云南省文山壮族苗族自治州中级人民法院行 政 裁 定 书（2021）云26行终2号上诉人（一审原告）张光权，女，汉族，1949年12月19日生，云南省广南县人，住云南省文山州广南县。委托代理人田文华，云南立勋律师事务所执业律师。代理权限：特别授权代理。被上诉人（一审被告）广南县人民政府。统一社会信用代码：11532627015215522C。住所地：广南县莲城镇南秀路**。法人代表人王荣聪，县长。委托代理人陆道晃、侬蕾，云南七乡律师事务所执业律师。代理权限：特别授权代理。第三人黄允玲，女，彝族，1988年9月12日生，云南省广南县人，住，住址：云南省文山州广南县/div>上诉人张光权诉被上诉人广南县人民政府土地行政管理行政登记一案，不服云南省广南县人民法院（2020）云2627行初16号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2021年1月4日受理后，依法成合议庭，书面审理了本案。本案现已审理终结。一审裁定认定，广南县国土资源局（现广南县自然资源局，下同）于2007年5月18日作出广国土资公〔2007〕4号《广南县国土资源局关于拟定征收莲湖社区、龙井社区南桥头土地的公告》。此后，广南县国土资源局组织相关人员到莲湖社区、龙井社区南桥头丈量土地。2012年12月21日，云南省国土资源厅以云国土资复〔2012〕863号《云南省国土资源厅关于广南县2012年度第一批城镇建设农用地转用及土地征收的批复》：同意将龙井社区第八村民小组、第九村民小组、莲湖社区第四村民小组的集体农用地转为建设用地并办理征地手续。2012年12月29日，文山州国土资源局以文国土资发〔2012〕407号《文山州国土资源局转发省国土资源厅关于广南县2012年度第一批城镇建设农用地转用及土地征收的批复的通知》，通知要求广南县人民政府，认真做好征地补偿安置工作，切实安排好被征地单位群众的生产、生活，并认真组织落实补充耕地方案，做好耕地占补平衡工作。2007年5月17日，广南县国土资源局（甲方）与龙井社区八大河小组签订《征地土地补偿协议书》，协议规定：广南县国土资源局为落实林鹏安置小区建设项目，需要征收乙方位于南桥头等的集体土地，作为林鹏安置小区的建设项目的用地。一审原告张光权在南桥头征地范围内有承包地0.55亩、水井1口、坟10立方，合计补偿款20880元，一审原告张光权在《征用土地面积付款统计表》签名，将补偿款20880元领取。2015年11月3日，广南县隆基房地产开发有限公司（称甲方）与第三人黄允玲（称乙方）签订《土地使用权出让合同》，甲方出让给乙方的宗地位于广南县，宗地编号为Ｋ3-1号，面积80平方米，该宗土地原属于一审原告张光权的承包地，已被征用。2015年12月21日，第三人黄允玲与其丈夫王良松向一审被告广南县人民政府的职能部门广南县国土资源局申请对位于莲城镇文笔××桥安置小区的土地进行登记。广南县国土资源局经过地籍调查、土地登记审批等程序。2015年12月23日，一审被告广南县人民政府作出（2015-448号）《土地使用权登记审核结果公告》，在公告期限内，没有人对该公告提出异议。2016年7月20日，一审被告县政府将广国用（2016）第01-0308号《国有土地使用证》颁发给第三人黄允玲。2019年9月2日，第三人黄允玲办理了《建设工程规划许可证》后到该地建房，遭到一审原告张光权和其女赵洪艳阻止。2019年10月31日，第三人黄允玲向一审法院起诉张光权物权保护纠纷一案，一审原告张光权才知道第三人黄允玲办理了《国有土地使用证》，一审原告张光权即向一审法院提起行政诉讼。一审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”的规定。本案中，第三人黄允玲系通过广南县隆基房地产开发有限公司出让的方式取得争议地的国有建设用地使用权。而一审原告张光权的土地已经被依法征收，并获得了相应补偿，土地权属已发生改变，土地性质也发生变化，从集体土地转变为国有建设用地，一审原告张光权对争议土地不再享有承包经营权。一审原告张光权对涉案不动产登记行为并无法律上的利害关系，一审原告张光权起诉本案不动产登记行为，不具备诉的利益，故一审原告张光权对涉案不动产权登记行为提起行政诉讼，并不具有一审原告主体资格，一审原告张光权的主张无事实和法律依据，不予支持。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年”的规定。2019年10月31日，第三人黄允玲向一审法院起诉张光权物权保护纠纷一案，一审原告张光权才知道第三人黄允玲办理了《国有土地使用证》，本案的起诉期限应该是不得超过一年，一审被告广南县人民政府主张一审原告张光权起诉已超过起诉期限的理由不充分，不予支持。一审被告广南县人民政府辩解一审原告张光权不具备原告主体资格的理由成立，予以支持。综上所述，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条（一）项的规定，裁定：驳回一审原告张光权的起诉。案件受理费50元，不予收取。上诉人张光权上诉称：（一）上诉人的诉讼主体适格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。”、第十二条“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；（五）对征收、征用决定及其补偿决定不服的；（七）认为行政机关侵犯其经营自主权或者农村土地承包经营权、农村土地经营权的；（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；（十二）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。”、第四十四条“对属于人民法院受案范围的行政案件，公民、法人或者其他组织可以先向行政机关申请复议，对复议决定不服的，再向人民法院提起诉讼；也可以直接向人民法院提起诉讼。法律、法规规定应当先向行政机关申请复议，对复议决定不服再向人民法院提起诉讼的，依照法律、法规的规定。”本案中，被上诉人违法将上诉人一直栽种多年的自留地，未经合法程序向第三人违法颁证，导致第三人向上诉人主张权利，被上诉人的颁证行为严重损害了上诉人的合法权利，上诉人依法向人民法院提起诉讼，符合上述规定。（二）上诉人的起诉未超过诉讼时效。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理”的规定。本案中上诉人因“不动产”即农村土地经营权受到侵害而提起诉讼，自被上诉人广南县人民政府向第三人颁证的行政行为之日起未超过二十年，故上诉人的起诉未超过诉讼时效。（三）被上诉人广南县人民政府向第三人的颁证行为程序不合法，事实不清，适用法律不正确。被上诉人广南县人民政府向第三人所颁发的证应当撤销。1.程序不合法。没有通过合法的征用程序进行征用；2.广南县隆基房地产开发有限公司违法转让给第三人的土地进行登记。因为广南县隆基房地产开发有限公司没有依法取得国有土地使用权，就违法将颁证的土地违法转让给第三人，广南县隆基房地产开发有限公司没有合法的土地转让权。被上诉人广南县人民政府向第三人的颁证行为存在颁证的主要证据不足、适用法律、法规错误的、违反法定程序，依法应当予以撤销。请求二审法院依法撤销云南省广南县人民法院（2020）云2627行初16号行政裁定，查清事实后发回重审或者改判支持上诉人的一审诉讼请求。被上诉人广南县人民政府答辩称：（一）关于上诉人的诉讼主体资格。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款、第二十五条第一款之规定，有权提起行政诉讼的主体是合法权益受到侵犯的权利人。本案中，争议土地已经被依法征收，土地性质从集体土地转变为国有建设用地，上诉人也领取了相应的土地征收补偿款，则上诉人对争议土地不再享有承包经营权或其他合法权益。因此，答辩人的颁证行为并未侵犯上诉人的权益，上诉人不是本案的适格主体。上诉人依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款的规定，主张其原告主体资格适格的观点不成立。上诉人领取土地征收补偿款后，其已丧失了对被征收土地的任何权利及权益，作为土地征收主体，答辩人对已被征收的土地作出任何方式的行政行为，均未侵犯到上诉人的合法权益，故上诉人不具备诉请的一审原告主体资格。（二）关于本案的起诉期限。答辩人认为，上诉人的起诉已超过法定诉讼时效。本案存在的三个时间关键点，可以认定上诉人应当知道答辩人作出的颁证行为：1.答辩人于2015年11月23日对第三人黄允玲持有的广国用（2016）第01-0308号《国有土地使用证》进行的登记公告；2.第三人黄允玲于2016年要进行建设时与上诉人发生争议，已经明确告知上诉人其已购买土地并办理了土地登记；3.第三人黄允玲于2019年10月31日提起物权保护诉讼，向上诉人出示了广国用（2016）第01-0308号《国有土地使用证》。以上任一时间点至上诉人于2020年5月18日提起诉讼时，均超出《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定的六个月起诉期限。上诉人认为本案诉讼时效应适用涉及不动产的二十年规定，其主张不成立。该规定的适用前提是行政相对人不知道已作出行政行为，但本案上诉人已知道或者应当知道答辩人作出的土地登记行为，故不应适用二十年最长时效。（三）关于答辩人的颁证行为。上诉人的上诉理由不能成立，理由如下：1.在云南省国土资源厅批复同意征收之前，答辩人需要进行的程序包括发布拟征收公告、对土地现状进行调查确认、征询村集体意见后形成补偿方案等，并将上述征收工作形成相关材料后才向国土资源厅进行报批。因此，答辩人不存在未批先征的行为。2.争议土地属于八大河村集体，八大河村小组作为土地所有权人与答辩人签订了《征地补偿协议书》，协议合法有效。协议签订后，答辩人向村集体支付了土地补偿款，且上诉人已经在《征用土地面积付款统计表》中签字，则证明其已经领取了土地补偿款。3.土地依法征收后，广南县隆基房地产开发有限公司与政府共同合作开发该片土地，并出资支付了征收土地补偿款，根据合作内容，其享有对部分土地使用权转让的权利。4.第三人黄允玲与广南县隆基房地产开发有限公司签订《土地使用权出让合同》之后，向土地行政管理部门提出土地登记申请。土地行政管理部门受理后，经审核，申请地块符合登记条件。2015年11月23日，土地行政管理部门将土地使用权登记审核结果进行公告。公告期间，并未收到异议。期满后，土地行政管理部门对第三人黄允玲申请地块办理土地登记。答辩人向其颁发了广国用（2016）第01-0308号《国有土地使用证》。因此，答辩人的颁证程序合法。综上所述，一审裁定认定事实清楚、适用法律正确，答辩人的颁证行为合法，恳请二审法院依法驳回上诉人的上诉请求。第三人黄允玲陈述称：一审法院裁定事实清楚、法律适用正确、证据确实充分依法应维持一审裁定。1.上诉人张光权所主张的涉案土地已被广南县人民政府依法征用。一审法院认定上诉人张光权的原承包地已被广南县人民政府征用，其也获得相应补偿款20880元，表明上诉人张光权已认可政府的所作出的具体行政行为，土地权属和土地性质均已发生改变，从集体土地转变为国有建设用地，上诉人张光权对争议土地不再享受承包经营权，故其对涉案不动产登记行为并无法律上的利害关系，不具备诉的利益。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定，上诉人张光权对涉案不动产登记行为所提起的行政诉讼，其不具有诉讼资格。2.广南县国土资源局给予第三人黄允玲办理《国有土地使用证》的程序、实体合法。2015年11月3日，广南县隆基房地产开发有限公司与第三人黄允玲签订的《土地使用权出让合同》将位于广南县，宗地编号为Ｋ3-ｌ号，面积80平方米的国有建设用地出让给第三人黄允玲并经过广南县国土资源局地籍调查、土地登记审批等程序办理了登记。2015年12月23日，广南县人民政府作出《土地使用权登记审核结果公告》，在公告期限内没有人对该公告提出异议。2016年，广南县人民政府将广国用（20ｌ6）第01-0308号《国有土地使用证》颁发给第三人。第三人黄允玲取得的国有建设用地使用权合法有效。综上所述，上诉人不具备诉讼主体资格，第三人所办理的《国有土地使用证》符合法律规定，程序合法。恳请二审法院依法驳回上诉人的上诉请求，维持一审裁定。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”、第四十九条第一款第（一）项：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；”的规定，原告与行政行为有利害关系是人民法院受理行政诉讼的法定条件之一。根据《中华人民共和国土地管理法》第九条“国有土地和农民集体所有的土地，可以依法确定给单位或者个人使用。”及第十条第一款：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。”的规定，村集体成员对本村集体的土地依法享有经营、管理和使用的权利。对属于本村集体所有的土地发生变更、转移或者征收等行政行为的，会直接影响到征地范围内原土地使用权人的合法权益，原土地使用权人与土地发生变更、转移或者征收等行政行为具有法律上的利害关系。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条：“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。”的规定，集体土地的使用权人或者实际使用人，可以以自己的名义提起诉讼。根据本案广南县国土资源局于2007年5月18日作出广国土资公〔2007〕4号《广南县国土资源局关于拟定征收莲湖社区、龙井社区南桥头土地的公告》，对莲湖社区南外二组、龙井位于“八大河南桥头”的集体土地进行征收，作为林鹏安置小区的建设项目的用地。上诉人张光权在其村集体所使用的0.55亩承包土地位于上述被征收土地范围。结合上诉人张光权在《征用土地面积付款统计表》上签名的事实，说明上诉人与上述征地行为有利害关系。一审法院认为上诉人张光权的土地已经被依法征收，并获得了相应补偿，土地权属已从集体土地转变为国有建设用地，上诉人对争议土地不再享有承包经营权，与涉案不动产登记行为无法律上的利害关系，以上诉人张光权起诉不具有本案原告主体资格为由，裁定驳回上诉人的起诉。但从被上诉人广南县人民政府在一审时提交的本案现有证据，不足以证明上诉人已经与本案无利害关系而不具备原告主体资格。故一审裁定驳回上诉人张光权的起诉，适用法律有误，本院依法予以纠正。上诉人认为其具备原告主体资格的上诉理由成立，本院予以支持。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”的规定，第三人黄允玲于2019年10月31日向一审法院起诉物权保护纠纷一案时，上诉人张光权才知道第三人黄允玲所办《国有土地使用证》的内容。上诉人张光权于2020年5月26日向一审法院提起本案诉讼，未超过一年的起诉期限。被上诉人广南县人民政府认为上诉人张光权不具备本案原告主体资格且已超过起诉期限的辩解理由不能成立，本院依法不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下：一、撤销云南省广南县人民法院（2020）云2627行初16号行政裁定；二、本案指令云南省广南县人民法院继续审理。二审案件受理费50.00元，退还上诉人张光权。本裁定为终审裁定。审判长  者发章审判员  何建兵审判员  王要师二〇二一年三月十五日书记员  沈永莎