浙江省杭州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙01行初441号 原告黄卫兴，男，1953年3月12日出生，汉族，住浙江省海宁市。 委托诉讼代理人张金龙（系原告女婿），男，1976年9月10日出生，住址同上。 委托诉讼代理人王雪霞，北京圣运（天津）律师事务所律师。 被告浙江省人民政府，住所地浙江省杭州市省府路8号。 法定代表人郑栅洁，省长。 委托诉讼代理人郑景婵、余红彬。 原告黄卫兴因不服浙江省人民政府（以下简称省政府）于2020年9月18日作出的浙政复[2019]67号行政复议决定（以下简称67号行政复议决定），于2020年9月28日向本院提起行政诉讼。本院于2020年10月9日立案，并向被告发送了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2021年3月4日公开开庭审理了本案。原告黄卫兴的委托诉讼代理人张金龙、王雪霞，被告省政府的委托诉讼代理人郑景婵、余红彬到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2020年9月18日，省政府作出67号行政复议决定认为，《浙江省农村土地综合整治项目审批意见书》（浙土整字[2018]0003号）（以下简称0003号整治项目审批意见书）涉及使用胜利村集体土地9.7855公顷，属于对农村土地综合整治项目建新区土地面积构成的表述，该面积构成表述并不涉及批准征收胜利村集体土地，没有改变土地权属性质，也没有直接将上述土地批准给用地单位使用，没有改变土地使用关系，因而属于对公民、法人或者其他组织不产生实际影响的行为，不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议范围。申请人提出的行政复议申请，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（五）项规定的受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定，决定驳回申请人的行政复议申请。 原告黄卫兴诉称：原告系浙江省海宁市××镇××村村民，在海宁市××镇××村黄家门处拥有房屋和承包地（涉及基本农田）。因许村镇胜利村联合片区农村土地综合整治项目，原告的承包地被海宁市许村镇政府组织人员强行推平。在原告诉许村镇人民政府强行毁坏基本农田一案中，通过许村镇政府的答辩证据，原告获悉被告作出的0003号整治项目审批意见书。该审批意见书同意海宁市人民政府开展许村镇胜利村联合片区农村土地综合整治，而原告承包基本农田因该土地整治项目被强行占用。原告认为，根据《中华人民共和国土地管理法》、《基本农田保护条例》的规定，国家建设涉及占用基本农田的应经过国务院的用地审批程序。被告未履行法定征收程序，以土地综合整治的名义批准许村镇政府强行非法占地，毁坏原告承包基本农田的行为已严重违法，侵害了原告合法权益。为此，原告特向被告申请行政复议，请求撤销0003号整治项目审批意见书。2020年9月25日，被告作出67号行政复议决定，以不属于行政复议范围为由决定驳回复议申请。该复议决定违法。请求判令撤销67号行政复议决定，并责令其重新作出复议决定，本案诉讼费用由被告承担。 原告黄卫兴向本院提供的证据有： 1.土地承包使用权证书、基本农田证书，证明涉案土地权属状况，涉案土地为基本农田，及原告诉讼主体适格。 2.基本农田被毁坏前后照片，证明原告承包地未经合法征收手续，为许村镇人民政府强行填埋。 3.证据目录，证明原告获知被复议行政行为的具体时间。 4.0003号整治项目审批意见书及“一书一方案”，证明许村镇人民政府以土地综合整治的名义，强行非法占地违法，涉案审批意见书违反法律法规，应予撤销。 5.《行政复议申请书》、《行政复议恢复审理申请书》及邮寄单（两次）、行政复议决定书，证明被诉复议决定情况。 被告省政府发表答辩意见称： 一、67号行政复议决定认定事实清楚，适用依据正确。原告请求撤销0003号整治项目审批意见书，向答辩人申请行政复议。答辩人经行政复议审理查明，2018年5月7日，答辩人作出0003号整治项目审批意见书，同意海宁市××镇××村联合片农村土地综合整治项目，核准项目建设用地复垦面积6.5477公顷；使用挂钩指标6.4777公顷，安排建新区用地10.2887公顷，建设用地3.8110公顷，使用集体土地9.7855公顷，使用国有土地0.5032公顷，不涉及征收集体土地。该项目应在批准后3年内实施完成，上报原省国土资源厅复核。该项目建新区×××-1、ＸＣ1007-2地块涉及使用胜利村9.7855公顷集体土地。2018年5月30日，海宁市许村镇国土资源所就拟开发地块编号为×××-1、ＸＣ1007-2的二块地块编制《建设用地项目呈报材料“一书一方案”》（建设用地项目呈报说明书、供地方案）。同日，海宁市人民政府作出审批，同意供地面积10.2887公顷（其中国有土地0.5032公顷，集体土地9.7855公顷），用途为村民建房，提供方式为使用，用于许村镇胜利村安置小区（二期）项目。上述地块涉及原告原使用的集体土地。答辩人认为，涉案土地系由海宁市人民政府2018年5月30日批准用于许村镇胜利村安置小区（二期）项目村民建房使用。0003号整治项目审批意见书涉及使用胜利村集体土地9.7855公顷，属于对农村土地综合整治项目建新区土地面积构成的表述，该面积构成表述并不涉及批准征收胜利村集体土地，没有改变土地权属性质，也没有直接将上述土地批准给用地单位使用，没有改变土地使用关系，因而属于对公民、法人或者其他组织不产生实际影响的行为，不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议范围。原告提出的行政复议申请，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（五）项规定的受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定，答辩人作出67号行政复议决定，驳回原告的行政复议申请。二、案涉行政复议决定程序合法。答辩人行政复议机构于2019年1月23日收到原告提交的行政复议申请，本案依法中止行政复议。经审理，答辩人于2020年9月29日作出67号行政复议决定，并向原告邮寄送达行政复议决定书。上述程序符合《中华人民共和国行政复议实施条例》第四十一条第一款第（八）项、《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款规定。综上所述，67号行政复议决定认定事实清楚、适用依据正确、程序合法，请人民法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告省政府法定期限内提交的证据有： 1.0003号整治项目审批意见书； 2.项目申报书、项目实施方案、地块明细表、分类面积汇总表、补偿安置方案表； 证据1-2证明被告于2018年5月7日作出0003号整治项目审批意见书，同意海宁市××镇××村联合片农村土地综治整治项目等相关情况。 3.土地利用总体规划局部图； 4.勘测定界资料、情况说明及附图； 证据3-4证明该项目涉及原告使用集体土地的事实。 5.建设用地项目呈报材料一书一方案，证明建设用地呈报及相关审批情况。 6.行政复议申请材料及邮寄凭证，证明被告于2019年1月23日收到原告提交的复议申请。 7.受理通知书及邮寄凭证，证明被告于2019年1月28日受理。 8.答复通知书及邮寄凭证，证明被告要求相关单位进行答复的事实。 9.中止通知书及邮寄凭证，证明被告于2019年3月18日作出复议中止决定并向原告邮寄送达。 10.恢复审理申请书及邮寄凭证； 11.恢复审理申请书及邮寄凭证； 证据10-11证明原告先后两次申请恢复审理。 12.恢复审理通知书及邮寄凭证，证明被告于2020年9月18日作出恢复审理通知并向原告送达。 13.行政复议决定书及邮寄凭证，证明被告作出行政复议决定并邮寄送达。 经庭审质证辩论，原告对被告证据1真实性、关联性无异议，合法性有异议。证据2、3真实性无异议，认为被告无权作出案涉审批意见书。证据4、5真实性无异议。证据6-12真实性均无异议，但复议期限过长程序违法。证据13真实性无异议。被告对原告证据1真实性、合法性无异议，关联性有异议。证据2-3三性有异议，证明目的不予认可。证据4-5三性无异议，证明目的不予认可。 本院认为，本案被告证据具备证据三性要件，均予采信。原告证据的真实性予以确认，对相关证据予以采信。以上证据可以证明的对象，应结合案情综合判定。 经审理查明： 2018年5月7日，省政府作出0003号整治项目审批意见书，同意海宁市××镇××村联合片农村土地综合整治项目，核准项目建设用地复垦面积6.5477公顷，安排建新区用地10.2887公顷，建设用地3.8110公顷，使用集体土地9.7855公顷，使用国有土地0.5032公顷，不涉及征收集体土地。上述地块涉及原告原使用的集体土地。2018年5月30日，海宁市许村镇国土资源所就拟开发地块编号为×××-1、ＸＣ1007-2地块编制《建设用地项目呈报材料“一书一方案”》（建设用地项目呈报说明书及供地方案）。同日，海宁市人民政府作出审批，同意供地面积10.2887公顷（其中国有土地0.5032公顷，集体土地9.7855公顷），用地单位海宁市××镇××村村民委员会，项目名称许村镇胜利村安置小区（二期）项目，供地方式为使用。 黄卫兴对0003号整治项目审批意见不服，于2019年1月22日向省政府寄送行政复议申请书，省政府行政复议机构于2019年1月23日收到该申请后，于2019年1月28日书面通知省自然资源厅、海宁市人民政府进行答复。2019年3月18日，省政府作出复议中止通知书，通知各方当事人该行政复议案件中止审理。2020年9月18日，省政府恢复行政复议审理。同日，省政府作出67号复议决定。9月22日，省政府将复议决定书向黄卫兴进行邮寄送达。黄卫兴不服，提起本案诉讼。 本院认为，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定，行政复议机关受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合受理条件的，应当决定驳回行政复议申请。本案中，黄卫兴因不服0003号整治项目审批意见而以土地承包权人的身份向省政府提起行政复议申请。案涉0003号整治项目审批意见涉及了农用地转用、是否进行土地征收等多个事项。本案争议涉及原告的应是其中“安排建新区用地10.2887公顷”部分。该内容系对农用地转为建设用地的审批，仅涉及土地规划用途的变更，在不涉及集体土地征收的情况下，并直接不产生改变土地所有权或使用权的法律效果，也不对土地承包经营权人的土地使用权产生直接影响。故省政府认定黄卫兴所提本案行政复议申请，不符合行政复议受理条件，实体结论并无不当。程序方面，省政府决定受理复议申请后，在复议期限内决定中止复议审理，在恢复审理后作出复议决定，并向原告进行了邮寄送达。综上，原告要求撤销67号行政复议决定的理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告黄卫兴的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告黄卫兴负担。 如不服本判决，可在收到本判决书之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省高级人民法院。 审 判 长 刘 斌 人民陪审员 李 慧 人民陪审员 谌慧敏 二〇二一年三月二十五日 法官 助理 吴必恒 书 记 员 徐 丹