江西省赣州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2021）赣07行终86号上诉人（原审原告）：黄丽，女，1980年3月17日生，汉族，住广东省东莞市万江区。被上诉人（原审被告）：全南县发展和改革委员会，地址江西省全南县城厢镇含江路**。法定代表人：钟志平，主任。出庭机关负责人：曾桢，男，1983年8月17日生，系该单位副主任。委托代理人：朱育梅，江西桃江律师事务所律师。上诉人黄丽因委托培养合同一案，不服龙南市人民法院（2020）赣0727行初111号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审裁定查明，1995年10月16日，全南县计划委员会（现为全南县发改委）与江西省赣州林业学校（现为江西环境工程职业学院）签订《委托培养合同书（指标证）》（编号0000920），载明：由赣州林业学校为全南县计划委员会委托培养学生壹名黄丽，于1995年秋季招生等。原告黄丽系江西省赣州林业学校95级的林业专业学生，并于1999年7月1日取得毕业证书。1999年7月19日，江西省教育委员会向赣州全南计划委员会作出《江西省中等专业学校毕业生就业派遣通知书》，载明：按照江西省制定的1999年中等专业学校毕业生调配计划，现派遣江西省赣州林业学校毕业生黄丽（女）到你处报到，报到期限自1999年7月19日至1999年8月18日，超过报到期限，如该生未去你处报到，请即通知我们，以便查明等。毕业后，原告要求被告分配工作未果，遂诉至原审法院，要求判如所请。另查明，2019年12月2日，全南县发改委作出《关于定向委培生要求解决就业或社保等问题的答复意见书》（未盖章），就工作安排、缴纳社保、医保以及计算工龄等问题作出了处理意见。原审法院认为，原告黄丽虽未与被告全南县发改委直接签订委托培养合同，但根据原告提供的委托培养合同、委培缴费收据、学籍卡、派遣证、答复意见以及被告提交的学生档案转递通知单等证据，可以证实原、被告之间确立了事实上的委托培养关系，故本案属于行政诉讼的受案范围。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定：“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”第四十七条第一款规定：“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。”《最高人民法院关于适用的解释》第六十六条规定：“公民、法人或者其他组织依照行政诉讼法第四十七条第一款的规定，对行政机关不履行法定职责提起诉讼的，应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出。”本案中，原告于1999年毕业，至2020年提起本案诉讼已经长达近21年时间，故原告黄丽提起本案诉讼，已超过法定起诉期限。至于原告主张其毕业后就一直在向被告要求分配工作，以及被告于2019年作出的答复意见系对该合同义务的确认，应认可被告放弃了诉讼时效期间届满的抗辩权，因案涉答复意见系对原告等人的信访答复，并不能当然认定对合同义务的确认，且原告多次要求被告分配工作，并不是法定的诉讼时效中止、中断等情形，也不属于“因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的”情形，故不予支持。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（二）项、第一百零一条第一款第（二）项之规定，裁定：驳回原告黄丽的起诉。已预交的案件受理费50元，退还原告黄丽。上诉人黄丽向本院提起上诉，要求：1.撤销龙南市人民法院作出的（2020）赣0727行初111号行政裁定书；2.判决确认委托培养合同有效，被上诉人按照委托培养合同履行义务，安排分配上诉人工作（有国家正式编制）；3.判决被上诉人按照国家规定参照相同人员补缴纳上诉人社保、医保等五险一金；4.判决被上诉人承担违约责任，赔偿上诉人全部的经济损失每人982,000元；5.本案一、二审全部诉讼费用由被上诉人承担。主要事实与理由：一、本案未超过诉讼时效。上诉人毕业后一直要求分配工作，委培单位发改委以等县政府开会统一安排为由，让回家等待；而当时劳动人事局的回复也是说要等县政府开会，落实分配方案、用人单位同意接收时才开具“干部行政介绍信”。这些年经常去诉求、去跟踪，委培单位都以目前国家实行双向选择政策、编制受限，要等县政府有落实政策才能安排工作等作为借口，让边打工边等待，没有一个明确的答复。直到2019年跟委培单位的沟通及答复意见书中才明确被上诉人的行政决定内容。其一，依据【起诉期限扣除和延长】公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内；其二，依据诉讼时效【未告知诉权或起诉期限】的规定，从2019年12月2日发改委的答复意见书、2020年3月5日全发改字[2020]30号、全发改字[2020]31号以及2020年8月10日全林信复字[2020]16号《全南县林业局办理魏桃生等同志反映全南县1995、96届定向委培生存在没有分配工作的信访事项答复意见书》可以看出，最近的一次答复距离本案起诉之日未满60日，从告知上诉人行政决定内容之日起算均未超过一年，依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。被上诉人全南县发改委自上诉人报到至今，一直未履行其接收和安置工作的法定职责，其不作为处于持续状态，上诉人起诉没有超过法律规定的起诉期限。二、被上诉人作为代表国家行使行政管理权的机关，应依法行政以取信于民，维护行政机关的社会公信力，被上诉人拒绝履行协议是违法的。因此被上诉人应当继续履行合同，安排分配上诉人工作（有国家正式编制）；按照国家规定参照相同人员补缴纳上诉人社保、医保等五险一金。上诉人是1995年全南县发改委（原县计划委员会）委托培养生（江西省赣州林业学校），并签有委托培养合同书（指标证），在95121班，专业：林业。上诉人缴清四年委培费9600元并依照签约。于1999年7月圆满完成4年学业，获得江西省赣州林业学校毕业证书。毕业回到全南县后，无数次到全南县发改委请求分配工作，落实工作岗位。然而被上诉人全南发改委的答复是：回家，等待安排。之后，政府就不闻不问，一直未告知，至今未果。同届毕业的部分同学比如何淦、李洁苗、徐玲珍、曾艳梅等均已安排，属于干部编制，享有社保医保、补贴等福利待遇，显现的极端不公平。根据江西省人民政府发布的赣府发（1999）23号文件《江西省人民政府批转省计委省教委关于进一步做好1999年全省毕业研究生和大中专毕业生就业工作意见的通知》第三条：委托培养和定向培养的毕业生严格按合同就业。全南县发改委未按省政府政策文件及委托培养合同（指标证）严格执行，构成行政不作为，存在严重的行政不作为过错。被上诉人是履行国家赋予其的行政管理职能，有明确的职责分工：用人单位按照国家下达的就业计划接收、安排毕业生。被上诉人应当继续履行合同，安排分配上诉人工作（有国家正式编制）；按照国家规定参照相同人员补缴纳原告社保、医保等五险一金。三、由于被上诉人没有全面履行《委托培养合同书》约定的义务，应当赔偿上诉人的所有损失982,000元。上诉人已全面履行了《委托培养合同书》约定的义务，被上诉人作为代表国家行使行政管理权的机关，应依法行政以取信于民，维护行政机关的社会公信力，被上诉人拒绝履行协议是违法的，应承担违约责任，赔偿上诉人的全部经济损失。赔偿金额如下：1.委培费当年9600元（四年制）应赔偿120,000元（参照25年间物价上涨率12.5倍计算）；2.委培期间学杂费：690元/学期，当年5520元（四年制分八个学期交）应赔偿69,000元（参照25年间物价上涨率为12.5倍计算）；3.委培期间生活费交通费：230元/月×12个月×4年=11,040元，应赔偿138,000元（参照25年间物价上涨率为12.5倍计算）；4.精神损失费：5万/人；5.工资差额部分：20年×30,000元/年=600,000元；6.误工费、车费住宿费饮食费等：每人5000元，共合计：982,000元。被上诉人全南县发展和改革委员会答辩意见，一、上诉人提起的诉讼依法已超过法定诉讼时效。1.《行政诉讼法》第四十六条第一款规定：公民法人或其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。上诉人诉称答辩人未履行委托培养合同，而答辩人不履行合同已经超过二十年，远远超过《行政诉讼法》第四十六条第二款规定受理案件最长5年期限，行政诉讼没有时效中止、中断的规则，因此依照行政诉讼解释第六十九条第（二）项规定上诉人的起诉已超过法定诉讼时效。2.答辩人对上诉人信访的答复仅仅是对其信访的回复，并不是答辩人认可仍然承担合同义务的意思表示且答辩人多年来为上诉人安排工作，上诉人并未在法定期限内要求答辩人履行，依照《行政诉讼法》第四十七条第一款，行政诉讼法解释第四十七条第一款、第六十六条之规定，上诉人未要求履行已放弃诉讼权利。二、上诉人的诉讼请求没有事实和法律依据，依法不应支持。1.自1998年开始，国家对大中专毕业生实行双向选择的就业政策。按照国家政策的规定，并且根据当时我县机关事业单位普遍超编的实际情况，1999年经县政府研究决定，除教育系统外，其他机关事业单位均不直接接收大中专毕业生进行工作安排。2.答辩人不是人事录用职能部门，无权直接录用上诉人就业。上诉人提交的毕业生就业派遣证明表明答辩人已经履行职责和合同义务，将派遣证移交给了原全南县人事劳动局，答辩人没有直接分配权，由人事劳动局开具介绍信至答辩人单位即可，因此上诉人诉请判决答辩人不作为违法没有事实依据。3.现阶段国家公职人员录用一律由人事组织部门经过考试考核选拔，答辩人没有直接录用上诉人的权限。县各机关单位的编制由县编委办统管，答辩人也不可能给上诉人安排编制。4.上诉人非答辩人工作人员，依照社会保险法有关规定由用人单位办理社会保险手续，缴纳社会保险费，上诉人不是答辩人工作人员，无法为上诉人办理社会保险手续和缴纳保险费。5.上诉人要求赔偿经济损失没有依据。上诉人所有费用发生于二十年前，其权利无论是根据《行政诉讼法》还是《民法总则》的时效法律规定均已超过诉讼时效，其权利依法不受法律保护。上诉人支付的学杂费、生活交通费、委培费是就学的必须费用，上诉人通过入学学习了一定的技能，要求答辩人赔偿不合理。在民事法律关系中精神损失费只见于人格权损害案件中，本案不适用精神损失赔偿。上诉人要求赔偿工资差额更无道理。本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。上述事实，有原审法院随卷移送的证据以及本院询问协调笔录在卷可以证实。本院认为，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十五条规定，公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议提起诉讼的，诉讼时效参照民事法律规范确定；对行政机关变更、解除行政协议等行政行为提起诉讼的，起诉期限依照行政诉讼法及其司法解释确定。《中华人民共和国民法总则》第一百八十八条第二款规定，诉讼时效期间自权利人知道或者应当知道权利受到损害以及义务人之日起计算，但是自权利受到损害之日起超过二十年的，人民法院不予保护。本案中，案涉委托培养合同是原全南县计划委员会与原江西省赣州林业学校于1995年签订，上诉人1999年7月就已毕业且未被安置，但直至2020年9月29日才提起履行之诉，已经明显超过上述法律规定的最长诉讼时效。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条规定：“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。”《最高人民法院关于适用的解释》第六十六条规定：“公民、法人或者其他组织依照行政诉讼法第四十七条第一款的规定，对行政机关不履行法定职责提起诉讼的，应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出。”关于行政不作为起诉期限的立法目的，对起诉人是一种保护，也是一种限制。“保护”主要是指只要超过了必要的法定履行职责期间，申请人就可以提请司法审查，以追究行政不作为的法律责任或督促行政主体尽快履行法定职责。“限制”主要是指留足行政主体必要的履行法定职责时间，申请主体不能不顾客观规律和时间需要，在任意时间范围内提起诉讼。本案中，上诉人提出被上诉人并未作出明确的答复，其不作为状态一直在持续当中。但是，上诉人从1999年7月就已经毕业且多次要求被上诉人安排工作均未果，说明上诉人早已知晓其主张的不作为事实存在，上诉人本应在法律规定的时间内提起诉讼，而其于2020年9月29日才提起本案诉讼，不符合上述法律规定。上诉人提起行政不作为诉讼，亦超过了法定起诉期限。《最高人民法院关于适用的解释》第一条中明确规定，行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为不属于行政诉讼的受案范围。据此，被上诉人对上诉人等人作出的信访答复不是行政决定，不属于行政诉讼的受案范围。并且，信访答复行为不是中止、中断诉讼时效的法定情形，也不属于不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的情形，上诉人以最后一次信访答复时间作为本案起诉期限的起算时间，没有法律依据，应不予支持。综上，上诉人的上诉理由不成立，本院不予采纳。原审裁定驳回起诉，认定事实清楚，适用法律法规正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  周洋发审判员  刘定丰审判员  陈煜龙二〇二一年三月二十九日书记员  黄 婷