安徽省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）皖行终210号 上诉人（一审被告）淮南市大通区人民政府，住所地安徽省淮南市大通区民主东路5号，统一社会信用代码113404025815171465。 法定代表人张友贤，该区政府区长。 委托代理人张庆，安徽竞合律师事务所律师。 上诉人（一审被告）淮南市孔店乡人民政府，住所地安徽省淮南市大通区孔店乡，统一社会信用代码113404020030044964。 法定代表人王来刚，该乡政府乡长。 委托代理人朱勇，安徽光淮律师事务所律师。 被上诉人（一审原告）刘玉萍，女，汉族，1981年11月24日生，住安徽省淮南市田家庵区。 一审被告安徽淮南高新技术产业开发区管理委员会（淮南市山南新区管理委员会），住所地安徽省淮南市山南新区淮河大道1号，统一社会信用代码11340400574407336Q。 法定代表人李群，该管委会主任。 委托代理人常峰，该管委会工作人员。 委托代理人喻泉，安徽喻泉律师事务所律师。 淮南市大通区人民政府（以下简称大通区政府）、淮南市孔店乡人民政府（以下简称孔店乡政府）因刘玉萍诉安徽淮南高新技术产业开发区管理委员会（以下简称淮南高新区管委会）及其行政强制一案，不服安徽省淮南市中级人民法院（2020）皖04行初89号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 刘玉萍向一审法院起诉称：大通区××店乡费郢村正在进行征迁工作，其一处房屋处在本次征收范围内。2020年9月1日上午，在事先未通知的情况下，原告的房屋被强制拆除，院内、屋内财物被掩埋。原告是案涉房屋以及院内、屋内室内物品的合法所有人，相关政府部门在未经合法程序进行征迁征地的情况下，将原告房屋强制拆除，明显违背了法律规定，侵犯原告的合法物权。此外，孔店乡政府及高新区管委会既未作出征收补偿决定，也未申请人民法院强制执行，也未履行相应的催告义务，而直接将原告房屋强制拆除，该强制行为缺乏事实根据，违反法定程序。大通区政府作为此次征收工作的组织实施单位，应当对征收过程中的强拆行为负责。原告为维护自身合法权益，遂诉至法院，请求1、依法确认被告于2020年9月1日强行拆除原告房屋的具体行政行为违法；2、本案诉讼费由被告承担。 淮南高新区管委会答辩称：一、淮南市人民政府征收公告淮府征告字（2018）第23号及淮南市国土资源局关于征地补偿安置方案公告淮国土资征迁告字（2018）第23号内容显示，其不应是案涉房屋的拆迁实施机关。二、涉案房屋地处淮南市大通区行政区划内，案涉房屋的拆迁非本机关组织实施。请求驳回对答辩人的起诉。 大通区政府答辩称：一、原告主体资格不适格。原告系城镇户口，其住址在淮南市××区××路心享世城小区，其不是农村集体经济组织成员，因此，原告主体资格不适格。二、原告房屋系违法建设。依据我国关于农村宅基地的相关法律规定，原告系非农村户口，依法不得在农村享有宅基地，因此，原告在农村集体土地上建房且没有任何建房手续，明显违反法律规定，系违法建设。三、答辩人没有组织、实施、参与本案的强制拆除行为。答辩人对原告的房屋未组织、实施参与强制拆除行为，正如原告所陈述，到场的强制人员中未涉及答辩人及其相关人员。请求驳回原告对答辩人的起诉。 孔店乡政府答辩称：2016年4月23日，淮南市人民政府发布征收土地公告淮府征告字（2016）第20号，决定对大通区××店乡费郢村部分集体土地进行征收，并规定了相应的征收土地所有权人、征地位置、征地面积等。2016年5月9日淮南市国土资源局发布关于征地补偿安置方案公告淮国土资征迁告字（2016）第22号，规定了相关征地补偿费、安置补助费等标准及支付方式并予以公示。2020年3月大通区政府委托答辩人对上述拟征收地块进行征迁工作。在答辩人办理登记过程中发现刘玉萍无法提供土地权属证明及其他合法有效证明。经核实，刘玉萍户籍为淮南市田家庵区城镇居民，不是本集体经济组织成员，不存在婚嫁落户村集体，也不存在落实政策等其他合法途径落户村集体的情形。其无宅基地证及土地承包经营权证，无通过土地流转途径获取土地使用权手续，也不存在继承等其他合法途径取得土地使用权的情形。其诉称的房屋位于费郢村，所占用土地为村集体经济空地，建房没有经过集体经济组织同意，同时建房也没有取得任何审批手续及取得乡村建设规划许可证，因此根据相关法律规定，答辩人违法占地所建房屋系违法建设。答辩人及相关单位数次与刘玉萍沟通，要求其限期交出土地，刘玉萍拒不理睬。2020年8月13日，答辩人给刘玉萍下达《限期交出土地通知书》，同月23日大通区城市管理行政执法局给刘玉萍下达了《责令改正违法行为通知书》。刘玉萍对于违法建设既不自行拆除也不进行申诉，2020年9月1日，答辩人协调相关单位根据《淮南市制止和拆除违法建设操作规程》的规定，将答辩人的违法建设予以强制拆除并且同时做了保全公证。 一审法院审理查明：2016年3月16日安徽省人民政府作出《关于淮南市大通区2015年第13批次城镇建设用地的批复》（皖政地【2016】284号），批复同意在该批次申报的大通区××店乡费郢村用地范围内，将集体农用地20.4720公顷（其中耕地17.6855公顷）转为建设用地并征收为国有，另征收集体建设用地7.0231公顷。2016年4月23日淮南市人民政府发布征收土地公告（淮府征告字【2016】第20号），明确被征收土地所有权人为××孔店乡费郢村，征地位置为大通区××店乡费郢村范围内，征地地类为集体农用地、集体建设用地，征地面积为27.4951公顷（412.4265亩）。2016年5月9日淮南市国土资源局发布《关于征地补偿安置方案公告》，公告明确了征收土地位置、地类、面积、土地补偿费、安置补助费标准、数额及支付方式以及其他事项。2020年8月10日，大通区政府作出大府（2020）33号《Ｅ2-3项目征地拆迁补偿安置方案》，方案明确所征收土地位于大通区××店乡费郢村境内，征收日期为2020年5月1日至2020年8月20日，签约期限内无法达成协议的，由区人民政府作出征收补偿决定，被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由区人民政府依法申请人民法院强制执行。2020年3月，大通区政府委托孔店乡人民政府根据相关文件规定，对涉案拟征收地块进行征迁。原告刘玉萍案涉房屋在上述征迁范围内。 另查明，原告刘玉萍系淮南市田家庵区城镇户口，其在大通区××店乡费郢村注册成立了淮南市春秋源商贸有限公司，系该公司法定代表人。为了推进Ｅ2-3项目的建设，2020年7月23日孔店乡人民政府登报发布公告，要求陈经秋（程金秋系原告丈夫）等户于公告发布10日内前往费郢村委会联系房屋征收事宜。2020年8月13日，孔店乡人民政府对程金秋户作出《责令限期交出土地通知书》，要求其在接到本通知书5日自行拆除房屋及其他地上附属物，交出应征土地，逾期将强制拆除。2020年9月1日孔店乡政府协同相关单位将原告的涉案房屋强制拆除。原告认为被告的强制拆除行为违法，故诉至法院，请求判如所请。 一审法院认为：本案的争议焦点为：1、原告是否为本案适格原告；2、本案被告应如何确定；3、案涉强制拆除行为是否合法。 针对上述争议焦点，该院评判如下： 一、关于原告是否为本案适格原告问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。本案中，原告的案涉房屋位于大通区××店乡费郢村，在此次征迁范围内，原告搭建案涉房屋从事企业经营活动，被告采取强制手段将原告房屋拆除，损害了原告的利益，故，原告刘玉萍有权提起诉讼，是本案的适格原告。 二、关于本案被告如何确定问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关为被告。两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。本案中，孔店乡政府对实施案涉强制拆除行为不持异议，大通区政府作为征收责任主体，对此应当负有相应责任。其辩称已将征迁事宜委托给孔店乡政府，但该行为并非行政法意义上的委托，不能摆脱其主体责任。故大通区政府、孔店乡政府均为本案适格被告。淮南高新区管委会既不是征收补偿责任主体，且无证据证明其组织或参与实施了案涉强制拆除行为，故其不是本案适格被告。 三、关于案涉行政强制行为是否合法的问题。行政机关作出具体行政行为，应当认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。《中华人民共和国行政强制法》规定，行政机关实施行政强制执行行为前，应当以书面形式催告当事人履行义务，并给予当事人陈述和申辩的权利；经催告当事人无正当理由逾期不履行的，行政机关应当作出书面强制执行决定并送达当事人。本案中，为了推进案涉项目征迁工作，孔店乡政府曾于2020年7月23日发布公告，要求原告所在户在公告发布10日内前往费郢村委会联系房屋征收事宜。其在协商未果的情况下，应严格依照法定程序实施行政强制行为。但结合查明事实，其在作出涉案强制拆除行为前，却未履行催告程序并作出书面强制执行决定就组织相关人员将原告案涉房屋强制拆除，显属违法。大通区政府虽委托孔店乡政府负责案涉区域内的征迁工作，但其亦应当对孔店乡政府违法实施的强制拆除行为承担责任。鉴于案涉强制拆除行为已经发生，且不具有可撤销内容，应当确认违法。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决：确认淮南市大通区人民政府、淮南市孔店乡人民政府于2020年9月1日强制拆除原告刘玉萍案涉房屋的行政行为违法。案件受理费50元，由淮南市大通区人民政府、淮南市孔店乡人民政府承担。 大通区政府上诉称：一审判决认定事实不清,适用法律不当,请求二审法院依法改判。大通区政府上诉的主要事实和理由同一审答辩意见。 孔店乡政府上诉称：一、原审法院认定“原告刘玉萍有权提起诉讼,是本案的适格原告”完全错误。1.被上诉人户籍为淮南市田家庵区城镇居民，不是本集体经济组织成员，不存在婚嫁落户村集体，也不存在落实政策等其他合法途径落户村集体的情形，其不是本次征地拆迁安置补偿的对象。2.被上诉人无宅基地证及土地承包经营权证,无其他合法途径取得土地使用权等情形,其不符合征地拆迁安置补偿条件。3.被上诉人诉称房屋系违法建设。被上诉人诉称的房屋位于费郢村,所占用土地为村集体公共用地,建房没有经过集体经济组织同意。也未取得《农村宅基地批准书》及《乡村建设规划许可证》等，属于私自建房。二、原审法院认定上诉人强制拆除行为违法错误。根据相关法律规定，刘玉萍违法占地所建房屋系违法建设。上诉人及相关单位数次与被上诉人进行沟通,进行政策宣传指出其行为违法违规并要求其限期交出土地,被上诉人拒不理睬。2020年8月13日，上诉人给刘玉萍下达《限期交出土地通知书》，同月23日大通区城市管理行政执法局给刘玉萍下达了《责令改正违法行为通知书》。刘玉萍对于违法建设既不自行拆除也不进行申诉。2020年9月1日，上诉人及相关单位对于被上诉人的违法建设予以拆除。上诉人拆除违建的行为符合法律规定。综上，孔店乡政府认为原审法院认定事实不清,适用法律错误,请求二审人民法院撤销原审判决，依法改判。 刘玉萍向一审法院提交以下证据： 证据一、入户申请；证明原告对案涉场地、房屋享有物权，得到了村委会和孔店乡政府认可。 证据二、2020年9月1日强拆现场照片及视频；证明孔店乡政府及高新区管委会直接参与强拆；照片里有高新区管委会副主任许耀，乡政府的领导都在。 证据三、淮国土资征迁告字（2018）第23号《淮南市国土资源局关于征地补偿安置方案公告》；证明大通区政府是此次征收工作的组织实施单位。 证据四、营业执照；证明刘玉萍建筑系合法的。 淮南高新区管委会向一审法院院提交了淮府征告字【2018】23号征收公告，以证明案涉的土地征迁与高新区管委会没有关系。 大通区政府在法定期限内未向一审法院提交证据。 孔店乡政府向一审法院提交以下证据： 证据一、统一社会信用代码证及法人身份证明；证明被告主体情况。 证据二、安徽省人民政府皖政地（2016）284号《关于淮南市大通区2015年度第13批次城镇建设用地的批复》；淮南市人民政府淮府征告字（2016）第20号征收土地公告；淮南市国土资源局淮国土资征迁告字（2016）第22号征地补偿安置方案公告；淮南市人民政府淮府（2015）95号关于印发淮南市征收集体土地上附着物和青苗补偿标准的通知；淮南市人民政府淮府（2013）39号关于印发淮南市征收集体土地补偿安置办法的通知；大通区政府大府（2020）33号《E2-3项目征地拆迁补偿安置方案》；大通区政府委托书；共同证明征收行为符合法律规定，补偿标准符合规定。 证据三、刘玉萍身份证、村委会证明、现场示意图、周茂胜地籍调查表；照片、淮南日报公告；限期交出土地通知书；大通区城市管理执法局责令改正违法行为通知书；淮南市制止和拆除违法建设操作规程；公证处房屋征迁运出物品清单；证明原告房屋系违法建设，乡政府对其进行强拆是合法的，原告起诉没有依据。 上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对案件证据的认证符合法律规定,对一审判决认定的案件事实,本院依法予以确认。 本院认为：根据一审判决及双方当事人的诉辩情况，本案二审争议焦点为，1、本案原告是否适格；2、案涉强制拆除行为是否合法；3、大通区政府是否实施了被诉强制拆除行为。现评判如下： 一、《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案双方当事人均对案涉房屋系刘玉萍所建的事实不持异议，故刘玉萍与案涉房屋被强制拆除行为显然具有利害关系，是本案的适格原告。本案系确认强制拆除行为违法之诉，对于刘玉萍是否属于该次征地拆迁安置补偿对象、是否符合该次征地拆迁安置补偿条件的问题，则不属于本案的审查范围。 二、《中华人民共和国行政强制法》第八条第一款规定:“公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政强制,享有陈述权、申辩权;有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼;……”第三十五条规定:“行政机关作出强制执行决定前,应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出,并载明下列事项:(一)履行义务的期限;(二)履行义务的方式;(三)涉及金钱给付的,应当有明确的金额和给付方式;(四)当事人依法享有的陈述权和申辩权。”第四十四条规定:“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的,应当由行政机关予以公告,限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼,又不拆除的,行政机关可以依法强制拆除。”本案中，孔店乡政府在强制拆除刘玉萍的相关建筑前,未履行催告及作出书面强制执行决定等程序,没有详细告知刘玉萍有陈述权、申辩权、申请行政复议或提起行政诉讼的救济权利。故不论刘玉萍的案涉房屋是否合法，该强制拆除行为在程序上违反了《中华人民共和国行政强制法》的相关规定,原审法院确认其强制拆除程序违法,认定事实清楚,适用法律正确,本院予以确认。 三、《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关为被告。两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。本案中，针对涉案被征收区域房屋及农村集体土地，淮南市人民政府作出淮府征告字[2016]第20号《征收土地公告》，淮南市国土资源局作出淮国土资征迁告字[2016]第22号《关于征地补偿安置方案公告》，并规定征地拆迁安置的具体办法按照淮府[2013]39号《关于印发淮南市征收集体土地补偿安置办法的通知》执行，淮南市大通区人民政府作出大府[2020]33号《E2-3项目征地拆迁补偿安置方案》，2020年3月大通区政府委托孔店乡政府对上述《征收土地公告》拟征收地块进行征迁。因此，涉案土地征收实施单位为大通区政府，孔店乡政府系大通区政府委托的具体征收实施单位。孔店乡政府对其实施案涉强制拆除行为不持异议，虽然刘玉萍在一审中未提供大通区政府组织、实施案涉强拆行为的证据，但孔店乡政府提供的《委托书》及其制作的《责令限期交出土地通知书》，均能够证明案涉强拆行为是其按照大通区政府委托进行的征迁工作，且大通区政府毕竟是征收补偿义务主体，对此应当负有相应责任，故一审判决认定大通区政府系案涉违法强拆行为的共同责任承担主体和共同适格被告，并无不当。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，应予维持。大通区政府、孔店乡政府的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人淮南市大通区人民政府、淮南市孔店乡人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长  王玉圣 审判员  蒋春晖 审判员  安 翔 二〇二一年三月八日 法官助理王春玲 书记员陈维为 附:相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……