河南省郑州市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）豫01行终226号上诉人（原审原告）郑州经济技术开发区管理委员会九龙办事处，住所地河南省郑州市中牟县南三环与宇龙街交叉路口东侧。法定代表人王**星，主任。出庭应诉行政机关负责人张卫军，副主任。委托代理人王峥，河南贞实律师事务所律师。上诉人（原审第三人）河南省经济发展战略研究院，住所地郑州市黄河路88号河南省国资委南楼402室。负责人王金成，该院副院长。委托代理人陈盼盼，河南瀛豫律师事务所律师。被上诉人（原审原告）张希，男，1947年6月12日出生，汉族，住河南省中牟县。委托代理人温海洋、马强，河南元慧律师事务所律师。上诉人郑州经济技术开发区管理委员会九龙办事处（以下简称“九龙办事处”）、上诉人河南省经济发展战略研究院（以下简称“战略研究院”）因张希诉九龙办事处行政补偿一案，不服河南省郑州高新技术产业开发区人民法院（2020）豫0191行初279号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。上诉人九龙办事处负责人张卫军、委托代理人王峥，上诉人战略研究院负责人王金成、委托代理人陈盼盼，被上诉人张希委托代理人温海洋、马强到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审审理查明：1996年初，原告张希为扩大经营规模，欲将其经营的位于郑州市金水区纬五路的印刷厂搬迁至位于原中牟县芦医庙村的一处16.8亩的土地重建厂房（该土地当时为荒地）。1996年10月10日，第三人战略研究院与中牟县芦医庙村五组签订《征地协议》一份，约定，芦医庙村西、南北公路边以东，本村四组荒地以南，张玉安、张全喜、张增付、张兆军、梁发才围墙以北，一队宅基地以西荒地（折合16.8亩），自协议生效之日起，土地使用权、转让权，永远归第三人战略研究院所有，其他任何人不得干涉。地价包括枣树，每亩5，000元，共计84，000元。并约定该84，000元费用由原告向原中牟县芦医庙村五组交纳。1998年3月21日，原告向中牟县芦医庙乡土地管理所缴纳该16.8亩土地的管理费57，000元。1998年4月17日，中牟县土地管理局向第三人战略研究院颁发郑土权字第（98）117号郑州市国有土地使用证，该证载明：负责人、经办人为夏宁，用地为16.8亩建设用地。2004年8月28日，原告的儿子张小山向原中牟县芦医庙乡财政所缴纳该土地的农业税20，000元。之后上述土地使用权证原件及《征地协议》一直由原告保存持有。因涉案土地被征收，2018年12月6日，原告与被告九龙办事处、郑州经济开发区房屋征收管理办公室就地上附属物的补偿问题签订《关于河南省经济发展战略研究院（张希地上附属）征迁补偿协议》一份，该协议约定，被征收房屋位于经开区九龙办事处西、郑牟公路路北，产权性质国有划拨，占地11200.06平方米。根据豫光明评报资［2018］第C-029号《资产评估报告》的评估结果，合计补偿费用为21，620，166元（其中张小山10，278，165元、张小虎8，661，917元、土地款2，680，084元）。根据第三人战略研究院的回函，房屋及附属物款对张希拨付。土地款由办事处暂时保管，经战略研究院和张希双方明确土地所有权后再拨付。现上述18，940，082元附属物补偿款已向原告支付完毕。2019年6月27日，郑经会纪［2019］47号《郑州经济技术开发区专题会议纪要》显示，会议要求关于第三人战略研究院的后续征收补偿问题由被告九龙办事处负责，于2019年7月10日前将该宗土地的土地补偿款拨付至战略研究院；因战略研究院对公账号已注销，实际拨付账号由战略研究院作出书面说明后方可付款；在土地补偿款拨付的同时，战略研究院负责配合国土部门办理国有土地使用证注销等相关手续。2019年8月6日，第三人战略研究院与被告九龙办事处、郑州经济开发区房屋征收管理办公室签订《土地补偿协议（货币补偿）》一份，该协议约定，根据豫光明评报资［2018］第C-029号《资产评估报告》的评估结果，土地款为2，680，084元。战略研究院于协议签订之日起，将该宗土地的国有土地使用证登报挂失，登报后30个工作日内九龙办事处预付40％的土地补偿款；战略研究院收到40％的补偿款后，配合九龙办事处及国土部门办理土地证注销手续；土地证注销后5个工作日内，九龙办事处向战略研究院拨付剩余60％补偿款。全部补偿款到位后，战略研究院无条件放弃土地使用权。2019年7月24日，战略研究院出具《委托书》，委托河南省经济战略学会作为上述土地补偿款的收款单位。2019年8月29日，被告九龙办事处将40％的土地补偿款1，051，013.2元拨付至河南省经济战略学会的账户。2020年2月15日，郑州市不动产登记中心出具《郑州市不动产注销证明》，经郑州市国土资源局经济技术开发区分局申请，将涉案土地使用证注销。原告对被告九龙办事处将土地补偿款拨付给第三人战略研究院的行为不服，于2020年10月16日诉至原审法院。因涉案土地的权属问题，原告于2012年向中牟县人民法院提起建设用地使用权纠纷诉讼；2013年1月13日，中牟县人民法院作出（2012）牟民初字第3185号民事裁定书，准许原告撤回起诉。2014年8月25日，原告再次向原审法院提起用益物权确认纠纷；2014年12月24日，原审法院作出（2014）开民初字第6263号民事裁定书，以“个人与单位之间的土地所有权和使用权的争议，应由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理”为由，驳回了原告的起诉。2019年5月15日，被告九龙办事处向第三人战略研究院致函，该函显示，经九龙办事处调查，1996年10月原中牟县芦医庙印刷厂驻郑办事处负责人张希和贵院负责人夏宁建立了比较好的印刷业务关系。张希为了扩大生产，就在本村征地16.8亩建厂房。当时正是招商引资高潮，乡政府为了扩大影响，提高招商引资力度，要求知名企事业单位入驻建厂。为了顺应当时形式，张希就和院领导唐明寅、夏宁商量，同意使用该院名字征地，由夏宁出面一次办理。在这次拆迁，战略研究院来函地上附属物归张希所有，土地证上是战略研究院的名字，应该对战略研究院解决。为了公开、公正合理解决16.8亩土地的归属问题，经研究，战略研究院在接到此函十五日内报来有关材料，否则对照张希解决遗留问题。2020年9月3日，被告九龙办事处向原审法院作出《情况说明》，载明，根据（2014）开民初字第6263号民事裁定书的内容，被告多次调查了解情况如下：1996年10月份，原中牟县芦医庙印刷厂驻郑办事处负责人张希和战略研究院建立了比较好的印刷业务关系。张希为了扩大生产，就在本村征地16.8亩建厂房，因招商引资要求，乡政府为扩大影响，提高招商引资力度，要求知名企事业单位入驻建厂。为顺应当时形式，张希和战略研究院领导唐明寅、夏宁商定，同意使用战略研究院的名字征地，由夏宁出面一次办理。经张希申请，被告多次通知，发函商讨并组织双方协商，以期查清事实、解决纠纷，但最终调解未果。被告无法作出决定性结论，建议张希通过诉讼程序解决双方纠纷。原审又查明：1993年9月7日，河南省人民政府发展研究中心下发豫发中字（93）第86号《关于成立河南省经济发展战略研究院的决定》，决定成立第三人战略研究院，经营管理方式为：该院属中心下设机构，院长及研究人员实行聘任制，自筹资金、自负盈亏、自主经营、自我发展。具有独立的法人资格。在本案审理过程中，原审法院依职权向河南省人民政府发展研究中心调取了豫政办［1995］91号《河南省人民政府办公厅关于印发河南省人民政府发展研究中心（河南省农村发展研究中心）机构编制方案的通知》、豫发党字（1998）第22号《关于落实“关于彻底清理挂靠省直机关的经济实体的紧急通知”的报告》及1998年10月8日第17376号《河南日报》缩印版。上述证据显示，1995年9月20日，河南省人民政府发展研究中心内设10个处室、一个隶属实业单位为刊物编辑部，并无战略研究院。1998年10月8日，河南省人民政府发展研究中心在《河南日报》刊登通告，要求所有挂靠企业必须于10月16日前与办理脱钩手续，逾期不办者视为自动脱离隶属关系，中心不承担任何经济、法律责任。原审法院认为：《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定：“土地所有权和使用权的争议，由当事人协商处理；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。”根据上述规定，被告九龙办事处在收到原告张希的土地确权申请后，应依法作出处理。在其与原告2018年12月6日签订的《征迁补偿协议》中，已明确涉案的2，680，084元土地补偿款存在争议，先由办事处暂时保管，待明确土地所有权后再拨付。但被告九龙办事处在明知涉案土地所有权存在争议的情况下，径行将土地补偿款拨付给第三人战略研究院，该行为明显不当，且侵害了原告的合法权益，故原告有权提起本案诉讼；另，本次诉讼与原告之前提起的民事诉讼并非同一法律关系，依法不构成重复起诉。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条规定：“行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。”经庭审查明，第三人战略研究院自2013年至今，在其与原告之间的三次诉讼中，始终称其是1993年9月7日河南省人民政府发展研究中心豫发中字（93）第86号文件成立的事业单位，但经原审法院调取的证据显示，至1995年9月20日，河南省人民政府发展研究中心的下设机构中并无战略研究院，其与河南省人民政府发展研究中心实际为挂靠关系，其性质并非事业单位。基于战略研究院的单位性质并结合庭审中证人李某（原中牟县芦医庙乡土地所所长）对办证过程的陈述，战略研究院实际上在1998年并不具备以事业单位的名义取得划拨土地使用权的资格；战略研究院也未对涉案土地使用权证的申请程序、用途作出合理说明。鉴于该以战略研究院为名义办理的土地使用权证已被注销，在客观上于本案而言已无实际意义。因涉案土地的管理费、契税均是由原告缴纳，结合该土地一直由原告使用至拆迁之时的事实，可以认定原告系涉案土地的实际出资人。结合上述事实，被告九龙办事处在涉案土地补偿款发放时未依法进行调查、确定被征收补偿主体是否是真实权利主体的情况下，即向战略研究院发放土地补偿款，明显缺乏事实依据；且该行为减损了原告的权益。被告九龙办事处与战略研究院签订的补偿协议应依法确认为无效。为减少原告诉累，不再浪费行政及司法资源，被告九龙办事处应将涉案土地补偿款直接拨付给原告，其已向第三人战略研究院拨付的土地补偿款可另案主张。综上，原告的诉讼请求，于法有据，原审法院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十三条之规定，判决被告郑州经济技术开发区管理委员会九龙办事处于判决生效之日起十日内向原告张希支付土地补偿款2，680，084元。案件受理费50元，由郑州经济技术开发区管理委员会九龙办事处负担。上诉人九龙办事处不服，上诉称：一、根据法律规定，物权以登记为原则，“不动产权属证书是权利人享有该不动产物权的证明。”不动产权证是证明不动产真实权利人的凭证，在土地使用权登记不被撤销或者更正登记前，第三人享有土地使用权并依法受到法律的保护，故本案中上诉人郑州经济技术开发区管理委员会九龙办事处依据不动产权证向河南省经济发展战略研究院发放补偿款符合法律规定，签署的土地补偿协议有效，一审法院认定无效是错误的。二、一审法院称鉴于以战略研究院为名义办理的土地使用权证已经被注销，在客观上于本案已无实际意义为由，直接判决向被上诉人进行补偿也是错误的。补偿行为来源于土地使用权，这是协议产生的权利来源，在土地使用权登记未被撤销或更正登记前，直接进行补偿判决，违背法定程序。理由如下：首先，原告从未提出过土地使用权更正登记；其次，原告也未提起过撤销第三人土地使用权登记的诉讼；第三，一审法院也没有对第三人的土地使用权登记是否违法作出审查。三、一审法院认定费用均系被上诉人缴纳，从而认定土地权属为被上诉人是错误的。首先，费用的缴纳不能证明系被上诉人缴纳；其次，混淆了债权和物权的概念。只要第三人的土地使用权登记未被更正或者撤销，第三人当然享有土地使用权并受法律保护。综上，一审法院认定事实、适用法律和程序错误。请求：1．依法撤销河南省郑州高新技术产业开发区人民法院（2020）豫0191行初279号行政判决书，将本案发回重审或依法改判驳回被上诉人的全部诉讼请求。2．本案一、二审案件受理费均由被上诉人承担。上诉人战略研究院上诉称：一、本案的实质争议在于被上诉人作为案涉土地的共同投资者与上诉人之间因土地补偿款的分配引发的纠纷，应通过民事诉讼解决，不属于行政诉讼的受案范围，依法应裁定驳回其起诉。被上诉人张希诉称，案涉土地系其经芦医庙乡政府（现九龙办事处）招商引资取得，并以上诉人战略研究院的名义办理案涉国有土地使用权证。然而，案涉土地系国有划拨用地，被上诉人作为个人通过招商引资经营印刷厂，不符合取得国有划拨用地的法定条件。对此，九龙办事处及上诉人并不认可，且被上诉人也未提供招商引资及申请用地的任何证据进行证明。因此，在上诉人战略研究院持有案涉土地使用权证的情况下，被上诉人张希以其作为共同投资者的身份起诉要求取得案涉土地补偿款，系其与上诉人之间因土地补偿款的分配引发的纠纷，应通过民事诉讼解决，不属于行政诉讼的受案范围，依法应裁定驳回其起诉。二、上诉人系河南省人民政府发展研究中心1993年设立的下设机构，系为政府和企业决策提供服务的事业单位，依法取得案涉划拨用地且持有合法的国有土地使用权证，系案涉土地的实际使用权人，一审法院认定案涉土地所有权存在争议，系认定基本事实错误，应予撤销。首先，上诉人作为1993年经河南省人民政府发展研究中心设立的下设机构，主要为政府和企业决策提供服务的事业单位，经批准取得案涉国有划拨用地，符合法定程序。其次，本案中，1998年4月17日中牟县土地管理局向上诉人颁发《郑州市国有土地使用证》〔郑土权字第（98）117号〕，单位性质为事业单位，批准用地文号为牟土建（98）2号，建设用地面积为16.8亩，负责人和经办人为夏宁。另上诉人持有的该国有土地使用权证与郑州市国土资源局经济技术开发区分局存档的土地登记卡等信息一致。因此，在国有土地使用权证和原始登记簿一致的情况下，应认定上诉人为案涉土地的实际使用权人，不存在权属争议。一审法院认定案涉土地所有权存在争议，系认定基本事实错误，应予撤销。三、一审法院认为案涉土地存在所有权争议，未经行政裁决直接认定被上诉人系案涉土地的实际出资人，有违司法谦抑原则。首先，根据《土地管理法》第十四条的规定，个人与单位之间土地所有权和使用权争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。据此，一审法院如认为上诉人和被上诉人就案涉土地存在使用权争议，应先向有关人民政府申请行政裁决，对处理决定不服的，才具备起诉的条件。本案中，一审法院一方面认定案涉土地所有权存在争议，一方面又仅依据被上诉人缴纳的土地管理费及契税认其为案涉土地的实际出资人和使用权人，明显违反了土地争议处理的法定程序，有违司法谦抑原则，应予撤销。其次，需要特别强调的是，被上诉人提交的缴费记录仅能证实其存在缴纳的事实行为，该事实行为并不产生认定其对案涉土地享有使用权的法律效力。而上诉人提交的国有土地使用权证及原始土地登记卡等档案足以证实上诉人在法律上系案涉土地实际使用权人。因此，在上诉人持有的国有土地使用权证未经法定程序撤销的情况下，一审法院认定被上诉人系案涉土地的使用权人，没有任何事实依据和法律依据，应予撤销。四、上诉人为事业单位，不属于经济实体清理的范围。一审法院以上诉人因历史遗留原因未编入1995年内设编制方案且没有注册信息，认定上诉人系挂靠单位且无权取得划拨用地，系认定基本事实错误、适用法律错误，应予撤销。其一，如前所述，上诉人依据河南省人民政府发展研究中心《关于成立河南省经济发展战略研究院的决定》（豫发中字［93］第86号）设立，该文件明确上诉人为该中心的下设机构。且上诉人持有的国有土地使用权证及土地登记卡等原始档案资料均明确，上诉人系事业单位，足以证实上诉人系事业单位的性质。其二，上诉人于1993年成立，《河南省人民政府办公厅关于印发河南省人民政府发展研究中心（河南省农村发展研究中心）机构编制方案的通知》（豫政办［1995］91号）系1995年编制，因此，上诉人成立在先，研究中心编制方案编制在后，显然不能以在后编制的方案作为认定上诉人设立性质的依据。另在上世纪九十年代，事业单位等各项登记备案制度不全，存在因历史遗留原因登记缺失的情况，没有注册信息并不能否决上诉人作为事业单位成立的事实。其三，《关于落实“关于彻底清理挂靠省直机关的经济实体的紧急通知”的报告》〔豫发党字（1998）第22号〕的目的在于清理挂靠的经济实体，而上诉人作为政策咨询机构，明显不属于清理范围。且一审法院调取的证据并未列明上诉人属于被清理的范围或者已经被清理的内容。因此，一审法院认定上诉人系挂靠单位且无权取得划拨用地，系认定基本事实错误、适用法律错误，应予撤销。五、案涉土地补偿协议经九龙办事处调查核实后签订，系各方真实意思表示，不违反强制性法律规定，合法有效；一审判决确认协议无效，系法律适用错误，应予撤销。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（法释〔2019〕17号）及案涉《土地补偿协议（货币补偿）》签订时有效的《合同法》第五十二条的规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形的，或者行政协议存在欺诈、胁迫、恶意串通、以合法形式掩盖非法目的、损害国家、集体或者第三人利益、社会公共利益，或者行政协议违反法律、行政法规的强制性规定的，才能认定为无效。本案中，案涉土地补偿协议经九龙办事处调查核实且经郑州经开区召开专题会议研究后签订，系战略研究院、九龙办事处及郑州经济开发区房屋征收管理办公室协商一致后签订，为各方真实意思表示，不违反强制性法律规定，合法有效，应予履行。因此，一审法院因上诉人战略研究院1998年不具备以事业单位的名义取得划拨土地使用权的资格为由认定案涉补偿协议无效，系法律适用错误，应予撤销。综上，根据《行政诉讼法》第八十五条等相关法律规定，为维护上诉人的合法权益，特此上诉。请求：1．依法撤销郑州高新技术产业开发区人民法院（2020）豫0191行初279号行政判决，改判驳回被上诉人的诉讼请求或发回重审。2．本案一审、二审诉讼费用由被上诉人承担。战略研究院同时答辩称：一、战略研究院依法取得案涉划拨用地且持有合法的国有土地使用权证，系案涉土地的合法使用权人，张希与本案不具有法律上的利害关系，依法应裁定驳回其起诉。二、战略研究院与张希存在债权债务关系，战略研究院因无法按期偿还其借款将案涉国有划拨用地无条件转让给张希使用，不发生土地使用权转移的法律后果，本案的实质争议在于张希作为债权人要求分配土地补偿款，应通过民事诉讼解决，不属于行政诉讼受案范围，依法应裁定驳回其起诉。三、本案系行政给付之诉，一审法院应围绕张希对案涉划拨土地有无合法权益及九龙办事处有无给付义务进行审查，但一审法院经审理认定战略研究院不具备取得案涉土地使用权的资格并确认九龙办事处与战略研究院签订的土地补偿协议无效，系超出诉讼请求进行审理，有违基本诉讼制度。四、一审法院认为案涉划拨土地存在权属争议，未经行政裁决直接认定张希系案涉国有划拨用地的实际出资人并享有获得土地补偿款的权益，有违司法谦抑原则，应予撤销。五、在案涉国有土地使用权证未经法定程序撤销的情况下，战略研究院系唯一确定的土地使用权人，一审法院认定案涉土地存在权属争议，系认定基本事实错误，应予撤销。六、张希提供的缴纳土地管理费及契税票据与本案不具有关联性，不能作为定案依据；即使该票据与本案具有关联性，也只能证明张希存在代缴的事实行为，并不产生取得案涉土地使用权的法律效果，一审法院据此认定张希为案涉土地实际出资人并有权取得土地补偿款，系认定事实错误且法律适用错误，应予撤销。七、案涉土地补偿协议经九龙办事处调查核实后签订，系各方真实意思表示，不违反强制性法律规定，合法有效；一审判决确认协议无效，系法律适用错误，应予撤销。综上，在经济战略研究院依法取得国有划拨用地使用权证的情况下，张希作为债权人要求分配土地补偿款，与本案没有法律上的利害关系，且不属于行政诉讼的受案范围，依法应裁定驳回其起诉。一审法院在认定案涉土地存在争议的情况下，未经行政裁决直接认定张希为案涉土地实际出资人并确认案涉土地补偿协议无效，有违司法谦抑原则且超出诉讼请求进行审理，系认定事实错误，适用法律错误，程序违法，应予撤销。被上诉人张希综合答辩称：第一，无论是原来的物权法，还是土地管理法，都有对于登记与实际权利人不符如何处理的相关规定，也说明法律也是尊重事实，尊重实际权利人，而不仅仅是看中字面上的登记。本案被上诉人在一审中提交的证据足以证明被上诉人为土地的实际权利人，有权利获得相应的补偿。第二，2020年9月3日上诉人九龙办事处出具的情况说明，才明确要求被上诉人张希通过诉讼途径解决纠纷。而这个时候土地证已经被注销，再去要求法院撤销土地证已无实际意义。正是由于九龙办事处怠于对当事人的土地状况进行处理，才导致了本案的发生。第三，到目前为止，战略研究院没有提供任何能证明其主体身份的文件，其所提供的都是河南省经济战略学会的文件。所谓的两块牌子一个班子都只是其单方的陈述，没有任何书面的证据以及文件予以支持，因此，被上诉人认为战略研究院是否具备坐在法庭上的资格都应该受到质疑，更不要说其使用河南省经济战略学会的账号套取了一百多万的补偿款。请求驳回上诉，维持原判。对于各方一审中提交的证据，二审中各方质证意见同一审质证意见。上诉人战略研究院二审向本院提交新证据如下：第一组：1.1996年10月10日中牟县卢医庙乡卢医庙村五组与河南省经济发展战略研究院签订的《协议》一份。2.2000年3月20日河南省经济发展战略研究院与张希签订的《协议》一份并附研究院再上盆景项目征地布置图。证明：河南省经济发展战略研究院向时任副院长夏宁和理事张希借款用于案涉土地的投资经营，案涉土地的实际使用权人为河南省经济发展战略研究院。因案涉土地系划拨土地，河南省经济发展战略研究院因无法按期偿还借款将土地交给夏宁和张希开发利用抵偿债务，并不产生土地使用权转移的法律效果。第二组：3．河南省民政厅1992年10月16日发布的《关于河南省经济战略学会成立登记的批复》（豫民社批字［1992］第509号）一份。4．河南省经济战略学会社会团体登记证书（有效期限自2017年6月19日至2021年6月18日）一份。5．河南省人民政府发展研究中心1993年9月7日发布的《关于成立河南省经济发展战略研究院的决定》〔豫发中字（93）第86号〕一份。6．中共河南省人民政府发展研究中心机关委员会1995年9月10日发布的《关于组建省经济发挥发展战略研究院机关党支部的批复》一份。7．河南省技术监督局2000年6月26日发布的《关于变更河南省经济战略学会（省经济发展战略研究院）业务主管部门的批复》（豫技字［2000］50号）一份。8．河南省经济发展战略学会2007年4月16日提交的《关于变更主管部门的申请》（豫经学字（2007）5号）及河南省中小企业服务局的批复一份。9．中共河南省中小企业服务局机关委员会2008年7月14日向中共河南省经济发展战略研究院支部委员会作出的《批复》（豫中小企机党［2008］03号）一份。证明：河南省经济战略学会系河南省民政厅批准成立的社会团体，河南省经济发展战略研究院系河南省人民政府发展研究中心设立的具有研究和服务功能的下设机构，二者系两块牌子一套领导班子成员。因政府职能改革，战略研究院先后由河南省人民政府发展研究中心、河南省体改委、河南省技术监督局、河南省中小企业管理局管理，至今仍处于存续状态，不属于河南省人民政府发展研究中心1998年清理挂靠经济实体的范围。第三组：10．河南省经济发展战略研究院盖章的上诉状一份。11．河南省经济发展战略研究院向一审法院邮寄上诉状的邮寄凭证及法院拒签的证明一组。证明：河南省经济发展战略研究院在法定上诉期限内向一审法院当面并邮寄提交上诉状，一审法院以河南省经济发展战略研究院没有上诉权为由拒绝接收，系法律适用错误，有违两审终审的基本诉讼制度，严重侵犯了河南省经济发展战略研究院的诉权，应予纠正。经庭审质证，被上诉人张希质证称：上诉人战略研究院的上述新证据都不属于新的证据。证据1《征地协议》有原件，在被上诉人处。证据2《协议》没有原件，对真实性不予认可。对于第二组证据用于证明其身份的文件，其现在没有自己的确定的营业执照或者证书或者登记证书，也没有组织机构代码证，仅凭其目前所提供的这些文件只能说明其从一开始就是一个机构，院长、研究人员聘任，自筹资金，自负盈亏，自主经营，自我发展，从一开始其都不具备事业单位的性质，其更没有权利去申请划拨土地，也可以说明涉案的土地实际为张希申请并实际使用，张希有权利获得相应的土地补偿。上诉人九龙办事处对上诉人战略研究院的上述新证据无异议。因本案中相关证据的核实和基本事实的查明需要核查涉案国有土地使用证的登记档案，故本院责令上诉人战略研究院调取并提交涉案郑土权字第（98）117号《郑州市（国有）土地使用证》的登记档案。土地登记档案中有：1．郑土权字第（98）117号《郑州市（国有）土地使用证》（存根）；2．土地登记卡及土地登记卡续表；3．《土地登记审批表》；4．《转让协议》；5．中牟县土地管理局文件《关于芦医庙乡人民政府用地的批复》（牟土建［1998］第2号）。交被上诉人张希和上诉人九龙办事处质证后，张希委托代理人温海洋质证称：对土地证存根、土地登记卡、土地登记申请表、转让协议、土地管理局文件的真实性没有异议。借名征地是事实，也正是本案产生的根本原因。请求法庭注意的是，在当时的申请资料里面缺少重要的资料，那就是证明研究院身份的资料。所有文件只能显示战略研究院的名字，对于能证明这个机构身份、性质的任何证件都没有留存。战略研究院要以事业单位的性质申请土地至少需要提供自己身份证明，本案档案中只有战略研究院的名字，没有证明其身份的文件，更没有证明其为事业单位的文件，结合当时办证的土地所所长李某陈述的办证过程，以及所有证件内容均为手写，可以看出当时征地办证的随意性。没有人去查实研究院到底是个啥，到底什么身份，因为他们都知道这地是张希要用，当时的领导只为了求一个招商引资的好名声，都没有落实研究院的真实身份，也正是当时的草率引起了多年后的这一纠纷。这种连申请人都不查清就批土地的情况在现在严格的制度下是绝对不会出现的。另涉案土地的土地款（当时叫管理费）以及后来的各种税费都是张希支付的，战略研究院没有任何的支付凭证。划拨土地是有固定用途的，而本案却写了办公（土地登记卡），划拨不用交费就是交费也很少，而本案张希支付的地价在当时绝对是一笔巨款。种种表现都可以看出响应号召借名征地的事实。上诉人九龙办事处对上述土地登记档案无异议。为核实上诉人河南省经济发展战略研究院及其负责人的情况，本院责令上诉人战略研究院庭后提交相关证明资料，其向本院提交了《关于河南省经济发展战略研究院法定代表人的情况说明》及豫经院字〔1996〕16号《关于王金成同志任职的决定》各一份。上诉人战略研究院出具的《关于河南省经济发展战略研究院法定代表人的情况说明》中称：1993年9月7日，河南省人民政府发展研究中心作出《关于成立河南省经济发展战略研究院的决定》〔豫发中字（93）第86号〕，决定成立我院，主要为政府和企业提供决策服务。该决定任命中帘集团公司书记兼河南省战略学会会长张学仁担任我院院长职务，河南省战略学会副会长唐明寅担任副院长职务，负责日常管理工作，为我院主要负责人。因我院为特殊性质的研究机构，未选任法定代表人。1996年11月9日，我院公布《关于王金成同志任职的决定》（豫经院字〔1996〕16号），任命王金成担任副院长职务。后因我院主要负责人唐明寅去世，王金成担任我院主要负责人，负责我院日常管理工作。经质证，被上诉人张希称，对该两份文件的真实性、证明目的均不认可，开庭时法庭明确告知其要提供带有保存单位印章的原件，而这两份都是研究院自己给自己盖章证明的材料。目前对于研究院的性质身份还没有查清楚，一审也正是基于其身份不明确认定其协议无效，因为他根本不具备签订合同的资质。其在被脱离挂靠之后，目前没有账户，没有执照，没有登记信息，正院长死后已经多年，也没有主管单位任命新的院长，可以说，这个研究院目前只剩下一个印章还在，其他的都已经不存在了。像战略研究院这种机构本身就是那个混乱时代的畸形产物，早应该被淘汰。综上，本案张希是实际申请使用土地的人，有权取得土地补偿款。上诉人九龙办事处对该两份证据无异议。对于上诉人战略研究院二审当庭提交的第一组和第二组证据，上诉人解释称系一审庭审结束后其新发现的证据。因第一组证据涉及涉案国有土地使用证当时的有关情况，本院需要查明，结合本院责令上诉人战略研究院提交的涉案国有土地使用证档案资料，本院认定证据1《征地协议》虽然上诉人战略研究院和被上诉人张希均称存在该份《征地协议》且原件保存在张希处，但是上诉人战略研究院和被上诉人张希均未向本院出示该协议的原件，且该《征地协议》并未保存在涉案国有土地使用证的土地档案中，故本院不予评价。关于证据2《协议》上诉人战略研究院未出示原件，而被上诉人张希对其真实性等均不予认可，故本院不予评价。本院责令上诉人战略研究院调取并提交的涉案国有土地使用证的档案资料，客观真实，可作为认定本案事实的依据；两上诉人和被上诉人对此的主张观点截然相反，对此将在本院认为部分综合评述。对于上诉人战略研究院当庭提交的第二组证据，涉及上诉人战略研究院的性质及主体资格等问题，本院需要查明，对于一审法院“又查明”内容和依职权调取相关文件查明的相关情况本院予以认可。另豫发党办字（95）第01号《关于组建省经济发展战略研究院机关党支部的批复》系下发给上诉人战略研究院的批复，2008年中共河南省中小企业服务局机关委员会也曾以豫中小企机党〔2008〕03号批复同意中共河南省经济发展战略研究院支部委员会关于梅春飞担任支部副书记的报告，目前其党支部仍然存在；上诉人提交的加盖有河南省经济战略学会（系河南省民政厅批准设立的社会团体法人，法定代表人系梅春飞，目前业务主管单位为河南省工业和信息化委员会）公章的《关于变更河南省经济战略学会（省经济发展战略研究院）业务主管部门的批复》（豫技字［2000］50号）及河南省经济战略学会向河南省中小企业服务局上报的《关于变更业务主管部门的申请》（豫经学字〔2007〕5号，上有河南省中小企业服务局签章同意意见）能够显示，河南省技术监督局、河南省中小企业服务局先后成为河南省经济战略学会（河南省经济发展战略研究院）的业务主管部门。结合上诉人战略研究院庭后提交的《关于河南省经济发展战略研究院法定代表人的情况说明》《关于王金成同志任职的决定》，能够证明河南省经济战略学会与河南省经济发展战略研究院在相关政府部门的业务主管部门批文中以及两单位主要负责人上存在事实上的混同关系。上诉人战略研究院也称河南省经济战略学会与河南省经济发展战略研究院是“一套人马、两块牌子”。上诉人战略研究院二审当庭提交的第三组证据证明一审法院在其法定上诉期内未接受其上诉状、剥夺其上诉权问题，经本院与一审法院核实属实，本院当庭已经接受其上诉，并将其二审诉讼地位变更成了上诉人。二审经审查查明：被上诉人张希称，1996年其为了扩大经营规模，欲将其经营的位于郑州市金水区纬五路的印刷厂搬迁至位于原中牟县芦医庙村的一处16.8亩的土地重建厂房（该土地当时为荒地），1998年其向中牟县芦医庙乡土地管理所缴纳了土地管理费57,000元，2004年其以儿子张小山的名义缴纳了2万元的农业税（加盖有中牟县芦医庙乡财政所农业税收征收专用章）。其是涉案土地征收时的实际出资人，也是实际使用权人，但当时中牟县芦医庙乡人民政府为了显示招商引资力度，说服张希将涉案土地使用证于1998年4月办在了上诉人河南省经济发展战略研究院名下，实际上涉案土地使用证和《征地协议》原件一直由张希保存，涉案土地也一直由张希占有使用，涉案土地的补偿款应当支付给张希。上诉人河南省经济发展战略研究院根本不是事业单位，也没有主体资格，无权获得国有划拨土地的使用权。上诉人河南省经济发展战略研究院称，其是1993年经河南省人民政府发展研究中心下文成立的事业单位，依法取得涉案划拨用地的使用权且持有合法有效的国有土地使用证，系涉案土地的合法使用人。张希仅仅是涉案土地的共同投资人，据其提交的《协议》可见，1996年上诉人战略研究院借理事张希23万余元和副院长夏宁4万余元。上诉人战略研究院购涉案荒地16.8亩用于经营盆景和珍稀苗木，后因南方花匠撕毁合同未能成行。经与张希协商，无条件将涉案土地转交给张希开发利用，时间为50年，作为借张希款的利息补偿。涉案土地补偿款的分配属于双方的民事纠纷。涉案郑土权字第（98）117号《郑州市（国有）土地使用证》是1998年4月17日由发证机关中牟县土地管理局签章为河南省经济发展战略研究院颁发。被上诉人张希和上诉人战略研究院均承认张希持有该证的原件，证载权利人为河南省经济发展战略研究院，单位性质“事业”，负责人、经办人“夏宁”，批准用地文号“牟土建（98）2号”，建设用地16.8亩。该证的土地登记档案中有：1．郑土权字第（98）117号《郑州市（国有）土地使用证》（存根）；2．土地登记卡及土地登记卡续表；3．《土地登记审批表》；4．《转让协议》；5．中牟县土地管理局文件《关于芦医庙乡人民政府用地的批复》（牟土建［1998］第2号）等资料。根据上述档案资料显示：1.1996年10月10日乙方河南省经济发展战略研究院（乙方代表：夏宁）与甲方中牟县芦医庙乡政府（甲方代表：李占良）签订《转让协议》约定：一、土地地点：芦医庙乡政府工贸小区，……二、土地尺寸：……三、地价：包括枣树，每亩伍仟元，共计8.4万元。四、付款办法：协议生效后一次性付清。五、此协议自生效之日起，土地使用权，转让权，永远归乙方所有，其他任何人不得干涉。六、此协议自一九九六年十月九日实施。2.1998年2月17日中牟县土地管理局针对中牟县芦医庙乡人民政府作出《关于芦医庙乡人民政府用地的批复》（牟土建〔1998〕第2号），显示：接郑州市人民政府郑土征〔1995〕第469号文件的批复，同意在中牟县芦医庙乡郑中公路两侧征用芦医庙乡有关村组耕地65.5亩，交芦医庙乡人民政府作开发建设使用。3.1998年4月15日中牟县人民政府《土地登记审批表》显示：土地使用者“芦医庙路老砖等33户”、单位性质“个人”、土地坐落“芦医庙乡政府两侧（公路）”、面积51.02亩、土地类别“商业”，后附土地使用者名单中显示有河南省经济发展战略研究院16.8亩、中牟县邮电局4.5亩、路老砖196平方米、张希700平方米等等。4．涉案土地的土地登记卡显示：用途“办公”、坐落“芦医庙乡政府公路两侧”、权利人“河南省经济发展战略研究所”、权属性质“国有土地使用权”、单位性质“事业”、使用权类型“划拨”、土地证号“（98）117”、土地权属来源证明文件类型、编号、日期“牟土建（98）2号”；土地登记卡续表上显示1998年4月15日初始登记。本院对于一审判决中查明的“因涉案土地被征收，2018年12月6日，原告与被告九龙办事处……中心不承担任何经济、法责任”的内容均予认可。二审另查明，1992年10月16日“河南省经济战略学会”由河南省民政厅以《关于河南省经济战略学会成立登记的批复》批准同意成立登记，该会的业务主管部门为河南省社会科学院，为全省性社会团体法人，目前其仍为合法登记的社会团体法人，法定代表人为梅春飞。2000年6月26日“河南省技术监督局”作出《关于变更河南省经济战略学会（省经济发展战略研究院）业务主管部门的批复》，同意其局作为河南省经济战略学会（河南省经济发展战略研究院）的业务主管部门。2007年4月16日河南省经济战略学会《关于变更业务主管部门的申请》，申请“河南省中小企业服务局”为经济战略学会（经济发展战略研究院）的业务主管部门；2007年4月19日“河南省中小企业服务局”在该申请上签章并注明“同意作河南省经济战略学会主管部门”。2008年7月14日中共河南省中小企业服务局直属机关委员会签章作出《批复》，批复“中共河南省经济发展战略研究院支部委员会”，同意梅春飞同志担任支部副书记。本院认为：本案争议焦点是被上诉人张希一审诉讼请求能否成立，两上诉人的上诉请求能否获得支持。涉案郑土权字第（98）117号《郑州市（国有）土地使用证》颁证时的当时法即《中华人民共和国土地管理法（1988年修正）》（自1988年12月29日施行至1998年12月31日止）第九条第二款规定“全民所有制单位、集体所有制单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上地方人民政府登记造册，核发证书，确认使用权。”现行的《中华人民共和国土地管理法（2019年修正）》（自2020年1月1日起施行）第十二条规定“土地的所有权和使用权的登记，依照有关不动产登记的法律、行政法规执行。依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。”因国有土地使用权的特殊性，受到国家严格管控，我国对合法国有土地使用权的确认方式是登记发证，如证载内容与土地登记档案记载不一致的，以土地登记档案为准。而本案中的16.8亩国有划拨建设用地，不论是郑土权字第（98）117号《郑州市（国有）土地使用证》，还是其土地登记档案，记载的国有土地使用权人均为“河南省经济发展战略研究院”，那么上诉人河南省经济发展战略研究院即为经过合法登记的涉案国有土地的使用权人。被上诉人张希明知涉案16.8亩土地登记在“河南省经济发展战略研究院”名下，且张希称当时是其去付款、办证的并且原证也一直由其持有，然而张希并未对该土地登记发证行为提起行政诉讼；虽然张希曾于2012年民事起诉过河南省经济发展战略研究院建设用地使用权纠纷一案，但该案以张希申请撤回起诉并被河南省中牟县人民法院（2012）牟民初字第3185号民事裁定准许张希撤回起诉结案；2014年张希在河南省郑州高新技术产业开发区人民法院民事起诉河南省经济发展战略研究院、河南省人民政府发展研究中心用益物权确认纠纷一案，诉请判令确认张希为郑土权字第（98）117号土地实际出资人，且拥有其合法使用权（实际出资额8.4万元），2014年12月24日被该院（2014）开民初字的6263号民事裁定驳回起诉，后张希并未再主张。那么在涉案郑土权字第（98）117号《郑州市（国有）土地使用证》因补偿河南省经济发展战略研究院而被注销之前，该证一直是合法有效的，证载权利人为河南省经济发展战略研究院，在此情况下，上诉人九龙办事处与河南省经济发展战略研究院签订土地补偿协议并将该证项下16.8亩土地的补偿款支付给证载使用权人并无不当。被上诉人张希如认为郑土权字第（98）117号《郑州市（国有）土地使用证》错误，可依法另行主张，在该证证载权利人为“河南省经济发展战略研究院”的状况未改变的情况下，张希请求判令九龙办事处将涉案土地补偿款支付给其，缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。当然，张希也可以就河南省经济发展战略研究院涉案土地所获得补偿款的分割问题向河南省经济发展战略研究院主张，对此该院在本案诉讼中也不否认。综上，张希诉请判令九龙办事处向其支付涉案16.8土地补偿款2,680,084元的诉讼请求不能成立，本院不予支持；上诉人九龙办事处和战略研究院请求依法改判驳回张希诉讼请求的理由成立，本院不予支持。一审判决不当，本院依法予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定，判决如下：一、撤销河南省郑州高新技术产业开发区人民法院（2020）豫0191行初279号行政判决；二、驳回被上诉人张希的诉讼请求。一二审案件受理费各50元，均由被上诉人张希承担。本判决为终审判决。审判长  魏丽平审判员  张志立审判员  张 启二〇二一年三月十日书记员  王子姣