江苏省南通市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）苏06行终92号 上诉人（原审原告）南通茂发房地产开发有限公司，住所地南通市崇川区永兴佳园83幢113室。 法定代表人严术新，执行董事兼总经理。 委托代理人顾海华，南通市崇川区中兴法律服务所法律工作者。 委托代理人翟美琴，南通市崇川区中兴法律服务所法律工作者。 被上诉人（原审被告）南通市住房和城乡建设局，住所地南通市崇川区工农南路150号。 法定代表人王开亮，局长。 应诉负责人沈斌，党组成员。 委托代理人江峰煜，南通市住房和城乡建设局工作人员。 委托代理人高婷婷，北京市炜衡（南通）律师事务所律师。 被上诉人（原审第三人）南通市崇川区住房和城乡建设局，住所地南通市崇川区城港路58号。 法定代表人刘建新，局长。 委托代理人朱卫国，南通市崇川区住房和城乡建设局工作人员。 委托代理人张迎军，北京市盈科（南通）律师事务所律师。 上诉人南通茂发房地产开发有限公司诉被上诉人南通市住房和城乡建设局（以下简称南通住建局）城建行政备案一案，不服南通经济技术开发区人民法院（2020）苏0691行初409号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审法院经审理查明，南通市百昌置业有限公司（以下简称百昌公司）通过挂牌方式取得永兴佳园南侧、永扬路东侧，宗地编号为CR8004地块的土地使用权。2009年2月23日，南通市发改委作出通发改投资〔2009〕69号核准通知，同意百昌公司在该地块开发建设商品房项目，项目总建筑面积167000平方米。2009年12月18日，原南通市规划管理局就CR8004地块作出规设20090144号《南通市规划设计要点》，载明用地面积101244.4平方米（其中一号地块为商业、办公，面积为21877.6平方米；二号地块为居住，面积为79366.8平方米），一号地块建筑面积不超过81000平方米、二号地块建筑面积不超过162300平方米，同时公建配套要求一栏明确载明物管用房按居住建筑总面积的4‰设置等内容。2010年5月13日，南通市发改委作出通发改投资〔2010〕276号核准通知，载明：经市规划局批准，百昌公司开发建设CR8004地块商品房项目规划指标进行了调整，同意“CR8004”地块建设项目调整建设规模，该项目地上总建筑面积由167000平方米调整为243300平方米，其中商业办公81000平方米、拆迁安置房162300平方米（含：文化活动站600平方米、社区服务中心200平方米、居委会250平方米、物业管理用房500平方米，公厕60平方米、为居住配套的商业服务用房5900平方米），地下工程规模以市规划部门最终核定面积为准。 该项目分两期进行建设。对一期建设工程项目，原南通市规划局于2010年8月17日向百昌公司核发了编号为NTF20×××69号建设工程规划许可证，载明永兴佳园南侧、永扬路东侧CR8004地块建设规模139350平方米。在该规划许可证附页载明：相应建筑工程名称为地下车库1、2、3，门卫1、2,1#-18#，20#-24#，30#，其中住宅125525平方米、商办5838平方米、配套用房（物业管理配套用房为702平方米）1875平方米、其他6088平方米，地下室面积为12413平方米（合计地上地下建筑面积为151739平方米）。后因百昌公司将案涉地块土地使用权转让给茂发公司，故南通市发改委于2011年12月12日作出通发改投资〔2011〕591号通知，同意重新核准该项目，由茂发公司开发建设CR8004地块商品房项目，项目建设内容、投资规模等事项仍按通发改投资〔2010〕276号执行。2012年6月1日，茂发公司提出物业管理用房备案申请，原南通市住房保障和房产管理局作出物业管理用房备案决定书，载明规划总建筑面积119659.89平方米，物业管理用房建筑面积683.6平方米。 对该地块二期工程建设项目，原南通市规划局于2015年6月29日向茂发公司核发了编号为建字第32×××08号建设工程规划许可证及附页，载明：永兴佳园南侧、永扬路东侧CR8004地块相应建筑工程名称为19#、25#住宅楼，A、B、C、D号楼及人防地下室；其中地上总建设面积101510平方米，地下总面积为23402平方米（合计地上地下建筑总面积为124912平方米）。后茂发公司在缴存“永和大厦”（即A、B、C、D号楼）公共维修资金时，原南通市港闸区住房和城乡建设局（以下简称原港闸住建局）认为永和大厦物业管理用房未达到总建筑面积4‰的要求，故要求茂发公司按照相应规定补充永和大厦物业管理用房。2019年5月8日，茂发公司向原港闸住建局提交申请载明：CR8004地块一中现已批准命名的“永和大厦”由A、B、C、D座四栋商业及办公用房组成，总建筑面积103024.91平方米，因规划设计要点公建配套要求中没有要求设置物业管理用房，现将4幢13层建筑面积为435.61平方米的原规划用途为办公的房屋作为物业管理用房，以满足规划总面积千分之四的配比要求。 2019年5月10日，原港闸住建局以原南通市住房保障和房产管理局名义批准茂发公司提交的编号2019015号物业管理用房备案申报表，载明规划总建筑面积为103024.91平方米，物业管理用房面积为435.61平方米。 2019年8月1日，茂发公司向原港闸住建局就永和花苑26-27幢房屋进行物业用房备案时，因前两次物业用房面积已达4‰要求，故未再提供物业管理用房，仅在备案申报表中就CR8004地块整个建设项目情况进行了填写，载明“物业区域名称CR8004地块”、“规划总建筑面积276651平方米”、“物业管理用房1119.21平方米”。后原港闸住建局以原南通市住房保障和房产管理局名义予以批准。 另查明，1.2019年10月23日茂发公司向一审法院提交起诉状要求依法确认南通住建局要求茂发公司增加永和大厦13层435.61平方米为物管用房的行政行为无效。经一审法院审查，因茂发公司诉讼请求不能明确指向一个具体的行政行为，后经释明后茂发公司自愿申请撤诉。一审法院于2020年3月31日作出（2019）苏0691行初1211号行政裁定。后茂发公司于2020年5月11日再次向一审法院提起本案之诉，请求撤销南通住建局于2019年5月10日作出的物业管理用房备案行为。 一审法院认为，《物业管理条例》第二条规定，本条例所称物业管理，是指业主通过选聘物业管理企业，由业主和物业管理企业按照物业服务合同约定，对房屋及配套的设施设备和相关场地进行维修、养护、管理，维护相关区域内的环境卫生和秩序的活动。第三十条规定，建设单位应当按照规定在物业管理区域内配置必要的物业管理用房。可见，不管是住宅、非住宅、地上建筑亦或地下配套设施，凡需要对房屋及配套设施设备和相关场地进行维修、养护、管理，维护相关区域内的环境卫生和秩序所涉及的区域均应当配置物业管理服务用房。2012修订的《江苏省物业管理条例》第三十五条规定，新建住宅物业管理区域内，建设单位应当按照不低于地上地下总建筑面积千分之四的比例配置物业管理服务用房。如建设单位配建不到位的，南通住建局作为物业管理行政部门有权督促相关建设单位补建或调配。案涉CR8004地块系一个整体的、统一立项分期建设的项目。虽然该地块范围内建筑性质分为住宅、商业及办公，但建筑性质的不同并不影响“新建住宅物业管理区域”的认定，案涉CR8004地块应属于一个新建住宅物业管理区域。本案中，茂发房地产公司在2012年一期工程竣工后仅配建有物业服务用房683.6平方米，其办理二期工程中“永和大厦”（即A、B、C、D座）相关手续时未按照《江苏省物业管理条例》的规定配置物业管理用房，故原港闸住建局要求茂发公司配备相应物业管理用房具有相应的事实根据和法律依据。2019年5月茂发公司提交申请时明确载明“永和大厦”总建筑面积为103024.91平方米，并向原港闸住建局提供435.61平方米的物业管理用房进行备案。茂发公司提供的435.61平方米的物业管理用房，不低于按总建筑面积4‰的标准计算应配置的物业管理用房面积（103024.91*4‰=412.1），故原港闸住建局据此作出案涉物业管理用房备案行为并无不当。根据NTF20×××69号及建字第32×××08号建设工程规划许可证所载规划面积来看，茂发公司开发建设CR8004地块的规划总建筑面积为276651平方米（151739平方米+124912平方米）。按照前述规定的标准，配建物业管理用房应当不少于1106.6平方米。2012年6月1日茂发房地产公司备案物业管理用房建筑面积683.6平方米，2019年5月8日茂发公司备案物业管理用房建筑面积435.61平方米，案涉CR8004地块建设项目前后两次共计备案物业管理用房合计为1119.21平方米（683.6+435.61）。该备案的物业管理用房面积仅比最低标准多出12.61平方米，符合《江苏省物业管理条例》第三十五条规定的不低于地上地下总建筑面积千分之四比例的配置要求。因此，从整个CR8004地块建设项目物业用房备案情况来看，案涉地块物业管理用房备案也不存在侵害茂发公司合法权益的情形。 综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回茂发公司的诉讼请求。 茂发公司不服一审判决，向本院提起上诉称，茂发公司于2008年1月8日取得CR8004地块的国有建设用地使用权，即按照土地出让文件规定的规划设计要点进行设计，此后该项目分两期建设，第一期经南通市规划局审批核发“NTF20×××69号建设工程规划许可证”，地上地下建筑面积为151739平方米，明确“物业管理用房为702平方米”，后南通市住房和房产管理局作出《物业管理用房备案决定书》，明确物业用房建筑面积650平方米。第二期项目南通市规划局“建字第32×××08号建设工程规划许可证及附页”，明确地上地下总面积124912平方米，并无其他相关配套以及物业管理用房的审批要求。施工结束后，南通市房产管理测绘队对房屋面积进行了测量，其中对依规建设的专用物管用房测得建筑面积为683.60平方米，并通过了南通市规划局、建设局的综合验收。2019年，茂发公司申请办理产权初始证明前缴纳公共维修基金时，南通住建局以商业办公用房区域没有物管用房为由拒绝接受申请，茂发公司考虑到如不及时拿到产权初始证明即无法为业主办理产权证，为避免损失进一步扩大，故被迫将位于永和大厦4号楼13层435.61平方米办公用房作为新的物业管理用房。茂发公司CR8004地块是按照十几家行政职能部门的严格审核后从事开发建设的，造成茂发公司“未能备足”物业管理用房的原因也不在茂发公司，而完全是行政职能部门包括南通住建局的不当行政行为直接导致。法不溯及既往，适用从旧兼从轻的原则。CR8004地块总评设计规划建设许可等已经通过了一系列的行政审批，该开发项目是整体规划、前后分步施工，茂发公司施工中严格执行规划设计要求，提供的物业管理用房也已超过了规划设计许可审批等一系列要求33.6平方米。因此南通住建局不应再要求茂发公司提供物业管理用房。综上，请求二审法院撤销一审判决，改判支持茂发公司一审的诉讼请求。 被上诉人南通住建局辩称，案涉CR8004地块作为整体规划建设项目，应按一个物业管理区域确认，茂发公司2012年一期工程规划总建筑面积151739平方米，物业用房备案面积683.6平方米，二期工程规划建筑面积124912平方米，其中永和大厦1-4幢物业用房备案面积435.61平方米，物业管理用房面积符合不低于规划总建筑面积4‰的要求，案涉物业管理用房备案面积符合法定配置比例，备案行为事实清楚，符合法律规定。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 被上诉人南通市崇川区住房和城乡建设局述称，南通住建局是依据客观事实和法律规定行使职权，其他行政部门并非法律规定的物业管理用房的备案主管部门，无权代表物业管理行政部门发表态度，其观点不能成为物业管理行政部门履行职责的阻碍事由。无论住宅还是非住宅均需要配置物业管理用房，茂发公司认为非住宅不需要物业管理用房，属于对法律法规的理解存在偏差，综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，根据各方当事人的诉辩意见以及一审判决的内容，本案的争议焦点是，南通住建局于2019年5月10日作出的物业管理用房备案行为，确定茂发公司开发建设的永和大厦物业管理用房面积为435.61平方米，是否符合法律规定。 《物业管理条例》第九条第二款规定，物业管理区域的划分应当考虑物业的共用设施设备、建筑物规模、社区建设等因素。具体办法由省、自治区、直辖市制定。第三十条规定，建设单位应当按照规定在物业管理区域内配置必要的物业管理用房。所谓物业管理区域，是指相对独立的、只成立一个业主大会并由一个物业管理企业实施(或由业主自主实施)统一物业管理的区域。《江苏省物业管理条例》第三十五条第一款规定，新建住宅物业管理区域内，建设单位应当按照不低于地上地下总建筑面积千分之四的比例配置物业服务用房，低于一百平方米的按照一百平方米配置，并无偿移交。其中，用于业主委员会议事活动用房的，应当按照配置物业服务用房的比例合理确定，一般按照建筑面积二十至四十平方米配置。住宅小区是指达到一定规模，基础设施配套比较齐全的居住小区、住宅组团等，新建住宅小区，包括分期建设或由两个以上单位开发建设的，都应按小区整体规划设计范围划分为一个区域，新建住宅小区内还有店面等商住房、办公用房、医院、学校等非住宅物业，这些物业都是为了该小区内住宅用房的充分使用而建立的配套设施，应与该住宅小区划分为一个物业管理区域。因此，在配置物业服务用房时，应当按照地上地下总建筑面积，且既包括住宅、也包括商业、办公用房来计算面积，而不是仅仅以住宅用房来计算物业服务用房面积。 本案中，茂发公司开发建设的CR8004地块分两期进行建设，对于一期工程建设项目，2012年6月1日，茂发公司提出物业管理用房备案申请，原南通市住房保障和房产管理局作出物业管理用房备案决定书，载明规划总建筑面积119659.89平方米，物业管理用房建筑面积683.6平方米。对于二期工程建设项目，原南通市规划局于2015年6月29日向茂发公司核发了编号为建字第32×××08号建设工程规划许可证及附页，载明：永兴佳园南侧、永扬路东侧CR8004地块相应建筑工程名称为19#、25#住宅楼，A、B、C、D号楼及人防地下室；其中地上总建设面积101510平方米，地下总面积为23402平方米（合计地上地下建筑总面积为124912平方米）。后茂发公司在缴存“永和大厦”（即A、B、C、D号楼）公共维修资金时，原港闸住建局认为永和大厦物业管理用房未达到总建筑面积4‰的要求，故要求茂发公司按照相应规定补充永和大厦物业管理用房，2019年5月10日，原港闸住建局以原南通市住房保障和房产局名义批准茂发房地产公司提交的编号2019015号物业管理用房备案申报表，载明规划总建筑面积为103024.91平方米，物业管理用房面积为435.61平方米。茂发公司开发建设CR8004地块的规划总建筑面积为276651平方米（151739平方米+124912平方米），按照千分之四的标准，配建物业管理用房应当不少于1106.6平方米，由于茂发公司2012年已申请备案的物业管理用房建筑面积为683.6平方米，南通住建局于2019年根据茂发公司的申请，审批茂发公司申请备案的物业管理用房建筑面积为435.61平方米，合计1119.21平方米，符合法律规定。虽然茂发公司在开发建设初期，相关核准通知、规划设计要点、总平规划修改图对建设项目物业管理用房面积予以了明确，但是，作为物业管理活动的监督管理部门，南通住建局对物业管理用房备案申请进行审批时，依据的是物业管理法律法规，而不是简单的依据前期的核准通知、规划设计要点等，故不能以上述文件来否认案涉备案行为的合法性。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。茂发公司的上诉请求不能成立，本院不予采信。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人南通茂发房地产开发有限公司负担。 本判决为终审判决。 （此页无正文） 审判长  郭德萍 审判员  仇秀珍 审判员  张祺炜 二〇二一年三月二十九日 书记员  丁雯雯 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。