四川省眉山市东坡区人民法院 行 政 裁 定 书 （2021）川1402行初26号 原告李再玉，女，1956年2月12日出生，汉族，住成都市锦江区。 委托代理人罗福元，男，1957年10月14日出生，汉族，住四川省蓬安县。 被告眉山市自然资源局，住所地：四川省眉山市眉州大道东二段**。 法定代表人王泽文，局长。 出庭负责人刘权超，该局四级调研员。 委托代理人黄涛，该局工作人员。 委托代理人刘科，四川达宽律师事务所律师。 原告李再玉诉被告眉山市自然资源和规划局（以下简称市自规局）不予受理行政复议申请一案，原告于2020年11月27日向本院提起行政诉讼。本院于2021年1月20日受理后，依法组成合议庭，于2021年3月18日公开开庭审理了本案。原告李再玉及其委托代理人罗福元，被告市自规局出庭负责人刘权超、委托代理人黄涛、刘科到庭参加诉讼。本案经合议庭评议后报本院审判委员会讨论决定。现已审理终结。 原告李再玉诉称，2011年至2012年期间，眉山市东坡区自然资源和规划局（以下简称东坡区自规局）行政许可建设眉山市圣丰农产品批发市场。2015年8月5日，该市场业主收取原告李再玉购房款17万元；2017年11月3日，该市场业主分别收取李再玉购房税款5600元、7612.76元，由该市场负责人出具10996481号、1099647号收据；2019年5月5日，原告李再玉向眉山市住房和城乡建设局缴纳住房专项维修资金626.50元；该市场业主实施诈骗税款，实施诈骗购房款；2015年8月5日，该市场业主与原告签订《圣丰国际商铺买卖合同》之后，由该市场业主收回原《圣丰国际商铺买卖合同》；2016年1月13日，原告李再玉与出卖人眉山市圣丰农产品批发市场投资有限公司签订合同签约备案号：（159730）《四川省商品房买卖合同》（预售）之后，签订《圣丰国际二期补充协议》，虚构商品房屋的事实，确无商品房屋的存在。2019年8月9日，东坡区自规局为原告李再玉颁发了虚构事实的编号为51004793383的川（2019）东坡区不动产权第0××3号《中华人民共和国不动产权证书》，虚构商品房屋的事实。2020年8月18日，东坡区自规局对原告作出确无文号的《告知书》，否定规划行政许可建设眉山市圣丰农产品批发市场违法出售《商品房》的事实。2020年10月19日，被告签收原告邮寄递交的《行政复议申请书》及其证据材料之日起，超过法定五日内审查期限，于2020年11月9日以邮寄的方式送达的眉市自然资行不受字［2020］185号《不予受理行政复议申请决定书》（以下简称“185号《决定书》”）的行政复议程序，违反了《中华人民共和国行政复议法》第四条、第六条第（十一）项、第十七条第一款之规定。故诉至法院。请求：对被告自2020年10月19日签收原告邮寄递交的行政复议申请书之日起，超过法定五日内审查期限，于2020年11月9日邮寄送达的眉市自然资行不受字［2020］185号《不予受理行政复议申请决定书》的行政复议程序，依法确认为违法。 原告李再玉为证明其主张，向本院提交了下列证据并经庭审质证: 第一组证据：1.【2019】2843号不动产权证书；2.2020年8月18日《告知书》；3.行政复议申请书；4.邮寄复议申请的邮件查询单；5.【2020】229号补正通知书；6.2020年10月27日邮寄补正的信封；7.【2020】185号不予受理决定书；8.2020年11月9日邮寄决定书的信封。证明【2019】2843号《不动产权证》确定案涉房屋国有土地面积49139.3平方米，确无国有土地的来源，确无征收土地公告，李再玉有权申请行政复议。被告补正通知、不予受理决定，均超过法定五日内期限，程序违法。 第二组证据：1.【2020】142号政府信息公开告知书；2.2021年1月5日市发改委答复书；3.【2021】48号政府信息答复书；4.省政府【2021】25号受理通知书。证明案涉土地、房屋、不动产权证、告知书，属于非法用地建设的国土、规划行政行为违法加害李再玉，李再玉有权申请行政复议。 被告市自规局辩称，一、被告具有作出《不予受理行政复议申请决定书》（眉市自然资行不受字〔2020〕185号）的法定职权。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议”之规定，被告作为眉山市自然资源主管部门，有权作为复议机关复议审理下一级自然资源主管部门作出的具体行政行为。本案中，原告以眉山市东坡区自然资源和规划局（以下简称东坡区自规局）作为被申请人向被告申请行政复议，被告作为东坡区自规局的上一级主管部门，具有审查原告提出的行政复议申请，并作出185号《决定书》的法定职权。二、原告提出的行政复议申请属于被复议行政行为不明确，没有具体复议请求的情形，被告作出的185号《决定书》认定事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（三）项规定，公民、法人或其他组织提出的行政复议申请应当有具体的行政复议请求和理由。本案中，原告以东坡区自规局为被申请人，复议请求为“请求眉山市自然资源和规划局对被申请人于2019年8月9日为申请人李再玉颁发的编号为51004793383的川（2019）东坡区不动产权第0××3号《中华人民共和国不动产权证书》的行政许可职权致害行为，依法确认为违法。”事实和理由部分又提到合同网签备案虚构商品房及东坡区自规局于2020年8月18日作出的《告知书》等。被告于同年10月19日收到，经审查，被告认为原告提出的复议申请材料不齐全、表述不清楚，于同年10月26日作出《补正行政复议申请通知书》（眉市自然资行复通〔2020〕229号）并于当日邮寄送达。原告收到补正通知后，再次于同年10月30日共三次向被告邮寄递交补正说明和补正材料，被告收悉后经审查，原告提出的行政复议请求无变化，相关说明材料主要反映的是出卖人与其签订《商品房买卖合同》所产生的民事争议，认为出卖人存在欺诈行为，还提到了其信访维权过程的相关情况，以及东坡区自规局虚构商品房的行政许可致害和要求被告主持公道把其血汗钱追讨回来等，属于被复议行政行为并不明确。因此，被告根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十七条、第二十八条第（三）项之规定，作出185号《决定书》认定事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确。三、被告作出的185号不予受理决定书程序合法，原告诉请确认程序违法无事实及法律依据。如前所述，原告于2020年10月18日以邮寄方式向被告递交《行政复议申请书》，被告同年10月19日收悉后，在《中华人民共和国行政复议法》第十七条所规定的五个工作日内进行了审查并于同年10月26日向原告作出《补正行政复议申请通知书》（眉市自然资行复通〔2020〕229号）。原告收悉后再分别于同年10月29日和10月30日向被告邮寄递交补正说明和补正材料，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十九条“……补正申请材料所用时间不计入行政复议审理期限。”之规定，本案应从被告再次收到原告邮寄的补正材料和补正说明之日起开始计算审查日期，故被告在五个工作日法定期限内于同年11月6日作出本案185号不予受理决定书并于11月9日邮寄送达符合前述法定程序。原告诉称本案185号《决定书》超过法定五日内审查期限的行政程序违法无事实和法律依据。综上所述，被告具有作出185号《决定书》的法定职权，且认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法，原告诉讼请求及事实和理由均不能成立，请依法驳回原告的诉讼请求。 被告为证明其行政行为的合法性，向本院提交了下列证据并经庭审质证： 第一组证据：1.原告2020年10月18日《行政复议申请》及申请材料、邮寄信封及查询行程单（ＥＭＳ号：114675448××××）；2.《补正行政复议申请通知书》（眉市自然资行复通〔2020〕229号）、邮寄凭证及查询行程单（ＥＭＳ号：112797096××××）。证明1.原告于2020年10月18日以邮寄方式向被告递交《行政复议申请书》的具体内容，其请求未明确具体行政行为，且事实和理由部分包括多个行政行为；2.被告于2020年10月19日收到后，在法定期限内于10月26日作出补正通知并邮寄送达原告。 第二组证据：1.原告2020年10月29日邮寄的补正材料、邮寄信封及查询行程单（ＥＭＳ号：114597864××××）；2.原告2020年10月30日三次邮寄的补正说明和补正材料、邮寄信封及查询行程单；3.《不予受理行政复议申请决定书》（眉市自然资行不受字〔2020〕185号）、邮寄凭证及查询行程单。证明：原告于10月30日共3次向被告邮寄递交补正说明和补正材料，其行政复议请求并无变化，相关材料主要反映的是出卖人与其签订《商品房买卖合同》（合同签约备案号：159730、159731）所产生的民事争议，认为出卖人存在欺诈行为，还提到了其信访维权过程的相关情况，以及东坡区自规局虚构商品房的行政许可致害和要求被告主持公道把其血汗钱追讨回来等，属于被复议行政行为不明确，没有具体复议请求的情形。被告在法定期限内作出的185号《决定书》事实清楚，程序合法。 经庭审质证，原告对被告提交的第一组证据三性不予认可，其是复印件，没有国家机关作出复议决定的案号，我们申请复议的目的是对加害行为和致害行为提起的行政复议，告知书的不规范行为，我们认为证据不合法，不能达到被告证明目的。对邮寄信封三性予以认可。对证据（2020）229号文件，违反了行政复议法第17条第1款第2款，程序违法，对商品房买卖合同和收款凭证真实性予以认可，对关联性和合法性不予认可。对三次邮寄的补正说明真实性、合法性不予认可。对不予受理行政复议决定书，制作时间2020年11月6日，邮寄递交的时间为11月9日，制作时间不真实，超过法定期限，违反行政诉讼法第十七条，和行政复议法第二十九条。被告对原告提交的第一组证据的三性无异议，对证明内容有异议，该组证据恰好证明被告作出的不予受理决定书是正确的，原告陈述时也认为不是对登记行为复议，是对致害、加害行为申请行政复议，而原告所理解的致害、加害行为包含了所认为的与出卖人签订买卖合同，与自规局告知书、规划不合法以及用地不合法等综合的行为构成，因此可以看出原告目前均不能明确其复议所针对的具体行政行为。从而证明被告作出的决定认定事实清楚，内容正确。对第二组证据真实性、合法性无异议，对关联性和证明内容有异议，该证据产生于本案不予受理决定之后，且是其他机关和部门关于信息公开依法处理的相关文书，与本案无关，从原告证明内容看，其仍然是认为多个行政行为致害或加害了原告的合法权益，再次证明原告复议请求不明确。 本院对上述证据认证如下：原告提交的第二组证据与本案无关，不能作为本案的证据采纳。原告提交的其余证据与被告提交的证据均与本案有关联，证据来源和形式合法，内容真实，可以作为本案证据采纳。 经审理查明，2016年1月13日原告李再玉与眉山市圣丰农产品批发市场投资有限公司签订了《商品房买卖合同》（预售），2019年8月9日，东坡区自规局为原告李再玉颁发了编号为51004793383的川（2019）东坡区不动产权第0××3号《中华人民共和国不动产权证书》。因原告李再玉等人向省委第四巡视组反映关于圣丰国际贸易城规划调整的问题，东坡区自规局于2020年8月18日向原告李再玉等人发出《告知书》，载明：“经调查核实，现将你们反映的问题回复如下：圣丰农产品有限公司为促进和提升区域经济发展，提升人气和商气，整合资源，引入海梦城项目，并依托海梦城项目打造以儿童产业为主的商业体，促进市场更好更长远持续发展，向原区住房和城乡规划建设局申请对方案进行调整。原区住房和城乡规划建设局依法按程序将圣丰农产品有限公司建设的圣丰国际商贸城地下停车场调整为海洋馆和侏罗城世界，原地下停车位按照眉山市城市规划管理技术规定要求在地上配足，且调整后的各项指标均符合出让地块设计条件的要求。”2020年10月18日，原告以东坡区自规局为被申请人以ＥＭＳ邮件方式向被告递交了《行政复议申请书》。复议请求为“请求眉山市自然资源和规划局对被申请人于2019年8月9日为申请人李再玉颁发的编号为51004793383的川（2019）东坡区不动产权第0××3号《中华人民共和国不动产权证书》的行政许可职权致害行为，依法确认为违法。”2020年10月19日被告门卫室签收了该ＥＭＳ邮件。经被告审查后，认为原告的行政复议申请材料不齐全、表述不清楚，故于2020年10月26日作出眉市自然资行复通［2020］229号《补正行政复议申请通知书》，载明：“李再玉：你向本机关提交的行政复议材料收悉。经审查，本机关认为该复议申请材料不全、表述不清楚，需要补正以下材料：一、明确申请行政复议所针对的具体行政行为，并提供该具体行政行为存在的证据材料；二、明确针对该具体行政行为的具体行政复议请求。”并于2020年10月27日通过中国邮政特快专递邮寄给原告。2020年10月30日原告李再玉分三次向被告邮寄了补充材料，载明：“一、原告认为东坡区自规局伙同开发商虚构商铺的事，却无商铺的存在，按合同之规定原告购买的商铺是既有隔断又有卷帘门的独立商铺，并且可以办理独立产权证。该产权证是法律认可的，反之网格铺和地摊铺是不能办理产权证的。但现实并不是这样，原告的商铺具体位置在哪里无人知晓。二、原告认为圣丰国际存在一房多卖，超面积销售。三、圣丰国际虚假宣传欺骗投资人。综上所述，圣丰国际存在欺诈行为，请眉山市自然资源局根据原告提供的依据进行核实调查。以上就是本人的补正材料和复议请求”。2020年10月31日被告门卫室收到该邮件。经审查，被告于2020年11月6日作出185号《决定书》，载明：“经审查，本机关认为：经补正，申请人提出的行政复议申请仍未明确其申请行政复议所针对的具体行政行为和针对该具体行政行为的具体复议请求，属于被复议行政行为不明确，没有具体复议请求的情形，本机关无法进一步审查。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十七条、第二十八条第（三）项的规定，本机关决定不予受理。如不服本决定，可以自接到本决定书之日起15日内依法向有管辖权的人民法院提起行政诉讼。”并于2020年11月9日通过中国邮政快递邮寄给原告李再玉。 另查明，在庭审中，原告明确其案涉复议申请请求是行政复议机关下一级机关东坡区自规局于2020年8月18日作出告知书，对原告造成了致害行为，原告对这种致害行为不服，并要求确认这种致害行为违法。 本院认为，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第（七）项之规定，人民法院对原行政行为作出判决的同时，应当对复议决定一并作出相应判决。原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。即原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定，实际上也相当于一个程序性的决定，即便具有实体内容也因原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件等失去了作出决定的前提条件。本案中，案涉不予受理复议决定实质是复议机关作出的一个程序性决定。且经过审理查明，原告的复议请求确实不明确。因此，在原告没有具体的复议请求，不符合复议受理条件的情况下，即便被告受理后作出决定，该决定都是要被法院一并裁定驳回起诉的。更何况本案被告并未受理，作出的是不予受理的决定，人民法院也应当不予纳入审查范围。综上，依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第（七）项之规定，裁定如下： 驳回原告李再玉的起诉。 本案预收案件受理费50元，退还原告李再玉。 如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于眉山市中级人民法院。 审 判 长  姚良全 审 判 员  李 杜 人民陪审员  黄彦军 二〇二一年三月三十一日 书 记 员  陶 平 四川省眉山市东坡区人民法院 行政裁判文书附录 （2021）川1402行初26号 附相关法律条文： 《最高人民法院关于适用的解释》 第一百三十六条第（七）项原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。