山东省滨州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）鲁16行终24号 上诉人（原审原告）山东省滨州市昌隆房地产开发有限公司，住所地：山东省博兴县曹王镇曹三村。 法定代表人王瑞，总经理。 委托代理人郑娟，泰和泰（济南）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）博兴县自然资源和规划局，住所地：山东省博兴县博城二路268号。 法定代表人张英温，局长。 参加诉讼行政机关负责人孙全林，副局长。 委托代理人黎金娥，山东王宁律师事务所律师。 原审第三人山东省博兴县利民置业有限公司，住所地：山东省博兴县曹王镇曹三村。 法定代表人曹同中，经理。 上诉人山东省滨州市昌隆房地产开发有限公司（以下简称昌隆公司）因诉被上诉人博兴县自然资源和规划局（以下简称博兴自规局）、原审第三人山东省博兴县利民置业有限公司（以下简称利民公司）土地行政出让及行政赔偿一案，不服滨州经济技术开发区人民法院（2020）鲁1691行初5号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院经审理查明，博兴县曹王镇曹三村村民委员会（曹三村委会）欲开发建设“颐和家园”小区，2014年11月5日，与昌隆公司签订《协议书》，由昌隆公司协助曹三村委会办理土地征收手续，双方约定土地手续完备后，土地使用权归曹三村委会集体所有，其他事项另行约定。2014年11月7日，昌隆公司向博兴县土地储备交易中心提交《关于申请土地储备指标的请示》（以下简称《请示》），载明“我单位申请使用省储备新增建设用地指标80.88亩，按照15万元／亩的标准支付指标有偿使用费，共计1213.2万元。按程序竞得相关地块后，土地出让金等其他费用按规定另行缴纳”。昌隆公司于2014年11月10日向博兴县土地储备交易中心缴纳指标有偿使用费1213.2万元，于2014年12月9日向博兴县财政局缴纳失地农民社保费808770元。2015年4月24日，山东省人民政府作出鲁政土字［2015］639号《关于博兴县2014年第6批次建设用地的批复》，同意将包含原告申请的博兴县曹王镇曹三村涉案土地在内的25.4072公顷的农用地转为建设用地并征收。2016年8月17日，原博兴县国土资源局（以下简称博兴国土局）呈报拟对包含涉案地块（编号为×××52）在内的4宗国有建设用地使用权进行挂牌出让的请示。2016年8月18日，博兴县人民政府作出博政土字［2016］11号批复，同意上述土地的挂牌出让方案。博兴国土局发布《博兴县国有建设用地使用权网上挂牌出让公告》，网上挂牌时间为2016年9月7日09时00分至2016年9月18日09时20分，竞买申请人须在2016年9月16日16时30分前提交竞买申请，足额缴纳竞买保证金，按照价高者得的原则确定竞得入选人。利民公司系曹三村委会独资设立的公司，其于2016年9月7日提交竞买申请书，缴纳竞买保证金26689410元后，博兴县公共资源交易中心于同日确认其具备参加编号为×××52地块的竞买资格。在涉案地块的挂牌出让过程中，昌隆公司未参加竞买，2016年9月18日和9月19日，博兴县公共资源交易中心先后向利民公司发出《竞得入选人通知书》和《国有建设用地使用权挂牌成交确认书》，确认利民公司通过竞价以26689410元竞得编号为×××52地块的国有建设用地使用权，博兴国土局发布了《出让成交公示》。2016年10月17日，博兴国土局与利民公司签订了《国有建设用地使用权出让合同》，对编号为×××52、面积为53918㎡的宗地，出让给利民公司。2018年9月25日，博兴县人民政府作出博国土资用字［2018］30号审批文件，同意博兴国土局代表博兴县人民政府对利民公司的土地出让行为，用途为住宅用地，使用期限为70年。 2018年8月13日，曹三村两委发出《关于颐和家园项目前期运作中资金筹集问题说明及项目推进通知》（以下简称《通知》），说明，颐和家园项目在前期运作中，由于村两委及利民公司没有资金，项目资金由曹庆东负责筹集，昌隆建工前期用于土地指标等项目的款项经镇党委政府及昌隆建工王长龙同意，移交到利民公司，该款项利息及还款计划当时已明确，望昌隆建工按照标书规定，及时同利民公司签订施工协议，使颐和家园项目早日开工。昌隆建工于2018年8月17日致函曹三村支部、村委，认为当初土地摘牌筹款，公司和村两委商定2016年5、6月份开工，开工后就把筹款返还，但到现在还未开工，使昌隆公司无法返还高息借款，村两委应按同期贷款利率的4倍退还本金及利息，昌隆公司不参与该小区的合作。2019年3月29日，博兴自规局在昌隆公司《请示》复印件上出具证明，证明昌隆公司已缴纳相关费用，该地块后出让给利民公司，土地出让金中不包含上述费用，此费用应由利民公司另行支付给昌隆公司。昌隆公司以曹三村委会和利民公司为被告向博兴县人民法院提起民事诉讼，要求两被告返还其垫付的土地指标有偿使用费、失地农民社保费及利息。2019年6月26日，博兴县人民法院作出（2019）鲁1625民初274号民事判决，判决利民公司返还昌隆公司垫付款12940770元及按银行同期贷款利率计算的利息，曹三村委会承担连带清偿责任。该民事判决经执行，已执行完毕。昌隆公司认为土地出让行为给其造成损失，提起本案行政诉讼。请求：1.确认被告2018年将土地储备指标转给第三人及土地出让的行政行为无效；2.判令被告为原告继续办理80.88亩的土地储备指标，或赔偿土地指标购买的经济损失1617.6万元；3.案件受理费由被告承担。在审理过程中，经释明，原告昌隆公司同意将确认行政行为无效的诉讼请求变更为撤销涉案土地储备指标转让及土地出让行为。 原审法院认为，原告昌隆公司认为其起诉的标的包含两部分内容：1.其缴费的土地储备指标被转让；2.随后的土地出让行为。对于上述标的，首先，土地出让合同的主体之一是行政机关，是土地主管部门履行土地管理职能的行为，属于行政行为没有争议；即使是利民公司存在争议的土地指标转让行为，亦不是两个民事主体之间的自行交易转让，而是通过涉案地块的挂牌出让等方式完成的，毫无疑问有行政权力的介入，事实上是整个土地出让过程的一部分，即本案整体上是一个土地出让行为，属于行政诉讼的受案范围。昌隆公司最初以涉案土地出让行为无效起诉，根据《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条的规定，无效的行政行为仅限于：行为主体不具有行政主体资格、缺乏法律依据、客观上实施不能等不需要专业机关判断的“重大、明显违法”等情形，而本案博兴自规局是法定的行政机关，其土地出让行为有明确的物权法、土地管理法等法律依据，利民公司根据土地出让合同获得了相应地块的土地使用权，颐和家园小区的建设正在推进过程中，土地出让行为已经在实施过程中，即涉案土地出让行为不属于应确认为无效的任何一种情形。经释明，原告变更诉讼请求为要求撤销违法的土地出让行为，该诉求则应受到起诉期限的限制。从本案的证据来看，2018年的信函往来并不能明确表明昌隆公司已经知道涉案土地出让行为的具体内容，但在2019年3月29日，博兴自规局在《请示》复印件上出具证明，能够证明此时昌隆公司已经知道涉案地块已经出让给利民公司的具体内容，但此时昌隆公司正处于民事诉讼期间，要求其立即另行提起行政诉讼存在着一定的诉权冲突，而且昌隆公司起诉的目的是弥补其已缴费用的损失，在可能存在民事和行政两种救济途径的情形下，其在经过一种救济途径终结后，认为仍不能弥补其损失的，另行寻求其他诉讼程序的救济，具有合理性。因此，本案行政诉讼的起诉期限应自民事诉讼的执行程序终结后（经查询为2019年12月27日）予以起算，昌隆公司于2020年7月底提起本案行政诉讼，不超过前述司法解释第六十四条规定的一年的起诉期限，本案应对涉案土地出让行为的合法性及原告赔偿损失的请求能否得到支持，作出实体判断。 分析涉案的土地出让行为，其履行了农用地转用审批、出让报批、网上挂牌、竞买、成交确认、签订出让合同、用地审批等程序，整个过程未见有违法之处。原告认为涉案出让行为违法的主要理由是被告未经原告同意，即将原告缴纳土地指标有偿使用费的地块出让给第三人，并且在挂牌出让期间未通知原告，致使其无法参与竞买。涉案地块应出让给何人，取决于土地挂牌出让过程中的竞买情况，在原告自身未参加竞买的情况下，不可能获得土地使用权，这属于原告自身的原因，不存在被告违背原告意愿的问题。至于原告称被告未通知其参加竞买，致使其错过摘牌，应属违法的主张，原告在缴纳了土地指标有偿使用费后，对土地权益这一涉及自身重大利益的事项应密切关注，还需要再等待通知有违常理，而且公告本就是法定的通知方式，相关法律法规亦未规定对缴纳指标有偿使用费的单位有另行单独通知的义务，原告的这一理由不成立。对于原告赔偿损失的诉求，一是行政行为违法并侵害合法权益的情况下才产生赔偿，本案行政行为合法，不存在赔偿的问题；二是即使如原告所言，其是想自己开发建设某块土地（这也与前期的协议、后期的信函相矛盾），在本案重要书证《请示》中，明确记载“按程序竞得相关地块后，土地出让金等其他费用按规定另行缴纳”，表明昌隆公司自己清楚，缴纳指标有偿使用费与获得土地使用权是两个概念，在其自身放弃竞买后，其只能获得已缴费用的返还请求权，在该费用已通过民事诉讼获得了返还的前提下，再主张新购土地指标的损失，有谋求重复利益之嫌，而且其逻辑基础仍然是缴纳指标使用费后必然获得土地使用权这一并不能成立的推论，原告的赔偿主张亦缺乏请求权基础。 综上，涉案土地出让行为合法，原告是因自身原因未获得土地使用权，且其损失已经填平。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条第二款，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决：驳回原告昌隆公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告昌隆公司负担。 原审原告昌隆公司不服一审判决提起上诉，请求撤销一审判决，改判撤销被上诉人博兴自规局的行政行为，并判决被上诉人为上诉人继续办理80.88亩的土地储备指标，或赔偿上诉人另行购买土地指标的经济损失1617.6万元。事实与理由：1.被上诉人的土地行政出让行为程序违法，一审判决认定事实不清。一审判决认定“涉案土地出让行为合法，原告是因自身原因未获得土地使用权，且其损失已经填平。”但是在被上诉人办理土地出让的过程中，由原审第三人利民公司提交了盖有其公章的上诉人公司交纳土地指标使用费的收据。对此，被上诉人和利民公司均无法作出合理解释，一审判决也回避这一事实。因此，被上诉人的土地管理档案中以上诉人交纳指标使用费发票的复印件作为上诉人让出土地指标的依据显然是错误的，仅凭在复印件上盖有利民公司的公章就推定指标款由利民公司交纳更是错误的。被上诉人审查不严，作出土地出让行为的依据显然存在瑕疵，属于违法行政。且，被上诉人出让地块的价格是由两部分构成，即指标价和揭牌价，然而利民公司只交纳揭牌价就取得土地使用权显然是被上诉人的错误，也即利民公司未足额交纳土地使用指标款就取得了土地使用权，实质上是侵占了上诉人的利益。2.被上诉人未履行告知义务导致上诉人没有参与竞标，程序违法。在被上诉人出让土地时，上诉人没有参与竞标不等于将几千万元土地指标的处分权给被上诉人，更不是为了让利民公司占有。且，土地指标由上诉人购买享有，被上诉人已收取了该土地指标使用费，挂牌时就有义务通知上诉人，上诉人不是须自己关注自身利益的竞标报名人，而是被上诉人必须履行通知义务的必须到场的权利人。3.一审判决认定事实的依据违反《中华人民共和国行政诉讼法》规定的证据规则。根据该法规定，行政机关作出行政行为应当有充分的法律依据和事实依据，在行政诉讼中不能再取证。但是，一审诉讼过程中，被上诉人提交的证据均为涉案土地出让后，上诉人为维护自己合法权益，提起民事诉讼所出具的协议及法律文书。一审判决认定事实部分也认定2018年8月13日曹三村两委发出的《通知》及2019年3月29日被上诉人出具的《请示》等出具过程，并以此推断出上诉人的损失已经填平。由此可见，被上诉人作出行政行为依据的是当时尚不存在的“事实和证据”，违反了作出行政行为的规定，一审法院依据2018年、2019年的证据确认2014年被上诉人土地出让行为合法，违反上述规定。 被上诉人博兴自规局辩称，一、一审判决认定事实清楚，证据确实充分。1.涉案土地使用权依法公开挂牌出让，事实清楚，程序合法。被上诉人一审期间提交了鲁政土字〔2015〕639号《关于博兴县2014年第6批次建设用地的批复》、博兴县2014年第6批次建设用地勘测定界图（7）、影像位置图，证实上诉人垫付费用的指标已经落入指定地块，并依法征收，具备土地使用权公开出让条件。被上诉人提交了涉案土地使用权挂牌出让请示、博兴县人民政府同意挂牌出让批复、博兴县国有建设用地使用权挂牌出让公告、利民公司竞买申请、竞买资格确认书、竟得入选人通知书、成交确认书、出让成交公示、《国有土地使用权出让合同》等证据，证实涉案土地使用权依法公开挂牌出让，事实清楚，程序合法。2.除非上诉人按公开竞买程序竞得土地使用权，否则其对垫付的指标费、失地农民社保费只享有返还请求权。上诉人在《请示》中表明“按程序竞得相关地块后，土地出让金等其它费用按规定另行缴纳”、“保证按时按要求缴纳”。据此，上诉人对其垫付指标费、失地农民社保费的性质是明知的，即必须通过公开竞拍程序并按时按要求缴纳土地出让金才能取得该土地使用权，不参加竞买不可能获得土地使用权，对垫付的指标费、失地农民社保费只享有返还请求权。3.上诉人垫付的指标费、失地农民社保费，利民公司已经按照生效民事判决全部返还。上诉人未参加涉案土地使用权竞买，其在民事诉讼中提供的《协议书》、《山东省博兴县利民置业有限公司博兴县曹王镇颐和家园小区施工项目招标公告》、《关于颐和家园项目前期运作中资金筹集问题说明及项目推进通知》以及被上诉人在一审中提供的上诉人致曹三村支部、村委的书面函、（2019）鲁1625民初274号民事判决书等事实和证据充分说明，上诉人不但对涉案土地使用权公开挂牌出让的行为是明知的，而且对利民公司当初摘牌及筹集资金情况也是明知的，尤其在利民公司筹集资金摘牌时，上诉人就已经在和利民公司的独资股东曹三村委会商定小区开工建设事宜，并于2018年7月17日领取标书承建颐和家园小区。上诉人不参加涉案土地使用权竞买完全是其自身原因，其自愿垫付的资金利民公司已经按照民事判决全部返还。 二、上诉人的上诉理由不具有合法性。上诉人自愿为曹三村委会垫付指标费、失地农民社保费，且利民公司已经根据生效民事判决全部返还，本案不存在侵占上诉人利益、上诉人合法权益受侵害以及上诉人因不知道涉案土地使用权出让而未参加竞买的事实，亦不存在上诉人可以处分或转让交易的土地指标。涉案土地使用权依法公开出让，被上诉人没有再行通知的法定义务。“赔偿土地指标购买经济损失”是上诉人在行政起诉状中提出的请求，一审判决依法对2018年、2019年上诉人诉请返还垫付指标费及失地农民社保费的书证及民事判决进行审查并作出认定，无任何不当。 三、上诉人构成重复起诉且超过起诉期限。上诉人在本案中主张的指标费、失地农民社保费已经通过民事诉讼主张，相关民事判决已经生效并履行完毕。上诉人又提起行政诉讼继续对该垫付指标费、失地农民社保费主张权利，系谋求重复利益，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零六条的规定，构成重复起诉。在案书证证实，上诉人对2016年9月涉案土地使用权公开挂牌出让的行为是明知的。退一步讲，根据2018年7月17日上诉人领取颐和家园小区施工项目标书之日计算，上诉人的起诉超过一年的法定起诉期限。根据2018年8月17日上诉人致曹三村支部、村委书面函之日计算，上诉人的起诉超过起诉期限。再退一步，即便从2019年1月17日上诉人提交民事诉状之日计算，也超过起诉期限。综上，一审判决认定事实清楚，证据确实充分，请求驳回上诉，维持原判。 原审第三人利民公司未参加法庭调查，亦未提交书面陈述意见。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案争议焦点有三，一是上诉人昌隆公司的起诉是否构成重复起诉；二是上诉人昌隆公司的起诉是否超过法定起诉期限；三是被诉土地出让行为是否合法。 一、关于上诉人昌隆公司的起诉是否构成重复起诉的问题。上诉人昌隆公司于2019年1月以曹三村委会和利民公司为被告向博兴县人民法院提起民事诉讼，请求判令两被告返还其垫付的省储备指标有偿使用费、失地农民社保费12940770元及利息，博兴县人民法院于2019年6月26日作出（2019）鲁1625民初274号民事判决，判决利民公司返还昌隆公司上述垫付款及按银行同期贷款利率计算的利息，曹三村委会承担连带清偿责任。该民事判决已生效并执行完毕。后昌隆公司认为博兴自规局将其已缴费的土地储备指标违法转让给利民公司并且出让，给其造成损失，故而提起本案诉讼，同时提出了赔偿请求。本案系昌隆公司认为博兴自规局的行政行为侵犯其合法权益提起的行政诉讼，前述民事案件系基于各方当事人之间的合同争议引发的民事诉讼，该两案是昌隆公司基于不同的法律关系、针对不同主体分别主张相关权利，虽然均提出了赔偿请求，但并不属于重复起诉所指向的诉讼情形。博兴自规局主张昌隆公司本案起诉构成重复起诉不能成立。 二、关于上诉人昌隆公司的起诉是否超过法定起诉期限的问题。2018年8月17日昌隆公司致曹三村支部、村委的书面函记载内容无法推断出昌隆公司此时已知晓涉案土地出让的相关事实，被上诉人博兴自规局主张自此时计算起诉期限缺乏事实根据。博兴自规局在一审中提供的昌隆公司的民事起诉状明确表述利民公司获得涉案土地使用权证书，即鲁（2018）博兴县不动产权第0××3号不动产证，据此，可以认定昌隆公司此时已知晓涉案土地已经出让给利民公司的事实。但鉴于在涉案土地指标及出让纠纷中涉及多重法律关系，昌隆公司在面临巨额损失的情况下，先行提起民事诉讼主张垫付费用返还并经判决执行后，认为仍不能弥补其损失，继而提起本案行政诉讼并主张赔偿，其救济途径的选择具有一定的合理性。一审法院以在先民事诉讼的执行程序终结时间作为起诉期限的起算点，认定昌隆公司的起诉未超过《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条规定的一年的起诉期限，并无明显不当。博兴自规局关于昌隆公司的起诉超过法定起诉期限的主张亦不能成立。 三、关于被诉土地出让行为是否合法的问题。上诉人昌隆公司主张被上诉人博兴自规局转让涉案土地指标并出让的行为违法的主要理由系认为针对涉案土地其已缴纳土地储备指标使用费，但缴纳土地指标使用费并不意味着就该地块自然取得土地使用权。《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第五十四条规定，建设单位使用国有土地，应当以出让等有偿使用方式取得。原国土资源部《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第四条第一款规定，工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一宗地有两个以上意向用地者的，应当以招标、拍卖或者挂牌方式出让。涉案地块原属农用地，后经山东省人民政府批复转为建设用地并征收，规划土地用途为住宅，被上诉人博兴自规局就该宗国有建设用地使用权进行网上挂牌出让，并根据竞买情况确定利民公司为竞得人，继而与其签订出让合同经审批后出让，该出让行为符合法律规定。相关法律法规并未规定在国有建设用地使用权出让过程中，出让人也即国土资源行政主管部门负有对已缴纳出让地块指标有偿使用费的相关单位另行单独通知的法定义务。上诉人昌隆公司在一审中提供的《请示》亦明确载明“按程序竞得相关地块后，土地出让金等其他费用按规定另行缴纳。”被上诉人博兴自规局对涉案地块已依法发布出让公告，上诉人昌隆公司如想获得涉案地块国有建设用地使用权，应当按照公告要求申请参加竞买，其未申请参加，该行为后果应由上诉人昌隆公司自己承担。被上诉人博兴自规局土地管理档案中加盖利民公司公章的上诉人缴纳指标使用费的发票复印件并不代表本案存在违法转让土地指标及违法出让的情形，上诉人昌隆公司以此主张出让行为程序违法理据不足。上诉人还主张一审判决认定事实的依据违反证据规则，一审判决认定被诉出让行为合法所依据的主要证据为被上诉人在一审中提供的第三组证据，也即征地批复文件、涉案土地挂牌出让过程中形成的书面材料等相关证据，上诉人提及的2018年曹三村两委出具的《通知》、2019年被上诉人在《请示》复印件上出具的证明以及被上诉人在一审中提供的其他证据，均系一审法院认定各方当事人对涉案纠纷进行沟通协商、前期诉讼及上诉人有关损失等事实情况的根据，并非以此认定被诉出让行为合法，上诉人认为一审判决依据2018年、2019年的证据确认2014年被上诉人土地出让行为合法违反证据规则缺乏事实根据。 《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。只有在行政行为违法并对当事人的合法权益造成损害的情况下，才产生国家赔偿责任。本案被诉行政行为并不违法，故上诉人昌隆公司提出的赔偿请求不应得到支持。再者，针对上诉人昌隆公司缴纳的涉案土地指标费用，博兴县人民法院（2019）鲁1625民初274号民事判决书已判决利民公司返还，并已执行到位，上诉人昌隆公司的损失已实际获得救济。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人山东省滨州市昌隆房地产开发有限公司负担。 本判决为终审判决。 审判长  孙长青 审判员  牛淑华 审判员  庞 辉 二〇二一年三月三日 书记员  杨宝志