湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2021）湘行终205号上诉人（原审原告）：周田，女，1968年11月25日出生，汉族，住长沙市开福区。被上诉人（原审被告）：长沙市开福区人民政府。住所地：湖南省长沙市开福区芙蓉北路开福区人民政府机关大院。法定代表人：谢伟峰，该区区长。委托代理人：胡勇盈，长沙市开福区城市房屋征收和补偿管理办公室工作人员。委托代理人：艾超，湖南成法律师事务所律师。上诉人周田因与被上诉人长沙市开福区人民政府（以下简称开福区政府）房屋征收补偿决定一案，不服湖南省长沙市中级人民法院（2020）湘01行初210号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：2016年6月30日，开福区政府发布开政征字[2016]4号《关于开福区德雅路片区棚户区改造项目（丝茅冲地块）一期房屋征收决定公告》,该项目部分被征收人不服，向长沙市人民政府申请行政复议，长沙市人民政府经复议维持了开福区政府作出的征收决定。2016年4月13日，长沙市城市房屋征收和补偿管理办公室（以下简称长沙市征收办）发布了《开福区德雅路片区棚户区改造项目（丝茅冲地块）一期房屋征收评估信息发布及房地产价格评估机构报名公告》并予以张贴公告。2016年4月26日，长沙市征收办发布了《开福区德雅路片区棚户区改造项目（丝茅冲地块）一期协商选定房地产价格评估机构公告》并予以张贴公告，告知被征收人依法协商选定房地产评估机构，协商不成的，将采取投票或抽签（摇号）的方式确定。在被征收人就评估机构的选定协商未达成一致的情况下，长沙市征收办于2016年5月6日发布了《开福区德雅路片区棚户区改造项目（丝茅冲地块）一期投票选定房地产价格评估机构公告》并予以张贴公告，决定组织不少于三分之二的被征收人按照少数服从多数的原则投票确定该项目的房地产价格评估机构。2016年5月18日，长沙市征收办在德雅路片区棚改征收工作指挥部四方坪街道征收分指挥部进行投票选定评估机构，确定得票最多的两家评估机构湖南新星房地产估价有限公司（以下简称新星评估公司）、湖南思远四达房地产评估咨询有限公司（以下简称思远四达评估公司）为项目征收评估机构，湖南省长沙市星城公证处进行现场公证并出具了（2016）湘长星证民字第3564号《公证书》。2016年5月19日，长沙市征收办发布了《开福区德雅路片区棚户区改造项目（丝茅冲地块）一期投票选定房地产价格评估机构结果的公告》并予以张贴公告，告知被征收人得票最多的新星评估公司、思远四达评估公司为该项目投票选定的房地产价格评估机构。2016年6月30日，开福区城市房屋征收和补偿管理办公室（以下简称开福区征收办）发布《开福区德雅路片区棚户区改造项目（丝茅冲地块）一期房屋征收初步评估结果公示》并附开福区德雅路片区棚户区改造项目（丝茅冲地块）一期房屋征收整体评估（基准价格）初步评估结果一览表、开福区德雅路片区棚户区改造项目（丝茅冲地块）一期房屋征收分户初步评估结果一览表，将评估结果予以公示，并告知被征收人关于评估公司进行现场说明解释的时间、地点及咨询电话。涉案被征收房屋登记产权人为周田，产权登记用途为商业，产权面积为82.48㎡。2018年12月7日，新星评估公司、思远四达评估公司对周田房屋作出了《房地产征收分户评估报告》。该复核评估报告确定周田所被征收房屋产权建筑面积82.48㎡，用途为商业，在估价时点（2016年6月30日）评估单价为每平米21867元，总价为180.359万元。该分户评估报告于2018年12月13日送达给周田。2019年7月4日，新星评估公司、思远四达评估公司对周田出具了《被征收房屋复核评估报告补充说明函》，针对分户评估报告的制作情况进行了说明并交代了权利救济途径。2019年7月5日，开福区征收办将上述补充说明函送达给周田。2019年7月25日，开福区征收办向周田作出了《关于补偿方式选择的告知书》：“结合该项目被征收房屋实际情况，本项目将提供位于九尾冲片区长沙市开福区福泽园的商业用途房屋用于房屋产权调换。如你想了解上述用于产权调换商业用途房屋的具体情况，可通知联系人安排工作人员带你进行现场查看。为充分保障被征收人的合法权益，请你在收到本告知书之日起7日内，就货币补偿和房屋产权调换两种补偿方式向德雅路片区棚改征收工作指挥部四方坪街道征收分指挥部书面提出补偿方式选择决定，逾期未作选择的，视为放弃补偿方式的选择权。开福区房屋征收部门将采用货币补偿方式对你进行补偿……”。2019年7月31日，开福区征收办将该告知书送达给周田。2019年8月3日，周田向开福区政府提交《回复》，选择原址回迁。2017年7月19日，开福区征收办作出《被征收房屋装饰装修价值补偿权利义务告知书》，告知周田有关涉案房屋装饰装修价值补偿事宜，并告知周田协商不成的处理程序。该告知书于2017年9月8日送达周田。同日，开福区政府拟与周田就房屋装饰装修补偿问题进行协商，周田予以拒绝。2017年9月16日，评估公司工作人员及房屋征收部门工作人员上门对周田房屋装饰装修进行查勘，但未能成功入户。2019年4月1日，经再次入户勘查测量，新星房地产估价公司、思远四达房地产评估公司形成《被征收房屋室内装饰装修查勘情况的告知函》，告知室内装饰装修实物量清单及提出异议权利等事项。开福区政府征收部门于2019年5月8日将该告知书送达周田。根据开福区征收办申请，新星房地产估价公司、思远四达房地产评估公司对周田房屋装饰装修市场价值进行评估，并于2019年5月22日作出评估报告，确定周田房屋装饰装修价值补偿为50959元。该评估报告于2019年5月31日送达周田。因与周田未能就房屋征收补偿事宜达成一致，2019年9月10日，开福区征收办对周田制定房屋征收补偿方案，货币补偿方式为：被征收房屋价值补偿为1803590元，被征收房屋装饰装修价值补偿为50959元，其他设施补偿费用为900元，搬迁费为1222元，停产停业损失补偿为37875元，补偿金额共计1894544元。2019年9月16日，开福区征收办对周田作出了《房屋征收陈述申辩及申请调解权利告知书》，告知被征收人享有陈述和申辩及申请调解的权利。2019年9月17日，开福区征收办将上述房屋征收补偿方案及陈述申辩及申请调解告知书向周田进行送达。2019年11月21日，长沙市征收办出具了《资金证明函》，证明该办已监控周田户的房屋征收补偿款。经开福区征收办申请，开福区政府于2019年12月4日作出了开政征补字[2019]第110号《房屋征收补偿决定》：一、决定对周田户实行货币补偿。二、征收补偿金额2038886元，其中被征收房屋价值补偿费为1803590元，被征收房屋装饰装修价值补偿为50959元，其他设施补偿费用为900元，搬迁费为1222元，停产停业损失补偿为37875元，征收期间其他损失补偿为144340元。开福区房屋征收部门已将该房屋征收补偿款专户储存。三、限周田在本决定送达之日起二十日内搬迁，并与开福区房屋征收部门办理房屋征收补偿、房屋移交及搬迁等手续，逾期不搬迁的，将依法申请人民法院强制执行。该补偿决定书于2019年12月5日送达给周田，并在征收范围内予以公告。周田不服，向原审法院提起本案诉讼，请求：一、判令开福区政府作出的开政征补字[2019]第110号《房屋征收补偿决定》违法，并予以撤销；二、判令开福区政府承担本案诉讼费。另查明，2020年9月2日，开福区征收办向新星房地产土地评估咨询公司、思远四达房地产评估咨询公司出具了《房地产评估咨询函》，咨询涉案房屋在补偿决定作出时的市场价值情况。2020年9月14日，评估公司向开福区征收办出具了《房地产咨询回复函》，针对涉案房屋的市场价值出具了相关意见，按照现行市场价值涉案房屋单价为24381元/平方米，总价为2010945元。后开福区政府将涉案房屋现在的市场价值与原房屋征收补偿决定中记载的市场价值进行比对，按照现在的市场价值增补了房屋征收补偿款207355元。2020年9月18日，开福区征收办将该差额部分款项专户储存。原审法院认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称国务院590号令）第四条、第八条第五项、第二十六条之规定，政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行的旧城区改建符合公共利益的需要可以做出房屋征收决定。房屋征收决定作出之后，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议时，作出房屋征收决定的市、县人民政府可以依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定。本案中，开福区政府作出的开政征字[2016]4号征收决定公告中所载明的征收决定已经行政复议程序确认其合法性，且该复议决定已经发生法律效力，可以作为开福区政府作出涉案房屋征收补偿决定的前提条件。开福区政府作出涉案项目的征收决定后，因与被征收人在补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，其可以按照征收补偿方案依法对周田作出征收补偿决定。根据当事人的诉辩意见，本案的审理对象是房屋征收补偿决定的合法性问题，争议焦点分述如下：一、关于选定房地产评估机构的程序是否违法的问题。国务院590号令第二十条第一款规定，房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定。《湖南省实施办法》（以下简称省政府268号令）第五条第一款规定，房屋征收部门应当对被征收房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况进行调查登记。本案中，2016年4月6日，开福区征收办作出涉案征收项目《房屋征收范围的公告》，并将调查结果予以公示，同时告知被征收人对调查结果提出异议的期限和方式，保障了被征收人的知情权和提出异议的权利。在被征收房屋房号、面积及权证号码等信息已经确定的前提下，长沙市征收办启动房地产价格评估机构的选定程序，并不违法，亦未损害被征收人的权利。2016年4月13日、2016年4月26日，长沙市征收办发布评估机构报名公告及协商选定评估机构公告，并公布符合资质条件的评估机构报名情况。由于被征收人未能协商一致，长沙市征收办通过投票方式多数决定新星房地产土地评估咨询公司、思远四达房地产评估咨询公司作为评估机构，湖南省长沙市星城公证处对投票统计结果予以公证。以上房地产价格评估机构选定程序，符合国务院590号令以及省政府268号令规定的要求。周田主张房地产价格评估机构选定程序违法，缺乏事实根据和法律依据，不予支持。二、关于补偿方式是否符合法律规定的问题。国务院590号令第二十一条第一、二款规定，被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。被征收人选择房屋产权调换的，市、县级人民政府应当提供用于产权调换的房屋，并与征收人计算、结清被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价。本案中，开福区征收办已向周田作出了《关于补偿方式选择的告知书》，告知周田如何行使选择权，但周田回复其只选择原址回迁，应视为因周田未做出有效选择而放弃补偿方式的选择权。《关于补偿方式选择的告知书》保障了周田的选择权。在征收与补偿程序中，被征收人以不配合、不参与及不接受等方式放弃对征收补偿程序的参与和监督，可能承担相应的不利后果。故周田在告知书设定的合理期限内，无正当理由未对补偿方式进行选择，开福区政府最终决定以货币方式进行补偿，并提供周转用房，并无不当。三、关于开福区政府是否存在补偿不公平的问题。根据国务院590号令第二条、第二十六条的规定，市、县级人民政府因公共利益征收国有土地上被征收人房屋时，应当对被征收人给予公平补偿；市、县级人民政府在以征收决定公告日作为评估时点后，应当尽可能快速通过签订补偿安置协议或者作出补偿决定的方式，确保补偿的实质公平。本案中，开福区政府于2016年6月30日发布了征收决定公告，虽评估公司以此作为评估时点作出了房屋价值分户评估报告，但开福区政府直至2019年11月30日才作出涉案房屋征收补偿决定。由于开福区政府的迟延履行，在被征收房屋价值存在波动情形下，原房屋价值评估报告已无法客观真实反映房屋实际价值。开福区政府在房屋征收补偿决定中仍然使用原房屋价值评估报告，明显存在不合理之处。需要说明的是，开福区政府已向征收项目评估机构去函咨询涉案房屋在征收补偿决定作出时的市场价值，并根据评估机构提供的涉案房屋市场价值对房屋征收补偿款进行了增补，周田的合法权益并未受到侵害。综上所述，开福区政府作出涉案房屋征收补偿决定，确定以货币补偿方式进行补偿，符合相关法律与国务院590号令的规定，并无不当。但在无充分正当理由的情况下，延迟履行补偿安置义务违法。开福区德雅路片区棚户区改造项目（丝茅冲地块）一期属于长沙市主城区旧城改造项目，已经纳入长沙市国民经济和社会发展年度计划。现大部分被征收户已与开福区征收部门签订补偿协议并获得补偿，该项目征收符合公共利益且安置补偿已经得到了大多数被征收户的认可，现该项目亟待开工建设。如果撤销该补偿决定，会给社会公共利益造成重大损害。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项之规定，判决确认开福区政府作出的开政征补字[2019]第110号《房屋征收补偿决定》违法。原审案件受理费50元，由开福区政府负担。周田不服上述判决，向本院提起上诉称：1.原审判决书所列周田证据目录错误。2.开福区政府关于增加补偿金额的补充证据不应被采信。3.开福区政府剥夺了被征收人房屋征收安置补偿方式选择权。4.周田选择原地安置并非无效选择，未放弃补偿方式选择权。5.选择评估机构不合法。6.评估结果不具有合法性。补偿价格明显偏低，违背公平原则。7.开福区政府征收造成周田门面停产停业达4年多。8.开福区政府增加的补偿费是无效的补救措施，未保障周田合法权益。9.开福区政府违法逼迁。10.评估报告依据错误的房屋结构、参数导致了错误的评估结果。11.原审适用法律错误，涉案补偿决定应予撤销。请求撤销原审判决，改判撤销涉案房屋征收补偿决定。被上诉人开福区政府答辩称：1.原审认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。一是按照法定程序选定房地产价格评估机构。二是依法作出房屋征收分户评估报告并送达被征收人。三是依法拟定分户的房屋征收补偿方案并送达，告知被征收人陈述申辩及申请调解的权利。四是依法作出房屋征收补偿决定并送达和公告。2.周田提出的上诉理由不能成立。一是周田提出原审审判程序错误的理由不能成立。二是周田提出剥夺了补偿选择权没有事实和法律依据。三是周田提出选定房屋评估机构不合法的理由没有依据。四是周田提出补偿价值偏低、违背公平原则的理由不能成立。五是周田质疑停产停业损失补偿没有事实和法律依据。六是周田提出本案确认违法但不撤销认定事实错误、适用法律错误的理由不能成立。请求驳回上诉，维持原判。当事人原审提交的证据已随案移送本院。经审查，原审采信的证据可以作为认定本案事实的依据。根据原审已经提交的证据，二审另查明：1.长沙市房产档案馆出具的《房屋产权情况》载明周田房屋面积82.48平方米，房屋结构为混合结构，房屋用途为商业。涉案房屋分户评估报告载明的房屋面积、结构、用途与上述参数一致。2.长沙市人民政府作出的长政复决字[2016]第198号《行政复议决定书》认为涉案征收项目符合公共利益，房地产价格评估机构系由被征收人依法投票选定，其选定过程符合法律规定，对涉案征收决定予以维持。3.原审判决书所列周田证据目录与2020年8月4日庭审笔录中原告举证证据目录一致。周田对该庭审笔录签字确认。二审期间，开福区政府提交了由新星评估公司、思远四达评估公司共同出具的《关于长沙市开福区德雅路631号2栋102号商业房地产测算价格的情况说明》，在原审已经质证的《房地产咨询回复函》的基础上，就重新测算被征收房屋市场价值参考的类似房地产价格的范围、可比实例、测算方式等情况进行了具体说明。本院查明的其他事实与原审法院认定的事实一致。本院认为，本案中，开福区政府发布开政征字[2016]4号《关于开福区德雅路片区棚户区改造项目（丝茅冲地块）一期房屋征收决定公告》，该项目部分被征收人不服，向长沙市人民政府申请行政复议。长沙市人民政府经复议认为涉案征收项目符合公共利益，维持了涉案征收决定。该行政复议决定作出后，当事人未提起诉讼，涉案征收决定可以作为涉案征收补偿决定的依据。开福区政府作为县级人民政府，根据国务院590号令第四条、第八条第五项、第九条、第二十六条的规定，在房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议的情况下，可以按照征收补偿方案作出房屋征收补偿决定。本案审理对象是涉案房屋征收补偿决定的合法性，结合原审及当事人的诉辩情况，争议焦点具体分述如下：一、关于评估机构的选定是否合法的问题本案中，长沙市人民政府作出的行政复议决定，已经认定涉案项目房地产价格评估机构系由被征收人依法投票选定，其选定过程符合法律规定。周田提出本案评估机构在房屋征收决定作出前就已经选定，程序违法。国务院590号令、省政府268号令、《长沙市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》（以下简称市政府116号令）和《国有土地上房屋征收评估办法》均未明确规定评估机构的选择时点。根据上述法律规定，只要保障了被征收人协商选定评估机构的权利，协商不成时，以其他方式确定评估机构的程序正当，且评估机构能够依法独立、客观、公正地开展评估工作，则无论是在作出征收决定之前或之后选定评估机构，都不影响房地产价值的评估，不违反国务院590号令的规定。同时，投票选定涉案评估机构的过程和结果已经公证处公证。综上，本案评估机构的选定程序符合国务院590号令、省政府268号令和市政府116号令的相关规定。周田认为本案评估机构的选定程序违法没有事实和法律依据。二、关于涉案房屋结构、参数认定是否正确的问题周田称评估报告依据错误的房屋结构、参数导致了错误的评估结果。涉案房屋分户评估报告载明的房屋面积、结构、用途均与涉案房屋产权登记情况一致。周田称涉案房屋依据错误的房屋结构、参数进行评估没有事实依据。三、关于涉案房屋评估价值是否明显偏低的问题周田提出涉案房屋补偿金额过低。国务院590号令第十九条规定，“被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定”。本案中，新星评估公司、思远四达评估公司为涉案征收项目依法选定的具有资质的房屋评估机构，其依照涉案房屋产权登记的面积和性质对涉案房屋的价值作出了评估报告。周田对该评估报告有异议，应在规定的期限内申请复核评估，对复核结果有异议，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定，但周田未在法定期限内行使相关权利。本案原审过程中，开福区政府主动采取补救措施，弥补因迟延履行补偿职责给周田造成的价值损失，即要求依法选定的新星评估公司、思远四达评估公司再次对涉案房屋在补偿决定作出之日的市场价值进行了测算，并根据该测算结果对周田进行了差额补偿。周田虽在诉讼阶段对评估结果提出异议，但并未提出相应证据证明评估结论存在明显不当的情形，其认为评估价值明显偏低的主张不能成立。四、关于是否保障了被征收人的补偿方式选择权的问题本案中，开福区政府在作出征收补偿决定前，房屋征收部门已向周田送达了分户房屋征收补偿方案，提供了货币补偿和产权调换两种安置补偿方式供其选择，明确将位于九尾冲片区长沙市开福区福泽园的商业用途房屋用于周田户的产权调换，符合就近地段的要求。该补偿方案明确告知周田可在收到该补偿方案后的7日内书面选择补偿方式，逾期未选择的，将视为放弃对补偿方式的选择权。之后又再次向周田送达了房屋征收陈述申辩及申请调解权利告知书，告知其按时提出书面陈述和申辩意见，逾期不提出的，视为放弃。周田在收到该分户补偿方案后，仍没有在规定的期限内就分户房屋征收补偿方案中提出的两种补偿方式作出选择，开福区政府根据房屋征收部门的申请，决定对周田予以货币补偿，并无不当。五、关于停产停业损失补偿是否合法的问题周田提出涉案补偿决定只计算三个月的停产停业损失违法。省政府268号令第十四条规定：“征收生产、经营性用房，造成被征收人停产停业直接损失的，每月按照被征收房屋评估价值的7‰给予补偿。停产停业期限，按照实际停产停业的月数计算确定。”市政府116号令第三十五条规定：“停产停业损失补偿按照省人民政府的有关规定执行。对因征收非住宅造成停产停业损失的补偿，根据非住宅被征收前的效益、停产停业期限等因素确定。采取货币补偿或者现房产权调换方式的停产停业期限，按三个月计算；采取过渡安置产权调换方式的停产停业期限，按实际停产停业月数确定。”实践中，房屋征收补偿的情形、方式有所不同，市政府116号令根据实践中的不同情形对停产停业损失的补偿期限作出更为具体、细化的规定。采取货币补偿方式或者现房产权调换方式的，系一次性补偿到位，并无过渡安置的问题，一般情形下给予三个月停产停业补偿，可以保障被征收人的补偿权益。本案中，涉案补偿决定是采取货币补偿的方式一次性给予补偿，不涉及过渡安置的问题，开福区政府按照三个月期限计算停产停业损失，已经保障了周田的合法补偿权益。六、关于涉案征收补偿决定应否被撤销的问题周田提出原审判决仅确认涉案补偿决定违法但未予以撤销错误。对此，本院认为，根据查明的事实，涉案征收补偿决定程序并无不当，本案第一次评估并未遗漏评估事项，只是在迟延补偿的情况下，还采用征收决定公告之日作为评估时点不当。开福区政府第二次以补偿决定作出之日为评估时点，且涉案评估公司对被征收房屋的测算依据及方法符合《国有土地上房屋征收评估办法》及《房地产估价规范》的规定。开福区政府已将此部分补偿款专户储存并通知了周田户。开福区政府的该补救措施实体内容未有明显不当之处，若撤销涉案补偿决定后再责令重做，不利于节约行政资源和司法资源，也不利于实质化解纠纷。综上，周田的上诉理由不能成立，不予支持。原审认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人周田负担。本判决为终审判决。审判长  赫荣生审判员  黄一凡审判员  赵 旻二〇二一年三月十日法官助理刘柯岑书记员杨雅婷附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……