四川省宜宾市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）川15行终19号 上诉人（一审原告）丁彪，男，1978年4月出生，汉族，住四川省江安县。 委托代理人罗永强，天津天关（北京）律师事务所律师。执业证号：××。 被上诉人（一审被告）江安县自然资源和规划局。住所地：四川省江安县江安镇竹都大道东段74号。统一社会信用代码：115112230087165055。 法定代表人陈阳，局长。 出庭负责人曾成，副局长。 委托代理人王永江，四川蜀南律师事务所律师。执业证号：××。 被上诉人（一审被告）江安县人民政府。住所地：四川省江安县江安镇竹都大道中段。 法定代表人宿斌，县长。 出庭负责人杨利，副县长。 委托代理人缪崇文，江安县司法局职工。 委托代理人郭志强，江安县司法局职工。 被上诉人（一审第三人）江安县土地收购储备交易中心。住所地：四川省江安县江安镇竹都大道。统一社会信用代码：125112237547036501。 法定代表人罗昌彬，主任。 委托代理人王永江，四川蜀南律师事务所律师。执业证号：××。 上诉人丁彪与被上诉人江安县自然资源和规划局、江安县人民政府及第三人江安县土地收购储备交易中心行政撤销及行政复议一案，不服四川省江安县人民法院（2020）川1523行初13号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院经审理查明，江安县人民政府根据《四川省人民政府关于江安县2016年第二批城市建设用地的批复》（川府土〔2016〕717号），于2016年11月17日作出征收土地公告，征收包括丁彪房屋所在地的××镇××村××组0.2546公顷集体土地。2017年1月9日，原江安县国土资源局作出征地补偿安置方案并公告。2012年1月12日，县政府与××镇××村××组签订了《国家征收土地补偿协议书》，征收了该组的土地21991.9平方米，支付给该组土地补偿费等合计1482694元。经查，丁彪家庭人口2人，登记房屋面积255.32㎡，其中砖混结构137.99㎡，滴水6.75㎡；砖木83.93㎡，滴水26.65㎡。依据《江安县征地拆迁补偿安置办法（暂行）》（江府发〔2013〕87号）和《江安县县城区征地拆迁安置补偿实施方案》（江府办发〔2013〕72号）之规定，收储中心对于丁彪的房屋及附属设施进行了丈量清点并计算出补偿的具体明细。但对于丁彪的房屋拆迁安置，因丁彪提出要求过高，与县人民政府公告的补偿标准不符，双方经多次座谈协商未果。2019年5月30日，收储中心对丁彪作出了《房屋安置补偿通知书》，并于同年6月3日送达丁彪，通知安置丁彪60平方米的住房一套，地点在江安县××镇××商贸城安置点，置换房屋后另有房屋补偿款163712元。2019年8月6日，该补偿费已拨付到江安县公证处设立的中间账户供丁彪随时支取。自规局认为已对丁彪进行了安置和补偿，丁彪没有交出土地的行为违反了土地管理法规，遂作出本案所涉《责令交出土地决定书》并送达丁彪。丁彪不服该决定书，向县政府提起行政复议申请，县政府受理后依法向丁彪送达了行政复议受理通知书等相关法律文书。2019年11月28日，县政府作出江府复决字〔2019〕3号《行政复议决定书》，维持自规局作出的涉案《责令交出土地决定书》，并告知丁彪在收到该复议决定书之日起15日内可提起行政诉讼。当日，县政府将涉案《行政复议决定书》直接送达给自规局和邮寄送达给丁彪。丁彪对原行政行为及行政复议决定均不服，提起行政诉讼。 另查明，丁彪就本案最早于2019年12月6日向法院递交行政起诉状及部分证据，后又修改诉状后再次提交。 一审法院认为，县政府于2019年11月28日作出《行政复议决定书》并邮寄送达丁彪，丁彪收到后于2019年12月6日向法院递交行政起诉状，丁彪的起诉在法定的起诉期限内。人民政府征收集体所有土地的行为是一个较为复杂的行政行为，各级政府及部门在各自权限范围内予以实施，故法院仅对本案中自规局作出《责令交出土地决定书》和县政府作出《行政复议决定书》的合法性进行审查。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条“县级以上人民政府土地管理部门根据土地管理法实施条例第四十五条的规定，申请人民法院执行其作出的责令交出土地决定的，应当符合下列条件：（一）征收土地方案已经有权机关依法批准；（二）市、县人民政府和土地管理部门已经依照土地管理法和土地管理法实施条例规定的程序实施征地行为；（三）被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行……”。据此，行政机关在实施征地拆迁工作中作出责令交出土地决定的，应当参照上述规定的条件执行。本案中，在涉及丁彪房屋及其他附属设施进行安置补偿时，含丁彪使用的集体土地在内的××镇××村××组的集体土地已被省人民政府批准征收，江安县人民政府据此公告了《江安县人民政府征收土地公告》，自规局按照程序将《江安县国土资源局征地补偿安置方案公告》进行了公告，江安县土地收购储备交易中心已与江安镇小坝村河咀组已签订了《国家建设征收集体土地补偿安置协议书》，并将征收土地的“三费”拨付完毕，证明征收工作已经付诸实施。收储中心向丁彪发出了《房屋拆迁安置补偿通知书》，并对丁彪进行了安置房和补偿金方式的补偿安置，相应补偿款亦存入了公证处设立的中间账户待丁彪随时支取，本案系丁彪拒绝接受安置补偿。土地被征收后，丁彪应该依照法律规定及时交出土地，由于丁彪至今没有交出土地，致使该征收工作不能正常进行，自规局据此依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条的规定作出《责令交出土地决定书》的事实清楚，程序合法，证据确实充分，适用法律法规正确。县政府受理丁彪的行政复议申请后，在法定时限内向丁彪、自规局送达了相关法律文书，在依法审查了自规局作出的江资源规划决〔2019〕6号《责令交出被征收土地行政决定书》的相关程序、主要事实和法律依据后依法作出江府复决字〔2019〕3号《行政复议决定书》的行为在主体、程序及法律适用方面均符合法律规定。因此，对于丁彪提出的撤销江资源规划决〔2019〕6号《责令交出被征收土地行政决定书》和江府复决字〔2019〕3号《行政复议决定书》的请求，法院依法不予支持。庭审中，丁彪主张江安县机构编制委员会办公室《关于印发的通知》（江编办〔2004〕83号）不合法，要求判决该通知不适用本案，一审法院认为行政诉讼法是调整行政机关与行政相对人之间关系的法律，江安县机构编制委员会属于党的机关，不是行政机关，其办公室作出的通知不属于行政诉讼受理的范围。对丁彪该项主张，法院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求”之规定，判决驳回丁彪的全部诉讼请求。案件受理费50元，由丁彪负担。 丁彪不服一审判决，提起上诉称，一、原审违反行政诉讼全面审查原则，认定事实和适用法律错误，足以影响判决公正，应当撤销原判。上诉人诉请撤销的案涉责令决定，认定事实的依据是江安县土地收购储备中心违法制作的《房屋拆迁安置补偿通知书》的内容作出，为查明案涉责令决定的合法性，必须审查江编办〔2004〕83号的合法性。原审判决以江安县机构编制委员会办公室不是行政机构为由，不支持上诉人的该项诉请，认定事实错误。二、案涉责令决定以《房屋拆迁安置补偿通知书》内容为认定事实根据，不具有合法性和合理性。江编办〔2004〕83号的授权无法律和行政法规依据，《房屋拆迁安置补偿通知书》以事业单位行使行政征收权力，不具有合法性，当然无效。三、案涉复议决定程序和实体皆违法，错误维持责令决定，依法应当撤销。综上，请求：1.撤销一审判决，判决撤销江安县自然资源和规划局《责令交出被征收土地的行政决定书》（江资源规划决〔2019〕6号）、撤销江安县人民政府《行政复议决定书》（江府复决字〔2019〕3号）、撤销江安县机构编制委员会办公室《关于印发的通知》（江编办〔2004〕83号）或者发回重审。2.一、二审诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人江安县自然资源和规划局答辩认为，一、一审程序完全符合行政诉讼法的审理程序，上诉人仅以一审没有全面审查为由就认为一审程序违法的理由不能成立。二、一审对本案查明的事实清楚、证据充分。三、在省政府新一轮征地青苗和地上附着物补偿标准批复没有出台之前，我县继续沿用《江安县征地拆迁补偿安置办法（暂行）》（江府发〔2013〕87号）规定的补偿标准是符合相关规定、合法有效的。我局作出责令上诉人交出被征收土地决定适用法律正确。四、设立收储中心的文件不属于行政诉讼法的受案范围，上诉人以收储中心的成立不合法，收储中心无权作出补偿通知的理由不能成立。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 被上诉人江安县人民政府答辩认为，一、上诉人上诉理由和请求不能成立，一审判决事实清楚，适用法律正确，应予维持。二、答辩人作出的《行政复议决定书》认定事实于法有据，程序合法，适用法律正确，应予维持。三、上诉人提出“确认江安县××号通知不合法”的请求，不属于行政诉讼一并审查的范围。根据《四川省行政规范文件管理办法》第二条和《四川省人民政府法制办公室印发的通知》（川府法函〔2017〕44号）的规定，江编办〔2004〕83号通知不属于行政规范性文件，上诉人不能对该通知提起一并审查。综上，请求驳回上诉人的诉讼请求。 被上诉人江安县土地收购储备交易中心答辩认为，一、一审在审理程序上合法，上诉人没有任何证据能够证明一审在程序上违法。二、收储中心对上诉人作出的补偿通知书在程序上合法、适用法律正确。三、收储中心不是本案的诉讼主体。四、江安县机构编制委员会办公室属于党委序列，其机构的设置不属于行政诉讼法受案范围。请求二审法院驳回上诉，维持原判。 二审审理期间，上诉人丁彪向本院提交了：1.江安县人民政府办公室《关于丁胜申请公开政府信息的回复》，证明江安县编办是行政机构。2.四川省高级人民法院（2020）川行申564号行政裁定书，证明案涉责令交出土地决定同时确定了上诉人的补偿标准和具体数额，该决定系越权行政，严重违反补偿安置程序。3.《四川省江安县总体规划（2010-2020）》《江安县小坝片区城市设计及控制性详细规划》，证明案涉土地征收前，案涉房屋的土地已属于城市规划区，被上诉人征收行为违法，适用补偿标准违法。4.询问笔录，证明一审程序违法。 被上诉人江安县自然资源和规划局向本院提交了：《宜宾市人民政府关于印发〈宜宾市征地青苗和地上附着物补偿标准〉的通知》(宜府发〔2012〕23号)、《宜宾市人民政府关于印发〈宜宾市征地青苗和地上附着物补偿标准〉的通知》(宜府发〔2020〕15号),证明直到2020年市政府才根据省政府批复出台了新的补偿标准，本案适用原来的补偿标准是正确的。 经庭审质证，上诉人提交的证据，被上诉人江安县自然资源和规划局、江安县土地收购储备交易中心对上诉人提交的第1组证据无异议，认为达不到证明目的，国家机构人员任免、机构的设置不属于行政诉讼受案范围；对第2组证据无异议；对第3组证据无异议，不能证明上诉人的观点，土地规划只是征收土地的前提，并不是上诉人理解的纳入规划就应当属于国有土地了。对第4组证据真实性、合法性无异议，证明目的有异议。被上诉人江安县人民政府对上诉提交的第1、3、4组证据质证意见与其余二被上诉人一致，对第2组证据，认为与本案不具有关联性，达不到证明目的。 被上诉人江安县自然资源和规划局提交的证据，上诉人丁彪认为宜府发〔2012〕23号文件是失效文件。 本院对上诉人、被上诉人提交的证据认证如下：上诉人提交的询问笔录系法院制作的告知笔录，不属于证据。上诉人提交的其余证据以及被上诉人提供的证据与案件具有关联性，予以采纳。 二审查明，江安县机构编制委员会办公室关于印发《江安县土地收购储备交易中心机构编制方案》的通知（江编办〔2004〕83号）载明，江安县土地收购储备交易中心是自收自支的县国土资源局的直属事业单位，同时对其主要职责、人员编制和岗位设置等进行了规定。 《江安县人民政府办公室关于印发〈江安县县城区征地拆迁补偿安置实施方案〉的通知》（江府办发〔2013〕72号）三、住房安置（四）采取以房换房方式安置的，按以下标准执行：3.安置房超出置换面积部分的购买价格标准：0-10平方米按1600元／平方米购买；10-20平方米按2400元／平方米购买；20平方米以上按3500元／平方米购买。 2020年11月24日，《宜宾市人民政府〈关于印发宜宾市征地青苗和地上附着物补偿标准的通知〉》（宜府发〔2020〕15号）公布了新一轮征地青苗和地上附着物补偿标准。 其余查明的事实与一审认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，一、审查江编办〔2004〕83号文件的合法性问题。上诉人提出对江编办〔2004〕83号文件合法性审查。江安县机构编制委员会办公室属于党政机构，制定的文件不是行政法上的行政行为，不属人民法院行政诉讼受案范围，法院不应对江编办〔2004〕83号文件进行审查。 二、案涉《责令交出被征收土地的行政决定书》合法性问题。上诉人丁彪认为，案涉《责令交出被征收土地的行政决定书》以《房屋拆迁安置补偿通知书》内容为认定事实根据，不具有合法性和合理性。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。江安县自然资源和规划局是县级以上人民政府土地行政主管部门，本案征地补偿工作由江安县自然资源和规划局组织实施。丁彪户房屋位于××镇××村××组，所占用的土地经批准依法征收，根据《四川省〈中华人民共和国土地管理法〉实施办法》第四十条第一款第（三）项规定，补偿标准由市、州人民政府制定，报省人民政府批准后执行。《江安县征地拆迁补偿安置办法（暂行）》（江府发〔2013〕87号）和《江安县县城区征地拆迁安置补偿实施方案》（江府办发〔2013〕72号）是依据市人民政府制定的在该行政区域参照适用的补偿标准，征地部门对丁彪户房屋清点丈量后按照上述标准计算各项补偿，江安县土地收购储备交易中心向丁彪发出《房屋安置补偿通知书》，告知安置补偿事项，补偿费拨付到江安县公证处设立的中间账户供丁彪随时支取，该安置补偿程序合法，补偿到位。丁彪提出江安县土地收购储备交易中心系事业单位，行使行政征收权力，不具有合法性。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第三款规定，江安县土地收购储备交易中心系江安县自然资源和规划局直属事业单位，江安县自然资源和规划局作为征地实施单位，该行为应视为江安县自然资源和规划局的委托，其产生的责任由江安县自然资源和规划局承担。虽然由江安县土地收购储备交易中心作出《房屋安置补偿通知书》形式上存在瑕疵，但该通知书仅仅是按照补偿政策对丁彪户进行计算及补偿的告知行为，并未影响丁彪的合法权益。丁彪未交出土地，江安县自然资源和规划局依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条的规定作出《责令交出被征收土地的行政决定书》符合法律规定。 三、复议合法性问题。江安县人民政府受理复议申请后，认真审查后作出的《行政复议决定书》符合法律规定。 综上，丁彪的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。一审判决认定事实清楚、适用法律法规正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人丁彪负担。 本判决为终审判决。 审判长 吕 伟 审判员 陈伟林 审判员 叶 薇 二〇二一年三月三十一日 书记员 万 昊