广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2021）粤71行终166号上诉人（原审被告）：广州市南沙区横沥镇人民政府。住所地：广州市南沙区××××××××。法定代表人：施晓彬，镇长。委托代理人：谢子杨，该府工作人员。委托代理人：余绮彤，广东凯成律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：陈顺荣，男，1959年11月24日出生，汉族，住广州市南沙区×××××××××，公民身份号码：440××××××××××××032。委托代理人：陈伟良，男，1991年4月10日出生，汉族，住广州市南沙区×××××××××，公民身份号码：440×××××××××××××1X，系陈顺荣之子。委托代理人：蔡晓仪，北京京平律师事务所律师。上诉人广州市南沙区横沥镇人民政府因与被上诉人陈顺荣责令限期拆除一案，不服广州铁路运输法院（2020）粤7101行初2430号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：涉案房屋位于广州市南沙区××××××××××××。原告持有：1.粤房字第2834221号《房屋所有权证》，载明所有权人为原告，所有权来源为1979年自建，房屋座落于横沥镇长沙村新南囲1队，建筑结构及层数为混合一层，基底面积、建筑面积、使用土地面积均为35.91平方米。2.《建设用地规划许可证》（编号：S〔2002〕0066*），用地单位为原告，用地项目名称为宅基地（旧房改造），用地位置为横沥镇长沙村新南街，用地面积为总面积：74.4平方米、新增面积38.49平方米，发证日期为2002年6月27日，其中遵守事项第四条注明“本证自核发之日起，有效期为六个月，逾期未使用，本证自行失效”。3.填发于2002年10月9日的番国土农住用字〔2002〕第1153号《农村村民住宅建设用地批准书》，用户姓名为原告，用地地点为横沥镇长沙村新南街，有效期为两年，建设性质为拆建，批准用地面积为38.49平方米，备注“与旧证合共面积38.49㎡（新增）+36㎡（原有）＝74.49㎡”。2019年10月8日，被告询问长沙村村委副主任陈炳坤，《调查笔录》记载陈炳坤陈述涉案房屋业主为原告，靠近道路的一侧两层建筑物首层是2007年前建的，二层加建于2013年并在当年建成，用于自住，南侧一层建筑物建于2007年，用作厨房。涉案房屋无相关的报建手续，未取得《建设用地规划许可证》《建设用地批准书》和《乡村建设规划许可证》。同日，被告到涉案房屋现场检查并拍照，《检查笔录》记载：涉案房屋已建成，房屋为两栋，北侧靠近路边一栋长为9米，宽为8米，占地面积为72平方米，两层建筑面积为144平方米；南侧一栋为一层，长为7.6米，宽为3.2米，占地面积约为24.32平方米，总建筑面积约为168.32平方米。当事人现场拒绝配合，等等。该笔录注明“当事人现场拒签”并有见证人签名。2020年4月16日，被告的规划建设办公室作出《情况说明》，记载：原告在广州市南沙区×××××××××××××屋（房屋所有权证：粤房字第28××××1号）于2007年前拆除并建设一层房屋，新南街91号房屋二层于2013-2014年期间加建，新南街91号南侧房屋建于2007年，未见按照广州市×××民住宅规划报建的要求依法办理《中华人民共和国建设工程规划许可证》或《中华人民共和国乡村建设规划许可证》。2020年4月17日，被告向原告现场发出穗南横政府询字〔2020〕0002号《询问通知书》，通知原告携带用地及有关报建资料接受询问调查及听取处理意见。该《询问通知书》上注明“当事人老婆在现场，拒绝配合”并有两位见证人签名。被告在涉案房屋上张贴该《询问通知书》并制作《检查笔录》、拍摄现场照片。2020年4月21日，被告向原告作出穗南横政府责字〔2020〕0002号《责令限期改正通知书》，要求原告于2020年4月25日17时前自行拆除涉案房屋。该《责令限期改正通知书》上注明“当事人不在现场”并有两位见证人签名。被告在涉案房屋上张贴该《责令限期改正通知书》并制作《检查笔录》、拍摄现场照片。2020年4月26日，被告向原告作出穗南横政府告字〔2020〕0002号《违法建设处理事先告知书》，告知原告拟作出强制拆除涉案房屋的处理决定，以及原告享有陈述、申辩权。该《违法建设处理事先告知书》上注明“当事人不在现场”并有两位见证人签名。被告在涉案房屋上张贴该《违法建设处理事先告知书》，并制作《检查笔录》、拍摄现场照片。2020年4月27日，原告提交《陈述申辩书》，认为涉案房屋办理了《房屋所有权证》《建设用地规划许可证》《农村村民住宅建设用地批准书》，不属于违法建设；涉案房屋不符合强制拆除条件，等等。原告一并提交了上述三证件的复印件。2020年4月30日，被告向原告作出穗南横政府处字〔2020〕0002号《违法建设行政处理决定书》（以下简称被诉行政处理决定），记载：原告在广州市南沙区××××××××××××进行房屋建设，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条规定，根据该法第六十五条、《广州市违法建设查处条例》第二条、第二十条第三款之规定，责令原告于2020年5月5日前自行拆除上述违法建设，逾期未履行，将于2020年5月20日强制拆除。决定书上注明“当事人的老婆拒签”并有两位见证人签名。被告在涉案房屋上张贴上述决定书，并制作《检查笔录》、拍摄现场照片。原告不服被诉行政处理决定，向原审法院提起行政诉讼。诉讼中，原告对被告查明的建设时间、建设面积基本认同，并主张其一家五口居住在涉案房屋且为唯一住宅，同时涉案房屋已纳入征收范围。被告称已经办理规划许可的第一层不属于违法建设，此次查处的是未办理规划许可的二层及南侧房屋；其协助涉案征收补偿工作的开展，并主张曾与原告协商过补偿但未成功。另，原告提交了广东省国土资源厅于2016年6月22日作出的粤国土资（建）字〔2016〕322号《广东省国土资源厅关于中国（广东）自由贸易试验区广州南沙新区片区2015年度第一批次城镇建设用地的批复》，记载：经南沙区政府审核同意上报的《关于中国（广东）自由贸易试验区广州南沙新区片区2015年度第一批次城镇建设用地的请示》（穗南国规报〔2015〕270号）收悉，经省人民政府同意，批复如下：一、同意上报的农用地转用方案和征收土地方案。同意将东涌镇庆盛、沙公堡股份合作经济联合社，横沥镇长沙经济联合社属下的集体农用地47.5569公顷转为建设用地，同时使用上述有关村集体建设用地13.2435公顷、未利用地0.5298公顷，以上合计61.3302公顷集体土地一并办理征收为国有土地手续……并有拟征用地形图显示拟征用土地范围。被告则提交了《广州市南沙区×××××××庄规划（2008-2013）》，用以证明原告建设涉案房屋时长沙村属于村庄规划范围。原审法院认为，《广州市违法建设查处条例》第四条第一款、第二款规定：“市城市管理综合执法机关负责组织实施本条例，市、区、县级市城市管理综合执法机关按照职责分工查处违法建设。城市管理综合执法机关和镇人民政府分别负责查处街道、镇辖区范围内违反乡村建设规划管理的违法建设。”因此被告对辖区内违反乡村规划的建设行为有查处职权。《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条规定：“在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的，建设单位或者个人应当向乡、镇人民政府提出申请，由乡、镇人民政府报城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。在乡、村庄规划区内使用原有宅基地进行农村村民住宅建设的规划管理办法，由省、自治区、直辖市制定。在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设以及农村村民住宅建设，不得占用农用地；确需占用农用地的，应当依照《中华人民共和国土地管理法》有关规定办理农用地转用审批手续后，由城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。建设单位或者个人在取得乡村建设规划许可证后，方可办理用地审批手续。”本案中，原告持有粤房字第2834221号《房屋所有权证》、《建设用地规划许可证》（编号：S〔2002〕0066*）、番国土农住用字〔2002〕第1153号《农村村民住宅建设用地批准书》，原告根据上述许可建设涉案房屋一层。后原告于2007年未经规划报建手续在涉案房屋南侧建设一建筑，占地面积约为24.32平方米，又于2013年未经规划报建手续在涉案房屋上加建第二层，违反《中华人民共和国城乡规划法》的上述规定。被告作出的被诉行政处理决定认定原告在广州市南沙区××××××××××××进行房屋建设违法，并未区分涉案房屋一层部分和加建部分，虽然被告在诉讼中明确上述处理决定只针对涉案房屋二层和南侧建筑部分，但该文书的表述上的疏漏可能导致执行中的错误，应予以纠正。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：……（六）明显不当的。”据此，人民法院审理行政案件，不仅要求对被诉行政行为是否合法进行审查，还要对行政行为裁量是否明显不当进行审查。原告陈述涉案房屋是原告的唯一住宅，且涉案房屋属于征收补偿范围，涉案房屋的相关问题应当在征收补偿程序中一并处理，被告未对涉案房屋的征收补偿标准和具体情况进行调查，径行责令原告自行拆除新南街91号房屋，明显不当。综上，被诉行政处理决定明显不当，原告请求撤销该决定书，原审法院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（六）项的规定，原审法院判决撤销被告于2020年4月30日作出的被诉行政处理决定。上诉人广州市南沙区横沥镇人民政府不服原审判决，向本院提起上诉称：原审判决认认定事实不清，适用法律错误，具体理由如下：一、涉案房屋二层于2013-2014年期间加建，南侧房屋建于2007年，未取得《乡村建设规划许可证》，涉案房屋二层和南侧建筑部分应认定为违法建设。上诉人对涉案房屋违建部分进行查处的行为符合相关法律规定。二、原审法院以“涉案房屋属于征收补偿范围，涉案房屋的相关问题应当在征收补偿程序中一并处理”作为撤销被诉行政处理决定的理由之一，缺乏法律依据和事实依据。涉案执法与征地拆迁无关，是上诉人履行行政职能，对违法建设进行查处的行政行为。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条规定，土地征收与违法建设查处两种行政行为的同时存在，并不存在法律上的障碍。根据南沙区有关政策规定，涉案房屋所在的横沥岛尖范围内的房屋征收补偿标准可以选择适用《关于印发的通知》（穗南开管办〔2018〕2号）或《印发的通知》（穗南开管办〔2013〕8号，执行时间至2019年12月31日止）进行补偿。对于2007年7月1日后无相关用地和报建手续建设的房屋，根据穗南开管办〔2013〕8号文第六条第四款，本可参照地上附着物进行补偿。根据穗南开管办〔2018〕2号第二十六条，本可按房屋重置成本价给予建安成本补偿。涉案房屋所在区域是省市重点发展区域，原审法院应当考虑到涉案违法建设的存在对整个横沥岛尖发展的重大障碍，不应当支持和放任这种障碍的存在。涉案房屋未能在征地拆迁过程中解决补偿问题，不应当作为撤销被诉行政处理决定的理由。三、原审判决以“原告陈述涉案房屋是原告的唯一住宅”作为判决依据，缺乏事实和法律依据。被上诉人并无提供涉案房屋是其家庭成员唯一住宅的证据。根据《中华人民共和国城乡规划法》《广州市违法建设查处条例》等法律法规，违法建设查处并不排除“唯一住宅”，并无规范性文件规定“符合唯一住宅的房屋不属于违法建设的查处范围”。原审判决以此为由撤销涉被诉行政处理决定，缺乏法律依据。综上，请求二审法院：1.撤销原审判决，确认上诉人作出的被诉行政处理决定合法，并予以支持；2．一、二审诉讼费由被上诉人承担。被上诉人陈顺荣二审答辩称：一、上诉人不具有本案执法权。首先，上诉人所称村庄规划未经区政府批准，不发生法律效力，涉案房屋所在地块并没有对外生效的村庄规划，不属于村庄规划区。且涉案房屋办理了建设用地规划许可证，载明涉案房屋位于城市规划区，上诉人不具有对城市规划区房屋的执法权。其次，即便存在过村庄规划，根据《广州市城市管理综合执法条例》第五条、《广州市城市管理综合执法细则》第四条、《广东省人民政府关于在广州市南沙区等地开展综合行政执法工作的公告》（粤府函〔2019〕113号），相应的执法权也已经集中到综合执法局，上诉人亦不具有执法权。二、上诉人认定事实不清，且涉案房屋不属于必须拆除的情形。首先，被诉行政处理决定中没有明确要求是全部拆除还是部分拆除，也没有明确拆除的面积和方位。其次，涉案房屋建于自家宅基地，办理了规划许可证、用地批准书，且被上诉人一家五口已经分户，涉案房屋是全家五口人唯一住宅，属于两户一宅，符合确权登记条件，不应按违法建筑进行处理，不属于必须拆除的情形。且上诉人于2013年停止受理长沙村农民建房相关审批业务，涉案房屋手续不完善，系行政因素、历史因素所致，但并不违反规划用途，不需要拆除。三、被诉行政处理决定适用法律错误。上诉人适用《中华人民共和国城乡规划法》作出被诉行政处理决定，但涉案部分房屋在该法颁布之前就已建成，应适用建房时的法律进行认定，上诉人违背法不溯及既往原则，适用法律错误。四、被诉行政处理决定程序违法。被上诉人提出陈述申辩，并要求上诉人告知具体认定事实和依据，上诉人没有进行复核，也没有将其认定的具体事实和依据告知给被上诉人，违反了《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二条的规定。五、涉案房屋所在地块已列入征收范围，被诉行政处理决定明显不当。该地块已批准征牧，该区域其他人的同类房屋也得到了补偿安置。待补偿完毕后，被上诉人的房屋也将拆除，不会对规划产生任何影响。依据合理行政原则，行政机关实施行政管理可以采用多种方式实现行政目的的，应当避免采用有损当事人权益的方式，上诉人以拆违的手段代替拆迁补偿，明显不当。综上所述，请求二审法院驳回横沥镇政府提出的上诉，维持原审判决。经二审审查，原审法院查明的事实有相应证据予以证实，本院予以确认。本院认为，首先，根据涉案房屋现场图片和广州市南沙区横沥镇人民政府规划建设办公室出具的《情况说明》及附图显示，被上诉人在涉案地址建设有两栋房屋，其中北侧一栋为两层房屋，南侧另一栋为一层房屋。上诉人在一审庭审中亦明确陈述涉案地址北侧已经办理乡村建设规划许可的第一层不属于违法建设，此次查处对象为未办理乡村建设规划许可的北侧二层及南侧房屋。故上诉人在未调查核实涉案房屋相关情况的前提下作出被诉行政处理决定，责令被上诉人自行拆除位于涉案地址上的两栋房屋，属认定事实不清，证据不足。其次，涉案房屋在2016年6月已被纳入自由贸易试验区广州南沙新区片区2015年度第一批次城镇建设用地征地范围，对于已被列入征收拆迁范围之内的历史存量房屋，应当遵循政府相关征收拆迁补偿规定来处理涉案房屋的拆除和补偿问题。涉案房屋存在上述情况，上诉人应当知晓，但其在涉案地块的征收补偿工作开展后，以涉案房屋涉嫌违法建设为由进行立案查处，属于重复处理。综上，上诉人的上诉意见不能成立，本院不予支持。原审判决撤销被诉行政处理决定并无不当，应予维持。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，本院予以维持。上诉人的上诉请求理据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费共50元，由上诉人广州市南沙区横沥镇人民政府负担。本判决为终审判决。审 判 长  朱 琳审 判 员  闵天挺审 判 员  王 荣二〇二一年三月二十九日法官助理  杜春燕书 记 员  罗 涛