苏州市吴中区人民法院行 政 裁 定 书(2020)苏0506行初25号原告周泉根，男，1955年10月14日生，汉族，住苏州市吴中区。委托代理人刘昱尧，江苏锦同律师事务所律师。被告苏州市吴中区城市管理局，住所地苏州市吴中区吴中东路**。负责人薛华，该局局长。委托代理人李佳、王慧玲，江苏百年英豪律师事务所律师。第三人苏州胥口胥江工业发展有限公司，住，住所地苏州市吴中区胥口镇上供路/div>法定代表人朱耀恒。原告周泉根诉被告苏州市吴中区城市管理局（下称吴中城管局）、第三人苏州胥口胥江工业发展有限公司（下称胥江发展公司）不履行法定职责一案，本院于2020年8月19日立案受理，于2020年8月21日向被告及第三人送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭,于2020年11月26日公开开庭审理了本案。原告周泉根及其委托代理人刘昱尧，被告吴中城管局出庭负责人陆峰、委托代理人李佳到庭参加诉讼；第三人胥江发展公司经本院传票传唤，无正当理由拒不到庭。本案现已审理终结。原告周泉根诉称：其系吴中区胥口镇东欣村村民，房屋坐落于胥口镇东欣村29号前塘12号。2017年4月17日，胥口镇政府作出决定，在吉祥公寓北侧地块设置吉祥疏导点。2017年6月，第三人胥江发展公司（系胥口乡镇企业）开始在其房屋旁边搭建夜排档市场（即便民疏导点），距其房屋不足10米。因疏导点集中了大量路边摊点，还有李培坤两排特大房屋，主要是烧烤和夜排档，多为夜间经营，产生了大量噪音污染、环境污染及治安问题，给其生活带来严重困扰，侵害了其环境权利、健康权利。为此，其多次向被告、规划等部门投诉举报。经核实，案涉地块的土地规划为排水用地，吴中区建设局认定为临时建筑，吴中城管局认定为违章建筑。且建设单位建设便民疏导点时未向环保、规划、消防及住建等部门进行审批及备案，该地块上的疏导点实质为违法违章建筑。其向苏州市姑苏区人民法院起诉胥口镇政府行政管理行为（2019苏05**行初11号），经法院审理认定夜宵市场违法建筑属实。2020年4月19日江苏电视台政风热线栏目已客观报道吉祥公寓北侧夜宵市场违法事实。依据城乡规划法、苏州市市容和环境卫生管理条例等规定，案涉疏导点从建设竣工至今已经超过3年，也没有相应的合法手续，理应强制拆除。针对拆除该违法建筑事宜，其于2018、2019、2020年多次以书面方式告知被告，但是被告每次都是以案涉便民点正在整改为由拒不对该违法建筑的建设单位和经营单位予以处罚，并拆除该违法建筑。2020年5月7日其特快专递由被告签收，但被告称未收到。被告作为行政机关，针对辖区内的违法违章建筑有权责作出处罚而没有作出，属于行政不作为行为。第三人胥江发展公司违反法律规定，被告应当对其作出行政罚款处罚并拆除上述违法建筑。故请求：一、确认被告吴中城管局不作为违法。二、诉讼费由被告承担。被告吴中城管局辩称：一、原告不具备诉讼主体资格，依法应当驳回起诉。原告认为吉祥便民疏导点侵害他合法权益，要求其予以拆除，该行为性质系原告为维护自身权益而采取的权利救济行为。据其所知，设置便民疏导点系出于对市容市政管理及对公共利益的保护，且该疏导点距原告的宅基地30米，建设时对燃气安全、油烟净化进行了重点考量，在日常运营中对油烟、噪音和垃圾进行严格的管控和监督，因此，该疏导点不影响原告的通风、环境等相邻权利，无法证明原告的权益遭受了损害。因此，原告自身权益未受到侵犯，亦与行政行为无利害关系，原告的起诉不符合起诉条件。二、其对集体土地上的违法建设没有行政处罚权。根据城乡规划法第六十四条、第六十五条规定，集体土地上的违法建设的管辖权不在市（区）城管部门。吉祥便民疏导点位于胥口镇吉祥公寓北侧，该地块的性质为集体建设用地及农用地，因此不属于其职权范围，故应驳回原告诉讼请求。三、其并非本案适格被告。根据苏州市吴中区人民政府于2019年6月11日发布的《区政府关于印发第三人胥江发展公司未作述称。经审理查明，原告周泉根系苏州市吴中区胥口镇东欣村村民，其宅基地房屋坐落于胥口镇吉祥公寓北侧地块西侧附近。因认为吉祥公寓北侧地块违规搭建临时夜排档市场（即吉祥便民疏导点），影响其正常生活，侵害其环境权利、健康权利，原告自2018年4月起先后多次向被告吴中城管局进行投诉，要求被告履行违建查处职责。吴中城管局先后于2018年4月25日、6月5日、10月8日、2019年11月11日、2020年5月25日作出书面答复，主要意见是胥口镇政府设置吉祥便民疏导点符合城市市容和环境卫生管理规定，对于存在的问题正由经营单位进行整改。2020年6月3日，原告再次向被告寄送书面信函，要求被告从严从快拆除吉祥公寓北侧违法建筑（围墙），取缔非法夜宵市场并处以罚款，被告于次日收函后未作处理。原告不服，遂提起本案诉讼。另外，就涉案便民疏导点所占土地性质、规划、建设等问题，原告还先后至苏州市吴中区住房和城乡建设局、苏州市国土资源局吴中分局、苏州市规划局吴中分局等部门信访及申请信息公开。苏州市吴中区住房和城乡建设局于2018年2月28日作出的信访事项答复意见书载明：经与胥口镇政府联系，吉祥公寓北侧地块建筑为临时性建筑，临时性建筑不属于该局管理范畴。苏州市国土资源局吴中分局于2018年3月5日作出的政府信息公开告知书载明：吉祥公寓北侧地块主要地类为集体建设用地及农用地，其中2.4亩农用地因涉及卫片，已基本完成整改，剩余区域为集体建设用地。苏州市规划局吴中分局于2018年3月28日作出的政府信息公开答复意见载明：吉祥公寓北侧地块在已批准《苏州市吴中区胥口镇控制详细规划》中的用地性质为排水用地；截至目前，未收到关于吉祥公寓北侧夜宵市场建设项目的申请材料。根据《胥口镇控制性详细规划调整（2019）》显示，涉案吉祥公寓北侧地块规划用途为排水用地（代码为U21）,在胥口镇规划镇区范围内。另查明，2018年12月13日，原告以苏州市吴中区胥口镇人民政府（下称胥口镇政府）为被告，向法院提起行政诉讼，要求确认胥口镇政府在胥口镇东欣村吉祥公寓北侧地块设置疏导性临时夜排档的行为违法。2019年7月5日，苏州市姑苏区人民法院作出（2019）苏0508行初11号行政判决，驳回了原告的诉讼请求。该案查明：2017年4月17日，为解决苏州市吴中区胥口镇吉祥广场周边摊点脏、乱、差问题，胥口镇政府通过会议纪要方式决定在吉祥公寓北侧地块设置吉祥便民疏导点。该疏导点后由胥江发展公司负责建设。原告的房屋位于建成后疏导点附近。该案认定：根据《苏州市城市市容和环境卫生管理条例》第十四条规定，各级人民政府可以根据社会实际需要和客观条件，设置疏导性临时经营场所。为解决吉祥广场区域占道经营、油烟扰民等问题，胥口镇政府决定在位置相对偏僻的吉祥公寓北侧地块设置临时性夜排档疏导点，并对疏导点的建设提出原则性要求，该履行行政管理职责的行为并无不当。判决作出后，原告不服，上诉至苏州市中级人民法院。该院于2019年12月30日作出（2019）苏05行终581号行政判决，驳回上诉，维持原判。又查明，2018年9月8日，江苏省人民政府法制办公室《关于苏州市吴中区在镇域（街道）开展相对集中行政处罚权工作的复函》（苏府法函[2018]134号）明确，经省政府同意，原则同意《苏州市在吴中区镇（街道）开展以相对集中行政处罚权为主要内容的综合行政执法体制改革工作实施方案》，苏州市可以在吴中区各建制镇、街道开展相对集中行政处罚权工作，各建制镇人民政府、街道办事处集中行使4项行政处罚权，其中包括人力资源社会保障、物业、城市管理（含市容环境卫生、城乡规划、城市绿化、市政设施等）、安全生产监督等行政管理方面的法律、法规、规章规定的行政处罚权。2019年6月11日，苏州市吴中区人民政府印发《吴中区镇（街道）以相对集中行政处罚权为主要内容的综合行政执法改革工作实施方案》（吴政发[2019]66号），决定在镇（街道）开展以相对集中行政处罚权为主要内容的综合行政执法改革工作。2019年9月12日，苏州市吴中区人民政府印发《吴中区镇（街道）集中行使的行政处罚权及相关行政强制措施目录清单》（吴政发[2019]79号），确定由各镇政府、街道办事处行使的行政处罚权及行政强制措施一共232项。经本院询问，原告称，其有两本宅基地使用证，一块宅基地是其本人的，建的是楼房，另一块系其父亲周生新的，建的是平房，平房在楼房后面。其前后向被告投诉六次，最后一次即2020年6月3日的投诉，被告没有做出回复。其要求确认被告不作为，一是针对2020年6月3日的投诉，二是针对处罚和拆除案涉违建的整体事情而言，被告不履行法定职责。案涉疏导点是2017年6月开始建造，到10月份建好，建成的是两层仓库，占地5亩，7亩是场地，总共12亩；后面两排是大的彩钢瓦房子，前面做商铺，后边做夜排档。因为离住房太近了，其和其他居民就联合举报。后来砖瓦围墙拆掉了，现在钢结构又造起来的,但原来的小房子、围墙地基、硬化地面没有拆除。被告称，涉案便民疏导点由围墙圈成，围墙内搭建有大棚，占地面积3亩左右，由各夜宵摊点进行经营，胥口镇政府下属职能部门对该场地进行管理，疏导点均安装了油烟清洁装置，厨余垃圾及其他垃圾均进行了处理。据其了解，目前胥口镇正在对该疏导点进行整改，拆除了围墙以及围墙内搭建的固定式大棚，现采用活动式围挡，围挡内部均使用移动餐车。原告所谓的仓库早已经拆除。餐车是可移动的，不需要任何规划建设上的审批手续。由于原告就疏导点建设问题一直在投诉举报，在行政处罚权已经集中的前提下，一方面考虑到政策延续性，另一方面其对相关的行政处罚仍有指导义务，因此就以自己的名义向原告进行了答复。其接到投诉后已由工作人员通过微信、QQ或电话的方式联系了职能管理部门即胥口镇政府，但无直接证据证明其实际已将相应投诉转至胥口镇政府。审理中，本院于2020年12月9日前往吉祥便民疏导点进行了现场勘查。经原、被告确认：整个疏导点占地7亩左右，土地上有一部分是水泥路面，中间区域未硬化处理，原来的围墙、大棚均已实际拆除，现正在设置活动挡板和移动厨房，移动厨房设置在场地四周。原告房屋在场地西面，距离疏导点大概10-15米。本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、第六十五条及《苏州市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》第九条规定，对于城市、镇规划区内的违法建设，应由城管执法部门行使行政处罚权。根据本院查明事实，吉祥便民疏导点所占地块土地性质虽然为集体建设用地和农用地，但属于胥口镇规划镇区范围，该土地上的违法建设应由被告吴中城管局履行查处职责。但是，根据江苏省政府法制办公室苏府法函[2018]134号文件及吴中区政府吴政发[2019]66号文件、吴政发[2019]79号文件，至迟自2019年9月12日起，吴中区城乡规划方面的行政处罚权交由各建制镇人民政府、街道办事处集中行使，也就是吴中城管局不再行使城乡规划方面的行政处罚权。本案中，原告起诉主要针对其2020年6月3日的投诉，此时被告已无违建处罚权，其是否答复及如何答复均非履职行为，原告针对被告提起诉讼，主体不适格。另外，针对原告之前的投诉，原则上不应纳入本案审理范围，即便一并考虑，也因超过起诉期限和主体错误而应驳回。综上，原告以吴中城管局为被告提起本案诉讼，不符合法律规定。据此，依照《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第六十九条、第九十三条第二款之规定，裁定如下：驳回原告周泉根的起诉。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省苏州市中级人民法院。审 判 长 周 宏人民陪审员 凌 翔人民陪审员 胡宝仙二〇二一年三月十五日书 记 员 彭讴文