浙江省金华市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2021）浙07行终16号 上诉人（原审原告）胡福昌，男，1943年3月17日出生，汉族，住浙江省杭州市拱墅区。 被上诉人（原审被告）金华市自然资源和规划局，住所地浙江省金华市婺城区双龙南街818号。 法定代表人李斌峰，局长。 上诉人胡福昌诉被上诉人金华市自然资源和规划局（以下简称金华资规局）城市规划管理（规划）行政登记一案，浙江省金华市婺城区人民法院于2020年12月19日作出（2020）浙0702行初164号行政裁定。胡福昌不服，在法定期限内向本院提起上诉。本院于2021年1月28日立案后，依法组成合议庭对本案进行了审理。现已审理终结。 原审法院审理查明，2018年4月18日，胡福昌向原审法院提起行政诉讼，要求确认原金华市国土局作出的金华市婺城区工贸区翠园小区廿一号地块（地号141-21-7）的登记发证行为违法，撤销吕斌的金市国用（2000）字第037670号土地证（即地号141-21-7的土地证）。原审法院经审查，于同年11月30日作出（2018）浙0702行初126号行政判决，确认原金华市国土资源局未对胡福昌申请对第三人吕斌土地使用权证上标注宗地坐标的事项作出处理的行为违法；责令金华市国土资源局于判决生效之日起六十日内对第三人吕斌的土地登记进行复核调查，按照《城镇地籍调查规程》规定确定宗地坐标后作出相应处理。判决生效后，为履行上述判决内容，金华资规局于2019年3月26日委托金华市测绘院确定吕斌户出让土地权属界线坐标、使用权证标注宗地坐标及建筑现状坐标。金华市测绘院于同年4月26日出具金市测技（2019）测字0024号测绘技术报告。胡福昌于同年5月向原审法院起诉[案号为（2019）浙0702行初211号]，要求确认原金华市国土局作出的金华市婺城区工贸区翠园小区廿一号地块（地号141-21-7）的登记发证行为违法，撤销吕斌的金市国用（2000）字第037670号土地证（即地号141-21-7的土地证）。后自愿撤回起诉并向原审法院就（2018）浙0702行初126号行政判决申请执行。在执行过程中，金华资规局委托金华市测绘院测绘，并于2020年4月10日出具金市测技（2020）测字0006号测绘技术报告。同年4月13日，金华资规局向原审法院执行局出具关于（2018）浙0702行初126号行政判决执行情况说明的报告，告知执行情况并申请终止案件执行。另，相关测绘技术报告并未明确吕斌户相关宗地的测绘数据。 原审法院经审理认为，公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。但行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为以及对相对人权利义务不产生实际影响的行为，依法不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，胡福昌诉请要求撤销的两份测绘报告，系金华资规局在履行原审法院生效判决过程中，委托测绘机构所出具。测绘报告均未确定吕斌户宗地坐标，系过程性行为，未对胡福昌权利义务产生实际影响。金华资规局也未对测绘成果是否采用、如何采用并对胡福昌申请执行的事项作出最终处理，胡福昌本案诉请要求按照（2018）浙0702行初126号判决书的要求复核确定吕斌户翠苑小区21号地块宗地坐标后进行相应处理，实质仍属于前案判决的履行事项。胡福昌本案起诉，不属于行政诉讼的受案范围，应予驳回。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（六）、（十）项、第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定：驳回胡福昌的起诉。 上诉人胡福昌上诉称，(2020)浙0702行初164号行政裁定书将诉讼请求所依据的事实,即金华资规局执行(2018)浙0702行初126号案件判决书的所作所为认定为过程性行为,迁就金华资规局实属不当。而且,2020年4月10日《吕斌户翠苑小区21号地块确定宗地坐标不动产报告书》和2019年4月26日《吕斌住宅土地权属、使用权证、宗地图及建筑物现状测绘技术报告》中己经确定了吕斌宗地坐标,裁定书却说成“测绘报告均未确定吕斌户宗地坐标”显然错误。因此有必要澄清事实，并对金华资规局的答辩进行评述和驳斥。一、原审裁定书“测绘报告均未确定吕斌户宗地坐标”的认定错误。2019年4月26日《吕斌住宅土地权属、使用权证、宗地图及建筑物现状测绘技术报告》采用现状图反程序推定的方式确定了吕斌的宗地坐标，且盖上了市测绘院的公章。该图的要害是将胡福昌的土地10.1平方米以及小区道路用地14平方米变成吕斌所有，公然侵犯公众产权。此后金华资规局在执行过程中再作出2020年4月10日《吕斌户翠苑小区21号地块确定宗地坐标不动产测绘报告书》，列出三个方案，将上述“2019年4月26日测绘报告”作为方案二，其中第三方案以《吴桂林等18户独立住宅总平面图》中该小区与天成小区的交界线为依据确定吕斌的宗地坐标，可以解决胡福昌等土地被侵占和天成小区五户多占土地的问题，对此不提异议。二、原审裁定书所述的“后自愿撤回起诉并向本院就(2018)浙0702行初126号行政判决书申请执行”，先后顺序与实际不符。(2019)浙0702执5087号案立案时间是2019年9月9日，(2019)浙0702行初211号案撤诉时间是2019年9月24日。当时211案件主审法官告知“2019年4月26日测绘报告”书没有盖金华资规局公章，属过程行为不具可诉性，应撤诉但可以申请执行。胡福昌等到执行立案后才办理撤诉是人之常情，因为执行不立案就无法使人相信法院是否真的把该测绘报告作为“过程行为(文件)”。三、金华资规局2020年9月18日的《行政答辩状》第一条，将《二个测绘报告书》，即2020年4月10日《吕斌户翠苑小区21号地块确定宗地坐标不动产测绘报告书》和2019年4月26日《吕斌住宅土地权属、使用权证、宗地图及建筑物现状测绘技术报告》说成是“过程性行为”，是“执行法院生效判决的行为”，“并未对胡福昌造成权利义务影响”。如此做法自相矛盾，违背常识。第一，从概念上看，所谓“过程性行为(文件)”，通俗讲就是“中间性行为(文件)”，与此对应的还有“终结性行为(文件)。一个行为(文件)只能具有一种属性，执行法院判决无疑是一种“终结性行为(文件)”。如果上述《二个测绘报告》是过程行为(文件)，要结案还必须拿出一个“终结性行为(文件)”出来，但至今没有。第二，从文件的形式看，2020年4月10日《吕斌户翠苑小区21号地块确定宗地坐标不动产测绘报告书》已经盖了金华资规局公章，确定了该《二个测绘报告》系职务行为和属于“终结性行为(文件)。第三，从执行过程看，2020年4月13日金华资规局就打报告要求终止执行案件，得到批准，已经结案。此后胡福昌反复请求恢复执行，写了“(2019)浙0702执5087号《恢复执行申请书》”也没有依法被受理。令人不解的是他们竟违背（2018）浙0702行初126号判决书，额外要求胡福昌交出土地证。为此，胡福昌提出《执行异议申请书》，但既不受理也不驳回。依法向上级法院执行监督部门提交《执行异议申请书》二次，也没有受理，只是当场给区法院执行局领导打电话，但事后执行长仍然无动于衷。对于此种不作为，目前尚未查到可以对付的相关法律条款。但从逻辑角度分析，如果该《二个测绘报告》属于金华资规局“过程行为(文件)”，金华资规局就不能申请结案，执行部门也不可以结案，结了案也应该恢复。执行长说胡福昌已经签过字就不可以恢复，但没有提供法律依据。实际情况是胡福昌在执行长拿来的单子上被动签字，主观上是为了不影响办案人员的情绪，客观上是受到他们的欺骗。一是金华资规局称由其与吕斌协调解决，并与胡福昌商定了《调解协议书》；二是金华资规局的结案报告直到2020年9月1日执行长才给胡福昌看，如果胡福昌当时知道，根本不会签字。第四，（2018）浙0702行初126号判决书写明“因第三人涉案土地登记权利证书所附宗地图未标注坐标，无法确定与第三人的宗地界限，致使胡福昌对部分土地使用权无法实际使用，应视为胡福昌与涉案登记行为具有法律上的利害关系”。而现在“2019年4月26日测绘报告”竟然把争议土地划给吕斌，还说“并未对胡福昌造成权利义务影响”，完全无视事实。由于吕斌围墙侵占，胡福昌等部分土地使用权无法行使已经20年。目前小区唯一进出道路的宽度只有原规划设计图纸的60%(仅2.4米)，不仅无法双向通小车，连大一点的快递车进来人车交汇时也险象环生，担惊受怕，不知什么时候会出事。天成五户多占土地相当胡福昌及其所在小区少掉土地，客观事实无法抹杀。金华资规局作为土地和规划主管部门，知政策懂专业有技术，却做出“2019年4月26日测绘报告”忽悠公民、蒙骗法院，违法违规违背常理人情。四、该《二个测绘报告》虽然属于专业文件，但其中结果常人不难看懂，借用婺城区行政执法局法制科长的说法，争议的土地“一个方案是属于吕斌的，一个方案是属于胡福昌的，一个方案是属谁也不知道”。金华资规局叫区行政执法局根据他们自己的调查结果自行确定采取哪个方案处理，执法局不愿意做，并不等于金华资规局没有处理，而应该认为其处理方式就是将责任推给别人。五、原审裁定书“胡福昌本案诉请要求按照(2018)浙0702行初126号判决书的要求复核确定吕斌户翠苑小区21号地块宗地坐标后进行相应处理，实质仍属前案判决的履行事项”的陈述表明对本案实质的理解有问题，与前述“测绘报告均未确定吕斌户宗地坐标”的错误认定有关，需要进行剖析。第一，诉讼请求这段话表达的是一种必须遵守的行为规则，就是（2018）浙0702行初126号判决书的责令写明了的按《城镇地籍调查规程》的规定确定吕斌的宗地坐标。第二，本案的起因是金华资规局没有按照规则执行，不是没有作出坐标，而是采用非法手段确定吕斌宗地坐标，诉讼是要求司法权纠正这种违法行为。本案与（2018）浙0702行初126号案件的实质区别在于（2018）浙0702行初126号案件是解决不作为问题，本案是解决乱作为的问题，要说履行也是改正错误的基础上重新履行，并不构成重复申请。第三，是为了防止诉讼请求法律上的漏洞，并给金华资规局后续执行留下空间。2020年4月10日《吕斌户翠苑小区21号地块确定宗地坐标不动产报告书》的方案一方案二撤销后，留下方案三就成为唯一坐标，可以据此执法收回胡福昌被吕斌围墙侵占的土地，从利害关系上看，上述这段话写不写无所谓。但方案三毕竟属于折中方案，吕斌宗地的原有坐标在其房子下面。六、对于起诉状指控《二个测绘报告》违法违规违反专业违背常理人情，金华资规局在《行政答辩状》中没有做任何实体上的辩解，等于默认。而且在庭审口头回答法官提问时，承认了《二个测绘报告》中吕斌宗地那些坐标不是原始数据，而是根据吕斌房屋现状图反程序推定的结果。鉴此，胡福昌只要坚持一审起诉状的观点，实体上就不需再进一步评述。综上，在程序上形式上金华资规局执行（2018）浙0702行初126号判决书已经走完全程，但没有按照判决书规定做，而是采用以现状图反程序推定的方式确定吕斌宗地坐标，违法违规违反专业，属于“采取违法方式实施”的行为。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第(七)项，本行政案应属于受理范围，请上级法院明鉴。另外，如果剥夺了胡福昌的诉权，法院对这些违法违规的行为不加审判，再叫金华资规局自行处理，从（2018）浙0702行初126号判决书生效二年多来他们的表现来看，将没有禁忌，更有可能拖延不办，不了了之。如此，胡福昌等的土地使用权就拿不回来，五户多占国有资产的状态无法改变，公平正义得不到伸张。上诉请求：一、撤销原审裁定；二、撤销金华资规局委托金华市测绘院2020年4月10日出具的《吕斌户翠苑小区21号地块确定宗地坐标不动产测绘报告书》的方案一和二,以及金华市测绘院2019年4月26日出具的《吕斌住宅土地权属、使用权证、宗地图及建筑物现状测绘技术报告》书,按照(2018)浙0702行初126号判决书的要求复核确定吕斌户翠苑小区21号地块宗地坐标后进行相应处理。 被上诉人金华市资规局未向本院提交答辩意见。 二审经审理，除对原审查明胡福昌上诉提及的“相关测绘技术报告并未明确吕斌户相关宗地的测绘数据”及胡福昌就原审法院(2018)浙0702行初126号行政判决申请执行与其就原审法院(2019)浙0702行初211号申请撤诉的先后次序的事实不予认定外，对原审法院认定的其他事实予以确认。 本院认为，原审法院(2018)浙0702行初126号判决生效后，金华资规局委托金华市测绘院于2019年4月26日出具金市测技（2019）测字0024号测绘技术报告，于2020年4月10日出具金市测技（2020）测字0006号测绘技术报告，该两份测绘技术报告显示出案外人吕斌户三种宗地坐标方案，金华资规局未明确采取何种方案并记载于案涉吕斌户的土地权属证书，其虽对胡福昌的权利和义务产生潜在的影响，但仍系金华资规局为履行生效判决的准备行为，原审法院将其认定为金华资规局为履行生效判决的过程性行为不属于人民法院行政案件的受理范围并驳回胡福昌的起诉并无不当。 综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 朱红彦 审 判 员 虞 行 审 判 员 金飘莉 二〇二一年三月三十日 代书记员 陈方亦