浙江省杭州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙01行初439号 原告来国兴，男，1975年9月13日出生，汉族，户籍地浙江省杭州市滨江区。 委托诉讼代理人管红芳（系来国兴配偶），女，1976年6月26日出生，汉族，户籍地浙江省杭州市滨江区。 原告钱文兰，女，1969年3月27日出生，汉族，户籍地江苏省苏州市吴中区）呦里26号。 被告杭州市滨江区人民政府，住所地浙江省杭州市滨江区江南大道100号。 法定代表人李志龙，区长。 出庭负责人陈健，副区长。 委托诉讼代理人陈子娴、任涛。 原告来国兴、钱文兰因不服杭州市滨江区人民政府（以下简称滨江区政府）于2020年9月14日作出的杭滨政复[2020]19号行政复议决定（以下简称19号复议决定），于2020年9月29日向本院提起行政诉讼。本院于2020年10月9日立案，并向被告发送了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2021年3月2日公开开庭审理了本案。原告钱文兰、原告来国兴的委托诉讼代理人管红芳，被告滨江区政府的负责人陈健，委托诉讼代理人陈子娴、任涛到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2020年9月14日，滨江区政府作出19号复议决定认为，申请人与案涉商业用房权属单元分割的审批行为不具有利害关系。申请人以案涉审批行为改变了博邑商业中心的业态为由，提起行政复议申请，不具有申请人主体资格。故依照《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定，决定驳回申请人来国兴、钱文兰的行政复议申请。 原告来国兴、钱文兰诉称：原告于2020年4月10日向被告提出行政复议申请，请求确认被申请人杭州市滨江区住房和城市建设局关于杭政储出【2012】49号地块（博邑商业中心）商铺4号，5号，35号201、202室，1幢201、202、203、204室，2幢201、202、203室，3幢101、201、301室的优化设计方案之审批行为（2018年1月31日）违法。原告向被告递交了详细的书面陈述意见及证据材料，并参加了由被告举行的听证会和调解活动，但被告在19号复议决定中却把案涉改建审批行为歪曲理解为简单的“权属单元分割”审批，完全否认案涉改建审批行为是把约5000平方商业经营用房（商铺）实质性地改变为“类公寓房”，在程序上、实体上严重违法以及侵害商业中心广大业主的合法权益之事实，损害了公平正义和社会良序。被告没有明确要求滨江区建设行政主管部门采取措施制止开发商对改建区域建筑外立面改变、没有要求他们对几百米水平面横铺污水管进行实地查验，却简单地直接驳回原告关于滨江区建设行政主管部门不认真履行法定监管职责、以罚代改、掩护违法改建行为的复议申请，没有实质性地解决任何问题。 滨江区建设行政主管部门从当初审批图纸上就十分清楚涉案的“大铺改小铺”的最终格局和功能与1号楼、2号楼第3-19层668间“类公寓房”是相雷同的、是违法的，但他们没有公示和征询综合体广大业主的意见，没有在开发商（杭州恒鼎置业有限公司）提交改建申请时核查该公司是否就改建这一重大事项与博邑商业中心业委会和广大业主协商一致，故意隐瞒规划变更和产权证变更的事实，故意绕过博邑商业中心广大业主尤其是第一层40户商铺业主的意见，审批通过开发商约5000平方的“大铺改小铺”申请，把原来的11本产权证变更为至少70本独立的“类公寓房”产权证，简单粗暴地实质性改变原来的约5000平方商业经营用房（商铺）的设计规划。几百米长的水平面污水管先横铺完毕、后送图纸给第三方审查，程序也完全颠倒，至于实际铺设是否符合国家给排水标准、是否与审批图纸相符合，则不管不问；至于整个约5000平方“大铺改小铺”的改建过程是否与审批图纸一致也同样不闻不问；遇到业主投诉，则开出没有具体整改内容和整改标准的所谓“整改通知书”予以应付。 滨江区建设行政主管部门的行政审批及监督管理实质性地改变了博邑商业中心的原综合体设计规划，己改建掉的约5000平方大开间商铺是第一层40间小商铺（己销售）总面积的两倍之多，对商业综合体原功能产生重大冲击，导致博邑商业中心完全丧失了能够规模性吸聚人流物流的商业功能和业态。至今，滨江区建设行政主管部门仍然没有正式向原告公开审批图纸和产权证变更的具体情况。作为商业综合体内的成员，原告和其他业主都与违法审批行为具有明显的利害关系、具有复议申请人的主体资格。请求撤销《行政复议决定书》（杭滨政复[2020]19号）。 原告来国兴、钱文兰向本院提供的证据有： 1.来国兴、钱文兰行政复议申请书（2020-04-08）。 2.行政复议决定书（杭滨政复[2019]19号）。 3.“行政复议听证会”申请人提交材料目次。 4.博邑商业中心“大改小”行政复议听证会申请人陈述。 5.二楼改建图纸复印件。 6.二楼夹层改建图纸复印件。 7.光盘（内含音视频证据和图片证据） 8.来国兴身份证复印件。 9.钱文兰身份证复印件。 10.来国兴购房合同复印件。 11.来国兴房产证复印件。 12.钱文兰房产证复印件。 以上证据共同证明原告与案涉商业用房权属单元分割的审批行为具有利害关系。 被告滨江区政府发表答辩意见称： 一、被告作出的《行政复议决定书》程序合法。被告于2020年4月8日收到原告的行政复议申请材料及案前调解申请，因案前调解未果，本案进入受理审查。经审查后，被告于5月8日发出《补正行政复议申请通知书》，原告于5月9日提交补正后的《行政复议申请书》。经审查，被告于5月12日作出《行政复议申请受理通知书》、《行政复议答复通知书》和《第三人参加行政复议通知书》，先后于5月12日至13日寄出。滨江区住建局于5月14日收到答复通知。5月22日，滨江区住建局提交了《行政复议答复书》及相关证据。6月15日，被告组织听证会。6月30日，被告根据原告申请开展调解，依法中止复议审理程序。7月15日，被告组织调解会，原告同滨江区住建局、杭州恒鼎置业公司协调未果。此后，被告又多次通过电话、微信、短信等形式组织调解。因调解不成，被告于9月14日通知恢复审理，并于同日作出19号复议决定。被告作出行政复议决定程序，符合《中华人民共和国行政复议法》及《中华人民共和国行政复议法实施条例》。 二、被告作出的《行政复议决定书》认定事实清楚。复议期间，被告查明如下事实：2017年11月29日，第三人杭州恒鼎置业有限公司向滨江区住建局提交《关于商业用房优化设计的申请》，请求滨江区住建局根据浙江省建设厅建房发[2005]122号《关于商业和办公用房权属单元分割转让权属登记问题的通知》之规定，批准其将案涉商业用房（博邑商业中心商铺4、5号，商铺35号201、202室，1幢201、202、203、204室,2幢201、202、203室,3幢101、201、301室）进行优化设计后二次分割销售。2017年12月7日，滨江区住建局发函给滨江区卫生和计划生育局、杭州市国土资源局滨江分局、杭州市公安消防支队滨江区大队、杭州市规划局滨江区分局等部门，征求对优化设计方案的意见。经上述相关部门审查同意后，滨江区住建局于2018年1月31日作出杭滨建联［2018］05号《工作联系单》，原则同意优化设计方案。原告来国兴、钱文兰分别是恒鼎博邑商业中心36号、37号商铺业主，认为滨江区住建局批准第三人将案涉商业用房原有大开间格局改为小开间商铺，改变了博邑商业中心原有业态，侵害了其合法权益。2019年10月28日，来国兴向滨江区住建局提交“涉及博邑郡相关资料”的政府信息公开申请。12月16日，来国兴签收滨江区住建局出具的住建信告（2019）第9号《政府信息公开告知书》，公开内容包含杭滨建联[2018]05号《工作联系单》。被告作出的《行政复议决定书》，认定事实清楚，证据充分。 三、被告作出的《行政复议决定书》适用法律正确。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定，申请行政复议，申请人与具体行政行为应当具有利害关系。就本案而言，根据《城市房地产转让管理规定》、《关于商业和办公用房权属单元分割转让权属登记问题的通知》等相关规定，行政主管部门对商业、办公用房权属单元分割转让的核准，主要从土地用途、城市规划、消防安全、环境保护等方面，判断某一项目是否应当审批或核准。上述规定中，并无相关条文要求行政主管部门保护原有商业形态或商业氛围，更无须就上述问题征询博邑商业中心业委会及业主意见。即使进入实体审查程序，申请人请求保护的权益也不会在复议程序中得到承认性。本案原告的复议请求，是认为允许第三人将博邑商业中心大开间改为小商铺，直接改变了商业综合体业态，导致原告所有的商铺经营效益下跌、影响了原告的经济利益。但是，一家商业体的商业业态或商业氛围，受到多种因素综合影响，案涉审批行为的合法性与原告经济利益受损之间的因果链条相距甚远，存在较强的不确定性，无法构成法律上的因果关系。另外，复议审查中，原告也未能提供初步证据证明改建前后，其商铺经营效益显著降低的事实。因此，原告与案涉商业用房权属单元分割的审批行为不具有利害关系。原告提起行政复议申请，不具有申请人主体资格。 四、否定复议主体资格不影响原告的民事救济权利。杭滨政复[2020]19号复议案件中，原告虽然不享有公法上应当保护的利益，但仍享有基于物权或合同的民事权益，其如果认为第三人杭州恒鼎置业有限公司的行为违约或侵犯其合法权益，可考虑通过侵权之诉或违约之诉等途径寻求权利救济。综上所述，被告作出的《行政复议决定书》程序合法，证据充分，认定事实清楚，适用法律正确，请求维持杭滨政复[2020]19号行政复议决定书，依法驳回原告的全部诉讼请求。 被告滨江区政府法定期限内提交的证据有： 1.2020年4月8日行政复议申请材料及案前调解申请书,证明原告来国兴、钱文兰申请行政复议的内容、时间，同时申请20个工作日的案前调解。 2.《补正行政复议申请通知书》及快递面单、中国邮政给据邮件跟踪查询系统截图，证明被告通知原告补正的时间。 3.2020年5月9日行政复议材料提交单及行政复议申请书，证明被告提交补正后行政复议申请书的时间、内容。 4.《行政复议申请受理通知书》、《行政复议答复通知书》、《第三人参加行政复议通知书》及快递面单、中国邮政给据邮件跟踪查询系统截图，证明被告通知受理、答复及第三人参加复议的时间，滨江区住建局收到答复通知的时间。 5.行政复议答复材料提交回执单、《行政复议答复书》、证据清单、证据材料，证明滨江区住建局提交答复材料的时间、内容。 6.《行政复议听证通知书》及快递面单、中国邮政给据邮件跟踪查询系统截图，证明被告通知原告、滨江区住建局及杭州恒鼎置业有限公司参加听证的时间、内容。 7.《司法调解申请书》、《中止行政复议通知书》及快递面单、中国邮政给据邮件跟踪查询系统截图，证明因原告申请案中调解，被告于6月30日通知中止复议程序。 8.《行政复议调解通知书》、快递面单、中国邮政给据邮件跟踪查询系统截图、组织后续调解手机截图，证明被告于7月15日组织调解会，原告同滨江区住建局、杭州恒鼎置业公司协调未果。此后，被告工作人员多次通过电话、微信、短信等形式组织调解。 9.《恢复审理通知书》、快递面单、中国邮政给据邮件跟踪查询系统截图，证明因调解不成，被告于9月14日通知各方当事人恢复审理。 10.《行政复议决定书》、快递面单、中国邮政给据邮件跟踪查询系统截图，证明被告于9月14日作出杭滨政复［2020］19号行政复议决定书，并于同日邮寄送达各方当事人。 11.听证笔录，证明本案于6月15日组织听证会，原告及滨江区住建局就杭滨政复〔2020)19号复议案件举证、质证及辩论情况。 12.陆远、萧仙授权委托材料，证明陆远、萧仙受滨江区住建局委托参加听证。 13.杭州恒鼎置业有限公司提交的第三人陈述意见、夏羽委托材料，证明杭州恒鼎置业有限公司委托夏羽律师出具第三人陈述意见的内容。 14.“行政复议听证会”申请人提交材料，证明原告于6月15日听证会上提交的材料。 15.现场勘验笔录，证明被告于6月16日在恒鼎博邑商业中心4号、5号、35号、1号楼、2号楼、3号楼和4号楼现场勘验情况。 16.浙（2016）杭州市不动产权第0166757号、第0035302号不动产权证，证明原告补充提交的不动产权证，证明系博邑商业中心业主。 经庭审质证辩论，原告对被告证据1-16三性无异议。被告对原告证据1三性不予认可。证据2三性无异议。证据3-4三性无异议，证明目的不予认可。证据5-7三性有异议。证据8-9不能用来本案认定事实。证据10三性有异议，证明目的不予认可。证据11-12三性无异议，证明目的不予认可。 本院认为，本案被告证据具备证据三性要件，均予采信。原告证据1-4、7-12的真实性予以确认，对相关证据予以采信，原告证据5-6与被诉复议决定的合法性无直接关联性，不予采信。以上证据可以证明的对象，应结合案情综合判定。 经审理查明： 2017年11月29日，杭州恒鼎置业有限公司向滨江区住建局提交《关于商业用房优化设计的申请》，请求批准其将关于杭政储出[2012]49号地块（恒鼎博邑商业中心）部分商业用房（博邑商业中心商铺4、5号，商铺35号201、202室，1幢201、202、203、204室,2幢201、202、203室,3幢101、201、301室）进行优化设计后二次分割销售。2017年12月7日，滨江区住建局发函给滨江区卫生和计划生育局、杭州市国土资源局滨江分局、杭州市公安消防支队滨江区大队、杭州市规划局滨江区分局等部门，征求对优化设计方案的意见。经上述相关部门审查同意后，滨江区住建局于2018年1月31日作出杭滨建联[2018]05号《工作联系单》，原则同意杭政储出[2012]49号地块（恒鼎博邑商业中心）商铺4、5号，35号201室、202室，1幢201、202、203、204室，2幢201、202、203室，3幢101、201、301室的优化设计方案。 原告来国兴、钱文兰分别系恒鼎博邑商业中心36号、37号商铺业主，其对杭滨建联[2018]05号《工作联系单》不服，于2020年4月8日向滨江区政府申请行政复议。因案前调解未果，经审查后，滨江区政府于5月8日发出《补正行政复议申请通知书》，来国兴、钱文兰于5月9日提交补正后的《行政复议申请书》。5月12日，滨江区政府作出《行政复议申请受理通知书》、《行政复议答复通知书》和《第三人参加行政复议通知书》。滨江区住建局于5月22日提交了《行政复议答复书》及相关证据。6月15日，滨江区政府组织听证会。6月30日，滨江区政府根据原告申请开展调解，并依法中止复议审理程序。因调解不成，滨江区政府于9月14日恢复审理，于同日作出杭滨政复[2020]19号行政复议决定，并向来国兴、钱文兰邮寄送达。来国兴、钱文兰不服，提起本案诉讼。 本院认为，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项、第四十八条第（二）项规定，申请人申请行政复议的，应当与行政行为有利害关系，行政复议机关受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和条例规定的受理条件的，应当决定驳回行政复议申请。 本案中，来国兴、钱文兰因不服滨江区住建局作出的杭滨建联[2018]05号《工作联系单》而向滨江区政府申请行政复议。但该杭滨建联[2018]05号《工作联系单》是滨江区住建局就杭政储出（2012）49号地块（恒鼎博邑商业中心）部分商业用房的优化设计审批，审批对象并不包括二原告所购买的商铺，亦不对二原告设定权利义务，二原告就该行为申请行政复议，不具备复议申请人的主体资格。滨江区政府驳回其复议申请，实体并无不当。程序方面，滨江区政府于2020年5月12日决定受理后，于6月30日根据原告申请开展调解，并依法中止复议审理程序，因调解不成，滨江区政府于9月14日恢复审理，并于同日作出复议决定，符合法律规定。综上，来国兴、钱文兰要求撤销被诉复议决定的理由不能成立，其诉讼请求应当不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告来国兴、钱文兰的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告来国兴、钱文兰共同负担。 如不服本判决，可在收到本判决书之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省高级人民法院。 审 判 长 刘 斌 人民陪审员 李 慧 人民陪审员 谌慧敏 二〇二一年三月三十日 法官 助理 吴必恒 书 记 员 徐 丹