贵州省独山县人民法院 行 政 判 决 书 （2021）黔2726行初2号 公益诉讼起诉人荔波县人民检察院。 出庭检察员王念宁、王廷贵,该院检察员,左丹，该院检察官助理。 被告荔波县综合行政执法局，统一社会信用代码：11522722MB1862016Y，地址：荔波县玉屏街道力达路**。 法定代表人韦宗泽，局长。 出庭负责人莫秀川，常务副局长。 委托诉讼代理人李天全、刘昌洋，贵州良华律师事务所律师。 公益诉讼起诉人荔波县人民检察院（以下至判决主文前简称荔波县人民检察院）认为被告荔波县综合行政执法局（以下简称被告）不履行城市道路管理法定职责，于2021年1月4日向本院提起行政公益诉讼。本院于同日受理后，于1月5日向被告邮寄送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书及行政机关负责人出庭应诉通知书等。本院依法组成合议庭，于2021年2月2日公开开庭审理了本案。荔波县人民检察院指派检察员王念宁、王廷贵，检察官助理左丹出庭履行职务，被告的出庭负责人莫秀川，委托诉讼代理人李天全到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 荔波县人民检察院诉称,本院在履行公益监督职责中发现，荔波县综合行政执法局对荔波第二小学、山水锦城商住小区旁民生路段和环城西路城区路段长期存在车辆占用人行道路乱停乱放和多家汽车维修店、洗车店、卖车店占用人行道经营修车、洗车、卖车的违法行为未严格依法履行监管职责，致使社会公共利益受到侵害。本院于2020年6月15日立案，同年6月29日履行检察建议诉前程序。经依法审查查明：毗邻荔波第二小学、山水锦城商住小区、玉屏街道办事处、县人民群众信访服务中心、荔波县人民法院、县信访局、县司法局等多家单位的民生路与环城西路交接路段，是山水锦城商住小区住户车辆、居民以及学生进出来往的主要路段，也是群众和车辆进出城区中心和通往上述多家单位的主要路段。该路段商铺有多家餐馆、公司等门店经营，过往车辆多、行人多，交通情况较为复杂。长期以来，该路段存在车辆占用人行道路乱停乱放，荔波县玉屏镇众诚汽车装饰行、荔波县玉屏镇振华汽车修理场、城通汽车装饰保养店、讯飞汽车修养中心、小李汽配汽修、行千里汽车租赁店、龙腾汽贸、佳佳洗车店等多家汽车门店未经住建部门许可，在该路段占用人行道维修汽车、洗车、停车及汽车销售，有时还占用到机动车道路维修和清洗汽车，造成人行道路被乱停乱放车辆严重阻塞、人行道路道板、道牙、绿化行道树被损坏和人行道被洗车废水污染，不但损坏了市政基础设施、影响城市市容市貌及卫生、妨碍行人和车辆正常通行、扰乱道路交通秩序，存在较大的交通安全隐患，还严重影响荔波“国家全域旅游示范区”和“国家卫生县城”的良好形象，损害了社会公共利益。根据《贵州省城市市容和环境卫生管理条例》第四十三条第二款、第四十六条第一款和荔府办[2019]28号《荔波县人民政府办公室关于印发县综合行政执法局职能配置、内设机构和人员编制规定的通知》、荔编通[2019]18号《中共荔波县委机构编制委员会关于印发荔波县综合行政执法一大队等机构编制方案的通知》的规定，荔波县综合行政执法局负有对县城城区市容和环境卫生依法处置的职能。本院于2020年6月29日向荔波县综合行政执法局发出检察建议书，建议该局加大巡察力度，严格执法，对荔波第二小学、山水锦城商住小区旁的民生路、环城西路路段汽车维修店、洗车店、卖车店占用人行道路经营及车辆占用人行道乱停乱放的违法行为履行监管职责，依法查处，并于两个月内书面回复本院。荔波县综合行政执法局在收到《检察建议书》后，未在上述期限内将履行执法整治情况回复本院。在本院督促下，该局于2020年10月13日才将执法整治情况回复本院。在发出检察建议后至今，本院办案人员多次到违法行为地调查，发现荔波县综合行政执法局虽然到违法行为地进行了执法，但执法次数少、执法力度小、执法不到位，缺少执法长效机制，该路段汽车修理店、洗车店、卖车店占用人行道从事经营活动及车辆占用人行道乱停乱放的违法行为未得到有效遏制，违法行为仍持续存在。当地人民群众对上述违法占用人行道路修车、洗车、停车及卖车妨碍行人和车辆通行、影响城市市容市貌及卫生、扰乱道路交通秩序的违法行为反映强烈，社会公共利益至今仍处于受侵害的状态。认定上述事实的证据如下：1.荔检行公建〔2020〕12号《检察建议书》、荔综执函[2020]38号《荔波县综合行政执法局关于检察建议书的复函》等书证；2.证人证言；3.整治前后现场图片及部分店铺营业执照资料；4.群众问卷调查表。本院认为，荔波第二小学、山水锦城商住小区旁的民生路和环城西路路段存在车辆占用人行道乱停乱放及多家汽车维修店、洗车店、卖车店长期占用人行道经营的违法行为，违反了《城市道路管理条例》第三十条和《贵州省城市市容和环境卫生管理条例》第二十一条的规定。根据《贵州省城市市容和环境卫生管理条例》第四十三条第二款、第四十六条第一款和荔府办[2019]28号《荔波县人民政府办公室关于印发县综合行政执法局职能配置、内设机构和人员编制规定的通知》、荔编通[2019]18号《中共荔波县委机构编制委员会关于印发荔波县综合行政执法一大队等机构编制方案的通知》的规定，荔波县综合行政执法局负有对上述违法占道经营依法处置的职能。本院于2020年6月29日向荔波县综合行政执法局发出检察建议书，履行了检察建议诉前程序，被告在收到检察建议后没有按时回复，经督促，被告才于2020年10月10日作了回复，从回复来看，被告的整治并不尽责。收到回复后，我们多次到现场查看该路段，违法行为依然存在，没有得到有效改善，说明被告虽然履行职责，但是没有履行到位，没有取得良好的整改效果，被告说是柔性执法，但不管采取各种方式进行整改，必须取得相应的效果，以维护社会公共利益不受侵害。被告履行对案涉路段的监管，也不属于指导意见中所说的流动摊贩的范围。现根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款和《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十一条第三款的规定提起诉讼，请求判令被告对荔波第二小学、山水锦城商住小区旁的民生路段和环城西路路段存在车辆占用人行道路乱停乱放及多家汽车修理店、洗车店、卖车店长期占用人行道路修车、洗车、停车、卖车的违法行为依法履行监管职责。 荔波县人民检察院提供了以下证据： 第一组证据： 1、图片证据材料一（经营商家营业执照）； 2、图片证据材料二（检察建议前车辆占用人行道图片）。拟证明在检察机关发出检察建议之前，案涉路段存在有占道经营损害公共利益的情况。 被告对该组证据的真实性无异议，但认为该证据不能体现违法行为存在连续性，不能证明被告没有履行动态管理法定职责。 第二组证据： 3、立案决定书。拟证明本院于2020年6月15日对该案立案审查； 4、检察建议书（送达回证）。拟证明本院于2020年6月29日向被告发出检察建议，履行了检察职责。 被告对证据三性无异议。 第三组证据： 5、行政执法部门对检察建议回复函及图片。拟证明被告于2020年10月13日书面回复本院，并于当日进行整治，同时证明被告在收到检察建议书后没有在指定的期限内回复。 被告对证据三性无异议。 第四组证据： 6、《荔波县人民政府办关于印发县综合行政执法局职能配置、内设机构和人员编制规定的通知》、荔波县综合行政执法局统一社会信用代码材料。拟证明被告的诉讼主体资格，是具有综合执法的行政职能。 被告对证据真实性无异议，但认为其不具有对街道进行管理的职能。 第五组证据： 7、荔波县公安交通管理局提供证实存在交通安全隐患的排查情况材料； 8、荔波县公安交通管理局提供的道路交通管理行政执法委托书； 9、荔波县公安局交警大队提供的交通事故立案材料； 10、荔波县住房和城乡建设局提供证实涉案路段存在违法占用人行道经营的情况材料。拟证明检察机关向多个部门查实案涉路段因存在占道路经营行为等，导致该路段存在交通安全隐患，危害社会公共利益。 被告对相关文书记载的事实无异议，但认为不能完全达到检察机关的证明目的，被告于2020年7月15日开始接受荔波县公安局委托对人行道进行行政执法，材料反应的行为都是在受委托之前，因此不能证明被告没有完全尽到执法的职责。 第六组证据：11、询问笔录。拟证明该路段从2013年就长期存在洗车、修车等商户违法占道经营情况，人民群众意见很大，认为该路段占道经营情况损害了公共道路的安全，存在有安全隐患。 第七组证据：12、图片证据材料（发出检察建议后整改阶段车辆占用人行道图片）。拟证明在发出检察建议后，被告对案涉路段整治情况效果不明显，与整治前没有差别。 第八组证据：13、图片证据材料四（诉前检察建议期满后车辆占用人行道图片）。拟证明起诉前，检察机关对案涉路段进行拍摄，仍然存在检察建议中提到的违法情况，说明被告没有按照检察建议进行整改。 第九组证据：14、群众问卷调查表。拟证明车辆占用人行道、乱停乱放等情况，群众认为影响市容市貌；该违法行为严重影响群众通行和存在通行安全隐患，生活在该路段的群众反应强烈，要求执法部门进行整改。 被告对第六、七、八、九组证据的质证意见与第五组的一致。 第十组证据：15、案涉路段视听资料（1月28日、2月1日拍摄的视频及图片）。拟证明案涉路段存在的违法情况在开庭前都没有得到改变。 被告对该组证据的真实性无异议，但认为违法行为属动态行为，客观上无法避免。 被告辩称，于2020年6月29日收到荔波县人民检察院的《检察建议书》（荔检行公建〔2020〕12号）后，高度重视建议书指出的问题，认真解读并查找存在的问题及其原因，并针对问题积极进行整治，通过：一、不间断对山水锦城等周边道路汽车维修、汽车服务等门店占道经营的现象进行巡查、整治，及时下发限期整改通知书和进行专项整治；二、加强对荔波第二小学、山水锦城周边乱停乱放现象的整治，采取定人定岗和机动巡查相结合的方式，长期不间断对城区车辆占用人行道乱停乱放行为进行巡查、整治。在以上措施实际取得积极成效后，将整改过程和整改后的成效形成书面材料，于2020年10月10日向荔波县人民检察院书面复函。因此，已在收到检察建议后，依法查找出存在的问题，并综合职责与社会效益，采取柔性执法的方式进行整改，取得良好成效，且现在仍在依法履行职责。二、并非未严格履行履行法定职责，而是为支持国家经济发展，助力商贸业发展，因此采取柔性执法的方式对违法行为进行规范。2020年6月4日，贵州省住房和城乡建设厅、贵州省商务厅下发《关于做好合理设定流动摊贩经营场所工作创新城市管理模式助力商贸业发展的指导意见》，要求城市管理部门在企业和经营者保障安全，不占用盲道、消防通道，不侵害他人利益，做好疫情防控和清洁卫生工作等前提下，从鼓励开办便民市场、鼓励发展夜市经济、允许设置临时占用公共空间摊点摊区、允许流动商贩贩卖经营、允许大型商场店外促销、允许快递企业临时占道派送、减免相关费用等方面合理设定流动摊贩经营场所，在疫情常态化防控期间允许临时占用公共空间经营。城市管理部门要坚持柔性执法和审慎包容监管，为全面恢复经济社会秩序，促进商贸业发展提供秩序维护和环境保障。被告作为荔波县城市管理部门，为促进荔波县城市商贸业发展，根据《指导意见》的要求，在平时执法中采取柔性执法的方式进行管理，对按照疫情防控要求和做好清洁卫生工作的商家临时占用公共空间的情况，允许其在规定的时间和规定区域范围内进行经营，并对其采取全方位监管。在2020年6月29日收到《检察建议书》后，对该区域进行了全方位的筛查分析，针对其中既违反城市市容和环境卫生规定，又不符合《关于做好合理设定流动摊贩经营场所工作创新城市管理模式助力商贸业发展的指导意见》中的商贩，对其进行严格执法。但对其中虽然有部分违反市容市貌行为存在，但又满足《指导意见》鼓励的商铺，采取柔性执法加审慎监管的方式对其进行整治，因此并非未严格履行法定职责，而是在助力城市商贸业发展，恢复城市经济社会秩序的前提下，对部分行为进行非强制的柔性执法，没有疏于、怠于和拒绝履行监管职责的情况。望依法裁判，驳回荔波县人民检察院诉讼。 被告在法定期限内提供以下证据： 1、荔波县编委[2020]44号文件。拟证明检察机关起诉中认定的被告具有城市街道管理的职能已经调整到荔波县住建局。 2、《荔波县综合行政执法局关于检察建议书的复函》（荔综执函[2020]38号）。拟证明被告已经实际按照检察简易依法依职权对涉事路段进行执法管理。 3、《荔波县综合行政执法局关于印发的通知》（荔综执通[2020]17号）。拟证明被告已经依法履行职责，并为此成立专项工作小组进行治理。 4、执法照片一组。拟证明被告在接到检察机关检查建议后依法开展相关执法活动，依法履职，针对存在动态违法行为进行了整治，也取得了一定的执法效果。 荔波县人民检察院的质证意见是：证据1与本案没有关联性，该文件记载市政环境卫生等调整到住建局，与本案涉及的行政职权没有关系；证据2-3真实性无异议，但整治没有达到相应的效果，违法行为依旧存在；证据4拍摄的不是检察建议中提出的违法现象。 对荔波县人民检察院、被告提供的上述证据作如下认证：被告对荔波县人民检察院提供的证据的真实性无异议，且证据形式和来源合法，并与本案待证事实存在关联，予以确认；被告提供的证据1-3，具有真实性、合法性，且与本案争议事实存在关联，予以确认，证据4不能证明系针对检察建议中提出的路段的执法行动，不予确认。 经审理查明，根据2019年3月《荔波县综合行政执法局职能配置、内设机构和人员编制规定》，被告行使以下职能：……负责城市管理、市容环境卫生、市政公用设施等相关法律法规赋予的管理工作；依法承担城市管理行政审批工作；……。行使行政处罚权及相关行政强制有：……交通管理方面侵占城市道路、违法停放车辆等的行政处罚；城市管理方面的行政处罚权；……。2020年4月，荔波县编制委员会下发了荔编通[2020]44号《关于调整市政公用设施等管理职责的通知》，将被告承担的城区市政公用设施、环境卫生、园林绿化、市政广场、燃气行业管理职责调整到县住建局。荔波县城区民生路、环城西路有荔波县第二小学等多家单位及山水锦城商住小区，是进出城区中心的主要道路，荔波县人民检察院在履行职责中发现，民生路及环城西路部分路段长期存在车辆占用人行道乱停乱放、多家汽车维修店违法占用人行道修理汽车，导致阻塞道路、影响群众正常通行及存在安全隐患，故于2020年6月23日向被告发出检察建议，认为荔波县城区民生路、环城西路部分路段长期存在车辆占用人行道乱停乱放、多家汽车维修店违法占用人行道修理汽车的行为，违反了《贵州省城市市容和环境卫生管理条例》第三条、第四十三条、第四十六条及被告职能配置的规定，未对上述违法行为履行监管职责到位，社会公共利益受到损害，建议被告加大巡查力度，对上述路段存在的汽车修理门店占用人行道修车的违法行为履行监管职责，依法查处，并要求在收到检察建议书后两个月（或十五日）内依法履行监管职责，及进行书面回复。被告于同月29日收到检察建议书，于10月10日进行了如下书面回复：一、加强山水锦城周边道路汽车维修、汽车服务等门店占道经营现象的整治……；二、加强荔波第二小学、山水锦城周边乱停乱放的整治……；针对“环城西路路段人行道长期存在车辆乱停乱放，影响行人通行的问题，经我局执法人员现场查看了解，该路段住户多、人口密集，路面狭窄，且该区域未有固定停车场，导致周边住户将车辆停放人行道和车行道上，我局将加大巡查力度、执法力度，适时会同交警部门开展联合执法，尽全力完善该区域乱象。并于2020年12月制定《荔波县综合行政执法局开展山水锦城小区占道经营和噪音扰民综合整治工作方案》下发各大队。在被告回复后，荔波县人民检察院对上述路段进行了巡查，发现仍然存在车辆乱停乱放和门店占道经营的情况后，提起本案诉讼，且在诉讼期间又进行了巡查，发现该情况依然存在。 本院认为，本案争议对城市道路乱停乱放车辆和门店占道经营行为被告是否具有监管的职责，在检察机关依法提出检察建议后，被告是否已经全面履行监管职责。《城市道路管理条例》第二条规定，城市道路是指城市供车辆、行人通行的，具备一定技术条件的道路、桥梁及其附属设施。荔波县综合行政执法局是行政执法体制改革设立的工作部门，根据《荔波县综合行政执法局职能配置、内设机构和人员编制规定》，荔波县综合行政执法局具有交通管理方面侵占城市道路、违法停放车辆等的行政处罚及城市管理方面的行政处罚权，2020年4月下发的《关于调整市政公用设施等管理职责的通知》是将其承担的城区市政公用设施、环境卫生、园林绿化、市政广场、燃气行业管理职责调整到县住建局，并不包括交通管理方面侵占城市道路、违法停放车辆等的行政处罚及城市管理方面的行政处罚权，故该职责仍由其承担。《城市道路管理条例》第二十七条规定，城市道路范围内禁止下列行为：（一）擅自占用或者挖掘城市道路；……。第三十条规定，未经市政工程行政主管部门和公安交通管理部门批准，任何单位或者个人不得占用或者挖掘城市道路。从检察机关提供的图片等证据可以看出，荔波县城区民生路、环城西路部分路段存在有检察建议中提出的车辆停放于人行道、汽车店铺占道经营的情况，对于该占用行为，并未有证据证明系经市政工程行政主管部门和公安交通管理部门批准，在检察建议发出后及本案诉讼期间，该路段占用行为依然存在，故被告应当履行监管职责。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的规定，判决如下： 被告荔波县综合行政执法局在本判决生效六十日内，对荔波县城区民生路段和环城西路路段存在的车辆占用人行道路乱停乱放及多家汽车修理店、洗车店、卖车店长期占用人行道路修车、洗车、停车、卖车的违法行为依法履行监管职责。 案件受理费50元，由被告荔波县综合行政执法局负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，交纳上诉费，上诉于黔南布依族苗族自治州中级人民法院。 审 判 长  莫义军 人民陪审员  孟正仙 人民陪审员  陈守丽 二〇二一年三月十五日 法官助理陆盛姗 书记员董洹 附：相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。