江苏省南通市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）苏06行终15号 上诉人（原审原告）王平，男，1963年11月20日生，××族，住南通市海门区。 委托代理人柏鸣,江苏博事达律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）南通市海门区综合行政执法局，住所地南通市海门区北海东路1号。 法定代表人严雪松，局长。 应诉负责人张冲，副局长。 委托代理人江强，该局工作人员。 委托代理人俞嘉铃，江苏联佑律师事务所律师。 原审第三人南通市海门区正余镇人民政府，住所地南通市海门区正余镇人民路66号。 法定代表人王思，镇长。 委托代理人孙青，江苏联佑律师事务所律师。 上诉人王平因行政处罚一案，不服南通经济技术开发区人民法院（2020）苏0691行初678号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年1月12日立案受理后依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审法院经审理查明，2010年7月15日，王平（乙方）与原海门市王浩镇人民政府（以下简称原王浩镇政府，甲方）签订《协议》一份，约定甲方将王浩电影院租借给乙方，租期五年，即2010年8月1日至2015年7月31日，租金为拾万元。租用期间，甲方同意乙方对电影院房屋进行维修、改造等内容。同年12月，王平未办理规划许可手续在王浩电影院西北侧搭建了钢结构建筑物（占地面积87.69平方米），并拆掉南侧、东南侧原有的仓库、道具室、配电房及厕所，建设了南侧的二层建筑（占地面积172平方米）及东南侧的建筑（占地面积79.3平方米）。2012年11月16日，王平（乙方）与原王浩镇政府（甲方）重新签订《租赁合同》一份，约定乙方在2010年对王浩电影院进行改造，乙方愿意按房屋的现状租赁，租赁场所范围为东至球厂围墙、南到自来水厂、西至浩盛广场分界线、北至沿335线门面房，租赁期限自2012年7月31日起至2032年7月31日止，租金共计四十万元，乙方不得擅自占用公用道路、绿化面积，不得乱搭乱建等内容。 2019年11月12日，南通市海门区综合行政执法局（原海门市综合行政执法局，以下简称海门综合执法局）接群众举报反映王浩电影院西北侧、南侧及东南侧有违法建筑。11月13日，海门综合执法局立案查处，并对王平制作了《调查询问笔录》，王平承认在2010年12月未办理建设工程规划许可手续建设了前述三处建筑。12月5日，海门综合执法局作出《行政处罚事先告知书》，告知了拟作出处罚的事实、理由和依据以及享有陈述和申辩权利。12月12日，王平提交了《关于电影院2010年周边附属用房修缮情况的答辩》及协议、租赁合同。2020年1月8日，海门综合执法局作出[2019]海综执罚字590003号《行政处罚决定书》（以下简称590003号处罚决定）并向王平送达，该决定认定王平在未办理建设工程规划许可证的情况下，于2010年12月在王浩电影院西北侧、南侧及东南侧搭建三处建筑物[其中西北侧的建筑物东西长11.1米，南北长7.9米，面积为87.69平方米；南侧的建筑物(共二层)东西长21.5米，南北长8米，占地面积172平方米；东南侧的建筑物东西长6.5米，南北长12.2米，面积为79.3平方米，三处建筑物总计占地面积为338.99平方米]，用作经营。王平的上述行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第四十条第一款的规定。依据《城乡规划法》第六十四条、《住房和城乡建设部关于印发的通知》第四条、第七条之规定，限王平三日内拆除王浩电影院西北侧、南侧及东南侧三处建筑物（占地面积为338.99平方米）。王平不服，提起诉讼，请求撤销590003号处罚决定。 一审法院认为，《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定，违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。该条规定了行政处罚的追责时效。根据该规定，行政机关对违法行为的追责时效一般为二年，即除法律另有规定外，行政机关应当在违法行为发生之日起二年内对违法行为人作出行政处罚；如果违法行为有连续或者继续状态的，应当在行为终了之日起二年内对违法行为人作出行政处罚；对于超过追责时效的违法行为，行政机关不予处罚。全国人大常委会法工委办公室作出的《对关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效有关问题的意见》（法工办发[2012]20号）明确，违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为，因其带来的建设工程质量安全隐患和违反城乡规划的事实始终存在，应当认定其行为有继续状态，行政处罚时效应当自行为终了之日起计算，即在违法事实存续期间和纠正违法行为之日起二年内发现的，应当对违法行为进行处罚。住房和城乡建设部《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第四条规定，违法建设行为有下列情形之一的，属于尚可采取改正措施消除对规划实施影响的情形：（一）取得建设工程规划许可证，但未按建设工程规划许可证的规定进行建设，在限期内采取局部拆除等整改措施，能够使建设工程符合建设工程规划许可证要求的。（二）未取得建设工程规划许可证即开工建设，但已取得城乡规划主管部门的建设工程设计方案审查文件，且建设内容符合或采取局部拆除等整改措施后能够符合审查文件要求的。第七条规定，本法第四条规定以外的违法建设行为，均为无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形。本案中，王平在未取得建设工程规划许可证的情况下，在王浩电影院西北侧、南侧及东南侧搭建三处建筑物，并不符合尚可采取改正措施消除对规划实施影响的情形，虽然案涉违法建设行为已经实施完毕，但该行为对规划实施的影响仍然处于继续状态，只要该建筑未被拆除或依法采取改正措施，该影响就始终存在，故应认定为未超过行政处罚的追责时效。否则，如果对此类违法建设情形一律适用两年的追责时效，那么，本没有取得建设工程规划许可证的违法建筑，就可能因其在建设完毕两年内未被发现并查处，而成为合法建筑，这显然违背行政处罚法关于追责时效规定的本意，也必将导致城乡规划管理的混乱或虚无。因此，即便案涉建筑物如王平所称建设完成于2010年12月，但建设行为带来的违反城乡规划的事实从开始建设之日一直存续至今，应当认定违法行为处于继续状态，行政处罚时效应当从违法行为终了之日起计算，即王平拆除该建筑，恢复土地原状之日起开始起算。因此，案涉行政处罚并未超过法律规定的行政处罚时效。 《城乡规划法》第四十条第一款规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。王平在询问笔录及当庭承认未经规划批准擅自建设了案涉建筑，故案涉处罚决定认定的违法事实清楚。王平主张海门综合执法局未有立案审批程序。虽然海门综合执法局提供的证据目录表中未列出证据立案审批表，事实上，海门综合执法局提供法院审查的证据中含有行政处罚案件立案审批表、处罚审批表等材料。海门综合执法局于2019年11月13日立案调查，后于12月5日作出告知书，告知了陈述申辩的权利，于2020年1月8日作出处罚决定书并送达，程序符合法律规定。案涉建筑2010年建设时位于原王浩镇镇区规划范围内，根据《城乡规划法》的规定，在城市、镇规划区内进行建设行为，应当办理建设工程规划许可证后方可实施，王平未取得规划许可手续擅自实施了建设行为，海门综合执法局适用《城乡规划法》作出处罚，适用法律并无不当。而且，判断是否属于违反规划的建设行为并不以土地性质为依据，而是以是否符合城乡规划的要求为判断依据。 综上，被诉行政处罚决定事实清楚、程序合法、适用法律正确。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回王平的诉讼请求。 王平不服提起上诉称，案涉房屋虽未办理规划许可，但原王浩镇政府在租赁协议中认可其改造行为，且原王浩镇政府多年来从未就此提出过整改要求，故并不能简单地认定为违法建筑。案涉房屋位于农村集体土地，被诉处罚决定适用《城乡规划法》错误，案涉房屋应适用《村庄和集镇规划建设管理条例》。案涉建设行为已经超过追责时效。请求二审法院撤销一审判决，依法改判。 海门综合执法局辩称，王平未办理建设工程规划许可证进行建设的行为违法，根据《城乡规划法》规定应予处罚；案涉违法建筑行为对规划实施的影响处于继续状态，未超过处罚追责时效。请求二审法院维持一审判决。 南通市海门区正余镇人民政府述称，政府与王平签订协议是代表平等民事主体，不是行政处罚机关，不具有处罚职权。案涉建筑位于镇规划区，不应适用《村庄和集镇规划建设管理条例》。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，根据《城乡规划法》第四十条、第四十一条的规定，任何单位和个人从事建设活动，不管建设地点位于城市、镇规划区还是在乡、村庄规划区内，均应当取得县级以上人民政府城乡规划主管部门核发的建设工程规划许可证或者乡村建设规划许可证。本案中，结合现场勘查笔录、证物图、调查询问笔录等证据可以确认王平存在未办理建设工程规划许可证即行搭建案涉违法建筑的基础事实。住房和城乡建设部《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第四条规定违法建设行为有下列情形之一的，属于尚可采取改正措施消除对规划实施影响的情形：（一）取得建设工程规划许可证，但未按建设工程规划许可证的规定进行建设，在限期内采取局部拆除等整改措施，能够使建设工程符合建设工程规划许可证要求的。（二）未取得建设工程规划许可证即开工建设，但已取得城乡规划主管部门的建设工程设计方案审查文件，且建设内容符合或采取局部拆除等整改措施后能够符合审查文件要求的。海门综合执法局结合前述规定，认定案涉违法建筑属于无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形并无不当。故被诉处罚决定认定案涉建筑属违法建设且属于无法采取改正措施消除影响的情形，认定事实清楚，证据充分。对于王平所称的违建超过追责时效的问题，一审法院已经详细阐述，本院不再赘述。对于王平所称原王浩镇政府在租赁协议中认可其改造行为的上诉理由，本院认为，双方之间的民事协议无论如何约定都不能改变案涉建筑违反《城乡规划法》，系违法建筑的事实，更不能阻却具有行政处罚职权的单位对违法建设依法处理。 《城乡规划法》第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。如前所述，案涉违建无法采取改正措施消除对规划实施的影响，海门综合执法局据此作出限期拆除的处罚决定于法有据。 《行政处罚法》第三十一条规定，行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由和依据，并告知当事人依法享有的权利。第三十二条规定了当事人的陈述申辩权。第三十三条规定了当事人对重大行政处罚享有的听证权利及听证程序要求。本案中，在作出处罚决定前，海门综合执法局依法履行了告知陈述、申辩权，对作出处罚决定的事实、理由、依据作出说明，听取申辩等法定程序，后于法定期限内作出被诉处罚决定。被诉处罚决定程序上符合法律规定。 综上，被诉处罚认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。一审法院判决驳回王平的诉讼请求并无不当，应予维持。王平的上诉理由不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人王平负担。 本判决为终审判决。 审判长  刘海燕 审判员  刘羽梅 审判员  鲍 蕊 二〇二一年三月二十六日 书记员  丁水仙 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；