福建省福州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2021）闽01行终41号 上诉人（一审原告）闽侯县洋里乡际兜村民委员会，住所地福建省闽侯县洋里乡际兜村礼堂。 法定代表人林廷锋，主任。 委托代理人林更，上海协力（福州）律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）闽侯县自然资源和规划局，住所地福建省闽侯县甘蔗街道滨城大道73号滨江商务中心C座6楼。 法定代表人余敏，局长。 委托代理人齐晖，福建浩学律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）福州市自然资源和规划局，住所地福建省福州市仓山区南江滨西大道193号4座5层至8层。 法定代表人吴建青，局长。 一审第三人福州市田垱茶场，住所地福建省闽侯县洋里乡洋头村。 法定代表人高用建，场长。 上诉人闽侯县洋里乡际兜村民委员会因诉被上诉人闽侯县自然资源和规划局行政登记、被上诉人福州市自然资源和规划局行政复议一案，不服福州市仓山区人民法院（2019）闽0104行初170号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 一审法院认为，原告主张案涉土地系其村集体所有，要求撤销第三人福州市田垱茶场名下的闽（2018）闽侯县不动产权第0××8号《不动产权证书》，该争议属于原告与第三人之间对土地所有权、使用权存在争议。《中华人民共和国土地管理法》（2019年修正）第十四条：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。”上述条款就土地权属争议的处理程序予以专门规定，应由政府先行启动权属争议处理程序处理，对处理决定不服的再进行诉讼，而非迳行提起行政诉讼。综上，原告的起诉不符合法定起诉条件，依法应予驳回。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（十）项、第三款的规定，裁定驳回原告闽侯县洋里乡际兜村民委员会的起诉。 上诉人闽侯县洋里乡际兜村民委员会不服一审裁定，向本院提起上诉称，一、一审法院认定事实错误，上诉人系不服被上诉人福州市自然资源和规划局作出的行政复议决定提起行政诉讼，而非迳行提起行政诉讼。上诉人主张的案涉土地于2018年10月31日由被上诉人闽侯县自然资源和规划局根据第三人申请，作出关于闽侯县××乡××工业区土地使用权的首次登记，颁发闽（2018）闽侯县不动产权第0××8号《不动产权证书》。上诉人认为被上诉人闽侯县自然资源和规划局没有根据实际出发，尊重历史的原则，未尽职调查将上诉人祖宗遗留下的村民集体所有的案涉土地简单划归给第三人福州市田垱茶场。上诉人就此向福州市自然资源和规划局申请行政复议，其后，被上诉人福州市自然资源和规划局作出榕资源规划复决（2019）14号《行政复议决定书》，决定维持被上诉人闽侯县自然资源和规划局作出的涉案第0××8号《不动产权证书》。一审法院裁定驳回起诉的事实存在明显错误。二、一审法院驳回上诉人的起诉，适用法律错误，且未对被上诉人的行政行为及行政复议决定的合理合法性作出依法裁判。本案中，被上诉人闽侯县自然资源和规划局、福州市自然资源和规划局作出的行政行为及行政复议决定已侵犯上诉人合法权益。上诉人对该决定不服，人民法院应依法受理审查。本案中存在的不合理不合法情况如下:（一）一审法院认为本案系土地权属争议，应由人民政府作出，则被诉《行政复议决定书》并非合法主体作出，应依法予以撤销。（二）一审法院认为“在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状”，如不对第三人颁发的案涉《不动产权证书》予以撤销，将可能导致第三人以持有该权证书并依法享有权利为由，对案涉土地进行改变，进而侵害上诉人的合法权益。故一审法院应对本案依法进行审理，而非简单裁定驳回上诉人的起诉。请求：1、依法撤销一审裁定；二、依法指令一审法院对本案进行审理；三、本案的诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人闽侯县自然资源和规划局辩称，2018年10月期间，福州市田垱茶场向原闽侯县国土资源局申请办理坐落于闽侯县××乡××工业区的国有农用地使用权首次登记，并提交了申请材料。原闽侯县国土资源局依法向福州市田垱茶场核发闽（2018）闽侯县不动产权第0××8号《不动产权证书》，该颁证行为符合法律规定。一审法院认为，上诉人主张案涉土地系集体所有，要求撤销福州市田垱茶场名下的闽（2018）闽侯县不动产权第0××8号《不动产权证书》，该争议属于上诉人与福州市田垱茶场之间对土地所有权、使用权存在争议。《中华人民共和国土地管理法》（2019年修正）第十四条就土地权属争议的处理程序予以专门规定，应由政府先行启动权属争议处理程序处理，对处理决定不服的再进行诉讼，而非迳行提起行政诉讼。一审法院的认定正确，裁定驳回上诉人的起诉正确，上诉人主张没有依据，请求依法驳回上诉人的上诉，维持原裁定。 被上诉人福州市自然资源和规划局辩称，一、一审裁定正确，上诉人主张答辩人并非作出决定的合法主体等上诉请求及理由不能成立。行政复议审查范围有别于行政诉讼受案范围，上诉人认为本案经答辩人复议，法院就应进行实体审理的观点无法成立。上诉人向答辩人申请行政复议，主张撤销案涉登记行为，根据该项复议申请，答辩人在行政复议案件中仅需审查案涉登记行为的合法性，而不是对案涉土地的权属争议作出裁决，而答辩人的《行政复议决定书》也仅对案涉登记行为的合法性作出评价，并未对案涉土地权属争议作出裁决，答辩人作为闽侯县自然资源和规划局的主管机关，依法有权对该行政复议案件进行审理，上诉人主张答辩人并非作出决定的合法主体不能成立。二、答辩人所作的行政复议决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法。答辩人依法对上诉人的复议申请事项进行审查，根据闽侯县自然资源和规划局提供的《行政复议答辩书》及相关证据材料等查明了事实，答辩人认为，闽侯县自然资源和规划局根据一审第三人福州田垱茶场的申请及其提交的有关材料作出涉案土地国有农用地土地使用权首次登记，该行为符合上述相关规定，并无不当。上诉人的上诉请求不成立，请求予以驳回。 一审第三人福州市田垱茶场未向本院提交书面陈述意见。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第四项规定：人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：…(四)对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的。本案中，上诉人闽侯县洋里乡际兜村民委员会在案涉土地登记发证后，以案涉土地系村集体所有为由，要求撤销颁证行为，并提起行政复议进而提起本案行政诉讼。上诉人提起行政诉讼针对的是行政机关作出确认土地使用权的行政行为及后续行政复议行为，依法属于行政诉讼受案范围。原国土资源部作出的《国土资源部办公厅关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》（国土资厅函[2007]60号）规定，土地权属争议是指土地登记前，土地权利利害关系人因土地所有权和使用权的归属而发生的争议。土地登记发证后已经明确了土地的所有权和使用权，土地登记发证后提出的争议不属于土地权属争议。土地所有权、使用权依法登记后第三人对其结果提出异议的，利害关系人可根据《土地登记规则》的规定向原登记机关申请更正登记，也可向原登记机关的上级主管机关提出行政复议或直接向法院提起行政诉讼。参照上述复函精神，上诉人在土地登记发证后提出的争议不属于土地权属争议。一审认定案涉争议属于上诉人与第三人之间对土地所有权、使用权存在争议，并依据《中华人民共和国土地管理法》（2019年修正）第十四条规定，认为上诉人起诉不符合法定起诉条件，裁定驳回起诉，适用法律错误，应予撤销。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下： 一、撤销福州市仓山区人民法院（2019）闽0104行初170号行政裁定； 二、指令福州市仓山区人民法院继续审理本案。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 谢红波 审 判 员 曾 莹 审 判 员 蔡陈飞 二〇二一年三月二十五日 法官助理 陈俊杰 书 记 员 朱嘉婧