北京市第三中级人民法院民 事 判 决 书（2021）京03民终3603号上诉人（原审被告）：崔敬，女，1979年7月3日出生，汉族，住北京市通州区。委托诉讼代理人：曹小连，北京市才良律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：崔振山，男，1949年7月9日出生，汉族，住北京市通州区。委托诉讼代理人：孙庆和，内蒙古矩成律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：北京城市副中心投资建设集团有限公司，住所地北京市通州区潞城镇运河东大街临**。法定代表人：李长利，董事长。委托诉讼代理人：张建敏，北京市京师律师事务所律师。上诉人崔敬因与被上诉人崔振山、北京城市副中心投资建设集团有限公司（以下简称北投集团）确认合同无效纠纷一案，不服北京市通州区人民法院（2018）京0112民初3712号民事判决，向本院提起上诉。本院于2021年2月1日立案后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。崔敬上诉请求：1.撤销一审判决，驳回崔振山的起诉；2.一、二审诉讼费用由崔振山承担。事实和理由：一、本案不属于民事案件审理范围，一审人民法院不应当受理本案。依据崔敬与北投集团签订的《集体土地上房屋拆迁补偿协议》显示，北投集团是通州区东方厂周边棚改项目的实施主体。依据《东方厂周边棚改项目（小圣庙村）集体土地上住宅房屋拆迁补偿与安置方案》第一条、第三条以及第四条亦显示，本次拆迁为东方厂周边棚改项目，北京新奥集团有限公司（现名为北投集团）是本项目的实施主体，即项目拆迁人，通州区永顺镇人民政府是小圣庙村村域范围内棚改拆迁的主责单位。故此，依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条、第五条之规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门（以下称房屋征收部门）组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任。又依据中纪委监察部的通知，在《土地管理法》等法律法规作出修订之前，集体土地上房屋拆迁，要参照新颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》的精神执行。故此，本案棚改项目属于国家征收项目，北投集团属于房屋征收实施单位，通州区永顺镇人民政府属于房屋征收部门，那么本案涉案的《集体土地上房屋拆迁补偿协议》、《安置及临时周转协议》均属于北投集团代通州区永顺镇人民政府实施的征收行为，该协议的主责单位应当是通州区永顺镇人民政府，因本协议一方主体为行政机关，本协议性质也属于征收性质的协议，也就是属于行政协议范畴，依据《行政诉讼法》第二条、第十二条的规定以及《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第六十八条之规定，本案不属于民事诉讼管辖范围，本案应当属于行政诉讼管辖范围，一审人民法院不应当受理本案，已经受理的应当驳回起诉。二、一审判决事实不清，证据不足，适用法律错误，程序违法。1.崔振山没有提起本案诉讼的主体资格。崔振山不是适格原告，无权提起诉讼。就×号房屋有关的纠纷，法院已作出多份判决，并未认定崔振山对该房享有权利，即崔振山不是该房权利人，现主张该拆迁协议无效，毫无事实根据和法律依据，不是适格的原告。2.崔敬与北投集团签订的协议合法有效。本案中，崔敬与北投集团之间的协议，系通州区永顺镇小圣庙村委会及永顺镇人民政府均认定涉案房屋宅基地使用人是崔敬的情况下才签订的，根本不存在崔敬与北投集团恶意串通、损害国家、集体或者第三人利益的情况。作为对土地使用权的认定有法定职责的政府机关既然已经认定了宅基地使用人为崔敬，那拆迁人北投集团与崔敬签订拆迁补偿协议合理、合法。即便崔敬是土地使用权人的《宅基地状况核定表》已经被法院判决撤销，但该判决的生效时间也是在2020年11月4日，而崔敬与北投集团签订的两份协议的时间分别为2017年12月16日和2018年3月3日，此时据以签订协议的相关证据材料都合法有效，未被撤销。故此，一审法院在没有任何证据的情况下，认定崔敬与北投集团签订协议存在恶意，损害了崔振山的权利，没有事实和法律依据。另外，崔敬在本案中是按照正常程序与拆迁人签订协议，并腾退房屋，期间无任何过错，至今崔敬未收到任何拆迁款、也未享受到任何安置政策，《核定表》被撤销，即×号房屋的认定回归原点，没有一份判决书及任何证据认定该房及宅基地与崔振山有关，崔敬作为本村农业户籍人口，×号房屋是其唯一住房，理应作为被拆迁人予以安置，在政府部门没有作出新的认定的情况下，一审法院认定拆迁协议无效没有法律依据，明显有失公平。综上，崔敬认为本案不属于民事诉讼审理范围，应当属于行政诉讼受案范围，一审法院不应当受理崔振山之起诉。崔敬作为×号房屋合法的所有权人，北投集团从崔敬处收走房屋进行拆除，崔敬理应享有该房的全部拆迁利益，崔振山与该房屋没有任何关系，无权主张任何权益，更不是确认合同无效纠纷的适格主体。一审判决事实不清，证据不足，适用法律错误，审判程序违法，显失公平，严重侵犯了崔敬的合法权益，依法应予纠正。崔振山辩称，同意一审判决结果，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。本案涉及的当事人均为民事主体，行为也是民事行为，崔振山在一审中提交的证据足以证明房屋产权人是崔振山。永顺镇政府作出的行政确认行为和行政确认结果核定表已被法院撤销，崔敬丧失了签订拆迁协议的主体资格，且崔敬与崔振山签订拆迁补偿协议和安置协议之时，是崔振山异议和起诉的期间，在明知案涉房屋产权存在争议，行政确认行为程序违法的情况下，依然签订上述拆迁安置协议，明显是恶意串通，也明显侵犯到了崔振山的权益。北投集团辩称，北投集团与崔敬签订的相关协议，因为客观情况发生了重大变化，导致协议现在失去了存在的基础，确实已经无法实际履行，但是北投集团与崔敬并不存在恶意串通的行为，一审法院对此认定有误。主要理由如下：一、崔敬作为被拆迁人签约的基础和前提是因为其是宅基地使用权人，其作为被拆迁人是方案中明确规定的，签约的时候，崔敬是合法的宅基地使用权人，北投集团签约时无法预见使用权人发生变化。北投集团没有必要也没有可能与崔敬进行恶意串通。与崔敬签订的相关协议是特殊性质的民事行为，协议的主体、补偿数额以及安置人的范围，权利均需要六方工作小组集体认定并且达成共识，有严格的约束机制，并不是北投集团单方可以协商确定的。在拆迁过程中镇政府需要对宅基地使用权人进行公示，北投集团需要对拆迁人进行公示，在镇政府的公示发生变化的情况下，北投集团的公示也会随着发生变化，一审法院以拆迁人的变化，推定北投集团与崔敬存在恶意串通行为，不符合事实，请求二审法院对此认定予以纠正。北投集团认为涉案合同属于民事合同，只是性质比较特殊。崔振山向一审法院起诉请求：1．确认崔敬、北投集团签订的《集体土地上房屋拆迁补偿协议》及《安置及临时周转协议》无效；2．本案诉讼费、保全费由崔敬、北投集团承担。一审法院认定事实：一、涉案房屋的居住使用情况本案诉争的×号院原由案外人崔某1居住，崔某1去世后，房屋由案外人崔某2居住使用，期间，崔某2之女崔敬搬进该院居住至拆迁。2011年左右，崔敬家庭出资对×号院内房屋进行了翻建。2015年1月1日，崔某2通过赠与方式，将×号院内房屋赠与崔敬。二、涉案房屋的拆迁情况2017年8月，北京市通州区永顺镇小圣庙村（以下简称小圣庙村）被纳入东方厂周边棚户区改造范围。崔敬于2017年9月22日以×号院为解放初期修建，无批示，无房本，属于老宅基地为由提交《老宅基地认定申请表》。该表经北京市通州区永顺镇村民委员会（以下简称村委会）、镇政府盖章确认。后村委会和镇政府作出《宅基地使用状况核定表》（以下简称《核定表》），认定×号院宅基地使用权人为崔敬，并由村委会和北投集团就此进行了公示。后因崔振山提出异议并提交《北京市通县农村人民公社社员建房使用土地许可证》（以下简称《使用土地许可证》）（载明：申请人崔振山，全家四口人，没有房，申请盖房三间；批准同意盖房三间，占用非耕地，长五丈，宽三丈整；但未记载所涉宅基地四至范围），称其才是×号院宅基地使用权人，村委会和北投集团再次进行公示，载明该宗宅基地被拆迁人为崔振山、崔敬。2017年12月16日，崔敬作为被拆迁人与北投集团作为拆迁人签订《集体土地上房屋拆迁补偿协议》（合同编号：北投通分（合）拆管征字【2017】-小宅6-107-1）。2018年3月3日，崔敬又与北投集团签订《安置及临时周转协议》（合同编号：北投通分（合）拆管征字【2017】-小宅6-107-2）。北投集团经审核于2018年3月22日在上述协议上加盖了公章。后崔敬将涉案×号院房屋交由北投集团拆除。三、双方民事诉讼情况2010年，崔振山曾以返还原物纠纷为由将崔某2诉至法院，要求崔某2返还×号院北房三间，法院作出（2010）通民初字第11279号民事判决书，认为双方对涉案房屋的权属存在争议，故崔振山要求崔某2腾退房屋，依据不足，法院不予支持，判令驳回崔振山的诉讼请求。崔振山不服该判决，上诉至北京市第二中级人民法院，后该院作出（2010）二中民终字第17533号民事判决书，判决驳回上诉，维持原判。2017年，崔振山以所有权确认纠纷为由将崔敬诉至法院，要求确认×号院房屋归其所有。因涉案房屋于诉讼期间被拆除，法院于2017年12月18日作出（2017）京0112民初31848号民事裁定书，载明因标的物已灭失，无法确认房屋权属，裁定驳回了崔振山的起诉。崔振山不服上诉至本院，本院于2018年1月8日作出（2018）京03民终831号民事裁定书，准许崔振山撤回上诉。四、双方行政诉讼情况2018年6月22日，小圣庙村两委出具会议纪要和决定，主要内容为：崔振山提交了《使用土地许可证》，根据崔振山提交的材料和到法院提起民事诉讼的事实，两委班子决定撤销村委会在2017年9月22日的崔敬为申请人的《老宅基地认定申请表》、崔敬为宅基地使用权人的《核定表》、崔敬为宅基地初始登记人的《宅基地初始登记人在册被安置人、非在册被安置人联合认定表》、为村民崔敬出具的《证明信》上加盖的村委会公章及两委班子成员签字的行为，对×号院的宅基地使用状况不做认定。同日，村两委会向镇政府提交申请，要求镇党委、镇政府协助相关单位撤销两委班子的四张核实单。2018年6月28日，镇政府作出《北京市通州区永顺镇人民政府决定书》，内容为：镇政府依法调取了崔振山通州区档案馆保存的原始土地档案，经过核实与崔振山提交×号院的宅基地使用批准文件相符，并与村两委班子会议决定内容相符，故村委会在拆迁六方工作小组文件盖章确认宅基地使用人为崔敬的认定与崔振山提交的文件相矛盾，且崔振山就主张该处房基地权益已经起诉到人民法院。经过镇政府研究决定，撤销镇政府在2017年9月22日崔敬为申请人的《老宅基地认定申请表》、崔敬为宅基地使用人的《核定表》上镇政府盖章确认的行为，对×号院的宅基地使用状况不做核定及认定，待崔振山和崔敬的民事案件经法院判决后，根据判决结果另行作出相应核定及认定。（一）崔敬提起行政复议及行政诉讼的情况2018年8月17日，崔敬不服《北京市通州区永顺镇人民政府决定书》，向区政府申请行政复议。区政府认为该决定并非镇政府履行法定职责的行政行为，故作出通政复字〔2018〕第123号驳回行政复议申请决定书，驳回崔敬的行政复议申请。崔敬对该复议决定不服，起诉至北京市第四中级人民法院，该院于2018年12月24日作出（2018）京04行初1216号行政判决书，判决撤销区政府作出的通政复字〔2018〕第123号驳回行政复议申请决定书。2019年2月28日，区政府对《北京市通州区永顺镇人民政府决定书》重新作出通政复字〔2019〕第6号行政复议决定书，认为镇政府未进行调查、核实查明涉案宅基地权属的情况下，作出相关决定，属认定事实不清，证据不足，且作出前未实施调查，未告知权利人享有的行政复议、行政诉讼的途径和期限，故其程序违反法律规定，决定撤销镇政府于2018年6月28日作出的《北京市通州区永顺镇人民政府决定书》。（二）崔振山提起行政诉讼的情况后崔振山对上述复议决定不服，起诉至北京市第四中级人民法院，该院于2019年8月28日作出（2019）京04行初431号行政裁定书，认为撤销行为并未确定宅基地的使用状况，亦未确立新的权利义务关系，故宅基地使用权争议人与该撤销行为没有利害关系，亦未对崔振山的权利义务产生实际影响，故裁定驳回崔振山的起诉。崔振山不服该裁定上诉至北京市高级人民法院，2020年1月16日，该院作出（2019）京行终8873号行政裁定书，裁定驳回上诉，维持一审裁定。2020年3月16日，崔振山向法院提起行政撤销之诉，要求撤销镇政府作出的《核定表》。法院于2020年8月28日作出（2020）京0112行初187号行政判决书，认为镇政府作出《核定表》事实不清，程序违法，故判决撤销《核定表》。崔敬不服该裁定上诉至本院。2020年11月4日，该院作出（2020）京03行终795号行政判决书，判决驳回上诉，维持一审判决。此后，崔振山、崔敬均未再向人民政府提出对×号院宅基地使用权人进行认定的主张。另，在崔敬和崔振山行政复议、诉讼期间，村委会于2018年8月24日向北投集团出具《公函》，要求北投集团终止×号宅基地一切分配方案，并报废以前所有拆迁档案材料和分配方案，回归零点重新认定。2018年9月14日，北投集团通州分公司向村委会《回函》，表示同意按照村委会要求终止×号宅基地一切分配方案，并报废以前所有拆迁档案材料及分配方案，将依据法院判决后小圣庙村镇两级作出的核定结果重新启动六方认定，对新产权人进行拆迁补偿、安置。本案审理过程中，崔振山称因其多次向北投集团、村委会等提出异议，北投集团对×号院被拆迁人进行了三次公示，第一次公示为崔敬，第二次公示为崔敬、崔振山，第三次公示为崔振山、崔敬，并向法院提交了加盖北投集团公章的《北京市通州区东方厂周边棚改项目永顺镇小圣庙村住宅拆迁所涉相关问题六方认定复核结果汇总表》，载明就×号院宅基地认定的被拆迁人为“崔振山、崔敬”。崔敬认可北投集团进行过三次公示，但称第一次公示没有载明×号院被拆迁人，因当时双方正在法院进行所有权确认之诉，第二次公示结果同第一次公示，第三次公示为崔敬。一审法院认为，本案争议焦点是崔振山是否具有起诉涉案合同无效的主体资格，以及涉案合同应否无效的问题。其一，对于崔振山的主体资格，经查，《核定表》被撤销后，人民政府目前尚未就×号院宅基地使用权主体进行认定，在不能排除崔振山所提交的《使用土地许可证》与涉案宅基地存在关联的情况下，崔振山作为利害关系人，有权就相关协议的效力认定提起诉讼。其二，对于涉案合同应否无效的问题，法院认为，恶意串通、损害国家、集体或者第三人利益的合同无效。经查，在北投集团与崔敬签署《集体土地上房屋拆迁补偿协议》及《安置及临时周转协议》前，崔振山已就涉案宅基地上房屋的归属向法院提起了所有权确认之诉，崔振山提起本案之诉时，北投集团亦尚未在协议上加盖公章，合同此时还未成立。结合崔振山提交的加盖北投集团公章的《北京市通州区东方厂周边棚改项目永顺镇小圣庙村住宅拆迁所涉相关问题六方认定复核结果汇总表》的记载和崔振山、崔敬的陈述，足以证明在上述协议签署之前，无论是崔敬还是北投集团，均对被拆迁的宅基地及房屋存在权属争议是明知的，双方在权属争议不明的情况下签约，并拆除了涉案房屋，难以认定其行为构成善意，亦损害了崔振山的权利。现涉案拆迁协议所依据的《核定表》已被依法撤销，崔振山要求确认该协议无效，理由正当，证据充分，法院依法予以支持。判决：一、崔敬与北京城市副中心投资建设集团有限公司签署的《集体土地上房屋拆迁补偿协议》（合同编号：北投通分（合）拆管征字【2017】-小宅6-107-1）无效；二、崔敬与北京城市副中心投资建设集团有限公司签署的《安置及临时周转协议》（合同编号：北投通分（合）拆管征字【2017】-小宅6-107-2）无效。保全费5000元，由崔敬负担2500元，由北京城市副中心投资建设集团有限公司负担2500元，均于判决书生效之日起七日内交纳。一审案件受理费12864元，由崔敬负担6432元，由北京城市副中心投资建设集团有限公司负担6432元，均于判决书生效之日起七日内交纳。本院二审期间，当事人围绕上诉请求依法提交了证据。本院组织当事人进行了证据交换和质证。北投集团向本院提交：2017年11月27日形成的《北京市通州区东方厂周边棚改项目永顺镇小圣庙村住宅拆迁所涉相关问题六方小组认定复核结果汇总表》一份，证明北投集团最后公示的被拆迁人是崔敬。崔敬质证意见为真实性、合法性、关联性及证明目的认可，该证据也可以证明本案不是一个民事协议的案件，是一个行政诉讼的案件，拆迁公司公章只是实施单位，主责单位是镇政府。崔振山质证意见为，不属于新证据，不同意质证，该表上的公章不是北投集团的公章，是拆迁公司的公章，不认可。本院认为，第二审人民法院应当对上诉请求的有关事实和适用法律进行审查。对于崔振山的主体资格，经查，《核定表》被撤销后，人民政府目前尚未就×号院宅基地使用权主体进行认定，在不能排除崔振山所提交的《使用土地许可证》与涉案宅基地存在关联的情况下，崔振山作为利害关系人，有权就相关协议的效力认定提起诉讼。崔敬所提崔振山不是适格原告，无权提起本案诉讼的相关上诉意见，缺乏依据，本院不予采纳。北投集团作为涉案项目的拆迁实施主体，与相关被拆迁人所签订的系列拆迁协议，应属平等民事主体之间的民事合同，崔敬所提本案不属于民事案件审理范围的相关上诉意见，缺乏依据，本院不予支持。本案中，在北投集团与崔敬签署《集体土地上房屋拆迁补偿协议》及《安置及临时周转协议》前，崔振山已就涉案宅基地上房屋的归属向本法院提起了所有权确认之诉，崔振山提起本案之诉时，北投集团亦尚未在协议上加盖公章，合同此时还未成立。结合崔振山提交的加盖北投集团公章的《北京市通州区东方厂周边棚改项目永顺镇小圣庙村住宅拆迁所涉相关问题六方小组认定复核结果汇总表》《北京市通州区东方厂周边棚改项目永顺镇小圣庙村住宅拆迁所涉相关问题六方认定复核结果汇总表》的记载和崔振山、崔敬的陈述，足以证明在上述协议签署之前，无论是崔敬还是北投集团，均对被拆迁的宅基地及房屋存在权属争议是明知的，双方在权属争议不明的情况下签约，并拆除了涉案房屋，难以认定其行为构成善意，亦损害了崔振山的权利。现涉案拆迁协议所依据的《核定表》已被依法撤销，崔振山要求确认该涉案协议无效，理由正当，证据充分，一审法院予以支持，并无不当，本院予以确认。综上所述，崔敬的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费12864元，由崔敬负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长 玄明虎审 判 员 沈 放审 判 员 万丽丽二〇二一年三月三十一日法官助理 卢圆圆书 记 员 王 艳