浙江省高级人民法院行 政 赔 偿 判 决 书（2020）浙行赔终68号上诉人（原审原告）张玉花，女，汉族，1957年5月19日出生，住浙江省临安市。委托代理人相园（张玉花之女），女，汉族，1982年6月23日出生，住浙江省杭州市上城区。被上诉人（原审被告）浙江省人民政府，住所地浙江省杭州市省府路8号。法定代表人郑栅洁，省长。委托代理人金超。委托代理人余红彬。张玉花因诉浙江省人民政府（以下简称省政府）土地批准行政赔偿一案，不服杭州市中级人民法院（2020）浙01行赔初7号行政赔偿判决，向本院提出上诉。本院于2020年12月25日立案受理后，依法组成合议庭进行审理，并于2021年2月25日通过浙江移动微法院进行网上调查询问。上诉人张玉花及其委托代理人相园，被上诉人省政府的委托代理人余红彬、金超参加调查。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，张玉花系杭州市临安区昌化镇东街村村民，在该村承包有集体土地。为实施原临安市昌化镇九龙村农村土地综合整治项目，原临安市人民政府编制《浙江省农村土地综合整治项目申报书》，拟申请建新地块5.7327公顷。该项目涉及拆旧区总面积5.8668公顷，其中征收昌化镇东街村集体土地0.0767公顷和5.7327公顷。2013年4月12日，省政府作出浙土整立字[2013]0177号《浙江省农村土地综合整治项目审批意见书》（以下简称177号审批意见），同意原临安市昌化镇九龙村农村土地综合整治项目立项，核准项目规划新增耕地5.8668公顷（其中建设用地复垦5.8668公顷，使用挂钩指标5.6805公顷，安排建新区用地5.7327公顷，征收集体土地5.7327公顷。涉案项目建新区用地中，“昌化镇东街村地块二0288”地块征收昌化镇东街村集体土地0.2965公顷，张玉花使用的部分集体土地（承包地）在该征地范围内。2017年5月16日，张玉花因不服177号审批意见而提起行政复议申请，省政府于2017年12月8日作出浙政复[2017]282号行政复议决定，维持该审批意见。张玉花不服，提起行政诉讼，诉请判令撤销177号审批意见涉及昌化镇东街村地块0288的建设用地审批行为；恢复土地原状并赔偿给张玉花造成的损失，严格审查追究相关责任人的责任，水库农田的主灌溉沟及通往水库排水的路回归原位；撤销省政府作出的282号复议决定；由省政府承担本案诉讼费。2018年5月12日，杭州市中级人民法院作出（2017）浙01行初643号行政判决认为：省政府作出177号审批意见具备认定事实的主要证据。但省政府未提供证据证明其在作出177号审批意见之前已经履行浙土资办[2011]129号《浙江省国土资源厅关于规范农村土地综合整治项目审查报批工作的通知》所规定的“规划设计方案告知、论证、听证、征求搬迁农户意见”以及“拟征收地块的告知、确认、听证”等程序，应视为其未履行上述法定程序义务，故其作出177号审批意见的程序违法。鉴于该审批意见涉及农村土地综合整治，如判决撤销可能对公共利益产生重大影响，故依法确认其违法。基于此，省政府作出维持177号审批意见的282号复议决定亦属错误，依法应予撤销。关于张玉花所提恢复土地原状的赔偿请求，因其土地已被纳入农村土地综合整治项目，已不存在恢复原状的可能性，相应土地补偿费应当另行救济，故对其该项赔偿请求不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项、第七十九条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下：一、撤销被告省政府作出的浙政复[2017]282号行政复议决定；二、确认被告省政府作出177号审批意见的行政行为违法；三、驳回原告张玉花的赔偿请求。张玉花不服，提起上诉。2018年12月24日，浙江省高级人民法院作出（2018）浙行终806号行政判决，驳回上诉，维持原判。2020年3月13日，省政府收到张玉花提出的行政赔偿申请，请求赔偿农房宅基地房屋一处，赔偿土地款、土地上香樟树、不能耕种的损失、复议诉讼维权费用等。2020年4月16日，省政府就张玉花的申请举行案件调查会。2020年5月6日，省政府作出浙行赔〔2020〕1号不予赔偿决定。张玉花不服，提起本案行政赔偿诉讼，请求判令省政府：1.赔偿张玉花及前夫宋启军、儿子张宋强可造农房宅基地一块（面积约150平方米）或责令杭州市人民政府、杭州市临安区人民政府、昌化镇人民政府、吕化镇东街村村民委员会共同协商，为上述三人调剂可造农房宅基地一块，面积约150平方米。2.赔偿张玉花户涉案地块价值780000元（按照2018年桃源山庄征收价10000元每平方米计算，共78平方米）。3.赔偿涉案地块上16棵胸直径2600公分的香樟树价值80000元（按照5000元每棵计算）。4.赔偿2013年至2019年期间土地不能耕种的损失163964元（按照200000元每亩每年计算）。5.赔偿因复议及诉讼开销的打印复印费400元、车费2015.1元、餐费600元、误工费200000元、快递邮寄费100.2元、精神损失费150000元、电话费200元、咨询律师费5000元、住宿费340元等总共损失的利息按每年银行活期存款利率计算。另查明，2012年10月24日，原临安市统一征地管理所与昌化镇东街村村民委员会就昌化镇东街村地块二0288签订《征地补偿协议》（临征字〔2012〕0288-2号），其中约定土地补偿费、安置补助费合计197167.5元。2014年1月23日，原临安市土地储备中心根据上述协议向昌化镇人民政府支付了197690元，用于昌化镇东街村地块二0288征地补偿。2020年4月16日，浙江经纬房地产评估有限公司工作人员在杭州市临安公证处现场公证下，对张玉花在上述承包地上种植的苗木进行了清点。苗木补偿迁移费经评估为2238元。2020年4月22日，东街村村民委员会将张玉花的涉案土地补偿款5070元、苗木迁移补偿款2238元交由杭州市临安公证处提存。原审法院认为，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。根据上述法律规定，国家赔偿事项与违法行政行为之间首先需有因果关系。本案中，177号审批意见虽被人民法院生效判决确认违法，但该审批意见所批准征收的土地并不包括张玉花户的宅基地而是承包地。故张玉花所提关于宅基地部分的赔偿请求，于法无据。其所提责令相关政府及东街村村委会协商为其调剂宅基地的请求，并非行政赔偿案件的审理范围，不予处理。关于张玉花对被征收承包地本身价值的赔偿请求，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。征收土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。据此，集体土地被征收为国有后，有权直接获得土地补偿权益的是农村集体经济组织。作为土地使用权人，承包人因土地丧失可直接获得的权益为地上附着物补偿、青苗补偿、相关安置权益等。张玉花在本案要求省政府直接向其赔偿土地价款，无法律依据。关于张玉花所提香樟树的赔偿。177号审批意见批准征收案涉土地，但该批准征收行为本身并不会导致张玉花种植的香樟树灭失或被损毁，现有证据亦不足以证明省政府对张玉花香樟树造成了其他损害。故张玉花提出的关于香樟树本身价值的赔偿请求无事实依据。张玉花如认为其香樟树因被违法移除毁损而导致损害的，应当以具体实施了移除行为的机关为被告提起行政诉讼。因177号审批意见之违法情节并不涉及到人身权损害，张玉花要求精神损害赔偿于法无据。张玉花所提的土地不能耕种损失、复议诉讼开销等其他赔偿请求，均无法律依据，应当不予支持。综上，张玉花所提本案赔偿请求不能成立，依照《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决驳回原告张玉花的赔偿请求。张玉花上诉称：一、宅基地安置和征收承包地是有关系和直接影响的。根据新修订的《中华人民共和国土地管理法》的规定，土地征收补偿包括农村村民的住宅及审批。该法第四十八条规定，征收土地应当给予公平、合理的补偿，保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障。征收土地应当依法及时足额支付土地补偿费、安置补助费以及农村村民住宅、其他地上附着物和青苗等的补偿费用，并安排被征地农民的社会保障费用。该法第六十二条对农村村民一户只能拥有一处宅基地等进行了规定。二、赔偿土地的价值是指该土地的承包经营权的丧失，在张玉花承包使用权期内，承包地被省政府违法做出批复后挂牌出让给临安桃源山庄，临安桃源山庄造了个烂尾楼，没过4年土地又被政府以1万多的征收价征收，实际上是通过该段时间把土地拍卖出个好价钱，因此应根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（五）、第（八）项的规定确定赔偿金额。三、香樟树等的损失，因省政府做出的批复程序违法，未告知张玉花，所以张玉花地里的香樟树被谁移除的，移去哪里了，原有地块被破坏，香樟树被砍了到现在为止都不知道是哪个机关所为，是先有省政府的批复才有后面的一系列违法实施行为，所以省政府应当承担举证责任。省政府安排移除时没有列清单也没有公证，所以导致张玉花现在举证困难，省政府应承担举证责任。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，在行政赔偿案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据；因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。对于损失的具体范围和金额，人民法院应当结合当事人的主张和在案证据，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验、生活常识等，酌情确定。四、打官司的费用及精神损失费等这些都是因省政府违法在先而产生的诉累等，属于直接损失，法官应当结合实际情况，给张玉花合理的赔偿。精神损害应依据《最高人民法院关于确定民事侵权精神损害赔偿责任若干问题的解释》第一条规定予以赔偿。五、不管征地是违法的还是合法的，国家多部法律都规定征地补偿安置必须以确保被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障为原则。所以上述损失加重影响了我户的长远生计及原有生活水平。六、是先有批复后命令实施机关违法实施破坏等，并不是没有批复只有实施机关擅自行为，所以省政府应当赔偿张玉花的损失，而不应借口推给实施机关，让张玉花找实施机关赔偿，且张玉花也不知道省政府安排的实施机关是谁，实属为难张玉花，加重张玉花的诉累。《中华人民共和国国家赔偿法》第十条赔偿请求人可以向共同赔偿义务机关中的任何一个赔偿义务机关要求赔偿，该赔偿义务机关应当先予赔偿。七、张玉花申请法官调取的证据，法官没有调取，张玉花认为二审应当调取，是反映张玉花一家生活水平现状，及拍卖价格的核实。有没有确保被征地农民生活水平不降低，长远生计有保障，对法官判断本案有直接关系。最高人民法院有判例行政赔偿不得低于行政补偿，赔偿和补偿是不同的，应当全面足额的赔偿。国家赔偿法里的行政赔偿是以违法为准不是以撤销为准，所以省政府应赔偿张玉花，是先有违法批复后才有破坏土地等行为，是有因果关系的。综上，请求撤销原审判决，改判支持张玉花的原审诉讼请求。省政府法定期限内未提交书面答辩意见，调查时答辩称:一、浙行赔〔2020〕1号不予行政赔偿决定认定事实清楚，适用依据正确。177号审批意见系因程序违法而被人民法院判决确认违法，但人民法院同时认定因涉案征地审批为农村土地综合整治项目，涉及重大公共利益，因此判决保留了其法律效力，并未撤销该批文。在此情况下，该土地综合整治项目实施单位仍然应当继续组织实施，并在组织实施过程中对原土地权利人依法给予相应安置补偿，张玉花享有合法补偿的权益并未受到损害，且张玉花如对征地补偿安置等不服，仍然可以依法申请行政复议或提起行政诉讼。因此，张玉花关于土地补偿安置及地上附着物等的赔偿请求，缺乏根据。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条规定，张玉花关于因复议及诉讼开销的赔偿请求项目，于法无据；张玉花关于精神损失费的请求，也不符合《中华人民共和国国家赔偿法》第三十五条规定。综上，张玉花向省政府提出的行政赔偿请求，不能成立。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第十三条第三款规定，省政府作出浙行赔〔2020〕1号不予行政赔偿决定，决定不予赔偿。二、浙行赔〔2020〕1号不予行政赔偿决定程序合法。省政府于2020年3月13日收到张玉花提交的行政赔偿申请。经审理，省政府于同年5月6日作出浙行赔〔2020〕1号不予行政赔偿决定，并向张玉花邮寄送达不予行政赔偿决定书。上述不予行政赔偿决定，符合《中华人民共和国国家赔偿法》第十三条第一款规定的程序。综上，浙行赔〔2020〕1号不予行政赔偿决定认定事实清楚、适用依据正确、程序合法，请求驳回上诉，维持原判。经审理，对原审判决认定的事实，本院予以确认。本院认为，本案系行政赔偿案件，省政府因违反法定程序作出的177号审批意见，已被杭州市中级人民法院（2017）浙01行初643号行政判决及本院（2018）浙行终806号行政判决确认违法。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”据此，行政机关及其工作人员违法行使行政职权、行政相对人合法权益遭受损害、损害结果与违法行为之间存在因果关系,共同构成行政赔偿的必备要件。本案中，张玉花户位于征收范围内的土地为承包地，其未有宅基地及住宅被征收，故其不存在宅基地上合法权益受损的事实，与审批意见违法亦不存在因果关系，故张玉花要求赔偿宅基地的主张，缺乏依据。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（三）项规定，侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理，应当返还的财产损坏的，能够恢复原状的恢复原状，不能恢复原状的，按照损害程度给付相应的赔偿金。杭州市中级人民法院（2017）浙01行初643号一案中，张玉花曾提出“恢复土地原状并赔偿给张玉花造成的损失”的赔偿请求，经审理杭州市中级人民法院一审驳回该赔偿请求。现张玉花又提出赔偿被征收承包地本身价值的请求，该诉请构成重复起诉。且根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条规定，集体土地被征收为国有后，有权直接获得土地补偿权益的是农村集体经济组织，张玉花作为土地使用权人，亦无权要求省政府直接向其赔偿土地价款。关于张玉花提出的香樟树的赔偿请求，177号审批意见批准征收案涉土地，但该批准征收行为本身并不会导致张玉花种植的香樟树毁损或灭失，张玉花亦未提供证据证明省政府存在违法移除案涉香樟树的行为，故张玉花要求省政府赔偿香樟树的损失缺乏事实依据。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十五条规定：“有本法第三条或者第十七条规定情形之一，致人精神损害的，应当在侵权行为影响的范围内，为受害人消除影响，恢复名誉，赔礼道歉；造成严重后果的，应当支付相应的精神损害抚慰金。”因177号审批意见的违法情节并不侵害张玉花的人身权，故张玉花要求精神损害赔偿于法无据。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项规定，对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。因张玉花所提的土地不能耕种损失、复议诉讼开销等其他赔偿请求，均非177号审批意见违法造成的直接损失，故不应予以支持。综上，原审判决驳回张玉花的赔偿请求，并无不当，张玉花的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本判决为终审判决。审判长  戴文波审判员  夏祖银审判员  董 东二〇二一年三月十八日书记员  陈亦恒1·9·