安徽省高级人民法院 行 政 裁 定 书 (2021)皖行终140号 上诉人（一审原告）项发琴，女，1966年10月24日出生，汉族，住安徽省合肥市瑶海区。 委托代理人苗云海，北京市东方律师事务所律师。 委托代理人张晓霞，北京东方（天津）律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）肥东县人民政府，住所地安徽省肥东县龙泉路8号。 法定代表人姚飞，县长。 委托代理人黄其宏，肥东县司法局工作人员。 委托代理人马华平，安徽皖正律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）肥东县撮镇镇人民政府，住所地安徽省肥东县撮镇镇合马路。 法定代表人吴超，镇长。 委托代理人赵平选，安徽威名律师事务所律师。 上诉人项发琴因诉肥东县人民政府（以下简称肥东县政府）、肥东县撮镇镇人民政府（以下简称撮镇镇政府）房屋强制拆除一案，不服合肥市中级人民法院(2020)皖01行初430号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 一审法院审理查明，原告的案涉房屋位于肥东县××镇××大道与××交叉口西北角华东国际建材中心，属于合肥市轨道交通6号线一期工程东风大道站建设项目征收范围。2020年8月26日，肥东县政府作出《关于合肥市轨道交通6号线一期工程东风大道站建设项目国有土地上房屋征收决定》（东政［2020］14号）。2020年10月7日，肥东县政府对案涉房屋作出《房屋征收补偿决定书》。2020年10月21日，案涉房屋被拆除。撮镇镇政府于2020年12月5日向该院出具《情况说明》，确认由撮镇镇政府实施了拆除案涉房屋的行为。原告提供了视频、录音等证据用以证明，撮镇镇政府现场指挥工作人员陈述县领导到场。原告不服案涉房屋强拆行为，故提起诉讼，请求确认被告于2020年10月21日晚强制拆除原告房屋的行为违法。 一审法院认为，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款规定，原告起诉被告不适格且原告不同意变更的，应裁定驳回起诉。该规定中的被告不适格包括错列单一被告和多列被告的情形。本案中，撮镇镇政府于2020年12月5日出具的《情况说明》、以及《房屋征收补偿决定书》明确的征收实施单位为撮镇镇政府，结合当事人的陈述，可以相互印证，证明案涉房屋强制拆除行为的具体实施主体是撮镇镇政府，本案原告提供的上述视频、录音等证据不能证明肥东县政府具体实施了案涉房屋拆除行为。以镇政府为被告的案件依法应由基层人民法院管辖。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。原告起诉肥东县政府缺乏基础事实依据，其所起诉的被告主体不适格。对此，该院向原告释明，原告未予变更被告。因此，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款之规定，裁定驳回项发琴的起诉。 项发琴上诉称，肥东县政府、撮镇镇政府系强制拆除案涉房屋的主体，其一审被告主体资格适格。上诉人向一审法院提交的房屋拆除前后视频、录音音频、照片（其中视频资料中有1分10秒显示县长等县领导在现场指挥、镇副书记黄峰在现场指挥以及在现场明确告知上诉人是被上诉人肥东县政府决定对案涉房屋实施拆除）明确显示，撮镇镇政府是接到肥东县政府的决定后实施的拆除行为，撮镇镇政府并非单独实施主体。同时，依据上诉人向一审法院提交的《肥东县人民政府关于合肥市轨道交通6号线一期工程东风大道站建设项目国有土地上房屋征收决定》以及《肥东县房屋征收补偿决定书》，结合《国有土地上房屋征收与补偿条例》之规定，可确定肥东县政府系征收主体。撮镇镇政府已经在一审中自认其参与实施了强制拆除案涉房屋的行为，故本案二被上诉人均参与、实施了此次强制拆除行为，其被告主体资格适格。 一审法院以撮镇镇政府向其出具《情况说明》为由，确认强拆案涉房屋的行为仅系撮镇镇政府实施。但在一审期间，二被上诉人并未在法定期限内向法院提交任何证据，撮镇镇政府提交的所谓《情况说明》也未向上诉人出示。该《情况说明》是否提交，何时提交又是何时作出，上诉人不得而知。显然，一审法院将未经上诉人质证的证据作为本案定案依据，严重违反了法律规定。上诉人向一审法院提交的证据足以证明二被上诉人在现场实际参与强拆，但一审法院直接忽略这一事实，没有进行调查核实，径行将撮镇镇政府未在法定举证期限内提交、也未在质证阶段出示的《情况说明》作为定案依据，有失公允。 上诉人已经在一审庭审中举证证明肥东县政府领导在现场指挥参与此次拆除的证据，以及撮镇镇政府领导在强拆现场明确表示是县委县政府决定对案涉房屋实施强制拆除，上诉人已经极尽全力举证，而被上诉人肥东县政府在法定举证期限内未提交任何证据证明案涉房屋不是其拆除，故应承担不利的法律后果，即确认案涉房屋是由其实施强制拆除，其一审被告主体资格适格。同时，本案中现有证据证实，涉案房屋位于政府规划项目范围内，项目指挥部由肥东县政府专门设立，并由肥东县县长、副县长等领导主持推进工程项目。综合考虑行政机关和行政相对人之间的举证能力和举证责任分配，肥东县政府作为地方人民政府，对其辖区内的房屋拆除行为应当负有主体责任或监督职责，而其未能在法定举证期限内举证证明强制拆除由其他主体实施，故本案应认定肥东县政府为适格一审被告。 综上所述，上诉人认为，肥东县政府、撮镇镇政府系本案适格被告，其实施的强拆行为违法。一审裁定认定事实不清，适用法律错误。请求撤销一审裁定，指令一审法院继续审理本案。 撮镇镇政府答辩称，为保障合肥轨道6号线项目建设的整体推进，答辩人将案涉房屋予以拆除。在征收过程中，答辩人和相关部门与上诉人就补偿问题进行了多次商谈，但未能达成一致意见。答辩人将继续与上诉人沟通，尽快妥善解决征收补偿事宜。原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求驳回上诉，维持原裁定。 本院认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条、第五条、第八条、第二十六条的规定，确需要征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定；市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作；房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任；与被征收人达不成补偿协议的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府作出补偿决定。上述法规虽然明确市、县级人民政府是作出房屋征收决定及补偿决定的主体，但同时亦明确，并非房屋征收过程中的所有工作均由其直接实施并承担法律责任。征收范围内房屋调查登记、与被征收人协商签订补偿协议、拆除被征收的房屋等具体工作，依法可以由房屋征收部门及其委托的实施单位实施并自行承担相应法律责任。 根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款的规定，公民、法人或者其他组织向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的机关是被告。本案中，被诉行为系房屋强制拆除行为，故被告应当是实施案涉房屋拆除行为的行政机关。案涉项目征收实施单位为撮镇镇政府，其在一审答辩状以及庭审中均明确自认案涉房屋系其实施拆除，上诉人亦称撮镇镇政府相关工作人员在现场指挥拆除。撮镇镇政府的自认、上诉人的陈述相互印证，足以认定撮镇镇政府实施了案涉房屋拆除行为，故其是本案适格被告。撮镇镇政府2020年12月5日作出的《情况说明》，作出时间、内容与其答辩状基本一致，完全是对其答辩状中内容的重申。该《情况说明》的有无，并不影响对撮镇镇政府实施了案涉房屋强制拆除行为的认定。 上诉人称肥东县政府工作人员亦参与实施了案涉房屋拆除行为，但肥东县政府予以否认。上诉人为证明其该主张，向一审法院提交了视听资料等证据。经查看，上诉人提供的视频、照片中现场人员图像较为模糊，难以辨认。上诉人亦未指认该视频、照片中何人为肥东县政府工作人员并说明其姓名、职务等情况。对于上诉人提供的撮镇镇政府案涉房屋拆除现场指挥人员黄某的讲话录音，经询问，黄某称案涉房屋系其带队实施拆除，因涉及被征收人较多，为防止发生群体性事件，其故意说县领导在场，实际上没有任何县领导在场。上诉人提供的证据不能证明肥东县政府实施了案涉房屋拆除行为，其以肥东县政府为被告提起本案诉讼，缺乏事实根据。一审法院经释明，上诉人仍坚持对肥东县政府的起诉，一审法院可裁定驳回其对肥东县政府的起诉，将其对撮镇镇政府的起诉移送有管辖权的基层人民法院。一审法院裁定全案驳回起诉，亦不影响上诉人的诉讼权利，上诉人对案涉房屋拆除行为不服，仍可以撮镇镇政府为被告，及时向有管辖权的人民法院提起诉讼。 综上，一审裁定驳回项发琴的起诉，结果并无不当。上诉人项发琴的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  张志强 审判员  陈 默 审判员  钟祖凤 二〇二一年三月十五日 法官助理张高英 书记员潘玉丹 附：本裁定适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……