山东省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）鲁行终315号 上诉人（原审原告）张云道，男，1955年3月6日出生，汉族，住山东省蓬莱市。 委托代理人修典华，北京金诚同达（济南）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）青岛市即墨区人民政府，住所地青岛市即墨区通济街140号。 法定代表人张元升，区长。 被上诉人（原审被告）青岛市即墨区鳌山卫街道办事处，住所地青岛市即墨区鳌山卫街道办事处莱青路17号。 法定代表人王健，主任。 委托代理人侯伟，山东德衡律师事务所律师。 原审第三人青岛市即墨区自然资源局，住所地青岛市即墨区经济开发区长广路943号L楼。 法定代表人李根远，局长。 原审第三人青岛市即墨区鳌山卫街道办事处向阳庄村民委员会，住所地青岛市即墨区鳌山卫街道办事处向阳庄村。 法定代表人苗路明，村主任。 上诉人张云道因诉被上诉人青岛市即墨区人民政府（以下简称即墨区政府）、被上诉人青岛市即墨区鳌山卫街道办事处（以下简称鳌山卫街道办）、原审第三人青岛市即墨区自然资源局（以下简称即墨区自然资源局）、原审第三人青岛市即墨区鳌山卫街道办事处向阳庄村民委员会（以下简称向阳庄村委会）要求确认征收海域行为违法并赔偿损失一案，不服青岛市中级人民法院于2020年12月14日作出的（2020）鲁02行初367号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，向各方当事人送达了受理案件或者应诉通知书、合议庭成员告知书以及《二审行政案件诉讼要素表》，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原告张云道诉称，原告于2004年1月20日承继了案外人苗田明于2003年5月12日与第三人向阳庄村委会签订的《海域养殖合同》项下苗田明基于该合同约定的权利。该合同确定原告对即墨区鳌山卫镇柴岛以东海域（东至大蜡头、南至海底石栏边外10米、西至挡浪坝、北至正常底潮线以下）享有管理、使用、受益等权利。2012年，两被告将本案所涉海域征收并进行建设施工，给原告造成巨大损失。原告曾要求两被告公开相关征收信息，两被告互相推诿，原告认为两被告的征收行为违法。为此，原告特诉至法院，请求：1.依法确认两被告征收原告承包的海域的行为违法；2.依法判令两被告共同赔偿原告经济损失300万元；3.诉讼费由两被告承担。 原审法院经审理查明，1.2004年4月8日，第三人向阳庄村委会填写《海域使用权申请书》，其中所附手写《申请书》载明的申请用海位置为：南至大蜡嘴头、北至大鼻子嘴、上至低潮线、下至石栏边向外10米，面积约400余亩。2004年11月9日，原即墨市海洋与渔业局初审同意。2005年1月17日，原即墨市人民政府批准同意。2005年1月26日，原即墨市海洋与渔业局向第三人向阳庄村委会发出《海域使用权批准通知书》，告知该村委会：“你于2005年1月17日提出的海域使用申请，业经即墨市人民政府批准，批准使用的海域为附表所列坐标点连线内的海域，面积29.82公顷，用途海水养殖，使用期限自2004年11月8日至2009年11月7日”。该通知中还载明了涉案海域使用金数额及缴纳时间、缴纳方式。涉案海域初始登记时间为2005年1月30日。2005年2月25日，第三人向阳庄村委会取得涉案海域使用权权属证书。庭审中，两被告及第三人即墨区自然资源局均称经落实涉案海域使用权于2009年11月7日到期后，第三人向阳庄村委会未办理续期手续。第三人向阳庄村委会庭审中亦确认，涉案海域到期后其未申请续期。2.原即墨市人民法院业已生效的（2014）即民初字第1379号民事判决查明以下与本案相关的事实：“2003年5月12日，苗田明与向阳庄村委会签订了《海域养殖合同》，合同约定苗田明承包向阳庄村委会的养殖海域为原即墨市鳌山卫镇柴岛以东海域，具体四至为东至大蜡西头、南至海底石栏边外10米、西至挡浪坝、北至正常底潮线以下。合同明确约定该海域的管理权、使用权、受益权等权利归苗田明所有，承包期限自2003年5月1日起至2019年12月30日止共16年零6个月；……。2003年8月份左右，苗田明将承包涉案海域的合同权利义务转让给了庞延寿，由庞延寿向向阳庄村委会及苗田明缴纳承包费。2004年1月20日，张云道、杨昆祥与庞延寿签订了海域《转让合同》，约定：一、庞延寿（甲方）将自己承包的向阳庄海域一处及所有合同手续转让给张云道、杨昆祥2人（乙方）。二、乙方遵守并履行甲方所订原始合同条款，乙方每年交给甲方合同转让费人民币一万元整，上交合同款二万元，缴款时间为每年五月一日，自2004年5月1日开始交款。苗田明作为见证人签名。同日，庞延寿、张云道、苗田明签订转让协议，约定：即墨市鳌山卫镇向阳庄村民苗田明，将自己承包的向阳庄村海域合同转让给庞延寿，因庞延寿无力经营，现经苗田明同意，转让给蓬莱市人张云道名下搞海参养殖。经三方充分协商达成如下条款三方共同遵守：庞延寿将承包苗田明向阳庄海域合同手续一并转让给张云道。张云道必须履行苗田明与向阳庄所订合同的一切条款。每年上交向阳庄承包款壹万肆仟元整。交给苗田明转让费陆仟元整。交给庞延寿壹万元整。……。张云道承包涉案海域后，自2004年起至2012年逐年向向阳庄村委会缴纳承包费14000元，每年交给苗田明包海费6000元，每年交给庞延寿承包费10000元。……。2004年1月20日，张云道与杨昆祥签订合伙承包向阳庄海域协议书。2008年7月1日，杨昆祥与张云道解除合伙关系，后一直由张云道在涉案海域进行养殖。”该案判决结果为：确认向阳庄村委会和苗田明于2003年5月12日签订的《海域养殖合同》项下权利义务已于2004年1月20日转让给了张云道，张云道依法享有基于该合同约定的相应权利。3.2007年1月，国务院批准建立国家深海基地。2010年6月，国家发展和改革委员会作出《关于国家深海基地项目可行性研究报告的批复》（发改投资【2010】1349号），载明：“国家海洋局：……一、原则同意所报国家深海基地项目可行性研究报告。二、同意你局在青岛市选址建设国家深海基地……”。各方当事人均确认，原告所转包的海域位于国家深海基地项目用海范围内。原告自述其所转包的涉案海域于2012年被占用进行建设施工但未获补偿，因听闻有他人领取了其所转包海域的补偿款但不清楚究竟是哪一主体，故将向阳庄村委会、苗田明、庞延寿、杨昆祥均作为当事人提起了上述（2014）即民初字第1379号民事诉讼，以确认其是该海域的有权使用主体。2016年9月19日，青岛市即墨区人民法院立案受理原告诉向阳庄村委会、鳌山卫街道办、国家深海基地管理中心农业承包合同纠纷一案，原告要求上述三被告支付占用原告承包海域的补偿款及损失300万元。2017年8月3日，青岛市即墨区人民法院作出（2016）鲁0282民初11042号民事裁定，认为该纠纷系因政府征收引发的纠纷，不属于人民法院受理民事诉讼的范围，遂裁定驳回原告的起诉。2017年7月25日，原告以国家深海基地管理中心、原即墨市人民政府、鳌山卫街道办、向阳庄村委会为被告向青岛海事法院提起民事诉讼，要求四被告支付渔业经营损失及补偿款300万元。2017年7月26日，青岛海事法院作出（2017）鲁72民初1302号民事裁定，认定：“起诉人请求被起诉人赔付的渔业经营损失及补偿款，系为建设国家深海基地项目所征地、征海及拆迁补偿行为，根据起诉人提交的《国家深海基地项目征地、征海及拆迁补偿协议书》复印件显示，该项目甲方为国家深海基地管理中心，乙方为即墨市人民政府，国家深海基地项目是国家发改委批准的重点项目，建成后将成为多功能国家级公共服务平台，该项目征地、征海及拆迁补偿费用中超出国家发改委批复的费用，按照第65次青岛市第十四届人民政府市长办公会会议纪要，由青岛和即墨两级政府财政解决；即墨市人民政府责成鳌山卫镇人民政府全面负责国家深海基地项目区域内的拆迁补偿工作，解决在项目区域内因征地、征海及拆迁补偿产生的矛盾和纠纷。综上，起诉人的起诉是因行政机关征收、征用决定及其补偿的行为产生的纠纷，……属于行政诉讼受案范围，……海事法院受理的海事行政案件，被告均应为海事行政机关，起诉人所诉的被起诉人均非海事行政机关，故该案不属于海事法院管辖”，遂裁定对原告的起诉不予受理。针对上述两民事裁定，原告确认其均未提起上诉。4.2017年8月16日，原告向青岛市人民政府提出政府信息公开申请，申请公开：国家深海基地项目征地、征海及拆迁补偿（所涉区域为即墨市鳌山卫镇东南部柴岛村附近、小岛湾东北岬角口门处）的征收机关、补偿款数额、补偿款是否发放、未发放款项存放机关。2017年8月29日，青岛市人民政府作出2017年89号《政府信息公开告知书》，告知原告所申请公开事项属于即墨市鳌山卫街道办事处职权范围，建议向该街道办事处咨询申请。2017年9月8日、9月18日，原告向原即墨市人民政府提出政府信息公开申请，申请公开内容与2017年8月16日向青岛市人民政府提出的申请相同。2017年9月21日，原即墨市人民政府作出（2017）第40号《告知书》，告知原告：“经查，国家深海基地项目用地由国务院批准，由即墨市人民政府委托即墨市鳌山卫街道办事处具体实施征收。土地征收补偿协议的签订、土地征收补偿款的发放等相关工作，均由即墨市鳌山卫街道办事处负责落实，建议联系即墨市鳌山卫街道办事处。”2017年11月3日，原告就相同申请内容向鳌山卫街道办提出政府信息公开申请。因鳌山卫街道办未在法定期限内作出答复，原告向原即墨市人民法院提起行政诉讼。该案经一、二审审理，判决鳌山卫街道办于判决生效后十五个工作日内对原告的政府信息公开申请作出答复。2019年10月24日，鳌山卫街道办履行生效判决作出答复，主要内容为：“经查，国家深海基地项目由国务院批准，鳌山卫街道办事处作为属地单位只负责实施。根据《政府信息公开条例》第三十六条第五项的规定，你要求公开的信息不属于鳌山卫街道办事处公开”。5.经庭审询问，两被告称，国家深海基地项目所占用的自然资源包括土地和海域，但两被告并未对涉案海域实施征收或收回行为，亦未针对涉案海域发放补偿款，主要原因在于根据《中华人民共和国海域使用管理法》第二十九条之规定，海域使用权期满，未申请续期或者申请续期未获批准的，海域使用权终止，且原海域使用权人应当拆除可能造成海洋环境污染或者影响其他用海项目的用海设施和构筑物。而原告所转包的海域其使用权人为第三人向阳庄村委会，该村委会所享有的海域使用权于2009年11月7日到期后未申请续期，故海域使用权已经终止，不存在征收或收回并补偿的问题。第三人即墨区自然资源局自述其未对涉案海域实施征收或收回行为，也未参与涉及国家深海基地项目的具体工作。另经询问，第三人向阳庄村委会称已收到国家深海基地项目占用土地的补偿款，但未就占用涉案海域给予补偿，亦未收到占用海域的补偿款。两次庭审中，原告均表示关于在涉案海域进行投入及损失情况没有证据提交。 原审法院认为，本案的焦点问题是：原告张云道提出的两被告实施了征收其所转包使用的涉案海域的行为是否有事实根据的问题。1.《中华人民共和国海域使用管理法》第二十六条规定：“海域使用权期限届满，海域使用权人需要继续使用海域的，应当至迟于期限届满前二个月向原批准用海的人民政府申请续期。除根据公共利益或者国家安全需要收回海域使用权的外，原批准用海的人民政府应当批准续期。准予续期的，海域使用权人应当依法缴纳续期的海域使用金。”第二十九条规定：“海域使用权期满，未申请续期或者申请续期未获批准的，海域使用权终止。海域使用权终止后，原海域使用权人应当拆除可能造成海洋环境污染或者影响其他用海项目的用海设施和构筑物。”第三十条规定：“因公共利益或者国家安全的需要，原批准用海的人民政府可以依法收回海域使用权。依照前款规定在海域使用权期满前提前收回海域使用权的，对海域使用权人应当给予相应的补偿。”根据上述规定，海域使用权期限届满未申请续期的，海域使用权终止且海域使用权人对相关用海设施和构筑物负有拆除义务。因公共利益或者国家安全的需要，原批准用海的人民政府可以收回尚在海域使用权期限范围内的海域使用权并给予补偿，且补偿对象是海域使用权人。本案中，涉案海域的使用权人为第三人向阳庄村委会，原告张云道仅是通过转包方式使用涉案海域的主体，如即墨区政府在海域使用权期限届满前收回海域使用权，原告既非法定收回对象亦非法定补偿对象。而且，第三人向阳庄村委会所享有的海域使用权到期日为2009年11月7日，而国家深海基地项目经批准确定在青岛市范围内选址的时间为2010年6月。根据上述时间节点，第三人向阳庄村委会所享有的涉案海域使用权在国家深海基地项目经批准需占用前已经到期。结合两被告及两第三人均确认到期后未办理续期手续的事实，可以确认在国家深海基地项目需占用涉案海域前，第三人向阳庄村委会所享有的海域使用权已经终止。根据上述规定，涉案海域的情况不符合《中华人民共和国海域使用管理法》第三十条所规定的提前收回海域使用权并给予补偿的情形，这与两被告所主张的未对涉案海域实施征收或收回行为及第三人向阳庄村委会所确认的未就涉案海域给予其补偿的陈述能够相互印证，且原告亦未能提供相关证据或线索初步证实两被告存在征收或收回涉案海域的行为。从这一角度分析，原告的第一项诉讼请求缺乏事实根据。2.关于原告所提出的（2014）即民初字第1379号民事判决已确认其对涉案海域享有合法权益，故两被告应对其予以赔偿的主张，本院认为，（2014）即民初字第1379号民事判决的主文是“确认向阳庄村委会和苗田明于2003年5月12日签订的《海域养殖合同》项下权利义务已于2004年1月20日转让给了张云道，张云道依法享有基于该合同约定的相应权利”，即该民事判决仅是确认了合同约定的权利义务的承继关系，并未认定在涉案海域使用权到期后原告对涉案海域的使用应得到海域使用管理部门及原批准用海政府的确认和保护。关于原告提出的政府信息公开告知的问题，经查，原告申请公开的事项是“国家深海基地项目征地、征海及拆迁补偿（所涉区域为即墨市鳌山卫镇东南部柴岛村附近、小岛湾东北岬角口门处）的征收机关、补偿款数额、补偿款是否发放、未发放款项存放机关”，其中既涉及海域也涉及土地，就其所载内容无法确认原告所主张的涉案海域被征收或收回并进行了补偿。另，根据上述分析认定并结合原告未提交对涉案海域进行投入和产生损失情况的证据的事实，原告提出的要求两被告支付300万元赔偿的诉讼请求，亦因缺乏事实根据无法得到支持。 综上，原告要求确认两被告征收海域违法并赔偿损失的诉讼请求缺乏事实根据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告张云道的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由原告张云道负担。 上诉人张云道不服原审判决，向本院提起上诉，请求：撤销原审判决，改判两被上诉人征收海域行为违法并赔偿上诉人损失300万元。事实与理由：一、原审法院认定事实不清。1.原审法院对上诉人享有权利的海域与被上诉人和第三人提交的《海域使用权审批呈报表》和《海域使用权批准通知书》所涉及的海域的地理关系并没有调查清楚。无法确认上诉人拥有权利的海域包含在被上诉人提交的证据中所涉海域。而根据《中华人民共和国海域使用管理法》第二十二条，本法实施前，已经由农村集体经济组织或者村民委员会经营、管理的养殖用海，符合海洋功能区划的，经当地县级人民政府核准，可以将海域使用权确定给该农村集体经济组织或者村民委员会，由本集体经济组织的成员承包，用于养殖生产。上诉人有理由相信，上诉人使用的海域并不完全包含在被上诉人提交证据所涉海域范围内。2.被上诉人及第三人所述涉案海域有效期至2009年11月7日，是根据被上诉人所提交的《海域使用权审批呈报表》所载明的时间及被告及第三人的当庭陈述。对于第三人向阳村委会是否申请延期的事实，并没有其他证据来证实。根据《中华人民共和国海域使用管理法》第二十六条：海域使用权期限届满，海域使用权人需要继续使用海域的，原批准用海的人民政府应当批准续期。第二十九条，海域使用权期满，未申请续期或者申请续期未获批准的，海域使用权终止。但是终止后，作为主管部门是否应当明确告知相对人，并没有规定。但是该条规定了：原海域使用权人应当拆除可能造成海洋环境污染或者影响其他用海项目的用海设施和构筑物。而在本案中，在2009年11月7日以后，没有任何机关或组织要求上诉人进行拆除，且自上诉人于2004年起至2012年，每年均向向阳村委会及转包人苗田明缴纳包海费。根据《中华人民共和国海域使用管理法》第五十一条的规定，发现违法行为不予查处的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法进行处分。在本案中，如果上诉人所使用的海域如被上诉人所述是使用权到期，那么对于第三人的违法发包使用权的行为，就应当进行查处。而由于被上诉人的不作为，让上诉人承担不利后果，显然与法无据。3.原审法院认为上诉人没能提供证据初步证实两被上诉人存在征收或收回涉案海域的行为错误。在一审过程中，上诉人提交了青岛市人民政府(2017)89号政府信息公开告知书、即墨市人民政府(2017)第40号告知书、鳌山卫街道办(2019)第4号政府信息公开申请答复书。该三份信息公开告知书，完全可以证实被上诉人即墨区政府委托被上诉人鳌山卫街道办实施了征收补偿工作。而在涉及本案及相关诉讼过程中，被上诉人先是从形式上否认出具过该公开告知书，又从实体上否认告知书的效力，竟然以信息公开机关业务不熟作为否认效力的借口。而原审法院也没要求被上诉人提交告知书所涉的证据。原审法院认为其中既涉及海域也涉及土地，所载内容无法确认上诉人所主张的涉案海域被征收或收回并进行了补偿。上诉人认为原审法院对举证责任的划分不正确。正是因为上诉人没有证据，才要求政府信息公开，而根据信息公开的材料，就可以查清被上诉人是否应当补偿上诉人。仅仅因为上诉人举证不能，就不支持上诉人的诉讼请求是错误的。4.原审法院认为被上诉人未对涉案海域实施征收或收回行为的主张与第三人向阳村委会所确认的未就涉案给予其补偿的陈述相印证。但该主张与政府信息公开的矛盾却没有提及。上诉人认为，征收行为是否合法，不仅是否有合法的征收文件，还要对补偿发放到位。在本案中，对于被上诉人是否有合法手续来征收涉案海域，上诉人不提异议。但被上诉人没能依据相关规定向上诉人发放补偿款，仅就该行为，上诉人认为征收行为违法。5.在涉及本案所涉海域补偿的多宗诉讼过程中，作为行政主体的被上诉人，一直回避本案最关键的证据：国家深海基地项目征地、征海及拆迁补偿的征收机关、补偿款数额、补偿款是否发放、如未发放，此款项存放机关。而以上证据，均由被上诉人掌握。上诉人强烈要求被上诉人对以上事项进行举证。 鳌山卫街道办答辩称，原审判决认定事实清楚，上诉人的上诉理由不成立，请求法院依法驳回上诉人的诉讼请求，维持原审判决。1.答辩人原审中提交的《海域使用审批呈报表》证明向阳庄村委会获取涉案海域使用权是通过向县级以上人民政府海洋行政主管部门提交海域使用申请并通过审核后，依法获得涉案海域使用权，并不是经过当地县级人民政府的核准后获得的涉案海域使用权。上诉人依据海域养殖合同、转让合同获得的涉案海域，不可能超出向阳庄村委会的海域使用范围。2.即墨区自然资源局提交材料证明，涉案海域使用权期满后，向阳庄村委并没有依法申请并办理续期。3.上诉人提交的政府信息公开材料不能证明即墨区政府及答辩人对其所转包的涉案海域有征收行为。4.根据《中华人民共和国海域使用管理法》第三条的规定，海域属于国家所有，单位只能获得使用权。根据该法第二十九条规定，单位和个人海域使用权在期满后未续期的，海域使用权终止。本案海域使用权终止在前，国家深海基地项目使用海域在后，不存在提前收回海域使用权需给予补偿的情形。 被上诉人即墨区政府未向本院提交书面答辩意见。 原审第三人即墨区自然资源局未陈述意见。 原审第三人向阳庄村委会未陈述意见。 各方当事人在原审中提交的证据和依据已随案移送本院，且经原审法院质证。二审中，各方当事人均没有新证据提交。经审理，本院二审查明的事实与原审法院查明的事实一致。 本院认为，本案的焦点问题是原审法院以张云道主张即墨区政府、鳌山卫街道办实施了征收其所转包使用的涉案海域的行为违法并给予赔偿是否有事实及法律根据。 《中华人民共和国海域使用管理法》第三条规定：“海域属于国家所有，国务院代表国家行使海域所有权。任何单位或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让海域。单位和个人使用海域，必须依法取得海域使用权。”该法第二十六条规定：“海域使用权期限届满，海域使用权人需要继续使用海域的，应当至迟于期限届满前二个月向原批准用海的人民政府申请续期。除根据公共利益或者国家安全需要收回海域使用权的外，原批准用海的人民政府应当批准续期。准予续期的，海域使用权人应当依法缴纳续期的海域使用金。”该法第二十九条规定：“海域使用权期满，未申请续期或者申请续期未获批准的，海域使用权终止。海域使用权终止后，原海域使用权人应当拆除可能造成海洋环境污染或者影响其他用海项目的用海设施和构筑物。”该法第三十条规定：“因公共利益或者国家安全的需要，原批准用海的人民政府可以依法收回海域使用权。依照前款规定在海域使用权期满前提前收回海域使用权的，对海域使用权人应当给予相应的补偿。”根据上述规定，海域所有权归国家所有，不存在行政征收行为；单位和个人取得海域使用权到期后未申请续期的，海域使用权终止；因公共利益或者国家安全的需要，原批准用海的人民政府可以收回尚在海域使用权期限范围内的海域使用权，对在海域使用权期满前提前收回海域使用权的，对海域使用权人应当给予相应的补偿。本案中，向阳庄村委会通过申请取得案涉海域使用权，张云道通过转包方式使用案涉海域，故其合法使用海域范围不可能超过向阳庄村委会通过申请获得海域使用范围。向阳庄村委会所享有的海域使用权到期日为2009年11月7日，之后向阳庄村委会未申请续期，根据上述法律规定，向阳庄村委会获得的案涉海域使用权即已终止，张云道根据转包获得的海域使用权也已终止。因海域所有权本身就属于国家所有，不存在征收为国有的情形，张云道主张被上诉人征收案涉海域与查明的事实及法律规定不符，不予支持。国家深海基地项目经批准确定在青岛市范围内选址的时间为2010年6月，此时向阳庄村委会所享有的海域使用权已经终止，也不存在被上诉人提前收回案涉海域使用权的情形。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条的规定，行政行为违法是国家赔偿的前提，本案张云道主张征收案涉海域的行为不存在，也不存在提前收回海域使用权的情形，即张云道主张的征收案涉海域行为违法的情形不存在，故张云道主张给予赔偿的前提不存在，对其赔偿主张亦不予支持。因此，原审法院以张云道的诉讼请求缺乏根据为由判决驳回其诉讼请求合法正确，应予维持。 综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，应予以维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人张云道负担。 本判决为终审判决。 审判长  曹林灿 审判员  许 琳 审判员  李 拙 二〇二一年三月二十五日 书记员  孟 真