广东省佛山市中级人民法院行 政 裁 定 书（2021）粤06行终104号上诉人（原审原告）劳浩发，男，1957年11月7日出生，汉族，住佛山市禅城区×××××××××××××××，公民身份号码：440××××********。被上诉人（原审被告）佛山市禅城区城市管理和综合执法局，住所地佛山市禅城区××××××××。法定代表人李俊扬，局长。委托代理人苏正林，该局工作人员。委托代理人张跃成，该局工作人员。被上诉人（原审被告）佛山市人民政府，住所地佛山市禅城区××××××××。法定代表人朱伟，市长。委托代理人黄智琴，佛山市司法局工作人员。上诉人劳浩发因诉被上诉人佛山市禅城区城市管理和综合执法局（以下简称禅城区城管局）、佛山市人民政府（以下简称市政府）责令限期拆除及行政复议一案，不服佛山市顺德区人民法院（2020）粤0606行初873号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，劳浩发系佛山市禅城区××××××××××××民，1992年2月取得佛府集建（92）字第060008050****号《集体土地建设用地使用证》，证载显示土地用地面积107㎡，地址位于原石湾区澜石镇番村红星队。现该土地上所建房屋的门牌号为番村红星村新村北*巷*号。2018年7月30日，劳浩发提交《石湾镇街道村（居）房屋维修申请表》，村委会签署“同意维修”，同日收取劳浩发建房保证金一万元。2019年6月5日，劳浩发提交《石湾镇街道村民自建房报建申请表》，村委会签署“同意办理”。2019年9月，劳浩发拆除原有房屋，动工建设案涉房屋。2019年10月22日，禅城区城管局对劳浩发建设情况现场勘验，制作勘验笔录并拍摄照片，勘验时发现该房屋已建两层，主体工程未完工，建筑占地面积106.7㎡，建筑面积213.4㎡。劳浩发对上述勘验笔录、照片均有签字。此外，禅城区城管局还向劳浩发制作了《询问调查通知书》及《责令改正违法行为通知书》，要求其在2019年10月23日到石湾镇分局进行调查，并责令劳浩发立即停止违法行为。劳浩发对上述两份通知书均签字确认。2019年10月25日，禅城区城管局对劳浩发制作了《询问笔录》，劳浩发对房屋的地点、造价、是否办理规划许可证等问题进行了答复。2019年10月31日，禅城区城管局对劳浩发违法建设房屋一案立案，案号为粤佛禅管城石案〔2019〕第440号。2019年11月18日，佛山市自然资源局出具案件编号：J191031Q04《违法建设案件规划情况的函》,审核意见认为，劳浩发在未依法取得建设工程规划许可证的情况下在位于佛山市禅城区×××××××××××××××××××侧、红星村新村北*巷*号南侧、红星村新村北*巷*号西侧（现门牌号为禅城区石湾镇街道澜石番村红星村新村北*巷*号）实施建设行为；该工程未取得建设工程设计方案审查文件，认定为属于无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形。2020年1月3日，佛山市测绘地理研究院出具《佛山市建设项目现场测绘报告》，案涉房屋4层，占地面积104.97㎡，建筑高度15.72米，总建筑面积454.88㎡，主体结构施工已完成。2020年1月7日，禅城区城管局作出《限期拆除预先告知书》。2020年1月13日，禅城区城管局作出粤佛禅管城石限决〔2020〕8号《限期拆除决定书》（以下简称《限期拆除决定书》），劳浩发录音显示，该两份文书均于2020年3月7日送达给劳浩发，《限期拆除预先告知书》送达回证所署签收日期“2020年1月7日”系2020年3月7日由劳浩发倒签。另查明，2020年1月21日、2020年2月27日、2020年3月9日、2020年3月18日劳浩发多次通过12345热线反映办理施工许可证问题。劳浩发不服禅城区城管局作出的《限期拆除决定书》并于2020年3月25日向市政府申请行政复议，该府于同日收到行政复议申请材料，依法予以受理。与此同时，市政府将劳浩发申请复议的材料副本寄送给禅城区城管局，禅城区城管局收到申请材料，在法定期限内向市政府提交了案涉行政行为的相关证据材料。2020年5月6日，劳浩发向市政府递交一份《停止执行申请书》。2020年5月22日，市政府依法决定延长审查期限30日。2020年6月3日，劳浩发向市政府递交一份《行政赔偿申请书》及相关的证据材料。市政府在复议期间，禅城区城管局发现《限期拆除预先告知书》送达不合法，为此禅城区城管局于2020年6月12日作出粤佛禅管城石撤销〔2020〕2号《佛山市禅城区城市管理和综合执法局法律文书撤销告知书》，并在当天通过留置送达的方式送达给劳浩发。根据证据材料，市政府于2020年6月22日作出了佛府行复〔2020〕204号《行政复议决定书》（以下简称《行政复议决定书》），劳浩发及禅城区城管局均于同年6月24日收到该《行政复议决定书》。2020年7月9日，禅城区城管局重新向劳浩发作出一份粤佛禅管城石限决〔2020〕33号《限期拆除决定书》，并于次日送达给劳浩发。再查，国法函[2001]200号《关于在广东省佛山市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》规定，广东省人民政府可以在佛山市开展相对集中行政处罚权试点工作，其中包括行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权。广东省人民政府作出的粤府[2004]17号《关于在佛山市开展相对集中行政处罚权工作的公告》，公告载明佛山市城市管理行政执法局以及禅城、三水、高明区城市管理行政执行局自2004年3月3日起实施执法工作。市政府作出的第9号令《佛山市实施相对集中行政处罚权暂行规定》，该规定适用于佛山市行政区域内的城市管理行政执法工作，佛山市城市管理行政执法局是市政府相对集体行使行政处罚权的工作部门。原审法院认为，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，应当符合法定的起诉条件。关于劳浩发第一项诉讼请求。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”因此，提起行政诉讼的前提是行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或其他组织，且该行政行为对提起行政诉讼的人的权利义务需产生实际影响。禅城区城管局于2020年1月13日作出案涉《限期拆除决定书》，后在劳浩发对该决定书申请复议的过程中，禅城区城管局于同年6月12日作出粤佛禅管城石撤销〔2020〕2号《佛山市禅城区城市管理和综合执法局法律文书撤销告知书》，撤销了案涉的《限期拆除决定书》。行政行为一经撤销，即不具有公信力、约束力、执行力，被撤销的行政行为自始无效。劳浩发向法院提起诉讼时，案涉《限期拆除决定书》已经被禅城区城管局自行撤销，该行政行为自撤销之日起已终结并不存在，也不产生任何法律效果，案涉的《限期拆除决定书》对劳浩发没有产生任何约束力，劳浩发的权利义务也不因该被撤销的《限期拆除决定书》而产生任何实际影响。市政府作出了《行政复议决定书》，该复议决定是否可诉的问题。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十二条第三款规定：“复议机关确认原行政行为违法，属于改变原行政行为，但复议机关以违反法定程序为由确认原行政行为违法的除外。”据此，复议机关以原行政行为违反法定程序进而确认其违法的，不属于改变原行政行为，而是维持原行政行为。根据上文论述，禅城区城管局作出的案涉《限期拆除决定书》并不可诉，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第七款的规定：“原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。”那么市政府作出的《行政复议决定书》亦不可诉，故应予以裁定驳回。因此，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）项的规定，劳浩发的第一项诉讼请求不属于人民法院行政诉讼的受案范围，鉴于案件已立案受理，应当裁定驳回起诉。另外，需要指出的是，禅城区城管局撤销案涉的《限期拆除决定书》后又对劳浩发作出了新的行政行为即粤佛禅管城石限决〔2020〕33号《限期拆除决定书》，因此对劳浩发产生实际影响的是粤佛禅管城石限决〔2020〕33号《限期拆除决定书》，对案涉房屋是否为违法建设等事实的认定应在对粤佛禅管城石限决〔2020〕33号《限期拆除决定书》中进行审查。劳浩发虽然增加诉讼请求即撤销粤佛禅管城石限决〔2020〕字第33号《限期拆除决定书》。因劳浩发增加的诉讼请求与案件所审理的被诉行政行为并不相同，并且《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第七十条的规定，起诉状副本送达被告后，劳浩发提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许。一审法院当庭已向劳浩发释明该项请求可另行主张，故对该新增的请求不予审查，劳浩发可另行向法院提起诉讼。关于劳浩发的第二、三、四项诉讼请求。法院认为行政诉讼系对行政行为合法性的审查，劳浩发的上述请求并不是一个行政行为，而是劳浩发认为案涉行政行为违法的一个依据。故劳浩发的第二、三、四项诉讼请求并不可诉，不属于行政诉讼的受案范围。关于劳浩发的第五项诉讼请求即赔偿的诉讼请求。《中华人民共和国国家赔偿法》第九条第二款规定：“赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。”《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第四条规定：“公民、法人或者其他组织在提起行政诉讼的同时一并提出行政赔偿请求的，人民法院应一并受理。赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，须以赔偿义务机关先行处理为前提。赔偿请求人对赔偿义务机关确定的赔偿数额有异议或者赔偿义务机关逾期不予赔偿，赔偿请求人有权向人民法院提起行政赔偿诉讼。”据此，赔偿请求人向人民法院请求行政赔偿时，可以单独提起行政赔偿诉讼或者在提起行政诉讼同时一并提出赔偿请求。单独提起行政赔偿诉讼与一并提出行政赔偿请求的区别在于，行政行为的违法确认和赔偿处理是否在一个诉讼程序中予以解决。同时，行政行为具有违法性是承担赔偿责任的前提。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条第四项规定：“赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，应当符合下列条件：……（4）加害行为为具体行政行为的，该行为已被确认为违法。”所以，如果行政行为已确认违法，赔偿请求人再向人民法院提起行政赔偿诉讼即为单独提起行政赔偿诉讼；如果行政行为未被确认违法，赔偿请求人在向人民法院对该项行政行为提起撤销之诉的同时，提出赔偿请求的，则属于一并提出赔偿请求。案涉的《限期拆除决定书》因程序违法被禅城区城管局自行撤销，禅城区城管局启动了纠错机制，也就是说案涉的《限期拆除决定书》违法性质已被行政机关自行确认。因此本案并不属于一并提出赔偿的请求。根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第四条规定，赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，须以赔偿义务机关先行处理为前提。即劳浩发认为若因案涉的《限期拆除决定书》对其造成损失，应先向禅城区城管局先行处理为前提。故对劳浩发该项请求不作处理。最后，劳浩发申请通知黄某霞、梁某秋、梁某林、曾某清、周某洲、何某平、周某有、周某干、周某才、周某理作为第三人参与诉讼的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条所规定的利害关系仍应限于法律上的利害关系，不宜包括反射性利益受到影响的公民、法人或者其他组织。同时，行政诉讼乃公法上之诉讼，上述法律上的利害关系，一般也仅指公法上的利害关系；除特殊情形或法律另有规定，一般不包括私法上的利害关系。经庭审查明梁某秋、梁某林、曾小某、周某洲、何某平、周某有、周某干、周某才、周某理系案涉房屋的建房的工人，由此可见他们与劳浩发成立的是私法上的合同关系，并不构成行政法上的利害关系。同理黄玉霞与劳浩发属于双方内部之间合作建房关系，亦不构成行政法上的利害关系，故劳浩发申请上述人员作为第三人参与诉讼法院不予准许。劳浩发还申请证人黎某钧出庭作证拟证明禅城区城管局提供的相关材料的签名不是劳浩发所签。根据上文论述及证据规则，对劳浩发的该意见法院并不予采纳。此外黎某钧并非禅城区城管局的工作人员，其陈述并不能代表禅城区城管局，故黎某钧是否出庭作证对案件的认定事实并无关联，对劳浩发该申请法院不予准许。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）项、第六十九条第一款第（一）项、第（十）项、第一百零一条第一款第（二）项、第一百三十六条第七款的规定，裁定:驳回劳浩发的起诉。案件不收取受理费。上诉人劳浩发上诉称：一、上诉人于2020年7月2日中午到达一审法院，但法院没有《诉讼指引》，上诉人无法提交起诉材料。7月4日，上诉人将起诉材料寄给立案庭，立案庭迟迟不予立案，经上诉人投诉后才于7月20日受理本案。二、被上诉人市政府的复议决定仅是确认被上诉人禅城区城管局作出的《限期拆除决定书》程序违法，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十二条的规定，上诉人起诉该复议决定，法院依法应当受理。三、本案于2020年7月20日立案，8月27日开庭审理，直至11月23日才裁定驳回起诉，违反了《中华人民共和国行政诉讼法》第五十一条第二款和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第五十三条的规定，颠倒了诉讼程序，故意拖延。四、虽然被诉之《限期拆除决定书》已经撤销，但该行为逼迫上诉人停工至现在，造成上诉人合法权益的损失。且上诉人增加诉讼请求要求撤销粤佛禅管城石限决〔2020〕33号《限期拆除决定书》，属于有正当理由，一审法院应当对此进行审理。五、佛山市政府逼迫广大村民承认是违章建设，从而达到征收的目的。六、禅城区城管局提供了一大批冒充上诉人签名、按指模的证据，有证人已经承认上述事实。上诉人请求法院传唤证人出庭作证，但一审法院不准许，明显违法。七、一审程序中，禅城区城管局、市政府的负责人均未出庭应诉，一审法院亦未予以指出。八、根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条、《广东省城乡规划条例》第五十一条等法律、法规的规定，在乡、村庄规划区内使用原有宅基地进行农村村民住宅建设的，申请办理乡村建设规划许可证而不是建设工程规划许可证。禅城区城管局没有作出限期拆除决定的职权。九、由于禅城区城管局作出《限期拆除决定书》迫使本案的房屋建设停工，直接造成黄玉霞等人重大经济损失，应当作为第三人参加诉讼，并非一审法院认定的“反射性利益”。综上，请求二审法院：1.撤销《行政复议决定书》；2.撤销粤佛禅管城石限决〔2020〕33号《限期拆除决定书》；3.确认上诉人工地2019年10月22日没有发生行政执法；4.确认有上诉人签名的2019年10月22日的《询问调查通知书》《责令改正违法行为通知书》《勘验笔录》、现场照片、2019年10月25日的《询问笔录》、2020年1月7日的《送达回证》是禅城区城管局伪造；5.确认石湾镇街道执法中队王队长和番村村委会执法主管黎某钧等人阻挠上诉人申请行政复议是违法；6.判令禅城区城管局、市政府赔偿上诉人经济损失594886.8元及赔偿上诉人及家人精神损害费50万元；6.诉讼费由禅城区城管局、市政府承担。被上诉人禅城区城管局答辩称：禅城区城管局作出的限期拆除决定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，处理结果正确，后因文书送达不规范已自行撤销了原《限期拆除决定书》，并重新作出处理决定。一审裁定认定事实清楚，适用法律正确。请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。被上诉人市政府辩称：被上诉人禅城区城管局作出的《限期拆除决定书》在复议期间已经被主动撤销，市政府作出的复议决定证据确凿、适用法律法规正确，符合法定程序。一审裁定认定事实清楚，适用法律正确。请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实基本一致。但上诉人劳浩发在二审期间认为被上诉人禅城区城管局提交的2019年10月22日的《询问调查通知书》、《责令改正违法行为通知书》、《勘验笔录》、现场照片、2019年10月25日的《询问笔录》以及2020年1月7日的《送达回证》上的签名均不是上诉人本人所签，故一审裁定认定上诉人在上述材料上签名确认，上述事实认定有误。对此，本院认为，因本案审查的焦点在于上诉人针对《限期拆除决定书》提起的诉讼是否符合起诉条件，不涉及该《限期拆除决定书》是否合法的问题，而上诉人是否在以上材料上签名涉及《限期拆除决定书》合法性问题，与本案审查的焦点无关，故对于一审裁定认定的上述事实，本院不予确认。本院认为，本案审查焦点为上诉人劳浩发针对《限期拆除决定书》提起的诉讼是否符合起诉条件。对此，一审裁定认为由于被诉之《限期拆除决定书》已被被上诉人禅城区城管局自行撤销，被撤销的行政行为自始无效，故《限期拆除决定书》对上诉人没有产生任何约束力，不影响上诉人的权利义务，故《限期拆除决定书》不属于行政诉讼的受案范围。对此，本院予以认可。另，禅城区城管局虽然在复议阶段已自行撤销《限期拆除决定书》，但上诉人仍坚持复议，故复议机关市政府作出了确认禅城区城管局作出《限期拆除决定书》程序违法的复议结果。现上诉人又针对该《限期拆除决定书》提起诉讼，要求予以审查其合法性。在复议机关已对《限期拆除决定书》合法性作出否定性评价，且该《限期拆除决定书》已被自行撤销的情况下，上诉人仍要求法院对该行政行为予以审查，明显缺乏诉的利益。又根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第七款的规定：“原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。”市政府作出的《行政复议决定书》亦不可诉。一审法院裁定驳回上诉人的起诉正确，应予维持。上诉人主张虽然《限期拆除决定书》已被自行撤销，但由于受到该决定书的影响，涉案房屋建设一直停工，给上诉人造成了财产损失，明显影响了上诉人的权利义务。如前所述，复议机关已经确认禅城区城管局作出限期拆除决定的行为程序违法，如上诉人主张赔偿可按照单独提起行政赔偿的程序进行，无须再经过法院对被诉行政行为的性质进行确认。故上诉人以其有损失为由认为禅城区城管局作出的限期拆除决定属于受案范围，缺乏法律依据。上诉人劳浩发提出的其他上诉请求与一审的诉讼请求基本一致，一审法院已进行了充分的论述，本院在此不再赘述。此外，上诉人劳浩发主张一审立案时间为2020年7月20日，直至11月23日才裁定驳回起诉，违反了《中华人民共和国行政诉讼法》第五十一条第二款“对当场不能判断是否符合本法规定的起诉条件的，应当接收起诉状，出具注明收到日期的书面凭证，并在七日内决定是否立案。”的规定，属于颠倒诉讼程序，拖延诉讼。经查，该条规定是对立案程序的规定，而立案阶段的审查一般仅是对是否符合起诉条件进行初步、形式上的审查，立案后，合议庭再根据案情进行审理，如发现不符合起诉条件的，仍应裁定驳回起诉。上诉人该项上诉主张属于对法律的理解错误，本院不予支持。上诉人还主张两被上诉人在一审开庭时均未指派负责人出庭应诉，但《中华人民共和国行政诉讼法》第三条第三款规定：“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。”一审开庭过程中，禅城区城管局和市政府都已经委托了本机关工作人员出庭应诉，符合相关法律规定。上诉人的该项上诉主张理据不足，本院不予支持。综上，上诉人劳浩发的上诉主张均理据不足，本院不予支持。一审法院裁定驳回上诉人的起诉正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。二审诉讼费免予收取。本裁定为终审裁定。审 判 长  郭 赟审 判 员  潘华容审 判 员  王 慧二〇二一年三月十一日法官助理  张 靖书 记 员  暨晓莹