湖南省郴州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）湘10行终37号 上诉人（原审原告）李常安，男，1967年11月3日出生。 被上诉人（原审被告）郴州市自然资源和规划局。 法定代表人王卫东，该局局长。 委托代理人范家强，男，1972年9月27日出生，汉族。 委托代理人黄美云，湖南锐鹏律师事务所律师。 上诉人李常安因诉被上诉人郴州市自然资源和规划局驳回行政复议申请决定一案，不服湖南省桂阳县人民法院（2020）湘1021行初266号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院查明：侯德富的房屋坐落于湖南省安仁县永乐江镇（原城关镇）老正街241号。经侯德富申请，2003年7月31日，原安仁县房产管理局为其颁发了安房字第09**房权证（即李常安所称的“老正街241号房屋所有权证”）。2012年3月14日，经地籍调查后，安仁县人民政府为侯德富颁发安国用（2012）第00174号国有土地使用权证（即李常安所称的“1-2012-00174”号国有土地使用权证）。2019年，李常安认为侯德富的上述房权证和土地使用权证侵害了其合法权益，遂向郴州市自然资源和规划局申请行政复议，要求撤销上述房权证和土地使用权证。2019年12月30日，郴州市自然资源和规划局作出郴资规复决字[2019]9号驳回行政复议申请决定，认为被申请撤销的国有土地使用权证是安仁县人民政府颁发的，应当向郴州市人民政府申请行政复议，依法不属于郴州市自然资源和规划局受理范围；被申请撤销的房屋所有权证，已超过申请复议的期限，决定驳回了李常安的复议申请。2020年2月23日，李常安向郴州市人民政府申请行政复议，请求撤销安国用（2012）第00174号国有土地使用权证。2020年2月26日，郴州市人民政府作出郴政行复告字[2020]2号行政复议告知书，告知李常安对该土地使用权证不服应向安仁县人民政府或者郴州市自然资源和规划局申请行政复议。李常安遂向湖南省资兴市人民法院提起行政诉讼，湖南省资兴市人民法院于2020年7月13日作出（2020）湘1081行初13号行政判决，认为郴州市自然资源和规划局作出的行政复议决定不符合“一案一诉”行政复议受理原则，判决撤销郴州市自然资源和规划局作出的郴资规复决字[2019]9号驳回行政复议申请决定，并限其在判决生效后二个月内对李常安的行政复议申请重新作出处理。2020年8月12日，郴州市自然资源和规划局对李常安作出告知，要求其分别提交行政复议申请。李常安重新提交申请后，郴州市自然资源和规划局向安仁县自然资源局送达行政复议答复通知书。2020年9月30日，郴州市自然资源和规划局作出郴资规复决字[2020]2号驳回行政复议申请决定（以下简称2号驳回复议申请决定），认为李常安与被复议的具体行政行为不具有法律上的利害关系，决定驳回李常安的行政复议申请。李常安不服郴州市自然资源和规划局作出的驳回行政复议申请决定，于2020年10月19日向一审法院提起行政诉讼，请求撤销2号驳回复议申请决定。 另查明，李常安称其父亲李安生所有的、与案涉安国用（2012）第00174号国有土地使用证所涉土地相邻的地块上房屋已倒塌，且根据李常安的自诉该地块上房屋于1990年就倒塌了，该地块一直处于空置状态。因机构改革，自2016年6月起，安仁县行政区内的土地、房屋等不动产登记职责统一由安仁县国土资源局所属的不动产登记中心行使。2019年3月，安仁县国土资源局整合组建为安仁县自然资源局，不再保留安仁县国土资源局。 一审法院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第六条、第十五条第一款第（五）项之规定，郴州市自然资源和规划局作为继续行使土地、房屋等不动产登记职权的安仁县自然资源局的上一级行政机关，具备本案复议机关的资格。且李常安申请事项属于行政复议范围。本案争议的焦点是：郴州市自然资源和规划局作出的驳回行政复议申请决定是否合法。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：(二)申请人与具体行政行为有利害关系。”第四十八条第一款第（二）项规定：“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：(二)受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。”根据上述规定，对于申请人与行政行为没有利害关系的行政复议申请，应当作出驳回行政复议申请决定。本案中，李常安诉称安仁县人民政府为侯德富的颁证行为侵犯了其相邻权。但在被诉行政复议过程中，李常安提交的证据不能证明其所称地块归其所有。因此，郴州市自然资源和规划局以李常安与案涉土地使用权证没有利害关系为由驳回其行政复议申请并无不当。关于复议程序方面。在资兴市人民法院作出行政判决要求郴州市自然资源和规划局重新作出处理后，郴州市自然资源和规划局及时通知了李常安分别提交行政复议申请。郴州市自然资源和规划局受理行政复议申请后，在法定限期内作出复议决定并送达给李常安，符合行政复议法规定的复议程序。另本案郴州市自然资源和规划局系从程序上以李常安不具有行政复议申请人的主体资格驳回其行政复议申请，并未进入实体审查，故本案未列被申请撤销土地使用权证的所有人侯德富为第三人。综上所述，李常安的诉讼请求无事实和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，一审法院判决：“驳回原告李常安的诉讼请求。本案案件受理费50元，由原告李常安负担”。 上诉人李常安上诉称：一、一审法院审理程序不当，应就郴州市自然资源和规划局作出的2号驳回复议申请决定的合法性进行审查。1.李常安对安仁县自然资源局向侯德富颁发安国用（2012）第00174号国有土地使用权证的具体行政行为申请行政复议，郴州市自然资源和规划局未对该颁证行为的合法性与适当性进行审查，安仁县自然资源局也未就该颁证行为作出书面答复，且未提交证明其颁证行为合法的证据。2.李常安已提供初步证据证实其权益受到侵犯，其具备本案主体资格。二、一审法院实体审理欠缺，认定事实不清。郴州市自然资源和规划局提交的证据均无法证明其作出2号驳回复议申请决定的程序与实体合法。三、一审法院适用法律错误。李常安已经提供证据证明其与原颁证行为存在利害关系，郴州市自然资源和规划局应当受理其行政复议申请。郴州市自然资源和规划局以李常安与原颁证行为不存在利害关系为由，驳回李常安的复议申请，系对于行政复议法有关利害关系法律规定的错误理解，属于适用法律错误。请求：1.撤销一审判决，二审法院依法对本案进行实体审理；2.本案诉讼费由郴州市自然资源和规划局负担。 被上诉人郴州市自然资源和规划局答辩称：一、2号驳回复议申请决定程序合法。郴州市自然资源和规划局受理李常安的行政复议申请之后，依法依规进行了审查核实、现场调查，作出2号驳回复议申请决定之后，依法将决定书送达给了李常安。二、李常安不是安国用（2012）第00174号国有土地使用权证所涉土地相邻空坪的合法土地使用权人，不存在相邻权，与被诉颁证行政行为不具有利害关系，且李常安在行政复议过程中未提交证据证明其所称空坪归其所有。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 二审中，上诉人李常安向本院提交以下证据： 1.李红林、陈冬德的土地权属证明，拟证明所有在安仁县永乐江镇辖区内的土地均属国有建制镇用地，并非郴州市自然资源和规划局在一审提交的证据“地类认定书”所独有；还证明征用侯德富的土地违反法定程序，颁发安国用（2012）第00174号国有土地使用证证和安房字第09**权证也是违法的。 2.李常安祖父墓碑相片，拟证明李常安法定享有祖父厂棚建筑用地（即原竹业社空坪）和父亲老屋范围内的土地使用权，与原颁证行为具有法律上的利害关系。 3.湖南省郴州市中级人民法院（2019）湘10行终173号行政裁定书，拟证明李常安与原颁证行为具有法律上的利害关系。 被上诉人郴州市自然资源和规划局对上诉人李常安提交的证据发表如下质证意见：对证据1的真实性、合法性、关联性均有异议，该两份土地权属证明均没有原件核对，无法核实其真实性；李红林、陈冬德的土地权属证明与本案无关；李红林、陈冬德是因为交纳了土地出让价款，以出让的方式获得了土地使用权，所以才有土地权属证明，而李常安所称的83.95平方米土地仍然是国有建制镇用地，为国有存量地，李常安没有取得该国有建设镇用地的土地使用权。证据2墓碑相片只能证明李常安的父亲祖籍在安仁县，自李常安的父亲去世以及李常安的户籍转到衡阳之后，土地被依法收回，李常安与本案具体行政行为没有利害关系，不再具有提起行政复议或行政诉讼的主体资格。证据3与本案无关联性。 本院对上述证据认证如下：李常安提交的证据1和证据3与本案无关，本院不予采信；证据2不能证明其证明目的，本院亦不予采信。 二审经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本案的争议焦点是：郴州市自然资源和规划局作出的2号驳回复议申请决定是否合法。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（二）申请人与具体行政行为有利害关系。”对于上述法规规定的“利害关系”的认定，需要综合考虑案件情况以及当事人的行政复议请求予以确定，应将当事人是否具有法律保护的权益作为判定当事人是否具有行政复议申请人主体资格的重要标准。本案中，李常安复议请求撤销安仁县人民政府给侯德富颁发的安国用（2012）第00174号国有土地使用证，作为复议申请人应当提供初步证据证明该颁证行为侵害其合法权益。从本案审理查明的事实看，案涉空坪与侯德富安国用（2012）第00174号国有土地使用证范围内的土地相邻，而案涉空坪属安仁县永乐江镇的建制镇用地，李常安未取得该案涉空坪的土地使用权。故李常安不具有法律保护的权益，即李常安并非与被诉颁证行为具有利害关系的当事人，不具备申请人主体资格。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定：“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。”郴州市自然资源和规划局受理李常安的行政复议申请后，发现李常安与安仁县人民政府给侯德富颁发安国用（2012）第00174号国有土地使用证的行为不具有法律上的利害关系，依据上述法规规定作出2号驳回复议申请决定合法，本院予以确认。 综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。李常安的上诉请求及理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人李常安负担。 本判决为终审判决。 （本页无正文） 审 判 长 何文捷 审 判 员 谷 敏 审 判 员 王 洪 二〇二一年三月三十一日 法官助理 杨姝莞 书 记 员 李凌涛 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。