四川省峨眉山市人民法院 行 政 判 决 书 （2021）川1181行初1号 原告：唐成英，女，1970年10月6日出生，汉族，住四川省乐山市市中区。 委托诉讼代理人：郇耀邦，北京盈科（天津）律师事务所律师。 被告：乐山市市中区自然资源局，住所地四川省乐山市市中区白燕路140号，统一社会信用代码11511002MB1875765J。 法定代表人：张中，该局局长。 委托诉讼代理人：刘虹，该局工作人员。 委托诉讼代理人：杨律，四川睿典律师事务所律师。 原告唐成英诉被告乐山市市中区人民政府（以下简称区政府）不履行制定土地补偿安置方案法定职责一案，于2020年9月15日向乐山市中级人民法院提起行政诉讼。审理中，原告变更被告区政府为乐山市市中区自然资源局（以下简称市中区自然资源局），乐山市中级人民法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十二条、法〔2013〕3号《最高人民法院关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的通知》和川高法〔2014〕198号《四川省高级人民法院关于乐山市中级人民法院的批复》将案件移送我院管辖。我院于2021年1月4日立案受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2021年3月4日进行了公开开庭审理，原告唐成英，被告市中区自然资源局的副局长翟挺生及委托诉讼代理人刘虹、杨律到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告唐成英诉称：原告是乐山市市中区苏稽镇红专村3组村民，在本村有承包地。2020年5月12日苏稽镇红专村干部量地时告知原告原告的90平方米承包地2017年8月已经被征收。因2017年8月征地时没有量过地，没有征地公告安置方案，原告一直不知道没有流转的90平方土地被征收，直到2020年5月12日测算青苗补偿费时原告才知道没流转的90平方土地两年前就被征收了。原告认为2017年8月区政府征收原告承包土地时未实施具体的征地行为，没有征地公告，没有作出安置补偿方案公告征收土地，土地征收3年原告还未领取青苗费，2020年7月2日苏稽国土事务所在红专村公告栏张贴《苏稽东路租地红专三组青苗林木补偿费用结算公式表》，征收变为租用，不敢承认土地征收的事实。被告没有作出征地补偿安置方案公告，被告支付苏稽镇医疗救助中心项目征地农转非人员的安置费用没有任何标准和依据。四川省人民政府作出的川府土〔2018〕163号批复，批准征收的时间为2018年2月12日，区政府在2017年8月公告程序缺失，没有作出征地补偿安置方案下征收原告土地，征地行为违法。原告现根据《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定诉至法院，请求：1.判决确认被告在川府土〔2018〕163号批复作出以后没有作出征地补偿安置方案的行政行为违法；2.附带审查乐山市政府令第6号令；3.本案诉讼费由被告承担。 被告市中区自然资源局辩称：1.被告具有制定征地补偿、安置方案的行政职权，系本案适格被告。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条、《乐山市市中区人民政府办公室职能配置、内设机构和人员编制规定》等13个部门“三定”规定的通知中关于被告职能配置、内设机构和人员编制规定第二条“乐山市市中区自然资源局是乐山市市中区人民政府工作部门”以及第三条第（六）款“......负责土地征收征用管理”和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定，被告现作为区政府的工作部门，承继原乐山市市中区国土资源局市中区分局行使的土地行政管理的职能，具有制定征地补偿、安置方案的行政职权，系本案适格被告。2.原告唐成英的诉请没有事实和依据。徐贵林户户主为徐贵林，家庭成员有妻唐成英、女徐红梅，该户在乐山市市中区苏稽镇红专村3组拥有承包地，土地经营权证户主为徐贵林。2018年2月12日四川省人民政府作出川府土（2018）163号《关于乐山市2017年第8批城市建设用地的批复>,载明同意乐山市人民政府请示的将乐山市市中区苏稽镇红专村1、2、3、4、6组及村集体6.3804公顷集体用地转为建设用地，同时将上述土地和农村集体原有的建设用地3.3617公顷一并征收，作为乐山市2017年第8批城市建设用地。依据批复，2018年5月7日，区政府作出并张贴乐中府公(2018)8号《乐山市市中区人民政府征地公告》，公告作出后，因工作安排等原因，征收工作暂未进一步实施，尚未发布征地安置补偿方案。同时，唐成英诉区政府的案件，乐山市中级人民法院作出的(2020)川11行初34号生效行政判决书查明的事实载明：该批次征地尚未制定征地补偿方案，尚未组织实施安置补偿。故唐成英诉称“2017年8月就征收了”没有事实和依据，同时也未有证据证明其土地已于2017年8月便被征收了。唐成英诉称“苏稽镇国土局在苏稽镇红专村张贴《苏稽东路租地红专三组青苗林木补偿费用结算公示表》”不是事实，被告从未张贴过该公示表,亦不是被告租用了其土地。综上答辩，请求人民法院查明事实，依法作出裁判。 经审理查明：徐贵林户户主为徐贵林，家庭成员有妻唐成英、女徐红梅。该户在四川省乐山市市中区××镇××村××组拥有2.49亩承包土地，土地承包经营权证户主为徐贵林。 2018年2月12日，四川省人民政府作出川府土〔2018〕163号《关于乐山市2017年第8批城市建设用地的批复》载明：同意将苏稽镇红专村1、2、3、4、6组及村集体6.3804公顷集体农用地转为建设用地，同时将本批次批准转为的建设用地和上述农村集体原有的建设用地合计9.7421公顷土地征收为国家所有，作为乐山市2017年第8批城市建设用地。2018年5月7日，区政府作出并张贴乐中府公〔2018〕8号《乐山市市中区人民政府征地公告》。徐贵林户的承包地位于上述征地范围内。 市中区自然资源局系乐山市市中区土地行政主管部门。2020年11月25日，市中区自然资源局拟定并发布《苏稽镇红专村1组（原红专村1组、6组）、红专村2组、红专村3组、红专村4组及红专村村集体土地征地拆迁安置补偿方案（草案）》，于2020年12月17日提请区政府批准。2020年12月23日，区政府以征地政策调整，乐山市2020年11月3日后发布政府拆迁补偿方案的征地项目按照新标准执行未予批准。2021年2月23日，市中区自然资源局完善补偿方案再次报区政府审批。2021年2月26日，区政府批准同意。市中区自然资源局于2021年3月1日收到批复后于2021年3月4日公布。 2020年3月，原告以区政府为被告向乐山市中级人民法院提起不履行征地补偿安置法定职责之诉，主张2010年征地批次中0.5亩土地补偿费及唐世文的安置补助费，2014年征地批次中所征收土地的土地补偿费及唐成英、徐贵林的安置补助费，2018年征地批次中的青苗补偿费。乐山市中级人民法院审理后作出判决：1.责令区政府自判决生效之日起六个月内支付唐成英青苗补偿费；2.驳回唐成英的其他诉讼请求。唐成英不服，向四川省高级人民法院提出上诉，现该案仍在上诉之中。 上述事实，有被告提交的“三定”方案、川府土〔2018〕163号《关于乐山市2017年第8批城市建设用地的批复》、乐中府公〔2018〕8号《乐山市市中区人民政府征地公告》、示意图、行政判决书，原告提交的身份证、户口本、承包经营权证以及当事人陈述予以证实。 本院认为，根据《土地管理法实施条例》第二十五条“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟定征地补偿、安置方案，在被征收土地所在乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施”的规定以及市中区自然资源局的“三定方案”，市中区自然资源局作为区政府土地行政主管部门，具有制定征地补偿、安置方案的法定职责。 关于原告的第一项诉请，《征收土地公告办法》第七条规定，有关市、县人民政府土地行政主管部门根据批准的征收土地方案，在征收土地公告之日起45日内以被征收土地的所有权人为单位拟定征地补偿、安置方案并予以公告。本案中，区政府于2018年5月7日作出并发布案涉土地的征地公告，市中区自然资源局未在征地公告之日起45日内拟定征地补偿安置方案，属于行政不作为。鉴于市中区自然资源局在诉讼过程中已经拟定征地补偿安置方案并报区政府批准公布，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十一条“原告起诉被告不作为，在诉讼中被告作出行政行为，原告不撤诉的，人民法院应当就不作为依法作出确认判决”之规定，本院确认乐山市市中区自然资源局未在法定期限内制定征地补偿安置方案违法。 关于原告的第二项诉请，《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。依据上述规定，只有规范性文件作为被诉行政行为依据时，才能请求人民法院一并对该规范性文件的合法性进行审查。原告主张案涉征地公告载明的补偿依据是乐山市政府令第6号令，故一并请求对该规范性文件附带审查，因本案被诉行政行为是市中区自然资源局未依法制定征地补偿安置方案不作为，不是市中区自然资源局制定征地补偿安置方案行政行为，市中区自然资源局并不是依据乐山市政府令第6号令未在征收土地公告发布后的45日内制定征地补偿安置方案，故乐山市政府令第6号令不属于《中华人民共和国行政诉讼法》所规定的附带审查规范性文件的范围。 综上事实和理由，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第三项、第八十一条之规定，判决如下： 确认被告乐山市市中区自然资源局未在法定期限内制定征地补偿安置方案违法。 案件受理费50元，由被告乐山市市中区自然资源局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省乐山市中级人民法院。 审 判 长  冯心语 人民陪审员  黄 菲 人民陪审员  何宗兴 二〇二一年三月十日 书 记 员  吴 思 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法； （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。 第八十一条被告在一审期间改变被诉行政行为时，应当书面告知人民法院。 原告或者第三人对改变后的行政行为不服提起诉讼的，人民法院应当就改变后的行政行为进行审理。 被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的，人民法院应当依法作出确认判决。 原告起诉被告不作为，在诉讼中被告作出行政行为，原告不撤诉的，人民法院应当就不作为依法作出确认判决。