江苏省宿迁市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）苏13行终6号 上诉人（原审被告）沭阳县住房和城乡建设局，住所地沭阳县康平路。 法定代表人郝建华，该局局长。 委托代理人高中新，江苏兆仕禾律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）石尧景，女，1955年8月2日出生，××族，住沭阳县。 委托代理人刘玲（系被上诉人之女），女，1986年6月15日出生，××族，住址同上。 委托代理人刘东阳（系被上诉人之女），女，1993年6月26日出生，××族，住址同上。 原审被告沭阳县综合行政执法局，住所地沭阳县迎宾大道1106号。 法定代表人尚俊利，该局局长。 委托代理人朱士军，江苏勤辉律师事务所律师。 上诉人沭阳县住房和城乡建设局（下称沭阳住建局）诉被上诉人石尧景、原审被告沭阳县综合行政执法局（下称沭阳执法局）要求确认行政行为违法纠纷一案，不服宿迁市宿城区人民法院（2020）苏1302行初114号行政判决，向本院提起上诉。本院于2021年1月19日立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。2021年2月23日，本院组织对本案进行公开听证，上诉人沭阳住建局的委托代理人高中新，被上诉人石尧景的委托代理人刘玲、刘东阳到庭参加了听证。庭后，本院与原审被告沭阳执法局以谈话的方式听取了该局的意见。本案现已审理终结。 原审查明：石尧景在沭阳县××城街道圩河××号拥有一处房屋。2016年3月，沭阳县人民政府发布《沭阳县人民政府关于西北片区旧城（棚户区）改造项目范围内房屋实施征收的决定》（沭政发〔2016〕30号）和《沭阳县人民政府关于西北片区旧城（棚户区）改造项目征收补偿安置方案》，决定对沭阳县西北片区××（棚户区）改造项目红线内的房屋（含土地使用权）、构筑物和附属物实施征收。石尧景的涉案房屋在上述征收决定和征收补偿安置方案确定的征收范围之内。涉案项目的征收部门为沭阳住建局，征收实施单位为沭阳县房屋征收办公室。2019年10月31日，石尧景涉案房屋（后半部分）被不明身份人员拆除。石尧景不服，诉至法院，要求确认沭阳住建局、沭阳执法局对其部分房屋实施断电、偷拆的行为违法。 原审另查明，2019年1月17日，沭阳住建局作出违认字〔2019〕004号《违法建筑认定书》，载明：“根据工作安排，我局对西北片区内张建中、马成银等41户违法建筑现场进行勘察……经与征收办及评估公司相关人员核对，存在违法建筑……。”2019年5月10日，沭阳执法局依据沭阳住建局作出的上述《违法建筑认定书》对石尧景作沭综执决字〔2019〕16号《行政处罚决定书》，载明：“……你户在沭城街道圩河西路19号未经规划许可擅自搭建房屋面积约256.84㎡，严重影响城市规划……依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，对被处罚人作出：限7日内自行拆除该违法建筑的行政处罚……。”石尧景不服该处罚决定，于同年5月16日向宿迁市综合行政执法局申请行政复议。同年8月8日，沭阳执法局作出沭综执撤决字〔2019〕01号《撤销行政行为决定书》，撤销了上述行政处罚决定。同日，宿迁市综合行政执法局作出〔2019〕宿行复第45号《行政复议终止通知书》，决定终止行政复议。 原审再查明，2019年5月20日，沭阳县人民政府对石尧景作出沭政征补决定〔2019〕22号《房屋征收补偿决定书》。石尧景不服该征收补偿决定，向宿迁市中级人民法院提起诉讼，目前案件正在审理过程中。 原审法院认为，关于石尧景主张沭阳执法局对其涉案房屋实施断电、拆除行为违法的问题。行政诉讼的立法目的旨在解决行政争议，保护公民、法人和其他组织的合法权益。审理强拆类案件时，在无直接证据证明拆除主体的情况下，应当从保护被拆迁人利益角度出发，结合石尧景所举证据、受益主体等因素，运用举证责任规则和日常生活经验法则，综合判断、确认拆除主体。沭阳执法局虽在2019年5月10日对石尧景作出了行政处罚决定要求其7日内自行拆除该违法建筑，但之后沭阳执法局又自行撤销了上述行政处罚决定。石尧景现有证据不足以证明沭阳执法局对其房屋实施了断电、拆除行为。在此情况下，不能因为沭阳执法局曾对石尧景作出过限期拆除的处罚决定，就推定沭阳执法局对石尧景房屋实施了断电、拆除的行为。石尧景对沭阳执法局的起诉无事实依据，不予支持。 关于石尧景主张沭阳住建局对其涉案房屋实施拆除行为违法的问题。“谁行为，谁被告”是确定行政诉讼被告的基本原则，在因强制拆除房屋行为所引发的行政争议中，对无主体对强拆行为负责的情况下，人民法院应当根据职权法定原则及举证责任规则作出认定。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条规定，市、县人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。第五条规定，房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。房屋征收实施单位不得以营利为目的。房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施房屋征收与补偿行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任。上述规定已然明确了市、县人民政府及房屋征收部门、实施单位之间因房屋征收补偿工作产生的法律责任。石尧景提交的证据虽不能证明其涉案房屋拆除的具体实施机关，但其提供的证据足以表明其涉案房屋位于沭阳县西北片区××（棚户区）改造项目征收范围之内，沭阳住建局作为该项目的征收部门，与涉案房屋拆除具有利害关系，涉案房屋拆除行为与沭阳住建局的征收目的之间具有高度的关联性。在沭阳住建局不能提供证据证明其未对石尧景房屋实施强行拆除行为或系他人对石尧景房屋实施了拆除行为的情况下，本案应当认定石尧景涉案房屋系由沭阳住建局强制拆除。沭阳住建局辩称其他主体拆除了石尧景涉案房屋的意见不符合常理，不予采信。关于石尧景主张沭阳住建局对其涉案房屋实施断电行为违法的问题。石尧景的涉案房屋虽在征收范围之内，但涉案房屋被断电的因素很多，不能因为石尧景的房屋在征收范围之内，就认定沭阳住建局对其涉案房屋实施了断电行为，石尧景所举证据不能证明不能达到其证明目的，不予支持。原审依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决：一、确认被告沭阳县住房和城乡建设局拆除石尧景房屋的行为违法；二、驳回石尧景的其他诉讼请求。案件受理费50元，由沭阳住建局负担。 上诉人沭阳住建局上诉称：原审判决认定上诉人实施拆除了被上诉人房屋的行为没有事实和法律依据。上诉人未实施涉案拆除行为，被上诉人也未提供上诉人拆除涉案房屋的任何证据。即便被上诉人的房屋在征收范围内，法律也未规定上诉人对征收范围内的房屋附有看护义务，原审法院在无法律依据的情况下，增加了上诉人的义务，认定上诉人实施了拆除行为明显没有法律依据。对于违法建筑拆除的主体应当是沭阳执法局，而非上诉人。被上诉人提起本案诉讼无事实和法律依据，应驳回其起诉。请求二审依法予以改判。 被上诉人石尧景答辩称：根据沭阳县人民政府发布的《沭阳县人民政府关于西北片区旧城（棚户区）改造项目范围内房屋实施征收的决定》和《沭阳县人民政府关于西北片区旧城（棚户区）改造项目征收补偿安置方案》，被上诉人房屋位于项目征收范围内。上诉人沭阳住建局是组织实施该项目的部门，与被上诉人房屋遭非法拆除具有利害关系。被上诉人提供的拆除当日的视频、照片以及杨杨、耿志东、徐飞等工作人员人的短信、电话记录等均可以证实上诉人实施了拆除行为。被上诉人提起本案诉讼具有事实和法律依据。原审依法推定上诉人系实施拆除行为的主体正确。请求驳回上诉，维持原判。 原审被告沭阳执法局向本院述称：沭阳执法局自行撤销行政处罚时涉案房屋未受到任何损坏，沭阳执法局与涉案房屋的拆除没有任何关系，其未实施和参与拆除涉案房屋的行为。 当事人原审中提交的证据均已随案移送本院，原审判决对证据的分析认定正确。 本院经审理确认原审法院查明的事实。 本院二审另查明，2021年2月8日，本院依法作出（2020）苏13行初48号行政判决，判决驳回石尧景要求撤销沭阳县人民政府作出的沭政征补决定〔2019〕22号《房屋征收补偿决定书》的诉讼请求。石尧景对该判决不服，已向江苏省高级人民法院提起上诉。 本案争议焦点为：原审认定上诉人沭阳住建局实施了拆除涉案房屋的行为是否正确。 本院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条规定：“市、县人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。”第五条规定：“房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。房屋征收实施单位不得以营利为目的。房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施房屋征收与补偿行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任。”本案中，根据沭阳县人民政府发布的《沭阳县人民政府关于西北片区旧城（棚户区）改造项目范围内房屋实施征收的决定》和《沭阳县人民政府关于西北片区旧城（棚户区）改造项目征收补偿安置方案》，上诉人沭阳住建局为该项目的房屋征收部门。依据上述法律规定，因项目实施产生的相关法律后果应由房屋征收部门即上诉人沭阳住建局承担。现有证据能够证明，被上诉人石尧景的房屋位于上述改造项目征收范围内，且沭阳县人民政府作出的沭政征补决定〔2019〕22号《房屋征收补偿决定书》中明确载明“在征收签约过程中，征收部门及实施单位多次与石尧景协商，被征收人石尧景仍没有在规定期限内与房屋征收部门达成征收补偿协议。”由此可见，石尧景房屋被拆除与上诉人沭阳住建局房屋征收工作的开展具有重大利害关系，在无证据证明涉案的房屋系其他主体拆除情况下，认定系由沭阳住建局拆除并无不当。沭阳住建局主张未实施涉案房屋拆除行为，但未提供证据证实，本院对其主张不予支持。另，原审根据查明事实，认定沭阳执法局不是本案适格被告具有事实和法律依据。 综上,原审判决认定事实清楚，判决结论正确。上诉人沭阳住建局的上诉理由不能成立，对其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人沭阳县住房和城乡建设局负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 刘志群 审 判 员 谈 强 审 判 员 周丽丽 二〇二一年三月三十一日 法官助理 周 莹 书 记 员 郝酝勤