安徽省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）皖行终485号 上诉人（一审被告）亳州市谯城区人民政府，住所地安徽省亳州市谯城区新华路半截楼3号，统一社会信用代码113416020031662682。 法定代表人周霄，区长。 被上诉人（一审原告）刘东云，男，1954年2月19日出生，汉族，住安徽省亳州市谯城区。 刘东云诉亳州市谯城区人民政府（以下简称谯城区政府）房屋征收一案，亳州市中级人民法院已作出（2020）皖16行初59号行政判决。谯城区政府不服该判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 刘东云向一审法院起诉称，2001年，原告刘东云夫妇投资建设了前李小学，这是一所六年制小学，学校占地2000多平方米，建筑面积近900平方米，开设有6个教学班，学生人数达到400名，教职工10余人，校址位于谯城区薛阁街道办事处建安路东侧、药都大道北侧何路口3-16。2019年3月28日，被告谯城区政府发布谯政〔2019〕38号《关于前李何路口棚户区改造项目国有土地上房屋征收公告》，将原告夫妇投资兴建的房屋纳入征收范围。原告通过申请政府信息公开，发现被告作出的征收决定存在无效情形，因为原告夫妇投资兴建房屋所占的土地并未被依法征收为国有土地，目前还是集体土地性质。为维护自身合法权益，特提起行政诉讼，请求确认谯城区政府作出的谯政〔2019〕38号房屋征收决定无效。 谯城区政府一审答辩称，本案不存在行政行为无效情形。具体理由如下：1.本案中谯城区政府作为县级人民政府，依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条的规定，具有在本行政辖区内作出国有土地上房屋征收决定的法定职责。2.谯城区政府在城市规划区域内进行棚户区改造，符合各项规划及年度计划要求，且征收区域内大多数居民同意征收改造。3.对集体土地上的房屋参照国有土地上的房屋征收方式来进行补偿，可以提高补偿标准，更有利于保护被征收人的利益。谯城区政府进行棚户区改造，不能理解为重大且明显违法的情形。综上，请求驳回原告的诉讼请求。 一审法院审理查明，2018年12月27日，安徽省亳州市谯城区第十七届人民代表大会第三次会议通过《关于亳州市谯城区2018年国民经济和社会发展计划执行情况与2019年度计划的决议》，该计划中包含了前李何路口棚户区改造项目。谯城区政府委托该区薛阁街道办事处负责上述项目的征收与补偿工作。2018年11月20日，谯城区薛阁街道办事处成立前李何路口棚户区改造项目征迁指挥部。2018年11月26日，谯城区薛阁街道办事处及征迁指挥部制作了《前李何路口棚户区改造项目房屋征收及项目建设征询民意调查报告》，该报告载明项目涉及被征收户约681户，发放征询民意调查表681份，收回民意调查表670份，对棚户区改造项目建设支持率占99%。2018年12月6日，谯城区薛阁街道办事处作出《关于对前李何路口棚户区改造项目国有土地房屋征收协商选定评估公司公示》，该公示载明发放协商选定房屋征收评估机构告知书681份，收回676份，99%的被征收人选择亳州市亳房房地产咨询评估有限责任公司为项目区内房屋征收评估单位。2019年1月10日，谯城区薛阁街道办事处制作了《前李何路口棚户区改造项目国有土地上房屋征收风险评估报告》。2019年1月29日，谯城区薛阁街道办事处成立国有土地上房屋征收社会稳定风险评估领导小组，职责是带领工作组对项目建设民意调查；国有土地上房屋征收调查；组织编制《房屋征收风险评估报告》；拟定《房屋征收补偿方案》，并报谯城区政府论证。谯城区薛阁街道办事处制作了《前李何路口棚户区改造项目国有土地上房屋征收安置补偿方案（征求意见稿）》并进行了公示，但征求意见稿无落款日期，也未载明提出修改意见的期限。2019年3月20日，谯城区薛阁街道办事处向谯城区政府报请作出国有土地上房屋征收决定。2019年3月28日，谯城区政府作出谯政〔2019〕37号《关于前李何路口棚户区改造项目国有土地上房屋征收的决定》及《前李何路口棚户区改造项目国有土地上房屋征收安置补偿方案》。同日，谯城区政府作出谯政〔2019〕38号《关于前李何路口棚户区改造项目国有土地上房屋征收的公告》，将征收范围、征收期限、征收当事人及征收安置补偿方案、行政复议及行政诉讼权利等事项予以公告。 刘东云对此不服，向该院提起行政诉讼，要求确定上述房屋征收决定无效。经该院依法告知本案不符合无效情形，其可以变更诉讼请求为撤销该房屋征收决定或要求确认房屋征收决定违法。遂原告刘东云变更诉讼请求为要求确认被诉的房屋征收决定违法。 一审法院另查明，谯城区政府谯政〔2019〕38号《关于前李何路口棚户区改造项目国有土地上房屋征收的公告》所附的前李何路口棚户区改造项目国有土地上房屋征收安置补偿方案第九条规定，对征收范围内的公共国有土地，无偿收回；对集体土地，按照41800元/亩予以补偿。第十三条规定，该项目征收范围内集体土地上的房屋征收仍按照《亳州市人民政府办公室关于印发〈亳州市城区规划范围内集体土地上房屋征收补偿安置规定〉的通知》（亳政办〔2015〕62号）执行。 一审法院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十四条规定，被征收人对市、县级人民政府作出的房屋征收决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。本案原告刘东云因其建设的前李小学被纳入征收范围，其对谯城区政府作出的前李何路口棚户区改造项目国有土地上房屋征收决定不服，依法可以提起本案行政诉讼。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款规定：“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作”。因此，谯城区政府作为涉案的征收主体，是本案适格的被告。 经查，案涉国有土地上房屋征收决定包括了部分集体土地。由于集体土地征收与国有土地上房屋征收在法律适用、征收权限等方面有诸多不同，因此同一征收程序中既征收国有土地上的房屋又征收集体土地不合法。具有以下几方面：（一）集体土地征收与国有土地上房屋征收的对象与法律依据不同。前者征收的对象是集体土地，地上房屋随着集体土地一并被征收，适用《中华人民共和国土地管理法》及实施条例；后者的征收对象是国有土地上的房屋，国有土地使用权与房屋一并被征收，适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》。（二）集体土地征收与国有土地上房屋征收的主体不同。前者批准征收的主体是省级人民政府或国务院，原则上是由县级人民政府组织实施；后者批准征收的主体是市、县级人民政府，由该市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施征收与补偿工作。（三）集体土地征收与国有土地上房屋征收的程序不同。根据修正前《中华人民共和国土地管理法》第四十六条至四十八条规定，集体土地经有权机关批准征收后，首先由相关部门履行“两公告”即向集体土地所有权人告知其土地已被依法征收，同时告知相应的征地补偿安置方案；其次由集体土地使用权人持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记；最后如果被征收土地的所有权人、使用权人对补偿标准有争议的，则进入争议协调、复议（裁决）程序。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二章对国有土地上房屋征收程序作出了明确的规定，在房屋征收前，房屋征收部门要拟定征收补偿方案并听取公众意见，要进行社会稳定风险评估，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用等。综上，由于集体土地征收与国有土地上房屋征收两者之间存在质的区别，因此本案中谯城区政府在同一个程序中，既征收国有土地上的房屋，又征收集体土地违反法律规定。 根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项规定，行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为。本案中，谯城区政府的房屋征收决定中涉及集体土地部分的征收，违反了《中华人民共和国土地管理法》关于集体土地征收的相关规定，理应予以撤销。但考虑到案涉棚户区改造项目，符合公共利益的需要，且被诉征收决定涉及面广，撤销该决定可能会给社会公共利益造成重大损失，因此根据上述法律规定，应判决确认违法，但不撤销。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条规定，人民法院判决确认违法的，可以同时判决责令被告采取补救措施。谯城区政府对同一征收决定中，既包括国有土地，又包括集体土地是否合法，认识并不明确，很有可能导致其不能及时纠正错误或重蹈覆辙。因此，根据上述法律规定，该院确认被诉征收决定违法的同时判决责令谯城区政府对房屋征收决定中涉及集体土地征收的部分采取补救措施。 综上，原告刘东云的诉讼请求成立，该院依法支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项、第七十六条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条第二款之规定，判决：一、确认被告谯城区政府于2019年3月28日作出的谯政〔2019〕37号《关于前李何路口棚户区改造项目国有土地上房屋征收的决定》违法；二、责令被告谯城区政府对谯政〔2019〕37号《关于前李何路口棚户区改造项目国有土地上房屋征收的决定》中涉及集体土地征收的部分采取补救措施。 谯城区政府上诉称，案涉房屋征收决定符合法律、法规规定。前李、窦庄及周边地块棚户区改造项目位于亳州市城市的中心地带，该村的土地在2000年以前已被征收，用于城市建设，仅剩余个别村民的零星建设用地未征收。根据《安徽省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第四十二条规定，农村集体经济组织的耕地被征用完后，原农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，其余的土地属于国家所有，由原农村集体经济组织使用。项目建设占用该土地时，应当按照征地办法和标准给予原农村集体经济组织补偿。亳州市人民政府于2015年4月28日制定的亳政秘〔2015〕62号《亳州市城区规划范围内集体土地上房屋征收补偿安置规定》第二十一条规定，2008以前土地已被征收，人均耕地不足0.2亩的自然村，经国土部门认定，根据村民自愿，集体土地上房屋征收可参照亳州市国有土地上房屋征收补偿安置标准执行。 刘东云并不是薛阁街道站前社区前李、窦庄的原居民，其于2001年前后通过购买杨传良等原居民的宅基地、迁移户籍，利用住宅举办一所小学。刘东云在土地使用权的合法性本身就存在质疑。刘东云在购买杨传良等原居民的宅基地后，申请办理过户手续，由于其未承担违法的责任，申请办理过户手续未获得审批，建设用地使用权人目前仍然是杨传良等原居民。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条的规定，土地补偿款只能补偿给薛阁街道站前社区前李、窦庄村集体经济组织。因此，刘东云只能获得地上附属物的补偿，而刘东云要求置换学校的补偿，不符合法律、法规的规定。其在不能获得置换学校的补偿下，提起行政诉讼，要求依法确认案涉房屋征收决定无效。 亳政秘〔2004〕53号《关于规划区原刘庄等八个村委会“农转非”后有关土地处置问题的批复》、亳州市土地管理局毫土〔1999〕第30号，收回南市区(现薛阁街道办事处)农转非村民组剩余土地的通知、2020年8月10日薛阁街道办事处的情况说明，可以证明薛阁街道站前社区前李、窦庄集体经济组织全部成员转为城镇居民。 一审判决超出被上诉人的诉讼请求。被上诉人刘东云一审诉讼请求是确认上诉人作出的案涉房屋征收决定无效，其主要依据是认为征收范围内存在集体土地。一审判决结果却是确认上诉人作出的案涉房屋征收决定违法，责令上诉人对该征收决定中涉及的集体土地征收部分采取补救措施。上诉人认为，一审裁判应围绕被上诉人的诉求进行，审查案涉房屋征收决定是否存在无效情形，一审法院的裁判超出了被上诉人的诉求。 综上，上诉人作出的案涉征收决定，符合法律、法规的规定，征收范围内全部为国有土地，不存在集体土地，该征收决定不存在无效情形，一审法院判决超出被上诉人的诉讼请求。请求撤销一审判决，依法改判驳回被上诉人一审诉讼请求或发回重审。 一审原告刘东云向一审法院提交了以下证据： 1.集体土地使用证及其变更缴费证明，证明原告是集体建设用地的使用权人，土地所有权人为集体，而非国家所有； 2.谯政〔2019〕37号《亳州市谯城区人民政府关于前李何路口棚户区改造项目国有土地上房屋征收的决定》； 3.评估报告复印件2份； 证据2-3证明原告所有的房屋现已被被告纳入征收范围，并进行了评估； 4.安徽省自然资源厅的信息公开答复及安徽省人民政府信息公开答复书，证明原告所使用的土地尚未被批准征收为国有土地，被告作为县级政府无权针对集体土地上的房屋直接发布房屋征收决定，因此，被告发布的房屋征收决定应当是无效的行政行为。 一审被告谯城区政府向一审法院提交以下证据： 1.亳州市谯城区第十七届人民代表大会第三次会议关于政府工作报告的决议及政府工作报告，证明在2018年12月通过的政府工作报告中，对2019年城市建设作了统筹安排，涉案棚户区改造项目已经纳入政府年度城市建设计划； 2.亳州市谯城区第十七届人民代表大会第三次会议关于亳州市谯城区2018年国民经济和社会发展计划执行情况与2019年度计划的决议，及谯城区国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要，证明涉案棚户区改造项目符合政府国民经济和社会发展规划； 3.亳州市谯城区土地利用总体规划及规划图(2006-2020年），证明房屋征收范围内的土地及建设项目符合土地利用总体规划； 4.安徽省人民政府关于亳州市城市总体规划的批复及亳州市城市总体规划图，证明亳州市城市总体规划建设已经安徽省人民政府批准，涉案棚户区改造项目符合城市总体规划； 5.2018-2020年棚户区改造计划，证明案涉棚户区改造项目符合专项规划； 6.国有土地上房屋征收与补偿委托书，证明谯城区国有土地上房屋征收管理办公室依法委托谯城区薛阁街道办事处实施涉案棚户区改造征收与补偿工作，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定； 7.关于成立前李何路口棚户区改造项目征迁指挥部的通知，证明亳州市谯城区薛阁街道办事处依法设立了国有土地上房屋征收实施部门； 8.薛阁街道办事处前李何路口棚户区改造项目选定房屋征收评估机构告知书及选定评估公司公示，证明房屋征收工作机构组织被征收人协商选择房屋评估机构，经被征收人协商选定评估机构后，签订房屋征收评估委托书，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定； 9.前李何路口棚户区改造项目房屋征收摸底及民意调查表调查表，证明国有土地上房屋征收实施机构对征收范围被征收房屋组织摸底调查； 10.前李何路口棚户区改造项目国有土地上房屋征收工作社会稳定风险评估报告，证明谯城区政府组织房屋征收机构，按照《征收与补偿条例》的规定，对房屋征收的社会风险进行评估，提出了具体的化解预案； 11.棚户区改造项目国有土地上房屋征收安置补偿方案征求意见稿及公示照片，证明受委托实施房屋征收单位，在完成摸底调查等房屋征收基础工作，根据实际情况及大部分被征收人提出的共性问题，拟定《房屋征收补偿方案》； 12.前李何路口棚户区改造房屋征收项目建设征询民意调查报告及关于作出征收决定的报告，证明经民意调查预判并制定了风向预防措施，受委托实施房屋征收单位向政府报告，请求作出房屋征收决定； 13.谯政〔2019〕37号征收决定、谯政〔2019〕38号房屋征收公告、补偿方案。证明通过大量的前期工作谯城区政府作出房屋征收决定并于2019年3月在房屋征收范围内公告实施房屋征收工作； 14.谯财预［2018］144号《关于棚户区改造专项债券资金使用注意事项及业务办理流程的通知》，证明棚改专项债券资金，由区住建委专项用于棚户区改造，严禁用于棚户区改造以外的项目； 15.亳政办秘〔2011〕121号、亳政秘〔2015〕113号、亳政秘〔2016〕84号亳州市人民政府文件，证明上述亳州市政府规范性文件是制定补偿方案的依据； 16.前李何路口棚户区改造项目房屋丈量公示表，证明对房屋征收范围内的被征收房屋进行丈量、评估公示。 上述证据均已随案移送本院。本院审理查明的案件事实与一审一致，本院予以确认。 本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条第（五）项的规定，农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原属于其成员集体所有的土地属于全民所有即国家所有。对于该规定的理解，不少地方政府认为，只要农村集体经济组织全部成员转为城镇居民，其集体土地不需征收即自动转为国有，有的已经按照国有土地进行管理。直至2004年国务院作出《关于深化改革严格土地管理的决定》，禁止擅自通过“村改居”等方式将农民集体所有土地转为国有土地。2005年3月4日，原国务院法制办公室、国土资源部经国务院批准，对《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条第（五）项作出解释，明确该项规定是指农村集体经济组织土地被依法征收后，其成员随土地征收已经全部转为城镇居民，该农村集体经济组织剩余的少量集体土地可以依法征收为国有。该解释自公布之日起实施。也是说，该解释已经明确，即使农村集体经济组织多数土地已被征收，其成员亦已全部转为城镇居民，但其剩余的少量未经征收的土地仍为集体土地，只有经过法定程序批准征收后，才能转为国有土地。根据《中华人民共和国土地管理法》《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定，县、市级人民政府有权作出国有土地上房屋征收决定，但并无决定征收集体土地的法定职权。 本案中，谯城区政府虽有作出其辖区内国有土地上房屋征收决定的法定职权，但该征收范围内包含部分集体土地，其未经法定程序批准，自行决定对集体土地及其地上附着物进行征收，超越法定权限。从案涉征收决定所附补偿安置方案来看，其对集体土地及其地上房屋的补偿标准与国有土地及其地上房屋并不完全相同，说明其对集体土地与国有土地的区分清晰，并未将案涉集体土地视为国有土地并适用同一补偿安置标准。经一审法院依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条第二款的规定释明后，刘东云已经变更诉讼请求为确认谯城区政府作出的案涉房屋征收决定违法，故一审判决并未超出刘东云的诉讼请求。鉴于案涉征收已经实施，部分房屋亦已拆除，如果撤销案涉征收决定可能会给公共利益造成重大损失，一审判决确认谯城区政府作出的案涉房屋征收决定违法，责令其对该征收决定中涉及集体土地征收的部分采取补救措施，并无不当。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。上诉人谯城区政府的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人亳州市谯城区人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长  张志强 审判员  陈 默 审判员  钟祖凤 二〇二一年三月二十二日 法官助理张高英 书记员潘玉丹 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……