江西省赣州市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）赣07行终45号上诉人（原审被告）：石城县自然资源局，住所地：赣州市石城县琴江镇城北大道**。法定代表人：董耀华，局长。出庭应诉负责人：廖寰豪，系该局副局长。委托代理人：陈栋云，广东华商（赣州）律师事务所律师。委托代理人：李爱林，广东华商（赣州）律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：陈小南，男，1975年9月24日生，汉族，住赣州市石城县。委托代理人：彭斌，江西南芳律师事务所律师。委托代理人：黄炳红，江西南芳律师事务所实习律师。上诉人石城县自然资源局因行政征缴一案，不服于都县人民法院（2020）赣0731行初176号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审判决查明，2014年7月3日，原石城县国土资源局与李永波签订了编号362014112703《国有建设用地使用权出让合同》，合同约定：宗地编号为ＤＢ××03，宗地面积4330平方米，宗地坐落于石城县安置地块，宗地用途为居住用地，出让总价款为6500000元，单价每平方米1501.15元；规划条件：主体建筑性质住宅楼，建筑总面积5542平方米，建筑容积率不高于1.28不低于1，建筑限高15米，建筑密度不高于25%，绿地率不低于30%。2016年5月11日，石城县人民政府《城区已出让土地遗留问题专题协调会议纪要》（【2016】26号）载明：关于伊公庙安置地块问题。会议明确：……（二）经县城建局、国土资源局和琴江镇人民政府、县城西外路工程建设指挥部等相关单位现场核实，因西外路细六村小组六户居民为防范地质灾害开挖护坡对出让地造成了占用，东边红线往西移约9.2至2.85米不等，导致减少面积约580平方米，按成交均价1501.15元／平方米计算，减收87.07万元土地价款。（三）原则同意竞得者按原规划指标建设，因用地面积减少，在竣工验收过程中相应核减该部分绿地指标。（四）县国土资源局负责加紧与竞得人签订补充协议，督促竞得人及时缴纳土地出让金，并不再追究相互违约责任。根据该会议纪要要求，2016年10月8日，石城县国土资源局与李永波签订了补充协议，内容如下：“根据石城县政府办公室【2016】26号文件要求，对原编号为362014112703土地出让合同变更补充如下：出让宗地编号ＤＢ××03，出让宗地坐落于石城县安置地块，原宗地总面积4330平方米，原出让款6500000元。因用地面积减少580平方米，调整后宗地总面积3750平方米，按成交均价1501.15元／平方米计算，宗地价款为5629300元，受让人按原规划指标建设，在竣工验收过程当中相应核减该部分绿地指标，受让人同意在本合同签订之日起30日内缴清国有建设用地使用权出让价款，在土地价款缴清后给予办理相关用地手续，并不再追究相互违约责任，原合同其他条款内容保持不变，双方应自觉履行。”后该宗地由李永波转让给陈小南。2019年8月14日，石城县自然资源局向陈小南颁发地字地Ａ2019-11号《建设用地规划许可证》，该证载明：用地单位陈小南，用地项目名称住宅，用地位置石城县琴江镇伊公庙安置地，用地性质城镇住宅用地，用地面积3750平方米。同时（即2019年8月14日），石城县自然资源局向陈小南颁发了建字第Ａ2019-10号《建设工程规划许可证》，该证载明：建设单位（个人）陈小南，建设项目名称住宅。建设位置石城县琴江镇伊公庙安置地，建设规模5541平方米。政府就上述宗地向陈小南颁发了（2019）石城县不动产权第0004772号土地使用证。陈小南于2019年8月开工，于2020年5月竣工。2020年7月17日，石城县自然资源局向陈小南作出石自然资源罚字【2020】第051号《行政处罚决定书》，该决定书载明：你单位于2020年5月18日在琴江镇伊公庙安置地因你建设的房屋2栋、3栋未按照建设工程规划许可证进行建设（以现场建筑物为证），违反了《中华人民共和国城乡规划法》第43条及《江西省城乡规划条例》第42条的规定，根据《中华人民共和国城乡规划法》第64条及《江西省城乡规划条例》第71条和《行政处罚法》第23的规定，责令你于2020年7月24日前改正上述行为，并决定对你作出处以2栋、3栋总建筑面积工程造价5.5%的罚款，罚款金额为4665.78平方米×1090元／平方米×5.5%＝279684元。陈小南于2020年7月21日将上述279684元罚款缴纳到位。2020年7月23日，石城县自然资源局出具规划核实记录载明：四邻界址符合，占地面积3750平方米，建筑面积5923平方米，层数5层，立面及屋顶符合。2020年7月8日，江西红土地房地产资产评估测绘咨询有限公司出具《土地估计报告》载明：总评估土地面积3750平方米，单位地价2070／平方米，楼面地价1310元／平方米，总地价776.25万元，超建筑面积382平方米，建议超建筑面积补缴地价款为50.04万元。2020年7月21日，陈小南就上述土地出让款共计500420元缴纳到位。2020年6月12日，被告向原告陈小南出具缴费通知单，该通知单载明：陈小南请于2020年6月20日前到县行政服务中心交清土地价款870700元，并到县国土局办理用地手续，逾期不予办理。该通知同时注明：根据2020年6月1日局长办公会。2020年7月21日，陈小南将上述土地出让价款870700元缴纳到位，并出具了江西省政府非税收入票据（电子），该票据备注：依据石城县人民政府【2016】26号文件，城区已出让土地遗留问题专题协调会议纪要。原告对缴纳该870700元土地出让价款不服，故诉至原审法院，请求：一、判决确认被告收取原告870700元土地价款（罚金）的行政行为违法；被告退回原告土地价款870700元。二、本案诉讼费由被告承担。原审法院认为，被告向原告陈小南出具缴费通知单，原告据此缴纳人民币870700元土地出让款，对原告的权利义务造成了实际影响，属于可诉行政行为。《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条规定，在城市、镇规划区内以出让方式提供国有土地使用权的，在国有土地使用权出让前，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权。以出让方式取得国有土地使用权的建设项目，建设单位在取得建设项目的批准、核准、备案文件和签订国有土地使用权出让合同后，向城市、县人民政府城乡规划主管部门领取建设用地规划许可证。城市、县人民政府城乡规划主管部门不得在建设用地规划许可证中，擅自改变作为国有土地使用权出让合同组成部分的规划条件。第四十条规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。本案中，原、被告双方自愿签订了编号362014112703《国有建设用地使用权出让合同》，该合同明确载明了相关的规划条件，其中建筑总面积载明为5542平方米。后因被告无法按照合同约定面积交付土地，石城县人民政府作出《城区已出让土地遗留问题专题协调会议纪要》。根据会议纪要，双方签订了补充协议，就宗地面积及价款的变化作了补充约定，建筑总面积5542平方米等其他约定与原合同一致。该合同在未经法定程序被撤销或确认无效的前提下，合同合法有效，双方应遵照执行。合同双方就土地交付面积以及土地出让总价款已经明确约定，买受人已经依据合同足额缴纳土地出让总价款，双方签订的土地出让合同及补充协议已经履行完毕。在合同已经履行完毕的情形下，现被告通知原告继续缴纳土地出让款无事实和法律依据。被告认为通知原告缴纳土地出让金870700元系因原告在项目开发建设中存在违法行为需对原告行政处罚，后通过双方协商一致达成的意见，系原告自愿缴款的行为，但被告并无证据予以佐证系原告自愿缴款，应当承担举证不能的法律后果。且原告在签订国有土地使用权出让合同后，原告依照上述法律规定申请领取了建设用地规划许可证及申请办理建设工程规划许可证，被告也依法向原告颁发了地字地A2019-11号《建设用地规划许可证》及建字第A2019-10号《建设工程规划许可证》。在上述证件未经法定程序被撤销的情形下，原告依据上述证件开展建设行为具有法律依据。原告建设行为结束后，针对原告建造的房屋2栋、3栋未按照建设工程规划许可证进行建设的行为已经作出了处罚并缴纳了罚款，并就超出建字第A2019-10号《建设工程规划许可证》载明的建筑面积部分已经依据估价报告补缴了土地出让价款。被告再向原告出具缴费通知单收取原告870700元无事实和法律依据。行政机关在行使职权过程中必须依法行政，确保作出的行政行为证据确凿、程序合法、适用法律法规正确。综上，被告收取原告870700元土地出让款没有事实和法律依据，应当予以返还。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决：一、确认被告石城县自然资源局于2020年7月21日收取原告陈小南土地出让价款870700元的行为违法。二、限被告石城县自然资源局于本判决生效后三十日内退回原告陈小南土地出让价款870700元。案件受理费50元，由被告石城县自然资源局负担。上诉人石城县自然资源局向本院提起上诉，要求：1.撤销原审判决，改判驳回被上诉人的原诉诉讼请求；2.一、二审案件受理费由被上诉人承担。事实和理由：一、原审判决认定“双方签订的土地出让合同及补充协议已经履行完毕。在合同已经履行完毕的情形下，现被告通知原告继续缴纳土地出让款无事实和法律依据。”这完全是原审不据客观事实，混淆了被上诉人依土地出让合同缴纳的土地出让金及其后续因违约、违法违规建设行为需合法化而自愿形成缴纳870700元土地价款二者之间的根本概念和性质的错误认定。1.上诉人于2020年6月12日通知被上诉人缴纳土地价款870700元，具有明显的下列事实依据。一是被上诉人前期根据土地出让合同缴纳的5629300元土地出让金是其履行正常的合同义务应缴纳的价款；二是被上诉人对上诉人在其向建设规划行政主管部门申报竣工规划核实时，发现认定其建筑竣工的房屋未按合同约定和未按建设工程规划许可进行建设，按合同约定，可建建筑面积为4800平方米，实际建筑面积为5923平方米，存在超建筑面积1123平方米、建筑容积率达到了1.58，远超出合同和规划条件建筑容积率被上诉人陈小南答辩意见，一、上诉人未能按照合同约定交付土地构成违约，县政府以行政决定的方式将宗地交付做出改变，互不追究违约责任，上诉人要求答辩人继续缴纳土地出让款无事实和法律依据，原审判决认定事实及适用法律正确，应予维持。根据案涉土地出让合同约定：宗地编号为ＤＢ××03，宗地面积4330平方米，出让总价款为6500000元，单价每平方米1501.15元，建筑总面积5542平方米，建筑容积率不高于1.28不低于1，建筑限高15米，建筑密度不高于25%，绿地率不低于30%。后因西外路细六村小组六户居民为防范地质灾害开挖护坡对出让地造成了占用，上诉人无法按照合同约定面积交付土地，随即石城县人民政府作出《城区己出让土地遗留问题专题协调会议纪要》（以下简称会议纪要），该《会议纪要》载明：关于伊公庙安置地块问题，会议明确：……（二）经县城建局、国土资源局和琴江镇人民政府、县城西外路工程建设指挥部等相关单位现场核实，因西外路细六村小组六户居民为防范地质灾害开挖护坡对出让地造成了占用，东边红线往西移约9.2至2.85米不等，导致减少面积约580平方米，按成交均价1501.15元／平方米计算，减收87.07万元土地价款。（三）原则同意竞得者按原规划指标建设，因用地面积减少，在竣工验收过程中相应核减该部分绿地指标。（四）县国土资源局负责加紧与竞得人签订补充协议，督促竞得人及时缴纳土地出让金，并不再追究相互违约责任。根据《会议纪要》要求，签订的案涉补充协议就案涉宗地面积及价款的变化作了补充约定，建筑总面积5542平方米等其他约定与原合同一致，且事出原因也是上诉人未能按照合同约定交付土地后，面临承担违约责任，决定减少土地出让金87.07万元。补充协议签订后已经足额缴纳了土地出让金，上诉人要求答辩人继续缴纳土地出让款无事实和法律依据。二、答辩人已经就案涉用地超规划部分补交土地出让款和罚款，上诉人要求补交870700元的行政行为不具有合法性，且以不办理竣工验收备案为由，强制答辩人补交，严重侵害了答辩人的合法权益。2019年8月14日，上诉人向答辩人颁发了建字第Ａ2019-10号《建设工程规划许可证》，该证载明：建设单位（个人）陈小南，建设项目名称住宅，建设位置石城县琴江镇伊公庙安置地，建设规模5541平方米。2020年7月8日，江西红土地房地产资产评估测绘咨询有限公司出具《土地估计报告》载明：总评估土地面积3750平方米，单位地价2070／平方米，楼面地价1310元／平方米，总地价776.25万元，超建筑面积382平方米，建议超建筑面积补缴地价款为50.04万元。2020年7月21日，答辩人已就上述土地出让款共计500420元缴纳到位。2020年7月17日，上诉人向答辩人作出石自然资源罚字［2020］第051号《行政处罚决定书》，该决定书载明：你单位于2020年5月18日在琴江镇伊公庙安置地因你建设的房屋2栋、3栋未按照建设工程规划许可证进行建设（以现场建筑物为证），违反了中华人民共和国坡乡规划法）第43条及《江西省城乡规划条例》第42条的规定，根据《中华人民共和国城乡规划法》第64条及江西省城乡规利条例）第71条和《行政处罚法）第23条的规定……对答辩人作出处以2栋、3栋总建筑面积工程造价5.5%的罚款，罚款金额为279684元，答辩人已于2020年7月21日将上述279684元罚款缴纳到位。由上述可知，答辩人在建设行为结束后，针对所建造的房屋2栋、3栋未按照建设工程规划许可证进行建设的行为已经作出了处罚并缴纳了罚款，并就超出建字第Ａ2019-10号《建设工程规划许可证）载明的建筑面积部分已经依据估价报告补缴了土地出让价款。2020年5月，案涉土地建设项目竣工后，答辩人向上诉人申请为该建筑项目办理竣工验收手续，上诉人却再次要求答辩人补交该580平方米被西外路细六村小组六户居民占用的土地价款870700元，答辩人迫于购房户的交付压力，面临购房户的上访，迟延交房巨额的违约金，为了减少损失的进一步扩大，被迫按照上诉人的要求对该款项进行补缴。但上诉人要求答辩人再次缴纳870700元无任何事实及法律依据，不具有合法性；且与政府《会议纪要》的精神相背离，亦违反了案涉土地出让合同及补充协议的约定，严重损害了答辩人的合法权益。综上所述，上诉人的上诉请求缺乏法律和事实依据，恳请依法驳回上诉人诉讼请求、维持原判。二审审理期间，为查清案涉具体行为的经过，本院依法调取了以下证据：1.被上诉人于年月日办理土地规划许可时提交的土地使用权转让合同；2.石城县原综合验收股提交局长办公会讨论议题的材料《关于伊公庙安置地陈小南住宅竣工规划核实情况》；3.2020年6月1日局长办公会会议记录。被上诉人质证意见，对于本院依法调取的上述材料，将结合本案其他证据进行综合认证。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。上述事实，有原审法院随卷移送的证据以及本院询问协调笔录在卷可以证实。本院认为，本案争议焦点在于上诉人与被上诉人之间就征缴87.07万元是否具有事实和法律依据。从二审期间本院依法调取的证据《关于伊公庙安置地陈小南住宅竣工规划核实情况》以及2020年6月1日局长办公会会议记录，可以清晰反映出，2018年城建局在办理工程规划许可证时未按出让补充合同和规划条件通知书的用地指标核减该宗地建设规模，导致规划许可比出让补充合同及规划条件通知书要求的建设面积多741平方米。在2019年被上诉人受让案涉土地后，申请变更工程规划许可证名称时，上诉人按原工程规划许可证载明的面积为被上诉人办理了工程规划许可证。当时基于化解矛盾的角度出发，上诉人经过局长办公会讨论决定，同意被上诉人补缴87.07万元土地价款，按原出让宗地面积4330平方米和规划指标计算该宗地的面积。上述证据足以证明在当时上诉人与被上诉人之间就征缴土地价款达成了一致意见，否则上诉人就不会将该处理意见作为议题提交局长办公会讨论决定。虽然上诉人了向被上诉人发出了《缴费通知书》，从形式上看具有一定的强制性，但结合上述事实，可以得出是双方当事人协商一致的结果，而不是上诉人单方作出的征缴行为。从规划条件来看，上诉人受让土地使用权时的土地面积是确定的即3750平方米，且2016年10月13日规划条件通知书载明的容积率也是小于1.28，根据有关规定计算出该块土地的可见建筑面积即为3750*1.28=4800平方米，即使上诉人办理的工程规划许可证中载明的面积为5541平方米，但不能否认的是该块土地的可建面积只有4800平方米。在县政府会议纪要中也明确，原规划指标不变，核减相应的绿地指标，而2016年规划条件通知书较2013年规划条件通知书，已经将绿地率从小于30%减至小于25%，故此处的原规划指标不应指建筑面积，而应当指容积率仍为小于1.28。上诉人在对被上诉人进行竣工验收时发现实际建筑面积为5923平方米，远远超过规划条件通知书中计算出的建筑面积4800平方米。从受益角度来看，如果上诉人当时撤销了2019年的工程规划许可证，按城乡规划法有关规定对被上诉人进行处罚，其罚款金额将达到200多万元，而本案中，被上诉人共缴纳了3笔款项合计才150多万元。对被上诉人而言，无疑是受益的，上诉人的征缴行为没有加重被上诉人的负担，也没有造成被上诉人的损失。目前案涉建筑项目均已竣工验收，且已办理完毕有关产权证件，如果判决被上诉人退回上诉人缴纳的87.07万元，一方面会使超面积建设行为受益，另一方面将会使国家利益严重受损，原审处理结果不当，本院予以纠正。同时需要指出的是，上诉人作为土地行政管理部门，应当严格落实县政府的有关决议，进一步规范工作流程，尽到审慎注意义务，履好土地管理的职责，避免矛盾纠纷的发生。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、维持于都县人民法院（2020）赣0731行初176号行政判决第一项；二、撤销于都县人民法院（2020）赣0731行初176号行政判决第二项；三、驳回陈小南的其他诉讼请求。一审、二审案件受理费共100元，由被上诉人陈小南负担。本判决为终审判决。审判长  周洋发审判员  刘定丰审判员  陈煜龙二〇二一年三月三日书记员  黄 婷