广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂行终1858号 上诉人（一审原告）黎荣寅，男，1958年7月28日出生，汉族，住贺州市平桂区。 委托诉讼代理人黎雄兴，广西宏民律师事务所律师。 委托诉讼代理人欧湛伟，广西宏民律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）贺州市平桂区鹅塘镇人民政府，住所地：贺州市平桂区鹅塘镇鹅塘街**。 法定代表人乐学斌，镇长。 委托诉讼代理人余涵，广西众望律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）贺州市平桂区人民政府，，住所地：贺州市平桂区平桂大道** 法定代表人朱建军，区长。 委托诉讼代理人赵有山，贺州市平桂区鹅塘镇人民政府副镇长。 委托诉讼代理人邱文博，广西灵丰律师事务所律师。 一审第三人广西电网有限责任公司贺州供电局，，住所地：贺州市建设东路** 法定代表人覃剑永，党委书记。 委托诉讼代理人陈光辉，广西电网有限责任公司贺州供电局员工。 上诉人黎荣寅因其诉贺州市平桂区鹅塘镇人民政府（以下简称鹅塘镇政府）、贺州市平桂区人民政府（以下简称平桂区政府）不履行征地补偿行政协议案，不服贺州市中级人民法院作出的（2020）桂11行初13号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理本案。现已审理终结。 贺州市中级人民法院一审查明：黎荣寅系平桂区鹅塘镇山岛村村民，于2010年在平桂区平方米土地建房（已建好地基）。2012年夏，因广西电网有限责任公司贺州供电局（以下简称贺州供电局）兴建生产生活区需征用黎荣寅的宅基地，平桂区政府组建南方电网项目拆迁指挥部实施征地拆迁活动。黎荣寅与南方电网项目拆迁指挥部于2012年10月11日就房屋拆迁安置补偿签订了安置补偿协议书，主要约定内容：被拆迁房屋现状，黎荣寅在拆迁范围内有住房壹间，占地面积132.32平方米。拆迁回建地安置，南方电网项目拆迁指挥部落实黎荣寅在鹅塘××村安置点规划（贺州市规划局设计院证书编号073015）指定位置回建房屋，回建房屋实际土地面积按照贺政发［2010］45号执行。如果南方电网项目拆迁指挥部安排的回建地土地面积少于黎荣寅原有合法建房用地的，南方电网项目拆迁指挥部按该地段估价补偿给黎荣寅，如果南方电网项目拆迁指挥部安排的回建地土地面积多于黎荣寅原有合法建房用地，黎荣寅按该地段估价补偿给南方电网项目拆迁指挥部（此款项从拆迁补偿款中扣除）。黎荣寅认为其按约定将宅基地交付鹅塘镇政府、平桂区政府使用，但鹅塘镇政府、平桂区政府迟迟不给予安置回建地，不履行安置补偿协议书违法，为此黎荣寅提起本案诉讼，请求：一、确认鹅塘镇政府、平桂区政府未履行安置补偿协议书违法;二、鹅塘镇政府、平桂区政府按协议约定，在贺州市规划局规划（证书编号为073015）的平桂区鹅塘××村安置点给予黎荣寅120平方米建房安置地，并按该地块市场价格补偿黎荣寅12.32平方米土地损失。三、鹅塘镇政府、平桂区政府赔偿黎荣寅直接建房损失128046元。四、鹅塘镇政府、平桂区政府从2012年10月11日至交付土地之日止，按每月4800元标准赔偿逾期给付安置地经济损失。 贺州市中级人民法院一审认为：本案双方当事人的争议焦点是：1.涉案的安置补偿协议书是否合法；2.黎荣寅请求鹅塘镇政府、平桂区政府履行协议及请求赔偿的数额是否应当支持。 南方电网项目用地经广西壮族自治区人民政府批准征收，贺州市人民政府发布了征收土地公告，后由平桂区政府实施。平桂区政府通过其成立的南方电网项目拆迁指挥部实施征收行为，该指挥部的行为后果依法由平桂区政府承担。鹅塘镇政府仅是协助平桂区政府开展征地工作，不是安置补偿协议书的合同主体，也不是涉案拆迁主体，不是本案的适格被告，对黎荣寅不承担责任。黎荣寅请求鹅塘镇政府履行安置补偿协议书及赔偿损失，没有事实和法律依据，依法予以驳回黎荣寅对鹅塘镇政府的起诉。依照《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十一条第一款规定：“人民法院审理行政协议案件，应当对被告订立、履行、变更、解除行政协议的行为是否具有法定职权、是否滥用职权、适用法律法规是否正确、是否遵守法定程序、是否明显不当、是否履行相应法定职责进行合法性审查。”依照《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第十条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。”南方电网项目征收涉案集体土地所涉及的村集体是厦岛村，不是黎荣寅所在的山岛村集体。依据《广西壮族自治区农村宅基地审批管理办法》第二条：“本办法所称农村宅基地，是指城市（含县城）规划区范围以外农村村民依法取得、用于建造住宅及其生活附属设施的集体建设用地。本办法所称户，是指公安部门颁发的户口簿所登记的全部家庭成员。本户口簿中所登记的全部家庭成员为**。本办法所称村民，是指依法登记户籍地址为行政村或乡（镇）社区的农村集体组织成员。”的规定，黎荣寅登记户籍地址为平桂区，黎荣寅享有的农村宅基地使用权应在山岛村集体的集体建设用地范围内。因此，黎荣寅在平桂区地使用权，黎荣寅在鹅塘××村建房不具有合法性。南方电网项目拆迁指挥部于2012年10月11日与黎荣寅签订的安置补偿协议书缺乏合法的前提基础，应归于无效。基于该协议无效，黎荣寅请求平桂区政府继续履行该协议于法无据，不予支持。黎荣寅未能提供其建设房屋地基的合法手续，其请求赔偿建设地基的直接建房损失和逾期给付安置地经济损失，没有法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（三）项之规定，判决：一、驳回黎荣寅对平桂区政府的全部诉讼请求；二、驳回黎荣寅对鹅塘镇政府的起诉。 上诉人黎荣寅上诉称：（一）上诉人对被征收宅基地土地享有使用权。上诉人于2010年在被征收宅基地上建好水泥柱框架2米高，该被征收土地使用权一直处于上诉人户使用中，没有任何法律文书表明上诉人使用该块土地进行建设属于违法行为。且在动员上诉人签订安置补偿协议书时，时任副市长承诺给予补偿。根据《广西壮族自治区农村宅基地审批管理办法》第十三条“设区的市人民政府负责审批市辖区范围内的农村宅基地；县（市）人民政府负责审批本辖区范围内的农村宅基地”的规定，被上诉人完全具备农村宅基地的审批权。而作为宅基地的审批主体，其与上诉人签订安置补偿协议书，实质上就是对上诉人建设用地行为的追认，即认可上诉人建房占用土地的合法化。一审判决以上诉人登记户籍地址不属于被征收土地所在村集体为由，认定上诉人不享有被征收土地的合法使用权，适用法律错误。（二）涉案安置补偿协议书合法有效，被上诉人应当依法履行协议义务。被上诉人作为县区级人民政府，是土地的征收、补偿执行者、审批者，其与上诉人签订安置补偿协议，应是履行法定职责。且涉案安置补偿协议书是被上诉人依职权与上诉人签订的平等、自愿、合意的协议，实际上就是认可上诉人被征收标的列入了政府的拆迁安置范围。因此，涉案安置补偿协议合法有效。一审判决认为宅基地没有经过审批就不合法、不受保护是错误的，应当依法予以撤销。综上，请求撤销一审判决，改判支持上诉人的一审诉讼请求。 被上诉人鹅塘镇政府答辩称：（一）鹅塘镇政府仅是协助平桂区政府开展征地工作，不是安置补偿协议书的合同主体，不是本案适格的当事人，对上诉人不承担责任，依法应驳回上诉人对鹅塘镇政府的起诉。（二）涉案被征收集体土地位于鹅塘××村，非上诉人所在的山岛村。上诉人在鹅塘××村不享有农村宅基地使用权，其在鹅塘××村建房不具有合法性。因此，上诉人主张要求履行安置补偿协议，无事实和法律依据，依法应予以驳回。 被上诉人平桂区政府答辩称：（一）一审判决认定事实清楚，适用法律正确。根据《土地管理法》第十条、《广西壮族自治区农村宅基地审批管理办法》第二条的规定，涉案被征收土地属于厦岛村集体，而上诉人属于山岛村集体村民，上诉人只能在其所属的山岛村集体享有使用农村宅基地权利。上诉人在涉案厦岛村占地建房的行为不具有合法性，因此涉案安置补偿协议书应无效，上诉人请求继续履行该无效协议，于法无据，不应支持。（二）因上诉人无法提供在涉案地块占地建房的合法用地或合法建设规划手续，应承担举证不能的法律后果。因此，上诉人请求给予建房地基损失和逾期给付安置地经济损失，没有法律依据，一审判决不予支持，并无不当。综上，请求驳回上诉人的上诉请求，维持一审判决。 一审第三人贺州供电局陈述意见：（一）贺州供电局参与涉案土地的挂牌竞买并竞买成功，后依法与贺州市国土资源局签订了国有建设用地使用权出让合同，并缴纳了土地出让金等，已依法取得涉案国有建设用地的使用权证。（二）贺州供电局作为涉案国有建设用地使用权的受让人，仅与涉案国有建设用地使用权的出让人存在合同法律关系，与土地征收不存在法律关系，无须向上诉人承担任何法律责任，上诉人在一审中没有向贺州供电局提出任何诉讼请求，一审判决也没有要求贺州供电局承担任何法律责任。因此，上诉人的各项损失赔偿与贺州供电局无关。 二审期间，上诉人提供了以下证据：肖时德证明一份，证明上诉人建房的土地是其与肖时德置换而来。被上诉人鹅塘镇政府的质证意见：对证据的真实性、证明目的有异议，上诉人与肖时德互换承包地违法，上诉人在厦岛村不享有宅基地使用权，其建房的行为不具有合法性。被上诉人平桂区政府的质证意见：对证据的真实性、合法性、关联性均有异议，肖时德系本案相关案件的原告，与上诉人之间有利害关系，且肖时德与上诉人互换土地行为不符合土地管理法的规定，应不予采信。一审第三人贺州供电局认为上述证据的真实性、合法性、关联性由法院进行认定。 本院认为上诉人二审提供的证据系证人证言，且涉及土地互换，不符合相关法律规定，本院不予采信。 本院确认一审判决认定的证据合法有效，可作为认定案件事实的证据。 经审查，本院对一审判决查明“安置补偿协议书主要约定内容：被拆迁房屋现状，原告在拆迁范围内有住房壹间，占地面积132.32平方米”这一事实不予确认外，本院对一审查明的其余事实予以确认。 另查明：涉案安置补偿协议书第二条载明“被拆迁房屋现状。乙方（黎荣寅）在拆迁范围内有住房壹间，建筑面积0平方米，房产证号无，住房占地面积132.32平方米。附房0间，建筑面积0平方米，附房占地面积0平方米。”而上诉人提交的起诉状载明“于2010年11月在平桂区地”。上述事实表明上诉人在位于涉案征收项目范围内的平桂区平方米土地，仅建设了房屋地基，并没有建成住房壹间。 本院认为：关于鹅塘镇政府是否应为本案被告的问题。《土地管理法》第四十七条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。涉案南方电网项目位于平桂区，平桂区政府成立南方电网项目拆迁指挥部实施征收行为，该指挥部的行为后果依法由平桂区政府承担，鹅塘镇政府仅是协助平桂区政府开展征地工作，涉案安置补偿协议书中约定的义务不应由鹅塘镇政府承担。因此，本案的适格被告系平桂区政府，鹅塘镇政府不是涉案拆迁主体，不是本案的适格被告，一审驳回上诉人对鹅塘镇政府的起诉正确。 关于涉案安置补偿协议书的合法性问题。首先，根据2004年修正的《土地管理法》第十条规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。上诉人系平桂区成员，不属于涉案被征收土地的厦岛村集体成员，其不享有安置宅基地的资格。南方电网项目拆迁指挥部与上诉人签订的安置补偿协议，约定给予上诉人在鹅塘××村安置回建地，违反上述法律规定，该约定不具合法性。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条规定，行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形时，行政行为无效。本案被诉安置补偿协议约定给予上诉人在厦岛村被征收土地安置点安置回建地，属没有依据的重大且明显违法情形，该约定无效。上诉人请求按该协议约定给予其120平方米建房安置地，于法无据，本院不予支持。其次，根据《土地管理法》第六十二条第一款规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。上诉人系山岛村集体成员，其已在山岛村××农村××基地使用权。上诉人主张涉案房屋地基项下的土地系其与肖时德互换土地取得，其对涉案房屋地基项下的土地享有合法使用权。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第三十三条规定：“承包方之间为方便耕种或者各自需要，可以对属于同一集体经济组织的土地的土地承包经营权进行互换，并向发包方备案。”上诉人与肖时德不属于同一集体经济组织，依法不能互换承包地，上诉人与肖时德违反上述法律规定互换承包地，因此上诉人对涉案房屋地基项下的土地不享有合法使用权。且上诉人未能提供建设涉案房屋地基的合法手续。故对上诉人要求安置回建地的主张，本院不予支持。 关于上诉人请求赔偿损失的问题。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款“国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”的规定，行政赔偿的范围限于公民、法人和其他组织的合法权益受到侵害的情形。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第三十八条的规定，土地经营权流转应当遵循以下原则：（二）不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途，不得破坏农业综合生产能力和农业生态环境。本案被征收土地系村民集体所有的农用地，并非建设用地，上诉人在涉案土地上建设房屋地基的行为改变了土地的性质，违反上述法律规定。上诉人对涉案房屋地基项下的土地未享有合法的土地使用权，亦未提供建设地基的合法手续，故上诉人在涉案被征收土地上建设房屋地基的损失和逾期给付安置地经济损失不属法律保护的合法权益，一审判决对上诉人主张的经济损失不予支持，并无不当。 需要指出的是，南方电网项目拆迁指挥部本应在补偿安置协议签订前对上诉人是否符合安置条件进行认真审查，以确保行政协议的签订符合法律规定。本案平桂区政府在协议签订后再以上诉人不符合安置条件为由单方解除协议的做法，给政府公信力造成不良影响，对此，本院予以指正，希望平桂区政府在今后的工作中做到认真严谨，杜绝此类情况的发生。 综上，一审判决认定事实基本清楚，适用法律正确。上诉人黎荣寅的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人黎荣寅负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 罗伊里 审 判 员 宋玉杰 审 判 员 谭刘宽 二〇二一年三月十二日 法官助理 黄国艳 书 记 员 王家兴