江苏省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）苏行终841号 上诉人(原审原告)陶红，女，汉族，住江苏省张家港市。 被上诉人(原审被告)江苏省住房和城乡建设厅，住所地江苏省南京市鼓楼区草场门大街88号。 法定代表人周岚，该厅厅长。 委托代理人石杰，该厅工作人员。 被上诉人(原审被告)中华人民共和国住房和城乡建设部，住所地北京市海淀区三里河路9号。 法定代表人王蒙徽，该部部长。 上诉人陶红因诉被上诉人江苏省住房和城乡建设厅（以下简称省住建厅）、中华人民共和国住房和城乡建设部（以下简称住建部）其他及行政复议一案，不服江苏省南京市中级人民法院（2019）苏01行初609号行政裁定，向本院提起上诉。本院立案受理后,依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院认定，2019年4月23日，陶红以张家港市人民政府（以下简称张家港市政府）为被举报人向省住建厅邮寄举报信，称：张家港市政府作出的张政办(2010)17号《关于认真做好2010年度市区房屋拆迁工作的通知》(以下简称17号《通知》)中的拆迁规模即拆迁户数和拆迁面积远超省住建厅制作的苏建房管[2010]441号《关于下达2010年度第三批城镇房屋拆迁计划的通知》（以下简称441号《通知》）附件《张家港市2010年度城镇房屋拆迁计划下达表》（以下简称《城镇房屋拆迁计划下达表》）所确定的拆迁户数和拆迁面积。陶红房屋是17号《通知》中序号12拆迁项目中的民房，但并不在省住建厅拆迁计划范围内。张家港市政府擅自超出省住建厅规定的拆迁规模的行为违反441号《通知》，且严重损害原告及广大村民的权益，要求省住建厅依法查处张家港市政府的违法行为，并书面告知查处结果。 省住建厅于2019年4月25日收到陶红的举报信，后于2019年7月4日前往张家港市住房和城乡建设局（以下简称张家港市住建局）调查了解情况。2019年7月8日，省住建厅向陶红作出《关于陶红女士举报事项办理结果告知函》（以下简称涉案告知函），称：根据拆迁计划备案相关规定，省住建厅仅对国有土地上房屋拆迁计划进行备案。张家港市2010年度房屋拆迁计划不仅包括国有土地上房屋，还包括集体土地上房屋。你户房屋属于集体土地上房屋，不在省住建厅备案下达的拆迁计划范围内。省住建厅于2019年7月9日向陶红邮寄送达涉案告知函，陶红于2019年7月11日签收。 陶红不服涉案告知函，于2019年8月7日向住建部申请行政复议，要求确认涉案告知函违法，并责令省住建厅对其举报事项进行查处并书面告知其查处结果。住建部于2019年8月12日收到陶红的行政复议申请，于2019年8月15日向省住建厅作出《提出答复通知书》，要求省住建厅提交书面答复及证据、依据。省住建厅于2019年8月26日向住建部作出《行政复议答复书》。2019年9月26日，住建部向陶红作出《行政复议延期审理通知书》，决定延期30日作出行政复议决定，该通知书于2019年9月30日向陶红邮寄送达。2019年10月29日，住建部作出建复决字[2019]210号《行政复议决定书》（以下简称210号复议决定），决定维持省住建厅作出的涉案告知函。2019年10月31日，住建部向陶红邮寄送达该复议决定，陶红于2019年11月2日签收。 原审法院另查明，2010年4月1日，张家港市政府作出17号《通知》，该通知的发送对象为“杨舍镇政府，市各有关单位”，通知中称：根据2009年12月5日市委常委、市长联席会议确定的2010年度城市建设计划，经过前阶段的调查摸底，排定了2010年度市区房屋拆迁任务。《2010年度市区房屋拆迁计划表》（以下简称《市区房屋拆迁计划表》）系该通知附件，其中第12项载明的拆迁项目、地块为“人民东路北侧地块（东至华昌路、南至人民东路、西至常青藤终须、北至张杨公路）”，拆迁规模为“206户，53000㎡（民房）”，拆迁主体为“土地储备中心”，实施单位为“合力公司”。 2010年9月13日，省住建厅作出441号《通知》，该通知的发送对象为“各有关市、县（市）人民政府”，通知中称：经研究，原则同意包含张家港在内的16个县（市）上报的2010年城市房屋拆迁计划。请各有关市、县（市）接此通知后，按规定报统计人大常委会和上一级人民政府备案，年度许可拆迁总面积不得突破批准计划数，未列入年度拆迁计划的项目，一律不得发放拆迁许可证。《房屋拆迁计划下达表》系该通知附件，其中第12项“人民东路北侧地块（东至华昌路、南至人民东路、西至常青藤中学、北至张杨公路）”的拆迁户数为“56户”，房屋面积为“1.12万平方米”。 原审法院再查明，根据省住建厅前往张家港市住建局调查的谈话记录，张家港市征收办工作人员称陶红房屋为集体土地上房屋。根据张家港市住建局向省住建厅提交的《关于陶红举报相关拆迁问题的情况汇报》、许可证存根及《张家港市房屋拆迁产权调换协议书》，涉案房屋产权人为蔡明阳，系使用老宅基地个人建造住宅。2012年2月8日，就涉案房屋拆迁补偿问题，蔡明阳与张家港市合力房屋拆迁有限公司签订《张家港市房屋拆迁产权调换协议书》。 原审法院又查明，原审庭审中，省住建厅称其制作的《房屋拆迁计划下达表》，是对张家港市政府《市区房屋拆迁计划表》中涉及到的国有土地上房屋的拆迁规模进行备案管理，两份表格中的数据均系计划数，只有核发拆迁许可证后才能准确知道有关项目的具体拆迁户数与拆迁面积。陶红对涉案房屋系集体土地上房屋不持异议，但认为其举报的事项系张家港市政府制作的拆迁计划超出省住建厅所下达拆迁计划的行为，省住建厅不能证明超出部分均系集体土地上房屋，其作为张家港市市民及范家庄村民依法享有举报权利。 原审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。本案的争议焦点首先在于陶红的起诉是否符合法定的起诉条件。 《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《最高人民法院关于适用的解释》第十二条第五项规定，为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”。据此，对于当事人向行政机关提出投诉举报，要求行政机关履行查处职责的行政案件，应当首先根据当事人请求的事项是否涉及其自身合法权益，对当事人提出的申请属于投诉，还是举报进行区分。如原告请求的事项不涉及自身合法权益，仅是基于国家利益、社会公共利益、他人利益或公民的监督权，则应当认定为具有公益性的举报行为，其目的在于向行政机关告知违法行为，或提供违法线索，不属于投诉的范畴。因举报行为不涉及举报人的自身权益，或仅涉及举报人的反射性利益，故举报人并不具有要求行政机关对其举报事项作出特定行政处理的请求权。举报人与行政机关对其举报事项作出或者未作出处理的行为，以及作出何种处理的行为均不具有法律上的利害关系。且因行政机关对举报事项的处理行为一般并不对举报人的权利、义务进行处分，故其本身亦不属于可诉的行政行为。因此，举报人针对行政机关就举报事项的处理行为或不作为所提起的诉讼，均不符合法定的起诉条件。 对于陶红的投诉举报事项是否涉及其自身合法权益，即陶红与其投诉举报事项之间是否具有利害关系的审查，可以通过以下两方面因素进行考虑： 第一，陶红主张的权益是否归属于其自身。 本案中，陶红在举报信中称，张家港市政府制作的《市区房屋拆迁计划表》中载明的拆迁规模超出省住建厅制作的《房屋拆迁计划下达表》中确定的拆迁规模，导致其本不属于拆迁计划范围内的房屋被划入拆迁范围，造成陶红及涉案地块上村民的权益受损。根据《城市房屋拆迁管理条例》第二条规定，在城市规划区内国有土地上实施房屋拆迁，并需要对被拆迁人补偿、安置的，适用本条例。第七条第一款规定，申请领取房屋拆迁许可证的，应当向房屋所在地的市、县人民政府房屋拆迁管理部门提交下列资料：（一）建设项目批准文件；（二）建设用地规划许可证；（三）国有土地使用权批准文件；（四）拆迁计划和拆迁方案；（五）办理存款业务的金融机构出具的拆迁补偿安置资金证明。依照上述规定，《城市房屋拆迁管理条例》的适用对象系针对国有土地上的房屋拆迁，制订房屋拆迁计划亦系对申领国有土地上房屋拆迁许可证时所需要提交的申请材料。本案中，根据省住建厅接到陶红举报后调查了解的情况，陶红房屋系集体土地上房屋，不属于《城市房屋拆迁管理条例》的调整范围，亦不适用上述规定。同时，省住建厅制作的《房屋拆迁计划下达表》所确定的拆迁户数及拆迁面积仅包含拆迁地块范围内的国有土地上房屋，而并不涉及集体土地上房屋。因此，无论张家港市政府制作的《市区房屋拆迁计划表》中确定的拆迁规模是否超出省住建厅《房屋拆迁计划下达表》所载明的拆迁规模，均不涉及原告作为集体土地上房屋所有权人自身的合法权益。且在案证据表明，针对涉案房屋拆迁补偿问题，涉案房屋产权人蔡明阳已于2012年2月8日与张家港市合力房屋拆迁有限公司签订《张家港市房屋拆迁产权调换协议书》。因此，陶红主张其举报事项涉及其自身合法权益，缺乏事实根据。 第二，陶红主张的权益是否可能受到其投诉举报事项的侵害。 本案中，根据张家港市政府向“杨舍镇政府，市各有关单位”作出的17号《通知》，《市区房屋拆迁计划表》系根据该市2010年城市建设计划排定。从该计划表的内容看，系张家港市政府为完成2010年度房屋拆迁任务，就各个拆迁项目的拆迁主体、实施单位、实施时间及完成时间所制定的计划方案。该拆迁计划表并非针对具体的当事人作出，亦并不直接对外产生法律效果。故陶红所主张的权益受损与张家港市政府制作《市区房屋拆迁计划表》这一行为之间也不存在直接的因果关系。 因此，从陶红主张的权益以及其投诉举报的事项来看，陶红的申请均不符合基于维护自身合法权益提出投诉的情形，而应当认定为向行政机关反映违法线索的举报行为。省住建厅在收到陶红的举报后进行了调查，并根据《住房城乡建设领域违法违规行为举报管理办法》第九条的规定，在法定期限内作出涉案告知函，该告知函的内容系向陶红告知对其举报事项的调查结果，并未对原告自身的权利义务产生实际影响。故陶红与省住建厅对其举报事项的调查处理及告知行为均不具有法律上的利害关系。陶红如认为被举报人张家港市政府在对涉案房屋的拆迁补偿中存在违法行为，应当直接针对损害其合法权益的行为依法寻求救济。从诉的利益考虑，其就不涉及自身权益的事项向上级行政机关提出举报，并转而就行政机关的举报处理行为提起诉讼，亦不具有权利保护的必要性和实效性。陶红对省住建厅的举报处理及告知行为提起的诉讼，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件。 根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项规定，不符合行政诉讼法第四十九条规定的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。第一百三十六条规定，原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。本案中，陶红针对省住建厅的举报处理行为的起诉，因不符合法定的起诉条件，依法应当裁定驳回起诉。住建部作出210号复议决定，对省住建厅作出的涉案告知函予以维持。根据上述规定，亦应当一并驳回陶红对该复议决定的起诉。 《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。本案中，陶红请求依法审查张家港市政府作出17号《通知》的合法性。对此原审法院认为，本案系陶红针对省住建厅的举报处理行为所提起的诉讼，该行为不属于可诉的行政行为，17号《通知》也并非省住建厅作出被诉行为的依据，故不符合一并审查规范性文件的条件。同时，所谓规范性文件，一般是指行政机关针对不特定对象制定并公开公布、在一定期限内能够反复适用、具有普遍约束力的决定、命令。本案中，17号《通知》系张家港市政府向其下级行政机关作出，属于行政机关内部就开展房屋拆迁工作的通知性文件，该通知本身亦不属于规范性文件的范畴，故原审法院依法不予一并审查。 据此，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项、第一百三十六条之规定，裁定驳回陶红的起诉。 上诉人陶红上诉称，住建厅作出的涉案告知函违法，应予撤销。住建部作出的210号复议决定违法。原审裁定认定事实不清，适用法律错误。请求本院撤销原审裁定，撤销涉案告知函及210号复议决定，责令住建厅履行法定职责对其举报事项进行查处并将查处结果书面向其告知，并要求对17号《通知》进行规范性文件审查。 被上诉人住建厅、住建部均未向本院提交答辩意见。 本院经审理查明的事实与原审裁定认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项规定，提起诉讼应当属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（十）项规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。该解释第六十九条第一款第（一）项规定，不符合行政诉讼法第四十九条规定，已经立案的，应当裁定驳回起诉。本案中，陶红举报张家港市政府作出的17号《通知》附件《市区房屋拆迁计划表》确定的拆迁规模超出省住建厅作出的441号《通知》附件《城镇房屋拆迁计划下达表》所确定的拆迁规模，要求省住建厅予以查处。根据张家港市政府向“杨舍镇政府，市各有关单位”作出的17号《通知》的内容，该通知及其附件《市区房屋拆迁计划表》系张家港市政府为完成2010年度房屋拆迁任务，就各个拆迁项目的拆迁主体、实施单位、实施时间及完成时间所制定的计划方案，该拆迁计划表并不能直接影响到陶红的合法权益。事实上，就涉案房屋拆迁补偿问题，陶红的丈夫蔡明阳已于2012年2月8日与张家港市合力房屋拆迁有限公司签订《张家港市房屋拆迁产权调换协议书》，陶红户与张家港市土地储备中心和张家港市合力房屋拆迁有限公司之间就房屋拆迁补偿事宜产生的争议，应依法通过其他途径解决。因张家港市政府作出的17号《通知》并不能直接影响到陶红的合法权益，故省住建厅就17号《通知》是否查处以及如何查处，对陶红的权利义务均不产生实际影响，根据上述法律和司法解释的规定，陶红要求撤销涉案告知函，同时要求省住建厅对其举报事项进行查处并书面告知查处结果所提之诉应裁定驳回起诉。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第七款的规定，因陶红要求撤销涉案告知函，同时要求省住建厅对其举报事项进行查处并书面告知查处结果提起的诉讼，应当裁定驳回其起诉，故其不服住建部针对省住建厅所作涉案告知函作出的行政复议决定提起的诉讼，亦应一并裁定驳回其起诉。本案系陶红针对省住建厅的举报处理行为所提起的诉讼，但17号《通知》并非省住建厅作出被诉行为的依据，故陶红要求在本案中附带审查17号《通知》不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款关于一并审查规范性文件的条件。原审法院裁定驳回陶红的起诉并无不当。 综上，上诉人陶红的上诉理由和请求依法不能成立。原审法院裁判结果并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 李 昕 审判员 苗 青 审判员 朱慧珺 二〇二一年三月三十日 书记员 郑梦鹤