江苏省宿迁市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏13行终78号 上诉人（原审原告）姚克忠，男，1961年4月17日出生，××族，住宿迁市宿豫区。 委托代理人李金平、李明，北京市才良律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）宿迁市宿豫区大兴镇人民政府，住所地宿迁市宿豫区大兴镇振兴路**。 法定代表人卢开坤，该镇镇长。 出庭应诉负责人卓坤,该镇副镇长。 委托代理人程海春，宿迁市宿豫区大兴法律服务所法律工作者。 上诉人姚克忠因与被上诉人宿迁市宿豫区大兴镇人民政府（下称大兴镇政府）要求确认行政协议无效一案，不服宿迁市宿城区人民法院（2020）苏1302行初24号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年11月5日立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。2020年12月9日，本院组织对本案进行公开听证，上诉人姚克忠及其委托代理人李金平、李明，被上诉人大兴镇政府的出庭应诉负责人卓坤及该镇的委托代理人程海春到庭参加了听证。本案因审理需要扣除了相应审限。本案现已审理终结。 原审查明：姚克忠系大兴镇原条河村5组（后并入周马村）村民，于1997年7月1日办理了宿集建（1997）字第21-5-5-61号集体土地使用证，土地面积251.17平方米，并在该处建设房屋居住。为改善农民群众住房条件，推进新型农村建设规划，大兴镇政府决定对宿豫区大兴镇周马村范围内的房屋进行搬迁，并制定了《大兴镇周马村新型农村建设项目房屋搬迁补偿与安置方案》，召开了该项目搬迁建设动员大会，并对补偿安置方案予以了公示。2019年2月20日，姚克忠与大兴镇搬迁安置办公室签订了《宿豫区大兴镇房屋搬迁补偿协议书》，对搬迁房屋情况、房屋及附属设施补偿款，其他补助费用、货币补偿经费结算进行了约定，合计补偿金额152578元。同日签订了《宿豫区大兴镇房屋搬迁安置协议书》，约定调换房屋总面积为120平方米，总价156000元。同年3月份，该房屋交付拆除。现姚克忠起诉要求确认上述两份协议无效。 原审认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定:“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”从原审查明事实来看，大兴镇政府与姚克忠签订涉案协议的事由，是为改善镇村功能配套，改善居民生活环境和居住条件，且协议仅对房屋及附属设施补偿、土地补偿、签约奖励及搬迁补助费及产权调换房屋面积等具体内容进行了约定，并未涉及涉案房屋所在土地的集体土地使用权的征收。农村老旧房屋改造是乡级人民政府为改善农村人居环境，改善农民居住条件，结合当地实际情况而实施的一种改革和探索行为。大兴镇政府作为乡级人民政府，在不改变土地所有权性质的基础上，为改善农民住房和生产生活生态条件，具有与村民在平等、自愿基础上签订有关行政协议的资格。故涉案协议的签订未超越大兴镇政府的职权，不存在上述法律规定的重大且明显违法的情形。 《中华人民共和国合同法》第五十二条规定:“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”该法第五十四条第一款规定:“下列合同，当事人一方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销：（一）因重大误解订立的；（二）在订立合同时显失公平的。”行政协议的订立，需充分尊重行政相对人意愿，以协商一致的方式达成协议，通过履行双方协议所确定的权利义务，实现行政管理目标。协议一旦协商订立，非因法定事由不得确认无效或撤销。涉案协议对姚克忠房屋面积、房屋补偿价格、安置方式、安置房屋面积及价格等内容均有明确约定，姚克忠在协议上签字应视为对补偿内容的认可，其应对自己的行为承担法律责任。现姚克忠主张涉案协议是以胁迫手段订立，签订时系空白协议，协议载明房屋面积与实际不符，且补偿标准偏低，应承担相应的证明责任。但事实上，姚克忠并未提供能证明上述事实的证据。涉案协议是双方协商一致的结果，能够体现双方签订协议时的真实意思表示，并无《行政诉讼法》及《合同法》所规定的无效及可撤销情形。姚克忠要求确认协议无效的理由不能成立，对其主张不予支持。经原审法院审判委员会讨论决定，原审依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回姚克忠的诉讼请求。案件受理费50元，由姚克忠负担。 上诉人姚克忠上诉称：原审判决认定事实不清，适用法律错误。上诉人虽然签订了涉案的协议，但是并未自愿将房屋交付给被上诉人进行拆除。被上诉人不具有签订涉案协议的法定职权，所签协议并非上诉人与被上诉人双方协商一致，协议内容不具有事实根据，系空白协议，且签订协议的程序违法。涉案的协议对上诉人明显造成不公，属于无效协议。请求依法撤销原审判决，并判决确认涉案的协议无效。 被上诉人大兴镇政府答辩称：被上诉人依照相关省、市、区的规定为加快改善农民住房条件，推进城乡融合而实施的农村搬迁工作，并非征地拆迁，不存在违法行为。被上诉人与上诉人协议搬迁后，拆除了上诉人几十年的危旧瓦房，安置了一套120平米左右配套设施完美的新型二层洋房给上诉人居住，明显改善了上诉人的居住环境。涉案协议系上诉人与被上诉人协商一致后签订，并非空白协议，上诉人对于协议的签订及协议的内容是明知且认可的。请求驳回上诉人的上诉，维持原判。 当事人原审中提交的证据均已随案移送本院，原审对证据的分析认定正确。 本院经审理确认原审法院查明的事实。 本院另查明，2018年8月31日，中共江苏省委办公厅印发了《中共江苏省委江苏省人民政府关于加快改善苏北地区农民群众住房条件推进城乡融合发展的意见》（苏发[2018]19号）。2018年9月19日，中共宿迁市委办公室印发了《中共宿迁市委宿迁市人民政府关于加快改善农民群众住房条件推进城乡融合发展的实施意见》（宿发[2018]16号），其中第八部分关于强化组织保障中明确，乡镇的职责是负责做好宣传发动、搬迁安置、社区管理服务、维护社会稳定等工作。2018年9月29日中共宿豫区委办公室印发了《中共宿豫区委宿豫区人民政府关于加快改善农民群众住房条件推进城乡融合发展的实施意见》（宿豫发[2018]10号），同时中共宿豫区委办公室和宿豫区人民政府办公室还印发了《区委办公室区政府办公室关于印发的通知》。上述文件就加快改善农民群众住房条件推进城乡融合发展工作做了具体的规定。 再查明，二审中，上诉人姚克忠陈述其涉案房屋建造的时间分别为1991年、1997年、2003年，其对于涉案协议中被搬迁房屋的建筑面积无异议，且认可涉案协议上签字系其本人所签，在协议签订后也对涉案房屋的室内物品进行了部分搬迁。 本案争议焦点为：涉案协议是否存在依法应被确认为无效的情形。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定:“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条第一款、第二款规定：“行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。”原《中华人民共和国合同法》第五十二条规定:“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”第五十四条第一款、第二款规定:“下列合同，当事人一方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销：（一）因重大误解订立的；（二）在订立合同时显失公平的。一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下订立的合同，受损害方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销。”本案中，依据上述中共江苏省委办公厅、中共宿迁市委办公室及中共宿豫区委办公室印发的文件，被上诉人大兴镇政府为改善农民住房条件推进城乡融合发展而实施搬迁工作，其在未改变土地所有权性质的基础上，与上诉人姚克忠就涉案的房屋及附属设施补偿、签约奖励及搬迁补助费及产权调换房屋面积等具体内容进行协商并签订涉案协议，符合上述文件的要求，不违反法律规定。上诉人姚克忠主张其系受被上诉人胁迫而签订空白协议，但是根据查明的事实，两份协议均系上诉人本人所签，且协议签订后上诉人也开始进行了搬迁，上诉人主张其系受胁迫签订空白协议缺乏证据证明不能成立。上诉人主要的房屋系上世纪九十年代建造的普通瓦房，较为老旧，而被上诉人给予上诉人安置的房屋为新建造有独立庭院的二层楼房，房屋建设标准较高，且有相应的配套设施，对上诉人居住环境有明显的改善。本院认为，涉案协议不存在行政诉讼法律规定的明显且重大违法的情形，也不存在《中华人民共和国合同法》规定的应确认无效或可撤销的情形。综上,原审判决认定事实清楚，判决结论正确。上诉人姚克忠的上诉理由不能成立，对其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人姚克忠负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 刘志群 审 判 员 谈 强 审 判 员 周丽丽 二〇二一年三月二日 法官助理 周 莹 书 记 员 张 敏