江苏省南通市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）苏06行终37号 上诉人（原审原告）如东好莱斯家纺加工厂，住所地如东经济开发区振新社区。 经营者盛建鑫，男，1969年7月25日生，××族，住如东县。 委托代理人马环宇，北京恒略律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）江苏省如东经济开发区管理委员会，住所地如东经济开发区黄河中路1号。 法定代表人陈五霞，主任。 应诉负责人张小芳，江苏省如东经济开发区人大工委主任。 委托代理人朱永华，江苏省如东经济开发区管理委员会工作人员。 委托代理人张捷，江苏南黄海律师事务所律师。 上诉人如东好莱斯家纺加工厂（以下简称好莱斯加工厂）因行政强制及行政赔偿一案，不服南通经济技术开发区人民法院（2019）苏0691行初1203号行政判决，向本院提起上诉。本院于2021年1月13日立案受理后依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审法院经审理查明，2017年，因如东县总体规划需要，嘉陵江路北侧、掘苴河西侧地块房屋被纳入征收范围，征收单位为江苏省如东经济开发区管理委员会（以下简称如东开发区管委会）。好莱斯加工厂的厂房位于征收范围之内，其厂区所在地块为原国营掘港农场，土地系国有农用地，好莱斯加工厂系在改制后进行化纤器材经营，并于2004年自建厂房及附属设施。 2017年6月，如东开发区管委会委托如东方圆房地产评估咨询有限公司就好莱斯加工厂的房屋、附属设施及装饰装潢补偿价进行了评估。同年11月7日，该公司出具《房屋征收估价分户报告》，确定好莱斯加工厂在征收基准日2017年6月17日被征收房屋（含附属设施、装饰装潢）补偿价为人民币1272254元。评估补偿明细载明，好莱斯加工厂厂区内有房屋8处，合计面积1740.98平方米，房屋及附属设施补偿合计791158元、附属设施（含树木移栽）补偿价为326596元、设备设施搬迁补偿合计58840元。同时对好莱斯加工厂厂区内承租人盛斌、陈继生的设备设施搬迁补偿进行了评估，确定盛斌的补偿价为76496元、陈继生的补偿价为19164元。 2018年4月9日，如东开发区管委会与好莱斯加工厂协商搬迁补偿事宜，盛建鑫于当日上午6时25分报警称因拆迁问题发生纠纷，民警现场处警后形成的《接处警工作登记表》记载“拆迁公司赵小军等人到盛建鑫家商谈拆迁事情，民警告知赵小军等人文明拆迁，后开发区政府拆迁办人员也到场”。当日晚，如东开发区管委会（甲方）与盛建鑫（乙方）签订《原农场砖瓦厂地块补偿协议》，第一条约定“经评估公司评估，乙方的附属物补偿款及人民币1272254元（各项补偿金额见房地产估价报告书）”，另在该条后手写“其中盛建鑫本人捌拾肆万玖仟玖佰玖拾捌元，¥849998”。上述内容在盛建鑫签字前即已形成。当日，盛建鑫亦在《被征收房屋空房交接验收单》上签字，该验收单载明交房时间为2018年5月9日。盛建鑫还于当日出具一份《承诺书》，主要内容为：好莱斯加工厂为原农场砖瓦厂项目地块房屋被征收人，已于四月九日与如东开发区管委会签订《房屋征收补偿安置协议》，并已办理空房验收交接手续，同意将被征收房屋交给南通市安源建筑拆除有限公司（以下简称安源公司）拆除，现向安源公司借住至五月九日，承诺到期交由安源公司拆除，逾期不交房，同意由安源公司无条件予以拆除，房屋内一切物品作废弃物由安源公司处置。 2018年5月9日，房屋征收服务公司要求盛建鑫交房，工作人员秦亚东与盛建鑫发生纠纷，盛建鑫报警处理。同年5月28日，盛建鑫向如东县信访局反映如东开发区管委会采取违法手段逼迫其签订的征收协议不公正，损害其利益，对如东开发区管委会人身伤害行为不满，并要求如东开发区管委会将应由好莱斯加工厂持有的协议交付给好莱斯加工厂。如东开发区管委会于2018年6月13日作出东管信复[2018]16号《关于盛建鑫同志信访事项的答复意见》，主要内容为：协议合法有效且公平公正，补偿协议中属于被征收人的一份，待双方履行协议并结清补偿款后连同相关手续一并给予。 2018年6月26日，盛建鑫以如东开发区管委会为被申请人向如东县人民政府申请行政复议，请求：1.撤销如东开发区管委会东管信复[2018]16号《关于盛建鑫同志信访事项的答复意见》；2.收回盛建鑫签订的六份征收协议；3.对好莱斯加工厂依法征收并告知实施方案及相关补偿标准。如东县人民政府于2018年7月3日作出东政行复[2018]47号《行政复议不予受理决定书》。盛建鑫不服该决定，于2018年7月11日向本院提起行政诉讼，本院经审理认为，盛建鑫如对补偿协议持有异议，可以就协议直接提起行政复议或提起行政诉讼，但盛建鑫提出的复议事项不明确、规范、具体，也有违“一事一复议”的基本原则，故如东县人民政府作出的复议决定并无不当且程序合法，遂于2018年12月21日作出（2018）苏06行初197号行政判决书，判决驳回盛建鑫的诉讼请求。 2018年8月30日，盛建鑫在如东开发区管委会的补偿款财务单上签字书写“原砖瓦厂地块征收补偿款总额1272254元，其中盛建鑫849998元、盛斌403092元、陈继生19164元。砖瓦厂征收盛斌部分由盛斌本人结算”。经如东开发区管委会内部审批，盛斌应得补偿款于2018年9月7日、9月10日分两笔汇款至盛斌账户。 2018年12月10日，如东开发区管委会下属房屋征收办公室向如东经济开发区水电管理服务站发出书面《通知》，请该站接到通知后即履行断水断电等手续，以确保房屋拆除安全。 2018年12月12日，安源公司、南通正毅房屋征收服务有限公司（以下简称正毅公司）组织人员对好莱斯加工厂厂房进行了拆除。当日，盛建鑫因在法院参加诉讼，故未在拆除现场。安源公司、正毅公司现场拍摄的拆除前厂房视频显示，厂房内已经腾空，无办公用品、机械设备等。次日，盛建鑫报警称其厂房被拆除，民警现场处警，并了解到案涉厂房系由如东开发区管委会委托的安源公司、正毅公司实施拆除，民警告知好莱斯加工厂找如东开发区管委会反映情况或者通过法律途径解决。根据好莱斯加工厂提交的拆除后现场的照片，现场遗留有部分彩条布、防雨布、已经损坏的沙发、椅子、木箱等生活物品，另有几台已经明显生锈的损坏的机器，无其他有价值的财物。2019年12月7日，有工程队为开展施工欲与好莱斯加工厂协商收购现场物品，好莱斯加工厂报警请民警至现场见证遗留物，接处警登记表记载现场仅遗留有电缆柱（四根电线）、一堆安全网、四台废弃机器、一个水缸、一堆木屑、木塑若干。 2019年1月12日，盛建鑫向如东开发区管委会提出国家赔偿申请。同年3月13日，如东开发区管委会作出《不予国家赔偿决定书》，主要内容为：1.好莱斯加工厂房屋及附属物经过依法评估，双方在充分协商、平等自愿的基础上签订了协议，且协议合法有效，盛建鑫称如东开发区管委会存在暴力违法拆迁不符合事实；2.盛建鑫已于2018年5月9日在《被征收房屋空房交接验收单》上签字确认，充分证明盛建鑫确认交付拆除的房屋在2015年5月9日后已符合交付拆除条件。故盛建鑫所列举的《被损、遗失（消亡）设备材料用品清单（105项）》不符合事实；3.若对征收服务单位、拆除单位实施的征收行为有异议，不属于国家赔偿的范围。故如东开发区管委会认为盛建鑫所提国家赔偿申请缺乏事实和法律依据，依法不予赔偿。 好莱斯加工厂不服，诉至一审法院，请求1.确认如东开发区管委会于2018年12月12日实施的强制拆除行为违法；2.判令如东开发区管委会赔偿好莱斯加工厂1723.6606万元。 一审法院认为，本案的争议焦点为：1.好莱斯加工厂提起本案诉讼是否超过法定起诉期限；2.如东开发区管委会委托实施的拆除好莱斯加工厂厂房、附属设施等的行为是否存在违法情形；3.好莱斯加工厂主张的损失赔偿是否具有事实根据和法律依据。 针对争议焦点1，当事人对事实行为提起行政诉讼的，在行政机关未告知诉权的情况下，适用最长一年的起诉期限。本案中，被诉拆除行为发生于2018年12月12日，好莱斯加工厂在次日即对该行为采取报警的措施，因此，好莱斯加工厂可在知晓拆除行为之日起一年内提起行政诉讼。好莱斯加工厂曾于2019年1月2日向如东开发区管委会申请国家赔偿，如东开发区管委会于2019年3月13日作出决定书，好莱斯加工厂也可以在收到决定书之日起三个月内就该决定书提起行政诉讼。故好莱斯加工厂对如何提起诉讼具有选择权，其选择在知晓事实行为之日起一年内提起确认违法及行政赔偿之诉，并未超过法定起诉期限。 针对争议焦点2，第一，如东开发区管委会认可其系好莱斯加工厂厂房所在地块征收补偿的主体，并委托拆迁服务公司对征收地块内被征收人的房屋等实施拆除，故拆迁服务公司于2018年12月12日对好莱斯加工厂厂房、附属设施等实施的拆除行为所导致的法律后果应由如东开发区管委会承担。 第二，拆除行为是否合法，应当综合协议的签订、履行、权利人是否交付房屋等因素予以考量。关于协议的问题。本案中，好莱斯加工厂的经营者盛建鑫与如东开发区管委会于2018年4月9日签订了《原农场砖瓦厂地块补偿协议》，虽然好莱斯加工厂于当日早上6时25分报警称因拆迁发生争议，但经民警现场处警，以及如东开发区管委会派员到场协商，后续未再有报警事件发生，白日一天的协商时间也尚在合理的磋商时间限度之内。根据如东开发区管委会提交的视频资料，盛建鑫在协议上签字之时，其神态平稳，且协议内容已填写完整，并不存在好莱斯加工厂所述的空白协议的问题。就协议内容而言，协议约定经评估公司确认好莱斯加工厂的附属物补偿款合计1272254元，其中包含承租人的设施设备搬迁补偿款。补偿款金额与如东开发区管委会提交的评估报告一致。好莱斯加工厂主张该协议仅系对附属物的补偿，不包括厂房等项目的补偿，但评估报告明确含有八处房屋的补偿款、详细房屋附属物补偿及设施设备的搬迁等补偿，故如东开发区管委会陈述由于好莱斯加工厂的厂房等系未经行政审批的建构筑物，不能等同于合法建筑予以补偿，故在协议中一并表述为“附属物”的解释合理可信，好莱斯加工厂的主张明显有违诚信原则。关于好莱斯加工厂厂房等建构筑物交付的问题。签订协议当日，盛建鑫在空房交接验收单上签字，确定交房时间为2018年5月9日，并向安源公司出具承诺书，承诺借房至5月9日，到期即将房屋交由安源公司拆除。好莱斯加工厂在已经作出承诺的基础上，理应及时腾空房屋、交付拆除，此亦为诚信原则的应有之义。虽盛建鑫在签订协议后通过信访等途径主张协议不公平，但其始终未就协议申请行政复议或者提起行政诉讼。且如东开发区管委会提供的拆除当日视频显示，好莱斯加工厂厂房内已经清空，并无好莱斯加工厂所述的机械设备、生活办公用品在内，仅剩余一些废弃物尚在厂房之内。庭审中，好莱斯加工厂陈述未对拆除后的现场进行过清理，但其提供的照片与其主张的损失清单（105项）完全无法对应，照片中损坏的机器严重生锈老化，并无明显仍在正常使用中却因强制行为损坏的机器设备。结合2019年12月7日的接处警登记表所记载的现场遗留物，可认定好莱斯加工厂的厂房已经腾空，有价值的物品已经搬离，好莱斯加工厂主张其所有设施设备、生活办公用品均未搬离，明显不符合事实。因此，好莱斯加工厂将厂房腾空的行为，可以视为其已经交付房屋。如东开发区管委会委托拆除公司对好莱斯加工厂的厂房、附属设施予以拆除，应认定为合法。 针对争议焦点3，结合上文阐述，好莱斯加工厂虽对协议持有异议，但根据如东开发区管委会提供的相应证据，可以证实好莱斯加工厂实际已经腾空房屋，好莱斯加工厂的行为可以视为已履行交付房屋义务，如东开发区管委会委托实施的拆除行为不宜认定为违法，好莱斯加工厂缺乏主张行政赔偿的事实和法律依据。但好莱斯加工厂仍可按双方协议约定获取补偿款合计849998元，如东开发区管委会应依法履行支付补偿款的义务。 综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回好莱斯加工厂的诉讼请求。 好莱斯加工厂不服，向本院提起上诉称，1.如东开发区管委会属于如东县人民政府的派出机构，无行政诉讼主体资格，应当将如东县人民政府追加为共同被告。一审法院未将如东县人民政府列为被告，属于遗漏必要共同被告；2.案涉征地过程中，好莱斯加工厂土地位于国营农场砖瓦厂地块，属于国有土地，应当适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》。如东县人民政府决定实施征收案涉地块并未按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定履行必要手续。如东开发区管委会也未对好莱斯加工厂履行补偿职责，违反先补偿、后拆迁的征收程序；3.《原农场砖瓦厂地块补偿协议》并非好莱斯加工厂真实意思表示，且其中确定的补偿款849998元并不能涵盖全部的补偿范围，遗漏了原租房维修费用、拆迁安置款项、停产停业补偿以及盛斌与陈继生的补偿款。请求撤销一审判决，改判支持好莱斯加工厂的诉讼请求。 被上诉人如东开发区管委会辩称，1.案涉征地不属于法定征收，而是协议搬迁。案涉协议签订主体是如东开发区管委会，如东县人民政府并非本案适格被告；2.《原农场砖瓦厂地块补偿协议》系好莱斯加工厂与如东开发区管委会的真实意思表示，盛建鑫也已经履行交房义务。协议确定的补偿款总额为1272254元，其中好莱斯加工厂补偿款是849998元，其余系陈继生的补偿款，补偿款并无遗漏；3.好莱斯加工厂应得补偿款849998元，如东开发区管委会一直同意支付，但盛建鑫未到如东开发区管委会办理领款手续，如东开发区管委会并未违反先补偿后拆迁的原则。请求驳回上诉人的上诉，维持原判。 本院经审理，对一审判决认定的事实予以确认。 本院认为，根据双方当事人的诉辩意见及本案查明的基本事实，本案争议的焦点是如东开发区管委会委托实施的拆除行为是否合法及好莱斯加工厂提出的赔偿请求能否成立。 关于如东开发区管委会委托实施的拆除行为是否合法的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。本案中，如东开发区管委会在一审中提交了双方签订的补偿协议、承诺书、被征收房屋空房交接验收单及签订协议时、实施拆除时的视频资料，盛建鑫对补偿协议及承诺书中的签名亦予确认。上述证据能够证明好莱斯加工厂与如东开发区管委会就房屋及附属物的补偿达成了协议，盛建鑫向安源公司承诺，同意将被征收房屋交安源公司拆除，并向安源公司借住至2018年5月9日。逾期不交房的，同意由安源公司无条件予以拆除，房屋内的一切物品作废弃物由安源公司处置。因此，虽然安源公司、正毅公司实施拆除时，好莱斯加工厂并未将屋内的物品全部清理并腾空，但基于盛建鑫向安源公司出具的书面承诺，应当认定如东开发区管委会委托安源公司、正毅公司实施的拆除行为是基于双方之间的协议约定，不具有违法性。 对于好莱斯加工厂提出的案涉地块未办理相关征地手续及案涉协议属空白协议的问题。本院认为，因案涉地块的搬迁系协议搬迁，是否办理相关征地手续并不影响双方之间合意的形成及协议的效力。且从如东开发区管委会提交的视频来看，能够反映盛建鑫在签字时协议中的内容已经完备。好莱斯加工厂提出的案涉协议无效的理由不能成立，本院不予采信。 关于好莱斯加工厂提出的赔偿请求能否成立的问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。本案中，如东开发区管委会委托实施的拆除行为是基于双方之间的协议约定，且该行为并不违反法律规定，不属于国家赔偿法规定的应予赔偿的情形，好莱斯加工厂在本案中提出的赔偿请求缺乏法律依据，本院依法不予支持。 对于好莱斯加工厂提出的一审遗漏如东县人民政府为共同被告并以此主张审理程序违法的主张。本院认为，本案中，与好莱斯加工厂签订协议及委托安源公司、正毅公司实施拆除行为的均为如东开发区管委会。如东开发区管委会作为省级开发区具有独立承担行政责任的主体资格，属于行政诉讼的适格被告。一审法院根据好莱斯加工厂的起诉材料确定如东开发区管委会为本案被告具有事实根据和法律依据，审理程序并无违法之处。 综上，如东开发区管委会委托实施的拆除行为符合法律规定，一审法院经审理所作驳回好莱斯加工厂诉讼请求的判决正确，审理程序合法，本院应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予采信。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人如东好莱斯家纺加工厂负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 刘羽梅 审 判 员 郁 娟 审 判 员 鲍 蕊 二〇二一年三月二十八日 法官助理 冯禹源 书 记 员 陆 颖 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；