湖南省长沙市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2021）湘01行终75号 上诉人（原审原告）湖南省长沙富华水泥厂采石场，住所地湖南省宁乡市黄材镇石山村大墓组。 负责人周石东，总经理。 上诉人（原审原告）周石东，男，1942年10月13日出生，汉族，住湖南省宁乡市黄材镇石山村大墓组。 以上两上诉人的共同委托代理人王光群，湖南湘正律师事务所律师。 以上两上诉人的共同委托代理人严国军，男，1962年5月7日出生，汉族，住湖南省。 被上诉人（原审被告）宁乡市黄材镇人民政府，住所地湖南省宁乡市黄材镇青羊社区。 法定代表人周宏斌，该镇镇长。 委托代理人桂芳，宁乡市司法局黄材司法所所长。 委托代理人肖喜兰，湖南森力律师事务所律师。 上诉人湖南省长沙富华水泥厂采石场（以下简称富华水泥厂采石场）、周石东因与被上诉人宁乡市黄材镇人民政府（以下简称黄材镇政府）请求确认委托拍卖行为违法及赔偿一案，不服长沙铁路运输法院（2020）湘8601号行初882号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院查明：2009年3月17日，湖南省长沙富华水泥厂（以下简称富华水泥厂）与周石东签订《采石场承包及石料购销合同书》，承包内容及范围为“从采石、土方、装车、修路至石料运输到甲方原料库止、等工序、工种。”承包时间“从二〇〇九年三月十八日起至二〇一三年九月三十日。采石场从承包之日起另立法人，证照费用由承包人负责（包括采石场所有办证税费），采石场产权永远归甲方所有。”同时，该合同约定：“承包期内，乙方新添置固定资产，低值易耗品，承包期满，归乙方自行处理，甲方不负任何责任。” 2011年1月5日，周石东向黄材镇党委、政府提出《关于申请延长湖南省长沙富华水泥厂采石场承包期的报告》，要求延长承包期十年，黄材镇政府批示（并盖章）“在不影响水泥厂生产、不影响旅游环境的同时请工业办结合实际解决”，黄材镇政府工业办公室签字（并盖章）“同意延期”。 2013年4月28日，富华水泥厂（甲方）与周石东（乙方）签订《办证协议书》，双方约定：1.由乙方经办富华水泥厂采石场的工商营业执照，不论该采石场单位名称变更与否，仍为黄材镇属集体企业。2.该采石场申请工商营业执照所需的法人代表暂由乙方担任，期限至2013年9月30日止；到期后，甲乙双方均需无条件服从政府的整体安排。3.办理后的证照由黄材镇政府负责保管。4.此次办理该采石场工商营业执照所需一切费用均由乙方承担。承包期满后，不论乙方是否为该采石场法人代表，甲方及黄材镇政府均不补偿此部分费用。黄材镇政府在该份《办证协议书》中双方签字的左下方处盖章并签署了“镇人民政府意见：1.该采石场的承包期与长沙富华水泥厂租赁期相同，即承包期至2013年9月30日止；2.在不违背《长沙富华水泥厂租赁合同》的前提下，同意以上相关条款。”2015年7月10日，周石东办理了采矿许可证，矿山名称为湖南省长沙富华水泥厂采石场，有效期限自2015年7月10日至2020年7月9日止。2016年1月29日，周石东为富华水泥厂采石场办理了安全生产许可证，有效期为2016年1月29日至2019年1月28日。2016年3月30日，富华水泥厂采石场办理了集体分支机构（非法人）的营业执照。 2014年4月18日，黄材镇政府与周石东签订《承包合同书》，将富华水泥厂采石场集体资产的生产经营权承包给周石东，承包期为5年，自2014年1月1日至2018年12月31日，承包金每年10万元，5年一次性缴清。合同还就以下其他问题予以明确：甲方在处置原金星水泥资产时，合同中明确了买方姜跃强对该采石场的部分权利和义务，该采石场涉及姜跃强方面的相关问题及费用归乙方负责；乙方的其他各类投入归乙方自行负责。合同期满后，乙方在该采石场的固定资产投入归乙方自行处理，甲方概不负责，该采石场所有证照无偿移交甲方。 2016年7月19日，黄材镇政府与姜光平签订《富华采石场安全防护围墙工程承包合同书》，约定：为配合原宁乡县政府关闭非煤矿山工作，消除安全隐患，黄材镇政府富华采石场进行安全防护围墙建设，由姜光平以包工包材料的方式实行承包建设。2017年1月25日，宁乡县黄材镇财政所支付该围墙建设款20万元整。 2019年9月30日，宁乡市国有资产管理局根据《宁乡县人民政府办公室关于印发的通知》（宁政办发[2014]11号）和《宁乡市人民政府办公室关于印发的通知》（宁政办函[2019]8号）的规定，综合该矿证照齐全且在有效期内，认为符合备用矿点条件，建议宁乡市人民政府同意黄材镇政府依法依规对富华水泥厂采石场进行处置，按公开程序拍卖，拍卖收入及时足额上交缴财政。 2019年10月18日，中联资产评估集团湖南华信有限公司对富华水泥厂采石场涉及的固定资产及采矿权项目予以评估，结论为：富华水泥厂采石场的固定资产及采矿权价值为人民币353.95万元，其中固定资产15.28万元，采矿权338.67万元。固定资产中，矿山围墙净值122100元、综合用房净值7300元、过磅房20700元、值班房2700元。 2019年10月29日，黄材镇政府向周石东作出《关于归还采石场证照的通知》，并当面送达给周石东，该通知明确原告周石东承包期已满，要求其收到该通知3天内将采石场相关证照归还给黄材镇政府。 2019年10月30日，湖南新资源拍卖有限公司在互联网上发布公告称：“受宁乡市黄材镇人民政府委托，我公司对湖南省长沙富华水泥厂采石场涉及的固定资产以及采矿权进行公开拍卖。……”2019年11月20日，涉案采石场作为备用矿点在宁乡“一托二”（拍卖时把实际可以开采的矿与备用的僵尸矿捆绑拍卖，买受人只能开采可以开采的矿，另一个备用的僵尸矿不能开采且必须注销采矿权）政策下以695万元的价格公开拍卖成交。 原审法院认为，本案的争议焦点为黄材镇政府于2019年10月30日委托湖南新资源拍卖有限公司对富华水泥厂采石场涉及的固定资产以及采矿权进行公开拍卖的行为是否合法。《中华人民共和国拍卖法》第六条规定，拍卖标的应当是委托人所有或者依法可以处分的物品或者财产权利。本案中，黄材镇政府所拍卖的标的为富华水泥厂采石场的固定资产以及采矿权。2013年4月28日，富华水泥厂（甲方）与周石东（乙方）签订的《办证协议书》约定：由乙方办理工商营业执照，该采石场申请工商营业执照所需的法人代表暂由乙方担任，期限至2013年9月30日止，到期后，甲乙方双方均须无条件服从政府的整体安排。2013年9月，黄材镇政府与周石东双方签订的《承包合同书》约定承包期限至2018年12月31日。后双方没有再继续签订承包合同。2011年1月5日，周石东向黄材镇政府提交的《关于申请延长湖南省长沙富华水泥厂采石场承包期的报告》，不能证明黄材镇政府同意其将采石场承包期限延期十年，直至2023年9月29日的事实。因此，从2019年1月1日开始，黄材镇政府对采石场具有所有权和处分权。黄材镇政府的涉案委托公开拍卖行为已经过宁乡市国有资产管理局批准，经过评估程序，且在互联网发布了公告，其委托拍卖行为符合《中华人民共和国拍卖法》的规定，故周石东关于黄材镇政府所拍卖的标的中的富华水泥厂采石场采矿权属于周石东所有，黄材镇政府侵犯其公平竞争权的诉称与事实不符，原审法院不予支持。 中联资产评估集团湖南华信有限公司对富华水泥厂采石场涉及的固定资产及采矿权项目作出的评估报告显示，富华水泥厂采石场的固定资产总价值为15.8万元，其中黄材镇政府修建的矿山围墙为12.21万元，综合用房、过磅房、值班房合计评估价为3.07万元。除上述评估的固定资产以外，周石东并未提供证据证明在《承包合同书》于2018年12月31日到期以后，其还留有其他属于周石东和富华水泥厂采石场的没有自行拆除或搬走的机器设备，故富华水泥厂采石场和周石东关于黄材镇政府拍卖的富华水泥厂采石场固定资产含有周石东“4.投入炮机一台18万元，铲车一台35万元，地磅一台18万元，板房二栋6万元，共计77万元；5.生产3万多吨矿石投入成本42万元”的诉称无事实依据，原审法院不予支持。 富华水泥厂与周石东于2013年4月28日签订的《办证协议书》约定：办理的证照由黄材镇政府负责保管，此次办理执照所需一切费用由周石东承担，承包期满后，不论周石东是否为该采石场法人代表，黄材镇政府均不补偿此部分费用。黄材镇政府与周石东于2014年4月18日签订的《承包合同书》约定：承包金每年10万元，5年共计50万元的承包费一次性缴清。且富华水泥厂采石场和周石东均未提供证据证明涉案采石场被拍卖时有其已开采但未运输的矿石，故周石东关于要求黄材镇政府退还办理采矿证照缴纳给国土局的价款费52万元、50万承包金以及已开采未运输的矿石的诉称无事实和法律依据，原审法院不予支持。 周石东在起诉状中称，黄材镇政府应赔偿其“所受如下经济损失，具体损失事项为：“1.矿山改造剥离表土层投入资金490多万元；2.征租六亩组及南坪村山地和大墓组山地共76万元；3.办理安全生产许可证及进行场地整改投入32万元；……5.生产3万多吨矿石投入成本42万元；6.环保升级和安全标准化建设投入资金180多万元；7.为当地村组修桥修路及相关水利建设投入47万元；8.原政府水泥厂欠承包人周石东工资及饲料款67万元。”上述请求均无事实和法律依据，原审法院不予支持。 综上，黄材镇政府涉案委托拍卖行为符合法律规定，富华水泥厂采石场和周石东的诉讼理由不能成立。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回富华水泥厂采石场、周石东的全部诉讼请求。 富华水泥厂采石场、周石东不服上述判决，向本院提起上诉称：1.被上诉人的拍卖行为违法，其拍卖行为没有法律依据，侵犯了上诉人的承包经营权和采矿权。按照《关于申请延长湖南省长沙富华水泥厂采石场承包期的报告》，周石东对采石场的承包期到2023年9月29日截止。上诉人采矿许可证的有效期自2015年7月10日至2020年7月9日。上诉人的采矿权受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。根据《中华人民共和国行政许可法》第八条的规定，被上诉人单方面决定将上诉人的固定资产及采矿权委托给第三方拍卖，使上诉人无法继续行使采矿权，等于撤回了已经生效的行政许可。被上诉人委托拍卖的行为给上诉人造成了财产损失，被上诉人应当依法给予补偿。《宁乡县人民政府办公室关于印发的通知》（宁政办发[2014]11号）和《宁乡市人民政府办公室关于印发的通知》（宁政办函[2019]8号）不能作为涉案矿山拍卖的依据。2.被上诉人与姜光平签订的《富华采石场安全防护围墙工程承包合同书》（2016年7月19日）约定的内容侵犯了上诉人的承包经营权。围墙工程的建设，实质上迫使上诉人无法正常经营，甚至已经开采的矿石都无法运出和销售。被上诉人的行为侵犯了上诉人的承包经营权和采矿权，也侵犯了上诉人的财产权。原审未将此作为案件焦点，没有对此作出回应。3.《关于申请延长湖南省长沙富华水泥厂采石场承包期的报告》合法有效。周石东在《关于申请延长湖南省长沙富华水泥厂采石场承包期的报告》中明确提出，富华水泥厂运转艰难，拖欠周石东款项，及矿区存在严重的安全隐患等原因，周石东请求在原有的承包期限上延长十年，黄材镇政府在该报告上加盖公章，表态在不影响水泥厂生产，不影响旅游环境的同时，由工业办公室解决，而黄材镇政府工业办公室明确表示同意延期，即同意承包期限延长至2023年9月30日。周石东正是基于对政府行为的信赖，才在承包期内投入巨额资金进行建设，并按10万元每年的标准支付承包金。因此，原审认定上诉人与黄材镇政府的承包期限至2018年12月31日是错误的。4.上诉人在采石场的投入有证人可以作证，已开采未运输的矿石是客观存在的事实。黄材镇政府强行接收富华水泥厂采石场，上诉人已经丧失对富华水泥厂采石场的控制权，在此情况下，原审要求上诉人承担证明其享有富华水泥厂采石场内的固定资产显然强人所难。综上，请求撤销原审判决，改判确认被上诉人委托拍卖富华水泥厂采石场的行为违法，并由被上诉人向上诉人补偿经济损失1113万元，返还50万元承包金及已经开采、因强行关闭而尚未运走的矿石，并由被上诉人承担本案的诉讼费用。 黄材镇政府答辩称：1.本案的客观事实证明黄材镇政府委托拍卖富华水泥厂采石场的行为不存在违法。黄材镇政府与富华水泥厂采石场的承包合同期限至2018年12月31日届满，双方没有再续签承包合同。2019年1月1日开始，黄材镇人民对采石场具有所有权和处分权，且经过了宁乡市国有资产管理局的批准，然后评估，再进行公开拍卖，完全符合《中华人民共和国拍卖法》的有关规定，黄材镇政府的行为不违法，更不存在侵犯富华水泥厂采石场的公平竞争权。2.富华水泥厂采石场的损失没有任何证据，且与黄材镇政府没有因果关系，即使有损失，也是采石场的经营风险，与黄材镇政府无关。黄材镇政府没有参与经营或指导经营，更没有干涉经营，因此富华水泥厂采石场即使有损失也应该自行承担风险。周石东口头汇报情况时陈述采石场一直盈利，并无亏损。宁乡市政策关停时，给足了采石场缓冲期，其机器设备都已搬走，拍卖时固定资产不含其资产。3.承包期内的承包金无需返还。《承包合同》是双方真实意思表示，富华水泥厂采石场理应支付承包金。富华水泥厂采石场至今不肯交出采石场证照，属于严重违约。4.关于开采出来的矿石，没有富华水泥厂采石场所述的矿石。综上，富华水泥厂采石场的各项诉讼请求无事实和法律依据，应予驳回。原审判决查明事实清楚，适用法律正确。请求驳回上诉，维持原判。 本院根据双方当事人在原审提交的证据及二审询问情况查明：富华水泥厂采石场原属宁乡市黄材镇集体企业富华水泥厂的一个生产车间。富华水泥厂的生产许可证于2013年12月到期，富华水泥厂采石场不能再以车间形式存在。2015年7月10日登记的采矿许可证显示，采矿权人为富华水泥厂，矿山名称为富华水泥厂采石场，经济类型为集体企业。2016年3月30日，富华水泥厂采石场办理营业执照，登记类型为集体分支机构（非法人），负责人为周石东，成立日期为2013年5月29日。 二审查明的其他事实与原审认定的事实一致。 本院认为，本案中，根据富华水泥厂采石场的营业执照、安全生产许可证及富华水泥厂的采矿许可证，富华水泥厂采石场为黄材镇属集体企业的分支机构。黄材镇政府与周石东于2014年签订的《承包合同》约定的是黄材镇政府将富华水泥厂采石场的生产经营权承包给周石东，该采石场的所有权并未发生转移。上述《承包合同》约定的承包期满后，黄材镇政府委托拍卖富华水泥厂采石场的固定资产及采矿权，是对其所属集体资产进行处分的行为，其履行的是出资人职能而非行政管理职能，该拍卖行为是发生在平等民事主体之间，依据《中华人民共和国拍卖法》的相关规定实施的行为，属于民事行为范畴，不属于行政诉讼受案范围，本案依法应驳回富华水泥厂采石场及周石东的起诉。富华水泥厂采石场及周石东如认为黄材镇政府的发包行为及委托拍卖行为侵犯其合法权益，可依法通过民事途径寻求救济。因本案应裁定驳回起诉，故被诉行为的合法性问题不在本案审理范围内，富华水泥厂采石场及周石东主张被诉行为违法，本案不予审查。原审法院将被诉行为定性为行政行为并作出实体判决，处理不当，依法应予纠正。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十三条第（一）项之规定，裁定如下： 一、撤销长沙铁路运输法院（2020）湘8601号行初882号行政判决； 二、驳回湖南省长沙富华水泥厂采石场、周石东的起诉。 本裁定为终审裁定。 审判长 周 永 审判员 戴 莉 审判员 傅美容 二〇二一年三月二十九日 书记员 刘烁星 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第一百二十三条人民法院审理二审案件和再审案件，对原审法院立案、不予立案或者驳回起诉错误的，应当分别情况作如下处理： （一）第一审人民法院作出实体判决后，第二审人民法院认为不应当立案的，在撤销第一审人民法院判决的同时，可以迳行驳回起诉； （二）第二审人民法院维持第一审人民法院不予立案裁定错误的，再审法院应当撤销第一审、第二审人民法院裁定，指令第一审人民法院受理； （三）第二审人民法院维持第一审人民法院驳回起诉裁定错误的，再审法院应当撤销第一审、第二审人民法院裁定，指令第一审人民法院审理。