北京市第二中级人民法院行 政 判 决 书（2021）京02行终438号上诉人（一审原告）唐稔芹，女，1963年1月30日出生，汉族，住北京市海淀区。委托代理人师红伟，北京市京师律师事务所律师。委托代理人房丽娜，北京市京师律师事务所实习律师。被上诉人（一审被告）北京市东城区人民政府房屋征收办公室，住所地北京市东城区新中街**。法定代表人张晓峰，主任。委托代理人祖玉洁，北京市东城区人民政府房屋征收办公室工作人员。委托代理人王**，北京市隆安律师事务所律师。被上诉人（一审第三人）北京市东城区房屋征收事务中心，，住所地北京市东城区法华南里**法定代表人韩云升，主任。委托代理人王**，北京市隆安律师事务所律师。被上诉人（一审第三人）首都医科大学附属北京天坛医院，住所，住所地北京市丰台区南四环西路**div>法定代表人王拥军，院长。委托代理人王静，女，1986年5月21日出生，汉族，首都医科大学附属北京天坛医院工作人员，住北京市丰台区。委托代理人罗娟，北京市广盛律师事务所律师。上诉人唐稔芹因诉北京市东城区人民政府房屋征收办公室（以下简称东城征收办）撤销房屋征收补偿协议一案，不服北京市东城区人民法院（以下简称一审法院）所作（2020）京0101行初224号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。2016年1月29日，东城征收办、北京市东城区房屋征收事务中心（以下简称东城征收中心）与首都医科大学附属北京天坛医院（以下简称天坛医院）签订了征收编号为TTXLNQ-05-××××的《北京市天坛周边简易楼腾退项目国有土地上房屋征收补偿协议》（以下简称涉案征补协议）。该协议载明：甲方东城征收办；乙方天坛医院；丙方东城征收中心；被征收房屋为北京市东城区某里某区×楼×、×1号（以下简称涉案房屋），乙方所有的涉案房屋属于本项目的征收范围。涉案房屋建筑面积41.004平方米。乙方选择货币补偿的补偿方式，乙方所得房屋价值的补偿、本项目专项补助及其他各类奖励、补助及补偿费用（不含签约比例奖）合计3906856.45元。本协议经甲乙丙三方签字盖章后成立。本次征收以独立栋号楼房的全部被征收人为单位计算预签征收补偿协议生效比例，预签征收补偿协议的生效比例标准为85%。乙方所在楼栋在预签协议期内达到比例后，本协议生效。唐稔芹向一审法院诉称，唐稔芹为涉案房屋承租人罗某某的女儿。天坛医院分配给罗某某的涉案房屋及北京市药品检验所分配的房屋都是依据罗某某的工作年限及资历分配的，符合国家及北京市关于住房分配的规定。罗某某未经房改的公房应当按照京建法〔2012〕19号《关于国有土地上房屋征收与补偿中有关事项的通知》（以下简称19号文）进行补偿和安置，唐稔芹作为罗某某唯一的女儿和共同居住人，依法享有继承该财产性利益的权利。东城征收办有告知唐稔芹对承租公房进行房改的义务，天坛医院有配合唐稔芹对被征收房屋进行房改的义务，保障唐稔芹作为被征收人的合法权益。东城征收办与东城征收中心明知唐稔芹及母亲罗某某在涉案房屋居住几十年都未依法向唐稔芹告知享有的权利，在未审查唐稔芹的母亲作为公房承租人已经承租或购买的公房是否达标的情况下，私下与天坛医院签订涉案征补协议，侵害了唐稔芹的合法权益。天坛医院在承租人罗某某去世前后从未向唐稔芹送达收回房屋通知书及告知对收回房屋行为不服的救济途径，在征收时也未依法与唐稔芹协商征收安置补偿事宜，唐稔芹作为共同居住人与承租人罗某某从未放弃对涉案房屋的权利。综上，东城征收办与东城征收中心与天坛医院签订的涉案征补协议违反了19号文的强制性义务，侵害了唐稔芹的合法权益，该协议违法。故诉至法院，请求撤销东城征收办、东城征收中心与天坛医院签订的涉案征补协议。东城征收办一审辩称，涉案征补协议已在东城征收办申请强制执行征收补偿协议履行决定案件的行政审查程序中确认有效，且已实际通过强制执行程序执行完毕。涉案房屋系天坛医院的自管公房，曾与唐稔芹之母罗某某建立公房租赁关系。该房屋自2011年起无人居住，长期空置且欠付租金、供暖等各项费用，后经核实罗某某已于2014年去世，故征收过程中，天坛医院确认解除了与罗某某的公房租赁关系，收回该房屋使用权并作为房屋所有权人与东城征收办签订了涉案征补协议。该协议合法有效。综上，请求判决驳回唐稔芹的诉讼请求。东城征收中心一审述称，同意东城征收办的辩称意见。天坛医院一审述称，涉案征补协议及履行决定已在东城征收办申请强制执行征补协议履行决定案件中确认有效，且唐稔芹并未在法定期限内行使其申请行政复议、提起行政诉讼的权利。涉案房屋系天坛医院的自管公房，医院已依规定收回，有权与东城征收办签署协议，不存在侵害唐稔芹合法权益的情况。唐稔芹诉称涉案房屋系分配给唐稔芹之母的合法财产，没有事实与法律依据。综上，涉案征补协议合法有效，请求判决驳回唐稔芹的诉讼请求。一审法院经审理查明，2015年7月7日，北京市东城区人民政府（以下简称东城区政府）作出《关于天坛周边简易楼腾退项目进行旧城改建房屋征收工作的批复》，同意东城征收办进行旧城改建房屋征收工作，东城区某里某区×号楼属于该项目的征收范围。东城征收办负责组织实施该项目的房屋征收与补偿工作，东城征收中心受东城征收办的委托作为实施单位承担该项目房屋征收与补偿的具体工作。2015年9月20日，东城征收办发布《关于天坛周边简易楼腾退项目预签房屋征收协议的通知》，明确该项目于2015年10月15日至2016年1月15日进行预签房屋征收补偿协议工作，预签协议由东城征收办负责组织实施，由东城征收中心承担具体工作。同时以附件形式公布了《天坛周边简易楼腾退项目征收补偿方案》等。2016年1月20日，东城区政府发布《关于天坛周边简易楼腾退项目范围内房屋征收的决定》，该项目正式签约期限为2016年1月21日起至2016年3月31日止。涉案房屋为天坛医院的自管公房，原承租人为唐稔芹之母罗某某，罗某某于2014年7月去世。2015年12月8日，天坛医院向罗某某生前的工作单位北京市药品检验所发函，询问该单位是否参与本次征收工作，并表示若该单位放弃承租人变更、不参与本次征收，天坛医院将终止与罗某某的租赁契约，收回涉案房屋。2015年12月12日，北京市药品检验所出具《北京市药品检验所关于罗某某承租某里某区×号楼公房情况的复函》，确认该所给罗某某分配了公房的事实，并表示不参与天坛医院对涉案房屋的处理。2016年1月29日，天坛医院作为涉案房屋的被征收人与东城征收办、东城征收中心签订了涉案征补协议。另查，涉案征补协议签订后，因涉案房屋内存放有唐稔芹私人物品，天坛医院未能按照协议约定期限交付涉案房屋，东城征收办于2019年3月1日作出《天坛周边简易楼腾退项目履行征收补偿协议交房义务决定书》，要求天坛医院及唐稔芹履行协议，交付涉案房屋。2019年9月27日，东城征收办就上述履行交房义务决定向法院提出强制执行申请，法院于同年10月29日作出（2019）京0101行审518号行政裁定书，准予执行该履行交房义务决定。现涉案房屋已交付并实施拆除。一审法院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称征收条例）第四条规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。本案中，东城征收办作为东城区政府确定的房屋征收部门，有权对涉案项目组织实施房屋征收与补偿工作。东城征收中心受东城征收办的委托承担该项目房屋征收补偿的具体工作。征收条例第二条规定，为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人（以下简称被征收人）给予公平补偿。《天坛周边简易楼腾退项目征收补偿方案》第二条亦规定，被征收人是指被征收房屋的所有权人。本案中，涉案房屋系天坛医院的自管公房，且未房改售房或弃产，故天坛医院作为房屋所有权人有权作为被征收人签订涉案征补协议。东城征收办作为东城区的房屋征收部门，具有与被征收人天坛医院签订征收补偿协议的法定职权。东城征收办依照征收条例的规定，对被征收房屋及被征收人的基本情况进行了核实，在涉案项目征收补偿方案规制的范围内，与天坛医院协商签订房屋征收补偿协议，符合公共利益的需要，亦给予了被征收人天坛医院适当补偿。该协议签订的程序符合行政程序的要求，不存在法律规定的应当予以撤销的情形。对唐稔芹所持涉案房屋由其母罗某某承租，在罗某某已故且其为唯一子女的情况下，东城征收办未与其协商征补事宜，直接与天坛医院签订涉案征补协议违法的主张。法院认为，涉案房屋系自管公房，原承租人虽为罗某某，但罗某某已于2014年去世，且其去世后涉案房屋未变更承租人，自管公房的承租权亦不属于可继承性权利，故涉案项目启动时，涉案房屋属于无承租人的自管公房，东城征收办在对涉案房屋的基本情况调查核实后，与房屋所有权人天坛医院签订涉案征补协议，并无不当。唐稔芹在未与天坛医院签订公房租赁协议、未成为涉案房屋承租人或所有权人的情况下，当然不具有签订涉案征补协议的主体资格。关于唐稔芹所持其应享有涉案房屋相关权益的主张，法院认为，该诉求系另一层法律关系，不属于行政案件的管辖范畴。涉案房屋系天坛医院的自管公房，唐稔芹的该诉求应与天坛医院协商解决。综上，唐稔芹的诉讼请求无事实根据及法律依据，依法应予驳回。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回唐稔芹的诉讼请求。唐稔芹不服一审判决，上诉请求撤销一审判决，改判支持唐稔芹的一审诉讼请求；上诉费由东城征收办、东城征收中心、天坛医院承担。主要理由为：1.涉案房屋的性质是计划经济时代遗留下来的公房征收，不同于普通的商品房征收。2.天坛医院无权随意收回罗某某承租的公房，一审法院拒绝调取唐稔芹母亲的资料，无法查清涉案公房面积等事实，涉案房产不房改不影响唐稔芹目前对承租公房的权益。3.涉案房产未进行房改不影响唐稔芹对房屋的继承利益，在面积不达标的情况下，仍可以按照不足的面积领取住房补贴，面积达标的情况下则享有达标面积的继承利益，唐稔芹有权对房屋的权益进行主张。4.一审法院对天坛医院是否有权收回涉案房产的事实未查明，对天坛医院提交的证据一概采纳，对唐稔芹提出的质证意见没有说理分析，失去了客观中立的立场。5.唐稔芹自出生与母亲在涉案房屋处居住长达近半个世纪，直到现在全家人的全部生活物品都在涉案房屋内，一审法院对天坛医院提交的证据内容不作任何审查，未依法认定。6.东城征收办、天坛医院在未提交任何已经与唐稔芹母亲或其利害关系人解除租赁协议证据的情况下，无权签订征收补偿协议，东城征收办、天坛医院多次与唐稔芹接触，知悉涉案房屋承租人有唯一子女，因此天坛医院属于恶意侵吞唐稔芹母亲的征收利益。一审法院建议唐稔芹与天坛医院协商解决缺乏法律依据。东城征收办同意一审判决，请求予以维持。东城征收中心同意一审判决，请求予以维持。天坛医院同意一审判决，请求予以维持。在一审诉讼期间，唐稔芹提交并在庭审中出示了下列证据：1.唐稔芹的身份证复印件，证明唐稔芹的主体资格，与本案的利害关系。2.北京市药品检验所于2014年8月18日出具的《证明》；3.《北京市药品检验所关于罗某某承租某里某区×号楼公房情况的复函》；证据2、3证明公房承租人罗某某与唐稔芹系母女关系，唐稔芹对涉案房屋享有继承权益。4.《房屋租赁契约》，证明唐稔芹之母罗某某与天坛医院有公房租赁契约。5.（2019）第348号-告《北京市东城区住房和城市建设委员会（征收办）信息公开答复告知书》及涉案征补协议，证明涉案项目的征收过程不公开、不透明，没有保障唐稔芹的合法权益。在一审诉讼期间，东城征收办在法定举证期限内提交并在庭审中出示了下列证据：1.（2019）京0101行审518号行政裁定书，证明涉案征补协议已经行政审查程序审核确认有效，并裁定准予强制执行。2.北京市卫生局出具的《关于某里区4-5宿舍楼交天坛医院的通知》；3.《欠费证明》；4.《北京天坛医院关于对罗某某承租某里某区×号楼公房处理意见的函》；5.《北京市药品检验所关于罗某某承租某里某区×号楼公房情况的复函》；证据2-5证明天坛医院有权作为被征收人签订征收补偿协议。在一审诉讼期间，天坛医院提交并在庭审中出示了下列证据：1.《天坛周边简易楼腾退项目履行征收补偿协议交房义务决定书》及《天坛周边简易楼腾退项目履行征收补偿协议交房义务催告书》，证明履行决定已于2019年3月11日送达唐稔芹，唐稔芹没有在法定期限内申请行政复议、提起行政诉讼，履行决定书已经生效并依法执行完毕。2.北京市卫生局出具的《关于某里区4-5宿舍楼交天坛医院的通知》；3.《房屋租赁契约》；4.《欠费证明》；证据2-4证明涉案房屋属于天坛医院的自管公房，原由唐稔芹的母亲罗某某承租，多年未缴纳房租、水费等并空闲，故由天坛医院依规定收回，天坛医院有权作为被征收人与东城征收办签署涉案征补协议。5.《北京天坛医院关于对罗某某承租某里某区×号楼公房处理意见的函》及《北京市药品检验所关于罗某某承租某里某区×号楼公房情况的复函》，证明罗某某的工作单位确认曾给罗某某分配公房，并确认不参与涉案房屋的处理，天坛医院依规定收回涉案房屋，有权作为被征收人与东城征收办签署协议。在一审诉讼期间，东城征收中心未提交证据材料。经庭审质证，一审法院对上述证据作如下确认：唐稔芹提交的证据1与本案没有关联性，不予采纳；提交的证据2、3客观真实，能够证明唐稔芹与罗某某系母女关系，但不能证明唐稔芹对涉案房屋享有继承权益，对该证明目的，不予采信；提交的证据4客观真实，与本案具有关联性，予以采纳；提交的证据5客观真实，取得方式合法，但无法证明待证事实，对其证明目的，不予采信。东城征收办、天坛医院提交的全部证据取得方式合法，符合证据的法定形式要求，与本案具有关联性，均予以采纳。一审法院已将当事人提交的上述证据随案移送本院。经审查，一审法院对上述证据材料的认证意见符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》，认证意见正确，本院予以确认。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，根据征收条例第四条的规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。本案中，东城征收办作为东城区政府确定的房屋征收部门，有权对涉案项目组织实施房屋征收与补偿工作。东城征收中心受东城征收办的委托有权承担该项目房屋征收补偿的具体工作。本案审查的焦点是涉案征补协议的合法性问题。行政协议兼具行政性与合同性的双重属性，法院对于行政协议中行政机关的行政行为进行合法性审查，亦进行合约性审查。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十四条规定，原告认为行政协议存在胁迫、欺诈、重大误解、显失公平等情形而请求撤销，人民法院经审理认为符合法律规定可撤销情形的，可以依法判决撤销该协议。本案中，唐稔芹认为涉案征补协议未保障其作为被征收人的合法权益，要求撤销涉案征补协议，根据在案的证据及当事人的诉辩意见，东城征收办按照征收条例关于被征收人的规定，对涉案房屋及被征收人的情况进行了核实，后与东城征收中心、天坛医院签订了涉案征补协议，系当事人的真实意思表示，符合《天坛周边简易楼腾退项目征收补偿方案》等相关规定，不存在《中华人民共和国合同法》第五十四条规定的撤销情形，故涉案征补协议应被认定为合法有效。关于唐稔芹所提其对涉案房屋享有继承利益、东城征收办未与其协商征补事宜违法等主张，一审法院未予支持，并已有详细论述。本院予以认可，不再赘述。综上，一审法院依法判决驳回唐稔芹的诉讼请求正确，本院予以维持。唐稔芹的上诉请求无事实及法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。一、二审案件受理费各50元，均由唐稔芹负担（已交纳）。本判决为终审判决。审判长 陈 丹审判员 金 丽审判员 刘明研二〇二一年三月三十一日书记员 蒋园园书记员 高 元