江苏省扬州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）苏10行终1号 上诉人（原审原告）任怀琴，女，1966年9月4日生，汉族，住仪征市。 被上诉人（原审被告）扬州市公安局仪化分局，住所地在仪征市长江中路30号。 法定代表人黄苏晋，局长。 委托代理人李建宇，扬州市公安局仪化分局法制大队副大队长。 委托代理人张华，扬州市公安局仪化分局白沙派出所所长。 被上诉人（原审被告）扬州市公安局，住所地在扬州市润扬中路98号。 法定代表人宫文飞，局长。 委托代理人范向文，扬州市公安局法制支队工作人员。 委托代理人魏华，扬州市公安局法制支队工作人员。 原审第三人王恩梅，女，1963年11月23日生，汉族，住仪征市。 原审第三人王槐英，女，1973年6月17日生，汉族，住仪征市。 上诉人任怀琴因行政拘留及行政复议一案，不服扬州市邗江区人民法院（2020）苏1003行初461号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 原审判决认定：2019年12月10日13时30分许，仪化生活区居民百余人因对小区物业收费不满等原因到仪化公司集访。在仪化公司厂区东大门处，王恩梅为扩大事态召集现场人员排成人墙，堵塞出入厂区东大门主副道路，任怀琴携带宣传牌到现场供人举牌、签名制造影响，王恩梅让集访者举宣传牌给其拍摄。15时40分许，王恩梅、任怀琴示意集访人员离开，期间王槐英积极参与了堵门行为。王恩梅、任怀琴、王槐英等人不听从仪化公司现场工作人员劝阻，造成厂区东大门交通中断，扰乱了仪化公司正常工作秩序。2020年1月8日，扬州市公安局仪化分局（以下简称仪化公安分局）作出化公（白）行罚决字[2020]1号行政处罚决定（以下简称1号处罚决定），认定王恩梅、王槐英、任怀琴三人的上述行为构成扰乱单位秩序，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》（以下简称《治安管理处罚法》）第二十三条第一款之规定，决定给予王恩梅行政拘留十日，任怀琴行政拘留七日，王槐英罚款二百元的行政处罚。任怀琴不服，向扬州市公安局申请行政复议。2020年4月14日，扬州市公安局作出扬公复决字[2020]12号行政复议决定（以下简称12号复议决定），维持仪化公安分局1号处罚决定对任怀琴作出的行政处罚。 原审法院认为：《中华人民共和国行政处罚法》第二十条规定，行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。根据上述规定，仪化公安分局具有在其辖区内维护社会治安秩序的法定职责。《治安管理处罚法》第二十三条规定，有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：（一）扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的；……。本案中，仪化公安分局提供的证据能够证实2019年12月10日任怀琴、王恩梅、王槐英等人扰乱单位秩序的违法事实，仪化公安分局依据上述法律规定，对任怀琴作出行政拘留七日的行政处罚，系在法定处罚种类和幅度内作出，其适用法律正确。任怀琴认为没有扰乱单位秩序不存在违法行为的主张，缺乏事实和法律依据，不予支持。仪化公安分局依法履行受案、调查取证、处罚前告知、作出处罚决定等行政程序，符合《公安机关办理行政案件程序规定》的要求，程序合法。任怀琴要求撤销仪化公安分局1号处罚决定对任怀琴的行政处罚的理由不能成立，不予支持。扬州市公安局作出涉案行政复议决定，履行了受理、通知答复、听证、作出复议决定并送达等程序，符合《中华人民共和国行政复议法》的规定，程序合法。综上，仪化公安分局作出的涉案行政处罚决定，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。扬州市公安局作出的涉案行政复议决定程序合法，任怀琴的诉讼请求无事实和法律依据，依法应予驳回。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回任怀琴的全部诉讼请求。案件受理费50元，由任怀琴负担。 上诉人任怀琴上诉称：首先，被上诉人仪化公安分局对上诉人行政拘留错误，仪化公安分局未能提供上诉人违法的证据。2019年12月10日下午13时30分许，仪化生活区居民百余人因对仪化公司领导不负责任，违反国务院的移交指导意见将仪化“四供一业”交由建泰物业和扬州建盛公用事业发展有限公司接管，接管公司在生活区胡作非为无人约束，仪化居民通过多种途径投诉无果，自发相约到仪化公司讨说法。上诉人考虑要到北京上访将有关情况向上级领导反映，遂制作了签字牌带到现场。因在生活区很多人已经签过名，上诉人将签字牌放进袋子。“小兰”从上诉人袋子里拿出签字牌给他人签字，在场没人制止她，事后也没有处罚她，上诉人带签字牌到现场也不应该被处罚。当日下午居民说不让进门累了站不动了，上诉人就说“没办法，回家吧”，说话时顺势一挥手，上诉人从来没有领导过居民，居民们问上诉人是因为觉得上诉人是要去北京上访的人，有主见有胆识。本案的争议焦点应该是上诉人在这次事件中有无违法行为。仪化公司保安负责人刘建忠提供给仪化公安分局的全程视频录像中，其他人做了什么跟上诉人没有关系，上诉人既没堵门，也没拦截行人和车辆，只是带了签字牌给居民签字,签完就放进袋子里，上诉人并不是组织者和策划者。当日下午16点45分，刘建忠到白沙派出所报警，警察当晚传唤了王恩梅。2019年12月11日，白沙派出所传唤了上诉人和其他人，以示给我们教训。2019年12月23日，上诉人与另一居民到中石化信访，当日仪化公安分局开会，通案拘留上诉人，苦于找不出上诉人的违法证据，一直拖到2020年1月8日才勉为其难拘留了上诉人，仪化公安分局拘留上诉人是帮助仪化公司打击报复信访人。其次，被上诉人扬州市公安局在行政复议中以及原审法院在庭审中，均听取并记录了上诉人无违法事实的辩护，当场是表示认可的，事后却商议作出了不公正的判决结果，上诉人不服。综上，请求二审法院依法撤销原审判决，支持上诉人的一审诉讼请求。 被上诉人仪化公安分局答辩称：首先，上诉人任怀琴扰乱单位秩序，事实清楚，证据确实充分。2019年12月10日13时30分许，仪化生活区居民百余人因对小区物业收费不满等原因到仪化公司集访，在仪化公司厂区东大门处，王恩梅为扩大事态现场召集人员排成人墙堵塞出入厂区东大门主副道路，上诉人任怀琴携带宣传牌到现场供人举牌、签名制造影响，王恩梅让集访者举宣传牌给其拍摄，15时40分许王恩梅、任怀琴示意集访人员离开，期间王槐英积极参与了堵门行为。王恩梅、任怀琴、王槐英不听从仪化公司现场工作人员劝阻，造成厂区东大门交通中断，扰乱了仪化公司正常工作秩序。仪化公司面对集访群众，在公司大门口设置了大型醒目戗牌，积极联系仪征信访办和建泰物业公司，劝导群众去建泰物业公司，但挑头人员王恩梅、任怀琴等人坚决不同意。以上事实有如下证据证实：证人刘建忠等人的证人证言、违反治安管理行为人王恩梅、任怀琴和王槐英的陈述和申辩、王恩梅和任怀琴手机微信图片、任怀琴提供的维权信、仪化公司营业执照复印件及仪化公司现场监控视频截图，上述证据来源合法，内容客观真实，充分证明了任怀琴的违法事实。其次，我局对任怀琴扰乱单位秩序案的处理程序合法，适用法律正确，量罚适当。我局作为违法行为地的公安机关，依法具有管辖权。2019年12月10日，我局依法受理此案，查明任怀琴涉嫌扰乱单位秩序的违法事实后，决定对任怀琴进行治安管理处罚。我局作出处罚决定前依法告知任怀琴拟作出行政处罚的事实、理由和依据，并告知其具有陈述和申辩的权利。任怀琴提出陈述、申辩。我局经复核认为任怀琴提出的陈述、申辩不成立，不予采纳。2020年1月8日，我局依据《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项之规定，作出被诉1号处罚决定并向任怀琴送达。综上，我局对任怀琴作出的1号处罚决定，事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 被上诉人扬州市公安局答辩称：首先，我局作出的12号复议决定认定事实清楚。2019年12月10日13时30分许，仪化生活区部分居民因小区物业收费等问题到仪化公司集访，在仪化公司东大门附近，上诉人任怀琴携带宣传牌到现场供人签名并举牌以此扩大影响。15时40分许，集访人员在上诉人等人挥手示意下离开。上诉人等人不听从仪化公司现场工作人员劝阻，造成厂区东大门交通受阻，扰乱了仪化公司正常工作秩序。上述事实有违法嫌疑人任怀琴等人的陈述与申辩、刘某某等人的证人证言、视听资料，书证等证据予以证实。其次，我局作出的12号复议决定符合法定程序。2020年2月18日，我局收到上诉人邮寄的行政复议申请书，请求撤销仪化公安分局作出的案涉1号处罚决定中对上诉人行政拘留七日的处罚。当日，我局受理了上述复议申请并要求仪化公安分局作出答复。2020年2月25日，仪化公安分局提交行政复议答复书和相关证据材料。2020年4月3日，因存在需要组织听证的情形，我局邮寄送达听证通知书给双方当事人，书面告知权利义务，并于同年4月9日依法举行行政复议听证。2020年4月13日，我局经过书面审理，作出12号复议决定。最后，我局作出的12号复议决定符合法律规定。上诉人因居住的小区物业收费等问题参与集访，阻塞仪化公司大门，其行为客观造成公司生产秩序不能正常进行。根据《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项之规定，上诉人的行为已构成扰乱单位秩序。上诉人积极参与且不听从现场工作人员劝阻的行为，造成厂区进出通道交通拥堵，符合“情节严重”的范围。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，我局决定维持仪化公安分局作出的1号处罚决定中对上诉人所作的行政处罚，完全符合法律规定。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 原审第三人王恩梅、原审第三人王槐英未向本院提交书面答辩意见。 原审被告仪化公安分局和原审被告扬州市公安局在一审期间向原审法院提交的证据均已载入原审判决。一审期间，原审原告任怀琴、原审第三人王恩梅、原审第三人王槐英均未举证。二审期间，各方当事人均未提交新证据。本院认为，原审法院对于上述证据认证正确，对其认证结果依法予以确认。 二审期间，原审被告仪化公安分局和原审被告扬州市公安局对原审判决经审理查明的事实均无异议。上诉人任怀琴对原审判决经审理查明的事实有异议，认为2019年12月10日去仪化公司门口是为了等待答复而非集访，上诉人虽然带了牌子，但是签字牌，不是宣传牌，上诉人目的是供人签字上访，不是供人举牌，没有证据证明有工作人员对上诉人进行了劝阻。本院认为，原审判决经审理查明的事实有相应证据证实，依法予以确认。 本案的争议焦点是：被上诉人仪化公安分局作出的1号处罚决定以及被上诉人扬州市公安局作出的12号复议决定，是否有相应的事实及法律依据，是否符合法定程序。 本院认为：首先，《治安管理处罚法》第七条第一款规定，国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。该法第二十三条第一款规定，有下列情形之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：（一）扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的；……。该法第九十一条规定，治安管理处罚由县级以上人民政府公安机关决定；其中警告、五百元以下的罚款可以由公安派出所决定。同时，该法第四章对于治安处罚程序予以了明确规定。《公安机关办理行政案件程序规定》第十条第一款规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。本案中，一方面，被上诉人仪化公安分局作为违法行为发生地县级人民政府公安机关，具有对上诉人任怀琴扰乱单位秩序的违法行为进行调查并作出1号处罚决定的法定职权。另一方面，根据仪化公安分局举证的对违法行为人任怀琴、王恩梅、王槐英所作《询问笔录》、对刘建忠、嵇秉阳、肖付荣、刘卫红、杨玉美、赵桂琴所作《询问笔录》以及视频截图等证据，可以证明任怀琴确实实施了扰乱单位秩序的违法行为，确应依照《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项的上述规定予以治安处罚。此外，根据仪化公安分局举证的《受案登记表》、《受案回执》、《呈请传唤报告书》、《呈请延长传唤报告书》、《传唤证》、《行政案件权利义务告知书》、《行政处罚告知笔录》、《呈请行政处罚报告书》等证据，公安机关在办理治安案件过程中，确已依法保障了任怀琴的陈述、申辩等权利，仪化公安分局作出1号处罚决定的整体过程符合《治安管理处罚法》有关治安处罚的程序规定。因此，仪化公安分局作出1号处罚决定，是恰当的。 上诉人任怀琴认为，其他人的行为对错与其没有关系，上诉人没有违法行为，被上诉人仪化公安分局也未能提供上诉人违法的证据。对此，在仪化公安分局对上诉人所作《询问笔录》中，上诉人陈述“我知道我们今天的行为叫集访，这是违法的”；“我在现场举牌子，让支持我的群众在上面签名，好让我带到国家信访局、中石化去上访。王恩梅她们站在东大门机动车道上排成一排，我也上去站了一会。在北面非机动车道上，我也和王恩梅她们站过”等等。再结合仪化公安分局举证的对王恩梅、王槐英、刘建忠、嵇秉阳、肖付荣、刘卫红、杨玉美、赵桂琴所作《询问笔录》、视频截图等证据，足以证明上诉人确实实施了扰乱单位秩序的违法行为。因此，本院对于上诉人的上述主张不予采纳。 其次，《中华人民共和国行政复议法》以及《中华人民共和国行政复议法实施条例》对于行政复议机关办理复议案件的程序予以了明确规定。本案中，被上诉人扬州市公安局于2020年2月18日收到上诉人任怀琴提出的案涉行政复议申请，后依法通知仪化公安分局提出答复，组织双方当事人进行听证，最终于2020年4月13日作出12号复议决定，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定维持了1号处罚决定，在实体及程序上均符合上述法律、法规的规定。 综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确。上诉人任怀琴的上诉请求无事实及法律依据，依法应予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人任怀琴负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  李 勉 审 判 员  王岚林 审 判 员  徐沐阳 二〇二一年三月十八日 法官助理  仇 琳 书 记 员  王**婷 文书附页： （2021）苏10行终1号案件适用法律条文： 1、《中华人民共和国治安管理处罚法》 第七条第一款国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。 第二十三条第一款有下列情形之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：（一）扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的；……。 第九十一条治安管理处罚由县级以上人民政府公安机关决定；其中警告、五百元以下的罚款可以由公安派出所决定。 2、《公安机关办理行政案件程序规定》 第十条第一款行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。 3、《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……。