辽宁省丹东市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）辽06行初8号 原告：慕浩，男，1953年12月23日出生，汉族，五龙金矿退休职工，住辽宁省丹东市振兴区。 委托代理人：张祥，男，1951年12月28日出生，汉族，系辽宁省合同法研究会法律部副主任，住丹东市振兴区。 被告：丹东市振安区人民政府，住所地：辽宁省丹东市振安区九连城大街678号。 法定代表人：张远辉，系该区区长。 委托代理人：金鑫，女，系丹东市振安区人民政府工作人员，住辽宁省丹东市振安区。 委托代理人：翟学艺，系辽宁文扬律师事务所律师。 原告慕浩诉被告丹东市振安区人民政府(以下简称“振安区政府”)履行国有工矿棚户区移地改造安置职责一案，于2021年1月25日向本院提起行政诉讼。本院依法受理后，于2021年1月26日向被告送达了起诉书副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2021年2月24日公开开庭审理了本案。原告慕浩及其委托代理人张祥，被告振安区政府的委托代理人金鑫、翟学艺到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告慕浩诉称，原告是原冶金工业部丹东五龙金矿职工，现己转制下岗退休。2004年3月30日，原告依据国家的房改政策购买了一处五龙金矿国有企业权属并且管理的公有住房，该房屋坐落在丹东市××龙金矿办事处金矿路××号。砖木结构平房，建筑面积为120平方米，丹东市人民政府房产执照号xxxx。《出售公有住房协议书》中约定，原告为乙方购房人，经办人核定建筑面积为106.87平方米。出售基本价为每平方米50元，原告交付了该房屋总价款5343.00元。原告因在外地工作一段时间没有及时更换房照。2013年动迁人振安区政府依据《五龙金矿国有工矿棚户区改造移地安置办法》[2013]31号文件，对包括原告在内的规划区内同类型的二十九户住房进行规划改造，并且予以移地动迁安置。动迁人告知原告因原告购买这套公有房产购买前曾经临时做过小卖部而被认定为(商业网点）不予参加棚户区改造安置。原告认为动迁人认定的(商业网点）没有事实依据是凭空捏造的，原告在长达七年的信访和申诉的活动中并未得到解决。综上所述，动迁人（被告）表述的意见并无事实依据，已给原告造成了巨大经济损失，原告认为原告依法享有被动迁人的合法资格权益。原告依据《民法典》、《行政诉讼法》等相关法律提起行政诉讼，请求：1,依法判令被告确认原告购买的原权属于丹东XX金矿XX号院XX号的一套公有住房合法有效。2,依法判令被告依据振安区政府丹安政发[2013]31号《关于五龙金矿国有工矿棚户区改造移地安置办法的通知》，确定原告享受参加国有工矿棚户区移地改造安置政策。3,被告承担诉讼费。 原告慕浩向本院提交下列证据：1、丹东市振安区人民政府《关于印发五龙金矿国有工矿棚户区改造移地安置办法的通知》[丹安政发（2013）31号]。用以证明2013年被告为搞好五龙金矿国有工矿棚户区改造移地安置工作，下发该文件，文件中提出四个坚持，四个坚持是坚持棚户区整体改造，全部实施移地安置的原则，而且被告在具体要求中阐述了坚持公开、公平、公正的原则，原告理解是有资格享受被安置。2、企业机读档案登记资料、变更情况查询卡，用以证明原告购买的五龙金矿的房产是合法真实有效的，这份房产符合法律规定，应当参加被告安置落实政策。3、照片，用以证明房屋存在的外部形态，权属是属于五龙金矿的，在房改中原告以住房的形式购买的这处房产，也没有标识证明是商业房产，证明就是一栋普通的房屋。4、房产执照，用以证明房屋原来权属是五龙金矿，国家房改时是由转制以后的企业卖给原告是合法有效的。5、出售公有住房协议书，同2-4号证据相同，用以证明房屋买卖合法。6、辽宁中金黄金有限责任公司丹东五龙管理处出具的证明一份，用以证明原告买涉案房屋是合理转制，是合法的。 被告振安区政府辩称：一、本案不属于法院受案范围，应驳回原告起诉。根据国家五部委《关于推进城市和国有工矿棚户区改造工作的指导意见》（建保[2009]295号）文件精神，丹东市人民政府将五龙金矿国有工矿棚户区改造工作实施落实给被告振安区政府。被告依据《关于推进城市和国有工矿棚户区改造工作的指导意见》、《关于印发丹东市工矿、林区、垦区棚户改造实施方案的通知》（丹保组发[2011]3号）以及《丹东市城市连片棚户区改造规定》（丹政发[2005]8号）的规定，制定了《五龙金矿国有工矿棚户区改造移地安置办法》（丹安政发[2013]31号文件，以下简称“31号文件”），该文件的根本宗旨在于通过制定并实施棚改的相关政策，改善棚户区居民现有的居住条件。31号文件不是征收决定，不是征收安置方案，对于棚户区居民并未强制要求棚户区改造，文件的精神是以棚户区居民自愿的方式参加，是具体贯彻执行上级人民政府文件所发，是抽象的行政行为，具有政策性和指导性的文件，只作为金矿街道办事处、区直相关部门、相关单位工作指导依据，对于棚改居民没有强制措施。所以，不属于法院受案范围。二、原告的起诉超过起诉期限，应当驳回其诉讼请求。31号文件下发后，被告及金矿街道办事处积极在棚户区居民间广泛宣传，先后多次在丹东日报刊登通知，均是为落实31号文件的具体措施。原告时隔数年才起诉，超过起诉期限。三、原告的诉请不能成立，依法应予驳回。１、诉状所述房屋的物权登记人是冶金工业部五龙金矿，而不是原告。原告自述依据国家的房改政策购买房屋的权属，但是，物权登记没有变更，依据31号文第八项（二）目规定，“房屋产权发生交易行为的，必须先办理产权转移登记，再办理安置手续”，所以原告主体不适格，也不具备安置条件。２、原告提供的《房产执照》与《出售公有住房协议书》指向的房屋存在属性不一致，无法确定是同一处房。３、原告已经享受了一套住宅房屋的政策安置，依据31号文第二项（一）目，第八项（一）目的规定，不应该再享受第二套房屋的安置政策。４、原告提供的《房产执照》登记用途是“厂房”，而不是住宅，而且有证据证明该房屋从事过商业用途，不符合31号文的安置对象条件。综上，请依法驳回原告的起诉或诉讼请求。 被告振安区政府向本院提交的证明材料有：1、《关于推进城市和国有工矿棚户区改造工作的指导意见》（建保[2009]295号）。2、《丹东市城市集中连片棚户区改造规定》（丹政发[2005]8号）。3、《关于印发丹东市工矿、林区、垦区棚户区改造实施方案的通知》（丹保组发[2011]3号）。4、工矿棚户区改造调查登记表、五龙金矿固有工矿棚户区改造移地安置协议书。5、《五龙金矿国有工矿棚户区改造移地安置办法》（丹安政发[2013]31号）。6、2014年1月24日振安区人民政府公告、通知（丹东日报）。7、企业机读档案登记资料两份。8、丹东市人民政府丹政行复决字[2014]5号行政复议决定书、丹东市元宝区人民法院（2014）元行初字第00019号行政判决书、丹东市中级人民法院（2014）丹行终字第00107号行政判决书、丹东市中级人民法院（2015）丹审行监字第00008号驳回再审申请通知书。1-8号证据用以证明:1、本案不属于法院受案范围，应驳回原告起诉。2、原告的起诉超过起诉期限（或诉讼时效），应当驳回其诉讼请求。3、原告的各项诉请均不能成立，应当依法予以驳回。 经庭审质证，被告振安区政府对原告慕浩提供证据的质证意见为：1、《五龙金矿国有工矿棚户区改造移地安置办法》丹安政发[2013]31号文件，证据三性均无异议。该文件是被告依据上级政府相关文件制定，该文件的根本宗旨在于通过制定并实施棚改的相关政策改善棚户区居民现有的居住条件。31号文件不是征收决定，不是征收安置方案，对于棚户区居民并未强制要求参加棚户区改造，文件的精神是以棚户区居民自愿的方式参加，是具体贯彻执行上级人民政府文件所发，是抽象的行政行为，具有政策性和指导性的文件，只作为街道办事处、区直相关部门、相关单位工作指导依据，对于棚改居民没有强制措施。所以，本案不属于法院受案范围。2、企业机读档案登记资料。真实性没有异议，但是与本案无关联性。3、照片，证据三性均有异议，无法确定是原告提交的房产执照对应的房屋。4、房产执照，鉴于原告没有当庭提交原件对真实性有异议，即使是复印件也能看出房屋登记人是冶金工业部五龙金矿，而不是原告。原告自述依据国家的房改政策购买该房屋的权属，但是，物权登记没有变更，依据31号文件第八条（二）项规定，“房屋产权发生交易行为的，必须先办理产权转移登记，再办理安置手续”，所以原告主体不适格，也不具备安置条件。该房产执照复印件登记用途是厂房而不是住宅，而有证据证明该房屋从事过商业用途，不符合31号文件的规定。5、出售公产住房协议书，证据三性均有异议，房产执照显示物权登记人是冶金工业部五龙金矿，而不是丹东金龙综合服务部；没有证据证明丹东金龙综合服务部有权出售涉案公产房；原告提供的房产执照与出售公有住房协议书指向的房屋存在属性不一致情形，无法确定是同一处房屋；原告已经享受了一套住宅房屋的政策安置，依据31号文件第二条（一）项、第八条（一）项规定，不应该再享受第二套房屋的安置政策。6、证明，第一，该证明没有出具人签字署名，不符合证据规则，不应采纳。第二，该材料来源不明。第三，根据该证明内容指向的是丹东金龙综合服务部，是相关房屋的登记权属人或者转制之后划归享有所有权，不是本案原告享有所有权，不具备安置条件。第四，该证明落款单位名称是丹东五龙管理处，从名称看显示不是营利法人，企业性质不详，猜测可能是辽宁中金黄金有限责任公司的分公司，应由原告进一步举证证明这一事实，同时对证明内容中所提到的企业改制时划归应举证改制文件，因为本案相关产权证书并未完成更名，即物权没有发生转移，说明该证明并没有在丹东市房产局发生其应有的证明作用。 原告慕浩对被告振安区政府提交证据的质证意见为：对1-8号证据真实性、合法性没有意见，但是证明目的与本案无关，证明不了被告提出的几个焦点意见。 本院对上述证据认证如下：原告提交的1-2号证据可以证明其与丹东金龙综合服务部签订的出售公有住房协议书的情况。3号证据可以证明其提起本案诉讼的房屋现状。1-3号证据依法予以采信。4-6号证据不属于被告在安置办法中确认的可以证明房屋权属状态的有效凭证，因此无法证明本案待证事实。依法不予采信。被告提交的1-8号证据真实性、合法性予以确认，与本案待证事实存在关联，依法予以采信。 经审理查明：2013年5月13日，被告振安区政府根据国家住建部等五部委联合下发的《关于推进城市和国有工矿棚户区改造工作的指导意见》精神和省、市有关要求，印发《五龙金矿国有工矿棚户区改造移地安置办法》（丹安政发[2013]31号）并进行公告，开展五龙金矿工矿棚户区（含塌陷区）改造工作。该安置办法确定五龙金矿国有工矿棚户区改造范围为五龙金矿国有土地上已纳入改造计划的棚户区（含塌陷区）居民（以房屋产权证为准，一户多照除外）。所有临时建筑、公共建筑、商业网点不在安置范围内。房屋产权发生交易行为的，必须先办理产权转移登记，再办理安置手续。棚户区住户通过购买等形式获得二套以上房屋，须选择一套住宅享有棚改政策，其余房屋不享受棚改优惠政策。具体安置工作，振安区政府委托丹东市振安区金矿街道办事处实施。 2014年6月16日，原告慕浩与丹东市振安区金矿街道办事处签订《五龙金矿国有工矿棚户区改造移地安置协议书》，对原告慕浩位于振安区xx街厂内小区的18平方米房屋进行移地安置，房屋产权证号为丹房权证振安区字第××，双方约定，依据国家及丹东市国有工矿棚户区改造政策和振安区人民政府关于《五龙金矿国有工矿棚户区改造移地安置办法》及相关政策，该房屋被拆迁，丹东市振安区金矿街道办事处为原告慕浩提供位于同兴镇xx村第五、六村民组的安置房，设计面积50平方米。该安置房屋已交付原告慕浩。 原告慕浩认为，其另有一处丹东市振安区xx小区房屋，通过买卖方式取得，也位于国有工矿棚户区改造范围内，但未被纳入改造计划范围内，原告慕浩对此不服并通过信访途径反映其诉求，认为五龙金矿棚户区改造的政府文件中规定，商业用房不在动迁范围内，不合理。丹东市振安区金矿街道办事处于2017年6月26日出具《关于慕浩信访案的行政处理答复意见》，告知其根据文件规定，临时建筑、公共建筑、商业网点不在安置范围内，原告慕浩的信访诉求与相关政策相背，不予支持。 2020年9月17日，原告慕浩向丹东市振安区人民法院提起行政诉讼，请求：撤销丹东市振安区同兴镇人民政府同政发（2020)149号行政处理意见书；2.确认原告慕浩购买的原权属于丹东五龙金矿XX号院的一套公有住房合法有效；3.请求依据振安区政府丹安政发[2013]31号关于五龙金矿国有工矿棚户区改造移地安置办法的通知，确定原告应享受参加国有工矿棚户区移地改造安置政策。振安区人民法院认为原告慕浩要求确认其购买的公有住房合法有效及确定其应享受参加国有工矿棚户区移地改造安置政策的请求均不属于人民法院行政诉讼的受案范围，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、第五十一条的规定，裁定对慕浩的起诉，该院不予立案。该裁定已生效。之后，原告慕浩向本院提起本案诉讼。 另查明，2014年，由XX等546户以振安区政府为被告，对《五龙金矿国有工矿棚户区改造移地安置办法》（丹安政发[2013]31号）及公告提起行政诉讼，对安置办法中的第二项（一）目，第四项（一）目，第五项、第七项内容提出质疑，提出有应该纳入棚改对象的，没有给纳入，违背了上述文件棚改范围的规定。丹东市元宝区人民法院于2014年8月4日作出（2014）元行初字第00019号行政判决，认为“安置办法第二条改造范围没有界定纳入和不应该纳入改造范围的棚改户。原告提出尚有部分金矿职工应纳入棚改的请求，被告振安区政府应本着以人为本的原则，根据棚改的实际情况酌定。判决驳回原告的诉讼请求，该判决已生效。 本院认为，根据《关于推进城市和国有工矿棚户区改造工作的指导意见》（建保[2009]295号）第四条组织实施第（十）项落实工作责任“市、县人民政府是城市和国有工矿棚户区改造工作的责任主体”的规定，被告振安区政府是五龙金矿国有工矿棚户区改造的责任主体，具有履行涉案棚改安置政策的职责。原告慕浩诉求第一项，要求法院判令被告振安区政府确认其购买的涉案房屋合法有效，由于该诉求不属于本案被告振安区政府的法定职责，因此本院不予支持。其诉求第二项，要求判令被告振安区政府确定其涉案房屋享有参加国有工矿棚户区移地改造安置政策。根据《五龙金矿国有工矿棚户区改造移地安置办法》（丹安政发[2013]31号）第八条第（二）项规定，房屋产权发生交易行为的，必须先办理产权转移登记，再办理安置手续。被告振安区政府于2014年1月24日作出公告，也明确提出签订棚户区改造移地安置协议须提供房照或房屋认证手续。本案中，原告慕浩持《出售公有住房协议书》，主张已通过买卖方式取得涉案房屋，但未能举证证明依照棚改政策为涉案房屋办理产权登记或房屋认证手续，也未通过其他方式对涉案房屋产权予以确认，因此，依据棚改政策规定，其涉案房屋不符合移地安置条件,其诉求第二项本院不予支持。关于商业网点不予安置以及只能选择一套房屋安置问题，根据被告提交的两份企业机读档案登记资料来看，涉案房屋曾用于商业用途，但在此经营的丹东市威信商店于1995年12月21日已被注销，慕浩经营的丹东市振安区金矿修建建材商店也于2006年9月18日注销，没有证据证明涉案房屋在棚改时仍然用于商业网点使用。此外，根据《五龙金矿国有工矿棚户区改造移地安置办法》（丹安政发[2013]31号）第八条第（一）项规定，棚户区住户通过购买等形式获得二套以上房屋，须选择一套住宅享有棚改政策，其余房屋不享受棚改优惠政策。被告称棚改政策已经是优惠政策，原告慕浩只有一套住宅可享受棚改政策。根据该规定，即使原告慕浩只有一套住宅可享受棚改政策，也有权在涉案房屋和已被改造安置的18平方米房屋之中作出选择。因此，根据五龙金矿国有工矿棚户区改造移地安置政策来看，未被列入改造范围内的人员要求政府依据政策将其列入改造范围进行移地安置，可由人民政府经过论证、评估，基于公共利益考量后作出决策，如原告慕浩能为涉案房屋办理产权登记或房屋认证手续，或者通过其他方式对涉案房屋产权予以确认，被告振安区政府应本着以人为本的原则，根据棚改的实际情况对原告慕浩的涉案第二项诉求予以解决。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告慕浩的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告慕浩负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省高级人民法院。 审判长  张晓欣 审判员  吕伯昌 审判员  李 欣 二〇二一年三月三十日 书记员  于冰冰