河南省周口市中级人民法院行 政 裁 定 书（2021）豫16行终83号上诉人（原审原告）薛洪礼，男，汉族，1943年5月26日出生,住项城市。委托代理人刘国明，项城市义正法律服务所法律工作者。被上诉人（原审被告）项城市农业农村局；住所地：项城市交通中路**；统一社会信用代码：11411781MB17921502。法定代表人李俊民，该局局长。委托代理人田孝刚，该局工作人员。委托代理人时峰，河南圣凡律师事务所律师。原审第三人薛小红，男，汉族，1950年7月15日出生，住项城市。委托代理人范艳艳，女，汉族，1985年6月12日出生，住项城市。上诉人薛洪礼因土地承包经营权登记一案，不服项城市人民法院（2020）豫1681行初70号行政裁定，向本院提起上诉，本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。原审查明，薛洪礼与第三人薛小红均系项城市李寨镇油许村**村民。2016年项城市李寨镇油许村八组对本组承包方、承包地块进行调查、摸底、测绘、并将结果进行公示，薛洪礼与第三人对调查、测绘及公示结果均未提出书面异议。项城市李寨镇油许村八组于2017年6月10日分别与薛洪礼和第三人薛小红签订了农村土地（耕地）承包合同，薛洪礼合同编码：411681102206080063J；薛小红合同编码：411681102206080056J。项城市农业农村局根据调查、测绘、公示及李寨镇油许村八组与承包方签订的农村土地（耕地）承包合同等材料，于2017年9月22日分别向薛洪礼及第三人薛小红颁发了农村土地承包经营权证书，薛洪礼的证书号为豫（2017）项城市农村土地承包经营权第172303号，薛小红的证书号为豫（2017）项城市农村土地承包经营权第172299号。庭审过程中，薛洪礼认可2017年年底就知道项城市农业农村局为第三人薛小红颁发了农村土地承包经营权证。现薛洪礼认为，项城市农业农村局为第三人颁发的农村土地承包经营证将薛洪礼家承包的涉案土地2.28亩中的0.14亩承包给了第三人，侵犯了薛洪礼的合法权益。为此，薛洪礼于2020年11月10日诉至法院，请求：1、撤销项城市农业农村局为第三人颁发的（2017）农村土地承包经营权第172299号农村土地承包经营权证；2、诉讼费由项城市农业农村局负担。原审认为，《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定，“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”第六十九条第一款第（二）项规定：“有下列情形之一的，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的……”本案中，项城市农业农村局为第三人薛小红颁证时间是2017年9月22日，薛洪礼在庭审过程中认可其于2017年年底就知道项城市农业农村局为第三人颁发了农村土地承包经营权证，薛洪礼于2020年11月10日提起诉讼，薛洪礼的起诉已经超过了法定起诉期限，依法应予驳回。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款、第六十九条第一款第二项、第一百零一条第一款第（二）项之规定，裁定：驳回薛洪礼的起诉。案件受理费50元，不予收取。上诉人薛洪礼上诉称，一、一审裁定认定事实错误，2016年项城市李寨镇油许村八组与村民签订土地承包合同时程序实体均违法。1、土地承包未经民主会议、未按土地承包原则和顺序进行,无土地承包方案；2、未按原承包土地的木撅定四至边界,在上诉人未到场仅依第三人和其弟薛洪志（行政村干部）指引的涉案土地边界进行了丈量；3、未有村民会议选代表参加；4、本案上诉人的承包合同并非上诉人本人签名,本人不知承包合同内容；5、第三人承包土地确权面积实际多于应承包面积,上诉人承包土地确权面积实际少于承包面积。上述事实已为生效的项城市人民法院（2019）豫1681民初4705号民事判决书和周口市中级人民法院（2020）豫16民终2740号民事判决书所确认。被上诉人项城市农业农村局偏听偏信,未严格依据农业部颁布的《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》有关规定,给第三人颁发土地承包经营权证,其颁证的行政行为违法,依法应撤销。二、撤销土地承包经营权证的前提是承包合同被撤销或确认无效。根据《农村土地承包法》第二十二条和《物权法》第127条规定,土地承包经营权经营者自土地承包合同生效时取得土地承包经营权,县级人民政府向承包经营者颁发土地承经营权证,是对其已有土地承包经营权的确认,本身不具有创设物权的效力,不适用不动产物权登记生效的规定。本案中,项城市农业农村局依据第三人薛小红与项城市李寨镇油许村八组签订的土地承包合同,为薛小红颁发农村土地承包经营权证,上诉人认为该证中根据承包合同约定记载的内容了侵犯了上诉人的承包经营权,依据上述法律规定,上诉人应当根据《农村土地承包法》针对涉案土地承包合同提起民事诉讼,如果土地承包合同真实有效,上诉人不具有直接对颁证行为提起行政诉讼的原告资格，故在承包合同未被确认无效之前,上诉人直接针对颁证行为提起行政诉讼,请求撤销上述土地承包经营权证因缺乏事实和法律依据,欠缺法律上的利害关系,不具有原告资格。故2017年底,在涉案土地承包合同未被法院确认无效之前,上诉人无资格直接针对涉案颁证行为提起行政诉讼。三、上诉人提起行政诉讼未超诉讼时效。上诉人有资格起诉的时间应为涉案承包合同被确认无效之日,涉案承包合同被确认无效之日,应为周口市中级人民法院（2020）豫16民终2740号民事判决书判决之日,即2020年9月27日,周口中院判决书作出之日上诉人才依法有资格向人民法院提起行政诉讼,上诉人于2020年11月10日向人民法院提起行政诉讼,上诉人起诉未超诉讼时效。本案土地承包经营权涉及不动产,应当适用《行政诉讼法》第四十六条规定的20年的诉讼时效,被上诉人项城市农业农村局于2017年9月22日向第三人颁发的涉案土地承包经营权证,上诉人于2020年11月10日提起行政诉讼,上诉人起诉未超法定期限。本案不适用《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条规定,原审裁定适用法律错误。土地承包经营权自土地承包合同生效时设立,不登记不影响土地承包经营权的设立,农村土地承包经营权证的性质,是国家对承包方享有土地经营权的确认,《土地承包经营权证书》只属备案性质,本身不具有不动产物权创设的效力,属用益物权。也不属于国家对土地权属纠纷作出的确认处理,颁证的行政行为,其正确与否取决的土地承包合同,在承包合同未撤销或被确认无效后,其本身不具有可诉性,故本案不适用一年起诉期限的规定。综上所述,一审裁定无论在认定事实和适用法律上均有错误,请二审法院撤销项城市人民法院（2020）豫1681行初70号行政裁定书,指令一审法院继续审理本案。被上诉人项城市农业农村局答辩称，一、一审裁定书认定事实正确。上诉人诉称“2016年项城市李寨镇油许村八组与村民签订土地承包合同时程序实体均违法”,这是上诉人对答辩人土地确权工作的错误理解认识造成的。2016年答辩人登记颁证所签订的土地承包合同实际上是对1998年土地承包合同的进一步确认,不是重新发包,无须按照发包程序进行确权。2017年答辩人为第三人颁发的（2017）农村土地承包经营权第172299号证,是根据《农村土地承包法》、《中华人民共和国物权法》等法律法规的法定要求,结合2015年农业部等6部门《关于认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》（农经发[2015]2号）以及《河南省农村土地承包经营权登记颁证工作有关问题解答》等有关法规政策规定,进行颁证确权的,整个颁证过程合理合法,这一事实在一审庭审过程中已经调查清楚。二、上诉人诉称“撤销土地承包经营权证的前提是承包合同被撤销或确认无效”,其意思是,应当按照先民事后行事审判原则,以此抗辩行政诉讼未过诉讼时效,这是对法律规定的错误认识。2017年答辩人为第三人颁发的豫（2017）项城市农村土地承包经营权第172299号农村土地承包经营权证所依据的承包合同记载的内容即使违法,也并不影响上诉人提起撤证的行政诉讼,只有在行政诉讼过程中才能查明承包合同所记载的内容是否违法,如果经行政诉讼开庭质证证明承包合同所记载的内容涉嫌违法,行政判决需要以民事判决结果为依据进行判决,那么,撤证的行政诉讼可以依法中止,然后上诉人可以提起民事诉讼,以确认承包合同所记载的内容是否违法无效,并不是按照上诉人想当然的先提起民事诉讼,然后提起行政诉讼。答辩人对第三人和上诉人的颁证工作都是在2017年完成的,如果上诉人认为颁证程序违法,上诉人应当在颁证后就应当提出复议或提起诉讼,但是,上诉人并没有提出任何质疑,而是按照先民后行的原则先提起民事诉讼,从而延误了提起行政诉讼,导致超出行政诉讼时效,丧失胜诉的权力。一审法院以超过法定起诉期限为由判决驳回上诉人的起诉,并无不当。况且,项城市人民法院（2019）豫1681民初4705号民事判决书和周口市中级人民法院（2020）豫1681民终2740号民事判决书只是对第三人承包的涉案地亩数超过5.005亩部分无效,并不是对承包合同的全盘否定,那么超出的这一部分土地,判决书又没有明确具体位置,即使上诉人提起行政诉讼,法院也无从对此作出判决。三、上诉人诉称“土地承包经营权涉及不动产,应当适用《行政诉讼法》第四十条规定的20年诉讼时效”这也是上诉人对法律规定的错误理解。该法条的意思是这类案件在不超过20年的情况下提起行政诉讼的法院可以受理,但是,受理后要通过审理看是否有中止时效的情形,并不是要适用20年的诉讼时效。本案裁定驳回上诉人请求的裁决就是项城市人民法院受理后,经过审理发现上诉人提起诉讼时已经超过了法定的诉讼时效,为此才作出了裁定驳回起诉的判决结果。该裁定认定的事实清楚,裁决合理合法,应当予以维持。原审第三人薛小红述称，同项城市农业农村局意见。本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。本院另查明：1、薛洪礼针对薛小红与李寨镇油许村八组签订的土地承包合同向项城市人民法院提起民事诉讼，要求确认承包合同无效，项城市人民法院于2019年9月5日立案，于2020年6月19日作出（2019）豫1681民初4705号民事判决，判决被告项城市李寨镇油许村八组与第三人薛小红签订的农村土地（耕地）承包合同（编码：411681102206080056J）就承包后地亩数超出5.005亩数部分无效，2020年9月27日，周口市中级人民法院作出（2020）豫16民终2740号民事判决：驳回上诉，维持原判。2、薛洪礼向一审法院提起诉讼的时间为2020年11月9日。本院认为，《中华人民共和国农村土地承包法》第二十二条规定：“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。”第二十三条第一款规定：“县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。”从上述规定可以看出，土地承包经营权是依据承包合同取得，而不是基于承包经营权登记行为取得，土地承包经营权登记只是对已取得的土地承包经营权的确认，并没有为当事人设定新的权利义务，土地承包合同之外的当事人如果认为承包经营权证记载的内容侵犯其权利，应当针对土地承包合同提起民事诉讼，若直接针对登记行为提起行政诉讼，欠缺法律上的利害关系，不具有原告诉讼主体资格。本案中，在土地承包合同未被确认无效或撤销前，薛洪礼并不具有直接针对土地承包经营权登记行为提起行政诉讼的原告主体资格，薛洪礼先行针对薛小红与村民小组签订的承包合同提起民事诉讼，在民事判决确认合同部分无效后，再行提起行政诉讼要求撤销承包经营权登记行为，属于选择了正确的权利救济途径，本院2020年9月27日二审民事判决之后，薛洪礼才具备对承包经营权登记行为提起诉讼的原告主体资格，其在2020年11月9日提起行政诉讼，并不超过一年的起诉期限，一审法院以超过起诉期限为由驳回薛红礼的起诉，属适用法律错误，依法应当对本案继续审理。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，裁定如下：一、撤销项城市人民法院（2020）豫1681行初70号行政裁定；二、本案指令项城市人民法院继续审理。本裁定为终审裁定。审判长  任成飞审判员  胡文建审判员  闫 政二〇二一年三月四日法官助理范帅印书记员朱展鹏