山东省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2021）鲁行终79号 上诉人（原审原告）郝廷祥，男，1959年8月16日出生，汉族，居民，住莒县。 委托代理人石俊瑜，山东农康律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）莒县人民政府，住所地莒县振兴东路489号。 法定代表人王霞，县长。 原审被告莒县店子集街道办事处，住所地莒县店子集镇驻地。 法定代表人于家周，主任。 原审被告莒县住房和城乡建设局，住所地莒县银杏大道121号。 法定代表人陈维国，局长。 原审被告莒县自然资源和规划局，住所地莒县银杏大道197号。 法定代表人周忠国，局长。 上诉人郝廷祥因诉被上诉人莒县人民政府（以下简称莒县政府）及莒县店子集街道办事处、莒县住房和城乡建设局、莒县自然资源和规划局行政强制一案，不服日照市中级人民法院于2020年11月11日作出的（2020）鲁11行初147号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，向各方当事人送达了受理案件或者应诉通知书、合议庭成员告知书以及《二审行政案件诉讼要素表》，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 郝廷祥向原审法院诉称，2005年8月15日，原告与莒县店子集镇后西庄村民委员会、莒县沭河管理所签订了河滩地承包合同，承包河滩地40亩，承包期限自2005年8月15日至2025年8月15日。2008年被告发布了《关于行洪线内承包土地征用处理情况的意见》，意见发布后被告未曾与原告签订征收拆迁协议，未退还原告承包费，亦未按照拆迁赔付政策对地面附着物进行赔偿。《土地管理法实施条例》第二十五条第四款规定：“征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。”现被告在未与原告协商亦未进行任何补偿的情况下强制清除地上附着物，被告的行政行为未履行法定程序，应确认违法。综上，请求依法确认被告强制清除地上附着物的行政行为违法；本案诉讼费用由被告负担。针对莒县政府是否系本案适格被告的问题，郝廷祥提交莒县政府不予受理行政复议申请决定一份，证明强制清除行为属于征地过程的一部分，莒县政府是适格的被告。 原审法院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起行政诉讼应当符合下列条件：……（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；……”《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定：“公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。”本案中，原告郝廷祥提起行政诉讼，应对其诉讼请求所依据的事实承担基本的举证责任。原告在本案庭审中针对莒县政府是否系适格被告的问题，虽提供了莒县政府作出的不予受理行政复议申请决定，但土地征收行为和强制清除行为属于两个独立的不同的行政行为，原告提供的证据不足以证明莒县政府系涉案行政强制行为的实施主体，故原告不能证明莒县政府系本案适格被告。经原审法院依法释明，原告不同意撤回对莒县政府的起诉，因此，应当依法裁定驳回其对莒县政府的起诉。原告对被告莒县店子集街道办事处、莒县住房和城乡建设局、莒县自然资源和规划局的起诉，原审法院已另行裁定移送。原审法院裁定驳回原告郝廷祥对被告莒县人民政府的起诉。 郝廷祥不服原审裁定，上诉请求：撤销原审裁定，依法发回重审或改判支持上诉人的诉讼请求。诉讼费用由被上诉人承担。事实与理由：1.2005年8月15日，上诉人与莒县店子集镇后西庄村民委员会、莒县沭河管理所签订了河滩地承包合同，承包河滩地40亩，承包期限自2005年8月15日至2025年8月15日。2008年因沭河综合治理工程行洪线内清淤工程的实施，被上诉人及原审被告发布了《关于行洪线内承包土地征用处理情况的意见》，意见发布后被上诉人及原审被告未曾与上诉人签订征收拆迁协议，未退还上诉人承包费，亦未按照拆迁赔付政策对地面附着物进行赔偿。《土地管理法实施条例》第二十五条第四款规定：“征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。”现被上诉人及原审被告在未与上诉人协商亦未进行任何补偿的情况下强制清除地上附着物，被上诉人的行政行为未履行法定程序，应确认违法。2.上述意见落款处加盖有莒县庄科拦河坝蓄水工程建设处的公章，该处是莒县政府下设的临时工程指挥机构，其违法责任应由莒县政府负责。3.上诉人曾就原审被告的强制征收行为提起行政复议，莒县政府出具不予受理行政复议申请决定书，该决定书中写明土地征收行为是由作出征地批复、发布征地公告、征收补偿安置、责令交出土地、强制清除地上附着物等一系列相对独立的行政行为组成。由此可见强制清除行为属于征地过程的一部分，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条的规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。上诉人在上述征收行为中权利受到侵害，组织实施的莒县政府有义务对其承担相关责任，故其为适格被告。 莒县政府答辩称：1.上诉人郝廷祥出具的《关于行洪线内承包土地征用处理情况的意见》不能证实答辩人系本案适格的主体。莒县政府不是该意见的发布机关，且该意见仅是将批准机关、土地用途、赔青标准等事项予以告知的行为，并不对郝廷祥的权利义务产生实际影响。2.根据上诉人郝廷祥的上诉意见，上诉人认为土地征收工作的组织者对土地征收过程中出现的全部纠纷都应承担责任，该观点系对法律规定的一种误读。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”，《中华人民共和国国家赔偿法》第七条的规定：“行政机关及其工作人员行使行政职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，该行政机关为赔偿义务机关”。由此可见，如果公民的权利因行政行为受到侵害，应当向行政行为的具体实施主体主张责任，在本案中，答辩人并不是实施行政强制行为的主体，上诉人郝廷祥将答辩人列为被告没有任何事实及法律依据。对于上诉人郝廷祥在一审审理期间提交的不予受理行政复议申请决定书，与其诉讼请求之间没有任何关联性，无法证实答辩人系行政强制行为的实施者，不能证明答辩人是本案的适格被告。3.综合上诉人郝廷祥提供的相关证据，不能证实答辩人系本案的适格主体，一审法院裁定驳回上诉人对答辩人的起诉没有任何不当。《最高人民法院关于适用的解释》第五十四条第一款第二项规定，依照行政诉讼法第四十九条的规定，公民、法人或者其他组织提起诉讼时应当提交被诉行政行为或者不作为存在的材料。在本案中，上诉人郝廷祥的诉讼请求系确认强制清除土地上附着物的行政行为违法，而答辩人本身就不是案涉项目的实施主体，上诉人亦未提交有效证据证实答辩人实施了其诉称的行政强制行为。因此，上诉人并没有履行法律规定的举证责任，其针对答辩人的起诉依法应当被驳回。 莒县店子集街道办事处答辩称：原审裁定认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，程序合法，处理结果适当，请求二审法院依法驳回上诉，维持一审裁定。原审法院按照法律的相关规定，依法驳回被答辩人对莒县政府的起诉于法有据。 莒县自然资源和规划局答辩称：答辩人并未参与涉案拆迁安置工作，上诉人将我局列为被告系主体错误。 莒县住房和城乡建设局未答辩。 各方当事人在原审中提交的证据和依据已随案移送本院。二审中，各方当事人均没有新证据提交。 本院认为：本案中，上诉人郝廷祥诉请确认莒县人民政府、莒县店子集街道办事处、莒县住房和城乡建设局、莒县自然资源和规划局强制清除地上附着物的行政行为违法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起行政诉讼应当符合下列条件：……（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；……”《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定：“公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。”上诉人郝廷祥提供的证据不足以证明莒县政府系涉案行政强制行为的实施主体，即上诉人郝廷祥不能证明莒县政府系本案适格被告。经原审法院依法释明，上诉人郝廷祥仍不同意撤回对莒县政府的起诉。故原审法院裁定驳回上诉人对莒县政府的起诉并无不当。 综上，原审法院裁定结果正确，依法应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  曹林灿 审判员  李 拙 审判员  许 琳 二〇二一年三月三日 书记员  孟 真