广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）桂行终18号 上诉人（一审原告）刘瑞西，男，汉族，1954年2月28日生，住横州市。 委托代理人王庆，北京京平律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）横州市人民政府。住所地：横州市横州镇江滨西路9号。 法定代表人曾鹏鑫，市长。 委托代理人袁业校，横州市自然资源局工作人员。 委托代理人韦威海，广西辉博律师事务所律师。 一审被告横州市横州镇人民政府。住所地：横州市横州镇茉莉花大道073号。 法定代表人周念远，镇长。 出庭应诉负责人宁瑜，副镇长。 一审被告横州市公安局。住所地：横州市横州镇教育路14号。 法定代表人王铭军，局长。 委托代理人陆静云，南宁市公安局公职律师。 委托代理人宋文政，南宁市公安局公职律师。 上诉人刘瑞西因诉横州市人民政府（原横县人民政府，以下简称横州市政府）、横州市横州镇人民政府（原横县横州镇人民政府，以下简称横州镇政府）、横州市公安局（原横县公安局）强制清除地上物及行政赔偿一案，不服南宁市中级人民法院（2020）桂01行初229号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，于2021年2月3日公开审理了本案。上诉人刘瑞西及其委托代理人王庆，被上诉人横州市政府委托代理人袁业校、韦威海，一审被告横州镇政府副镇长宁瑜，一审被告横州市公安局委托代理人陆静云、宋文政，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 南宁市中级人民法院一审查明：2014年10月14日，原广西壮族自治区国土资源厅作出桂国土批函〔2014〕721号《广西壮族自治区国土资源厅关于横县2013年第三批次城市建设用地的批复》（以下简称〔2014〕721号征地批复）。刘瑞西户在“火石岭”的一块承包地（征地编号ＧＡ9，面积0.667亩）的0.392亩在上述批复范围内。在实施征地过程中，因未达成征地补偿协议，刘瑞西户也未领取被告决定支付的征地补偿款，2016年1月6日，横县房屋和征地拆迁办公室将上述地块的征地补偿款（含青苗补偿费）26891.2元向横县公证处办理了提存。2016年和2019年9月4日，在横县公安局组织人员维持秩序的情况下，横州市政府组织横州镇人民政府人员等对上述土地上农作物进行了强制清理，2次共计清理批复范围内土地0.392亩。刘瑞西不服前述清表行为，提起本案行政诉讼，请求：1、确认横州市政府、横州镇政府、横州市公安局于2019年9月4日强制毁坏刘瑞西承包地及地上附着物的行政行为违法；2、责令横州市政府、横州镇政府、横州市公安局赔付刘瑞西土地补偿款、安置补助费及地上附着物损失共计132000.00元;3、责令横州市政府、横州镇政府、横州市公安局在将承包地以及集体生产生活安置用地的个人部分交付给刘瑞西，并办理相关权属证书；4、责令横州市政府、横州镇政府、横州市公安局支付刘瑞西农民保险金163774.81元。 南宁市中级人民法院一审认为，本案的争议焦点是：一、横州镇政府、横州市公安局是否本案适格被告；二、涉案强制清表行为是否合法；三、刘瑞西的行政赔偿请求应否获得支持。 一、关于横州镇政府、横州市公安局是否本案适格被告的问题。根据查明的事实，横州镇政府、横州市公安局不是本案适格被告，对此，另行作出裁定处理。 二、关于涉案强制清表行为是否合法的问题。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上地方人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”据此，对拒不交出被征收土地的，由土地行政主管部门申请人民法院强制执行。横州市政府对涉案土地的强制清表行为，没有法律依据，属于超越职权，依法应当确认违法。 三、关于刘瑞西提出的行政赔偿请求问题。青苗及地上附着物损失问题。涉案土地已经自治区政府批准征收，征地补偿款（含青苗及地上附着物补偿）已由横县房屋和征地拆迁办公室办理了公证提存，刘瑞西可到横县公证处或县征拆办领取已提存的征地补偿款。因此，刘瑞西要求横州市政府赔偿强制清理涉案土地上茉莉花的损失，没有事实依据。如果刘瑞西认为横州市政府补偿费用不符合规定，可就横州市的补偿行为依法寻求救济，而不是提起赔偿诉讼。生产生活安置用地及失地农民保险金问题。《中华人民共和国物权法》第二十八条规定：“因人民法院、仲裁委员会的法律文书或者人民政府的征收决定等，导致物权设立、变更、转让或者消灭的，自法律文书或者人民政府的征收决定等生效时发生效力。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。第四十五条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上地方人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”根据上述规定，人民政府的集体土地征收决定生效后，被征收土地即转为国有，此后的责令交地行为及为交地而实施的行政强制行为，性质上属于对阻挠使用国有土地的行为的排除妨碍（害）行为。虽然这种排除妨碍（害）行为必须符合法定条件和程序，但在行政机关违法实施时，其性质并未改变，只不过是违法的排除妨碍（害）行为而已。由于此时土地已是国有土地，因此，排除妨碍（害）行为仅是对青苗及地上附着物产生影响。土地补偿款、安置用地、失地农民养老保险等均是基于集体土地所有权变动而产生，此变动系由征收决定行为所导致，非由排除妨碍（害）行为导致，与排除妨碍（害）行为无关，不属于排除妨碍（害）行为的赔偿范围，应属于征地补偿问题。因此，刘瑞西基于横州市政府强制清表地上附着物的排除妨碍（害）行为，请求横州市政府赔偿生产生活安置用地及失地农民保险金，没有事实和法律依据。 综上所述，刘瑞西请求确认横州市政府行政强制行为违法的诉讼请求，理由成立，一审法院依法予以支持；其赔偿请求没有事实和法律依据，一审法院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》（法发〔1997〕10号）第三十三条的规定，判决：一、确认横州市政府涉案强制清表行为违法；二、驳回刘瑞西的其他诉讼请求。 上诉人刘瑞西上诉称：被上诉人未依照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定责令上诉人交出土地，涉案土地仍属于上诉人占有，在此情形下，被上诉人强制清表行为损害上诉人的合法权益，上诉人有权请求行政赔偿。涉案土地清表前未办理登记，被上诉人也没有与上诉人签订协议，一审法院认定被上诉人提存补偿款就已经完成安置补偿是错误的。上诉人至今未领取补偿款，被上诉人应当进行赔偿。综上，一审认定事实不清，适用法律错误，请求撤销一审判决第二项，改判支持上诉人的一审赔偿请求。 横州市政府答辩称：涉案土地已经自治区政府批准同意征收，横州市政府已依法履行征地补偿程序，支付了征地补偿费用，对于拒绝领取征地补偿款的，已依法将征地补偿款提存到横县公证处。涉案土地已依法征收，横州市政府具有组织实施的强制清表法定职权，对阻挠征收土地的，有权责令其交出土地。一审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。上诉人的上诉请求没有事实和法律依据。请求驳回上诉，维持原判。 横州镇政府答辩称：一、本府不是本案适格被告，横州市政府依法组织实施征地，本府只是派员协助征地工作，本府并非征收涉案土地的主体。二、横州市政府依法征收土地，没有损害上诉人的合法权益。横州市政府依法发布了征地公告，按照法定程序制定并公告征地补偿安置方案，对被征收土地进行了调查和丈量，由于上诉人拒绝领取补偿款，横州市政府已将征地补偿款提存在横县公证处，横州市政府的强制清表行为没有损害上诉人的合法利益。请求二审法院驳回上诉，维持一审判决和裁定。 横州市公安局答辩称：本局没有参与和实施涉案土地的征地拆迁工作。2019年9月4日因当地村民阻挠施工，本局接到报警后依法出警到现场，本局是在现场履行出警职责，预防和制止违法犯罪活动，强制清表行为并非本局实施，本局不是本案适格被告。请求二审法院驳回上诉，维持一审判决。 经审理，本院确认一审判决确认的证据合法有效，可作为本案定案依据。据此，本院确认一审查明的事实。 另查明：本院2020年5月18日作出的（2020）桂行终379号查明：“刘瑞西等27人不服横州市政府作出横政函〔2015〕1号《横县人民政府关于同意横县2013年第三批次城市建设用地征收土地补偿安置方案的批复》（以下简称〔2015〕1号批复），，于2018年9月5日向南宁市政府提出行政复议申请。南宁市政府于2019年5月18日作出南府复议〔2018〕217号《行政复议决定书》（以下简称〔2018〕217号复议决定）维持〔2015〕1号批复。刘瑞西等27人仍不服，向南宁铁路运输中级法院提起诉讼，请求撤销前述批复及复议决定。南宁铁路运输中级法院作出（2019）桂71行初93号行政判决，驳回刘瑞西等27人的诉讼请求。刘瑞西等27人不服上诉至本院”。本院经审理后判决驳回上诉，维持原判。 本院（2019）桂行终754号行政判决查明：“刘瑞西户在火石岭”承包地（征地编号分别为GA9水田、GA8水田）在〔2014〕721号征地批复文件确定的征收范围。2015年11月26日，原横县公证处、国土局、横州镇政府、横州镇司法所等机构工作人员对刘瑞西涉案土地进行现场丈量，确认刘瑞西位于〔2014〕721号征地批复范围内编号分别为GA9水田、GA8水田面积分别为0.667亩和1.289亩。2016年1月6日，原横县国土资源局发出《通告》，催促刘瑞西等人于2016年1月12日前持有效身份证件和相关证明材料到横县房屋和征地拆迁办公室领取征地补偿款，逾期不领取征地补偿款的，该局将以公证调查丈量结果作为征地补偿依据，根据相关规定及标准进行补偿，并按程序对其征地补偿费进行公证提存。原横县国土资源局又于2016年2月5日在刘瑞西所在村委会办公楼张贴《通告》，告知将刘瑞西等人应得征地补偿款提存到横县公证处，并限刘瑞西等人于2016年2月14日前自行清理地上附着物并交出土地，逾期不清理或不交地的，将按相关规定和程序依法处理。此后，横州市政府先后三次对位于桂国土批函﹝2014﹞231号《广西壮族自治区国土资源厅关于横县2013年第四批次城市建设用地的批复》﹝2014﹞721号征地批复桂政土批函﹝2013﹞107号《广西壮族自治区人民政府关于横县2012年第一批次城市建设用地的批复》及﹝2014﹞721号征地批复范围内土地分区域实施强制清表。其中，横州市政府第三次组织的强制清表涉及刘瑞西GA9水田、GA8承包地，刘昌田不服横州市政府强制清表行为，提起行政诉讼，南宁市中级人民法院于2018年12月20日作出的（2020）桂行终379号号行政判决，认为涉案土地征收程序已完成，横州市政府有权要求土地权利人及时交出土地，但横州市政府自行对涉案土地实施强制行为在程序上不符《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定，遂判决确认横州市政府所实施的行政强制行为违法。刘瑞西不服一审判决，上诉至本院”。本院于2019年6月26日作出（2019）桂行终754号行政判决，驳回上诉，维持原判。 本院认为，横州镇政府在横州市政府组织下参与强制清表，系受委托实施强制行为，不应以自己名义承担法律责任；横州市公安局为维护公共安全在现场维持秩序，未直接参与强制清表，不是本案适格被告。一审法院分别裁定驳回刘瑞西对横州镇政府、横州市公安局的起诉，符合法律规定。 《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。本案中，涉案集体土地已经完成征收、补偿程序，土地权利人刘瑞西拒不交出土地，应先由土地行政主管部门作出责令交出土地决定，再申请人民法院强制执行。横州市政府迳行组织相关单位和人员对涉案土地实施强制清表，明显超越职权。一审判决确认横州市政府的强制清表行为违法，符合法律规定，本院予以确认。横州市政府是根据自治区政府的建设用地征地批复文件组织实施涉案土地征收工作，并按照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条、第二十六条规定，履行了发布征收土地预公告、征收土地方案公告和征地补偿安置方案公告、听证告知书，组织实施土地丈量和公证调查，发放征地补偿款等征地程序，横州市政府对涉案土地的征收行为符合法律法规的规定，因上诉人拒绝领取征地补偿款，横州市已提存相应的征地补偿款。上诉人因不服涉案地块的征地补偿方案批复，提起的行政诉讼已被人民法院予以驳回。横州市政府已经完成涉案集体土地征收补偿工作。 《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定,国家机关和国家机关工作人员行使职权行为侵犯公民、法人和其他组织合法权益造成损害的,有权依法申请赔偿,未造成合法权益损失的,不承担赔偿责任。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条亦规定，被告的行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的,或者原告的请求没有事实根据或法律根据的,人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。本案中，虽然被诉强制清表行为违法，但并未造成刘瑞西合法权益损失,横州市政府已按照征地补偿安置方案支付了涉案被征土地的土地补偿费、安置补助费及地上附着物和青苗费补偿费，因上诉人拒绝领取，相关款项已经提存至横县公证处。刘瑞西诉请要求赔偿涉案地块土地补偿款、安置补助费及地上附着物损失及落实安置地和支付社会保险，缺乏合法权益受到损失的事实根据。一审判决以其诉请没有事实和法律依据，驳回其诉讼请求，认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。刘瑞西主张横州市政府未依据法律规定，给予上诉人合理补偿的意见与事实不符，本院不予支持。 综上，一审判决正确，依法予以维持。上诉人上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人刘瑞西负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 周善能 审 判 员 黄碧辉 审 判 员 叶 坚 二〇二一年三月二十九日 法官助理 游开军 书 记 员 何子怡