江西省赣州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2021）赣07行终90号上诉人（原审原告）：陈素珍，女，1981年3月6日生，汉族，住江西省全南县。被上诉人（原审被告）：全南县林业局，住址江西省全南县城厢镇含江路**。法定代表人：谌清斌，局长。出庭机关负责人：朱卫峰，系该局副局长。委托代理人：陈永平，江西全丰律师事务所律师。上诉人陈素珍因委托培养合同一案，不服龙南市人民法院（2020）赣0727行初115号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审裁定查明，1996年11月25日，被告全南县林业局与江西省赣州林业学校（现为江西环境工程职业学院）签订《委托培养合同书（指标证）》（编号0012032），载明：由赣州林业学校为全南县林业局委托培养学生壹名陈素珍，于1996年秋季招生等。原告陈素珍系江西省赣州林业学校96级的森林旅游专业学生，并于1999年7月1日取得毕业证书。毕业后，原告要求被告分配工作未果，遂诉至本院，要求判如所请。另查明，2020年8月10日，全南县林业局作出全林信复字【2020】16号《办理魏桃生等同志反映全南县1995、96届定向委培生存在没有分配工作的信访事项答复意见书》，就工作安排、缴纳社保、医保以及归还学费等问题作出了处理意见。原审法院认为，原告陈素珍虽未与被告全南县林业局直接签订委托培养合同，但被告与江西省赣州林业学校签订的《委托培养合同书（指标证）》载明了原告，且原告与江西省赣州林业学校也按照《委托培养合同书（指标证）》所约定的内容履行了义务，应视为原、被告之间确立了事实上的委托培养关系，故本案属于行政诉讼的受案范围。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定：“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”第四十七条第一款规定：“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。”《最高人民法院关于适用的解释》第六十六条规定：“公民、法人或者其他组织依照行政诉讼法第四十七条第一款的规定，对行政机关不履行法定职责提起诉讼的，应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出。”本案中，原告于1999年毕业，至2020年提起本案诉讼已经长达近21年时间，故原告陈素珍提起本案诉讼，已超过法定起诉期限。至于原告主张其毕业后就一直在向被告要求分配工作，以及被告2020年作出的答复意见系对该合同义务的确认，应认可被告放弃了诉讼时效期间届满的抗辩权，因案涉答复意见系对原告等人的信访答复，并不能当然认定对合同义务的确认，且原告多次要求被告分配工作，并不是法定的诉讼时效中止、中断等情形，也不属于“因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的”情形，故不予支持。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（二）项、第一百零一条第一款第（二）项之规定，裁定：驳回原告陈素珍的起诉。已预交的案件受理费50元，退还原告陈素珍。上诉人陈素珍向本院提起上诉，要求：1.撤销龙南市人民法院作出的（2020）赣0727行初115号行政裁定书；2.判决确认委托培养合同有效，被上诉人按照委托培养合同履行义务，安排分配上诉人工作（有国家正式编制）；3.判决被上诉人按照国家规定参照相同人员补缴纳上诉人社保、医保等五险一金；4.判决被上诉人承担违约责任，赔偿上诉人全部的经济损失每人900,250元；5.本案一、二审全部诉讼费用由被上诉人承担。主要事实与理由：一、本案未超过诉讼时效。上诉人毕业后一直要求分配工作，委培单位林业局以等县政府开会统一安排为由，让回家等待；而当时劳动人事局的回复也是说要等县政府开会，落实分配方案、用人单位同意接收时才开具“干部行政介绍信”。这些年经常去诉求、去跟踪，委培单位都以目前国家实行双向选择政策、编制受限，要等县政府有落实政策才能安排工作等作为借口，让边打工边等待，没有一个明确的答复。直到2019年跟委培单位的沟通及答复意见书中才明确被上诉人的行政决定内容。其一，依据【起诉期限扣除和延长】公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内；其二，依据诉讼时效【未告知诉权或起诉期限】的规定，从2019年12月3日林业局的答复意见书、全林信字[2019]4号林业局文件以及2020年8月10日全林信复字[2020]16号《全南县林业局办理魏桃生等同志反映全南县1995、96届定向委培生存在没有分配工作的信访事项答复意见书》可以看出，最近的一次答复距离本案起诉之日未满60日，从告知上诉人行政决定内容之日起算均未超过一年，依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。被上诉人全南县林业局自上诉人报到至今，一直未履行其接收和安置工作的法定职责，其不作为处于持续状态，上诉人起诉没有超过法律规定的起诉期限。二、被上诉人作为代表国家行使行政管理权的机关，应依法行政以取信于民，维护行政机关的社会公信力，被上诉人拒绝履行协议是违法的。因此被上诉人应当继续履行合同，安排分配上诉人工作（有国家正式编制）；按照国家规定参照相同人员补缴纳上诉人社保、医保等五险一金。上诉人是1996年全南县林业局委托培养生（江西省赣州林业学校），并签有委托培养合同书（指标证），在96921班，专业：森林旅游。上诉人缴清三年委培费7200元并依照签约。于1999年6月圆满完成3年学业，获得江西省赣州林业学校毕业证书。毕业回到全南县后，无数次到全南县林业局请求分配工作，落实工作岗位。然而被上诉人全南县林业局的答复是：回家，等待安排。之后，政府就不闻不问，一直未告知，至今未果。同届毕业的部分同学比如何淦、李洁苗、徐玲珍、曾艳梅等均已安排，属于干部编制，享有社保医保、补贴等福利待遇，显现的极端不公平。根据江西省人民政府发布的赣府发（1999）23号文件《江西省人民政府批转省计委省教委关于进一步做好1999年全省毕业研究生和大中专毕业生就业工作意见的通知》第三条：委托培养和定向培养的毕业生严格按合同就业。全南县林业局未按省政府政策文件及委托培养合同（指标证）严格执行，构成行政不作为，存在严重的行政不作为过错。被上诉人是履行国家赋予其的行政管理职能，有明确的职责分工：用人单位按照国家下达的就业计划接收、安排毕业生。被上诉人应当继续履行合同，安排分配上诉人工作（有国家正式编制）；按照国家规定参照相同人员补缴纳原告社保、医保等五险一金。三、由于被上诉人没有全面履行《委托培养合同书》约定的义务，应当赔偿上诉人的所有损失900,250元。上诉人已全面履行了《委托培养合同书》约定的义务，被上诉人作为代表国家行使行政管理权的机关，应依法行政以取信于民，维护行政机关的社会公信力，被上诉人拒绝履行协议是违法的，应承担违约责任，赔偿上诉人的全部经济损失。赔偿金额如下：1.委培费当年7200元（三年制）应赔偿90,000元（参照25年间物价上涨率12.5倍计算）；2.委培期间学杂费：690元/学期，当年，4140元（三年制分6个学期交）应赔偿51,750元（参照25年间物价上涨率为12.5倍计算）；3.委培期间生活费交通费：230元/月×12个月×3年=8280元，应赔偿103,500元（参照25年间物价上涨率为12.5倍计算）；4.精神损失费：5万/人；5.工资差额部分：20年×30,000元/年=600,000元；6.误工费、车费住宿费饮食费等：每人5000元，共合计：900,250元。被上诉人全南县林业局答辩意见，一、上诉人在上诉书中主张的“本案未过诉讼时效（行政诉讼起诉期限）”于法无据。首先，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”《行政诉讼法》规定了起诉期限制度。行政诉讼的起诉期限，是指公民、法人或者其他组织不服行政机关作出的行政行为，而向人民法院提起行政诉讼，其起诉可由人民法院立案受理的法定期限。行政诉讼起诉期限是法律设定的起诉条件之一，解决的是行政起诉能否进入司法实体审查的问题。行政诉讼中的起诉期限不同于民事诉讼中的诉讼时效，其主要区别在于：第一，行政诉讼的起诉期限从相对人知道或应当知道行政行为之日起计算，而诉讼时效的起算时间从当事人知道或应当知道权利被侵害之日起。第二，起诉期限是一个固定期间，不存在中止、中断的情形，除非有正当事由，并由人民法院决定，才可以将被耽误的时间予以扣除或延长期限。而诉讼时效属于可变期间，只要具有法定事由，便可将其中止、中断和延长。第三，人民法院可以依职权审查起诉期限，相对人超过起诉期限起诉的，人民法院将裁定不予受理，受理后发现超过起诉期限的，裁定驳回起诉，即相对人丧失了起诉权。而人民法院通常情况下不主动审查诉讼时效问题，诉讼时效也不是民事诉讼起诉的法定条件，当事人并不丧失起诉权；对方当事人提出诉讼时效抗辩经人民法院审理发现超过诉讼时效的，判决驳回原告诉讼请求、即当事人丧失的是胜诉权。行政诉讼法之所以设立起诉期限，在于督促相对人尽快行使权利，提高行政机关执法效率，维护行政管理秩序的稳定。如果允许相对人任何时候都可以对行政行为申请救济，势必使行政行为一直处于被质疑和否定的状态，既影响行政效率，还会给行政管理秩序带来混乱。因此一审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”第四十七条第一款规定：“公民、法人或者其他俎织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十六条规定：“公民、法人或者其他组织依照行政诉讼法第四十七条第一款的规定，对行政机关不履行法定职责提起诉讼的，应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出。”在上诉人毕业的当年要求分配工作时（上诉人自称）上诉人就知道或者应当知道自己的权利被侵犯，20多年以后才提起行政诉讼，故认定上诉人的行政诉讼的起诉期限超过了法律规定是正确的。其次，同时上诉人也没有证据证明本案存在不可抗力或者其他不属于自身的原因耽误行政诉讼的起诉期限问题。本案上诉人在履行期届满后的六个月内，完全可以选择的向法院提起行政诉讼或者向行政机关提出行政复议，实际上上诉人错过起诉期的原因仅仅是因为其怠于行使其诉权。第三，行政诉讼的起诉期限不存在民事诉讼时效的中止或者中断的规定，行政诉讼的起诉期限是绝对期限。所以，答辩人对上诉人的答复意见书不能导致本案上诉人行政诉讼起诉期限的延长或者中断，行政诉讼起诉期限不存在除斥期限的问题。所以，上诉人以此认为其未过行政诉讼的起诉期限不合法律规定。二、上诉人主张的“被上诉人拒绝履行协议”不符合事实与法律。1.被上诉人不是人事任免和招录的政府职能部门，法律法规没有授权被上诉人独自进行人事任免和招录。2.根据原国家教育委员会发布的《普通高等学校定向招生、定向就业暂行规定》第十七条规定，定向生毕业后，依招生时确定的地区或部门范围内实行“双向选择”就业，即主管毕业生分配的部门负责向本地区、本部门有关单位推荐，毕业生选报志愿，用人单位考核录用。当时被上诉人需要人的部门为下属的几个林场，这几个林场地处偏远的乡下，效益不好，工资待遇低，工作条件艰苦，上诉人不愿意到乡下林场工作，双向选择的就业方式无法进行，可见当时并非被上诉人拒绝履行协议。三、答辩人仍然认为上诉人的起诉内容不属于行政诉讼的受案范围。四、上诉人的支付社会保险费用和赔偿诉讼请求明显没有法律法规依据。因为双方根本没有事实上的劳动合同关系。五、上诉人的协调方案意见书仅仅是一个上诉人的单方面意见，不能作为判定案件的依据。本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。上述事实，有原审法院随卷移送的证据以及本院询问协调笔录在卷可以证实。本院认为，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十五条规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议提起诉讼的，诉讼时效参照民事法律规范确定；对行政机关变更、解除行政协议等行政行为提起诉讼的，起诉期限依照行政诉讼法及其司法解释确定。”《中华人民共和国民法总则》第一百八十八条第二款规定，诉讼时效期间自权利人知道或者应当知道权利受到损害以及义务人之日起计算，但是自权利受到损害之日起超过二十年的，人民法院不予保护。本案中，案涉委托培养合同是原全南县计划委员会与原江西省赣州林业学校于1996年签订，上诉人1999年7月就已毕业且未被安置，但直至2020年9月29日才提起履行之诉，已经明显超过上述法律规定的最长诉讼时效。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条规定：“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。”《最高人民法院关于适用的解释》第六十六条规定：“公民、法人或者其他组织依照行政诉讼法第四十七条第一款的规定，对行政机关不履行法定职责提起诉讼的，应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出。”关于行政不作为起诉期限的立法目的，对起诉人是一种保护，也是一种限制。“保护”主要是指只要超过了必要的法定履行职责期间，申请人就可以提请司法审查，以追究行政不作为的法律责任或督促行政主体尽快履行法定职责。“限制”主要是指留足行政主体必要的履行法定职责时间，申请主体不能不顾客观规律和时间需要，在任意时间范围内提起诉讼。本案中，上诉人提出被上诉人并未作出明确的答复，其不作为状态一直在持续当中。但是，上诉人从1999年7月就已经毕业且多次要求被上诉人安排工作均未果，说明上诉人早已知晓其主张的不作为事实存在，上诉人本应在法律规定的时间内提起诉讼，而其于2020年9月29日才提起本案诉讼，不符合上述法律规定。上诉人提起行政不作为诉讼，亦超过了法定起诉期限。《最高人民法院关于适用的解释》第一条中明确规定，行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为不属于行政诉讼的受案范围。据此，被上诉人对上诉人等人作出的信访答复不是行政决定，不属于行政诉讼的受案范围。并且，信访答复行为不是中止、中断诉讼时效的法定情形，也不属于不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的情形，上诉人以最后一次信访答复时间作为本案起诉期限的起算时间，没有法律依据，应不予支持。综上，上诉人的上诉理由不成立，本院不予采纳。原审裁定驳回起诉，认定事实清楚，适用法律法规正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  周洋发审判员  刘定丰审判员  陈煜龙二〇二一年三月二十九日书记员  黄 婷