新疆维吾尔自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）新行终3号 上诉人（原审原告）：党上龙，男，1952年1月27日出生，蒙古族，住新疆维吾尔自治区。 委托诉讼代理人：肖红（系党上龙儿媳），1977年12月28日出生，汉族，住新疆维吾尔自治区。 委托诉讼代理人：赵彦良，男，1964年2月11日，汉族，住新疆维吾尔自治区伊犁哈萨克自治州伊宁市。 上诉人（原审被告）：察布查尔锡伯自治县人民政府，住所地新疆维吾尔自治区伊犁哈萨克自治州察布查尔锡伯自治县查鲁盖路东街。 法定代表人：关桂珍，该县县长。 行政机关出庭负责人：李春山，该县常务副县长。 委托诉讼代理人：陈圆畴，新疆元正盛业（伊宁）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：察布查尔锡伯自治县自然资源局，住所地新疆维吾尔自治区伊犁哈萨克自治州察布查尔锡伯自治县查鲁盖路东街**。 法定代表人：丁黎明，该局局长。 委托诉讼代理人：何青山，新疆边塞律师事务所律师。 原审第三人：察布查尔锡伯自治县食品公司农业畜牧队，住所地新疆维吾尔自治区伊犁哈萨克自治州察布查尔锡伯自治县固尔扎路殷德勒西一巷。 负责人：木拉提·立斯道列提，该队队长。 上诉人党上龙、察布查尔锡伯自治县人民政府（下称察县政府）因党上龙诉察县政府、察布查尔锡伯自治县自然资源局（下称察县自然资源局）、察布查尔锡伯自治县食品公司农业畜牧队（下称察县食品公司畜牧队）收回土地、行政赔偿、继续履行承包经营合同及规范性文件审查一案，不服新疆维吾尔自治区高级人民法院伊犁哈萨克自治州分院（2018）新40行初15号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人党上龙的委托诉讼代理人肖红、赵彦良，上诉人察县政府副县长李春山、委托诉讼代理人陈圆畴，被上诉人察县自然资源局法定代表人丁黎明及委托诉讼代理人何青山到庭参加诉讼。原审第三人察县食品公司畜牧队经本院传票传唤无正当理由未到庭参加诉讼，本院依法缺席审理。本案现已审理终结。 原审法院查明，2006年3月20日，察县食品公司畜牧队与党上龙签订了《改良劣质草场（土地）承包经营合同》，察县食品公司畜牧队将290亩劣质草场承包给党上龙经营使用，承包期限为20年，100亩免交承包费，190亩每亩每年承包费60元，合计11400元。合同约定“承包期间如遇国家相关政策、法律发生变化，双方依据新政策、法律规定修订合同”。2008年3月16日双方又签订了补充合同，明确了承包草场的四界，重申“如遇国家、地方政府政策原因的变化，依照新的规定执行，依照有关法律办理”。2004年6月8日，察县食品公司畜牧队与亚生江签订了《联合承包经营改良、建立人工草场合同》，约定将800亩草场承包给亚生江，承包期限自2004年1月1日至2034年12月31日，以种植红头草、优良苜蓿、草料基地为主。前四年免交承包费，2008年起每亩按40元计算。遇到国家和地方政府征用或统一规划变动时，按照国家有关法律妥善处理。2009年4月25日，察县食品公司畜牧队、亚生江、党上龙三方签订了《关于联合承包经营改良、建立人工草场合同的流转承包协议》，约定将察县食品公司畜牧队承包给亚生江的800亩草场流转给党上龙承包，该协议第三条载明：“由丙方（党上龙）按原合同的内容与甲方（察县食品公司畜牧队）直接联系生效。”在两份合同的承包期内，党上龙对承包的草场进行平整及投入，将800亩草场种植了经济林木。2006年11月23日党上龙交纳草原补偿费10000元，2008年3月3日向察县食品公司畜牧队交纳工程款6000元，2011年12月29日向察县食品公司畜牧队交纳承包费10000元，2010年向察县自然资源局交纳罚没款20000元。2011年11月12日，察县食品公司畜牧队向党上龙、亚生江等人作出《关于解除、撤销合同的说明》，载明：“依据合同法第五十四条第一款、第五十六条的内容，确定察县食品公司畜牧队与党上龙、亚生江签订的流转承包协议无效，理由为：承包期内未履行合同的主体内容，改变了劣质草场的根本用途，未按时如期交纳承包费。”2012年2月1日，察县政府下发察政办（2012）7号《关于印发〈伊犁河南岸干渠察布查尔自治县灌区土地清理清查规范管理工作办法（暂行）的通知〉》，规定各乡（镇）场及所属村队全面清理未经县级以上人民政府批准擅自发包土地的行为，对发包主体不适合的合同确定为无效合同予以废除；自治县人民政府及职能部门发包的土地如存在承包方违约、不能实现合同目的等符合法律规定行使合同解除权条件的，应予解除合同，并规定了解除、废除合同后清理土地的相关原则。2012年2月10日，察县政府下发察政通告字（2012）1号《通告》，重申除察县自然资源局依法发包的国有土地外，其他任何乡镇场、村队、企业及个人已经擅自签订的国有土地承包合同均为无效合同，应予废除；对配合此次国有土地清理清查的公司和个人承包户可执行察政办（2012）7号文件相关规定，对拒不配合且阻挠国有土地清理清查的公司和个人、承包户，收回其承包、租赁经营的全部土地。2012年7月31日，经察县自然资源局委托新疆昌恒资产评估有限公司对党上龙承包的土地的地上附着物进行评估，包括房屋建筑、构筑物及其辅助设施、机器设备、林木等，该评估公司出具新昌评报字（2012）Ｙ039号资产评估报告，评估价值为1077057.80元，该评估报告中的树木为27984棵。庭审中，察县政府认可在察县食品公司畜牧队解除与党上龙的合同后收回了草场，现案涉的1090亩草场均由察县食品公司畜牧队监管。 另查明，新疆维吾尔自治区察布查尔锡伯自治县人民法院于2012年3月5日作出（2012）察刑初字第6号刑事判决认定：1.2006年3月20日，被告人党上龙与察县食品公司畜牧队签订了名为《改良劣质草场（土地）承包经营合同》一份，合同约定被告人党上龙承包该队草场290亩，期限20年。从合同签订之日至2010年，被告人党上龙以所承包的草场为基准，陆续向周围新开垦了427.009亩草场，用于自己或承包给他人种植农作物；2.2009年4月25日，党上龙与察县食品公司畜牧队、亚生江共同签订了一份《草场转让合同》，合同约定亚生江将自己从察县食品公司畜牧队承包的800亩草场转让给被告人党上龙，合同签订后，党上龙开垦了该草场，在该草场上栽种了579.33亩的树木。以上土地在发包前均系草场地，已颁发草原使用证。该判决以被告人党上龙非法占有农用地1006.339亩，犯非法占有农用地罪，判处有期徒刑二年，宣告缓刑三年，并处罚金20000元（于判决生效之日起一次性缴纳），该判决已生效。上述判决认定的427.009亩草场不包含《改良劣质草场（土地）承包经营合同》中的290亩草场。 庭审中，党上龙对其在800亩草场上的110000棵树木、房屋、部分种子、部分农机设备、三口井、水磅、变压器及1000米的高压线及收益损失提出了鉴定申请。经核实，党上龙认可上述物品已不具备鉴定条件，愿与察县政府协商解决，协商不成仍要求鉴定。双方经协商无果后，经原审法院向察县政府确认，上述物品已不具备鉴定条件。 原审法院认为，一、关于察县政府察政办（2012）7号文件，察政通告字（2012）1号文件是否违法，是否应当进行附带性审查问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定，对规范性文件的附带性审查，是指对被诉行政行为所依据的规范性文件的合法性进行审查。本案中，与党上龙有承包合同关系的是察县食品公司畜牧队，作出解除承包合同行为的也是察县食品公司畜牧队，对党上龙的权利产生直接影响的是察县食品公司畜牧队于2011年11月12日作出的《关于解除、撤销合同的说明》，虽然察县食品公司畜牧队解除与党上龙的承包合同是由于察县政府对本县境内的国有土地进行清查引发的，但察县食品公司畜牧队解除承包合同的理由为承包期内党上龙未履行合同的主体内容，改变了劣质草场的根本用途，未按时如期交纳承包费等。察县政府并未依据上述文件直接作出收回党上龙土地的行政行为，党上龙对该规范性文件的附带性审查请求不符合规范性文件附带性审查的条件，原审法院不予审查。 二、关于被上诉人察县政府、察县自然资源局是否违法收回党上龙草场，案涉草场，是否应当返还并继续履行承包合同的问题。本案涉案的草场为国有草场，察县食品公司畜牧队将案涉1090亩草场承包给党上龙，未向察县政府申报并得到批准，其不具有发包国有土地的主体资格，案涉的800亩草场承包合同，察县食品公司畜牧队以党上龙未履行合同的主体内容改变草场用途及未交纳承包费为由，向党上龙作出《关于解除、撤销合同的说明》，案涉的290亩草场承包合同，虽然党上龙及察县食品公司畜牧队未提供解除该承包合同的证据，但双方认可事实上已经解除合同。察县食品公司畜牧队解除上述承包合同的行为系自我纠错的行为，符合法律规定。察县政府、察县自然资源局虽然要求对其行政区划内的违反土地管理法律法规的行为进行规范，但并未直接作出收回案涉草场的行政行为，察县政府在察县食品公司畜牧队解除双方的承包合同后收回土地的行为并不违法，且因党上龙非法开垦的事实被生效刑事判决认定后亦有权收回土地。党上龙主张被诉草场系察县政府及察县自然资源局违法收回的理由不能成立，原审法院不予支持。察县食品公司畜牧队无权与党上龙签订承包合同、对案涉草场进行发包，本案的承包合同不具备继续履行的基础，对党上龙要求返还草场进行履行承包合同的请求，原审法院不予支持。 三、关于因案涉草场收回行为而造成的损失如何处理的问题。案涉草场属国有土地，察县食品公司畜牧队超出法定职权签订承包合同，对此存在过错，但综合考虑察县食品公司畜牧队作出解除合同的实际情况及其主体性质、察县政府在察县食品公司畜牧队解除合同后收回土地的事实以及察县自然资源局委托评估公司对地上附着物进行评估等情况，对于党上龙在承包草场期间的投入，察县政府作为受益人应当对党上龙的相应损失予以补偿。本案案涉两宗草场，根据2012年3月5日作出的（2012）察刑初字第6号刑事判决认定的事实，党上龙承包的800亩草场已被该刑事判决所羁束，但鉴于察县政府同意就该土地的地上附着物损失进行弥补，原审法院予以确认，对党上龙主张的800亩草场上的其他经济损失不予支持；针对290亩草场，察县政府在综合考量承包合同的实际履行情况、地上附着物的情况、土地平整和改良情况，以及土地平整和改良成本逐步固化到农产品产出中的基础上，对党上龙的相关损失予以补偿，因290亩草场的相关补偿金额的确定缺乏相应的证据，仍需进一步核实，察县政府可根据实际情况对党上龙的损失作出相应的补偿行为。察县自然资源局未作出行政行为，在本案中不承担责任。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第二款、第六十九条之规定，判决如下：一、察县政府补偿党上龙地上附着物损失1077057.80元；二、责令察县政府于本判决生效之日起九十日内对党上龙承包的290亩草场作出补偿；三、驳回党上龙的其他诉讼请求。 党上龙上诉称，一、原审法院于2018年9月2日受理本案，同年9月21日开庭，2020年9月15日作出裁判，属于超审限审理本案，程序违法。二、本案系行政赔偿案件，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款的规定，被告不依法履行，未按约定履行或者违法变更解除行政协议的，应判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。据此，应当责令察县政府、察县自然资源局继续履行承包合同和承包协议。三、本案所涉的290亩草场已在2017年由新疆察布查尔中林绿源种苗有限公司和察县自然资源局共同委托评估公司进行评估，原审判决未确定具体补偿数额是明显的不作为。四、（2012）察刑初字第6号刑事判决认定党上龙犯非法占用农用地罪，属于冤假错案，原审法院明知刑事判决错误却不纠错属于不作为。五、察县食品公司畜牧队解除与党上龙的经营合同和承包合同是由于察县政府作出的察政办（2012）7号文件及（2012）1号通告，原审法院未对上述文件和通告一并进行审查错误。六、涉案土地属于农村国有农业用地，依法由察县食品公司畜牧队使用，其具有发包权。察县政府、察县自然资源局认为国有土地必须由国土资源部门发包，乡、村无权发包，开发户未按文件规定重新与国土资源部门签订租期为三年的租赁合同，就是自动放弃承包权，签订三年租赁合同即为自动放弃长期土地承包合同，明显逻辑错误。七、党上龙提交的证据亦能够证实察县食品公司畜牧队对涉案土地具有使用权、经营权、发包权，党上龙按约定履行与察县食品公司畜牧队签订的合同，投资平整、改良土地，党上龙在涉案土地上种植林木合法，原审法院对党上龙提交的证据未予确认错误。综上，察县政府、察县自然资源局应继续履行承包合同和承包协议，并赔偿党上龙800亩林地损失9533440元，没收290亩土地造成收益损失508000元，共计10041440元，原审法院未支持党上龙上述诉讼请求，其事实认定不清，法律适用错误。请求撤销原审判决，依法改判或发回重审。 察县政府辩称，一、本案涉案草场系国有农用土地，依法属于县级以上人民政府土地管理部门管辖，食品公司畜牧队不具有发包国有土地的主体资格，其将案涉草场承包给党上龙，属于违法越权发包，该合同属于无效合同，且党上龙擅自改变草场用途，违法另行开垦土地，还存在着未缴欠缴承包费等诸多行为，因此食品公司畜牧队向党上龙作出了关于解除合同的说明，以上都是基于合同约定。察县政府在合同解除后收回土地的行为并不违法，党上龙请求继续履行原合同，已无继续履行的法律基础和事实上的可能性。二、党上龙请求赔偿无法律依据，取得行政赔偿的前提是合法权益受到违法行政行为的侵害，其后果与违法行为之间有因果关系。本案中察县政府及察县自然资源局自始至终并没有作出具体的行政行为影响到党上龙的权益，无违法行政行为就没有赔偿之说。三、党上龙非法开垦800亩草原，因此导致的损失应当自负。290亩草原系违法承包，任何人都不应当从自己的违法行为中获得预期利益，故该土地上的收益损失也没有法律依据。请求驳回党上龙的上诉请求。 察县自然资源局辩称，承包合同的解除是察县食品公司畜牧队作出的，其解除行为合法。合同既然已经解除即无继续履行的可能。察县自然资源局没有作出收回土地的决定或实施收回的行政行为。请求依法驳回党上龙的上诉请求。 察县政府上诉称，一、涉案草场系察县食品公司畜牧队承包给党上龙，由于未经察县政府审批，察县食品公司畜牧队不具有发包国有土地的主体资格，党上龙在承包后改变草场用途且未缴纳承包费，察县食品公司畜牧队解除与党上龙的承包合同属于自我纠错行为，符合法律规定。党上龙认为察县政府应当继续履行合同，其理由不成立。察县政府并未直接作出收回涉案草场的行政行为，亦未作出任何具体行政行为影响党上龙的权益，不是承担补偿责任的主体，原审法院判决察县政府承担补偿责任无法律依据。二、关于800亩林地损失问题，党上龙主张的该部分损失系因其非法开垦草原所致，应当自担损失。如党上龙愿意协商，察县政府可以基于当时的评估报告确定的数额，结合当时土地清理的相关文件和规定与党上龙协商处理。三、关于290亩土地上的收益损失问题，党上龙在承包草场期间对土地平整及改良成本已固化到农产品中，其在承包草场期间已从农产品中获取利益，且党上龙并未提交相应证据证明损失金额，应承担举证不能的后果。请求撤销原审判决，依法改判或发回重审。 党上龙辩称，本案系察县政府土地清查后才进行的合同的解除，党上龙的诉讼请求是合法合理的。 察县自然资源局辩称，同意县政府的上诉请求。 察县食品公司畜牧局未提交答辩意见。 本院经审理查明的事实除原审法院认定的“在两份合同的承包期内，党上龙对承包的草场进行平整及投入，将800亩草场种植了经济林木”以外，与原审法院查明的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案中，党上龙请求继续履行案涉承包经营合同和承包协议，确认察县政府、察县自然资源局收回其承包的1090亩草场违法，赔偿其800亩林地地上附着物损失以及290亩土地的收益损失，并请求审查察政办（2012）7号及察政通告字（2012）1号文件。根据各方诉辩主张，本案争议焦点为：一、涉案承包经营合同和承包协议是否应当继续履行；二、被诉收回土地的行为是否违法；三、党上龙的赔偿请求能否成立；四、察政办（2012）7号及察政通告字（2012）1号文件是否符合附带性审查的前提条件。 关于涉案承包经营合同和承包协议的履行问题。本案中，基于涉案承包经营合同和承包协议，党上龙从察县食品公司畜牧队处承包草场共计1090亩。上述草场属于国有草场，且已颁发草原使用权证，使用权人为察县食品公司。察县食品公司畜牧队于2011年解除了与党上龙签订的相关协议。由于承包经营合同的签订主体为党上龙与察县食品公司畜牧队，承包协议的签订主体为党上龙、亚生江及察县食品公司畜牧队，党上龙如对察县食品公司畜牧队解除承包经营合同和承包协议有异议，认为应继续履行合同，应当根据合同相对性原则，以察县食品公司畜牧队为被告提起相关诉讼主张权利。察县政府、察县自然资源局与党上龙并未签订协议，党上龙主张察县政府、察县自然资源局继续履行其与察县食品公司畜牧队签订的承包经营合同和承包协议，显然无法律依据，故本院对此上诉请求不予支持。 关于收回草场的问题。《中华人民共和国草原法》第四十九条规定，禁止在荒漠、半荒漠和严重退化、沙化、盐碱化、石漠化、水土流失的草原以及生态脆弱区的草原上采挖植物和从事破坏草原植被的其他活动。该法第四十七条规定，对严重退化、沙化、盐碱化、石漠化的草原和生态脆弱区的草原，实行禁牧、休牧制度。《新疆维吾尔自治区实施办法》第二十五条规定，天然割草场、人工草场、围栏草场和优质草场均属于严禁开垦的土地。虽然涉案草原为低产草原，但国家对草原的利用和保护是从生态等多方面考虑，不能因为草原的退化而擅自改变其用途、破坏其性质，即使要提高其草原利用价值，也应该严格依照《中华人民共和国草原法》及《新疆维吾尔自治区实施办法》的相关规定经相关部门批准方能实施。本案中，生效刑事判决已认定党上龙开垦草原进行农业种植、栽种树木，改变草原的用途，造成草原大量毁坏，数量较大，构成非法占用农用地罪。党上龙起诉状中亦自认其在承包涉案草场后在该草场上实施了开荒平整，改良土地、建造房屋、种植林木、开挖防洪渠等行为。党上龙上述行为已严重违反法律禁止性规定。察县食品公司畜牧队在与党上龙解除涉案草场承包合同后，将涉案草场退还察县政府，察县政府出于保护及合理利用草原的目的收回草场，并不违反法律规定。故党上龙认为察县政府收回涉案草场的行为系违法行为的上诉理由，依据不足，本院不予支持。 关于党上龙的赔偿请求能否成立的问题。行政赔偿以行政行为被确认违法为前提，察县政府收回涉案草场的行为符合法律规定，党上龙请求赔偿损失没有法律依据。关于是否应当对党上龙就地上附着物及土地平整、改良投入损失进行补偿的问题。党上龙承包的案涉土地均为草场，党上龙承包案涉土地后，其中290亩用于种植农作物，另800亩中的579.33亩进行开垦并栽种了树木。关于800亩土地的地上附着物，察县自然资源局对该土地上的房屋、机井、变压器及树木委托新疆昌恒资产评估有限公司进行了评估，评估价值为1077057.80元。鉴于相关刑事案件中并未收缴案涉土地上的地上附着物，且察县政府在上诉理由中亦同意在评估报告范围内与党上龙协商补偿金额，故原审法院据此认定察县政府应补偿党上龙地上附着物损失1077057.80元并无不当。党上龙称上述评估报告系察县自然资源局单方评估，原审法院以此作为地上附着物补偿依据错误。鉴于涉案土地上的建筑物、树木及机器设备已无重新评估的可能，且党上龙并未提出相关证据证实该评估报告未能客观反映涉案土地地上附着物的价值，故本院对党上龙的相关上诉理由不予采信。关于290亩土地的地上附着物，鉴于察县食品公司畜牧队系于2011年冬季收回该土地，党上龙并未提交证据证明其在该土地上存在地上附着物损失，且察县政府并未直接从党上龙处收回该土地，亦未从中收益，故原审法院责令察县政府就290亩土地的地上附着物情况作出补偿不当，本院予以纠正。关于土地平整、改良投入损失，根据党上龙在（2012）察刑初字第6号刑事案件中的辩解，290亩草场在承包给党上龙之前已经进行过开垦，该刑事案件遂将该290亩草场从党上龙非法占用农用地的范围中扣除，故案涉290亩草场不存在土地平整、改良投入损失的问题。原审法院对此认定有误，本院予以纠正。另800亩草场，就党上龙非法开垦的行为，已经生效刑事判决确认为犯罪行为，此为非法利益，故亦不存在补偿其相关投入损失的问题。 关于规范性文件的附带性审查问题。察县政府作出察政办（2012）7号文件及察政通字（2012）1号文件的时间均在党上龙与察县食品公司畜牧队解除承包经营合同和承包协议之后，党上龙认为察县食品公司畜牧队依据上述文件解除承包经营合同和承包协议，故而应当对上述文件进行附带审查的上诉理由，显然无事实依据。原审法院未采纳党上龙提交的以复印件形式呈现的证据，符合法律规定。原审法院依法履行了相关审限扣除及延审手续，不存在超过法定审限的问题，故党上龙认为原审程序违法的上诉理由依据不足，本院亦不予支持。 综上，原审法院责令察县政府对党上龙承包的290亩草场作出补偿不当，本院予以纠正。党上龙的上诉理由依据不足，察县政府的上诉理由部分成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十八条、第八十九条第一款第二项之规定，判决如下： 一、维持新疆维吾尔自治区高级人民法院伊犁哈萨克自治州分院（2018）新40行初15号行政判决第一项，即“察布查尔锡伯自治县人民政府补偿党上龙地上附着物损失1077057.80元”； 二、撤销新疆维吾尔自治区高级人民法院伊犁哈萨克自治州分院（2018）新40行初15号行政判决第二、三项，即“二、责令察布查尔锡伯自治县人民政府于本判决生效之日起九十日内对党上龙承包的290亩草场作出补偿；三、驳回党上龙的其他诉讼请求”； 三、驳回党上龙的其他诉讼请求。 一审案件受理费50元，由察布查尔锡伯自治县人民政府负担；二审案件受理费100元（二上诉人分别预交50元），由党上龙负担75元，察布查尔锡伯自治县人民政府负担25元。 本判决为终审判决。 审 判 长 马    荣 审 判 员 迪丽娜孜巴克 审 判 员 斯    琴 二〇二一年三月三十日 法官助理 马  小  燕 书 记 员 郑  斯  尤