山东省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）鲁行终402号 上诉人（原审原告）陈德荣，女，1965年1月16日出生，汉族，住济南市市中区。 被上诉人（原审被告）山东省人民政府，住所地济南市历下区省府前街**。 法定代表人李干杰，省长。 委托代理人刘佳佳。 上诉人陈德荣因与被上诉人山东省人民政府（以下简称省政府）不予受理行政复议申请决定一案，不服山东省济南市中级人民法院（2020）鲁01行初664号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，向各方当事人送达了受理案件或者应诉通知书、合议庭成员告知书以及《二审行政案件诉讼要素表》，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，陈德荣系济南市市中区七贤镇双龙庄村民，2019年7月30日陈德荣向济南市人民政府申请政府信息公开，内容为“《关于济南市市中区2018年第2批次建设用地的批复》（鲁政土字〔2018〕1658号中关于济南市市中区双龙庄征收补偿安置方案的批复）”，2019年8月15日济南市人民政府作出〔2019〕第343号《政府信息公开告知书》，告知其该信息已在济南市征地信息公开查询系统主动公开，可登录网址自行查询。2019年9月2日，陈德荣向省政府提出行政复议申请，要求撤销《关于济南市市中区2018年第2批次建设用地的批复》（鲁政土字〔2018〕1658号）中关于济南市市中区双龙庄征收补偿安置方案的批复，即《土地征收（收回）补偿安置方案》的批复，责令被申请人济南市人民政府制作并及时公开符合法律、客观规律及符合客观事实的双龙庄征收补偿安置方案的批复。2019年9月3日省政府收到该申请，经补正，省政府于2019年9月18日作出鲁政复办告字〔2019〕23号《告知书》。陈德荣不服向原审法院提起行政诉讼，原审法院于2020年2月7日作出（2019）鲁01行初973号行政判决，撤销省政府作出的鲁政复办告字〔2019〕23号《告知书》，责令省政府在法定期限内重新作出处理。2020年4月16日，省政府作出鲁政复延字〔2020〕56号《行政复议决定延期通知书》，因案情复杂，行政复议决定延期至2020年5月19日前作出。2020年5月15日，省政府作出鲁政复中字〔2020〕56号《行政复议中止通知书》，决定中止行政复议。2020年10月20日，省政府作出鲁政复恢字〔2020〕56号《恢复审理通知书》，恢复该行政复议案件的审理。2020年10月22日，省政府作出鲁政复驳字〔2020〕56号《驳回行政复议申请决定书》（以下简称56号行政复议决定），决定驳回申请人的行政复议申请。 另查明，2018年12月30日，省政府作出鲁政土字〔2018〕1658号《关于济南市市中区2018年第2批次建设用地的批复》，同意将济南市市中区陡沟街道马家庄村，七贤街道双龙庄村，十六里河街道南康而庄村未利用地转为建设用地并征收，同时征收上列建设用地，总计土地7.1804公顷。2019年1月17日，济南市人民政府发布济征公告〔2019〕189号《征收土地公告》，将上述1658号土地批复中关于七贤街道双龙庄村的内容公示，济南市国土资源局同时发布《济南市2018年第2批次建设用地中双龙庄村征收土地补偿安置方案》。 原审法院认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。”《山东省土地征收管理办法》第十四条规定：“土地征收补偿安置协议签订或者补偿标准裁决后，市、县人民政府国土资源行政主管部门应当按照国家和省有关规定，组织编制土地征收方案，连同有关材料，报有批准权的人民政府批准。”第十五条规定：“市、县人民政府应当自收到土地征收批准文件后，在被征收土地农村集体经济组织所在地予以公告。公告主要包括下列内容：（一）批准征收土地机关、批准文号、批准时间和土地用途；（二）被征收土地的所有权人、位置、地类和面积；（三）土地征收补偿安置方案。”根据上述规定，土地征收补偿安置方案是由市、县人民政府土地行政主管部门拟订，在公告、听取意见后，由市、县人民政府批准并由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。在上报征地材料时，市、县人民政府土地行政主管部门会将征地方案及征地补偿方案等材料一并予以上报审批。 本案《济南市2018年第2批次建设用地中双龙庄村征收土地补偿安置方案》是由济南市国土资源部门拟订，济南市人民政府批准后实施，该征地补偿安置方案是作为征地报批材料中的过程性材料上报省政府，其对被征收主体具有独立的直接的实际影响。而省政府作出的鲁政土字〔2018〕1658号《关于济南市市中区2018年第2批次建设用地的批复》是对济南市人民政府报送的征地手续是否符合“一书四方案”，是否履行了征地报批前的拟公告、调查确认等程序予以审查，该土地批复是对征收土地合法性的审批，并不是对征地补偿安置方案的批复。 陈德荣若对征地补偿安置方案不服，应直接对该补偿安置方案申请复议。本案开庭时经反复询问陈德荣，陈德荣表示是对济南市批准国土资源部门的《土地征收（收回）补偿安置方案》的批复行为不服，而申请复议，济南市人民政府的批准征收补偿方案的行为，属于内部行政行为，对当事人权利义务不产生直接影响，不属于《中华人民共和国行政复议法》规定的受案范围。省政府作出的56号驳回行政复议申请决定，认定事实清楚，适用法律正确。 省政府按照原审法院生效判决，重新恢复复议审理，并依法作出延期审理、中止审理、恢复审理的通知并送达陈德荣，程序合法。陈德荣对此亦无异议。 综上，陈德荣诉讼请求不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回陈德荣的诉讼请求；案件受理费50元，由陈德荣承担。 陈德荣不服原审法院判决，上诉请求：1.依法撤销山东省济南市中级人民法院（2020）鲁01行初664号行政判决；2.依法撤销56号行政复议决定；3.依法判令省政府受理陈德荣的行政复议申请；4.本案一、二审诉讼费用由省政府承担。理由如下：一、一审法院认定事实不清。1.鲁政土字〔2018〕1658号《关于济南市市中区2018年第2批次建设用地的批复》中《关于济南市市中区双龙庄征收补偿安置方案的批复》明显认定事实不清。陈德荣的房屋没有经过法定程序被强拆，并且补偿不到位。通过政府信息公开申请的途径获知，济南市人民政府等单位在程序违法的情况下错误地作出了涉案批复，将陈德荣合法房屋及宅基地进行非法征收。具体理由如下：（1）济南市人民政府没有查明济南市自然资源和规划局没有召开听证会通过三分之二以上被征收人的民主表决意见。（2）济南市人民政府等单位在作出批复时并没有查明济南市自然资源和规划局在作出涉案征地公告及请示中所附的证据，作出的征收补偿决定明显偏低、补偿不合理、不合法。（3）因济南市自然资源和规划局作出的征收决定及补偿安置方案均制作程序违法，那么必然导致济南市人民政府作出的涉案批复认定事实不清。2.省政府作出的56号行政复议决定严重认定事实不清，复议程序违法。（1）济南市人民政府没有查明相关情况作出的涉案批复，认定事实不清、适用法律错误，导致省政府错误的驳回了陈德荣提出的行政复议决定。（2）鲁政土字〔2018〕1658号批复批准的报批程序中的《土地征收(收回)补偿安置方案》已经严重侵害陈德荣的合法权益，陈德荣有权就该行政行为提起行政复议申请。二、一审法院适用法律错误。1.鲁政土字〔2018〕1658号《关于济南市市中区2018年第2批次建设用地的批复》中《关于济南市市中区双龙庄征收补偿安置方案的批复》明显严重适用法律错误。（1）本案中，济南市自然资源和规划局作出的涉案征地安置补偿方案明显违反法律规定，制作程序违法。征地事项并未经村民大会讨论决定，陈德荣及所在村民小组并未同意征地。本次征收并未召开任何村民会议，也没有任何单位和个人通知陈德荣参加相关会议，本次征收严重违法，被复议补偿安置方案及批复违反法定程序。（2）相关征地拆迁单位作出的涉案征地安置补偿方案，没有召开听证会，没有广泛征求广大被征收人的意见，明显违反法律规定。省政府、济南市人民政府没有查明前述情况，即错误地进行批复。（3）济南市人民政府在济南市自然资源和规划局征收过程存在违法的情况下，没有查明前述事实，从而导致适用法律错误。2.省政府作出的56号行政复议决定适用法律错误。（1）济南市人民政府作出的涉案批复及相关征地拆迁单位没有进行公示的行政行为已经对陈德荣的权利义务造成严重的实际影响。并且鲁政土字〔2018〕1658号批复批准的报批程序中的《土地征收(收回)补偿安置方案》已经严重侵害陈德荣的合法权益，陈德荣提出的行政复议申请符合法律规定，省政府认为不属于行政复议受理范围系明显严重适用法律错误。（2）《中华人民共和国行政复议法》第六条第四项、第十一项规定，有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：(四)对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；(十一)认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。本案中，陈德荣提出的行政复议申请符合前述法律规定，属于行政复议受案范围。 省政府未提交书面答辩意见。 各方当事人在原审中提交的证据已随卷宗移送本院。二审期间，陈德荣提交了2019年9月16日其提交的行政复议申请补正书及邮寄封面，经审查，该两份材料不足以推翻原审查明的事实，本院认定的事实与原审法院认定事实一致。 本院认为，陈德荣向省政府申请行政复议，请求依法撤销《关于济南市市中区2018年第2批次建设用地的批复》（鲁政土字〔2018〕1658号）中关于济南市市中区双龙庄征收补偿安置方案的批复，即《土地征收（收回）补偿安置方案》的批复，该《土地征收（收回）补偿安置方案》批复系征地过程中济南市人民政府对土地拟征收补偿安置方案的批准行为，该行为属于内部行政行为，不直接对外发生法律效力，其法律效果还须通过有关职能部门依职权针对特定相对人作出相应处理决定加以实现。陈德荣如对征收补偿安置方案不服，可直接对相关补偿安置方案申请复议，而非就征地过程中济南市人民政府对土地拟征收补偿安置方案的批准行为申请复议。因此，陈德荣的复议申请不属于行政复议法规定的复议范围，省政府依照法定程序作出56号行政复议决定，驳回陈德荣的行政复议申请，结果并无不当。 综上，原审判决认定事实清楚、适用法律正确，依法应予维持。陈德荣的上诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人陈德荣负担。 本判决为终审判决。 审判长 崔 勇 审判员 公韶华 审判员 张晓宁 二〇二一年三月十六日 书记员 隗 娇