江苏省南通市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2021）苏06行终30号 上诉人（原审原告）毛勇，男，1977年1月18日生，住南通市通州区。 上诉人（原审原告）李茜，女，1979年10月10日生，住南通市崇川区。 两上诉人共同委托代理人富志杰，江苏通成律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）南通市卫生健康委员会，住所地南通市青年中路56号。 法定代表人陈冬梅，主任。 应诉负责人姜国新，党组成员。 委托代理人解呈婧，南通市卫生健康委员会政策法规处工作人员。 委托代理人周明明，北京市炜衡(南通)律师事务所律师。 被上诉人（原审第三人）南通圆融酒店管理有限公司，住所地南通市崇川区工农路57号圆融广场南楼36-47层、北楼18-26层、北楼7层（西北部分）。 法定代表人张立刚，执行董事。 委托代理人王念，北京大成（南通）律师事务所律师。 委托代理人张超男，北京大成（南通）律师事务所律师。 原审原告王镭等20人。（具体名单附后） 上诉人毛勇、李茜因不履行法定职责一案，不服南通经济技术开发区人民法院（2020）苏0691行初338号行政判决，向本院提起上诉。本院于2021年1月13日立案受理后依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审法院查明，毛勇、李茜等22人系南通市工农路57号圆融广场北楼的业主。南通圆融酒店管理有限公司（以下简称圆融酒店）注册成立于2016年9月20日，公司类型为有限责任公司（法人独资），经营范围为酒店管理、物业管理等。住所在南通市××区工农路××广场××楼××、××层。圆融酒店系苏州圆融投资管理有限公司的全资子公司，隶属于苏州圆融发展集团有限公司。苏州圆融发展集团有限公司于2019年2月28日注册“圆融悦庭”商标，该商标用于饭店、餐厅、饭店商业管理等。2019年11月28日，苏州圆融发展集团有限公司出具商标使用授权书，授权圆融酒店使用“圆融悦庭”及“JoySuites”注册商标。 2019年12月13日，圆融酒店向南通市卫生健康委员会（以下简称南通卫健委）提出公共场所卫生许可申请，并提交了卫生健康行政许可申请表、卫生设施和消毒设施清单、室内空气检验报告等材料。2019年12月17日，南通卫健委作出（通）卫（公）许准字〔2019〕12130009号准予行政许可决定书，许可项目为宾馆，有效期限自2019年12月17日至2023年12月16日。2019年12月25日，南通卫健委向圆融酒店送达准予行政许可决定书及苏卫公证字〔2019〕第320601-000186号卫生许可证。 2020年1月21日,12345平台向南通卫健委交办了群众举报线索,称圆融酒店的卫生许可证涵盖两个经营场所(北楼18-26层和南楼36-47层),举报人认为不合法。2020年1月28日，南通卫健委执法人员到圆融酒店现场进行了核查,并向圆融酒店发出《卫生监督意见书》(编号:2020-0007)，要求圆融酒店分别在两个场所内将卫生许可证展示于醒目位置。当日，南通卫健委向举报人反馈了核查情况,12345平台回访结果为“满意”。2020年2月3日,12345平台联系举报人告知部门答复意见时,举报人表示:“卫生许可证上并未提到圆融广场北楼的第七楼层,实际该酒店的餐厅和大堂设在北楼第七楼层,属于无证经营。”2020年2月13日,南通卫健委收到南通市崇川区市场监督管理局的案件移送函，移送函称圆融酒店的卫生许可证上无圆融广场北楼的第七层。2020年2月24日,南通卫健委经过再次核查,向举报人再次作出反馈:“1、该店符合发证条件,取得了公共卫生许可证……许可证盖了两个场所,这两个场所为同一公司、同一法定代表人经营,许可证是有效的;2、目前该店北楼部分已暂停经营；3、许可证未提到圆融广场北楼第七楼层的问题正在协调处理中。”12345平台再次回访结果为“满意”。2020年2月26日，南通卫健委向圆融酒店发出了《卫生监督意见书》(编号:2020022601)，要求圆融酒店不得超出许可范围经营,立即停止工农路57号圆融广场北楼7楼部分作为大堂使用的行为,如需新建、改建、扩建公共场所,需向南通市政务中心卫生健康委窗口申请。 2020年3月25日，圆融酒店变更住所为南通市崇川区工农路57号圆融广场南楼36-47层、北楼18-26层、北楼7层（西北部分）。同年5月12日，圆融酒店向南通卫健委提交卫生行政许可申请及相应材料，申请将卫生许可证的地址变更为南通市崇川区工农路57号圆融广场南楼36-47层、北楼18-26层、北楼7层（西北部分）。南通卫健委于当日作出（通）卫（公）许准变字〔2020〕05120002号行政许可准予变更决定书，并向圆融酒店送达了决定书及变更后的苏卫公证字〔2019〕第320601-000186号卫生许可证。 毛勇、李茜等22人认为南通卫健委对悦庭酒店无卫生许可证进行非法经营活动不予处罚的行为违法，且认为南通卫健委向圆融酒店发放的卫生许可应予撤销并注销，故诉至一审法院，请求：1.确认南通卫健委对悦庭酒店无《卫生许可证》,在南通市工农路××广场北楼××、××层开设住宿性酒店,进行非法经营活动不予处罚违法；2.责令南通卫健委对悦庭酒店无《卫生许可证》进行非法经营活动作出行政处罚；3.责令南通卫健委撤销向圆融酒店发放的《卫生许可证》；4.责令南通卫健委注销向圆融酒店发放的《卫生许可证》。 一审法院认为，根据各方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点为：1.毛勇、李茜等22人是否具有提起本案行政诉讼的主体资格；2.南通卫健委是否存在不履行法定职责之情形；3.毛勇、李茜等22人要求撤销、注销南通卫健委向圆融酒店颁发的卫生行政许可是否应当在本案中一并审查。 关于毛勇、李茜等22人是否具有提起本案行政诉讼的主体资格的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，毛勇、李茜等22人均为圆融广场的业主，其认为在圆融广场内存在无卫生许可证开设酒店经营的行为，由于酒店客流量大，且因新冠××疫情爆发，客观上可能对于毛勇、李茜等22人的合法权益造成一定的影响。故毛勇、李茜等22人具有提起本案行政诉讼的原告主体资格。 关于南通卫健委是否存在不履行法定职责情形的问题。所谓不履行法定职责，是指行政机关不履行法律、法规或规章规定处理某类事务的职责，包括拒绝履行、拖延履行、不适当履行、不完全履行等情形。根据《公共场所卫生管理条例》第四条规定，国家对公共场所实行“卫生许可证”制度。“卫生许可证”由县以上卫生行政部门签发。第八条规定，除公园、体育场（馆）、公共交通工具外的公共场所，经营单位应当及时向卫生行政部门申请办理“卫生许可证”。“卫生许可证”两年复核一次。第十条规定，各级卫生防疫机构，负责管辖范围内的公共场所卫生监督工作。南通卫健委作为县级以上卫生行政部门，有权签发卫生许可证，并对管辖范围内的公共场所进行卫生监督。具体到本案中，针对圆融广场内开设酒店可能存在无卫生许可证的行为，已经有匿名举报人进行了举报，南通卫健委接到举报后，对此进行了处理。虽然毛勇、李茜等22人在庭审中否认其与匿名举报人的关系，认为其提起本案诉讼与南通卫健委对投诉举报的处理没有关系。但毛勇、李茜等22人提起本案诉讼针对的是无卫生许可证经营的行为，认为南通卫健委未履行查处职能，其实质诉求与匿名举报人的投诉举报内容基本一致，且毛勇、李茜等22人在起诉状与庭审中也认可，其确实投诉举报过其他事项但未得到答复。无论毛勇、李茜等22人投诉的是何内容，其最终指向的仍是无证经营的行为。鉴于南通卫健委对投诉举报的内容进行了相应的处理，其进行处理的行为实质上涵盖了毛勇、李茜等22人诉请中的内容，故本案中应当对南通卫健委的处理行为进行合法性审查。具体评判如下： 首先，南通卫健委作出的卫生监督意见书认定事实清楚。南通卫健委经核查查明，圆融酒店取得了卫生许可证，但卫生许可证的许可地址并不包括北楼7楼，故认定圆融酒店超出许可地址经营，并向圆融酒店发出卫生监督意见书，责令圆融酒店停止将圆融广场北楼7层部分作为前台使用。因《公共场所卫生管理条例》规定卫生行政部门对于公共场所的卫生有监督职能，但对于圆融酒店超出许可地址经营的行为并无相应的处罚规定，故南通卫健委向圆融酒店发出卫生监督意见书，责令圆融酒店改正，并无不当。 其次，就履职程序而言。南通卫健委在通过投诉途径发现违法行为线索后，即指派执法人员到现场进行了核查，根据核查的情况，向圆融酒店发出卫生监督意见书，并向匿名举报人作了反馈，后根据匿名举报人的意见，再次进行核查，并向圆融酒店发出卫生监督意见书，在法定期限内作出了相应处理并告知匿名举报人，程序符合规定。 至于毛勇、李茜等22人提出的悦庭酒店符合企业法人名称的基本要素，应当单独申领卫生许可证但未申领、圆融酒店在圆融广场南楼与北楼分别经营酒店，需分别申领卫生许可证以及南通卫健委未对匿名举报人举报前悦庭酒店的违法行为进行查处的问题。因本案被诉卫生监督意见已经认定圆融酒店并非无证经营，且经营行为具有持续性，南通卫健委发现后要求圆融酒店限期改正，并作出处理，毛勇、李茜等22人所述问题已包含在被诉卫生监督意见中。 关于毛勇、李茜等22人要求撤销、注销南通卫健委向圆融酒店颁发的卫生行政许可是否应当在本案中一并审查的问题。一审法院认为，毛勇、李茜等22人的诉讼请求中第一、第二项主要是针对南通卫健委是否履行法定职责的问题，属于课以义务诉讼，而第三、第四项属于针对行政许可的撤销之诉。毛勇、李茜等22人的诉讼请求包含两种不同的诉讼类型，运用的法律规范不同，相应的权利义务以及法律后果均不相同，不宜在同一个行政诉讼案件中予以审查，故对毛勇、李茜等22人的第三、四项诉讼请求，本案中不予理涉，毛勇、李茜等22人如认为南通卫健委的行政许可侵害了其合法权益，可另行通过其他合法途径解决。 综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回毛勇、李茜等22人的诉讼请求。 毛勇、李茜不服一审判决，向本院提起上诉称，1.悦庭酒店以自己的名义签订住宿服务合同，从事经营活动，属于独立的经营主体，南通卫健委认定圆融酒店为违法行为人错误。2.圆融酒店没有依据《公共场所卫生管理条例》第三条、第四条，《公共场所卫生管理条例实施细则》第二十三条的规定申请取得在圆融广场北楼7层从事住宿服务经营的《卫生许可证》，属于无证经营。南通卫健委未对圆融酒店作出行政处罚，属行政不作为。3.毛勇、李茜等人关于撤销并注销案涉《卫生许可证》的诉请，与前两项诉请具有高度关联，且一审法院已经一并立案审理，南通卫健委在一审中也对该诉请进行了答辩。一审判决对该项诉请不予理涉，属于程序违法。请求撤销一审判决，支持上诉人的一审诉请。 被上诉人南通卫健委辩称，南通卫健委在接到圆融酒店无证经营的举报后，立即安排南通市卫生监督所进行核查，确认圆融酒店具有公共场所卫生许可证，并对举报人作出反馈答复，已经依法履行了卫生监督职责。南通卫健委对圆融酒店超许可范围经营的行为发出了书面监督意见，圆融酒店亦对其违法行为及时进行了纠正。南通卫健委对案涉违法行为的处理符合法律规定，请求驳回上诉，维持原判。 被上诉人圆融酒店辩称，一审程序合法，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。 本院经审查，对一审判决认定的事实予以确认。本院另查明，一审法院在庭审中确认了上诉人提出的诉讼请求，并在庭审中组织各方当事人对南通卫健委是否存在未履行法定职责的行为及南通卫健委向圆融酒店颁发卫生行政许可是否合法进行了举证、质证。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。提起诉讼应当有明确的被告、有具体的诉讼请求和事实根据、属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖，但该条并未规定起诉人在起诉时只能对一个行政行为提起诉讼。因此，对起诉人同时对多个行政行为提起诉讼的，人民法院应当分别对每一个行政行为是否符合法定起诉条件进行审查。起诉人起诉的多个行政行为系关联性行为，均符合法定起诉条件的，人民法院应当合并立案审理。人民法院如认为起诉人起诉的多个行政行为不宜合并一案审理的，应当向起诉人进行指导和释明，要求起诉人分别起诉。起诉人坚持一并起诉的，人民法院可以以起诉不符合合并审理法定条件为由，裁定驳回起诉。 本案中，上诉人毛勇、李茜虽在一审中提出了四项诉讼请求，但起诉的行政行为实为南通卫健委对悦庭酒店无《卫生许可证》在圆融广场北楼7层经营未予处罚及向圆融酒店颁发《卫生许可证》两个行为。一审法院在庭审中向上诉人确认了上述诉请，并在庭审中就两被诉行为的合法性组织了举证、质证，听取了各方当事人对两被诉行为合法性的意见。但一审法院在裁判文书中又以上诉人的诉请包含两种不同的诉讼类型、不宜在一个诉讼案件中审查多个不同行政行为为由对南通卫健委向圆融酒店颁发《卫生许可证》行为的合法性不予理涉。对此，本院认为，上诉人毛勇、李茜起诉的行为虽是两个行政行为，但两行政行为涉及的法律关系主体完全相同，且具有高度关联性，一审法院在确认上诉人提起的诉讼符合法定起诉条件且已合并立案审理后，又对其中一被诉行为的合法性不予评判，显属遗漏诉讼请求，审判程序严重违法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第四项规定，裁定如下： 一、撤销南通经济技术开发区人民法院（2020）苏0691行初338号行政判决； 二、发回南通经济技术开发区人民法院重新审理。 审 判 长 刘羽梅 审 判 员 郁 娟 审 判 员 鲍 蕊 二〇二一年三月二十八日 法官助理 冯禹源 书 记 员 陆 颖 附：1、本裁定适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审； 2、原审原告王镭等20人名单 原审原告王镭，男，1983年12月3日生，住南通市。 原审原告卢燕，女，1983年12月28日生，住南通市。 原审原告冒圣圣，男，1984年12月4日生，住南通市。 原审原告李琦，女，1986年12月6日生，住南通市。 原审原告奚拥华，女，1975年10月24日生，住南通市。 原审原告吕鹏，男，1977年9月19日生，住南通市。 原审原告徐潇霄，男，1993年1月18日生，住南通市。 原审原告马剑波，男，1974年5月19日生，住南通市。 原审原告朱凌云，女，1990年2月27日生，住南通市。 原审原告金英子，女，1981年10月27日生，住南通市。 原审原告严钰沁，女，1998年6月26日生，住南通市。 原审原告姜跃卿，女，1972年7月2日生，住南通市。 原审原告奚国华，男，1978年10月9日生，住南通市。 原审原告钟丽，女，1980年11月7日生，住南通市。 原审原告张海霞，女，1978年2月28日生，住南通市。 原审原告顾小香，女，1985年4月29日生，住南通市。 原审原告洪亦明，男，1971年4月2日生，住南通市。 原审原告王燕，女，1975年1月29日生，住南通市。 原审原告周娟，女，1974年5月3日生，住南通市。 原审原告季娟，女，1968年6月30日生，住南通市。