河南省三门峡市中级人民法院行 政 裁 定 书（2021）豫12行终14号上诉人（原审原告）王冬梅，女，汉族，1968年5月16日出生，住河南省三门峡市湖滨区。委托代理人陈浩，北京月满拦江律师事务所律师。被上诉人（原审被告）三门峡市湖滨区农业农村局，住所地河南省三门峡市崤山路南七街坊12号院内。法定代表人卫兵，该局局长。参加诉讼行政机关负责人李国英，该局副局长。委托代理人姚风，河南恒翔律师事务所律师。被上诉人（原审被告）三门峡市湖滨区人民政府崖底街道办事处，住所地河南省三门峡市湖滨区虢国路中段。法定代表人张少平，该街道办事处主任。委托代理人卫琦，该处农业办公室主任。委托代理人任晓可，河南长浩律师事务所律师。被上诉人（原审被告）三门峡市湖滨区自然资源局，住所地河南省三门峡市上阳路南段。法定代表人赵川，该局局长。委托代理人张楠，该局工作人员。委托代理人高清胜，河南共同律师事务所律师。上诉人王冬梅诉被上诉人三门峡市湖滨区人民政府崖底街道办事处、三门峡市湖滨区农业农村局、三门峡市湖滨区自然资源局土地管理请求确认拆除行为违法一案，原审河南省三门峡市陕州区人民法院于2019年10月25日作出的（2019）豫1203行初12号行政裁定书，已经发生法律效力。后经原审河南省三门峡市陕州区人民法院审判委员会讨论决定，于2020年5月6日作出（2020）豫1203行监字第1号行政裁定，再审本案，并于2020年12月26日作出（2020）豫1203行再3号行政裁定。王冬梅不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭于2021年1月26日公开开庭审理了本案。上诉人王冬梅以及委托代理人陈浩（线上参加庭审），被上诉人三门峡市湖滨区农业农村局出庭负责人李国英、委托代理人姚风，被上诉人三门峡市湖滨区人民政府崖底街道办事处委托代理人卫琦、任晓可，被上诉人三门峡市湖滨区自然资源局委托代理人张楠、高清胜到庭参加诉讼，本案现已审理终结。原审法院查明：2014年3月初，原告王冬梅填写了“养殖用地申请表”以实际流转土地而利用6亩进行规划养殖。在该申请表上所在村委及被告湖滨崖底街道办加盖了印章。3月11日，原告王冬梅为提高家庭收入，带动农村经济发展，计划在家王庄建设万只蛋鸡场一座；计划占地6亩向湖滨区农牧局提出申请，该农牧局签署“部门意见”为“项目符合农业产业结构调整和现代设施农业发展政策，准予养殖。项目设施要按照动物防疫条件要求进行建设。”同时备注“请到国土资源管理部门办理养殖用地备案（或批复）手续”。此后，原告建设了一些设施进行生产。2018年9月14日，农业农村部、自然资源部印发《关于开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化实施方案》，该文件提出了：一、总体要求；二、清理整治范围；三、主要工作任务，在责任分工部分要求，严格落实属地管理责任，明确责任主体，逐级压实责任，（三）县级落实。区（市、县）政府承担实施专项行动的主体责任。区（市、县）长是第一责任人，负责专项行动组织落实，做好进度安排、任务落地、资源调配、整治整改等工作。（四）部门协同。地方各级农业农村、自然资源等部门按照相关法律法规规定，在政府统一部署下，加强专项行动指导和督促，各尽其责、共同负责，加强配合、联合行动，落实专项行动各项措施。此后，各省市政府也印发了相应文件开展“大棚房”问题专项清理整治行动。2018年10月30日，三门峡市湖滨区人民政府办公室印发《湖滨区开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化实施方案》三湖政办[2018]17号，在该文件中，区政府对全区专项清理整治行动负总责，成立湖滨区“大棚房”专项清理整治行动领导小组（以下简称区专项行动领导小组），全面负责推进专项行动，抓好目标确定、掌握政策、组织动员。各乡（涉农街道）负责统筹安排辖区内清理排查和整治整改工作。农业和国土资源等部门按照相关法律、法规，在区政府统一部署下，加强专项行动指导和督促，各尽其责、共同负责。2019年3月5日，湖滨区农业农村局和湖滨区自然资源局向王冬梅发出整改通知，3月13日，填写了家王庄村改造动迁户档案，3月15日，该养殖场被拆除。原审法院认为，我国《行政诉讼法》规定，公民法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，可以就作出该行政行为的行政机关提起行政诉讼。原告王冬梅认为其财产权益受到被告行政行为的侵犯，以自己的名义起诉，主体适格。就被告的资格问题，首先，本案各被告中，被告崖底街道办事处是三门峡市湖滨区人民政府派出机关，其行政行为的后果应当由设立它的行政机关负责。被告湖滨区农业农村局、湖滨区自然资源局是三门峡市湖滨区政府工作部门，相互之间无隶属关系，在其所属的政府成立的专项活动组织下共同参加的行政活动，其行为制定实施的后果应由所属政府承担。其次，农业农村部、自然资源部“大棚房专项治理方案”，作为国家部级行政机关，制定下发规范定文件已明确责任分工和责任主体：区（市、县）政府管理实施专项行动的主体责任。因此对“大棚房”进行专项治理既是其职责又是义务，其活动的后果当然就由其承担，故崖底办事处、湖滨区农业农村局、湖滨区自然资源局作为本案被告主体不适格。如以设立被告崖底办事处、湖滨区自然资源局、湖滨区农业农村局的湖滨区人民政府为被告起诉，根据《行政诉讼法》关于管辖的第十五条的规定，中级人民法院管辖下列第一审行政案件：（一）对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件。该案又非原审法院管辖的案件。原告王冬梅的起诉不符合起诉条件，应予驳回，依照《行政诉讼法》第四十九条第四项规定于2019年10月25日作出了（2019）豫1203行初12号行政裁定书，驳回原告王冬梅的起诉。（2019）豫1203行初12号行政裁定生效后，经河南省三门峡市陕州区人民法院审判委员会讨论决定，该院于2020年5月6日作出（2020）豫1203行监字第1号行政裁定，再审本案。河南省三门峡市陕州区人民法院再审查明：三门峡市湖滨区农业畜牧局于2019年5月8日更名为三门峡市湖滨区农业农村局。再审查明的其他事实与原审一致。河南省三门峡市陕州区人民法院再审认为：我国《行政诉讼法》规定，公民法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，可以就作出该行政行为的行政机关提起行政诉讼。原告王冬梅认为其财产权益受到被告行政行为的侵犯，以自己的名义起诉，主体适格。就被告的资格问题，不仅包括被告应当具体、明确等形式要件，也包括被告作出被诉行政行为等实质要件。在行政诉讼中，被告适格包括两个层面的含义。一是形式上适格，即行政诉讼法第四十九条第二项规定的“有明确的被告”以及第二十六条规定的关于适格被告的条款规定，形式上适格属于法定起诉条件的范畴，不符合这些规定的，应当裁定不予立案，或者在立案后驳回起诉。二是实质性适格，它是指被诉的行政机关作出了被诉的行政行为，并且该机关在此范围内对案涉标的进行处分。三门峡市湖滨区农业农村局和三门峡市湖滨区国土资源局联合向原告下达了《整改告知书》，三门峡市湖滨区人民政府崖底街道办事处、三门峡市湖滨区农业农村局和三门峡市湖滨区国土资源局联合向原告发出了《关于违规建设“大棚房”依法强制限期拆除的通告》，上述三被告共同组织人员实施了拆除行为，三被告均是行政机关，由于共同的行政行为才拆除了本案争议的房屋，依据行政诉讼法第二十六条第四款规定：两个以上行政机关做出了同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。原告明确起诉三被告，且三被告实施了行政行为，故三被告主体资格合格，原审认为三被告不适格，属于适用法律错误，依法应予纠正，根据行政诉讼法第九十二条规定：各级人民法院院长对本院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有本法第九十一条规定情形之一的，应当提交审判委员会讨论决定，而本法九十一条规定的原判决裁定适用法律、法规的确有错误的，应当再审。《最高人民法院关于适用的解释》第一百二十条规定：人民法院审理再审案件应当围绕再审请求和被诉行政行为合法性进行。本案的再审，系原审法院在案件评查时，由该院院长发现本案适用法律错误，递交该院审判委员会决定再审的。再审的请求即为原审的请求，三被告的行政行为即共同实施了涉案房屋的拆除行为，该拆除行为是根据我国农业农村部、自然资源部“大棚房”问题专项清理整治行动协调推进小组及河南省专项清理整治有关工作等要求，对占用耕地违法违规建房实施的清理行为，《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查，由此，对于行政机关依据政策实施的行为，依据最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第二条规定：“具有普遍约束力的决定、命令，是指行政机关对不特定对象发布的能反复适用的规范性文件”，故农业农村部、自然资源部关于“大棚房”治理的规范性文件，应属具有普遍约束力的决定、命令，对此事项，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条规定：对行政机关制定的具有普遍约束力的决定、命令，人民法院不受理公民、法人对此事项的行政诉讼，故本案的争议，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，当事人可通过行政程序予以救济，再审原告之诉应予驳回，鉴于原审裁定虽然适用法律错误，但结果正确，原裁定依法应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条、第十三条、第四十九条、第九十一条、九十二条、最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第六十九条第一款第一项、第一百一十九条、第一百二十条之规定，裁定：维持河南省三门峡市陕州区人民法院（2019）豫1203行初12号行政裁定。宣判后，王冬梅不服，向本院提起上诉。上诉人王冬梅诉称：一、一审裁定认定事实不清。二、一审裁定指示不清，导致当事人无法维权。三、被上诉人拆除上诉人合法养鸡场的具体行政行为，严重违反了《行政处罚法》、《行政强制法》等实体法和程序法的相关规定，依法应确认违法。请求：撤销（2020）豫1203行再3号行政裁定书；改判确认被上诉人对上诉人养鸡场所实施的强制拆除的具体行政行为违法或发回重审；诉讼费由被上诉人承担。被上诉人三门峡市湖滨区农业农村局辩称：一、王冬梅的占地为非法占地。二、答辩人在区政府统一部署下，参与了“大棚房”专项清理整治活动，但没有参与拆除行为，没有违法行为。三、一审裁定适用法律正确，应予维持。被上诉人三门峡市湖滨区人民政府崖底街道办事处辩称：一、一审认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。二、王冬梅的养鸡场没有合法的审批手续和土地建设手续，又系“大棚房”，故依据法律及政策均应当予以拆除。三、拆除王冬梅的养鸡场的行为符合法律规定。被上诉人三门峡市湖滨区自然资源局辩称：一、上诉人系违法用地，人民政府依法拆除王冬梅的非农设施，于法有据。二、法律没有赋予答辩人行政强制职能，且答辩人也没有实施拆除行为，一审认定该事实错误，应予纠正。三、答辩人认同一审法院关于本案不属于人民法院行政诉讼受案范围的认定。二审查明的事实与原审查明事实一致。本院认为，本案的争议焦点为上诉人所诉内容是否属于人民法院行政诉讼受案范围。根据上诉人王冬梅陈述及查明事实，王冬梅未经土地管理部门审批，擅自占用农用地建设养殖场。后，被上诉人依据我国农业农村部、自然资源部“大棚房”问题专项清理整治行动及河南省专项清理整治行动的要求，对王冬梅的养殖场进行核查后拆除。可以看出，本案实质上系三门峡市湖滨区人民政府崖底街道办事处及相关部门，依照国家、省、市“大棚房”治理、乱占耕地建房问题整治等政策要求，结合国家自然资源督查济南局下发的对王冬梅养殖场排查整治及相关图斑，开展的对象特定、时限紧急的集中、联合专项整治活动，系行政机关为严格落实耕地保护依政策采取的活动。《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”由此，对于行政机关依据政策实施的行为，因缺乏可以直接适用或者参照的法律依据，人民法院无法对其合法性进行审查，故此类争议不属于人民法院行政诉讼的受案范围。陕州区人民法院再审裁定认定事实清楚，裁判结果正确应予维持。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  何红伟审判员  李 黎审判员  崔传军二〇二一年三月二十三日法官助理徐翠竹书记员李洪