贵州省桐梓县人民法院 民 事 判 决 书 （2019）黔0322民初5497号 原告：贵州省桐梓县长城水泥有限公司，住所地桐梓县娄山关镇小康城二号楼五楼。 法定代表人：袁亚，董事长。 诉讼代表人：贵州省桐梓县长城水泥有限公司管理人(贵州舸林律师事务所)。 委托诉讼代理人：陈娟、杨娟，贵州舸林律师事务所律师。 被告：桐梓县人民政府，住所地桐梓县海校街道武胜路。 法定代表人：龙斌，县长。 委托诉讼代理人：饶明秋。 原告贵州省桐梓县长城水泥有限公司（以下简称“桐梓长城公司”）与被告桐梓县人民政府（以下简称“桐梓县政府”）合同纠纷一案，本院于2019年9月23日立案后，依法组成合议庭公开开庭进行了审理。原告桐梓长城公司委托诉讼代理人陈娟，被告桐梓县政府委托诉讼代理人饶明秋到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告桐梓长城公司向本院提出诉讼请求：1、判决解除原、被告签订的《协议书》；2、判决被告立即返还原告土地出让金2500000元；3、判决被告向原告承担违约损失共计人民币22367982.81元；4、本案诉讼费由被告承担。诉讼中，原告增加其第三项诉讼请求中的违约损失1101132元。事实和理由：2003年7月16日，被告桐梓县政府（甲方）与案外人云南长城经济开发总公司（乙方，以下简称“云南长城总公司”）签订《协议书》，约定：（一）云南长城总公司决定在桐梓县注册组建“贵州省桐梓长城水泥开发总公司”，兴建30万吨/年干法旋窑水泥厂；（二）被告同意将桐梓县楚米镇三座村150亩左右土地以每亩1.6万元价格出让给云南长城总公司，并负责办理土地出让手续；（三）本合同甲乙双方签订后……确保在2003年10月1日前动工建设，2004年8月底前建成投产。同日，桐梓县公证处对该份《协议书》进行了公证。2003年9月10日，云南长城总公司委派刘毅荣在桐梓县成立了原告公司，刘毅荣担任法定代表人。原告公司成立后，按照《协议书》约定，缴纳了土地出让费用、支付了拆迁费、土地征收款，并立即组织了施工。施工过程中，国土资源部门认定原告占用基本农田用于非农建设，责令原告停止施工、恢复土地原状，并对原告罚款470000元。后原告一直催促被告按约办理土地出让手续并将土地交付原告使用，但被告一直拖延至今未履行，被告已根本违约。2017年9月19日，原告资不抵债进入破产清算程序后，原告管理人多次向被告分管负责人主张合法权益，均无果。被告的根本违约，原告有权解除本合同，要求被告退还原告已缴纳的土地出让费用2500000元并依法承担原告在土地上的实际支出费用以及原告在案涉土地上施工后拖欠的工程款、利息等费用，其中，原告实际支出的费用13832096.92元，拖欠的工程款及利息8535885.89元。综上，请求依法判决。 桐梓县政府辩称，1、被告系与案外人云南长城总公司签订的《协议书》，原告不是协议当事人，根据合同相对性原则，原告主张协议权利不适格，应驳回其起诉；2、就项目用地而言，为落实企业用地，被告安排桐梓县国土资源局于2005年8月10日组织原告、桐梓县楚米大桥联合水泥厂法定代表人雷田慧、楚米镇三座村委、楚米镇政府座谈，达成由桐梓县国土局将1994年以非耕地拍卖出让给桐梓县楚米大桥联合水泥厂的120亩河滩地使用权收回再出让给原告的共识。2005年8月12日，桐梓县国土资源局向被告请示，被告以桐府复字[2005]34号文件予以批复。2005年8月24日，桐梓县国土资源局与原告签订《国有土地使用权出让合同》，颁发了桐国用（2005）第2257号国有土地使用权证。这是被告替代履行行为，虽其与案涉《协议书》的约定不一致，但原告通过一系列行为已认可，这表明被告已履行了《协议书》的合同义务，原告主张被告违约不成立，其损失请求应予驳回；3、被告与云南长城总公司间的《协议书》约定的“滩口水毁地”已经租用给原告，双方2006年6月15日签订了《土地租用合同》，原告支付的征地拆迁款及罚款等费用已经转化为租金，原告诉请返还出让金及违约损失不当，应予驳回；4、原告诉请的巨额损失，缺乏事实依据。“滩口水毁地”在完成征拆后，虽在2004年就被查处，但2006年租给原告使用，2005年又出让三座村大桥组河滩地给原告用于项目建设，上述两块土地均置于原告控制之下，是否进行建设是原告的问题，原告诉请的工程款及利息没有事实依据；5、本案诉讼已超过诉讼时效，亦应驳回原告的诉讼请求。 当事人围绕诉讼请求依法提交了证据，本院组织当事人进行了证据交换和质证。双方当事人无异议的证据，本院予以确认并在卷佐证。 本院经审理认定事实如下：2003年7月16日，甲方桐梓县政府与乙方云南长城总公司签订《协议书》，本案涉及的主要约定为：云南长城总公司决定在桐梓县注册组建贵州桐梓长城水泥有限公司”，兴建30万吨/年干法旋窑水泥厂。达成以下协议。一、根据建厂需要，甲方同意将桐梓县楚米镇三座村150亩左右土地以每亩1.6万元价格出让给乙方，并负责办理土地出让手续；青苗补偿费按500元/亩的价格计算支付；出让土地中的民房、附属物的拆迁安置补偿及拆迁安置农户建房的土地安置费用，由乙方按遵崇高速公路建设拆迁的政策及操作方式承担；甲方协助做好群众工作，确保拆迁工作顺利进行。......四、本合同甲乙双方签订后，乙方将立即办理工商注册登记手续，保证在15日内将资金壹仟万元打入注册登记地开户的银行账户，用于征地拆迁、勘探等前期工作。同时要加快工程设计，确保在2003年10月1日前动工建设，2004年8月底前建成投产。如乙方不能在双方约定的时间内动工建设，甲方有权单方终止合同，并将项目转交其他投资业主建设，乙方应承担总投资15%的违约金。......九、本协议一式捌份，甲、乙双方各执肆份。本协议经甲、乙代表签字并经桐梓县公证处公证后即生效。如违约，应按照《中华人民共和国合同法》的规定承担法律责任。同日，桐梓县公证处出具（2003）桐证字第148号公证书对该份《协议书》进行了公证。2003年9月，案外人刘毅荣、肖福明、吴**云三人为股东，共同出资在桐梓县注册成立了原告，刘毅荣任法定代表人。由于上述《协议书》中约定的约150亩（地名“滩口”）建厂土地的征拆工作由桐梓县楚米镇政府具体实施，2003年11月12日、14日、24日，原告向桐梓县楚米镇财政所分别支付拆迁费380000元、拆迁款120000元、房屋拆迁、土地征用款2000000元，共计2500000元。后楚米镇政府完成了“滩口”土地的征拆工作后，将该土地交与原告建设。 2003年12月，原告即将案涉水泥厂建设的前期工程交与案外人令狐世强为负责人的遵义县建筑工程公司直属分公司一项目部施工，令狐世强又内部承包给案外人何龙，何龙再内部承包给案外人何恩龙，何恩龙施工完成后于2004年3月18日制作工程结算书，报送已施工部分的工程款469816.78元，令狐世强对工程款数额签字确认。2006年4月30日，令狐世强向何龙出具委托书，将其对原告的债权715100元（含工程欠款469816.78元）转让给何龙，由何龙向原告主张，原告在委托书上盖章予以确认。 2003年11月20日，原告与案外人四川省隆昌县金鹅建筑工程有限公司（以下简称“四川金鹅公司”）签订《建设工程施工合同》，原告将上述《协议书》中的30万吨旋窑水泥厂建设工程发包给四川金鹅公司建设。该公司于2003年12月8日进入“滩口”处建厂土地开工建设。2004年，原告将“滩口”处建厂工地的排水沟等工程发包给案外人孙怀安施工。 2004年4月21日，遵义市国土资源局以原告未经批准，擅自占用集体土地建厂为由，责令原告停止违法施工、恢复土地原状并罚款人民币470000元。此后，四川金鹅公司和孙怀安的施工均即停工。2004年6月10日，原告与四川金鹅公司结算，原告应付工程款为2671212.21元。2006年3月28日，原告与四川金鹅公司约定解除双方间的施工合同，以原告导致合同不能履行为由，由原告承诺补偿四川金鹅公司600000元。同时，孙怀安所做工程经结算，工程款为176000元、停工损失为105000元，共计281000元。 2006年6月15日，原、被告签订《土地租用合同》，约定被告同意将位于楚米镇××村××土地100亩租给原告建厂使用，年限50年（从2003年12月至2053年11月止），土地租用费1132.91元／亩／年，总计5664560.60元。后被告并未将前述租赁土地实际交付原告使用，合同未实际履行。2013年，被告将租赁土地出让给其他人。 2017年9月19日，原告因严重资不抵债，经债权人钟俊德申请，贵州省遵义市中级人民法院以（2017）黔03破申3号民事裁定书裁定受理原告破产清算案，指令本院审理。2019年3月，原告管理人向本院诉讼，要求被告继续履行案涉《协议书》，立即将位于桐梓县亩水毁地交付给原告和办理土地使用权证；被告提起反诉。2019年9月3日，原被告均撤回了其本、反诉。现原告再次以前述理由诉至本院。 另查明：2005年8月12日，桐梓县国土资源局向被告呈送《关于收回楚米镇三座村大桥处国有河滩地拟供给桐梓县长城水泥有限公司的请示》，同日，被告同意该局收回桐梓县楚米镇三座村大桥处原属桐梓县楚米大桥联合水泥厂的国有河滩地，以出让方式出让给原告用于建设30万吨旋窑水泥厂。同月24日，桐梓县国土资源局与原告签订《国有土地使用权出让合同》，约定桐梓县国土资源局将桐梓县楚米镇三座村大桥处国有河滩地52906.67平方米，以每平方米90元的价格出让给原告，总价款为4761600.30元。 还查明：2004年5月13日，重庆市忠县石宝建筑有限公司与原告签订《建设工程施工合同》，由该公司承建原告的扩建技改光明水泥厂湿法水泥生产线。2004年10月18日，重庆市忠县石宝建筑有限公司更名为重庆俊鼎建设有限公司；2014年10月28日又更名为重庆俊鼎建设（集团）有限公司。2005年10月13日，双方换签了原合同，项目名称改为：30万吨/年水泥厂（新建新型干法水泥生产线），合同价款和违约责任条款不变。换签合同签订后，重庆俊鼎建设有限公司人员、机械设备等进场施工，由于原告的原因，工程不能正常施工。2005年12月25日，重庆俊鼎建设有限公司向原告发送《关于工程不能正常开工造成经济损失要求贵司支付相关款项的函》，要求原告偿还借款600000元及利息80000元、工作衔接差旅等杂费150000元、机械设备停置费用107842.77元、项目部工作人员工资101493元、基础工程施工工资119325元、工程意外保险费60000元等共计1346660元。原告法定代表人刘毅荣和总经理肖福明在该函上签字同意，加盖原告印章。2007年7月10日，重庆俊鼎建设有限公司向原告出具《签证认可单》，载明自2006年7月1日至2007年7月1日的资金占用利息、房租费及差旅费共计234000元，原告法定代表人刘毅荣和总经理肖福明在该《签证认可单》上签字“情况属实，同意按上述办法处理。所认定的金额为最终约定金额，以不再发生任何费用。”并加了原告印章。2018年6月28日，本院受理重庆俊鼎建设（集团）有限公司诉原告普通破产债权确认纠纷一案，于2018年8月30日作出（2018）黔0322民初3180号民事判决书，判决：一、确认解除重庆俊鼎建设（集团）有限公司与原告于2004年5月13日和2005年10月13日签订的《建设工程施工合同》；二、确认重庆俊鼎建设（集团）有限公司对原告的债权562660.77元；三、驳回重庆俊鼎建设（集团）有限公司的其他诉讼请求。 再查明：原告委托贵州天正会计师事务所有限公司对其2003年9月至2007年9月所投入资本、资产的情况进行审计。2007年10月12日，贵州天正会计师事务所有限公司作出天会所审检字[2007]（桐）第028号审计报告，其中第二项单据审验有关项目说明：（一）拆迁、土地征用、补偿费：5129453.27元；（二）预付工程款：5149276元；（三）雷田慧贷款及利息补偿：729740.67元；（四）契税：112848元；（五）购车款323720元；（六）电脑：7558元；（七）工商、验资、审计：12328元；（八）勘察、评估、设计：713728元；（九）变压器及安装、光缆搬迁：100000元；（十）湖南大学工程监理费：256800元；（十一）土地罚款：470000元；（十二）项目考察费：50000元；（十三）各种费用：2053341.15元；（十四）2003年-2007年7月工资：1835640元。 本院认为，案涉《协议书》的签订、履行等法律事实发生于2021年1月1日《中华人民共和国民法典》施行之前，现因该《协议书》履行引起本案纠纷，根据《最高人民法院关于适用时间效力的若干规定》第一条第二款“民法典施行前的法律事实引起的民事纠纷案件，适用当时的法律、司法解释的规定，但是法律、司法解释另有规定的除外。”规定，本案适用当时的法律法规以及司法解释。 案涉《协议书》的签订，系协议当事人云南长城总公司与桐梓县政府的真实意思表示，其内容不违反法律、行政法规的强制性规定，合法有效，对协议当事人云南长城总公司和桐梓县政府均具有约束力。 本案主要争议焦点为：1、原告桐梓长城公司是否是本案的适格原告，其本案起诉应否驳回；2、被告桐梓县政府就案涉《协议书》的履行是否构成违约，该违约是否给原告造成损失和损失的数额，应否承担违约赔偿责任；3、本案是否已超过诉讼时效。 关于第一个争议焦点，虽然案涉《协议书》系被告与案外人云南长城总公司签订，但从协议第一条第（一）项“云南长城总公司决定在桐梓县注册组建‘贵州桐梓长城水泥有限公司’，兴建30万吨/年干法旋窑水泥厂；”和第四条“本合同甲乙双方签订后，乙方将立即办理工商注册登记手续，保证在15日内将资金壹仟万元打入注册登记地开户的银行账户，用于征地拆迁、勘探等前期工作。......”的约定看，被告与云南长城总公司在签订案涉《协议书》时，即约定案涉《协议书》权利义务的履行由云南长城总公司在本县注册成立的原告来承接，且在之后的《协议书》履行中，也是原告直接和被告在进行征拆款项的交付和水泥厂修建事务的对接等，这充分说明原告已在案涉《协议书》的约定和被告同意下，受让了案涉《协议书》的权利义务。现原告根据自己已受让了《协议书》权利义务的事实，向被告主张案涉《协议书》的相关权利，并未突破合同相对性原则，因此，原告桐梓长城公司是本案适格原告。被告抗辩原告主体资格不适格的意见不成立，本院不予采纳。 关于第二个争议焦点，根据案涉《协议书》的约定，被告向原告出让“滩口”处约150亩土地，要负责办理该土地的出让手续和征拆工作，原告负担征拆费用。实际履行中，被告在原告交付征拆费2500000元后，确已完成了“滩口”处土地的征拆工作并向原告交付，原告也组织了水泥厂建设的相关施工单位进场施工，但由于被告未能及时办理好“滩口”处土地的出让手续，致2004年4月21日原告被遵义市国土资源局责令停止违法施工并罚款人民币470000元，案涉水泥厂的建设工程因此停工，并且此后一直未能继续合法使用“滩口”处土地，被告对原告已构成违约。虽然被告此后为了补救，于2005年8月由桐梓县国土资源局与原告就另一块国有河滩地签订《国有土地使用权出让合同》、颁发桐国用（2005）第2257号国有土地使用权证，于2006年6月由被告与原告就“滩口”处土地签订《土地租用合同》，但这些补救措施并不能冲销被告前期的违约行为，故被告辩解已通过另行出让土地和租赁土地等行为已履行了案涉《协议书》，从而不构成违约的意见不能成立，本院不予采纳。原告在被告完成“滩口”处土地的征拆和交付后，为了完成案涉《协议书》中的30万吨/年干法旋窑水泥厂的建设，即让与其有施工合同关系的四川金鹅公司、令狐世强为负责人的遵义县建筑工程公司直属分公司一项目部以及何龙、孙怀安等进场施工，直至2004年4月21日被遵义市国土资源局责令停工，在此期间已完成了部分工程量，产生了部分工程款，其中，令狐世强的工程款469816.78元，四川金鹅公司的工程款2671212.21元和补偿款600000元，孙怀安的工程款176000元和停工损失105000元共281000元；另有遵义市国土资源局基于原告违法占地施工的罚款470000元；前述共计4492028.99元，这些是因被告违约而致原告被责令停工而遭受的直接经济损失，应由被告赔偿。原告另主张的损失款中：1、除征拆费2500000元外另支付的拆迁、土地征用、补偿费2821822元，原告不能证明已实际支付，且其提交了《征地补偿和附作物补偿费清册》经核实不具有真实性，故本院不予认定；2、预付工程款5149276元，该金额是原告自行审计得出数额，没有实际支付凭证，且该预付款对应的工程是否是“滩口”处土地上施工的工程，原告均未举证，故本院不予认定；3、契税112848元，仅为审计报告载明内容，原告不能证明该费用的真实性和关联性，本院不予认定；4、购买电脑费用7550元，这是原告办公所需用品，“滩口”处工地被责令停工，原告公司尚在继续经营使用，故本院不予认定；5、工商、验资、审计费12328元，是原告注册公司的费用，与被告违约交付“滩口”处土地无关，本院不予认定；6、勘察、评估、设计费713728元，原告不能证明该费用的真实性、关联性，本院不予认定。7、变压器及安装、光缆搬迁费100000元，该费用真实性不能确定，且结合评估报告附件原告公司资产及费用清理审核明细表载明该费用产生时间为2003年1-4月份，当时原告未注册成立，本案《协议书》都未签订，故本院不予认定；8、湖南大学工程监理费256800元，该费用的真实性、关联性无法确定，本院不予认定；9、项目考察费50000元，并非被告违约产生的损失，本院不予认定；10、各种费用2053341.15元和工资1835640元，原告不能证明其真实性、关联性和合法性，亦非被告违约产生的损失，本院不予认定；11、原告拖欠重庆俊鼎建设（集团）有限公司债权562660.77元，因双方建立合同关系是发生在桐梓长城公司被处罚停工之后，与被告违约无关，本院不予认定；12、拖欠唐小川工程保证金，该费用系原告收取的保证金，并非损失，本院不予认定；13、拖欠工程款中的利息，系原告自身违约所产生，本院不予认定。被告辩解不应赔偿违约损失的意见不成立，本院不予采纳。 关于第3个争议焦点，本案系解除合同纠纷，不适用诉讼时效，被告抗辩本案超诉讼时效的理由不成立，本院不予采纳。 对于案涉《协议书》的解除，由于原告现已进入破产清算程序，且案涉土地已出让他人用于建设，《协议书》已不可能继续履行，合同目的已不能实现。原告现要求解除，根据《中华人民共和国合同法》第九十四条规定，本院予以支持。对于解除合同的时间，因原告方在诉前未向被告发送解除合同通知，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民法典〉时间效力的若干规定》第十条“民法典施行前，当事人一方未通知对方而直接以提起诉讼方式依法主张解除合同的，适用民法典第五百六十五条第二款的规定。”和《中华人民共和国民法典》第五百六十五条第二款“当事人一方未通知对方，直接以提起诉讼或者申请仲裁的方式依法主张解除合同，人民法院或者仲裁机构确认该主张的，合同自起诉状副本或者仲裁申请书副本送达对方时解除。”规定，本院确认解除合同的时间为2019年10月11日被告收到本案起诉状副本之日。根据《中华人民共和国合同法》第九十七条“合同解除后，尚未履行的，终止履行；已经履行的，根据履行情况和合同性质，当事人可以要求恢复原状、采取其他补救措施，并有权要求赔偿损失。”的规定，按照协议约定，原告支付被告的案涉土地征收费及房屋拆迁费共计2500000元应予返还。原告要求被告返还土地出让金250万元，但没有提供证据证明原告已向被告另行支付土地出让金250万元，故该请求本院不予支持。 综上所述，依照《中华人民共和国合同法》第四十四条、第八十八条、第八十九条、第九十四条、第九十七条，《中华人民共和国民法典》第五百六十五条第二款，《最高人民法院关于适用时间效力的若干规定》第一条第二款、第十条，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条之规定，判决如下： 一、被告桐梓县人民政府与云南长城经济开发总公司于2003年7月16日签订的《协议书》于2019年10月11日解除； 二、被告桐梓县人民政府于本判决生效之日起15日内返还原告贵州省桐梓县长城水泥有限公司土地征用、房屋拆迁费人民币2500000元； 三、被告桐梓县人民政府于本判决生效之日起15日内赔偿原告贵州省桐梓县长城水泥有限公司损失共计人民币4492028.99元； 四、驳回原告贵州省桐梓县长城水泥有限公司其他诉讼请求。 如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。 案件受理费160634元（原告申请缓交至执行阶段），由原告贵州省桐梓县长城水泥有限公司承担113377元，由被告桐梓县人民政府承担47257元。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于贵州省遵义市中级人民法院。 审 判 长  赵俊华 人民陪审员  邹立春 人民陪审员  梁隆琴 二〇二一年三月二十二日 书 记 员  倪远丽