江苏省泰州市海陵区人民法院行 政 判 决 书（2020）苏1202行初282号原告泰州欢乐旅游发展有限公司，住所地泰州市姜堰区沈高镇河横村。法定代表人史永进，执行董事、总经理。委托代理人张世伟（特别授权），北京盈科（海口）律师事务所律师。委托代理人史培延（特别授权），泰州欢乐旅游发展有限公司职工。被告泰州市姜堰区沈高镇人民政府，住所地泰州市姜堰区沈高镇腾飞路。法定代表人丁红梅，镇长。出庭负责人张晓鹏，分管负责人。委托代理人钱越（特别授权），江苏清越律师事务所律师。第三人江苏省泰州市姜堰区沈高镇河横村村民委员会，住所地泰州市姜堰区沈高镇河横村。负责人潘春明，主任。委托代理人钱越（特别授权），江苏清越律师事务所律师。原告泰州欢乐旅游发展有限公司诉被告泰州市姜堰区沈高镇人民政府及第三人江苏省泰州市姜堰区沈高镇河横村村民委员会强制拆除设施案，于2020年10月29日向本院提起行政诉讼。本院于2020年11月2日立案后，于2020年11月3日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因第三人江苏省泰州市姜堰区沈高镇河横村村民委员会同被诉行政行为有利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。本院组成合议庭，于2020年12月1日公开开庭审理了本案。原告泰州欢乐旅游发展有限公司（以下简称欢乐旅游公司）的法定代表人史永进及诉讼代理人张世伟、史培延，被告泰州市姜堰区沈高镇人民政府（以下简称沈高镇政府）的出庭负责人张晓鹏及诉讼代理人钱越，第三人江苏省泰州市姜堰区沈高镇河横村村民委员会（以下简称河横村委会）的诉讼代理人钱越到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告欢乐旅游公司诉称，原告公司成立于2013年3月，经营范围包括水上游乐园服务、儿童服务等，占地面积16万平方米，固定资产投资3.2亿元，属于政府招商引资服务项目。2020年6月19日，原告在未收到任何法律文书的情况下，第三人将原告的游乐设施、附属设施、绿化等强行拆毁铲平。原告报警，派出所处警并受案。经过调查，沈高派出所告知原告，该行为系第三人受被告指使所为。原告认为，被告的行为属于严重的违法行为侵犯原告合法权益，现诉至法院，请求依法确认被告强拆原告游乐场设施设备的行为违法，并承担本案诉讼费用。原告欢乐旅游公司向本院提供了下列证据：1、营业执照；2、党政干部现场指导和视察图片6张；3、游客游览照片7张；证据1-3证明原告经营的事实及原告主体适格；4、政府网站报道截图一张；5、游乐设施图片10张；6、省质检设备验收报告10份；证据4-6证明原告投资项目设备合格，已投入运营；7、2020年6月19日违法强拆现场视频光盘，包括6月19日下午及20日上午拍摄；8、派出所接处警工作登记表、受案回执；证据7-8证明原告游乐设施、附属设施、绿化等被被告强行拆毁铲平的事实以及被告主体适格；9、违规强拆游乐设施项目清单统计表、违规强拆附属设施清单统计表、违规强拆绿化项目清单统计表；10、停产停业损失及搬迁费清单；证据9-10证明被告违法强拆对原告造成损失；11、高危险性体育项目经营许可证；12、游泳馆卫生许可证；证据11-12证明原告的经营项目经过许可；13、发展和改革委员会2014年1月24日印发的《关于河横水上乐园建设项目核准的批复》（泰姜发改核[2014]4号）；14、被告向省旅游局出具的资金奖励《证明》；15、被告向区人民政府出具《关于请担保公司提供担保的请示》（泰姜沈政文[2014]150号）、《区人民政府办公室办文单》（[2014]字777号）、被告向担保公司出具的《承诺书》；16、区人民政府2015年3月5日印发的《区政府关于表彰2014年度服务业工作先进单位的决定》（泰姜政发[2015]23号）；17、省财政厅、省体育局2015年10月12日印发的《省财政厅、省体育局关于下达2015年度省级体育产业发展引导资金项目及补助经费的通知》（苏财政[2015]187号）；18、《市人民政府办公室关于印发市旅游业发展“十三五”专项规划的通知》；证据13-18证明原告的建设项目经过政府立项，被告及市人民政府、省财政厅、省体育局对原告的建设项目在各项政策方面给予了大力支持，并且把原告的建设项目列入了市旅游业发展“十三五”专项规划重点支持，故原告有充分的政府信赖保护利益，原告作为招商引资项目的投资方，选择相信政府，并无过错；19、魅力中国城景区合作协议，证明原告持续经营的事实；20、资产转让协议书、资产转让土地使用协议书；21、单位工程竣工验收证明书；证据20-21证明原告投资项目工程造价和投资强度。被告沈高镇政府辩称，被告对第三人于2020年6月19日对原告水上乐园项目工程未经批准非法占用土地的建筑物及其它设施采取的拆除行为是由被告要求实施这一事实予以认可。被告对原告实施的拆除行为是根据自然资源和规划分局的函告采取的协助整改行为，并不存在违法。2013年12月原告因违法占用沈高镇河横村14组43072平方米土地新建旅游娱乐设施，原国土分局于2014年5月15日对其作出行政处罚决定书。作出处罚决定后，原告在法定期限内未申请复议或提起诉讼，也没有履行该行政决定。市自然资源和规划分局于2014年10月28日向姜堰区人民法院申请强制执行，该院经审查于2014年10月31日作出（2014）泰姜非诉行审字第0233号行政裁定书，裁定准予执行处罚决定书所处罚事项及加处罚款837755元强制执行。2015年9月17日，姜堰区人民法院作出（2015）泰姜非诉执字第00009号执行裁定书，裁定终结（2014）泰姜非诉行审字第0233号行政裁定书和泰姜国土资[2014]罚字12号行政处罚决定书的本次执行程序，并告知市自然资源和规划分局根据2013年3月27日最高人民法院《关于违法的建筑物、构筑物、设施等强制拆除问题的批复》，拆除在非法占用的土地上所建的建筑物和其他设施应由市自然资源和规划分局自行负责拆除。由于原告违法用地案件被列入2019年耕地保护督察问题清单，国家土地督察局责令限期拆除整改到位。故市自然资源和规划分局于2020年5月26日致函被告，要求被告于6月20日前按要求协助其整改到位。综上，被告对原告水上乐园项目工程未经批准非法占用土地的建筑物及其他设施采取拆除行为，是根据市自然资源和规划分局的函告采取的协助整改行为并不存在违法情形。请求依法驳回原告的诉讼请求。被告沈高镇政府向本院提供了以下证据、依据：1、行政处罚决定书，证明2014年市自然资源和规划分局（原国土分局）对原告水上乐园项目工程未经批准非法占用土地的建筑物及其它设施作出行政处罚的事实；2、行政裁定书，证明市国土分局向姜堰区人民法院申请强制执行，法院裁定准予对行政处罚决定书中的所有处罚事项准予强制执行的事实；3、（2015)泰姜非诉行执字第00009号执行裁定书，证明2015年9月17日姜堰区法院裁定终结（2014)泰姜非诉行审字第0233号行政裁定书的执行程序，同时告知由市国土分局负责拆除；4、2020年6月15日《关于督促改正土地违法行为的函》、督察意见书、省自然资源厅关于2019年耕地保护督察整改进展情况的通报，证明2020年6月15日市自然资源和规划分局根据上述证据函告被告于2020年6月20日前按要求协助整改到位；5、地不实问题明细表（第十六项龙卷风889754）、2019年耕地保护督察区核查路线表，证明原告非法占用耕地面积29.32亩，耕地不实是指耕地违法占用的事实；6、龙卷风地块2014年卫片及耕地不实督查图斑影像图（红色图斑为2014年国家卫片范围，紫色图斑为耕地不实整改的图斑，本次拆除是紫色图斑的部分）、欢乐旅游公司违法用地平面图及俯视图，证明本次督查整改拆除的建筑物及其它设施在行政处罚决定所认定的应拆除范围内；7、照片7张（前面四张照片是拆除之前的照片，后三张是拆除之后的照片），证明拆除之前及拆除之后的情况。第三人河横村委会述称，原告并没有向第三人提出相关的主张权利，被告已当庭就相关行为进行了确认，原告的相关损失及涉案行政行为与第三人无关，第三人对被告的答辩观点予以认可。经庭审质证，原告提交的证据，被告对证据1-3的真实性无异议，但对其证明目的有异议，认为不能证明原告有从事水上乐园、儿童乐园、室外游泳场的合法经营手续，营业执照载明的经营范围并不包含上述经营，仅有生态农业观光旅游服务以及一些其他服务；2016年5月25日的营业执照真实性由法庭核实，虽然该营业执照载明水上乐园、儿童乐园、室外游泳场服务，但仅是工商行政管理部门的批准行为，从事上述项目还应经相关行政部门批准后方可进行相关活动；对证据4-6的真实性无异议，该组证据原告用以证明其投入的设备合格且已投入运营，但并不能证明其持续运营状态，若原告认为其从开业以后一直经营，应当证明从开业到目前为止经营期间的相关纳税证明、对外经营门票的存根等证据加以佐证，客观上原告并未能正常经营；对证据7-8的真实性无异议，被告已确认拆除行为是根据市自然资源和规划分局的函告要求进行的协助整改行为，原告主张赔偿的前提条件应认定被告存在违法行为，否则赔偿无法律依据；对证据9-10有异议，认为该证据系原告单方制作，即使被告应承担赔偿责任，相关损失应由法院委托专业鉴定部门进行评估后就损失进行认定；对证据11-12的真实性无异议，但对其证明的目的有异议，该组证据能够反映经区体育局批准原告可从事游泳健身培训的许可范围，但并不包含水上乐园、儿童乐园以及室外游泳许可范围；对证据13-18中发改委批复的真实性无异议，但对其证明目的有异议，认为文件第六条明确在办国土、规划、环保等各类相关手续且满足文件所列投资项目先开工条件后，方可开工建设，而原告并没有经相关部门批准，故其建设行为并不合法，且国土部门也针对违法进行了行政处罚，该文件第八条注明有效期为2年，故原告未在规定时间内经相关部门批准，该文件已失效，2013年4月15日被告出具的证明系复印件，故对其真实性暂不予认可，从证明内容看只是注明生态农庄，并不包含原告所称的水上乐园、儿童乐园的建设，且时间是2012年，担保的请示文件系复印件，真实性有异议，且该证据与本案不具有关联性；证据16-18的真实性由法庭核实，该证据与本案不具有关联性，相关表彰不能认定原告的违法建设行为及经营行为的合法性；对证据19的真实性无异议，但对其证明目的有异议，协议只能证明曾经签订协议合作的事实，不能证明双方按该协议实际履行，即使该协议实际履行，也不能佐证原告一直持续经营的事实；对证据20-21真实性无异议，但对其证明目的有异议，损失应经评估进行确定。第三人同意被告的质证意见。被告沈高镇政府提交的证据，原告对证据1-3的真实性无异议，但对其合法性、关联性有异议，认为行政处罚决定书作出有一定历史背景，系2012年被告和第三人为盘活闲置土地和实物资产，通过招商引资将原告引进投资发展，并将原告的龙卷风水世界项目上报确定为市区重点项目，允许原告边建设边完善有关手续，根据规定上报手续之前需对未批先建项目进行处罚，故实施涉案处罚，该处罚目的是帮助原告完善征收有关手续，直到2020年还未执行到位，原告建设项目在2014年底、2015年初投入运营，每天的营业额数万元，不存在不能执行到位的情况，之所以终结执行是因为原告系政府招商引资项目，存在信赖保护利益，并非纯粹的违法用地行为；对证据4中督察意见书、江苏省自然资源厅关于2019年耕地保护督察整改进展情况的通报真实性、合法性无异议，但对其关联性及证明目的有异议，原告作为招商引资的投资方，选择相信政府并无过错，不能构成被告强拆游乐设施不予补偿的理由；证据5-6的质证意见同上；对证据7无异议，但认为强拆前后的照片拍摄不全面。第三人对上述证据均无异议。本院对上述证据认证如下：原告提供的证据，被告及第三人对证据1-8、11-21的真实性无异议，本院依法予以认定；证据9-10介于原告已放弃赔偿部分的请求，该证据与本案不具有关联性。被告提供的证据，原告对其真实性均未提出异议，且上述证据来源合法，与本案具有关联性，且符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中关于证据形式的要求，依法均予以认定。经审理查明，2012年12月29日第三人河横村委会（甲方）与旅行社（乙方，法定代表人史永进）签订资产转让协议书，将本村华顺龙庄资产整体转让给乙方。2014年3月4日，第三人河横村委会（甲方）与旅行社（乙方，法定代表人史永进）签订资产转让土地使用协议书，将本村循环经济园资产整体转让给乙方。原告公司于2013年3月27日成立，法定代表人史永进，经营范围包括生态农业观光旅游、文化旅游、体育健身休闲观光旅游、房产营地观光旅游等多项内容。2014年1月24日区发展和改革委员会作出《关于河横水上乐园建设项目核准的批复》，批复如下：一、同意原告公司建设河横水上乐园项目。二、建设地点及占地面积。该项目拟建于沈高镇河横村，总占地面积167640平方米，总建筑面积9900平方米。三、建设内容、建设规模。主要规划建设配套主题风光带、入口服务区、水上乐园区、儿童游乐区、餐饮住宿区……2014年12月17日被告向区政府作出《泰州市姜堰区沈高镇人民政府关于请担保公司提供担保的请示》，称：辖区内企业欢乐旅游公司因其投资建设的地处河横的“龙卷风未来水世界”水上乐园项目前期投入较大，现遭遇资金困境，为确保该项目明年如期开业，拟向农村商业银行股份有限公司借款1000万元，期限1年，请区政府协调担保公司提供连带责任担保。后经批示同意。2015年8月14日区体育局向原告发放高危险性体育项目经营许可证，许可项目游泳健身、培训。2015年8月18日区卫生局向原告发放卫生许可证，许可项目游泳馆。2014年5月15日原市国土分局作出行政处罚决定书，载明：“沈高镇政府及河横村委会为了盘活一宗闲置的土地和实物资产，镇（村）两级通过招商引资将当事人引进投资发展。2012年12月29日，河横村委会与当事人签订了资产转让协议……协议签订后，当事人对原项目进行了装修，更名为农庄，并以欢乐旅游公司的名义对外进行旅游团队接待……经实地勘测，当事人水上乐园项目一期工程占地面积43072平方米，占地建筑面积23731平方米。占用的土地中符合沈高镇土地利用总体规划的允许建设区面积4737平方米；不符合沈高镇土地利用规划的面积38335平方米。未办理经国土主管部门批准的用地手续……决定给予以下行政处罚：1、对占用符合土地利用总体规划的允许建设区4737平方米土地行为，处没收在非法占用的土地上新建的建筑物及其它设施，建筑占地面积2533平方米；同时对非法占用4737平方米土地的行为并处每平方米15元的罚款，计71055元；2、对占用不符合土地利用总体规划的38335平方米土地的行为，责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其它设施，恢复土地原状；同时对非法占用38335平方米的行为并处每平方米20元的罚款，计766700元；合计罚款837755元。原市国土分局于2014年10月28日向姜堰区人民法院申请强制执行，该院经审查于2014年10月31日作出（2014）泰姜非诉行审字第0233号行政裁定书，裁定准予执行处罚决定书所处罚事项及加处罚款837755元。2015年9月17日，姜堰区人民法院作出（2015）泰姜非诉执字第00009号执行裁定书，认为关于拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其它设施，适用2013年3月27日最高人民法院《关于违法的建筑物、构筑物、设施等强制拆除问题的批复》，由申请人负责拆除，本院不受理该项执行内容。最终裁定终结（2014）泰姜非诉行审字第0233号行政裁定书和泰姜国土资[2014]罚字12号行政处罚决定书的本次执行程序。2020年6月15日市自然资源和规划分局向被告发出“关于督促改正土地违法行为的函”，称欢乐旅游公司违法占用沈高镇河横村14组43072平方米土地新建旅游娱乐设施，该违法用地案件被列入2019年耕地保护督察问题清单，国家土地督察责令限期拆除整改到位，函告被告迅速采取有效措施，组织力量于6月20日前按要求协助整改到位。2020年6月19日相关人员对上述地块游乐场设施设备进行了强制拆除。原告遂报警，民警处警后确认系第三人村委会组织人员实施。2020年6月22日公安机关以财物被损毁受案。现原告诉至法院，请求依法确认被告在2020年6月19强拆涉案游乐场设施设备的行为违法。庭审中，被告认可第三人于2020年6月19强拆涉案游乐场设施设备的行为系其要求实施。本院认为，本案的争议焦点是2020年6月19日被告要求第三人实施的强制拆除行为是否合法。人民法院对行政机关行政行为合法性的审查，应从行政职权、事实认定、程序依据以及适用法律等四个方面进行。职权法定原则是行政机关行使职权时必须遵守的基本原则。行政机关要做到依法行政，首先必须有法律明确授予的行政职权，必须在法律规定的职权范围内活动。非经法律授权，行政机关不能作出行政管理行为，超出法律授权范围，行政机关也不享有对有关事务的管理权。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。即被告作为乡镇人民政府对乡、村庄规划区内的违法建设查处及拆除等事宜具有法定职权。而本案中，被告沈高镇政府主张实施涉案强制拆除行为系依据国土部门的函实施的协助整改行为，但国土部门的函件显然不能成为乡镇人民政府实施涉案拆除行为的职权依据。另外，泰姜国土资[2014]罚字12号行政处罚决定书的内容包括了没收和限期拆除两类行为，现被告对涉案地块采取全部拆除的措施，无事实根据。另外，行政行为应当具有正当性，行政主体作出行政行为须出于正当动机，符合正当目的，符合正当法律程序。本案中，根据涉案行政处罚决定书载明的内容，原告公司的涉案项目系沈高镇政府及河横村委会为了盘活一宗闲置的土地和实物资产，镇（村）两级通过招商引资将当事人引进投资发展。行政处罚作出后，被告仍在帮助原告公司该建设项目解决资金困境，原告公司也继续经营领取了相关许可证件。国土部门在作出处罚并申请执行后，在长达5年多的时间内并未对原告公司采取任何措施。现被告仅以国土部门的函件为由，未履行任何程序的情况下，强行对涉案游乐场设施设备实施拆除，明显不当，应确认违法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项的规定，判决如下：确认被告泰州市姜堰区沈高镇人民政府于2020年6月19日实施的强制拆除原告泰州欢乐旅游发展有限公司游乐场设施设备的行为违法。案件受理费50元，由被告泰州市姜堰区沈高镇人民政府负担。此款原告泰州欢乐旅游发展有限公司已预交，被告于本判决生效后30日内给付原告。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省泰州市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费50元。审 判 长 王 玮人民陪审员 周 洁人民陪审员 李 荣二〇二一年三月二十六日法官 助理 周玲云书 记 员 王 宇