浙江省绍兴市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）浙06行终3号 上诉人（原审原告）章慧英，女，1948年2月1日出生，汉族，住新昌县。 委托代理人徐金林（系上诉人之子），男，1972年1月10日出生，汉族，住新昌县。 被上诉人（原审被告）新昌县自然资源和规划局，住所地新昌县南明街道江滨中路7号。 法定代表人张勇军，局长。 出庭行政机关负责人章林晓，副局长。 委托代理人裘彰林，浙江新希望律师事务所律师。 上诉人章慧英因不履行不动产行政登记职责一案，不服绍兴市越城区人民法院（2020）浙0602行初130号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，经阅卷、询问，本院不开庭进行了审理。上诉人章慧英及其委托代理人徐金林，被上诉人新昌县自然资源和规划局副局长章林晓及该单位委托代理人裘彰林到庭应询，本案现已审理终结。 一审法院审理查明，1999年8月30日，新昌县人民政府发布50号文件，确定因新昌县原城关镇部分地段拆迁改造工程建设需要，原告章慧英所有的工农路3弄15号房屋被列入拆迁范围。因原告属农业户，根据当时的拆迁安置政策，原告选择迁建安置，签订了拆迁协议书（农民房），自选七星畈安置区地块（现体育新村）建造安置房，并与原新昌县城关镇人民政府签订了自建安置房建房合同。房屋建成后，因房屋的土地使用证尚未办理，原告及体育新村其他拆迁户多次向新昌县委、县政府及其他有关部门信访，要求政府为体育新村住户办理国有出让土地使用证。2008年，新昌县建设局对原告等信访户作出答复，认为原告等的情况属于1999年、2000年工农路、南明路一期拆迁的农民安置房办证问题，由于办理用地审批手续等多方面原因，在较长时间内，不能及时为拆迁户办理迁建安置用房的产权证。经过各相关部门的努力，今年初，以上安置小区的产权证已通知办理，其中用地办理国有土地使用证，使用权类型为划拨。至于来访人反映同期拆迁农民与居民不同处理问题，根据当时拆迁政策规定，农民和居民的房屋拆迁是有区别的，农民拆迁户的拆迁安置房用地办理国有划拔土地使用证是符合当时的政策规定的。且农民被拆迁房屋的土地性质绝大多数为集体土地，极个别地存在国有土地性质的情况，但不存在出让土地性质的情况。2014年4月17日，原告向法院起诉，要求确认新昌县人民政府不给原告办理土地使用证的行为违法并判令其限期为原告办理国有出让土地使用证，后法院以原告未以个人名义正式提供资料申请土地使用权登记的理由驳回其诉讼请求。2019年12月17日，原告再次向法院起诉，要求判令被告立即法定职责，依法为原告办理出让性质的不动产权登记证明。法院审理后认为，原告未填写不动产登记申请书，被告也没有受理原告的不动产登记申请，原告的案涉不动产事实上没有启动登记程序。故原告提起行政诉讼条件尚不成熟，裁定驳回原告起诉。2020年3月20日，原告向被告邮寄要求办理国有出让土地使用证的申请材料。被告认为，原告申请登记材料不齐全，且申请登记材料不符合法定形式，于同年3月23日作出不予受理告知书。原告遂向本院提起诉讼。另查明，原告在体育新村的涉案房屋所在土地已于2007年办理大证，土地性质为国有划拔土地。 一审法院审理认为，《不动产登记暂行条例》第七条规定，不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理；直辖市、设区的市人民政府可以确定本级不动产登记机构统一办理所属各区的不动产登记。第二十条规定：不动产登记机构应当自受理登记申请之日起30个工作日内办结不动产登记手续，法律另有规定的除外。故被告具有办理不动产登记的职责。本案争议焦点如下： 1.原告是否重复起诉。原告虽曾于2014年提起诉讼，要求为其办理国有出让土地使用证，但被法院以原告未以个人名义正式提供资料申请土地使用权登记的理由驳回诉讼请求；后原告又于2019年提起诉讼，但被法院以原告未填写不动产登记申请书，故原告提起行政诉讼条件尚不成熟的理由驳回起诉。本案中，2020年3月20日，原告用邮寄方式向被告提交申请，被告作出不予受理决定后，原告再一次向法院起诉，系基于新的事实理由，与前两案不是重复起诉。 2.原告要求被告为其办理国有出让土地使用证的诉讼请求理由是否成立。综观原告提交的拆迁协议书（农民房）、工农路农民被拆迁户自建安置房建筑合同及当时的拆迁安置政策《新昌县城关镇工农路和大桥路以南局部地段改造房屋拆迁若干规定》等证据，均未规定原告的拆迁安置自建房可以办理国有出让土地使用证。原告自称其被拆房屋有国有出让土地使用证，但未提交相关证据。且原告在第一次庭审中称房产证与土地证在拆迁时被收走故无法提交，第二次庭审中又称房产证没有办过，土地证申请后没有领取，前后说法矛盾。经被告查询，原告或其丈夫名下没有上述土地使用证登记。从原告提交的同期拆迁户的土地使用权证可以看出，相关被拆房屋土地只载明为国有城镇土地，并未注明是划拔还是出让。根据当时有效的《划拨土地使用权管理暂行办法》规定，除了依法出让的土地外，都按照国有划拔土地管理，故不能认定原告被拆房屋所在土地为国有出让性质。根据被告提交的新政办发（2008）139号、新政办发（2006）115号、新政办发（2011）106号、新昌县人民政府（2009）68号专题会议纪要等文件及新国用（2007）第1039号土地使用权证等证据，可证明涉案安置房屋建设用地使用权证初始登记为划拨土地，原告可以直接办理国有划拔土地使用证，但如果要办理国有出让土地使用证，应先根据上述文件要求缴纳土地出让金。故原告要求被告为其办理国有出让土地使用证缺乏证据支持。关于原告提出案外人徐来荣户与其情况相同、徐来荣已办理国有出让土地使用证、故原告也应该同等对待一节，本院审查认为，原告与徐来户虽系同一批拆迁户，但两者情况有多处不同：1.户主户口不同。徐来荣系居民户口，而原告章慧英系农民户口。2.拆迁协议书不同。徐来荣户为住宅房拆迁协议，而原告户为农民房拆迁协议；3.安置房建筑合同不同。徐来荣户为拆迁安置房建筑承包合同，相对方为新昌县城镇房屋拆迁安置建房合作社；原告户为被拆迁户自建安置房建筑合同，相对方为新昌县城关镇人民政府；4.结算方法不同。徐来荣户需支付超拆迁房建筑面积配套设施费，原告户支付的是超面积的地价款。五、房号卡不同。徐来荣户的房号卡标注为住宅房，原告户则标注为安排建房宅基地。综上，本案虽非重复起诉，但原告要求被告办理国有出让土地使用证的诉讼请求理由不足。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告章慧英的诉讼请求。 上诉人章慧英上诉称：一审判决认定事实错误，依法应当予以撤销。1.涉案被拆迁的房屋占地面积77.89平方米，在被拆迁前是可以进行自由买卖交易的。被拆迁房屋和土地来源于上诉人丈夫徐来汀，财产都来源于祖辈遗产，因上诉人丈夫去世，财产由上诉人及其子继承。2.被拆除房屋名下既有居民户籍也有农民户籍。上诉人系农民户籍，上诉人之子系居民户籍。在1999年新昌县人民政府召开的被拆迁户大会时并未公开告知被拆迁户的房屋财产、土地有居民户籍和农民户籍之分，安置后的土地性质有出让与划拨之分。因政府拆迁工作调查户籍告知不到位，造成上诉人与其子没有享受应有的选择权，剥夺了被安置土地有出让与划拨之分的知情权。3.上诉人在拆迁过程中，享受的房屋拆迁补偿款并不包括上诉人应当享有的土地补偿款，同时还以每平方米500元的单价购买了13.31平方米的土地使用权。由此判断上诉人已经支付13.31平方米的土地费用，被安置的91.2平方米土地是出让性质的土地。4.徐来汀、徐来荣、徐来兴为同胞三兄弟，都是世代居民，三兄弟房屋财产均继承于祖辈遗产，享受待遇应同等对待，徐来荣签订的是拆迁安置建设承包合同，房屋由新昌县人民政府出资建造，安置靠档以后增加的12.12平方米土地由被上诉人免费赠送，土地使用权类型为国有出让。综上，法院审查不应以户籍的不同来定安置性质，应按涉案被拆迁房屋原有性质来定性。请求：1.撤销一审判决；2.改判被上诉人立即履行法定职责，为上诉人办理使用权类型为国有出让性质的不动产土地使用权证；3.上诉费由被上诉人承担。 被上诉人新昌县自然资源和规划局辩称：1.一审判决认定事实清楚，证据确凿充分。根据1999年8月30日新昌县人民政府发布的50号文件规定，上诉人所涉拆迁项目分居民户和农业户区别安置。选择土地安置的农业户由城关镇人民政府负责安置，土地也由城关镇人民政府负责落实，以批建宅基地的方式进行安置，并与农业户口拆迁户签订自建安置建房合同。上诉人属农业户，选择迁建安置，自选七星畈安置区A8幢3号地块（现体育新村28幢3号）建造安置房。上诉人的安置建房用地的土地使用权类型，在拆迁人原新昌县城镇房屋拆迁安置建房合作社初始登记时，土地性质为国有划拨土地，土地证号为新国用（2007）第1039号。2.根据《新昌县国有划拨土地使用权处置管理办法》（新政办发(2008)139号）、《关于划拨土地房屋转让交易时土地有偿使用的补偿规定》以及2009年8月29日新昌县人民政府形成的《会议纪要》明确规定，“根据自愿原则，体育新村、观音堂新村两拆迁安置户的土地性质可以保留为划拨，如拆迁安置户要求办理土地性质为出让，允许按迁建安置协议书建成自建房的年份土地市场价格评估基准点，缴纳该年份土地市场评估价的40%，作为补交土地出让金，并办理出让土地手续”。由此，上诉人对其自建房屋的用地办理土地使用权证可以自行选择，但如需要办理国有出让的土地使用权登记，必须通过房屋交易并交纳市场评估价格的40%出让金。现上诉人起诉要求被上诉人直接办理国有出让土地使用权证的理由不能成立。3.被上诉人作为不动产登记部门，只能依照申请人提供的资料，并结合法律、法规及相关规范性文件进行审核，符合规定的给予办理土地使用权登记。上诉人主张的政府拆迁工作调查户籍不到位，上诉人作为遗产继承人没有享受应有的选择权，被剥夺安置土地出让与划拨之分的知情权，当时已经支付增加靠档后面积13.31平方米土地费用等理由系发生在拆迁安置程序中的问题。请求驳回上诉，维持原判。 经审理，本院对一审法院认定的事实予以确认。 本院认为，根据《不动产登记暂行条例》第二条之规定，不动产登记，是指不动产登记机构依法将不动产权利归属和其他法定事项记载于不动产登记簿的行为。故被上诉人作为不动产登记部门的职责在于将涉及不动产权利性质及归属的内容如实记录并公示。就本案而言，上诉人与拆迁人新昌县城镇房屋拆迁安置建房合作社签订的《拆迁协议书》显示，“符合建房条件的被拆迁人由城关镇人民政府按照规划负责安置及配套”，根据被上诉人提交的土地证号为新国用（2007）第1039号国有土地使用权证显示，涉案房屋项下土地在初始登记时，土地性质为国有划拨，没有证据证明土地性质在上诉人提出登记申请前后发生变化。鉴于上诉人申请登记的房屋建于国有划拨土地之上，在上诉人方未支付相应土地出让金或者通过其他法定方式转变土地性质之前，上诉人直接要求被上诉人给予办理国有出让土地的使用权登记明显缺乏事实依据。上诉人在上诉中主张的被拆迁房屋原来可以自由买卖、拆迁人对安置补偿政策未予释明导致其丧失对安置土地性质的选择权等上诉理由均系拆迁安置补偿问题，非被上诉人作为不动产登记部门在办理不动产登记时需要考量的因素，一审法院对上诉人的诉讼请求未予支持并无不当。 综上，上诉人章慧英的上诉理由缺乏事实和法律依据，本院不予采信。一审判决认定事实清楚、适用法律法规正确，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人章慧英负担。 本判决为终审判决。 审判长 蒋 瑛 审判员 范卓娅 审判员 张亚彬 二〇二一年三月二十四日 书记员 王 烨 8 7