甘肃省武威市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）甘06行终18号 上诉人（原审被告）武威市自然资源局凉州分局，住所地：甘肃省武威市凉州区土地勘测规划技术服务楼7楼。 法定代表人齐加旭，该分局局长。 委托诉讼代理人马长军，该分局工作人员。 委托诉讼代理人王依蕊，甘肃致为律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）凉州区中坝特种养殖场，住所地：甘肃省武威市凉州区石羊河新鲜大桥东北侧。 法定代表人王玉萍，该养殖场负责人。 委托诉讼代理人王崇林，女，1987年8月26日出生，汉族，住址甘肃省武威市凉州区,系王玉萍之女。 委托诉讼代理人朱维新，甘肃森博律师事务所律师。 原审被告武威市自然资源局，住所地：甘肃省武威市凉州区土地勘测规划技术服务楼9楼。 法定代表人丁煦，该局局长。 委托诉讼代理人黄佳运，该局法规科科员。 委托诉讼代理人张荣，甘肃致为律师事务所律师。 凉州区中坝特种养殖场（以下简称中坝养殖场）诉武威市自然资源局凉州分局（以下简称自然资源局凉州分局）、武威市自然资源局行政处罚及行政复议一案，上诉人自然资源局凉州分局不服武威市凉州区人民法院（2020）甘0602行初59号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2021年3月1日公开开庭审理了本案。上诉人自然资源局凉州分局的委托诉讼代理人马长军、王依蕊，被上诉人中坝养殖场的法定代表人王玉萍，委托诉讼代理人王崇林、朱维新，原审被告武威市自然资源局的委托诉讼代理人黄佳运、张荣到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原审查明，2003年12月30日，凉州区人民政府作出凉土出让[2003]66号《关于给中坝特种养殖场出让国有土地使用权的批复》，批准将位于民武公路新鲜大桥东北侧处的15亩国有河滩地使用权出让给原告，作为新建中坝养殖场项目建设用地。该宗地为农业综合用地，出让期50年。2004年2月2日，原凉州区国土资源局为原告核发了凉国用（2004）第XXXXXX号《国有土地使用权证》，该证载明：使用权面积10000平方米，用途为畜禽养殖地等。同年2月23日，原武威市凉州区国土资源局与原告签订国有土地使用权出让合同，出让宗地位于民武公路新鲜大桥东北侧，面积15亩，出让期限50年，用途为新建中坝养殖场项目建设用地等。后原告将部分场地租赁给武威兴华伟驾校。武威兴华伟驾校搬迁后，原告对场地内建筑设施进行了改建、扩建。2018年12月21日，原凉州区国土资源局作出接受调查通知书，因上述宗地已改变用途，要求原告于2018年12月21日下午16时前携带中坝养殖场相关材料来该局接受调查等。2019年5月6日，凉州区农业农村局作出凉农函〔2019〕59号关于中坝镇养殖场是否符合养殖场标准的函，主要内容为：经现场核查，该宗地上建筑物不符合标准化养殖场建设技术规范要求。5月11日，自然资源局凉州分局作出凉自然资源罚告字〔2019〕第XX号行政处罚告知书及凉自然资源听告字[2019]第XX号行政处罚听证告知书，并于同日送达原告。5月16日，自然资源局凉州分局向原告送达了听证通知书。6月4日，自然资源局凉州分局作出凉自然资源处字〔2019〕XX号自然资源违法案件行政处罚决定书，主要内容为：凉州区中坝养殖场未按照批准用途使用土地10000平方米（合15亩）的行为，违反《中华人民共和国土地管理法》第56条之规定。根据《中华人民共和国土地管理法》第80条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第43条的规定，对中坝养殖场未按照批准用途使用土地的违法行为作出如下处罚：1、责令退还未按照批准用途使用的10000平方米（合15亩）土地，拆除违法修建的建筑物，恢复土地原状。2、对未按照批准用途使用的10000平方米（合15亩）土地处以10元／平方米的罚款，计100000元等。原告对该行政处罚决定不服，于7月15日向武威市自然资源局提交行政复议申请。7月24日，武威市自然资源局受理了该行政复议申请，并向自然资源局凉州分局送达行政复议受理通知书，同时将该行政复议受理通知抄送原告。同年7月31日，自然资源局凉州分局提交了行政复议答复书以及作出行政处罚决定的相关证据材料。2020年8月24日，武威市自然资源局作出武自然资源复决字〔2020〕2号行政复议决定书，认为自然资源局凉州分局作出涉案具体行政行为的执法主体适格，具体行政行为程序合法、证据充分、适用法律法规正确。依照行政复议法第二十八条之规定，决定维持自然资源局凉州分局对凉州区中坝养殖场作出的凉自然资源处字〔2019〕XX号《自然资源违法案件行政处罚决定书》，并将该复议决定书送达原告、自然资源局凉州分局。原告对此不服，提起行政诉讼，要求撤销凉自然资源处字〔2019〕XX号行政处罚决定书、武自然资源复决字〔2020〕X号行政复议决定书。另查明，2020年6月11日，原告提起行政诉讼，要求确认武威市自然资源局未在法定期限内作出行政复议决定的行为违法，并请求判决其履行行政复议法定职责。同年9月10日，本院作出（2020）甘0602行初46号行政判决书，判决确认武威市自然资源局未在法定期限内作出行政复议决定的行为违法。武威市自然资源局对此不服，提起上诉。同年11月16日，甘肃省武威市中级人民法院作出（2020）甘06行终116号行政裁定书，准许武威市自然资源局撤回上诉。 原审认为，原《中华人民共和国土地管理法》第八十条规定：“依法收回国有土地使用权当事人拒不交出土地的，临时使用土地期满拒不归还的，或者不按照批准的用途使用国有土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交还土地，处以罚款。”依据该条规定，对不按照批准用途使用国有土地的，应当责令交还土地，处以罚款。本案中，对原告不按照批准用途使用国有土地的行为，自然资源局凉州分局对其作出责令退还土地10000平方米、并处罚款100000元的行政处罚，同时又作出“拆除违法修建的建筑物，恢复土地原状。”的处罚决定，明显不符合上述规定，属处罚内容不当。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据，但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。”本案中，自然资源局凉州分局作出的行政处罚决定书认定：“2019年3月26日，武威市自然资源局委托武威市土地勘测规划院利用无人机航空摄影测量技术，对中坝养殖场用地进行实地勘测，并用GPS（RTK）外业勘测数据套合凉州区土地现状数据库、土地利用总体规划数据库和城市规划数据库后，确定中坝养殖场现实际占地面积13025.96平方米（合19.54亩），其中未按照批准用途使用土地10000平方米，非法占用土地3027平方米（已另案处理）。”对该节事实，被告未提供证据证实，属主要证据不足、认定事实不清。《国土资源行政处罚办法》第三十二条规定：“国土资源主管部门应当自立案之日起六十日内作出行政处罚决定。案情复杂，不能在规定期限内作出行政处罚决定的，经本级国土资源主管部门负责人批准，可以适当延长，但延长期限不得超过三十日，案情特别复杂的除外。”本案中，原凉州区国土资源局于2018年12月21日向原告送达接受调查通知书，自然资源局凉州分局于2019年6月4日作出行政处罚决定书，办案期限早已超过上述规定期限，且无期限延长的批准文书，违反法定程序。综上，自然资源局凉州分局作出的行政处罚决定书主要证据不足、处罚内容不当、违反法定程序，应当予以撤销。武威市自然资源局作出复议决定维持了自然资源局凉州分局作出的上述行政处罚决定，该行政复议决定亦应当予以撤销。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）（三）（六）项、第七十九条之规定，判决：一、撤销自然资源局凉州分局于2019年6月4日作出的凉自然资源处字〔2019〕XX号自然资源违法案件行政处罚决定书;二、撤销武威市自然资源局于2020年8月24日作出的武自然资复决字〔2020〕X号行政复议决定书。案件受理费50元，由自然资源局凉州分局、武威市自然资源局各负担25元。 宣判后，自然资源局凉州分局不服，向本院上诉称：一、原审认为作出被诉行政处罚决定的主要证据不足，认定事实错误。被诉行政处罚决定所针对的是被上诉人在批准用途为畜禽养殖用地的土地上修建、扩建不符合标准化养殖场技术规范要求的建筑物，擅自改变土地用途的违法行为，并非其超占土地的违法行为。上诉人在一审中提交的地上建筑物照片、卫星影像图、责令整改通知书照片共13张以及凉州区农业农村局答复函等证据客观真实，相互印证，能够证明被诉行政处罚决定所认定的被上诉人实施土地违法的事实。二、被上诉人修建、扩建不符合规范的建筑物、擅自改变土地用途的违法事实清楚，涉案行政处罚决定认定的事实正确。被上诉人取得案涉土地国有土地使用权后，先是将土地租赁给驾校用于商业经营，后修建、扩建不符合标准化规范要求的建筑物，其擅自改变土地用途的违法事实清楚。三、被诉行政处罚决定作出拆除违法修建的建筑物，恢复土地原状符合机构改革后的自然资源部门的职能划分，处罚内容适当。对于未按批准用途建设的建筑物，上诉人责令退还土地的同时，依据法定职权，责令拆除地上建筑物，应认为是行政职权的衔接行使，不存在擅自改变行政处罚种类、超越职权和滥用职权的情况，处罚内容适当。四、关于涉案行政处罚查处期限的问题，被诉行政处罚决定客观上存在超过法定期限的问题，但并未损害相对人的合法权益，案涉处罚决定不应由此撤销。综上，上诉人请求本院撤销原审判决，依法改判驳回被上诉人的诉讼请求。 被上诉人中坝养殖场辩称：一、行政处罚决定认定事实不清、证据不足，所述事实及理由与“未按照批准用途使用土地”之间无关联性；二、行政处罚决定适用法律错误，处罚没有法定依据；三、被诉行政处罚决定未遵守法定程序；四、上诉人存在超越职权、滥用职权，选择性执法的情形。故请求二审驳回上诉，维持原判。 原审被告武威市自然资源局辩称：一、一审认定自然资源凉州区分局作出的涉诉行政处罚决定主要证据不足，认定事实不清的认定错误；二、中坝养殖场修建、扩建不符合规范的建筑物、擅自改变土地用途的违法事实清楚，涉案行政处罚决定书认定事实正确；三、涉案行政处罚决定作出拆除违法修建的建筑物，恢复土地原状符合机构改革后自然资源部门的职能划分，处罚内容适当。故请求二审依法改判或将本案发回重审。 二审查明的事实与原审查明的主要事实一致，本院予以确认。 本院认为，原《国土资源行政处罚办法》第三条规定：“国土资源主管部门实施行政处罚，遵循公正、公开的原则，做到事实清楚，证据确凿，定性准确，依据正确，程序合法，处罚适当。”据上规定，人民法院在审查自然资源行政处罚决定的合法性时，不仅需要审查行政行为是否符合实体要件，包括作出的行政行为所依据的事实是否清楚、证据是否充分、内容是否合法适当等，同时还需要审查行政行为是否符合程序要件，包括行政机关是否具备法定的职责权限、是否遵循法定程序。 关于本案涉及的行政行为的实体问题。原《中华人民共和国土地管理法》第八十条规定：“依法收回国有土地使用权当事人拒不交出土地的，临时使用土地期满拒不归还的，或者不按照批准的用途使用国有土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令交还土地，处以罚款。”本案中，中坝养殖场持有的凉国用（2004）第XXXXXX号《国有土地使用权证》载明，案涉土地用途为畜禽养殖地。中坝养殖场是否按照土地使用权证批准用途使用土地则为本案审理关键。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据，但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。”根据被诉行政处罚决定的内容，自然资源局凉州分局认定中坝养殖场未按照批准用途使用土地10000平方米的主要证据包括：土地调查询问笔录、土地违法案件现场勘测笔录及土地违法案件现场勘测图，以上证据自然资源局凉州分局在一、二审中均未提供，亦未说明理由，属作出被诉行政处罚决定的主要证据不足。另外，自然资源局凉州分局在庭审中陈述被诉行政处罚决定书作出的主要事实依据为中坝养殖场将部分土地租赁武威兴华伟驾校，驾校所占土地为中坝养殖的土地，对该事实自然资源局凉州分局当庭陈述并无相关证据证明，在中坝养殖场不认可的情况下，被诉行政处罚决定认定中坝养殖场未按照批准用途使用土地属认定事实不清，证据不足。关于本案涉及的行政行为的程序问题。行政活动必须遵循法定时限，是对行政机关的一项程序要求，也是行政效率原则的具体要求。本案中，自然资源局凉州分局作出被诉行政处罚决定超过原《国土资源行政处罚办法》第三十二条规定的办理期限，属程序违法，原审对此已进行了充分论述，本院同意一审观点，不再赘述。故自然资源局凉州分局作出的被诉行政处罚决定认定事实不清，主要证据不足，违反法定程序，应当予以撤销。武威市自然资源局作出武自然资复决字〔2020〕X号行政复议决定将上述行政处罚决定予以维持亦属认定事实不清，证据不足，亦应予以撤销。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应当予以维持。上诉人自然资源局凉州分局的上诉理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人武威市自然资源局凉州分局负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 赵成维 审 判 员 李明武 审 判 员 王天雄 二〇二一年三月十六日 法官助理 魏俊堂 书 记 员 蒋玉冰