浙江省高级人民法院行 政 判 决 书(2021)浙行终19号上诉人（原审原告）陈晓芬，女，汉族，1968年10月17日出生，住平阳县。上诉人（原审原告）徐秋芬，女，汉族，1954年9月14日出生，住平阳县。被上诉人（原审原告）平阳县人民政府，住所地平阳县昆阳镇县府大院。法定代表人黄慧，县长。委托代理人蔡良为。委托代理人林光前，浙江九州大众律师事务所律师。原审第三人孙阿平，女，汉族，1954年2月20日出生，住平阳县。陈晓芬、徐秋芬因诉平阳县人民政府政府信息公开一案，不服温州市中级人民法院（2020）浙03行初158号行政判决，向本院提出上诉。本院于2021年1月6日立案受理后依法组成合议庭进行了审理。经阅卷、询问，本案现已审理终结。一审法院经审理查明：2019年9月5日，平阳县人民政府收到申请人陈晓芬、徐秋芬、孙阿平邮寄提交的《平阳县人民政府信息公开申请表》及身份证、《征地协议书》、四至范围图、93亩土地名单，“所需信息内容描述”一栏载明“根据2001年8月22日平阳县昆阳镇开发建设办公室与昆阳镇水塔村签订的《征地协议书》，鉴印单位：平阳县昆阳镇人民政府代表蔡荣贤。依法公开：《征地协议书》中涉及水田93亩，有批准权的人民政府的征用批准文件及农用地转用批准文件，经批准后市县人民政府具体组织实施征用土地的明细材料的复印件。”2019年9月9日，平阳县人民政府作出平信息公开补2019年46号《政府信息公开申请补正通知书》，认为“经批准后市县人民政府具体实施征用土地的明细材料”的信息内容描述过于笼统，要求申请人限期补正确定“市县人民政府具体实施征用土地明细材料”的具体名称、文号等便于查询的特征性描述。同月19日，平阳县人民政府收到申请人邮寄提交的《对平信息公开补2019年46号补正说明》，申请人要求平阳县人民政府依据土地管理法及其实施条例等法律法规，根据《征地协议书》、四至范围图、被征地户名单来查询、检索所申请公开的政府信息并予以公开。同月16日，平阳县人民政府作出2019第62号《协助查询函》，要求平阳县自然资源和规划局查询提供申请人申请公开的信息。同月27日，平阳县自然资源和规划局作出2019年第73号《政府信息公开答复函》，称：“申请人申请获取的《征地协议书》中涉及水田93亩，有批准权的人民政府的征用批准文件及农转用批准文件为浙土字〈98〉0600号、浙土字〔1999〕0350号、浙土整立字〔2012〕0150号、浙土字B〔2002〕10981号、浙土字D〔2007〕0001号。经批准后县人民政府具体实施征用的明细材料为：征地补偿安置方案落实情况表、征地补偿登记表、征地补偿安置公告、征用土地公告、征地补偿安置方案批复。……查无经批准后市政府具体实施征用土地的明细材料……”，并提供相应纸质材料。同月26日，平阳县人民政府出具《平阳县人民政府办公室文件检索记录表》，载明经以关键词“征地款发票”“昆阳三中”“征用土地公告”“征地补偿安置方案公告”“征地补偿安置方案批复”“征地补偿安置方案落实情况表”“征地补偿登记表”在本单位OA系统进行检索，查无涉案政府信息。2019年9月27日，平阳县人民政府向陈晓芬、徐秋芬、孙阿平作出2019年第62号《政府信息公开答复函》（以下简称62号答复），主要内容：本单位于2019年9月3日收到你们关于“根据2001年8月22日平阳县昆阳镇开发建设办公室与昆阳镇水塔村签订的《征地协议书》，鉴印单位：平阳县昆阳镇人民政府代表蔡荣贤。依法公开：《征地协议书》中涉及水田93亩，有批准权的人民政府的征用批准文件及农转用批准文件，经批准后市县人民政府具体组织实施征用土地的明细材料的复印件”的政府信息公开申请。由于部分申请内容不明确，本单位无法根据你们的描述查找到对应的准确信息，2019年9月9日向你们邮寄了《政府信息公开申请补正通知书》（平信息公开补2019年第46号）。2019年9月17日收到你们邮寄的《对平信息公开补2019年第46号补正说明》。经审查，本单位根据你们补正后的申请答复如下：经检索和县自然资源和规划局协查，你们申请获取的《征地协议书》中水田93亩，涉及有批准权的人民政府征用批准文件及农转用批准文件为：1.《温州市〈地区〉建设用地呈报表》（浙土字〈98〉0600号）；2.《平阳县九九年度第八批次建设用地项目》（浙土字〔1999〕第0350号）；3.《2002年度平阳县第三批次建设用地项目（整理指标）》（浙土字〔2002〕第10981号）；4.《平阳县2007年度盘活指标第一批次建设用地》（浙土字D〔2007〕-0001号）；5.《平阳县昆阳镇莲大新村、庆丰村、蒙垟村三村农村土地综合整治项目》（浙土整立字〔2012〕0150号）。经批准后县人民政府具体实施征用的材料为：1.征用土地公告为：《平阳县人民政府征用土地公告》（第39号）、《平阳县人民政府征用土地公告》（2003〈年〉第003号）、《平阳县人民政府征用土地公告》（2007〈年〉第055号）、《平阳县人民政府征收土地公告》（2012〈年〉第070号）；2.征地补偿安置方案公告为：《平阳县土地管理局征地补偿安置公告》（2000〈年〉第029号）、《平阳县国土资源局征地补偿安置方案公告》（2003〈年〉第003号）、《平阳县国土资源局征地补偿安置方案公告》（2007〈年〉第076号）、《平阳县国土资源局征地补偿安置方案公告》（2012〈年〉第076号）；3.征地补偿安置方案批复为：《平阳县人民政府关于同意平阳县1999年度第八批次建设用地补偿方案的抄告》（平政办抄〔2000〕105号）、《平阳县人民政府关于同意2002年度整理第三批次中昆阳镇水塔村、临区村征地补偿安置方案的批复》（平政发〔2004〕32号）、《平阳县人民政府关于同意平阳县2007年度盘活指标第一批次建设项目征收集体土地补偿安置方案的批复》（平政发〔2007〕127号）和《平阳县人民政府关于同意昆阳镇莲大新村、庆丰村、蒙垟村和水头镇龙湖村农村土地综合整治项目征收集体土地补偿安置方案的批复》（平政发〔2012〕235号）文件；4.浙土字〔1999〕第0350号、浙土字〔2002〕第10981号、浙土字D〔2007〕-0001号、浙土整立字〔2012〕0150号对应征收水塔村的《征地补偿登记表》和《征地补偿落实情况表》。根据《政府信息公开条例》第三十六条第一款第（二）项的规定，以上材料以纸质复印件的形式予以提供。另查无你们以上申请的市、县政府实施征用土地的其它明细材料，根据《政府信息公开条例》第三十六条第一款第（四）项的规定，予以告知以上其它信息本单位不存在。同年10月9日平阳县人民政府将62号答复函及公开的信息于邮寄送达申请人陈晓芬、徐秋芬、孙阿平。陈晓芬、徐秋芬不服，提起本案诉讼，请求撤销被告平阳县人民政府作出的62号答复，责令被告平阳县人民政府重新作出答复，向原告公开所申请的政府信息。一审法院认为：《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十条规定：“政府信息公开申请内容不明确的，行政机关应当给予指导和释明，并自收到申请之日起7个工作日内一次性告知申请人作出补正，说明需要补正的事项和合理的补正期限。答复期限自行政机关收到补正的申请之日起计算。申请人无正当理由逾期不补正的，视为放弃申请，行政机关不再处理该政府信息公开申请。”本案中，涉案信息公开申请表中载明的“经批准后市县人民政府具体组织实施征用土地的明细材料”这一所需信息内容并不明确。对此，被告平阳县人民政府发出《政府信息公开申请补正通知书》要求限期予以更改或补充，符合法律规定。但原告陈晓芬、徐秋芬及第三人孙阿平在补正说明中仍未予以明确，在此情况下，被告确认该项申请公开的信息内容为征用（收）土地公告、征地补偿安置方案公告、征地补偿安置方案批复、征地补偿安置方案落实情况表、征地补偿登记表，并无不当。《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十六条规定：“对政府信息公开申请，行政机关根据下列情况分别作出答复：……（二）所申请公开信息可以公开的，向申请人提供该政府信息，或者告知申请人获取该政府信息的方式、途径和时间；……（四）经检索没有所申请公开信息的，告知申请人该政府信息不存在；……”本案中，被告平阳县人民政府在本单位OA系统进行了检索，并提请平阳县自然资源和规划局对原告及第三人申请公开的信息进行了查询。对于检索到的，符合申请内容的相关信息材料，已经依法提供给原告及第三人。对于未检索到的，也已明确告知该政府信息不存在。原告主张被告平阳县人民政府公开的信息材料并非相应的土地征收材料，但是未能提供相反证据，故对该主张不予支持。综上，被告平阳县人民政府在法定期限内作出的62号答复，有事实和法律依据，且程序合法。原告请求撤销62号答复并责令被告重作，缺乏事实和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告陈晓芬、徐秋芬的诉讼请求。本案案件受理费50元，由原告陈晓芬、徐秋芬负担。陈晓芬、徐秋芬上诉称：一、对于申请公开的信息，补正人已在补正书内叙述得很清楚，一审法院单方面采信被上诉人的补正书和答复函，是“意思表示”不清楚的渎职判决；土地管理法第四十四条、第四十五条、第四十六条、第四十七条的规定，是要求被上诉人履行政府信息公开职责的规定。一审法院在没有此类相关证据的情况下，认为并无不当的判定，是司法审判不作为；上诉人的相反证据就是要求依法公开《征地协议书》所涉及93亩基本农田被征收的法律法规，有批准权的人民政府的批准文件及农转用批准文件，由本案审理法官结合以下法律规定给予确定：(一)根据《土地管理法》第四十四条的规定：依法提供《征地协议书》中涉及水田93亩内的材料为农转用批文复印件。(二)农用地转用的依据：一是土地利用总体规划，二是土地利用年度计划，三是建设用地政策。以上三种证据、被上诉人至今没有提供。再根据申请农用地转用申报的材料清单：需有15项报批材料。被上诉人提供《建设用地项目呈报材料一书方案》故意残缺了其他“三个方案”。被上诉人必须提供《建设用地项目呈报材料一书方案》《浙江省建设用地审批意见书》《浙江省农村土地综合整治项目审批意见》。根据《建设用地项目呈报材料一书方案》内：需要省人民政府审批栏内，有盖着浙江省人民政府土地征用专用章公章。根据法律并结合《土地管理法》颁发时间，再利用《土地管理法》第二条规定，土地征用不能建永久性建筑及使用之后，土地使用要归还给原农村集体组织承包户。但本案土地使用之后非但不予归还，反而建成商品房违法出售。故被上诉人有义务依申请公开这其中缘由。这是实例“相反证据”之二。(三)所签《征地协议书》所涉政府信息公开《答复函》提供材料中，没有经国务院审批的文字字样的材料。(四)被上诉人应当根据《土地管理法》第四十七条：依法提供《征地协议书》所涉及93亩水田内的农户对应的材料、征地补偿标准的文件复印件。(五)政府信息公开答复函提供材料中，应当根据《土地管理法》四十六条及四十八条的要求，依法提供相对应93亩内98户人口，每户所征田亩及安置补偿的材料，《征收土地公告》《征收补偿登记表》及《征收补偿安置方案公告》复印件。二、上诉人认为：1.对浙土字(98)0600号(建设项目名称平阳三中所征田亩60.51亩是三中内土地，跟93亩毫无关系，因在昆三中范围外。因有水塔村委会给予证明证据，证据证明昆三中外围征地人数及田亩共93亩，已征户83户，未征户15户。被上诉人还说上诉人存在滥诉嫌疑，真是权大于法。2.浙土字(1999)第0350号建设用地项目呈报说明书时间来说话，跟2001年8月22日昆阳镇开发建设与水塔村签订《征地协议书》93亩水田的时间不符。证明不诚实。3.浙土字B(2002)第10981号一书方案，时间2002年12月4日，安置方案的批复2004年2月22日，存在村干部造假，征地补偿登记表，没有具体农户，没有人经办，给予证明造假。4.浙土D(2007)-0001浙江省建设用地审批意见书，跟2001年8月22日征土地93亩又无关。5.浙土整立字(2012)0150号，该项目应在立项批准后启动，2015年8月前实施，上报省国土资源厅复核验收。浙土整立字(2012)0150号浙江省农村土地综合整治项目审批意见书，是针对莲大新村、庆丰村、蒙垟村三村农村土地整治，跟水塔村93亩土地毫无关系。综上所述，对被上诉人制作[2019]年第62号土地政府信息公开答复函，必须给予撤销。本案判决从始至终，事实模糊，认定事实毫无说服力，程序论证一错再错，证据全无。为此，现依《行政诉讼法》等相关规定提起上诉，请求：1.依法撤销温州市中级法院(2020)浙03行初158号行政判决，改判支持上诉人的诉讼请求。2.依法撤销2019年第62号《政府信息公开答复函》。3.责令被上诉人依上诉人申请的《政府信息公开》依法依规重新作出答复。4.本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人平阳县人民政府答辩称：一、答辩人所作2019年第62号《政府信息公开答复函》程序合法、认定事实清楚、适用法律正确。(一)程序合法。2019年9月3日，上诉人陈晓芬、徐秋芬和孙阿平提供《平阳县人民政府信息公开申请表》《征地协议书》以及四至范围图、被征地户名单各1份，向答辩人提出政府信息公开申请。2019年9月5日，答辩人收到上诉人的申请后，经审核，认为上诉人提出的“经批准后市县人民政府具体实施征用土地的明细材料”未能指向准确的具体材料信息。因此，答辩人于2019年9月9日作出了平信息公开补2019年46号《政府信息公开申请补正通知书》。2019年9月19日，答辩人收到上诉人邮寄的《对平信息公开补2019年第46号补正说明》，但上诉人并没有根据答辩人的要求内容作出相应的补正。虽然未做相应补正，答辩人仍根据上诉人的申请和补正后的有关内容，经检索和平阳县自然资源和规划局查询调取，将上诉人申请地块涉及的征地批文、农转用批文以及征地批后实施的有关材料向上诉人公开，并于2019年9月27日，作出涉案2019年第62号《政府信息公开答复函》，并于2019年10月8日将该答复函和有关材料邮寄给上诉人。综上，答辩人在规定时间内作出涉案答复的补正、检索和协查调取，答复行为程序合法。(二)认定事实清楚，适用法律正确。根据上诉人申请提供的《征地协议书》及四至范围图，答辩人经向县自然资源局协助查询检索，上诉人申请公开地块涉及征地批准文件和农转用批准文件为：1、《温州市建设用地呈报表》(浙土字0600号)；2、《平阳县九九年度第八批次建设用地项目》(浙土字(1999)第0350号)；3、《2002年度平阳县第三批次建设用地项目(整理指标)》(浙土字(2002)第10981号)；4、《平阳县2007年度盘活指标第一批次建设用地》(浙土字D(2007)-0001号)；5、《平阳县昆阳镇莲大新村、庆丰村、蒙烊村三村农村土地综合整治项目》(浙土整立字(2012)0150号)。上述申请地块征地经批准后具体实施征用的材料为：1、4个征用土地公告(《平阳县人民政府征用土地公告》第39号>、《平阳县人民政府征用土地公告》、《平阳县人民政府征用土地公告》、《平阳县人民政府征收土地公告》；2、4个征地补偿安置方案公告(《平阳县土地管理局征地补偿安置公告》、《平阳县国土资源局征地补偿安置方案公告》、《平阳县国土资源局征地补偿安置方案公告》、《平阳县国土资源局征地补偿安置方案公告》)；3、4个征地补偿安置方案批复(《平阳县人民政府关于同意平阳县1999年度第八批次建设用地补偿方案的抄告》(平政办抄(2000)105号)、《平阳县人民政府关于同意2002年度整理第三批次中昆阳镇水塔村、临区村征地补偿安置方案的批复》(平政发(2004)32号)、《平阳县人民政府关于同意平阳县2007年度盘活指标第一批次建设项目征收集体土地补偿安置方案的批复》(平政发(2007)127号)和《平阳县人民政府关于同意昆阳镇莲大新村、庆丰村、蒙烊村和水头镇龙湖村农村土地综合整治项目征收集体土地补偿安置方案的批复》(平政发(2012)235号)文件)；4、4个《征地补偿登记表》；5、4个《征地补偿落实情况表》。答辩人根据《政府信息公开条例》第三十六条第二项规定，将以上申请地块检索到有关上诉人申请的材料向上诉人公开。另经检索，查无上诉人申请的《温州市建设用地呈报表》(浙土字0600号)等其他经批准后市、县具体实施征用土地的明细材料，根据《政府信息公开条例》第三十六条第四项规定，予以告知本单位不存在的信息。综上，涉案信息公开答复行为认定事实清楚，适用法律正确。二、一审判决认定事实清楚、适用法律正确，应予维持。一审认定上诉人信息公开申请表中载明的申请公开的信息内容并不明确，及答辩人确认的上诉人申请公开的信息内容为征用(收)土地公告、征地补偿安置方案公告、征地补偿安置方案批复、征地补偿安置方案落实情况表、征地补偿登记表并无不当的认定，是正确的。一审认定答辩人根据查询、检索，对于检索到的，符合申请内容的相关信息材料，已经依法提供给上诉人。对于未检索到的，也已明确告知该政府信息不存在。答辩人在法定期限内作出的62号答复，有事实和法律依据，且程序合法的认定，是正确的。综上，答辩人作出的2019年第62号《政府信息公开答复函》答复行为，符合《政府信息公开条例》第三十条、第三十一条、第三十二条和三十六条等有关规定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。上诉人起诉理由不能成立，请求驳回上诉人的诉讼请求。原审第三人孙阿平未提交书面意见。原审期间各方当事人提交的证据材料，均由原审法院移送至本院。对原审判决认定的事实本院予以确认。本院认为，本案争议的是被上诉人平阳县人民政府作出的2019年第62号《政府信息公开答复函》的合法性问题，具体涉及以下几个方面的内容：第一，上诉人申请内容的确定问题。《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十条规定：“政府信息公开申请内容不明确的，行政机关应当给予指导和释明，并自收到申请之日起7个工作日内一次性告知申请人作出补正，说明需要补正的事项和合理的补正期限。答复期限自行政机关收到补正的申请之日起计算。申请人无正当理由逾期不补正的，视为放弃申请，行政机关不再处理该政府信息公开申请。”本案中，案涉信息公开申请表中载明的“经批准后市县人民政府具体组织实施征用土地的明细材料”这一所需信息内容并不明确。为更好地履行政府信息公开职责，被上诉人平阳县人民政府发出《政府信息公开申请补正通知书》要求限期予以更改或补充，符合法律规定。但上诉人陈晓芬、徐秋芬及原审第三人孙阿平在补正说明中仍未予以明确。在此情况下，被上诉人根据该项申请公开的内容进行检索并公开检索所得的征收土地公告、征地补偿安置方案公告、征地补偿安置方案批复、征地补偿安置方案落实情况表、征地补偿登记表等信息，并无不当。第二，被诉政府信息公开行为是否符合《中华人民共和国政府信息公开条例》的规定。《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十六条规定：“对政府信息公开申请，行政机关根据下列情况分别作出答复：……（二）所申请公开信息可以公开的，向申请人提供该政府信息，或者告知申请人获取该政府信息的方式、途径和时间；……（四）经检索没有所申请公开信息的，告知申请人该政府信息不存在；……”本案中，被上诉人出具了《平阳县人民政府办公室文件检索记录表》，载明经以关键词“征地款发票”“昆阳三中”“征用土地公告”“征地补偿安置方案公告”“征地补偿安置方案批复”“征地补偿安置方案落实情况表”“征地补偿登记表”在本单位OA系统进行检索，查无涉案政府信息。同时被上诉人也提请平阳县自然资源和规划局对上诉人及原审第三人申请公开的信息进行了查询。对于检索到的、符合申请内容的相关信息材料，已经依法提供给上诉人及原审第三人。对于未检索到的，也已明确告知该政府信息不存在。被诉政府信息公开行为符合《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十六条的规定。上诉人提出被上诉人公开的信息材料并非相应的土地征收材料，但是未能提供相反证据，故对该主张不予支持。对于上诉人提出的案涉土地涉及基本农田、故应由国务院进行批准，以及根据法定土地征收程序还应公开其他土地征收实施材料等意见，属于对征地行为及程序是否合法问题的争议，不属本案政府信息公开案件的审理范围。综上，上诉人陈晓芬、徐秋芬提出的上诉理由均不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人陈晓芬、徐秋芬负担。本判决为终审判决。审判长  黄金富审判员  马惟菁审判员  王富新二〇二一年三月十八日书记员  陈亦恒