湖南省长沙市中级人民法院行 政 赔 偿 判 决 书（2021）湘01行赔终2号上诉人（原审原告）张某某，女，1963年11月15日出生，汉族，住湖南省长沙市芙蓉区。被上诉人（原审被告）长沙市开福区住房和城乡建设局，住所地湖南省长沙市开福区芙蓉北路区政府大院二办三楼。法定代表人王中柱，局长。委托代理人曹魁，该局工作人员。委托代理人黄棋，湖南金凯华律师事务所律师。上诉人张某某因与被上诉人长沙市开福区住房和城乡建设局（以下简称开福区住建局）行政赔偿一案，不服长沙铁路运输法院（以下称原审法院）（2020）湘8601行赔初24号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院查明：案涉房屋位于长沙市开福区××街××号××，产权证号为长房权证开福字第7××2号，建筑面积为56.4平方米，房屋用途为住宅，房屋产权人为张某某。2016年4月21日，长沙市城市房屋征收和补偿管理办公室委托湖南省长沙市星城公证处对长沙市开福区潮宗街街区棚户区改造项目（一期）投票选定房地产评估机构进行监督公证，该公证处于2016年4月22日作出（2016）湘长星证民字第2369号公证书，公证书载明湖南经典房地产评估咨询有限公司、湖南中信发房地产评估有限公司、湖南新星房地产评估有限公司被选定为案涉项目的房地产价格评估机构。2016年5月30日，长沙市开福区人民政府作出开政征字［2016］2号《关于开福区潮宗街街区棚户区改造项目（一期）房屋征收决定公告》，公告载明征收补偿方案、征收范围、被征收人权利与义务。张某某案涉房屋在征收项目范围内。2016年6月5日，湖南经典房地产评估咨询有限公司、湖南中信发房地产评估有限公司、湖南新星房地产评估有限公司接受长沙市开福区城市房屋征收和补偿管理办公室委托，以2016年5月30日为评估时点，对张某某位于××街××号××房屋作出了湘新星房估（潮宗街）字第（2016）-0652-340号《房地产征收分户评估报告》（以下简称《房屋估价报告》），认定案涉房屋评估单价为8135元／平方米，评估总价为458814元（不含因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿费用及装饰装修和其他设施补偿费用）。2017年12月19日，开福区住建局向张某某作出56号危房拆除决定，决定责令张某某立即停止使用位于长沙市开福区××街××号××号危险房屋，在本决定送达之日起三日内腾空并拆除该危险房屋，通泰街道将提供过渡周转用房，并对该处房屋和财产进行证据保全公证。2017年12月22日，开福区住建局对张某某作出开建危拆催字［2017］第056号《危房拆除决定催告书》。2017年12月29日，开福区住建局作出56号行政强制执行决定。2018年1月4日、5日案涉房屋被强制拆除。2018年1月4日，开福区住建局委托长沙市望城区公证处对张某某房屋的装饰装修现场勘查进行保全证据公证。2018年1月15日，长沙市望城区公证处作出（2018）湘长望证民字第40号公证书，并对勘查过程摄像制作刻录成光盘。张某某曾不服56号危房拆除决定，向长沙市开福区人民政府申请行政复议。2018年3月26日，长沙市开福区人民政府作出开政复决字[2018]第5号《行政复议决定书》，确认56号危房拆除决定违法；张某某不服56号强制执行决定，向长沙市开福区人民法院提起行政诉讼。2018年6月14日，长沙市开福区人民法院作出（2018）湘0105行初42号行政判决，认为开福区住建局作出56号强制执行决定法律依据不足，违反法定程序，并确认56号强制执行决定违法。2020年6月12日，张某某向开福区住建局递交《国家赔偿申请书》，开福区住建局未予答复。此外张某某向原审法院提供三份房屋租赁合同，其中一份为傅姗（甲方，张某某之女）与彭瑞秀（乙方）于2015年4月22日签订的《房屋租赁合同》，约定甲方将开福区潮宗街75号204门（案涉房屋）出租给乙方，租金季付，租赁期为2015年4月22日至2016年4月21日，房租为1200元/月，并载明物品清单。后因彭瑞秀未续租，傅姗又与余甜签订《房屋租赁合同》，约定甲方将开福区潮宗街75号（案涉房屋）出租给乙方，租金季付，租赁期为2015年11月6日至2016年11月5日，房租为1200元/月，并载明物品清单。另一份为李云（甲方）与张某某（乙方）于2018年2月26日签订的《房屋租赁合同》，约定甲方将开福区营盘东路十九号二十四栋404号房屋出租给乙方，租赁期为2018年3月1日至2021年2月28日，房租为2500元/月，并载明物品清单。原审法院另查明：房屋被拆除前，承租张某某房屋的租户于2017年12月搬离该房屋。有关征收部门未就张某某案涉房屋签订征收补偿协议或作出征收补偿决定。原审法院认为：《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，国家机关或国家机关工作人员行使职权，侵犯公民合法权益并造成损害的，受害人有依法取得国家赔偿的权利。该法第四条第（四）项规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时有造成财产损害的其他违法行为的，受害人有取得赔偿的权利。本案中，开福区住建局在实施行政强制拆除行为时所依据的56号强制执行决定已被确认违法，开福区住建局据此实施的行政强制拆除行为缺乏事实及法律依据，并造成张某某房屋灭失的法律后果。对此，开福区住建局应承担赔偿张某某损失的责任。关于本案的赔偿原则、赔偿方式、赔偿标准、赔偿数额的计算具体分析如下：一、关于赔偿原则问题。行政机关基于合法行政行为造成他人损失产生的是补偿责任，因违法实施行政行为造成他人损害产生的是赔偿责任，行政赔偿和行政补偿在性质上完全不同。原则上行政赔偿不得低于行政补偿。本案中，虽然张某某案涉房屋位于长沙市开福区人民政府发布的征收公告中的征收项目范围内，但开福区住建局应对违法强制拆除张某某房屋造成张某某损失承担赔偿责任。二、关于财产损失范围问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项规定，对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。根据上述规定，本案的直接损失有：1．房屋价值、装饰装修及附属设施损失；2．租房损失（过渡费），被拆房屋在实际赔付前，张某某租赁同类房屋进行生产生活必要的支出；3．被拆房屋内的动产损失。三、关于房屋价值、装饰装修及附属设施损失的赔偿问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条规定，国家赔偿以支付赔偿金为主要方式，能够返还财产或恢复原状的，予以返还财产或恢复原状。第三十六条第三项规定，应当返还的财产损坏的，能够恢复原状的恢复原状，不能恢复原状的，按照损害程度给付相应的赔偿金。可见国家赔偿的方式为支付赔偿金、返还财产、恢复原状。本案中，张某某诉请要求开福区住建局就地就近原样重建房屋并交付产权，但案涉房屋及房屋所属地块因公共利益需要被纳入征收范围，案涉土地已征为他用，房屋也已被拆除灭失，就地就近重建及原样原物恢复事实上已不可能。另张某某诉请开福区住建局赔偿室内装饰装修损失35532元（56.4平方米＊630元/平方米），而其要求恢复房屋原状的诉讼请求中实际包含了要求装饰装修和其他设施恢复原状的诉请。因此，张某某要求恢复房屋原状及赔偿装饰装修损失的诉请并不明确具体。《最高人民法院关于适用的解释》第六十八条第二款规定，当事人单独或者一并提起行政赔偿、补偿诉讼的，应当有具体的赔偿、补偿事项以及数额。原审法院向张某某释明建议其就房屋损失变更诉讼请求为具体的赔偿金额，张某某拒绝变更，故原审法院认为张某某要求恢复原状和装饰装修损失的诉请不符合明确具体的起诉条件，应予以驳回。应当说明的是，对于房屋价值、装饰装修及附属设施损失，张某某可另行选择合适的方式主张权利。四、关于过渡费安置损失赔偿标准及金额问题。1．《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十八条第一款规定，被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。《长沙市人民政府办公厅关于调整国有土地上房屋征收装饰装修补偿以及临时安置费房屋搬迁费相关标准的通知》第二条规定，采取过渡安置产权调换方式补偿被征收人住宅的，对自行解决周转用房的被征收人，应当支付临时安置费；对已向被征收人提供周转用房的，在过渡期限内不支付临时安置费；采取货币补偿或者以产权调换方式交付被征收人现房的，不支付临时安置费。采取过渡安置产权调换的，其实际过渡期限自被征收人腾空房屋交付拆除之日起至产权调换房屋交付之日止。市区临时安置费标准按月计算，每月为被征收房屋评估值的4‰，每户（以房屋产权证为单位，共有产不分开计算）每月不得低于600元。望城区、长沙县、浏阳市、宁乡县临时安置费标准由区县（市）人民政府根据本行政区域的实际情况另行制定。可见，即使在征收程序中，被征收人具有可复议可诉讼的权利，非经法院强制执行，被征收人对被征房屋具有居住和使用权。2．行政机关主动终止征收程序而采取违法的强制拆除行为，被征收人有权拒绝接收基于行政违法行为而给予的款项和过渡房屋。3．开福区住建局作出的56号危房拆除决定明确写明提供由通泰街街道提供过渡周转用房，实质是确立了行政机关过渡期的临时安置责任，但该过渡房亦未实际交付。综上，虽然张某某拒绝接收周转用房，但并不能免除开福区住建局应该承担案涉房屋被违法拆除后至张某某获赔前的临时安置责任。根据上述规定来计算临时安置损失比较符合赔偿直接损失的赔付原则，且不受张某某是否实际另租房屋的影响。案涉房屋拆除时间为2018年1月4日，征拆部门尚未对张某某作出征收补偿决定，亦未向张某某提供周转用房，在张某某不同意重新评估的情况下，应根据案涉现有的房屋评估价458814元的4‰计算过渡费用为1835.256元/月，开福区住建局应按照1835.256元/月的标准向张某某赔付自2018年1月4日起至案涉房屋获赔之日的过渡安置损失。五、案涉房屋内的动产损失问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，在行政赔偿、补偿的案件中，张某某应当对行政行为造成的损害提供证据。因开福区住建局的原因导致张某某无法举证的，由开福区住建局承担举证责任。《最高人民法院关于适用的解释》第四十七条第三款规定，当事人的损失因客观原因无法鉴定的，人民法院应当结合当事人的主张和在案证据，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验，生活常识等，酌情确定赔偿数额。根据张某某的主张，其室内财产损失主要为日常生活用品及家具电器损失；开福区住建局主张已对张某某案涉屋内物品进行证据保全，但其提供的公证书仅是对案涉房屋装饰装修的公证，未载明案涉屋内物品。考虑到物品在搬迁过程中的损坏、折旧及存放过程中使用价值的贬损，原审法院酌情确定由开福区住建局赔偿张某某室内财产损失30000元。综上，开福区住建局拆除张某某房屋的行为已被确认违法，张某某提出的部分赔偿请求于法有据，其合理诉求应予以支持。依照《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条第（四）项、第九条、第十五条第一款、第三十二条、第三十六条、《最高人民法院关于适用的解释》第六十八条第二款、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条、第三十三条的规定，判决如下：一、开福区住建局在判决生效之日起六十日内赔付张某某案涉房屋内室内财产损失30000元。二、开福区住建局在判决生效之日起六十日内按照1835.256元/月赔付张某某自2018年1月4日起至张某某因案涉房屋获赔之日的过渡安置损失；三、驳回张某某的其他诉讼请求。上诉人张某某上诉请求：依法撤销长沙铁路运输法院作出的(2020)湘8601行赔初24号行政赔偿判决,依法改判并支持上诉人的诉讼请求。事实和理由：一、一审人民法院认定的过渡安置损失赔偿标准不能真实反映上诉人所遭受的损失,应当依法进行纠正。1.一审法院判决所依据的湘新星房估(潮宗街)字第2016-0652-340号《房地产征收分户评估报告》的评估时点是2016年5月30日,被上诉人违法强拆涉案房屋的时间是2018年1月4日、5日,上诉人提起诉讼的时间为2020年11月5日,该《房地产征收分户评估报告》没有真实反映侵权行为发生时涉案房屋的市场价值,以此为依据不能让上诉人的合法权益能得到充分保障。另外,根据《房地产抵押估价指导意见》(建住房[2006]8号)、《房地产估价规范》(GB/T50291-2015),估价报告应用有效期从估价报告出具之日起计,不得超过一年。该《房地产征收分户评估报告》从出具至上诉人提起诉讼之日已长达4年多的时间,不能作为判定损失的唯一依据。2.在确定行政赔偿标准与数额时,人民法院不仅要考虑体现对于实施违法侵权的赔偿义务机关必要的警示与教育意义,更要体现对于被侵权人在合法、合理范围内权益最大化的照顾与体恤。最高人民法院裁判案例((2019)最高法行赔申360号)认为,出于有利于充分保障赔偿权利人合法利益之考虑,对于时间跨度长、特别是房地产市场价值波动大,人民法院应酌情以侵权行为发生后、特别是生效判决作出时间为评估时点。在本案中,因征收决定公告时间与实际赔偿时间相隔过长,如依据征收决定公告时的评估价格予以上诉人赔偿,该赔偿标准显然对上诉人不公平。因此,应当对赔偿标准调整提高。3.一审法院仅依据评估时点为2016年5月30日的评估报告作为判决依据,其实质是以拆迁补偿代替了国家赔偿。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条规定了征收公告之日作为评估时点或者补偿不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格,其目的在于保障被征收人的合法财产权益不因房屋征收而受到减损。而在本案中,从征收决定公告作出之日到侵权行为发生之日,已长达一年半的时间,到本案提起诉讼之日,已长达四年。一审法院以2016年形成的评估报告来确定房屋价值,无法体现出于有利于赔偿权利人之考虑,(2018)最高法行赔申386号、(2018)最高法行再34号案例持上述观点。行政赔偿不同于行政补偿,一审法院按原来的补偿决定标准对上诉人予以赔偿缺乏法律基础。二、上诉人提供的证据已证明涉案房屋在被上诉人违法拆除时的屋内物品情况,一审法院认定的金额不足以弥补上诉人的室内物品损失。在一审中,上诉人提交的涉案房屋未被违法拆除以前的《房屋租赁合同》(证据五)已经载明了屋内物品情况。被上诉人提供的证据无法证明其已经对涉案房屋内的物品进行了登记保全。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款之规定,在行政赔偿、补偿的案件中,原告应当对行政行为造成的损害提供证据,因被告的原因导致原告无法举证的,由被告承担举证责任。被上诉人在组织拆迁时,未依法对屋内物品登记保全,制作物品清单并交上诉人签字确认,故该损失是否存在、具体损失情况等,依法应由被上诉人承担举证责任。上诉人在一审中主张的室内财产损失60000元损失包括家具、家电等,均是日常生活用品,符合一般家庭实际情况,且被上诉人亦未提供证据证明这些物品不存在,且上述诉求并未超过市场正常价格范围,应当得到支持(最高人民法院指导案例91号持上述观点)。三、上诉人在一审中关于室内装修损失的诉求是独立且明确具体的诉求,一审法院认为该诉求不明确具体没有事实和法律依据。首先,上诉人在一审中关于重建房屋与室内装修损失的诉求是两个独立的诉求,并没有统一为一审法院所称的“恢复房屋原状”。第二,上诉人已经提出了室内装修损失赔偿的具体数额,符合《最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释》第六十八条之规定。第三,根据《房地产征收分户评估报告》,该评估对房屋的价值的评估内容也不包括装饰装修费用。第四,《长沙市人民政府办公厅关于调整国有土地上房屋征收装饰装修补偿以及临时安置费房屋搬迁费相关标准的通知》第一条规定,可以看出装饰装修与房屋重建属于不同的内容。因此,一审法院认为该诉求不明确具体没有事实和法律依据。综上所述,一审法院事实认定不清、法律适用错误,是错误的裁判。请求贵院依法予以纠正,在查明事实的基础上支持上诉人的上诉请求。开福区住建局答辩称：1、上诉人的上诉请求没有事实依据，在一审中上诉人在经合议庭释明的情况下坚持不对案件房屋进行价值鉴定，导致本案除征收过程中的分户评估报告外没有新的确认房屋价值的证据材料，一审法院基于此情况参照仅有的分户评估报告确认过渡费损失并无不当，而根据最终裁决的过渡费数额有1800多元，也完全可以覆盖上诉人重新租赁一套56.4平方米房屋进行过渡使用的支出费用。2、上诉人并没有提供证据证明案涉房屋内财物情况，一审对该项损失予以酌情裁定是平等的处置双方责任，在案件一审中上诉人仅仅提供了自行制作的物品清单以及在数年前进行出租时的租赁合同，这部分材料无法达到相应的证明目的，而被上诉人在进入房屋前委托公证处对房屋进行了视频拍摄，该视频内容上可以看出上诉人房屋内并无存放任何有价值的物品，因此一审法院对物品损失酌情裁量并无不当。3、上诉人主张室内装修损失单独进行处置，与其要求恢复房屋原状的诉讼请求相背，上诉人在一审中就房屋损失部分坚持要求恢复原状，那么理论上该恢复原状应当基于房屋的附着物。因此这两项请求应当是无法进行拆分的，而上诉人目前上诉仅仅要求单独赔偿装饰装修，对房屋赔偿没有进行上诉，因此对装饰装修的上诉请求不应当得到支持。二审期间，双方当事人均未向本院提交新的证据。本院对一审法院查明的事实予以认定。本院认为：《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，国家机关或国家机关工作人员行使职权，侵犯公民合法权益并造成损害的，受害人有依法取得国家赔偿的权利。该法第四条第（四）项规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时有造成财产损害的其他违法行为的，受害人有取得赔偿的权利。本案中，开福区住建局在实施行政强制拆除行为时所依据的强制执行决定已被确认违法，开福区住建局据此实施行政强制拆除行为造成张某某财产损失的应承担相应赔偿责任。一、房屋价值、装饰装修及附属设施损失的赔偿问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条规定，国家赔偿以支付赔偿金为主要方式，能够返还财产或恢复原状的，予以返还财产或恢复原状。第三十六条第三项规定，应当返还的财产损坏的，能够恢复原状的恢复原状，不能恢复原状的，按照损害程度给付相应的赔偿金。可见国家赔偿的方式为支付赔偿金、返还财产、恢复原状。本案中，张某某诉请要求开福区住建局就地就近原样重建房屋并交付产权，但案涉房屋及房屋所属地块因公共利益需要被纳入征收范围，案涉土地已征为他用，房屋也已被拆除灭失，就地就近重建及原样原物恢复事实上已不可能。装饰装修附着于房屋之上，张某某要求恢复房屋原状的诉讼请求中实际包含了要求装饰装修和其他设施恢复原状的诉请，张某某又诉请赔偿室内装饰装修损失35532元。故张某某要求恢复房屋原状及赔偿装饰装修损失的诉请并不明确具体。原审法院向张某某释明建议其就房屋损失变更诉讼请求为具体的赔偿金额，张某某拒绝变更，故原审法院本案驳回张某某要求恢复原状和装饰装修损失的请求并无不当。对于房屋价值、装饰装修及附属设施损失，张某某可另行主张权利。二、过渡费安置损失赔偿标准及金额问题。本案中，因开福区住建局实施的行政强制拆除行为造成案涉房屋灭失，开福区住建局应该承担案涉房屋被违法拆除后至张某某获赔前的临时安置责任。因张某某不同意重新评估，原审法院参照现有的房屋评估价458814元的4‰计算过渡费用为1835.256元/月并据此判决开福区住建局应按照1835.256元/月的标准向张某某赔偿自2018年1月4日起至案涉房屋获赔之日的过渡安置损失并无不当。三、案涉房屋内的动产损失问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，在行政赔偿、补偿的案件中，张某某应当对行政行为造成的损害提供证据。因开福区住建局的原因导致张某某无法举证的，由开福区住建局承担举证责任。《最高人民法院关于适用的解释》第四十七条第三款规定，当事人的损失因客观原因无法鉴定的，人民法院应当结合当事人的主张和在案证据，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验，生活常识等，酌情确定赔偿数额。本案中，张某某主张其室内财产损失主要为日常生活用品及家具电器损失60000元。因双方均未提供合法有效的证据证明室内财产具体损失，原审法院酌情确定由开福区住建局赔偿张某某室内财产损失30000元并无不当。综上所述，张某某提出的上诉理由均不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案不收取案件受理费。本判决为终审判决。审判长  熊晓震审判员  刘 青审判员  陈蔚宇二〇二一年三月二十五日法官助理高思聪书记员杨琼附：法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判。（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。