四川省成都市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）川01行终378号 上诉人（原审原告）徐文梅，女，1951年12月25日出生，汉族，住四川省成都市金牛区。 被上诉人（原审被告）成都市成华区公园城市建设和城市更新局。住所地：四川省成都市成华区华泰路33号。 法定代表人马健伟，局长。 委托代理人刘江红，四川发现律师事务所律师。 委托代理人张天琳，四川发现律师事务所实习律师。 原审第三人成都市跃华房屋经营开发有限公司。住所地：四川省成都市成华区新鸿南路86号25幢。 法定代表人赵华，董事长。 委托代理人蒋首健，成都市跃华房屋经营开发有限公司工作人员。 委托代理人邓勇，四川善嘉律师事务所律师。 上诉人徐文梅因诉被上诉人成都市成华区公园城市建设和城市更新局（以下简称成华区城建和更新局）确认行政协议无效一案，不服成都市成华区人民法院（2020）川0108行初113号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 徐文梅向原审法院提起诉讼，请求确认徐文梅与成华区城建和更新局、成都市跃华房屋经营开发有限公司（以下简称跃华公司）签订的《成都市国有土地上房屋模拟搬迁补偿安置合同》（以下简称模拟搬迁合同）无效；判令成华区城建和更新局、跃华公司返还已收取的房产证、土地使用证原件。主要事实及理由：××路××号地块棚户区改造项目中，模拟搬迁期限内朱某1户、唐某户、刘某户等签订合同应为无效合同，故案涉项目签约未达约定比例，模拟搬迁合同不应生效；且合同签约的事实基础已不存在，原合同应作废。 原审法院审理查明： （一）关于××路××号地块棚户区改造项目的实施过程。 2017年3月28日，成都市成华区发展和改革局（以下简称成华区发改局）向跃华公司出具成华发改审批〔2017〕160号《关于××路××号地块棚户区改造项目建议书的批复》（以下简称160号批复），同意××路××号地块棚户区改造项目建议书，并载明：项目业主为跃华公司；项目名称为××路××号地块棚户区改造项目；项目内容及规模为“搬迁改造房屋及地面附属物，搬迁改造面积约64563平方米，占地约59.11亩”，总投资约156768万元，资金由政府购买服务的形式筹集；项目地址为“成都市成华区××办事处辖区范围内，东至××路，西至××路，南至××路，北至××路规划红线范围内”。 同年4月14日，跃华公司作出《公示》，其载明：根据成房发〔2012〕36号《成都市城乡房产管理局关于印发〈关于在房屋征收中做好模拟搬迁工作的指导意见〉的通知》文件精神，××路××号地块棚户区改造项目范围内房屋模拟搬迁民意调查工作已正式结束，调查共计716户，经统计，同意房屋搬迁户数达99.6％。其中，同意房屋被搬迁业主有刘某、朱某2、高某、胡某、唐某等人。同意房屋被搬迁单位名单中包括四川制药股份有限公司（以下简称川药公司）。不同意房屋被搬迁业主、住户仅有戚某、陈某、梁某。朱某1（黄某、赵某）姓名不在已列住户名单内。该《公示》尾部载明：“房屋所有权人对上述结果有异议，应在公示之日起三日内以书面方式向项目业主提出”并附联系方式。 同年4月19日，跃华公司发布《房屋模拟搬迁公告》，其载明：实施单位为跃华公司，实施期限自搬迁补偿方案和房屋对应的评估报告公布之日起60日内，搬迁范围与160号批复载明内容一致。该公告对搬迁启动、房屋市场价值评估、公布模拟搬迁补偿方案、签订模拟搬迁协议、咨询及投诉联系方式等事项一并告知。 同年5月8日，跃华公司发布《邀请公告》，其载明：经成都市成华区人民政府（以下简称成华区政府）批准，根据《房屋模拟搬迁公告》对××路××号地块棚户区改造项目实施模拟搬迁，按照《成都市国有土地上房屋征收评估机构选定办法》规定，邀请进入成都市城乡房产管理局房屋征收评估机构备选库并具有一级资质房地产估价机构到成都市房屋征收系统报名，参与模拟搬迁补偿评估工作。 同年5月12日，跃华公司公示参与报名的36家评估机构名单，并告知业主若在该公示15日内不能协商一致确定评估机构，将组织被搬迁人以少数服从多数投票选取的方式确定评估机构。 同年6月2日，跃华公司向××路××号地块棚户区改造项目全体被搬迁人发出《通知》，其载明：跃华公司已于2017年5月19日至2017年5月25日组织项目范围内全体被搬迁人按照少数服从多数的原则，以投票方式选取评估机构；2017年6月6日上午10点将邀请四川省成都市成华公证处在××路××号院内现场进行票数统计并公示投票结果。 同年6月7日，跃华公司发布《公示》，其载明：根据投票统计结果，深圳市国策房地产土地估价有限公司成都分公司（资质等级：壹级）达到参加投票的被搬迁人的半数以上选票，为××路××号地块棚户区改造项目的房地产价格评估机构。四川省成都市成华公证处对本次评估机构选举过程进行现场监督，并于2017年6月15日出具（2017）成华民证字第1922号《公证书》。 同年7月18日，成华区政府就危旧房棚户区改造工作形成成华府阅〔2017〕52号《2017年成华区第3次危旧房棚户区改造项目工作会会议纪要》，同意跃华公司为××路片区改造项目实施单位，并对该项目进行立项。 同年8月10日，跃华公司就××路片区棚户区改造项目作出成跃房开〔2017〕24号《社会稳定风险评估的报告》。 同年8月16日，原成都市成华区房产管理局就报请成都市房屋征收事务中心审查的××路片区棚户区改造项目的模拟搬迁补偿安置方案拟定《××路片区棚户区改造项目模拟搬迁补偿安置方案申报表》。成华区政府于次日审核同意该申报表。8月23日，成都市房屋征收事务中心向成华区政府发送成征补〔2017〕46号《补偿安置方案审查结果通知书》，同意报送的前述补偿安置方案。 同年9月11日，深圳市国策房地产土地估价有限公司发布《关于公布××路片区棚户区改造项目（位于成都市成华区××办事处辖区范围内，东至××路，西至××路，南至××路，北至××路规划红线范围内）拟搬迁房屋评估结果的通知》，将××路××号拟搬迁房屋评估结果进行公布。估价时间点为2017年4月19日。其中，徐文梅的房屋（××路××号××号）对应的评估单价为12690元/平方米。该评估结果已于2017年9月7日以《评估报告备案意见表》向成都市房屋征收事务中心备案。 同日，跃华公司公示××路片区棚户区改造项目模拟搬迁补偿安置方案。安置补偿方式含货币补偿及产权调换两种：选择货币补偿的，以被搬迁房屋的评估单价乘以被搬迁房屋产权证（或售购房合同）记载的建筑面积或实际测绘的建筑面积确定，作为计算货币补偿款的结算依据。实行产权调换的，被搬迁房屋以一个房屋产权证或一个售购房合同为一户，按照被搬迁房屋产权证（或售购房合同）记载的建筑面积或实际测绘面积进行安置，可自愿选择以下两种结算方式之一进行结算：1．选择原地返迁或异地安置的，被搬迁房屋和安置房屋按套内建筑面积和公摊面积分别调换，根据市场评估价结算套内建筑面积差价，免收被搬迁人公摊面积补差款，被搬迁人一次性付清房屋补差款的，优惠30％；2．选择原地返迁的，安置系数内的安置房屋建筑面积不结算差价，超出安置系数的建筑面积按照安置房的市场评估价另行结算。原地返迁的，被搬迁房屋建筑面积50㎡以上，安置房屋套二（约75㎡）1套。同时，私有住宅还包括政策性补偿（安装电话、有线电视、宽带、天然气、电表和空调移机）、政策性补助（临时安置补助费、搬家补助费等）、政策性补贴（购房补贴、物业管理费补贴）、提前搬迁奖励、装修补助等。其中，该方案第四条载明：模拟搬迁补偿安置合同生效条件为私有住宅被搬迁人在房屋对应的评估报告公布之日起60日内签订模拟搬迁补偿安置合同，涉及公有住房公转私被搬迁人在公转私手续完备之日起10日内签订模拟搬迁补偿安置合同，在规定期限内被搬迁人签订模拟搬迁补偿安置合同户数达到100％的，模拟搬迁补偿安置合同生效，按照约定履行合同条款，并办理结算工作；在规定期限内被搬迁人签订模拟搬迁补偿安置合同户数未到100％，搬迁项目终止，不再实施。该方案尾部载明：自2017年9月11日至2017年10月10日进行公示，公示期限为30天，公示期间若有异议应持本人身份证明，在征求意见期限内以书面形式向实施单位跃华公司反映情况。 同年10月10日，川药公司向跃华公司出具《四川制药股份有限公司关于成华区××路××号涉及公产部分房屋相关事宜的函》，称：该公司自行修建的位于成华区××路××号公产用房（含职工居住用房）用于职工居住，将对上述房屋完善“公转私”手续后再行签订搬迁补偿安置协议。 同年11月3日，成华区发改局向跃华公司出具成华发改审批〔2017〕519号《关于××路片区棚户区改造项目建议书的批复》（以下简称519号批复），同意××路片区棚户区改造项目建议书，项目名称变更为“××路片区棚户区改造项目”，项目内容、规模及地址与160号批复一致。总投资变为151952万元，资金来源变为“自筹”。 同年11月10日，跃华公司发布《公告》，称案涉项目模拟搬迁在规定的签约期限内合同签约比例达到生效条件，将按规定申请拨付补偿安置费用。 原审庭审中，跃华公司出示由四川省成都市成都公证处作出的（2020）川成证经字第36316号《公证书》，其载明：跃华公司在国家开发银行四川省分行开设的银行账户交易余额多于人民币叁亿贰仟万元整，并称上述款项涵盖未兑付户数中货币补偿总额。 原审法院另查明，根据成都市成华区2019年机构改革方案，成华区城建和更新局承接原成都市成华区房产管理局部分职能，负责牵头开展全区国有土地上房屋征收与补偿工作。 （二）关于徐文梅与跃华公司签约的事实。 2017年11月14日，徐文梅与跃华公司签订模拟搬迁合同（合同编号：135836），约定：拟搬迁房屋为徐文梅所有的位于××路××号××号房屋，建筑面积64.17平方米（含公摊面积9.82平方米）；安置方式为产权调换，跃华公司以××路建筑面积为75平方米期房安置徐文梅，徐文梅需向跃华公司 一次性支付产权调换差价款62061元。跃华公司还需向徐文梅支付装饰装修补偿63528元、政策性补偿费5718元，政策性补助费90723元、政策性补贴费9720元、提前搬迁奖励费80000元。前述款项品迭后，跃华公司需向徐文梅支付总价款187628元。该合同第十七条约定，模拟搬迁期限内，签订模拟搬迁补偿安置合同的户数达到改造范围内总户数100％的，模拟搬迁补偿安置合同生效；签订合同的户数未达到改造范围内总户数100％的，模拟搬迁终止，本合同不发生效力。徐文梅向跃华公司交付案涉房屋的房屋产权证、国有土地使用证原件。 （三）关于朱某1户（××路××号××号房屋）的签约情况。 1992年7月21日，朱某1（乙方）与川药公司（甲方）签订《成都市住房制度改革售购房合同》，约定：川药公司将位于××路××号××号砖混结构2室1厅公有住房（建筑面积49.84平方米）出售给朱某1，房价为6349.62元。房屋首付款不得低于总价款的30％，首次付款为1904.87元，剩余款项经优惠后还应支付1523.93元，应在1992年8月1日前一次性付清。其中，双方在第五条约定：“乙方领取产权证后，即对该住房拥有全部占有权、使用权，有限收益权、处分权，可以继承、不能赠与，付清房款五年以后，该住房可以进入市场流通，出售时，原售房单位有优先购买权，卖房收入在缴纳有关税费后，增值部分，乙方所得占41.25％”。同日，朱某1向川药公司支付购房款项，川药公司向朱某1出具《专用收据》载明交款内容为“首次付款1904.87元、一次性余款1523.93元”。 1992年10月26日，案涉房屋登记至朱某1及川药公司名下。同年10月30日，成都市房地产管理局向朱某1颁发××路××号××号房屋产权证（市房产字第0××8），产权来源登记为“房改优惠出售”。1998年3月27日，朱某1及其配偶肖某与黄某、赵某签订《遗赠扶养协议》，约定：只要黄某、赵某二人自1998年3月27日起承担照顾老人、重病期间护理义务，朱某1、肖某死后将把朱某1所有的案涉房屋41.25％产权（58.75％归属于川药公司）遗赠给黄某、赵某二人；房产证暂交川药公司代管，今后若要完善产权，费用由黄某、赵某二人承担。黄某、赵某二人需等朱某1、肖某二人死亡后方能入住。同年3月30日，双方就此至四川省成都市成华公证处办理公证。1998年12月，朱某1去世。2003年，肖某以黄某、赵某二人为被告向原审法院起诉，要求二人向其腾退案涉房屋，并主张撤销《遗赠扶养协议》。后肖某在审理过程中放弃了撤销《遗赠扶养协议》的请求。原审法院于2003年7月30日作出（2003）成华民初第1135号民事判决，判决：黄某、赵某自判决生效之日起20日内向肖某腾退案涉房屋。2012年10月11日，肖某因病死亡。 2017年11月6日，川药公司与跃华公司就××路××号××号房屋签订模拟搬迁合同（合同编号：191930），约定：跃华公司以××号（建筑面积113.21平方米，含公摊14.82平方米，评估单价8010元）以产权调换的方式安置川药公司该套房屋（建筑面积60.98平方米，含公摊8.18平方米，评估单价12520元）；川药公司应向跃华公司支付房屋差价款127048元，川药公司选择一次性付清，最终结算价为88934元（127048元×70％）。双方还对政策性补偿费用、政策性补助费用、政策性补贴费用、提前搬迁奖励费用等进行约定。综合上述，跃华公司应向川药公司支付总价款68318元。 原审庭审中，赵某以证人身份出庭，称：自己曾为川药公司职工，朱某1、肖某系其配偶黄某的外公、外婆；当年双方曾经签订《遗赠扶养协议》，只要其与配偶对朱某1、肖某尽到扶养义务，二人死后××路××号××号房屋即归赵某、黄某所有；黄某、赵某于2004年起一直在该房屋居住，因持有《遗赠扶养协议》，无需再就案涉房屋办理产权变更登记，故在朱某1、肖某去世后一直未办理过产权变更；2017年案涉搬迁项目推进时，拆迁办工作人员与其进行过接触，故知晓拆迁的相关事宜，曾在4月向拆迁办工作人员提供了户口簿、产权证，但没有看见2017年4月14日的民意调查；赵某同时认为，其与黄某对案涉房屋享有完全产权，并就此向成都市房屋管理部门咨询过，对方告知其已购买完毕了全部产权份额，故无需再向川药公司购买剩余份额。 （四）关于唐某户（××路××号××号）房屋的签约情况。 原审法院审理过程中，跃华公司出示一份落款时间为“2017年11月4日”、甲方为跃华公司、乙方为“唐某”的模拟搬迁合同（合同编号：138884），载明：乙方拟搬迁房屋位于××路××号××号，建筑面积为123.82平方米，选择产权调换方式，跃华公司以××路建筑面积75平方米的房屋安置乙方，另跃华公司还需支付乙方产权调换差价款、政策性补偿费、政策性补助费、政策性补贴费、提前搬迁奖励费等共计1153305元。跃华公司同时提供工作人员与微信备注名“唐某”的账号聊天记录，该记录显示，2017年11月5日，“唐某”回复“我是××路××号××号产权人：唐某，因本人在国外，现委托姐姐来代签拆迁安置合同。委托人：唐某。2017年11月4日。”徐文梅称该合同并非唐某本人意思表示，出示唐某护照，拟证明其于2017年9月13日出境，12月5日返回，并申请唐某作为证人出庭作证。唐某陈述，跃华公司以威胁方式要求其签订上述模拟搬迁合同，同时告知其若不能及时回国，可委托任意亲属代签该合同。后唐某委托其姐姐杨某代签上述模拟搬迁合同，并通过微信方式向跃华公司工作人员书写了授权，合同签订后，工作人员亦将合同拍摄照片后发送给唐某。对成华区城建和更新局及跃华公司开展的案涉模拟搬迁项目本身并无异议，并在民意调查中确实表示同意，但对该模拟搬迁合同约定的补偿安置条件有异议，认为跃华公司用于产权调换的房屋面积仅为75平方米，低于其现所有房屋面积123.82平方米，明显不能保障唐某的合法权益。 原审法院认为，行政协议是一项特殊类型的行政行为，对其效力的判断应当首先适用《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称行政诉讼法）关于无效行政行为的规定；同时，行政协议作为体现双方合意的产物，又可在不违反行政诉讼法的前提下，适用民事法律规范关于合同效力的规定。行政诉讼法第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。当时有效的《中华人民共和国合同法》（以下简称合同法）第五十二条规定，有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。对于行政诉讼法第七十五条“重大且明显违法”的理解，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十九条规定了四种情形：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。对行政协议的效力进行审查时，应对依法行政、保护相对人信赖利益、诚实信用、意思自治的基本原则进行衡量，并从维护契约自由、维持行政行为的安定性、保护相对人信赖利益的角度慎重认定。 根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条、第五条的规定，原成都市成华区房产管理局作为成华区政府确定的房屋征收部门，有权组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作，并委托跃华公司作为房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。机构改革后，成华区城建和更新局承接原成都市成华区房产管理局关于区域内房屋征收的相应职能，作为本案被告适格。因跃华公司不具有行政法上独立承担法律责任的能力，故以其名义与徐文梅签订的案涉模拟搬迁合同系政府征收职能的委托，并服务和服从于旧城改造这一公共利益需要，属行政协议性质，相应权利义务由成华区城建和更新局承担。 据本案查明事实，跃华公司基于原成都市成华区房产管理局的委托，在××路××号地块棚户区改造项目过程中，对居民改造意愿及房屋情况进行了调查登记，组织改造范围内居民以少数服从多数为原则投票选取了具有资质的评估机构对模拟搬迁范围内房屋价值根据市场价格进行了评估、并将评估结果进行公示，根据调查登记及评估结果拟定××路片区棚户区改造项目的模拟搬迁补偿安置方案，由原成都市成华区房产管理局经成华区政府审核后、报成都市房屋征收事务中心审查备案，后在改造范围内公布，补偿内容和标准符合成房发〔2015〕101号《成都市城乡房产管理局关于国有土地上房屋征收与补偿工作中有关问题的通知》的相关规定；依据该模拟搬迁补偿安置方案，跃华公司组织包括本案徐文梅在内的被搬迁人在模拟搬迁期限内签订附生效条件的模拟搬迁补偿安置合同，上述一系列行为并不违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》《四川省国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定。本案中，因改造项目名称发生变化，成华区发改局先后于2017年3月28日、2017年11月3日作出160号批复及519号批复，二者实施主体、项目内容、规模及地址均无改变，虽总投资和资金来源描述上有所调整，但并不改变案涉改造项目系政府基于行政管理职能、进行旧城改造从而实现公共利益的目的及补偿安置标准，且跃华公司已举证证实其在银行专户中尚有足额资金能够保障未兑付住户的补偿款足额兑付。徐文梅以此为由主张案涉模拟搬迁合同无效的请求于法无据，原审法院不予支持。 徐文梅主张的非唐某本人且被欺诈胁迫签约的事实涉及他人撤销权的行使问题。即使属于可撤销的合同，在未被撤销之前仍然有效。至于××路××号××号房屋的签约问题，该房屋住户唐某虽签约当日不在国内，但在其出境前××路片区棚户区改造项目的模拟搬迁补偿安置方案已公布，唐某作为一直居住在此的住户，应当对安置补偿内容及签约事实清楚知晓，其当庭的证言内容及在案证据亦能够证实确向跃华公司作出委托其姐姐代为签约并完全知悉合同内容的意思表示，故该住户并不存在无权代理的行为。 关于××路××号××号房屋签约事实是否影响本案合同效力的问题。原审法院认为，首先，从合同法角度，合同成立与合同生效并非同一概念。本案中，跃华公司将××路片区棚户区改造项目的模拟搬迁补偿安置方案在案涉改造范围内公示，并据此与徐文梅签订案涉模拟搬迁合同，双方已完成“要约-承诺”的意思表示。根据合同法第二十五条规定，双方签订的案涉模拟搬迁合同已成立。合同法第八条规定，依法成立的合同，对当事人具有法律约束力。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除合同。依法成立的合同，受法律保护。案涉模拟搬迁合同自成立时即已对双方产生约束力。虽合同法第四十五条规定了当事人对合同效力可以约定附条件，根据《全国法院民商事审判工作会议纪要》第三十七条的规定，无效合同从本质上来说是欠缺合同的有效要件，或者具有合同无效的法定事由，自始不发生法律效力；而未生效合同已具备合同的有效要件，对双方具有一定的拘束力，任何一方不得擅自撤回、解除、变更，但因欠缺法律、行政法规规定或当事人约定的特别生效条件，在该生效条件成就前，不能产生请求对方履行合同主要权利义务的法律效力。由此可见，无论从构成要件抑或法律后果，未生效合同与无效合同并不等同。其次，从行政法角度，××路××号××号房屋的签约问题既与《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条规定协议无效法定情形无关，亦不属于该规定第十三条中应当确认协议未生效的情形，故徐文梅主张因双方约定的条件未能成就而案涉模拟搬迁合同应归于无效的主张缺乏相应法律依据。 证人赵某主张其系因与朱某1存在《遗赠扶养协议》，故在朱某1去世后因继承而对该房屋取得全部所有权，原审法院认为，从个体处分权角度，朱某1与川药公司为该房屋按份共有权人，作为朱某1的受遗赠人，受遗赠仅能针对其对应的份额发生，当时有效的《中华人民共和国继承法》第二十一条规定，遗嘱继承或者遗赠附有义务的，继承人或者受遗赠人应当履行义务，据在案事实，无论朱某1生前与川药公司签订的《成都市住房制度改革售购房合同》，抑或朱某1与赵某夫妇签订的《遗赠扶养协议》，均能反映出在共有产权的情况下，川药公司作为售房方，所持份额仍为公房性质，在未完成公转私手续前，非售房单位的产权方不能等同于完全产权的业主权利，仅享有对房屋的占用、使用权和有限处分权，因完善产权的义务经《遗赠扶养协议》约定由赵某、黄某承担，故其在未履行相应义务的前提下，对案涉房屋并不享有完全处分权。同时，基于当时有效的《中华人民共和国物权法》（以下简称物权法）第十五条关于物权变动原因与结果区分原则的规定，川药公司已代表××路××号××号房屋共有产权人与跃华公司签订了模拟搬迁合同，虽其份额并未达到物权法第九十七条规定的比例，但据《最高人民法院关于审理买卖合同纠纷案件适用法律问题的解释》（以下简称关于审理买卖合同纠纷案件的解释）第三条内容，前述模拟搬迁合同并不当然无效，川药公司选择产权调换方式获得的安置房屋可以用于并应首先用于保障赵某、黄某的使用权，双方及跃华公司因搬迁房屋产生的纠纷可循其他路径解决。 最后，《四川省国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条规定，实施旧城区改建的，房屋征收部门应当组织被征收人根据补偿方案签订附生效条件的补偿协议，在签约期限内，签订附生效条件的补偿协议户数达到规定比例的，由市、县人民政府作出征收决定；未达到规定比例的，终止征收程序。签订附生效条件的补偿协议的户数比例由市、县人民政府确定，但不得低于百分之九十。由此可见，××路××号地块棚户区改造项目模拟搬迁行为系政府探索、发展的旧城房屋改造新模式，核心在于充分遵循绝大多数民意，对城乡房屋决定拆与不拆，把拆迁的主动权、知情权、选择权交还给群众。对于此类行政协议效力的评判，应在依法行政原则与保护相对人信赖利益、诚实信用、意思自治等基本原则之间进行利益衡量，否则将阻碍行政协议功能的发挥，亦有悖于行政协议当事人权利义务的及时实现。从案涉项目民意调查情况及评估报告、案涉模拟搬迁补偿安置方案公示情况看，项目落地遵从了绝大部分住户渴望改善居住环境、提升居住品质的意愿，实施过程中绝大部分住户亦已完成签约、交房及兑付工作，且案涉协议内容并不存在重大明显违法、损害国家利益、公共利益或他人合法权益等无效情形。因此，徐文梅以此为由主张案涉模拟搬迁合同未生效不能成立。综上，徐文梅的请求不符合行政诉讼法第七十五条，合同法第五十二条的规定。原审法院遂依照行政诉讼法第六十九条的规定，判决驳回徐文梅的全部诉讼请求。案件受理费50元，由徐文梅负担。 宣判后，徐文梅不服，向本院提起上诉称，原审判决认定事实不清，适用法律错误。理由如下：一、川药公司无权代表朱某1就××路××号××号房屋与原审第三人跃华公司签订模拟搬迁合同，××路棚户区改造项目签约未达到100％；二、原审法院依据物权法、关于审理买卖合同纠纷案件的解释认定，川药公司与跃华公司签订模拟搬迁合同有效，系适用法律错误；三、被上诉人成华区城建和更新局出具的川药公司2017年11月6日签订的模拟搬迁合同（合同编号：191930号）系事后伪造；四、刘某与跃华公司签订的模拟搬迁合同系受暴力胁迫所签，应属无效合同；五、成华区城建和更新局的征收行为及拆迁方案违法，且成华区城建和更新局实际用于拆迁补偿安置的资金总额与成华区发改局作出的案涉批复载明的拆迁总投资资金之间存在资金差额，存在非法牟利事实。请求：1.撤销原审判决；2.判令徐文梅与成华区城建和更新局签订的模拟搬迁合同不发生法律效力，为无效合同；3.判令成华区城建和更新局返还已收取的上诉人徐文梅的《房产证》和《土地使用证》原件。 被上诉人成华区城建与更新局在二审中答辩称，签订的案涉模拟搬迁合同合法、真实、有效。原审第三人跃华公司已按合同约定履行了相应义务。原审法院认定事实清楚，适用法律正确。请求维持原审判决。 原审第三人跃华公司在二审中陈述称，改造项目签约率已达生效条件，所签订的附生效条件的案涉模拟搬迁合同合法有效，跃华公司已按合同约定履行了相应义务。请求驳回上诉人徐文梅的上诉。 本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案的争议焦点在于案涉模拟搬迁合同是否属于无效行政协议。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十七条规定：“人民法院审理行政协议案件，应当适用行政诉讼法的规定；行政诉讼法没有规定的，参照适用民事诉讼法的规定。人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定”。对于行政协议是否无效的审查，应当首先适用行政诉讼法的规定，同时可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定，从依法行政、保护相对人信赖利益、诚实信用、意思自治等基本原则进行利益衡量，综合认定行政协议的效力。 首先，案涉模拟搬迁合同是否属于无效行政行为。行政诉讼法第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有根据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十九条规定了行政行为无效的四种情形：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定，被上诉人成华区城建和更新局具有委托原审第三人跃华公司与上诉人徐文梅订立案涉模拟搬迁合同的主体资格。从案涉模拟搬迁合同约定的内容来看，亦未违反法律法规规定减损相对人的权利或者增加相对人的义务，约定的事项也非客观的不可能实施的事项。订立的案涉模拟搬迁合同亦无其他重大的明显违背行政相关法律法规的情形。成华区城建和更新局与徐文梅订立案涉补偿安置协议不属于无效行政行为。 其次，参照订立合同时有效的合同法的相关规定，案涉模拟搬迁合同是否属于无效合同。订立合同时有效的合同法第五十二条的规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”从上诉人徐文梅上诉主张来看，其主张的内容并无上述合同法规定的情形，在诉讼中也未提供能够证明模拟搬迁合同确实属于无效合同的证据。徐文梅主张刘某户（××路××号××号房屋）系受欺诈胁迫而订立合同应当归属于合同法第五十四条规定的合同成立生效后是否属于可撤销合同的问题，徐文梅直接以此主张其合同无效并不能成立。 关于上诉人徐文梅主张签订合同户数未达到100％，合同应属无效的问题。虽然模拟搬迁补偿安置合同第十七条约定“模拟搬迁期限内，签订模拟搬迁补偿安置合同的户数达到改造范围内总户数100％的，模拟搬迁合同生效；签订模拟搬迁补偿安置合同的户数达到改造范围内总户数100％的，当事人双方应当按照约定履行合同，不再进行征收评估；签订模拟搬迁补偿安置合同户数未达到改造范围内总户数100％的，模拟搬迁终止，本合同不发生效力”，但上述约定只关涉合同是否属于尚未生效的合同。参照《全国法院民商事审判工作会议纪要》第三十七条的内容，无效合同从本质上来说是欠缺合同的有效要件，或者具有合同无效的法定事由，自始不发生法律效力；而未生效合同已具备合同的有效要件，对双方具有一定的拘束力，任何一方不得擅自撤回、解除、变更，但因欠缺法律、行政法规规定或当事人约定的特别生效条件，在该生效条件成就前，不能产生请求对方履行合同主要权利义务的法律效力。即使签约合同户数未达到100％，在意思表示真实，要约承诺已经完成的情况下，模拟搬迁补偿安置合同并非无效，而系在满足合同生效要件前，合同任何一方均不得请求合同相对方履行合同主要权利义务。另徐文梅主张唐某户订立的模拟搬迁合同存在无权代理事实与原审法院查明的事实并不相符；××路××号××号房屋并未完全完成公转私手续，参照订立该模拟搬迁合同时有效的关于审理买卖合同纠纷案件的解释第三条的规定，川药公司基于其共有产权订立的模拟搬迁合同在保证赵某、黄某合法权益的前提下并不当然无效。参照合同法的相关规定，亦不能认定案涉模拟搬迁合同为无效合同。 综上，原审法院判决驳回徐文梅的诉讼请求正确，审判程序合法。上诉人徐文梅的上诉请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人徐文梅负担。 本判决为终审判决。 审判长  李伟东 审判员  曹 巍 审判员  盛 莉 二〇二一年三月二十五日 书记员  邹 琴 附本案相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。