湖南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2021）湘行终103号上诉人（原审原告）：李**，男，1963年9月23日出生，汉族，住湖南省常德市鼎城区。委托代理人：程国章，男，1963年5月16日出生，汉族，住湖南省常德市鼎城区。委托代理人：雷志祥，男，1951年5月2日出生，汉族，住湖南省常德市鼎城区。被上诉人（原审被告）：常德市鼎城区人民政府。住所地：湖南省常德市鼎城区红云街道临沅路。法定代表人：陈远，该区区长。委托代理人：肖立全，常德市鼎城区农村经营服务站工会主席。委托代理人：刘英婕，湖南南琴律师事务所律师。原审第三人：常德市鼎城区中河口镇乐安村村民委员会。住所地：湖南省常德市鼎城区中河口镇乐安村5组。负责人：张文华，该村主任。原审第三人：陶克元，男，1971年2月6日出生，汉族，住址湖南省常德市鼎城区。上诉人李**因与被上诉人常德市鼎城区人民政府（以下简称鼎城区政府）及原审第三人陶克元、常德市鼎城区中河口镇乐安村村民委员会（以下简称乐安村委会）土地行政登记一案，不服湖南省常德市中级人民法院（2020）湘07行初86号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。常德市中级人民法院经审理查明：李**、陶克元均系原长坝村（现乐安村）村民。案涉争议土地总面积64亩，系常德市鼎城区中河口镇原长坝村集体土地。在农村土地第二轮承包时，该村将案涉64亩土地作为预留土地，未分配到户实行家庭联产承包经营。2000年起，李**以每年缴纳一定租金的方式实际经营案涉64亩土地，但未与村组签订书面合同。2009年起，李**以国家取消农业税等为由未再缴纳租金。2016年，原长坝村和乐安村合并更名为乐安村。同年，乐安村委会开展农村土地确权工作时，将案涉64亩土地重新分配，发包给陶克元等户家庭承包经营。其中，陶克元于2018年5月13日与乐安村委会签订农村土地（耕地）承包合同，约定由陶克元户承包三块桔园土地共计5.23亩，承包期限自2007年10月1日至2024年12月31日。2018年12月14日，鼎城区政府为陶克元颁发湘（2018）鼎城区农村土地承包经营权第150022号《农村土地承包经营权证》（以下简称150022号土地承包经营权证），该证记载内容与上述内容基本一致，但确权面积为5.25亩。原审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案被诉行政行为系鼎城区政府为陶克元办理土地承包经营权登记行为，该登记行为也即颁证行为，主要依据为乐安村委会与陶克元签订的土地承包合同。根据《农村土地承包经营权证管理办法》第二条的规定，该证仅是农村土地承包合同生效后，确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证，仅限承包方使用。被诉土地承包经营权证及所依据的土地承包合同，发包方为乐安村委会，承包方为陶克元，李**不是争议土地的所有权人或承包经营权人。根据查明的情况来看，李**仅能证明其曾租赁经营过案涉土地，与乐安村委会之间仅存在租赁经营关系，非《中华人民共和国农村土地承包法》规定的家庭承包关系，该经营关系未经有权机关予以确认，不能以此对抗他人的家庭承包关系。在鼎城区政府依据乐安村委会与陶克元签订的土地承包合同为陶克元颁证后，李**作为土地承包合同之外的第三人，直接针对颁证行为提起行政诉讼，欠缺行政法意义上的利害关系。即使李**认为其合法权益受损，也不是鼎城区政府为陶克元等人颁发土地承包经营权证导致，鼎城区政府为陶克元等人颁证的行为对李**的实体权益并不产生直接影响，其权益应通过其他途径进行救济。故李**不具备提起本案行政诉讼的原告主体资格。综上所述，李**与被诉颁证行为没有行政法意义上的利害关系，不具备提起本案诉讼的原告主体资格，其起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一项规定的起诉条件。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项的规定，裁定驳回李**的起诉。本案原审不收取案件受理费。李**不服上述裁定，向本院提起上诉称：鼎城区政府分别为陶克元等12名农户颁发《农村土地承包经营权证》侵害了李**的合法权益。李**自2000年始一直承包经营常德市鼎城区中河口镇原长坝村64亩村集体土地（桔园、鱼池），不存在陶克元以家庭承包方式于2007年10月1日开始承包的事实，鼎城区政府给陶克元颁证明显存在弄虚作假，应予撤销。2018年5月，由乐安村委会与陶克元等12人签发农村土地承包合同，涉案64亩土地均以家庭承包方式发包。这是借机改变集体土地属性、侵害全村群众利益的违法行为。李**是涉案土地的实际经营者，对涉案土地具有权利和利益。乐安村委会不应在上诉人完全不知情的情况下强行发包土地给从1983年开始至今从未参与承包经营的陶克元等人，违反土地承包确权条件与政策，鼎城区政府为陶克元等人核准颁发的《农村土地承包经营权证》应予撤销。综上，请求：撤销原审裁定，撤销对陶克元颁发的《农村土地承包经营权证》，判令被上诉人承担本案诉讼费用。鼎城区政府答辩称：一、原审裁定认定基本事实清楚，证据充分，上诉人的上诉理由缺乏事实与法律依据。1.案涉64亩土地在农村土地第二轮承包时未分配到户。2009年开始，上诉人未对租赁土地再交纳租金。2016年乐安村开展农村土地确权工作时，将案涉64亩土地重新分配，发包给陶克元等人实行家庭承包，与陶克元签订了承包合同，随后颁发了土地承包经营权证。2.上诉人与乐安村之间存在的租赁关系因上诉人长期欠缴租金而解除。乐安村将64亩土地以组的名义重新发包，上诉人对64亩土地不再享有经营权。3.原审认定上诉人与被诉行政行为没有利害关系正确。答辩人向陶克元颁发土地承包经营权证的行为仅是进行确认，对上诉人不产生直接影响。上诉人作为土地承包合同之外的第三人，直接针对答辩人的颁证行为起诉，明显缺乏行政诉讼法上的利害关系。二、原审法院程序正当合法，适用法律正确，上诉人的上诉理由不能成立。三、上诉人的起诉超过法定的起诉期限，上诉人维权应该提起民事诉讼，而不是行政诉讼。综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回李**的上诉请求，维持原审裁定。原审第三人乐安村委会口头陈述意见称：乐安村八组合并到乐安村三组后，乐安村委会开过多次会，有会议记录，上诉人也到过场，上诉人早已知晓发证一事。上诉人的上诉不能成立。综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回李**的上诉请求，维持原审裁定。各方当事人原审提交的证据，已随案移送本院。原审已经认定的事实本院予以确认。本院查明的事实与原审法院认定的事实一致。本院认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。一般而言，土地权利人的确定应以有权机关依法颁发的土地权属证书或确无争议的土地承包合同、土地承包清册为准。若起诉人不能提供有效的土地权属凭证或土地权属存在争议时，应当在解决权属争议、确定权利人以后，再行维护其相关权益。具体到农村土地承包经营领域，承包关系确定的权利义务是人民政府颁发承包经营权证的基础，农村家庭土地承包经营权证在性质上是对农村土地承包经营法律关系的确认和公示。县级以上地方人民政府依照土地承包合同的约定颁发土地承包经营权证后，土地承包合同之外的第三人如果认为该证中根据承包合同约定记载的内容侵犯其承包经营权的，应当根据《中华人民共和国农村土地承包法》针对土地承包合同提起民事诉讼，其直接针对颁证行为提起行政诉讼，因欠缺法律上的利害关系，不具有原告资格。本案中，陶克元与乐安村委会于2018年5月13日签订了《农户土地家庭承包合同》，鼎城区政府于2018年12月14日向陶克元颁发了150022号土地承包经营权证。李**针对鼎城区政府给陶克元颁发150022号土地承包经营权证的行为提起行政诉讼，但鼎城区政府是依照陶克元与乐安村委会土地承包合同的约定颁发的150022号土地承包经营权证。本案尚无在案证据表明涉案土地承包经营权证登记的内容与合同记载的内容不一致，且李**未能提供任何有效土地权属凭证证明其对案涉土地具有法律上认可的承包经营权，而李**在一审提交的证据已表明其自2009年开始即已停止缴纳涉案土地的租赁费。因此，本案争议的实质是李**与村集体之间对涉案土地承包发包的争议，此类争议属于民事法律关系范畴，并非行政诉讼环节可直接解决的争议事项，李**不具有直接针对颁证行为提起行政诉讼的原告资格。至于李**对地上附着物的所有权保护问题，因与涉案土地承包关系分属于不同的法律关系，李**可另行其他途径救济。综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。上诉人李**的上诉理由不能成立，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本案二审不收取案件受理费。本裁定为终审裁定。审判长  赫荣生审判员  黄一凡审判员  赵 旻二〇二一年三月二十九日法官助理刘柯岑书记员杨雅婷