山东省邹城市人民法院行 政 判 决 书(2021)鲁0883行初10号原告曲阜市筑成建材科技有限公司，住所地曲阜市书院街道荀家村西南，统一社会信用代码91370881595247810P。法定代表人丁海，总经理。委托代理人孔庆猛，山东六艺律师事务所律师（特别授权）。被告济宁市生态环境局曲阜市分局，住所地曲阜市大同路49号。统一社会信用代码11370800MB28736650。法定代表人高建斌，局长。出庭负责人高建，副局长。委托代理人孔凡清，山东曲圣地律师事务所律师。第三人曲阜筑成再生资源有限公司，住所地曲阜市书院街道荀家村西南，统一社会信用代码91370881MA3PWU2JXW。法定代表人邵春柳，总经理。原告曲阜市筑成建材科技有限公司（以下简称筑成建材公司）不服被告济宁市生态环境局曲阜市分局（以下简称曲阜生态局）作出的罚款，于2020年11月12日向本院提起行政诉讼。经委托邹城市行政争议审前和解中心组织和解，双方未达成一致。本院于2021年1月13日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因曲阜筑成再生资源有限公司（以下简称筑成再生资源公司）与被诉行政行为有利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2021年1月29日、3月26日两次公开开庭审理了本案。原告筑成建材公司委托代理人孔庆猛、被告曲阜生态局副局长高建、委托代理人王桂臣、孔凡清，第三人筑成再生资源公司法定代表人邵春柳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告曲阜生态局于2020年5月26日作出济环曲罚字【2020】57号《行政处罚决定书》，认定：筑成建材公司西南角原料破碎车间环评批复的炉渣、粉煤灰破碎生产线进行了碎石生产，违反了《中华人民共和国环境影响评价法》第二十四条的规定；碎石生产项目未办理环评审批手续，其配套环境保护设施未建成或未经验收，即投入生产，违反了《建设项目环境保护管理条例》第十九条的规定；公司厂区大量混凝土废料露天存放，部分未覆盖，料场未硬化，未洒水，地面积尘严重，违反了《中华人民共和国大气污染防治法》第七十二条的规定。依据《中华人民共和国环境影响评价法》第三十一条第一款的规定，决定罚款壹万元整；依据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款的规定，决定罚款贰拾万元整；依据《中华人民共和国大气污染防治法》第一百一十七条第一、二项的规定决定罚款壹万元整。共计罚款贰拾贰万元整。原告筑成建材公司诉称，被告做出的济环曲罚字【2020】57号行政处罚决定书事实不清、证据不足，处罚错误，依法应予撤销，理由如下：一、被处罚人应为案外人曲阜筑成再生资源有限公司，而非原告曲阜市筑成建材科技有限公司。2019年11月份，原告已将公司内西南角原材料破碎生产车间、设备及所有环评审批手续一并出租给案外人曲阜市筑成再生资源有限公司，由该公司自主生产经营、自负盈亏，并独立承担法律责任。所以，该生产车间、设备和环评手续的实际使用人和经营者应为曲阜筑成再生资源有限公司，而非原告，即便经查证属实，原告厂区内存在造成环境污染的情况，那么，被处罚人也应为案外人曲阜筑成再生资源有限公司。二、为了优化环境，原告协调、配合案外人曲阜再生资源有限公司采取了众多整改措施，且自2019年12月份至今，该租赁车间一直未投入生产经营，未对环境造成污染。1、为治理扬尘，原告在厂区内于2019年6月在厂区西南角新建了原材料车间、原料破碎车间，新建车间增加了喷淋、布袋除尘设备、硬化路面等配套环境保护措施，于2019年11月验收合格。2、2019年12月份，案外人曲阜筑成再生资源有限公司进行破碎机试机，主要破碎固废料（包括炉渣、粉煤灰、建筑垃圾等）。试机过程中，被告、工信局、国投、市公安局联合执法要求停止破碎石头（建筑垃圾的拆迁石），并从厂区拉走准备做产品及硬化路面的再生料130余吨。此后，原告未再让曲阜筑成再生资源有限公司进行生产，并停产停工，着手环保措施改进。原告勒令曲阜筑成再生资源有限公司申请暂停供电，其于2020年1月19日递交了申请，1月20日供电局受理停电，停电时间为半年。此后，受疫情影响，在2月份也未恢复生产。另外，2020年3月10日，维修人员检修机器期间，曲阜市书院街道环保办责令我厂不准生产，并将生产车间的出入口封闭，直至原告收到处罚决定时一直未解封。3、2020年4月2日被告对原告全部厂区进行了检查，并对曲阜筑成再生资源有限公司提出整改要求，原告的其他生产车间均无问题。随后，根据被告“济环曲改字【2020】32号”提出的固废料未完全覆盖，路面没有硬化，未洒水，地面积尘严重的问题，原告也督促、配合曲阜筑成再生资源有限公司进行了整改，每天安排专人进行洒水除尘，清扫路面3次，新增硬化路面2500余平方。4、原告自有破碎车间内环评批复的炉渣、粉煤灰等固废料粉碎是用于制作外墙保温砌块的材料，并不进行碎石作业。另外，厂区内堆放的建筑废料水泥柱不属于易扬尘的材料，而且已经对其进行覆盖。综上，经被告监督检查，存有问题的生产车间的实际使用人为曲阜筑成再生资源有限公司，而非原告，原告自有的生产车间环评手续齐全，且没有进行违法作业。被告在未查清案件事实的情况下，向原告出具行政处罚决定书，实属错误。请求依法撤销被告于2020年5月26日做出的济环曲罚字【2020】57号行政处罚决定书，案件受理费由被告承担。原告筑成建材公司向本院提交了如下证据：证据一，厂地厂房土地租赁合同一份(三页)；原始取得；证明内容：2019年11月28日，原告与案外人曲阜市筑成再生资源有限公司签订《厂地厂房土地租赁合同》，约定：原告将土地、厂房等出租给案外人曲阜筑成再生资源公司做经营使用，且再生资源公司承租本宗土地、厂房、设备必须进行合法经营，租赁期为十年。所以，案涉车间的实际使用人为案外人再生资源公司，而非原告，即原告并非适格的行政相对人。被告对原告做出行政罚款决定，系认定事实认定错误。证据二，客户变更用电(甲类)申请表(一页)；原始取得；证明内容：2020年1月20日，案外人再生资源公司已经向供电公司申请暂停供电，停电日期至2020年7月19日止。在这期间内，案涉车间及设备处于停产状态，不存在违法事实。被告曲阜生态局辩称，一、答辩人作出济环曲罚字[2020]57号《行政处罚决定书》的程序合法。答辩人在对原告的处罚过程中，依法进行了立案、调查、处罚事先告知、处罚听证告知，最后经审查下达了《行政处罚决定书》，行政处罚遵循法律规定，程序合法。二、答辩人做出的《行政处罚决定书》认定事实清楚，适用法律、法规正确。2020年4月2日，答辩人执法人员对原告环境违法情况进行调查，经查原告原料破碎车间环评批复的炉渣、粉煤灰破碎生产，实际进行碎石生产，其建设项目的性质发生重大变化，原告未重新报批建设项目的环境影响评价文件，违反了《中华人民共和国环境影响评价法》第二十四条《建设项目环境保护管理条例》第十九条的规定。原告大量混凝土废料露天存放，部分未覆盖，其行为违反《中华人民共和国大气污染防治法》第七十二条的规定。现场检查(勘察)及调查询问笔录、视频资料等证据，足以认定原告上述违法事实。分别依据《中华人民共和国环境影响评价法》第三十一条、《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款、《中华人民共和国大气污染防治法》第七十二条的规定处以罚款。三、答辩人对原告的行政处罚符合规定，量罚适当。根据《山东省环境保护厅行政处罚裁量基准(2018年版)》的处罚裁量标准，答辩人充分考虑了原告的违法情节，对原告的违法行为分别处以壹万、贰拾万元、壹万元的罚款，属量罚适当。综上，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。被告曲阜生态局在法定期限内向本院提交了如下证据和依据：证据1、现场检查(勘察)笔录。证据2、现场照片。证据3、调查询问笔录。证据4、原告营业执照、授权委托书、法定代表人身份证复印件、被调查询问人身份证复印件。证据5、投资说明。证据6、建设项目环境影响报告表。证据1-6证明原告的违法事实，其行为分别违反我国《环境影响评价法》《建设项目环境保护管理条例》《大气染防治法》的相关规定。证据7、行政处罚立案呈批表。证据8、环境违法行为调查终结报告。证据9、行政处罚案件处理呈批表。证据10、责令改正违法行为决定书。证据11、法制审查意见书。证据12、行政处罚事先告知书。证据13、行政处罚听证告知书。证据14、行政处罚案件集体讨论记录。证据15、行政处罚决定书。证据16、送达回证。证据7-16证明被告对原告作出的行政处罚程序合法。证据17《中华人民共和国大气污染防治法》《建设项目环境保护管理条例》《中华人民共和国环境影响评价法》《山东省环境保护厅行政处罚裁量基准(2018年版)》。第三人筑成再生资源公司未作书面答辩，也未提交证据。庭审时口头认可原告的主张。经庭审质证，原告对被告提交证据的质证意见为：对证据1-6真实性无异议，但对证据1中明确载明现场情况为检查时，该公司建有三个生产车间，均未生产，从该证据可以得知案涉车间在被告检查时及作出处罚决定时，停止了生产，案涉的违法事实不存在，被告作出的案涉处罚决定无事实依据。对证据7-16真实性无异议，但对其证明目的有异议，该组证据无法证明被告在作出处罚决定时，完全按照其所陈述的程序作出了处罚，理由为在证据14中，集体讨论记录集体讨论已列入了法定程序，但该证据中签字部分，仅有主持人签字确认，而没有其他与会人员签字确认，原告认为该讨论记录的作出不符合法律依据，该证据存在严重瑕疵。综上，被告作出该案涉处罚决定，无事实依据且程序违法。被告对原告提交证据的质证意见为：对证据1的真实性及关联性有异议，在被告进行调查时，原告现场负责人李广朋未陈述该事实，明确被调查项目是其公司所有所经营，并且被调查时原告方向被告提交了投资说明，也证明原告投资50万元建设涉案项目。对证据2真实性无异议，对关联性有异议，是案外第三人的用电申请表，与被告无关。本院对上述证据认证如下：被告提交证据系其在行政程序中收集或制作的书面材料，且原告对其真实性均无异议，本院予以采纳。原告提交的证据第三人无异议，被告虽有异议但未提供反证，不违反行政诉讼证据的相关规定，本院均予采纳。经审理查明，原告曲阜市筑成建材科技有限公司成立于2012年5月9日，系自然人投资或控股的有限责任公司。证载经营范围：新型建筑材料制造与销售，建筑垃圾及石头回收、利用、加工、销售，诊疗服务，预拌砂浆加工、销售，商品混凝土生产、销售，新材料技术推广服务，水泥制品(含透水砖、广场砖)、路沿石生产与销售。第三人曲阜筑成再生资源有限公司成立于2019年5月31日，系自然人投资或控股的有限责任公司。证载经营范围：再生资源回收；建筑垃圾处理分类；粉煤灰、冶炼渣回收利用；新型建筑材料制造与销售；房屋修缮、土地复垦整理，建筑装饰工程、土石方工程、装配式建筑；建筑劳务分包；水泥制品生产销售；房屋、机械设备拆除。2019年11月28日，原告与第三人签订《厂地厂房土地租赁合同》，约定原告将厂地面积11.8亩，其中车间面积4000㎡，设备及所有环评审批手续租赁个第三人用于生产经营。并对租赁期间双方权利义务包括设备增扩及手续办理在内的相关事项进行了明确。2020年4月2日，被告曲阜生态局现场检查中发现，原告筑成建材公司西南角原料破碎车间环评批复的炉渣、粉煤灰破碎生产线，进行了碎石生产；厂区存放大量废混凝土废料露天存放，部分未覆盖，料场未硬化，未洒水，地面积尘严重。经履行调查询问、工商查询、立案审批、事先告知、听取申辩、集体讨论、呈报审批等程序，于2020年5月26日作出济环曲罚字﹝2020﹞57号《行政处罚决定书》，认定：筑成建材公司西南角原料破碎车间环评批复的炉渣、粉煤灰破碎生产线进行了碎石生产，违反了《中华人民共和国环境影响评价法》第二十四条的规定；碎石生产项目未办理环评审批手续，其配套环境保护设施未建成或未经验收，即投入生产，违反了《建设项目环境保护管理条例》第十九条的规定；公司厂区大量混凝土废料露天存放，部分未覆盖，料场未硬化，未洒水，地面积尘严重，违反了《中华人民共和国大气污染防治法》第七十二条的规定。依据《中华人民共和国环境影响评价法》第三十一条第一款的规定，决定罚款壹万元整；依据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款的规定，决定罚款贰拾万元整；依据《中华人民共和国大气污染防治法》第一百一十七条第一、二项的规定决定罚款壹万元整。共计罚款贰拾贰万元整。原告不服，形成本诉。本院认为，行政机关作出行政处罚决定，应当以实施违法行为的公民、法人或其他组织作为被处罚人。本案中，被告提交的《行政处罚案件集体讨论记录》载明：“在规定期限内该单位（指原告）向我局提交了陈述申辩意见。陈述申辩焦点问题：存在问题的生产车间的实际使用人为曲阜筑成再生资源有限公司，而非该单位，即对违法主体存有异议。参加讨论人员意见：当事人陈述申辩内容清楚，其违法事实真实存在，当事人对2020年4月2日的违法事实予以承认。该案事实清楚，调查程序合法，适用法律正确，综上所述，陈述申辩意见不影响对违法行为的认定，不予采纳。”庭审时，原告主张提出陈述申辩意见的同时，向被告提交了租赁合同等相关证据材料。被告不予认可，但未提交反证，也未提交对违法行为主体问题进行调查核实的证据。由此可以看出，在被告向原告送达《行政处罚事先告知书》《行政处罚听证告知书》后，在法定期限内，原告向被告提出了涉嫌实施违法行为人不是原告的陈述申辩意见，但被告对此并未进行调查核实或者举行听证，违反了行政处罚程序，依法应予撤销。考虑到环保治理、大气污染防治对国民经济建设的巨大影响作用，应判决被告对案涉环保违法行为重新作出处理决定。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，判决如下：一、撤销被告济宁市生态环境局曲阜市分局于2020年5月26日作出的济环曲罚字【2020】57号《行政处罚决定书》；二、责令被告济宁市生态环境局曲阜市分局在法定期限内重新作出行政行为。案件受理费50元，由被告济宁市生态环境局曲阜市分局负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省济宁市中级人民法院。审 判 长  刘克斌人民陪审员  闵凡旺人民陪审员  郑昭军二〇二一年三月二十九日书 记 员  田尚奇