济南铁路运输中级法院 行 政 裁 定 书 （2021）鲁71行终220号 上诉人（原审原告）代荣军，男，1966年7月8日出生，汉族，住山东省济南市历城区。 委托代理人李辉，北京在明律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）济南市南部山区管理委员会，住所地山东省济南市历城区柳埠镇柳埠****。 法定代表人文东河，主任。 委托代理人刘国祥，山东新润律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）济南市历城区人民政府西营街道办事处，住，住所地山东省济南市历城区西营街道办事处西营****/div> 法定代表人张学慧，主任。 委托代理人刘良玉，山东嘉孚律师事务所律师。 代荣军因诉济南市南部山区管理委员会（以下简称南山管委会）、济南市历城区人民政府西营街道办事处（以下简称西营街道办）行政赔偿一案，不服济南铁路运输法院（2020）鲁7101行初501号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定进行了审理。 代荣军诉称，其位于西营街道办事处西营村狼食沟(狼水沟)以北建设的厂房、房屋等是合法财产，系历史遗留的房屋院落。后经“社员”讨论决定由代荣军取得案涉房屋的使用权和土地承包权等权益，原定于2013年左右补办房屋权属等手续，但因种种原因未能补办成功。《国务院办公厅关于认真做好城镇房屋拆迁工作维护社会稳定的紧急通知》中明确指出，“对拆迁范围内由于历史原因造成的手续不全房屋，应依据现行有关法律法规补办手续。”《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第三款亦明确，应对具体情况具体区分，综合考量，作出合理判断。依据上述规定及《国土资源部关于进一步加快宅基地和集体建设用地确权登记发证有关问题的通知》《国土资源部、财政部、住房和城乡建设部、农业部、国家林业局关于进一步加快推进宅基地和集体建设用地使用权确权登记发证工作的通知》《山东省关于做好农村房地一体不动产登记工作通知》等相关规定，代荣军的建（构）筑物应认定为合法财产，不应“一刀切”式的认定为违法建筑。 2019年10月17日，南山管委会作出《通知》，将代荣军房屋认定为违建，将于10月20日进行拆除。10月22日，代荣军向济南市人民政府行政复议办公室提起行政复议。10月24日，南山管委会、西营街道办将代荣军房屋强制拆除并损坏了其树木、沙发、家具、水车等。12月20日，济南市人民政府作出济政复决字（2019）422号《行政复议决定书》，撤销了南山管委会于2019年10月17日对代荣军作出《通知》的具体行政行为。2020年2月21日，代荣军向济南铁路运输法院提起的诉讼中，南山管委会及西营街道办的出庭工作人员均认可案涉房屋院落东边一侧系其强拆，西边建筑物为历史遗留。6月6日，两被告将第一次强拆遗留的西边建筑物全部拆除，给代荣军造成了巨大损失，现诉至法院，请求判令：1.南山管委会、西营街道办将代荣军位于济南市南部山区西营街道办事处西营村狼食沟(狼水沟)以北建设的中间位置、西边位置的房屋恢复原状；2.本案诉讼费等相关费用由南山管委会、西营街道办承担。 原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，“提起诉讼应当符合下列条件：……（三）有具体的诉讼请求和事实根据；……”《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条规定，“赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，应当符合下列条件：……（４）加害行为为具体行政行为的，该行为已被确认为违法；……”根据上述法律规定，行政行为已被确认违法是赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼的前提条件。本案中，代荣军以被告于2020年6月6日拆除其位于西营村狼食沟(狼水沟)以北建设的中间及西边位置房屋的行为违法为由，单独提起行政赔偿诉讼，但其并未提交被告的行政行为已被确认违法的证据，故其提起本案诉讼不符合法定起诉条件，原审法院依法予以驳回。代荣军申请调取济南市公安局南部山区分局西营派出所办理原告房屋被强制拆除一案的询问笔录，无调查收集之必要，原审法院不予准许。 综上，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项、第十项之规定，裁定如下：驳回原告代荣军的起诉。 代荣军不服原审裁定，向本院提起上诉，请求：1.撤销济南铁路运输法院（2020）鲁7101行初501号裁定书。2.判决二被上诉人将代荣军位于济南市南部山区西营街道办事处西营狼食沟（狼水沟）以北建设的中间位置、西边位置的房屋恢复原状。事实与理由：原审裁定认定事实不清、适用法律错误。一、原审法院认为代荣军以南山管委会、西营街道办拆除案涉房屋行为违法为由，单独提起行政赔偿诉讼，不符合法定起诉条件，属于事实认定不清，适用法律错误。(一)代荣军的诉讼请求是将被违法拆除的案涉房屋恢复原状，并非要求赔偿。代荣军在原审中并未直接要求行政赔偿，而是要求南山管委会、西营街道办弥补执行错误，将代荣军拥有合法物权的房屋恢复原貌。原审法院直接适用《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》，属于事实不清，适用法律错误。(二)南山管委会、西营街道办拆除案涉房屋的行为并非单独的行政行为。南山管委会、西营街道办分别于2019年10月24日和2020年6月6日两次对代荣军案涉房屋等建筑物进行强制拆除，因此本案的强拆行为并非一次单独的具体行政行为，而是依据《通知》这一行政决定而作出的行政强制执行。根据《中华人民共和国行政强制法》第二条第三款规定：“行政强制执行，是指行政机关或者行政机关申请人民法院，对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制履行义务的行为。”因此，依据行政决定作出的数次强制执行行为不应视为数个单独的具体行政行为，其性质应该看作一个整体。原审法院认为代荣军单独提起行政赔偿诉讼，未提交行政行为被确认违法的证据，意在提示代荣军需要另行起诉确认案涉行政行为违法，显然是忽视了数个行政强制执行行为的整体性和行政强制执行与行政决定的关联性，属于认定事实不清。二、南山管委会、西营街道办的具体行政行为违法事实既定，原审法院认为“其未提交被告的行政行为已被确认违法的证据”属于事实认定不清。济南市人民政府作出的济政复决字(2019)422号《行政复议决定书》和济南铁路运输法院作出的(2020)鲁7101行初103号《行政判决书》均表明，南山管委会作出的《通知》违反法定程序，显属违法，且认定南山管委会、西营街道办基于《通知》进行的第一次强制拆除行为违法。根据违法的行政决定作出的行政强制执行行为当然违法，无论行政机关的行政强制执行分几次进行，都不可能出现行政强制执行合法的结果。且南山管委会、西营街道办作为该地区违法建筑拆除的具体执行机关，没有提供其实施拆除或拆除行为合法的相关证据。因此，南山管委会、西营街道办依据已被确认违法并被上级机关撤销的《通知》作出的强制拆除行为违法事实清楚明确，且结果唯一，无需再经法院判决加以确定。原审法院认为代荣军未提交被告行政行为已被确认违法的证据，属于认定事实不清。三、本案符合法定起诉条件，原审法院认为“本案诉讼不符合法定起诉条件”属于事实不清，适用法律错误。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，原告的诉讼请求有明确的被告、具体诉讼请求和事实根据。原审法院认为应按照《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条的规定确定本案是否符合起诉条件并不合法。首先，代荣军提出的诉讼请求不是典型的行政赔偿案件，原审法院适用行政赔偿的起诉条件是不合理的；其次，南山管委会、西营街道办的强拆行为违法事实确定，前述法条表述的“已被确认违法”并不仅限于法院判决确认违法，本案中，济南市人民政府的《行政复议决定书》也同样具有确认力。因此，代荣军的起诉符合法定条件，原审法院应予受理并依法判决。四、重复诉讼不利于提高诉讼效率。原审法院对于代荣军的诉讼请求应当依法审理，而不是告知代荣军另行起诉，原审法院的判决既不符合行政诉讼法的规定，也对法院、双方当事人造成了不必要的浪费。 南山管委会、西营街道办未提交答辩意见。 各方当事人在原审中提交的证据和依据已制作电子卷宗移送本院。 本院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条规定：“国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。”可见，恢复原状亦为国家赔偿的一种赔偿方式，故代荣军主张本案诉讼请求为恢复原状，并非赔偿诉讼的上诉意见不能成立。本案系代荣军针对行政机关强制拆除房屋的行为提起的行政赔偿诉讼。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条规定，“赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，应当符合下列条件：……（４）加害行为为具体行政行为的，该行为已被确认为违法；……”代荣军提起本案赔偿诉讼针对的行政行为系行政机关的强制拆除行为，而非作出拆除通知的行为。故虽拆除通知被复议机关确认违法，案涉强制拆除行为并未被有权机关进行审查并确认违法。且强制拆除行为系事实行为，两次强拆行为具有独立性，前一次被确认违法，并不意味着第二次拆除行为亦被确认违法。即，代荣军针对第二次强拆行为要求赔偿，仍需以第二次强拆行为被确认违法为前提，否则赔偿诉讼就不符合起诉条件，原审法院裁定驳回代荣军的起诉并无不当。需要说明的是，为减轻当事人诉累，实质化解行政争议，根据相关法律规定，代荣军可在提起确认违法诉讼时，一并提出行政赔偿请求。 综上，代荣军的上诉请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 李 宁 审判员 庞伟杰 审判员 杨晓晓 二〇二一年三月二十三日 法官助理曲恺 书记员鞠彤