山东省临朐县人民法院    山东省临朐县人民法院 行 政 判 决 书 (2020)鲁0724行初279号 原告马立英，女，1934年12月24日出生，汉族，现住临朐县。 委托代理人赵金飞、吴本涛，山东万信律师事务所律师。 被告临朐县城关街道办事处，住所地临朐县城西外环路中段，统一社会信用代码11370724004216845U。 法定代表人马光亮，主任。 委托代理人李伟，临朐天宇法律服务所法律工作者。 第三人朱秀平，女，1971年6月6日出生，汉族，现住青州市。 委托代理人颜冰，男，1968年12月22日出生，汉族，现住青州市，系朱秀平之夫。 第三人朱西敏，男，1968年4月11日出生，汉族，住临朐县。 委托代理人马伟海，山东公望律师事务所律师。 原告马立英不服被告临朐县城关街道办事处（以下简称“城关街办”）更改已经签订的《搬迁补偿协议》一案，本院于2020年9月21日立案后，于2020年9月29日向被告及两第三人送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年10月23日和2021年1月8日公开开庭审理了本案。原告马立英的委托代理人赵金飞、吴本涛，被告城关街办负责人王立志及委托代理人李伟，第三人朱秀平及委托代理人颜冰，第三人朱西敏的委托代理人马伟海到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告马立英诉称，2018年，原告所在村庄进行棚户区改造，2018年4月19日被告与原告及第三人朱西敏签订《搬迁补偿协议》，该协议中约定搬迁补偿实行产权调换。后第三人朱秀平（原告马立英的二女儿）向临朐县城关街道棚户区改造建设指挥部（以下简称“棚改指挥部”）提出异议后，被告擅自更改了与原告签订的《搬迁补偿协议》，将原告的名字随意更改为第三人朱秀平的名字。原告作为被搬迁人，与被告签订《搬迁补偿协议》符合法律规定，被告私自更改协议的行为，已经侵犯了原告的合法权益。原告请求：1、撤销被告城关街办与第三人朱秀平签订的《搬迁补偿协议》；2、诉讼费用由被告承担。 原告提交了以下证据，1、《搬迁补偿协议》，证明原搬迁补偿协议的被搬迁人为马立英及朱西敏，经办人为朱西敏，后被告随意将马立英、朱西敏名字更改为第三人朱秀平；2、棚改指挥部《关于村民马立英与朱秀平搬迁安置中争议问题的处理意见》，证明该指挥部自己作出处理意见，未经原告同意更改了搬迁补偿协议；3、棚改指挥部《致被搬迁居民的公开信》、《太平村安置方案》、太平村宅基地明细表公示照片，证明原告的宅基地已经通过正常认定程序并公示。 被告城关街办辩称，原告所诉与事实不符，因为原告要求撤销的《搬迁补偿协议》本就是依据临朐县太平村棚户区搬迁改造意见与原告和第三人朱秀平共同签订的。而且在实施搬迁期间，原告之子朱西敏称因原告马立英年老体弱，行动不便，受原告委托进行评估、答疑，腾空验收并签订《搬迁补偿协议》，而《搬迁补偿协议》首页中被搬迁人确定的就是马立英，协议最后的签字也是马立英，由代理人朱西敏代签，但在签协议的过程中第三人朱西敏将马立英名字划掉，换上自己的名字，但答辩人并没有认可其行为，一直认可是由原告和第三人朱西敏共同签署。后来原告马立英的二女儿朱秀平提出异议，认为该被搬迁房应当由老人房和女儿房组成，其中的女儿房的补偿应当由第三人朱秀平签署，并提供其与原告马立英的通话录音。棚改指挥部在通过审查原告录音内容及调查村委老干部等基础上，出具了处理意见，在处理意见中明确阐述保证了原告的合法权益和协议内容为原告及第三人朱秀平，将第三人朱西敏的签字改为朱秀平，其他内容也都没有改变。所以原告在事实和理由中陈述的答辩人随意将原告的姓名更改为第三人朱秀平是错误的，与事实不符，勾划掉原告姓名的是第三人朱西敏，与答辩人无任何关系，答辩人到现在所有的证据和作为也证明一直认为该协议是与原告和第三人朱秀平所签，符合相关搬迁政策和事实，所以原告的起诉没有道理和法律依据，应当依法予以驳回。 被告向本院提交的证据，1、棚改指挥部与马立英、朱秀平签订的《搬迁补偿协议》一份，证明：马立英和朱秀平同被告于2018年4月19日签订《搬迁安置补偿协议》，马立英的老宅基地上房屋已经通过产权调换的形式进行补偿。开始是马立英儿子朱西敏代签，代签过程中朱西敏自行将马立英名字划掉并签上自己的名字，将马立英名字划掉的行为与答辩人无关；后因马立英的二女儿提出异议，经指挥部调查核实后将朱西敏的名字改为朱秀平，对马立英的名字没有改变；2、棚改指挥部出具的《关于马立英(朱西敏)与朱秀平搬迁安置中争议问题的处理意见》一份，证明被告一直认可马立英是被拆迁人，按照拆迁补偿政策应当与朱秀平共同签订《拆迁补偿协议》；3、棚改指挥部在搬迁改造期间进行的被搬迁人公示照片三张图像证据证明：自搬迁改造开始公布被搬迁人和公布城关街道太平村房产及附属物评估价格汇总表都是马立英，与1-2号证据相互印证原告马立英申请撤销的《搬迁补偿协议》并不是原告认为的是与朱秀平一人签订的，是申请撤销的与原告马立英自己签订的；4、棚改指挥部于2018年3月13日公布的《太平村棚户区搬迁改造补偿方案》及2018年4月17日公布的《太平村安置方案》各一份，证明将朱西敏改为朱秀平的处理意见符合当时棚户区搬迁改造政策；5、调查期间第三人朱秀平提供的与原告马立英对话录音及文字整理件一份及音像证据，证明原告马立英就朱秀平当年女儿房问题有明确的陈述，棚改指挥部在朱秀平提出异议后，进行调查核实后做出的意见并依据该意见将《搬迁补偿协议》中朱西敏改为朱秀平合理合法。 第三人朱秀平述称，1、本次诉讼原告马立英是受到第三人朱西敏及其妻的威逼提起的，不是马立英的真实意愿，是虚假诉讼；2、第三人朱秀平为保护自己的合法权益，通过诉讼、申请强制执行、调解等一系列长时间的努力后，与被告城关街办签订的《搬迁补偿协议》，是合理合法的，应当驳回原告的起诉。 第三人朱秀平提供的证据，1、《搬迁补偿协议》，证明该协议中“马立英”的名字是朱西敏在签订协议时就划掉了，与第三人无关；2、《关于马立英(朱西敏)与朱秀平搬迁安置中争议问题的处理意见》，证明《搬迁补偿协议》中马立英的名字是在第三人朱秀平与被告协调中重新加进去的，并非原告所说的将马立英的名字划掉；3、录像光盘及文字记录；4、朱秀平与马立英对话录音及文字记录；5、朱西敏暴打朱秀平及威胁马立英的证据。3-5号证据证明朱西敏威胁原告提起诉讼，不是原告马立英的真实意愿；6、棚改指挥部《关于马立英户拆迁安置情况的说明》，证明朱秀平享有安置资格。 第三人朱西敏述称，对原告起诉的事实无异议，应依法支持原告的诉讼请求。第三人朱西敏未提供证据及依据。 本院依法对原告马立英进行了调查，并制作了调查笔录一份，能证明原告马立英提起本次诉讼是出于本人自愿。 经庭审质证，原告及第三人朱西敏对被告提交的1-5号证据的真实性无异议，但认为均不能证明被告更改协议的行为有事实根据和法律依据，被告的更改行为未经原告同意，程序违法。第三人朱秀平对被告提交的1-5号证据的真实性及证明事项均无异议，认为被告是在充分调查的基础上进行的更改，是合法的。被告对第三人朱秀平提交的3-6号证据均无异议，认可原告本次起诉是第三人朱西敏胁迫所为，不是本人的真实意愿；原告及第三人朱西敏均对朱秀平提交的3-4号证据的真实性无异议，但认为不能证明本次起诉不是原告本人意愿，认为5号证据与本案不具有关联性，认为6号证据的真实性无法确认。对本院向原告马立英调查形成的调查笔录，原告、被告及第三人朱西敏均无异议，第三人朱秀平认为该笔录有明显的偏向性。 本院对上述证据认证如下：原告及两第三人对被告提交的1-5号证据均认可其真实性，能够证明搬迁政策以及《拆迁补偿协议》签订及更改的过程，确认为有效证据；原告的1-3号证据及第三人朱秀平提交的1-2号证据与被告提交的部分证据相同，亦确认为有效证据；第三人朱秀平提交的3-5号证据能证明其与原告马立英进行谈话的事实，但不能明确证明本次起诉不是原告的真实意思表示；第三人朱秀平提交的6号证据是被告所属棚户区改造建设指挥部单方作出的《关于马立英户拆迁安置情况的说明》，属于政府部门的公文，为有效证据，但该文件仅有朱秀平的签字，不能证明被告向马立英和朱西敏送达并经二人同意。本院对原告马立英进行的调查笔录，有太平村委干部朱锡成在场，马立英精神状况正常，陈述清晰明确，确认为有效证据，即确认本次诉讼是原告马立英真实意思表示。 经审理查明，原告马立英是两个第三人的母亲。2018年3月13日，临朐县城关街道棚户区改造建设指挥部公布《太平村棚户区搬迁履行补偿方案》，原告马立英居住房屋在搬迁范围内。2018年4月19日，被告城关街办作为搬迁人（甲方）与被搬迁人（乙方）马立英签订《搬迁补偿协议书》。该协议书中的“被搬迁人”栏显示为：马立英、朱西敏。在落款处“经办人（户主签字按手印）”栏和“代理人（签字按手印）”栏均由朱西敏签字按手印并记载了朱西敏的身份证号码。《搬迁补偿协议》对补偿方式、补偿价款、临时安置补助费的标准、奖励政策、双方责任、安置房选择次序及违约责任进行了约定。双方确认以产权调换方式补偿，补偿总价款为392011元。 因第三人朱秀平认为其对马立英的《拆迁补偿协议》中的涉及的宅基地享有权利，要求被告进行安置。2019年12月26日，棚户区改造建设指挥部作出《关于马立英户拆迁安置情况的说明》，内容为：马立英户：根据《太平村棚户区改造拆迁补偿方案》，结合太平村实际，太平村享受标准宅基地院落分为三种类型：1、标准宅基地院落；2、视为标准宅基地的宅基地院落；3、由闺女房、老年房合并而成的宅基地院落。太平村在梳理时，兼顾了“一户一宅”的要求和家庭现有住房及子女情况，最终确定你户住宅符合上述第三种情况，因此在本次搬迁中按照标准宅基地对你户进行了安置，你女儿的一套闺女房安置资格包含在你户的标准宅基地安置资格之中。 2020年3月28日，棚户区改造建设指挥部作出《关于村民马立英(朱西敏)与朱秀平搬迁安置中争议问题的处理意见》，内容如下：2018年，临朐县城关街道太平村进行棚户区改造，其中村民马立英和朱西敏签订搬迁补偿协议后，马立英的二女儿、朱西敏的二妹朱秀平到太平村委及棚改指挥部反映，应当享受太平村闺女房安置政策。在朱秀平提出异议后，临朐县城关街道办事处的领导和指挥部的领导高度重视，进行调查核实，经朱秀平提供和其母亲马立英的谈话录音，从马立英的录音中能够阐明，当时朱光瑞出面申请规划宅基地一处包括闺女房，该宅基地由朱西敏出资建设地上房屋和其他附属物，按照朱光瑞的意思，该处宅基地归朱西敏使用，将老家一处宅基地换归朱秀平使用。后朱秀平想在老家宅基地上进行翻建房屋时，因与哥哥朱西敏未达成一致意见，后哥哥朱西敏将老家两处宅基地房屋全部出资翻建，该事实还有现太平村民委员会委员(原村党支部书记)朱锡成证明。在查清以上事实的基础上，研究决定作出处理意见如下：一、将原来的由马立英、朱西敏签订的房屋搬迁补偿协议改为由马立英、朱秀平共同签订。其中安置的140平方米左右安置楼分配在朱秀平名下并自行出资，按2220元/m²进行结算，同时上楼补贴5万元、奖金3万元、搬入奖励1000元归朱秀平，原房屋等地面附属物补偿款归建设者朱西敏。选房时按照村委要求进行选房。二、90平方米左右的保障房分配在马立英名下，该房款从原房屋补偿款中支取。三、该套宅基地的房租费归马立英和朱秀平。四、以前搬迁补偿协议中与本处理意见有冲突的部分，按照本处理意见办理。第三人朱秀平于2020年3月30日同意上述处理意见并签字。其后，棚改指挥部按照上述意见，将2018年4月19日被告城关街办与马立英签订《搬迁补偿协议书》，进行了变更：将协议书中的“被搬迁人”栏显示的“马立英、朱西敏”被划掉，改为“朱秀平”，在落款处“经办人（户主签字按手印）”栏和“代理人（签字按手印）”栏均将“朱西敏”划掉，改为“朱秀平”签字按手印并记载了朱秀平的身份证号码。棚户区改造建设指挥部在更改处加盖印章予以确认。 本院认为，被告城关街办成立的棚改指挥部对临朐县城关街道所属太平村实施搬迁改造。在搬迁改造过程中与被拆迁人所签订的协议是为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政协议范畴。因行政协议的订立、履行、变更、终止等发生纠纷，公民、法人或者其他组织作为原告，以行政机关为被告提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。人民法院审理行政协议案件，应当对被告订立、履行、变更、解除行政协议的行为是否具有法定职权、是否滥用职权、适用法律法规是否正确、是否遵守法定程序、是否明显不当、是否履行相应法定职责进行合法性审查。且被告对于自己具有法定职权、履行法定程序、履行相应法定职责以及订立、履行、变更、解除行政协议等行为的合法性承担举证责任。《山东省行政程序规定》第九条规定“行政机关实施行政行为，可能影响公民、法人和其他组织合法权益的，除法定情形外，应当书面告知其事实、理由、依据，陈述权、申辩权，以及行政救济的途径、方式和期限”。第一百零五条规定“行政合同受法律保护，合同当事人不得擅自变更、中止或者解除合同”。本案被告根据《太平村搬迁改造补偿方案》规定的程序于2018年4月19日与马立英签订了搬迁补偿协议，协议明确约定了搬迁人与被搬迁人之间的权利义务关系，被搬迁人按照约定进行了搬迁腾空义务，应当依约定享有补偿的权利。该协议一经签订，非出现法定事由，并经法定程序不得擅自解除或变更。被告认为仅将原协议中的朱西敏划掉后添加了朱秀平的名字，原协议中“马立英”的名字是由朱西敏划掉的。被告仍认可是与马立英、朱秀平签订的协议，保留了马立英的权益。但被告《关于村民马立英(朱西敏)与朱秀平搬迁安置中争议问题的处理意见》承认“一、将原来的由马立英、朱西敏签订的房屋搬迁补偿协议改为由马立英、朱秀平共同签订”。且《搬迁补偿协议》原件显示被搬迁人栏内“马立英、朱西敏”均已划掉，在添加“朱秀平”时，并未重新写上“马立英”的名字，故该辩解意见不予采信。被告在原搬迁补偿协议的基础上，划掉马立英、朱西敏，而改为朱秀平，使被拆迁人发生了根本性改变。该更改行为具有双重性，在解除了与马立英、朱西敏签订的协议的同时，又重新与第三人朱秀平签订了新的协议。该行为显然严重影响了被搬迁人即原告马立英的合法权益。被告提供的证据仅能证明更改协议经过了第三人朱秀平的同意和认可，但并未提交有效证据证明其在变更协议时履行了向原权利人马立英书面告知其事实、理由、依据以及陈述权、申辩权，剥夺了其上述权利。属于擅自解除、变更，程序违法，应予撤销。原告的诉讼请求本院予以支持。如前所述，被告的更改协议的行为具有双重性，原来签订的协议以划掉权利人名字的形式，进行了实质上的解除，故在撤销该更改行为后，原协议的效力也无法自然恢复，被告应当重新就马立英户的搬迁补偿事宜再作出处理。 应当指出的是，即使被告经调查认为马立英的补偿协议中包含了第三人的合法权益，也应当依照法律、法规及搬迁改造补偿方案规定的程序妥善处理。而不能简单的一改了之，引起纷争，使原告与第三人的搬迁补偿利益处于不稳定状态。另外本院注意到，本案是由家庭财产发生争议引起的诉讼。原告马立英已经年满八十六岁，作为其子女的第三人朱西敏、朱秀平均有稳定工作和住房。孝敬老人，家庭和睦是中华民族的传统美德，文明和谐、诚信友善也为社会主义核心价值观所倡导。期望原告及第三人在争取合法利益的同时，亦应考虑血缘和亲情，配合被告就拆迁补偿事宜及时作出处理。 综上，本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十六条第二款之规定，判决如下： 一、撤销被告临朐县城关街道办事处与第三人朱秀平签订的《拆迁补偿协议》，即：撤销被告将2018年4月19日与马立英签订《搬迁补偿协议书》中的“被搬迁人”栏马立英、朱西敏被划掉，改为朱秀平的行为。 二、被告临朐县城关街道办事处于本判决生效之日起六十日内针对马立英户的搬迁补偿事宜重新作出处理。 案件受理费50元，由被告临朐县城关街道办事处负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省潍坊市中级人民法院。 审 判 长  沈汝业 审 判 员  李学东 人民陪审员  张世坤 二〇二一年三月十九日 书 记 员  白 雪 附：本判决适用的法律依据 1、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。 2、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十六条在履行行政协议过程中，可能出现严重损害国家利益、社会公共利益的情形，被告作出变更、解除协议的行政行为后，原告请求撤销该行为，人民法院经审理认为该行为合法的，判决驳回原告诉讼请求；给原告造成损失的，判决被告予以补偿。 被告变更、解除行政协议的行政行为存在行政诉讼法第七十条规定情形的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以责令被告重新作出行政行为。 被告变更、解除行政协议的行政行为违法，人民法院可以依据行政诉讼法第七十八条的规定判决被告继续履行协议、采取补救措施；给原告造成损失的，判决被告予以赔偿。