江西省赣州市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）赣07行终126号上诉人（原审原告）：华劲集团赣州纸品有限公司，住所地：赣州市章贡区水西镇冶金路1号。法定代表人：宁霄，系该公司经理。被上诉人（原审被告）：赣州市城市管理局（原赣州市城市管理行政执法局），住所地：赣州市章贡区八一四大道89号。法定代表人：李良东，系该局局长。委托代理人：卢建明，广东华商（赣州）律师事务所律师。上诉人华劲集团赣州纸品有限公司因罚款一案，不服赣州市章贡区人民法院（2020）赣0702行初398号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审判决查明，龙南县鑫塔建设有限公司（以下简称“鑫塔公司”）中标原告华劲集团赣州纸品有限公司制浆造纸联合厂房工程。工程建成后未经验收便擅自投入使用。2018年8月15日，赣州市城管执法局对现场进行检查；2018年8月21日，赣州市城管执法局向原告华劲集团赣州纸品有限公司作出并送达赣州行改字[2018]87号《责令改正通知书》，责令原告立即停止投入使用，补办相关工程项目验收手续。2018年12月26日赣州市城市管理局召开局长办公会议对原告制浆造纸联合厂房、五金仓库工程项目未组织竣工验收擅自交付使用一案进行讨论，经讨论明确依法对原告处83.0862万元的行政处罚。2019年8月19日，赣州市城管执法局对原告华劲集团赣州纸品有限公司作出并送达赣市行罚先告字[2018]87-2号《行政处罚事先告知书》及《行政处罚听证告知书》，并告知原告有权进行陈述和申辩及申请听证。后原告向被告申请听证，被告于2019年11月5日进行了听证，并作出赣市行罚听意字[2018]87-2号《行政处罚案件听证意见书》。2020年4月2日赣州市城管执法局对被告作出并送达了[2018]87-2号《行政处罚决定书》，对原告华劲集团赣州纸品有限公司罚款人民币509,238元。原告华劲集团赣州纸品有限公司于2020年4月15日缴纳罚款人民币509,238元。原告不服，致诉。另查明，因机构改革，赣州市城管执法局被撤销，其职权由被告赣州市城市管理局继续行使。原审法院认为，《中华人民共和国行政处罚法》第三十条规定：“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实……”，第三十一条规定：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”，第三十二条规定：“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核。……”，第三十八条第二款规定：“对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。”，第四十条规定：“行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人；当事人不在场的，行政机关应当在七日内依照民事诉讼法的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人。”，第四十二条的规定：“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。”，本案中，被告通过调查，查明了事实，告知了原告作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知原告依法享有的权利，进行了听证，行政机关的负责人进行了集体讨论决定，依法作出适当的处罚决定后，向原告送达了处罚决定书。原告作出行政处罚决定的行政行为合法，原告要求撤销被告作出的[2018]87-2号《行政处罚决定书》、退还原告缴纳的罚款509,238元的诉讼请求于法无据，不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告华劲集团赣州纸品有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告华劲集团赣州纸品有限公司承担。上诉人华劲集团赣州纸品有限公司向本院提起上诉，请求：1.撤销章贡区人民法院作出的（2020）赣0702行初398号行政判决书；2.按照上诉人一审诉讼请求判决；3.一审、二审诉讼费用由被上诉人承担。主要事实与理由：一、原判决认定事实不清，证据不足，被上诉人作出的行政处罚违反法定程序。1.被上诉人在调查联合厂房未组织竣工验收时，对邱全勇、卢昭才进行询问，但被上诉人举证的二人的《委托书》显示的委托单位为赣州华劲纸业有限公司，而非上诉人，邱全勇、卢昭才未取得上诉人的授权，二人的询问笔录、现场检查（勘查）笔录并不能作为认定事实的依据。2.被上诉人举证的《案件移送函》《责令改正通知书》《立案审批表》《调查终结报告》《法制审核意见书》《会议纪要》《案件处理审批表》记载的当事人均与上诉人不符，不能证明其执法程序合法。3.被上诉人举证的《行政处罚决定书》中记载的证据“10胡礼爱授权委托书、11胡礼爱身份证复印件、13对胡礼爱询问笔录”并未进行出示，且与其提交的邱全勇、卢昭才授权书、询问笔录、现场检查（勘查）笔录矛盾，证明该部分材料被上诉人未经调查、核实就用于认定事实并作出行政处罚。4.被上诉人举证的执法文书送达视频录像中未显示送达地址，且录像中提到的处罚金额与本案不符，不能证明被上诉人送达程序合法。综上所述，被上诉人作出行政处罚的程序不合法，原审法院认为其行政行为合法属于认定事实不清，证据不足。二、原判决适用法律错误，本案不完全属于“未组织竣工验收”的情形。涉案工程存在分项验收的情形，上诉人已对各分项工程进行竣工验收，仅因施工单位拒绝配合，未能办理竣工验收备案及相关权证手续，并不完全属于《建设工程质量管理条例》第五十八条规定的“未组织竣工验收”的情形，被上诉人及原审法院根据该条作出处罚、判决，属于适用法律错误。三、原审法院在对行政处罚行为坚持合法性审查的同时，还应当进行合理性审查。1.上诉人未对联合厂房办理竣工验收备案及相关权证手续系因施工单位拒绝配合，不具备法定竣工验收的客观条件，上诉人不能组织竣工验收，而不是不履行法定职责不予组织验收。且上诉人已向赣州市城乡建设局报告联合厂房未办理竣工验收的原因，在行政处罚听证会上也已向被上诉人说明情况并提交证据证明。赣州市城乡建设局及被上诉人应当协助上诉人解决因施工单位不配合而无法办理竣工验收的问题。被上诉人作出的行政处罚显然忽视了上诉人面临的客观不能的情况，加重了上诉人的责任，处罚明显不当，显失公正。2.联合厂房不存在质量问题，被上诉人未从工程质量、安全是否真正存在隐患进行客观考量，按照该工程造价的3%进行处罚过高，违反了《行政处罚法》第四条规定的过罚相当原则。3.被上诉人作出罚款的时间正值疫情期间，企业停产亏损，与国家在企业复工复产阶段扶持企业的政策要求背道而驰，违背行政合理性原则。4.根据《行政诉讼法》第七十七条之规定，行政处罚明显不当的，人民法院可以判决变更。人民法院在对行政处罚行为坚持合法性审查的同时，还应当进行合理性审查。被上诉人作出的行政处罚明显不当，但一审法院审查时均未考虑以上情况，未对行政处罚的合理性进行审查，不符合法律规定。综上所述，上诉人认为原审判决认定事实不清，证据不足，适用法律错误，依法提起上诉，请求贵院查明事实，支持上诉人的诉讼请求。被上诉人赣州市城市管理局答辩意见，一、答辩人作出的行政处罚决定事实清楚。2018年7月31日，答辩人接市城乡建设局案件移送函（赣市建执移字〔2018〕44号）反映被答辩人建设的制浆造纸联合厂房、五金仓库项目存在未经组织竣工验收，擅自交付使用的违法行为。经调查发现，制浆造纸联合厂房项目的建设单位是华劲集团赣州纸品有限公司，施工单位为龙南县鑫塔建设有限公司，合同造价1,697.46万元，建筑规模为29,188.46平方米，建成后未组织竣工验收擅自投入使用。以上事实有市住建局《关于要求尽快组织制浆造纸联合厂房、五金仓库工程竣工验收的函》《责令改正通知书》、邱全勇的询问笔录等可以证实。被答辩人未组织竣工验收擅自交付使用一案事实清楚，证据确实充分。二、答辩人作出的行政处罚决定程序合法。2018年8月21日，答辩人对被答辩人下达了《责令改正通知书》，2018年10月9日，对该案进行了立案。由于案情重大，在2018年12月24日，答辩人就本案召开了法制审核会，2018年12月26日，答辩人召开了局长办公会。针对被答辩人的听证申请，2019年11月5日召开了听证会，2020年4月2日，向被答辩人下达了行政处罚决定书（赣市行罚决字〔2018〕87-2号）。整个行政处罚过程保证了被答辩人的陈述、申辩权利，执行了重大行政执法决定法制审核、行政执法全过程记录等一系列制度。三、答辩人作出的行政处罚决定适用法律正确。《建设工程质量管理条例》第十六条规定：建设单位收到建设工程竣工报告后，应当组织设计、施工、工程监理等有关单位进行竣工验收。建设工程竣工验收应当具备下列条件：（一）完成建设工程设计和合同约定的各项内容；（二）有完整的技术档案和施工管理资料；（三）有工程使用的主要建筑材料、建筑构配件和设备的进场试验报告；（四）有勘察、设计、施工、工程监理等单位分别签署的质量合格文件；（五）有施工单位签署的工程保修书。建设工程经验收合格的，方可交付使用。根据《建设工程质量管理条例》第五十八条规定：违反本条例规定，建设单位有下列行为之一的，责令改正，处工程合同价款百分之二以上百分之四以下的罚款；造成损失的，依法承担赔偿责任。答辩人决定对被答辩人处合同价款（1,697.46万元）3%的罚款，即处人民币509,238元的行政处罚。综上，本案违法事实清楚，证据确凿，答辩人作出的行政处罚决定程序合法，适用法律准确，一审法院判决正确，请贵院依法驳回被答辩人的上诉请求。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。上述事实，有原审法院随卷移送的证据在卷可以证实。本院认为，《建设工程质量管理条例》第十六条规定，建设单位收到建设工程竣工报告后，应当组织设计、施工、工程监理等有关单位进行竣工验收。……建设工程经验收合格的，方可交付使用。本案中，被上诉人于2018年8月3日在接到赣州市城乡建设局的《案件移送函》以后，对上诉人进行了现场检查（勘查），制作了现场检查（勘查）笔录，固定了上诉人违规行为的证据。上诉人作为建设单位，在案涉建设工程未竣工验收的情形下将建筑物投入使用，违反了上述规定，违法事实证据确凿。上诉人提出其已对各分项工程进行竣工验收，因施工单位拒不配合，未办理竣工验收备案及相关权证手续，不完全属于“未组织竣工验收”的情形。对此，本院认为，上诉人即使完成了部分项目验收，但并未完成整体竣工验收，不符合交付使用的条件，仍违反上述规定。至于上诉人与施工单位之间因建设施工合同产生的纠纷，上诉人可通过民事诉讼解决。上诉人以施工单位不配合竣工验收作为本案违法的理由，于法无据，本院不予采纳。《建设工程质量管理条例》第五十八条规定，违反本条例规定，建设单位有下列行为之一的，责令改正，处工程合同价款2%以上4%以下的罚款；造成损失的，依法承担赔偿责任：（一）未组织竣工验收，擅自交付使用的；……。本案中，被上诉人向上诉人下达了《责令改正通知书》要求上诉人立即停止使用制浆造纸联合厂房，待竣工验收手续办完后再行使用，而上诉人未按照要求及时进行整改，并一直在使用。综合上诉人的主观过错、违规事实考虑，被上诉人按合同价款3%进行处罚，并未违反上述规定，符合比例原则。上诉人认为被上诉人的处罚不合理，没有事实依据。上诉人提出联合厂房不存在质量问题不足以否认违规事实的存在，也不足以证明被上诉人作出的行政处罚违反了过罚相当的原则。上诉人的违规事实至少发生在2018年7月之前，在2019年上诉人就应当知道可能面临行政处罚，也明知未办理竣工验收，但一直没有进行整改，直至2020年6月，在被上诉人作出行政处罚决定后才完成竣工验收，违规行为一直在持续中。被上诉人于2020年4月对上诉人2018年存在的违规事实进行行政处罚，没有违反行政合理性原则。关于行政处罚程序是否合法的问题。被上诉人在接到案件线索以后，向上诉人下达了《责令改正通知书》。之后，进行了调查，查清了上诉人违规事实。在作出行政处罚决定之前告知了上诉人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知依法享有的权利，组织进行了听证，行政机关的负责人进行了集体讨论决定，依法作出罚款的行政处罚决定。作出行政处罚决定之后，依法进行了送达，有送达视频录像足以证实。被上诉人在收到行政处罚决定之后也缴纳了罚款，上诉人提到的送达程序不合法，与事实不符。上诉人提到的《案件移送函》及《责令改正通知书》等证据中记载的当事人与上诉人不符的情况。经核实，赣州市城乡建设局的《案件移送函》中载明工程建设单位为“赣州华劲纸品有限公司”，被上诉人接到上述移送函后经过调查、听证等程序，查清了五金仓库建设单位为赣州华劲纸业有限公司，联合厂房建设单位为上诉人，并分别进行了行政处罚，行政处罚对象主体适格。《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条规定，人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。综上，被上诉人作出的行政处罚决定，认定事实清楚，适用法规正确，应予维持。原审法院驳回上诉人的诉讼请求，处理结果，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人华劲集团赣州纸品有限公司负担。本判决为终审判决。审判长  周洋发审判员  刘定丰审判员  陈煜龙二〇二一年三月十九日书记员  黄 婷