浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2021）浙行再4号再审申请人（一审原告、二审上诉人）吴法强，男，1967年8月23日出生，汉族，户籍地绍兴市越城区，现住绍兴市越城区。被申请人（一审被告、二审被上诉人）绍兴市越城区北海街道办事处，住所地绍兴市越城区西郊路7号。法定代表人赵溢彬，主任。出庭负责人黄振飞，分管领导。委托代理人朱东明，浙江德凡律师事务所律师。被申请人（一审第三人、二审被上诉人）绍兴市新桥江水环境治理有限公司，住所地绍兴市越城区西郊路7号B楼403室。法定代表人周美芳，执行董事。委托代理人王越明、王永军，浙江朋成律师事务所律师。原一审第三人吴春慧，女，1991年10月16日出生，汉族，户籍地绍兴市越城区，现住绍兴市越城区。系再审申请人吴法强之女。原一审第三人吴春奇，女，1997年9月11日出生，汉族，户籍地绍兴市越城区，现住绍兴市越城区。系再审申请人吴法强之女。吴法强诉绍兴市越城区北海街道办事处（以下简称北海街道办事处）确认房屋行政协议无效一案，绍兴市越城区人民法院于2019年5月16日作出（2018）浙0602行初393号行政裁定，驳回吴法强的起诉。吴法强不服提起上诉，绍兴市中级人民法院于2019年8月30日作出（2019）浙06行终337号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。吴法强仍不服，向本院申请再审。本院于2020年11月10日作出（2020）浙行申656号行政裁定，决定提审本案。本院于2021年1月18日立案受理后依法组成合议庭，并于2021年2月24日公开开庭审理了本案。再审申请人吴法强，被申请人北海街道办事处出庭负责人黄振飞及委托代理人朱东明，被申请人绍兴市新桥江水环境治理有限公司（以下简称“新桥江公司”）的委托代理人王永军到庭参加诉讼。原一审第三人吴春慧、吴春奇经本庭依法传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。再审申请人吴法强在一审起诉时称，原告在绍兴市越城区拥有合法房屋及后江畈土地承包经营权。2016年2月17日，在原告不知情的情况下，第三人新桥江公司与原告的女儿吴春慧、吴春奇签订《越城区新桥江水环境治理村庄改造项目房屋征收安置补偿协议》（以下简称“新桥江房屋补偿协议”），将原告所有的房屋交给新桥江公司予以拆除。新桥江公司在没有原告授权及明知其女儿非财产所有人的情况下，仍以协议形式处分原告的财产，侵害了原告的合法权益。新桥江公司的行为系被告北海街道办事处的委托行为，其拆迁行为的后果应由北海街道办事处承担。综上，诉请依法确认第三人新桥江公司与吴春慧、吴春奇签订的新桥江房屋补偿协议无效。一审绍兴市越城区人民法院认为：根据原告的陈述及其提供的证据，涉案行政协议签订时间为2016年2月27日。当时有效的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款规定：行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。在本案庭审中，第三人吴春慧、吴春奇陈述在原告取保候审期间（即2016年2月29日至2016年7月28日）已告知原告签订协议的事实，原告也认可其在2016年已知道签订协议的事实。然原告至2018年11月12日才起诉，显已超过法律和司法解释规定的起诉期限，且没有耽误起诉期限的正当事由。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（二）项之规定，裁定驳回原告吴法强的起诉。二审绍兴市中级人民法院认为：由于确认行政行为无效与撤销行政行为或者确认行政行为违法一样，都是基于对被诉行政行为合法性的审查，因此存在一种可转换的关系。司法实践中，真正的无效确认之诉，主要出现于辅助请求中，或者是遵照法院的释明采取的一种转换形式。即使原告的请求仅是撤销，法院经审理认为达到自始无效的程度，也会判决确认无效；反之，如果原告请求的是确认无效，法院经审理认为仅仅属于一般违法，也会转而作出撤销判决。因此，无论原告的诉讼请求是确认无效，还是请求撤销（或确认违法），法院通常都会对是否违法以及违法的程度作出全面的审查和评价。嗣后于2018年2月8日起施行的《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条对此进行了明确，该条第一款规定：“公民、法人或者其他组织起诉请求撤销行政行为，人民法院经审查认为行政行为无效的，应当作出确认无效的判决。”第二款中规定：“公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决。”在行政行为虽然存在一定程度的违法但并未达到“重大且明显违法”的情况下，人民法院也不是一概会转而作出撤销判决或者确认违法判决，其前提必须是在其提起确认无效之诉时尚未超过撤销之诉的法定起诉期限。否则，提起确认无效之诉就会成为规避撤销之诉起诉期限的“武器”。本案中，从上诉人吴法强与被上诉人北海街道办事处于一审时提交的证据可见，涉案新桥江房屋补偿协议由吴法强之父吴宝林及吴法强之女吴春慧、吴春奇作为乙方或委托代理人与甲方新桥江公司（鉴证方北海街道办事处）于2016年2月27日签订，吴春慧、吴春奇在一审庭审时明确涉案新桥江房屋补偿协议签订之事实于2016年2月29日至2016年7月28日吴法强被取保候审期间已告知吴法强。故吴法强于2018年11月12日诉请新桥江房屋补偿协议无效，已超过了2年。鉴于本案吴法强诉请确认无效之诉的实质为行撤销之诉之实，故在吴法强的起诉已超过2年法定起诉期限的前提下，一审法院依据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（二）项之规定，裁定驳回吴法强的起诉，并无不当。综上，上诉人吴法强的上诉理由，并无事实和法律依据，本院不予采纳。一审裁定认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回上诉，维持原裁定。吴法强申请再审称：1.申请人被限制人身自由的时间不应计算在起诉期间内，因此申请人的起诉并未超出法定起诉期限。原一、二审法院认定不存在耽误起诉期限的正当事由属于事实认定不清、适用法律错误。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条第一款规定：“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。”申请人自2016年7月28日被逮捕，后于2017年10月18日被绍兴市中级人民法院（2017）浙06刑终569号判处有期徒刑二年，刑期自2018年5月10日止。在这一年零十个月期间，申请人的人身自由是被限制的，该期间不应计算在起诉期限内。涉案协议是2016年2月23日签订的，扣除掉申请人被限制人身自由的一年零十个月期间，至申请人在2018年11月12日起诉时，起诉期限才过了十一个月零七天，其并未超过《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款规定的二年的起诉期限；2.涉案房屋征收安置补偿协议属于无效的合同，应依法确认无效。涉案房屋征收安置补偿协议属于合同的一种，也应适用《中华人民共和国合同法》关于合同的效力等相关条款的规定。《中华人民共和国合同法》第五十一条规定：“无处分权的人处分他人财产，经权利人追认或者无处分权的人订立合同后取得处分权的，该合同有效。”第三人吴春慧、吴春奇没有涉案房屋的财产所有权，在没有上诉人的授权委托的情况下，其签订涉案协议的行为属于民事法律规定的无权处分。再审申请人对该无权处分不予以追认，申请人自始至终对该协议都不认可，并且对强拆行为也提起了诉讼。因此吴春慧、吴春奇的无权代理行为由效力待定转化为无效，该房屋征收安置补偿协议应属无效；3.申请人针对新行政诉讼法实施之后作出的行政行为提起确认无效请求不受起诉期限的限制。《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条第二款规定：“公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。”由该条款可以看出，行政相对人起诉请求确认行政行为无效，人民法院应该首先审查涉案行政行为是否属于无效情形，如果涉案行政行为不属于无效情形，原告变更诉讼请求为撤销行政行为，人民法院才需依法审查其起诉期限。涉案房屋征收安置补偿协议属于无效的合同，申请人的起诉并未超过法定起诉期限，原一、二审裁定事实认定不清，适用法律错误，应予撤销。综上，请求浙江省高级人民法院依法再审本案。北海街道办事处答辩称：1.关于新桥江公司与再审申请人女儿吴春慧、吴春奇代表再审申请人户签订的新桥江房屋补偿协议的效力问题。本案所涉房屋系越城区新桥江（青甸湖）水环境治理村庄改造项目需要而实施的拆迁行为。经拆迁前对本案所涉房屋的确权，确认该房屋系再审申请人在2000年3月18日以户主名义提交《农村私人建房用地呈报表》并经批准后建造的，申请时的在册人口为再审申请人、其妻子及其女儿吴春慧、吴春奇，所以本案所涉房屋为家庭共有财产，其女儿吴春慧、吴春奇亦为本案所涉房屋的共同共有人。同时，在拆迁前的确户情况认定中，再审申请人户的拆迁人口为再审申请人及其女儿吴春慧、吴春奇，再审申请人的妻子当时已因故过世，所以根据《中华人民共和国继承法》的规定，本案所涉房屋也应为再审申请人及其女儿吴春慧、吴春奇共同共有。故本案所涉房屋为再审申请人及其女儿吴春慧、吴春奇共同共有，并非再审申请人个人所有，为此其女儿吴春慧、吴春奇代表再审申请人户与新桥江公司签订新桥江房屋补偿协议，并非无权处分行为；2.再审申请人认为其起诉没有超过行政诉讼法及相关司法解释规定的起诉期限问题，答辩人认为其理由也不能成立。涉案协议的签订时间是2016年2月27日，根据法不溯及既往的原则，故本案应当适用2014年修订的《中华人民共和国行政诉讼法》、2000年《最高人民法院关于执行若干问题的解释》、2015年《最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》；3.再审申请人认为确认行政协议无效不受诉讼时效的限制，其理由也不能成立。行政协议虽然兼具行政性和合同性的特点，但既然行政协议已列入行政诉讼范围，就应当适用行政诉讼法的规定，包括起诉期限的规定。根据2015年《最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》第十二条的规定：公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的，参照民事法律规范关于诉讼时效的规定，对行政机关单方变更、解除协议等行为提起诉讼的，适用行政诉讼法及其司法解释关于起诉期限的规定。即只有对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的，参照民事法律规范关于诉讼时效的规定，其他提起诉讼的，适用行政诉讼法及其司法解释关于起诉期限的规定；4.再审申请人提出的再审申请已超过法律规定的六个月的期限。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十条的规定，当事人向上一级人民法院申请再审，应当在判决、裁定或者调解书发生法律效力后六个月内提出。本案裁定生效应该在2019年9月初，现再审申请人于2020年8月才提出再审申请，明显超过了法律规定的六个月的期限，应当驳回再审申请人的再审申请。恳请浙江省高级人民法院驳回申请人的再审申请。新桥江公司、吴春慧及吴春奇在法定期限内均未提交答辩意见。本院认为，本案的争议焦点为再审申请人的起诉是否超过法定的起诉期限。根据原一、二审已查明的事实，涉案新桥江房屋补偿协议由吴法强之父吴宝林及吴法强之女吴春慧、吴春奇作为乙方或委托代理人与甲方新桥江公司于2016年2月27日签订，吴春慧、吴春奇在一审庭审时明确涉案新桥江房屋补偿协议签订之事实于2016年2月29日至2016年7月28日吴法强被取保候审期间已告知吴法强。此外，再审申请人吴法强在本院再审开庭期间述称，其在看守所羁押期间就其他行政争议曾提起过行政诉讼。再审申请人的上述表述说明在看守所被羁押的情形并未成为阻却其行使诉权的因素。故再审申请人主张根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条第一款规定，本案应扣除因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限，缺乏事实和法律依据。原一审法院认为再审申请人吴法强的起诉已超过2年的法定起诉期限并无不当。综上，一、二审法院审理后，裁定驳回吴法强的起诉，认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。（法宝联想:?部门规章约1篇?司法解释约1篇?地方法规规章约8篇?案例与裁判文书约458篇?法学期刊约12篇?律所实务约3篇?修订沿革?法学文献约4篇?）依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项，《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十九条第一款之规定，裁定如下：维持绍兴市中级人民法院（2019）浙06行终337号行政裁定。本裁定为终审裁定。审判长  马良骥审判员  张 榆审判员  李竺娉二〇二一年三月十五日书记员  韦若莎