江苏省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏行终1044号 上诉人（原审原告）陈金曹，男，汉族，住江苏省如东县。 委托代理人葛许华，男，汉族，住江苏省如东县。 被上诉人（原审被告）如东县人民政府，住所地在江苏省如东县掘港镇富春江路1号。 法定代表人陈慧宇，该县县长。 被上诉人（原审被告）南通市人民政府，住所地在江苏省南通市世纪大道6号。 法定代表人王晖，该市市长。 原审第三人李士华，男，汉族，住江苏省如东县。 上诉人陈金曹因与被上诉人如东县人民政府（以下简称如东县政府）、南通市人民政府（以下简称南通市政府）、原审第三人李士华撤销农村土地承包经营权证及行政复议一案，不服江苏省南通市中级人民法院（2018）苏06行初299号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，1997年8月31日，如东县政府向李士华户发放《农村土地承包经营权证》，证载总承包面积7.4亩，共八个地块，其中含西坟昌北块1.04亩、西坟昌南块1.12亩两地块，但未标注四址范围。根据中央、省、市统一部署，如东县于2015年8月全面启动农村土地承包经营权确权登记工作。经承包方调查、承包地块调查、公示等程序，2016年11月30日，如东县曹埠镇堤南社区经济合作社与李士华签订（补）《农村土地承包合同》，约定由李士华承包含案涉争议地块即西坟昌北块1.12亩、西坟昌南块1.40亩共7个地块，总面积8.93亩的承包土地。承包期限30年即从1997年9月1日至2027年8月31日。同年12月，如东县政府农村工作办公室制作了李士华户《农村土地承包经营权登记簿》并颁发苏（2016）如东县农村土地承包经营权第085210号农村土地承包经营权证（以下简称085210号农村土地承包经营权证）。对于涉案的两争议地块，登记簿记载西坟昌北块1.12亩、西坟昌南块1.40亩。085210号农村土地承包经营权证记载的与承包合同、登记簿所记载的西坟昌北块、西坟昌南块相对应地块代码的面积分别为：1.12亩、1.39亩，也即085210号农村土地承包经营权证与承包合同、登记簿相比较，面积少了0.01亩。 另查明，陈金曹与李士华均为原如东县曹埠乡埠南村5组村民。因三峡移民唐正云户迁居落户需要，陈金曹将其在原5组的房屋及名下的承包地转让、调整给唐正云。陈金曹迁往同村8组居住，并在8组取得2.78亩承包地,如东县政府为陈金曹颁发苏(2016)如东县农村土地承包经营权第176552号农村土地承包经营权证。 复议期间，如东县曹埠镇堤南社区居民委员会、如东县曹埠镇堤南社区经济合作社出具《关于曹埠镇堤南社区十六组李士华与八组陈金曹土地纠纷情况报告》，主要内容为：李士华1997年承包证记载的两地块即为争议地块，该地块李士华户并未实际耕种，而是由原埠南村11组孙世杰开荒耕种。2000年三峡移民到来，村支部做工作将原5组村民陈金曹（与陈金扬为一户）的房屋及田亩转让给三峡移民，陈金曹户1997年迁移至8组建房居住，埠南支部收回孙世杰开荒耕种土地，划给陈金扬户。后又有案外人徐某某耕种。陈金扬去世后一直由陈金曹耕种至今。调查结论：1997年李士华土地承包经营权证书上西坟昌南块、西坟昌北块即为争议田块；此田块1997年实际种植人为原埠南村11组孙世杰户；1997年此争议田块未分到陈金扬户；不涉及其他田块。 原审法院认为，一、关于是否存在将陈金曹承包地错误登记的情形及案涉颁证是否合法的问题 根据《中华人民共和国物权法》第一百二十七条规定，土地承包经营权自土地承包经营权合同生效时设立。县级以上地方人民政府应当向土地承包经营权人发放土地承包经营权证、林权证、草原使用权证，并登记造册，确认土地承包经营权。如东县政府向李士华户发放土地承包经营权证符合职权法定原则。 《中华人民共和国农村土地承包法》（2009年修正）规定，发包方应当与承包方签订书面承包合同。承包合同一般包括以下条款：（一）发包方、承包方的名称，发包方负责人和承包方代表的姓名、住所；（二）承包土地的名称、坐落、面积、质量等级；（三）承包期限和起止日期；（四）承包土地的用途；（五）发包方和承包方的权利和义务；（六）违约责任。承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。据此，承包方取得土地承包经营权的依据是承包合同，土地承包经营权证仅系对承包权的确认，是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证，起到公示作用，而非设定承包权利。 《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》（以下简称《管理办法》）第五条、第六条规定，农村土地承包经营权证所载明的权利有效期限，应与依法签订的土地承包合同约定的承包期一致。农村土地承包经营权证应包括以下内容：（一）名称和编号；（二）发证机关及日期；（三）承包期限和起止日期；（四）承包土地名称、坐落、面积、用途；（五）农村土地承包经营权变动情况；（六）其他应当注明的事项。由此可见，承包土地的名称、坐落、面积、承包期限等内容均需通过发包方与承包方以承包合同的形式予以约定，农村土地承包经营权证记载的内容应当与承包合同的内容一致，故签订合法有效的承包合同是享有承包权及发放农村土地承包经营权证的前提条件，否则农村土地承包经营权证的法定内容无法记载，所起到的公示作用更无从谈起。 《管理办法》第七条还规定了实行家庭承包的颁发农村土地承包经营权证的具体程序：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。 根据以上法律、法规规定，可见产生农村土地承包经营权利之基础在于农村土地承包经营合同，因此判断颁证行为内容是否合法，主要须考察农村土地承包经营权证所记载的内容是否与农村土地承包合同、农村土地承包经营权证登记簿记载的事项相一致。至于农村土地承包经营合同纠纷则属于发包方与承包方之间的承包纠纷，而非颁证之行政争议，鉴于农村土地承包法已对承包纠纷的解决规定了相关的救济途径，当事人应当选择正确的路径予以救济。 具体到本案，如东县曹埠镇堤南社区居民委员会、如东县曹埠镇堤南社区经济合作社出具的《关于曹埠镇堤南社区十六组李士华与八组陈金曹土地纠纷情况报告》反映，案涉争议地块1997年即记载于李士华承包证名下，李士华户未实际耕种，而是由原埠南村11组孙世杰开荒耕种。后因三峡移民到来，陈金曹户将房屋及田地转让或调整给三峡移民耕种，因此收回案涉土地并划给陈金曹户耕种。西坟昌南块、西坟昌北块即争议田块并不涉及其他田块。该情况报告所反映的内容与陈金曹提供的村民证言反映内容基本一致，即案涉土地虽然1997年后登记于李士华名下，但事实上长期由他人及陈金曹耕种。 陈金曹依据实际耕种案涉土地的事实，进而主张如东县政府将其承包地错误登记于李士华的名下。但依据前述法律、法规规定，决定陈金曹是否享有承包权利的为其与所在村委会或经济合作社签订的承包合同。本案中，陈金曹并未提供其与发包方订立了包含案涉争议地块在内的土地承包合同，所提供的李士华1997年农村承包合同归户计算明细表、土地承包清册，记载的面积虽然与李士华和如东县曹埠镇堤南社区经济合作社签订承包合同的面积不一致，但判断本案被诉行政行为合法性的基础事实依据是农村土地承包合同，仅依农村承包合同归户计算明细表、土地承包清册尚不足以否认被诉行政行为的合法性。 依据行政诉讼法关于行政机关应当对其所作行政行为的合法性承担举证责任的规定，如东县政府提供了李士华户的农村土地承包合同以及农村土地承包经营权证登记簿、承包方调查表、公示结果归户表。原审法院注意到涉案085210号农村土地承包经营权证登记的土地面积与承包合同、登记簿相比较，面积少了0.01亩。对此，原审法院认为，农村土地承包经营权证所记载的内容应当与农村土地承包合同、农村土地承包经营权证登记簿记载的事项相一致。《管理办法》第十一条规定，农村土地承包当事人认为农村土地承包经营权证和登记簿记载错误的，有权申请更正。因此，被诉农村土地承包经营权证记载有误，农村土地承包当事人在本案中即为承包方李士华或发包方如东县曹埠镇堤南社区经济合作社，有权提起更正申请。陈金曹是以案涉争议地块系其承包地为由提起撤销诉讼，其并不享有提起更正之诉的权利，虽然陈金曹提起案涉撤销诉讼由此带来对案涉颁证行为合法性的全面审查，但农村土地承包经营权颁证属于确权行为，085210号农村土地承包经营权证涉及李士华利益，在李士华未主张更正权利的前提下，并不意味着法院可以此为由否认本案被诉颁证行为的合法性。经审查，如东县政府所颁085210号农村土地承包经营权证并不存在将陈金曹享有的承包地登记在册的情形，且颁证程序合法，原审法院对其合法性予以确认。 需要指出的是，陈金曹为支持当地党委、政府安置三峡移民的工作，将原居住的房屋、承包地调整出来，此举理应得到善待。产生案涉纠纷的根源在于陈金曹户虽然事实上长期耕种案涉地块，但并未与所在村委会就案涉地块签订土地承包合同，至于村委会将争议土地交陈金曹户耕种能否视为已从李士华收回并重新发包给陈金曹耕种，陈金曹是否已与所在村委会就案涉争议地块形成事实上的承包合同关系，则属于发包方与承包方及第三人之间的承包合同纠纷，性质上属于民事法律关系。该民事基础关系的判断及其结论决定着本案被诉颁证行为的合法性。陈金曹可依据《中华人民共和国合同法》《中华人民共和国农村土地承包法》《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》等相关规定，通过民事途径主张权利。就案涉争议地块，陈金曹可在确认其享有合法的承包权利后再行提起撤销之诉。 二、关于南通市政府所作136号复议决定是否合法的问题 根据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条规定，行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。本案中，南通市政府收到复议申请后，及时受理，通知如东县政府并在法定期限内作出了答复，经延期审理后举行听证会公开进行审理，在法定期限内作出被诉复议决定。陈金曹对南通市政府的复议决定程序之合法性并无异议，原审法院确认复议程序合法。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回陈金曹的诉讼请求。一审案件受理费50元，由陈金曹负担。 陈金曹上诉称：1.李士华提供的1997年农村土地承包经营权证书记载的西坟昌北、西坟昌南的面积与2016年农村土地承包经营权证书中的面积明显不同，并非同一块土地。如东县政府2016年错误颁证。2.上诉人房屋和1997年应得的承包土地为了安置三峡移民而调整，并由镇、村负责将原5组抛荒弃耕的涉案土地与上诉人对换，签订了农村土地承包合同，故涉案土地的承包经营权应由上诉人享有。3.南通市政府行政复议决定不合法。行政复议工作人员未听取现场群众证明案涉土地并不属于李士华的意见。请求：撤销原审判决，发回重审或依法改判。 如东县政府、南通市政府均未提交答辩意见。 本院经审理确认原审法院查明的事实。 本院认为，《中华人民共和国农村土地承包法》第二十二条规定，承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。《管理办法》第二条规定，农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。农村土地承包经营权证只限承包方使用；第七条规定，实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。根据上述规定，农村土地承包合同自成立之日起生效，同时依法设立土地承包经营权。依法成立并生效的农村土地承包经营权合同，是政府颁发农村土地承包经营权证书的基础。 本案中，首先，根据如东县曹埠镇堤南社区居民委员会、如东县曹埠镇堤南社区经济合作社出具的《关于曹埠镇堤南社区十六组李士华与八组陈金曹土地纠纷情况报告》反映，案涉地块在1997年即记载于李士华承包证中，李士华户未实际耕种，先由原埠南村11组孙世杰开荒耕种。后因三峡移民到来，调整由他人及陈金曹耕种。陈金曹在此之后虽曾长期耕种，但其并未与发包人订立承包经营权合同。2015年启动农村土地承包经营权确权，如东县曹埠镇堤南社区经济合作社与李士华重新签订了《农村土地承包合同》，经承包方调查、承包地块调查、公示结果归户等程序，如东县政府审核李士华户签订的农村土地承包合同后进行颁证，并记载于农村土地承包经营权登记簿中。如东县政府以发包方与李士华签订的《农村土地承包合同》为基础，将案涉土地的承包经营权确认给李士华并向其颁证，合法有据。 其次，《管理办法》第十一条规定，农村土地承包当事人认为农村土地承包经营权证和登记簿记载错误的，有权申请更正。虽然案涉085210号农村土地承包经营权证证载的涉案地块面积与承包合同、登记簿相比较，面积少了0.01亩，但对于该错误记载，只有作为农村土地承包的当事人即承包方李士华或者发包方如东县曹埠镇堤南社区经济合作社有权申请更正。若证载面积有所减少，涉及李士华的利益，在李士华未主张更正登记的前提下，法院不应以此为由否认被诉颁证行为的合法性。 再次，陈金曹以案涉争议地块系其承包地为由提起撤销之诉，但其并未提供与发包方订立了包含案涉争议地块在内的土地承包合同，对其上诉理由，本院不予采纳。 关于本案复议程序的问题。南通市政府收到复议申请后，及时受理，通知如东县政府答复，经延期审理后举行听证会公开进行审理，并在法定期限内作出被诉复议决定，复议程序合法。复议过程中是否听取现场群众意见，均不影响本案被诉颁证行为的合法性。 综上，陈金曹的上诉请求及理由均不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人陈金曹负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  赵 黎 审 判 员  臧 静 审 判 员  吴晓玲 二〇二一年三月十六日 法官助理  刘小花 书 记 员  刘 妍