安徽省高级人民法院 行 政 判 决 书 (2021)皖行终207号 上诉人（一审被告）淮北市相山区人民政府，住所地安徽省淮北市相山区孟山北路85号。统一社会信用代码11340603MB0L39756B。 法定代表人朱龙，区长。 委托代理人陈华，淮北市相山区司法局工作人员。 委托代理人翟培敏，安徽锦相邑律师事务所律师。 被上诉人（一审原告）代士金，男，汉族，1967年10月12日出生，住安徽省淮北市相山区。 被上诉人（一审原告）陆新安，男，汉族，1970年12月1日出生，住安徽省淮北市烈山区。 委托代理人尹威振，北京盈科律师事务所律师。 一审第三人淮北矿业集团有限责任公司，住所地安徽省淮北市人民中路276号。社会信用代码913406001508200390 法定代表人方良才，董事长 委托代理人刘栋，淮北矿业集团有限责任公司工作人员。 委托代理人张伟，淮北矿业集团有限责任公司工作人员。 代士金、陆新安因诉淮北市相山区人民政府（以下简称相山区政府）强制拆除房屋一案，相山区政府不服安徽省淮北市中级人民法院(2020)皖06行初43号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 代士金、陆新安一审起诉称,原告系涉案房屋所有人。2016年，因泉山路立交桥项目，涉案房屋部分被依法征收。2019年2月11日凌晨，在尚未签订安置补偿协议的情况下，一伙不明身份人员强行房屋门锁进入屋内，非法拘禁看店老人，强行拆除涉案房屋。经向公安机关报案，淮北市公安局相山分局查明系被告委托的拆迁公司将涉案房屋强制拆除。被告委托实施的强制拆除行为无法律依据，给原告造成重大财产损失，为维护原告合法权益，请求确认被告对原告所有的房屋及附属物进行强制拆除的行政行为违法。 第三人矿业集团公司陈述称，涉案房屋及部分附属物为淮矿集团公司原花房。原告未取得任何合法手续擅自在原告所有土地上进行非法建设房屋，且原告已领取了属于淮矿集团公司的部分补偿款，淮矿集团公司作为联合指挥部成员，拆除拥有土地使用权的自有房屋及附属物并无不当。原告不是本案适格原告主体。另，本案拆除行为发生在2019年2月10日，公安机关于2019年6月12日作出《行政复议决定书》，原告起诉已超过6个月的起诉期限。 一审法院审理查明，代士金经营的金铭牛肉汤饭店、陆新安经营的十里八香饭店位于泉山路××××交叉口，土地使用权属淮矿集团公司。因“退城进区”的需要，2017年8月28日，淮北市人民政府召开第95号专题会议，研究决定：…（三）对于征迁范围内的违章建筑，由相山区政府牵头，淮矿集团公司全力配合，对定性为违章建筑的，相山区政府尽快下发违章建筑通知，依法拆除；…；（六）淮矿集团公司和相山区政府成立联合征迁工作现场指挥部，…需要提供测绘、评估、征迁等第三方中介服务的，可以以联合征迁工作现场指挥部名义特事特办，…。2018年6月19日，相山区政府和淮矿集团公司以联合拆迁指挥部的名义，向金铭牛肉汤经营户及相关房屋占有人下发了限期拆除催告通知书，催告经营户2日内停止侵害，排除妨碍，自行搬出物品并自行拆除房屋，该通知书在经营场所张贴。因经营户未自行搬离、拆除涉案房屋，联合指挥部委托拆迁公司，要求其在绝对保证人身安全不出意外的情况下，随时可以对属于淮矿集团公司所有的土地和违法建筑房屋进行清理和拆除作业。2019年2月11日凌晨，拆迁公司将涉案房屋强制拆除。 一审法院另查明，2013年7月27日，淮矿集团物业公司为共同抓好淮北市文明创建工作，加强新兴公司围墙南侧环境整治工作。委托案外人钱大兴按照要求砌筑挡墙，清理现场垃圾，并派专人管好、利用好新兴公司围墙南侧弃荒场地，治理好该位置卫生环境。一切费用由钱大兴承担…。2014年7月1日，钱大兴与代士金签订投资转让承诺书，将新兴公司围墙南侧区域内已建成的建筑物及附属物转让给代士金，已投资的所有费用由代士金一次付清。由代士金继续负责完成该区域的文明创建工作。后代士金又增建了部分建筑物及附属物，经营淮南金铭牛肉汤饭店。代士金认可陆新安使用案涉建筑的一部分经营十里八香饭店。2016年12月，因泉山路立交桥辅道项目建设，曾对案涉土地上的部分房屋进行征收。代士金与相山区人民路街道办事处签订征迁协议，并领取了该次征收补偿款。 一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第二十六条第五款规定,“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。”根据上述规定，原告代士金、陆新安作为涉案建筑物的实际使用人，与本案被诉强制拆除行为具有法律上的利害关系，有权提起诉讼。对第三人淮矿集团公司关于代士金、陆新安不是本案适格主体的意见，不予支持。相山区政府与淮矿集团公司成立联合指挥部，并委托拆迁公司对涉案建筑物予以拆除，故相山区政府是本案适格的被告主体。 《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定，公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。本案中，案涉建筑物被拆除后，原告代士金即向公安机关报案，经公安机关调查，2019年6月12日作出复议决定，明确了涉案建筑物的强制拆除行为系联合指挥部委托的拆迁公司所为。公安机关对强拆行为的调查处理期限不应计算在代士金的起诉期限内。代士金、陆新安于2020年5月向法院提起诉讼，未超过法定起诉期。被告相山区政府及第三人淮矿集团公司认为本案已超过起诉期限的理由不能成立，依法不予支持。 《中华人民共和国行政强制法》第二条第二款规定“行政强制执行，是指行政机关或者行政机关申请人民法院，对不履行行政决定的公司、法人或者其他组织，依法强制履行义务的行为。”本案中，被告相山区政府及第三人淮矿集团委托拆迁公司强制拆除案涉建筑物的行为，属于该法条规定的强制执行行为，但相山区政府及淮矿集团所提交的证据，均不属于证明其实施拆除案涉建筑物行为合法的实体性、程序性证据。案涉建筑物无论是否为合法建筑物，相山区政府都应当在作出相应行政决定后，再依法强制拆除。案涉建筑物未经法定程序不能被强制拆除，相山区政府及淮矿集团公司委托拆迁公司实施对案涉建筑物的拆除行为不具有合法性。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第(一)项之规定,确认淮北市相山区人民政府于2019年2月11日强制拆除代士金、陆新安所使用的建筑物的行政行为违法；案件受理费50元，由被告淮北市相山区人民政府负担。 相山区政府上诉称，一审判决既然认定了强拆行为系上诉人与第三人成立的联合指挥部委托的拆迁公司实施的，那么该判决仅确认上诉人强制拆除被上诉人所使用的建筑物的行政行为违法实令人不解。案涉区域土地面积约有200亩，地上建筑物，均由同一拆迁公司实施拆除。指挥部委托拆迁公司实施拆除，但未委托拆迁公司强制实施拆除。对拆迁公司超出授权范围实施的强制拆除行为，判决上诉人承担违法后果，显然无法律依据。另外，被上诉人占有案涉房屋合法性的事实不清。被上诉人称其占用的房屋系由钱大兴转让而来，仅提供了一份钱大兴的自书证明，但始终未提及钱大兴作为自然人的自然状况证明。按行政诉讼证据规则，钱大兴还应当出庭作证接受质问。钱大兴是否有其人以及未出庭作证的情况下，判决认定另查明部分事实不清。鉴于此，上诉人为了维护自己的合法权益提起上诉，请求依法撤销一审行政判决，驳回被上诉人在一审的诉讼请求；一、二审诉讼费用由被上诉人承担。 一审原告代士金、陆新安向一审法院提交了以下证据： 1、委托书、投资转让承诺书，证明涉案房屋及附属物为原告所有,原告主体适格； 2、征迁协议，证明2016年涉案地块的房屋及附属物被依法征收并拆迁部分； 3、原告房屋及附属物被强拆前后的照片，证明涉案房屋及附属物被强制拆除前后的状况； 4、原告房屋及附属物被强制拆除前后的视听资料(光盘)，证明涉案房屋及附属物被强制拆除前后的状况； 5、淮相公复决字〔2019〕04号《行政复议决定书》，证明被告主体适格； 6、评估报告，证明原告主体适格，涉案房屋被征收，原告为涉案房屋及附属物的所有权人，有权依法提起诉讼，符合行政诉讼法第十二条第二项，第二十五条第一款的规定。 一审被告相山区政府向一审法院提交了以下证据： 1、淮土国用（2009）第32号土地使用权证，证明淮矿集团公司享有淮图国用（2009）第32号宗地的土地使用权； 2、淮矿集团公司原总仓库征迁工作现场办公会议纪要，证明相山区政府与淮矿集团公司根据淮北市政府会议纪要，于2017年成立了联合拆迁指挥部； 3、原淮矿集团公司南库及周边地块航拍标注示意图，证明淮矿集团公司享有使用权的宗地范围拆除前现状。 淮矿集团公司向本院提交了以下证据： 1、限期拆除催告通知书（2008年6月19日，落款单位：相山区人民政府、淮北淮矿集团公司联合拆迁指挥部）； 2、限期拆除再次告知书（2017年9月30日，淮北矿业物业公司公章）； 3、限期拆除通知书（2017年5月3日，淮北矿业集团公司公章）； 4、限期拆除通知书送达照片； 5、关于淮矿集团土地上金铭牛肉汤房屋拆迁情况的说明（2019年9月20日，盖有相山区房屋安置办，相山区东山街道办、淮北矿业物业管理服务公司公章），证明执行2017年8月28日会议纪要，落实现场拆迁任务，尽到拆除告知义务； 6、2020年4月10日代士金的情况反映； 7、淮矿集团地面附属物（金铭牛肉汤）丈量测绘图； 8、相城2#阶段温室花房工程施工图预算（2006年淮矿集团公司项目部章），证明代士金在淮矿集团公司的土地上未有任何手续的情况私自建设房屋约1000㎡，称其是上述地段约2100㎡房屋及附属物的合法拥有人显然自相矛盾，结合原告提供的评估报告，该报告中的部分房屋和附属物的权属人是淮矿集团公司。淮矿集团公司拆除拥有土地使用权的自有房屋及附属物并无不当。 上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定。对一审法院认定的案件事实，本院依法予以确认。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。《最高人民法院关于适用的解释》第二十条规定，行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。本案中，上诉人相山区政府自认“其与淮北集团公司成立联合征迁工作现场指挥部，指挥部委托拆迁公司将被上诉人的房屋强制拆除”。因淮北矿业集团不是行政机关，联合征迁工作现场指挥部不具有独立承担法律责任能力，根据上述法律规定，相山区政府是本案适格被告并应承担相应的法律责任。相山区政府实施案涉强拆行为，既无法定职权，又未履行法定程序，明显违反法律规定，一审判决确认相山区政府案涉强制拆除行为违法符合法律规定。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法。相山区人民政府的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人淮北市相山区人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长  张志强 审判员  陈 默 审判员  钟祖凤 二〇二一年三月八日 法官助理王春玲 书记员潘玉丹 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。 -8- -9-