山西省运城市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）晋08行初143号 原告山西瑞生园农业有限公司，住所地安泽县和川镇和川村。 法定代表人王素琴，董事长。 委托代理人范宏伟，山西师达律师事务所律师。 委托代理人景绚，山西师达律师事务所律师。 被告山西省安泽县人民政府，住所地安泽县府后街25号。 法定代表人杨玉果，县长。 委托代理人卫红刚，该县法制办主任。 委托代理人高平，山西勤义律师事务所律师。 被告山西省安泽县自然资源局，住所地安泽县文卫巷1号。 法定代表人毋宏祥，局长。 委托代理人刘峰，该局副局长。 委托代理人刘长斌，山西骁骥律师事务所律师。 原告山西瑞生园农业有限公司因要求确认被告山西省安泽县人民政府不履行于2016年9月22日作出的政府会议纪要的行政行为违法，于2020年10月23日向本院提起行政诉讼。本院于2020年10月26日立案后，向两被告送达了起诉状副本、举证通知书及应诉通知书。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告的委托代理人范宏伟、景绚，被告安泽县人民政府的出庭负责人卫红刚及委托代理人高平，被告安泽县自然资源局的出庭负责人刘峰及委托代理人刘长斌到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告诉称，原告山西瑞生园农业有限公司位于安泽县和川镇岭南村。2015年9月份启动“十万吨有机玉米深加工”项目，总投资4600余万元。由于原土地状况为租赁农村集体土地，为理顺用地关系，2015年在被告安泽县人民政府主导下，由被告安泽县自然资源局（原国土资源局）实际操作，采用挂牌出让方式进行，被告安泽县自然资源局分别于2015年10月22日、2015年10月27日、2015年11月4日三次报价，在均流拍的情况下，协商以最高一次即第三次的报价509万元由原告竞得。根据山西省国土资源厅办公室（晋国土资发[2011]82号）关于印发《山西省优先发展产业目录》的通知、山西省人民政府（晋政发[2015]11号）《关于印发山西省减轻企业负担促进工业稳定运行若干措施的通知》规定，原告完全符合30%的优惠政策。为此，2016年9月22日，被告安泽县人民政府专门召集国土局、扶贫局、财政局、人社局、招商局、粮食局等部门召开第3次政府常务会议，原告列席。最后形成决议：按晋政发[2015]11号文件，优惠30%执行，大家同意文件下发。之后，原告多次找被告要求落实该优惠，但被告因政府领导变动，接任领导一直不予履行。原告认为，首先，涉农企业享受30%的优惠土地出让政策，这是山西省人民政府和省国土厅的地方性法规规定，被告作为下级国家机关及其职能部门应当完全遵照执行，而不是有选择的自主决定遵照与否。其次，被告安泽县人民政府在会议纪要中明确，原告享受该30%的优惠政策，被告安泽县自然资源局毋宏祥局长明确表态同意执行，之后又出尔反尔，其行为严重损害了政府部门的公信力。依据《国务院关于加强政务诚信建设的指导意见》国发(2016)76号文件第二条第（二）点规定：“…四是坚持守信践诺。将公平正义作为政务诚信的基本准则，在行政管理和公共服务的各领域贯彻公平正义原则。各级人民政府和公务员要清正廉洁，恪尽职守，敢于担当。要建立健全守信践诺机制，准确记录并客观评价各级人民政府和公务员对职权范围内行政事项以及行政服务质量承诺、期限承诺和保障承诺的履行情况。各级人民政府在债务融资、政府采购、招标投标等市场交易领域应诚实守信，严格履行各项约定义务，为全社会作出表率。”国务院发言人在全面解释的记者会上解释：“…三、《指导意见》的出台，明确禁止各地以换届、相关责任人更替等理由，不兑现招商引资承诺的情形。由于换届或主要领导人换了，之前优惠承诺不予兑现，有的甚至直接违约的案例不在少数，这不仅对相关企业和投资人造成财产损失，还对于新型政商关系的建立也是一种破坏。本次《意见》明确要求，规范地方的招商引资行为，应当认真履行依法作出的政策承诺和签订的各类合同、协议，不得以换届、相关责任人更替等理由毁约”。为此，最高人民法院公布指导判例(中华人民共和国最高人民法院(2018)最高法行再205号行政判决书）裁判要旨：政府会议纪要议定的事项属于政府法定职责。综上所述，二被告在原告土地出让问题上，既不遵从地方性法规的规定，也不履行会议纪要承诺，其行为严重侵害了原告合法权益。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第（六）项、第七十二条之规定，依法向人民法院提起诉讼，请求依法判如所请。 原告向本院提交以下证据： 1、原告于被告签订的《国有建设用地使用权出让合同》。 2、政府会议纪要（9月22日以会议记录形式体现）。 3、晋国土资发（2011）82号文件。 4、晋政发（2015）11号文件。 被告安泽县人民政府辩称，一、首先，答辩人并没有在2016年9月22日下发过《政府会议纪要》。根据原告提供的证据显示，只有一个没有标注年份、无单位署名盖章、也无人签签字的一个会议记录，且日期只显示9月22日；其次，此种“会议记录”并非《党政机关公文处理工作条例》第三章规定的公文格式，该条例第九条明确规定了“公文一般由份号、密级和保密期限、紧急程度、发文机关标志、发文字号、签发人、标题、主送机关、正文、附件说明、发文机关署名、成文日期、印章、附注、附件、抄送机关、印发机关和印发日期、页码等组成”。而本案中原告提交的“会议记录”显然均不具备条例中对公文所有格式的要求，显然不属于正规《政府会议纪要》。因此，该“会议记录”只是内部讨论的记录，并没有最终形成可以下发的政府公文，并不具有法律约束力，更谈不上不执行“会议记录”的行政行为违法。二、根据“最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释》”第六十四条的规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。本案中，如果按照原告所说2016年9月22日答辩人作出会议纪要，那么原告按照规定应该在2017年9月22日前提起行政诉讼。然而原告却在2020年10月22日才提起诉讼，显然是严重超过一年的起诉期限。综上所述，请求贵院依据事实和法律，依法驳回原告的诉讼请求。 被告安泽县人民政府在法定期限内未向本院提交证据。 被告安泽县自然资源局辩称，一、会议记录属于过程性行为、内部行政行为，也未对原告的权利义务产生实际影响，不具有可诉性，不属于行政诉讼受案范同。原告所占土地是经过挂牌出让方式竞得的。2015年11月2日原告向答辩人缴纳了竞买保证金152万元，在2015年11月4日，原告以509万元的报价竞得安泽县编号为：2013034号国有土地的使用权，当日与答辩人签订了成交确认书。2015年11月16口，双方签订了《国有土地建设用地使用权出让合同》。除原告用保证金152万元抵付土地出让金外，剩余土地出让金357万元未付。2020年9月17日，经山西省安泽县人民法院(2020)晋1026民初409号民事判决书判决：山西瑞生园农业有限公司判决生效后30日内支付安泽县自然资源局土地出让金357万元，交易费8.09万元，并支付自2015年12月17日至实际给付之日的违约金。该判决己生效，本案原告山西瑞生园农业有限公司尚未履行。原告提供的9月22日的会议记录没有具体年份，没有参会人员签字，没有形成具体明确的决议，即原告应缴纳多少钱土地出让金，只是讨论记录，没有形成任何可供执行的决议，并未对原告的权利义务产生实际影响，是过程性行为、内部行政行为。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第一款：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：…（五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为；（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”之规定，原告的请求不属于人民法院行政诉讼的受案范围，依法应当予以驳回。二、原告的起诉己超过法定的诉讼时效。即使按原告主张的会议记录的形成时间计算，也己超过了法律规定的行政诉讼起诉期限。所以，原告的起诉不符合法律条件，应予驳回。 被告安泽县自然资源局向本院提交以下证据：山西省安泽县人民法院（2020）晋1026民初民事判决书。 经审理查明，2015年11月16日安泽县自然资源局与原告山西瑞生园农业有限公司签订了《国有土地建设用地使用权出让合同》，出让宗地编号2013034，该宗地坐落于安泽县和川镇岭南村，出让价为509万。原告在起诉书中陈述2016年9月22日被告安泽县人民政府专门召集国土局、扶贫局、财政局、人社局、招商局、粮食局等部门召开第3次政府常务会议，原告列席。原告于2020年10月23日向本院提起行政诉讼，要求确认被告安泽县人民政府不履行于2016年9月22日召开的会议行为违法。另查明，安泽县人民法院于2020年9月17日作出（2020）晋1026民初409号民事判决书，判决山西瑞生园农业有限公司于判决生效后30日内支付安泽县自然资源局土地出让金357万元、交易费8.09万并支付自2015年12月17日至实际给付之日的违约金。 本院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。本案中，原告在起诉书中陈述2016年9月22日被告安泽县人民政府专门召集国土局、扶贫局、财政局、人社局、招商局、粮食局等部门召开第3次政府常务会议，原告列席。原告在此时就应当知道被告的行政行为，其于2020年10月23日向本院提起行政诉讼，要求确认被告不履行于2016年9月22日召开的会议纪要行为违法，超过法律规定的起诉期限，其起诉应予以驳回。依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（二）的规定，裁定如下： 驳回原告山西瑞生园农业有限公司的起诉。 本案诉讼费用50元，退还原告。 如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山西省高级人民法院。 审 判 长  田 力 审 判 员  裴黎杰 人民陪审员  赵胜利 二〇二一年三月二十二日 书 记 员  王笑宇