山东省淄博市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2021）鲁03行终40号 上诉人（原审原告）张明，女，1969年4月4日生，汉族，住淄博市张店区。 委托代理人邬宏威，北京威泽律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）淄博市住房和城乡建设局，统一社会信用代码11370300004224087L。住所地：淄博市张店区人民西路30号。 法定代表人王瑛，局长。 委托代理人韩佳，山东大地人律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）淄博市人民政府，住所地：淄博市张店区人民西路8号。 法定代表人马晓磊，市长。 委托代理人周洪光，淄博市人民政府行政复议办公室工作人员。 上诉人张明诉被上诉人淄博市住房和城乡建设局（以下简称淄博市住建局）、淄博市人民政府（以下简称淄博市政府）行政答复及行政复议一案，不服淄博市张店区人民法院（2020）鲁0303行初70号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 原审法院认定，2007年10月28日，淄博市墙体材料改革与建筑节能办公室作出建设工程竣工验收（建筑节能）意见，对张店区联通路8号温馨家园19#—26#住宅楼出具暂同意备案验收意见。2019年11月21日，原告张明向被告淄博市住房和城乡建设局邮寄履行法定职责申请书，被申请人列为：淄博市墙体改革与建筑节能办公室，申请事项为：1、依法撤销被申请人作出的建设工程竣工验收（建筑节能）意见；2、如发现被申请人的相关领导及相关人员存在钱权交易、利益输送及渎职等违法甚至犯罪行为，应及时移交司法、监察机关依法予以查处；3、依法将受理情况及处理结果书面告知申请人。被告淄博市住房和城乡建设局于2019年11月22日收到该邮件，于2020年1月15日对原告作出信访事项处理意见书，告知其原墙改办出具的建设工程竣工验收（建筑节能）意见不予撤销。原告不服，于2020年2月4日向被告淄博市人民政府邮寄行政复议申请材料，要求撤销该信访事项处理意见书，责令淄博市住房和城乡建设局依法履行法定职责重新作出答复。复议机关于2020年2月10日受理，于2020年4月3日作出淄政复[2020]25号行政复议决定书，驳回了其行政复议申请。原告遂诉至本院。另查明，淄博市墙体材料改革与建筑节能办公室为被告淄博市住房和城乡建设局下属事业单位，具体承担建筑节能验收工作，后更名为淄博市房地产开发与建筑节能产业发展中心。2019年3月29日，该单位与其他事业单位整合组建为淄博市住房和城乡建设保障服务中心。 原审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项规定，原告提起诉讼应当属于人民法院受案范围。《最高人民法院关于适用的解释》第二款规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（八）上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为；……（十）对公民、法人或其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”本案中，原告向被告淄博市住房和城乡建设局提出履责申请，实质系要求被告对原下属机构具体履行建筑节能管理职责的行为予以监督，对有关人员涉嫌违法犯罪行为作出处理，所提事项不属于人民法院行政诉讼的受案范围。被告是否对原告答复及如何答复对其权利义务并不产生实际影响，故原告的起诉不属于人民法院行政诉讼受案范围，应裁定驳回其起诉。原告对复议决定的起诉亦应依法一并裁定驳回。据此，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项、第一百三十六条第七款之规定，裁定：驳回原告张明的起诉。案件受理费50元退还原告张明。 宣判后，原审原告张明不服原审裁定，向本院提起上诉称，一、原审法院认定事实不清。1、依据《民用建筑工程节能质量监督管理办法》、《民用建筑节能规定》、《山东省建筑节能审查监督暂行管理办法》、《山东省新型墙体材料发展应用与建筑节能管理规定》、《淄博市新型墙体材料与建筑节能管理条例》等法律规定，被上诉人淄博市住建局负责本行政区域内民用建筑节能的审查监督管理工作，涉案履责申请要求被上诉人淄博市住建局对违法行为予以查处，是被上诉人淄博市住建局的法定职责，不存在所谓的内部层级监督关系，原审法院错误的认为“实质系要求被告对原下属机构具体履行建筑节能管理职责的行为予以监督”，明显属于认定事实错误。2、依据以上法律规定，违反建筑节能强制性标准行为的，必须重新组织竣工验收。本案中上诉人居住的涉案建筑节能未达标，被上诉人淄博市住建局反而出具了同意备案的意见，并且事后未进行任何整改，也未重新组织验收，其行政行为明显违法。庭审笔录明确记载上诉人的房屋于2007年9月入住，涉案节能意见出具时间为2007年10月28日，整改时间为11月18日，明显造假。应审判长要求上诉人庭后提交《温馨家园物业管理协议书》一份，可以证明涉案房屋属于未经竣工验收即交付使用的事实。更充分说明涉案房屋竣工验收存在弄虚作假，严重违反相关法律规定，足以证明涉案节能意见严重违法，相关人员在明知涉案房屋已经入住、无法进行相关整改的情况下仍出具涉案《建设工程竣工验收(建筑节能)意见》，并且未按照上述法律规定重新验收并作出处罚，导致上诉人居住的涉案房屋保温性极差，冬季室内墙壁结露。由于被上诉人淄博市住建局疏于监管的渎职行为，致使上诉人购买的房屋属于劣质商品，严重影响了上诉人的合法权益。涉案履责申请系依法依规提起，原审法院认为对上诉人权利义务并不产生实际影响，明显认定事实错误。3、依据《淄博市新型墙体材料与建筑节能管理条例》第35条规定，建设行政主管部门和具体管理机构的工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。本案中被上诉人淄博市住建局的行为已构成犯罪，依据国务院颁发的《行政机关移送涉案犯罪案件的规定》以及最高检、公安部、监察部联合下发的《关于在行政执法中及时移送涉嫌犯罪案件的意见》的规定，被上诉人淄博市住建局在行政执法过程中发现违法犯罪的应及时移送，本案中涉案履责申请系依法依规提起，被上诉人淄博市住建局作出正确回复是其职责所在。原审法院错误地认为“对有关人员的违法犯罪行为作出处理，所提事项不属于人民法院行政诉讼的受案范围”，混淆概念，涉嫌包庇被上诉人淄博市住建局及其犯罪行为，认定事实明显错误。4、被上诉人淄博市住建局作为行政机关作出行政行为应当有明确的法律依据，本案中被上诉人淄博市住建局没有提供涉案行政行为的法律依据和规范性文件，原审法院并未就此进行审查，认定事实错误。综上，上诉人依据相关法律法规依法提起上述履责申请，原审法院却错误地认为所提事项不属于人民法院行政诉讼的受案范围；同时被上诉人淄博市政府及原审法院均未查明上述事实，导致事实认定错误。并且原审法院主观上具有包庇二被上诉人的意图，客观上纵容被上诉人淄博市住建局继续违法，漠视人民群众切身利益。二、原审法院适用法律错误。1、《山东省行政程序规定》第19条规定，行政机关受理公民、法人和其他组织的申请或者依职权启动行政程序后，认为不属于自己管辖的，应当移送有管辖权的行政机关，并通知当事人；受移送的行政机关认为不属于自己管辖的，不得再行移送，应当报请共同上一级行政机关指定管辖。本案中被上诉人淄博市住建局对上诉人的申请进行了答复，说明被上诉人具有相应的行政管辖职能，原审法院错误地认为属于内部层级监督关系，明显适用法律错误。2、《山东省行政程序规定》第68条规定，行政机关对公民、法人和其他组织提出的申请，应当根据下列情况分别作出处理：(一)申请事项属于本行政机关职权范围，申请材料齐全、符合法定形式的，应当受理；……。行政机关受理或者不受理申请，应当出具加盖本行政机关印章和注明日期的书面凭证。第九十三条规定，行政执法程序依公民、法人和其他组织的申请启动，涉及一个行政机关的，行政机关应当自受理申请之日起20日内办结；20日内不能办结的，经本行政机关负责人批准，可以延长10日，并将延长期限的理由告知申请人。涉及两个以上行政机关的，行政机关应当自受理申请之日起45日内办结；45日内不能办结的，经本级人民政府负责人批准，可以延长15日，并将延长期限的理由告知申请人。依法应当先经下级行政机关审查或者经上级行政机关批准的事项，负责审查或者批准的行政机关应当自受理之日起20日内审查或者批准完毕。本案中，被上诉人淄博市住建局错误地以信访事项作出答复，并且违法、选择性答复，被申请人淄博市政府也未就其答复的违法行为进行审查，后原审法院也错误的驳回起诉，说明原审法院适用法律错误。3、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定，行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：(一)主要证据不足的；(二)适用法律、法规错误的；(三)违反法定程序的；……(六)明显不当的。本案中，被上诉人淄博市住建局的行为明显违反前述法律规定。综上所述，原审法院认定事实不清，适用法律错误。请求：1、依法撤销原审判决；2、依法撤销被上诉人淄博市住建局作出的《信访事项处理意见书》；3、依法判令被上诉人淄博市住建局重新作出答复；4、依法撤销被上诉人淄博市政府作出的淄政复[2020]25号《行政复议决定书》；5、本案一、二审诉讼费由二被上诉人承担。 被上诉人淄博市住建局答辩称，一、上诉人提起的本案诉讼不属于人民法院行政诉讼的受案范围，应当依法驳回其上诉。2007年10月28日，淄博市墙体材料改革与建筑节能办公室作出建设工程竣工验收（建筑节能）意见。对张店区联通路8号温馨家园19号到26号住宅楼出具暂同意备案验收意见。2019年11月21日，上诉人向我机关邮寄履行法定职责申请书，被申请人列为淄博市墙体改革与节能办公室，申请事项为：1、依法撤销被申请人作出的建设工程竣工验收（建筑节能）意见。2、如发现被申请人的相关领导及相关人员存在权钱交易、利益输送及渎职等违法甚至犯罪行为，应及时移交司法、检察机关依法予以查处。3、依法将受理情况及处理意见书面告知申请人。我机关于2019年11月22日收到该邮件，与2020年1月15日对上诉人作出信访事项处理意见书，告知其墙改办出具的建设工程竣工验收（建筑节能）意见不予撤销。原淄博市墙体材料改革与建筑节能办公室为我机关下属事业单位，具体承建建筑节能验收工作，后更名为淄博市房地产开发与建筑节能产业发展中心。2019年3月29日，该单位与其他事业单位整合组建为淄博市住房和城乡建设保障服务中心。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项规定，上诉人提起诉讼应当属于人民法院受案范围。《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款的规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（八）上级行政机关基于内部层级监督关系，对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为；（十）对公民、法人或其他组织权利义务，不产生实际影响的行为。”本案中，上诉人向我机关提出履责申请，实质系要求我机关对原下属机构具体履行建筑节能管理职责的行为予以监督，对有关人员违法犯罪行为作出处理，所提事项不属于人民法院行政诉讼的受案范围。同时，我机关是否对上诉人答复及如何答复对其权利义务并不产生实际影响。二、上诉人提出的本案诉讼不属于人民法院行政诉讼受案范围，因此，上诉人对复议决定的起诉应当一并驳回。综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求贵院依法驳回上诉人的上诉。 被上诉人淄博市政府答辩称，1、关于事实认定问题。我机关认定的主要事实同被上诉人淄博市住建局，按照行政诉讼法司法解释的相关规定，由被上诉人淄博市住建局负责答辩和举证。2、关于行政复议程序问题。我机关根据《行政复议法》及其实施条例、《山东省行政复议条例》的相关规定，对上诉人申请的行政复议进行立案、审理、作出决定符合法律、法规规定。2020年2月5日，上诉人不服被上诉人淄博市住建局作出的《信访事项处理意见书》，向我机关申请行政复议。经审查，原告的行政复议申请符合立案条件，我机关于2月10日作出《行政复议受理通知书》(淄政复[2020]25号)、《提出行政复议答复通知书》(淄政复[2020]25号)，分别送达双方当事人。2020年4月3日，我机关作出《行政复议决定书》(淄政复[2020]25号)，分别送达双方当事人。3、关于法律适用问题。被上诉人淄博市住建局收到上诉人《履行法定职责申请书》后，依法进行调查核实作出《信访事项处理意见书》，并依法送达，履行了监督职责，不存在行政不作为的情况。我机关根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第(一)项之规定，作出驳回决定，适用法律正确。综上，我机关作出的淄政复[2020]25号《行政复议决定书》认定事实清楚、证据确凿、程序合法、适用法律正确，请求驳回上诉人的诉讼请求。 各方当事人提供的证据与一审一致。经过审理，二审审理查明的事实与一审一致，本院依法予以确认。 本院认为，《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款规定，下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（八）上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为；……（十）对公民、法人或其他组织权利义务不产生实际影响的行为。本案中，上诉人张明向被上诉人淄博市住建局提出履责申请，要求：“1、依法撤销被申请人（原淄博市墙体改革与建筑节能办公室）作出的建设工程竣工验收（建筑节能）意见；2、如发现被申请人（原淄博市墙体改革与建筑节能办公室）的相关领导及相关人员存在权钱交易、利益输送及渎职等违法甚至犯罪行为，应及时移交司法、检察机关依法予以查处。”根据已经查明的事实，原淄博市墙体材料改革与建筑节能办公室为被上诉人淄博市住建局下属事业单位，具体承担建筑节能验收工作。因此，上诉人张明上述两项履职申请实质系要求被上诉人淄博市住建局对下属机构原淄博市墙体改革与建筑节能办公室具体负担建筑节能管理职责的行为予以监督，并对有关人员涉嫌违法犯罪行为作出处理。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款规定，上诉人张明所请求的上述履职事项并不属于人民法院行政诉讼的受案范围，其起诉被上诉人淄博市住建局作出的信访事项处理意见书应当予以裁定驳回，其对被上诉人淄博市政府作出的复议决定的起诉亦应依法一并裁定驳回。原审法院据此裁定驳回上诉人张明起诉，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。上诉人张明的上诉理由不能成立，其上诉请求，本院依法不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长  房 鹏 审 判 员  卢长普 审 判 员  许 平 二〇二一年三月三十一日 法官助理  王敬波 书 记 员  王 琼