北京市第二中级人民法院行 政 判 决 书（2021）京02行终402号上诉人（一审原告）华宇波，男，1998年5月14日出生，汉族，住浙江省宁波市北仑区。委托代理人王梦颖，浙江九恒律师事务所律师。被上诉人（一审被告）中国银行保险监督管理委员会广东监管局，住所地广东省广州市越秀区沿江中路**。法定代表人裴光，局长。委托代理人王涛，中国银行保险监督管理委员会广东监管局工作人员。委托代理人黎佳雨，中国银行保险监督管理委员会广东监管局工作人员。被上诉人（一审被告）中国银行保险监督管理委员会，住，住所地北京市西城区金融大街**/div>法定代表人郭树清，主席。委托代理人周兰领，中国银行保险监督管理委员会工作人员。委托代理人陈睿，中国银行保险监督管理委员会工作人员。上诉人华宇波因诉中国银行保险监督管理委员会广东监管局（以下简称广东银保监局）所作投诉回复及中国银行保险监督管理委员会（以下简称银保监会）所作复议决定一案，不服北京市西城区人民法院（以下简称一审法院）所作（2019）京0102行初729号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。2019年6月5日，广东银保监局作出《银行业消费者投诉事项回复函》（以下简称被诉回复）。该回复主要内容为：因华宇波欠款，广发银行信用卡中心依约委托第三方向华宇波催款，于2019年3月4日以北京腾铭律师事务所（以下简称腾铭律所）的名义向华宇波寄送律师函，该律师函预留的联系人不是北京腾铭律师事务所的律师，而是第三方的工作人员。关于华宇波反映的律师函没有公文函号等规范标准的问题，建议华宇波向相关法律部门咨询。华宇波对被诉回复不服，向银保监会提起行政复议申请。2019年8月8日，银保监会作出银保监行复决字〔2019〕140号《行政复议决定书》（以下简称被诉复议决定），根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十三条的规定，维持了广东银保监局作出的被诉回复。华宇波不服被诉回复和被诉复议决定，诉至一审法院。华宇波向一审法院诉称，2019年3月4日，华宇波收到律师函，该律师函无公文函号、无律师事务所公章、无律师签字、预留联系人不是执业律师，所以其有理由相信是伪造的。广东银保监局、银保监会认定事实不清。请求：1.撤销被诉回复，并责令广东银保监局重新作出处理；2.撤销被诉复议决定；3.由广东银保监局、银保监会承担本案诉讼费。广东银保监局向一审法院辩称，一、对华宇波提出的投诉事项，广东银保监局办理程序合法。2019年5月7日，广东银保监局收到银保监会转办华宇波署名的《行政投诉函》，被投诉人为广发银行股份有限公司（以下简称广发银行）。华宇波称其收到广发银行委托律师寄来的“律师函”，但该律师函存在无公文函号、公章及签名为打印、预留非律师执业人员联系方式的问题，认为该银行伪造律所公函，请求银保监会进行查处。经审查，华宇波反映的问题涉及其与广东银保监局辖内机构广发银行信用卡中心之间的信用卡业务纠纷。根据《银监会机关银行业消费者投诉处理规程》（银监办发〔2018〕13号，以下简称《规程》）第六条“各银监局按照属地监管原则，结合实际情况，负责处理本辖区的投诉事项”、第二十一条“银监局或银行业金融机构总行（部）应在接到银监会消费者权益保护部门的《银监会机关银行业消费者投诉转办单》和转交的投诉事项之日起3日内，向消费者发送《银行业消费者投诉办理告知书》，告知投诉人有关投诉事项已进入正式调查处理程序”的规定，广东银保监局于5月9日作出《银行业消费者投诉办理告知书》，告知华宇波已受理投诉。受理后，广东银保监局对该投诉事项进行了调查，调取了华宇波信用卡业务办理资料、用卡记录、广发银行信用卡章程、客户协议、催收材料、相关外包业务合同等证据。经调查，广东银保监局查明如下事实：2017年4月6日，华宇波申请办理广发银行信用卡，卡号×××。2018年8月起，该信用卡开始出现逾期，截至2019年5月，总欠款为4378.85元，其中本金欠款3299.56元，利息515.79元，违约金423.66元，手续费139.84元。2018年8月起，广发银行信用卡中心以及该中心委托的第三方催收机构上海迪扬信息科技有限公司（以下简称迪扬公司）分别多次通过短信、电话等方式联系华宇波催收欠款，但均未果。2019年3月4日，迪扬公司根据广发银行信用卡中心委托的腾铭律所授权，套打制作《律师函》并以该所名义向华宇波寄送，催收其前述信用卡欠款。根据《规程》第二十二条“银监局或银行业金融机构总行（部）在向消费者发送《银行业消费者投诉办理告知书》之日起30日内，应指定投诉调查处置的责任人或责任部门办理投诉事项，并完成投诉调查、处置及书面答复消费者相关工作”的规定，6月5日，广东银保监局向华宇波作出被诉回复，告知投诉调查情况。综上，广东银保监局对华宇波前述信访办理过程符合《规程》的相关规定，程序合法。二、针对投诉事项，广东银保监局已充分履职。（一）广东银保监局核查事实清楚。1.华宇波信息表、信用卡申请表、身份证扫描件、开卡影像资料等证据显示：2017年4月6日，华宇波申请办理广发银行信用卡，卡号×××;申领过程中，华宇波抄录“本人已阅读全部申请材料，充分了解并清楚知晓该信用卡产品的相关信息，愿意遵守客户协议的各项规则”。前述证据证明华宇波是广发银行信用卡持卡人。2.华宇波信用卡对账单显示：2018年8月起，前述信用卡开始出现逾期。截至2019年5月，总欠款为4378.85元，其中本金欠款3299.56元，利息515.79元，违约金423.66元，手续费139.84元。前述证据证明华宇波所持广发银行信用卡发生逾期。3.《广发银行信用卡章程》第三十二条约定“持卡人超过到期还款日未归还欠款时，发卡机构有权自行或委托第三方机构通过信函、短信、电子邮件、电话、上门、公告或司法渠道等方式向其催收欠款”。《广发银行信用卡客户协议（个人卡）》第十条第一款约定“银行有权通过电话、信函、手机短信、微信、电子邮件、面访或司法渠道等方式自行或委托第三方向客户本人及担保人直接催缴欠款，向客户提供给银行的联系人、近亲属及工作单位等要求代为转告催缴欠款事宜”。前述证据证明依据合同约定，广发银行信用卡中心有权自行或委托第三方机构催收华宇波信用卡欠款。广发银行信用卡中心与迪扬公司签订的《银行卡催告通知服务委托合同（非诉）》第二条约定“甲方（广发银行信用卡中心）委托乙方（迪扬公司）通过非诉讼方式对银行卡欠款客户进行催告通知”。该证据证明广发银行信用卡中心授权迪扬公司催收信用卡欠款。4.广发银行信用卡中心与腾铭律所签订的《非诉专项法律服务合同》第一条约定“甲方（广发银行信用卡中心）委托乙方（腾铭律所）以乙方名义对欠款客户发出律师函。乙方负责提供加盖公章及律师签章的律师函模板供甲方套印，即套印乙方公章的效力与手工加盖乙方公章的效力相同；乙方授权甲方或甲方指定的外包机构在向不特定的欠款客户发出律师函时使用套印的乙方公章及律师签章，甲方或甲方指定的外包机构套印后寄发的行为将视为乙方名义发出律师函”。该证据证明腾铭律所授权广发银行信用卡中心及其指定的第三方机构以该所名义向欠款客户发出律师函。5.催收记录、催收录音文本、《律师函》、情况说明等证据显示，因多次向华宇波及其联系人电话催收未果，依据前述合同约定，该中心委托的迪扬公司于2019年3月4日向华宇波寄送律师函，该律师函系由广发银行信用卡中心按照腾铭律所提供的事先印有律所印章、承办律师签名的模板套印，预留联系人联系方式为委外机构工作人员信息。经腾铭律所确认，该律师函确为该所授权，合法有效。前述证据证明迪扬公司向华宇波寄送的《律师函》具有腾铭律所授权，不存在华宇波所称“银行伪造律所公函”的问题。综合上述证据，广发银行信用卡中心委托的第三方催收机构依据相关合同约定，向华宇波寄送律师函催收信用卡欠款的事实清楚，华宇波所称“银行伪造律所公函”没有事实依据。（二）广东银保监局对华宇波投诉焦点问题认定准确，本案中不存在机构违反监管规定、侵害华宇波合法权益的事实。1.关于广发银行信用卡中心是否可委托第三方催收信用卡欠款的问题。《银行业金融机构外包风险管理指引》（银监发〔2010〕44号）第三条规定“本指引中的外包是指银行业金融机构将原来由自身负责处理的某些业务活动委托给服务提供商进行持续处理的行为”。《中国银监会关于进一步规范信用卡业务的通知》（银监发〔2009〕60号）第十三条规定“实施催收外包行为的银行业务金融机构，应建立相应的业务管理制度，明确催收外包机构选用标准、业务培训、法律责任和经济责任等，选用的催收外包机构应经由本机构境内总部高级管理层审核批准，并签订管理完善、职责清晰的催收外包合同，不得单纯按欠款回收金额提成的方式支付佣金”。近年来，随着信用卡业务的普及、发行量的攀升，信用卡逾期不良资产规模也快速增加。如催收环节仅仅依赖发卡行直接与欠款客户进行一对一的沟通，不仅增加运营成本，而且催收效率低，因此银行将部分催收业务委托第三方专业机构办理，作为直接催收的有效补充，不仅未违反监管规定的要求，也符合经营实际需要。2.关于律所授权广发银行信用卡中心及第三方机构以其名义发出《律师函》的问题。《商业银行信用卡业务监督管理办法》（中国银监会令2011年第2号）第六十九条规定“信用卡催收函件应当对持卡人充分披露以下基本信息：持卡人姓名和欠款余额，催收事由和相关法规，持卡人相关权利和义务，查询账户状态、还款、提出异议和提供相关证据的途径，发卡银行联系方式，相关业务公章，监督机构规定的其他内容”。广发银行信用卡中心向华宇波发出的《律师函》，符合合同约定，其内容未违反监管规定。综上，在广东银保监局监管职责范围内，华宇波所称银行违规、侵害其权益的说法没有依据。广东银保监局在被诉回复中，已详细告知华宇波前述查明事实。即对于华宇波的投诉事项，广东银保监局已履行调查答复职责，履职到位。广东银保监局的履职行为也得到银保监会的认可，银保监会对华宇波此前提出的行政复议申请依法作出了维持决定。三、华宇波的起诉不符合行政诉讼受理条件。（一）华宇波投诉的问题不属于银行业监督管理部门职责范围。根据《中华人民共和国银行业监督管理法》的规定，银行业监督管理机构负责对银行业金融机构及其业务活动实施监督管理。华宇波在《行政投诉函》以及《行政复议申请书》提出的主要问题是“律师函没有函号”“公章和签名均为电脑打印”“预留非律师人员联系方式”。在腾铭律所已经确认《律师函》系该所授权广发银行信用卡中心及其指定的第三方机构发出的情况下，根据《中华人民共和国民法总则》第一百六十二条“代理人在代理权限内，以被代理人名义实施的民事法律行为，对被代理人发生效力”的规定，该委托代理行为对被代理人腾铭律所发生效力。从法律关系上看，华宇波提出的对《律师函》异议，属于其与腾铭律所之间的民事争议；从争议内容看，华宇波反映的关于《律师函》格式规范的问题，属于对律所（律师）从业行为的质疑，均不属于银行业监督管理部门的监管职责范围。就前述问题，广东银保监局已在被诉回复中告知其循法律途径解决。华宇波基于不属于银行业监督管理部门法定职责的事项提起履责之诉，没有法律依据。对此，（2017）最高法行申1467号《行政裁定书》也明确“提起履行职责之诉，对于原告来讲，需具有实体法上的请求权基础；对于被告来讲，需具有相应的法定职责。原告是否具有请求权基础、被告是否具有相应的法定职责，固然可以在实体审理中查明，但在事实情况和法律状况非常明显的情况下，亦可以迳行裁定驳回起诉，没有必要仅仅因为‘拒绝’了一个没有实体法上请求权基础的申请而使一个明显不具有法定职责的行政机关卷进诉讼当中”。（二）华宇波的起诉缺乏事实依据。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，“提起诉讼应当符合下列条件：……（三）有具体的诉讼请求和事实根据；……”。如前所述，华宇波信用卡欠款逾期，广发银行信用卡中心以《律师函》方式向其催收欠款事实清楚。华宇波的相关还款义务由信用卡章程及协议约定，《律师函》仅是对华宇波应履行还款义务以及法律后果等信息的告知，对华宇波的权利义务不产生影响，其格式是否符合规定也不会影响华宇波权益。因此，经调查，本案不存在机构违规或侵害消费者权益的事实。华宇波的主张明显缺乏事实基础。对此情形，（2019）京02行终1173号已明确“提起缺乏基本事实根据的行政诉讼不符合起诉条件”。（三）广东银保监局告知行为对华宇波的权利义务不构成影响。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，“提起诉讼应当符合下列条件：……（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖”以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（法释〔2018〕1号，以下简称《解释》）第一条规定，“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（十）对公民、法人或者其他组织的权利义务不产生实际影响的行为”。广东银保监局所作出的被诉回复内容是向华宇波客观陈述相关事实情况，并指引其就反映的问题向有关部门咨询，属于指引、告知行为。广东银保监局的答复对华宇波的权利义务关系未产生实际影响，与华宇波不存在法律上的利害关系。因此，华宇波的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》及相关司法解释规定的受案范围与起诉条件。对此，（2018）最高法行申5436号、(2018)最高法行申6025号《行政裁定书》也明确“对再审原告的投诉举报作出的答复，是基于行政服务的要求作出的回应，该答复未对再审原告设定新的权利义务，也不会对其合法权益产生实际影响”。（四）华宇波要求广东银保监局履行查处职责的投诉请求没有依据。华宇波在投诉中要求广东银保监局“采取责令改正、行政罚款等监管措施”。但如前所述，经广东银保监局调查查明，本案不存在华宇波所称的“违法、违规事实”，要求根据相关法律法规对银行“采取监管措施”没有事实依据。另一方面，即使存在违法、违规行为，对银行业金融机构“采取行政罚款等监管措施”是相关法律法规赋予银行业监督管理机构的职责，不是依申请产生的职责。现行法律、法规、规章未赋予投诉人申请银行业监督管理部门对银行“采取行政罚款等监管措施”的权利，亦未规定银行业监督管理部门具有依申请“采取行政罚款等监管措施”的职责，即使投诉人在投诉过程中提出了该请求，也仅是其权利主张的表达方式，不具有启动法定程序的功能，不能以此作为认定行政机关“不作为”的依据。广东银保监局前述意见亦契合（2018）最高法行申5436号、（2018）最高法行申6025号《行政裁定书》中提出的“证监会依据《中华人民共和国证券法》的规定履行证券市场的监管职责，其不负有基于个别举报投诉而启动行政调查程序的法定义务，个别投资者亦不具有要求证券监管机关为其个人利益而履行监管职责的请求权”裁判意见。综上所述，广东银保监局对华宇波提出的投诉事项已经进行了调查处理，办理程序合法，事实认定清楚，华宇波起诉没有事实及法律依据，其诉求及理由亦不能成立，请求法院依法裁定驳回起诉或判决驳回华宇波的诉讼请求。银保监会向一审法院辩称，被诉复议决定事实清楚、程序合法、法律适用正确，请求法院依法判决驳回华宇波的诉讼请求。2020年12月25日，一审法院作出（2019）京0102行初729号行政判决认为，针对华宇波的投诉事项，广东银保监局通过调阅资料、向相关单位了解相关情况等方式展开全面核查。经核查，广东银保监局作出被诉回复，对华宇波反映的情况予以回复，被诉回复认定事实清楚、内容并无不当。《中华人民共和国行政复议法》第十二条第二款规定，对海关、金融、国税、外汇管理等实行垂直领导的行政机关和国家安全机关的具体行政行为不服的，向上一级主管部门申请行政复议。银保监会作为广东银保监局的上一级主管部门，具有对广东银保监局作出的被诉回复进行复议的法定职权。银保监会受理了华宇波的行政复议申请，并依法向广东银保监局送达行政复议申请书副本，经过审查，作出被诉复议决定。被诉复议决定程序合法、结论正确，并无不当。华宇波的诉讼请求均缺乏事实及法律依据，不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决驳回了华宇波的诉讼请求。华宇波不服一审判决，上诉至本院，认为一审判决认定事实不清、证据不足、法律适用错误。请求撤销一审行政判决，改判支持华宇波一审诉讼请求。广东银保监局、银保监会均同意一审判决，请求予以维持。在一审审理期间，广东银保监局在法定期限内向一审法院提交了如下证据：1.群众来信来访登记阅办单；2.银监会机关银行业消费者投诉转办单；3.银保监会群众来信分办单；4.行政投诉函（含《律师函》）；5.银行业消费者投诉受理告知书；6.查询函；7.被诉回复；上述证据证明广东银保监局对华宇波投诉事项办理程序合法。8.申请人信息表；9.信用卡申请表；10.身份证扫描件；11.开卡影像资料；12.信用卡对账单；13.广发银行信用卡章程；14.广发银行信用卡客户协议（个人卡）；15.银行卡催告通知服务委托合同（非诉）；16.非诉专项法律服务合同；17.催收记录；18.催收录音文本；19.情况说明；20.广发银行信用卡中心关于客户华宇波投诉查核情况的报告；21.广发银行信用卡中心关于客户华宇波投诉查核情况的补充报告；22.律师事务所法律意见；23.相关法律法规依据；上述证据证明广东银保监局投诉处理证据充分、认定事实清楚、结论正确，已经履行法定职责。在法定期限内，银保监会向一审法院提交了如下证据：1.华宇波申请材料；2.行政复议答复通知书；3.广东银保监局答辩材料；4.被诉复议决定及邮寄凭证。在法定期限内，华宇波未向一审法院提交证据。一审法院对上述经质证的证据材料作如下确认，广东银保监局、银保监会提交的证据材料符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》对证据的要求，能够证明案件相关事实，予以确认。一审法院已将上述证据材料全部移送本院，本院审查后认定，一审法院对广东银保监局、银保监会在一审诉讼期间提交的证据所作认证符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的有关规定，经本院审查属实，亦予以确认。根据上述被认定合法有效的证据，本院查明事实如下：广东银保监局于2019年5月7日收到华宇波的投诉材料，同年5月9日对华宇波作出《银行业消费者投诉受理告知书》并邮寄。广东银保监局进行了相关调查后，于2019年6月5日作出被诉回复并邮寄。华宇波不服被诉回复，向银保监会提起行政复议申请。银保监会于2019年6月18日受理华宇波的行政复议申请，于2019年6月24日对广东银保监局作出行政复议答复通知书。广东银保监局于2019年7月4日向银保监会提交行政复议答辩意见书及相关材料。2019年8月8日，银保监会作出被诉复议决定。银保监会向华宇波邮寄被诉复议决定。华宇波不服被诉回复及被诉复议决定，向一审法院提起行政诉讼。本院认为，当事人各方对广东银保监局具有对华宇波的投诉事项作出相应处理的法定职责，及银保监会具有受理华宇波行政复议申请并作出决定的行政职责均无异议，本院经审查亦予以认可，不再赘述。一审法院对本案争议焦点的归纳及认定结论并无不当，本院予以认可，鉴于一审法院对其认定已予充分论述，本院亦不再赘述。本案中，广东银保监局收到华宇波的投诉后，经过调查作出的被诉回复认定事实清楚、证据充分、适用依据正确。银保监会受理华宇波的复议申请后，在法定期限内作出被诉复议决定亦无不当。一审法院判决驳回华宇波的诉讼请求是正确的，本院应予维持。华宇波的上诉理由，无事实根据及法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。一、二审案件受理费各五十元，均由华宇波负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长 周建忠审 判 员 刘彩霞审 判 员 杨 波二〇二一年三月二十九日法官助理 李 珊书 记 员 王 正