江西省赣州市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）赣07行终97号上诉人（原审原告）：黄万胜，男，1980年11月14日生，汉族，住南康市。上诉人（原审原告）：黄万进，男，1972年4月16日生，汉族，住南康市。委托代理人：程东胜，北京京平律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：赣州市自然资源局，住所地：赣州市章贡区长征大道22号。法定代表人：邓海鹰，局长。委托代理人：梁秀山，江西一泓律师事务所律师。委托代理人：谢温均，该局政治法规科工作人员。原审第三人：赣州蓉江新区蓉盛工程管理有限公司，住所地：江西省赣州市蓉江新区创业路6号。法定代表人：刘晓健，执行董事。委托代理人：吴群，江西南芳律师事务所律师。委托代理人：徐晨，江西南芳律师事务所律师。上诉人黄万胜、黄万进因行政处罚一案，不服于都县人民法院（2020）赣0731行初206号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审判决查明，原告黄万胜、黄万进承包经营的土地被案涉滨江路建设工程占用。2020年1月13日，原告向被告赣州市自然资源局提交《查处申请书》，要求被告对赣州蓉江新区滨江路建设工程（赣南大道至蓉江一路段）项目在赣州市蓉江新区进行占地施工的违法行为进行查处。被告赣州市自然资源局于同年1月17日收到原告的申请，随后对案涉建设工程进行调查核实，并于同年3月26日对赣州蓉江新区基础设施建设投资管理有限公司涉嫌非法占用土地的行为立案查处，向实际施工的该公司子公司赣州蓉江新区蓉盛工程管理有限公司即本案第三人送达了行政处罚听证告知书等，于同年7月23日作出《行政处罚决定书》（赣市自然资行罚字【2020】17号），并将该处罚决定书送达给第三人。2020年8月31日，第三人依据案涉处罚决定书缴纳罚款共计402910.25元。另查明，2017年8月11日，赣州蓉江新区经济发展局作出《关于赣州蓉江新区滨江路（赣南大道至）项目可行性研究报告的批复》原则上同意建设赣州蓉江新区滨江路（赣南大道至）项目。2017年10月25日，赣州市城乡规划局向赣州蓉江新区基础设施建设投资管理有限公司颁发建字第Ｒ-ＳＺ360701201710010号《建设项目选址意见书》载明：建设项目名称赣州蓉江新区滨江路（赣南大道至蓉江一路段），建设项目依据《赣州市蓉江新城控制性详细规划》，建设项目拟选位置赣州蓉江新区，拟建设面积全长约16.4公里，道路红线宽34米。2017年11月28日，赣州市国土资源局蓉江新区分局作出赣市国土资（蓉）字【2017】44号《关于赣州蓉江新区滨江路（赣南大道至蓉江一路段）及江西省五河治理防洪工程赣州市城市芦箕坑段）、坞埠堤的用地预审意见》同意通过预审，提出预审意见如下：一、该项目选址符合土地利用总体规划；二、拟建项目全长约16.4公里，红线宽度34米，用地面积约837亩，符合集约节约用地要求；三、拟建项目审批后，项目建设单位应及时依法依规办理用地审批手续。2019年3月18日，赣州蓉江新区经济发展局作出赣蓉经发投字【2019】23号《关于赣州蓉江新区滨江路（赣南大道至蓉江一路段）建设工程初步设计的批复》原则同意初步设计内容。又查明，《滨江路项目征地补偿资金发放明细表》有原告领取补偿款的记录。原审法院认为，本案的争议焦点有两个，一、黄万胜、黄万进是否具有本案原告诉讼主体资格；二、案涉《行政处罚决定书》是否合法。一、关于原告主体资格问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《最高人民法院关于适用的解释》第十二条规定；“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的‘与行政行为有利害关系’：....（五）为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的；....”。《中华人民共和国土地管理法》第七条规定，任何单位和个人都有遵守土地管理法律、法规的义务，并有权对违反土地管理法律、法规的行为提出检举和控告。本案中，黄万胜、黄万进承包经营的土地被案涉滨江路建设工程占用，其对第三人在该项目建设中的违法用地行为进行投诉举报并要求查处，被告对第三人的违法行为作出的处理与其具有利害关系。故黄万胜、黄万进具有本案原告诉讼主体资格。二、关于案涉《行政处罚决定书》的合法性问题。本案涉及的行政行为是行政处罚，该行政行为当然要接受行政处罚法的调整。《中华人民共和国行政处罚法》第四条规定，行政处罚遵循公正、公开的原则。设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。根据该规定可知，行政机关依法对行政相对人实施行政处罚时，应遵循过罚相当原则行使自由裁量权，实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当；所可处罚种类和处罚幅度要与违法行为人的违法过错程度相适应。《中华人民共和国土地管理法》第七十七条是调整非法占用土地行为的总论述，但具体到每个违法行为中，还必须遵循行政处罚法过罚相当的原则来决定处罚方式及结果。本案赣州蓉江新区滨江路（赣南大道至）项目建设的目的是完善城市网功能和布局，积极引导城市开发与发展，扩展城市基础建设，缓解交通压力，该项目选址符合土地利用总体规划，符合集约节约用地要求。案涉项目建设虽暂未取得用地审批手续，但该建设项目前期的相关申报工作已经开展，后期用地审批等相关的手续也在依法推进。且客观上，该路段已经平整并硬化。被告接到原告的查处申请后，积极开展调查，并根据查清的事实、性质、情节以及社会危害程度和过错，依照行政处罚法和土地管理法的规定，依法作出案涉处罚决定具有事实依据，符合法律规定。且案涉处罚结果既对第三人的违法行为作出了惩罚，督促第三人完善用地审批等相关手续，又最大限度维护了公共利益的实现，案涉处罚决定符合土地管理法及行政处罚法的立法精神，应当予以维持。综上，原告要求撤销案涉《行政处罚决定书》并要求被告重新作出行政行为理由不成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告黄万胜、黄万进的诉讼请求。案件受理费50元，由原告黄万胜、黄万进负担。上诉人黄万胜、黄万进向本院提起上诉，要求：一、撤销于都县人民法院（2020）赣0731行初206号行政判决，并依法改判撤销被上诉人作出的赣市自然资行罚字【2020】17号赣州市自然资源局行政处罚决定书，责令其重新作出行政行为；二、本案一二审诉讼费用由被上诉人承担。主要事实和理由：一、一审判决认为案涉处罚决定具有事实依据、符合法律规定，证据不足。处罚决定事实依据错误，不符合法律规定。1.处罚决定据以处罚的事实，并非一审判决查明的事实。一审判决第12页查明的可行性研究报告的批复、建设项目选址意见书、用地预审意见及建设工程初步设计的批复，从被上诉人一审提交的证据来看，被上诉人均未向法庭提交，该等事实显然均非处罚决定据以处罚的事实依据。可见被上诉人作出处罚决定时，并未查清建设项目基本情况，事实不清，证据不足。一审判决认为处罚决定具有事实依据，符合法律规定，显属证据不足。2.一审判决认为“后期用地审批等相关的手续也在依法推进”，显属主观臆断，证据不足。二、一审判决认为案涉处罚决定符合《土地管理法》及《行政处罚法》的立法精神，有为处罚决定“背书”之嫌，属于适用法律、法规错误。处罚决定不符合相关立法精神。1.一审判决认为《土地管理法》第七十七条规定是“总论述”，从而可以不予适用，没有法律依据，属于适用法律、法规错误。涉及未经批准非法占用土地需要实施行政处罚的，《土地管理法》是特别法，《行政处罚法》是一般法，应当优先适用《土地管理法》。针对未经批准非法占用土地的处罚方式，《土地管理法》第七十七条作出了明确具体的规定，即未经批准非法占用土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款。本案中，被上诉人回避该法律规定，适用《行政处罚法》第二十三条实施行政处罚，责令改正违法行为，显属适用法律错误。一审判决将《土地管理法》第七十七条规定解释为“总论述”，不予适用，显然错误。2.一审判决认为案涉处罚结果“最大限度维护公共利益的实现”，没有法律依据，显属适用法律错误。首先，根据《土地管理法》第四十五条规定，“公共利益”适用的前提是因军事外交、基础设施建设、公共事业等公共利益的需要，确需征收农民集体所有的土地，可以依法实施征收。而在本案中，项目建设用地至今未实施征收，“公共利益”无从谈起。其次，本案中，建设项目占用大量耕地，但至今未办理农地转用审批手续，亦无证据显示开垦耕地的数量及质量，更未执行土地利用总体规划和土地利用年度计划。如此违背法律关于耕地保护的强制性规定，擅自将大量耕地转为非耕地的建设行为，“公共利益”从何谈起。三、案涉处罚决定程序明显违法，而一审判决未予审查，显然错误。1.欠缺责令停止违法行为通知程序。本案中，被上诉人未下达责令停止违法行为通知，更未制止违法行为。2.欠缺规范的调查取证及审理程序。从第三人当庭提交的证据及一审判决审理查明的事实来看，第三人提交的证据，被上诉人在调查取证过程中均未获取。从被上诉人提交的证据来看，显然欠缺调查报告及对调查报告的审理等重要程序。3.欠缺行政处罚告知程序。从被上诉人提交的证据来看，显然欠缺该等必经程序。程序是否合法，是审查案涉行政处罚决定是否合法的重要内容，而一审判决未予审查，显然错误。四、一审判决司法导向错误，应予纠正。案涉建设项目未经依法征收擅自占用大量土地、未经农用地转用审批擅自将大量耕地转为非耕地。案涉行政处罚决定错误适用法律、错误适用行政处罚方式，纵容违法占地行为。司法判决应当维护法律的正确实施，促进政府依法行政，坚持正确的司法导向。而不应当因为“路段已经平整并硬化”之客观情况，便支持严重违法占地行为，甚至为违法行为“背书”。被上诉人赣州市自然资源局答辩意见，一、答辩人作出的案涉行政处罚决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，并无不当。答辩人根据相关线索，依据《自然资源行政处罚办法》等的相关规定，经调查核实，2018年底蓉盛公司未经批准，擅自占用赣州蓉江新区岭上村集体土地，建设蓉江新区滨江路（赣南大道至蓉江一路段）。在查处过程中，依法进行了相应调查取证工作、并在作出正式行政处罚决定前，对行政处罚相对人蓉盛公司进行了行政处罚告知等事项，依法保障了行政相对人的陈述、申辩、听证等权利。不存在具有上诉人所称的“程序明显违法”的情形。答辩人作出的案涉《行政处罚决定书》（赣市自然资行罚字［2020］17号），认定事实清楚、程序合法，使用法律正确，并无不当。二、案涉土地已经获得了依法审批，已经消除了违法状态。目前，蓉江新区滨江路（赣南大道至，包含蓉江一路段在内）建设项目，已经正式获得了依法审批。已经消除了此前的违法状态，上诉人所称的违法行为现已不存在。二审期间，被上诉人提交了江西省自然资源厅于2021年2月9日印发的《关于赣州市蓉江新区滨江路工程建设用地的批复》，证明蓉江新区滨江路（赣南大道至，包含蓉江一路段在内）建设项目，已经正式获得了依法审批。上诉人质证意见，对真实性认可，关联性不认可。该证据产生于被诉行政处罚决定之后，与行政处罚决定合法性无关。相反，该证据反而证明了案涉建设项目实施建设时违法占地的事实，案涉建设项目不仅未办理农用地转用审批手续，亦未经批准非法占用土地。同时，也证明了该违法行为属于《土地管理法》第七十七条规定的违法情形，应当适用该条款实施行政处罚。即未经批准非法占用土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款。被诉行政处罚决定适用《行政处罚法》第二十三条实施行政处罚，责令改正违法行为，显属适用法律、法规错误。一审判决将《土地管理法》第七十七条规定解释为“总论述”，不予适用，亦显然错误。可见，被诉行政处罚决定适用法律、法规明显错误，一审判决亦适用法律、法规错误。本院另查明，江西省自然资源厅于2021年2月9日印发《关于赣州市蓉江新区滨江路工程建设用地的批复》，批复同意赣州市将潭东镇博罗村、解胜村、芦萁村、筱坝村，潭口镇博罗村、岭上村、鸡埠村的农村集体农用地33.2059公顷(其中耕地23.7282公顷)和未利用地1.9780公顷转为建设用地并办理征地手续。另征收农村集体建设用地9.1424公顷。同时将国有未利用地0.0901公顷转为建设用地。以上共批准建设用地44.4164公顷，由当地人民政府以划拨方式提供，作为赣州蓉江新区滨江路工程建设用地。本院经审理查明的其他事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。上述事实，有原审法院随卷移送的证据以及本院网络询问协调笔录在卷可以证实。本院认为，上诉人作为利害关系人不服被上诉人作出的行政处罚决定提起本案诉讼。案涉行政处罚决定涉及原审第三人违法占地行为，故本案的审查既要适用行政处罚法的规定也要适用土地管理法的规定。《中华人民共和国行政处罚法》第四条规定，行政处罚遵循公正、公开的原则。设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。根据该规定可知，行政机关依法对行政相对人实施行政处罚时，应遵循过罚相当原则行使自由裁量权，实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当；所可处罚种类和处罚幅度要与违法行为人的违法过错程度相适应。《中华人民共和国土地管理法》第七十七条规定，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。超过批准的数量占用土地，多占的土地以非法占用土地论处。本案中，上诉人提出被上诉人未适用上述《土地管理法》第七十七条规定，责令原审第三人退还非法占用的土地。对此，本院认为，赣州蓉江新区滨江路（赣南大道至）项目建设对于完善赣州蓉江新区建设路网建设具有重要作用，符合社会公共利益。根据原审第三人提供的滨江路项目可行性研究报告批复、建设项目选址意见书、用地预审意见、建设工程初步设计批复等证据可以证明，该建设项目前期的相关申报工作已经开展，后续的建设用地审批也在推进中，被上诉人二审提供的江西省自然资源厅的批复足以证实，原审认定符合事实，并非主观臆断。原审第三人虽具有违法占地行为，但是案涉违法占地行为系用于道路建设，且客观上该路段已经平整并硬化，原审第三人的建设行为虽违反了《土地管理法》的规定，但符合社会公共利益，且相关用地手续正在完善中，被上诉人若责令原审第三人退还非法占用的土地，将会严重损害社会公共利益。据此，被上诉人要求责令原审第三人改正违法行为并处以相应的罚款，量罚恰当。另外，二审审理中，江西省自然资源厅已经就赣州市蓉江新区滨江路工程建设用地进行了批复，对违法行为已经改正到位，消除了违法状态。在行政处罚程序上，被上诉人在接到上诉人的举报后，向原审第三人下达了《责令改正违法行为通知书》，要求原审第三人在6个月内予以改正，消除违法状态，上诉人提出被上诉人没有履行责令停止违法行为通知程序，与事实不符。被上诉人经过询问当事人、调阅相关证据材料等程序，查清了原审第三人违法占用51.52亩土地进行建设的行为，具有充分的事实依据。被上诉人在作出行政处罚决定前进行了告知听证，保障了原审第三人依法享有的陈述、申辩的权利，行政处罚程序没有违反法律规定。原审认定案涉行政处罚决定既体现了对原审第三人的违法行为的惩罚，又最大限度维护了公共利益的实现，符合法律规定，应予维持。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人黄万胜、黄万进负担。本判决为终审判决。审判长  周洋发审判员  刘定丰审判员  陈煜龙二〇二一年三月十九日书记员  黄 婷