江苏省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏行终668号 上诉人（原审被告）淮安市人民政府，住所地在江苏省淮安市翔宇南道1号。 法定代表人陈之常，该市市长。 上诉人（原审第三人）丁天荣，男，汉族，住江苏省涟水县。 被上诉人（原审原告）丁家章，男，汉族，住江苏省涟水县。 原审第三人涟水县人民政府，住所地在江苏省涟水县红日大道18号。 法定代表人时勇，该县县长。 上诉人淮安市人民政府（以下简称市政府）、丁天荣与被上诉人丁家章、原审第三人涟水县人民政府（以下简称县政府）撤销行政复议一案，不服江苏省淮安市中级人民法院（2018）苏08行初152号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行审理，现已审理终结。 原审法院经审理查明，丁家章与丁天荣均系旗杆村四组村民，案争地块即位于旗杆村四组区域内。2005年10月1日，县政府为丁天荣制作了编号为3208040410004004号《中华人民共和国农村土地承包经营权证》，该证上登记了包括涉案地块（在该证上地块名称为“斗北”，面积为1.51亩）在内的7块土地。2015年始，县政府在全县开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作。2016年6月24日，丁家章户与涟水县黄营乡旗杆村村民委员会（以下简称旗杆村委会）签订《农村土地（耕地）承包合同》，旗杆村委会将包括本案争议的土地（在该承包合同上地块名称为“十七斗北西三节”，面积为2.18亩）计6块发包给丁家章户经营。县政府于2016年6月28日为丁家章户制作了编号为涟政农地承包权（2016）第320826201209040138J号《中华人民共和国农村土地承包经营权证》，该证上记载了包括案争土地（在该证上地块名称为“十七斗北西三节”，面积为2.18亩）在内的6块土地。丁天荣于2018年5月2日向市政府提出行政复议申请，请求撤销县政府颁发给丁家章的第320826201209040138J号《中华人民共和国农村土地承包经营权证》中“十七斗北西三节”地块的承包经营权。市政府以同一块土地上设立两个承包经营权明显事实不清，损害了丁天荣户合法利益为由，于2018年7月24日作出[2018]淮行复第31号《行政复议决定书》，撤销县政府颁发的涟政农地承包权（2016）第320826201209040138J号《中华人民共和国农村土地承包经营权证》。丁家章不服，提起本案行政诉讼。 原审法院认为，《中华人民共和国农村土地承包法》第二十二条规定，承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。第二十三条第一款的规定，对符合条件的土地承包人，县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证，并登记造册，确认土地承包经营权。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条规定，农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。第七条规定，实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。 根据上述规定，土地承包经营权证的发放系政府主动履行的职责，政府是依据土地承包合同进行发放的，属于政府应主动履行职权、职责的行政登记行为，登记的实质只具有不动产物权的变动公示的作用。农村集体所有的土地，依法由村集体经济组织或者村民委员会发包，只要承包合同依法成立，农民即取得农村集体土地承包经营权。本案中，县政府在行政复议过程中提交旗杆村委会与丁家章户签订的《农村土地（耕地）承包合同》，将涉案争议地块发包给丁家章户，并依照上述《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条规定的上报、审核、颁证，并无违法之处，县政府向丁家章户颁发农村土地承包经营权证的行为合法有效。 《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条规定，实行家庭承包经营的承包方，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。第二十条第（四）项规定，发生下列情形之一的，应依法收回农村土地承包经营权证：其他收回土地承包经营权证的情形。第二十一条规定，承包方无正当理由拒绝交回农村土地承包经营权证的，由原发证机关注销该证（包括编号），并予以公告。据此，县政府具有收回、注销农村土地承包经营权证的法定职权。目前本案争议土地的农村土地承包经营权，依法被县政府于2016年重新确认归丁家章户享有，也给丁家章户颁发了农村土地承包经营权证，丁天荣户的2005年农村土地承包经营权证已经失去存在的价值，属于应依法收回或注销的农村土地承包经营权证，但县政府怠于行使其该项法定职责，引起本案诉讼，然而不能因为县政府怠于行使收回或注销颁发给丁天荣户的农村土地承包经营权证的职责而否定其依法于2016年颁发给丁家章户的农村土地承包经营权证的效力。 综上所述，县政府颁发给丁家章户的农村土地承包经营权证合法有效，市政府撤销县政府颁发给丁家章户的农村土地承包经营权证不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，判决：撤销淮安市人民政府作出的[2018]淮行复第31号《行政复议决定书》。一审案件受理费50元，由淮安市人民政府负担。 市政府上诉称：一、原审判决忽视涉案土地承包经营权已经登记确认的事实。县政府已于2005年10月1日向丁天荣户颁发了编号为3208040410004004号的《中华人民共和国农村土地承包经营权证》，确认丁天荣户享有包含案涉土地在内的9.03亩农村土地承包经营权。正如原审判决所述农村土地承包经营权登记发证行为具有不动产物权的变动公示作用。县政府在案涉土地承包经营权已经登记确认给丁天荣户情况下，重复登记给丁家章户，既侵犯了丁天荣户对案涉土地的承包经营权，又不符合承包经营权的颁证条件，属于明显不当的行政行为，案涉行政复议决定是基于上述事实作出的。二、原审判决定性错误，适用法律错误且超出审查范围。丁天荣户2005年取得的土地承包经营权既不是本案被诉行政行为，与丁家章户2016年取得的土地承包经营权证又不属于同一承包户先后取得的新旧两本土地承包经营证的情形，根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二十条、第二十一条规定，非因法定情形，发证机关无权收回或者注销承包户取得的农村土地承包经营权证。原审判决以案涉土地承包经营权被重新确认归丁家章户享有为由，直接推定丁天荣户持有的承包经营证失去存在价值，继而认定丁天荣户持有的承包经营权证应依法收回或注销，属于因定性错误而导致适用法律错误，且已超出本案审查范围。综上，请求依法撤销原审判决，维持上诉人作出的行政复议决定。 丁天荣上诉称：原审判决认定事实不清，程序违法，市政府作出[2018]淮行复第31号《行政复议决定书》，证据确凿、事实清楚、程序合法、应予维持。一、原审法院认定被上诉人的2016年6月24日《农村土地（耕地）承包合同》合法有效错误。理由：1.该认定违背客观事实而错误。2.该认定违背我国法律政策的强制性规定而错误。二、原审判决中关于“对被上诉人的涟政农地承包权（2016）第320826201209040138J号《中华人民共和国农村土地承包经营权证》的颁发，使得上诉人的3208040410004004号《中华人民共和国农村土地承包经营权证》已经失去存在价值”的认定违法。三、被上诉人丁家章的经营权证是违反法定程序的行政行为后果，应属无效。四、原审判决遗漏上诉人证据。请求撤销原判，依法改判。 被上诉人丁家章未提交书面答辩意见。 原审第三人县政府未提交书面答辩意见。 本院经审理确认原审法院查明的事实。 本院认为，《中华人民共和国农村土地承包法》第二十二条规定，承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条规定，农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。根据上述法律规定,土地承包经营者自土地承包经营合同生效时取得土地承包经营权。县级以上人民政府为土地承包经营者颁发承包经营权证,是对既有土地承包经营权的确认和对外宣告,属于行政确认行为,其本身并不直接设定物权,设定物权的是承包等合同行为或其他事实行为。农村集体所有的土地，依法由村集体经济组织或者村民委员会发包，只要承包合同依法成立，农民即取得农村集体土地承包经营权。本案中，县政府在行政复议过程中提交旗杆村委会与丁家章户签订的《农村土地（耕地）承包合同》，将涉案争议地块发包给丁家章户，并依照上述《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条规定的上报、审核、颁证，并无违法之处，县政府向丁家章户颁发农村土地承包经营权证的行为合法有效。 另外，本案是县政府在发现2005年时误将丁家章的土地登记在丁天荣的农村土地承包经营权证上之后的主动更正行为，从本院在审的（2020）苏行终294号案件中获知，县政府已经于2019年1月22日作出《涟水县人民政府关于注销丁天荣户决定书》，在上述决定书未被撤销或者确认无效前，案涉土地上目前实际不存在同一块土地两个权属证书的情形。 综上，市政府、丁天荣的上诉理由和请求依法不能成立，本院不予支持。原审判决并无不当，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人淮安市人民政府、丁天荣负担。 本判决为终审判决。 审判长  刘建功 审判员  臧 静 审判员  朱 丽 二〇二一年三月三十一日 书记员  刘 妍