湖南省岳阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）湘06行终83号上诉人（原审原告）：湘阴县玉华乡志高烟花爆竹店，住所地湘阴县玉华乡文桥村，个体工商户，注册号：×××73。经营者：周志高。委托诉讼代理人胡立新，湘阴县新潮法律服务所法律工作者。委托诉讼代理人熊丙泉，男，汉族，1967年7月15日出生，住湖南省湘阴县。被上诉人（原审被告）：被告湘阴县应急管理局，住所地湖南省岳阳市湘阴县文星镇新世纪大道。统一社会信用代码：11430624758041025X。法定代表人王献平，该局局长。委托诉讼代理人甘喜，该局政策法规股股长。委托诉讼代理人韩喜，湖南九野律师事务所律师。上诉人湘阴县玉华乡志高烟花爆竹店因与湘阴县应急管理局不履行行政许可的法定职责一案，不服湖南省屈原管理区人民法院（2020）湘0691行初128号行政判决，向本院提起上诉。本院于2021年1月29日立案后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。上诉人的委托诉讼代理人胡立新、熊丙泉，被上诉人的委托诉讼代理人甘喜、韩喜到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。一审法院经审理查明：湘阴县玉华乡志高烟花爆竹店于2011年11月4日注册登记，于2017年7月28日获得《烟花爆竹经营（零售）许可证》，该证于2019年7月27日到期，该证写明的单位名称为湘阴县烟花爆竹零售店玉华镇002店，主要负责人周志高。2015年9月10日，湘阴县玉华乡志高烟花爆竹店领取营业执照，其经营范围为：烟花爆竹、日用品销售（依法须经批准的项目，经相关部门批准后方可开展经营活动）。2019年5月27日，湘阴县人民政府办公室印发湘阴办发[2019]43号文件，决定自2019年6月1日起逐步在全县区域内、全时段、全员禁止燃放烟花爆竹；工作目标：确保“全域禁炮”工作实现零燃放、零储存、零销售、零信访（以下简称“四零”）；工作步骤：到六月底，县城区和林区实现烟花爆竹“四零”目标，非城区、非林区依法依规推进整治工作，到12月底全域实现“四零”目标。2020年5月9日湘阴县人民政府印发湘阴政告[2020]24号《关于全县范围内全面禁止燃放烟花爆竹的通告》，该通告第二条规定：全县全范围、全时段、全面禁止燃放烟花爆竹，禁止非法生产、经营、储存、运输烟花爆竹制品和黑火药、烟花药、引火线等生产烟花爆竹的原材料。湘阴县玉华乡志高烟花爆竹店经营者周志高向湘阴县应急管理局申请办理《烟花爆竹经营（零售）许可证》，于2020年4月26日向湘阴县应急管理局申请办理《烟花爆竹经营（零售）许可证》，但湘阴县应急管理局工作人员以湘阴县全面禁止燃放烟花爆竹为由口头答复拒绝办理相关手续。湘阴县玉华乡志高烟花爆竹店认为湘阴县应急管理局不履行行政许可的法定职责，遂向一审法院起诉。一审法院认为，一、《烟花爆竹安全管理条例》第二十八条规定：“燃放烟花爆竹，应当遵守有关法律、法规和规章的规定。县级以上地方人民政府可以根据本行政区域的实际情况，确定限制或者禁止燃放烟花爆竹的时间、地点和种类”。为了公共利益的需要，湘阴县人民政府依据该条可以在本辖区内作出“全域禁炮”的决定。二、2019年5月27日湘阴县委、县政府研究同意并由县委办公室印发《湘阴县“全域禁炮”工作实施方案》（湘阴办发[2019]43号文件），决定自2019年6月1日起逐步开展“全域禁炮”，到2019年12月底全域实现“四零”目标。2020年5月6日湘阴县人民政府公布《湘阴县人民政府关于全县范围内全面禁止燃放烟花爆竹的通告》（湘阴政告[2020]24号）。这些文件符合法律法规的相关规定。三、湘阴县玉华乡志高烟花爆竹店的《烟花爆竹经营（零售）许可证》已于2019年7月27日到期，其向湘阴县应急管理局申请办理《烟花爆竹经营（零售）许可证》时，湘阴县应急管理局承认湘阴县玉华乡志高烟花爆竹店口头提出了申请，湘阴县应急管理局不予许可并口头告知了理由；《中华人民共和国行政许可法》第三十八条第二款规定：行政机关依法作出不予行政许可的书面决定的，应当说明理由，并告知申请人享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。湘阴县应急管理局没有按上述法律规定的程序向湘阴县玉华乡志高烟花爆竹店作出决定，其程序违法。四、因湘阴县人民政府已经印发文件规定“全域禁炮”，湘阴县应急管理局不为湘阴县玉华乡志高烟花爆竹店办理行政许可的行政行为符合法律法规的规定，因此湘阴县玉华乡志高烟花爆竹店提起的第二项诉讼请求缺乏法律依据，不予支持。综上所述，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第二款第（一）项之规定，判决：一、确认湘阴县应急管理局对湘阴县玉华乡志高烟花爆竹店申请办理《烟花爆竹经营（零售）许可证》不予许可的行政程序违法；二、驳回湘阴县玉华乡志高烟花爆竹店请求人民法院责令湘阴县应急管理局为湘阴县玉华乡志高烟花爆竹店办理《烟花爆竹经营（零售）许可证》的诉讼请求。本案受理费50元，由湘阴县应急管理局负担。上诉人湘阴县玉华乡志高烟花爆竹店上诉提出：1、一审法院认定事实错误。《烟花爆竹安全管理条例》第二条明确规定烟花爆竹的燃放适用于本条例，这就规定了我国烟花爆竹是可以燃放的，只不过是要按照法定的要求燃放，且《烟花爆竹安全管理条例》第二十八条也规定了“燃放烟花爆竹应当遵守有关法律法规和规章的规定，县级以上地方人民政府可以根据本行政区域的实行情况确定限制或者燃放烟花爆竹的时间、地点和种类”。显而易见，此规定明确了县级以上地方人民政府有权对本辖区内烟花爆竹的燃放可以明确作出限时间、限地点、限种类的相关规定，但是被上诉人无限扩大了《烟花爆竹安全管理条例》的授权范围，改为“全城禁炮”和“全县范围内全面禁止燃放烟花爆竹”。此两个规范性文件的规定与《烟花爆竹安全管理条例》第二十八条相冲突，所以是违法的。2、被上诉人提供的1、2号证据仅仅只规定了全面禁止燃放烟花爆竹，而对于办理《烟花爆竹经营（零售）许可证》未作出任何的规定，故此两份证据与本案不具有关联性。且被上诉人提供的第三份证据《岳阳市城区禁止燃放烟花爆竹的通知》的适用范围是岳阳市的城区辖区内，而上诉人则处在湘阴县的农村，所以，此份通知与本案同样没有任何的关联性。3、本案是一起行政机关不履行行政许可法定职责的行政诉讼案件，其适用的法律应当是《中华人民共和国行政许可法》，但一审法院却以湘阴县人民政府制定的规范性文件作为判决的法律依据，在法律适用上是错误的。一审法院认定事实错误，适用法律不当，故请求二审人民法院撤销一审判决第二项，改判支持上诉人的上诉请求。被上诉人湘阴县应急管理局答辩称：1、湘阴办发【2019】43号文件和湘阴政告【2020】24号通告违法的理由不能成立。湘阴办发【2019】43号文件湘阴政告【2020】24号通告关于“全域禁炮”和“全县范围内全面禁止燃放烟花爆竹”，没有违背法律规定。《烟花爆竹安全管理条例》第28条明确规定了“县级以上人民政府可以根据本行政区域的实际情况，确定限制或禁止燃放烟花爆竹的时间、地点和种类”，该规定已授予县级以上人民政府可以确定禁止燃放烟花爆竹的地点，也即禁炮的地域范围，湘阴县人民政府根据本县实际，确定全域禁炮并不违背规定。2、上诉人的经营场所在禁炮区域内，依法应适用《岳阳市城区禁止燃放烟花爆竹管理办法》，上诉人认为该《办法》不适用湘阴县农村的理由不能成立。《岳阳市城区禁止燃放烟花爆竹管理办法》第18条规定：“各县市人民政府和屈原管理区管委会划定的禁止燃放烟花爆竹区域内，依照本办法执行”，上诉人所在地虽系湘阴县农村地域，但已被湘阴县人民政府划定为禁炮区域，即应依照《岳阳市城区禁止燃放烟花爆竹管理办法》的规定执行，而《岳阳市城区禁止燃放烟花爆竹管理办法》第三条已明确规定：“在禁止燃放烟花爆竹的区域内，任何单位或者个人不得生产、销售、储存烟花爆竹”，答辩人据此不许可上诉人经营烟花爆竹（零售），是正确、恰当的。本院二审审查认定的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案争议的焦点为湘阴县应急管理局是否应当向湘阴县玉华乡志高烟花爆竹店颁发烟花爆竹零售许可证的问题。1、《烟花爆竹经营许可实施办法》第四条规定：“烟花爆竹经营单位的布点,应当按照保障安全、统一规划、合理布局、总量控制、适度竞争的原则审批；……”。该办法第五条规定：“……县级人民政府安全生产监督管理部门（以下简称县级安全监管局,与市级安全监管局统称发证机关）负责本行政区域内零售经营布点规划与零售许可证的颁发和管理工作。”本案被告湘阴县应急管理局负责本行政行政区域内零售许可证的颁发和管理工作。2、《烟花爆竹安全管理条例》第二十八条规定：“燃放烟花爆竹，应当遵守有关法律、法规和规章的规定。县级以上地方人民政府可以根据本行政区域的实际情况，确定限制或者禁止燃放烟花爆竹的时间、地点和种类”。该规定已授予县级以上人民政府可以确定禁止燃放烟花爆竹的地点，也即禁炮的地域范围，湘阴县人民政府根据本县实际，制订及下发了《湘阴县“全域禁炮”工作实施方案》，并在全县范围内将有关事项通告，并不违反上述规定。3、《岳阳市城区禁止燃放烟花爆竹管理办法》第三条规定：“在禁止燃放烟花爆竹的区域内，任何单位或者个人不得生产、销售、储存烟花爆竹。”第十八条规定：“各县市人民政府和屈原管理区管委会划定的禁止燃放烟花爆竹区域内，依照本办法执行。”本案中，湘阴县玉华乡志高烟花爆竹店位于湘阴县的行政区域内，湘阴县人民政府划定全县范围为禁炮区域，依照上述规定应当适用《岳阳市城区禁止燃放烟花爆竹管理办法》，湘阴县玉华乡志高烟花爆竹店上诉提出《岳阳市城区禁止燃放烟花爆竹管理办法》对其不适用的理由不能成立。4、《湘阴县“全域禁炮”工作实施方案》中设定了工作目标为确保“全域禁炮”工作实现零燃放、零储存、零销售、零信访；成立了工作领导小组，制订了工作步骤，明确了各成员单位的工作职责及工作要求。湘阴县应急管理局属于该实施方案的成员单位，对烟花爆竹的经营许可负有相关工作职责，结合《烟花爆竹经营许可实施办法》中规定的审批原则，一审法院认定湘阴县应急管理局根据上述规定未向湘阴县玉华乡志高烟花爆竹店颁发烟花爆竹零售许可证，并无不当。4、《中华人民共和国行政许可法》第三十八条第二款规定：“行政机关依法作出不予行政许可的书面决定的，应当说明理由，并告知申请人享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。”本案中，湘阴县应急管理局在收到湘阴县玉华乡志高烟花爆竹店的申请后，没有依法作出不予行政许可的书面决定、说明理由，并告知申请人享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利，一审判决已据此认定湘阴县应急管理局程序违法。综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法，依法应予维持。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下:驳回上诉，维持原判。本案受理费50元，由上诉人湘阴县玉华乡志高烟花爆竹店负担。本判决为终审判决。审判长 李 芬审判员 赵顺容审判员 胡 哲二〇二一年三月二十九日书记员 尹歆怡