青海省高级人民法院行政判决书（2021）青行终1号上诉人（原审原告）杨军，住青海省互助土族自治县。委托诉讼代理人闫晓丽、王晓先，北京京益律师事务所律师。被上诉人（原审被告）互助土族自治县人民政府。住所：青海省海东市互助土族自治县威远镇北街1号。法定代表人安永辉，县长。委托诉讼代理人韵文娥、姚国彬，北京市中盈（西宁）律师事务所律师。上诉人杨军因诉互助土族自治县人民政府（以下简称互助县政府）政府信息公开一案，不服青海省海东市中级人民法院（2020）青02行初60号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。一审法院经审理查明，原告杨军系互助县红崖子沟乡下寨村郭家庄村民，住该村34号，与互集建（99）字第C-565号集体土地建设用地使用证土地使用者杨全吉系父子关系。2019年4月25日，杨军通过EMS向互助县政府邮寄《政府信息公开申请表》，申请公开海东市工业园区平北经济区项目中涉及互助县红崖子沟乡下寨村的征收或者征用土地补偿费、安置补助费、地上附着物及青苗补偿费的预算总额、实际发放数额、项目征收中已经签订补偿协议的每户补偿明细。后互助县政府未在法定期限内作出答复，杨军遂诉至青海省海东市中级人民法院，青海省海东市中级人民法院于2020年6月17日作出（2020）青02行初16号行政判决，责令互助县政府于该判决生效之日起15个工作日内对原告杨军申请的政府信息公开事项作出答复。互助县政府于2020年9月15日向杨军作出了《政府信息公开申请答复》，答复主要内容为“互助县文化体育旅游局曾已向杨全吉公开，再不作重复公开。如确实需要，申请人持相关手续到互助县文化体育旅游局进行查询，其他农户的补偿明细与您没有直接利害关系，不宜公开。”杨军对此答复不服，诉至青海省海东市中级人民法院。庭审中杨军称曾前往互助县文化体育旅游局获取相关信息，被告委托代理人亦认可其前往获取信息，已向原告邮寄了其要求的宅基地房屋评估档案、补偿款数额等信息。一审法院认为：一、关于原告杨军提出要求公开包含互助县红崖子沟全乡的征收、征用费用的发放和使用情况，包括预算总额和实际发放数额及每一户签订的协议的公开请求。被告在政府信息公开申请答复书中明确，涉及被征收人案外人杨全吉申请内容曾向案外人杨全吉公开。如确实需要，申请认持相关手续到互助县文体旅游局进行查询。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十五条第一款第（二）项“所申请公开信息可以公开的，向申请人提供该政府信息，或者告知申请人获取该信息的方式、途径和时间”的规定，该部分答复内容合法有效。二、对申请人提出要求公开互助县红崖子沟乡全乡的涉案信息的请求。互助县红崖子沟乡全部村民的涉案信息涉及范围较广，涉及人数众多且上述征收、征用费用的发放及补偿协议中必然包含案外村民的个人隐私等信息，且原告要求被告公开如此大量信息没有说明上述信息与其具有利害关系的特殊需要事由，对此请求不予支持。被告以“其他农户的补助明细与您没有直接利害关系”为由不予公开，无违法情形。综上所述，互助县政府就杨军提出的政府信息公开所作答复符合法律规定，原告的诉讼请求不能成立。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条及《最高人民法院〈关于审理政府信息公开行政案件若干问题〉的规定》第十二条第一款第二项之规定，判决驳回原告杨军的诉讼请求。杨军上诉称，一审判决认定被上诉人作出被诉答复合法有效，无任何违法情形，明显认定事实不清，适用法律错误。具体理由：第一，依据《政府信息公开条例》（2019年修订）第二十一条之规定，除本条例第二十条规定的政府信息外，设区的市级、县级人民政府及其部门还应当根据本地方的具体情况，主动公开涉及市政建设、公共服务、公益事业、土地征收、房屋征收、治安管理、社会救助等方面的政府信息。《自然资源部办公厅农村集体土地征收基层政务公开标准指引》附件《农村集体土地征收基层政务公开标准目录》明确规定，在征地组织实施中应对征地补偿费用的支付在征地村公告栏张贴方式主动公开，主动公开后可依申请公开，申请公开对象为拟征收土地所在地的村集体成员，公开层级为乡级。可见，被上诉人作为案涉信息的制作或保存机关，具有主动公开的法定职责，上诉人因自家宅基地及房屋被征收，向被上诉人申请公开案涉信息于法有据。第二，关于上诉人本人的征收补偿补助费用的发放使用情况信息，被上诉人答复向互助县文体旅游局进行查询，通过该答复的指引无法获取相关政府信息且变相加重上诉人负担。上诉人向互助县文体旅游局查询获知的信息主要是关于自家宅基地房屋、土地等的调查、测量档案，并非上诉人申请公开的全部内容。因此，通过答复指引向互助县文体旅游局进行查询，上诉人并未实现获得上述政府信息的目的。第三，关于案涉项目征地补偿补助费用的预算总额、实际发放数额、结余情况信息，原审法院并未予以裁判，明显遗漏诉讼请求，应依法予以纠正。参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》相关规定，集体土地征收启动前，征收补偿补助费用也应当足额到位、专户存储、专款专用。征地补偿补助费用根据统一补偿标准、被征地人口、土地亩数、地上附着物状况等初步确定后，由批准机关批准、拨付给征收主体市县级人民政府，所以补偿补助费用预算总额拨付给被上诉人时是确定的，至上诉人申请信息时已经实际发放的数额和结余也是确定的，并不需要经过加工制作，付出额外劳动，形成新的信息，反而仅需尽到审慎的检索义务即可。被上诉人主张补偿补助费用预算总额、实际发放数额、结余情况需经加工制作而不予公开，明显适用法律错误。第四，关于本乡已签协议每户补偿明细信息，原审法院认可被上诉人公开必然涉及个人隐私且上诉人不具有利害关系的主张，明显认定事实不清，适用法律错误。首先，众所周知，个人隐私是指公民个人生活中不愿公开的秘密，该秘密与其他人及社会利益无关，具有个体私密性，如个人日记，身体缺陷等，是一种精神性人格权；而本乡已签协议每户补偿明细实质属于社会公共利益范畴，公示该信息关系到政府补偿安置政策是否依法公正执行，关系到每个被征地人的合法权益。因此，自然资源部办公厅在政务公开目录中明确规定，该信息应主动公示，被征地集体经济组织成员有权申请公开。其次，若该信息涉及个人隐私，根据《政府信息公开条例》第三十二条之规定，依申请公开的政府信息公开会损害第三方合法权益的，行政机关应当书面征求第三方的意见。第三方逾期未提出意见的，由行政机关依照本条例的规定决定是否公开。第三方不同意公开且有合理理由的，行政机关不予公开。原审法院在被上诉人未书面征求第三方意见的情况下，直接认定该信息涉及个人隐私且第三人不同意公开，明显证据不足，认定事实不清。再次，若该信息涉及个人隐私，根据《政府信息公开条例》第三十七条之规定，申请公开的信息中含有不应当公开或者不属于政府信息的内容，但是能够作区分处理的，行政机关应当向申请人提供可以公开的内容，并对不予公开的内容说明理由。因此，对该信息中涉及个人隐私部分经过技术处理后，被上诉人应予以公开。最后，现行《政府信息公开条例》已经取消了对申请人利害关系特殊需要的规定（实际是上诉人作为本乡被征地人，对该信息天然具有利害关系），原审法院要求上诉人在申请公开该信息时明确利害关系，明显适用法律错误，加重上诉人负担。第五，根据《行政诉讼法》第三十四条之规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。被上诉人在本案审理中并未提交任何证据证明其作出案涉答复的合法性。原审法院在被上诉人未举证的情况下，采纳其不予公开的各项理由，认定其答复的合法性，明显主观臆断，证据不足，违背以事实为依据，以法律为准绳的审判原则，应依法纠正。请求本院依法撤销海东市中级人民法院（2020）青02行初60号行政判决并改判支持上诉人一审全部诉讼请求；本案诉讼费用由被上诉人负担。互助县政府答辩称，一审法院作出的（2020）青02行初60号行政判决认定事实清楚，适用法律正确。一审庭审中上诉人杨军经法庭释明后撤销关于征收或征用土地补偿、补助和发放、使用情况的政府信息公开申请，并要求重新作出包含互助县红崖子沟全乡的征收、征用费用的发放和使用情况，包括预算总额和实际发放数额及每一户签订的协议的答复。针对其提出的申请信息公开内容，互助县政府已明确了答复内容及信息的获取方式，同时，杨军在一审庭审中也认可其根据互助县政府的答复已知晓涉及其自身利益的信息内容及获取方式，互助县政府已履行了相应的信息公开内容。至于杨军要求公开互助县红崖子沟乡全乡的信息，由于案涉信息范围广，人数多，且涉及案外村民的身份信息及收入状况，属第三人的个人隐私，杨军未提出涉及第三人信息与其生产、生活有利害关系，互助县政府认为不属于公开的信息内容，应当不予公开。杨军在上诉状中提出的自然资原部办公厅《农村集体土地征收基层政府公开标准指引》及附件中明确了在征地组织实施中应对征地补偿费用的支付在征地村公告栏中进行主动公开，主动公开后可申请公开，申请公开对象为拟征收土地所在地的村集体成员，公开层级为乡级。就上述公开内容，有两层含义：一是公开层级为乡级，其申请公开的内容不应当是互助县政府制作及公开的内容；二是公开的内容为征地补偿费用的支付情况，并未涉及或规定对每一户集体成员的个体收入及补偿情况。不属于互助县政府应当公开的政府信息内容。个人隐私包括但不限于公民的个人生活中不愿公开的秘密、个人身份信息、收入、及日记、身体状况等。杨军要求公开的内容中已完全涉及第三人的个人信息，其也未就其申请公开的涉及第三人利益的信息与其自身生产、生活、科研等有特殊需要作出明确说明，不属于应当公开的信息内容。请求本院驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，依法予以确认。本院认为，本案中，上诉人杨军向被上诉人互助县政府申请公开海东工业园区平北经济区项目中涉及红崖子沟下寨村的征收或征用土地补偿费、安置补助费、地上附着物及青苗补偿费的预算总额、实际发放数额、项目征收中已经签订补偿协议的每户的补偿明细。《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条规定：“除本条例第二十条规定的政府信息外，设区的市级、县级人民政府及其部门还应当根据本地方的具体情况，主动公开涉及市政建设、公共服务、公益事业、土地征收、房屋征收、治安管理、社会救助等方面的政府信息；乡（镇）人民政府还应当根据本地方的具体情况，主动公开贯彻落实农业农村政策、农田水利工程建设运营、农村土地承包经营权流转、宅基地使用情况审核、土地征收、房屋征收、筹资筹劳、社会救助等方面的政府信息。”根据《国土资源部办公厅关于进一步做好市县征地信息公开工作有关问题的通知》（国土资厅发〔2014〕29号）的规定，征地信息依申请公开的内容包括用地批准后征地补偿登记材料、征地补偿费用支付相关凭证。该通知的附件《农村集体土地征收基层政务公开标准目录》中规定，征地补偿费用支付凭证应当主动公开，在被征地村公告栏张贴，予以公开，张贴之日起20个工作日后可依申请公开。根据上述规定，征地补偿费的发放情况属于依申请公开的政府信息。互助县政府作出的《政府信息公开申请答复书》称杨军申请公开的信息已经向其父亲杨全吉公开。从一审法院查明的事实来看，杨军前往互助县文化体育旅游局查询，互助县文化体育旅游局已向杨军邮寄其要求的宅基地房屋评估档案、补偿款数额等信息。杨军作为家庭成员属于被征收人并作为红崖子沟乡下寨村村民，对本村征收补偿款的发放情况及征地补偿费支付相关凭证具有知情权、监督权。互助县政府向杨军之父杨全吉公开的信息及杨军从互助县文化体育旅游局获取的信息中均不包含下寨村征收补偿款的发放情况及征地补偿费支付相关凭证，故互助县政府作出的《政府信息公开申请答复书》未依法履行信息公开职责。《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十二条规定，“依申请公开的政府信息公开会损害第三方合法权益的，行政机关应当书面征求第三方的意见。第三方应当自收到征求意见书之日起15个工作日内提出意见。第三方逾期未提出意见的，由行政机关依照本条例的规定决定是否公开。第三方不同意公开且有合理理由的，行政机关不予公开。”本案中，上诉人杨军在一审中要求互助县政府公开红崖子沟全乡已经签订补偿协议的每户的补偿明细。每户的补偿明细中反映该被征收户家庭财产状况，公开该信息可能损害第三人合法权益，且杨军申请公开的该信息数量较大，并未说明该信息于其自身生产、生活、科研等具有特殊需要，对杨军的该项申请，互助县政府可依照上述规定予以处理。综上，互助县政府作出《政府信息公开申请答复书》，未依法履行信息公开职责。一审判决适用法律确有错误，本院予以纠正。杨军的部分上诉理由成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、第七十二条，《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条，《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第九条第三款之规定，判决如下：一、撤销青海省海东市中级人民法院作出的（2020）青02行初60号行政判决；二、撤销互助土族自治县人民政府作出的《政府信息公开申请答复书》；三、被上诉人互助土族自治县人民政府于本判决生效后20个工作日内，向上诉人杨军公开海东市工业园区平北经济区征收项目对互助土族自治县红崖子沟乡下寨村各被征收人支付的土地补偿费、安置补助费、地上附着物及青苗补偿费的预算总额及实际发放数额。一、二审案件受理费共计100元，由被上诉人互助土族自治县人民政府负担。本判决为终审判决。审判长 韩英俊审判员 吴晓良审判员 孔 菲二〇二一年三月二十九日法官助理 牛燕萍书记员 郝 洋