海南省海口市中级人民法院   行政判决书   （2021）琼01行终35号   上诉人（原审原告）谢妚三，女，1926年10月10日出生，汉族，公民身份号码XXX，住海口市美兰区。   委托代理人蒙绪钦，系谢妚三之子。   委托代理人王和裕，海南瑞来律师事务所律师。   被上诉人（原审被告）海口市龙华区行政审批服务局，住所地海口市龙华区龙昆北路19号。   法定代表人曹献平，局长。   委托代理人王凤娟，海南法立信律师事务所律师。   上诉人谢妚三因诉被上诉人海口市龙华区行政审批服务局（以下简称龙华审批局）建设工程规划许可一案，不服海口市秀英区人民法院（2020）琼0105行初190号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。   龙华审批局于2020年9月1日作出LH202008278534166号《不予批准决定书》（以下简称涉案《不予批准决定书》），以谢妚三申请建设房屋占用的土地属于《海口市城西片区控制性详细规划》中的E-6-10地块，规划用地性质为停车场用地为由，决定对其申请不予审批。谢妚三不服，诉至法院，请求撤销涉案涉案《不予批准决定书》，并由龙华审批局重新作出审批。   原审查明，涉案土地位于海口市龙华区山高村，于1996年3月22日办理海口市国用（96）字第34378号国有土地使用证，用地面积259.74平方米，土地使用者为谢妚三。2020年8月27日，谢妚三填写了《海口市龙华区主城区内私宅设计要点申请表》，向龙华审批局申请在涉案土地上新建工程，并提供了土地使用权座落及现状、界址坐标表、国有土地使用权证的复印件。龙华审批局于当日向谢妚三出具《受理通知书》（办件编号：LH202008278534166），正式受理其申请事项。龙华审批局受理办件后，根据谢妚三土地使用权界址坐标表信息，核对《海口市城西片区控制性详细规划》后发现，谢妚三申请的土地位于E-6-10地块，规划用地性质为停车场用地。2020年9月1日，龙华审批局向谢妚三出具涉案《不予批准决定书》，告知谢妚三对其申请作出不予批准的决定，理由是：经核查，该用地属于《海口市城西片区控制性详细规划》中的1-6-10地块，规划用地性质为停车场用地，不符合用地性质，故不予审批。谢妚三不服，遂提起行政诉讼。   原审认为，本案争议焦点是龙华审批局作出的涉案《不予批准决定书》认定事实是否清楚、适用法律法规是否正确、程序是否合法。   首先，龙华审批局作出的不予批准决定认定事实清楚。根据《海口市城乡规划条例》第三十九条的规定，主城区内私有房屋建设（宅基地建房）必须符合规划。《海口市主城区个人住宅规划建设管理办法》第九条规定，市政公用设施，以及城乡规划确定的其他控制区域，禁止审批和建设个人住宅。本案中，通过海口市城西片区控制性详细规划及海口市城西片区控制性详细规划分图图则查明，谢妚三名下涉案土地位于《海口市城西片区控制性详细规划》中的E-6-10地块，规划用地性质为停车场用地。该土地应当用于停车场地建设，不能作为住宅用地进行建设。龙华审批局据此作出的涉案《不予批准决定书》并无不当。关于谢妚三称在E-6-10地块中还有林秀如、陈金美、黄政强的宅基地，龙华审批局通过了上述三人的报建申请，而对谢妚三的报建申请不予审批，违反公平原则明显不当的意见。本院认为，谢妚三提交的图纸中未能体现三名案外人报建土地具体的坐标位置、报批时间及审批情况，无法得出谢妚三与三名案外人名下土地所处位置在同一地块、申请报批材料一致，而龙华审批局作出差别审批结果的结论。而三名案外人的报建审批是否合法与本案没有关联性，本院不作审查。其次，龙华审批局作出的涉案《不予批准决定书》程序合法。龙华审批局受理谢妚三的申请后，根据申请内容查询涉案土地性质，并根据查询结果作出涉案《不予批准决定书》并送达谢妚三，该行政行为程序合法。最后，龙华审批局作出的不予批准决定适用法律法规正确。《海口市主城区个人住宅规划建设管理办法》第九条规定，规划的市政公用设施，以及城乡规划确定的其他控制区域禁止审批和建设个人住宅。龙华审批局在查明涉案土地规划用途为停车场用地后，依据上述规定作出涉案《不予批准决定书》，适用法律法规正确。   综上，龙华审批局作出的案涉《不予批准决定书》认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法，依法应予维持。原审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回谢妚三的诉讼请求。诉讼费50元由谢妚三负担。   上诉人谢妚三上诉称，一、原审认定事实不清。上诉人在原审中已提交证据证明，案外人林秀如、陈金美和黄政强的土地和上诉人的土地均处于规划的停车场用地，但案外人都通过了报建审批的事实，但原审法院并没有查明三名案外人是否通过审批的事实。二、原审判决的理由自相矛盾。原审判决不支持上诉人的理由主要有两个方面。一是谢妚三的证据不能证明三名案外人报建的土地具体坐标位置、报批时间和审批情况，无法得出谢妚三与案外人名下土地位置在同一地块、报建材料一致，而龙华审批局作出不同结论。二是案外人的报建审批是否合法与本案没有关联性。显而易见，两个理由在逻辑上是自相矛盾的。三、原审判决适用法律不当。综上，原审判决认定事实不清，判决理由逻辑自相矛盾，适用法律不当，请求二审法院撤销原审判决，支持谢妚三一审中的诉讼请求。   被上诉人龙华审批局辩称，一、龙华审批局作出涉案《不予批准决定书》，认定事实清楚，证据确实充分、适用法律正确，程序合法。一审判决认定事实、适用法律正确，依法应予维持。二、案外人的报建审批情况与本案无关，谢妚三也未能举证证明案外人的报批情况与本案存在关联性。三、涉案《不予批准决定书》不属于行政诉讼法第七十六条第六规定的“明显不当”的情形。行政行为明显不当，指的是行政行为严重违反行政合理性原则而不适、不妥当或者不具有合理性。明显不当的情形主要包括：1.对违法行为的处理显失公正的，同类违法行为，程度、后果相似而处理决定明显不同，畸轻畸重。2.明显违背国家基本方针政策的。3.为地方利益二影响大局工作的行政行为。需要注意的是，明显不当是针对行政自由裁量权的，是对同样的违法行为有一定的裁量空间时，行政机关所作出的处理结果明显不同。才造成了对同样的违法行为作出了不同的处理结果。但在本案当中，针对不符合土地规划性质的个人私宅报建行为，龙华审批局并不具有所谓的自由裁量空间，只要是与规划性质不相符的报建行为，均不予批准。事实上，龙华审批局也是如此严格执行的。因此，并不存在针对同样的违法行为作出不同处理的情况，不存在明显不当。   二审期间，龙华审批局未提交新证据，谢妚三提交新证据如下：   1.坐标图，来源于龙华区住房和城乡建设局，证明黄政强报建房屋的位置；   2.平面图，来源于海口市自然资源和规划局，证明黄政强报建房屋所在地块性质属停车场规划；   3.控规分图图则，来源海口市自规局。证明黄政强报建房屋所在地块性质属停车场用地。   龙华审批局对上述证据均不予认可。   本院经审核认为，谢妚三称其提交证据来源于相关行政机关，但并未有相关行政机关的盖章，故对其真实性本院不予确认。另外，该证据与本案亦不具有关联性。   本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致，本院予以确认。但一审认定事实及案涉《不予批准决定书》中的“1-6-10地块”系笔误，实为“E-6-10地块”，应予纠正。   本院另查明：黄政强等案外人的土地不在《海口市城西片区控制性详细规划》确定的E-6-10地块内。   本院认为，本案的争议焦点是龙华审批局作出的案涉《不予批准决定书》是否合法。   根据《海口市城乡规划条例》第三十九条的规定，国有土地使用权证或者相关权属证明文件登记的用途与控制性详细规划不相符，建设单位或者个人不同意或者不能按控制性详细规划确定的用途进行建设的，城乡规划主管部门不得核定规划条件，不得核发建设用地规划许可证。根据庭审查明的事实，本案谢妚三的国有土地使用证登记的用途是住宅，且该土地位于《海口市城西片区控制性详细规划》确定的E-6-10地块内，该地块规划为停车场用地，即谢妚三国有土地使用证登记的用途与控制性详细规划不相符。故谢妚三向龙华审批局申请私宅报建，不符合法定条件，应不予批准。综上，龙华审批局作出涉案《不予批准决定书》，认定事实清楚，程序合法，适用法律、法规正确。   谢妚三认为其与黄政强等案外人情形相同，而案外人均已通过报建审批，龙华审批局对其申请却不予批准，不公平不合理。经审理查明，黄政强等案外人的土地与谢妚三的土地并不在同一规划地块内，不具有可比性，即黄政强等案外人申请报建是否被批准与本案无关。相关行政主管部门对黄政强等案外人作出的行政行为不是本案审查的对象，本院不予审查。因此，谢妚三的辩解理由不成立，本院不予采纳。   综上，谢妚三的上诉请求不成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律、法规正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：   驳回上诉，维持原判。   案件受理费50元，由上诉人谢妚三负担。   本判决为终审判决。   审判长 张伟伟   审判员 孙 晓   审判员 张珂瑜      二〇二一年三月十五日   法官助理 梁 汕   书记员 郑惠芳   附相关法律条文:   《中华人民共和国行政诉讼法》   第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：   （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；   （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；   （三）原判决认定事实基本不清，证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；   （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。   原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提出上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。   人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。