江苏省高级人民法院 行 政 裁 定 书 (2019)苏行终1685号 上诉人（原审原告）王同刚等122人（名单附后）。 诉讼代表人陈传兵，男，汉族，住江苏省盱眙县。 诉讼代表人许开明，男，汉族，住江苏省盱眙县。 诉讼代表人王树飞，男，汉族，住江苏省盱眙县。 诉讼代表人袁开富，男，汉族，住江苏省盱眙县。 诉讼代表人张祥志，男，汉族，住江苏省盱眙县。 被上诉人（原审被告）盱眙县人民政府，住所地在江苏省盱眙县十里营大道88号。 法定代表人朱海波，该县县长。 被上诉人（原审被告）盱眙县自然资源和规划局，住所地在江苏省盱眙县燕山路西侧。 法定代表人郭茂，该局局长。 原审第三人江苏天泉湖开发建设有限公司，住所地在江苏省盱眙县铁山寺国家森林公园管理委员会环湖路1号。 法定代表人符昌宏，该公司董事长。 原审第三人江苏天泉湖实业股份有限公司，住所地在江苏省盱眙县铁山寺国家森林公园管理委员会环湖路1号。 法定代表人魏强，该公司董事长。 上诉人王同刚等122人因与被上诉人盱眙县人民政府（以下简称盱眙县政府）、盱眙县自然资源和规划局（原盱眙县国土资源局）、原审第三人江苏天泉湖开发建设有限公司（以下简称天泉湖开发公司）、原审第三人江苏天泉湖实业股份有限公司（以下简称天泉湖实业公司）确认征地行为违法一案，不服江苏省淮安市中级人民法院（2018）苏08行初166号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 王同刚等122人原审诉称，其于2009年初与天泉湖开发公司、盱眙县桂五镇宝塔村村委员、王店村村委会签订了《天泉湖生态农业示范区建设合同书》。合同的主旨是王同刚等122人将其承包地流转给天泉湖开发公司从事农业综合开发生产经营。合同签订后，天泉湖开发公司并非将该土地用于农业综合开发，而是在盱眙县政府、盱眙县自然资源和规划局的许可之下用于商品房等商业开发。盱眙县政府、盱眙县自然资源和规划局利用其职权违法向天泉湖开发公司颁发建设土地使用权证书，导致3000余亩耕地被商业开发。其余已流转的尚未被商业开发的耕地至今仍然被荒废。王同刚等122人请求：1.确认盱眙县政府、盱眙县自然资源和规划局征收王同刚等122人拥有使用权的土地行为程序违法；2.判令盱眙县政府、盱眙县自然资源和规划局向王同刚等122人返还非法征收的土地，并恢复可耕原状或采取相应补救措施。 盱眙县政府、盱眙县自然资源和规划局原审辩称：1.征地行为符合法律规定。经统计涉及天泉湖镇宝塔村、民建村征收土地总面积为1430.22亩，共涉及15个批次。本案所涉及的集体土地征收依法按照下列程序进行：第一，下达拟征地公告书，在拟征地所在地的村、组内公告拟征地地类、用途、范围、面积、征地补偿标准、安置途径及其他权利义务；告知被征地村、组享有听证权利；进行征地地类调查。第二，征地报批材料上报省政府批准。第三，征地批复下达后，发布征收土地公告、征地补偿安置方案公告，告知土地所有权人、使用权人在规定期限内办理补偿登记，告知被征地单位享有的听证权利。第四，征地补偿方案批准后，将征地补偿费用拨付被征地的村、组。上述征地行为，符合《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第四十五条、第四十六条、第四十七条、第四十八条，《江苏省土地管理条例》第二十七条等相关规定。2.征地行为对王同刚等122人的权利义务不产生实际影响。第一，王同刚等122人的土地承包经营权已按照合同约定进行了流转。《天泉湖生态农业示范区建设合同书》第一条、第四条已约定天泉湖开发公司对受让的土地拥有土地承包经营权，受法律保护。第二，王同刚等122人的合法权益已受到了补偿。合同第三条约定王同刚等122人与天泉湖开发公司约定的全部土地承包经营权转让金（含二轮承包期满以后的转让金）以每亩8400元单价计算，合同生效后，在本合同第九条约定的交割完成时，天泉湖开发公司扣除预付款及本条第3款、第4款约定的费用后七日内以现金方式付清余款。签订合同时，王同刚等122人中男55周岁、女50周岁以上家庭成员，其土地经营权转让金、垦荒地补偿费，地面附着物补偿金自愿优先用于参加新型农村养老保险，由天泉湖开发公司代为办理，其标准按盱眙县政府相关文件规定执行。在实际操作中，为保护王同刚等122人的合法权益采取了以下措施：一是土地承包经营转让金以每亩单价8400元，人均2亩地的标准（高于实际标准）补偿给王同刚等122人。二是人口安置费按11000元/人补偿。三是王同刚等122人的房屋按评估价格上浮20%予以补偿，在免费提供宅基地的同时补偿人均2000元，安置房屋以低于成本的价格出售给王同刚等122人，并且无偿提供配套设施及物业服务。四是每户提供就业岗位1个。五是对于年满60周岁的男性及年满55周岁的女性发放老年生活费308元/月，该标准每5年上浮10%。就此几项已大大超过了当时规定的征地补偿标准。第三，合同约定因土地征收产生的相关补偿归原审第三人所有。合同第四条第（五）项约定“受让的土地被依法征用，造成经济损失时，其补偿归丙方所有”。第四，原审第三人对涉案土地的开发并未违反合同约定。合同第四条第（六）项约定，天泉湖开发公司除对“土地进行基本建设投入，自治规模化精细农林业生产”外，“在获得建设用地许可的前提下，依法通过组织土地招拍挂等进行土地综合开发利用。”现天泉湖开发公司的项目用地有合法用地手续，因此按照合同约定其可以进行土地综合开发利用。3.王同刚等122人的起诉已超过诉讼时效。王同刚等122人在本案中提供了张文燕诉天泉湖开发公司的裁判文书，即可证明王同刚等122人对张文燕的诉讼清楚了解。张文燕于2015年8月6日向淮安市阳光信访平台进行了信访，责任单位于2015年10月21日向其送达了答复意见告知了其相关土地征收的批文及查询网址，这就可以证明王同刚等122人在2015年10月21日前后已知道涉案地块被依法征收。根据《行政诉讼法》第四十六条的规定，本案已超过六个月的诉讼时效。4.盱眙县政府、盱眙县自然资源和规划局始终维护王同刚等122人的合法权益。王同刚等122人在征地工作实施后，通过信访渠道，宣称自己的合法权益受到了侵犯。为维护社会稳定，在王同刚等122人已领取天泉湖开发公司相关补偿的前提下，又批准将依合同约定应当由天泉湖开发公司享有的征地补偿费20780686元（该补偿数额为所有被征地农民补偿数额），拨付至村集体，并通知王同刚等122人可以按照法定程序予以领取，但至今因王同刚等122人的原因，该补偿款一直不能发放。综上，盱眙县政府、盱眙县自然资源和规划局始终维护王同刚等122人的合法权益，依法实施征地行为，征地行为对王同刚等122人的权利义务不产生实际影响且王同刚等122人的诉讼已超过诉讼时效，请求人民法院依法裁定驳回王同刚等122人的起诉。 原审法院经审查认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼的，应当有具体的诉讼请求和事实依据。本案中，王同刚等122人的诉讼请求为：1.确认盱眙县政府、盱眙县自然资源和规划局征收王同刚等122人拥有使用权的土地行为程序违法；2.判令盱眙县政府、盱眙县自然资源和规划局向王同刚等122人返还非法征收的土地，并恢复可耕原状或采取相应补救措施。该诉讼请求涉及盱眙县政府、盱眙县自然资源和规划局两个行政主体作出的多个行政行为，王同刚等122人应针对不同的行政行为分别提起行政诉讼。该院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十一条第三款的规定向王同刚等122人释明，要求其明确诉讼请求。释明后，王同刚等122人将诉讼请求变更为：1.请求确认盱眙县政府未依法履行征地公告、征地补偿安置方案公告的行为违法；2.请求确认盱眙县自然资源和规划局未依法履行征地告知、征地调查确认、组织征地听证的行为违法；3.盱眙县自然资源和规划局、盱眙县政府对征地行为采取相应补救措施。该院经审查认为，王同刚等122人变更后的诉讼请求仍是针对不同行政主体作出的多个行政行为提起的诉讼，不符合行政诉讼“一案一诉”原则。据此，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一款第（三）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定驳回王同刚等122人的起诉。案件受理费50元，退还王同刚等122人。 王同刚等122人上诉称：1.上诉人认为本案行政征收行为的作出需要多个行政机关共同配合，既离不开盱眙县政府应履行的征地报批、征地告知等法定义务，也离不开盱眙县自然资源和规划局应履行的征地调查、组织听证等法定义务；2.本案盱眙县自然资源和规划局与盱眙县政府共同对上诉人的土地作出了一个行政征收行为，侵害了上诉人的合法权益，上诉人认为将盱眙县自然资源和规划局与盱眙县政府列为共同被告并不违反行政诉讼“一案一诉”的原则；3.司法实践中存在大量将县政府和国土资源局作为被告起诉的案例并且诉请得到法院的支持；4.原审法院未就“一案一诉”原则进行充分释明，原审法院仅向上诉人的代理人致函，而未就如何明确诉讼请求、明确哪些诉讼请求、明确到何种程度以及如不按原审法院要求明确诉讼请求将导致何种结果进行充分释明。综上，请求撤销一审裁定并指定淮安市中级人民法院继续审理本案。一、二审诉讼费由被上诉人承担。 被上诉人盱眙县政府、盱眙县自然资源和规划局未向本院提交书面答辩意见。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。该条中关于“具体诉讼请求”的规定涵盖了“一案一诉”的基本原则。行政相对人提起行政诉讼时应当遵循“一案一诉”原则，即一个行政行为对应一个行政诉讼，不得在同一案件中对多个行政行为提起诉讼。根据当时有效的《中华人民共和国土地管理法》第四十五条、第四十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条、第四十五条规定，集体土地征收既包括国务院或者省级人民政府征收土地批准行为，也包括县级以上地方人民政府、县级以上地方人民政府土地行政主管部门组织实施行为；该组织实施行为还包括征收土地方案公告、补偿登记、补偿安置方案公示批准、补偿标准争议裁决、责令交出土地等多阶段、不同内容具体的行为，而人民法院并不能在一起行政诉讼案件中就该多个行政行为一并审理并做出合法性评价。本案中，经原审法院释明，王同刚等122人将诉讼请求变更为：1.请求确认盱眙县政府未依法履行征地公告、征地补偿安置方案公告的行为违法；2.请求确认盱眙县自然资源和规划局未依法履行征地告知、征地调查确认、组织征地听证的行为违法；3.盱眙县自然资源和规划局、盱眙县政府对征地行为采取相应补救措施。变更后的诉讼请求仍是针对不同行政主体作出的多个行政行为，诉讼请求不具体、不明确，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项有关“提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据”的规定，原审法院据此裁定驳回其起诉，并无不当。 综上，王同刚等122人的上诉理由和请求依法不能成立，本院不予支持。原审裁定并无不当，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 刘建功 审 判 员 臧 静 审 判 员 赵 黎 二〇二一年三月二十三日 法官助理 钱培培 书 记 员 任子悦