陕 西 省 高 级 人 民 法 院 行 政 判 决 书  （2021）陕行终221号  上诉人（原审原告）：于安锁，男，1959年7月21日出生，汉族，住陕西省宝鸡市渭滨区。上诉人（原审原告）：高招爱，女，1960年12月2日出生，汉族，住陕西省宝鸡市渭滨区，系于安锁之妻。上诉人（原审原告）：于晓菲，女，1985年7月13日出生，汉族，住陕西省宝鸡市渭滨区，系于安锁长女。上诉人（原审原告）：于晓爽，女，1991年12月15日出生，汉族，住陕西省宝鸡市渭滨区，系于安锁次女。上诉人（原审原告）：王晓亮，男，1986年5月16日出生，汉族，住陕西省宝鸡市渭滨区，系于安锁女婿。上诉人（原审原告）：王某某，男，2013年12月7日出生，汉族，住陕西省宝鸡市渭滨区，系于安锁外孙。上诉人（原审原告）：徐秀英，女，1930年3月11日出生，汉族，住陕西省宝鸡市渭滨区，系于安锁之母。上诉人共同委托诉讼代理人：刘大伟、宋金玉，北京京平律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：宝鸡市渭滨区人民政府。住所地：陕西省宝鸡市渭滨区。法定代表人：刘方斌，该区人民政府区长。委托诉讼代理人：高小兵，该区人民政府工作人员。委托诉讼代理人：陆威，陕西宝吉律师事务所律师。    上诉人于安锁、高招爱、于晓爽、于晓菲、王晓亮、王某某、徐秀英诉被上诉人宝鸡市渭滨区人民政府（以下简称渭滨区政府）房屋征收补偿及规范性文件审查案，不服宝鸡市中级人民法院（2020）陕03行初68号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。原审法院查明：原告于安锁与高招爱系夫妻关系，二人育有二女于晓爽、于晓菲，家庭成员还有女婿王晓亮，外孙王某某及母亲徐秀英。1992年9月1日，于安锁在陈家村取得建房施工执照，建有砖混结构二层楼房一座。2013年12月31日，宝鸡市XX城XX小组作出《关于2013年度第二批旧城改造和城中村改造项目的批复》（宝市XX城XX号），将渭滨区XX镇XX村XX城中村改造项目。2013年12月25日，宝鸡市渭滨区XX城XX小组发文了成立宝鸡市渭滨区XX镇XX城中村改造指挥部及其办公室，XX村XX城中村改造。2015年9月17日，于安锁与宝鸡市渭滨区XX镇XX城中村改造指挥部签订《拆迁过渡协议》，2015年10月9日，于安锁又与渭滨区XX镇XX村委会签订《奖励协议》。2016年3月29日，宝鸡市旧城改造办公室作出宝市城改办函[2016]2号《关于〈渭滨区XX镇XX城中村改造项目拆迁补偿安置办法〉的批复》，同意渭滨区旧城改造办上报的《宝鸡市渭滨区XX镇XX城中村改造项目拆迁补偿安置办法》（以下简称《补偿安置办法》）。该《补偿安置办法》第七条载明：“其它建筑物、附属物及室内外装饰进行货币补偿，其补偿标准按宝渭办[2013]3号文件标准执行，最终以评估公司结果为准”。2017年11月14日，陕西省人民政府作出陕政土批[2017]486号《关于宝鸡市2017年度第四批次农用地转用和土地征收的批复》，XX镇XX村在内的7.5382公顷集体农用地转为建设用地，并依法征收为国有。2017年11月24日，宝鸡市人民政府作出审批土地件（宝市政土批[2017]17号）《关于转发〈陕西省人民政府关于宝鸡市2017年度第四批次农用地转用和土地征收的批复〉的通知》。2018年4月20日，宝鸡市诚信房地产评估咨询有限公司受宝鸡市XX镇XX城中村改造指挥部委托，作出《房地产评估报告》，对位于XX镇XX城中村改造项目区房地产进行价值评估，估价时点是2014年8月1日。2018年10月18日，渭滨区人民政府发布《征地公告》，对陈家村土地进行征收。次日，宝鸡市国土资源局渭滨分局发布《征地补偿安置公告》。2019年7月18日，原告所有的房屋被渭滨区政府强制拆除。该强制拆除行为已被生效判决确认违法。2019年11月29日，渭滨区政府对被征收人于安锁作出《宝鸡市渭滨区人民政府征收补偿安置决定书》（以下简称《征收补偿安置决定》），用邮寄方式送达于安锁，该《征收补偿安置决定》未载明其家庭成员情况。于安锁等人不服，诉至法院。请求：依法确认被告2019年11月29日对原告作出的《征收补偿安置决定》违法；撤销被告2019年11月29日向原告作出的《征收补偿安置决定》；依法对被告实施的渭滨区XX镇XX城中村改造项目区域内土地、房屋、评估、征收程序的合法性和《补偿安置办法》及其《补充办法》的合法性予以审查；诉讼费由被告承担。另查，2013年1月29日，渭滨区政府办公室宝渭政办发[2013]3号《关于印发渭滨区征地拆迁地上附着物登记规则和补偿标准的通知》，该通知“六、本标准于2013年3月1日起开始执行，有效期五年”。原审法院认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。本案中，原告在法定的起诉期限内，对渭滨区政府作出的《征收补偿安置决定》提起诉讼，符合法律规定的起诉条件。渭滨区政府作出的《征收补偿安置决定》存在以下问题：首先，该《征收补偿安置决定》中对房屋和地上附着物的补偿标准，依据的是《补偿安置办法》及其《补充办法》。而这两份文件依据的是渭滨区政府办公室宝渭政办发[2013]3号《关于印发渭滨区农村征地拆迁地上附着物登记规则和补偿标准的通知》，该文件在作出《征收补偿安置决定》时业已废止。其次，《征收补偿安置决定》中被征收人一栏仅列明于安锁，于安锁户内家庭成员并未体现，是否亦属于被征收人亦未表述，形式上存在瑕疵。第三，2018年10月18日，渭滨区政府发布征地公告，2019年7月18日，于安锁房屋被强制拆除，2019年11月29日，渭滨区政府作出《征收补偿安置决定》，而渭滨区政府评估报告估价时点是2014年8月1日，远早于上述时点，明显不当。故被诉《征收补偿安置决定》主要证据不足，可判决撤销。原告要求确认该《征收补偿安置决定》违法的诉讼请求，法律依据不足，本院不予支持。对原告在诉讼请求中要求对“请求依法对被告实施的宝鸡市渭滨区XX镇XX城中村改造项目区域内土地、房屋、评估、征收程序的合法性”，经查，该诉讼请求涉及土地征收、房屋评估等多个行为，由不同行政主体作出，救济渠道亦有所不同，故该请求属于诉讼请求不明，本案不予审查。对原告提出《补偿安置办法》及其《补充办法》的合法性审查的请求，经查，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定，“对补偿标准存在争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。”因此，该《补偿安置办法》系补偿标准的载体，并不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定的人民法院可附带审查的规范性文件，原告可依照土地管理法等法律法规和规章寻求救济渠道。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（六）项的规定，判决：撤销渭滨区政府对被征收人于安锁作出的《征收补偿安置决定》；驳回原告于安锁、高招爱、于晓菲、于晓爽、王晓亮、王某某、徐秀英的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告渭滨区政府承担。上诉人于安锁等人上诉称：（一）涉案《补偿安置办法》及《补充办法》符合国办发〔2018〕37号通知关于行政规范性文件规定要件，属于人民法院审查范围。（二）依据《最高人民法院行政法官专业会议纪要》（五）关于集体土地补偿的观点，涉案《补偿安置办法》及其《补充办法》可以直接在补偿或者赔偿案件中审查评判。（三）《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款执行的前提是市（区）政府愿意协调，但现实中没有协调的可能。原审法院简单依据此条款进行判处，认定事实不清，判处不当。请求：撤销原审判决第二项；改判支持其原审诉讼请求；诉讼费由渭滨区政府承担。被上诉人渭滨区政府答辩称：涉案《补偿安置办法》及其《补充办法》是专门为XX镇XX城中村改造事项制定，适用对象特定化，不具有普遍约束力，不存在反复适用，不符合行政规范性文件的概念和特点，不是规范性文件。且根据土地管理法实施条例第二十五条规定，对补偿标准存在争议的，应当先行协调，协调不成的进行裁决。所以，对安置办法的争议不能适用行政诉讼法关于规范性文件合法性审查程序进行审理。请求：驳回上诉，维持原判。经审理查明， 2013年1月29日，宝鸡市渭滨区政府办公室作出宝渭政办发〔2013〕3号《渭滨区人民政府办公室关于印发渭滨区农村征地拆迁地上附着物登记规则和补偿标准的通知》，该通知“六、本标准于2013年3月1日起开始执行，有效期五年。”本案所涉《补偿安置办法》及《补充办法》中补偿标准主要依据宝渭政办发〔2013〕3号文件。原审查明的其余事实属实，本院予以确认。本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二条的规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”本案中，于安锁等人在法定的起诉期限内，对渭滨区政府作出的《征收补偿安置决定》提起诉讼，符合法律规定的起诉条件。渭滨区政府作出的《征收补偿安置决定》存在以下问题：首先，补偿标准业已废止。该《征收补偿安置决定》中地上附着物的补偿标准，依据的是《补偿安置办法》及其《补充办法》，而该两份文件依据的是《渭滨区人民政府办公室关于印发渭滨区农村征地拆迁地上附着物登记规则和补偿标准的通知》（宝渭政办发[2013]3号）文件，该文件是依据当时实际情况制定的，渭滨区政府在作出《征收补偿安置决定》时，未依据文件确定的补偿标准适当上浮错误。其次，涉案《征收补偿安置决定》中被征收人一栏仅列明于军宏，于军宏户内家庭成员并未体现，形式上存在瑕疵。第三，涉案房屋被强制拆除时间是2019年7月18日，渭滨区政府作出《征收补偿安置决定》的时间是2019年11月29日，渭滨区政府发布征地公告时间是2018年10月18日，评估报告的估价时点是2014年8月1日，远早于上述时点，明显不当。故涉案《征收补偿安置决定》存在主要证据不足，可判决撤销。原审判决撤销渭滨区政府对被征收人于安锁作出的《征收补偿安置决定》并无不妥。对于安锁等人提出对被告实施的渭滨区XX镇XX城中村改造项目区域内土地、房屋、评估、征收程序的合法性审查的请求，因该诉讼请求涉及土地征收、房屋评估等多个行为，由不同行政主体作出，救济渠道亦有所不同，故原审认为该请求属于诉讼请求不明，不予审查正确。对于安锁等人提出对《补偿安置办法》及《补充办法》的合法性进行审查的请求，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，对补偿标准存在争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。而且，被诉的《征收补偿安置决定》已被撤销，上诉人可在以后的行政补偿或赔偿案件中寻求救济。故原审判决对此不予审查，并无不当。综上，上诉人于安锁等人上诉的请求和理由，缺乏事实和法律依据，不予支持；原审判决结果正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人于安锁、高招爱、于晓菲、于晓爽、王晓亮、王某某、徐秀英负担。本判决为终审判决。 审  判  长    徐  炯审  判  员    杨宗信审  判  员    赵  婧   二〇二一年三月十九日                             法 官助 理   仵  媛                           书  记  员   刘婉楠  1