陕西省高级人民法院 行政判决书 （2021）陕行终36号 上诉人（原审原告）：李克锋，男，汉族。委托诉讼代理人：刘英科，咸阳市148法律服务所法律工作者。委托诉讼代理人：安生，咸阳市148法律服务所法律工作者。被上诉人（原审被告）：咸阳市秦都区人民政府。住所地：陕西省咸阳市。法定代表人：景雪峰，该区区长。委托诉讼代理人：冯险峰，该区政府工作人员。委托诉讼代理人：张胜利，陕西世创律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：咸阳高新技术产业开发区管理委员会。住所地：陕西省咸阳市。法定代表人：景雪峰，该管委会主任。委托诉讼代理人：郭宁，陕西金镝律师事务所律师。委托诉讼代理人：马树恒，该管委会工作人员。上诉人李克锋因诉被上诉人咸阳市秦都区人民政府（以下简称秦都区政府）、咸阳高新技术产业开发区管理委员会（以下简称高新管委会）确认行政协议无效及附带审查规范性文件一案，不服咸阳市中级人民法院（2020）陕04行初66号行政判决，向本院提起上诉。本院于2021年1月5日立案后，于2021年1月19日公开开庭审理了本案。上诉人李克锋的委托诉讼代理人安生、刘英科，被上诉人秦都区政府的委托诉讼代理人冯险峰、张胜利，被上诉人高新区管委会的委托诉讼代理人马树恒、郭宁到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原审判决查明：2015年12月31日，陕西省人民政府作出陕政土批[2015]657号、678号土地审批件，同意将咸阳市秦都区乡级土地利用总体规划确定的城市建设用地规模范围内XX街道办事处XX村等有关村组42.9567公顷集体建设用地及某村、XX村XX组32.6077公顷集体建设用地依法征收为国有。2016年3月9日，高新管委会作出了土地征收公告，对陕西省人民政府批准（陕政土批[2015]657号），土地征收事项予以公告。同年3月14日，秦都区政府与高新管委会制定了《XX村、某村、XX村XX户区改造项目实施意见》，根据该实施意见，秦都区XX村、某村、南寺村棚户区改造项目征迁补偿安置工作领导小组，下设办公室。2016年4月1日咸阳市国土资源局高新分局对征收土地补偿安置方案予以公告。李克锋系秦都区XX街道办事处XX村村民，在XX村XX街XX号宅基地一处并建有房屋。2016年4月9日，陕西华信房地产评估咨询有限公司对李克锋77号宅基地上房屋等地上附着物进行了丈量和清查。2016年4月13日，李克锋对其家庭成员及安置面积进行了确认，同年4月14日李克锋与咸阳市XX村、某村、南寺村棚户区改造项目征迁补偿安置工作领导小组办公室签订了征迁补偿（房屋）安置协议（编号：L01- A2-09），后李克锋依据协议领取了征迁补偿安置款并对其宅基地上的房屋进行了移交。原审法院认为，本案的争议焦点为被诉征迁补偿安置协议是否存在法定无效情形。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第九十九条规定：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。”本案中，李克锋所在的村集体土地经陕西省人民政府审批征收为国有。根据《中华人民共和国土地管理法》及其实施条例的规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县级人民政府组织实施，本案秦都区政府、高新管委会通过其成立的征迁补偿安置工作领导小组办公室与李克锋签订征迁补偿安置协议符合法律规定，本案所诉协议不存在重大且明显违法情形。李克锋认为涉案协议中对其祖遗庄基“40%的庄基认为合法，60%的庄基认定为违法”减损其权利没有法律依据一节，经查，双方当事人2016年4月14日签订的涉案《征迁补偿（房屋）安置协议》，系就李克锋在XX村XX街XX号宅基地上房屋补偿安置事宜达成，该协议中并没有关于宅基地面积的认定，故李克锋该项理由没有事实根据，没有证据证明该协议存在重大且违法情形。《中华人民共和国合同法》（以下简称合同法）第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”本案被诉征地补偿协议的签订和内容也不存在以合法形式掩盖非法目的、损害国家利益社会公共利益和违反法律、行政法规的强制性规定之情形。李克锋称其被迫签订协议，但并未提供充分的证据证明，且其该项主张也不符合上述第五十二条（一）项之情形，其该项理由也不能成立。综上，李克峰请求确认被诉征迁补偿安置协议无效没有法律和事实依据，其诉讼请求不能成立。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条第二款规定“公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。”经原审法院释明后，李克锋拒绝变更其确认协议无效的诉讼请求，应依法驳回李克锋该项诉讼请求。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。根据该规定，提请法院审查的规范性文件应是被诉行政行为所依据的规范性文件。李克锋起诉请求“对被告制定的拆迁补偿政策红头文件一并司法审查并确认违法”，在第一次庭审中李克锋确定其诉讼请求中的“红头文件”为咸秦政字（2017）3号，但经询问双方当事人均称不存在该文件。后李克锋又称请求一并审查的“红头文件”为咸秦政字（2016）7号，以及2014年8月26日《咸阳高新区农村集体土地上建（构）筑物拆迁补偿安置政策》。经查，咸秦政字（2016）7号文件为秦都区人民政府和高新管委会于2016年3月14日制定的《咸阳高新技术开发区管理委员会关于印发〈XX村、某村、XX村XX村XX户区改造项目实施意见〉的通知》，该文件内容主要为三村棚户区改造项目工作安排，其并非规范性文件，不涉及征收补偿相关事宜，咸秦政字（2016）7号、《咸阳高新区农村集体土地上建（构）筑物拆迁补偿安置政策》也不是本案《安置补偿协议》签订的依据，本案不构成对规范性文件附带审查的前提条件，故对李克锋请求对规范性文件附带审查的主张，不予支持。综上，原审法院判决：驳回原告李克锋的诉讼请求。案件受理费50元，由李克峰承担。上诉人李克锋上诉称，2016年4月14日，其在秦都区政府和高新管委会的“打压”下，被迫在《安置补偿协议》上签了字，《安置补偿协议》严重侵害了上诉人的合法权益。特别是高新管委会的红头文件违反了上位法所要保护公民的合法财产。原审法院对被上诉人制定的“红头文件”没有进行审查。综上，原审认定事实有误，适用法律不当。请求：1.撤销原审判决，将该案发回重审；2.确认2016年4月14日签订的《安置补偿协议》无效；3.依法对被上诉人的“补偿政策红头文件”一并进行司法审查，并确认违法；4.本案诉讼费由被上诉人承担。秦都区政府答辩称，（一）涉案XX村周某某南寺村土地征收，有省政府的审批土地件，后经高新管委会公告，咸阳市国土资源局高新分局发布《征地补偿安置方案公告》，以上公告均在三个村张贴，在公告发出后，没有收到不同意见，征收符合法律规定。（二）在实施征迁前，咸阳市人民政府办公室根据《咸阳市城市规划区集体土地上房屋征收与补偿安置暂行办法》，结合高新区的实际，作出《关于咸阳高新区XX村、某村、南寺村区域改造房屋征迁补偿安置方案实施方案的批复》，同意咸阳高新区管委会制定的房屋征迁补偿安置实施方案。2017年3月12日秦都区政府与咸阳高新区管理委员会共同印发了《XX村、某村、XX村XX村XX户区改造实施意见》，成立了咸阳市XX村周某某南寺村棚户区改造征迁补偿安置工作领导小组办公室，具体实施征迁行为，在公告发出后，经过宣传，入户丈量房屋，根据安置补偿标准进行汇算后，李克锋对丈量及汇算的结果均签字确认。2016年4月14日李克锋自愿与征迁办签订了《咸阳市XX村某村南寺村区域棚改征迁补偿（房屋）安置协议》，不存在合同法第五十二条规定的情形，也不存在《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的重大且明显违法情形，该安置协议合法有效。协议签订后，李克锋签署了房屋移交单，2016年4月17日自愿将征迁房屋移交，领取了安置补偿款。李克锋起诉要求确认该协议无效，与法律规定不符，且有失诚信。请求驳回上诉，维持原判。高新管委会答辩称，（一）本案诉争安置协议系李克锋自愿签署，协议不存在任何法定的无效情形，协议所涉内容，已履行完毕。（二）李克锋请求审查的3份文件均无事实与法律依据，其中，“咸秦政字[2017]3号”并不存在，“咸秦政字[2016]7号”并非本案李克锋诉争协议签订的依据，《咸阳高新区农村集体土地上建（构）筑物拆迁补偿安置政策》系2014年针对其他村组拆迁时制定，与本案李克锋协议签署并无任何关联性。综上，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。 二审期间，李克锋提交了两组证据，证据一：2014年8月15日致渭滨辖区广大村民的公开信，用以证明秦都区政府和高新管委会当时公开向村民承诺应对“庄基面积及有效面积的确认”及“宅基地的补偿”，征收时一般按0.25亩计算（有国土资源权属部门相应证明文件的以文件中确定的实际面积计算），而秦都区政府和高新管委会未按该相关文件执行，却给李克峰按错误的文件取了平均值，只按350㎡计算补偿。证据二：2017年2月22日渭滨街道办事处调解委员会出具的《司法建议书》，用以证明李克峰的两份拆迁协议的两院庄基，其实是一院，其中因2008年村上两委会为了公益事XX庄XX号（1.53亩）中的一部分合法补偿置换的，不是李克峰私自侵占集体庄基。2016年4月16日《拆迁补偿协议》按违建计算错误。秦都区政府质证：对证据一的真实性没有异议，但和本案没有关联性，公开信只是说抢建、加盖不进行补偿。证据二的真实性存疑，对证明目的不认可，《司法建议书》仅建议通过司法途径解决。管委会的质证意见是：同意秦都区政府的意见，另外还认为该两份证据均形成于一审开庭前，不属于新证据。本院经审查，证据一形成于一审开庭前，证据二在一审中已提交，均不符合二审期间的新证据的形式要件，上述证据虽不能证明李克锋的证明目的，但能够证明李克锋签署的两份安置协议，涉及的其实是一院庄基。一审查明事实属实，本院予以确认。本院认为，关于2016年4月14日李克锋签订的《安置补偿协议》是否无效的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第九十九条规定：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。”本案中，李克锋所在的村集体土地经陕西省政府审批征收为国有后，高新管委会对李克锋所在村进行了土地征收公告及补偿安置方案公告，李克锋对上述征收程序并无异议。秦都区政府与高新管委会通过其成立的征迁补偿安置工作领导小组办公室与李克锋签订被诉《征迁补偿（房屋）安置协议》亦不违反法律规定。李克锋认为其在秦都区政府及高新管委会的打压下，被迫在《征迁补偿（房屋）安置协议》上，但未提供是被迫在《征迁补偿（房屋）安置协议》上签字的证据，其主张显然不符合签订《征迁补偿（房屋）安置协议》时有效的合同法第五十二条（一）项“一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益”规定的情形，被诉《征迁补偿（房屋）安置协议》的签订和内容亦不存在以合法形式掩盖非法目的、损害国家利益社会公共利益和违反法律、行政法规的强制性规定之情形。至于李克锋认为《征迁补偿（房屋）安XX村XX街XX号的合法的面积860平方米却只认定了350平方，把合法有效的置换庄基159.2平方却认为违建而不予以合法拆迁补偿的问题，经查，首先，根据李克锋自己的主张其有1.53亩庄基（约为1020.5平方），李克锋2016年4月14日签订的《征迁补偿（房屋）安置协议》，其一层的建筑面积为792平方米，2016年4月16日签订的《征迁补偿（房屋）安置协议》，其一层的建筑面积为269.74平方米。同时根据李克锋二审的陈述，两份协议其实是一院庄基，两份协议一层的建筑面积为1061.74平方米已大于李克锋自己主张庄基面积1020.5平方米，且1061.74平方米均予以补偿，不存在李克锋所主张把合法的面积860平方米却只认定了350平方米，把合法有效的置换庄基159.2平方米却认为违建而不予以拆迁补偿。其次，根据李克锋所签订的两份《征迁补偿（房屋）安置协议》，李克锋对两份安置协议中所确定的建筑面积也无异议，其主张只奖励了350平方米，没有按照实际建筑面积进行奖励，但李克锋所签订《征迁补偿（房屋）安置协议》依据的咸阳市人民政府关于印发《咸阳市城市规划区集体土地上房屋征收与补偿安置暂行办法》的通知，以及《关于高新区XX村、某村、南寺村区域改造项目房屋征收补偿安置实施方案的批复》均规定：在征收补偿时庄基面积按0.25亩计算（有国土资源部门权属文件的以文件中确定的实际面积计算）。同时，《关于高新区XX村、某村、南寺村区域改造项目房屋征收补偿安置实施方案的批复》还规定“房屋2层以下（含2层）为有效面积”。因李克锋提交的1951年《土地房产所有证》并非国土资源部门的文件，其要求按《土地房产所有证》的面积进行奖励不符合上述规定。李克锋所签订协议中已分别按两层各350平方米进行了奖励，已远超庄基面积按0.25亩（约166.75平方米）的标准进行了奖励，《征迁补偿（房屋）安置协议》并未减损李克锋的利益。综上，涉诉《征迁补偿（房屋）安置协议》不存在重大且明显违法情形，亦不存在签订《征迁补偿（房屋）安置协议》时有效的合同法第五十二规定的无效情形。目前，李克锋认可已按照《征迁补偿（房屋）安置协议》领取了补偿款，协议中约定房屋已经得到安置，现主张《征迁补偿（房屋）安置协议》无效，没有事实和法律依据。关于李克锋主张对拆迁补偿政策红头文件一并司法审查并确认违法的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。根据上述法律规定，提请法院审查的规范性文件应是被诉行政行为所依据的规范性文件。本案中，李克锋请求一并附带审查的文件为秦都区政府和高新管委会于2016年3月14日制定的咸秦政字（2016）7号《咸阳高新技术开发区管理委员会关于印发〈XX村、某村、XX村XX村XX户区改造项目实施意见〉的通知》及2014年8月26日《咸阳高新区农村集体土地上建（构）筑物拆迁补偿安置政策》，而李克锋签订《征迁补偿（房屋）安置协议》的依据为《关于印发咸阳市城市规划区集体土地上房屋征收与补偿安置暂行办法的通知》、《关于高新区XX村、某村、南寺村区域改造项目房屋征收补偿安置实施方案的批复》，由此可见，李克锋要求附带审查的规范性文件并非签订《征迁补偿（房屋）安置协议》的依据，本案没有对规范性文件附带审查的前提条件，原审对李克锋的该项请求不予支持并无不当。综上，上诉人李克锋的上诉请求及理由缺乏事实和法律依据，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人李克锋负担。本判决为终审判决。   审  判  长    马小莉审  判  员    杨成会审  判  员    涂道勇   二〇二一年三月八日 书  记  员    李嘉钰1