江西省高级人民法院行 政 判 决 书（2021）赣行终14号上诉人（原审原告）刘玉兰，女，1947年11月14日出生，汉族，住江西省九江市浔阳区。被上诉人（原审被告）江西省人民政府，住所地江西省南昌市红谷滩新区卧龙路**省行政中心。法定代表人易炼红，该省省长。委托代理人邓文平，江西省司法厅行政复议受理与应诉处处长。委托代理人彭颖，江西省司法厅行政复议受理与应诉处工作人员。刘玉兰诉江西省人民政府不予受理行政复议申请决定一案，刘玉兰不服南昌铁路运输中级法院（2020）赣71行初69号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，刘玉兰拥有位于九江市的一处房屋，2017年11月8日九江市浔阳区人民政府作出了浔府征字［2017］17号《关于东门口片区旧城（棚户区）改造项目的房屋征收决定》，刘玉兰房屋被纳入征收范围。2019年3月29日，九江市规划土地运作协调小组会议研究同意东门口一期棚改盘整（浔阳东路以东，三里街以北）地）地块的土地出让方案九江市人民政府于2019年4月15日印发了《市规划土地运作协调小组2019年第一次会议纪要》（九府办纪要［2019］15号），批准九江市自然资源局实施东门口一期棚改盘整（浔阳东路以东，三里街以北）地）地块的土地出让方案020年3月13日，刘玉兰收到九江市自然资源局的信访回复，得知上述情况后，于2020年5月6日向江西省人民政府提交行政复议申请，请求撤销上述会议纪要。2020年5月11日，江西省人民政府作出赣府复字［2020］97号《不予受理行政复议申请决定书》，认为刘玉兰与九江市人民政府对案涉土地出让方案的批准行为无利害关系，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第二项规定的受理条件，决定不予受理刘玉兰的行政复议申请。2020年5月14日，江西省人民政府通过邮政ＥＭＳ快递将赣府复字〔2020〕97号《不予受理行政复议申请决定书》按照刘玉兰所留联系地址寄出。刘玉兰对此不服，提起行政诉讼。另查明，江西省高级人民法院于2019年7月3日作出已生效的（2019）赣行终214号行政判决，确认浔府征字［2017］17号《关于东门口片区旧城（棚户区）改造项目的房屋征收决定》合法。原审法院认为，江西省人民政府具有作出被诉复议决定的法定职权。本案的争议焦点在于：一、刘玉兰提起本案诉讼是否超过法定起诉期限；二、刘玉兰与被诉批准土地使用权出让的行为是否具有利害关系。关于刘玉兰提起行政诉讼是否超过法定起诉期限的问题。该院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条规定，公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起十五日内向人民法院提起诉讼。法律另有规定的除外。本案中，江西省人民政府于2020年5月11日作出案涉《不予受理行政复议申请决定书》，并于2020年5月14日通过邮政EMS快递寄出，但江西省人民政府所提供的EMS妥投记录查询截图无法证实刘玉兰本人于2020年5月15日签收了该邮件，且结合该次快递投递人员的当庭证言及刘玉兰所提供之行政复议文书送达回执、证人证言等证据，出于保护行政诉讼当事人诉权之考量，应当认定刘玉兰于2020年6月19日才收到案涉《不予受理行政复议申请决定书》，故刘玉兰于2020年7月1日向本院提起行政诉讼未超过十五日的法定期限。关于刘玉兰与被诉批准土地使用权出让的行为是否具有利害关系的问题。该院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，2017年11月8月，九江市浔阳区政府作出房屋征收决定（浔府征字［2017］17号），决定对东门口片区旧城（棚户区）地）地块实施房屋征收玉兰的房屋被纳入征收范围。刘玉兰提起本案诉讼系基于其享有的土地使用权，并且认为：“其房屋虽被列为征收范围，但实际并没有完成征收。其还持有房产证，说明政府没有征收其房屋的合法手续，故九江市政府无权批准公开出让其享有的土地使用权的方案，其与该批准行为有法律上的利害关系。”但《中华人民共和国物权法》第二十八条规定：“因人民法院、仲裁委员会的法律文书或者人民政府的征收决定等，导致物权设立、变更、转让或者消灭的，自法律文书或者人民政府的征收决定等生效时发生效力。”《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条第三款规定：“房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回。”根据上述规定，一旦征收范围内的房屋被依法征收，该房屋所有权即转归国家所有，被征收人对其房屋不再享有所有权。城市房屋的征收也意味着建设用地使用权的收回，房屋被依法征收的，国有土地使用权亦同时收回。本案在房屋征收决定仍然具有法律效力的情况下，九江市政府对案涉地块土地使用权批准出让的再处置行为，与原国有土地使用权人不具有利害关系，与其具有利害关系的是土地的征收补偿行为。况且，刘玉兰提供的证据亦显示，其征收房屋享有的土地使用权也不在此次土地出让的范围。因此，刘玉兰与九江市政府于2019年4月15日印发案涉会议纪要（九府办纪要［2019］15号）批准九江市自然资源局实施东门口一期棚改盘整（浔阳东路以东，三里街以北）地）地块的土地出让行为不具有利害关系中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第二项规定，申请人申请复议应当与具体行政行为有利害关系。第四十八条第一款第（二）项规定，受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和实施条例规定的受理条件的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请。根据上述条例规定，刘玉兰其不具备对案涉土地出让方案的批准行为申请行政复议的主体资格，其提出的行政复议申请不符合受理条件，被诉复议决定以此为由驳回刘玉兰的复议申请并无不当。被诉复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。综上，刘玉兰的诉讼请求不能成立，依法应予驳回。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回刘玉兰的诉讼请求。刘玉兰不服一审判决，向本院提起上诉，请求：1．撤销一审判决；2．撤销被上诉人作出的《江西省人民政府不予受理行政复议申请决定书》（赣府复字〔2020〕97号）；3．判令被上诉人依法履行法定职责，依法受理上诉人提出的行政复议申请。其主要事实和理由是：一、上诉人认为其合法拥有的共有土地使用权益，应当得到法律的保护。补偿问题未依法定程序解决前，被征收人有权拒绝交出房屋和土地。因公共利益需要，征收城市房屋和土地的，应当按照《征补条例》规定的程序和方式进行。依照《征补条例》第二十七条第一款规定，实施房屋征收，应当先补偿、后搬迁，必须依法及时给予公平补偿，不能只征收不补偿。二、被上诉人作出的不予受理行政复议申请书决定违法，一审认定事实不清。1．上诉人超期审查行政复议申请。2．被上诉人伪造文书签发时间。审查的截止日期应为2020年5月11日，而被上诉人作出的不予受理行政复议申请决定的印发时间，也是2020年5月11日是为了隐瞒超期审查的事实，倒签的印发时间。3．被上诉人错误使用了行政司法文书。依照《行政复议法实施条例》第四十八条第二款的规定，行政复议机关在受理行政复议申请后，发现行政复议申请不符合行政复议受理条件的，应当作出驳回行政复议申请的决定。据此，在超过法定审查期限后，上诉人的行政复议申请应当视为被受理，此时被上诉人认为行政复议申请不符合受理条件，依法应当作出驳回行政复议申请的决定，而不是作出不予受理的决定。三、上诉人合法拥有案涉共有土地的使用权，明显存在利害关系，被上诉人不受理行政复议申请的理由不成立，适用行政法规错误依照《征补条例》第二十七条第一款规定，征收房屋应坚持先补偿、后搬迁的原则，必须完成补偿后，才能要求被征收人搬迁。虽然，九江市浔阳区政府作出了房屋征收决定，江西省高级人民法院二审确认了房屋征收决定的合法性，都只能证明征收决定的合法性。案涉行政复议申请的被申请人，即九江市人民政府批准案涉土地出让方案时，上诉人已就征收决定的合法性提起上诉，江西省高级人民法院还没有审查、确认房屋征收决定的合法性。九江市浔阳区政府至今，也没有依法作出补偿决定，没有依法履行补偿义务，上诉人的房屋尚未依法完成征收。城市房地产是房地一体，房屋征收是房地一体，房屋没有被依法征收，收回土地就没有法律依据。四、被上诉人不受理行政复议申请的理由不成立，一审适用法律不当。1．案涉共有土地实际是通过非法破坏楼房主体结构取得，明显是规避补偿程序的程序滥用行为，不应得到法律的支持。2．一审判决孤立、片面地适用《物权法》第二十八条，不仅适用的条件不成立，而且不利于保护上诉人合法权益。（1）案涉行政复议申请的被申请人批准案涉土地出让方案时，案涉房屋征收决定的合法性，尚在司法审查程序中。（2）案涉房屋征收项目的征收主体，不能依法完成房屋征收，至今没有作出补偿决定、给予安置补偿，不应孤立地适用《物权法》第二十八条。（3）案涉共有土地系非法拆除房屋取得，案涉行政复议被申请人在批准案涉土地出让方案时，不具备依法办理登记的基础条件，无权擅自处分共有土地。（4）案涉行政复议被申请人及其职能部门收回国有土地，未履行法定收回程序，径直强制拆除案涉土地上的房屋，不符合法律规定。（5）在未妥善落实补偿安置的情况下，直接剥夺上诉人的共有土地使用权，直接影响房屋的整体价值、使用安全和使用功能，严重侵害了上诉人的合法权益。江西省人民政府答辩称：1．答辩人于一审中提交的证据足以证明行政复议程序合法。2020年5月6日，答辩人收到上诉人提出的行政复议申请，经审查于5月11日作出《不予受理行政复议申请决定书》（赣府复字〔2020〕97号）并送达上诉人，程序符合法律规定。根据《中华人民共和国行政复议法》第四十条第二款规定，第十七条中的“五日”审查期限为工作日，只要答辩人在5月13日前作出审查结果即符合法定期限，上诉人关于答辩人超期审查的主张无事实和法律依据。2．答辩人作出不予受理行政复议申请决定书认定事实清楚，适用依据正确。申请人与具体行政行为有利害关系，是《行政复议法实施条例》第二十八条规定的法定受理条件之一。《中华人民共和国物权法》第二十八条规定：“因人民法院、仲裁委员会的法律文书或者人民政府的征收决定等，导致物权设立、变更、转让或者消灭的，自法律文书或者人民政府的征收决定等生效时发生效力。”《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条第三款规定：“房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回。”根据以上规定，国有土地上房屋征收决定作出后，该房屋所有权即转归国家所有，国有土地使用权亦同时收回。本案中，房屋征收决定2017年11月即作出，上诉人已不再享有涉案国有土地使用权，与后续的国有建设用地使用权出让行为不再具有利害关系。此外，从上诉人行政复议申请材料中可见，上诉人已通过九江市自然资源局信访答复得知其房屋所在单元未纳入宗地出让范围。关于上诉人称国有建设用地挂牌出让时，其对房屋征收决定的诉讼尚未终结的问题。行政行为具有公定力，一经作出，在未经法定机关和法定程序撤销或变更之前，都推定为有效，对行政机关和行政相对人都具有约束力。因此，房屋征收决定一经作出即发生法律效力，并直接导致国有土地使用权发生变动的法律效果。关于上诉人反映自己的房屋征收补偿久拖不决，以及政府在征收过程中存在违法行为，这些问题都另有救济渠道，而不是通过对国有土地挂牌出让批准行为提起复议的方式来解决。综上所述，答辩人作出不予受理上诉人行政复议申请决定书认定事实清楚、证据充分、适用依据正确、程序合法。本案当事人向一审法院提交的证据材料均随卷移送本院，本院经审查核实，对一审判决定案证据的效力予以确认。本院经审理查明的事实与一审法院认定一致。本院认为，本案的争议焦点有二：一、上诉人与被诉行政行为是否有利害关系；二、复议程序是否合法。关于上诉人与被诉行政行为是否有利害关系的问题。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（二）申请人与具体行政行为有利害关系；……”本案中，刘玉兰对九江市人民政府于2019年4月15日印发《市规划土地运作协调小组2019年第一次会议纪要》（九府办纪要［2019］15号）的行为不服，向江西省人民政府申请行政复议。该会议纪要批准了九江市自然资源局实施东门口一期棚改盘整（浔阳东路以东，三里街以北）地）地块的土地出让方案九江市自然资源局《关于刘玉兰信访事项的回复》可知：“刘玉兰：……经核实，你的房屋位于东门口一期棚改范围。……经研究，将你房屋及相关未拆除房屋占地面积调整出该宗地原出让范围（你的房屋证载面积49.19平方米，分摊土地面积13.88平方米），该宗地是按照调整后的出让范围进行的公开出让。……该土地面积未纳入出让范围，最终出让土地范围未涉及你房屋分摊土地面积。……”因此，刘玉兰房屋所占土地并未纳入此次土地出让范围，刘玉兰与九江市人民政府对此次土地出让的批准行为并无利害关系。刘玉兰可在与其有利害关系的行政行为发生时，另行寻求其他权利救济途径。关于复议程序是否合法的问题。《中华人民共和国行政复议法》第十七条规定“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；……”第四十条第二款规定：“本法关于行政复议期间有关‘五日’、‘七日’的规定是指工作日，不含节假日。”本案中，刘玉兰于2020年5月6日向江西省人民政府提交行政复议申请，因刘玉兰行政复议申请不符合受理条件，江西省人民政府于5月11日作出《不予受理行政复议申请决定书》（赣府复字〔2020〕97号）。根据上述法律、行政法规的规定，江西省人民政府在履行行政复议职责过程中并未违反法定程序，所作《不予受理行政复议申请决定书》（赣府复字〔2020〕97号）亦无不当，因此上诉人的此项上诉理由，于法无据，本院不予支持。综上，上诉人刘玉兰的上诉理由不能成立，原审判决认定事实清楚，适用法律正确。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判决。二审案件受理费50元，由上诉人刘玉兰承担。本判决为终审判决。审判长  古豪莉审判员  方石清审判员  饶晓燕二〇二一年三月二十三日书记员  万立强