河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2021）豫行再13号再审申请人（一审被告、二审被上诉人）：栾川县自然资源局，住所地：栾川县城关镇君山东路。法定代表人：谢红伟,该局局长。出庭负责人:朱少华,该局副局长。委托代理人:申红恩,该局工作人员。委托代理人:郑毅,河南钼都律师事务所律师。再审申请人（一审原告、二审上诉人）：栾川县潭头镇潭头村二组。住所地：栾川县潭头镇潭头村。诉讼代表人:胡新献,男,1954年3月8日出生,汉族,住栾川县。诉讼代表人:何松森,男,1948年9月22日出生,汉族,住栾川县。被申请人（一审被告、二审被上诉人）：栾川县人民政府，住所地:河南省栾川县兴华路。法定代表人：王明朗，该县县长。委托代理人:赵江南,该县司法局法制办人员。委托代理人:郑毅,河南钼都律师事务所律师。再审申请人栾川县自然资源局、栾川县潭头镇潭头村二组(以下简称潭头村二组)因潭头村二组诉栾川县人民政府(以下简称栾川县政府)、栾川县自然资源局履行行政补偿职责一案，不服本院（2020）豫行终141号行政判决，向最高人民法院申请再审。最高人民法院作出（2020）最高法行申字12798号行政裁定，指令本院对本案进行再审。本院依法组成合议庭，于2021年3月16日公开开庭进行了审理。栾川县自然资源局的出庭负责人朱少华及委托代理人申红恩、郑毅，潭头村二组的诉讼代表人胡新献、何松森，栾川县政府的委托代理人赵江南、郑毅到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。2013年至2014年，栾川县政府对潭头村二组土地进行征收，直到2014年12月9日河南省人民政府才批准征收。潭头村二组认为，栾川县政府针对涉案土地应再给潭头村二组每亩补差价9000元及青苗补偿费1000元，合计43万元，由此引发本案诉讼。河南省洛阳市中级人民法院一审查明：2012年11月2日,栾川县潭头镇人民政府与栾川县潭头镇潭头村村民委员会签订了《征收土地协议书》,该协议书载明:为加快栾川县产业集聚区建设,推进本草堂项目尽快入驻……甲方(栾川县潭头镇人民政府)须征收乙方(栾川县潭头镇潭头村村民委员会)位于滨河大道以北的土地，经双方协议如下:一、征收土地位置及面积。该村该宗土地位于石门村以西潭峪河以东滨河大道以北，园区路以南。该村该宗土地面积共计298663.46平方米(合计448.04亩)。二、按照栾川县政府办公室（2004)12号文件规定,该宗土地作为甲方征收土地使用,经双方协商土地款为每亩3万元,该村共计土地款为1344.12万元。其中,涉及到属于潭头村二组所有的涉案43亩土地在此448.04亩范围之内，时任潭头村二组组长郝双燕在村代表处签字。协议签订后,二组村民除胡新献、何松森外，均依每亩3万元的价格领取了补偿款，胡新献和何松森的补偿款目前仍在村代表处存放。2014年12月9日,河南省人民政府下发豫政土〔2014〕1090号《河南省人民政府关于栾川县2014年度第一批乡镇建设征收土地的批复》,批准征收涉及到栾川县潭头镇潭头村集体土地4.2214公顷,涉案土地在此范围内。2014年12月11日,栾川县政府发布《关于栾川县2014年度第一批乡镇建设用地征收土地方案公告》(栾国土征收土地方案(2014)06号)、《关于栾川县2014年度第一批乡镇建设用地补偿安置方案公告》(栾国土征收土地补偿安置方案（2014)06号),并张贴于潭头村村委公开栏内。根据该补偿安置方案,潭头镇潭头村被征收土地补偿和安置补助费的补偿标准为每亩39000元，青苗补偿费为每亩1000元。2019年4月,潭头村二组村民胡新献向河南省自然资源厅申请公开潭头村二组土地征收的相关信息,2019年5月13日,河南省自然资源厅向其公开了豫政土〔2014〕1090号文件和“一书三方案”。河南省洛阳市中级人民法院一审认为：被征收当事人与土地征收实施机关签订了征地补偿协议，是处分自身权益的行为。本案中，潭头镇潭头村村民委员会与栾川县潭头镇人民政府签订了《征收土地协议书》，潭头村二组的村民组长作为村代表也在协议上签字，系当事人真实意思表示，且当事人未对该协议的效力提出质疑，因此，该协议对当事人具有法律约束力，当事人双方应当按照约定全面履行自己的义务。潭头村二组的土地已按照约定征收，栾川县潭头镇人民政府也按照约定给付了潭头村二组全部的土地补偿款，说明双方之间的土地征收的权利义务因履行已经终止。至于潭头村二组提出栾川县政府、栾川县自然资源局应补足征地补偿款差价及青苗补偿费的问题，虽然栾川县政府于2014年12月11日发布了涉案地块的《关于栾川县2014年度第一批乡镇建设用地补偿安置方案公告》，但有效的《征收土地协议书》对案涉土地征收的补偿标准已有约定，且双方已全部履行，故潭头村二组主张栾川县政府、栾川县自然资源局应增加补偿的诉求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，该院作出(2019)豫03行初241号判决：驳回潭头村二组的诉讼请求。一审案件受理费50元，由潭头村二组负担。潭头村二组不服，提起上诉。本院二审查明事实除与原审查明的事实一致外，另查明：涉案土地于2007年已被出租，2014年12月栾川县自然资源局张贴征收土地补偿安置方案公告时，潭头村二组并未在涉案土地上种植农作物。本院二审认为：一、关于涉案土地征收补偿行政主体问题。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调，协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。本案中，涉案土地经批准征收，2014年12月11日，栾川县自然资源局发布《关于栾川县2014年度第一批乡镇建设用地补偿安置方案公告》，明确告知被征收人到该局办理征收补偿登记，故栾川县自然资源局为涉案土地的法定补偿责任主体，栾川县政府非本案适格被告，潭头村二组请求栾川县政府就涉案土地征收履行补偿职责，没有法律依据，法院不予支持。二、栾川县自然资源局是否应补足涉案土地征收安置费用的问题。修订前的《中华人民共和国土地管理法》第四十五条第一、二款规定，征收下列土地的，由国务院批准：（一）基本农田；（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；（三）其他土地超过七十公顷的。征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。第四十六条第一款规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。根据上述规定，征收集体土地须经国务院或省、自治区、直辖市人民政府批准。本案中，2012年11月2日，栾川县潭头镇人民政府虽与栾川县潭头镇潭头村村民委员会签订了《征收土地协议书》，约定将包括涉案土地在内的集体土地征收，并约定了补偿数额，但当时尚未经具有法定职权行政机关的批准，《征用土地协议书》不产生将集体土地征收为国有的法律效果，涉案土地性质仍为集体土地。在涉案土地于2014年12月被河南省人民政府批准征收，且栾川县自然资源局于2014年12月11日发布《关于栾川县2014年度第一批乡镇建设用地补偿安置方案公告》后，栾川县自然资源局应当按其公告的标准支付相应的土地补偿安置费用，现潭头村二组主张其补足土地补偿及安置补助费的差价（每亩9000元），具有事实和法律依据，法院予以支持。至于潭头村二组主张的青苗费，因涉案土地被征收时，并未种植有农作物，对于该项上诉请求，没有事实依据，法院不予支持。至于栾川县自然资源局辩称其支付的补偿款高于区片地价，但未提供相关证据，对于该答辩意见，法院不予采信。综上，潭头村二组的上诉理由部分成立，法院予以支持。原审法院认定事实清楚，但适用法律不当，法院予以纠正。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定，本院作出（2020）豫行终141号行政判决：一、撤销河南省洛阳市中级人民法院（2019）豫03行初241号行政判决；二、栾川县自然资源局于判决生效之日起十日内向潭头村二组支付43亩集体土地征收补偿安置费用的差价387000元；三、驳回潭头村二组对栾川县政府的起诉和其他诉讼请求。本案一审、二审案件受理费各50元共100元，由栾川县自然资源局负担。栾川县自然资源局申请再审称：请求撤销二审判决，维持一审判决。事实与理由：有新的证据证明二审判决认定事实错误。1.根据新的证据证明本案涉及栾川县潭头镇潭头村的土地系分两批进行征地，分别是在2013年征收栾川县潭头镇潭头村19.3762公顷（290.643亩包含本案争议宗地），在2014年征收栾川县潭头镇潭头村4.2214公顷（63.321亩不包含本案宗地，但涉及另一起诉讼案件），合计征收栾川县潭头镇潭头村土地353.964亩，虽然合同约定征收潭头镇潭头村土地面积为448.04亩，但实际征收土地面积为353.964亩。因此，河南省高级人民法院认定的该征收地块为2014年征收，属于事实认定错误，同时，河南省高级人民法院认定的征收潭头村土地面积为448.04亩与实际征收的土地面积不符。2.栾川县潭头镇人民政府分别于2013年2月5日向潭头村委转款12648000元，于2013年2月6日向潭头村委转款701720元。合计向栾川县潭头镇潭头村委付征地款13349720元。按照实际征地面积为353.964亩，每亩征地款项为37714.9元。因此，潭头村二组所述征地款为每亩30000元，以及河南省高级人民法院认定的征地款每亩30000元明显错误，与事实不符。3.栾川县潭头镇潭头村在2013年1月24日组织村三委以及组代表召开会议，形成会议内容具体内容为：（1）关于园区征地一事所征组均一致同意签订征地协议。（2）涉及征地款兑付一事村支部、村委、村监委会召开专题会议研究决定征地款由政府按照规定统一支付村委，由村委统一兑付各组户，并征求被征组户代表意见。结合栾川县潭头镇潭头村委出具的收条以及签订的征地协议可以证实，本案所征土地的合同签订以及款项支付均是由潭头镇人民政府和潭头镇潭头村具体实施，涉及各组款项的分配是由潭头镇潭头村委具体实施。4.有新证据证明，潭头村二组现任组长、组代表均未参加本案，本案诉讼代表人是否能确实代表潭头村二组在本案庭审过程中一直未能查明，但依据现有证据诉讼代表人无权代表整个潭头村二组进行诉讼。潭头村二组申请再审称：一、二审法院认定案涉土地是在2014年被征收确实错误,但是责任不在潭头村二组一方,是栾川县自然资源局在一、二审阶段自己提出的主张。此外,二审法院没有判令栾川县自然资源局足额支付征地补偿款,还应判决其再行支付补偿费12.9万元。栾川县政府辩称，同意栾川县自然资源局的意见。本院经再审查明的事实与原审判决认定的事实基本一致。但原审认定“案涉征收地块为2014年征收”的事实错误，应认定为：本案涉及栾川县潭头镇潭头村的土地系分两批进行征地，2013年征收19.3762公顷（290.643亩包含本案争议宗地），2014年征收4.2214公顷（63.321亩不包含本案宗地）。合同约定征收潭头镇潭头村土地面积为448.04亩，但实际征收土地面积为353.964亩。栾川县潭头镇人民政府合计向栾川县潭头镇潭头村委付征地款13349720元。本院再审认为，本案争议焦点为栾川县自然资源局应否向潭头村二组支付每亩9000元的集体土地征收补偿安置差价。一、栾川县自然资源局应当支付案涉集体土地征收补偿安置差价根据修订前的《中华人民共和国土地管理法》第四十五条第一、二款，第四十六条第一款之规定，栾川县政府对案涉宗地的征收行为存在先征后批的事实。栾川县潭头镇人民政府虽与栾川县潭头镇潭头村村民委员会签订了《征收土地协议书》，但依据上述法律规定，原审认定《征用土地协议书》不产生将集体土地征收为国有的法律效果，涉案土地性质仍为集体土地并无不当。案涉宗地于2014年12月被河南省人民政府批准征收，栾川县自然资源局于2014年12月11日发布《关于栾川县2014年度第一批乡镇建设用地补偿安置方案公告》后，其应按公告标准支付相应的土地补偿安置费用。即，栾川县自然资源局应当补偿潭头村二组土地补偿及安置补助费的差价（每亩9000元）。二、无证据证明潭头村二组成员领取到亩均征地补偿款37714.9元虽然潭头镇人民政府向潭头村委付征地款合计13349720元，亩均为37714.9元，但栾川县自然资源局并未提供证据证明潭头村委将亩均37714.9元足额发放到潭头村二组成员手中。经再审调查，栾川县自然资源局所主张支付的每亩征地款项为37714.9元，是由于土地面积前后统计不一，付款所依据的地亩册面积较大，而经实地测量后的实有面积缩小所致。相反，根据原审查明的事实，案涉协议签订后除胡新献和何松森外，潭头村二组成员均依每亩三万元的价格领取了补偿款。三、本案诉讼代表人能否代表潭头村二组进行诉讼的问题《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条规定：“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。”本案中，潭头村**共有村民三百七十八人，历次诉讼中，均有两百人以上签字委托本案诉讼代表人行使权力，故本案诉讼代表人有权代表整个潭头村二组进行诉讼。四、对于潭头村二组再审请求问题对于潭头村二组再审请求栾川县自然资源局再行支付补偿费12.9万元，鉴于潭头村二组一审诉讼请求为要求栾川县自然资源局每亩补差价9000元及青苗补偿费1000元，潭头村二组再审诉讼请求已超出其一审诉讼请求，故不予支持。需要指出的是，由于案涉宗地征收过程中出现地亩册与实测面积不符，导致了政府超过案涉协议（每亩3万元）向下级及村委支付征地补偿款问题，超过部分政府可依法处理，但与本案并不是一个法律关系。综上，原审判决虽部分认定事实错误，但基本事实认定清楚，适用法律法规正确，判决结果并无不当，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十九条之规定，判决如下：维持本院（2020）豫行终141号行政判决。本判决为终审判决。审判长  刘太键审判员  邵 炜审判员  段励刚二〇二一年三月二十三日法官助理张翼书记员范浩杰