河南省安阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）豫05行终95号上诉人（原审原告）安阳高新技术产业开发区管理委员会，住所地安阳市黄河大道中段。法定代表人崔元锋，主任。委托代理人张涛，安阳高新技术产业开发区管理委员会工作人员。委托代理人杨蒙娇，大沧海律师事务所上海分所律师。被上诉人（原审被告）安阳市天鹅湖商务酒店管理有限公司，住所地安阳高新区中华路与文昌大道交叉口东100米。法定代表人敦志强，总经理。委托代理人杨彩丽，安阳市天鹅湖商务酒店管理有限公司工作人员。委托代理人徐卫东，北京市兆亿律师事务所律师。原审第三人燕长贵，男。上诉人安阳高新技术产业开发区管理委员会（以下简称开发区管委会）因与被上诉人安阳市天鹅湖商务酒店管理有限公司（以下简称天鹅湖酒店）强制拆除房屋一案，不服安阳市文峰区人民法院（2020）豫0502行初95号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。天鹅湖酒店向原审法院提出的诉讼请求：确认开发区管委会对天鹅湖酒店租赁房屋进行强制拆除的行为违法。原审法院查明：2010年9月1日，天鹅湖酒店法定代表人敦志强与燕长贵签订租赁协议，租赁燕长贵的房屋。2010年10月13日天鹅湖酒店登记成立，营业期限2010年10月13日至2030年10月12日，住所安阳高新区中华路与文昌大道交叉口东100米。2014年10月21日，河南省人民政府作出豫政土〔2014〕1012号《河南省人民政府关于安阳市实施2012年度第六批城市建设用地的批复》。2014年11月7日，安阳市人民政府作出安政土〔2014〕190号《安阳市人民政府关于征收北关区等四个区部分村集体土地的通知》。2014年11月10日，安阳市人民政府作出〔2014〕6号《安阳市人民政府征收土地方案公告》。2014年11月10日，开发区管委会作出〔2014〕第4号《安阳高新技术产业开发区管理委员会征地补偿安置方案公告》。天鹅湖酒店租赁房屋位于上述确定征收土地范围之内。天鹅湖酒店诉安阳市人民政府、开发区管委会征收其租赁房屋行政行为违法一案，濮阳市中级人民法院于2017年12月14日作出（2017）豫09行初356号行政裁定，驳回天鹅湖酒店的起诉。天鹅湖酒店不服，上诉至河南省高级人民法院。河南省高级人民法院于2018年10月23日作出（2018）豫行终1183号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。天鹅湖酒店要求安阳市人民政府、开发区管委会支付土地征收补偿款一案，濮阳市中级人民法院于2019年12月20日作出（2019）豫09行初152号行政裁定，驳回天鹅湖酒店的起诉。天鹅湖酒店不服，上诉至河南省高级人民法院。河南省高级人民法院于2020年5月11日作出（2020）豫行终3号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。2018年10月17日，天鹅湖商务酒店被强制拆除完毕，酒店被拆除时，酒店内部分物品未被搬离。原审法院认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为具有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。在房屋征收过程中拆除房屋的行为是征收过程中将房屋归于消灭的行为，具有独立存在的价值，其影响范围不仅及于房屋本身，还及于房屋消灭时波及范围中的权益。用于经营的房屋被拆除，承租人的经营设施、经营利益等存在遭受强拆行为损害的可能。天鹅湖酒店作为承租人对其经营部分房屋进行了装饰装修，并于2010年10月办理了天鹅湖酒店工商登记和卫生许可、特种行业许可等相关经营手续，已成为案涉房屋内的合法经营人。开发区管委会实施拆除案涉房屋的行为存在给天鹅湖商务酒店的经营设施等合法权益造成损害的可能。因此，天鹅湖酒店与被诉拆除房屋行为之间具有法律上的利害关系，具备诉讼的原告主体资格。开发区管委会是本行政区域内城市建设用地征地工作的责任主体，应对本行政区域内征地补偿、安置等工作负责。将涉案土地上建筑物整体拆除符合政府房屋征收工作的目的，结合开发区领导亲自到拆除现场的事实可以认定，涉案拆除行为实质上是开发区城市建设用地征收动迁工作的一部分，开发区管委会实际组织参与该行为，应认定是该行为的实施主体，对该行为承担相应的法律责任。虽开发区管委会辩称其是会同有关部门拟定补偿安置方案公告后依法实施征收行为，但是作为合法使用的房屋被强制拆除，承租者天鹅湖酒店的权益显然受到损害，天鹅湖酒店要求确认开发区管委会强制拆除其租赁房屋的行为违法，应当予以支持。原审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项的规定，判决确认开发区管委会对天鹅湖商务酒店租赁房屋实施强制拆除的行为违法。上诉人开发区管委会上诉称：一、天鹅湖商务酒店不是本案适格原告，集体土地上房屋的承租人不应认定为土地征收行政法律关系体系中的相对人或利害关系人。首先，本案所涉行政行为是集体土地征收，而不是房屋征收，对于集体土地行政征收过程中行政相对人及利害关系人的范围,我国《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第二款及《土地管理法实施条例》第二十五条、二十六条已经明确限定为被征收土地的所有权人、土地使用权人、地上附着物及青苗的所有权人,并不包括地上附着物(房屋)的承租人。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第一条、第二条规定的房屋征收过程中的相对人及利害关系人范围,也是被征收房屋的所有权人,而没有规定房屋承租人。原审判决在将集体土地征收错误认定为是对房屋征收的情况下,进一步将拆除房屋的事实行为从征收行为中独立出来后，又反过来与征收行为相联系,认定拆除房屋的行为是征收过程中所必然发生的行政行为的一部分,进而认定拆除案涉房屋的行为与房屋承租人之间存在行政法律关系上的利害关系，然后再进一步以《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的房屋征收与补偿的程序来判断拆除房屋行为的合法性实属错误。其次，《中华人民共和国土地管理法》将土地征收的行政法律关系的相对人和利害关系人范围限定在被征收土地的所有权人、土地使用权人、地上附着物及青苗的所有权人等物权人范围内，《国有土地上房屋征收与补偿条例》将房屋征收的行政法律关系的相对人和利害关系人限定在房屋所有权人范围内,是因为被征收土地或房屋的物权人具有确定性和可公示性，在征收时经登记即可确定被征收人。而房屋的承租人是因民事合同行为在合同当事人之间产生的债权债务关系，是一种具有多次性、复杂性和权利义务难以从外部认定的民事合同法律关系,即使当事人之间因房屋所占用土地或房屋被征收而对租赁合同的履行及征收补偿款的分配产生纠纷，也应当和完全可以通过民事争议解决途径处理。如果一旦将被征收房屋承租人纳入征收行政法律关系认定为行政行为的利害关系人范围，则必然产生在土地、房屋征收时的被征收补偿对象无法确定，也会产生当事人之间对租赁合同的效力、是否存在违约、征收补偿款归属的约定及分配方式等民事纠纷无法用行政方式认定和解决的状态，并导致征收程序无法进行的后果。最后，燕长贵是案涉房屋的所有权人，案涉土地在进行征收时，征地实施单位按照法律规定与郭吴村村委会及燕长贵办理征地补偿相关手续并按规定标准支付了土地补偿费、安置补助费及地上附着物补偿费等征地补偿款,天鹅湖酒店及其法定代表人敦志强与燕长贵因房屋租赁存在征收补偿款的分配纠纷,应通过民事争议解决的途径处理。二、开发区管委会不是本案适格被告，原审判决认定开发区管委会是实施拆除案涉房屋行为的主体，缺乏事实和法律依据。土地征收的性质是将集体土地所有权转变为国有土地的过程，其中包括对被征收人的补偿安置及被征收人交付被征收土地,但并不必然产生土地上房屋拆除行为均是征收过程中的行政行为的情况,由被征收土地的所有权人或使用权人自行拆除地上房屋及附着物后向政府交付净地、由取得国有建设用地使用权的建设单位拆除地上遗留房屋及附着物、建设单位保留地上遗留房屋或建筑物用于建设施工临时设施在项目竣工后予以拆除等情况,均不属于土地征收过程中的行政行为。根据现有证据证明，涉案房屋是在郭吴村土地被征收后,由被征收土地的所有权人郭吴村居委会进行的拆除,其性质属于土地被征收人清除地上附着物以备向国家交付土地的活动，而不是政府及行政机关实施的行政行为。另外,开发区管委会有关人员到现场，也只是对郭吴村拆除活动的关注和防范不利事件的发生,而不是进行拆除活动的指挥、命令。原审判决以开发区管委会是涉案土地征收补偿负责单位及开发区管委会有关人员在现场为由,认定开发区管委会实施被诉房屋拆除属于认定事实错误。请求：一、撤销原审判决；二、裁定驳回天鹅湖商务酒店的起诉或者驳回其诉讼请求。被上诉人天鹅湖商务酒店答辩称：开发区管委会是案涉拆除行为的实施主体，其强制拆除天鹅湖商务酒店的行为违法。主要理由：一、2017年5月16日，开发区管委会下发《安阳市高新技术产业开发区管理委员会关于成立文体中心征地拆迁指挥部的通知》（安开文〔2017〕113号），该文件说明开发区管委会负责案涉房屋拆迁事宜，是拆迁的责任主体，且濮阳市中级人民法院（2019）豫09行初152号行政裁定及河南省高级人民法院（2020）豫行终3号行政裁定均认定开发区管委会为本案适格被告。二、天鹅湖商务酒店租赁燕长贵房产投资成立天鹅湖商务酒店，从事合法经营活动，且在原有房屋基础上进行装修、添置室内物品，并根据运营需要对房屋进行扩建，先后投资约3500万元。2017年9月25日，开发区管委会开始进入天鹅湖商务酒店实施了强拆，直至2018年10月17日，天鹅湖商务酒店被全部拆除，造成了天鹅湖商务酒店巨大的经济损失。开发区管委会实施的本案被诉强制拆除房屋行为严重违反法律规定，原审判决适用法律正确。请求：驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为：首先，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。所谓利害关系，是指被诉行政行为有可能对起诉人的权利义务造成区别于其他人的特别损害或者不利影响。本案被诉行为系强制拆除房屋行为，若承租人在被拆除的房屋上有不可分割的添附或依法独立在其承租房屋开展经营性活动，则强制拆除房屋行为就有可能对承租人在房屋上的添附、室内物品或者正当行使的经营权造成不同于其他人的特别损害或者不利影响，应当认定承租人与房屋拆除行为有利害关系。本案中，天鹅湖商务酒店租赁燕长贵房屋后，进行了扩建、装修，添置了室内物品，办理了营业执照，合法经营。即使案涉房屋补偿款已补偿到位，但天鹅湖商务酒店主张案涉房屋内存在大量物品没有被搬离，开发区管委会没有提交证据证明案涉房屋被拆除时室内没有物品，本案被诉拆除行为对天鹅湖商务酒店产生实际影响，天鹅湖酒店具有本案原告主体资格。其次，本案被诉拆除房屋行为是事实行为，是土地征收过程中对地上附着物的强制拆除，开发区管委会作出的《安阳高新技术产业开发区管理委员会征地补偿安置方案公告》能够证明涉案土地征收补偿工作由开发区管委会负责组织实施，结合拆除案涉房屋时开发区管委会工作人员在现场指挥的事实，原审法院认定开发区管委会是本案适格被告并无不当。再次，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第一款规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。开发区管委会未能提交证据证明本案被诉拆除房屋行为合法，原审判决认定被诉行政行为违法并无不当。综上所述，开发区管委会的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人安阳高新技术产业开发区管理委员会负担。本判决为终审判决。审判长  程晓丽审判员  王 霞审判员  阎丽杰二〇二一年三月二十五日书记员  巨 娟