湖北省黄石市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）鄂02行终20号上诉人（一审原告）陆宏谋，男，汉族，1988年12月23日出生，住黄石市铁山区，委托诉讼代理人刀吉才让，北京市京师律师事务所律师。被上诉人（一审被告）黄石经济技术开发区·铁山区住房保障局，住所地黄石市黄金山工业新区金山大道189号。法定代表人廖勇，该局局长。委托诉讼代理人田超，湖北磁湖律师事务所律师。上诉人陆宏谋因行政协议纠纷一案，不服黄石市铁山区人民法院（2019）鄂0205行初5号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。一审法院查明，2015年3月10日，铁山区龙衢湾社区居民委员会向黄石市铁山区人民政府提出申请，请求将龙衢湾社区上门下门小组纳入棚改范围，比照城市棚户区拆迁改造相关政策标准解决上门下门和其他地块农村集体土地房屋的搬迁问题。2015年8月17日晚上7点，召开龙衢湾下门棚改工作动员会暨自改委委员选举大会，龙衢湾下门小组居民通过不记名方投票的形式，成立了“下门小组棚改自改委员会”。2016年5月20日，黄石市城市与工矿棚户区改造工作指挥部研究，黄石市城中村、城边村棚户区改造项目由各城区政府、开发区管委会负责实施。2017年5月10日，铁山区城市与工矿棚户区改造工作指挥部将《铁山区棚改项目集体土地上房屋征收补偿安置方案》进行备案。2017年1月4日，《铁山区棚改项目集体土地上房屋征收协商搬迁补偿安置方案（样本）》经区政府常务会议和区棚改指挥部研究同意，铁山区集体土地上房屋征收协商搬迁补偿按此方案执行。2018年3月1日，黄石市铁山区盛洪卿街道办事处张贴《关于铁山区龙衢湾棚改项目下门地块房屋搬迁的公告》和《铁山区棚改项目集体土地上房屋征收协商搬迁补偿安置方案》。2018年5月15日，铁山区住房保障与房屋征收管理局委托湖北沤诚房地产估价经纪有限公司对陆宏谋坐落于铁山区下门92号房屋进行评估，评估结果为294999元。2018年5月17日17时许，黄石市益民物业服务有限公司员工张长喜和董海燕到铁山区龙××湾村××号给拆迁户李华桂做动迁工作，陆隆进以铁山区拆迁政策不合理为由和动迁工作人员卢焕军发生争执。争执过程中双方发生扭打，导致双方不同程度受伤。2018年5月25日，黄石市公安局铁山分局决定对陆隆进处以行政拘留五日的处罚。2018年5月25日在龙衢湾社区办公室，经多方做工作，陆莉丽代陆隆进、陆宏智、陆宏谋在《铁山区集体土地上棚户区改造房屋征收补偿协议书》等相关材料上签字，江兰珍在协议书上捺手印。次日，江兰珍到龙衢湾社区为陆隆进、陆宏智、陆宏谋选定18栋2-1202、1-603、8栋3-502等3套房屋。2018年5月28日，陆莉丽代陆隆进、陆宏智、陆宏谋在《还建楼点房确认书》上签字。2018年6月27日，铁山区住房保障与房屋征收管理局将房屋补偿款93166元发放至陆宏谋个人账户。一审另查明，陆隆进与江兰珍系夫妻关系；陆莉丽、陆宏智、陆宏谋系二人子女；陆宏谋对选定的8栋3-502号房屋进行了装修并作为婚房举行婚礼。2019年8月15日，铁山区住房保障与房屋征收管理局更名为黄石经济技术开发区·铁山区住房保障局。因陆宏谋认为，在尚未取得土地批复文件等相关手续的情况下对鹿獐山下门湾集体土地上房屋进行征收，违反了《中华人民共和国土地管理法》及《中华人民共和国土地法实施条例》等相关规定，其对陆宏谋房屋的征收没有法律依据，同时签署有陆宏谋名字的《铁山区集体土地上棚户区改造房屋征收补偿协议书》并非其所签署，请求人民法院依法确认有陆宏谋名字的《铁山区集体土地上棚户区改造房屋征收补偿协议书》无效。一审判决认为，一、根据《黄石经济技术开发区·铁山区住房保障局职能配置、内设机构和人员编制规定》的第三条（四）项的规定，开铁区住房保障局主要职责有:拟定房屋征收年度计划、组织实施房屋征收与补偿工作，依法对房屋征收实施单位实施监督管理。故开铁区住房保障局具有与行政相对人订立、履行、变更、解除房屋征收补偿协议的法定职权。二、诉争的《铁山区集体土地上棚户区改造房屋征收补偿协议书》虽是陆莉丽代签，江兰珍按捺手印，但是陆宏谋方在事后选择确定安置房，接受房屋补偿款，应视为对代签行为效力的追认。故铁山区住房保障与房屋征收管理局与陆宏谋于2018年5月25日签订的《铁山区集体土地上棚户区改造房屋征收补偿协议书》有效。综上，开铁区住房保障局有与陆宏谋订立、履行、变更、解除房屋征收补偿协议的法定职权。开铁区住房保障局在与陆宏谋签订诉争的《铁山区集体土地上棚户区改造房屋征收补偿协议书》不存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十一条之规定，判决驳回陆宏谋的诉讼请求。陆宏谋不服一审判决，向本院提起上诉称：一是开铁区住房保障局并无签订案涉行政协议的法定职权，一审法院依据《黄石经济技术开发区·铁山区住房保障局职能配置、内设机构和人员编制规定》认定该局具有法定职权属认定事实不清、证据严重不足，该规定未经双方当事人庭审质证，无法判断是经人民法院依职权进行调取还是开铁区住房保障局超过举证期限后提交。另根据《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，签订案涉协议的土地整理行为的法定主体应为县级以及乡镇人民政府行使，开铁区住房保障局并无法定职权；二是案涉协议并非陆宏谋本人签订，且案涉协议中已约定开铁区住房保障局作出项目征收决定后才生效，案涉协议并未生效；三是案涉协议签订并未取得征地批文及履行相应法定程序，违反了《中华人民共和国土地管理法》相关规定，同时，根据《国务院关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点》规定，严禁擅自开展建设用地置换、复垦土地周转等“搭车”行为，防止违规扩大城镇建设用地规模。案涉协议违反该强制性规定，显属无效，故请求：撤销一审判决，依法改判案涉协议无效或发回重审，由开铁区住房保障局承担本案一、二审的诉讼费。开铁区住房保障局辩称，一审认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回陆宏谋上诉请求，维持一审判决。经审理查明，一审判决认定的事实属实。本院认为，本案审查的重点在于案涉行政协议的效力认定问题。因行政协议兼具行政性和合同性的特点。对于行政协议无效的判断，既适用《中华人民共和国行政诉讼法》关于无效行政行为的规定，同时也适用民事法律规范中关于合同无效的规定。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条规定，有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。陆宏谋与开铁区住房保障局就案涉房屋补偿安置事宜在自愿协商的基础上的真实意思表示，未有损害国家、集体、第三人或社会公共利益的情形，不存在《中华人民共和国行政诉讼法》《中华人民共和国合同法》关于行政行为无效、合同无效的情形，故该协议应为合法有效。关于陆宏谋主张涉案土地没有履行征地告知、土地调查确认、取得征地批复等集体土地征收的程序，违反了土地管理法及实施条例的相关规定，但从案涉协议的约定可知，协议中的补偿款系对集体土地上的房屋的补偿，案涉协议并未涉及集体土地的征收事宜，故本案不涉及集体土地征收程序的合法性进行审查，故陆宏谋的该项主张无法律依据，本院不予支持。关于陆宏谋提出开铁区住房保障局并无签订案涉行政协议的法定职权，一审法院对逾期提交及未质证的证据作为定案证据违法的主张。案涉协议系集体土地上房屋协商搬迁协议，协议内容为房屋协商搬迁补偿事项，并未涉及集体土地征收相关事宜，且案涉协议系陆宏谋与开发区住房保障局双方协商一致后签订，同时，根据《黄石经济技术开发区·铁山区住房保障局职能配置、内设机构和人员编制规定》第三条的规定，开发区住房保障局具有订立房屋征收补偿协议的职权。另根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十条的规定，人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。一审法院依职权调取《黄石经济技术开发区·铁山区住房保障局职能配置、内设机构和人员编制规定》并未违反法律规定，故陆宏谋的以上主张不能成立，本院不予支持。关于陆宏谋认为该协议系受胁迫的情况下签订，陆宏谋的姐姐陆莉丽代替陆宏谋与开铁区住房保障局签订案涉协议，陆宏谋的母亲江兰珍按下手印，随后陆宏谋对选定的8栋3-502号房屋作为婚房并举行婚礼，案涉协议已得到实际履行，陆宏谋请求确认案涉协议无效缺乏事实和法律依据，本院不予支持。综上，陆宏谋上诉请求不能成立，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人陆宏谋负担。本判决为终审判决。审判长 尹 策审判员 刘海军审判员 南又春二〇二一年三月二十三日法官助理汪静书记员陈雅琪