浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2021）浙行终28号上诉人（原审原告）徐晓强，男，1978年10月27日出生，汉族，住桐乡市。上诉人（原审原告）徐忠江，男，1977年1月9日出生，汉族，住桐乡市。上诉人（原审原告）徐中强，男，1976年11月13日出生，汉族，住桐乡市。上诉人（原审原告）徐汉忠，男，1961年7月31日出生，汉族，住桐乡市。上诉人（原审原告）徐堂明，男，1956年11月30日出生，汉族，住桐乡市。上诉人（原审原告）徐金如，女，1957年12月3日出生，汉族，住桐乡市。上诉人（原审原告）徐明权，男，1963年10月18日出生，汉族，住桐乡市。上诉人（原审原告）徐祖根，男，1947年11月20日出生，汉族，住桐乡市。被上诉人（原审被告）桐乡市人民政府，住所地桐乡市振兴东路600号。法定代表人于会游，市长。徐晓强、徐忠江、徐中强、徐汉忠、徐堂明、徐金如、徐明权、徐祖根因诉桐乡市人民政府驳回行政复议申请决定一案，不服嘉兴市中级人民法院（2020）浙04行初82号行政判决，向本院提出上诉。本院于2021年1月7日受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，徐晓强等8人于2020年4月2日向桐乡市人民政府申请行政复议，以桐乡市崇福镇人民政府（以下简称崇福镇政府）2018年7月对崇福镇城郊村建新区块及周边土地进行平整的行政行为已经被（2019）浙04行初71号行政判决确认违法为由要求责令崇福镇政府恢复被平整的承包农田农地基本设施，对农田进行复耕并归还申请人使用。桐乡市人民政府于2020年4月3日受理，并于同日向崇福镇政府作出行政复议答复通知。2020年4月12日，崇福镇政府向桐乡市人民政府提交行政复议答复书。2020年5月21日，桐乡市人民政府作出桐政复字[2020]12号行政复议决定（以下简称12号复议决定）并送达徐晓强等8人及崇福镇政府。12号复议决定认为：《中华人民共和国行政复议法》第六条对行政复议的受案范围作了明确规定，本案中申请人就生效判决已确认的“崇福镇政府2018年7月对崇福镇城郊村建新区块及周边土地进行平整的行政行为违法”事实，向本机关申请责令被申请人依法恢复被违法平整的农田基本设施、对农田农地复耕并归还土地。该申请实质是对行政机关实施的违法行为而申请的行政赔偿，故依法不属于《中华人民共和国行政复议法》所调整范围。综上，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定，决定驳回徐晓强等8人的行政复议申请。另查明，徐晓强等14人于2018年8月1日向桐乡市人民政府申请行政复议，要求确认崇福镇政府于2018年7月23日强占申请人承包土地并毁坏合法财产的行政行为违法。桐乡市人民政府于2019年6月6日作出桐政复字〔2018〕35号行政复议决定，确认崇福镇政府对崇福镇城郊村柳上埭建新区块之外申请人承包土地上附着物实施清障行为违法。徐晓强等7人对复议决定不服，向嘉兴市中级人民法院提起诉讼，嘉兴市中级人民法院于2020年3月11日作出（2019）浙04行初71号判决，撤销桐乡市人民政府作出的桐政复字〔2018〕35号行政复议决定，确认崇福镇政府2018年7月对崇福镇城郊村建新区块及周边土地进行平整的行政行为违法。原审法院认为，《中华人民共和国行政复议法》第二十九条第一款规定，申请人在申请行政复议时可以一并提出行政赔偿请求，行政复议机关对符合《中华人民共和国国家赔偿法》的有关规定应当给予赔偿的，在决定撤销、变更具体行政行为或者确认具体行政行为违法时，应当同时决定被申请人依法给予赔偿。《中华人民共和国国家赔偿法》第九条第二款规定，赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。因此，当事人通过行政复议要求行政赔偿的，只能在提起行政复议时一并提起，而不能单独就行政赔偿申请行政复议。崇福镇政府于2018年7月对崇福镇城郊村建新区块及周边土地进行平整的行政行为已经嘉兴市中级人民法院（2019）浙04行初71号生效判决确认违法，徐晓强等8人向桐乡市人民政府申请行政复议要求责令崇福镇政府恢复被平整的承包农田农地基本设施，对农田进行复耕并归还申请人使用，实质是要求崇福镇政府承担恢复原状等赔偿责任，不符合上述法律规定。桐乡市人民政府以不属于行政复议受理范围为由驳回徐晓强等8人的复议申请适用法律正确。桐乡市人民政府在受理行政复议申请、要求被申请人提供答复材料、作出复议决定期限方面均符合法律规定，程序合法。徐晓强等8人要求撤销被诉行政复议决定并责令重做的诉讼请求不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告徐晓强、徐中强、徐忠江、徐堂明、徐汉忠、徐明权、徐金如、徐祖根的诉讼请求。案件受理费50元，由徐晓强、徐中强、徐忠江、徐堂明、徐汉忠、徐明权、徐金如、徐祖根负担。徐晓强等8人上诉称：原审判决第7页认定“徐晓强等8人向桐乡市人民政府申请行政复议要求责令崇福镇政府恢复被平整的承包农田农地基本设施，对农田进行复耕并归还申请人使用，实质是要求崇福镇政府承担恢复原状等赔偿责任，不符合上述法律规定。桐乡市人民政府以不属于行政复议受理范围为由驳回徐晓强等8人的复议申请适用法律正确。”原审法院对徐晓强等8人“恢复原状”诉求以实质是要求赔偿责任为由驳回，违反《中华人民共和国侵权责任法》第十五条之规定。并且也否认了国务院1988年发布的《土地复垦规定》规定的土地复垦实行“谁破坏，谁复垦”的原则。故而，原审法院与桐乡市人民政府以实质是要求赔偿责任为由驳回徐晓强等8人诉求均属违法行为，并以权庇护违法毁坏强占耕地，破坏农业与粮食生产的行为，造成徐晓强等8人作为农民不能种植粮食而要买粮食维持生命，严重侵害徐晓强等8人合法利益，严重违背《国务院办公厅关于坚决制止耕地“非农化”行为的通知》“严禁违法违规用地及严禁违规占用耕地从事非农建设”之规定。严重与《国务院办公厅关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见》关于增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，认真落实党中央、国务院决策部署，采取有力举措防止耕地“非粮化”，切实稳定粮食生产，牢牢守住国家粮食安全的生命线之规定相抵抗。综上、原审判决对徐晓强等8人的诉求认定错误，适用法律错误，并严重违背抵抗党中央、国务院决策部署，故上诉请求撤销原审判决，改判支持徐晓强等8人的原审诉讼请求。桐乡市人民政府答辩称：一、原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。首先，桐乡市人民政府作出的12号复议决定认定事实清楚、证据充分、适用法律正确。桐乡市人民政府受理后查明，徐晓强等8人的复议请求内容属于《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条规定的赔偿方式，但对应的平整土地行为的效力已由(2019)浙04行初71号行政判决确认违法，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十九第一款和《中华人民共和国国家赔偿法》第九条第二款、第十四条之规定，申请人申请赔偿的，可以在申请行政复议或提起行政诉讼时一并提出，如单独提出的应当先向赔偿义务机关提出，如有异议再提起行政诉讼。据此，桐乡市人民政府认为其复议申请不属于《中华人民共和国行政复议法》的调整范围，作出了驳回复议申请的决定。其次，桐乡市人民政府作出的12号复议决定程序合法。桐乡市人民政府于2020年4月2日收到徐晓强等8人的行政复议申请材料，经审查后于4月3日作出桐政复字[2020]12号《行政复议受理通知书》和《行政复议答复通知书》，通过邮寄方式送达复议双方当事人。根据双方所提交的证据材料，结合相关法律法规，桐乡市人民政府于5月21日作出12号复议决定，并于5月26日送达行政复议双方当事人，复议程序符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第二十三条、第三十一条、第四十条之规定。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，徐晓强等8人的上诉理由没有事实和法律依据，请求驳回上诉、维持原判。经审理，对原审判决认定的事实，本院予以确认。本院认为，本案二审的主要问题是徐晓强等8人的行政复议申请是否符合行政复议受理条件。从徐晓强等8人的复议申请内容看，其要求“责令崇福镇政府因违法平整毁申请人承包农田农地依法恢复农田基本设施、对该农田农地复耕并归还申请人使用。”在崇福镇政府2018年7月对崇福镇城郊村建新区块及周边土地进行平整的行政行为已被生效判决确认违法的情况下，徐晓强等8人要求恢复农田基本设施、复耕并归还其使用的复议请求，实质上是一项行政赔偿请求。《中华人民共和国国家赔偿法》第九条第二款规定:“赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。”《中华人民共和国行政复议法》第二十九条第一款规定:“申请人在申请行政复议时可以一并提出行政赔偿请求，行政复议机关对符合国家赔偿法的有关规定应当给予赔偿的，在决定撤销、变更具体行政行为或者确认具体行政行为违法时，应当同时决定被申请人依法给予赔偿。”行政复议法并未规定当事人可以就行政赔偿事项单独申请行政复议。据此，对于与行政复议一并提出的行政赔偿请求，复议机关负有一并处理的法定职责；未与行政复议一并提出的赔偿请求，不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议范围，复议机关对此不具有进行行政复议的法定职责。本案徐晓强等8人系单独向桐乡市人民政府提出行政赔偿复议申请，不属于行政复议受案范围，桐乡市人民政府据此驳回徐晓强等8人的复议申请，认定事实清楚，适用法律正确。复议程序方面，桐乡市人民政府收到徐晓强等8人的复议申请后，履行了受理、通知答复、法定期限内做出复议决定并送达当事人等程序，符合行政复议法及其实施条例的规定。原审驳回徐晓强等8人要求撤销12号复议决定并责令重做的诉讼请求，并无不当。综上，徐晓强等8人的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人徐晓强、徐忠江、徐中强、徐汉忠、徐堂明、徐金如、徐明权、徐祖根负担。本判决为终审判决。审判长  戴文波审判员  夏祖银审判员  董 东二〇二一年三月二十二日书记员  陈亦恒1·7·