山东省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）鲁行终452号 上诉人（原告暨诉讼代表人）江川，男，汉族，1986年4月5日出生，住山东省兰陵县卞庄街道办事处朝阳居委会261号。 上诉人（原告暨诉讼代表人）周艳群，男，汉族，1979年9月19日出生，住山东省兰陵县卞庄镇朝阳居委会337号。 上诉人（原告暨诉讼代表人）杜秀明，男，汉族，1966年6月15日出生，住山东省兰陵县层山镇李杨庄村187号。 上诉人（原审原告）江福龙，男，汉族，1965年5月8月日出生，住山东省兰陵县。 上诉人（原审原告）王德华，男，汉族，1974年5月8日出生，住山东省兰陵县。 上诉人（原审原告）陈怀红，女，汉族，1969年1月8日出生，住山东省兰陵县。 上诉人（原审原告）石小平，女，汉族，1960年1月3日出生，住山东省兰陵县。 上诉人（原审原告）唐保莲，女，汉族，1969年1月14日出生，住山东省兰陵县。 上诉人（原审原告）郭昌义，男，汉族，1966年3月7日出生，住山东省兰陵县。 委托代理人康静，北京万典律师事务所律师。 委托代理人陈海峰，北京万典律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）兰陵县人民政府，住所地兰陵县兰陵路东段行政中心。 法定代表人刘波，县长。 被上诉人（原审被告）临沂市人民政府，住所地临沂市北城新区北京路17号。 法定代表人孟庆斌，市长。 上诉人江川等9人因诉被上诉人兰陵县人民政府、临沂市人民政府房屋征收决定及行政复议一案，不服山东省临沂市中级人民法院于2020年11月21日作出的（2020）鲁13行初356号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，向各方当事人送达了受理案件或者应诉通知书、合议庭成员告知书以及《二审行政案件诉讼要素表》，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院审理查明：2019年4月8日，兰陵县住房和城乡建设局发布《关于朝阳北片区房屋征收调查的公告》，对朝阳北片区棚户区拟征收房屋和附属设施的权属、用途、建筑面积等进行征收前期调查登记。2019年4月15日，朝阳北片区棚户区被临沂市人民政府列入2019年棚户区改造项目。2019年5月21日，兰陵县住房和城乡建设局发布《关于暂停办理兰陵县朝阳北片区××区房屋征收范围内相关手续的通知》并送达相关部门，要求暂停办理拟征收范围内的房屋征收相关的审批和变更业务。2019年5月24日，兰陵县发展和改革局向兰陵县房屋征收补偿办公室出具《关于兰陵县塔山、朝阳北和造纸厂四期片区棚户区改造项目是否符合国民经济和社会发展规划情况的复函》，称：“根据兰陵县国民经济和社会发展第十三个五年计划的总体思路，该四片区改造工程属于规划发展范围，项目建设有利于提升县城整体水平和城镇建设任务目标建设，符合公众利益”。2019年5月29日，兰陵县城乡规划编制研究中心向兰陵县房屋征收补偿办公室出具《关于兰陵县塔山、朝阳北和造纸厂四期片区棚户区改造项目的复函》，称：“经审查，四片区棚户区改造项目符合《兰陵县棚户区改造项目规划》。”2019年7月2日，兰陵县自然资源和规划局向兰陵县房屋征收补偿办公室出具《关于兰陵县塔山、朝阳北和造纸厂四期片区棚户区改造项目是否符合兰陵县土地利用总体规划有关情况的复函》，称：“朝阳北片区，东至水岸金街，西至惠民路，南至顺和路，北至兰陵县人民医院南墙。范围内土地规划用途均为城镇建设用地，符合总体规划。”2019年7月26日，兰陵县人民代表大会常务委员会发布兰陵人大发（2019）32号《兰陵县人大常委会关于同意将塔山、电影院西、朝阳北、和造纸厂四期片区棚户区改造项目纳入兰陵县2019年国民经济和社会发展计划的决议》，将涉案片区改造纳入了2019年国民经济和社会发展计划。2019年7月30日，兰陵县人民政府发布《关于朝阳北棚户区改造征收范围的公告》，公告拟征收朝阳北棚户区改造征收范围为：杏林路以西，惠民路以东，顺和路以北，兰陵县人民医院和原教师进修学校以南（保留建筑除外）。2019年8月2日，兰陵县人民政府组织相关单位召开征收补偿方案论证专题会议，对征收补偿内容进行论证。同日，兰陵县住房和城乡建设局发布《关于兰陵县朝阳北片区××区房屋征收补偿安置方案（征求意见稿）》，对安置补偿内容征询征收片区群众意见，并在片区现场予以公示，公示期自2019年8月2日至2019年9月2日止。2019年8月15日，兰陵县住房和城乡建设局发布《关于对朝阳北片区棚户区改造项目范围内房屋进行调查登记认证处理结果的公示》，对征收范围内前期调查登记的房屋情况进行了公布，最终认定征收涉及居民656户，包括自行分户形成的新户。2020年2月26日，根据公示反馈意见，兰陵县人民政府组织有关单位与朝阳北片区群众代表召开房屋征收补偿安置方案听证会，听取群众代表的意见。2020年4月2日，兰陵县住房和城乡建设局根据征询意见发布《关于朝阳北片区棚户区房屋征收补偿安置方案征求意见稿修改情况公示》，对修改后的补偿方案进行公示。同日，兰陵县财政局出具《资金证明》证明涉案片区征收补偿资金5000万元已足额到位，国家金库与兰陵县财政局共同对账单，证明被告资金余款393886486元。兰陵县城乡规划编制研究中心出具《房源证明》说明还建安置采取在征收区域内集中安置的方式，数量约为1556套。同月，兰陵县人民政府委托临沂国安社会稳定风险评估有限公司对涉案片区改造项目进行了社会稳定风险评估，评估结论显示该项目的社会稳定风险等级为“低风险”，建议实施。2020年4月21日，兰陵县人民政府召开第四十二次政府常务会议，审议通过了《兰陵县朝阳北片区棚户改造项目房屋征收补偿安置方案》。2020年4月22日，兰陵县人民政府发布《兰陵县人民政府房屋征收决定公告》（兰陵政征公告字2020第1号）。该公告内容如下：因旧城区改建需要，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》有关规定，兰陵县人民政府决定对兰陵县朝阳北片区××区改造项目范围内的房屋实施征收。现将有关事项公告如下：一、征收项目名称：兰陵县朝阳北片区××区改造项目。二、房屋征收范围：本项目东至杏林路（水岸金街）、西至惠民路、南至顺和路、北至兰陵县人民医院。以上范围内国有土地上的房屋及地上附属物。（保留建筑除外）。三、征收部门：兰陵县住房和城乡建设局。四、征收实施单位：兰陵县教育和体育局、兰陵县房屋征收补偿保障中心、兰陵县卞庄街道办事处。五、补偿协议签约期限：自兰陵县住房和城乡建设局通知签订征收协议之日起10日。六、房屋征收与补偿方案：详见附件。征收公告作出之后，原告等人房屋进入评估及补偿安置程序。涉案征收片区共计656户，其中有40户左右未签订安置补偿协议，其余都已签协议。 原审法院认为：兰陵县人民政府于2020年4月22日作出（兰陵政征公告字2020第1号）《兰陵县人民政府房屋征收决定公告》，原告于2020年5月29日向临沂市人民政府申请复议撤销被告一于2020年4月22日以(兰陵政征公告字2020第1号)《兰陵县人民政府房屋征收决定公告》发布的《房屋征收决定》。临沂市人民政府经延期于2020年8月13日作出临政复字〔2020〕296号行政复议决定书，决定维持兰陵县人民政府作出的（兰陵政征公告字2020第1号）《兰陵县人民政府房屋征收决定公告》的行政行为。从原告向临沂市人民政府提交的证据看，本案只存在一个行政载体，即（兰陵政征公告字2020第1号）《兰陵县人民政府房屋征收决定公告》，不存在原告主张的《房屋征收决定》载体。从原告申请撤销涉案《房屋征收决定》内容分析，指向的应该是（兰陵政征公告字2020第1号）《兰陵县人民政府房屋征收决定公告》，故临沂市人民政府作出的复议结果与原告申请内容具有一致性。 庭审中，两被告对原告主体资格以及原告对两被告作出〔2020〕296号《行政复议决定书》法定程序的合法性均无异议，原审法院予以确认。 本案审理的焦点是涉案（兰陵政征公告字2020第1号）《兰陵县人民政府房屋征收决定公告》的合法性。第一，关于涉案征收公告是否符合公共利益需要问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：......（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要”。本案中，临沂市住房和城乡建设局、临沂市发展和改革委员会、临沂市财政局、临沂市自然资源和规划局作出的《关于公布2019年我市城镇棚户区改造等计划任务的通知》（临建办发〔2019〕53号），可以证明涉案片区系棚户区旧城改造项目，符合公共利益的需要。第二，关于涉案征收决定是否符合相关规划、计划及征收补偿费用是否足额到位、风险评估问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条第一款规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划等。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。第十二条又规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。本案中，兰陵县人民政府作出房屋征收决定前，兰陵县发展和改革局、兰陵县自然资源和规划局、兰陵县城乡规划编制研究中心分别向兰陵县房屋征收补偿办公室函告涉案征区项目符合兰陵县国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、棚户区改造项目规划，兰陵县人民政府召开常务会议，将涉案项目纳入兰陵县2019年国民经济和社会发展计划，兰陵县财政局书面证明涉案棚户区改造项目征收补偿资金5000万元已足额到位，专款专用，并存储于国家金库兰陵县支库银行，临沂国安社会稳定风险评估有限公司对涉案房屋征收进行了社会稳定风险评估，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定。第三，关于《房屋征收补偿安置方案》是否合法问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条规定，房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。第十一条规定，市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。本案中，兰陵县人民政府组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，因涉案棚户区改造项目拆迁户总数超过500户，兰陵县人民政府在广泛征求被征收人书面意见的基础上，组织公众代表召开听证会，征求公众意见，期限大于30日，根据意见修改了安置补偿方案并予以公示，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定。 需要说明的是，在旧城区改造的过程中，政府通过商业开发的形式来补充旧城改造资金的不足，其目的仍是为了改善被征收人的居住环境、提高生活品质。商业开发仅是房屋被征收后土地利用的一种手段，只要房屋征收补偿安置确保被征收人获得安置补偿的选择权，就不能据此否定征收的公共利益目的。且涉案项目纳入棚户区改造项目，经过一系列的法定程序审核同意，绝大多数被征收人对房屋征收的公共利益目的不持异议，已经达成《安置补偿协议》。原告等人主张棚户区改造并不符合公共利益的需要，缺乏充分证据予以佐证，对于原告请求撤销（兰陵政征公告字2020第1号）《兰陵县人民政府房屋征收决定公告》，原审法院不予支持。 关于临沂市人民政府作出的《行政复议决定书》（临政复字〔2020〕296号）的合法性问题。《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第一百三十六条规定，人民法院对原行政行为作出判决的同时，应当对复议决定一并作出相应判决。由于兰陵县人民政府作出的（兰陵政征公告字2020第1号）《兰陵县人民政府房屋征收决定公告》合法，原告对临沂市人民政府作出《行政复议决定书》（临政复字〔2020〕296号）的程序的合法性亦认可，故临沂市人民政府作出的《行政复议决定书》（临政复字〔2020〕296号）认定事实清楚，证据充分。原告诉求无理，原审法院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回江川等原告的诉讼请求。案件受理费50元，由原告江川等人共同负担。 上诉人江川等9人不服原审判决，提起上诉请求：撤销涉案原审判决；撤销临沂市人民政府作出的《行政复议决定书》（临政复字〔2020〕296号）；撤销兰陵县人民政府于2020年4月22日以《兰陵县人民政府房屋征收决定公告》(兰陵政征公告字2020第1号)发布的房屋征收决定。具体理由如下：1.房屋征收决定与房屋征收决定公告是两个不同的行政行为，上诉人的诉求是撤销房屋征收决定，而非撤销房屋征收决定公告。本案存在房屋征收决定和房屋征收决定公告两个文件，涉案行政复议和行政诉讼的审理焦点都应是涉案房屋征收决定的合法性。2.涉案区域并非是棚户区，也未依法办理棚户区改造项目的立项审批手续，不符合公共利益要求。兰陵县人民政府仅仅提交了临建办发〔2019〕53号文件，但未举示其他材料明涉案区域属于棚户区。3.涉案征收决定未经政府常务会议讨论通过，违反法定程序。涉案补偿费用未做到专款专用、足额到位、专户存储。涉案征收决定作出前未作出合法有效的社会稳定风险评估报告，不存在合法有效的立项手续。4.兰陵县人民政府在未确认房屋征收范围前就进行调查并发布暂停办理手续通知，程序违法。 涉案补偿安置方案并没有依法论证并征求公众意见，涉案项目不符合四规划一计划，没有办理用地预审、规划选址、环境影响评价审批等手续，违反公平补偿原则。兰陵县人民政府未经听证和合法性审查即作出征收决定，违反《山东省行政程序规定》。5.兰陵县人民政府未尽到举证责任，举证存在诸多问题。临沂市人民政府未举证证明本案经过复议机关讨论决定，复议决定作出程序违法。 被上诉人兰陵县人民政府答辩称，涉案朝阳北片区棚户区改造项目符合社会公共利益，涉案房屋征收决定适用法律正确、程序正当，请求驳回上诉人的上诉请求，维持原判。 被上诉人临沂市人民政府未提出书面答辩意见。 各方当事人在原审中提交的证据和依据已经原审法院庭审质证并随案移送本院。经审理，本院对原审认定的案件事实予以认可。 经查阅原审卷宗，本院另查明，2020年4月22日兰陵县人民人民政府作出涉案《兰陵县人民政府房屋征收决定》，同日作出《兰陵县人民政府房屋征收决定公告》(兰陵政征公告字2020第1号)（以下简称涉案房屋征收决定公告），以上房屋征收决定与房屋征收决定公告内容完全一致。本院认为，本案的审理焦点为原审法院审理是否合法正确。一般情形下，对被拆迁人权益产生实质影响的是房屋征收决定，房屋征收决定公告不具有可诉性。本案房屋征收决定与房屋征收决定公告一并存在，原审法院认为不存在房屋征收决定确有不当之处，应予纠正。但因涉案房屋征收决定公告与房屋征收决定关于征收项目、房屋征收范围、房屋征收与补偿方案等规定内容完全一致，故原审法院对涉案房屋征收决定公告的审理实质是对涉案房屋征收决定的合法性审理。 关于涉案房屋征收决定的合法性问题。首先，根据临沂市住房和城乡建设局、临沂市发展和改革委员会、临沂市财政局、临沂市自然资源和规划局作出的《关于公布2019年我市城镇棚户区改造等计划任务的通知》（临建办发〔2019〕53号），可以证明涉案片区系棚户区旧城改造项目，符合公共利益的需要。其次，根据原审查明事实，兰陵县人民政府作出房屋征收决定前，兰陵县发展和改革局、兰陵县自然资源和规划局、兰陵县城乡规划编制研究中心分别向兰陵县房屋征收补偿办公室函告涉案棚户区改造项目符合兰陵县国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、棚户区改造项目规划，兰陵县人民政府召开常务会议，将涉案项目纳入兰陵县2019年国民经济和社会发展计划，兰陵县财政局书面证明涉案棚户区改造项目征收补偿资金5000万元已足额到位，专款专用，并存储于国家金库兰陵县支库银行，临沂国安社会稳定风险评估有限公司对涉案房屋征收进行了社会稳定风险评估，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条、第十二条的相关规定。再者，兰陵县人民政府组织有关部门对涉案征收补偿方案进行论证并予以公布，因涉案棚户区改造项目拆迁户总数超过500户，兰陵县人民政府在广泛征求被征收人书面意见的基础上，组织公众代表召开听证会，征求公众意见，期限大于30日，根据意见修改了安置补偿方案并予以公示，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条、第十一条的相关规定。 本案棚户区改造项目经过法定审批程序，绝大多数被征收人已经自愿签订相关的《安置补偿协议》。棚户区改造过程中，政府通过商业开发的形式来弥补改造资金的不足，并不能否定涉案项目的公共利益属性。综上，对上诉人主张涉案项目改造不符合公共利益、房屋征收程序不合法等问题，本院不予支持。 关于涉案临政复字〔2020〕296号《行政复议决定书》的合法性问题。涉案行政复议程序符合《中华人民共和国行政复议法》的规定，涉案房屋征收决定合法正确，故临政复字〔2020〕296号《行政复议决定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。关于上诉人请求撤销临政复字〔2020〕296号《行政复议决定书》的诉求，本院不予支持。 综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人江川等9人的上诉请求无事实及法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人江川等9人共同负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 曹林灿 审 判 员 许 琳 审 判 员 李 拙 二〇二一年三月三十一日 法官助理 刘莹莹 书 记 员 孟 真