江西省萍乡市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）赣03行终9号上诉人（原审原告）萍乡恩信实验学校，住所地江西省上栗县府前路，统一社会信用代码52360322756769960N。法定代表人刘恩斌，董事长。委托代理人黄良茂，江西萍信律师事务所律师。委托代理人钟麟，江西萍信律师事务所律师。被上诉人（原审被告）上栗县人民防空办公室，住所地江西省上栗县上栗镇四海村吉祥路。法定代表人黄万喜，主任。出庭应诉负责人李国辉，副主任。委托代理人钟鹏程，江西公平律师事务所律师。被上诉人（原审被告）上栗县人民政府，住所地江西省上栗县平安北路广场西侧。法定代表人利军，县长。委托代理人李红英，上栗县司法局法制办工作人员。委托代理人钟鹏程，江西公平律师事务所律师。上诉人萍乡恩信实验学校因与被上诉人上栗县人民防空办公室（以下简称上栗县人防办）、上栗县人民政府征缴防空地下室易地建设费及行政复议一案，不服萍乡市安源区人民法院（2020）赣0302行初57号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭于2021年3月10公开开庭审理了本案。上诉人萍乡恩信实验学校委托代理人钟麟，被上诉人上栗县人防办负责人李国辉，被上诉人上栗县人防办、上栗县人民政府委托代理人钟鹏程到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审查明，2002年10月18日，上栗县人民政府办公室下发栗府办抄字〔2002〕172号抄告单给上栗县土地局，该抄告单载明“为加快县职教中心建设步伐，促进全县教育事业更快发展，根据市委市政府《关于深化教育改革加快教育发展的决定》（萍发〔2002〕16号）的文件精神，经研究，同意全额减免新职教中心建设的所有规费，办理相关证照只收取工本费；全额征收新职教中心教学区、生活区130亩土地出让金，全额予以返还；新职教中心建设过程中发生的相关税收据实征收、全额返还，作为县政府支持发展教育事业”。2003年8月22日，上栗县计划委员会下发栗计字〔2003〕72号文件，批复《关于新建上栗县第二中学的报告》，按国家有关规定做好项目建设各项前期工作。2012年12月15日，萍乡市教育局下发萍教基字〔2012〕45号文件，同意上栗县第二中学更名为萍乡恩信实验学校。2013年11月18日，上栗县发展和改革委员会下发栗发改字〔2013〕215号文件，同意萍乡恩信实验学校建设项目开展前期工作，并就有关事项进行了通知。2013年12月25日，上栗县人民政府办公室下发栗府办抄字〔2013〕941号抄告单给包括上栗县人防办在内的县级各职能部门，该抄告单载明“同意萍乡恩信实验学校启动三期建设项目，建设过程中所产生的税收，县本级部分予以返还；减免学校建设县本级规费；以前享受的优惠政策保持不变，请各有关单位认真遵照执行。”2014年4月5日，萍乡恩信实验学校向上栗县人防办提交修建防空地下室申报审批表、关于要求易地建设申请、萍乡恩信实验学校各栋分层面积、基础埋深、面积汇总表，审批地面建筑13861.1㎡，上栗县人防办工作人员根据建设方报来的易地建设要求（建设工程简介基础埋深1.5米），经审查认为符合异地建设申请要求，上栗县人防办于2014年4月11日同意易地建设，但萍乡恩信实验学校实际未易地建设地下防空设施。2020年3月2日，上栗县人防办向萍乡恩信实验学校作出栗人防费告字〔2020〕第04号《补缴防空地下室易地建设费事先告知书》并于当日送达，告知根据《中华人民共和国人民防空法》第二十二条和《江西省实施办法》（2018年8月27日公布实施）第十一条、第三十八条之规定，“萍乡恩信实验学校教学楼”项目应补缴防空地下室易地建设费307716.4元。如对本事先告知书有异议，应在2020年3月6日前向本办提交收费异议书，逾期视为放弃异议权利。2020年3月13日，上栗县人防办向萍乡恩信实验学校作出栗人防缴决字〔2020〕第04号《补缴防空地下室易地建设费决定书》，经查，你单位于2014年4月11日在我办办理了“萍乡恩信实验学校教学楼”项目防空异地建设审批，审批地面建筑面积13861.1㎡，按照《江西省实施办法》第十二条第二款“（二）幼儿园、学校教学楼、养老院，以及为残疾人修建的生活服务设施等民用建筑，减半收取”的规定，应缴纳防空易地建设费307716.4元，实际未缴交。根据《中华人民共和国人民防空法》第二十二条和《江西省实施办法》（2018年8月27日公布实施）第十一条、第三十八条之规定，决定：限你单位于2020年3月20日前补缴防空地下室易地建设费307716.4元，并于4月7日送达萍乡恩信实验学校。萍乡恩信实验学校不服该决定，于2020年6月1日向上栗县人民政府申请行政复议。上栗县人民政府经审查后，于2020年6月28日对萍乡恩信实验学校作出栗府复字〔2020〕第6号《行政复议决定书》，认定上栗县人防办依法作出行政征收认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，决定维持。该复议决定书于2020年7月20日送达给萍乡恩信实验学校。萍乡恩信实验学校不服，在法定期限内向一审法院提起行政诉讼，请求确认上栗县人防办作出的栗人防缴决字〔2020〕第04号《补缴防空地下室易地建设费决定书》非法并予以撤销。一审认为，根据《中华人民共和国人民防空法》第七条第三款“县级以上地方各级人民政府人民防空主管部门管理本行政区域的人民防空工作”和《人民防空工程建设管理规定》第四十八条“按照规定应修建防空地下室的民用建筑，因地质、地形等原因不宜修建的，或者规定应建面积小于民用建筑地面首层建筑面积的，经人民防空主管部门批准，可以不修建，但必须按照应修建防空地下室面积所需造价缴纳易地建设费，由人民防空主管部门统一就近易地修建。防空地下室易地建设费的收取标准，由省、自治区、直辖市人民政府价格主管部门会同财政、人民防空主管部门按照当地防空地下室的造价制定”的规定，上栗县人防办具有管理上栗县的人民防空工作，并对应修建但经批准未修建防空地下室的民用建筑收取防空地下室易地建设费的法定职责。综合当事人的诉辩意见，案件争议的焦点是上栗县人防办所作栗人防缴决字〔2020〕第04号《补缴防空地下室易地建设费决定书》以及上栗县人民政府所作栗府复字〔2020〕第6号《行政复议决定书》是否合法。关于事实认定和法律适用的问题。根据《江西省实施办法》第十一条“有下列情形之一，不能按照规定修建防空地下室的，必须经人民防空主管部门批准；建设单位应当缴纳防空地下室易地建设费，由人民防空主管部门统一修建人民防空工程：（一）采用桩基且桩基承台顶面埋置深度小于3米或者不足规定的地下室空间净高的；（二）因建设地段房屋或则和地材管道设施密集，防空地下室不能施工或者难以采取措施保证施工安全的；（三）按照本办法第十条规定应建防空地下室的面积只占地面建筑底层的局部，结构和基础处理困难，且经济上不合理的；（四）建在暗河、流砂、基岩埋深很浅等地段的项目，因地质条件不适合修建的。”第十二条“新建以下民用建筑项目，符合本办法第十一条规定的防空地下室易地建设条件的，按照下列标准减免防空地下室易地建设费：（一）享受政府优惠政策建设的廉租房、经济适用房等居民住房，减半收取；（二）幼儿园、学校教学楼、养老院，以及为残疾人修建的生活服务设施等民用建筑，减半收取；（三）临时民用建筑予以免收；（四）因遭受水灾、火灾或者其他不可抗拒的灾害造成损坏的民用建筑，按照原面积修复的部分予以免收。除前款规定外，任何单位或者个人不得扩大减免范围或者降低缴费标准。”第三十八条“违反本办法第十一条规定，不缴纳或者未足额缴纳防空地下室易地建设费的，由县级以上人民政府人民防空主管部门对当事人给予警告，责令限期补缴。”本案中，萍乡恩信实验学校的涉案项目采用独立承台基础建设，承台顶面埋置深度小于三米，根据《江西省实施办法》第十一条第一项规定，萍乡恩信实验学校应该缴纳防空地下室易地建设费。根据当时江西省发改委、省财政厅、省人防办《关于规范全省防空地下室易地建设收费的通知》（赣发改收费字〔2012〕1582号）（2019年7月19日废止）的规定，上栗县属于省级人防重点城市，新建9层以下、民用住宅以外或者基础深埋不足3米的其它民用建筑，收费面积按地面总建筑面积的3%，收费标准按1480-1680元/㎡收取防空地下室易地建设费。本案萍乡恩信实验学校的涉案项目地面总建筑面积13861.1㎡减半后应缴纳人防易地建设费307716.4元，实际未缴交。且萍乡恩信实验学校的涉案项目属于《江西省实施办法》第十二条第(二)项可以减免防空地下室易地建设费的规定情形，上栗县人防办作出的栗人防缴决字〔2020〕第04号《补缴防空地下室易地建设费决定书》中已经对萍乡恩信实验学校应补缴的防空地下室易地建设费进行了相应减免，萍乡恩信实验学校应对未缴交的部分进行补缴。故上栗县人防办作出栗人防缴决字〔2020〕第04号《补缴防空地下室易地建设费决定书》认定事实清楚、适用法律正确。关于程序问题。上栗县人防办依据《中华人民共和国人民防空法》及《江西省实施办法》的有关规定，于2020年3月2日向萍乡恩信实验学校送达了栗人防费告字〔2020〕第04号《补缴防空地下室易地建设费事先告知书》，并告知其有提出异议的权利。由于萍乡恩信实验学校没有在规定期限内提出异议，上栗县人防办于2020年3月13日作出栗人防缴决字〔2020〕第04号《补缴防空地下室易地建设费决定书》，并于2020年4月7日向萍乡恩信实验学校送达，并告知了其有申请复议或提起诉讼的权利。根据《国务院关于印发全面推进依法行政实施纲要的通知》第二十条的规定：“行政机关作出对行政管理相对人、利害关系人不利的行政决定之前，应当告知行政管理相对人、利害关系人，并给予其陈述和申辩的机会；作出行政决定后，应当告知行政管理相对人依法享有申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。”上栗县人防办在征收过程中充分保障了萍乡恩信实验学校的权益不受侵犯，遵循了程序正当原则。故上栗县人防办作出栗人防缴决字〔2020〕第04号《补缴防空地下室易地建设费决定书》程序合法。上栗县人民政府于2020年6月1日受理萍乡恩信实验学校的行政复议申请后，依法进行了调查、审理，于2020年6月28日对萍乡恩信实验学校作出栗府复字〔2020〕第6号《行政复议决定书》，所作复议决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，处理正确。关于萍乡恩信实验学校主张上栗县人防办补缴决定涉及的是2014年的建设项目，至上栗县人防办作出决定已过5年的时效问题。本案中，上栗县人防办作出栗人防缴决字〔2020〕第04号《补缴防空地下室易地建设费决定书》，限萍乡恩信实验学校于2020年3月20日前补缴防空地下室易地建设费307716.4元，系行政征收行为，涉及社会公共利益，不是行政处罚行为，且萍乡恩信实验学校按法律规定应缴纳易地建设费却一直没有缴纳，该行为一直处于继续状态，故上栗县人防办对该行为作出处理，不违反法律规定。综上所述，上栗县人防办所作栗人防缴决字〔2020〕第04号《补缴防空地下室易地建设费决定书》，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。上栗县人民政府所作栗府复字〔2020〕第6号《行政复议决定书》，认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法。萍乡恩信实验学校的诉请理由不成立，一审法院不予支持。一审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回萍乡恩信实验学校的诉讼请求。萍乡恩信实验学校不服，提出上诉，请求：撤销原判，改判支持其一审诉讼请求。主要事实理由为：1.上栗县人防办证明其主体资格的统一社会信用代码证书机构名称为上栗县住房和城乡建设局，与诉争决定书盖章单位不符，一审在未回应萍乡恩信实验学校提出的质疑、上栗县人防办未进行说明的情况下作出判决，事实认定错误；2.涉案项目年份为2014年，且已有政府抄告单明确减免学校建设县本级规费，本案行政处罚决定书已超过行政处罚和行政诉讼法时效规定；3.萍乡恩信实验学校基于对上栗县人民政府的信任，认为易地建设费已免除，才改为申请易地建设。按信赖保护原则及法定程序，如被上诉人对此前减免文件予以否认，萍乡恩信实验学校有权撤回申请易地建设的申请，在萍乡恩信实验学校规划项目范围内，有充足补建条件的前提下，上栗县人防办应责令萍乡恩信实验学校先行补建，限期未补建的情况下才应责令补缴易地建设费。上栗县人防办直接责令补缴易地建设费，违反信赖原则，也违反了防空法的立法本意及法定程序；4.上栗县人防办在已查涉案项目在2014年就办理了审批的情况下，适用2018年修正的《江西省实施〈中华人民共和国防空法〉办法》，违反立法法不溯及既往的规定，属于适用法律错误。上栗县人防办答辩称，上栗县人防办有权作出征收人防易地建设费行为；责令先进行补建的情形为新建城市民用建筑时不修建防空地下室的，不包括本案经审批不需要建设防空地下室的情形；补缴决定系行政征收行为，不适用行政处罚时效的规定；上栗县人防办征收人防易地建设费是依据案件当时规范性文件，并未适用新的收费规定，不存在萍乡恩信实验学校所称溯及力的问题。原审判决认定事实清楚，证据确凿充分，适用法律正确，程序合法，请求驳回上诉，维持原判。上栗县人民政府答辩称，上栗县人民政府作出的栗府复字〔2020〕第6号行政复议决定书认定事实清楚，证据确凿充分，程序合法。上栗县人防办有权作出征收人防易地建设费的行政行为，本案萍乡恩信实验学校已经经审批不需要建设防空地下室，上栗县人防办可依据《江西省实施办法》第三十八的规定直接作出补缴决定。上栗县人防办作出的补缴决定系行政征收行为，不适用行政处罚时效的规定。上栗县人防办依据当时江西省发改委、省财政厅、省人防办《关于规范全省防空地下室易地建设费的通知》（赣发改收费字〔2012〕1582号）的规定，并未适用新的收费规定，不存在萍乡恩信实验学校所称的溯及力的问题。请求驳回上诉，维持原判。在二审过程中，萍乡恩信实验学校提交《江西省人民防空办公室关于做好学习宣传和贯彻执行〈江西省实施《中华人民共和国人民防空法》办法〉有关工作的通知》，以证明对于2018年8月26日前报批的项目均应适用2003年修正的《江西省实施〈中华人民共和国人民防空法〉办法》。上栗县人防办提交其于2020年11月1日办理的统一社会信用代码。经庭审质证，上栗县人防办、上栗县人民政府认为上栗县人防办作出了对萍乡恩信公司有利的办法，新的实施办法删除了补缴需要缴纳滞纳金的规定。萍乡恩信公司对上栗县人防办提交的统一社会信用代码三性无异议。经审查认为，萍乡恩信实验学校提交的规范性文件符合证据三性，至于能否作为认定行政行为违法的依据容后再叙。上栗县人防办在二审过程中提交统一社会信用代码符合证据三性，且该证书系对一审证据的说明与补强，应予认定。本院查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案被诉行政行为为上栗县人防办于2020年3月13日作出的栗人防缴决字〔2020〕第04号补缴防空地下室易地建设费决定（以下简称补缴决定）及上栗县人民政府针对该补缴决定所作出的栗府复字〔2020〕第6号行政复议决定（以下简称复议决定）。综合归纳各方的诉辩意见，本案的争议焦点为补缴决定与复议决定是否合法，具体涉及以下问题：1.上栗县人防办是否具备征缴防空地下室易地建设费（以下简称易地建设费）的职权；2.上栗县人防办能否对萍乡恩信实验学校涉案项目启动责令补缴易地建设费的程序；3.上栗县人防办是否应在作出补缴决定前责令萍乡恩信实验学校先行补建防空地下室；4.责令补缴易地建设费是否受到时效限制；5.上栗县人防办补缴决定适用2018年修正的《江西省实施〈中华人民共和国防空法〉办法》（以下简称省实施办法）适用法律是否正确。对此，本院分述如下：一、关于上栗县人防办是否具备征缴易地建设费职权的问题各方当事人对于县级人民政府人民防空主管部门具有管理辖区内人民防空工作及对应修建但经批准未修建防空地下室的民用建筑收取易地建设费的职权均无异议，但萍乡恩信实验学校对上栗县人防办在一审过程中提交的证明其自身主体资格的统一社会信用代码证书机构名称为上栗县住房和城乡规划局提出质疑。本院认为，上栗县人防办系依法成立并以自己的名义实施行政管理活动，且能独立承担法律责任的县级人民政府职能部门，其依照组织程序设立时即具备行政主体资格，无需经登记获得行政主体资格。换而言之，上栗县人防办作为上栗县人民防空主管部门所享有的行政职权不因其在作出补缴决定时尚未办理统一社会信用代码证而受到影响。二、关于上栗县人防办能否对萍乡恩信实验学校涉案项目启动责令补缴易地建设费的程序的问题按照省实施办法第十二条第二款“除前款规定外，任何单位或者个人不得扩大减免范围或者降低缴费标准”之规定，扩大减免人防易地建设费范围属于明显违法行为，萍乡恩信实验学校对于易地建设费不得扩大减免范围或者降低缴费标准应予明知，其主张的信赖不能获得保护。况且，易地建设费用作为人防战备建设的专项资金，违法减免或者批准减免，将对国防利益造成严重损害，责令补缴维护的公共利益应优先于信赖利益。故此，对人防办针对未足额缴纳易地建设费的相对人改变原征缴决定依法征缴易地建设费，人民法院应予支持。上栗县人民政府抄告单扩大部分易地建设费减免范围，违反上述减免法定的规定，萍乡恩信实验学校据此主张其应缴易地建设费已被免除，应不予支持。三、关于上栗县人防办是否应在作出补缴决定前责令萍乡恩信实验学校先行补建防空地下室的问题省实施办法第十一条规定，不能按照规定修建防空地下室的，必须经人民防空主管部门批准；建设单位应当缴纳防空地下室易地建设费，由人民防空主管部门统一修建人民防空工程。据此，经人民防空部门批准不能修建防空地下室后，申请人即具有缴纳易地建设费的义务，该义务不能通过申请人自行易地建设的方式免除。本案中，萍乡恩信实验学校于2014年4月5日申请易地建设审批获批准后，即应按照规定缴纳易地建设费，其认为上栗县人防办在作出补缴决定前应先行责令补建缺乏事实和法律依据。四、关于责令补缴易地建设费是否受到时效限制的问题征缴易地建设费属于行政征收行为，且涉及公共利益，鉴于现行法未对责令补缴期限作出规定，萍乡恩信实验学校未履行缴纳易地建设费的义务，故对萍乡恩信实验学校主张责令补缴行为已过时效的主张应不予支持。五、上栗县人防办补缴决定适用2018年修正的省实施办法适用法律是否正确。上栗县人防办补缴决定援引依据为2018年修正的省实施办法，但其实际上按照《关于规范全省防空地下室易地建设费的通知》（赣发改收费字〔2012〕1582号）规定确定补缴金额；上栗县人民政府复议决定亦援引2003年修正的省实施办法认定萍乡恩信实验学校应缴纳的易地建设费金额；萍乡恩信实验学校在庭审中亦表示即使应补缴易地建设费，也应按照2003年修正的省实施办法及《关于规范全省防空地下室易地建设费的通知》（赣发改收费字〔2012〕1582号）计算易地建设费。本院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十二条第一款“行政诉讼法第二十六条第二款规定的‘复议机关改变原行政行为’，是指复议机关改变原行政行为的处理结果。复议机关改变原行政行为所认定的主要事实和证据、改变原行政行为所适用的规范依据，但未改变原行政行为处理结果的，视为复议机关维持原行政行为”之规定，体现了行政一体主义原则。按照该原则，对于经行政复议维持的行政行为，应将原行政行为和复议决定视为一个整体对待，以接受司法审查。故本案中，上栗县人防办援引2018年实施办法的问题已被复议决定吸收，行政机关责令萍乡恩信实验学校补缴易地建设费适用法律依据为2003年修正的省实施办法，萍乡恩信实验学校根据补缴决定载明的法律条款以适用法律错误为由要求撤销补缴决定及复议决定，应不予支持。鉴于各方当事人对上栗县人民政府作出复议决定的程序合法性未提出异议，本院经审查依法予以确认。综上所述，萍乡恩信实验学校的上诉请求依法不能成立。一审判决认定事实清楚、适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人萍乡恩信实验学校负担。本判决为终审判决。审判长  李修贵审判员  曾东林审判员  刘 薇二〇二一年三月十九日法官助理吴勇书记员刘诗怡