浙江省余姚市人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙0281行初55号 原告宁波市镇海耀华房地产开发有限公司。住所地浙江省宁波市镇海区蛟川街道俞范东路****。 法定代表人许定耀，董事长。 委托代理人李惠芳（特别授权代理），浙江雄镇律师事务所律师。 被告宁波市自然资源和规划局。住所地浙。住所地浙江省宁波市鄞州区和济街**（东部新城民安东路**）v> 法定代表人孙义为，局长。 出庭应诉负责人陈建新，宁波市自然资源和规划局镇海分局副局长。 委托代理人李惠芳、郑新安（特别授权代理），浙江甬泰律师事务所律师。 原告宁波市镇海耀华房地产开发有限公司（以下简称耀华公司）诉被告宁波市自然资源和规划局（以下简称宁波资规局）土地行政管理行政合同一案，于2020年12月10日向本院提起诉讼。本院于同日立案受理，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书等材料。本院依法组成合议庭，于2021年1月15日组织双方当事人举行证据交换，并于2021年3月12日公开开庭审理了本案。原告耀华公司的法定代表人许定耀及委托代理人李惠芳，被告宁波资规局出庭应诉负责人陈建新及委托代理人李惠芳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 宁波资规局于2020年7月6日作出《缴纳逾期利息决定书》（以下简称被诉《决定书》），主要内容载明：你公司因改变受让土地的使用条件等，已于2017年9月15日、12月15日两次补缴出让金4995708元，但逾期付款利息至今未付，截至2017年9月15日，你公司应支付逾期付款利息4334350.8元。你公司应在收到本决定书之日起十天内将逾期违约利息缴付至我局指定帐户。 原告耀华公司起诉称，原告与原宁波市镇海区土地管理局于1997年5月签订镇土偿合〔1997〕第48号《宁波市镇海区国有土地使用权出让合同》（以下简称《48号出让合同》）。由原告对招宝山街道庙前路西侧进行旧村改造及相关房地产开发建设。原告于1999年12月至2016年4月陆续完成项目开发建设，2017年5月22日提交正式竣工验收资料。被告审查后发现原告存在容积率超限及改变土地使用条件等问题。2017年8月4日，原宁波市国土资源局镇海分局向原告发出“缴款单”，要求原告补交出让金4995708元并支付利息4077556元。原告收到缴款单后，先后于2017年8月9日、8月24日向原宁波市国土资源局镇海分局发去“关于缴款单复函意见”、“关于缴款单的补充报告”，要求就“缴款单”中的银行一年期同期贷款利率计算利息提供相关政策文件依据及法律依据，被告均未给予回复。后经协商，原告于2017年9月12日向原宁波市国土资源局镇海分局出具承诺书，“对补交出让金在2017年9月15日先缴300万元，余款1995708元，在2017年12月15日缴清，在此时间内不计利息”。2017年9月15日，原告与被告签订镇土偿合〔1997〕第48-1号《〈国有土地使用权出让合同〉补充协议》（以下简称《48-1号补充协议》），该协议第五条约定，由于双方对利息分歧较大，下步通过司法途径解决。2017年9月20日，原告向宁波市人民政府申请行政复议，要求撤销被告“缴款单”中要求支付利息的决定。2017年9月25日，宁波市人民政府向原告出具甬政复告字〔2017〕187号《告知书》，认为原告的申请不属于行政复议的受案范围，不予受理。2019年1月23日，被告向宁波市镇海区人民法院提起民事诉讼，要求原告支付利息4077556元。2019年3月13日，镇海区人民法院作出（2019）浙0211民初411号民事裁定书裁定驳回被告起诉。2019年4月25日，被告向原告发出《缴纳逾期利息决定书》，认为“截止2017年6月30日，你公司应补缴出让金4995708元，应支付逾期利息4060965元……计算至2019年3月底，你公司应支付逾期利息为4767730元……”。原告不服被告作出的上述决定，于2019年7月12日向宁波市北仑区人民法院提起诉讼，北仑区人民法院于2019年12月30日作出（2019）浙0206行初44号行政判决，撤销被告于2019年4月25日作出的《缴纳逾期利息决定书》。被告服从判决，未提起上诉。然2020年5月29日，被告向原告送达了《行政决定及听证告知书》，定于2020年6月30日下午3点在宁波市××镇××室举行听证。原告依告知书通知的时间参加了听证会，被告不顾原告在听证会上发表的缴纳逾期利息计算没有法律依据的意见，再次于2020年7月6日作出《缴纳逾期利息决定书》，认为截止2017年9月15日，原告应支付逾期利息4334350.8元，限原告在收到决定书之日起十天内将逾期利息缴付至指定帐户。原告认为，北仑区人民法院（2019）浙0206行初44号行政判决书中除了认为被告程序不当外，同时还认为被告向原告作出缴纳利息决定的依据是《48号出让合同》中的第四条，依据不足。即使被告在判决后另行举行了听证会，试图弥补其程序不当的瑕疵，但其仍然未能在决定书中说明其法律依据。综上，原告认为被告于2020年7月6日作出的被诉《决定书》未引用具体法律条款，适用法律错误，且明显不当。故诉至法院，请求判决撤销涉诉《决定书》；本案诉讼费用由被告承担。 原告向本院提交了以下证据复印件：1.《48号出让合同》一份，用以证明被告将国有土地使用权出让给原告的事实；2.缴款单、关于缴款单复函意见、关于缴款单补充报告各一份，用以证明被告要求原告补交出让金并缴纳利息，原告要求被告提供法律依据的事实；3.承诺书、《48-1号补充协议》各一份，用以证明原、被告双方协商决定分两次缴纳土地出让金的事实；4.行政复议申请书、甬政复告字〔2017〕187号《告知书》各一份，用以证明原告曾申请行政复议但没有被受理的事实；5.镇海区人民法院作出的（2019）浙0211民初411号民事裁定书一份，用以证明被告起诉原告支付利息被驳回起诉的事实；6.《缴纳逾期利息决定书》一份，用以证明被告要求原告缴纳逾期利息4767730元的事实；7.北仑区人民法院作出的（2019）浙0206行初44号行政判决书一份，用以证明北仑区人民法院判决撤销被告于2019年4月25日作出的《缴纳逾期利息决定书》；8.《行政决定及听证告知书》、被诉《决定书》各一份，用以证明被告举行听证后作出的被诉《决定书》的事实。 被告宁波资规答辩称，一、原告应当缴纳逾期利息事实清楚。1997年5月，原、被告双方签订《48号出让合同》，在该合同履行期间，因为原告不能按照出让合同履行，2013年经各方协调，原告出具承诺书一份，明确：“在项目最终整体核算时，按逐年开发的面积价格比例补缴出让金”。双方于2013年12月31日签订补充协议一份，明确：改变土地使用条件涉及补交出让金事项待竣工复核验收时一并核算。2017年申请竣工验收时，经被告根据上述合同、补充协议依法审核，截止2017年9月14日，原告因受让的土地使用权改变用途等，应分期补缴出让金总额为4948711.26元，根据各分期补缴出让金应支付逾期付款利息4041248.75元。2017年8月4日，被告向原告发出《缴款单》。2017年9月15日，双方根据《缴款单》核定的出让金和逾期利息数额签订了《48-1号补充协议》一份，原告对应补缴土地出让金4948711.26元没有异议，并在补充协议签订之日补缴了出让金4948715元；但对于应支付逾期付款利息4041248.75元有异议，虽应原告要求，双方同意通过司法途径解决，但原告应支付逾期付款利息4041248.75元的事实清楚。二、被告作出被诉《决定书》主体、程序合法。对于原告应当缴纳逾期利息的事实，被告早在2017年8月4日就向原告发出《缴款单》。《缴款单》中明确列明有应补缴出让金数额和对应支付逾期付款利息数额。原告根据被告的《缴款单》，于2017年9月12日出具承诺书一份，承诺补交出让金300万元在2017年9月15日前付清，余款1995708元在2017年12月15日前缴清，并明确要求在此时间内不计利息。该承诺书对2017年8月4日《缴款单》所列逾期利息并没有提出任何异议。即使在双方于2017年9月15日签订《48-1号补充协议》，原告只是要求逾期利息事项下一步通过司法途径解决，而不是否定逾期利息应当支付的事实。原告在该补充协议签订之日补缴了出让金4948715元。2017年9月底，原告就《缴款单》中所列逾期利息金额向宁波市人民政府提起行政复议要求撤销，宁波市人民政府以甬政复告字（2017）187号《告知书》明确，根据房地产管理法和土地管理相关规定，被告要求原告补交土地出让金及相应利息，系基于合同约定要求原告承担违约责任，由此引发的争议属于行政合同履约纠纷，并因此认为行政合同履约纠纷不属于行政复议的受案范围为由不予受理。2019年1月，被告根据双方签订的《48号出让合同》及补充协议等，向镇海区人民法院提起民事诉讼，要求原告支付逾期利息。镇海区人民法院经过审理，以涉案协议属于行政协议，应属于行政诉讼范围为由，作出（2019）浙0211民初411号民事裁定书，裁定驳回被告起诉。被告根据以上法律文书的认定，为依法履行维护国有资产的职责，于2019年4月25日向原告发出了《缴纳逾期利息决定书》，原告就此向北仑区人民法院提起诉讼，要求撤销该决定书。北仑区人民法院经过审理作出（2019）浙0206行初44号行政判决书，查明涉案利息产生依据为双方依法签订的合同及补充协议，同时也查明原告对于涉案利息的计算过程以及原告对利息的约定是知晓并参与计算过程的。事实上如果没有原告的参与，怎么会有双方签署的关于补交出让金和预期利息处理的补充协议呢？北仑区人民法院在查明事实的基础上，认为该决定涉及数额较大未经听证，程序上可以做得更好而作出撤销的判决。根据北仑区人民法院判决，被告于2020年6月30日组织听证，充分听取了职能部门和原告的陈述，并根据听证会上双方充分陈述的事实，于2020年7月6日发出涉案的《缴纳逾期利息决定书》。根据以上事实经过，被告发出涉诉《决定书》，查明事实清楚，主体、程序合法。三、原告要求撤销于法无据。原告要求撤销被告涉诉《决定书》，是因为原告意图躲避承担合同约定的违约责任，故意混淆行政合同和行政处罚的基本概念，虽然行政合同和行政处罚均冠以行政帽子，但行政合同是双方在平等基础上依法签订合同，并以合同作为双方履约的准则。行政合同并不会因为一方代表国家利益而改变平等主体的法律属性。而行政处罚是行政机关依法对行政相对人违法行为的单向处罚，处罚的依据是法律法规，本案中，被告是为了履行双方签订的出让合同和补充协议，向原告要求履行合同补交出让金和逾期利息的，原告闭口不谈自己违反合同的事实，而是以混淆行政合同和行政处罚的概念，意图躲避承担合同约定的违约责任，这是不能成立的，也是没有法律依据的。综上，请求人民法院查明事实，依法驳回原告的诉讼请求。 被告为证明被诉行政行为，向本院提交了以下证据复印件：1.《决定书》一份，用以证明被告依据合同要求原告承担违约责任的事实；2.《48号出让合同》一份，用以证明原告应补缴出让金及逾期出让金应付利息的事实依据；3.2013年12月2日《情况说明》一份，用以证明原告方承诺在项目最终整体核算时按逐年开发的面积价格比例补交土地出让金的事实；4.2013年12月31日《补充协议》一份，用以证明双方进一步明确改变土地使用条件涉及补交出让金事项待竣工复核验收时一并核算的事实；5.2017年8月4日被告向原告发出《缴款单》一份，用以证明原告知晓并参与逾期利息计算的事实；6.《48-1号补充协议》及镇政办复[2017]99号文件处理单和镇土资[2017]26号《关于镇海耀华房地产涨监碶地块竣工验收事项处理的请示》各一份，用以证明原告对应补缴出让金4948711.26元没有异议，对逾期利息没有否定并向区政府请示后得到同意的事实；7.原告于2017年9月12日出具《承诺书》一份，用以证明原告没有否定逾期利息的事实；8.甬政复告字（2017）187号《告知书》一份，用以证明涉案争议属于行政合同履约纠纷并不予受理的事实；9.（2019）浙0211民初411号民事裁定书一份，用以证明镇海区人民法院确认案涉协议属于行政合同，应属于行政诉讼范围，并以此驳回被告民事诉讼起诉的事实；10.2019年4月25日《缴纳逾期利息决定书》一份，用以证明被告尊重法院判决，履行行政告知义务的事实；11.（2019）浙0206行初44号行政判决书一份，用以证明北仑区人民法院以本案涉及数额较大未经听证，程序有瑕为由予以撤销的事实；12.甬国会审字[2020]408号《报告书》一份，用以证明原告方应支付逾期利息4334350.8元，经专业机构审核的事实。 经双方当事人举证质证，本院经审查，认证如下： 原告提交的证据，被告对证据的真实性均无异议，本院对原告提交的证据真实性予认定。 被告提供的证据，原告对证据的真实性均无异议，但对证据1、2、4、5、6、10、12的关联性均有异议。本院对被告提交的证据真实性予以认定。 根据采信的证据以及双方当事人的陈述，查明本案事实如下：1997年5月，原告同原宁波市镇海区土地管理局签订了《48号出让合同》，该合同第二条第三款约定，在出让期限内如需要改变本合同规定的土地用途，应当取得甲方同意，并依照有关规定重新签订土地使用权出让合同，调整土地使用权出让金，并办理土地使用登记手续。2013年12月2日，原告向原宁波市国土资源局镇海分局作出“关于招宝山街道庙前路西侧地块的情况说明”，该情况说明载明，“我公司承诺在本项目最终整体核算时，若改变土地使用条件，按逐年来开发的面积价格、比例补交土地出让金”。2013年12月31日，原告与原宁波市国土资源局签订《补充协议》，针对涉案地块用途及竣工期限事项作出约定，该补充协议第一条约定，改变土地使用条件涉及补交出让金事项待竣工复核验收时一并核算。2017年5月22日原告向被告提交招宝山街道西侧竣工复核验收资料。2017年7月4日，被告向镇海区人民政府提交镇土资［2017］26号《关于镇海耀华房地产涨监碶地块竣工验收事项处理的请示》，对原告提交的竣工验收资料，经审查后认为存在容积率、用地改变等问题，提出相应的处理意见，该处理意见包括补交土地地出让金为4948711.31元，应支付按银行一年期同期贷款利率计算的利息4041248.75元。镇海区人民政府办公室于2017年7月20日作出镇政办复［2017］99号文件处理单，载明：经区政府研究，原则同意你局提出的处理意见。2017年8月4日，原宁波市国土资源局镇海分局向原告发出“缴款单”，确认并要求补交土地出让金4948715元，支付按银行一年期同期贷款利率计算的利息4041251元，另补交出让金46993元，利息36305元，要求原告于缴款单送达后30日内将上述款项缴纳至指定帐户。2017年8月9日、8月24日，原告向原宁波市国土资源局镇海分局提出《关于缴款单复函意见》、《关于缴款单的补充报告》。2017年9月12日，原告向原宁波市国土资源局镇海分局出具承诺书，同意在2017年9月15日先缴300万元，余款1995708元在2017年12月15日缴清，在此时间内不计利息。2017年9月15日，原告与原宁波市国土资源局签订《48-1号补充协议》，该协议第五条约定，镇政办复［2017］99号涉及乙方应支付按银行一年期同期贷款利率计算的利息事项，因甲乙双方分歧较大，下步通过司法途径解决。2017年9月20日，原告向宁波市人民政府申请行政复议，要求撤销原宁波市国土资源局镇海分局于2017年8月4日作出的《缴款单》中关于支付利息4077556元的决定，宁波市人民政府于2017后9月25日作出不属于行政复议范围，不予受理的《告知书》。2019年3月13日，镇海区人民法院作出（2019）浙0211民初411号民事裁定，对宁波资规局提出的要求耀华公司支付逾期付款利息4077556元的诉请，以不属于民事诉讼受案范围为由裁定驳回起诉。2019年4月25日，被告向原告发出《缴纳逾期利息决定书》，要求原告缴纳逾期付款利息4767730元，原告起诉至北仑区人民法院，北仑区人民法院作出（2019）浙0206行初44号行政判决，以被告作出的被诉行政行为程序不当为由，判决撤销被告于2019年4月25日作出的《缴纳逾期利息决定书》。2020年5月29日，被告向原告发出《行政决定及听证告知书》，决定于2020年6月30日下午3点在宁波市××镇××室举行听证。2020年7月6日，被告作出被诉《决定书》，决定向原告追缴因改变土地使用条件等应补缴出让金的逾期利息4334350.8元。原告不服该决定，于2020年12月10日向本院提起诉讼，要求撤销该决定。 另，根据双方当事人在庭审中的一致陈述，原告按照缴款单中载明的金额已经补缴了土地出让金，案涉地块也已经办理了土地登记。 另，原宁波市镇海区土地管理局、原宁波市国土资源局经机构整合为宁波市自然资源和规划局。 本院认为，《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十八条规定，土地使用者需要改变土地使用权出让合同规定的土地用途的，应当征得出让方同意并经土地管理部门和城市规划部门批准，依照本章的有关规定重新签订土地使用权出让合同，调整土地使用权出让金，并办理登记。本案中，被告作为宁波市土地资源和规划管理部门，对宁波市行政区域内土地使用者改变土地使用权出让合同约定的土地用途，具有行政批准、重新签订合同、调整土地出让金、办理土地登记的法定职责。 本案争议焦点是在履行行政协议过程中，原告因改变受让土地使用条件而产生补缴土地出让金，被告对原告追缴应补缴土地出让金的同时，要求原告支付自原告改变土地使用条件行为发生时起的逾期付款利息的行政行为，是否具有事实依据和法律依据，行政机关单方变更行政协议约定是否具有合法性。 从本案查明的事实来看，无论是原告与原宁波市镇海区土地管理局签订的《48号土地出让合同》，还是原告与原宁波市国土资源局签订的2013年《补充协议》和2017年《补充协议》，双方当事人对土地使用者改变土地使用条件需要补缴土地出让金均作了明确约定，在双方签订的补充协议中进一步明确，即待项目竣工复核验收时一并核算，按逐年开发面积价格比例补缴出让金，原告对此亦作了承诺。但对补缴的土地出让金，根据被告的说法从每幢楼建成时间节点起算，按银行一年期贷款利率计算逾期付款利息，原告不予认可，双方对此亦并未作出相应约定。从现有证据所查明的事实来看，双方对支付补缴土地出让金自原告改变土地使用条件行为发生时的逾期付款利息不存在契约或者合意。故被告认为依据《48号土地出让合同》所作的被诉《决定书》缺乏事实依据。 从法律规定层面来看，《中华人民共和国土地管理法》（2004年版）第五十六条、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（1990年版）第十八条、《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》（2005年版）第五条均规定，对改变土地使用权出让合同约定的土地用途的，应该履行报批主管部门同意，同时调整并缴纳土地出让金，或者对擅自改变土地用途未经报批同意的，出让方可以行使合同解除权。但对补缴土地出让金是否还应同时缴纳自土地使用者改变土地用途行为发生时开始按照银行一年期同期贷款利率计算的利息，法律、法规和司法解释对此均未作出规定。故被告所作的被诉《决定书》缺乏法律依据。 《浙江省行政程序办法》第八十一条第三款规定，有下列情形之一的，行政机关有权变更或者解除行政协议：（一）法律、法规或者规章规定变更或者解除的；（二）行政协议约定变更或者解除的条件成就的；（三）当事人在履行协议过程中，严重损害国家利益、公共利益的；（四）因国家利益、公共利益需要变更或者解除的其他情形。在符合上述情形之一的情况下行政机关才享有行政优益权。北仑区人民法院已发生法律效力的（2019）浙0206行初44号行政判决书认为，双方未就利息事项作出明确约定，被告作出决定要求原告缴纳逾期付款利息行为属于单方变更协议，故被告于2020年7月6日作出的《缴纳逾期利息决定书》属于单方变更协议的行政行为。原告因违反《48号土地出让合同》第二条的规定改变合同约定的土地用途，根据被告的补缴通知，于2017年12月前补缴了土地出让金4995708元，原告的补缴行为是在一定程度上对国家利益受损的填补，也实现了被告行政管理的目的。如果被告认为原告没有按照有关规定足额缴纳土地出让金，被告理应依法向原告予以追缴。在原告已经履行补缴土地出让金义务，被告亦已同意土地使用改变条件，并已办理土地登记手续的情况下，被告再单方面变更协议约定，向原告收取补缴土地出让金形成之前的逾期利息，不符合上述规定。 综上，在行政协议履行过程中，就补缴土地出让金形成之前逾期付款利息存在重大分歧的情况下，被告在既无约定又无法定，亦未提交证据证明国家利益、公共利益受损的情况下，对应补缴土地出让金形成之前作出支付逾期利息的被诉《决定书》，该单方面变更行为不符合行政机关行使行政优益权的条件和情形，实属不当，应予以纠正。原告起诉要求撤销被告于2020年7月6日作出的《缴纳逾期利息决定书》，理由正当，本院予以支持。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（六）项之规定，判决如下： 撤销被告宁波市自然资源和规划局于2020年7月6日作出的《缴纳逾期利息决定书》。 本案案件受理费50元，由被告宁波市自然资源和规划局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省宁波市中级人民法院。上诉人在收到本院送达的上诉案件受理费缴纳通知书后七日内，按指定的账户预交上诉案件受理费。逾期不交，作自动撤回上诉处理。 审 判 长  吕利群 人民陪审员  魏锦康 人民陪审员  许茶花 二〇二一年三月十九日 代书 记员  王 耀 附本案适用的法律、法规及规范性文件： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： ...... （六）明显不当的。 ?