云南省文山壮族苗族自治州中级人民法院行 政 裁 定 书（2021）云26行终10号上诉人（一审原告）卢金学，男，1946年8月26日生，汉族，云南省玉溪市红塔区人，现住云南省广南县。委托代理人李永江、严凤生，云南彬言无尚律师事务所律师。代理权限：特别授权。被上诉人（一审被告）广南县人民政府。统一社会信用代码：11532627015215522C。住所：广南县莲城镇南秀社区南秀路159号。法定代表人王荣聪，县长。委托代理人陆道晃、侬蕾，云南七乡律师事务所律师。代理权限：特别授权。上诉人卢金学因与被上诉人广南县人民政府土地行政补偿一案，不服云南省广南县人民法院（2020）云2627行初20号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2021年1月4日受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院认定，1988年8月29日，广南县矿产公司（甲方）、卢金学（乙方）、玉溪市古城农机配件厂（乙方担保单位）签订《广南县五里碑红砖厂建造经营承包协议书》，由卢金学建造并承包经营广南县五里碑红砖厂，协议约定承包期为5年（正式投产之日起计）。一审原告卢金学承包广南县五里碑红砖厂后，1989年12月，因与当地克钦村小组、波妈寨村小组村民发生土地纠纷致广南县五里碑红砖厂停产。为避免经济损失，经政府和上级主管部门及有关单位多次协调，广南县矿产公司（甲方）和承包人卢金学（乙方）以及玉溪市北城区古城农机厂（担保方）经反复协商，1991年11月8日，广南县矿产公司与卢金学签订《广南县五里碑红砖厂生产经营承包补充协议》，协议约定承包期为6年（1992年1月1日起至1997年12月30日止），该协议第二条第4项约定“承包期满……承包期内新增的固定资产归卢金学（乙方）所有，承包期满后，卢金学（乙方）余下的现金、银行存款、材料、半成品、产成品属乙方所有，需要转给甲方（广南县矿产公司）的，双方协商作价转让”。1991年12月2日，县政府经济体制改革领导小组办公室作出（1991）广体改字第4号关于同意县五里碑红砖厂生产经营承包协议的批复，同意了该协议的各项条款。1992年，卢金学以广南县矿产公司五里碑红砖厂的名义向原广南县土地管理局申请征用原莲城镇果者办事处果者六队位于五里碑红砖厂公路××集体土地××职工宿舍及砖厂的附属设施。1993年12月13日，广南县土地管理局与原莲城镇果者办事处第六队签订《征地协议书》，同时与广南县五里碑红砖厂签订《使用土地协议书》。同日，广南县矿产公司五里碑红砖厂申请办理用地审批手续。1993年12月23日，广南县土地管理局作出（1993）广土建字第（103）号关于对矿产公司××砖厂××宿舍楼的批复，同意广南县矿产公司五里碑红砖厂征用果者办事处果者六队位于五里碑红砖厂公路××集体土地××作为××职工宿舍楼及附属设施用地，对批准的用地1.18亩，未经批准不得擅自转让或改变批准的用途。1994年3月10日，广南县矿产公司五里碑红砖厂取得了广南县土地管理局颁发的地许字（广土建）第80号建设用地许可证，至今该1.18亩土地的权属仍没有进行登记并确权。1997年12月30日，广南县五里碑红砖厂承包经营合同到期，广南县矿产公司将砖厂收回经营。2017年，县政府因征地建盖桃园中学的需要经与一审原告卢金学沟通未果后，一审原告卢金学向多个部门反映未得到解决。2018年1月8日，卢金学及其子卢自贤与县政府下设机构广南县土地房屋征收与补偿安置办公室签订《广南县房屋征收与补偿协议书》，并领取了土地上附着物征收补偿款。一审原告卢金学因未获得土地征收补偿向县政府土地房屋征收安置办公室反映。2018年3月26日，广南县工信商务局对县政府土地房屋征收安置办公室作出广工商函〔2018〕9号广南县工信商务局关于对原矿产公司五里碑红砖厂与卢金学户土地权属的回复函，回复仅供参考。1.原矿产公司五里碑红砖厂的土地房屋经县法院清算拍卖结束多年无异议；2.卢金学户土地房屋权属，应以谁主张谁举证的原则，由卢金学户提供土地房屋的有效证件登记核实。2019年5月20日，卢金学再次向相关部门反映，同年6月24日，广南县城市棚户区改造工作指挥部作出关于对卢金学信访件事项的答复意见书，答复对矿产公司××砖厂××宿舍楼批复中的1.18亩的土地性质鉴别转由自然资源局认定答复。经卢金学申请，广南县自然资源局以主体不适格作出广自然资信复字（2019）42号答复意见（一审原告卢金学及一审被告县政府均未提交该份答复意见）。2020年1月2日，卢金学因不服该答复意见向文山壮族苗族自治州自然资源和规划局申请复查，同年3月27日，文山壮族苗族自治州自然资源和规划局作出文自然资信查字〔2020〕1号信访复查意见书，决定维持广南县自然资源局对卢金学的答复意见。卢金学不服该信访复查意见向文山州人民政府申请复核，同年4月30日，文山州人民政府信访事项复查复核委员会作出文信复委不受字〔2020〕4号不予受理告知书，告知卢金学提出的复核请求不适用信访事项复查复核程序解决，决定不予受理。此后，一审原告卢金学认为一审被告县政府应按照商业用地征收补偿标准补偿所征收其位于广南县碑红砖厂公路坎下的1.18亩土地而提起行政诉讼。一审法院认为，1988年8月29日，广南县矿产公司与卢金学签订的《广南县五里碑红砖厂建造经营承包协议书》，以及1991年11月8日签订的《广南县五里碑红砖厂生产经营承包补充协议》，一审原告卢金学享有的是广南县五里碑红砖厂的承包经营权。1993年12月13日，广南县土地管理局与原莲城镇果者办事处第六队签订《征地协议书》《使用土地协议书》。以及同月23日，广南县土地管理局作出（1993）广土建字第（103）号批复，针对的主体相对人均是广南县矿产公司五里碑红砖厂。1994年3月10日，广南县矿产公司五里碑红砖厂取得广南县土地管理局颁发的地许字（广土建）第80号建设用地许可证，针对的主体相对人亦是广南县矿产公司五里碑红砖厂，且至今被征收的原莲城镇果者办事处果者六队位于五里碑红砖厂公路坎下的1.18亩集体土地的权属仍没有进行登记并确权，该1.18亩集体土地不能证明属于一审原告卢金学新增的固定资产。1997年12月30日，广南县五里碑红砖厂承包经营合同到期，广南县矿产公司将五里碑红砖厂收回经营后，一审原告卢金学就不再享有对广南县五里碑红砖厂的承包经营权。2017年，县政府征收原莲城镇果者办事处果者六队位于五里碑红砖厂公路坎下的1.18亩集体土地，针对的主体相对人亦不是一审原告卢金学。对于一审原告卢金学诉称以及一审被告县政府辩称的广南县五里碑红砖厂于2002年被宣告破产拍卖，双方均未能提交相关的证据予以充分证明该事实，双方均应承担举证不能的不利后果。一审原告卢金学诉称案外人崔景竞买获得并办理广国用（2002）字第014861926号《国有土地使用证》与本案不具有关联性。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”，第二十五条第一款“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”规定，有权提起行政诉讼的主体是合法权益受到侵犯的权利人。一审被告县政府的行政行为针对的行政相对人是广南县矿产公司五里碑红砖厂，一审原告卢金学与一审被告县政府的行政行为不具有行政法上的利害关系。因此，一审原告卢金学不具有一审原告主体资格，一审原告卢金学的请求不成立，不予支持。一审被告县政府辩称一审原告卢金学不是本案的适格主体，其有权收回广南县碑红砖厂公路坎下的1.18亩土地的主张，事实理由充分，予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款、第二十五条第一款，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项规定，裁定驳回一审原告卢金学的起诉。案件受理费50元，免予收取。上诉人卢金学上诉称，l、根据1991年11月8日签订的《广南县五里碑红砖厂生产经营承包补充协议》第二条第四款的约定，上诉人不仅享有广南县五里碑红砖厂的承包经营权，还享有承包期内新增的固定资产归上诉人所有，承包期满后，余下的现金、银行存款、材料、半成品、产成品属上诉人所有等权利。2、在1997年12月30日承包合同到期后，广南县矿产公司已实际将该1.18亩土地交付给卢金学管理使用，卢金学管理使用至2018年被征收时已有20多年的时间，而且卢金学管理使用期间，广南县人民政府、广南县矿产公司等均未提出任何异议，因此，卢金学对该1.18亩土地是否进行登记确权并不影响其实际使用权属。虽然用地主体、颁证针对的主体相对人是广南县矿产公司五里碑红砖厂，但卢金学作为五里碑红砖厂的承包人、法定代表人，其基于合同约定取得该1.18亩土地的使用权不应当受到影响。卢金学向一审法庭提供1991年11月8日签订的《广南县五里碑红砖厂生产经营承包补充协议》，该证据能充分证明卢金学所管理使用的1.18亩土地的合法来源。卢金学向一审法庭提供2002年l1月，广南县人民政府向五里碑红砖厂竞买人崔景办理的《国有土地使用证》，该证中的宗地草图明确标注所争议的1.18亩土地属卢金学用地，充分证明广南县人民政府认可卢金学对该土地的取得，卢金学对该土地享有使用权。卢金学向一审法庭提供2018年1月，广南县土地房屋征收与补偿安置办公室和卢金学签订的《广南县房屋征收与补偿协议书》，该证据更能证明广南县人民政府认可卢金学对该土地的取得，否则无理由将该1.18亩土地上的房屋及附属设施的征收补偿款补偿给卢金学。因此，一审认定不能证明该1.18亩土地属于卢金学新增的固定资产错误。3、卢金学已经向一审法庭提供了广南县工信商务局对广南县人民政府土地房屋征收安置办公室的回复函，该函中已经明确说明原矿产公司五里碑红砖厂的土地房屋经县法院清算拍卖结束多年无异议。五里碑红砖厂从1997年12月30日承包合同到期后就由广南县矿产公司收回经营，是否清算拍卖？如何清算拍卖？该举证责任应当由广南县人民政府承担，广南县人民政府不能举证就应当承担举证不能的法律后果，而不是由卢金学承担举证不能的法律后果。4、卢金学是基于与广南县矿产公司所签订的合同享有合同权利，从而享有对该1.18亩土地的管理使用权，而今广南县人民政府对该土地进行征收，仅对该地上的房屋及附属设施进行补偿，而拒绝对该土地补偿的行为是对卢金学合法权益的侵犯。因此，广南县人民政府征收土地不予补偿的行政行为与卢金学具有行政法上的利害关系，卢金学具有原告主体资格。综上所述，广南县人民政府对卢金学管理使用20多年的1.18亩土地进行征收，仅补偿地上房屋及附属设施，而拒绝补偿土地的行政行为是对卢金学合法权益的侵犯。请求文山州中级人民法院依法撤销云南省广南县人民法院（2020）云2627行初20号行政裁定书，并依法改判支持上诉人的一审诉讼请求。被上诉人广南县人民政府辩称，一、上诉人不是本案的适格原告主体。不动产的权属以登记为主，本案争议土地未登记于上诉人名下。上诉人主张对涉案土地享有权利，但上诉人在一审中未提交合法有效的证据进行佐证，故其应承担举证不能的不利后果。1993年，答辩人对涉案土地进行征收后，涉案土地由集体土地转为国有土地。同年12月，答辩人与广南县矿产公司五里碑红砖厂签订《使用土地协议书》，并下发《关于对矿产公司××砖厂××宿舍楼的批复》，同意将涉案土地划拨给广南县矿产公司五里碑红砖厂用于建盖职工宿舍楼及砖厂附属设施。广南县矿产公司五里碑红砖厂使用土地后，并未缴纳任何土地出让费用，故其属于无偿使用上述划拨土地，土地权属仍属国有。根据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条及《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（三）项之规定，广南县矿产公司五里碑红砖厂破产后，答辩人依法有权收回划拨土地。二、上诉人的上诉理由不能成立。1、上诉人认为砖厂的全部资产属于其所有错误。根据《广南县五里碑红砖厂建造经营承包协议书》第二部分第1点约定“红砖厂建成后，企业经工商办证许可即具有法人资格。该企业隶属广南县矿产公司，企业实行独立核算，自负盈亏”，砖厂隶属于广南县矿产公司，属于国有资产。上诉人仅仅基于《协议书》及《补充协议》取得了砖厂的承包经营权以及在其承包经营期间增设资产的所有权，但并未取得砖厂用地及砖厂原有固定资产的所有权。2、上诉人认为砖厂公路坎下的1.18亩土地属于承包期内乙方自行新增的固定资产，不符合事实。根据广南县土地管理局（1993）广土建字第（103）号《关于对矿产公司××砖厂××宿舍楼的批复中审查决定》“2、对批准的用地1.18亩，未经批准不得擅自转让或改变批准的用途”，及（广土建）第80号《建设用地许可证》“根据《中华人民共和国土地管理法》、《云南省土地管理实施办法（试行）》的规定，经广土建字（93）103号文件批准，划拔柒佰捌拾柒平方米（折合1.18亩），作为你单位建盖职工宿舍楼及附属设施工程的建设用地”，已经明确1.18亩土地为划拔用地，并且只能用于建盖职工宿舍楼及附属设施工程，不得擅自转让或改变批准的用途。因此，划拔用地的土地权属仍然属于国有。国有土地未经出让、国有企业改制、购买等方式取得，并不会改变其国有权属。3、上诉人认为其长期对涉案土地管理使用，即享有土地权利，不符合客观事实。《关于对矿产公司××砖厂××宿舍楼的批复》《使用土地协议书》《非农业建设报告书》《建设用地许可证》的用地主体均为广南县矿产公司五里碑红砖厂，上诉人只是享有砖厂承包经营权，承包经营权并不会转变为所有权。并且，承包期届满后，砖厂已经宣告破产，县人民政府有权收回土地并依法进行处置。4、上诉人依据崔景持有的广国用（2002）字第Ｎ2014861926号《国有土地使用证》中，宗地草图标注争议的1.18亩土地属于上诉人用地，而主张该争议地为其所有不能成立。首先，《宗地草图》仅对该证中登记土地的范围进行确认，而不对登记土地范围外的其他土地权利进行确认。其次，《宗地草图》中未明确“卢金学用地”面积为1.18亩。因此，崔景持有的广国用（2002）字第Ｎ2014861926号《国有土地使用证》与本案无关。5、砖厂是否破产、清算与本案没有关联性，被告没有义务证明案涉土地与砖厂破产程序的关系。6、涉案土地被征收后，答辩人对地上附着物进行了补偿，但是该行为并不代表认可附作物的占地也同样属于上诉人所有。两者权属不一，上诉人只是基于承包经营权取得了地上增设资产的所有权，但未取得土地所有权。综上，上诉人不是本案适格原告主体，其上诉理由不符合案件事实，于法无据，恳请二审法院依法维持一审裁定。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，《使用土地协议书》、《非农业建设用地报告书》、《关于对矿产公司××砖厂××宿舍楼的批复》、《建设用地许可证》的用地主体均为广南县矿产公司五里碑红砖厂，上诉人卢金学只是该砖厂的承包人，卢金学并非本案争议的北坛六组原五里碑红砖厂公路坎下的1.18亩土地的用地主体，其与县政府的行政行为没有法律上的利害关系。且该1.18亩土地的性质仍为划拨土地，当时征地是否支付征地补偿款，由谁支付征地补偿款上诉人卢金学未提交任何证据证明，上诉人也没有提交其享有该1.18亩土地的权属依据，上诉人卢金学不具有本案原告的诉讼主体资格。同时，上诉人卢金学于2018年1月8日签订《广南县房屋征收与补偿协议书》时就已知道该1.18亩土地没有土地补偿款，其于2020年6月23日向一审法院提起行政诉讼已超过了一年法定起诉期限。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；”一审法院裁定驳回卢金学的起诉并无不当，依法应予维持。上诉人的上诉请求无事实和法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。二审案件受理费人民币50元，免于缴纳。本裁定为终审裁定。审判长  郑茂丹审判员  何建兵审判员  王要师二〇二一年三月二十九日书记员  高 茜