辽宁省高级人民法院行 政 裁 定 书（2021）辽行终159号上诉人（一审原告）：付闽涛，男，1977年12月28日出生，汉族，住址辽宁省大连市中山区。委托诉讼代理人：曲善权，辽宁鸿品律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：大连金普新区农业农村局，所在地址大连市普湾新区普湾广场1号。负责人：苗立锋，该局局长。委托诉讼代理人：张茂长，该局副局长。委托诉讼代理人：张超，辽宁生生律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：大连金普新区杏树街道办事处，所在地址大连市金州区杏树街道和谐街36号。负责人：徐洪洲，该办事处主任。委托诉讼代理人：秦忠策，该办事处工作人员。委托诉讼代理人：张玮，辽宁生生律师事务所律师。一审第三人：大连金羽翔海洋产业园有限公司，所在地址辽宁省大连市金州区杏树屯镇东亮村。法定代表人：贾皓茗，该公司经理。委托诉讼代理人：吴彦，辽宁新世纪律师事务所律师。付闽涛因诉大连金普新区农业农村局（以下简称金普农村局）、大连金普新区杏树街道办事处（以下简称杏树街道）、大连金羽翔海洋产业园有限公司（以下简称金羽翔公司）未按约定履行征收海域动迁补偿协议一案，不服大连海事法院（2019）辽72行初132号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。付闽涛的委托诉讼代理人曲善权，金普农村局的委托诉讼代理人张茂长、张超，杏树街道的委托诉讼代理人秦忠策、张玮，金羽翔公司的委托诉讼代理人吴彦到庭参加询问。本案现已审理终结。一审法院经审理查明，2005年5月16日，昂沃公司取得国海证042101423号海域使用权证书，证书中载明海域位置为金州区杏树屯镇，用海面积为127.8公顷（1917亩），海域使用权人为昂沃公司。因长海县西部通道工程及跨海饮水管线工程需要占用国海证042101423号海域使用权证书范围的海域，故国海证042101423号海域使用权证书范围内的部分海域被收回使用权，由当时的大连市金州海渔局及海域所在的杏树街道负责收回海域使用权补偿工作的实施。金州海渔局在核实用海合法性过程中，收到内容为：甲方为付闽涛，乙方为昂沃公司，就国海证042101423号海域使用权证书达成的转让协议，落款时间为2010年3月31日。2012年5月8日，金羽翔公司向金州海渔局出具《关于同意转让协议的说明》，主要内容为“同意付闽涛与昂沃公司（现更名为金羽翔公司）于2010年3月31日就国海证042101423号海域使用权证书签订的转让协议。”2012年12月9日，杏树街道与付闽涛就两项工程收回国海证042101423号海域使用权证书内部分海域，分别签订了两份补偿协议，其中涉及西部通道工程，评估面积为403.99亩，补偿金额为2,221,945元；涉及饮水工程评估面积为232.5亩，补偿金额为1,278,750元，共计3,500,695元。金州海渔局于2012年12月25日、26日将西部通道工程补偿总款项拨付给杏树街道，于2013年3月、4月将长海县跨海饮水工程补偿总款项拨付给杏树街道。后杏树街道依据金州海渔局向其传真的落款签名为“付闽涛”的《承诺书》，将金羽翔公司确定为收款人，依据金羽翔公司出具的《委托书》，杏树街道将国海证042101423号海域使用权证书被收回海域使用的补偿款共计3,500，695元及金羽翔公司另行签订补偿协议应取得的补偿款项两部分合计6,188,695元，向案外人本溪信安矿业有限公司支付了5,850,000元，剩余338,695元，支付给金羽翔公司。因案外人孙茂伟与付闽涛之间的债务纠纷，孙茂伟以金普农村局及杏树街道为被告提起民事代位权诉讼，诉请金普农村局及杏树街道向孙茂伟支付案涉国海证042101423号海域使用权证书被收回使用权的补偿款共计3,500,695元，2019年4月3日，大连市中级人民法院做出（2019）辽02民终1643号民事裁定书，驳回孙茂伟的起诉。另查明，因机关改革，金州海渔局与其他部门整合，成立金普农业局，不再保留金州海渔局，后金普农业局再次与其他部门机构整合，成立金普农村局，不再保留金普农业局。另查明，2012年1月17日，昂沃公司更名为金羽翔公司。一审法院认为，因金州海渔局的行政职能经多次机构整合已划归金普农村局，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款：“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告”，原金州海渔局职能由现金普农村局承担，因此，对原金州海渔局的行政行为提起诉讼，应以现金普农村局为被告。关于本案的案由，付闽涛与杏树街道签订了动迁补偿协议，付闽涛基于补偿协议，请求本院确认二被告已发放案涉海域收回使用权补偿款的行为违法并向其支付补偿款，因此应属行政协议纠纷。关于本案行政协议的民事诉讼时效及行政诉讼起诉期限，因本案系行政协议引发的纠纷，各方当事人基于民事诉讼时效及行政诉讼起诉期限均提出了抗辩主张，根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十五条：“公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议提起诉讼的，诉讼时效参照民事法律规范确定；对行政机关变更、解除行政协议等行政行为提起诉讼的，起诉期限依照行政诉讼法及其司法解释确定。”该规定第二十八条：“2015年5月1日后订立的行政协议发生纠纷的，适用行政诉讼法及本规定。2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释。”付闽涛与杏树街道签订的补偿协议时间为2012年12月9日，当时生效的行政诉讼法未将行政协议纳入行政诉讼受案范围，实践中多以民事诉讼方式进行审理。2015年实施的修改后的行政诉讼法将行政协议纳入行政诉讼受案范围，同年实施的《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第十二条：“公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议提起诉讼的，参照民事法律规范关于诉讼时效的规定；对行政机关单方变更、解除协议等行为提起诉讼的，适用行政诉讼法及其司法解释关于起诉期限的规定。”前述两份司法解释关于行政协议对诉讼时效及起诉期限的适用规定一致。本案杏树街道与付闽涛签订的补偿协议约定付款时间为签订之日起30日内，则截至2013年1月9日，杏树街道未付款，付闽涛依据该协议主张付款应适用民事诉讼时效的规定，根据2013年适用的《中华人民共和国民法通则》第一百三十五条：“向人民法院请求保护民事权利的诉讼时效期间为二年，法律另有规定的除外”，付闽涛请求行政机关履行行政协议的诉讼时效为两年，截至2015年1月9日，诉讼时效届满。故本案基于行政协议请求行政机关履行协议的诉讼时效于2015年1月9日届满。付闽涛于2019年8月向本院提起本案行政诉讼的请求为确认二被告已发放案涉补偿款行为违法并向原告付闽涛支付补偿款，付闽涛认为二被告未经其同意单方发放补偿款的行为违法，该诉讼请求系对行政行为合法性提出异议，请求法院对行政机关行使行政职能的行为进行审查，则首先应适用行政诉讼关于起诉期限的规定对原告的起诉条件是否符合法律规定进行审查。在孙茂伟与金普农业局、杏树街道民事代位权纠纷的一审审理过程中，孙茂伟将付闽涛于2018年3月19日出具的一份《证明》向金州区人民法院提交，该份《证明》声明：承诺书的内容与事实不符，并非付闽涛本人签字，金普新区农业局不应依据承诺书发放补偿款。由此可知，付闽涛至迟于2018年3月19日已知案涉补偿款由二被告向金羽翔公司发放，则就此行为提起违法之诉的起诉期限问题，根据《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第六十四条第一款：“行政机关做出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日其最长不得超过一年”。据此，付闽涛就案涉补偿款由二被告向金羽翔公司发放的行为提起确认违法之诉的起诉期限至迟截至2019年3月19日，付闽涛于2019年8月向本院提起本案诉讼，已明显超过起诉期限。关于案涉3,500,695元补偿款的发放，根据《中华人民共和国海域使用管理法》（以下简称海域使用管理法）第三十条的规定：“因公共利益或者国家安全的需要，原批准用海的人民政府可以依法收回海域使用权。依照前款规定在海域使用权期满前提前收回海域使用权的，对海域使用权人应当给予相应的补偿。”因此，收回海域使用权，行政机关应对海域使用权人进行补偿，案涉海域的登记使用权人为昂沃公司，现更名为金羽翔公司，则与行政机关存在直接海域使用行政许可法律关系的行政相对人为金羽翔公司，行政机关收回案涉海域使用权，则与行政机关存在收回海域使用权行政补偿直接法律关系的行政相对人为金羽翔公司，即行政机关的直接补偿对象应为金羽翔公司。实践中，存在海域使用权进行了多手转让未变更登记或海域使用权进行多次转承包的情形，实际使用权人基于民事转让协议或民事承包合同认为其享有全部或部分补偿款而向行政机关主张补偿，行政机关因其行政职权的行使难以查明实际使用权人或多手转承包人享有的权益，而直接向登记使用权人予以补偿，实际使用权人可依据海域使用权的转让合同或海域使用权的承包合同提起民事诉讼，取得行政机关已向登记使用权人发放的收回海域使用权补偿款从而获得救济。因此，不论承诺书真假与否，不论案涉海域使用权转让协议是否真实有效、是否实际履行，行政机关直接向案涉海域登记使用权人金羽翔公司发放补偿款符合海域使用管理法的规定。若付闽涛认为案涉海域转让协议真实有效并已实际履行，其应取得补偿款，则应以民事转让协议为依据，提起民事诉讼。综上，金羽翔公司作为案涉海域的登记使用权人，领取补偿款符合法律规定，二被告的行政补偿职责已经履行完毕。付闽涛请求确认二被告已发放补偿款的行为违法并赔偿其补偿款的诉讼请求，已超过起诉期限，不符合行政诉讼起诉条件。故依照《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第六十四条第一款、第六十九条第一款第二项、第十项之规定，裁定：驳回原告付闽涛的起诉。一审案件受理费100元，由原告付闽涛承担。付闽涛上诉称，一、被上诉人未向上诉人履行行政补偿职责。本案上诉人依据2012年12月9日上诉人与杏树街道签订的《动迁协议》为依据要求确认杏树街道的行政补偿行为违法，并要求履行给付补偿款。在本案中行政补偿的对象是上诉人付闽涛而非第三人，一审法院认为发放给一审第三人是合法的，并认为如果第三人不应该取得该动迁补偿款，上诉人可以通过民事诉讼追索，这种认定是违法的，因为行政行为具有相对性，上诉人依据《动迁协议》是取得该动迁补偿款的唯一合法主体。二、一审法院认定本案已过诉讼时效错误，上诉人本次提起行政诉讼的时效未过。首先，在孙茂伟与金普农村局、杏树街道代位权诉讼过程中，上诉人作为当事人参加了该案的二审诉讼，作为被上诉人从未提出其发放动迁补偿款的行为系行政行为。其次，《动迁协议》中约定“因本协议产生纠纷由人民法院管辖”，该约定是典型的民事管辖的约定，而非行政机关诉讼时效和行政诉权的告知。再次，上诉人系在收到大连市中级人民法院（2019）辽02民终1643号裁定书后才知要求被上诉人给付动迁补偿款为行政行为，基于此，即便按大连市中级人民法院判决作出的时间即2019年4月3日开始计算六个月，截止日期为2019年10月2日，而上诉人提起本次起诉的时间为2019年8月，因此，上诉人提起本案行政诉讼的期限未过，更何况，本案所涉海域动迁补偿属于因不动产20年的时效规定。基于以上事实，上诉人认为上诉人提起本次行政诉讼期限未过。三、本案需要查明的其他事实。本案关键证据《承诺函》，上诉人从未签订过该承诺，但正是基于这份承诺函将上诉人的动迁补偿款拿走，因该承诺函对于本案而言极为重要，而这其中可能涉及职务犯罪或诈骗犯罪。而一审法院刻意回避该事实，因此，请二审法院依法查明该事实。请求依法撤销一审裁定，依法改判确认被上诉人行政行为违法。金普农村局答辩称，一、本案中行政机关的职责已履行完毕。原审法院就此项内容已作出详尽的论述，且观点正确。本案中，杏树街道向案涉海域登记使用权人金羽翔公司发放补偿款符合海域使用管理法的规定，付闽涛与金羽翔公司就案涉补偿款的争议应由其双方通过民事诉讼解决。另外，案涉海域补偿工作中，答辩人没有直接向受补偿单位或个人支付款项的职责。因此，本案中行政机关的职责已履行完毕。二、付闽涛提起本案诉讼已超过起诉期限，其上诉状中针对“时效未过”的观点错误。付闽涛签订案涉协议之时，协议的行政性质就已明确，其知晓协议的内容，就应知晓案件的行政属性，而且行政诉讼的起诉期限也并非以当事人是否明晰法律关系的性质为起算时间点。另外，本案争议的内容不是海域使用权，而是动迁补偿款，不属于因不动产提起诉讼的案件，付闽涛引用不动产案件的期限规定没有依据。三、付闽涛上诉状中针对《承诺书》的观点错误。因答辩人以及杏树街道在原审中提交的《承诺书》系复印件，一审法院对该份证据的真实性不予采信，一审法院并未依据《承诺书》作出裁定。本案一审庭审过程中，答辩人的工作人员已作为证人出庭作证，证明付闽涛提交承诺书的过程，付闽涛在上诉状中称《承诺书》可能涉及犯罪的表述没有依据。另外，《承诺书》本身并非本案的审理内容。因此，付闽涛上诉状中针对《承诺书》的观点错误。四、付闽涛的上诉请求不符合法定程序。一审法院认为付闽涛提起本案诉讼不符合行政诉讼起诉条件，裁定驳回其起诉，付闽涛不服一审裁定，提出上诉其上诉请求要求二审法院直接改判确认行政行为违法，这一上诉请求不符合行政诉讼的程序规定。请求二审法院依法驳回上诉，维持原裁定。杏树街道答辩称，一、杏树街道已按照征收补偿政策规定发放了征收补偿款，一审裁定杏树街道已履行行政补偿职责正确。案涉海域使用权证登记的使用权人为金羽翔公司，杏树街道接受金羽翔公司的委托将案涉补偿款支付给其指定的收款人，应当视为杏树街道已经履行了征收补偿职责。二、付闽涛的起诉超过起诉期限，一审裁定认定付闽涛的起诉不符合起诉条件正确。1.付闽涛主张履行协议的诉讼时效应至2015年1月9日届满。2.付闽涛向案外人孙茂伟出具《证明》，不认可案涉承诺书是其本人签字，可以证明共此时已经知道杏树街道将案涉补偿款发放给金羽翔公司，起诉期限应至2019年3月19日届满。一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院依法驳回上诉，维持原裁定。金羽翔公司述称，同意金普农村局和杏树街道的答辩意见。根据大连市中级人民法院（2019）辽02民终1643号民事裁定书对相关事实的确认，案涉承诺书为复印件，庭审中付闽涛陈述金普农村局的局长亲自向其出示原件，复印件无法与原件核对。可见，案涉补偿款发放时存在原件，被上诉人并非依据复印件发放的补偿款。案涉海域登记在金羽翔公司名下，案涉补偿款已经按照承诺书的约定拨付给金羽翔公司，该行政行为已经在2012年履行完毕。本院经审理查明的事实与一审法院查明的事实一致，本院予以确认。本院认为，因原大连市金州区海洋与渔业局的行政职能经多次机构整合已划归金普农村局，原大连市金州区海洋与渔业局的职能由现金普农村局承继，一审根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款，确定对原大连市金州区海洋与渔业局的行政行为提起诉讼，以现金普农村局为被告并无不当。关于本案的案由，付闽涛与杏树街道签订了动迁补偿协议，付闽涛基于该补偿协议，请求人民法院判决确认二被上诉人已发放案涉海域收回使用权补偿款的行为违法并向其支付补偿款，一审裁定因此确定本案案由为行政协议纠纷并无不当。根据付闽涛一审的起诉请求，本案应当审查的两个问题是，一是二被上诉人已发放案涉海域收回使用权补偿款的行为是否违法；二是二被上诉人是否应当按照案涉海域动迁补偿协议向付闽涛支付补偿款。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十五条规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议提起诉讼的，诉讼时效参照民事法律规范确定；对行政机关变更、解除行政协议等行政行为提起诉讼的，起诉期限依照行政诉讼法及其司法解释确定。”本案付闽涛的第二项诉讼请求为，付闽涛认为二被上诉人未按照案涉动迁补偿协议约定履行支付补偿款，进而起诉请求二被上诉人向其支付补偿款。根据上述规定，应适用诉讼时效制度并参照民事法律规范确定。一审裁定虽然对付闽涛的上述两个诉讼请求进行了审查，并且分别作出了认定，但是诉讼时效与起诉期限属于不同的法律制度，一审裁定仅依照《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第六十四条第一款、第六十九条第一款第二项、第十项之规定，裁定驳回原告付闽涛的起诉属于适用法律不当。一审应当对付闽涛主张的两项诉讼请求一并依法作出裁判。综上，一审裁定虽然认定事实清楚，但是适用法律不当，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下：一、撤销大连海事法院（2019）辽72行初132号行政裁定；二、本案指令大连海事法院继续审理。审判长  康宪雷审判员  禹政一审判员  吴晓红二〇二一年三月二十五日法官助理赵玉瑾书记员鞠林