河南省漯河市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）豫11行终24号上诉人（原审原告）漯河市郾城区黑龙潭镇南街村村民委员会。上诉人（原审原告）漯河市郾城区黑龙潭镇南街村第四村民小组。村民代表应永杰，男，汉族，1974年5月9日生，住漯河市郾城区黑龙潭乡黑龙潭南街村****。村民代表关振兴，男，汉族，1974年12月23日生，住，住漯河市郾城区黑龙潭乡黑龙潭南街村****/div>村民代表田亚民，男，汉族，1970年6月26日生，住漯河，住漯河市郾城区黑龙潭乡黑龙潭南街村****iv>上诉人（原审原告）漯河市郾城区黑龙潭镇南街村第五村民小组。村民代表夏兴邦，男，汉族，1936年3月14日生，住漯河市郾，住漯河市郾城区黑龙潭乡黑龙潭南街村****>村民代表王帅军，男，汉族，1957年3月19日生，住漯河市郾城区，住漯河市郾城区黑龙潭乡黑龙潭南街村****div style='LINE-HEIGHT: 25pt; TEXT-INDENT: 30pt; MARGIN: 0.5pt 0cm;FONT-FAMILY: 宋体; FONT-SIZE: 15pt;'>村民代表杨新芳，男，汉族，1953年8月24日生，住漯河市郾城区黑龙，住漯河市郾城区黑龙潭乡黑龙潭南街村****v style='LINE-HEIGHT: 25pt; TEXT-INDENT: 30pt; MARGIN: 0.5pt 0cm;FONT-FAMILY: 宋体; FONT-SIZE: 15pt;'>三上诉人共同委托诉讼代理人王晓军，河南汇恒律师事务所律师。三上诉人共同委托诉讼代理人张永博，河南汇恒律师事务所律师。被上诉人（原审被告）漯河市自然资源和规划局。住所地漯河市郾城区淞江路**。法定代表人王喜成，该局局长。委托诉讼代理人崔晶晶，该局工作人员。委托诉讼代理人何鹏程，河南恩达律师事务所律师。原审第三人杨军英，男，汉族，1970年8月20日生，住河南省漯河市召陵区。，住河南省漯河市召陵区style='LINE-HEIGHT: 25pt; TEXT-INDENT: 30pt; MARGIN: 0.5pt 0cm;FONT-FAMILY: 宋体; FONT-SIZE: 15pt;'>委托诉讼代理人田小巍，漯河市召陵区豫龙法律服务所法律工作者。上诉人漯河市郾城区黑龙潭镇南街村村民委员会（以下简称南街村委会）、漯河市郾城区黑龙潭镇南街村第四村民小组（以下简称南街村四组）、漯河市郾城区黑龙潭镇南街村第五村民小组（以下简称南街村五组）诉被上诉人漯河市自然资源和规划局（以下简称市自规局）、原审第三人杨军英履行法定职责一案，不服漯河市郾城区人民法院（2020）豫1103行初328号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2021年3月17日公开开庭审理了本案。上诉人南街村委会、南街村四组、南街村五组的共同委托诉讼代理人王晓军、张永博，被上诉人市自规局的委托诉讼代理人崔晶晶、何鹏程，原审第三人杨军英的委托诉讼代理人田小巍到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院经审理查明：2020年8月18日，南街村委会、南街村四组、南街村五组向市自规局邮寄《违法占地查处申请书》，请求：申请市自规局履行土地管理法定职责，对杨军英、马占岭二人在南街四组46.68亩土地及南街五组17.05亩基本农田内从事挖塘养鱼、建造永久性建筑及其他违法建筑、堆放固体废弃物等严重破坏基本农田活动的违法行为，依据《土地管理法》等法律规定进行依法查处，责令违法占地行为人杨军英、马占岭二人自行拆除地上的违法建筑及其他设施，将所占土地恢复原状并退还给南街村委会、南街村四组、南街村五组，由群众恢复耕种。市自规局认可收到该申请书并转交一体化示范区自然资源和规划分局调查。另查明，1.2011年4月23日，南街村委会、原漯河市郾城区黑龙潭镇南街村第16、17村民小组与杨军英签订承包协议，约定承包土地用途：建设仓库、开挖鱼塘。承包土地面积65亩。2011年5月26日，杨军英以奇光养殖场的名义，在原5个荒弃鱼塘基础上进行水产养殖、散养柴鸡、鸭等建养殖场房两栋、生活住房0.2亩等为由，申请设施农用地。后经南街村委会、黑龙潭镇人民政府、郾城区农林局、原漯河市国土资源局郾城分局等部门审查，最终由漯河市郾城区人民政府于2011年7月29日审批。2.南街村四组原为漯河市郾城区黑龙潭镇南街村第16村民小组。南街村五组原为漯河市郾城区黑龙潭镇南街村第17村民小组。3.2011年11月29日，杨军英以个体工商户的名义注册成立郾城区黑龙潭乡奇光养殖场。4.2019年4月25日，南街村四组村民代表应永杰、关振兴、田亚民和案外人张运动向杨军英出具收条，内容为：“今收到西地渔塘土地差价款贰万肆仟叁佰叁拾肆元整￥24334元（2019年至2025年共计伍年）”。同日，南街村五组村民代表夏兴邦、杨新芳向杨军英出具收条，内容为：“今收到西地渔塘土地差价款捌仟伍佰贰拾伍元整￥8525元（2019年至2025年共计伍年）”。一审法院认为：《国土资源部、农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发〔2010〕155号）第一项规定：设施农用地是指直接用于经营性养殖的畜禽舍、工厂化作物栽培或水产养殖的生产设施用地及其相应附属设施用地，农村宅基地以外的晾晒场等农业设施用地。根据设施农用地特点，从有利于规范管理出发，设施农用地具体分为生产设施用地和附属设施用地。(一)生产设施用地是指在农业项目区域内，直接用于农产品生产的设施用地。包括：1.工厂化作物栽培中有钢架结构的玻璃或PC板连栋温室用地等；2.规模化养殖中畜禽舍(含场区内通道)、畜禽有机物处置等生产设施及绿化隔离带用地；3.水产养殖池塘、工厂化养殖、进排水渠道等水产养殖的生产设施用地；4.育种育苗场所、简易的生产看护房用地等。(二)附属设施用地是指农业项目区域内,直接辅助农产品生产的设施用地。包括:1.管理和生活用房用地：指设施农业生产中必需配套的检验检疫监测、××虫害防控、办公生活等设施用地；2.仓库用地：指存放农产品、农资、饲料、农机农具和农产品分拣包装等必要的场所用地；3.硬化晾晒场、生物质肥料生产场地、符合“农村道路”规定的道路等用地。因此，杨军英承包土地的用途属于设施农业用地。本案中，庭审时，南街村委会、南街村四组、南街村五组对市自规局提供的《漯河市郾城区设施农用地审批表》质证时认为，政府部门为杨军英办理设施农用地审批的行为违法。但该行政行为与南街村委会、南街村四组、南街村五组所诉本案的行政行为不属同一法律关系，南街村委会、南街村四组、南街村五组可另行提起诉讼解决。在该行政行为未被撤销前，应为合法有效。杨军英承包的南街村委会、南街村四组、南街村五组的65亩土地，经南街村委会、黑龙潭镇人民政府、郾城区农林局、原漯河市国土资源局郾城分局、漯河市郾城区人民政府层层审批为设施农用地，再结合市自规局提交的土地利用现状图可知，杨军英占用的涉案土地是设施农用地，并非南街村委会、南街村四组、南街村五组所诉的为基本农田，故杨军英占用涉案土地不属于违法占地。杨军英在涉案土地上开挖鱼塘、建造仓库、生活用房符合《国土资源部、农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》的规定。另外南街村委会、南街村四组、南街村五组提交的证据也不能证明杨军英在涉案土地上堆放固体废弃物，市自规局不存在南街村委会、南街村四组、南街村五组所诉的不履行土地管理法定职责的情形，故对南街村委会、南街村四组、南街村五组的诉讼请求，该院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回南街村委会、南街村四组、南街村五组的诉讼请求。上诉人南街村委会、南街村四组、南街村五组不服原判，向本院提起上诉称：一、原审第三人杨军英构成违法占地，应依法查处。（一）杨军英所占用的65.73亩土地，其性质是耕地和基本农田，不是荒地和坑塘水面。其中基本农田占绝大部分。杨军英与三上诉人于2011年4月23日在“承包协议”中约定土地用途为“建设仓库、开挖鱼塘”，该约定因违反《中华人民共和国土地管理法》第三十三、三十五、三十七条，《基本农田保护条例》第二、五、十七条等法律和行政法规的强制性规定而违法无效；（二）杨军英以经营养殖生意为名，隐瞒涉案土地是耕地和基本农田的事实真相，谎称涉案土地是荒地，骗取政府部门为其违法办理设施农用地的审批手续。杨军英还公然超出政府部门设施农用地审批范围，违法多占用62.3亩土地；（三）杨军英的违法占地行为发生在2011年4月。市自规局依据2019年自然资源部、农业农村部《关于设施农用地管理有关问题的通知》（自然资规〔2019〕4号），主张杨军英占地合法，明显属于适用法律、法规错误。根据法律不溯及既往的基本原则，本案应当依照《中华人民共和国土地管理法》、《基本农田保护条例》以及《国土资源部、农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发〔2010〕155号）等规定，认定杨军英构成违法占地。二、市自规局未依法对杨军英违法占地行为进行查处，构成行政不作为。综上，特提起上诉，请求：一、依法撤销漯河市郾城区人民法院作出的（2020）豫1103行初328号行政判决，改判被上诉人市自规局履行法定职责，对原审第三人杨军英违法占地、破坏耕地和基本农田的违法行为进行查处；二、本案诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人市自规局答辩称：一、根据《国土资源部、农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》的规定，经营性养殖的畜禽舍、水产养殖池塘、工厂化养殖、进排水渠道等水产养殖的生产设施用地以及直接辅助农产品生产的设施用地可以使用农用地，这种行为不属于非法用地行为；二、原审第三人杨军英与三上诉人有承包协议，承包65亩地用于经营养殖畜禽舍、水产养殖，后经郾城区人民政府批准为设施农用地，该审批行为目前并未撤销，属合法有效状态，符合法律规定的用地审批手续，属合法用地行为。另外经调图显示，涉案土地属坑塘水面，不属基本农田，杨军英占用涉案土地不属于违法占地；三、杨军英在涉案土地上开挖鱼塘、建造仓库、生活用房符合《国土资源部、农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》的规定，上诉人提交的证据也不能证明杨军英在涉案土地上堆放固体废弃物，被上诉人不存在不履行土地管理法定职责的情形。综上，请求依法驳回上诉人上诉请求，维持一审判决。原审第三人杨军英陈述称，一审判决认定事实清楚、正确，请求依法驳回上诉人上诉请求。二审审理过程中，原审第三人杨军英向本院提交了1组证据：南街村16（四）、17（五）组代表出具的收条以及土地租金领取名单，证明村民小组代表已经收到杨军英支付的2021年度租金且村民已经领取完毕，上诉人严重违背契约精神，一边收取承包款，一边起诉原审第三人，上诉人不诚信以及滥用诉权。上诉人南街村委会、南街村四组、南街村五组共同质证认为，对于证据真实性需要庭下核实，但即使属实，也不能证明杨军英占地行为合法。被上诉人市自规局质证认为，对证据真实性及证明目的没有异议。案件审理过程中，本院组织各方当事人到原审第三人杨军英利用涉案土地开办的“黑龙潭镇奇光养殖厂”进行了现场勘察，市自规局工作人员进行了现场测绘。被上诉人市自规局对涉案土地性质和利用现状进行复核后向本院出具了一份情况说明、24张照片以及“黑龙潭乡土地利用总体规划图”、“土地利用现状图”。情况说明主要内容为：“根据现场测绘，杨军英承包的地类是坑塘水面，不属于耕地也不属于基本农田，其利用上述土地经营养殖畜禽舍、水产养殖，符合《国土资源部、农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发〔2010〕155号）的规定。根据该通知的规定，杨军英2011年5月26日申请办理设施农用地，经南街村委会、黑龙镇人民政府、郾城区农林局、原漯河市国土资源局郾城分局审查，郾城区人民政府批准，生产设施占地面积2.5亩、附属设施占地0.2亩，符合设施农用地使用要求。”所附“黑龙潭乡土地利用总体规划图”显示杨军英涉案土地总面积56亩，土地类别为水域。“土地利用现状图”显示56亩土地中，坑塘水面54亩，建设用地2亩。上诉人南街村委会、南街村四组、南街村五组共同质证认为：对情况说明及照片均有异议。1.郾城区人民政府给被占地农户颁发的农村土地承包经营权证显示，涉案土地是耕地和基本农田，现场测绘为坑塘水面是因为马占岭开挖鱼塘所致，应以农村土地承包经营权证的登记内容作为判断土地性质的依据；2.市自规局已经认可郾城区人民政府审批设施农用地面积为2.7亩，第三人实际占用60多亩，超出审批面积，构成违法占地；3.照片是2021年3月23日所拍，杨军英一审时未提交养羊和水产养殖照片，上诉人有理由相信羊是一审判决后引进的，仓库实际是用来存放烟花爆竹。原审第三人杨军英质证认为，没有异议。本院二审查明的事实与一审查明的事实一致。另查明，市自规局和原审第三人一审中提交的“郾城区设施农用地审批意见表”记载：“拟建设设施类型”为养殖、种植；“总设计占地面积”为65亩；“生产设施占地面积”为2.5亩，“附属设施占地面积”为0.2亩；“土地承包形式”为租赁；“土地性质及土地属性”为水塘。项目概况记载：租用南街村16组、17组荒地65亩，在原5个荒弃鱼塘基础上从事水产养殖、散养柴鸡、鸭等，建养殖场房两栋，西北场房800m2，东南场房800m2，生活住房134m2。总投资60多万。又查明，市自规局接受法庭询问时表示，收到南街村委会、南街村四组、南街村五组查处申请后向漯河市城乡一体化示范区自然资源和规划分局进行了交办，该分局进行调查后认为杨军英不存在土地违法后向市自规局进行了报告，市自规局未将相关调查情况向南街村委会、南街村四组、南街村五组进行回复。本院认为，本案中，南街村委会、南街村四组、南街村五组以原审第三人杨军英破坏其村组土地违法为由向市自规局提出查处申请，实质是申请行政机关履行保护财产权的法定职责，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（六）项的规定，属于人民法院行政诉讼受案范围。市自规局收到查处申请后转交漯河市城乡一体化示范区自然资源和规划分局调查后认为杨军英不存在土地违法。南街村委会、南街村四组、南街村五组以市自规局未履行法定职责为由，向一审法院提起行政诉讼，要求判令市自规局履行土地管理法定职责，对杨军英进行依法查处。南街村委会、南街村四组、南街村五组的前述诉讼请求能否得到支持，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十一条规定，关键在于其请求市自规局履行法定职责的理由是否成立。南街村委会、南街村四组、南街村五组请求市自规局履行法定职责的主要理由在于认为涉案土地是耕地和基本农田，杨军英在涉案土地上挖塘养鱼、建造永久性建筑、堆放固体废弃物等破坏基本农田土地违法行为，上诉状中又提出杨军英存在超出设施农用地审批面积用地，实际多占用62.3亩问题。对于涉案土地是否系基本农田的判定问题，参照原国土资源部《国土资源违法行为查处工作规程》(国土资发[2014]117号)第9.2.4项规定，是否占用基本农田由负责国土资源规划管理和耕地保护工作机构进行认定，判定程序为将用地界址范围（或者界址坐标）与乡（镇）土地利用总体规划纸质图件（或者数据库矢量图件）进行套合比对，对照所标示的基本农田保护地块范围进行判定。本案审理过程中，市自规局根据本院要求对杨军英所使用的涉案土地性质和利用现状进行了复核，该局最终认定杨军英所承包的土地地类是坑塘水面，不属于耕地也不属于基本农田。参照杨军英申请涉案设施农业用地时有效的《国土资源部、农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发〔2010〕155号）的规定，设施农用地是指直接用于经营性养殖的畜禽舍、工厂化作物栽培或水产养殖的生产设施用地及其相应附属设施用地，农村宅基地以外的晾晒场等农业设施用地。农业设施的建设与用地需要由经营者提出申请，乡镇政府申报，县级政府审核同意。杨军英用以水产养殖的坑塘根据上述通知属于生产设施用地，而所建设的场房及生活住房用地属于附属设施用地，其对涉案土地的利用现状已经过郾城区人民政府设施农用地审核同意，南街村委会、南街村四组、南街村五组主张杨军英存在破坏基本农田和耕地的土地违法行为，要求市自规局履行违法查处法定职责的理由并不成立，一审法院对其诉讼请求未予支持，并无不当，上诉人提出的上诉理由不能成立，本院不予支持。但需要指出的是，土地是最珍贵的自然资源和最宝贵的物质财富，十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策，任何单位和个人都有遵守土地管理法律、法规的义务，并有权对违反土地管理法律、法规的行为提出检举和控告。南街村委会、南街村四组、南街村五组向市自规局提出涉案查处申请，是法律所赋予的权利。虽然原国土资源部《国土资源违法行为查处工作规程》(国土资发[2014]117号)第6项“线索核查与违法行为制止”部分只是规定“核查结束后，核查人员应当提交核查报告，提出立案或不予立案的建议”，未规定应否向举报者回复或送达处理意见，但参照国务院《全面推进依法行政实施纲要》（国发[2004]10号）第20条所规定的程序正当原则要求，回复或送达处理意见，是完整履行行政职责的应有之义。本案中，市自规局未及时向南街村委会、南街村四组、南街村五组回复调查结果，履行职责过程中存在瑕疵，在今后的工作中，应引以为戒。综上，一审判决认定的基本事实清楚，适用法律和实体处理并无不当，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人漯河市郾城区黑龙潭镇南街村村民委员会、漯河市郾城区黑龙潭镇南街村第四村民小组、漯河市郾城区黑龙潭镇南街村第五村民小组负担。本判决为终审判决。审 判 长 吴增光审 判 员 汪立胜审 判 员 郭伟超二〇二一年三月三十日代书记员 李迎迎