吉林省长春市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）吉01行终6号 上诉人(原审原告)：安桂文，男，汉族，1954年10月25日生，住址长春市二道区。 委托诉讼代理人：杨惠香（系原告妻子），女，汉族，1953年2月22日，住址长春市二道区。 委托诉讼代理人：李正卓，北京天驰君泰（长春）律师事务所律师。 上诉人(原审被告)：长春市九台区城子街街道办事处，住所地长春市九台区城子街街道太和街29号。 法定代表人：王春光，长春市九台区城子街街道办事处主任。 委托诉讼代理人：宋海英，吉林吉大律师事务所律师。 上诉人安桂文诉上诉人长春市九台区城子街街道办事处（以下简称城子街街道办）因房屋强制拆除及行政赔偿一案，二上诉人均不服吉林省长春市九台区人民法院（2020）吉0113行初15号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2021年3月23日公开开庭审理了本案，原告安桂文及委托代理人杨惠香、李正卓，长春市九台区城子街街道办事处主任王春光、委托代理人宋海英出庭参加诉讼，本案现已审理终结。 原审审理查明：1995年6月12日，安桂文取得九台市土地管理所批准的第24号使用土地批准书，将位于城子街镇的国有土地给安桂文临时使用，土地面积为80平方米，土地类型为滩涂，土地使用期限：1995年6月12日至1997年6月12日，土地四至：东至沐石河西沿口，南至九上公路中心线，西至沐石河民堤，北至镇国有林地。1995年6月13日，安桂文取得由九台市城子街镇乡村建设管理所批准的城子街镇临、附建字第39号临时、附属建筑位置批准证，工程名称为建商店，建筑结构为砖木，建筑性质为私有，建筑规模为经商，批准使用时间：1995年6月13日至1997年6月13日，后经城子街土地管理所批准延期使用至2006年12月31日。2018年12月14日，长春市九台区人民政府印发长九府办函﹝2018﹞16号《长春市九台区河湖“清四乱”专项行动方案的通知》，城子街街道办根据上述通知的要求，在辖区内开展以“清四乱”为重点的整治行动，并成立“清四乱”领导小组，重点整治河流乱占、乱采、乱堆、乱建等非法行为，对该区域违建民房进行摸底排查。城子街街道办先后于2019年5月8日、2019年9月26日、2019年10月25日、2019年11月12日向安桂文下达《关于限期拆除河道内非法建筑物的通知》，通知安桂文在规定期限内自行将违建房屋拆除。2019年11月18日，城子街街道办向安桂文送达《关于限期拆除非法建筑物的再次告知》，内容为“安桂文在城子街街道所建的建筑物，依照《中华人民共和国水法》《吉林省河道管理条例》属违法建筑。按照省清‘四乱’要求，限你在11月20日之前自行拆除，逾期不拆除将按照相关法律、法规履行法律程序进行强制拆除，法律责任自负”。2019年11月21日城子街街道办将安桂文位于长春市九台区城子街镇的房屋拆除。 原审法院认为：本案的争议焦点是：一、城子街街道办作出的《关于限期拆除非法建筑物的再次告知》的行为是否是可诉的行政处罚行为；二、城子街街道办强制拆除案涉房屋的行为是否合法；三、城子街街道办是否应赔偿安桂文所主张的房屋价值损失。关于焦点一，《中华人民共和国行政处罚法》第八条明确规定了行政处罚的种类，并未将责令限期拆除及强制拆除列为行政处罚的种类。2012年12月9日国务院法制办公室发布的复函《对陕西省人民政府法制办公室〈关于“责令限期拆除”是否属于行政处罚行为的请示〉的复函》，内容为：根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条关于“行政机关实施行政处罚时，应当责令改正或者限期改正违法行为”的规定，责令改正或者限期改正违法行为与行政处罚是不同的行政行为。《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定的“限期拆除”、第六十八条规定的“责令限期拆除”不应当理解为行政处罚行为。但行政诉讼法意义上的行政行为是指具有行政职权的机关和组织作出的对公民、法人或者其他组织权利义务产生影响的行为，一旦作出即会对相关当事人产生法律上的羁束效力。本案中，被诉《关于限期拆除非法建筑物的再次告知》的内容看，不仅有对案涉建筑是否属于违法建设的认定，还有如原告在规定期限内未拆除违法建筑，城子街街道办将进行拆除的后果，故被诉《关于限期拆除非法建筑物的再次告知》已经对原告安桂文设定了权利义务，亦对其合法权益产生实际影响。故城子街街道办做出的《关于限期拆除非法建筑物的再次告知》不属于行政处罚，但仍属于可诉的行政行为。关于焦点二，城子街街道办强制拆除案涉房屋的行为是否合法。本案中，安桂文存在未办理用地审批手续（临时使用地证，已过期）的行为。《中华人民共和国河道管理条例》第四条规定“国务院水利行政主管部门是全国河道的主管机关。各省、自治区、直辖市的水利行政主管部门是该行政区域的河道主管机关。”本案中，案涉土地性质为滩涂，应由县级以上地方人民政府水利行政主管部门履行查处的管理职权。据此，城子街街道办对安桂文在滩涂上违法建设房屋的行为无查处的职权。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施”的规定，城子街街道办并非县级以上地方人民政府，无权责成有关部门执行强制拆除行为，除非被授权，否则就是超越职权。《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定，行政机关应先作出行政决定，且在当事人不履行义务的情况下，方可依法定程序强制执行。本案中，无证据证明城子街街道办有作出强制拆除的职权，故城子街街道办不具备行政主体资格，作出《关于限期拆除非法建筑物的再次告知》的行政行为无效。无证据证明城子街街道办履行了法律规定的程序，即城子街街道办作出的强制拆除行为，程序违法。因此，城子街街道办对安桂文的案涉房屋予以强制拆除，属超越职权，程序违法。对于安桂文要求确认城子街街道办于2019年11月21日对案涉房屋实施强制拆除行为违法的诉讼请求，法院予以支持。庭审中，城子街街道办主张不是强制拆除案涉房屋，而是受到安桂文的委托代为拆除的主张，因未提供证据予以证明，对该主张不予采信。关于焦点三，城子街街道办是否应赔偿安桂文所主张的房屋价值损失。安桂文主张案涉被强制拆除的房屋价值损失为1806375元。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款规定“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”。本案中，安桂文虽然取得建设案涉房屋的使用土地批准书及临时、附属建筑位置批准证，但二者均系临时许可，适用期限分别为1995年6月12日至1997年6月12日及1995年6月13日至1997年6月13日，虽然最后准许延期使用至2006年12月13日，但现已明显超期，案涉房屋所产生的利益属法律否定的利益，非法利益不应受法律保护。因此，即使城子街街道办实施的强制拆除行为因超越职权、程序违法而被确认为违法，但对安桂文违法建设房屋的价值损失，城子街街道办并不负有赔偿义务。综上所述，安桂文要求确认城子街街道办作出的《关于限期拆除非法建筑物的再次告知》无效及强制拆除其案涉房屋的行政强制行为违法，理据充分，法院予以支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第七十五条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决确认城子街街道办作出的《关于限期拆除非法建筑物的再次告知》无效；确认城子街街道办于2019年11月21日对安桂文位于长春市九台区城子街镇的房屋予以强制拆除的行为违法；驳回安桂文的其他诉讼请求；案件受理费50元，由城子街街道办负担。 上诉人安桂文上诉称：一、一审法院认定案涉房屋所产生的利益属法律否定的利益是错误的。1.认定案涉房屋所产生的利益属法律否定利益的前提是案涉房屋为违法建筑。一审判决认定被上诉人作出的《关于限期拆除非法建筑物的再次告知书》无效，否定了被上诉人对案涉房屋属于违法建筑的认定。在法律授权机关未认定案涉房屋属于违法建筑的情况下，一审法院认定案涉房屋所产生的利益属法律否定利益显属不当，应予纠正。2.上诉人取得了案涉房屋使用土地批准书及临时、附属建筑位置批准证。根据《中华人民共和国土地管理法》相关规定，认定非法占用土地进行建设并进行处罚的权限在国土资源主管部门。根据《中华人民共和国城乡规划法》规定，认定构筑物为违法建筑的权限在城乡规划主管部门。一审法院在无上述行政机关确认案涉房屋违法的情况下，径行认为案涉房屋属法律否定利益，有超越司法权限之嫌，损害了上诉人的合法权益。二、城子街街道办应赔偿其违法行为给上诉人造成的损失。1.城子街街道办应按有照房屋标准对安桂文进行赔偿，案涉房屋未被确定为违法建筑，应视为其具有合法性。现被上诉人强制拆除行为被判决违法，被上诉人应按合法房屋的标准赔偿上诉人损失150万元。即使案涉房屋被拆除前已确认违法，违法财产也仅及于房屋，但建设房屋所用的材料应为合法财产，在拆除过程中理应得到合理的保护。被上诉人因拆除程序违法，拆除方式野蛮而给上诉人造成的损失应予以赔偿。2.案涉房屋被拆除时室内物品损失应予赔偿。城子街街道办在对案涉房屋进行拆除前，没有履行法定程序，对室内物品未进行搬离即进行野蛮拆除，导致原告室内物品损失66000元，如城子街街道办对此不予认可，应根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条规定承担举证责任。3.被上诉人应赔偿上诉人填埋费用。案涉房屋用地地类为滩涂，上诉人建造房屋时进行了填埋，耗资超过24万元。房屋被拆除后，房屋原址与市政道路相连接，受益人为政府，城子街街道办作为一级政府理应对安桂文进行赔偿。综上，请求二审法院撤销原审判决第三项，依法改判城子街街道办赔偿上诉人损失1806375元；维持原审判决第一项、第二项；一审、二审诉讼费由城子街街道办承担。 上诉人城子街街道办上诉称：一、《关于限期拆除非法建筑物的再次告知》是上诉人在上级政府的领导下，依据《吉林省全面推行河长制实施工作方案》关于“加大河湖管理保护监管力度，建立健全部门联合执法机制，不断完善行政执法与刑事司法衔接机制”的文件精神，按县级政府的要求，在上诉人行政区域内联合各部门成立“清四乱”领导小组，对辖区内“四乱”现象进行的摸底排查、督促，其内容及性质不属于可诉的具体行政行为，二、城子街街道办并未对被安桂文的房屋强制拆除。拆除行为是在安桂文的要求下进行，安桂文是为了减少拆除违法建筑的费用而提出，而城子街街道是为了推进“清四乱”工作的尽快进行才应约进行协助拆除，原审判决认定安桂文强制拆除与事实不符，整个拆除动员过程，不是某个人的个人行为，也不具针对安桂文一户，是“清四乱”工作领导小组多次开会讨论，多次走访，做了大量工作，动员实际使用违法建筑的承租人，与安桂文及四乱区域内其他违建户就拆迁达成一致的结果，现场所有的建筑物残值都由安桂文及各违建户自行运走处理，在原审过程中，安桂文对于其损失数额及强制拆除情况也无法提供相关证据，由此可见，安桂文的诉请属于无理诉讼，严重干扰了城子街街道的正常工作秩序。综上，原审判决第一项、第二项无事实和法律依据，请求二审法院依法撤销原审判决；驳回安桂文的全部诉讼请求；一、二审诉讼费用由被上诉人承担。 在二审期间，城子街街道办向本院提交了以下新证据：1.照片五页，证明房子拆除前屋内物品已经全部搬离，安桂文个人物品没有损失。2.村委会工作人员刘清官、尹海龙出具的证明，证明安桂文房屋拆除时屋内物品全部搬离，且在帮助安桂文拆除房屋前已经征得其同意。 经庭审质证，安桂为对上述证据的质证意见是：证据1中现场拆除照片没有时间，房屋还有一层是地下室，现场照片显示被拆除部分已经塌落到地下室，没有办法证明屋内无东西。对证据1中的1-4照片也存在拆除塌落到地下室问题，且室内炕上是有物品的。证据1中的1-5左侧照片不是我方主张的房屋，该照片能证明被拆除房屋中有暖气、门窗等类似设施，如以合理手段拆除可以回收利用。1-5右侧照片是被拆除房屋室外，与本案无关。证据2真实性及证明问题均有异议，形成时间是2020年3月15日，系街道办作出具体行政行为后又采集的新证据，不符合行政诉讼法规定，不应作为证据使用，且证言应由相关证明人出庭作证。 本院对上述证据认证如下：证据1仅能证实照片中房屋状况，对该证明问题本院予以采纳，对其他证明问题本院不予采纳；证据2与其他证据及庭审情况相印证，能够证明屋内物品搬离情形，对该证明问题本院予以采纳，对其他证明问题本院不予采纳。 本院经审理查明的事实与原审查明的事实一致，本院予以确认。 本院认为：一、城子街街道办虽然多次作出《关于限期拆除河道内非法建筑物的通知》，但其未提交证据证明依照法律规定向安桂文进行了送达。安桂文自认收到被诉《关于限期拆除非法建筑物的再次告知》，因城子街街道办作出被诉《关于限期拆除非法建筑物的再次告知》后，对安桂文的地上物进行了拆除行为，故《关于限期拆除非法建筑物的再次告知》对安桂文权利、义务产生了影响，其针对该再次告知提起诉讼并无不当。二、《中华人民共和国水法》第六十五条第一款规定：“在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物，或者从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动的，由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构依据职权，责令停止违法行为，限期拆除违法建筑物、构筑物，恢复原状；逾期不拆除、不恢复原状的，强行拆除，所需费用由违法单位或者个人负担，并处一万元以上十万元以下的罚款。”《中华人民共和国河道管理条例》第四条规定“国务院水利行政主管部门是全国河道的主管机关。各省、自治区、直辖市的水利行政主管部门是该行政区域的河道主管机关。”第四十四条第（五）项规定：“违反本条例规定，有下列行为之一的，县级以上地方人民政府河道主管机关除责令其纠正违法行为、采取补救措施外，可以并处警告、罚款、没收非法所得；对有关责任人员，由其所在单位或者上级主管机关给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：（五）未经批准在河道滩地存放物料、修建厂房或者其他建筑设施，以及开采地下资源或者进行考古发掘的。”本案中，案涉土地性质为滩涂，应由县级以上地方人民政府水利行政主管部门依法进行处理。据此，城子街街道办无法定职权对安桂文《关于限期拆除非法建筑物的再次告知》并实施强制拆除行为，原审判决确认城子街街道办作出《关于限期拆除非法建筑物的再次告知》行为无效并确认其强制拆除安桂文房屋的行为违法正确。三、关于房屋及深坑填埋费用损失问题。依据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，被告的行政行为违法但未对原告合法权益造成损害的，不予赔偿。依据《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条的规定，原告对其受损财产属于合法财产负证明责任。本案，安桂文建设房屋使用的涉案土地的相关批准文件至2006年已经到期，其房屋及深坑填埋费用非《中华人民共和国国家赔偿法》所规定的合法权益，依法不应受到保护。故原审判决驳回安桂文关于房屋损失的赔偿请求正确。四、关于屋内物品损失问题。安桂文主张屋内有电视、洗衣机、冰箱、手机、衣物、酒等物品，在强制拆除时均被砸毁。从城子街街道办提交的屋内照片和村委会工作人员证明来看，安桂文的屋内确实存在被褥，城子街街道办承认拆除前屋内仅有被褥及锅碗瓢盆，其将被褥及锅碗瓢盆搬出后实施了拆除行为。安桂文自认房屋被拆除后城子街街道办工作人员向其询问被褥及锅碗瓢盆如何处理，其明确表示不要了。本院认为，安桂文自认参加了政府组织的相关会议，亦收到了《关于限期拆除非法建筑物的再次告知》，知道相关部门将于2019年11月20日后对房屋进行拆除，其已经对屋内物品进行了整理。故其主张屋内仍有电视、洗衣机、冰箱等家电明显不符合常理。其自述手机系2017年儿媳从网上购得，但拒绝向法庭提供网上购买手机记录。安桂文及家人在房屋被拆除时均在房屋外，在房屋被拆除后具备拍摄物品被损毁情况的条件，其并未提供任何证据证明物品被损毁的情况。在二审庭审中，其多次陈述上述物品摆放具体房间时亦自相矛盾，无法让人信服。故本院对于安桂文主张的屋内物品损失不予支持。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。上诉人的上诉理由均不成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费，由上诉人安桂文、上诉人长春市九台区城子街街道办事处各负担50元。 本判决为终审判决。 审判长  韩会志 审判员  姜 楠 审判员  厉 丽 二〇二一年三月二十六日 书记员  李艳华