浙江省衢州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）浙08行终12号 上诉人（原审原告）揭俊锋，男，1976年9月27日出生，汉族，住浙江省衢州市衢江区。 委托代理人（特别授权代理）朱全有，浙江共达律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）衢州市衢江区人力资源和社会保障局，住所地浙江省衢州市衢江区府前路6号（行政大楼）。 法定代表人吴水标，局长。 委托代理人（特别授权代理）程凯，该局工作人员。 被上诉人（原审第三人）衢州市第二人民医院，住所地浙江省衢州市衢江区信安大道338号。 法定代表人余晓峰，院长。 委托代理人（特别授权代理）邱利民，浙江中纪元律师事务所律师。 揭俊锋诉衢州市衢江区人力资源和社会保障局（以下简称衢江人社局）、衢州市第二人民医院（以下简称衢州二医院）行政许可案，浙江省衢州市柯城区人民法院于2020年12月8日作出（2020）浙0802行初170号行政判决，于2021年3月18日作出（2020）浙0802行初170号行政裁定。揭俊锋不服，向本院提起上诉。本院于2021年1月28日受理后，依法组成合议庭进行审理。本案现已审理终结。 原判认定，揭俊锋原系衢州二医院职工。双方于2017年6月9日签订《劳动合同》，对合同期限、工作内容和工作地点、工作时间和休息休假、劳动报酬、社会保险及福利等方面均进行了约定，该合同第三条“工作时间和休息休假”明确约定：“甲方依据法律规定及本单位的工作特点和实际情况，实行不定时工作制，并制定工作时间和休息休假制度。”2017年12月27日，衢州二医院向揭俊锋作出《变更合同期限的通知及确认书》，揭俊锋于次日签字确认收到该通知，双方约定续签劳动合同期限为2018年1月1日至2018年12月31日。2018年12月1日，揭俊锋再次与衢州二医院续签劳动合同，双方约定续签劳动合同期限为2019年1月1日至2019年12月31日。2019年5月，揭俊锋从衢州二医院处离职。2017年7月6日，衢州二医院向衢江人社局提出实行不定时工作制行政许可申请，2017年7月11日，衢江人社局作出衢区人社时决〔2017〕011号《关于衢州市第二人民医院实行特殊工时制的决定书》，决定同意衢州二医院上报的有关岗位职工在国家规定安全劳动条件下以年为周期的不定时工作制。具体实行不定时工作制的岗位及职工见附件。并将审批结果向职工公示。以上岗位实行不定时工作制的时间为一年（从2017年7月11日起至2018年7月10日止）。揭俊锋在上述名单中。以上衢区人社时决〔2017〕011号《关于衢州市第二人民医院实行特殊工时制的决定书》，于2017年7月14日在衢江人社局官网予以信息公开。衢州二医院签收该决定书后，在院党务院务公开栏张贴公示。后因揭俊锋提起政府信息公开，衢江人社局于2020年1月10日向揭俊锋提供2017年度和2018年度部门职工名单及案涉行政许可决定。综上，揭俊锋对该行政许可行为不服，诉至法院，请求撤销衢江人社局作出的衢区人社时决〔2017〕011号《关于衢州市第二人民医院实行特殊工时制的决定书》。 原审法院认为，根据《中华人民共和国劳动法》第三十九条的规定，企业因生产特点不能实行本法第三十六条、第三十八条规定的，经劳动行政部门批准，可以实行其他工作和休息办法。衢江人社局具有对本行政区域内企业实行不定时工作制和综合计算工时工作制行政许可的法定职权。该案的争议焦点有两点，一是揭俊锋提起行政诉讼有无超过法定起诉期限，二是如未超过法定起诉期限，则衢江人社局于2017年7月11日作出的衢区人社时决〔2017〕011号《关于衢州市第二人民医院实行特殊工时制的决定书》认定事实是否清楚，程序是否合法。关于争议焦点一：根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定：行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。该案中，被诉行政行为系衢江人社局于2017年7月11日作出，虽揭俊锋在《劳动合同》中约定实行不定时工作制，但不能推定揭俊锋当时即知晓案涉行政许可决定的存在，因衢州二医院未能提供张贴公示的原始载体，仅凭不能显示张贴实际日期的照片复印件，不能证明张贴的确切时间，亦难以证明揭俊锋起诉已经超过起诉期限的事实。故揭俊锋自收到政府信息公开材料后向法院提起诉讼，并未超过法定起诉期限。关于争议焦点二：《浙江省劳动和社会保障厅关于进一步加强对用人单位实行不定时工作制和综合计算工时工作制管理的通知》（浙劳社劳薪〔2006〕181号）第三条明确规定了用人单位对符合条件的劳动者可以实行综合计算工时工作制。可见，不定时工作制和综合计算工时工作制是针对因生产特点、工作特殊需要或职责范围的关系，无法按标准工作时间衡量或需要机动作业的职工所采用的一种工时制度。衢州二医院作为非盈利性医疗机构，其报批岗位的工作特点、性质符合规定，可以适用综合计算工时工作制。同时，该文件第四条规定，申请不定时工作制和综合计算工时工作制必须提交以下材料：1.申请报告；2.《实行不定时工作制和综合计算工时工作制审批表》；3.营业执照或社会保险登记证；4.工会对实行不定时工作制和综合计算工时工作制的意见。该案中，衢州二医院在申请过程中，按照前述规定提供了《企业实行综合计算工时工作制和不定时工作制申报表》《衢州市第二人民医院实行不定时工作制申请报告》、医疗机构执业许可证复印件、工会决议及签到单、公示名单及公示照片等资料，申报资料齐全，衢江人社局经依法审查后作出衢区人社时决〔2017〕011号《关于衢州市第二人民医院实行特殊工时制的决定书》，并将上述决定书在门户网站进行政府信息公开，以上行为事实依据充分，适用法律、法规正确，程序并无不当。揭俊锋要求撤销被诉许可决定缺乏事实和法律依据，法院不予支持。揭俊锋与衢州二医院签订劳动合同的时候即约定“实行不定时工作制”，现揭俊锋主张其实际上是执行定时工作制，导致其权益受损，法院认为揭俊锋与衢州二医院之间因不定时工作制引发的劳动争议，不属于该案审查的范围，法院不予评判。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回揭俊锋的诉讼请求。案件受理费50元，由揭俊锋负担。 上诉人揭俊锋上诉称，一、原审认定事实不清、适用法律错误。根据《中华人民共和国劳动法》第三十六条、第三十八条及第三十九条，劳动部《关于企业实行不定时工作制和综合计算工时工作制的审批办法》第四条的规定，实行不定时工作制以不能用进行固定工作时间考核为前提。衢州二医院全年全天候开放，工作人员均实行固定上下班的工作制，不存在全院所有岗位都要实行不定时工作制的法定情形，其是为了减少用人成本才申请了不定时工作制。二、原审程序违法。揭俊锋申请一审法院调取二院各科室排班表和考期表、工资表及编制职员信息资料，一审法院认为与案件无关未予调取违法。综上，请求二审法院撤销原判，发回重审或依法改判。 被上诉人衢江人社局答辩称，一、揭俊锋该案起诉超过起诉期限。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。该局于2017年7月11日作出衢区人社时决〔2017〕第011号《关于衢州市第二人民医院实行特殊工时制的决定书》，明示该决定书向全体职工公示，且2017年7月14日通过衢州市衢江区人民政府网站信息公开，此时，揭俊锋知道或者应当知道该行政行为内容，因此，揭俊锋提起诉讼时已经超过一年的起诉期限，故应驳回起诉。二、一审法院事实认定清楚，适用法律法规正确，不存在可撤销情形。该局作出的衢区人社时准〔2017〕第011号行政许可行为程序到位，适用法律规定准确，不存在可撤销情形。揭俊锋称该局作出的行政许可决定有损其权益，衢州二医院与该局串通的说法不成立，与事实不符。该局根据《中华人民共和国行政许可法》《中华人民共和国劳动法》第三十九条、原劳动部《关于企业实行不定时工作制和综合计算工时工作制的审批办法》的规定，对衢州二医院提出的行政许可申请，依法受理、严格审查并依法进行许可。原劳动部《关于企业实行不定时工作制和综合计算工时工作制的审批办法》第四条规定，其他因生产特点、工作特殊需要或职责范围的关系，适合实行不定时工作制的职工，可以实行不定时工作制。同时，《浙江省劳动和社会保障厅关于进一步加强对用人单位实行不定时工作制和综合计算工时工作制管理的通知》（浙劳社劳薪〔2006〕181号）第八条规定，实行不定时工作制的劳动者工作时间不确定，无法实行加班加点制度，其工资由用人单位按照本单位的工资制度，根据劳动者的劳动时间和完成劳动定额情况计发。因此，被诉行政许可符合法律规定，同时，该局作出的行政许可行为也不符合《行政许可法》规定的可撤销的情形。综上所述，该局认为揭俊锋的起诉已经超过起诉期限，被诉行为合法，揭俊锋的诉讼请求违背事实和法律，不能成立。综上，请求依法驳回诉请。 被上诉人衢州二医院答辩称，一、一审判决认定事实清楚，适用法律正确。被诉行政许可决定实体和程序合法，不应当被撤销。根据原劳动部《关于企业实行不定时工作制和综合计算工时工作制的审批办法》第四条规定，其他因生产特点、工作特殊需要或职责范围的关系，适合实行不定时工作制的职工，可以实行不定时工作制。同时，根据《浙江省劳动和社会保障厅关于进一步加强对用人单位实行不定时工作制和综合计算工时工作制管理的通知》（浙劳社劳薪〔2006〕181号）第八条的规定，衢江人社局作出的行政许可符合法律规定。二、揭俊锋的起诉已经超过起诉期限。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条的规定，该院收到衢区人社时决〔2017〕第011号《关于衢州市第二人民医院实行特殊工时制的决定书》，已在院党务院务公开栏将决定书和职工名单予以公开，此时，揭俊锋知道或者应当知道该行政行为的内容，因此，揭俊锋提起诉讼时已经超过起诉期限。综上，请求二审法院驳回揭俊锋的上诉请求。 上诉人揭俊锋上诉后，一审法院已将相关证据材料随案移送 本院。根据一审审理情况以及上诉人的上诉理由、被上诉人的答辩意见，主要围绕揭俊锋是否符合起诉条件、被诉行政许可决定的作出是否具有事实依据、程序是否合法进行审理。二审中，揭俊锋申请调取被上诉人衢州二医院各科室排班表和考期表、工资表及编制职员信息资料，因该内容与本案审理无关，本院不予准许。 经审理，二审查明的事实与原审一致。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第一项规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼，提起诉讼的原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织。本案中，揭俊锋虽然不是行政许可的相对人，但衢江人社局依衢州二医院申请作出的许可决定对揭俊锋的工作岗位、时间和内容等客观上有一定的影响，揭俊锋与该行政决定具有利害关系，具有起诉的主体资格。由于衢州二医院未能提供张贴公示照片的原始载体和张贴时间证明，一审法院认为揭俊锋自收到政府信息公开材料后才知晓该行政决定并未超过法定起诉期限正确。 关于被诉许可决定是否合法的问题。《中华人民共和国劳动法》（2009年修正）第三十九条规定，企业因生产特点不能实行本法第三十六条、第三十八条规定的，经劳动行政部门批准，可以实行其他工作和休息办法。针对上述审批事宜，《关于企业实行不定时工作制和综合计算工时工作制的审批办法》（劳部发〔1994〕503号）第四条与第五条分别规定了企业可以实行不定时工作制和综合计算工时工作制岗位的类别和条件。该办法第七条第二款规定，地方企业实行不定时工作制和综合计算工时工作制等其他工作和休息办法的审批办法，由各省、自治区、直辖市人民政府劳动行政部门制定，报国务院劳动行政部门备案。《浙江省劳动和社会保障厅关于进一步加强对用人单位实行不定时工作制和综合计算工时工作制管理的通知》（浙劳社劳薪〔2006〕181号）对企业实行不定时工作制和综合计算工时工作制的申请和审批亦作了较为详细的规定，其中第四条规定了申请企业应当提供的材料，第五条规定劳动保障行政部门受理申请后，应当详细审查用人单位申报的书面材料及根据具体情况对用人单位进行实地核查。据此，劳动保障行政部门对企业实行不定时工作制和综合计算工时工作制申请的审查，应当重点根据企业申请材料并结合企业申请岗位的性质，对企业申请是否符合实行不定时工作制和综合计算工时工作制的要求进行判断，从而作出批准与否的决定。本案中，由于医院工作性质的特殊性，其人员的工作时间、地点常具有不确定性，工作特征符合劳动部《关于企业实行不定时工作制和综合计算工时工作制的审批办法》第四条第三项关于不定时工作制的规定。而特殊工时制度包括不定时工作制和综合计算工时工作制，衢州二医院向衢江人社局提出不定时工作制申请，并提交《企业实行综合计算工时工作制和不定时工作制申请表》《衢州市第二人民医院实行不定时工作制申请报告》《衢州市第二人民医院不定时工时制的公示情况报告》《医疗机构执业许可证复印件》《衢州市第二人民医院工会决议》《公示单》等材料，衢江人社局受理后对申请材料进行审查并进行实地调查，认为申请材料齐全，申请岗位符合实行特殊工时制的要求，依据《中华人民共和国行政许可法》《中华人民共和国劳动法》第三十九条、原劳动部《关于企业实行不定时工作制和综合计算工时工作制的审批办法》等规定作出被诉许可决定，该决定认定事实清楚，适用法律正确，程序正当。关于揭俊锋提出一审法院未依其申请调取衢州二医院各科室排班表和考期表、工资表及编制职员存在程序违法的问题，本院认为，本案审理的是被诉行政许可决定作出的合法性，揭俊锋申请调取的材料并不影响被诉行政许可决定的合法性判断，该材料与本案审理无关，一审法院未依其申请调取并无不当，本院对揭俊锋的上诉意见不予支持。 综上，上诉人揭俊锋的上诉意见均不能成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一） 项之规定，判决如下: 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人揭俊锋负担。 本判决为终审判决。 审判长 沈 婷 审判员 朱桂英 审判员 祝伟荣 二〇二一年三月十八日 书记员 林柯莉