贵州省遵义市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）黔03行终32号上诉人（一审被告）桐梓县官仓镇人民政府。地址:桐梓县官仓镇太平社区太平街上。法定代表人陈发荣，该镇镇长。行政机关出庭负责人张天举，该镇党委副书记。委托代理人令狐昊，贵州贵遵律师事务所律师。委托代理人张冰燕，贵州贵遵律师事务所律师。被上诉人（一审原告）赵久燕，男，汉族，生于1982年9月30日，贵州省桐梓县人，住桐梓县。一审第三人桐梓县官仓镇官仓村村民委员会（以下简称官仓村村委会）。负责人付善强，该村委会主任。一审第三人赵久飞，男，汉族，生于1981年1月11日，贵州省桐梓县人，住桐梓县。一审第三人邓财美，女，汉族，生于1959年5月17日，贵州省桐梓县人，住桐梓县。上诉人桐梓县官仓镇人民政府（以下简称官仓镇政府）因与被上诉人赵久燕、一审第三人桐梓县官仓镇官仓村村民委员会（以下简称官仓村村委会）、赵久飞、邓财美行政强制一案，不服习水县人民法院（2019）黔0330行初508号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。一审法院查明，第三人赵久飞系原告赵久燕兄弟，第三人邓财美系赵久燕及赵久飞母亲。原告赵久燕有位于桐梓县，其中与赵久飞主房共有67.90平方米，赵久燕主房（破）有153.92平方米，圈舍42.43平方米。被告提交的官仓村1435号图斑显示上述房屋为邓财美享有。2018年3月，被告官仓镇政府未经原告同意的情况下，单方委托遵义众惠工程检测有限责任公司对原告的上述房屋安全性进行检测，该公司受理后对房屋现场进行检测，情况为：该房已垮塌，该公司于2018年3月15日作出遵房鉴字第014号-712354721048号《房屋安全检测鉴定报告》，将原告的房屋安全性等级评定为“Ｄ”级，处理建议为承重结构已不能满足安全使用要求，住房整体出现险情，构成整栋危房，建议拆除。对于房屋拆除事宜，原、被告之间未达成一致意见并签订协议，2019年5月23日，被告对上述房屋进行了拆除。原告不服，提起本案诉讼，要求确认被告拆除其房屋的行为违法，且一并提出行政赔偿，在庭审中，原告对损失申请鉴定，一审法院委托皓天评估集团有限责任公司对原告被拆除房屋、圈舍的重置成本进行评估、鉴定，该公司于2020年6月30日作出皓评遵分字【2020】第14号《评估报告》，确定原告被拆除房屋及圈舍，在价格评估基准日，恢复重建所需费用的市场价格合计为233739.60元，鉴定费12000元已由赵久燕垫付。一审法院于2020年7月16日询问邓财美时，邓财美称“涉案房屋是自己买的，然后分给了儿子赵久燕和赵久飞，对于赵久燕与赵久飞共有的67.90平方米，政府已经将16975元的补偿款打到邓财美的账户”。一审法院于2020年7月17日对赵久飞做了电话笔录，赵久飞称“自己和赵久燕涉案共有的房屋为主房67.90平方米，其余破旧的房屋和圈是赵久燕的，对于共有的部分，不放弃要求政府赔偿的权利，认可政府对于赵久燕与赵久飞共有的67.90平方米，政府已经将16975元的补偿款打到邓财美的账户的事实”。一审法院认为，对于我省农村危房存在的安全隐患，按照《贵州省人民政府办公厅关于印发贵州省农村危房改造和住房保障三年行动计划（2017—2019年）的通知》的规定，应该通过危房改造的方式处理。并应当坚持政府主导与农民主体相结合的原则。充分发挥政府的主导作用，通过规划引导、资金补助、技术指导，引导危改户有序实施住房改造。坚持农民群众的主体地位，充分尊重群众意愿，调动其建设美好家园的积极性、主动性和责任感。大力实施“危改”，保障住房安全。在依据农村危房评定标准科学评定危房等级基础上，分类组织实施，确保质量安全。对局部危险或有危险点不需要拆除新建的二、三级危房，通过加固改造，更换、维修相关构件，实现农房主要部件合格、结构安全，达到最基本的质量要求，达到当地抗震设防标准。对整体危险需要拆除的一级危房，新建房屋要避开地质灾害隐患点等危险区域。新房建成后必须及时拆除旧房，坚决防止建新不拆旧、建新仍住旧等现象，杜绝安全隐患。对于农村危房安全等级的鉴定，经查，无相关法律、法规及规章规定有具体程序，只有城市危险房屋安全有相关的规定，即原建设部《城市危险房屋管理规定》(2004修正)，该规定可以作为参照，《城市危险房屋管理规定》第六条规定，“市、县人民政府房地产行政主管部门应设立房屋安全鉴定机构（以下简称鉴定机构），负责房屋的安全鉴定，并统一启用房屋安全鉴定专用章。”第七条规定“房屋所有人或使用人向当地鉴定机构提供鉴定申请时，必须持有证明其具备相关民事权利的合法证件。鉴定机构接到鉴定申请后，应及时进行鉴定。”本案中，原告赵久燕并未申请危房改造，也没有对其房屋的安全等级申请鉴定，官仓镇政府直接以赵久燕的名义委托鉴定机构，对原告的房屋安全等级进行鉴定，且遵义众惠工程检测有限责任公司是私人鉴定公司，不是市、县人民政府房地产行政主管部门设立的房屋安全鉴定机构，其鉴定意见仅加盖该公司印章，没有加盖房屋安全鉴定专用章，故此，涉案危房等级的鉴定程序不仅违反了《贵州省人民政府办公厅关于印发贵州省农村危房改造和住房保障三年行动计划（2017—2019年）的通知》的规定关于充分尊重群众意愿和调动群众积极性的要求，也违反了《城市危险房屋管理规定》(2004修正)的相关规定。即使原告的房屋被鉴定为D级别危房，鉴定机构也建议拆除，但该房屋也是原告的合法财产，并非违法建筑，被告在拆除原告房屋之前，就原告危房的拆除事宜，并未签订拆除协议，也未作出相应的补偿，事后也未作出赔偿，原告也未按照D级危房的政策从新修建住房。故，被告拆除原告房屋的行为侵犯了原告的合法财产权，且拆除的程序不符合政策的规定，为监督行政机关依法行政，应判决确认被告拆除原告房屋的行为违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决确认被告桐梓县官仓镇人民政府于2019年5月23日拆除原告赵久燕位于桐梓县木架结构的房屋及圈舍的行为违法。案件受理费50元，由被告承担。一审宣判后，被告桐梓县官仓镇人民政府不服一审判决，向本院提起上诉。请求：1.撤销一审法院判决书，并依法改判驳回被上诉人赵久燕的一审诉讼请求；2.本案诉讼费由被上诉人承担。事实和理由：一、一审判决认定事实错误。1.一审法院认定“遵义众惠工程检测有限责任公司是私人鉴定公司，不是市、县人民政府房地产行政主管部门设立的房屋安全鉴定机构”事实错误。根据国家对鉴定检测机构的分类和定性，鉴定检测机构属于社会中介组织，根据《公司法》的有关规定，不存在私人这一公司说法，出资性质并不影响公司作为正常的经营活动主体。遵义众惠公司是一家具有合法鉴定资质的鉴定机构，从该公司提供的2018年3月15日“遵房鉴字第014号-712354721048号”《房屋安全监测鉴定报告》附件来看，遵义众惠公司经过遵义市工商局注册登记设立，并已经取得了遵义市住房和城乡建设局颁发的《遵义市房屋安全鉴定机构名录登记证书》、《检验检测机构资质认证证书》、《建设工程质量检测机构资质证书》，并以具体行政行为方式许可，该公司具备国家有关法律法规、行政法规规定的基本条件和能力，可以向社会出具具有证明作用的数据和结果。且该鉴定机构已经进入遵义市危房鉴定名册，是桐梓县人民政府公开选择的入库成员单位。上诉人作为乡镇人民政府，负有保护地方安全的责任和义务。因此，上诉人委托前述机构对本案的房屋质量安全进行鉴定，程序合法，不存在程序违法等情形。一审法院以“该公司属于私人公司，委托鉴定程序不合法”为由，作出涉案具体行政行为违法的认定，明显不能够成立。遵义众惠公司在对被上诉人的危房进行现场鉴定和检测之后，已经作出了《房屋安全检测鉴定报告》，明确涉案的房屋属于危房，且房屋安全性等级评定为“D级”，按照《农村住房危险性鉴定标准》及《建设结构检测技术规范》等相关规范的要求，必须拆除。因此，上诉人作为《中华人民共和国城乡规划法》规定农村房屋的监督管理主体，才履行了法律规定职责，对涉案房屋进行了拆除。此外，需要特别指出的是，本案审理的是具体行政行为的合法性，至于鉴定机构的合法性、鉴定流程的合法性、以及鉴定文书使用的是什么章、鉴定文书是否规范，鉴定人员是否签名，鉴定是否使用专用章等，均不是本案审理的范围，且人民法院也无权对此作出评价。2.一审法院认定“涉案的房屋属于农村危房改造的范围，并引用《贵州省人民政府办公厅关于印发贵州省农村危房改造和住房保障三年行动计划（2017-2019年）的通知》的规定进行判决”事实错误。本案不属于农村危房改造的范围，且上诉人也不是按照农村危房改造进行的处理，而是依据《城乡规划法》的有关规定，行使对农村危房、危害公共安全的行政管理职责。“农村危房改造”其目的是通过改造加固投入使用，而“农村危房的处理”则是依法作出拆除，消除隐患、避免农村安全事件的发生，两者之间是具有本质区别的。根据《村庄和集镇规划建设管理条例》第六条“国务院建设行政主管部门主管全国的村庄、集镇规划建设管理工作。县级以上地方人民政府建设行政主管部门主管本行政区域的村庄、集镇规划建设管理工作。乡级人民政府负责本行政区域的村庄、集镇规划建设管理工作”的规定，上诉人依法负有对本辖区内村庄的规划建筑管理职责，有权消除对公共安全构成威胁的建筑物，有权决定对农村范围内的危险房屋进行拆除。根据上诉人的工作安排，村民代表大会一致同意通过对涉及被上诉人赵久燕等32名老旧房屋进行拆除的决定，并在官仓村的宣传栏上进行了公示。其公示的内容也明确：“拆除方式为：自行拆除、村委组织拆除”。因此，本案的拆除行为，不完全是属于具体的行政行为，该拆除行为，上诉人虽然已经客观参与，但是，更多的是尊重了村民自治，保障辖区内人民群众的财产和生命安全。上诉人对存在安全隐患的危房进行拆除，行使的是对人民权利和安全的保护，履行的人民本位职责。对于涉案房屋的拆除行为，房屋所在地的官仓村村民委员会，已经与被上诉人进行多次沟通、实地查勘，但是，被上诉人却以此绑架政府，在自己尚未居住的情况下，以种种理由拒不自行拆除。省委省政府也明确要求对乡村房屋进行全面排查，坚决消除不良隐患，上诉人才安排第三人实施了具体的拆除行为。因此，本案的拆除行为合法，本案不存在鉴定程序违法、拆除行为违法等事实。3.一审法院认定“被告的拆除行为违法，其拆除原告房屋的行为侵犯了原告的合法财产”事实错误。涉案房屋的拆除是经第三人官仓村村民委员会召开村民代表大会决定的事项，属于村民自治的范畴，而上诉人对本辖区范围内农村房屋规划、建设具有行政管理职责，被上诉的涉案房屋出现了严重的安全隐患，且长期无人居住，无人管理。故，上诉人根据《村庄和集镇规划建设管理条例》相关规定，对涉案的房屋进行了实地勘察，履行了委托鉴定检测、协商等程序之后，由第三人官仓村村民委员会进行拆除的行为，具有合法性，不存在行政违法。此外，拆除涉案房屋，上诉人已经根据桐官党政办通[2017]133号《官仓镇拆除老、旧、危房行动实施方案》对其给予了相应补偿。其实，本案的发生是由于被上诉人家庭内部原因，内部存在权属争议，以致尚未领取补偿款，从而引发本案的诉讼。二、一审法院适用法律错误。一审法院“依据《贵州省人民政府办公厅关干印发贵州省农村危房改造和住房保障三年行动划（2017-2019年）的通知》的规定进行判决”，适用法律错误。本案属于行政诉讼，人民法院审理案件需要适用的是行政法律法规，贵州省人民政府虽然有规章的制定权，但是，其前述文件并不属于行政规章，也不属于法律法规，而是属于规范性法律文件，依法不应当作为法律的适用范围。同时，原审法院以“涉案的房屋，属于农村危房改造的房屋范围”为由，从而作出行政违法的认定，也明显属于适用法律错误。本案上诉人履行的是“对公共安全的管理行为”。其具体的法律依据是《村庄和集镇规划建设管理条例》，以及桐官党政办通[2017]133号《官仓镇拆除老、旧、危房行动实施方案》的文件规定。2.一审法院适用“原建设部《城市危险房屋管理规定》规定适用法律错误。本案涉案的房屋位于桐梓县官仓镇官仓村，是属于农村房屋，应当依法适用《农村住房危险性鉴定标准》及《建设结构检测技术规范》等相关规范的规定。3.一审判决对“鉴定检测报告的采信，以及公司性质、鉴定程序的认定”适用法律错误。上诉人认为，本案上诉人在拆除房屋过程中委托的鉴定，只是作为证明具体行为的依据，不属于人民法院的评价范围，人民法院如果审查不能作为认定案件事实的依据，有权不予采信，但是，一审法院却错误的对此作出评价，并作为具体行政行为违法的重要依据，显然违背了国家有关法律法规的规定，应当予以撤销。4.一审法院依据《行政诉讼法》第七十四条之规定，确定上诉人行政行为违法，适用法律错误。在本案中，上诉人没有行政违法的事实，也没有需要被撤销的行政行为。涉案房屋已经严重威胁了周边民居和群众的财产安全和生命安全，若不及时拆除，会造成集体利益、国家利益的损害扩大，第三人官仓村村民委员会决定对其进行拆除，系村民自治的具体表现。上诉人只是履行了行政管理行为。判决确认上诉人的行政行为违法，没有事实依据和法律依据，属于适用法律错误，依法应当撤销。被上诉人赵久燕在法定期限内未提交书面答辩意见。一审第三人桐梓县官仓镇官仓村村民委员会、赵久飞、邓财美在法定期限内未提交书面参诉意见。本案一审的证据已随案移送本院（一审卷宗），经本院二审查明的事实与一审一致。上诉人在本院审理过程中提交桐梓县官仓村村民委员会《关于官仓村××安全隐患××老××危房的公示》及名单、公示照片，该证据在一审审理时已存在，上诉人无正当理由未提交，不符合新证据提交规则，本院不予采信。本院认为，在没有相关法律、法规及规章对农村危房安全等级鉴定的程序进行规定的情况下，应参照适用《城市危险房屋管理规定》。根据《城市危险房屋管理规定》第七条的规定，申请危房鉴定只能由房屋所有人或使用人向当地鉴定机构提出。且，根据《贵州省人民政府办公厅关于印发贵州省农村危房改造和住房保障三年行动计划（2017—2019年）的通知》的规定，农村危房的处理应当坚持政府主导与农民主体相结合的原则。政府主导是指政府通过规划引导、资金补助、技术指导，引导危改户有序实施住房改造。坚持农民群众的主体地位，则是要充分尊重群众意愿。本案中，1.被上诉人赵久燕并未申请鉴定其房屋的安全等级，上诉人官仓镇政府未经赵久燕同意，直接以赵久燕的名义委托鉴定机构，对其房屋安全等级进行鉴定，无法律法规依据。2.上诉人未将危房鉴定报告依法送达被上诉人并听取意见，在被上诉人未同意的情况下，即对该房屋直接进行强制拆除，显然不符合法律规定，程序违法。因此，一审判决结果并无不当。上诉人的上诉理由不成立，本院不予支持。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审理程序合法，裁判结果得当，应予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人桐梓县官仓镇人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  黎光勇审判员  方 兵审判员  吴梦吟二〇二一年三月二十二日法官助理文竹书记员王毅