内蒙古鄂尔多斯市康巴什区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）内0603行初239号 原告李某,公民身份号码×××，现住鄂尔多斯市。 委托代理人董某，上海兰迪（济南）律师事务所律师。 被告准格尔旗准格尔召镇人民政府，统一社会信用代码111527230117330231，所在地鄂尔多斯市。 法定代表人杨某。 出庭负责人张某。 委托代理人刘某，内蒙古首佳律师事务所律师。 被告准格尔旗人民政府，统一社会信用代码111506220117331038，所在地鄂尔多斯市。 法定代表人苏某，该旗旗长。 委托代理人仪某。 第三人安某1，公民身份号码×××，现住鄂尔多斯市。 第三人安某2，公民身份号码×××，现住鄂尔多斯市。 第三人安某3，公民身份号码×××，现住鄂尔多斯市。 原告李某与被告准格尔旗准格尔召镇人民政府（以下简称准格尔召政府）、准格尔旗人民政府（以下简称准旗政府），第三人安某2、安某1、安某3土地权属确权一案，于2020年10月10日向本院提起行政诉讼。本院于2020年10月20日立案后，于2020年10月23日向二被告和第三人送达了起诉状副本及应诉通知书等。本院依法组成合议庭，于2020年12月9日公开开庭审理了本案。原告李某及其委托代理人董某，被告准格尔召政府的出庭负责人张某、委托代理人刘某，被告准旗政府的委托代理人仪某，第三人安某2、安某1到庭参加诉讼。第三人安某3经本院合法传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告李某诉称，1.请求依法撤销被告准格尔旗准格尔召镇人民政府于2020年5月21日作出的准召土行决字〔2020〕1号《准格尔召镇人民政府关于土地权属争议处理决定书》以及准格尔旗人民政府于2020年9月22日作出的准政复决字〔2020〕24号《行政复议决定书》；2.诉讼费等费用由被告承担。事实与理由：2018年10月份，原告与第三人农村土地承包经营权纠纷一案，原告向准格尔旗农村土地承包经营纠纷仲裁委员会（以下简称仲裁委）申请仲裁，2018年10月23日，仲裁委作出准农仲案[2018]第[39]号仲裁裁决书（以下简称39号裁决书），裁决内容为准格尔召镇铧尖村前石场社南阳洼东至石圈渠小塔子、南至石圈渠、西至上梁渠、北至老贺村五荒土地承包经营权属原告李某享有。2019年第三人安某2就39号裁决书向准格尔旗人民法院提起诉讼，准格尔旗人民法院于2019年11月13日作出（2019）内0622民初4571号民事裁定书，裁定驳回第三人安某2的起诉。2019年12月8日第三人安某2、安某1、安某3又将其与原告李某之间的农村土地承包权纠纷向被告准格尔旗准格尔召镇人民政府提出申请，请求依法确认位于准格尔召镇铧尖村前石场社的东至阳茆渠、西至王贵地通沟底，南至石圈渠，北至坟圪砣大路的五荒地第三人享有承包经营权，被告准格尔召政府受理，并于2020年5月21日作出准召土行决字〔2020〕1号《准格尔召镇人民政府关于土地权属争议处理决定书》（以下简称1号决定书）。2020年7月24日原告向被告准格尔旗人民政府申请行政复议，请求撤销1号决定书，被告准格尔旗人民政府于2020年7月28日受理并于2020年9月22日作出准政复决字〔2020〕24号《行政复议决定书》（以下简称24号决定书）。原告认为被告准格尔召政府作出的1号决定书以及被告准格尔旗人民政府作出的24号决定书违法，理由如下，一、被告准格尔旗准格尔召镇人民政府无法定职权，程序违法。1.原告与第三人的农村土地承包经营权纠纷经仲裁委仲裁，依据《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第四十八条规定，当事人不服仲裁裁决的，可以自收到裁决书之日起三十日内向人民法院起诉。逾期不起诉的，裁决书即发生法律效力。另，依据《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包经营纠纷调解仲裁案件适用法律若干问题的解释》第三条，当事人在收到农村土地承包仲裁委员会作出的裁决书之日起三十日内，向人民法院提起诉讼，请求撤销仲裁裁决的，人民法院应当告知当事人就原纠纷提起诉讼。因此，农村土地承包经营纠纷案件应当由仲裁委以及人民法院管辖，第三人未在收到仲裁委作出的裁决书30日内，向人民法院提起诉讼，导致准格尔旗人民法院于2019年11月13日作出（2019）内0622民初4571号民事裁定书裁定驳回第三人安某2的起诉，39号裁决书已经发生法律效力。2.依据国土资源部（现为自然资源部）颁布的《土地权属争议调查处理办法》第十四条下列案件不作为争议案件受理：（一）土地侵权案件；（二）行政区域边界争议案件；（三）土地违法案件；（四）农村土地承包经营权争议案件；（五）其他不作为土地权属争议的案件。所以第三人与原告之间的农村土地承包经营纠纷，被告准格尔旗准格尔召镇人民政府不应当受理，更不能超越其法定职权作出1号决定书。二、被告准格尔旗准格尔召镇人民政府以及被告准格尔旗人民政府认定事实错误。原告与第三人的农村土地承包经营权争议纠纷已经过有权机关处理，得到了司法确认，即生效的39号裁决书。被告准格尔旗准格尔召镇人民政府以及被告准格尔旗人民政府仅凭不属实的证人证言以及错误的推论就作出与生效的39号裁决书相反的事实认定，明显系事实认定错误。三、准格尔旗准格尔召镇人民政府以及被告准格尔旗人民政府基于错误的事实认定作出的决定书，适用的法律自然错误。综上所述，被告准格尔旗准格尔召镇人民政府作出1号决定书以及被告准格尔旗人民政府作出的24号决定书无法定职权、程序违法、认定事实不清、适用法律错误。望贵院判如所请。 原告李某向本院提交了以下证据：第一组证据，《照片》（准格尔召镇铧尖村前石场社公示图）一份，拟证明案涉土地的大致位置，从图中的标识来看，案涉土地默认为原告李某所有。第二组证据，《五荒土地使用证》（李某）一份，拟证明使用证中载明的第二块土地也就是涉案土地坐落在南阳凹区域。第三组证据，《开庭笔录》（2018年10月18日土地仲裁）一份，拟证明原告与安某2在土地仲裁时，安某2申请的证人出庭作证时陈述王贵在南阳凹有两块地，上下各有一块，安某2对其证言是认可的。第四组证据，1.《地图》（土地仲裁时安某2提交）、2.《手绘地图》（原告自行制作）各一份，拟证明南阳凹的位置是在王贵两块地中偏西北边的土地通底处以东,如果将王贵的此处土地作为安家土地的西界线，将与原告五荒土地使用证的第二块的坐落土地位置在南阳凹的记载相矛盾；换句话说，如果原告的第二块土地坐落在南阳凹区域，那安家土地的西界线就肯定要以王贵偏东南边的土地通底处为准，安家土地的西界线就是原告土地的东界线，王贵偏东南边土地的通底处正是原告土地证所记载的小塔子所在处。第五组证据，光碟一张（2020年11月9日原告与王占山通话录音，2020年12月2日原告与安生荣通话录音），拟证明1.2019年安某1曾找安生荣为其出庭作伪证，安生荣没有同意，同时证明王贵在案涉土地有两块地；2.王占山与王贵换地的具体情况，王占山明确表明他从来没有种过涉案土地王贵的地，一直都是王贵自己种，也能证明王贵在涉案土地中有两块地。 被告准格尔召政府辩称，不同意原告的诉讼请求以及事实理由，一、原告诉称第三人未在收到仲裁委作出的裁决书30日内向人民法院提起诉讼的理由是错误的。根据被告调取的该仲裁裁决书送达回证和民事起诉书来看，第三人安某2于2018年11月21日签收的，于2018年12月17日向准格尔旗人民法院提起诉讼的，故不存在逾期起诉的情形。二、查明事实清楚，适用法律正确。依据《土地管理法》16条第一款、第二款、《农村土地承包法》23条，国土资源部颁布的《土地权属争议调查处理办法》第3条、9条、13条、14条、19条、33条规定，被告作出的准召土行决字〔2020〕1号《准格尔召镇人民政府关于土地权属争议处理决定书》的法律依据充足的。 被告准格尔召政府向本院提交了以下证据：第一组证据，1.《民事起诉状》、2.《送达回证》（安某2仲裁裁决书）、3.《送达回证》（李某仲裁裁决书）各一份，拟证明安某2及李某均于2018年11月21日收到的仲裁裁决书，安某2是在收到仲裁裁决书之日起一个月之内提起的民事诉讼，符合法律规定未逾期。第二组证据，1.《五荒土地使用证》（李某）、2.《五荒土地使用证》（安某1、安某2）各一份，拟证明1.原告的五荒土地使用证上有多处涂改的痕迹，且不是出自一人之手，2.证明案涉土地归第三人安某1、安某2、安某3所有，安某2的五荒土地使用证位于吕家渠阳坡、杨树渠、南阳凹；安某1的五荒土地使用证位置坐落在西圪台阴坡、张来人湾、南阳凹；安某3的五荒地在安某2的五荒土地使用证中包含。第三组证据，1.《现场勘验记录》、2.《卫星图》一页、3.《准格尔召镇听证记录》一份，拟证明1.镇政府张某等相关工作人员及第三人及原告均参与现场勘验；2.安某2和安某3的五荒证载范围连成一整片，李某的五荒证记载的范围是一条沟，不成块，不符合五荒土地的分配原则；3.被告准格尔旗准格尔召镇人民政府作出的决定书有事实及法律依据，且程序合法。第四组证据，《送达回证》（关于土地权属争议处理决定书），拟证明送达处理决定书的程序合法。 被告准旗政府辩称，一、复议程序合法。原告李某不服被告准格尔召政府于2020年5月21日作出《准格尔召镇人民政府关于土地权属争议处理决定书》（准召土行决字〔2020〕1号），于2020年7月24日向准格尔旗人民政府申请行政复议，答辩人于2020年7月28日依法受理，并向原告送达了《受理通知书》（〔2020〕第19号）、《权利义务告知书》。于2020年7月28日向准格尔召镇人民政府送达了《答复通知书》（准政复答字〔2020〕第19号）、行政复议申请书副本。于2020年7月28日向第三人安某2、安某1、安某3送达了《第三人参加行政复议通知书》（准政复参字〔2020〕第11号）、《权利义务告知书》、《行政复议申请书》。准旗政府于2020年9月22日作出了《行政复议决定书》，复议维持了准格尔召镇人民政府的具体行政行为，后向依次送达当事人。二、本案事实清楚。准格尔旗农村土地承包经营纠纷仲裁委员会作出《仲裁裁决书》（准农仲案〔2018〕第〔39〕号）后于2018年11月21日送达安某2，安某2随即诉讼至准格尔旗人民法院要求：1.确认其《五荒土地使用证》有效；2.确认五荒地（东至阳峁渠、西至王贵地通沟底、南至石圈渠、北至坟圪砣大路）享有承包经营权。准格尔旗人民法院于2018年12月17日接收诉讼材料，于2019年11月13日作出（2019）内0622民初4571号《内蒙古准格尔旗人民法院民事裁定书》，认为《五荒土地使用证》不能作为认定使用权依据，涉案土地使用权争议不属于人民法院受案范围，驳回安某2的起诉。第三人安某2、安某1、安某3于2019年11月25日向被申请人准格尔召镇人民政府申请确权。申请人坐落在南阳凹的五荒土地只有一块，根据证人证言可知被申请人在南阳凹的五荒土地已经征用，而现在位于南阳凹的五荒土地是一块未被征用的土地。综上，本案事实清楚，适用依据正确，程序合法，应当予以维持。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条：“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。除前款规定外，行政复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理。”第二十三条：“行政复议机关负责法制工作的机构应当自行政复议申请受理之日起七日内，将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送被申请人。被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起十日内，提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。”第三十一条：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。行政复议机关作出行政复议决定，应当制作行政复议决定书，并加盖印章。行政复议决定书一经送达，即发生法律效力。”等规定。准格尔旗人民政府的复议程序完全符合法律法规的规定，应当予以维持。 被告准旗政府向本院提交了以下证据：第一组证据，《行政复议受理通知书》（准政复受字〔2020〕第19号）及《送达回证》，拟证明本案依法受理，送达了受理通知书、权利义务告知书。第二组证据，《行政复议答复通知书》（准政复答字〔2020〕第19号）及《送达回证》，拟证明送达行政复议申请书副本、答复通知书。第三组证据，《第三人参加行政复议通知书》（准政复答字〔2020〕第11号）及《送达回证》，拟证明送达行政复议申请书副本、第三人参加行政复议通知书。第四组证据，《送达回证》（行政复议决定），拟证明行政复议决定书送达当事人，行政复议程序合法。 第三人安某2、安某1述称，与二被告的意见一致。 第三人安某2、安某1未向本院提供证据。 第三人安某3未出庭，也未向本院提供书面答辩意见及证据。 经庭审质证，对原告李某所举证据，被告准格尔召政府质证意见为，对证据一的真实性不认可，原告自行制作，在公示图中已表明了李某与安某2是有争议的土地。对证据二的真实性不认可，有涂改的痕迹。对证据三的真实性认可，对证明问题不认可，因为牵扯到案外人王贵，且王贵没有在上边签字，本案是土地使用权纠纷，仲裁委没有处理土地使用权的职权。对证据四的真实性认可，恰恰可以证明所争议的土地是案涉的土地，但是不符合分地的原则，分地是成片分地，不可能给分一条渠。对证据五，认为因为证人未当庭参加诉讼，我方无法与其质证核对其真实性，所以该证据不应当作为证据使用。被告准旗政府的质证意见为，对证据一至三的质证意见与被告准格尔召政府一致，对证据四中的手绘地图的三性不认可，因为原告与第三人多处地点达不成一致，尤其是原告所述的“王贵偏东南边土地的通底处正是原告土地证所记载的小塔子所在处”，所以我方未形成纸质记载，且根据相关的行政复议法规定，行政复议是以书面审查为主。对证据五认为无法核对真实性，对真实性存疑，且原告对证据的取得是在行政复议作出之后。第三人安某2、安某1的质证意见为不认可原告的全部证据，都不是真实的。对被告准格尔召政府所举证据，原告李某的质证意见为，对证据一的真实性认可，对证明问题不认可，理由是安某2收到仲裁裁决书的日期是2018年11月21日我方认可，但是被告调取的民事起诉状不能以民事起诉状中载明的日期作为安某2起诉日期，应当以法院收到安某2起诉状的日期为准，如果安某2真是2018年12月17日便向法院提交了起诉状，准格尔旗法院的案号应当是以2018开头的，而实际作出的法院民事裁定书案号是2019年，而且编号比较靠后。再结合起诉状中右上角写明了5月28日下午3点，所以我方有理由怀疑是2019年5月28日才向法院递交了民事起诉状。对第二至四组证据我方均不认可，而且我方有权利不予质证，具体原因如下，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第三十四条、根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十六条第一款的规定，被告申请延期提供证据的应当在收到起诉状副本之日起15日内以书面的形式向人民法院提出，人民法院准许延期提供的，被告应当在正当理由消除后15日内提供证据，逾期提供的视为被诉行政行为没有相应的证据。所以我方认为证据二到证据四应当被法庭视为被诉行政行为，没有相应的证据，所以，我方有权不予质证。同时向法庭澄清一个事实，我方的五荒土地使用证是有涂改的痕迹，但是涂改人和填写人是同一人，在多次听证中我方都做过解释，且仲裁员也依法向五荒土地使用证的填写人吕二仁进行调查取证，并做了调查取证笔录，在笔录中明确载明了原告的五荒土地使用证系吕二仁填写并修改的。被告准旗政府的质证意见为，被告准格尔召政府提供的四组证据其真实性、合法性、关联性以及证明问题均认可。第三人安某2、安某1的质证意见为，认可被告准格尔召政府提供的证据。对被告准旗政府所举证据，原告李某的质证意见为，对其所举证据的真实性没有异议，该证据仅能证实准旗政府受理以及送达的复议程序是没有问题的；在复议过程中，旗政府也曾去现场进行勘验，但并未形成勘验笔录，我们认为旗政府没有尽到应尽的责任。被告准格尔召政府，第三人安某2、安某1的质证意见为，均认可被告准旗政府提供的证据以及证明目的。 本院对上述证据认证如下：原告李某所举证据一系其自行拍摄，无相关部门确认，且二被告及第三人对其真实性均不认可，无法核实其真实性，本院不予采纳；原告所举证据二、三及证据四中地图的真实性本院予以采纳；原告所举证据四中手绘地图及证据五系原告自行绘制和录制，无法核实其真实性，本院不予采纳。被告准格尔召政府所举第一组证据符合证据三性，本院予以采纳；准格尔召政府所举其他证据未在举证期限内提供，且对逾期提供未说明正当理由，视为没有相应证据，本院不予认证。被告准旗政府所举全部证据，原、被告及第三人对其真实性均无异议，来源合法，与本案具有关联性，本院予以采纳。 经审理查明，2018年10月份，原告李某与第三人安某2因五荒地纠纷，原告李某向准格尔旗农村土地承包经营纠纷仲裁委员会申请仲裁，2018年10月23日，仲裁委作出准农仲案（2018）第（39）号仲裁裁决书，裁决内容为准格尔召镇铧尖村前石场社南阳洼东至石圈渠小塔子、南至石圈渠、西至上梁渠、北至老贺村五荒土地承包经营权属原告李某享有。2018年11月21日，该裁决书送达李某、安某2，2018年12月17日，第三人安某2不服该裁决书向准格尔旗人民法院提起民事诉讼，2019年11月13日，准格尔旗人民法院作出（2019）内0622民初4571号《民事裁定书》，认为《五荒土地使用证》不能作为认定使用权依据，涉案土地使用权争议不属于人民法院受案范围，驳回安某2的起诉。2019年11月25日，第三人安某2、安某1、安某3向被告准格尔召政府提出申请，请求依法确认位于准格尔召镇铧尖村前石场社的东至阳茆渠、西至王贵地通沟底，南至石圈渠，北至坟圪砣大路的五荒地第三人享有承包经营权，2019年12月8日被告准格尔召政府立案受理；2020年5月21日，准格尔召政府作出准召土行决字〔2020〕1号《准格尔召镇人民政府关于土地权属争议处理决定书》，决定主要内容为位于准格尔召镇铧尖村前石场社的东至阳茆渠、西至王贵地通沟底，南至石圈渠，北至坟圪砣大路的五荒地的使用权由申请人安某2、安某1、安某3享有。原告李某不服该决定于2020年7月24日向被告准旗政府申请行政复议，2020年9月22日，被告准旗政府作出准政复决字〔2020〕24号《行政复议决定书》，维持准格尔召政府作出的准召土行决字〔2020〕1号《准格尔召镇人民政府关于土地权属争议处理决定书》。原告李某不服向本院提起行政诉讼。 本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第十四条规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。本案原告李某以土地承包经营权纠纷申请仲裁，仲裁裁决后，第三人安某2不服提起民事诉讼，该仲裁裁决书未生效，后法院作出生效民事裁定书，认定案涉纠纷为土地使用权争议，驳回第三人起诉，第三人据此申请准格尔召政府确权，被告准格尔召政府具有处理个人与个人之间土地使用权争议的职权，主体适格。本案中，被告准格尔召政府受理确权申请后，虽进行了听证、调查勘验等工作，但对争议五荒地的四至界限、具体亩数，王贵地是一块还是两块，划分五荒地的标准及争议五荒地由谁实际经营等基本事实仍没有查清；因本案原告与第三人产生争议的主要原因就是对小地名的确认不一致，被告准格尔召政府在决定书主文中未以明确的GPS坐标点进行确权，而是仍然以小地名进行确权，未能从实质上解决原告与第三人之间的争议，所以，被告准格尔召政府作出的处理决定书存在事实不清、主要证据不足的问题，对其作出的处理决定书应予撤销，并重新作出处理。被告准旗政府在行政复议中未能审慎审查，在行政行为存在事实不清、证据不足的情形下，维持该行政决定，违反行政复议法的规定，对该复议决定依法应予撤销。综上，为维护行政相对人合法权益，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项，第七十九条的规定，判决如下： 一、撤销被告准格尔旗准格尔召镇人民政府作出的准召土行决字〔2020〕1号《准格尔召镇人民政府关于土地权属争议处理决定书》及被告准格尔旗人民政府作出的准政复决字〔2020〕24号《行政复议决定书》； 二、责令被告准格尔旗准格尔召镇人民政府在本判决生效后法定期限内重新作出行政行为。 案件受理费50元，由被告准格尔旗准格尔召镇人民政府、准格尔旗人民政府负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉至内蒙古自治区鄂尔多斯市中级人民法院。 审 判 长  王伟强 审 判 员  胡文静 人民陪审员  刘士涛 二〇二一年三月三十日 书 记 员  韩慧芳 书 记 员  程小磊 本案引用的法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； 第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。