南宁铁路运输法院 行 政 判 决 书 （2020）桂7102行初404号 原告雷艺峰，男，1963年11月7日出生，汉族，住广西壮族自治区南宁市兴宁区。 被告南宁市自然资源局，住所地广西壮族自治区南宁市青秀区锦春路3-1号。 法定代表人林兢，该局局长。 委托诉讼代理人戴咸毅，该局工作人员。 委托诉讼代理人王文丽，广西万益律师事务所律师。 原告雷艺峰诉被告南宁市自然资源局（以下简称市资源局）不履行办理选址意见书职责并要求办理建设用地规划许可证一案，于2020年12月15日向本院提起行政诉讼。本院于2020年12月29日收到补正材料，本院于同日立案后，于法定期限内向被告市资源局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2021年1月29日公开开庭审理了本案。原告雷艺峰及被告市资源局的委托诉讼代理人王文丽、戴咸毅到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告市资源局于2020年12月3日向原告雷艺峰作出南自然资函〔2020〕4815号《关于雷艺峰申请办理兴兴体育活动场项目手续有关意见的函》（以下简称4815号函），内容为：关于您提出办理项目选址意见书等有关事宜……根据《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第三十六条“按照国家规定需要有关部门批准或者核准的建设项目，以划拨方式提供国有土地使用权的，建设单位在报送有关部门批准或者核准前，应当向城乡规划主管部门申请核发选址意见书”的规定，因您提供的广西壮族自治区投资项目备案证明中未明确具体建设单位，故不符合办理选址意见书的条件。 原告雷艺峰称，2020年11月17日下午，原告向被告递交《关于申办兴兴体育活动场相关手续》一文，请求办理兴兴体育活动场项目选址意见书、规划蓝线图事项。2020年12月3日被告向原告出具4815号函，内容如前所述。4815号函提到“你提供的广西壮族自治区投资项目备案证明中未明确具体建设单位，故不符合办理选址意见书的条件”，广西投资项目备案证明（以下简称备案证明）是全国统一标准的，有二维码识别，广西区内各地市投资项目均可在线上查询，备案证明未把建设单位列入文本格式中，是因为发证机关南宁市兴宁区发展改革和科学技术局认为没有必要。根据《南宁市企业投资项目备案暂行办法》关于申请条件的规定，只有项目申报单位，没有建设单位这样的说法，该暂行办法第四条规定，南宁市发展和改革委员会主管全市项目的备案工作，如果被告认为不妥可以向南宁市发展和改革委员会反映，不应歧视原告的建设项目。又根据《南宁市企业投资项目备案暂行办法》第二十八条“事业单位、社会团体、自然人等非企业单位不使用政府性资金投资建设《政府核准的投资项目目录》（南宁市2005年本）以外的项目，参照本办法进行备案。”及第二十七条“事业单位、社会团体、个人投资等非企业单位使用非政府性资金投资建设未列入《政府核准的投资项目目录》（南宁市2005年本）的基本建设项目，按照本办法进行备案”的规定，兴兴体育活动场项目的备案证明中未确定法人单位原因是新建项目，备案联系人为原告，项目由原告本人申报，报建单位是自然人，又是个人投资项目，业主是原告，建设单位也是原告，登记信息单中的项目法人证照号码是原告的身份证号码。4815号函称未明确具体建设单位，否定兴兴体育活动场是自然人投资的建设项目，这显然与实事不符。 《南宁市企业投资项目备案暂行办法》第十四条规定，项目申报单位凭项目备案机关出具的项目备案文件，依法办理土地使用、资源利用、城市规划、安全生产、环境保护、设备进口和减免税确认等手续，依法取得有关许可和办理相关手续后方可开工建设。第二十七条规定，建设、规划、国土资源、市政管理、环境保护、安全生产监督、质量技术监督、卫生、消防、地震、林业、水利、气象、国家安全等项目管理相关部门，要按本办法要求落实相关配套改革。经查询，被告有关办理建设用地规划许可证相关手续的格式文本中只有政府投资的格式文本，没有关于自然人（个人）投资所需要的格式文本，使得自然人、非政府资金投资基础建设受阻，4815号函中所依据的《城乡规划法》第三十六条“按照国家规定需要有关部门批准或者核准的建设项目，以划拨方式提供国有土地使用权的，建设单位在报送有关部门批准或者核准前，应当向城乡规划主管部门申请核发选址意见书”，仅是第一款的内容，但漏掉了第二款“前款规定以外的建设项目不需要申请选址意见书”的内容。兴兴体育活动场项目明显不是“批准和核准”使用国家资金的项目，所以仍需要“申请选址意见书”这不适合。原告申请的项目属于“前款规定以外的建设项目不需要申请选址意见书”。另外在被告网上公布的“建设项目选址意见书核发”办事流程，第2页设定依据《城乡规划法》中也有第二款的内容。根据《城乡规划法》第三十七条的规定，在城市、镇规划区内以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目，经有关部门批准、核准、备案后，建设单位应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出建设用地规划许可申请，由城市、县人民政府城乡规划主管部门依据控制性详细规划核定建设用地的位置、面积、允许建设的范围，核发建设用地规划许可证。建设单位在取得建设用地规划许可证后，方可向县级以上地方人民政府土地主管部门申请用地，经县级以上人民政府审批后，由土地主管部门划拨土地。原告提供的项目备案证明与南宁市西乡塘区人民法院（2015）西行初字第217号行政判决书记载的“另查明，原告申请的备案项目拟选地址位于南宁市中心城区控制性详细规划记载的东0204地块，该地块用地性质为体育用地，用地面积25243平方米”的内容可以证实兴兴体育活动场用地地点是明确的，与南宁市规划局作出的东沟岭片区控制性详细规划布局相吻合，用地属于公益性用地，这些可以证明体育用地的合理性。被告提供的“××关于申请办理建设项目用地预审与选址意见书报告”模板存在问题，需要做出必要调整，应允许自然人（个人）非公资本办理建设项目用地程序和方法，办理建设用地规划许可证的前置条件：审批单、规划红线图等审批。综上所述，原告诉至法院，请求依法判决：1.撤销被告市资源局作出的4815号函，为原告雷艺峰办理核发建设用地规划许可证；2.诉讼费用由被告市资源局承担。 原告雷艺峰向本院提交了以下证据：1.4815号函，2.建设项目选址意见书核发（流程），证据1、2证明被告不依法进行行政审批；3.南宁市中心城区控制性详细规划，证明兴兴体育活动场项目用地符合规划；4.《关于申请办理兴兴体育活动场的相关手续》，证明原告向被告提出申请的材料；5.备案证明、6.广西投资项目在线审批监管平台登记信息单，证明原告依法申报；7.《南宁市企业投资项目备案暂行办法》，法律依据。 被告市资源局辩称：一、被告具有作出案涉行政答复的法定职权。根据南宁市机构改革方案，南宁市规划局的城乡规划管理职责由市资源局继续承担。根据《城乡规划法》第十一条的规定，被告作为南宁市城乡规划主管部门，具有作出本案规划行政答复的主体资格和法定职权。 二、案涉项目不符合办理选址意见书的法定条件，被告不予办理选址意见书事实清楚、适用法律正确。（一）原告拟使用地块属于集体土地而非国有土地，不属于国有建设用地，且原告也未提供以划拨方式取得土地使用权的证明材料。根据《城乡规划法》第三十六条的规定：“按照国家规定需要有关部门批准或者核准的建设项目，以划拨方式提供国有土地使用权的，建设单位在报送有关部门批准或者核准前，应当向城乡规划主管部门申请核发选址意见书。”核发选址意见书的前提条件之一是建设项目系以划拨方式使用国有土地。而原告拟使用的地块位于兴宁区面，该地块属于南宁市兴宁区朝阳街道办事处鸡村集体所有，并未征收为国有土地。因此，该地块不属于国有建设用地，在未征收为国有土地前，不能以划拨方式取得。且原告也未提供任何证明材料，证明其对该地块具有划拨土地使用权。（二）案涉项目不属于法定核发选址意见书的范围。根据《城乡规划法》第三十六条“按照国家规定需要有关部门批准或者核准的建设项目，以划拨方式提供国有土地使用权的……，前款规定以外的建设项目不需要申请选址意见书”之规定，并不是所有的建设项目都需要申请选址意见书，原告所建设的案涉项目仅办理了备案手续，且根据桂政发〔2017〕17号《政府核准的投资项目目录》及南府办〔2005〕229号《南宁市人民政府办公厅关于印发等企业投资体制改革配套文件的通知》，案涉项目不属于需有关部门的批准或者核准的项目。可见，案涉项目不符合法定核发选址意见书的范围。 三、原告不具有申请选址意见书的主体资格。根据《广西壮族自治区实施》第二十四条：“按照国家规定需要有关部门批准或者核准的建设项目，以划拨方式提供国有土地使用权的，建设单位应当在报送有关部门审批、核准前，持以下材料向审批、核准部门的同级城乡规划主管部门申请核发选址意见书”之规定，向规划部门申请核发选址意见书的申请主体须是建设单位。本案中，原告提交的《广西壮族自治区投资项目备案证明》，项目单位情况一栏中载明“未确定法人单位原因为新建项目”，可见，案涉项目尚未明确建设单位，而原告作为自然人在备案证明中仅是联系人。且根据广西政务数字一体化平台公示的建设项目选址意见书核发所要提交的办理材料，均要求加盖单位公章，可见，个人并不符合申办选址意见书的条件。综上，被告不予颁发选址意见书事实清楚、适用法律正确。 四、被告作出案涉行政答复程序符合法律规定。根据《中华人民共和国行政许可法》第四十二条的规定，及《广西壮族自治区实施》第二十四条的规定：“城乡规划主管部门受理申请后，按照城乡规划要求进行审查，对项目选址符合城乡规划要求的，核发建设项目选址意见书；对不符合要求的，不予核发，并书面说明理由”。本案中，被告经审查不符合办理条件后，在法定期限内向原告出具4815号函，告知其不符合办理选址意见书的理由为：“未明确具体建设单位，故不符合办理选址意见书的条件”，程序符合法律规定。 五、原告诉请颁发建设用地规划许可证不属于本案审理范围，且已构成重复起诉，法院应当驳回其起诉。根据《中华人民共和国行政许可法》第二条“本法所称行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为”之规定，行政许可行为的启动须行政相对人提出申请。根据原告于2020年11月17日提交的《关于申请办理兴兴体育活动场的相关手续》，原告申请办理的是项目选址意见书及附件、审批单、规划蓝线图，并未申请办理建设用地规划许可证。因此，被告未对建设用地规划许可证实施任何审查行为，原告诉请办理建设用地规划许可证不属于本案审理范围，且原告诉请办理建设用地规划许可证已构成重复起诉。2019年，原告向南宁铁路运输法院起诉请求撤销市资源局作出的一次性告知书并办理建设用地规划许可证，该案最终驳回原告诉讼请求（二审案号为：（2019）桂71行终212号）。本案中，原告在没有取得新的用地手续、没有新的申请事由的前提下，再次以同一个项目、同样的备案证明请求办理建设用地规划许可证，已经构成重复起诉。根据最高人民法院《关于适用的解释》（法释【2018】1号）第六十九条之规定，法院应当驳回原告的起诉。 综上所述，被告不予颁发案涉行政许可行为事实清楚、适用法律法规正确、程序合法，请求法院在查明事实的基础上，依法驳回原告的诉讼请求。 被告市资源局向本院提交了以下证据、依据： 证据有：1.《关于申请办理兴兴体育活动场的相关手续》，2.《广西壮族自治区投资项目备案证明》，3.《登记信息单》，4.4815号函，证据1-4证明原告不符合办理选址意见书的法定条件，被告作出案涉4815号函事实清楚、证据充分，程序符合法律规定，且原告并未提起办理建设用地规划许可证的申请；5.（2019）桂7102行初97号行政判决书、（2019）桂71行终212号行政判决书、（2020）桂行申32号行政裁定书，证明原告请求办理建设用地规划许可证构成重复起诉。 依据有：《城乡规划法》，《广西壮族自治区实施》，《中华人民共和国行政许可法》。 经庭审质证，一、原告对被告提供的证据1-3的真实性、合法性、关联性无异议；对证据4真实性、合法性无异议，被告适用的《城乡规划法》第36条只有第一款，原告的申请符合第二款规定；对证据5的真实性、合法性无异议，（2020）桂行申32号行政裁定书载明“申请办理建设用地规划许可证应当提供建设项目选址意见书...”，原告据此向被告提供材料，不构成重复起诉。二、被告对原告提供的证据1的真实性、合法性、关联性无异议；对证据2的真实性、合法性、关联性无异议，该证据是被告在网上对于办理选址意见书流程的公布，该证据第1页明确前置审批事项名称是计划立项批文，核发项目选址意见书以取得相关政府批文为条件，服务对象是企业法人、事业法人等，不包括个人；第2、3页填报须知明确需要提交的材料需要加盖单位公章，由此可见原告提交的申请不符合选址意见书条件；对证据3的真实性、合法性、关联性有异议，被告要在原告提交符合办理项目选址意见书条件的材料才审核是否符合城乡规划，原告申报的项目不符合项目选址意见书条件，证据3应当是选址意见书审核通过之后才需要提交，是申请办理建设用地规划许可证需要的材料；对证据4的真实性、合法性、关联性无异议，该证据证明原告没有申请办理建设用地规划许可证；对证据5、6的真实性、合法性无异议，关联性有异议，该两组证据不是申请项目选址意见书需要交的法定材料；证据7是规范性文件，不是证据，案涉项目可以依据该暂行办法进行备案，但办理选址意见书的依据是《城乡规划法》及其实施办法。 本院对上述证据认证如下：原告及被告提供的证据均真实、合法，与案件争议具有关联性，可以作为本案证据。 经审理查明，2018年5月23日，原告向南宁市兴宁区发展改革和科学技术局备案登记，备案项目名称为兴兴体育活动场，项目类型为备案类，项目属性为民建固定资产投资项目，项目代码为2018-450102-88-03-014909，项目详细地址为兴宁区面，备案联系人姓名为雷艺峰，未确定法人单位原因为新建项目，拟开工时间为2018年11月，拟竣工时间为2020年2月。备案成功后，广西投资项目在线审批监管平台公示了该项目的备案证明。 2018年5月31日，原告向被告提交《建设用地规划许可证（含临时）申请表》、《申请报告》、《投资项目备案证明》，申请办理兴兴体育活动场的建设用地规划许可手续，同日，被告作出《南宁市政务服务中心部门一次性告知（咨询通知）书》（以下简称一次性告知书），告知原告其提交的材料不齐全，不符合报建受理要求，窗口不予受理。2018年11月9日，原告向本院提起行政诉讼，请求撤销一次性告知书并责令被告受理原告关于办理建设用地规划许可证的申请。本院于2019年6月6日作出（2019）桂7102行初97号行政判决书，驳回原告的诉讼请求。原告不服，上诉至南宁铁路运输中级法院。南宁铁路运输中级法院于2019年11月19日作出（2019）桂71行终212号行政判决书，维持原判。原告又向广西壮族自治区高级人民法院（以下简称区高院）申请再审，区高院于2020年4月2日作出（2020）桂行申32号行政裁定书，驳回原告的再审申请。 2020年11月17日，原告向被告提交《关于申请办理兴兴体育活动场的相关手续》，主要内容为:原告于2018年5月向被告申办兴兴体育活动场用地事项，被告答复不予受理，区高院作出的（2020）桂行申32号裁定书认为原告要办理建设用地规划许可证，先要办理建设项目选址意见书及附件、审批单、规划蓝线图，故原告再次申请办理规划蓝线图这些事项，请被告给予审批办理。2020年12月3日，被告向原告作出4815号函，内容如前所述。原告不服，诉至本院。 本院认为，关于被告向原告作出的4815号函是否合法的问题。原告认为其向被告提交的《关于申请办理兴兴体育活动场的相关手续》，即是向被告申请办理建设项目选址意见书及附件、审批单、规划蓝线图、建设用地规划许可证，但从《关于申请办理兴兴体育活动场的相关手续》中“……（2020）桂行申32号认为我要办理建设用地规划许可证，先要办理建设项目选址意见书及附件、审批单、规划蓝线图，经查，上述一篮子内容，都是在贵局办理，故再次申请办理规划蓝线图这些事项……”的表述，原告申请办理的事项是选址意见书及附件、审批单、规划蓝线图，并不包括建设用地规划许可证，因此，被告就原告申请办理项目选址意见书的问题对原告进行答复并无不妥。但根据《城乡规划法》第三十六条第一款“按照国家规定需要有关部门批准或者核准的建设项目，以划拨方式提供国有土地使用权的，建设单位在报送有关部门批准或者核准前，应当向城乡规划主管部门申请核发选址意见书。”及第二款“前款规定以外的建设项目不需要申请选址意见书”的规定，被告在庭审中确认原告申报的涉案兴兴体育活动场项目不属于前述第一款规定的“按照国家规定需要有关部门批准或者核准的建设项目”，属于第二款规定不需要申请选址意见书的项目，但被告在向原告作出的4815号函中，却依据《城乡规划法》第三十六条第一款的规定，认为原告提供的投资项目备案证明未明确具体建设单位，故不符合办理选址意见书的条件，属于认定事实不清，适用法律错误。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（二）项的规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：……（二）适用法律、法规错误的；……”被告作出的4815号函应当予以撤销，并对原告的申请重新作出处理。原告请求撤销4815号函的诉讼请求，本院予以支持。 关于原告要求被告核发建设用地规划许可证的问题。原告曾于2018年11月9日向本院起诉要求被告受理原告关于办理建设用地规划许可证的申请，该案经南宁铁路运输中级法院二审已作出（2019）桂71行终212号生效判决。因此，原告在本案中就同一备案项目再次提出办理建设用地规划许可证的诉讼请求，属于重复起诉。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（六）项“有下列情况之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（六）重复起诉的；”的规定，对原告的该项起诉，本院依法予以驳回。 据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（六）项之规定,判决如下: 撤销被告南宁市自然资源局作出的南自然资函〔2020〕4815号《关于雷艺峰申请办理兴兴体育活动场项目手续有关意见的函》，被告南宁市自然资源局在本案判决生效之日起30日内重新作出处理； 二、驳回原告雷艺峰要求被告南宁市自然资源局核发建设用地规划许可证的起诉。 本案案件受理费50元（原告已预交），由原告雷艺峰负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于南宁铁路运输中级法院。并于上诉期届满之日起七日内预交上诉案件受理费人民币50元（收款单位：南宁铁路运输中级法院，账号：20×××26，开户行：中国农业银行广西南宁凤凰岭支行），逾期不交也不提出缓、减、免交申请的，按自动撤回上诉处理。 审 判 长  罗宏萍 人民陪审员  章庆平 人民陪审员  吴少英 二〇二一年三月十五日 法官 助理  韦春迪 书 记 员  周珍苑 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； …… 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第六十九条第一款有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的； （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的； （十）其他不符合法定起诉条件的情形。