山东省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2021）鲁行终396号 上诉人（原审原告）邹忠林，男，1957年2月22日出生，汉族，住山东省龙口市。 上诉人（原审原告）邹方惠，男，1953年4月28日出生，汉族，住山东省龙口市。 上诉人（原审原告）张铁道，男，1947年3月3日出生，汉族，住山东省龙口市。 上诉人（原审原告）马桂清，女，1931年6月13日出生，汉族，住山东省龙口市。 上诉人（原审原告）张斌道，男，1953年4月18日出生，汉族，住山东省龙口市。 上诉人（原审原告）曲翠舫，女，1949年8月11日出生，汉族，住山东省龙口市。 上诉人（原审原告）高家鼎，男，1947年1月5日出生，汉族，住山东省龙口市。 上诉人（原审原告）张之策，男，1957年1月4日出生，汉族，住山东省龙口市。 上诉人（原审原告）张之青，男，1950年8月30日出生，汉族，住山东省龙口市。 上诉人（原审原告）李桂兰，女，1941年12月12日出生，汉族，住山东省龙口市。 十上诉人共同委托代理人丁峰，山东盟达律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）龙口市人民政府，住所地山东省龙口市港城大道1001号。 法定代表人吕波，市长。 委托代理人宗晓，山东翔宇韶宽律师事务所律师。 邹忠林、邹方惠、张铁道、马桂清、张斌道、曲翠舫、高家鼎、张之策、张之青、李桂兰等10人因诉龙口市人民政府行政批复一案，不服烟台市中级人民法院2020年11月18日作出的（2020）鲁06行初89号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，十原告均系原山东省龙口市村民，十原告提交的证据材料能够证实，原告邹忠林于2000年1月12日取得西羔村土地承包经营权，承包期限至2029年12月31日；原告邹方惠、原告张铁道、邹方益（已故）、原告曲翠舫、马名生（已故）均于2000年1月1日取得西羔村土地承包经营权，承包期限至2029年12月31日；原告张斌道、原告张之青提交的土地承包经营权证未载明承包期限，原告高家鼎提交了果园承包合同书，载明承包期限自2000年1月1日起至2029年12月31日止；原告张之策提交了果园承包合同书，载明承包期限自2007年1月1日起至2029年12月31日止。原告李桂兰系马名生之妻，原告马桂清系邹方益之妻。被告对十原告享有的土地承包经营权无异议。 2009年5月19日，原西羔村村支部书记张世道就西羔村并入南山村的村民待遇和相关政策向村两委成员进行传达，形成《西羔村两委会会议纪要》。2009年5月20日，原西羔村村支部书记张世道就上述事项向村民代表进行传达，形成《西羔村村民代表会会议纪要》。2009年5月24日的《西羔村全体村民大会会议纪要》载明：“……村委书记张世道通报目前大多数村民同意并入南山村的基本情况，全村共801户，已经有700多户同意并入南山村，符合《村民委员会组织法》规定的2/3以上村民表决通过的重大事项，……”诉讼中，原告主张其承包经营的土地耕种至2009年10月。 2011年3月14日，原龙口市国土资源局向被告提交龙国土资字[2011]24号《关于东江街道南山村、东海东部新区十六宗国有建设用地使用权挂牌出让方案的请示》。被告于2011年3月19日作出龙政征[2011]15号《龙口市人民政府关于东江街道南山村、东海东部新区十六宗国有建设用地使用权挂牌出让的批复》，主要内容为：“经研究，同意你局拟订的《关于东江街道南山村、东海东部新区十六宗国有建设用地使用权挂牌出让方案的请示》，出让土地882018平方米。望你局严格按国有建设用地使用权挂牌出让的相关规定和既定方案实施，并监督用地单位严格按照《国有建设用地使用权出让合同》的约定使用土地，保证合同双方认真履行自己的义务。” 原告不服该批复，于2019年9月5日向烟台市人民政府申请行政复议，烟台市人民政府受理后，于2019年10月22日中止审理，于2020年7月31日恢复审理，于2020年8月3日作出烟政复驳字〔2019〕180号行政复议决定，以行政复议申请不符合受理条件为由，驳回了原告的行政复议申请。 原审法院认为，《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（十）项规定:“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围:……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”本案中,被诉行政行为是被告作出的龙政征[2011]15号《龙口市人民政府关于东海东部新区三宗国有建设用地使用权挂牌出让的批复》，而该批复是被告对原龙口市国土资源局呈报的龙国土资字[2011]24号《关于东江街道南山村、东海东部新区十六宗国有建设用地使用权挂牌出让方案的请示》履行审查批准职责，是对下级机关请示事项作出的内部审批行政行为，其内容对行政相对人不直接发生法律效力。对相对人权利义务产生直接影响的是下级机关的具体行政行为,而非该批复行为。据此,原告针对被告就上述批准行为作出的涉案批复提起的本案诉讼,不属于行政诉讼的受案范围。《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（八）项规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；……”据此，对原告的起诉，依法应予驳回。综上，裁定驳回原告邹忠林、邹方惠、张铁道、马桂清、张斌道、曲翠舫、高家鼎、张之策、张之青、李桂兰的起诉。案件受理费50元，依法退回原告。 邹忠林等10人不服原审法院裁定提起上诉，请求撤销原审法院裁定，指令原审法院继续审理，或提审改判支持上诉人的一审诉讼请求。主要理由是：一、原审法院裁定认定事实错误，适用法律错误，依法应予撤销。原审法院裁定认定本案不属于行政诉讼的受案范围是错误的。涉案批复是执行机构据以实际实施行政行为的直接依据，对相对人产生了实际的权益影响，是内部行为外部化的典型表现，应当依法审理。被上诉人作出的批复已被龙口市自然资源和规划局付诸实施，上诉人因此失去了所承包的土地，该批复已实际侵害了上诉人的土地承包经营等权益，依法应予立案审理。二、上诉人的起诉符合行政诉讼法的规定，属于行政诉讼的受案范围，本案应依法受理审判。上诉人与被上诉人作出批复的具体行政行为有利害关系，是本案的适格主体。上诉人起诉没有超过法定诉讼时效，依法应予支持。上诉人的土地是被暴力强占的，不存在被上诉人主张的合村，也不存在村民自愿交回土地的事实。三、被上诉人将未经山东省人民政府或者国务院批准征收的集体土地批复出让已经涉嫌构成刑事犯罪。 被上诉人龙口市人民政府二审答辩称，一审法院裁定认定事实清楚，适用法律正确。上诉人的起诉不符合行政诉讼法的规定，不属于行政诉讼受案范围。 双方当事人在原审中提交的证据和依据已经原审法院庭审质证并随案卷移送本院，本院二审查明的事实与原审法院基本一致。 本院认为，《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第一条第二款(五)项之规定，行政机关作出的不产生外部法律效力的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》（国土资源部令第39号）第六条第一款规定：“市、县人民政府国土资源行政主管部门应当按照出让年度计划，会同城市规划等有关部门共同拟订拟招标拍卖挂牌出让地块的出让方案，报经市、县人民政府批准后，由市、县人民政府国土资源行政主管部门组织实施”。本案中,被诉行政行为是被上诉人作出的龙政征[2011]15号《龙口市人民政府关于东海东部新区三宗国有建设用地使用权挂牌出让的批复》，而该批复系被上诉人对原龙口市国土资源局呈报的龙国土资字[2011]24号《关于东江街道南山村、东海东部新区十六宗国有建设用地使用权挂牌出让方案的请示》履行审查批准职责，对下级机关请示事项作出的内部审批行政行为，其内容对行政相对人不直接发生法律效力，对上诉人的权利义务并未产生直接影响，并未直接对外产生法律效果。对外直接产生法律效果的行为应为国土资源行政主管部门后续拍卖土地、签订出让合同以及办理土地登记等具体实施行为，而非该批复行为。据此,原审法院认为上诉人针对被上诉人作出的涉案批复提起本案诉讼,不属于行政诉讼受案范围，并无不当。 综上，原审法院裁定认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 韩 勇 审判员 蒋炎焱 审判员 陈 晖 二〇二一年三月二十二日 书记员 李 倩