江苏省南通市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）苏06行终43号 上诉人（原审原告）黄冲，男，1959年6月7日生，××族，住南通市海门区。 被上诉人（原审被告）南通市海门区综合行政执法局，住所地南通市海门区北海东路1号。 法定代表人严雪松，局长。 应诉负责人袁春华，副局长。 委托代理人黄卓巍，南通市海门区综合行政执法局工作人员。 委托代理人王翔，江苏叠慧律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）南通市海门区人民政府，住所地南通市海门区北京中路600号行政中心10楼。 法定代表人沈旭东，区长。 委托代理人陆恺，南通市海门区司法局工作人员。 委托代理人孙青，江苏联佑律师事务所律师。 上诉人黄冲因责令限期拆除及行政复议一案，不服南通经济技术开发区人民法院（2020）苏0691行初226号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院经审理查明，2014年，黄冲拆除1986年、2000年搭建的原有房屋后，在未办理建设工程规划许可证的情况下，在南通市××区××街道××村××号北侧原地翻建了面积为111.95平方米的砖混结构彩钢顶建筑物。南通市海门区综合行政执法局（以下简称海门执法局）于2019年9月19日接到举报后进行现场勘查，于2019年9月27日向黄冲调查，确认黄冲存在上述违法建设行为。10月12日，海门执法局作出责令改正通知书，责令黄冲于三日内自行拆除上述111.95平方米的建筑物。该通知书于10月12日邮寄，黄冲于10月22日收到。10月22日，海门执法局作出行政处罚事先告知书，告知黄冲拟作出行政处罚决定的事实、理由、依据及其依法享有陈述申辩权。该通知于10月29日邮寄，黄冲于11月2日签收。黄冲未自行拆除上述建筑物。11月12日，海门执法局作出[2019]海综执罚字第110188号行政处罚决定书（以下简称188号决定书），认定黄冲在未办理建设工程规划许可证的情况下，擅自于2014年6月在南通市××区××街道××村××号北侧搭建砖混结构彩钢顶建筑物（面积合计111.95平方米），用作堆放杂物。上述行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第四十条第一款的规定，根据《城乡规划法》第六十四条和《住房和城乡建设部关于印发的通知》第四条、第七条的规定，决定责令黄冲限三日内拆除上述擅自搭建的房屋。 黄冲不服，于2019年12月6日向南通市海门区人民政府（以下简称海门区政府）邮寄行政复议申请书，海门区政府于同年12月10日受理，并通知海门执法局十日内书面答复，海门执法局在指定期限内答复。海门区政府审查后，于2020年2月1日作出59号决定书，决定维持海门执法局作出[2019]海行复第59号行政复议决定书（以下简称59号决定书），同时指出海门执法局2019年10月12日邮寄的责令改正通知书责令黄冲三日内改正，但黄冲于10月22日才收到，海门执法局于10月22日即作出处罚告知书，略有不妥，但未影响黄冲陈述申辩权的行使，事实上黄冲亦未自行改正拆除。黄冲于2020年2月24日收到59号决定书后提起本案诉讼，请求确认海门执法局作出的188号决定书无效，撤销海门区政府作出的59号决定书。 一审法院认为，根据双方的诉辩意见，本案所涉事实没有实质争议，争议的焦点为：一、海门执法局作出的188号决定书认定事实是否清楚、适用法律是否正确、程序是否合法、量罚是否适当；二、海门区政府作出的59号决定书否合法。 关于争议焦点一，2019年9月29日，海门执法局向黄冲调查时，黄冲已自认在未经建设工程规划许可的情况下擅自重建案涉111.95平方米建筑物的事实，案涉违法事实清楚。《城乡规划法》第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。住房和城乡建设部《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第四条规定，违法建设行为有下列情形之一的，属于尚可采取改正措施消除对规划实施影响的情形：（一）取得建设工程规划许可证，但未按建设工程规划许可证的规定进行建设，在限期内采取局部拆除等整改措施，能够使建设工程符合建设工程规划许可证要求的。（二）未取得建设工程规划许可证即开工建设，但已取得城乡规划主管部门的建设工程设计方案审查文件，且建设内容符合或采取局部拆除等整改措施后能够符合审查文件要求的。第七条规定，本法第四条规定以外的违法建设行为，均为无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形。本案中，黄冲实施案涉建设行为既未取得建设工程规划许可证，也未取得建设工程设计方案审查文件，应当属于“无法采取改正措施消除影响应当限期拆除”的情形，海门执法局作出责令限期拆除的行政处罚决定，适用法律正确、量罚适当。程序方面，海门执法局在接到举报后进行调查，确认黄冲存在违法建设行为后责令期限改正。因邮寄送达时间超过一般预期，海门执法局作出行政处罚事先告知书时，责令黄冲自行改正的期限未满，但考虑到海门执法局邮寄该告知书时，责令黄冲自行改正的期限已经届满，且黄冲并未自行拆除案涉建筑物，故认为虽限期改正通知书落款时间略有不妥，但不影响程序合法性。海门执法局最终在法定期限内作出决定，程序合法。至于黄冲提出的选择性执法问题。城市管理需要一个过程，对违法建设作出行政处罚难免存在先后的问题，黄冲的该项意见本院不予采纳。至于原告提出的钓鱼执法问题，海门执法局并未要求过黄冲拆除旧房翻建新房，新农村改造也并未要求黄冲无视《城乡规划法》的规定在未经规划许可的情形下擅自翻建房屋。故黄冲的该项主张亦不成立。 海门区政府在法定期限内履行受理、通知答复、审查、作出决定并送达等程序，程序合法，实体上维持海门执法局作出的188号决定书亦无不当。一审法院遂根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决驳回原告黄冲的诉讼请求。 黄冲不服一审判决，向本院提起上诉称，1.上诉人响应政府农村厕所旱改水号召，只是在三棚基上对原厕所进行修缮，没有翻建。案涉房屋是上诉人及父母、女儿三家的附属物，非上诉人一家独有。一审法院在未经司法鉴定的情况下，认定案涉房屋为上诉人翻建，事实不清。2.被上诉人海门执法局强行拆除原告的厕所，会造成三家人无厕可上，执法没有人性。3.被上诉人海门执法局对上诉人举报的他人违建行为不予查处，存在严重的选择性执法及渎职行为。请求本院撤销一审判决，支持上诉人的一审诉讼请求。 被上诉人海门执法局辩称，被上诉人认定上诉人黄冲未经许可擅自搭建建筑物，有现场勘察及调查询问笔录、照片等证据证实，事实根据充分，程序合法。被上诉人对辖区内违法建筑的查处处于逐步推进状态，不存在上诉人黄冲所称的选择性执法问题。请求本院驳回上诉，维持原判。 被上诉人海门区政府辩称，上诉人黄冲自认案涉房屋为其所建且无批准手续，海门执法局作出被诉处罚决定，事实清楚。上诉人黄冲企图以旱厕改造、解决生活需要为名，达到违法建设行为合法化的目的，依法不应予以支持。被诉复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。请求本院驳回上诉，维持原判。 本院经审查，对一审法院认定的案件事实和采信的证据予以确认。 本院认为，根据各方的诉辩意见，结合一审判决内容，本案的争议焦点为被诉处罚决定认定案涉房屋为上诉人黄冲未经批准搭建，事实是否清楚，适用法律是否正确。 根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十条规定，行政机关对公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，必须查明事实，否则不得给予行政处罚。本案中，关于海门街道岸角村一组46号北侧案涉房屋的情况，上诉人黄冲在接受被上诉人海门执法局调查时陈述，房屋是上诉人黄冲于2014年6月拆除原有建筑后重新搭建的，未办理建设工程规范许可证。因此，被诉处罚认定上诉人黄冲未经批准搭建案涉房屋，事实清楚。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条及住建部《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第四条规定，被上诉人海门执法局以上诉人黄冲搭建的案涉房屋未经规划许可且无法采取改正措施消除对规划实施的影响，作出责令限期拆除案涉房屋的被诉处罚决定，适用法律正确。 针对上诉人黄冲的上诉理由。本院认为，1.上诉人黄冲在行政程序中明确案涉房屋系其搭建，并非行政诉讼程序中所称的由父母、女儿共同出资建造。在上诉人黄冲父母早已过世、女儿为家庭成员、无他人主张房屋权利的情况下，被上诉人海门执法局认定上诉人黄冲住所地北侧的案涉房屋系上诉人黄冲搭建，事实清楚，证据确凿充分。2.被查处的案涉房屋是上诉人黄冲堆放杂物之用，不是厕所，被上诉人海门执法局责令限期拆除案涉房屋，不会对上诉人黄冲的日常生活构成影响，导致无厕可上的后果发生。3.违法行为普遍存在，不代表行政机关不可以对其中一个或数个违法行为进行追究，也不意味着在其他人的法律责任没有被追究之前，行政机关基于他人举报或自身发现而对某一特定行为人的违法行为进行查处，就是选择性执法或不公正执法。公正执法并不能机械性地理解为，要求对所有同类违法行为同时处理，特别是在违法行为普遍存在的情况下，要求行政机关同时对所有违法行为进行查处，既不现实，事实上也无法实现。行政机关对于任何违法行为的查处，均存在由少到多、由点及面的过程。被上诉人海门执法局所作的已逐步推进辖区内违法建筑查处的解释，符合行政执法实际。 综上，被诉处罚决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，被诉复议决定予以维持并无不当。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。上诉人黄冲的上诉请求不能成立，本院不予采信。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人黄冲负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  高 鸿 审 判 员  郭德萍 审 判 员  张祺炜 二〇二一年三月三十日 法官助理  王博然 书 记 员  丁水仙 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；