四川省成都市中级人民法院 民 事 裁 定 书 （2021）川01民终4045号 上诉人（原审原告）：四川省川建勘察设计院有限公司。住所地：中国（四川）自由贸易试验区成都市高新区天府大道中段688号1栋9、11、12层。 法定代表人：黄荣，院长。 委托诉讼代理人：罗德彬，男，系公司员工。 委托诉讼代理人：刘斌，四川华神律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：荣县广太水务有限责任公司。住所地：四川省自贡市荣县旭阳镇附北街552号。 法定代表人：孙国强，总经理。 委托诉讼代理人：蓝新宏，上海市建纬（深圳）律师事务所律师。 委托诉讼代理人：冯巍，上海市建纬（深圳）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：荣县水务局。住所地：四川省自贡市荣县旭阳镇桂林街347-6号。 负责人：祝小虎，局长。 委托诉讼代理人：马滢涓，四川鼎博律师事务所律师。 上诉人四川省川建勘察设计院有限公司（以下简称川建勘察院）因与被上诉人荣县广太水务有限责任公司（以下简称广太水务公司）、荣县水务局建设工程勘察合同纠纷一案，不服四川自由贸易试验区人民法院（2019）川0193民初12671号民事裁定，向本院提起上诉。本院于2021年2月5日立案受理后，根据《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民法院在部分地区开展民事诉讼程序繁简分流改革试点工作的决定》，依法适用第二审程序，由审判员夏伟独任书面审理。本案现已审理终结。 川建勘察院上诉请求：撤销四川自由贸易试验区人民法院（2019）川0193民初12671号民事裁定书，重新审理。事实和理由：原审法院以《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条“行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议”的相关规定，裁定驳回起诉属认定事实及适用法律错误。川建勘察院与广太水务公司、荣县水务局之间形成的是民事法律关系，并非行政法律关系，应属于民事案件的受案范围。2017年川建勘察院参与的中标联合体与荣县水务局签订《荣县旭水河流域生态修复工程PPP项目合同》，该合同内容虽涉及河道整治生态修复、水厂、污水处理厂等工程内容，但该内容是否属于政府特许经营，与本案川建勘察院主张勘察费用无关。川建勘察院要求广太水务公司支付勘察、测量、检测费用是基于与广太水务公司之间形成的工程勘察民事合同法律关系，广太水务公司是荣县水务局为了实施《荣县旭水河流域生态修复工程PPP项目合同》而设立的项目实施法人主体，非行政主体。工程勘察合同法律关系的建立不涉及任何行政审批、管理等特许经营事项，因勘察合同产生的争议应属平等的民事主体之间的争议，符合民事诉讼法关于受理案件的规定，应按民事诉讼处理。川建勘察院主张荣县水务局承担连带责任，系基于荣县水务局为《荣县旭水河流域生态修复工程PPP项目合同》的发包人，在川建勘察院履行勘察合同期间，对川建勘察院在项目所在地开展勘察工作予以认可及配合，也是川建勘察院提供勘察测量成果的最终受益人。如原审法院认为荣县水务局是行政主体，川建勘察院主张荣县水务局承担连带责任依据不足，应驳回川建勘察院对荣县水务局的诉讼请求，而不是全案驳回起诉。 川建勘察院向一审法院起诉请求：1.判令广太水务公司、荣县水务局对欠付川建勘察院支付勘察费12260326元、测量费1842861元、地表水及底泥检测费210960元进行结算确认；2.判令广太水务公司立即支付欠付川建勘察院的工程款14314147元；3.判令广太水务公司支付从逾期付款之日起至全部款项付清之日止的违约金（其中，勘察费及测量费以14314147元为基数按照月息2%，从2019年3月13日起暂计算至2019年12月12日，金额暂为2802196元，检测费以210960元为基数，按照月息1%，从2019年3月19日起暂计算至2019年12月18日，金额暂为18986元）；4.判令荣县水务局对上述第二、三项债务承担连带清偿责任；5.由广太水务公司、荣县水务局承担本案的受理费、保全费等全部诉讼费用。 一审法院认定事实：2017年1月21日，荣县人民政府授权荣县水务局为荣县旭水河流域生态修复工程项目建设业主，同时授权荣县水务局作为荣县旭水河流域生态修复工程PPP项目的授予方，与投资人签署PPP投资协议。2017年8月，案外人成都市万铭企业管理咨询有限责任公司受荣县水务局委托，对荣县旭水河流域生态修复工程PPP项目进行公开招标。《招标文件》载明采购人：荣县水务局，招标项目：荣县旭水河流域生态修复工程PPP项目，合作模式：按照政府和社会资本合作（PPP）模式实施，由政府出资代表与社会资本合资组建项目公司负责荣县旭水河流域生态修复工程PPP项目投资、设计、建设、运营维护、移交等工作，项目公司中政府出资代表占股为1%，社会资本占股为99%。项目建设采用设计、施工总承包（EPC）模式，政府和授权机构依法对项目进行全程监管。关于合同签订及履行、项目验收，该《招标文件》第25.7条载明：需要为PPP项目设立专门项目公司的，待项目公司成立后，由项目公司与采购人重新签署《荣县旭水河流域生态修复工程PPP项目合同》，或者签署关于继承《荣县旭水河流域生态修复工程PPP项目合同》的补充合同。 之后，川建勘察设计院与中广核服务集团有限公司、中国葛洲坝集团第二工程有限公司、中国航天建设集团有限公司组成联合体进行投标，中广核服务集团有限公司为牵头人。联合体于2017年6月22日向成都市万铭企业管理咨询有限责任公司提交《联合体协议书》，并以上述联合体名义提交《资格预审申请文件》。2017年11月15日，联合体中标。 2018年2月9日，荣县水务局（甲方）与中广核服务集团有限公司（乙方）签订《荣县旭水河流域生态修复工程PPP项目合同》，该合同第一章1.1.2签约背景：（3）荣县人民政府授权荣县水务局作为本项目实施机构，并授权荣县水务投资有限公司作为本项目的政府出资代表；（4）甲方通过公开招标的方式依法确定中广核服务集团有限公司作为本项目中标社会资本方。……其中乙方或（和）由乙方组建的平台公司的出资占项目公司注册资本的99%，政府出资代表—荣县水务投资有限公司出资占项目公司注册资本的1%。合同第七章7.2关于项目勘察，约定项目公司按照适用法律的规定，依法选择有资质的勘察单位负责实施相应的勘察工作，相关勘察费按照《工程勘察设计收费标准》（2002年修订）计算后下浮20%，具体在勘察合同中明确；7.11关于项目审核，约定各子项目的勘察、设计、施工等方案需通过荣县水务局审核确定后实施。 2018年2月13日，广太水务公司成立，股东为四川广太生态环境治理有限公司、中广核服务集团有限公司、荣县水务投资有限公司，持股比例分别为95%、4%、1%。 川建勘察院分别于2018年3月27日、2018年3月28日向中广核服务集团有限公司的钟宇通过ＱＱ邮箱（×××＠ｑｑ.ｃｏｍ）发送《荣县检测合同3.26》、《荣县旭水河流域生态修复工程ＰＰＰ项目勘察工程3.26》与《荣县旭水河流域生态修复工程ＰＰＰ项目地形测量3.27》。 2018年5月16日，广太水务公司向川建勘察院发出《荣县旭水河流域生态修复工程补测委托函》，该函载明了项目名称为荣县旭水河流域生态修复工程，委托内容为：1、荣县供水厂二期地形测绘；2、新增清淤河段地形测绘、勘察；3、大佛寺片区地形复测；4、滨河东路地勘；5、滨河西路地形测绘、地勘。 2019年1月28日，广太水务公司作出荣广水〔2019〕001号文件，向川建勘察院发出《关于荣县旭水河流域生态修复工程PPP项目勘察工作的联系函》，要求川建勘察院提交工作成果，就项目勘察工作推进明确如下：1、为避免时间较长，政府需求发生调整，特邀请川建勘察院暂停项目相关勘察工作，待项目转执行阶段完成后再协商开展相关工作；2、川建勘察院于2019年2月28日前提供已经完成的工作成果，包含电子版（刻光盘）及纸质文件（盖公章），以便存档；3、根据第二条时间要求提供工作成果的，经第三方审核后，作为报实施单位结算支持文件，超过第二条时间要求提供的成果文件不再作为结算和支付依据。 广太水务公司于2019年2月25日签收川建勘察院提交的《荣县旭水河流域生态修复工程监测项目底泥检测报告》、《荣县旭水河流域生态修复工程检测项目地表水检测报告》、《荣县旭水河流域生态修复工程河道整治工程地质勘察报告》、《荣县旭水河流域生态修复工程三河碥堰闸工程地质勘察报告》、《荣县旭水河流域生态修复工程堤防工程（旭水河段）工程地质勘察报告》、《荣县旭水河流域生态修复工程堤防工程（东川水和梧桐水段）工程地质勘察报告》、《荣县旭水河流域生态修复工程滨河东路工程（旭水大桥至氮肥厂路段）岩土工程勘察报告》；于2019年2月26日签收《荣县旭水河流域生态修复工程PPP项目地形测量报告》。此后，各方均未对川建勘察院的勘察工作造价进行结算。 2019年10月28日，川建勘察院委托四川鑫天律师事务所向广太水务公司发送《律师函》，要求广太水务公司支付川建勘察院相关勘察、检测费用共计16543300元，其中勘察费14726300元、检测费237300元。 2019年11月5日，广太水务公司出具《关于四川鑫天律师事务所的回函》，对上述川建勘察院发送的《律师函》中载明的相关事宜进行了回复，此外，该函载明“在我司尚未与荣县水务局签署PPP项目合同或者补充合同的情况下，贵所委托人的工作成果对我司并无意义……政府方认定：勘察、设计中标单位于2018年2月进场，勘察、设计工作是按政府相关部门的要求进行，部分成果已在项目上使用，为避免资源浪费，会充分利用已有的勘察、设计成果。贵所委托人应重点关注与政府方就勘察成果计价与审定问题，贵所委托人完成的工作的实物工作量、单项工程概算投资额均未得到项目实施机构荣县水务局的认可和审定，贵所委托人应与我司共同做好证据收集等工作，以免造成损失”。 一审另查明，截至一审庭审前，广太水务公司尚未与荣县水务局签署《荣县旭水河流域生态修复工程PPP项目合同》或者关于继承《荣县旭水河流域生态修复工程PPP项目合同》的补充合同。 一审法院认为，根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条关于“行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议”之规定，在行政协议中，包含四个要素，一是主体要素，即一方当事人为行政机关；二是目的要素，即是为了实现行政管理或者公共服务目的；三是内容要素，协议内容具有行政法上的权利义务内容；四是意思要素，即协议双方当事人必须协商一致。本案中，荣县水务局系接受荣县人民政府的委托，就“荣县旭水和流域生态修复工程项目”实施政府采购，并与中标联合体中广核服务集团有限公司签订《荣县旭水和流域生态修复工程PPP项目合同》。《荣县旭水和流域生态修复工程PPP项目合同》所含工程包括了河道整治、生态修复、水厂、污水处理厂等与政府行政管理或者公共服务目标密切相关的工程项目，其中水厂、污水处理等属于政府特许经营范围，合同具有行政法上权利义务内容。综上，案涉“荣县旭水河流域生态修复工程”系荣县人民政府为了实现公共服务目的，通过政府采购，通过与社会资本合作的方式协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。本案原告川建勘察院作为中标联合体成员之一，以其实施了“荣县旭水河流域生态修复工程”勘察、测量、检测工作为由，向广太水务公司、荣县水务局主张支付工程款，其依据的基础法律关系具有行政协议的性质，依据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二条“公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：……（五）符合本规定第一条规定的政府与社会资本合作协议；……”之规定，本案不属于人民法院民事诉讼的受案范围，应当驳回川建勘察院的起诉。 据此，一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条、第二条，《中华人民共和国民事诉讼法》第一百二十四条第（一）项、第一百一十九条、第一百五十四条第一款第（三）项之规定，裁定：驳回川建勘察院的起诉。川建勘察院预交的一审案件受理费66700元予以退还。 本院认为，本案的争议焦点在于本案能否适用民事诉讼程序进行审理。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条规定“行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。”第二条规定“公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：......（五）符合本法第一条规定的政府与社会资本合作协议；......”川建勘察院作为联合体成员之一参与荣县旭水河流域生态修复工程PPP项目投标，并在中标后由联合体牵头人中广核服务集团有限公司代表联合体与荣县人民政府授权的荣县水务局签订《荣县旭水河流域生态修复工程PPP项目合同》，该项目属于政府与社会资本合作协议，且合同标的为河道清淤、水质提升、污水处理、生态修复，还包括社会资本建设水厂、污水处理厂并取得供水特许经营权、污水处理特许经营权的内容，荣县水务局签订和履行该合同是其行使公共管理和公共服务职责的方式之一，该行为具有公权力属性，故一审法院认定《荣县旭水河流域生态修复工程PPP项目合同》为行政协议正确。在《荣县旭水河流域生态修复工程PPP项目合同》中，约定了应由中标社会资本方与政府出资代表共同设立项目公司作为实施投资、设计、建设、运营维护和移交案涉项目的企业法人，由项目公司与荣县水务局另行签订正式合同或者补充合同，以继承社会资本方即联合体在《荣县旭水河流域生态修复工程PPP项目合同》中的全部权利、义务。广太水务公司虽作为项目公司而设立，但在荣县水务局未与其重签或者换签PPP项目合同的情况下，广太水务公司未承继整个联合体成员基于《荣县旭水河流域生态修复工程PPP项目合同》的权利和义务，即联合体成员基于招投标行为对于招标人承担的责任、享有的权利没有因为项目公司的设立而发生转移。另一方面，广太水务公司也明确拒绝与川建勘察院签订相关合同，因此，川建勘察院所实施的勘察、测量、检测工作仍然是基于联合体与荣县水务局所签订的《荣县旭水河流域生态修复工程PPP项目合同》，川建勘察院在本案中亦请求荣县水务局承担相应责任，基于《荣县旭水河流域生态修复工程PPP项目合同》的行政协议性质，本案不应适用民事诉讼程序进行审理，一审驳回川建勘察院的起诉并无不当。 综上所述，川建勘察院的上诉请求不能成立，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确。本院依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项、第一百七十一条规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 员  夏 伟 二〇二一年三月十五日 法官助理  袁龙飞 书 记 员  李海薷