安徽省萧县人民法院 行 政 裁 定 书 （2021）皖1322行初25号 原告：刘桂芝，女，汉族，1972年6月4日，住安徽省宿州市萧县。 被告：萧县自然资源和规划局。住所地：安徽省宿州市萧县龙城镇瑞祥小区东侧。统一社会信用代码：11341322MB1578648F。 法定代表人：杜广武，该局局长。 出庭负责人：卢超，该局党组成员。 委托诉讼代理人：吴敏，该局工作人员。 委托诉讼代理人：吴昊龙，安徽烁光律师事务所律师。 原告刘桂芝诉被告萧县自然资源和规划局（以下简称萧县资源规划局）信访处理行为一案,本院受理后，在法定期限内向本案被告送达了起诉状副本、应诉通知书及参诉通知书等材料，并依法组成合议庭，于2021年3月16日公开开庭进行了审理。原告刘桂芝，被告萧县资源规划局出庭负责人卢超及其委托诉讼代理人吴敏、吴昊龙，均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 萧县资源规划局于2020年12月9日向信访人刘桂芝反映的“王寨粮油站土地变更违法，要求撤销”信访诉求作出（2020）340号《行政处理情况答复书》（以下简称340号答复），告知其调查结果是“我局颁发萧国用（2011)字第146号土地证，符合相关政策文件规定，合法有效”。现已送达。 刘桂芝诉称，2010年11月19日，萧县资源规划局与萧县王寨粮油购销储备站签订《国有建设用地使用权出让合同》时，该宗土地上的房屋是刘桂芝所建，萧县资源规划局将划拨土地转让给萧县王寨粮油购销储备站，没有对该宗土地上建筑物进行评估，也没有通知刘桂芝土地使用权转让，更没有将土地及附属物的情况进行公示，程序也明显违法。刘桂芝认为萧县资源规划局颁发的萧国用（2011)字第146号土地证（以下简称146号土地证）认定事实错误，程序违法，却在340号答复中认定“我局颁发萧国用（2011)字第146号土地证，符合相关政策文件规定，合法有效”，属于认定事实错误，依法应予以撤销，故提起本次行政诉讼。 刘桂芝向本院提交证据如下:340号答复复印件一份，欲证明其诉讼请求依据的事实和理由成立。 萧县资源规划局辩称，首先，再审行政裁定书已认定刘桂芝与其颁发146号土地证的具体行政行为并无法律上的利害关系，并不具有提起行政诉讼的原告主体资格；其次，本案被诉340号答复属于信访行政行为，未涉及其实际权利，不具有可诉性。刘桂芝于2020年10月10日向萧县信访局提出信访，后转至萧县资源规划局。2020年12月9日，萧县资源规划局作出340号答复，针对刘桂芝的信访事项作了具体答复，是典型的信访答复，应当适用《信访条例》的相关规定。根据行政诉讼法以及行政诉讼法司法解释第一条第二款第（九）项的规定，行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为，不属于受案范围。《最高院关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关以及镇（乡）人民政府作出的处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼人民法院是否受理的批复》第一条也明确规定了信访人对信访工作机构依据《信访条例》处理信访事项的行为或者不履行《信访条例》规定的职责不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。萧县资源规划局举证的（2014）萧行再初字第00001号、（2014）宿中行再终字第00002号两份生效裁定书，已查明本案基本事实，即刘桂芝之夫罗尧于2003年6月租用原萧县王寨镇粮油管理站下属的张楼粮油议价所的土地办学，其与原萧县王寨镇粮油管理站之间形成的是租赁法律关系。政府为萧县王寨镇粮油管理站办理146号土地证的行为并没有对涉案租赁关系及当事人的权利义务产生实质影响，罗尧与该颁证行为无法律上的利害关系，不具有诉讼主体资格。应当驳回原告的起诉。刘桂芝信访诉求不能成立，且本案已超出起诉期限，应驳回其起诉。根据原告的《信访材料》可以查明，刘桂芝信访请求事项为要求撤销王寨粮油购销储备站颁发的土地使用权证（146号），并为刘桂芝颁发土地证。146号土地证所在土地已转让给案外人石辉，已不存在，撤销不具有可行性；其次，刘桂芝在当时仅享有该地的租赁使用权，土地权属不属于刘桂芝，不能为其颁证；根据（2014）萧行再初字第00001号、（2014）宿中行再终字第00002号两份生效裁定书，罗尧已就146号土地证提起数次行政诉讼，诉讼时已得知146号土地证的存在，现已超起诉期限。现刘桂芝通过信访的方式申请撤销颁发146号土地证的行政行为并以不服信访答复为由提起本案诉讼，实质上要求审查的仍是146号土地证颁证行为的合法性，本质上并无不同。如果当事人均采取此种迂回方式规避起诉期限，将使法律规定的起诉期限制度失去意义，明显不符合立法本意。340号答复的行为认定事实清楚、程序合法、适法正确。综上，请依法驳回刘桂芝的起诉。 萧县资源规划局向本院提交证据如下：证据1.340号答复、刘桂芝《信访材料》复印件一组，欲证明刘桂芝提出信访申请，萧县资源规划局依照《信访条例》作出的答复书，不具有可诉性。刘桂芝提起本案，实质上还是审查原146号土地证的颁证行为合法性，已超起诉期；证据2.（2014）萧行再初字第00001号、（2014）宿中行再终字第00002号行政裁定书、（2012）萧民一初字第02472号民事裁定书复印件一组，欲证明刘桂芝早已于2012年得知146号土地证和152号土地证的存在，本案已超法定起诉期限，刘桂芝与颁证行为无利害关系，无主体资格；证据3.萧粮办【2011】3号《关于部分国有粮食企业出让房地产办理过户手续有关问题的请示报告》、《关于处置闲置资产变现扩建仓房的报告》、会议记录、《关于萧县王寨镇粮油购销储备站补办土地出让手续的情况说明》、萧国用【2011】第146号土地登记档案、萧国用【2011】第152号土地登记档案复印件一组，欲证明340号答复认定的事实正确，办理146号及152号土地证行为合法。 经庭审质证，（一）刘桂芝对萧县资源规划局所举证据1、2、3真实性无异议，对证明目的有异议，案涉土地上有刘桂芝投资建造的房子，未经其同意，未对其资产作出处理，案涉土地通过协议转让到案外人石辉名下，程序不合法，已影响到其优先购买权等实际权利，颁发146号土地证时并未查明事实，另外，转让给石辉的手续也不合法。（二）萧县资源规划局不认可刘桂芝提交340号答复的证明目的，质证意见同答辩意见。 经查明，2020年12月9日，萧县资源规划局对刘桂芝向萧县信访局反映“王寨粮油站土地变更违法，要求撤销”的信访事项受理后，组成由自然资源调查与确权登记股、王寨镇自然资源和规划所的调查小组，对信访事项进行了调查，根据调查结果于2020年12月9日作出340号答复，具体内容如下：“刘桂芝女士：2020年10月30日，您到萧县信访局反映“王寨粮油站土地变更违法，要求撤销”的信访诉求，信访件编号：县领导接待［2020］395号。本机关受理后，立即组成由自然资源调查与确权登记股、王寨镇自然资源和规划所参加的调查小组，对该信访事项进行了认真调查。经调查，原王寨镇张楼粮油议价所位于王寨镇××村，为划拨土地，1991年办理萧国用（91）第122号国有土地使用证，2008年整合成立了萧县王寨粮油购销储备站。该单位上级主管部门萧县粮食局于2011年1月24日向县政府提交《关于部分国有粮食企业出让房地产办理过户手续有关问题的请示报告》。经县政府批准，萧县国土资源局和萧县王寨粮油购销储备站按照当时全省粮食部门企业改制文件规定，于2010年11月19日签订《国有建设用地使用权出让合同》，将原国有划拔土地作为其它商业用地出让给萧县王寨粮油购销储站，颁发萧国用（2011）第××号国有土地使用证。王寨粮油购销储站于2011年1月5日办理了变更登记，领取萧国用（2011）第152号土地使用证。安徽省人民政府于2002年颁发《关于加快国有粮食企业改革的意见》（皖政（2002）8号）第十四条规定，土地部门对国有粮食企业改革中涉及到划拔土地使用权转让、经营性用地需依法办理有偿使用手续，其应缴纳的土地出让金和租赁费要全额留给企业。萧县人民政府于2008年3月13日颁发《关于收回国有粮食购销企业国拔土地的决定》（萧政秘（2008）19号）规定，原划拔给粮食部门的土地使用权交给粮食部门使用，为确保破产改制粮食企业国有土地的完整性，暂由萧县粮油购销有限公司统一管理使用。《中华人民共和国土地管理法》第五十五条规定：以出让等有偿使用方式取得国有土地使用权的建设单位，按照国务院规定的标准和办法，缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用后，方可使用土地。综上，我局颁发萧国用（2011）字第146号土地证，符合相关政策文件规定，合法有效。您提出的依法撒销国有土地使用证的诉求不予支持。如对上述行政处理情况答复书不服，请于六十日内向萧县人民政府或宿州市自然资源和规划局提出行政复议，或于六个月内向萧县人民法院提起行政诉讼。”上述信访答复向刘桂芝送达后，其不服，向本院提起行政诉讼，请求判决撤销萧县资源规划局作出的340号答复。 本院认为，（2017修订）《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一款（四）项明确规定提起诉讼应当属于人民法院受案范围。第十三条明确规定了受案排除的范围。（2018年修订）《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款（九）项规定的行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为，以及第（十）项规定的对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，均在受案排除范围之内。另外，现行有效的（2005）行立他字第4号《最高人民法院关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关以及镇(乡)人民政府作出的处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼人民法院是否受理的批复》第一条明确规定了信访人对信访工作机构依据《信访条例》处理信访事项的行为或者不履行《信访条例》规定的职责不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。根据上述法律、法规可知，当事人对信访事项不服，提起行政诉讼，只要有关信访事项的行政行为未对当事人的权利义务产生实际影响，均不属于行政诉讼的受案范围。当事人为了规避不符合行政诉讼受理条件的规定，将对信访事项的处理结果不服，转变诉讼请求为要求行政机关履行对信访事项答复的法定职责或者要求行政机关撤销处理意见、复查意见、复核意见或不再受理决定的行政行为而提起行政诉讼，人民法院应按照其实质诉求，依法作出处理。本案中，萧县资源规划局根据刘桂芝信访反映的“王寨粮油站土地变更违法，要求撤销”诉求事项，履行了受理、调查和作出的信访处理答复并予以送达的职责。该局认定信访人之夫罗尧与146号土地证的颁证行为并不具有行政诉讼法上的利害关系，其不具有提起行政诉讼的原告主体资格系由生效法律文书佐证，同时告知其146号土地证的颁证行为合法，不予以撤销的调查处理结果属于典型的信访处理行政行为，并未涉及信访人的实际权利，不具有可诉性。综上，本案系刘桂芝对信访事项答复意见不服而提起的诉讼，明显不属于人民法院行政诉讼的受案范围，本院应裁定驳回其起诉。 《信访条例》第三十四条规定，信访人对行政机关作出的信访事项处理意见不服的，可以自收到书面答复之日起30日内请求原办理行政机关的上一级行政机关复查。收到复查请求的行政机关应当自收到复查请求之日起30日内提出复查意见，并予以书面答复。第三十五条第一款规定信访人对复查意见不服的，可以自收到书面答复之日起30日内向复查机关的上一级行政机关请求复核。收到复核请求的行政机关应当自收到复核请求之日起30日内提出复核意见。第三款规定信访人对复核意见不服，仍然以同一事实和理由提出投诉请求的，各级人民政府信访工作机构和其他行政机关不再受理。本案中，萧县资源规划局作出340号信访处理决定时，应当告知其享有申请信访复查、复核的权利但未告知，内容不完整，不符合《信访条例》的具体规定；在无法律依据的情形下，向其告知可以依法申请行政复议或提起行政诉讼相关权利，亦不符合《信访条例》规定。在此，本院向该局提出如下意见：请你局规范信访事项办理程序，严格按照《信访条例》的相关规定处理群众反映事项，切实维护人民群众合法利益。 综上所述，萧县资源规划局认为340号答复属于信访处理行为，要求驳回刘桂芝起诉的答辩意见成立，符合法律规定，故本院予以采纳。本案不符合受理的条件，但已立案，本院应裁定驳回起诉。故，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款的规定，裁定如下： 驳回原告刘桂芝的起诉。 根据《诉讼费用交纳办法》第八条第（二）项的规定，本案不交纳案件受理费。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省宿州市中级人民法院。 审 判 长  吴秀丽 人民陪审员  张晓玲 人民陪审员  任 影 二〇二一年三月十六日 法官助理沈黎明 书记员田凯强 附相关法律条文： 《最高人民法院关于适用的解释》 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的； （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的； （十）其他不符合法定起诉条件的情形。 前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。 人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。