安徽省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2021）皖行终476号 上诉人（一审原告）王显妹，女，1962年1月25日出生，汉族，住安徽省宣城市宣州区。 被上诉人（一审被告）安徽省宣城市人民政府，住所地安徽省宣城市宣州区鳌峰中路49号。 法定代表人孔晓宏，该市市长。 委托代理人杨善宏，该市司法局行政复议与应诉科科长。 委托代理人张宏，该市司法局行政复议与应诉科副科长。 王显妹因诉安徽省宣城市人民政府（以下简称宣城市政府）行政强制一案，不服安徽省宣城市中级人民法院（2020）皖18行初62号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 王显妹向一审法院起诉称，其在宣××宣州区××东桥社区××里桥组拥有合法房屋。2020年4月30日7时许，宣城市政府组织多辆公务车辆和大量公务人员将其房屋围住，随后对其及其家属实施人身控制并将前述房屋予以强制拆除。宣城市政府在未履行法定程序及未经其允许的情况下强制拆除其房屋的行为缺乏事实根据和法律依据，严重侵犯了其合法权利。请求：确认宣城市政府于2020年4月30日强制拆除其位于宣××宣州区××东桥社区××里桥组房屋的行为违法。 宣城市政府向一审法院辩称，其并未对案涉房屋组织实施拆除，该房屋由宣城市宣州区人民政府（以下简称“宣州区政府”）或其下属宣城市宣州区济川街道办事处（以下简称“济川办事处”）组织实施拆除，故其并非本案适格被告。请求驳回王显妹的起诉。 一审法院经审理查明，2016年12月30日，安徽省人民政府作出皖政地〔2016〕1500号《关于宣城市2016年第13批次城市建设用地的批复》，同意宣城市政府对宣城市宣州区济川街道东桥社区部分集体土地实施征收。2017年1月12日，宣城市政府作出宣征字〔2017〕01号《征收土地公告》（以下简称“〔2017〕01号征地公告”），将前述征地所涉批准征收机关、文号、时间和批准用途、被征收土地的所有权人、位置、地类和面积、征地及地上附着物补偿标准等事项向被征土地所在集体经济组织和被征地农民予以公告，同时明确“本次征地补偿安置工作由宣州区政府具体实施”。王显妹拥有的位于宣××宣州区××东桥社区××里桥组的房屋在前述批复所涉征收土地范围内。关于王显妹户房屋的补偿安置问题，征迁双方至今未能达成补偿安置协议。 2020年4月30日，案涉房屋被行政机关予以强制拆除。王显妹主张该强制拆除行为系由宣城市政府组建的宣城市城市大建设指挥部（以下简称指挥部）组织实施，故应由宣城市政府承担相应的法律责任。宣城市政府主张被诉强拆行为并非由指挥部组织实施，而是由宣州区政府或其下属济川办事处具体实施。基于此，一审法院向宣州区政府发函，要求该政府针对案涉房屋是否由其实施拆除进行回复。宣州区政府于2020年10月23日复函称：1.王显妹的房屋位于宣城市××及周边棚户区改造项目征收范围内，系集体土地上的自建房屋，总面积为318.64㎡（有证房235.98㎡，无证房82.66㎡），依据宣城市政府办公室下发的宣政办〔2016〕6号《关于修改城市规划区范围内集体土地上房屋征收补偿安置实施办法的通知》的相关规定，该户房屋应补偿金额总计为1445410元。2.依据《中华人民共和国土地管理法》、安徽省人民政府皖政地〔2016〕1500号《关于宣城市2016年第13批次城市建设用地的批复》、宣城市政府〔2017〕01号征地公告和宣征补字〔2017〕01号《征收补偿安置方案公告》的相关规定，由济川办事处对王显妹的房屋实施征收补偿。济川办事处虽经与王显妹户多次协商，但未能达成一致安置补偿意见。迫于无奈，济川办事处在与宣城市敬亭公证处完成对被征收房屋各项补偿款予以公证保管的各项法律程序后，将补偿款汇入宣城市敬亭公证处保管账户，以此保障被征收人的合法权益。3.为保障阳德路建设的顺利推进，济川办事处召集相关单位于2020年4月30日上午对王显妹户房屋进行了拆除。基于宣州区政府的前述复函，一审法院随后向济川办事处发函，要求其说明是否系其对案涉房屋组织实施拆除。2020年11月3日，济川办事处复函称：为保证市政道路项目建设的推进，早日完成阳德路扩建工程，2020年4月30日上午，经请示市、区政府相关领导同意后，在市、区城管局、征管局等单位的协助下，济川办事处对王显妹的房屋进行了拆除，拆除过程中，对房屋状况进行了证据保全，对搬离的物品进行了清点登记及妥善保管，并委托了宣城市敬亭公证处对整个拆除过程进行全程公证、监督并提供法律咨询服务。 一审法院认为，行政诉讼中，被告适格是人民法院对被诉行政行为的合法性进行实体审查的前提之一。本案中，1.王显妹以宣城市政府为被告所依据的基础事实为宣城市政府组建的临时机构指挥部对其房屋组织实施了拆除，但王显妹所举证据不足以证明其前述事实主张。2.案涉征地公告上明确载明了“本次征地补偿安置工作由宣州区政府具体实施”，故其相应的补偿安置、房屋拆除等具体工作非宣城市政府的职责范畴。3.济川办事处自认案涉房屋系由其组织实施拆除。虽然济川办事处陈述其在拆除案涉房屋之前请示了市、区相关领导，但该请示行为系行政机关内部管理行为，最终承担强拆责任的主体应以对外作出行政行为的行政机关暨实际实施强拆行为的济川办事处为准。4.济川办事处系县级人民政府宣州区政府的派出机关，属于依法享有行政职权并能够独立对外承担法律责任的行政主体，故具有以行政诉讼被告身份参与行政诉讼的能力，也能够成为房屋强拆行为的责任主体。综上因素，一审法院认定案涉房屋系由济川办事处组织实施拆除。基于此，王显妹以宣城市政府为本案被告，系错列被告。经一审法院释明，王显妹拒绝对被告作出变更，依法应驳回起诉。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（三）项之规定，裁定驳回王显妹的起诉。一审案件受理费50元，退还王显妹。 王显妹上诉称，1.宣城市政府为涉案项目的征收主体。安徽省人民政府2016年12月30日作出的皖政地〔2016〕1500号《关于宣城市2016年第13批次城市建设用地的批复》,同意宣城市政府对宣城市宣州区济川街道东桥社区部分集体土地实施征收。2017年1月12日,宣城市政府作出〔2017〕01号征地公告,由此可知涉案项目的征收主体为宣城市政府。2.王显妹提供的证据表明宣城市政府是本案适格被告。王显妹向法院提交了指挥部在2018年发布的清零专项行动通知，可证明在涉案房屋被强制拆除之前，指挥部已就案涉项目制定了清零工作方案。该指挥部是宣城市政府组建的临时机构，副指挥长为宣城市政府的副市长郭金友，案涉项目另一被拆迁户汪宣宁在他案中向法院提交了郭金友至汪宣宁家协商补偿事项的照片、郭金友在强拆现场的照片，以及王显妹提交的郭金友在案涉房屋现场指挥的视频，足以证明宣城市政府实施了强制拆除房屋行为，且一直在组织案涉项目的征收补偿事宜，是本案适格被告。3.一审法院认定济川办事处为本案适格被告缺乏证据证明。济川办事处不是行政征收主体，更不是补偿的主体，在本案中认领强拆主体不符合法律规定。即使是济川办事处实施强拆，也应当是受征收机关的委托，应由授权机关承担法律责任。从强拆现场视频看，此次强拆行为是多个单位的联合执法，需要本级人民政府批准，产生的法律责任应由批准实施联合执法的人民政府承担，济川办事处无职权调动各部门联合执法。综上，宣城市政府是本案适格被告，请求撤销一审判决，指令一审法院审理。 宣城市政府答辩称，宣城市政府不是本案适格被告，一审裁定认定事实清楚、证据确实充分、适用依据正确、程序合法，王显妹的上诉无事实和法律依据，请求驳回王显妹的上诉。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条规定，有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（三）错列被告且拒绝变更的；……。本案中，一审法院为查明强拆事实，分别向宣州区政府和济川办事处发函询问，济川办事处明确答复“在市、区城管局、征管局等单位的协助下，济川办事处对王显妹的房屋进行了拆除……”。济川办事处系宣州区政府的派出机关，能够独立承担行政主体责任。按照“谁行为，谁被告”的原则，一审法院认定济川办事处为适格被告正确。王显妹虽然提供了宣城市政府的拆迁文件及强拆现场照片和视频，但不足以证明宣城市政府为强拆案涉房屋主体。经释明，王显妹拒绝变更被告，一审法院以此为由驳回其起诉，符合法律规定。 综上，王显妹的上诉请求不能成立，应不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  汪结平 审判员  胡 萍 审判员  曹 晗 二〇二一年三月二十九日 法官助理王春玲 书记员刘菊芳 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。