贵州省遵义市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）黔03行终77号上诉人（一审原告）：贵州简禾新材料科技有限公司，住所贵州省遵义市播州区龙泉社区新店子二组。统一社会信用代码：91520321MA6GQN744W。法定代表人：廖开义，职务：经理。委托诉讼代理人：樊国民，贵州众芳律师事务所律师。委托诉讼代理人：陈仕菊，贵州众芳律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：遵义市播州区综合行政执法局，住所贵州省遵义市播州区西大街北段751号。统一社会信用代码：11520321009902254W。法定代表人：程兴容，职务：局长。委托诉讼代理人：李晓勇。委托诉讼代理人：蒲枭。上诉人贵州简禾新材料科技有限公司（以下简称简禾公司）因与被上诉人遵义市播州区综合行政执法局城乡规划管理行政处罚一案，不服汇川区人民法院（2020）黔0303行初38号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。一审法院查明，原告简禾公司于2018年6月20日与案外人秦子伦签订了《租赁协议》，原告从秦子伦处租赁位于红耀炉具厂以北的厂房和米粉加工厂所占地以外的空地及十三间房屋，该租赁物非秦子伦所有。原告租赁后，便在空地上硬化了2457.31平方米土地，在硬化的土地上修建了1988.27平方米的建筑物，其将租赁物进行了转租。涉案建筑物在城市规划范围内。2020年4月30日，被告遵义市播州区综合行政执法局接区纪委、监察委案件移送线索。遵义市播州区综合行政执法局初步调查后认为存在违法行为于2020年6月22日决定立案查处，2020年6月30日和7月1日，遵义市播州区综合行政执法局的执法人员到达现场进行检查，制作了现场检查（勘验）笔录，拍摄了现场照片，并对原告简禾公司法定代表人廖开义进行询问，廖开义承认其修建的厂房建设行为未取得建设工程规划许可证。经被告集体讨论研究，决定作出限原告10天内自行拆除的决定。7月15日，遵义市播州区综合行政执法局向原告送达行政处罚告知书，告知了拟作出的行政处理决定及事实、理由和法律依据，并告知了原告享有陈述、申辩权、有权要求举行听证。原告于7月17日向被告申请听证，7月28日，被告举行了听证，原告法定代表人和股东朱良述（廖开义丈夫）参加了听证。8月18日，被告作出了［2020］播综执01字第161号行政处罚决定书，认定原告未取得建设工程规划许可证，于2018年6月起在遵义市播州区关门山桥下，修建构筑物，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，限原告在10日内自行拆除上述违法建设。同日，遵义市播州区综合行政执法局将该决定书送达原告。原告不服，提起诉讼。一审法院认为，被告遵义市播州区综合行政执法局作为播州区城市规划行政执法部门，有权对违反《中华人民共和国城乡规划法》相关规定的建设行为进行查处。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。在城市规划区范围内时进行建设，应办理《建设工程规划许可证》，简禾公司建设行为未取得建设工程规划许可，涉诉《行政处罚决定书》认定原告的建设行为未取得《建设工程规划许可证》，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，属违法建设，认定事实清楚。简禾公司在城市规划范围内违法建房，建房所占土地系向他人租用，出租人认为已经和简禾公司解除了租赁合同关系，原告采取补办等措施消除影响已无可能，遵义市播州区综合行政执法局依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定对其进行处罚限期拆除决定,适用法律正确。遵义市播州区综合行政执法局虽在查处简禾公司涉嫌违反《中华人民共和国城乡规划法》过程的中，形成了集体讨论笔录，但在举行听证后，未进行集体讨论，《中华人民共和国行政处罚法》第四十三条规定，听证结束后，行政机关依照本法第三十八条的规定，作出决定。第三十八条第二款对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。本案中，在听证前遵义市播州区综合行政执法局有集体讨论的体现，说明其也认为简禾公司违法建筑属情节复杂或重大违法行为给予较重的行政处罚，但在听证后，并没有进行集体讨论，属程序违法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的”规定，因集体讨论属于行政机关内部程序，未对简禾公司权利产生实际影响，应确认遵义市播州区综合行政执法局的行政处罚决定程序违法。综上所述，被告遵义市播州区综合行政执法局作出的《行政处罚决定书》认定事实清楚，适用法律正确，但鉴于被告确实存在违反《中华人民共和国行政处罚法》第四十三条、第三十八条之规定，应予确认行政处罚决定程序违法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项之规定，判决确认被告遵义市播州区综合行政执法局2020年8月18日作出的[2020]播综执01字第161号《行政处罚决定书》程序违法。案件受理费50元，由被告遵义市播州区综合行政执法局负担。一审宣判后，原告贵州简禾新材料科技有限公司不服一审判决，向本院提起上诉。请求：1.判决撤销遵义市播州区综合行政执法局作出的[2020]播综执01字第161号行政处罚决定书；2.上诉费由被上诉人承担。事实和理由：一、[2020]播综执01字第161号《行政处罚决定书》以拆违代拆迁事实清楚，行政处罚目的不正当，依法应予撤销。遵义德茂粮油贸易有限公司（以下简称德茂公司）拟使用上诉人厂房占用土地及附近土地，2019年10月至2020年1月期间，德茂公司与简禾公司等其他附近企业进行了四次用地补偿商谈，2020年3月至4月，播州区影山湖办事处召集相关企业就用地赔偿进行了三次商谈，因赔偿款未达成一致，多数企业未搬迁，但个别业主则在影山湖办事处的主持达成搬迁协议并得到赔偿。一审中，原告提交的会议记录、承诺书、证人证言等证据，足以证实上诉人厂房将被拆迁的事实。征收应按征收法律关系明确各方当事人的权利义务，依法保护各方当事人的合法权利，即便上诉人的厂房未取得合法手续，但是否给予赔偿，要根据征收法律处理。现被上诉人以原告厂房系违章建筑为由，要求原告拆除，其目的是降低土地房屋征收成本，被告的行政目的不具正当性，侵犯了原告的合法财产权利，应予撤销。二、[2020]播综执01字第161号《行政处罚决定书》严重程序违法，一审判决违法事实认定清楚，但适用法律错误。《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条规定，对情节复杂或重大违法行为给予较重行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。本条规定的法律意义在于从程序上保证行政处罚的正确、公正，同时，程序正确是依法行政的应有之义。作出案涉处罚决定前，被上诉人曾有集体讨论的体现，说明被上人将本案行政处罚作为复杂、重大处罚定性的，但被上诉人没有合法进行集体讨论便作了处罚决定，程序严重违法，对重大程序违法的处罚行为，因其不能保证处罚决定的公正、合法性，处罚决定书依法应予撤销。被上诉人遵义市播州区综合行政执法局答辩称：一、原判认定事实清楚。1.上诉人在转租的土地上未经批准修建建筑物，其建筑物属于违法建筑。案外人秦子伦以其妻子和兄弟名义从贵州国储物流有限公司遵义分公司和遵义市播州区丰泽资产管理有限责任公司租用土地后转租给上诉人，上诉人在该地上未经批准建设房屋用于自用和出租，其建筑物属于违法建筑的事实是清楚的。2.上诉人的违法建设行为不具有可改正性。遵义市播州区丰泽资产管理有限责任公司租赁给秦子伦的期限到期时间为2019年2月20日，且合同约定硬化场地和在场地建设临时附着物需取得出租方同意，并在不违反属地规划的情况下方可实施，期满不得提出任何赔偿要求；贵州国储物流有限公司遵义分公司租赁给秦子伦使用并未约定期限，属于不定期租赁，出租方均告知秦子伦解除租赁合同，而秦子伦转租给上诉人租期为五年。根据《中华人民共和国城乡规划法》、《贵州省城乡规划条例》及办理规划许可证的相关规定，上诉人不具备办理规划许可证的条件，也不可能补办手续，故其违法行为不具有可改正性。二、答辩人执法目的正当，不存在以拆代征的行为。涉案土地是由国有公司收储的土地，征地补偿早已补偿完毕，仅是由于尚未调整规划，尚未转为国有建设用地，不存在再次征收的问题。三、答辩人的程序瑕疵对上诉人的权利不产生实际影响，原判正确。答辩人的集体讨论程序瑕疵属于行政处罚的决定过程瑕疵，并非对上诉人举证权利和陈述申辩权的限制，对本案事实的认定和处罚结果并无实际影响，对上诉人不产生实际影响。故原审判决确认违法但不予撤销行政行为是正确的。本案一审的证据已随案移送本院（一审卷宗），经本院二审查明的事实与一审一致。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条之规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。具体包括认定事实证据是否确凿，适用法律法规是否正确，是否符合法定程序。被上诉人遵义市播州区综合行政执法局作出案涉处罚决定书，系根据上诉人简禾公司与秦子伦、秦子辉与遵义县国有资产投资经营有限责任公司、张艳丽与遵义市播州区丰泽资产管理有限责任公司签订的三份土地租用合同、遵义市人民政府关于《遵义市南部城区分区规划（2014-2030）的批复》、现场勘验笔录、对廖开义、朱良述、秦子伦等的询问笔录、遵义市播州区影山湖街道城镇建设服务中心出具的情况说明等证据。以上证据足以证明上诉人转租的土地属于城市规划区，其未取得建设工程规划许可证，在其转租土地上建设建筑物、构筑物，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款之规定，属于违法建设的事实。且，案外人秦子伦认为已经和简禾公司解除了租赁合同关系，上诉人非案涉土地使用权人，已无可能采取补办规划许可等措施，消除对规划实施的影响。被上诉人依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条之规定，对上诉人作出限期拆除的案涉处罚决定,认定事实清楚，适用法律正确，处罚结果并无不当。被上诉人接区纪委、监察委案件移送线索后，初步调查并依法立案，在进行充分的调查取证后，经集体讨论，向上诉人作出行政处罚事先告知书，告知其作出行政处罚决定的事实及证据、理由及依据，拟处罚结果，告知上诉人享有陈述、申辩和要求听证的权利，并依法举行了听证。虽然在听证后，被上诉人没有进行集体讨论，但集体讨论属于行政机关内部程序，结合上诉人在听证程序中并未提交足以改变原集体讨论认定上诉人违法建设的事实证据，一审判决根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项之规定，确认被上诉人作出案涉行政处罚决定程序违法，并无不当。上诉人的上诉理由不成立，本院不予支持。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审理程序合法，裁判结果得当，应予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人贵州简禾新材料科技有限公司负担。本判决为终审判决。审判长  黎光勇审判员  方 兵审判员  冯再军二〇二一年三月十九日法官助理文竹书记员王毅