湖南省长沙市中级人民法院行 政 裁 定 书（2021）湘01行终118号上诉人（原审原告）湖南仁居装饰服务有限公司，住所地湖南省长沙市芙蓉区隆平路**长沙市荣昌鞋厂办公楼**。法定代表人何丹，执行董事。委托代理人镇瑞琴，湖南博泰律师事务所律师。委托代理人曾佳魁，湖南天地人律师事务所律师。被上诉人（原审被告）长沙市自然资源和规划局芙蓉区分局，住所地湖南，住所地湖南省长沙市芙蓉区车站北路**>法定代表人叶银权，该局局长。委托代理人王礼光，该局工作人员。委托代理人陈果，湖南人和律师事务所律师。原审第三人长沙市荣昌鞋业有限公司，住所地湖南省长，住所地湖南省长沙市芙蓉区东岸街道东岸村隆平路**div style='LINE-HEIGHT: 25pt; TEXT-INDENT: 30pt; MARGIN: 0.5pt 0cm;FONT-FAMILY: 宋体; FONT-SIZE: 15pt;'>法定代表人李文君，董事长。委托代理人邱丽丽，湖南龙冠律师事务所律师。上诉人湖南仁居装饰服务有限公司（以下简称仁居公司）因与被上诉人长沙市自然资源和规划局芙蓉区分局（以下简称芙蓉区资规分局）、原审第三人长沙市荣昌鞋业有限公司（以下简称荣昌公司）行政许可一案，不服长沙铁路运输法院（2020）湘8601行初1043号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审法院经审查认为，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。第四十九条第一项规定，提起诉讼的原告应符合行政诉讼法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织。本案中，芙蓉区资规分局对荣昌公司2019年4月18日的《关于申请延长建筑使用年限的报告》，于次日予以答复。仁居公司并非该批复的相对人或利害关系人。并且，案涉行政行为早于仁居公司与荣昌公司2019年5月签订房屋租赁合同。仁居公司与荣昌公司之间、仁居公司与其他案外人之间的房屋租赁相关民事法律关系均与被诉行政行为没有法律上的利害关系，故仁居公司不具有本案行政诉讼的主体资格。对于仁居公司的起诉，依法应予驳回。《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第三款规定，人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。原审法院经过阅卷后认为本案无需开庭审理，可以迳行裁定驳回起诉。综上，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项、第三款的规定，裁定驳回仁居公司的起诉。本案不收取案件受理费。仁居公司不服上述裁定，向本院提起上诉称：原审法院认为上诉人与荣昌公司签订的《房屋租赁合同》或上诉人与其他案外人之间的房屋租赁法律关系与被诉行政行为没有法律上的利害关系，但长沙市中级人民法院民事审判庭却以涉诉行政行为作为证据，判决上诉人与某公司的《房屋租赁合同》有效，在没有将涉诉行政行为作为证据的案件中，却判决上诉人与其他公司的《房屋租赁合同》无效，故上诉人系涉诉行政行为的利害关系人。此外，涉诉行政行为违反行政行为的形式要件，无文号及签发人，也严重违反行政行为的实体要件，更违反行政行为所应具有的明确性、可预见性及可审查性。综上，请求撤销原审裁定，改判支持其原审诉讼请求，即撤销芙蓉区资规分局于2019年4月19日在《关于申请延长建筑使用年限的报告》上作出的“经核实，该块地暂无开发意向，同意按长拆违发[2015]3号精神，适当延长”的批复意见。被上诉人芙蓉区资规分局答辩称：1.原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。上诉人并非被诉行政行为的相对人或利害关系人，且被诉行政行为早于上诉人与原审第三人2019年5月签订的房屋租赁合同，上诉人与原审第三人及其他案外人之间的房屋租赁相关民事法律关系均与被诉行政行为没有法律上的利害关系，故上诉人不具有本案诉讼主体资格，依法应驳回其起诉。2.上诉人对多个行政机关提出的行政诉讼，已有（2020）湘8601行初380号、（2020）湘8601行初1043号等裁判文书进行了审查，确认上诉人不具有行政诉讼主体资格。综上，上诉人的上诉理由不成立，请求驳回上诉人的诉讼请求。原审第三人荣昌公司同意被上诉人芙蓉区资规分局的答辩意见，并补充陈述称：上诉人作为承租人与原审第三人建立租赁关系后，将租赁物再次出租给12户案外人，租赁期限为十年，上诉人与案外人因租赁合同发生争议，目前已有民事判决解除合同，并由上诉人赔偿原审第三人，上诉人通过行政诉讼转嫁民事诉讼的风险。二审期间，上诉人仁居公司提供了三份材料作为其新证据：1.长沙市司法局2021年2月8日作出的不予受理通知书，拟证明被上诉人2019年4月19日对原审第三人《关于申请延长建筑使用年限的报告》上的批复意见所依据的长拆违发[2015]3号不属于规范性文件，该行政批复不被法律保护。2.图纸，拟证明长沙市城乡规划局2015年12月29日就涉案《建设工程规划许可证》的图纸明确批复，同意荣昌公司1﹟、2﹟仓库按图定位，有效期至2017年12月28日；原长沙市城乡规划局芙蓉区分局（现为长沙市自然资源和规划局芙蓉分局）作为长沙市城乡规划局的下属机构，在没有任何内容审批申请的情况下，单方变更长沙市城乡规划局的审批意见，在程序及权限上严重违法；结合《建设工程规划审批单》，该审批单第6点审定意见明确规定：“本证有效期为两年（即从2015年12月29日至2017年12月28日止）”，该审批单第7点审定意见明确规定：“临时建设因特殊情况需要延长使用期限的，应当在使用期限届满前30天内向我局提出申请，经批准后可延长一次，但延长期限不得超过两年。”荣昌公司未在使用期限二年内提出延长申请，而是在二年使用期限期满近一年四个月后提出延期申请，明显违反法律规定和“审定意见”的要求，因此，芙蓉区资规分局作出的涉案审批意见实体严重违法。3.卫星影像图，拟证明荣昌公司及周边区域2011年至2017年卫星影像图显示，涉案临时建筑在2016年7月前就已经建好。经审查，上诉人仁居公司提交的上述三份证据材料在一审中无正当事由未提交而在二审中提交，依法不予接纳。二审根据各方当事人在原审提交的证据查明：2018年5月28日，荣昌公司（甲方）与仁居公司（乙方）签订《市场运营合作合同》，约定甲方提供厂区内B区一楼入口及二楼整层给乙方作为市场产品孵化基地及设计师服务平台。2019年4月18日，荣昌公司向原长沙市城乡规划局芙蓉区分局出具《关于申请延长建筑使用年限的报告》，主要内容为：该公司在拥有长国用（2009）第59924号国有土地使用权的地块上建造了过渡仓储项目，原长沙市城乡规划局芙蓉区分局颁发了建规[建]字芙临建[2015]04号建设工程规划许可证。该公司依据长沙市拆违控违工作领导小组印发的《关于做好当前全市仓储建设工作的指导意见》（长拆违发[2015]3号）对过渡仓储使用年限的规定，申请将该公司所建的过渡性仓储建筑继续使用。2019年4月19日，原长沙市城乡规划局芙蓉区分局在上述《报告》上签署“经核实，该地块暂无开发意向，同意按长拆违发[2015]3号精神，适当延长。”2019年5月5日，荣昌公司（甲方）与仁居公司（乙方）签订《房屋租赁合同》，甲方将B区一楼南向入口及二楼整层房屋租赁给乙方作装饰建材展示、建材类销售及办公用，租赁期限为10年，从2018年7月14日至2028年7月14日（其中包含2018年5月8日至2020年1月17日为免租期）。仁居公司为核实涉案租赁场地是否满足合法出租条件，经申请政府信息公开后，了解到原长沙市城乡规划局芙蓉区分局2019年4月19日在荣昌公司《关于申请延长建筑使用年限的报告》上作出适当延长涉案建筑使用年限的批复意见。仁居公司认为该批复违法，遂提起本案诉讼，请求撤销该批复。本院认为，本案被诉行政行为直接针对涉案房屋租赁合同的标的物作出，其效力可能直接影响该合同的效力。按一般人的理解，上诉人作为合同当事人，与本案被诉行政行为应具有利害关系，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定，具有本案原告资格。经审查，本案亦符合其他起诉条件。因此，本案应进行实体审理，原审裁定驳回起诉，适用法律错误，依法应予纠正。关于被上诉人及原审第三人主张上诉人对其他行政机关提出的诉讼中已有相关裁判确认上诉人不具有原告资格，故上诉人不具有本案原告资格的问题。是否具有原告资格，应根据当事人与被诉行政行为是否具有利害关系来判断。不同的行政诉讼案件，被诉行政行为不同，同一当事人是否具有原告资格相应不同，故被上诉人及原审第三人该项理由不成立。关于原审第三人主张上诉人系通过行政诉讼转嫁民事诉讼风险，本案不应受理的主张。行政起诉是否受理，应依法定条件来确定，不因当事人的主观目的而有所不同，故原审第三人该项理由不成立。应说明的是，原告与被诉行政行为是否具有利害关系，是以行政行为作出时作为判断时点，还是以起诉时作为判断时点，实践上和理论上均存在不同的做法。以起诉时作为判断时点，符合当前行政审判应加强诉权保护的司法政策精神。原审以行政行为作出时作为判断时点，对利害关系的界定过严，应予纠正。综上，依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下：一、撤销长沙铁路运输法院（2020）湘8601行初1043号行政裁定；二、本案指令长沙铁路运输法院继续审理。本裁定为终审裁定。审判长  吴雪辉审判员  周 永审判员  傅美容二〇二一年三月三十日书记员  刘烁星附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第二审人民法院经审理认为原审人民法院不予立案或者驳回起诉的裁定确有错误且当事人的起诉符合法定条件的，应当裁定撤销原审人民法院的裁定，指令原审人民法院依法立案或者继续审理。第二审人民法院裁定发回原审人民法院重新审理的行政案件，原审人民法院应当另行组成合议庭进行审理。原审判决遗漏了必须参加诉讼的当事人或者诉讼请求的，第二审人民法院应当裁定撤销原审判决，发回重审。原审判决遗漏行政赔偿请求，第二审人民法院经审查认为依法不应当予以赔偿的，应当判决驳回行政赔偿请求。原审判决遗漏行政赔偿请求，第二审人民法院经审理认为依法应当予以赔偿的，在确认被诉行政行为违法的同时，可以就行政赔偿问题进行调解；调解不成的，应当就行政赔偿部分发回重审。当事人在第二审期间提出行政赔偿请求的，第二审人民法院可以进行调解；调解不成的，应当告知当事人另行起诉。