河南省信阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）豫15行终117号上诉人（原审原告）周国安，男，1969年11月14日出生，汉族，住潢川县。上诉人（原审原告）孙德利，女，1972年8月20日出生，汉族，住潢川县，系周国安妻子。上诉人（原审原告）周莹莹，女，1992年10月24日出生，汉族，住潢川县，系周国安女儿。上诉人（原审原告）周洋洋，男，1994年2月24日出生，汉族，住潢川县，系周国安儿子。上诉人（原审原告）孟晨，女，1999年2月12日出生，汉族，住潢川县，系周洋洋妻子。上诉人（原审原告）周孟锦，女，2019年5月7日出生，汉族，住潢川县，系周国安孙女、周洋洋女儿。委托代理人司倩，河南豫金律师事务所律师。被上诉人（原审被告）潢川县自然资源局，住所地：潢川县宁西路。法定代表人肖伟，局长。委托代理人王志刚、方志刚，该局工作人员。原审第三人潢川县潢河上游（北岸）综合治理工程指挥部，住所地：潢川县清水湾售房部隔壁。负责人王强，男，该指挥部指挥长。委托代理人王胜利，男，该指挥部工作人员。委托代理人苏长宏，河南天宾律师事务所律师。原审第三人潢川县五里村窑厂村民组。负责人吴红军，男，汉族，1970年4月27日出生，住河南省潢川县，该村民组组长。委托代理人苏长宏，河南天宾律师事务所律师。委托代理人林彬，河南天宾律师事务所律师（实习）。上诉人周国安、孙德利、周莹莹、周洋洋、孟晨、周孟锦因其诉被上诉人潢川县自然资源局（原潢川县国土资源局）行行政协议争议一案，不服河南省潢川县人民法院（2020）豫1526行初26号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭公开开庭进行了审理。上诉人周国安、周洋洋及委托代理人司倩，被上诉人潢川县自然资源局委托代理人王志刚、方志刚，原审第三人潢川县潢河工程指挥部的委托代理人王胜利、苏长宏，原审第三人潢川县窑厂村民组负责人吴红军及委托代理人苏长宏、林彬到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审查明，经河南省政府审批，2010年8月18日，潢川县人民政府发布第5号《关于征收土地的通告》，2013年6月11日，潢川县潢河综合工程指挥部公布《潢川县潢河上游（北岸）二期综合治理工程安置与补偿方案》（以下简称《潢河北岸二期安置与补偿方案》），拟对小潢河上游（北岸）综合治理工程区域内的三湖埂、任围孜、窑场三个村民组的土地进行征收。该方案明确了征收范围、土地类别及数量、土地征收范围内地上建筑物、构筑物、附着物的安置与补偿、以及被征收人失地后的生活出路安置等相关事项。2013年6月26日，原告与被告潢川县自然资源局签订《返迁安置与补偿协议书》，载明：返迁房的安置与结算标准按照《潢河北岸二期安置与补偿方案》的规定执行。该协议第九条明确了交房时间以及延期交房违约金标准，其中第三项载明：生活出路房（临街房）如延期交房，甲方按乙方应享受的安置房屋面积×8元/㎡，直到安置为止，第十条载明：甲方负责为乙方协调办理房屋所有权证。2014年7月2日，周国安自选位于“浩华·清水湾”小区A03号楼东单元19层东户住宅房，面积约为142.95㎡。2016年10月17日，第三人潢川综合工程指挥部公布《潢河上游（北岸）二期治理工程区域内相关村民组村民参与安置补偿资格认定方案》，该方案内容载明，第一项基本原则：村民参与安置补偿资格的认定须符合以下条件：1、是该村民组集体组织成员；2、符合时限界定及要求；3、提交证件齐全合法有效；第五项（一）凡参与安置补偿的村民需提交以下证件或证明材料：1、户口本复印件；2、身份证复印件；3、土地承包协议书；第六项工作程序（一）审查：1、个人提交证明材料报所在村委会；2、村委会对个人提交证明材料审核；3、初审无误，村委会签署意见后报所在办事处终审；（二）公示：办事处审核后对审核情况在安置区域内进行公示；公示无异议的，按《潢川县潢河上游（北岸）二期综合治理工程安置与补偿方案》对当事人进行安置补偿。2017年3月8日，第三人潢川综合工程指挥部公布第五号《潢河上游（北岸）二期治理工程公告》，载明：一、选房对象：五里村所辖区任围孜、窑厂村民组具备村民资格的返迁村民。二、选房范围：清水湾区域内已建成的临街房。四、时间安排：从2017年3月23日起至2017年3月28日止为临街选房时限。2017年3月23日公布的选房顺序表载明原告周国安应在2017年3月25日以30号选房。2019年6月27日，潢河综合工程指挥部公布的任围孜、窑厂二村民组村民选房顺序表中原告代表的30号显示轮空，而轮空号代表不具备选临街房资格，不参与此次选房。原告被告知不具有该村集体组织成员身份，不给予安置临街房。原告认为依据《返迁安置与补偿协议书》第九、十条，原告享有临街房安置的权利，被告未按照协议约定给予安置临街房损害了其合法权益，请求依法判令：1、被告立即履行《返迁安置与补偿协议书》；2、被告交付《返迁安置与补偿协议书》第九条、第十条中约定的生活出路房（临街房）；3、被告按照协议约定承担违约金2万元；4、本案诉讼费用由被告承担。另查，原告周国安原系潢川县弋阳办事处王香铺村毕营村村民组村民。2003年5月，原告周国安一家四口申请在案涉窑厂村民组落户，购买其三叔周启运的老宅基地并居住。2006年将户口迁移到窑厂村民组，2006年6月28日取得《河南省村镇建筑许可证》。上述信息虽符合常住户籍地要求，但因周国安迁移该村时未赶上1998年进行的第二轮土地承包，其耕种的责任田仍属于其三叔周启运所承包，因其没有土地承包协议，在五里村委会对其资格进行初审时，认为其不具有村民集体资格，未通过审核。再查，原告周国安的三叔周启运在案涉征收补偿安置中享有住宅房安置和临街房的安置。原审认为，案涉的《潢河北岸二期安置与补偿方案》明确对案涉土地征收范围内地上建筑物的安置与补偿，以及被征收人失地后的生活出路安置进行了分类规定。原告的案涉房屋属于征收范围内的建筑物，已经得到了住宅房的安置，对上述事实，原、被告以及第三人均予以认可，不再审查。本案的争议焦点在于：原告是否享有案涉生活出路房（临街房）的安置补偿权利，原告请求判令被告履行《返迁安置与补偿协议书》第九条、第十条中约定的生活出路房（临街房）及要求被告承担20000元的违约金是否具备事实依据和法律依据。关于第一个争议焦点，首先，案涉《返迁安置与补偿协议书》（以下简称：《协议书》）是原、被告双方在行政征收中的真实意思表示，具有合法性。综合本案证据及庭审查明事实，《协议书》对返迁房屋的安置与结算作出了原则性的规定，但该协议未显示原、被告双方就原告可以享有生活出路房（临街房）的安置补偿有过约定，亦未约定安置生活出路房是按照何种方式、何种标准确定。原告诉称的《协议书》第九条仅是对生活出路房的交房时间与违约责任进行了说明，不代表原告享有生活出路房的安置补偿权利。因此，原告以该协议书认定其享有生活出路房，要求被告交付临街房的诉求不能成立。原告是否享有安置补偿生活出路房应由具体方案予以认定。其次，根据《潢河北岸二期安置与补偿方案》关于生活出路房是给予被征地村民作为失地农民生活出路安置的规定，可知生活出路房是对被征收村民失去赖以生存的生产、生活资料给予的补偿性质的安置，强调的是对失地农民的生活保障。《潢河上游（北岸）二期治理工程区域内相关村民组村民参与安置补偿资格认定方案》系潢川县人民政府依据当地征迁工作实际情况，制定的对上述失地村民进行安置补偿的认定标准，符合政策规定。根据该方案的审核要求规定，要符合安置补偿生活出路房的认定资格，需要原告提供其在案涉村民组享有承包地的土地承包协议，且需通过村委会的初审、以及所在办事处的终审。本案中，原告周国安等人在案涉窑厂村民组并未分配到相应的土地，其生活来源并不依赖于被征收的集体土地，不能是严格意义上的失地村民。因此，在安置补偿资格初审阶段，其提交的证明材料不符合履行临街房安置的条件，未能通过审核。综上，原告不符合案涉生活出路房的安置补偿条件，被告未予以安置的行为并无不当。关于原告要求被告向其承担支付2万元违约责任的诉讼请求，如前所述，被告并不存在《协议书》中的违约行为，原告诉求的违约金无事实依据，依法亦不予支持。综上，原告周国安、孙德利、周莹莹、周洋洋、孟晨、周孟锦诉被告潢川县自然资源局履行行政协议一案，六原告就本案提出的诉讼请求，缺乏事实依据和法律依据，依法不予支持。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告周国安、孙德利、周莹莹、周洋洋、孟晨、周孟锦的诉讼请求。上诉人周国安、孙德利、周莹莹、周洋洋、孟晨、周孟锦上诉称，一、一审法院认为，上诉人不得享有安置补偿生活出路房的主要原因有两个，一是因为双方签订“《协议书》对返还房屋的安置与结算作了原则性规定，但协议未显示原、被告双方就原告可以享有生活出路房的安置补偿有过约定。亦未约定安置生活出路房是按照何种方式、何种标准确定。”该认定事实是极为错误的。潢川县潢河上游(北岸)综合治理工程指挥部(简称“工程指挥部”)于《协议书》签订前的15天，即2013年6月11日，向全县需拆迁的区域公开张贴了《潢川县潢河上游(北岸)二期综合治理工程安置与补偿方案》(简称“安置与补偿方案”)。该方案第三、四、五条中，对潢河上游(北岸)需要拆迁范围内的住户统一规定了拆迁安置补偿方式和标准，其中，第四条专门规定生活出路房安置补偿方式和标准。工程指挥部在该方案公布15天后才签订《协议书》，即2013年6月21日上诉人与被上诉人签订了协议书。被上诉人作为行政主管部门知晓、理解《安置与补偿方案》内容和公布的时间，与上诉人签订协议的，且潢河上游(北岸)所有被拆迁户均采用这种方式签订协议，无一例外。一审法院没有把《安置与补偿方案》公布与《协议书》签订的时间关系、包含关系理清楚,没有查明之间的包含、适用关系，孤立看待协议书，证据明显不足。第三人工程指挥部对民众先公布《安置与补偿方案》的方式、标准，后与被拆迁户签订协议。其每个需要拆迁村民安置补偿的方式、标准，统一参照工程指挥部公布的《补偿安置方案》，而无需在协议中再进行约定。此乃一审法院认定事实不清其一。其二，一审法院认定“原告诉称的《协议书》第九条仅是对生活出路房的交房时间与违约责任进行了说明，不代表原告享有生活出路房的安置补偿权利。”上诉人认为，一审法院是在鼓励行政机关违法行政，公开支持被上诉人潢川县自然资源局撕毁已签订生效的合法有效的合同,支持其违约、不履行生效协议。“契约神圣”原则,不仅是我国法律遵守的原则，也是世界上所有国家对契约保护的原则。而一审法院则可以将双方签订的生效《协议书》视为废纸一张。该一审判决认定：“协议书原、被告双方在行政征收中的真实意识表示，具有合法性。”双方“意思表示真实，内容合法有效”的法律后果，就是双方必须遵守约定，依法履行各自的义务。难道被上诉人潢川县自然资源局在签订协议时存在重大误解、显示公正、还是发现上诉人有欺诈行为?双方《协议书》意思表示真实、合法的签订了，而且被一审法院认定了，被上诉人却可以不履行、可以违约，而且还堂而皇之的把不履行原因推给上诉人，因为上诉人没有被认定为具有参与安置补偿的资格。普通老百姓出现这样的违约行为，也不可能得到法院的支持，而堂堂行政主管机关的这种公开违约，竟然可以得到一审法院的支持!竟可以把双方对协议的约定认定为“说明”!虽然“对生活出路房的交房时间与违约责任进行了说明(用“说明”，而不是“约定”)，不代表原告享有生活出路房的安置补偿权利。”其判决认定逻辑就是，虽然你们之间签订了协议，而且协议双方也是真实意思表示,具有合法性，但是协议书第九条不是约定，而是“说明”，所以不代表上诉人就可以享有生活出入房的安置补偿权利，这就是一审法院判决的逻辑。因此，一审法院认定“原告以协议书认定其享有生活出路，要求被告交付临街房诉求不能成立”的判决，是无比错误的。二、一审法院认定“原告不符合案涉生活出路房的安置补偿条件,被告未予安置的行为并无不当”也是错误的。《安置与补偿方案》关于生活出路房，是给予被征地农民作为失地农民生活出路安置的规定，是原则性规定。但是，中国的土地承包至今只进行过两次大规模的调整，一次是1979年，一次是1998年。最后一次土地承包调整距今已有21年了，这21年中又有多少家庭添人去口没有分得土地，上诉人一家在2006年落户五里村窑厂村民组，并在当地建房居住，加上上诉人户口落户之前在此生活的10多年，长达近30年时间,期间以耕种其叔父的土地为生，是标准的依赖土地生存、生活的农民。同村村民中，在第二轮土地承包调整后，同村村民新娶的媳妇、新生的婴儿，新增人口大量存在，与上诉人属同种情，均没有分得土地，难道他们都不是依赖土地生存、生活的人口吗?但是，其他新增村民均作为特殊情况，经村、办事处两级部门认定为可以享有生活出租房的资格。对此，上诉人与两个第三人均未向法庭提交同村所有被安置人口名单，及可以享有生活出租房资格人口名单予以证实。对此，被上诉人及两个第三人需提交该证据证实其辩解,这才是查明事实的关键证据。一审法院在缺乏关键证据的情况下，认定上诉人不符合案涉生活出租房的安置补偿条件，被上诉人未予安置的行为并无不当,系认定事实不清,证据不足。三、一审判决基于上述两方面认定事实的错误，认定被上诉人不应当支付违约金两万元,当然也是错误的结论。综上所述,一审法院判决认定事实不清，证据不足，判决结果错误。恳请二审认真、审慎地查明事实，依法判决支持上诉人的全部诉请。被上诉人潢川县自然资源局辩称，案涉《返迁安置与补偿协议》与所有被拆迁人签订的协议相同，与被拆迁人签订协议时均没有明确约定返迁安置房和生活出路房，因具体的返迁房的安置和结算按照《潢川县黄河上游（北岸）二期综合治理安置与补偿方案》的规定执行，要经过认定和核算后才能明确被拆迁人应否获得补偿拆迁安置房和生活出路房。案涉协议没有明确约定给予上诉人生活出路房的条款，上诉人诉称的协议第九条是违约金标准，而不是给予上诉人生活出路房的约定。是否享有生活出路房的安置资格要经过认定，上诉人没有被认定为具有参与安置补偿的资格，不享有安置生活出路房的资格。请求驳回上诉，维持原判。原审第三人潢川县潢河上游（北岸）综合治理工程指挥部述称，上诉人不是案涉村集体经济组织成员，不属于“失地农民”，不符合《安置与补偿方案》和《村民参与安置补偿资格认定方案》要求，不具备分配生活出路房的资格。上诉人购买周启运的住宅房屋处于征收范围，其已按签署的《返迁安置与补偿协议》，获得了住宅房屋安置。上诉人若想获得生活出路房安置，必须依照已发布的《潢川县潢河上游(北岸)二期综合治理工程区域内相关村民组村民参与安置补偿资格认定方案》规定的资格审查程序进行审查认定。请求驳回上诉，维持原判。原审第三人潢川县五里村窑厂村民组述称，同意潢川县潢河上游（北岸）综合治理工程指挥部述称意见。请求驳回上诉，维持原判。二审经审理查明的事实与一审查明事实一致。本院认为：上诉人周国安、孙德利、周莹莹、周洋洋、孟晨、周孟锦与被上诉人潢川县自然资源局之间签订的《返迁安置与补偿协议》并没有明确约定返迁安置房和生活出路房，属约定不明。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条规定“涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理……（七）征地补偿费的使用、分配方案……”。故潢川县五里村窑厂村民组村民安置资格及分配方案问题依法属于村民自治范畴。上诉人应先行解决其与村民组及社区居委会之间的安置补偿资格争议，该争议系安置补偿行政行为之基础民事法律性质的争议，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条规定“在涉及行政许可、登记、征收、征用和行政机关对民事争议所作的裁决的行政诉讼中，当事人申请一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理”，本案不属于可以一并解决的民事争议的范畴。原审将该基础民事争议纳入本案处理，超越了本案审理范围。上诉人应先解决其与村民组及村委会之间的安置资格问题，后决定能否提起要求履行安置职责的行政诉讼。依照已公布的《潢川县潢河上游(北岸)二期综合治理工程区域内相关村民组村民参与安置补偿资格认定方案》的规定，被上诉人潢川县自然资源局并没有直接认定上诉人是否具有安置生活出路房的职权。因上诉人不在五里村窑厂村民组及村委会上报的安置名单范围之内，其要求被上诉人将其列入享有生活出路房安置范围，履行并没有明确约定的生活出路房安置，没有法律和事实依据，依法不予支持。上诉人的上诉理由不成立，本院不予支持，原审事实清楚，适用法律法规正确，应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人负担。本判决为终审判决。审判长 李 锋审判员 李洪宇审判员 阮晓强二〇二一年三月十七日法官助理杨砚犁书记员樊鑫