山东省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）鲁行终312号 上诉人（原审原告）时洪英，女，1946年6月1日生，汉族，住青岛市市北区。 被上诉人（原审被告）青岛市住房和城乡建设局，住所地青岛市市南区澳门路121号甲。 法定代表人陈勇，局长。 委托代理人梅雪彬。 委托代理人聂延淑，山东建檩律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）青岛市市北区人民政府，住所地青岛市市北区延吉路80号。 法定代表人张永国，区长。 委托代理人迟新波。 被上诉人（原审被告）青岛市人民政府，住所地青岛市市南区香港中路11号。 法定代表人赵豪志，市长。 委托代理人叶文、韩文超。 上诉人时洪英因诉被上诉人青岛市住房和城乡建设局（以下简称市住建局）、被上诉人青岛市市北区人民政府（以下简称市北区政府）及被上诉人青岛市人民政府（以下简称市政府）不履行法定职责及行政复议一案，不服青岛市中级人民法院于2020年12月24日作出的（2020）鲁02行初522号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，向双方当事人送达了受理或应诉案件通知书、合议庭成员告知书及《二审行政案件诉讼要素表》，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。现已审理终结。 原审法院审理查明： 1.针对原告之子杨栋信访投诉涉案房屋分户墙质量问题、邻居非法装修致分户墙不隔音等问题，2018年11月19日原青岛市城乡建设委员会勘察设计处作出《受理告知书》和《信访事项处理意见书》；2018年11月20日，原青岛市城乡建设委员会建筑工程管理局作出《不予受理告知书》。 2.针对原告之子杨栋向青岛市政务服务热线和向山东省住房和城乡建设厅等渠道的投诉，2020年3月11日、4月7日、5月6日，被告市住建局组织相关部门专题研究，形成专业意见，向原告之子杨栋及相关部门作了回复。 3.2020年4月24日，市北区人民政府敦化路街道办事处通过青岛12345热线回复原告：“自来话人反映情况以来，敦化路街道综合执法中队、连云港路社区工作人员与凯景物业人员多次到网友2910户及其邻居2909户进行了比对查看，依据《青岛市房屋使用安全条例》第九条，未发现破坏承重墙现象……。” 4.原告就其认为的房屋设计缺陷、质量不合格、违法装修等问题，主张被告市住建局及被告市北区政府未履行法定职责，向被告市政府提起行政复议申请，请求确认前两被告构成行政不作为，并要求进一步履责。2020年5月18日，被告市政府受理了原告复议申请。2020年5月23日，被告市政府作出行政复议答复通知书，要求市住建局和市北区政府答复。2020年5月28日市北区政府作出答复意见。2020年6月2日市住建局作出答复意见。 5.2020年7月13日被告市政府作出青政复驳字〔2020〕第205号行政复议决定书，主要内容如下： 原告在市北区凯景广场小区5号楼2910户拥有房屋一处，自2018年起原告多次通过青岛市政府政务服务热线、市长信箱、信访、省级政务服务热线等多种渠道反映市北区凯景广场小区5号楼存在设计或质量问题、配电箱安装位置不当、隔壁住户野蛮装修、破坏承重结构噪音严重的问题。对于原告经政务服务热线反映的内容，青岛市政务服务热线办公室根据投诉内容分由市住建局、市北区政府办理。市住建局接到投诉后进行了现场调查，并向该房屋设计单位进行了多次复核。经复核该房屋的给水排水管道设计符合建筑给水排水设计规范要求。给水管道未破坏承重墙体设计，配电箱安装于200毫米厚墙体满足相关设计规范要求，经对图纸进行复核，该房屋并无违反设计规范的情形。综上，该房屋不存在违反工程建设强制性标准的问题，对于上述调查结果，市住建局均通过原告每次反映问题的途径进行了回复，向原告说明经调查该房屋不存在违反工程建设强制性标准的问题。关于装修破坏承重墙的问题，市住建局根据职能转交市北区综合执法局处理。市北区政府接到投诉后，转交市北区敦化路街道办事处处理。敦化路街道办事处综合执法中队、社区工作人员到现场查看，并未发现原告所称装修破坏承重墙现象等违法行为。此调查情况向原告进行了回复。 被告市政府在被诉行政复议决定中认为，《山东省房屋建筑和市政工程质量监督管理办法》第四十二条规定，“对工程在建设过程和保修期内出现的质量缺陷，任何单位和个人有权向住房城乡建设主管部门投诉。住房城乡建设主管部门应当按照属地管理分级负责的原则受理和处理工程质量投诉。”第四十三条规定，“住房城乡建设主管部门收到工程质量投诉后，应当予以登记，并在7日内进行调查核实，作出受理或者不受理决定；……”。《青岛市房屋使用安全条例》第三十三条第二款规定，“区（市）房屋行政主管部门、镇人民政府、街道办事处应当建立健全举报、投诉制度，对危害房屋使用安全行为的举报、投诉应当及时受理，依法查处并将处理结果告知举报、投诉人。”本案中，原告认为该房屋存在设计缺陷和质量问题、配电箱安装位置不当、隔壁住户野蛮装修、破坏承重结构、噪音严重等问题，经市住建局进行调查，该房屋不存在违反工程建设强制性标准的问题，并无原告所称违法行为需要查处的情形，对于原告的多次投诉，市住建局根据调查情况向原告进行了回复。市北区政府接到投诉后，依法转交给受理投诉部门属地的街道办事处处理。综上，市住建局和市北区政府并不存在未履行法定职责的情形。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第一项的规定，决定驳回原告的行政复议申请。2020年7月13日，被告市政府向原告邮寄送达了行政复议决定书，原告于同年7月21日本人签收。原告不服，提起本案行政诉讼。 原审法院认为：一、关于原告第一项诉讼请求“撤销市政府作出的青政复驳字〔2020〕第205号行政复议决定”。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定，“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……；（三）有具体的行政复议请求和理由；……”。该规定要求复议申请人提出的复议申请要明确具体，适合于复议机关受理之后有针对性地作出处理。如果复议申请人在一次复议申请中包含多主体、多行为或者多重法律关系，不仅不利于复议机关合理分配行政资源、有针对性地作出调查处理，也不利于切实充分地保障复议申请人的合法权益。本案中，原告同时以市住建局及市北区政府为被申请人向市政府申请行政复议，其复议请求“凯景广场小区5号楼存在严重的设计缺陷和施工质量问题，被申请人未履行监管职责，构成行政不作为，要求依法履责，限期拿出解决投诉问题的可行方案。”原告该复议申请中包含两个主体、多个行为、多重法律关系，属于行政复议请求不具体不明确，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第三项规定的受理条件。 《中华人民共和国行政复议法》第十二条规定，“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。……。”第十三条规定，“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。……。”本案中，原告对其主张的市住建局不作为向被告市政府提起行政复议申请符合以上规定。但是，根据原告的行政复议申请及相关证据材料可知，虽然原告主张被告市北区政府不作为，但实际情况是市北区政府只是将原告在12345投诉的相关材料转交市北区人民政府敦化路街道办事处综合执法中队办理，原告实质是对市北区人民政府敦化路街道办事处综合执法中队办理情况不满意而提起的行政复议申请。在该种情况下，根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条、十三条的规定，原告应当就市北区人民政府敦化路街道办事处综合执法中队是否存在不作为的情形向市北区政府提起行政复议申请。本案中，被告市政府受理原告的行政复议申请违反《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第三项、《中华人民共和国行政复议法》第十二条、十三条的规定，未尽审查注意义务，超越职权。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定，“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：……（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；……。”本案中，在原告“行政复议请求不具体”的情况下，被告市政府作出青政复驳字〔2020〕第205号行政复议决定不妥，依法应予撤销，被告市政府应当依法就原告的行政复议申请再次进行审查，重新作出行政行为。 二、关于原告第二项诉讼请求“依法确认市北区政府、市住建局未依法履行职责的不作为行为违法，并判令其及时处理原告向其反映的市北区凯景广场小区5号楼的设计质量问题、配电箱安装等问题”。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，“提起诉讼应当符合下列条件：……（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”第十四条规定，“基层人民法院管辖第一审行政案件。”第十五条规定，“中级人民法院管辖下列第一审行政案件：（一）对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件；（二）海关处理的案件；（三）本辖区内重大、复杂的案件；（四）其他法律规定由中级人民法院管辖的案件。”根据以上规定，原告对被告市住建局不作为不服，依法应当到基层人民法院起诉；原告虽在第二项诉讼请求中主张被告市北区政府不作为，但因其实质是对市北区人民政府敦化路街道办事处综合执法中队的行为不服，依法也应当到基层人民法院起诉。但因该问题是由原告先行向被告市政府提起了行政复议申请，应当由被告市政府在后续重新作出复议行为时依法一并处理，故原审法院对原告该项诉讼请求亦予驳回。 综上，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、七十条之规定，判决：一、撤销被告青岛市人民政府作出的青政复驳字〔2020〕第205号行政复议决定；二、被告青岛市人民政府应原告时洪英的行政复议申请依法重新作出行政行为；三、驳回原告时洪英其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告青岛市人民政府负担。 时洪英不服原审判决，上诉请求：1.依法撤销涉案原审判决的第二项、第三项判决，按照本人上诉的其余诉讼请求一并判决。2.请求判决涉及青岛市级政府部门的案件、区政府相关部门的案件统一由青岛市中级人民法院审理；请求判决青岛市政府受理的行政复议请求分成不同案件由市级、区级分开审理。3.请求判决青岛市市北区政府对于敦化路街道城管部门构成监管不作为。4.请求判决青岛市住建局在涉及本人案件的处理过程中有会审记录审批失职责任；请求指定检测单位对本人2910户和2909户之间的分户墙做墙体内部无伤探测。具体理由如下：1.原审法院对住建局的答辩状和证据对应本人诉求的相关性、全面性审查不足，住建局的答辩状和证据没有提供任何设计和施工的会审记录。2.原审法院对双方证据有效性的问题缺乏公开和正当性的审查标准，原审法院认为区政府和市政府应当分开复议没有意义。原审法院没有组织现场勘验，没有正面回应涉案凯景广场设计、施工和住户装修过程中，住建和城管部门存在的监管不作为问题。市住建局凯景广场的设计方案早于2011版民用建筑设计规范发布时间前即已经通过审查与事实不符。3.提供的噪音检测仪数据截图证据和做隔音工程的证据只有在现场检测的时候才能证实是有效的，本人的投诉不仅包括对于邻居破坏承重墙违规安装水管问题的投诉，还包括住建局因对分户墙设计施工监管不作为引发的隔音和墙体共振问题的投诉，本人楼上邻居（3010户）的卫生间地面噪音传到本人住房的问题（可现场勘验确认）也是因为其在卫生间安装进水管时，违规横向走线造成的。本人认为开发商对于本人房型内部配电箱的安装位置不符合墙体隔音要求等。 被上诉人市住建局答辩称，原审法院认定事实清楚，适用法律正确。原审法院围绕被答辩人所提各项诉讼请求进行调查，判决未超出被答辩人的诉求范围。被答辩人的上诉请求超过原审诉求范围，不应当增加诉求，法院应当依法驳回上诉人的上诉请求。 被上诉人市北区政府答辩称，答辩人已经多次现场查看并告知被答辩人其反映的问题不在其执法范围内，已经履行了法定职责，不存在不作为。被答辩人主张涉案房屋设计缺陷和施工质量问题，系针对2020年4月29日市住建局组织有关部门对被答辩人居住的2910户房屋进行现场查勘报告提出的，答辩人对以上问题没有相关职权，不是适格的被诉主体。 被上诉人市政府答辩称，1.本机关于2020年5月18日受理上诉人复议申请后，于2020年7月13日作出了驳回行政复议申请决定书。经查，市住建局、市北区政府接到上诉人投诉后，已经依法处理，均不存在未履行法定职责的情形。2.一审法院认定事实不清，适用依据错误。上诉人的复议申请实质是认为其房屋存在设计和施工问题，其复议请求明确，行政复议审理原则并不强制申请人按照“一事一申请”提起行政复议，也未禁止复议机关对两个被申请人的行政行为进行合并审理，不能因为申请人的复议申请包含两个主体认为不符合受理条件。3.本案应当以市北区政府为被申请人提起行政复议，一审法院认为应当以市北区敦化路街道综合执法中队为被申请人提起行政复议认定事实不清。市北区政府收到投诉的处理行为和街道执法中队收到上级机关转办后的处理行为属于两个行为。如申请人对市北区政府的处理行为不服，应当以市北区政府为被申请人进行审理，如申请人对敦化路街道综合执法中队的行为不服，可以向市北区政府提出行政复议申请。3.上诉人已经选择行政诉讼途径解决纠纷，请求人民法院对于上诉人提出的行政机关是否存在不作为的情形作出实体裁判。 各方当事人提供的证据已经原审庭审质证并随案移送本院。经审理，本院对原审法院查明的事实予以确认。 二审期间，上诉人提交以下证据：1.图Ｔ1，青岛市北区凯景广场小区本人所在楼层的总体平面布局户型图；图Ｔ2是国际民用建筑隔声设计规范；图Ｔ3是本人所在层和所在户型的ＡＵＴＯＣＡＤ格式拍照打印截图。2.图Ｚ1、Ｚ2、Ｚ3，是本人在青岛市××部门的回复；3.图Ｆ1、Ｆ2,是本人2018年测得的具体噪声值；图Ｗ1、Ｗ2、Ｗ3,是本人房间噪声位置的说明；图Ａ1、Ａ2，是建筑隔声与吸声构造，是国家建筑标准设计图集的分册；4.图Ｐ1、Ｐ2，是市政府和市住建局提供的答辩状中附带的证明上门调查的图片。以上证据均证明与本案相关的事实情况。经审理，以上证据均不属于新证据，本院不予采纳。 本院认为，本案的审理焦点为原审法院审理是否合法正确。 根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定，“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……；（三）有具体的行政复议请求和理由；……”。一般情形下，当事人只可针对一个行政机关作出的一个行政行为，或者两个以上机关共同作出的一个行政行为，而不应包括同一行政机关或者两个以上行政机关作出的两个以上行政行为申请复议。本案中，上诉人同时以市住建局及市北区政府为被申请人向市政府申请行政复议，其复议请求包含“凯景广场小区5号楼存在严重的设计缺陷、施工质量和入户电箱安装配置不当、隔壁严重装修、破坏承重墙等问题，市住建局未履行监管职责，市北区敦化路街道办事处和城管部门不查处，构成行政不作为，要求依法履责，解决投诉问题”等。上诉人该复议申请中实际包含两个主体、多个行为、多重法律关系，属于行政复议请求不具体不明确的情形，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第三项规定的受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条的规定，市政府应当决定不予受理，驳回时洪英的复议申请。 本案，市政府受理涉案行政复议申请不属于超越职权的情形。超越职权是指行政机关行使了法律、法规所未赋予的权力，对不属于其职权范围内的人和事进行了处理，或者逾越了法律所设定的必要限度。本案上诉人虽然事实上对市北区敦化路街道办事处综合执法中队办理情况不满意，但其实质是对市北区人民政府将上诉人的有关投诉交给市北区敦化路街道办事处办理的转交行为不服，从而提起的行政复议申请，因此上诉人针对其认为的市北区政府不作为向市政府申请复议并无不当。市政府作为市北区政府的上一级政府，具有复议管理职权，故原审法院认为市政府无权对市北区政府涉案的转交行为作出复议决定，属于认定不当，应予纠正。 根据《中华人民共和国行政诉讼法》和《中华人民共和国行政复议法》对行政复议程序的相关规定，我国在行政复议制度中实施的是一次复议原则，即行政行为经过一次复议后，当事人如对行政复议决定不服，一般只能依法提起行政诉讼，不能对行政复议决定再行申请行政复议。本案，上诉人对市住建局、市北区政府针对其涉案投诉的处理行为分别不服，应当向分别向市政府申请行政复议。但因市政府已经对上诉人的相关复议申请进行了实体审查，其认为市住建局及时针对上诉人的投诉进行了调查、回复，市北区政府亦将有关投诉转交给有管理职权的敦化路街道办事处负责处理，故市住建局、市北区政府并不存在未履行法定职责的情形，市政府作出的复议决定认定事实清楚，虽然适用法律不妥，但复议结果正确。本院从节约司法资源、减少当事人诉累的角度出发，不再撤销涉案行政复议决定。 本案涉及多个行政主体，不同的行政行为，不符合行政诉讼受理条件，原审法院应当驳回时洪英的起诉。鉴于市政府的行政复议决定已对涉案行政行为作出了实体审查，复议结果正确，为减少当事人诉累，本院判决驳回时洪英的诉讼请求。 另外，关于上诉人申请鉴定的问题，参照《最高人民法院关于适用的解释》第一百二十一条第一款规定关于“当事人申请鉴定，可以在举证期限届满前提出，申请鉴定事项与待证事实无关联，或者对证明待证事实无意义的，人民法院不予准许”的规定，上诉人虽在一审过程中申请鉴定，但一审法院未予准许，本院认为上诉人申请鉴定事项与本案无关，原审法院不予准许并无不当。 综上，原审法院判决适用法律不当，应予纠正。上诉人的上诉请求不能成立，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下： 一、撤销青岛市中级人民法院于2020年12月24日作出的（2020）鲁02行初522号行政判决书； 二、驳回时洪英的诉讼请求。 一、二审案件受理费50元，由上诉人时洪英负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 曹林灿 审 判 员 许 琳 审 判 员 李 拙 二〇二一年三月二十五日 法官助理 刘莹莹 书 记 员 孟 真