河南省漯河市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）豫11行终26号上诉人（原审原告）卓玉山，男，汉族，1946年12月11日生，户籍所在地漯河市郾城区，现住漯河市郾城区。委托诉讼代理人黄晓丽，北京在明律师事务所律师。被上诉人（原审被告）漯河市郾城区房屋征收服务中心。住所地漯河市郾城区汾河路与祁山路交叉口路东。法定代表人龚奇，该中心主任。出庭负责人张亚纯，该中心副主任。委托诉讼代理人徐艳玲，河南诸格律师事务所律师。上诉人卓玉山诉被上诉人漯河市郾城区房屋征收服务中心（以下简称房屋征收中心）确认房屋征收补偿安置协议无效一案，不服漯河市郾城区人民法院（2020）豫1103行初338号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2021年3月17日公开开庭审理了本案。上诉人卓玉山及其委托诉讼代理人黄晓丽，被上诉人房屋征收中心的出庭负责人张亚纯、委托诉讼代理人徐艳玲到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院经审理查明：卓玉山系郾城区孟庙镇卓村居民。在该村有自建房产一处，涉案房产房屋面积为990平方米，土地面积为247.5（15×16.5）平方米，未办理房屋所有权证及土地使用权证明。2014年3月26日，郾城区人民政府作出郾政征〔2014〕6号《房屋征收决定》，决定对郾城区孟庙镇五里庙区域旧城改造项目占用土地范围内的房屋予以征收，房屋征收部门为漯河市郾城区房屋征收办公室，房屋征收实施单位为漯河市顺利房屋征收服务有限公司。同日发布郾政〔2014〕13号《房屋征收通告》，该通告载明，郾城区人民政府系孟庙镇五里庙区域旧城改造项目的征收主体，征收实施单位为漯河市顺利房屋征收服务有限公司。征收通告附《孟庙镇五里庙区域旧城改造项目房屋征收补偿安置方案》，卓玉山的房屋被纳入该旧城改造范围。2018年6月22日，漯河市郾城区房屋征收办公室作为征收人（甲方）同被征收人（乙方）卓玉山签订《郾城区房屋征收补偿安置协议书》一份，该协议第二条约定：“乙方在征收范围内有住宅房屋建筑面积990平方米。”该协议第三条约定：“除国家另有规定外，根据乙方自愿原则，乙方选择产权置换。”该协议第五条约定：“甲乙双方应当自本协议签订之日起：1、乙方应当在3日内将房屋搬迁完毕，并交由工作人员验收并实施拆除；2、甲方在验收房屋并实施拆除当日将征收补偿款、补助费等共计746876元，向乙方开具领款凭证。乙方按照有关规定持领款凭证到银行领取补偿款。”第六条约定：“1、甲方实际安置面积200平方米，价值246000元；安置地点：征收范围内，就近安置。2、双方应结算差价，甲方应付乙方差价款共计500876元。3、乙方选择产权调换，甲方按每月700元一次性支付给乙方临时安置过渡补偿费。因甲方原因延长过渡期限的，按超出的过渡期限，由甲方按规定支付给乙方临时安置过渡补偿费每月1400元，并承担相关责任。”同日，卓玉山在上述协议书上签名确认并捺指印，领取了《改造项目产权调换选房卡》，签订了《征收旧房移交验收单》和保证书。卓玉山的妻子李爱花签字确认了涉案房屋的《漯河市郾城区房屋征收补偿表》及《居民房产附属物补偿核算表》，并签字领取了涉案房屋的征收补偿款500876元。涉案房屋在2018年6月22日前卓玉山及其妻子未签订上述安置补偿相关手续的情况下于2018年被强制拆除。另查明，1、2019年，漯河市郾城区房屋征收办公室更名为房屋征收中心。2、2019年，卓玉山以郾城区人民政府、漯河市郾城区房屋征收办公室为被告，漯河市郾城区孟庙镇卓村居民委员会为第三人，分别向漯河市中级人民法院提起行政诉讼和行政赔偿诉讼，行政诉讼案件请求确认2018年5月28日被告强拆卓玉山房屋的行政行为违法。行政赔偿诉讼案件请求判令被告赔偿原告少置换的安置房139.3平方米，房屋补偿款5940000元（已付500000元，下余5440000元）。漯河市中级人民法院审理后于2019年6月10日作出（2019）豫11行初5号行政判决书，确认被告郾城区人民政府于2018年对卓玉山的涉案房屋进行强制拆除的行为违法。同日，作出（2019）豫11行赔初4号行政赔偿判决书，以涉案房屋被强制拆除后，卓玉山及其妻子李爱花于2018年6月22日签订了相关的安置补偿手续并领取了补偿款及选房卡，签订了《征收旧房移交验收单》和保证书。卓玉山的涉案房屋等损失已经有其进行了处分并得到了救济，其再行提起行政赔偿诉讼缺乏法律和事实依据为由，判决驳回了卓玉山的行政赔偿诉讼请求。一审法院认为：郾城区人民政府作出郾政征〔2014〕6号《房屋征收决定》中显示涉案房屋的征收部门为漯河市郾城区房屋征收办公室，故房屋征收中心签订涉案行政协议具有法定职权。（一）关于涉案《郾城区房屋征收补偿安置协议书》签订时卓玉山是否受胁迫的问题。卓玉山主张其与房屋征收中心签订涉案《郾城区房屋征收补偿安置协议书》时是受胁迫签订的，因卓玉山未提供其受胁迫的证据，再结合卓玉山与其妻子李爱花签字确认了涉案房屋的《漯河市郾城区房屋征收补偿表》及《居民房产附属物补偿核算表》，签订了《征收旧房移交验收单》和保证书，并签字领取了涉案房屋的征收补偿款500876元和《改造项目产权调换选房卡》。故该院对卓玉山的上述主张不予支持。（二）涉案《郾城区房屋征收补偿安置协议书》是否违反法律、行政法规强制性规定，是否无效的问题。卓玉山对房屋征收中心提供的《房屋征收决定》、《房屋征收通告》、《房屋征收补偿安置方案》合法性不予认可，对《房屋征收决定》、《房屋征收通告》认为郾城区人民政府无权直接对涉案房屋所在的集体土地批准征收，在作出征收决定时没有按照法定程序对涉案土地的地类进行审查，按照国有土地征收集体土地，违反《土地管理法》强制性规定。对《房屋征收补偿安置方案》认为房屋征收中心没有张贴，没有告知卓玉山等村民进行听证违法。卓玉山如认为郾城区人民政府征地行为、《房屋征收补偿安置方案》违法，可另行提起行政诉讼，不是本案处理的范围。上述《房屋征收决定》、《房屋征收通告》、《房屋征收补偿安置方案》未被有权机关依照法定程序确认无效或予以撤销，目前仍具有法律效力。卓玉山以上述《房屋征收决定》、《房屋征收通告》、《房屋征收补偿安置方案》违法来主张其与房屋征收中心签订涉案《郾城区房屋征收补偿安置协议书》无效的理由，该院不予支持。再结合双方提供的其他证据，能够证明涉案《郾城区房屋征收补偿安置协议书》不存在《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的重大且明显违法情形，因此，卓玉山要求确认双方于2018年6月22日签订的《郾城区房屋征收补偿安置协议书》无效无事实及法律依据，依法应予驳回。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回卓玉山的诉讼请求。上诉人卓玉山不服原判，向本院提起上诉称，一审法院对上诉人的起诉经审理后作出的（2020）豫1103行初338号行政判决认定事实不清，适用法律错误。理由如下：一、被上诉人并不具有征地拆迁主体资格，故该中心与上诉人签订的案涉协议属无效行政协议。一审法院认为被上诉人签订案涉行政协议具有法定职权，属于认定事实和适用法律严重错误。二、案涉协议所依据的郾政征〔2014〕6号《房屋征收决定》是没有法律依据的违法决定，且违反国家强制性规定，是无效的行政行为，以此征收决定为依据签订的行政协议当然属于无效协议。首先，郾城区人民政府作出上述房屋征收决定时并未取得河南省人民政府的征地批复，未完成法定的征收手续，该征收决定是完全没有法律依据的违法决定，是无效的行政行为，以无效的征收决定为依据的案涉协议当然属于无效协议；其次，案涉协议违反了《中华人民共和国土地管理法》对农用地转为建设用地的强制性规定而无效。综上，特提起上诉，请求：一、依法撤销漯河市郾城区人民法院作出的（2020）豫1103行初338号行政判决，直接改判支持上诉人一审诉讼请求；二、本案诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人房屋征收中心答辩称：一、案涉《房屋征收决定》是依据国务院、省政府以及《漯河市旧城区和城中村改造三年行动实施方案》（漯政办〔2013〕27号）、《漯河市旧城区和城中村改造管理办法》（漯政办〔2013〕28号），针对郾城区五里庙四村城中村改造项目而下发，该决定涉及的是房屋征收，并不涉及土地的征收，二者不能混为一谈，目前该决定是合法有效的文件，我中心对卓玉山房屋的征收属于依法征收；二、《郾城区房屋征收补偿安置协议书》是双方当事人真实意思表示，对于该协议的签订和履行，卓玉山还专门出具保证书对本次拆迁予以认可，征收补偿协议已经履行完毕，卓玉山作为完全民事行为能力人，应当遵循诚实信用原则，对自己的行为承担法律责任；三、卓玉山2018年签订案涉补偿安置协议时，省政府的征地批复已经下来，不存在程序违法问题。综上，请求依法驳回上诉，维持原审判决。本院二审查明的事实与一审查明的事实一致。另查明，卓玉山二审庭审中提交了漯河市郾城区人民政府就其申请公开“郾城区孟庙镇卓村三组178号宅基地的征收批准文件和郾城区孟庙镇卓村土地的征收批准文件”两项内容的政府信息公开答复为：征地批准文件为豫政土〔2018〕1306号。本院认为，行政协议是行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，是当事人双方合意的产物，体现当事人对自身权利的处分，因此兼具行政性和合同性。对行政协议效力的审查，既要以《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条有关确认行政行为无效的规定为依据，同时也要适用协议签订时有效的《中华人民共和国合同法》第五十二条关于合同无效的规定，在依法行政原则与保护相对人信赖利益、诚实信用、意思自治等基本原则之间进行利益衡量。行政协议只有存在重大、明显违法，违反法律法规的强制性规定，损害国家利益、公共利益及其他人合法权益时才能确认无效，否则应当维护行政协议的效力。动辄将双方经协商达成合意的行政协议解除或确认无效，既阻碍行政协议功能的发挥，也不利于行政协议当事人权利义务的及时有效实现。本案中，被诉《郾城区房屋征收补偿安置协议书》是漯河市郾城区房屋征收办公室与卓玉山自愿签订，其中漯河市郾城区房屋征收办公室是郾城区编委成立的专门承担郾城区房屋征收和补偿管理工作职责拥有独立人员编制和财政全额拨款的专门机构，有权与被征收人就拆迁补偿安置工作进行协商签订补偿安置协议。在内容上，上述协议并不存在前述法律规定的重大明显违法，损害国家利益、公共利益或他人合法权益等无效情形。卓玉山在庭审中承认上述协议所约定的安置补偿权益，其已领取选房卡但尚未交房，即有关安置房部分的协议内容正在履行中，其他部分已履行完毕。即使签订协议时，案涉土地征收尚未获得相关部门批复，但卓玉山在二审中提交的漯河市郾城区人民政府的政府信息公开答复表明在涉案协议履行过程中，案涉土地征收已经获得河南省人民政府批复，政府已采取了相应补救措施，卓玉山现又以涉案土地征收未取得征地批复为由主张涉案协议无效的理由也不能成立，本院不予支持。综上，卓玉山的上诉理由和上诉请求不能成立，依法予以驳回。一审判决认定事实清楚，处理结果亦并无不当，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人卓玉山负担。本判决为终审判决。审 判 长 吴增光审 判 员 汪立胜审 判 员 郭伟超二〇二一年三月三十日代书记员 李迎迎