江苏省南通市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）苏06行终5号 上诉人（原审原告）卢春富，男，1952年12月29日生，××族，住海安市。 委托代理人卢进明，男，1979年2月19日生，××族，住址同上。系卢春富儿子。 被上诉人（原审被告）海安市综合行政执法局，住所地海安市丹凤路69号。 法定代表人许祥法，局长。 委托代理人沈卫星，副局长。 委托代理人韩东利，工作人员。 委托代理人周旭，江苏维多利律师事务所律师。 上诉人卢春富因行政处罚一案，不服南通经济技术开发区人民法院（2020）苏0691行初657号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年1月12日立案受理后依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审法院经审理查明，卢春富于1990年3月在原××××组申请建房，同年4月2日，当地乡镇政府审批同意该户在原地翻建楼房，占地80㎡。1991年11月14日，卢春富领取房屋所有权证，证载其有两层楼房六间（建筑面积165.66㎡）、一层平房两间（建筑面积44.46㎡）。1997年8月5日卢春富户宅基地清查登记表载明，该户按规定应有宅基地140㎡、建筑面积80㎡，实际丈量宅基地374.21㎡、住房占地82.68㎡，总建筑占地140.08㎡，宅基地实际超标234.21㎡，住房占地超标2.68㎡。 2004年，因卢春富在上述自家住房西侧未经批准擅自建设建（构）筑物（建筑面积39.6㎡），原海安县建设局对其作出行政处罚决定，责令卢春富限期改正、补办手续并处罚款500元。该案现场检查笔录及询问笔录表明，卢春富未经办理规划审批即在自家住房西侧于2004年11月8日新建附属用房共计39.6㎡，2004年12月现场检查图中除卢春富所建主房外，仅建该违章建筑一处，未发现该户存在其他违章建筑，后该处违建扩建成案涉68.96㎡的建（构）筑物。此后，卢春富在未办理规划许可的情况下在主房附近擅自建设了案涉18处建（构）筑物，案涉被查处建筑自1992年被列入城镇规划区。 2019年6月21日，海安市综合行政执法局（以下简称海安综合执法局）经核查发现卢春富在海安市××街道××山村××号的建设行为涉嫌违法，遂向其发出核查通知，要求其携带材料在指定时间至指定地点接受调查处理，卢春富妻子拒绝签收。同日，海安综合执法局经局负责人审批同意立案查处。同月25日，海安综合执法局至上述地点进行现场检查，向卢春富进行调查询问并予以现场拍照取证。 2019年7月5日，海安综合执法局就案涉建设情况向海安市北城街道中大街社区支部书记钱进进行调查询问。7月30日，海安综合执法局向海安市高新区凤山村党支部书记赵勇进行调查询问。 2019年7月9日，海安综合执法局就卢春富及其家庭成员1990年3月后有无办理建设工程规划许可证等建房审批手续、建设行为是否属于可采取改正措施消除对规划影响的情况函询海安自然资源局。10月9日，海安自然资源局向海安综合执法局复函称，卢春富在1990年3月办理海安县海安镇居民建房审批表，同意原地翻建楼房占地80平方米，1991年11月14日产权登记发证面积210.12平方米，即现场检查笔录中1号房屋、3号房屋（底层），其余18处房屋建筑面积808.05平方米，未办理建设工程规划许可证，该行为属于影响规划无法采取改正措施的情形。同年9月28日，海安市高新区北城街道宁海办事处及北城街道凤山村委会共同出具情况说明称，卢春富在原××××号，1991年11月14日房屋产权登记面积210.12平方米，其余房屋的建设均未在街道、社区办理相关建房审批手续，2007年紫石路建设拆除猪舍及厕所两间，在主房巷道西侧建住房两间，当时凤山村出过证明，但没有办理相关建房审批手续。 2019年10月14日，海安综合执法局办案人员形成案件调查终结报告并送审通过。同日，海安综合执法局向卢春富作出行政处罚事先告知书，告知案涉违法建设的建筑面积、拟对卢春富处罚的事实、理由和依据，以及陈述、申辩和听证的权利，告知书于次日向卢春富直接送达，卢春富拒签。卢春富于10月22日至海安综合执法局进行陈述申辩，被告海安综合执法局形成书面笔录，经复核，海安综合执法局认为申辩不能成立，未予采纳。12月18日，海安综合执法局经局负责人审批同意延长办案期限30日。12月27日，海安综合执法局对该案进行集体讨论。2019年12月31日，海安综合执法局作出海综执罚告字[2019]489号行政处罚决定书（以下简称489号处罚决定），认为卢春富未取得建设工程规划许可证擅自在原××××号建设建（构）筑物18处的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第四十条第一款的规定，根据《城乡规划法》第六十四条的规定，限卢春富在收到决定书之日起三日内自行拆除上述违法建筑，合计建筑面积808.05平方米。12月31日，海安综合执法局作出案涉489号处罚决定并向卢春富送达，卢春富拒签。卢春富不服，提起诉讼，请求撤销489号处罚决定。 一审法院认为，《中华人民共和国行政处罚法》（《以下简称《行政处罚法》）第十六条规定，国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。根据海办发[2019]53号文件之精神，海安综合执法局作为海安市城市管理行政执法机关，有权行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权，其在本案中所作调查及处罚决定均在相应职权范围内。 根据海安自然资源局的复函、海安市高新区北城街道宁海办事处及北城街道凤山村委会共同出具的情况说明、钱进、赵勇在调查中的陈述等，可以确认案涉18处建（构）筑物系卢春富在未取得建设工程规划许可证的情况下新建而成，且建设时间均在2004年12月之后。《城乡规划法》第四十条规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。《中华人民共和国城市规划法》第三十二条规定，在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证件。建设单位或者个人在取得建设工程规划许可证件和其他有关批准文件后，方可申请办理开工手续。本案中，即便部分建（构）筑物建成于《城乡规划法》实施之前，但《城市规划法》已于1990年4月实施，卢春富的建设行为未办理建设工程规划许可证，亦与当时行之有效的法律相违背。综上，卢春富建设案涉18处建（构）筑物均未办理规划审批手续，且海安自然资源局认定属于影响规划无法采取改正措施的情形，被诉489号处罚决定认定案涉建筑属违法建设且属于无法采取改正措施消除影响的情形，认定事实清楚，证据充分。 《城乡规划法》第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。如前所述，案涉违建无法采取改正措施消除对规划实施的影响，海安综合执法局根据现行法律作出限期拆除的处罚决定于法不悖。 《行政处罚法》第三十一条规定，行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由和依据，并告知当事人依法享有的权利。第三十二条规定了当事人的陈述申辩权。本案中，海安综合执法局作出489号处罚决定前，向卢春富告知了陈述、申辩权利，并就拟作出处罚决定的事实、理由、依据作出了说明，卢春富提出申辩后被告经复核认为不能成立，经内部集体讨论后作出案涉处罚，符合法律规定。《江苏省行政程序规定》第六十三条规定，法律、法规、规章对行政执法事项有明确期限规定的，行政机关必须在法定期限内办结。行政机关对行政执法事项的办理期限作出承诺的，应当在承诺期限内办结。第六十五条规定，行政机关作出行政执法决定，依法需要听证、招标、拍卖、检验、检测、检疫、鉴定、专家评审和公示的，所需时间不计算在规定的期限内。行政处罚法及城乡规划方面的法律法规并未对违法建设的处罚期限作出具体规定。江苏省住建厅发布的《江苏省城市管理执法规范化建设标准（试行）》规定，适用一般程序处罚的案件应当自立案之日起的90日内作出行政决定，案情特别复杂的，经城市管理部门主要负责人批准，可延长一次30日。一审法院认为，在行政实体法没有相应规定时，确定违法建设行政处罚期限可以参照上述规章规范并结合案件复杂程度等因素综合予以考量。本案中，海安综合执法局于2019年6月21日对案涉违法行为立案查处，期间函询资源规划部门（7月9日-10月9日），并于12月18日经负责人批准延期30日，于2019年12月31日作出被诉处罚决定在合理期限内。 综上，489号处罚决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，量罚适当。一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回卢春富的诉讼请求。 卢春富不服提起上诉称，海安综合执法局认定事实不清，案涉用房有的是在1984年形成，有的是在2004年和2007年形成，并非均形成于2004年12月以后，被诉处罚对部分房屋未经调查即行处罚错误；海安综合执法局未依法举行听证违法；按照规定，违法行为在二年内未被发现的不应再给予处罚，案涉建房行为已超过处罚时效。请求二审法院撤销一审判决，依法改判。 海安综合执法局辩称，被诉处罚决定结合相关证据对全部违法建设进行认定，事实清楚。卢春富未在法定期限内提出听证要求，是对权利的放弃。违章建筑持续存在，对规划的影响也不会消失，对其处罚没有超过时效。请求二审法院维持一审判决。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，根据《城乡规划法》第四十条、第四十一条的规定，任何单位和个人从事建设活动，不管建设地点位于城市、镇规划区还是在乡、村庄规划区内，均应当取得县级以上人民政府城乡规划主管部门核发的建设工程规划许可证或者乡村建设规划许可证。本案中，结合卢春富的建房审批表、房屋所有权证、现场照片、调查询问笔录、海安自然资源局复函等可以看出，卢春富户除有证房屋面积共计210.12平方米，其余18处房屋建筑面积808.05平方米均未取得建设工程规划许可证，被诉处罚决定认定事实清楚。因案涉违章建筑属于无法采取改正措施消除影响的，故被诉处罚决定依据《城乡规划法》第六十四条规定，责令卢春富限期拆除符合法律规定。卢春富称，案涉被认定为违法的房屋并非均形成于2004年12月以后，对此，其未能提供有效证据予以证明。而海安综合执法局提供的2004年对卢春富违法建设行为的调查笔录可以显示，截止到当时该户违建仅有一处。结合海安自然资源局的复函以及情况说明等，认定案涉18处建（构）筑物建设时间在2004年12月后证据充分。卢春富称，海安综合执法局对部分房屋未经调查作出处罚决定错误。对此，本院认为现场检查笔录、照片等证据材料可以显示，虽然卢春富对调查未予以配合，海安综合执法局在作出被诉处罚决定前还是对违法建设的基本情况、位置、面积、结构等进行了调查，对违法建设的基本情况在检查笔录中予以了具体的描绘、认定。故卢春富所持该上诉理由不能成立。对于卢春富所称的超过处罚时效的问题，本院认为，就本案中的违建行为而言，搭建后的违法状态直到处罚决定作出之时仍然处于持续状态。虽然建设行为早已实施完毕，但该行为对规划实施的影响处于继续状态，只要违建未被拆除或者采取改正措施，影响就始终存在，故应当认定被诉处罚未超过行政处罚的追究时效。如果对此类建设适用两年追究时效就会导致违法建设可能因为在建设完毕两年内未被查处而成为合法建筑，这显然将会导致城乡规划管理的混乱。 海安综合执法局作出被诉处罚决定前向卢春富告知了陈述、申辩权利，并就拟作出处罚决定的事实、理由、依据作出了说明，卢春富提出申辩后被告经复核认为不能成立，经内部集体讨论后作出案涉处罚决定，符合《行政处罚法》第三十一条、第三十二条规定。卢春富称，海安综合执法局未依法举行听证，但就现有证据无法证明卢春富向海安综合执法局书面或口头提出过听证要求，故本院对该上诉理由不予采信。 综上，被诉处罚决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人卢春富负担。 本判决为终审判决。 审判长  刘海燕 审判员  刘羽梅 审判员  鲍 蕊 二〇二一年三月二十六日 书记员  丁水仙 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；