河南省郑州市中级人民法院行 政 判 决 书(2021)豫01行终241号上诉人（原审原告）宝鸡市力驰运输有限公司，住所地陕西省宝鸡市高新开发区千河镇底店村，统一社会信用代码：9161030159666056XQ。法定代表人李绍华，执行董事兼总经理。上诉人（原审原告）马红乾，男，1975年11月13日生，汉族，住陕西省凤翔县。共同委托代理人宋娟侠，陕西博鼎律师事务所律师。上诉人（原审被告）郑州市惠济区城市综合执法局，住所地郑州市开元路8号。法定代表人师刘伟，局长。委托代理人任赛，该单位工作人员。委托代理人陈传震，河南千业律师事务所律师。上诉人宝鸡市力驰运输有限公司（以下简称力驰公司）、马红乾与上诉人郑州市惠济区城市综合执法局（以下简称惠济区执法局）因扣押财物行政行为违法及行政赔偿一案，均不服河南省郑州惠济区人民法院（2020）豫0108行初59号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院认定事实：2019年3月21日，力驰公司与马红乾签订了《车辆挂靠服务合同》一份，约定马红乾自愿将其所有的陕Ｃ×××××号车挂靠到力驰公司名下经营。2019年3月1日，被告惠济区执法局的工作人员巡查发现该车辆实施了“未经核准处置建筑垃圾、运输建筑垃圾并随意倾倒”的行为。当日，被告制作《行政处罚案件立案审批表》，依法进行了现场勘验、拍摄了现场照片并制作了现场检查笔录。同日，被告作出惠城管责改通字〔2019〕第1571号《责令（限期）改正通知书》、《先行登记保存证据审批表》及惠城管登存通字〔2019〕第40号《先行登记保存证据通知书》，并将《责令（限期）改正通知书》、《先行登记保存证据通知书》直接送达给涉案货车的司机马红乾。《先行登记保存证据通知书》载明：对涉案车辆陕Ｃ×××××号重型自卸货车予以先行登记保存，自2019年3月1日至2019年3月7日，以异地保存方式，存放于执行局停车场；在此期间，当事人或者有关人员不得销毁或转移证据。2019年4月9日，被告作出惠城管登处通字〔2019〕第19号《先行登记保存证据物品处理通知书》，载明：解除对涉案车辆陕Ｃ×××××号重型自卸货车的登记保存。2019年8月2日，被告作出（惠城管）罚决字〔2019〕第02-144号《行政处罚决定书》，对力驰公司予以警告并合并罚款八万元。被告于当日向力驰公司邮寄送达该决定书，2019年8月5日，力驰公司签收决定书。后力驰公司将被告诉至高新区法院，要求撤销上述决定书。2019年12月30日，高新区法院作出（2019）豫0191行初43号行政判决书，变更上述决定书的第2项内容，将罚款数额变更为五万元。力驰公司不服该判决书，上诉至郑州中院，该院于2020年4月26日作出（2020）豫01行终112号行政判决书，驳回上诉，维持原判。2019年8月，马红乾将惠济区执法局诉至高新区法院，要求确认惠济区执法局作出先行登记保存证据措施行政行为违法，并要求赔偿车辆被违法扣押期间的损失195000元。2019年12月29日，高新区法院作出（2019）豫0191行初42号行政裁定，认为被告作出的惠城管登存通字〔2019〕第40号《先行登记保存证据通知书》系被告基于行政处罚调查取证而实施的先行登记保存行为，属于过程性行为，不属于人民法院审理行政诉讼的受案范围，裁定驳回马红乾的起诉。该裁定已生效。2019年8月31日，马红乾向高新区法院邮寄先予执行申请书，请求先予放行涉案车辆。2019年9月11日，原告将涉案车辆从惠济区执法局停车场取走。经力驰公司申请，2020年8月17日，陕西永恒保险公估有限公司作出陕永估字（2020）第047号评估报告，评估意见为：陕Ｃ×××××重型自卸货车日停运损失费为1092元，其中营运净收入损失为每日500元。被告对该评估报告有异议，但认为不存在提起司法鉴定程序的必要，故不申请进行司法鉴定。一审法院认为：本案争议焦点一是本案是否属于重复起诉；二是被告自2019年3月8日起扣押涉案车辆的行为是否违法；三是原告的损失如何确定。对此，一审法院阐述如下：争议焦点一重复起诉问题。马红乾曾要求确认惠济区执法局作出先行登记保存证据措施行政行为违法，并要求赔偿车辆被违法扣押期间的损失195000元，高新区法院认为先行登记保存行为属于过程性行为，不属于人民法院审理行政诉讼的受案范围，裁定驳回马红乾的起诉。本案系原告要求确认被告自2019年3月8日起扣押车辆的行为违法，此行为系事实行为，系独立的行为，后诉与前诉的当事人、诉讼请求并不相同，故本案不构成重复起诉。争议焦点二被告自2019年3月8日起扣押涉案车辆的行为是否违法问题。2019年3月1日，被告作出惠城管登存通字〔2019〕第40号《先行登记保存证据通知书》，对涉案车辆陕Ｃ×××××号重型自卸货车予以先行登记保存，自2019年3月1日至2019年3月7日，以异地保存方式，存放于执法局停车场。2019年4月9日，被告作出惠城管登处通字〔2019〕第19号《先行登记保存证据物品处理通知书》，载明：解除对涉案车辆陕Ｃ×××××号重型自卸货车的登记保存。在一审法院对被告代理人的询问中，被告陈述称期限届满后，原告持《先行登记保存证据通知书》即可将车辆开走，并称口头告知过原告该事项，但被告并未提供证据证明其已明确告知原告期限届满即可提车的情况，《先行登记保存证据通知书》亦未明确告知期限届满后的注意事项，且该陈述与被告2019年4月9日作出解除对涉案车辆的登记保存的行为自相矛盾。直至2019年9月11日，原告才将涉案车辆从被告的停车场取走。故一审法院认为，被告于2019年3月8日至2019年9月11日（共计188天）扣押涉案车辆的行政强制行为，超越了法定权限，属于违法扣押车辆。争议焦点三原告的损失如何确定问题。因行政机关违法实施行政强制受到损害的，行政相对人有权依法要求赔偿。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条规定“侵犯公民、法人和其他组织的财产造成损害的，按照下列规定处理：……（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿”，“直接损失”应是违法行政行为造成的现有财产的直接减少或灭失。本案中，一审法院认为直接损失应以营运净收入损失确定较为适宜，故原告损失为500元/天×188天=94000元。原告要求被告赔偿评估报告中的保险费、车船使用税、司机工资、车队服务费、GPS导航费用及诉请中的交通费、住宿费、误工费、评估费等费用均不是直接损失，不属国家赔偿范围，一审法院不予支持。一审法院依照《中华人民共和国行政强制法》第八条，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条、第九条、第三十六条第八项，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款、第七十六条之规定，判决如下：一、确认被告郑州市惠济区城市综合执法局于2019年3月8日至2019年9月11日扣押陕Ｃ×××××号重型自卸货车的行政行为违法；二、被告郑州市惠济区城市综合执法局于本判决生效之日起十五日内赔偿原告宝鸡市力驰运输有限公司、马红乾营运净收入损失94000元；三、驳回原告宝鸡市力驰运输有限公司、马红乾的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告郑州市惠济区城市综合执法局负担。上诉人力驰公司、马红乾上诉请求：1、请求依法维持一审法院第一项。2、请求依法撤销原判决第二、三项，依法改判被上诉人赔偿二上诉人车辆被超期扣押的营运损失205296元；请求判令被上诉人赔偿二上诉人车辆因超期扣押的上诉人花费的交通费、住宿费、误工费、评估费等损失39478.13元。以上合计244774.13元。3、请求二审法院法院判令被告承担本案诉讼费。事实与理由：一、一审法院确认被上诉人行政违法正确。二、一审法院判决赔偿直接损失无法律依据。一审法院确认了被上诉人行政违法，但对于上诉人的损失仅以营运净收入每日500元认定较为适宜进行赔偿，对于其他损失无理驳回赔偿请求，无法律依据。上诉人认为，一审法院判决直接损失不当，理由如下：1、一审法院曲解《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第八项的规定。2、被上诉人既不申请重新鉴定，又不对评估报告不申请相关公估人员出庭做证，接受法庭的询问，视为对自己权利的放弃。但被上诉人又以不合理的方式提出以营运净收入每日500元作为赔偿标准，一审法院采信其抗辩理由，于法无据，不符合法律精神，以直接损失为由驳回了上诉人的其它赔偿请求，是对评估报告的曲解。综上，一审法院确认被上诉人行政违法正确，但以直接损失不支持评估报告的日停运损失，无法律依据。惠济区执法局辩称：首先，先行登记保存证据系证据保全行为，并非扣押，而且在先行登记保存证据通知书中也明确载明了期限为2019年3月1日至2019年3月7日，因此力驰公司及马红乾关于保存期限期满即可提车的事实应当予以明知。其次，在力驰公司撤销行政处罚决定的诉状中明确自认五个多月以来从未向执法局索要过车辆。在一审庭审中马红乾也承认，2019年3月1日至2019年9月21日从未主张过权利。再次，在惠济区执法局提交的证据八中明确载明解除登记保存的时间节点为2019年4月9日，该时间恰恰是因为在2019年3月1日惠济区执法局经询问并调查取证后，直至2019年4月9日马红乾方再度至惠济区执法局接受询问，详见证据12，因此惠济区执法局在作出先行登记保存证据的行为过程中，不存在任何刻意扣押力驰公司车辆的行为。最后，根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十八条的规定，如果当事人一并提出行政赔偿请求和确认违法的，人民法院应当分别立案，根据具体情形可以合并审理或单独审理，但绝非在同一案件中进行审理。另外，早在2019年8月12日马红乾即向高新区法院起诉，诉请确认该先行登记保存证据行为违法，高新区法院以该行为属过程性行为，不属于行政诉讼的受案范围为由驳回其起诉，因此力驰公司、马红乾的起诉，属于重复起诉，在人民法院已受理的情形下，应驳回其起诉。上诉人惠济区执法局上诉请求：1、撤销一审行政判决，改判驳回宝鸡市力驰运输有限公司、马红乾的诉讼请求或发回重审。2、一审、二审诉讼费用由被上诉人承担。事实及理由：原审判决认定事实不清，适用法律错误，程序严重违法，应于纠正。一、原审判决认定事实不清，适用法律错误。1、先行登记保存证据系为《行政处罚法》第三十七条第二款规定的行政处罚程序中的证据保全行为，登记保全行为不具备强制性，仅为调查取证的一种方式，保全到期后，行政相对人有权随时取回保全标的物。上述法律规定不仅仅针对行政机关，对相对人亦具有约束力。二、原审判决审理程序严重违法。1、力驰公司、马红乾的诉讼请求违反一行为一诉讼的行政案件受案基本原则，原审法院将确认行政行为违法及行政赔偿合并审理，存在严重的程序性错误。2、力驰公司、马红乾基于同一法律事实提出相同诉讼请求，构成重复起诉，在已受理的情形下应驳回起诉。3、力驰公司提起的关于撤销处罚决定的诉讼已对包含先行登记保存证据在内的全部行为进行审查并作出处理，且生效判决的论述而非事实认定也无法成为当事人再度提起诉讼的依据。4、力驰公司、马红乾的起诉已超过起诉期限，在已受理的情形下应驳回起诉。惠济区执法局于2020年3月1日即作出《先行登记保存证据通知书》，2019年9月11日，马红乾到停车场将车辆开走。截至2020年9月10日，已远远超出六个月的起诉期限。在人民法院已受理的情形下，亦应驳回其起诉。力驰公司、马红乾答辩称：一、被上诉人所提出的诉并非针对先行登记保存证据的证据保全行为。被上诉人在一审中的诉讼请求是确认超期扣押的违法行为，是不同的诉讼请求。保存证据物品处理通知书是2019年4月9日作出，已经超过了7日的证据保全期限，解除登记保存通知作出后也不放行案涉车辆，故其不能视为解除放车的通知，而是继续违法扣车。被上诉人是在进行行政诉讼之时，通过申请法院先予执行，在法院法官的协调下，2019年9月11日才将案涉车辆放行，在放行的过程中仍然通过电话沟通，经过领导同意方才放行。上诉人一二审中一再强调车钥匙在被上诉人的手中，有权随时提取车辆，是一厢情愿的托词，视法律为儿戏，在违法行政时不计后果，面对被上诉人的行政赔偿是强人所难、推脱责任，至今未向被上诉人书面告知超期扣押车辆的理由，所以起诉期限是没有过期的。二、本案程序未违反国家的法律规定，上诉人依据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十八条的规定，审理行政赔偿案件案件情况可以合并审理，也可以单独审理，并非一锤定音。上诉人根据河南省高院发布的《关于审理违法征收、违法强拆类行政赔偿案件的工作指南（试行）》是地方工作指南，并非案涉案件的法律规定，不能对抗中华人民共和国国家赔偿法及最高法的相关规定。一审法院依法审理案件并未直接启动定损的司法鉴定程序，依据中华人民共和国国家赔偿法第十五条第一款的规定，人民法院在审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张应当提供证据，上诉人在一审中既不申请重新鉴定，又不申请评估师出庭质证，是对自己权利的放弃，却在上诉中堂而皇之，从一审法院依据的是被上诉人提供的鉴定书，这是法律对行政赔偿案件证据的规定，并非一审法院启动的鉴定。上诉人认为一审程序错误的理由，是旧事重提，参见我方答辩意见第一条。至今上诉人未向被上诉人书面告知超期扣押车辆的理由，上诉人作为执法局，是无权扣押案涉车辆的，先行证据保全措施七天之后系违法扣车，超期扣车违法，没有书面告知，故本案诉讼没有超出法律规定的期限。一审法院确认超期扣押车辆违法事实清楚，证据充分，法律依据明确。请求二审法院驳回上诉人的上诉请求，支持被上诉人即原审原告的上诉请求。本院二审期间，当事人没有提交新证据。本院查明的事实与一审法院查明的事实一致。另查明：2019年8月马红乾在郑州高新技术产业开发区人民法院起诉惠济区执法局确认违法及行政赔偿一案中，马红乾诉讼请求为“1.要求确认被告作出先行登记保存证据措施行政行为违法；2.要求被告赔偿车辆被违法扣押期间的损失19.5万元（自2019年3月1日至2019年9月21日止，每天损失按1000元计）”。本院认为：一、关于本案确认扣押车辆行为违法与行政赔偿事项是否应当分案，一审未分案是否构成一审审理程序违法并足以改判一审判决或将本案发回重审问题。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十八条规定“当事人在提起行政诉讼的同时一并提出行政赔偿请求，或者因具体行政行为和与行使行政职权有关的其他行为侵权造成损害一并提出行政赔偿请求的，人民法院应当分别立案，根据具体情况可以合并审理，也可以单独审理。”且根据《最高人民法院关于人民法院案件案号的若干规定》，行政赔偿案件案号中的类型代字为“行赔”，而行政诉讼案件案号中的类型代字为“行”字。因此，对于力驰公司及马红乾一并提起的确认扣押车辆行为违法与行政赔偿事项，依法一审法院确实应当分别立案，一审法院未予分别立案不当，本院予以指正。但是该问题仅仅是立案及案号上的技术性问题，并不影响各方当事人的权利义务，如果仅因该问题就将本案发回重审，势必给当事人造成诉累，故本院不再因此而将本案发回重审或改判驳回起诉。二、关于本案是否构成重复起诉、超期起诉问题。由于马红乾自愿将其自有涉案车辆挂靠在力驰公司名下，对外而言，法律上表象的涉案车辆所有权人为力驰公司，涉案行政执法程序及《先行登记保存证据通知书》《先行登记保存证据物品处理通知书》《行政处罚决定书》等均是针对力驰公司的，因此，关于涉案车辆被超期扣押以及由此引发的行政赔偿问题，一般也应当由力驰公司统一对外主张，至于马红乾与力驰公司内部的挂靠关系双方可自行处理。一审法院鉴于马红乾系实际车主，损失大部分归属于他，且马红乾和力驰公司对此均无异议，故未对马红乾和力驰公司的诉权加以区分，对该问题本院予以指正，但也不再因此而改判一审。2019年8月马红乾以自己的名义在郑州高新技术产业开发区人民法院起诉惠济区执法局确认违法及行政赔偿一案中，诉讼请求为“1.要求确认被告作出先行登记保存证据措施行政行为违法；2.要求被告赔偿车辆被违法扣押期间的损失19.5万元（自2019年3月1日至2019年9月21日止，每天损失按1000元计）”。由于其第一项诉讼请求将被诉行政行为描述为“先行登记保存证据措施行政行为”，该院认为该行为属于过程性行为，不属于行政诉讼受案范围，裁定驳回了马红乾的起诉，该裁定已经生效。但结合该案中马红乾的两项诉讼请求来看，马红乾实际上是将2019年3月1日至2019年9月21日止的扣押车辆行为及其损失赔偿一并主张了。因此，本案中马红乾的诉讼标的及诉讼请求实际上已经被前诉所涵盖。但鉴于该一审裁定因双方均未上诉已生效，且该裁定并未对本案中马红乾与力驰公司主张的2019年3月8日以后的扣押车辆行为违法及其行政赔偿问题进行实体审理裁判，如本院坚持让马红乾对该一审裁定申请再审而在本案中驳回其起诉的话，会给当事人造成诉累，也不利于本案纠纷的及时解决，并且力驰公司并未对本案争议提起过起诉，因此基于上述考虑，本院不再认定马红乾、力驰公司本案诉讼属于重复起诉。关于超期起诉问题，因马红乾、力驰公司对先行登记保存证据措施或扣押车辆行为，以及行政处罚行为等不服，一直分别在诉讼主张，故本院不再认定其起诉超期。三、关于涉案扣押车辆行为是否违法以及一审确定赔偿金额是否适当问题。根据涉案《先行登记保存证据通知书》《先行登记保存证据物品处理通知书》显示，合法的先行登记保存证据的期限为2019年3月1日至2019年3月7日。那么2019年4月9日惠济区执法局才制发《先行登记保存证据物品处理通知书》解除登记保存，且其并未举证存在免责事由，故2019年3月8日至2019年4月9日期间的扣押车辆的行为显然是违法的。对于2019年4月9日马红乾在《先行登记保存证据物品处理通知书》签字确认后，马红乾应当清楚知道惠济区执法局已经向力驰公司出具了解除登记保存的通知书，也应当知道涉案车辆已经解除登记保存了。但是对于涉案车辆究竟何故继续在惠济区执法局停车场存放，双方分歧很大，马红乾和力驰公司称是惠济区执法局故意扣车不放、其多次索要无果；惠济区执法局称马红乾和力驰公司为了给其施压免于行政处罚有意不来取车。对此本院认为，《先行登记保存证据物品处理通知书》显示一式三联、一联交当事人，但经本院确认，力驰公司（及马红乾）并未持有当事人联，而惠济区执法局也无证据证明其向力驰公司（及马红乾）送达了当事人联，因此，在当事人并未持有《先行登记保存证据物品处理通知书》当事人联，且涉案车辆系在惠济区执法局停车场存放并由该局控制，未经其同意车辆不可能开走，而惠济区执法局也无证据证明其已经尽到审慎注意义务、多次催促力驰公司（及马红乾）领取车辆而其拒绝前来领取的情况下，由惠济区执法局承担不利的法律后果。故一审确认惠济区执法局2019年3月8日至2019年9月11日扣押涉案车辆行为违法并无不当，本院依法予以维持。关于一审酌定赔偿金额是否适当问题。一审法院主要是参考马红乾及力驰公司单方提供的涉案货车日停运损失的评估报告（每日营运净收入市场价500元），其中明确载明“本评估报告结果未考虑流动性对评估对象价值的影响”，且评估基准日为委托评估日即2020年7月31日，即并非对涉案车辆实际被扣押2019年3月8日至2019年9月11日期间的每日损失的评估。即一审按照每日营运净收入市场价500元，计188天酌定赔偿，并未扣除客观上车辆运营一段时间后需要停运检修以及因市场因素客观上不会188天满天运营的相关收入问题。其中的强制保险费、商业保险费、车船使用税、公路货物运输保险、车队服务费等是其保障正常运营所必须支付的费用，也是其获得营运净收入所应当自行支付的成本，不属于国家赔偿法规定的直接损失的范畴，马红乾及力驰公司主张上述费用也应由国家赔偿，本院不予支持。关于其主张的司机工资，涉案车辆被扣押期间，显然不存在因开车需要雇佣司机的问题，如在涉案车辆停运188天期间内其仍自愿支付司机工资，属于其自身问题，国家对此不承担赔偿责任。对于其主张的交通费、住宿费、误工费属于其维权成本，不属于国家赔偿法规定的直接损失，不予赔偿。另评估费3000元，其提供有评估报告和发票，年审超期罚款，与车辆被扣有直接关系，依法应予支持。经本院综合考量，惠济区执法局应当承担的部分车辆保养费、评估费、年审超期罚款，可以直接包含在一审酌定的每日营运净收入500元，按照实际扣押188天计赔的金额内。整体来看，一审确定的该赔偿金额足以弥补力驰公司（及马红乾）的各项损失，本院予以维持。综上，上诉人的上诉理由均不能成立，其上诉请求本院均不予支持。一审判决结果正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由两方上诉人各负担25元。本判决为终审判决。审判长  吕家祥审判员  董正方审判员  姚付良二〇二一年三月二十九日书记员  乔梦龙