山东省高级人民法院 行 政 判 决 书 (2021)鲁行终386号 上诉人（原审被告）烟台市人民政府，住所地烟台市莱山区芙蓉路6号。 法定代表人陈飞，市长。 委托代理人张菁。 委托代理人邵永利，山东鑫士铭律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）赵海涛，男，1971年1月9日出生，汉族，住烟台市福山区。 上诉人烟台市人民政府因与被上诉人赵海涛确认房屋强制拆除行为违法一案，不服山东省烟台市中级人民法院（2020）鲁06行初39号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，向各方当事人送达了受理案件或者应诉通知书、合议庭成员告知书以及《二审行政案件诉讼要素表》，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院查明，1994年2月7日，山东省人民政府对烟台市人民政府作出《关于将烟台市福山区部分农民的农业户口转为非农业户口的批复》（鲁政函［1994］35号），载明：“经研究，同意今年再将盐场村剩余的2236人、永福园村剩余的2104人，由农业户口转为非农业户口。”此后，烟台市福山区永福园村在其村西建设了永达综合工业园，并将园内厂房对外出售。2006年3月16日，赵海涛与烟台市福山区永福园居民委员会签订合同，约定将永达综合工业园10号厂房出售给赵海涛，并对房产定价、付款方式以及违约责任等进行了约定。2018年8月13日，烟台市人民政府所有的福山区××路××路××街××北的32790平方米土地挂牌出让，网上公示的土地权属单位为烟台市人民政府。2018年8月23日拍卖成交确定的最高报价单位为烟台百年置业有限公司。赵海涛购买的永达综合工业园10号厂房位于挂牌出让土地范围内。2018年9月4日，永达综合工业园10号厂房被拆毁。2018年10月15日，原烟台市国土资源局与烟台百年置业有限公司签订《国有建设用地使用权出让合同》，就位于福山区××路××路××街××的32790平方米土地出让事宜进行了约定。2019年4月6日，赵海涛向烟台市公安局福山分局天府街派出所报案称，其位于福山区××村××工业园的10号厂房被人拆除。2019年5月28日，烟台市公安局福山分局天府街派出所予以受理。2019年10月31日，烟台市公安局福山分局作出《不予立案通知书》，载明：“赵海涛于2019年4月16日提出控告的房屋被拆案，我局经审查认为没有犯罪事实，决定不予立案。” 原审法院认为，首先，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条、原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十四条的规定，村集体成员全部转为城镇居民的，原属于集体所有的土地归国家所有，继续使用原有土地的原村集体及其成员享有相应的国有土地使用权。本案中，永福园村在全部村民户口转为非农业户口后，仍继续使用原有土地建设了永达综合工业园，位于永达综合工业园的案涉厂房项下的土地性质应为国有土地。 其次，根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条、《中华人民共和国物权法》第四十二条的规定，国家出于公共利益等的需要，有权依法收回国有土地使用权，但应当对土地使用权人及相关权益人进行补偿。本案中，烟台市人民政府欲将永达综合工业园所在国有土地使用权地块挂牌出让，应当依法收回相关国有土地使用权，并对相关权益人进行补偿。永福园村委将永达综合工业园10号厂房卖给了赵海涛，赵海涛作为10号厂房的实际权利人，有权在国有土地使用权被收回时获得补偿。 第三，根据《中华人民共和国土地管理法》第八十一条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条、《中华人民共和国行政强制法》第十三条的规定，人民政府及其相关职能部门是收回国有土地使用权、进行补偿以及强制拆除的有权机关，民事主体或基层群众自治组织无权实施上述行为。结合本案相关事实，针对赵海涛在案涉厂房被拆除后的报案，烟台市公安局福山分局已经认定其控告案件没有犯罪事实，并作出不予立案决定；案涉厂房处于烟台市人民政府挂牌出让的土地范围之内，该土地上存有房屋，烟台市人民政府应当知晓相关情况；案涉厂房被拆除发生在所在地块挂牌出让之后、签订国有土地出让合同之前，烟台市人民政府作为出让地块的所有权人，是案涉厂房被拆除的受益主体。因此，烟台市人民政府具有实施或委托实施案涉厂房强制拆除行为的较大可能性。烟台市人民政府作为强制拆除的有权机关，未能举证证明案涉厂房系在其不知情的情况下被其他主体违法强拆，故从职权法定、拆除目的、受益主体以及保障相对人合法权益等角度出发，应当推定烟台市人民政府实施或委托其他主体实施了案涉厂房的强制拆除行为。烟台市人民政府在未与赵海涛达成补偿合意、赵海涛未自愿交出房屋的情况下，未经履行强制执行程序，将案涉厂房拆除，没有合法依据，应当确认违法。 综上，赵海涛的诉讼请求及理由成立，一审法院依法予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，判决确认烟台市人民政府于2018年9月4日拆除烟台市福山区永达综合工业园10号厂房的行为违法；案件受理费50元，由烟台市人民政府负担。 烟台市人民政府不服原审判决提出上诉，上诉请求：1.撤销烟台市中级人民法院（2020）鲁06行初39号行政判决，改判驳回赵海涛对烟台市人民政府的起诉；2.本案一切诉讼费用由赵海涛承担。事实和理由：一、一审判决认定基本事实不清。首先，一审判决未依法认定涉案房屋的拆除行为人。烟台市人民政府一审提交的烟台市公安局福山分局《赵海涛房屋被拆除调查处理情况说明》及一审法院依职权调取的公安案卷材料，均反映了赵海涛案涉房屋由烟台百年置业有限公司误拆的事实。一审判决（第5页）也认为“本案当事人双方提交的证据材料”及其依职权调取的公安案卷材料，应作为本案证据予以采纳。但对于相关证据反映的烟台百年置业有限公司误拆涉案房屋、是拆除行为人的重要事实，一审判决不予认定，违反了全面客观查清认定案件事实的证据规则。其次，一审判决认定或推定烟台市人民政府委托其他主体实施了案涉厂房的强制拆除行为，没有事实依据。烟台百年置业有限公司实施了涉案房屋拆除行为，事实清楚，证据充分。本案并无烟台市人民政府委托烟台百年置业有限公司拆除涉案房屋的相关证据，一审法院也未就所谓的委托关系调查核实烟台百年置业有限公司。二、一审判决推定烟台市人民政府实施或委托其他主体实施厂房拆除行为的理由不能成立。首先，本案涉案房屋拆除的行为主体明确，不具有通过推定确定行为人的前提条件。烟台市人民政府提交的《赵海涛房屋被拆除调查处理情况说明》及一审法院调取的公安案卷材料，足以认定涉案房屋由土地竞得人烟台百年置业有限公司委托拆迁公司误拆。其次，涉案房屋在土地出让程序结束后被拆除，烟台市人民政府不是该程序的参与主体。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十条规定：“土地使用权出让的地块、用途、年限和其他条件，由市、县人民政府土地管理部门会同城市规划和建设管理部门、房产管理部门共同拟定方案，按照国务院规定的批准权限报经批准后，由土地管理部门实施。”第十一条规定，土地使用权出让合同应当按照平等、自愿、有偿的原则，由市、县人民政府土地管理部门（以下简称出让方）与土地使用者签订。由此可知，土地出让程序由政府相关职能部门实施，烟台市人民政府并非该程序的参与者。一审判决认定烟台市人民政府对土地出让具有法定职权，于法无据。第三，烟台市人民政府不具有拆除涉案房屋的动机和目的。烟台百年置业有限公司于2018年8月24日竞得出让土地，依照《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十四条、第十六条及第十七条等规定，其在签订出让合同、支付出让金后，即可开发、利用、经营土地。烟台百年置业有限公司为尽快开发利用竞得土地，具有拆除地上房屋的动机和目的。烟台市人民政府不是土地出让方，不具有拆除地上房屋的动机和目的。第四，烟台市人民政府不是拆除房屋的受益主体。烟台百年置业有限公司已竞得土地，在其履行支付出让金等义务的情况下，就能够取得土地使用权，享有开发、利用、经营土地的相关利益。故拆除地上房屋的利益归属于烟台百年置业有限公司，而不是烟台市人民政府。三、一审判决适用法律错误。首先，对于土地收回，《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定：“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权”。可见，收回国有土地使用权的主体是土地行政主管部门，烟台市人民政府通过批准的方式予以监管，是不发生外部效力行为。对于土地出让，依照《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十条规定，也是由土地管理部门实施。故无论土地收回或土地出让，直接面对行政相对人的，均为国土部门，烟台市人民政府作为一级政府，不是上述程序中的行政主体，在本案中所实施的批准行为不发生外部效力。其次，一审判决在认定“位于永达综合工业园的案涉厂房项下土地性质应为国有土地”后，引述《中华人民共和国土地管理法》第八十一条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条及《中华人民共和国行政强制法》第十三条规定，论述收回国有土地使用权、进行补偿及强制拆除的有权机关（第7页），但《中华人民共和国土地管理法》第八十一条规定的是自然资源主管部门系收回国有土地使用权的有权机关，《土地管理法实施条例》第四十五条涉及的是阻挠土地征收的法律责任，《中华人民共和国行政强制法》第十三条并不涉及强制拆除。一审判决引用的上述法规，无法得出烟台市人民政府系收回国有土地使用权、进行补偿及强制拆除有权机关的结论。四、赵海涛的起诉不符合法定起诉条件。最高人民法院（2020）最高法行申4881号行政裁定书指出：“原告起诉被告实施行政强制拆除行为，应当提供证据初步证明被告实施相应的行政强制行为。如果不能举证初步证明，甚至有相反证据足以证明被告根本未实施被诉的行政强制拆除行为，则起诉没有事实根据，不符合法定起诉条件。”就本案而言，赵海涛并未提供任何可以证明烟台市人民政府实施或委托其他单位实施房屋拆除行为的初步证据。综上，一审判决认定事实不清，判决理由不成立，适用法律错误，望二审法院依法判决。 赵海涛答辩称，一审认定事实清楚、适用法律正确。一、赵海涛提起的本案诉讼系房屋被拆除的事实行为引起的，未有相关的书面文件,提起诉讼之初已经按照法定要求提供了相关证据，获取证据的方法已经穷尽，符合证据规则要求。赵海涛搜集的证据均指向烟台市人民政府，一审认定烟台市人民政府系拆除厂房的适格被告并无不当。二、根据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》《中华人民共和国行政强制法》的有关规定，人民政府及其相关职能部门是收回国有土地使用权、进行补偿以及强制拆除的有权机关，民事主体或基层群众自治组织无权实施上述行为。结合本案相关事实，针对赵海涛在涉案厂房被拆除后的报案，烟台市公安局福山分局已经认定没有犯罪事实，并作出不予立案决定;案涉厂房处于烟台市人民政府挂牌出让的土地范围之内，该土地上存有房屋，烟台市人民政府应当知晓相关情况，土地挂牌后，签署出让合同之前，其作为出让地块的所有权人，是涉案厂房被拆除的受益主体。因此，烟台市人民政府具有实施或委托实施案涉厂房强制拆除行为的较大可能性。烟台市人民政府作为强制拆除的有权机关，未能举证证明案涉厂房系在其不知情的情况下被其他主体违法强拆，故从职权法定、拆除目的、收益主体以及保障相对人合法权益等角度出发,推定烟台市人民政府承担此次拆除的责任并无不当。综上，烟台市人民政府的上诉理由不能成立，应驳回其上诉请求，维持一审判决。 各方当事人在原审中提交的证据已随卷宗移送本院。二审期间各方当事人均未向本院提交新的证据。本院认定的事实与原审法院认定事实一致。 本院认为，《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（1990年5月19日发布）第九条规定：“土地使用权的出让，由市、县人民政府负责，有计划、有步骤地进行。”本案中，烟台市人民政府欲将永达综合工业园所在国有土地使用权地块挂牌出让，其具有保障土地出让工作依法进行的法定职责，因此对于在土地使用权出让过程中出现的强制拆除涉案房屋的行为，首先应推定为行政行为，除非有相关证据予以推翻，任何民事主体均无强制拆除的权力。本案中，烟台市人民政府主张涉案厂房拆除主体系烟台百年置业有限公司，但根据原审法院调取的公安案卷材料，仅有询问笔录中记载的烟台百年置业有限公司的工作人员等关于系烟台百年置业有限公司委托其他主体拆除涉案厂房的陈述，公安机关对于赵海涛强制拆除的报案不予立案，系因该控告案件不存在犯罪事实。烟台市人民政府提交的烟台市公安局福山分局出具的《赵海涛房屋被拆除调查处理情况说明》，亦是公安机关对赵海涛房屋被拆一案因不符合《中华人民共和国刑事诉讼法》的相关规定，进而不予立案的进一步说明，并没有认定系烟台百年置业有限公司的行为。因此，在无其他相关证据能够相互印证的情况下，上述证据不足以认定系烟台百年置业有限公司自主实施了涉案厂房拆除行为。原审在案的证据《烟Ｊ〔2018〕4002号土地交易列表》证明，系烟台市人民政府将永达综合工业园所在国有土地使用权地块挂牌出让，赵海涛的涉案厂房位于出让土地范围内，且涉案厂房被强制拆除发生在土地挂牌出让之后、签订出让合同之前。烟台市人民政府作为出让土地的所有权人及涉案厂房被拆除的受益主体，负有依法将没有权利负担的土地出让给受让人的义务，这是土地出让的基本要求。在其未能提供充分证据证明该拆除行为系由政府相关职能部门实施或在其不知情的情况下由其他组织或个人违法实施的情况下，应当推定系烟台市人民政府实施或委托实施了涉案强制拆除行为。烟台市人民政府关于涉案房屋系在土地出让程序结束后被拆除，其并非土地出让程序的参与主体等主张，与事实不符，也违反法律规定，本院不予支持。赵海涛已经提供了涉案厂房被强制拆除后的照片、土地交易信息截图等证据，烟台市人民政府关于赵海涛提起本案诉讼不符合法定起诉条件的主张，本院亦不予支持。烟台市人民政府应按照法定程序收回相关国有土地使用权，并对相关权益人进行补偿，在其未与赵海涛达成补偿合议的情况下强行拆除涉案房屋，应承担相应责任。原审从职权法定、拆除目的、受益主体以及保障相对人合法权益等角度，确认烟台市××房的行为违法并无不当。 综上，原审判决结果正确，依法应予维持。烟台市人民政府的上诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人烟台市人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长 崔 勇 审判员 公韶华 审判员 张晓宁 二〇二一年三月二十二日 书记员 隗 娇