上海市第一中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）沪01行终143号 上诉人（原审原告）姚燕蕾，女，1996年5月3日生，汉族，住上海市奉贤区。 委托代理人刘德凤，北京圣运律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）上海市奉贤区南桥镇人民政府，住所地上海市奉贤区南桥镇江海路86号。 法定代表人瞿磊，镇长。 委托代理人沈正华，上海市奉贤区南桥镇人民政府工作人员。 委托代理人钱冬，北京观韬中茂（上海）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）上海市奉贤区人民政府，住所地上海市奉贤区解放东路928号。 法定代表人袁泉，代理区长。 委托代理人王湛雷，上海市奉贤区人民政府工作人员。 委托代理人田原，上海誉嘉律师事务所律师。 姚燕蕾诉上海市奉贤区南桥镇人民政府（以下简称南桥镇政府）、上海市奉贤区人民政府（以下简称奉贤区政府）建房申请审核及行政复议决定一案，姚燕蕾不服上海市闵行区人民法院（2020）沪0112行初287号行政判决，向本院提起上诉。本院于2021年3月1日立案后，依法组成合议庭，于2021年3月18日公开开庭审理了本案，上诉人姚燕蕾及其委托代理人刘德凤，被上诉人南桥镇政府的委托代理人沈正华、钱冬，被上诉人奉贤区政府的委托代理人王湛雷、田原到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原审查明，姚燕蕾户口性质系农业家庭户口，户籍地址为上海市奉贤区XX社区XX村XX号XX室。2018年，姚燕蕾以现有居住条件无法满足需求为由，向上海市XX办事处屠家村村民委员会（以下简称屠家村村委会）提交《申请书》申请建房。2019年7月15日，屠家村村委会在姚燕蕾提交的《奉贤区南桥镇村民建房个人申请》（用地审批）上签署意见，同意上报。上海市XX办事处（以下简称XX办事处）收到材料后，向南桥镇政府发函，内容为经相关部门审核认定：1.该户于2002年6月以户为单位，按宅基证有证有效面积签订动迁协议，申请人姚燕蕾户口在XX村XX号内，已享受动迁安置权益；2.XX办事处区域范围内无规划和保留的村民建房点；因XX办事处无相关批复法定职能，函请贵府在建房申请表上出具审批意见。南桥镇政府收到材料后，经审查，在姚燕蕾提交的《农村村民个人建房申请表》（用地审批）中出具意见为：“同意规土所意见”，而该申请表中规土所的意见为：“经核，1.金海社区位于南桥新城集建区范围内，无规划和保留的村民建房点；2.该户户主姚某1、妻子余某、女儿姚燕蕾，宅基地于2002年6月签订动迁协议，认定已享受动迁安置权益。综上，该户不符合建房申请条件”。姚燕蕾不服，向奉贤区政府提起行政复议。经补正复议申请后，奉贤区政府于2019年12月5日受理了复议申请。南桥镇政府于2019年12月15日提交《行政复议答复书》及相关证据。审查过程中，奉贤区政府向姚燕蕾送达《行政复议延长审理期限通知书》，决定延长审理期限不超过30日。后经审查，奉贤区政府作出沪奉府复决字（2019）第149号《行政复议决定书》（以下简称被诉复议决定），维持南桥镇政府于2019年8月28日对姚燕蕾作出的村民建房申请不予许可决定行政行为。姚燕蕾仍不服，认为其未享受过动迁安置利益，南桥镇政府对其建房申请仅有审核权而无决定权，该府主张目前无农村建房点也与其辖区内仍可集中建房的证据相悖，故南桥镇政府对本案建房申请作出不予许可决定理由与目前本市相关政策抵触。而《上海市农村村民住房建设管理办法》（以下简称《管理办法》）第三十五条第三款属违反《中华人民共和国土地管理法》（2004年施行，以下简称《土地管理法》）规定增设申请宅基地建房行政许可条件。奉贤区政府作出行政复议决定前未审核相关证据原件，同样违法。姚燕蕾遂据此诉至原审法院，请求判决：1、撤销奉贤区政府作出的被诉复议决定；2.撤销南桥镇政府作出的不予许可其建房申请的行政行为，并责令其对其建房申请依法予以许可。 原审另查明，2002年6月14日，姚某2（姚燕蕾祖父）、姚某1（姚燕蕾父亲）、余某（姚燕蕾母亲）与上海XX有限公司就上海市XX办事处屠家村(原齐贤镇屠家村)4组房屋(证号为奉宅XXX-XX-XXX)签订《拆迁安置补偿协议》，协议中注明：搬家费按户1-4人（包括4人）的为人民币250元标准，户4人以上的为350元标准补偿，计250×2=500元，协议中还明确以上的户口数、人数按当地派出所在册为准。前述《拆迁安置补偿协议》已履行完毕。 2019年8月5日上海市公安局奉贤分局齐贤派出所出具的《户籍证明》显示：1.XX村XX号1室2003年前户籍资料：农业家庭户口，户主姚某2、妻子袁某；2.XX村XX号2室2003年前户籍资料：农业家庭户口，户主姚某1、妻子余某、女儿姚燕蕾。 此外，证号为奉宅XXX-XX-XXX《宅基地使用权审核表》上记载：户主姚某2、袁某（妻）、姚某1（子）、姚某3（女），同时记载立基人口为5人。 原审认为，《管理办法》第十四条规定，符合下列条件之一的集体经济组织成员，需要申请宅基地建房的，可以以户为单位提出申请：……。农户建房用地人数的计算方法，按照本办法第三十五条规定执行。第三十五条第三款规定，农户内在本市他处已计入批准建房用地人数的人员，或者因宅基地征收（拆迁）已享受补偿安置的人员，不得计入用地人数。根据南桥镇政府、奉贤区政府提供的《拆迁安置补偿协议》及《户籍证明》等证据，能够证明2002年上海市奉贤区XX村X组房屋(证号为奉宅XXX-XX-XXX)动迁过程中，姚燕蕾属于被安置补偿对象，已经享受动迁安置利益，不符合建房申请条件，理由如下：1.当时有效的沪府发（2002）13号《上海市征用集体所有土地拆迁房屋补偿安置若干规定》（以下简称《若干规定》）第四条第二款规定，被拆迁人以合法有效的房地产权证、农村宅基地使用证或者建房批准文件计户，拆迁补偿安置按户进行，即当时的宅基地房屋以户为单位进行动迁；2.《拆迁安置补偿协议》中明确户口数、人数按当地派出所在册为准，实际搬家费按2户计算，每户250元，共计补偿500元；3.《户籍证明》记载上海市奉贤区XX村X组房屋(证号为奉宅XXX-XX-XXX)内2003年前共有户口为2户，而姚燕蕾亦在该房屋户籍人口内。综上，原审法院对姚燕蕾主张其提供的宅基地使用权审核权表中立基人口为5人，不包括姚燕蕾，故姚燕蕾未享受动迁安置利益的意见不予采纳。《管理办法》第十八条第一款、第二款规定，镇（乡）人民政府应当在接到村民委员会报送的申请表和建房申请人的书面申请后20日内，会同镇（乡）土地管理所进行实地审核。审核内容包括申请人是否符合条件、拟用地是否符合规划、拟建房位置以及层数、高度、风貌是否符合标准等。镇（乡）人民政府审核完毕后，应当将审核意见连同申请材料一并报区规划资源行政管理部门；区规划资源行政管理部门会同区农业农村行政管理部门初核后，由区人民政府审批建房用地。审批应当在20日内完成。参照该规定，农村村民建房用地审批决定权属于区（县）人民政府，镇（乡）人民政府根据上述规定进行审核后，应将审核意见连同申请材料一并报送区（县）人民政府审批。本案中，南桥镇政府对姚燕蕾提出的建房申请仅有审核权而无最终决定权，其在出具姚燕蕾不符合建房申请条件意见后，本应上报奉贤区政府作出最终决定，但南桥镇政府并未上报，该行为对姚燕蕾的建房申请构成了实质上的最终决定，不符合前述《管理办法》规定。但2020年1月1日实施的《土地管理法》第六十二条第四款规定，农村村民住宅用地，由乡（镇）人民政府审核批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续，即新实施的《土地管理法》已明确镇政府对农村建房申请具有了审核批准权，奉贤区政府表示在作出被诉复议决定过程中对此已予以注意，进而对南桥镇政府作出的涉诉行政行为予以维持，有鉴于此，结合姚燕蕾确实不符合建房申请条件，南桥镇政府作出的涉诉行政行为以及奉贤区政府作出的被诉复议决定亦无其他不当之处等事实，原审法院对姚燕蕾请求撤销奉贤区政府作出的行政复议决定，撤销南桥镇政府作出的涉诉行政行为，并责令其对本案建房申请依法予以许可的诉讼请求一并不予支持。姚燕蕾主张《管理办法》第三十五条第三款违反《土地管理法》（2004年施行）规定增设申请宅基地建房行政许可条件，原审法院认为该主张缺少相关依据，不予采纳。 原审法院于2020年11月30日依法作出判决：驳回姚燕蕾的全部诉讼请求。 判决后，姚燕蕾不服，上诉至本院称：根据《土地管理法》及本市相关规章等的规定，上诉人符合申请宅基地新建房屋的条件，所提申请不存在依法不应批准的情形。上诉人并非被拆迁宅基地房屋的所有权人，不具有享受动迁安置的资格，南桥镇政府认定上诉人享受过上述房屋的动迁安置利益缺乏证据，依据《若干规定》第四条第二款，以及《管理办法》第三十五条第三款认定上诉人不符合申请建房条件，适用法律亦属错误。南桥镇政府审核后未将审核意见及材料上报区政府而是直接退回，则属程序违法。奉贤区政府在复议过程中未依法审核证据原件即作出被诉复议决定，亦属违法。原审判决错误，请求二审法院撤销原判，改判支持上诉人的原审诉讼请求。 被上诉人南桥镇政府辩称，上诉人所在宅基地户已经享受过动迁安置，当时上诉人作为该户成员，应认定其已享受了补偿安置，由此，其在本案中就不符合申请宅基地建房的条件。该府据此作出审核意见，认定事实清楚，适用法律正确。在确认上诉人不符合条件的情况下，该府不再上报而是直接将审核意见连同材料退回，程序上并不违反法律规定。上诉人认为其符合申请建房条件，缺乏事实根据与法律依据。原审判决正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 被上诉人奉贤区政府辩称，同意南桥镇政府的意见。原审判决事实认定清楚，说理充分，上诉人已享受了动拆迁利益的事实是非常清楚的。只是动迁时上诉人尚未成年，故其户口未转为非农户口。同时，据了解，金海社区位于南桥新城集建区内，无规划和保留的村民建房点，上诉人的申请也不符合规划要求。关于复议审核证据原件的问题，法律并未明确规定对证据原件的审查，该府依职权对证据进行认定，并未违反法律规定。请求二审法院驳回上诉，维持原判。 经审理查明，原审认定的事实无误，本院予以确认。 本院认为，乡镇人民政府对其辖区范围内农村村民住宅建设依法具有审核及管理职能。本案中，上诉人姚燕蕾户口所在地虽位于金海社区，但鉴于申请时金海社区的职能限制等因素，被上诉人南桥镇政府基于金海社区函请，对上诉人提出的申请进行审核并作出相应处理，职权依据尚属充分，亦符合当地农村村民申请建房的实际情况。 本案争议焦点在于，上诉人的建房申请是否符合法定条件，以及南桥镇政府对申请的审核处理在程序上是否合法。对此，本院认为，《管理办法》第十八条第一款规定，镇（乡）人民政府应当在接到村民委员会报送的申请表和建房申请人的书面申请后20日内，会同镇（乡）土地管理所进行实地审核。审核内容包括申请人是否符合条件、拟用地是否符合规划、拟建房位置以及层数、高度、风貌是否符合标准等。而对于申请人的资格条件，该办法第三十五条第三款有特别规定，即农户内在本市他处已计入批准建房用地人数的人员，或者因宅基地征收（拆迁）已享受补偿安置的人员，不得计入用地人数。本案现有证据表明，上诉人在提出建房申请前，其所在户已经享受过动迁补偿安置，彼时上诉人也系该户成员，对此，镇规划科予以指出，上海市奉贤区规划和自然资源局四所亦有同样意见，并指出金海社区位于南桥新城集建区内，无规划和保留的村民建房点，两机构均认为上诉人不符合建房申请条件。在此基础上，南桥镇政府作出同意上述机构的审核意见，认定事实及适用法律均无明显不当。上诉人主张当时动迁安置系针对房屋所有权人，其本人并未享受安置，该主张缺乏足够事实根据，也与当时有效的征用集体所有土地拆迁房屋以“户”为单位的补偿安置政策不符，本院对此难以采信。《土地管理法》（2004年施行）第六十二条第四款关于农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地不予批准的规定，并非行政许可规定，故上诉人关于《管理规定》第三十五条第三款规定系违反上述法律规定增设行政许可的意见，于法亦不能成立。 在程序方面，虽然《管理办法》第十八条第二款规定镇（乡）人民政府审核完毕后，应当将审核意见连同申请材料一并报区规划资源行政管理部门，而对镇政府是否可以直接反馈审核不通过意见并退回申请材料未作规定。根据《上海市实施办法》第三十六条第二款关于农村村民申请住宅用地，由乡镇人民政府审核同意后，依法办理用地手续的规定，并结合层级审批程序的设定目的，本院认为，南桥镇政府经审核后认为申请人的建房申请不符合条件，进而不再上报，并将审核意见及申请材料回退，并不违反法律规定。故本院对于上诉人关于南桥镇政府审核程序违法的主张，亦难采信。 被上诉人奉贤区政府作为南桥镇政府的上一级人民政府，于本案中有权受理上诉人的行政复议申请并作出处理。该府受理上诉人的申请后，经依法审查，在法定期限内作出并送达被诉复议决定，程序并无不当。 综上，上诉人的上诉请求缺乏事实根据与法律依据，本院难以支持，对于原审判决，本院应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 上诉案件受理费人民币50元，由上诉人姚燕蕾负担（已付）。 本判决为终审判决。 审判长  周瑶华 审判员  宁 博 审判员  陈根强 二〇二一年三月二十六日 书记员  汪 菲 附：相关法律条文 1、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条 人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……