陕西省宝鸡市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）陕03行终16号 上诉人（原审原告）陕西雍城建筑工程公司，住所地：宝鸡市凤翔区城关镇南大街14号,统一社会信用代码9161032222143112XN。 法定代表人李均强，任该公司总经理。 委托代理人李文敏，该公司工作人员。 被上诉人（原审被告）眉县应急管理局，住所地：眉县平阳街西段，统一社会信用代码11610326MB2A02690J。 法定代表人李东华，任该局局长。 委托代理人豆飞龙，该局工作人员。 委托代理人于爱平，陕西云德律师事务所律师。 上诉人陕西雍城建筑工程公司因诉眉县应急管理局罚款一案，不服扶风县人民法院作出的（2019）陕0324行初3号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审判决认定，陕西雍城建筑工程公司于1989年9月5日成立，系集体所有制企业，经营范围是建筑安装工程、市政工程、仿古园林工程、公路建设、钢结构、市政工程建设项目施工。 2016年5月20日上午10时45分左右，眉县经典庄园3﹟、4﹟住宅楼施工工地拆除塔吊的过程中，由于汽车吊车在吊装塔吊灰斗时钢丝绳脱落，灰斗坠落砸中塔吊所有人王叫花的头部，致其当场死亡，酿成眉县经典庄园“5.20”起重伤害事故。眉县经典庄园的3﹟、4﹟住宅楼施工单位是陕西雍城建筑工程公司。死者王叫花系塔吊业主，事故塔吊挂靠在宝鸡世嘉机械工程有限公司，在事故发生时租赁给陕西雍城建筑工程公司。在塔吊安装前，陕西雍城建筑工程公司曾与宝鸡世嘉机械工程有限公司签订了《塔吊安装合同》及《安装安全协议书》，宝鸡世嘉机械工程有限公司针对塔吊的安装制定了《塔式起重机安方案书》及《安全技术交底书》。在拆除塔吊之前，陕西雍城建筑工程公司并未依照相关规定与宝鸡世嘉机械工程有限公司签订塔吊拆除协议和安全协议，也未向宝鸡世嘉机械工程有限公司告知其要拆除塔吊，陕西雍城建筑工程公司只是直接通知了王叫花。 事故发生后，眉县人民政府成立由市场监管局、检察院、住建局、县工会、公安局、监察局及安监局共七家单位组成的事故调查组对本起事故进行调查。2016年7月15日事故调查组出具《眉县经典庄园“5.20”起重伤害事故调查报告》，报告中事故原因及性质认定：㈠直接原因是陕C50360吊车吊钩保险损坏，吊臂移动过程中灰斗钢线绳脱钩，王叫花未戴安全帽且正好站在吊臂下，被坠落的灰斗砸中头部，导致事故发生。㈡间接原因1.陕西雍城建筑工程公司监管责任落实不到位⑴项目经理长期不在项目部履职，降低了安全管理水平，增加了安全风险；⑵安全员资质证书过期，未参加相关的继续教育，影响正常的履职能力；⑶违反有关规定，在塔吊方（宝鸡世嘉机械工程有限公司）未提供拆卸方案、未获得监理部门批准的情况下督促塔吊老板王叫花拆除塔吊；⑷在拆除塔吊之前，对进场的吊车未与塔吊方进行安全检查；⑸未审查塔吊拆除人员的相关资格。2.宝鸡市世嘉机械工程有限公司主体责任未落实。3.吊车车主及驾驶员吊装主体责任未落实到位。4.监理单位（陕西雍安工程监理咨询有限公司）发现施工单位违规拆除塔吊，仅下发了《监理工程师通知单》，没有果断制止其违规行为。”报告中对原告的处理建议为“陕西雍城建筑工程公司对分包单位安全监管责任落实不到位，存在一定过错，在事故中应负次要责任，建议由县安监局按照《安全生产法》《生产安全事故报告与调查处理条例》（国务院493号令）有关规定给予经济处罚。” 2016年9月12日被告针对原告就眉县经典庄园“5.20”起重伤害事故进行立案处理。2016年10月21日被告向原告送达（眉）安监罚告〔2016〕8号行政处罚告知书及（眉）安监管听告〔2016〕8号听证告知书，拟对原告罚款28万元的行政处罚，并向其告知陈述、申辩及申请听证的权利。2016年11月21日被告作出（眉）安监管罚〔2016〕6号行政处罚决定书（单位）决定给予原告28万元罚款的行政处罚。 2017年10月31日，被告作出眉安监执行撤字〔2017〕第2号撤销行政处罚决定书，被告发现对原告的行政处罚案件中存在文书时限、处罚依据和文书送达不当的情况，依据相关规定，撤销（眉）安监管罚告〔2016〕8号行政处罚告知书、（眉）安监管听告〔2016〕8号听证告知书及（眉）安监管罚〔2016〕6号行政处罚决定书（单位）。同时被告重新就眉县经典庄园“5.20”起重伤害事故对原告作出（眉）安监罚告〔2017〕25号行政处罚告知书及（眉）安监听告〔2017〕2号行政处罚听证告知书，拟对原告作出28万元罚款的行政处罚，并向其告知陈述、申辩及申请听证的权利。 2018年3月23日被告作出（眉）安监罚〔2018〕3号行政处罚决定书（单位），认定“2016年5月20日，陕西雍城建筑工程公司眉县经典庄园工地在拆除塔吊过程中，发生1人死亡事故。经查，你公司在这起事故中负有责任。证据有：眉县经典庄园5.20起重伤害事故调查报告；李红智等人的询问笔录。以上事实违反了《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条的规定，依据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第一项的规定，决定给予你单位罚款贰拾捌万元人民币的行政处罚。”2018年9月7日被告作出（眉）安监催〔2018〕2号缴纳罚款催告书，并于当日向原告予以送达。原告认为被告程序违法、事实不清、证据不足遂向法院起诉要求撤销此行政处罚。 原审法院认为，本案原、被告双方争议的焦点主要有两个：一是被告对原告进行的行政处罚程序是否合法，是否超出行政处罚的办理期限；二是被告所作的行政处罚决定有无充分的证据支持。《安全生产违法行为行政处罚办法》第三十二条规定：“行政处罚案件应当自立案之日起30日内作出行政处罚决定；由于客观原因不能完成的，经安全监管监察部门负责人同意，可以延长，但不得超过90日；特殊情况需进一步延长的，应当经上一级安全监管监察部门批准，可延长至180日。”被告在办理期限内于2016年11月21日作出行政处罚决定书，经内部复查审查，发现该案存在文书时限、处罚依据、文书送达不当的情况，遂于2017年10月31日作出撤销原《行政处罚告知书》、原《听证告知书》及原《行政处罚决定书》的决定。因被告撤销了原行政处罚决定，需要重新对本次生产安全事故作出处理，该案的行政审查期限应当重新计算。从被告作出撤销原行政行为的决定书之日的第二日起计算，至被告2018年3月23日重新作出行政处罚决定书，未超过法律规定的最长处理时限。结合原被告提交的证据及庭审中查明的事实可见被告在本案处理过程中程序合法。 被告所作的行政处罚决定有充分的证据支持。根据被告提交的对李红智、杨周虎及韩春生的询问笔录及眉县公安局城关派出所对党夏辉的询问笔录，结合庭审中查明的事实，可以明确事故发生的过程、事故原因及安全生产责任主体。原告提交的《眉县经典庄园“5.20”起重伤害事故调查报告》文件与被告提交调查报告内容一致，且被告提交的调查报告中有调查组人员的签名，本院对该份证据的真实性予以认可。被告依据《眉县经典庄园“5.20”起重伤害事故调查报告》及李红智等人的询问笔录足以认定原告在本次生产安全事故中存在安全生产事故责任，被告依据这些证据足以对原告作出行政处罚。 此外，被告是否对其他事故责任人员及单位进行处罚并不影响对原告的行政处罚，依据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条之规定，原告作为对本次生产安全事故负有责任的生产经营单位，除可以要求其依法承担相应的赔偿等责任外，还可由安全生产监督管理部门对其处以罚款。被告对原告进行行政处罚并无不当。原审法院依据《中华人民共和国安全生产法》第十八条第五款、第一百零九条第一款，《中华人民共和国行政处罚法》第五十四条，《安全生产违法行为行政处罚办法》第五条第二款、第六条、第二十九条、第三十二条，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告陕西雍城建筑工程公司的诉讼请求。诉讼费50元由原告陕西雍城建筑工程公司负担。 上诉人陕西雍城建筑工程公司的上诉请求：1.撤销（眉）安监罚〔2018〕3号行政处罚决定。2.撤销一审判决。3.诉讼费用由被上诉人承担。上诉理由：一、行政处罚违反法定程序。被上诉人处罚程序违法，没有按照《安全生产违法行为行政处罚办法》《生产安全事故报告和调查处理条例》《安全生产法》《行政处罚法》中的相关规定执行。二、行政处罚决定缺乏证据支持。被上诉人对这次事故的主要独立经营单位宝鸡世嘉机械工程有限公司主要责任人吊车司机“候超”，没有做任何处理和罚款、不闻不问；同样在事故中的工程主体单位陕西雍安工程监理咨询有限公司从未提及。对在事故处理中做了全面工作积极配合、安抚、出资、出力的原告陕西雍城建筑工程公司进行了重罚处理。有失政府职能机构公信、公平、公正的基本原则。原告多次以口头形式和以书面形式两次申请实际报告，至今被告未作任何回复。调查报告为李东华一人编写发布，没有事故调查组其他成员签名的不真实调查报告。三、一审判决书在认定中存在偏离事实真相，保护了自己的利益关系。（1）一审法院同对一事故中的主要责任人独立经营单位宝鸡世嘉机械工程有限公司，判定无责任为什么不同样对待？是否存在利益关系？（2）一审法院存在上诉人不知情的情况下，被上诉人伪造了假的调查组人员签名的调查报告作为证据，一审法院按照官官相卫的心态处理问题，存在法律对上诉人不公正、公平的判决事实；（3）对真正的事故责任人不闻不问，公理在哪里？通通一起迫害上诉人的合法权益。 被上诉人眉县应急管理局答辩认为，被上诉人作出的处罚决定证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序，一审判决驳回上诉人的诉讼请求正确，应予维持。上诉人第一项上诉理由中没有具体的条款。出事后侯超被公安机关带走，追究了刑事责任，被上诉人无管辖权。上诉人所陈述的一审法院官官相卫的问题不是被上诉人能够掌握得了的。请求驳回上诉人的上诉请求。 原审判决认定的事实均有相应的证据支持，可以予以确认。另查：1.眉县安全生产监督管理局于2016年7月22日向眉县人民政府作出《关于对眉县典庄园5.20起重伤害事故调查报告审核的请示》，眉县人民政府主要领导在该请示上签署日期“8.18”。2.（眉）安监罚告〔2017〕25号行政处罚告知书、（眉）安监听告〔2017〕2号听证告知书均载明：“现查明、你单位存在下列行为：1.项目部经理王焕锁长期不在岗位（由李红智现场负责），未能履行职责，降低了管理水平；2.安全管理人员未按期参加安全生产教育和培训，不具备支持的履职能力；3.在未取得塔吊拆除方案，且未经过监理部门批准的情况下擅自进行拆除塔吊作业；4.发生一人死亡的生产安全责任事故。以上行为主要证据如下：《眉县经典庄园“5.20”起重伤害事故调查报告》。以上行为违反了《中华人民共和国安全生产法》第十八条、第二十四条、第四十条、第一百零九条的规定……。”（眉）安监罚〔2018〕3号行政处罚决定书载明的违法事实及证据处罚依据一审判决认定事实部分已经载明，不再赘述。3.被诉（眉）安监罚〔2018〕3号行政处罚决定的作出机关是眉县安全生产监督管理局。2019年中共眉县县委办公室眉县人民政府办公室印发《关于印发的通知》，决定组建眉县应急管理局，将眉县安全生产监督管理局的职责划入眉县应急管理局，不再保留眉县安全生产监督管理局。 以上事实，有上诉人陕西雍城建筑工程公司一审提交的眉县安全生产监督管理局《关于对眉县典庄园5.20起重伤害事故调查报告审核的请示》、（眉）安监管罚告〔2016〕8号行政处罚告知书、（眉）安监管听告〔2016〕8号听证告知书、（眉）安监罚告〔2017〕25号行政处罚告知书、（眉）安监听告〔2017〕2号听证告知书、眉安监执行撤字〔2017〕第2号撤销行政处罚决定书、（眉）安监罚〔2018〕3号行政处罚决定书、塔吊安装合同、安装安全协议书、被上诉人眉县应急管理局一审提交的中共眉县县委办公室眉县人民政府办公室《关于印发的通知》、（眉）安监罚〔2018〕3号行政处罚决定书、文书送达回执四份、眉县安全生产监督管理局阅办单、眉县安全生产监督管理局《关于对眉县典庄园5.20起重伤害事故调查报告审核的请示》、立案审批表、（眉）安监管罚告〔2016〕8号行政处罚告知书、（眉）安监管听告〔2016〕8号听证告知书、（眉）安监管罚告〔2016〕8号行政处罚告知书、（眉）安监管听告〔2016〕8号听证告知书、（眉）安监管罚〔2016〕6号行政处罚决定书、眉安监执行撤字〔2017〕第2号撤销行政处罚决定书、（眉）安监罚告〔2017〕25号行政处罚告知书、（眉）安监听告〔2017〕2号听证告知书、《眉县典庄园“5.20”起重伤害事故调查报告》，及当事人一二审陈述在卷佐证。 本院认为，《生产安全事故报告和调查处理条例》第十九条第二款、第三十二条第一款规定，一般生产安全事故由事故发生地的县级人民政府负责调查，事故调查组形成事故调查报告后要送负责调查的县级人民政府作出批复。该《条例》第三十二条第二款规定：“有关机关应当按照人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚，对负有事故责任的国家工作人员进行处分。”涉及生产安全事故的行政处罚与一般生产安全监督管理行政处罚的不同之处在于，此类处罚的事实认定及责任确定由县级以上人民政府负责，而行政处罚决定由安全监督管理部门作出。在事故调查过程中已经经过调查取证，故在事故调查报告经过县级以上人民政府批复后，安全生产监督管理部门无须再进行调查取证，而只须且“应当按照人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序”作出处罚决定。但是，事故调查报告只有经过负责事故调查的人民政府批复同意后，才具备法律效力，成为负责事故调查的人民政府的调查结论，在后续的行政处罚行为作出时才能作为证据使用。本案中，事故调查报告作出后，由眉县安全生产监督管理局向眉县人民政府请示审核，而眉县人民政府收到书面请示以后，由主要领导在该请示上签署日期“8.18”。批复是一种法律文书，该签署日期的行为不能等同于眉县人民政府对事故调查报告作出批复。因此，《眉县经典庄园“5.20”起重伤害事故调查报告》不具备法律效力，不能作为行政处罚的证据。被诉（眉）安监罚〔2018〕3号行政处罚决定的作出主要证据不足。 《安全生产违法行为行政处罚办法》第三十二条规定：“行政处罚案件应当自立案之日起30日内作出行政处罚决定；由于客观原因不能完成的，经安全监管监察部门负责人同意，可以延长，但不得超过90日；特殊情况需进一步延长的，应当经上一级安全监管监察部门批准，可延长至180日。”眉县安全生产监督管理局对于上诉人陕西雍城建筑工程公司先作出（眉）安监管罚〔2016〕6号行政处罚决定，随后于2017年10月31日撤销该处罚决定，重新启动行政处罚程序。但直至2018年3月23日方才作出本案被诉的（眉）安监罚〔2018〕3号行政处罚决定，显然超过了上述《办法》中作出期限30日之规定，程序违法。原审法院认为，被上诉人作出处罚决定没有超过最长期限之规定，但是，被上诉人并未提供批准延长决定时限的证据材料，且二审询问时被上诉人亦未说出正当理由。故原审法院在时限问题的审查中适用法律错误。另，根据2017年修正的《中华人民共和国行政处罚法》第六条、第三十二条、第四十一条、第四十二条的规定，行政处罚决定作出前当事人享有陈述、申辩的权利，当罚款数额较大时还享有申请听证的权利，保障上述权利是行政机关的义务。本案中，（眉）安监罚告〔2017〕25号行政处罚告知书、（眉）安监听告〔2017〕2号听证告知书中告知的违法事实与被诉（眉）安监罚〔2018〕3号行政处罚决定书中的违法事实明显不同，证据以及所违反法律条款亦有不同。相当于告知当事人存在A违法行为，结果却以B违法行为予以处罚。当事人对于处罚决定认定的B违法行为无从陈述、申辩，因而被诉处罚行为实际上未告知当事人陈述、申辩权，处罚程序违法。 综上，被诉（眉）安监罚〔2018〕3号行政处罚决定主要证据不足，处罚程序违法。一审判决认定事实基本清楚，但适用法律错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下： 一、撤销扶风县人民法院（2019）陕0324行初3号行政判决； 二、撤销眉县安全生产监督管理局作出的（眉）安监罚〔2018〕3号行政处罚决定。 一、二审案件受理费各50元，均由被上诉人眉县应急管理局承担。 本判决为终审判决。 审 判 长 沈小波 审 判 员 廖晓刚 审 判 员 赵 燕 二〇二一年三月十一日 法官助理 冯建华 书 记 员 仝宝杉 1