四川省达州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2021）川17行终1号 上诉人（原审原告）达州市达川区光华燃气有限公司。住所地：四川省达州市达川区石板镇铜江路，统一社会信用代码：91511703599377633Y。 法定代表人肖沁池，该公司经理。 委托代理人朱城，四川绥定律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）达州市住房和城乡建设局。住所地：四川省达州市通川区凤凰大道376号，统一社会信用代码：11511400008813620A。 法定代表人陶宇翔，该局局长。 委托代理人（特别授权）沈明华，该局副局长。 委托代理人石祉由，四川奥飞律师事务所律师。 原审第三人达州华润燃气有限公司。住所地：四川省达州市通川区张家湾104号，统一社会信用代码：91511700008072215XY。 法定代表人唐军，该公司董事长。 委托代理人（特别授权）常新建，四川明炬（达州）律师事务所律师。 委托代理人田漫江，四川明炬（达州）律师事务所律师。 上诉人达州市达川区光华燃气有限公司（简称光华燃气公司）因与被上诉人达州市住房和城乡建设局（简称达州市住建局）、原审第三人达州华润燃气有限公司（简称达州华润燃气公司）能源行政管理行政协议一案，不服四川省达州市通川区人民法院（2020）川1702行初46号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 原审查明，光华燃气公司（历史名称为达县光华燃气有限公司）于2012年1月11日成立，其经营范围为管道天然气、灶具、五金、日用杂品。（依法须经审批的项目，经相关部门批准后方可开展经营活动）。 2011年7月21日，原达州市规划和建设局作出达市燃（2011）07号《准予燃气企业延续新建建设行政许可决定书》，主要内容为准予光华燃气公司从事管道天然气销售经营活动，有限期两年。期满后，光华燃气公司未对该许可办理延续登记，亦未重新办理新的燃气许可。 2011年6月21日，原达县人民政府向原达县住房和城乡规划建设局作出142号批复，主要内容为：原则同意《达县住房和城乡规划建设局关于解决斌郎乡辖区居（村）民使用天然气的请示》建议意见，同意光华燃气公司主管道起点从石板镇金银村与斌郎乡石观村交界处经斌郎乡石观村、桥坝村、二郎村、木瓜村、赵家村、石沟村铺设，两侧300米范围内的带状区域和斌郎场镇、斌郎煤矿为拟定供气区域。（二）并要求原达县住房和城乡规划建设局将该供气区域方案依法按程序上报审批。 原审法院另查明，四川省建设厅于2006年9月28日向原达州市规划和建设局作出《关于达州市燃气总公司供气区域变更的批复》载明，“达州市燃气总公司（现名称为达州市燃气集团有限公司）与达县天然气公司供气区域四至界定为：东至四合村（达渝高速路桥）东端为止，经宏源小区十字路口沿达万路至新达路，经仙鹤路至达县环保局家属院西墙垂直翠屏山电力输配电塔架，经翠屏山梅园沿达县县中南山公路、经翠屏山庄、噶云村一组砖厂接临江村四组西到州河。以南为达县天然气公司供气区域，以北为达州市天然气总公司供气区域”。同时载明“督促达州市燃气总公司、中石油达州市天然气有限公司和达县天然气公司做好燃气利用规划的修订，按国家、行业有关燃气规范和标准做好供气区域内的新、改、扩建燃气工程项目的设计、施工等工作……”。同日，四川省建设厅作出《四川省建设厅准予变更建设行政许可决定书》（城镇燃气供气区域变更确定），主要供气区域与前述批复内容一致。三里坪人文生态区在达州市燃气总公司供气区域范围内。 2013年9月29日，达州市国有资产监督管理委员会、达州市投资有限公司、华润燃气投资（中国）有限公司、达州市燃气集团有限公司签订《设立中外合资达州华润燃气有限公司合同》约定，设立合资经营的第三人达州华润燃气公司，其经营的地域为：达州市燃气集团有限公司现有的管道燃气经营区域及达州市城市总体规划区域内的新增管道燃气供气区域……。 2015年11月17日，达州市住建局（甲方）与第三人达州华润燃气公司（乙方）签订《城市燃气特许经营协议》约定，1.甲方将本协议约定的特许经营权授予乙方。2.特许经营权区域范围：（1）达州市燃气集团有限公司现有的管道燃气供气经营区域和《达州市城市总体规划（2011-2030）》（2015版）划定的城市开发边界（东至亭子、北到魏兴、西临铁山、南抵铜体河）控制范围353.5平方公里内所有新增管道燃气供气区域（达州经济开发区管理委员会管辖区域范围内的供气区域除外），具体范围按批准文件执行；（2）《达州市城市总体规划（2011-2030）》（2015版）划定的城市开发边界（东至亭子、北到魏兴、西临铁山、南抵铜体河）控制范围353.5平方公里内，已取得四川省住房和城乡建设厅管道燃气供气区域批准文件的燃气企业（中石油达州天然气有限责任公司……）的批准供气区域，不在本协议约定的特许经营权区域范围内；（3）《达州市城市总体规划（2011-2030）》（2015版）划定的城市开发边界（东至亭子、北到魏兴、西临铁山、南抵铜体河）控制范围353.5平方公里内，目前未取得四川省住房和城乡建设厅管道燃气供气区域批准文件的燃气经营企业（目前计6家，分别为达州市金洋天然气有限责任公司……）的现有管道燃气供气区域，不在本协议约定的特许经营权区域范围内。3.特许经营期间，达州华润燃气公司负责燃气设施的运行、维修及改造更新。4.特许经营权期限为30年，自2015年11月17日至2045年11月16日止。 原审认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案光华燃气公司不是被诉行政协议的相对人,其提起本行政诉讼的理由一是认为被诉协议与142号批复准其供气的区域重合，从而侵犯其合法权益；二是认为达州市住建局与达州华润燃气公司签订被诉协议未进行招投标程序，具有排除、限制竞争的行为，从而侵犯其公平竞争权。首先，根据《四川省燃气管理条例》（2004年修正）第十条规定，燃气经营企业的管道供气区域，由省人民政府燃气行业主管部门征求有关部门和企业所在地城市人民政府意见后确定。管道供气的燃气经营企业应当在经划定的供气区域内经营燃气。确需扩大供气区域的，按照前款规定报批。根据该规定，供气区域的确定是由省人民政府燃气行业主管部门征求有关部门和企业所在地城市人民政府意见后确定，原达县人民政府在142号批复中亦明确要求将该供气区域按照法定程序上报审批，由此可说明142号批复载明的供气区域仅为拟定许可区域，并未发生法律效力，不存在将批复载明的供气区域许可给光华燃气公司的事实，因此,光华燃气公司称被诉行政协议与其取得的燃气区域重合而侵犯其合法权益，无事实依据。其次，根据《燃气经营许可管理办法》（建城[2014]167号）第二条第一款规定，从事燃气经营活动的，应当依法取得燃气经营许可，并在许可事项规定的范围内经营。第十四条第一项规定，有下列情形之一的，发证部门应当依法办理燃气经营许可的注销手续：燃气经营许可证有效期届满且燃气经营企业未申请延续的。光华燃气公司所持的《准予燃气企业延续新建建设行政许可决定书》在被诉协议签订之时已过有效期，亦未办理燃气经营许可延续手续，光华燃气公司不满足经营燃气的前置条件，故不具有参与公平竞争的权利。因此，被诉行政协议未侵犯光华燃气公司合法权益，其不是被诉协议签订时的利害关系人。综上，光华燃气公司无权提起本行政诉讼，故对其起诉依法应予驳回。为维护当事人合法权益，监督行政机关依法行政，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项的规定，裁定：驳回达州市达川区光华燃气有限公司的起诉。 上诉人光华燃气公司诉称，一审裁定认定达府函[2011]142号批复未发生法律效力，进而认定与达州市住建局授权的燃气区域不重合，以及光华燃气公司不具有参与公平竞争的权利，不是协议签订时的利害关系人，无权提起诉讼等，属于认定事实错误，适用法律错误。一、案涉特许经营协议，侵害光华燃气公司的经营权利，光华燃气公司与案涉特许经营协议具有利害关系，其具备提起诉讼的主体资格。1.达府函[2011]142号批复系县级政府作出的特许经营授权文件，授权程序符合法律规定，光华燃气及相关部门根据该批复持续至今均在履行各自的权利义务，一审认为该批复是拟定供气许可区域，并发生法律效力，显然与事实相悖，属认定事实错误。2.光华燃气公司具有合法的燃气经营资质，其在取得达府函[2011]142号批复授权供气区域后，依据批复层报主管部门，于2011年7月21日取得主管部门颁发的由省建设厅监制的建设行政许可决定书，符合2011年施行的《城镇燃气管理条例》，以及2004年施行《四川省燃气管理条例》规定的程序条件，足以认定光华燃气公司是经县级人民政府同意取得燃气经营区域，并据此取得省级主管部门行政许可的企业，具有经营资质。3.一审中光华燃气公司举示的《天然气管线工程施工图》证明供气区域，结合达州市住建局及达州华润燃气公司的庭审陈述，均可证实光华燃气公司的实际经营区域为达川区石板镇（含原金刚乡）、经开区斌郎乡，而案涉协议却将达川区石板镇特许给达州华润燃气公司经营，严重侵犯光华燃气公司已取得的燃气经营权。二、案涉《城市燃气特许经营协议》系达州市住建局在没有法定职权的情形下签订，且违反法律的强制性规定，应属无效。1.根据2004年施行的《四川省燃气管理条例》第十条规定，管道燃气特许经营的授权主体应当是四川省住建部门，而管道燃气经营区域的决定主体应当是县级以上人民政府，达州市住建局在无证据证明其具有法定职权，或取得合法授权的情形下，签订案涉协议，于法无据。2.根据2015年后施行的《市政公用事业特许经营管理办法》第八条、第十五条之规定，市政公用事业特许经营项目必须通过招标或竞争性谈判等竞争方式确定特许经营者，案涉协议未经招投标或竞争性谈判程序，严重违法。3.根据2014年施行的《公司登记管理条例》第十四条规定，股东的出资方式应当符合《公司法》第二十七条之规定，不得以劳务、信用、自然人姓名、商誉、特许经营权或设定担保的财产等作价出资。但根据达州市住建局及达州华润燃气公司所示证据可知，达州市燃气集团有限公司将取得和管道燃气特许经营权评估作价为达州华润燃气公司的出资的事实，明显违反行政法规的强制性规定。4.案涉协议第3.4条约定的内容，以及协议载明达州市住建局不得同意这些企业在现有基础上再扩大管道燃气供气区域，同时承诺在本次核发燃气经营许可证过程中，对这些企业相关申报条件严格依法把关，积极支持乙方通过市场化方式对这些企业实施整合等内容，严重损害市场公平竞争秩序，损害了同业经营者的公平竞争权和参与权，损害了消费者的自主选择权，属限制、排除竞争的行政协议，应属无效。三、一审裁决以光华燃气公司不具有诉讼主体资格、未对案涉协议的订立、效力进行审查，不符合法律规定。根据最高人民法院《关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十一条“人民法院审理行政协议案件，应当对被告订立、履行、变更、解除行政协议的行为是否具有法定职权、是否滥用职权、适用法律法规是否正确、是否遵守法定程序、是否明显不当、是否履行相应法定职责进行合法性审查”以及第二十八条第一款之规定，无论光华燃气公司主体是否适格，人民法院均应当对案涉《城市燃气特许经营协议》进行合法性审查。 被上诉人达州市住建局答辩称，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。1.光华燃气公司与诉争协议不具有利害关系，其不具有主体资格，批复未完成审批程序，不具有法律效力，诉争协议签订的2015年，光华燃气公司不具有燃气经营许可，其不具有参与竞争的权利；管线施工图是光华燃气公司单方委托，未得到相关部门批准，不具有法律效力；诉争协议是经过达州市人民政府授权签订，具有法定职权，协议未违反法律强制性规定，当时施行的规定未明确限制特许经营。2.光华燃气公司不具有原告主体资格，一审未对诉争协议进行实质性审查，并无不当。最高人民法院对原告提出行政协议诉讼的主体进行了规定，且规定了审理行政协议案件可以适用民事方面的规定，本案中光华燃气公司认为我方协议无效，适用的是部门规章，不应当作为确认协议效力的依据。 原审第三人达州华润燃气公司述称，光华燃气公司主体不适格，其无燃气经营许可及销售资格；达州华润燃气公司与达州市住建局签订的协议合法有效，理由与达州市住建局一致；达州华润燃气公司系经人民政府决定改制成立，不存在违反公司法规定的情形。 二审中，光华燃气公司向本院提交了其于2020年9月10日取得的燃气经营许可证，拟证明光华燃气公司具有经营主体资格。达州市住建局质证意见认为，据了解，2020年3月后，燃气经营许可的主管部门应当在城管局，而不是住建局；许可证载明时间是2020年，诉争协议签订时间是2015年，光华燃气公司不能反推其当时具有参与竞争的权利，并且载明的经营区域与本案诉争协议确定的区域没有重合。达州华润燃气公司同意达州市住建局质证意见，并认为后行为不能否定前面的行政行为，该经营许可证与2015年发生的行政许可无关联。对光华燃气公司二审中所举证据系2020年9月10日取得的燃气经营许可证，非本案争议相关的事实，本院不予认定。达州华润燃气公司在二审中亦表示目前该公司的供气区域与光华燃气公司在石板镇、斌郎乡的供气区域不存在交叉情况。 二审查明的其余案件事实与一审查明的事实一致，本院予以确认。 本院认为，上诉人光华燃气公司于2011年7月取得从事管道天然气销售经营资格，但在有限期两年期满后，未办理延续登记，也未取得新的许可登记。而被上诉人达州华润燃气公司亦表示目前该公司的供气区域与光华燃气公司在石板镇、斌郎乡的供气区域不存在交叉情况，光华燃气公司也未提供充分证据证明其实际取得的燃气供气区域与达州华润燃气公司存在重合的事实。因此,一审裁定根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”的规定，认定被诉行政协议未侵犯光华燃气公司合法权益，其不是被诉协议签订时的利害关系人，光华燃气公司无权提起本次行政诉讼而依法驳回其起诉并无不当。 综上，光华燃气公司的上诉理由不能成立，本院不予支持。一审裁定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，本院应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 郭 彤 审判员 胡光俊 审判员 杜琼瑶 二〇二一年三月十日 书记员 罗 恒