吉林省长春市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2021）吉01行终27号 上诉人（原审原告）柴寿国，男，1978年3月20日出生，汉族，联系地址北京市朝阳区东三环中路7号财富中心写字楼A座703室。 委托代理人张福刚，北京市中唐律师事务所律师。 委托代理人刘馨远，北京市中唐律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）吉林省自然资源厅，住所地吉林省长春市长春大街518号。 法定代表人李相国，厅长。 上诉人柴寿国因诉被上诉人吉林省自然资源厅履行行政处罚职责一案，不服吉林省长春市南关区人民法院（2020）吉0102行初39号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 原审审理查明：2013年7月3日长春市规划和自然资源局（原长春市国土资源局）与香港五洲国际集团有限公司签订《国有土地使用权出让合同》（合同编号：2013-049），出让宗地坐落于净月开发区内东至丁十一街、西至彩宇大街、南至金桔路、北至丙十路。2013年11月18日长春市规划和自然资源局（原长春市国土资源局）与长春市中南房地产开发有限公司签订《国有土地使用权出让合同》（合同编号：2013-050），将合同编号2013-049变更如下：受让人由香港五洲国际集团有限公司改为长春市中南房地产开发有限公司，合同其他事项不变。2017年12月9日原告柴寿国与长春市中南房地产开发有限公司签订《商品房买卖合同》，购买吉林省长春市净月开发区长春·五洲国际一期第2#号楼C座办公楼411号房。2020年3月13日原告向被告邮寄《违法查处申请书》，请求：1．被告依法就香港五洲国际集团有限公司、长春市中南房地产开发有限公司违法转让土地使用权的行为予以查处并依法处罚；2．请求被告将查处认定的违法事实及查处结果以书面形式告知原告。被告于同年3月26日作出吉自然资执交［2020］6号《12336群众举报违法线索交办单》：依据法律规定，将原告举报线索交由长春市规划和自然资源局进行调查处理，并在3月23日起20日内将办理情况告知原告并抄送被告，且于同日作出吉自然资执告［2020］4号《自然资源涉嫌违法行为举报事项告知书》，告知原告被告已将其举报线索转交长春市规划和自然资源局办理。2020年4月15日长春市规划和自然资源局向被告作出《关于香港五洲国际集团有限公司非法转让土地使用权问题的核实报告》，该核实报告写明：经核实，举报人反映情况不属实，长春五洲国际广场一期土地不存在非法转让土地的行为，且于2020年4月8日用84558722电话号将上述核查情况向举报人进行了反馈说明。同年4月25日原告以香港五洲国际集团投资有限公司、香港五洲国际集团有限公司及长春市中南房地产开发有限公司为被申请人再次向被告邮寄《违法查处申请书》，请求：1．被告依法就上述被申请人违反土地使用权招标拍卖挂牌出让程序而取得涉案土地的违法行为予以查处并依法处罚；2．被告依法就涉案地块违规出让涉及到直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分，构成犯罪的，依法追究刑事责任；3.被告将查处认定的违法事实及查处结果以书面形式告知原告。2020年5月9日被告作出吉自然资执告［2020］12号《自然资源涉嫌违法行为举报事项告知书》，将有关情况告知如下：一、长春·五洲国际广场土地出让程序符合《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》（2006年5月31日原国土资源部发布）的规定。二、2013年11月18日，原长春市国土资源局将《国有建设用地使用权出让合同》（合同编号2013-050）受让人由香港五洲国际集团有限公司变更为长春市中南房地产开发有限公司，符合《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》（2006年5月31日原国土资源部发布）第十条第六款“申请人竞得土地后，拟成立新公司进行开发建设的，应在申请书中明确新公司的出资构成、成立时间等内容。出让人可以根据招标拍卖挂牌出让结果，先与竞得人签订《国有土地使用权出让合同》，在竞得人按约定办理完新公司注册登记手续后，再与新公司签订《国有土地使用权出让合同变更协议》；也可按约定直接与新公司签订《国有土地使用权出让合同》”的规定。三、2012年11月21日签订的《长春净月高新技术产业开发区项目合同书》及《补充协议书》，与竞得人签订《国有建设用地使用权出让合同》和《国有建设用地使用权出让合同》（合同补充条款）内容不一致，《长春净月高新技术产业开发区项目合同书》及《补充协议书》真伪无法确定，不属自然资源管理部门管辖范围，您可向有权机关反映确认。原告不服，故向法院提起行政诉讼。 原审法院认为，原告提起行政诉讼应满足法律规定的起诉条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条规定“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的‘与行政行为有利害关系’：……（五）为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或未作出处理的。……”根据前述规定可知，虽然任何公民都有向行政机关举报违法行为的权利，但并非所有的投诉举报人都具有行政诉讼主体资格，是否与行政行为具有利害关系是投诉举报人是否有权提起行政诉讼的法定条件之一。“利害关系”仅限于法律上的利害关系，不包括反射性利益受到影响的公民、法人或者其他组织。同时，行政法乃公法上之诉讼，上述法律上的利害关系，一般也仅指公法上的利害关系，除特殊情形或者法律另有规定外，不包括私法上的利害关系。当事人民法上的权益只有在有关行政法律规范对其加以保护的情况下，才具有行政法上的利害关系，当事人才能取得原告主体资格。就本案而言，根据《中华人民共和国土地管理法》第六条：“国务院授权的机构对省、自治区、直辖市人民政府以及国务院确定的城市人民政府土地利用和土地管理情况进行督察。”《国土资源行政处罚办法》第五条：“国土资源违法案件由土地、矿产资源所在地的县级国土资源主管部门管辖，但法律法规以及本办法另有规定的除外。”的规定，土地管理机关有对违法使用土地等违法行为查处的职责。原告柴寿国向被告提供香港五洲国际集团投资有限公司等相关公司违法转让土地使用权违法线索，被告在法定期限内作出涉诉告知书，即已完成其法定职责。原告提起行政诉讼请求撤销涉案告知书并责令被告依法就《违法查处申请书》中的请求事项作出合法答复，要求被告对香港五洲国际集团投资有限公司等相关公司进行相关处理或处罚，而结合本案事实，2013年7月3日，长春市规划和自然资源局（原长春市国土资源局）与香港五洲国际集团有限公司签订《国有土地使用权出让合同》，同年11月18日上述土地出让合同的受让人由香港五洲国际集团有限公司改为长春市中南房地产开发有限公司，原告柴寿国于2017年12月9日与长春市中南房地产开发有限公司签订商品房买卖合同，购买长春·五洲国际广场一期第2#楼C座办公楼411号房，其作为商品房买受人与被告查处香港五洲国际投资有限公司等相关公司是否存在违法转让土地使用权的行为之间不具有行政法上的利害关系，故原告柴寿国不具有行政诉讼主体资格。原告的起诉不符合法定条件。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定驳回原告柴寿国的起诉。 上诉人柴寿国不服原审裁定，向本院提起上诉称：一、上诉人与被诉行政行为具有利害关系，享有本案诉讼主体资格。上诉人与长春市中南房地产开发有限公司签订了《商品房买卖合同》（编号：0000000001144705），合同约定上诉人购买长春市中南房地产开发有限公司开发建设的位于长春市净月开发区东至丁十一街、西至彩宇大街、南至金桔路、北至丙十路的长春·五洲国际广场一期C座办公楼房屋。上诉人经过调查发现，案涉项目存在违反土地使用权招标拍卖挂牌出让程序的违法行为及在转让土地使用权过程中违反法律法规的相关规定的行为。上诉人分别于2020年3月13日及2020年4月23日向被上诉人邮寄两份《违法查处申请书》及证据材料，请求对上述违法行为进行查处。被上诉人收件后于2020年5月29日作出《自然资源涉嫌违法行为举报事项告知书》（吉自然资执告［2020］12号），认为案涉五洲国际广场土地出让程序及变更《国有建设用地使用权出让合同》受让人的行为符合法律规定，同时，针对上诉人查处申请中提及的案外人香港五洲国际集团投资有限公司、香港五洲国际集团有限公司在土地使用权招标拍卖程序前已经就该宗土地使用权转让达成书面协议并承诺土地转让价格的违法线索，未经调查即认为真伪无法确定，不属于自然资源管理部门管辖范围。上诉人申请的查处事项关系到上诉人购买的房屋土地使用权取得手续是否合法，上诉人是否可以依法取得案涉房屋的不动产权，对上诉人的财产权利产生实际影响，上诉人系有权提起行政诉讼的“利害关系人”。行政诉讼的主体不仅仅包括行政相对人，还应该包括其他与行政行为有利害关系的公民、法人或其他组织，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条：“与行政行为有利害关系的公民有权提起诉讼”之规定，上诉人作为行政行为的利害关系人必然具备诉讼主体资格。举报人就其自身合法权益受侵害向行政机关进行举报的，与行政机关的举报处理行为具有法律上的利害关系，具备行政诉讼主体资格。二、行政机关对与上诉人有利害关系的举报仅作出告知性答复，未按法律规定对举报进行处理的具有可诉性，属于人民法院行政诉讼的受案范围，原审法院适用法律错误。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的‘与行政行为有利害关系’：……（四）撤销或者变更行政行为涉及其合法权益的；……”。此处描述的法律上利害关系所对应的法律并没有限定为行政法，并且法律的概念既包括行政法相关的法律，也包括民法相关的法律。上诉人申请被上诉人监督查处事项关系到上诉人购买房屋所在土地出让程序是否合法，关系到上诉人是否可以依法取得所购房屋的不动产权。因此，被诉具体行政行为是否合法，对上诉人的人身权及财产权造成影响，具有法律上的利害关系。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。第二十五条“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”之规定。行政机关对与举报人有利害关系的举报仅作出告知性答复，未按法律规定对举报进行处理，不属于《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第六项规定的“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”，因而具有可诉性，属于人民法院行政诉讼的受案范围。请求依法撤销原审裁定，指令原审人民法院继续审理本案。 本院经审理查明的事实与原审裁定认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，2013年7月3日原长春市国土资源局与香港五洲国际集团有限公司签订《国有土地使用权出让合同》，出让坐落于净月开发区内东至丁十一街、西至彩宇大街、南至金桔路、北至丙十路宗地国有土地使用权。2013年11月18日原长春市国土资源局与长春市中南房地产开发有限公司签订《国有土地使用权出让合同》将上述合同受让人变更为长春市中南房地产开发有限公司，合同其他事项不变。2017年12月9日柴寿国与长春市中南房地产开发有限公司签订《商品房买卖合同》，购买吉林省长春市净月开发区长春·五洲国际一期第2#号楼C座办公楼411号房。从上述行为发生过程看，柴寿国在从长春市中南房地产开发有限公司处购买坐落在案涉地块上的房屋时，其申请吉林省自然资源厅查处的国有土地使用权受让人变更行为已经实施完毕。吉林省自然资源厅针对柴寿国的申请作出的告知行为，对柴寿国的权利义务不产生实际影响，未侵害柴寿国的合法权益。柴寿国不具备提起本案诉讼的原告主体资格。原审裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确，应予维持。上诉人柴寿国的上诉理由不成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  韩会志 审判员  姜 楠 审判员  厉 丽 二〇二一年三月二十六日 书记员  刘雅林