江苏省南通市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2021）苏06行终8号 上诉人（原审原告）张永兰，女，1942年1月6日生，××族，住启东市。 上诉人（原审原告）周新华，男，1970年9月10日生，××族，住启东市。 被上诉人（原审被告）启东市农业农村局，住所地启东市汇龙镇紫薇中路578号。 法定代表人张海兵，局长。 应诉负责人王晓峰，副局长。 委托代理人徐荣，启东市农业农村局工作人员。 委托代理人周峰，江苏江海明珠律师事务所律师。 被上诉人（原审第三人）张来滨，男，1973年5月1日生，××族，住启东市。 委托代理人张溧溧、赵戈锐，北京市盈科（南通）律师事务所律师。 上诉人张永兰、周新华因不履行法定职责一案，不服南通经济技术开发区人民法院（2020）苏0691行初727号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2021年1月12日立案受理后依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审法院查明，张永兰作为承包方代表与启东市吕四港镇垦北村经济合作社签订了农村土地承包经营权承包合同，承包期限自1997年9月1日至2027年8月31日止，承包方家庭成员为张永兰及周新华，承包面积为4.69亩。 2012年7月1日，在启东市吕四港镇人民政府的监证下，张永兰作为甲方与启东市吕四港镇垦北村经济合作社作为乙方签订农村土地经营权流转合同，约定：1.甲方将承包经营的土地以租赁的方式，流转给乙方用于省级临海公路建设拆迁户所需的土地。2.土地流转期限，双方协定自2012年7月1日起至2027年10月30日止。期满后，按照有关法律法规和国家有关政策的规定执行。3.土地流转的座落、面积。甲方将位于从八组宅后的土地面积为4.5亩流转给乙方。流转以后，甲方不得在租赁的面积中种植农作物及其他设施。4.土地流转价款及支付方式。双方约定租赁土地的流转价款，第一年为每亩人民币1800元，第二年起至2027年10月30日为每亩每年人民币1400元。如遇物价上涨，土地租金调整以国家新的政策为准。支付时间：第一年在2012年7月底前将当年租赁金由乙方一次性发放给甲方。第二年开始在每年的7月30日前将当年的租赁金由乙方一次性发放给甲方。在租赁期间，所租用面积经国家批准征用，按征用土地的有关规定执行，本合同终止。合同签订后，启东市吕四港镇垦北村经济合作社一直按约向张永兰户支付土地流转价款。后启东市吕四港镇人民政府与启东市吕四港镇垦北村经济合作社签订了土地租赁合同，约定将包括张永兰、周新华上述已流转给启东市吕四港镇垦北村经济合作社的土地在内的百余亩土地一并租赁给启东市吕四港镇人民政府。租赁期限均截止至2027年10月。 2016年，张来滨在张永兰、周新华被流转的案涉土地上建造了房屋及围墙。张永兰、周新华认为上述房屋系违章建筑，请求启东市农业农村局予以查处，但启东市农业农村局未作出处理决定，故提起本案诉讼，请求判令启东市农业农村局履行对张来滨户的违章建筑进行查处的法定职责。 一审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定,行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织,有权提起诉讼。行政诉讼法的主要功能之一在于保护公民、法人和其他组织的合法权益,因此,只有合法权益受到行政行为具有法律意义上的不利影响或者不法侵害的公民、法人或者其他组织,才能向法院提起行政诉讼。即原告主体资格的获得应以原告与被诉行政行为具有法律上的利害关系为前提。本案中,根据审理查明的事实,张永兰、周新华已将案涉土地流转给了启东市吕四港镇垦北村经济合作社，且一直按约领取土地流转价款，张永兰、周新华对案涉已被流转的土地并不享有相应的权益,启东市农业农村局的履行职责行为对张永兰、周新华的合法权益不产生直接的、实际的不利影响。且张来滨所建房屋离张永兰、周新华房屋相隔四五百米，亦不存在影响张永兰、周新华房屋的通风、采光、排水等相邻权益的情形。因此,张永兰、周新华不具有本案行政诉讼的原告主体资格。对张永兰、周新华的起诉,应当不予立案,已经立案的,应当裁定驳回起诉。据此,一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项之规定,裁定驳回张永兰、周新华的起诉。 张永兰、周新华不服一审裁定，向本院提起上诉称，张来滨未取得相关建房手续即在张永兰、周新华承包地上建房属违规占用耕地建房。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十八条第一款规定，启东市农业农村局负有对该违建查处的职责。启东市农业农村局在接到张永兰、周新华的申请后，未对张来滨的违建行为进行查处，属行政不作为。张永兰、周新华提起的诉讼符合行政诉讼的受理条件，一审裁定驳回张永兰、周新华的起诉错误。请求撤销一审裁定，指令一审法院继续审理。 被上诉人启东市农业农村局辩称，1.张永兰、周新华已将案涉土地流转给启东市吕四港镇垦北村经济合作社，且一直按约领取土地流转价款。张永兰、周新华对案涉已被流转的土地并不享有相应权益，启东市农业农村局的履职行为对张永兰、周新华的合法权益不产生直接的、实际的不利影响。张永兰、周新华不具有提起本案行政诉讼的主体资格。2.《中华人民共和国土地管理法》第七十八条第一款针对的是农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用宅基地建住宅的情形。本案中，张来滨是非法占用耕地建房，而耕地属于农用地，与宅基地的性质不同，不属于启东市农业农村局的查处职责范围。一审裁定认定事实清楚、适用法律正确。请求驳回上诉，维持一审裁定。 被上诉人张来滨同意被上诉人启东市农业农村局的答辩意见。 本院经审理，对一审裁定认定的事实予以确认。本院另查明，2020年4月21日，张永兰、周新华向启东市农业农村局提出书面申请，请求确认张来滨所建房屋为违章建筑并作出处理决定，启东市农业农村局至今未作出处理结论。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。所谓利害关系，是指行政行为的作出与否会对公民、法人或者其他组织的合法权益产生不利影响。《中华人民共和国土地承包法》第三十六条规定，承包方可以自主决定依法采取出租（转包）、入股或者其他方式向他人流转土地经营权，并向发包方备案。第四十四条规定，承包方流转土地经营权的，其与发包方的承包关系不变。从上述规定可以看出，承包方以出租等方式向他人流转土地经营权后，承包方仍系土地的承包人，其对所承包的土地仍享有相应的利益。本案中，张永兰、周新华在垦北村拥有4.69亩承包土地，张永兰将其中4.5亩土地以租赁方式流转给垦北村经济合作社后，张永兰、周新华仍对流转的土地享有相应的利益。被上诉人张来滨在张永兰、周新华依法承包的土地上建房，相关职能部门对该建设行为是否查处与张永兰、周新华具有法律上的利害关系。一审法院以张永兰、周新华将承包地流转的事实认定张永兰、周新华与被诉行为没有利害关系错误，本院应予纠正。 根据《中华人民共和国土地管理法》第七十八条第一款规定，农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府农业农村主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。从上述规定可以看出，县级以上人民政府农业农村部门查处的违法主体是农村村民，处罚的是违反农村宅基地管理方面规定的违法行为。本案中，被上诉人张来滨系农村村民且所建房屋为住宅，启东市农业农村局认为其对张来滨的建设行为不具有查处职责的理由不能成立，本院不予采信。 综上，启东市农业农村局负有对张来滨建房行为进行调查处理的法定职责，张永兰、周新华与启东市农业农村局的查处行为具有法律上的利害关系，所提起的本案诉讼符合行政诉讼法规定的受理条件。一审法院裁定驳回张永兰、周新华的起诉错误，本院应予纠正。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定，裁定如下： 一、撤销南通经济技术开发区人民法院（2020）苏0691行初727号裁定； 二、本案指令南通经济技术开发区人民法院继续审理。 审 判 长 刘羽梅 审 判 员 鲍 蕊 审 判 员 郁 娟 二〇二一年三月二十八日 法官助理 冯禹源 书 记 员 陆 颖 附：本裁定适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；