常州市金坛区人民法院行 政 判 决 书（2020）苏0413行初35号原告：朱国荣，男，1956年6月25日生，汉族，住常州市金坛区××镇××街××号。委托诉讼代理人：詹旭芹，江苏道多律师事务所律师。被告：常州市金坛区薛埠镇人民政府，住所地常州市金坛区薛埠镇百花东路118号。法定代表人：任林勇，该镇镇长。出庭行政负责人：袁国栋，该镇政法委员。委托诉讼代理人：贺罗凤，该镇工作人员。被告：常州市金坛区自然资源和规划局，住所地常州市金坛区清风路1号。法定代表人：黄克洪，该局局长。出庭行政负责人：孙云清，该局副局长。委托诉讼代理人：蒋长卿，江苏剑群律师事务所律师。被告：常州市金坛区住房和城乡建设局，住所地常州市金坛区清风路1号。法定代表人：陈建军，该局局长。出庭行政负责人：杨树清，该局党委委员。委托诉讼代理人：戴拥军，江苏剑群律师事务所律师。原告朱国荣诉被告常州市金坛区薛埠镇人民政府（以下简称薛埠镇政府）、常州市金坛区自然资源和规划局（以下简称金坛自规局）、常州市金坛区住房和城乡建设局（以下简称金坛住建局）确认行政行为违法及行政赔偿一案，本院于2020年9月15日立案后，在法定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉通知书、举证通知书，被告在法定期限内向本院提交了答辩状。本院在法定期限内将答辩状副本送达原告。本院依法组成合议庭，于2020年10月29日公开开庭审理了本案。原告朱国荣的委托诉讼代理人詹旭芹,被告薛埠镇政府的出庭行政负责人袁国栋及委托诉讼代理人贺罗凤，被告金坛自规局的出庭行政负责人孙云清及委托诉讼代理人蒋长卿，被告金坛住建局的出庭行政负责人杨树清及委托诉讼代理人戴拥军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告朱国荣向本院提出诉讼请求：1、确认三被告的行政行为违法；2、判决三被告赔偿原告因上述三机构的行为导致的损失205343元；3、本案诉讼费用由三被告承担。事实和理由：1996年，原告出资从陈卫平、马宁先处购买了薛埠保险所旁建立的四间房。2012年，为了响应薛埠镇政府创建，原告经常州市金坛区薛埠镇薛埠村村民委员会（以下简称薛埠村委会）、常州市金坛区薛埠镇村镇建设管理服务站（以下简称薛埠建管站）、常州市金坛区薛埠镇土管所（以下简称薛埠土管所）三部门领导同意，将涉案四间房改造成活动板房。2017年，常州市金坛区综合行政执法局认为上述涉案四间房屋属于违章建筑，并先后向原告出具了《责令限期拆除决定书》、《责令限期拆除催告书》、《行政强制拆除决定书》，并于2020年4月29日强制拆除了前述四间房屋。原告认为自己改造房屋的行为是经过薛埠村委会、薛埠建管站、薛埠土管所领导同意的，现该房屋被认定属于违章建筑被拆除，导致原告因此遭受了损失，该三部门应依法对自己的行为承担责任。由于薛埠村委会、薛埠建管站、薛埠土管所是三被告的派出机构或者内设机构，不具备行政诉讼的主体资格，因此应由其符合行政诉讼主体资格的行政机关即三被告向原告承担赔偿责任。为此，原告向人民法院提起诉讼，希望法院在查明事实的基础上支持原告的诉讼请求。原告向本院提交了如下证据：1、2017年8月18日《证明》复印件1份，证明原告搭建涉案房屋是因薛埠镇搞创建，搭建房屋是经过镇房改办、薛埠土管所、薛埠村委会同意的。2、2017年8月23日《房屋产权证明》复印件1份，证明薛埠村委会证明涉案房屋正在办理房产证，所以原告由此有理由相信涉案房屋是合法搭建的房屋。3、2015年11月3日《房产证明》复印件1份，证明薛埠建管站证明涉案房屋正在办理房产证，所以原告由此有理由相信涉案房屋是合法搭建的房屋。4、2017年8月16日《关于薛埠保险所附房搭建的情况说明》复印件1份，证明薛埠土管所、薛埠村委会再次证明原告搭建房屋是经过相关部门领导同意，是为了配合薛埠镇创建之需。5、送货单复印件9张，证明原告搭建涉案房屋所支付的费用。6、2018年12月29日常金城执（薛）强拆字[2018]第2017-6-270号《行政强制拆除决定书》复印件1份；7、（2019）苏04行终280号行政判决书复印件1份。证据6-7证明原常州市金坛区城市管理行政执法局认定涉案房屋为违章建筑，经两级法院审理判决涉案房屋为违章建筑。8、常州市金坛区薛埠镇村镇建设管理服务站机构详情打印件1份（当庭提交），证明该机构的经营范围与金坛住建局职能重叠，行政管理上存在上下级或派出机构的关系。被告薛埠镇政府辩称：一、从原告提供的证据来看，原告讼争的行为不属于行政行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，为此请求人民法院依法驳回原告对被告薛埠镇政府的起诉；二、原告诉称2012年为了响应薛埠镇政府的创建，其将从陈卫平、马宁先处购买的薛埠保险所旁建立的四间房屋改造成活动板房是经过被告同意的，没有事实依据。《房产证明》是薛埠建管站因原告办理营业许可证的需要，经原告请求而出具的房屋建设人的情况说明。该证明中明确载明涉案房屋属“临时建筑”，“产权手续正在办理中”，说明当时原告并未依法获得涉案房屋产权，同时不能证明涉案房屋的建设经过被告薛埠镇政府同意。薛埠村委会出具的《房屋产权证明》只能证明涉案房屋产权手续正在办理之中，原告并未依法获得产权。薛埠村委会原工作人员周龙保在《情况说明》上签字的行为属个人行为，不能代表被告薛埠镇政府；三、涉案房屋属违章建筑，被依法拆除，其损失不应由被告薛埠镇政府承担。综上，恳请法院依法驳回原告对被告薛埠镇政府的诉讼请求。被告薛埠镇政府未向本院提交证据。被告金坛自规局辩称：一、被告金坛自规局未实施案涉违法行为。王留宝是当时薛埠土管所的一般工作人员，并非负责人，无权代表薛埠土管所作出超越其职权范围的行为，如其同意原告违建，也系其个人行为，所产生的后果及责任应由其个人承担，与薛埠土管所无关；二、原告违法建设的行为不能得到法律的认可和保护，故其要求国家赔偿的请求不应支持。根据赔偿法规定，受害人获得国家赔偿的前提是合法权益受到侵害，同时行政行为与损害后果之间存在因果关系。原告所建房屋已经生效判决认定为违法建设，应予以拆除，故原告不存在合法权益受到侵害，且王留宝的个人行为与原告的损害后果之间不存在因果关系，被告金坛自规局不应承担国家赔偿责任。综上所述，恳请贵院查明事实，依法驳回原告的诉讼请求。被告金坛自规局向本院提交了如下证据：1、《中华人民共和国土地管理法》第五条、《江苏省土地管理条例》第三条，证明被告金坛自规局在辖区内负责本区域内土地的管理和监督工作。2、金坛市机构编制委员会办公室《关于同意金坛市国土资源局薛埠镇中心国土资源所主要职责内设机构和人员编制规定的批复》（坛编办字[2012]114号），证明薛埠土管所的主要职责是:“5、负责本辖区内农（居）民建房的审核报批及批准后的组织实施和监督管理”，并无相应的行政许可权限。被告金坛住建局辩称：被告金坛住建局不是本案适格主体。被告金坛住建局没有实施违法行为，既没有对涉案房屋作出任何具体行政行为，也没有委托薛埠村委会、薛埠建管站、薛埠土管所作出具体行政行为。请求法院驳回原告的诉讼请求。被告金坛住建局未向本院提交证据。经庭审质证，被告薛埠镇政府对原告提交的证据1的三性不予认可，该证明实质是证人证言，根据法律规定证人应出庭接受质询。陈述的事实经过无法查证，是王留宝与周龙保的个人行为，无权代表单位，即使当时同意改造，也不代表该建筑物永远合法，仍需要按照相关规定办理合法手续。对证据2-3的真实性没有异议，对合法性、关联性不予认可。经了解，该证明是原告朱国荣需要办理营业执照手续而要求薛埠建管站出具，同时该证明也反映该房屋系临时用房，还需要办理相关手续，不能代表该房屋为合法建筑物。对证据4的三性不予认可，该情况说明是原告本人书写，并不能证明是经被告同意的。同时，这也是王留宝与周龙保的个人行为。对证据5的真实性没有异议，对关联性有异议。原告是为了经营需要而建造房屋，与被告没有关系。对证据6、7的三性予以认可，能够证明原告位于茅西大街的建筑物为违法建设，属于应拆除的对象，原告的建筑物被拆除与被告没有关系，该损失不应由被告承担。上述一系列证据也不能达到原告要证明的目的。对证据8的真实性没有异议，但不能达到原告的证明目的。被告金坛自规局质证认为，原告提交的证据1、4从形式来看是证人证言，根据诉讼法以及证据规则的规定，证人应当出庭接受双方当事人质询，否则证人证言不能作为定案依据。其次，权利人申请建房，应当依法获得有权部门批准，而王留宝、周龙保个人无权代表有权部门作出相应的行政许可。因此，不能够认定原告所建房屋为合法建筑物。对证据2的证明对象有异议，在房产证明上注明了涉案建筑是临时用房，根据土地管理法相关规定，临时用地上的房屋用地期限两年，超过两年后应当予以拆除。同样，该证据也不能够证明原告的房屋是合法批建的。对证据3的证明对象有异议，因为薛埠村委会无权界定房屋的建设是否合法，也无权确认房屋的产权手续正在办理中。对证据5的真实性没有异议，对关联性有异议，因原告的房屋已被生效判决确认为违法建筑，即便该损失客观存在，也不能得到法律的认可和保护。对证据6、7的三性无异议，这两份法律文书可以证实原告的房屋确系违建，依法应予拆除，故损失应由其自行负担。对证据8的真实性没有异议，对其证明对象有异议，该证据无法显示村镇建设管理服务站与住建局之间的上下隶属关系。被告金坛住建局对原告提交的证据的质证意见同被告金坛金坛自规局的质证意见。原告对被告金坛自规局提交的证据1、2的真实性予以认可，但对证明目的不予认可。恰恰是因为土管所没有权限向原告许可建房，但土管所及相关的工作人员却超越职权，以各种行为向原告表达了原告搭建房屋是合法的意思表示，导致原告遭受了损失，所以被告金坛自规局应对此进行赔偿。被告薛埠镇政府、金坛住建局对被告金坛自规局提交的证据没有异议。本院对上述证据认证如下：根据（2018）苏0482行初21号行政判决书对本案所涉有关证据的认定情况以及本案双方质证意见，原告提交的证据1-4符合证据的真实性、关联性、合法性，但不能证明其证明目的。原告提交证据5，旨在证明搭建涉案房屋所支付的费用，被告对其关联性有异议。本院认为，该证据即使客观真实，也并不意味着与应获赔偿之间存在必然联系，原告对二者之间的因果关系未提交有效证据予以证实，本院不予采纳。原告提交的证据6-8与被告金坛自规局提交的证据1、2符合证据的真实性、合法性和关联性，本院予以采纳。经审理查明：1996年12月3日，朱国荣从陈卫平处购买位于薛埠保险所办公楼东侧的小附房，1996年12月10日，朱国荣从马宁先处购买位于薛埠保险所办公楼南侧的小附房，该两处小附房均没有房产证。朱国荣于2012年将其从陈卫平、马宁先处购买的小附房全部拆除，并于当年在薛埠保险所办公楼东侧搭建两间两层活动板房一幢，该活动板房被朱国荣用作经营国荣超市。2017年8月21日常州市金坛区城市管理行政执法局接到举报，举报朱国荣在未取得建设工程规划许可证的情况下进行建设。常州市金坛区城市管理行政执法局接到举报后立即进行立案调查，经常州市金坛区规划局论证，朱国荣搭建的建筑物属于未取得建设工程规划许可证进行的违法建设行为，且无法采取改正措施消除对规划实施的影响。2017年11月14日常州市金坛区城市管理行政执法局向朱国荣送达了行政决定、行政处罚听证告知书，并于2017年12月7日进行了听证。2018年2月9日常州市金坛区城市管理行政执法局作出坛城执拆字[2017]第6-270号《责令限期拆除决定书》，责令朱国荣限期十日内自行拆除违法建设，并于当日将该决定书送达给朱国荣。朱国荣认为常州市金坛区城市管理行政执法局作出的行政处理决定认定事实不清，超越职权，适用法律错误，侵犯了其利益，故诉至本院，请求依法撤销常州市金坛区城市管理行政执法局作出的坛城执拆字[2017]第6-270号《责令限期拆除决定书》。本院经审理于2018年6月12日作出（2018）苏0482行初21号行政判决，驳回了朱国荣的诉讼请求。朱国荣不服该判决，上诉至常州市中级人民法院。常州市中级人民法院于2018年9月21日作出（2018）苏04行终203号行政判决，驳回上诉，维持原判。常州市金坛区城市管理行政执法局作出的坛城执拆字［2017］第6-270号《责令限期拆除决定书》生效后，朱国荣未自觉履行该生效文书中确定的自行拆除违法建设的义务。常州市金坛区城市管理行政执法局于2018年10月23日向朱国荣送达了常金城执（薛）催字［2018］第2017-6-270号《催告书》，催告朱国荣自行拆除上述违法建设，朱国荣仍未履行自行拆除违法建设的义务。常州市金坛区城市管理行政执法局于2018年12月29日作出常金城执（薛）强拆字［2018］第2017-6-270号《行政强制拆除决定书》，并于当日送达给朱国荣。同日，常州市金坛区城市管理行政执法局在常州市金坛区××镇××街××号处张贴了强制拆除《公告》。朱国荣对强制拆除决定不服，向常州市人民政府提起行政复议，常州市人民政府于2019年3月28日作出复议决定，维持了常金城执（薛）强拆字［2018］第2017-6-270号《行政强制拆除决定书》。另查明，根据《常州市金坛区机构改革方案》的实施，常州市金坛区城市管理行政执法局于2019年2月调整为常州市金坛区综合行政执法局。朱国荣认为常州市金坛区综合行政执法局要求其拆除涉案房屋的行为不具有合法性和正当性，侵犯了其利益，故诉至本院，请求依法撤销常金城执（薛）强拆字[2018]第2017-6-270号《行政强制拆除决定书》；依法撤销[2019]常行复第042号《行政复议决定书》。本院经审理于2019年8月9日作出（2019）苏0413行初41号行政判决，驳回了朱国荣的诉讼请求。朱国荣不服该判决，上诉至常州市中级人民法院。常州市中级人民法院于2020年1月13日作出（2019）苏04行终280号行政判决，驳回上诉，维持原判。2020年4月，常州市金坛区综合行政执法局强制拆除了本案所涉违法建设。之后，朱国荣诉至本院，提出前述诉请。本院认为，人民法院对是否存在被诉行政行为以及被诉行政行为是否由被诉行政机关作出等事实的认定，应当达到清楚而有说服力的标准。在相关事实无法确认的情况下，负有举证责任的当事人应当承担举证不能的法律后果。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。根据该规定确立的举证责任分配原则，原告朱国荣在提起诉讼时，应当负有证明被诉行政行为存在以及该行为由被告作出等基本事实的义务。朱国荣主张其改造建设房屋的行为经过薛埠村委会、薛埠建管站、薛埠土管所领导同意，现房屋被认定属于违法建筑被拆除，因此遭受了损失，应由该三部门依法对自己的行为承担责任。薛埠建管站于2015年11月3日出具的房产证明载明案涉建筑是临时用房，产权手续正在办理中。薛埠村委会于2017年8月23日出具的房屋产权证明上也明确表示产权手续正在办理中。该两份证据从证明的内容来看，侧重于表达产权手续正在办理过程中，并未对所涉房屋是否经过其同意建造以及所建涉案房屋是否合法进行评价，反倒可以证实，当时朱国荣并未取得所建房屋产权证书，产权手续仍在办理过程中，至于能否取得产权证书，取决于建设行为是否合法。朱国荣所提交的证明与情况说明系个人出具，朱国荣未能举证证明个人受所在单位授权或委托作出相应的意思表示，故个人所作出的行为产生的法律后果不应由所在单位承受。因此，朱国荣所举证据不能证明其建设房屋经过薛埠村委会、薛埠建管站、薛埠土管所同意。需要说明的是，即使证明经过其同意，也仍需向有关职能部门办理相应手续，申请办理建设工程规划许可证，这是建设房屋应履行的法定手续，不因任何原因得以免除。因此，朱国荣未能取得建设工程规划许可证进行建设，系违法建设，且无法采取改正措施消除影响，应予拆除。庭审中，朱国荣表示当初从他人处购买的房屋没有产权证，之后进行改建亦未办理有关证书，由此可以认定，朱国荣对建设房屋的性质和状态应属明知，对由此产生的相应后果应当能够预见，故未办理并取得建设工程规划许可证以致违法建设所产生的被依法拆除的不利后果，不应归责于他人，理应由其自行承担。朱国荣认为由于薛埠村委会、薛埠建管站、薛埠土管所是三被告的派出机构或者内设机构，不具备行政诉讼的主体资格，因此应由符合行政诉讼被告主体资格的行政机关即三被告承担赔偿责任。基于前述，朱国荣未能提供有效证据证明被告薛埠镇政府、金坛自规局、金坛住建局作出同意其改造建设案涉房屋的行政行为，应当对此承担举证不能的法律后果，故其要求确认被告薛埠镇政府、金坛自规局、金坛住建局行政行为违法并赔偿损失的诉讼请求，缺乏证据证明，理由亦不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定，判决如下：驳回原告朱国荣的诉讼请求。本案案件受理费人民币50元，由原告朱国荣负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，预交上诉案件受理费人民币50元，上诉于江苏省常州市中级人民法院。审 判 长  郭 影人民陪审员  樊文娟人民陪审员  虞小俊二〇二一年三月八日书 记 员  李 敏附：本判决适用的相关法律依据：一、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条：行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。二、《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款：公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。