江西省赣州市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）赣07行终99号上诉人（原审原告）：伍人经，男，1953年7月23日出生，汉族，住赣州市章贡区。委托代理人：伍群琴，男，1983年6月10日生，汉族，住章贡区，系上诉人之子。委托代理人：钟齐明，江西公仁律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：赣州市章贡区沙河镇人民政府（以下简称“沙河镇政府”），住所地：赣州市章贡区沙河镇站东大道16号。法定代表人：钟亮，系镇长。委托代理人：钟婷，江西南芳律师事务所律师。委托代理人：刘朋辉，江西南芳律师事务所实习律师。上诉人伍人经因行政处罚一案，不服于都县人民法院（2020）赣0731行初204号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审判决查明，原告伍人经在未办理建设工程规划许可证的情况下，在其杂房用地上搭建铁皮棚。2019年8月5日，被告沙河镇政府以原告未经批准搭建为由向原告送达了《责令停止违法施工通知书》，要求原告立即停止违法违规建设行为，听候处理。与此同时，向原告下达了《违法违规建筑物限期拆除通知书》，其中载明，必须于2019年8月5日前自行拆除；逾期，政府将强制拆除。后原告伍人经自行拆除了其搭建的铁皮棚棚顶，但钢结构部分未予拆除。2019年8月27日，原告伍人经诉至原审法院要求依法判决撤销该《违法违规建筑物限期拆除通知书》。2019年10月30日，原审法院作出（2019）赣0731行初160号行政判决，确认被告沙河镇政府作出的《违法违规建筑物限期拆除通知书》违法。被告沙河镇政府不服该判决上诉至赣州市中院，赣州市中院于2020年2月24日作出（2020）赣07行终37号行政判决，驳回上诉，维持原判。2020年3月20日，被告沙河镇政府向原告伍人经作出沙行告字[2020]200002号《行政处罚告知书》；告知如有异议，可在2020年3月25日24时前至该府陈述或申辩，逾期视为放弃陈述或申辩。同年3月26日，被告沙河镇政府向原告作出沙行罚字[2020]200002号《行政处罚决定书》。原告不服该行政处罚决定后，于2020年4月2日诉至原审法院。原审法院于2020年5月25日作出（2020）赣0731行初61号行政判决，以处罚决定对建筑物的描述不具体明确被确认违法。2020年8月25日，被告沙河镇政府向原告作出并送达沙行告字[2020]200036号《行政处罚告知书》，告知：如有异议，可在2020年8月28日17时前至该府综合执法大队进行陈述或申辩，逾期视为放弃陈述或申辩。同年8月31日，被告向原告作出沙行罚字[2020]200036号《行政处罚决定书》。原告收到该处罚决定后，诉至原审法院。另查明，2020年6月，原告在原有钢结构部分的屋顶加盖了树脂瓦，并用砖头、铁门将钢结构围起。原审法院认为，本案争议焦点在于案涉沙行罚字[2020]200036号《行政处罚决定书》是否合法、应否撤销。原告认为其已将遗留的钢结构部分拆除，并对杂房屋顶进行了恢复修缮，案涉行政处罚决定为重复处理。被告认为原告不仅未拆除钢结构部分，且在钢结构上加盖树脂瓦、砖头将钢结构围起，案涉行政处罚决定内容适当、程序合法。由原告、被告提供的拆除前后照片及原告在庭审中的陈述可知，原告拆除了钢结构部分的上半部分，未拆除钢结构的下半部分，原告在未取得建设工程规划许可证的情形下，加盖围墙、新建钢结构棚。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十条其中规定，生效的人民法院裁判文书或者仲裁机构裁决文书确认的事实，可以作为定案依据。本案中，生效的人民法院判决书确认了以下事实：杂房及围墙（2020年6月前）不属于案涉行政处罚指向的对象，钢结构应属于铁皮棚的一部分，铁皮棚棚顶已被拆除，钢结构部分未拆除。（2020）赣0731行初61号行政判决是以行政处罚决定指向的对象不明而确认违法，与本案的行政处罚决定并不冲突、也不存在重复处理的情况。《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。本案中，2020年6月，原告认为自己的杂房没有屋顶，遂拆除钢结构上半部分，在钢结构的下半部分基础上加盖围墙、新建钢结构棚，但并未办理建设工程规划许可证。《中华人民共和国城乡规划法》旨在加强城乡规划管理，协调城乡空间布局，改善人居环境，促进城乡经济社会全面协调可持续发展。行政相对人应该在遵守法律的基础上改善自己的居住条件。被告于2020年8月25日向原告送达了行政处罚告知书，告知了拟作出责令限期拆除违法建筑物决定的事实、理由、依据及其享有的陈述和申辩权，原告未在限定期间内予以陈述、申辩，被告遂于2020年8月31日作出涉诉行政处罚决定，该决定认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。综上所述，原告的主张无事实和法律依据，不能成立，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告伍人经的诉讼请求。案件受理费50元，由原告伍人经负担。上诉人伍人经向本院提起上诉，要求：1.撤销于都县人民法院（2020）赣0731行初204号《行政判决书》，依法改判支持上诉人一审诉讼请求，即判决撤销被上诉人于2020年8月31日对上诉人做出的“沙行罚字［2020］200036号”《行政处罚决定书》；2.本案一审、二审诉讼费、上诉费由被上诉人承担。主要事实与理由：一、（2020）赣0731行初204号《行政判决书》认定上诉人未在被上诉人于沙行罚字［2020］200036号《行政处罚决定书》中确定的申辩日期进行申辩，该认定与实际不符。2020年8月25日，上诉人在收到被上诉人做出的沙行罚字［2020］200036号《行政处罚决定书》后，上诉人之子伍群琴曾经于2020年8月25日上午11时35分拨打“0797-818×××2”（被上诉人在该《处罚决定书》中所留的申辩电话），并有通话1分钟零4秒的记录，在通话期间，被上诉人处接听电话的工作人员明确告知上诉人，他并不知道上诉人诉称的“申辩”。另外，伍群琴也曾经亲自到被上诉人办公地去，没有看到有可以申辩的部门或者办公室。因此，（2020）赣0731行初204号《行政判决书》认为上诉人“未在限定期间内予以陈述、申辩”并认定沙行罚字［2020］200036号《行政处罚决定书》“认定事实清楚、适用法律准确、程序合法”完全是错误的。二、（2020）赣0731行初204号《行政判决书》及被上诉人沙行罚字［2020］200036号《行政处罚决定书》均认定，上诉人所有的案涉杂房因未取得“乡村建设规划许可证”而被认定为“违法建筑物”属于认定事实、适用法律错误。1.上诉人所有的案涉房屋属于“杂房”。该房屋实际建造的时间系在2004年，上诉人早在1996年就已经依法取得了《江西省建设用地许可证》，且按照当时的政策交付了相关许可费用。而目前有效实施的《城乡规划法》系自2008年1月1日起才正式实施。根据“不溯及既往”的法律原则及《城乡规划法》的适用时间、范围看，该法实施前的建筑并不属于该法的调整范围。因此，鉴于上诉人的案涉房屋早在《城乡规划法》颁布实施前就已经存在，被上诉人对该房屋适用《城乡规划法》的规定认定为“违章建筑”显然属于适用法律错误。2.上诉人对案涉房屋进行修缮的行为不属于《城乡规划法》第六十五条所规定的“建设”行为，早在2004年，案涉房屋就已经建成并曾经先后做过猪栏，此后，因上诉人一家生活困难，将该房屋经过修缮后租赁给别人使用以换取一部分生活费。一直到2020年，因该房屋年久失修，一方面为了防止倒塌，另一方面也为了适当修缮以便租赁他人适用，为此，上诉人将早先的水泥瓦换成现在的树脂瓦。在修缮过程中，上诉人非但没有就房屋的主体部分进行加建，还主动降低了该房屋的墙体的高度。上诉人认为，被上诉人将上诉人对房屋进行修缮的行为认定为“建设”，明显是对法律规定的扩大解释。3.在上诉人接到被上诉人做出的行政处罚决定后，上诉人一直希望办理“建设工程规划许可证”。但经上诉人的儿子伍群琴数次前往赣州市自然资源局章贡区分局就上诉人的案涉房屋办理“建设工程规划许可证”的程序、条件进行咨询，该局给伍群琴的答复是：截至目前，除了给国有土地上的房屋办理过“建设工程规划许可证”外，该局尚未给任何一个属于集体土地、宅基地的房屋发放、办理过“建设工程规划许可证”，通过该局工作人员的回答可以证实，鉴于历史原因及目前的现实情况，上诉人所有的案涉房屋从根本上不会有办理“建设工程规划许可证”的可能。三、被上诉人对上诉人所有的案涉房屋屡次三番下达《行政处罚决定书》的行为，属于滥用行政权力、有意刁难报复上诉人的行为，自2019年8月5日起，被上诉人以上诉人所有的案涉杂房为处罚对象，先后三次下达内容基本相同的《行政处罚决定书》，期间，上诉人为了维护自己的合法权益，也先后两次向相关法院提起行政诉讼，第一次诉讼过程中，被上诉人的违法具体行政行为被依法撤销，被上诉人上诉后，二审法院予以维持。上诉人认为，被上诉人是一种滥用行政权力的行为，而且，对上诉人的同一事由进行三次处罚，也明显构成“一事多罚”，该行为一方面损害了被上诉人作为行政机关的权威，也在人民群众当中造成了恶劣的影响。被上诉人赣州市章贡区沙河镇人民政府答辩称：一、答辩人向上诉人下发《行政处罚决定书》的行政行为程序合法。答辩人在作出《行政处罚决定书》（沙行罚字［2020］200036号）之前，已于2020年8月25日向上诉人下发了《行政处罚告知书》，告知了上诉人行政处罚的事实、理由和依据，并告知了上诉人可以在2020年8月28日17时前到赣州市章贡区（地址：赣州市章贡区沙河镇站东大道16号，联系电话：818×××2）进行陈述或申辩，答辩人系镇政府，每天都有工作人员，不存在上诉人说的无办公室陈述、申辩。故答辩人向上诉人下发《行政处罚决定书》的行政行为程序合法。二、上诉人不仅未拆除违法建筑的钢结构部分，而且在未取得建设工程规划许可证的情况下，在钢结构上加盖围墙、新建钢结构棚，答辩人是针对上诉人新搭建的违法建筑所作出的行政行为，不属于一事多罚。答辩人向上诉人下发《行政处罚决定书》的行政行为内容适当。赣州市中级人民法院作出的（2020）赣07行终37号《行政判决书》已确认了上诉人在其杂房用地上搭建的铁皮棚属于违法建筑，并且还确认了违法建筑并未完全拆除，违法建筑铁皮棚棚顶已被拆除，钢结构部分未拆除。而上诉人不仅未拆除钢结构部分，而且在未取得建设工程规划许可证的情况下，在钢结构上加盖围墙、新建钢结构棚。答辩人是针对上诉人新搭建的违法建筑作出的行政行为，而非针对原违法建筑，不属于一事多罚。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条及《赣州市城市管理条例》第五十九条的规定，答辩人向上诉人下发《行政处罚决定书》的行政行为内容适当。提交证据一、沙河镇五龙村村民委员会证明、失地农民证，证明上诉人一家系失地农民，无固定生活来源且生活贫困的事实。证据二、通话记录一份，证明上诉人之子伍群琴于2020.8.25向被上诉人就本案案涉的《行政处罚决定书》确定的申辩期进行申辩，却被被上诉人工作人员以“负责该案的工作人员不在办公室”为由拒绝上诉人之子的申辩，故该《行政处罚决定书》存在严重剥夺上诉人的合法权益应予撤销的事实。证据三、赣州市中医院疾病证明书一份，证明2003年前，上诉人在案涉房屋处养猪，后在2003年9月26日不慎摔伤，导致无法继续养猪，故将该案涉房屋改建为杂房的事实。证据四、证明复印件（上诉人已提交原件），证明房子是1996年就申办了建设许可证，而且已经建成了杂房，涉案房屋建成已经有十七八年的历史了。被上诉人质证意见，对证据一，村委会的证明三性均有异议，该证明没有负责人的签字，并且是在2019年4月17日出具的，不属于新证据，并且该组证据与本案无关联，对失地农民证，真实性合法性没有异议，对关联性及证明对象有异议，该组证据与本案无关。对第二组证据，三性及证明对象均有异议，该组证据没有相关的移动或者电信公司的盖章，并且即使是真实的，也只能是证明伍群琴曾经联系过被上诉人，但是无法证明其所说的负责该案的工作人员不在办公室的事实。对第三组证据，真实性合法性没有异议，对关联性及证明对象有异议，上诉人摔伤并不必然导致其就需要将案涉房屋改建为杂房。对第四组证据，三性均有异议，该组证据是复印件，并且也并非是相关主管部门出具的证明。本院经审查认为，证据一与行政处罚合法性审查无关，不予采信。证据二不足以证明被上诉人剥夺了上诉人的申辩权，不予采信。证据三、证据四中提到的杂房并非案涉行政处罚指向的对象，与本案无关，不予采信。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。上述事实，有原审法院随卷移送的证据以及本院询问协调笔录在卷可以证实。本院认为，本案的争议焦点主要有：一、被上诉作出的沙行罚字[2020]200036号《行政处罚决定书》是否构成重复处理；二、被上诉作出的沙行罚字[2020]200036号《行政处罚决定书》程序是否合法，是否保障上诉人申辩的权利；三、被上诉作出的沙行罚字[2020]200036号《行政处罚决定书》涉及建筑是否属于违法建筑，是否适用《中华人民共和国城乡规划法》及相关法律法规规定。关于沙行罚字[2020]200036号《行政处罚决定书》是否构成重复处理问题。本院认为，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十条规定，生效的人民法院裁判文书或者仲裁机构裁决文书确认的事实，可以作为定案依据。本案中，本院作出的（2020）赣07行终37号生效判决书确认了铁皮棚棚顶已被拆除，钢结构部分未拆除。上诉人在未取得建设工程规划许可证的情况下，在钢结构上加盖围墙、新建钢结构棚。被上诉人是针对上诉人2020年6月新搭建的违法建筑作出的行政行为，而非针对原建筑物，不属于一事多罚。上诉人认为被上诉人对上诉人所有的案涉房屋屡次三番下达《行政处罚决定书》，属于滥用行政权力、一事多罚的上诉理由，本院不予采纳。关于沙行罚字[2020]200036号《行政处罚决定书》程序是否合法，是否保障上诉人申辩的权利问题。本院认为，上诉人主张被上诉人未保障其申辩的权利，认为其根据被上诉人出具的[2020]200036号《行政处罚决定书》所留的电话进行了联系，但是，上诉人仅提供了通话记录，对于通话内容，上诉人并没有提供证据证明通话内容涉及到申请申辩。至于上诉人声称伍群琴曾经亲自去找被上诉人的办公场所，未找到，但亦未提供证据证明其提交过申辩申请。而被上诉人于2020年8月25日向上诉人送达了行政处罚告知书，告知了拟作出责令限期拆除违法建筑物决定的事实、理由、依据及其享有的陈述和申辩权，上诉人未在限定期间内予以陈述、申辩，被上诉人遂于2020年8月31日作出涉诉行政处罚决定，该决定程序合法，上诉人的上诉理由，本院不予采纳。关于沙行罚字[2020]200036号《行政处罚决定书》涉及建筑是否属于违法建筑，是否适用《中华人民共和国城乡规划法》及相关法律法规规定问题。本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》（2007年10月28日制定，2019年4月23日修正）第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。本案中，2020年6月，上诉人在原有杂房基础上加盖围墙、新建钢结构棚，但并未办理建设工程规划许可证。上诉人加盖围墙、新建钢结构棚的行为，在《中华人民共和国城乡规划法》实行之后，本案应当适用《中华人民共和国城乡规划法》，至于上诉人认为其只是进行修缮行为，明显不符合事实，本院不予采纳。综上所述，被上诉人所作出的[2020]200036号《行政处罚决定书》认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人伍人经负担。本判决为终审判决。审判长  周洋发审判员  刘定丰审判员  陈煜龙二〇二一年三月十九日法官助理何春桥书记员黄婷