吉林省吉林市中级人民法院行 政 裁 定 书（2021）吉02行终27号上诉人（原审原告）费继胜，男，1962年2月16日出生，汉族，无职业，住吉林省永吉县。被上诉人（原审被告）永吉县岔路河镇人民政府，住所地吉林省永吉县岔路河镇。法定代表人王辉，镇长。委托诉讼代理人聂国义，永吉县司法局岔路河司法所所长。被上诉人（原审被告）永吉县自然资源局，住所地吉林省永吉县吉桦路**。法定代表人于萌，局长。委托诉讼代理人姜国民，永吉县不动产登记中心副主任。委托诉讼代理人于文利，吉林盛剑律师事务所律师。原审第三人姜海梁，男，1958年12月22日出生，满族，无职业，住吉林省永吉县。上诉人费继胜因建设用地使用权登记一案，不服永吉县人民法院（2021）吉0221行初2号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。原审裁定认定：2010年7月24日，原告费继胜与第三人姜海梁签订土地及房屋转让协议二份，2010年10月11日原告费继胜与第三人姜海梁签订房屋买卖协议一份，三份协议均约定姜海梁所有的位于岔路河镇六委，车站道北的一块土地及二层楼房一座出售给费继胜。原告费继胜支付价款后，姜海梁将与房屋有关的房屋所有权证一份、国有土地使用权证二份、乡村建设工程位置申请审批书、住宅用地申请书、乡村建设工程施工许可证、吉林省行政事业性收费专用票据、收据等材料（包括土地出让金收据一份）一并交付给原告费继胜。原告费继胜申请永吉县不动产登记中心为其办理更名过户手续，2019年11月1日，永吉县不动产登记中心向费继胜作出《告知书》，不予受理此业务。费继胜不服，于2019年11月5日向法院提起行政诉讼，要求判令永吉县自然资源局为原告办理国有土地使用证更名过户手续。法院于2019年12月9日作出（2019）吉0221行初字20号行政判决，判令永吉县自然资源局履行确认无证号国有土地使用证是否合法有效的法定职责。永吉县自然资源局于2020年2月26日作出《关于（2019）吉0221行初〈行政判决书〉判决永吉县自然资源局履行确认无证号国有土地使用证是否合法有效》的确认书，该确认书载明：费继胜持有的土地使用证使用者姜海梁，土地用途为住宅，用地面积756平方米，该无证号、无公章的《国有土地使用证》不具有真实性、合法性，该双无证来源不清，不是真实合法的物权登记凭证。原告不服，于2020年7月15日向法院提起行政诉讼，法院于2020年8月25日作出（2020）吉0221行初5号行政判决，撤销该确认书，判令永吉县自然资源局重新履行确认无证号国有土地使用证是否合法有效的法定职责。2020年10月22日，永吉县自然资源局作出《关于（2020）吉0221行初5号〈行政判决书〉判决永吉县自然资源局履行确认无证号国有土地使用证是否合法有效》的确认书，该确认书载明：费继胜所持双无国有土地使用证未经我局审批进行依法登记，此证书不是依法登记取得，属无效证书。第三人姜海梁1995年11月12日取得案涉无证号国有土地使用证。原审法院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”本案中，第三人姜海梁于1995年11月12日取得案涉无证号国有土地使用证，该颁证行政行为作出之日距今已超过二十年。依据法律规定，对原告的起诉应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第二项、第一百零一条第一款第二项规定，裁定驳回原告费继胜的起诉。上诉人费继胜上诉称：一、撤销永吉县人民法院（2021）吉0221行初2号行政裁定，依法改判支持上诉人一审诉讼请求；二、本案所产生的诉讼费用由被告承担。事实及理由：一、本案系因永吉县岔路河镇人民政府与受让人姜海梁出让土地，永吉县岔路河镇人民政府不依法履行、未按照法律规定履行土地出让协议的行政诉讼，应按照行政协议的专属法律规定审理，适用民事法律规范关于诉讼时效的规定，不再适用起诉期限的规定。二、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条及《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十五条明确规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议提起诉讼的，诉讼时效参照民事法律规范确定”，该条文对行政协议纠纷中起诉期限和诉讼时效适用问题作出了明确规定，起诉期限适用于与传统行政诉讼审查对象一样体现单方性、高权性特点的行政机关单方变更、解除协议等行为，诉讼时效制度则适用于公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼或者其他因行政协议提起诉讼的案件。根据上述法规，本案诉讼时效应参照《民法通则》或《民法典》的规定，《民法典》第一百八十八条第二款规定：“诉讼时效期间自权利人知道或者应当知道权利受到损害以及义务人之日起计算。法律另有规定的，依照其规定。但是，自权利受到损害之日起超过二十年的，人民法院不予保护，有特殊情况的，人民法院可以根据权利人的申请决定延长”。本案上诉人权利实际受到侵害之日是2013年5月29日，最后一笔转让款交付之时，而知道权利被侵害时是根据永吉县自然资源局于2020年10月22日出具的《确认书》，才得知永吉县岔路河镇人民政府收取了土地出让金等相关费用，颁发了《国有土地使用证》却未经永吉县自然资源局审批与受让人出让国有土地的违法行为。本案根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》“对于不涉及行政机关单方行使权力的不依法履行、未按照约定履行行政协议的行为，则适用诉讼时效制度”的规定，一审法院适用起诉期限制度驳回起诉显然是适用法律错误，依法应予纠正。三、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十八条第二款规定：“2015年5月1日之前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释”。本案行政行为作出时的《中华人民共和国行政诉讼法》对不知道行政行为作出的没有起诉期限的限制规定，对不知道行政行为作出的也就谈不上超过期限问题。一审法院机械适用起诉期限制度显属错误，应予纠正。二审经审理查明的事实与原审一致。本院认为：一、《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，人民法院不予受理。本案中费继胜在原审的诉讼请求为依法确认被上诉人永吉县岔路河镇人民政府、永吉县自然资源局为原审第三人姜海梁颁发的无证号《国有土地使用证》及收取土地出让金、质检费、建筑管理费、排污费、土地管理费、园林绿化费的行为违法，即使存在颁证行为，上述被诉行政行为均发生于1995年，其行为作出之日距今已超过二十年，上诉人费继胜的起诉已经超过起诉期限。本案中姜海梁、费继胜均没有与永吉县岔路河镇人民政府或永吉县自然资源局签订具有行政法上权利义务内容的协议，故上诉人费继胜上诉所述行政协议起诉期限问题与本案无关。二、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十三条规定：“债权人以行政机关对债务人所作的行政行为损害债权实现为由提起行政诉讼的，人民法院应当告知其就民事争议提起民事诉讼，但行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的除外。”上诉人费继胜不是本案被诉颁发土地使用权证及收费行政行为的利害关系人，其起诉仅是因为其债权无法实现，故其不具有本案行政诉讼的主体资格。综上，上诉人费继胜的起诉不符合法律规定，原审法院裁定驳回其起诉并无不当。上诉人费继胜的上诉理由没有事实及法律依据，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  张海啸审判员  郭娟娟审判员  张 薇二〇二一年三月二十六日书记员  崔 雪（此件共计6页，印15份）