湖南省郴州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）湘10行终68号 上诉人（原审原告）欧阳江，男，1950年12月3日出生，汉族。 委托代理人欧阳满保，桂阳县东升法律服务所法律工作者。 被上诉人（原审被告）桂阳县人民政府。 法定代表人朱阳辉，该县人民政府县长。 行政机关出庭负责人龙卫国，该县人民政府四级调研员。 委托代理人陈捷，男，1978年5月15日出生，汉族。 委托代理人龚茂湘，湖南志浩律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）桂阳县退役军人事务局。 法定代表人邓富荣，该局局长。 行政机关出庭负责人陈锡仁，该局副局长。 委托代理人夏小忠，湖南志浩律师事务所律师。 上诉人欧阳江因诉被上诉人桂阳县人民政府、桂阳县退役军人事务局不履行英雄烈士纪念设施保护法定职责一案，不服湖南省资兴市人民法院（2020）湘1081行初59号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院查明：欧阳海烈士系湖南省桂阳县人，欧阳江系欧阳海的同胞弟弟。1963年11月18日，欧阳海为抢救282次列车舍身推战马英勇献身，被追认为革命烈士。为纪念欧阳海烈士，2001年，中共桂阳县委、桂阳县人民政府在县城北修建欧阳海广场，并在广场正前方矗立高11.18米的欧阳海推马救列车的花岗岩塑像，供人民瞻仰和纪念。2012年10月，湖南省、郴州市人民防空主管部门将桂阳县确定为全省人民防空平战结合示范县，要求桂阳县结合实际抓紧推进欧阳海广场单建式平战结合人防工程。2013年2月，经过招商引资，湖南大源投资有限公司成为桂阳县“蓉城之光”城市广场人防工程项目投资开发建设单位。2013年9月，湖南大源投资有限公司法定代表人陈亚雄以自然人名义申请注册成立郴州达源房地产开发有限公司（以下简称达源公司），并将“蓉城之光”项目转让给达源公司。2016年10月，“蓉城之光”项目因资金断链、管理混乱等原因全面停工至今，成为烂尾工程。2020年3月，湖南省桂阳县人民法院裁定达源公司破产。之后，对达源公司破产财产（含土地使用权）的两次拍卖均告流拍。“蓉城之光”项目成为烂尾工程后，导致欧阳海烈士塑像长期被施工围挡围住，周边环境和设施遭到不同程度的破坏和损毁。为此，欧阳江多次找桂阳县相关领导反映此事，处理未果。2020年8月6日，欧阳江诉至法院，要求桂阳县人民政府和桂阳县退役军人事务局履行保护英雄烈士纪念设施法定职责，并责令相关单位和个人改正损害行为，将欧阳海塑像周边恢复原状。 另查明，因国家机构改革，2019年3月，桂阳县人民政府新组建成立桂阳县退役军人事务局为政府工作部门，负责本行政区域退役军人保障工作。根据《桂阳县退役军人事务局职能配置、内设机构和人员编制规定》第三条第（八）项规定，桂阳县退役军人事务局负责全县烈士及退役军人荣誉奖励、军人公墓管理维护、纪念活动等工作，依法承担英雄烈士保护相关工作。 一审法院认为，英雄烈士是为国家、人民和民族作出了牺牲和贡献的人员，国家和人民应当永远尊崇、铭记。英雄烈士纪念设施是人民瞻仰、缅怀烈士和进行爱国主义教育的重要场所，应当受法律保护。本案中，欧阳海烈士塑像是桂阳县人民政府为纪念欧阳海烈士而建立的英雄烈士纪念设施，受法律保护。根据各方当事人的诉辩意见，本案争议的焦点：一是原告是否适格；二是适格被告的确定；三是适格被告是否存在不依法履行保护英雄烈士纪念设施职责的行为。 关于本案原告是否适格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第二款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十四条第一款规定，行政诉讼法第二十五条第二款规定的“近亲属”，包括配偶、父母、子女、兄弟姐妹、祖父母、外祖父母、孙子女、外孙子女和其他具有扶养、赡养关系的亲属。本案中，欧阳江是欧阳海烈士的同胞弟弟，属于欧阳海烈士的近亲属。欧阳江有权就欧阳海烈士塑像的保护工作提起诉讼，故本案原告适格。 关于本案适格被告的确定。《中华人民共和国英雄烈士保护法》第四条第一款、第二款规定，各级人民政府应当加强对英雄烈士的保护，将宣传、弘扬英雄烈士事迹和精神作为社会主义精神文明建设的重要内容。县级以上人民政府负责英雄烈士保护工作的部门和其他有关部门应当依法履行职责，做好英雄烈士保护工作。《烈士褒扬条例》第五条第一款规定，县级以上人民政府应当加强对烈士纪念设施的保护和管理，为纪念烈士提供良好的场所。第六条规定，县级以上地方人民政府退役军人事务部门负责本行政区域的烈士褒扬工作。《桂阳县退役军人事务局职能配置、内设机构和人员编制规定》第三条第（八）项规定，桂阳县退役军人事务局负责全县烈士及退役军人荣誉奖励、军人公墓管理维护、纪念活动等工作，依法承担英雄烈士保护相关工作。根据上述法律、法规及规范性文件的规定，桂阳县退役军人事务局是桂阳县人民政府负责英雄烈士保护工作的部门，具体负责桂阳县烈士纪念设施的保护和管理工作。桂阳县人民政府依法负有领导和加强保护全县烈士纪念设施的工作职责，尤其是本案中欧阳海烈士塑像的保护工作，涉及“蓉城之光”人防工程项目的善后处理，更需要桂阳县人民政府加强领导和组织协调。因此，桂阳县人民政府与桂阳县退役军人事务局都有保护欧阳海烈士塑像的职责，是本案适格的共同被告。 关于桂阳县人民政府与桂阳县退役军人事务局是否存在不依法履行保护英雄烈士纪念设施职责的行为。《中华人民共和国英雄烈士保护法》第十条规定，英雄烈士纪念设施保护单位应当健全服务和管理工作规范，方便瞻仰、悼念英雄烈士，保持英雄烈士纪念设施庄严、肃穆、清净的环境和氛围。任何组织和个人不得在英雄烈士纪念设施保护范围内从事有损纪念英雄烈士环境和氛围的活动，不得侵占英雄烈士纪念设施保护范围内的土地和设施，不得破坏、污损英雄烈士纪念设施。第二十八条规定，侵占、破坏、污损英雄烈士纪念设施的，由县级以上人民政府负责英雄烈士保护工作的部门责令改正。本案中，根据审理查明，位于桂阳县欧阳海广场的欧阳海烈士塑像，因为桂阳县“蓉城之光”人防工程项目施工影响，造成欧阳海烈士塑像长期被施工围挡围住，塑像周边环境遭到一定的破坏和污损，损害了英雄烈士纪念设施应有的庄严、肃穆、清净的环境和氛围，妨碍了人民群众瞻仰、悼念英雄烈士。负责欧阳海烈士塑像保护工作的行政机关，没有及时责令施工单位改正，并采取相关措施保护好欧阳海烈士塑像。桂阳县人民政府在对欧阳海烈士塑像保护工作方面虽然做了不少工作，但欧阳海烈士塑像被施工围挡长期围住，周边环境被损害的现象仍然未得到改正。因此，桂阳县人民政府、桂阳县退役军人事务局存在没有完全履行保护英雄烈士纪念设施职责的行为。 欧阳海烈士塑像被施工围挡长期围住，周边环境被损害，是由于“蓉城之光”人防工程项目施工造成的，鉴于该项目建设单位因经营不善，资不抵债，已被湖南省桂阳县人民法院宣告破产的现状，烈士塑像保护部门责令建设单位改正，恢复原状，目前不太现实，但桂阳县人民政府、桂阳县退役军人事务局可以采取临时性保护措施，有效改善欧阳海烈士塑像周边环境，为烈士塑像营造庄严、肃穆、清净的环境，方便人民群众瞻仰、悼念英雄烈士。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第二款、第七十二条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十四条第一款之规定，一审法院判决：“责令被告桂阳县人民政府、被告桂阳县退役军人事务局在本判决生效之日起六个月内履行保护欧阳海烈士塑像的职责。案件受理费50元，由被告桂阳县人民政府、被告桂阳县退役军人事务局共同负担”。 上诉人欧阳江上诉称：桂阳县欧阳海广场中的欧阳海烈士塑像是英雄烈士纪念设施。该塑像因“蓉城之光”工程项目施工被施工围挡长期围住，烈士塑像周边环境被破坏和污损，桂阳县人民政府与桂阳县退役军人事务局应当履行保护烈士塑像的法定职责。虽然一审判决要求桂阳县人民政府与桂阳县退役军人事务局在六个月内履行保护欧阳海烈士塑像的职责，但未确认具体保护措施，且欧阳江一审诉讼请求中要求桂阳县人民政府与桂阳县退役军人事务局责令相关单位和个人改正对欧阳海烈士塑像周边环境的损害行为并恢复原状，一审判决对此不予支持，但未阐明不予支持的理由，欧阳江对此无法接受与理解。请求：撤销一审判决，依法改判并支持欧阳江的一审诉讼请求。 被上诉人桂阳县人民政府答辩称：一、桂阳县人民政府对保护欧阳海烈士塑像负有领导责任，但具体职责由政府工作部门行使，桂阳县人民政府不是适格的被告。二、桂阳县人民政府对保护欧阳海烈士塑像做了大量工作，并督促施工方投入大量资金做塑像保护支架。三、“蓉城之光”人防工程从2016年停工变成烂尾工程，烈士塑像及附属设施目前尚未纳入文物保护单位，塑像周边暂时无法恢复原状，欧阳江该项上诉请求不现实，事实上无法实现。四、达源公司于2014年9月取得“蓉城之光”项目二期的土地使用权，但该项目从2013年上半年动工因屡次停工，直至2016年10月因资金断链且管理混乱，导致该项目停工变成烂尾工程，后达源公司因资不抵债进入破产程序，恢复欧阳海烈士塑像周边原状取决于“蓉城之光”项目是否能破产完毕后顺利复工，目前破产程序尚未终结，事实上无法恢复原状。综上，请求二审查明事实，驳回欧阳江的起诉或驳回上诉。 被上诉人桂阳县退役军人事务局答辩称：一、一审判决认定事实清楚，程序合法，应予维持。“蓉城之光”项目破产流拍无项目接管人，无法及时改正损害行为并恢复原状。二、欧阳江请求二审法院改判支持其一审诉请，与客观实际不符，在“蓉城之光”项目被接管前，很难得以实现。三、桂阳县退役军人事务局已按一审判决行使职责，并承诺后期会更加重视英雄烈士塑像的保护，履行相应的职能职责。请求二审驳回上诉，维持原判。 二审期间，被上诉人桂阳县退役军人事务局向本院提交如下证据、依据： 1.《欧阳海烈士塑像保护工作方案》，拟证明桂阳县退役军人事务局就相关历史塑像保护成立领导班子及工作班子，明确了工作措施与工作要求。 2.《关于欧阳海烈士塑像保护工作建议的函》（桂退役军人函[2021]1号），拟证明桂阳县退役军人事务局函告达源公司的破产管理人湖南星河律师事务所加强保护措施。 3.《关于欧阳海烈士塑像保护工作建议的回函》，拟证明达源公司破产管理人承诺会请专人清洗欧阳海烈士塑像，保证干净整洁，并已按“桂阳县蓉城之光（二期）基坑支护工程设计”图纸做了支护工程，欧阳海塑像不会因项目施工而塌陷、倾斜，由于各种原因，欧阳海塑像周边的坑暂时无法回填，待财产处置完结、项目建成后，达源公司将逐渐恢复欧阳海烈士塑像周边的环境。 经庭审质证，欧阳江对桂阳县退役军人事务局提交的证据发表如下质证意见：对三份证据的真实性及证明方向有异议，对桂阳县退役军人事务局是否成立欧阳海烈士塑像保护工作领导班子与工作班子，是否制定工作方案，是否实施工作措施，欧阳江不知情，且保护烈士塑像是桂阳县退役军人事务局的法定职责，即使桂阳县退役军人事务局履行了相应职责也没有履行到位。桂阳县人民政府对桂阳县退役军人事务局提交的证据无异议。 本院对上述证据认证如下：桂阳县退役军人事务局提交三份证据是在本案一审判决之后作出的，不能作为判断桂阳县退役军人事务局在本案诉讼之前是否依法履行保护欧阳海烈士塑像职责的依据，故对该三份证据本院不予采信。 二审经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致,本院予以确认。 本院认为，本案的争议焦点是：一、桂阳县人民政府、桂阳县退役军人事务局是否系本案适格被告；二、桂阳县人民政府、桂阳县退役军人事务局是否存在不依法履行保护英雄烈士纪念设施职责的行为，如果有，是否应责令相关单位和个人立即改正损害行为，将欧阳海塑像周边恢复原状。 关于争议焦点一。《中华人民共和国英雄烈士保护法》第四条第一款、第二款规定，各级人民政府应当加强对英雄烈士的保护，将宣传、弘扬英雄烈士事迹和精神作为社会主义精神文明建设的重要内容。县级以上人民政府负责英雄烈士保护工作的部门和其他有关部门应当依法履行职责，做好英雄烈士保护工作。《烈士褒扬条例》第五条第一款规定，县级以上人民政府应当加强对烈士纪念设施的保护和管理，为纪念烈士提供良好的场所。第六条规定，县级以上地方人民政府退役军人事务部门负责本行政区域的烈士褒扬工作。《烈士纪念设施保护管理办法》第四条第一款规定，县级以上烈士纪念设施由所在地人民政府负责保护管理，纳入当地国民经济和社会发展规划或者有关专项规划，所需经费列入当地财政预算。《桂阳县退役军人事务局职能配置、内设机构和人员编制规定》第三条第（八）项规定，桂阳县退役军人事务局负责全县烈士及退役军人荣誉奖励、军人公墓管理维护、纪念活动等工作，依法承担英雄烈士保护相关工作。第四条第（四）项规定，桂阳县退役军人事务局内设机构拥军优抚股承担全县烈士褒扬、纪念设施管理保护工作，依法承担英雄烈士保护相关工作。根据上述法律、法规及规范性文件的规定，桂阳县人民政府和桂阳县退役军人事务局依法负有对本行政区域内的烈士纪念设施进行保护和管理的职责，故桂阳县人民政府和桂阳县退役军人事务局是本案适格被告。 关于争议焦点二。《中华人民共和国英雄烈士保护法》第十条规定，英雄烈士纪念设施保护单位应当健全服务和管理工作规范，方便瞻仰、悼念英雄烈士，保持英雄烈士纪念设施庄严、肃穆、清净的环境和氛围。任何组织和个人不得在英雄烈士纪念设施保护范围内从事有损纪念英雄烈士环境和氛围的活动，不得侵占英雄烈士纪念设施保护范围内的土地和设施，不得破坏、污损英雄烈士纪念设施。《烈士褒扬条例》第三十二条规定，在烈士纪念设施保护范围内不得从事与纪念烈士无关的活动。禁止以任何方式破坏、污损烈士纪念设施。《烈士纪念设施保护管理办法》第十二条规定，烈士纪念设施应当纳入城乡建设规划，绿化美化环境，实现园林化，使烈士纪念设施形成庄严、肃穆、优美的环境和气氛，为社会提供良好的瞻仰和教育场所。根据上述法律法规规定，烈士纪念设施不仅为褒扬烈士，亦是弘扬爱国主义、集体主义精神和社会主义道德风尚，促进社会主义精神文明建设的标志，要加强烈士纪念设施的保护管理，任何单位和个人不得侵占、破坏、污损烈士纪念设施。本案中，由于桂阳县“蓉城之光”人防工程项目施工影响，位于桂阳县欧阳海广场的欧阳海烈士塑像长期被施工围挡围住，周边环境也遭到一定的破坏和污损，而负有保护和管理职责的桂阳县人民政府、桂阳县退役军人事务局没有及时责令施工单位改正，并采取相关措施保护欧阳海烈士塑像，存在不依法履行保护英雄烈士纪念设施职责的行为。但由于“蓉城之光”项目是国防建设的重要组成部分，事关桂阳县的城市形象和人防事业，事关社会安全稳定和群众切身利益，且耗资巨大，因资金断链、管理混乱等原因该项目全面停工至今，该项目建设单位达源公司已被湖南省桂阳县人民法院宣告破产，之后对达源公司破产财产的两次拍卖均告流拍。在破产程序尚未终结的情况下，欧阳江要求桂阳县人民政府、桂阳县退役军人事务局责令施工单位将欧阳海烈士塑像周围环境恢复原状的诉请暂无法实现，但桂阳县人民政府、桂阳县退役军人事务局可以采取临时性保护措施，有效改善欧阳海烈士塑像周边环境，为烈士塑像营造庄严、肃穆、清净的环境，方便人民群众瞻仰、悼念英雄烈士。 综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。欧阳江的上诉请求及理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人欧阳江负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 何文捷 审 判 员 谷 敏 审 判 员 王 洪 二〇二一年三月三十一日 法官助理 杨姝莞 书 记 员 李凌涛 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。 《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。