山西省运城市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）晋08行终24号 上诉人（原审被告）新绛县龙兴镇人民政府，住所地：新绛县韩家巷12号。 法定代表人王宏伍，该镇镇长。 出庭负责人王宏伍，该镇镇长。 委托诉讼代理人郭林玉，郭宏伟，泰和泰（太原）律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）王建国，男，1972年6月3日出生，汉族，住新绛县。 委托诉讼代理人田亚红、梁兰兰，北京创为律师事务所律师。 上诉人新绛县龙兴镇人民政府因与被上诉人王建国城乡规划行政处罚一案，不服河津市人民法院（2020）晋0882行初48号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2021年3月5日公开开庭审理了本案。上诉人新绛县龙兴镇人民政府镇长王宏伍及委托诉讼代理人郭林玉、郭宏伟，被上诉人王建国及委托诉讼代理人田亚红、梁兰兰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审认定，原告王建国系新绛县龙兴镇磨头村村民。1999年10月1日，王建国作为乙方与甲方磨头村委会签订《土地租赁合同》，约定王建国租赁磨头村集体土地2亩，作为经营场地，租期50年，自2000年1月1日起至2050年12月31日止。2010年3月19日，原告在其租赁的集体土地上投资建房成立新绛县金王瑞风汽车运输有限公司，从事道路普通货物运输，实际占地4亩，其中搭建的门面房用于出租经营。2012年12月14日，新绛县人民政府新政发〔2012〕54号《关于新城西部区北部区控制性详细规划和修建性详细规划的批复》原则同意《新绛县新城西部区北部区控制性详细规划》，龙兴镇磨头村处于该规划范围内。2020年4月24日，为进一步提升新绛县农村人居环境整治工作水平和质量，中共新绛县委办公室、新绛县人民政府办公室印发《新绛县农村人居环境“清拆改种建”行动方案》，在全县开展农村人居环境“清拆改种建”专项行动，要求拆除县域通道两旁的“两违建筑”和农村危房、旧房、无功能房（院）、空闲宅基地地面附着物、广告牛皮癣等，着力刹住农村乱圈乱占、乱搭乱建、乱贴乱画、破旧裸露房闲置和空闲宅基地乱象等问题。按照该方案要求，被告新绛县龙兴镇人民政府在全镇范围内开展农村人居环境“清拆改种建”专项行动。原告王建国于2010年投资建设并由其作为法定代表人的新绛县金王瑞风汽车运输有限公司占地用房，位于新绛县新城西部区北部区控制性详细规划D02-01G1区域，处于该专项行动范围内。2020年4月28日龙兴镇人民政府对原告王建国作出《限期拆除告知书》，原告王建国同日签收。2020年5月3日龙兴镇人民政府作出《限期拆除决定书》，并当庭陈述由镇政府工作人员马占龙、吴亮送达到原告用于出租经营的门面房租赁户。对此，原告当庭陈述未收到该决定书，其是通过政府信息公开申请获取。庭审中原被告双方对该公司及门面房占地共计4亩的事实没有争议。现原告王建国所建车间厂房顶棚及门面房已被全部拆除，车间厂房四周尚有部分未拆除。同时查明，原告王建国当庭认可其建房时未取得相关建设规划许可证。 原审认为，《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”根据该规定，只有违法建设的建筑物位于乡、村庄规划区内，乡镇政府才能依据规划法律法规的规定处置违法建筑。本案被告新绛县龙兴镇人民政府未能提交证据证明其作出行政行为时所涉的原告王建国的建筑物所在区域有乡、村规划，未能证明其依法具有相应职权。因此，被告新绛县龙兴镇人民政府作出的案涉限期拆除决定主体资格不适格，属重大且明显违法情形，故被告新绛县龙兴镇人民政府作出的案涉限期拆除决定应为无效。关于本案案涉限期拆除决定的行政相对人问题。由于案涉厂房占地主要由新绛县金王瑞风汽车运输有限公司用于生产经营，故本案限期拆除决定应当以该公司为行政相对人，而非该公司法定代表人即本案原告王建国。综上，依照《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条第一款、第九十九条第一项之规定，判决：确认被告新绛县龙兴镇人民政府2020年5月3日对原告王建国作出的新龙政罚决字〔2020〕第1707号《限期拆除决定书》无效。 新绛县龙兴镇人民政府上诉称，一、一审判决认定事实错误。（一）本案案涉房屋系规划区内违法建筑，应予以拆除，一审判决在已查明事实的基础上，即未认定《新绛县新城西部区北部区控制性详细规划》为龙兴镇王庄村应遵守之规划，反而认定上诉人未提供乡、村规划；也未认定本案案涉房屋在规划区内且系违法建筑，属于认定事实错误。（二）上诉人执法主体适格。上诉人依据《城乡规划法》六十五条规定，对王建国私搭乱建行为作出《限期拆除决定书》的处罚决定符合法律规定，且上诉人作出行政处罚决定的执法主体适格。上诉人提交的证据晋编办字[2019]219号文件《关于明晰乡镇（街道）权责厘清县乡关系的指导意见》的附件序号6中，清楚列明：对乡镇农村居民未取得乡镇规划建设许可证的违法建设行为，授权乡镇人民政府依据《城乡规划法》第六十五条规定，作出限期拆除的行政强制处罚权。由此，在全省范围内运城市委和编办及新绛县委编制委员会及行政审批局联合行文，先后对晋编办字[2019]219号文件精神内容进行了全文转发执行，审理中被上诉人王建国及代理人对此证据的真实合法性无异议，而判决书中却未对新绛县龙兴镇人民政府已获得授权进行确认，一审法院认定被上诉人作出限期拆除决定主体资格不适格属于认定事实错误；二、一审判决适用法律错误。（一）上诉人已提交本案案涉房屋所在规划区相关规定。根据《城乡规划法》第二十二条规定“镇人民政府根据镇总体规划的要求，组织编制镇的控制性详细规划，报上一级人民政府审批、县人民政府所在地镇的控制性详细规划，由县人民政府城乡规划主管部门根据镇总体规划的要求组织编制，经县人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案。”新绛县人民政府城乡规划部门作为编制主体，在进行《新绛县新城西部区北部区控制性详细规划》等编制时，已将新绛县龙兴镇人民政府规划区编制包含在内，上诉人无权编制相关控制详细规划，也无需另行组织编制相关控制详细规划。同一块地不可能按照两种不同的规划进行重复性、叠加性建设。因此一审法院断章取义认定上诉人未提交本案案涉房屋所在区域乡、村规划没有法律依据，且适用法律错误。（二）上诉人执法主体适格。1、一审法院错误认定上诉人未提供乡、村规划，而认定上诉人执法主体资格不适格，属于适用法律错误，本案中上诉人的行政执法主体资格系法定且经授权取得，与是否编制乡村规划无直接、必然的联系。2、一审法院认定上诉人只有依据乡、村规划才能行使处置违法建筑的职权属于适用法律错误。3、上诉人作出的《限期拆除决定书》有效。综上，一审法院认定事实、适用法律错误，请求：1、撤销河津市人民法院（2020）晋0882行初48号行政判决书；2、依法改判确认上诉人做出的限期拆除决定书合法有效，驳回被上诉人的其他诉讼请求；3、本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。 新绛县龙兴镇人民政府向本院提交了以下证据： 1、新绛县龙兴镇王庄村新农村规划；2、关于对《新绛县龙兴镇王庄村建设规划》（2006-2015年）的批复；3、《关于新绛县二0一四年第一批次建设用地的批复》和新绛县新城区西部区北部区控制详细规划图分则B01区；4、建筑工程规划许可证；5、关于对新绛县龙兴镇人民政府向法院提交《新绛县县城总体规划》、《新绛县新城区西部区北部区控制详细规划》及若干村民违法城乡规划法的情况说明；6、《山西省住房和城乡建设厅行政处罚裁量权实施办法》和《行政处罚裁量基准的通知》晋建法子[2017]4号；7、新绛县人民政府《关于严厉打击私扩乱建，非法买卖土地等行为健全完善国土资源联合监管长效机制的通知》（新政法[2015]号文件）；8、关于各乡镇机构设施的通知（新编办发[2019]16号）；9、关于新绛县龙兴镇机构编制有关事项的通知（新深改办[2019]124号）。 被上诉人王建国答辩称，一、新绛县龙兴镇人民政府作出的限期拆除决定书实体程序均违法，证据不足、处罚主体不适格，属于重大且明显违法的情形，一审法院判决认定案涉处罚决定行为无效，认定事实清楚，适用法律正确；二、依据行政诉讼证据规则，新绛县龙兴镇人民政府应该承担举证不能的不利后果。综合本案案涉房屋已被拆除的事实，一审法院判决原行政处罚无效处理正确。请求：驳回上诉人上诉请求，维持原判。 被上诉人王建国对上诉人新绛县龙兴镇人民政府提交的证据质证意见为：以上四组文件可以体现出涉案房屋的拆除区域在用途上规划为建设用地，且至今存在后续开发建设的事实，并由新绛县汇亚房地产公司取得了相应的建设工程规划许可，后续规划并非一般的乡镇规划许可，可以印证涉案区域属于城镇建设和发展需要，进行规划控制的地区，符合城乡规划法规定的城市规划区要求，镇政府无权对房屋进行处置。在证明目的上，因该地区已经经过相应的土地招牌交易，并有新的房地产公司进驻，可以体现出对房屋的拆除行为并非简单的拆除需要，本质上属于土地征收行为。上诉人及行政机关应当对被上诉人的房屋进行补偿，对证据本身来讲，上诉人提交的证据属于一审未及时提供，二审后补的证据，超出了举证期限，依据相关规定，以上新证据并非在一审证据中按照规定补充，不能作为合法依据。针对37号文件内容，也能印证对房屋的拆除不合法。 本院对上述证据真实性予以认定，对证明力依据质证意见综合认定。 二审查明事实与一审基本一致。 本院认为，本案争议焦点为：一、新绛县龙兴镇人民政府执法主体是否适格；二、新绛县龙兴镇人民政府作出限期拆除决定事实是否清楚，证据是否充分；三、新绛县龙兴镇人民政府作出限期拆除决定是否符合法定程序。 关于新绛县龙兴镇人民政府执法主体是否适格。《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”本案中，《新绛县县城总体规划》、《新绛县新城西部北部区控制性规划》能够证明在新绛县××县城总体规划中××村；新绛县龙兴镇磨头村王建国占地现状示意图，亦能证明龙兴镇政府的土地利用规划包含在全县的整体规划中；中共山西省委机构编制委员会办公室山西省行政审批服务管理局晋编办字〔2019〕219号文件《关于明晰乡镇（街道）权责厘清县乡关系的指导意见》、新绛县人民政府关于各乡镇机构设施的通知（新编办发[2019]16号）、《关于新绛县龙兴镇机构编制有关事项的通知》（新深改办[2019]124号）等证据能够证明新绛县龙兴镇人民政府在本案中执法主体适格。 关于新绛县龙兴镇人民政府作出限期拆除决定是否合法。《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定：“未取得建设工程规划证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下罚款。”《山西省城乡规划条例》第六十三条规定：“在城市、镇规划区域内，建设单位或者个人未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；可以采取改正措施消除对规划实施的影响的，责令限期改正，处建设工程造价5％以上10％以下的罚款。逾期不采取改正措施或者无法采取改正措施消除影响的，责令限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价10％以下的罚款。前款所指可以采取改正措施的违法建设工程，应当符合下列条件：（一）处于城乡规划确定的建设用地范围内，且不影响控制性详细规划实施的；（二）不危害公共安全、公共卫生，不影响基础设施和公共服务设施正常运行的；（三）不违反城乡规划确定的自然与历史文化资源保护要求的；（四）没有引起相邻纠纷、不良社会影响，或者经过改正以后可以消除的；（五）市、县人民政府规定的其他条件。”本案中，被上诉人王建国在建房时未取得规划许可证，且《新绛县县城总体规划》、《新绛县新城西部北部区控制性规划》及新绛县自然资源局补充说明能够证明被上诉人王建国所诉涉案被拆除建筑处于高压绿地走廊线上，属于无法采取改正措施消除影响的情形。故新绛县龙兴镇人民政府依法作出限期拆除决定，证据确凿。 关于新绛县龙兴镇人民政府作出限期拆除决定是否符合法定程序。《中华人民共和国行政处罚法》第三十六条、第三十七条、第四十条、第四十一条、第三十二条、第四十二条规定，行政机关发现公民有依法应当给予行政处罚的行为的，必须全面、客观、公正地调查，收集有关证据，必要时，依照法律、法规的规定，可以进行检查；行政机关在调查或者进行检查时，执法人员不得少于两人，询问或者检查应当制作笔录；行政处罚决定书的送达必须有送达回证，行政处罚决定书在宣告后当场交付当事人；当事人不在场的，行政机关应当在七日内按照民事诉讼法的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人；当事人有权进行陈述和申辩，行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；行政处罚听证范围及程序等。本案中，上诉人龙兴镇政府所提交证据不足以证明其在作出限期拆除决定前依法进行完整的立案调查、勘查询问、以及保障当事人申辩、陈述权利和依照法律规定程序进行了送达；新绛县龙兴镇人民政府作出的限期拆除决定，涉及被上诉人的房屋建筑，属于重大财产性权益，因此，新绛县龙兴镇人民政府在作出处罚决定前应告知却未告知王建国有要求举行听证的权利。综上，新绛县龙兴镇人民政府作出限期拆除定违反法定程序应予撤销，鉴于案涉房屋建筑已被拆除，故依法确认案涉限期拆除决定违法。 综上所述，原审判决适用法律错误，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下： 撤销河津市人民法院（2020）晋0882行初48号行政判决； 确认上诉人新绛县龙兴镇人民政府新龙政罚决字〔2020〕第1707号《限期拆除决定书》违法。 一、二审案件受理费100元，由上诉人新绛县龙兴镇人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长  张晓波 审判员  林学武 审判员  裴黎杰 二〇二一年三月三十日 书记员  余 婧