江苏省常州市中级人民法院 行 政 赔 偿 判 决 书 （2021）苏04行赔终1号 上诉人（原审原告）卞正学,男，1952年3月8日生，汉族，住常州市武进区。 委托代理人卞科明，男，1989年11月23日生，汉族，住常州市武进区，系卞正学之子。 委托代理人姜卫星，北京在明律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）常州市武进区南夏墅街道办事处，住所地常州市武进区南夏墅街道南塘路108号。 法定代表人张永波，该办事处主任。 委托代理人顾青，北京市中伦文德（常州）律师事务所律师。 委托代理人曹佳，北京市中伦文德（常州）律师事务所律师。 上诉人卞正学诉被上诉人常州市武进区南夏墅街道办事处（以下简称南夏墅街道办）行政赔偿一案，不服常州市武进区人民法院（2020）苏0412行赔初1号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭并根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理认定，卞正学拥有两处住房，分别位于常州市武进区××街道××村委××号××号。2012年12月25日，卞正学与南夏墅街道办签订武进区房屋拆迁补偿安置协议1份，约定卞正学应于2013年1月15日将上述两处房屋腾空交付给南夏墅街道办，后卞正学未履行腾空让房义务，南夏墅街道办遂于2016年3月12日和3月24日对上述两处房屋进行了拆除。卞正学不服，向原审法院提起行政诉讼，原审法院于2018年1月5日作出（2017）苏0412行初57号、58号行政判决，对南夏墅街道办拆除上述两处房屋的行为均确认违法，常州市中级人民法院于2018年3月26日作出（2018）苏04行终65号、66号行政判决书予以维持。2018年7月20日，卞正学向南夏墅街道办申请国家赔偿，要求对拆除常州市武进区南夏墅街道胜西村委石皮场31号向东斜对面房屋的各项损失赔偿1688628元，对拆除石皮场38号房屋的各项损失赔偿16139932元，共计17828560元。南夏墅街道办于2018年9月20日作出行政赔偿决定书，决定赔偿卞正学的各项损失1022800元。卞正学不服，向原审法院提出行政赔偿诉讼，原审法院于2019年10月8日作出（2018）苏0412行赔初2号行政赔偿判决书，判决撤销南夏墅街道办于2018年9月20日作出的行政赔偿决定书，并责令南夏墅街道办于判决生效之日起九十日内按照判决重新作出行政赔偿决定，对卞正学的损失依法予以全面赔偿。该判决生效后，南夏墅街道办于2019年12月9日通知卞正学于2019年12月12日至南夏墅街道办处进行协商并核对房屋面积、附属设施项目、房屋租金及财产损失项目、选择安置方式、确定安置人员以及选择安置房源等。卞正学于2019年12月12日至南夏墅街道办，但未达成协商意见，亦未提供主张其财产损失的相关依据。经南夏墅街道办委托，常州建苑房地产评估有限公司于2019年12月31日对案涉房屋出具常建房估（2019）字第ＣＺＧＤＪＴＢＹＣ-001号房屋补偿价格测算报告。2020年1月10日南夏墅街道办通知卞正学于2020年1月14日至街道办建管科协商确认安置人口、安置房屋及安置费等相关事宜，并通知延期过渡费截止至2020年1月20日，同时提供了可供选择的房源清单，但卞正学逾期未到场。2020年1月15日，南夏墅街道办再次通知卞正学至迟于2020年1月19日至街道办建管科确认安置赔偿事宜，同时寄送了房屋补偿价格测算报告，并确认安置人口4人，照顾1人，应安置房屋面积为200平方米，卞正学逾期仍未到场。南夏墅街道办于2020年1月20日作出行政赔偿决定书，决定：一、赔偿卞正学户因房屋被强制拆除造成的损失人民币1222744元（其中房屋补偿结算价总计1292282元，延期安置过渡费172391元，扣除安置房结算金额241929元），同时安置卞正学户坐落于南隆家园x幢x单元x室（172.25平方米）、南河花园x幢x单元x室（86.41平方米）房屋各一套；二、补偿卞正学因房屋拆除造成的物品损失20000元，对卞正学主张的租金损失不予赔偿；三、对于卞正学主张的医药费、精神损失费以及加倍赔偿费用等不予赔偿。卞正学不服该行政赔偿决定书，向原审法院提起诉讼，请求撤销南夏墅街道办于2020年1月20日作出的行政赔偿决定书；判令南夏墅街道办对卞正学位于常州市武进区××街道××村委××号××号向东斜对面的房屋进行赔偿，金额计17828560元。 原审法院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。第四条规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利......（四）造成财产损害的其他违法行为。南夏墅街道办的强制拆除行为已被原审法院生效判决确认违法，卞正学的房屋被拆除造成实际损害，违法行为与实际损害之间存在因果关系，南夏墅街道办应对卞正学因房屋拆除造成的损害承担赔偿责任。一、关于本案的赔偿范围和方式。行政机关基于合法行政行为造成他人损失产生的是补偿责任，因违法实施行政行为造成他人财产损害的应承担赔偿责任。行政赔偿是国家赔偿的一种形式，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项的规定，本案卞正学的损失除包括被拆房屋及附属物的损失外，还应当包括卞正学应享有的房屋拆迁安置补偿权益以及因违法强拆对动产造成的直接损害。国家赔偿以支付赔偿金为主要方式，但从切实保障被拆迁人应享有合法权益的角度，行政机关仍有提供产权安置房或者支付拆迁安置赔偿金的义务，以保障被拆迁人的赔偿方式选择权，进而保障被拆迁人所享有的实际居住权益。二、关于卞正学被拆除房屋、附属物和相关拆迁安置补偿权益的赔偿问题。卞正学主张以2018年武进新房均价12550元每平方米标准，按照房屋面积计算房屋损失，同时以常州市城乡建设局和常州市物价局制订的常建（2011）111号文件的规定计算过渡费，原审法院认为，卞正学的房屋性质系在集体土地上的自建农房，集体土地被征收为国有后，对于该集体土地上的房屋拆迁补偿安置，不属于《国有土地上房屋征收与补偿条例》调整的范围，卞正学的主张没有事实和法律根据，原审法院依法不予采纳，对于卞正学的赔偿应综合考量其他被拆迁户以及当地其他项目的类似补偿方式与标准、全面考虑法律法规以及相关政策规定的连续性、一致性和公平性，结合被拆迁人实际情况，公平合理的给予相应赔偿。《关于印发常州市武进区征地房屋拆迁补偿和安置办法的通知》（武政发[2009]96号）和《关于调整征地房屋拆迁补偿安置有关政策的通知》（武征办发[2017]5号）是目前武进区征地房屋拆迁补偿和安置的基本政策规定，适用于武进区类似项目的征地拆迁补偿安置工作,本案中可以作为对卞正学房屋、附属物损失及拆迁安置补偿权益的赔偿标准。因卞正学的房屋和附属物已经被拆除，在卞正学未能提交证据的情况下，南夏墅街道办依据原房屋补偿估价报告确认的房屋面积、附属物数量、品种再次委托评估公司对房屋及附属物补偿价格按照上述文件规定进行测算并无不当，测算报告已经送达卞正学，卞正学亦未提出异议。根据测算报告的结果，卞正学核定房屋赔偿价格为379053元*110%+252584元=669542.3元、装修及附属设施为163990元、按时丈量奖励费3000元、搬家补助费1600元、农具费500元、签字奖励费5000元及签字综合奖77144元、临时过渡费（18个月）55544元、腾空让房奖励费23143元、未突击装修奖励费38572元、机械搬迁补助费1040元、综合补助以及其他补助253206元，合计1292281.3元（南夏墅街道办修正为1292282元）；此外，南夏墅街道办另行计算卞正学延期过渡费至2020年1月20日为172391元，上述两项赔偿金额总计1464673元。经原审法院审核，南夏墅街道办的计算标准符合上述文件规定，赔偿项目涵盖了房屋、附属物损失及相关拆迁安置补偿权益，计算金额正确。卞正学在赔偿协商过程中并未明确表明是否选择支付拆迁安置赔偿金或由南夏墅街道办提供产权安置房，南夏墅街道办根据卞正学户的人口审核情况（安置人口4人，照顾人口1人，实际安置40平方米*5=200平方米）为其提供坐落于南隆家园x幢x单元x室(建筑面积172.25平方米)、南河花园x幢x单元x室(建筑面积86.41平方米)房屋各一套，有利于切实保障卞正学户家庭成员所享有的实际居住权益，上述两套房屋实际结算总价为241929元，应在支付赔偿款项时一并予以扣除。三、关于卞正学因房屋拆除造成的物品和租金损失问题。原审法院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条第一款规定，人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条规定，在行政赔偿诉讼中，原告应当对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据。卞正学应就其房屋内物品和房屋租金损失事实、损害大小、损害金额承担举证责任。卞正学提供的财产损失清单系自行制作，除提供房屋被拆除前的视频和照片外，没有其他证据予以证明。该视频和照片虽然显示屋内存有少量物品，但并非被拆除房屋时的客观现状，卞正学在与南夏墅街道办协商赔偿过程中亦未进一步补充提供证据，应承担举证不能的法律后果。此外，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。南夏墅街道办在拆除卞正学房屋过程中仅拍摄了搬迁视频，没有依法对财产搬迁进行公证或制作财产搬迁清单交由卞正学确认，不能完全证明在搬迁过程中卞正学财产没有受到任何损失，南夏墅街道办仍应承担合理的财产损失赔偿责任。综合卞正学所列财产清单、提供的视频照片以及南夏墅街道办拍摄的搬迁视频内容等考虑，南夏墅街道办酌情确定20000元财产损失赔偿数额符合本案的客观实际情况，体现了国家赔偿损失填平原则的基本精神，原审法院予以确认。四、关于卞正学所主张的被殴打产生的医药费、精神损失费以及加倍赔偿的费用问题。原审法院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第三条规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯人身权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：…（三）以殴打、虐待等行为造成公民身体伤害或者死亡的；第三十五条规定，有本法第三条或者第十七条规定情形之一，致人精神损害的，应当在侵权行为影响的范围内，为受害人消除影响，恢复名誉，赔礼道歉；造成严重后果的，应当支付相应的精神损害抚慰金。本案中，没有证据证明南夏墅街道办实施了殴打卞正学的行为并被有权机关确认违法，卞正学的该项主张于法无据，原审法院依法不予支持。综上所述，南夏墅街道办在规定期限内作出的行政赔偿决定内容全面，结果正确，卞正学获得的赔偿明显高于其房屋被拆除时所应获得的拆迁安置补偿数额，亦体现了国家赔偿的惩罚性原则，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条第（四）项、第十五条第一款、第三十六条第（八）项、《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款、《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条之规定，原审法院判决：一、南夏墅街道办于本判决生效之日起三十日内赔偿卞正学户房屋及附属物损失、拆迁安置补偿权益1464673元，赔偿财产损失20000元，共计赔偿人民币1484673元，扣除安置房结算总价款241929元后，实际应支付赔偿款1242744元。二、南夏墅街道办于本判决生效之日起三十日内向卞正学户交付坐落于南隆家园x幢x单元x室(建筑面积172.25平方米)、南河花园x幢x单元x室房屋(建筑面积86.41平方米)各一套并协助办理相应入住手续。三、驳回卞正学的其他诉讼请求。 上诉人卞正学上诉称，1.支付赔偿金是国家赔偿的主要方式，上诉人在行政赔偿阶段，乃至行政赔偿诉讼阶段均要求以货币方式进行赔偿，原审法院以保障上诉人实际居住权益为由，剥夺上诉人选择赔偿方式的权利没有法律依据。2.原审法院认定的赔偿利益，不足以达到公平合理赔偿，上诉人原房屋面积为1280平方米，而赔偿利益中的房屋面积仅为200平米，无法达到使上诉人生活水平不降低；虽然上诉人的房屋原系集体土地上的房屋，但由于上诉人合法房屋被强制拆除时案涉地块已被征收为国有土地，已被纳入城市规划区，故应依照《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条的规定对上诉人的涉案房屋参照周边房地产市场价格进行赔偿。3.由于武政发［2009］96号和武征办发［2017］5号文件仅是所谓的政策，其不能替代集体土地征收过程中的征地补偿、安置方案，也不能代替辖区内针对集体土地上住宅实施征收的补偿方案，原审法院以该两文件作为赔偿依据不具备合法性与合理性；市、县人民政府代表国家组织实施征收被征收人的合法房屋，也有确保被征收人通过签订协议或者以补偿决定等方式取得公平合理补偿的义务，而公平合理补偿的衡量标准，由有资质的评估机构对房地产市场价格如实、公正的作出评估，但本案所涉及的评估报告仅对上诉人原地上房屋的重置成新价进行了评估，并未对土地价值进行评估，无法达到公平、合理赔偿的要求。所以原审法院认定赔偿数额脱离了客观事实。4.关于屋内物品损失部分，从生活常识角度考虑，在1280平方米持续居住的房屋内，且还存在一定生产经营行为，屋内物品损失仅认定为20000元，显然违背常理，原审法院认定错误。综上，上诉人请求撤销一审行政赔偿判决；撤销被上诉人作出的行政赔偿决定书；判令被上诉人对上诉人位于常州市武进区××街道××村委××号××号向东斜对面的房屋进行赔偿，金额共计人民币17828560元。 被上诉人南夏墅街道办二审答辩称，1.上诉人与被上诉人之间于2012年12月就涉案房屋签订的拆迁补偿安置协议至今未被确认无效，涉案房屋所在土地在2015年被征为国有，本案并不存在需适用《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条所指的情形。2.国家赔偿法规定赔偿金是主要的赔偿方式而非唯一方式，武政发[2009]96号、武征办发[2017]5号文件是目前在武进区对于集体土地征收为国有拆迁补偿安置方案中所适用的文件，被上诉人按照前述两个文件的规定对上诉人进行了房屋安置，极大程度保障上诉人的居住权，因此被上诉人选择了对上诉人更有利的安置房加赔偿金的赔偿方式。综上，原审判决事实清楚，证据确实充分，请求依法驳回上诉人的上诉请求。 本院经审理查明的事实与原审判决书所载的基本事实一致。 本院认为，上诉人对于涉案被拆除的两处房屋系集体土地上房屋以及该两处房屋总面积为1279.09平方米的事实均予以认可。上诉人提起本案诉讼的主要理由为其不认可被上诉人确定的赔偿标准及赔偿方式。对此，本院认为，第一，卞正学与南夏墅街道办于2012年12月25日就涉案两处房屋签订拆迁补偿安置协议，约定卞正学应于2013年1月15日将上述两处房屋腾空交付给南夏墅街道办，后因卞正学未履行腾空让房义务，南夏墅街道办遂于2016年3月12日和3月24日对上述两处房屋进行了拆除，该房屋拆除行为已经生效法律文书确认违法，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条之规定，南夏墅街道办应对其违法拆除卞正学涉案房屋造成的直接损害承担赔偿责任。第二，上诉人的涉案直接损失应包括房屋本身的价值及屋内财产的价值。行政机关在征地过程中违法强制拆除被征收人合法房屋的，被征收人原本应当通过征收补偿程序予以行政补偿的房屋损失则转变为行政赔偿责任。被征收人原本应获得的征收补偿过程中确定的补偿项目及金额应视为行政赔偿案件中权利人的直接经济损失的一部分。故被上诉人参照涉案房屋所在地的武进区集体土地征地安置补偿标准确定上诉人被违法拆除的房屋价值损失并无不妥。至于涉案屋内财产价值的确定问题。南夏墅街道办综合卞正学所列财产清单、提供的视频照片以及南夏墅街道办拍摄的搬迁视频内容等考虑，酌情确定屋内财产损失为20000元具有一定的合理性。第三，关于涉案房屋价值的确定标准问题。本院认为，除非符合《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款规定的特殊情形，集体土地征收补偿一般不得按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》进行安置补偿。本案中，被上诉人在涉案地块拆迁工作进行的同时对被拆迁人进行了补偿，故本案情形与《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款规定的情形不符。因此，上诉人要求按照国有土地上的房屋补偿标准对其进行赔偿缺乏法律依据。被上诉人委托了有评估资质的房地产评估公司对涉案房屋价值进行测算并出具了测算报告，上诉人未有证据推翻前述测算报告的证明力，故被上诉人根据该测算报告确定涉案房屋的价值并无不妥。另，上诉人涉案房屋系农村宅基地上房屋，其未提交任何证据证明该房屋被出租的情况，故上诉人主张的租金损失缺乏事实依据，本院不予支持。第四，关于上诉人所称的赔偿方式问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条规定“国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状”，该条并未排除其他赔偿方式的适用。本院认为，国家赔偿旨在清除国家侵权行为给受害人造成的损害，虽然金钱赔偿具有简捷、便利、操作性强、适用范围广泛、赔偿效率高的优点，但是金钱赔偿在一定情况下也具有一定的局限性，比如在房价呈上升趋势的情况下，相同数额的现金购买力可能会下降。本案中，被上诉人确定的赔偿方式为现金赔偿及实物赔偿（两套安置房）的结合，该种赔偿方式既保障了上诉人的居住权又兼顾了赔偿效率，该种赔偿方式并无不妥。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本判决为终审判决。 审判长  李连求 审判员  王碧野 审判员  孙海萍 二〇二一年三月三十日 书记员  张茹佳