安徽省高级人民法院 行 政 裁 定 书 (2021)皖行终183号 上诉人（一审原告）朱传文，男，1971年4月21日出生，汉族，住安徽省淮北市相山区。 被上诉人（一审被告）淮北市相山区人民政府，住所地安徽省淮北市相山区相阳路57号。 法定代表人朱龙，区长。 上诉人朱传文因诉淮北市相山区人民政府（以下简称相山区政府）行政补偿一案，不服安徽省淮北市中级人民法院(2020)皖06行初47号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 朱传文一审起诉称，淮北市新兴中等职业技术学校（以下简称新兴学校）建设项目位于相××××桥头村，该项目已经由淮北市发改委发改投资（2010）11号文件批复同意开展前期工作，项目建设内容包括教学楼、实训楼、宿舍楼及食堂等。基于对行政机关的信赖，新兴学校筹资进行了项目的前期建设，因淮北市人民政府的原因导致该建设项目终止。相山区政府法制办委托安徽淮信会计师事务所对建设项目的支出及负债情况进行了审计，于2014年10月8日作出皖淮信会审字（2014）第193号审计报告。2014年10月31日，经相山区政府批示，建议依法收回新兴学校拟征用的50亩土地，前期新兴学校花费费用按照审计的数额4179742元由相山区政府拨付给新兴学校。新兴学校共计收到257300元补偿款，剩余1606742元尚未支付。根据安徽省高级人民法院（2018）皖行赔终169号行政赔偿裁定书认定的事实，上述补偿款属于相山区政府与新兴学校约定的补偿款履行问题，结合相山区政府的批示及补偿款部分履行的事实，相山区政府应当继续履行剩余补偿款的支付义务。朱传文系新兴学校的实际投资人，有权以自己的名义向相山区政府主张剩余补偿款的支付。2019年12月25日，朱传文向相山区政府邮寄要求履行支付补偿款的申请书，相山区政府未予答复，也未履行付款义务。综上，请求责令相山区政府依法履行支付1166575元补偿款义务；诉讼费由相山区政府告承担。 相山区政府一审答辩称，1.原告主体不适格。朱传文系新兴学校的法定代表人，法定代表人不能完全等同于出资人、设立人。朱传文曾经以新兴学校的名义起诉相山区政府给予赔偿，淮北市中院、安徽省高院已作出生效裁判。现有证据不能证明新兴学校已被依法注销，朱传文作为诉讼主体再行起诉，显然不适格。2.被告主体不适格。2010年9月，新兴学校与渠沟镇政府签订《征地协议书》，渠沟镇政府全部履行了协议义务，新兴学校新校区不能建设的原因是淮北市政府未通过该校区规划，与相山区政府无关。3.相山区政府某个领导的建议行为，不能代表相山区政府作出行政行为，更不能说明相山区政府同新兴学校之间约定了支付补偿款。新兴学校后续补偿问题全部系由渠沟镇政府解决，渠沟镇政府不仅全部返还了征地款，并对审计报告中认可的款项全部支付到位，不认可的部分未予支付。朱传文以审计报告作为赔偿依据，没有事实和法律依据。综上，请求驳回朱传文的诉求。 一审法院审理查明，2007年7月11日，新兴学校经淮北市民政局批准登记成立，朱传文为该学校的举办者，机构类型为民办非企业单位。2010年9月21日，渠沟镇政府（甲方）与新兴学校（乙方）签订《协议书》，约定：一、乙方自愿在相山区投资建设新兴学校新校区，并负责办理该项目的规划，保证整体规划符合淮北市的整体规划要求。二、……该项目规划占地50.6278亩，乙方要通过法定方式取得该项目土地使用权。三、乙方应将涉及的土地报批费用、征地补偿费用及地面附属物补偿费共计2440167元支付给甲方。四、该项目建设所涉及的规划、勘探、设计等相关费用及项目建设所需资金由乙方自行承担。……六、乙方应严格按照项目整体规划设计要求进行施工，不得违规擅自改变规划建设。……九、乙方应在签订土地出让协议之日起一个月内开工建设。……等。 2013年6月7日，淮北市规划委员会作出第五十六次会议纪要，该会议对新兴学校申报的“新校区”规划建设设计方案进行了审议，但未通过。 2015年9月24日，淮北市民政局以新兴学校2013年、2014年度连续两年逾期未接受年检为由，依据《民办非企业单位登记管理暂行条例》第二十五条规定，作出淮民管罚（2015）第10号行政处罚决定，对新兴学校作出撤销登记的行政处罚。 以上事实由民办非企业单位登记证、征地协议书、市规划委员会会议纪要、行政处罚决定书等证据在卷佐证。 一审法院认为，《中华人民共和国民办教育促进法》第十九条第二款规定，非营利性民办学校的举办者不得取得办学收益，学校的办学结余全部用于办学。第三十六条规定，民办学校对举办者投入民办学校的资产、国有资产、受赠的财产以及办学积累，享有法人财产权。第五十八条第二款规定，…民办学校被审批机关依法撤销的，由审批机关组织清算；…。《中华人民共和国民法总则》第九十五条规定，为公益目的成立的非营利法人终止时，不得向出资人、设立人或者会员分配剩余财产。剩余财产应当按照法人章程的规定或者权力机构的决议用于公益目的；无法按照法人章程的规定或者权力机构的决议处理的，由主管机关主持转给宗旨相同或者相近的法人，并向社会公告。本案中，新兴学校机构类型为民办非企业单位，依法属于非营利性法人，新兴学校对出资人投入的资产享有法人财产权，投资人对法人财产不享有权益。2015年，淮北市民政局对新兴学校作出撤销登记的行政处罚，朱传文作为投资人主张相山区政府依法履行支付1606742元补偿款义务，其实质是要求返还其投入民办学校的损失，依据上述法律规定，朱传文不享有该项权利。新兴学校被审批机关撤销后，应由审批机关组织清算，新兴学校的债权债务应从清算程序中由审批机关成立清算组织承接，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第三款“有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼”的规定，朱传文作为新兴学校的投资人在该学校终止后提起本案诉讼的主体不适格。 需要说明的是，2010年9月，新兴学校就建设新校区与渠沟镇政府达成《协议书》，即与新兴学校建立行政法律关系的相对方是渠沟镇政府。后因新兴学校因未能通过淮北市规划委员会规划审批，致使在渠沟镇桥头村××学校的项目终止。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。如对案涉行政协议未能履行所造成的损失，相关权利人应向签订行政协议的行政机关主张补偿或赔偿。本案无证据证明渠沟镇政府签订案涉行政协议是受相山区政府的委托，新兴学校的原投资人朱传文以相山区政府法制办委托审计、相山区某分管领导在其申请资金的报告中作出批示为由，认定相山区政府应当支付其相应的损失费，依据不足。相山区政府不是本案适格被告。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第四十九条第一项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项之规定，裁定驳回朱传文的起诉。 朱传文上诉称，一、上诉人以其名义起诉相山区人民政府，原告诉讼主体适格，一审裁定认定事实及适用法律错误。上诉人系新兴学校的实际出资人、设立人，根据《最高人民法院关于适用的解释》第十七条规定，事业单位、社会团体、基金会、社会服务机构等非营利法人的出资人、设立人认为行政行为损害法人合法权益的，可以自己的名义提起诉讼。据此，上诉人作为新兴学校的出资人、设立人，有权以自己名义提起诉讼。虽一审调取了淮民管罚（2015）第10号《行政处罚决定书》，但该处罚决定书未向上诉人进行过送达，故对上诉人不发生法律效力。另外，一审裁定认定上诉人不具有返还其投入损失的权利系适用法律错误。2014年10月31日，经相山区人民政府批示，建议依法收回新兴中等职业技术学校拟征用的50亩土地，前期新兴学校花费费用，按照安徽淮信会计师事务所审计报告所审计的数额共计4179742元，由相山区人民政府拨付给新兴学校。上诉人认为，根据《中华人民共和国民办教育促进法》第五十一条规定，民办学校在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他的必需的费用后，出资人可以从办学结余中取得合理回报，按照上述规定出资人甚至能够取得合理回报。结合本案，上诉人要求被上诉人支付投入的成本符合法律规定;故一审认定上诉人不具有返还其投入损失的权利，系适用法律错误。综上，上诉人诉讼主体适格，一审裁定认定事实及适用法律错误。二、相山区人民政府是本案适格被告。新兴学校经由淮北市发改委批复同意开展前期工作，项目建设内容包括教学楼、实训楼、宿舍楼及食堂等;基于对行政机关的信赖，新兴学校筹资进行了建设项目的前期准备，将相关的征地款均转入相山区财政局的账户，并投入了大量的资金进行了前期建设，因淮北市人民政府的原因导致该建设项目终止，给新兴学校及上诉人造成了重大的损失，就此损失淮北市信访局交由相山区政府办理。后相山区人民政府法制办委托安徽淮信会计师事务所对建设项目进行了审计,2014年10月8日，安徽淮信会计师事务所并作出了皖淮信会审字（2014）第193号审计报告。2014年10月31日，经相山区人民政府批示，建议依法收回新兴中等职业技术学校拟征用的50亩土地，前期新兴学校花费费用，按照安徽淮信会计师事务所审计报告所审计的数额共计4179742元，由相山区人民政府拨付给新兴学校。且根据（2018）皖行赔终169号行政赔偿裁定书指引，上述补偿款费用属于相山区人民政府与新兴学校约定的补偿款履行问题，故上诉人将相山区人民政府列为被告主体适格。另外，从一审中被上诉人所提交的证据“淮北市渠沟镇财政局关于支付新兴职业技术学校土地款的汇报”中，也明确了由于规划问题项目无法实施，区政府于2015年与乙方新兴学校解除协议;与新兴学校解除协议的主体为相山区政府，结合相山区政府领导的批示、相山区司法局委托会计师事务所作的审计报告以及补偿款部分已经履行的事实，进一步能够说明被上诉人应当履行付款义务，被告主体适格。综上，一审裁定认定事实及适用法律错误，应当依法撤销。 本院认为，《中华人民共和国民办教育促进法》第五十八条规定“民办学校终止时，应当依法进行财务清算。民办学校自己要求终止的，由民办学校组织清算;被审批机关依法撤销的，由审批机关组织清算;因资不抵债无法继续办学而被终止的，由人民法院组织清算。”第五十九条规定“对民办学校的财产按照下列顺序清偿：（一）应退受教育者学费、杂费和其他费用;（二）应发教职工的工资及应缴纳的社会保险费用;（三）偿还其他债务。非营利性民办学校清偿上述债务后的剩余财产继续用于其他非营利性学校办学；营利性民办学校清偿上述债务后的剩余财产，依照公司法的有关规定处理。”本案中，新兴学校系由朱传文等人成立的民办非企业单位，从事非盈利社会服务，该学校因规划未能通过，导致连续二年未接受年审，被淮北市民政局撤销登记，按照上述法律规定应当由审批机关组织清算和清偿，朱传文系新兴学校的投资人，在该学校终止后，其以个人名义提起本案诉讼不符合法律规定，一审裁定驳回朱传文的起诉并无不当。 综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，朱传文的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  张志强 审判员  钟祖凤 审判员  陈 默 二〇二一年三月二十三日 法官助理王春玲 书记员潘玉丹 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。