四川省宜宾市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）川15行终46号 上诉人（一审原告）姜小群，女，1964年11月出生，汉族，住四川省宜宾市翠屏区。 上诉人（一审原告）姜祖群，女，1962年2月出生，汉族，住四川省宜宾市翠屏区。 委托代理人吴金桥（系姜祖群儿子），男，1983年12月出生，汉族，住四川省宜宾市翠屏区。 被上诉人（一审被告）宜宾市翠屏区李庄镇人民政府。住所地：四川省宜宾市翠屏区李庄镇文星街**。 法定代表人邓伟，镇长。 委托代理人何寅宾，纪委委员。 被上诉人（一审被告）宜宾市翠屏区城市管理局。住所地：四川省宜宾市翠屏区红丰东路**。 法定代表人李劲松，局长。 出庭负责人刘涛，副局长。 委托代理人余平，四川戎城律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）宜宾市公安局翠屏区分局。。住所地：四川省宜宾市翠屏区金盾街** 法定代表人肖建新，局长。 委托代理人田汉浜，该局李庄镇派出所教导员。 委托代理人黎定明，该局法制大队民警。 上诉人姜小群、姜祖群因诉宜宾市翠屏区李庄镇人民政府（以下简称李庄镇政府）、宜宾市翠屏区城市管理局（以下简称区城管局）、宜宾市公安局翠屏区分局（以下简称区公安分局）确认行政行为违法一案，不服四川省宜宾市翠屏区人民法院（2020）川1502行初40号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院经审理查明，姜小群、姜祖群系姊妹关系，均系宜宾市翠屏区李庄镇上坝村6社村民，在该社有承包土地。承包方代表为姜绍成的农村土地承包经营权证载明：共有人为姜绍成、姜小群、文安连、姜二，承包地总面积0.96亩，用途为农用耕地；承包方代表为姜祖群的农村土地承包经营权证载明：承包地总面积0.27亩，用途为农用耕地。2013年7月22日，姜小群申请在自己承包地（大杆田）种植大棚蔬菜蘑菇，其申请书经所在村、组盖章后，李庄镇政府社会事务服务中心签署意见：拟同意在此承包地修建塑料大棚种植蔬菜（蘑菇），李庄镇政府盖章签署意见：同意按规定和要求建种植大棚。此后,姜小群、姜祖群在承包地上修建了墙体为砖混结构外加木片、竹片构成，房顶为彩钢瓦的构筑物（其中，室内隔间及正门右侧部分外墙系全砖混结构），建筑面积516平方米，用于蘑菇种植。2013年11月4日，姜小群办理个体工商户营业执照，经营范围为食用菌种植。2018年5月20日，李庄镇政府给予姜小群的信访事项答复意见书[李庄信（2018）7号）]，其中，就姜小群反映姜小群和姜祖群申请宅基地建房已经十余年，但至今无果，要求解决的问题进行答复“……你们于2011年向李庄镇申请宅基地，由于李庄镇属于控规区域，你们的申请没有得到批准。同年，姜小群在上坝六组申请临时建筑蘑菇房，由于李庄镇的控规等原因，导致你们没有申请到宅基地，李庄镇将姜小群的临时建筑蘑菇房作为您和姜祖群的宅基地，并且承诺征地拆迁时将你们纳入安置”。2018年7月26日，李庄镇政府出具《情况说明》“因规划控制等原因，2005年起，上坝六社姜小群户、姜祖群户就提出申请宅基地建房，但未获批准，两户一直未能在本集体经济组织申请宅基地建房。2013年7月，因生产需要，姜小群户、姜祖群户在上坝六社范围内建设临时建筑，用作蘑菇种植，并在该建筑内实际居住、生活。若征地拆迁涉及该处建筑时，可以按相关文件规定办理。” 2020年2月12日，李庄镇政府组织人员对姜小群、姜祖群的上述构筑物进行现场丈量、测绘。2月13日，李庄镇政府向姜小群发出《责令限期拆除违法建设通知书》,认为姜小群、姜祖群在上坝村修建地面构筑物的行为，违反了《四川省城乡规划条例》第五十三条的规定，属于违法建设，根据该条例第八十三条的规定，责令其在2月14日之前自行拆除。如逾期不拆除，将依法强制执行。2月18日，李庄镇政府向姜小群发出《行政强制执行催告书》，催告其自收到催告书之日起五日内自行拆除。2月21日，李庄镇政府作出《关于撤销〈限期拆除违法建设通知书〉的决定》，“经查,你在上坝村修建地面构筑物为临时建筑,在上述通知书中,适用法律不当。根据《中华人民共和国行政处罚法》作出决定如下：撤销我单位于2020年2月13日作出的《宜宾市翠屏区李庄镇人民政府责令限期拆除违法建设通知书》”。当日，李庄镇政府重新向姜小群作出了《责令限期拆除违法建设通知书》，通知书载明：经查，你在上坝村修建的临时建筑，按照《四川省城乡规划条例》第六十二条中“使用期限不得超过一年”的规定，已超出临时建设工程的批准使用期限，根据《四川省城乡规划条例》第六十三条中“临时建设工程批准使用期限届满，建设单位或者个人应该自行拆除临时建设、清理场地，并经原批准机关检查合格”规定，现责令你于2020年2月22日18:00点之前自行予以拆除。如逾期不拆除，将依法强制执行。2020年2月24日，李庄镇政府组织包括翠屏区城市管理综合执法大队李庄镇中队在内的有关工作人员对姜小群、姜祖群的构筑物内的物品进行了清点并搬移存放，使用挖掘机将上述丈量的姜小群、姜祖群的构筑物进行了拆除。当日，有区公安分局的工作人员在现场维持秩序。姜小群、姜祖群认为李庄镇政府、区公安分局、区城管局均参与了此次强制拆除，侵害了其合法权益，遂提起诉讼,请求确认李庄镇政府、区公安分局、区城管局强制拆除行为违法。 另查明，根据区府办[2013]249号宜宾市翠屏区人民政府办公室关于印发《宜宾市翠屏区城市管理局主要职责内设机构和人员编制规定》的通知规定，宜宾市翠屏区城市管理综合执法大队下设李庄镇中队，派驻到乡镇工作，工作人员的日常管理由乡镇负责。 一审法院认为，本案争议焦点是1.关于强制拆除主体的认定问题。2.姜小群、姜祖群修建砖混结构彩钢瓦构筑物是否获得有关机关的审核同意。3.强制拆除案涉构筑物行为是否违法问题。 关于焦点1，一审法院认为，是李庄镇政府组织实施了强制拆除姜小群、姜祖群的构筑物，区城管局、区公安局没有参与强制拆除。理由是（1）李庄镇政府提供的证据、依据表明，姜小群、姜祖群的构筑物被拆除前，李庄镇政府对涉案构筑物进行了现场测绘，针对案涉构筑物先后作出了两份《责令限期拆除违法建设通知书》和《关于撤销〈限期拆除违法建设通知书〉的决定》，对涉案构筑物的性质认定并要求姜小群、姜祖群在规定期限内拆除。李庄镇政府为拆除姜小群、姜祖群构筑物做了前期准备工作。（2）李庄镇政府自认，因姜小群、姜祖群未在限期内自行拆除，其组织人员予以拆除。（3）区城管局举证证明本单位没有拆除违法建筑的行政管理职责，并否认实施了拆除行为，姜小群、姜祖群提供的照片仅能证明现场有李庄镇政府负责日常管理的综合执法大队李庄镇中队的工作人员，并无区城管局的工作人员，不能证明区城管局是本案拆除行为的实施者。（4）本案证据不能证明区公安分局是强制拆除实施主体实施了拆除行为。一方面，法律规定其职责是依法打击犯罪、维护社会治安秩序，其不具有强拆违法建筑职能，另一方面，区公安分局在现场维持秩序的行为，并无不当，姜小群、姜祖群的证据不能证明公安分局参与或具体实施了强拆行为。 关于焦点2，姜小群、姜祖群申请在承包地建大棚种植蔬菜蘑菇，建大棚占用农业用地，根据当时有效的《国土资源部农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发[2010]155号，以下简称《通知》）二、区分用地情况实行分类管理（一）明确设施农用地管理方式。生产设施用地和附属设施用地直接用于或者服务于农业生产，其性质不同于非农业建设项目用地，依据《土地利用现状分类》（GB/T21010-2007），按农用地管理。…..兴建农业实施占用农用地的,不需要办理农用地转用审批手续……。属于兴建农业实施占用农用地,不需要办理农用地转用审批手续。《通知》三、规范设施农用地审核。农业设施的建设与用地由经营者提出申请，乡镇政府申报，县级政府审核同意。李庄镇政府虽未按上述规定程序执行，直接同意姜小群、姜祖群建设大棚，但姜小群、姜祖群基于对李庄镇政府的信任，可实施大棚建设，然而，姜小群、姜祖群并未按照批准意见实施大棚建设，擅自建设砖混结构彩钢瓦构筑物，此构筑物的建设未向有关部门申请并获得审核同意。 关于焦点3，一审法院认为，李庄镇政府实施的被诉强制拆除行为违法。理由：李庄镇政府作出《责令限期拆除违法建设通知书》认定案涉构筑物为超期临时建筑，并未提供证据予以证明。即使对该建筑物按超期临时建筑实施拆除，根据《四川省城乡规划条例》第八十八条第一款规定“城乡规划主管部门、镇、乡人民政府作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期拒不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府应当责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施”，也应由县级以上地方人民政府履行责成程序，方可实施强制拆除。李庄镇政府未履行必要的法定程序，故强制拆除行为违法。 综上所述，区城管局、区公安局不是本案适格被告，本案仅对李庄镇政府实施的行为予以评价。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法:（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的”，第六十九条“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求”之规定，判决：一、确认李庄镇政府2020年2月24日强制拆除姜小群、姜祖群位于宜宾市翠屏区李庄镇上坝村6社的承包地上构筑物的行为违法。二、驳回姜小群、姜祖群的其他诉讼请求。案件受理费50元，由李庄镇政府负担。 姜小群、姜祖群不服一审判决提起上诉称，一、一审法院查明事实不清，认为区城管局、区公安分局未参与强拆属认定错误。区城管局提供的内部职能分工不是证据，机构组织的内部职能事宜与2020年2月24日强拆行为无关，一审法院仅凭职能分工就认定区城管局没有参与强拆属认定错误。区公安分局不具有强拆违法建筑职能，也没有当事人报警的原始证据，出现在强拆现场，就应认定为参与者。二、一审法院适用法律不当，判决结果不公。一审法院认为区城管局、区公安分局不是本案适格被告，作出的判决结果完全不公。综上所述，请求：1.撤销宜宾市翠屏区人民法院（2020）川1502行初40号行政判决；2.确认三被上诉人2020年2月24日对上诉人种植房屋进行强拆的程序不合法，强拆的行政行为违法；3.本案的诉讼费由被上诉人承担。 李庄镇政府答辩认为，上诉人称的500多平方米均不是砖混结构，房顶都是彩钢棚，对棚的面积进行了丈量，姜小群也签了字的。请求二审法院依法判决。 区城管局答辩认为，强拆行为实施主体是李庄镇政府，现场有李庄镇城管中队参加拆除，但该中队是受李庄镇政府指派，代表李庄镇政府进行清理，不是受我局指派。李庄镇政府也确认拆除案涉房屋是其组织实施，我局没有作为组织者或者实施者参与。一审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 区公安分局答辩认为，2020年2月24日15时许，接姜小群报警，我局民警出警到达翠屏区李庄镇上坝村6组，现场人员聚集较多，为防风险、控发案，我局民警维持现场秩序，未组织或者实施拆除地面构筑物。本案系李庄镇政府在履行行政管理过程中与姜小群、姜祖群的地面构筑物被拆除所产生的纠纷，我局未组织或者参与实施拆除行为，不是适格被告。请求二审法院判决驳回上诉人的诉讼请求。 二审查明的事实与一审认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，行政机关作出影响行政相对人权益的行政行为，应遵循正当法律程序。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十七条、第四十四条的规定，行政机关在实施强制拆除之前，应进行催告、作出强制执行决定、公告等法定程序。李庄镇政府于2020年2月21日作出《责令限期拆除违法建设通知书》，责令姜小群于2月22日18时之前自行拆除临时建设、清理场地。姜小群未履行拆除义务，李庄镇政府于2月24日组织人员实施了强制拆除行为，在实施强制拆除前，未按照《中华人民共和国行政强制法》的规定履行上述程序，其实施的强制拆除行为程序违法。姜小群、姜祖群提出强制拆除现场有城管执法人员及公安民警，故由此认定区城管局和区公安分局参与了此次强制拆除。经查，城管执法人员系宜宾市翠屏区城市管理综合执法大队下设的李庄镇中队，日常管理由乡镇人民政府负责，此次参与强制拆除系受李庄镇政府指派，李庄镇政府对此也予以认可，故区城管局未参与实施此次强制拆除。公安民警的现场维护秩序行为不应当视为强制拆除主体，本案现有的证据不能证明区公安分局参与实施此次强制拆除行为。姜小群、姜祖群的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。一审判决认定清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人姜小群、姜祖群负担。 本判决为终审判决。 审判长  陈伟林 审判员  叶 薇 审判员  骆 萍 二〇二一年三月三十一日 书记员  万 昊