广西壮族自治区柳州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂02行终311号 上诉人（一审韦建明）韦建明，男，1950年3月15日生，壮族，住柳州市柳**。 被上诉人（一审柳北执法局）柳州市柳北区城市管理行政执法局（以下简称柳北执法局），住所地柳州市柳**三中路**地区政法大院内。 上诉人韦建明因诉被上诉人柳北执法局行政强制决定纠纷一案，不服柳州市柳北区人民法院作出的(2020)桂0205行初17号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审判决审理查明，位于柳州市柳**建筑物系韦建明所建，其中主楼部分在1995年取得《村镇建设工程建筑许可证》，主楼所占土地在2002年1月6日办理了集体土地使用证，主楼之外的建筑并未办理建设许可手续，也未办理土地使用权证。2018年5月6日，柳北执法局对韦建明无证部分建筑进行立案调查，并于2018年8月9日作出并送达《责令限期拆除决定书》，责令韦建明自收到决定书之日起三日内自行拆除涉案建筑物中无证部分。韦建明不服柳北执法局作出的上述《责令限期拆除决定书》，于2019年4月 15日诉至本院，请求撤销该桂02**行初10号行政裁定书，以韦建明起诉已过起诉期限为由，裁定驳回韦建明的起诉。韦建明不服，上诉至柳州市中级人民法院。柳州市中级人民法院审理后，维持原裁定。柳北执法局于2018年8月15日已向韦建明发出并送达《强制执行催告书》。同日，柳北执法局发出并张贴了《关于限期自行拆除违法建设的公告》。2020年5月22日，柳北执法局向柳州市柳北区人民政府请示拆除上述违法建筑，柳州市柳北区人民政府作出同意的批复。2020年6月2日，柳北执法局作出《强制执行决定书》，决定从2020年6月3日8时开始对上述违法建筑物组织强制拆除。同日，柳北执法局将《强制执行决定书》送达韦建明住处，韦建明女儿韦俊代为签收。韦建明对该《强制执行决定书》不服，于2020年6月11日诉至该院，遂成本诉。 一审判决认为，根据《城乡规划法》第六十四条、《行政处罚法》第十六条的规定，原由城乡主管部门行使的处罚权，经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府决定，可以由一个行政机关集中行使。再根据国发[2002]17号《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》、桂政函[2005]220号《广西壮族自治区人民政府关于同意柳州市开展城市管理相对集中行政处罚权工作的批复》以及《柳州市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》的有关规定，本案柳北执法局是在柳州市柳北区辖区内行使相对集中行政处罚权的行政机关，其职责包括行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的对未经规划部门审批的建筑物、构筑物或者其它设施以及不按批准的规划许可建设的建筑物、构筑物的行政处罚权。同时，柳北区政府依据《城乡规划法》第六十八条的规定作出编号[2020]81号《批复笺》，同意由柳北执法局对韦建 明位于柳州市柳北区的违法建筑部分进行强制拆除，据此，柳北执法局具有作出强制拆除决定的法定职权。《行政强制法》第三十四条规定：“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。”本案中，柳北执法局针对韦建明的违法建筑作出了［2018］第40076号《责令限期拆除决定书》，该决定书未被依法推翻，合法有效。韦建明在《责令限期拆除决定书》规定的期限内未自行拆除违法建设，柳北执法局依据《行政强制法》第三十五条、第四十四条的规定，向韦建明发出了《强制执行催告书》和《关于限期自行拆除违法建设的公告》，并根据《城乡规划法》第六十八条的规定，经柳州市柳北区人民政府编号［2020］81号《批复笺》的同意，作出案涉《强制拆除决定书》，告知韦建明拟拆除案涉房屋的事实、理由，同时告知了救济途径，并于当日将文书直接送达。综上，柳北执法局作出的《强制执行决定书》依据充分，适用法律正确，程序合法，并无不当。据此，依照《中华人民共和国行政处罚法》第十六条，《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条，《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、第三十五条、第三十七条、第三十八条，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回韦建明的诉讼请求。案件受理费50元（韦建明已预交），由韦建明负担。 上诉人韦建明上诉称，上诉人系柳州市柳**石碑坪镇古木村古木屯村民，在该村集体土地上建有房屋。2020年6月2日，上诉人收到被上诉人作出的《柳州市城市管理行政执法强制执行决定书》（柳城管柳北规划执决字[2020]第62号）。被上诉人告知上诉人柳北区人民政府己责成被上诉人依法组织强制拆除。被上诉人决定从2020年6月3日8时开始依法对上诉人上述建筑物组织强制拆除。被上诉人作 出的上述行政行为违背事实和法律，严重侵害了上诉人的合法权益。为了维护自身的合法权益，上诉人向一审法院提起了行政诉讼。2020年12月2日，上诉人收到了一审法院作出的(2020)桂0205行初17号《行政判决书》。一审法院作出了驳回上诉人诉讼请求的判决。上诉人认为一审判决存在基本事实认定不清、证据不足和违反法定程序等问题，应当依法撤销。一、被上诉人不具备作出强制执行决定的法定职权，即被上诉人不具有作出被诉行政行为的主体资格。1、法律、法规并没有赋予本案的被上诉人作出案涉行政行为的职权，也就是被上诉人作出案涉行为没有主体资格。根据《中华人民共和国行政强制法》第十一条、第十三条的规定，行政强制执行由法律规定。也是就行政强制行为必须有法律予以规定。本案中，被上诉人递交的桂政函[2005]220号《广西壮族自治区人民政府关于同意柳州市开展城市管理相对集中行政处罚权工作的批复》和《柳州市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》不足以证明其具备作出强制执行决定的法定职权。《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条条规定，城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。这里是赋予了城乡规划主管部门其对外具有行政强制权，并未赋予城乡规划主管部门以外的其他部门行使行政强制权。2、被上诉人向一审法院提交的职权依据的相关法律法规文件不能成为有效证据。被上诉人向一审法院提交的用以证明其主体资格适格的证据均是复印件，庭审阶段被上诉人也没有向法官提交与上述复印件相对应的原件。被上诉人提交的上述证据不符合《中华人民共和国行政诉讼法》和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》的规定，不能作为定案的依据。集体土地，位于村庄规划范围内，而被上诉人只对城市规 划区的房屋有认定权。本案中被上诉人并未针对上诉人案涉建筑物属于柳州市城市规划区内提供证据。故被上诉人作出涉案行政行为没有职权依据。所以，一审法院认定被上诉人有权作出责令限期拆除决定并据此作出案涉的强制执行决定是错误的。被上诉人作出案涉的强制执行决定适用法律错误。本案中，上诉人提供了充足的证据证明其房屋在1985年己经建设并取得了公路主管部门和国土部门的批准与确认。根据法不溯及既往的原则，被上诉人不应根据《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定对上诉人的上述房屋作出《责令限期拆除决定书》。被上诉人作出案涉的《强制执行决定书》是基于《中华人民共和国行政强制法》第三十七条“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定”之规定。然而上诉人不履行行政决定恰恰是因为《责令限期拆除决定书》本身存在适用法律错误的问题。因此，被上诉人没有考虑上诉人不履行行政决定的正当理由而直接作出案涉的强制执行决定书同样存在适用法律错误的问题。四、被上诉人作出行政强制行为没有事实依据《中华人民共和国城市规划法》第四十条规定“在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证件或者违反建设工程规划许可证件的规定进行建设，严重影响城市规划的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令停止建设，限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物或者其他设施；影响城市规划，尚可采取改正措施的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令限期改正，并处罚款”。根据上述规定，针对违法建筑只有在严重影响城市规划情况下，县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门才能作出责令停止建设，限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物或者其他设施等决定。本案中，案涉的《限期拆除决定书》并不是由城乡规划主管部门作出的，而且被上诉人也未提供证据证明上诉人的房屋违反城市空间布局规划必须要拆除。因此《 限期拆除决定书》存在着违法之处。被上诉人依据《中华人民共和国城乡规划法》作出的《行政强制执行决定书》因《限期拆除决定书》违法而应归于无效。被上诉人仅向一审法院提交了其送达的限期拆除决定、行政强制执行决定书等相关材料的证据。从被上诉人向一审法院提交的这些证据不能证明其作出强制执行决定的法律依据及事实依据。五、被上诉人滥用行政管理权，作出涉案行行为不当，不具有公正性。以拆违的方式达到拆迁的目的，不具有合法性，明显不当，应予撤销。本案被上诉人就打着违法建筑的旗号进行拆迁的行为，这样的行政不符合行政目的，不具有适当性，应该予以予以撤销。认定和查处违法建筑，在任何时候只能是维护城乡协调发展的手段，而不能成为政府部门的行政目的，尤其是成为拆迁之目的。现实中，在拆迀征收中，政府为达到低成本征地拆迀的目的，其政府部门常常打着认定和查处违法建筑的旗号，违反法律规定的程序随意认定被拆迁征收人房屋违建，勒令被拆迁征收人限期自行拆除，尤其针对所谓的“钉子户”或者“房屋数量较多、占地面积较大、补偿金额较大户”等被拆迀征收人予以重点打压，将其房屋直接作为违法建筑组织社会力量进行“强拆”、“偷拆”等，甚至搞“突出拆迀”、“株连式拆迀”等，给予很少补偿甚至不予补偿，肆意侵害被拆迀人的合法权益。这种“形式合法、实质不合法”的做法明显背离了政府部门的行政目的，完全违反了政府部门应当严格执法和维护公共利益的精神，颠倒了城乡管理的目的和手段的关系，属滥用职权之举，不具有合法性。本案中，被上诉人无职权依据，也作出案涉行政行为，涉嫌滥用职权，其作出的强制执行决定应该是无效行政行为，该行政行为对上诉人不产生法律效力，不具有效力的行政行为可以撤销或者认定该行为无效。六、被上诉人对于《柳州市城市管理行政执法强制执行催告书》等材料的送达程序违法。根据《中华人民共和国民事诉讼法》第八十六条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》第一百三十 条第二款的规定，留置送达只有满足两种条件，才是合法的送达。一是受送达人或者他的同住成年家属拒绝接收诉讼文书，二是需有关基层组织或者所在单位代表到场。本案中，被上诉人没有提供任何证据证明送达《柳州市城市管理行政执法强制执行催告书》等材料时上诉人或其他同住成年家属在场且拒收；载明的留置送达见证人，并非受送达人住所地居民委员会、村民委员会的工作人员，也不是受送达人所在单位的工作人员。与此同时，送达照片中只有一名穿着便服的人员且脸部难以辨别。综上，一审判决基本事实认定不清、适用法律错误和违反法定程序，请求二审法院依法裁判撤销柳州市柳北区人民法院作出的(2020)桂0205行初17号行政判决，并依法支持上诉人的一审诉求。 被上诉人柳北执法局于本案二审期间未向本院提交答辩意见。 经审查，本院确认一审判决确认的证据合法有效，可作为定案依据。本院查明的事实与一审判决查明的事实基本一致。 本院认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条的规定，国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条的规定，城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后,当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。根据桂政函[2005]220号《广西壮族自治区人民政府关于同意柳州市开展城市管理相对集中行政处罚权工作的批复》第一条、第二条第（二）项的规定，城市管理行政执法局的主要职责包括行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的对未经规划部门审批的建筑物、构筑物或者其它设施以及不按批准的规划许可建设的建筑物、构筑物的行为的行政处罚权。被上诉人柳北区执法局主体适格。本案 中，上诉人韦建明认为柳北区执法局所查处的无证房屋部分建于80年代，故对于房屋建成时间早于国家建立起城乡用地、建房审批制度之前的不应认定为违法建筑。但从柳北区执法局提供的证据：村镇建设工程建筑许可证及集体土地使用权证显示，相关部门是批准韦建明新建私人住宅叁层，有具体的建筑面积，因此，韦建明就应按照规划设计搭建房屋，超过批准范围另行搭建房屋属于无证手续，柳北区执法局将该建筑物认定为违法建筑并无错误。柳北执法局针对韦建明的违法建筑作出了[2018]第40076号《责令限期拆除决定书》，该决定书未被依法推翻，合法有效。韦建明在《责令限期拆除决定书》规定的期限内未自行拆除违法建设，柳北执法局依据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第四十四条的规定，向韦建明发出了《强制执行催告书》和《关于限期自行拆除违法建设的公告》，并根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条的规定，经柳州市柳北区政府编号[2020]81号《批复笺》的同意，作出案涉《强制拆除决定书》，告知韦建明拟拆除案涉房屋的事实、理由，同时告知了救济途径，并于当日将文书直接送达。行政机关针对违法建筑下达的处罚决定书并无不当。柳北区执法局送达法律文书时程序存在轻微违法，但未对韦建明权利产生实际影响，一审判决并无不当。综上，上诉人的上诉理由不充分，其上诉请求本院不予支持；一审判决认定事实清楚，程序合法，判决正确，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人韦建明负担（已缴纳）。 本判决为终审判决。 审 判 长  郭 涛 审 判 员  赖政权 审 判 员  黄筱贝 二〇二一年三月五日 法官助理  此 兴 书 记 员  兰 岚