吉林省前郭尔罗斯蒙古族自治县人民法院 行 政 判 决 书 （2020）吉0721行初21号 原告：孙洪卫，男，1969年5月17日生，汉族，住吉林省松原市。 委托诉讼代理人：斯琴，吉林巨石律师事务所律师。 委托诉讼代理人：张金宇，吉林巨石律师事务素实习律师。 被告：前郭尔罗斯蒙古族自治县林业和草原局。住所地吉林省前郭县郭旗街798号。 法定代表人：魏洪学，局长。 委托诉讼代理人：董立国，前郭县查干湖森林公安派出所所长。 委托诉讼代理人：刘平，前郭县查干湖森林公安派出所民警。 原告孙洪卫不服被告前郭尔罗斯蒙古族自治县林业和草原局（以下简称前郭县林草局）林业行政处罚，于2020年12月3日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于2020年12月8日向被告送达了起诉状副本。本院依法组成合议庭，于2021年3月24日公开开庭审理了本案。原告孙洪卫及其委托诉讼代理人斯琴、张金宇，被告前郭县林草局的委托诉讼代理人董立国、刘平到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告前郭县林草局于2020年6月17日作出前林罚决字[2020]第xxx号《林业行政处罚决定书》，对孙洪卫处以下行政处罚：1.责令停止违法行为，限期2020年8月31日前恢复林地原状；2.罚款19607.8元（980.39平方米×20元/平方米）。 原告孙洪卫诉称，一、被告的行政处罚程序违法。涉案林地的原承包人崔长春于2015年向长山镇偏脸子村民委员会及长山镇林业站提出申请，要求在林地中空置及间歇处开展养殖业，后经过以上两个部门同意建成了鸡舍及临时看护房，使用面积1000平方米以内。原告孙洪卫于2016年通过转包形式取得涉案地块，继续进行养殖经营至今。被告作为林业主管部门未按照《行政处罚法》第三十六条的规定，客观公正的调查即对原告作出处罚。且被告未提供有效证据证明在作出行政处罚决定前，向原告送达了《林业行政处罚先行告知书》和《林业行政处罚听证权利告知书》，剥夺了原告申请听证等权利，属于程序违法。二、被告的行政处罚缺乏事实依据，适用法律错误。《中华人民共和国森林法》第四十九条第三款规定：“在符合公益林生态区位保护要求和不影响公益生态功能的前提下，经科学论证，可以合理利用公益林林地资源和森林景观资源，适度开展林下经济、森林旅游等”。《国务院办公厅关于加快林下经济发展的意见》第十二条规定：“…对生态脆弱区域、少数民族地区和边远地区发展林下经济，要重点予以扶持”。本案原告的林下养殖行为并未违反上述法律法规，被告依据《森林法实施条例》第四十三条作出处罚，混淆了“改变林地用途”和“林下经济”的概念，适用法律错误。另外，根据国土资源部最新制定的《全国土地分类》和《关于养殖占地如何处理的请示》规定：养殖用地属于农业用地，其上建造养殖用房不属于改变土地用途。占用基本农田以外的耕地从事养殖业不再按照建设用地或者临时用地进行审批。本案中，原告承包经营的林地林种为防风固沙林，开展养殖前已经通过村民委员会和前郭县林业主管部门科学论证，是顺应发展林下经济的要求，养殖行为不但不会影响林木生长，反而可以促进防风固沙，防御害虫，极大提高土地效能，百利而无一害。原告不存在改变林地用途的行为，被告作出的行政处罚缺乏事实依据，适用法律错误。三、被告处罚对象错误。涉案林地原承包人崔长春进行林下养殖是按照合同约定履行的，后经发包方偏脸子村民委员会同意转让给原告孙洪卫。涉案林地的所有权人是偏脸子村民委员会，也是发展林下经济的决定权人，原告只是按照与发包方所签订的合同行使使用权和经营权，处罚对象应是村委会。综上所述，被告前郭县林草局并未提供证据证明原告存在毁坏林木，乱砍乱伐，擅自改变林地用途的事实，且行政处罚程序违法，适用法律错误，请求法院依法撤销该行政处罚决定。 被告前郭县林草局辩称，在作出行政处罚决定前，我局工作人员多次去原告的养殖场送达行政处罚事先告知书和听证权利告知书，原告始终躲避，所以我们采用电话录音形式告知。原告发展林下经济也是要经过林业部门审批的，原告在案涉林地上养殖、建板房和养殖舍没有经过审批。村委会和林业站的证明不能代表前郭县林草局的意见，前郭县林草局按照《森林法》的规定，对原告作出行政处罚是合法的。另外，案涉林地原来有树木，因原承包人崔长春没有做好防火，导致林木毁坏，变成空地。希望法院支持我局作出的行政处罚决定。 经审理查明：原告孙洪卫经发包方偏脸子村村民委员会同意，与原承包人崔长春签订了《林权转让合同》一份（没有签订时间），崔长春将坐落在长山xx子xx林班xx小班，面积为4.12公顷的林地转让给原告孙洪卫，转让期限为25年，自2015年4月1日至2040年7月20日止。林种为防风固沙林。2015年6月26日，孙洪卫办理林权登记，取得该林地使用权。2020年6月4日，前郭县林草局接群众举报孙洪卫在前郭县长山镇偏脸子村屯西林地内建鸡舍侵占林地，经查干湖森林公安派出所前往现场核实，情况属实，故立案调查。经查，认定孙洪卫于2016年在长山镇偏脸子村屯西其承包的林地内（10林班xx小班，防风固沙林）建设居住板房、集装箱器材库、猪舍、养鸡暖棚及两座彩钢鸡舍等六处建筑，擅自改变林地用途面积980.39平方米。2020年6月17日，前郭县林草局依据《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条的规定，作出前林罚决字[2020]第xx号《林业行政处罚决定书》，责令孙洪卫停止违法行为，限期2020年8月31日前恢复林地原状；罚款19607.8元（980.39平方米×20元/平方米）。该处罚决定书于2020年6月30日送达至孙洪卫。孙洪卫不服，于2020年12月3日诉至本院。另查明，被告提交的《林业行政处罚先行告知书》和《林业行政处罚听证权利告知书》记载该文书已通过电话形式告知孙洪卫本人，时间为2020年6月11日。 以上事实有双方当事人陈述以及经双方当事人质证的受案登记表、林业行政处罚立案登记表、林业行政处罚意见书、询问笔录、勘验、检查笔录、现场照片、林地转让合同、林权证、案件集体讨论记录、林业行政处罚先行告知书、林业行政处罚听证权利告知书、林业行政处罚决定书、责令停止违法行为、限期恢复原状通知书、送达回证、电话录音及送达视频光盘等证据在卷佐证。 本院认为：（一）认定事实问题。根据《中华人民共和国森林法》（2009年修正）第十八条的规定，各项建设工程应当不占或者少占林地，必须占用林地的须经县级以上人民政府林业主管部门审核同意后，依照土地管理的法律、行政法规办理建设用地审批手续。《中华人民共和国森林法实施条例》第十七条规定，需要临时占用林地的，应当经县级以上人民政府林业主管部门批准。根据《自然资源部、农业农村部关于设施农业用地管理有关问题的通知》精神，各类设施农业用地（包括畜禽水产养殖）由农村集体经济组织或经营者向乡镇政府备案，乡镇政府定期汇总情况后汇交至县级自然资源主管部门。涉及补划永久基本农田的，须经县级自然资源主管部门同意后方可动工建设。本案中，原告孙洪卫称自己在承包的林地内发展林下养殖，但未提供相关审批或备案手续。本院认为，国家虽鼓励发展林下养殖，但发展林下养殖也要符合法律、行政法规及政策要求，依法向有关部门申请办理审核或备案，不得以发展林下经济为名擅自改变林地用途。前郭县林草局认定擅自改变林地用途的事实清楚。（二）处罚主体问题。案涉林地现由原告孙洪卫经营管理、地上建筑物（构筑物）由孙洪卫管理使用，被告前郭县林草局以孙洪卫作为被处罚主体，责令其停止违法行为，限期恢复林地原状，并无不当。但从庭审调查及被告提交的孙洪卫询问笔录等证据看，孙洪卫陈述案涉林地是自原承包人崔长春处转让，林地内简易棚、居住活动板房、集装箱器材库、猪舍等均是崔长春所建。对原告所述是否属实、在转让前孙洪卫是否参与经营管理等问题，前郭县林草局并未调查核实，故在违法责任不明确的情况下，以全部建筑物（构筑物）占用林地的面积对孙洪卫处以罚款，显失公正性。（三）处罚程序问题。《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条规定：行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。第四十一条规定：行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立；当事人放弃陈述或者申辩权利的除外。本案中，被告提交的证据显示《林业行政处罚先行告知书》和《林业行政处罚听证权利告知书》的送达方式均是以电话形式告知，但其提供的电话录音中并未完整告知作出处罚决定的事实、理由及依据，亦未告知依法享有的权利，不能视为已告知。前郭县林草局行政处罚程序明显违法。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项之规定，判决如下： 撤销被告前郭尔罗斯蒙古族自治县林业和草原局于2020年6月17日作出的前林罚决字[2020]第xx号《林业行政处罚决定书》。 案件受理费50元，由被告前郭尔罗斯蒙古族自治县林业和草原局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于吉林省松原市中级人民法院。 审 判 长  雷 丽 人民陪审员  陆亚珍 人民陪审员  张超英 二〇二一年三月三十一日 书 记 员  刘 阳