广东省惠州市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）粤13行终67号上诉人（原审原告）屈超华，男，汉族。被上诉人（原审被告）博罗县柏塘镇人民政府。法定代表人黄宏机，镇长。上诉人屈超华因责令限期拆除一案，不服惠州市惠城区人民法院（2020）粤1302行初112号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院审理查明，2007年5月1日，博罗县柏塘镇石湖村*屋小组将该小组的一块土地发包给案外人巫*良。2011年3月6日，案外人熊*杰、原告与博罗县柏塘镇付新村*老小组、石湖村委会*屋小组、巫*良签订《合同转让协议》，两个村小组将荒山地共计15亩转包给原告。原告承包后，便在该土地上进行养殖。2019年8月2日，被告向原告发出《清拆通知》：“经查你在柏塘镇富新村石屋水库建设的棚房工程，未履行相关报批手续，违反了《中华人民共和国城乡规划法》和《中华人民共和国土地管理法》的有关规定，属‘两违’建筑。现限你接通知后，于2019年8月6日前自行清拆，否则由此造成的一切后果及法律责任自负。”原告不服，于2019年10月18日向原审法院提起行政诉讼，请求判如所请。原审法院于2019年10月29日作出（2019）粤1302行初227号《行政裁定书》，认为被告所作的案涉《清拆通知》对原告权利义务不产生实际影响，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定驳回原告的起诉。原告不服该裁定，上诉至惠州市中级人民法院。惠州市中级人民法院于2020年6月3日作出（2020）粤13行终218号行政裁定，认为案涉的《清拆通知》认定原告建设的涉案棚房工程属于“两违”建筑并限原告屈超华在一定期限内自行拆除，故应认定《清拆通知》的内容对原告的权利义务有产生实际影响，属于人民法院行政诉讼的受案范围，裁定撤销原审法院作出的（2019）粤1302行初227号《行政裁定书》，指令原审法院继续审理。原告提交了一份博罗县畜牧兽医局2012年1月16日核发的《动物防疫条件合格证》，该证载明有效期1年。庭审中，原告陈述，其没有按照《清拆通知》要求自行拆除，但是将养殖的鸡全部转移了。被告称没有强制转移原告的养殖的鸡，也没有强拆原告的鸡舍。原审法院认为，《中华人民共和国畜牧法》第三十七条规定“国家支持农村集体经济组织、农民和畜牧业合作经济组织建立畜禽养殖场、养殖小区，发展规模化、标准化养殖。乡（镇）土地利用总体规划应当根据本地实际情况安排畜禽养殖用地。农村集体经济组织、农民、畜牧业合作经济组织按照乡（镇）土地利用总体规划建立的畜禽养殖场、养殖小区用地按农业用地管理。畜禽养殖场、养殖小区用地使用权期限届满，需要恢复为原用途的，由畜禽养殖场、养殖小区土地使用权人负责恢复。在畜禽养殖场、养殖小区用地范围内需要兴建永久性建（构）筑物，涉及农用地转用的，依照《中华人民共和国土地管理法》的规定办理”，第三十九条第二款规定：“养殖场、养殖小区兴办者应当将养殖场、养殖小区的名称、养殖地址、畜禽品种和养殖规模，向养殖场、养殖小区所在地县级人民政府畜牧兽医行政主管部门备案，取得畜禽标识代码”，根据上述法律规定，农民建立畜禽养殖场，应当按照乡（镇）土地利用总体规划建立，且需向相关行政主管部门备案、取得行政许可。原告经营养殖场，但原告没有提交证据证明其在承租土地建养殖场、自建建设工程符合乡（镇）土地利用总体规划，且养殖场依法向相关行政主管部门进行了备案，取得了畜禽标识代码。被告发出的案涉《清拆通知》，要求原告自行拆除“棚房工程”的理由是该建设工程属于“两违建筑”，违反了《中华人民共和国城乡规划法》等法律规定。《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除”。本案中，原告没有依法办理养殖场合法经营手续，其自行搭建的用于养殖的建筑，涉嫌违反乡镇建设规划。被告作为镇一级人民政府，在采取相关强制措施前，通过行政命令方式，责令原告限期改正，有法律依据，并无不当。原告如对《清拆通知》不服，可向被告提出陈述、申辩意见供被告后续作出其他行政行为时予以考量。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条及上述所适用的法律法规的规定，判决如下：驳回原告屈超华的诉讼请求。本案受理费50元，由原告屈超华负担。上诉人屈超华向本院上诉称，一、我方依法取得土地使用权，并依法经营规模养殖场，其合法经营行为应当受到法律保护。我方于2011年3月6日响应博罗县大力发展畜禽养殖业号召，从四川广安来到博罗县柏塘镇，与博罗县××××××*老组、石湖村委会*屋小组签订了《合同转让协议》，博罗县××××××*老组、石湖村委会*屋小组将15亩土地发包给我方，合同约定我方用于发展畜禽养殖，该合同经博罗县柏塘镇法律服务所予以鉴证(见合同书)。我方按照规模养殖场要求设置了沼气池、化尸池、清毒池。经博罗县畜牧兽医行政主管部门验收合格，为我方养殖场额发了《动物防疫条件合格证》。我方开启养殖业营运生产。一直以来，我方的养殖场都按照合同及国家政策合法经营，从未违反《中华人民共和国畜牧法》及《中华人民共和国动物防疫法》等有关规定，社会及消费者口碑良好。二、柏塘镇政府将我方经营的规模养殖场冠以“两违”无法律依据，我方经营的规模养殖场属设施农业，有五部法律法规规定：建设规模养殖场用地按“农用地管理，不需办理农用地转用审批手续”。分别为：《中华人民共和国畜牧法》第三十七条；《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十条；国土资源部、农业部国土资发[2007220号第二条第二项；《国土资源部、农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》，国土资发[2010]155号第一、二条；《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》国土资发[2014]127号第一、二条。上述法律法规规定：兴办规模养殖场用地，按农用地管理，不需办理农用地转用审批手续。柏塘镇政府指控我方未依法取得《乡村建设工程规划许可证》是适用法律错误。三、柏塘镇政府没有作出《清拆通知》的行政主体资格。根据《畜禽规模养殖污染防治条例》第三十七条规定、《中华人民共和国行政强制法》第十七条规定，责令养殖场关闭清拆这一强制权只能是县级以上人民政府，而不是镇人民政府。故柏塘镇政府对我方养殖场作出的《清拆通知》主体资格不合法，是典型的滥用职权，违法行政。四、柏塘镇政府对我方作出的《清拆通知》严重违背法定程序。根据《中华人民共和国行政处罚法》第六条、第三十七条、第四十二条规定，柏塘镇政府对我方养殖场作出的《请拆通知》，严重违背上述法律法规规定的程序，置当事人的权利于不顾。五、一审法院判决，偏离争议“焦点”，适用法律错误、枉法判决成既定事实。一审涉案争议的焦点是：柏塘镇政府向我方作出的《请拆通知》这一具体行政行为，其主体是否合法(详见我方庭审辩论)。根据与涉案畜禽规模养殖有关的《畜禽规模养殖污染防治条例》第三十七条规定，以及柏塘镇政府作出《清拆通知》所适用的《中华人民共和国城乡规划法》第六十六条、六十八条，《中华人民共和国土地管理法》第三十五条、三十六条规定均授权县级以上人民政府及其主管资门对其相关违法行为行使行政处罚权，柏塘镇政府没有法律授权却作出明显是行政处罚性质的《清拆通知》，违反了《行政处罚法》第十五条的规定。综上，柏塘镇政府向我方作出的《清拆通知》，既无法定授权，又无实施这一强制措施的主体资格，同时《通知》违反法定程序。职权法定是行政管理的基本原则，行政处罚必须按照法定程序，柏塘镇政府违反上述基本原则和法定“行政处罚程序”已构成严重违法行为。故请求二审法院查明事实，判如所请，以切实维护法律尊严、维护法治秩序、维护我方的合法权益。上诉请求：1.撤销惠州市惠城区人民法院（2020）粤1302行初112号行政判决；2.撤销柏塘镇政府2019年8月2日向我方作出的《清拆通知》；3.二审诉讼费由柏塘镇政府承担。被上诉人柏塘镇政府答辩称，原审法院认定事实清楚，适用法律正确。一、屈超华存在违法建设、违法养殖、污染环境的行为。1.屈超华在承租博罗县××××××*老小组、石湖村*屋小组两个村小组15亩土地上没有经过相关部门报建私自建设了房屋及3栋鸡舍，均为砖混结构或钢结构建筑，地面实施了硬底化，将农用地变更为建设用地，破坏了农用地。2.屈超华从事养殖活动未按照《中华人民共和国畜收法》第六条规定履行动物防疫和环境保护义务，其持有的《动物防疫条件合格证》已在2013年1月16日失效，此后其并未取得该相关合格证。其养殖场环保设施落后，根本不能满足其现有规模养殖的环保要求，且其养殖场在禁养区范围，距离村庄、河流很近，环境危险极高。3.根据《中华人民共和国畜牧法》第三十七条和第三十九条第二款的规定，屈超华在承租土地内建养殖场、自建建设工程(房屋)须符合乡(镇)土地利用整体规划并按照《中华人民共和国土地管理法》相关规定办理建设许可。进行养殖生产前，屈超华应当依法向相关行政主管部门进行备案并取得畜禽标识代码。二、本府发出《清拆通知》合法。屈超华在我镇下辖的富新村*老小组租用土地建设房屋行畜禽养殖活动，属于本府的行政管理范围。本府向屈超华发出的《清拆通知》，其性质属于根据法律、法规、政策对屈超华进行宣传、告知、劝阻，本身并不具有处罚性，不是对其作出行政处罚。本府发出《清拆通知》没有对屈超华的权利和义务造成实质性的影响。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定，本府对屈超华依法采取相关强制措施前，可通过行政命令形式责令屈超华限期改正。综上，本府发出《清拆通知》合法，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请依法驳回屈超华的上诉，维持原判。经审理查明，一审查明的基本事实属实，本院予以确认。本院认为，本案系责令限期拆除纠纷。首先，本院曾以被诉《清拆通知》的内容对屈超华的权利义务有产生实际影响，属于人民法院行政诉讼的受案范围为由，裁定撤销原审裁定，指令原审法院继续审理本案。其次，被诉《清拆通知》虽名为通知，但从内容看实为责令限期拆除的行政处罚。《清拆通知》所适用的法律依据只是笼统表述屈超华违反了《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国城乡规划法》，并没有列明具体的法律条文，不仅不严谨，更可以视为该《清拆通知》没有适用法律依据。再次，柏塘镇政府在一审答辩时才称屈超华违反的具体法律条文，包括《中华人民共和国土地管理法》第四条、第二十二条第三款、第四十三条、第五十七条第二款和第三款、第六十三条，《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条、第四十四条，《中华人民共和国畜牧法》第六条，但上述柏塘镇政府所称的具体法律规定，并没有赋予其作出被诉《清拆通知》的职权。困此，应认定柏塘镇政府对屈超华作出的《清拆通知》适用法律、法规错误，应予以撤销。因柏塘镇政府并未提交证据证明在其辖区有编制乡、村庄规划且涉案养殖场位于乡、村庄规划区内，原审判决适用《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”的规定进行说理评判，有所不当，本院予以纠正。综上所述，屈超华的上诉理由成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、撤销惠州市惠城区人民法院（2020）粤1302行初112号行政判决；二、撤销博罗县柏塘镇人民政府于2019年8月2日对屈超华作出的《清拆通知》。一、二审案件受理费共100元（均由屈超华预交），由博罗县柏塘镇人民政府负担。本判决为终审判决。审 判 长 饶来新审 判 员 陈龚东审 判 员 邱炜炜二〇二一年三月三十一日法官助理 肖 瑶书 记 员 苏敏娜附：相关法律、司法解释条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。第八十九条第一款第（二）项人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；