广东省佛山市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）粤06行终154号上诉人（原审原告）张健明，男，1959年10月24日，汉族，住佛山市顺德区×××××××××××，公民身份号码：440××××××××××××。委托代理人陈非，广东红棉律师事务所律师。委托代理人黄彪，广东红棉律师事务所律师。被上诉人（原审被告）佛山市高明区城市管理和综合执法局，住所地广东省佛山市高明区××××××××××。法定代表人蔡子强，局长。委托代理人黄文军，该局工作人员。委托代理人许李产，广东佛明律师事务所律师。被上诉人（原审被告）佛山市高明区杨和镇人民政府，住所地佛山市高明区××××××××。法定代表人罗伟源，镇长。委托代理人周明峰，该府工作人员。委托代理人章冬梅，北京市盈科（佛山）律师事务所律师。上诉人张健明因诉被上诉人佛山市高明区城市管理和综合执法局（以下简称高明区城管局）、佛山市高明区杨和镇人民政府（以下简称杨和镇政府）强制拆除房屋及行政赔偿一案，不服广东省佛山市顺德区人民法院（2020）粤0606行初795号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院经审理查明，高明区城管局于2020年4月24日作出明管（和）罚〔2020〕字第160号《限期拆除决定书》（以下简称《拆除决定书》），查明张健明系佛山市高明区××××××××××××（以下简称龙山果园）**号地块的权属人，其未取得合法的建设工程规划许可证，在上述地块上建成房屋一幢、水池、围墙等建（构）筑物，佛山市自然资源部门认定张健明在上述地块上建设的建（构）筑物没有办理合法的建设工程规划许可证，属于违法建设行为，且认定属于无法采取改正措施消除影响的情形。高明区城管局认为，张健明的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，依照《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，责令其在收到决定书起五日内自行拆除上述建（构）筑物。《拆除决定书》于2020年4月26日送达张健明。2020年4月26日，高明区城管局作出《履行行政决定催告书》，催促张健明自催告书送达十日内自行拆除位于龙山果园**号地块上的违法建（构）筑物。该催告书于2020年4月27日送达张健明。2020年4月26日，高明区城管局作出明管（和）执〔2020〕字第160号《公告》，责令张健明在2020年4月27日前自行拆除位于龙山果园**号地块上的违法建（构）筑物。该《公告》张贴在上述建筑物门口。2020年4月27日，佛山市高明区人民政府办公室作出编号：20200436文件，明确经佛山市高明区人民政府同意，由杨和镇政府对《拆除决定书》所涉及的违章建筑物采取强制拆除措施。2020年4月30日，杨和镇政府作出杨和执〔2020〕字第160号《行政强制执行决定书》（以下简称《执行决定书》），决定在2020年5月1日对张健明位于龙山果园**号地块上的违法建（构）筑物予以强制拆除，并责令其在2020年4月30日前自行将建（构）筑物内的有关财物进行搬迁。该决定书于2020年5月1日送达张健明。2020年5月1日，杨和镇政府对张健明位于龙山果园**号地块上的建（构）筑物实施强制拆除。另查，庭审中，张健明、杨和镇政府确认所拆除的建（构）筑物为《拆除决定书》所对应的建筑物。张健明明确其所主张的赔偿范围为其所提交的《房地产估价报告》中对应的评估项目，即建设及门、窗等装修成本。另，案涉建筑物被拆除前，屋内物品已经清理搬离。一审法院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款规定：“原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。”就张健明位于龙山果园**号地块上建（构）筑物的拆除，佛山市高明区人民政府同意由杨和镇政府组织实施，杨和镇政府对此作出了《执行决定书》并委托了相应的机构进行测绘，综合上述证据以及一系列的行政行为，可以认定对张健明建设的建筑物的拆除由杨和镇政府实施，杨和镇政府对此亦予以确认。张健明主张高明区城管局参与了强制执行行为，但其提供的证据并不足以证明高明区城管局实施了强拆，张健明以高明区城管局作为被告属于被告不适格，经一审法院释明，其仍坚持对高明区城管局的起诉，故应驳回张健明对高明区城管局的起诉。《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定：“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”杨和镇政府经佛山市高明区人民政府批复同意对张健明位于龙山果园**号地块上的违法建（构）筑物进行拆除，故杨和镇政府作出《执行决定书》并对案涉建筑物实施强制拆除具有职权依据，法院予以确认。《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”根据上述规定，只有在经过行政复议或者行政诉讼期限，原告不起诉，或者复议、起诉被驳回的情况下，原告经公告限期拆除仍不拆除时，拆除机关才能依法实施强制拆除。高明区城管局作出的《拆除决定书》于2020年4月26日送达张健明，而杨和镇政府实施强制拆除的时间为2020年5月1日，尚未经过《拆除决定书》的行政复议或者行政诉讼期限，故杨和镇政府作出的强制拆除行为违反法定程序，因该行政行为已经实施且不具有可撤销内容，故法院确认违法。张健明要求确认杨和镇政府对其位于龙山果园**号地块上建筑物的强制拆除行为违法的诉讼请求，法院予以支持。至于张健明提出的赔偿问题，其主张杨和镇政府应对建筑物的建筑及装修成本进行赔偿。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”第四条规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；（三）违法征收、征用财产的；（四）造成财产损害的其他违法行为。”根据上述规定，行政机关因为行为违法导致相对人合法财产损失的应当承担赔偿责任。根据高明区城管局作出的《拆除决定书》，张健明位于龙山果园**号地块上的建（构）筑物经佛山市自然资源局认定属于未取得《建设工程规划许可证》进行建设且无法采取改正措施消除对规划影响的违法建筑物，因此该建筑物不属于上述规定中的合法财产，张健明亦未提交证据证明其建设涉案建筑物的合法性，因此，其要求杨和镇政府赔偿建筑物主体价值的主张缺乏理据，法院不予支持。至于张健明提出的附着在建筑物主体上的装修成本的赔偿问题，一审法院认为，装修时附在建筑物主体上的物品必然与建筑物主体本身紧密相连，在拆除建筑物时必然对该部分的物品造成损失，因此，该部分物品的损坏属于拆除过程中的合理损失，杨和镇政府实施的强制拆除导致的该部分物品的损坏没有超过拆除的合理限度，故张健明主张杨和镇政府对此应予以赔偿亦缺乏理据，法院不予支持。综上，张健明以高明区城管局为被告提起诉讼属于被告不适格，经一审法院释明，张健明拒绝变更，应裁定驳回其对高明区城管局的起诉。杨和镇政府对张健明建设的违法建筑物实施强制拆除违反法定程序，鉴于拆除行为已经实施且不具有可撤销内容，法院对此确认违法。张健明要求确认杨和镇政府对其位于龙山果园**号地块上建筑物的强制拆除行为违法的诉讼请求，法院予以支持。张健明要求赔偿的诉讼请求缺乏理据，法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条第（三）项、第七十四条第二款第（一）项和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款的规定，判决:一、驳回张健明对高明区城管局的起诉；二、确认杨和镇政府对张健明位于佛山市高明区××××××××××××内**号地块上的违法建（构）筑物的强制拆除行为违法；三、驳回张健明的其他诉讼请求。案件受理费50元，由高明区城管局及杨和镇政府负担。上诉人张健明上诉称，一、高明区城管局是行政强制行为的实施主体之一，应当认定高明区城管局与杨和镇政府共同承担违法责任。1.高明区城管局先后对上诉人作出多份行政文书，是龙山私家果园强拆行为的负责单位。2.在强制拆除过程中，高明区城管局的工作人员均在场，进行指导工作。二、被上诉人高明区城管局将《责令限期改正（停止）违法行为通知书》《询问调查通知书》《公告》张贴在涉案房屋的围墙上。被上诉人杨和镇政府作出《执行决定书》没有向上诉人送达。程序合法是行政法的基本原则之一，行政机关作出任何行政行为，均应按照相应的法定程序进行，即使行政相对人违法在先，行政机关纠正违法行为也应当严格按照法定程序履行职责。上述行政送达行为程序严重违法，依法不具有法律效力。三、案涉房屋属于合法建筑，并非违法建筑。1.涉案建筑物所在的龙山果园项目是政府的合法招商项目。1997年，高明区杨梅镇政府为了发展当地经济，推出了“万亩私家果园”的扶贫项目。政府征收集体所有的整片荒山转为国有土地，通过“高明市杨梅镇龙山私家果园有限公司”进行开发销售。2.2013年8月15日高明区国土城建和水务局发布的明建发〔2013〕72号《关于进一步严格规范私家果园附属设施用地行为的通知》的第三条规定：“对于已取得杨和镇杨梅私家果园和龙山私家果园范围内国有农用地（果园用地）使用权证的土地使用权人，可以在其土地使用权范围内，建设简易工具房、生产用房和工人住房等附属设施……附属设施用地总规模最大限度不能超过该宗地土地证面积的5%；无论宗地面积大小，单一设施占地面积必须严格控制在200平方米以下，设施建筑物不得超过两层。”正是有上述行政机关的相关规定，张健明才会在此投资购买果园和修建房屋，且早期的业主建好房屋后均取得了房产证，说明“万亩私家果园”是合法项目，涉案建筑物的修建有合法的依据，并非违法建设。四、被上诉人的强拆行为违反了行政信赖保护原则。信赖保护原则是指行政相对人对行政机关的行政行为形成值得保护的信赖后，行政机关不得随意改变或撤销该行为，要求行政机关对自己的行为或承诺遵守信用，不得随意变更。现在政府不仅是高效廉洁的政府，也应该是诚信政府。诚信也是我国社会主义核心价值观之一。我国民法要求民事主体从事民事活动遵循诚信原则，秉持诚实，恪守承诺。行政机关在行政行为中更应该诚实信用，恪守承诺。龙山私家果园是政府扶贫和招商引资项目，政府为了履行自己的经济管理职能对张健明作出承诺，应当受承诺的约束，不能随意变更，否则应当承担责任。五、被上诉人应当对其违法行政行为给上诉人造成的损失承担赔偿责任。目前，很多地方的行政机关普遍采取突击强拆的方式进行行政治理，是因为他们知道即使人民法院认定其程序违法，也无需承担赔偿责任，使得行政机关违法的成本为零，助长了行政权力的肆意性。这与我国行政诉讼制度制定的初衷是相违背的。一个国家的法治发展的程度，不是看公权力是否得到保障实施，而是看私权力是否得到保护。只有真正让行政机关对自己的违法行为付出代价，才能真正做到把权力关在制度的笼子里。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条规定：“人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。”只确认行政行为违法不作出赔偿的判决，不管是对于行政机关还是行政相对人均是没有任何意义的。因此，被上诉人应当就其违法强拆行为承担赔偿责任。综上，请求二审法院：1.撤销佛山市顺德区人民法院（2020）粤0606行初795号行政判决第一项、第三项；2.确认被上诉人高明区城管局对张健明位于佛山市高明区××××××××××××内**号地块上建筑实施的强制拆除行为违法；3.判令两被上诉人赔偿张健明经济损失392204元；4.二审诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人高明区城管局辩称，一、高明区城管局不是强制拆除的实施部门。高明区城管局虽就强制拆除案涉违法建（构）筑物向高明区政府请示，但佛山市高明区人民政府办公室作出批复责成杨和镇政府实施强制拆除。《执行决定书》是由杨和镇政府作出。一审庭审中，杨和镇政府也确认是其强制拆除张健明房屋。由于《拆除决定书》是高明区城管局作出，对于杨和镇政府强制拆除后的现状，高明区城管局仅要求工作人员事后拍照存档用于结案，并无证据证明强拆时高明区城管局工作人员在现场。上诉人没有任何证据证明高明区城管局参与了强制拆除，应不予采纳其理由。二、高明区城管局作出的多份法律文书均不涉及强制拆除行为。高明区城管局作出《拆除决定书》是责令上诉人自行拆除违法建筑，并无强制拆除的内容。《履行行政决定催告书》《公告》的内容是责令上诉人履行《拆除决定书》，要求其自行拆除，是作出《拆除决定书》的后续行为，也不涉及强制拆除的内容。责令自行拆除与强制拆除是两个不同的行政行为，由不同的行政机关实施，不能混为一谈。三、案涉建筑不是合法权益，不属于行政赔偿的范围。佛山市自然资源局将案涉建（构）筑物定性为违法建筑，属于没有取得合法建设工程规划许可证的非农建设，且无法采取改正措施消除对规划实施的影响，应予限期拆除。张健明辩称是农业设施，无事实和法律依据。一是案涉房屋不符合农业附属设施建设的条件和标准。二是案涉房屋没有办理合法的农业设施用地备案手续。案涉建筑用地不符合附属设施用地的条件并且没有办理审批备案手续，也没有办理改变土地用途的审批手续和建设工程规划许可证，因此属于违法建设。上诉人提交的证据只能证明高明区政府及杨和镇政府推介发展果园经济，并没有证据证明县级政府的规划或者国土、农业等职权部门批准上诉人在果园内进行不动产建设。四、张健明的行为不适用信赖保护原则。政府只是鼓励发展果园经济，并非鼓励建设房屋。张健明明知土地用途为果园用地，不能改变土地用途，不能用于非农建设，却明知违法而为之，不适用信赖保护原则。综上，请求二审法院依法驳回张健明的全部诉讼请求。被上诉人杨和镇政府辩称，一、高明区城管局并非本案适格被告，一审判决适用法律正确。高明区城管局作出的限期拆除决定与杨和镇政府实施的强制拆除行为是两个独立的具体行政行为，不能混为一谈。本案系杨和镇政府作出行政强制执行决定及通过招投标委托广东沧江建设有限公司具体实施强制拆除。高明区城管局未参与强制拆除，张健明也没有任何证据证明其参与实施强制拆除。经法院释明后，张健明拒不变更不适格的被告，一审法院依法裁定驳回对高明区城管局的起诉，适用法律正确。二、被拆除的房屋系违法建（构）筑物，并非张健明的合法财产，杨和镇政府不应承担赔偿责任。1.杨和镇政府的强制拆除行为虽然因程序瑕疵被一审判决确认违法，但该程序违法并未造成张健明的合法财产受损，一审驳回张健明的赔偿请求事实认定清楚、适用法律正确。2.案涉土地为果园用地，未依法办理农用地转建设用地审批手续，擅自进行非农建设，属于违法占用土地的行为。同时，案涉建（构）筑物没有取得建设工程规划许可证，已被佛山市自然资源局认定为违法建设，且属于无法采取改正措施消除影响的情形。故案涉建（构）筑物并非合法财产，不存在国家赔偿的前提条件。张健明未自行拆除产生的全部损失，均应当由其自行承担。3.违法建（构）筑物所使用的建筑材料与违法建筑已经混同，无论是张健明自行拆除还是杨和镇政府拆除，都不可能做到建筑材料完好无损。故建筑材料受损不可归责于杨和镇政府的职权行为，二者没有法律上的因果关系。同时，拆后的建筑材料没有价值，杨和镇政府无需赔偿建筑垃圾。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求二审法院依法维持原判决。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，关于本案适格被告的问题。本案诉讼标的是强制拆除行为，应由具体实施强制拆除的行政机关作为适格被告。张健明上诉主张杨和镇政府与高明区城管局均是被诉强制拆除行为的实施主体。经查，本案证据材料并无反映高明区城管局有实质参与实施被诉强制拆除行为，高明区城管局亦否认该局为被诉强制拆除行为的实施主体，杨和镇政府则自认被诉强制拆除行为由其实施，高明区城管局未参与强制拆除。结合佛山市高明区人民政府办公室发文责令杨和镇政府依法对张健明等人的违法建设采取强制拆除措施、杨和镇政府其后对张健明作出《执行决定书》等案件事实，可与杨和镇政府的陈述相互印证，共同证明被诉强制拆除行为实际由杨和镇政府实施。张健明主张高明区城管局前后作出多份文书，亦派员参与了被诉强制拆除行为，但高明区城管局作出的文书均不涉及强制拆除行为，张健明亦未能提供证据证明该局派员参与强制拆除，故其主张缺乏事实依据，本院不予支持。故高明区城管局不是本案适格被告，一审法院驳回张健明对高明区城管局的起诉正确。关于事实认定问题。《广东省城乡规划条例》第八十条第二款规定：“有下列行为之一的，应当认定为前款规定的无法采取改正措施消除影响的情形：（一）超过建设工程规划许可证确定的建筑面积（计算容积率部分）或者建筑高度且超出合理误差范围的；（二）违反建筑间距、建筑退让道路红线、建筑退让用地边界等城乡规划管理技术规定或者控制性详细规划确定的强制性内容的；（三）侵占现状及规划确定的道路、消防通道、广场、公共绿地、河湖水面、地下工程、轨道交通设施、通讯设施或者压占城市管线、永久性测量标志等公共设施、公共场所用地的；（四）占用各级文物保护单位、历史建筑保护范围用地进行建设的；（五）擅自在建筑物楼顶、退层平台、住宅底层院内以及配建的停车场地进行建设的；（六）在已完成规划条件核实的建设工程用地范围内擅自新建、搭建建筑物、构筑物的；（七）其他无法采取改正措施消除影响的情形。”参照《佛山市违法建设查处办法》第二十二条第（一）项规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设，且属于《广东省城乡规划条例》第八十条第二款规定情形的建筑部分，应当认定为无法采取改正措施消除对规划实施影响的违法建设。”本案中，案涉建筑物建成之后，一直未取得建设工程规划许可证，按照上述规定，该建筑物应当认定为无法采取改正措施消除对规划实施影响的违法建设。张健明上诉还称案涉建筑物所在龙山果园项目系政府合法招商项目得到广东省国土厅合法审批。经查，项目建设均需依法进行，建设房屋不仅要获得用地审批，还要取得规划许可。广东省国土厅《关于高明市杨梅龙山私家果园有限公司开发山地建私家果园用地的批复》第四条明确：“该土地只能用于发展三高农业开发，不得用于房地产开发，如须改变用途，须到国土部门重新办理用地手续。”故不能以龙山果园项目合法倒推龙山果园之内建筑物的建设合法。本院对张健明的此项上诉意见不予支持。关于被诉行政行为的合法性问题。根据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条、《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条、《广东省城乡规划条例》第八十七条第二款及《佛山市违法建设查处办法》第二十六条第一款的规定，实施强制拆除须以相关行政主管部门作出责令限期拆除决定为前提，且相对人收到限期拆除决定后逾期不拆除又不申请行政复议或诉讼的，经公告、催告等程序，由县级以上人民政府责成有关部门采取强制拆除措施。本案中，高明区城管局于2020年4月24日作出《拆除决定书》，于同月26日作出《履行行政决定催告书》《公告》，佛山市高明区人民政府办公室于同月27日作出文件责成杨和镇政府对案涉违法建筑采取强制拆除措施，同月30日杨和镇政府作出《执行决定书》，同年5月1日案涉**号地块上房屋被强制拆除。可见杨和镇政府实施被诉强制拆除行为时，《拆除决定书》的行政复议或者行政诉讼期限尚未届满，杨和镇政府明显违反法定程序，被诉行政行为已构成程序违法。因被诉强制拆除行为已经实施完毕，不具有可撤销内容，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，一审法院确认杨和镇政府对案涉地块上的房屋实施强制拆除的行为违法具有事实和法律依据，本院予以确认。关于国家赔偿问题。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，行政赔偿须以当事人的合法权益受到损害为前提。本案中，高明区城管局于2020年4月24日作出《拆除决定书》，认为张健明在龙山果园**号地块未取得建设工程规划许可证或未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，责令张健明在期限内自行拆除。故案涉建（构）筑物为违法建（构）筑物，且属于无法采取改正措施的情形。拆除该违法建（构）筑物的行为并未损害张健明的合法权益，因此杨和镇政府对拆除该违法建（构）筑物的行为无需承担国家赔偿责任。同时，张健明的委托代理人（特别授权）在一审庭审时确认杨和镇政府实施强拆时案涉建筑物内财物已被搬离。至于建筑材料和装修材料，因案涉房屋被认定为违法建筑，构成该违法建筑的材料虽然属于张健明的合法财产，但建筑、装修材料在拆除过程中无可避免的会受到部分损毁，而对拆除后的残余建筑材料，杨和镇政府并无职责进行清理、保管。而且房屋被强拆后废弃建筑材料遗留在现场，张健明亦对此情况知悉，但其未及时处理或另行保管，导致强拆后的残余建筑材料被处理，张健明应对此承担相应的法律后果。因此，被诉强制拆除行为未对张健明的合法财产造成损失，没有损害张健明的合法权益，杨和镇政府对被诉强制拆除行为无需承担赔偿责任。综上所述，高明区城管局并非本案适格被告，一审法院驳回张健明对高明区城管局的起诉正确。杨和镇政府作出的被诉强制拆除行为违反法定程序，被诉行政行为违法；因被诉强制拆除行为已经实施完毕，不具有可撤销内容，应予确认违法。因强制拆除行为没有损害张健明的合法权益，杨和镇政府无需承担国家赔偿责任。一审法院处理合法得当，本院依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人张健明负担。本判决为终审判决。审 判 长  郭 赟审 判 员  潘华容审 判 员  王 慧二〇二一年三月十二日法官助理  张 靖书 记 员  黄 妍