广东省佛山市顺德区人民法院行 政 裁 定 书（2021）粤0606行初201号原告佛山市绿稻盛农林科技有限公司，住所地佛山市高明区荷城街道王臣村民委员会王臣东村民小组一号厂房。法定代表人李根才，总经理。委托代理人刘健雄，广东金舵律师事务所律师。委托代理人欧阳锦辉，广东金舵律师事务所律师。被告佛山市高明区荷城街道办事处，住所地佛山市高明区荷城街道泰华路318号。法定代表人黄宝坚，主任。委托代理人严育生，该办事处工作人员。委托代理人李勇，广东高木律师事务所律师。原告佛山市绿稻盛农林科技有限公司诉被告佛山市高明区荷城街道办事处动产征收补偿一案，于2020年12月31日通过广东法院诉讼服务网向本院申请立案，经原告补齐材料后本院于同年1月27日立案受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。原告诉称，2015年9月15日，佛山市高明区荷城街道王臣村民委员会王臣东村民小组与邓曙华签订《土地承包合同》，约定邓曙华承包该村民小组所属的水库土地。2017年9月28日，原告与邓曙华签订《转让土地承包权合同书》，约定原告转承包村民小组所属的水库土地。2020年6月12日，被告向原告发出《收地通知》，该通知载明，为了建设工业污水处理的民生工程，需要对原告所承包的土地进行征收、征用，且愿意补偿原告1719758元。但原告经过评估，认为被告支付的补偿款不足以弥补原告的损失，原告与被告多次协商无法达成一致意见，且被告的征收流程违反法律规定。2020年12月17日，原告依法向被告提出了听证申请，但被告作出受理编号为2012170332635-01号的回复，决定不予受理。为维护原告的合法权益，原告起诉请求：1.撤销被告于2020年12月30日作出的2012170332635-01号的回复；2.被告向原告支付补偿款8820302元；3.诉讼费由被告承担。原告在诉讼中提交了以下证据材料：转让土地承包权合同书、收地通知、存货-苗木评估申报明细表2页、固定资产-房屋建筑物评估申报明细表1页、固定资产-电子设备评估申报明细表1页、树木明细表4页、评估结果汇总表、花木-搬迁补偿评估明细表、建筑物构筑物-征收补偿评估明细表、机器设备-搬迁补偿评估明细表、报警回执、粤正诚评字（2020）第200617号《佛山市绿稻盛农林科技有限公司苗木、建筑物、构筑物及机器设备价格及搬迁补偿费评估报告书》、政府网企业投诉自助下单、处理情况回复。被告辩称，一、被告并非原告第一项诉讼请求的适格被告。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条规定，原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。2020年12月17日，原告通过政府网渠道下单[受理编号：2012170332635-01],对被告进行投诉，受理单位为佛山市政府12345平台，投诉请求为“申请组织听证，对承包的被征收土地地上附着物价值及搬迁补偿费进行重新评估”。根据佛府办函〔2015〕77号《佛山市人民政府办公室关于印发佛山市政府12345平台运行管理办法的通知》中诉求类的办理规程，成员单位办结的诉求类工单由市热线办视情况组织座席人员向市民进行反馈、核对或跟踪、回访、结合原告提供的证据显示，作出该《回复》的主体为佛山市政府12345平台，而非被告。据此，被告并非原告第1项诉讼请求的适格被告。二、案涉2012170332635-01号《回复》不属于人民法院行政诉讼的受案范围。其一，案涉《回复》属于信访回复，不属于行政诉讼受案范围。佛山市政府12345平台是市政府服务群众的投诉、咨询、信访平台，该平台对群众咨询、投诉问题进行解释和答复，平台回复不属于行政行为。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（九）项规定，行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为不属于行政诉讼受案范围。其二，案涉《回复》主要内容为“不予受理原告提出的听证申请”，系案涉土地征收补偿行为中的过程性行为，不属于行政诉讼受案范围。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（六）项规定，行政机关为作出行政行为而实施准备的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。即使将《回复》的作出主体认定为被告，被告也是基于对案涉土地的征收补偿行为而作出该《回复》，对于征地补偿中的公告行为、听取意见行为、听证行为等过程性行为，不具有“成熟性”、“终结性”，尚不具备最终的、对外的法律效力，不属于人民法院政诉讼收案范围。三、原告第二项诉讼请求不属于行政诉讼的受案范围本案原告第二项诉讼请求实际是原告对被告的补偿标准有异议。根据双方提供的评估报告显示，两份报告在评估基准日、估价依据、估价方法等方面均不相同，原告在收悉《收地通知》后，认为被告支付的补偿款不足以弥补其损失，据此主张被告按照其提供的评估报告结果支付补偿费，实质是主张按照其所提出的补偿标准对其进行征地补偿，属于对补偿标准存有争议。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调，协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条规定，土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决。现原告直接提出按其评估报告的标准支付补偿费的诉请、违反了前述法律规定，依法应予驳回。综上所述，原告的起诉不符合法定受理范围，恳请贵院依法作出公正裁决，驳回原告的起诉。被告在诉讼中提交了下列证据：明府字〔2019〕20号《佛山市高明区人民政府关于荷城街道恒昌路建设及工业园区规划用地预征收地征地拆迁的通告》、征收土地协议书、关于富湾污水处理提升站及管网设施建设用地的情况说明、明府办复〔2009〕95号《关于确定西江新城范围内征地青苗及地上附着物补偿标准的批复》、土地承包合同、转让土地承包期合同书、原告承包范围示意图、广京评字JX【2020】AWN050324号《房地产评估报告》、《收地通知》《佛山市高明区荷城街道办事处关于协商签订青苗补偿协议和领取补偿款的告知书》、原告签收告知书的签收表。经审查查明，2015年9月15日，佛山市高明区荷城街道王臣村民委员会王臣东村民小组与邓曙华签订《土地承包合同》，约定邓曙华承包该村民小组所属的水库（土名）土地，承包面积为140亩，承包期限20年，自2015年11月15日起至2035年11月14日止。2017年9月28日，原告与邓曙华签订《转让土地承包期合同书》，合同约定邓曙华将承包140亩水库（土名）140亩土地中约50亩土地承包期转让给原告，转承包期限为18年，自2017年10月1日期至2035年11月14日止。2019年5月23日，佛山市高明区人民政府作出明府字〔2019〕20号《佛山市高明区人民政府关于荷城街道恒昌路建设及工业园区规划用地预征收地征地拆迁的通告》，决定征地拆迁位于荷城街道王臣村民委员会王臣东经济合作社、王臣西经济合作社，预征地合计400.67亩。2019年8月21日，佛山市高明区荷城街道国土城建和水务局作为甲方、佛山市高明区荷城街道王臣村民委员会王臣东经济合作社作为乙方签订《征收土地协议书》，协议约定征收乙方位于水库、大众山、王仍的土地，征收土地面积288.12亩，协议还约定了土地补偿费及支付方式等。佛山市高明区荷城街道国土城建和水务局委托广东京信房地产土地资产评估有限公司对原告位于王臣村的建筑物及构筑物、花木和机器设备补偿价值进行评估。2020年5月29日，广东京信房地产土地资产评估有限公司作出广京评字JX【2020】AWN050324号《房地产评估报告》，评估结果为花木-补偿价值1524411元、建筑物及构筑物-补偿价值134936元、机器设备-补偿价值60411元，合计1719758元。2020年6月12日，被告向原告发出了一份《收地通知》，表示王臣东、西经济合作社已把征用土地移交政府使用，其中原告承包范围内的土地，经被告委托第三方评估公司，评估总价值1719758原，因多次与原告协商未果，已将补偿款存入征拆办专户，请于2020年6月19日前清场交地，逾期不清场交地的，政府职能部门将依法强制清场收地。2020年7月21日，被告向原告发出《佛山市高明区荷城街道办事处关于协商签订青苗补偿协议和领取补偿款的告知书》，告知原告补偿情况及数据等。同年7月30日，原告收取该告知书。原告委托正诚树木价格评估事务所对原告苗木、建筑物等物品进行评估。2020年6月29日，正诚树木价格评估事务所作出粤正诚评字（2020）第200617号《佛山市绿稻盛农林科技有限公司苗木、建筑物、构筑物及机器设备价格及搬迁补偿费评估报告书》，报告书载明原告位于王臣东村水库一批苗木、建筑物、构筑物及机器设备在评估基准日即2020年6月18日价格合计为28397973元，该批苗木、建筑物、构筑物及机器设备在评估基准日即2020年6月18日的搬迁补偿费合计为8820302元。2020年12月17日，原告通过佛山政府12345网站自助方式进行企业投诉，投诉部门为被告，认为原告申请评估公司评估的结果与被告提供的评估结果相差巨大，要求申请组织听证，对其承包的被征收土地地上附着物及搬迁补偿费进行重新评估。2020年12月30日，被告向原告作出2012170332635-01号回复，表示原告听证申请不符合法定程序，且原告聘请的正诚树木价格评估事务所与所附营业执照不一致、与提供的资质证书不一致，不符合评估报告规范要求，且缺乏详细过程及取价依据等，故对原告申请就承包的被征收土地地上附着物及搬迁补偿费重新评估一事组织听证事宜不予受理。本院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（六）项规定，行政机关为作出行政行为而实施准备的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，原告诉请的《回复》系针对原告听证的申请所作出的行为，听证是听取意见的一种方式，行政机关经审查是否受理听证申请或听证后对当事人陈述的观点、理由和依据是否采纳，都属于作出行政决定过程中的行为，不是独立的行为，其法律效果最终都体现在今后的征地补偿中，因此原告所诉的《回复》属于过程性行为，不具有成熟性、终结性，不具备对外产生法律效力，不属于行政诉讼的受案范围。至于原告第二项诉讼请求即要求被告支付补偿款8820302元是否可诉的问题。《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施……拟征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持不动产权属证明材料办理补偿登记。县级以上地方人民政府应当组织有关部门测算并落实有关费用，保证足额到位，与拟征收土地的所有权人、使用权人就补偿、安置等签订协议；个别确实难以达成协议的，应当在申请征收土地时如实说明。相关前期工作完成后，县级以上地方人民政府可申请征收土地。”由此可见，集体土地征收的组织实施和补偿安置职权均明确授予“县级以上地方人民政府”。本案中，被告作为高明区人民政府的派出机关，并不具有对原告补偿安置的法定职权。诚然，乡镇人民政府或街道办事处会承担大量的土地征收工作，但根据职权法定，法律规范授予的行政职权不得再行授出，除非法律规范制定主体另行明确的许可，即通常乡镇人民政府、街道办事处与县级以上人民政府存在委托的关系，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条的规定，委托的行政机关才是适格主体。因此，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十三条第二款的规定：“人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责或者给付义务明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉。”故原告起诉应予以驳回。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（六）项、第六十九条第一款第（一）项、第（十）项、第三款、第九十三条第二款的规定，裁定如下：驳回原告佛山市绿稻盛农林科技有限公司的起诉。本案不收取受理费（原告佛山市绿稻盛农林科技有限公司已预交的受理费50元，原告可在本裁定书发生法律效力后向本院申请退回）。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于广东省佛山市中级人民法院。审判长  吴嘉敏审判员  陈 威审判员  陈 杨二〇二一年三月十日书记员  苏华珍