安徽省高级人民法院 行 政 裁 定 书 (2021)皖行终26号 上诉人（一审原告）芦波，男，1963年3月20日出生，汉族，住安徽省合肥市包河区。 被上诉人（一审被告）合肥市包河区人民政府，住所地安徽省合肥市包河大道118号。 法定代表人陈东，区长。 委托代理人曹皙，安徽国运律师事务所律师 委托代理人韩修玲，安徽国运律师事务所实习律师。 被上诉人（一审被告）合肥市自然资源和规划局，住所地合肥市怀宁路1800号。 法定代表人储昭海，局长。 委托代理人方劲松，该局工作人员。 委托代理人彭华，安徽世邦律师事务所律师。 芦波因诉合肥市包河区人民政府（以下简称包河区政府）、合肥市自然资源和规划局（以下简称市自规局）行政合同一案，不服安徽省合肥市中级人民法院(2020)皖01行初162号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 芦波一审起诉称，原告是中铁四局机关大院住户，因包河区政府、中铁四局没有能够和包括原告在内的四家住户签订拆迁安置补偿预协议，包河区政府、中铁四局始终无法拿到施工许可证。为了绕开原告等住户，包河区政府隐瞒事实真相，与市自规局一起违反拍卖法的规定和拍卖程序，将案涉土地违法拍卖。请求确认合肥市包河区“宿松路与太湖路交口，东北角地块”拍卖成交合同无效；诉讼费由两被告承担。 包河区政府一审答辩称，1、包河区政府不是本案适格被告。根据法律规定，有权签订《国有建设用地使用权出让合同》的行政机关是市自规局，不是包河区政府。2、原告不是本案适格的诉讼主体。原告涉案土地上的房屋于2019年3月16日被拆除，原告不是涉案土地上房屋的所有权人或土地使用权人，与拍卖行为之间无利害关系。3、涉案国有建设用地使用权出让合同合法有效。请求人民法院依法驳回原告的起诉。 市自规局一审答辩称，1、原告不具有原告主体资格。2、涉案国有建设用地使用权出让合同合法有效。请求人民法院依法驳回原告的起诉。 一审法院审理查明，原告芦波原系合肥市望江东路96号35幢202室房屋登记的权利人。2017年8月15日，中铁四局集团北区改造筹备小组作出《中铁四局机关大院北区改造项目房屋征收与补偿方案》，原告的房屋位于改造项目范围内。因原告就房屋征收补偿事宜一直未与中铁四局集团房地产开发有限公司达成协议，2019年2月26日，中铁四局北区拆迁改造联合指挥部向原告发出通知，要求原告尽快至中铁四局北区拆迁改造联合指挥部签订房屋征收补偿《预协议书》，并于2019年3月1日前完成搬迁。2019年3月16日，原告涉案房屋被拆除。 2019年10月21日，合肥市土地储备中心与包河区政府签订合土储收（2019）第85号国有建设用地使用权收购合同，将涉案土地予以收储。2019年10月23日，市自规局作出合自然资规公告（2019）44号《合肥市国有建设用地使用权出让公告》，将包括涉案土地在内的国有土地使用权进行出让公告。2019年11月26日，市自规局作出《拍卖转挂牌公告》（原44、43、47号公告等），将包括涉案土地在内的国有土地使用权由拍卖出让转为现场挂牌出让。在此之后，市自规局又分别作出了关于合肥市6宗经营性用地出让时间调整的补充公告等相关公告。2020年3月18日，市自规局与通过竞买方式取得涉案土地使用权的中铁四局集团房地产开发有限公司签订了《合肥市国有建设用地使用权出让成交确认书》，中铁四局集团房地产开发有限公司竞买取得涉案土地使用权。 一审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，提起诉讼的原告应当与行政行为有利害关系。本案现有证据证明，原告原享有所有权的房屋，已于2019年3月16日被拆除。市自规局在原告的案涉房屋已被拆除且土地已被收储的情况下，将案涉土地使用权挂牌出让，与原告之间没有利害关系。原告的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件。此外，被告包河区政府不是被诉行为的作出机关，原告对包河区政府提起的诉讼，属于错列被告。依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）、第（三）项的规定，裁定驳回原告芦波的起诉。 芦波上诉的主要内容为：案涉土地拍卖（转让）行为侵害了芦波等人的合法权益，应当确认该拍卖（转让）行为无效；一审合议庭成员违法办案，一审驳回起诉裁定错误。 包河区政府答辩称，1、答辩人不是本案适格的被告主体。被答辩人的起诉实质上是案涉土地的出让行为无效，但答辩人既非拍卖人，也不是出让成交确认书和国有土地出让合同的签定人，答辩人不是本案适格的被告主体。2、被答辩人也不是本案适格的原告主体。2019年10月23日，市自规局发布案涉土地出让公告，2019年11月拍卖转挂牌，2020年3月，市自规局签定土地成交确认书，而被答辩人的房屋已于2019年3月16日被拆除，因此被答辩人不是本案适格的原告主体。综上，市自规局在被答辩人的房屋已被拆除并且土地已被收储的情况下，将案涉土地挂牌出让，与被答辩人没有利害关系。被答辩人的起诉不符合行政诉讼法第49条规定的起诉条件，原审认定事实清楚，适用法律准确，请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。 芦波向一审法院提供了以下证据：1.安徽省胸科医院《手术抢救记录》；2.《中铁四局机关大院北区改造房屋征收补偿预协议书》；3.中铁四局机关大院北区拆迁改造联合指挥部发布的《通知》；4.立案告知书；5.门诊伤情记录；6.“3.16”案件的录音；7.《关于中铁四局机关大院北区改造的处理意见》答复函；8.《关于成立中铁四局机关大院北区拆迁改造项目联合指挥部的通知》；9.《关于宿松路与太湖路交口东北角地块上市条件的建议函》；10.合肥市土地管理局的《拍卖转挂牌公告》；11.《合肥市土地储备中心关于中铁四局机关大院北区改造的处理意见》；12.土地出让合同及补充协议。 包河区政府向一审法院提供了以下证据：第一组证据：合自然资规公告（2019）44号《合肥市国有建设用地使用权出让公告》《拍卖转挂牌公告》（原44、43、47号公告等）；第二组证据：合肥市包河区人民法院民事判决书（2019）皖0111民初18651号。 市自规局向一审法院提供了以下证据：第一组证据：国有建设用地使用权收购合同；第二组证据：涉案地块土地出让相关公告；第三组证据：合肥市国有建设用地使用权出让成交确认书。 上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定。对一审法院认定的案件事实，本院依法予以确认。 本院另查明，中铁四局机关大院北区位于合肥市××与××路交口东北角，该小区自1974年开始建设，有住宅31栋共计940户，因建造年代久远，大部分房屋配套设施老化，安全隐患突出。中铁四局为解决职工住房安全隐患、改善职工居住环境，商请包河区政府、合肥市政府将小区纳入旧城改造计划，得到政府的大力支持，小区共940户有939户同意改造。小区拆迁工作已经完成，小区范围内的土地已被收储并经挂牌出让给中铁四局，小区改造工程开始实施，预计2021年底住户可就地搬进新居，若停止案涉工程（或者恢复原状），不利于社会稳定，也会给国家、集体经济造成较大损失。芦波房屋系案涉小区的房改房，面积54.62平方米，分摊土地使用权面积9.1平方米，被中铁四局强制拆除，该事实已经（2019）皖0111民初18651号生效民事判决确认。中铁四局拟在原小区内给芦波安置85平方米房屋，芦波予以拒绝，中铁四局表示继续与芦波协商补偿（安置）事宜。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。所谓“利害关系”，也就是有可能受到行政行为的不利影响。具体要考虑以下三个要素：是否存在一项权利；该权利是否属于原告的主观权利；该权利是否可能受到了被诉行政行为的侵害。“利害关系”应限于法律上的利害关系，不宜包括反射性利益受到影响的当事人。同时行政诉讼乃公法上之诉讼，上述法律上的利害关系，一般也仅指公法上的利害关系。只有公法领域权利和利益，受到行政行为的影响，存在受到损害可能性的当事人，才与行政行为具有法律上的利害关系，才能行成行政法上的权利义务关系，才具有原告主体资格，才能提起行政诉讼。 本案中，芦波的房屋在中铁四局机关大院北区内，因中铁四局自主对小区进行改造，将芦波的房屋违法拆除。芦波因房改取得房屋所有权，进而享有房屋所分摊的土地使用权（9.1平方米）。芦波房屋在宗地内所分摊的土地使用权，并非是四至明确具体地块，亦不是完整意义上的物权，一般不能单独行使，其权利的行使依附于所对应的房屋。因中铁四局将芦波的房屋拆除，芦波可就房屋物权灭失而获得请求中铁四局对其灭失房屋予以赔偿（安置）的权利，当然包括其灭失房屋所对应分摊土地使用权的价值，其分摊的9.1平方米土地使用权可得到充分保护。故市自规局将案涉已被收储土地挂牌出让，没有侵害芦波的实体权益，一审驳回芦波的起诉并无不当。 综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，芦波的上诉理由不能成立，本院不予支持，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  张志强 审判员  钟祖凤 审判员  陈 默 二〇二一年三月二十九日 法官助理王春玲 书记员潘玉丹 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。