重庆市第五中级人民法院行 政 裁 定 书（2021）渝05行终37号上诉人（一审原告）王有才，男，1941年3月18日出生，汉族。住址：重庆市九龙坡区。被上诉人（一审被告）成都铁路公安局重庆公安处。住所地：重庆市渝中区健康路23号。法定代表人贺强，处长。委托代理人杨强、张宏智，该单位工作人员。上诉人王有才因诉被上诉人成都铁路公安局重庆公安处（简称重庆铁路公安处）不履行离退休待遇补差法定职责一案，不服重庆市渝中区人民法院作出的（2019）渝0103行初255号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。一审法院查明：2009年7月，中央机构编制委员会作出《关于铁路公检法管理体制改革和核定政法专项编制的通知》，载明：将铁路公安局、铁路公安处及铁路公安所（队）从铁路运输企业中全部分离，一次性整体纳入国家司法管理体系，由铁道部、公安部双重领导。铁路公检法从铁路运输企业分离并核定政法专项编制后，人员过渡事宜按照管理权限，由中央公务员主管部门或有关省级公务员主管部门，根据公务员法组织实施。现有公检法的在职人员中，已授衔的人民警察按照有关规定过渡后，直接使用核定的政法专项编制。改革前已经办理退休手续的铁路公检法离退休人员待遇过低问题，铁道部可以参照当地同类人员离退休标准予以解决。同月，铁道部、人力资源和社会保障部作出《关于妥善解决铁路公检法管理体制改革前已离退休人员离退休待遇问题的通知》（铁劳卫〔2009〕143号），通知表明“改革前已离退休人员在养老保险社会统筹内的养老金，继续由社会保险经办机构发放。基本养老金调整，由社会保险经办机构按企业办法调整，所需费用从养老保险统筹基金中支付。改革前已离退休人员在社会统筹内支付的养老金加统筹外项目补贴，低于所在地同类离退休人员离退休费水平的差额部分，由铁路企业予以解决。”2011年4月，铁道部《关于铁路公安管理体制改革后加强公安管理工作有关问题的通知》载明“铁路公检法管理体制改革前的铁路公安、法院、检察院系统离退休人员，由铁路公安机关代管，相关铁路局协助管理。”2012年12月，成都铁路局作出《成都铁路局关于加强铁路公检法改制前离退休人员服务管理工作的通知》，载明“从2012年7月1日起，改制前成都、重庆、贵阳、西昌铁路公安处、铁路运输法院、检察院离退休人员，分别由成都、重庆、贵阳、西昌铁路公安处代管，铁路局协助管理”、“离退休人员的党组织关系和人事档案转移至相应的代管单位并由其负责日常管理工作。改革前铁路公检法离退休人员涉及养老待遇等业务的办理，由代管单位按属地分别向铁路局社保处（重庆、贵阳社保部）申报，代付相关社会保险待遇”、“改革前铁路公检法离退休人员待遇差的调整计算按照‘参照所在地同类离退休人员离退休费标准’的政策，由铁路公安局牵头，代管单位负责核定，铁路公安局负责初审及报批。铁路局社保处根据本人养老金（统筹内支付的养老金加统筹外项目补贴）低于前述审批核定结果的差额，确定公检法补差待遇标准。公检法补差待遇由铁路局拨付铁路公安局，铁路公安局负责按月发放”。王有才于1958年2月参加工作，1998年7月因病退休，退休前为重庆铁路公安处重庆南车站派出所副主任科员（副科级，二级警督）。根据前述通知等文件，王有才作为铁路公检法改制前离退休人员，退休人员管理由重庆铁路公安处代管，成都铁路局协助管理；其退休待遇包含养老金（社保部门发放）和待遇差。待遇差的调整由代管单位重庆铁路公安处“参照所在地同类离退休人员离退休费标准”的政策核定，成都铁路公安局负责初审及报批；成都铁路局社保处根据本人养老金（统筹内支付的养老金加统筹外项目补贴）低于前条审批核定结果的差额，确定补差待遇标准；待遇差由成都铁路局拨付成都铁路公安局，成都铁路公安局负责按月发放；最后由重庆铁路公安处代为发放给王有才。王有才认为重庆铁路公安处每月未足额向其发放统筹外项目补贴1930元、待遇差562.24元（24098.68元÷28月－297.76元）、增加的离退休费350元，违法扣减2842.24元，向一审法院提起诉讼。王有才一审诉称，王有才1961年调任重庆铁路公安处工作，1998年退休。2009年中央发现全国铁路公检法人员退休待遇偏低，与地方同等条件相差一倍以上，对此，中央编办下发〔2009〕15号文件，铁道部、人社部根据中央编办精神下发铁劳卫〔2009〕143号文件，提高铁路公检法退休人员的养老待遇。王有才等铁路公检法退休人员的养老待遇由两部分组成：一部分是由人社局计发的退休养老金，二是由铁路核发的养老待遇。2011年，重庆铁路公安处在落实执行铁劳卫〔2009〕143号文件时，明确王有才增加养老待遇每月860元、生活补贴1930元。2015年公务员离退休费调整又增加350元，先后共计增加3140元。重庆铁路公安处为了扣减养老待遇，采取违法手段将社保养老金与养老待遇（含公务员离退休费）捆绑冲抵后，王有才每月被违法减扣2842.24元，只剩297.76元。重庆铁路公安处的做法完全错误、违法，铁道部、人社部、铁劳卫〔2009〕143号文件没有相互捆绑冲抵减扣的规定。养老金即养老待遇，不同于任何种别类型的工资、奖金及其他福利待遇，受到法律保护，任何人、任何单位都不得违反，必须按时足额支付。国务院〔1998〕28号、国务院国发〔2000〕8号、国办发〔1999〕10号、国办发〔2000〕9号、国办发〔2001〕50号、劳社部〔2000〕9号、劳社部财政部〔2000〕20号等二十多份文件对此予以规定。老年人权益保障法第二十一条规定：老年人依法享有的养老金和其他养老待遇应得到保障，有关组织必须按时足额支付，不得无故拖欠，不得挪用。劳社部、财政部财社字〔1999〕60号文件第四十六条规定：有下列行为属于违法违纪行为：1、截留、挤占、挪用、贪污资金；2、擅自增提、减免社会保险费；3、不按时按规定标准支付社会保险待遇的有关款项。王有才多次向重庆铁路公安处申诉请求纠正，重庆铁路公安处自立标准，多次作出文不对题的口头答复。请求判令重庆铁路公安处纠正给王有才发放养老待遇的行为，将297.76元增加为3140元，并从2014年至今如数补发。重庆铁路公安处一审辩称，一、王有才提起的诉讼不属于行政诉讼案件受案范围。王有才1958年2月参加工作，1961年12月调任重庆铁路公安处工作，1998年7月提前办理退休（病退）。王有才的退休费包含两项：社保局发放的养老金和铁路局依照政策补发的待遇差。王有才的诉讼请求属于改革前铁路公检法系统离退休人员待遇差调整事项，不属于人民法院行政诉讼案件受理范围。重庆铁路公安处负责本辖区铁路治安管理保卫工作，依法管辖涉及铁路的治安、刑事案件，不是社会保险管理机构，未作出可诉具体行政行为。王有才要求重庆铁路公安处执行政策待遇补差，并不是履行社会保险管理机构对社会保险待遇作出的具体行政行为，应裁定驳回起诉。王有才为重庆铁路公安处退休民警，根据相关文件规定属企业退休人员，由重庆铁路公安处代管，代为发放待遇补差。王有才认为待遇补差不符合规定的救济途径，《中华人民共和国公务员法》规定了复核、申诉程序。王有才退休待遇的落实为行政机关对其所属人员的人事管理行为，属于内部行政行为，属于管理与被管理关系，非行政机关和行政相对人关系。二、关于王有才提出待遇差发放错误的问题。1、全国铁路公安于2009年底前根据《关于铁路公检法管理体制改革和核定政法专项编制的通知》的文件精神完成管理体制改革。该文件明确：铁路公安局、铁路公安处及铁路公安所（队）从铁路运输企业中全部分离，正式纳入国家司法管理体系。铁路公检法从铁路运输企业分离并核定政法专项编制后，人员过渡事宜按照管理权限，由中央公务员主管部门或有关省级公务员主管部门，根据公务员法组织实施。人员过渡完成后，铁路公安和铁路法院、检察院实行公务员制度。《关于铁路公安系统机构设置和人员编制有关问题的通知》对铁路公安管理体制改革后铁路公安系统机构设置和人员编制作出明确安排。根据文件精神，铁道部公安局对全路2009年7月30日未达退休年龄且符合相关条件的铁路公安进行身份审核，审核通过后统一参加过渡考试，考试通过人员正式确认公务员身份。2、关于铁路公检法离退休人员待遇。《关于铁路公检法管理体制改革和核定政法专项编制的通知》（中央编办发〔2009〕15号）规定：“这次改革前已经办理离退休手续的铁路公检法离退休人员待遇过低的问题，铁道部可以参照当地同类人员离退休标准予以解决。具体办法由铁道部商人力资源和社会保障部研究制定。”铁道部、人力资源和社会保障部《关于妥善解决铁路公检法管理体制改革前已退休人员离退休待遇问题的通知》（铁劳卫〔2009〕143号）第一条明确：改革前已经办理离退休手续的铁路公检法离退休人员的离退休费，参照所在地同类离退休人员离退休费标准予以解决。第二条明确：改革前已退休人员在养老保险社会统筹内的养老金，继续由社会保险经办机构发放。基本养老保险金调整，由社会保险经办机构按企业办法进行调整，所需费用从养老保险统筹基金中支付。第三条明确：改革前已离退休人员社会统筹内支付的养老金加统筹外项目补贴，低于所在地同类离退休人员离退休费水平的差额部分，由铁路企业予以解决。3、重庆铁路公安处落实相关文件情况。根据中央编办发〔2009〕15号文件以及铁劳卫〔2009〕143号文件规定，在上级部门统一指导下，按照国务院办公厅《机关工作人员工资制度改革实施办法》（国办发〔1993〕85号）、《关于调整机关事业单位工作人员工资标准和增加离退休人员离退休费三个实施方案》（国办发〔1999〕78号）、《关于从2001年10月1日起调整机关事业单位工作人员工资标准和增加离退休人员离退休费三个实施方案》（国办发〔2001〕70号）等中央及重庆地方津补贴文件规定，重庆铁路公安处于2010年起对符合条件的改革前退休人员二百四十三人基本情况逐一进行审核，逐一核定公务员退休费，与本人社会统筹内支付的养老金加统筹外项目补贴总和进行比较，核算待遇差。根据铁路公安体制改革时间节点，退休人员退休费核算时间从2009年8月起算。所有数据均上报成都铁路局审核通过后由成都铁路局下拨资金、由重庆铁路公安处代为发放待遇差。2011年底，首次对2009年8月至2011年11月共计二十八个月待遇差予以集中发放。其后每月均按照规定将退休人员社会统筹内支付的养老金加统筹外项目补贴总和与公务员退休费进行比较，数据报成都铁路局审核通过后由成都铁路局下拨资金，由重庆铁路公安处按月代为发放待遇差。4、关于王有才退休费待遇的核定。王有才于1998年7月办理退休手续，属于企业退休人员，每月由重庆市社保部门通过中国邮政储蓄银行重庆市直属分行代为发放社保养老金（王有才银行账号6065××××5494）。经核实，王有才本人符合中央编办发〔2009〕15号文件以及铁劳卫〔2009〕143号文件规定的铁路公安体制改革前退休人员条件。按照王有才退休时连续工龄四十一年，退休时职级副科级、二级警督警衔基础条件，根据相关文件规定核算王有才同级公务员退休费标准。重庆铁路公安处对王有才从2009年8月起开始核算公务员退休费，于2011年底首次发放其本人2009年8月至2011年11月共计二十八个月待遇差24098.68元，之后每月按月发放待遇差。5、关于王有才提出发放待遇差标准错误的问题。王有才提出2011年底一次性发放2009年至2011年11月共计二十八个月待遇差24098.68元，发放总额除以二十八月，每月待遇差应为860.67元，且其本人每月待遇差均应按此标准执行，该说法是错误、片面的。铁劳卫〔2009〕143号文件规定第三条提及的“差额部分”实际是退休人员社会统筹内支付的养老金加统筹外项目补贴与本人离退休费水平的存在差距，才应由铁路企业解决。即本人每月社会统筹内支付的养老金加统筹外项目补贴低于本人离退休费部分才应予待遇补差，如果本人每月社会统筹内支付的养老金加统筹外项目补贴高于本人离退休费部分则没有补差。但个人企业养老金和公务员退休费并不是恒定不变。我国企业养老金已经连续十五年调整增长，从2015年起公务员退休费也连续每年调整增长。以王有才本人为例，2009年8月社保养老金发放1626.10元，核算公务员退休费2669.16元（增加老粮贴2.7元、保留津补贴109元，合计退休费2780.86元），月待遇差1154.76元；2019年11月社保养老金发放4124.1元，核算公务员退休费4415.86元，月待遇差291.76元。王有才本人待遇差已经由2009年的1154.76元动态调整到2019年291.76元，差额863元。待遇差变化的背后，实际是王有才本人每月社保养老金和公务员退休费的增加。王有才本人每月实际收入（社保养老金加待遇差）的总额由2009年的2780.86元调整到2019年的4415.86元，增资额1635元。以王有才2011年11月收到其本人2009年8月至2011年11月共计二十八个月待遇差总额24097.68为例。实际组成应为：2009年每月社保养老金1626.10元，公务员退休费2669.16元，每月待遇差1043.06元，五个月总计5215.3元。2010年每月社保养老金1807.10元，公务员退休费2669.16元，每月待遇差862.06元，十二个月总计10344.72元。2011年1至2月每月社保养老金1993.10元，3至11月每月社保养老金2043.10元，公务员退休费2810.16元，1至2月每月待遇差817.06元，3至11月每月待遇差767.06元，十一个月总计8537.66元，二十八个月合计24097.68元。综上，对于王有才提出待遇差发放金额错误的诉求不符合《关于妥善解决铁路公检法管理体制改革前已退休人员离退休待遇问题的通知》等一系列文件规定，是王有才对于政策片面的、错误的理解。重庆铁路公安处在事实清楚、政策依据确实充分、核算准确的情况下，发放待遇标准差符合相关政策规定，合法有效，请求法院依法驳回王有才的诉讼请求。一审法院认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定，公民、法人及其他组织向人民法院提起的行政诉讼应当属于人民法院行政案件的受案范围。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款规定，有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的。王有才认为重庆铁路公安处未足额向其发放退休待遇，是基于其系铁路公检法改制前重庆铁路公安处的离退休人员，双方并非普通公民与行政机关之间管理与被管理的外部行政法律关系。重庆铁路公安处向王有才发放退休待遇的行为并非行政行为，不属于行政案件的受案范围。对王有才的起诉依法应当驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条之规定，裁定：驳回王有才的起诉。王有才不服，提起上诉，认为按规定王有才每月增加的养老待遇为3140元，被违法减少为235.76元，经多次申诉未果。重庆铁路公安处应根据规定核定待遇差及增发养老金核定规定，应当从实纠正如数补发，请求法院判如所请。重庆铁路公安处未向本院提交书面答辩意见。各方当事人向一审法院举示的证据一审法院已随案移送本院。本院审理查明的事实与一审法院查明的事实无异。二审补充查明，成都铁路局经改制，现全名为中国铁路成都局集团有限公司，公司类型为国有独资企业。本院认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项的规定，公民、法人及其他组织向人民法院提起的行政诉讼应当属于人民法院行政案件的受案范围。王有才为铁路公检法改制前重庆铁路公安处的离退休人员，王有才认为重庆铁路公安处未足额发放退休待遇而提起的行政诉讼，重庆铁路公安处为依政策代管铁路公检法改之前离退休人员的代管单位，对王有才的养老待遇办理进行申报、核定和代付。王有才养老待遇具体补差标准和支付是由中国铁路成都局集团有限公司（曾用名成都铁路局）确定并发放，重庆铁路公安处基于政策补差规定履行代管代发职责，与王有才之间并非基于行政机关与普通公民之间管理与被管理的外部行政法律关系实施的补差行为，该行为并非可诉行政行为，不属于行政案件的受案范围。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项之规定，不符合行政诉讼法第四十九条规定的,已经立案的，应当裁定驳回起诉。一审法院裁定驳回王有才的起诉，处理正确，王有才的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本案不收取案件受理费。本裁定为终审裁定。审 判 长 张小明审 判 员 文林华审 判 员 封 莎二〇二一年三月二十六日法官助理 何小莉书 记 员 唐 吉