江西省高级人民法院行 政 判 决 书（2021）赣行终120号上诉人（原审原告）周兆军，男，1970年7月14日出生，汉族，户籍所在地弋阳县，居住地上饶市信州区。上诉人（原审被告）弋阳县人民政府。住所地上饶市弋阳县行政中心大楼。法定代表人吴华，该县县长。委托诉讼代理人陈金标，江西贤和律师事务所律师。委托诉讼代理人周红伟，江西贤和律师事务所律师。上诉人（原审被告）弋阳县自然资源局，住所地弋阳县南岩镇方志敏大道中路6号。法定代表人吴余民，该局局长。周兆军因其诉弋阳县人民政府、弋阳县自然资源局强制拆除房屋案，不服上饶市中级人民法院（2020）赣11行初30号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院查明，周兆军及案外人周铭军在位于弋阳县共同拥有一栋房屋，该房屋办理了《建设用地规划许可证》及《建设工程规划许可证》。2017年12月20日，弋阳县人民政府作出《弋阳县人民政府关于弋阳县一江两岸棚户区（城中村）改造项目二期（城北片区）国有土地上房屋征收决定的公告》，决定对该项目规划红线范围内的国有土地上的建筑物、构筑物及附属物实施征收，并附规划红线图及补偿安置方案，案涉房屋在该项目征收范围内。2019年2月11日，弋阳县人民政府作出弋府征补字［2019］12号《弋阳县人民政府房屋征收补偿决定书》，决定对案涉房屋实施征收，并载明补偿事宜。2019年10月9日，弋阳县自然资源局以周兆军及案外人周铭军私自搭建房屋，没有建房审批手续，属违法建筑为由予以立案处理；同日，弋阳县自然资源局向周兆军及案外人周铭军作出弋自听告字2019第000008号《行政处罚听证告知书》。弋阳县自然资源局于2019年10月10日作出案件调查终结报告，处理意见为“依据《中华人民共和国城乡规划法》第三章第六十四条规定建议对当事人作出限期拆除违法建筑的行政处罚”；于2019年10月12日向周兆军及案外人周铭军作出弋自拆通字［2019］0001012号《限期拆除通知书》并送达，认定周兆军及案外人周铭军在弋阳县的构筑物，因未取得建设工程规划许可证，属违法建筑，责令二人于2019年10月15日前自行拆除；于2019年10月15日向周兆军及案外人周铭军发出《催告书》并送达，催告二人在收到催告书后二日内自行拆除该违法建筑；于2019年10月17日向周兆军及案外人周铭军作出弋自拆决字［2019］第0001017号《强制拆除决定书》，决定对二人位于弋阳县未批先建的构筑物予以强制拆除，并于同日作出《关于强制拆除违法建筑的公告》。2019年10月22日上午，弋阳县自然资源局对案涉房屋予以强制拆除。另查明，周兆军就案涉房屋征收过程中的多个行政行为提起过诉讼：1.2017年12月28日，弋阳县房屋征收补偿办公室发布《关于选定房屋征收评估机构及有关事项的通知》。周兆军不服，向万年县人民法院提起诉讼，要求撤销弋阳县房屋征收补偿办公室作出该通知的行政行为，并撤销该通知。2018年2月28日，万年县人民法院作出（2018）赣1129行初9号行政裁定，认为该行为系行政行为中间性程序，不具有可诉性，裁定驳回起诉。周兆军上诉后，该院于2018年5月25日作出（2018）赣11行终62号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。2.周兆军于2018年4月2日向该院起诉要求撤销《关于弋阳县一江两岸棚户区（城中村）改造项目二期（城北片区）国有土地上房屋征收决定》并撤销该征收决定的公告以及撤销上饶市人民政府作出的饶府复字［2018］1号《行政复议决定书》。该院于2018年6月27日作出（2018）赣11行初34号行政判决，驳回其诉讼请求。周兆军上诉后，江西省高级人民法院于2018年12月3日作出（2018）赣行终916号行政判决，驳回上诉，维持原判。3.2019年7月24日，周兆军向该院提起行政诉讼，要求撤销弋阳县人民政府作出的弋府征补字［2019］12号《弋阳县人民政府房屋征收补偿决定书》。2019年12月4日，该院作出（2019）赣11行初63号行政判决，撤销该征收补偿决定。4.周兆军对弋阳县自然资源局于2019年10月12日作出的弋自拆通字［2019］0001012号《限期拆除通知书》不服，向万年县人民法院提起诉讼，要求撤销该通知书。2020年3月24日，万年县人民法院作出（2019）赣1129行初105号行政判决，撤销弋自拆通字［2019］0001012号《限期拆除通知书》。5.周兆军对弋阳县自然资源局于2019年10月17日作出的弋自拆决字［2019］001017号《强制拆除决定书》不服，向万年县人民法院提起诉讼，要求撤销该决定书。2020年3月24日，万年县人民法院作出（2019）赣1129行初120号行政判决，撤销弋自拆决字［2019］001017号《强制拆除决定书》。6.庭审过程中，弋阳县自然资源局当庭认可其实施了强制拆除行为。原审法院认为，根据原、被告的诉辩意见，本案的争议焦点包括：一、弋阳县人民政府是否适格；二、被诉房屋强制拆除行为是否合法。一、关于被告的主体资格问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告，据此，行政诉讼的适格被告应当根据“谁行为，谁被告；行为者，能处分”的原则确定。弋阳县自然资源局当庭自认案涉房屋系由其以查处违法建筑为由实施拆除，故弋阳县自然资源局作为被诉行为实施机关属本案适格被告。弋阳县人民政府辩称，案涉房屋系由相关部门认定为违法建筑后实施拆除，其未实施拆除行为，并非适格被告。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款和第二十八条第一款之规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作，对于被征收人在法定期限内不申请行政复议、不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。据此，在国有土地上房屋征收过程中，有且仅有市、县级人民政府可以依法向人民法院申请强制执行，并经人民法院同意后组织实施强制拆除行为。那么除非市、县级人民政府能举证证明房屋确系其他主体违法强拆，或者房屋因其他原因灭失的，人民法院在确定被征收房屋强拆主体时应首先推定强制拆除行为系市、县级人民政府委托或组织实施。本案中，虽然弋阳县自然资源局自认拆除案涉房屋，并提供了将案涉房屋认定为违法建筑直至拆除的相关法律文书，但综合全案及关联案件情况，弋阳县人民政府从2017年12月启动案涉征收项目开始，到2019年2月2日就案涉房屋作出征收补偿决定，期间相关部门从未就案涉房屋的建设行为是否合法采取过任何行政措施，相反，弋阳县人民政府还将案涉房屋作为征收对象进行征收补偿；在周兆军就征收补偿决定提起诉讼后，弋阳县自然资源局启动调查程序，先后作出《限期拆除通知书》及《强制拆除决定书》（已被生效法律文书判决撤销），并于10月22日对案涉房屋实施拆除。纵观上述情况可知，弋阳县自然资源局以拆除违法建筑名义实施强拆，系弋阳县人民政府在征收过程中为了征收的需要组织或者授权其实施的，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条之规定，弋阳县人民政府应当承担相应的责任，系本案的适格被告。二、关于被诉房屋拆除行为是否合法的问题。国家因公共利益的需要确需征收国有土地上房屋，应当依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，按照先补偿再搬迁的原则，对被征收户进行合法补偿。对于在期限内不能签订协议的被征收户，应当及时作出补偿决定，补偿决定生效后，可申请法院强制执行，此时征收程序完结。如前所述，弋阳县人民政府作为征收主体，本应对已经纳入征收范围内的房屋充分保障被征收人的合法权益，但明显，弋阳县人民政府组织其职能部门规避征收补偿程序，以拆除违法建筑的名义实施案涉房屋的拆除行为，未保障周兆军的合法权益；弋阳县人民政府选择对被征收人影响更大的执法方式，未遵循行政比例原则，最终拆除被征收人房屋违反法定正当程序，应当认定强拆行为违法。弋阳县自然资源局作为拆除行为的实施主体，未能正确履行法律法规赋予的职责，违法拆除案涉房屋，亦属不当。综上，弋阳县自然资源局强制拆除案涉房屋的行为不具有合法性及正当性，弋阳县人民政府作为组织或授权机关亦应当承担相应的法律责任。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，行政行为违法，但不具有可撤销内容的，人民法院判决确认违法。本案中，案涉房屋已被拆除，被诉行政行为不具有可撤销内容，故该院依法判决确认强拆行为违法。另，周兆军于2020年10月13日向该院递交追加诉讼请求申请，请求追加一项诉讼请求，即依法确认2019年10月22日强制挖掘侵占周兆军位于弋阳县土地的行政行为违法。根据《最高人民法院关于适用的解释》第七十条之规定，在起诉状副本送达被告后，周兆军无正当理由不得提出新的诉讼请求，故该院对周兆军提出追加诉讼请求申请不予准许。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：确认弋阳县人民政府、弋阳县自然资源局于2019年10月22日拆除周兆军位于弋阳县房屋的行为违法。案件受理费50元，由弋阳县人民政府、弋阳县自然资源局共同负担。上诉人周兆军提起上诉，请求依法撤销原审判决；确认弋阳县人民政府于2019年10月22日强制拆除周兆军位于国有土地上房屋的行政行为违法；确认弋阳县自然资源局不具备拆除周兆军位于国有土地上房屋的行为资格；由弋阳县人民政府承担本案一、二审诉讼费。其提起上诉的主要理由是：1.弋阳县自然资源局存档了上诉人房屋的合法手续，弋阳县人民政府及弋阳县自然资源局知道上诉人房屋的合法性。2.针对周铭军、周兆军房屋“违建”的《立案报告表》不能证明上诉人房屋建造时间为《中华人民共和国城乡规划法》实施后。《勘察笔录》记录的被勘察房屋与上诉人房屋无关联，属于认定事实错误。《行政处罚告知书》、《案件调查终结报告》认定事实错误。《弋阳县城市总体规划》并不能说明上诉人房屋已经纳入城市总体规划范围。原审法院对上述弋阳县自然资源局提交的证据真实性予以确认，属适用法律错误。3.弋阳县人民政府是强制拆除案涉房屋的唯一主体，弋阳县自然资源局作为弋阳县人民政府的工作部门不具备拆除上诉人房屋的主体资格。综上，原审判决认定事实、适用法律均错误。上诉人弋阳县人民政府提起上诉，请求撤销上饶市中级人民法院作出的（2020）赣11行初30号行政判决中关于确认弋阳县人民政府拆除周兆军房屋的行为违法的内容，依法改判或发回重审。其提起上诉的主要理由是：1.原审法院适用法律错误，在弋阳县自然资源局已经承认其系拆除主体的情况下，不能推定弋阳县人民政府实施了强制拆除行为。2.原审法院认定事实不清、证据不足，其认定案涉房屋的拆除是弋阳县人民政府为了征收的需要组织或授权相关部门以拆除违法建筑的名义实施的，缺乏证据支撑。上诉人弋阳县自然资源局提起上诉并答辩称，请求撤销原审判决，改判驳回上诉人的诉讼请求。其提起上诉的主要理由是：1.原审认定事实错误，上诉人并未实施强制拆除被上诉人房屋的行为，周兆军提供的材料也无法证明上诉人实施了强拆行为。原审判决认定事实错误。2.周兆军的房屋因被认定为违法建筑才被强拆，不属于违法强拆。上诉人作出的《限期拆除通知书》认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。双方当事人向原审法院提交的书证等证据材料，已随本案卷宗一并提交本院，本院经审核，对上述证据效力予以确认。本院经审理查明的事实与原审法院认定的事实一致。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款规定：“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。”第二十八条第一款规定：“被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。”根据上述规定，在国有土地上房屋征收过程中，被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。本案中，弋阳县人民政府作为征收主体，本应充分保障被征收人的合法权益，而该府为了避开法定的征收实施程序、加快征收进程，“以拆违代替拆迁”，在被征收人周兆军已就该府作出的补偿决定提起行政诉讼的情况下，仍批准弋阳县自然资源局作出《关于强制拆除违法建筑的公告》、《强制拆除决定书》，并由弋阳县自然资源局实施了案涉强拆行为。案涉强拆行为系弋阳县人民政府在征收过程中未依法履行其征收补偿的法定职责而批准、并由弋阳县自然资源局实施，应视为该府与弋阳县自然资源局共同作出了案涉强拆行为，弋阳县人民政府、弋阳县自然资源局为本案的适格被告。弋阳县人民政府批准案涉强拆活动的行为违反行政正当性原则，且弋阳县自然资源局作出的《限期拆除通知书》、《强制拆除决定书》已被人民法院生效判决所撤销，弋阳县人民政府、弋阳县自然资源局作出的强制拆除周兆军案涉房屋的行为没有事实及法律依据，应确认违法。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。上诉人提出的上诉理由依法不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人弋阳县人民政府、弋阳县自然资源局、周兆军共同负担。本判决为终审判决。审判长  饶晓燕审判员  王丽君审判员  方石清二〇二一年三月二十五日书记员  万立强