产线残留窑体（玻璃液出口小直通路及相连接窑体），认为华辰公司落后产能淘汰工作未达到验收标准，不予通过验收，华辰公司必须按期按标准拆除。2017年10月17日，阜新市细河区淘汰落后产能工作协调小组作出阜细淘汰组（2017）1号《关于淘汰落后产能的紧急通知》，责令华辰公司于2017年10月25日前按照要求将窑体整体拆除、成型设备移位，否则按市政府会议要求予以强制拆除。2017年10月18日至22日，细河区政府对华辰公司实施强制拆除，将残留的两条格法线与窑炉连接的部分及窑炉的一部分予以拆除，将压延机平行移位，拆除费用由细河区政府出资支付。一审法院认为，细河区政府对华辰公司实施强制拆除的事实及该强制拆除行为违法的结论，在辽宁省高级人民法院（2018）辽行终1516号行政裁定书中已经明确认定，故在本案中对华辰公司第一项诉请即确认强制拆除行为违法的请求不再审查认定。本案中的焦点问题是：细河区政府组织强制拆除的具体是哪些设备，是否损害了华辰公司的合法权益，是否应予赔偿。本案中，根据现有的证据情况，能够认定华辰公司在2012年拆除原有的三条格法生产线后，又形成具有一条压延生产线、两条格法生产线，三条生产线共用一个熔窑的局面，而其中的格法生产线明确属于国家明令淘汰的落后产能。至2017年5月16日、8月31日省工信委分别组织人员到华辰公司查看、验收时，以及2017年10月16日省淘汰落后产能工作检查验收组对华辰公司现场验收时，华辰公司仍存在两条格法生产线残余部分，即格法生产线与熔窑的连接部分。华辰公司认为依据专家王东升、孙耀文的证言以及辽宁省工信委《辽宁省玻璃产能调查状态》的内容能够证实在细河区政府强拆之前企业已不存在落后产能的事实，对此，结合王、孙两位专家的证言，二人在证明原三条格法生产线已拆除之外，还证明查验当时现场的情况是一窑三线、一条压延两条格法，三线共用一个熔窑，两条格法线的核心部分已拆除，已拆除的生产线与熔窑连接处有残留，残留与熔窑一体，等等事实，《辽宁省玻璃产能调查状态》的内容也主要是表明华辰公司三条格法生产线已拆除，因此该几份证明不能支持华辰公司主张的上述事实。华辰公司的上述情况，未达到辽淘汰组（2017）9号《2017年度淘汰落后产能工作检查验收工作方案》规定的玻璃行业淘汰落后产能“窑体整体拆除，成型设备移位”的验收标准。细河区淘汰落后产能工作协调小组在2017年10月17日下发给华辰公司的《关于淘汰落后产能的紧急通知》中，也已明确提出要求将窑体整体拆除、成型设备移位。综上能够认定，玻璃行业淘汰落后产能的验收标准非常明确，华辰公司未达到相应标准。在华辰公司淘汰落后产能未达标准的情况下，细河区政府按照上级及本级淘汰落后产能工作领导机构的要求，组织人员于2017年10月18-22日将华辰公司格法线残留及与其相连接的熔窑的一部分予以拆除，属于淘汰落后产能的行为。华辰公司熔窑的设计和建造使其不仅连接压延线，同时也连接两条格法线，因此其实际上已作为格法生产线的一部分内容，属于淘汰落后产能的范围。依据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵害公民、法人和其他组织合法权益的情形造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。因细河区政府拆除的上述格法线残留及连接的熔窑按照法律及产业政策属于应受淘汰的产能范围，故对其拆除所造成的损害不属于对合法权益造成的损害，细河区政府对此不负有赔偿责任。华辰公司称细河区政府对其受保护的压延生产线强制拆除造成损失的意见，根据视频、照片以及现场查看，生产区内压延机被平行移位，未对其造成损害，故不存在损失问题。华辰公司提出的其他各项损失，与细河区政府的拆除行为并不相关，故不应得到支持。综上，华辰公司的诉讼主张不能成立，其诉讼请求不应支持。经该院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告华辰公司的诉讼请求。案件受理费50元由华辰公司负担。华辰公司上诉称，一、一审判决认为被上诉人拆除的是格法（一种玻璃生产工艺）生产线残留部分错误。1.本案基本事实是被诉强拆行为发生时现场并无格法生产线。2.实质上被上诉人拆除的是熔窑压延太阳能生产线及辅助设备等，而熔窑并非是格法生产线残留。3.被上诉人强制拆除时的主观意图是想拆除熔窑压延太阳能完整生产线。二、一审法院主动调取证据并以此证据认定被上诉人没有侵害上诉人合法权益并不妥当。《行政诉讼法》第四十条规定：人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。但是，不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据。一审法院主动调取证据这一行为本身就违反行政诉讼法四十条规定。三、一审判决有漏判情况。本案一审是发回重审案件，上诉人诉讼请求第一项是请求确认被上诉人行政行为违法，虽然原二审判决中认定了行政机关行政行为违法，但一审判决判项并没有判决确认被上诉人强制拆除行为违法。四、一审判决适用法律错误。因被上诉人强拆的是压延生产线的熔窑，并非落后产能，因此给上诉人造成巨大损失，而且被上诉人行政行为被确认违法没有争议，应当依法赔偿因此给上诉人造成的损失。细河区政府答辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致。本院认为，关于上诉人请求确认被上诉人细河区政府强制拆除行为违法的诉讼请求。《中华人民共和国行政强制法》第十三条规定，行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。即，只有法律才能设定行政强制执行，行政法规、地方性法规和规章及规章以下的规范性文件均不得设定行政强制执行。本案中，根据双方均认可的事实，2017年10月17日，细河区政府成立的细河区淘汰落后产能工作协议小组对华辰公司作出《关于淘汰落后产能的紧急通知》，限华辰公司于2017年10月25日前将窑体整体拆除、成型设备移位。否则按市政府会议要求予以强制拆除。2017年10月18日，细河区政府对华辰公司实施了强制拆除行为。该行为属于行政强制执行。根据上述法律规定，细河区政府出示的省、市等关于淘汰落后产能的有关文件虽明确各级市人民政府是清理整顿工作的责任主体，各县、区人民政府对本地区淘汰落后产能总负责。但相关文件无权设定行政强制执行，细河区政府实施强制清理行为，没有法律依据，超越法定职权。另外，细河区政府在2017年10月17日作出限华辰公司于2017年10月25日前将窑体整体拆除、成型设备移位的《关于淘汰落后产能的紧急通知》后，于第二天（2017年10月18日）即进行了强制拆除，违反了《中华人民共和国行政强制法》第34、35、36条、44条的规定，违反法定程序。一审法院未对上诉人该项诉讼请求作出裁判，虽然本院（2018）辽行终1516号行政裁定书中认为被上诉人的强制拆除行为违反法律规定，但其为发回重审裁定，未对强制拆除行为作出最终裁判，故一审漏判诉讼请求，应予纠正。关于上诉人的赔偿请求。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”本案的焦点问题为被上诉人的强制拆除行为是否损害了上诉人的合法权益。根据已查事实，被上诉人于2017年10月实施的强制拆除行为所拆除的内容为两条格法线残留及与其相连接的部分窑炉，将压延机平行移位。辽淘汰组（2017）9号《2017年度淘汰落后产能工作检查验收工作方案》规定了玻璃行业淘汰落后产能“窑体整体拆除，成型设备移位”的验收标准。而在2017年10月16日省淘汰落后产能工作检查验收组对华辰公司现场验收时，发现华辰公司仍存在两条格法生产线残余部分，即格法生产线与熔窑的连接部分。认为华辰公司落后产能淘汰工作未达到验收标准，不予通过验收，华辰公司必须按期按标准拆除。2017年10月17日，阜新市细河区淘汰落后产能工作协调小组作出阜细淘汰组（2017）1号《关于淘汰落后产能的紧急通知》，责令华辰公司于2017年10月25日前按照要求将窑体整体拆除、成型设备移位，否则按市政府会议要求予以强制拆除。综上，华辰公司被拆除的生产设备系应予淘汰的落后产能范围，华辰公司未提供充分证据证明被拆除的生产设备对华辰公司的合法权益产生影响，故一审对于华辰公司的赔偿请求不予支持并无不当。关于华辰公司提出的2012年后上诉人只建成一条压延生产线，不存在被上诉人称的格法生产线，2017年10月被拆除的是压延生产线的窑炉和生产设备的主张。根据已查事实，2012年华辰公司因拆除原有三条格法玻璃生产线而获得国家淘汰落后产能专项补助450万元。于2012年11月28日，华辰公司《年产1000万平方米超白压延太阳能光伏玻璃窑炉综合节能改造项目》经阜新市经济和信息化委员会备案确认。2013年11月13日，阜新市环境保护局在其对华辰公司的函中明确：华辰公司申请审批的《节能改造项目》建设完成并已投入运行，项目配备三条生产线，生产工艺为格法和压延工艺，玻璃窑炉使用焦粉作为热源，不属于清洁能源，生产工艺和装备均不符合《平板玻璃行业准入条件》。2014年8月9日，阜新市环境保护局主持召开华辰公司《节能改造项目》环境影响报告表技术评估会议，专家评审意见再次明确：华辰公司现有一座日熔化量300吨的熔窑配备一条压延玻璃生产线和两条格法薄玻璃生产线，以石油焦粉作为熔化窑热源。而2017年3月10日在阜新市工业信息化委员会《水泥玻璃企业生产线情况表》中载明华辰公司共有三条玻璃生产线，其中压延线一条、格法线两条，该情况表上盖有华辰公司的公章。上述证据均可证明，2017年3月之前，华辰公司存在一条压延玻璃生产线和两条格法玻璃生产线。而华辰公司提供的证据即王东升、孙耀文在《辽宁省平板玻璃企业现场核查情况汇总表》及《2017年度淘汰落后产能验收意见表》中的专家意见，即“原格法生产线已拆除，现超白压延生产线不属于落后生产线”，上诉人对该意见解读为其是证明格法生产线于2012年已被拆除，拆除后仅建成了一条压延生产线，该解读与二位专家于一审法院询问中所陈述的内容，即2017年7月27日验收时看到中间压延生产线的两边有已拆除的生产线残留部分不一致，与2013年阜新市环境保护局的书面函、2014年的专家意见及其自己盖章确认的《水泥玻璃企业生产线情况表》中的内容相矛盾，无法证明其主张，故对此主张本院不予支持。关于上诉人提出一审法院主动调取证据并以此证据认定被上诉人没有侵害上诉人合法权益不当的主张。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十条规定，人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。但是，不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据。本案中，一审法院在已确定被上诉人强制拆除行为违法的情况下，调取证据的目的是为查清案件事实，确认被上诉人是否应当承担国家赔偿的责任，不是为证明行政行为的合法性。故上诉人的该项主张无法律依据，本院不予支持。综上，一审法院判决驳回上诉人的赔偿请求正确，但对于确认强制拆除行为违法的请求未予判决错误，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决如下：一、撤销阜新市中级人民法院（2019）辽09行初77号行政判决；二、确认阜新市细河区人民政府对阜新华辰玻璃有限公司实施的强制拆除行为违法；三、驳回阜新华辰玻璃有限公司的赔偿请求。一、二审案件受理费共计100元，由被上诉人细河区人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  曹丽华审判员  曹 弘审判员  谭 斌二〇二一年三月二十六日法官助理尹慧慧书记员安康