江苏省南通市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）苏06行终22号 上诉人（原审原告）黄洪英，女，1939年11月15日生，××族，住南通市崇川区。 委托代理人刘卫东，南通市崇川区江东法律服务所法律工作者。 被上诉人（原审被告）南通市崇川区陈桥街道办事处（原南通市港闸区陈桥街道办事处），住所地南通市陈桥路109号。 法定代表人周海波，主任。 应诉负责人吴凡，副主任。 委托代理人张迎军，北京市盈科（南通）律师事务所律师。 被上诉人（原审第三人）张宝斌，男，1968年2月10日生，××族，住南通市崇川区。 上诉人黄洪英与被上诉人南通市崇川区陈桥街道办事处（以下简称陈桥街办）不履行房屋安置职责一案，不服南通经济技术开发区人民法院（2020）苏0691行初637号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院经审理查明，张宝斌户系原南通市港闸区××村村民，该户在××村建设有集体土地上的房屋一幢，楼房合法建筑面积约为216平方米。 1997年3月14日，张宝斌为购买汽车向黄洪英借款80000元，约定于同年8月30日前、12月30日前分两次（每次40000元）归还本金及利息，月息8厘。张宝斌父亲张云才、母亲陈桂英为张宝斌前述借款提供连带责任担保，当时南通通州市公证处出具（1997）民内字第334号公证书予以公证。1999年1月18日，因张宝斌未能按约履行偿还借款本息义务，黄洪英诉至原南通市港闸区人民法院。1999年3月5日，黄洪英与张宝斌在原南通市港闸区人民法院受理的（1999）港唐民初字第179号案中达成民事调解协议，约期偿还尚欠借款本金40000元。后因张宝斌未能履行调解协议，黄洪英向该院申请强制执行，该院立（1999）港唐民执字第179号案予以受理。2000年10月29日，该院参照司法评估报告结论，裁定将张宝斌户位于南通市港闸区××街道××村××组（当时地名为陈桥乡××村××组）两层案涉房屋（8间、产权证号3×××3、建筑面积200.2平方米）中的两楼两底合计4间房屋抵偿给黄洪英，以偿还张宝斌所负债务。2000年11月21日，该院向当时的南通市港闸区陈桥乡建设管理办公室送达协助过户执行通知书。2001年12月15日，黄洪英在南通市港闸区房屋产权管理办公室登记领取了抵偿案涉房屋的产权证（证载面积123.8平方米）。 2010年1月6日，原南通市港闸区人民政府（以下简称“区政府”）召开“万顷良田建设工程”联席会议并形成实施方案，方案确定区政府统筹协调工程建设各方面的工作，并负责承担工程建设所需资金，陈桥街道等是对应的工程实施主体，对工程拆迁、建设等实行包干的基本原则。同年9月6日，区政府办公室向陈桥街道等五家单位下达拆迁任务通知，案涉房屋在搬迁项目范围内。2012年5月18日，新锦公司接受委托与张宝斌户达成农村房屋搬迁补偿安置协议，约定新锦公司一次性补偿张宝斌户因房屋搬迁各项费用合计445000元。协议签订后，张宝斌户将房屋交付拆除，并已实际享受了全部拆迁权益。 上述房屋协议拆除后，黄洪英曾就上述抵偿所得张宝斌户房屋产权未获拆迁补偿安置向陈桥街道信访，陈桥街道通过向张宝斌等人或部门调查后答复认为黄洪英不享有被拆除房屋权益。后黄洪英因偿债所得的上述房屋的赔偿问题向原南通市港闸区人民法院提起了民事诉讼，要求陈桥街办在内的有关主体对房屋及安置利益赔偿1633941.93元（房屋安置指标量化价值1378891元，房屋市场价值255050.93元）。后原南通市港闸区人民法院作出（2019）苏0611民初1058号民事判决书，判决陈桥街办等赔偿黄洪英房屋直接损失255050.93元，驳回了黄洪英的其他诉讼请求。黄洪英不服，提起行政诉讼，请求一审法院判令陈桥街办因拆除案涉房屋按照拆迁政策给予黄洪英152平方米的安置指标。 另查，黄洪英及其家庭成员并非××村集体经济组织成员，其为城镇居民不居住在××村此址房屋。原南通市港闸区人民政府在2005年5月印发港闸政[2005]32号《港闸区农民集中居住区建设管理暂行办法》，该暂行办法亦作为该区范围内房屋拆迁安置的政策依据。 一审法院认为，陈桥街办作为案涉拆迁项目的推进实施及落实主体，对被搬迁户负有补偿安置之职责，依法对被搬迁户应主动进行补偿安置，对于安置指标之事项请求，黄洪英方在相应民事诉讼中也已经明确提出，只是民事诉讼未予以处理而已。案件争议在于黄洪英户能否享受拆迁安置面积待遇，结合本案查明的案情，黄洪英依法并不能享受拆迁安置面积待遇。 《港闸区农民集中居住区建设管理暂行办法》既是作为原南通市港闸区农民集中居住区的建设、管理之办法，又是该区范围内集体土地上房屋搬迁安置的依据，依法适用于该区范围内集体土地房屋搬迁的安置工作。该办法第八条规定，农村村（居）民户有两个及两个以上儿子，其中一个已经达到法定婚龄确需分户的；农村村民户、农村居民户愿意退出原有宅基地的；婚嫁女属农村集体经济组织成员，其他地方无固定住房，确需入住集居区的；经批准回乡落户的港澳台同胞、华侨、侨眷，确需入住集居区由有关部门共同会商，并经区政府批准的，可向户口所在地的村民委员会或者农村集体经济组织提出入住集中居住区申请。该办法第九条规定，申请入住集居区住房的建筑面积标准，三至五人农村村民户不得超过190平方米，农村居民户按照相应的农村村民户的八折计算。该办法第二十四条规定，农村村民是指已进入公安部门建立的农村集体经济组织成员数据库的人员，由区委农村工作办公室确认，农村居民是指在册且常住三年以上的非农村集体经济组织人员，由公安部门确认，农村村民户是指家庭成员中至少一人为农村村民的家庭，农村居民户为是指家庭成员全部为农村居民的家庭。从上述规定可以看出，对于被征收房屋安置面积的待遇的给予，乃是在农村村民户或者居民户实际享有农村宅基地使用权的基础上，结合其家庭人口数给予相应拆迁安置利益。本案中，黄洪英对于案涉房屋的取得，乃是基于民事案件债权抵偿所得，对于农村集体土地上所建房屋抵债后能否依法领取房屋所有权证，本案暂且不论，但本案中黄洪英并未通过任何途径取得案涉房屋的宅基地使用权，其仅仅是取得地上房屋之权利，并不享有农村集体组织成员基于成员身份的宅基地使用权，事实上案涉房屋所占宅基地的使用权乃是张宝斌户，此其一。其二，黄洪英也并非该村农村集体经济组织成员数据库成员，无法享受因农村集体经济组织成员身份才享有的相关待遇。农村的社会结构处于不断的变动之中，农村集体经济组织成员资格的认定比较复杂。《江苏省农村集体资产管理条例》第十七条规定，农村集体经济组织成员身份确认应当按照尊重历史、兼顾现实、程序规范、资格唯一、群众认可、公开透明的原则，根据章程规定，统筹考虑户籍、农村土地承包关系、对集体积累的贡献、生产生活情况等因素，由农村集体经济组织民主讨论决定。第十八条对集体经济组织成员也作出了肯定式列举。本案中，黄洪英的户籍并未在陈桥××村，且二轮承包时也未取得任何土地承包经营权，农村集体经济组织也并未根据其生产生活及承担义务的情况民主讨论决定其成员资格。案涉房屋拆除造成的损失，黄洪英已经通过民事诉讼的方式获得救济，亦不存在其基于成员资格而享受应批面积之安置待遇。因此，本案黄洪英无法基于宅基地使用权的享有或者成员资格身份等而享受相应的安置面积待遇。 综上所述，黄洪英请求陈桥街办给予拆迁152平方米的安置面积待遇，无相应的事实根据，依法不予支持。一审法院遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回黄洪英的诉讼请求。 黄洪英不服，向本院提起上诉称，上诉人合法取得案涉123.8平方米房屋所有权，按照地随房走的原则，上诉人亦同时获得宅基地使用权，只是未办理相应手续，上诉人有权按照产权调换的方式予以搬迁。一审法院以港闸政[2005]32号《港闸区农民集中区建设管理暂行办法》中规定的申请建房所必须具备的农村居民及农村集体经济组织成员身份，来作为应否安置的依据，适用法律错误。请求二审法院撤销一审判决，支持上诉人的一审诉讼请求。 被上诉人陈桥街办辩称，上诉人及其家庭成员均非××村集体经济组织成员，也未取得案涉房屋的宅基地使用权，故不符合港闸政[2005]32号《港闸区农民集中区建设管理暂行办法》规定的可以享受安置待遇的条件。请求二审法院驳回上诉，维持原判。 被上诉人张宝斌未陈述意见。 本院认为，各方当事人对上诉人黄洪英是城镇居民，其通过人民法院强制执行裁定而领取了案涉房屋中的4间房屋的权利证书的事实，并无异议。本案的关键是要求陈桥街办给予其152平方米安置指标有无事实根据及政策依据。 根据《中华人民共和国民法典》第三百六十三条规定，宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理的法律和国家有关规定。《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第一款、第四款规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准，农村村民住宅用地经乡（镇）人民政府审核批准。上述法律确立了“一户一处宅基地”原则。可见，宅基地使用权是农村集体经济组织成员享有的权利，与享有者特定的身份相联系，房屋所有权一般要依附于宅基地使用权，即“房随地走”。国务院办公厅国办发[1999]39号《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》第二条第二款规定，农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民在农民集体土地建住宅，有关部门不得违法为建造和购买的住宅发放土地使用权和房产证。国务院国发[2004]28号《关于深化改革严格土地管理的决定》再次强调，加强农村宅基地管理，禁止城镇居民在农村购置宅基地。因此，在国家法律法规和有关政策对宅基地使用权主体作出明确限制的情况下，除继承外，城镇居民依法不能取得宅基地使用权及地上房屋的所有权。 本案中，案涉房屋建于被上诉人张宝斌的宅基地上，属于农村房屋。上诉人黄洪英通过人民法院的强制执行程序取得案涉房屋中的4间房屋的权利证书，但根据国家对农村房屋及宅基地管理的规定精神，上诉人黄洪英依法无法取得相应的宅基地使用权，即宅基地使用权仍属被上诉人张宝斌享有。安置指标是农村集体土地上的被搬迁人因住房被拆除后的居住生活需要而获得的安置利益，具备一定的身份特性。港闸政[2005]32号《港闸区农民集中区建设管理暂行办法》是原南通市港闸区人民政府为改善农村村（居）民居住条件、入住集居地而作出的规定，被上诉人陈桥街办以入住集居区住房的建筑面积标准作为安置指标面积，对搬离原宅基地、可以申请在集居地建房的农村村（居）民给予的以相应优惠价格购房的资格，这种资格只有合法的宅基地使用权人方能享有。上诉人黄洪英并非××村的农村村民或农村居民，也不拥有合法的宅基地使用权，不符合入住集居区住房的条件，不享有安置指标的身份资格。因此，在案涉房屋涉及搬迁时，除房屋本身的补偿利益外，上诉人黄洪英依法不能获得规定的安置指标。 综上，上诉人黄洪英要求被上诉人陈桥街办给予152平方米安置指标的主张，缺乏事实根据和政策依据。一审判决驳回上诉人黄洪英的诉讼请求并无不当，本院应予维持。上诉人黄洪英的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人黄洪英负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 郭德萍 审 判 员 仇秀珍 审 判 员 张祺炜 二〇二一年三月三十日 法官助理 王博然 书 记 员 丁水仙 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；