淮安市清江浦区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏0812行初62号 原告江苏省农垦农业发展股份有限公司三河分公司，住所地盱眙县三河农场街道。 负责人赵广福，职务总经理。 委托代理人黄鑫，江苏昂格律师事务所律师。 被告盱眙县应急管理局，住所地盱眙县天泉南路消防大队东侧。 法定代表人杨金昌，职务局长。 出庭负责人刘钺章，该局党组成员、二级主任科员。 委托代理人刘华伟，该局科长。 委托代理人李明军，江苏衡胜律师事务所律师。 原告江苏省农垦农业发展股份有限公司三河分公司（以下简称“三河分公司”）诉被告盱眙县应急管理局（以下简称“盱眙应急局”）行政处罚一案，于2020年3月10日向本院提起行政诉讼，本院受理后，向被告送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。本院依法组成合议庭，于2020年7月2日公开开庭审理了本案。原告三河分公司的委托代理人黄鑫，被告盱眙应急局出庭负责人刘钺章、委托代理人刘华伟、李明军到庭参加诉讼。本案经江苏省高级人民法院批准延长审限，现已审理终结。 2019年10月24日，盱眙应急局作出（盱）应急罚[2019]第（大队-50）号行政处罚决定书，对原告三河分公司处以人民币200000元罚款的行政处罚。 原告三河分公司诉称：一、处罚决定程序错误。2019年10月18日被告向原告送达了行政处罚听证告知书后，原告于2019年10月21日即递交了《关于5.28意外死亡事故请求复议的申请》，接收人为被告的工作人员马运林，但被告并未组织质证。二、处罚决定认定事实错误。1、原告公司工作人员要求作业前签订零散用工合同、安全生产告知书、提供驾驶证等证件，但因唐怀银着急旋地，擅自进入场地作业。2、唐怀银在原告公司干活挣钱属于农业零散用工，非原告公司员工。根据原告公司劳动力管理规定，对零散用工来公司作业是，因其工作时间较短的实际情况，只需给付安全生产告知书，因唐怀银强行施工，无法进行安全生产方面的培训或教育。3、因唐怀银是零散用工，原告对零散用工无须建立也不必要、不可能建立被告所说的档案。根据《劳动合同法》第六十九条规定，非全日制用工双方可以订立口头合同，无须与唐怀银签订合同。4、该死亡事故，是由驾驶员开着自己的手扶旋耕机作业时不幸发生意外死亡，死者负事故全部责任，死者家属也认可三河派出所调查处理的这一结论。原告出于人道主义，给予了一次性死亡补助金。5、死者驾驶的是手扶旋耕机而不是手扶拖拉机，不是上路行驶的拖拉机，不需要办理驾驶证。三、本案情形不适用《安全生产法》第25条、41条的规定。综上，请求人民法院依法撤销盱眙应急局作出（盱）应急罚[2019]第（大队-50）号行政处罚决定。 为支持其诉讼主张，原告向本院提交以下证据： 1、江苏省三河农场农业机械安全监理所情况说明一份(2020.6.30)，证明手扶旋耕机正常情况下不办理驾驶证； 2、手机短信截图一张（2019.10.18），园区负责人左仁辉和魏建峰递交请求复议申请给被告工作人员，并向总经理报告，证明原告递交了的材料具体内容就是请求复议； 3、对池建飞的谈话笔录一份（2019.12.18），证明原告派工作人员向被告递交过5.28意外死亡事故请求复议的申请，申请也在司法局复议卷宗内。 4、手机短信截图一张（2019.10.24），证明原告将请求复议的申请交给了被告工作人员马运林，马运林回复已转交。 5、农业生产零散劳务承包合同书（朱和平）、安全生产告知书、临时工作业派工单、验收单、结算单、支付凭证等，证明唐怀银在2018年做过零散劳务，知晓安全事项。之前唐怀银是属于朱和平劳务小组的成员，与朱和平签订合同并告知安全生产事项，符合规定。 6、行政复议相关材料，证明行政复议过程及向被告提交了复议申请的材料，是要求听证的，但是被告没有听证。 被告盱眙应急局辩称：一、被告作出的处罚程序合法。2019年5月28日5时许，原告公司内发生一起车辆伤害致一人死亡事故。事故发生后，盱眙县人民政府迅速成立了由被告牵头、公安局、纪委、总工会等单位参加的事故调查组。在调查组详细调查的基础上，经通案研究，形成了完整的事故调查报告，认定该事故是一起安全责任事故，调查组建议对相关单位和责任人进行行政处罚。2019年8月2日，盱眙县人民政府就该事故调查报告作出批复，同意事故调查组队事故的原因分析和责任认定，同意事故调查组队有关责任人及责任单位的处理建议。后被告向原告发出了行政处罚告知书及行政处罚听证告知书。但原告并未提出听证要求，被告依法作出了处罚决定。原告诉称其于2019年10月21日向被告工作人员马运林递交了《关于5.28意外死亡事故请求复议的申请》，但经被告核查从未收到过诸如此类的复议申请。只收到过一篇打印的《关于5.28意外死亡事故的秦光说明》，且没有原告公司印章，落款为打印的“左仁辉、魏建峰”，无法认定该情况说明是该两人的真实意思表示。而情况说明的内容也不是表达申请听证的意思，且该情况说明的落款时间是2019年10月26日，已经超过了告知的听证申请时间范围。 二、被告作出的处罚认定事实清楚。经过被告及公安机关的调查，原告公司对于临时用工人员，确实有零散用工合同、领取安全生产告知书、审验驾驶证的规定，但规定流于形式，并没有得到认真的执行。被告作出的处罚决定已经是按照安全生产法规定的下限额度进行处罚。唐怀银用于作业的旋耕机，不是独立的动力设备，其需要安装在拖拉机头下面，依靠拖拉机头提供的动力，带动旋耕机前进、后退，从而完成旋耕作业。唐怀银的旋耕作业行为，实质上是驾驶拖拉机的行为，当然需要具有驾驶证。 三、被告作出的处罚适用法律正确。生产经营单位的从业人员是指生产经营单位中从事生产经营活动各项工作的人员，包括单位管理人员、技术人员和各岗位的工人，包括临时聘用人员。唐怀银虽然不是原告公司的全日制工人，但自其接受原告公司工作人员指示，到原告公司进行相关作业开始，其身份已经转化为公司临时聘用的从业人员，形成了事实劳动关系，原告公司就应当与其签订劳动合同并对其进行安全生产教育和培训，故《安全生产法》第25条、41条的规定适用于本案情形。 综上，原告违反《安全生产法》第25条、41条的规定是事故发生的重要原因，对案涉生产安全事故的发生负有重大责任；被告综合各种因素，作出20万的行政处罚并无不当，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告盱眙应急局于法定举证期限内向本院提交以下事实证据和法律依据： 一、事故调查方面证据：1、原告公司营业执照复印件； 2、勘验笔录及现场照片（2019.5.28）； 3、公安机关对许芬的询问笔录（2019.5.29）； 4、公安机关对左仁辉的询问笔录（2019.5.30）； 5、公安机关对魏建峰的询问笔录（2019.5.30）； 6、公安机关对王加友的询问笔录（2019.5.31）； 7、公安机关对周万梅的询问笔录（2019.5.31）； 8、被告对左仁辉的询问笔录（2019.7.11）； 9、被告对魏建峰的询问笔录（2019.7.11）； 10、被告对池建飞的询问笔录（2019.7.22）； 11、农机查询函（2019.7.30），证据1-11证明：1.2019年5月28日下午，唐怀银在原告公司草莓大棚进行旋地作业时，因车辆伤害致其死亡。2.在旋地作业前，原告公司未与唐怀银签订劳动合同，未对唐怀银进行安全生产教育和培训，未保证唐怀银具备必要的安全生产知识了解事故应急处理措施。3.原告公司未建立安全生产教育和培训档案。 12、“5.28”一般车辆伤害事故调查报告（2019.7.22）； 13、关于批复“5.28”一般车辆伤害事故调查报告的请示（2019.7.23）； 14、县政府关于“5.28”一般车辆伤害事故调查报告的批复（2019.8.22），证据12-14证明：1.经事故调查组调查，并经通案研究，认定该起事故系一起生产安全事故。2.该起事故发生的直接原因是唐怀银无证驾驶手扶拖拉机在原告公司旋地过程中，因操作不当，被手扶拖拉机倒挡的惯性推到大棚钢架上挤压致死；间接原因是原告公司未与唐怀银签订劳动合同，未对唐怀银进行安全生产教育和培训，未严格执行单位安全生产规章制度和安全操作规程等。3.原告公司对该事故发生负有主要责任，调查组建议由县应急管理局依法对责任单位进行行政处罚。4.县政府批复同意调查组对事故的原因分析和责任认定，同意由县应急管理局对责任单位进行行政处罚。 二、行政处罚程序方面证据： 15、立案审批表（2019.8.6）； 16、案件延期审批表（（盱）应急案延（2019）1号）（2019.9.5）； 17、补偿协议（2019.6.2）； 18、案件处理呈批表（2019.10.14）； 19、行政处罚告知书（盱应急罚告[2019]第（大队-50）号）； 20、行政处罚听证告知书（盱应急听告[2019]第（大队-50）号）； 21、行政处罚集体讨论记录（2019.10.23）； 22、行政处罚决定书（盱应急罚[2019]第（大队-50）号）； 23、行政处罚告知书、听证告知书、处罚决定书送达回执； 24、关于“5.28”意外死亡事故的情况说明（2019.10.26），证据15-24证明依据县政府的批复，我局依法对原告进行行政处罚，处罚程序完全合法，处罚金额上充分考虑了原告积极处理事故善后事宜，与死者唐怀银家属达成补偿协议的情节。 三、行政处罚的法律依据： 1、《安全生产法》二十五条；2、《安全生产法》第四十一条；3、《安全生产法》第一百零九条。 经庭审质证，结合当事人的陈述、辩论意见，本院认定以下案件事实：原告三河分公司是农业经营企业，科技示范园是原告公司的下设单位。左仁辉是科技示范园负责人，魏建峰是科技示范园技术员，唐怀银是当地农民。2019年5月28日下午，唐怀银在科技示范园北3号地南侧草莓3号大棚内进行旋地作业时，因操作不当导致其自身意外死亡。 事故发生当晚5月28日20时30分，被告工作人员进行了现场勘验。勘验情况为：2019年5月28日17时许，现场见东风牌DF151型手扶拖拉机悬挂多功能旋耕播种机，停放在原告科技示范园北3号地南侧草莓3号大棚内南侧西边角处，车头朝向东北，手扶拖拉机手横杆上悬挂两编织袋泥土，作为配重使用。此处大棚钢架扭曲变形，大棚塑料膜破损，手扶拖拉机底部见竹竿。大棚内见已旋耕的土地。并拍有现场照片。 5月29日，盱眙县公安局三河派出所对唐怀银的妻子许芬进行了询问，其陈述的主要内容是：唐怀银开手扶有二十年了，技术还可以，从没出过事，其没有手扶拖拉机驾驶证，之前多次来原告公司旋地。 5月30日，盱眙县公安局三河派出所对原告公司员工左仁辉、魏建峰进行了询问，其陈述的主要内容是：唐怀银是原告临时雇佣旋地的，以前也经常找他，旋地费用是80元一个大棚，没有签合同，是口头约定。其不清楚唐怀银是否具有手扶拖拉机驾驶证。5月31日，三河派出所还对三河农场科技示范园门卫王加友、临时工周万梅询问了解有关情况。 2019年7月11日，被告执法人员对左仁辉进行了调查询问，其陈述的主要内容是：原告准备和唐怀银签零散用工合同，因为唐怀银第二天要给别人开插秧机，想下午把活干完，干完后再签，我们就同意下班后再签。对唐怀银是否有拖拉机驾驶证，其表示不清楚，在签合同的时候唐怀银应该提供。正常情况下，是由安全管理人员在作业现场的，但是唐怀银上午来的时候，要求下午就工作，魏建峰告诉他下午事比较多，不能在现场陪同，只能一个人干，唐怀银同意一个人干活。 2019年7月11日，被告执法人员对魏建峰进行了调查询问，其陈述的主要内容是：其不知道唐怀银有没有驾驶证，她没有问。根据规定在签合同时是要提供的，因为没有签合同所以不知道有没有。 2019年7月22日，被告执法人员对原告公司总经理助理池建飞进行了调查询问，其陈述的主要内容是：原告公司有安全生产委员会办公室，专门负责安全生产管理，相关人员都有安全管理人员资格证。每年春季、农忙之前都组织培训，主要包括农机机械安全、电站用电安全和用工安全三块。在零散用工方面需要签订零散用工合同，同时还签订安全告知书。唐怀银是提前了一天来干活，没有签合同。 2019年7月22日，事故调查组作出了《三河分公司5.28一般车辆伤害事故调查报告》，事故经过认定为：唐怀银使用手扶拖拉机进行旋地作业，由北头旋到南头时调转方向，在挂倒挡时人被手扶拖拉机倒挡的惯性推到大棚南侧西边角架上，被手扶拖拉机与大棚钢架挤压致死。 对事故的原因与性质认定为：（一）直接原因。死者唐怀银无证驾驶手扶拖拉机，在草莓大棚内旋地作业过程中，调头操作不当，速度过快，被手扶拖拉机倒挡的惯性推到大棚钢架挤压致死是事故发生的直接原因。（二）间接原因。原告公司未与死者唐怀银签订劳动合同，未对死者唐怀银进行安全生产教育和培训，未保证死者唐怀银具备必要的安全生产知识、熟悉有关的安全生产规章制度和安全操作规程、掌握本岗位的安全操作技能、了解事故应急处置措施、知悉自身在安全生产方面的权利和义务。未经安全生产教育和培训合格就开始作业。未建立安全生产教育和培训档案，未记录安全生产教育和培训的时间、内容、参加人员以及考核结果等情况。（三）事故性质。经调查认定，该事故是一起安全生产责任事故。 对事故责任及处理意见认定为：（一）原告公司未对死者唐怀银进行安全生产教育和培训，未经安全生产教育和培训合格就允许死者唐怀银进行旋地作业，对事故发生负有主要责任。（二）左仁辉对事故发生负有责任。（三）盱眙应急局对有关单位和责任人的违法违规问题依法予以行政处罚。涉嫌犯罪的，由司法机关进行立案查处，依法追究其形式责任。（四）死者唐怀银负事故直接责任，但其已死亡，不再追究其责任。 2019年8月2日，盱眙县人民政府对事故调查报告作出批复：一、同意事故调查组对事故的原因分析和责任认定，该“5.28”一般车辆伤害事故是一起生产安全责任事故。二、同意事故调查组对有关责任人和责任单位的处理建议，并由被告对责任单位和责任人的处理结果进行监督检查。三、同意事故调查组提出的事故防范和整改措施。 2019年8月6日，被告对案涉事故予以立案。后经审批延长办理期限，于2019年10月16日作出处罚告知、听证告知书并于当日送达。2019年10月23日，被告对该案进行了集体讨论，10月24日被告作出了案涉处罚决定，查明原告单位安全生产管理、教育培训不到位，具体表现为：（一）未与死者唐怀银签订劳动合同就允许其在厂区作业；（二）未对死者唐怀银进行安全生产教育和培训，未保证死者唐怀银具备必要的安全生产知识、熟悉有关的安全生产规章制度和安全操作规程、掌握本岗位的安全操作技能、了解事故应急处理措施、知悉自身在安全生产方面的权利和义务；（三）未经安全生产教育和培训合格就允许死者唐怀银作业；（四）未建立安全生产教育和培训档案，未记录安全生产教育和培训的时间、内容、参加人员以及考核结果等情况。对事故发生负有主要责任。以上事实违反了《安全生产法》第二十五条、第四十一条的规定，依法《安全生产法》第一百零九条第一款第一项的规定，对原告处20万元罚款的行政处罚。该处罚决定于10月29日在原告公司办公室留置送达。 原告不服该处罚决定，于2019年10月31日向盱眙县人民政府申请行政复议，后于2020年1月20日撤回复议申请，盱眙县人民政府于同日终止该复议。后原告向本院提起行政诉讼。 另查明：2019年6月2日，原告公司与唐怀银的继承人许芬、唐伟、唐霞、张文平达成了补偿协议，由原告公司一次性补偿35万元。2019年10月30日，许芬出具承诺书，称唐怀银案事故已经一次性了结，不再追究任何责任。 2019年10月26日，原告工作人员左仁辉、魏建峰向被告提交了一份《关于5.28意外死亡事故的情况说明》，对案件相关经过进行了再次说明，该情况说明上说明人为打印的“左仁辉、魏建峰”。被告承认已收到该文件，但认为这个不是听证的申请。 原告主张其于2019年10月18日向被告提交了一份《关于5.28意外死亡事故请求复议的申请》，主要内容与上述情况说明基本一致，请求被告对该案处理进行复议。被告辩称没有收到过该文件。经本院对被告工作人员马运林询问，马运林称左仁辉、魏建峰在处罚告知后曾经到他办公室提交过该份复议申请，马运林将其交给谢新城看了，但认为该材料不是听证申请，且不是以单位名义提交的材料，故未将其放入卷宗。至于被告所称的2019年7月份原告公司提交的免除处罚的请示，马运林表示该事项其并未经手。 2019年7月30日，江苏省三河农场农业机械安全监理所出具农机查询函，载明：唐怀银没有在本辖区办理拖拉机驾驶证。2020年6月30日，该所又出具情况说明一份，载明：唐怀银驾驶的是手扶旋耕机而不是手扶拖拉机，正常都没有办理驾驶证。 本案的争议焦点是：被告盱眙应急局作出的行政处罚程序是否合法。 本院认为，《行政处罚法》第六条规定：公民、法人或者其他组织对行政机关所给予的行政处罚，享有陈述权、申辩权。第三十二条规定：当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。行政机关不得因当事人申辩而加重处罚。第四十一条规定：行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立；当事人放弃陈述或者申辩权利的除外。《安全生产执法程序规定》第二十六条第六项规定，安全生产监督管理部门听取当事人陈述申辩，除法律法规规定可以采用的方式外，原则上应当形成书面证据证明，没有当事人书面材料的，安全生产执法人员应当制作当事人陈述申辩笔录。 本案中，被告经调查于2019年10月16日作出处罚告知、听证告知书并于当日送达，但被告辩称其并未收到原告公司工作人员10月18日递交的《关于5.28意外死亡事故请求复议的申请》，马运林回复已转交的材料是免除处罚的请示。本院认为，结合原告公司左仁辉与原告法定代表人赵广福以及左仁辉与被告工作人员马运林的信息记录及本院对马运林、左仁辉的询问笔录，可以认定左仁辉、魏建峰在收到处罚告知后于10月18日向被告工作人员当面递交了该申请材料，虽未盖单位印章，但该两人提交该材料属于职务行为。该材料虽然不属于原告主张的听证申请，但从该材料的主要内容来看可以认定为原告对处罚告知的陈述、申辩意见。被告在庭审中一再坚持其没有接到该份《关于5.28意外死亡事故请求复议的申请》，举证的证据材料中也没有该份《关于5.28意外死亡事故请求复议的申请》，在所有证据材料中亦没有反映出被告听取该意见或者对该内容进行过复核。原告虽于2019年10月26日向被告当面提交了一份《关于5.28意外死亡事故的情况说明》，但此时被告已经于10月24日作出了处罚决定，故本院认为在原告对处罚告知内容明显存在不同意见的情况下，被告未听取当事人提交的陈述、申辩意见，未对陈述、申辩意见进行复核，即作出处罚决定，属于程序违法，据此作出的行政处罚决定应予撤销。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项之规定，判决如下： 撤销被告盱眙县应急管理局作出的（盱）应急罚[2019]第（大队-50）号行政处罚决定。 本案案件受理费50元，被告盱眙县应急管理局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省淮安市中级人民法院。同时根据《诉讼费用交纳办法》的有关规定，向该院预交上诉案件受理费（收款人：江苏省淮安市中级人民法院，开户行：中国银行股份有限公司淮安清江浦支行，账号：62×××09）。 审 判 长  蒋同一 审 判 员  邹晓琴 人民陪审员  杨井江 二〇二一年三月十九日 法官 助理  刘斐然 书 记 员  丁诗秋 附：相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。 《中华人民共和国安全生产法》 第二十五条生产经营单位应当对从业人员进行安全生产教育和培训，保证从业人员具备必要的安全生产知识，熟悉有关的安全生产规章制度和安全操作规程，掌握本岗位的安全操作技能，了解事故应急处理措施，知悉自身在安全生产方面的权利和义务。未经安全生产教育和培训合格的从业人员，不得上岗作业。 生产经营单位使用被派遣劳动者的，应当将被派遣劳动者纳入本单位从业人员统一管理，对被派遣劳动者进行岗位安全操作规程和安全操作技能的教育和培训。劳务派遣单位应当对被派遣劳动者进行必要的安全生产教育和培训。 生产经营单位接收中等职业学校、高等学校学生实习的，应当对实习学生进行相应的安全生产教育和培训，提供必要的劳动防护用品。学校应当协助生产经营单位对实习学生进行安全生产教育和培训。 生产经营单位应当建立安全生产教育和培训档案，如实记录安全生产教育和培训的时间、内容、参加人员以及考核结果等情况。 第四十一条生产经营单位应当教育和督促从业人员严格执行本单位的安全生产规章制度和安全操作规程；并向从业人员如实告知作业场所和工作岗位存在的危险因素、防范措施以及事故应急措施。 第一百零九条发生生产安全事故，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿等责任外，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款： （一）发生一般事故的，处二十万元以上五十万元以下的罚款；