山东省淄博市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2021）鲁03行终3号 上诉人（原审原告）刘士荣，男，1957年5月24日出生，汉族，住淄博市淄川区。 委托代理人逯见涛，山东居高律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）淄博市周村区北郊镇人民政府，组织机构代码11370306004220174R。住所地：淄博市周村区北郊镇孙家寨村。 法定代表人贾万刚，镇长。 委托代理人薛川，淄博市周村区北郊镇人民政府工作人员。 委托代理人刘东升，山东靖安律师事务所律师。 被上诉人（原审第三人）淄博市周村区北郊镇杏元子村村民委员会，统一社会信用代码54370306ME0337536L。住所地：淄博市周村区北郊镇杏元子村。 法定代表人董涛，主任。 被上诉人（原审第三人）李传福，男，1959年3月15日出生，汉族，住淄博市周村区。 上诉人刘士荣诉被上诉人淄博市周村区北郊镇人民政府（以下简称“北郊镇政府”）、淄博市周村区北郊镇杏元子村村民委员会（以下简称“杏元子村委”）确认强制拆除房屋行为违法一案，不服淄博市周村区人民法院(2020）鲁0306行初52号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 原审法院认定，1999年3月10日、2000年3月2日，杏元子村为甲方、淄博市周村壮力宝肉类加工厂刘士荣为乙方签订《房屋租赁合同》，约定：乙方租赁甲方坐落于村东北首原杏园小学教室、知青点等房产；租赁期限30年。2011年3月19日、2015年11月25日，刘士荣为甲方、李传福为乙方签订《房屋租赁协议》，约定：甲方将其承租的杏元子村东北角院落、院内房屋及设施等转租给李传福，租赁期限自2015年11月25日起至2028年3月9日止；租赁期内如遇拆迁该院内深井一眼、水塔一座、水塔南甲方建房屋三间、水塔北二间由甲方受益，其余设施与甲方无关，原甲方向村委交纳的租赁费现由乙方支付。协议签订后，涉案房屋由李传福承租。2019年杏元子村棚户区改造。为此，杏元子村托评估机构对涉案房屋进行了评估。2019年7月25日，杏元子村与李传福签订《杏元子村内土地地上附着物拆迁补偿协议书》，约定：本协议签订之日起，杏元子村一次性支付给李传福地上附着物补偿款156789元；涉及该土地上的一切债务等纠纷由李传福负责处理，杏元子村不负但任何责任；李传福于本协议签订之日起5日内，清理完毕所有地上附着物，逾期未清理完毕的，视为李传福自行放弃该所有权，由杏元子村任意处置。后涉案房产被拆除。李传福因涉案租赁合同与刘士荣发生纠纷，于2020年1月13日向法院提起民事诉讼，经法院主持调解双方就租赁费达成了调解协议，刘士荣于2020年3月30日前返还李传福租赁费8万元。 原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告；第五款规定，行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。《最高人民法院关于适用的解释》第二十四条第二款规定，当事人对村民委员会、居民委员会受行政机关委托作出的行为不服提起诉讼的，以委托的行政机关为被告。据此，本案关键在于是否有证据证明北郊镇政府、杏元子村基于共同的意思联络、共同参与下或者杏元子村受北郊镇政府委托实施了涉案拆除行为。本案中，涉案房屋拆除前无任何书面征收决定、强制执行决定等行政法律文书。虽然法律规定农村集体土地还是国有土地上的房屋征收、强制搬迁、收回土地使用权以及随后的土地出让金收取等，均为政府及其职能部门的法定职权，对建筑物的拆除首先应推定为行政强制行为，但北郊镇政府提交的证据证实，本案涉案房产在村民委员会与使用人经协商一致解决补偿安置的情况下，进行了拆除。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项规定，公民、法人或者其他组织提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实依据。本案中，刘士荣认为北郊镇政府与杏元子村共同或受委托拆除涉案房产，但刘士荣提供的证据不能证实北郊镇政府参与、组织、实施了被诉拆除行为，而是杏元子村与涉案房产使用人达成补偿协议后进行了拆除。因此不应当认定或推定北郊镇政府为被诉拆除行为的实施主体。刘士荣的诉讼请求缺乏事实依据，不符合上述法律规定的起诉条件，其起诉应予驳回。据此，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定：驳回原告刘士荣的起诉。 宣判后，原审原告刘士荣不服原审判决，向本院提起上诉称，原审裁定事实认定不清、法律适用错误，依法应予撤销。1、原审法院认定本案涉案房产在村民委员会与使用人经协商一致解决补偿安置的情况下进行了拆除属于事实认定不清。2018年被上诉人北郊镇政府及杏元子村在本村准备开展房屋拆迁时，与上诉人就房屋补偿问题进行过沟通，因上诉人对补偿标准及补偿数额不认可，双方未能达成一致意见，上诉人因此未同意对本人房屋进行拆除。2019年7月10日，在未经上诉人同意，上诉人毫不知情的情况下，被上诉人将上诉人房屋强制拆除，上诉人故而提起本案诉讼。涉案土地上的房屋和附属设施都是由上诉人建设，被上诉人在一审中提交的材料系被上诉人与李传福之间签订的地上附着物拆迁补偿协议书等材料，只是双方对因债权债务纠纷做出的处分，仅能证明被上诉人与李传福签订了补偿协议并支付了补偿款，但该补偿款部分只是对李传福的补偿，并未对上诉人的房屋进行补偿，被上诉人以该证据证实已经对上诉人进行了补偿明显不具有事实和法律依据。该证据能够进一步证实涉案片区房屋的拆除工作是由被上诉人实施。根据被上诉人提供的证据，能够证明上诉人的房产与李传福的房产是分别测量评估，但是被上诉人只对李传福做出补偿，原审法院以被上诉人与李传福签订的补偿协议认定为上诉人的房屋系协商拆除明显不符合事实。上诉人在原审中提交的证据能够证明本村存在征收拆迁工作，实施主体系本案被上诉人，且上诉人的房屋确系存在被强制拆除的事实，根据权责一致的原则，被上诉人应当对上诉人房屋被强拆的行为承担相应的法律责任。上诉人房屋强拆前，被上诉人未出示任何书面征收决定等合法手续，根据法律规定集体土地上的房屋征收等行为系政府及其职能部门的法定职权，因此本案涉案房屋的拆除行为应当推定为行政强制行为。2、原审法院依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第(一)项之规定裁定驳回上诉人的起诉属于法律适用错误。根据行政诉讼法规定，行政机关应当对其行政行为的合法性承担举证责任，被上诉人一审中并未能够提供证据证明其拆除上诉人房屋已取得上诉人同意，也无法证实其未实施强拆行为，故被上诉人应当承担强拆违法的法律责任。现在涉案土地已经由政府进行建设使用，能够证实涉案片区的征收拆迁工作是政府组织实施，相关违法责任也应当依法有政府承担。综上所述，请求：1、请求依法撤销原审裁定，并指令一审法院继续审理；2、一、二审诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人北郊镇政府答辩称：2019年7月，根据淄博经济开发区总体规划及北郊镇棚户区改造工作总体安排，被上诉人杏元子村委需对杏元子村规划范围内的房屋进行拆除，涉案房屋在拆除范围。经杏元子村委调查并查证，1999年3月，杏元子村委与淄博市周村壮力宝肉类加工厂刘士荣签订《房屋租赁合同》，约定刘士荣租赁杏元子村委坐落于村东北首原杏元小学教室、知青站等房产;租赁期限30年。此《房屋租赁合同》中的租赁房屋就是涉案被拆除的房屋。2011年3月19日、2015年11月25日，刘士荣与李传福签订《房屋租赁协议》，约定:刘士荣将其承租的杏元子村东北角院落、院内房屋及设施等转租给李传福，租赁期限自2015年11月25日起至2028年3月9日止；租赁期内如遇拆迁该院内深井一眼、水塔一座、水塔南刘士荣建房屋三间，水塔北二间由刘士荣受益，其余设施刘士荣无关，原刘士荣向杏元子村委交纳的租赁费由李传福承担。根据以上调查的情况，杏元子村委找到涉案被拆除房屋的实际承租人及使用人李传福，并将杏元子村委委托评估机构对涉案房屋的评估结果交由李传福查看，李传福对评估结果无异议。2019年7月25日，杏元子村委与李传福签订《杏元子村内地上附着物拆迁补偿协议书》，约定:本协议签订之日起，杏元子村委一次性支付李传福地上附着物补偿款156789.00元，涉及该土地上的一切债务等纠纷由李传福负责处理;杏元子村委不负任何责任；李传福于本协议签订之日起5日内，清理完毕所有地上附着物，逾期未清理完毕的，视为李传福自动放弃该所有权，由杏元子村委任意处理，协议签订后，李传福领取了补偿款并将涉案房屋拆除。从以上事实可见，被上诉人没有实施涉案房屋的拆除行为，也没有委托杏元子村拆除涉案房屋，被上诉人在本案中对刘士荣没有实施具体行政行为。故此，原审法院根据查明的事实，依法驳回刘士荣的起诉，事实清楚，证据确凿，适用法律正确，应依法予以维持。 被上诉人杏元子村委、李传福二审未发表答辩意见。 本院认为，本案中，依照评估机构对涉案房屋及附属物的评估结果来看，涉案被拆除房屋处涉及的利益关系人包括杏元子村委、刘士荣、李传福三方，其中杏园子村委所有的地上附属物评估金额为349937.00元，刘士荣所有的地上附属物评估金额为65987.00元，李传福所有的地上附属物评估金额为156789.00元。2019年7月25日，杏元子村委与李传福签订《杏元子村内地上附着物拆迁补偿协议书》，约定本协议签订之日起，杏元子村委一次性支付李传福地上附着物补偿款156789.00元，按照补偿款金额，该补偿协议书只是针对李传福所有的地上附属物签订的拆迁补偿协议，并不涉及刘士荣所有的地上附属物。因此，针对李传福的所有的房屋及附属物拆除，可以认定为在协商一致基础上进行了拆除，但针对刘士荣所有的地上附属物的拆除，因并未达成协商一致的意见，应认定为强制拆除。关于涉案刘士荣的地上附属物由谁拆除、由谁负责，被上诉人北郊镇政府答辩称由李传福自行拆除，但亦未提交证据予以证明，且被上诉人杏园子村委和李传福原审均未到庭参加诉讼以便查清相关案情，在无主体对强拆行为负责的情况下，法院应当根据职权法定原则及举证责任作出认定或者推定。原审法院以“杏元子村与涉案房产使用人达成补偿协议后进行了拆除、刘士荣提供的证据不能证实北郊镇政府参与组织实施了被诉拆除行为、诉讼请求缺乏事实依据”为由驳回上诉人刘士荣的起诉，认定事实错误。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项以及《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下： 一、撤销淄博市周村区人民法院(2020）鲁0306行初52号行政裁定； 二、本案指令淄博市周村区人民法院继续审理。 审 判 长  房 鹏 审 判 员  卢长普 审 判 员  许 平 二〇二一年三月二十二日 法官助理  王敬波 书 记 员  王 琼