江西省赣州市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）赣07行终49号上诉人（原审被告）：安远县房屋征收安置管理办公室，地址：安远县欣山镇九龙路。法定代表人：曾美峰，主任。出庭机关负责人：欧阳福春，系该办公室副主任。委托代理人：刘美荣，安远县法律援助中心律师。被上诉人（原审原告）：赖玉田，男，1966年3月16日生，汉族，住安远县。委托代理人：刘宏国，北京京平律师事务所律师。上诉人安远县房屋征收安置管理办公室因确认土地房屋征收协议无效一案，不服龙南市人民法院（2020）赣0727行初83号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审判决查明，2016年9月16日，安远县人民政府办公室印发《安远县西街坝、濂江河两岸（二期）、拥军路、上角环路、城西路、石湾东财屋、九龙小学旁棚户区改造项目土地房屋征收补偿安置方案》（安府办发[2016]15号，以下简称《方案》），确定征收主体为安远县人民政府，征收单位为被告安远县房征办。原告赖玉田位于安远县欣山镇廉江村赖屋塘的房屋在上述《方案》确定的征收范围内。在征收过程中，被告对原告土地房屋进行了丈量、测算和核算等。经多次协商，原、被告达成一致意见，并于2016年11月4日签订了《土地房屋征收协议书》，补偿总金额为932,455元。原告在征收调查表、房屋征收（拆迁）测量成果表、土地征收测量成果表、土地房屋建筑面积计算表、征收补偿计算清单上签字确认。2016年11月4日，被告按照上述征收协议书向原告支付第一期补偿款56万元。同年12月5日，原告在《腾房证明》上签字。原告认为被告征地违法，于2017年1月4日注销了收款账户，并遂诉至原审法院，请求判决被告与原告签订的《土地房屋征收协议书》无效。另查明，原告曾以安远县人民政府为被告向赣州市中级人民法院提起行政诉讼，要求确认案涉《土地房屋征收协议书》无效，对原告的房屋主体恢复原状，并赔偿屋内财产损失302,241元。赣州市中级人民法院作出（2020）赣07行初34号行政裁定，以原告错列被告且拒绝变更、起诉超过法定期限为由，裁定驳回起诉。原告不服，向江西省高级人民法院提起上诉。江西省高级人民法院于2020年7月30日作出（2020）赣行终291号行政裁定，认为安远县房征办是依法成立的具有相应行政职能的事业单位，能独立承担相应法律责任，故以原告错列被告且拒绝变更为由，裁定驳回上诉，维持原裁定。现案涉房屋已被拆除。原审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款、第二款规定：“征收下列土地的，由国务院批准：（一）永久基本农田；（二）永久基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；（三）其他土地超过七十公顷的。征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。”第四十七条第一款规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”据此可知，征收包括原告案涉房屋在内的土地应由省级人民政府批准。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。”本案中，安远县人民政府办公室印发《方案》，对包括原告案涉房屋在内的土地、房屋进行征收，但被告并未提交征收土地的批准手续，应视为没有证据。根据《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项规定：“违反法律、行政法规的强制性规定，合同无效。”被告安远县房征办在原告案涉房屋所在土地未经批准实施征收的情况下，与原告签订《土地房屋征收协议书》，其行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第二款的规定，属于上述法律规定的合同无效情形。因此，根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条第二款“人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效”的规定，原告要求确认案涉《土地房屋征收协议书》无效的诉求，原审法院予以支持。无效行政行为自始、绝对无效，不因时间的推移而具有合法效力，原告可以随时对无效行政行为提起行政诉讼，故被告关于原告起诉超过法定起诉期限的抗辩，不予采信。依据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条第二款、《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项之规定，判决如下：确认原告赖玉田与被告安远县房屋征收安置管理办公室于2016年11月4日签订的《土地房屋征收协议书》无效。案件受理费50元，由被告安远县房屋征收安置管理办公室负担。上诉人安远县房屋征收安置管理办公室向本院提起上诉，要求：1.撤销龙南市人民法院（2020）赣0727行初83号行政判决；2.依法驳回被上诉人赖玉田的诉讼请求；3.一、二审案件受理费由被上诉人承担。主要事实与理由：一、《土地房屋征收协议书》系上诉人与被上诉人协商一致自愿签订，意思表示真实，且已履行，合法有效。被上诉人赖玉田房屋位于欣山镇濂江村上角环路，房屋4层，主体房屋建筑面积377㎡，附属房屋18.56㎡，被上诉人虽持有原房屋的《集体土地建设用地使用证》，但房屋改建时，未经过有关部门批准也未办理房屋产权证明，属于违法建筑。2016年安远县人民政府启动棚户区改造项目土地房屋征收，被上诉人房屋列入征收范围。2016年9月22日，经第三方江西省应用技术学院立达科技开发总公司对房屋进行大量测算后进行了核算，整个过程赖玉田本人在场、并认可签字。2016年11月4日被上诉人赖玉田经反复仔细核对后自愿在《土地房屋征收协议书》及相关附件上签字，当日上诉人依协议约定将第一期征收补偿款56万元付给了被上诉人。被上诉人于2016年12月5日签署了《腾房证明》，申请拆除。上诉人按照约定将剩余40%拆迁补偿款支付被上诉人时，被上诉人将其银行账户注销，导致第二期拆迁补偿款无法支付，工作人员多次要求其重新提供账号，均未得到回应。2017年3月21日，被上诉人房屋因其申请依法进行了拆除。从上述事实可知，《土地房屋征收协议书》经过双方协商，是双方真实意思表示，没有损害被上诉人的权益，且协议已履行，该协议合法有效。二、上诉人与被上诉人签订的《土地房屋征收协议》没有违反法律规定，一审法院确认协议无效显属错误。被上诉人赖玉田房屋位于安远县上角赖屋塘小区，经查对安远县2015年土地利用现状图，该房屋使用土地地类为202（即城镇村及工矿用地-建制镇），使用土地地类为202（建制镇）的土地不属于农用地范畴，不需报省人民政府办理农用地转用（征收）报批，为此征收被上诉人的土地房屋无需履行报批手续。一审法院以没有省政府批准文件，协议违反法律法规强制性规定为由，确认协议无效，与事实和法律不符，显属错误。被上诉人赖玉田答辩意见，驳回上诉，维持原判。二审期间，上诉人安远县房屋征收安置管理办公室向法庭提交了两份证据，证据1.安远县自然资源局的证明，证明被上诉人房屋使用土地地类为202（即城镇村及工矿用地-建制镇）。证据2.江西省国土资源厅赣国土资核[2007]623号《关于安远县2007年度第一批次城市建设用地的批复》，证明现在被上诉人征收房屋所在村的土地在2007年就已经转为建设用地，并且办理了征地手续。被上诉人赖玉田主要质证意见，对证据1的真实性、合法性、关联性三性不予认可，该份证据没有任何证明效力，达不到上诉人的证明目的。该证明系上诉人在二审诉讼中主动收集的证据，违反了行政诉讼法第三十五条规定。上诉人在二审阶段向其他部门收集证据，显然违法，更无证明力可言。该证据从形式上看，显然不能排除伪证的嫌疑。该证据只是一个说明，纯粹为了证明而说明，没有任何证据内容，并不能证明被上诉人的房屋所在地，在签订涉案协议时，已经有力合法的征收土地批文，并已经实施了征收。对证据2，真实性、合法性、关联性三性不予认可，该份证据没有任何证明效力，达不到上诉人的证明目的。从程序上讲，上诉人在二审提交证据，不符合行政诉讼法关于提交证据的规定，应当视为没有证据。上诉人无法合理说明该文件的真实性和存在性，安远县人民政府先前对被上诉人执行法院判决、政府信息公开，回复的内容是涉及被上诉人房屋所在地没有任何的征收土地批文。该证据并非土地管理法规定的征收土地批文。即使存在该文件，也因其不符合法律规定，而无法证明涉案协议的合法性。假设上诉人提供的证据真实有效，倒是可以证明涉案协议的违法性和无效性。本院经审查认为，上诉人提供的证据一可以证明被上诉人房屋所在地已经在第二次全国土地调查时土地类别建制镇土地，予以采信；上诉人提供的证据二，没有附红线图，被上诉人房屋所在地是否在该批复范围内，无法确定，不予采信。本院经审理查明的事实与一审判决认定的基本事实一致，本院予以确认。上述事实，有原审法院随卷移送的证据以及本院网络询问协调笔录在卷可以证实。本院认为，本案被诉《土地房屋征收协议书》属于行政协议。行政协议是行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，是双方当事人的合意结果，体现了当事人对自身权利的处分，因此兼具行政性和合同性。对行政协议效力的审查，既要以《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条关于确认行政行为无效的规定为基础，同时也要适用《中华人民共和国合同法》第五十二条关于认定合同无效的规定，在依法行政原则与保护相对人信赖利益、诚实信用、意思自治等基本原则之间进行利益衡量。只有在行政协议存在重大、明显违法，违反法律法规的强制性规定，损害国家利益、公共利益及他人合法权益时才能确认无效，否则应当认可行政协议的效力。动辄将双方经磋商达成合意的行政协议退回原点，既阻碍行政协议功能的发挥，也有悖于行政协议当事人权利义务的及时有效实现。本案被诉《土地房屋征收协议书》系双方自愿签订，并且在协议签订之前还经过了第三方测绘公司进行测绘，被上诉人对测绘结果进行了签字确认。在双方协商一致的基础上，签订了上述协议。被上诉人还签署了腾房证明，申请拆除房屋。上诉人按照约定将第一批补偿款56万元支付给上诉人，因被上诉人自行将银行账户注销，且不提供新的银行账号，上诉人无法支付剩余40%的补偿款。从协议内容看，协议内容也不存在前述法律规定的重大明显违法，损害国家利益、公共利益或他人合法权益等无效情形，且被上诉人房屋所在地已实际用于城市道路建设，符合社会公共利益。从补偿标准来看，因被上诉人房屋未办理审批手续，上诉人据此认定为违法建筑，并以类似周边房地产价格作为依据，按照《安远县县城规划区国有土地上房屋征收货币补偿暂行办法》（安府发〔2015〕27号）的计算方式，对被上诉人进行了征收补偿，补偿标准以及补偿金额均符合征收补偿方案的规定，没有减损被上诉人应当享有的征收补偿权益。原审以案涉房屋所在土地未经批准实施征收确认案涉协议无效，无法律依据。但是，需要指出的是，对于剩余40%的补偿款，上诉人应当及时向被上诉人支付，如果被上诉人不及时领取，可以通过提存等形式支付。综上，原审判决确认协议无效，适用法律不当，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、撤销龙南市人民法院（2020）赣0727行初83号行政判决；二、驳回赖玉田的诉讼请求。一审、二审案件受理费共100元，由赖玉田负担。本判决为终审判决。审判长  周洋发审判员  刘定丰审判员  陈煜龙二〇二一年三月二十四日书记员  黄 婷