广东省佛山市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）粤06行终165号上诉人（原审原告）招守洵，男，汉族，住佛山市禅城区。委托代理人黄彪，广东红棉律师事务所律师。委托代理人陈非，广东红棉律师事务所律师。被上诉人（原审被告）佛山市高明区城市管理和综合执法局，住所地广东省佛山市高明区。法定代表人蔡子强，局长。委托代理人黄文军，该局工作人员。委托代理人许李产，广东佛明律师事务所律师。上诉人招守洵因与被上诉人佛山市高明区城市管理和综合执法局（以下简称高明区城管局）责令限期拆除一案，不服广东省佛山市顺德区人民法院（2020）粤0606行初751号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院经审理查明，2020年1月18日，佛山市自然资源局作出佛自然资明（认定）〔2020〕40号《关于招守洵在杨和镇龙山私家果园内违法建设行为的认定》（以下简称《认定》），认为招守洵在龙山果园32号地块建设房屋1幢，占地面积约为135平方米，建筑面积约为337.5平方米。招守洵的上述建设行为没有办理合法的建设工程规划许可证，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，应认定为违法建（构）筑物，且属于无法采取改正措施的情形，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，应予以限期拆除。高明区城管局据此于2020年1月19日到现场进行调查，并向招守洵作出并在上述建筑物门口张贴《询问调查通知书》和《责令限期改正（停止）违法行为通知书》，通知招守洵于2020年1月21日9时到高明区城管局杨和分局接受调查，并责令招守洵于2020年1月22日前自行整改。2020年3月9日，高明区城管局作出明管（和）罚〔2020〕字第36号《行政处罚意见告知书》，告知招守洵拟责令其七日内自行拆除上述违法建（构）筑物，该告知书于同年3月11日送达招守洵。招守洵于2020年3月13日委托广东红棉律师事务所孔令威律师向高明区城管局提交《行政处罚申辩书》，提出申辩意见。经审核，高明区城管局对招守洵提出的申辩意见不予采纳，并于2020年4月17日作出明管（和）罚〔2020〕字第36号《限期拆除决定书》（以下简称《限期拆除决定书》），于同年4月20日送达招守洵。另查明，招守洵在庭审中确认高明区城管局提交的《现场检查笔录》所附照片反映的房屋为其房屋。一审法院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”国法函[2001]200号《国务院法制办公室关于在广东省佛山市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》规定：“广东省人民政府可以在佛山市开展相对集中行政处罚权试点工作。”2004年2月26日，广东省人民政府发布粤府[2004]17号《广东省人民政府关于在佛山市开展相对集中行政处罚权工作的公告》，该公告明确佛山市各区城市管理行政执法局分别为各区人民政府负责集中行使行政处罚权的行政机关。高明区城管局作为佛山市高明区集中行使城乡规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权的行政机关，其经调查作出《限期拆除决定书》具有职权依据。招守洵认为高明区城管局无权作出《限期拆除决定书》的主张缺乏理据，不予支持。对于程序，招守洵认为高明区城管局没有履行听证程序和送达程序违法。经查，高明区城管局在2020年1月19日作出《责令限期改正（停止）违法行为通知书》和《询问调查通知书》时，将该两份文书张贴在案涉房屋门口；2020年3月9日，高明区城管局作出的《行政处罚意见告知书》并向招守洵居民身份证地址邮寄送达，招守洵收到后向高明区城管局提出申辩意见。一审法院认为，《中华人民共和国民事诉讼法》第八十五条规定：“送达诉讼文书，应当直接送交受送达人。受送达人是公民的，本人不在交他的同住成年家属签收；受送达人是法人或者其他组织的，应当由法人的法定代表人、其他组织的主要负责人或者该法人、组织负责收件的人签收；受送达人有诉讼代理人的，可以送交其代理人签收；受送达人已向人民法院指定代收人的，送交代收人签收。受送达人的同住成年家属，法人或者其他组织的负责收件的人，诉讼代理人或者代收人在送达回证上签收的日期为送达日期。”第八十六条规定：“受送达人或者他的同住成年家属拒绝接收诉讼文书的，送达人可以邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场，说明情况，在送达回证上记明拒收事由和日期，由送达人、见证人签名或者盖章，把诉讼文书留在受送达人的住所；也可以把诉讼文书留在受送达人的住所，并采用拍照、录像等方式记录送达过程，即视为送达。”据此，行政机关送达文书时首先应采取直接送达方式送达，只有在受送达人或者他的同住成年家属拒绝接收文书时才能采取留置送达。案件中，高明区城管局未能提供证据证明其采取了直接送达和受送达人或其同住成年家属拒绝接收的事实，故高明区城管局采取直接在案涉房屋门口张贴《责令限期改正（停止）违法行为通知书》和《询问调查通知书》的送达方式违反了上述规定，但鉴于案件中，招守洵于2020年3月11日收到高明区城管局作出的《行政处罚意见告知书》后向高明区城管局提出了陈述申辩意见，故虽然高明区城管局的上述送达方式确有不当，但相关的执法行为已经为招守洵知悉，不影响招守洵相关权利的行使，故高明区城管局的上述送达属于程序瑕疵，一审法院予以指正。对于听证问题，《限期拆除决定书》属于行政命令，并非行政处罚，不适用《中华人民共和国行政处罚法》关于听证的规定，故高明区城管局在作出《限期拆除决定书》前没有根据招守洵的听证申请组织听证并无不当。案件中，根据佛山市自然资源局作出的《认定》，招守洵在位于龙山果园32号地块上建设的房屋为未取得建设工程规划许可证进行建设，且不可以采取改正措施消除对规划实施影响的违法建筑物，并且招守洵在行政处理和在诉讼中也没有提交证据证明该建筑物取得了建设工程规划许可证，故高明区城管局根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，作出《限期拆除决定书》符合法律规定，予以支持。招守洵认为，案涉建筑物的建设是合法招商项目，经过了省市国土部门审批，因此属于合法建筑物。对此，招守洵的上述主张实质上是对《认定》的质疑，而《认定》作为有权机关作出的行政行为，除非有明显的事实依据或者经具有法律效力的文书所推翻，对此，招守洵应承担举证责任，否则《认定》一经作出即具有公定力和执行力。因此，在《认定》已经确认案涉建筑物属于违法建设，且无法采取改正措施消除对规划实施影响的情况下，招守洵提交的证据不足以推翻《认定》所确定的事实，故其主张案涉建筑物为合法建筑物缺乏理据，不予支持。综上，高明区城管局作出的《限期拆除决定书》事实清楚、证据确凿，适用法律、法规正确，虽然在送达程序方面存在瑕疵，但不影响合法性。招守洵的诉讼请求理据不足，一审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回招守洵的诉讼请求。一审案件受理费50元，由招守洵负担。上诉人招守洵上诉称：一、一审法院把被诉行政行为定性为行政命令不当，被诉行政行为应属行政处罚行为。1.被上诉人高明区城管局依据《中华人民共和国行政处罚法》的相关规定作出《责令限期改正（停止）违法行为通知书》《询问调查通知书》《行政处罚意见告知书》，其中，上述文书均明确载明“根据《中华人民共和国行政处罚法》……的规定，……”即被上诉人完全依照《中华人民共和国行政处罚法》的规定履行对案涉房屋查处的行政执法职能。且在《行政处罚意见告知书》中明确告知即将对上诉人作出行政处罚，因此被上诉人作出被诉限期拆除决定的行为属于行政处罚行为。2.行政处罚是对行政相对人最为严格的行政措施，包括罚款、责令停产停业、暂扣或吊销许可证或执照、行政拘留等。虽然我国现行法律没有明确规定《限期拆除决定书》属于行政处罚，但从立法精神上看，法律将对行政相对人利益造成影响最大的几种措施列入《中华人民共和国行政处罚法》，其目的旨在规范和约束行政机关的执法行为，保护行政相对人的利益。对上诉人来说，被上诉人作出限期拆除决定将给案涉建筑物带来不可逆转的毁灭性结果，其更应该纳入行政处罚的规范范围。二、被上诉人作出《限期拆除决定书》程序违法。1.根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条第一款和《广东省行政处罚听证程序实施办法》第五条的规定，行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、处以5000元以上的罚款，当事人有权申请听证。案涉房屋所涉及的利益远远大于5000元，更有听证的必要性。此外，被上诉人对二十多年前当地政府的扶贫和招商引资项目龙山私家果园和杨梅私家果园共计二百多栋建筑予以拆除，涉及人数多、范围广、影响大，故被上诉人也应当进行听证。2.被上诉人的送达行为属于程序违法，并非程序瑕疵，被上诉人的行政行为依法应予撤销。既然原审法院已经认定被上诉人将《责令限期改正（停止）违法行为通知书》和《询问调查通知书》张贴在门口的送达方式存在违法，但又不撤销行政行为，既互相矛盾，又违反程序正当原则。三、原审判决分配举证责任错误。被上诉人提交佛山市自然资源局作出的《认定》，作为其作出《限期拆除决定书》的证据，但该证据显然不具有公定力和执行力。1.《认定》是佛山市自然资源局于被上诉人之间的内部往来文件，上诉人并不知情，被上诉人根据《认定》作出《限期拆除决定书》，剥夺了上诉人对《认定》的救济权利。2.2019年12月27日，佛山市自然资源局作出《关于限期改正杨和镇杨梅私家果园和龙山私家果园内非法占用土地进行违法建设行为的通知》，认定龙山私家果园和杨梅私家果园内所有建筑属于违法建筑。2020年1月4日，佛山市自然资源局才对龙山私家果园内建筑进行现场勘测并作出认定函，属于先作出认定，后进行勘测。3.现场勘测图没有勘测人员名字和亲笔签名，且龙山私家果园一百多栋建筑现场勘测图署名的勘测时间全部为2020年1月4日下午14时30分，显然不合常理。所以《认定》明显不具备证据的合法性。本案应由被上诉人举证证明其作出《限期拆除决定书》的合法性和合理性，而不应由上诉人承担推翻《认定》的举证责任。四、被上诉人适用法律错误。1.新旧法律的适用规则是实体从旧，程序从新。《中华人民共和国城乡规划法》于2008年开始实施，案涉房屋建于2004年，被上诉人可以根据《中华人民共和国城乡规划法》规定的程序履行查处职能，但判断案涉房屋是否属于违法建筑则应当依据当时有效的法律规定。《中华人民共和国城市规划法》第二条规定：“制定和实施城市规划，在城市规划区内进行建设，必须遵守本法”，据此，只有在城市规划区内进行建设，才需要依据规定申请办理建设用地规划许可证和建设工程规划许可证，非城市规划区则无要求。2.粤办函[2017]21号《广东省人民政府办公厅转发国务院办公厅关于批准佛山市城市总体规划的通知》规定，国务院于2016年12月19日才批准佛山市全部行政区域范围属于城市规划区，除此之外本案并无证据证明龙山私家果园属于城市规划区。故被上诉人依据《中华人民共和国城乡规划法》和2016年批准的规划方案将案涉房屋认定为违法建筑，处理错误。五、被诉《限期拆除决定书》认定事实错误。根据《中华人民共和国土地管理法》第十三条第二款之规定，国家所有依法用于农业的土地只能由单位或个人承包经营，我国现行法律并未对国有农用地使用权的出让及转让作出规定。根据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，进入流通领域的土地使用权只能是国有建设用地。上诉人通过受让方式取得案涉土地使用权，并依照龙山私家果园的《销售合同书》的约定和招商宣传手册的规定修建房屋，案涉房屋为合法建筑。六、被上诉人作出《限期拆除决定书》违背诚信，明显不当。龙山私家果园属于当时政府的脱贫试点项目，案涉房屋的建设符合扶贫政策及历史，在长达二十多年的时间里，政府都是允许建设的。上诉人基于对政府的信赖投资购买土地和房屋，并缴纳相关的费用，现被上诉人作出《限期拆除决定书》，否定了以前的行政行为，明显违背诚信政府的要求。故上诉请求：1.撤销原审判决；2.确认被上诉人作出的《限期拆除决定书》违法；3.本案一、二审诉讼费由被上诉人承担。被上诉人高明区城管局辩称：一、被诉行政行为的程序合法。1.在没有法律明文规定行政机关作出被诉限期拆除决定要听证的情况下，被上诉人的行为并不违反听证程序。2.本案有关法律文书送达方式虽然存在瑕疵，但上诉人已经收到《行政处罚意见告知书》《限期拆除决定书》，即被上诉人在作出限期拆除决定前，已经告知作出决定的理由和依据，保证了陈述申辩的权利，遵循了正当程序原则，对被上诉人作出限期拆除决定没有产生实际的影响。二、被诉限期拆除决定适用法律正确。1.违法建设行为在新法生效之后仍然持续，属于新法生效以后的行为，应适用新法的规定作出处罚。且新法与旧法的规定一致，都认定案涉房屋的建设是违法行为且要求限期拆除，故被上诉人根据《中华人民共和国城乡规划法》的规定作出处理，适用法律正确。2.《中华人民共和国城市规划法》第三条规定，本法所称城市是指国家按行政建制设立的直辖市、市、镇，案涉土地已经被征用为国有土地，不属于农村集体土地，因此属于城市规划区，而非农村规划区，即使适用《中华人民共和国城市规划法》，也不影响认定结果。3.佛山市自然资源局是认定违反城市规划的职能部门，被上诉人行使的是处罚职责，被上诉人作出处罚时，依据处罚作出时的法律并无不当。三、本案认定事实清楚正确。1.由于案涉建筑没有取得建设工程规划许可证，违法事实清楚，被上诉人根据佛山市自然资源局的认定，经过调查取证，在上诉人不能提交办理建设规划许可的证据的情况下，作出限期拆除决定，认定事实清楚。2.案涉建筑没有取得建设工程规划许可证，也没有进行合法的农业设施建设备案，属于违法建筑。根据《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》《自然资源部农业农村部关于设施农业用地管理有关问题的通知》以及《关于进一步严格规范私家果园附属设施用地行为的通知》等规定，案涉房屋均不符合上述文件规定的农业附属设施建设的条件和标准，也没有办理合法的农业设施用地审批备案手续。上诉人提交的证据，只能证明高明区政府和杨和镇政府推介发展果园经济，并没有证据证明县级政府的规划或者国土、农业等职权部门批准上诉人在果园内进行不动产建设。四、上诉人的行为不适用信赖保护原则。高明区人民政府及杨和镇人民政府推介发展果园经济，并没有鼓励房屋建设。上诉人明知土地用途为果园用地，不能改变土地用途，不能用于非农建设，即上诉人建设案涉房屋的行为是明知违法而为之，不适用信赖保护原则。五、案涉房屋已经被拆除，不具有可撤销的内容，上诉人诉请撤销被诉限期拆除决定没有实际意义。综上，原审判决认定事实清楚、证据充分，适用法律正确。恳请二审法院驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院另查明，2008年9月16日，招守洵与案外人祁某签订《国有土地使用权转让合同》，合同约定祁某将位于佛山市高明区×××××××管理区，原国有土地使用证号为明府国用（1999）字第06240600011号，宗地面积2000平方米土地使用权转让给招守洵。同日，佛山市高明区××××××××出具《土地使用权交易成交证明书》载明，案外人祁某和招守洵达成协议的上述土地使用权交易，已经办理了交易鉴证手续。2008年9月27日，招守洵取得明国用（2008）第3520号《国有土地使用证》，该证土地使用权人为招守洵，用途为果园用地，使用权类型为出让；用地面积为2000㎡。本院认为，被上诉人高明区城管局针对上诉人招守洵“未取得建设工程规划许可证进行建设，无法采取改正措施消除影响的”行为作出本案被诉之限期拆除决定，此为本案审查范围。被上诉人在答辩中提到上诉人改变土地用途、案涉房屋不符合农业附属设施建设的条件等内容，不属于本案审查范围，本院不予置评。对于本案被诉之限期拆除决定的合法性，本院评析如下：关于限期拆除决定的性质。对于《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定的限期拆除的性质，理论界和实务界存在争议，有的认为属于行政强制，有的认为属于行政处罚，也有认为属于行政命令，不同的观点各有自己的依据和理由，尚未达成一致意见。因此，在国家立法机关和最高司法机关对该问题作出明确规定之前，一审法院认定限期拆除为行政命令并无不当。《国务院法制办公室对陕西省人民政府法制办公室的复函》（国法秘研函〔2012〕665号）明确：根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条关于“行政机关实施行政处罚时，应当责令改正或者限期改正违法行为”的规定，责令改正或者限期改正违法行为与行政处罚是不同的行政行为。因此，《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定的“限期拆除”，第六十八条规定的“责令限期拆除”不应当理解为行政处罚行为。上诉人招守洵关于限期拆除决定属于行政处罚的上诉意见虽有一定道理，但是理据并不充分，本院不予支持。当然，不论限期拆除的属性是什么，作出限期拆除决定的行政行为都必须同样坚持正当程序原则，切实保障行政相对人的知情权，尊重行政相对人的陈述、申辩权利。关于职权依据。根据《关于在广东省佛山市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》（国法函[2001]200号）、《关于在佛山市三水、高明两区同时开展相对集中行政处罚权工作的批复》（粤府函[2003]381号）、《关于在佛山市开展相对集中行政处罚权工作的公告》（粤府[2004]17号）、《佛山市实施相对集中行政处罚权暂行规定》等文件，被上诉人高明区城管局作为相对集中行使行政处罚权的行政机关，对辖区内违反规划管理的行为具有行政处罚的法定职权，又根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条的规定，具有行政处罚权的行政机关亦有作出责令改正或者限期改正决定的行政职权，即被上诉人也具有对违反规划管理的行为作出责令改正或者限期改正命令的职权。故被上诉人作出本案被诉之限期拆除决定的职权依据合法。关于程序。1.听证。《中华人民共和国城乡规划法》对于限期拆除是否可申请听证没有作出规定，故听证不是作出限期拆除决定的必经程序。上诉人招守洵关于其有权依法要求听证的上诉意见没有法律依据，本院不予支持。2.送达。根据被上诉人高明区城管局提交的证据，被上诉人于2020年1月19日将《责令限期改正（停止）违法行为通知书》《询问调查通知书》张贴于案涉建筑物外墙，并在留存的上述两份文书底部注明“留置送达”并由两名执法人员签名。被上诉人提供上诉人的《广东公安人口信息查询资料》显示上诉人的住所地在佛山市禅城区，没有证据证明案涉房屋所在地为上诉人住所，也没有证据显示送达时存在上诉人或者其同住成年家属拒绝接受文书的情形，被上诉人留置送达《责令限期改正（停止）违法行为通知书》《询问调查通知书》不符合相关法律规定，但被上诉人其后邮寄送达《行政处罚意见告知书》和《限期拆除决定书》的送达方式合法。即虽然被上诉人送达的《责令限期改正（停止）违法行为通知书》《询问调查通知书》方式不合法，但被上诉人已合法送达《行政处罚意见告知书》和《限期拆除决定书》，没有损害上诉人的陈述、申辩等权利。且责令限期改正不是限期拆除行政决定的必经程序，被上诉人之后合法送达《行政处罚意见告知书》，实质上已弥补了送达《询问调查通知书》的不足。因此，被上诉人送达《责令限期改正（停止）违法行为通知书》《询问调查通知书》不合法，尚不足以据此认定其作出限期拆除决定的程序违法。关于法律适用。《中华人民共和国城乡规划法》自2008年1月1日起施行，而上诉人招守洵诉称案涉房屋建于2004年。即案涉房屋建成于该法实施之前，但是违反规划法律法规规定未取得建设工程规划许可证进行建设无法消除对规划实施影响的违法状态延续至《中华人民共和国城乡规划法》施行之后、被拆除之前；并且案涉房屋建造时施行《中华人民共和国城市规划法》和《村庄和集镇规划建设管理条例》，两部法律、法规均要求建设房屋需报批规划许可，否则相关行政机关可责令限期拆除。因此，被上诉人高明区城管局适用《中华人民共和国城乡规划法》作出案涉限期拆除决定并无不当。上诉人关于案涉房屋无证据证明属于城市规划区，无需受城市规划管理的意见，实则忽视了村庄和集镇也需受到规划管理的要求，故上诉人认为一审法院对“法不溯及既往”原则理解错误、被上诉人适用法律错误的上诉意见理据不足，本院不予支持。关于事实认定和证据依据。被上诉人高明区城管局认定案涉房屋建设没有取得建设工程规划许可证且无法采取改正措施的主要证据是佛山市自然资源局出具的《认定》，该认定属于独立的行政行为，根据行政行为确定力、拘束力的原理，该认定在依法被确认无效或者被撤销之前，具有法律效力。该认定文件在本案中属于证据，本案不宜对该认定行为的合法性进行全面审查，只能对该认定文件的证据属性进行审查，只要该认定没有明显违法的情形，即可采信。该文件由规划行政主管部门作出，不存在超越职权、显失公正等明显违法情形，可以作为认定案件事实的依据。上诉人招守洵关于上述认定属于内部往来文件，其并不知晓上述文件内容，且有关部门也未给予上诉人救济途径的上诉意见，与本案被诉行政行为的合法性审查无关，本院不予置评。另外，佛山市自然资源局于2020年1月18日作出《认定》之前，于2020年1月4日对案涉房屋进行现场勘测并制作《现场勘测图》，且载明“案涉房屋结构、层数、建基面积信息通过有关部门提供的地形图和采集的三维实景模型综合分析得出，仅供内部参考。如作为相关争议处理依据，需按照要求实地入户调查并测量。”即《现场勘测图》仅作为上述认定的附件内容以释明上诉人案涉违法房屋的具体位置和面积，其并没有在佛山市自然资源局作出认定之前作出，即使没有相关勘测人员的签名也不能说明其违法性。故上诉人关于该认定函在程序上存在违法的质疑意见，尚不足以否定该认定函的效力。综上，《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”本案中，根据被上诉人高明区城管局提供的现场检查笔录、视听资料证据和《认定》等证据，足以认定上诉人招守洵在高明区杨和镇河西居委会龙山果园32号地块上建设的房屋没有办理合法的建设工程规划许可证。根据上述法律规定，被上诉人作出被诉《限期拆除决定书》证据充分，法律适用正确。上诉人认为案涉房屋已经办理了国有建设用地使用权转让和交易鉴证手续，案涉房屋应属于合法建筑。但是办理用地审批手续不能代替办理建设工程规划许可，本院对此项主张不予支持。上诉人招守洵上诉还称案涉建筑物所在龙山果园项目系政府合法招商项目，故其对案涉建筑物的合法性已形成信赖基础。经查，项目建设均需依法进行，建设房屋不仅要获得用地审批，还要取得规划许可。广东省国土厅《关于高明市杨梅龙山私家果园有限公司开发山地建设私家果园用地的批复》第四条明确：“该土地只能用于发展三高农业开发，不得用于房地产开发，如须改变用途，须到国土部门重新办理用地手续。”故不能以龙山果园项目合法倒推龙山果园之内建筑物的建设合法。本院对上诉人的此项上诉意见不予支持。综上所述，被上诉人高明区城管局作出案涉行政决定职权依据合法，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人招守洵负担。本判决为终审判决。审 判 长 陈智扬审 判 员 何丽容审 判 员 王 慧二〇二一年三月十日法官助理 谢 童书 记 员 黄 妍