江苏省南通市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）苏06行终75号 上诉人（原审原告）桑之泉，男，1953年11月16日生，××族，住如东县。 委托代理人宋晖，江苏泰临律师事务所律师。 委托代理人何银香，江苏泰临律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）如东县丰利镇人民政府，住所地如东县丰利镇新建西路8号。 法定代表人骆宏丽，镇长。 应诉负责人曹烨，副镇长。 委托代理人史建功，江苏琴海律师事务所律师。 上诉人桑之泉因要求确认收费行为违法并返还财产一案，不服南通经济技术开发区人民法院（2020）苏0691行初555号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审法院经审理查明，原如东县环港淡水养殖场系原石屏乡政府的下属集体企业，于1995年11月28日经石屏乡政府批复同意后，领取营业执照，工商登记信息载明性质为集体所有制，生产经营面积667000平方米。1999年3月10日，如东县环港淡水养殖场向原石屏乡政府提交《关于申请乡渔场产权制度改革的报告》，申请对养殖产进行产权制度改革。3月30日，原石屏乡政府向如东县环港淡水养殖场发出《关于如东县环港淡水养殖场实施产权制度改革的批复》[石政发（99）36号]，载明同意根据县委、县政府东发（1998）11、12号文件精神，实施产权转让。后如东县环港淡水养殖场的资产对外进行公开招标。桑之泉于1999年3月27日向原石屏乡政府、改制办提交申请报告，表示愿意参与投标，每年承认上缴特产税和土地租金55000元至60000元。桑之泉（乙方）中标后于1999年4月8日与原石屏乡政府（甲方）签订《产权转让合同》，合同第一条约定甲方于将所属企业“如东县环港淡水养殖场”现有全部资产78.99万元转让给乙方从事生产经营活动（详见资产移交清单）；第二条约定转让价额，以零资产出售，养殖场现有全部资产，抵算全部负债78.94万元（详见负债清单），合同签订之日乙方一次性趸交现金18万元（用于上交乡98年度前款和兑付职工福利及工资），其余负债由乙方与养殖场原债权人办理换据抵押手续；第三条约定如东县环港淡水养殖场的现有占地所有权归甲方，乙方享有使用权……甲方每年与乙方签订土地使用期限、土地使用费、土地租赁费、农业特产税及其他应缴款的上交合同。同日，原石屏乡政府（甲方）与桑之泉（乙方）另签订《土地使用租赁及税费包干上缴合同》，约定包干上缴合同一年一定，1999年度占地总面积950亩，租赁费包干上缴三万元，现有养殖水面530亩，包干上缴农业特产税三万元，合计六万元整，基金费另按乡政府统一文件执行。土地使用权乙方不得自行转让和抵押，如需转让和抵押或作价入股的，必须经甲方同意。在产权制度改革过程中形成的资产移交清单包括房屋建筑、可移动财产以及原养殖场内机器设备等固定资产，涵盖了原养殖场的所有地上财产以及养殖场内的鱼种。1999年6月6日，原如东县环港淡水养殖场向工商部门以企业改制转为私营企业为由申请注销，并明确企业债权债务由改制后的私营企业负责处理。工商行政部门核准同意。桑之泉受让上述养殖场后，仍以“如东县环港淡水养殖场”的名义经营。2003年9月29日，桑之泉就该养殖场注册成立个体工商户，无字号，2004年1月1日自行申请注销。2011年4月11日，桑之泉再次申请设立个体工商户，于2015年9月24日申请注销。后未再就案涉养殖场进行工商登记。桑之泉于1999年后，实际每年均与所在乡镇人民政府签订土地租赁及农业特产税包干上缴合同，在无需农业特产税之后，桑之泉亦每年签订租赁费包干上缴合同，桑之泉实际缴纳租赁费至2015年6月底。此后，双方未再按以往惯例每年签订协议。 2018年12月7日，如东县丰利镇人民政府（以下简称丰利镇政府）向桑之泉送达《通知书》，告知桑之泉经催告始终未能履行缴纳土地使用费的义务，且擅自将承租土地转租他人渔利，存在严重违约行为，故通知解除双方之间的租赁合同，并要求桑之泉于2019年1月8日前妥善处置好承租土地上的设施，将承租的土地交还丰利镇政府。 在桑之泉、丰利镇政府就土地租赁费协商期间，2019年11月10日，桑之泉签署《个人授权委托书》，委托其养殖场的承租人陈建作为其代理人，委托书载明：“（陈建）全权代表签署办理石屏淡水养殖场土地使用权过程中的必要文件。代理人在其权限范围内签署的一切有关文件，均予承认，并承担相应的法律责任”。2019年12月10日，丰利镇政府与陈建签订《租金结算协议》，协议甲方为丰利镇政府，乙方为桑之泉（石屏渔场），协议第一条约定对未签订合同期间的土地租赁费（2015.7至2019.12.31），乙方在2019年12月31日前，向甲方一次性缴纳80万（捌拾万元）结清陈欠款；第二条约定经重新测绘，石屏渔场使用面积为968亩，后续签订价格为500元/亩/年，总价为48.4万元/年，每年1月1日前付清本年度土地租金。合同期限5年一个周期。若到期续签，每个周期租金递增10%。2019年12月18日，桑之泉向如东县财政局专户缴纳80万元，并备注“渔场”。 因桑之泉、丰利镇政府双方就上述款项产生争议，且未能就2020年土地租赁费达成协议。2020年3月23日，丰利镇政府委托江苏琴海律师事务所向桑之泉发函，认为桑之泉在收到丰利镇政府的通知书后仍继续使用承租土地，且未缴纳土地租赁费，亦未按要求重新签订协议，要求桑之泉在收到函后五日内到丰利镇政府续签合同，否则视为不愿续租，应交还土地并缴纳使用费，同时表示愿意就桑之泉的地面资产给予适当补偿。桑之泉收到上述律师函后，于4月8日向丰利镇政府回函，认为其拥有养殖场所占土地的使用权，且就已经上缴的80万元，双方未达成一致合意，应当予以返还，并对擅自收取该费用的行为予以查处。 另查明，案涉养殖场所占土地系国有农用地。桑之泉经营案涉养殖场后未办理土地使用权证，也未就地面上建构筑物领取权利证书。 一审法院认为，1999年，原如东县环港淡水养殖场改制过程中，桑之泉受让养殖场所有地上财产及养殖场的债权债务，与原石屏乡政府签订的《产权转让协议》中明确约定桑之泉对养殖场所占土地以租赁方式享有使用权，并约定每年签订协议明确土地使用期限、使用费、租赁费等。显然，桑之泉就案涉养殖场所占土地的使用年限在养殖场改制过程中并未确定，仍需以桑之泉与属地政府另行签订合同的方式予以明确。事实上，桑之泉对其于2015年6月前签订协议并缴纳土地租金的事实并无异议，故桑之泉主张其享有对养殖场所占土地的永久使用权无事实与法律依据。在企业改制后，丰利镇政府作为土地管理人以租赁方式确定桑之泉对国有土地享有使用权，是丰利镇政府为实现加强土地资产管理、促进土地资源合理流动和优化配置目的而采取的行政管理措施，属于行政协议的范畴。 从行政法角度看，行政行为的合法性要求行政主体具备职能权限，所实施的行为证据确凿、适用法律正确、符合法定程序。行政协议合法即要求协议主体适格、意思表示真实、内容合法有效、协议订立程序合法等。本案中，案涉《租金结算协议》订立之前，桑之泉实际缴纳土地租赁费至2015年6月，此后桑之泉、丰利镇政府未再按约每年签订租金上缴协议，桑之泉也未再缴纳土地租赁费用但继续占有使用案涉土地。桑之泉的行为已经实际上对国有资产造成损害，丰利镇政府作为土地管理人向桑之泉发函要求解除土地租赁合同、与桑之泉进行协商租赁事宜，属于履行其管理职能。在协商过程中，桑之泉委托陈建与丰利镇政府协商土地租金事宜，并向陈建出具的授权委托书，载明由陈建全权代表桑之泉签署办理养殖场土地使用权的必要文件，丰利镇政府根据该授权委托书，与陈建签订《租金结算协议》并无不当。陈建亦出庭陈述其系与丰利镇政府充分协商后自愿签订案涉协议，并在协议内容确定后，丰利镇政府负责人对协议进行了审核，后由双方盖章、签字，丰利镇政府将其中一份协议交由陈建。故可以认定协议签订程序合法，桑之泉主张协议系后续伪造缺乏证据支持。桑之泉主张协议约定的租赁费标准相较于2015年6月前的租金标准过高，缺乏合理性。我国对建设用地的出让、出租费用标准有明确的指导意见，如东县人民政府针对该地区内工业、商业用地的出租费标准亦制定有相应的最低价格标准文件，虽针对国有农用地出租标准无明确的规定，但协议双方仍应当按照当地经济发展水平、参照其他用地的费用标准确定合理租金，若仅仅因为无明确的规定，就无视经济发展规律，土地租金标准数十年不变，亦属于变相地损害国家、社会公共利益。本案中，丰利镇政府提交了丰利镇辖区内光荣村经村民投票确定的水面资源发包租金标准，结合地区经济发展程度，该协议约定的2015年7月至2019年12月期间的租金合计80万元、以及后续年租金标准并不严重脱离实际，应当认定协议内容合法。故案涉《租金结算协议》并不存在明显且重大违法应当确认无效的情形。 桑之泉认可其向陈建出具的授权委托书系由其出具，也认可让陈建帮忙与政府协商，桑之泉并无证据证实陈建与丰利镇政府存在恶意串通的情形。《租金结算协议》签订之前，桑之泉向陈建出具的授权委托书载明陈建可全权代表桑之泉签署办理石屏淡水养殖场土地使用权过程中的必要文件，桑之泉对陈建权限范围内签署的一切有关文件，均予以承认并承担相应的法律责任。该授权委托书并非笼统地将代理权限表述为“全权代理”，已经具体指向可以代表委托人签署文件，代理事项是具体明确的，即签署办理案涉土地使用权过程中的必要文件，并承诺对陈建签署的文件承担法律责任，故该委托书应当视为一份特别授权委托书。桑之泉主张其仅授权陈建在年租金10万元范围内与丰利镇政府协商，但该项主张并不能否认授权委托书的效力。退一步讲，即便桑之泉与陈建在口头上约定了陈建的代理权限范围，桑之泉实际已经于2019年12月18日缴纳了协议约定的欠款80万元，桑之泉实际履行合同的行为应当视为对协议效力的认可。2020年3月23日，在双方未就2020年的土地租赁达成协议的情况下，丰利镇政府向桑之泉发出律师函，桑之泉在回函中否认80万元系其真实意思表示，并不能达到否认《租金结算协议》效力的效果。故不能认定《租金结算协议》无效。 综上，桑之泉委托他人与丰利镇政府经协商签订《租金结算协议》，桑之泉亦已按协议约定履行了结清2015年7月至2019年12月租金的义务，该协议合法有效，丰利镇政府收取桑之泉土地租金80万元不存在违法情形。至于丰利镇政府是否向桑之泉开具发票，并非本案需要审查的范围。一审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回桑之泉的诉讼请求。 桑之泉不服一审判决，向本院提起上诉称,1.陈建与丰利镇政府签订的《租金结算协议》是后补的虚假证据，陈建与桑之泉《个人授权委托书》约定“陈建全权代表桑之泉签署办理石屏淡水养殖场土地使用权过程中的必要文件”，双方未明确约定委托代理事项和权限范围，故代理权限应系一般授权，陈建签订《租金结算协议》的行为自始对桑之泉不发生法律效力。桑之泉向如东县财政局缴纳80万元行为是受到丰利镇政府工作人员及其他社会闲杂人员的多次威吓干扰的情况下不得以而为之的事实行为，桑之泉在缴款后、起诉前就于2020年4月8日委托律师发函给丰利镇政府明确提出书面异议。丰利镇政府于2020年3月23日向桑之泉寄发的《律师函》中未提及《租金结算协议》的存在，且《律师函》中已确认至2015年6月30日后双方并未续签合同，并多次通知要求桑之泉与其签订土地租赁合同，故《律师函》所载内容已能充分证明案涉关键定案证据《租金结算协议》是一份后补的虚假证据。2.一审判决对案涉土地及养殖场相关的事实认定错误。一审判决查明如东县环港淡水养殖场所占土地系国有农用地，背离客观证据及各方当事人的庭审陈述。案涉养殖场在1995年11月28日经原石屏乡政府批复同意领取营业执照时的工商登记信息载明性质为集体所有制，丰利镇政府在一审开庭的陈述亦可证明案涉养殖场所占土地系集体土地。桑之泉于2003年9月29日成立个体工商户，于2004年1月1日注销，此后桑之泉再未进行过任何注册并注销工商登记的行为，但一审法院认定“2011年4月11日，桑之泉再次申请设立登记个体工商户，于2015年9月24日申请注销”，此节事实纯属子虚乌有。3.丰利镇政府作为行政机关，在处理当事人必须亲自完成的重大权益事项上，理应恪守谨慎审查义务，但其未与桑之泉核实存有过错，且丰利镇政府先签章用印，陈建才签字捺印，明显不符合政府日常管理规定，而且丰利镇政府原法定代表人於锋镇长亲自面审该协议却只盖名签章不签字，丰利镇政府又交不出用印记录，故更有理由相信该证据系虚假证据。丰利镇政府作为行政机关是否依据财务管理制度的规定向相对人开具合法行政收费票据亦是本案作为行政案件必须全面审查的内容，一审法院却认为非本案审查的范围错误。4.在《租金结算协议》存在诸多瑕疵、真实性存疑，且桑之泉对《租金结算协议》的证据三性全部予以否定的情况下，一审法院未经司法鉴定程序，直接采信《租金结算协议》的效力，程序违法，申请二审法院对《租金结算协议》笔迹形成时间进行司法鉴定。综上，请求二审法院撤销一审判决，发回重审或依法改判。 被上诉人丰利镇政府辩称，1.一审判决认定丰利镇政府收取桑之泉80万元的行为合法，不仅仅是陈建与丰利镇政府签订的《租金结算协议》，还包括桑之泉给付款项的事实以及陈建的证言，桑之泉认为协议是后补的，属于主观推断。桑之泉与陈建的《个人授权委托书》明确约定，陈建全权代表桑之泉签署办理石屏淡水养殖场土地使用权过程中的必要文件，该约定是非常明确的。桑之泉认为其向丰利镇政府缴纳80万元的行为是受多次威吓干扰所实施的行为，没有证据证实。《租金结算协议》虽有租赁价格的约定，但并不是《土地租赁合同》，故丰利镇政府发出的律师函，要求桑之泉签订土地租赁合同恰当合理，律师函未涉及租金结算协议不等于该事实不存在。2.案涉养殖场土地性质取决于国土资源规划部门的认定，案涉养殖场属于国有农用地。3.一审程序中，桑之泉并未实际申请司法鉴定，一审法院不存在程序违法。4.本案所涉及的租金是桑之泉按约自行缴纳到丰利镇财政所账户的，丰利镇政府至今并未否认向其出具行政收费票据，只是桑之泉与丰利镇政府之间存在纠纷所致，是否实际开具行政收费票据不影响对丰利镇政府按约收取租金合法性的认定。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。一审判决认定，2003年9月29日，桑之泉就该养殖场注册成立个体工商户，无字号，2004年1月1日自行申请注销。2011年4月11日，桑之泉再次申请设立个体工商户，于2015年9月24日申请注销，后未再就案涉养殖场进行工商登记。案涉养殖场所占土地系国有农用地。上述事实有如东县自然资源和规划局丰利自然资源所出具的《丰利镇土地利用现状图》以及如东县市场监督管理局丰利分局的个体工商户登记查询记录为证。桑之泉认为一审法院认定事实错误，本院不予采信。 本院认为，根据一审法院所作判决及双方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点是，1.案涉《租金结算协议》是否符合法律规定，桑之泉要求丰利镇政府向其返还80万元，理由是否成立；2.一审法院未对《租金结算协议》进行鉴定，程序是否合法，桑之泉在二审中要求对《租金结算协议》进行鉴定，是否应予准许。 关于案涉《租金结算协议》是否符合法律规定，桑之泉要求丰利镇政府向其返还80万元，理由是否成立的问题。 《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十一条第一款规定，人民法院审理行政协议案件，应当对被告订立、履行、变更、解除行政协议的行为是否具有法定职权、是否滥用职权、适用法律法规是否正确、是否遵守法定程序、是否明显不当、是否履行相应法定职责进行合法性审查。上述司法解释规定的人民法院对被告订立、履行、变更、解除行政协议进行合法性审查，是指在不同的诉讼类型中，分别对订立行为、履行行为、变更行为、解除行为进行审查，而不是在一个案件中，对上述行为全面审查。 本案中，首先，丰利镇政府作为乡镇政府，有权就辖区范围内的国有资产行使管理权，故其具有签订《租金结算协议》的法定职权。其次，虽然《政府非税收入管理办法》第二十四条第一款规定，除财政部另有规定以外，执收单位征收非税收入，应当向缴纳义务人开具财政部或者省级财政部门统一监（印）制的非税收入票据。但是，本案审查的是订立行为的合法性，是否开具发票，非本案审查的范围。更何况，开具发票涉及的是财务管理制度的问题，并非协议本身是否合法的问题。再次，作为行政协议而言，核心在于是否体现双方当事人的真实意思表示，丰利镇政府在《租金结算协议》中盖章，并由当时的法定代表人於锋签章后，陈建签字捺印，该行为并无不当之处。桑之泉以丰利镇政府先盖章、陈建后签字，以及於锋亲自面审协议却不签字为由，主张协议不合法，理由不能成立。 《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十条第二款规定，原告主张撤销、解除行政协议的，对撤销、解除行政协议的事由承担举证责任。第二十七条第二款规定，人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。《中华人民共和国民法典》第一百五十四条规定，行为人与相对人恶意串通，损害他人合法权益的民事法律行为无效。第五百零三条规定，无权代理人以被代理人的名义订立合同，被代理人已经开始履行合同义务或者接受相对人履行的，视为对合同的追认。第九百二十条规定，委托人可以特别委托受托人处理一项或者数项事务，也可以概括委托受托人处理一切事务。 本案中，桑之泉对其与陈建签订《个人授权委托书》的事实不持异议，该委托书明确“（陈建）全权代表签署办理石屏淡水养殖场土地使用权过程中的必要文件。代理人在其权限范围内签署的一切有关文件，均予承认，并承担相应的法律责任”，从委托书内容来看，桑之泉对陈建的委托事项和范围并没有明确限制。即使如桑之泉及其申请作证的赵海建、吴晓炜所言，桑之泉授权陈建处理养殖场土地使用权事项的租金为10万元/年以内，但桑之泉没有提交证据证明其缴纳租金是受到丰利镇政府威吓、胁迫的情况下所为，故桑之泉于2019年12月18日自行向丰利镇政府缴纳80万元的行为，视为对《租金结算协议》的追认。本案对于桑之泉而言，是先履行协议，后提出异议，因此，在桑之泉已经履行协议的情况下，如认为协议不是其真实意思表示，应提交充分证据证明其履行协议是受胁迫，而不是桑之泉上诉称的，只要其后来提出了异议，就可以直接推定协议不是桑之泉的真实意思表示。对于协议约定的2015年7月-2019年12月土地租赁费80万元，而桑之泉2014年7月-2015年6月仅缴纳了34033元的问题。丰利镇政府作了合理说明，即前期资产管理不严谨所致，后期在确定租金的时候，也是确定了较低的价格。根据丰利镇政府提交的《丰利镇光荣村水面资源发包民主评议会底价投票结果的报告》，周边相邻水域资源发包价格约为543元/亩/年，故租金结算协议确定的租金约500元/亩/年，不存在显失公平或者不合理之处。综上，案涉《租金结算协议》符合法律规定，桑之泉应当依约履行协议，桑之泉要求丰利镇政府向其返还80万元，理由不能成立。 关于一审法院未对《租金结算协议》进行鉴定，程序是否合法，桑之泉在二审中要求对《租金结算协议》进行鉴定，是否应予准许的问题。 《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条规定，原告或者第三人应当在开庭审理前或者人民法院指定的交换证据之日提供证据。因正当事由申请延期提供证据的，经人民法院准许，可以在法庭调查中提供。逾期提供证据的，视为放弃举证权利。原告或者第三人在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据，人民法院不予接纳。第三十一条规定，对需要鉴定的事项负有举证责任的当事人，在举证期限内无正当理由不提出鉴定申请、不预交鉴定费用或者拒不提供相关材料，致使对案件争议的事实无法通过鉴定结论予以认定的，应当对该事实承担举证不能的法律后果。本案中，桑之泉仅仅是在一审庭审过程中，对《租金结算协议》提出异议，这只能视为对证据的质证意见，不能视为桑之泉在举证期限内提出了鉴定申请，一审法院结合其他证据，未对《租金结算协议》进行司法鉴定，不违反法定程序。桑之泉在二审过程中，向本院提交了书面的《司法鉴定申请书》，申请对《租金结算协议》的笔迹形成时间进行司法鉴定。从程序上看，桑之泉在二审中申请鉴定，已经超过了举证期限。从本案查明的事实来看，陈建在一审出庭作证的过程中，对签订《租金结算协议》的原因、时间、地点、过程、在场人员以及向桑之泉报告的行为做了明确陈述，且这一过程也与桑之泉事后缴纳80万元的行为相互吻合，故能够认定《租金结算协议》客观真实，不存在事后伪造的情形。因此，对于桑之泉的鉴定申请，本院不予接纳。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。桑之泉的上诉请求不能成立，本院不予采信。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人桑之泉负担。 本判决为终审判决。 审判长  郭德萍 审判员  仇秀珍 审判员  张祺炜 二〇二一年三月三十日 书记员  丁雯雯 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。