安徽省宣城市中级人民法院 行 政 裁 定 书 (2021)皖18行终41号 上诉人（一审原告）宁国市港口镇第四十村民组,住所地安徽省宁国市港口镇港口村分界山。 负责人熊明武。 委托代理人卢建中，安徽金皖律师事务所律师。 委托代理人陈斌，安徽金皖律师事务所实习律师。 被上诉人（一审被告）宁国市港口镇人民政府,住所地安徽省宁国市港口镇五磁村，统一社会信用代码1134170200325636XQ。 法定代表人李靖，该镇镇长。 委托代理人吴聪，该镇人民武装部部长。 委托代理人张海清，安徽皖宁律师事务所律师。 上诉人宁国市港口镇港口村第四十村民组（以下简称“第四十村民组”）因诉被上诉人宁国市港口镇人民政府（以下简称“港口镇政府”）不履行征地补偿安置法定职责一案，不服安徽省宁国市人民法院（2020）皖1881行初33号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2021年3月2日立案后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 上诉人第四十村民组一审诉称，1958年以前,熊明武及现第四十村民组户主的父辈们先后来到宁国市港口镇与宣州区××交界处的分界山居住,并从事农业生产。1962年农村“四固定”时,被确定为港口公社“五七”大队社员,与原港口蔬菜队性质一致。上世纪80年代初,港口镇政府在现第四十村民组的土地上创办了港口砖瓦厂,原“五七”大队社员继续在该砖瓦厂生产、生活。2005年,港口镇政府在未经其村民组村民同意的情况下即将其村民组集体土地157.6305亩划拨给安徽江南化工股份有限公司（以下简称“江南化工公司”）。江南化工公司先后在该土地上建设了办公大楼、炸药混装车间及地面制备站等建筑物。2005年-2008年间,第四十村民组多次要求港口镇政府签订集体土地征收协议并支付相应的补偿费用,但港口镇政府始终未履行前述行为，严重侵害了其合法权益。2008年至2020年,第四十村民组每年都向宁国市相关部门和港口镇政府申诉,但港口镇政府一直不予处理。2020年6月12日,第四十村民组通过邮政快递向港口镇政府发函,请求该政府履行法定职责,尽快解决江南化工公司所用土地的征收安置补偿问题,但仍未得到回应。第四十村民组认为,《中华人民共和国确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条规定,农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的,应视为现使用者所有。2007年5月24日，港口镇政府与熊明武等五户签订的鱼塘、鱼苗协议中明确约定“鱼塘所有权归集体”,说明港口镇政府对分界山处的265亩土地为集体所有并无异议。此外，宁国市公安局港口派出所于2010年12月29日向港口镇政府提交《关于港口农场居民户口问题的调查报告》，其中载明第四十村民组为购买商品粮的农业人口，故第四十村民组提起本案诉讼，请求：1.确认港口镇政府行政不作为违法；2.责令港口镇政府履行法定职责,针对江南化工公司扩建项目所涉地补签征地补偿协议书并补发征收土地补偿款和安置补助款。 被上诉人港口镇政府一审辩称，第四十村民组不是涉案土地的最初所有者，其原告诉讼地位不能成立，其在本案中提出的诉讼请求没有事实根据与法律依据。港口镇政府作为乡镇人民政府，在未获得上一级政府行政委托的情况下，不具有办理土地征收相关事宜的行政职权，故不存在不履行法定职责的行政不作为行为。具体理由：1.第四十村民组提出的请求没有合法的依据。现第四十村民组的村民户籍原属“自理口粮户”，性质上是非农业常住人口，这种户籍性质是计划经济情况下享受国家粮油供给政策的一类特殊性质的户口。随后，2010年，为落实对原港口镇农场部分外来户这一特殊群体的管理，将其登记为农业人口并成立单独的第四十村民组，且交由港口村村委会管理，但该部分群体原本就没有土地等生产资料。据此，该村民组不是案涉土地的所有权人。2.涉案土地于1982年经由宁国县人民政府颁发宁政字第463号《山林权所有证》，确权登记归港口镇农场，其所有权属性为归乡镇一级的集体所有，实际上该处土地也一直是港口镇政府在管理。第四十村民组认为该处土地归其所有没有依据，其也不属于原港口镇农场，故其并非本案适格原告。3.涉案土地于2006年12月31日经宁国市人民政府批准，已由原宁国市国土资源局与江南化工公司签订《国有土地使用权出让合同》，且该公司已办理宁国用（2007）第072号《国有土地使用证》，取得土地使用权。第四十村民组如果对相关土地征收流转的合法性有异议，可以依照法律规定的途径向有关单位申请信息公开或者依法提起行政诉讼，但港口镇政府不具备上述事项的行政办理职责，其在本案中作为被告主体不适格。4.依据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条之规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。据此，第四十村民组提起本案诉讼之时已经超过法定起诉期限，应当驳回起诉。5.港口镇政府作为一级政府，从依法行政、妥善化解社会矛盾的角度出发，在江南化工公司2006年扩建占地过程中，已经从人性化的角度给予第四十村民组一次性生活困难补助款38万元，签订了协议且实际给付到位。请求法院依法裁判。 一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十村民组要求港口镇政策针对案涉土地与其补签征地补偿协议书并补发征地补偿款和安置补助款，其提出前述请求的前提是案涉土地属于其所有。但是本案证据不能证明前述事实，其起诉不符合法定起诉条件。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定：驳回第四十村民组的起诉。 第四十村民组不服上述裁定，向本院提起上诉称，1.一审裁定认定第四十村民组与本案没有利害关系，不符合起诉条件，属于认定事实错误。第四十村民组的父辈们自1958年就在分界山生产生活。2006年，因江南化工公司扩建项目征收了分界山的土地，致使其失去了赖以生存的土地。港口镇政府应按照行政职能在征地拆迁过程中积极行使职权，包括房屋拆迁、人员安置等工作，而该政府在未完全履行在征收土地法定程序的情况下，与第四十村民组签订生活补偿协议，该协议第一项约定的支付38万元生活补偿实为征收土地补偿款，协议第二项约定了户口转移，说明第四十村民组村民在案涉土地被征收前系农业户口，协议第四项约定将该村民组村民纳入失地农民保险，也可以说明第四十村民组村民为农民且土地已经被征收。2.一审法院认为第四十村民组不能证明土地所有权归其所有，故港口镇政府无法履行征迁补偿、安置等法定程序，属于认知上的错误。《安徽省征收土地补偿标准》第二条规定：使用国有农场土地，参照农场所在地乡镇的区域的征地补偿标准执行。《中华人民共和国土地管理法》第四十八条规定：征收土地应当给予公平、合理的补偿，保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障。征收土地应当依法及时足额支付土地补偿费、安置补助费。皖政地（2006）651号批文首页载明“当地人民政府要严格依法履行批后实施程序，按照征收土地方案及时支付补偿费用……”《农村人民公社工作条例修正草案》第二条规定：人民公社的核算单位是生产队。根据各地方不同情况，人民公社的组织，可以是两级，即公社和生产队；也可以是三级，即公社、生产大队、生产队。第四十村民组所在地原五七大队是基本的核算单位，而港口人民公社是政治与社会组织，不直接从事生产经营活动，不拥有任何生产资料。因此，原五七大队、港口镇农场及现在的第四十村民组为一脉相承的集体经济组织。一审法院认为集体经济组织必须证明其为土地的所有权人，是对农村集体经济组织的认识不足。现实情况下，农户只有承包权、经营权证，没有土地所有权证，队（生产队）、村（生产大队）也没有土地所有权证，国有农场的农户及生产队也没有土地所有权证。因此，土地征收补偿费、安置补助费是对在被征收土地上长期居住、生产经营的农户失去土地这一生产资料后的补偿方式。第四十村民组在一审中已经说明，关于案涉土地的征收问题属于历史遗留问题，其与港口镇政府多次沟通，港口镇政府从未抗辩其与第四十村民组之间没有利害关系，只是尚未形成一个完整的解决方案。请求：撤销一审裁定，改判支持第四十村民组的一审诉讼请求。 被上诉人宁国市港口镇政府二审答辩意见同一审。 本院认为，公民提起行政诉讼应当符合法定起诉条件。本案中，第四十村民组起诉要求港口镇政府履行补签征地补偿协议书、补发征地补偿款及安置补助款，但其在本案中并未提举相关权属证明材料证明案涉土地的所有权归其所有，故一审法院认定其不具备本案原告的诉讼主体资格，即不符合法定起诉条件，并无不当。此外，案涉因江南化工公司扩建而引起的用地行为发生在2006年，当时适用的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。本案中，第四十村民组在2006年就应知晓江南化工公司因扩建而占有案涉地块一事，其于2020年9月2日提起本案诉讼已明显超过前述“2年”之法定起诉期限。综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  胡少华 审判员  谢 贞 审判员  严荣荣 二〇二一年三月二十六日 法官助理王腾飞 书记员程佩 附：本裁定适用的相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……