江苏省扬州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2021）苏10行终62号上诉人（原审原告）张瑞友，男，1975年12月7日生，汉族，住扬州市江都区。委托代理人张之国，性别，住扬州市江都区，系张瑞友之父。被上诉人（原审被告）扬州市江都区浦头镇人民政府，住所地在扬州市江都区浦头镇江灵路。法定代表人任赛，镇长。委托代理人王进，江苏江业律师事务所律师。上诉人张瑞友诉被上诉人扬州市江都区浦头镇人民政府（以下简称浦头镇政府）村镇工程建设许可一案，不服高邮市人民法院作出的（2020）苏1084行初150号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。原审裁定认定：张瑞友认为不应将其申请的宅基地划在扬州市江都区浦头村东风村民小组各户的自留地上，故提起本案诉讼，要求撤销江浦（2015）建字038号《江苏省村镇工程建设许可证》（以下简称038号《村镇工程建设许可证》）。038号《村镇工程建设许可证》的盖章单位（发证机关）为“扬州市江都浦头镇人民政府”，落款日期为2015年6月18日。在张瑞友诉扬州市江都区浦头镇村镇建设环境保护管理服务中心（以下简称浦头镇建设环保管理中心）、扬州市江都区浦头镇浦头社区居民委员会（以下简称浦头居委会）要求撤销038号《村镇工程建设许可证》、《村镇规划选址意见书》一案中，已生效（2019）苏1084行初101号《行政裁定书》经审理查明部分载明：“经本院向原告方询问，其陈述，其于2015年6月18日即收到了《村镇工程建设许可证》。”原审法院认为：根据当时的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（法释〔2000〕8号，以下简称原《执行解释》）第四十一条第一款的规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。本案中，张瑞友于2015年6月收到038号《村镇工程建设许可证》时，即已知道行政行为的内容，于2020年11月向本院提起行政诉讼，已明显超过了2年的法定起诉期限。起诉期限制度的价值和意义在于，一方面是为了敦促当事人及时启动权利救济程序，及早解决行政纠纷，使不确定的行政法律关系尽快确定下来，从而实现行政管理的效率，维护良好的社会治理体系；另一方面是为了防止时间过久，导致证据缺失，致使案件事实难以查清，不利于保护行政相对人的合法权益。综上，因张瑞友的起诉超过法定的起诉期限，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（以下简称《适用解释》）第六十九条第一款第（二）项、第三款之规定，裁定驳回张瑞友的起诉。上诉人张瑞友上诉称：1.原审法院没有按照法律法规、章程审查，没有开庭审理，且书面审理中适用的法律错误，要求二审法院开庭审理，当面对质，通过辩论还原案件真相。2.依据《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》，上诉人要求浦头镇政府赔偿经济损失具有法律依据。3.因浦头镇兴浦村村民委员会主任张志国的个人违法决定和浦头镇政府的违法行为，上诉人打官司和信访，耽误了时间。综上，请求二审法院依法保护上诉人的合法权利。被上诉人浦头镇政府辩称：首先，被上诉人具有颁发038号《村镇工程建设许可证》的职权。本案相关事实已经由（2015）扬行初字第00083号行政判决确认。被上诉人颁发的038号《村镇工程建设许可证》并未损害上诉人张瑞友的合法权益，其选址并无不当，上诉人要求选址原浦头乡食品站使用的土地没有法律依据。其次，上诉人对038号《村镇工程建设许可证》不具有诉的利益。该证载明在核发六个月内按照规定建设，逾期自行失效。但上诉人至今未依据该许可证确定的地址新建房屋，该证已经当然失效。最后，上诉人的起诉已经超过法定期限。综上，请求二审法院依法驳回上诉，维持原裁定。双方当事人向一审法院提供的证据、依据均已录入一审裁定书并已随案移送本院。经审查，原审认证正确，本院予以认可。本院二审期间另查明，2015年7月2日，张瑞友以浦头镇政府、原扬州市江都区国土资源局为被告，向高邮市人民法院提起行政诉讼，要求撤销扬江国土宅（2015）25号《关于村民建房使用土地的通知》；判令重新批准宅基地选址。该院于2015年10月14日作出（2015）邮行初字第00084号《行政裁定书》，以浦头镇政府不是适格被告、所诉《关于村民建房使用土地的通知》不符合行政诉讼的起诉与受理条件为由，裁定驳回起诉。2015年11月17日，张瑞友以扬州市江都区人民政府（以下简称江都区政府）为被告，向本院提起行政诉讼，要求确认江都区政府对2015年第6批次村民建房报批表的审批行为违法并判令重新审批宅基地。本院于2016年12月29日作出(2015)扬行初字第00083号《行政判决书》，判决驳回张瑞友的诉讼请求。张瑞友不服向江苏省高级人民法院提起上诉，后撤回了上诉。江苏省高级人民法院于2017年5月23日作出（2017）苏行终586号《行政裁定书》，准予张瑞友撤回上诉。2019年6月17日，张瑞友以浦头镇建设环保管理中心、浦头居委会为被告，向高邮市人民法院提起行政诉讼，要求撤销038号《村镇工程建设许可证》及《村镇规划选址意见书》。该院于2019年7月16日作出（2019）苏1084行初101号《行政裁定书》，以超过起诉期限为由，驳回了张瑞友的起诉。本案的争议焦点在于：上诉人张瑞友提起本案诉讼，是否符合行政诉讼的起诉与受理条件。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条第一款规定，公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。原《执行解释》第四十一条第一款规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。《适用解释》（自2018年2月8日起施行）第六十四条第一款规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。一般认为，针对同一诉讼目的，当事人基于不同的救济途径提起不同的诉讼，因人民法院审理前案而耽误当事人提起本案行政诉讼的期间，是当事人基于对人民法院审理该案的信赖而耽误的期间，可以从起诉期限中予以扣除。但是，当事人向有关机关申诉信访和反映问题，是公民认为权利被侵害后自己对救济途径的选择，并不能作为起诉期限被耽误的合法理由。本案中，一方面，上诉人张瑞友于2015年6月收到被诉038号《村镇工程建设许可证》，后于2015年7月2日、2015年11月17日分别以撤销《关于村民建房使用土地的通知》和确认2015年第6批次村民建房报批表的审批行为违法等为由，提起行政诉讼。即便以上述行政诉讼案件的最晚审结时间即2017年5月23日江苏省高级人民法院作出（2017）苏行终586号行政裁定准许上诉人撤回该案上诉，作为计算上诉人提起本案诉讼是否超过起诉期限的起算点，并基于保护上诉人诉权的考虑，仍适用原《执行解释》规定的2年起诉期限，其于2020年11月25日提起本案行政诉讼亦明显逾期。另一方面，上诉人曾于2019年6月17日针对038号《村镇工程建设许可证》，以浦头镇建设环保管理中心、浦头居委会为被告提起行政诉讼，但自2017年5月23日至2019年6月17日已经逾2年，此时上诉人起诉该证即已逾期。至于上诉人主张其因信访、上访等而耗费的时间，并不属于法定可以从起诉期限中予以扣除的情形。由于主诉已超过法定起诉期限，上诉人提出的相应赔偿请求应一并予以驳回。因此，原审裁定以上诉人超过起诉期限为由驳回其起诉是正确的。综上所述，上诉人张瑞友的上诉请求无事实及法律依据，依法应予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。（此页无正文）审判长  徐沐阳审判员  尹晓涛审判员  王岚林二〇二一年三月二十二日书记员  王**婷文书附页：（2021）苏10行终62号案件适用法律条文：1、《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……。2、原《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。