山东省潍坊高新技术产业开发区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁0791行初90号 原告王广云，男，1957年12月22日出生，汉族，住潍坊市潍城区。 委托代理人李**飞，北京在明律师事务所律师。 委托代理人夏丽丽，北京在明律师事务所律师。 被告潍坊市奎文区人民政府，住所地潍坊市奎文区胜利东街4919号。 法定代表人高永干，区长。 出庭负责人臧洪升。 委托代理人李晶宇，山东求是和信律师事务所律师。 委托代理人李京芮。 被告潍坊市奎文区人民政府廿里堡街道办事处，住所地潍坊市奎文区金宝街1379号，统一社会信用代码：11370705K21281513C。 法定代表人周晓东，主任。 出庭负责人庄升恩。 委托代理人阎凯，山东求是和信律师事务所律师。 第三人潍坊市奎文区××街道××村村民委员会。 法定代表人郭山溪，主任。 原告王广云因要求确认被告潍坊市奎文区人民政府（以下简称“奎文区政府”）、潍坊市奎文区人民政府廿里堡街道办事处（以下简称“廿里堡街办”）强拆原告房屋院落行为违法，向潍坊市中级人民法院提起行政诉讼。潍坊市中级人民法院裁定移交本院审理。本院于2020年12月11日立案后，于12月14日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。经原告王广云申请，本院依法追加潍坊市奎文区××街道××村村民委员会（以下简称“南家南村委会”）为第三人。本院依法组成合议庭，于2021年1月20日通过互联网公开开庭审理了本案。原告王广云及其委托代理人李**飞、夏丽丽和被告奎文区政府的出庭负责人臧洪升及委托代理人李晶宇、李京芮和被告廿里堡街办的出庭负责人庄升恩及委托代理人阎凯和第三人南家南村委会的法定代表人郭山溪到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原告王广云诉称，原告在潍坊市奎文区××街道××村拥有合法房屋、院落一处。2019年6月13日，原告房屋被不明身份人员强拆，屋内所有财物丢失，给原告造成了重大经济损失。强制拆除房屋行为对公民重大财产权利造成严重影响，无论从法律上、政策上或是法律精神上，都应当至少由县级以上人民政府组织实施。从具体实施情况看，集体土地征收、国有土地上房屋征收、城中村改造、新农村建设等，都在法律上和政策上由县级以上人民政府组织进行，而街办、镇政府及其各个职能部门、村委会在组织实施过程中，都是县级人民政府统一组织指挥下进行的。被告奎文区政府住房保障工作协调推进小组，批复《关于南家南村进行棚户区改造的请示》。2020年2月27日山东省政府作出鲁政土字〔2020〕357号《关于潍坊市奎文区2019年第6批次建设用地的批复》，同意征收上述农用地、建设用地，总计17.07公顷。结合法律规定以及涉案房屋所在集体土地的最终用途等综合判断，对原告涉案房屋、院落的强制拆除，应当认定系职权主体与非职权主体在市政项目征收拆迁中基于共同意思联络、共同参与下实施的强制拆除。未与原告达成补偿协议，原告也没有获得安置补偿的情况下，被告径行拆除原告房屋院落，缺乏法律依据。要求确认被告强制拆除原告房屋院落的行为违法。 原告王广云提交了以下证据：1、集体土地建设用地使用证，证明原告对涉案房屋院落拥有合法产权。2、奎文区政府（2019）第024号《政府信息公开告知书》及附件，3、奎文区住建局2019008号《政府信息公开告知书》及附件，2-3号证据证明奎文区政府成立奎文区住房保障工作协调推进小组，负责全区住房保障工作的组织领导。4、鲁政土字〔2020〕357号《关于潍坊市奎文区2019年第6批次建设用地的批复》，证明山东省人民政府同意征收奎文区上述农用地、建设用地，总计17.07公顷，涉案房屋所在的南家南村在征收范围内。5、房屋院落被强制拆除前后图片，证明涉案房屋院落被拆除的事实情况。6、奎文区政府（2020）第016号《政府信息公开告知书》及附件，证明南家南村棚户区改造项目被纳入奎文区2018年棚户区改造项目计划。7、奎文区住建局2020006号《政府信息公开告知书》及附件，证明批复的《南家南村棚户区改造搬迁安置实施方案》，由廿里堡街办负责组织实施。8、视频光盘，证明南家南村委会工作人员王良德认可强拆行为是由廿里堡街办组织。 被告奎文区政府辩称，一、区政府从未作出强行拆除原告房屋的行政行为，原告起诉没有事实根据。区政府并未实施原告所述的拆除房屋行为，原告在诉状中也自认房屋被不明人员强拆，且其没有任何证据证明该行为系区政府所为。该行为实际是南家南村委会依村民自治原则实施的帮助腾退行为，非区政府实施的行政行为。原告的房屋系由南家南村委会委托潍坊天和建筑配套工程有限公司实施的帮助原告腾退其占用集体土地的行为。二、区政府从未作出征收原告房屋的决定。原告在诉状中陈述的“应当认定系职权主体与非职权主体在市政项目征收拆迁中基于共同意思联络、共同参与下实施的强制拆除”没有事实根据，区政府从未作出征收原告房屋的决定，原告房屋并不在征收范围之内。三、应依法驳回原告的起诉。《行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。第四十九条第一款第三项规定，提起诉讼应当符合下列条件：（三）有具体的诉讼请求和事实根据。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第五十四条第一款第二项规定，依照行政诉讼法第四十九条的规定，公民、法人或者其他组织提起诉讼时应当提交以下起诉材料：（二）被诉行政行为或者不作为存在的材料。第六十九条第一款第一项规定，有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应证据材料。根据该规定确立的举证责任分配原则，原告在提起诉讼时，应当负有证明被诉行政行为存在以及该行为由被告作出等基本事实义务。对是否存在被诉行政行为以及被诉行政行为是否由被诉行政机关作出等事实的认定，应当达到清楚而有说服力的标准。在相关事实无法确认的情况下，负有举证责任的当事人应当承担举证不能的法律后果。根据上述法律和司法解释的规定，当事人提起行政诉讼必须符合法律规定的起诉条件，提供符合起诉条件的相应的证据材料。否则，人民法院将不予立案，已经立案的，裁定驳回起诉。本案原告请求确认2019年6月13日区政府强行拆除原告房屋的行政行为违法，原告并未提供房屋被征收及区政府强行拆除的任何证据，未能提供初步证据证明被诉行政行为存在，其诉请不符合法定的起诉条件。综上所述，原告起诉无任何事实根据，请求依法裁定驳回原告的起诉。 被告奎文区政府提交了以下证据：1、《搬迁安置实施方案》、2、公决表决票及《村务公决公告》，3、《村务公决公告》照片，4、《补偿安置决定》，5、《限期腾退通知书》，6、《补偿安置决定送达回证》、《限期腾退通知书送达回证》及照片，7、南家南村民委员会出具的证明及录像，8、协议书，9、发票，10、转账支票，11、《责令改正违法行为申请书》，12、调查笔录四份，13、《答复书》及《处理告知书》，14、潍坊市自然资源和规划局奎文分局的《情况说明》，上述1-14号证据证明原告起诉不符合法定条件，被告主体不适格，南家南村委会实施了拆除原告涉案房屋的事实行为。 被告廿里堡街办辩称，一、街办从未作出强行拆除原告房屋的行政行为，原告起诉没有事实根据。街办并未实施原告所述的拆除房屋行为，原告在诉状中也自认房屋被不明人员强拆，且其没有任何证据证明该行为系街办所为。该行为实际是南家南村委会依村民自治原则实施的帮助腾退行为，非街办实施的行政行为。原告的房屋系由南家南村委会委托潍坊天和建筑配套工程有限公司实施的帮助原告腾退其占用集体土地的行为。二、街办从未作出、也无权作出征收原告房屋的决定。原告在诉状中陈述的“应当认定系职权主体与非职权主体在市政项目征收拆迁中基于共同意思联络、共同参与下实施的强制拆除”没有事实根据，街办从未作出征收原告房屋的决定，原告房屋并不在征收范围之内。三、应依法驳回原告的起诉。《行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。第四十九条第一款第三项规定，提起诉讼应当符合下列条件：（三）有具体的诉讼请求和事实根据。最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第五十四条第一款第二项规定，依照行政诉讼法第四十九条的规定，公民、法人或者其他组织提起诉讼时应当提交以下起诉材料：（二）被诉行政行为或者不作为存在的材料。第六十九条第一款第一项规定，有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应证据材料。根据该规定确立的举证责任分配原则，原告在提起诉讼时，应当负有证明被诉行政行为存在以及该行为由被告作出等基本事实义务。对是否存在被诉行政行为以及被诉行政行为是否由被诉行政机关作出等事实的认定，应当达到清楚而有说服力的标准。在相关事实无法确认的情况下，负有举证责任的当事人应当承担举证不能的法律后果。根据上述法律和司法解释的规定，当事人提起行政诉讼必须符合法律规定的起诉条件，提供符合起诉条件的相应的证据材料。否则，人民法院将不予立案，已经立案的，裁定驳回起诉。本案原告请求确认2019年6月13日街办强行拆除原告房屋的行政行为违法，原告并未提供房屋被征收及街办强行拆除的任何证据，未能提供初步证据证明被诉行政行为存在，其诉请不符合法定的起诉条件。综上所述，原告起诉无任何事实根据，请求依法裁定驳回原告的起诉。 被告廿里堡街办提交了以下证据：1、《搬迁安置实施方案》、2、公决表决票及《村务公决公告》，3、《村务公决公告》照片，4、《补偿安置决定》，5、《限期腾退通知书》，6、《补偿安置决定送达回证》、《限期腾退通知书送达回证》及照片，7、南家南村民委员会出具的证明及录像，8、协议书，9、发票，10、转账支票，11、《责令改正违法行为申请书》，12、调查笔录四份，13、《答复书》及《处理告知书》，14、潍坊市自然资源和规划局奎文分局的《情况说明》，上述1-14号证据证明原告起诉不符合法定条件，被告主体不适格，南家南村委会实施了拆除原告涉案房屋的事实行为。 第三人南家南村委会述称，原告在南家南集体土地上的房屋是由南家南村委会依据村民自治原则，经村务公决表决后，由南家南村委会委托拆迁公司拆除的。 经庭审质证，（一）关于原告提供的证据，被告廿里堡街办的质证意见为：对1号证据真实性、合法性、关联性无异议。对2号证据的真实性、合法性无异议，但与本案无关联，不能证明被告组织实施了对原告房屋的拆除。对附件奎政办发〔2012〕18号文件的真实性、合法性无异议，对其关联性有异议，奎文区政府设立了奎文区住房保障工作协调推进小组，其主要职责为：负责全区住房保障工作的组织领导、协调调度，研究制定全区住房保障工作有关工作措施，指导监督全区住房保障工作的准入、退出、分配等工作。该推进小组未作出影响原告实际权利义务的行政行为，该小组的主要职责及目标任务主要是针对保障性住房工程建设作出宏观安排，并不涉及组织、协调拆迁工作。对3号证据真实性、合法性无异议，但与本案无关联，不能证明被告组织实施了对原告房屋的拆除。对4号证据真实性、合法性无异议，但与本案无关联，原告房屋所占用的集体土地未被征收。对5号证据真实性、合法性、关联性有异议，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十二条规定，原告应提供有关资料的原始载体，并注明制作方法、制作时间、制作人和证明对象等。原告应说明照片的拍摄者、拍摄方法及拍摄时间并提交原始载体，原告未提交照片的原始载体，未说明拍摄时间和拍摄方法，该组照片不能作为证据使用。该组证据不能证明涉案房屋由被告拆除的。对6号证据真实性、合法性无异议，但与本案无关联，不能证明被告实施了对原告房屋的强拆。对附件奎政办字〔2018〕43号真实性、合法性无异议，对关联性有异议。奎文区政府为了推进经济社会发展，决定实施包括“棚户区改造工程”在内的“十大工程”，并印发了相关工作实施方案，从实施方案的内容来看，是为提升城市基础设施而对包括“棚户区改造”在内的相关工作作出的总体部署，该部署并不对原告直接产生权利义务上的影响。对7号证据真实性、合法性无异议，但与本案无关联，不能证明被告对原告房屋实施了拆除。对附件真实性、合法性无异议，但与本案房屋强拆无关联，该批复不对原告权利义务产生直接影响，涉案房屋所占用的集体土地至今未被征收，该批复虽然涉及棚户区改造的有关内容，但其为内部审批行为，未直接设定当事人的权利义务，对其并未产生实际影响。原告的全部证据不足以证明涉案房屋强制拆除系被告实施，被告的证据足以证明南家南村委会作为腾退人组织拆除了涉案房屋。对8号证据真实性、合法性、关联性有异议，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十二条规定，原告未提交视频的原始载体及声音资料文字说明，未说明拍摄时间和拍摄方法，该视频不能作为证据使用，不能证明涉案房屋由被告拆除。被告奎文区政府、第三人南家南村委会的质证意见同被告廿里堡街办的质证意见。 （二）关于被告廿里堡街办提供的证据，原告的质证意见为：对1号证据真实性、合法性、关联性均有异议，该搬迁安置方案涉及村民宅基地使用问题，关乎村民重大利益，根据《村民委员会组织法》第二十四条规定，应当经过村民会议讨论决定，被告并未提供村民会议或者村民会议授权村民代表会议讨论通过决定的证据，该方案是否经过真正开会讨论存疑。依据当时有效的《土地管理法》第六十一条规定，本项目如果属于棚户区改造，也应当经乡级政府审核，并向县级自然资源局提出申请，经过审批后才能实施，村委会根本无权自行决定。根据《土地管理法》第五十九条规定，该项目应当按照村庄和集镇规划进行，根据《土地管理法》第十九条、第二十条规定，乡镇土地利用总体规划应当予以公告，并需经上级政府审批，村委会无权单独实施如此大规模的棚户区改造，因此该方案不具有合法性。对2号、3号证据真实性、合法性、关联性均有异议，根据被告提供的证据，南家南村共有村民263户，同意对原告作出补偿安置决定并实施腾退的有242户，如此大规模的村务会议，竟然没有任何会议记录、照片和视频资料，很有可能存在涉嫌伪造表决票的嫌疑。关于农村宅基地收回的法律规定非常明确，村委会无权通过召开村民会议的形式进行收回。根据当时有效的《土地管理法》第六十五条规定，村委会如果想实施腾退、收回集体土地的行为，必须经原批准用地的人民政府批准，其本身并没有强制拆除房屋和收回集体土地使用权的权利。对4号、5号证据真实性无异议，对其合法性、关联性有异议。根据《村民委员会组织法》的有关规定，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。村委会并非行政机关，其无权作出包含有行政法意义上权利与义务的《补偿与安置决定》、《限期腾退通知书》，即使其收回集体土地使用权，也应当依据《土地管理法》第六十五条规定履行法定程序，该法并未赋予村委会强制拆除的职权。对6号证据真实性、合法性、关联性均有异议，两份送达回证受送达人签名处均为空白，照片也不能证明送达内容，程序不合法。对7号证据真实性、合法性、关联性均有异议，该证据是村委单方出具的证明和视频，没有任何部门和原告办理物品交接手续。对8号证据真实性无异议，对其合法性、关联性有异议，该协议甲方系南家南经济专业合作社，并非南家南村委会，在未经协商一致的情况下，村民委员会等自治组织即单方委托拆迁公司实施强制拆除行为，涉嫌违法。对9-11号证据无异议。对12号、13号证据真实性无异议，对其合法性、关联性有异议，该答复书已被奎文区政府（2020）7号复议决定书撤销。对14号证据真实性、合法性、关联性均有异议。街办、村委会均无法定职权出具类似勘测定界图的影像图，只有自然资源部门才有权出具，其真实性严重存疑。在原告村所在集体土地（宅基地）均被征收的前提下，只把原告单独排除在征收范围之外，不符合逻辑推理、生活经验、生活常识。2、3号证据涉及的是村委会实施腾退安置与村民之间产生纠纷后，就此事项组织村民进行村务表决所确定的文件，根据《村民委员会组织法》第二条、第八条规定，村委会只能依据法律规定管理属于村集体所有的土地和财产，除非有法律明确授权，村委会不可行使行政职能。该两份证据属于村委会违反法律强制性规定所作出的无效行为。村委会将不属于村委会的财产纳入公决范围，街办在其提交的13号证据中明确其已知晓村委会对其享有所有权的土地和其他财产，本案所涉及财产一直属于原告所有，街办仍然坚持村委会的村务公决行为合法，显然对于强制执行拆除行为明知村委会无权实施。4号、5号证据在村委会与原告没有达成补偿安置协议，不可能具有强制实施性。12号证据四份调查笔录做出的时间是在原告申请查处之后，并不是强拆之日或发生强拆后几天，该调查笔录明显属于受影响所作的不真实表述，不能排除两被告在强制拆除之前以及拆除时曾经决议并组织了本次拆除行为。被告奎文区政府、第三人南家南村委会对1-14号证据无异议。 （三）关于被告奎文区政府提供的证据，原告的质证意见同对廿里堡街办证据的质证意见。被告廿里堡街办、第三人南家南村委会对1-14号证据无异议。 本院对上述证据认证如下：（一）关于原告提供的证据：1号证据来源合法，能够证明原告在南家南村原有房屋院落一处，对该事实予以确认。2-4号、6-7号证据系原告获知的相关政府信息，对其真实性予以确认。原告提供5号证据证明涉案房屋院落被拆除的情况，虽然两被告及第三人有异议，但认可涉案房屋院落已被拆除的事实，对此事实本院予以确认。对8号证据的真实性予以确认。（二）关于被告奎文区政府、廿里堡街办提供的证据：1-10号证据能够证明原告户涉案房屋因南家南村棚户区改造被南家南村经济专业合作社委托的公司拆除，对该事实予以确认。11-13号证据能够证明原告涉案房屋被拆除后，原告向被告廿里堡街办提出责令改正违法行为申请，被告廿里堡街办经过调查后作出答复、处理告知的情况，对该事实予以确认。14号证据系奎文区自然资源和规划分局出具，对其真实性予以确认。 经审理查明，原告王广云在潍坊市奎文区××街道××村有房屋院落一处。在南家南村进行棚户区改造过程中，原告未就涉案房屋与南家南村委会达成补偿安置协议，涉案房屋于2019年6月13日被强行拆除。 南家南村棚户区改造是拆除老村址范围内的所有住房，在老村址上建设安置楼房，安置楼房建成后办理国有土地房屋权属证书，现建设安置楼房的土地已经征收为国有土地。建设安置楼房之外的老村址上的土地经征收后出让收取的出让金返回南家南村作为建设安置楼房的资金来源。第三人南家南村委会主任在被告廿里堡街办工作人员调查时陈述：原告等几户村民没有签订拆迁安置补偿协议，直接影响土地征收及后续土地招拍挂程序，影响南家南村的安置楼建设，因办理不了土地手续，安置楼房建设迟迟不能开工。 原告主张，涉案房屋院落是由被告奎文区政府、被告廿里堡街办共同参与下实施的强制拆除。两被告及第三人则主张，涉案房屋院落是第三人委托潍坊天河建筑配套工程有限公司实施的拆除。 本院认为，一、奎文区政府为了推动经济社会发展，决定实施包括“棚户区改造工程”在内的“十大工程”，并印发了相关工作实施方案，从实施方案的内容来看，该决定是为提升城市基础设施而对包括“棚户区改造”在内的相关工作作出的总体部署，并不对原告王广云直接产生权利义务上的影响。奎文区政府成立住房保障工作协调推进小组，该小组作出同意南家南村棚户区改造搬迁安置实施方案的批复，该批复中并不包含组织拆除的时间、对象、拆迁工作人员等内容，该批复行为也不对原告王广云直接产生权利义务上的影响。所以，原告主张被告奎文区政府参与了涉案房屋院落的拆除工作，理由不足。 二、据第三人南家南村委会主任陈述，建设安置楼房的土地已经被征收为国有土地，建设安置楼房的资金来源为老村址上安置楼房之外的土地出让后返还的土地出让金，无论老村址所在土地现在是否全部被征收为国有，可以认定包括拆除南家南村老村址上的所有住房的棚户区改造工作与老村址所在的集体土地被征收为国有土地相伴进行，涉案房屋院落系因棚户区改造及土地征收而被拆除。 根据《土地管理法实施条例》和《山东省土地征收管理办法》的规定，拟征收土地所属村委会即第三人作为基层群众性自治组织，在土地征收过程中没有强制拆除村民房屋的法律法规的授权。虽然第三人南家南村委会自认涉案房屋院落被拆除由其委托实施，但根据属地管辖的原则，在街道办事处作为县级人民政府派出机关可以独立承担法律责任的情况下，被诉拆除行为的实施主体应推定为被告廿里堡街办，由被告廿里堡街办委托第三人具体实施。 三、《山东省土地征收管理办法》第三十三条规定：“征收土地经依法批准，……,由市、县人民政府责令限期移交土地；逾期仍不移交土地的，依法申请人民法院强制执行。”根据上述规定，市、县人民政府有权责令限期移交土地，如果土地使用人逾期仍不移交，应当依法申请人民法院强制执行。本案中，被告廿里堡街办组织拆除原告王广云涉案房屋院落的行政行为超越法定职权，违反法定程序，拆除行为违法。 综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下： 一、确认被告潍坊市奎文区人民政府廿里堡街道办事处组织拆除原告王广云位于南家南村房屋院落的行政行为违法； 二、驳回原告王广云对被告潍坊市奎文区人民政府的诉讼请求。 案件受理费50元，由被告廿里堡街办负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，同时预交上诉费50元，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省潍坊市中级人民法院。 审 判 长  李 吉 人民陪审员  李乃广 人民陪审员  李忠成 二〇二一年三月十五日 书 记 员  邱 玲