山西省临汾市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）晋10行终25号上诉人（原审被告）临汾市应急管理局，住所地：临汾市开发区常兴西街12315业务大厦。法定代表人范春雷，该局局长。委托代理人张宾，该局法规科科长。委托代理人王亚荣，山西师达律师事务所律师。被上诉人（原审原告）黄祖勇，男，1972年10月18日出生，汉族，住浙江省苍南县,系浙江新龙建设工程有限公司法人。委托代理人杨志刚，山西二峰律师事务所律师。上诉人黄祖勇因罚款一案，不服山西省临汾市尧都区人民法院（2019）晋1002行初71号行政判决，向本院提起上诉。本院经审理，于2020年5月11日作出（2020）晋10行终11号行政判决，撤销临汾市尧都区人民法院（2019）晋1002行初71号行政判决；驳回黄祖勇诉讼请求。判决生效后，黄祖勇向山西省高级人民法院申请再审。山西省高级人民法院于2020年12月28日作出（2020）晋行再57号行政裁定，撤销本院（2020）晋10行终11号行政判决，发回本院重审。本院受理后，依法另行组成合议庭进行审理。上诉人临汾市应急管理局的副局长薛江及委托代理人张宾、王亚荣，被上诉人黄祖勇的委托代理人杨志刚到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院查明，2017年6月，浮山县郭家庄铁矿有限公司（以下简称郭家庄铁矿）与浙江新龙公司签订采矿工程承包合同，郭家庄铁矿将其矿区内矿体开拓及采矿工程承包给浙江新龙公司。郭家庄铁矿的矿长为梁飞，浙江新龙公司法定代表人为黄祖勇，浙江新龙公司驻郭家庄铁矿的项目部负责人为郑修奖，负责全面工作。2017年7月9日，郭家庄铁矿发生井下安全事故，造成王德忠一人死亡。事故发生后，郑修奖及时向梁飞作了汇报，并对死者家属进行了赔偿，但郑修奖没有按照法律规定向浙江新龙公司负责人或安监等相关部门报告。经舆情反映，临汾市人民政府于2018年5月17日成立事故调查组。2018年11月8日作出事故调查报告，查明了事故发生的经过、原因等情况。2018年11月12日，临汾市人民政府根据事故调查报告，作出《临汾市人民政府关于浮山县信亿矿业集团有限公司等15起生产安全瞒报责任事故调查报告的批复》（以下简称《事故调查报告批复》）。该《事故调查报告批复》同意对事故原因的分析、事故性质的认定及对有关责任人员的处理意见。根据《事故调查报告批复》、事故调查报告等材料，临汾市应急管理局在履行了立案审批，告知陈述申辩权利，告知拟处罚的事实、理由和依据，告知申请听证并组织听证等法定程序后，作出了（临）安监罚[2018]90号-37行政处罚决定。黄祖勇对该行政处罚决定不服，向一审法院提起诉讼。一审法院认为，《中华人民共和国安全生产法》第一百零六条第二款规定，生产经营单位的主要负责人对生产安全事故隐瞒不报的，给予降级、撤职的处分，并由安全生产监督管理部门处上一年年收入百分之六十至百分之一百的罚款；对逃匿的处十五日以下拘留；构成犯罪的，依照刑法有关规定追究刑事责任。《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十六条规定，事故发生单位有关人员谎报或者瞒报事故的，对主要负责人、直接负责的主管人员和其他直接责任人员处上一年年收入60%至100%的罚款；属于国家工作人员的，并依法给予处分；构成违反治安管理行为的，由公安机关依法给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。《生产安全事故罚款处罚规定（试行）》第五条第（四）项规定，隐瞒已经发生的事故，超过规定时限未向安全监管监察部门和有关部门报告，经查证属实的，属于《生产安全事故报告和调查处理条例》所称的瞒报。依据以上规定，构成瞒报事故应当以当事人知道事故发生为要件。依据《中华人民共和国行政处罚法》第三十六条规定，行政机关作出行政处罚时，应当全面、客观、公证地调查，收集有关证据，做到事实清楚，证据确凿。本案临汾市应急管理局为证明黄祖勇实施了瞒报行为提供了四份证据，其中对郑修奖的询问笔录、对梁飞的询问笔录、浙江新龙公司委托书三份证据内容均未提到有人告知黄祖勇发生事故，也未提到黄祖勇知道发生事故。临汾市应急管理局提供的浮山县人民法院（2019）晋1027刑初15号刑事判决书记载的郑修奖、梁飞供述和辩解内容也与临汾市应急管理局提供的询问笔录相一致。临汾市应急管理局提供的以上证据不能证明黄祖勇瞒报事故。临汾市应急管理局提供的《事故调查报告批复》，属于行政机关的内部报批行为，不能以报批代替调查取证和免除举证责任。综上，临汾市应急管理局对黄祖勇作出的行政处罚决定，主要证据不足，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，判决：撤销临汾市应急管理局2019年4月12日作出的（临）安监罚[2018]90号-37行政处罚决定。上诉人临汾市应急管理局上诉称，1、上诉人依据临汾市人民政府的批复作出处罚决定，符合法律规定。《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十二条第二款规定，有关机关应当按照人民政府的批复，依照法律、行政法规的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚，因此本案中，经事故调查组依法调查核实后出具的并报经临汾市人民政府批复的事故调查报告及其相关材料具有法定的证明力，是上诉人依法作出行政处罚的重要事实依据，不能仅以被上诉人称郑修奖没有向其报告该起事故，认为对该事故不知情，据此否定事故调查组对整个事故的事实、性质及责任的认定，更不能据此认定上诉人作出的行政处罚违法。2、被上诉人黄祖勇作为事故发生单位的法定代表人系单位安全第一责任人，其公司发生井下死亡事故，依据法定职责知道或者应当知道，并向法定部门进行报告，但其疏于职责未能报告，故被上诉人构成瞒报事故事实清楚。综上，上诉人作出的处罚决定认定事实清楚，证据充分，适用法律法规正确，程序合法，请求二审法院撤销一审判决，依法改判。被上诉人黄祖勇答辩称，1、上诉人临汾市应急管理局作出的行政处罚决定事实不清、证据不足，其不存在瞒报行为。2、上诉人作出的行政处罚决定程序违法。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条规定，对疑难复杂的重大违法行为给予行政处罚的，行政机关负责人应当集体讨论决定，并且要履行审查和审核的程序，该处罚决定未履行上述程序；上诉人出示的两份询问笔录均是发生在立案调查之前，且两份询问笔录中缺少执法人员的签名，执法人员与立案审批表上的承办人不相符；事故调查报告中，调查组成员缺少工会人员的参加，也缺少人民检察院人员的参加，违反了《生产安全事故报告和调查处理条例》第二十二条的规定。3、上诉人作出的行政处罚决定法律适用错误，浙江新龙公司法人代表黄祖勇对事故发生并不知情，不属于瞒报行为，该处罚决定书适用法律错误。另外即使瞒报事实存在，根据《生产安全事故罚款处罚规定(试行)》第四条之规定，对当事人进行处罚时，应履行核定当事人上一年年收入的程序，而本案中的行政处罚决定并没有向任何单位和个人核定过被处罚人的年收入情况，不能适用该条规定。综上，一审法院判决撤销上诉人作出的行政处罚决定正确，应予维持。本院除一审查明的事实外，另查明：1、因行政体制改革，临汾市安全生产监督管理局于2019年2月变更为临汾市应急管理局。因临汾市应急管理局公章尚未经审批刻制，本案行政处罚决定书上仍加盖临汾市安全生产监督管理局印章。2、本案行政处罚决定书记载的被处罚人黄祖勇的违法事实为：作为公司法人，发生事故后瞒报。主要证据为：临汾市人民政府事故调查报告的批复、临政【2018】85号等证据。处罚决定内容为：决定给予处以山西省上一年人均年收入100%罚款，计叁拾贰万玖仟玖佰元的行政处罚。3、庭审中，临汾市应急管理局表示，对黄祖勇作出329900元处罚是依据山西省上年度人均年收入的6倍计算的。本院认为，本案争议焦点为：上诉人临汾市应急管理局作出的（临）安监罚[2018]90号-37行政处罚决定是否合法。在事实认定方面，《生产安全事故报告和调查处理条例》第九条第一款规定，事故发生后，事故现场有关人员应当立即向本单位负责人报告;单位负责人接到报告后，应当于1小时内向事故发生地县级以上人民政府安全生产监督管理部门和负有安全生产监督管理职责的有关部门报告。《生产安全事故罚款处罚规定（试行）》第五条第（四）项规定，隐瞒已经发生的事故，超过规定时限未向安全监管监察部门和有关部门报告，经查证属实的，属于瞒报。因此，生产安全事故发生后，事故单位及时、全面、如实的向职能部门报告，是事故单位的法定职责。本案中，郑修奖作为浙江新龙公司驻郭家庄铁矿项目部负责人，在井下施工过程中发生安全生产事故后，及时向郭家庄铁矿矿长梁飞作了汇报，并对死者家属进行了赔偿，但并未向浙江新龙公司法人代表黄祖勇及安全生产监督管理部门报告。依据《中华人民共和国行政处罚法》第三十六条的规定，行政机关作出行政处罚时，应当全面、客观、公正地调查、收集有关证据，做到事实清楚，证据确凿。上诉人临汾市应急管理局提供的现有证据中无法证明黄祖勇已知事故发生，构成瞒报。涉案行政处罚决定关于黄祖勇构成瞒报事故违法行为的主要事实认定不清。该处罚决定的内容为：“决定给予处以山西省上一年人均年收入100%罚款，计叁拾贰万玖仟玖佰元的行政处罚。”但此329900元实际是山西省上一年人均收入6倍的计算结果，该处罚决定的内容表述也存在错误。在程序方面，《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第二款规定，对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十二条第二款规定，有关机关应当按照人民政府的批示，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚，对负有事故责任的国家工作人员进行处分。在临汾市人民政府作出《事故调查报告批复》后，上诉人临汾市应急管理局应当严格按照立案、调查取证、法制审核、处罚告知、组织听证和集体讨论决定等程序实施。本案中，上诉人临汾市应急管理局未提供证据证明在对被上诉人黄祖勇作出罚款329900元的处罚决定之前机关负责人进行了集体讨论，故上诉人作出该处罚决定违反了法定程序。综上，本案上诉人临汾市应急管理局作出的（临）安监罚[2018]90号-37行政处罚决定主要事实证据不足，违反法定程序。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予采纳。一审判决撤销临汾市应急管理局涉案行政处罚决定的处理结果正确，本院依法予以维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人临汾市应急管理局负担。本判决为终审判决。审 判 长  李 曦审 判 员  武 刚审 判 员  曹泰山二〇二一年三月二十四日法官助理  马 婧书 记 员  何 敏