广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）桂行终288号 上诉人（一审原告）：博白县亚山镇互卫村竹高坡队。 诉讼代表人：梁有兴，队长。 委托诉讼代理人：陈基旺，广西双贺律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）：博白县人民政府，住所地博白县博白镇大街**。 法定代表人：孙国梁，县长。 委托诉讼代理人：王虔亮，博白县林业局干部。 被上诉人（一审被告）：玉林市人民政府，住，住所地玉林市玉东新区玉东大道**/div> 法定代表人：白松涛，市长。 委托诉讼代理人：黄洁，玉林市司法局干部。 一审第三人：博白县亚山镇石湖坡队。 诉讼代表人：梁财，队长。 委托诉讼代理人：梁祖权，博白县法律服务中心法律工作者。 上诉人博白县亚山镇互卫村竹高坡队（以下简称竹高坡队）因诉被上诉人博白县人民政府（以下简称博白县政府）、玉林市人民政府（以下简称玉林市政府）和一审第三人博白县亚山镇石湖坡队（以下简称石湖坡队）林地行政裁决、复议纠纷一案，不服玉林市中级人民法院（2020）桂09行初88号行政判决，向本院提起上诉。本院于2021年1月26日受理后依法组成合议庭，并于2021年2月22日公开进行了听证。上诉人竹高坡队的委托诉讼代理人陈基旺，被上诉人博白县政府的委托诉讼代理人王虔亮，被上诉人玉林市政府的委托诉讼代理人黄洁，一审第三人石湖坡队的诉讼代表人梁财及其委托诉讼代理人梁祖权到庭参加了听证。本案现已审理终结。 竹高坡队上诉称：（一）一审法院遗漏查明案件关键的事实。博白县林业局在2018年5月21日的调查报告中处理意见是将约827亩争议地处理给竹高坡队。后博白县政府处理给竹高坡队和石湖坡队各570亩属于程序违法。（二）一审判决查明事实错误。博白县政府提交的证据与处理决定内容不一致。玉林市政府维持的复议决定同样错误。竹高坡队提供的林权证是否领取不影响涉案林地的归属。石湖坡队没有证据证明对争议地有归属。1983年5月等林权证登记底册将争议地确权给了竹高坡队。竹高坡队的人口比石湖坡队多很多，如此分配不符合三个有利于的原则。两级政府没有将调解贯穿到案件始终。（三）一审判决适用法律错误。（四）博白县政府的2010年12月林权登记簿已经将争议地的894亩登记给竹高坡队，故竹高坡队已经取得争议地的权属。据此请求：1、撤销一审判决；2、撤销博白县政府的处理决定；3、撤销玉林市政府的复议决定；4、本案一、二审诉讼费由两级政府负担。 博白县政府、玉林市政府答辩称：一审判决认定事实清楚，证据充分，请求驳回上诉维持原判。 石湖坡队答辩称：一审判决认定事实清楚，请求维持一审判决。 竹高坡队向一审法院起诉请求：判决撤销博白县政府博政决[2020]4号《博白县人民政府行政处理决定书》（以下简称4号处理决定）和玉林市政府玉政复决字[2020]第31号《玉林市人民政府行政复议决定书》（以下简称31号复议决定），判决博白县政府对争议山岭重新确权。 一审判决查明：竹高坡队与石湖坡队争议的山岭在境内，岭名为“大古山岭”（以下简称争议山岭）。四至界址：南以三跳岭嘴为起点，向西沿岭脚经过牛筋石过胫到牛辽，转向西北沿岭崎（博白林场防火线）直上到南花岭崎，转向东北沿岭崎经过南花岭顶（绿峨嶂）到菩萨鱼塘岭顶，再沿岭岗分水到三跳岭顶，转向东南沿三跳岭崎直落到原起点止。面积约1140亩。岭上附着物有野生杂灌木和竹高坡队种植的少量萌芽杉木幼林（虾公岭冲）。 石湖坡队和竹高坡队同住在石湖坡，共同管理争议山岭。新中国成立前，竹高坡队从石湖坡搬迁到现互卫村竹高坡居住。双方当事人均未能提供土改时期争议山岭权属的证据，合作化高级社时争议山岭入大卫高级社。1961年6月大卫大队分为大卫、大竹、大利、大禾4个大队，竹高坡队属大利大队管辖，石湖坡队属大竹大队管辖。1963年5月大卫大队和大利大队合并为互卫大队，大竹大队和大禾大队合并为大禾大队。对于“四固定”时期如何固定，双方当事人均不能提供书面证据。“四固定”后，双方对争议山岭都有经营管理的事实。竹高坡队提供的1983年“林业三定”《山权、林权所有证登记底册（存根）》（以下简称《存根》）没有核对人也没有当时公社负责人签发盖章,其提供的1982年6月4日山权林权证也是在1983年1月26日根据《博白县人民政府关于集体山权林权证收集县审查的紧急通知》（博政发〔1983〕16号）文件收集待审查后再行处理的山权林权证，不能作为确定山林权属的书面证据。1984年冬，县原林业局与亚山乡、委会签订《博白县亚山乡播区管护与收益分配合同》，并于1985年1月在南花岭林区（含大古山岭）进行飞播造林。2006年间，竹高坡队村民梁家春、梁定林出售争议山岭上原飞机播种的松木，并将争议山岭出租给东莞庞姓老板种植速生桉从而引发权属纠纷。2016年9月13日，竹高坡队于向博白县政府申请确权。博白县政府认为，由于竹高坡队和石湖坡队均未能提供土改、合作化、“四固定”时期的证据证明争议山岭权属属各自一方所有。根据竹高坡队和石湖坡队对争议山岭都有经营管理的事实，作出《4号处理决定》：一、将界址（一）山岭林木处理给石湖坡队所有。四至界址：南以三跳岭嘴为起点，向西沿岭脚到Ｂ点，转向北沿中间集水线上到菩萨鱼塘岭顶（高程399.0），转向西北到Ａ点,转向东北沿岭岗分水经过高程405.2到三跳岭顶，转向东南沿三跳岭崎直落到原起点止，面积约570亩。二、将界址（二）山岭林木处理给竹高坡队所有。四至界址：以Ｂ点为起点，向西沿牛筋石集水线到牛辽、转向西北沿岭崎（博白林场防火线）直上到南花岭崎，转向东北沿岭岗分水经过高程480.5、409.7到菩萨鱼塘岭顶（高程394.2）转向东到Ａ点，转向南经过高程399.0下到原起点止。面积约570亩。竹高坡队与石湖坡队均不服《4号处理决定》，向玉林市政府申请行政复议。2019年7月16日，玉林市政府作出《31号复议决定》，认为竹高坡队与石湖坡队均未能提供争议山岭土改、“四固定”时期权属证据，且双方对争议山岭均有一定的管理事实。决定维持《4号处理决定》。 另查明，1983年1月26日，博白县政府博政发【1983】16号《县人民政府关于集体山权林权证收集县审查的紧急通知》，该通知的主要内容为原发给各公社管委会负责填发的集体山权林权证一律不能下发，已发出的要立即收回。竹高坡队1982年山林权证的填发时间为1982年6月4日。2020年7月15日，博白县亚山镇人民政府出具说明，证明博白县亚山镇互卫村30个生产队（包括竹高坡4个队）于1982年6月4日填写的山林权证从未核发给各生产队。 一审法院认为，本案中，对于争议山岭在土改、合作化和“四固定”时期的权属归属竹高坡队及石湖坡队均提供不出证据予以证明。竹高坡队原来与石湖坡队共同居住在石湖坡，对争议的大古山岭双方亦是共同经营管理，之后竹高坡队才搬到互卫村竹高坡居住。竹高坡队主张争议山岭全部权属属其所有的主要依据是1982年山林权证，但由于1982年山林权证尚未颁发未对外发生法律效力，故竹高坡队以1982年山林权证及《存根》作为主张争议山岭享有全部权属的依据不足，对其此主张该院不予支持。另外，竹高坡队与博白县旺茂镇水滩江队签订的《协议书》亦不能证明其对争议的大古岭享有全部权属。竹高坡队2006年将争议大古山一带发包给彭定良经营，引发本案纠纷，不能证明竹高坡队有长期、无异议的对争议山岭进行管理的事实。综上所述，博白县政府根据双方对争议山岭的管业事实，依据“三个有利于”原则，作出《4号处理决定》将争议山岭分割分别确权给双方所有合法、合理，《4号处理决定》认定事实清楚，证据充分，具备合法性。对于竹高坡队提出《4号处理决定》的作出超过法律规定的处理期限，经查，《4号处理决定》确实存在超过法律法规规定期限作出的情形，但由于《4号处理决定》的实体处理结果不影响竹高坡队的实体权益，如果撤销重作更增加各方的讼累，故不应予撤销，对博白县政府超期行政之行为该院予以严正指出。《31号复议决定》维持《4号处理决定》事实清楚，程序合法，亦不应予撤销。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回博白县亚山镇互卫村竹高坡队的诉讼请求。本案案件受理费50元，由博白县亚山镇互卫村竹高坡队负担。 本院二审期间，竹高坡队提交一组林权摸底及林权证电子登记表，拟证明争议地的894亩已经确权给竹高坡队。博白县政府的质证意见是尚未颁发林权证，未发生效力。玉林市政府与石湖坡队质证意见是不属于新证据，不应当作为新证据质证。本院认为，该林权调查及林权证电子登记表是政府林业部门内部摸底调查材料，尚未制证颁发，未发生法律效力，不能证明争议山岭已确权，本院对此不予采纳。 本院查明的事实与一审判决一致，对一审判决查明的事实予以确认。 本院认为：人民法院审理行政案件，应当对被诉行政行为的合法性进行审查。根据《中华人民共和国森林法》第二十二条第一款“单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理。”以及《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。”的规定，本案的争议焦点是博白县政府作出的《4号处理决定》及玉林市政府作出的《31号复议决定》是否合法有效。 根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条“调解、处理土地山林水利权属纠纷实行有利于生产生活、有利于经营管理、有利于社会和谐稳定的原则。”第三十条第一款第一项“人民政府处理土地、山林和水利工程权属纠纷，经审查认为申请人的主张有确实、充分证据的，做出支持其主张的决定。”及《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十四条“法庭应当对经过庭审质证的证据和无需质证的证据进行逐一排查和对全部证据综合审查，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验，进行全面、客观和公正地分析判断，确定证据材料与案件事实之间的证明关系，排除不具有关联性的证据材料，准确认定案件事实。”的规定，土地、山林确权纠纷，时间跨度大，争议各方可能均会有相应的证据证明其对争议土地、山林享有权利。本案即属上述情形。因此，人民法院在分析认定证据时，应当结合争议各方的证据，逐一审查核实，综合分析可采信证据，根据优势证明标准，认定事实。 关于《4号处理决定》和《31号复议决定》是否合法有效的问题。 首先，本案中，竹高坡队及石湖坡队均未提供对争议山岭在土改、合作化和“四固定”时期进行确权并归其所有的证据。竹高坡队以1982年《山权林权证》、1983年5月30日的山权、林权登记底册（存根）以及2010年的林权证电子登记表为依据，主张争议山岭权属，但由于1982年《山权林权证》尚未颁发，且根据博白县政府博政发【1983】16号《县人民政府关于集体山权林权证收集县审查的紧急通知》可印证当地当时期的山林权证均未发生效力。而1983及2010年的林权证亦未经制证下发给竹高坡队，均未对外发生法律效力，因此，竹高坡队不能以此证明争议山岭已经确权给竹高坡队，对其主张本院不予支持。 其次，竹高坡队原来与石湖坡队共同居住在石湖坡，对争议的大古山岭双方亦是共同经营管理，之后竹高坡队才搬到互卫村竹高坡居住。竹高坡队与博白县旺茂镇水滩江队签订的《协议书》以及将争议大古山一带发包给彭定良经营均只能证明其对争议山岭有管护事实，不能证明有长期、无异议的对争议山岭进行管理的事实。因此，博白县政府根据双方对争议山岭的管业事实，依据“三个有利于”原则，作出《4号处理决定》，将面积约1140亩争议山岭分割并分别确权给竹高坡队及石湖坡队各570亩并无不当，玉林市政府作出维持的《31号复议决定》正确，本院予以支持。 综上，一审判决认定事实清楚，证据充分，适用法律法规正确，应当予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元（博白县亚山镇互卫村竹高坡队已预交50元），由博白县亚山镇互卫村竹高坡队负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 韦伟强 审 判 员 周家开 审 判 员 韦志勇 二〇二一年三月二日 法官助理 茹 超 书 记 员 陈安戈