湖南省岳阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）湘06行终2号上诉人（原审原告）:曹献平，男，汉族，1963年3月8日出生，住汨罗市。委托诉讼代理人：田晓红，湖南惠风律师事务所律师。被上诉人（原审被告）:岳阳市屈原管理区房屋征收与补偿管理中心，住所地汨罗市营田镇。法定代表人：杨若春，该中心主任。委托诉讼代理人：王放辉，湖南争衡律师事务所律师。被上诉人（原审被告）:岳阳市屈原管理区天问街道办事处，住所地屈原管理区天问街道办事处机关办公楼。法定代表人：陈龙，该办事处主任。原审第三人：张玲，女，汉族，1970年4月24日出生，住汨罗市。原审第三人：高祖威，男，汉族，1972年4月1日出生，住汨罗市。上诉人曹献平因与被上诉人岳阳市屈原管理区房屋征收与补偿管理中心（以下简称“屈原征收补偿中心”）、岳阳市屈原管理区天问街道办事处（以下简称“天问办事处”）以及原审第三人张玲、高祖威不依法履行房屋征收货币补偿协议一案，不服岳阳市君山区人民法院（2020）湘0611行初25号行政判决，向本院提起上诉。本院于2021年1月6日立案后，依法组成合议庭公开开庭对本案进行了审理。上诉人曹献平及其委托诉讼代理人田晓红，被上诉人屈原征收补偿中心的委托诉讼代理人王放辉及行政负责人杨若春，被上诉人天问办事处的行政负责人陈龙，原审第三人张玲、高祖威委托上诉人曹献平到庭参加诉讼。本案现已审理终结。曹献平向原审法院起诉请求：1、判令屈原征收补偿中心和天问办事处支付拆迁补偿款119390元，并从2018年5月12日起，按银行贷款利率承担延期付款利息至归还之日止；2、由屈原征收补偿中心和天问办事处承担本案的全部诉讼费。原审法院查明：曹献平所有的一套房产位于屈原管理区天问街道办事处希望村9栋，房屋结构为混合，总层数2层，建筑面积978.66平方米。房屋所有权证号为岳房权证屈原管理区字第0×**号，土地证号为屈原国用（2009）第1×**，使用权类型为划拨，使用权面积为489.33平方米。2017年3月10日，屈原管理区天问街道党工委、天问办事处成立天问街道棚户区改造项目建设工程指挥部。2017年11月15日，天问街道棚户区改造项目指挥部作为甲方与乙方曹献平签订《天问街道棚户区改造房屋征收意向书》，内容为：乙方位于希望村9栋的房屋，属于天问街道棚户区改造征收红线范围，该房屋建于1968年，二层筒子楼，砖混结构，Ｄ级危房，共42间，房屋权证号码：××**1，发证面积967.5平米，国土证号码：1**××××0900，发证面积967.5平米；经双方协商，达成意向：乙方同意参加棚改征收范围，愿意以评估价240万元征收，甲方原则上同意，待报请区棚户区改造指挥部批准后，办理征收手续。2017年11月30日，天问街道棚户区改造项目指挥部出具《关于幸福村同心网吧及希望村九栋棚改情况说明》，内容为：天问街道棚户区改造2011年摸底申报计划时，幸福村同心网吧按9户摸底申报，希望村九栋按26户摸底申报，均在征收红线范围内，我们请求纳入2017年棚户区改造范围并按申报户数办理征收手续。天问街道棚户区改造项目指挥部和屈原管理区住房保障领导小组办公室在情况说明上盖章确认。2017年12月期间，曹献平位于天问街道办希望村9栋的私有房产拆分为20户，屈原征收补偿中心作为甲方、天问街道棚户区改造项目建设工程指挥部作为丙方，于2017年12月8、9、10日分别以贺建平、曹献辉、杨涛、易德光、郑丽萍、钟央、欧阳胜、王琳名义签订了八份《房屋征收货币补偿协议》，补偿金额共计960964元。2018年4月9日至15日，该指挥部和屈原征收补偿中心再分别以吴晏、曹献军、陈英、周敏轩、王永红、田荣华、张利、曹献春、曹泽兵、罗立新、张玲、曹献平十二户名义签订了十二份《房屋征收货币补偿协议》，补偿金额共计1439036元。上述分割20户的补偿款总额为240万元。本案中，曹献平、第三人张玲、高祖威与被告签订的《房屋征收货币补偿协议》编号为天问棚改（2018）希9-26、27号，合同约定被征收房屋的补偿内容为房屋补偿款86000元，装饰装修费7500元，其他奖励费用搬家费1000元，临时安置费3000元，按期签约奖7280元，按期搬迁奖3640元，选择货币补偿奖10920元，以上各项总计119390元。协议签订后，屈原征收补偿中心和天问办事处对曹献平的房屋进行了拆除。2018年5月21日，岳阳市屈原管理区委员会的国库集中支付局向贺建平、曹献辉、杨涛、易德光、郑丽萍、钟央、欧阳胜、王琳等八人支付了960964元房屋拆迁补偿款，但其余12户的补偿款，屈原征收补偿中心和天问办事处未支付。另查明，屈原管理区管委办公室文件《屈原管理区棚户区改造项目国有土地上房屋征收补偿安置方案》（屈政办发［2016］38号）（以下简称《安置方案》）第四项征收补偿中规定，（一）评估机构的选择：由房屋征收部门组织被征收人依法依规按程序确定评估机构。（二）被征收房屋的权属、性质、用途和建筑面积的认定：对于已进行权属登记的房屋，以房产证书的记载为准，未进行权属登记或擅自改变用途的建筑，由区保障性安居工程领导小组认定和处理。2018年11月13日，屈原管理区管委办公室下发第八次区长办公会议纪要，明确棚户区改造工作中要严格坚持标准，一户一核签字确认，坚决杜绝分户、压低或者抬高支付标准。原审法院认为,本案焦点为：一、天问办事处和屈原征收补偿中心是否本案适格的被告；二、案涉《房屋征收货币补偿协议》是否合法有效。关于焦点一，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条规定，行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。本案中，签订协议的丙方为天问街道棚户区改造项目指挥部，而成立组建该项目指挥部的机关为天问办事处，项目指挥部并不具有独立的行政管理职能，其对外所签订协议的行为，其法律责任应当由天问办事处承担。屈原房屋征收补偿中心作为签订协议的甲方，也是房屋征收部门，其为实现行政管理目标而签订了涉案行政协议，亦是本案适格被告。关于焦点二，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条规定：“行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。行政协议无效的原因在一审法庭辩论终结前消除的，人民法院可以确认行政协议有效”。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效”。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定”。湖南省住房和城乡建设厅、湖南省发展和改革委员会湖南省财政厅、湖南省国土资源厅、湖南省农业委员会《关于规范棚户区界定标准和审批程序的通知》（湘建保〔2016〕138号）对湖南省棚户区界定标准和审批程序作了相关规定，棚户区改造的根本目的是改善符合棚改政策群众的居住条件，是重大的民生工程，棚改要体现住房居住属性。本案中，其一，曹献平所有的涉案房屋已办理房屋所有权证和国有土地使用权证，权利人为曹献平；《安置方案》中规定，对于已进行权属登记的房屋，以房产证书的记载为准。而本案中曹献平的房屋被拆分成20户分别签订《房屋征收货币补偿协议》，违反了《安置方案》的规定；其二，《安置方案》中规定征收房屋的价值由选定的征收评估机构按照国家有关规定评估确定，本案中曹献平并未提供证据证明协议确定的补偿金额已经评估机构依法按程序予以评定，违反了《安置方案》的规定；其三，屈原征收补偿中心、天问办事处提交的区长专题办公会议纪要中明确规定在棚户区改造中要严格坚持标准，一户一核签字确认，坚决杜绝分户、压低或者抬高支付标准等违纪违规行为；其四，屈原征收补偿中心、天问办事处在庭审中陈述棚户区改造补偿标准中，分户后的补偿金额与未分户的补偿金额在计算上有区别，其补偿的户头都是按20户计算，并在答辩状和庭审过程中均主张涉案房屋不应拆分户头适用棚改政策。综上，被诉行政协议的签订存在重大且明显违法的情形，故被诉行政协议应确认无效，对曹献平要求履行该协议的给付剩余补偿款及利息的请求，不予支持。但鉴于本案系屈原征收补偿中心、天问办事处的原因导致的行政协议被确认无效，根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条规定，屈原征收补偿中心、天问办事处应采取补救措施，对曹献平涉案房屋的补偿事宜重新作出补偿决定。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条、第十五条的规定，原审法院判决：一、确认曹献平与岳阳市屈原管理区天问街道办事处、岳阳市××区房屋征收与补偿管理中心于2018年4月12日签订的天问棚改（2018）希9-26、27号《房屋征收货币补偿协议》无效；二、驳回曹献平要求给付补偿款及利息的诉讼请求；三、责令岳阳市屈原管理区天问街道办事处、岳阳市屈原管理区房屋征收与补偿管理中心于判决发生法律效力后六十日内，采取补救措施，对曹献平涉案房屋的补偿事宜重新作出补偿决定。原审案件诉讼费50元，由屈原管理区天问街道办事处负担。曹献平上诉请求：撤销一审判决，依法改判支持曹献平的诉讼请求。事实和理由：1、本案争议的是案涉《房屋征收货币补偿协议》的履行，而一审判决未列明曹献平已举证的案涉《房屋征收货币补偿协议》存在重大失误。2、行政机关在本案一审庭审前未提交任何证据、未履行举证义务，在庭审中才提交湘建保（2016）138号文件、《安置补偿方案》、2018年的《区长会议纪要》三份文件，应当由行政机关承担举证不能的法律后果；且根据湘建保（2016）138号文件的规定，棚户区改造要办理“计划审核”和“项目审核”，由县市区报市州主管部门审核，而本案涉及的棚改项目是否办理了审批手续，属于本案审理的重大审查事项，一审判决对此却没有进行审查。3、一审判决认定案涉《房屋征收货币补偿协议》的签订存在重大且明显违法，没有事实和法律依据；《安置方案》和《区长会议纪要》既不是法律、也不是行政法规，且《区长会议纪要》是案涉《房屋征收货币补偿协议》签订后形成的，不能以事后形成的会议纪要评价前面签订的补偿协议；案涉房屋权属、性质、用途和面积清楚，只是在补偿时拆分成了20户，实质内容与《天问街道棚户区改造房屋征收意向书》没有改变，也没有与《安置方案》相冲突，分户与不分户补偿金额没有任何区别，且被征收的房屋进行了评估；此外，即便未分户进行棚改，前期签订的《天问街道棚户区改造房屋征收意向书》也合法有效，按该协议也应当支付补偿款。4、协议“签订”违法与协议“内容”违法是完全不同的概念，法律法规没有协议“签订”违法的规定，只有协议“内容”违法的规定。5、一审判决适用法律错误，行政诉讼法第七十五条规定的申请无效的权利只有“原告”，没有赋予被告该权利；一审判决判令行政机关“重新作出补偿决定”，没有法律依据，即便协议无效，也是判决行政机关赔偿曹献平损失的问题。屈原征收补偿中心辩称：1、案涉房屋不符合相关政策界定的棚户区改造标准，且该房屋实际系曹献平一人所有，现以虚假的方式拆分为20户进行棚改并签订征收补偿协议，既违反了《安置方案》也违反了国家法律规定，一审判决认定案涉《房屋征收货币补偿协议》无效正确。2、第三人才是案涉《房屋征收货币补偿协议》相对人，曹献平不具备提起行政诉讼的主体资格；曹献平在一审起诉要求确认案涉补偿款归其所有，该诉请属于一般民事诉讼确认之诉的范畴，一审判决驳回曹献平的诉求亦正确。3、屈原征收补偿中心与曹献平签订意向书，属于认识错误；将案涉房屋拆分为20户进行棚改，更与相关法律法规相悖，不能继续履行无效的案涉《房屋征收货币补偿协议》；一审法院判令屈原征收补偿中心就案涉房屋重新作出补偿决定正确，屈原征收补偿中心将依法对案涉房屋重新作出补偿决定。故请求二审法院驳回上诉，维持原判。天问办事处辩称：一审判决认定事实清楚，适用法律正确，处理恰当，应予维持；天问办事处对案涉房屋将依法依规重新作出补偿决定。二审期间，曹献平提交“天问街道办2017—2018年度棚户区改造征收红线图”一份，拟证明案涉房屋已纳入棚户区改造范围。屈原征收补偿中心和天问办事处认为该红线图来源不清，对该证据不予认可。本院认为，根据案涉《天问街道棚户区改造房屋征收意向书》和《房屋征收货币补偿协议》的签订情况来看，足以认定案涉房屋已被行政机关纳入棚户区计划改造的范围。二审查明的事实与原审一致。本院认为，二审争议的焦点是原审认定案涉《房屋征收货币补偿协议》无效，并判令行政机关采取补救措施是否正确：案涉《房屋征收货币补偿协议》是相关行政机关为实现棚户区改造的目的，在与相对人协商一致的情况下签订的行政协议。该协议因是双方协商一致签订，从而体现出民事合同的契约性；又因该协议是行政机关为实现行政目的而采取的一种管理方式，所以协议也具有行政性，签订该协议的行为本质仍是行政行为。基于行政协议的双重特性，人民法院对行政协议应当进行双重审查，不但要审查协议的契约性效力，更要优先主动审查签订协议行政行为的合法性。只注重行政协议的契约性效力，而不审查签订行为的合法性，将无法体现或者说回避了行政诉讼中依法行政的基本原则。据此，一审判决对签订案涉《房屋征收货币补偿协议》的行为是否合法进行审查，并无不当。曹献平关于法律法规没有规定“签订”协议行为违法，只有协议“内容”违法而无效的上诉主张，本院不予采纳。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条第一款规定“行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效”。本案中，行政机关之所以与第三人张玲、高祖威签订案涉《房屋征收货币补偿协议》，目的是将案涉房屋纳入棚户区改造范围并进行改造。案涉房屋属曹献平单独所有，并非第三人张玲、高祖威所有，张玲、高祖威也未居住其中；行政机关将曹献平单独所有的房屋拆分为20户，并将第三人张玲、高祖威作为相对人签订《房屋征收货币补偿协议》，没有任何法律依据，该行为显属重大且明显违法。曹献平上诉称，案涉房屋符合棚改条件，将房屋拆分为20户进行棚改，与不拆分单独进行棚改，其所获得的补偿总额也没有差别，因此协议不存在无效的情形。对此，本院认为，棚户区改造是国家针对城镇中历史遗留的公共设施无法配套,消防出行、生产生活存在明显公共安全隐患的集中成片危旧住房，本着解决群众住房安全、消除公共安全隐患、优化生产生活环境的目的，由政府主导实施的民生工程。因行政资源的有限性，棚户区的改造需要有序规划、实施，故国务院办公厅《关于进一步加强棚户区改造工作的通知》、湖南省人民政府办公厅《关于大力推进棚户区改造货币化安置工作的指导意见》等上位法规均要求，棚户区的改造应当“区分轻重缓急”、“优先改造连片规模较大、住房条件困难、安全隐患严重、群众要求迫切的”。即便曹献平所有的房屋符合棚户区的界定标准，即便其所获的补偿总额未超过相关标准，但将案涉房屋虚假拆分为20户进行棚改的行为，严重扰乱棚户区改造的正常规划和实施秩序，不利于行政资源的优化配置，损害社会公共利益。曹献平的该项上诉理由，仅仅考虑了案涉《房屋征收货币补偿协议》作为契约的公平性，未考虑到签订案涉《房屋征收货币补偿协议》行政行为的合法性、正当性，未考虑到社会公共利益，故本院对此上诉理由亦不予采纳。据此，一审判决驳回曹献平要求履行案涉《房屋征收货币补偿协议》并支付利息的诉请，并无不当。但根据行政诉讼法和相关司法解释的规定，只有行政相对人可向人民法院就行政协议的效力提出确认之诉，行政机关无权就协议的订立、履行、变更、终止等提起反诉。在行政相对人未对行政协议的效力提出确认请求的情况下，人民法院因对行政行为合法性的主动审查，认为被诉行政协议因存在重大、明显违法而无效的，可将认定行政协议无效的事由作为是否支持相对人诉请的裁判理由，而不能将确认行政协议无效作为裁判结果。故曹献平关于行政诉讼法未赋予行政机关主张协议无效权利的上诉理由成立，本院予以采纳；一审判决将确认案涉《房屋征收货币补偿协议》无效作为裁判结果，存在不当，本院予以纠正。案涉《房屋征收货币补偿协议》无效，但案涉房屋已被拆除无法返还，一审法院责令相关行政机关采取补救措施，对曹献平所有的涉案房屋重新作出补偿决定，符合《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十五条第二款的规定。曹献平认为，若认定案涉《房屋征收货币补偿协议》无效，便应当判令行政机关赔偿。对此，本院认为，因曹献平在本案中坚持主张案涉《房屋征收货币补偿协议》有效并要求行政机关履行，其未提出赔偿请求；在行政机关自愿、一审也已判令行政机关采取补救措施的情况下，可先由行政机关自行处理，不宜直接判决赔偿。综上所述，原审判决认定事实清楚、适用法律正确，但部分处理不当，应予纠正。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（二）项的规定，判决如下：一、维持（2020）湘0611行初25号行政判决的第二项、第三项；二、撤销（2020）湘0611行初25号行政判决的第一项。二审案件受理费50元，由岳阳市屈原管理区天问街道办事处负担。本判决为终审判决。审判长  许震鹏审判员  刘景镔审判员  王延红二〇二一年三月十九日书记员  许子恒