陕西省宝鸡市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）陕03行初7号 原告刘长保，男，1940年6月29日出生，住宝鸡市渭滨区。 原告王爱元，女，1940年3月4日出生，住宝鸡市渭滨区，系刘长保之妻。 原告刘春科，男，1960年2月29日出生，住宝鸡市渭滨区，系刘长保之子。 原告陈惠霞，女，1963年3月26日出生，住宝鸡市渭滨区，系刘春科之妻。 原告刘阳，男，1984年10月19日出生，住宝鸡市渭滨区，系刘春科之子。 原告邵兰萍，女，1988年3月29日出生，住宝鸡市渭滨区，系刘阳之妻。 原告刘润玺，男，2009年7月4日出生，住宝鸡市渭滨区，系刘阳之子。 共同委托代理人刘大伟，北京京平律师事务所律师。 被告宝鸡市渭滨区人民政府，住所：宝鸡市渭滨区公园路212号。 法定代表人刘方斌，任区长。 委托代理人高小兵，宝鸡市渭滨区人民政府工作人员。 委托代理人陆威，陕西宝吉律师事务所律师。 原告刘长保、王爱元、刘春科、陈惠霞、刘阳、邵兰萍、刘润玺不服被告宝鸡市渭滨区人民政府（以下简称渭滨区政府）作出的宝渭政征补决字〔2020〕22号征收补偿决定，于2020年12月30日向本院提起行政诉讼。本院于2021年1月4日立案后，于2021年1月6日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2021年3月8日公开开庭审理了本案。原告刘春科及刘长保、王爱元、刘春科、陈惠霞、刘阳、邵兰萍、刘润玺的共同委托代理人刘大伟，被告渭滨区政府的委托代理人高小兵、陆威到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 被告渭滨区政府于2020年9月4日作出宝渭政征补决字〔2020〕22号征收补偿决定，对刘长保、王爱元、刘春科、陈惠霞、刘阳、邵兰萍、刘润玺提供了以人口为基数的产权置换安置、以被征收房屋面积为基数的产权置换安置和以货币补偿安置三种补偿安置方式，供选择其一，并告知申请行政复议和行政诉讼的期限。 原告刘长保、王爱元、刘春科、陈惠霞、刘阳、邵兰萍、刘润玺诉称，原告系宝鸡市渭滨区神农镇陈家村四组村民，在该村建有房屋一处。2015年9月15日开始，被告开始对陈家村实施城中村改造，并开始先签《过渡协议》交出房屋后，再签未知的《安置补偿协议》。被告于2015年10月开始对交出房屋但未签《安置补偿协议》的房屋进行拆除门窗，2016年4月27日原告的房屋被被告非法强拆。被告的违法行政行为，已经由（2018）陕03行初24号行政判决、（2019）陕行终16号行政判决确认违法。原告于2019年12月5日就被告作出的赔偿决定提起诉讼，之后不服一审判决上诉。陕西省高级人民法院进行调解，内容为：（1）在保障原告所有权益不受影响的前提下原告撤回上诉；（2）被告在三个月内对原告作出合理合法的赔偿决定。陕西省高级人民法院于2020年6月20日给原告送达撤诉裁定书。被告于2020年9月5日给原告邮寄送达了宝渭政征补决字〔2020〕22号《征收补偿决定书》。原告认为该决定严重违法，侵害了原告的合法权益。被告在实施征地拆迁中未执行《土地管理法》第四十七条的规定，请求对影响原告切身利益的《安置办法》与《补充规定》予以审查。被告所作《补偿决定》的内容严重违反《土地管理法》的规定，对其个人住宅、地上附着物的补偿过低，无法保障原有生活。原告的诉讼请求：1.撤销被告对原告作出的宝渭政征补决字〔2020〕22号《征收补偿安置决定》；2.诉讼费由被告承担。 原告方提交了以下证据材料：1号宝渭政征补决字〔2020〕22号《征收补偿安置决定书》，2号身份证复印件，3号户口本复印件，4号省高院2020年6月2日的座谈笔录。 被告渭滨区政府辩称，渭滨区神农镇陈家村实施城中村改造以来，因原告房屋被拆除与答辩人发生争议，酿成诉讼。诉讼中，根据人民法院的建议，为了充分保护原告合法权益，答辩人重新为原告核算了各项损失，作出宝渭政征补决字〔2020〕22号征收补偿决定书。涉案的征收补偿决定书，充分考虑了物价上涨、屋内物品损失等因素，比较全面地保护了原告的合法权益，制定程序合法，依据充分，原告认为该征收补偿决定书不当，并无充分事实依据和法律依据，请求撤销理由不能成立。请求人民法院驳回原告的诉讼请求。 被告渭滨区政府提交了以下证据材料：第一组1号是宝渭政征补决字〔2020〕22号《征收补偿决定书》。第二组1号宝渭政征补决字〔2020〕22号《征收补偿决定书》，2号签发稿，3号拆迁过渡协议，4号奖励协议，5号《宝鸡市旧城改造领导小组关于2013年度第二批旧城改造和城中村改造项目的批复》，6号《渭滨区旧城改造领导小组关于成立陈家村城中村改造指挥部的通知》，7号《渭滨区人民政府办公室关于印发渭滨区农村征地拆迁地上附着物登记规则和补偿标准的通知》，8号宝鸡市人民政府《关于转发的通知》，9号陕西省人民政府《关于宝鸡市2017年度第四批次农用地转用和土地征收的批复》，10号征收补偿安置方案公告，11号渭滨区政府征地公告，12号《宝鸡市旧城改造工作办公室关于的批复》，13号拆迁补偿安置办法及补充办法，14号评估报告，15号拆迁补偿价值评估明细表，16号房屋分层分户平面图，17号评估公司情况说明，18号情况说明（人口信息），19号行政赔偿方案，20号EMS快递单。 本院依法调取了以下证据：本院（2018）陕03行初24号行政判决书、陕西省高级人民法院（2019）陕行终16号行政裁定书。 原告对被告的第一组证据材料真实性认可，合法性和证明目的不认可，对第二组证据材料中1号真实性认可，合法性和证明目的不认可，2号签发稿的真实性认可，关联性认可，合法性和证明目的不认可，其余证据材料的真实性认可，关联性认可，合法性和证明目的均不认可。补充认为补偿决定中没有保障原告市场价的权利，而且也遗漏了大量的补偿项目，补偿的标准过低违反了法律规定。原告认为本案应该直接进行赔偿，不应该再作出补偿决定。 被告认可原告的所有证据材料的真实性、关联性、合法性，补充陈述被告本来应该作出赔偿决定，但是因为文书校对的错误，打成了补偿决定。 本院调取的判决、裁定书，原、被告对其真实性、合法性、关联性均无异议。 本院对上述证据认证如下：被告提供的第一组1号、第二组1-18号、20号证据材料，原告提供的1-4号证据材料，本院调取的判决、裁定书，均具有真实性、合法性、关联性，可以作为认定事实的证据，双方当事人庭审中的陈述，也可以作为认定事实的证据。被告提供的第二组19号证据材料于本案不具有关联性，不予采信。 经审理查明，原告刘长保等七人为三代同堂一家人（相互关系见当事人基本情况），均系宝鸡市渭滨区神农镇陈家村四组村民，在该组拥有一处宅基地并建有房屋。 2013年1月29日，渭滨区政府办公室印发《渭滨区农村征地拆迁附着物登记规则和补偿标准》，该标准于2013年3月1日开始执行，有效期五年。2013年12月25日，宝鸡市渭滨区旧城改造领导小组发文了成立宝鸡市渭滨区神农镇陈家村城中村改造指挥部及其办公室。2013年12月31日，宝鸡市旧城改造领导小组作出《关于2013年度第二批旧城改造和城中村改造项目的批复》（宝市旧城改发〔2013〕1号），将渭滨区神农镇陈家村列入城中村改造项目。2015年9月18日，原告刘春科与渭滨区神农镇陈家村城中村改造指挥部办公室签订拆迁过渡协议。2015年10月9日，原告刘春科与渭滨区神农镇陈家村村民委员会签订奖励协议。2016年3月29日，宝鸡市旧城改造办公室批复同意渭滨区旧城改造办上报的《宝鸡市渭滨区神农镇陈家村城中村改造项目拆迁补偿安置办法》。之后，渭滨区神农镇陈家村城中村改造指挥部又制定了陈家村城中村改造拆迁补偿安置补充办法。2016年4月27日，原告房屋被拆除。原告提起诉讼后，本院于2018年10月17日作出（2018）陕03行初24号行政判决，确认被告渭滨区政府拆除原告房屋违法。被告上诉后又撤回上诉。 2017年11月14日，陕西省人民政府作出陕政土批[2017]486号《关于宝鸡市2017年度第四批次农用地转用和土地征收的批复》，同意将包括神农镇陈家村在内的16.0040公顷集体建设用地征收为国有。2017年11月24日，宝鸡市人民政府将该批复转发给宝鸡市国土资源局渭滨分局。2018年4月20日，宝鸡市诚信房地产评估咨询有限公司受渭滨区神农镇陈家村城中村改造指挥部委托，作出《房地产评估报告》，对位于神农镇陈家村城中村改造项目区房地产进行价值评估，估价时点是2014年8月1日。2018年10月18日，渭滨区政府发布《征地公告》，对陈家村土地进行征收。次日，宝鸡市国土资源局渭滨分局发布《征地补偿安置公告》。 原告于2019年10月提起行政赔偿诉讼，本院判决后上诉至陕西省高级人民法院，经二审法院协调，结果是原告撤回上诉（但不是对一审判决认可），由被告重新对原告作出赔偿决定。2020年8月20日，宝鸡市诚信房地产评估咨询有限公司向渭滨区神农镇陈家村城中村改造指挥部回函，认为至2018年10月，渭滨区神农镇陈家村片区房屋建安成本与2014年时比较，上涨幅度大约为15%左右。2020年9月4日，渭滨区政府以原告刘长保、王爱元、刘春科、陈惠霞、刘阳、邵兰萍、刘润玺为被征收人，作出宝渭政征补决字〔2020〕22号《征收补偿决定书》，并于次日邮寄送达原告刘春科。 本院认为，《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）第二部分第（十五）项规定：加强对征地实施过程监管。征地补偿安置不落实的，不得强行使用被征土地。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》（法释〔2011〕20号）第十四条第（三）项规定：“县级以上人民政府土地管理部门根据土地管理法实施条例第四十五条的规定，申请人民法院执行其作出的责令交出土地决定的，应当符合下列条件：（三）被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行。”根据上述规定，在对农村集体土地征收时，补偿安置原则上在房屋拆除以前进行，如果未予补偿安置即拆除房屋，当事人既可请求补偿安置，又可请求行政赔偿（但补偿安置与行政赔偿不可同时主张），当事人如果请求补偿安置，行政机关方能做出补偿决定。本案中，原告刘春科户的房屋于2016年4月27日被被告拆除，该拆除行为已被生效判决确认违法。原告随后提起行政赔偿诉讼，表明其已选择行政赔偿请求权。此时被告不能作出补偿决定。被告于2020年9月4日作出被诉征收补偿决定，违反法定程序。 《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。”规范性文件针对不确定主体制定，可反复适用。根据行政诉讼法第十三条第二项之规定，规范性文件不可诉。原告在起诉状中提出对《补偿安置办法》及其《补充办法》的合法性审查的请求。《补偿安置办法》及其《补充办法》是土地征收时的补偿安置方案，是补偿标准的载体。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定，对补偿标准存在争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》（国法[2011]35号）规定：“……被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请。”因此，补偿安置方案是复议前置的可诉的行政行为，不属于规范性文件的范畴。因此，对原告该请求事项不作审查。 依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第三项之规定，判决如下： 撤销被告宝鸡市渭滨区人民政府作出的宝渭政征补决字〔2020〕22号征收补偿决定。 案件受理费50元，由被告宝鸡市渭滨区人民政府承担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于陕西省高级人民法院。 审 判 长  杨 艳 审 判 员  廖晓刚 审 判 员  赵 燕 二〇二一年三月二十二日 法官助理  冯建华 书 记 员  仝宝杉 1