海南省海口市中级人民法院   行政判决书   （2021）琼01行终51号   上诉人（原审原告）海口新城佳园物业服务有限公司，住所地海口市美兰区海甸二东路水岸阳光A小区东段1号楼一楼，统一社会信用代码91460100798701040D。   法定代表人邢福聪，执行董事。   委托诉讼代理人王健骁，海南法立信律师事务所律师。   委托诉讼代理人黄莹，海南法立信律师事务所实习律师。   被上诉人（原审被告）海口市市场监督管理局美兰分局，住所地海口市美兰区群上路62号。   法定代表人邢孔亮，局长。   委托诉讼代理人姚顺禹，泰和泰（海口）律师事务所律师。   被上诉人（原审被告）海口市市场监督管理局，住所地海口市秀英区长滨路市政府第二办公区17号楼北楼，统一社会信用代码11460100MB1580086M。   法定代表人潘永强，局长。   委托诉讼代理人赵云，该局工作人员。   委托诉讼代理人韩笑梅，海南中邦律师事务所律师。   上诉人海口新城佳园物业服务有限公司（以下简称新城物业公司）诉被上诉人海口市市场监督管理局美兰分局（以下简称市场监管局美兰分局）、海口市市场监督管理局（以下简称市场监管局）行政处理及行政复议一案，不服海口市龙华区人民法院作出的（2020）琼0106行初41号行政判决，向本院提起上诉。本院于2021年3月2日立案受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。   本案被诉行政行为：市场监管局美兰分局于2020年4月2日对新城物业公司作出海市监美责退[2020]1号《责令退款通知书》（以下简称1号退款通知)，认定新城物业公司于2017年11月至2019年10月期间向水岸星城（A、B区）业主代收电费过程中多计电费516540.15元，并依据《中华人民共和国电力法》（以下简称《电力法》）第四十四条、第六十六条及《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》第五十三条之规定，责令原告自收到通知书之日起15日内，将水岸星城AB区业主多付的价款516540.15元退还给水岸星城AB区业主。新城物业公司不服，向市场监管局申请行政复议。市场监管局于2020年6月12日作出海市监复决[2020]14号《行政复议决定书》（以下简称14号复议决定），维持市场监管局美兰分局作出的1号退款通知。   新城物业公司不服上述行政决定，于2020年6月23日向原审法院提起行政诉讼，请求：一、撤销市场监管局美兰分局作出的1号退款通知；二、撤销市场监管局作出的14号复议决定；三、本案受理费由市场监管局美兰分局和市场监管局承担。   原审法院经审理查明，2016年8月4日,新城物业公司与海南电网有限责任公司海口供电局（以下简称海口供电局）签订《高压供用电合同》，主要约定：用电地址为海甸二东路6号，行业分类为物业小区，电价分类为居民生活、工商业及其他，供电人以额定频率为交流50赫兹、额定电压10千伏的交流电源箱向用电人供电；供电人由海甸站经水岸阳光线路向用电人受电点供电；双方实施单一制电价。2018年5月28日、2019年5月23日，海口供电局分别向新城物业公司开具《海南增值税专用发票》，其中载明“货物或应税劳务、服务名称”为“供电*电费”，单位为“度”，均价约为0.61元-0.63元/度。2017年12月5日，新城物业公司向位于“水岸星城A-D1栋-502室”的客户林慧君出具《缴费通知书》，通知其2017年11月电费使用量58度，应缴电费49.3元，即电费0.85元/度。2017年12月9日，该客户如额缴纳该月电费，新城物业公司向其开具《海南增值税普通发票》，其中载明“货物或应税劳务、服务名称”为“电费”。后林慧君于2018年4月、2019年5月均向新城物业公司支付电费（2018年4月电费单价0.85元/度，2019年5月电费0.61元/度，另有公摊电费0.24元/度，合计0.85元/度），新城物业公司向其开具的发票中载明“货物或应税劳务、服务名称”为“企业管理服务*电费”。新城物业公司另举证住址于涉案水岸星城小区A3栋908室住户陈余全之电费支付情况与上述林慧君情况一致。2019年10月29日，市场监管局向市场监管局美兰分局发出《依法分类处理信访诉求整改通知书》，主要内容为：信访人王望琤反映新城物业公司违规收取公摊水电费的行为应当按行政程序处理而非按信访程序处理，遂责成市场监管局美兰分局按照行政受理程序重新处理。2019年11月1日，市场监管局美兰分局制作《案件来源登记表》，载明：对海口水岸星城A区业主委员会来函举报投诉的新城物业公司服务的水岸星城A、B区代收电费过程中涉嫌违规收费的情况进行立案调查。2019年11月11日，市场监管局美兰分局对新城物业公司进行现场检查并制作《现场笔录》，主要内容为：新城物业公司称水岸星城A区和B区共用一个用电户，新城物业公司付给电网的费用是以总表来计，A、B区变损按各自用电量比例进行分摊等。同日，市场监管局美兰分局就涉案水岸星城A、B小区物业服务费收费问题对新城物业公司进行询问并制作《询问笔录》，主要内容为：新城物业公司自认其于2011年11月驻进水岸星城小区开始物业服务管理和收费，水岸星城分A、B小区，其中A区有963户，B区有1700户；两区共用一个电户和一个水户，公共区域用水用电没有单独的计量表，目前两区已成立业主委员会；新城物业公司自2011年11月进驻水岸星城小区A、B区就开始按0.85元/度收取电费，含基本电费和小区公共用电分摊，此标准一直延用至今；2017年11月至2019年10月期间，新城物业公司向涉案水岸星城A、B小区业主收取电费共7809264.66元，向供电局支付7254879.73元，收支差额为554384.93元；新城物业公司另在代收电费过程中应部分业主要求开具增值税发票共产生税费71600.47元。2019年12月5日，市场监管局美兰分局向新城物业公司进行询问并制作《询问笔录》，主要内容为：新城物业公司自认其于2017年11月至2019年10月期间应收电费总额7809264.66元，实收电费总额7276238.15元，向供电局支付电费7254879.73元；新城物业公司自2018年12月起，将“电费”和“公摊电费”分开列收，收费标准电费0.61元/度，公摊电费0.24元/度，电梯电费25元/户。2019年12月9日，市场监管局美兰分局在汇总新城物业公司提交的电费收支情况的相关证据后制作《检查证据材料汇总表》，新城物业公司于其中确认其于2017年11月至2019年10月期间，按0.85元/度收取水岸星城A、B区业主电费，应收电费总额7809264.66元，实收总额7276238.15元，缴交电费总额7254879.73元。2019年12月12日，市场监管局美兰分局向王望琤作出《关于王望琤投诉事项的行政处理决定》，处理决定为：鉴于海口新城佳园物业服务公司未落实转供电事宜，其行为涉嫌违反《中华人民共和国价格法》（以下简称《价格法》）的规定进行立案调查，该案尚在调查中。该决定于2019年12月20日向王望琤送达。2020年3月20日，市场监管局美兰分局向王望琤进行询问并制作《询问笔录》，主要内容为：王望琤自述其为涉案水岸星城A区业主委员会主任，新城物业公司收取涉案水岸星城业主物业服务费0.85元/㎡，电费0.85元/度（含基本电费0.61元及公共用电、监控、损耗等0.24元），2018年12月后分列计收生活用电0.61元/度，公共用电分摊费0.24元/度。2020年3月30日，市场监管局美兰分局作出海市监美处告字[2020]35号《行政处罚告知书》，主要内容为：新城物业公司存在未据实分摊公摊电费的行为，多计电费516540.15元；因新城物业公司的行为违反了《电力法》第四十四条的规定且根据该法第六十六条的规定，市场监管局美兰分局责令新城物业公司立即改正，退还多计电费516540.15元，并拟对新城物业公司作出罚款6万元的行政处罚；另告知新城物业公司有权进行陈述、申辩。该告知书于2020年3月30日送达新城物业公司。2020年3月25日，市场监管局美兰分局就其调查情况制作了《案件调查终结报告》并就新城物业公司涉嫌加收电费案件进行集体讨论且形成一致意见：新城物业公司于2017年11月至2019年10月期间向水岸星城A、B区业主代收电费过程中多计电费，故应依法责令新城物业公司立即停止违法行为并限期将多收电费516540.15元全部退还给消费者另罚款6万元。2020年3月31日，市场监管局美兰分局向新城物业公司发出《通知》，主要内容为：市场监管局美兰分局应新城物业公司之申请，定于2020年4月1日召开陈述申辩会，并通知新城物业公司依时参加。该通知于同日送达新城物业公司。2020年4月1日，市场监管局美兰分局制作了《陈述、申辩笔录》，载明新城物业公司的陈述、申辩意见等内容。同日，市场监管局美兰分局召开集体讨论会，对新城物业公司陈述、申辩的事项进行讨论并形成一致意见：对新城物业公司陈述、申辩意见不予采纳，并拟作出退还违法所得516540.15元及罚款6万元的决定。   2020年4月2日，市场监管局美兰分局作出1号退款通知，主要内容为：新城物业公司在2017年11月至2019年10月期间向业主收取的电费之和高于向电网企业缴纳的电费；实际多收电费516540.15元，多收电费比例为7.099%；根据《电力法》第六十六条及《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》第五十三条之规定，责令新城物业公司于收到本通知书之日起十五日内将水岸星城AB区业主多付的价款516540.15元退还给水岸星城AB区业主。该决定书于2020年4月9日送达新城物业公司。新城物业公司不服该处罚决定，向市场监管局行政申请行政复议。市场监管局于2020年4月21日决定受理该复议。2020年4月30日，新城物业公司向市场监管局就该行政复议申请听证，市场监管局于2020年5月12日受理该申请并通知新城物业公司于2020年5月22日举行听证会。2020年5月22日，市场监管局举行听证并制作《行政复议听证笔录》，载明新城物业公司的陈述、申辩意见及市场监管局美兰分局的意见等内容。2020年6月12日，经负责人批准，市场监管局作出14号复议决定，维持市场监管局美兰分局作出的1号退款通知；另告知新城物业公司提起行政诉讼的权利、期限和途径。该复议决定书于2020年6月17日送达给新城物业公司。   原审法院认为，一、关于市场监管局美兰分局作出的1号退款通知是否应予撤销的问题。首先，新城物业公司系涉案水岸星城A、B区的物业服务提供者，其从海口供电局处购电后按个体使用量收取涉案水岸星城A、B区业主之电费。参照海南省物价局、海南省住房和城乡建设厅发布的琼价价管[2018]467号《关于清理规范电网和转供电环节收费有关事项的通知》（以下简称467号通知）第二条“……转供电指电网企业无法直接供电到终端用户，需由其他主体转供的行为，任何单位和个人不得提高终端用户电价标准和以电费名义收取用电以外的其他费用”之规定,新城物业公司之行为属于转供电，其不得提高终端用户电价标准，亦不得以电费名义收取用电以外的其他费用。然而，本案中，新城物业公司从海口供电局处购电成本价约为0.6元/度，其自2011年11月起按0.85元/度向终端客户即涉案水岸星城A、B区业主售电，属于提高终端用户电价标准的情形；后其自2018年12月起将“电费”（0.61元/度）和“公摊电费”（0.24元/度）分开列收，属于以电费名义收取用电以外的其他费用的情形。由此，市场监管局美兰分局通过新城物业公司自2017年11月至2019年10月期间代收电费的具体收支情况计算得出新城物业公司多收电费516540.15元[（应收金额7809264.66元-支出金额7254879.73元）÷应收金额7809264.66元×实收金额7276238.15元]。该计算方法按多收比例界定新城物业公司的多收部分，具有事实依据，故市场监管局美兰分局作出的1号退款通知，认定事实清楚。其次，根据《电力法》第四十四条“禁止任何单位和个人在电费中加收其他费用；但是，法律、行政法规另有规定的，按照规定执行”及第六十六条“违反本法第三十三条、第四十三条、第四十四条规定，未按照国家核准的电价和用电计量装置的记录向用户计收电费、超越权限制定电价或者在电费中加收其他费用的，由物价行政主管部门给予警告，责令返还违法收取的费用，可以并处违法收取费用五倍以下的罚款；情节严重的，对有关主管人员和直接责任人员给予行政处分”之规定，市场监管局美兰分局针对新城物业公司多收电费的违法情形，作出责令新城物业公司限期将水岸星城A、B区业主多付的价款516540.15元退还给水岸星城A、B区业主的通知，适用法律正确。新城物业公司主张供电部门未委托新城物业公司代收代交电费故不存在供电上的委托关系即不符合《物业管理条例》第四十四条及《海南经济特区物业管理条例》第五十三条所指的委托代收代交情形。然而，新城物业公司从供电部门所购买电量均转供电于其提供物业服务的小区业主即终端客户，并无其他用途。在涉案水岸星城小区未实现抄表到户的现实条件下，新城物业公司之购、销电模式符合为小区业主代收代交电费的情况。结合新城物业公司举证其于2018年4月、2019年5月期间向购电业主开具的发票中载明“货物或应税劳务、服务名称”为“企业管理服务*电费”，亦可以印证新城物业公司所提供的转供电属于物业服务企业的代收代交电费服务。由此，新城物业公司的转供电行为应遵守《物业管理条例》第四十四条“物业管理区域内，供水、供电、供气、供热、通信、有限电视等单位应当向最终用户收取有关费用。物业服务企业接受委托代收前款费用的，不得向业主收取手续费等额外费用”及《海南经济特区物业管理条例》第五十三条“物业管理区域内，供水、供电、供气、通信、有限电视等专业经营单位应当抄表到户，并向最终用户收取有关费用，不得强制物业服务企业无偿代收代交相关费用，不得因物业服务企业拒绝代收代交相关费用而停止向最终用户提供服务。物业服务企业接受委托代收前款费用的，不得向业主收取额外费用”之规定，即物业服务企业代收电费不得向业主收取额外费用。故新城物业公司的该项主张于法无据，原审法院不予采纳。再次，市场监管局美兰分局依投诉人之举报历经询问调查、证据收集，后依据调查结果作出行政处罚事先告知书并通过召开陈述、申辩会听取了新城物业公司提出的意见，又经集体讨论形成一致意见方作出行政处罚决定。市监局美兰分局作出1号退款通知，程序合法。综上，市场监管局美兰分局作出的1号退款通知认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。新城物业公司诉请撤销该通知书，无事实依据和法律依据，不予支持。   二、关于市场监管局作出的14号复议决定是否应予撤销的问题。新城物业公司向市场监管局申请复议，市场监管局受理其复议申请后应新城物业公司之申请就复议事项召开了听证会，听取了新城物业公司提出的陈述、申辩意见及市场监管局美兰分局的意见。后经负责人批准，市场监管局作出了14号复议决定，维持市场监管局美兰分局作出的1号退款通知。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：（一）具体行政行为认定事实清楚、证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持”之规定，市场监管局作出的14号复议决定，认定事实清楚，程序合法。新城物业公司诉请撤销市场监管局作出的14号复议决定，于法无据，不予支持，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回新城物业公司的全部诉讼请求。一审案件受理费50元，由新城物业公司负担。   上诉人新城物业公司上诉称，一、1号退款通知及14号复议决定系认定事实错误，证据不足，原审判决驳回新城物业公司诉求系认定事实错误。（一）新城物业公司与供电部门之间系销售关系，而非委托代收代缴关系。1.新城物业公司与供电部门签订的《高压供用电合同》只字未提双方之间的委托代收代缴关系，也未约定委托代收代缴的内容，合同中所有供电中发生的责任均由新城物业公司承担。2.新城物业公司向供电部门预缴电费购电后，供电部门向新城物业公司开具增值税专用发票，该发票中的销售方为供电部门，购买方为新城物业公司。结合合同及增值税专用发票来看，供电部门与新城物业公司系销售关系，而非委托代收电费关系。   （二）新城物业公司与业主之间系销售关系，而非委托代收代缴关系。新城物业公司与供电部门从未签订委托代收代缴电费协议，新城物业公司垫付资金向供电部门购电后，再将电销售给业主，业主是先用后付。新城物业公司与业主之间形成了事实上的销售关系。从新城物业公司向业主开具的增值税普通发票来看，增值税税率由2017年的17%降到2018年的16%再降到2019年的13%系受国家减税因素所致。新城物业公司与业主在电费方面不存在进口货物、提供加工、修理、修配劳务、提供有形动产租赁服务的法律关系，只能存在销售货物的法律关系。   （三）从税务实践来看，物业管理公司向业主销售水电于法有据，但需要征收增值税。根据海南省国家税务局2013年第8号公告及《国家税务总局关于物业管理服务中收取的自来水水费增值税问题的公告》中“提供物业管理服务的纳税人，向服务接受方收取的自来水水费，以扣除其对外支付的自来水水费后的余额为销售额，按照简易计税方法依3%的征收率计算缴纳增值税”的规定，物业管理公司向业主收取的水费可以高于向供水部门支付的水费，但差额应作为销售额按照简易计税方法依3%的征收率计算缴纳增值税。因此，新城物业公司与供电部门、业主之间系销售关系，不是委托代收代交关系，原审判决驳回新城物业公司诉求系认定事实错误。   二、1号退款通知及14号复议决定适用法律错误，原审判决驳回新城物业公司诉求系适用依据错误。（一）本案不符合《物业管理条例》第四十四条以及《海南经济特区物业管理条例》第五十三条所指的委托代收代交情形。因此，市场监管局美兰分局认定新城物业公司代收代交电费并根据《电力法》第六十六条的规定对新城物业公司进行处罚系适用法律错误，市场监管局维持处罚决定亦同属错误。   （二）虽然《物业管理条例》第四十四条第二款规定“物业服务企业接受委托代收前款费用的，不得向业主收取手续费等额外费用。”但该规定的额外费用应当理解为非因用电产生的手续费等额外费用，新城物业公司在本案中收取的公摊电费包括电损、线损、维修费、新城物业公司人工抄表、额外税金等因业主实际用电产生的费用，不属于额外费用，不宜对《物业管理条例》第四十四条第二款规定的额外费用作扩张性理解。另，公摊电费系业主因用电实际产生的费用，亦并非《电力法》第四十四条第一款中加收的其他费用。且该费用尚不足以弥补因供电部门怠于抄表到户导致新城物业公司因此被动产生的巨额亏损。故原审判决适用依据错误。   三、1号退款通知、14号复议决定及原审判决存在的问题。（一）行政机关、原审法院不采纳新城物业公司的成本而认定新城物业公司实际多收电费金额的计算方式没有法律依据。1.根据市场监管局美兰分局调查的数据，2017年11月至2019年10月，新城物业公司所管理服务的水岸星城A、B小区实收电费7276238.15元，实付电费7254879.73元，差额为21358.42元。但新城物业公司初步统计在2017年-2019年期间，由于供电部门未实施抄表到户，新城物业公司不得不承担相关增值税及附加费用80192.53元，供电线路及设备维修养护费用367819.33元，人工费用727865.95元，垫付电费资金利息31558.73元，合计1207436.54元，这些费用理应计入业主用电的成本。客观上因供电部门没有实施抄表到户，新城物业公司被动承担了很多本不应当承担的成本费用，造成新城物业公司实际亏损金额为1249078.12元（1207436.54-21358.42=1249078.12）。2.新城物业公司在2017年11月至2019年10月间应收取电费总和金额与实际收取电费总和金额相差高达533026.51元差额巨大的原因是新城物业公司管理的水岸星城A、B两个小区存在多名业主常年欠交电费的情况。该部分欠交电费在财务上记账显示为“应收款”。新城物业公司已多次向欠费业主催交，但业主仍拒不支付，考虑到维护社会稳定，截止目前，新城物业公司暂没有以法律手段要求欠费业主缴交相应电费。因供电部门尚未抄表到户导致新城物业公司被动亏损1249078.12元，在此情况下，市场监管局美兰分局仍然机械的认定新城物业公司多收了516540.15元的计算公式也没有法律依据。3.市场监管局美兰分局认定新城物业公司向业主收取的电费之和不能高于向供电部门缴纳电费,不符合琼价价管[2018]357号文件的规定。   （二）14号复议决定认定事实错误和适用法律错误。1.市场监管局美兰分局认定新城物业公司与业主之间为委托代收代缴关系，并在委托代收代缴关系的大前提下作出1号退款通知属于认定事实错误，证据不足。市场监管局并未确认新城物业公司与业主之间的真正法律关系，而是笼统认为新城物业公司与业主之间无论是销售或委托关系均违反了《电力法》的规定。故市场监管局美兰分局认定新城物业公司与业主之间为委托代收代缴关系属于认定事实错误，市场监管局维持1号退款通知也是错误的。2.《电力法》第六十六条的规定仅适用于调整供电部门与物价主管部门及用户的关系，不适用于调整物业管理公司与业主之间的强制代理关系。因此，市场监管局美兰分局在没有供电部门委托授权相关证据的情况下直接认定新城物业公司与供电部门、业主之间为委托代收代缴关系属于认定事实错误，且适用法律错误。3.根据生效的民事案例，《电力法》第四十四条的规定不是效力性强制性规定，违反该规定并不会产生合同无效的法律效果，合同约定内容即使违反该规定，合同仍属合法有效。因此，在新城物业公司与业主之间为销售关系的前提下，双方约定费用高于核定费用不违反法律的禁止性规定，仍属合法有效。   四、原审判决对海南省物业服务行业造成致命打击，并产生严重的社会影响。（一）从本案的法律适用及法律效果来看，一方面海南省未落实抄表到户，导致供电部门只能将电力销售给新城物业公司，供电部门与业主不发生任何关系，也不介入新城物业公司与业主之间拖欠电费等债权债务关系，而且不承担《物业管理条例》第五十一条规定的法律责任，导致新城物业公司被动承担原本不属于自己的维修、养护责任，本来应由供电部门承担的所有经营风险均转嫁给新城物业公司；另一方面，被上诉人明知海南省未落实抄表到户，却机械适用《电力法》进行处罚，导致最终的处罚结果对新城物业公司明显不公，实体上未能实现公平正义。   （二）从本案的社会效果来看，海南省绝大多数小区都未抄表到户，用电价格没有低于0.61元/度。原审判决如果生效，海南省所有未抄表到户的小区业主都会以本案为例，向政府部门投诉要求处罚物业管理公司及要求物业管理公司退款，必将产生连锁反应，造成不良的社会效果。   综上所述，新城物业公司认为本案产生的根源在于供电部门为了自身利益怠于落实国家关于抄表到户的规定，并将所有成本和风险转嫁给新城物业公司。因此特提出上诉请求：一、撤销原审判决，改判支持新城物业公司全部诉讼请求；二、本案一、二审诉讼费由被上诉人承担。   被上诉人市场监管局美兰分局答辩称，一、新城物业公司没有资质和资格进行电力销售,新城物业公司与业主之间不构成电力销售关系。（一）新城物业公司营业执照注明的经营范围为:房地产物业服务,楼宇机电配套设备管理、养护,清洁卫生,辖区车辆停放管理,房地产经纪与代理。其中并不包括电力的销售。此外,根据电力法第二十五条规定:供电企业在批准的供电营业区内向用户供电。供电营业区的设立、变更,由供电企业提出申请,电力管理部门依据职责和管理权限,会同同级有关部门审查批准后,发给《电力业务许可证》。新城物业公司显然并没有经过申请和审批,也没有取得许可证。因此新城物业公司没有进行电力销售的资质和资格。此外,新城物业公司从供电部门所购买的电量均供于其提供物业服务的小区业主即终端客户,并无其他用途,且其向业主开具的发票中载明的服务名称为“企业管理服务一电费”。根据新城物业公司的以上行为特征,其与业主之间已经形成了转供电的关系。新城物业公司认为,按照相关税务规定,同时具备持有代收协议、不垫付资金、将发票转交给用户、按照实际金额和税额与客户结算等四个特征才属于代收。但《海南省国税局全面推开营改增政策指引一一重点关注问题解答》第四条原文的表述是“物业管理公司受供水、供电公司委托代收水、电费,同时具备以下条件的,暂不征收增值税”,这一条的含义是具备相应特征的不收取增值税,而不是具备相应特征的才属于代收。新城物业公司以此论证其与业主之间不构成代收关系,显然是逻辑混乱的。《国家发展改革委办公厅关于清理规范电网和转供电环节收费有关事项的通知》指出:转供电是指电网企业无法直接供电到终端用户,需由其他主体转供的行为。467号通知第二条明确规定:转供电主体要严格按照国家规定销售电价标准执行,任何单位和个人不得提高终端用户电价标准和以电费名义收取用电以外的其他费用。因此,原告向业主收取电费金额远高于其向供电企业缴纳的电费金额,这一行为明显违反了电力法及其他行政法规、规章的相关规定。   （二）新城物业公司在上诉状中用大量篇幅论证物业公司向业主销售水电于法有据。市场监管局美兰分局认可物业公司向业主销售水电并不违反相关法律法规,但法律不禁止物业公司销售水电不代表在本案中新城物业公司与业主之间就构成了电力销售关系。更何况市场监管局美兰分局对新城物业公司进行行政处罚是因为市场监管局美兰分局向业主收取的电费价格超过了国家核准电价,而根据《电力法》第四十四条的规定,不允许在电费中加收其他费用,并未区分是否为销售关系或委托关系。也就是说无论业主与新城物业公司之间构成什么关系,收取电费超过国家核准电价都是违反《电力法》第四十四条的。根据市场监管局美兰分局的调查可知,在2017年11月至2019年10月期间,新城物业公司收取水岸星城用户电费总额为7809264.66元(包含应缴未缴金额),其向电网企业缴纳电费总额为7254879.73元,产生账面多收金额554384.93元,上诉收取电费之和高于其向电网企业缴纳的电费总额,即其在收取电费的过程中加收了其他附加费用,其收取的电价高于国家核准电价。这一行为已经违反了相关法律法规的规定。   二、新城物业公司在转供电的过程中支出的成本已经包含在其收取的物业费中。根据新城物业公司与业主签订的《前期物业管理服务合同》第章第三条:“在物业管理区域内,乙方提供的其他服务包括以下事项:3、代收代缴电费…”。新城物业公司已经向业主收取了相应的服务费,而转供电或代扣代缴所产生的额外成本已经包含在了物业费之中。因此,新城物业公司称其在转供电过程中产生的额外的成本和风险,这个成本不应由企业来承担这说法显然是站不住脚的。新城物业公司认为其收取的公推电费中包括电损、线损、维修费、人工抄表等费用,不属于额外费用。但这些工作本来就应该包含在物业服务工作中,产生的相应费用也应当包含在物业服务费中。三、新城物业公司在供电过程中产生的相关费用应当通过其他途径扣除。新城物业公司称其在供电过程中产生了高额的供电成本,包括税费及附加费,供电线路及设备维修养护费用,人工费用及垫付电费资金利息。但上述费用的存在不代表其可以将相关成本加收在电费中一同收取,此行为直接违反了《电力法》第四十四条的明确规定。上述费用新城物业公司可以通过其他途径,如在收取物业费的同时一并向业主说明后进行收取等,而不是在电费中进行加收。综上,市场监管局美兰分局作出的1号退款通知认定事实清楚,证据确凿,适用法律依据正确,程序合法。新城物业公司的上诉请求没有事实和法律依据,请求法院依法驳回新城物业公司的全部上诉请求。   被上诉人市场监管局答辩称，一、市场监管局的行政复议程序正当、合法。新城物业公司对市场监管局美兰分局于2020年4月2日作出的1号退款通知不服，向市场监管局申请行政复议。市场监管局于2020年4月20日收到新城物业公司的行政复议申请，经审查符合受理条件后，市场监管局于2020年4月23日向新城物业公司邮寄送达了《行政复议受理通知书》。2020年4月24日，市场监管局向市场监管局美兰分局送达了《行政复议受理通知书（副本）》以及《行政复议答复通知书》。2020年4月30日，市场监管局美兰分局向市场监管局提交了《行政复议答复书》及其作出行政行为的相关材料与依据，市场监管局通过审查，认为市场监管局美兰分局作出的1号退款通知中对新城物业公司的违法行为定性准确，适用依据正确，程序合法，处罚适当，遂予以维持。2020年6月12日，市场监管局作出了14号复议决定，并分别向新城物业公司及市场监管局美兰分局送达。至此，市场监管局受理行政复议、向复议申请人与被申请人送达相关文书、对行政行为作出审查以及根据审查结果作出行政复议决定的程序、期限均符合《行政复议法》及《行政复议法实施条例》的规定。   二、市场监管局作出的行政复议决定所依据的事实清楚，证据充分，适用法律正确。（一）市场监管局美兰分局作出的行政处罚程序合法。2019年11月11日，市场监管局美兰分局根据海口水岸星城A区业主委员会来函反映依法对新城物业公司所服务的水岸星城A、B区转供电收费情况进行检查。经询问等调查取证方式，证实新城物业公司的违法事实清楚，证据确凿。市场监管局美兰分局在办案过程中严格按照《行政处罚法》《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》，经过了调查取证、决定、告知、听证等环节，办案程序合法。   （二）市场监管局美兰分局对新城物业公司的违法行为认定事实清楚，证据充分，适用法律正确。市场监管局美兰分局执法人员根据调查发现，在2017年11月至2019年10月期间，新城物业公司应收取水岸星城用户电费总额为7809264.66元（包含应缴未缴金额），其向电网企业缴纳电费总额为7254879.73元，产生账面多收金额554384.93元，新城物业公司收取电费之和高于其向电网企业缴纳的电费总额，新城物业公司的前述行为违反了《电力法》第四十四条的规定，市场监管局美兰分局遂依照《电力法》第六十六条的规定：“违反本法第三十三条、第四十三条、第四十四条规定，未按照国家核准的电价和用电计量装置的记录向用户计收电费、超越权限制定电价或者在电费中加收其他费用的，由物价行政主管部门给予警告，责令返还违法收取的费用，可以并处违法收取费用五倍以下的罚款；情节严重的，对有关主管人员和直接责任人员给予行政处分。”予以处罚，其认定事实清楚，证据充分，适用法律正确。   三、对新城物业公司主张的回应。（一）《国家发展改革委办公厅关于清理规范电网和转供电环节收费有关事项的通知》（发改办价格[2018]787号）明确“转供电是指电网企业无法直接供电到终端用户，需由其他主体转供的行为..不具备直接供电条件，继续实行转供电的，转供电主体要将今年以来的降价政策措施全部传导到终端用户。省级价格主管部门要会同电网企业采取有效措施，清理规范转供电环节加收的其他费用，纠正转供电主体的违规加价、不执行国家电价政策的行为。”本案新城物业公司属于转供电主体，业主则为终端用户，涉案处罚主要查处的是转供电环节违法违规加价、不执行国家电价政策的行为，所讨论的是新城物业公司是否因违反法律、行政法规等所产生的行政责任的问题。新城物业公司所反复主张的其与业主、供电部门间的民事法律关系相对应的是基于民事法律关系所产生的民事责任，并非本案所涉行政责任的讨论重点，也并不影响本案违法行为事实的认定。   （二）新城物业公司所举证的增值税专用发票中载明，“货物或应税劳务、服务名称”为“企业管理服务*电费”、“单位”“数量”处则均为空白，对比供电部门向新城物业公司开具的发票后也可以显示，新城物业公司的纳税方式也符合转供电行为的特征，新城物业公司所提供的转供电属于物业企业的代收代交电费服务。   （三）新城物业公司所依据的《海南省国家税务局关于物业管理公司销售水、电增值税有关问题的公告》（海南省国家税务局公告2013年第8号）这一文件本身便不是具有任何法律效力的文件，其亦早已被公告作废，更重要的是该文件违背了《电力法》《价格法》的规定，故该文件与上位法相违背，并不具有合法性。   （四）本案主要是新城物业公司不执行国家核准的电价使得电价政策无法传导到终端用户的问题，至于新城物业公司所谓的其他成本均不能够直接在其收取的电费中计算这一主张并不成立，因为新城物业公司可以直接向业主协商，采取明码标价的方式以成本费、服务费费用来计收。而且，新城物业公司所提供的物业服务中已经明确载明了代收水电费的服务内容，其也收取了相应的物业服务费用，如新城物业公司再行将其主张的成本计算至“电费”中，则显然使得新城物业公司获取了额外的收入。   （五）本案并非首例、特例案件，国家市场监督管理部门近几年均在大力查处转供电环节违法加价、截留加价的问题，查处的目的也旨在打通降电价政策落地的“最后一公里”。海口地区也有多家受查处企业积极配合整改并退还违法所得的情况。如不对违法加价现象进行查处，也将无法使得老百姓真正的享受到国家的电价优惠政策福利。   综上所述，市场监管局作出的维持涉案处罚的行政复议决定适用依据正确、事实清楚、证据充分、程序正当，新城物业公司的主张并无事实根据和法律依据，请求法院依法驳回新城物业公司的上诉请求。   二审期间，上诉人新城物业公司提交了以下证据：增值税纳税申报表附列资料（2018年7月、2019年2月），证明：证明电费属于销售额栏次，在2018年7月、2019年2月分别适用16%税率的货物及加工修理修配劳务计税，而上诉人和业主在电费方面不存在加工、修理、修配劳务的法律关系，只能属于销售货物即销售电力的法律关系。   经本院组织质证，市场监管局美兰分局对上述证据的质证意见为：对上述证据的三性均不认可，认为新城物业公司提供的两张表格均为自己制作，其真实性、合法性均无法核实。此外，新城物业公司想要证明的其开具发票及缴纳的税率是属于其与税务机关之间就征税问题而产生，与本案没有任何关联。市场监管局对上述证据的质证意见为：与市场监管局美兰分局的质证意见一致，且认为新城物业公司所提交的证据并不属于二审期间的新证据，不符合行政诉讼关于证据若干规定的相关规定，且该纳税方式是新城物业公司在税务方面的税务纠纷。   本院经审查认为，新城物业公司在二审期间提交的证据不属于新证据，且二张表格所载明新城物业公司开具的发票和缴纳的税率问题属于税务问题，不属于本院审理范围，与本案被诉行政行为不具有关联性。因此，本院对新城物业公司提交的证据不予认可。   本院经审理确认一审判决认定的事实。   本院二审补充查明：2016年1月1日，新城物业公司与涉案水岸星城A、B区的开发商海口市城市发展有限公司签订《前期物业管理服务合同》约定：新城物业公司向涉案水岸星城A、B区业主所提供的物业服务中包含代收代缴电费、水费、排污费，代管专项维修资金和账目；物业服务费、水电费等其他物业服务资金费用由业主或物业使用人于每月1至15日向新城物业公司交纳等内容。   本院认为，人民法院审理行政案件，审查被诉具体行政行为的合法性。本案审查的焦点问题是市场监管局美兰分局作出的1号退款通知和市场监管局作出的14号复议决定是否合法。   一、关于1号退款通知是否合法的问题。（一）关于事实认定问题。首先，根据本案查明的事实和证据证实，新城物业公司系涉案水岸星城A、B区的物业服务企业，根据涉案水岸星城A、B区建设单位与其签订的前期物业服务合同约定，新城物业公司向涉案水岸星城A、B区业主提供的物业服务中已经明确载明了代收代缴电费的服务内容，同时还约定了收取了相应的物业服务费用。   其次，新城物业公司自2011年11月进驻水岸星城小区A、B区就开始按0.85元/度收取电费，含基本电费和小区公共用电分摊，此标准一直延用；自2018年12月起，将“电费”和“公摊电费”分开列收，收费标准电费0.61元/度，公摊电费0.24元/度，电梯电费25元/户。同时，新城物业公司自认其于2017年11月至2019年10月期间应收电费总额7809264.66元，实收电费总额7276238.15元，向供电局支付电费7254879.73元。   再次，对于新城物业公司与水岸星城A、B区业主和海口供电局之间的法律关系问题。对新城物业公司提交的通用增值税发票及其所述有关缴交的增值税，不管是销售电费还是收取代收代缴电费的管理服务费所应缴纳的税金，均属于物业服务企业的经营成本范围，既不能以此推定出新城物业公司与水岸星城A、B区业主之间是电价销售关系，也不能否认新城物业公司根据前期物业管理服务合同约定对水岸星城A、B区业主提供代收代缴电费服务的事实。因此，对于新城物业公司上诉认为其司与海口供电局、水岸星城A、B区业主之间的合同关系和合同效力等主张，并非行政案件的审理范围，与本案被诉行政处罚行为的合法没有直接关联，本案不予审查。因此，市场监管局美兰分局根据涉案小区业主的投诉，在立案后经过调查，履行法定程序后作出的1号退款通知的事实认定清楚。   （二）关于法律适用问题。首先，《物业管理条例》第四十四条规定，物业管理区域内，供水、供电、供气、供热、通信、有线电视等单位应当向最终用户收取有关费用；物业服务企业接受委托代收前款费用的，不得向业主收取手续费等额外费用。《电力法》第四十四条第一款规定，禁止任何单位和个人在电费中加收其他费用。《价格法》第十四条第（八）项规定，经营者不得有下列不正当价格行为：（八）法律、行政法规禁止的其他不正当价格行为。本案中，由于海口供电局在涉案水岸星城小区未实现抄表到户，根据供电合同对新城物业公司管理的水岸星城A、B小区采用单一制电价供电，并定期在每月20日前与新城物业公司结算电费；而新城物业公司在未取得电力销售许可的情况下，从海口供电局受电后转送电给涉案水岸星城A、B区住户并按住户使用量收取该小区业主电费行为，符合467号通知第二条第（一）项有关“转供电指电网企业无法直接供电到终端用户，需由其他主体转供的行为”的规定，属于转供电行为。新城物业公司作为转供电服务企业，自2011年11月起即按转供区域内的用户分表电量收费的方式收取小区居民生活用电电费，海口供电局与新城物业公司之间已形成了事实上的委托转供电关系。因此，新城物业公司的转供电行为应遵守上述法律法规的规定，即物业服务企业代收电费不得向业主收取额外费用。   其次，《海南省普通住宅物业管理区域共用水电费分摊办法》第三条规定，物业管理区域共用部位和共用设施设备用水、用电应当安装独立的水、电等计量器具计费，未按规定独立设置计量器具的，其费用由物业服务费列支，不得向业主分摊；第四条规定，供水、供电等专业经营单位应当抄表到户，并向最终用户收取有关费用，物业服务企业接受委托代收水、电费应当按照价格主管部门制定的分类水、电价格标准收取，不得向业主收取额外费用。本案中，新城物业公司涉及的代收代缴电费、水费、排污费等，属于其他物业服务收费中的项目，应当计入物业服务企业的成本，包含在物业服务费中。新城物业公司在对水岸星城A、B区业主收取服务费之外，另外将物业服务增值税、附加费用、供电线路及设备维修养护费用、人工费用、垫付电费资金利息等费用计入业主用电的成本，以统一加价的方式向业主收取公摊电费0.24元/度，违反了《电力法》第四十四条第一款“禁止任何单位和个人在电费中加收其他费用”和《物业管理条例》第四十四条第二款“物业服务企业接受委托代收前款费用的，不得向业主收取手续费等额外费用”的规定，亦违反了《价格法》第十三条第二款“经营者不得在标价之外加价出售商品”的规定，属于价格违法行为。   再次，对于处理结果是否合理合法的问题。根据《价格法》第四十一条的规定，经营者因价格违法行为致使消费者或者其他经营者多付价款的，应当退还多付部分；造成损害的，应当依法承担赔偿责任。《电力法》第六十六条规定，违反本法第三十三条、第四十三条、第四十四条规定，未按照国家核准的电价和用电计量装置的记录向用户计收电费、超越权限制定电价或者在电费中加收其他费用的，由物价行政主管部门给予警告，责令返还违法收取的费用，可以并处违法收取费用五倍以下的罚款；情节严重的，对有关主管人员和直接责任人员给予行政处分。本案中，新城物业公司从海口供电局处购电成本价约为0.61元/度，却按0.85元/度向涉案水岸星城A、B区业主收取电费，属于提高终端用户电价标准的违法情形。基于新城物业公司的违法经营情形和业主的投诉，市场监管局美兰分局根据新城物业公司自2017年11月至2019年10月期间代收电费的具体收支数额，计算得出新城物业公司多收电费516540.15元[（应收金额7809264.66元-支出金额7254879.73元）÷应收金额7809264.66元×实收金额7276238.15元]并无不当，且事实清楚。因此，市场监管局美兰分局针对新城物业公司多计收电费的违法情形，作出责令新城物业公司将水岸星城A、B区业主多付价款516540.15元予以退还的处理决定，认定事实清楚，适用法律正确。新城物业公司认为其收取公摊电费或加价出售电费并未违反法律规定等上诉主张与法不符，本院不予支持。   综上，市场监管局美兰分局依投诉人的举报历经询问调查、证据收集，后依据调查结果作出行政处罚事先告知书并通过召开陈述、申辩会听取了新城物业公司提出的意见，经集体讨论形成一致意见方作出的1号退款通知，认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，应予以维持。新城物业公司诉请撤销该行政处罚决定书，于法无据，本院不予支持。   二、关于14号复议决定是否合法的问题。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：（一）具体行政行为认定事实清楚、证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持”之规定，市场监管局在受理新城物业公司复议申请后就复议事项组织召开了听证会，听取了新城物业公司及市场监管局美兰分局的意见。经市场监管局负责人批准后于2020年6月12日作出了14号复议决定，维持市场监管局美兰分局作出的1号退款通知，符合上述法律规定。新城物业公司关于撤销市场监管局作出的14号复议决定的诉请，于法无据，本院不予支持。   综上，电价作为国家政策指导定价，为确保国家电费政策红利传达到终端用户，不允许转供电主体对指导电价加价销售，更不允许转供电主体对电价加价后盈余用作他用。新城物业公司作为涉案小区的物业服务企业，作为转供电主体代收业主电费时，未按照国家核准的电价和用电计量装置的记录向用户计收电费，违法提高了终端用户电价标准并以电费名义收取业主用电以外的其他费用的违法行为应尽快予以纠正。因此，新城物业公司的上诉请求和理由不成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律、法规正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：   驳回上诉，维持原判。   二审案件受理费50元，由上诉人海口新城佳园物业服务有限公司负担。   本判决为终审判决。   审判长 傅海燕   审判员 孙 晓   审判员 温 方      二〇二一年三月三十一日   法官助理 梁 汕   书记员 江 楠   附相关法律条文:   《中华人民共和国行政诉讼法》   第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：   （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；   （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；   （三）原判决认定事实基本不清，证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；   （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。   原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提出上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。   人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。