江西省抚州市临川区人民法院行 政 判 决 书（2021）赣1002行初32号原告黄守敏，男，汉族，1973年10月31日出生，住江西省抚州市广昌县，委托代理人曹建国，江西华赣律师事务所律师。委托代理人魏政豪，江西华赣律师事务所实习律师。被告广昌县自然资源局，住所地：广昌县旴江镇建设东路4号。法定代表人杜成祖，局长。委托代理人刘荣贵，男，汉族，广昌县自然资源局行政审批股股长。委托代理人卢斌，江西博衍律师事务所律师。本院在审理原告黄守敏诉被告广昌县自然资源局行政协议纠纷一案中，于2021年1月21日向本院提起行政诉讼。本院立案后，向被告广昌县自然资源局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2021年2月22日公开开庭审理了本案。原告黄守敏及其委托代理人曹建国、魏政豪，被告广昌县自然资源局委托代理人刘荣贵、卢斌到庭参加诉讼,被告广昌县自然资源局副局长刘炳勇作为单位负责人出庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告黄守敏诉称，2015年7月6日，因饶家咀组数十余年来未审批村民“一户一宅”建房，为解决原告及村民的住房困难，广昌县人民政府作出广府办抄字[2015]623号《关于旴江镇清水村饶家咀组“一户一宅”建房问题》，抄告单:“经县政府研究，同意在该村小组旁边的桔子山上对符合一户一宅审批条件的该村小组村民予以审批和规划设计建房”。2017年1月13日广昌县人民政府广府办抄字[2017]18号《关于旴江镇清水村饶家咀组“一户一宅”规划问题》抄告单，已明确表示：“同意旴江镇清水村饶家咀组一户一宅规划设计方案（见附件）及并做好建筑设计方案报县政府审定后实施”。时至2018年3月11日，被告依据广昌县人民政府抄告单与原告及饶家咀村民小组达成并签订广府征地（2018）号《征地协议》。该协议第四条第3项约定县政府同意2018年5月之前为一户一宅规划图中分配好的村民办理完一户一宅审批手续。第13项约定如果县政府不能按时办理完村民建房手续，按照规划设计建设，准许村民可以提前动工建设，并在2018年12月31日，建设完工前把相关所有的手续办全。2018年10月29日广昌县政府广府字[2018]570号《广昌县人民政府关于旴江镇清水村饶家咀组“一户一宅”土地报批等手续的批复》明确载明“经县政府研究，同意在2018年12月31日前为旴江镇清水村饶家咀组符合一户一宅条件的村民办理完一户一宅土地报批手续，在2019年1月31日前办理完一户一宅其他建房手续，未在规定时间内办理完按征地合同条款执行。目前，原告早在2018年9月之前已办理《建设用地规划许可证》，原告一户一宅申请宅基地，经相关村、镇早已审核，但被告则以各种不正当理由，至今仍未向原告方办理建设用地批准书。原告依据《征地协议》第13条之约定已提前动工建设，但毕竟因被告懈怠不作为行为，造成动工手续不全状态。原告认为，征地协议是原告及饶家咀村民与被告的真实意思表示，符合法律规定，合法有效，被告的不作为行为已构成根本性违约侵犯原告合法权益。特提起诉讼要求判决被告按照2018年3月11日签订编号为广府（2018）号征地协议的约定，履行对原告一户一宅申请宅基地的审批，办理建设用地批准书，本案的诉讼费由被告承担。原告为证明其主张提供的证据：第一组证据：1、原告身份证、户籍本，证明原告主体资格。第二组证据：2、广府办抄字[2015]623号《关于旴江镇清水村饶家咀组一户一宅建房问题》抄告单；3、广府办抄字[2017]18号《关于旴江镇清水村饶家咀组“一户一宅”规划问题》抄告单，证明为解决村民的住房困难，县政府作出同意对原告及饶家咀村民规划建设建房及同意一户一宅规划设计方案的红头文件。第三组证据：4、2018年3月11日签订的广府征地（2018）号征地协议；5、广府字[2018]570号《广昌县人民政府关于按期办理旴江镇清水村饶家咀组“一户一宅”土地报批等手续的批复》，证明原告与被告签订土地征收协议合法有效，县政府作出为原告及饶家咀组村民办理一户一宅审批手续，限期办理完建房相关的所有手续，按照规划设计建设，并准许村民可以提前动工建设的批复。第四组证据：6、建设用地规划许可证、广昌县农村村民一户一宅申请宅基地基地认证表、申请书，证据来源被告的档案室，证明原告在取得《建设用地规划许可证》的情况下，向被告提出一户一宅宅基地的书面申请并经过了村小组、村委会及镇政府的审核认定。被告广昌县自然资源局辩称，一、原告一户一宅的建房用地申请，答辩人已按程序呈报县政府审批，但为规范我县城区个人建房秩序，提升城市品位，节约集约利用土地，保障我县国土空间规划顺利实施，县政府当时正在酝酿出台转变县城规划区范围一户一宅的建设方式，为此县政府暂停审批县城规划区范围农民一户一宅建房用地，根据《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第六十二条：“农村村民住宅用地经乡（镇）人民政府审核，由县人民政府批准”之规定，由于原告一户一宅建房用地申请未获得县政府批准，我方无权核发建设用地批准书。二、为规范我县县城城区建房秩序，提升城市品位，节约集约利用土地，保障我县国土空间规划顺利实施，我县于2020年9月14日印发了《广昌县人民政府办公室关于印发广昌县县城区农民公寓住房建设管理实施意见的通知》（广府办发[2020]49号）及《广昌县人民政府办公室关于印发广昌县城规划区范围内个人建房管理办法的通知》（广府办发[2020]48号），根据上述文件精神，县城规划区内除以个人名义通过招标、拍卖、挂牌方式取得国有土地使用权和经县政府批复的安置预留地外禁止个人建房，将县城规划区内村民一户一宅建设方式调整为建设农民公寓、农民住宅小区。为保障村民户有所居，对符合一户一宅建房申请条件的农民可以成本价格向县投资公司申购农民公寓。同时，为维护征地协议的权威性，村民可按照每户不超过350平方米的建筑面积申购农民公寓住房，维持了村民按一户一宅建设方式可以批准的最大建筑面积，为保证被征地农民的权益，将原约定的批准拨用集体土地改为国有土地划拨供应且允许取得农民公寓住房权登记五年后可以上市，通过出台一系列的优惠政策，没有降低征地协议中约定的条件，对村民并没有经济损失。其国有划拨土地性质的价值明显高于集体土地性质的价值。三、广昌县人民政府将县城规划范围内村民一户一宅的建房方式调整为建设农民公寓住房，符合相关法律、政策精神。原告一户一宅拟建房位置属于县城规划区内，根据《中央农村工作领导小组办公室、农业农村部》（中农发[2019]11号）“鼓励节约集约利用宅基地。严格落实土地用途管制，农村村民建住宅应当符合乡（镇）土地利用总体规划、村庄规划。合理安排宅基地用地，严格控制新增宅基地占用农用地，不得占用永久基本农田；涉及占用农用地的，应当依法先行办理农用地转用手续。城镇建设用地规模范围外的村庄，要通过优先安排新增建设用地计划指标、村庄整治、废旧宅基地腾退等多种方式，增加宅基地空间，满足符合宅基地分配条件农民的建房需求。城镇建设用地规模范围内，可以通过建设农民公寓、农民住宅小区等方式，满足农民居住需要。”《国土资源部关于进一步做好征地管理工作的通知》（国土资发[2010]96号）关于在城乡结合部和城中村，原则上不单独安排宅基地建房，主要采取货币或者实物补偿的方式，由被拆迁农户自行选择购买房屋或政府提供的安置房的规定，我县将县城规划区村民一户一宅建设方式调整为建设农民公寓、农民住宅小区，既能节约集约利用土地，又能提升我县城市品位，相关措施符合上级文件精神。综上所述，请求依法驳回原告的诉讼请求。被告广昌县自然资源局向法院提供以下证据、依据：一、统一社会信用代码、法人代表身份证明，证明被告的主体资格。二、征地协议、建设用地规划许可证、农村村民建房用地申请表，证明原告的建房用地申请，被告已经按照程序呈报县政府审批，被告无权核发《建设用地批准书》。三、广府办发[2020]48号《关于印发广昌县县城规划区范围内个人建房管理办法的通知》、广府办发[2020]49号《关于印发的通知》，证明为规范我县城区建房秩序，提升城市品位，节约利用土地，我县已下发两个文件，在县城规划范围内禁止个人建房。法律法规：《中华人民共和国土地管理法》、《江西省实施办法》、《中华人民共和国城乡规划法》、《中央农村工作领导小组办公室、农业农村部》（中农发[2019]11号）、《国土资源部关于进一步做好征地管理工作的通知》（国土资发[2010]96号）。经庭审质证，被告对原告提供的证据质证意见：第一组证据无异议；第二组证据真实性无异议，但是文件中明确规定要符合一户一宅的条件和广昌县的总体规划；第三组证据征地协议真实性无异议，但是一户一宅的审批要符合法律相关规定；政府批复真实性无异议；第四组证据建设用地规划许可证真实性无异议；宅基地认证表、申请书真实性无异议，被告已经盖章呈报县政府，因县政府正在酝酿出台转变县城规划区范围一户一宅的建设方式，为此县政府暂停审批，根据原土地管理法的规定须经县政府审批，被告才颁发建设用地批准书。原告对被告提供的证据质证意见：证据1无异议；证据2、征地协议、建设用地规划许可证与原告举证一致，三性均无异议，农村村民用地申请表三性均无异议，但对证明目的有异议，土地审批权限还是在于被告；证据3证明目的有异议，本案涉及的是农民的一户一宅，原建设局向原告颁发的土地建设规划许可证符合政府城乡规划，2018年广昌县政府只是酝酿新的城市规划，但是没有具体实施。法院对以上证据的认证意见：原被告对对方提供的证据真实性均无异议，本院对双方提供证据真实性予以确认。经审理查明，广昌县旴江镇清水村饶家咀组多年来未审批村民“一户一宅”建房，为解决村民的住房困难，广昌县人民政府研究，同意在该村小组旁边的桔子山上对符合“一户一宅”审批条件的该村小组村民予以审批和规划设计建房。2015年7月6日广昌县人民政府办公室向旴江镇人民政府和县建设局下发《关于旴江镇清水村饶家咀组“一户一宅”建房问题》抄告单（广府办抄字[2015]623号），要求严格按照相关要求及规划进行“一户一宅”建房审批。2017年1月13日广昌县人民政府办公室向旴江镇人民政府、县建设局、县国土资源局下发《关于旴江镇清水村饶家咀组“一户一宅”规划问题》抄告单（广府办抄字[2017]18号），该抄告单同意旴江镇清水村饶家咀组“一户一宅”规划设计方案（见附件），但申请建房的须符合“一户一宅”审批和建房资格。该村小组“一户一宅”规划需符合《广昌县总体规划（2013-2030）》，并做好建筑设计方案报县政府审定后实施。2018年3月11日广昌县国土资源局（甲方）与旴江镇清水村饶家咀组村小组(乙方）签订征地协议，协议约定土地总面积290.62亩（其中预留地面积30亩、“一户一宅”面积10.8亩，本次实际征收面积249.82亩),协议还约定土地补偿及安置补助等条款。协议第四条约定县政府同意的条款，其中一项约定2018年5月之前为一户一宅规划图中分配好的村民办理完“一户一宅”审批手续。广昌县旴江镇人民政府和广昌县旴江镇清水村民委员会在上述征地协议上签字盖章。2018年10月29日广昌县人民政府向旴江镇人民政府、县建设局、县国土资源局下发关于旴江镇清水村饶家咀组“一户一宅”土地报批等手续的批复（广府字[2018]570号），该抄告单同意在2018年12月31日前为旴江镇清水村饶家咀组符合一户一宅条件的村民办理完一户一宅土地报批手续，在2019年1月31日前办理完一户一宅其他建房手续，未在规定时间内办理完按征地合同条款执行。广昌县建设规划部门出具了广昌县旴江镇清水村饶家咀村小组一户一宅建房规划设计方案，设计方案规划分配的60户宅基地方位具体明确，原告黄守敏系广昌县旴江镇清水村饶家咀村小组村民，旴江镇清水村饶家咀村小组60户农户包括原告在内参与该设计方案的宅基地分配。2018年广昌县建设局向原告黄守敏颁发建设用地规划许可证。以上60户农户其中取得二证一书的46户村民房屋已基本建设完工，原告黄守敏根据规划设计方案确定的宅基地方位进行了部分施工。2017年10月8日原告黄守敏申请农村村民建设用地并填写申请表，该申请经饶家咀村小组、村委会、广昌县建设局、广昌县国土资源局旴江国土所、广昌县旴江镇人民政府、广昌县自然资源局逐级审核同意原告使用集体土地120㎡，最后上报广昌县人民政府未获批准。2020年9月14日广昌县人民政府办公室下发《广昌县人民政府办公室关于印发广昌县城规划区范围内个人建房管理办法的通知》（广府办发[2020]48号），《广昌县人民政府办公室关于印发广昌县县城区农民公寓住房建设管理实施意见的通知》（广府办发[2020]49号）。以上两文件规定，经县政府批复的征地安置预留地，严格按照规划要求设计高层。村民符合一户一宅建房申请条件的，可依据县政府批复文件（包括已批复未建设的），按成本价格向县投资公司申购农民公寓住房。除县政府批复的安置预留地外，县规划内一律禁止村民个人建房（包括已按程序报建批准的）。实施意见下发之前县政府批复一户一宅建房的，村民可按照每户不超过350㎡的建筑面积申购农民公寓住房。本院认为根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼…（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的”。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条：“行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议”之规定。原广昌县国土资源局为实现土地管理目标与旴江镇清水村饶家咀村小组签订的征地协议属于行政协议，因该行政协议履行产生的纠纷，属于本院行政诉讼受案范围。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第五条：“下列与行政协议有利害关系的公民、法人或其他组织提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：…（三）其他认为行政协议的订立、履行、变更、终止等行为损害其合法权益的公民、法人或者其他组织”之规定。原告系案涉征地协议约定的旴江镇清水村饶家咀村小组一户一宅规划图中分配好土地的村民，本征地协议与原告有法律上利害关系，系本案适格原告。因机构改革原因，被告广昌县自然资源局承接原广昌县国土资源局的行政职能，其应继受原广昌县国土资源局在涉案行政协议中的权力和义务，系本案适格被告。本案的争议焦点一、案涉征地协议的效力。签订征地协议的一方是法律授权实施集体土地征收工作的行政职能部门一方系被征地的集体经济组织，签订的协议双方主体合法，行政协议的内容是双方协商一致，行政协议第四条系广昌县人民政府名义作出的承诺，从广昌县人民政府先后作出的抄告单可认定被告广昌县自然资源局是经过广昌县人民政府同意或授权其在行政协议中以政府名义进行承诺，是其真实意思表示。案涉行政协议未违反法律法规禁止性规定，应属于有效协议。被告广昌县自然资源局和广昌县人民政府应按合同约定履行相应义务。二、被告广昌县自然资源局是否具有依法或依约履行一户一宅宅基地审批的法定职责。根据2004年修正实施的《中华人民共和国土地管理法》六十二条第三款规定：“农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准”之规定。农村村民住宅用地批准权在县级人民政府，本案行政协议约定县政府同意于2018年5月之前为一户一宅规划图中分配好的村民办理完一户一宅审批手续，该约定超出被告作为合同相对人的法定职权范围，本案被告依法无权按行政协议约定履行县政府的合同义务。被告广昌县自然资源局已依据法定权限对原告一户一宅的住宅用地予以审核，而广昌县政府未予以审批，导致原告未取得建设用地批准书。2020年修正实施的《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第四款规定：“农村村民住宅用地，由乡（镇）人民政府审核批准”。根据《农业农村部、自然资源部关于规范农村宅基地审批管理的通知》规定：“根据各部门联审结果，由乡镇政府对农民宅基地申请进行审批，出具农村宅基地批准书”。根据上述法律法规规定涉案农村宅基地的审批权由原县级人民政府变更为乡镇人民政府。因此，被告广昌县自然资源局不具有依法或依约履行涉案一户一宅宅基地审批的法定职责。三、被告广昌县自然资源局关于不予办理涉案农民住宅用地审批的抗辩理由能否成立。被告广昌县自然资源局提出县政府根据节约集约利用土地政策，保障我县国土空间规划顺利实施，县政府已出台相关文件，暂停审批县城规划区范围农民一户一宅建房用地的抗辩理由。本院认为原告黄守敏的涉案土地是广昌县旴江镇清水村饶家咀村小组60户农民宅基地进行统一规划实施，涉案土地与其他46户已颁发两证一书并放线施工的土地是不可分割的整体，且涉案土地建设用地规划是经过相关职能部门审批，涉案土地在内的60户农民宅基土地已实际交付使用，涉案土地客观上已无重新规划的可能性，被告的抗辩理由不能成立。综上所述，被告广昌县自然资源局虽然依法无权对农村一户一宅宅基地进行审批，但是被告广昌县自然资源局提出涉案土地不能办理用地审批的抗辩理由不能成立。在相关职能部门审核原告符合一户一宅并上报审批情况下，广昌县人民政府应当按照行政协议约定和抄告单确定的期限及时予以审批。现由于土地管理法修正，农民宅基地审批职权已下放至乡镇人民政府一级。被告广昌县自然资源局作为征地协议的行政机关一方应从考虑政府诚信和社会效果角度积极采取补救措施，向广昌县人民政府汇报，协调相关部门及时审批原告一户一宅用地。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十九条的规定，判决如下：责令被告广昌县自然资源局协调相关部门对原告黄守敏已规划分配好的一户一宅用地及时予以审批。本案诉讼费50元由被告广昌县自然资源局负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于抚州市中级人民法院。并按规定向抚州市中级人民法院预交上诉案件诉讼费（户名：江西省抚州市中级人民法院，开户行：中国农业银行抚河支行，账号：14×××29，款项：上诉费），自上诉期满后七日内仍未交纳的按自动撤回上诉处理。审 判 长 罗 晔人民陪审员 历 红人民陪审员 张柏兰二〇二一年三月二十二日书 记 员 黎蕾菲附：相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。被告变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议合法，但未依法给予补偿，人民法院判决给予补偿。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十九条被告未依法履行、未按照约定履行行政协议，人民法院可以依据行政诉讼法第七十八条的规定，结合原告诉讼请求，判决被告继续履行，并明确继续履行的具体内容；被告无法履行或者继续履行无实际意义的，人民法院可以判决被告采取相应的补救措施；给原告造成损失的，判决被告予以赔偿。原告要求按照约定的违约金条款或者定金条款予以赔偿的，人民法院应予支持。