山东省济南市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2021）鲁01行终214号 上诉人（一审原告）宋兆英，女，1947年7月12日出生，汉族，住济南市。 被上诉人（一审被告）济南市天桥区人民政府北园街道办事处，住所地济南市。 法定代表人张春晖，主任。 委托代理人颜良，山东元序律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）济南市天桥区人民政府，住所地济南市。 法定代表人亓伟，区长。 委托代理人徐光城，济南市天桥区司法局工作人员。 上诉人宋兆英因诉被上诉人济南市天桥区人民政府北园街道办事处（以下简称北园街道办）行政补偿决定、被上诉人济南市天桥区人民政府（以下简称天桥区政府）行政复议决定一案，不服济南市济阳区人民法院（2020）鲁0125行初72号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 被上诉人北园街道办于2019年11月11日对上诉人宋兆英作出济天桥北园行补（水屯）决字〔2019〕第052号行政补偿决定书（以下简称052号补偿决定书），该决定书的主要内容是：为实施济南市天桥区北湖片区开发建设项目，根据《济南市土地征收管理办法》、济南市人民政府办公厅《关于调整征地地上附着物和青苗补偿标准的通知》（济政办发〔2015〕16号）及济南市人民政府《关于加快推进城中村改造的意见》（济政发〔2014〕7号）的有关规定，按照《北湖片区土地房屋征收安置补偿意见》，决定如下：一、经审核，确定宋兆英家庭共有人口7人，其中集体经济组织成员7人，合计选房面积共329平方米（以最终测绘面积为准）。安置房位于水屯社区自管村民安置片区。二、经核实，宋兆英户集体经济组织成员原住房面积超出人均40平方米部分，按济政办发（2015）16号文件规定的相应标准，房屋补偿、需缴纳安置房放款等待具备现场核查条件后，按相关标准补偿发放。三、本次拆迁过渡期为36个月，自房屋交付验收之日起开始计算。过渡期内过渡费按照1200元每月每人的标准执行。如因北园街道、水屯居委会原因逾期不能回迁，过渡费按照双倍执行。宋兆英户过渡期内过渡费为302400元，搬家费（两次）为16800元。四、装修补偿费、地面附着物补偿费、设备迁移补偿费，待具备现场核查条件后，按相关标准补偿发放。五、宋兆英户应得补偿款为319200元。六、宋兆英人自收到本决定书之日起2日内，到水屯居委会办理补偿安置手续，签订补偿安置协议，领取补偿款。逾期不领取的，暂存至水屯社区居委会账户。上诉人宋兆英不服052号补偿决定，向天桥区政府申请行政复议。天桥区政府作出济天政复决字〔2020〕2号《行政复议决定书》维持了052号补偿决定。 一审法院认为，天桥区北湖片区开发建设项目是济南市重点工程项目，项目范围内既有国有土地，也有集体土地。原告房屋所在的水屯社区在北湖片区开发建设范围内，水屯社区采用的是城中村改造的安置政策。水屯社区所属土地为集体土地，现在尚未被依法征收，其按照城中村改造进行的拆迁安置补偿，既不属于集体土地征收房屋补偿，也不属于国有土地上房屋征收补偿，而是属于集体土地上房屋征收拆迁安置补偿。对于集体土地征收房屋补偿和国有土地上房屋征收补偿，均涉及土地或房屋的所有权变更，征收部门并具有责令相对人交出土地或房屋的强制权。对于集体土地上房屋征收拆迁安置补偿，现行法律法规尚无明确规定。实践中，被拆迁人是通过签订安置补偿协议的方式，转移或消灭房屋所有权。在未签订安置补偿协议之前，相关政府部门没有责令被拆拆迁人交付房屋的强制权。本案中，从052号补偿决定书的内容看，主要是规定了原告的选房面积，以及过渡费、搬家费等的补偿标准及数额，并限期签订补偿安置协议，领取补偿款，还规定“逾期不领取的，暂存至水屯社区居委会账户”。052号补偿决定书只是确定了原告的安置补偿利益，并不是对案涉房屋的强制征收，并不涉及房屋所有权的转移或消灭。052号补偿决定书形式上为“决定书”，实质上为一种“通知书”，对作为相对人的原告并不产生拘束力，也无强制执行效力，对原告的合法权益明显不产生实际影响。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（八）项、第一百三十六条第七款之规定，裁定驳回原告宋兆英的起诉。 上诉人宋兆英上诉称，一、一审裁定错误认定涉案补偿决定对上诉人不产生拘束力、无强制执行效力、不产生实际影响。实际上，涉案补偿决定已经对补偿事项作出了规定，但又认定事实不清、内容严重违法、遗漏补偿项目、补偿严重偏低，严重侵犯上诉人的合法补偿权益，因拆致贫的风险甚大，应当予以撤销。1.涉案补偿决定直接确定以人口数量为安置依据，尤其是对于上诉人这种人口少、房屋面积大的情况，直接导致上诉人能获得的安置房远远小于原住房面积，补偿严重偏低。2.涉案补偿决定单方面代替上诉人选择产权调换安置房的安置方式，未包括货币补偿方式，剥夺了上诉人的选择权。3.涉案补偿决定认定的补偿安置面积仅为329平方米，与房屋的实际建筑面积严重不符，严重侵犯上诉人合法权益。4.涉案补偿决定所载各项补偿费用不明确，且遗漏众多补偿项目，无法保障上诉人获得公平合理补偿。二、被上诉人北园街道办不具有作出涉案补偿决定的法定职权，这是应当撤销涉案补偿决定的法定理由。1.集体土地征收法律法规并未赋予街道办事处相应职权。2.被上诉人北园街道办主张其有权作出涉案补偿决定所依据的山东省、济南市规章及规范性文件并非法律依据，更未规定街道办事处具有相应职权。3.被上诉人北园街道办一审主张“上诉人房屋因城中村改造拆迁，因此具有作出涉案补偿决定职权”，同样缺乏事实根据和法律依据。4.被上诉人北园街道办一审提交的证据均显示上诉人房屋及集体土地被纳入北湖片区开发建设征收范围，故仍属于集体土地征收范畴，街道办事处无权作出涉案补偿决定。三、被上诉人北园街道办作出涉案补偿决定程序严重违法。1.上诉人房屋土地并没有经过批准实施的征收活动、无征地批文。2.上诉人房屋被实施征收，未经依法经公告，未依法经公告、调查、确认、听证等程序。3.一审裁定将集体土地征收与地上房屋的征收割裂开，错误认定属于不同程序。四、被上诉人北园街道办作出涉案补偿决定不具有法律依据，适用法律法规错误。1.涉案补偿决定依据的方案系北湖片区指挥部的意见，并非法定的集体土地征收补偿安置方案。2.涉案补偿决定依据的〔2015〕16号文、〔2014〕7号文均已失效。五、被上诉人天桥区政府作出的行政复议决定应当予以撤销。综上，请求撤销一审裁定，依法改判或发回继续审理。 被上诉人北园街道办、天桥区政府二审期间未向本院未提交书面答辩意见。 本院认为，《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”本案中，涉案土地的性质为集体土地，现尚未被依法征收。被诉补偿决定主要规定了进行集体土地上房屋征收拆迁安置时，上诉人可选房面积、过渡费、搬家费等的补偿标准及数额，并限期签订补偿安置协议，领取补偿款；还规定“逾期不领取的，暂存至水屯社区居委会账户”。该补偿决定仅明确了上诉人的安置补偿的利益，并未对案涉房屋进行强制征收，不涉及房屋所有权的转移或消灭。被诉补偿决定的实际性质是通知，对上诉人并不产生拘束力，也无强制执行效力，对其合法权益不产生实际影响。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第七款规定，原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。一审法院据此裁定驳回上诉人的起诉于法有据，应予维持。上诉人的各项上诉理由均不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 张极峰 审 判 员 魏吉锋 审 判 员 胡一帆 二〇二一年三月二十三日 法官助理 陈 鹏 书 记 员 孙晓阳