山东省济南市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）鲁01行终313号 上诉人（一审原告）于程，男，1964年5月9日出生，汉族，住济南市。 委托代理人王永明，北京市盈科(济南)律师事务所律师。 委托代理人李其旺，北京市盈科(济南)律师事务所实习律师。 被上诉人（一审被告）济南市历下区自然资源局，住所地济南市。 法定代表人仲伟选，局长。 出庭负责人朱家松，正处级领导干部。 委托代理人翟振营，济南市历下区自然资源局工作人员。 委托代理人刘潇艺，山东众成清泰(济南)律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）济南市历下区人民政府智远街道办事处，住所地济南市。 法定代表人王凤祥，主任。 出庭负责人周绍惠，副主任。 委托代理人侯本庆，山东众英律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）济南市历下区综合行政执法局，住所地济南市。 法定代表人时玉峰，局长。 出庭负责人张亮，副局长。 委托代理人段朝立，济南市历下区综合行政执法局工作人员。 委托代理人李乐成，山东胜远律师事务所律师。 上诉人于程不服济南市天桥区人民法院（2020）鲁0105行初73号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，并于2021年3月22日组织法庭调查，依法对本案进行了审理。本案现已审理终结。 一审法院查明：一、2020年3月29日，被告济南市历下区自然资源局（以下简称历下区自然资源局）、济南市历下区人民政府智远街道办事处、（以下简称府智远街道办事处）济南市历下区执法局（以下简称历下区执法局）三部门联合下发《通告》，该通告载明：“于程：为彻底解决中央环保督察中群众反映的义和庄原济南市历下区石油化工厂遗留污染场地问题，全力做好义和庄石油污染场地拆除修复治理工作，根据《土地管理法》《城乡规划法》等法律法规及济厅字【2017】5号文件通知，未依法取得建设工程规划许可证（乡村建设规划许可证）或未按照规划许可证规定建设的建筑物、构筑物、临时建筑物均属违法建设。请于2020年3月31日24时前对所建违法建设自行拆除，逾期未自行拆除的，将依法拆除，并承担相应法律责任。对阻碍依法执行违法建设拆除等公务。或因违法建设被拆除而无理取闹、缠访滋事的，由公安机关依法处理，构成犯罪的，依法追究刑事责任。”2020年4月10日，被告智远街道办事处将位于济南市历下区世纪大道12528号的涉案房屋予以拆除。 二、2002年1月15日，济南市历下区经济发展计划局作出历下经计字（2002）第5号文件，系《关于建设济南吉祥气体有限公司液化烃罐装技改项目的批复》，该文件系下发给济南市历下区义合村，同意在济南市历下区石油化工厂南侧闲置场地上（非耕地）新建济南吉祥气体有限公司液化烃罐装站，要求历下区义合村接文后抓紧办理开工前有关手续。2002年9月20日，济南历下区规划局向义和庄村民委员会下发《建设工程设计规划要求通知书》，要求义和庄村民委员会在建设该液化烃罐装站工程时，办理《建设工程规划许可证》后开工，但义和庄村委会至今未办理相关《建设工程规划许可证》。2005年6月2日，济南吉祥气体有限公司办理气瓶充装许可证，有效期至2009年4月16日；2006年12月28日，济南吉祥气体有限公司办理危险化学品经营许可证，有效期至2009年12月27日。2014年6月26日，原告于程与济南吉祥气体有限公司签订《买卖合同》，于程以901000元的价款购买济南吉祥气体有限公司的液化烃罐装站。 三、涉案房产所在土地所有权人及使用权人均系济南市历下区姚家镇义和庄村民委员会，地号为**，用途为工业用地，使用权类型为批准拨用企业用地。 一审法院认为，关于争议焦点一：三被告拆除原告地上建筑物的行为是否违法。 在职权资格方面，依据《历下区义和庄原济南市历下石油化工遗留污染场地修复治理工作方案》（历下办发【2018】54号文件）规定，被告智远街道办事处具体负责义和庄原济南石油化工厂石油污染场地修复治理工作，并具体组织污染场地内建筑物的拆除及清空地上物。据此，被告智远街道办事处具有作出本案所涉具体行政行为的职权资格。 在拆除程序方面，依据《中华人民共和国行政强制法》第十八条规定：“行政机关实施行政强制措施应当遵守下列规定：…（四）通知当事人到场；（五）当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径；（六）听取当事人的陈述和申辩；（七）制作现场笔录；…（九）当事人不到场的，邀请见证人到场，由见证人和行政执法人员在现场笔录上签名或者盖章；…”第三十五条规定：“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。”第三十六条规定：“当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。”本案中，2020年3月29日，三被告联合向原告于程下发《通告》，要求其于2020年3月31日24时前对所建违法建设自行拆除，该《通告》应视为行政机关作出强制执行决定前对当事人应履行义务的事先催告，但该《通告》并未告知当事人依法享有陈述申辩的权利。2020年4月10日，被告智远街道办事处将位于济南市历下区世纪大道12528号的涉案房屋予以强制拆除，拆除过程中，没有证据证明被告履行了通知当事人到场、当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径、听取当事人的陈述和申辩、制作现场笔录等程序。被告智远街道办事处在强制拆除涉案房产时违反行政强制法的上述规定，系违反正当程序原则的程序违法情形，该行政行为应确认违法。对原告于程要求确认强拆行政行为违法的诉讼请求，予以支持。 关于争议焦点二：是否应赔偿原告各项经济损失。本案中，原告于程主张其系涉案建筑物的合法产权人，但其提交的证据不能证明其系涉案土地的合法使用权人，涉案液化烃罐装站的建设亦无合法手续，未取得《建设工程规划许可证》，系违章建设，且为易燃易爆具有安全隐患的建筑设施，未经许可不得建设使用。《中共济南市委办公厅济南市人民政府办公厅关于全面拆除违法建设的通知》（济厅字【2017】5号）规定：“违法建设一经发现，必须依据相关法律法规和有关要求限期拆除，不予任何经济补偿，逾期未自行拆除的，依法强制拆除，并由违法建设当事人承担相应费用”。故依据上述文件规定，涉案违法建设经拆除不予任何经济补偿。原告于程主张按照《山东省国土资源厅山东省财政厅关于济南市征地地上附着物和青苗补偿标准的批复》（鲁国土资字【2017】383号文件）规定的标准要求给予赔偿的请求于法无据，不予支持。 综上，一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条之规定，判决：一、被告智远街道办事处于2020年4月10日强行拆除原告于程位于济南市历下区世纪大道12528号地上建筑物的行政行为违法。二、驳回原告于程的其他诉讼请求。案件受理费50元，由原告于程负担。 上诉人于程上诉称：一、三名被诉人共同实施了强制拆除上诉人建筑物的行政行为，应当属于共同侵权，均应当确认行政行为违法。本案中三名明被上诉人共同发布限期拆除《通告》，一审法院只认定智远街道办事处实施了强拆行为，应当依法予以纠正。二、涉案被上诉人以“拆违代替征收”属于行政机关滥用职权，明显为法，依法应当予以纠正。本案的起因是中央环保督查，但是涉案污染治理区域只有月约70亩土地反为，且被上诉人在拆除之前，已经通过评估公司对美每家每户的情况进行了岑亮测量，相关部门也出具了涉案区域的补偿安置方案，拆除了共计约400亩的范围。三、上诉人通过买卖获得了涉案建筑的所有权，是善意的第三人，且涉案建筑物事行政机关一以拆违代替征收拆除的，应当予以补偿。一审法院简单的以违建之名不予补偿没有任何事实和法律依据。涉案建筑是2002年建设，且项目已经过发改部门的批复。2014年上诉人以9010000元的价格从济南吉祥气体有限公司购买而获得涉案建筑物的所有权，且该项目经营公司在2005年、2006年分别获得了气瓶重装许可证、危险化学品经营许可证。四、人民法院不具有认定建筑物是否违建的职权，一审法院认定上诉人建筑属于违建，属于滥用职权；退一步讲，即使上诉人的建筑物事违章建筑，对于室内物品损失及违法比例行政原则扩大损失部分也应当给予赔偿。五、一审法院对于集体土地上经营性企业拆迁停产停业损失不予支持，明显违法，应当依法予以纠正。六、一审法院对上诉人一审提交的关键证据三不予认定，依法应予以纠正。上诉请求：撤销一审判决第一项、第二项，依法改判或发回重审；本案诉讼费由被上诉人负担。 被上诉人历下区自然资源局辩称，历下区自然资源局从未实施或者参与实施过上诉人所称的强制拆除行为，仅派员在现场负责土地方面的法律法规解释，不属于共同侵权人，且在一审中，智远街道办事处已经认可地上物系其拆除，上诉人要求确认历下区自然资源局实施拆除行为违法并进行行政赔偿没有实施和法律依据。上诉人的地上建筑物未办理相关手续，应属于违章建筑，不应得到任何补偿或赔偿。 被上诉人历下区综合行政执法局辩称，历下区执法局在通告上盖章属实，但没有实施拆除行为。盖章下发《通告》的行为与拆除行为属于不同的两个行为，执法局不应当对拆除行为担责。根据济南市历下区委办公室和济南市历下区人民政府办公室、历下办发（2018）54号文件第4条第7款规定，历下区执法局仅负责义和庄污染场地国有土地上违建查处。涉案的建筑物所占用土地属于集体土地，不属于国有土地，不在执法局职责范围内。拆除过程中，智远执法中队到场参与了，但是根据济南市历下区人民政府历下政发(2010)2号文件，关于职责调整第二条第一款的规定，已将有关部门派出的执法中队等纳入街道办事处统一管理，人员工资经费保障渠道虽然不变，但原主管部门仅负责业务指导。也就是说智远执法中队人员到场是由智远办事处安排的，并不代表区执法局参与了拆除行为。 一审期间原被告提交的证据均随一审电子卷宗移送本院。二审期间，各方均坚持一审庭审质证及辩论意见。 本院经审理查明的事实同一审法院。 本院认为，本案，上诉人所诉并非要求确认上述三部门联合下发的限期拆除《通告》的行为违法，而是请求确认拆除行为违法。在违法赔偿案件中，经常存在多部门联合下发通知或通告，但由其中一个部门具体组织实施的情况。只要其能够独立承担责任，并具有对行为所产生的损害具有足够的赔偿能力，一般在司法实践中都会确认其为适格主体。本案中，基于《历下区义和庄原济南市历下石油化工遗留污染场地修复治理工作方案》（历下办发【2018】54号文件）的明确规定及智远街道办事处的自认，能够确定智远街道办事处组织实施了对涉案建筑的拆除行为。上诉人主张历下区自自然资源、历下区综合行政执法局、智远街道办事处联合实施了涉案建筑的拆除行为，在历下区自自然资源、历下区综合行政执法局明确否认的情况下，上诉人仅凭三部门联合下发的限期拆除《通告》请求确认历下区自自然资源、历下区综合行政执法局参与拆除的行为违法，证据不足。本案中，历下区综合行政执法局智远执法中队确实参与了涉案拆除行为，但由于智远执法中队受历下区综合行政执法局、智远街道办事处双重领导，在智远街道办事处调动力量组织实施拆除涉案建筑的过程中，其行为受智远街道办事处辖制，责任有由智远街道办事处承担。因此，一审判决认定智远街道办事处实施了针对原告主张的涉案建筑的拆除行为并无不当。由于智远街道办事处未履行法定程序，一审判决确认智远街道办事处的拆除行为违法，本院予以确认。 根据审理查明的事实，2002年9月20日，济南历下区规划局向义和庄村民委员会下发《建设工程设计规划要求通知书》，要求义和庄村民委员会在建设该液化烃罐装站工程时，办理《建设工程规划许可证》后开工，但义和庄村委会涉案项目至今未办理相关《建设工程规划许可证》，根据《济南市城乡规划条例》第八十三条的规定，应限期拆除。 《中共济南市委办公厅济南市人民政府办公厅关于全面拆除违法建设的通知》（济厅字【2017】5号）规定：“违法建设一经发现，必须依据相关法律法规和有关要求限期拆除，不予任何经济补偿，逾期未自行拆除的，依法强制拆除，并由违法建设当事人承担相应费用”。依据上述文件规定，涉案违法建设经拆除不予任何经济补偿。一审对于于程主张按照《山东省国土资源厅山东省财政厅关于济南市征地地上附着物和青苗补偿标准的批复》（鲁国土资字【2017】383号文件）规定的标准要求给予赔偿的请求不予支持，并无不当。 对室内物品损失，上诉人一审并未提交相应证据证明；对于拆除材料二次利用的损失赔偿，上诉人在一审期间并未主张，本院不予审查。 综上，一审认定事实清楚，适用法律正确，本院依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人于程负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 张振明 审 判 员 张启胜 审 判 员 曹 磊 二〇二一年三月二十六日 法官助理 靳 颖 书 记 员 张庆晨