贵州省高级人民法院行 政 判 决 书（2021）黔行终85号上诉人（一审原告）韦明祥，男，水族。被上诉人（一审被告）都匀市人民政府，住所地贵州省都匀市文明路**。法定代表人张宗良，市长。委托代理人蒙祖荣，黔南州都匀市小围寨法律服务所法律工作者。被上诉人（一审被告）黔南布依族苗族自治州人民政府，，住所地贵州省都匀市环东中路**法定代表人吴胜华，州长。上诉人韦明祥诉被上诉人都匀市人民政府（以下简称都匀市政府）、黔南布依族苗族自治州人民政府（以下简称黔南州政府）驳回行政复议申请决定一案，不服贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院（2020）黔27行初270号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院经审理查明，2019年8月31日，韦明祥向黔南州政府提出行政复议申请，其复议请求为请求对都匀市政府实施征收其承包地、宅基地的行政征收行为确认违法，黔南州政府经复议后作出黔南府行复不字〔2019〕59号行政复议不予受理决定书，后经一、二审法院判决后，撤销了黔南州政府作出的前述不予受理决定，并责令黔南州政府重新作出具体行政行为。黔南州政府重新对韦明祥的复议申请进行审查，因韦明祥的复议请求并不明确，黔南州政府于2020年7月16日作出补正通知书，要求韦明祥对其复议请求等进行补正，韦明祥收到补正通知书后将其复议请求补正为“请求确认都匀市政府作出的《都匀市人民政府关于都匀经济开发区洛邦新城项目土地、房屋征收补偿方案的批复》（匀府函〔2019〕150号，以下简称150号批复）违法”，因前后复议请求并不一致，黔南州政府依法于2020年8月4日受理了韦明祥补正后的复议申请，在审查过程中，黔南州政府经批准延长复议期限三十日，并告知韦明祥及都匀市政府延期至2020年11月2日前作出复议决定。审查后，黔南州政府认为韦明祥在2019年8月31日提交的行政复议申请书中载明了该批复，韦明祥应当自2019年8月31日向其提起行政复议申请，但韦明祥却超期提出，同时认为该批复是根据贵州省人民政府《省人民政府关于都匀经济开发区2014年度第二批次城镇建设使用土地的批复》（黔府用地函〔2014〕337号）、《省人民政府关于都匀市2018年度第二批次工业建设用地的批复》（黔府用地函〔2018〕289号）《省人民政府关于都匀市2018年度第六批次城镇建设用地的批复》（黔府用地函〔2018〕666号）等文件批复作出，故该批复于法有据，不存在程序违法，遂根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项之规定，于2020年11月2日作出了黔南府行复决字〔2020〕203号《行政复议决定书》（以下简称203号复议决定），驳回韦明祥的复议请求。韦明祥不服，向一审法院提起行政诉讼，诉请：确认203号行政复议决定违法，判令黔南州政府重新作出具体行政行为。一审法院认为，本案的争议焦点为黔南州政府作出的203号复议决定是否合法。根据《中华人民共和国行政复议法》第九条“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。”和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：（一）申请人认为行政机关不履行法定职责申请行政复议，行政复议机关受理后发现该行政机关没有相应法定职责或者在受理前已经履行法定职责的；（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。上级行政机关认为行政复议机关驳回行政复议申请的理由不成立的，应当责令其恢复审理”的规定，本案中，韦明祥向黔南州政府提交的落款时间为2019年8月31日的《行政复议申请书》中，已经明确知道150号批复，并将该批复作为附件列明在《行政复议申请书》中，韦明祥应在其知道之日即2019年8月31日起60日内向黔南州政府申请行政复议，但韦明祥却于2020年7月27日才向黔南州政府申请复议，已经明显超过法定的复议期间，其提起复议申请不符合前述法律规定的受理条件，依法应予驳回。黔南州政府收到韦明祥的复议申请后，要求韦明祥补正，并经审批延长复议期限，于2020年11月2日作出的203号复议决定，事实清楚，程序合法，依法应予维持。韦明祥诉请理由不能成立，依法应予驳回。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回韦明祥的诉讼请求。案件受理费50元，由韦明祥承担。上诉人韦明祥不服一审判决，向本院提起上诉，请求撤销一审判决，将本案发回重审。主要理由为：1.黔南州政府作出的203号复议决定认定事实不清、适用法律错误。未查清都匀市政府违反《中华人民共和国土地管理法》第四十五条之规定的事实，枉法用不是征地批复的〔2014〕337号等来证实都匀市政府的违法用地行为，用其他地块的补偿依据来证实违法用地的合法性；2.一审判决认定事实错误，适用法律错误。被上诉人都匀市政府、黔南州政府在二审法定期限内未提交书面答辩意见。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案的争议焦点是黔南州政府作出的203号复议决定的合法性问题。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十三条规定，下级行政机关依照法律、法规、规章规定，经上级行政机关批准作出的具体行政行为的，批准机关为被申请人。《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》（国法〔2011〕35号）规定，被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请。根据上述规定，征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，被征收人因对补偿标准有争议的，可以该批准机关为被申请人，向批准机关的上级行政机关申请行政复议，复议审查对象包括该批准机关作出的批准行为，该批准行为属于行政复议的受理范围。但如不是对补偿标准有争议，而是不服土地被纳入征收范围等，则征地、补偿安置方案的批准行为属于上级行政机关答复下级行政机关请示事项的内部、过程性行为，不对当事人的权利义务产生直接影响，不属于行政复议的范围。本案中，150号批复系都匀市政府对都匀市匀东镇人民政府报批的征地补偿、安置方案所作出的批复，若韦明祥对补偿标准有争议，则属于行政复议范围。但是，从韦明祥提交的《行政复议申请书》《行政复议补正书》《起诉状》等来看，其实质诉求系不满都匀市政府对其土地进行征收，并非因补偿标准争议而就征地、补偿安置方案的批准行为申请复议，黔南州政府决定驳回其复议请求，结论并无不当。一审法院据此判决驳回韦明祥的诉讼请求，亦无不当。《中华人民共和国行政复议法》第九条第二款规定，因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。根据上述规定，有正当理由耽误法定申请期限的，申请期限应自障碍消除之日起继续计算。本案中，韦明祥因复议请求不明确而被黔南州政府拒绝受理行政复议申请，在黔南州政府对其作出《行政复议申请补正通知书》后，韦明祥遂将原复议请求“对都匀市政府实施征收其承包地、宅基地的行政征收行为确认为违法”明确为“确认都匀市政府作出的150号批复违法”，因此耽误的申请期限，系因黔南州政府未按《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十九条之规定要求韦明祥表述清楚所致，属正当理由，黔南州政府以此为由决定驳回韦明祥的复议请求，显属不当，本院予以指正。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十三条规定，行政诉讼法第二十六条第二款规定的“复议机关决定维持原行政行为”，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。本案中，黔南州政府以复议申请不符合受理条件为由驳回韦明祥的复议请求，根据上述规定，本案不属“复议机关决定维持原行政行为”，作出原行政行为的都匀市政府并非本案适格被告。一审法院未裁定驳回对不适格被告的起诉，处理不当，本院予以纠正。综上，一审判决认定事实清楚，审判程序合法，但未裁定驳回对不适格被告的起诉，依法应予改判。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第二项、第六十九条、第八十九条第一款第二项，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项、第一百三十三条之规定，判决如下：一、撤销贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院（2020）黔27行初270号行政判决；二、驳回上诉人韦明祥对被上诉人都匀市人民政府的起诉；三、驳回上诉人韦明祥的诉讼请求。一、二审案件受理费共计100元，由上诉人韦明祥负担。本判决为终审判决。审判长  陈显杰审判员  孟 婷审判员  柏龙金二〇二一年三月十九日法官助理刘畅书记员冀凌馨