贵州省遵义市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）黔03行终33号上诉人（原审第三人）：王玉登，男，汉族，1972年10月27日出生，住贵州省遵义市播州区。委托诉讼代理人：王玲，贵州翠山律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：刘正伦，男，汉族，1967年7月8日出生，住贵州省遵义市播州区。委托诉讼代理人：黄朝云，贵州水西律师事务所律师。委托诉讼代理人：韦纯玉，贵州水西律师事务所律师。原审被告：遵义市播州区人民政府，住址贵州省遵义市播州区西大街。负责人：张恺，区长。原审被告：遵义市人民政府，住址遵义市新蒲新区府前路。法定代表人：黄伟，市长。委托诉讼代理人：李长勇，贵州文熙律师事务所律师。委托诉讼代理人：廖方圆，贵州文熙律师事务所律师。原审第三人：遵义市播州区苟江镇红山村洪江一组。原审第三人：遵义市播州区苟江镇红山村洪江二组。原审第三人：遵义市播州区苟江镇红山村洪江。原审第三人：遵义市播州区苟江镇红山村民委员会。上诉人王玉登因与被上诉人刘正伦，原审被告遵义市播州区人民政府、遵义市人民政府，原审第三人遵义市播州区苟江镇红山村洪江一组、遵义市播州区苟江镇红山村洪江二组、遵义市播州区苟江镇红山村洪江、遵义市播州区苟江镇红山村民委员会林地权属确权及行政复议纠纷一案，不服贵州省遵义市汇川区人民法院（2020）黔0303行初29号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。一审法院查明，2009年1月10日原遵义县人民政府（现遵义市播州区人民政府）向原告刘正伦颁发了遵县府林证字（2008）第××号《林权证》，该证载明：小地名大坡顶，小班00286，面积：21.76亩；四至：东至刘应刚林界界桩，南至大水坝至小定沟小路，西至王玉登林界界桩，北至王家杰林界界桩。原遵义县人民政府在颁发林权证的过程中开展了林权摸底调查、林权勘界确权公示、林权使用权登记公示等工作，王玉登在公告公示期间均未对争议地提出异议。其中，2008年刘正伦关于上述大坡顶的《林权登记申请表》内，四至界限相应的接界人均有签名，但王玉登在开庭审理时否认其签名的真实性。争议地大坡顶又名小溪田、岩垭顶，刘正伦与王玉登一致确认的四至界限为：东抵刘正伦林界、南抵人行小路、西抵刘正伦土界、北抵岩坎脚（王玉登林界）。土改时期1954年，原遵义县人民政府向王海廷（系王玉登爷爷）颁发了《土地房产所有证》，证上载有：岩垭顶四至界限为东至王界林、南至王界林、西至大路、北至本界土坎，遵义市播州区人民政府经现场勘查认为与争议地相符。林业“三定”时期，根据村干部口头分配，将争议地分给了刘正伦管护。刘正伦、王玉登同属原遵义县南白区苟江公社洪江生产队，1979年洪江生产队划分为洪江一队和洪江二队，刘正伦分在一队、王玉登分在二队。后来，洪江二队又分为二队（现在的二组）和三队（现在的三组）王玉登分在三组。期间多次分队，山林按“林随人走”方式带到各自所在生产队。经本院实地了解到，争议地右边是一组的林地；下边是大路、大路下面至河沟是一组土地，左边掺杂有一、二、三组的土地和二组的林地，刘正伦的房屋就紧靠在争议地左边。2014年，争议地因修建水库被征收，引发了权属争议。遵义市播州区人民政府遂作出播府行处（2020）4号《行政处理决定书》（以下简称4号处理决定），撤销刘正伦所持的《林权证》（遵县府林证字（2008）第040300281002860042600433号）中登记的第00286号宗地，所有权属于苟江镇红山村洪江，其林地管理使用权属于王玉登所有。刘正伦不服申请复议，遵义市人民政府经复议后作出遵府行复（2020）110号《行政复议决定书》（以下简称110号复议决定），维持了4号处理决定。刘正伦不服，向本院提起诉讼。一审法院认为，本案审理的是遵义市播州区人民政府4号处理决定和遵义市人民政府110号复议决定的合法性。重点为，遵义市播州区人民政府仅依据1954年颁发的《土地房产所有证》，即否定《林权证》中00286号宗地的效力并予以撤销，且在未考虑争议地实际管护的情形下，将争议地确权归洪江三组集体所有重新确认管理使用权是否正确。争议地在土改时期将权属确认给了王玉登，后在林业“三定”时期经集体划归刘正伦管护，并在林改时向刘正伦颁发了林权证，如果王玉登认为该林权证侵犯其林地权属，其是可以通过请求撤销对方的林权证来进行救济，也可以通过提出林地权属争议申请来寻求救济。因此，遵义市播州区人民政府对刘正伦提出的确权申请予以受理，并无不当。其次，刘正伦所持的林权证是原遵义县人民政府（现遵义市播州区人民政府）核发的生效山林权属证书，是处理林权争议的主要依据，其证明力要优于其他书证。只有当该林权证存在重大且明显违法的情况下，权属争议处理机构才可以不采信该林权证，并根据其他有效证据对权属争议进行处理。意思就是，颁发林权证的行政行为一旦作出，非因法定原因不能随意更改。若登记发证行为确有错误，可以依程序由行政机关依法纠错，因此遵义市播州区人民政府有权处理本案林权争议。原遵义县人民政府在向刘正伦颁发林权证时，对争议地进行现场勘界、核发新证。由此可见，原遵义县人民政府于2008年开展的集体林权制度改革，是对解放后历次集体林权制度改革的延续和深化，通过对集体林权的再次勘界、确认和颁证，以有效解决集体林权制度中存在的山林产权不明晰、经营机制不灵活、利益分配不合理等问题。涉案林地登记发证过程中，原遵义县人民政府先后组织实施了林权摸底调查、林权勘界确权公示、林权使用权登记公示等工作。林权现状登记表中刘正伦作为争议地的林权权利人签名进行了公示；在现场勘界过程中，争议地对应接界人在签名栏处进行签字确认，在三榜公示和接界签名时均未有人提出异议。综上可知，原遵义县人民政府依照集体林权制度改革的要求，组织实施勘界发证工作，接界人作为相邻人签字确认，且在公示期间未提出异议，遵义市播州区人民政府据此向刘正伦核发的林权证确认争议地的使用权，并无不当。《林木林地权属争议处理办法》第三条规定，处理林权争议，应当尊重历史和现实情况，遵循有利于安定团结，有利于保护、培育和合理利用森林资源，有利于群众的生产生活的原则。也就是说，农民集体经济组织之间发生林地权属争议的，人民政府确定林地权属时，应当根据争议林地的管理使用情况，尊重历史，面对现实，实事求是作出处理，原则上应当将争议林地确权给长期管理使用争议林地的一方当事人。虽然王玉登有土改时期的相关历史权属凭证，但后经过了合作化、“四固定”和林业“三定”时期，也要考虑林地经过多次政策调整后实际耕管情况，在林业“三定”时期由村集体将林地重新划归集体经济成员承包到户，还应当充分考虑争议土地的实际管理使用情况，按照有利于生产生活、有利于经营管理、有利于社会和谐稳定的原则，既尊重历史，又面对现实，实事求是地作出妥善处理。综上，遵义市播州区政府仅依据土改时期的《土地房产所有证》，认为争议地以颁证形式划给王玉登所有，在没有确切证据证明刘正伦持有的林权证存在颁证违法的情况下，简单以林权证权属来源不合法，未考虑争议地实际使用管理情况，作出4号处理决定将涉案林地确权给苟江镇红山村洪江，管理使用权属于王玉登所有，遵义市人民政府作出110号复议决定予以维持，均属于认定事实不清。另，根据《中华人民共和国森林法》第二十二条第一款“单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理。”的规定，对刘正伦要求直接判定小溪田的林地使用权归其所有的请求，属于人民政府的专属职权，应由人民政府处理，不属于人民法院的审理范围，对此不予审查。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、第七十条、第七十九条之规定，判决如下：一、撤销遵义市播州区人民政府作出的播府行处[2020]4号《行政处理决定书》和遵义市人民政府作出的遵府行复[2020]110号《行政复议决定书》；二、由遵义市播州区人民政府对本案山林权属纠纷重新作出处理决定；三、驳回原告刘正伦的其他诉讼请求。本案受理费50元，由被告遵义市播州区人民政府、遵义市人民政府共同负担。原审宣判后，王玉登不服原审判决，向本院提起上诉。王玉登上诉请求：1.依法撤销遵义市汇川区人民法院(2020)黔0303行初29号行政判决书。2.改判维持遵义市播州区人民政府作出的播府行处[2020]4号《行政处理决定书》和遵义市人民政府作出的遵府行复[2020]110号《行政复议决定书》。事实和理由：一、原审法院认定事实错误，依法应当予以撤销。1.原审判决书第6页陈述:“林业‘三定’时期，根据村干部口头分配，将争议地分给了刘正伦管护”。没有事实依据，且当时的“村干部”刘应奎系刘正伦的亲叔父。首先，除了刘正伦本人的陈述，没有其他任何证据证明有“村干部口头分配”的事实。其次，王玉登持有的人民政府于1954年颁发的《土地房产所有证》合法有效，在这种情况下，任何村干部都没有权利在林业三定时期将该争议地口头分配给刘正伦。村干部作为个人，与村委会是截然不同的两个主体，村干部没有权利随意决定一宗土地的权利归属，更何况是一宗已经正式颁证权属明确的林地，明显属于认定事实错误。2.原审法院在本院认为部分(第9页第一段)首先认可了王玉登拥有土地改革时期的历史权属凭证。然后又180度转弯说该争议地经过了合作化、“四固定”和“林业三定”时期，应充分考虑争议土地的实际管理使用情况。我们认为，无论实际管理情况如何，首先应当尊重历史凭证，无历史权属凭证的情况下才考虑实际管理使用情况。何况，本案争议地实际管理使用情况双方各执一词，都说是自己在管理。所以，原审法院抛开历史权属凭证，听信刘正伦一面之词，认定争议地是他在管理使用是有失公正的。3.一审第9页第二段认定“没有确切证据证明刘正伦持有的林权证存在颁证违法的情况”明显错误。原审被告播州区人民政府在调查处理此宗林地权属纠纷的过程中，发现刘正伦持有的《林权证》存在问题，因为在没有权属依据的情况下颁证给刘正伦属于“无本之木”“无源之水”，这本身就属于实体违法，并不需要其他证据证明违法，并未按照《贵州省集体林权制度改革确权发证办法》规定的12个步骤实施。程序完善(主要是未经过一、二、三榜公示)，其颁证行为也是违法的。何况，有合法历史权属依据的上诉人王玉登一直有异议，且《林权登记申请表》上接界人签名是伪造的;违反了《贵州省集体林权制度改革确权发证办法》的规定，播州区人民政府本着自纠、自查、自撤的原则依法撤销刘正伦持有的《林权证》并无不当。4.原审中，王玉登当庭陈述错误颁发给刘正伦的关于争议地的《林权登记申请表》上的签名不是其本人所签，原审法院对该影响案件事实认定的辩解未予以重视，为了二审法院能查明案情，上诉人的权利能得到维护，上诉人申请法院委托司法鉴定机构对仿冒的签名进行笔迹鉴定。同时，原遵义县人民政府颁证给刘正伦时，上诉人王玉登就向苟江镇林业站工作人员唐朝红提出了异议，只是该异议未得到重视和采纳。上诉人一直认为将争议地颁证给被上诉人刘正伦不合法，损害了自己的合法权益，一直在依法维权。二、遵义市播州区人民政府作出的播府行处(2020)4号《行政处理决定书》和遵义市人民政府作出的遵府行复[2020]110号《行政复议决定书》认定事实清楚，证据确实充分，适用依据正确，程序实体均合法，应当予以维持。三、播州区人民政府作出播府行处(2020)4号《行政处理决定书》是一个程序解决两个问题。但是，请合议庭注意，纠正错误撤销被上诉人持有的林权证与再次对争议地确权，逻辑上是有先后顺序的。被上诉人刘正伦答辩称，一审判决认定事实清楚，使用法律正确，依法应予维持。1.答辩人从播州区档案局调取的一二三榜公示表、林权登记档案、林权登记申请表、林地承包合同、林权证等书面证据已经充分证明刘伦户取得案涉地块承包经营权符合法定程序。2.确权公示期(异议期)内，王玉登对大坡顶土地确权的事情知悉并参与指界，在公示期内未提出异议，刘正伦户已合法取得案涉地块的承包经营权。王玉登否认其在接界人处的签名但又未提出证据加以佐证，故一审法院认定其知晓指界事实并无不当，且一审中上诉人有条件提起笔迹鉴定而不提起，其在二审中又重新提请鉴定，该鉴定行为并不属于二审案件中的新证据，上诉人要求提起鉴定的诉请，不符合法定程序，依法不应得到支持。3.案涉地块系发包方红山村委会于上世纪八十年代经民主议定程序分配给刘正伦管理使用，后于2008年经法定程序与承包方刘正伦签订《林地承包合同》，再由原遵义市人民政府颁发《林权证》，该颁证行为既尊重历史，又符合现实，一审法院予以认定亦无不当。4.刘正伦户签订承包经营合同和取得林权证的行为符合《苟江镇集体林权制度改革实施方案》的规定。5.王玉登户与案涉林地既无法律上的承包经营关系也无事实上的承包经营关系。6.《林权证》的确权基础源于《林地承包经营合同》，播府行处(2020)4号《行政处理决定书》在没有任何承包经营合同为依据的情况下直接对案涉地块的使用权进行确权，不符合法律规定。原审被告遵义市人民政府述称，原审被告遵义市播州区人民政府撤销被上诉人刘正伦所持《林权证》中登记的第00286号宗地符合部门规章的规定，遵义市人民政府依法维持播府行处(2020)4号《行政处理决定书》并无不当，原审法院判决撤销行政处理决定和行政复议决定明显错误，依法应当改判驳回被上诉人刘正伦在一审中的全部诉求。原审被告遵义市播州区人民政府，原审第三人遵义市播州区苟江镇红山村洪江一组、遵义市播州区苟江镇红山村洪江二组、遵义市播州区苟江镇红山村洪江、遵义市播州区苟江镇红山村民委员会在法定期限内未提交书面陈述意见。本院认为，本案的争议焦点是：1954年颁发的《土地房产所有证》在处理本案林地权属争议的效力问题。虽然王玉登有1954年颁发的《土地房产所有证》，但后经过了合作化、“四固定”和林业“三定”时期，遵义市播州区政府仅依据土改时期的《土地房产所有证》，决定争议地管理使用权属于王玉登所有，未考虑林地经过多次政策调整后使用权是否变更及归属状态，而简单以刘正伦未提供权属依据为由，作出案涉《行政处理决定书》属于认定事实不清。被上诉人遵义市政府作出维持案涉《行政处理决定书》的《行政复议决定书》亦为不当。原审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、第七十条、第七十九条及《中华人民共和国森林法》第二十二条第一款之规定，判决撤销案涉《行政处理决定书》及案涉《行政复议决定书》，并由遵义市播州区人民政府对本案山林权属纠纷重新作出处理决定正确。对于上诉人申请笔迹鉴定的问题，因遵义市播州区政府在处理案涉林地的权属纠纷时未调查核实清楚，故上诉人可在遵义市播州区政府再次调查处理时提出。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审理程序合法，裁判结果正确，依法应予维持。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人王玉登负担。本判决为终审判决。审判长  唐永群审判员  方 兵审判员  冯再军二〇二一年三月十八日法官助理张萍萍书记员张华丽