安徽省宣城市中级人民法院 行 政 裁 定 书 (2021)皖18行终13号 上诉人（一审原告）郎溪上野忠食品加工有限公司，住所地为安徽省郎溪县经济开发区白石涧路5号，统一社会信用代码9134180061062550XD（1-1）。 法定代表人上野晃富史，该公司董事长。 委托代理人张品德，该公司销售部经理。 委托代理人管军，安徽宣郎律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）郎溪县梅渚镇人民政府，住所地安徽省郎溪县梅渚镇九华新城北侧，统一社会信用代码113417220032519648。 法定代表人陈爱国，该镇镇长。 出庭应诉负责人谢青红，该镇党委委员、人民武装部长。 委托代理人王明水，安徽宣一律师事务所律师。 上诉人郎溪上野忠食品加工有限公司（以下简称“郎溪上野忠食品公司”）因诉被上诉人郎溪县梅渚镇人民政府（以下简称“梅渚镇政府”）确认《郎溪县上野忠食品加工项目协议书》无效一案，不服安徽省郎溪县人民法院（2020）皖1821行初18号行政判决，向本院提起上诉。本院于2021年1月13日立案并依法组成合议庭，于2021年3月23日公开开庭进行了审理，上诉人郎溪上野忠食品公司的委托代理人张品德、管军，被上诉人梅渚镇政府的镇党委委员、武装部长谢青红及委托代理人王明水到庭参加诉讼。现已审理终结。 一审法院审理查明，因郎溪县城城市建设需要，2011年9月7日，梅渚镇政府将郎溪上野忠食品公司建设项目作为该政府的招商引资项目，并与其签订了《郎溪县上野忠食品加工项目协议书》（以下简称“项目协议书”），约定梅渚镇政府将位于郎溪县××渚××路边××农村集体土地（××渚镇桃园村××村民组所有的农用地），出让给郎溪上野忠食品公司兴办食品艾系列产品及绿色环保食品项目使用，双方在协议第四条约定：“该宗地土地使用权出让金每亩5.6万元，总额为112万元。甲方（梅渚镇政府）在签订协议时，乙方（上野忠食品公司）首批应交付甲方土地出让金30万元，此后甲方应及时争取用地指标，用地指标批准后一个月内，乙方一次性付清剩余土地出让金和土地使用证办理应缴纳的契税及手续费后，甲方在一个月内办理土地使用证交付给予乙方。”2011年8月31日，郎溪上野忠食品公司已将首批30万元土地出让金通过中国农业银行郎溪县支行转账交付梅渚镇政府，梅渚镇政府于2011年9月1日向上野忠食品公司出具收取了土地款30万元资金往来结算票据。之后，梅渚镇政府依约定已于2011年底按照郎溪上野忠食品公司的选址完成了从农户征地的手续，共支付征地费用781876.20元，由于该宗20亩农用地不能办理国有土地建设用地以及环保要求等因素，郎溪上野忠食品公司于2012年上半年将该项目重新选址，在郎溪经济开发区进行了投资建设。2020年9月2日郎溪上野忠食品公司向提起行政诉讼，请求：1．依法确认双方于2011年9月7日签订的《郎溪县上野忠食品加工项目协议书》无效，并确认梅渚镇政府出让给20亩农用地以及收取30万土地出让金的行政行为违法；2．判令梅渚镇政府返还郎溪上野忠食品公司支付的土地出让金30万元，并赔偿其利息损失（利息以30万元为基数，自2011年9月1日起至2019年8月19日止，按中国人民银行同期同类1.3倍计算；自2019年8月20日起至全部款项清偿之日止，按全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率的1.3倍计算）；3．本案受理费由梅渚镇政府负担。 一审法院认为，诉讼时效是为权利人请求人民法院及时保障其权利而设立的一项法律制度。最高人民法院《关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十五条第一款规定“公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议提起诉讼的，诉讼时效参照民事法律规范确定。”而现行的诉讼时效期间为三年。本案中，郎溪上野忠食品公司知道和应当知道其权利受到侵害是郎溪县上野忠食品加工项目重新选址在郎溪经济开发区进行投资建设起及2012年上半年。郎溪上野忠食品公司也没有向本院提交诉讼时效中止、中断的法定情形，故对梅渚镇政府关于本案超过诉讼时效的抗辩意见予以采纳。据此，依照《中华人民共和国民法通则》第一百八十八条第一款、最高人民法院《关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十五条第一款、最高人民法院关于适用《中华人民共和国民事诉讼法》的解释第二百一十九条之规定判决：驳回郎溪上野忠食品公司的诉讼请求。案件受理5800元，由上野忠食品公司负担。 上诉人郎溪上野忠食品公司不服一审法院上述判决，向本院上诉称，一、一审法院未对其第一、第二项诉讼请求作出实体判决错误。1.2011年9月7日，郎溪上野忠食品公司与梅渚镇政府签订的《项目协议书》明确约定了出让建设用地的面积及四至范围，土地性质为工业用地，使用年限为五十年，出让单价5.6万元/亩，出让总额为112万元，郎溪上野忠食品公司已经先行交付了土地出让金30万元，该协议第八条约定该协议自首批土地出让金到梅渚镇政府的账户起生效。《项目协议书》的上述规定，违反了城乡规划法第三十八条“未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权，建设单位应当向市、县人民政府城乡规划主管部门领取建设用地规划许可证”之规定。同时，土地管理法第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地……”第五十三条规定：“经批准的建设项目需要使用国有建设用地的，建设单位应当持法律、行政法规规定的有关文件，向有批准权的县级以上人民政府土地行政主管部门提出建设用地申请，经土地主管部门审查，报本级人民政府”。土地管理法实施条例第二十三条第（三）项规定：“供地方案经批准后，由市、县人民政府向建设单位颁布建设用地批准书。有偿使用国有土地的，由市、县人民政府土地行政主管部门与土地使用者签订国有土地有偿使用合同……”。由此可见，《项目协议书》主要内容违反了我国法律和行政法规的强制性规定，应依法认定为无效。2.梅渚镇政府并非县级人民政府的土地管理部门，其不具有收取土地出让金的法定职权，故其出让农村集体土地并收取30万元土地出让金的行为不合法。3.审理行政协议案件时，人民法院应当首先对签订行政协议的主体、职权、内容和程序的合法性进行审查，但一审法院并未对行政协议的效力进行认定和判决，违反法律规定。二、一审法院以郎溪上野忠食品公司超过诉讼时效为由驳回其诉讼请求，缺乏事实及法律依据。1.一审判决适用了《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十五条第一款，该条款是请求判决行政机关依法履行或者按照协议履行义务情形下适用的条款，对应的是基于合同履行而产生的债权请求权，可以适用诉讼时效的规定，但本案属于请求确认行政协议无效或者行政行为违法之诉，而非基于合同履行而产生的债权请求权，郎溪上野忠食品公司可以在任何时候请求人民法院确认该行政协议无效或者行政行为违法。此外，行政协议作为行政行为与民事 合同融合的产物，无论从行政法角度还是合约性角度，确认协议无效都不应受到期限的限制。合同法第五十六条规定，无效的合同自始无效，单纯的时间经过不能改变无效合同的违法性，故本案不应受诉讼时效的限制。2.人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定，行政相对人起诉确认行政协议无效，应当参照适用民事诉讼法关于诉讼时效的规定，而民事诉讼法对于合同相对人起诉确认合同无效的诉讼时效是无期限限制的。（1）诉讼时效的适用范围是有限的，并非所有的实体请求权都可以适用诉讼时效的规定，诉讼时效的客体为债权请求权，而确认合同无效非债权请求权，故不适用诉讼时效制度。（2）从法律后果而言，无效合同自始无效，不因任何补救而成为有效合同，当事人有权决定不履行无效合同设定的义务。（3）从立法目的和价值追求而言，诉讼时效设立的目的是促使当事人行使权利，稳定法律秩序，而合同无效的认定是公权力对合同成立过程进行干预的结果，确认合同无效的价值主要是为了保护国家利益和社会公共利益。如果合同无效因诉讼时效的原因而产生有效的法律后果，那么将会给国家和社会公共利益造成危害。3.郎溪上野忠食品公司曾于2017年8月8日向梅渚镇政府发出“关于郎溪上野忠食品加工有限公司购买梅渚土地询证函”（以下简称：“询证函”），其内容为：“郎溪县梅渚镇人民政府，郎溪上野忠食品加工有限公司因相应城市建设，将原建平镇宁芜路喇叭口工厂厂房拆迁，为建设新厂房，于2011年9月7日与梅渚镇人民政府协商，在梅渚镇梅定路边购买土地20亩，并签订土地购买协议，于2011年8月31日支付第一批土地款30万元整，后该地所处区域对环保要求高，该项目被迫中止，造成土地一直未交付。请梅渚镇政府核实。”2017年8月9日，梅渚镇政府在该《询证函》上签署了“情况属实”的意见，并加盖了梅渚镇政府的公章，且梅渚镇政府并未表示拒绝履行土地出让金返还义务。梅渚镇政府在上述《询证函》上的签字和盖章行为，应视为对原债务的重新确认。2020年7月16日，郎溪上野忠食品公司以梅渚镇政府为被告向郎溪县人民法院提起民事诉讼。2020年8月14日，郎溪县人民法院作出裁定，认为《项目协议书》并非民事合同，不属于人民法院民事案件的受案范围，裁定驳回了郎溪上野忠食品公司的起诉，故本案发生诉讼时效中断，应重新计算。故即使适用诉讼时效制度，但因梅渚镇政府在《询证函》上对债务重新进行了确认，故本案也没有超过诉讼时效。请求：1.撤销一审判决，发回重审或者改判支持上野忠公司的诉讼请求；2.本案一、二审案件受理费由梅渚镇政府负担。 被上诉人梅渚镇政府二审答辩意见同一审。 本院认为，合同当事人本身不享有确认合同无效的法定权利，只有人民法院和仲裁机构才有权确认合同是否有效。合同效力的认定，实质是国家公权力对民事行为进行的干预。合同无效自始无效，单纯的时间经过不能改变无效合同的违法性。当事人请求确认合同无效，不应受诉讼时效期间的限制。本案中，郎溪上野忠食品公司提起本案诉讼系要求人民法院审查合同效力，并非请求履行合同，故本案不应适用诉讼时效制度。据此，本案应当进入实体审理，着重审查案涉协议是否为国有土地出让协议，协议一方即梅渚镇政府有无签订国有土地出让协议以及收取土地出让金的法定职权，签订协议之后，双方有无履行以及导致不能履行的原因等，继而判定案涉合同效力以及双方应承担的权利义务。综上，一审判决认为郎溪上野忠食品公司提起本案诉讼超过诉讼时效的裁判理由不能成立，应依法予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项之规定，裁定如下： 一、撤销安徽省郎溪县人民法院（2020）皖1821行初18号行政判决； 二、本案发回郎溪县人民法院重审。 审判长  胡少华 审判员  谢 贞 审判员  满先进 二〇二一年三月三十日 法官助理王腾飞 书记员程佩 附：本裁定适用的相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： …… （三）原判决、裁定认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； ……