贵州省织金县人民法院 行 政 判 决 书 （2020）黔0524行初32号 原告郭贤忠，男，1966年4月19日出生，汉族，户籍地：贵州省黔西县，现住贵州省黔西县。 委托代理人（特别授权）郭英，女，1992年6月24日出生，汉族，户籍地：贵州省黔西县，现住：贵州省黔西县。系原告郭贤忠之女。 被告黔西县大关镇人民政府，住所地：贵州省毕节市黔西县大关镇上和平路20号。 法定代表人胡述利，该镇镇长。 委托代理人（特别授权）赵玉乾。 委托代理人（一般授权）罗德坤。 原告郭贤忠诉被告黔西县大关镇人民政府行政处罚一案，于2020年9月29日向本院提起行政诉讼。本院于2020年10月9日立案受理后，于2020年10月10日向被告黔西县大关镇人民政府邮寄送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。本院依法组成合议庭，于2020年11月19日、2021年3月29日两次公开开庭审理了本案。原告郭贤忠及其委托代理人郭英，被告黔西县大关镇人民政府的委托代理人赵玉乾、罗德坤，被告黔西县大关镇人民政府镇长胡述利作为行政机关出庭应诉负责人到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告黔西县大关镇人民政府于2020年4月14日向原告郭贤忠作出《行政处罚决定书》，载明：郭贤忠于2013年7月至8月间，未向本机关申请办理建设工程规划许可，擅自在大关镇清毕路57号取得国有土地使用权的空地上所建三层砖混房屋及在原一楼门面上加建两层砖混房屋，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十条、第三十八条，《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定决定对郭贤忠作出如下行政处罚：限郭贤忠在收到本决定书之日起60天内，自行拆除郭贤忠在大关镇清毕路57号取得国有土地使用权的空地上所建三层砖混房屋及在原一楼门面上加建两层砖混房屋。 原告郭贤忠诉称，1999年8月14日，原告郭贤忠向原黔西县大关镇城建指挥部购买了34平方米门面房、24平方米附属空坝及过道上方空间。2013年，原告在合法取得的空地上建房及在原门面房上加层。被告于2016年11月11日作出的黔大行罚〔2016〕第1号《行政处罚决定书》，2017年3月1日被告自行撤销了该处罚决定；后原告多次向被告工作人员进行咨询，被告工作人员明确表示可以继续修建。原告向黔西县信访办工作人员咨询，信访办工作人员皆明确表示可以继续修建。房屋修建完后，被告黔西县大关镇人民政府于2020年4月14日再次对原告作出《行政处罚决定书》，认定原告位于大关镇清毕路57号取得国有土地使用权的空地上所建三层砖混房屋及在原一楼门面上加建两层砖混房屋，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，作出限期自行拆除的行政处罚。该《行政处罚决定书》没有相应的文书编号，原告对该决定书是否通过合法程序决策作出以及其合法合规性不予认可。原告是基于被告认可其修建的情况下完成修建。最后，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”但被告并未依据该规定，决定由原告限期改正。被告在原告不具有逾期不改正的情况下，直接决定拆除，行政处罚决定错误。综上所述，被告作出的行政行为违法，其事实不清，证据不足，适用法律错误且违反法定程序。请求：1.依法撤销被告于2020年4月14日对原告作出的《行政处罚决定书》。2.本案诉讼费由被告承担。 原告为支持自己的主张，向本院提供了如下证据： 第一组证据：被告黔西县大关镇人民政府于2020年4月14日作出的行政处罚决定书，用以证明：该处罚决定书事实不清，证据不足，适用法律错误且违反法定程序。 第二组证据：房屋购房合同与收款凭证，用以证明：原告合法取得位于大关镇清毕路房屋。 第三组证据：黔西县国有土地出让合同及担保书一份，用以证明：原告合法取得位于大关镇清毕路57号土地使用权。 第四组证据：原告身份证复印件，用以证明：原告主体资格。 被告黔西县大关镇人民政府辩称，一、被告是被诉行政行为作出的适格主体。依据《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第四十条第一款、第六十条的规定，被告作为原告实施建设行为发生地的镇人民政府，依法查处违法建设行为是其法定职责。因此被告对原告具备实施行政处罚的主体资格。二、行政处罚认定原告的违法事实清楚、证据确凿，适用法律正确。经调查，原告于2013年7月至8月间，未按照《城乡规划法》的规定申请办理建设工程规划许可，在未经批准的情形下，擅自在其取得国有土地使用权的空地上修建房屋，同时也在其购买的街面房屋上加升楼层。2013年8月，相邻人认为原告的建房行为损害了其房屋安全，向被告反映、投诉。被告立即安排有关工作人员到原告的施工现场进行阻止未果后，原黔西县国土资源局、黔西县大关镇村管所于2013年8月12日分别向原告作出了黔县国土资执法停字〔2013〕046号《责令停止违法行为通知书》和黔大建停字〔2013〕第019号《责令停止违法行为通知书》，责令原告停止违法行为。但原告并未停止违法建设行为，其建房行为违反了《城乡规划法》第四十条第一款的规定。鉴于原告的违法事实，被告在查清违法事实的基础上，依法对原告作出的行政行为符合《城乡规划法》第六十五条的规定。故被告对原告作出的限期拆除的行政处罚适用法律正确。三、被告行政处罚程序合法，被告对原告作出的行政处罚行为，是严格按照《中华人民共和国行政处罚法》规定的程序进行。综上所述，被告作出行政行为认定事实清楚，程序合法，证据确实充分，适用依据正确，请求依法驳回原告的诉讼请求。 为支持自己的主张，被告黔西县自然资源局在举证期限内，向本院提交了如下证据： 第一组证据：统一社会信用代码证书，用以证明：被告的主体身份适格。 第二组证据：1.谈话笔录2份；2.黔大建停字〔2013〕第019号、黔县国土资执法停字〔2013〕046号责令停止违法行为通知书及送达回执；3.大方县人民法院（2016）黔0521行初27号行政判决书；4.责令限期改正违法建设行为通知书；5.行政处罚告知书；6.大罚听通字〔2019〕第01号行政处罚听证通知书及送达回证；7.听证笔录；8.行政处罚决定书、送达回证及图片一张；9.中共大关镇委员会会议纪要（〔2020〕17号），用以证明：被告作出的行政处罚认定原告违法事实清楚，被告作出的行政处罚证据确凿，适用法律正确，符合法定程序。 经庭审质证，原告对被告提交证据质证意见如下：对第一组证据无异议，对第二组证据中证据1内容有异议，胡成荣的谈话记录内容不真实，对廖正祥谈话笔录无异议，对证据2、3、4、5、6、7无异议，对证据8有异议，对其合法性不予认可，法律适用错误且违反法定程序，对证据9有异议，达不到其目的，与本案无关。 被告对原告提交证据质证意见如下：对第一组证据真实性、合法性无异议，对其证明目的有异议，对第二组证据购房合同与收款凭证真实性无异议，对证明目的有异议，原告只购买第一层门面，对第三组证据土地出让合同真实性无异议，对担保书因被告未参与到担保法律关系中，故对该证据不发表质证意见，对第四组证据无异议。 为查明本案的案件事实，本院依职权调取了如下证据： 第一组证据：1.黔西县大关镇人民政府黔大行罚〔2016〕第1号行政处罚决定书；2.黔西县大关镇人民政府关于撤销大关镇人民政府黔大行罚〔2016〕第1号行政处罚决定书的决定；3.黔西县人民政府黔政行复字〔2017〕1号终止行政复议案件决定书。用以证明：黔西县大关镇人民政府于2016年11月11日对原告郭贤忠作出黔大行罚〔2016〕第1号行政处罚决定书，决定对郭贤忠未取得乡村建设规划许可证而非法搭建在郭贤忠与胡成荣墙体横梁上的房屋予以拆除。原告郭贤忠不服该处罚决定，向黔西县人民政府申请行政复议，期间，黔西县大关镇人民政府于2017年3月1日自行撤销《黔大行罚〔2016〕第1号行政处罚决定书》，黔西县人民政府于2017年3月13日终止对该案复议审查。 第二组证据，现场照片，用以证明：原告修建涉案房屋现场的相关情况，与相邻门面房相距约3米。 经庭审质证，原、被告对本院依职权调取的证据均无异议。 本院对上述证据认证如下：原告提交的证据与本案的待证事实存在关联性，本院综合采纳作为证据使用。被告提交的证据及本院依职权调取的证据符合证据客观性、关联性、合法性的特征要求，依法采纳作为认定案件事实的依据。 经审理查明，原黔西县大关镇城建指挥部在原大关翻沙厂修建基础为三层的连体门面出售。1999年8月14日，原告郭贤忠通过竞购的方式向原黔西县大关镇城建指挥部购买了34平方米门面房及24平方米附属空坝、门面过道上盖板的空间。后原黔西县国土局就该宗土地使用权与原告郭贤忠签订出让合同，将面积为56平方米的国有土地出让给原告郭贤忠，出让年限为70年。2013年原告郭贤忠在未取得行政主管部门许可手续的情况下，擅自在该宗土地及三层基础的门面房上建房、加层。与原告门面房相连且相距约3米的案外人胡成荣以原告的上述建房行为造成其本属危房的房屋加大危险程度，向被告反映、投诉。2013年8月12日，黔西县大关镇人民政府向原告郭贤忠下发黔大建停字〔2013〕第019号《责令停止违法行为通知书》，责令原告立即停止违法行为，于2013年8月15日到黔西县大关镇人民政府接受处理。同日，黔西县国土资源局向郭贤忠下发黔县国土资执法停字〔2013〕046号《责令停止违法行为通知书》，责令郭贤忠立即停止违法行为。因处理未果，案外人胡成荣于2016年2月17日向大方县人民法院提起行政诉讼，请求黔西县大关镇人民政府履行查处原告郭贤忠违法建设的法定职责，大方县人民法院于2016年5月12日判令被告大关镇人民政府于该判决生效后六十日内对第三人郭贤忠的建房行为重新作出处理。该案发生法律效力后，黔西县大关镇人民政府于2016年11月11日对原告郭贤忠作出黔大行罚〔2016〕第1号行政处罚决定书，决定对郭贤忠未取得乡村建设规划许可证而非法搭建在郭贤忠与胡成荣墙体横梁上的房屋予以拆除。原告郭贤忠不服该处罚决定，向黔西县人民政府申请行政复议，期间，黔西县大关镇人民政府于2017年3月1日以作出该处罚决定书之前未向郭贤忠送达《限期改正通知书》为由，自行撤销《黔大行罚〔2016〕第1号行政处罚决定书》，但原告郭贤忠陈述未收到被告自行撤销该处罚决定的书面决定，且被告未能提交将撤销该处罚决定的书面决定送达给原告郭贤忠的证据材料，后郭贤忠在黔西县人民政府处得知被告已自行撤销该处罚决定，黔西县人民政府于2017年3月13日依郭贤忠申请终止对该案复议审查。2017年7月5日黔西县大关镇人民政府向原告郭贤忠下发《责令限期改正违法建设行为通知书》，责令郭贤忠自收到该通知之日起，30天内改正违法建设行为。并于2019年7月25日向原告下发《行政处罚告知书》，载明：经查，郭贤忠于2013年7月至8月间，未向本机关申请办理建设工程规划许可，擅自在大关镇清毕路61号取得的国有土地使用权的空地上所建三层砖混房屋及在原一楼门面上加建两层砖混房屋，属违法建筑。并拟对郭贤忠作出拆除郭贤忠在大关镇清毕路61号取得的国有土地使用权的空地上所建三层砖混房屋及在原一楼门面上加建两层砖混房屋的处罚。黔西县大关镇人民政府就其处罚事项于2019年8月20日组织被处罚人郭贤忠进行听证。2020年4月14日，黔西县大关镇人民政府向郭贤忠下发《行政处罚决定书》，载明：经查，郭贤忠于2013年7月至8月间，未向本机关申请办理建设工程规划许可，擅自在大关镇清毕路57号取得的国有土地使用权的空地上所建三层砖混房屋及在原一楼门面上加建两层砖混房屋。并对郭贤忠作出限郭贤忠在收到本决定书之日起60天内，自行拆除郭贤忠在大关镇清毕路57号取得国有土地使用权的空地上所建三层砖混房屋及在原一楼门面上加建两层砖混房屋的行政处罚。原告郭贤忠以该《行政处罚决定书》认定事实不清，证据不足，适用法律错误、违反法定程序为由诉至本院，请求撤销该《行政处罚决定书》。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定:人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条之规定，被告黔西县大关镇人民政府有权对本辖区内违法建设进行查处。本案中，原告郭贤忠在未取得行政主管部门许可的情况下，擅自在其购买的位于大关镇××路门面、××建房、××层，其行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》等相关法律的规定，属违法建设行为，依法应受到相应的查处，被告黔西县大关镇人民政府有权对该违法行为进行查处。被告黔西县大关镇人民政府在向原告郭贤忠下发的《责令限期改正违法建设行为通知书》载明郭贤忠违法建设的地点为大关镇清毕路61号，但向郭贤忠下发的《行政处罚决定书》载明郭贤忠违法建设的地点为57号，属认定违法事实不清。根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条第一款第四项之规定：“听证由行政机关指定的非本案调查人员主持；当事人认为主持人与本案有直接利害关系的，有权申请回避”。但本案中，被告黔西县大关镇人民政府就郭贤忠的违法事实举行听证时，由参与调查本案的同一人主持，属程序违法。被告于2016年11月11日对原告违法建房作出处罚后，未向原告送达撤销该处罚的书面决定，后又于2020年4月14日再次对原告的违法建房作出处罚，且该处罚决定涵盖了前一次处罚决定的内容，即对同一个违法行为作出两次行政处罚，违反一事不再罚的原则。综上，被告黔西县大关镇人民政府于2020年4月14日对原告郭贤忠作出的《行政处罚决定书》事实不清，违反法定程序，依法应予以撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条，《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条之规定，判决如下: 撤销被告黔西县大关镇人民政府于2020年4月14日作出的《行政处罚决定书》。 案件受理费50元,由被告黔西县大关镇人民政府承担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省毕节市中级人民法院。 审 判 长  刘凯 人民陪审员  陈艳 人民陪审员  程艳 二〇二一年三月二十九日 书 记 员  陈瑛