广东省惠州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2021）粤13行终35号上诉人（原审原告）何瑞贤，男，汉族。委托代理人杨庆，广东铸铭律师事务所律师。委托代理人黄嘉亮，广东铸铭律师事务所律师。被上诉人（原审被告）博罗县自然资源局。法定代表人杨伟平，局长。委托代理人温志刚，广东宏兴律师事务所律师。原审第三人惠州华光实业有限公司。法定代表人刘明高。上诉人何瑞贤与被上诉人博罗县自然资源局（以下简称县资源局）、原审第三人惠州华光实业有限公司（以下简称华光公司）因土地行政管理（土地使用权收回）一案，不服惠州市惠城区人民法院（2020）粤1302行初15号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。原审法院审理查明，1992年5月28日，第三人与小金管理区、金盘围村、柏子岭村、戴屋村签订《征地协议书》，由第三人征用三个村的土地共计133.2亩等。1997年12月8日，第三人向被告（原博罗县国土局）递交《申请用地报告》称，第三人与相关企业计划在小金管理区（现小金村委会）金盘围、柏子岭、戴屋村地段合资兴建工业村，需用土地133.2亩（其中：金盘围村67.58亩，柏子岭村10.12亩，戴屋村55.5亩）。第三人还在报告中称在1992年5月与村（即现在的村民小组）、管理区签订了征用合同，补偿了全部土地款及青苗补助款，开展了前期工作，平整了部分土地及修筑了道路，开发情况达35%以上等。1998年3月10日，被告向第三人核发《建设用地规划许可证》[（98）编号0106]，用地位置：小金管理区金盘围地段，用地面积：133.2亩（88800㎡）。1998年3月16日，第三人向博罗县政府、被告递交《违法用地检讨书》，承认在小金管理区违法用地133.2亩，请求县政府、被告给予处理并补办用地手续。1998年3月26日，被告对第三人作出博国土罚字[1998]第106号《土地违法案件行政处罚决定书》，对第三人未经政府批准，擅自在小金三个村地段占用土地88800㎡的违法行为，决定给予共计罚款44.4万元、责令补办用地手续等行政处罚。同年3月27日，第三人向被告缴纳了违法用地罚款44.4万元。1998年4月13日，被告与第三人签订《国有土地使用权出让合同》，被告将位于小金管理区金盘围宗地88800㎡土地使用权出让给第三人等。1998年6月8日，罗阳镇人民政府（即现罗阳街道办）村建所出具《付款说明》，证明第三人已支付了“土地款”及“青苗款”共计146.52万元。1998年9月22日，广东省国土厅作出粤地政[1998]410号《关于惠州华光实业有限公司兴建塑胶制品厂用地补办手续的批复》，同意第三人在小金管理区补办用地手续等。2000年7月2日，第三人向被告递交《交还存量建设用地报告》，主要内容是：华光公司在1992年擅自征用了小金管理区金盘围、柏子岭、戴屋村麻叶龙地段的水田88800㎡，于1998年经省国土厅同意补办手续[粤地征（1998）410号]，并于2000年经市、且国土部门批准征用[惠市地政（2000）179号、博国土补征发（2000）01428号]。由于华光公司资金无法到位，项目无法落实，与农民草签协议已7年，属于存量建设用地，决定将上述这块存量建设用地无偿交还给县政府，按建设用地单位需要盘整使用。为完善交还手续，希贵局给予收回。2000年7月2日，被告与第三人签订《土地使用权交还协议书》，主要内容：被告报请县政府无偿收回案涉第三人土地使用权、撤销原建设用地批准书，收回后作为政府存量建设用地等。第三人的董事长（法定代表人）刘明高在协议书上签名并加盖了第三人印章。2000年7月7日，被告对第三人作出012号《收回土地决定书》，认为第三人案涉土地经批准后，第三人建设项目和资金不到位，属存量建设用地，决定：1、无偿收回第三人案涉土地使用权；2、终止华光公司与县国土局签订的《国有土地使用权出让合同》，撤销博国土补征发[2000]01428号建设用地批准书等。2004年3月16日，惠州中院作出（2004）惠中法民二初字第15号民事判决：1、第一被告天华公司在判决生效后十五日内将借款本金900万元及利息2281.40万元等偿还给中国银行惠州分行；2、第二被告华光公司对第一被告天华公司的借款本息承担补充清偿责任。2018年8月31日，惠州中院作出37号之二《执行裁定书》，主要内容是：原审法院在执行*泰公司与天华公司、华光公司借款合同纠纷一案，第三人何瑞贤于2018年3月28日向原审法院申请变更其为本案的申请执行人，并提交了下列证据：1、*泰公司与何瑞贤于2017年1月19日签订的《资产转让协议》；2、资产转让清单；3、*泰公司书面确认转让函。经审查，申请执行人*泰公司将本案债权转让于何瑞贤，进行了书面确认。原审法院认为，受让人何瑞贤要求变更为本案申请执行人，符合法律规定，应当准许。裁定书裁定“变更第三人何瑞贤为本案的申请执行人。”2019年7月1日，惠州中院向被告、博罗县不动产登记中心发出《调查令》[（2019）粤13执恢99号]，委托广东*业律师事务所吴*辉律师到该两单位调查核实第三人相关物权登记情况。2020年1月3日，原告向原审法院提起诉讼，请求判如所请。2020年5月12日，原审法院依法公开开庭审理了本案。在庭审中，被告特别强调原告不是本案行政相对人，不是“收回土地”行政行为的利害关系人，原告不是案涉土地的抵押权人或者用益物权人，不是第三人的债权人，原告与被诉行政行为不具有公法上的利害关系，不是行政诉讼法中的“利害关系人”。因此，何瑞贤不具本案原告的资格。第三人经原审法院传票传唤，未向原审法院提交证据，未到庭参加诉讼，未向原审法院说明不能出庭的理由。原审法院认为，《行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”《适用解释》第十二条规定：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的‘与行政行为有利害关系’：（一）被诉的行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的；（二）在行政复议等行政程序中被追加为第三人的；（三）要求行政机关依法追究加害人法律责任的；（四）撤销或者变更行政行为涉及其合法权益的；（五）为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的；（六）其他与行政行为有利害关系的情形。”本案中，被告作出被诉行政行为——012号《收回土地决定书》的时间是2000年7月7日，是第三人自愿将案涉土地使用权无偿交还给博罗县政府（或者说被告）。根据惠州中院的（2004）惠中法民二初字第15号民事判决，案涉土地不是该案借款的抵押物。根据惠州中院37号之二《执行裁定书》，惠州中院是于2018年8月31日才裁定变更何瑞贤为该执行案件的申请执行人。从上述事实可知，原告认为其是被告收回土地使用权行为的利害关系人，与上述司法解释对“与行政行为有利害关系”的解释不符。原告强调“原告是第三人的合法债权人”，这是对上述法律规定的“与行政行为有利害关系”的错误理解——行政诉讼法规定的“利害关系”是指公法上的利害关系，而原告却理解为私法上的利害关系。因此，原告提起本案诉讼，不符合上述法律的规定；第三人经原审法院传票传唤，无正当理由却不出庭参加诉讼，不产生阻止案件审理的效果。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第七十九条第二款及上述所适用的法律、司法解释的规定，裁定如下：驳回原告何瑞贤的起诉。本案免收受理费。上诉人何瑞贤向本院上诉称，我方认为一审法院裁定适用法律错误且程序错误，依法应当予以撤销并对案件进行实体审理。一、一审裁定适用法律错误、程序有误。1.一审裁定适用法律错误。一审法院适用《最高人民法院关于适用的解释》第十二条的规定，认定我方不属于《行政诉讼法》第二十五条第一款“与行政行为有利害关系”，进而裁定驳回我方起诉。我方认为，一审法院使用法律错误。理由如下：本案对原告诉讼主体资格的认定应当适用《最高人民法院关于适用的解释》第十三条：“债权人以行政机关对债务人所作的行政行为损害债权实现为由提起行政诉讼的，人民法院应当告知其就民事争议提起民事诉讼，但行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的除外。”很明显，我方是原审第三人华光公司（行政相对人）的债权人，而最高人民法院对债权人提起行政诉讼的主体资格问题，专门以《最高人民法院关于适用的解释》第十三条作出规定，因此，本案应以该条来审查我方是否具有诉讼主体资格，而不是适用该司法解释第十二条来审理。因此，一审法院对此的使用法律错误。另外，这个错误还导致一审法院对本案是否具有《最高人民法院关于适用的解释》第十三条规定中的“但行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的除外”的除外情形，未做实质审查，导致该裁定遗漏重大应审查却未审查事项，因此，一审裁定显属错误。2.一审程序错误。《最高人民法院关于适用的解释》第十三条明确规定，对我方以债权人身份起诉的行政案件，应在审理中有释明告知程序，但本案一审法院没有履行该程序，直接做出判决，属于程序违法。二、我方符合《最高人民法院关于适用的解释》第十三条规定，是适格的诉讼主体，有权依法通过行政诉讼确认行政行为违法。理由如下：1.县资源局的行政行为没有法律依据、不符法定程序，此点在我方起诉及开庭时已经详细阐述，不再重复。2.县资源局作出涉案行政行为时，对应依法予以保护的行政相对人的国有资产，未依法予以保护。首先，据庭审和证据显示，华光公司作为国有控股公司（2001年6月31日注册登记）、县资源局作为国家土地行政管理机关，如需要“处置”和“收回”涉案土地使用权的，应按照《企业国有资产监督管理暂行条例》（2003）等行政法规、规定的上级国资委、地方政府等部门进行请示并取得政府部门的批复。但本案华光公司及县资源局均未向法院提交这方面的证据，因此，可以认定本案华光公司及县资源局均违反《企业国有资产监督管理暂行条例》规定。其次，大量证据显示，华光公司对涉案土地进行了大额的前期投资。但本案涉案的行政行为中，却出现“华光公司自愿”同意县资源局以“0”元对价无偿将土地使用权“收回”，试问，国有土地使用权岂有如市侩交易般如此随意。即使是市侩交易，也讲究起码的钱货两讫，岂有如此显示公平的情形。我方认为，这样的收回行为已经造成国有资产严重流失。县资源局在本案作出行政行为时，对应依法应予保护的行政相对人的国有资产，未依法予以保护。3.县资源局作出涉案行政行为时，对应依法予以考虑的，未依法考虑。本案证据显示，华光公司所谓的“自愿”以“0”价格将涉案土地交由县资源局收储，是前后矛盾的，该公司在材料中自述已经存在资金周转困难，其必急需资金解困，却又随意将巨额投资的土地资产无偿交给县资源局。县资源局在作出“收回”行为时，理应考虑到如此浅显的问题：即市场经济下如此大额的资产不可能存在零对价的流转，华光公司的反常举动本就有转移国有资产、逃避债务的嫌疑，政府部门岂有如此唯利是图、草率行事的。综上，我方认为，县资源局作为政府组成机关及行政执法单位，在作出涉案行政行为时，因涉及对国有资产的重大处置，应当极其慎重，严格依法行政。但本案中县资源局不仅未依法保护涉案国有资产，反而在明知华光公司有资不抵债、转移国有资产嫌疑的情形下，与华光公司恶意串通以0元价格违法收回涉案土地使用权，未对可能存在的债权人（包括我方）权利予以保护和考虑，我方有权依法通过行政诉讼确认行政行为违法。三、利害关系人的界定不以我方是否为具体行政行为的相对人作为判断依据;县资源局的具体行政行为与我方的权益受到侵害有法律上的直接因果关系。对于我方而言，基于行政行为效力的复效性，我方不是行政行为的直接相对人，但其合法利益在客观上受到行政行为的影响。县资源局的行为没有法律依据，且不符合任何法定程序，致使华光公司名下土地被收回后又无任何补偿，已严重损害了华光公司和其债权人的合法权益，同时导致惠州市中级人民法院对华光公司无法强制执行完毕。综上所述，我方是与涉案行政行为有利害关系的公民，且县资源局在作出行政行为时未对可能存在的债权人予以考虑和保护，一审法院裁定认定事实、适用法律错误，请求二审法院依法撤销一审裁定，并指令一审法院就本案实体问题继续进行审理。上诉请求：一、撤销惠城区人民法院作出的（2020）粤1302行初15号《行政裁定书》；二、裁定指令本案由惠城区人民法院继续审理；三、本案一审、二审全部诉讼费由县资源局承担。被上诉人县资源局答辩称，一、原审裁定适用法律正确，程序合法。根据《最高人民法院关于的解释》第十三条的规定，无论是人民法院告知的“债权人”，还是行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的“债权人”，均是指行政机关当时对债务人作出行政行为时，与债务人已经存在债权关系的债权人。2000年7月2日，经华光公司申请，我局作出收回土地的“具体行政行为”时，何瑞贤并不是华光公司的债权人。18年后的2018年8月31日，何瑞贤依据惠州市中级人民法院（2017）粤13执恢37号之二《执行裁定书》，才取得了华光公司的债权人资格。因此，我局作出收回土地的“具体行政行为”，与何瑞贤没有法律上的利害关系，故何瑞贤并非本案的适格原告。二、我局“收回涉案土地”，不属于土地盘整收回的行政行为。根据《闲置土地处理办法》第二条：“本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满1年未动工开发的国有建设用地”的规定，闲置土地的主体，是指已取得土地使用权、并领取土地权利证书的建设用地使用权人，而华光公司在签订《国有土地使用权出让合同》后，并未按土地出让合同的约定支付涉案土地出让金及建设用地有关税费，且既未取得用地批文，也未领取土地权利证书，涉案土地使用权依法不属于华光公司，因此，华光公司并非涉案土地的使用权人，故涉案土地依法不能认定为闲置土地。华光公司因违约自愿将涉案土地交回给我局，我局收回涉案土地，并与华光公司解除《国有土地使用权出让合同》，均系依据《国有土地使用权出让合同》第九条第二款的约定，依法不属于土地盘整收回的行政行为。三、我局“收回涉案土地”，并没有损害华光公司的合法权益。华光公司与我局签订《国有土地使用权出让合同》后，并未按该合同的约定支付涉案土地出让金及建设用地有关税费，且既未取得用地批文，也未领取土地权利证书。故我局根据华光公司的申请，无偿收回涉案土地，体现了公平、等价有偿的原则，根本不可能损害华光公司的合法权益。但如果个人或单位企图以此获得非法利益，也绝对不可能。此外，我局需要说明的是，如果何瑞贤的诉讼请求成立，那么，行政诉讼法规定的起诉期限将形同虚设；同时，也必然要求行政机关作出任何具体行政行为时，均应对未来潜在的债仅人或物权人设定行政法上的权利与义务；任何对土地、房屋等不动产有企图的个人或单位也可以追及力，对行政机关提起行政诉讼，这显然是荒谬的。综上所述，我局认为，原审裁定适用法律正确，程序合法，依法应予维持。为此，我局请求二审人民法院依法裁定驳回何瑞贤的上诉。原审第三人华光公司在二审阶段未提交书面答辩状。经审理查明，一审查明的基本事实属实，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织,有权提起诉讼。”第四十九条第（一）项规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；”根据前述规定，提起行政诉讼的原告应当是行政行为的相对人或者与行政行为有利害关系，这属于法定起诉条件之一。如果不符合法定起诉条件，人民法院应当不予受理；已经受理的，应当裁定驳回起诉。本案中，何瑞贤在一审的诉讼请求系确认原博罗县国土局无偿收回华光公司涉案88800平方米土地使用权的行政行为违法，但从查明的事实看，华光公司早在2000年7月2日就向原博罗县国土局提交《交还存量建设用地报告》，并在当日由双方签订了《土地使用权交还协议书》，再由原博罗县国土局报博罗县人民政府批准后，于2000年7月7日作出《收回土地使用权决定书》收回涉案88800平方米土地使用权，该决定还告知了华光公司救济的方法和期限。而何瑞贤于2017年1月19日才与案外人汕尾市*泰资产发展有限公司签订《资产转让协议》，并于2018年8月31日才由本院作出（2017）粤13执恢37号之二《执行裁定书》变更为该执行案的申请执行人。从前述时间节点可以看出，原博罗县国土局作出收回华光公司涉案土地使用权的时间远远早于何瑞贤取得债权的时间，亦即何瑞贤取得债权时，华光公司对涉案土地使用权已再无任何权利。因此，应认定何瑞贤既不是涉案收回土地使用权行政行为的相对人，且与该行政行为无利害关系，其提起本案行政诉讼不符合法定的起诉条件，一审法院裁定驳回何瑞贤的起诉正确，本院予以维持。何瑞贤的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本案免收受理费。本裁定为终审裁定。审 判 长 饶来新审 判 员 陈龚东审 判 员 邱炜炜二〇二一年三月二十三日法官助理 肖 瑶书 记 员 苏敏娜附：相关法律、司法解释条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。第八十九条第一款第（一）项人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；