安徽省高级人民法院 行 政 裁 定 书 (2021)皖行终100号 上诉人（一审起诉人）丁中宁，女，1972年02月12日出生，汉族，现住合肥市庐阳区。 丁中宁因诉合肥市庐阳区人民政府（以下简称庐阳区政府）行政复议一案，不服安徽省合肥市中级人民法院(2020)皖01行初490号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 丁中宁一审起诉称，起诉人因房屋被庐阳区大杨镇人民政府拆迁、安置不合法，向庐阳区政府申请行政复议，庐阳区政府作出庐复不[2020]3号《不予受理决定书》，丁中宁向合肥市人民政府申请监督，请求责令庐阳区政府受理其申请。但合肥市人民政府作出《行政复议监督告知书》事实不清，证据不足，适用法律错误。一、依据《政府信息公开申请答复书》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条、《中华人民共和国合同法》第五十四条规定，X-046号《小圩郢城中村改造房屋拆迁补偿安置协议书》违法，《庐阳区大杨镇龙王社居委小圩郢龙王小区城中村改造拆迁安置补偿实施细则》，隐瞒了起诉人被拆房屋土地属于国有土地性质这一事实，其拆迁安置补偿细则显失公平，补偿安置协议书是依据拆迁安置补偿实施细则签订的，故亦不合法。二、依据《国有土地房屋征收与补偿条例》第二十七条、二十八条之规定，大杨镇人民政府未给起诉人任何补偿，未与起诉人签订拆迁安置补偿协议，也未依法申请法院强制执行的情况下对起诉人的房屋实施强拆，此后四年半未予回迁安置，大杨镇政府制定的拆迁安置补偿实施细则，该行为违法。三、依据《行政复议法实施条例》第二十八条、《行政复议法》第九条规定，起诉人与大杨镇人民政府签订的补偿安置协议书是依据拆迁安置补偿实施细则签订的，其拆迁安置补偿实施细则并不是依据国有土地上房屋拆迁制定的，签订协议时房屋被大杨镇人民政府强拆四年之久，大杨镇人民政府隐瞒、欺诈起诉人被强拆房屋土地性质，起诉人是在对自己被拆房屋土地性质不知情的情况下签订的补偿安置协议书，没有证据证明拆迁安置补偿实施细则是是合法的，也没有证据证明起诉人在签订补偿安置协议书时就已经知道被拆房屋土地性质属国有土地。四、依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十七条之规定，拆迁安置补偿实施细则、补偿安置协议书均未告知起诉人申请行政复议的权利、行政复议机关和行政复议申请期限，实施行政行为的大杨镇人民政府是过错方，庐复不[2020]3号《不予受理决定书》和合肥市人民政府作出《行政复议监督告知书》以起诉人已过行政复议时效为由不予受理事实不清。五、依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十五条规定，庐阳区大杨镇人民政府2012年强拆起诉人房屋至2017年与起诉人签订协议时，始终未告知起诉人被拆房屋土地性质属于国有土地，起诉人在2020年9月10日收到庐阳区大杨镇人民政府政府信息公开申请答复书后，才知道被拆房屋土地性质属国有土地，具体日期应该从2020年9月10日起计算，庐复不[2020]3号《不予受理决定书》和合肥市人民政府作出《行政复议监督告知书》以补偿安置协议书签订日期计算时间依据错误。六、依据《中华人民共和国行政复议法》第六条规定，起诉人的申请属于行政复议范围。合肥市人民政府《行政复议监督告知书》适用法律错误。请求撤销合肥市人民政府《行政复议监督告知书》；撤销庐复不[2020]3号《不予受理决定书》；责令被告履行保护人身权、财产权的法定职责。 一审法院认为，当事人向人民法院提起行政诉讼，应当符合法律规定的起诉条件，属于人民法院行政诉讼受案范围。我国行政复议程序实施一级复议原则，行政复议机关对当事人复议申请不予受理后，当事人可以自收到不予受理决定或通知之日起十五日内，依法向人民法院提起行政诉讼。本案中，丁中宁不服合肥市庐阳区人民政府作出的行政复议申请不予受理决定书，应当于法定期限内向人民法院起诉，但丁中宁并未依法起诉，而是向合肥市人民政府申请行政复议监督。2020年10月22日，合肥市人民政府作出行政复议监督告知书，合肥市人民政府相关行为在性质上属于行政机关基于内部管理职权实施的内部监督行为，对丁中宁的权利义务未造成实际影响。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第十项之规定，当事人对于对其权利义务不产生实际影响的行为不服而提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。其请求履行保护人身权、财产权的法定职责，没有事实根据和法律依据。因此，丁中宁所诉事项不符合法律规定的起诉条件，依照《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（十）项、《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条、第四十九条第（三）项、第（四）项、第五十一条第二款的规定，裁定对丁中宁的起诉不予立案。 丁中宁上诉称，上诉人的起诉属于人民法院受案范围。依据《中华人民共和国行政复议法》第一条的规定，行政复议是一种行政救济途径，行政复议的立法目的就是保障和监督行政机关依法行使职权，上诉人依据行政复议法第二十条之规定，向合肥市人民政府申请责令庐阳区政府受理上诉人的申请，属于行政复议法实施条例第二十七条、第二十八条之规定的行政受理范围。一审裁定认为上诉人应当法定期限内向人民法院起诉，而不应当向合肥市人民政府申请监督，以及合肥市人民政府的相关行为属于行政机关基于内部管理职权实施的内部监督行为，没有事实根据和法律依据。行政复议法立法目的本身就是行政监督，上诉人在申请行政复议和责令受理申请书时，两级政府均未依法告知上诉人有申请行政复议的权利、行政复议机关和行政复议期限，错误在行政机关。一审裁定不予立案是事实不清、证据不足、适用法律依据错误，请求予以撤销，判如所请。 本院认为，为了维护公民、法人和其他组织的合法权益，解决行政争议，监督行政机关依法行政，法律分别规定了行政复议和行政诉讼制度。行政相对人认为其合法权益受到行政行为侵犯，在没有复议前置规定的情况下，行政相对人可以选择行政复议或者行政诉讼，也可以先行提起行政复议，对行政复议决定不服再提起行政诉讼。根据法律规定，我国实行一级复议制度，当事人对复议行为不服，可以在收到复议决定书（复议机关逾期不作决定的，可在复议期满）之日起十五日内，依法向人民法院提起行政诉讼，这是对当事人权益保护的最便捷、最直接的方式。本案中，2020年9月28日，庐阳区政府向上诉人丁中宁作出的行政复议申请不予受理决定书，依法告知上诉人对决定不服应在15日内向人民法院起诉，但在法律规定的起诉期限内，上诉人并未依法提起诉讼。上诉人向合肥市人民政府申请行政复议监督，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（八）项的规定，上级机关基于内部层级监督关系对下级行政机关的督促履职行为，不属于人民法院行政诉讼受案范围。故，一审裁定对丁中宁的起诉不予立案并无不当。 综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，丁中宁的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  张志强 审判员  钟祖凤 审判员  陈 默 二〇二一年三月二日 法官助理王春玲 书记员潘玉丹 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。