安徽省宣城市中级人民法院 行 政 裁 定 书 (2021)皖18行终62号 上诉人（一审原告）董学标，男，1949年6月18日出生，汉族，住浙江省杭州市余杭区。 被上诉人（一审被告）宣城市宣州区黄渡乡人民政府，住所地安徽省宣城市宣州区黄渡乡黄渡社区河头组。 法定代表人刘俊，该乡乡长。 上诉人董学标因诉被上诉人宣城市宣州区黄渡乡人民政府（以下简称“黄渡乡政府”）不履行政府信息公开法定职责一案，不服安徽省宣城市宣州区人民法院（2020）皖1802行初132号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2021年3月4日立案后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审法院审理查明，宣城市黄渡新型建材厂（以下简称“黄渡建材厂”）位于宣××宣州区黄渡乡××村。2002年4月19日，案外人范福军与乌边村委会签订《财产租赁协议》，约定乌边村委会将位于该村境内的原峄山乡砖瓦二厂（即乌边窑厂）出租给范福军经营，且范福军有权在租赁期内进行转租。范福军承租上述窑厂后，将该窑厂更名为黄渡建材厂。2002年7月24日，乌边村委会与黄渡建材厂（范福军）签订《补充协议》，该协议对租金等事项作出了变更，并约定如主管部门勒令停产而使租赁合同终止，所得赔偿款归黄渡建材厂所有。2003年12月17日，乌边村委会与范福军签订《资产转让协议》，约定乌边村委会将前述《财产租赁协议》中的财产转让给范福军。2005年5月17日，范福军与董学标签订《宣城市黄渡新型建材厂及一分厂转让协议书》，约定范福军将黄渡建材厂（原乌边窑厂）及荷花建材一分厂的财产全部转让给董学标。2010年3月19日，宣州区人民政府（以下简称“宣州区政府”）印发《宣州区粘土砖生产企业清理整顿工作方案》（宣区政〔2010〕29号），拟对本区粘土砖生产企业进行清理整顿、予以关停，黄渡建材厂在此政策性关停范围内。此后，黄渡建材厂被关停。在粘土砖清理整顿工作中，宣州区政府并未出台对关停企业的补偿方案，由关停企业自愿申请中央财政关闭小企业资金补助，该补助政策于2015年停止。基于黄渡建材厂的关停，董亮、董莉莉（分别系董学标的儿女）分别于2015年4月30日、2016年5月31日从黄渡乡政府领取补助资金91万元、10万元。黄渡建材厂被关停后处以闲置状态。2018年11月4日、5日，黄渡建材厂厂区内一层7间、占地面积为210平方米的砖混结构房屋以及厂区坯场被拆除。2018年11月5日，乌边村委会向黄渡乡政府递交《关于消除乌边村窑厂安全隐患的报告》，称已将黄渡建材厂关停后剩余危房的安全隐患清除。黄渡乡政府于2018年11月8日作出回复，称已收悉乌边村委会的前述报告，要求该村认真落实安全生产属地责任，全面开展安全生产大检查，彻底消除可能存在的安全隐患。一审法院于2019年12月13日作出（2019）皖1802行初75号判决，确认黄渡乡政府前述强制拆除黄渡建材厂部分房屋和坯场的行政行为违法。 一审另查明，安徽省人民政府于2018年11月23日作出皖政地[2018]895号《关于宣州区2018年第19批次集镇建设用地的批复》，黄渡乡乌边村在前述批复所涉被征收集体建设用地范围内，乌边村被征收的集镇建设用地为2.0306公顷。此后，案涉土地出让与宣城市新联商品混凝土有限公司（以下简称“新联公司”）开发利用。据不完全统计，董学标因黄渡建材厂房屋及坯场被拆除的问题，自2019年2月至今，以相关行政机关不履行法定监督管理职责以及政府信息公开行为违法等为由提起了53件行政诉讼，其中不包含因不服该院一审裁判而提起上诉，尚在二审法院登记立案阶段的案件。关于其提起的本起不履行政府信息公开法定职责之诉，该院认为，自2019年11月至今，董学标围绕与新联公司的建设项目相关的立项批准文件及相关审批资料、关于批准改变案涉土地使用性质和用途的批复及申报资料、黄渡乡乡域总体规划图、集镇建设规划和村庄建设规划图、2010年清理整顿补偿资金预算、资金来源、资金拨付用途等问题、原宣城市国土资源局宣州区分局[2018]第21号征地补偿安置公告公布的安置补偿方案对应的批准文件等等问题，向安徽省、宣城市、宣州区、黄渡乡四级人民政府和安徽省及宣城市、宣州区三级自然资源和规划部门以及宣城市、宣州区两级发展和改革委员会多次重复申请公开类似、关联政府信息，并对相关答复不服，以相关部门不履行政府信息公开法定职责为由，提起行政复议和诉讼。至今仅满一年时间，便已向法院提起十几件政府信息公开之诉，其中包含本案之诉，即2020年11月2日,董学标向黄渡乡政府邮寄政府信息公开申请书,申请公开“市、县人民政府或其它行政机关实施征收黄渡建材厂土地过程中,委托黄渡乡政府实施拆除房屋工作的委托书或确定黄渡乡政府实施拆除房屋工作的有关文件”。黄渡乡政府收到前述信息公开申请书后，未在法定期间内予以答复。董学标不服，提起本案诉讼，请求：1.确认黄渡乡政府对其于2020年11月2日提出的政府信息公开申请未在法定期限内作出答复的行为违法；2.责令黄渡乡政府在规定的期限内向其作出答复；3.本案诉讼费由黄渡乡政府负担。 一审法院又查明，董学标曾因主张宣州区政府对黄渡建材厂的集体建设用地实施了“未批先征”行为，而向本院提起(2019)皖18行初35号诉讼。本院生效裁定认为，案涉证据不能反映宣州区政府实施了未批先征行为，且宣州区政府在安徽省人民政府作出案涉征地批复前，既未针对黄渡建材厂的土地作出任何书面征收文件，也未委托黄渡乡政府组织实施相关征收行为，认为董学标的前述主张欠缺事实根据。2019年5月，董学标曾就黄渡乡政府的强制拆除行为向本院提起行政赔偿之诉，要求黄渡乡政府对其遭受的损失进行赔偿，但于2019年12月主动撤回起诉，此后，董学标未再提起赔偿之诉。至今，董学标与赔偿义务机关就相关赔偿问题尚未达成一致意见。 一审法院认为，虽然《中华人民共和国政府信息公开条例》的立法目的之一在于保障社会公众获取政府信息的知情权，发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用，但根据该条例第二十八条规定，公民获取政府信息必须符合法律规定的条件、程序和方式，同时应符合立法宗旨和目的。同时，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第一条规定所反映的立法宗旨，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼必须具有通过诉讼程序保护其诉讼利益、解决其实质争议的必要。根据在案证据及关联诉讼已查明的事实，黄渡乡政府于2018年11月4日、5日强制拆除原黄渡建材厂一层7间、占地面积210平方米的砖混结构房屋和坯场的行政行为已被法院生效判决确认违法，董学标完全可以直接提起行政赔偿诉讼，但其并未选择法律设定的更为便捷和直接的救济途径，转而提出一系列信息公开申请，且其中包含重复申请、循环申请和重叠申请的情况，继而就相应的答复或不答复行为提出行政复议或行政诉讼。与此同时，董学标还针对案涉地块的征收、出让、补偿安置等前置性、过程性行为提起了一系列诉讼，主要认为宣州区自然资源和规划局将案涉土地出让与新联公司违法、案涉项目的征地补偿安置公告违法、宣城市自规局及环保局未履行对新联公司违法占地、无环保审批手续等违法行为的监督查处职责以及其案涉厂房被强制拆除之时及之后公安机关未履行保护其合法财产的法定职责等事由，但前述诉讼多被法院以超过起诉期限、重复起诉，与其不具有法律上的利害关系，被诉行为系行政机关之间的内部监督行为、过程性行为或对其权利义务不产生实际影响等为由而被裁判驳回起诉或诉讼请求，且在复议机关及法院生效裁判多次、反复释明不属于行政诉讼受案范围的情况下，其仍反复、大量申请行政复议及提起行政诉讼。经考察与本案相关联的董学标提起的一系列行政复议、行政诉讼案件，董学标的实质诉求是要求对其被关停并被拆除的黄渡建材厂的部分厂房、坯场等予以赔偿。就本案而言，董学标虽不服黄渡乡政府就其政府信息公开申请未作出答复的行为而提起诉讼，但其目的并不在于其申请的信息公开与否，并非为获取政府信息而进一步寻求实质救济，而是希望通过提起包含不履行政府信息公开之诉在内的多次行政复议及行政诉讼，实现其征收拆除赔偿利益的最大化,且其本案之诉与其欲解决的行政争议及期待保护的利益之间无直接关联。董学标本案起诉黄渡乡政府，不能解决因征收拆除其厂房、坯场而产生的行政争议,明显没有值得保护的与其自身合法权益相关的实际利益，且其前期提出的诸多信息公开申请及继而引发的相关复议和诉讼，已经充分满足了其对案涉事项相关问题的知情权，现其仍就关联问题或类似问题提出申请，显然已经偏离公民依法、正当、理性行使知情权、监督权以及诉讼权的正常范围，与《中华人民共和国行政诉讼法》第一条规定的“保证人民法院公正、及时审理行政案件，解决行政争议，保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权”的立法本意相悖，浪费了行政资源和司法资源，构成诉讼权利的滥用。当然，若董学标的诉讼请求具备诉的利益，足以具有利用国家审判制度加以解决的实际价值或者必要性，有利于行政争议的高效、实质化解，符合起诉条件的，仍可依照《中华人民共和国行政诉讼法》向法院提起诉讼，人民法院仍将依法保障其诉权。综上，董学标提出案涉信息公开申请并不能为其核心诉求的解决提供具有实际效果和直接、实质、便捷的救济，即本案之诉缺乏予以支持的必要性和正当性，应裁定驳回起诉。该院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一条、第二条第一款，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（八）项、第三款之规定，裁定：驳回董学标的起诉。董学标已缴纳的案件受理费50元，予以退还。 上诉人董学标不服上述裁定，向本院上诉称，1.本案中，关于其政府信息知情权是否受到损害的认定，需要经过人民法院开庭审理，并经庭审举证、质证及辩论等环节，一审法院未开庭审理本案就径行裁定驳回其起诉，审判程序明显不当。2.一审法院对黄渡乡政府接到董学标的信息公开申请书后逾期未作答复的事实没有予以查明和认定，而是对董学标提起的其他诉讼的合法性作大量阐述，该部分事实与本案没有关联，也不能得出其存在主观恶意的结论。3.一审法院认为董学标应直接针对黄渡乡政府的违法行政行为提起行政赔偿诉讼以解决实质纠纷错误，因其厂区房屋系被不同主体于不同时点拆除，涉及多个行政主体的不同行政行为，所以仅仅起诉黄渡乡政府行政赔偿不能解决所有争议。4.其申请信息公开是为了维护自身合法权益，且其根据“一行为一诉”的原则提起相应的行政诉讼符合法律规定，其中部分起诉也得到了司法机关和行政机关的支持，不存在浪费司法资源和行政资源的问题。5.一审法院已在（2020）皖1802行初52号案件中确认黄渡乡政府针对董学标的信息公开申请未在法定期限内作出答复的行为违法，本案与（2020）皖1802行初52号案件案情相同，一审法院存在“同案不同判”的现象。请求：1.撤销一审裁定；2.指令一审法院重新审理本案；3.本案上诉费由黄渡乡政府负担。 被上诉人黄渡乡政府二审未向本院提交书面答辩意见。 经审查，本院对一审裁定认定的案件事实予以确认。 本院另查明，董学标于2021年1月26日以宣州区政府为被告向本院提起行政诉讼，请求确认宣州区政府拆毁其厂区库房、住房等多处房屋和拆毁水泥坯厂的行为违法[案号为（2021）皖18行初18号]，目前该案尚未审结。 本院认为，本案的争议焦点为一审法院裁定驳回董学标的起诉是否正确。《政府信息公开条例》的立法宗旨在于保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，提高政府工作的透明度，促进依法行政，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用。公民、法人和其他组织向行政机关申请公开政府信息，应当符合上述立法宗旨。结合本案，宣州区人民法院作出的（2019）皖1802行初75号行政判决已经认定黄渡乡政府于2018年11月4日、5日强制拆除黄渡建材厂内一层7间、占地面积210平方米的砖混结构房屋和坯场的行政行为违法。对于黄渡建材厂其他被拆除房屋或者设施，董学标亦已向本院提起（2021）皖18行初18号诉讼。据此，董学标的实质诉求应为相应的赔偿或补偿问题。董学标不寻求最直接的救济路径，而是向多机关提出多项信息公开申请。董学标自2019年2月以来，以相关政府部门不履行监管职责或者信息公开法定职责等为由在宣州区人民法院、宣城市中级人民法院、安徽省高级人民法院、合肥市中级人民法院、合肥市高新技术产业开发区法院等已提起数十件行政诉讼，明显已超过政府信息公开申请权、诉权的正常行使限度，属滥用政府信息公开申请权和诉权，一审法院裁定驳回起诉，并无不当。此外，一审法院经审查，因认为拟驳回起诉，不需要开庭审理，遂未开庭审理并裁定驳回起诉，符合《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第三款之规定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 谢 贞 审判员 满先进 审判员 严荣荣 二〇二一年三月三十日 法官助理王腾飞 书记员李梦晓 附：本裁定适用的相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……