福建省厦门市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）闽02行终69号 上诉人（一审原告）陈学义，男，汉族，1993年2月28日出生，住贵州省毕节市。 委托代理人王少杰，福建秦剑律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）厦门市海沧区应急管理局，住所地福建省厦门市海沧区滨湖北路9号。 法定代表人汤锦辉，局长。 委托代理人张双志，福建英合律师事务所律师。 委托代理人方鑫毅，福建英合律师事务所实习律师。 被上诉人（一审被告）厦门市海沧区人民政府，住所地厦门市海沧区滨湖北路9号1127室。 法定代表人游文昌，区长。 委托代理人彭俐娟。 委托代理人黄崇深，福建深松律师事务所律师。 上诉人陈学义因诉被上诉人厦门市海沧区应急管理局罚款行政处罚，被上诉人厦门市海沧区人民政府行政复议一案，不服厦门市集美区人民法院（2020）闽0211行初152号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，审理了本案。本案现已审理终结。 一审判决查明，2020年初，厦门蓝宝特塑料制品有限公司（下称蓝宝特公司）法定代表人林翼飞通过58同城网与陈学义取得联系，该二人经沟通后对蓝宝特公司位于厦门市海沧区××街道××号的厂房装修一事达成合议，预估工程价款为12000元。陈学义未与蓝宝特公司一方签订施工合同。此后，陈学义让粟伟权、宋绍明一起参与施工，三人约定工程款平分，盈亏共担，并自带电钻、圆盘机等移动工具进场施工。2020年3月22日下午14时左右，宋绍明在施工过程中从高处坠落后经送医抢救无效后死亡。 根据《厦门市海沧区人民政府办公室关于授权区安监局建设局负责组织事故调查组进行生产安全事故调查的通知》（厦海政办〔2007〕73号），厦门市海沧区应急管理局牵头组织相关单位，成立“厦门市海沧区厦门蓝宝特塑料制品有限公司3·22一般触电事故调查组”。2020年4月20日，事故调查组形成《厦门市海沧区厦门蓝宝特塑料制品有限公司3·22一般触电事故调查报告》（下称《事故调查报告》）后报厦门市海沧区人民政府审批。该报告认定，案涉事故是一起因触电引发的一般生产安全责任事故。导致事故的直接原因系死者宋绍明在装修过程未佩戴安全帽、安全绳、绝缘手套，现场临时用电无剩余电流保护装置，临时用电线路破损导电导致其在触电后从高处坠落，经紧急送医急救无效死亡。间接原因在于：蓝宝特公司厂房供电未安装剩余电流保护装置，在陈学义等人施工进场后，未针对装修现场存在的安全风险对施工方进行安全技术交底，未督促现场工人配备必要的劳动防护用品并采取必要的临时用电安全措施；陈学义承接蓝宝特公司厂房隔断装修业务，陈学义、粟伟权、宋绍明等装修工人在装修作业时未配备安全帽、安全绳及绝缘手套等劳动防护用品，未采取带有剩余电流保护装置的临时用电线路进行装修作业。该报告认定蓝宝特公司及陈学义对事故发生负有责任。2020年4月13日，福建正泰司法鉴定中心就宋绍明进行尸检后出具司法鉴定意见书，鉴定意见为被鉴定人宋绍明符合电击死。2020年4月26日，厦门市海沧区人民政府对前述报告作出厦海政〔2020〕50号《关于厦门市海沧区厦门蓝宝特塑料制品有限公司3·22一般触电事故调查报告的批复》，该批复载明，同意厦门市海沧区应急管理局牵头组织的事故调查组对该起事故原因分析、事故性质、事故责任认定及处理意见，请厦门市海沧区应急管理局依照行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行处理。 2020年4月27日，厦门市海沧区应急管理局对陈学义生产安全违法一案进行立案调查。2020年5月7日，厦门市海沧区应急管理局对陈学义拟作出罚款人民币2万元的行政处罚，并于当日将厦海应急罚告〔2020〕5号《行政处罚告知书》、厦海应急听告〔2020〕4号《听证告知书》直接送达陈学义。2020年5月12日，陈学义向厦门市海沧区应急管理局申请行政听证，厦门市海沧区应急管理局于2020年5月20日举行不公开听证会议，厦门市海沧区应急管理局根据听证结果于2020年5月25日作出厦海应急罚〔2020〕1号《行政处罚决定书》，认定陈学义对案涉事故发生负有责任，决定给予陈学义罚款人民币2万元的行政处罚，并于2020年6月2日将上述决定书送达陈学义。 2020年6月4日，陈学义不服厦门市海沧区应急管理局作出的厦海应急罚〔2020〕1号《行政处罚决定书》向厦门市海沧区人民政府申请行政复议。厦门市海沧区人民政府于2020年6月4日予以受理，并于2020年6月9日向厦门市海沧区应急管理局送达行政复议申请书副本及行政复议答复通知书。2020年6月15日，厦门市海沧区应急管理局向厦门市海沧区人民政府提交《行政复议答复书》以及相关证据材料及依据。2020年7月29日，厦门市海沧区人民政府作出厦海政行复[2020]5号《行政复议决定书》，决定维持厦门市海沧区应急管理局作出的案涉行政处罚决定，该复议决定于2020年7月31日送达厦门市海沧区应急管理局，于2020年7月31日分别向陈学义户籍地及陈学义位于厦门的住处邮寄。其中，厦门市海沧区人民政府邮寄给陈学义厦门住处的快递查询信息显示，该邮件于2020年8月1日被签收，显示为他人代收。中国邮政EMS短信系统向陈学义发送短信显示快递于8月2日代收。陈学义仍不服，提起本案行政诉讼，请求撤销厦海政行复[2020]5号《行政复议决定书》，撤销厦海应急罚〔2020〕1号《行政处罚决定书》。 一审判决另查明，根据厦门市海沧区人民检察院出具的函件，检察机关因职权转隶，现阶段不派员参与事故调查组。根据厦门市海沧区监察委员会办公室出具的函件，监察体制改革后，监察机关已不参与事故调查组。因工作安排，厦门市公安局海沧分局安排民警彭忠中于2020年3月30日参加事故调查组第一次会议，2020年4月20日安排共同负责事故调查的民警彭澎参加第二次会议。2020年4月20日，厦门市海沧区应急管理局工作人员杨星航、佐楠因休假未在事故调查报告中签名。 一审判决再查明，死者宋绍明的家属陈廷巧亦已就事故调查报告的相关事项分别向3.22事故调查小组、厦门市海沧区人民政府提交申请，要求对《事故调查报告》进行更改。3.22事故调查小组经审查后，于2020年5月18日对陈廷巧的申请事项不予采纳，并进行了书面答复。厦门市海沧区人民政府经审查后，于2020年7月1日作出书面答复，对陈廷巧等的申请不予同意。 一审法院认为，根据《中华人民共和国安全生产法》（下称《安全生产法》）第二条、第九条之规定，厦门市海沧区应急管理局对于其辖区内单位安全生产工作负有监督管理之职责，具有对辖区内安全生产的违法行为作出行政处罚的法定职权。 事实及法律适用方面。第一，陈学义以个人名义与蓝宝特公司就蓝宝特公司厂房的装修事宜进行沟通并达成合意，约定完成特定的装修内容及相应的工程款，陈学义与蓝宝特公司之间所形成的是承揽合同关系，而非雇佣关系。 第二根据《中华人民共和国建筑法》第十二条、第十三条、第二十六条之规定，承包建筑工程的单位应当持有依法取得的资质证书，并在其资质等级许可的业务范围内承揽工程。《建设工程质量管理条例》第二条规定，“凡在中华人民共和国境内从事建设工程的新建、扩建、改建等有关活动及实施对建设工程质量监督管理的，必须遵守本条例。本条例所称建设工程，是指土木工程、建筑工程、线路管道和设备安装工程及装修工程。”第二十五条第一款规定，“施工单位应当依法取得相应等级的资质证书，并在其资质等级许可的范围内承揽工程。”本案中，蓝宝特公司的厂房装修业务属于前述法律、行政法规所规定的建设工程，依法应由具有相应施工资质的单位在资质许可范围内承揽工程。 第三，《安全生产法》第十七条规定，“生产经营单位应当具备本法和有关法律、行政法规和国家标准或者行业标准规定的安全生产条件;不具备安全生产条件的,不得从事生产经营活动”，《安全生产法》所称的生产经营单位，是指从事生产活动或者经营活动的基本单元，既包括企业法人，也包括不具有企业法人资格的经营单位、个人合伙组织、个体工商户和自然人等其他生产经营主体；既包括合法的基本单元，也包括非法的基本单元。若将自然人等非法的基本单元排除在外，将导致本身不具备资质者的违法行为游离于《安全生产法》的监管之外，与《安全生产法》中“加强安全生产工作，防止和减少生产安全事故，保障人民群众生命和财产安全，促进经济社会持续健康发展”的立法目的并不相符。因此陈学义作为装修施工业务关系的承揽一方，应认定为个人经营的生产者及投资人，符合《安全生产法》中生产经营单位这个主体定义，其承揽装修厂房的生产经营活动过程中所发生的安全生产事故，应适用《安全生产法》的相关规定予以处理。 第四，《安全生产法》第二十条第一款“生产经营单位应当具备的安全生产条件所必需的资金投入,由生产经营单位的决策机构、主要负责人或者个人经营的投资人予以保证,并对由于安全生产所必需的资金投入不足导致的后果承担责任”。陈学义作为案涉装修工程的承揽人，其组织人员进行案涉装修项目作业时，未依规对作业人员进行安全生产教育和培训,未配备必要的劳动防护用品，未根据临时用电实际采取必要的安全措施，安全投入不足，上述违法行为与案涉事故发生存在因果关系。 关于陈学义提出的其系与粟伟权及死者宋绍明共同承接案涉蓝宝特公司厂房装修业务的主张。若陈学义陈述属实，则涉及粟伟权是否应就案涉事故承担安全生产责任。但无论陈学义是否与前述二人共同承接案涉工程，可以确认的是，案涉工程系由陈学义向蓝宝特公司承接，无论是否属于共同承接，或是陈学义所主张的其与宋绍明、粟伟权系合伙关系，均不影响陈学义应对事故承担安全生产责任。 关于陈学义提出的事故调查报告认定陈学义对事故负有责任不当的主张。如前分析，陈学义应对事故发生承担法律责任。同时，在案的事故责任报告系事故调查组调查后得出的专业结论，死者宋绍明的家属陈廷巧亦已就事故调查报告的相关事项分别向3.22事故调查小组、厦门市海沧区人民政府提交申请，要求对事故调查报告进行更改，3.22事故调查小组及厦门市海沧区人民政府经审查后，均作出对申请不予同意的答复。目前，案涉事故调查报告并未被有权机关撤销或确认无效，前述事故责任认定的结论可以作为行政机关作出相应行政处罚的依据，故对陈学义的前述主张不予采纳。 关于陈学义提出的其未实施任何造成受害人伤亡的行为，事故发生其不具有主观过错的主张。事故责任的承担并不以陈学义直接实施对受害人的侵害行为为前提，陈学义的前述主张属于法律认识错误，不予采纳。 关于陈学义主张的其家庭经济困难，不构成其免责的法定理由，依法不予采纳。 程序方面。本案中，案涉事故调查组的成立符合规定，厦门市海沧区应急管理局经依法调查、罚前告知、复核审批、听证等程序后，作出案涉行政处罚决定，程序合法。根据海沧区前述两部门的复函，自监察体制改革、司法体制改革以来，检察机关、监察机关已不再派员参与事故调查，故案涉事故调查组成员在组成单位方面符合当前实际情况。厦门市海沧区应急管理局工作人员杨星航、佐楠因休假未参与出具报告前的调查组会议，故未在调查报告上签字，与实际情况相符，亦不违反规定。关于厦门市公安局海沧分局因民警工作安排导致参与调查小组成员变动方面，因调查小组成员系代表单位参与事故原因调查，厦门市公安局海沧分局治安大队亦对前述人员变更予以确认，且案涉《事故调查报告》亦已经厦门市海沧区人民政府批复确认，该事故调查报告仍合法、有效，且事故调查小组仅系厦门市海沧区应急管理局牵头成立，事故调查小组的行为并不等同于厦门市海沧区应急管理局的行为，故在此仅予以指正，厦门市海沧区应急管理局在今后的工作中如作为事故调查牵头单位，对于事故调查过程中调查小组成员有变动的情形，应提请调查组就成员变更履行必要程序。 综上，厦门市海沧区应急管理局认定陈学义承接蓝宝特公司厂房隔断装修业务，未配备必要的劳动防护用品，未根据临时用电实际采取必要安全措施，安全投入不足，导致事故发生，违反《安全生产法》第二十条，依据《生产安全事故罚款处罚规定》（试行）（国家安全监管总局令第13号）第十九条之规定，对陈学义作出罚款人民币贰万元整的行政处罚，认定事实清楚，适用法律准确，不违反法定程序，量罚上符合规定。厦门市海沧区人民政府依法受理陈学义提出的复议申请并对厦门市海沧区应急管理局所作出的行政处罚决定予以维持，复议程序符合规定，结果正确。陈学义的诉讼请求缺乏事实和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回陈学义的诉讼请求。 上诉人陈学义不服一审判决，向本院提起上诉，请求撤销一审判决，改判支持其一审诉讼请求。事实和理由：1.《事故调查报告》存在事故发生的原因分析认定不科学、不公正、不正确，把“作业时未佩戴安全帽、安全绳、绝缘手套，现场临时用电无剩余电流保护装置”作为事故的直接原因认定错误，事故的主要原因和直接原因应该是蓝宝特公司提供的总配电箱、开关箱没有按照国家标准安装漏电保护、电源线没有接地线，且没有将安全隐患告知工人采取防范措施，蓝宝特公司应对本起事故承担直接责任和主要责任；2.陈学义等人自带的工具不存在安全隐患，陈学义承接案涉工作总价款才1.2万，并没有相关规定要求装修工人需具备装修资质，且案涉工作是陈学义等三人合伙做工，陈学义没有多拿一分钱，不能算个人投资经营者，陈学义对案涉触电事故发生没有任何责任，案涉行政处罚决定没有依据。 被上诉人厦门市海沧区应急管理局答辩称，1.陈学义上诉理由认为《事故调查报告》不科学、不公正，均系其个人观点，并没有提供证据证明，《事故调查报告》是由调查组经调查取证、委托鉴定及综合分析，根据案涉现场勘察现状出具的；2.陈学义主张其对案涉事故发生没有责任，没有事实和法律依据，陈学义作为案涉装修承揽关系的当事人，实际上不具备装修施工作业资质，作为该工程个人装修作业的施工者和经营者，未提供相应安装防护措施，未进行装修作业的安全交底、安全检查，明显违反相关生产安全法律规定，陈学义与宋绍明、粟伟权的关系，不改变其作为装修承揽合同的一方，不影响其作为责任主体的认定。 被上诉人厦门市海沧区人民政府答辩称，1.《事故调查报告》认定案涉事故直接原因是施工现场人的不安全行为和物的不安全状态，间接原因是厂方和施工组织者管理上的缺陷，应承担相应法律责任，陈学义主张《事故调查报告》对事故发生原因分析不正确、直接责任认定错误，其主张没有相应事实和法律依据；2.陈学义第二项上诉请求，请求撤销《事故调查报告》中事故原因分析认定，该诉求超出其一审诉讼请求，应予以驳回，《事故调查报告》未被有权机关撤销或确认无效，其对事故原因分析及责任认定可以作为行政处罚作出的依据；3.厦门市海沧区应急管理局作出案涉行政处罚决定，认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确、程序合法，厦门市海沧区人民政府作出行政复议决定，认定事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确，程序合法。 二审中，各方当事人向一审法院提交证据均随案移送本院。除陈学义主张一审查明事实中，事故调查组出具的《事故调查报告》的内容与客观情况不符，对一审查明的其他事实，各方均无异议，本院予以认可。 本院认为，从本案查明事实看，蓝宝特公司法定代表人林翼飞与陈学义通过58同城网联系，就蓝宝特公司位于海沧区××街道的厂房装修一事达成一致，陈学义联系粟伟权、宋绍明一起参与施工，2020年3月22日下午14时左右，宋绍明在施工过程中发生触电事故，从高处坠落后经送医抢救无效后死亡。事故发生后，厦门市海沧区应急管理局根据授权牵头组织相关部门成立了事故调查组，事故调查组经调查，依法作出《事故调查报告》，认定导致事故的直接原因系死者宋绍明在装修过程未佩戴安全帽、安全绳、绝缘手套，现场临时用电无剩余电流保护装置，临时用电线路破损导电导致其在触电后从高处坠落，经紧急送医急救无效死亡。间接原因系蓝宝特公司厂房供电未安装剩余电流保护装置，在陈学义等人施工进场后，未针对装修现场存在的安全风险对施工方进行安全技术交底，未督促现场工人配备必要的劳动防护用品并采取必要的临时用电安全措施；陈学义承接蓝宝特公司厂房隔断装修业务，陈学义、粟伟权、宋绍明等装修工人在装修作业时未配备安全帽、安全绳及绝缘手套等劳动防护用品，未采取带有剩余电流保护装置的临时用电线路进行装修作业。该报告认定蓝宝特公司及陈学义对事故发生负有责任。厦门市海沧区应急管理局结合本案的事实以及经厦门市海沧区人民政府批准的《事故调查报告》内容，认定陈学义对事故负有责任，根据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第一款以及《福建省安全生产行政处罚自由裁量标准》的规定，决定对陈学义作出罚款贰万元的处罚决定，认定事实清楚，法律适用正确，量罚适当。上诉人陈学义主张《事故调查报告》存在事故发生的原因分析认定不科学、不公正、不正确。《事故调查报告》是事故调查组作出的，系作为本案行政处罚决定的证据，陈学义虽对《事故调查报告》提出异议，却并未提交相应证据予以证明，因此《事故调查报告》真实性、合法性应予认可。至于陈学义主张其所承接的案涉工程价款低，没有相关规定其必须具有装修资质，且其与宋绍明、粟伟权是合伙关系，不应由其个人对事故发生承担责任，没有法律依据，其该上诉理由，本院不予支持。综上，一审判决认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法。上诉人陈学义的上诉请求，没有事实和法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判决。 本案二审案件受理费50元，由上诉人陈学义负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 （陈锦清） 审 判 员 （林琼弘） 审 判 员 （龙 辉） 二〇二一年三月十七日 法官 助理 （江雪玉） 代书记员（ 陈 靓 ） 附：本案适用的法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；