河北省衡水市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）冀11行终45号 上诉人（原审第三人）郭建国，男，汉族，1957年10月2日出生，现住景县。 被上诉人（原审第三人）景县人民政府，住所地景县景安大街**。 法定代表人王悦，县长。 被上诉人（原审原告）景县嘉业房地产开发有限公司，住，住所地景县龙华镇郑龙路北段/div> 法定代表人张福庆，执行董事。 委托代理人盛皎，河北凌坤律师事务所律师。 委托代理人杜雪梅，河北凌坤律师事务所律师。 被上诉人（原审第三人）景县耐火材料有限责任公司，住，住所地河北省景县城西工业区/div> 法定代表人曹金光，执行董事。 原审被告衡水市人民政府，住，住所地衡水市桃城区育才南大街**/div> 法定代表人吴晓华，市长。 委托代理人刘晓阳，衡水市司法局干部。 委托代理人李保立，衡水市司法局干部。 原审第三人张军，男，汉族，1959年7月22日出生，现住景县。 上诉人郭建国因改变原行政行为的行政复议决定一案，不服河北省衡水市桃城区人民法院（2018）冀1102行初257号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院经审理查明：1997年在筹建耐火材料有限责任公司（以下简称耐火材料公司）过程中，征用景县，景新路北28.08亩土地，分别以景县耐火材料一厂、二厂、三厂名义办理景国用（1997）字第4520号、景国用（1997）字第××号和景国用（1998）字第××号国有土地使用证，企业未办理工商注册登记。1998年1月，第三人张军申请设立耐火材料公司，法定代表人张军。公司设立后，耐火材料公司实际使用上述三宗土地并建设经营用房，办理了房屋产权证。耐火材料公司并将涉案三宗土地使用权作价80万元列入公司资产。2010年6月9日，原告景县嘉业房地产开发有限公司（以下简称嘉业公司）与耐火材料公司就前述三宗土地签订土地出让协议书。2010年10月19日，原告与耐火材料公司签订土地使用权转让合同，2010年10月22日，景县人民政府为原告核发景国用（2010）字第Ａ1963号国有土地使用权证书（以下简称Ａ1963号土地证），原告取得涉案土地使用权，并注销三宗土地原国有土地使用权证。2012年，耐火材料公司法定代表人变更为曹金光。2017年7月26日，第三人郭建国不服景县人民政府注销景国用（1998）字第××号国有土地使用证（以下简称4529号土地证），向衡水市人民政府申请复议，复议机关于2018年11月21日作出衡政复决字（2017）59号行政复议决定书（以下简称59号复议决定），以景县人民政府为第三人耐火材料公司与嘉业公司办理土地变更登记，将4529号土地证证载土地直接变更登记到嘉业公司名下，并注销4529号土地证证载土地，无事实和法律依据，侵犯了申请人郭建国合法权益为由，确认景县人民政府将4529号土地证证载土地转移登记到嘉业公司名下，注销4529号土地证违法。 原审法院经审理认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。本案中，（2019）冀1102民初2028号民事判决书与（2020）冀11民终1095号民事判决书均属新的证据。关于第三人郭建国主体资格。（2019）冀1102民初2028号民事判决书认定，4529号土地证所载土地实为耐火材料公司在设立过程中，由耐火材料公司实际出资人张军出资征用取得的公司经营场所，属于耐火材料公司的财产。第三人郭建国不是土地的实际使用权人。《中华人民共和国行政复议法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。依据该规定，行政复议申请人与行政机关作出的行政行为需具有利害关系，否则不属于适格申请人。第三人郭建国不是土地实际使用权人，与具体行政行为不具有利害关系，故不具有提起行政复议的主体资格。关于被告是否超出复议申请范围作出决定的问题。申请人郭建国复议请求明确要求复议机关撤销被申请人对景4529号土地证的注销登记。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十九条规定，申请人书面申请行政复议的，应当在行政复议申请书中载明下列事项：（一）申请人的基本情况，包括：公民的姓名、性别、年龄、身份证号码、工作单位、住所、邮政编码；法人或者其他组织的名称、住所、邮政编码和法定代表人或者主要负责人的姓名、职务；（二）被申请人的名称；（三）行政复议请求、申请行政复议的主要事实和理由；（四）申请人的签名或者盖章；（五）申请行政复议的日期。按照不告不理原则，被告应当对申请人的请求作合法性审查，即景县人民政府撤销4529号土地证的行政行为是否合法进行审查，而转移登记行为与注销行为分属土地转让过程中不同阶段的不同行政行为，产生不同法律后果，复议机关确认土地转让违法超出审查范围。合同及使用权属争议属司法程序范畴，复议机关仅就行政行为的合法性进行审查，复议机关未经司法程序确认相关事实即作出认定，致使有关事实确认有误。综上，被告认定事实错误，证据不足，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第七十九条第二款、第八十九条之规定，原审法院缺席判决：撤销衡水市人民政府59号复议决定，恢复原行政行为法律效力。 上诉人郭建国不服原审法院作出的上述行政判决，向本院提起上诉称：1、本案被诉行政行为涉及到景国用（1997）字第××号宗地的使用权人张建民，原审法院未依法通知张建民参加诉讼。2、被上诉人嘉业公司诉请包括原审被告衡水市人民政府的复议程序违法，原审判决对此未作认定。3、民事判决的结果不等于相关行政行为的直接改变，需要经过法定的行政程序，而原审判决需要查明或确认的4529号土地证所涉土地使用权归属问题，在尚未确定之前，原审判决认定上诉人不是土地实际使用权人，不具有提起行政复议的主体资格，明显颠倒因果关系，逻辑错误。4、原审判决依据未在行政程序中作为证据的民事判决，违反法律规定。5、被上诉人耐火材料公司无权也无资格征用涉案土地，原审判决认定该公司征用土地，属于法律常识错误。6、被上诉人嘉业公司提交的《土地出让协议书》并不在登记卷宗中，不能作为注销4529号土地证及转移登记Ａ1963号土地证行政行为合法、有效的证据依据。综上，原审程序违法，事实认定存在逻辑错误和常识性错误，将法定不能采信的证据予以采信，请求撤销原审判决，改判并驳回被上诉人嘉业公司的诉讼请求或发回重审。 被上诉人嘉业公司未答辩。 被上诉人景县人民政府未答辩。 被上诉人耐火材料公司未答辩。 原审被告衡水市人民政府未答辩。 原审第三人张军未答辩。 经审理查明，郭建国不服景县人民政府对4529号土地证的注销登记行为，于2017年7月26日向衡水市人民政府提交行政复议申请及证据。衡水市人民政府于2017年8月2日向景县人民政府邮寄送达行政复议提出答复通知书；景县人民政府于2017年9月6日提交行政复议答复书及证据。2017年9月21日，衡水市人民政府向嘉业公司作出第三人参加行政复议通知书，因无法联系到需追加的第三人，衡水市人民政府于当日向郭建国作出中止行政复议通知书。2018年5月7日，衡水市人民政府向耐火材料公司作出第三人参加行政复议通知书，于2018年5月24日向耐火材料公司、曹金光作出行政复议文书送达公告，并于2018年5月30日通过衡水日报进行公告送达。2018年9月26日，衡水市人民政府向张军作出第三人参加行政复议通知书。因中止原因消除，衡水市人民政府于2018年11月19日向郭建国作出恢复审理通知书，经审查于2018年11月21日作出59号复议决定，以景县人民政府为耐火材料公司与嘉业公司办理土地变更登记，将4529号土地证证载土地直接变更登记到嘉业公司名下，并注销4529号土地证证载土地，无事实和法律依据，侵犯了郭建国的合法权益，郭建国与变更登记行为具有利害关系，其复议申请符合《中华人民共和国行政复议法》的相关规定，复议机关决定：确认景县人民政府将4529号土地证证载土地转移登记到嘉业公司名下，注销4529号土地证违法。 嘉业公司不服衡水市人民政府作出的59号复议决定，以衡水市人民政府为被告，景县人民政府、郭建国、耐火材料公司、张军为第三人，于2018年12月7日向原审法院提起诉讼。并于2019年1月28日以本案需以民事诉讼裁判为依据，已经提起民事诉讼为由，向原审法院申请中止案件审理。原审法院于2019年1月29日作出（2018）冀1102行初257号行政裁定，裁定本案中止诉讼。2020年9月21日，嘉业公司以所提民事诉讼已作出生效判决为由，向原审法院申请恢复案件审理。原审法院恢复审理后，于2020年12月5日作出本案原审行政判决。 另查明，嘉业公司因建设用地使用权纠纷一案，以耐火材料公司为被告，张军、郭建国、张建民为第三人向衡水市桃城区人民法院提起民事诉讼，衡水市桃城区人民法院于2019年11月20日作出（2019）冀1102民初2028号民事判决，判决：确认2010年6月9日嘉业公司与耐火材料公司签订的土地出让协议，合法有效；驳回嘉业公司其他诉讼请求。郭建国、耐火材料公司不服上述民事判决，向本院提出上诉，本院于2020年8月13日作出（2020）冀11民终1095号民事判决，判决：驳回上诉，维持原判。（2019）冀1102民初2028号民事判决查明的主要事实为：1997年底张军在筹建耐火材料公司过程中，在景县，景新路北征地28.08亩。1997年12月，张军办理上述经营用地的土地登记手续，为审批便利，以景县耐火材料一厂、二厂、三厂名义办理集体转征建设用地手续，土地证号分别为景国用（1997）字第4520号、景国用（1997）字第&tim**;×号、景国用（1998）字第××号。经查证工商登记管理部门，景县耐火材料一厂、二厂、三厂并未在工商行政主管部门进行登记注册。1998年1月，张军向景县工商行政主管部门申请设立耐火材料公司，在提交给工商行政主管部门的公司设立登记材料中注明法定代表人为张军，股东为张军、郭建国等人，经营场所为景县城西工业区，案涉土地原所有权人景县景州镇郁桥村民委员会出具了经营场所的书面证明，证明张军在郁桥村南、景新街北购地30亩用于建耐火材料公司。耐火材料公司设立后一直实际使用上述三宗土地，在土地上建设经营用房并办理了房屋产权登记。工商档案材料显示，耐火材料公司开办当年报送工商登记机关的工商企业注册资金验证审定表中已将土地使用权作价80万元列入公司资产，此后至2010年耐火材料公司每年年检提交工商局的资产负债表中均将三宗土地使用权列为公司财产。2002年，耐火材料公司董事会确认公司实际股东为张军等三人，参会人对案涉三宗土地用于公司经营对外进行抵押融资等事实进行了确认。2010年6月9日，嘉业公司与耐火材料公司就前述三宗土地签订土地出让协议书。2010年10月19日，嘉业公司与耐火材料公司签订土地使用权转让合同。2010年10月22日，景县人民政府为嘉业公司核发Ａ1963号土地证，嘉业公司取得了案涉土地使用权。 以上事实有各方当事人向原审提交的证据和原审庭审笔录为证。 本院认为，人民法院在审理行政复议案件时，应对申请人的行政复议主体资格进行审查。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项的规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（二）申请人与具体行政行为有利害关系”。也就是说，申请人与原行政行为具有利害关系是复议机关受理行政复议的前提。此处的利害关系指的是法律上的利害关系，直接的利害关系，并非间接的利害关系。本案中，上诉人郭建国作为复议申请人，对其是否具备行政复议主体资格应承担举证责任。但被上诉人嘉业公司作为复议第三人，在原审诉讼过程中提起了民事诉讼，所作出的民事判决证明效力大于上诉人申请复议时所提交证据的证明效力。该民事判决证明上诉人与4529号土地证不具有利害关系，其与被上诉人景县人民政府对4529号土地证的注销登记行为亦不具有利害关系，故上诉人不具备提出行政复议申请的主体资格，其没有资格通过行政复议程序启动对4529号土地证的注销登记行为进行审查，因此，原审被告衡水市人民政府对于上诉人的行政复议主体资格审查有误，其错误的对上诉人的行政复议申请予以受理，对4529号土地证的注销登记行为进行复议审查，并作出59号复议决定，违反法定程序，依法应予撤销。另外，上诉人申请复议的原行政行为是对4529号土地证的注销登记行为，与景国用（1997）字第××号宗地或使用权人没有利害关系，原审法院未追加景国用（1997）字第××号宗地的使用权人作为第三人参加诉讼，符合法定程序。综上，原审判决结果正确，上诉人的上诉请求不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人郭建国负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 孙晓燕 审 判 员 李淑华 审 判 员 房军见 二〇二一年三月五日 法官助理 张英泽 书 记 员 晋 伟