福建省永春县人民法院 行 政 判 决 书 （2020）闽0525行初82号 原告福建省三班投资开发有限公司，住所地福建省德化县三班镇上寮开发区。 法定代表人郑永生，该公司董事长。 委托代理人苏勇、李金兴，福建融成律师事务所律师。 被告德化县自然资源局，住所地福建省德化县浔中镇浔北路12号。 法定代表人陈荣斌，该局局长。 出庭负责人郑友端，该局副局长。 委托代理人张玲玲，福建群翔律师事务所律师。 原告福建省三班投资开发有限公司（以下简称三班投资公司）不服被告德化县自然资源局《关于中国茶具城土地是否可分割办理不动产权证的复函》（德自然资函〔2020〕192号）（以下简称《复函》），并要求确认被告在2020年9月2日当场拒绝接受原告提交的纸质申请材料的行为违法，于2020年10月10日向本院提起行政诉讼。本院于10月16日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2021年1月18日公开开庭审理了本案。原告三班投资公司的委托代理人苏勇、李金兴，被告德化县自然资源局的出庭负责人郑友端及委托代理人张玲玲到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告三班投资公司诉称，中国茶具城项目位于德化县××镇××村××区，是福建省重点建设项目，目前该项目用地由四个地块组成，分别为Ｇ2014-23号（地块一）、Ｇ××4号（地块二）、Ｇ2015-06号（地块三）、Ｇ2018-09号（地块四）；其中，地块二、地块三、地块四由原告竞得开发建设；地块二共15幢已建成并销售网签备案468户，并部分办理了预告登记、按揭贷款；地块三已取得部分楼栋的预售许可并正在销售，经住建部门销售备案7户，地块四尚未动工开发建设。2019年4月前，地块二Ｂ5＃楼申请办理了6户不动产分割转移登记，领取了6本《不动产权证》，其后，因地块二分割转移登记业务问题需待被告内部协调处理，2020年8月，被告退回原已收件且正在办理之中的地块二共232宗的预售按揭预告登记、分割转移登记业务材料；2020年9月3日，原告再次向被告申请办理地块二不动产分割转移登记时，被告表示只能按不可分割销售用地处理、不能按店和分割单元办理不动产权登记业务，并向原告送达了《复函》，认定Ｇ2014-23号、Ｇ××4号、Ｇ2015-06号三宗土地属于不可分割销售用地。被告的《复函》和拒绝履行不动产分割登记法定职责行为缺乏事实和法律依据，案涉地块二、三均属于可分割销售的商服—批发零售用地，其拒绝对地块二、三按可分割转让（销售）给予办理不动产相关登记业务的行为严重损害了原告的合法权益，并造成四百多户买受人在已经签订《商品房预售合同》并支付首付款后，部分不能办理抵押按揭、全部不能办理不动产权转移登记。被告上述行政行为违法，具体理由如下：一、根据出让文件与合同、成交确认、建工许可、预售许可等材料，地块二、三均是按可分割转让销售的出让方式、出让价格进行出让的，被告《复函》不符合客观事实。1.被告主张“出让合同没有约定可分割销售用途或标注可分割销售面积，因此无法办理土地使用权分割手续”系颠倒土地出让政策的规定和要求。经营性用地出让前，如相关部门有提出不可分割转让销售等运营管理条件要求，出让人在编制土地出让方案时，应明确商业、办公物业的持有比例和持有年限等运营管理条件和转让限制条件，并载入土地出让合同；没有不可分割销售用地的条件，出让地块即属于可分割转让销售用地。2.被告主张“中国茶具城项目建设主要是为了解决我县大型商业展示中心空白问题。因此，一开始按整体的、不可分割销售商服项目进行定性，故我局在地价评估时按照最低标准进行评估”不符合客观事实。中国茶具城项目是大量小店面的集群，不是没有分割的大型商场；地块二、三系按照经过政府规划职能部门（德化县住建局、德化县自然资源局）审批的总平面图、单元分割分户平面图进行建设的，符合建筑物区分所有、不动产权单元分割登记的物理技术和法律属性条件，属于可分割销售的商铺、写字楼等商业房地产，与没有隔间或用虚拟线条划分的整体经营、不可分割销售的大型综合商场存在着本质的区别。地块二成交楼面地价401.8元／平方米、地块三成交楼面地价326.65元／平方米，超过当年基准地价三班镇商服用地的级别价400元／平方米和下限价300元／平方米；土地出让价款成交价的高低系通过竞价方式确定，并不是以该地块能否分割销售的前提条件，出让前准备工作属于出让前的地价评估管理和土地出让方案集体决策问题，与原告无关。3.被告主张“从土地定性和成交结果来看，3宗地也均没有可分割销售价值”完全不符合客观事实。地块二、三成交楼面地价不仅分别超过当年基准地价三班镇商服用地的级别价和下限价，也超过城关地区可分割销售商服用地基准地价Ｖ级下限楼面地价288元／平方米，因此，地块二、三属于可分割销售的商服用地；原县住建与规划部门等各有关部门实施的行政审批行为和被告已有审批案例证实涉案地块二、三属于可分割销售用地。综上，被告《复函》认定事实和适用法律错误，依法应当予以撤销，其应按分割转让（销售）的不动产单元办理不动产登记。原告请求：1.判令撤销被告于2020年9月3日作出的《复函》；2.确认被告拒绝对宗地号Ｇ××4号（地块二）、Ｇ2015-06号（地块三）宗地分割转让（销售）的不动产单元办理不动产登记（预告登记、分割转移登记）的行为违法，并责令限期采取补救措施，重新作出具体行政行为；3.本案诉讼费用由被告承担。庭审过程中，原告当庭明确第二项诉讼请求中的行政行为系被告在2020年9月2日当场拒绝接受原告提交的纸质申请材料的行为。 原告三班投资公司向本院提交了以下证据：1.营业执照，拟证明原告主体信息情况。2.《复函》，拟证明被诉具体行政行为。3.2020年8月地块二的部分退件材料（232宗预售按揭预告登记、分割转移登记业务材料中的代表各1份），拟证明被诉具体行政行为。4.《德化县人民政府关于公布德化县2011年基准地价的通告》《德化县2011年基准地价应用方案》（德政〔2013〕115号）、5.《德化县人民政府关于公布2014德化县城镇基准地价的通告》（德政〔2016〕23号），共同证明店面、商铺用地属于可分割销售的商服用地；2013年5月8日至2016年3月1日，德化县三班镇商服用地基准地价级别价为400元／平方米，修正幅度为±25%。6.《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第六条，拟证明在土地出让前，国土资源主管部门应当会同城乡规划等有关部门编制土地出让方案并按规定报政府审批，土地出让方案应当包括出让地块的空间范围、用途、年限、出让方式、时间和其他条件等。7.《福建省国有土地使用权出让工作规范》第十一条第（一）、（二）项、第十二条、第二十条第（二）、（三）项，拟证明出让方案应包括拟出让宗地块的具体位置、四至、用途、面积、年限、出让方式、土地使用条件（包括容积率、绿地率、建筑密度等主要规划设计条件或投资强度指标）、征地拆迁安置和场地平整情况等内容，对出让土地的用途和规划指标要求等必须在土地出让公告上披露。8.《福建省国土资源厅关于建立实施经营性房地产用地出让公告审查制度的通知》（闽国土资综〔2014〕169号），拟证明“二、审查内容要点土地出让公告方案及相关出让文件审查的主要内容包括：…（二）出让宗地是否为“净地”出让、…（五）出让宗地的规划条件和其他土地使用条件是否合规、…（七）拟出让宗地正常的土地市场价格、出让起始（叫）价或底价是否经专业评估、集体研究”。9.《德化县住房和城乡规划建设局关于出具Ｇ2014-23、24号国有建设用地规划意见的函》（德建函〔2014〕153号），拟证明土地出让面积为49917平方米，土地用途为批发零售商服用地，出让年限40年，没有设置不可分割销售用地的规划条件。10.《国有建设用地使用权挂牌出让公告》（德国土资告［2015］7号），拟证明公告中没有设定并披露土地用途为不可分割销售的商服用地；地块二的买受人须另行承担项目工程费用1234.4428万元。11.《德化县国有建设用地使用权挂牌出让成交确认书》，拟证明被告于2015年6月30日与原告签订出让成交确认书，地块二成交价为1373万元。12.《国有建设用地使用权出让合同》（合同编号：×××30），拟证明原告于2015年6月30日与被告签订土地出让合同，约定地块二的土地出让价款为1373万元，出让面积为49917平方米，土地用途为批发零售的商服用地，买受人另行承担项目工程费用1234.4428万元；受让人按照合同约定支付全部国有建设用地使用权出让价款、领取国有土地使用权证后，有权将本合同下的全部或部分国有建设用地使用权转让、出租、抵押。13.《国有建设用地使用权证》（德国用（2015）第71378号），拟证明德化县人民政府（以下简称德化县政府）于2015年8月6日向原告颁发了土地使用权证，没有记载本宗地为不可分割销售商服用地。14.《建设工程规划许可证》、《施工图蓝图》，拟证明规划部门审查同意地块二宗地建设的商铺，符合店面、写字楼可分割销售的商业地产，符合单元分割登记物理技术条件，并非不可分割的大型商场。15.《德化县建设工程竣工验收备案证明书》（德建备案字［2018］10号、德建备案字［2020］21号），拟证明2018年7月6日、2020年7月24日，原德化县住房和城乡规划建设局、德化县住房和城乡建设局分别对中国茶具城（一期工程）地块二Ｂ1＃-Ｂ3＃、Ｂ5＃-Ｂ9＃楼、Ｂ10＃-Ｂ13＃、Ｂ15＃、Ｂ16＃-Ｂ17＃楼予以竣工备案。16.《关于三班镇中国茶具城项目协调会议纪要》（德化县人民政府〔2016〕62号），拟证明2016年9月18日德化县政府专题会议纪要议定同意，在符合预售条件下，由住建局负责分期分批予以办理地块二的Ｂ1-Ｂ9＃楼预售许可证，即地块二属于可分割销售商服用地，原德化县国土资源局也参会研究，并形成一致意见，确认该宗地属于可分割销售的宗地。17.《商品房预售许可证》（德房预售［2016］第019号、德房预售［2019］第006号），拟证明原德化县住房和城乡规划建设局于2016年12月7日向原告颁发中国茶具城（一期工程）地块二共15幢楼（Ｂ1＃-Ｂ3＃、Ｂ5＃-Ｂ9＃楼、Ｂ10＃-Ｂ13＃、Ｂ15＃-Ｂ17＃楼）的预售许可证。18.《德化县商品房买卖合同备案信息表》（部分），拟证明地块二项目已签订预售合同469套，县住建局均予以办理网签备案手续，部分提供地块二Ｂ1幢01号、Ｂ2幢01号、Ｂ3幢01号、Ｂ5幢01号、Ｂ6幢01号、Ｂ7幢01号、Ｂ8幢01号、Ｂ9幢01号商铺网签备案证明。19.地块二的《不动产登记证明》（部分），拟证明业主购买地块二项目商铺后，被告已为戴文发、赖春晖等共232户业主办理预售商品房买卖预告登记。20.地块二的《不动产登记证明》（部分），拟证明业主购买地块二项目商铺后时，被告已为郑晓航、苏银杰等共205户业主办理预售商品房抵押权预告登记。21.闽（2019）德化县不动产权第0××7号、0001888号、0001952号、0001953号、0001965号、0001966号），拟证明被告已为地块二Ｂ5幢1-2层09号、Ｂ5幢3层309号、Ｂ5幢4层409号店铺办理了不动产分割转移登记。22.《德化县人民政府关于公开挂牌出让Ｇ2015-06号国有建设用地使用权的批复》（德政〔2016〕62号），拟证明德化县政府于2016年3月11日批准Ｇ2015-06号（地块三）地块向社会公开挂牌出让。23.《德化县住房和城乡规划建设局关于出具Ｇ2015-06号国有建设用地规划意见的函》（德建函〔2015〕76号），拟证明土地出让面积为49917平方米，土地用途为批发零售商服用地，出让年限40年，没有设置不可分割销售用地的规划条件。24.《国有土地使用权挂牌出让公告》（德国土资告字［2016］3号），拟证明被告于2016年4月11日发布公告，公开挂牌出让地块三的土地使用权，土地用途为批发零售商服用地，出让年限40年，没有设定土地用途为不可分割销售商服用地的限制内容。25.《成交确认书》，拟证明被告与原告于2016年5月17日签订出让成交确认书，地块三成交价为1189万元。26.《国有建设用地使用权出让合同》（合同编号：×××58），拟证明原告与被告于2016年5月18日签订土地出让合同，约定地块三的出让价款为1373万元，出让面积为49917平方米，土地用途为批发零售商服用地，买受人另行承担项目工程费用1003.592万元；受让人按照合同约定支付全部国有建设用地使用权出让价款，领取国有土地使用权证后，有权将本合同下的全部或部分国有建设用地使用权转让、出租、抵押。27.《国有建设用地使用权证》（德国用（2016）第77118号），拟证明德化县政府于2016年7月14日向被告颁发了土地使用权证，Ｇ2015-06号宗地使用权面积42018㎡，用途商服，没有设定该商服用地为不可分割销售商服用地的限制内容。28.地块三的建设工程规划许可证与《施工图蓝图》，拟证明规划部门审查同意地块三宗地建设的商铺，符合店面、写字楼可分割销售的商业地产，符合单元分割登记物理技术条件，并非不可分割的大型商场。29.《商品房预售许可证》（德房预售［2020］第024号）、地块三的《德化县商品房买卖合同备案信息表》7份，拟证明2020年8月27日德化县住房和城乡建设局批准并颁发了中国茶具城地块三Ｃ3＃、Ｃ5＃、Ｃ6＃、Ｃ9＃-Ｃ11＃楼的预售许可证，并对原告按照预售许可中的7户进行备案登记。30.《国有土地使用权挂牌出让公告》（德国土资告字［2018］22号），拟证明公开挂牌出让编号为Ｇ2018-06号宗地，土地用途为商服用地-不可分割销售商服用地。31.《国有土地使用权挂牌出让公告》（德国土资告字［2018］38号），拟证明德化Ｇ2018-09号（地块四）土地用途为批发零售用地，土地其他使用条件：可分割销售面积不超过23000㎡（约占计容建筑面积的46%），其余为不可分割销售。32.《国有土地使用权挂牌出让公告》（德国土资告字［2015］5号、11号），拟证明城东工业区、三班紫云工业区同时期的工业用地价分别为10.88、10.78、11.033万元／亩。33.中国茶具城项目立面设计图与建设期间的照片，拟证明地块二、三的俯视设计图及建设期间的照片、地块二的营业现状照片。34.《德化县不动产登记申请表》、35.《商品房买卖合同（预售）》、公民个人身份证、36.《光盘》及谈话记录摘录、37.《有关文书送达回执》，拟共同证明原告于2020年9月2日向被告申请办理不动产转移登记，当日被告拒绝受理并明确表示将于次日作出书面答复意见，9月4日被告向原告送达了《复函》。38.《国务院办公厅关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的指导意见》第二条第（六）项（国办发〔2019〕34号），拟证明以出让方式取得的建设用地使用权转让，在符合法律法规规定和出让合同约定的前提下，应充分保障交易自由；原出让合同对转让条件另有约定的，从其约定。39.《国土资源部办公厅关于印发的通知》（国土资厅发〔2016〕38号）第十八条，拟证明（限制改变用途与分割转让）对于落实产业用地政策供应的宗地，相关规范性文件有限制改变用途、限制转让或分割转让等规定的，原则上应当将限制要求写入划拨决定书或有偿使用合同，并记载到不动产登记簿和不动产权利证书，在分割转让审批、不动产统一登记管理等环节予以落实。40.《自然资源部办公厅关于印发的通知》第二十六条，拟证明对于落实产业用地政策供应的宗地，相关规范性文件有限制改变用途、限制转让或分割转让等规定的，原则上应当将限制要求写入划拨决定书或有偿使用合同，在分割转让审批中予以落实。41.《德化县商品房买卖合同备案信息表》，拟证明地块二项目469套商品房已签订预售合同，县住建局均予以办理网签备案手续。42.《不动产登记证明》（预售商品房买卖预告登记），拟证明业主购买地块二项目商铺后，被告已为232户购买业主办理预售商品房买卖预告登记。43.《不动产登记证明》（预售商品房抵押权预告登记），拟证明业主购买地块二项目商铺后，被告已为205户购买业主办理预售商品房抵押权预告登记。44.德化县农村信用合作联社《中国茶具城项目地块二按揭款发放明细表》，拟证明根据被告作出的不动产抵押登记证明，德化县农村信用合作联社已对地块二200户商铺购买人发放按揭贷款，总金额5025.2万元。45.（2020）厦鹭证内字第120859号福建省厦门市鹭江公证处《公证书》，拟证明德化县自然资源局发布挂牌出让Ｇ××4号（地块二）、Ｇ2015-06号（地块三）、Ｇ2018-09号（地块四）、Ｇ2018-06号和城东工业区、三班紫云工业区地块国有建设用地使用权的事实。诉讼过程中，原告三班投资公司向本院申请出具调查令调取了以下证据：1.《土地估价报告》（备案号：3501015ＡＡ0029），2.《土地估价报告》（备案号：3507015ＢＡ0096），3.〔2015〕5号《关于Ｇ2014-23、24号国有建设用地使用权出让方案等问题的纪要》，4.〔2015〕19号《县土地管理委员会第七次会议纪要》，5.德政〔2015〕125号《德化县人民政府关于公开挂牌出让Ｇ2014-23、24号国有建设用地使用权的批复》，6.〔2015〕18号《关于Ｇ2015-05号国有建设用地使用权出让方案等问题的纪要》，7.〔2015〕73号《县土地管理委员会第十三次会议纪要》，8.德政〔2016〕62号《德化县人民政府关于公开挂牌出让Ｇ2015-06号国有建设用地使用权的批复》，9.德政〔2013〕115号《德化县人民政府关于公布德化县2011年基准地价的通告》、《德化县2011年基准地价应用方案》，10.《2014德化县城镇基准地价应用方案》。 被告德化县自然资源局辩称，一、本案起诉不属于人民法院的受案范围。1.《复函》是一种行政答复，不属于行政行为，不具有可诉性。《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款规定了十种不可诉的行为，本案属于第（六）项：过程行为不可诉，即行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为及行政机关作出的可行性研究报告和相关批复也不可诉。2.原告的诉讼请求第二项建立在第一项基础上，现第一项不可诉，第二项就失去了前提条件，不存在撤销或者确认违法的问题。二、涉案行政答复未对原告的权利义务产生实质影响。本案中，被告已为Ｇ××4号宗地办理国有建设用地使用权及房屋所有权首次登记，Ｇ2015-06号宗地办理国有建设用地使用权首次登记。针对不可分割商服用地，根据《不动产登记实施条例》、《不动产登记条例实施细则》及《不动产登记操作规范（试行）》规定，为Ｇ××4号宗地、Ｇ2015-06号宗地各办理一本不可分割的不动产产权证书。被告已履行相应的法定职责，被告拒绝为Ｇ××4号宗地、Ｇ2015-06号宗地办理可分割销售的答复未对原告的权利义务产生实质影响（原告本身亦无权进行分割销售）。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第十项的规定，只有对原告的权利义务产生实际影响、发生外部法律效力的行政行为，才属于行政诉讼的受案范围。综上，原告的诉讼请求不符合根据前述法律、司法解释的规定，依法应予驳回。三、原告不具有本案主体资格，应驳回对原告的起诉。原告资格的界定必须是与行政行为有利害关系且因行政行为致使自己的合法权益受到侵犯。本案中，原告要求被告办理471套不动产转移登记事项，该种权益不是原告的合法权益，本案讼争地块被告的出让用途为商服-批发零售用地，从未标注可分割销售，原告擅自进行了可分割销售，该权益为非法的权益，不应受法律保护；本案纠纷实际为原告与471个买受人之间的债权债务关系，其应通过民事争议去解决处理，而不是要求被告为其非法的权益买单。四、1.被告出让Ｇ××4号地块、Ｇ2015-06号地块的行政行为合法，证据确实充分、适用法律法规正确、符合法定程序，且不存在超越职权、滥用职权、明显不当的情形。2.被告不为原告办理Ｇ××4号地块、Ｇ2015-06号地块分割销售不动产转移登记的行政行为合法。对受理的不动产登记申请应当进行查验，是被告的法定职责及职权，Ｇ××4号地块、Ｇ2015-06号地块用途为商服-批发零售用地，被告挂牌出让没有标注可分割销售，原告受让之后进行可分割销售违反法律、行政法规规定，其要求进行相应的可分割销售不动产登记亦违反了法律、行政法规规定，因此，被告对于原告的申请应当不予登记，并已按照法定程序书面通知了原告。综上，被告依法行使本行政区域内的土地管理职权，被诉行政行为合法，应驳回原告诉求。 被告德化县自然资源局向本院提交了以下证据：1.德政〔2015〕125号《德化县人民政府关于公开挂牌出让Ｇ2014-23、24号国有建设用地使用权的批复》、2.德国土资〔2015〕100号《德化县国土资源局关于公开挂牌出让Ｇ2014-23、24号国有建设用地使用权的请示》、3.德国土资函〔2014〕171号《德化县国土资源局关于要求出具Ｇ2014-23、Ｇ××4号国有建设用地规划意见的函》、4.德建函〔2014〕153号《德化县住房和城乡规划建设局关于出具Ｇ2014-23、24号国有建设用地规划意见的函》,拟共同证明Ｇ××4号宗地权属来源为国有土地出让，用途为商服-批发零售用地，被告依法挂牌出让Ｇ2014-23、24号国有土地建设用地使用权。5.《挂牌出让成交确认书》、6.《国有建设用地使用权出让合同》（合同编号×××30）、7.《国有建设用地交地确认书》，拟共同证明被告的合同义务是按期交付土地，被告已履行合同义务。8.《Ｇ2014-23、24号国有建设用地使用权挂牌出让须知》、9.德国土资告字［2015］7号《国有土地使用权挂牌出让公告》、10.德政〔2016〕62号《德化县人民政府关于公开挂牌出让Ｇ2015-06号国有建设用地使用权的批复》、11.德国土资〔2016〕41号《德化县国土资源局关于公开挂牌出让Ｇ2015-06号国有建设用地使用权的请示》、12.德国土资函〔2015〕82号《德化县国土资源局关于要求出具Ｇ2015-06号国有建设用地规划意见的函》、13.德建函〔2015〕76号《德化县住房和城乡规划建设局关于出具Ｇ2015-06号国有建设用地规划意见的函》、14.德建函〔2015〕105号《德化县住房和城乡规划建设局关于出具德建函〔2015〕76号规划补充意见的函》，拟共同证明Ｇ2015-06号宗地权属来源为国有土地出让，用途为商服-批发零售用地，被告依法挂牌出让Ｇ2015-06号国有土地建设用地使用权。15.《成交确认书》、16.《国有建设用地使用权出让合同》（合同编号×××58）、17.《国有建设用地交地确认书》，拟共同证明被告的合同义务是按期交付土地，被告已履行合同义务。18.《Ｇ2015-06号国有建设用地使用权挂牌出让须知》、19.德国土资告字［2016］3号《国有建设用地使用权挂牌出让公告》，拟共同证明申请人的资格要求为应单独申请，Ｇ2015-06号宗地出让未标注可分割销售，原告的申请不符合法定条件。20.德政〔2018〕372号《德化县人民政府关于公开挂牌出让Ｇ2018-09号国有建设用地使用权的批复》、21.德国土资〔2018〕421号《德化县国土资源局关于公开挂牌出让Ｇ2018-09号国有建设用地使用权的请示》、22.德国土资函〔2018〕120号《德化县国土资源局关于要求出具Ｇ2018-09号国有建设用地规划意见函》、23.德建规函〔2018〕37号《德化县住房和城乡规划建设局关于出具Ｇ2018-09号国有建设用地规划条件的函》、24.德建规函〔2018〕41号《德化县住房和城乡规划建设局关于补充出具德建规函〔2018〕37号（Ｇ2018-09号地块）规划条件的函》，拟共同证明Ｇ2018-09号宗地权属来源为国有土地出让，用途为商服-批发零售用地，Ｇ2018-09号宗地出让标注可分割销售，被告依法挂牌出让Ｇ2018-09号国有土地建设用地使用权。25.《成交确认书》、26.《国有建设用地使用权出让合同》（合同编号×××25）、27.《国有建设用地交地确认书》，拟共同证明被告的合同义务是按期交付土地，被告已履行合同义务。28.《Ｇ2018-09、Ｇ2018-13号国有建设用地使用权挂牌出让须知》、29.德国土资告字［2018］38号《国有土地使用权挂牌出让公告》，拟共同证明申请人的资格要求为应单独申请，Ｇ2018-09号宗地出让标注可分割销售，原告的申请不符合法定条件。30.《挂牌出让成交确认书》，拟证明Ｇ××4号地块出让时间2015年6月，用途商服-批发零售，成交价18.336万元／亩。31.《成交确认书》，拟证明Ｇ2015-06号地块出让时间2016年7月，用途商服-批发零售，成交价18.865万元／亩。32.《成交确认书》，拟证明Ｇ2018-09号地块出让时间2019年2月，用途商服-批发零售（可分割销售），成交价40.786万元／亩，可分割销售与不可分割销售土地出让价格差距巨大。33.德自然资（2020）销字第001号《德化县自然资源局关于撤销周冬菊、陈宏昆闽（2019）德化县不动产权第0××7号、闽（2019）德化县不动产权第0××8号核准登记告知审批表》、德自然资（2020）销字第002号《德化县自然资源局关于撤销周冬菊、陈宏昆闽（2019）德化县不动产权第0001952号、闽（2019）德化县不动产权第0001953号核准登记告知审批表》、德自然资（2020）销字第003号《德化县自然资源局关于撤销周冬菊、陈宏昆闽（2019）德化县不动产权第0001965号、闽（2019）德化县不动产权第0001966号核准登记告知审批表》、德自然资（2020）销告字第001、002、003号《德化县自然资源局关于撤销周冬菊、陈宏昆不动产权核准登记告知书》，拟证明被告发现已核准登记事项错误，及时自我纠错。34.《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第二条至第七条、35.《不动产登记暂行条例实施细则》第二十四条至第三十八条、36.《不动产登记操作规范试行》分则9.3，拟共同证明被告不为原告办理可分割销售的行为合法。37.受理通知单（受理编号×××19）、提前领证申请书，拟证明原告于2015年7月23日向被告提出Ｇ2014-24初始登记申请，被告审查之后为原告办理《国有土地使用权证》（证号71378）。38.受理通知单（受理编号×××04），拟证明原告于2016年6月6日向被告提出Ｇ2015-06初始登记申请，被告审查之后为原告办理《国有土地使用权证》（证号77118）。39.2015年至2016年工业用地项目出让情况，拟证明同时期工业用地出让价格20.04万元／亩、25.09元万／亩、35.07万元。 经庭审质证，对原告三班投资公司所提交的证据，被告德化县自然资源局质证认为：对证据36录音的真实性、合法性有异议；对其他证据的真实性无异议，证明对象有异议。对原告三班投资公司申请本院出具调查令调取的证据，被告德化县自然资源局质证认为：对证据1、2三性无异议；对证据3、4、6、7的真实性无异议，但认为会议纪要不是规范性文件，不具有证明力；对证据5、8的真实性无异议，但认为能够证明被告行政行为的合法性；对证据9、10的真实性无异议，但认为本案不属于已经区分为可分割销售的商服用地。 对被告德化县自然资源局所提交的证据，原告三班投资公司质证认为：对证据1-4、10-14的证据三性及证明内容均无异议；对证据5-9、15-19、35、36的证据三性无异议，证明内容有异议；对证据20-32、34的真实性、合法性无异议，但认为与本案不具有关联性；对证据33的证据三性及证明内容均有异议；对证据37-39因被告超出举证期限不予质证。 本院对上述证据认证如下：原、被告所提交的证据及本院依申请调取的证据，相对方当事人对证据真实性无异议的，本院予以确认。原告提交的证据36录音，能与被告当庭确认的事实相互印证，本院予以采信。被告提交的证据33的真实性本院予以认可，但被告未举证证明告知书已送达当事人，对该组证据的合法性本院不予认可；证据37-39系被告超出举证期限提交的证据，因被告在举证期限内并未向本院申请延期提供证据，故对于上述证据本院不予采纳。 经审理查明，一、关于Ｇ××4号宗地：2014年12月18日，德化县住房和城乡规划建设局依原德化县国土资源局申请出具了德建函〔2014〕153号《关于出具Ｇ2014-23、24号国有建设用地规划意见的函》，载明址在三班镇三班村上寮片区的Ｇ2014-24国有建设用地性质为商服—批发零售用地。2015年1月7日，福建华成房地产土地资产评估有限公司根据原德化县国土资源局委托出具《土地估价报告》，就Ｇ2014-23、24地块商服—批发零售用地国有土地使用权出让地价进行评估，其中Ｇ2014-24地块面积为49917.7平方米，评估单价为275元／平方米，且该报告明确载明“选择评估方法的依据：……（2）估价对象属于商住用地，建成后商品房全部用于出售，……”。2015年5月14日，德化县政府对原德化县国土资源局《关于公开挂牌出让Ｇ2014-23、24号国有建设用地使用权的请示》作出批复，载明Ｇ2014-24用地面积为49917.7平方米，土地用途为商服—批发零售用地，土地出让年限为40年，挂牌出让起始价为1373万元，竞得人须向中国茶具城开发项目建设领导小组办公室缴纳项目工程费用1234.4428万元（土石方工程费用和河流改道工程、盲沟工程费用），国有建设用地使用权挂牌出让的规划设计条件按《德化县住房和城乡规划建设局关于出具Ｇ2014-23、24号国有建设用地使用权规划意见的函》（德建函〔2014〕153号）执行。2015年5月27日，原德化县国土资源局发布德国土资告［2015］7号《国有建设用地使用权挂牌出让公告》，载明本次国有建设用地使用权挂牌出让的规划设计条件按《德化县住房和城乡规划建设局关于出具Ｇ2014-23、24号国有建设用地使用权规划意见的函》（德建函〔2014〕153号）执行，Ｇ2014-24土地用途为批发零售用地。2015年6月30日，原告三班投资公司以1373万元的成交价竞得Ｇ××4号地块的国有建设用地使用权，并于同日与原德化县国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》（合同编号：×××30），约定：出让宗地面积为49917平方米，出让宗地的用途为批发零售用地，出让价款为1373万元，每平方米为275.05元；其他土地利用要求按《德化县住房和城乡规划建设局关于出具Ｇ2014-23、24号国有建设用地使用权规划意见的函》（德建函〔2014〕153号）执行。2015年7月6日，原德化县国土资源局将Ｇ××4号宗地交付给原告。2015年8月6日，德化县政府为原告颁发德国用（2015）第71378号《国有土地使用证》，载明地类（用途）为商服。2015年7月14日，德化县住房和城乡规划建设局为原告颁发《建设用地规划许可证》，载明用地项目名称为中国茶具城（Ｇ××4号），用地性质为批发零售用地。2016年2月16日，德化县住房和城乡规划建设局为原告颁发《建设工程规划许可证》，建设项目为中国茶具城（一期工程）地块二Ｂ1＃—Ｂ17＃楼。2016年9月18日，德化县政府就中国茶具城项目有关问题召开协调会议并形成专题会议纪要，载明：鉴于该项目地块二因整区（共十五幢）只办一本建设工程规划许可证、施工许可证，但项目采取分期建设，在符合预售条件下，由住建局负责分期分批予以办理Ｂ1—Ｂ9＃楼预售许可证。2016年12月7日，德化县住房和城乡规划建设局为原告的中国茶具城（一期工程）地块二Ｂ1-Ｂ3＃楼、Ｂ5-Ｂ9＃楼项目办理了《商品房预售许可证》；2019年4月9日，德化县住房和城乡建设局为原告的中国茶具城Ｂ10-Ｂ13、Ｂ15-Ｂ17项目办理了《商品房预售许可证》。中国茶具城（一期工程）地块二Ｂ1-Ｂ3＃楼、Ｂ5-Ｂ9＃楼工程、中国茶具城（一期工程）地块二Ｂ10＃-Ｂ13＃楼、Ｂ15＃楼、Ｂ16＃-Ｂ17＃楼工程分别于2018年7月6日、2020年7月24日通过竣工验收备案。原告在取得《商品房预售许可证》后对中国茶具城地块二的商品房陆续进行了出售。德化县住房和城乡规划建设局／德化县住房和城乡建设局在2017年至2020年期间为469户购房者的《商品房买卖合同》办理了备案登记；原德化县国土资源局在2017年至2018年期间为232户购房者办理了预售商品房买卖预告登记；原德化县国土资源局在2017年至2019年期间为205户购房者办理了预售商品房抵押权预告登记，德化县农村信用合作联社三班信用社根据该抵押登记证明为上述购房者办理并发放了抵押按揭贷款计5025.2万元。2019年3月19日，被告分别为购房者周冬菊颁发闽（2019）德化县不动产权第0××7号《不动产权证书》，为购房者陈宏昆颁发闽（2019）德化县不动产权第0××8号《不动产权证书》；2019年3月20日，被告分别为购房者陈宏昆颁发闽（2019）德化县不动产权第0001952号、第0001966号《不动产权证书》，为购房者周冬菊颁发闽（2019）德化县不动产权第0001953号、第0001965号《不动产权证书》。2020年9月4日，被告以不动产权分割分户转移登记事项错误、不动产登记簿记载错误为由，通过内部审批，拟撤销上述六本《不动产权证书》。 二、关于Ｇ2015-06号宗地：2015年6月18日，德化县住房和城乡规划建设局依原德化县国土资源局申请出具了德建函〔2015〕76号《关于出具Ｇ2015-06号国有建设用地规划意见的函》，载明址在三班镇三班村上寮片区的Ｇ2015-06号国有建设用地性质为商服—批发零售用地。2015年9月29日，原德化县国土资源局委托泉州名城资产评估房地产估价有限公司对Ｇ2015-06号地块国有商服用地使用权出让地价进行评估，并在所出具的《估价委托书》中载明宗地的用途为“商服（可分割销售）”；泉州名城资产评估房地产估价有限公司于2015年10月12日出具《土地估价报告》载明：本次估价设定土地用途为商服用地—批发零售（可分割销售）用地，用地面积42018.2平方米，总地价为1189万元，单位地面地价为283元／平方米，单位楼面地价为177元／平方米。2015年10月30日，德化县住房和城乡规划建设局出具德建函〔2015〕105号《关于出具德建函〔2015〕76号规划补充意见的函》，载明：宗地竞得者应按《中国茶具城一期工程修建性详细规划》在本地块建设中国茶具城一期工程项目（包括Ｇ2014-23、Ｇ2014-24和Ｇ2015-06三宗地）的防控地下室。2016年3月11日，德化县政府对原德化县国土资源局《关于公开挂牌出让Ｇ2015-06号国有建设用地使用权的请示》作出批复，载明Ｇ2015-06号地块面积为42018.2平方米，土地用途为商服用地—批发零售用地，土地出让年限为40年，挂牌出让起始价为1189万元，国有建设用地使用权挂牌出让的规划设计条件按《德化县住房和城乡规划建设局关于出具Ｇ2015-06号国有建设用地使用权规划意见的函》（德建函〔2015〕76号）和《德化县住房和城乡规划建设局关于出具德建函〔2015〕76号规划补充意见的函》执行。2016年4月11日，原德化县国土资源局发布德国土资告字［2016］3号《国有土地使用权挂牌出让公告》，载明Ｇ2015-06号土地用途为批发零售用地。2016年5月17日，原告三班投资公司以1189万元的成交价竞得Ｇ2015-06号地块的国有土地使用权，并于次日与原德化县国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》（合同编号：×××59），约定：出让宗地面积为42018平方米，出让宗地的用途为批发零售用地，出让价款为1189万元，每平方米为282.97元；其他土地利用要求按《德化县住房和城乡规划建设局关于出具Ｇ2015-06号国有建设用地使用权规划意见的函》（德建函〔2015〕76号）及《德化县住房和城乡规划建设局关于出具德建函〔2015〕76号规划补充意见的函》（德建函〔2015〕105号）执行。2016年5月31日，原德化县国土资源局将Ｇ2015-06号宗地交付给原告。2016年7月14日，德化县政府为原告颁发德国用（2016）第77118号《国有土地使用证》，载明地类（用途）为商服。2019年2月11日，被告为原告颁发《建设工程规划许可证》，建设项目为中国茶具城一期地块三（Ｃ1＃—Ｃ18＃楼）。2020年8月27日，德化县住房和城乡建设局为原告的中国茶具城地块三（Ｃ3、Ｃ5、Ｃ6、Ｃ9—Ｃ11）项目办理了《商品房预售许可证》。原告在取得《商品房预售许可证》后对中国茶具城地块三的商品房陆续进行了出售。德化县住房和城乡建设局在2020年10月、11月为郑冬虹和陈小凤、陈素琴、郑金财、裴莹、陈东菊和郑锦军、孙义彩、苏建平等7户购房者的《商品房买卖合同》办理了备案登记。 三、2020年9月2日，原告向被告申请按可分割销售商服用地办理Ｇ××4号、Ｇ2015-06号土地使用权分割手续，被告虽当场拒绝接受原告提交的纸质申请材料，但之前已接收了申请材料扫描件。2020年9月3日，被告作出《复函》，答复原告称：1.从土地权属来源资料来看，3宗地均没有可分割销售用途；2.从土地出让集体决策过程来看，3宗地始终没有按可分割销售用途研究；3.从土地定价和成交结果来看，3宗地也均没有可分割销售价值。由于可分割销售与不可分割销售用途的价值差异较大，无法按可分割销售商服用地办理Ｇ2014-23、Ｇ2014-24、Ｇ2015-26号3宗地的土地使用权分割手续。被告当庭表示《复函》中的“Ｇ2015-26号”是笔误，实际为“Ｇ2015-06号”，原告对此无异议；被告又当庭表示《复函》中的Ｇ2014-23号地块是案外人取得，与原告无关，因该地块中部分商品房的购买者系原告的员工，故一并进行答复。2020年9月4日，被告将《复函》送达给原告。 四、2013年5月8日、2016年2月4日，德化县政府分别发布的《关于公布德化县2011年基准地价的通告》、《关于公布2014德化县城镇基准地价的通告》均载明“商服用地分为可分割销售的商服用地和不可分割销售的商服用地。可分割销售的商服用地如店面、写字楼等可以分割销售的商业房地产。不可分割销售的商服用地其一般是自主经营的，不可分割销售的，如酒店、物流、企业自用办公、企业总部区、旅游用地等”。 另查明，原德化县国土资源局2018年所出让的其他地块情况：关于Ｇ2018-06号宗地：德国土资告字［2018］22号《国有土地使用权挂牌出让公告》载明土地用途为商服用地—不可分割销售商服用地。关于Ｇ2018-09号宗地：德国土资告字［2018］38号《国有土地使用权挂牌出让公告》载明土地用途为批发零售用地；《国有建设用地使用权出让合同》（合同编号：×××25）约定出让宗地的用途为批发零售用地；《德化县住房和城乡规划建设局关于补充出具德建规函〔2018〕37号（Ｇ2018-09号地块）规划条件的函》（德建规函〔2018〕41号）载明该地块可分割销售面积≤23000平方米。 本院认为，《不动产登记暂行条例》第六条第二款规定“县级以上地方人民政府应当确定一个部门为本行政区域的不动产登记机构，负责不动产登记工作，并接受上级人民政府不动产登记主管部门的指导、监督”；第七条第一款规定“不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理；……”，德化县自然资源局作为德化县政府确定的不动产登记机构，负责该县辖区内的不动产登记工作，是本案的适格被告。本案有如下几个争议焦点： 一、关于原告的诉讼主体资格问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”，原告系诉争《复函》的被通知人，也是诉争房产预告登记《不动产登记证明》记载的义务人，其与本案行政登记行为具有利害关系，有权提起诉讼，具有诉讼主体资格。 二、关于本案是否属于行政诉讼受案范围。诉争《复函》名为行政答复，实际上是在受理了原告的不动产登记申请后作出的不予登记决定，已经对原告的申请作了实质处理，对原告的权利义务产生了影响，是可诉的行政行为。 三、关于Ｇ××4号、Ｇ2015-06号宗地是否可以按可分割销售商服用地办理土地使用权分割手续。1.从土地的估价情况来看，Ｇ××4号宗地的估价机构福建华成房地产土地资产评估有限公司在选择评估方法时是以“该地块属于商住用地、建成后商品房全部用于出售”为依据进行评估，该地块的挂牌出让价及成交价是该估价机构评估的价格；Ｇ2015-06号宗地被告在所出具的《估价委托书》中就载明该宗地的用途为“商服（可分割销售）”，估价机构泉州名城资产评估房地产估价有限公司所出具的《土地估价报告》中也明确设定土地用途为“商服用地—批发零售（可分割销售）用地”，且该地块的挂牌出让价和成交价均是该估价机构所评估的价格。2.从土地的出让过程来看，Ｇ××4号、Ｇ2015-06号宗地德化县住房和城乡规划建设局出具的规划意见、德化县政府的批复、挂牌出让公告、出让合同均未作出不可分割销售的限制，参考德化县的其他宗地情况，比如Ｇ2018-06号宗地的挂牌出让公告中载明土地用途为“商服用地—不可分割销售商服用地”，而被告认可的可分割销售的Ｇ2018-09号宗地，挂牌出让公告同样仅载明土地用途为“批发零售用地”，并未明确标注“可分割销售”字样，只是德化县住房和城乡规划建设局在补充出具的该地块规划条件的函中对于可分割销售的面积作了限定；同时，德化县政府《关于公布德化县2011年基准地价的通告》、《关于公布2014德化县城镇基准地价的通告》已明确界定了可分割销售的商服用地和不可分割销售的商服用地，本案诉争的建设用地并不属于不可分割销售的商服用地范畴，故根据“法无禁止即可为”的原则，原告有权进行分割销售。3.从德化县相关政府部门已作出的行政行为来看，Ｇ××4号宗地德化县政府召开协调会议并形成专题会议纪要要求住建局分期分批办理预售许可证，德化县住房和城乡规划建设局为原告分期办理了两本《商品房预售许可证》，德化县住房和城乡规划建设局／德化县住房和城乡建设局为469户购房者的《商品房买卖合同》办理了备案登记，原德化县国土资源局为232户购房者办理了预售商品房买卖预告登记，并为205户购房者办理了预售商品房抵押权预告登记，被告也发放了六本《不动产权证书》；Ｇ2015-06号宗地德化县住房和城乡建设局为原告办理了《商品房预售许可证》，甚至在本案诉讼期间德化县住房和城乡建设局仍为购房者的《商品房买卖合同》办理了备案登记。政府行政行为具有确定力、拘束力和执行力，行政行为一旦作出，必然要求社会公众对此予以信赖，以建立稳定的社会秩序和经济秩序。本案中，相关政府部门的一系列行为足以使原告及相关购房者产生了行政信赖。因原告所提出的按可分割销售商服用地办理Ｇ××4号、Ｇ2015-06号土地使用权分割手续的申请并不违反法律、行政法规的禁止性规定，被告应予办理。 四、关于被告在2020年9月2日当场拒绝接受原告提交的纸质申请材料的行为的合法性问题。《不动产登记暂行条例》第十七条规定“不动产登记机构收到不动产登记申请材料，应当分别按照下列情况办理：（一）属于登记职责范围，申请材料齐全、符合法定形式，或者申请人按照要求提交全部补正申请材料的，应当受理并书面告知申请人；（二）申请材料存在可以当场更正的错误的，应当告知申请人当场更正，申请人当场更正后，应当受理并书面告知申请人；（三）申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场书面告知申请人不予受理并一次性告知需要补正的全部内容；（四）申请登记的不动产不属于本机构登记范围的，应当当场书面告知申请人不予受理并告知申请人向有登记权的机构申请。不动产登记机构未当场书面告知申请人不予受理的，视为受理。”；第二十二条规定“登记申请有下列情形之一的，不动产登记机构应当不予登记，并书面告知申请人：（一）违反法律、行政法规规定的；（二）存在尚未解决的权属争议的；（三）申请登记的不动产权利超过规定期限的；（四）法律、行政法规规定不予登记的其他情形”。上述条款并未明确规定受理不动产登记仅限定于接收纸质申请材料。本案中，原、被告双方均确认被告接收了原告的申请材料扫描件，根据上述条款规定，被告未当场书面告知原告不予受理的，视为受理。被告所作出的《复函》，实际上是在受理原告的不动产登记申请后作出不予登记决定的行政行为。因此，对于原告要求确认被告在2020年9月2日当场拒绝接受原告提交的纸质申请材料的行为违法的诉讼请求，本院不予支持。 综上，原告的起诉符合起诉条件。被告对原告的申请作出的《复函》主要证据不足、明显不当，本院予以撤销，被告依法应重新作出行政行为。对于原告的其他诉讼请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（六）项的规定，判决如下： 一、撤销被告德化县自然资源局作出的《关于中国茶具城土地是否可分割办理不动产权证的复函》（德自然资函〔2020〕192号）； 二、责令被告德化县自然资源局在本判决生效之日起三十日内对原告福建省三班投资开发有限公司提出的按可分割销售商服用地办理Ｇ××4号、Ｇ2015-06号土地使用权分割手续的申请重新作出行政行为； 三、驳回原告三班投资开发有限公司的其他诉讼请求。 案件受理费50元，由被告德化县自然资源局负担，应在本判决生效后五日内向本院缴交（原告三班投资开发有限公司预交的50元予以退回）。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于泉州市中级人民法院。 审 判 长  陈瑞兴 审 判 员  陈艳虹 人民陪审员  邱华添 二〇二一年三月二十二日 书 记 员  陈书敏 附：一、本判决适用的主要法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。 二、提示 根据《中华人民共和国行政诉讼法》及相关司法解释的规定，当事人认为行政执行活动存在违法情形，可以向有权监督的人民检察院申请监督。