安徽省高级人民法院 行 政 裁 定 书 (2021)皖行终200号 上诉人（一审原告）芦波，男，1963年3月20日出生，汉族，住合肥市望江东路。 被上诉人（一审被告）合肥市包河区人民政府，住所地合肥市包河大道118号。 法定代表人陈东，区长。 委托代理人曹皙，安徽国运律师事务所律师。 委托代理人韩修玲，安徽国运律师事务所实习律师。 被上诉人（一审被告）合肥市土地储备中心，住址合肥市政务区怀宁路1800号国土规划大厦。 法定代表人谢涛，主任。 委托代理人储湛，安徽众城高昕律师事务所律师。 上诉人芦波因诉合肥市包河区人民政府（以下简称包河区政府）、合肥市土地储备中心土地管理行政合同一案，不服安徽省合肥市中级人民法院(2020)皖01行初276号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 芦波一审起诉称，2019年10月21日，被告合肥市土地储备中心与被告包河区政府签订的《国有建设用地使用权收购合同》（合土储收[2019]第85号、储备地块号1006号），违反了相关的法律法规，侵犯了原告的合法权益。时至今日，两被告也没有与原告（案涉地块里的一块土地的使用权人）签订任何协议，更没有向原告支付任何补偿费用。两被告都是有章不循、有法不依。原告的房屋和土地使用权，都是合法购买并进行登记的，理应受到法律的保护。两被告的交易结果，严重的侵害了原告的合法权益。原告是本案适格的主体。请求确认合肥市包河区“宿松路与太湖路交口，东北角地块（亦即中铁四局机关大院生活区北区的地块）”收储合同无效；本案诉讼费用由两被告承担。 一审被告包河区政府一审答辩称，一、本案不属于人民法院行政诉讼的受案范围。1.包河区政府虽然是行政机关，但也有从事民事行为的职能，案涉合同是平等主体之间签订的土地使用权变更的合同，由民事法律法规进行约束，合同的法律性质为民事合同。2.即使合土储收[2019]第85号《国有建设用地使用权收购合同》属于行政协议，但该合同是行政主体之间所签订，不是《行政诉讼法》第十二条第一款第十一项规定的行政协议，也不是最高人民法院《关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二条规定的可起诉范围。该协议是两个行政主体之间所签订的关于合肥市老旧小区改造而进行的公务协助合同，根据司法解释第三条规定，也不是人民法院行政诉讼的受案范围。二、芦波不是本案的适格原告。1.原告声称土地上房屋是其所有，但至今没有提供相应的房产证明和土地使用权证明，没有足够的证据能够证明其主体适格。2.该土地原土地类型为划拨，且相关判决书显示原告所称的房屋已于2019年3月被拆除，原告与中铁四局的民事损害赔偿诉讼与土地收储没有因果关系，故该合同没有损害原告的合法权益。合同目前已全部履行完毕，有关建设工程正在推进。案涉合同的磋商、签订以及履行，未给原告的合法权益造成任何损害。 一审被告合肥市土地储备中心一审答辩称，一、合肥市土地储备中心是合肥市政府所属的事业单位,主要负责全市存量土地的收购、集体土地的统征、土地储备和土地开发及熟化等工作。依据《合肥市土地储备实施办法》（合肥市人民政府令第230号），我单位按照规定的程序办理土地储备手续，主要内容包括磋商签订有关土地使用权收购合同、支付相关费用等。储备土地供应前地上建筑物拆除等工作，按规定由原土地使用权人或辖区人民政府、开发区管委会负责。在有关土地使用权收购合同中，除非特殊约定，通常均要求被收购方必须将收购土地上的建（构）筑物以及设施设备自行拆除，相关基础设施改造或清理后净地交付。因此，土地储备工作本身并不具有强制性，亦不涉及地上建筑物拆除事宜，待储备土地具备供应条件时，报经市政府批准供应，或者优先保障公益性项目用地。二、本案不属于行政协议案件的受案范围。本案中，签订《国有建设用地使用权收购合同》的双方当事人系合肥市土地储备中心与包河区政府，两者的约定不存在任何行政法上权利义务内容，两者的合同地位也是完全对等的。2018年3月，铁四局向包河区政府请示对案涉土地进行危旧房自主改造拆迁，我单位建议将其列入2018年老旧小区改造计划并报经政府同意后，与包河区政府就土地收购事宜进行磋商，以便完成土地供应。该项工作不是任何一方当事人基于行政管理职权启动的，在磋商、签订以及履行合同过程中，我单位无管理职权可言，且与相对人包河区政府处于对等地位，故案涉合同具备民事合同的基本特征，并无行政法上权利义务内容，本案纠纷不属于行政协议案件的范围。三、原告无权提起本案诉讼。案涉合同的双方当事人在磋商、签订以及履行合同过程中，从未纳入原告的任何权益，故原告于案涉合同之间不存在法律上的利害关系。四、原告提起本案诉讼有滥诉之嫌。经了解，原告曾向法院提起侵权之诉，向中铁四局提出有关拆毁房屋违法、要求恢复房屋以及生活设施、赔偿损失等诉讼请求，法院亦判决中铁四局承担相应的侵权责任。原告提起本案诉讼，显然与上述侵权之诉密切相关，因而，存在请求权竞合的问题，原告不能基于相同的事实分别提起侵权之诉和合同之诉。五、案涉合同合法有效且已经履行完毕。目前，案涉合同已经实际履行完毕，也完成土地供应，有关建设工程正在推进。 一审法院审理查明，2019年10月21日，合肥市土地储备中心（甲方）与包河区政府（乙方）签订《国有建设用地使用权收购合同》，合同约定的收购土地位于包河××××路，面积57102.69平方米（合85.65亩，分摊至净出让用地面积为23.86亩，分摊至安置房用地面积为59.76亩，分摊至道路用地为2.04亩）。收购土地四至：东至同城花园，南至太湖路道路红线，西至宿松路道路红线，北至南园新村。原告认为其是《国有建设用地使用权收购合同》所涉地块里的一块土地的使用权人，案涉《国有建设用地使用权收购合同》的签订侵犯了其合法权益，遂诉至该院，请求判如所请。 一审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款和四十九条第（一）项规定，提起行政诉讼的当事人应当与被诉行政行为之间有利害关系。本案中，合肥市土地储备中心与包河区政府签订的《国有建设用地使用权收购合同》内容明确表明，该合同是对57102.69平方米土地（东至同城花园，南至太湖路道路红线，西至宿松路道路红线，北至南园新村）的储备收购，不涉及土地上房屋等的征收，对原告的权利义务不产生实际影响。芦波的起诉不符合法定受理条件，依法应予驳回。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回原告芦波的起诉。 芦波上诉的主要内容为：芦波在案涉地块有合法房屋及相对应的土地使用权，未经芦波同意也未给予芦波任何补偿，合肥市土地储备中心与包河区政府签订的《国有建设用地使用权收购合同》（合土储收[2019]第85号、储备地块号1006号），违反了相关的法律法规，侵犯了芦波及其他940余户被拆迁人合法权益。一审合议庭成员违法办案，一审驳回起诉裁定错误。请求确认案涉《国有建设用地使用权收购合同》无效。 包河区政府、合肥市土地储备中心答辩理由同一审。 一审原告芦波向一审法院提供了以下证据： 证据一、安徽省胸科医院的手术抢救记录。证据二、合土储收（2019）第85号《国有建设用地使用权收购合同》（储备地块号：1006号）。证据三、《通知》。证据四、《立案告知书》。证据五、《门诊伤情记录》。证据六、“3.16”案件的录音文字。证据七、2018年3月22日合肥市土地储备中心给合肥市政府的《关于中铁四局机关大院北区改造的处理意见》。证据八、2018年6月11日中铁四局集团有限公司与包河区政府共同作出的中铁四社（2018）435号《关于成立中铁四局机关大院北区拆迁改造项目联合指挥部的通知》。证据九、2019年6月18日包河区政府给合肥市自然资源和规划局作出的《关于宿松路与太湖路交口东北角地块上市条件的建议函》。证据十、（2019）皖01行初293号《合肥市中级人民法院交纳诉讼费用通知书》。证据十一、（2019）皖01行初293号《传票》。证据十二、（2019）皖01行初293号行政裁定书。证据十三、光盘。 一审被告包河区政府向一审法院提供了以下证据： 证据一、合土储收（2019）第85号《国有建设用地使用权收购合同》。证据二、中铁四社（2017）832号《关于中铁四局集团北区危旧房自主改造拆迁的请示》、中铁四社（2018）435号《关于成立中铁四局机关大院北区拆迁改造项目联合指挥部的通知》、合肥市土地储备中心《关于中铁四局机关大院北区改造的处理意见》。证据三、包河区人民法院（2019）皖0111民初18651号民事判决书、安徽省高级人民法院（2020）皖行终137号行政裁定书。 一审被告合肥市土地储备中心向一审法院提供了以下证据：公文处理标签及《关于中铁四局机关大院北区改造的处理意见》。 上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定。对一审法院认定的案件事实，本院依法予以确认。 本院另查明，中铁四局为解决职工住房安全隐患、改善职工居住环境，应职工要求对案涉老旧小区改造，小区940户中939户均予支持，包河区政府、合肥市政府也给予大力支持。现在拆迁工作已经完成，土地已被收储并经挂牌出让给中铁四局，小区改造工程开始实施，预计2021年底住户可就地搬进新居，若停止案涉工程（或者恢复原状），不利于社会稳定，也会给国家、集体经济造成较大损失。芦波房屋系案涉小区的房改房，面积54.62平方米，对应土地使用权面积9.1平方米，被中铁四局强制拆除。中铁四局拟在原小区内给芦波安置85平方米房屋，芦波予以拒绝，中铁四局表示继续与芦波协商补偿（安置）问题。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。所谓“利害关系”，也就是有可能受到行政行为的不利影响。具体要考虑以下三个要素：是否存在一项权利；该权利是否属于原告的主观权利；该权利是否可能受到了被诉行政行为的侵害。“利害关系”应限于法律上的利害关系，不宜包括反射性利益受到影响的当事人。同时行政诉讼乃公法上之诉讼，上述法律上的利害关系，一般也仅指公法上的利害关系。只有公法领域权利和利益，受到行政行为的影响，存在受到损害的可能性的当事人，才与行之行为具有法律上的利害关系，才能行成行政法上的权利义务关系，才具有原告主体资格，才能提起行政诉讼。 本案中，芦波的房屋在中铁四局机关大院北区内，因中铁四局自主对小区进行改造，将芦波的房屋违法拆除，对此芦波在包河区人民法院提起的民事诉讼，案号为（2019）皖0111民初18651号。芦波因其出资购买取得房屋所有权，进而享有房屋所对应分摊的土地使用权（9.1平方米）。芦波房屋在宗地内所分摊的土地使用权，并非是四至明确具体地块，亦不是完整意义上的物权，一般不能单独行使，其权利的行使依附于所对应的房屋。因中铁四局将芦波的房屋拆除，芦波可就房屋物权灭失而获得请求中铁四局对其灭失房屋予以赔偿（安置）的权利，当然包括其灭失房屋所对应分摊土地使用权的价值，其案涉9.1平方米土地使用权益可得到充分保护。故合肥市土地储备中心与包河区政府签订《国有建设用地使用权收购合同》，将东至同城花园、南至太湖路道路红线、西至宿松路道路红线、北至南园新村的57102.69平方米土地使用权收储，没有侵害芦波的实体权益，一审法院裁定驳回芦波的起诉并无不当。 综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，芦波的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  张志强 审判员  钟祖凤 审判员  陈 默 二〇二一年三月二十九日 法官助理王春玲 书记员潘玉丹 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。