江苏省徐州市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）苏03行终56号上诉人（原审原告）徐州市柳工装载机维修站，住所地徐州市鼓楼区北三环刘楼村。投资人吴露盛，该维修站总经理。委托代理人傅增强，北京京平律师事务所律师。委托代理人徐培恩，北京市君泽君(上海)律师事务所律师。被上诉人（原审被告）徐州市鼓楼区城市管理局，住所地徐州市鼓楼区环城路**。法定代表人朱青，该局局长。出庭应诉负责人王新锋，该局副局长。委托代理人孟庆玲，江苏好佳律师事务所律师。委托代理人夏善林，该局工作人员。被上诉人（原审被告）徐州市鼓楼区九里街道办事处，住，住所地徐州市鼓楼区九里山西路**/div>法定代表人董雷，该办事处主任。出庭应诉负责人苗运成，该办事处副主任。委托代理人朱咏梅，江苏盛仪律师事务所律师。委托代理人刘冰荷，江苏盛仪律师事务所实习律师。被上诉人（原审被告）徐州市鼓楼区住房和城乡建设局，住，住所地徐州市鼓楼区中山北路**鼓楼区政府大楼**/div>法定代表人张占涛，该局局长。出庭应诉负责人程斌，该局副局长。委托代理人丁涛，江苏盛仪律师事务所律师。委托代理人张浩天，该局工作人员。上诉人徐州市柳工装载机维修站（以下简称柳工维修站）诉被上诉人徐州市鼓楼区城市管理局（以下简称鼓楼区城管局）、徐州市鼓楼区九里街道办事处（以下简称九里办事处）、徐州市鼓楼区住房和城乡建设局（以下简称鼓楼区住建局）强制拆除房屋及行政赔偿三案，徐州铁路运输法院经审理作出（2018）苏8601行初541号行政判决。柳工维修站不服，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。原审法院查明：涉案厂房位于徐州市××××村，徐州市人民政府于2005年8月8日向柳工维修站颁发涉案厂房的国有土地使用证，证载使用权类型为出让、地类为工业、地类为工业用地为27598.62平方米。2014年1月3日徐州市鼓楼区人民政府发布房屋征收调查公告，对三环北路以北、鼓楼工业园以西、现状农用地以南、排水沟以东（以征收范围图为准）房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况进行调查登记。徐州市规划局于2014年4月28日向柳工维修站颁发了建设工程规划许可证，证载建设项目为1#、2#、3#厂房，建设规模为4590平方米。柳工维修站主张其厂房、房屋总面积为15849.08平方米。2015年11月17日，徐州市鼓楼区人民政府发布徐鼓政征字［2015］第8号房屋征收决定公告，决定对鼓楼工业园西侧改造项目范围内的房屋实施征收，征收范围为三环北路以北、鼓楼工业园以西、现状农用地以南、水渠以东，征收部门为鼓楼区住建局，征收委托实施单位为九里办事处。柳工维修站涉案厂房位于前述征收范围内。鼓楼区住建局作为征收部门与征收实施单位九里办事处签订协议，约定由九里办事处负责征收现场房屋拆除。2017年11月28日，2018年4月7日，涉案厂房被九里办事处组织相关人员拆除，维修站内的配件、机器设备等被装车运至刘楼村原告厂区对面一场地以及柳工维修站另行租赁的场所。2017年12月28日，鼓楼区政府以柳工维修站作为被征收人作出徐鼓政征补决字［2017］27号征收补偿决定，该决定主要载明：一、对坐落于鼓楼区××与××交叉口往西900米路南产权人柳工维修站的房屋实施征收，经多次商谈，被征收人未明确表明补偿方式，根据房屋征收补偿方案，现以货币补偿的方式给予房屋补偿。二、依据《鼓楼工业园西侧改造项目征收补偿方案》，被征收房屋总价值为：1、房屋评估价值：正规房屋5227.03㎡，计5065846元；非正规（其它）房屋94.22㎡，计12248元；总计5078094元；2、土地评估价值：面积23879.62㎡，总计9169774元；3、搬迁补助：14元×5227.03㎡=73178元；4、停产停业补助：5065846元×6%=303950元，9169774元×6%=550187，总计854137元；5、大型固定设备搬迁费：860530元；6、附属物：968104元。被征收房屋补偿总价值为17003817元。被征收人至九里办事处领取补偿款。三、被征收人收到本决定书之日起十日内将鼓楼区××与××交叉口往西900米路南房屋腾空，并与徐州市鼓楼区住房和建设局办理房屋征收补偿安置和移交手续。针对该补偿决定，柳工维修站向徐州市中级人民法院提起了行政诉讼，2019年6月6日，市中院作出（2018）苏03行初187号行政判决，判决撤销该补偿决定，柳工维修站不服，上诉至江苏省高级人民法院，江苏省高级人民法院于2019年10月28日作出（2019）苏行终1253号行政判决，判决驳回上诉。柳工维修站认为三被告强制拆除行为违法，提起本案诉讼，请求：1、判决确认被告强制拆除行为违法；2、判决被告赔偿损失16093.18万元（具体包括：土地2149.2万元、房屋2844.22万元、附属物498.34万元、搬迁费506.24万元、过渡期房屋场地租赁费187.04万元、人员安置费65.08万元、配件及备件损失4337.9万元、商品设备损失266.87万元、生产及办公设备损失2253.87万元、工具损失193.26万元、第一次强拆后恢复费用支出71.48万元、工艺品损失610.78万元、其他及个人物品损失546.81万元、客户设备损失28万元、正常拆迁停业损失625.01万元、强拆停业损失909.08万元）。一审法院认为：一、关于适格被告。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第五条规定，房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。房屋征收实施单位不得以营利为目的。房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十五条第二款规定，征收实施单位受房屋征收部门委托，在委托范围内从事的行为，被征收人不服提起诉讼的，应当以房屋征收部门为被告。本案中，鼓楼区住建局作为征收部门与征收实施单位九里办事处签订协议，约定由九里办事处负责征收现场房屋拆除，九里办事处所实施的被诉拆除行为的法律后果应当由鼓楼区住建局承担，鼓楼区住建局是适格被告，九里办事处被告主体不适格。柳工维修站主张鼓楼区城管局组织实施了强制拆除行为，鼓楼城管局对此予以否认，柳工维修站并未提供充分证据证明其主张，综合全案证据仍无法确认鼓楼区城管局参与强制拆除，且本案具有国有土地上房屋征收背景，故对上述主张不予支持，鼓楼区城管局不是本案适格被告。二、关于拆除行为是否合法。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条第一款规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。第二十七条第一款规定，实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。第二十八条规定，被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。本案中，鼓楼区政府针对涉案厂房虽作出徐鼓政征补决字［2017］27号征收补偿决定，但在该补偿决定作出前涉案厂房已经被部分拆除，在柳工维修站就该补偿决定提起诉讼的过程中，剩余厂房亦被拆除，拆除行为不符合前述法律规定，显属违法，依法应当确认违法。三、关于赔偿问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：……（四）造成财产损害的其他违法行为。该法第三十六条第（八）项规定，对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定，原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。关于土地、房屋、附属物、搬迁费、停产停业等损失，因案涉房屋位于鼓楼工业园西侧改造项目征收范围内，在双方不能达成补偿安置协议的情况下，征收部门应当按照法律规定的征收程序，对被征收涉案房屋依法进行征收补偿安置。依据相关法律规定，无论是集体土地征收，还是国有土地上房屋征收，依法享有作出征收补偿决定法定职权的机关，均为县级以上人民政府。根据前述国家赔偿法条文规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时对相对人财产权造成损失的，应当按照直接损失予以赔偿。本案中，柳工维修站未获得安置补偿的情况下涉案厂房即被拆除，其若依据国家赔偿程序主张相关损失，不利于其合法权利的充分保护。柳工维修站就涉案房屋在征收背景下土地、房屋、附属物损失、搬迁费损失等补偿利益应按照法律规定的征收补偿程序、征收补偿方案确定的标准等依法向涉案项目的房屋征收主体徐州市鼓楼区人民政府主张权利。本案中，徐州市鼓楼区人民政府于2017年12月28日就涉案征收作出徐鼓政征补决字［2017］27号征收补偿决定，该补偿决定虽被法院撤销，但并未免除徐州市鼓楼区人民政府的征收补偿义务，柳工维修站仍可就涉案征收要求其履行征收补偿职责。关于配件及备件损失、商品设备损失、生产及办公设备损失、工具损失、工艺品损失、个人物品损失、客户设备损失等问题。本案中，柳工维修站未能提供有效证据证明其损失构成及数额，鼓楼区住建局及九里办事处在拆除及搬迁过程中亦未对厂区内物品进行完整清点并制作物品交接清单，未对拆除及搬迁过程进行完整记录，鉴于拆除行为违法，另，放置在刘楼村场地的物品双方并未进行清点交接，鼓楼区住建局作为赔偿义务机关，应当主动与柳工维修站就前述损失的赔偿问题进行协商，协商不成时，应积极主动作出赔偿决定，履行赔偿职责，保障柳工维修站合法权益并避免扩大损失，积极解决行政争议，而非消极被动等待当事人起诉后由人民法院就赔偿问题进行判决。人民法院作为维护社会公平正义的最后一道防线，应当尊重行政机关的首次判断权，不宜直接替代行政机关就涉案赔偿问题作出先行判断。鼓楼区住建局应就违法拆除行为给柳工维修站造成物品损失及时作出合理的赔偿决定。过渡期房屋场地租赁费、人员安置费、第一次强拆后恢复费用等并非征收补偿利益，亦非《中华人民共和国国家赔偿法》所规定的直接损失，该部分赔偿请求缺乏相应依据，不予支持。综上，一审法院遂判决：一、驳回原告徐州市柳工装载机维修站对徐州市鼓楼区城市管理局、徐州市鼓楼区九里街道办事处的起诉。二、确认被告徐州市鼓楼区住房和城乡建设局拆除原告徐州市柳工装载机维修站厂房的行为违法。三、责令被告徐州市鼓楼区住房和城乡建设局于本判决生效之日起三十日内就拆除行为给原告徐州市柳工装载机维修站造成的损失作出赔偿决定。四、驳回原告徐州市柳工装载机维修站要求赔偿其过渡期房屋场地租赁费、人员安置费、第一次强拆后恢复费等损失的诉讼请求。五、驳回原告徐州市柳工装载机维修站要求赔偿其土地、房屋、附属物、搬迁费、停产停业等损失的起诉。案件受理费50元，由被告徐州市鼓楼区住房和城乡建设局负担。柳工维修站不服一审判决，向本院上诉称：1、2014年，鼓楼区政府因北三环高架路项目征收上诉人部分厂房，但该项目与本案无关。在本案所涉征收过程中，相关主体并未实地调查勘测。一审法院将2014年期间北三环高架路项目征收与本案所涉征收混为一谈，认定事实错误。2、上诉人提供的视频、照片、强制拆除通知书、信访事项处理意见书等，能证明九里办事处、鼓楼区城管局实施了强拆行为。现场实施拆除的人员大部分着城管局制服，且鼓楼区城管局对上诉人作出了责令改正通知书、强制拆除通知书。九里办事处实施强拆，不是鼓楼区住建局委托范围内的事宜。故九里办事处、鼓楼区城管局、鼓楼区住建局均应是本案适格被告。3、上诉人提交的证据证明，三被上诉人工作人员实施了强制拆除行为。上诉人未授权他人处理、决定搬迁事宜，因未达成补偿安置协议，上诉人在强拆前已启动相关程序维护自身合法权益。本案为非法强拆，不是上诉人自愿搬迁。三被上诉人无职权依据、认定事实不清且程序违法，一审法院应确认三被上诉人强制拆除行为违法。3、涉案厂房全部属于合法建筑。上诉人有合法的规划许可建设材料，只是分两期修建。并且，即使部分房屋未取得建设工程规划许可证，因上诉人已经取得建设工程设计方案审查文件，属于《城乡规划法》第六十四条规定的可采取改正措施的情形，不属于违法建设，更不能直接强制拆除。4、行政赔偿与行政补偿系不同的法律关系，且承担责任的主体不同。从最高人民法院的相关文书可知，上诉人有权决定申请行政赔偿或行政补偿，人民法院应对此问题一并处理，不应回避。在上诉人一并提出赔偿请求时，一审法院应当作出赔与不赔以及赔偿多少的认定，对上诉人的赔偿请求作出明确具体的认定和处理，全面、具体的审理上诉人提出的赔偿请求。一审法院要求行政机关先行作出赔偿决定，不能解决行政争议。并且，在补偿决定的行政判决中，法院认为，鉴于上诉人已经针对涉案厂房及附属物等损失在徐州铁路运输法院提起行政诉讼，本案不再判决鼓楼区政府重新作出房屋征收补偿决定。一审法院依据“应尊重行政机关的首次判断权”的观点作出认定，无法律依据。另外，一审法院虽称要尊重行政机关首次判断权，但对上诉人主张的场地租赁费、人员安置费、第一次强拆后恢复费用认定为非直接损失，不予支持，明显矛盾。因此，一审判决第三项明显不合理，且与最高人民法院的相关判例精神不符。5、上诉人主张的土地、房屋、附属物、搬迁费、停产停业等损失属于国家赔偿法规定的直接损失，一审法院裁定驳回起诉错误。强拆后上诉人需要进行维修、重新租赁场地经营，且因强拆导致业务减少进而导致人员裁减，故上诉人要求赔偿的过渡期房屋场地租赁费、人员安置费、第一次强拆后恢复费等损失属于必然发生的直接损失，应予赔偿。综上，请求二审法院：1、撤销一审判决第一、三、四、五项判决；2、确认三被上诉人强拆行为违法；3、判决三被上诉人共同赔偿相关损失16093.18万元。被上诉人鼓楼区城管局辩称，1、厂房的合法建筑面积已为生效判决认定，上诉人主张全部为合法建筑没有依据。2、鼓楼区城管局不是征收部门、征收实施单位，未实施拆除行为。责令改正通知书只是行政处罚的其中一个环节，因未作出行政处罚决定，故不能推断鼓楼区城管局实施了强拆行为。因此，请求二审法院驳回上诉人对鼓楼区城管局的上诉。被上诉人九里办事处辩称，依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第五条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十五条第二款的规定，九里办事处不是本案适格被告，一审判决正确，请求二审法院驳回上诉人的上诉。被上诉人鼓楼区住建局称，涉案厂房不是强制拆除，上诉人的赔偿请求缺乏依据，鼓楼区住建局不是适格被告。鼓楼区住建局会在一审判决生效后对上诉人的损失进行赔偿，请求二审法院依法判决。各方当事人向原审法院提供的证据、依据均已随案卷移送至本院，本判决书不再累述。二审期间，双方当事人均未提交新证据。本院二审查明的事实同一审查明事实一致。本院认为，一、关于适格被告及行为是否合法的问题。涉案房屋处于征收范围内，鼓楼区住建局为征收部门，九里办事处为征收实施单位。按照徐州市的相关文件规定，街道办事处具有对违法建筑的拆除职责。并且，九里办事处的内设机构--城市综合管理办公室（挂综合执法队牌子，派驻城管执法中队）具体负责违法建筑的拆除工作。二审中，九里办事处认可穿制服的人员及车辆均隶属于办事处。结合本案实际情况，一审法院认定九里办事处实施了拆除涉案房屋的行为并无不当。因涉案房屋系在征收过程中被拆除，一审法院判令征收部门鼓楼区住建局承担责任符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第五条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十五条第二款的规定。现有证据不足以证明上诉人自愿交付拆除涉案房屋，一审法院确认强制拆除行为违法具有法律依据。二、关于案涉房屋被违法拆除的后续赔偿问题。依据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条、第三十六条的规定，违法行政行为对财产权造成损害的，按照直接损失给予赔偿。上诉人主张的场地租赁费、人员安置费不属于应予赔偿的直接损失，也不属于涉案地块的征收补偿内容，一审法院未予支持并无不当。对于上诉人主张的维修费用，其未提供相应证据证实，不予支持。对于动产损失，因上诉人主张的物品数量多、价值高，其提供的视频、照片等证据不能完整体现动产受到损失的情况，且存放的物品未清点交接，故直接判决赔偿义务机关进行赔偿的时机不成熟，一审法院判令鼓楼区住建局作出赔偿决定符合《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条之规定。上诉人主张的土地、房屋、附属物损失、搬迁费损失、停产停业损失属于征收过程中必然获取的利益，上诉人可通过征收补偿程序弥补。综上所述，上诉人的上诉请求不能成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，应予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人徐州市柳工装载机维修站负担。本判决为终审判决。审判长  吴艳丽审判员  黄传宝审判员  徐 冉二〇二一年三月三十一日书记员  王珠玛