山东省济南市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2021）鲁01行终169号 上诉人（原审原告）沈桂升，男，1967年3月1日出生，汉族，村民，住济南市。 委托代理人邬宏威,北京威泽律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）济南市天桥区人民政府北园街道办事处，住所地济南市。 法定代表人张春晖，主任。 委托代理人颜良，山东元序律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）济南市天桥区人民政府，住所地济南市。 法定代表人亓伟，区长。 委托代理人徐光城，济南市天桥区司法局工作人员。 上诉人沈桂升诉济南市天桥区人民政府北园街道办事处（以下简称北园街道办）、济南市天桥区人民政府（以下简称天桥区政府）纠正收回宅基地使用权决定及行政复议一案，不服山东省商河县人民法院（2020）鲁0126行初66号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院经审理查明，2016年7月20日，中共水屯社区委员会及水屯社区居民委员会召开关于水屯社区村居改造建设的会议，并形成决议：经两委人员共同研究商议，一致通过并决定对水屯社区进行村居改造。2016年7月22日，水屯社区居民委员会召开了居民代表会议，一致通过并决定了对水屯社区进行村居改造。原告为济南市天桥区北园街道办事处水屯社区居民，其在水屯社区193号宅基地上的房屋位于上述村居改造范围之内。 2019年10月10日，水屯社区召开两委会议，决定对水屯剩余居民拆迁启动收回宅基地（非住宅收回集体土地）办法，对拒绝配合交出宅基地的，同意委托第三方采取强制措施。被告北园街道办提交的《收回沈希趾宅基地申请审批表》载明：申请人水屯居委会，拟收回宅基地使用人沈希趾（已故），现使用人沈桂升（儿子），宅基地收回理由为“……滞留户严重影响了广大居民的切身利益，致使安置房、教育设施及市政配套无法开工建设，为全居的公共利益着想，特申请收回滞留户的宅基地使用权”，申请审批表上村（居）委会审核意见一栏加盖水屯社区居民委员会公章，时间为2019年10月12日，街道办事处审核意见一栏载明“同意上报”，北园街道办加盖公章，时间为2019年10月12日，区自然资源局审核意见一栏载明“同意上报”，济南市天桥区自然资源局加盖公章，时间为2019年10月17日，区人民政府审核批准一栏载明“同意”，天桥区政府加盖公章，时间为2019年10月17日。 2019年11月15日，因原告未能签订补偿安置协议,水屯社区居民委员会作出济天桥北园水屯收字(2019)第035号《收回宅基地使用权决定书》，决定收回沈桂升的宅基地使用权,并限其2日内到水屯社区居委会办理补偿安置手续，并将房屋腾空，将该处宅基地交回社区居委会,如逾期不腾空房屋，居委会将采取必要措施强行收回宅基地。同日，北园街道办作出济天桥北园行补(水屯)决字(2019)第035号《行政补偿决定书》，就原告及其家庭成员应享受的补偿利益作出决定。 原告不服上述《收回宅基地使用权决定书》，于2020年1月10日向北园街道办邮寄《责令改正申请书》，申请对上述决定书进行改正。北园街道办于2020年1月11日收到申请书后，于2020年4月20日就原告申请监督的事项向水屯居委会函询。水屯居委会于2020年4月21日作出《关于居民申请监督事项的复函》，载明：“2016年，我居经过党委会、居民代表会议研究决定进行城中村改造。在改造过程中，绝大数居民已经自愿与我居签订了拆迁补偿协议。因监督申请人拒不签订补偿协议，影响了我居的改造进程，对公共利益造成损害。我居经两委会研究，并报天桥区政府批准，决定收回申请人的宅基地使用权，向其作出了《收回宅基地使用权决定书》。我居将向申请人作出《收回宅基地使用权决定书》所依据的相关材料一并附后提供”。 被告北园街道办于2020年4月22日作出《关于申请监督的答复》，主要内容是：你认为水屯居委会向你户作出《收回宅基地使用权决定书》违反法律规定，侵害你户的合法权益。经了解，你所在的水屯社区居委会于2016年经过党委会、居民代表会议研究决定进行村居改造。在改造过程中，绝大数居民已经自愿与水屯居委会签订了拆迁补偿协议。因你户拒不签订补偿协议，影响了水屯居委会的村居改造进程，对公共利益造成损害。水屯居委会经两委会研究，并报天桥区政府批准，决定收回你户的宅基地使用权，向你户作出了《收回宅基地使用权决定书》。我机关认为，水屯居委会作为土地所有权人，在你户拒不签订补偿协议、不腾空交付房屋，影响公共利益的情况下，经法定程序收回你户的宅基地使用权系行使法定职权，相关行为符合法律规定。你的监督申请不能成立。原告沈桂升不服上述答复，向天桥区政府提起行政复议，天桥区政府于2020年6月17日作出济天政复决字〔2020〕45号行政复议决定书，载明被申请人已经履行了调查、答复的职责，但是履行职责的期限超出法定期限，确认北园街道办2020年4月22日针对原告作出的《关于申请监督的答复》的具体行政行为违法。原告不服，提起本案诉讼。 另查明，2019年11月26日，水屯社区开始实施大面积的房屋拆除活动，原告房屋被强制拆除，原告诉至济南铁路运输法院。济南铁路运输法院作出（2020）鲁7101行初275号行政判决书，确认天桥区政府、北园街道办对原告沈桂升位于济南市天桥区北园街道水屯社区193号房屋的强制拆除行为违法。上述判决已于2020年8月24日生效。 在原审法院庭审结束后，原告要求法院进行调解，原审法院征得二被告同意进行调解,原告与被告北园街道办均针对安置补偿递交了调解方案,但因各方分歧较大，未达成一致意见。 原审法院认为,《中华人民共和国行政诉讼法》第一条规定，“为保证人民法院公正、及时审理行政案件,解决行政争议,保护公民、法人和其他组织的合法权益,监督行政机关依法行使职权,根据宪法,制定本法。”第二条第一款规定:“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益,有权依照本法向人民法院提起诉讼。”根据上述规定,行政诉讼的目的是解决行政争议,当事人提起行政诉讼应当具备权利保护的必要性。本案中，原告提交的起诉状以及《责令改正申请书》中均提到“原告合法房屋位于济南市天桥区北园街道办事处水屯村193号，在没有签订任何征地拆迁补偿安置协议的情况下，于2019年11月26日遭到黑社会暴徒的非法毁坏。”结合上述内容及庭审诉辩意见可知，水屯社区收回原告的宅基地使用权是为了推进水屯社区村居改造工作，涉案宅基地上原告房屋的征收补偿安置问题是本案诉讼的起因。原告的宅基地被收回是涉案房屋拆除过程中不可分割的一部分，现原告房屋实际已经被拆除，且该拆除行为已经被生效判决（2020年8月24日生效）确认违法，原告可依据生效裁判文书要求行政赔偿进行救济保护其合法权益，此方式更为有效便捷，有利于纠纷的及时解决，本案已不具有保护原告权利的必要性及实效性，缺乏诉的救济利益。综上，是否撤销北园街道办的答复及天桥区政府的行政复议决定，是否要求北园街道办就“收回宅基地”重新作出监督答复，都对原告的合法权益已经不产生实际影响。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第(八)项的规定,行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的,已经立案的,应当裁定驳回起诉。原告主张由二被告承担律师费是基于其他三项请求，因此应当一并予以驳回。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（八）项之规定，裁定驳回原告沈桂升的起诉。 上诉人沈桂升不服原审裁定上诉称，一、原审裁定认定事实不清，原审认定上诉人因房屋被强拆已经被生效判决确认天桥区政府和北园街道办强拆行为违法，上诉人可要求行政赔偿保护自己合法权益。从而认定是否撤销本案涉案答复及行政复议决定对上诉人权益不产生实际影响，但上诉人选择何种途径救济自己合法权益，属于上诉人的自行选择，原审裁定变相强制规定了上诉人维护自身合法权益的途径。人民法院应当充分尊重生效判决，原审裁定过度行使了自由裁量权。实施强拆的单位没有依法实施，通知公安机关不参与，并对上诉人威胁恐吓限制活动区域，原审法院并未对此确认，从而驳回上诉人起诉直接剥夺了上诉人的救济权利。上诉人的土地和房屋均有合法证件，并不存在基于公共利益需要拆除的必要。上诉人的一砖一瓦，剩余房屋内的家具遭到破坏，均属于侵犯上诉人财产权的行为，均需要法律确认。原审裁定认为没有必要撤销被诉答复及行政复议决定偏离了行政诉讼法的立法目的，没有保护上诉人的人身权益，也没有监督行政机关是否依法行使职权。二、原审裁定适用法律错误。上诉人房屋被强拆之诉与本案诉讼属于两个不同的诉，原审法院应当依法对涉案被诉答复及行政复议决定进行评议。本案上诉人申请行政复议符合法律规定，但原审裁定认为行政复议决定无需评价属于适用法律错误。三、原审裁定强行规定让上诉人依据生效裁判文书要求行政赔偿，且不对涉案答复及行政复议决定进行评议，属于审判程序违法。上诉请求：撤销原审法院（2020）鲁0126行初66号行政裁定，指令原审法院继续审理。 本院认为，履行职责之诉并不意味着公民、法人或者其他组织向任何一个行政机关提出任何一项请求，该行政机关就有履行该请求的义务，也不意味着只要行政机关不作为，就可以提出“不作为之诉”。公民、法人或者其他组织向行政机关申请履行法定职责，前提之一是他所申请的事项具有实体法上的请求权基础，这种请求权基础可以产生于或者基于某一法律、某一行政机关的保证等，总之，要求行政机关依照其申请作出一个特定行政行为，必须要有法定的权利依据，不符合上述条件的履责之诉，无论该行政机关是否答复及如何答复，公民、法人或者其他组织都不必然具有相应诉权。 《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十六条规定：“村民委员会或者村民委员会成员作出的决定侵害村民合法权益的，受侵害的村民可以申请人民法院予以撤销，责任人依法承担法律责任。村民委员会不依照法律、法规的规定履行法定义务的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。乡、民族乡、镇的人民政府干预依法属于村民自治范围事项的，由上一级人民政府责令改正。”《山东省实施办法》第三十九条规定：“村民委员会或者村民委员会成员作出的决定侵害村民合法权益的，受侵害的村民可以申请人民法院予以撤销，责任人依法承担法律责任。村民委员会或者村民委员会成员作出的与法律、法规和国家的政策相抵触的决定无效；不依照法律、法规的规定履行法定职责或者义务的，由乡镇人民政府责令改正。”本案中，上诉人系对其所在的济南市天桥区人民政府北园街道办事处水屯社区居民委员会对上诉人所作出的收回宅基地使用权的决定不服，向北园街道办申请履责责令改正法定职责，从而引发后续的行政复议和本案诉讼。但经本院审查，收回宅基地使用权的决定属于水屯社区居民委员的决定，上诉人如认为侵害了其合法权益，应当依照上述法律规定寻求权利救济，上述法律规定并未规定乡镇一级政府有责令改正村委会或者村委会委员作出的决定的法定职责。故上诉人沈桂升申请北园街道办改正水屯社区居委会的收回宅基地使用权决定，不具备实体法上的请求权基础，不具备法定权利依据。无论该行政机关是否答复及如何答复，上诉人也不必然具有相应诉权。上诉人起诉被上诉人对其履责申请的答复，不符合履行职责之诉的起诉条件，依法应予驳回。 另，《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第七款规定：“原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。”本案因上诉人的起诉不符合受理条件，应予驳回，故上诉人对被上诉人天桥区人民政府的涉案复议决定的起诉，本院一并驳回。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、八十九条第一款第（二）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 李国才 审 判 员 张极峰 审 判 员 陈 伟 二〇二一年三月八日 法官助理 刘恩勇 书 记 员 孙晓阳