江苏省连云港市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）苏07行终15号上诉人（原审原告）伏广香，女，1962年12月21日出生，汉族，户籍地江苏省连云港市海州区,现住江苏省连云港市海州区。委托诉讼代理人陈家港，江苏云港律师事务所律师。被上诉人（原审被告）连云港市海州区住房和城乡建设局，住所地连云港市海州区海连西路28号。法定代表人赵明，该局局长。出庭应诉负责人卞宝玲，该局党委委员。委托诉讼代理人张琴，连云港高新技术开发区管理委员会工作人员。委托诉讼代理人武旸，上海方本（连云港）律师事务所律师。原审第三人陈长学（系伏广香丈夫），男，1964年12月29日出生，汉族，住江苏省连云港市海州区。上诉人伏广香与被上诉人连云港市海州区住房和城乡建设局（以下简称海州住建局）、原审第三人陈长学行政补偿协议一案，连云港经济技术开发区人民法院于2020年12月7日作出（2020）苏0791行初212号行政判决，原审原告伏广香不服，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭进行了书面审理，并听取了各方当事人的意见。本案现已审理终结。原审法院审理查明，2014年5月9日，原连云港市新浦区人民政府作出新政发[2014]36号《连云港市新浦区人民政府新滩地块旧城改造项目房屋征收决定书》，决定对新滩地块旧城改造项目规划红线范围内的房屋实施征收，并同时公布了房屋征收补偿方案。原新浦区房屋征收局为该项目的房屋征收部门。伏广香与陈长学夫妻共有的位于新滩村的自建房在该征收项目的规划红线范围内，征收编号C-21号。2016年7月28日，原新浦区房屋征收局（甲方）与陈长学（乙方）签订《房屋征收补偿协议书》（协议编号：1404237号），约定由甲方征收乙方的涉案房屋，以货币补偿的方式给付乙方征收补偿款1730228元、搬迁奖励46352元。2016年8月31日，陈长学领取了征收补偿款及搬迁奖励合计1776580元。涉案房屋由陈长学交付征收部门拆除。伏广香没有委托陈长学代为处理涉案房屋的征收补偿事宜，对陈长学所签征收补偿协议亦表示不知情，并称是在签订补偿协议后一年多陈长学才告诉她的。2018年12月28日，伏广香以连云港国家高新区规划建设局为被告，向连云港市连云区人民法院（以下简称连云区法院）提起诉讼，要求确认陈长学签订的协议编号为1404237号《房屋征收补偿协议书》无效。连云区法院经审理后认为伏广香的起诉已超过法定起诉期限，于2019年1月24日作出（2019）苏0703行初3号《行政裁定书》，裁定驳回了伏广香的起诉。伏广香不服该裁定，提起了上诉。2019年6月3日，连云港市中级人民法院作出（2019）苏07行终53号《行政裁定书》，以被告主体不适格为由，裁定撤销了（2019）苏0703行初3号《行政裁定书》，指令连云区法院继续审理该案。连云区法院重新受理后，原告于2020年1月10日申请变更该案的被告为连云港市海州区房屋征收局。2020年4月14日连云区法院开庭审理该案时，明确被告为连云港市海州区住房和城乡建设局。2020年5月25日，连云区法院作出（2020）苏0703行初1号《行政裁定书》，以被告海州住建局××连云港市××区，根据行政案件相对集中管辖试点工作的相关规定，裁定该案移送原审法院管辖。2020年6月15日，原审法院予以立案受理。原审法院认为，首先，关于伏广香的起诉是否已超过法定起诉期限问题。在法定期限内提起诉讼是行政诉讼案件依法受理的条件之一。本案被诉房屋征收补偿协议签订于2016年7月28日，当时有效的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款规定：行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。伏广香自称是在涉案征收补偿协议签订后一年多时间知道的，而其最初通过诉讼主张权利的时间是2018年12月28日，依照上述规定，伏广香的起诉未超过法定起诉期限。2018年2月8日起，《最高人民法院关于适用的解释》开始施行，该法第六十四条第一款规定：行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。依此规定，伏广香的起诉亦不超期。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第三款规定：被告认为原告起诉超过法定期限的，由被告承担举证责任。海州住建局虽然主张伏广香的起诉已超过法定起诉期限，但就此并未提供相应证据予以证实，故对该诉辩观点，原审法院依法不予支持。其次，关于被诉房屋征收补偿协议应否确认无效问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条规定：有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。根据以上规定，无效行政行为的判断标准是重大且明显违法，主要包括了四种情形。被诉的行政协议，属于行政行为中的一种，其兼具行政性和合同性，对行政协议效力的审查，要以《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条关于确认行政行为无效的规定为基础，结合《中华人民共和国合同法》（2021年1月1日废止）第五十二条关于合同无效情形的规定，在依法行政原则与保护相对人信赖利益、诚实信用、意思自治等基本原则之间进行利益衡量，只有在行政协议存在重大、明显违法，违反法律、法规的强制性规定，损害国家利益、社会公共利益及他人合法权益时才能确认无效。本案中，伏广香与陈长学系夫妻，涉案被征收房屋系夫妻共同财产，故伏广香与陈长学应为涉案被征收房屋的共有权人。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条及第二十五条第一款的规定，伏广香与陈长学系涉案被征收房屋的共同被征收人，作为房屋征收部门的被告，应当依照本条例的规定就补偿方式、补偿金额、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，与作为被征收房屋所有权人的伏广香、陈长学二人共同订立房屋征收补偿协议，给予公平补偿；或者是在取得夫妻二人中一人授权的情况下，与另一人签订协议。而事实上，海州住建局在征收过程中，与未获得伏广香授权的陈长学就涉案房屋的补偿事宜达成一致，签订了征收补偿协议，有违房屋征收补偿的上述规定。所签协议虽有违法之处，但属于一般违法行为，尚不符合确认无效的法定情形。《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条第二款规定：公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。据此，原审法院就伏广香起诉确认涉案协议无效的请求依法进行释明。经释明，伏广香拒绝变更确认涉案协议无效的诉讼请求。依据上述规定，应当驳回伏广香的诉讼请求。综上，依照《中华人民共和国合同法》第五十二条，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条、第二十五条第一款，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条及《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款、第九十四条第二款、第九十九条之规定，判决驳回伏广香的诉讼请求。案件受理费人民币50元由伏广香承担。上诉人伏广香上诉请求：撤销原审判决，依法改判或发回重审。事实理由：海州住建局采取非正常手段强迫陈长学签订涉案《房屋征收补偿协议》，签订协议伏广香不在现场，陈长学没有获得伏广香的授权，事后也没有得到伏广香的追认，该《房屋征收补偿协议》严重侵犯了伏广香作为房屋共有人的合法权益，构成重大明显违法，依法应确认无效。被上诉人海州住建局辩称：1.原审法院认定伏广香没有委托陈长学代为处理涉案房屋的征收补偿事宜，伏广香是在陈长学签订房屋征收补偿协议一年多以后才知情错误；2.原审法院认定被上诉人构成一般违法，系法律适用错误；3.对原审判决裁判结果无异议。原审第三人陈长学述称，涉案征收补偿协议上的签字只是陈长学一人行为，不能代表伏广香的意思。原审法院审理期间，上诉人伏广香向原审法院提交了如下证据：1.《证明》，由花果山乡新滩村村委会于2011年6月8日出具，证明涉案房屋是伏广香与陈长学共有财产。2.《房屋征收补偿协议书》（协议编号：1404237号），证明该协议书没有伏广香签字，伏广香也没有出具相应的授权委托或者追认手续。被上诉人海州住建局向原审法院提供了以下证据及法律法规依据：1.涉案房屋征收档案一组四页，证明连云港市高新区房屋征收中心受海州住建局（原海州区房屋征收局）委托对涉案房屋进行征收（征收编号C-21），依法履行了法定义务，符合法定程序。2.《承诺书》，证明陈长学承诺涉案房屋为其本人所有，并承诺发生产权争议或其他纠纷由其本人承担责任。3.《新滩地块房屋征收补偿费用领取单（存根联）》，证明伏广香、陈长学夫妇于2016年8月31日领取了全部的征收补偿款人民币1776580元，房屋征收补偿协议已经履行完毕。4.新征字[2014]04号《连云港市新浦区人民政府国有土地上房屋征收决定公告》。5.新政发[2014]36号《连云港市新浦区人民政府新滩地块旧城区改造项目房屋征收决定书》及《新滩地块旧城区改造项目房屋征收补偿方案》。6.《房地产估价报告》。证据4-6，证明海州住建局的征收行为有合法的授权，程序合法完善，尽到了通知义务。法律、法规依据：《国有土地上房屋征收与补偿条例》。上诉人伏广香提起上诉后，原审法院已将上述证据随卷移送本院。认定上述事实的证据均经原审人民法院庭审质证，本院亦予以确认。本院经审理查明的事实与原判相同。本院认为，关于伏广香的起诉期限问题。涉案房屋征收补偿协议签订于2016年7月28日，根据当时有效的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款规定：行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。2018年2月8日开始实施的《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定：行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。伏广香诉称其在被诉征收补偿协议签订后一年多才知道，伏广香最初通过诉讼主张权利的时间是2018年12月28日。根据上述司法解释的规定，为充分保护当事人的诉权，原审法院认定伏广香的起诉并未超过法定起诉期限符合法律规定，并无不当。海州住建局辩称伏广香起诉已超过法定起诉期限的答辩意见，本院不予支持。关于涉案被诉房屋征收补偿协议是否应确认无效的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条、《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条的规定，无效行政行为的判断标准是重大且明显违法，主要包括行政行为实施主体不具备行政主体资格、行政行为没有法律规范依据、行政行为的内容在客观上不可能实施以及其他重大且明显违法等四种情形。鉴于行政协议兼具行政性与合同性特征，根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条第一款、第二款的规定，认定行政协议无效的应以《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的重大且明显违法情形为依据，可以适用民事法律规范确认行政协议无效。结合《中华人民共和国民法典》第五百零八条、第一百五十三条、一百五十四条的规定，行政协议只有在存在重大明显违法，违反法律、行政法规的强制性规定，损害国家利益、社会公共利益以及他人合法权益，违背公序良俗时才能确认无效。本案中，涉案被征收房屋系伏广香与陈长学夫妇共有，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定，海州住建局本应就补偿方式、补偿金额等事项与伏广香、陈长学夫妇二人签订征收补偿协议。但在实际征收过程中，海州住建局仅与房屋共有人陈长学就涉案房屋补偿事宜签订征收补偿协议，可见涉案的房屋征收补偿协议存在违法之处，鉴于陈长学作为完全民事行为能力人已经领取补偿款，并考量陈长学与伏广香的婚姻存续实际以及征收部门的工作实际，涉案签订协议行为尚不能评判为无效行为。故伏广香提出的涉案房屋征收补偿协议严重侵犯了其作为房屋共有人的合法权益，构成重大明显违法的上诉理由无事实和法律依据，依法不能成立，对其上诉请求，应予驳回。海州住建局提出其不构成一般违法的答辩意见亦不能成立，本院不予采信。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人伏广香负担。本判决为终审判决。审 判 长  李 季审 判 员  王小姣审 判 员  黄文波二〇二一年三月三十日法官助理  马俊峰书 记 员  徐 瑞法律条文附录《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；