青海省海东市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）青02行终41号 上诉人（原审原告）民和县利民公交有限责任公司，住所地：青海省海东市民和回族土族自治县。 法定代表人唐育柏，该公司总经理。 委托代理人杨学春，系北京市京师律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）民和回族土族自治县交通运输局，住所地：青海省海东市民和回族土族自治县。 法定代表人焦兴龙，系该局局长。 委托代理人冯宏，系民和县诚信法律服务所法律工作者。 第三人民和县恒安公共交通有限公司，住所地：民和回族土族自治县。 法定代表人马晓斌，该公司总经理。 委托代理人潘明德、杨承媛，系青海爱明律师事务所律师。 上诉人民和县利民公交有限责任公司（以下简称利民公司）与被上诉人民和回族土族自治县交通运输局（以下简称民和县交通局）、第三人民和县恒安公共交通有限公司（以下简称恒安公司）行政许可一案，已由青海省海东市平安区人民法院于2020年10月13日作出（2020）青0203行初36号行政判决。上诉人利民公司不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，并于2021年1月21日公开开庭审理了本案。上诉人利民公司法定代表人唐育柏及其委托代理人杨学春，被上诉人民和回县交通局负责人马海成及其委托代理人冯宏，第三人恒安公司法定代表人马晓斌及其委托代理人潘明德、杨承媛到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审审理查明：2004年6月，原告利民公司经许可并与被告民和县交通局签订了《经营协议书》，由利民公司开通民和县一路、二路、三路公交线路，在该协议中约定利民公司独家经营该三条线路经营权20年。随着民和县城城区规模的发展需要，2009年9月，经利民公司申请并经同意，将该三条公交线路调整和增加为一路、二路、三路、四路、五路五条公交线路。2017年开始，北山乡开展七村整体异地扶贫搬迁，到2019年7月，包括北山乡搬迁户、史纳村置换户及公租房等搬迁入住，随着入住人口增多，群众出行、乘车难问题突显。北山乡人民政府于2019年7月15日向民和县交通局提出《关于增设公交线路和公交站点的报告》，民和县交通局结合民和县城公交线路的实际情况，经过实地考察和调查结果，根据《城市公共汽车和电车客运管理规定》第十四条“城市公共汽电车客运按照国家相关规定实行特许经营，城市公共交通主管部门应当根据规模经营、适度竞争的原则，综合考虑运力配置、社会公众需求、社会公众安全等因素，通过服务质量招投标的方式选择运营企业，投运城市公共汽电车线路运营权；不符合招投标条件的，由城市公共交通主管部门择优选择取得线路运营权的运营企业”之规定，于同年7月25日，民和县交通运输行政许可办公室向利明公司和恒安公司下发了《关于开通北山新区A9小区南门至民和客运站公交线路的通知》，根据北山乡人民政府的报告，位于史纳北山新区B4西侧湟府新区A9区，有12幢楼、800多户居民、3000多人口，因无公交线路及站点给群众出行带来不便，尤其是学生上下学乘车困难，需要增设公交线路和站点，拟在北山新村至民和客运站开通公交线路，并告知于7月28日前向民和县交通运输许可办公室提出书面申请，未提出申请者视为自动放弃该线路经营权。2019年7月26日，恒安交通公司向民和县交通运输局行政许可办公室提交了《关于开通北山新村A9小区至民和客运站公交线路及投放车辆的请示》及《北山新区A9小区南门至民和客运站公交线路运营可行性研究方案》，利民公司未提交相关申请。根据恒安公司的申请，被告民和县交通局于2019年8月14日给第三人恒安交通公司下发了民交[2019]234号《关于开通北山新村A9小区南门至民和客运站公交线路的批复》。原告于2020年3月2日向本院起诉，要求撤销民和县交通局向利民公司和恒安公司下发了民交许（2019）17号《关于开通北山新区A9小区南门至民和客运站公交线路的通知》一案，在审理过程中，原告得知民和县交通局于2019年8月14日给第三人恒安交通公司下发了民交[2019]234号《关于开通北山新村A9小区南门至民和客运站公交线路的批复》，故于同年4月14日撤回起诉，于5月19日向本院提起本诉。 原审法院认为：《中华人民共和国行政许可法》第二条规定，行政许可是行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。交通运输部《城市公共汽车和电车客运管理规定》第三条规定，交通运输部负责指导全国城市公共汽电车客运管理工作。城市人民政府交通运输主管部门或者城市人民政府指定的城市公共交通运营主管部门承担本行政区域内城市公共汽电车客运管理工作。根据上述规定，被告民和县交通局具有承担本行政区域内城市公共汽电车客运管理工作的法定职责。《城市公共汽车和电车客运管理规定》第四条规定，城市公共汽电车客运是城市公共交通的重要组成部分，具有公益属性。第九条规定，城市公共交通主管部门应当依据城市公共汽电车线网规划，结合城市发展和社会公众出行需求，科学论证、适时开辟或者调整城市公共汽电车线路和站点，并征求社会公众意见。第十四条规定，城市公共汽电车客运按照国家相关规定实行特许经营，城市公共交通主管部门应当根据规模经营、适度竞争的原则，综合考虑运力配置、社会公众需求、社会公众安全等因素，通过服务质量招投标的方式选择运营企业，授予城市公共汽电车线路运营权；不符合招投标条件的，由城市公共交通主管部门择优选择取得线路运营权的运营企业。城市公共交通主管部门应当与取得线路运营权的运营企业签订线路特许经营协议。本案中，利民公司经许可开通一路、二路、三路、四路、五路五条公交线路，由利民取得该五条线路的特许经营权。随着民和县社会经济的不断发展和城市规划面积的不断扩大，推进川海经济一体化，促进民和县融入兰西城市群发展格局，优化城市功能布局，提升城市品质和客运服务能力，加快促进城市化步伐，满足学生上下学及群众基本出行需求，民和县交通局通过北山乡政府的申请，结合民和县城公交线路的实际情况，综合考虑运力配置、社会公众需求等因素，经过实地考察和调查结果，并由具有从事城市公共汽电车客运车辆企业法人相关资质的第三人恒安公司申请，决定由第三人恒安公司开通北山新村A9小区南门至民和客运站的公交线路即八路。被告民和县交通局的上述特许经营许可行为符合《中华人民共和国行政许可法》及交通运输部《城市公共汽车和电车客运管理规定》的相关规定。第三人恒安公司运营的八路公交线路和站点与利民公司运营的一路、五路公交线路和站点不是同一条公交线路，其委托代理人提出的该线路与其一路、五路公交线路重合率达85%、原告对涉案公交线路享有独家特许经营权，其行为侵犯了原告的独家经营权的代理意见，于法无据，本院不予支持。民和县当时具有从事城市公共汽电车客运车辆企业法人相关资质的只有利民公司和恒安公司，对于不符合招投标条件的，由城市公共交通主管部门择优选择取得线路运营权的运营企业，故其委托代理人提出的被告未按招标方式招标、被告未事先告知原告举行听证，迳行作出涉案行政许可批复程序违法的代理意见不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告民和县利民公交有限责任公司的诉讼请求。 上诉人利民公司上诉称，一、一审判决事实认定错误。一审判决查明被上诉人经过实地考察和调查于2019年7月25日向利民公司和恒安公司下发了《关于开通北山新区A9小区南门至民和客运站公交线路的通知》，拟在北山新村至民和客运站开通公交线路。2019年7月26日，恒安公司提交了《关于开通北山新村A9小区至民和客运站公交线路及投放车辆的请示》及《北山新区A9小区南门至民和客运站公交线路运营可行性研究方案》，利民公司未提交相关申请。本案中，首先被上诉人并未提交其经过实地考察和调查的案卷证据材料；其次被上诉人下发的《关于开通北山新区A9小区南门至民和客运站公交线路的通知》未依法保障作为利害关系人的上诉人的申辩、复议、诉讼等权利；再次，上诉人于2019年7月27日针对《关于开通北山新区A9小区南门至民和客运站公交线路的通知》提出了书面异议和申请(详见异议书)，上诉人在异议书中明确表示被上诉人拟开通的公交线路站点与上诉人独家运营的5路公交线路站点重合，若许可他人运营势必侵害上诉人的合法权益，且上诉人明确提出愿意调整发车时间和发车地点继续运营该路线以方便沿线居民出行。一审判决无视上诉人提出书面异议和申请的事实枉法认定确属事实认定不清。故，上诉人诉请二审法院查清事实，依法撤销一审判决或改判。二、一审判决法律适用错误。一审判决认定被上诉人未经招投标程序擅自许可第三人恒安公司特许经营许可行为符合《中华人民共和国行政许可法》及交通运输部《城市公共汽车和电车客运管理规定》的规定，并认定上诉人主张的第三人恒安公司运营的八路公交线路站点与上诉人运营的一路、五路公交线路站点重合率达85%侵犯了上诉人独家经营权于法无据，不予支持。根据《中华人民共和国行政许可法》第十二条、第五十三条规定,《招标投标法实施条例》第十九条、第四十四条规定，涉及公共利益的公交公司市场准入应当通过招标公平竞争的方式作出行政许可决定，且投标人少于3个的，不得开标。另根据《中华人民共和国行政许可法》第四十六条、第四十八条规定和《交通行政许可实施程序规定》第十四条规定，交通行政许可涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利并且根据申请人的申请举行听证。本案属于交通行政许可，受《中华人民共和国行政许可法》《交通行政许可实施程序规定》约束，且被上诉人许可第三人恒安公司行政许可直接涉及上诉人的重大利益，法院认定被上诉人的行政许可符合《中华人民共和国行政许可法》的规定于法无依。同时，被上诉人许可第三人恒安公司运营的公交路线与上诉人享有独家经营权的公交路线重合率达85%严重侵害了上诉人的合法权益，一审判决不予支持不符合法律规定。另，2019年7月25日第三人的公交车辆已经登记了，也是许可案涉公交路线的时间，所以上诉人有理由相信被上诉人已经预先通知了第三人经营公交路线，交通局已经事先内定了被许可人，违背了行政许可法关于许可的程序规定。综上，一审判决认定事实错误，法律适用错误。请求：撤销青海省海东市平安区人民法院作出的（2020）青0203行初36号行政判决或依法改判。 被上诉人民和县交通局辩称，1.行政许可是行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。行政单位在投放车辆或者线路时并非需要招标，可以优先选择。2.关于公交路线重合，1路和8路的重合率是40%、1路和5路是26%。现行法律没有关于重合的规定。3.以前川垣新区的人口只有1万左右，经过发展有10万左右，现在为了优化城市环境，选择有能力的企业。根据《城市公共汽车和电车客运管理规定》的规定，公交属于公益属性，因此上诉人理由不成立。行政机关经审查准予第三人投入车辆是合法的。 第三人恒安公司述称，公司成立于2011年1月13日，注册地位于民和县川口镇东大街5号，经营范围包括公交运输、班线客运、出租客运、新能源车辆充电服务等等，是在民和县境内取得公交运输经营许可的公司。2019年7月，民和县交通局为解决北山新村A9小区及周边群众、学生的出行方便，拟开通北山新村至民和客运站八路线路。2019年7月25日，民和县交通运输行政许可办公室向利民公司和恒安公司下发了《关于开通北山新区A9小区南门至民和客运站公交线路的通知》，并明确愿意参加该线路运营的企业于2019年7月28日10：00前向民和县交通运输行政许可办公室提交申请，未提交申请者视为自动放弃线路经营权。2019年7月26日，第三人向民和县交通运输局行政许可办公室提交了《关于开通北山新村A9小区至民和客运站公交线路及投放车辆的请示》及《北山新区A9小区南门至民和客运站公交线路运营可行性研究方案》等相关材料，利民公司未提交申请。后被告民和县交通局根据现场调研，于2019年8月14日给第三人恒安公司下发了民交《关于开通北山新村A9小区南门至民和客运站公交线路的批复》，决定由第三人恒安公司开通北山新村A9小区南门至民和客运站公交八路线路，取得该批复后，第三人按照要求投入运营。据此，第三人依照程序合法取得北山新村A9小区南门至客运站开通公交八路线路的特许经营权，被上诉人的行政许可行为符合法律法规的相关规定。另，民和县交通运输局作出开通8路公交线路的法律依据是《城市公共汽车和电车客运管理规定》第十四条，第三人是根据行政许可法的规定取得的经营权，并不侵犯上诉人的权利。原审法院认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。 上诉人在二审中向本院提交了3份证据：1.《异议书》，证明对交通局的通知书及时提出了异议申请，但是没有得到交通局的回复；2.《关于调整1路、5路公交车部分公交路线的申请报告》，证明上诉人已经作出申请报告；3.第三人的车辆行驶证，证明被上诉人在作出许可批复前已经内定了第三人，违反了行政许可法关于许可的程序。 被上诉人出示一审证据1.民和县北山新区公交车辆营运情况调查结果，证明当时1路、5路上诉人投放的车辆较少，通过调查问卷，调查到合理的站点是12%、不合理的是87%，以及市民等待时间等，根据调查结果，重新划定线路，确定第三人经营8路。证明重新投放8路符合居民的需要和城市规划。二审提交证据2.民和县城市规划2011-2030中心城区的总体规划图，里面有1路、5路、8路的规划，与上诉人提交的“公交线路重合图”的区域相符，已经省政府批准，证明在作出许可以前就已经确定了8路线路的设定。 经庭审质证，被上诉人对上诉人提交的证据质证认为，证据1-3的真实性无异议，当时符合经营公交客运的有利民和恒安公司，但报名的只有第三人恒安公司一家，根据《城市公共汽车和客运管理办法》的规定，被上诉人可以择优选择有实力的企业。上诉人认为没有招标的理解是错误的。 第三人对上诉人提交的证据质证认为，证据1、2，上诉人利民公司认为线路是其经营的，但又不参与线路行政许可的选择。证据3的三性无异议，恒安公司在许可前就已经存在，公交的运营在经营范围内。行驶证的登记时间与是否许可没有关系。 上诉人对被上诉人出示的一审证据1的真实性不认可，200份调查问卷未出示，调查结果上没有政府的盖章或相关人员的签字。证据2的真实性认可，虽提前设定了8路线路，但是经营的许可当时没有设定，所以与本案无关。 第三人对被上诉人出示的一审证据1的三性认可，通过该调查结果，说明行政机关作出许可前作出了可行性的调查，许可是有理由作出的，许可合法。对证据2无异议。 本院对上述证据认证如下：上诉人提交的证据1.《异议书》在一审庭审中已举证质证认证，是其向交通运输行政许可办公室提出的异议，且该部门已答复告知，故其证明方向不成立，不予采信。证据2.《关于调整1路、5路公交车部分公交路线的申请报告》和证据3.第三人的车辆行驶证，不属于新证据，超过举证期限提交，且无正当理由，不予认证。 被上诉人的证据1.民和县北山新区公交车辆营运情况调查结果，在一审庭审中已提交，能够证明被上诉人对案涉线路进行了调查，与本案具有关联性，予以采信。证据2.民和县城市规划2011-2030中心城区的总体规划图，与上诉人提交的证据“公交线路重合图”的区域相符，上诉人对其真实性无异议，能够证明2011年就已规划了8路公交线路，与本案具有关联性，予以采信。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 另查明，2011-2030年民和县城市总体规划-中心城区综合交通规划中已将8路公交线路列入交通规划，即北山新村A9小区南门至民和客运站公交线路。 本院认为，关于被上诉人民和县交通局是否具有作出【2019】234号《关于开通北山新村A9小区南门至民和客运站开通公交线路的批复》（以下简称《开通公交线路的批复》）的法定职权。《中华人民共和国行政许可法》第二条规定，行政许可是行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。《城市公共汽车和电车客运管理规定》第三条规定，交通运输部负责指导全国城市公共汽电车客运管理工作。城市人民政府交通运输主管部门或者城市人民政府指定的城市公共交通运营主管部门承担本行政区域内城市公共汽电车客运管理工作。因此，被上诉人民和县交通局具有承担本行政区域内城市公共汽电车客运管理工作的法定职责，具有作出《开通公交线路的批复》的法定职权。 关于作出《开通公交线路的批复》的程序是否合法、适用法律是否正确的问题。《城市公共汽车和电车客运管理规定》第九条规定，城市公共交通主管部门应当依据城市公共汽电车线网规划，结合城市发展和社会公众出行需求，科学论证、适时开辟或调整城市公共汽电车线路和站点，并征求社会公众意见。本案中，开通的北山新村A9小区南门至民和客运站公交线路即8路公交线路，已列入2011-2030年民和县城市总体规划-中心城区综合交通规划中，2019年7月15日北山乡人民政府向民和县交通运输局提出《关于增设公交线路和公交站点的报告》，为解决史纳北山新区B4西侧湟府新区800多户居民、3000多人口的出行不便问题，民和县交通运输局结合民和县城乡公交路线的实际情况，通过实地考察和发放调查问卷的方式作出《民和县北山新区公交车车辆营运情况调查结果》，该调查结果被上诉人已在一审中提交，因此，上诉人主张的被上诉人未提交实地考察和调查的案卷证据材料的理由不成立，本院不予支持。 《城市公共汽车和电车客运管理规定》第十四条：城市公共汽电车客运按照国家相关规定实行特许经营，城市公共交通主管部门应当根据规模经营、适度竞争的原则，综合考虑运力配置、社会公众需求、社会公众安全等因素，通过服务质量招投标的方式选择运营企业，投运城市公共汽电车线路运营权；不符合招投标条件的，由城市公共交通主管部门择优选择取得线路运营权的运营企。《中华人民共和国行政许可法》第三十一条规定：“申请人申请行政许可，应当如实向行政机关提交有关材料和反映真实情况，并对其申请材料实质内容的真实性负责……。”被上诉人于2019年7月25日向利民公司和恒安公司下发了《关于开通北山新区A9小区南门至民和客运站公交线路的通知》，告知于7月28日10点前向民和县交通运输局许可办公室提出书面申请，未提出申请者视为自动放弃该线路经营权。2019年7月26日，恒安公司向民和县交通运输局行政许可办公室提交了《关于开通北山新村A9小区至民和客运站公交线路及投放车辆的请示》及《北山新区A9小区南门至民和客运站公交线路运营可行性研究方案》，而利民公司未提交相关申请，只是逾期于7月29日提交了一份《异议书》，且《异议书》中并未提及申请相关许可的问题。因此，在只有恒安公司一家提交申请的情况下，民和县交通局择优选择恒安公司作为“北山新村A9小区南门至民和客运站公交线路”线路运营权的运营企业并无不当。同时，因法律规定了“适度竞争的原则”，故上诉人主张其享有“独家经营权”的理由不成立。另，关于2019年7月25日，民和县交通运输行政许可办公室下发《关于开通北山新区A9小区南门至民和客运站公交线路的通知》的时间与第三人公交车辆行驶证的发证时间为同一天，是否存在交通局已经事先内定许可第三人经营公交路线的问题。因在下发该《通知》前恒安公司就已经存在，且具有从事城市公共汽电车客运车辆企业法人相关资质，公交的运营在其经营范围内，恒安公司办理行驶证属其正常行为，上诉人认为民和县交通局已经事先内定许可第三人经营公交路线的理由不成立，本院不予支持。 《城市公共汽车和电车客运管理规定》第四条规定，城市公共汽电车客运是城市公共交通的重要组成部分，具有公益属性。本案中，2011-2030年民和县城市总体规划中已将1路、5路、8路规划在中心城区综合交通规划中，且城市公共交通具有公益属性，公交客运是为社会公众提供基本出行服务的活动。因此线路重复并不违反相关规定。上诉人主张线路重合侵犯其合法权益的理由不成立，本院不予支持。《中华人民共和国行政许可法》第三十六条：“行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见。”《交通行政许可实施程序规定》第十四条规定，实施机关对交通行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知利害关系人，逾期未提出意见的视为放弃上述权利。实施机关应当将利害关系人的意见及时反馈给申请人，申请人有权进行陈述和申辩。实施机关作出行政许可决定应当听取申请人、利害关系人的意见。上述程序规定将陈述和申辩权赋予了申请人。本案中，民和县交通运输行政许可办公室向利民公司和恒安公司下发的《关于开通北山新区A9小区南门至民和客运站公交线路的通知》中已明确告知，申请线路经营权的公司在规定的期限内向民和县交通运输行政许可办公室提交申请，未提交申请者视为自动放弃线路经营权。民和县交通运输行政许可办公室在履行上述告知义务后，上诉人利民公司在期限内未提交申请，该行政许可办公室对其提交的《异议书》以《告知书》方式进行了答复，符合法律、法规规定。且利民公司也未申请要求听证。故，上诉人主张行政机关在作出行政许可决定前，未进行陈述和申辩、举行听证的理由不成立，本院不予支持。 综上，被上诉人民和县交通局作出的《关于开通北山新村A9小区南门至民和客运站开通公交线路的批复》符合法定程序，一审判决认定事实清楚、适用法律正确，本院予以维持。上诉人利民公司的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 案件受理费50元，由上诉人民和县利民公交有限责任公司负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  丁 亮 审 判 员  兰海江 审 判 员  薛红玲 二〇二一年三月二十三日 法官助理  马玉兰 书 记 员  陈豆蓉