广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）桂行终226号 上诉人（一审原告）：桂平市木乐镇木乐村第24村民小组。 诉讼代表人：莫家荣，组长。 委托诉讼代理人：韦荣武，广西正大五星（覃塘）律师事务所律师。 被上诉人：贵港市人民政府，住所地贵港市港**荷城路**。 法定代表人：蓝晓，代市长。 委托诉讼代理人：梁艺超，贵港市司法局公职律师办律师。 委托诉讼代理人：林锦华，贵港市司法局工作人员。 被上诉人：桂平市人民政府，住，住所地桂平市县府街**/div> 法定代表人：陈锦秀，市长。 委托诉讼代理人：张生贵，桂平市自然资源局干部。 委托诉讼代理人：谭捷，广西桂力律师事务所律师。 一审第三人：桂平市木乐镇木乐村第25村民小组。 诉讼代表人：黄朝金，组长。 委托诉讼代理人：梁雨液，广西桂铭律师事务所律师。 委托诉讼代理人：钟梦灵，广西桂铭律师事务所实习律师。 上诉人桂平市木乐镇木乐村第24村民小组（以下简称24小组）因与被上诉人贵港市人民政府（以下简称贵港市政府）、桂平市人民政府（以下简称桂平市政府）及一审第三人桂平市乐镇木乐村第25村民小组（以下简称25小组）土地行政裁决、复议一案，不服贵港市中级人民法院（2020）桂08行初161号行政判决，向本院提起上诉。本院于2021年1月20日受理后依法组成合议庭，并于2021年2月23日公开进行了听证。上诉人24小组的诉讼代表人莫家荣及其委托诉讼代理人韦荣武，被上诉人贵港市政府的委托诉讼代理人梁艺超、林锦华，一审第三人桂平市政府的委托诉讼代理人张生贵、谭捷，一审第三人25小组的诉讼代表人黄朝金及其委托诉讼代理人梁雨液、钟梦灵到庭参加了听证。本案现已审理终结。 24小组上诉称：（一）一审判决和贵港市政府2020年6月5日作出的贵政复决（2020）29号行政复议决定（以下简称29号复议决定）认定事实不清。争议地黄三岭在各历史时期都是由24小组管理、使用。（二）一审判决和《29号复议决定》认定争议水塘长期由25组使用事实不清。争议水塘在四固定之时划分给24小组、25小组各一半就是因为该塘的灌溉双方水田的根本使用功能。（三）一审判决和《29号复议决定》认定在1963年时25小组已用“黄三岭”对换24小组的新筑塘属于认定事实不清。1962年木乐大队《社员代表大会决议》处理属于“黄三岭”山林划分，不涉及24、25小组争议的“黄三岭”耕地。仅是山林、山权部分。（四）一审判决和《29号复议决定》认定事实错误，桂平市政府于2020年2月25日作出的浔政决字（2020）8号处理决定（以下简称8号处理决定）认定事实清楚，适用法律正确，应当予以维持。据此请求：1、撤销一审判决和《29号复议决定》；2、改判维持《8号处理决定》；3、本案一、二审诉讼费由两级政府负担。 贵港市政府答辩称：一审判决认定事实清楚，证据充分，请求驳回上诉维持原判。 桂平市政府答辩称：《8号处理决定》认定事实清楚，程序合法，请求高院依法判决。 25小组答辩称：一审判决认定事实清楚，证据充分，请求驳回上诉维持原判。 24小组向一审法院起诉请求：一、撤销《29号复议决定》错误确认的以下主要事实：1、确认争议的黄三岭四固定时期归属25小组；2、确认第三人在四固定后用黄三岭土地对换了原告二分之一的新筑塘权属等事实。二、维持《8号处理决定》。 一审判决查明：24小组与25小组争议地名称黄三岭，坐落于桂平市岭的东北面，四至为：东至小路为界，小路以东是25小组耕作区；南至黄三岭岭顶东西分水线为界，岭顶东西分水线与25小组耕作区相邻；西至黄三岭南北分水线为界，与24小组耕地相邻；北至木乐村21队耕地及黄永德房屋边为界，面积8431.46平方米，合12.6472亩。争议地上现有砖混住宅房屋若干间（座）、竹及24小组种的速丰桉树木及空地，现由24小组管理使用。1962年1月24日的《1962年决议》，其中记载有“先胜队给新筑塘与恒南队各占一半”，黄三岭按“水流山面流转黄屋地区黄屋保管”等四固定划分黄三岭和新筑塘的内容，即将新筑塘固定归先胜队（即现在的24小组）与恒南队（即现在的25小组）各一半，用于灌溉双方农田和养鱼。1963年春以后，25小组将其四固定所得的黄三岭部分土地与24小组在四固定时所得的新筑塘土地进行对换后，新筑塘就一直由25小组集体用于养鱼和灌溉使用，但仍允许24小组使用新筑塘之水灌溉周边水田，以上对换事实有25小组提供的1986年至2009年新筑塘收支明细单、鱼塘承包协议书、收款收据等证据予以佐证。2009年10月，因24小组与25小组对新筑塘土地权属发生争议，经桂平市政府2012年4月23日对新筑塘纠纷案作出处理决定，决定将争议的新筑塘权属确归24小组所有后，25小组认为其已在1963年用现黄三岭争议地与24小组所有的一半“新筑塘”对换权属，遂于2012年7月3日向桂平市政府提出土地确权申请，要求确认现黄三岭争议地属其25小组所有。桂平市政府于2013年8月28日作出浔政决字[2013]24号行政处理决定，决定争议地属24小组集体所有。25小组不服，提出行政复议申请，贵港市政府于2013年12月28日作出贵政复决[2013]75号行政复议决定，维持浔政决字[2013]24号处理决定。25小组不服依法提起行政诉讼，桂平市人民法院于2014年4月17日作出（2014）浔行初字第12号行政判决，维持浔政决字[2013]24号处理决定。25小组仍不服，向一审法院提起上诉，该院于2014年7月25日作出（2014）贵行终字第27号行政判决，撤销浔行初字第12号行政判决和浔政决字[2013]24号处理决定。经重新调处后，桂平市政府于2016年5月6日第二次作出浔政决字[2016]9号处理决定，决定争议地归24小组集体所有。25小组不服，依法申请行政复议，贵港市政府作出贵政复决[2016]58号复议决定，维持浔政决字[2016]9号处理决定。25小组仍不服，向该院提起行政诉讼。该院于2017年5月9日作出（2016）桂08行初313号行政判决，撤销浔政决字[2016]9号处理决定和贵政复决[2016]58号复议决定，责令桂平市政府在法定期限内重新作出处理决定。然后24队不服提出上诉，本院作出（2017）桂行终856号行政判决，驳回上诉，维持原判。此后，25小组第三次提出申请确权，桂平市政府于2020年2月25日第三次作出本案的《8号处理决定》,仍然决定争议的黄三岭土地权属确权归24小组集体所有，25队不服依法申请行政复议，贵港市政府于2020年6月5日作出《29号复议决定》，维持桂平市政府第三次作出的《8号处理决定》。24小组向该院提起本案诉讼，认为处理决定结果正确但认定事实错误，请求撤销复议决定，维持桂平市政府第三次作出的《8号处理决定》。 另查明，在四固定时期，24小组称为先胜队，25小组称为恒南队或黄屋队。 一审法院认为，根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十五条第二款、《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款的规定，被告桂平市政府、贵港市政府具有分别作出8号处理决定和29号复议决定的法定职权。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款以及《最高人民法院关于适用的解释》第二十二条的规定，本案属于经复议机关复议后改变原行政行为所认定的主要事实和证据的情形，但未改变原行政行为处理结果，视为复议机关维持原行政行为，故桂平市政府和贵港市政府属于本案的共同被告。 本案与另案处理的新筑塘土地权属纠纷一案都属于24小组与25小组作为争议双方的案件，而且主要证据都涉及《1962年决议》记载的黄三岭和新筑塘划分问题，因此两件案件应当要解决以下两个事实认定：一是争议地黄三岭在四固定时期是否已固定归25小组所有；二是25小组是否在四固定后用黄三岭土地对换了24小组二分之一的新筑塘权属。 关于争议地黄三岭在四固定时期是否已固定归25小组所有问题。根据桂平市政府提供的、由桂平市土地管理技术服务站2013年6月28日出具的并经参加调处的争议双方代表签字确认的《木乐镇木乐村24队与25队争议黄三岭土地宗地图》、桂平市政府于2015年10月13日组织争议双方进行指界后制作的《木乐镇木乐村24队与25队争议黄三岭土地权属区域图》，可知争议地位于黄三岭的东北面，只是整个黄三岭的一部分，“岭顶”位于黄三岭相对居中位置，宗地图上已表明争议地的东边界线为“该岭南北走向分水线”、南面界线为“该岭东西走向分水线”结合《1962年决议》记载对黄三岭土地权属按照“水流山面流转黄屋地区黄屋保管，流转先胜队由先胜队保管”的内容，以及争议地东面属于25小组居住区及耕作区的地理位置，足以认定四固定时期争议地黄三岭已经固定归25小组所有的事实。故贵港市政府作出的《29号复议决定》指出对桂平市政府这一事实不作确认的错误，并直接改变该事实认定，认定事实清楚，证据充分，该院予以确认。 关于25小组是否在四固定后用黄三岭土地对换了24小组二分之一的新筑塘权属问题。根据《1962年决议》记载黄三岭土地权属按照“水流山面流转黄屋地区黄屋保管，流转先胜队由先胜队保管”“先胜队给章木塘及本队耕作区属小塘，新筑塘与恒南队各占一半”进行划分的内容，可以看出《1962年决议》在涉及先胜队（现24小组）和恒南队（25小组）关于黄三岭和新筑塘两处土地权属的划分时，既明确划分了黄三岭的归属，也明确划分新筑塘权属“恒南队各占一半”，再结合24小组村民长期管理使用争议地黄三岭及25小组长期管理使用新筑塘历来无权属争议地事实，贵港市政府对25小组主张已用黄三岭土地对换了24小组拥有新筑塘另一半所有权的权属的事实予以确认，有充分的事实依据，同时指出桂平市政府作出的《8号处理决定》对《1962年决议》不作为本案定案依据这一错误，是正确的。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决驳回桂平市木乐镇木乐村第24村民小组的诉讼请求。本案受理费50元，由桂平市木乐镇木乐村第24村民小组负担。 本院二审期间，24小组申请了证人陈某、刘某、蒙某出庭作证。证人陈某证明24小组、25小组曾经在争议水塘打鱼分。证人刘某证明曾经卖鱼给管塘的生产队，具体哪个队不清楚。证人蒙某证明24小组、25小组曾经在争议水塘打鱼分。本院认为，以上三证人的证言可以证明24小组、25小组都在争议水塘打过鱼，但无法证明争议水塘是否经过对换等与权属相关的关键事实，本院对此不予采纳。 本院查明的事实与一审判决一致，对一审判决查明的事实予以确认。 本院认为：人民法院审理行政案件，应当对被诉行政行为的合法性进行审查。根据《中华人民共和国土地管理法》第十四条第一、二款“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”以及《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。”的规定，本案的争议焦点是桂平市政府作出的《8号处理决定》和贵港市政府作出的《29号复议决定》是否合法有效。 根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条“调解、处理土地山林水利权属纠纷实行有利于生产生活、有利于经营管理、有利于社会和谐稳定的原则。”第三十条第一款第一项“人民政府处理土地、山林和水利工程权属纠纷，经审查认为申请人的主张有确实、充分证据的，做出支持其主张的决定。”及《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十四条“法庭应当对经过庭审质证的证据和无需质证的证据进行逐一排查和对全部证据综合审查，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验，进行全面、客观和公正地分析判断，确定证据材料与案件事实之间的证明关系，排除不具有关联性的证据材料，准确认定案件事实。”的规定，土地、山林确权纠纷，时间跨度大，争议各方可能均会有相应的证据证明其对争议土地、山林享有权利。本案即属上述情形。因此，人民法院在分析认定证据时，应当结合争议各方的证据，逐一审查核实，综合分析可采信证据，根据优势证明标准，认定事实。 关于桂平市政府作出的《8号处理决定》和贵港市政府作出的《29号复议决定》是否合法有效的问题。 本案与另案处理的新筑塘土地权属纠纷一案都属于24小组与25小组作为争议双方的案件，而且黄三岭和新筑塘权属相互关联，互为认定根据。二者主要事实内容都源于《1962年决议》。 首先，根据桂平市政府提供的、由桂平市土地管理技术服务站2013年6月28日出具的并经参加调处的争议双方代表签字确认的《木乐镇木乐村24队与25队争议黄三岭土地宗地图》、桂平市政府于2015年10月13日组织争议双方进行指界后制作的《木乐镇木乐村24队与25队争议黄三岭土地权属区域图》，可知争议地位于黄三岭的东北面，只是整个黄三岭的一部分，结合《1962年决议》记载对黄三岭土地权属按照“水流山面流转黄屋地区黄屋保管，流转先胜队由先胜队保管”的内容，以及争议地东面属于25小组居住区及耕作区的地理位置，足以认定四固定时期争议地黄三岭已经固定归25小组所有的事实。 其次，根据《1962年决议》记载黄三岭土地权属按照“水流山面流转黄屋地区黄屋保管，流转先胜队由先胜队保管”“先胜队给章木塘及本队耕作区属小塘，新筑塘与恒南队各占一半”进行划分的内容，可以看出《1962年决议》在涉及先胜队（现24小组）和恒南队（25小组）关于黄三岭和新筑塘两处土地权属的划分时，既明确划分了黄三岭以水流山面流转作为划分土地权属的依据，也明确划分新筑塘权属“恒南队各占一半”，再结合24小组村民长期管理使用争议地黄三岭及25小组长期管理使用新筑塘至2009年前历来无权属争议地事实，贵港市政府对25小组主张已用黄三岭土地对换了24小组拥有新筑塘另一半所有权的权属的事实予以确认，有充分的事实依据，本院予以支持。综合全案证据，按照优势证据规则判断，黄三岭归24小组所有、新筑塘归25小组所有具有说服力，也体现了三个有利于原则。 综上，一审判决认定事实清楚，证据充分，适用法律法规正确，应当予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元（桂平市木乐镇木乐村第24村民小组已预交50元），由桂平市木乐镇木乐村第24村民小组负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 韦伟强 审 判 员 周家开 审 判 员 韦志勇 二〇二一年三月八日 法官助理 茹 超 书 记 员 陈安戈