广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤行终2085号上诉人（原审原告）：邓永梅，女，1975年11月24日出生，汉族，住广东省深圳市南山区。委托代理人：张银华，广东深达律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：深圳市光明区人民政府，住所地广东省深圳市光明区光明街道广场路1号。法定代表人：刘胜，区长。出庭应诉负责人：周辉，副区长。委托代理人：袁明略，深圳市光明区司法局工作人员。委托代理人：尹志华，北京大成（深圳）律师事务所律师。上诉人邓永梅因诉被上诉人深圳市光明区人民政府驳回行政复议申请决定案，不服深圳市中级人民法院（2020）粤03行初59号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，于2020年12月9日公开开庭审理了本案，上诉人的委托代理人张银华，被上诉人的出庭应诉负责人周辉副区长、委托代理人袁明略、尹志华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，2019年4月25日，深圳市光明区土地整备工作领导小组办公室发布《光明区土地整备工作领导小组办公室关于启动光明区连片产业用地项目土地整备工作的通知》（深光土整组〔2019〕28号），启动光明区连片产业用地项目—凤凰牛场周边地块。2019年10月14日，深圳市光明区凤凰街道办事处作出《光明区连片产业用地项目—凤凰牛场地块建筑物确权公示》，确定涉案房屋所属编号为FH321的房屋权益人为黄亚二。2019年10月15日，邓永梅向深圳市光明区人民政府提出行政复议申请，请求撤销深圳市光明区凤凰街道办事处作出的涉案确权公示行为。深圳市光明区人民政府向深圳市光明区凤凰街道办事处发出了《行政复议答复通知书》，该办事处向深圳市光明区人民政府提交了《行政复议答复书》及相关证据材料。2019年12月13日，深圳市光明区人民政府作出深光府复办延〔2019〕25号《延长行政复议审查期限通知书》，决定延长行政复议审查期限30日。2020年1月13日，深圳市光明区人民政府作出深光府复决〔2019〕25号《行政复议决定书》，认为邓永梅提交的房屋买卖合同等证据材料无法证明其对涉案房屋拥有合法权利，深圳市光明区凤凰街道办事处作出的涉案确权公示行为未对其权利义务产生实际影响，不具有利害关系，行政复议申请不符合法定受理条件，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项的规定，决定驳回行政复议申请。2020年1月13日，深圳市光明区人民政府向邓永梅邮寄送达深光府复决〔2019〕25号《行政复议决定书》，邓永梅确认于2020年1月14日收到。邓永梅于2020年1月19日向原审法院邮寄提起行政诉讼，请求：1.撤销深圳市光明区人民政府于2020年1月13日作出的深光府复决〔2019〕25号《行政复议决定书》；2.判令深圳市光明区人民政府受理邓永梅提出的行政复议申请并依法审查作出行政复议决定；3.本案受理费由深圳市光明区人民政府承担。原审法院认为，本案被诉行政行为是深圳市光明区人民政府作出行政复议决定驳回邓永梅行政复议申请的行为，人民法院依法对该行为的合法性进行审查。依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第二项规定，申请人提出行政复议申请应当符合的受理条件之一，系其与申请行政复议的具体行政行为有利害关系，即申请人是否与申请行政复议的具体行政行为具有法律上利害关系，属于行政复议机关决定是否受理行政复议申请时的审查范畴。本案中，邓永梅因不服涉案确权公示行为而提出行政复议申请，但其并非确权公示行为的直接相对人，且邓永梅申请行政复议时提交的房屋买卖合同等证据材料无法证明其对涉案房屋享有合法的不动产物权，故邓永梅与涉案确权公示行为之间不具有法律上利害关系，深圳市光明区人民政府可据此认定邓永梅提出的行政复议申请不符合受理条件，原审法院对此予以确认。邓永梅以其已购买涉案房屋为由，主张其与涉案确权行为之间具有法律上利害关系，但其所主张的涉案房屋转让行为未经不动产物权登记，未产生不动产物权变动的法律后果，不构成行政法上应予保护的合法权益，故提出的上述主张不能成立，原审法院不予采纳，对其诉讼请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，原审法院判决：驳回邓永梅的诉讼请求。一审案件受理费人民币50元，由邓永梅负担。邓永梅不服一审判决，向本院提起上诉，请求发回重审或改判支持其原审诉讼请求，其主要理由有：（一）原审没有查明事实。没有查明上诉人系涉案房屋的实际占有、使用、收益人，没有查明作出原行政行为的行政机关认定房屋权利人的实际依据，没有查明涉案房屋征收补偿款的实际支付去向。（二）原审适用法律错误。原审否定上诉人与涉案房屋的利害关系，违背物权法律法规，与类案生效判决相冲突。原行政行为针对涉案房屋权属实施的行政裁决无效。被上诉人深圳市光明区人民政府辩称：（一）涉案确权公示行为属于土地整备过程中的一个工作环节，只是对被搬迁补偿对象的确认，并非对涉案房屋所有权的确认，属于程序性行为，未对上诉人的权利义务产生实际影响，不属于可申请行政复议的行为。（二）上诉人也与涉案确权公示行为无利害关系。物权法第九条第一款规定：“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外。”鉴此，不动产权利变动采用登记公示制度，未经登记，不发生物权变动效果。涉案房屋未经登记，房屋买卖合同无法证明上诉人对涉案房屋享有合法的不动产物权，合同主体之间仅存有民法上债权债务关系。根据最高法院（2017）最高法行申169号、4298号行政裁定，所谓“利害关系”，限于法律上利害关系，同时仅指公法上利害关系，除特殊情形或法律另有规定，一般不包括私法上利害关系。上诉人与涉案确权公示行为之间不存在公法上利害关系，如与案外人存在民法上争议，也应通过民事诉讼解决。（三）上诉主张均不成立。涉案房屋补偿款的支付情况与本案无关，涉案确权公示行为并非上诉人所谓的行政裁决，上诉人所谓的类案只是基层法院和中院裁判，不属于《最高人民法院关于统一法律适用加强类案检索的指导意见》第四条规定的裁判，不得作为二审的参考，且本案与上诉人所谓的类案并不一致。请求驳回上诉，维持原判。经审查，对原审判决认定的事实，本院予以确认。本院另查明，深圳市光明区凤凰街道办事处与黄亚二就涉案房屋签订《光明区连片产业用地项目-凤凰牛场周边地块补偿安置协议》。邓永梅不服该协议，以深圳市光明区凤凰街道办事处和深圳市光明区人民政府为共同被告，向原审法院提起行政诉讼。原审法院告知邓永梅，深圳市光明区人民政府不是该案的适格被告，适格被告是深圳市光明区凤凰街道办事处，该案依法由基层法院管辖，邓永梅应该变更该案被告。但邓永梅拒绝变更，原审法院遂裁定驳回其起诉。邓永梅不服，向本院上诉。本院于2020年4月10日作出（2020）粤行终265号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。本院认为，本案是行政复议纠纷，二审争议焦点是，邓永梅的行政复议申请是否符合复议受理条件，深圳市光明区人民政府驳回其复议申请是否合法。《中华人民共和国行政复议法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。”据此，行政复议受理范围是对复议申请人相关权利义务产生实际影响的具体行政行为。本案中，邓永梅申请复议的行政行为即深圳市光明区凤凰街道办事处作出的涉案确权公示行为，实为对涉案房屋搬迁补偿对象的公示行为，属于作出最终补偿行为之前的过程性行为，尚未对邓永梅主张的相关补偿权益产生终局影响，不属于行政复议受理范围。深圳市光明区人民政府据此驳回邓永梅的行政复议申请，符合上述法律规定。对邓永梅相关补偿权益有最终影响的是深圳市光明区凤凰街道办事处与案外人黄亚二就涉案房屋所签订的《光明区连片产业用地项目-凤凰牛场周边地块补偿安置协议》，邓永梅可直接就该补偿安置协议依法寻求法律救济。原审法院以涉案房屋未办理转移登记不发生物权变动效果为由否定邓永梅的法律上利害关系不当，本院予以指正，但本案原审法院判决驳回邓永梅的诉讼请求正确，对该判决结果，本院予以维持。邓永梅上诉主张原审判决未查清事实、适用法律错误，理据不足，本院不予采纳。综上，邓永梅的上诉请求理由不成立，本院依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人邓永梅负担。本判决为终审判决。审判长  林俊盛审判员  林劲标审判员  戴剑飞二〇二一年三月八日书记员  林希翱