安徽省宣城市中级人民法院 行 政 裁 定 书 (2021)皖18行终46号 上诉人（一审原告）董学标，男，1949年6月18日出生，汉族，户籍地浙江省杭州市余杭区，送达地址浙江省杭州市余杭区。 委托代理人董亮，男，1978年10月6日出生，汉族，住址同上，系董学标之子。 被上诉人（一审被告）宣城市宣州区自然资源和规划局，住所地安徽省宣城市宣州区叠嶂西路与陵西路交叉口西100米，统一社会信用代码113417030032495063。 法定代表人程禹柏，该局局长。 上诉人董学标因诉被上诉人宣城市宣州区自然资源和规划局（以下简称“宣州区自规局”）政府信息公开一案，不服安徽省宣城市宣州区人民法院（2020）皖1802行初122号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2021年3月4日受理后，依法组成合议庭审理了本案。 一审法院审理查明，宣城市黄渡新型建材厂（以下简称“黄渡建材厂”）位于宣××宣州区黄渡乡××村。2002年4月19日，案外人范福军与宣城市宣州区乌边村民委员会（以下简称“乌边村委会”）签订《财产租赁协议》，约定乌边村委会将位于本村境内的原峄山乡砖瓦二厂（即乌边窑厂）出租给范福军经营，范福军有权在租赁期内进行转租。范福军承租上述窑厂后，将该窑厂更名为黄渡建材厂。2002年7月24日，乌边村委会与黄渡建材厂（范福军）签订《补充协议》，该协议对租金等事项作出了变更，并约定如主管部门勒令停产而使租赁合同终止，所得赔偿款归黄渡建材厂所有。2003年12月17日，乌边村委会与范福军签订《资产转让协议》，约定乌边村委会将前述《财产租赁协议》中的财产转让给范福军。2005年5月17日，范福军与董学标签订《宣城市黄渡新型建材厂及一分厂转让协议书》，约定范福军将黄渡建材厂（原乌边窑厂）及荷花建材一分厂的财产全部转让给董学标。2010年3月19日，宣城市宣州区人民政府（以下简称“宣州区政府”）印发《宣州区粘土砖生产企业清理整顿工作方案》（宣区政〔2010〕29号），拟对本区粘土砖生产企业进行清理整顿、予以关停，黄渡建材厂在此政策性关停范围内。此后，黄渡建材厂被关停。在粘土砖清理整顿工作中，宣州区政府并未出台对关停企业的补偿方案，由关停企业自愿申请中央财政关闭小企业资金补助，该补助政策于2015年停止。基于黄渡建材厂的关停，董学标的代理人董亮、董莉莉（分别系董学标的子女）分别于2015年4月30日、2016年5月31日从宣城市宣州区黄渡乡人民政府（以下简称“黄渡乡政府”）领取补助资金91万元、10万元。黄渡建材厂被关停后处以闲置状态。2018年11月4日、5日，黄渡建材厂厂区内一层7间、占地面积为210平方米的砖混结构房屋以及厂区坯场被拆除。同年11月5日，乌边村委会向黄渡乡政府递交《关于消除乌边村窑厂安全隐患的报告》，称已将黄渡建材厂关停后剩余危房的安全隐患清除。黄渡乡政府于同月8日作出回复，称已收悉乌边村委会的前述报告，要求该村认真落实安全生产属地责任，全面开展安全生产大检查，彻底消除可能存在的安全隐患。该院于2019年12月13日作出（2019）皖1802行初75号行政判决，确认黄渡乡政府实施的前述强制拆除黄渡建材厂内部分房屋和坯场的行为违法。2019年5月，董学标就黄渡乡政府实施的强制拆除行为提起了行政赔偿诉讼，要求黄渡乡政府对其损失进行赔偿，但于同年12月主动撤诉，此后未再提起赔偿之诉，至今，其与赔偿义务机关就其赔偿问题尚未达成一致意见。 一审法院另查明，安徽省人民政府于2018年11月23日作出皖政地〔2018〕895号《关于宣州区2018年第19批次集镇建设用地的批复》，其中黄渡乡乌边村被征收集体建设用地为2.0306公顷。此后，案涉土地出让给宣城市新联商品混凝土有限公司（以下简称“新联公司”）开发利用。据不完全统计，董学标因其前述房屋及坯场被拆除的问题，自2019年2月至今，以相关行政机关不履行法定监督管理职责以及政府信息公开等为由提起了53起行政诉讼，其中不包含因不服该院一审裁判而提起上诉、尚在二审法院登记立案阶段的案件。其中，关于政府信息公开之诉，自2019年11月至今，董学标围绕着新联公司的建设项目立项批准文件及相关审批资料、关于批准改变案涉土地使用性质和用途的批复及申报资料、黄渡乡乡域总体规划图、集镇建设规划和村庄建设规划图、2010年清理整顿补偿资金预算、资金来源、资金拨付用途等问题、原宣城市国土资源局宣州区分局[2018]第21号《征地补偿安置公告》公布的安置补偿方案对应的批准文件等问题，向安徽省、宣城市、宣州区及黄渡乡四级人民政府和安徽省、宣城市、宣州区三级自然资源和规划部门以及宣城市、宣州区两级发展和改革委员会多次重复申请公开类似、关联政府信息，并对相关答复不服，以相关部门不履行政府信息公开法定职责为由，提起行政复议和诉讼，至今便已向法院提起十几件政府信息公开之诉，其中包含本案之诉，即2020年10月13日，董学标向宣州区自规局邮寄政府信息公开申请书，载明:“……征地补偿安置方案公告([2018]第21号)经宣州区自规局发布后，听取群众意见，宣州区自规局将征地补偿安置方案报宣州区政府审批时，应当附具被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人的意见及采纳情况，举行听证会的，还应当附具听证笔录，经宣州区政府批准后，由宣州区自规局组织实施。现申请人向你部门申请公开:1、征地补偿安置方案报人民政府审批的申请书和被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人意见及采纳情况的信息，以及听证笔录的信息;2、经人民政府批准实施的征地补偿安置方案信息。”宣州区自规局收到前述信息公开申请后，未在法定期间内予以答复。董学标不服，提起本案诉讼，请求：1.确认宣州区自规局对其于2020年10月13日提出的政府信息公开申请未在法定期限内作出答复的行为违法；2.责令宣州区自规局公开其申请的政府信息；3.本案诉讼费由宣州区自规局负担。 一审法院再查明，该院已审结的（2020）皖1802行初39号董学标诉宣州区自规局征地补偿安置方案公告及宣州区政府行政复议一案中，宣州区自规局在诉讼中提交了对宣州区2018年第19批次集镇建设用地项目拟征收申报过程中乌边村委会出具的《关于不要求听证的证明》，该事实在原宣城市国土资源局宣州区分局于2018年10月19日编制的《建设项目用地呈报“一书二方案”》中也作出了说明，且该《建设项目用地呈报“一书二方案”》董学标曾作为证据多次在关联诉讼中予以提举。关于案涉征地安置补偿方案，宣州区自规局亦将《征地补偿安置公告》([2018]第21号)在该案中作为证据进行提举。 一审法院认为，虽然《中华人民共和国政府信息公开条例》的立法目的之一在于保障社会公众获取政府信息的知情权，发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用，但根据该条例第二十八条规定，公民获取政府信息必须符合法律规定的条件、程序和方式，同时应符合立法宗旨和目的。同时，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第一条规定所反映的立法宗旨，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼必须具有通过诉讼程序保护其诉讼利益、解决其实质争议之必要。本案中，董学标向宣州区自规局申请公开征地补偿安置方案，但其在（2020）皖1802行初39号案件中已获取了《征地补偿安置公告》，即已实现了其对征地补偿安置标准、安置费用及安置办法等信息的知情权；关于被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人意见及采纳情况的信息、听证笔录等信息，根据在案证据及已查明事实，能够证明其明知该信息不存在但仍提出申请的事实。根据在案证据及关联诉讼已查明的事实，黄渡乡政府于2018年11月4日、5日强制拆除原宣城市黄渡新型建材厂内一层7间、占地面积210平方米的砖混结构房屋和坯场的行政行为已被生效判决确认违法，董学标完全可以直接针对该行政机关提起行政赔偿诉讼，但其并未选择法律设定的更为便捷和直接的救济途径，转而提出了一系列信息公开申请，且其中包含重复申请、循环申请和重叠申请的情况，继而就有关人民政府和相关行政机关对其申请的答复或不予答复行为，提出相应的行政复议申请或提起行政诉讼。于此同时，董学标还针对案涉地块的征收、出让、补偿安置等前置性、过程性行为提起了一系列诉讼，主要围绕宣州区自规局出让案涉土地给新联公司的行为违法、案涉项目的《征地补偿安置公告》违法、以宣城市自然资源和规划局、宣城市生态环境局未履行对新联公司违法占地、无环保审批手续等违法行为的监督查处职责以及其案涉厂房被强制拆除之时及之后公安机关未履行保护其合法财产的法定职责等事由，但多被法院以超过起诉期限、重复起诉、与其不具有法律上的利害关系、被诉行为系行政机关之间的内部监督行为、过程性行为或对其权利义务不产生实际影响等为由而被裁判驳回起诉或诉讼请求，且在复议机关及法院生效裁判多次、反复释明不属于行政诉讼受案范围的情况下，其仍反复、大量申请行政复议并提起行政诉讼。经考察董学标提起的一系列行政复议、行政诉讼案件，可推知其实质诉求是要求对其被关停并被拆除的黄渡建材厂的部分厂房、坯场等予以赔偿。就本案而言，董学标虽不服宣州区自规局就其政府信息公开申请未作出答复的行为而提起诉讼，但其目的并不在于其申请的信息公开与否，并非为获取政府信息而进一步寻求实质救济，而是希望通过提起包含不履行政府信息公开之诉在内的多次行政复议及行政诉讼，实现其征收拆除赔偿利益的最大化，且其本案之诉与其欲解决的行政争议及期待保护的利益无直接关联，董学标起诉宣州区自规局，不能解决因征收拆除其厂房、坯场而产生的行政争议，明显没有值得保护的与其自身合法权益相关的实际利益，且其前期提出的诸多信息公开申请及继而引发的相关复议和诉讼，已经充分满足了其对案涉事项相关问题的知情权，现其仍就关联问题或类似问题提出申请，显然已经偏离了公民依法、正当且理性行使知情权、监督权以及诉讼权利的正常范围，与《中华人民共和国行政诉讼法》第一条规定的“保证人民法院公正、及时审理行政案件，解决行政争议，保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权”的立法本意相悖，浪费了行政资源和司法资源，构成了诉讼权利的滥用。当然，若董学标的请求具备诉的利益，足以具有利用国家审判制度加以解决的实际价值或者必要性，有利于行政争议的高效、实质化解，符合起诉条件的，仍可依照《中华人民共和国行政诉讼法》向法院提起诉讼，人民法院仍将依法保障其诉权。故董学标提起本案之诉缺乏予以支持的必要性和正当性，应当裁定驳回其起诉。该院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一条、第二条第一款，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（八）项、第三款之规定，裁定：驳回董学标的起诉。董学标预交的案件受理费50元，予以退还。 董学标不服上述裁定，向本院上诉称，1.其向宣州区自规局申请公开案涉政府信息，该局在法定期限内未予答复，系行政不作为。一审法院未就宣州区自规局是否在法定期限内作出政府信息公开答复的行为进行审查，而是长篇论述其提起的其他行政诉讼，系超越司法自由裁量权。其申请公开的是拟定的补偿安置方案公布后听取被征收人意见的材料及经批准实施的征地补偿安置方案，而非《建设项目用地承包“一书二方案”》中的《关于不要求听证的证明》及（2020）皖1802行初39号案件所指向的[2018]第21号补偿安置方案公告。2.一审法院未经开庭审理即以被诉行政行为对其合法权益未产生实际影响为由，迳行裁定驳回起诉，系审理程序违法。请求：撤销一审裁定，指令一审法院继续审理本案。 二审中，宣州区自规局未向本院提交书面答辩意见。 经审查，本院对一审裁定认定的案件事实予以确认。 本院认为，《中华人民共和国政府信息公开条例》之立法宗旨在于保障公民、法人和其他组织依法获得政府信息，提高政府工作的透明度，促进依法行政，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用。公民、法人和其他组织向行政机关申请公开政府信息应当符合上述条例的立法宗旨，否则，政府信息公开的制度功能非但无从发挥，反而会产生制度异化后的负面影响。经对董学标提起的诸多案件的综合分析，董学标的核心诉求是在于黄渡建材厂被拆除而产生的行政补偿或赔偿纠纷问题，其不寻求最直接的救济途径，而是向多机关提出多项信息公开申请。董学标自2019年2月以来，以相关政府部门不履行监管职责或信息公开法定职责为由在宣州区人民法院、宣城市中级人民法院、安徽省高级人民法院、合肥市中级人民法院、合肥市高新技术产业开发区法院已针对政府信息公开提起数十件行政诉讼，明显已超过政府信息公开申请权、诉权的正常行使限度，属滥用政府信息公开申请权和诉权，一审法院裁定驳回起诉，并无不当。另外，一审法院经审查，认为本案属于拟驳回起诉，而不需要开庭审理的情形，遂未开庭审理，并裁定驳回起诉，符合《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第三款之规定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 谢 贞 审判员 满先进 审判员 严荣荣 二〇二一年三月三十日 法官助理王娜 书记员周敏 附：本裁定适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……