辽宁省高级人民法院行 政 裁 定 书（2021）辽行终144号上诉人（一审原告）：高岚，女，1967年8月12日出生，汉族，住大连市中山区。委托诉讼代理人：王正修（原告丈夫），1958年2月16日出生，汉族，住址同上。被上诉人（一审被告）：大连市沙河口区人民政府，住所地大连市沙河口区中山路393号。法定代表人：周勤，该区政府区长。委托诉讼代理人：陶明哲，辽宁哲盛律师事务所律师。高岚因诉大连市沙河口区人民政府(以下简称沙河口区政府)确认强制拆迁行为违法并赔偿一案，不服大连市中级人民法院（2020）辽02行初201号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，并对各方当事人进行了询问。上诉人高岚及其委托诉讼代理人王正修、被上诉人沙河口区政府委托诉讼代理人陶明哲到庭参加询问。本案现已审理终结。一审法院经审理查明，应城市发展需要，2003年，大连市人民政府确定建立西安路商业中心区，计划用3-5年的时间，分三期进行建设。大连市沙河口区城区改造管理办公室负责长兴市场北侧和搪瓷厂南侧拆迁改造地块的拆迁工作。拆迁工作实施前，2009年10月12日，大连市沙河口区城区改造管理办公室向辖区动迁户发出《致沙河口区动迁住户的一封信》，信中内容：“西安路二期改造工程是我市规划建设的重点项目，是按照市政府的统一规划、市场化运作方式进行的。长兴市场北侧和搪瓷厂南侧地块的拆迁工作由大连市沙河口区城区改造管理办公室受市土地储备中心委托具体组织实施，拆迁净地后交由市国土使用权交易市场公开挂牌。”原告所属沙河口××××号房屋（大房权证沙私字第××号）在动迁范围内，原告以该房屋作为《大连市沙河口区宏益商行》的经营场所。大连市沙河口区城区改造管理办公室未与原告达成《房屋拆迁补偿协议》，2009年10月，大连市沙河口区城区改造管理办公室将原告房屋拆除。诉讼期间，大连市自然资源事务服务中心（大连市土地储备中心）出庭作证，证明西安路二期改造工程拆迁工作系由原大连市土地储备中心委托大连市沙河口区城区改造管理办公室，具体负责改造地块内房屋拆迁工作及拆迁期间的信访稳定工作。一审法院认为，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，应当符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项规定，提起行政诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。原告高岚诉请人民法院确认被告强制拆迁原告位于沙河口××××号房屋62平方米（大房权证沙私字第××号）和以该房屋作为经营场所正在经营的商行（大连市沙河口区宏益商行）的行为违法，原告应当提供证据证明被告沙河口区政府实施了强制拆迁的行政行为；有证据证明拆除原告案涉房屋的行为人系案外人大连市沙河口区城区改造管理办公室，诉讼中，案外人大连市自然资源事务服务中心（大连市土地储备中心）出庭作证证明西安路二期改造工程拆迁工作系由原大连市土地储备中心委托，该证人证言同被告的事实主张相互印证，且案外人大连市自然资源事务服务中心出庭作证提供的《委托拆迁协议》及《补充协议》等证据同原告高岚提供的西安路商业中心区相关新闻报道、《致沙河口区动迁住户的一封信》等证据能够形成证据链条，足以证明大连市沙河口区城区改造管理办公室对包括原告所属房屋在内的西安路二期改造工程拆迁工作系由原大连市土地储备中心委托，原告高岚无据证明其所属房屋系被告强制拆除或大连市沙河口区城区改造管理办公室对包括原告所属房屋在内的西安路二期改造工程拆迁工作系由被告委托，被告同原告所属房屋被强制拆除的法律事实之间无关联性，沙河口区政府不是本案适格被告。另，本案房屋拆除行为发生于2009年，系2011年1月21日施行的《国有土地上房屋征收与补偿条例》颁布之前发生的行为，2011年1月21日之前，土地储备中心作为拆迁人取得拆迁许可证后，与被拆迁人达成拆迁协议通常不作为行政协议纳入行政诉讼范围，即使未经行政程序而直接实施强制拆除，一般也不作为行政违法而通过行政诉讼途径处理，当事人双方均有权依据当时有效的《城市房屋拆迁管理条例》等规定向拆迁主管部门提出裁决申请，若对裁决不服，可以提起行政诉讼；故，本案未经行政裁决，不得提起行政诉讼，本案不属人民法院行政诉讼受案范围，综上所述，原告提起行政诉讼不符合行政诉讼的受理条件，至于原告的其他诉请，因前述理由，在所不论。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三、四项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项之规定，裁定：驳回原告高岚的起诉。原告已预交的案件受理费人民币50元，予以退还。高岚上诉称，一、关于强制拆除主体的认定问题。对于房屋征收过程中发生的合法房屋被强制拆除行为，首先应推定系区政府及其确定的房屋征收部门实施的行政强制行为，并由其承担相应责任。区政府主张强拆系民事侵权的理由不能成立。建筑公司拆除案涉房屋的行为，其法律责任应由委托其拆除的改造工程指挥部承担；改造工程指挥部系由区政府组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的临时机构，区政府应当作为被告，并承担相应的法律责任。二、关于本案拆除行为是否违法的问题。本案土地储备中心和沙河口拆迁改造办公室均没有取得拆迁许可证。沙河口区政府提供给法庭的证据之一"房屋拆迁许可证"拆许字（2009)第017号，没有发证机关，也没有发证机关的印章。只有拆迀实施单位，沙河口区城区改造管理办公室的印章。明显"房屋拆迁许可证"系拆迀实施单位自己伪造。沙河口区政府在未通知原告，亦未与原告达成《房屋拆迁补偿协议》的情况下，以断水、断电、深夜打砸商店等暴力手段将上诉人位于沙河口××××号房屋和商行强制拆除违法。本案执行强制拆除的是沙河口区动迁改造办公室，沙河口区动迁改造办公室是沙河口区政府的职能部门，沙河口区政府是本案的适格被告，故请求撤销一审裁定，认定沙河口区政府强制拆除行为违法。依法赔偿上诉人的全部损失。被上诉人沙河口区政府答辩称，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持一审裁定。本院经审理查明的事实与一审裁定查明的事实一致。本院认为，上诉人的诉讼请求：1.请求法院确认被告强制拆迁原告于沙河口××××号房屋62平方米（大房权证沙私字第××号）和以该房屋作为经营场所正在经营的商行（大连市沙河口区宏益商行）的行为违法；2.请求法院确认沙河口××××号房屋为经营用房（非住宅房屋）；3.请求法院判决被告全面赔偿原告的2009年9月至今商店10年停产停业损失费、营业损失费、店面装修损失费、商店被打砸造成的店内财物损失费等共计人民币460万元整；4.请求法院判决被告按照原址回迁的原则赔偿原告作为经营场所的产权房，同时按拆迁安置方案规定补偿，原面积62平方米+免费增加20%，原址回迁并保证原告大连市沙河口区宏益商行能在原址继续生产经营。对于上诉人第一项确认被上诉人强制拆除行为违法的诉讼请求。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”本案一审过程中，大连市自然资源事务服务中心（大连市土地储备中心）出庭作证，证明西安路二期改造工程拆迁工作系由原大连市土地储备中心委托，且其提供的《委托拆迁协议》及《补充协议》等证据以及上诉人高岚提供的西安路商业中心区相关新闻报道、《致沙河口区动迁住户的一封信》等，能够证明拆除上诉人案涉房屋的行为人系案外人大连市沙河口区城区改造管理办公室，而上诉人未提供证据证明沙河口区政府实施了强制拆除的行政行为。本案中，案涉房屋的拆迁系由大连市国土资源和房屋局颁发的房屋拆迁许可证，拆迁人为大连市土地储备中心，拆迁实施单位系大连市沙河口区城区改造管理办公室，故在无充分证据证明沙河口区政府实施强制拆除行为的情况下，一审以上诉人的起诉被告不适格为由驳回其起诉并无不当。另，依据当时施行的《城市房屋拆迁管理条例》，如上诉人无证据证明强制拆除行为系行政机关实施或委托，该拆除行为不属于行政诉讼的受案范围。被诉强制拆除行为发生于2009年，当时施行的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条的规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。上诉人在知道拆除行为之日起两年内并未向人民法院提起诉讼,其起诉已经超过法定的起诉期限。关于上诉人第二项诉讼请求，即确认沙河口××××号房屋为经营用房，非法院行政诉讼的受理范围，一审法院驳回该项起诉并无不当。关于上诉人第三、四项赔偿请求，在上诉人起诉的强制拆除行为被驳回起诉的情况下，该赔偿请求不符合国家赔偿法的起诉条件。综上，一审裁定驳回起诉正确，高岚的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  曹丽华审判员  曹 弘审判员  谭 斌二〇二一年三月二十六日法官助理尹慧慧书记员安康