重庆市高级人民法院 行 政 判 决 书 (2021)渝行终14号 上诉人（一审原告）蓝文全，男，1952年11月7日出生，汉族，住重庆市荣昌区。 被上诉人（一审被告）重庆市荣昌区人民政府，住所地重庆市荣昌区昌元街道迎宾大道**。 法定代表人高洪波，区长。 蓝文全因诉重庆市荣昌区人民政府（简称荣昌区政府）土地行政复议一案，不服重庆市第五中级人民法院（2020）渝05行初80号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理本案，现已审理终结。 一审法院审理查明，2019年8月27日，蓝文全向重庆市荣昌区远觉镇人民政府（简称远觉镇政府）邮寄《申请书》，请求远觉镇政府依荣昌区远觉镇高观音村6组农村集体建设用地复垦项目《农村集体建设用地复垦协议书》所载面积，向蓝文全支付698平方米的复垦项目土地使用权人补偿费。2019年8月29日，远觉镇政府收到该申请书。后蓝文全认为远觉镇政府未依其申请作出具体行政行为，向荣昌区政府寄交《行政复议申请书》，请求荣昌区政府确认远觉镇政府于2019年8月29日收到其递交的《申请书》后没有作出具体行政行为的行为违法，责令远觉镇政府限期依申请作出具体行政行为。荣昌区政府于2019年11月27日收到蓝文全的《行政复议申请书》。2019年12月5日，荣昌区政府向远觉镇政府作出荣昌府复字〔2019〕18号《提出答复通知书》并于同日送达。远觉镇政府于2019年12月12日答复认为本案不属于行政复议受理范围，远觉镇政府已对蓝文全的请求事项做了口头答复、解释和沟通。2020年1月16日，荣昌区政府作出荣昌府复〔2020〕3号《行政复议决定书》（简称《复议决定》），载明：“蓝文全与远觉镇政府的争议属于履行荣昌区远觉镇高观音村6组《农村集体建设用地复垦协议书》产生的争议，此类协议争议不属于行政复议的受案范围。决定驳回蓝文全的行政复议申请。”荣昌区政府于2020年1月20日向蓝文全邮寄送达该复议决定书。 一审庭审中，蓝文全陈述其向荣昌区政府提起行政复议的目的是要求政府重新测量，按照实际面积对其进行补偿。 一审法院认为，《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款规定：“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。”荣昌区政府作为远觉镇政府的上一级人民政府，对蓝文全不服远觉镇政府具体行政行为提起的行政复议申请，具有作出行政复议决定的职权。 本案争议焦点为案涉行政协议是否属行政复议的受理范围。本案中，蓝文全请求远觉镇政府依荣昌区远觉镇高观音村6组农村集体建设用地复垦项目《农村集体建设用地复垦协议书》所载面积，向其支付698平方米的复垦项目土地使用权人补偿费，本质上属于行政协议争议。后蓝文全认为远觉镇政府不作为，向荣昌区政府提出行政复议申请，请求确认远觉镇政府的不作为行为违法，责令远觉镇政府限期依申请作出具体行政行为。蓝文全提起行政复议的请求事项，表面上是要求荣昌区政府审查远觉镇政府的具体行政行为是否合法，实质上是要求解决其与远觉镇政府签订的《农村集体建设用地复垦协议书》所产生的争议，即行政协议争议。根据《中华人民共和国行政复议法》第六条有关行政复议范围的规定，结合国务院原法制办公室于2017年9月13日作出的《对〈交通运输部关于政府特许经营协议等引起的行政协议争议是否属于行政复议受理范围的函〉的复函》（国法秘复函〔2017〕866号）内容即“政府特许经营协议争议不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议受案范围”的批复精神，目前尚无明确法律规定将行政协议直接纳入行政复议受理范围。故蓝文全认为其行政复议请求事项属于行政复议受案范围的理由不成立，不予支持。如果蓝文全认为行政机关侵害其合法权益，因新修订的《中华人民共和国行政诉讼法》已将行政协议争议纳入行政诉讼受案范围，蓝文全与远觉镇政府之间的《农村集体建设用地复垦协议书》争议可以通过其他法律途径解决。 同时，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项规定，受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请。荣昌区政府据此驳回蓝文全的行政复议申请，符合法律规定。荣昌区政府于2019年11月27日收到蓝文全的《行政复议申请书》，于2020年1月16日作出《复议决定》，符合《中华人民共和国行政复议法》第三十一条的规定，程序合法。故蓝文全请求撤销荣昌区政府作出的案涉《复议决定》，并请求判令荣昌区政府对蓝文全递交的行政复议申请恢复审理的诉讼请求不成立，不予支持。 综上，蓝文全的诉讼请求缺乏事实和法律依据，不予支持。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回蓝文全对荣昌区政府的全部诉讼请求；案件受理费50元，由蓝文全负担。 蓝文全上诉称，从《中华人民共和国行政复议法》的立法目的来看，行政复议机关不但要防止和纠正被申请人作出的违法行政行为，还要防止和纠正被申请人作出的不当行政行为，可见行政复议的受案范围明显比行政诉讼受案范围大。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条、第四十四条第一款的规定，蓝文全与远觉镇政府就履行《农村建设用地复垦协议书》发生的纠纷，属于政府因行政管理产生的一般行政争议，与国务院对交通运输部作出的复函中政府特许经营协议的性质完全不同，蓝文全有权向荣昌区政府申请行政复议。最高人民法院作出的（2019）最高法行申8145号行政裁定也认定行政协议纠纷属于行政复议的受案范围。一审法院法律适用错误，请求撤销一审判决，并依法改判。 荣昌区政府未向本院提交书面答辩意见。 荣昌区政府在法定期限内向一审法院提交并举示了以下证据： 1．《行政复议申请书》及附件、EMS邮寄单及查询单，拟证明荣昌区政府于2019年11月27日收到蓝文全的行政复议申请，蓝文全请求远觉镇政府按照复垦协议支付土地使用权人补偿费。 2．荣昌府复字〔2019〕18号《提出答复通知书》及送达回证，拟证明荣昌区政府在法定时限内要求远觉镇政府提出答复和提供证据等相关材料。 3．远觉镇政府《行政复议答复书》； 4．政府机构代码及法定代表人身份证明； 5．蓝文全涉及的两个项目复垦申请、复垦协议、合格证2份及拨付情况表、补偿费清单； 6．远觉镇政府到蓝文全家中解释沟通照片3张； 7．工作人员工作记录； 8．吴春《情况说明》； 9．高观音村《情况说明》； 证据3-9拟证明远觉镇政府在法定期限内提交了《行政复议答复书》及相关证据；荣昌区政府作出的《复议决定》认定事实清楚、证据充分、适用依据正确。 10．《复议决定》及送达回证、EMS邮寄单及签收单，拟证明荣昌区政府依法作出行政复议决定并送达当事人。 蓝文全在法定期限内向一审法院提交并举示了以下证据： 1．《行政复议申请书》； 2．向远觉镇政府提交的《申请书》； 3．《复议决定》； 证据1-3拟证明蓝文全向远觉镇政府提交《申请书》，远觉镇政府没有履行相应职责，又向荣昌区政府申请行政复议，这属于荣昌区政府行政复议的受案范围。 经一审庭审质证，蓝文全对荣昌区政府举示的证据1、2真实性、合法性、关联性均予以认可，能够达到荣昌区政府的证明目的；对证据3的真实性、关联性认可，合法性不认可，不能证明远觉镇政府在法定期限内提交了行政复议答复书；对证据4的真实性、合法性、关联性予以认可，不能达到荣昌区政府的证明目的；对证据5中复垦申请及复垦协议的真实性、合法性、关联性予以认可，对合格证及拨付情况表、补偿费清单的真实性、关联性认可，合法性不认可，合格证上载明的复垦面积与申请书相差180余平方米；对证据6-9的真实性认可，关联性、合法性不认可，认为证据4-9不能达到荣昌区政府的证明目的；对证据10《复议决定》的真实性、关联性认可，合法性不认可，其余证据的真实性、合法性、关联性均予以认可。荣昌区政府对蓝文全举示的证据真实性、合法性没有异议，但不能达到蓝文全的证明目的。 一审法院对当事人提交的证据认证认为，荣昌区政府举示的证据4真实、合法，但与本案缺乏关联性，依法不予采信；其余证据真实、合法，且与本案具有关联性，依法予以采信。蓝文全举示的证据真实、合法，且与本案具有关联性，但不能证明其申请事项属于荣昌区政府行政复议的受案范围，依法不予采信。 前述证据材料，已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的分析认定正确，其根据上述合法有效的证据认定的事实，本院予以确认。二审认定事实与一审无异。 本院认为，《中华人民共和国行政复议法》第一条规定：“为了防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权，根据宪法，制定本法”。第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法”。上述法律规定行政复议针对的是具体行政行为，才能纳入行政机关受理范围并作出相关复议决定。而行政协议并非典型意义上的由行政机关单方面作出的具体行政行为，该规定将当事人经协商自愿签订的协议所产生的争议排除在行政复议范围之外。对此，国务院原法制办公室在《对的复函》（国法秘复函〔2017〕886号）中，明确了政府特许经营协议等行政协议争议，不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议受理范围。因此，就行政协议本身而言，目前并不属于行政复议的受理范围。虽然新修改的《中华人民共和国行政诉讼法》已将行政协议纳入行政诉讼的受案范围，即行政协议的相对人对于行政机关不履行、未按约定履行或者单方变更、解除行政协议等行为不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼，但行政诉讼受理范围的规定并不意味可以规范界定行政复议的受理范围，二者受理范围分别适用不同的法律规范予以明确界定。另外，当事人因行政协议所发生的争议，行政复议并非当事人提起行政诉讼的前置程序，其可以依照诉讼法相关规定直接提起行政诉讼予以相应救济。本案中，蓝文全与远觉镇政府因荣昌区远觉镇高观音村6组的农村集体建设用地复垦项目《农村集体建设用地复垦协议书》的履行发生争议，进而向荣昌区政府申请行政复议。案涉《农村集体建设用地复垦协议书》系远觉镇政府为推进农村建设用地复垦工作，与蓝文全就其位于远觉镇高观音村6组的农村建设用地复垦事宜，在双方协商一致基础上签订的，属于《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条“行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议”所规定的行政协议。根据上述行政复议法律规定，该复垦协议所导致的争议，不属于行政机关行政复议范围。荣昌区政府依据《中华人民共和国行政复议法》第二条、第六条和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项的规定，其作出《复议决定》驳回蓝文全的行政复议申请并无不当。 综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。蓝文全的上诉理由不能成立。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人蓝文全负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 刘佳佳 审 判 员 谭秋勤 审 判 员 张 桦 二〇二一年三月二十二日 法官助理 张 峰 书 记 员 詹智涵