山东省泰安市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）鲁09行终62号 上诉人（原审原告）李翠香，女，1972年2月24日出生，汉族，住肥城市。 被上诉人（原审被告）肥城市综合行政执法局，住所地肥城市长山街013号。 法定代表人聂继佩，局长。 出庭负责人王海龙，副局长。 委托代理人李忠元，法制科副科长。 委托代理人董印，山东信望律师事务所律师。 上诉人李翠香因与被上诉人肥城市综合行政执法局行政处罚一案，不服肥城市人民法院作出的（2020)鲁0983行初135号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 原审法院查明，2019年8月14日，经肥城市人民政府新城办事处申请，被告对原告涉嫌违法建设一案立案登记，于同日向原告制作询问笔录，原告认可其于1998年4月份建设了新城街道新城路与向阳街交叉路口东南角双星门店外阳台部分（案涉房屋原址），2003年因肥城市华丰公司误拆了该部分建筑，肥城市华丰公司在原址进行了重建，重建后由原告实际占有并对外出租、收取费用。2005年、2006年原告对案涉房屋进行了两次改建，形成了房屋现状，原告认可案涉房屋未办理建设工程规划许可证。8月15日，被告向原告送达责令（限期）改正通知书，于9月25日制作了现场检查（勘验）笔录，新城街道河西社区、肥城市粮食和物资储备中心工作人员作为见证人在笔录中签字。9月26日，被告向肥城市自然资源和规划局发函，要求该局对原告建设的涉案房屋予以技术鉴定。肥城市自然资源和规划局于10月17日复函，确认原告的建设项目未取得建设工程规划许可证，系违法建设，属无法采取改正措施消除影响的情形。10月9日，原告就责令（限期）改正通知书向肥城市人民政府提起行政复议，肥城市人民政府于2019年12月17日作出肥政复决字〔2019〕第35号行政复议决定书，认定该责令改正通知书不属于行政复议法第六条规定的受案范围，原告的申请不符合受理条件，遂决定驳回原告的行政复议申请。被告于12月1日制作调查终结报告，后经内部审核及集体讨论，于2020年1月7日向原告送达行政处罚事先告知书及听证告知书，后原告提出陈述申辩，被告经复核后决定不予采纳并于5月12日向原告送达回复意见。被告经内部审批后，于5月15日作出行政处罚决定书并于同日送达原告。 另查明，2001年12月8日，原告（乙方）与原肥城市粮油贸易中心（甲方）签订《协议书》一份，约定“三味酒家门厅西半间，经甲乙双方协商，乙方同意出让，由甲方收回，王丽、李翠香的2001年养老金免交，阳台以下自建门市部保留……如遇政策性调整，（该部分无法识别）建规划需要拆除……”。 原审法院认为，关于被告是否系越权执法的问题。《中华人民共和国行政处罚法》第十七条规定，法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以在法定授权范围内实施行政处罚。依据《关于印发〈肥城市综合行政执法局职能配置、内设机构和人员编制规定〉的通知》之规定，原住房城乡建设、城乡规划等领域的全部或部分执法职权，纳入综合执法范围，由综合行政执法机构依法集中行使，并承担相应的法律责任。故被告作为综合行政执法机构，具有集中行使行政执法权，依法履行对辖区内违反住房城乡建设、城乡规划以及有关法律、法规、规章规定的违法行为进行查处的法定职责。 关于程序问题。被告作出行政处罚决定历经立案、询问、责令限期改正、调查勘验、告知、复核、作出决定等程序，制作了相应执法文书并予以送达，本院予以确认。关于原告主张的执法人员钱萌未参与执法的问题，本院认为，依据被告提交的审批表、笔录及照片、案件调查终结报告等，能够证实执法人员钱萌实际参与了本案执法过程。需要说明的是，原告于2020年1月15日提出陈述申辩，被告于5月9日作出复核，于5月12日将复核意见送达当事人，复核时间过长。被告未能在合理期限对当事人的陈述申辩予以复核，程序存在瑕疵，本院予以指正。 关于事实问题。原告主张，其与肥城市粮油贸易中心签订了《协议书》，案涉房屋的形成不是其个人原因造成，不应对其进行处罚。本院认为，原告在2019年8月14日的调查询问笔录及庭审中均认可，案涉房屋系其于1998年4月份建设，肥城市华丰公司误拆并重建后，案涉房屋仍由原告实际占有出租并收取费用，《协议书》亦印证了案涉房屋旧址系原告自建，原告对于房屋没有办理规划手续是明知的，故原告系违法建设的所有人及实际控制者，被告对原告作出处罚并无不当。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定，“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证”，依据原告陈述及肥城市自然资源和规划局的复函，可以认定涉案房屋未取得建设工程规划许可证，被告认定涉案房屋系违法建设，事实清楚、证据充分。 关于法律适用问题。《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条规定，“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为”；《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款”。依据肥城市自然资源和规划局的复函，原告的建设项目属无法采取改正措施消除影响的情形，被告依据前述规定责令原告自行拆除违法建设，适用法律正确。原告主张，涉案房屋建成时间早于《中华人民共和国城乡规划法》出台时间，不应适用该法律对原告进行处罚。本院认为，案涉房屋重建于2003年，对于城市规划区违法建筑物的处理，在原《中华人民共和国城市规划法》中即有规定，《中华人民共和国城乡规划法》是对之前的《中华人民共和国城市规划法》的法律承接。并且，原告的违法行为在未依法纠正前，应视为违法行为的持续状态，本案中，原告行为的违法状态一直持续至行政机关立案调查时，因此，被告适用《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定进行处罚并无不当。 综上，被告作出的行政处罚决定书程序适当、事实清楚、适用法律正确，原告要求撤销该决定书无事实及法律依据，依法应予驳回。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九之规定，判决驳回原告李翠香的诉讼请求。案件受理费50元，由原告李翠香负担。 李翠香不服上述判决上诉称，1、被上诉人作为本次行政处罚的主体不合法。根据《中华人民共和国城乡规划法》第64条之规定，对于违法建筑的认定及行政处罚部门应为县级以上地方人民政府城乡规划主管部门。《中华人民共和国行政处罚法》第16条之规定，行政处罚的委托只能是省、自治区、直辖市人民政府。肥城市人民政府作为县级行政单位无权将行政处罚权授权于肥城市综合行政执法局，肥城市综合行政执法局无权作出涉案行政处罚。2、通过“关于粮食局沿街搭建房屋违法建设给予规划技术认定的函”无法认定涉案建筑为违法建筑。请求：1、撤销一审判决，依法改判支持上诉人诉讼请求。2、一、二审诉讼费由被上诉人承担。 肥城市综合行政执法局辩称,我局有作出的行政处罚的法定管辖权，行政主体合法。一审法院认定事实清楚，适用法律正确，证据确凿充分，程序合法。请求维持原判，驳回上诉人诉讼请求。 本院经审理查明的事实与原审查明的事实一致。 本院认为，依据《关于印发〈肥城市综合行政执法局职能配置、内设机构和人员编制规定〉的通知》之规定，原住房城乡建设、城乡规划等领域的全部或部分执法职权，纳入综合执法范围，由综合行政执法机构依法集中行使，并承担相应的法律责任。故肥城市综合行政执法局作为综合行政执法机构，具有集中行使行政执法权，依法履行对辖区内违反住房城乡建设、城乡规划以及有关法律、法规、规章规定的违法行为进行查处的法定职责。因此，被上诉人具有作出本案行政处罚决定书的职权。 关于事实认定，上诉人在2019年8月14日的调查询问笔录及一审庭审中均认可涉案房屋系其于1998年4月份建设，肥城市华丰公司误拆并重建后，案涉房屋仍由上诉人实际占有出租并收取费用，上诉人系违法建设的所有人及实际控制者，被上诉人对上诉人作出行政处罚并无不当。根据肥城市自然资源和规划局的复函内容，系对涉案房屋的认定，可以认定涉案房屋未取得建设工程规划许可证。被上诉人据此认定涉案建筑为违法建设并无不当。一审法院认定并无不当。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 案件受理费50元由上诉人李翠香负担。 本判决为终审判决。 审判长  张云翼 审判员  王西珍 审判员  李 腾 二〇二一年三月三十一日 法官助理施笑笑 书记员崔晓元