广西壮族自治区南宁市青秀区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂0103行初19号 原告黄少坚，男，1968年7月21日出生，壮族，住南宁市良庆区。 委托代理人宋金玉，北京京平律师事务所律师。 委托代理人刘宏国，北京京平律师事务所律师。 被告南宁市良庆区城市管理综合行政执法局，地址：南宁市良庆区歌海路**。 负责人杨章秀，该局局长。 委托代理人李婷婷，该局工作人员。 委托代理人王梅，广西颂诚律师事务所律师。 原告黄少坚诉被告南宁市良庆区城市管理综合行政执法局（以下简称良庆区城管局）限期拆除决定一案，于2019年12月9日向本院提起行政诉讼。本院于2020年1月16日立案后，于2020年2月12日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年5月27日公开开庭审理了本案。原告黄少坚及其委托代理人宋金玉，被告良庆区城管局的委托代理人李婷婷、王梅到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告良庆区城管局于2019年1月对被处罚人黄少坚作出（良）[2019]第0002054号《限期拆除决定书》，主要内容为：经查明，被处罚人未经批准，在良庆区玉洞平乐村建设的建（构）筑物，违反了《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称城乡规划法）第四十条的规定，构成违法建设。以上事实有现场勘察笔录、现场照片等证据予以证实，该行为违反了城乡规划法第六十四、六十六条的规定，依据《南宁市城市管理相对集中行政处罚实施办法》第五条第五款的规定，作出以下处罚决定：限被处罚人自接到本决定书之日起三日内自行拆除位于良庆区玉洞平乐村建设的建（构）筑物。 原告黄少坚诉称，其在南宁市良庆区拥有房屋，用于居住。原告因向南宁市良庆区人民政府对被告作出的良城强拆决〔2019〕060号《强制拆除决定书》申请行政复议，于2019年9月28日收到良政复议〔2019〕6号《行政复议决定书》，从中获知被告于2019年1月向原告下达了（良）［2019］第0002054号《限期拆除决定书》。在此之前，原告对被告作出《限期拆除决定书》的行为并不知情。原告认为，被告作出的（良）［2019］第0002054号《限期拆除决定书》违法，侵害了原告的合法权益。为此，原告现依据《中华人民共和国行政诉讼法》等相关规定提起行政诉讼，请求法院：1、撤销被告作出的（良）［2019］第0002054号《限期拆除决定书》；2、本案诉讼费用由被告承担。 原告黄少坚向本院提供并在庭审中出示了以下证据：1、良政复议〔2019〕6号《行政复议决定书》；2、EMS快递单（单号：1033622128029）；证据1、2证明原告通过行政复议决定得知限期拆除决定，并在六个月期限内提起本案诉讼。 被告良庆区城管局辩称，一、被告有权对辖区范围内未取得建设工程规划许可证进行建设的行为进行行政处罚，并行使有关的行政强制措施。《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称行政处罚法）第十六条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”2002年8月22日，国务院作出《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》，授权省、自治区、直辖市人民政府可以决定在本行政区域内有计划、有步骤地开展相对集中行政处罚权工作，主要包括：市容环境卫生管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权，强制拆除不符合城市容貌标准、环境卫生标准的建筑物或者设施；城市规划管理方面法律、法规、规章规定的全部或者部分行政处罚权；……省、自治区、直辖市人民政府决定调整的城市管理领域的其他行政处罚权。《南宁市城市管理相对集中行政处罚实施办法》（南宁市人民政府令第40号，2011年6月1日起施行）第四条第一款规定：“市、城区城市管理综合行政执法机关是行使城市管理相对集中行政处罚权的行政机关。”第三款规定：“城区城市管理综合行政执法机关负责本辖区内的相对集中行政处罚权工作，依法独立履行职责。”2017年12月30日《南宁市人民政府关于调整城市管理综合行政执法机关行政处罚权范围的通知》第二项第5点和第6点显示，城乡规划管理和城乡建设管理方面法律、法规、规章的全部行政处罚权由城市管理综合行政执法机关集中行使。城乡规划法、《广西壮族自治区实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》等城乡规划管理方面法律、法规、规章规定，对城市规划区范围内未取得建设工程规划许可证进行建设的行政处罚权由城市管理综合行政执法机关行使，还可以行使与上述行政处罚权有关的行政强制措施。因此，被告有权对辖区范围内未取得规划许可进行建设的行为进行行政处罚，并行使有关的行政强制措施。二、被告认定涉案房屋为违法建筑的事实清楚，证据确实充分。2014年5月22日，南宁市国土资源局发布《关于南宁高新技术产业开发区土地储备中心申请的中国东盟国际物流基地储备地块三期项目征收土地预公告》，即涉案Ｑ339房屋所在地块，自该公告发布之日起，在该地块范围内须停止永久性建筑的建设，不得擅自改变土地地类、地貌。根据2008、2011、2013、2015年卫星影像图显示，Ｑ339房屋所占土地为农用地，原告违反《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第三款、第四十四条及《广西壮族自治区实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第三十五条、第四十四条规定，没有办理农用地转用审批手续，也没有办理规划审批手续，擅自于征地预公告发布后，于2015年之后非法占用农用地建房，属于非法占用农用地建设的违法建筑，被告认定事实清楚，证据确实充分。三、被告作出《限期拆除决定书》符合法定程序。因原告房屋涉嫌违法，被告对其房屋规划手续进行执法检查。2019年1月16日，被告向原告作出（良）［2019］第0008152号《综合执法检查通知书》，并张贴在涉案房屋大门边的墙上，通知其在良庆区建设的房屋需进行规划检查，依照城乡规划法第五十三条规定，应在收到本通知书起三日内携带被检查项目建设用地或者建设工程规划许可证等有关手续，到被告处接受检查，该通知上载明被告的地址和联系电话。因未见原告提出任何证件、行政审批手续，也未提出陈述申辩，被告于2019年1月21日作出（良）［2019］第0002946号《限期拆除告知书》，并张贴在涉案房屋大门边的墙上，告知原告其在良庆区建设的房屋违反了城乡规划法第四十条的规定，已构成违法建设，依据城乡规划法第六十四条等规定，拟作限期拆除的处罚，并告知其享有陈述、申辩、复核的权利，逾期视为没有异议。因未见原告对《限期拆除告知书》提出异议，被告于2019年1月24日作出（良）［2019］第0002054号《限期拆除决定书》，并张贴在涉案房屋大门边的墙上，限原告自接到本决定书之日起三日内自行拆除位于良庆区建设的建筑物，并告知其有申请复议、提起诉讼等权利。被告作出上述行政行为，有行政处罚法、《中华人民共和国土地管理法》、《广西壮族自治区实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》、《广西壮族自治区农村宅基地审批管理办法》、城乡规划法、《广西壮族自治区实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》等作为依据。综上所述，被告认定涉案编号Ｑ339房屋为违法建筑证据确凿，适用法律、法规正确，于2019年1月24日作出案涉《限期拆除决定书》符合法定程序，至原告起诉时已过6个月的起诉期限，请求法院依法驳回原告的起诉。 被告良庆区城管局在举证期限内向本院提交并在庭审中出示了以下证据及依据： 依据有：1、行政处罚法；2、《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发〔2002〕17号）；3、广西壮族自治区人民政府《关于同意调整南宁市城市管理综合行政执法范围的批复》（桂政函〔2012〕55号）；4、《南宁市城市管理相对集中行政处罚实施办法》；5、《南宁市人民政府关于调整城市管理综合行政执法机关行政处罚权范围的通知》（南府发〔2017〕24号）；6、《中华人民共和国土地管理法》；7、《广西壮族自治区实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》；8、《广西壮族自治区农村宅基地审批管理办法》；9、城乡规划法；10、《广西壮族自治区实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》。 证据有：1、《关于南宁高新技术产业开发区土地储备中心申请的中国东盟国际物流基地储备地块三期项目征收土地预公告》（南国土征预〔2014〕412号）及照片，证明2014年5月22日涉案房屋所在地块发布征收土地预公告，从本公告发布之日起，位于公告范围内的土地所有权、地上附着物所有权人及他项权利人，须停止永久性建筑物的建设，原告于2015年之后建设Ｑ339房屋属于违法建筑；2、2008年、2011年、2013年、2015年、2016年卫星影像图，证明Ｑ339房屋所占土地为农用地，原告未经县级以上人民政府批准于2015年之后非法占用农用地且在征地预公告发布后抢建而成，所建Ｑ339房屋属于违法建筑；3、《核查函》，证明涉案编号为Ｑ339房屋没有办理规划审批手续，不属于尚可采取改正措施消除对规划实施影响的情形；4、中国东盟国际物流基地储备地块三期项目宗地图，证明涉案编号为Ｑ339房屋为砖混6层，占地面积184.68平方米，总面积1130.24平方米；5、（良）［2019］第0008152号《综合执法检查通知书》及照片；6、（良）［2019］第0002946号《限期拆除告知书》及照片；7、（良）［2019］第0002054号《限期拆除决定书》及照片；证据5-7证明被告就良庆区Ｑ339黄少坚房屋作出的具体行政行为，并将相关文书张贴在涉案建筑门口墙上。 经庭审质证： 一、被告对原告提供的证据1的真实性、合法性、关联性无异议，对证明目的不予认可；对证据2的真实性、合法性、关联性由法院认定。 二、原告对被告提供的证据1中预公告的真实性、合法性、关联性予以认可，对证据1中照片的真实性、合法性、关联性不予认可，认为照片无制作日期，不能确定张贴的时间、地点；对证据2的真实性、合法性、关联性、证明目的不予认可，认为2008年影像图已经有编号Q339房屋，原告的房屋不存在抢建的情形，符合一户一宅的情形；对证据3的真实性无异议，对关联性、证明目的不予认可，认为房屋虽未办理建设工程规划许可手续，但不能仅凭核查函就认定无法消除影响，原告系本村村民，只有一套房屋，符合一户一宅的情形，不能因未办理建设工程规划手续就认定其无法消除影响，且原告房屋是否符合城市利用总体规划、是否符合可以采取措施消除规划影响应由规划部门认定，南宁市良庆区玉洞街道办事处并非规划部门，无资格进行认定，其出具的核查函不具有证明效力；对证据4的真实性、合法性、关联性予以认可；对证据5-7中文书的真实性认可，对照片的真实性、合法性、关联性不予认可，认为照片无制作日期，不能证明被告当时已经在原告房屋处进行过张贴，且原告及其家人一直在家，被告未提供任何证据证明原告有拒签的情形，被告未适用留置送达而直接公告送达，违反了《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条的规定。 本院对上述证据认证如下：一、原告提供的证据1、2来源合法，本院对其真实性予以确认。二、被告提供的证据1、2、4-7来源合法，本院对其真实性予以确认；证据3因南宁市良庆区玉洞街道办事处并非规划管理部门，其并无相应职权证明原告房屋未办理规划审批手续且不属于尚可采取改正措施消除对规划实施影响的情形，故对该证据本院不予确认。 经审理查明：2019年1月16日，被告良庆区城管局向原告黄少坚发出（良）［2019］第0008152号《综合执法检查通知书》，以其位于良庆区玉洞平乐1队建房项目需进行规划检查为由，要求其收到本通知书之日起三日内携带被检查项目建设用地或建设工程规划许可、施工红线图、施工图纸（建筑平面、剖面）、房产证等有关手续到被告处接受检查。2019年1月21日，被告对原告作出（良）［2019］第0002946号《限期拆除告知书》，认为其未经批准，在良庆玉洞平乐建设的房屋，违反了城乡规划法第四十条的规定，已构成违法建设，依据城乡规划法第六十四条和《南宁市城市管理相对集中行政处罚实施办法》第五条第五款的规定，拟作限期拆除的处罚；同时告知其有陈述和申辩的权利。2019年1月，被告对原告作出（良）［2019］第0002054号《限期拆除决定书》，限其自接到本决定书之日起三日内自行拆除位于良庆区玉洞平乐村建设的建（构）筑物，具体内容如前述。上述《综合执法检查通知书》、《限期拆除告知书》、《限期拆除决定书》的空白处，均手写有“Ｑ339”的编号，被告亦将文书张贴在喷有编号Ｑ339的房屋上。原告因不服被告作出的《限期拆除决定书》，遂向本院提起行政诉讼，并提出前述诉讼请求，被告则答辩如前。庭审中，原告黄少坚认可其房屋上喷有Ｑ339的编号，亦承认其建设该房屋时未取得建设规划许可。 本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”本案中，被告良庆区城管局作出案涉《限期拆除决定书》后，并无证据证明其已依法向原告黄少坚送达该决定书，而仅将该决定书张贴在案涉房屋上即视为送达，其送达方式不符合《中华人民共和国民事诉讼法》第八十五条第一款“送达诉讼文书，应当直接送交受送达人。受送达人是公民的，本人不在交他的同住成年家属签收；……”及第八十六条“受送达人或者他的同住成年家属拒绝接收诉讼文书的，送达人可以邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场，说明情况，在送达回证上记明拒收事由和日期，由送达人、见证人签名或者盖章，把诉讼文书留在受送达人的住所；也可以把诉讼文书留在受送达人的住所，并采用拍照、录像等方式记录送达过程，即视为送达。”的规定，不能视为原告已经收到该决定书，也无法判断原告收到决定书的具体时间。原告诉称其于2019年9月28日收到良政复议〔2019〕6号《行政复议决定书》后从中获知被告对其下达了案涉《限期拆除决定书》；被告则辩称在本院审理的（2019）桂0103行初272号案件、南宁市中级人民法院审理的（2019）桂01行初221号案件中案涉《限期拆除决定书》已作为证据提交给原告。经查，本院于2019年8月14日受理（2019）桂0103行初272号案件，南宁市中级人民法院于2019年6月28日受理（2019）桂01行初221号案件，因此无论是按被告主张在上述两案审理过程中原告已收到案涉《限期拆除决定书》，还是按原告主张其于2019年9月28日收到《行政复议决定书》后知晓案涉《限期拆除决定书》，原告于2019年12月9日向本院提起行政诉讼，均未超过上述规定的六个月起诉期限。被告辩称原告起诉时已过6个月起诉期限的主张不能成立，本院不予支持。 城乡规划法第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”据此，一般而言，规划行政主管部门应视违法建设的具体情形作出责令停止建设、限期改正、罚款、限期拆除、没收实物或者违法收入等措施或处罚。而对于“限期拆除”的，应当符合“无法采取改正措施消除影响的”情形。本案中，原告虽未经规划许可即在南宁市良庆区建设案涉房屋，但被告在适用城乡规划法第六十四条规定作出案涉《限期拆除决定书》时，仅查明“被处罚人未经批准，在良庆区玉洞平乐村建设建（构）筑物”的事实，即决定“限被处罚人自接到本决定书之日起三日内自行拆除位于良庆区玉洞平乐村建设的建（构）筑物”，而对于案涉房屋是否属于“无法采取改正措施消除影响的”情形，被告未作出合理说明或提供相应的证据予以证实。被告未对案涉房屋是否属于“无法采取改正措施消除影响的”情形进行认真调查核实，故其作出的限期拆除决定，事实不清，证据不足。同时，被告在案涉《限期拆除决定书》中还适用了城乡规划法第六十六条的规定，该条规定的内容为：“建设单位或者个人有下列行为之一的，由所在地城市、县人民政府城乡规划主管部门责令限期拆除，可以并处临时建设工程造价一倍以下的罚款：（一）未经批准进行临时建设的；（二）未按照批准内容进行临时建设的；（三）临时建筑物、构筑物超过批准期限不拆除的。”被告在本案中亦未能举证证明案涉房屋属于临时建筑且需要限期拆除，故其依据该条规定作出限期拆除决定，同样事实不清，证据不足。至于被告主张原告违反土地管理法占用农用地建设案涉房屋的问题，因被告在作出的案涉《限期拆除决定书》中并未涉及土地管理法律、法规方面的内容，因此本院对该主张不予采纳。 行政处罚法第四十一条规定：“行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立；当事人放弃陈述或者申辩权利的除外。”本案中，被告在作出限期拆除决定之前，虽然作出了《限期拆除告知书》，告知拟作出限期拆除决定的事实、理由及依据，并告知享有陈述和申辩的权利。但与前述《限期拆除决定书》一样，该告知书也未依法送达原告，原告在庭审中亦否认收到过该告知书。被告在作出限期拆除决定之前，未能依法保障原告行使陈述、申辩的权利，故其执法程序违法。 综上所述，被告作出本案《限期拆除决定书》，认定事实不清，证据不足，程序违法，依法应予撤销。原告的诉讼请求合法有据，本院予以支持。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）项之规定，判决如下： 撤销被告南宁市良庆区城市管理综合行政执法局于2019年1月作出的（良）[2019]第0002054号《限期拆除决定书》。 案件受理费50元（原告黄少坚已预缴），由被告南宁市良庆区城市管理综合行政执法局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按照对方当事人的人数提出副本，上诉于南宁市中级人民法院，同时在上诉期届满之日起七日内预交上诉案件受理费（开户名称：南宁市中级人民法院，开户银行：中国农业银行南宁市竹溪支行，账号：20×××28。网银转账先选古城支行，再在备注栏注明竹溪支行）。逾期未预交也不提出缓交申请的，则按自动撤回上诉处理。 审 判 长  滕 莹 人民陪审员  梁金培 人民陪审员  赖泳燕 二〇二一年三月一日 书 记 员  罗 婕 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第四十六条第一款公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。 《中华人民共和国民事诉讼法》 第八十五条第一款送达诉讼文书，应当直接送交受送达人。受送达人是公民的，本人不在交他的同住成年家属签收；受送达人是法人或者其他组织的，应当由法人的法定代表人、其他组织的主要负责人或者该法人、组织负责收件的人签收；受送达人有诉讼代理人的，可以送交其代理人签收；受送达人已向人民法院指定代收人的，送交代收人签收。 第八十六条受送达人或者他的同住成年家属拒绝接收诉讼文书的，送达人可以邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场，说明情况，在送达回证上记明拒收事由和日期，由送达人、见证人签名或者盖章，把诉讼文书留在受送达人的住所；也可以把诉讼文书留在受送达人的住所，并采用拍照、录像等方式记录送达过程，即视为送达。 《中华人民共和国城乡规划法》 第六十四条未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。 第六十六条建设单位或者个人有下列行为之一的，由所在地城市、县人民政府城乡规划主管部门责令限期拆除，可以并处临时建设工程造价一倍以下的罚款： （一）未经批准进行临时建设的； （二）未按照批准内容进行临时建设的； （三）临时建筑物、构筑物超过批准期限不拆除的。 《中华人民共和国行政处罚法》 第四十一条行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立；当事人放弃陈述或者申辩权利的除外。