南昌铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 （2021）赣71行终57号 上诉人（原审原告）周森生，男，1942年9月15日出生，汉族，住江西省南昌市新建区。 委托代理人李明，北京市京师（南昌）律师事务所律师，执业证号13601201910108839。 委托代理人李毛崽，北京市京师（南昌）律师事务所律师，执业证号13601201910108708。 被上诉人（原审被告）南昌市新建区长堎镇人民政府，住所地江西省南昌市新建区长堎镇文化大道777号，统一社会信用代码1136012201453568X1。 负责人吴凡聪，该镇镇长。 委托代理人胡建平，江西华赣律师事务所律师，执业证号13601199420847519。 原审第三人南昌市新建区人民政府，住所地南昌市新建区新建大道239号，统一社会信用代码1136012273389577X9。 法定代表人陈吉炜，该区区长。 上诉人周森生因其诉被上诉人南昌市新建区长堎镇人民政府（以下简称长棱镇政府）、原审第三人南昌市新建区人民政府（以下简称新建区政府）行政协议一案，不服南昌铁路运输法院于2020年11月16日作出（2020）赣7101行初1003号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院经审理查明，2013年4月24日，原新建县人民政府作出新府发〔2013〕34号新建县人民政府房屋征收决定书（以下简称《征收决定书》），决定对长堎镇政府旧址改造项目规划红线范围内的房屋及附属物实施征收，征收范围包括原县城解放路长堎镇政府旧址、原县图书馆、长堎镇卫生防疫站三宗国有土地上房屋、地上设施及附着物，决定书载明上述房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回。长堎镇财政所办公楼在征收范围内。2014年10月30日，长堎镇政府与周森生签订了《新建县长棱镇政府旧址及周边旧城改造项目房屋征收补偿安置协议书》（以下简称《安置协议书》），协议载明被征收房屋位于，系镇财政所办公楼，砖混结构，无产权证建筑面积为100.5平方米，还建面积为100.5平方米，在原地还建。2014年11月至2020年1月期间，周森生共领取拆迁补偿及过渡费共计122390元。2020年9月30日，周森生以长堎镇政府未向其交付拆迁安置房，且未协助其办理房产证及其他权属证明为由，向法院提起行政诉讼，要求长堎镇政府履行《安置协议书》，依法向其交付安置房，协助其办理房屋房产证和其他权属证明。另查明，长堎镇财政所提供了长堎镇财政所办公楼的房屋给周森生居住。房屋位于江西省南昌市新建区。 原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第六十九条规定，行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。本案中，案涉房屋系长堎镇财政所办公楼，属国有资产，被告只是提供给原告居住，原告并无该房屋的所有权；原告称房屋归原告本人所有，但未提交证据支持其主张；被告已向原告支付了拆迁补偿及过渡费，并承诺提供一套安置房给原告居住，故履行了安置补偿职责，原告的诉讼请求没有事实和法律依据，法院不予支持。依照《行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告周森生的诉讼请求。案件受理费50元，由原告周森生负担。 上诉人周森生不服原审判决，上诉称，一、原审确定案由错误，本案案由应为“行政协议”，而非“不履行法定职责”，这导致案件裁判错误。上诉人与长棱镇政府于2014年10月30日签订《安置协议书》，双方对于案涉拆迁房屋办证后的产权归属约定明确、具体，后长棱镇政府未依约交付安置房给上诉人，也未为上诉人办理房屋产权证；二、原审法院判决书第5页载明“原告称房屋归原告本人所有”系错误记述。上诉人在2014年10月30日之前一直是案涉拆迁房屋的承租人，但《安置协议书》明确办理产权证后安置房产权归原告，上诉人的陈述也一直是办证后房屋所有权归属于原告；三、原审法院未就双方的争议焦点，即被上诉人是否履行安置协议作回应及阐述；四、《安置协议书》系双方自愿、真实签订，合法有效，被上诉人应当遵循诚实信用原则，按照《安置协议书》约定的义务向上诉人履行交付房屋及办理房产证的义务。 被上诉人长棱镇政府、新建区政府二审未提交书面答辩意见。 二审周森生提交新的证据《新建区长棱镇政府旧址及周边改造征迁还建安置协议书》，证明2019年12月，其对安置房进行选择，且该协议也写明协议可用于办理房产证。但从两份协议内容上看，该协议与《安置协议书》并无矛盾，且该份证据周森生在第一审程序中无正当事由未提供，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第三十五条第二款“原告或者第三人在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据，人民法院不予接纳”之规定，本院不予接纳。 二审查明的事实与一审查明的事实一致，予以确认。 本院认为，本案双方争议焦点在于如何理解案涉《安置协议书》约定的长棱镇政府应承担的义务。周森生认为按照协议中“相关条款”第8款“产权证办理：甲方协助按规定办理，办理后安置房产权归乙方”，长棱镇政府应向其交付房屋，并协助其办理安置房所有权权属证明；长棱镇政府则认为周森生错误理解协议条款，该条款系统一印刷，且产权证办理应按照规定进行，周森生非被拆迁房屋所有权人，无法办理安置房所有权登记及权属证明，其给予周森生安置房及其他拆迁补偿即履行完成协议约定义务。 根据《行政诉讼法》第十二条第十一款之规定，土地房屋征收补偿协议属于行政诉讼受案范围。案涉《安置协议书》是房屋征收补偿协议，属于行政协议。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十八条“2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释”之规定，《安置协议书》签订时间为2014年10月30日，双方对协议条款产生争议，应当适用《中华人民共和国合同法》。该法第一百二十五条第一款规定：“当事人对合同条款的理解有争议的，应当按照合同所使用的词句、合同的有关条款、合同的目的、交易习惯以及诚实信用原则，确定该条款的真实意思。”同时，行政协议又是一种特殊类型的行政行为，行政机关签订补偿安置协议是行政机关履行征收法定职责，以代替单方作出征收补偿决定的一种方式，协议签订双方地位并不完全平等，补偿也并非简单按照平等的方式进行市场交易，而以征收补偿法律规范、征收补偿安置方案等为基础签订。所以，协议条款存在争议时，对条款的理解既要考虑被征收人的合法权益，也要考虑到行政机关的行政管理目的，故可按照协议条款、协议目的及诚实信用原则等，以征收补偿法律规范、征收补偿方案等为基础进行。 周森生与长棱镇政府签订《安置协议书》的背景系新建区人民政府因长棱镇政府旧址改造项目建设的需要，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征补条例》）的有关规定，对案涉房屋实施征收。征收项目中，长棱镇政府系房屋征收实施单位，案涉房屋所有权人为长棱镇政府，根据《征补条例》第二条“为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人（以下称被征收人）给予公平补偿”之规定，长棱镇政府也为房屋被征收人。周森生是长棱镇财政所为解决职工住宿，提供其在案涉办公楼居住的房屋实际使用人。由于案涉房屋被征收，长棱镇政府为保障周森生原本享有的房屋居住权益，将其列入征收补偿对象范围，以签订协议的方式对其受损权益作出补偿，并不违法法律及政策规定，对此本院予以认可。但另一方面，从《安置协议书》的使用词句看，协议一方被征收人写明为“周森生”，与实际情况有所出入。结合协议签订的征收背景，协议相关条款规定的部分权利、义务指向的对象“被征收人”通常理解为“房屋所有权人”。长棱镇政府就争议条款内容也作出合理解释，系工作疏忽采用了统一印刷格式的文本，签订协议时其不存在产权置换安置的意思表示。综合以上情况，本院认为，协议签订条款不能违反法律、行政法规的规定，周森生非被征收房屋的所有权人，依法不应对被征收房屋价值享有全部的补偿权益。根据合同条款、合同目的及合同签订背景，对协议条款“甲方协助按规定办理，办理后安置房产权归乙方”显然不能理解为安置后房屋所有权属于乙方。长棱镇政府在《安置协议书》签订后，向原告支付了拆迁补偿及过渡费，并提供安置房供周森生选择居住，对其进行安置补偿，保障其居住权益，实现了协议签订目的，履行了协议约定义务。 综上，周森生的上诉请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。原审判决未回应周森生的诉讼请求，说理欠妥，但认定事实清楚，作出驳回诉讼请求的处理结果正确，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人周森生负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 卢启哲 审 判 员 刘 巍 审 判 员 张庆文 二〇二一年三月十一日 法官助理 郑 怡 书 记 员 刘婉盈