江西省赣州市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）赣07行终103号上诉人（原审原告）：钟志华，男，1979年8月31日生，汉族，住信丰县。被上诉人（原审被告）：信丰县崇仙乡人民政府，地址信丰县崇仙乡崇仙圩。法定代表人：陈锦宝，系该乡乡长。委托代理人：刘世清，江西赣信律师事务所律师。上诉人钟志华因征收或征用房屋及土地一案，不服龙南市人民法院（2020）赣0727行初127号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审判决查明，原告钟志华在信丰县组建有房屋一栋。2019年11月17日，信丰县人民政府办公室印发《大广高速南康至龙南段扩容工程（信丰段）项目集体土地征收及房屋拆迁补偿安置方案》（以下简称方案），确定征收人为信丰县人民政府，征收部门为信丰县自然资源局，崇仙乡政府等为实施单位；征地拆迁范围为用地红线范围内的全部土地、房屋及地面附着物、构筑物；征收补偿签约期限为2019年12月30日前等。原告上述房屋在《方案》确定的征收范围内。2020年7月17日，被告崇仙乡政府向原告发出要约书，要求原告收到要约书后三日内签署《集体土地和房屋征收补偿安置协议》，逾期则将根据征收人的委托依法强制征收。因原告拒绝签订协议及拆除上述房屋，被告于2020年7月21日向被征收人钟志华作出崇府征补决字（2020）第2号《征收补偿决定书》，载明：被征收拆迁房屋位于，房屋产权人为钟志华，占地面积193.97㎡，主房建筑面积388.79㎡，以及其他土地、设施、零星树木等；经房地产评估咨询有限公司进行评估，被征收房屋、附属设施及地上附着物评估价值为422445元；决定：一、强制征收被征收人所有的坐落于信丰县附属设施及宅基地上附着物，并按照《方案》的规定给予货币补偿；二、给予被征收人货币补偿数额427545元；三、被征收人应在收到本决定书之日后3日内自行拆除被征收房屋或将被征收房屋腾空交付给征收人拆除，逾期将依法强制执行。原告不服该决定，遂诉至原审法院，要求判如所请。另查明，2019年9月20日，江西省人民政府办公厅印发《大庆至广州高速公路南康至龙南段扩容工程、德州至上饶高速公路赣皖界至新建工程项目征地和房屋征收补偿及规费缴交标准》，载明征地补偿和地面建筑物征收补偿、有关规费及其他费用等。2019年10月26日，赣州市人民政府办公室印发《大庆至广州高速公路南康至龙南段扩容工程项目集体土地上的房屋构筑物征收及安置补偿标准》，载明征收补偿标准、过渡费、搬迁费及房屋征收安置补偿等。原告对被告提供的分户报告中载明的面积、数量等数据没有异议，但对补偿标准有异议，且遗漏一块院坪没有测量面积。案涉房屋已被强制拆除。原审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”本案中，案涉征收补偿决定系崇仙乡政府作出，故崇仙乡政府系本案适格被告。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。依照上述法律法规规定，现行集体土地征收制度的本质是国家基于公共利益需要实施征收，并由国家依法给予公平合理补偿的制度。市、县人民政府及土地行政主管部门是代表国家负责具体土地征收的法定主体。理论上来说，征地主体与补偿主体应当同一，但是，《中华人民共和国土地管理法》并未明确对集体土地征地补偿的主体与形式，人民法院一般不宜否定“两公告”中确定的补偿主体作出的补偿决定的职权。本案中，信丰县人民政府属于集体土地征收及房屋拆迁补偿安置的责任主体，其通过制定《方案》，确定崇仙乡政府为项目征地拆迁实施单位，承担项目土地征收及房屋、附属物、构筑物征收与补偿工作，故被告作出案涉征收补偿决定并未超越职权。原告主张被告超越职权作出案涉征收补偿决定，不予支持。关于案涉征收补偿决定是否合法的问题。《方案》在未被有权机关撤销的情况下，可以作为征收补偿的依据。原告如认为上述征收补偿安置方案不合法，可另行主张权利，该方案不属于本案的审理范围。被告根据《方案》确定的标准进行征收补偿，处理并无不当。被告在作出案涉征收补偿决定之前，已对原告房屋进行了勘查登记，并委托第三方测绘公司、评估公司对其房屋进行了测绘、评估并出具了评估分户报告，原告对分户报告所载明的面积、数量等数据无异议，被告根据分户报告作出了征收补偿决定，该征收补偿决定并没有侵害原告依法享有的征收补偿权益。故原告提出撤销案涉征收补偿决定的理由均不成立，均不予采纳。至于原告主张遗漏一块院坪未测量面积以及评估机构系被告单方选定，程序严重违法的问题。首先，原告未能提供充分证据证实确实存在一块其具有使用权的院坪；其次，该项目的评估机构系由作为征收人的信丰县人民政府委托作为实施单位的被告组织选定，由代表大多数被征收人的村民代表共同选定，信丰县人民政府并未提出异议，且原告对评估机构作出的分户报告所载明的数据并无异议。对于原告的该主张，不予采信。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告钟志华的诉讼请求。案件受理费50元，由原告钟志华承担。上诉人钟志华向本院提起上诉，要求：1.撤销龙南市人民法院作出的（2020）赣0727行初127号行政判决；2.撤销被上诉人作出的崇府征补决字（2020）第2号《征收补偿决定书》；3.本案诉讼费全部由被上诉人承担。主要事实与理由：龙南市人民法院作出的（2020）赣0727行初127号行政判决认定事实不清，适用法律错误，具体理由如下：一、原审法院以“《中华人民共和国土地管理法》并未明确对集体土地征地补偿的主体与形式，人民法院一般不宜否定‘两公告’中确定的补偿主体作出的补偿决定的职权”为由驳回上诉人诉求，属于适用法律错误。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。”根据上述法律规定，征地补偿决定应由县级人民政府作出，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。同时，参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条规定，“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作”。上述法律已经明确规定了征收补偿主体即县级人民政府。本案中，被上诉人信丰县崇仙乡人民政府作为征地拆迁安置实施单位，却以其自己名义对涉案房屋作出房屋征收补偿决定，对上诉人钟志华实施强制交出土地行为与上述法律规定不符，被上诉人信丰县崇仙乡人民政府不具有作出征收补偿决定的法定职权。被上诉人以上行为属超越职权。因此原审法院以“《中华人民共和国土地管理法》并未明确对集体土地征地补偿的主体与形式”为由驳回上诉人诉求，属于适用法律错误。二、本案中案涉《征收补偿决定书》系依据由被上诉人单独选定的项目评估机构的评估结果作出，但该评估机构选定程序违反法律规定，评估结果错误。《大广高速南康至龙南段扩容工程（信丰段）项目集体土地征收及房屋拆迀补偿安置方案》（以下简称《补偿安置方案》）就征收中评估机构的选定作出了明确规定，即“建筑面积由被征收人（即信丰县人民政府）选定的有资质的房屋测绘机构测绘确定，对按确定的面积予以补偿。”同时，参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条规定，“房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定”。原审法院审理中认定征收项目评估机构系由作为征收人的信丰县人民政府委托作为实施单位的崇仙乡人民政府组织选定，由代表大多数被征收人的村民代表共同选定，但是被上诉人并未提供证明征收项目评估机构系由代表大多数被征收人的村民代表共同选定的证据；上诉人亦从未参与过评估机构的选择；本案中评估机构选定程序严重违法，评估工作严重违法，评估结果错误，原审法院事实认定错误。三、被上诉人未将《分户评估报告》直接交与上诉人，上诉人并未对《分户评估报告》签收确认，且被上诉人未亲自告知上诉人对评估报告提出异议的时间与途径，严重损害上诉人知情权、救济权。本案中，被上诉人在组织评估机构对上诉人房屋评估后，未将《分户评估报告》交与上诉人本人签字确认，未通知上诉人评估情况，亦并未告知上诉人若对报告存疑的救济途径与期限，严重损害上诉人知情权、救济权等。综上所述，上诉人认为龙南市人民法院作出的（2020）赣0727行初127号《行政判决书》认定事实不清，适用法律错误。被上诉人信丰县崇仙乡人民政府答辩意见，一审法院驳回上诉人的诉讼请求，认定事实清楚、适用法律正确，上诉人的上诉理由不成立，依法应当驳回上诉、维持原判。一、答辩人作为征地拆迁实施单位，有权作出《征收补偿决定书》。本案中，信丰县人民政府在《大广高速南康至龙南段扩容工程（信丰段）项目集体土地征收及房屋拆迁补偿安置方案》中确定答辩人为项目征地拆迁实施单位，承担项目土地征收及房屋、附属物、构筑物征收与补偿工作，答辩人有权作出《征收补偿决定书》。上诉人认为参照我国《土地管理法》《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，征收与补偿的主体为县级以上地方人民政府，答辩人作出《征收补偿决定书》系超越职权，上诉人的该主张缺乏事实和法律依据。首先，我国《土地管理法》第四十六条规定“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”据此，县级以上地方人民政府可以将征收土地的各项工作委托给政府有关部门或下级人民政府具体实施，其中当然也包括作出房屋征收补偿决定。至于受委托的单位在征收土地工作过程中，具体应以谁的名义实施行政行为，现有法律并无明确规定。其次，《国有土地上房屋征收与补偿条例》的有关规定仅作为《土地管理法》等法律法规作出修订前的参照，而不是直接适用。本案为集体土地征收及房屋拆迁补偿安置所产生的争议，依法不能直接适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》的有关规定。最后，2019年11月发布的最高人民法院行政法官专业会议纪要指出“规范性文件规定或者《征地补偿安置方案公告》规定由其他主体代表市、县人民政府土地行政主管部门签订补偿安置协议或者作出补偿决定的，可视为市、县人民政府土地行政主管部门委托实施；有证据证明乡（镇）人民政府、街道办事处、村民委员会、居民委员会、建设单位等主体实施的强制拆除行为是受行政机关委托实施的，以委托的行政机关为被告。具体实施的乡（镇）人民政府、街道办事处、村民委员会、居民委员会、建设单位等主体，可作为共同被告或第三人，依法承担相应责任。”因此，答辩人根据信丰县人民政府《大广高速南康至龙南段扩容工程（信丰段）项目集体土地征收及房屋拆迁补偿安置方案》的授权，作出涉案《征收补偿决定书》的行为，符合上述会议纪要的精神。因此，答辩人依法履行信丰县人民政府发布的《方案》中规定的职责，依法作出《征收补偿决定书》，该行政行为符合法律规定，合法有效。二、答辩人作出《征收补偿决定书》履行了法定程序，合法有效。信丰县人民政府先后公布了《大广高速南康至龙南段扩容工程（信丰段）土地征收公告》《大广高速南康至龙南段扩容工程（信丰段）项目集体土地征收及房屋拆迁补偿安置方案》等一系列文件。答辩人委托征收范围所在村委会按照前述《方案》的规定召集被征收人推选村民代表，并由被征收人推选的村民代表选定征收项目评估机构。征收范围涉及的被征收房屋、附属设施及地上附着物等的评估均由被征收人推选的村民代表选定征收项目评估机构完成。答辩人按照前述《方案》先后多次与上诉人沟通并依法委托被征收人推选的村民代表选定的有资质的评估机构对上诉人的房屋进行价值评估。评估后，答辩人依法向上诉人送达了《被征收房屋价值评估分户报告》，并按要求进行了公示。答辩人多次要求上诉人签订《征收补偿安置协议书》，上诉人均拒绝配合，答辩人遂依法作出《征收补偿决定书》。因此，答辩人按照信丰县人民政府发布的相关《方案》依法履行了法定程序中，作出的《征收补偿决定书》合法有效。三、案涉《征收补偿决定书》中涉及的房屋已拆除且征收补偿款已发放到位，该决定已无撤销的必要性。答辩人依法作出《征收补偿决定书》后，答辩人多次催告上诉人自行拆除房屋，上诉人未按要求自行拆除房屋。答辩人已将征收补偿款发放到位，案涉房屋也已被拆除，该《征收补偿决定书》已无撤销的必要性。综上，答辩人作出的《征收补偿决定书》，符合法律规定且履行了法定程序，合法有效；征收补偿款已发放到位且案涉房屋已被拆除，该《征收补偿决定书》已无撤销的必要性。一审法院驳回上诉人撤销《征收补偿决定书》，认定事实清楚、适用法律正确；上诉人的上诉理由不成立，恳请二审法院驳回上诉、维持原判。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。上述事实，有原审法院随卷移送的证据在卷可以证实。本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。依照上述法律法规规定，现行集体土地征收制度的本质是国家基于公共利益需要实施征收，并由国家依法给予公平合理补偿的制度。市、县人民政府及土地行政主管部门是代表国家负责具体土地征收的法定主体。理论上来说，征地主体与补偿主体应当同一，但是，《中华人民共和国土地管理法》并未明确对集体土地征地补偿的主体与形式，人民法院一般不宜否定“两公告”中确定的补偿主体作出的补偿决定的职权。本案中，信丰县人民政府属于集体土地征收及房屋拆迁补偿安置的责任主体，其通过制定《方案》，确定被上诉人为项目征地拆迁实施单位，承担项目土地征收及房屋、附属物、构筑物征收与补偿工作，故被上诉人作出案涉征收补偿决定并未超越职权，原审适用法律正确，应予维持。上诉人被征收的房屋为集体土地上房屋，对集体土地上房屋的征收补偿，现有的法律法规没有明确规定对集体土地上的房屋征收补偿应当按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》中的程序选定评估机构。被上诉人根据信丰县人民政府办公室印发的《大广高速南康至龙南段扩容工程（信丰段）项目集体土地征收及房屋拆迁补偿安置方案》（信府办字〔2019〕542号），由测绘机构对征收范围的土地、房屋及附属设施进行测绘、根据测绘结果进行评估并对征收补偿金额进行了公示，程序并无不当，没有违反法律法规规定。上诉人提出遗漏了一块院坪，并在二审期间提供了《大广高速复线（崇仙段）土地征收实地丈量登记表》予以证明。上诉人提供的登记表中载明的地类为田，并非上诉人所主张的院坪，且该登记表并非测绘公司出具，无法证明其真实性，应不予采信。《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条规定，人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。综上，上诉人的上诉理由不成立，本院不予采纳。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人钟志华负担。本判决为终审判决。审判长  周洋发审判员  刘定丰审判员  陈煜龙二〇二一年三月十五日书记员  黄 婷