山东省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）鲁行终215号 上诉人（原审原告）陶从辉，男，1989年2月20日出生，汉族，住商河县。 被上诉人（原审被告）山东省人民政府，住所地济南市历下区省府前街**。 法定代表人李干杰，省长。 委托代理人苗自云。 陶从辉因诉山东省人民政府行政复议一案，不服济南市中级人民法院(2020)鲁01行初640号行政判决,向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院审理查明:2015年5月4日，陶延龙作为承包方代表（家庭成员为陶延龙、李书芹、陶从亮、陶从辉、陶从智）与原商河县玉皇庙镇瓦东村村民委员会签订农村土地承包合同（家庭承包方式），约定商河县玉皇庙镇瓦东村村民委员会将实测面积共11.76亩集体承包地，发给陶延龙户从事农业生产经营。土地承包期限自1998年9月30日至2028年9月29日。2020年2月17日，陶延龙与商河通用机场建设管理指挥部、商河县玉皇庙镇人民政府签订苗木购买协议。协议主要内容如下：因商河通用机场建设需要，陶延龙的苗木需要迁移，并且后期建设需要苗木绿化，三方达成苗木购买协议，自协议签订之日起，商河通用机场建设管理指挥部于5个工作日内一次性支付给陶延龙苗木补偿款482780元，汇入陶从智银行账户中。陶延龙同意本人承包经营土地的全部征收或租地手续。2020年2月17日，商河通用机场建设管理指挥部将上述苗木款汇入陶从智银行账户。2020年7月7日，山东省人民政府作出《关于济南商河通用机场工程项目建设用地的批复》（鲁政土字〔2020〕651号,以下简称651号批复），同意将瓦东村、演武屯村、胜利油田德利实业有限责任公司所属的农用地35.8026公顷，未利用地0.1176公顷，总计35.9202公顷土地转为建设用地并征收、收回，将该宗土地使用权出让给济南温泉城通用航空有限公司，出让期50年，用于济南商河通用机场建设项目。涉及瓦东村土地8.2316公顷，其中耕地7.2749公顷。庭审过程中，苗木购买协议涉及的部分土地在651号批复征收范围内。原告陈述涉案批复不涉及宅基地。原告不服651号批复，于2020年7月21日向山东省人民政府邮寄政府行政复议申请书，山东省人民政府于次日收到该申请，并于2020年9月17日作出《驳回行政复议申请决定书》（鲁政复驳字〔2020〕410号,以下简称410号复议决定）。原告不服，诉至法院。 原审法院认为:根据《中华人民共和国行政复议法》第十四条规定，对国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服的，向作出该具体行政行为的国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府申请行政复议。根据上述规定，原告对山东省人民政府作出651号批复行为不服并向山东省人民政府申请行政复议，山东省人民政府具有作出410号复议决定的法定职权。另根据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条规定，行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定。本案中，山东省人民政府于2020年7月21日收到原告的行政复议申请后，并于2020年9月17日作出410号复议决定并依法向原告送达。综上，山东省人民政府作出410号复议决定，程序合法。 根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第二项规定，申请人申请行政复议，应与行政行为有利害关系。本案中，根据苗木购买协议的内容及实际履行情况，能够认定在651号批复作出前，陶延龙户已经出售涉案土地上附着物并且明确表示对后续征收行为无异议。根据《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，在集体土地征收过程中，征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。就土地承包经营权人而言，其依法能够取得地上附着物和青苗的补偿费。本案中，在涉案土地被征收前，陶延龙户已经将相关土地上的附着物和青苗出售，已经无根据土地管理法的规定取得地上附着物和青苗补偿费的事实依据，实际已经与651号批复无利害关系。根据《中华人民共和国土地承包法》第十六条规定，家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户。农户内家庭成员依法平等享有承包土地的各项权益。实践中，对承包经营权的处分，一般不会由全体家庭成员共同行使，一般是由土地承包经营权证书上记载、承包合同上签字的农户代表人或者其他家庭成员代表农户进行处分。本案中，陶延龙系涉案被征收土地所涉家庭的户主，就其家庭户承包地所作处分并不违反法律规定。至于原告称家庭成员内部已经协商相关土地归其个人经营，系承包经营户家庭内部就土地承包经营权分割自行协商达成的协议，原告可以根据内部约定，就该户已经取得涉案土地款项依法向其他家庭成员主张。原告如认为苗木购买协议存在可撤销或者无效情形的，也可依法寻求救济。综合上述分析，原告与山东省人民政府作出651号批复行为没有利害关系。基于此，虽然山东省人民政府关于原告承包地不在651号批复范围内的事实认定错误，但是其驳回原告复议申请的处理结果并无不当。 综上，山东省人民政府作出410号复议决定处理结果正确，适用法律、法规正确，符合法定程序，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九的规定，判决驳回原告陶从辉的诉讼请求。 陶从辉不服原审法院判决提起上诉，请求撤销原审法院判决,发回重审或依法改判。主要事实和理由如下：1.一审法院未查清案涉651号批复是否存在重大违法情形,以及“济南商河通用机场工程”项目土地征收决定是否合法，651号批复涉嫌严重违法，应予以撤销。2.上诉人系家庭承包土地的实际承包经营权人，一直对承包地进行经营、管理、耕种，合法享有全部承包经营的权利，一审法院已审理查明上诉人承包经营的土地在651号批复范围内，其与651号批复有利害关系。3.上诉人承包地的性质为基本农田，山东省人民政府没有征收审批权限，案涉建设项目为规避相关审批手续利用“以租代征”的违法形式签订《租用土地合同书》，未批先占、未批先建、少批多占、程序违法，不符合法律规定。4.陶延龙作为被羁押人员，无法正确行使相关权利。被上诉人提供的证据可以证明上诉人与陶延龙、陶德禄系独立户口，陶延龙不是案涉被征收土地所属家庭的户主，无权对上诉人的相关权利进行处分，且案涉被征收土地已于2016年8月经上诉人家庭成员协商由上诉人经营管理，承包地上的附作物及青苗等全部归上诉人所有，其他人无权处分。5.案涉土地尚未移交，上诉人作为被征地农民依然享有土地使用权和地上附着物、青苗的所有权。土地被批准征收后，并不必然导致被征地农民丧失土地使用权和地上附着物及青苗所有权。 被上诉人山东省人民政府未提交书面答辩意见。 各方当事人在原审中提交的证据和依据已随案卷移送本院。经审理，本院同意原审法院查明的事实。 本院认为:本案的审理重点是陶从辉提起的行政复议申请是否符合受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定，“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（二）申请人与具体行政行为有利害关系；……。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条规定，“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。……需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补偿费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；……。”实践中，土地被征收后，除地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有外，土地补偿费、安置补偿费都是支付给农村集体经济组织统一分配。具体到本案中，陶延龙作为案涉农村土地承包经营权证登记承包方代表及农村土地承包合同承包方代表，就其承包土地上的苗木与商河通用机场建设管理指挥部、商河县玉皇庙镇人民政府签订《苗木购买协议》，并承诺同意其承包经营土地的全部征地或租地手续，同时保证没有另行委托其他单位或个人办理相关事宜。根据已查明的事实，该协议已实际履行。因此，陶延龙户已无根据土地管理法的规定取得地上附着物和青苗补偿费的事实依据，与案涉651号批复已无利害关系。至于上诉人主张其家庭成员内部已就所承包土地约定由其进行经营管理，本院认为该约定属于家庭成员内部就土地经营自行协商达成的协议，并不能否定陶延龙作为家庭承包户代表已签订相关协议的事实。综上，虽然案涉410号复议决定关于陶延龙户承包土地不在651号批复范围内属认定事实错误，但其驳回上诉人复议申请的处理结果并无不当，一审法院亦予以指正，本案已无改判必要。本案在审理过程中，上诉人向本院提交新证据并变更其上诉理由。经审查，上诉人提交的证据在原审及上诉过程中已提交过，不属于新证据，亦不符合《中华人民共和国行政诉讼法》及《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》关于新证据的规定，且与本案无关，因此本院不予认定。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。上诉人的上诉请求不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判决。 二审案件受理费50元，由上诉人陶从辉负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 李莉军 审 判 员 王修晖 审 判 员 郝万莹 二〇二一年三月九日 法官助理 王丽强 书 记 员 杨柳青