陕西省宝鸡市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2021）陕03行终32号 上诉人（原审原告）霍恒兴，男，1950年9月7日生，住陕西省岐山县。 委托代理人牟福兴，陕西扶济律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）岐山县林业局，住所地岐山县朝阳路55号。 法定代表人李伟涛，任局长。 委托代理史海让，陕西博鼎律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）岐山县京当镇人民政府，住所地岐山县京当镇。 法定代表人杜卿，任镇长。 委托代理人曹永辉，该镇工作人员。 委托代理人邰向妮，该镇工作人员。 上诉人霍恒兴因诉岐山县林业局、岐山县京当镇人民政府不履行法定职责一案，不服扶风县人民法院（2020）陕0324行初15号行政裁定，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。 原审裁定认定，原告霍恒兴的诉讼请求:依法判决两被告履行法定职责，依据原告申请为其颁发林权证。原告称上世纪八十年代大包干后，原告霍恒兴承包了霍一、二组山庄耕地。2005年3月20日经霍家一二组会议研究原告承包小石沟山庄至2035年。从1983年起原告在承包的山地栽植刺槐9.8万棵，耗费了巨大的劳力和财力。2009年国家统一实施林改政策，岐山县林业局和京当镇政府，按政策勘察了原告承包山地地界，原告也提交了登记申请和相关材料，但事后一直未颁发林权证书。原告多次找两被告信访申请，均相互推诿迟迟不予办理，致使原告的合法财产权利得不到法律保障。审理过程中，本院向原告霍恒兴释明，要求其变更被告，原告不同意变更。据此，原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项规定，原告提起诉讼，应当具有具体的诉讼请求和事实根据。本案原告霍恒兴要求岐山县林业局、岐山县京当镇人民政府为其颁发林权证。但从2016年7月1日起林权证的发证机关为不动产登记局。岐山县林业局、岐山县京当镇人民政府不具有颁发林权证的职能，也不具有和不动产登记局共同颁发林权证的职能，林权证的颁发机构仅仅是不动产登记局。原告在审理过程中明确表示，因其林地亩数尚未被行政机关予以确认，导致无法申请领取林权证。本案原告在一个行政诉讼中笼统或含混地要求两个或两个以上不具有共同职能的行政机关作出同一行政行为，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定。依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条规定予以释明后，原告经释明仍坚持不变更被告的，视为原告不同意变更，已经立案的，应当裁定驳回起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条的规定，裁定：驳回原告霍恒兴的起诉。原告霍恒兴预交的案件受理费50元，予以退还。 上诉人霍恒兴上诉称：1、一审法院认定：“审理过程中，本院向原告霍恒兴释明，要求其变更被告，原告不同意变更。”与本案基本事实不符。（1）本案一审法院受理后，通知上诉人2019年12月18日进行证据交换，举证过程中上诉人即提出了追加被告的申请，并于当日庭后提交了追加申请，当时主办法官以庭后和被告岐山县林业局沟通后在答复为由，没有接收追加申请，并于当日要求上诉人撤回第二项诉讼请求，即要求发放退耕还林补贴；随后我方代理人多次和办案法官沟通，2020年1月13日法院同意追加岐山县不动产中心为共同被告，上诉人即将追加申请书递交一审法院。（2）一审审理中，上诉人也曾多次和被上诉人协商，被上诉人岐山县林业局一直承诺解决上诉人的诉请，但答复因新冠疫情影响需延期。经上诉人代理人和一审法院沟通，同意延期审理，并要求上诉人提交延期开庭审理申请书和变更被告申请书。2020年3月25日，上诉人向一审法院递交了延期开庭审理申请书和变更被告申请书。2、一审法院认定事实错误，适用法律不当。一审裁定认为：从2016年7月1日起林权证的发证机关为不动产登记局。岐山县林业局、岐山县京当镇人民政府不具有颁发林权证的职能，也不具有和不动产登记局共同颁发林权证的职能，林权证的颁发机构仅仅是不动产登记局。该认定没有事实和法律依据，显然是断章取义，逻辑关系不通，与原告的诉请不符。原告的诉请是要求两被告履行法定职责，依据原告的申请为其颁发林权证，也就是两被申请人依法履行颁发林权证的前期核验、丈量、申报、审核等法定职责，不动产中心只是依据两被申请人审核后的资料予以登记。依据《行政诉讼法》第26条之规定，各被上诉人和追加的不动产登记中心为共同被告。不能认定两被上诉人不具有颁发林权证的职能，也不具有和不动产登记局共同颁发林权证的职能。综上，上诉人认为，公民申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的，行政机关依据法定职责，应当予以受理，认为不符合规定的也应当说明理由或要求申请人补充材料。一审法院认定事实错误，适用法律不当，严重侵害了上诉人的诉讼权利。请求：1、依法撤销扶风县人民法院（2020）陕0324行初15号行政裁定，指令一审法院重新审理，支持上诉人的一审诉讼请求；2、本案诉讼费由被告承担。 经审理查明，2019年5月21日何官亨通过EMS向岐山县林业局邮寄快递，单号1082562860128，内件品名为资料。2019年8月28日霍恒兴提起行政诉讼，请求判令岐山县林业局和京当镇政府依法履行法定职责，依据原告申请为其颁发林权证；请求依法判决两被告按照国家政策给原告发放退耕还林补贴；诉讼费由被告承担。2019年12月18日霍恒兴申请变更诉讼请求，撤回第二项“请求依法判决两被告按照国家政策给原告发放退耕还林补贴”的诉讼请求。2020年1月16日霍恒兴申请追加岐山县不动产登记中心为共同被告。2020年12月25日原审法院作出（2020）陕0324行初15号行政裁定，裁定驳回霍恒兴的起诉。 本院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第一款规定：“第二审人民法院经审理认为原审人民法院不予立案或者驳回起诉的裁定确有错误且当事人的起诉符合起诉条件的，应当裁定撤销原审人民法院的裁定，指令原审人民法院依法立案或者进继续审理。”根据该款规定，对于一审裁定驳回起诉的案件，二审审查的是一审裁定是否正确以及当事人的起诉是否符合起诉条件。 《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款规定：“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。”该法第四十九条第三项规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（三）有具体的诉讼请求和事实根据；”本案中，原告的诉讼请求是判令被告为其颁发林权证，即对原告进行林权登记。林权登记是依申请的行政行为，起诉被告不履行登记职责应当以原告在起诉之前向被告提出林权登记申请为前提。只有向行政机关提出了申请，而行政机关拒绝履行或者不予答复，才符合《中华人民共和国行政诉讼法第十二条第一款第六项之规定，当事人才能提起不履行法定职责之诉。本案上诉人一审中提供了落款为2019年5月21日的林权证申请书一份、EMS寄件单（寄件人存）一份，欲证明其向被上诉人岐山县林业局提交了登记申请。但是，该EMS寄件单上寄件人为何官亨，内件品名为资料，不能证明上诉人向被上诉人岐山县林业局提交了登记申请。被上诉人岐山县林业局亦否认收到了上诉人的登记申请。因此，上诉人起诉被上诉人岐山县林业局不履行林权登记法定职责没有事实根据。上诉人也未提供证据证明向被上诉人岐山县京当镇人民政府提交了登记申请，上诉人起诉岐山县京当镇人民政府不履行林权登记法定职责亦没有事实根据。 被上诉人有无上诉人诉请履行的林权登记职责，以及两被上诉人应否共同作出一个行政行为，属于行政行为合法性审查的内容，在审查起诉是否符合条件时不应涉及。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，作出行政行为的行政机关是被告。对于不履行法定职责案件而言，收到请求履行保护人身权、财产权等合法权益的申请后拒绝履行或者不予答复的行政机关是适格被告。原审裁定以被告不适格为由裁定驳回起诉，适用法律错误。但由于上诉人的起诉没有事实根据，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项之规定，依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项之规定，应当裁定驳回起诉，因而原审裁定结果正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 上诉人霍恒兴预交的二审诉讼费100元，予以退还。 本裁定为终审裁定。 审 判 长  杨 艳 审 判 员  赵 燕 审 判 员  廖晓刚 二〇二一年三月二十二日 法官助理  冯建华 书 记 员  崔盼莲 1