湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2021）湘行终129号上诉人（一审原告）：陈慧猷，男，ｌ972年12月13日出生，汉族，住湖南省长沙市开福区。上诉人（一审原告）：丑寅双，男，1962年1月23日出生，汉族，住长沙市雨花区。两上诉人共同委托代理人：田小勇，湖南闻胜律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：长沙市开福区人民政府。住所地：湖南省长沙市开福区芙蓉北路开福区人民政府机关大院。法定代表人：谢伟峰，区长。委托代理人：胡勇盈，长沙市开福区城市房屋征收和补偿管理办公室工作人员。委托代理人：艾超，湖南成法律师事务所律师。上诉人陈慧猷、丑寅双因与被上诉人长沙市开福区人民政府（以下简称开福区政府）房屋征收补偿一案，不服湖南省长沙市中级人民法院（2020）湘01行初220号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。湖南省长沙市中级人民法院审理查明，2016年4月13日，长沙市城市房屋征收与补偿管理办公室（以下简称长沙市征收办）发布了《开福区德雅路片区棚户区改造项目（丝茅冲地块）一期房屋征收评估信息发布及房地产价格评估机构报名公告》并予以张贴公告。2016年4月26日，长沙市征收办发布了《开福区德雅路片区棚户区改造项目（丝茅冲地块）一期协商选定房地产价格评估机构公告》并予以张贴公告，告知被征收人依法协商选定房地产评估机构，协商不成的，将采取投票或抽签（摇号）的方式确定。在被征收人就评估机构的选定协商未达成一致的情况下，长沙市征收办于2016年5月6日发布了《开福区德雅路片区棚户区改造项目（丝茅冲地块）一期投票选定房地产价格评估机构公告》并予以张贴公告，决定组织不少于三分之二的被征收人按照少数服从多数的原则投票确定该项目的房地产价格评估机构。2016年5月18日，长沙市征收办在德雅路片区棚改征收工作指挥部四方坪街道征收分指挥部进行投票选定评估机构，确定得票最多的两家评估机构新星房地产估价公司、思远四达房地产评估公司为项目征收评估机构，湖南省长沙市星城公证处进行现场公证并出具了（2016）湘长星证民字第3564号《公证书》。2016年5月19日，长沙市征收办发布了《开福区德雅路片区棚户区改造项目（丝茅冲地块）一期投票选定房地产价格评估机构结果的公告》并予以张贴公告，告知被征收人得票最多的新星房地产估价公司、思远四达房地产评估公司为该项目投票选定的房地产价格评估机构。2016年6月30日，开福区政府发布开政征字[2016]4号《关于开福区德雅路片区棚户区改造项目（丝茅冲地块）一期房屋征收决定公告》,该项目部分被征收人不服公告载明的房屋征收决定，向长沙市人民政府申请行政复议，长沙市人民政府经复议维持了开福区政府作出的征收决定。2016年6月30日，开福区征收办发布《开福区德雅路片区棚户区改造项目（丝茅冲地块）一期房屋征收初步评估结果公示》并附开福区德雅路片区棚户区改造项目（丝茅冲地块）一期房屋征收整体评估（基准价格）初步评估结果一览表、开福区德雅路片区棚户区改造项目（丝茅冲地块）一期房屋征收分户初步估价结果一览表，将评估结果予以公示，并告知被征收人关于评估公司进行现场说明解释的时间、地点及咨询电话。2017年5月24日,新星房地产估价公司更名为湖南新星房地产土地评估咨询有限公司。涉案房屋位于长沙市开福区××街道××巷××号××社区××路××号，产权登记地址为长沙市开福区××路××号××房屋，原产权人为陈慧猷、丑新明。2016年10月31日，长沙市开福区人民法院作出（2016）湘0105民初2440号《民事判决书》，认定涉案房屋中丑新明所有的50%份额由丑寅双所有。2016年7月5日，新星房地产估价公司、思远四达房地产评估公司根据开福区征收办委托，对原告房屋作出了《房地产征收分户评估报告》。该评估报告确定原告所有被征收房屋建筑面积309.69平方米，在估价时点（2016年6月30日）评估单价为每平方米16503元，总价为511.0814万元。该分户评估报告于2017年6月2日送达陈慧猷、丑寅双。开福区征收办2019年7月25日向陈慧猷、丑寅双作出《关于补偿方式选择的告知书》，告知提供了货币补偿和房屋产权调换（开福区福泽园的商业用途房屋）两种补产权置换；陈慧猷2019年8月2日书面回复其只选择原址回迁；丑寅双书面回复选择产权置换。2019年11月18日，新星房地产估价公司、思远四达房地产评估公司根据开福区征收办委托，对长沙市开福区陡岭路20号福泽园A1栋102号房（用于涉案房屋产权调换的房屋）作出了《房地产价值评估报告》。该评估报告确定原告所有被征收房屋建筑面积250.54平方米，在估价时点（2016年6月30日）评估单价为每平方米24765元，总价为620.4623万元。该分户评估报告于2019年11月20日以短信方式送达陈慧猷、丑寅双。因与原告未能就房屋征收补偿事宜达成一致，2019年11月19日，开福区征收办对原告制定房屋征收补偿方案。该方案拟决定对原告实行产权置换，具体如下：用于产权调换的房屋位于长沙市开福区××路××号××栋××房。原告应得征收补偿总额为5902010元，其中被征收房屋价值补偿费为5110814元，被征收房屋装饰装修价值补偿为136723元，其他设施补偿为2150元，搬迁费为3038元，停产停业损失补偿为107327元，征收期间其他损失补偿为541958元。用于产权调换的房屋评估总价为6204623元，原告应找补开福区房屋征收部门差价302613元。上述补偿方案于2019年11月20日以短信方式送达陈慧猷、丑寅双。2019年11月20日，开福区政府对原告作出了《房屋征收陈述申辩及申请调解权利告知书》，并于2019年11月20日以短信方式送达陈慧猷、丑寅双。该告知书主要内容是告知被征收人享有陈述和申辩及申请调解的权利。另查明，2018年12月4日，开福区征收办拟同陈慧猷、丑寅双就案涉房屋装饰装修价值补偿情况进行协商，陈慧猷、丑寅双予以拒绝。2019年3月12日，开福区征收办对原告作出《被征收房屋装饰装修价值补偿权利义务告知书》，告知原告有关涉案房屋装饰装修价值补偿事宜，并告知原告协商不成的处理程序。该告知书于2019年3月18日送达陈慧猷、丑寅双。经入户勘查测量，新星房地产估价公司、思远四达房地产评估公司根据开福区征收办申请，对原告房屋装饰装修市场价值进行评估，并于2019年5月22日作出评估报告，确定原告房屋装饰装修价值补偿为136723元。该评估报告于2019年5月31日送达陈慧猷、丑寅双。2019年12月2日，开福区征收办向开福区政府申请对陈慧猷、丑寅双户作出房屋征收补偿决定，开福区政府于2019年12月4日对原告作出了开政征补字[2019]第144号《房屋征收补偿决定》（以下简称144号补偿决定）。开福区政府于2019年12月25日将上述补偿决定送达陈慧猷、丑寅双。2019年12月22日，开福区政府还将该补偿决定书在被征收范围内张贴公示。陈慧猷、丑寅双不服上述补偿决定，其以房地产评估机构资质不合法、选定程序违法，评估报告送达程序违法，开福区政府于2019年11月30日作出案涉补偿决定却以2016年6月30日作为评估时点违反公平原则，未足额支付停产停业损失等理由向该院提起本案诉讼，请求确认144号补偿决定违法，撤销该补偿决定。湖南省长沙市中级人民法院认为：一、开福区政府作出案涉补偿决定主体适格、程序合法。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称国务院590号令）第四条、第八条第五项、第二十六条之规定，开福区政府依照城乡规划法有关规定，组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行的旧城区改建符合公共利益的需要，可以做出房屋征收决定。房屋征收决定作出之后，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议时，作出房屋征收决定的市、县人民政府可以依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定。本案中，开福区政府作出案涉征收决定公告中所载明的征收决定已经行政复议程序确认其合法性，且该复议决定已经发生法律效力，可以作为开福区政府作出涉案房屋征收补偿决定的前提条件。开福区政府作出涉案项目的征收决定后，因与被征收人在补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，其可以按照征收补偿方案依法对原告作出征收补偿决定，符合法定职权和程序。二、关于选定房地产评估机构的程序是否违法的问题。国务院590号令第二十条第一款规定，房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定。《湖南省实施办法》（以下简称实施办法）第五条第一款规定，房屋征收部门应当对被征收房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况进行调查登记。本案中，2016年4月6日，开福区征收办作出涉案征收项目《房屋征收范围的公告》，并将调查结果予以公示，同时告知被征收人对调查结果提出异议的期限和方式，保障了被征收人的知情权和提出异议的权利。在被征收房屋房号、面积及权证号码等信息已经确定的前提下，长沙市征收办启动房地产价格评估机构的选定程序，并不违法，亦未损害被征收人的权利。2016年4月13日、2016年4月26日，长沙市征收办发布评估机构报名公告及协商选定评估机构公告，并公布符合资质条件的评估机构报名情况。由于被征收人未能协商一致，长沙市征收办通过投票方式多数决定新星房地产估价公司、思远四达房地产评估公司作为评估机构，长沙市星城公证处对投票统计结果予以公证。以上房地产价格评估机构选定程序，符合国务院590号令以及《实施办法》规定的要求。原告主张房地产价格评估机构选定程序违法，缺乏事实根据和法律依据，该院不予支持。三、关于原告提出的案涉补偿决定是否剥夺了原告选择权的问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条规定：“被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。被征收人选择房屋产权调换的，市、县级人民政府应当提供用于产权调换的房屋，并与被征收人计算、结清被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价。因旧城区改建征收个人住宅，被征收人选择在改建地段进行房屋产权调换的，作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当提供改建地段或者就近地段的房屋”。本案中，案涉房屋用途为商业性质。开福区房屋征收部门向原告提供了货币补偿和房屋产权调换两种补偿方式供原告选择。丑寅双回复选择产权置换，应视为原告做出了有效选择。开福区政府作出案涉补偿决定实行产权调换（福泽园商业用途房屋）保障了原告的选择权，符合国务院590号令的相关规定。四、关于案涉补偿决定对停产停业损失补偿的计算是否违反法律规定的问题。《长沙市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》第三十五条规定，停产停业损失补偿按照省人民政府的有关规定执行。对因征收非住宅造成停产停业损失的补偿，根据非住宅被征收前的效益、停产停业期限等因素确定。采取货币补偿或现房产权调换方式的停产停业期限，按三个月计算；采取过渡安置产权调换方式的停产停业期限。按实际停产停业月数计算。案涉补偿决定系采取现房产权调换方式，故案涉补偿决定对停产停业损失补偿计算三个月不违反法律规定。五、关于案涉补偿决定对被征收房屋装饰装修的补偿金额是否违反了公平补偿原则的问题。依法选定的新星房地产估价公司、思远四达房地产评估公司对原告房屋装饰装修市场价值进行了评估，确定原告的房屋装饰装修价值。原告收到该评估报告后未依法申请复估。原告提出房屋装饰装修的补偿金额过低违反公平补偿原则，缺乏事实及法律依据，该院不予支持。六、关于被告是否依法及时作出房屋征收补偿决定问题。根据国务院第590号令第二条、第二十六条的规定，市、县级人民政府因公共利益征收国有土地上被征收人房屋时，应当对被征收人给予公平补偿；市、县级人民政府在以征收决定公告日作为评估时点后，应当尽可能快速通过签订补偿安置协议或者作出补偿决定的方式，确保补偿的实质公平。本案中，开福区政府于2016年6月30日发布了征收决定公告，虽评估公司以此作为评估时点作出了房屋价值分户评估报告，并将上述评估报告送达给原告，但开福区政府迟至2019年12月4日才作出涉案房屋征收补偿决定。由于开福区政府的迟延履行，在被征收房屋价值存在波动情形下，原房屋价值评估报告已无法客观真实反映房屋实际价值。开福区政府在房屋征收补偿决定中仍然使用原房屋价值评估报告，存在不合理之处。但开福区政府根据原告的选择采取了产权调换的方式对原告进行补偿，进行产权调换的房屋的评估时点与被征收房屋的评估时点相同，故开福区政府迟延履行补偿义务违法却未实质损害原告的合法权益。鉴于案涉项目已经纳入长沙市国民经济和社会发展年度计划且大部分被征收户已与开福区征收部门签订补偿协议并获得补偿，该项目征收符合公共利益且安置补偿已经得到了大多数被征收户的认可。现该项目亟待开工建设，若撤销涉案补偿决定后再责令重做，将给社会公共利益造成重大损害，同时不利于节约行政、司法资源及实质化解纠纷。据此，该院依法确认涉案征收补偿决定违法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项之规定，判决：确认长沙市开福区人民政府作出的开政征补字[2019]第144号《房屋征收补偿决定》违法。本案受理费50元，由被告长沙市开福区人民政府负担。陈慧猷、丑寅双不服一审判决，向本院提出上诉称：一、原审判决认定事实错误。1.选定机构程序不合法，无法证明有三分之二以上的被征收人参与了投票。2.送达涉案房屋价值评估报告程序违法，大多以短信送达方式送达，且送达内容不完整，损害上诉人权利。3.涉案补偿决定未保障两上诉人的选择权，仅取得丑寅双的选择意见，剥夺了陈慧猷的选择权。4.原审认定对被征收房屋的装饰装修补偿金额合法错误。二、原审判决遗漏事实未进行认定。1.原审判决对房屋评估报告是否合法未进行认定。2.对上诉人要求支付临时安置费的请求未进行处理。3.原审未对上诉人提出的临时安置费问题、请求确认被上诉人违反先补偿后搬迁原则、采取断水断电方式强制上诉人搬迁等违法问题进行处理。三、原审判决认定涉案补偿决定中停产停业损失应为三个月属于适用法律错误。请求撤销原审判决，依法改判或发回重审。被上诉人开福区政府答辩称：一、原审判决认定事实清楚，适用法律法规正确。1.评估机构选定程序合法。2.开福区政府依法作出房屋征收分户评估报告并送达上诉人。3.开福区政府依法拟定分户房屋征收补偿方案并送达，告知上诉人陈述申辩和申请调解的权利。4.开福区政府依法作出房屋征收补偿决定。二、上诉人提出的上诉理由均不能成立。1.上诉人认为评估机构选定程序违法没有事实和法律依据。2.涉案评估报告符合《国有土地上房屋征收评估办法》《房地产估价规范》的规定，应当作为补偿的依据。3.上诉人的商业门面属于小规模的个体工商户，经营规模较小，根据《长沙市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》（以下简称市政府116号令）的规定按三个月计算停产停业期限符合实际情况，也与《湖南省实施办法》（以下简称省政府268号令）第十四条的规定不冲突。同时，在征收补偿过程中，房屋征收部门已向上诉人书面告知，如认为其停产停业损失超过规定标准的应当提供相关证明材料，由评估机构进行评估，并按照评估结果给予补偿。但上诉人未按照规定提供相关证明材料，也未提供其房屋生产经营因搬迁重新开业超过三个月的证据材料。故上诉人质疑停产停业补偿违法没有事实和法律依据。4.一审判决认为开福区政府存在迟延履行补偿义务的情形，但因本案征收补偿决定采取产权调换方式给予补偿，对上诉人的合法权益并无实质影响，因此确认涉案房屋补偿决定违法但不予撤销，适用法律正确。综上所述，请求本院驳回上诉，维持原判。请求驳回上诉，维持原判。当事人一审提交的证据已随案移送本院。经审查，一审采信的证据可以作为认定本案事实的依据。根据一审已经提交的证据及二审调查审理情况，二审另查明：1.长沙市人民政府作出的长政复决字〔2016〕第198号《行政复议决定书》认为涉案征收项目符合公共利益，房地产价格评估机构系由被征收人依法投票选定，其选定过程符合法律规定，对涉案征收决定予以维持。2.长沙市国有土地上房屋征收评估专家委员会于2017年9月13日作出长征评鉴〔2017〕8号《关于开福区德雅路片区棚户区改造项目（丝茅冲地块）一期征收范围内丑新明所有的位于长沙市开福区××路××号××号××等3套被征收房屋价值评估报告鉴定意见》，鉴定结果采信湘新星（2016）房估字第0663-771号、湘思远四达（房估）字（2016）第Ｆ071-771号《开福区德雅路片区棚户区改造项目（丝茅冲地块）一期征收范围内丑新明所有的位于长沙市开福区××路××号××号××等3套被征收房屋价值评估报告》。本院认为，开福区政府发布开政征字[2016]4号《关于开福区德雅路片区棚户区改造项目（丝茅冲地块）一期房屋征收决定公告》，该项目部分被征收人不服，向长沙市人民政府申请行政复议。长沙市人民政府经复议认为涉案征收项目符合公共利益，维持了涉案征收决定。该行政复议决定作出后，当事人未提起诉讼，涉案征收决定可以作为涉案征收补偿决定的依据。开福区政府作为县级人民政府，根据国务院590号令第四条、第八条第五项、第九条、第二十六条的规定，在房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议的情况下，可以按照征收补偿方案作出房屋征收补偿决定。本案审理对象是涉案房屋征收补偿决定的合法性，结合一审及当事人的诉辩情况，争议焦点具体分述如下：一、关于评估机构的选定是否合法的问题本案中，长沙市人民政府作出的行政复议决定，已经认定涉案项目房地产价格评估机构系由被征收人依法投票选定，其选定过程符合法律规定。长沙市征收办于2016年4-5月，按照国务院590号令第二十条第一款的规定，通过投票方式，并由长沙市星城公证处对投票统计结果进行公证，最终选定案涉评估机构，并无不当。上诉人的该上诉理由没有法律依据。二、关于是否剥夺了上诉人选择权的问题本案中，开福区政府在作出征收补偿决定前，房屋征收部门已向上诉人送达了分户房屋征收补偿方案，提供了货币补偿和产权调换两种安置补偿方式供其选择，明确将位于九尾冲片区长沙市开福区福泽园A1栋102号房用于陈慧猷、丑寅双户的产权调换，符合就近地段的要求。该补偿方案明确告知上诉人可在收到该补偿方案后的7日内书面选择补偿方式，逾期未选择的，将视为放弃对补偿方式的选择权。之后又再次向上诉人送达了房屋征收陈述申辩及申请调解权利告知书，告知其按时提出书面陈述和申辩意见，逾期不提出的，视为放弃。上诉人在收到该分户补偿方案后，丑寅双回复选择产权置换，陈慧猷未回复，开福区政府根据房屋征收部门的申请，决定对上诉人予以产权置换，并无不当。三、关于停产停业损失、临时安置费、装饰装修补偿是否违法的问题上诉人提出涉案补偿决定只计算3个月的停产停业损失违法。省政府268号令第十四条规定：“征收生产、经营性用房，造成被征收人停产停业直接损失的，每月按照被征收房屋评估价值的7‰给予补偿。停产停业期限，按照实际停产停业的月数计算确定。”市政府116号令第三十五条规定：“停产停业损失补偿按照省人民政府的有关规定执行。对因征收非住宅造成停产停业损失的补偿，根据非住宅被征收前的效益、停产停业期限等因素确定。采取货币补偿或者现房产权调换方式的停产停业期限，按三个月计算；采取过渡安置产权调换方式的停产停业期限，按实际停产停业月数确定。”实践中，房屋征收补偿的情形、方式有所不同，市政府116号令根据实践中的不同情形对停产停业损失的补偿期限作出更为具体、细化的规定。采取货币补偿方式或者现房产权调换方式的，系一次性补偿到位，并无过渡安置的问题，一般情形下给予三个月停产停业补偿，可以保障被征收人的补偿权益。本案中，开福区政府提供的产权调换房屋系现房产权调换方式，不涉及过渡安置的问题。上诉人虽对停产停业损失补偿提出异议，但未按照规定提供房屋被征收前上一年度实际经营效益及相关证明材料，开福区政府根据上述规定按照三个月期限计算停产停业损失，没有明显不当。关于装饰装修补偿的问题，《国有土地上房屋征收评估办法》第十四条规定，被征收房屋室内装饰装修价值，由征收当事人协商确定，协商不成的，可以委托房地产价格评估机构通过评估确定。本案中，评估公司向上诉人作出案涉被征收房屋室内装饰装修查勘情况的告知函，详细记载了案涉房屋室内装饰装修实物项目名称、数量及提出异议和复核的方式，并据此作出了房屋室内装饰装修评估报告，对案涉房屋室内装饰装修各实物评估单价及总价进行了详细列举。案涉补偿决定采信该评估报告，符合上述规定。四、关于是否存在设置围挡、断水断电方式强制上诉人搬迁等违法问题上诉人提出，被上诉人违反先补偿后搬迁原则，采取设置围挡、断水断电方式强制上诉人搬迁违法。被上诉人辩称，基于周边房屋签约倒地和部分房屋拆除，对拆迁范围内的房屋设置围挡，设置了过道供行人通行，并没有影响经营。上诉人提交的关于断电的证明是被征收人签约腾房交付给征收部门后，由电力部门对电费进行结算和断电销户表。因此，上诉人一审中提交的相关证明材料，不能证明开福区政府采取设置围挡的方式是为逼迫上诉人搬迁，也不能证明开福区政府采取了断水断电的强制搬迁行为。五、涉案补偿决定是否应予撤销的问题上诉人提出一审判决仅确认涉案补偿决定违法但未予以撤销错误。对此，本院认为，案涉评估公司2016年6月30日发布征收决定公告，开福区政府2019年12月4日作出144号补偿决定，迟延履行补偿义务确有不当。但因开福区政府对上诉人采取的产权调换的补偿方式并未实质损害上诉人的补偿权益，若撤销涉案补偿决定后再责令重作，不利于节约行政资源和司法资源，也不利于实质化解纠纷。综上所述，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，处理结论并无不当，依法可予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人陈慧猷、丑寅双负担。本判决为终审判决。审判长  张坤世审判员  林 芝审判员  李俊颖二〇二一年三月二十二日法官助理陈未书记员李雅雯附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……