安徽省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）皖行终107号 上诉人（一审原告）钟珍荣，男，汉族，1955年12月25日出生，住安徽省马鞍山市雨山区。 委托代理人秦祖龙，江苏宁法律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）马鞍山市雨山区采石街道办事处，住所地安徽省马鞍山市雨山区采石牛渚商务广场A座，统一社会信用代码11340504K16385609T。 法定代表人计震，该办事处主任。 委托代理人李宣贺，安徽浩谦律师事务所律师。 上诉人钟珍荣诉马鞍山市雨山区采石街道办事处（以下简称采石街道办事处）拆迁行政强制一案，不服安徽省马鞍山市中级人民法院（2020）皖05行初28号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 钟珍荣向一审法院起诉称：马鞍山市雨山区人民政府（以下简称雨山区政府）于2017年5月18日发布通告整治沿江港口码头,后委托采石街道办事处于2017年10月10日将原告经营的砂场、码头内皮带机及相关设备拆除拖离并向原告出具说明一份。2019年3月27日被告又再次连续的将原告经营的砂场、码头内房屋雨棚予以强行拆除。被告将原告经营砂场、码头所必须的设施房屋进行强拆且既不事先告知原告，也不事后告知原告具体行政行为内容即认定非法无证码头的标准和相关法律法规规章规范性文件等依据,更未告知原告如不服该行政行为的救济途径或起诉期限。被告的行为明显程序、实体违法，给原告造成巨大经济损失。原告为维护自身合法权益,诉请确认被告于2019年3月27日对原告的位于陈家圩砂场、码头经营所必须的设施房屋进行强拆的行为违法。 采石街道办事处向一审法院答辩称：1.本案属重复起诉，应当裁定驳回起诉。原告已经就案涉的事实提起过行政诉讼，另，原告对马鞍山市中级人民法院作出的（2018）皖05行初20号行政裁定书，以及安徽省高级人民法院作出的（2018）皖行终888号行政裁定不服后，已向最高人民法院申请再审，最高人民法院于2019年6月28日决定提审，该案目前尚在审理中。2.原告所谓损失无事实及法律依据，也无证据证明。3.雨山区政府因非法无证码头专项整治而拆除原告案涉砂场、码头及设备，而临时用房被拆除是因长江经济带复绿工程被本机关拆除，两次拆除的主体、依据均不相同，故不存在原告所谓再次、连续拆除行为。4.本案不属于中级人民法院管辖的一审案件，应由最初作出行政行为的行政机关所在地，即马鞍山市雨山区人民法院管辖。 一审法院审理查明：钟珍荣在马鞍山市雨山区采石街道××家村陈家圩采石港范围内从事砂场经营。2017年，因开展长江流域非法无证码头专项整治工作，钟珍荣的案涉砂场、码头及设备于2017年被拆除。 2019年1月10日，采石街道办事处出具《马鞍山市集体土地征收费用补偿表（9）》，被征单位为钟珍荣（陈家村砂场临时用房），补偿金额为14709元。该表加盖马鞍山市雨山区银塘镇陈家村民委员会公章。2019年3月18日，采石街道办事处出具《集体土地上房屋拆迁补偿及相关费用审核表（14）》，对陈家村18户砂场临时用房补偿费用列表汇总，其中钟珍荣补偿金额为14709元。上述补偿表中，无钟珍荣签字。采石街道述称，该补偿计算依据为[2015]74号《马鞍山市人民政府关于公布马鞍山市市区被征集体土地上青苗及房屋等附着物补偿标准的通知》。因钟珍荣拒绝签字，该补偿款未支付，亦未提存。 2019年3月27日，钟珍荣建设的位于马鞍山市雨山区采石街道××家村陈家圩采石港区范围内的房屋被采石街道办事处拆除。采石街道办事处于2019年3月27日出具《证明》，内容为钟珍荣户在长江经济带复绿工程中被拆除的砂场临时用房面积为：实墙瓦顶36.75㎡，雨棚18.60㎡。 一审庭审中，钟珍荣述称，其被拆除的房屋系经营砂场必需的房屋，为砖墙瓦顶三间房屋近40㎡，旁边还有活动板房约20㎡。其不认可补偿金额，未领取补偿款。一审审理过程中，采石街道办事处认可其因长江经济带复绿工程，拆除了钟珍荣的房屋。关于长江经济带复绿工程，该院依法调取雨山区政府办公室于2018年12月29日作出的雨政办[2018]96号《关于印发雨山区长江经济带复绿补绿增绿工程实施方案的通知》，其中规定采石街道负责所属地块复绿补绿增绿工程方案的细化和组织实施。 另查明，针对2017年被拆除的砂场、码头及相关设备，钟珍荣于2018年2月5日向该院提起行政诉讼，要求确认雨山区政府于2017年10月1日拆除其砂场、码头及设备的行为违法。该院于2018年5月23日作出（2018）皖05行初20号行政裁定，认定因诉请缺乏事实根据和法律依据，裁定驳回钟珍荣的起诉。钟珍荣不服，提起上诉，安徽省高级人民法院于2018年9月12日作出（2018）皖行终888号行政裁定，驳回钟珍荣的上诉，维持原审裁定。钟珍荣遂向最高人民法院申请再审，最高人民法院于2019年6月28日作出（2019）最高法行申462号行政裁定，裁定对该案提审，后于2019年11月29日作出（2020）最高法行申再211号行政裁定，撤销该院（2018）皖05行初20号行政裁定和安徽省高级人民法院（2018）皖行终888号行政裁定，指令该院审理该案。该案目前尚在该院审理中。 2019年10月22日，钟珍荣因对其砂场、码头、设备以及房屋先后被拆除行为不服，以雨山区政府为被告，采石街道办事处为第三人，向该院提起行政诉讼及赔偿诉讼，请求确认雨山区政府连续强制拆除其砂场、码头、设备及房屋的行为违法，并赔偿损失200万元。在该两案件中查明，“采石街道办事处述称因长江沿岸复绿工程的需要，采石街道办事处参与拆除案涉房屋。拆除前相关部门已对钟珍荣进行补偿，钟珍荣未领取补偿款。”该院于2019年12月24日分别作出（2019）皖05行初58号行政裁定、（2019）皖05行赔初16号行政赔偿裁定，认为钟珍荣诉请砂场、码头、设备被拆除属重复起诉，诉请房屋被拆除属错列被告且其拒绝变更，裁定驳回钟珍荣起诉。钟珍荣不服，提起上诉。该两案二审过程中，钟珍荣自愿撤回上诉。安徽省高级人民法院于2020年7月2日分别作出（2020）皖行终412号行政裁定、（2020）行赔终102号行政赔偿裁定，准许钟珍荣撤回上诉。 2020年7月6日，钟珍荣以采石街道办事处为被告，向该院提起行政诉讼和赔偿诉讼，诉请确认采石街道办事处拆除其房屋行为违法，并赔偿损失200万元。因考虑到本案案情复杂，且钟珍荣诉雨山区政府拆除其砂场、码头、设备的行政诉讼案件正在该院审理中，为便于诉讼，本案由该院审理。 一审法院认为：本案的争议焦点为，1.本案是否符合起诉条件，即本案是否系重复诉讼，采石街道办事处是否系本案适格被告；2.案涉拆除行为的审查标准；3.采石街道办事处是否应承担法律责任。 一、关于本案是否符合起诉条件。对钟珍荣经营的砂场被拆除情况，从钟珍荣历次诉讼并结合本案双方陈述可以明确，因长江流域非法无证码头专项整治工作，钟珍荣的砂场、码头以及相关设备于2017年被拆除。因长江经济带复绿补绿增绿工程，钟珍荣的江堤砂场配套房屋于2019年被拆除。本案钟珍荣的诉请针对2019年采石街道办事处拆除其房屋行为，该诉请与其他诉讼的诉请并不相同，亦未被他诉裁判所包含，故本案不属于《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零六条规定的重复起诉情形。对采石街道办事处主张本案系原告重复起诉的辩解意见，该院不予支持。 关于采石街道办事处组织实施了拆除钟珍荣房屋的事实，采石街道办事处和钟珍荣均不持异议，该院予以确认。雨山区政府办公室作出的雨政办[2018]96号《关于印发雨山区长江经济带复绿补绿增绿工程实施方案的通知》，其中规定采石街道负责所属地块复绿补绿增绿工程方案的细化和组织实施。上述文件亦明确了采石街道办事处的属地责任，故采石街道办事处是本案的适格被告。 二、采石街道办事处拆除行为的合法性审查。本案发生于国家强力推进生态环境保护、推动长江经济带发展战略的大背景下，为实现国家和社会公共利益，回应人民群众对美好生态环境的需求，修复、营造沿江生态环境，继政府开展长江沿线环境污染治理专项整治后，对长江沿岸进行复绿补绿增绿的生态修复工作过程中，拆除钟珍荣房屋而引发的诉讼。长江沿岸生态修复工作，作为长江生态保护整治系列工作的最后环节，涉及中央、省委、省政府关于推进长江沿线环境整治的政策性调整，虽然现行立法对长江沿岸生态修复工作中岸堤建（构）筑物等附着物的清理工作及程序未作出具体明确的规定，但实践中仍应遵守正当程序和法治秩序的基本要求。《关于印发雨山区长江经济带复绿补绿增绿工程实施方案的通知》系雨山区政府对其属地范围内该项修复工作程序和步骤的具体规定，应当作为审查被诉行政行为合法性的判断标准。 被拆除房屋系钟珍荣砂场配套用房，在其砂场、码头以及相关设备已经拆除完毕的情形下，因沿江复绿政策性原因被拆除清理，对此该院认为，虽拆除时间、主体及政策依据不同，但案涉房屋被拆除清理，系钟珍荣经营的码头因非法无证码头专项整治工作被拆除后的遗留部分，属整治过程的最后环节。因政策性原因拆除是多环节的综合过程，涉及不同主体、不同行为，历经不同程序、不同阶段，不同于通常意义上的行政强制行为，而是政府贯彻落实长江生态环境保护，满足社会公共利益的现实需要。对拆除行为不应当从专项整治中割裂出来单独审查其是否符合行政强制法的规定，不应以个别程序瑕疵作为认定整个整治取缔行为违法的依据，应当对案涉拆除清理行为的合法性予以肯定。 三、采石街道办事处应当承担相应的法律责任。钟珍荣的房屋因公共利益被拆除清理，其合法财产所受的直接损失有权利主张公平合理的补偿。采石街道办事处虽提交了相关的补偿表，但该补偿表无钟珍荣签字，亦未实际支付，不能视为采石街道办事处已完成相应的补偿职责。采石街道办事处应在查明案涉房屋状况以及钟珍荣合法权益受损情况基础上，在一定期限内对补偿金额、如何采取补偿措施等相关问题作出相应的处理。 综上，钟珍荣请求确认2019年3月27日的行政强制行为违法的诉讼请求不能成立，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九、第七十二条之规定，判决：一、责令被告马鞍山市雨山区采石街道办事处于本判决书生效之日起60日内对拆除原告钟珍荣砂场的配套房屋的补偿问题做出处理；二、驳回原告钟珍荣的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告马鞍山市雨山区采石街道办事处负担。 钟珍荣上诉称：1、一审法院审理程序违法。关于雨山区政府雨政办[2018]96号《关于印发雨山区长江经济带复绿补绿工程实施方案的通知》，被上诉人自始至终并没有向法院提也没有申请法院依法调查,而一审法院在审理过程中却无故依据职权调取并直接作为证据使用违法。2、一审法院认定案涉房屋系上诉人钟珍荣经营的码头因非法无证码头专项整治工作被拆除后的遗留部分，属于整治过程的最后环节。如此，对于本案被诉行政行为是否合法进行审查，应当以马政办秘[2017]48号“非法和无证码头专项整治工作方案”规定的相关程序和标准作为判断依据，可一审法院却对此规范性文件进行了选择性的忽略，最终以该未经庭审质证的雨政办[2018]96号文件作为认定被上诉人实施具体行政行为是否合法的判断标准，显然属于张冠李戴的错误，导致判决结果错误。综上，一审法院审理程序错误、适用法律错误，请求二审法院撤销一审判决，依法改判支持上诉人的全部诉讼请求。 钟珍荣向一审法院提交以下证据（均为复印件）： 1.《证明》一份，证明被告于2019年3月27日再次连续将原告为经营砂场、码头必要的房屋非法强制拆除。原告对该证据内容不认可。 2.雨山区陈家圩江堤临时砂场第二批入围业主选址方案；个体工商户营业执照，马鞍山市雨山区经济委员会统一收据，证明原告在陈家圩经营砂场的行为合法；对所使用的场地也支出了相应的费用；原告所搭建的案涉房屋合法,被告无正当合法手续对原告房屋进行拆除属违法强拆行为。 3.整治通告，证明雨山区政府于2017年发出整治通告,对案涉的砂场、码头进行拆除，被告是拆除行为的实际实施者。 4.《说明》一份，该说明系雨山区整治非法码头领导小组办公室下发给中运建材经营部的，内容为皮带机及相关设施被托运至指定地点，时间为2017年10月10日，证明雨山区政府委托被告对砂场进行实际拆除。被告于2019年3月对原告房屋进行拆除，属2017年拆除原告砂场行为的再次连续行为。 5.税务部门出具的进入库查询，证明原告经营砂场纳税情形。 采石街道办事处向一审法院提交以下证据（均为复印件）： 1.统一社会信用代码证书、负责人身份证明书各一份，证明被告的统一社会信用代码信息。 2.照片二份，证明原告私自搭建的临时用房被拆除前的状况。 3.集体土地上房屋拆迁补偿及相关费用审核表、马鞍山市集体土地征收费用补偿表二份。证明案涉房屋虽系无证、无手续的违法建设，但被告同意对其进行适当补偿，经计算钟珍荣户补偿为人民币14709元。 4.行政起诉状、雨山区政府关于开展沿江港口码头专项整治的通告、（2018）皖05行初20号行政裁定书、（2018）皖行终888号行政裁定书、（2019）最高法行申462号行政裁定书、（2019）皖05行初58号行政裁定书、（2019）皖05行赔初16号行政赔偿裁定书八份，证明案涉砂场、码头及设备被拆除是雨山区政府因非法无证码头专项整治而拆除，而案涉临时用房被拆除是被告因长江经济带复绿工程而拆除，两次拆除主体依据均不相同，所以不存在原告所谓的再次、连续拆除。另，证明原告已经就案涉事实提起行政诉讼，原告再次起诉属于重复起诉。 上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对案件证据的认证符合法律规定,对一审判决认定的案件事实,本院依法予以确认。 本院认为：一、长江沿岸生态修复工作，作为长江生态保护整治系列工作的关键环节，涉及中央、省委、省政府关于推进长江沿线环境整治的政策性调整，虽然现行立法对长江沿岸生态修复工作中岸堤建（构）筑物等附着物的清理工作及程序未作出具体明确的规定，但实践中仍应遵守正当程序和法治秩序的基本要求。《关于印发全面打造水清岸绿产业优美丽长江（马鞍山）经济带实施方案的通知》、《马鞍山市非法和无证码头专项整治工作方案》、《关于印发的通知》、《关于印发雨山区长江经济带复绿补绿增绿工程实施方案的通知》系马鞍山、雨山区政府对其属地范围内相关长江生态保护工作程序和步骤的具体规定，应当作为审查被诉行政行为合法性的判断标准。本案中，被拆除房屋系钟珍荣砂场配套用房，是在其砂场、码头以及相关设备已经拆除完毕的情形下，因沿江复绿工程被拆除清理。虽拆除时间、主体及政策依据不同，但政府作出案涉房屋拆除清理行为，是依据中央及地方政策作出，系钟珍荣经营的码头因非法无证码头专项整治工作被拆除后的后续部分，属长江生态保护整治系列工作的其中环节，总体上符合上述相关文件规定的程序和步骤。钟珍荣的案涉房屋因政策性原因拆除，是多环节的综合过程，涉及不同主体不同行为，历经不同程序不同阶段，不同于通常意义上的行政强制，而是政府贯彻落实长江生态环境保护，满足社会公共利益的现实需要，对拆除行为不应当从专项整治中割裂出来单独审查其是否符合行政强制法的规定，不应以个别程序瑕疵作为认定整个整治行为违法的依据，应当对案涉拆除清理行为的合法性予以肯定。 行政诉讼证据的采信，在于查明案件事实，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第二十二条第（一）项规定，在涉及国家利益、公共利益或者他人合法权益的事实认定的情形下，人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。长江沿岸生态修复直接涉及国家和社会公共利益，一审法院为查明本案事实的真实性，调取雨山区政府办公室作出的雨政办[2018]96号《关于印发雨山区长江经济带复绿补绿增绿工程实施方案的通知》，经审查后予以采信符合法律规定，且该证据的证明目的主要为查明钟珍荣是否构成重复起诉、采石街道办事处是否系本案适格被告，亦是为了保障钟珍荣的合法权益。 二、钟珍荣的房屋因公共利益被拆除清理，因此所受的合法损失有权利主张公平合理的补偿。采石街道办事处应在一定期限内与钟珍荣就有关补偿问题进行协商，协商不成的，应尽快就补偿金额、如何采取补偿措施等相关问题作出相应的补偿决定。故一审法院责令采石街道办事处在判决生效后60日内对拆除钟珍荣砂场的配套房屋的补偿问题做出处理，并无不当。 综上，钟珍荣的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人钟珍荣负担。 本判决为终审判决。 审判长  汪结平 审判员  胡 萍 审判员  安 翔 二〇二一年三月二十九日 法官助理王春玲 书记员陈维为 附:相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……