安徽省滁州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）皖11行终23号 上诉人（原审原告）张成强，男，1967年1月11日出生，汉族，农民，户籍地安徽省凤阳县，经常居住地安徽省凤阳县。 被上诉人（原审被告）凤阳县文化和旅游局（原凤阳县文化广电新闻出版局），住所地安徽省凤阳县政务新区图书馆二楼，统一社会信用代码11341126MB0R215278。 法定代表人卢德永，该局局长。 出庭负责人郝立兵，该局党组成员。 委托代理人付吉光，安徽明都律师事务所律师。 上诉人张成强诉被上诉人凤阳县文化和旅游局强制拆除房屋或设施一案，不服安徽省凤阳县人民法院（2020）皖1126行初21号行政判决，向本院提起上诉。本院于2021年1月20日立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 原审法院查明，张成强系凤阳县府城镇西门村（已撤并为云霁社区）西夹城组村民，在该村民组有承包土地。2008年11月19日，国家文物局批复同意凤阳县明中都皇故城及皇陵石刻保护规划，安徽省人民政府于2012年5月29日批准公布实施。2013年12月16日，经国家文物局决定，明中都皇故城考古遗址公园被列为国家考古遗址公园立项名单，并提出要求坚持原生态保护，明确建设内容，规范建设过程，妥善处理好遗址考古、保护、研究、展示和合理利用之间的关系。原凤阳县文化广电新闻出版局作为文物保护管理部门，系明中都皇故城及皇陵石刻保护及明中都皇故城考古遗址公园项目的实施单位。原凤阳县文化广电新闻出版局为实施文物保护及遗址公园建设，要求凤阳县府城镇人民政府、凤阳县府城镇云霁社区等协助开展遗址公园建设的相关工作，凤阳县府城镇人民政府、凤阳县府城镇云霁社区等对遗址公园建设占用土地及其附属物进行测量、统计，并发放补偿款。自2016年3月开始，凤阳县府城镇人民政府按当时土地征收及附属物补偿标准陆续向张成强支付土地补偿款及葡萄、树木、鱼塘等附属物补偿款，至2018年2月共计支付给张成强432404.20元。原凤阳县文化广电新闻出版局为落实文物保护和遗址公园建设要求，自2016年6月左右至2017年5月左右，对府城镇西门村马皇桥组土地附属物进行清理，占用的张成强承包土地8.48亩，其中包括葡萄园2.57亩土地（葡萄园内有0.9亩鱼塘）、4.31亩杨树土地，后对土地进行了绿化。张成强后又对葡萄园、杨树等附属物补偿不满意，而提起本案诉讼。 原审法院认为，本案争议的焦点，一是本案是否属于行政案件受案范围；二是凤阳县文化和旅游局占用张成强承包土地行为是否合法。 关于第一个焦点问题。《中华人民共和国文物保护法》第八条第三款规定，县级以上人民政府有关行政部门在各自的职责范围内，负责有关的文物保护工作。凤阳县文化和旅游局（原凤阳县文化广电新闻出版局）负有文物保护职责。凤阳县文化和旅游局称是双方达成口头协议后使用土地，且已履行，属于民事行为，是民事协议。原凤阳县文化广电新闻出版局为落实文物保护和遗址公园建设项目，占用张成强承包的土地，是履行职责的行政行为。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或其他组织，有权提起行政诉讼。张成强提起本案诉讼，应作为行政案件受理。 关于第二个焦点问题。张成强提供的证据不足以证实原凤阳县文化广电新闻出版局使用其案涉承包土地采取了强制行为。原凤阳县文化广电新闻出版局为落实文物保护和遗址公园建设项目，在使用土地前，要求凤阳县府城镇人民政府、凤阳县府城镇云霁社区等协助开展相关工作，凤阳县府城镇人民政府、凤阳县府城镇云霁社区等对规划和项目建设需占用土地及附属物进行测量、统计，并对张成强的承包土地及附属物葡萄、树木、鱼塘等已按当时土地征收的标准给予补偿，并将补偿款支付给张成强。凤阳县府城镇人民政府、凤阳县府城镇云霁社区等是接受原凤阳县文化广电新闻出版局委托实施的行为，应视为原凤阳县文化广电新闻出版局与张成强对案涉土地使用达成口头协议，原凤阳县文化广电新闻出版局使用案涉土地得到张成强的同意，在此情况下，原凤阳县文化广电新闻出版局占用案涉土地的行为，不违反法律规定。综上，张成强之请求不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决：驳回原告张成强的诉讼请求。案件受理费50元，由原告张成强负担。 上诉人张成强上诉称，一、原审法院没有告知其举证期限，其在开庭前向法庭递交申请证人出庭申请书及证人身份证，原审法院未予准许违反法定程序；二、原审认定“原告提供的证据不足以证实原凤阳县文化广电新闻出版局使用其案涉承包土地采取了强制行为”的事实是错误的。凤阳县文化和旅游局作为凤阳县文物保护部门，超越职权和滥用职权在没有依照《中华人民共和国土地管理法》第43条、44条、45条、46条等法律规定的法定程序，以明中都城遗址公园建设，直接委托凤阳县府城镇人民政府、凤阳县府城镇云霁社区对含其在内马皇桥队、西夹城队农民承包地进行丈量、登记，且在未经法定程序，组织凤阳县城市管理行政执法局、凤阳县府城镇人民政府等政府部门人员，使用推土机、挖掘机等机械，对含其在内的2.57亩葡萄园、4.3亩杨树、1亩精养鱼塘进行强制清除地上附属物，然后在含其在内的承包土地上进行绿化，有其在原审中提交的马皇桥队土地及附属物分户表、照片、安徽省滁州市中级人民法院（2018）皖11行初15号、安徽省高级人民法院（2018）皖行终1188号、最高人民法院（2019）最高法行申3314号行政裁定书等证据充分证实。且凤阳县文化和旅游局在原审的庭审中已经承认其2.57亩葡萄园、4.3亩杨树、1亩精养鱼塘土地已被进行绿化。凤阳县文化和旅游局没有征收土地批准文件、作为文物保护部门未经法定组织和实施土地征收的凤阳县人民政府授权，未依照法定程序，组织政府部门人员，使用机械，强制清除其涉案土地上附属物，后在该土地上进行绿化的行为，就是强占，该行为违法；三、原审法院认定“原凤阳县文化广电新闻出版局……已按当时土地征收的标准给予补偿，并将补偿款支付给原告张成强”事实不清，证据不足。根据土地管理法等法律法规规定，有征收必有补偿，凤阳县文化和旅游局未向原审法院提交证据证明，依法对其涉案土地进行了征收行为，亦没有提交证据证明凤阳县文化和旅游局依法定程序对涉案土地进行征用。原审中凤阳县文化和旅游局提交的支付补偿款凭证上明确为“财政补贴”，而不是土地补偿款；四、原审法院认定“凤阳县府城镇人民政府、凤阳县府城镇云霁社区是接受原凤阳县文化广电新闻出版局委托实施的行为。原凤阳县文化广电新闻出版局占用其土地行为，不违反法律规定”属事实错误，证据不足。首先，凤阳县文化和旅游局不具有征收土地的法定职权，委托凤阳县府城镇人民政府、凤阳县府城镇云霁社区实施其承包土地在内的土地征收，属于超越职权。其次，根据土地管理法等法律法规规定，任何单位和个人征收土地，必须依照法定程序组织和实施，与被征收征用土地农民签订征收或征用土地补偿安置协议，这是不容回避的法律规定，也是任何单位和个人不可逾越的法律底线，不存在“达成口头协议”之规定，原审法院以所谓“达成口头协议”、“使用该土地得到原告同意”、“不违反法律规定”，是在明显偏袒凤阳县文化和旅游局的强占涉案土地违法行为，如果其同意就不会历经艰辛提起本案诉讼。综上，原审法院认定事实不清，证据不足，适用法律错误，违反法定程序，请求二审法院撤销原审判决，改判确认凤阳县文化和旅游局强占其2.57亩葡萄园、4.3亩杨树、1亩精养鱼塘的行政行为违法。 被上诉人凤阳县文化旅游局答辩称，一、其为实施落实“明中都皇故宫及皇陵石刻、明中都皇故城考古遗址公园保护规划”项目使用案涉土地的行为尚不能确认违法。实施落实该项目行为具有相关事实和法律依据。同时，其在具体实施落实该项目时，对涉及使用本案诉争土地，系在凤阳县府城镇人民政府、凤阳县府城镇云霁社区居民委员就相关补偿问题已与张成强口头协商一致，张成强同意自愿解除与凤阳县府城镇云霁社区居民委员会签订的涉案土地承包关系，并交回涉案土地，且张成强已领取补偿款无异议的情况下进行的。并非张成强所称的其对葡萄园实施强征、强占并损毁的行为；二、张成强关于“原审程序违反法定程序，认定事实不清，凤阳县文化和旅游局未按照法律规定的征收程序强占并使用涉案土地，其领取的款项系其他补助农民资金非补偿款及本人未同意”的上诉理由不能成立。综上，原审认定本案事实清楚，适用法律正确，程序合法。请求驳回上诉，维持原判。 凤阳县文化和旅游局向原审法院提举的证据材料包括：1、国家文物局文物保函〔2008〕1197号关于明中都皇故城及皇陵石刻保护规划的批复，证明明中都皇故城及皇陵石刻保护规划经国家文物局批复同意；2、安徽省文物事业管理局皖文物保函〔2008〕213号转发国家文物局《关于明中都皇故城及皇陵石刻保护规划的批复》的通知，证明明中都皇故城及皇陵石刻保护规划经安徽省文物管理局同意；3、安徽省人民政府皖政秘〔2012〕257号关于同意（凤阳县明中都皇故城）全国重点文物保护单位保护规划的通知，证明安徽省政府同意明中都皇故城及皇陵石刻保护规划；4、安徽省文物局皖文物保〔2014〕5号转发国家文物局《关于公布第二批国家考古遗址公园名单和立项名单的通知》，证明国家文物局同意明中都皇故城考古遗址公园立项；5、国家文物局文物保发〔2013〕19号关于公布第二批国家考古遗址公园名单和立项名单的通知，证明国家文物局同意明中都皇故城考古遗址公园立项；6、照片一张，证明明中都皇故城及皇陵石刻保护规划的现状图；7、凤阳县明中都皇故城及皇陵石刻保护规划文本及图纸，证明明中都皇故城及皇陵石刻保护规划区域及要求；8、安徽省凤阳县明中都皇故城及皇故城考古遗址公园祥址，证明明中都皇故城考古遗址公园所处位置及展示要求；9、凤阳县城市建设指挥部房屋征收办公室拆安办字（2017）7号文件，证明中都城地块房屋征迁补偿安置具体方案；10、情况说明，证明双方已达成赔偿方式的约定；11、补偿清单、遗址公园用地附属物分户统计表、位置图及支付补偿款凭证，证明涉案土地具体补偿项目、数额及其已按约定支付了补偿款432404.40元，款项已打到张成强的账户。 张成强向原审法院提举的证据材料有：1、身份证、安徽省滁州市中院人民法院（2018）皖11行初15号、安徽省高级人民法院（2018）皖行终1188号、最高人民法院（2019）最高法行审3314行政裁定书各一份，证明双方的主体资格；凤阳县文化和旅游局承认组织实施对案涉土地上附属物强制清理及土地的占用；三级法院均认定凤阳县文化和旅游局组织实施案涉土地上附属物清理及土地占用事实；2、遗址公园用地附属物分户表（云霁社区）中2页、照片八张、证人王某的证言，证明2017年5月17日凤阳县文化和旅游局实施了对张成强2.57亩葡萄园、4.3亩杨树、1亩精养鱼塘（未丈量）土地上附属物的强制清除及对土地的强占行政行为，并在土地上进行了绿化；3、安徽省国土资源厅关于张成强政府信息公开申请的答复函，证明凤阳县文化和旅游局对其案涉土地的占用，没有征收批准文件；4、凤阳县府城镇老人桥村民委员会的情况说明、城南小学二期扩建（老人桥村）征地补差表各一份，证明2016年凤阳县府城镇城南小学二期扩建征收征用府城镇老人桥村民葡萄，于2017年按征收征用凤阳县府城镇南门村清明组村民葡萄园的90000元／亩进行了补偿，其土地中葡萄园于2017年被强占，亦应当按本镇南门村清明组村民葡萄园90000元／亩进行赔偿；5、安徽省人民政府关于公布全省征地片区综合地价标准的通知（皖政［2020］32号），证明其2.57亩葡萄园、4.3亩杨树、1亩精养鱼塘，凤阳县文化和旅游局在没有征收土地批准文件，于2017年5月17日实施违法强占，并进行绿化，已不能恢复原状，其要求对上述土地（不含地上附属）按45000元／亩进行赔偿。 上述证据均随卷移送本院。 原审对本案证据的认定符合法律规定。本院对原审法院查明的案件事实依法予以确认。 本院认为，本案的争议焦点是：凤阳县文化和旅游局占用张成强承包葡萄园2.57亩土地（葡萄园内有0.9亩鱼塘）、4.31亩杨树土地的行为是否合法。 《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。本案中，根据双方所举证据及庭审中的陈述，凤阳县文化和旅游局认可其对张成强主张的涉案土地实施了占用，土地补偿费及地面附属物的清除系其委托凤阳县府城镇人民政府、凤阳县府城镇云霁社区等实施的行为。凤阳县文化和旅游局认为其委托的相关单位已与张成强对涉案土地使用达成口头协议，故其对涉案土地的使用不存在违法行为。对此，凤阳县文化和旅游局并未提供相应证据证明凤阳县府城镇人民政府、凤阳县府城镇云霁社区居民委员就涉案土地的相关补偿问题已与张成强口头协议，以及张成强自愿同意就涉案土地与凤阳县府城镇云霁社区居民委员会解除承包关系并交回涉案土地的相关证据，故凤阳县文化和旅游局对涉案土地实施清除占用行为合法的依据不足，对其辩解张成强已领取相关补偿款，其已取得土地处置权，该占用行为不违法的意见，本院不予采纳。鉴于该行政行为已实施完毕，不具有可撤销内容，依法应确认违法。原审法院认定凤阳县文化和旅游局占用涉案土地的行为不违反法律规定认定不当，本院依法予以纠正。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下： 一、撤销安徽省凤阳县人民法院作出的（2020）皖1126行初21号行政判决； 二、确认被上诉人凤阳县文化和旅游局占用上诉人张成强位于安徽省凤阳县××云××社区××组葡萄园2.57亩土地（葡萄园内有0.9亩鱼塘）、4.31亩杨树土地行为违法。 一、二审案件受理费各50元，均由被上诉人凤阳县文化和旅游局负担。 本判决为终审判决。 审判长  宋珺梅 审判员  王忠良 审判员  苏春琴 二〇二一年三月二十六日 书记员  王俊计 附相关法条： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。