湖南省邵阳市双清区人民法院 民 事 判 决 书 （2020）湘0502民初1771号 原告：邵阳市秋实房地产开发有限责任公司，住所地邵阳市北塔区资江北路市人事局住宅楼一楼。 法定代表人：申红秋，该公司总经理。 委托诉讼代理人：祝贤明，男，汉族，1956年4月12日出生，住邵阳市双清区，该公司职工。 委托诉讼代理人：杨梅坤，湖南森力（邵阳）律师事务所律师。 被告：邵阳市应急管理局新鑫矿苑棚户区改造建设项目协调指挥部，住所地邵阳市双清区新鑫社区（石桥铺）。 负责人：王俊。 委托诉讼代理人：易李，湖南方廉律师事务所律师。 委托诉讼代理人：宾真，湖南方廉律师事务所律师。 被告：邵阳市应急管理局，住所地邵阳市蔡锷路北239号。 法定代表人：王俊。 委托诉讼代理人：易李，湖南方廉律师事务所律师。 委托诉讼代理人：宾真，湖南方廉律师事务所律师。 原告邵阳市秋实房地产开发有限责任公司（以下简称秋实公司）与被告邵阳市应急管理局新鑫矿苑棚户区改造建设项目协调指挥部（以下简称棚改指挥部）、邵阳市应急管理局（以下简称应急管理局）合同纠纷一案，本院于2020年10月12日立案后，依法适用普通程序，公开开庭进行了审理。原告邵阳市秋实房地产开发有限责任公司委托诉讼代理人祝贤明、杨梅坤，被告邵阳市应急管理局新鑫矿苑棚户区改造建设项目协调指挥部、邵阳市应急管理局的委托诉讼代理人易李、宾真到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告秋实公司诉称：1、请求判决二被告共同向原告支付垫付的新鑫矿苑棚改项目前期费用100696.47元；2、请求判决二被告共同向原告支付为履行《邵阳市安监局新鑫矿苑棚改项目建设合作协议》而实际支出的各项费用及投入的资金利息共计28029435.71元；3、请求判决二被告共同承担本案全部诉讼费。在诉讼过程中，原告变更诉讼第一项诉讼请求为：请求判决二被告共同向原告支付垫付的新鑫矿苑棚改项目前期费用100000元；变更诉讼第二项诉讼请求为：请求判决二被告共同向原告支付为履行《邵阳市安监局新鑫矿苑棚改项目建设合作协议》而实际支出的各项费用及投入的资金利息共计23296812.84元。 被告棚改指挥部、应急管理局辩称：一、原告违约是导致合伙协议终止的根本原因，1、原告进场后只搭建了一个项目部，买了一些办公设施，改造了食堂，增加了一些食堂设备，其他没有做任何施工工作；2、签订合作协议后原告有以下多项违约行为：第一、原告不按协议约定实施工程建设，没有做过南区三通一平、北区搬迁、北区三通一平的任何施工工作。第二、由于原告拒不履行项目报批主体责任导致该项目于2019年4月才正式以秋实公司的名义立项。第三、原告在立项后没有实施搬迁工作，没有办理工程报建手续，没有动工实施该项目。第四、原告未按照合作协议约定承担公租房租金、未改造前住户的水电费及搬迁户过渡安置费；3、原告签订合作协议后一直没有对该项目予以动工，导致被告不能实现合同目的，已构成根本性违约。原告方根本性违约是解除合作协议的唯一原因。二、原告是项目的开发主体，应自己承担相关项目的风险，原告的诉请没有事实及法律依据。三、棚改指挥部系临时工作机构，不具有对外独立承担民事责任的能力，不是适格的主体，不应成为本案被告。市应急管理局仅有监管、协助义务，无权分配项目开发的利益，不应承担项目开发的商业风险。综上，请求驳回原告的全部诉讼请求。 查明的事实 根据双方当事人的诉辩主张和举证质证情况，本院确认如下事实： 邵阳市应急管理局新鑫矿苑棚户区改造建设项目为市属原新东煤矿、肖家冲煤矿、短陂桥煤矿进行集中棚户区改造的项目。2014年9月经原邵阳市煤炭局同意，由三家煤矿矿长注册成立了邵阳市鑫盛房地产开发有限公司(以下简称鑫盛公司)作为该集中棚户区改造项目主体，投入部分资金开展了前期工作，后因鑫盛公司的成立不符合我国工商政策法规应予注销，无法继续作为项目主体，故由三矿主管部门邵阳市安全生产监督管理局(以下简称安监局)成立了邵阳市安监局新鑫矿苑棚户区改造建设项目协调指挥部，替代鑫盛公司专门处理该棚改项目相关事宜。其在对该棚改项目多次组织拍卖未果后，邀请原告参与该棚改项目，并承诺将该棚改项目主体变更为原告公司。双方经过协商，2018年1月17日，邵阳市安监局新鑫矿苑棚户区改造建设项目协调指挥部(后变更为“邵阳市应急管理局新鑫矿苑棚户区改造建设项目协调指挥部”)(以下简称棚改指挥部)为甲方、原告秋实公司为乙方共同签订了《邵阳市安监局新鑫矿苑棚改项目建设合作协议》(以下简称《新鑫棚改协议》)，约定由原告秋实公司接替邵阳市鑫盛房地产开发有限公司实施三矿集中棚户区改造，协议约定，原告秋实公司承担鑫盛公司在该项目推进中所支付的全部前期费用，遵守并继续执行鑫盛公司、棚改指挥部、原新东煤矿等单位在项目前期所签的全部合同(协议)，并在《新鑫棚改协议》生效后15天内向棚改指挥部交纳履约保证金5000万元，到甲方（棚改指挥部）指定银行账户，所产生的利息归乙方（秋实公司）所有。协议签订后，原告秋实公司分别于2018年1月15日、3月7日向棚改指挥部支付鑫盛公司在该项目推进中的全部前期费用11930696.47元（2018年1月15日转入指挥部10567455.84元，2018年3月7日转入指挥部1363240.63元），2018年1月24日，向被告棚改指挥部如期支付了履约保证金5000万元。 另查明，2018年2月8日，棚改指挥部退还秋实公司保证金3000万元，2018年1月24日至同年2月8日，3000万元保证金活期存款利息3498.6元。2018年12月17日棚改指挥部退还秋实公司保证金2000万元，计活期存款利息53811.8元，两项共计利息57310.4元。 在《新鑫棚改协议》签订和生效后，原告立即着手各项准备工作，配备和招聘项目部专职工作人员、修建项目部办公场地和相关设施，“邵阳市秋实房地产开发有限责任公司新鑫矿苑棚改工程项目部”如期组建完成，并于2018年3月15日正式挂牌办公。但因三矿改制的历史遗留问题影响，三矿部分职工对棚户区改造集中安置方案存在分歧意见，而棚改指挥部未能及时协调各方并妥善处理、化解矛盾，致使三矿部分职工赴省进京上访，以拒绝搬迁阻碍棚改项目推进，同时棚改项目迟迟未能以原告秋实公司为项目主体完成立项，加上白马大道规划占用的土地需与市城建投进行土地置换，而搬迁迟延导致置换土地无法到位等各方面原因，棚改项目难以推进。 2019年1月17日，根据湖南省委办公厅，湖南省人民政府办公厅联合印发的《邵阳市机构改革方案》，邵阳市安全生产监督管理局整合并入新成立的邵阳市应急管理局。此后，应急管理局挂牌办公，“邵阳市安监局新鑫矿苑棚户区改造建设项目协调指挥部”相应更名为“邵阳市应急管理局新鑫矿苑棚户区改造建设项目协调指挥部”。 为推动棚改项目,原告秋实公司多次向棚改指挥部及主管部门应急管理局汇报，请求被告履行义务、解决棚改项目实施中存在的实际问题，但一直未得到解决。2019年4月8日，邵阳市发改委邵市发改投字[2019]94号文件批复确定原告为新鑫矿苑棚改项目开发主体。但原告就推进棚改项目所存在的六个方面的问题致函被告棚改指挥部和应急管理局，均未得到有效回应和解决。棚改项目没有实质性进展。2019年9月，根据邵阳市政府有关部门关于“三矿分开建，成熟一个搞一个”的指导意见，分别筹建棚户区改造和集资建房机构。2019年12月5日，邵阳市短陂桥煤矿已成立棚户区改造业主建房委员会。在此情形下，原告与被告之间的合同目的已无法实现，为解决新鑫矿苑棚改项目的遗留问题，原告秋实公司与被告棚改指挥部经多次协商，双方（被告棚改指挥部为甲方、原告秋实公司为乙方）于2019年12月30日签订了《协议书》，解除了双方于2018年1月17日签订的《邵阳市安监局新鑫矿苑棚改项目建设合作协议》。《协议书》的主要内容为：一、甲、乙双方一致同意在签订本协议当日解除双方于2018年1月17日签订的《邵阳市安监局新鑫矿苑棚改项目建设合作协议》以下简称“《原合作协议》”)。二、乙方应当在签订本协议当日将该项目所开支的1100万元前期费用内的所有账本、票据、会计凭证等所有原始财务资料(详见附件一)全部移交给甲方。三、考虑到乙方目前资金困难，在乙方的多次请求下，甲方决定在收到邵阳市应管理局新鑫矿苑棚户区改造建设项目(以下简称“该项目”)所开支的1100万元前期费用的所有账本、票据、会计凭证等所有原始财务资料后当日将该项目的前期费用1100万元退还乙方的账户。四、乙方应当在签订本协议后7个工作日内将甲方支付的889986元过渡费发放至各搬迁户。五、本协议签订后，甲、乙双方均应全面履行本协议，甲、乙双方任何一方不履行本协议或履行本协议不符合约定的，均须向另一方支付300万元违约金，违约金不足以弥补实际损失的，还须按实际损失进行赔偿。六、签订本协议后，乙方同意屏丰小区的公租房管理和指挥部的保卫工作由甲方全面接管。七、甲乙双方因履行本协议而产生的一切争议，应友好协商解决；如协商不成，双方均可向邵阳市应急管理局新鑫矿苑棚户区改造建设项目所在地有管辖权的人民法院提起诉讼。八、乙方为履行《原合作协议》而支付的相关费用以及乙方投入该项目的资金利息等本协议其他未尽事宜由甲、乙双方友好协商解决；协商不成，甲、乙双方均可向人民法院提起诉讼。九、本协议的附件是本协议的重要组成部分，与本协议具有同等法律效力。十、本协议自甲、乙双方盖章之日起生效。本协议一式两份，甲乙双方各执一份，均具有同等法律效力。《协议书》签订后，棚改指挥部按《协议书》约定于2019年12月30日退还秋实公司1100万元，因原告秋实公司实际支付鑫盛公司的棚改项目前期费用为11930696.47元，棚改指挥部又于2020年5月18日退还原告830696.47元，尚有10万元未予退还原告。之后双方就原告秋实公司为履行《新鑫棚改协议》而支付的相关费用及投入该项目的资金、利息等进行了多次协商，但未达成一致意见。原告秋实公司遂向本院提起诉讼。 在诉讼过程中，原告秋实公司向本院申请对“邵阳市秋实公司房地产开发有限责任公司新鑫矿苑棚改工程项目部”运行过程中开支的费用、财务成本、融资利息进行司法会计鉴定。因邵阳市应急管理局不同意鉴定，本院通知秋实公司不予鉴定。 2020年12月5日，秋实公司通过湖南森力（邵阳）律师事务所委托湖南天圣联合会计师事务所对秋实公司为履行《邵阳市安监局新鑫矿苑棚改项目建设合作协议》而支付的相关费用以及投入该项目的资金利息进行审核计算。湖南天圣联合会计师事务所鉴定作出鉴定意见为：根据提供的资料清查，邵阳市秋实房地产开发有限责任公司为履行《邵阳市安监局新鑫矿苑棚改项目建设合作协议》而支付的相关费用为6422962.15元以及投入该项目的资金利息为17021059.54元，共计23444021.69元。 2020年12月5日，秋实公司委托湖南森力（邵阳）律师事务所向湖南天健造价事务所有限公司对新鑫矿苑棚户区改造项目办公及临时设施及绿化工程进行审核咨询。2020年12月15日，湖南天健造价事务所有限公司作出（2020）第119号结算审核报告，咨询结论：核定工程造价为1030924.46元。 判决的理由与结果 本院认为，本案争议焦点为：一、本案被告是否属于适格的主体问题；二、被告对秋实公司实际支出的各项费用及投入资金的利息损失是否应当承担民事责任问题。 关于本案被告是否属于适格的主体问题。秋实公司与棚改指挥部虽于2018年1月17日签订《新鑫棚改协议》，棚改指挥部对项目建设实施全程监管，协助秋实公司处理有关矛盾和办理相关手续，办理项目建设用地，支付项目款项等，秋实公司负责实施棚改项目建设。后因矛盾突出，合同不能继续履行，双方于2019年12月30日签订《协议书》，解除了《新鑫棚改协议》，充分证明棚改指挥部能够承担相应的民事责任。因此，棚改指挥部作为被告是适格主体。棚改指挥部系应急管理局设立，应急管理局对棚改指挥部仅负有监管义务。秋实公司起诉应急管理局为被告并无不当。 关于被告对秋实公司实际支出的各项费用及投入资金的利息损失是否应当承担民事责任问题。原告要求被告向其支付垫付的新鑫矿苑棚改项目前期费用余额10万元，根据双方2019年12月30日签订的《协议书》第三条约定，由被告返还原告1100万元的前期费用。现被告尚有10万元没给退还原告，应当予以退还。因此原告该项诉讼请求本院予以支持。对于原告为履行《邵阳市安监局新鑫矿苑棚改项目建设合作协议》而实际支出的各项费用及投入的资金利息，根据双方2019年12月30日签订的《协议书》第八条“乙方（秋实公司）为履行《原合作协议》而支付的相关费用以及乙方入该项目的资金利息等本协议其他未尽事宜由甲、乙双方友好协商解决；协商不成，甲、乙双方均可向人民法院提起诉讼”约定，现双方未能协商一致，原告可以就为履行《邵阳市安监局新鑫矿苑棚改项目建设合作协议》而实际支出的各项费用及投入的资金利息提起诉讼。关于秋实公司实际支出的各项费用及投入资金利息的计算问题，湖南天圣联合会计师事务所出具的湘天圣[2020]会鉴定第29号司法会计鉴定意见书的鉴定意见，认定原告秋实公司为履行《邵阳市安监局新鑫矿苑棚改项目建设合作协议》而支付的相关费用为6422962.15元以及投入该项目的资金利息为17021059.54元，两项共计23444021.69元。该鉴定意见仅是原告提交的证据之一，但双方在合同中没有约定，且未达成一致意见，同时被告又不予认可，故本院不予采信。对于秋实公司支出的各项费用：①支付50000000元保证金的利息问题，依照《新鑫棚改协议》第四条约定，只能计算存款利息，即57310.4元。②原告前期支付的费用11930696.47元，已于2019年12月30日退款1100万元，2020年5月18日退款830696.47元；③新鑫矿苑项目该公司前期职工薪酬及职工福利费共计4590109元（2018年2714909元、2019年1301800元、2020年573400元）；④项目部临时设施建设造价1030924.46元及项目部前期使用期的间接费用654719.84元（包括业务招待费、车辆开支、办公费用、水电费、食堂开支、广告制作费等)，双方在签订的合同中对是否应当支付利息和计算利息的方法及解除合同后损失如何赔偿均没有约定，现原告要求被告按月息2分利率支付前期费用，并赔偿相关损失，被告均不予认可。本院认为，原告进行商业投资，应当具备相应资金和承担相应商业风险的能力。原告的该项诉讼请求于法无据，本院不予支持。 综上所述，秋实公司系棚改指挥部的合同相对方，秋实公司的前期费用及保证金均支付到棚改指挥部账户，前期退还的费用均由棚改指挥部支付，因此，原告的前期费用10万元及保证金利息57310.4元，应由棚改指挥部支付。应急管理局只对棚改指挥部负有监管责任，秋实公司要求其承担付款的民事责任，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国合同法》第九十七条规定，判决如下： 一、被告邵阳市应急管理局新鑫矿苑棚户区改造建设项目协调指挥部于本判决生效之日起十日内退还原告邵阳市秋实房地产开发有限责任公司前期费用100000元； 二、被告邵阳市应急管理局新鑫矿苑棚户区改造建设项目协调指挥部于本判决生效之日起十日内支付原告邵阳市秋实房地产开发有限责任公司保证金利息57310.4元。 三、驳回原告邵阳市秋实房地产开发有限责任公司其他诉讼请求。 如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。 案件受理费91225元，由原告邵阳市秋实房地产开发有限责任公司负担87779元，被告邵阳市应急管理局新鑫矿苑棚户区改造建设项目协调指挥部负担3446元。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人或者代表人的人数提出副本，上诉于湖南省邵阳市中级人民法院。 审 判 长  王堂堂 人民陪审员  刘巧超 人民陪审员  江 滔 二〇二一年三月二十九日 法官助理陈敏 书记员刘洁 附相关法律条文： 《中华人民共和国合同法》 第九十七条合同解除后，尚未履行的，终止履行；已经履行的，根据履行情况和合同性质，当事人可以要求恢复原状、采取其他补救措施，并有权要求赔偿损失。