河南省三门峡市中级人民法院行 政 裁 定 书（2021）豫12行终30号上诉人（原告）杨宽社，男，1961年3月29日出生，汉族，住河南省三门峡市陕州区。委托代理人杨东文，河南宇萃律师事务所律师。被上诉人（被告）三门峡市商务中心区建设指挥部办公室，住所地河南省三门峡市商务中心区明珠大厦14楼。法定代表人张帮年，该办公室主任。委托代理人李增国，男，1973年11月16日出生，汉族，住河南省三门峡市湖滨区。系该单位建设组组长。委托代理人刘芳，河南甘棠律师事务所律师。被上诉人（第三人）三门峡市宏达房地产开发有限公司，住所地河南省三门峡市上阳路南段。法定代表人黄桃婷，该公司董事长。委托代理人刘鑫鑫，河南甘棠律师事务所律师。委托代理人吕辉，河南甘棠律师事务所律师。上诉人杨宽社诉三门峡市商务中心区建设指挥部办公室（以下简称商务中心区建设指挥办）、三门峡市宏达房地产开发有限公司（以下简称宏达房地产公司）履行拆迁协议一案，已由三门峡市陕州区人民法院于2020年12月11日作出（2020）豫1203行初19号行政裁定。杨宽社不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，并于2021年2月2日公开开庭审理了本案。上诉人杨宽社委托代理人杨东文，被上诉人三门峡市商务中心区建设指挥部办公室委托代理人李增国、刘芳，被上诉人三门峡市宏达房地产开发有限公司委托代理人刘鑫鑫、吕辉到庭参加诉讼。本案现已审理完毕。原审审理查明：原告杨宽社系三门峡市陕州区张湾乡雷湾村村民。诉讼中，原告提供了2014年8月15日其与商务中心区、原陕县商务中心区指挥部三方面商议，就原告房屋拆迁补偿问题得出书面结果：一、该户房屋补偿总价约为448.6万元，具体按实际面积计算为准；···四、该房屋的评估费用由户主杨宽社负责10000元，剩余费用由商务中心区负责；五、该户补偿款于2014年9月15日前开始划拨；六、正式补偿协议签订后，此协议需交回商务中心区。以上条款经三方共同协商再无其他争议。2014年9月19日，被告委托河南中和联合资产评估事务所对原告房屋进行评估，评估结论为评估建筑物价值3868440元。2015年1月7日，被告作出《三门峡市商务中心区建设指挥部办公室关于解决陕县张湾乡雷湾村村民杨宽社房屋拆迁遗留问题的会议纪要》内容为：2014年12月4日，市商务中心区建设指挥部办公室专题研究解决陕县张湾乡雷湾村村村民杨宽社房屋拆迁遗留问题，现将会议决定事项纪要如下：一、按照《三门峡市人民政府关于商务中心区土地征用和社区建设工作的实施意见》（三政〔2011〕80号），给予村民杨宽社置换250平米安置房。地面附属物根据《三门峡市国家建设征用土地地上附着物补偿标准》（三政〔2010〕47号）进行补偿。二、村民杨宽社房屋为现浇钢筋混凝土楼板，框架式结构，造价比砖混结构房屋高，按照《三门峡市国家建设征用土地地上附着物补偿标准》（三政[2010]47号）补偿其损失较大，同意由第三方评估机构进行房屋评估，依据评估报告给予补偿。此后，原陕县张湾乡政府作为甲方，杨宽社作为乙方，被告商务中心区建设指挥办作为丙方，签订了《拆迁安置补偿协议》，内容为：第四条，拆迁补偿安置（二）置换房屋面积不足或超出部门结算方法。乙方现有建筑面积超出置换安置房面积2443.8平方米。合规面积2443.8平方米，甲方参照评估公司出具的评估报告，在原补偿标准基础上每平方米再补偿1205元，补偿金额为2504895元。甲方田炜签名并加盖张湾乡政府公章，乙方杨宽社签字捺印，丙方加盖商务中心指挥部公章。此后张湾乡政府于2015年2月15日向原告杨宽社支付2504895元。2015年3月18日，第三人宏达房地产公司作为甲方与乙方杨宽社签订一份《协议书》，该协议书内容为：甲、乙双方经协商，就甲方位于商务中心区中心大道与天鹅西路交汇处东南侧拆迁垃圾和道路标高4米以上土方共58922.8平方米的清理挖运问题达成本协议。一、甲方代商务中心区支付乙方拆迁赔偿款2333829元。该款项两个月（即2015年5月18日止）付清，期间利息按2%/月计算为93531.6元，到期一次性付清。二、本协议自双方签字后生效，甲方开始正常施工，乙方不得以任何理由影响甲方正常施工。三、甲方逾期未全额支付第一条所列款项时，甲方自行停止该区域施工，并报商务中心区监督。四、逾期利息按现约定的三倍支付，直至本息全部付清，甲方方可继续施工。五、任何一方违约须承担由此造成的一切损失。甲方签名并加盖公章，乙方签名捺印，见证人席某书写“愿监督双方落实此协议”并签名。后甲方于2016年5月31日增加“待资金到账后归还欠款”并加盖公章。另查明，2012年4月7日，原陕县张湾乡政府作为甲方，杨二笃（杨宽社之子）作为乙方，签订了《拆迁安置补偿协议》，内容为：第四条，拆迁补偿安置（二）置换房屋面积不足或超出部门结算方法。乙方现有建筑面积超出置换安置房面积2443.8平方米。合规面积2443.8平方米，甲方按照每平方米525元的标准予以补偿，补偿金额为1282995元。（三）乙方所有的附着物经测量确认核算，甲方共补偿乙方40938.7元。甲方陕县张湾乡人民政府加盖公章，乙方杨宽社代杨二笃签字捺印。此后乙方收到了该笔补偿费。原审法院认为：我国《行政诉讼法》规定，公民法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，可以就作出该行政行为的行政机关提起行政诉讼。在本案中，原告杨宽社认为被告不依法履行有关协议，以自己的名义起诉，主体适格。就本案而言，原告要求被告及第三人连带支付尚未支付完的拆迁补偿款的依据为2015年3月18日第三人宏达房地产公司作为甲方与乙方杨宽社签订的《协议书》，而该协议书的内容为“甲、乙双方经协商，就甲方位于商务中心区中心大道与天鹅西路交汇处东南侧拆迁垃圾、土方的清理挖运问题达成的协议”。这一约定是平等主体之间就有关民事权利义务的约定，对于被告商务中心区建设指挥部办公室而言，其义务为“愿监督双方落实此协议”，原告权利能否得以实现，取决于协议相对方，而被告的监督行为对双方的权利和义务并无实际影响。故原告起诉要求被告商务中心区建设指挥部办公室履行支付义务无事实依据。就其与协议中甲方的义务，因第三人宏达房地产有限公司是一家经营范围为房地产开发等的有限责任公司，与人民法院审理的行政协议的一方天然地为行政机关或法律授权的组织不同；行政协议的内容是行政机关为了履行法定职责、实现公共利益和社会管理目的而作出的具有行政法规权利义务的行为也不同，因此，本案不属于人民法院行政诉讼的受案范围，应予驳回，原告的权益可通过其他途径予以解决。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回原告杨宽社的起诉。上诉人杨宽社不服，上诉请求：依法撤销（2020）豫1203行初19号行政裁定并指令一审法院继续审理本案。事实和理由：一审法院认定本案不属于人民法院行政诉讼的受案范围适用法律是错误的，上诉人一审提交的证据足以证明本案属于法院受理行政诉讼的范围。一、本案是因征收补偿引发的诉讼，案由为行政征收补偿纠纷。上诉人一审提供的两份协议，第一份是2014年8月15日的《协议》：三门峡市商务中心区建设指挥部办公室对上诉人房屋所属土地及房屋的行政征收，是予以行政补偿而签定的。该征收补偿协议约定征收上诉人的房屋应支付上诉人拆迁补偿费约为448.6万元。本案是三门峡市商务中心区建设指挥部办公室（行政机关）,对杨宽社（××）的房屋征收（具体行政行为）而签订了协议（行政补偿协议）,因被上诉人三门峡市商务中心区建设指挥部办公室不完全履行2014年8月15日的行政协议约定补偿义务而引发的纠纷，或者说是杨宽社（××）要求三门峡市商务中心区建设指挥部办公室（行政机关）继续履行案涉行政协议引发的纠纷。民事主体没有征收权利，这只能是行政法律关系。并且本案符合行政诉讼法第十二条第十一项规定的受案范围。二、被上诉人三门峡市宏达房地产开发有限公司代被上诉人三门峡市商务中心区建设指挥部办公室承担案涉行政补偿协议的责任，不能改变本案行政案件的性质。2014年8月15日的行政协议签订后，三门峡市商务中心区建设指挥部办公室支付给上诉人2504895元。然后被上诉人三门峡市宏达房地产开发有限公司自愿代替其履行案涉的2014年8月15日的行政协议未履行部分的协议责任,（代位清偿），并于2015年3月18日和上诉人杨宽社签订了一份协议，承担三门峡市商务中心区建设指挥部办公室与杨宽社行政协议中未履行的责任（债务承担）。该协议中明确约定“代商务中心区支付乙方拆迁赔偿款2333829元”。2015年3月18日协议是三门峡市宏达房地产开发有限公司代被上诉人三门峡市商务中心区建设指挥部办公室履行行政协议的责任。案涉的债务承担只能是并存的债务承担，而并非免责的债务承担。因为免责的债务承担需要由原合同当事人签订另一份协议，全部转移其协议责任，本案三门峡市商务中心区建设指挥部办公室与杨宽社没有这样的免除其债务的协议。本案的被上诉人三门峡市宏达房地产开发有限公司受被上诉人三门峡市商务中心区建设指挥部办公室委托只是和上诉人签订了另外一份协议：“代商务中心区支付乙方拆迁赔偿款2333829元”，加入到案涉行政法律关系中（债务承担）。并没有免除三门峡市商务中心区建设指挥部办公室在原行政法律关系中的责任。综述，案涉第一份协议是一份征收补偿协议，属于行政法律关系；第二份协议是三门峡市宏达房地产开发有限公司代被上诉人三门峡市商务中心区建设指挥部办公室履行行政协议的责任。行政协议应适用民事协议的理论，并且依据行政诉讼第101条之规定行政诉讼法没有规定适用民事诉讼法的规定。所以本案应适用民事诉讼法关于第三人的规定和民事协议理论中的债务承担理论：三门峡市宏达房地产开发有限公司代被上诉人三门峡市商务中心区建设指挥部办公室履行行政协议的责任，其承担的是行政协议上的行政责任。三、一审法院适用法律明显错误。一审法院认为2015年3月18日《协议书》的内容为“甲、乙双方经协商，就甲方位于商务中心区中心大道与天鹅西路交汇处东南侧拆迁垃圾、土方的清理挖运问题达成的协议”。这一约定是平等主体之间就有关民事权利义务的约定及被上诉人三门峡市商务中心区建设指挥部办公室的义务是监督行为对上诉人权利和义务无影响是错误的。2015年3月18日《协议书》约定的两项内容1.拆迁垃圾清运和土方开挖；2.拆迁赔偿款支付均是被上诉人三门峡市商务中心区建设指挥部办公室特有的行政职责。此职责不是民事主体所具备的。但由此产生的有具体给付内容的义务是可以借助社会团体在有权主体监督下来完成的。据此该协议是标准的行政给付合同，合同成立所形成的金钱债务，第三人自愿加入也不违反法律法规，应当允许。故该案属行政诉讼范畴。该协议并非平等民事主体为了个体私利而对民事权利义务的约定。综上所述，两被上诉人与上诉人对征收补偿各方权利和义务，通过签订协议来明确，这是标准的行政给付合同。该协议体现被上诉人依法拆迁，依法行政，是一个诚信的××。望二审查明事实，指令继续审理本案。被上诉人三门峡市商务中心区建设指挥部办公室答辩称：一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应当予以维持。一、杨宽社起诉本案依据的2014年8月15日的所谓《协议》只是商议记录，并非是一个行政协议，不能作为涉案拆迁安置补偿的依据，故一审法院未采纳该商议记录是完全正确的。根据《行政诉讼法》第十二条第一款第十一项的规定，以及《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条的规定，可知行政协议是指行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。很显然杨宽社起诉依据的2014年8月15日的所谓《协议》，无论形式上还是内容上都根本不是行政协议，首先，在该份所谓的协议上没有任何行政机关的盖章确认，不存在行政机关作为签订主体，不具备行政协议的基本构成要件；其次，从内容上看明显只是一份商议记录，该商议记录也并非是形成于杨宽社和答辩人之间，参加商议的有陕县政府的工作人员及商务中心建设指挥部办公室的工作人员，显然只是当时的工作小组对涉案房屋拆迁事项诸多次协商中的一次协商，根本不是达成合意的协议，且工作组只是谈判协商并作以记录，最终的安置补偿方案还要经符合法律规定或有权主体授权的拆迁主体依照法定程序才能确定，并非是由工作小组简单的非正式的一次协商就可以确定的；再次，在该商议记录之后，拆迁人陕县张湾乡政府依照法定程序与杨宽社签订并履行了正式的《安置补偿协议》，该商议记录已经没有任何意义。故2014年8月15的所谓《协议》实际只是一个商议记录，根本不是行政协议，甚至连一个民事协议的法律要件都不具备，不能作为涉案拆迁安置补偿的依据。二、杨宽社起诉本案依据的2015年3月18日的《协议书》显然是一个民事合同，一审法院据此认为本案不属于行政诉讼受案范围进而裁定驳回起诉并无不当。且不论2015年3月18日的《协议书》内容是否真实，该《协议书》的签订双方为杨宽社和宏达公司，是“就拆迁垃圾、土方清运问题达成的协议”，那么显然是平等主体之间就有关民事权利义务的约定，是一个民事协议，属于《合同法》调整的范畴，据此提起的诉讼显然并非行政诉讼受案范围。三、本案中商务中心区与杨宽社之间不存在任何法律关系，更没有任何债权债务，上诉人称“宏达公司系代位清偿与债务承担，系代商务中心区履行行政协议”完全是无稽之谈。商务中心区一审中提交的证据清楚证实：关于涉案拆迁事项的补偿款，已经由拆迁主体陕县张湾乡人民政府按照两份安置补偿协议的约定向杨宽社足额支付，杨宽社在起诉状中、一审庭审中对此均予以认可，而商务中心区与杨宽社之间根本没有形成协议，不存在任何法律关系，更不存在支付补偿款的情况，因此，2015年3月18日的《协议书》中关于市宏达公司代商务中心区支付杨宽社赔偿款的内容与客观实际不符，不存在宏达公司代位清偿与债务承担，更不可能由宏达公司代商务中心区履行一个根本不存在的行政协议。综上所述，上诉人的上诉理由均不能成立，应当驳回上诉，维持原裁定。被上诉人三门峡市宏达房地产开发有限公司答辩称：一、上诉人的房屋是由陕县张湾乡政府拆迁补偿的，答辩人不应当是本案行政诉讼的适格当事人，上诉人要求答辩人与三门峡市商务中心区建设指挥部办公室（后称商务区办公室）承担房屋拆迁补偿连带责任没有事实和法律依据。一审法院已经查明，2012年4月7日原陕县张湾乡政府已经与上诉人杨宽社签订了《拆迁安置补偿协议》，并且上诉人也认可已经收到了该笔拆迁安置补偿款。由此可见，涉案房屋的拆迁补偿工作均是由陕县张湾乡政府实施的，张湾乡政府才是拆迁主体，而答辩人只是普通的民事主体并非是行政单位，既没有行政征收的权力也不是拆迁主体，不应作为房屋拆迁补偿主体承担责任。二、请贵院依法查明上诉人杨宽社与被上诉人商务区办公室之间是否真实存在未支付拆迁补偿款的债权债务关系。从上诉人所提交的2015年3月18日《协议书》中可以明确得知，答辩人是代替被上诉人三门峡商务区办公室承担拆迁赔偿款的责任，无论是债务清偿还是债务承担，其前提是商务区办公室真的欠付上诉人的拆迁补偿款，如果上诉人杨宽社与商务区办公室之间都不存在拆迁补偿款的问题，那么上诉人的诉讼请求就无请求权基础，答辩人更加不可能来承担上诉人的拆迁补偿款。综上所述，答辩人不是该行政诉讼的适格当事人，不应当作为第三人与商务区办公室承担连带责任，请贵院依法查明事实，驳回原告的诉讼请求。经二审审理查明的事实与证据和一审相同。本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。本案中，杨宽社一审主要诉讼请求为两项，一是判令被告及第三人依法履行2015年3月18日签订的《拆迁协议》所约定的给付义务，二是判令被告及第三人连带支付房屋拆迁款1050834元及利息1998938.79元，合计3049772.79元，并承担案件诉讼费用。二审庭审中，杨宽社明确其第二项诉讼请求主要为第一项诉讼请求的细化，即杨宽社起诉的对象是三门峡市宏达房地产开发有限公司与杨宽社2015年3月18日所签的协议书。该协议的签订双方均非行政机关，其内容主要就三门峡市宏达房地产开发有限公司位于商务中心区中心大道与天鹅西路交汇处东南侧拆迁垃圾、土方的清理挖运问题达成的协议，虽然该协议中有关于三门峡市宏达房地产开发有限公司代商务中心区支付乙方拆迁补偿款的约定，但国家对征收集体土地的补偿有法定程序，在行政机关对该约定不予认可的情况下，该协议应视为平等主体之间就有关民事权利义务的约定，不属于行政诉讼受案范围。一审法院认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。上诉人上诉理由不能成立，不予支持。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 王 博审判员 李 黎审判员 崔传军二〇二一年三月二十日法官助理徐翠竹书记员何少静