文书内容山东省滨州市中级人民法院行 政 裁 定 书(2020)鲁16行终231号上诉人（原审被告）博兴县自然资源和规划局，住所地：博兴县博城二路268号。法定代表人张英温，局长。参加诉讼行政机关负责人孙全林，副局长委托代理人黎金娥，山东王宁律师事务所律师。上诉人（原审第三人）陈考祥，男，1964年2月22日出生，汉族，住博兴县店子镇九台村。委托代理人杨超，山东杨超律师事务所律师。委托代理人张帅，山东纵横家律师事务所律师。被上诉人（原审原告）陈立业，男，1956年12月14日出生，汉族，住博兴县。委托诉讼代理人王兰宝，山东王保强律师事务所律师。原审第三人店子镇九台村榨油厂（已注销），住所地：博兴县店子镇九台村。负责人陈考祥，原经营者。原审第三人博兴县店子镇九台村民委员会。住所地：博兴县店子镇九台村。法定代表人陈天洪，村委会主任。上诉人博兴县自然资源和规划局（以下简称博兴资源规划局）、上诉人陈考祥因与被上诉人陈立业以及原审第三人店子镇九台村榨油厂（以下简称九台村榨油厂）、博兴县店子镇九台村民委员会（以下简称九台村委员）土地行政登记一案，不服山东省博兴县人民法院（2020）鲁1625行初22号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，原告家庭承包了博兴县店子镇九台村的土地7.2亩。1999年博兴县人民政府为原告颁发了《土地承包经营权证》，承包期限自1999年3月25日至2029年3月25日。2015年4月15日，博兴县人民政府向原告颁发《农村土地承包经营权证》，原博兴县农业局作为行政主管部门加盖印章，载明了承包地空间方位示意图、土地四至等情况，面积为5.74亩，土地承包期限自1999年10月1日至2029年9月30日。2001年11月6日，陈立业等与陈考祥签订《占用地合同协议书》，约定陈考祥占用陈立业面积2.77亩的责任田建油棉加工厂，每亩使用费600元，使用期限自2001年11月6日至2031年11月6日。2007年10月15日，九台村榨油厂依据滨州市人民政府《关于博兴县店子镇九台村榨油厂项目补办用地手续的批复》（滨政地字[2006]519号）、陈立业与陈考祥签订的用地协议等材料申请办理土地登记。经审批，原博兴县国土资源局于2008年10月15日向九台村榨油厂颁发博集用（2008）第005-063号集体土地使用证，载明土地使用权面积为3480平方米，地类工业，使用期限至2026年3月26日。2020年3月17日，原告陈立业在其诉陈考祥民事纠纷案件开庭审理时，案号：（2020）鲁1625民初505号，原告得知第三人九台村榨油厂取得了博集用（2008）第005-063集体土地使用证。原告认为被告对第三人九台村榨油厂作出的集体土地使用证与原告土地承包经营权证的部分土地面积范围有重合之处，故诉至法院。原审法院认为，本案的审理焦点是：1．原告主体资格及起诉期限问题；2．本案是否适用行政裁决前置程序；3．被告所作涉案不动产登记是否合法。关于焦点一，2020年3月17日原告在其诉陈考祥的民事案件审理中得知被告向九台村榨油厂作出的涉案不动产权登记。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条规定，原告提起本案诉讼未超过行政诉讼起诉期限。原告所提行政诉讼与其有法律上的利害关系，其主体资格适格。关于焦点二，本案属不动产行政登记纠纷，并非关于土地所有权和使用权的争议，故原告因不服被告颁证行为而提起的行政诉讼不属于《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定的土地所有权和使用权的争议，因此，被告博兴资源规划局的答辩理由不能成立。关于焦点三，《中华人民共和国土地管理法》第十三条规定，“依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯”。本案中，原告陈立业自1999年起承包经营本村集体土地7.2亩，博兴县人民政府向其颁发了《土地承包经营权证》，2015年4月15日，原告的《农村土地承包经营权证》确认原告承包上述土地中的5.74亩，土地承包期限自1999年10月1日至2029年9月30日。2001年原告陈立业将其具有承包经营权的2.77亩土地交由陈考祥占用，并收取费用。2008年10月15日，被告根据店子镇九台村榨油厂、陈考祥的申请，依据滨政地字[2006]519号批复等材料向九台村榨油厂颁发了涉案集体土地使用证。该集体土地使用证上的土地与原告陈立业《土地承包经营权证》、《农村土地承包经营权证》上部分土地面积范围存在重叠。被告在原告土地承包有效期内就同一地块向第三人九台村榨油厂、陈考祥颁发集体土地使用证，形成一地两证，导致权属重合。因此，被告就同一土地重复颁证的行为事实不清，主要证据不足，程序违法，依法应予撤销。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）项规定，判决：撤销被告博兴县自然资源和规划局于2008年10月15日向店子镇九台村榨油厂颁发的博集用（2008）第005-063号集体土地使用证。案件受理费50元，由被告博兴县自然资源和规划局负担。原审被告博兴资源规划局不服一审判决提起上诉，请求撤销一审判决，依法改判驳回被上诉人的诉讼请求或发回重审。事实和理由：一审判决认定事实不清，适用法律错误。1.一审判决认定涉案集体土地使用证上的土地与陈立业《土地承包经营权证》、《农村土地承包经营权证》上部分土地面积范围存在重叠，认定主要事实不清。首先，2001年11月6日，被上诉人陈立业在九台村委会同意及见证下与陈考祥达成用地协议，同意陈考祥占用其责任田2.77亩建设油棉加工厂（期限自2001年11月6日至2031年11月6日）。农村土地承包合同是土地承包经营权登记和颁证的基础及依据，土地承包合同约定的土地承包范围和面积发生变化，土地承包经营权证上的范围和面积也应当随之变更。被上诉人陈立业提交的1999年《土地承包经营权证》承包土地7.2亩，2011年同意陈考祥征用2.77亩建油棉加工厂，其承包合同的范围和面积发生了变化，其承包经营权证也应依法变更。至2015年，被上诉人陈立业《农村土地承包经营权证》记载基本农田5.74亩，不包括九台村榨油厂涉案建设用地部分。其次，被上诉人提交的1999年《土地承包经营权证》、2015年《农村土地承包经营权证》可以反映被上诉人承包地前、后16年的变化，但是并非并列同时有效，2015年《农村土地承包经营权证》是对前者的变更。一审判决将被上诉人提交的1999年《土地承包经营权证》、2015年《农村土地承包经营权证》并列，而且不考虑被上诉人土地承包合同约定的范围及面积的实际变化，以未变更的1999年《土地承包经营权证》为依据，认定涉案集体土地使用证上的土地与陈立业《土地承包经营权证》、《农村土地承包经营权证》上部分土地面积范围存在重叠”，认定主要事实不清。2.一审判决适用法律错误。2020年6月10日，博兴县人民政府办公室发出《关于妥善处理建设用地使用权和农村土地承包经营权重合颁证问题的通知》，提出“承包地被依法证收、征用、占用的，转为建设用地，手续完备，农村土地承包经营者获得按照相关合同约定的土地收益后，维持《建设用地使用证》，对于《农村土地承包经营权证》、《建设用地使用证》重合部分，可以通过农村土地承包经营权变更登记等方式，予以调整或注销《农村土地承包经营权证》”。且不说被上诉人提交的《农村土地承包经营权证》证载面积不包含涉案集体土地使用权证部分，退一步如果存在部分重合，依据《中华人民共和国农村土地承包法》、《山东省实施办法》及博兴县人民政府文件，也应当依法变更《农村土地承包经营权证》，而非撤销涉案集体土地使用权证。一审判决以未变更的土地承包经营权证，否定建设用地使用证，适用法律错误。3.涉案集体土地使用证认定事实清楚，证据充分，程序合法，未损害被上诉人的合法权益。2001年11月6日在九台村委会同意及见证下，被上诉人陈立业与陈考祥达成用地协议，同意陈考祥租用其责任田2.77亩建设油棉加工厂，期限至2031年11月6日。基于该事实，2006年3月27日，滨州市人民政府依法作出农用地转用批复（滨政地字[2006]519号），同意九台村榨油厂项目补办使用集体土地手续后，该地块就由农用地转为建设用地，就不属于《中华人民共和国农村土地承包法》调整的范畴。2007年10月15日，经九台村委会及店子镇人民政府同意，陈考祥提出涉案土地登记申请，使用期限至2026年3月26日止。依据滨政地字[2006]519号批复、被上诉人与陈考祥协议、九台村委会及台子镇政府意见，上诉人依法颁发的涉案集体建设用地使用证。该颁证行为事实清楚，证据充分，并无不当，更未损害被上诉人的合法权益。原审第三人陈考祥不服一审判决提起上诉，请求撤销一审判决，依法改判驳回被上诉人的诉讼请求。上诉人的涉案集体土地使用证和被上诉人陈立业《土地承包经营权证》、《农村土地承包经营权证》不存在土地重叠问题。2001年11月6日，在九台村委会同意及见证下，陈立业与上诉人达成用地协议，同意上诉人租用其责任田2.77亩建设油棉加工厂，期限自2001年11月6日至2031年11月6日。2006年3月27日，滨州市人民政府做出农用地转用批复(滨政地字[2006]519号)，同意九台村榨油厂项目补办使用集体土地手续，该地块由农用地转为集体建设用地。2007年10月15日，经九台村村委会及博兴县店子镇政府同意，上诉人提出集体土地使用权登记申请，使用期限至2026年3月26日止。依据滨政地字[2006]519号批复、陈立业与陈考祥签订的协议、村委及镇政府意见，博兴资源规划局依法为上诉人颁发了博集用(2008)第005﹣063号《集体土地使用证》，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。被上诉人陈立业《土地承包经营权证》、《农村土地承包经营权证》的大部分土地已经转包给广饶县绿园食品有限公司。上诉人的集体土地使用证和被上诉人陈立业的《土地承包经营权证》、《农村土地承包经营权证》不存在重叠问题。被上诉人陈立业答辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院予以维持。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第十六条第一款规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。本案中，上诉人陈考祥与被上诉人陈立业争议的地块系集体土地，双方均认可涉案争议地块由陈立业承包，按照双方签订的协议自2001年一直由陈考祥占用并向陈立业支付占用费用。上述事实有陈立业与陈考祥签订《占用地合同协议书》、当事人的自认等证据予以证实。一审法院基于上述事实，认定涉案集体土地使用证上的土地与陈立业《农村土地承包经营权证》上部分土地面积范围存在重叠并无不当。两上诉人主张陈立业持有的《农村土地承包经营权证》与上诉人陈考祥持有的涉案建设土地使用证不存在土地重合问题的上诉理由不能成立，本院不予支持。因陈立业持有的《农村土地承包经营权证》与陈考祥持有的涉案建设用地使用证均包含涉案地块，故对涉案地块，陈立业与陈考祥存在权属争议。根据上述规定，当事人之间对土地权属存在争议的，应当由人民政府先行处理。具体到本案中，简单撤销涉案集体土地使用证并不能实质化解当事人对涉案地块的权属争议。为实质化解本案争议，减少当事人的诉累，节约司法、行政资源，本案应由人民政府先行处理。一审判决撤销涉案建设用地使用证不当，本院予以纠正。另需要指出的是，对涉案地块的重复颁证问题，上诉人博兴资源规划局作为主管部门，应本着诚实信用的原则，积极面对其辖区内农村土地登记中存在的遗留问题，特别是对存在争议的土地，更应当及时查清事实，依法妥善作出处理。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十三条第（一）项之规定，裁定如下：一、撤销博兴县人民法院（2020）鲁1625行初22号行政判决。二、驳回陈立业的起诉。一、二审案件受理费共150元，分别退还上诉人博兴县自然资源和规划局、上诉人陈考祥、被上诉人陈立业各50元。本判决为终审判决。审 判 长 孙长青审 判 员 牛淑华审 判 员 庞 辉二〇二一年三月三十一日法官助理 韩 敏书 记 员 李嘉正