贵州省遵义市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）黔03行终36号上诉人（一审原告）遵义市杨超货物运输服务有限公司，住所地：遵义市汇川区汇川大道恒大城20-1-6。统一社会信用代码：91520303050845896K。法定代表人冯双双，经理。被上诉人（一审被告）：遵义市综合行政执法局。地址：遵义市汇川区人民路343号。统一社会信用代码：11520300009902115Q。法定代表人申剑，局长。被上诉人（一审被告）遵义市人民政府，住所地：遵义市新蒲新区府前路。统一社会信用代码：115203000095002207。法定代表人黄伟，市长。委托代理人倪伟，贵州贵弘律师事务所律师。上诉人遵义市杨超货物运输服务有限公司（以下简称杨超运输公司）因与遵义市综合行政执法局（以下简称遵义市执法局）、被上诉人遵义市人民政府撤销行政处罚决定及行政复议决定一案，不服遵义市播州区人民法院（2020）黔0321行初266号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。2019年10月16日，遵义市执法局作出〔2019〕遵综执06字第29号行政处罚决定，主要载明：2019年3月19日06时12分左右，遵义市绥阳县S303过桐线（过江屯至桐梓）473公里800米左右（小地名：绥阳县黄杨镇金子村赵竹坝）路段发生一起轻型自卸货车冲出车道坠毁悬崖，造成4人死亡的较大道路运输事故（以下简称“3·19”事故）。经市人民政府批复同意：杨超运输公司未依法履行企业安全生产主体责任，对本公司货运车辆及驾驶人管控不力，在生产安全教育培训、路检路查和隐患排查治理台账等企业生产安全基础性工作弄虚作假，导致公司内部安全生产管理混乱，对本次事故的发生负有重要管理责任。本机关认为，杨超运输公司对“3·19”较大道路运输事故的发生负有重要管理责任，依据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第（二）项之规定，决定对杨超运输公司处罚款55万元。杨超运输公司对此处罚决定不服，向遵义市人民政府申请行政复议，遵义市人民政府于2020年3月19日作出遵府行复[2020]10号行政复议决定，维持遵义市执法局作出的（2019）遵综执06字第29号行政处罚决定。杨超运输公司仍不服，向法院提起诉讼。一审法院查明，原告杨超运输公司系事故车辆贵Ｃ×××××轻型自卸货车的登记所有人，该车核定载客3人，核定载重量1.49吨（小型货车）。李正学系事故车辆贵Ｃ×××××轻型自卸货车的实际所有权人兼驾驶员。2017年5月18日，李正学将贵Ｃ×××××轻型自卸货车挂靠原告杨超运输公司经营。2019年3月19日6时12分左右，李正学驾驶贵Ｃ×××××轻型自卸货车搭乘阮德勇、敖宪敏、杨军军三人沿过桐线（过江屯至桐梓）从黄杨街上出发准备驶往广东从事运输业务，当车行驶至过桐线473公里800米（小地名：绥阳县黄杨镇金子村赵竹坝）路段时，车辆驶离道路，翻坠至道路西侧路肩外69余米处的山崖下，造成李正学、阮德勇、敖宪敏、杨军军四人当场死亡及车辆严重受损达报废状态的较大道路交通事故。该事故经绥阳县公安局交通警察大队现场勘察后于2019年4月12日作出第520323120190000017号《道路交通事故认定书》，认定造成本次事故发生的形成原因是：李正学驾驶载人超过核定人数上道路行驶，未按照操作规范安全驾驶、文明驾驶，李正学承担事故的全部责任。2019年3月25日，遵义市人民政府成立绥阳县“3·19”较大道路交通事故调查组，对该次事故展开调查。经事故调查组调查，（1）原告法定代表人冯双双在询问笔录中陈述：杨超运输公司每个月组织培训，不能参加的在微信群里面通知，或者通过短信进行提醒，大多数都不能参加，元月份4.5吨以下的运输证取消后，很多驾驶员都不愿意参加学习了，公司也不好管；事故车辆2019年没有参加过学习，2018年参加过学习；公司为应付相关部门的检查，在记录上做了假，平时管理没有及时清理档案，没有及时跟进管理。原告副总经理杨超在询问笔录中陈述，全员培训主要是一年培训一次，上监控的车辆需达到5吨以上，事故车辆没有安装监控。（2）原告杨超运输公司安全员王浩然在调查笔录中陈述：2016年到杨超运输公司上班，自上班以来未组织过学习安全员安全责任制。2019年5月16日，事故调查组出具《遵义市绥阳县“3·19”较大道路交通事故调查报告》。该报告对事故原因及性质进行分析：（一）直接原因。李正学驾驶载人超过核定人数的贵Ｃ×××××轻型自卸货车上道路行驶，未按照操作规范安全驾驶、文明驾驶的过错行为是造成此次事故的直接原因。（二）间接原因。1、杨超运输公司没有认真履行企业安全生产主体责任，存在重经营、轻安全的现象。对本公司货运车辆及驾驶人控管不力，安全宣传教育不到位，日常安全管理存在走形式、弄虚作假等应付行业主管部门检查的行为，公司内部安全生产管理工作混乱。2、其他如有关单位也存在相应的管理责任。该报告事故性质为：贵Ｃ×××××车属于公司生产经营运输车辆，其驾驶员李正学是在前往广东开展经营活动，是为生产经营做准备，调查认定，“3·19”较大道路交通事故是一起生产安全责任事故。该报告建议对事故责任单位及有关人员建议作出处理。其中建议由遵义市执法局按照《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第（二）项之规定对该公司处55万元罚款。2019年5月29日，遵义市人民政府同意事故调查组报告，对事故相关责任人员和责任单位的处理建议。2019年6月6日，遵义市执法局向遵义市应急管理局调取“3·19”较大道路交通事故有关证据材料。7月18日，遵义市执法局以原告杨超运输公司对“3·19”事故发生负有重要管理责任为由予以立案。8月19日、9月11日，被告遵义市执法局先后两次对原告生产安全事故责任进行集体讨论，形成行政处罚决定意见。9月24日，被告遵义市执法局向原告送达了（2019）遵综执06字第29号《行政处罚告知书》，告知了原告违法事实及有关证据、处罚理由及依据、拟作出的行政处罚结果，并告知原告依法享有陈述、申辩和要求听证的权利。原告于9月26日向被告遵义市执法局提交了听证申请，被告遵义市执法局于9月30日向原告送达了听证通知书，告知其举行听证会的时间、地点，并告知了原告依法享有申请回避的权利。2019年10月12日，被告遵义市执法局依法举证公开听证会，原告认为其定期召开安全培训，按照规定缴纳保险，车辆年检也合格，且驾驶员李正学事发时无酒驾、醉驾的情形，证明已尽到了管理责任，原告与李正学也只是挂靠关系，请求综合考虑减轻处罚。10月14日，被告形成听证会倾向性意见，建议维持（2019）遵综执06字第29号《行政处罚告知书》内容。10月15日，被告遵义市执法局对听证会情况及听证会倾向性意见进行集体讨论，形成维持原处罚告知意见的讨论决定。10月16日，被告遵义市执法局依据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第（二）项之规定，作出（2019）遵综执06字第29号《行政处罚决定书》，对原告处罚款55万元，并于次日向原告送达该处罚决定。原告对此处罚决定不服，向被告遵义市人民政府申请行政复议。遵义市人民政府于2019年12月20日立案受理后，向双方当事人送达了行政复议受理通知书、提出行政复议答复通知书。2020年2月12日，遵义市人民政府因案情复杂作出《行政复议延期审理通知书》，决定行政复议决定延期至2020年3月20日前作出。2020年3月19日，遵义市人民政府根据遵义市综合执法局提交的答复意见书和作出行政处罚的证据材料，作出遵府行复[2020]10号行政复议决定，维持（2019）遵综执06字第29号行政处罚决定。一审法院另查明，2018年4月19日，遵义市人民政府设立遵义市综合执法局，集中行使多个行政机关的行政处罚权，其中包括安全生产监督管理方面法律法规规章规定的行政处罚权。一审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条之规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。具体包括认定事实证据是否确凿，适用法律法规是否正确，是否符合法定程序。一、关于被告对“3·19”交通事故作出行政处罚决定是否证据确凿及适用法律法规是否正确问题。（1）原告杨超运输公司在经营过程中，一是存在管理混乱；二是疏于对事故车辆驾驶员李正学的教育、培训；三是为应付相关部门的检查，弄虚作假；四是事故车辆没有移动信息进行监控，监督管理缺失；五是安全生产管理人员责任不到位。该事实有原告公司经理及相关人员的陈述足以认定。原告杨超运输公司前述行为违反《安全生产法》有关规定。“3·19”交通事故，造成4人死亡，根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第三条第一款关于“根据生产安全事故（以下简称事故）造成的人员伤亡或者直接经济损失，事故一般分为以下等级：（三）较大事故，是指造成3人以上10人以下死亡，或者10人以上50人以下重伤，或者1000万元以上5000万元以下直接经济损失的事故”之规定，“3·19”事故属于较大安全事故。“3·19”交通事故发生后，遵义市人民政府依法安排相关部门成立事故调查组，对事故有关事实进行调查，其体现人民政府对生产安全事故查处的力度、强度、重视程度及工作效率，该调查组调查的证据材料更具有证明力。事故调查组根据调查的证据材料形成综合的《事故调查报告》，并经遵义市人民政府《批复》。调查材料、《事故调查报告》及《批复》都能全面客观充分证明事故原因、事故具体经过及结果等。被告遵义市执法局根据“3·19”交通事故调查组调查的证据、《事故调查报告》及《批复》，对其予以立案查处，证据确凿充分，本院予以确认。（2）“3·19”交通事故直接原因是驾驶员李正学安全意识淡薄，驾驶载人超过核定人数上道路行驶，严重影响其驾驶安全，且未按照操作规范安全驾驶、文明驾驶。此原因与原告杨超运输公司未依法落实企业安全生产主体责任，对事故车辆运行状况及驾驶员管控缺失有密切关联性。原告杨超运输公司作为专业运输企业，其收取挂靠人管理费用，依法应当对挂靠其名下从事运输经营活动的驾驶员进行安全教育培训和对挂靠车辆的主要运行状况进行监控管理，本案中原告没有尽到有关管理职责。被告遵义市执法局认定造成“3·19”交通事故，原告杨超运输公司负有重要管理责任，有事实根据，理由充分，本院予以支持。（3）原告杨超运输公司作为生产经营单位中具有特殊性质的专业运输企业，其车辆从事运输业务行驶往返于各个运输场所之间应属于企业正常生产经营活动范围，期间发生的事故应当属于生产安全事故。“3·19”道路交通事故，是挂靠的贵Ｃ×××××车辆及驾驶员李正学在前往广东从事业务途中发生，被告遵义市执法局认定其属于生产安全事故，理由成立，本院予以采纳。原告诉称该事故是道路交通事故，不属于安全生产事故，理由不成立。因安全生产事故包含道路交通事故。（4）《安全生产法》第二条规定︰在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位（以下统称生产经营单位）的安全生产，适用本法；有关法律、行政法规对消防安全和道路交通安全、铁路交通安全、水上交通安全、民用航空安全以及核与辐射安全、特种设备安全另有规定的，适用其规定。该法是对安全生产经营单位的适用范围和调整事项的规定。《道路交通安全法》对专业道路运输企业违反《安全生产法》有关规定如何处罚没有处罚规定。对此，最高人民法院于2010年10月27日就关于安监部门是否有权适用《安全生产法》及《生产安全事故报告和调查处理条例》对道路交通安全问题予以行政处罚及适用法律问题作出答复，其中明确︰根据《安全生产法》第二条规定，《道路交通安全法》等法律、行政法规对道路交通安全有关问题有特别规定的，应当适用特别规定。没有特别规定的，安监部门可以适用《安全生产法》和《生产安全事故报告和调查处理条例》的规定处理。故被告遵义市执法局对“3·19”道路交通事故适用《安全生产法》予以处罚，于法有据，本院予以支持。且《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十二条第二款也规定：“有关机关应当按照人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚，对负有事故责任的国家工作人员进行处分”。综前所述，被告遵义市执法局根据“3·19”事故发生的原因分析及后果，认定原告对该交通事故负有重要管理责任，有其事实根据，并依照《安全生产法》第一百零九条第（二）项关于“发生生产安全事故，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿等责任外，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款：（二）发生较大事故的，处五十万元以上一百万元以下的罚款”规定，对原告杨超运输公司作出〔2019〕遵综执06字第29号《行政处罚决定书》，予以处罚款55万元，适用法律法规正确，量罚适当，本院予以支持。（5）关于原告诉称，根据最高人民法院（2010)行他字第12号答复：“未履行安全生产教育和培训义务不是发生交通事故直接原因的，安监部门适用《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十七条对相关运输企业实施行政处罚不妥”的规定，其认为被告对原告作出的处罚不妥，依法予以撤销。本院认为，个案有个案的特殊性。该答复是最高人民法院针对一起交通事故认定直接原因是“两车在雨雪气象条件下车速过快”所致，事故发生存在驾驶员掌控不了的客观环境因素，不存在主观因素。而“3·19”事故发生直接原因是李正学驾驶载人超过核定人数上道路行驶，且未按照操作规范安全驾驶、文明驾驶所致，该事故发生存在驾驶员主观上安全意识淡薄，载人超过核定人数上道路行驶是完全能够所把握控制的，且原告杨超运输公司还存在移动信息监控缺失。故原告杨超公司诉称理由，本院不予采纳。二、关于被告遵义市执法局作出的行政处罚决定是否符合法定程序问题。（1）被告执法主体适格。根据《中共遵义市委办公室、遵义市人民政府办公室关于印发的通知》（遵党办发〔2018〕15号），和《中共遵义市委办公室、遵义市人民政府办公室关于印发〈遵义市综合行政执法局（遵义市城市管理局）主要职责内设机构和人员编制规定〉的通知》（遵党办发〔2018〕18号）的规定，遵义市执法局依法享有行使安全生产监督管理方面法律法规规章规定的行政处罚权及有关的行政强制措施的职权，故遵义市综合执法局具有对本案行使行政处罚的法定职权。（2）被告遵义市执法局接到遵义市人民政府要求依法对原告进行行政处罚的工作安排后，依法立案，收集相关证据，认为事实清楚，证据确凿，并经集体讨论。在作出行政处罚前对原告送达了《行政处罚事先告知书》，告知了对原告作出行政处罚决定的事实及证据、理由及依据，拟处罚结果，并告知原告依法享有的陈述、申辩和要求听证的权利，充分保障了原告陈述、申辩权和要求听证权利。期间针对原告提出的申请听证意见，依法举行听证会，听取原告的意见，对听证会形成的意见经集体讨论后，被告遵义市执法局依法作出（2019）遵综执06字第29号《行政处罚决定书》，符合法定程序。三、关于被告遵义市人民政府作出的复议决定是否合法问题。本院认为，遵义市人民政府于2019年12月20日立案受理原告的复议申请后，依法向原告杨超运输公司、被告遵义市执法局送达有关法定手续。期间因案情复杂，于2020年2月12日作出《行政复议延期审理通知书》，决定行政复议决定延期至2020年3月20日作出。2020年3月19日，被告遵义市人民政府经审查，认为遵义市执法局作出的行政处罚决定认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当。并依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项的规定，作出遵府行复〔2020〕10号《行政复议决定书》，维持遵义市执法局作出的《行政处罚决定书》,符合法律规定，本院予以支持。综上所述，被告遵义市执法局作出的〔2019〕遵综执06字第29号行政处罚决定证据确凿，适用法律法规正确，量罚适当，符合法定程序；被告遵义市人民政府作出的遵府行复〔2020〕10号行政复议决定符合法律规定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条关于“行政行为证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者付款义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求”之规定，判决驳回原告遵义市杨超货物运输服务有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告遵义市杨超货物运输服务有限公司承担。一审宣判后，原告杨超运输公司不服一审判决，向本院提起上诉，请求：1.撤销一审判决；2.撤销遵义市执法局作出的〔2019〕遵综执06字第29号行政处罚决定书;3.遵义市人民政府作出的遵府行复〔2020〕10号行政复议决定书。事实和理由：一、本案的事故车辆核定吨位为1.49吨，本案中的驾驶人李正学已不属于《中华人民共和国道路运输条例》第二十八条规定中的从业人员，上诉人不再对其承担安全教育、职业道德、确保道路运输安全等的义务，上诉人不是本次事故中负有责任的生产经营单位。二、本案中，负有责任的生产经营单位有贵州贵路桥工程有限公司、云南伟德工程监理有限公司、绥阳城市建设投资经营开发有限公司，即使认定上诉人为负有责任的生产经营单位，也应由上诉人与前述单位均摊。综上，请二审法院撤销一审判决，将本案发回重审或予以改判。被上诉人遵义市人民政府答辩称：一、本案事故车辆虽然在4.5吨以下，但是其依然挂靠在上诉人名下，并从事运输业务，上诉人对驾驶员李正学及挂靠车辆负有安全教育培训和运行状监控管理的责任。二、上诉人主张由贵州贵路桥工程有限公司、云南伟德工程监理有限公司、绥阳城市建设投资经营开发有限公司均摊处罚金没有事实和法律依据。综上，一审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，请二审法院予以维持。被上诉人遵义市执法局在法定期限内向本院未提交书面答辩意见。本案一审的证据已随案移送本院（一审卷宗），经本院二审查明的事实与一审基本一致。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条的规定，人民法院对行政行为是否合法进行审查。为此，本案审查的重点是遵义市执法局作出的被诉行政处罚决定是否合法。结合当事人的意见，当事人各方对案件的基本事实并无争议，本案的争议焦点为，上诉人是否应承担安全生产的管理责任。对争议焦点，涉案车辆登记在李正学名下，上诉人系涉案车辆的挂靠单位，不论上诉人是该车辆的名义所有人还是实际所有人，上诉人依法是安全生产教育和培训义务的责任主体，理应对其名下的车辆进行必要的管理，对驾驶人员进行安全生产教育和培训。在卷证据显示，本案发生事故的主要原因虽是驾驶员李正学驾驶载人超过核定人数上路行驶，未按照操作规范安全驾驶、文明驾驶，李正学承担事故的全部责任。加之上诉人在相关安全管理机制建立和落实上不完善，对驾驶员的管理和安全教育不到位，本案事故是上诉人未履行安全管理主体责任的体现。虽然李正学从业资格以及案涉事故车辆道路运输证被取消，但是上诉人未与其解除挂靠关系，李正学仍然挂靠上诉人名下从事运输业，上诉人对其负有安全管理职责。故对上诉人主张其不对李正学承担安全教育、职业道德、确保道路运输安全等的义务的理由，不院不予采纳。针对上诉人主张处罚决定中的处罚金应当由贵州贵路桥工程有限公司、云南伟德工程监理有限公司、绥阳城市建设投资经营开发有限公司均摊。案涉处罚决定是针对企业未履行安全生产教育和培训义务的处罚，该安全生产管理系对内的管理行为，李正学车辆挂靠在上诉人名下，上诉人对其负有安全生产教育和培训义务，而前述三公司与李正学及其货运车辆不存在任何从属关系，该三公司不对其承担安全生产教育和培训义务的职责。故，上诉人的该主张无事实和法律依据，本院不予支持。本案中，遵义市执法局经履行法定程序，依法调查事实，对上诉人作出行政处罚决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，量罚适当。遵义市政府在复议过程中履行了相应的程序，维持了遵义市执法局的行政处罚决定，复议程序合法，复议结果正确。一审法院综合全案事实，驳回上诉人的一审诉讼请求，并无不当。对上诉人要求撤销一审判决，撤销行政处罚决定和复议决定的请求，本院不予支持。综上，上诉人的上诉请求不能成立，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，裁判结果正确，应予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人遵义市杨超货物运输服务有限公司负担。本判决为终审判决。审判长  黎光勇审判员  刘 忠审判员  方 兵二〇二一年三月十六日法官助理陈博书记员王毅