四川省达州市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2021)川17行终17号 上诉人（原审被告）达州市自然资源和规划局,住所地达州市通川区白塔路243号。 法定代表人淳永奉，该局局长。 出庭负责人牟成通，该局副局长。 委托代理人刘天华，该局工作人员。 委托代理人周忠梅，四川奥飞律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）四川众企实业有限公司，住所地达州市通川区龙泉路128号。 法定代表人王宏玮，该公司董事长。 委托代理人李威，四川瀛诚虹信律师事务所律师。 上诉人达州市自然资源和规划局（简称达州市自规局）因与被上诉人四川众企实业有限公司（简称众企公司）征收土地出让金一案，不服四川省达州市通川区人民法院（2020）川1702行初136号行政判决，向本院提起上诉，本院于2021年2月20日立案受理后，依法组成合议庭，于2021年3月24日公开开庭审理了本案。上诉人达州市自规局出庭负责人牟成通及委托代理人刘天华、周忠梅与被上诉人众企公司委托代理人李威到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 达州市自规局上诉请求，请求撤销通川区人民法院（2020）川1702行初136号行政判决，维持上诉人于2020年10月20日作出的《关于莲花湖片区ⅢC6-2地块调整用地性质补交土地价款的函》，本案诉讼费用由被上诉人承担。事实及理由：一、一审判决认定事实不清，被上诉人选择性适用法律的行为违背诚实信用原则，被上诉人申请将莲花湖片区ⅢC6-2地块用地性质用地调整为商业住宅综合用地，其援引的法律依据是《四川省人民政府关于印发促进经济稳定增长和提质增效推进供给侧结构性改革政策措施的通知》（以下简称“川府发【2016】17号”）、《四川省国土资源厅关于贯彻落实省政府的实施意见》（以下简称“川国土资发【2016】66号”）因此表明被上诉人认可“用地性质从商业用地调整为商住用地的，需补缴的土地出让价款为新规划条件下土地使用权市场价格减去受让人取得土地时的成交价”计收方式，被上诉人对上诉人2020年3月30日发布《公示》，在公示期间，被上诉人未对该公示提出异议，即认可该文件的适用，根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条、第二条之规定，上诉人与被上诉人之间签订的《国有建设用地使用权出让合同》是国有自然资源使用权出让协议，给予合同意思自治原则，上诉人与被上诉人对川国土资发【2016】66号、达市府办函【2019】81号适用已达成一致，被上诉人主张上诉人适用上述计收依据错误，应适用《国土资源部办公厅关于印发的通知》（以下简称“国土资厅发【2018】4号”）的行为系选择性适用法律，损害国家收益，违背诚实信用原则。应被上诉人申请，上诉人作出的716号函如何法定程序，合法有效。二、一审判决适用法律错误，本案中，争议的国土资厅发【2018】4号文件、达市府办函【2019】81号文件均属于规范性文件，是有权机关依照法定权限和程序制定、公开发布的，是一定期限内反复适用、具有普遍约束力的行政公文，有特定的适用区域，根据达市府办函【2019】81号文件的规定，应被上诉人申请作出716号函合法有效。因此一审判决适用《行政诉讼法》第七十条第二项规定是法律适用错误。 众企公司答辩称，上诉人在作出被诉的行政行为之时（即达市自然资规函[2020]716号函），依据的川国土发[2016]66号文件已经废止、达市府办函[2019]81号文件与上位法相抵触。该事实应当确认。征收土地出让金是典型的行政行为，应当适用依法行政的基本原则。被上诉人在申请中援引川国土发[2016]66号文件，并不能据此免除上诉人在作出行政行为时审查行政行为合法性的义务；行政相对人在公示期内未对达市府办函[2019]81号文件提出异议，并不能据此消除其与上位法相抵触的状态。上诉人应当在作出行政行为时审查行政行为的合法性，不能将审查义务转嫁于行政相对人。上诉人应当协同有关部门加强制定行政规范性文件的合法性审查，不应当仅仅只以达市府办函[2019]81号文件是地方性文件具有地域性特征为理由，规避上位法的约束。 众企公司向一审法院起诉请求：依法撤销被告716号函，并判令被告重新确定莲花湖片区ⅢC6-2地块改变用地性质的补缴价款。 一审法院认定事实：2015年1月19日，众企公司与原达州市国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》约定，将位于通川区朝阳办事处皂角垭社区四组西外镇高锋洞五组交界处宗地编号为莲花湖片区ⅢC6-2地块出让给众企公司，土地用途为其他商服用地，出让年限40年。2020年4月7日，众企公司向被告达州市自规局申请，将前述地块用地性质由商业用地调整为商业住宅综合用地。2020年1月17日，经达州市城乡规划委员会同意案涉土地性质的调整及规划设计方案。后达州市自规局根据川国土资发[2016]66号文件及达市府办函[2019]81号文件规定,向达州市人民市政府上报《关于达州商会大厦项目用地性质调整的请示》（案涉土地上的建设项目为达州商会大厦）。2020年5月15日，达州市人民市政府第68次常务会议研究：同意将该地块用地性质调整为商住用地(商业建筑面积占比30%，住宅建筑面积占比70%)容积率F≤3、建筑密度B 一审法院另查明，达州市自规局作出716号函中关于补缴出让价款10128.85万元的计收方式适用的法律依据系2020年9月14日作出达市自然资规函[2020]634号函中载明的川国土资发[2016]66号文件及达市府办函[2019]81号文件。前述两文件均规定，需补缴的土地出让价款为新规划条件下土地使用权市场价格减去受让人取得土地时的成交价。 一审法院再查明，川国土资发[2016]66号文件已于2020年9月10日经四川省自然资源厅发文废止。 一审法院认为：本案系征收土地出让金纠纷案件，根据《国有土地使用权出让收支管理办法》第五条“土地出让收入由财政部门负责征收管理，可由市、县国土资源管理部门负责具体征收”规定，达州市自规局具有对改变土地使用条件征收土地出让金的行政职权，故达州市自规局有权作出716号函。 根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”及第六十九条“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。”规定，人民法院对行政行为合法性进行审查是行政诉讼的一项基本原则，合法的行政行为亦应同时具备上述条件。本案中，达州市自规局根据众企公司调整用地性质及规划设计方案的申请，经规委会研究同意并报请达州市人民市政府常务会议研究后批准将该地块用地性质从商业用地调整为商住用地，再经达州市人民政府作出达市府土函[2020]125号《关于莲花湖片区片区ⅢC6-2地块调整用地性质缴纳土地价款的批复》同意后作出被诉716号函的事实清楚，证据充分，程序合法。但该函关于补缴出让价款10128.85万元的计收方式适用的法律依据系川国土资发[2016]66号文件及达市府办函[2019]81号文件，而根据庭审查明，川国土资发[2016]66号文件已于2020年9月10日被废止；同时，根据《国土资源部办公厅关于印发的通知》（国土资厅发[2018]4号）规定，各地自行出台的出让地价评估政策与该《规范》不一致的，以该规范为准。且《国有建设用地使用权出让地价评估技术规范》第1条适用范围“……因调整土地使用条件、发生土地增值等情况需补缴地价款的评估，适用本规范；”、第6.4条第（1）款“土地出让后经原出让方批准改变用途或容积率等土地使用条件的，在评估需补缴地价款时，估价期日应以国土资源主管部门依法受理补缴地价申请时点为准；”、第6.4条（3）款“调整用途的，需补缴地价款等于新、旧用途楼面地价之差乘以建筑面积。新、旧用途楼面地价均为估价期日的正常市场价格。”规定，改变土地用途补缴土地价款应按照新、旧用途楼面地价之差乘以建筑面积，而新、旧用途楼面地价均为估价期日的正常市场价格。而达州市自规局作出的716号函所依据的国土资发[2016]66号文件及达市府办函[2019]81号文件均规定需补缴的土地出让价款为新规划下土地使用权市场价格减去受让人取得土地时的成交价，该规定的计收方式与前述国土资厅发[2018]4号文件规定的计收方式相冲突，故达州市自规局作出的716号函属于适用法律错误，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第二项“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（二）适用法律、法规错误的；”之规定，被诉716号函应予撤销。综上，为维护当事人合法权益，监督行政机关依法履行职责，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第二项之规定，判决：一、撤销达州市自然资源和规划局于2020年10月20日作出的达市自然资规函[2020]716号《关于莲花湖片区ⅢC6-2地块改变用地性质补缴土地价款的函》；二、限达州市自然资源和规划局于本判决生效之日起六十日内重新作出具体行政行为。案件受理费50元，由达州市自然资源和规划局负担。 本院二审期间，各方当事人均未提供新证据。 二审查明，国土资源部于2018年3月9日出台《国土资源部办公厅关于印发的通知》(国土资厅发【2018】4号)，该通知载明“各地自行出台的出让地价评估政策与本《规范》不一致的，以本规范为准。2018年4月9日前受理，至4月9日仍未出具土地估价报告的，可按本《规范执行》执行”。二审查明的其余案件事实与一审一致，本院予以确认。 本院认为，本案二审争议焦点为上诉人达州市自规局作出的716号函适用法律是否正确。达州市自规局作出716号函中关于补缴出让价款10128.85万元的计收方式适用的法律依据系2020年9月14日作出达市自然资规函[2020]634号函中载明的川国土资发[2016]66号文件及达市府办函[2019]81号文件，上述两文件均规定，需补缴的土地出让价款为新规划条件下土地使用权市场价格减去受让人取得土地时的成交价。国土资源部《国土资源部办公厅关于印发的通知》(国土资厅发【2018】4号)中《国有建设用地使用权出让地价评估技术规范》1.适用范围载明“在中华人民共和国境内出让国有建设用地使用权涉及的地价评估，以及因调整土地使用条件、发生土地增值等情况需补缴地价款的评估，适用本规范···”、6.4（3）调整用途补缴地价载明“调整用途的，需补缴地价款等于新、旧用途楼面地价之差乘以建筑面积。新、旧用途楼面地价均为评估价期日的正常市场价格”，达州市自规局作出716号函适用的国土资发[2016]66号文件及达市府办函[2019]81号规定的计收方式与国土资源部《国土资厅发【2018】4号》文件计收方式不一致，且川国土资发[2016]66号文件已于2020年9月10日经四川省自然资源厅发文废止，上诉人达州市自规局于2020年10月20日作出716号函适用国土资发[2016]66号文件计收补缴土地出让价款错误。 综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人达州市自然资源和规划局负担。 本判决为终审判决。 审判长 郭 彤 审判员 杜琼瑶 审判员 胡光俊 二〇二一年三月三十一日 书记员 李秀玲