北京市第三中级人民法院行 政 判 决 书（2021）京03行终318号上诉人（一审原告）王文华，女，1970年6月10日出生，住北京市平谷区。委托代理人马金升，北京市方桥律师事务所律师。被上诉人（一审被告）北京市平谷区平谷镇人民政府，住所地北京市平谷区府前西街30号。法定代表人任宝军，镇长。委托代理人刘金都，男，北京市平谷区平谷镇人民政府工作人员。委托代理人康放，北京市时雨律师事务所律师。被上诉人（一审被告）北京市平谷区人民政府，住所地北京市平谷区府前街7号。法定代表人吴小杰，区长。委托代理人刘学立，女，北京市平谷区司法局工作人员。委托代理人宋立华，女，北京市平谷区司法局工作人员。被上诉人（一审第三人）张国清，男，1956年4月4日出生，住北京市平谷区。上诉人王文华不服被上诉人北京市平谷区平谷镇人民政府（以下简称平谷镇政府）土地行政确权及被上诉人北京市平谷区人民政府（以下简称平谷区政府）行政复议决定一案，不服北京市平谷区人民法院（2020）京0117行初71号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭于2021年3月9日公开开庭审理了本案，上诉人王文华及其委托代理人马金升，被上诉人平谷镇政府的委托代理人刘金都、康放，被上诉人平谷区政府的委托代理人宋立华到庭参加诉讼，被上诉人张国清经合法传唤未到庭参加诉讼，本案现已审理终结。平谷镇政府于2020年4月8日向王文华及张国清作出[2020]4号《土地使用权争议处理决定书》(以下简称被诉处理决定)，主要内容为：经查，王文华与张国清因双方宅基地使用界线发生争议，纠纷发生后，平谷镇政府曾多次依法进行调查，并听取双方当事人陈述。王文华与张国清系东西邻居，王文华居东，张国清居西，王文华家宅基地为购买胜利街村王加珍宅基地所得，张国清家宅基地为祖遗宅基地。2008年王文华在翻建房屋时，与张国清发生宅基地界限纠纷，经平谷镇政府及村委会调解，签订了三方《宅基地边界线调解协议书》。协议书内容：王文华与张国清为东西邻居，因双方界限发生纠纷。经村委会出面调解，双方达成协议如下：1.王文华盖西厢房和南平房时西南角边线距张国清南平房东南角距离为0.94米，北边西边线距张国清北正房东北角（向南量0.7米）0.91米，进行南北顺线。2.王文华西边线以外由南到北有20公分滴水，不许往西流水。3.王文华盖南平房、西平房时西边出檐不得超过20公分。2017年张国清翻建房屋时，王文华为避免产生争议，使得权利归属明确，2018年6月8日向平谷镇政府提出申请，要求平谷镇政府确认双方宅基地使用界限。经平谷镇政府工作人员对双方宅基地进行勘测，并绘制现场勘测图，王文华宅基地东侧南北长36.9米，南侧东西长16.35米；张国清宅基地东西长9.27米，南北长19.6米。张国清宅基地东南角与王文华宅基地西南角相距0.98米，张国清宅基地东北角与王文华宅基地相距0.93米。平谷镇政府接到申请后，于2019年1月23日立案，并于2019年1月28日向王文华下发了《土地权属争议案件受理通知书》，并于2019年1月29日向张国清下发了《答辩通知书》。经与双方当事人及相关证人调查及现场勘查，平谷镇政府认为王文华与张国清双方本系多年邻居，应本着有利生产、方便生活为原则搞好关系。现在本着尊重历史、面对现实的原则，经平谷镇政府工作人员征求双方意见，均不同意调解解决双方土地使用权争议，因此平谷镇政府根据2008年村委会出具的《宅基地边界线调解协议书》、《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第十四条二款及《土地权属争议调查处理办法》第五条第二款之规定，决定如下：以张国清宅基地磉基石东南角向东延伸至距王文华西院墙磉基石0.2米处为一点A，以张国清宅基地磉基石东北角向东延伸至距王文华西院墙磉基石0.2米处为一点B，连接A、B两点线段，此线段作为王文华和张国清宅基地使用界限。如不服本决定，可在接到本决定书之日起60日内向平谷区政府申请行政复议，逾期不申请行政复议的，本决定即发生法律效力。王文华不服被诉处理决定，向平谷区政府申请行政复议，平谷区政府于2020年6月5日作出京平政复字[2020]37号《行政复议决定书》（以下简称被诉复议决定），维持被诉处理决定。王文华不服上述行政行为，诉至一审法院，请求判决撤销平谷区政府作出的被诉复议决定、撤销平谷镇政府作出的被诉处理决定，以王文华与张国清之间的老墙向西20公分作为王文华与张国清之间的界限。一审法院经审理查明，王文华与张国清系东西邻居，王文华居东，张国清居西，王文华宅基地为购买胜利街村王加珍宅基地所得，张国清宅基地为祖遗。2008年7月，王文华在翻建房屋时，与张国清发生宅基地界限纠纷，经胜利街村委会调解，双方达成协议：1.王文华盖西厢房和南平房时，西南角边线距张国清南平房东南角距离为0.94米，北边西边线距张国清北正房东北角向南量0.7米距离为0.91米，进行南北顺线；2.王文华西边线以外由南到北有20公分滴水，不许往西流水；3.王文华盖南平房、西平房时西边出檐不得超过20公分。2017年7月张国清翻建房屋时，王文华为使权利归属明确，于2018年6月8日向平谷镇政府提出申请，要求确认双方宅基地使用界限。平谷镇政府立案后，向王国华送达受理通知书，并向张国清送达答辩通知书。随后，平谷镇政府向双方进行调查询问、收集证据、现场勘测并绘图，经测量，王文华宅基地东侧南北长36.9米，南侧东西长16.35米；张国清宅基地东西长9.27米，南北长19.6米。张国清宅基地东南角与王文华宅基地西南角相距0.98米，张国清宅基地东北角与王文华宅基地相距0.93米。2019年7月22日，平谷镇政府作出[2019]2号《土地使用权争议处理决定书》(以下简称2号处理决定)，主要内容：以王文华宅基地磉基石西南角向西延伸0.2米为一点A，以王文华西院墙磉基石西北角向西延伸0.2米为一点B，连接A、B两点线段，以东为王文华宅基地范围内使用，此线段距王文华宅基地方位内只能当做王文华宅基地滴水使用，不能建设任何建筑物。以张国清宅基地磉基石东南角向东延伸0.2米为一点C，以张国清宅基地磉基石东北角向东延伸0.2米为一点D，连接C、D两点线段，以西为张国清宅基地范围内使用，此线段距张国清宅基地范围内只能当做张国清宅基地滴水使用，不能建设任何建筑物。A、B线段距C、D线段范围内归村集体使用，不能建设任何建筑物。王文华不服，提起行政复议，2019年11月1日平谷镇政府自行撤销2号处理决定，行政复议终止。之后，平谷镇政府于2020年4月8日作出被诉处理决定并向张国清、王文华送达。王文华不服被诉处理决定，于2020年4月14日向平谷区政府邮寄行政复议申请，平谷区政府于次日收到后作出受理通知书并向平谷镇政府送达行政复议答复通知书，于2020年4月17日向张国清送达第三人参加行政复议通知书。平谷区政府于2020年6月5日作出被诉复议决定并向平谷镇政府、王文华、张国清送达。王文华不服，向本院提起行政诉讼，要求撤销被诉处理决定及被诉复议决定。一审法院经审理认为，根据《土地管理法》第十四条第二款之规定，平谷镇政府有权对个人之间以及个人与单位之间的土地使用权争议作出处理决定。根据《行政复议法》第十三条的规定，平谷区政府有权受理王文华提交的行政复议申请。本案争议焦点在于平谷镇政府作出的被诉处理决定认定事实是否清楚、程序是否合法。王文华认为平谷镇政府认定事实不清，程序违法，主要理由在于:1.平谷镇政府、平谷区政府曲解王文华与张国清签订的《宅基地边界线调解协议书》，王文华与张国清之间有老西墙，该协议中王文华西边线指老西墙，应以老墙向西20厘米为界，不应以王文华现宅院西墙向西20厘米为界；2.平谷镇政府未查明张国清家宅院的原始四至及面积。一审法院认为：王文华与张国清达成协议的第2、3项双方约定王文华西边线以外由南到北有20公分滴水，不许往西流水；王文华盖南平房、西平房时西边出檐不得超过20公分。通过协议的内容综合判断，首先王文华与张国清系因宅基地界限争议签订的协议，故该协议系针对双方的宅基地界限进行的约定；其次，双方达成协议时，两家之间的南北向院墙尚存在，如果如王文华所述西边线指的是两家之间的南北向院墙，那么协议中约定的不许往西流水和西边出檐不得超过20公分不符合常理。且双方达成协议后，双方按照协议均进行了房屋翻建，形成了现有的房屋现状，因此，平谷镇政府依据双方达成的协议书，本着尊重历史、面对现实、方便生产、生活的的原则作出被诉处理决定并无不妥，故对王文华的异议一审法院不予采纳。平谷区政府接到王文华的复议申请后，依法立案、调查，作出行政复议决定并送达，复议程序合法。综上所述，王文华要求撤销被诉处理决定及被诉复议决定的诉讼请求，缺乏事实根据和法律依据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回王文华的诉讼请求。王文华不服一审判决，向本院提起上诉，具体事实和理由为：一、一审法院忽视了“老墙”这一客观证据的存在，一审法院对调解协议书的解读不应与“老墙”这一界限产生矛盾。老墙证据效力大于调解协议书的证据效力。二、一审法院曲解调解协议内容。只解读了调解协议的第2、3条，没有解读第1条，这是导致解读调解协议与墙产生矛盾的根本原因。西边线是指两家之间的南北向老院墙。“不许往西流”是流水走向问题，不应成为认定界限的依据。综上，请求二审法院撤销一审判决，改判支持王文华一审诉讼请求或将本案发回重审。平谷镇政府、平谷区政府、张国清均同意一审判决，请求予以维持。王文华在法定期限内向一审法院提交了以下证据：1.照片8张，证明王文华家西侧老墙位置，张国清家宅院东侧没有滴水；2.胜利街村委会出具的证明；3.买房宅基地过户批示，证明王文华宅基地尺寸；4.宅基地边界线调解协议书，证明王文华宅院西有老墙，20公分是老墙外的滴水；5.胜利街村委会出具的宅基地证明，该证明与2008年7月8日村委会出具的宅基地边界线调解协议书不相符，渔阳派出所进行调解时给王文华看到这份证明，结合王文华拍摄的照片，证明村委会出具虚假证明；6.平谷镇政府责令停止建设通知书，证明张国清盖房没有经过审批是违建。平谷镇政府在举证期限内向一审法院提交了以下证据：1.申请确认宅基地界限申请书、土地权属争议案件受理通知书（2019年第1号）、土地权属争议案件文书送达回证（王文华）、答辩通知书、土地权属争议案件文书送达回证（张国清），证明平谷镇政府收到王文华的确权申请并依法受理；2.王文华询问笔录、张国清询问笔录、王金生询问笔录、王文华张国清宅基地现状图、答辩状、调解协议书、民事判决书、买房过户批示、村委会证明、1951年土地照，证明平谷镇政府受理后到现场进行勘察，履行了调查职责；3.2号处理决定、送达回证、平谷区政府行政复议答复通知书、行政复议答复书、平谷区政府行政复议延期通知书、《撤销决定书》、平谷区政府行政复议终止通知书，证明平谷镇政府作出处理决定后，王文华申请行政复议，在复议期间，平谷镇政府撤销了2号处理决定；4.被诉处理决定、送达回证、平谷区政府行政复议答复通知书、行政复议答复书、被诉复议决定，证明平谷镇政府依据调查结果重新作出处理决定。《土地管理法》《土地权属争议调查处理办法》系平谷镇政府提供的法律依据。平谷区政府在举证期限内向一审法院提交了以下证据：第一组证据：复议受理环节相关材料：1.王文华提交的行政复议申请书及邮寄凭证；2.平谷区政府复议机构作出的行政复议申请受理通知书及送达回证；第一组证据证明：1.王文华曾经向平谷区政府提出过复议申请；2.平谷区政府依法进行了受理。第二组证据：案件审理环节相关材料：1.行政复议答复通知书及送达回证，证明平谷区政府复议机构及时向平谷镇政府发送了行政复议通知书；2.张国清参加行政复议通知书及送达回证，证明平谷区政府复议机构及时向张国清发送了张国清参加行政复议通知书；3.平谷镇政府提交的行政复议答复书及委托手续，证明平谷镇政府在法定期限内提交了行政复议答复书；4.被诉复议决定及送达回证，证明平谷区政府依法定程序作出了复议决定，并及时进行了送达。《行政复议法》系平谷区政府适用的法律依据。张国清在举证期限内未向一审法院提交证据。经庭审质证，一审法院对上述证据认证如下：王文华提交的证据1拍摄时间存疑，且王文华及张国清宅院经过翻建，老墙已不存在，且双方对老墙的归属有争议，对王文华的证明目的一审法院不予采纳；证据2、3均真实，但证明与买房宅基地过户批示尺寸记载不一致，且王文华与张国清签订的宅基地边界线调解协议书系平谷镇政府作出被诉处理决定的主要依据之一，上述证据不能证明被诉处理决定违法；证据4真实，但不能证明王文华与张国清签订的宅基地边界线调解协议书中确定的西边线是老墙以西，对王文华的该证明目的一审法院不予采纳；证据5真实，但不能证明村委会出具虚假证明，对此证明目的一审法院不予采纳；证据6与本案无关，对此证明目的一审法院不予采纳。平谷镇政府提交的证据4系本案被诉行政行为，不是证据，一审法院在此不予评价，其他证据能够证明其收到王文华的申请后进行立案、调查、收集证据、作出处理决定等过程，一审法院予以采纳。平谷区政府提交的第二组证据证据4中的被诉复议决定，系本案被诉行政行为，不是证据，一审法院在此不予评价，其他证据能够证明行政复议程序情况，一审法院予以采纳。一审法院已将上述证据材料随案移送本院。经审查，本院认为一审法院的认证意见正确，予以确认。本院对一审法院经审理查明的事实亦予以确认。本院认为，根据《土地管理法》第十四条第二款之规定，平谷镇政府具有对个人之间以及个人与单位之间的土地使用权争议作出处理决定的法定职权。根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第十三条的规定，平谷区政府有权受理王文华提交的行政复议申请。本案中，平谷镇政府收到王文华提交的宅基地确权申请后，依法受理，调查询问，现场勘查，结合争议双方签订的《宅基地边界线调解协议书》、民事判决书、买房过户批示、村委会证明、1951年土地照等证据材料，遵循“从实际出发，尊重历史，面对现实”的原则，作出被诉处理决定，具有相应事实和法律依据，亦符合法定程序。平谷区政府所作被诉复议决定结果正确，复议程序符合《行政复议法》的相关规定。王文华主张，平谷镇政府及平谷区政府曲解《宅基地边界线调解协议书》，协议中“西边线”指的是原来存在于两家之间的老墙，应以老墙为界向西确定涉案A点及B点。对此，本院认为，结合《宅基地边界线调解协议书》具体文字表述以及（2011）二中民终字第17035号民事判决书中法院查明事实可知“西边线”并非王文华所指的“老墙”。且《宅基地边界线调解协议书》因2008年王文华在翻建房屋时，为解决其与张国清界限纠纷，在村委会调解下双方协商一致所签，系其真实意思表示，且达成协议后，双方按照协议均进行了房屋翻建，形成了现有房屋现状。基于此，平谷镇政府依据《宅基地边界线调解协议书》，本着尊重历史、面对现实、方便生产、生活的原则作出被诉处理决定并无不妥。综上，一审法院判决驳回王文华要求撤销被诉处理决定和被诉复议决定的诉讼请求正确，本院应予维持。王文华的上诉理由和上诉请求不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由上诉人王文华负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长  杨 旸审 判 员  陈 静审 判 员  冯秋丽二〇二一年三月十二日法官助理  李露希书 记 员  朱梦洁