河南省南阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）豫13行终77号上诉人(一审原告)冯清年，男，1955年2月11日出生，汉族，住南阳市卧龙区。被上诉人（一审被告）南阳市人民政府，住所地南阳市卧龙区中州中路**。法定代表人霍好胜，该市市长。被上诉人（一审被告）南阳市文化广电和旅游局，住，住所地河南省南阳市宛城区范蠡路**市民服务中心****楼**/div>法定代表人白振国，该局局长。上诉人冯清年因与被上诉人南阳市人民政府、南阳市文化广电和旅游局政府信息公开及行政复议一案，不服河南省南阳市宛城区人民法院（以下简称一审法院）（2021）豫1302行初11号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定审理了本案。本案现已审理终结。一审法院查明：冯清年于2020年10月9日以邮寄的方式向南阳市文化广电和旅游局申请政府信息公开“南阳市文化广电和旅游局占用冯清年的家传文物的法律依据和何时是否归还的时间表”，南阳市文化广电和旅游局于当日受理，2020年10月12日，南阳市文化广电和旅游局向南阳市博物馆发出《通知》：因政务公开工作需要，请将文物“双鱼铜洗”、“白玉璧”来源、归属、现状等基本情况核查，并以书面形式报送本机关，同时报送相关证据材料。南阳市博物馆于2020年10月12日向南阳市文化广电和旅游局书面回复《关于两件文物的情况说明》：经核查，双鱼铜洗和白玉璧这两件文物，是依据宛市政〔1984〕第101号文，由南阳市文物普查领导小组组织，在文物普查工作征集的，现属馆藏文物，归国家所有，存于我馆文物仓库。并一同提交宛市政〔1984〕第101号文，南阳市博物馆征集清单。南阳市文化广电和旅游局于2020年10月13日对冯清年政府信息公开申请予以书面回复：南阳市文化广电和旅游局（及前身）从未借用过申请人“白玉璧”文物。申请公开对象错误。南阳市文化广电和旅游局于2020年10月17日以邮寄方式将上述书面回复送达冯清年。2020年10月17日，冯清年以邮寄的方式向南阳市文化广电和旅游局申请政府信息公开“占用原告冯清年家传文物的行为、性质和法律依据”，南阳市文化广电和旅游局于2020年10月18日受理，于2020年10月27日作出不予受理决定书：二位之事宜，已经河南省南阳市卧龙区人民法院（2005）宛龙梅民初字第230号民事裁定书裁定驳回起诉、河南省高级人民法院（2016）豫行终650终审裁定为：维持平顶山市中级人民法院2015年11月9日作出的（2015）平行初字第27号行政裁定、国务院法制办国法复函【2007】71号回复。依据有关法律和政策，南阳市文化广电和旅游局对二位之申请不予受理。”南阳市文化广电和旅游局于2020年10月28日将上述决定书邮寄送达冯清年。冯清年不服上述两次政府信息公开回复，于2020年10月29日向南阳市人民政府提起行政复议，南阳市人民政府收到申请书后，于2020年11月2日作出〔2020〕16号《补正行政复议申请通知书》并于2020年11月5日向冯清年邮寄送达。冯清年于2020年11月6日再次提交《行政复议申请书》请求南阳市人民政府法制办公室依法作出“行政复议决定书”，决定责令被申请人南阳市文化广电和旅游局作出政府信息无效，责令被申请人南阳市文化广电和旅游局归还冯清年家传文物“白玉璧”一个。南阳市人民政府于2020年11月12日作出〔2020〕宛政复被受字第81号《行政复议案件答复通知书》，并于2020年11月13日邮寄送达南阳市文化广电和旅游局。南阳市文化广电和旅游局于2020年11月20日回复《南阳市文化广电和旅游局对“冯清年申请政府信息公开”答复的证据、依据和其他有关材料》并提交相关证据材料。南阳市人民政府于2020年12月21日作出宛政复决〔2020〕54号《南阳市人民政府行政复议决定书》认为：一、关于第一次信息公开的申请及答复。申请人要求被申请人公开占用申请人的“白玉璧”文物法律依据及何时归还的时间表，但未提供该文物由被申请人占用的证据。被申请人经过查询，告知申请人南阳市文化广电和旅游局（及前身）未借用过申请人的“白玉璧”文物，作出申请人申请信息公开对象错误的回复并无不当。二、关于第二次信息公开的申请及答复。申请人在收到第一次答复之后，于2020年10月18日再次向被申请人申请信息公开占用“白玉璧”文物的行为、性质和法律依据，其与第一次信息公开申请实质上属于同一事项，根据《政府信息公开条例》第三十六条第（六）项之规定，被申请人不予受理的决定并无不当。三、关于申请人请求责令被申请人归还“白玉璧”。该请求的前提是申请人所有“白玉璧”文物由被申请人占有，在复议程序中，申请人主张被申请人占有白玉璧，但未向本机关提交直接、有效的证据证明其主张，且被申请人对申请人的主张不予认可，建议申请人查清“白玉璧”文物流转经过，依法另行主张权利。决定：维持南阳市文化广电和旅游局2020年10月13日作出的政府信息公开答复和2020年10月27日作出的政府信息公开申请不予受理决定。南阳市人民政府于2020年12月23日将上述行政复议决定书邮寄送达冯清年。现冯清年对南阳市人民政府行政复议决定书不服向法院提起诉讼，并当庭增加变更诉求，请求一并撤销对南阳市文化广电和旅游局所作政府信息公开回复、不予受理决定书，并撤回诉求：“责令被告南阳市文化广电和旅游局归还原告冯清年家传文物白玉璧一件。”另查明，冯清年于2005年向南阳市卧龙区人民法院提起民事诉讼，请求南阳市博物馆返还原告“白玉璧”一个，南阳市卧龙区人民法院于2005年9月13日以该案不属于人民法院受理民事案件的范围为由，驳回冯清年起诉。冯清年于2008年向南阳市中级人民法院起诉，请求判令被告南阳市人民政府和南阳市博物馆退还冯清年“白玉璧”一个，南阳市中级人民法院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》是1990年10月1日起开始施行的，原南阳行署下发开展文物普查工作文件及南阳市博物馆拿走二原告文物展览后未归还的行为发生在1984年。对《中华人民共和国行政诉讼法》施行前的行为如何处理，最高人民法院已于1993年2月15日就作出了批复，案发在行政诉讼法施行之前，当时法律没有规定此类案件，人民法院不能受理。南阳市中级人民法院于2008年6月21日作出（2008）南行初字第02号行政裁定书，驳回冯清年起诉。冯清年不服提起上诉，河南省高级人民法院于2008年9月17日作出（2008）豫法行终字第00094号行政裁定书驳回上诉，维持原裁定。冯清年于2015年向平顶山市中级人民法院起诉要求判令被告南阳市人民政府、南阳市文化广电新闻出版局、南阳市文物局、南阳市博物馆退还“白玉璧”一个，平顶山市中级人民法院认为该起诉属重复起诉，于2015年11月9日作出（2015）平行初字第27号行政裁定书，裁定驳回冯清年起诉，冯清年不服上诉至河南省高级人民法院，河南省高级人民法院于2017年2月27日作出（2016）豫行终650号行政裁定书驳回上诉，维持原裁定。冯清年不服向最高人民法院提起再审申请，最高人民法院于2018年5月24日作出（2017）最高法行申7006号行政裁定书驳回冯清年的再审申请。一审法院认为：根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十三条规定，被告南阳市文化广电和旅游局具有根据申请人的申请依法进行信息公开的法定职责。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条的规定，南阳市人民政府有根据申请人的申请作出复议决定的职权。关于本案争议焦点有二：一是南阳市文化广电和旅游局是否依法履行政府信息公开职责；二是南阳市人民政府对冯清年申请撤销南阳市文化广电和旅游局的两个回复，仅作出一份复议决定的行为是否程序违法。关于焦点一，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十条“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开。行政机关从公民、法人和其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开；行政机关获取的其他行政机关的政府信息，由制作或者最初获取该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。”第三十六条“对政府信息公开申请，行政机关根据下列情况分别作出答复：（五）所申请公开信息不属于本行政机关负责公开的，告知申请人并说明理由。”本案中案涉文物“白玉璧”系1984年南阳市博物馆按照南阳市人民政府的统一安排进行的，是代表南阳市人民政府实施的。冯清年于2020年10月9日向南阳市文化广电和旅游局申请公开“南阳市文化广电和旅游局占用冯清年的家传文物的法律依据和何时是否归还的时间表。”南阳市文化广电和旅游局经审查，该文物征集并非是该单位或其前身实施的，故南阳市文化广电和旅游局在法定期限内依照冯清年申请，向其回复“申请公开对象错误”并无不当。冯清年又于2020年10月17日向南阳市文化广电和旅游局再次申请公开“南阳市文化广电和旅游局占用原告冯清年的家传文物的行为、性质和法律依据”。该信息公开内容冯清年已通过多次诉讼主张过权利，对此相关文书亦有论述，南阳市文化广电和旅游局对冯清年的政府信息公开申请不予受理，并无不当。综上，南阳市文化广电和旅游局根据冯清年的申请作出调查，并在法定期限内予以回复，履行了法定职责。关于争议焦点二，因行政复议行为具有可诉性，行政机关遵循“一申请一复议”基本原则，是后续当事人行使“一复议一诉讼”权利的前提，行政机关对复议申请合并回复，必然导致当事人合并诉讼，不利于保障当事人权利。本案中，南阳市人民政府作出宛政复决〔2020〕54号南阳市人民政府行政复议决定时，对冯清年提起的两次信息公开申请及南阳市文化广电和旅游局作出的两次信息公开回复行为均进行了评述。在此情况下作出一份《行政复议决定书》，合并处理复议内容，属程序不当。南阳市人民政府主张冯清年复议申请内容未明确具体复议指向，其合并复议并无不当。一审法院认为，即使申请人在提出复议申请时未明确复议具体指向，行政机关也应在收到申请后及时释明，引导申请人明确复议指向，并分别作出复议决定。故南阳市人民政府针对冯清年的复议申请合并复议的行为违反了“一申请一复议”原则，属于程序轻微违法。鉴于南阳市文化广电和旅游局已履行了相应的信息公开法定职责，南阳市人民政府据此驳回冯清年的复议申请并无不当，该合并复议行为未对冯清年实体权利产生不利影响，判决重新作出复议决定已无意义，故依法不予撤销。综上，依据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十条、第十三条、第三十六条第五项、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十五条之规定，判决：一、确认南阳市人民政府于2020年12月21日作出的宛政复决〔2020〕54号南阳市人民政府行政复议决定书程序违法。二、驳回原告冯清年诉讼请求。案件受理费50元，由原告冯清年承担。上诉人冯清年不服，上诉称：1.南阳市文化广电和旅游局于2020年10月13日向冯清年作出的政府信息公开申请的回复显示“南阳市文化广电和旅游局(及其前身)从未借用过申请人白玉璧文物。申请对象错误”。而冯清年向一审法院提交的南阳市博物馆的《事业单位法人证书》显示南阳市博物馆的举办单位是南阳市文化局,提交的南阳市博物馆在七里园乡政府举办展览收集的文物登记表显示有冯清年的家传文物“白玉璧”。南阳市文化局是南阳市文化广电和旅游局的前身，能够证明南阳市文化广电和旅游局占有和使用了冯清年的家传文物“白玉璧”。2.一审判决认为案涉复议决定属于程序轻微违法,该合并复议行为未对冯清年的实体权利产生影响错误。合法就是合法，违法就是违法，没有轻微违法之说。南阳市文化广电和旅游局是南阳市人民政府主管文物的行政执法机关,南阳市七里园乡人民政府文件明确显示是收集展览，展览后不予归还而违法占有、使用冯清年的家传文物违反了1982年文物保护法第五条的规定。综上，请求：1.依法撤销一审判决；2.判决责令南阳市文化广电和旅游局归还冯清年家传文物“白玉璧”一件。本院认为，本案中，冯清年于2020年10月9日向南阳市文化广电和旅游局申请公开“南阳市文化广电和旅游局占用冯清年的家传文物的法律依据和何时是否归还的时间表”，根据一审法院查明的事实，南阳市博物馆于2020年10月12日向南阳市文化广电和旅游局作出《关于两件文物的情况说明》，载明“经核查，双鱼铜洗和白玉璧这两件文物，是依据宛市政〔1984〕第101号文，由南阳市文物普查领导小组组织，在文物普查工作征集的，现属馆藏文物，归国家所有，存于我馆文物仓库”，并提交了附件宛市政〔1984〕第101号文及南阳市博物馆征集清单。据此，案涉文物系1984年南阳市博物馆按照南阳市人民政府的工作安排统一征集的，南阳市文化广电和旅游局并非文物征集工作相关信息的制作和保存机关，其向冯清年作出“南阳市文化广电和旅游局（及其前身）从未借用过申请人‘白玉壁’文物。申请公开对象错误”的回复并无不当。冯清年于2020年10月17日向南阳市文化广电和旅游局再次申请公开“占用冯清年家传文物的行为、性质和法律依据”，与其2020年10月9日申请的信息公开事项实质上并无不同，南阳市文化广电和旅游局作出不予受理决定亦无不当。虽然南阳市人民政府针对冯清年不服上述两次信息公开答复提起的一个行政复议申请作出一份《行政复议决定书》进行处理程序上略有瑕疵，但该瑕疵并未对冯清年的信息公开权利产生实际影响。且一审中南阳市文化广电和旅游局已经将南阳市博物馆《关于两件文物的情况说明》及其附件一并作为证据予以提交，冯清年已经获知了相关文物征集的情况及依据，其申请信息公开的目的已经实现。本案案由系政府信息公开及行政复议，从冯清年向法院递交的诉状可见,其实质是要求“责令南阳市文化广电和旅游局归还冯清年家传文物‘白玉璧’一件”，冯清年在一审中已经撤回了该项诉讼请求，现冯清年上诉再次提起该项请求，超出了其一审诉讼请求的范围，该请求不属于本案的审查范围。综上，上诉人的上诉理由不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人冯清年负担。本判决为终审判决。审判长 刘琳审判员刘旭东审判员 孙   小   刚二〇二一年三月二十九日法官助理李慧书记员高明博