浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）浙行终2053号上诉人（原审原告）周忠达，男，1955年12月31日出生，汉族，住杭州市下城区。被上诉人（原审被告）浙江省人民政府，住所地杭州市西湖区省府路8号。法定代表人郑栅洁，省长。委托代理人余红彬、郑景婵。周忠达因浙江省人民政府（以下简称省政府）林业行政复议一案，不服杭州市中级人民法院于2020年11月30日作出的（2020）浙01行初246号行政判决，向本院提出上诉。本院于2020年12月25日立案受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：2017年12月8日，临安鼎昇建材有限公司得圣分公司因临安鼎昇建材有限公司郎家矿山辅助建设配套项目需要，向原杭州市临安区林业局提出使用林地申请，并先后经原杭州市临安区林业局、杭州市林业水利局审核同意后上报。2017年12月25日，原浙江省林业厅作出杭林地许长[2017]227号《使用林地审核同意书》，批复同意上述项目征占用青山湖街道庆北村集体林地0.783公顷，并告知临安鼎昇建材有限公司得圣分公司按照有关规定办理建设用地审批手续。2018年10月19日，中共浙江省委、省政府印发《浙江省机构改革方案》，决定组建浙江省林业局，将浙江省林业厅的职责以及其他有关部门的自然保护区、风景名胜区、自然遗产、地质公园等管理职责整合入新组建的浙江省林业局，不再保留浙江省林业厅。2020年4月7日，周忠达向省政府提出行政复议申请，请求确认浙江省林业局（原浙江省林业厅）审批的杭林地许长[2017]227号准予行政许可决定违法。省政府于2020年4月10日告知周忠达，要求其补充提交证明其与被申请复议的行为具有利害关系的证据。2020年4月13日，周忠达向省政府补充提交了材料。2020年4月15日，省政府告知周忠达，其行政复议申请已予受理，并向浙江省林业局发送复议申请书副本，并要求该局就案涉行政复议申请进行答复、举证。同日，省政府通知临安鼎昇建材有限公司作为第三人参加行政复议。2020年5月22日，省政府作出浙政复[2020]161号行政复议决定，认为根据2009年8月27日实施的《中华人民共和国森林法》第一条、第十八条第一款和2016年2月6日实施的《中华人民共和国森林法实施条例》第十六条第（一）项的规定，林业主管部门对占用、征收、征用林地的申请进行审核，系基于保护和合理利用林地，促进生态林业和民生林业发展的目的，并不直接、必然对有关土地及地上附着物权利人的权益产生法律后果，即使案涉林地许可范围内涉及周忠达的房屋、土地，杭林地许长[2017]227号使用林地审核行为对其相关权益也不直接产生实际影响，因而周忠达与案涉使用林地审核行为没有法律上的利害关系。周忠达的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定的行政复议受理条件，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，决定驳回周忠达的行政复议申请。该行政复议决定书于2020年5月27日以邮寄方式向复议当事人送达。原审法院认为，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：......（二）申请人与具体行政行为有利害关系；”本案中，原告周忠达申请复议的具体行政行为是原浙江省林业厅作出的杭林地许长[2017]227号使用林地审核行为。该行为系根据《中华人民共和国森林法》第十八条第一款“进行勘查、开采矿藏和各项建设工程，应当不占或者少占林地；必须占用或者征收、征用林地的，经县级以上人民政府林业主管部门审核同意后，依照有关土地管理的法律、行政法规办理建设用地审批手续，并由用地单位依照国务院有关规定缴纳森林植被恢复费。......”及《中华人民共和国森林法实施条例》第十六条第（一）项“勘查、开采矿藏和修建道路、水利、电力、通讯等工程，需要占用或者征收、征用林地的，必须遵守下列规定：（一）用地单位应当向县级以上人民政府林业主管部门提出用地申请，经审核同意后，按照国家规定的标准预交森林植被恢复费，领取使用林地审核同意书。用地单位凭使用林地审核同意书依法办理建设用地审批手续。占用或者征收、征用林地未经林业主管部门审核同意的，土地行政主管部门不得受理建设用地申请”的规定作出。同时，结合《中华人民共和国森林法》第一条“为了保护、培育和合理利用森林资源，加快国土绿化，发挥森林蓄水保土、调节气候、改善环境和提供林产品的作用，适应社会主义建设和人民生活的需要，特制定本法”的规定，应当认为，被申请复议的使用林地审核行为，其在作出时需要考察的，主要是相关建设及生产、生活中对森林、林木的处置是否适当的问题，原告周忠达主张的房屋、祖坟等，均非林业主管部门在作出使用林地审核行为时需要考察的内容。同时，周忠达亦非案涉林地审核行为所涉林地、林木的权利人，因此，其与案涉林地审核行为不具有法律上的利害关系。案涉行政复议申请因被申请复议的行政行为与申请人不具有利害关系而属于不应予以受理的情形。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项又规定：“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：......（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。”省政府在已受理本案原告提出的行政复议申请的情况下，依照上述法律规定，决定驳回原告的行政复议申请，适用法律正确。行政程序方面，周忠达于2020年4月7日向被告申请案涉行政复议，被告于2020年4月15日向作出被申请复议的行政行为的部门发送行政复议申请书副本，并要求其就被申请复议的行政行为进行答复、举证，经审查，被告于2020年5月22日作出被诉行政复议决定，相关决定书于2020年5月27日以邮寄方式向复议当事人送达。上述过程符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第二十三条、第三十一条的规定。综合上述意见，被诉行政行为认定事实的主要证据充分，其决定驳回原告的行政复议申请适用的法律正确，行政程序合法。原告的诉讼理由不能成立。必须指出的是：原告周忠达在本案开庭审理过程中，着重表达了“你们挖不挖山和我没有关系”、“使用林地审核批的好不好，违不违法，和我有什么关系?”及“只要政府把拆房子、挖祖坟的赔偿处理好，我就撤诉”等意见。上述言辞可以反映，原告本人也明知案涉使用林地审核行为与其没有法律上的利害关系，其只是在借对相关行为的复议、诉讼以达成对其所称房屋被拆、祖坟破损赔偿的目的。该院认为，原告如确实存在合法权益受损的事实，可以针对相关侵犯其合法权益的行为进行救济，但不得以故意给政府或者法院增加负担的方式来实现其目的，甚至是不当的诉求。原告应当慎重使用法律赋予的权利，以避免丧失之。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告周忠达的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由原告周忠达负担。周忠达上诉称：一、杭林地许长（2017）227号准予行政许可决定书是原浙江省林业厅违反《中华人民共和国行政许可法》第二、三、五条之规定作出的许可行为。二、因杭林地许长（2017）227号的违法许可行为，又因临安鼎昇建材有限公司得圣分公司取得上述违法的行政许可证后，在临北村亭子坞山上的树林进行乱采乱伐乱挖矿，致使临北村亭子坞山上的三万多棵各类野生树木被非法砍伐，彻底毁灭成了非法矿区，也致使上诉人家坐落在临北村亭子坞山上的三间世居老宅瓦房被炸沉没了，一宗祖坟被炸了，两宗祖坟被炸破裂，严重侵犯了上诉人及家人的合法权益。三、《中华人民共和国环境保护法》第六条规定，地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责。被上诉人作出的被诉复议决定不依法履行复议职责，执法违法，违反了《中华人民共和国环境保护法》的有关规定。一审法院不依法审判，违反法律规定。请求撤销一审判决，撤销被上诉人作出的被诉复议决定。经审查，对原审判决认定的事实本院予以确认。本院认为，被上诉人省政府作出的浙政复[2020]161行政复议决定以上诉人周忠达提出的行政复议申请不符合行政复议受理条件为由驳回了周忠达的行政复议申请，故周忠达是否符合复议受理条件系本案的审查重点。上诉人周忠达申请复议的行政行为是原浙江省林业厅作出的杭林地许长[2017]227号《使用林地审核同意书》。《中华人民共和国森林法》第十八条第一款规定，进行勘查、开采矿藏和各项建设工程，应当不占或者少占林地；必须占用或者征收、征用林地的，经县级以上人民政府林业主管部门审核同意后，依照有关土地管理的法律、行政法规办理建设用地审批手续，并由用地单位依照国务院有关规定缴纳森林植被恢复费。......”。《中华人民共和国森林法实施条例》第十六条第（一）项规定，勘查、开采矿藏和修建道路、水利、电力、通讯等工程，需要占用或者征收、征用林地的，必须遵守下列规定：（一）用地单位应当向县级以上人民政府林业主管部门提出用地申请，经审核同意后，按照国家规定的标准预交森林植被恢复费，领取使用林地审核同意书。用地单位凭使用林地审核同意书依法办理建设用地审批手续。占用或者征收、征用林地未经林业主管部门审核同意的，土地行政主管部门不得受理建设用地申请。《浙江省森林管理条例》第十八规定，各项建设工程必须征用、占用林地的，用地单位或者个人应当依法向县级以上林业行政主管部门提出用地申请，经林业行政主管部门依照法定权限和程序审核同意后，按照土地管理法律、法规的规定办理建设用地审批手续。从上述规定表明，案涉的杭林地许长[2017]227号使用林地审核行为，事实上是林业行政主管部门依照法律、法规规定对用地单位或个人占用征用林地的申请进行审核，该审核系基于保护和合理利用林地，促进生态林业和民生林业发展的目的而进行的，属建设用地审批行为前置的过程性行为，并不直接和必然对相关林地及地上物的权利人的相关权益产生法律后果，案涉林地能否作为建设用地使用还须经有审批权限的政府批准，因此对当事人的权利义务产生影响的是后续的建设用地审批行为。故上诉人就对其权利义务不产生影响的行为行使救济，不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条第（十一）项规定的行政复议受理范围，省政府作出的被诉复议决定驳回了周忠达的复议申请，结论正确。周忠达于2020年4月7日向省政府申请行政复议，省政府于2020年4月15日向行政复议的被申请人发送了行政复议申请书副本，并要求其就被申请复议的行政行为进行答复、举证，经审查，省政府于同年5月22日作出被诉行政复议决定，5月27日以邮寄方式向复议当事人送达，程序符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第二十三条、第三十一条的规定。综上，周忠达提出的上诉理由均不能成立，本院不予采纳。周忠达要求撤销被诉复议决定的诉讼请求不能成立，一审判决予以驳回并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人周忠达负担。本判决为终审判决。审 判 长 马惟菁审 判 员 沈 妙审 判 员 王富新二〇二一年三月八日代书记员 陈 奥1·9·