江西省萍乡市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）赣03行终11号上诉人（原审被告）上栗县金山镇人民政府，住所地江西省上栗县金山镇金山村，统一社会信用代码113603220145735206。法定代表人肖航涛，镇长。出庭应诉负责人刘峤，镇司法所所长，系参与分管负责人。委托代理人尹添，江西博韬律师事务所律师。被上诉人（原审原告）曾志，男，1969年3月9日出生，汉族，住江西省上栗县。委托代理人郭春华，湖南见田律师事务所律师。上诉人上栗县金山镇人民政府（以下简称金山镇政府）因与被上诉人曾志强制拆除房屋或者设施一案，不服萍乡市安源区人民法院（2020）赣0302行初49号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。金山镇政府负责人刘峤、委托代理人尹添，曾志及其委托代理人郭春华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审查明，曾志系上栗县金山镇中合村村民，在该村建有建造一栋三层房屋及附属建筑，其中房屋占地面积182.31平方米，附属建筑面积738.22平方米。曾志于2005年5月26日获得原上栗县国土资源局颁发的建设用地许可证，批准建设用地面积100平方米。2009年11月，曾志报经上栗县金山镇中合村村民委员会同意，在其住房左侧临时新建养殖场，形成案涉附属建筑。2020年3月3日，金山镇赣湘开放合作试验区工业园区征地拆迁工作指挥部办公室下达房屋征收通知书给曾志，通知参照上栗县赣湘合作产业园（金山镇）规划设计红线图，曾志房屋及其附属物、构筑物等为房屋征收标的物，确定曾志为被征收人，为征收标的物的所有权人；房屋征收部门为上栗县自然资源和规划局、上栗县住房和城乡建设局，房屋征收实施单位为金山镇政府；征收补偿依据见《上栗县赣湘合作产业园（金山镇）房屋征收补偿方案》，并对征收补偿协议签订及征收决定作出规定。2020年3月，金山镇政府工作人员和测绘人员多次到曾志家中测量并动员拆迁未果。2020年4月14日，金山镇政府向曾志作出并送达栗停字〔2020〕第95号《责令改正违法（章）行为通知书》。该通知书载明，曾志未经县级规划主管部门许可，擅自在金山镇中合村兴建钢棚100平方米的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十二条的规定，根据该法第六十五条的规定，责令曾志自收到该通知书之日起3天之内自行拆除整改，逾期不履行的，将依法强制执行。同日下午，金山镇政府组织人员强制拆除曾志附属建筑共计738.22平方米。2020年6月1日，上栗县自然资源和规划局出具证明，证明曾志房屋已纳入《上栗县城市总体规划（2016-2035）》中心城区规划范围内，已拆除房屋未办理规划手续，不符合规划要求。曾志不服该次拆除行为，以上栗县人民政府、金山镇政府为被告，向萍乡市中级人民法院提起行政诉讼。萍乡市中级人民法院于2020年6月30日作出（2020）赣03行初14号行政裁定，认为上栗县人民政府不是本案适格被告，曾志对上栗县人民政府的起诉，应予裁定驳回。曾志对金山镇政府的起诉，依法不属于该院管辖的第一审行政案件，应予裁定驳回，故裁定驳回曾志的起诉。之后，曾志向一审法院提起行政诉讼，请求确认金山镇政府2020年4月14日行政强拆曾志房屋行为违法。一审认为，案件被诉行政行为属于行政强制行为。《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”因此，金山镇政府具有对乡村违法建筑物予以拆除的法定职权。综合当事人的诉辩意见，案件争议的焦点是金山镇政府实施的强制拆除行为是否合法。案涉附属建筑形成时间在2009年，金山镇赣湘开放合作试验区工业园区征地拆迁工作指挥部办公室于2020年3月3日通知曾志房屋纳入征收范围后，金山镇政府才以曾志兴建钢棚100平方米的行为违法为由，作出栗停字〔2020〕第95号《责令改正违法（章）行为通知书》，在此之前该附属建筑从未经有权处理机关认定其为非法建筑物，且该责令改正违法（章）行为通知书认定的是曾志兴建钢棚100平方米的行为违法，而金山镇政府实际拆除的附属建筑共计738.22平方米，该通知书认定的事实与金山镇政府实施的行为不符，属于认定事实不清。同时，行政机关采取强制拆除行为应当严格按照法律规定的程序进行。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条、第三十七条、第四十四条之规定，行政机关拆除房屋，首先应按照程序作出拆除的行政决定，涉及征收补偿的应作出征收补偿决定，告知行政相对人救济途径。在可执行时，仍需按照程序履行催告义务后方可进行强制拆除。本案金山镇政府未下达书面的强制执行决定书、发布拆除公告并告知曾志强制拆除的理由、依据，申请行政复议或提起行政诉讼的途径及期限，就在2020年4月14日下达栗停字〔2020〕第95号《责令改正违法（章）行为通知书》的当日，组织人员对原告的附属建筑进行了拆除。金山镇政府既未作出拆除的行政决定，也未按照程序进行强制拆除，故金山镇政府拆除曾志附属建筑的行政行为程序违法。由于附属建筑已经拆除，不具有可撤销的内容，故应确认该拆除行为违法。综上所述，金山镇政府实施的强制拆除行为违法，曾志的诉请理由成立，一审法院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，判决确认金山镇政府于2020年4月14日实施的强制拆除曾志附属建筑的行为违法。金山镇政府不服，提出上诉，请求：撤销原判，改判驳回曾志的诉讼请求。主要的事实理由为：（一）一审法院认定事实不清。1.一审认定曾志报经村委会同意，在其住房左侧临时新建养殖场，形成案涉附属建筑错误。曾志涉案附属建筑并非2009年11月建成，不是养殖场，而是用于餐饮经营的钢棚。案涉建筑面积已经严重超出了批准的面积，曾志更未按照批准的用途使用土地。2.一审未查明案涉的土地为基本农田。（二）金山镇政府已提供证据证实曾志的附属建筑为违法建筑，其用途为餐饮经营，所占用的土地为基本农田，金山镇政府有权根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定行使对乡村违法建设拆除的法定职权。虽然金山镇政府在强制拆除程序上具有一定的瑕疵，但不能认为整个拆除行为是完全错误的。（三）金山镇政府仅拆除曾志的钢棚，其所谓的附属建筑仅是其自身的认定，金山镇政府并未予以认可。按照一般的情况，农村建设附属建筑面积不可能会超过房屋正屋面积。金山镇政府实施的拆除行为是为了保证基本农田不被破坏。曾志答辩称：1.金山镇政府对曾志在辖区所建筑的养殖场经营养殖是知情的，在养殖场征收前，金山镇政府未予查处或者要求补办相关手续。在征收决定后，金山镇政府对曾志的主体房屋及相应的附属设施均进行了合法性认定并作出评估。因此，金山镇政府认为曾志被拆除房屋系违章建筑不能成立，其系以拆除违章建筑为名，行违法征收之实；2.按照国家相关政策文件规定，设施农业类的建设可以占用耕地，曾志基于信赖利益在其土地上新建养猪设施，其合法性应予认定；3.金山镇政府在未履行立案、决定等程序的情况下，于2020年4月针对100平方米的钢棚作出责令改正违法行为通知书，并于当日强制拆除738.22平方米建筑物，其行为违反行政强制法、国土资源行政处罚办法相关规定，程序严重违法。请求二审驳回上诉，维持原判。二审审理过程中，曾志提交两份证据：1.拆除后的照片；2.曾鑫的常住人口登记卡，以证明：1.金山镇政府的强制拆除行为严重毁损了曾志的主体建筑；2.曾鑫系曾志之子，曾志的房屋建筑具有两本合法证件，总共面积为200平方米，但曾志的主体房屋面积为180平方米，其附属设施面积部分为有证面积。经庭审质证，金山镇政府认为证据1不属于新证据，且对三性均有异议，认为该照片无拍摄时间和拍摄人员签字，不符合证据的形式要件，且金山镇政府实施的拆除行为是针对附属房屋，并未拆除其正常居住的房屋；金山镇政府对证据2的三性无异议，但认为其证明目的应结合其提供的另外两本证件予以认定。本院经审查认为，曾志提交的证据不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条规定的“新的证据”范围，不予认定。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致。但一审认定“2009年11月，曾志报经上栗县金山镇中和村村民委员会同意，在其住房左侧临时新建养殖场，形成案涉附属建筑”存在表述不当，应认定为：2009年11月29日，上栗县金山镇中和村村民委员会在曾志呈报的《关于请求批准变迁养猪场和申报立项的报告》（内容为在其住房后左侧临时新建一栋规范的养殖场）上盖章并签注意见“同意变迁、立项”。本院认为，曾志提起本案诉讼，请求确认金山镇政府于2020年4月14日强制拆除其房屋行为违法。双方当事人对金山镇政府于2020年4月14日实施了强制拆除行为均无异议，故本案争议焦点为：金山镇政府对曾志建筑物（含构筑物，下同）实施强制拆除行为是否合法。行政诉讼系以对行政行为合法性审查为核心的诉讼，人民法院对行政行为的职权、事实、法律适用、程序等进行司法监督和审查。按照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定，只要行政行为存在主要证据不足、适用法律、法规错误、违反法定程序、超越职权、滥用职权、明显不当的情形之一，即应给予违法的否定性评价。按照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第一款之规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。据此，若作出被诉行政行为的行政机关不能证明其行政行为认定事实清楚、适用法律正确、程序正当合法，即应承担败诉的后果。具体到本案中，金山镇政府以曾志未取得建设规划许可、未按照批准用途使用土地、非法占用基本农田等为由提出抗辩，但其在法定举证期限内并未提供行使法定职权及履行法定程序的相关证据。本院认为，即使履行职责的目的具有正当性，也不能当然认为行政行为具备合法性，金山镇政府仍应对其职权依据、事实认定、法律适用及程序合法性承担举证责任。《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”金山镇政府据此享有对乡、村庄规划区内违法建设的强制拆除权。然而，金山镇政府在法定举证期限内提交的证据不足以证明曾志建筑物系位于乡、村庄规划区内，而上栗县自然资源和规划局于2020年6月1日出具的证明（该证据系行政机关在行政行为作出后自行收集的证据，不能作为认定行政行为合法的依据）载明金山镇中合村已纳入《上栗县城市总体规划（2016-2035）》中心城区规划范围内，故在金山镇政府未提供证据证明其系受城乡规划部门委托的情况下，一审法院认定金山镇政府具备法定职权，未对金山镇政府主张其系基于《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条履行拆除违法建筑职责的意见作出评价，确属不妥，本院予以指正。本案金山镇政府后针对曾志兴建的100平方米钢棚作出《责令改正违法（章）行为通知书》，但金山镇政府在实施强制拆除过程中，将曾志涉案建筑物一概予以强制拆除，实际拆除建筑面积为738.22平方米，远超过通知书认定面积，拆除行为明显缺乏事实和法律依据，不符合依法行政原则，应当对其合法性予以否定性评价。此外，金山镇政府未举证证明其在行政强制执行前依法作出强制执行决定，强制执行程序中已履行《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条、第三十七条、第四十四条规定的催告、听取陈述、申辩、告知救济权利等程序义务，一审认定其程序违法并无不当，本院予以认同。根据审理查明的事实，案涉建筑物均位于金山镇赣湘开放合作试验区工业园区征地范围内，当事人的实质争议包含涉案房屋是否属于合法建筑。本院认为，本案被诉行为为强制拆除行为，诉讼标的为强制拆除行为的合法性，而非行政相对人行为的合法性。因强制拆除事实行为并不以追求法效力为目的，仅产生事实效果，而不涉及对被拆除建筑的性质认定，故本案对强制拆除事实行为的合法性评价并不涉及涉案建筑本身是否属于合法建筑的认定。换而言之，一审判决主文中表述“附属建筑”属于建筑本身功能描述，至于建筑物是否合法以及建筑物的价值，不属于本案的审理范围。鉴于曾志未拆除的主房位于征收范围内，金山镇政府在本判决生效后，可将主屋的征收补偿与违法强拆引发的赔偿问题作整体考虑，充分保障曾志的产权和其他合法权利，切实做好具体征收补偿安置工作，积极履行行政赔偿职责，推动行政争议实质化解。综上所述，金山镇政府于2020年4月14日对曾志建筑物实施的拆除行为违法。一审判决处理结果正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人上栗县金山镇人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  李修贵审判员  曾东林审判员  刘 薇二〇二一年三月十日法官助理吴勇书记员刘诗怡