四川省眉山市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）川14行终17号 上诉人（原审原告）柯文俊，男，1975年7月26日出生，汉族，住四川省仁寿县。 上诉人（原审原告）柯才贵，男，1942年4月12日出生，汉族，住四川省仁寿县。 二上诉人的委托代理人陈华，北京市农权律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）仁寿县黑龙滩镇人民政府。住所地，四川省仁寿县黑龙滩镇远程大道北50米铁门3社。 法定代表人王**华，镇长。 委托代理人陈倩，四川典扬律师事务所律师。 委托代理人黄成宏，四川典扬律师事务所实习律师。 被上诉人（原审被告）仁寿县黑龙滩镇开元社区居民委员会。住所地：四川省仁寿县黑龙滩镇开元雅筑小区。 法定代表人阙兴武，主任。 上诉人柯文俊、柯才贵因与被上诉人仁寿县黑龙滩镇人民政府（以下简称黑龙滩镇政府）、仁寿县黑龙滩镇开元社区居民委员会（以下简称开元社区居委会）确认补偿协议无效一案，不服四川省眉山市东坡区人民法院（2020）川1402行初126号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审查明，原告柯才贵及其妻魏福珍的户籍地址为仁寿县××街××号，柯才贵系仁寿县黑龙滩镇杨柳小学退休人员，魏福珍系原清水区集体商业总店退休职工，二人已按月领取养老金。原告柯文俊及柯文杰、柯文勇、柯文渊系柯才贵、魏福珍之子，柯冠宇系柯文俊之子，柯思卓系柯文杰之子。柯文俊、柯冠宇、柯文杰、柯思卓系仁寿县黑龙滩镇××村×组（以下简称××村×组）村民,在该组有果树林木，柯文俊、柯冠宇在该组有宅基地276.50平方米，柯文杰、柯思卓在该组有宅基地264.5平方米。 2018年5月17日，四川省人民政府作出川府土〔2018〕538号《关于仁寿县2017年第8批乡镇建设用地的批复》，同意将已经眉山市人民政府批准的包括黑龙滩镇××村×组等农村集体经济组织在内的46.8796公顷土地征收为国家所有，作为仁寿县2017年第8批乡镇建设用地。其中××村×组土地5.5907公顷。 2019年1月10日,黑龙滩镇分管政法的副书记苏×代表被告黑龙滩政府（甲方）与原告柯文俊、柯才贵（乙方）、阙×代表被告原××村村委会（丙方）在该院特约调解室工作人员见证下签订《三方协议》并加盖仁寿县黑龙滩镇人民调解委员会、××村村委会、该院特约调解室印章，协议主要载明：“因黑龙滩拆迁安置纠纷,经协商现三方达成如下协议:一、柯才贵、柯文俊、柯文杰户的房屋补偿款按照实际丈量面积以及拆迁政策予以补偿；二、柯才贵及其家属魏福珍的安置问题,在不违背政策原则的前提下,妥善协商解决;三、柯才贵的医药费38860元,由本人写出书面困难申请,由村委会予以解决；四、柯才贵的祖坟按照拆迁政策给予补偿,自行异地安葬。以上协议不违反法律法规规定,三方签字捺印并由柯文俊撤回分别对黑龙滩政府、仁寿县公安局的起诉后生效。”庭审中，原告柯文俊陈述，因被告黑龙滩镇政府苏×答应解决魏福珍安置房60平方米、柯才贵安置房30平方米以及被告强拆原告房屋导致柯才贵住院的医疗费用，对柯文渊施压，二原告才同意签订《三方协议》。对此，二被告予以否认。庭审中，原告陈述《三方协议》未实际履行，房屋补偿款未领取，被告未安置柯才贵、魏福珍，医药费38860元未领取，祖坟未补偿。对此，二被告予以否认，辩称：1.2018年12月24日，柯文俊代表柯文杰、柯文俊、柯思卓、柯冠宇签订《安置协议》，约定的拆迁补偿款97910元，柯文杰于2019年5月25日出具《承诺书》已领走；2019年11月16日，柯文俊代表柯文勇签订《安置协议》约定的拆迁补偿款136967元，已于2020年1月22日以柯文勇的名义存入银行；2.柯才贵及魏福珍户口迁出，不属于该集体经济组织成员，不属于安置对象；3.柯才贵的医药费2019年2月11日以柯文俊名义开具存单18400元，2019年4月29日以柯才贵名义开具存单32000元；两笔款已超过协议约定的医疗费38860元；4.柯才贵的祖坟在2018年12月24日，柯文俊代表柯文杰、柯文俊、柯思卓、柯冠宇签订的《安置协议》中已进行了补偿，9座祖坟，每座1200元，共计10800元。 另查明，2018年12月24日，柯文俊代表柯文杰(户主)及其家庭成员柯思卓、柯冠宇共4人与黑龙滩政府签订《黑龙滩镇土地“双挂钩”项目区拆迁安置补偿协议》（以下简称《安置协议》）约定，拆迁补偿总金额97910元，其中8.坟墓9座，每座1200元，共计10800元。2019年1月30日，黑龙滩政府向柯文杰（含柯文杰、柯文俊、柯思卓、柯冠宇）开具银行存单，支付拆迁补偿款97910元。庭审中，原告主张未领取该款。对此，二被告予以否认，称该款柯文杰已于2019年5月25日出具承诺书领取。2019年2月11日，黑龙滩政府向柯文俊开具银行存单18400元，用于支付柯才贵医疗补助、困难补助。但柯文俊因个人原因未领取。 再查明，2019年11月16日，柯文俊代表柯文勇(户主)与黑龙滩政府签订《安置协议》,约定拆迁补偿总金额136967元。2020年1月22日，黑龙滩政府向柯文勇开具银行存单，支付该拆迁补偿款136967元。但柯文勇因个人原因未领取。庭审中，二被告主张2019年4月29日向柯才贵转款医疗费32000元。对此，柯才贵予以否认，辩称未领取该款。因原告柯文俊、柯才贵对与被告黑龙滩镇政府、开元社区居委会于2019年1月10日签订的三方协议不服，遂提起诉讼，请求确认该协议违法无效。 还查明，2020年5月27日，仁寿县人民政府发出仁府函（2020）67号《关于同意文林街道等32个乡镇（街道）村级建制调整的批复》，将包括××村等村组合并设立开元社区。 一审认为，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条规定，行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效；人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。本案中，原柯文俊、柯才贵与被告黑龙滩镇政府、开元社区居委会签订的《三方协议》属于行政协议。二原告具有完全民事行为能力，该协议在该院主持下签订，二原告并未举证证明该协议签订存在欺诈、胁迫等情形，故该三方协议应当认定为原、被告的真实意思表示。根据《四川省人民政府关于仁寿县2017年第8批乡镇建设用地的批复》，××村7组总面积5.5907公顷土地作为仁寿县第2017年第8批乡镇建设用地属于征地范围。××村位于黑龙滩镇辖区,黑龙滩政府协助负责具体实施征拆事宜,主体适格。柯文俊已于2018年12月24日、2019年11月16日分别代表其家庭成员与黑龙滩政府单独签订《安置协议》。2019年1月10日，原、被告签订的案涉三方协议中关于柯才贵、柯文俊、柯文杰户的房屋补偿款问题、柯才贵及魏福珍的安置问题、柯才贵的医药费问题、柯才贵的祖坟问题等约定较为笼统，多约定为按相关政策办理，对原告的拆迁安置权益并未造成实质性的影响。协议内容亦未违反法律法规的强制性规定，故三方协议真实合法有效。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告柯才贵、柯文俊的诉讼请求。案件受理费50元，由原告柯才贵、柯文俊负担。 上诉人柯文俊、柯才贵上诉称：一、一审认定事实不清。1.上诉人柯才贵夫妇才是案涉土地、房屋的真正户主，被上诉人认为柯才贵的土地已于1999年交回集体经济组织，未提供任何证据证实；2.被上诉人黑龙滩镇政府承诺给柯才贵、魏福珍安置房，否则上诉人不可能签订协议撤销案件，但黑龙滩镇政府至今以各种理由不落实承诺；3.上诉人柯文俊无权代其他户成员签订征地拆迁事宜。柯文俊非户主，其签字时未取得柯文杰授权委托，事后柯文杰未追认，对柯文杰不产生法律效力；4.柯文杰出具的承诺书系被上诉人弄虚作假，落款时间明显有修改；5.柯文俊无权代柯文勇签订征地拆迁事宜，更无权代表全体成员签订拆迁安置协议及祖坟事相关事宜；6.柯文俊、柯文杰对案涉土地青苗未签字领款。二、一审适用法律错误。1.被上诉人与上诉人签订《三方协议》时未取得征地批复，违反强制性法律规定，合同应确认无效；（1）2019年1月10日被上诉人与上诉人签订协议时未取得合法的征地批复；（2）被上诉人提供的四川省政府《关于仁寿县2017年第8批乡镇建设用地的批复》中无征地红线图、勘测定界图，不能证实该批复包括上诉人的土地；（3）被上诉人应当提供具有资质的测绘公司出具坐标点勘测定界技术报告予以佐证；（4）征地批复中未对上诉人的土地进行调查确认登记，不能证实包括上诉人的土地在内；2.被上诉人未合法征收上诉人的土地，故双方签订的案涉协议应确认无效。协议属没有依据等重大且明显违法情形，违反《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条和《中华人民共和国合同法》第五十二条第五项的规定；3.被上诉人在不具有行政主体资格及不具有法定职权情况下与上诉人签订《三方协议》，应确认无效。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条没有规定黑龙滩镇政府可以签订安置补偿协议，故黑龙滩镇政府属不具有行政主体资格及不具有法定职权；4.签订协议时未依法进行评估，被上诉人仅依据拆迁政策妥善协商解决，没有形成明确的安置补偿方案，该协议形同虚设，不符合合同法的原则与构成要件。三、一审程序违法。被上诉人超过举证期限后，一审庭审中主动要求上诉人提供证据，而被上诉人是在第二次开庭前一天才送交，一审采纳被上诉人的证据，程序违法。请求撤销原判，发回重审或改判确认上诉人与被上诉人于2019年1月10日签订的三方协议无效。 被上诉人黑龙滩镇政府辩称，一审认定事实清楚，适用法律正确。1.柯才贵、魏福珍非××村集体经济组织成员，不具有安置资格；2.《三方协议》明确约定在不违背政策的情况下，对柯才贵、魏福珍进行安置，答辩人依据相关政策办理，符合《三方协议》的约定，三方协议系在一审法院见证下签订，内容合法，是真实意思表示，不存在欺诈胁迫等情形，合法有效；3.柯文杰签订的《拆迁安置补偿协议》系柯文俊代签，柯文杰领取该款开出具承诺书系事后追认，合法有效；4.上诉人主张的第一项第4、5、6款与本案无关，本案的争议标的为三方协议的效力；5.案涉土地在2017年就由四川省政府批准征收，柯文俊的土地属××村×组，属征收范围；6.××村×组属答辩人辖区，答辩人协助负责具体拆迁安置事宜，主体适格。请求驳回上诉。 被上诉人开元社区居委会的辩称意见同黑龙滩镇政府的答辩意见。 经审理查明，与本案被诉的上诉人柯文俊、柯才贵与被上诉人黑龙滩镇政府、开元社区居委会签订的三方协议有关的事实与一审查明的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案争议焦点为，上诉人柯文俊、柯才贵与被上诉人黑龙滩镇政府、开元社区居委会于2019年1月10日签订的三方协议是否无效。 本案被诉行政行为为上诉人柯文俊、柯才贵与被上诉人黑龙滩镇政府、开元社区居委会于2019年1月10日签订的三方协议，案涉其他协议均非本案被诉的行政行为，不属本案审查范围。本案中，上诉人以三方协议中被上诉人的协议主体及签订协议的依据不合法，即被上诉人没有签订协议的主体资格、不具有法定职权和案涉征地没有批复为由，主张协议无效。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”的规定，对协议式行政行为是否无效的审查，应当依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”的规定，并结合被诉三方协议签订时适用的《中华人民共和国合同法》第五十二条第五项“有下列情形之一的，合同无效：（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》第十四条“合同法第五十二条第（五）项规定的‘强制性规定’，是指效力性强制性规定。”规定的合同无效情形，在促进行政机关依法行政，以及维护诚实信用、意思自治等基本原则的贯彻实施之间进行综合判断。只有行政协议本身存在重大、明显的违法情形，或者存在违反法律、行政法规的强制性规定，损害国家利益、社会公共利益或者他人的合法权益的，才应当依法确认相关行政协议无效。依据案涉土地征收时适用的《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”的规定，本案中，黑龙滩镇政府作为仁寿县人民政府组织实施中确定的具体实施案涉征地补偿行为的行政机关，具有与上诉人签订征地补偿协议的行政主体资格和职权，开元社区居委会系为协助解决行政争议而签协议，上诉人与被上诉人签订的三方协议，系双方在人民法院的协调下，认真协商后签订，体现了双方的真实意思，且三方协议只是针对征地补偿中双方发生的争议问题作出了处理原则的约定，并无实质性内容，不存在重大且明显的违法情形，也未损害国家利益、社会公共利益或者他人的合法权益，上诉人以案涉征地程序不合法、被上诉人协议主体不适格为由，主张三方协议无效，于法无据。 综上，上诉人柯文俊、柯才贵与被上诉人黑龙滩镇政府、开元社区居委会签订的三方协议，不构成无效的情形，上诉人的上诉理由及请求均不能成立，本院不予支持；原审判决认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本案二审案件受理费50元，由上诉人柯文俊、柯才贵负担。 本判决为终审判决。 审判长  陈继兵 审判员  姚俊辉 审判员  胡海东 二〇二一年三月十七日 书记员  沈 兰