安徽省高级人民法院 行 政 裁 定 书 (2021)皖行终198号 上诉人（一审原告）孙小柱，男，1977年10月23日出生，汉族，住安徽省合肥市瑶海区。 上诉人（一审原告）孙之恩，男，1954年9月15日出生，汉族，住安徽省肥东县。 被上诉人（一审被告）肥东县人民政府，住所地合肥市肥东县店埠镇龙泉路8号。 法定代表人姚飞，县长。 委托代理人周英贤，肥东县司法局工作人员。 委托代理人杨苏，安徽持优律师事务所律师。 一审原告孙小柱、孙之恩因诉肥东县人民政府土地行政征收一案，不服安徽省合肥市中级人民法院(2020)皖01行初283号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 孙小柱、孙之恩一审起诉称，2013年7月25日，店埠镇政府与合肥东部新城建设投资有限公司（下简称东投公司，系肥东县人民政府国有资产监督管理委员会投资注册公司，占股100%）通知原告征地拆迁，补偿方式按人口补偿安置，故与原告孙小柱签订征收集体土地上房屋的《肥东县房屋拆迁安置补偿协议书》，就孙小柱户地上附着物进行补偿;该协议与孙之恩的横大路征地拆迁协议一模一样，但仅就房屋达成协议，土地未补偿。因征地具有强制性，故原告孙小柱服从行政管理签订上述协议，后经（2015）合行终字第00079号行政判决查明，征地批复范围外拆迁。2014年10月被告后补、伪造《申请拆迁报告》，2019年1月，原告从店埠镇政府领取拆迁协议。2020年孙小柱经信息公开获知，2019年5月27日，合肥东投公司与店埠镇政府签订涉案拆迁后孙滩土地的征地协议。2019年6月3日，东投公司投资建设项目取得地字第3401222019-06-01号国有土地《建设用地规划许可证》，附件为征地协议等，详见证据规划许可证。2019年11月20日，应原告方举报，肥东县国土局向涉案占地建设单位肥东县重点工程建设局（注：现更名为肥东县重点工程建设管理中心）下达东国土资监责字［2019］01035号《责令停止违法建设通知书》，确认涉案项目为集体土地上违法建设。原告孙小柱对肥东县重点工程建设管理中心违法占用集体土地行为不服提起诉讼，经（2020）皖0122行初85号裁定书认为：肥东县重点工程建设管理中心为行政事业单位，非行政机关或法律、法规、规章授权的组织，非行政诉讼适格被告。因肥东县重点工程管理中心为肥东县人民政府派出机构，故其径直建设应为其派出机关肥东县人民政府行为;依据土地管理法规定，被告应承担上述违法征地、用地的法律责任。被告未取得省政府征地批复，组织其注册成立的东投公司和下级政府店埠镇仅就涉案集体土地地上附着物补偿村民，另组织县政府注册成立的公司就涉案集体土地建设用地及基本农田耕地与店埠镇政府签订征地协议并补偿店埠镇政府。另因孙小柱诉肥东县政府土地确权程序违法一案，县政府认为涉案关键证据地块分布图（村民签章图）涉密，被告应依规定向法庭提供地块分布图。综上所述，被告应主动行政纠错，承担法律责任。请求确认被告征收店埠河以西高速公路以南永久基本农田耕地及集体土地建设用地未进行征收土地补偿行为违法。 肥东县人民政府一审答辩称，一、答辩人无被答辩人孙小柱、孙之恩所诉称的征收土地行为。“肥东县城初期雨水污染治理工程”，2019年3月28日，经肥东县发展和改革委员会批复立项(发改投(2019)71号)，该项目工程系环巢湖地区生态保护修复四期项目店埠河小流域综合治理工程的子工程，工程实施对治理店埠河城市面源污染，改善店埠河水质，减少污染负荷进入南淝河和巢湖水体意义重大。2019年5月6日，该工程项目通过环评(东环建审(2019)73号)，由安徽合肥公共资源交易中心招标，中国二十冶集团有限公司被确定为中标人。2019年12月13日，中标人与东投公司签订了《建设工程施工合同》。此过程中，答辩人没有实施征地行为，被答辩人也没有证据证实答辩人实施了征地行为。二、被答辩人孙小柱、孙之恩诉称“肥东县重点工程建设管理中心为肥东县人民政府派出机构，故其径直建设应为其派出机关肥东县人民政府行为…被告应承担上述违法征地、用地的法律责任”的理由，不成立。肥东县重点工程建设管理中心不是肥东县人民政府派出机构，而是独立的事业单位，因此，其认为答辩人肥东县人民政府对其行为承担责任，牵强附会、没有依据。三、被答辩人对案涉工程的施工范围的土地，不享有任何物权，不具有行政法上的任何利害关系，被答辩人没有原告诉讼主体资格。被答辩人孙小柱所提供的（2015）合行终字00079号《行政判决书》及2013年7月25日的《肥东县房屋拆迁补偿安置协议》，可以证明其对案涉工程的施工范围的土地己不享有物权。而且，据了解，该《肥东县房屋拆迁补偿安置协议》已经履行完毕，被答辩人己获得了安置，这已由（2020）皖0122行初85号《行政裁定书》予以确认。被答辩人孙小柱、孙之恩无房屋和承包地在“肥东县城初期雨水污染治理工程”的施工范围内，与施工范围土地不具有任何利害关系，被答辩人的起诉没有事实和法律依据。因此，被答辩人孙小柱、孙之恩没有原告诉讼主体资格。综上所述，被答辩人孙小柱、孙之恩无原告诉讼主体资格，且诉称的理由与事实不符，为此，请求人民法院依法裁定驳回其起诉。 一审法院审理查明，2011年12月29日，安徽省政府作出皖政地（纳入增减挂钩）（2011）28号建设用地批复，同意在肥东县店埠镇境内征收农民集体农用地6.3657公顷，集体建设用地7.6644公顷。2012年1月18日，肥东县政府作出东政地（2012）8号征收土地方案公告，将上述批复予以公示。公告明确省政府批准将包括店埠镇对河社区孙滩一、二组在内的部分农村集体农用地征收为国有土地，用于城市建设。并同时明确征地位置、面积、补偿标准及负责具体落实该次征地安置补偿的部门，店埠镇政府为负责办理横大路被征地红线范围内征地安置补偿的部门。2013年3月，店埠镇政府制定横大路建设工程拆迁补偿安置方案，确定拆迁范围为店埠镇对河社区孙滩一、二组范围内全部房屋。店埠镇政府在与原告签订拆迁补偿安置协议后，将原告的房屋予以拆除。 2019年10月31日，安徽合肥公共资源交易中心对中国二十冶集团有限公司发出《中标通知书》，中标工程名称为“肥东县城初期雨水污染治理工程”。2019年12月13日，东投公司（发包人）与中国二十冶集团有限公司（承包人）签订《肥东县城初期雨水污染治理工程建设工程施工合同》。此过程中，未有证据证明被告又另行实施了征地行为。 一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。本案中，原告所举证据不能证明被告征收了肥东县店埠河以西高速公路以南永久基本农田及集体土地建设用地，被告对此又予以否认，故其要求进行征收土地补偿缺乏事实依据。原告的起诉不符合法定受理条件，依法应予驳回。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回原告孙小柱、孙之恩的起诉。 孙小柱、孙之恩上诉称，被上诉人未举证合法取得国有土地合法证据，予以否认征收58.6亩集体土地行为，与肥东县城初期雨水污染治理工程为被上诉人实际使用58.6亩国有土地行为相矛盾。上诉人认为原审法院认定事实不清，适用法律错误。一、依据（2018）最高法行再124号判例，最高院认为现行集体土地征收制度的本质是国家基于公共利益需要实施征收，并由国家依法给予公平合理补偿的制度，市、县人民政府是代表国家负责具体征收与补偿的法定行政主体。职权之所在，即义务之所在，也即责任之所在。二、店埠镇政府协议征收地上附着物、肥东县自然资源与规划局办理涉案项目国有土地规划许可证、肥东县政府出资成立的东投公司因项目用地征收对河社区58.6亩集体土地的行为，依法应视为被上诉人组织实施集体土地征收行为。三、被上诉人为HFTY190128号土地勘测定界技术报告书载明的用地单位为肥东县人民政府，被上诉人被诉主体适格。经东国土资监责字（2019）01035号责令停止违法建设通知书确认，为集体土地上违法建设。综上一审法院未经实体审理认定事实不清，驳回上诉人起诉错误。请求撤销一审行政裁定；判令一审法院继续审理本案。 一审原告孙小柱、孙之恩向一审法院提交了以下证据： 证据一、原告身份复印件、（2015）合行终字第00079号文书复印件。证明目的：原告为对河社区孙滩集体成员，诉讼主体适格。 证据二、原告孙小柱持有内容为征收集体土地上房屋的《肥东县房屋拆迁安置补偿协议书》，孙之恩持有的横大路项目征地《肥东县房屋拆迁安置补偿协议》复印件。证明目的：被告组织未批先征、未补偿原告孙小柱使用的宅基地并实际控制涉案土地；涉土地孙小柱的附着物房屋补偿协议与孙之恩的横大路征收附着物房屋协议模板为同一模板，协议征地属性一致。 证据三、2014年，孙小柱与孙之义、孙邦文与孙家德关于孙滩的《申请拆迁报告》通话录音，光盘及文字书面材料；《申请拆迁报告》复印件。证明目的：2014年10月，被告组织孙滩一、二组两位组长，制作后补无日期的村民自愿申请拆迁材料。 证据四、地字第3401222019-06-01号国有土地《建设用地规划许可证》复印件。证明目的：被告项目取得涉案土地的公共建设用地规划许可证，孙滩集体土地被违法征为国有土地，且附件登记是提供材料为征地协议；土地管理部门认为涉案土地的征地协议符合国有土地来源证明材料要求，国土部门认为县政府征地行为合法。 证据五、东投公司征收店埠镇政府的征地《协议书》复印件。 证明目的：涉案土地于2019年5月27日被县政府注册的东投公司征收，征收孙滩集体土地的被征收人为店埠镇政府；且关于土地补偿协议被国土部门在办理涉案土地上项目的《建设用地规划许可证》时，作为国有土地取得证明材料通过审核；东投公司违法征地并违法补偿店埠镇政府。 证据六、肥东县自然资源与规划局制作的东国土资监责字（2019)01035号《责令停止违法建设通知书》。证明目的：涉案政府项目用地未取得征地批文，国土部门依法查处肥东县重点工程建设管理中心在集体土地违法用地建设。 证据七、（2020)皖0122行初85号裁定书复印件。证明目的：肥东县重点管理中心不是违法占地适格被告，应以派出机关肥东县政府承担法律责任。 证据八：肥东县国土局的信息公开回复，东自然资规公开（2020）33号。证明目的：涉案项目占用孙滩土地的征地批文、批复材料不存在的事实，国土局予2020年6月16日确认。 证据九、孙之恩持用的《农民土地承包经营权证书》及附承包地宗图，原告孙小柱诉涉案土地规划许可证一案中，被告肥东县国土局出具的《用地分类面积表》复印件。证明目的：涉案项目未经批准使用永久基本农田，原告孙之恩确权地块被涉案项目使用肥东县店埠镇对河社区孙滩二队耕地6542㎡，且土地未补偿，详见确权土地位置在孙滩居住地西侧交界的《农民土地承包经营权证书》。基本农田未经征地补偿；原告孙小柱原使用的宅基地在12368㎡农村宅基地内，且未经征地补偿。 证据十、肥东县人民法院（2020）皖0122行初44号判决书、店埠镇应法院判决要求回复的政府信息公开告知书复印件。证明目的：被告肥东县政府在（2020）皖01行初197号案件证据交换过程中，主张地块分布图涉密仅提供法庭，未完成和本案原告证据交换，依行初44号判决地块分布图不涉密，被告应完成证据交换并由原告作为证据在本案中使用。 证据十一、编号：HFTY190128号土地勘测定界技术报告书首页复印件。证明目的：涉案土地的用地单位为肥东县人民政府。 一审被告肥东县人民政府向一审法院提交了以下证据： 第一组证据：发改投（2019)71号文件、东环建审（2019)73号文件、中标通知书、《建设工程施工合同》、《工程开工令》。证明目的：1、“肥东县城初期雨水污染治理工程”，2019年3月28日经肥东县发展和改革委员会批复立项（发改投（2019)71号），该项目工程系环巢湖地区生态保护修复四期项目店埠河小流域综合治理工程的子工程，工程实施对治理店埠河城市面源污染，改善店埠河水质，减少污染负荷进入南淝河和巢湖水体意义重大。该工程项目2019年5月6日通过环评（东环建审（2019)73号），由安徽合肥公共资源交易中心招标，经投标，2019年10月31日中国二十冶集团有限公司合法施工。2、被告无原告孙小柱、孙之恩所诉称的征收土地行为。 第二组证据：对河居委会情况说明及附图。证明：孙小柱《肥东县房屋拆迁补偿安置协议》已经履行完毕，原告已获得了安置，原告孙小柱与案涉工程的施工范围，孙之恩无房屋和承包地在“肥东县城初期雨水污染治理工程”的施工范围内，原告孙小柱、孙之恩不具有任何利害关系，其起诉没有事实和法律根据。 上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定。对一审法院认定的案件事实，本院依法予以确认。 本院认为，本案争议的焦点是补偿安置协议已经履行完毕，被征收人能否对征地行为提起诉讼。 法律规定国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。实践中，整个征收补偿过程约略可划分为征收行为、补偿行为和实施行为，其中补偿行为是征收行为的必然结果，也是实施行为的前提条件。由于征收行为、补偿行为与实施行为的分离，被征收人既可能认为上述三个阶段的行政行为均不合法，也可能仅认为征收过程中的某一行政行为不合法，因而提起行政诉讼。为了更好地推进征收补偿依法、有序、平稳进行，修订后的《中华人民共和国土地管理法》第四十七条明确规定，拟申请征收土地（在土地未经批准征收前），县级以上人民政府应当组织有关部门测算并落实有关费用，保证足额到位，与拟征收土地的所有权人、使用权人就补偿、安置等签订协议，允许被征收人在不对征收行为提出异议的前提下，鼓励和引导其以签订补偿安置协议的方式先行解决补偿问题，以减少行政纠纷。本案中，上诉人孙之恩与孙小柱分别于2012年8月19日、2013年7月25日与肥东县店埠镇《肥东县房屋拆迁安置补偿协议书》，并已履行完毕，符合修订后《中华人民共和国土地管理法》的规定，因补偿安置协议已经履行完毕，上诉人实际处分了自己权益，故征地行为对其权利义务不产生实际影响。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（十）项的规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院受案范围。另，从上诉人起诉时提供的证据材料来看，其拆迁补偿安置协议并非与肥东县政府签订，实际使用案涉土地的亦非肥东县政府，故其以肥东县政府为被告提起本案诉讼，亦缺乏事实根据。一审驳回孙小柱、孙之恩的起诉并无不得当。若上诉人对补偿协议不服，可循法律规定的途径解决。 综上，一审裁定认定事实清楚，孙小柱、孙之恩的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  张志强 审判员  钟祖凤 审判员  陈 默 二〇二一年三月三日 法官助理王春玲 书记员潘玉丹 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。 -10- -11-