河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫行终2458号上诉人（一审被告）郑州市金水区人民政府。住所地河南省郑州市金水区东风路16号。法定代表人魏东，该区区长。委托代理人侯颖辉，郑州市金水区杨金路街道办事处工作人员。委托代理人张杰，河南师道律师事务所律师。被上诉人（一审原告）张金湘，男，汉族，1956年10月12日出生，住河南省郑州市金水区。委托代理人赵书保，北京德和衡（郑州）律师事务所律师。张金湘诉郑州市金水区人民政府行政协议纠纷一案，郑州市中级人民法院依法作出（2020）豫01行初625号行政判决。郑州市金水区人民政府（以下简称金水区政府）不服该判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。张金湘一审请求：1．判令金水区政府支付拖欠张金湘2019年10月31日之前的拆迁过渡费481359.36元；2．判令金水区政府自2019年11月1日起按银行同期贷款利息标准赔偿张金湘损失直至拆迁过渡费支付完毕为止；3．金水区政府承担本案全部诉讼费用。郑州市中级人民法院一审查明，为做好金水区科教新城合村并城工作，2012年11月，金水区政府成立包括徐庄村合村并城项目指挥部在内的七个项目指挥部。2013年3月9日，徐庄村合村并城项目指挥部制订《金水区徐庄村合村并城工作拆迁补偿安置方案》及附件《金水区徐庄村徐庄路建设项目拆迁补偿安置方案》。2014年4月27日，徐庄村合村并城项目指挥部（甲方）与原告（乙方）签订《金水区徐庄村徐庄路建设项目拆迁协议书（宅基地）》（以下简称《拆迁协议》），关于过渡费的发放，双方约定自签订协议之日起享受过渡费。发放时间为每半年发放一次。过渡期限为36个月。若超过过渡期限，自逾期之月按乙方原领取标准双倍支付过渡费。乙方半年过渡费共计55313.28元。《金水区徐庄村合村并城工作拆迁补偿安置方案》对过渡费的标准也作了规定，该规定与《拆迁协议》中关于过渡费的发放标准不同。2019年7月31日，安置房建设指挥部发布《通告》称：村民过渡费截止时间为2019年7月31日，安置房屋装修期时间3个月（8月份、9月份、10月份），装修期截止时间为2019年10月31日，装修期过渡费仍按原范围和标准发放。凡在安置房回迁工作领导小组规定的时间内完成安置房户型确认并领取钥匙完成相关交房手续的安置户，每户可获得回迁奖励费10000元。一审另查明，徐庄村合村并城项目指挥部已向张金湘按照55313.28元／半年标准，支付2014年4月27日至2016年4月26日过渡费，共计221253.12元。此外，徐庄村合村并城项目指挥部已向张金湘支付2016年4月27日至2019年10月31日期间的过渡费182400元及10000元回迁奖励费。一审认为，张金湘与徐庄村合村并城项目指挥部签订的《拆迁协议》，是双方真实意思表示，不违反法律的禁止性规定，该协议合法有效，金水区政府应当全面履行该《拆迁协议》约定的义务。在《拆迁协议》合法有效，且双方未对过渡费再进行约定的情况下，《拆迁协议》与有关安置方案不一致时，应当以《拆迁协议》约定的内容为准。金水区政府称徐庄路拆迁属于徐庄村拆迁的子项目，其拆迁补偿标准适用徐庄村合村并城标准；徐庄路过渡费标准为阶段性标准，徐庄路建设完成后，过渡费标准仍恢复到原合村并城标准的辩论意见，无有效证据予以支持，不予采纳。金水区政府已经按照《拆迁协议》约定的标准向张金湘足额支付了2014年4月27日至2016年4月26日的过渡费。金水区政府亦应按照涉案《拆迁协议》约定的标准，向张金湘支付自2016年4月27日至2019年10月31日的过渡费：金水区政府应支付：2016年4月27日—2017年4月26日（共计12个月），每半年55313.28元，共计110626.56元；2017年4月27日—2019年10月31日（共计30个月），每半年按照双倍计算为110626.56元，共计110626.56×（30÷6）=553132.8元。金水区政府已支付：182400元（不含10000元回迁奖励费）。金水区政府还应支付张金湘共计：110626.56+553132.8-182400=481359.36元。故张金湘要求金水区政府支付上述期间过渡费的诉讼请求成立，予以支持。关于逾期利息问题，因双方未明确约定过渡费支付的具体时间，综合考虑过渡费性质及双方实际履行情况等因素，张金湘主张金水区政府自2019年11月1日起按照银行同期存款利息标准赔偿原告损失直至拆迁过渡费支付完毕为止的诉讼请求并未超出合理范围，应予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十三条之规定，判决金水区政府于判决生效之日起十日内向张金湘支付2019年10月31日前的过渡费481359.36元及利息（以481359.36元过渡费为基数，按照中国人民银行同期存款利息，自2019年11月1日起至实际支付之日止）。案件受理费50元，由金水区政府负担。金水区政府不服一审判决，向本院提起上诉称：（一）案涉房屋所在的徐庄村拆迁是合村并城项目，依据的拆迁补偿标准为合村并城统一标准。其中，过渡费标准为人均应安置面积100平方米，每12元/平方米/月。徐庄路的拆迁属于徐庄村拆迁的一个子项目，其拆迁补偿标准当然应适用徐庄村合村并城标准，徐庄路过渡费标准为阶段性标准，徐庄路建设完成后，过渡费标准仍恢复到合村并城标准，原审判决将徐庄路阶段性标准作为徐庄村合村并城标准，认定事实错误。（二）上诉人已经足额支付了被上诉人过渡费，原审判决支持被上诉人要求支付过渡费的请求，认定事实不清，适用法律错误。（三）徐庄村合村并城工作整体结束，安置房已经分配到户，过渡费自2019年7月31日起停发，原审判决上诉人补足2019年7月31日到2019年10月31日的过渡费，属于对过渡费的截止期限认定事实错误。（四）被上诉人提起诉讼已经超过起诉期限，其诉求不应予以支持。综上，请求依法改判或者发回重审。被上诉人张金湘答辩称：（一）金水区政府应按《金水区徐庄村徐庄路建设项目拆迁协议书（宅基地）》的约定向被上诉人支付过渡费，其辩称应按其提供的所谓拆迁政策确定过渡费，明显不成立；最高院及河南省高院的生效判决已确定，徐庄路建设协议的效力高于拆迁政策的效力，被上诉人要求按徐庄路建设协议的约定支付过渡费合法有据，一审判决支持被上诉人的诉讼请求完全正确。（二）被上诉人的房屋因徐庄路建设而被拆迁，双方也是以徐庄路建设拆迁方案为基础协商签订的徐庄路建设协议，从未就变更协议、终止协议进行过协商，更未签订新的协议，那么约定过渡费的徐庄路建设拆迁协议应一直履行到安置房交付使用为止，上诉人所称的徐庄路在2015年年底已建成，徐庄路建成后就不能再依据徐庄路建设协议支付过渡费，明显不成立。（三）安置房建设指挥部于2019年7月31日发布通告中，明确按原范围、原标准发放2019年8月、9月、10月三个月的过渡费，并支付1万元的回迁奖励。因政府交付的安置房未装修不具备居住条件，给被拆迁人三个月的装修期，是合理而且必要的。拆迁协议中约定的过渡费标准系上诉人与被上诉人协商确定唯一标准。（四）上诉人称徐庄的拆迁不是商业开发，而是公用财政拨付的合村并城，如果继续按照徐庄路标准支付过渡费，势必加重国家财政负担，导致公共利益遭受损失，明显不属实、不成立。（五）因本案所涉过渡费拖欠处于持续状态，起诉期间应从拖欠行为终了时起算，且本案系行政协议的履行引发的纠纷，诉讼时效按民事法律规范确定，上诉人称被上诉人的起诉已超起诉期限，明显不成立。综上，请求驳回上诉维持原判。除以下事实外，本院二审查明的其他事实与一审判决查明事实一致：1.郑州金水科教新城建设指挥部于2012年8月下发的《关于加快郑州金水科教新城合村并城及土地管理的意见》载明：……二、合村并城政策……（七）搬迁过渡费标准发放依据安置面积按照12元/㎡/月标准发放。2.徐庄路安置方案第三项规定，被拆迁人可以选择按照建筑面积或应安置面积计算过渡费，同时规定，“过渡期限为36个月。若超过过渡期限，自逾期之月按被拆迁人原领取标准双倍支付过渡费”。根据合村并城安置方案第三部分第六项的规定，被拆迁人只能按照应安置面积计算过渡费。3.徐庄路安置方案的适用对象，规定的是徐庄村位于徐庄路建设项目范围内房屋及附属物的权利人，但由于该安置方案相比于合村并城安置方案在过渡费等方面较为优惠，在推进徐庄路项目建设时同村的其他村民有较多的反对意见，金水区政府为推进工作，决定徐庄村所有村民暂时全部适用徐庄路安置方案。在原徐庄路于2015年10月完工后，按照“四议两公开”的程序，该村全部适用合村并城安置方案，对全部村民均在同一位置按照统一标准一并补偿、一并安置。此后，从2016年4月27日开始，所有村民均按照合村并城安置方案的规定享受补偿安置，金水区政府并将相应款项转至被拆迁村民的银行账户。张金湘也是按照上述标准及日期享受过渡费，期间一直到提起诉讼，未有证据显示提出过异议。4.根据2014年4月27日张金湘与金水区政府所签拆迁协议，张金湘在当时选择按照建筑面积计算过渡费，协议第五条同时约定：“过渡期限为36个月。若超过过渡期限，自逾期之月按乙方原领取标准双倍支付过渡费。”该协议第三条还约定：“在此次拆迁工作中，乙方享受搬家费、过渡费及搬迁奖励费。乙方附属（着）物补偿及人员安置工作随金水区徐庄村合村并城工作，按照统一标准一并进行。”本院认为，本案为徐庄村过渡费争议的系列案件之一，其争议焦点是实际支付过渡费超过24个月后的12个月内的过渡费标准是按建筑面积或是按应安置面积的单倍计算，超过上述36个月过渡期后是否还由村民选择按建筑面积的双倍计算过渡费。一、对涉案协议所涉及过渡费与过渡期的变更行为已发生法律效力。涉案协议约定：“过渡期限为36个月。若超过过渡期限，自逾期之月按被拆迁人原领取标准双倍支付过渡费”。张金湘从2014年4月27日至2016年4月26日，一直按建筑面积标准领取过渡费，此期间为24个月。遵照徐庄村“四议两公开”的决议内容，徐庄村停止执行原过渡期24个月中按建筑面积计算过渡费的方法，从2016年4月至2017年4月统一按照应安置面积计算和领取过渡费，在超过上述36个月的过渡期之后，金水区政府按上述应安置面积的计算标准拨付双倍过渡费，这种状况一直持续到2019年10月。张金湘自2016年4月起，按上述变更后的标准一直领取过渡费且未持异议。上述双方履行协议的行为，应视为双方对协议中过渡费计算方法的变更，视为按照变更后的协议履行义务。退一步讲，既使不把上述变更行为认定为协议双方认可的行为，而是认定为金水区政府行使行政优益权进行单方变更的行政行为，由于张金湘未在2年的起诉期限内对这一变更行为提起行政诉讼，该变更行为已不具有通过诉讼撤销的可能性，变更行为已产生法律效力。在此基础上，涉案协议所规定的过渡费标准，已变更为按照应安置面积计算。综上所述，本院对张金湘关于按照建筑面积计算过渡费的诉讼请求不予支持。二、涉案协议的变更行为与合村并城建设的背景相符。本案合村并城方案与徐庄路安置方案的主要区别，在于前者的过渡费按照安置面积计算，后者则由被拆迁人选择按建筑面积或按应安置面积计算。徐庄路开工时全村都适用徐庄路安置方案，这在徐庄村是众所周知的事实。徐庄路在2015年10月完工后，上述安置方案的使命已经完成，需要继续实施的合村并城工作，还应回到合村并城安置方案上来。三、涉案协议的变更行为实质上改变了涉案协议中的“明显不当”部分。按照《河南省实施办法》第五十一条所规定的宅基地面积167平方米及郑州市对城中村建筑最高三层的规划限制，即使不考虑容积率等因素，本案张金湘最多可享有501平方米建筑的合法权利，而其实际拥有的建筑面积为900.36平方米，如支持其在本案中的主张，则使其不合法建筑面积与合法建筑面积同样享受安置权益，使其因不遵守法律而获利，违反法治的基本要求。四、涉案协议的变更行为更符合过渡费的本意。过渡费意在补偿村民丧失住房期间的租房费用，以保证村民居住权。如按照每月（900.36×12×2）21608.64元计算过渡费，数额巨大，明显与上述本意相悖，相反，按变更后的每人100平方米的应安置面积（4×100×12×2）9600元计算，可充分保障村民房屋租赁费及居住权，更符合过渡费的本质。综上，涉案协议的变更行为反映了协议双方当时的真实意思，也超过了法定诉讼救济的期限，符合当地的拆迁改造实际，应认定合法有效。张金湘请求增加支付过渡费及相应利息的诉讼请求，缺乏事实、法律及合理性依据，本院不予支持。一审判决事实不清，适用法律错误，应予纠正。经本院审判委员会研究，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定，判决如下：一、撤销郑州市中级人民法院（2019）豫01行初625号行政判决；二、驳回张金湘的诉讼请求。本案一、二审案件受理费各50元，均由张金湘承担。本判决为终审判决。审判长  王凤强审判员  卢 瑜审判员  秦娜娜二〇二一年三月二十六日法官助理王雨蒙书记员李路通