四川省攀枝花市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）川04行终13号 上诉人（原审原告）四川焱兴建设工程有限公司。住所地：四川省攀枝花市东区人民街344号1单元1-4号。统一社会信用代码：915104005904565681。 法定代表人郑建国，总经理。 委托诉讼代理人张忠，四川三才律师事务所律师。执业证号：15104200310955153。 委托诉讼代理人罗仲奎，四川三才律师事务所律师。执业证号：15104199910518340。 被上诉人（原审被告）米易县应急管理局。住所地：四川省米易县攀莲镇府城路86号。统一社会信用代码：11510321MB1939538H。 法定代表人撒卫兵，局长。 委托诉讼代理人邓朝银，四川安宁律师事务所律师。执业证号：15104199310310419。 上诉人四川焱兴建设工程有限公司（以下简称焱兴公司）因与被上诉人米易县应急管理局行政处罚纠纷一案，不服四川省米易县人民法院（2020）川0421行初13号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭,于2021年2月3日公开开庭审理了本案。上诉人焱兴公司的法定代表人郑建国及其委托诉讼代理人张忠、被上诉人米易县应急管理局的委托诉讼代理人邓朝银到庭参加诉讼。米易县应急管理局副局长钟文武作为行政机关负责人出庭应诉。本案现已审理终结。 一审法院审理查明的事实：2018年10月18日，焱兴公司与四川安宁铁钛股份有限公司(以下简称安宁公司)签订了《低品位钒钛磁铁矿高效节能提质技改项目总尾矿运输系统改造（三车间段）工程施工合同》。合同约定：“1.本合同工程采用固定单价方式执行，预估总价为465620元。2.工期：具备施工条件，自发出开工令之日起30天。3.本工程项目负责人为龚发明。4.焱兴公司人员在进入现场前，应当对其进行安全教育……”2018年11月28日，安宁公司发出《工程开工令》，明确开工日期为2018年11月30日，工期10天。2019年6月14日，焱兴公司向安宁公司提交了《工程竣工验收申请单》。《工程竣工验收申请单》载明，申请验收的项目为合同所涉及施工项目的二级加压泵站至3#坝北侧段。安宁公司的下属工程使用部门、设备部、采购部门分别对工程予以验收确认。焱兴公司提交的《尾矿输送系统（三车间段）改造工程分项进度款申请表》载明，至2019年3月11日，竣工完成工程进度146964元，竣工应付工程进度（60%）88178.4元；至2019年6月18日，竣工完成工程进度236169元，竣工应付工程进度（60%）141701.4元。2019年3月27日，焱兴公司向安宁公司申请拨款的《情况说明》载明：“现二级加压泵站至3#坝北侧段施工已完成，经贵公司核算部、结算部、设备部及车间现场核实。因为二级加压泵站至吊桥段管道还未生产，现暂时不能施工，特申请已完工部分60%的进度款。”焱兴公司提交的《建筑物维修合同》载明：2019年3月30日，安宁公司与四川富银建筑工程有限公司签订了《建筑物维修合同》。合同约定：“1.工作内容：三车间管道拆除工程。2.项目名称为螺旋管拆除，合同预估总价为78000元。3.工期：进场后15天内施工完毕；4.本工程项目负责人为龚发明……”。 2019年10月15日，龚发明与郭某签订了《用工安全协议》。协议约定：“1.龚发明将安宁公司低品位钒钛磁铁矿高效节能提质技改项目总尾矿运输系统改造（三车间段）工程的劳务承包给郭某。2.郭某负责施工所需的劳务及机械。3.工程定价：拆除原Φ377旧管道距离为吊桥头至三车间尾矿库二级加压泵站，单价为每米40元；安装新Φ457管道距离为吊桥头至三车间尾矿库二级加压泵站，单价为每米80元；拆除和安装包括接头、弯头、阀门、三通都以米结算……”。 2019年10月23日，龚发明、郭某组织工人开始施工。施工过程中，为方便运送管道，龚发明与郭某共同商议采用钢绳作“索道”悬吊管道，配合滑轮、小卷扬机牵引的方式运送管道。龚发明、郭某等在山体转弯处设置了一个支架，采用张紧绳（由一段钢丝绳和一节麻绳连接而成）将悬吊用钢丝绳拉成一定角度，使其与山体保持一定距离，与道路方向一致。2020年1月8日13时30分左右，作业人员开始施工。约14时，施工人员通过“电葫芦”将此前存放在坝肩沟的管道拉至工作面，然后将管道悬吊在钢绳上，采用人工“前拉后推”方式向吊桥方向推运，向前移动了五六米时，管道便无法移动。14时10分左右，郭某用小卷扬机牵引绳挂钩挂在管道前端，并指挥人员启动小卷扬机拉管道。小卷扬机启动后，管道向前移动了约2米。突然，张紧绳（麻绳端）断裂，绷紧的悬吊钢绳高速回弹，将站在山体转弯处钢绳内侧的郭某打倒在地。郭某经米易县人民医院抢救无效，于当日15时16分死亡。2020年1月8日15时44分，米易县应急管理局接到安宁公司对该事故的电话报告后，立即安排相关人员到现场调查。经调查，确定该事故为生产安全责任事故。 2020年4月29日，米易县应急管理局对该事故进行立案查处。2020年5月29日、6月2日，米易县应急管理局分别向焱兴公司送达了《行政处罚告知书》《行政处罚听证告知书》。2020年6月19日，米易县应急管理局举行了听证。2020年6月29日，米易县应急管理局依据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第一款第（一）项的规定，作出（米）应急罚〔2020〕34号《行政处罚决定书》，决定对焱兴公司处以罚款49万元。当日，米易县应急管理局向焱兴公司送达了《行政处罚决定书》。 一审法院另查明，龚发明借用焱兴公司的资质承揽工程，焱兴公司收取管理费。龚发明与焱兴公司之间是挂靠与被挂靠的法律关系。 一审法院认为，挂靠属于一种规避法律的行为，其系以合法的形式掩盖非法事实，不受法律保护。在挂靠关系中，施工企业作为被挂靠者，以其全部财产和信用，担保挂靠者以其名义从事经营活动。被挂靠者既然接受了他人的挂靠，相应地就必须承担这种风险，不能只享受收取挂靠利益的权利，而不承担挂靠风险的义务。因此，焱兴公司应对挂靠过程中产生的安全事故风险承担相应的法律责任。从焱兴公司申请拨款的事实、理由、工程进度确认情况和申请拨款的金额以及合同总价款看，双方讼争的“竣工验收”并非是合同约定的全部工程完成后的竣工验收，而是工程进度验收。虽然焱兴公司提交的安宁公司与四川富银建筑工程有限公司签订的《建筑物维修合同》涉及的工程项目负责人为龚发明，但从龚发明与郭某签订的《用工安全协议》和龚发明等人的证言看，事故发生时做的工程系低品位钒钛磁铁矿高效节能提质技改项目总尾矿运输系统改造（三车间段）工程，能够认定事发时做的工程在焱兴公司与安宁公司签订的《低品位钒钛磁铁矿高效节能提质技改项目总尾矿运输系统改造（三车间段）工程施工合同》约定的工程范围之内。从证人证言看，能够认定焱兴公司对以其名义承揽的工程，未尽到安全教育义务和安全保障义务，应当予以处罚。 《最高人民法院关于适用的解释》第九十六条规定，对原告依法享有的听证、陈述、申辩等重要程序性权利不产生实质损害的，属于行政诉讼法第七十四条第一款第（二）项规定的“程序轻微违法”。根据行政诉讼法第七十四条第一款第（二）项规定，行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的，应当判决确认违法，不撤销被诉行政行为，保留其法律效力。其中目的之一在于有效化解行政争议，防止撤销重作判决造成的程序空转，既节约司法和行政成本，又对行政程序违法实施了监督，有助于行政争议的实质化解，符合行政诉讼法的立法目的。 本案中，米易县应急管理局在事故发生后，立即组织人员进行调查处理，依法调取了相关证据，在作出被诉行政处罚决定前，履行了立案、调查等程序，向被处罚人告知了拟作出处罚决定的事实、理由和依据，以及依法享有的陈述、申辩和听证的权利，并组织了听证，保障了被处罚人的陈述和申辩权，履行了行政处罚的主要程序，应予充分肯定。米易县应急管理局在调查结束后未能及时立案，但未超过行政处罚的追诉期限，该行政处罚有效，应予支持。但米易县应急管理局未提交证据证明在行政处罚中其履行了延期、集体讨论和备案的程序，应视为前述程序没有证据。对此，米易县应急管理局在今后的行政处罚和行政诉讼中，应增强程序意识和证据意识，对存在的不足予以改进。尽管米易县应急管理局在办案期限、集体讨论、备案方面违反了《安全生产违法行为行政处罚办法》的有关规定，但未对焱兴公司依法享有的陈述、申辩和听证等重要程序性权利产生实质损害，属于“程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的”情形，不足以导致被诉行政处罚被撤销。故对焱兴公司诉请撤销米易县应急管理局于2020年6月29日作出的（米）应急罚〔2020〕34号行政处罚决定书的诉讼请求，不予支持，一审法院只判决确认该行政行为违法，并保留其法律效力。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第一款第（二）项之规定，经一审法院审判委员会讨论决定，判决：一、确认米易县应急管理局于2020年6月29日作出的（米）应急罚〔2020〕34号行政处罚决定书违法；二、驳回焱兴公司请求撤销被告米易县应急管理局于2020年6月29日作出的（米）应急罚〔2020〕34号行政处罚决定书的诉讼请求。 焱兴公司不服一审判决，向本院提起上诉，请求：请求撤销一审行政判决书第二项内容，依法判决撤销米易县应急管理局2020年6月29日作出的（米）应急罚〔2020〕34号《行政处罚决定书》；诉讼费由被上诉人承担。事实和理由：一、一审法院认定事实错误，上诉人并不是本案的适格行政处罚对象。在本案一审过程中，上诉人提交的证明已经证明焱兴公司与安宁公司于2018年10月18日签订的《低品位钒钛磁铁矿高效节能提质技改项目总尾矿运输系统改造（三车间段）》在案涉事故发生时已经实际施工完毕并且已经办理完竣工验收手续。在焱兴公司施工完成后，安宁公司又将焱兴公司与安宁公司所签订的《低品位钒钛磁铁矿高效节能提质技改项目总尾矿运输系统改造（三车间段）》所包含的工程项目另行与四川福银建筑工程有限公司签订了事故发生时间及地点的《建筑物维修合同》，该合同约定工程内容为三车间管道拆除工程。前述事实充分说明安宁公司将提质技改项目所涉及施工范围分别与多个建筑工程公司签订了“维修合同”，施工负责人都是“龚发明”，且事故发生的地点、时间、施工内容均与2019年3月30日与其他公司签订的一致。故此，该事故发生承担责任的主体不应当是焱兴公司。一审法院在审理过程中枉顾事故发生时焱兴公司所承建的工程已经竣工验收的客观事实，错误的依据并非焱兴公司员工的询问笔录和与本案存在利益冲突的“龚发明”的表述，错误的将本案的事故责任认定给焱兴公司，属于行政处罚对象认定错误。二、行政处罚的程序违法。《安全生产违法行为行政处罚办法》第六十三条“县级安全生产监督管理部门处以5万元以上罚款、没收违法所得、没收非法生产的煤炭产品或者采掘设备价值5万元以上、责令停产停业、停止建设、停止施工、停产停业整顿、吊销有关资格、岗位证书或者许可证的行政处罚的，应当自作出行政处罚决定之日起10日内报设区的市级安全生产监督管理部门备案。”第六十四条“设区的市级安全生产监督监察部门处以10万元以上罚款、没收违法所得、没收非法生产的煤炭产品或者采掘设备价值10万元以上、责令停产停业、停止建设、停止施工、停产停业整顿、吊销有关资格、岗位证书或者许可证的行政处罚的，应当自作出行政处罚决定之日起10日内报省级安全监管监督部门备案。”明确规定，被上诉人能够作出的处罚金额为10万元以下，10万元以上50万元以下罚款金额只能由攀枝花市应急管理局作出。在本案中，被上诉人对上诉人的处罚金额高达49万元，其处罚的幅度已经超过被上诉人的处罚金额上限。被上诉人对上诉人的行政处罚存在先调查后立案等情形且在本案一审过程中，一审法院已经认定被上诉人存在超期立案的问题，且没有任何证据材料证明被上诉人履行了延期、集体讨论和备案的程序。三、一审法院适用法律错误。在本案一审过程中，上诉人向法庭提交的证据材料已经表明焱兴公司履行了安全教育义务，有完整的生产安全方面的安全教育台账、学习记录、培训记录。上诉人作为焱兴公司的法定代表人未履行安全生产法所规定的安全生产管理职责的情形。一审法院在焱兴公司没有违反《中华人民共和国安全生产法》第十八条规定和上诉人不存在未履行安全生产管理职责的情况，仍然依据该条规定，认定被上诉人对上诉人的处罚不违反法律规定，属于典型的法律适用错误。综上，一审法院存在适用法律错误和认定事实错误的情形，请求二审法院依法改判。 米易县应急管理局辩称，一、焱兴公司认为其不是本案适格行政处罚对象的上诉理由不成立。焱兴公司提出该上诉主张的理由是：事故发生时焱兴公司承包的工程已经竣工验收，安宁公司又将与焱兴公司施工合同包含的工程项目与四川福银建筑工程有限公司签订了事故发生时间及地点的《建筑物维修合同》，说明安宁公司将发生事故的工程分别与多个建筑公司签订维修合同，项目负责人都是龚发明，故此事故发生承担责任的主体不应当是焱兴公司。1.焱兴公司的上诉主张不符合逻辑和常理。2.安宁公司与焱兴公司签订的《施工合同》约定的工程和安宁公司与四川福银建筑工程有限公司签订的《建筑物维修合同》约定的工程属不同的工程。3.焱兴公司施工的工程已经竣工验收并据此主张焱兴公司不是发生安全生产事故工程施工方的理由不成立。相关书证充分证明发生生产安全事故的工程是焱兴公司施工合同约定范围内的工程，相关证人证言印证焱兴公司是发生安全生产事故的施工方。二、关于行政处罚程序违法的上诉理由。本案被上诉人对焱兴公司严格履行了处罚告知、听证告知、相关文书送达等与当事人之间的程序，充分保障了焱兴公司的陈述、申辩、听证等权利。一审中焱兴公司主张及一审判决认定的米易县应急管理局未及时立案程序轻微违法不妥，《安全生产违法行为行政处罚办法》第二十三条规定的行政处罚立案条件是发现生产经营单位及其有关人员有应当给予行政处罚的行为的情况，发生生产安全事故并不必然存在安全生产违法行为，只有经调查发现应当给予行政处罚的才可能立案。因此，行政处罚立案时间只能是事故发生并经过调查后，案涉事故2020年1月8日发生，被上诉人经调查后于2020年4月29日行政处罚立案完全合法合情。被上诉人对焱兴公司作出行政处罚前履行了《安全生产违法行为行政处罚办法》第二十九条第二款规定的负责人集体讨论程序，但提交证据时遗漏了该集体讨论记录。被上诉人虽然未向上级应急管理局履行处罚备案等对内程序，未提供集体讨论的记录，属《最高人民法院关于适用的解释》第九十六条规定的“程序轻微违法”且对焱兴公司权利不产生影响，一审判决不撤销行政处罚决定正确。三、焱兴公司关于一审适用法律错误的理由不成立。被上诉人提供对焱兴公司施工现场的工人李树云、杨盛伦、杨天友等人的调查笔录证明，焱兴公司从未召开安全例会，也未对施工的工人进行安全培训，足以证明焱兴公司未履行《中华人民共和国安全生产法》第二十五条规定的生产经营单位对从业人员的安全生产教育和培训义务。因此，被上诉人依据《中华人民共和国安全生产法》第二十五条等规定对焱兴公司作出行政处罚完全正确，一审判决不存在适用法律错误的问题。综上所述，一审判决认定事实清楚、适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案主要争议焦点为：一、焱兴公司是否为适格的行政处罚对象；二、米易县应急管理局2020年6月29日作出的（米）应急罚〔2020〕34号《行政处罚决定书》是否应予撤销。 关于关于焱兴公司是否为适格的行政处罚对象。本案中相关书证能够证明发生生产安全事故的工程是焱兴公司施工合同约定范围内的工程，依据发生安全事故后被上诉人所作的调查，相关证人证言印证焱兴公司是发生安全生产事故的施工方，即本案证据能够证实发生安全生产事故的施工方为焱兴公司，焱兴公司应为本案适格的行政处罚对象。上诉人认为焱兴公司施工的工程已经竣工验收并据此主张焱兴公司不是发生安全生产事故工程施工方的上诉理由无事实根据和证据证实，其认为一审法院错误的将本案的事故责任认定给焱兴公司，属于行政处罚对象认定错误的上诉理由不能成立。 关于米易县应急管理局2020年6月29日作出的（米）应急罚〔2020〕34号《行政处罚决定书》是否应予撤销。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款规定，行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。本案被上诉人在案涉行政处罚中，履行了处罚告知、听证告知、文书送达、调查询问、集体讨论等相关的程序，保障了焱兴公司的陈述、申辩、听证等权利，但未向上级应急管理局履行处罚备案。事故发生后，被上诉人经调查后立案，并经过负责人集体讨论程序对焱兴公司作出行政处罚，但提交证据时遗漏了该集体讨论记录。被上诉人虽然未向上级应急管理局履行处罚备案等程序，未在举证期内提供集体讨论的记录，但对焱兴公司权利不产生实际影响，属《最高人民法院关于适用的解释》第九十六条规定的“程序轻微违法”且对焱兴公司权利不产生实际影响的情形，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第二项的规定，应确认米易县应急管理局作出的《行政处罚决定书》违法，不予撤销。一审判决确认行政处罚决定违法，驳回上诉人请求撤销该行政处罚决定适用法律正确，处理得当。上诉人认为一审判决适用法律错误的上诉理由不能成立。《安全生产违法行为行政处罚办法》第六十三条、第六十四条规定的是县级安全生产监督管理部门处以5万元以上罚款、应当自作出行政处罚决定之日起10日内报设区的市级安全生产监督管理部门备案；设区的市级安全生产监督监察部门处以10万元以上罚款、应当自作出行政处罚决定之日起10日内报省级安全监管监督部门备案，并非上诉人理解的县级安全生产监督管理部门只能作出罚款金额为10万元以下的罚款，10万元以上50万元以下罚款金额只能由攀枝花市应急管理局作出。《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条规定，发生安全事故，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿等责任外，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款：（一）发生一般事故的，处二十万元以上五十万元以下的罚款。案涉安全生产事故经调查，依照相关规定认定为一般事故，被上诉人作出的罚款金额在《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条规定的幅度内，上诉人认为被上诉人处罚金额高达49万元已经超过被上诉人的处罚金额上限的上诉理由不能成立，其请求撤销米易县应急管理局2020年6月29日作出的（米）应急罚〔2020〕34号《行政处罚决定书》的上诉请求本院不予支持。 综上所述，上诉人的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由四川焱兴建设工程有限公司负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  万 伟 审 判 员  邓 华 审 判 员  黄 群 二〇二一年三月二十九日 法官助理  刘滔滔 书 记 员  饶 永