江苏省东台市人民法院行 政 判 决 书（2021）苏0981行初13号原告沈凌锋，居民。被告盐城市大丰区西团镇北团村村民委员会，住所地盐城市大丰区西团镇北团村。法定代表人季通芳，该村民委员会主任。委托代理人宋飞，盐城市大丰区西团法律服务所法律工作者。原告沈凌锋因认为被告盐城市大丰区西团镇北团村村民委员会（以下简称北团村委会）未对其宅基地申请履行受理及上报的法定职责，向本院提起行政诉讼。本院于2021年1月13日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2021年2月22日公开开庭审理了本案。原告沈凌锋，被告北团村委会的法定代表人季通芳及委托代理人宋飞到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告沈凌锋诉称，原告自1999年结婚以来，一直未分配到宅基地。为此，原告于2016年提交了宅基地申请报告。后经盐城中院协调、政府承诺：只要户分了就给宅基地。原告通过行政诉讼于2017年把户分了，并再次根据“一户一宅”原则，提交宅基地申请报告，政府和法院又认为公安局的户与宅基地的户不一样，同时再次承诺等原告女儿过了20周岁就给宅基地。现原告女儿已过20周岁，原告于2021年1月3日通过邮递的方式，以“盐城市大丰区西团镇北团村村民委员会”为单位名称，“季通芳”为收件人，交寄了一份EMS邮政特快专递，编号1036955424533，内件品名为“宅基地申请报告原件两份、情况说明二份、户口簿包括户主复印件二份、身份证明”。邮递员陈安军于2021年1月4日16:25送达给被告时直接拒收材料。由于被告拒收材料导致原告启动的宅基地申请程序被终结，原告依法申请宅基地的权利被剥夺，合法权利无法得到实现。现立即向法院提起本案诉讼，请求确认被告未履行对原告2021年1月3日的宅基地申请报告予以受理及上报职责行为违法，并判决被告依法履行宅基地受理及上报法定职责。原告沈凌锋向本院提交了以下证据：1.落款时间为2021年1月3日的《宅基地申请报告》1份。拟证明被告直接拒收该报告。2.被告盖章的申请宅基地所需材料情况说明1份。拟证明原告根据北团村领导交代提供了申请宅基地所需材料。3.单号为1036955424533EMS邮政快递单1份。拟证明被告拒收邮件系未履行受理及告知义务，行政不作为。4.EMS快递单号查询单1份。拟证明被告于2021年1月4日拒收，是配送人陈安军代表邮政公司的真实意思。5.户口簿及原告身份证各1份。拟证明原告根据北团村领导交代提供了申请宅基地所需材料。被告北团村委会辩称，1、北团村委会作为行政诉讼被告主体不适格。村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，并非行政机关，北团村委会不具备行政诉讼被告的主体资格。2、北团村委会不存在原告诉称的“未履行对原告宅基地申请报告予以受理上报”的不作为行为。2021年1月4日，原告通过邮政快寄方式，向北团村委会邮寄邮件一份，内件品名为“宅基地申请报告、户主身份证复印件、户口簿复印件”。因国家机构改革，农村宅基地的审批职能部门及要求均有所变化。根据盐城市大丰区农业农村局、自然资源和规划局2020年12月30日《关于进一步做好农村宅基地审批工作的通知》精神，符合农村宅基地申请条件的农户，以户为单位向所在村提交《农村宅基地和建房（规划许可）申请表》、《农村宅基地使用承诺书》和相关材料；村委会收到农户申请表、提交村民代表会议讨论通过后，将申请理由、拟用地位置和面积等情况在本村村务公开栏公示7个工作日。据此，符合宅基地申请条件的农户申请宅基地，应当以户为单位向所在村提交《农村宅基地和建房（规划许可）申请表》、《农村宅基地使用承诺书》和相关材料。原告所提交材料不符合规定要求，故北团村委会通过邮递员转告原告其提交的材料不符合要求。2021年1月10上午，北团村委会工作人员到原告家中，当面将《关于进一步做好农村宅基地审批工作的通知》向原告送达，并就该文件向原告作了解释和说明。3、原告申请宅基地不符合审批条件，相关行政机关已作出明确答复，亦被人民法院生效裁判所确认，其再次提交申请报告属重复申请。综上，原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据，请求依法予以驳回。被告北团村委会向本院提交了以下证据：1.单号为1036955424533EMS邮政快递单1份。拟证明原告2021年1月4日向被告邮寄快递1份，品名注明的是宅基地申请报告，所谓拒收是陈安军单方注明的，我们当时跟陈安军明确说明原告申请不符合相关要求，并请陈安军转告原告如果继续申请，可以到村里来拿符合要求的表格填写，并且村委会会到原告家中当面告知。2.盐城市大丰区农业农村局、盐城市大丰区自然资源和规划局《关于进一步做好农村宅基地审批工作的通知》（大农发[2020]221号）文件1份。拟证明符合农村宅基地申请条件的农户应当以户为单位向所在村提交《农村宅基地和建房（规划许可）申请表》、《农村宅基地使用承诺书》和相关材料，新的宅基地申请材料已经发生大的变化，原告所提交材料不符合规定要求。3.照片2份。拟证明2021年1月10日被告工作人员到原告家中当面送达上述文件，并就该文件向原告作了解释和说明，指出原告申请宅基地不符合要求。4.西团镇北团村重大事项民主议事记录1份。拟证明针对原告之前的宅基地申请，经西团镇北团村村民代表会议讨论评议，不通过原告的宅基地申请。5.江苏省高级人民法院（2019）苏行申1769号行政裁定书1份。拟证明原告申请宅基地不符合条件，相关行政机关已经作出了明确答复，亦为人民法院生效判决所确认，原告再次提交申请属于重复申请。经庭审质证，被告对原告提供的证据1的关联性、合法性和真实性均有异议，原告提供的宅基地申请是否是原告通过快递邮寄给被告的申请报告无法确认，该申请报告呈送的对象还有国土资源局城南分局和西团镇村镇服务中心，且不符合新的宅基地申请规范要求。对证据2的真实性无异议，对关联性有异议，该证据是老的宅基地申请所需材料，现在宅基地申请的材料要求已发生很大变化，这些材料不符合目前宅基地申请的要求。对证据3的真实性无异议，关联性和证明目的有异议。原告的宅基地申请不符合审批条件，有关行政机关已作出明确答复，因此被告让邮递员将快递退给原告并通过邮递员向原告说明被告将派工作人员到原告家里作出说明。对证据4的真实性、合法性、关联性均无异议，被告通过邮递员向原告说明其提供新的宅基地申请材料。对证据5的真实性、合法性无异议，对关联性有异议。原告对被告提交的证据1，要求被告出示原件。对证据2的关联性有异议，本案要求被告履行法定职责，只有被告收到材料后，认为不符合要求应当指导原告重新填写，被告未看到材料怎么知道不符合要求，也未指导原告怎么填写及现场接收材料。对证据3的关联性有异议，反证了被告未指导原告怎么填写及现场接收材料，被告只是为了应付诉讼。对证据4的真实性、合法性、关联性均有异议。被告2021年1月4日拒收原告提交的宅基地申请材料，村民代表表决会议时间为2020年11月15日，可见被告针对原告2021年1月3日邮寄的宅基地申请材料新的理由未进行村民代表表决。该证据未能客观说明原告宅基地申请理由，该表决是在被告诱导造假现场,由村领导监督，引导村民选不同意而不让人选同意。对证据5的真实性、合法性、关联性均有异议。本院对上述证据认证如下：原告提交的证据1—5，能够证实原告沈凌锋通过EMS快递将宅基地申请报告及相关材料邮寄给被告北团村委会，本院对该组证据的真实性、关联性予以认定。被告提交的证据1的真实性、合法性、关联性予以认定，对证据2—5的关联性不予认定。经审理查明，原告沈凌锋系盐城市大丰区西团镇北团村村民，育有一子一女，分别出生于2011年12月22日和2001年1月2日。2021年1月3日，原告沈凌锋通过EMS（单号为1036955424533）向被告北团村委会邮寄《宅基地申请报告》1份及沈凌锋身份证、户口簿复印件等材料，《宅基地申请报告》主要内容为：申请人沈凌锋……，本人自1999年结婚以来，一直未分配到宅基地（后来结婚的，只要申请的都能分配到宅基地且人口没有我家多）。为此，沈凌锋从2016年，依据《宪法》第三十三条、《行政许可法》第五条第三款、党的十八大，对归属集体所有的宅基地我家享有平等分配的权利，提交了宅基地申请报告。后经盐城中院协调、政府的承诺：只要户分了就给宅基地。为此，沈凌锋又通过诉讼起诉大丰区公安局，于2017年把户分了。再次依据《土地管理法》第六十二条第一款、《江苏省土地管理条例》第三十四条、《盐城市农村宅基地管理办法》第七条第一款“一户一宅”的原则，提交宅基地申请报告，政府和法院又认为公安局的户与宅基地的户不一样，同时再次承诺：等你女儿过了20周岁就给宅基地，现女儿已过20周岁，再次提交《宅基地申请报告》，请求领导无偿分配给我户一处宅基地，便于建房，望村领导收到材料后依职权依法组织召开村民会议进行民主讨论表决，依照宅基地审批流程依法及时向上申报。2021年1月4日，邮递员陈安军通知被告法定代表人季通芳到北团村村部领取原告沈凌锋邮寄的上述EMS快递。季通芳在未打开EMS快递的情况下，让邮递员陈安军退回该EMS快递。2021年1月6日，原告沈凌锋向本院提起行政诉讼，请求确认被告未履行对原告2021年1月3日的宅基地申请报告予以受理及上报职责行为违法，并判决被告依法履行宅基地受理及上报法定职责。本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第十一条规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。《江苏省土地管理条例》第三十五条第一款规定，农村村民新建、翻建住宅使用本集体经济组织农民集体所有土地的，由村民提出用地申请，经村民会议或者农村集体经济组织全体成员会议讨论同意，乡（镇）人民政府审核后，报县级人民政府批准。《最高人民法院关于适用的解释》第二十四条第一款规定，当事人对村民委员会或者居民委员会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为不服提起诉讼的，以村民委员会或者居民委员会为被告。据此，本案被告北团村委会在行使上述法律、法规、规章所授权的行政管理职责时，可以作为行政诉讼的被告。《江苏省土地管理条例》第三十五条第一款规定，农村村民新建、翻建住宅使用本集体经济组织农民集体所有土地的，由村民提出用地申请，经村民会议或者农村集体经济组织全体成员会议讨论同意，乡（镇）人民政府审核后，报县级人民政府批准。《盐城市农村宅基地管理办法》第八条规定，农村村民宅基地，应当持下列材料向村委会提出申请，……，村委会接到申请后，应及时召开村委会或村民代表会议进行审查，讨论通过后在所在村组予以公告，张榜公告不少于7日，公告期满无异议的，村委会签署意见并加盖公章，报乡（镇）人民政府审核，公告期满有异议的，暂缓报批，待调查核实后，符合建房条件的，方可按规定报批。由此可见，村委会对村民宅基地申请进行受理、审查、公告、上报等，是宅基地审批制度的第一道工序，是整个审批程序不可或缺的基本环节。本案中，原告沈凌锋于2021年1月3日向被告北团村委会邮寄宅基地申请报告及相关材料，北团村委会于2021年1月4日收到沈凌锋的邮寄申请后未作出处理，径直将该邮寄申请退给沈凌锋，导致沈凌锋宅基地审批程序无法向前推进，对其权利义务造成实质影响，故北团村委会未对沈凌锋的申请作出处理构成行政不作为。关于沈凌锋要求确认北团村委会上述行政不作为违法并要求北团村委会履行相应法定职责的诉讼请求。通常而言，确认违法只针对作为类行政行为，对于行政机关的违法不作为，人民法院根据当事人的请求，责令行政机关履行相应的法定职责，更能彻底实现当事人的权利保护要求。责令履行法定职责，本身就包含了对于行政机关不作为违法性的评价，只有在责令履行法定职责已经没有实际意义或者实际条件不能成就的情况下，才确认行政不作为违法。综上所述，沈凌锋要求北团村委会履行相应的法定职责，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的规定，判决如下：责令被告盐城市大丰区西团镇北团村村民委员会于本判决生效之日起两个月内对原告沈凌锋的宅基地申请作出处理。案件受理费50元，由被告盐城市大丰区西团镇北团村村民委员会负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省盐城市中级人民法院。审 判 长  张俊宏审 判 员  姚 芳人民陪审员  吴瑞根二〇二一年三月十日法官 助理  咸 磊书 记 员  丁 翔附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。