湖南省益阳市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）湘09行终12号 上诉人（原审被告）益阳市生态环境局沅江分局。住所地：湖南省沅江市*******。 法定代表人龚志，该分局局长。 出庭负责人黄跃辉，该局党组成员。 委托代理人王卫俊，湖南天见律师事务所律师，代理权限为特别授权。 被上诉人（原审原告）湖南桃花江游艇制造有限公司。住所地：湖南省益阳市资阳区****************。 法定代表人张佑军，该公司董事长。 委托代理人皮龙泉，该公司办公室主任，代理权限为特别授权。 上诉人益阳市生态环境局沅江分局（以下简称沅江分局）与被上诉人湖南桃花江游艇制造有限公司（以下简称桃花江游艇公司）环境管理行政处罚一案，不服湖南省桃江县人民法院（2020）湘0922行初122号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2021年2月3日公开开庭审理了本案，上诉人沅江分局的出庭负责人黄跃辉及委托代理人王卫俊，被上诉人桃花江游艇公司的法定代表人张佑军及委托代理人皮龙泉到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 湖南省桃江县人民法院认定，2019年9月25日，沅江分局执法人员对桃花江游艇公司位于沅江市********马家咀的生产基地进行现场调查，制作了现场检查（勘察）笔录、现场监察记录、调查询问笔录。9月26日，沅江分局对桃花江游艇公司未验先投（配套设施未建成投入生产）的环境违法行为，制作第三季度交叉执法检查案件移交表，移交意见：立案调查。9月29日作出立案审批表，予以立案调查。9月30日，对桃花江游艇公司作出责令改正违法行为决定书：经查，你单位实施了以下环境违法行为：建设项目环境污染治理配套设施未建成、未验收，即投入生产。你单位的上述行为违反了《建设项目环境保护管理条例》第十九条的规定，依据该条例第二十三条的规定，责令你单位立即改正违法行为，并将改正情况于2019年10月10日前书面报告我局。我局将对你单位改正违法行为的情况进行监督。如你单位拒不改正上述环境违法行为，逾期不申请行政复议，不提起行政诉讼，又不履行本决定，我局将依法实施行政处罚。10月12日，桃花江游艇公司向沅江分局提交湖南桃花江游艇制造有限公司沅江分公司环保整改方案：桃花江游艇公司根据环保工作需要，专门成立了环保整改工作领导小组，拟采取以下整改措施：一、迅速按环评要求建成各项配套设施；二、车间地面三个月内全部水泥硬化；三、新建一个涂装车间；四、建造一个危化品仓库，有回收资质的公司定期回收。整改完成时间为2020年2月底。10月15日，沅江分局作出行政处罚事先（听证）告知书，拟作出如下行政处罚：1．立即改正违法行为；2．罚款人民币陆拾万元整。10月19日，桃花江游艇公司提交听证申请书和申辩书，11月22日，沅江分局组织桃花江游艇公司进行了听证。12月5日沅江分局作出沅环罚字［2019］10号行政处罚决定书（以下简称10号行政处罚决定书）：经检查发现，你单位实施了以下环境违法行为：建设项目环境污染治理配套设施未建成、未验收、即投入生产。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条的规定，我局责令你公司立即改正违法行为。根据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条，决定对你公司实施如下行政处罚：1．立即改正违法行为；2．罚款人民币伍拾万元整。并将决定书送达给桃花江游艇公司。另查明，桃花江游艇公司成立于2005年4月8日，经营范围为生产、销售自产的复合材料、金属材料及多混材料的各类船舶等。2018年7月12日，益阳市环境保护局对该公司作出益环审（书）［2018］17号关于《湖南桃花江游艇制造有限公司沅江基地建设项目环境影响报告书》的批复，该批复同意桃花江游艇公司沅江基地建设项目的选址并建设。2018年，桃花江游艇公司开始项目建设，但至今未经验收。 湖南省桃江县人民法院认为，本案争议的焦点是沅江分局作出的10号行政处罚决定是否合法？现分述如下：一、沅江分局对涉案违法行为不具有作出行政处罚的职权。就对涉案违法行为是否具有行政处罚职权，湖南省桃江县人民法院要求沅江分局提供依据，其向湖南省桃江县人民法院提交了2020年6月1日益阳市生态环境局关于印发《益阳市生态环境局关于明确生态环境行政审批及生态环境保护综合行政执法相关事项的规定》的通知（益环［2020］40号），该通知载明，在生态环境系统垂改过渡期，由益阳市生态环境局（委托单位）委托各区县（市）分局和支队（受委托单位）以市生态环境局名义实施行政审批相关事项和行使行政执法权，沅江分局意欲证明在2020年6月1日之前其对涉案违法行为具有作出行政处罚的职权。湖南省桃江县人民法院认为，该规范性文件不能反推沅江分局在2020年6月1日前即作出案涉被诉行政处罚决定时具有管理职权，沅江分局属于举证不能。《环境行政处罚办法》第十四条第一款规定：县级以上环境保护主管部门在法定职权范围内实施环境行政处罚。依据湖南省生态环境厅办公室2019年5月10日发布的《湖南省生态环境厅办公室关于改革期间生态环境保护执法主体资格问题的复函》（湘环办函［2019］19号），函：一、新机构正式挂牌成立之前，县（市、区）环保局作出的行政处罚仍由其继续履行主体责任并执行到位。二、新机构正式挂牌成立之后，县（市、区）生态环境分局职能划转完成之前，辖区内的生态环境违法行为由县（市、区）生态环境分局查处，市州生态环境局指导。三、县（市、区）生态环境分局职能划转完成后，根据新“三定方案”明确的职责履职，即县（市、区）生态环境分局以上一级市州生态环境局名义执法，原县（市、区）环保局作出的具体行政行为涉及的相关责权，由市州生态环境局负责。根据以上规定，县（市、区）生态环境分局是否具有管理职权，从新机构挂牌成立、职能划转开始确定。根据在案证据，沅江分局从现场笔录、责令改正违法行为决定书、行政处罚事先告知书、行政处罚决定书，均以益阳市生态环境局沅江分局的名义，并加盖了相应公章，即认定县（市、区）生态环境分局已经挂牌成立。因此，对涉嫌违反“三同时”的行为，应当以益阳市生态环境局名义进行查处，沅江分局以自己的名义作出案涉被诉行政处罚决定，不具有行政处罚职权，其作出行政处罚系超越职权。二、沅江分局认定桃花江游艇公司违反“三同时”的违法事实，主要证据不足。《建设项目环境保护管理条例》规定，建设项目执行环保“三同时”制度，即配套建设的环境保护设施必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目，其配套建设的环境保护设施经验收合格，方可投入生产或者使用；未经验收合格或者验收不合格的，不得投入生产或者使用。本案中，各方当事人对该项目配套设施未建成、未验收的事实无异议。但从沅江分局所收集的现场监察记录、现场检查笔录、调查询问笔录及照片以及桃花江游艇公司的陈述，该主体工程与环保设施是否已经建设完成，是否已投入使用，产值已达到8000万等主要违法事实，仅有现场负责人谢*明的陈述，无其他证据佐证，不足以采信。因此，沅江分局认定桃花江游艇公司违反“三同时”的违法事实，主要证据不足。三、沅江分局行政程序违法。沅江分局在作出行政处罚时应当依照《中华人民共和国行政处罚法》和《环境行政处罚办法》规定的程序实施。本案中，沅江分局在行政程序中存在如下违法之处：1．调查取证时，当事人未到场。依据《环境行政处罚办法》第四十三条的规定，环境保护主管部门调查取证时，当事人应当到场。无论是现场检查（勘验）笔录还是现场监察记录，现场负责人签名为谢*明，而谢*明负责厂区基建，并非公司负责人。现场照片无当事人签名，也无见证人见证。现场监察记录，仅有执法人员一人签名。2．证据未经当事人质证。作为行政执法决定依据的证据应当查证属实才能作为认定事实的依据。而本案证据未经桃花江游艇公司进行质证发表质证意见，因此不能作为定案的依据。3．未对当事人陈述与申辩意见进行复核。依据《中华人民共和国行政处罚法》第三十二条的规定，当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。本案中，桃花江游艇公司于2019年10月19日向沅江分局提出了《申辩书》，但沅江分局未对桃花江游艇公司提出的事实、理由等进行复核，未作出采纳与否的意见。沅江分局作出责令改正违法行为通知书后，桃花江游艇公司提交了整改方案，沅江分局虽然在听证程序中提出经督查仍未达到环保要求，但无证据证明沅江分局进行了督查，且未收集桃花江游艇公司是否已经改正了违法行为，是否已经整改到位的证据，侵害了桃花江游艇公司的陈述申辩权。综上所述，沅江分局对本案被诉行政行为不具有行政处罚职权，属于超越职权，且其作出的行政处罚决定主要证据不足、程序违法，依法应予撤销。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一、二、三、四项之规定，故判决：撤销被告益阳市生态环境局沅江分局作出的沅环罚字［2019］10号行政处罚决定书。案件受理费50元，由被告益阳市生态环境局沅江分局负担。 上诉人沅江分局不服一审判决，上诉提出：1、一审认定上诉人不具有行政处罚职权是错误的；2、本案被上诉人违反“三同时”的事实证据是确凿的，程序是没有瑕疵的。上诉请求：对一审判决予以改判，撤销一审判决，维持上诉人作出的行政处罚决定或依法重新作出行政处罚决定。 被上诉人桃花江游艇公司答辩称：1、上诉人不具有作出行政处罚的职权；2、上诉人所提供的证据，不能作为认定答辩人违反“三同时”的依据；3、上诉人行政程序违法。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，处理恰当，上诉人在本案中的行政执法中的行政执法行为存在多处违法，应当予以撤销。 双方当事人一审提交并质证的证据已随案移送本院，经审查，可以作为认定本案事实的依据。 本院二审期间，上诉人沅江分局向本院提交如下证据：中共益阳市委机构编制委员会办公室益编办发（2019）62号文件，拟证明执法权的存在。被上诉人桃花江游艇公司质证认为，该文件不是新证据，不应采纳，且该文件没有说不需加盖益阳市生态环境局的章。综合双方当事人的举证、质证，本院综合评议如下：对上诉人沅江分局提交的证据的真实性、合法性、关联性予以认可，但尚不足以证明其有权以自己的名义进行行政执法活动，达不到其证明目的。 本院二审审理查明的事实与一审认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案的争议焦点是关于上诉人沅江分局对涉案违法行为是否具有行政执法主体资格以及其作出10号行政处罚决定书是否合法的问题。首先，关于上诉人沅江分局对涉案违法行为是否具有行政执法主体资格的问题。本案中，上诉人沅江分局提供的（湘环办函［2019］19号）《湖南省生态环境厅办公室关于改革期间生态环境保护执法主体资格问题的复函》中将改革期间生态环境保护执法主体资格分为三个阶段：一、新机构正式挂牌成立之前，县（市、区）环保局作出的行政处罚仍由其继续履行主体责任并执行到位。二、在新机构正式挂牌成立之后，县（市、区）生态环境分局职能划转完成之前，辖区内的生态环境违法行为由县（市、区）生态环境分局查处，市州生态环境局指导。三、县（市、区）生态环境分局职能划转完成后，根据新“三定方案”明确的职责履职，即县（市、区）生态环境分局以上一级市州生态环境局名义执法，原县（市、区）环保局作出的具体行政行为涉及的相关责权，由市州生态环境局负责。按照上述规定，本案上诉人沅江分局对涉案违法行为是否具有行政执法主体资格，应看其处于哪个阶段。从上诉人沅江分局在一审中提交的证据来看，其对被上诉人桃花江游艇公司进行的行政执法活动均以沅江分局的名义，并加盖了相应公章，可推定在此之前沅江分局已经挂牌成立。上诉人在二审中提交的中共益阳市市委机构编制委员会办公室于2019年9月23日印发（益编办发[2019]62号）《关于市生态环境局派出机构及其所属单位机构编制事项的通知》尚不足以证明其在2020年6月1日前可以沅江分局的名义进行行政执法活动。且根据益阳市生态环境局于2020年6月1日印发（益环［2020］40号）《益阳市生态环境局关于明确生态环境行政审批及生态环境保护综合行政执法相关事项的规定》的通知载明，在生态环境系统垂改过渡期，由益阳市生态环境局（委托单位）委托各区县（市）分局和支队（受委托单位）以市生态环境局名义实施行政审批相关事项和行使行政执法权，亦可推定在2020年6月1日之前的涉案违法行为，益阳市生态环境局才具有作出行政处罚的主体资格和职权。故本案上诉人沅江分局无权以自己的名义作出案涉被诉行政处罚决定，一审法院认定其作出行政处罚系超越职权，并无不当。另上诉人沅江分局制作的现场监察记录、现场检查笔录、调查询问笔录均由谢*明陈述，现场照片亦不足以证明被上诉人桃花江游艇公司在主体工程与环保设施尚未建设完成前已投入使用的产值达到8000万。因此，上诉人沅江分局提交的证据尚不足以证明被上诉人桃花江游艇公司存在违反“三同时”的违法事实。且根据《湖南省行政程序规定》第七十一条的规定，作为行政执法决定依据的证据应当查证属实。当事人有权对作为定案依据的证据发表意见，提出异议。未经当事人发表意见的证据不能作为行政执法决定的依据。本案上诉人沅江分局未将其作出《行政处罚决定书》所依据的证据经由被上诉人桃花江游艇公司发表意见，故一审法院认定上诉人沅江分局作出被诉行政行为证据不足、程序违法亦无不当。 综上所述，上诉人沅江分局的上诉请求均不能成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，证据充分，适用法律、法规正确，处理适当，本院依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人益阳市生态环境局沅江分局负担。 本判决为终审判决。 审判长 吴 斌 审判员 刘文煜 审判员 傅爱军 二〇二一年三月三十日 法官助理苏婧如 书记员肖贝