山东省淄博市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2021）鲁03行终67号 上诉人（原审原告）孙延年，男，1949年1月20日出生，汉族，现住淄博市张店区。 委托代理人孙爱真，女，1971年9月28日出生，汉族，现住淄博市临淄区。系上诉人之女儿。 被上诉人（原审被告）淄博市临淄区人民政府稷下街道办事处，统一社会信用代码11370305004219368B，住所地：淄博市临淄区齐兴路126号。 法定代表人冯冠华，主任。 委托代理人王磊，山东博约律师事务所律师。 上诉人孙延年诉被上诉人淄博市临淄区人民政府稷下街道办事处不履行法定职责一案，不服淄博市临淄区人民法院（2020）鲁0305行初319号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院查明，原告系临淄区稷下街道办事处西孙村村民，因西孙村旧村改造项目，原告的房屋被征迁。西孙村村民委员会在上述征收过程中组织制定了《西孙村拆迁安置实施方案》。原告认为该实施方案在制定主体、内容、程序上均严重违法，原告于2019年8月14日向被告提出书面行政监督申请，请求被告限期履行撤销《西孙村拆迁安置实施方案》的行政监督法定职责。被告于2019年8月15日签收后至今未作出书面答复。为此，双方形成诉讼。 原审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第一款规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟定征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。”根据上述规定，村委会既没有征收土地的职权，也不是征地补偿安置方案的制定和实施主体。因此，由村委会作为征地主体或者制定拆迁安置补偿方案，由县级以上人民政府批准，其实质还是县级以上人民政府实施的征地拆迁行为，不属于村民自治行为。本案中，涉案土地系由山东省人民政府作出征收批复，涉案安置实施方案由临淄区人民政府批准，通过土地收益安置西孙村村民，由当地政府及其相关部门负责实施强制拆除行为，因此西孙村村委不是涉案《西孙村拆迁安置实施方案》的实际制作主体。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“……对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。”《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》（国法［2011］35号）第一条规定“……被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请。”虽将裁决改为复议，但仍然明确了对补偿标准、安置方案有争议的应由县级以上地方人民政府协调。本案中，原告对涉案安置实施方案不服，应按照上述规定通过协调、行政复议程序解决争议，被告淄博市临淄区人民政府稷下街道办事处并不具有解决该项争议的法定职责。故原告提起本案诉讼，不符合法律规定，依法应予驳回。综上，根据〈最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释〉第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回原告孙延年的起诉。 宣判后，原审原告孙延年上诉称：一、原审裁定认定事实错误，证据不足。原审裁定认定西孙村村委会不是涉案安置实施方案的制定主体是错误的，属于事实认定错误且证据不足，西孙村村委会系涉案安置实施方案的制定主体。（一）该认定事实错误。根据涉案安置实施方案显示：1、该方案落款为西孙村村委会且加盖了西孙村村委会公章；2、暂且不论户代表签名造假的情况，仅从形式上来讲，涉案安置实施方案附有户代表签名名册及会议纪要签名单；3、从内容上来讲，该安置实施方案明确表示“本方案经西孙村村两委会研究，全体党员、村民代表及全体村民大会通过后，生效执行。”并未提及经临淄区人民政府批准事宜。因此，从内容及形式来看，涉案安置实施方案的制定主体确系西孙村村委会。原审裁定所引的《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第一款、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款，规定了拆迁安置实施方案应当由市、县政府土地行政主管部门制定及实施，并经市、县政府批准，上述规定事实上是对拆迁安置实施方案的制定、实施、批准主体作出的明确规定。就本案来说，西孙村村委会无权作出涉案安置实施方案，涉案安置实施方案的制定、实施主体明显违法，且未经市、县政府批准，应当由被上诉人监督其予以改正、撤销。但原审法院根据上述两项规定却得出了西孙村不是涉案安置实施方案实际制定主体的结论，明显有悖事实，属于事实认定错误。（二）该认定证据不足。原审裁定载明：“涉案土地系由山东省人民政府作出征收批复，涉案安置实施方案由临淄区人民政府批准，通过土地收益安置西孙村村民，由当地政府及其相关部门负责实施强制拆除行为，因此西孙村村委不是涉案《西孙村拆迁安置实施方案》的实际制作主体”。事实上，在一审审理过程当中，被上诉人并未向法院提交任何证据，未提供证据证明涉案安置实施方案经过临淄区人民政府批准的相关证据、未提供用土地收益安置西孙村村民的相关证据、未提供当地政府及其相关部门负责实施拆除行为的相关证据。因此，该认定系原审法院径行作出，并未有任何相关证据加以证明，明显属于证据不足。综上所述，原审裁定认定西孙村村委会不是涉案安置实施方案的制定主体属于认定事实不清、证据不足，应当依法撤销原审裁定，依法改判或发回重审。二、原审裁定适用法律错误。原审裁定根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款、《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》第一条的规定，作出了对补偿标准、安置方案有争议的由县级以上地方人民政府协调、复议的方式解决，而被上诉人不具有解决该争议的法定职责的结论，该结论明显属于适用法律错误，依法应当依法裁定撤销，依法改判或发回重审。（一）原审法院错误地理解了法律效力位阶，本案应当适用《中华人民共和国村民委员会组织法》。根据《立法法》第八十八条的规定：“法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章”。就本案来说，《中华人民共和国村民委员会组织法》系法律，原审裁定援引的《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》，其二者的效力位阶在法律之下，根据上位法优于下位法的原则，应当优先适用《中华人民共和国村民委员会组织法》的相关规定。因此，本案应当根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条第三款、第三十六条第二款的规定向被上诉人提起行政监督申请，原审裁定所认定的上诉人应当提起裁决、复议明显属于错误地适用了法律效力位阶，系适用法律错误。（二）原审法院应当根据《中华人民共和国村民委员会组织法》认定被上诉人具有行政监督法定职责。根据上诉人在原审当中提交的第8-11项证据(稷下街道办事处职能官方网页截图等相关证据)，证明被上诉人作为街道办事处，实际上行使着一级镇政府的行政管理职能，案涉西孙村村委会在其行政管辖范围之内。根据上诉人在原审当中提交的第1项证据《行政监督申请书》，证明案涉安置补偿方案在制作主体、制作程序、内容方面均违法，依法应当由被上诉人行使行政监督法定职责，依法监督西孙村村委会撤销、改正其违法行为，并对上诉人进行合法、合理地安置补偿。综上所述，请求依法撤销原审裁定，指定继续审理。 被上诉人淄博市临淄区人民政府稷下街道办事处二审期间未提交书面答辩意见。 本院认为，《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条规定，村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。第三十六条规定，村民委员会或者村民委员会成员作出的决定侵害村民合法权益的，受侵害的村民可以申请人民法院予以撤销，责任人依法承担法律责任。村民委员会不依照法律、法规的规定履行法定义务的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。乡、民族乡、镇的人民政府干预依法属于村民自治范围事项的，由上一级人民政府责令改正。根据上述法律规定，村民认为村民会议以及村民代表会议的决定侵犯了其合法权益的，有权请求乡、民族乡、镇的人民政府行使行政监督权。本案中，上诉人孙延年的诉讼请求是要求被上诉人淄博市临淄区人民政府稷下街道办事处对淄博市临淄区稷下街道西孙村村民委员会作出的《稷下街道西孙村旧村改造安置实施方案》行使行政监督职权。淄博市临淄区人民政府稷下街道办事处具有对淄博市临淄区稷下街道西孙村村民委员会的作出该方案合法性的监督权，原审法院应对被上诉人是否依法履行法定职责进行审查，故原审法院裁定驳回起诉属于认定事实不清，适用法律错误。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项以及《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下： 一、撤销淄博市临淄区人民法院（2020）鲁0305行初319号行政裁定； 二、本案指令淄博市临淄区人民法院继续审理。 本裁定为终审裁定。 审 判 长  姜 敏 审 判 员  陈 磊 审 判 员  荣明潇 二〇二一年三月二十九日 法官助理  孙立平 书 记 员  冯 媛