河北省沧州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）冀09行终31号 上诉人（原审原告）沧州华通电器配件有限公司，住所地南皮县潞灌乡凤翔村。 法定代表人周福华，经理。 委托代理人邓斌，河北宏天律师事务所律师。 上诉人（原审被告）沧州市生态环境局南皮县分局（原南皮县环境保护局），住所地南皮县工商局南侧。 法定代表人李胜利，局长。 委托代理人刘涛，法规标准宣传股股长。 委托代理人刘健，河北衡泰律师事务所律师。 上诉人沧州华通电器配件有限公司（以下简称华通公司）、沧州市生态环境局南皮县分局（以下简称原南皮县环保局）因罚款一案，不服河北省南皮县人民法院（2020）冀0927行初9号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院查明，2019年9月24日，被告原南皮县环保局对原告华通公司进行了现场检查，检查时发现该公司激光切割和五金冲压正在生产，五金加工项目无环评审批手续，激光切割设备配备自制除尘器，配套建设的环保设施未经验收即投入生产，被告原南皮县环保局于当日制作《监察登记表》并向原告送达了《责令改正违法行为决定书》，2019年10月12日被告对原告华通公司进行现场调查，制作了《现场检查笔录》和《调查询问笔录》，拍摄现场照片，2019年10月29日被告出具《法制审核意见书》，2019年11月28日召开行政处罚案件集体讨论会，2019年12月12日作出《行政处罚事先告知书》和《行政处罚听证告知书》并送达原告，因原告未在法定期限内向被告提交陈述、申辩和听证的书面申请，2019年12月24日被告作出南环罚（2019）150号行政处罚决定书，依据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款，《中华人民共和国行政处罚法》（下称行政处罚法）第五十一条第一项和第四十五条第二款的规定，决定对原告华通公司处以罚款21万元，12月30日被告原南皮县环保局将《行政处罚决定书》送达原告华通公司。被告于2019年11月5日为原告的建设项目环境影响报告表出具了审核意见，2019年12月3日原告华通公司配套建设的环保设施经验收合格，2020年6月16日，原告诉至本院，请求撤销被告对其作出的南环罚（2019）150号行政处罚决定。以上事实有监察登记表、现场照片、现场检查（勘验）笔录、调查询问笔录、《南皮县环境保护局责令改正违法行为决定书》、《行政处罚听证告知书》、《行政处罚决定书》、送达回证等予以佐证。 原审法院认为，本案的争议焦点为被告原南皮县环保局对原告华通公司作出南环罚（2019）150号行政处罚决定的合法性和合理性。第一、在事实认定方面，被告原南皮县环保局于2019年9月24日发现被告华通公司存在环保设施未经验收即投入生产的情况后，即对原告作出《责令改正违法行为决定书》并送达给原告，2019年10月8日立案后，于2019年10月12日对原告企业进行了现场调查，制作《现场笔录》和《调查询问笔录》，拍摄现场照片，两份笔录中被告法定代表人周福华对公司存在五金加工项目配套建设的环境保护设施未经验收即投入生产的违法行为没有异议，并在现场检查笔录和调查询问笔录上签字，原告主张被告提交的笔录中的签字系后来补签字，但未提交相应证据证实自己的主张，故原告华通公司违法事实清楚，证据充分；第二、法定程序方面，被告提交的案件处理内部审批表中最后一栏中“行政机关负责人审批意见”中签字日期为2019年9月20日，与前两栏签字日期2019年9月24日存在时间出入，本院认为被告机关负责人对日期的签署笔误属于行政机关内部审核过程中的轻微瑕疵，不影响对原告违法行为的认定，且被告原南皮县环保局在本案行政执法和处罚中履行了立案登记、审批、询问、现场勘察、形成调查报告、集体讨论、处罚事先告知、处罚听证告知、处罚审批、依法送达程序，以上程序均符合法律、法规规定，故被告原南皮县环保局作出的南环罚（2019）150号行政处罚决定符合法定程序；第三、在适用法律方面，被告原南皮县环保局对原告华通公司作出的行政处罚依据系原告的环保设施未经验收即投入生产的行为违反了《建设项目环境保护管理条例》第十九条第一款规定，根据第二十三条第一款的规定，对原告华通公司处以21万元罚款，适用法律正确；第四、在处罚是否适当方面，本案中被告原南皮县环保局对原告华通公司处以罚款21万元涉及到行政处罚自由裁量权问题。《行政处罚法》第五条规定：实施行政处罚，纠正违法行为，应当坚持处罚与教育相结合，教育公民、法人或其他组织自觉守法。本案中，原告华通公司因环保设施未验收即投入生产的违法行为，被告原南皮县环保局给与其罚款21万元的行政处罚是否适当，应结合原告的具体违法情节及社会危害后果予以综合认定。首先，原告提交的营业执照和建设项目环境影响报告表均能证实原告的建设项目对环境可能造成轻度影响，且原告在安装布袋式除尘塔之前为防止生产中产生铁沫，垒了一条室外全封闭式排尘沟，最大限度的减少了对环境的污染；其次，2019年9月24日，被告原南皮县环保局因原告的违法行为对其下达了《责令改正违法行为决定书》，原告于2019年10月即编制了建设项目环境影响报告表，2019年11月5日被告原南皮县环保局出具了审核意见，要求原告在三个月内自主验收，2019年12月3日原告公司的配套建设的环保设施经验收合格且符合限期验收的要求，根据以上的时间节点判断，原告在收到被告的《责令改正违法行为决定书》后，能认识到错误并积极整改，且其环保设施经验收后已经合格，故其违法行为并未造成污染环境的严重社会后果。再次，对于原告华通公司，既要坚持支持和保护民营企业发展，又要体现教育与处罚相结合的原则，轻微违法不应对其处以高额罚款，且因为今年新冠疫情的原因，给国民经济、各行各业造成了巨大的经济损失，原告华通公司也不例外，在疫情刚刚过去，企业全面复工复产的大环境下，行政执法机关在执法过程中应结合实际，不搞“一刀切”，对于违法行为轻微的企业，给与相应程度的惩罚，亦能体现行政处罚法的立法目的。因此综合考量原告华通公司违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度，对其处以罚款数额10万元可以达到教育与处罚相结合的目的。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十七条第一款规定：行政处罚明显不当，或者其他行政行为涉及对款额的确定，认定确有错误的，人民法院可以判决变更。综上，被告原南皮县环保局作出的行政处罚决定虽然合法但明显不当，应予变更。 原审法院遂判决，一、变更原南皮县环保局于2019年12月24日作出南环罚（2019）150号行政处罚决定“处以罚款二十一万元”为“处以罚款十万元”二、驳回原告华通公司的其他诉讼请求。 上诉人华通公司上诉请求，撤销原审判决，撤销被诉行政处罚决定。主要理由：1.原南皮县环保局未尽到告知义务。其未召开环保整改会议，使得企业不知道自身是否存在违法行为，并如何进行处理。2.华通公司不存在违法行为。我公司上了一台激光切割机，为防止生产中产生铁沫，垒了一条室外20米长全封闭式防尘沟，因南方包括山东沿海城市都是防尘沟，能够防台风，起到布袋式15米高的塔的作用，何况南皮县大多企业连该地沟都没有，亦没有进行处罚。2019年9月17日省环保厅来检查，予以认可，国务院环保督察组来公司进行表扬。所以我公司没有任何污染环境的行为，更没有任何污染后果。我厂系1988年8月8日开工建厂，不存在未批先建行为。3.原南皮县环保局认定五金加工项目需要配套建设的环保设施未经验收即投入生产错误。其未到企业进行验收属失职，其从未告知过上布袋塔，我公司不知道如何做才能符合环保要求，2019年9月24日原南皮县环保局向我公司送达违法改正书后，我公司立即投资上了除尘塔，2019年11月5日办理了环评手续，符合限期验收的要求。4.原南皮县环保局对我公司的处罚违背了行政处罚法第三条、第四条规定。我公司不知道原南皮县环保局要对我公司进行处罚，其也未告知我公司应有的权利，认定我公司放弃陈述申辩和听证属程序违法。我公司没有任何污染行为和任何社会危害后果，不具有处罚的前提条件，对我公司作出的处罚决定适用法律错误。未对违法行为给予行政处罚的规定进行公布，属无效处罚。且现在新冠疫情防治期间，公司复工复产已经举步危艰，无法承担巨额罚款。5.我公司取得环评证书后，又对我公司进行处罚属于错误执法。6.原审法院虽然变更处罚数额，但对原南皮县环保局的行政执法行为予以认定，缺乏依据。综上，原审判决认定事实错误，适用法律不当。 上诉人原南皮县环保局上诉请求，撤销一审判决，驳回华通公司的诉讼请求。主要理由：一、原审判决已对原南皮县环保局作出的行政处罚决定之合法性予以认定，被诉行政处罚决定认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，应予维持。二、原审法院判决变更行政处罚数额，无任何事实和法律依据。原审法院在法定处罚限额之下确定罚款数额无法律依据，华通公司没有行政处罚法第二十七条规定的从轻或者减轻行政处罚的法定情形，我局已经充分考虑华通公司已整改等相应情形，并已考虑疫情期间生产经营情况，在法定限额范围内予以处罚具有合理性。三、请二审法院维护行政机关的执法权力和社会公共利益，贯彻实施党中央国务院有关环境保护的各项重大决策。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。另查明，华通公司2018年新上一台激光切割机，为防止生产中产生铁沫，垒了一条室外全封闭式排尘沟。 本院认为，《建设项目环境保护管理条例》第十九条第一款规定：编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目，其配套建设的环境保护设施经验收合格，方可投入生产或者使用；未经验收或者验收不合格的，不得投入生产或者使用。根据上述规定，华通公司的环境保护设施未经验收,不得投入生产或者使用。第二十三条第一款规定：违反本条例规定，需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用，或者在环境保护设施验收中弄虚作假的，由县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正，处20万元以上100万元以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他责任人员，处5万元以上20万元以下的罚款；造成重大环境污染或者生态破坏的，责令停止生产或者使用，或者报经有批准权的人民政府批准，责令关闭。因华通公司配套建设的环境保护设施未经验收即投入生产，所以华通公司的行为应受到行政处罚。 关于处罚告知问题，原南皮县环保局作出行政处罚事先告知书和行政处罚听证告知书后，即向华通公司送达，华通公司法定代表人周福华签收，并在送达回证上签字并按捺手印。行政处罚事先告知书中明确告知华通公司实施的违法行为，经原南皮县环保局行政处罚案件集体讨论，拟对该公司罚款21万元。并告知该公司有权进行陈述和申辩，以及提出陈述和申辩权的期限，逾期未提出的，视为放弃此权利。行政处罚听证告知书中亦明确告知华通公司有要求举行听证的权利以及申请期限，华通公司未在规定的期限内提出陈述、申辩及听证申请，故华通公司关于原南皮县环保局在对该公司作出行政处罚前未告知其应有的权利，认定该公司放弃陈述申辩和听证属程序违法的理由不能成立。 关于罚款数额，对环境违法行为处以罚款，除了应适用《建设项目环境保护管理条例》的规定，还应遵循《行政处罚法》的规定。《行政处罚法》第四条第二款规定了过罚相当原则，即设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当；第五条规定了处罚与教育相结合原则，即实施行政处罚，纠正违法行为，应当坚持处罚与教育相结合，教育公民、法人或者其他组织自觉守法。《行政处罚法》第二十七条第一款规定了从轻、减轻的情形：当事人有下列情形之一的，应当依法从轻或者减轻行政处罚：（一）主动消除或者减轻违法行为危害后果的；（二）受他人胁迫有违法行为的；（三）配合行政机关查处违法行为有立功表现的；（四）其他依法从轻或者减轻行政处罚的。第二款规定了不予处罚的情形：违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。从轻处罚是指在最低限以上适用较低限的处罚，减轻处罚是指在最低限以下处罚。具体到本案，原南皮县环保局适用了从轻处罚，将罚款数额裁量确定为《建设项目环境保护管理条例》规定的最低限之上，即21万元。法院作为司法机关，对行政机关的裁量，一般予以认可，但是，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十七条第一款规定，行政处罚明显不当的，人民法院可以判决变更。本案21万元罚款是否明显不当，应结合《建设项目环境保护管理条例》禁止行为所需要保护的法益，以及案件的具体违法情形予以综合认定。 《建设项目环境保护管理条例》是一部防止建设项目产生新的污染、破坏生态环境的行政法规。该法第十九条第一款明确禁止配套建设的环境保护设施未经验收或者验收不合格投入生产或者使用。配套建设的环境保护设施未经验收即投入生产，不仅可能起不到保护环境的作用，而且可能产生新的污染，导致环境质量下降，危害人身健康。对华通公司的违法行为既要予以惩戒，同时也应过罚相当，应根据案涉违法行为的具体情况，考量违法情节及危害后果。首先，华通公司为防止生产中产生铁沫，垒了一条室外全封闭式排尘沟，最大限度的减少了对环境的污染，主观过错较轻。其次，原南皮县环保局亦不能证明华通公司采取该措施后是否仍对环境造成污染，以及造成何种程度污染。第三，原南皮县环保局对华通公司下达《责令改正违法行为决定书》后，华通公司及时编制建设项目环境影响报告表并报原南皮县环保局，原南皮县环保局于2019年11月5日出具了审核意见，认为符合国家产业政策和环保选址要求，同意该项目建设，并要求华通公司在三个月内自主验收，华通公司于2019年12月3日验收合格。对于华通公司，既要坚持保护民营企业发展，又要体现教育与处罚相结合的原则。综合考虑以上因素，可以认定华通公司的案涉违法行为情节较为轻微，社会危害性较小，对其处以21万元罚款，在处罚数额的裁量上明显不当。根据本案前述具体情况，将罚款数额变更为10万元可以达到教育与处罚相结合的目的。二上诉人相应的上诉理由不能成立，本院不予支持。 综上，原审判决认定事实清楚、适用法律正确，本院对沧华通公司、原南皮县环保局的上诉请求均不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费100元,由沧州华通电器配件有限公司、南皮县环境保护局均担。 本判决为终审判决。 审 判 长 孙树国 审 判 员 张春明 审 判 员 李艳华 二〇二一年三月十五日 法官助理 魏 伟 书 记 员 李美玉