贵州省习水县人民法院行 政 判 决 书(2021)黔0330行初17号原告贵州倚天旅游发展有限公司（以下简称贵州倚天旅游公司）。地址：贵州省遵义市仁怀市名酒工业园区坛厂配套园区。统一社会信用代码：91520382MA6DKLT359。法定代表人潘培松，该公司总经理。一般授权委托代理人赵文勇、程华国，贵州山一（仁怀）律师事务所律师。被告仁怀市综合行政执法局（以下简称仁怀综合执法局）。住所地:仁怀市中枢街道办事处国酒新城农贸市场三楼。统一社会信用代码：11520382736621432Y。法定代表人孙正彪，该局局长。行政机关出庭负责人韩涛，该局副局长。一般授权委托代理人王旭，贵州仁致律师事务所律师。一般授权委托代理人赵开杰。原告贵州倚天旅游公司诉被告仁怀综合执法局土地行政处罚一案，本院作出（2020）黔0330行初108号行政判决，原告不服，上诉至贵州省遵义市中级人民法院，该院作出（2020）黔03行终461号行政裁定，撤销本院（2020）黔0330行初108号行政判决，将案件发回本院重审，本院依法另行组成合议庭于2021年3月12日公开开庭审理了本案。原告贵州倚天旅游公司委托代理人赵文勇、程华国，被告仁怀综合执法局行政机关负责人韩涛及委托代理人赵开杰、王旭到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告于2019年9月30日作出仁综执（土）罚字〔2019〕第05-092号《行政处罚决定书》，认定原告未经土地行政主管部门批准，擅自在仁怀市的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第四十三条第一款、第四十四条第一款的规定，依据《土地管理法》第七十六条第一款、《中华人民共和国土地管理实施条例》第四十二条的规定，决定对原告作出以下处罚：1.对非法占用的33.21平方米基本农田硬化路面，处以限期拆除，并恢复土地原状。2.对非法占921.6平方米允许建设区土地上新建的538.24平方米建筑物及682.04平方米硬化地面处以没收。3.对非法占用的921.6平方允许建设区土地，按每平方米10元处以罚款，对其非法占用的33.21平方米的基本农田，按每平方20元处以罚款，共计人民币9880元。原告贵州倚天旅游公司诉称，请求依法判决：1.撤销被告作出的仁综执（土）罚字〔2019〕第05-092号《行政处罚决定书》，2.诉讼费用由被告承担。事实与理由：2015年仁怀市发展和改革局对鲁班街道隆堡社区“微田园”项目进行立项批复，原告经公开招标投资建设该项目，成为了该项目的合法经营主体。随后原告与鲁班街道隆堡社区委员会达成合作协议，该协议明确了项目占地面积53.6亩、经营期限、管理用房土地手续办理等合作事项。原告开始修建管理用房后，就管理用房的设施用地情况向仁怀市鲁班街道办事处、自然资源所进行备案和申报，并缴纳了占地的相应费用之后由鲁班街道办事处帮助办理项目管理用房土地使用权审批相关手续。2019年9月，被告未查明上述事实，便以原告未经土地行政部门批准擅自占用基本农田修建案涉项目管理用房为由，作出了案涉行政处罚决定书。原告是合法经营主体，依法对修建项目进行了备案和申报，其用地手续由政府帮助办理。被告认定原告违法占用土地系认定事实错误，作出案涉行政处罚决定无事实依据。故诉请法院依法判决撤销被告作出的仁综执（土）罚字〔2019〕第05-092号行政处罚决定书。原告贵州倚天旅游公司为证明其主张，向本院提交了下列证据（复印件）：1.原告营业执照、法定代表人身份证明及身份证复印件，证明原告主体资格。2.仁综执（土）罚字［2019］第05-092号行政处罚决定书，证明被告作出了行政行为。3.仁怀市发展和改革局仁发改函［2015］479号文件，证明鲁班街道人民政府为了加强鲁坛农旅一体改造，提升基础设施，特向仁怀市发改局对鲁班隆堡“微田园”项目进行立项申请，仁怀市发改局作出同意立项的批复。4.仁怀市人民政府鲁班街道办事处主任第4次办公会议纪要，证明鲁班街道同意原告作为“微田园”项目经营主体，并约定合同期限为十年，其经营管理房屋由原告自行建设投入适用，并交纳建房保证金。5.隆堡农旅一体化微田园项目经营主体招商合作协议，证明原告与鲁班街道隆堡社区居委会签订“微田园”合作协议，原告自行修建项目管理用房，由鲁班街道隆堡社区申报相关手续。6.申请书、证明、情况说明，证明原告经申请，隆堡社区居委会同意原告修建配套管理用房。7.用地协议说明、复耕协议，证明原告已经对用地签订了协议，并承诺对设施用地在合同期满后将恢复原貌。8．申请书、设施农用地备案申报表、建设施工规划申报表，证明原告就设施用地向鲁班街道、自然资源所、环保部门进行备案和申报。9．鲁班自然资源所对原告“微田园”项目用地的调查报告，证明原告项目占用总面积53.6亩，种植用地52.2亩，附属设施用地1.38亩，原告未占用基本农田。10.仁怀市鲁班街道办事处仁鲁街函［2019］181号文件，证明鲁班街道办事处已经向市自然资源局申请办理“微田园”管理用房土地使用权审批相关手续。11.自然资源部、农业农村部关于设施农用地管理有关问题的通知、自然资规（2019）4号文件，证明原告的设施用地完全符合相关法律规定，属于合法用地，被告的行政处罚无事实基础。12.仁鲁街函〔2020〕4号《仁怀市人民政府鲁班街道办事处关于办理贵州倚天旅游发展有限公司微田园项目设施农用地备案审批的函》、结算收据5张、照片3张，证明原告占地建管理用房合法。被告仁怀综合执法局辩称，一、按照《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发［2002］17号）、《省人民政府关于仁怀市开展综合行政执法体制改革试点工作的批复》（黔府函［2016］35号）的相关规定，被告具有执法主体资格，对原告的违法行为实施行政处罚系依法履职。二、原告未办理任何建设用地审批手续的情况下，实施违法建设行为，经被告查实后依据相关法律规定对其作出行政处罚认定事实清楚，适用法律正确。三、在案件查处过程中，被告严格遵守调查程序，依法查明了案件事实，向原告送达了相关法律文书，并告知原告相关的权利义务，作出处罚决定程序合法。四、原告作为案涉项目的实施主体，在项目实施过程中，应当按照法律规定办理农用地转建设用地审批手续，该义务是建设行为实施主体的法定义务。无论鲁班街道办事处是否承诺帮助办理用地审批手续，都不能因此免除原告依法办理建设用地审批许可的法定义务。综上，被告作出的行政处罚决定书并无不当，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。被告仁怀综合执法局在举证期限内，向本院提交了以下作出行政行为的证据及依据（复印件）：1．黔府函［2016］35号、仁府办发［2016］17号、执法证，证明被告执法主体资格。2．调查询问笔录，证明原告认可未经批准占地事实。3．工作函，证明原告实施了违法占地行为。4．土地利用总体规划图，证明涉案土地规划情况。5．技术勘测报告，证明原告违法占地。6．“微田园”项目实施过程中相关资料，证明原告违法占地。7．责令改正通知书及相关资料，证明被告曾制止原告违法行为的事实。8．集体讨论记录、审批表、送达回证等，证明程序合法。经审理查明，2018年4月26日，仁怀市人民政府鲁班街道办事处主任召开主任会议，形成2018年第4次办公会议纪要，会议明确：原则同意贵州倚天旅游发展有限公司作为微田园经营主体。在6月30日之前，贵州倚天旅游发展有限公司务必将经营用房建成并完善投入使用，同时负责将所有微田园地块种足种满，并规范化种植，由此产生的费用该公司承担。2018年5月12日，仁怀市鲁班街道办事处隆堡社区居委会作为甲方和贵州倚天旅游发展有限公司作为乙方签订《隆堡农旅一体化微田园项目经营主体招商合作协议》，约定：鲁班街道隆堡社区居委会将位于隆××社区××组东××社区董家沟，南抵隆堡旅游公路，西抵五指山公路，北抵隆堡社区青苔组（小地名台子上），面积53.6亩微田园整治地块租赁给贵州倚天旅游发展有限公司，租赁期限10年。2018年5月，原告开始修建“微田园”项目管理用房，于2018年7月修建完工。2019年8月30日，原告公司与仁怀市鲁班街道办事处隆堡社区居委会订立复耕协议，内容为“原告倚天旅游发展有限微田园项目投资的用地，是由原告公司租用仁怀市鲁班街道办事处隆堡社区集体土地，其中有部分配套设施用地921.6平方米，如果合同期限届满不再续租，原告公司把该占地恢复原貌”。2019年7月3日，被告认为原告违法占地建房并予以立案调查。在调查过程中，被告对原告公司人员陈亮、胡益进行询问并制作了询问笔录，并委托贵州海平线勘测有限责任公司对原告建房及占地面积进行测绘，结论为：原告公司“微田园”项目办公管理用房占地总面积954.81平方米，砖混建筑占地总面积206.35平方米，砖混建筑总面积为538.24平方米，占用水田地类面积为954.81平方米，与仁怀市土地利用总体规划图对比，允许建设区占用土地面积921.60平方米，允许建设区内砖混建筑占地面积206.35平方米，砖混建筑总面积为538.24平方米，限制建设区占用土地面积33.21平方米，为基本农田。同日，被告作出《责令改正通知书》，责令原告改正违法行为，拆除违法建筑。同年8月16日，被告作出《责令限期拆除违法建筑通知书》，责令原告拆除违法建筑。同年9月25日，被告作出《行政处罚事先告知书》并送达原告，告知原告拟作出行政处罚的事实、理由及依据，以及陈述、申辩和申请听证的权利。同年9月26日，原告公司向被告提交情况说明，认为涉案房屋是根据仁怀市人民政府鲁班街道办事处2018年第4次办公会议纪要的要求所建，本项目是政府招商引资项目，有关领导还赞扬了该项目，政府答应帮助办理用地手续，被告对该陈述及情况说明未作回复。被告于2019年9月30日作出仁综执（土）罚字〔2019〕第05-092号《行政处罚决定书》，认定原告未经土地行政主管部门批准，擅自在仁怀市的行为，违反了《土地管理法》第四十三条第一款、第四十四条第一款的规定，依据《土地管理法》第七十六条第一款、《中华人民共和国土地管理实施条例》第四十二条的规定，决定对原告作出以下处罚：1.对非法占用的33.21平方米基本农田硬化路面，处以限期拆除，并恢复土地原状。2.对非法占921.6平方米允许建设区土地上新建的538.24平方米建筑物及682.04平方米硬化地面处以没收。3.对非法占用的921.6平方允许建设区土地，按每平方米10元处以罚款，对其非法占用的33.21平方米的基本农田，按每平方20元处以罚款，共计人民币9880元。原告于2019年9月30日收到处罚决定后不服，提起本案诉讼。另查明，2020年1月7日，仁怀市人民政府鲁班街道办事处在原告提交的《设施农用地备案申报表》上加盖印章，对原告“微田园”案涉项目办公管理用房占地1.38亩，办理了设施农用地备案手续。以上事实，有经庭审质证的原、被告所举证据在卷佐证，本院予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条的规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。本案的焦点是，被诉行政处罚决定是否合法。原告租用仁怀市鲁班街道办事处隆堡社区的集体土地用于种植，其所建的“微田园”办公管理用房，建房时间是2018年，按照当时有效的《国土资源部农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发﹝2014﹞127号）规定，“根据现代农业生产特点，从有利于支持设施农业和规模化粮食生产发展、规范用地管理出发，将设施农用地具体划分为生产设施用地、附属设施用地以及配套设施用地。…（二）合理确定附属设施用地。附属设施用地是指直接用于设施农业项目的辅助生产的设施用地。包括：1、设施农业生产中必需配套的检验检疫监测、动植物疫病虫害防控等技术设施以及必要管理用房用地；”，该建房占地属于设施农用地，按照该文件规定，“二、积极支持设施农业发展用地：（一）设施农业用地按农用地管理。生产设施、附属设施和配套设施用地直接用于或者服务于农业生产，其性质属于农用地，按农用地管理，不需办理农用地转用审批手续。生产结束后，经营者应按要求进行土地复垦，占用耕地的应复垦为耕地。”另外，对于设施农用地的使用和监管，由国土部门和农业部门审查备案，综上，设施农用地，不需要办理农用地转用审批手续和建设用地使用批准手续，原告的建房行为从法律意义上讲，并未改变涉案地块仍然属于农用地的性质，但未经备案即开工建设确属违法行为。对于设施农用地上的建筑物未经备案先建的行为是否违法、违章的定性，应当适用国家关于设施农用地的有关文件的具体规定，被告认为原告的行为违反了《土地管理法》第四十三条、第四十四条第一款，认为原告修建涉案农业经营管理用房占地需要申请建设用地和办理农用地转用审批手续，定性错误。另外，从2018年4月26日仁怀市人民政府鲁班街道办事处主任会议，所形成的2018年第4次办公会议纪要来看，该办事处原则同意贵州倚天旅游发展有限公司作为微田园经营主体，并要求在6月30日之前，原告公司务必将经营用房建成并完善投入使用，这是原告公司建设案涉房屋的背景，其后，2019年8月30日，原告公司与仁怀市鲁班街道办事处隆堡社区居委会订立复耕协议，承诺如果合同期限届满不再续租，原告公司把该占地恢复原貌。2020年1月7日，仁怀市人民政府鲁班街道办事处在原告提交的《设施农用地备案申报表》上加盖印章，对原告“微田园”案涉项目办公管理用房占地1.38亩，办理了设施农用地备案手续。该街道办事处属于仁怀市人民政府的派出机关，其职能类似于乡镇人民政府的职能，按照现在施行的《自然资源部农业农村部关于设施农业用地管理有关问题的通知》（自然资规〔2019〕4号）第四条的规定，“设施农业用地由农村集体经济组织或经营者向乡镇政府备案，乡镇政府定期汇总情况后汇交至县级自然资源主管部门。”规定，应认定涉案建筑已经具备合法性，不宜再处以没收的行政处罚。对于产权制度的保护，中共中央、国务院于2016年11月4日发布了《中共中央国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》（以下简称《意见》），人民法院审理涉及产权制度保护的行政案件，应贯彻执行。《意见》第四条要求“妥善处理历史形成的产权案件，严格遵循法不溯及既往、罪刑法定、在新旧法之间从旧兼从轻等原则，以发展眼光客观看待和依法妥善处理改革开放以来各类企业特别是民营企业经营过程中存在的不规范问题。”、第七条要求，“完善政府守信践诺机制，大力推进法治政府和政务诚信建设，地方各级政府及有关部门要严格兑现向社会及行政相对人依法作出的政策承诺，认真履行在招商引资、政府与社会资本合作等活动中与投资主体依法签订的各类合同，不得以政府换届、领导人员更替等理由违约毁约，因违约毁约侵犯合法权益的，要承担法律和经济责任。因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要改变政府承诺和合同约定的，要严格依照法定权限和程序进行，并对企业和投资人因此而受到的财产损失依法予以补偿。对因政府违约等导致企业和公民财产权受到损害等情形，进一步完善赔偿、投诉和救济机制，畅通投诉和救济渠道。将政务履约和守诺服务纳入政府绩效评价体系，建立政务失信记录，建立健全政府失信责任追究制度及责任倒查机制，加大对政务失信行为惩戒力度。”原告公司基于政府会议纪要的要求，修建涉案管理用房，且在诉讼中已经完善了备案手续，现在还需予以处罚没收，与上述《意见》所规定的国家保护民营企业产权制度的精神不符，且原告在行政程序中已经提交情况说明，说明了修建涉案管理用房的原由，被告未却未予考虑。综上，被告所作行政处罚决定认定事实清楚，但定性错误错误且明显不当，也与《中共中央国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》要求相悖，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第六项之规定，判决如下：撤销被告仁怀市综合行政执法局于2019年9月30日作出的仁综执（土）罚字〔2019〕第05-092号《行政处罚决定书》。案件受理费50元，由被告承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于贵州省遵义市中级人民法院。审 判 长  丁旺轩人民陪审员  任栋琴人民陪审员  赵 鸿二〇二一年三月二十日书 记 员  万 林