山西省运城市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）晋08行初13号 原告太钢集团临汾钢铁有限公司，住所地临汾市尧都区桥东街**。 法定代表人李学峰，董事长。 委托代理人景东亮，该公司法律顾问。 委托代理人陈相军，北京大成（太原）律师事务所律师。 被告霍州市人民政府，住所地霍州市开元街。 法定代表人（出庭负责人）李青雁，市长。 委托代理人闫会波，霍州市自然资源局局长。 委托代理人段彦峰，山西金贝（临汾）律师事务所律师。 被告临汾市人民政府，住所地临汾市鼓楼东大街**。 法定代表人李云峰，市长。 出庭负责人王新辉，临汾市司法局副局长。 委托代理人贾民远，临汾市司法局公职律师。 委托代理人茹娟娟，临汾市司法局公职律师。 原告太钢集团临汾钢铁有限公司（以下简称临钢公司）诉被告霍州市人民政府、被告临汾市人民政府行政处理及行政复议案，于2021年1月4日向本院提起行政诉讼。本院于2021年1月8日立案后，于2021年2月1日向二被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2021年2月20日公开开庭审理了本案。原告委托代理人景东亮、陈相军，被告霍州市人民政府市长李青雁及委托代理人闫会波、段彦峰，被告临汾市人民政府司法局副局长王新辉及委托代理人贾民远、茹娟娟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 经被告霍州市人民政府批准，2020年５月28日霍州市自然资源局作出［2020］27号《关于收回太钢集团临汾钢铁有限公司国有建设用地使用权的决定书》（以下简称27号土地收回决定）。原告申请复议，被告临汾市人民政府于2020年10月20日作出临政复决［2020］10号行政复议决定（以下简称10号复议决定），维持霍州市人民政府的土地收回行为。 原告临钢公司诉称，被告一为开发建设霍州市七里峪景区旅游产业，于2020年6月委托中国城市建设研究院编制《山西省霍州市中镇霍山七里峪景区入口片区修建性详细规划》。因规划区所在位置为始建于1965年的原红星机械厂，1984年后并入原告，成为原告的分公司即临钢机械厂。被告与原告协商关于利用临钢机械厂土地合作发展旅游产业有关事宜，形成了《霍州市政府、临钢公司关于协商利用原临钢机械厂合作发展旅游产业有关事宜的会议纪要》。2010年7月30日，被告一与原告签订了《霍州市政府、临钢公司投资发展旅游产业合作意向书》。为落实《合作意向书》，被告一与原告经过多轮磋商，于2015年11月18日签订了《临钢机械厂土地处置协议》，主要内容为：原告同意被告一收储补偿原告依法使用的408.47亩土地，被告一同意将原告留用的172.26亩土地的划拨土地使用权给予补办土地出让手续。被告一委托相关部门分别对收储的408.47亩土地及地上建筑物、设施设备等附着物及原告留用的172.26亩土地进行评估，以确定被告一向原告支付的土地收储补偿金和原告应向政府补缴的土地出让金。若土地公开挂牌出让时，由原告的全资子公司临汾临飞房地产开发有限公司参与被告一组织的172.26亩土地的挂牌出让行为。原告将临钢机械厂的机器设备等动产运回进行处置。原告负责迁出和安置现住临钢机械厂全部员工。已出租房屋维持原状。原告严格按照《七里峪景区入口片区详规》的基本框架和功能定位对景区保留土地实施开发建设，坚持生态保护第一的原则，不得对周边环境造成破坏，并要承担相应的生态修复责任和义务。《临钢机械厂土地处置协议》签订后，原告认真履行协议内容。经山西省国资委批准，成立了临汾临飞房地产开发有限公司，作为原告进行土地处置的载体；对临钢机械厂相关机器设备等动产运回处置；陆续迁出和安置临钢机械厂员工；已出租房屋维持原状；并严格按照《七里峪景区入口片区详规》的基本框架和功能定位，坚持生态保护第一的原则，保护性使用协议内土地。履行协议过程中，被告一在政府换届、主要领导调整后，擅自违反双方签订的《临钢机械厂土地处置协议》，批准霍州市自然资源局于2020年5月28日作出霍白然资函[2020]27号《关于收回太钢集团临汾钢铁有限公司国有建设用地使用权的决定书》，决定无偿收回原告依法使用的以上协议内土地408.32亩,注销土地登记和国有土地使用证。原告不服，依法申请复议，2020年10月20日，被告二作出临政复决[2020]10号《行政复议决定书》，维持被告一批准霍州市自然资源局作出《关于收回太钢集团临汾钢铁有限公司国有建设用地使用权的决定书》的行政行为。两被告的以上行政行为，完全违反了被告一与原告的《会议纪要》《合作意向书》《临钢机械厂土地处置协议》，所依据的事实认定不清，主要证据不足，适用法律错误，侵犯了原告的合法权益，依法应予以撤销。具体理由如下：一、两被告行政行为所依据的事实认定不清，主要证据不足。临钢机械厂作为原告的分公司，不具有独立法人资格。1986年7月，原告办理临钢机械厂营业执照手续时，《企业申请营业登记注册书》中明确载明，临钢机械厂不单独承担民事责任，同时有关附件明确“土地权属归临钢”。按照《民法典》第74条规定，临钢机械厂虽然可以以自己的名义登记取得案涉土地使用权，但其被吊销营业执照后产生的民事责任由原告承担。原告是合法的土地使用权人。事实上，原告作为案涉土地权利人始终处于正常经营状态，从未出现单位撤销、迁移、解散、破产等情形、更没有因前述原因而停止使用土地。另，临钢机械厂的前身即原红星机械厂在1967年至1970年间建厂征用土地时，按国家规定支付了土地征用和补偿费用，原告不属于“无偿取得划拨土地使用权的土地使用者”。二、两被告行政行为适用法律错误。按照被告一与原告签订的《合作意向书》《临钢机械厂土地处置协议》内容。被告一收储案涉土地的目的是按照《七里峪景区入口片区详规》，推进七里峪景区建设，加快霍州旅游产业发展。应当按照《土地管理法》第五十八条第一款第一项的规定。在双方签订的《临钢机械厂土地处置协议》中约定的被告一委托相关部门对收储的408.47亩土地及地上建筑物、设施设备等附着物进行评估，以确定被告一向原告支付的土地收储补偿金的条款也符合该法律规定的内容。综上所述，两被告滥用行政优益权，违反信赖保护原则，违法决定无偿收回原告的国有土地使用权，严重侵犯了原告的合法权益，使原告脱困转型发展陷入僵局，造成社会不稳定因素，按照《行政诉讼法》第七十条、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十六条第二款规定，诉讼请求：1.撤销被告一批准霍州市自然资源局作出的霍自然资源[2020]27号《关于收回太钢集团临汾钢铁有限公司国有建没用地使用权的决定书》、撤销被告二作出的临政复决[2020]10号《临汾市人民政府行政复议决定书》；2.判令本案诉讼费由被告承担。 原告向本院提交以下证据：1、（84）晋政函125号；2、（85）晋冶劳安第48号文件；3、临钢劳字（1985）66号文件；4、企业营业登记注册书；5、分公司设立登记申请书；6、国用（土）字第07070080、07070081、07070082、07070083、07070084、07070099、07070100国有土地使用证；7、临钢企字（1998）第12号；8、太钢集团临汾钢铁有限公司机械制造厂营业执照；9、行政处罚决定书；10、临钢劳人字（2004）30号、临钢发（2010）3号、钢发（2015）54号、钢发（2016）14号；11、《山西省霍州市中镇霍山七里峪景区入口片区修建性详细规划》；12、霍州市政府、临钢公司关于协商利用原临钢机械厂合作发展旅游产业有关事宜的会议纪要；13、霍州市政府、临钢公司《投资发展旅游产业合作意向书》；14、霍州市七里峪景区片区修建性详细规划方案会议纪要；15、测绘合同；16、临钢公司凌云机械厂项目用地勘测定界图；17、2012年3月28日霍州市政府、太钢集团、临汾公司会议纪要；18、证人证言；19、《临钢机械厂土地处置协议》；20、晋国资改革函（2015）307号；21、霍政函（2016）19号；22、证人证言、电子邮件发送截屏；23、关于对《收回国有土地使用权告知书》的复函；24、霍政函（2020）13号；25、霍自然函（2020）27号；26、行政复议听证申请书；27、临政复决（2020）10号；28、国土资规（2016）3号；29、晋政发（2017）54号；30、钢联发（2016）8号；31、《临钢之声》关于李**总理到太钢集团临钢公司考察的报道；32、建厂征地补偿费凭证；33、运城市中级人民法院（2020）晋08行初146号行政裁定书。 被告霍州市人民政府辩称，一、原告临钢公司起诉答辩人要求撤销收回国有土地使用权决定的行政诉讼已明显超过了法定的起诉期限，法庭应驳回其起诉。二、霍州市自然资源局依法收回原临钢机械厂享有的国有划拨土地使用权，完全符合相关规定，应予维持。原临钢机械制造厂建厂于1967年，位于霍州市李曹镇尉侯村，原属军工企业，后军转民。1985年根据上级指示，该厂被临钢公司接管，更名为临钢机械制造厂，生产主营机械制造（自行车）。1994年，原霍州市土地局根据原临钢机械厂的申请，为该厂使用的408.32亩土地办理了国有划拨土地使用权证。1997年，该厂因经营不善停产，职工被分流安置，企业解散，2006年被注销工商、税务登记，并停止使用了原划拨的位于霍州市李曹镇尉侯村的国有土地。基于这一事实，霍州市自然资源局依据《土地管理法》第58条第1款第3项及《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第47条第1款之规定，收回原临钢机械厂使用的上述国有划拨土地使用权，符合相关规定。三、原告临钢公司与原临钢机械厂是两个不同的法律主体，原告把二者混为一谈，并且以两者存在上下级关系为由，认为临钢机械厂被吊销后，原告就理所当然的继承取得了原临钢机械厂的国有划拨土地使用权，这种观点是完全错误的。国有划拨土地使用权不属于临钢机械厂的自有财产，临钢机械厂无权私自处分，原告也无法通过继承或兼并等方式取得。《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第44条规定：“划拨土地使用权，除本条例第45条规定的情况外，不得转让、出租、抵押”。可见，划拨土地使用权的处置受到严格的限制，不能自由流通、交易。最高人民法院《关于破产企业国有划拨土地使用权应否列入破产财产等问题的批复》(法释(2003)6号）第1条规定：根据《中华人民共和国土地管理法》第58条第1款第（四）项及《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第47条的规定，破产企业以划拨方式取得的国有土地使用权不属于破产财产，在企业破产时，有关人民政府可以予以收回，并依法处置。另外，原告对无偿取得土地使用权的理解有误，根据相关规定，凡属未缴纳土地出让金而取得的划拨国有土地使用权，均属无偿取得。四、答辩人收回临钢机械厂国有土地使用权的决定不存适用法律错误问题。首先，答辩人收回临钢机械厂的划拨土地使用权并不是“为实施城市规划进行旧城区改建以及其他公共利益需要，”而是由于临钢机械厂因撤销早已多年停止使用原划拨的国有土地；其次，《土地管理法》第58条第1款第1项所规定情形是指收回还在正常使用中的土地使用权，而临钢机械厂的实际情况也与该项规定不符。收回原临钢机械厂的国有土地使用权是为了充分利用宝贵的土地资源，做到物尽其用，防止资源浪费。综上，法庭应驳回原告起诉，维持该决定的效力。 被告霍州市人民政府向本院提交以下证据：1、《行政复议决定书》的法律文书送达回证，证明原告提起行政撤销诉讼已超过了法律规定的15天期限；2、涉案的《土地登记审批表》6份及其他土地登记申请材料证明争议土地的登记申请人、批准的使用人均为临钢机械厂，霍州市政府给临钢机械厂颁发国有划拨土地使用权证的时间为1994年，争议土地位于霍州市李曹尉侯村；3、土地发证登记表，证明给原临钢机械厂办理国有划拨土地使用权证书的编号存根；4、2015年11月18日霍州市政府与原告签订的《临钢机械厂土地处置协议》，证明原告承认案涉的408.47亩土地属于划拨用地，原使用人临钢机械制造厂已停止使用，申请人同意霍州市政府收储，原告一方为移交土地设置了附加条件；5、证据保全的《公证书》，内附原临钢机械厂的生产区、仓库区、综合区等现状照片18张，证明目前原临钢机械厂已停产多年，厂区内厂房、仓库、办公楼等已荒废多年，原临钢机械厂已停止使用划拨国有土地；6、原临钢机械厂为设立经销部办理的《企业申请营业登记注册书》资料一套，证明原临钢机械厂为自负盈亏的企业独立法人单位；7、2006年11月15日太临钢公司机械制造公司给霍州市供电支公司出具的《申请》1份，证明原临钢机械厂已停产；8、霍州市税务局文件（霍税发【2019】56号），证明临钢机械厂税务登记注销日期为2016年11月22日；9、霍州市市场监督管理局出具的《企业基本信息表》，证明临钢机械厂自2006年1月起，企业法人营业执照处于吊销状态；10、霍州市自然资源局出具的《收回国有土地使用权告知书》。11、网上下载临钢公司的文件；12、原告和张学峰签订的租赁合同。 被告临汾市人民政府辩称，一、临政复决[2020)10号《行政复议决定书》认定事实清楚。1.临钢机械厂土地取得的方式为划拨；2.临钢机械厂的土地现处于停止使用的状态。3.霍州市人民政府批准霍州市自然资源局作出的《关于收回太钢集团临汾钢铁有限公司国有建设用地使用权的决定书》的行为，符合法律规定。2019年12月23日，霍州市自然资源局向临钢公司作出《收回国有土地使用权告知书》，告知拟收回涉案408.32亩划拨国有土地使用权有关事项。2020年3月4日，霍州市自然资源局提请霍州市政府对收回临钢公司国有土地使用权收回工作进行了专题研究。2020年3月11日，霍州市政府作出霍政函[2020]13号《关于对收回太钢集团临汾钢铁有限公司国有土地使用权的实施方案的批复》。2020年5月28日，霍州市自然资源局作出《关于收回太钢集团临汾钢铁有限公司国有建设用地使用权的决定书》。二、临政复决[2020]10号《行政复议决定书》适用法律正确。案涉土地符合“停止使用原划拨的国有土地”的特征，霍州市政府收回国有建设用地使用权的行为适用依据正确。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项之规定，决定维持霍州市政府批准霍州市自然资源局作出《关于收回太钢集团临汾钢铁有限公司国有建设用地使用权的决定书》的行政行为。三、临政复决[2020)10号《行政复议决定书》程序合法。2020年7月24日，临钢公司因不服霍州市收回国有用地使用权决定，向市政府申请行政复议。2020年7月27日，市政府受理后向其依法送达《复议案件受理通知书》。霍州市政府按期提供了书面答复及相关证据材料。因案情复杂，市政府于2020年9月24日向其送达《行政复议决定延期通知书》，行政复议决定延期30日作出。经审查，市政府于2020年10月20日作出临政复决[2020]10号《行政复议决定书》，并依法送达，办案程序合法。综上，临汾市政府作出的10号行政复议决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请依法驳回临钢公司的诉讼请求。 被告临汾市人民政府向本院提交以下证据：1、行政复议申请书及证据材料目录；2、行政复议受理通知书及送达回执；3、行政复议答复书；4、霍州市政府复议程序中提交的证据目录；5、行政复议补充意见及相关证据材料；6、行政复议决定延期通知书及送达回执；7、行政复议决定书及送达回证。 本院对上述证据认证如下：原、被告各方提交的证据，均符合证据的真实性、合法性、关联性，可从不同方面证明本案相关事实，本院均予采纳。 经审理查明，国营红星农业机械厂（又名凌云机械厂、九一五一厂）筹办及生产期间，于1967年至1983年间申请并经原山西省革命委员会、临汾地区行政公署批准，陆续征用霍县李曹公社峪里大队及周边土地200余亩用于修建公路、生产用地。红星农业机械厂征用土地时经协商分别支付被征地大队、生产队及农户的地上房屋、树木、青苗（包产三年或四年）、迁坟等搬迁费、补偿费，并安置部分被征地大队、生产队的富余劳力。1984年12月国营红星农业机械厂并入临汾钢铁厂，1985年5月临汾钢铁公司成立临汾钢铁公司机械制造厂（凌云机械厂）。经临汾钢铁公司机械制造厂申请，1994年8月霍州市土地管理局给其办理土地登记手续七宗，发放了国有土地使用权证，证号分别为国用土字第07070080、07070081、07070082、07070083、07070084、07070099、07070100号。至目前，临钢机械厂原用土地闲置多年。 1998年临汾钢铁公司变更名称为太钢集团临汾钢铁有限公司。2004年8月太钢集团临汾钢铁有限公司撤销太钢集团临汾钢铁有限公司机械制造厂，成立太钢集团临汾钢铁机械制造公司，机械制造公司下设霍州留守处，负责机械制造厂撤销后的全部善后工作。 2015年11月18日，原告临钢公司与被告霍州市政府达成《临钢机械厂土地处置协议》，约定：一、乙方同意甲方收储乙方机械厂河道以北全部和河道以南部分共408.47亩土地（含一级水站的4.4亩），甲方同意将乙方留用的河道以南和位于北关村的火车站库房两处共172,26亩土地的划拨土地使用权给予补办土地出让手续，在符合城乡规划的前提下，将土地用途由工业用途变更为商业用途，按照本协议约定的时间为乙方办理新的土地使用权证。二、本协议签订后15日内甲方委托相关部门分别对收储的408.47亩土地及地上建筑物、设施设备等附着物及乙方留用的172.26亩土地进行评估，以确定甲方向乙方支付的土地收储补偿金和乙方应向政府补缴的土地出让金。评估部门出具评估报告后5日内，双方签订土地收储合同，甲方向乙方支付土地收储补偿金；乙方向甲方补缴土地出让金。若土地公开挂牌出让时，由乙方的全资子公司临汾临飞房地产开发有限公司参与甲方组织的172.26亩土地的挂牌出让行为。若有其他公司竞标取得172.26亩土地（出价高于土地收储补偿金），由甲方将土地补偿金直接返还乙方。三、乙方向甲方补缴土地出让金后一个月之内，甲方土地管理部门为乙方办结留用土地的变更手续，并颁发新的《国有土地使用证》。其中位于七里峪风景区内的166.46亩土地由工业用途变更为商业用途，位于北关村的火车站库房5.8亩土地由仓储用途变更为商住用途。四、乙方取得新的《国有土地使用证》后三个月之内，将机械厂的机器设备等动产运回乙方进行处置，甲方做好相关协调工作。五、乙方将机器设备等动产运回安置后一个月之内，将其余408.47亩土地及其范围内的建筑物、构筑物、设施等移交给甲方处置，并办理土地移交手续。六、乙方负责在取得新的《国有土地使用证》后三个月之内，迁出和安置现住机械厂全部员工，已出租房屋维持现状，不得再行续签。七、乙方严格按照七里峪景区入口片区详规的基本框架和功能定位对景区保留土地实施开发建设，开发建设方案诸如区域布局、建设风格等需经甲方同意后方可实施。乙方开发过程中要坚持生态保护第一的原则，不得对周边环境造成破坏，并要承担相应的生态修复责任和义务。 上述协议签订后至今未实际履行。2019年12月23日霍州市自然资源局向临钢公司作出并送达《收回国有土地使用权告知书》，告知拟收回涉案408.32亩划拨国有土地使用权有关事项。2020年3月4日，霍州市自然资源局提请霍州市政府对收回临钢公司国有土地使用权收回工作进行了专题研究。2020年3月11日，霍州市政府作出霍政函[2020]13号《关于对收回临钢公司国有土地使用权的实施方案的批复》。2020年5月28日霍州市自然资源局对临钢公司作出27号土地收回决定：一、依法无偿收回你单位位于霍州市李曹镇（原红星机械厂用地）的国有土地使用权。用地面积272215.7平方米（合408.32亩）。二、注销你单位位于霍州市李曹镇的国有土地使用权（土地证号：07070099、07070080、07070081、07070082、07070083、07070084)、土地使用权类型是划拨、用地面积是272215.7平方米（合408.32亩）的土地登记和国有土地使用证。三、由我局委托有专业资质的评估机构以现状对地上建筑物和其他附着物等资产残值进行评估，根据评估结果，霍州市人民政府给予临钢公司适当补偿。 临钢公司不服，向临汾市政府申请复议。2020年12月10日临汾市政府作出10号复议决定，维持了霍州市政府的土地收回行为。原告临钢公司收到临汾市政府2020年10月20日投递的10号复议决定后，于2020年11月5日向本院提起诉讼，诉讼请求：1.撤销被告一批准霍州市自然资源局作出的霍自然资源[2020]27号《关于收回太钢集团临汾钢铁有限公司国有建设用地使用权的决定书》、撤销被告二作出的临政复决[2020]10《临汾市人民政府行政复议决定书》；2.判令被告一继续履行与原告签订的《临钢机械厂土地处置协议》。本院于2020年12月15日以原告起诉不符合“一行为一诉”，裁定驳回原告的起诉。原告临钢公司于2021年1月4日重新提起本案诉讼，同时另案起诉霍州市人民政府，请求判令霍州市政府继续履行2015年11月18日《临钢机械厂土地处置协议》。 本院认为，原告收到10号复议决定后，在法定15日期限内已经提起诉讼，因其起诉不符合“一行为一诉”被本院裁定驳回起诉后，原告重新提起本次起诉，原告起诉没有超过起诉期限。 《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定：“有下列情形之一的，由有关人民政府自然资源主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。……”本案中，被告霍州市政府具有依法收回国有土地使用权的职权。霍州市政府收回案涉土地中，由霍州市自然资源局进行调查，告知了原告陈述、申辩的权利，报经霍州市政府批复同意后，霍州市自然资源局作出案涉土地收回决定并依法送达原告，程序合法。依据《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款的规定，临汾市政府作为霍州市政府上一级人民政府，依法负有相应的行政复议职责；经审查，临汾市政府作出复议决定，程序合法。 《中华人民共和国房地产管理法》第二十三条规定：“土地使用权划拨，是指县级以上人民政府依法批准，在土地使用者缴纳补偿、安置等费用后将该幅土地交付其使用，或者将土地使用权无偿交付给土地使用者使用的行为。”因此，划拨土地的取得存在有偿取得和无偿取得两种方式。本案中，原告在取得案涉土地时支付了地上房屋补偿、树木补偿、土地（三至四年产量）补偿及迁坟等补偿、安置等费用，其划拨土地的取得并非无偿。被告霍州市政府依据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条第一款作出涉案土地收回决定，该条款针对的是无偿取得划拨土地使用权的土地使用者，不适用于有偿取得划拨土地使用权的原告，因此，27号土地收回决定适用法律错误，结果错误，应予撤销。另外，霍州市政府在已与原告达成《临钢机械厂土地处置协议》的情况下，再作出27号土地收回决定，对同一范围内的土地作出不同的行政处理，亦属不妥。被告临汾市政府10号复议决定维持27号土地收回决定，确有不当，该复议决定应一并撤销。 综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第二项、第七十九条的规定，判决如下： 一、撤销被告霍州市人民政府批准霍州市自然资源局作出的霍自然资函［2020］27号《关于收回太钢集团临汾钢铁有限公司国有建设用地使用权的决定书》； 二、撤销被告临汾市人民政府临政复决［2020］10号行政复议决定书。 本案诉讼费用50元，由被告霍州市人民政府负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山西省高级人民法院。 审 判 长  张晓波 审 判 员  裴黎杰 人民陪审员  刘引第 二〇二一年三月十八日 法官助理董珊珊 书记员赵敏