青海省高级人民法院行政裁定书（2020）青行终154号上诉人（原审原告）胡角尕，住青海省玉树藏族自治州杂多县。被上诉人（原审被告）杂多县人民政府。住所：青海省玉树藏族自治州杂多县新城区行政中心。法定代表人索河，该县县长。委托诉讼代理人吉利，青海观若律师事务所律师。上诉人胡角尕因诉杂多县人民政府（以下简称杂多县政府）不履行法定职责一案，不服玉树藏族自治州中级人民法院（2020）青27行初4号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，经阅卷，调查、询问当事人，决定不开庭审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，2016年10月17日，玉树州杂多县发生6.2级地震。地震发生后，为恢复重建，被告杂多县人民政府根据省政府批复的《玉树藏族自治州杂多“10·17”及囊谦县“10·18”地震灾后恢复建设规划》，制定了《杂多县“10·17”地震灾后恢复建设实施方案》，该实施方案经被告杂多县人民政府呈报玉树藏族自治州人民政府，获批复同意。该实施方案明确被告杂多县人民政府统一恢复重建城乡住房建筑面积为每户60㎡，居民在自有宅基地允许的前提下，可根据需要和经济能力自行选择建设80㎡、100㎡、120㎡、140㎡四种政府帮助提供的城镇居民住房。其中被告杂多县人民政府统一建设60㎡的城乡居民住房筹资方式为，在青海省政府规划批复既有重建资金的基础上，缺口部分由群众个人自筹和县政府贷款补贴，城乡居民每户自筹10000元，其余部分由政府贷款补贴；鼓励城镇居民建设80㎡住房，增加的20㎡按群众个人自筹和县政府贷款补贴1：1的比例分担；政府帮助提供的100㎡、120㎡、140㎡城镇居民住房三种设计方案，增加部分的资金由项目建设户自行承担。另查明，原告胡角尕系青海省玉树州杂多县城关镇加索上滩社区居民，在此次地震中其房屋出现险情，构成整栋危房。杂多县加索上滩社区服务站在《杂多县10·17地震灾后恢复建设（重建）项目户确认表》中明确原告胡角尕重建房屋面积为80㎡，对此原告胡角尕予以了签字确认。现原告胡角尕要求被告杂多县人民政府履行建房职责，但被告杂多县人民政府以原告胡角尕不缴纳建房个人自筹款32000元，未向其落实建房政策。一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：(一)原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；(二)有明确的被告；(三)有具体的诉讼请求和事实根据；(四)属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。本案中，被告杂多县人民政府依据省政府政策规定，制定了《杂多县“10·17”地震灾后恢复建设实施方案》，该实施方案确定恢复建设的城乡住房由被告杂多县人民政府按标准提供设计结构和方式，筹资方式为在青海省政府规划批复既有重建资金的基础上，缺口部分由群众个人自筹和县政府贷款补贴。依据上述地震灾后恢复建设实施方案，被告杂多县人民政府将原告胡角尕纳入杂多县地震灾后恢复建设（重建）项目户。上述行为属于行政机关在落实国家政策过程中的行为，并非法律、行政法规所确定的行政职责，故原告胡角尕要求被告杂多县人民政府履行地震灾后重建房屋及承担其购买帐篷款5000元的行为，不具有可诉性，不属于行政诉讼的受案范围，应予以驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条、第四十九条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项规定，裁定驳回原告胡角尕的起诉。案件受理费50元，由原告胡角尕负担。胡角尕上诉称,一审法院认定事实及适用法律错误。理由如下：一、上诉人诉求的是被上诉人杂多县政府兑现上诉人拆除受损房屋后给予重建80平方米新房的承诺。2016年10月17日，杂多地震发生后，杂多县政府基于其公共服务职责对上诉人的房屋进行了鉴定，并根据鉴定结果通知上诉人拆除危房，当时在被上诉人承诺为上诉人修建8O平方米保障性住房的情况下，双方签订了《杂多县10.17.地震灾后恢复建设（重建）项目户确认表》（以下简称确认表），上诉人即拆除震损危房，让出土地，等待被上诉人承诺给予修建的新房。双方的上述行为实际上是被上诉人基于为受灾群众建房的公共服务职责，与上诉人达成的一种特殊土地房屋征收补偿的协议。属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。因被上诉人之后不兑现其为上诉人建房的承诺而产生纷争，系行政协议纠纷，属于人民法院的受案范围。另外，上诉人认为被上诉人不落实国家政策，导致上诉人合法权益受损等行为，也属于行政诉讼的受案范畴。二、上诉人只针对被上诉人违背行政协议的行为提出了诉求，而未对其违约的依据《实施方案》提出主张行政合同是可诉的行政行为。作为行政机关不依法履行协议约定的为行政相对人建房的行为，是可诉行政行为，且上诉人只依照《确认表》这一行政协议约定的内容提出了诉求。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十一条：“被告或者其他行政机关因国家利益、社会公共利益的需要依法行使行政职权，导致原告履行不能、履行费用明显增加或者遭受损失，原告请求判令被告给予补偿的，人民法院应予支持”的规定，上诉人对被上诉人违背行政协议的行为提出给予建房的诉求，于法有据，应当得到人民法院的支持。上诉人认为被上诉人在事后公然悔约，属于行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除行政协议的情形，因此，一审以该《实施方案》属于行政机关在落实国家政策过程中的行为，并非法律、行政法规所规定的行政职责，具有不可诉性的认定错误。三、上诉人请求事项是判决行政机关依法履行或者按照行政协议约定履行义务，系与行政协议有利害关系的公民，因此，上诉人具有行政诉讼原告主体资格。四、一审审判程序违法。一审庭审时，法庭要求由上诉人先举证，违背了行政诉讼的基本的程序规定，属于程序违法。综上，请求本院依法撤销一审裁定，指令一审人民法院受理本案并继续审理，或依法改判被上诉人继续履行行政协议，为因灾房屋受损且经济困难的上诉人兑现修建80平方米保障性住房的承诺。杂多县政府答辩称：一、《杂多县10.17地震灾后恢复建设（重建）项目户确认表》（以下简称确认表）不属于行政协议，不是被上诉人对上诉人免费建房的承诺。根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》的规定，行政协议是指行政机关为实现行政管理或公共利益的目标、在法定职责范围内与行政相对人协商订立的具有行政法权利义务内容的协议。本案中的确认表是社区工作人员在灾后对受灾居民身份信息、房屋情况以及受灾居民申请建房面积情况的确认。并非被被上诉人与上诉人达成的“特殊土地房屋征收补偿的协议”，且不具有任何与行政权力和义务相关的内容，故该确认表并非行政协议，亦并非被上诉人对上诉人免费建房的承诺。二、本案不属于行政诉讼受案范围。玉树藏族自治州人民政府于2017年8月1日批准杂多县灾后恢复建设实施方案。2017年10月20日，中共杂多县委办公室、杂多县人民政府办公室印发杂多县10-17地震灾后恢复建设实施方案的通知，对建设资金即筹资方式、建设程序及实施步骤等做了详细规定。杂多县政府依照该通知组织实施了杂多县灾后重建工作，此过程属于行政机关落实相关国家政策的行为，并非法律、行政法规所确定的行政职责，不属于行政诉讼的受案范围。三、被上诉人没有为上诉人免费建房的义务，不存在行政不作为的情形。依据《中华人民共和国防震减灾法》第六十四条各级人民政府应当加强对地震灾后恢复重建工作的领导、组织和协调。县级以上人民政府有关部门应当在本级人民政府领导下，按照职责分工、密切配合，采取有效措施，共同做好地震灾后恢复重建工作的规定，被上诉人在灾后恢复重建中起的是领导协调的作用、并没有为所有受灾居民免费建造房屋的义务。为帮助上诉人尽快建房，被上诉人曾派相关部门工作人员、镇政府工作人员、社区工作人员多次前往上诉人家中为其释明政策，但其一直拒绝缴纳自筹款，故被上诉人不存在行政不作为的情况。综上，一审法院认定事实清楚，证据确实、充分，适用法律正确。请求本院驳回上诉，维持原裁定。本院经审理查明的事实与一审法院认定的事实一致，依法予以确认。本院认为，结合胡角尕的上诉请求及杂多县政府的答辩意见，本案应重点审查上诉人胡角尕的起诉是否符合法定起诉条件的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”根据以上法律规定，行政相对人或者利害关系人提起行政诉讼须符合法定的起诉条件后，人民法院方可对行政行为的合法性进行实体审查；如果提起的行政诉讼不符合法定的起诉条件，人民法院可依法驳回其起诉。行政相对人就行政机关不履行其法定职责提起履责之诉，其前提是所起诉的行政机关具有所诉请的相关法定职责。一般而言，法定职责包括：（1）法律、法规以及合法规章、规范性文件规定的职责；（2）根据上级行政机关指令产生的义务；（3）先前行为引起的随附义务；（4）行政协议约定的义务。就本案而言，因为2016年10月17日，玉树藏族自治州杂多县发生6.2级地震，杂多县政府制定了《杂多县“10·17”地震灾后恢复建设实施方案》并呈报玉树藏族自治州人民政府批复同意。根据以上实施方案，由杂多县政府负责杂多县灾后重建工作，故属于因地震而设定的义务。且根据以上实施方案，该义务的履行是附条件，并非无条件履行，即政府统一恢复重建城乡住房建筑面积为每户60平方米，该部分城乡居民每户自筹10000元，其余部分由政府贷款补贴；鼓励城镇居民建设80平方米住房，增加的20平方米按群众个人自筹和县政府贷款补贴1比1的比例分担。所以，只有在城乡居民按照实施方案缴纳了相关的自筹资金后，政府方能根据实施方案实施危房重建。胡角尕要求建设80平方米的房屋，增加的20平方米按群众个人自筹和县政府贷款补贴1:1的比例分担，故胡角尕需缴纳个人自筹款22000元，共计32000元。在胡角尕并未按照实施方案完成其以上缴纳自筹款先前义务的情况下，杂多县政府为胡角尕重建住房所附的条件未成就，进而也不具有为胡角尕重建住房的法定职责，故胡角尕起诉要求杂多县政府履行为其重建住房的义务无事实根据；虽一审法院以本案不属于行政诉讼受案范围为由驳回胡角尕的起诉不当，但裁判结果并无不当。另，本案一审法院以胡角尕的起诉不符合法定的起诉条件裁定驳回其起诉，根据《诉讼费用交纳办法》的相关规定，一审案件受理费本应当予以退还，但一审法院却裁定一审案件受理费50元由胡角尕负担不当，应予纠正。二审对胡角尕收取案件受理费50元，也应当一并予以退还。综上，一审裁定认定事实清楚，虽适用法律部分有误，但裁判结果并无不当，本院予以维持。胡角尕的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本案一、二审案件受理费各50元，退还上诉人胡角尕。本裁定为终审裁定。审判长 韩英俊审判员 吴晓良审判员 孔 菲二Ｏ二一年三月十一日法官助理 牛燕萍书记员 郝 洋