甘肃省武威市中级人民法院行政裁定书（2021）甘06行终9号上诉人（原审原告）徐玉莲，女，1953年12月6日出生，汉族，住甘肃省武威市凉州区。委托诉讼代理人王丹，北京创为律师事务所律师。被上诉人（原审被告）凉州区城市管理综合执法局。住所地甘肃省武威市凉州区东大街贡元巷1号。负责人张建强，该局副局长。出庭应诉负责人滕光明，该局副局长。委托诉讼代理人韩发先，甘肃濂继胜律师事务所律师。被上诉人（原审被告）凉州区商务局。住所地甘肃省武威市凉州区荣华街区政府统办楼7楼。法定代表人张庆财，该局局长。出庭应诉负责人张铭德，该局副局长。委托诉讼代理人陈德，甘肃致为律师事务所律师。被上诉人（原审被告）武威市凉州区人民政府。住所地甘肃省武威市凉州区东大街120号。法定代表人高加志，该区政府区长。委托诉讼代理人徐昕，凉州区司法局干部。委托诉讼代理人王**雄，凉州区司法局干部。上诉人徐玉莲因诉凉州区城市管理综合执法局（以下简称凉州区执法局）、凉州区商务局及武威市凉州区人民政府（以下简称凉州区政府）责令限期拆除及行政复议一案，不服武威市凉州区人民法院（2020）甘0602行初79号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2021年3月2日公开开庭审理了本案。原审查明，1997年12月27日，原武威市计划委员会作出武计发(1997)147号《关于修建“武威建材批发市场”的批复》，同意武威市市场建设服务中心在金羊蔡庄非公有制经济开发区内修建武威建材批发市场。1998年6月9日，郭树喜(徐玉莲丈夫）与武威市市场建设服务中心签订场地租赁合同，徐玉莲在武威建材批发市场内租赁场地约6.01亩，租赁期共20年，即1998年5月1日至2018年4月30日。合同订立后郭树喜修建了商铺，后又在租赁场地上修建了彩钢棚、彩钢房等建筑物。2019年11月27日，凉州区政府发布《关于武威北关建材批发市场房屋征收决定》（2019年第17号）,武威北关建材批发市场在征收范围内。2020年1月17日，凉州区政府发布《关于武威北关建材批发市场房屋征收补偿方案》，该补偿方案显示：征收人为凉州区政府，征收部门为凉州区商务局，征收范围为武威北关建材批发市场区域房屋及地上附着物，征收期限为2020年1月至2020年4月。2020年4月22日，凉州区商务局向武威市自然资源局致函，请求该局对武威北关建材批发市场地上房屋进行合法性审核。同日，武威市自然资源局复函称：经武威市自然资源局派员现场核查、调阅相关档案，除原武威市计划委员会批准修建的武威建材市场面积外，修建的约1.2万平方米的彩钢房等建筑物均未在我局（原武威市规划局）办理过规划许可手续。同月26日，凉州区城管执法局、凉州区商务局共同作出《关于限期拆除违法建筑的通知》（NO.010)，并送达徐玉莲。徐玉莲对该通知不服，申请行政复议。2020年6月30日，凉州区政府受理复议申请后，向徐玉莲送达了受理通知书，向凉州区城管执法局、凉州区商务局送达了行政复议答复通知书。凉州区城管执法局、凉州区商务局提交了行政复议答复书及相关证据材料。同年8月27日，凉州区政府作出凉政行复决字〔2020〕16号《行政复议决定书》，决定维持凉州区商务局和凉州区城城管执法局作出的《关于限期拆除违法建筑的通知》(010)。送达后，徐玉莲不服，遂提起行政诉讼。另查明，2020年4月27日至28日，原告徐玉莲自行拆除了涉案彩钢房、简易棚。原审认为，行政诉讼的主要目的在于及时、有效的化解行政争议，保护公民、法人和其他组织合法权益，监督行政机关依法行使职权。在当事人起诉撤销一行政行为时，即使该行政行为可诉，人民法院也有义务识别、判断当事人的请求是否具有足以利用国家审判制度加以解决的实际价值或必要性，即是否具有诉的利益。所谓诉的利益，就是当事人向法院提出的诉讼请求，具有必须通过法院审理并作出判决予以解决的必要性和实效性。其中必要性是指有无必要通过本案判决解决当事人之间的纠纷；实效性是指通过本案判决能否使纠纷获得实质性解决。结合到本案，根据查明的事实，原告修建的彩钢房、简易棚已被拆除。原告对被告凉州区城管执法局、凉州区商务局作出的《关于限期拆除违法建筑的通知》提起行政诉讼，不仅造成了行政和司法资源的浪费，还不利于行政争议的实质性化解。在此情况下，原告起诉撤销被诉《关于限期拆除违法建筑的通知》不具有诉的利益，对其起诉依法应当予以驳回。经本院审判委员会讨论决定，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第十项之规定，裁定如下驳回原告徐玉莲的起诉。宣判后，上诉人徐玉莲不服，向本院上诉称，一、涉诉《关于限期拆除违法建筑的通知书》（以下简称限期拆除通知）具有可诉性，该通知书对上诉人的实体权利造成影响，其合法有效性直接影响被上诉人后续实施强制拆除行为的合法性；二、被诉限期拆除通知认定事实不清，该通知未列明拆除建筑物的面积和范围，在作出前没有经过调查程序，认定事实不清，且被上诉人作出该通知时未对案涉建筑是否是违法建筑举证证明，至今没有任何单位对案涉建筑是否是违法建筑作出过认定；三、被诉限期拆除通知适用法律错误，该通知未列明被上诉人依据的具体法律法规，其仅仅依据《城乡规划法》，但涉案建筑均修建于2008年《城乡规划法》实施之前，故被上诉人适用法律错误；四、被上诉人没有强制拆除的法定职权，其作出限期拆除通知属超越法定职权的行为；五、被诉限期拆除通知作出程序违法，该通知未告知当事人享有陈述、申辩权，未给予当事人要求听证的权利，未告知当事人申请行政复议和提起行政诉讼的权利，程序违法。综上，上诉人认为一审认定事实不清，适用法律错误，请求二审撤销一审裁定，依法改判或者指令原审法院继续审理。被上诉人凉州区执法局辩称，被诉限期拆除通知认定事实清楚，符合法律规定。根据《武威市凉州区人民政府武威北关建材批发市场房屋征收补偿方案》，凉州区商务局为征收部门。凉州区商务局作为市场运行及市场秩序监督的法定执法主体，经对上诉人所在被征收市场范围内的建筑物合法性调查核实，上诉人的涉案房屋属于没有任何审批手续的违法建筑。凉州区执法局及商务局依据《城乡规划法》第四十四条第一款、第六十六条第一款以及《征收补偿条例》第二十四条第二款之规定作出的限期拆除通知符合法律规定，程序正当，应依法予以维持。涉案房屋未办理建设工程规划许可证违法事实清楚，被诉限期拆除通知认定事实清楚。故请求二审驳回上诉，维持原裁定。被上诉人凉州区商务局辩称，一、涉案限期拆除通知要求拆除的是上诉人违法修建的彩钢房、简易棚等违法建筑物，并非上诉人所称的商铺，上诉人以商铺的合法性掩饰彩钢房、简易棚等建筑物的违法性与本案事实不符；二、上诉人起诉撤销被诉限期拆除通知不具有诉的利益，一审认定事实清楚，适用法律正确，请求二审驳回上诉，维持原裁定。被上诉人凉州区政府辩称，一、凉州区政府关于维持凉州区商务局和凉州区执法局作出的限期拆除通知的复议决定认定的事实清楚，适用法律正确；二、本案复议程序合法。凉州区政府依法受理上诉人的行政复议申请后，依法进行了送达并在法定期限内作出复议决定，程序合法。故请求二审驳回上诉，维持原裁定。二审查明的事实与原审查明的主要事实基本一致，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：“（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”本案中，凉州区执法局和凉州区商务局联合作出的被诉限期拆除通知的主要内容为：经武威市自然资源局认定，上诉人在北关建材批发市场修建的彩钢棚建筑物未办理建设工程规划许可证，属违法建筑。责令上诉人限期拆除违法建筑并告知其逾期拆除的后果。该限期拆除通知除了程序性告知，还对上诉人设置了积极的作为义务，且该义务具有被强制执行的可能，对上诉人的不利影响已经产生，属于可诉的行政行为，故应当赋予上诉人独立的诉权，以救济其可能受损的合法权益。诚然，如一审所述，基于司法资源、当事人诉讼成本以及司法权行使的界限等考量，人民法院对经审查认为在形式上符合条件的起诉，仍需要在实质上判断是否有必要给予诉讼保护，即对于原告提出的具体诉讼请求，是否具有进行诉讼和本案判决的必要性和实际效果，也就是“诉的利益”问题。对是否具备“诉的利益”的审查和判断，较为复杂。从法院审理的顺序上，对起诉条件的审查应早于对“诉的利益”的审查。起诉条件以保障当事人及时得到救济、让当事人能够充分行使起诉权为目的，“门槛”较低；对“诉的利益”的审查，旨在从程序上排除不合法或者没有实体审理必要的诉讼请求，属于实质性审查，“门槛”较高。但不管“门槛”高低，在对“诉的利益”进行判断时，人民法院不得以审查“诉的利益”取代对被诉行政行为的合法性审查。就本案而言，上诉人在一审时的诉讼请求为撤销凉州区执法局、凉州区商务局作出的限期拆除通知，属于撤销之诉，上诉人以被诉限期拆除通知违法且侵害其合法权益为由提起撤销之诉当然具有诉之利益。至于上诉人是否存在合法权益被侵犯、诉讼请求能否得到支持，应当在庭审后经过实体审查决定。原审法院以案涉建筑物已被拆除为由，认为上诉人对拆除建筑物过程中作出的限期拆除通知提起行政诉讼，不具有“诉的利益”，系对法律规定的错误理解，依法应予纠正。综上，上诉人徐玉莲的上诉理由成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下：一、撤销武威市凉州区人民法院（2020）甘0602行初79号行政裁定。二、本案指令武威市凉州区人民法院继续审理。审判长 刘清云审判员 李明武审判员 王天雄二〇二一年三月二十九日法官助理 魏俊堂书记员 张 洁