上海市第一中级人民法院行 政 裁 定 书（2021）沪01行终128号上诉人（原审原告）毛宝娣（兼诉讼代表人），女，1953年2月20日生，汉族，住上海市宝山区。上诉人（原审原告）马洪章（兼诉讼代表人），男，1947年7月1日生，回族，住上海市宝山区。上诉人（原审原告）俞青芸（兼诉讼代表人），女，1978年6月15日生，汉族，住上海市宝山区。上诉人（原审原告）王庆安，男，1976年4月19日生，汉族，住上海市宝山区。上诉人（原审原告）向叔文，女，1946年2月23日生，汉族，住上海市宝山区。上诉人（原审原告）胡萍，女，1975年2月13日生，汉族，住上海市宝山区。上诉人（原审原告）金蓉蓉，女，1962年4月24日生，汉族，住上海市宝山区。上诉人（原审原告）刘婉卿，女，1984年7月8日生，汉族，住上海市宝山区。上诉人（原审原告）曾海兵，男，1980年10月12日生，汉族，住上海市宝山区。上诉人（原审原告）郭军民，男，1957年12月28日生，汉族，住上海市宝山区。上诉人（原审原告）田锋淼，男，1963年8月9日生，汉族，住上海市宝山区。上诉人（原审原告）刘彩霞，女，1976年8月22日生，汉族，住上海市宝山区。上诉人（原审原告）刘红艳，女，1963年11月29日生，汉族，住上海市宝山区。上诉人（原审原告）黄汉清，男，1972年2月22日生，汉族，住上海市宝山区。上诉人（原审原告）王新萍，女，1949年2月8日生，汉族，住上海市宝山区。上诉人（原审原告）张伟卿，男，1977年7月8日生，汉族，住上海市宝山区。上诉人（原审原告）张海林，男，1951年2月5日生，汉族，住上海市宝山区。上诉人（原审原告）陈亭，女，1985年2月10日生，汉族，住上海市宝山区。上诉人（原审原告）查霞林，女，1975年10月14日生，汉族，住上海市宝山区。上诉人（原审原告）潘钟元，男，1984年6月19日生，汉族，住上海市宝山区。上诉人（原审原告）徐文怡，女，1985年1月8日生，汉族，住上海市宝山区。上诉人（原审原告）潘经镛，男，1950年2月5日生，汉族，住上海市宝山区。上诉人（原审原告）梁少玲，女，1953年3月12日生，汉族，住上海市宝山区。上诉人（原审原告）周宝琴，女，1969年9月2日生，汉族，住上海市宝山区。上诉人（原审原告）郑去非，男，1947年12月29日生，汉族，住上海市宝山区。上诉人（原审原告）倪钧，女，1971年12月1日生，汉族，住上海市宝山区。上诉人（原审原告）谢谨，男，1977年11月16日生，汉族，住上海市宝山区。上诉人（原审原告）赵梅华，女，1963年4月20日生，汉族，住上海市宝山区。上诉人（原审原告）吉申齐，男，1980年12月13日生，汉族，住上海市宝山区。上诉人（原审原告）胡茂兰，女，1949年11月17日生，汉族，住上海市宝山区。以上30名上诉人共同委托的诉讼代理人蔺栋，上海恒隆律师事务所律师。被上诉人（原审被告）上海市宝山区规划和自然资源局，住所地上海市宝山区宝林路**。法定代表人王忠民，局长。委托代理人朱俊超，上海市宝山区规划和自然资源局工作人员。委托代理人安琪，上海首伦律师事务所律师。被上诉人（原审被告）上海市规划和自然资源局，，住所地上海市黄浦区北京西路**法定代表人徐毅松，局长。委托代理人周晓峰，上海市规划和自然资源局工作人员。委托代理人夏晨龙，上海市规划和自然资源局工作人员。第三人上海市宝山区人民政府张庙街道办事处，住，住所地上海市宝山区呼玛路**/div>法定代表人张建平，主任。委托代理人赵雪华，上海华公达律师事务所律师。毛宝娣等30人诉上海市宝山区规划和自然资源局（以下简称宝山规资局）、上海市规划和自然资源局（以下简称市规资局）建设工程规划许可及行政复议一案，毛宝娣等30人不服上海市浦东新区人民法院作出的（2020）沪0115行初566号之一行政裁定，向本院提起上诉。本院于2021年2月1日立案后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。原审查明，原上海市宝山区规划和土地管理局（以下简称原宝山规土局）依照《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款、《上海市城乡规划条例》第六条第三款、《上海市城乡规划条例》第三十五条等规定，于2017年12月1日对“新建张庙文化活动中心”项目的建设单位张庙街道作出沪宝建（2017）FA31011320176670号《建设工程规划许可证》（以下简称被诉规划许可证），该许可证及项目表许可事项如下：建设位置为东至通河路、西至高迎路、南至垃圾山、北至XX花园，建设规模为19,753平方米，建筑高度最高为23.1米，计容积率面积合计13,837.81平方米；总平面图显示：建筑工程性质为文化活动中心，容积率为1.13，建筑密度为30%，绿地率为35%，1号楼与北侧6层住宅建筑间距25.71米，2号楼与北侧14层住宅建筑间距31.45米、与西北侧6层住宅山墙间距21.80米，3号楼与北侧14层住宅间距45.59米、与东侧12层住宅建筑间距33.31米。毛宝娣等30人为系争建设项目相邻小区XX花园业主，知悉该行政行为后不服，于2017年12月29日向市规资局申请行政复议。市规资局经审查后，根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款、第十七条第一款、第二十二条、二十三条第一款、第二十八条第一款第（一）项、第二十九条、第三十一条第一款等规定，于2018年3月26日作出沪规土资复决字[2017]第199号行政复议决定（以下简称被诉复议决定），维持原宝山规土局作出的被诉规划许可证。毛宝娣等30人收悉后仍不服，向上海市黄浦区人民法院提起行政诉讼，要求撤销被诉规划许可证及被诉复议决定，该院于2018年12月28日作出（2018）沪0101行初196号《行政判决书》，判决驳回毛宝娣等30人的诉讼请求。毛宝娣等30人不服提起上诉，上海市第二中级人民法院于2019年5月24日作出（2019）沪02行终97号《行政裁定书》，以原审判决未将张庙街道追加为第三人为由，撤销原审判决，并按照本市开展行政案件集中管辖改革试点工作的相关方案，发回上海市浦东新区人民法院重新审理。该案重新审理过程中，毛宝娣等30人诉称，原宝山规土局作出的被诉规划许可证中所划定的土地使用权范围侵占了其所在的XX花园小区土地范围，损害了其合法权益。市规资局在未查清案件事实的情况下作出被诉行政复议决定，于法有悖。故请求法院判决撤销被诉规划许可证及被诉复议决定。原审认为，当事人提起行政诉讼，应当符合法定起诉条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或其他组织，有权提起诉讼。又根据《最高人民法院关于适用的解释》第十八条规定，业主委员会对于行政机关作出的涉及业主共有利益的行政行为，可以自己的名义提起诉讼。业主委员会不起诉的，专有部分占建筑物总面积过半数或者占总户数过半数的业主可以提起诉讼。本案中，毛宝娣等30人要求撤销被诉规划许可证，但一方面，被诉规划许可证系由原宝山规土局核发给张庙街道，毛宝娣等并非该许可行为的行政相对人，其称提起本案行政诉讼系因为该许可证划定的土地使用权范围侵占了应属其所在的XX花园小区土地范围，在此情况下，毛宝娣等30人所诉事项已涉及小区公共利益；另一方面，被诉规划许可证的建筑工程性质为文化活动中心，毛宝娣等所在XX花园小区作为毗邻居民社区，该文化活动中心的建设及使用亦涉及小区业主的共同利益。综上，毛宝娣等30人专有部分面积未超过小区建筑物总面积的半数，且户数亦远低于该小区总户数的半数，其就涉及所在小区全体业主公共利益事宜提起行政诉讼，依法不具备行政诉讼原告主体资格，不符合行政诉讼法规定的起诉条件，已经立案的，应予裁定驳回起诉。原审法院于2020年11月23日依法作出裁定：驳回毛宝娣等30人的起诉。裁定后，毛宝娣等30人不服，上诉至本院称，本案中被诉规划许可证的作出时间和上诉人提起行政复议的时间，均早于《最高人民法院关于适用的解释》的施行时间，且上述司法解释第十八条的规定也缺乏上位法的基础，因此原审法院不应适用上述解释的规定，上诉人本案的起诉符合法定起诉条件。另一方面，被诉规划许可证所涉建设项目侵占了上诉人所在小区的土地使用权，原审法院认定该项目只是与上诉人所在小区相邻属认定事实错误。故原审裁定错误，请求二审法院撤销原裁定，指令原审法院继续审理本案。被上诉人宝山规资局辩称，上诉人不具备本案诉讼主体资格，《最高人民法院关于适用的解释》是对《中华人民共和国行政诉讼法》的解释，并非是法律本身，而该法早已生效。同时，上述解释第十八条规定的是程序问题，而程序问题适用新法。因此，原审法院适用上述解释的规定并无不当。原审裁定正确，请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。被上诉人市规资局辩称，上诉人本案的起诉不符合《最高人民法院关于适用的解释》的十八条规定的主体资格，原审法院裁定驳回其起诉正确，请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。第三人张庙街道述称，同意两被上诉人的意见，请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。经审理查明，原审认定事实无误，本院予以确认。本院认为，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，应当符合相应的主体资格要求。根据《最高人民法院关于适用的解释》第十八条规定，业主委员会对于行政机关作出的涉及业主共有利益的行政行为，可以自己的名义提起诉讼。业主委员会不起诉的，专有部分占建筑物总面积过半数或者占总户数过半数的业主可以提起诉讼。本案中，毛宝娣等30名上诉人诉请要求撤销原宝山规土局作出的被诉规划许可证，以及被上诉人市规资局作出的维持该许可证的被诉复议决定。但根据上诉人表述的起诉理由，上诉人系认为被诉规划许可证批准的“新建张庙文化活动中心”项目土地使用权范围侵占了上诉人所在小区的土地使用权。对此，本院认为，小区土地使用权属于该小区全体业主的共有权利，如以此为依据对行政行为提起诉讼，应当由小区业主委员会提起，业主委员会不起诉的，则专有部分占建筑物总面积过半数或者占总户数过半数的业主可以提起。本案中，上诉人既不代表业主委员会，在户数或专有面积占比方面也均未超过法定多数，因此不符合提起本案行政诉讼的原告主体资格要求。对于上诉人认为本案不应适用《最高人民法院关于适用的解释》的意见，本院认为，本案被诉规划许可证的作出时间虽早于该解释的施行时间，但上诉人对此不服提起行政诉讼时，上述解释已经施行。根据该解释第一百六十三条之规定，同时考虑小区业主共有利益的特殊性，该解释的相关规定应当适用于本案。故本院对上诉人的上述意见不予认可。综上，上诉人的起诉不符合法定起诉条件，原审法院予以裁定驳回，并无不当，本院应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  周瑶华审判员  宁 博审判员  陈根强二〇二一年三月二十二日书记员  符竹君附：相关法律条文1、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……