北京市第三中级人民法院行 政 判 决 书（2021）京03行终217号上诉人（一审原告）陈小强，男，1971年6月15日出生，住北京市顺义区。委托代理人肖疆，北京市昆泰律师事务所律师。被上诉人（一审被告）北京市顺义区北石槽镇人民政府，住所地北京市顺义区北石槽镇府前街5号。法定代表人黄海厚，镇长。委托代理人吴侗，男，北京市顺义区北石槽镇人民政府规划建设与环境保护办公室科员。委托代理人尹莲双，北京扬轩律师事务所律师。上诉人陈小强因诉被上诉人北京市顺义区北石槽镇人民政府（以下简称北石槽镇政府）作出的限期拆除决定一案，不服北京市顺义区人民法院（2020）京0113行初368号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2021年2月18日公开开庭审理了本案。上诉人陈小强及其委托代理人肖疆，被上诉人北石槽镇政府委托代理人吴侗、尹莲双到庭参加诉讼。本案现已审理终结。北石槽镇政府于2020年9月7日对陈小强作出〔2020年〕第8号《限期拆除决定书》（以下简称被诉限拆决定书），主要内容是：经查，你（单位）在北京市顺义区北石槽镇刘各庄村东南建设的砖混及混凝土结构建筑物1处，经测量，该建筑物的建筑面积共690平方米。你（单位）的上述行为违反了《北京市城乡规划条例》第二十九条之规定，所建建筑物属于违法建设。以上事实有现场检查笔录、现场勘验笔录、询问笔录等证据为证。依据《北京市城乡规划条例》第六十二条、第七十五条和《北京市禁止违法建设若干规定》第十五条第一款第（一）项之规定，本行政机关责令你（单位）于2020年9月14日9时前自行拆除上述违法建设，恢复原地貌，并接受复查。逾期未拆除，本行政机关将依法组织拆除。陈小强不服被诉限拆决定书，诉请一审法院予以撤销。一审法院经审理查明，2018年8月29日，陈小强与案外人李某1签订了《院落转让协议书》，陈小强以105万元的价格购买了李某1位于北京市顺义区北石槽镇刘各庄村东南角一座院落的终身使用权及院落内的一切附属设施。具体位置为：东至官沟，南至官道，西至官道，北至官道。2019年10月18日，北石槽镇政府针对上述院落内的房屋对陈小强进行了调查询问，并对房屋进行了现场检查和勘验。经用皮尺测量，上述院落内的房屋总面积为690平方米，其中地上两层，地下一层。陈小强对测量结果无异议，且未能出示乡村建设规划许可证。同日，北石槽镇政府向北京市规划和自然资源委员会顺义分局发出《北石槽镇人民政府关于核实陈小强建筑规划审批手续的函》，要求核实陈小强所有的上述总建筑面积为690平方米房屋的规划审批情况，并随函附上两张涉案建筑物卫星影像图片和三张现场图片。北京市规划和自然资源委员会于当日向北石槽镇政府出具京规顺执函〔2019〕第1394号《关于陈小强建设建筑规划审批情况的函》，主要内容是：“经查，位于北石槽镇刘各庄村集体土地上的由陈小强建设3层砖混结构房屋，总建筑面积690平方米，未依法取得乡村建设规划许可证。”2019年10月25日，北石槽镇政府对陈小强作出〔2019年〕第1号《责令（限期）改正通知书》，主要内容是：“经查，你（单位）在北京市顺义区北石槽镇刘各庄村东南建设的3层（含地下1层）钢筋混凝土结构建筑物一处（共690平方米）的行为，违反了《北京市城乡规划条例》第二十九条的规定。现本行政机关依法责令你（单位）于2019年11月25日之前改正上述行为。”同日，北石槽镇政府将上述《责令（限期）改正通知书》依法送达给陈小强。2020年1月15日，北石槽镇政府针对涉案建筑是否补办了相应手续的问题对陈小强进行询问，陈小强表示其曾向北京市规划和自然资源委员会顺义分局、北京市顺义区住房和城乡建设委员会咨询过相关情况，现已向顺义区北石槽镇刘各庄村村民委员会（以下简称刘各庄村委会）递交了新批宅基地申请材料，但未取得相关部门的审批手续。后陈小强在上述询问笔录上予以签字确认。2020年7月7日，针对陈小强申请宅基地事宜，刘各庄村委会召开村民代表会议，会议的表决结果是，参加会议的21名村民代表中，有15名村民代表不同意陈小强申请宅基地的事宜，另外6名村民代表弃权。刘各庄村委会将该表决结果在村务公开栏进行了公示。2020年8月28日，北石槽镇政府对刘各庄村的党支部书记兼村委会主任李某2进行调查询问，李某2称涉案建筑所在土地并非村里的宅基地，从未取得过宅基地审批手续，村集体认为不符合补办审批的条件，且陈小强在本村亦有宅基地，是其父亲遗留下来的，该宅基地面积为815平方米，现陈小强与其弟弟陈某一家以及其母亲均在该宅基地处居住。2020年9月7日，北石槽镇政府对陈小强作出被诉限拆决定书，认定上述690平方米房屋属于违法建设，并责令陈小强于2020年9月14日9时之前自行拆除，恢复地貌，并接受复查。逾期未拆除，北石槽镇政府将依法组织强制拆除。同日，北石槽镇政府将被诉限拆决定书向陈小强送达。因不服该决定书，陈小强遂在法定起诉期限内直接向一审法院提起本案之诉。一审法院另查明，涉案房屋为李某1在2017年所建，李某1建房之前，涉案土地上有老房，该老房为李某1购买取得。涉案土地没有宅基地使用证；北石槽镇政府于2019年10月18日向北京市规划和自然资源委员会顺义分局发送的《北石槽镇人民政府关于核实陈小强建筑规划审批情况的函》中记载，涉案土地的性质为建设用地。一审法院再查明，北石槽镇政府针对涉案建筑曾于2018年12月25日作出〔2018〕第52号《限期拆除决定书》，陈小强不服，向一审法院提起行政诉讼，要求撤销该《限期拆除决定书》，一审法院于2019年6月27日作出（2019）京0113行初160号行政判决书，以“北石槽镇政府未提交证据证明其对陈小强是否符合补办规划许可手续的条件予以调查、认定，直接责令陈小强限期拆除涉案房屋，违反正当程序原则”为由，撤销了北石槽镇政府作出的上述《限期拆除决定书》。北石槽镇政府不服，提出上诉。2019年8月27日，本院作出（2019）京03行终864号行政判决书，驳回上诉，维持一审判决。一审法院经审理认为，《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第六十五条规定：在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。根据上述法律规定，北石槽镇政府作为顺义区乡镇一级人民政府，对其规划区内违反乡村建设规划进行建设的行为，具有作出责令限期改正的法定职权。《北京市城乡规划条例》（2009年10月1日施行）第二条第一款规定：本市行政区域全部为规划区；第二十三条第一款规定：本市依法实行规划许可制度，各项建设用地和建设工程应当符合城乡规划，依法取得规划许可；第三款规定：城镇建设项目应当按照建设工程规划许可证或者临时建设工程规划许可证的许可内容进行建设；农村建设项目应当按照乡村建设规划许可证或者临时乡村建设规划许可证的许可内容进行建设。《北京市城乡规划条例》（2019年4月28日施行）第二条第一款以及第二十九条第一款、第三款亦规定了与上述条款一致的内容。本案中，李某1建设并出售给陈小强的房屋位于北京市乡村规划区内，但经北石槽镇政府调查，该房屋在建设前并未按照上述法规规定取得乡村建设规划许可证，陈小强购买房屋后亦未补办规划许可手续，故北石槽镇政府认定涉案房屋属于违法建设，其认定事实清楚，适用法律法规正确。在执法程序上，北石槽镇政府在作出被诉限拆决定书之前，对陈小强进行了调查、询问，告知并听取了陈小强的陈述和申辩，对涉案房屋进行了现场检查、勘验，向规划部门核实涉案建筑的规划审批情况，向陈小强核实是否补办了相关的规划许可等手续，且针对陈小强是否能够取得涉案房屋所占用土地的宅基地使用权，陈小强现在是否具有可以合法使用的宅基地和房屋，向刘各庄村委会进行了调查。在确定陈小强没有取得涉案建筑物相关手续的可能性以及不影响陈小强住房需求的情况后，北石槽镇政府作出被诉限拆决定书，并依法送达给陈小强，其上述执法程序并无不当。综上所述，北石槽镇政府作出的被诉限拆决定书认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，程序合法。陈小强的主张于法无据，依法不应支持。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回陈小强的诉讼请求。陈小强不服一审判决，持如下理由上诉至本院：一、上诉人在村里没有宅基地，也没有用作居住的房屋，其作为刘各庄村村民购买位于刘各庄村的房屋用于自住，符合法律规定，一审法院未考虑上诉人的实际住房需求和家庭情况，认定被诉限拆决定书对上诉人的住房需求没有影响，明显错误。二、涉案房屋可以补办宅基地手续和规划手续，刘各庄村委会作出的村民代表会议决议不具有法律效力，一审法院依此决议内容认定涉案房屋无法取得宅基地手续，明显错误。三、涉案房屋于2017年由李某1建设完成，并在当时取得了被上诉人所属的村镇建设科出具的非违法建设的证明，一审法院对此直接不予采纳，明显错误。四、被上诉人作出的被诉限拆决定书明显未考虑其是否会对上诉人及其家人的居住安全与正常生活产生过度侵害，违背了行政法上的比例原则和正当程序原则，一审法院对此认定不清，应予撤销。请求二审法院撤销一审判决，改判支持上诉人一审期间的诉讼请求。北石槽镇政府同意一审判决，请求二审法院予以维持。陈小强在举证期限内向一审法院提交了如下证据：1.被诉限拆决定书及〔2020年〕第11号《催告通知书》，证明2020年9月7日北石槽镇政府向陈小强作出被诉限拆决定书；北石槽镇政府于2020年9月15日作出《催告通知书》；2.《院落转让协议书》及《院落（房屋）转让协议书》，证明涉案房屋不是违法建筑，而是在支付对价后从李某1处购买，陈小强是本村村民，有权购买本村房屋用于居住，未损害集体的所有权益；3.（2019）京0113行初160号行政判决书、（2019）京03行终864号行政判决书，证明北石槽镇政府曾于2018年12月25日就对陈小强作出限期拆除决定，但是一二审法院均判决撤销该限期拆除决定，现北石槽镇政府又以同一事实、同一理由作出被诉限拆决定书，显然错误；4.北京市房屋契证、买卖房屋草契、契税纳税收据，证明陈小强是经过合法手续取得涉案房屋，经过了审批，缴纳了相应税费，得到了政府部门的认可，陈小强并未违反规划；5.顺义区北石槽镇村镇建设科出具的《证明》，证明北石槽镇政府在2017年8月认可涉案房屋不是违法建筑，这与北石槽镇政府在被诉限拆决定书中认定涉案房屋属于违法建设前后矛盾，违背了政府行政行为的公信力要求，北石槽镇政府出具的被诉限拆决定书显然错误，应该撤销。北石槽镇政府在法定期限内向一审法院提交了如下证据：1.现场检查笔录、勘验笔录、询问笔录、《院落转让协议》《关于核实刘各庄村陈小强建设规划审批手续的函》及附图、《关于陈小强建设建筑规划审批情况的函》（京规顺执函［2018］第355号）、〔2018〕第52号《限期拆除决定书》、（2019）京0113行初160号行政判决书、（2019）京03行终864号行政判决书，证明2018年12月，北石槽镇政府曾就涉案建设进行调查核实，进行查处，最终作出〔2018〕第52号《限期拆除决定书》。2019年3月，陈小强提起诉讼，要求撤销〔2018〕第52号《限期拆除决定书》。一审、二审法院经审理，认为北石槽镇政府未对是否符合补办规划许可手续的条件予以调查、认定，直接限期拆除，故判决撤销上述《限期拆除决定书》；2.现场检查笔录，证明自2019年10月18日开始，北石槽镇政府再次依法履责，重新对涉案建设现场进行检查，陈小强未能提供规划证明文件；3.现场勘验笔录，证明北石槽镇政府依法履责，重新对涉案建设现场进行勘验，并确定建筑结构、面积，制作绘图；4.询问笔录，证明北石槽镇政府依法就违法建设问题，重新向陈小强进行询问，并告知其享有陈述申辩权，其未提供规划审批文件；5.《院落转让协议书》，证明北石槽镇政府在调查核实阶段获取《院落转让协议书》，陈小强系地上物权利人，北石槽镇政府查处对象正确；6.《关于核实陈小强建筑规划审批情况的函》及附图，证明北石槽镇政府就涉案地块是否取得规划审批手续，再次征询规划部门意见；7.《关于陈小强建设建筑规划审批情况的函》（京规顺执函［2019］第1394号），证明涉案建筑位于乡、村庄规划区内，北石槽镇政府具有查处的法定职权；涉案建设系陈小强所建，未取得规划许可证；8.《责令（限期）改正通知书》及送达回证，证明北石槽镇政府依法责令陈小强改正违法状态，按照原审判决进行修正；9.询问笔录，证明北石槽镇政府再次对陈小强进行询问，问其是否针对涉案建筑补办相应手续；陈小强自认，其向规划部门、住建部门咨询后，向刘各庄村委会递交新批宅基地申请；10.刘各庄村村民代表决议，经北石槽镇政府询问刘各庄村，该村提供代表会决议一份，确认陈小强宅基地申请未被审批；11.询问笔录、证明，证明北石槽镇政府向刘各庄村负责人就涉案地块情况、针对陈小强申请审批宅基地召开代表会情况、建设情况等进行询问。村负责人作出回应，刘各庄村委会开具证明，确认涉案地块不是宅基地，陈小强申请审批宅基地村民代表会未同意；12.被诉限拆决定书，证明北石槽镇政府依法限期陈小强改正错误，纠正违法现状，自行拆除违法建筑；13.送达回证及录音、录像、照片，证明北石槽镇政府依法送达被诉限拆决定书。经庭审质证，一审法院对当事人提交的上述证据作出如下认证：陈小强与北石槽镇政府提交的被诉限拆决定书均系本案被诉行政行为，不予评价。陈小强提交的证据2中陈小强与李某1签订的《院落转让协议书》、证据3以及北石槽镇政府提交的其他所有证据均客观真实，来源合法，与本案事实具有关联性，能够证明李某1将涉案房屋转让给陈小强，北石槽镇政府曾针对涉案房屋作出的〔2018〕第52号《限期拆除决定书》被依法撤销后，北石槽镇政府重新进行调查核实，对涉案房屋进行现场检查、勘验，向规划部门核实涉案房屋的规划审批情况、向刘各庄村委会核实陈小强申请宅基地的情况以及作出本案被诉限拆决定书并送达给陈小强的情况，可以作为本案认定事实的依据，予以采纳。陈小强提交的证据1中的《催告通知书》系本案被诉行政行为之后发生的行为，与本案被诉行政行为的合法性不具有关联性；陈小强提交的证据2中史某与李某1于2006年2月6日签订的《院落（房屋）转让协议书》的真实性无法认定；陈小强提交的证据4与本案被诉行政行为的合法性不具有直接的关联性，对上述证据均不予接纳。陈小强提交的证据5不能证明涉案建筑为合法建筑，对该证据不予采纳。一审法院已将当事人提交的证据随案移送本院。经审查，本院同意一审法院的认证意见并对一审法院查明的事实予以确认。本院认为，根据《城乡规划法》第六十五条之规定，北石槽镇政府有权查处辖区内未依法取得乡村建设规划许可证或未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的行为。《北京市城乡规划条例》于2009年10月1日起施行，根据该条例第二条第一款、第二十三条之规定，本市依法实行规划许可制度，各项建设用地和建设工程应当符合城乡规划，依法取得规划许可。2019年4月28日起施行的修订后的《北京市城乡规划条例》第二条第一款、第二十九条亦规定了与上述条款一致的内容。本案中，涉案房屋系由李某1于2017年建设并于2018年出售给陈小强。北石槽镇政府经现场检查、勘验，向规划主管部门核实涉案房屋规划审批情况，向陈小强调查询问涉案房屋建设规划审批情况，告知并听取陈小强陈述申辩，向刘各庄村委会进行调查，查明李某1在建设涉案房屋时并未取得乡村建设规划许可证，陈小强购买涉案房屋后亦未补办规划许可手续，且陈小强实际居住在其父遗留的宅基地上，其尚未取得涉案房屋所占土地的使用权证明文件，不具备取得涉案房屋规划审批手续的前提。在此情况下，北石槽镇政府作出被诉限拆决定书认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。关于陈小强主张涉案房屋可以补办宅基地手续和规划手续，但其并未提交证据予以证明，关于陈小强主张北石槽镇政府所属村镇建设科出具《证明》中认定涉案地块无违章建筑，被诉限拆决定认定涉案房屋为违法建设，与之矛盾，但上述《证明》并非规划审批手续，不能证明涉案房屋系合法建设。综上，一审法院判决驳回陈小强要求撤销被诉限拆决定书的诉讼请求并无不当，本院应予维持。陈小强的上诉理由和请求缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由上诉人陈小强负担（已交纳）。本判决为终审判决。审判长  贾志刚审判员  冯秋丽审判员  胡兰芳二〇二一年三月三十一日书记员  刘 毅书记员  张 怡