安徽省高级人民法院 行 政 裁 定 书 (2021)皖行终105号 上诉人（一审原告）杨为成，男,1973年2月7日出生,汉族，户籍地安徽省固镇县，经常居住地安徽省固镇县。 被上诉人（一审被告）固镇县人民政府，住所地安徽省固镇县城关镇浍河路198号。 法定代表人倪涛，县长。 委托诉讼代理人徐刚，固镇县人民政府工作人员。 委托诉讼代理人张林，安徽淮河律师事务所律师。 上诉人杨为成因诉固镇县人民政府（以下简称固镇县政府）房屋强制拆除一案，不服安徽省蚌埠市中级人民法院(2020)皖03行初64号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 杨为成一审起诉称，原告在固镇××××镇孟杨南路菁华名苑小区西门对面拥有合法房屋，固镇县人民政府为加快推进城市棚户区改造对该地块上的房屋进行征收，原告的土地和房屋在征收范围之内，因征收部门给的征收安置费用不合理，至今原告也未与征收部门达成征收补偿安置协议。2017年5月23日凌晨1点20分左右，被告将原告的上述房屋强制拆除，原告的众多物品毁损灭失。原告认为，被告强制拆除原告的房屋违反法定程序及实体性规定，应属违法。请求依法确认被告强制拆除原告房屋的具体行政行为违法，并由被告承担本案的诉讼费用。 固镇县政府一审答辩称，一、答辩人未实施房屋拆除，也未指示征收部门及实施单位拆除被答辩人房屋，不存在可被确认的行政行为。为加快固镇县旧城棚户区改造，2016年5月30日，答辩人依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院590号令）第八条规定，依法作出《固镇××××号棚户区改造项目房屋征收决定》（固政〔2016〕50号）并公告，对大营路以北、滨河路以西、浍河路以南、世纪家园以东地块范围内的房屋进行征收，县住建局为征收部门，城关镇政府为实施单位，被答辩人的房屋位于征收范围内。被答辩人因临时建筑未被认定为房屋、房屋性质未被认定为营业用房，在征收补偿方案确定的签约期限内，经多次协商，房屋征收部门与被答辩人未能达成征收补偿协议，2017年1月21日，答辩人作出《固镇县人民政府关于对12号棚户区杨为成房屋征收补偿的决定》（固政〔2017〕17号）征收补偿决定。后被答辩人申请行政复议，蚌埠市人民政府作出了蚌政复〔2017〕17号行政复议决定，依法维持了答辩人的征收补偿决定。2017年5月23日，城关镇政府下属的东关居委会书记、城关镇政府12号棚户区的工作组成员蒋荣意认为，市政府复议决定已经维持了答辩人的征收补偿决定，遂安排拆迁公司的人员将答辩人房屋予以拆除。二、蒋荣意不是答辩人单位的工作人员，答辩人也未授权蒋荣意拆除被答辩人的房屋，故蒋荣意行为的后果不应当由答辩人承担。安徽省固镇县人民法院（2018）皖0323行再1号行政判决已经查明被答辩人的房屋系由城关镇人民政府12号棚户区的工作人员安排施工人员拆掉的，固镇县公安局也查明蒋荣意是城关镇东关居委会的书记、城关镇12号棚户区负责拆迁的组长，因此强拆行为的法律后果不应由固镇县政府承担。 综上，被答辩人不存在违法的行政行为，请法院依法判决驳回原告的诉讼请求。 一审法院审理查明，2016年5月30日，固镇县政府发布固政〔2016〕50号《固镇县人民政府关于印发12号棚户区改造项目房屋征收决定的公告》，公布了《固镇××××号棚户区改造项目房屋征收决定》，决定对世纪家园小区以东、浍河东路以南、三八河以西、大营路以北区域国有土地上房屋进行征收。征收主体为固镇县政府，征收部门为县住建局，具体征收工作委托城关镇人民政府组织实施。签约期限为2016年6月15日至2016年7月14日。征收补偿标准执行《固镇××××号棚户区改造项目房屋征收补偿方案》规定的标准。原告杨为成房屋位于固镇××××号棚户区改造范围内。2017年1月21日,固镇县政府作出固政〔2017〕17号《关于对12号棚户区杨为成房屋征收补偿的决定》（以下简称《房屋征收补偿决定》），杨为成不服，提起行政复议，后其又对行政复议结果不服，向法院提起行政诉讼。2017年5月23日，固镇县城关镇人民政府12号棚户区的工作人员安排施工人员将原告房屋予以拆除。 一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条、第五条的规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作，市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作，并对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督，对其行为后果承担法律责任。由此可知，在房屋征收与补偿工作中，市县级政府、房屋征收部门以及房屋征收实施单位的职责分工不同，所应承担的法律责任也不同。本案中，根据涉案项目房屋征收决定，征收主体为固镇县政府，征收部门为固镇县住建局，具体征收工作委托城关镇人民政府组织实施。固镇县住建局作为能够独立承担法律责任的行政主体，对城关镇人民政府在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为承担法律责任。杨为成的房屋由固镇县城关镇人民政府12号棚户区的工作人员安排施工人员拆除，固镇县城关镇人民政府作为实施单位，固镇县住建局作为征收部门和委托单位，均是本案适格被告，固镇县政府不是本案适格被告。原告起诉固镇县政府实施了强制拆除行为，将固镇县政府列为本案被告，系错列被告，经释明原告明确表示不同意变更，依法应驳回原告的起诉。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第（一）款、第六十九条第一款（三）项之规定，裁定驳回原告杨为成的起诉。 杨为成上诉称，因固镇县政府违法强拆上诉人房屋违法一案，已经过蚌埠市中级人民法院和安徽省高级人民法院审理，原审是正确的。报警第一时间固镇县公安局给的回复是真实的，固镇县法院第一次开庭政府工作人员蒋荣意是强拆当事人，当庭陈述也是真实事实口供。固镇县法院再审本案时，公安局的二次回复存在虚假，蒋荣意的第二次开庭口供不是真实的事实，包括政府各个部门出的证明都是不真实的证明，蒋荣意第一次口供和二次口供完全不一样，显然存在虚假陈述。请求撤销一审行政裁定。 固镇县人民政府答辩称，答辩人未实施房屋拆除行为,也未指示征收部门及实施单位拆除被答辩人房屋,因而不存在可被确认的行政行为；蒋荣意不是答辩人单位的工作人员,答辩人也未授权蒋荣意拆除被答辩人房屋,故蒋荣意行为的后果不应由答辩人承担。一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原裁定。 一审原告杨为成向一审法院提交了如下证据： 1、原告身份证复印件，证明原告具备行政诉讼主体资格；2、规划许可证复印件，证明原告所有房屋产权合法；3、强拆后的照片，证明原告房屋于2017年5月23日被强拆的事实和屋内物品损失情况；4、原告房屋被强拆的视频，证明被告实施强拆行为的事实；5、固镇县人民法院的（2017）皖0323行初23号行政判决书，证明被告固镇县人民政府工作人员拆除原告房屋；6、固镇县公安局关于杨为成所反映事项的回复，证明原告房屋是被告工作人员强拆的；7、征收公告，证明本次征收主体是固镇县人民政府，征收部门是固镇县城乡建设局，具体实施部门是城关镇人民政府，原告起诉的被告主体适格。 一审被告固镇县政府向一审法院提交了如下证据： 1、12号棚户区房屋征收决定、补偿方案，证明12号棚户区是经过县政府的同意，严格依照法定程序进行的；2、固镇县人民政府关于第12号棚户区杨为成房屋征收补偿的决定，证明明确被征收房屋的补偿内容、补偿方式；3、补偿决定送达回证、送达图片，证明补偿决定书已经送达当事人；4、被征收房屋调查摸底表、附属物登记表，证明原告被征收房屋基本情况和装修装饰情况；5、房地产评估报告、送达回证、送达图片资料，证明原告房屋评估价值及报告已经送达原告；6、规划红线图，证明该棚户区改造项目四至；7、航拍图，证明原告房屋年代的标注；8、12号棚户区房屋征收社会稳定风险评估报告，证明该棚户区经过稳定风险评估符合房屋征收补偿条例规定；9、补偿资金专户存储证明，证明该棚户区补偿专款专用，存储到位；10、12号棚户区（浍河东路南侧）项目房屋征收补偿方案（征求意见稿）；11、公开征求补偿方案（征求意见稿）各部门回复，证据10-11证明征收方案依据征补条例要求进行的；12、12号棚户区改造项目符合发改、国土、规划证明文件，证明该项目符合各项规划；13、公开选定房地产评估机构相关图片，证明依据群众选票选定房地产评估机构；14、杨为成户房屋现状图，证明原告房屋的基本外形；15、蚌埠市人民政府行政复议决定书，证明被告对原告作出的房屋征收补偿决定向市政府提出复议。 在一审法院再审过程中，固镇县政府补充如下证据： 1、固镇县人民政府统一社会信用代码证书，证明被告主体资格；2、固镇县城市大建设及棚户区改造指挥部办公室给县公安局的函，证据大建办未安排工作人员拆除原告房屋；3、杨涛证言，证明拆迁工作组是城关镇人民政府成立的，大建办在业务上对拆迁工作组进行指导，蒋荣意是东关居委会书记，不是大建办工作人员而是城关镇拆迁工作组的成员；4、《关于成立固镇县棚户区改造推进工作领导小组的通知》（固政办秘（2012）14号），证明其成员中并无蒋荣意；5、大建办的《说明》，证明12号棚户区拆迁工作组由城关镇政府组织成立，蒋荣意是城关镇东关居委会书记，不是大建办的组成人员；6、固镇县公安局城管派出所《情况说明》，证明蒋荣意系固镇县城关镇东关居委会书记、城关镇12号棚户区工作组成员；7、固镇县城关镇人民政府在蚌埠市中级人民法院（2017）皖03行初106号案件应诉时的《行政答辩状》，证明拆除原告房屋的系固镇县城关镇人民政府，而不是固镇县人民政府；8、固镇县人民法院（2018）皖0323行再1号《行政判决书》，证明原告的房屋系由固镇县城关镇人民政府12号棚户区工作组成员蒋荣意安排施工人员拆除，蚌埠中院（2017）皖03行初106号行政判决书直接引用固镇县法院（2017）皖0323行初23号判决书的认定事实是错误的，该判决书已经被（2018）皖0323行再1号判决书予以纠正。 上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定。对一审法院认定的案件事实，本院依法予以确认。 本院认为，本案争议焦点是固镇县政府作为本案被告是否适格问题。 行政诉讼中被告适格是法院受理案件的基本条件，确定适格被告的原则是“谁行为，谁被告”。被告适格包含两个层面的含义。一是形式上适格，亦即《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（二）项规定的“有明确的被告”。所谓“有明确的被告”，是指起诉状指向了具体的、特定的被诉行政机关。但“明确”不代表“正确”，因此被告适格的第二层含义则是实质性适格，也就是《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定的“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”。就本案而言，《固镇××××号棚户区改造项目房屋征收决定》明确规定，案涉征收主体为固镇县政府，征收部门为县住建局，具体征收工作委托城关镇人民政府组织实施。住建××和城关镇人民政府是独立的行政机关，可以在其职权范围和委托范围内行使权利并承担相应义务。征收过程中，只有在没有证据证明被征收房屋拆除主体、亦无任何主体承认系其拆除的情况下，才可以推定组织实施征收的主体为拆除主体。本院（2018）皖行终993号关于本案被告确认及强拆行为违法的裁判，最高人民法院认为“部门职责明确的情况下，不能认定房屋征收与补偿工作中所有的行为后果均应当有县政府承担”，指令我院再审，我院又指令一审法院重审本案。在重审本案中，固镇县政府提供了新的证据。现在案证据能够证实，固镇县城关镇人民政府12号棚户区的工作人员安排施工人员将上诉人的房屋予以拆除，上诉人提供的证据并不能证明固镇县政府共同参与实施了案涉房屋拆除行为，故不能认定固镇县政府是本案适格被告。经一审法院释明，上诉人仍坚持将固镇县政府列为本案被告进行诉讼，显然不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项的规定。一审法院驳回杨为成的起诉，符合法律规定。 综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，杨为成的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  张志强 审判员  钟祖凤 审判员  陈 默 二〇二一年三月四日 法官助理王春玲 书记员潘玉丹 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。 -10- -11-