湖南省益阳市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）湘09行终35号 上诉人（原审原告）任忠伟，男，1969年2月11日出生，汉族，住南县。 上诉人（原审原告）王伟英，女，1972年6月22日出生，汉族，住南县。 两上诉人之共同委托代理人任正道（系两上诉人之侄子），1987年3月26日出生，汉族，住南县。 被上诉人（原审被告）南县南洲镇人民政府，住所地南县南洲镇南洲西路。 法定代表人陈楚，该镇镇长。 出庭负责人廖定，男，该镇副镇长。 委托代理人张军武，湖南跃海律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）南县城市管理和综合执法局，住所地南县。 法定代表人吴菲，该局局长。 委托代理人曹楚良，男，该局法规股股长。 委托代理人卢伟群，湖南跃海律师事务所律师。 上诉人任忠伟、王伟英因与被上诉人南县南洲镇人民政府（以下简称镇政府）、南县城市管理和综合执法局（以下简称县城管局）行政强制及行政赔偿一案，不服湖南省沅江市人民法院（2020）湘0981行初86号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人任忠伟以及上诉人任忠伟、王伟英的共同委托代理人任正道，被上诉人镇政府的出庭负责人廖定、委托代理人张军武，被上诉人县城管局的委托诉讼代理人曹楚良、卢伟群到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审查明，2014年8月13日，湖南省人民政府作出（2014）政国土字第1452号农用地转用、土地征收审批单，批准同意征收南县南洲镇XX湖社区、新X村、小X堰村、丁X城村、大X村、浪X湖镇山桥村共8.6719公顷土地用于南县南洲西路等5条道路打捆建设项目。2014年12月10日，湖南省人民政府作出（2014）政国土字第2232号农用地转用、土地征收审批单，批准同意征收南县南洲镇X箭社区、花X湖社区、丁X城村、宝X湖社区、小X堰村共15.5025公顷土地用于南县2014年第一批次建设用地项目。此后，南县人民政府根据湖南省人民政府的审批单组织实施了相关征地行为。2016年12月18日，在实施和一集团项目工程时，南县国土资源局征地拆迁事务所与任忠伟签订了《房屋征收协议书》，协议约定征收任忠伟坐落在小X堰村三组的房屋一栋，房屋面积为43.48㎡，补偿总金额为48183元，同时约定任忠伟于2016年12月28日前自行搬迁并腾空。2018年6月1日，镇政府向县城管局送达了一份南洲函发［2018］16号《关于协助拆除房屋的函》，该函内容为：镇政府决定于2018年6月份拟对××镇××村××组部分拆迁对象的房屋进行现场拆除，为确保拆迁现场的安全、有序，请县城管局抽调行政执法人员50名协助镇政府拆除房屋。2018年6月26日，镇政府对任忠伟、王伟英的房屋进行了现场拆除。任忠伟、王伟英不服，向一审法院提起行政诉讼。 另认定，任忠伟、王伟英于2018年10月26日以南县人民政府、镇政府、县城管局、南县公安局为被告，向益阳市中级人民法院提起了确认强制拆除任忠伟、王伟英房屋的具体行政行为违法的行政诉讼。益阳市中级人民法院于2018年10月26日作出（2018）湘09行初66号行政裁定书，裁定对任忠伟、王伟英的起诉不予立案。2019年11月4日，任忠伟、王伟英又以南县人民政府、镇政府、县城管局、南县公安局为被告，向益阳市中级人民法院提起了确认强制拆除任忠伟、王伟英房屋的具体行政行为违法的行政诉讼。益阳市中级人民法院于2019年11月6日作出（2019）湘09行初83号行政裁定书，裁定对任忠伟、王伟英的起诉不予立案。任忠伟、王伟英不服，上诉至湖南省高级人民法院，湖南省高级人民法院于2020年6月1日作出（2020）湘行终329号行政裁定书，裁定驳回上诉，维持原裁定。 原审认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起行政诉讼。前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。因此，行政诉讼的被告是作出行政行为的行政机关和法律、法规、规章授权的组织。本案中，案涉房屋强制拆除的实施主体是镇政府，县城管局在案涉房屋的拆除过程中仅系协助，不是案涉行政强制拆除行为的实施主体，县城管局不是本案适格的被告，故任忠伟、王伟英对县城管局的起诉，依法应予以驳回。 根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条的规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。以及《湖南省实施办法》第四十四条的规定，征用土地方案公告并支付征地补偿费后，被征地者拒不腾地的，由设区的市、自治州、县（市）人民政府土地行政主管部门责令限期交出土地；逾期不执行的，申请人民法院强制执行。因此，在土地行政征收过程中，被征收人拒不腾地的，应由土地行政主管部门依法作出腾地决定；被征收人仍不执行的，则需要向人民法院申请强制执行。本案镇政府在案涉房屋的实际拆除过程中，并未征得任忠伟、王伟英的同意，其拆除房屋的行为违背了任忠伟、王伟英的意愿，构成行政强制拆除。同时，根据上述法律规定，镇政府不具有强制拆除涉案房屋的法定职权，其强制拆除行为也不符合《中华人民共和国行政强制法》规定的行政强制条件和程序。因案涉行政强制拆除行为不具有可撤销的内容，故应依法确认其违法。 《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定，原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。由此可见，取得国家赔偿权利的前提条件为国家机关和其工作人员行使职责时，有侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，原告对其造成损害后果及损失负举证责任。本案中，任忠伟、王伟英向一审法院提供的证据无法证明镇政府的行政强制行为造成了任忠伟、王伟英损失，故一审法院对其要求赔偿的诉讼请求，依法不予支持。 镇政府、县城管局在庭审中提出任忠伟、王伟英的起诉超过了法定起诉期限，依法应驳回起诉的意见，因案涉房屋的拆除时间为2018年6月26日，任忠伟、王伟英就案涉拆除房屋的行为分别于2018年10月26日和2019年11月4日向益阳市中级人民法院提起了行政诉讼，故任忠伟、王伟英的起诉未超过法定起诉期限，一审法院对镇政府、县城管局的上述意见，依法不予支持。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项以及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决：一、确认镇政府对任忠伟、王伟英实施强制腾地的行政行为违法；二、驳回任忠伟、王伟英对县城管局的起诉；三、驳回任忠伟、王伟英要求赔偿共计187.0611万元的诉讼请求。案件受理费50元，由镇政府负担。 上诉人任忠伟、王伟英不服原审判决，向本院提起上诉称，撤销一审判决，改判镇政府、县城管局强制行为违法，判令镇政府、县城管局赔偿任忠伟、王伟英各项损失187.0611万元。事实和理由：一、一审判决认定事实错误。1.一审对任忠伟的房屋面积认定为43.48平方米错误，该面积只是任忠伟实施“留地”安置面积房屋面积，不是全部的房屋面积。2.一审法院对于县城管局在涉案房屋拆除过程中仅系协助，不是强制拆除行为的实施主体，县城管局不是本案适格被告的事实认定错误。3.一审法院认为任忠伟、王伟英向一审法院提供的证据无法证明镇政府的强拆行为造成任忠伟、王伟英的损失从而不予赔偿错误。二、一审判决证据采信错误。一审法院对于任忠伟、王伟英提交的证据6-13、16不予采信错误。县城管局出具的《关于协助拆除的函》，在没有其他证据相互佐证的情况下，不能证明县城管局在房屋拆除的过程中仅系协助。三、一审法院适用法律错误。1.任忠伟、王伟英就房屋强拆造成的屋内物品（包含机器）损失和人身伤害都进行了一一举证，在镇政府、县城管局没有提供任何反驳证据的情况下，一审法院不能依据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定对任忠伟、王伟英的损失不予赔偿。2.应根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六第一款的规定，判决镇政府、县城管局共同承担法律责任。四、因同一个案件，有三个原告，分别为任忠志、周X春、任忠伟，一审法院对于任忠志、周X春的人身伤害作出了裁决，但对任忠伟在强拆过程中的暴力伤害只字不提。 被上诉人镇政府辩称，一、对于任忠伟、王伟英要求确认镇政府、县城管局的具体行政行为违法的问题。同类同牵连的任忠志、周圆春的生效《行政裁决书》认定了镇政府、县城管局不是行政强制拆除行为的实施主体。二、对于任忠伟、王伟英要求赔偿的各项损失的问题。镇政府没有职权征地，也没有给任忠伟、王伟英在原址周边200米范围内重新划拨宅基地的职权。根据《房屋征收协议书》，房屋及其附属物（包括装饰装修、不能搬动的物品）已纳入评估补偿范畴，且屋内能够搬动的物品已经搬出，因此屋内装修损失费8万元、屋内损失151538元，没有事实依据。任忠伟、王伟英没有主动腾空房屋，其要求搬迁费1300元、奖励费5773元的上诉请求不能成立。强制腾空的房屋是居住生活用房，不是生产厂房，停产停业损失6万元毫无事实依据。维权的必要费用22000元没有事实和法律依据，诉讼费应由败诉方承担。三、任忠伟、王伟英没有任何证据证明镇政府、县城管局对其实施了殴打的侵权行为。请求二审法院驳回上诉，维持原判。 被上诉人县城管局辩称，县城管局没有对任忠伟、王伟英作出任何具体的行政行为，县城管局在现场拆除中，仅起到了现场安全维稳作用。县城管局不具备房屋征收的主体资格，也未与任忠伟、王伟英签订任何房屋征收协议。任忠伟、王伟英的起诉超过了法定的起诉期限。 二审中，各方当事人均未向本院提交新的证据。 本院二审经审理查明，任忠伟、王伟英在二审庭审中陈述，本案中仅红砖房的留地安置问题以及另两栋房屋在强制拆除时屋内物品损失的问题存在争议，其他都已经按协议履行，没有争议。除此之外，本院二审经审理查明的事实与一审法院认定的事实一致。 本院认为，本案各方争议的焦点问题是：一、县城管局是否系本案强制拆除行为的适格被告；二、任忠伟、王伟英主张的行政赔偿是否应予以支持。 一、关于县城管局是否系本案强制拆除行为适格被告的问题 本案中，县城管局提交的《关于协助拆除房屋的函》可以证实本次涉案强制拆除行为系镇政府所为。从任忠伟、王伟英所提供的视频资料及截图照片，可以看出县城管局工作人员在现场也仅为确保拆迁现场的安全、有序。任忠伟、王伟英提交的证据并不能证明县城管局现场实际参与了强制拆除涉案房屋的行为，且本案房屋征收亦并非县城管局的法定职责，故不能认定县城管局与镇政府共同实施了强制拆除房屋的行为。县城管局不是本案适格的被告，一审法院驳回任忠伟、王伟英对县城管局的起诉，并无不当，本院予以维持。 二、关于任忠伟、王伟英主张的行政赔偿是否应予以支持的问题 《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”在集体土地征收中，征收机关若要实现强制搬迁和拆除，必须按照法定程序申请人民法院强制执行。本案中，镇政府不具有强制拆除涉案房屋的法定职权，且其在没有法律明确授予其行政强制执行权的情况下，未申请人民法院强制执行，而是自行强制拆除了涉案房屋，超越了职权且违反了法定程序。因涉案行政行为不具有可撤销的内容，故一审法院确认镇政府实施强制腾地的行政行为违法，并无不当，本院予以维持。 本案系因强制拆除房屋行为违法而引发的赔偿问题，任忠伟、王伟英虽在一审中提出了多项赔偿请求，但其在二审庭审中陈述，本案中仅红砖房的留地安置问题以及另两栋房屋在强制拆除时屋内物品损失的问题，其他都已经按协议履行，没有争议。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定：“原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。”任忠伟、王伟英虽提交了照片、屋内物品的购物收据等证据欲证明涉案房屋强制拆除时屋内尚有家具、窗帘、厨房用品、灯饰、电器用品、床被及衣服用品、桌椅以及席梦思加工机器，但镇政府申请南县公证处工作人员刘某出庭作证证明涉案房屋强制拆除时无有价值的物品，故任忠伟、王伟英对其是否存在损失以及损失大小的事实尚未完成举证责任，应承担不利的法律后果，一审法院判决驳回任忠伟、王伟英要求镇政府、县城管局赔偿187.0611万元的诉讼请求，并无不当，本院予以维持。 另，集体土地征收后的红砖房留地安置的问题。镇政府不是《中华人民共和国土地管理法》规定的征收补偿主体，镇政府在本案中仅对其强制拆除涉案房屋的行为承担责任。对于涉案土地补偿安置的问题，任忠伟、王伟英应向具有法定职权的部门申请补偿安置，故任忠伟、王伟英要求镇政府对其红砖房进行留地安置的上诉请求不能成立，本院不予支持。 综上，上诉人任忠伟、王伟英的上诉请求不能成立，本院不予支持。原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人任忠伟、王伟英负担。 本判决为终审判决。 审判长 付 星 审判员 刘文煜 审判员 傅爱军 二〇二一年三月三十一日 法官助理吴丽亚 书记员郑思聪