安徽省铜陵市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2021)皖07行终3号 上诉人铜陵市社会保险事业管理服务中心，住所地安徽省铜陵市湖东路666号政务中心，统一社会信用代码12340700568980785W。 法定代表人曹仕平，该中心主任。 出庭负责人陈龙，该中心副主任。 委托代理人汪鹏，该中心稽核科科长。 委托代理人严锐，安徽创元律师事务所律师。 被上诉人郑云，女，1968年8月9月出生，汉族，住安徽省铜陵市铜官区。 委托代理人黄骏，男，1966年11月14日出生，汉族，住安徽省铜陵市铜官区，公民身份340702196611143534。（系郑云丈夫）。 上诉人铜陵市社会保险事业管理服务中心（以下简称市社保中心）与被上诉人郑云社会保障行政管理（劳动、社会保障）行政撤销一案，因不服安徽省铜陵市铜官区人民法院（2020）皖0705行初64号行政判决，向本院提起上诉，本院受理后，依法组成合议庭，于2021年3月24日公开开庭审理了本案。上诉人市社保中心出庭负责人陈龙，委托代理人汪鹏、严锐，被上诉人郑云委托代理人黄骏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审法院审理查明，2004年7月，郑云通过招聘进入郊区行政执法局（原郊区市容局）工作。2018年11月1日郑云正常退休。 2019年10月14日，郑云向市社保中心申请要求市社保中心依法复核郑云在郊区缴费年度的缴费基数，责令依法补交。 2019年12月30日，市社保中心作出《关于郑云同志养老保险缴费基数问题的答复意见》，载明：“你向市社保中心反映的在铜陵市郊区城市执法局工作期间，单位未按你实际工资收入每年申报缴纳企业职工基本养老保险基数问题，我中心高度重视。因为你所聘用工作的单位（机关、事业）系郊区人民政府提出处理意见。据了解，安徽省人力资源和社会保障厅已明确答复了你的信访诉求，你可根据《中华人民共和国社会保险法》第八十三条规定，个人与用人单位发生社会保险争议的，可以申请调解、仲裁、提起诉讼。” 2020年3月20日，铜陵市人力资源和社会保障局作出《行政复议决定书》，责令市社保中心在60日内依法作出具体行政行为。 2020年3月25日，市社保中心再次作出《关于郑云同志养老保险缴费基数问题的答复意见》，认定：“1、你的历年工资与单位养老保险缴费基数申报进行对比，未发现单位申报员工缴费基数与实际不符情况；2、郊区政府相关部门存在对辖区内机关、事业单位聘用人员2017年前的企业职工基本养老保险缴费基数申报未按社会保险政策规定，要求本人签字确认的不规范行为。虽然你2017年前企业职工基本养老保险缴费基数申报材料单位未给你签字确认，但2017年、2018年企业职工基本养老保险缴费基数申报材料已经你本人签字确认，且你单位申报口径与历年申报口径一致。3、通过你所反映的问题，我们已要求郊区政府按照我市相关政策进一步规范辖区内机关、事业单位聘用人员待遇发放标准，严格执行政策规定”。郑云不服，遂诉至本院。 另查明，2003年11月13日，中国共产党铜陵市郊区委员会、铜陵市郊区人民政府制发郊发【2003】51号《关于印发的通知》第十三条规定：机关聘用人员月工资收入，根据被聘用人员的基本情况，按国家行政机关同岗位人员进行工资套改，其本人月工资收入按套改工资加所有政策性补贴之和的60%为基数享受，另每聘1年加1个百分点，并按照本人月工资收入标准为基数缴纳基本养老、医疗、失业保险，由会计核算中心统一扣除代办。 2017年、2018年，郑云所在单位为郑云申报社会保险缴费基数申报表中的缴费基数均经郑云本人签名确认。 再查明，2019年9月13日，铜陵市人力资源和社会保障局作出《关于郑云信访事项的复查意见》，认定：郑云系郊区政府机关聘用人员，郊区政府在其工作期间是按照上年度社会平均工资60%为基数为其缴纳社会保险费的，未按照其本人月工资报酬为基数缴纳，造成郑云个人缴费基数低于其本人工资，导致郑云少缴社会保险费。遂依照有关规定，决定：郊区人社局信访处理意见（郊人社【2019】62号）不符合（劳社[2006]66号）文件的规定，用人单位应按照规定给予补偿。 郑云不服，向安徽省人力资源和社会保障厅申请复核。 2019年12月10日，安徽省人力资源和社会保障厅做出皖人社信【2019】19号“关于郑云信访事项的复核意见”，该复核意见认为依据《中华人民共和国社会保险法》第八十三条规定，个人与所在用人单位发生社会保险争议的，可以依法申请调解、仲裁、提起诉讼。建议原告可以依法申请调解、仲裁、提起诉讼。 郑云一审诉讼请求：撤销市社保中心《关于郑云同志养老保险缴费基数的答复意见》，责令其限期依法正确履行审核社会保险缴费基数法定职责。 一审法院审理认为，市社保中心系社会保险经办机构。根据《社会保险法》第八条“社会保险经办机构提供社会保险服务，负责社会保险登记、个人权益记录、社会保险待遇支付等工作。”的规定，市社保中心作为本案被告，主体适格。 本案中原告系针对被告2020年3月25日作出的《关于郑云同志养老保险缴费基数问题的答复意见》提起的诉讼，该《关于郑云同志养老保险缴费基数问题的答复意见》是在已有信访意见后出具，客观上属于新的行政行为；本院审查的是该《关于郑云同志养老保险缴费基数问题的答复意见》行政行为的合法性，故被告辩称的“依法裁定驳回郑云的起诉”的意见和相应理由，本院不予采纳。 《关于郑云同志养老保险缴费基数问题的答复意见》，认定“郑云的历年工资与单位养老保险缴费基数申报进行对比，未发现单位申报员工缴费基数与实际不符情况”，该认定实际是对原告的缴费基数进行了审核，但未就原告的缴费基数的合理性和原告工资的合法性（即与实际相符的事实和理由）予以明确；因此，被告的该《关于郑云同志养老保险缴费基数问题的答复意见》事实不清，依据不足。 原告对被告作出《关于郑云同志养老保险缴费基数问题的答复意见》的程序未提出异议。 综上，被告市社保中心作出的《关于郑云同志养老保险缴费基数问题的答复意见》虽主体适格、程序合法，但认定事实不清，依据不足，依法应予撤销。案经本院审判委员会讨论决定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，判决一、撤销被告市社保中心于2020年3月25日作出的《关于郑云同志养老保险缴费基数问题的答复意见》；二、责令被告市社保中心于本判决生效后六十日内重新作出行政行为。案件受理费50元，由被告市社保中心承担。 市社保中心上诉称，64号判决认为案涉的上诉人对被上诉人的《关于郑云同志养老保险缴费基数问题的答复意见》（以下简称“《答复意见》”）“未就原告的缴费基数合理性和原告工资的合法性（即与实际相符的事实和理由）予以明确”，故认定上诉人的《答复意见》“事实不清、依据不足”属于适用法律错误，理由如下：上诉人坚持本案一审、二审和本案发回重审后一审的答辩意见，在此不再重复。同时认为：一、本案被上诉人的诉请是要求社保经办机构正确履行“审核”社保缴费基数之诉；而被上诉人在提出此请求时已退休享受退休待遇，因此，上诉人的行政行为并无不当。根据《中华人民共和国社会保险法》等法律法规、部门规章的规定，上诉人作为社保经办机构、对社保缴费基数的“审核”义务，是针对社保缴费义务人（用人单位和劳动者）的缴费行为的。而本案郑云在2019年10月14日向上诉人提出书面申请时，已属于退休人员，已不属于缴费义务人、不是上诉人履行“审核”义务的对象。而被上诉人退休前的社保缴费基数已是既成事实，只存在告知的问题——事实上上诉人也是这样做的。所以上诉人的答复行为并无不当。同时，上述理由，也足以推翻64号判决认为上诉人的《答复意见》“实际是对原告的缴费基数进行了审核”的观点——因为行政机关法无明文不可为。二、上诉人在《答复意见》中已经对被上诉人在职期间的缴费基数合理性和工资的合法性予以了明确答复，不存在“事实不清、依据不足”。《答复意见》第一条已认定“郑云的历年工资与单位养老保险缴费基数申报进行对比，未发现单位申报员工缴费基数与实际不符情况”。这就是对合理性合法性的明确答复。不仅如此，上诉人还在《答复意见》的第二、三条中明确写明了理由和查明的其他事实，包括：2017、2018年的缴费申报材料已经被上诉人签字确认、郊区政府相关部门存在2017年前未要求职工本人签字的不规范行为和上诉人已要求郊区政府严格执行待遇发放标准和政策等内容。作为针对一个提出“复核申请”这样本身诉求就不明确规范的非缴费义务人的答复意见，上诉人的答复意见已经具体明确，也不存在“事实不清、依据不足”的情况。三、从实体上看，被上诉人退休前用人单位郊区行政执法局也不存在少申报社保缴费基数的事实。本案被上诉人有个重大误区：她认为退休前其实际享受的待遇金额就一定是缴费工资基数。但这并不是一回事，还应结合政策和法规来判断。上诉人根据《铜陵市市直机关事业单位编外聘用人员管理办法（铜编办【2013】33号）》（以下简称“铜编办【2013】33号文”）、《铜陵市郊区区直机关聘用人员管理暂行办法（郊发【2003】51号）》（以下简称“郊发【2003】51号文”）等规定，并未发现被上诉人退休前用人单位郊区行政执法局存在未将其工资性收入纳入缴费基数申报的事实。这里尤其需要说明的是：“郊发【2003】51号文”第十三条明确规定：“机关聘用人员月工资收入，根据被聘用人员的基本情况，按国家行政机关同岗位人员进行工资套改，其本人月工资收入按套改工资加所有政策性补贴之和的60%为基数享受......并按照本人月工资收入标准为其缴纳基本养老、医疗、失业保险......”；该文第十四条规定：“机关聘用人员的一般福利性待遇（指：防暑降温、烤火费、过年费、过节费、各类奖金）比照党政群机关直属事业单位工作人员享受......”。因此，铜陵市郊区机关和事业单位编外聘用人员的社保缴费工资基数，应当依据上述文件的规定，按照其本人月工资收入计算，不应包含福利性待遇收入。但事实上：被上诉人在职期间，郊区给其发放的待遇总金额中，工资性收入只占了很少的比例——这一点，有明确的事实和文件依据：“铜编办【2013】33号文”第四条明确规定：“编外聘用人员......不得套用机关和事业单位的工资政策......”，第十五条更明确规定：编外聘用人员的待遇标准为：“......第二类人员（即辅助管理类）2.3-3万元/年/人（其中：......其他辅助管理类人员2.3万元/年/人）”。也就是说：依据我市政策规定，被上诉人依法可以获得的工资收入顶多也就2.3-3万元一年；而事实上：就算依据被上诉人自己提供的数据，其在职期间每年的收入（以2016年为例）也已达11万余元，显著高于“铜编办【2013】33号文”规定的聘用人员工资待遇标准，显然，这部分多发的金额当然不应计算为其工资收入，是不能记入社会保险缴费基数申报中的。而被上诉人所在单位申报的缴费基数，是符合上述文件规定的工资限额的；并且2017、2018年的社保缴费基数还得到了上诉人的签字确认，符合《社会保险法》的规定。因此，不能认为拿到手的钱就一定是工资性收入，就等同于缴费基数。依据上述文件的规定，被上诉人退休前用人单位郊区行政执法局也不存在少申报社保缴费基数的事实。综上，上诉人认为：原审判决适用法律错误，应予改判。恳请二审法院依法支持上诉人的上诉请求。 市社保中心上诉请求：1、请求撤销铜陵市铜官区人民法院（2020）皖0705行初64号行政判决，依法改判驳回被上诉人郑云对上诉人的原审全部诉讼请求；2、本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。 郑云答辩称，一、被答辩人在一审的答辩状中及其后的庭审中，自认提供的知识一份历年缴费统计表这一客观事实，这也恰能证明被答辩人没有履行《社会保险法》第八十三条“依法核定社会保险费”的职责。在没有事实和证据的情况下，凭空认定用人单位无社保违法行为，也明显与其上级机关铜陵市人社局铜人社复查【2019】3号文的结论相悖（签发人曹仕平，也是被答辩人法定代表人），一审认定其作出的行政行为“事实不清，依据不足”并无不当之处。二、被答辩人的上诉理由只是对原审没有采信的答辩意见的重复，其理由不仅存在逻辑悖论，还没有任何法律依据。综上，被答辩人的上诉理由不成立，应予以驳回。 经审理，本院对一审法院查明的案件事实依法予以确认。 本院认为，行政机关应当依法依规行使职权。市社保中心于2020年3月25日作出的《关于郑云同志养老保险缴费基数问题的答复意见》中，没有就其所依据的相关规定予以述明。因该《答复意见》中没有相关法律法规等依据，故无法进行合法性审查。因此，上诉人市社保中心的《答复意见》依据不足。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。上诉人的上诉请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人市社保中心负担。 本判决为终审判决。 审判长  李运华 审判员  姚爱玉 审判员  张庄女 二〇二一年三月三十日 书记员  李海燕 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决，裁定；