新疆维吾尔自治区伊宁市人民法院 行 政 判 决 书 （2021）新4002行初6号 原告：察布查尔锡伯自治县宁古齐牛录村液化气站，住所地新疆维吾尔自治区伊犁哈萨克自治州察布查尔锡伯自治县布哈街。 负责人：吴文泉，男，1949年12月10日生，锡伯族，住新疆维吾尔自治区伊犁哈萨克自治州察布查尔锡伯自治县。 委托诉讼代理人：贾晓静，新疆宇通律师事务所律师。 被告：察布查尔锡伯自治县自然资源局，住所地新疆维吾尔自治区伊犁哈萨克自治州察布查尔锡伯自治县城镇查鲁盖东街**。 法定代表人：丁某，局长。 委托诉讼代理人：顾某，男，察布查尔锡伯自治县自然资源局副局长。 委托诉讼代理人：梅建军，新疆同济律师事务所律师。 原告察布查尔锡伯自治县宁古齐牛录村液化气站（以下简称宁古齐液化气站）因被告察布查尔锡伯自治县自然资源局不履行法定职责，于2019年12月4日向本院提起行政诉讼。本院于2019年12月22日作出（2019）新4002行初112号裁定书，驳回原告起诉。原告不服该裁定书，上诉至新疆维吾尔自治区高级人民法院伊犁哈萨克自治州分院。新疆维吾尔自治区高级人民法院伊犁哈萨克自治州分院于2020年7月29日作出（2020）新40民终39号行政裁定书，撤销（2019）新4002行初112号裁定书，指令本院继续审理。本院依法另行组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告察布查尔锡伯自治县宁古齐牛录村液化气站的负责人吴文泉，被告察布查尔锡伯自治县自然资源局的委托诉讼代理人顾某、梅建军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告宁古齐液化气站诉称，原告原经营场所位于察布查尔县宁古齐牛录村，后该经营场所被察布查尔县住房和城乡建设局征收，并承诺另行给原告提供场地经营。后察布查尔县住房和城乡建设局给原告提供了察县扎库齐牛录乡寨牛录村开发地伊察公路东侧的6667.11平方米的土地。原告按照程序办理了建设工程规划许可证、建设用地规划许可证。原告向被告申请办理该地块的国有土地使用权证时，被告却迟迟不予办理，故诉至法院，请求：1、确认被告未在法定期限内给原告办理国有土地使用证的行为违法，并判令被告在一定期限内给原告办理国有土地使用证（按照2014年土地评估价格收取土地收让金）；2、被告向原告赔偿营业损失5,486,250元(暂计算自2015年1月16日至2019年10月16日，共57个月)；3、诉讼费由被告承担。 原告为支持自己的主张，提交以下证据： 1、《房屋征收搬迁补偿协议》一份、关于限期搬迁的通知一份、（察政办[2014]48号）关于征收察布查尔县宁古齐液化气站房屋及相关资产的通知一份、证明一份，证实2014年5月16日察布查尔锡伯自治县住房和城乡建设局和原告签订了《房屋征收搬迁补偿协议》一份，该协议约定给予原告地上房屋资产的补偿及8个月停业损失的补偿，土地并没有给予补偿；政府给予原告置换土地，以便原告能够持续经营，故原告与察县住建局在协议中约定了8个月停业损失，就是给原告8个月的搬迁和再建设期限；通知中明确要求由县国土资源局及住房和城乡建设局按照法律规定另行选择地块供原告生产经营；察布查尔县宁古齐牛录村液化气站的实际产权人和投资人均为吴文泉。 2、（察环监函[2015]20号）关于察布查尔县宁古齐牛录村液化气站建设项目环境影响报告表的批复1份、（察住建字[2015]20号）关于察布查尔县城南液化气站搬迁地块规划选址的初审意见1份，证实按照察县政府发的通知，已经由察县住建局选址位于察布查尔县扎库齐牛录乡寨牛录村开发地伊察公路东侧，并同意原告将所经营的液化气站搬迁至选址项目处。环保局出具批复同意原告在选址处建设液化气站。 3、建设用地规划许可证1份、建设工程规划许可证1份，证实建设用地规划许可证证实依据《城乡规划法》第三十七条、三十八条的规定，在城市、镇规划区内以出让方式提供国有土地使用权的建设项目，经有关部门批准、核准、备案后，建设单位应当向市、县人民政府城乡规划主管部门提出建设用地规划许可申请。建设单位取得规划许可申请后，土地主管部门才可以出让土地。原告已经取得了建设用地规划许可证，说明置换的地块是可以出让的土地。建设工程规划许可证证实依据《城乡规划法》第四十条的规定，对于申请该许可证时需要提交使用土地的有关证明文件，证实原告取得了相关使用土地的证明文件，才会取得该许可证，但是被告迟迟不给原告办证的行为就是不作为，给原告带来了直接的营业损失。 4、关于请求解决液化气站搬迁后办理土地使用证的申请1份，证实由于被告未按照察县人民政府的通知配合原告办理土地使用权证，导致原告到县人民政府反映情况，时任书记批示要求察县国土局尽快予以办理。 5、察国土资字【2018】267号关于城南液化气站搬迁点单独选址建设项目用地的预审意见一份，证实2014年5月16日，察县人民政府出具【2014】48号文件要求国土局配合原告另行选择地块供原告生产经营，至2018年11月9日被告才通过了原告的选址预审意见，系被告的不作为行为导致原告至今未取得土地证。 被告察布查尔锡伯自治县自然资源局辩称，一、原告的原经营地址拆迁后，县政府给予了补偿，为解决被告的经营问题，相关部门研究决定将现在原告的经营场所确定为液化气站的地址，这块地按照当时土地利用现状是耕地，土地性质为集体，按照《土地管理法》及相关法律规定，农用地变为建设用地，必须要办理农用地变为建设用地的审批手续，该审批权限在自治区人民政府。根据原告的用地申请，我局于2015年组织建设用地报件，逐级报自治区审批，自治区2015年12月30日下发的批复。用地批准后，需挂牌出让，我局准备按照国家规定按有偿（出让）的方式供地，根据相关规章的规定，出让土地需要提供土地的规划设计条件，但原告直至2018年11月中旬才向我局提供规划设计条件。我局根据规划设计条件，委托中介机构对该宗地的价格进行评估，经过中介机构评估的价格是440元每平方米，但原告不接受该价格，后经县政府协调，我局按照三等商服用地即320元每平方米的价格计算，但原告截止目前不接受该价格。根据《国土资源部建设用地审查报批管理办法》第22条规定的内容，截至目前，原告未向我局缴纳土地出让金，也未和我局签订土地出让合同，根据不动产登记条例等相关规定，我局在此前提下，无法给原告办理不动产登记手续。二、本案依据原告诉请系被告行政不作为，我方认为行政不作为相有两种情形：1、具备条件符合法律规定的不办理；2、不具备条件，不符合法律规定的。原告在诉状中确认未向被告缴纳土地出让金，因此，原告无论是否申请办证，均不具备办理不动产登记的条件，因此，被告不存在行政不作为。原告在未办理权属登记的条件下，已于2014年开始在该土地投资建设，并经营至今，故原告要求的损失不能成立。 被告察布查尔锡伯自治县自然资源局向本院提交了以下证据、依据： 1、第14-15页谈话笔录复印件一份（附照片两张），证实2014年原告在未办理涉案土地用地审批前提下就投资建设并经营至今。 2、批复文件一份，证实被告为原告的涉案土地积极办理农用地转为建设用地的申报手续。 经庭审质证，被告对原告提交的证据1的真实性、合法性认可，对关联性不认可，该证据证实的是察县住建局与原告的征收补偿行为，被告根据政府的相关批示，会同相关部门对原告的生产经营用地的位置进行确定，但不能证实原告的申请具备办证条件；对证据2的真实性、合法性认可，对关联性不认可，该证据不是办理不动产权证的条件，而是用地审批的条件，原告依据上述文件进行投资建设经营至今，与办证无关联性；对证据3的真实性、合法性认可，对关联性不认可，该证据证实原告具备了与被告签订土地出让合同的基本条件，因原告对被告按照最低价格的出让金不予认可，导致被告无法给原告办理不动产登记；对证据4的真实性认可，但当时土地批复还没有下发；对证据5的关联性不认可，用地预审意见不能代表用地审批文件。 原告对被告提交的证据1的真实性认可，但对合法性关联性不认可，该证据在庭审过程中提交违反法定程序，原告至今没有正常经营，是由于被告未给原告办理土地证导致的，必然会产生经营损失，原告的用地规划许可证在2015年4月份就已经取得；对证据2三性均不认可，该证据在庭审过程中提交违反法定程序，该文件是复印件，真实性无法确认；当时政府出具的【2014】48号文件的目的就是要求被告给原告提供一个正常生产经营的土地，但是被告却提供的耕地，不符合当时双方搬迁的初衷，导致原告的生产经营不能正常开展；原告多次向被告提出办证的申请，被告在庭审中以原告所提交材料不符合办证的条件为由拒绝办证，但是没有提供证据证实。 本院对上述证据认证如下：原告提交的证据1、2、3、4、5，被告对其真实性、合法性均无异议，本院均予以认定；对被告提交的证据1，原告对其真实性无异议，本院予以认定；对被告提交的证据2，原告对其三性均不认可，因该证据均系政府文件，依照政务公开原则可以查询，故本院均予以认定。 经审理查明，2014年5月16日，原告（乙方）与察布查尔锡伯自治县住房和城乡建设局（甲方）签订《房屋征收搬迁补偿协议书》，其中第一条被征收房屋土地基本情况中，土地使用权基本情况为“该宗土地系乙方租赁使用宁古齐村集体土地，本次征收不对乙方予以土地补偿”。同日，察布查尔锡伯自治县人民政府办公室印发察政办[2014]48号《关于征收察布查尔县宁古齐液化气站房屋及相关资产的通知》，其中第2条为“你站资产被征收后由县国土资源局、住房和城乡建设局按照《城乡规划法》《土地管理法》的有关规定另行选择地块供你站生产经营使用”。 2015年3月2日，察布查尔锡伯自治县住房和城乡建设局印发察住建字[2015]20号《关于察布查尔县城南液化气站搬迁地块规划选址的初审意见》，原则同意察布查尔县城南液化气站搬迁地块选址于“察布查尔县扎库齐牛录乡寨牛录村开发地伊察公路东侧，待立项批准后，按照规划建设相关法律法规的有关规定尽快办理建设用地手续”。2015年4月14日，察布查尔锡伯自治县城乡建设局向原告颁发《建设用地规划许可证》。2019年1月14日，察布查尔锡伯自治县城乡建设局向原告颁发《建设工程规划许可证》。 2015年6月，被告向伊犁州国土资源局、伊犁州人民政府分别报送《关于察布查尔锡伯自治县实施城镇规划2015年第三批次建设用地的审查意见》《关于察布查尔锡伯自治县实施城镇规划2015年第三批次建设用地的请示》，其中包括“察布查尔县扎库齐牛录乡寨牛录村开发地伊察公路东侧”的耕地。伊犁州人民政府于2015年10月30日向自治区人民政府报送《关于察布查尔锡伯自治县实施城镇规划2015年第三批次建设用地的请示》。2015年12月30日，新疆维吾尔自治区国土资源厅下发新国土资用地［2015］665号《关于察布查尔锡伯自治县实施城镇规划2015年第三批建设用地的批复》，同意察布查尔县人民政府在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内农用地转用。 原告在庭审中认可，2019年3月20日，被告向其书面告知按每平方米320元交纳土地出让金。 另查明，原告于2019年3月11日将《建设用地规划许可证》《建设工程规划许可证》中用地单位、建设单位变更为“察布查尔锡伯自治县国麟液化气有限公司”。 本院认为，本案的争议焦点是被告是否存在不作为情形及其原因。第一，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款规定，“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续”，因政府批准的原告搬迁地址为农用地，故应当办理农用地转用审批手续。被告于2015年6月已办理了报批手续。原告此时虽已办理《建设用地规划许可证》，但在自治区人民政府批准农用地转用之前，不能据此要求被告办理土地使用权证。第二，根据《房屋征收搬迁补偿协议书》约定，原告原经营用地为租用的集体土地，不予补偿，故政府在农用地范围内为原告解决搬迁后的经营用地并无不当，被告按农用地转用报批符合法定程序。第三，《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第八条规定“土地使用权出让是指国家以土地所有者的身份将土地使用权在一定年限内让与土地使用着，并由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。土地使用权出让应当签订出让合同”，原告取得土地使用权的前提是与被告签订出让合同，并支付土地使用权出让金。原告自认被告于2019年3月20日书面告知其应支付出让金的标准，但截至起诉之日，未与被告签订出让合同并支付出让金，故被告无法在土地使用权出让行为完成之前为其办理土地使用权证。第四，原告于2019年1月14日取得《建设工程规划许可证》，其无法经营的原因不能归责于原告。第五，原告于2019年3月11日将《建设用地规划许可证》《建设工程规划许可证》中用地单位、建设单位变更为“察布查尔锡伯自治县国麟液化气有限公司”，其已无主张之后营业损失、办理土地使用权证的主体资格，因原告所诉涉及变更之前被告的行政行为，故本院予以审理。综上所述，被告不存在行政不作为情形，原告的诉讼请求均无法成立，本院不予支持。 据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告察布查尔锡伯自治县宁古齐牛录村液化气站的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告察布查尔锡伯自治县宁古齐牛录村液化气站。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于新疆维吾尔自治区高级人民法院伊犁哈萨克自治州分院。 审 判 长 马 刚 人民陪审员 杨 萍 人民陪审员 蒋勇岐 二〇二一年三月十六日 书 记 员 江婧杰