云南省曲靖市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）云03行终6号上诉人（原审原告）：马龙县马过河镇车何采石场。住所地：曲靖市马龙区马过河镇大车章村。个体工商户营业执照注册号：530321600056167。(以下简称车何采石场)经营者：梁有林，男，1973年11月10日生，汉族，曲靖市马龙区人，初中文化，个体工商户，住曲靖市马龙区。委托代理人：熊明，云南兴磊律师事务所律师。特别授权代理。被上诉人（原审被告）：曲靖市马龙区自然资源局。住所地：曲靖市马龙区龙翔路13号。统一社会信用代码：115303210151542561。(以下简称马龙区自然资源局)法定代表人：杨晨，局长。上诉人车何采石场因注销矿产资源许可一案，不服曲靖市沾益区人民法院（2020）云0328行初32号行政判决，向本院提起上诉。本院2021年1月11日受理后，依法组成合议庭进行了审理。经合议庭评议，本案现已审理终结。原审判决认定以下法律事实：经审理查明，马龙县马过河镇车何采石场系个人经营的个体工商户，经营者为梁有林，经营范围建筑用石灰岩露天开采，采矿许可证有效期至2017年5月21日。2015年11月13日，马龙县国土资源局、马龙县安全生产监督管理局向各矿业权人发出马国土资发〔2015〕31号《关于非煤矿山转型升级工作中采矿许可证办理有关问题的通知》，对马龙县非煤矿山转型升级期间采矿许可证办理事宜作出规定。为落实非煤矿山转型升级工作要求，马过河镇人民政府于2016年7月13日组织召开全镇非煤矿山企业法人转型升级工作座谈会，车何采石场经营者梁有林参加会议，经会议征求意见，车何采石场申请转型升级，马过河镇人民政府意见为“该采石场属车马碧水库回水线范围，按照相关部门要求办理后，同意转型升级。”2016年8月16日，马龙县人民政府办公室印发了经马龙县第十五次人民政府第23次常务会议讨论通过的《马龙县非煤矿山转型升级实施方案》，车何采石场被确定为2017年淘汰关闭的矿山，实施方案明确对列入淘汰关闭的矿山，要分年度计划严格按照《云南省人民政府关于促进非煤矿山转型升级的实施意见》明确的关闭标准和程序实施，由县人民政府依法作出关闭决定并公示，并将关闭矿山决定抄送市级有关职能部门，依法吊销或注销相关证照。并明确国土资源部门的职责有“对采矿许可证和安全生产许可证过期不再延期的以及作出停办、关闭的矿山，及时办理采矿许可证注销或吊销手续”。2017年1月19日，曲靖市人民政府作出曲政复〔2017〕3号《曲靖市人民政府关于调整全市非煤矿山转型升级实施方案的批复》，在曲靖市非煤矿山转型升级“四个一批”调整方案中，车何采石场仍被列为2017年度淘汰关闭的矿山。2017年5月22日，马过河镇安全监督管理站制作告知书，告知车何采石场被列入马龙县非煤矿山转型升级“淘汰关闭”矿山名单，要求被列入淘汰关闭的非煤矿山在2017年8月31日前必须把申请淘汰关闭的申请书交到马过河镇安全监督管理站，结束相关工作，在2017年8月31日前提交申请书的可以享受10万元补偿金。该告知书上注明以短信发送给梁有林，庭审中原告认可已接到口头告知。2017年10月10日，马龙县人民政府发布了《关于对马龙县月望班庄沙场等5户非煤矿山企业关闭的通告》，并附马龙县2017年关闭非煤矿山企业名单，其中未包含车何采石场。2019年2月25日，曲靖市国土资源局马龙分局向曲靖市马龙区人民政府报送了《关于对马龙县大庄乡马鞍山砂场等8家非煤矿山企业公告关闭并注销采矿许可证的请示》，请求批准对《马龙县非煤矿山转型升级实施方案》中列为“淘汰关闭”矿山、《马龙县矿业权设置审批委员会第三、第四次会议纪要》关闭矿山、采矿许可证有效期届满未申请延续的8家非煤矿山，依法公告关闭并注销采矿许可证，其中备注车何采石场属于转型升级“淘汰关闭”矿山，曲靖市马龙区人民政府于2019年3月3日作出马政复〔2019〕8号文件《曲靖市马龙区人民政府关于对马龙县大庄乡马鞍山砂场等8家非煤矿山企业公告关闭并注销采矿许可证的批复》，同意对马龙县大庄乡马鞍山砂场等8家非煤矿山企业公告关闭并注销采矿许可证，要求曲靖市国土资源局马龙分局严格按照有关规定办理好注销公告。曲靖市国土资源局马龙分局于2019年3月13日在马龙区人民政府门户网发布《采矿权注销公告》及马龙区采矿许可证注销公告清单，于2019年3月14日在曲靖日报刊登《采矿权注销公告》及马龙区采矿许可证注销公告清单，要求相关矿山企业采矿权人自公告之日起30日内办理采矿许可证注销登记手续，逾期不办理，将按规定注销采矿许可证。由于车何采石场未主动办理采矿许可证注销登记手续，被告经审批后于2019年5月13日注销了马龙县马过河镇车何采石场采矿许可证。另查明，车何采石场为了换发采矿许可证，于2016年4月委托曲靖皓云矿业有限公司利用云南省地质矿产勘查开发局第一地质大队资质为矿山编制一份《云南省马龙县车何采石场资源储量核实报告》，但因该矿属于关闭矿山，马龙县国土资源局不予备案。2017年5月17日，车何采石场经营者梁有林向马龙县国土资源局书面申请采矿许可证延期和换证，通过邮政特快专递的形式向马龙县国土资源局寄送申请书，但没有签收记录。又查明，2019年3月15日，按照《曲靖市马龙区深化机构改革实施方案》，曲靖市马龙区自然资源局作为曲靖市马龙区人民政府工作部门，整合原曲靖市国土资源局马龙分局等部门的职责，其主要职责是对全区自然资源开发利用和保护进行监管，建立空间规划体系并监督实施，履行全民所有各类自然资源资产所有者职责，统一调查和确权登记，建立自然资源有偿使用制度，负责测绘和地质勘查行业管理等。原审法院认为，关闭取缔不符合国家产业政策非煤矿山企业，是事关安全生产、生态保护和环境资源有效利用的专项工作，有利于促进国民经济和社会的发展，应当依法开展并注重砖厂权利人的权益保护。虽然现行立法未对不符合国家产业政策的非煤矿山企业的关闭退出工作及程序作出具体、明确的规定，但实践中仍应遵守正当程序与法治秩序的基本要求。马龙县第十五次人民政府第23次常务会议讨论通过的《马龙县非煤矿山转型升级实施方案》，曲靖市人民政府作出曲政复〔2017〕3号《曲靖市人民政府关于调整全市非煤矿山转型升级实施方案的批复》及云南省人民政府的文件从实际出发，对不符合国家产业政策非煤矿山企业关闭标准和程序实施进行了规定，其中对列入淘汰关闭的矿山，由县人民政府依法作出关闭决定并公示，并将关闭矿山决定抄送市级有关职能部门，依法吊销或注销相关证照。本案中，被告马龙区自然资源局作为国土资源部门，按照《马龙县非煤矿山转型升级实施方案》，其有对采矿许可证和安全生产许可证过期不再延期的以及作出停办、关闭的矿山，及时办理采矿许可证注销或吊销手续的职责，根据《中华人民共和国行政许可法》第七十条规定行政机关对行政许可有效期届满未延续的应当依法办理有关行政许可的注销手续，被告依法也具有相应职责。本案争议的焦点是被告注销原告采矿许可证的行为是否合法。原告车何采石场的采矿许可证有效期至2017年5月21日，因马龙县非煤矿山转型升级工作，车何采石场被列为马龙县2017年淘汰关闭的矿山，已不能再办理采矿许可证延续手续，是曲靖市马龙区人民政府实施的政策性关闭，按照实施方案应当由县人民政府依法作出关闭决定并公示，并将关闭矿山决定抄送市级有关职能部门，依法吊销或注销相关证照。被告经请示曲靖市马龙区人民政府批复同意对已关停未注销采矿许可证矿山进行公告关闭并注销采矿许可证，在马龙区人民政府门户网及曲靖日报刊登了采矿权注销公告，后注销了原告采矿许可证，被告实施注销原告采矿许可证的行政行为是在取得曲靖市马龙区人民政府批复同意的情况下进行的。曲靖市马龙区人民政府的批复是否合法，也就是本案中原告要求一并审查的曲靖市马龙区人民政府马政复〔2019〕8号文件的合法性问题，原审法院认为，曲靖市马龙区人民政府马政复〔2019〕8号文件，属行政机关内部对相关职能部门实施专项工作的许可及工作要求，不违反法律法规及上级人民政府对非煤矿山转型升级工作的政策要求，该文件并不具有违法性，车何采石场早在2016年和2017年就被市县两级人民政府确定为转型升级中淘汰关闭的矿山，且车何采石场的经营者梁有林是明知的。车何采石场系曲靖市马龙区人民政府政策性关停，由县人民政府依法作出关闭决定并公示，并将关闭矿山决定抄送市级有关职能部门，依法吊销或注销相关证照，包括政府作出关闭决定并公示的行政行为和相关职能部门依法吊销或注销相关证照的行政行为，本案被告提交的证据，不能证明曲靖市马龙区人民政府对车何采石场作出关闭决定并公示，但车何采石场确实是经市县两级人民政府确定需淘汰关闭的矿山，客观存在采矿许可证届满后未办理采矿许可证延续手续的事实，被告采取采矿权注销公告的方式，符合国土资源部国土资规〔2017〕16号《关于完善矿产资源开采审批登记管理有关事项的通知》文件及《中华人民共和国行政许可法》第七十条的规定，但原告车何采石场系曲靖市马龙区人民政府政策性关停，因公共利益而关闭退出，并非原告的原因导致采矿许可证过期，因此原告因政策性关闭所受的直接损失有权利主张公平合理的补偿，原告可另案向相关行政机关主张权利。综上，确认行政行为无效，主要是针对行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，因车何采石场系曲靖市马龙区人民政府政策性关停，客观上原告也不能再办理采矿许可证延期手续，被告作为政府职能部门，依据政府的批复，对已列入“淘汰关闭”的非煤矿山，且采矿许可证已过期的矿山，经公告后注销采矿许可证的行为符合法律法规及政策规定，并不存在重大且明显违法情形，故原告要求确认被告曲靖市马龙区自然资源局注销车何采石场采矿权的行为无效的诉讼请求不能成立，原审法院不予采纳。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告马龙县马过河镇车何采石场的诉讼请求。案件受理费50元，由原告马龙县马过河镇车何采石场负担。一审判决宣判后，原审原告车何采石场不服，向本院提起上诉。被上诉人马龙区自然资源局表示服判但未作答辩。上诉人车何采石场上诉请求：撤销原审判决，依法改判马龙区自然资源局注销车何采石场采矿权的行为无效，上诉理由：（一）、原审事实认定遗漏了对裁判结果有直接影响的关键事实。1、马龙区人民政府自始至终没有作出关闭车何采石场的具体行政行为。虽然经曲靖市人民政府批复同意的《马龙县非煤矿山转型升级实施方案》将车何采石场列为关闭矿山，马龙区人民政府根据曲靖市国土资源局马龙分局请示作出的马政复（2019〕8号文件也批复同意注销车何采石场的采矿许可证，但该方案和批复属于政府工作计划性质的内部行政行为。计划关闭矿山、同意注销采矿许可证与向车何采石场作出关闭决定属于不同性质的行为，两者不能混淆、不能互相替代。2、车何采石场采矿许可证有效期未能延续是因为曲靖市国土资源局马龙分局蓄意拖延、不予办理造成的。车何采石场已经书面申请了采矿许可证延期的换证，后又以邮政特快专递的形式向曲靖市国土资源局马龙分局寄送了申请书。但马龙县国土资源局不回复、不审查、不办理，最终导致采矿许可证过期。（二）、原审判决依据的法律法规和政策规定适用错误。1.原审认定曲靖市马龙区人民政府马政复（2019)8号文件并不违反法律法规及上级人民政府对非煤矿厂山转型升级工作的政策要求，该文件并不具有违法性，该认定错误。根据《中华人民共和国行政许可法》第五条：《有关行政许可的规定应当公布；未经公布的，不得作为实施行政许可的依据。马龙区人民政府根据曲靖市国土资源局马龙分局请示作出了批复，按照《国家党政机关公文处理条例》规定，批复是上级机关对下级机关请求事项的答复，属于内部公文往来，不属于针对不特定对象的可反复适用的规范性文件。并且该批复未经公布，也不应作为注销车何采石场采矿许可证的依据。根据云南省人民政府办公厅《关于依法做好金属非金属矿山整顿关闭工作的实施意见》（云政办发（2012)234号)规定，矿山关闭程序是先由县、市、区人民政府依法作出的关闭决定并进行公示，然后才是有关职能部门依法吊销采矿许可证。《马龙县非煤矿山转型升级实施方案》也作出类似规定：“由县人民政府依法作出关闭决定并公示，并将关闭矿山决定抄送市级有关职能部门，依法吊销和注销相关证照”。而马龙区人民政府在没有作出关闭决定、没有公示的情况下，直接批复同意曲靖市国土资源局马龙分局以转型无级淘汰关闭为由注销车何采石场的采矿许可证，明显违反了其自身的工作方案和云南省人民政府办公厅的政策要求。2.原审适用《中华人民共和国行政许可法》第七十条规定作出判决，适用法律错误。前文已述，采矿许可证客观存在有效期届满未延续的事实，其原因是因为曲靖市国土资源局马龙分局蓄意拖延、不予办理造成的。应当适用《中华人民共和国行政许可法》第四十九条规定，被许可人已经申请行政许可有效期延续，行政机关应当根据申请，在该行政许可有效期届满前作出是否准予延续的决定；逾期未作决定的，视为准予延续。而不是适用《中华人民共和国行政许可法》第七十条之规定。（三）、原审判决内容含糊其词，缺乏判决文书应有的指引作用。原审判决认定车何采石场系马龙区人民政府政策性关闭，因政策性关闭所受的直接损失有权利主张公平合理的补偿，原告可另案向相关行政机关”主张权利，但未明确半何采石场究竟应该向哪一个行政机关主张权利。概括本案事实，政府欲关闭证照齐全、依法经营的企业，但却未按上级政策要求委托第三方专业机构现场勘察、评估、出具报告，未向企业作出关闭决定，未依法告知并保障企业陈述、申辩的权利，未依法公示，直接就让职能部门进行企业关闭后的最终的程序性事项，注销采矿许可证，甚至都没有依法对已设定的行政许可进行行政撤回，让企业在事实上直接进入“被死亡”状态。在根据政府方案、批复拖延至企业行政许可有效期届满、注销许可证的行为被认定合法后，恳请二审法院审查并明确原审判决所指的“相关行政机关”究竟是哪一个机关，让企业遭受的巨大损失依法有一个寻求补偿的对象和渠道。综上，原审判决事实认定不清，适用法律错误，内容含糊其词，请求二审法院撤销原审判决，依法改判马龙区自然资源局注销车何采石场采矿权的行为无效。委托代理人熊明提出的代理意见与上诉理由基本一致。经审理，本院确认原审判决认定的事实为本案的案件事实。经审查，原审法院审判程序合法。本院认为：本案形成的背景是国家进行全国范围的非煤矿山转型升级工作。根据国家、省、市对该项工作的要求，原马龙县人民政府通过的《马龙县非煤矿山转型升级实施方案》，曲靖市人民政府作出曲政复〔2017〕3号《曲靖市人民政府关于调整全市非煤矿山转型升级实施方案的批复》，对不符合国家产业政策非煤矿山企业关闭标准和程序实施进行了规定，其中对列入淘汰关闭的矿山，由县人民政府依法作出关闭决定并公示，并将关闭矿山决定抄送市级有关职能部门，依法吊销或注销相关证照。本案中，上诉人车何采石场的采矿许可证有效期至2017年5月21日，但在采矿许可证有效期到期之前的2016年，车何采石场被列为马龙县2017年淘汰关闭的矿山名单，已不能再办理采矿许可证延续手续，按照实施方案应当由曲靖市马龙区人民政府依法作出关闭决定并公示，并将关闭矿山决定抄送市级有关职能部门，依法吊销或注销相关证照。被上诉人马龙区自然资源局经请示曲靖市马龙区人民政府批复同意对已关停未注销采矿许可证矿山进行公告关闭并注销采矿许可证，在马龙区人民政府门户网及曲靖日报刊登了采矿权注销公告后，于2019年5月13日注销了原告采矿许可证，符合国土资源部国土资规〔2017〕16号《关于完善矿产资源开采审批登记管理有关事项的通知》文件及《中华人民共和国行政许可法》第七十条的规定。对上诉人车何采石场提出的上诉理由，本院认为，首先，采石场关闭与许可证注销是由不同的行政机关实施的不同的行政行为。本案的审理对象是许可证注销行为，关闭采石场行为不是本案的审理对象。另在许可证到期前，上诉人车何采石场被列为马龙县2017年淘汰关闭的矿山名单，已不能再办理采矿许可证延续手续，2017年5月22日，马龙区马过河镇安监站向上诉人车何采石场书面告知了这一情况，故并不存在蓄意拖延、不予办理采矿许可证有效期延续手续的情况。其次，非煤矿山转型升级工作是依政策及行政决定启动，以法律形式确认结果，原审判决依据的法律法规和政策规定，均属该项工作中得依据，并无错误。第三、因关闭采石场行为不是本案的审理对象，原审判决采石场关闭损失另行主张权利合法。至于应向哪一个行政枳关主张权利，由当事人结合关闭行为自己决定。故上诉人车何采石场提出的上诉理由均不能成立。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确。上诉人车何采石场的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。上诉案件受理费50元由上诉人车何采石场负担。本判决为终审判决。审判长  孟剑锋审判员  唐文兵审判员  唐 志二〇二一年三月二十九日书记员  肖德琴