河南省信阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）豫15行终30号上诉人（原审原告）郑建忠，男，汉族，1964年8月18日出生，户籍地罗山县，现住罗山县。委托代理人张靳，北京市京师律师事务所律师。被上诉人（原审被告）罗山县灵山镇人民政府。法定代表人黄波，该镇镇长。出庭应诉负责人陈汉森，男，该镇副镇长。委托代理人刘乃权，男，该镇工作人员。上诉人郑建忠因其诉被上诉人罗山县灵山镇人民政府行政赔偿一案，不服河南省罗山县人民法院（2020）豫1521行初53号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人郑建忠及其委托代理人张靳，被上诉人罗山县灵山镇人民政府出庭应诉负责人陈汉森及委托代理人刘乃权到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原审查明，原告系罗山县灵山镇北街罗湾组村民，2019年10月31日至2019年12月初，被告所属工作人员多次将原告所有的1.99亩土地上的附着物挖除、填埋、平整，后经罗山县人民法院（2020）豫1521行初1号行政判决确认被告强挖原告土地及地上附着物的行为违法。原告遂以被告违法强挖其土地及地上附着物请求将涉案土地恢复原状，并依法赔偿原告财产损失，共计457,283.50元。庭审中原告增加失地农民保险10万元的诉讼请求。另查明，罗山县人民政府于2018年6月11日作出罗政文［2018］109号文件，批复同意罗山县卫生健康委员会将罗山县灵山镇中心乡卫生院整体迁建。原告承包土地的所有者罗山县灵山镇北街罗湾组也已同意被告征用包括原告承包经营的1.99亩土地在内的本组部分土地建设实施该项目。2019年5月29日，罗山县自然资源局就罗山县灵山镇中心乡卫生院整体迁建项目作出罗自然资［2019］62号《关于申报罗山县2019年第四批城乡建设用地增减挂钩项目的请示》文件，向信阳市自然资源和规划局请示，2019年7月16日信阳市自然资源和规划局批复同意，罗山县发展和改革委员会罗发改社会（2020）165号项目批复及罗山县人民政府罗政文（2020）92号项目规划设计方案批复，并已办理乡村建设规划许可证。河南省人民政府豫政［2016］48号《河南省人民政府关于调整河南省征地区片综合地价标准的通知》及河南省国土资源厅豫国土资发［2016］79号《河南省国土资源厅关于印发河南省征地区片综合地价标准的通知》显示：信阳市罗山县灵山镇北街居委会征地补偿安置标准为44,000元/亩；青苗补偿费标准由各省辖市、省直管县（市）政府调整并公布。信阳市人民政府信政文［2014］46号《信阳市人民政府关于调整信阳市市区市区征收土地地上附着物和青苗补偿费标准的通知》显示耕地补偿标准为900—1,100元。诉讼中原告认可稻场、排水沟不在涉案土地上，属于公共设施。原审认为，本案系被告罗山县灵山镇人民政府违法征收并强挖原告承包的土地及地上附着物引发的赔偿案件。《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定，行政机关及其工作人员违法征收，侵犯财产权的，受害人有取得赔偿的权利。本案中原告要求被告将已被挖、填的土地恢复原状并赔偿损失，现因该涉案土地的所有者罗山县灵山镇北街罗湾组已与政府达成协议，同意政府统一实施新建罗山县灵山镇中心乡卫生院，且已办理好相关用地手续，原告要求恢复土地原状已无法实现，故被告应对被违法征收原告承包经营的土地及地上附着物进行赔偿。关于原告庭审中增加失地农民保险10万元的诉讼请求，根据《最高人民法院关于适用的解释》第七十条规定“起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外”，因原告庭审中未提出其有正当理由，且原告未提供证据证明其属于完全失地农民，故该项增加的诉讼请求本院不予处理。关于赔偿数额计算问题，根据《中华人民共和国物权法》和《中华人民共和国土地管理法》的规定，征收农用地的土地补偿费和安置补助费标准由省、自治区、直辖市规定。《河南省国土资源厅关于印发河南省征地区片综合地价标准的通知》显示信阳市罗山县灵山镇北街居委会征地补偿安置标准为44,000元/亩。地上附着物和青苗补偿费由各省辖市、省直管县（市）政府调整并公布，《信阳市人民政府关于调整信阳市市区市区征收土地地上附着物和青苗补偿费标准的通知》显示目前信阳市耕地青苗补偿标准为900—1,100元。本案被告依照上述规定按照44,000元/亩的土地补偿安置费标准赔偿原告并无不妥；罗山县灵山镇北街居民委员会证明显示涉案土地在被告强行平整之前栽种为油菜，现被告愿意参照上述规定，提高标准按1,200元/亩青苗补偿费标准赔偿原告，不违反法律规定，予以认可。关于原告主张的交通费、住宿费、打印费、邮寄费、餐饮费等维权费用，虽没有提供充分证据证明其提交的票据与本案的关联性，且部分票据非正式发票，但考虑到原告确实为维权有交通费等必要费用支出，该部分维权费用结合当地消费水平酌定为1,500元；关于原告主张的律师费，虽然原告未提供正式发票，但考虑到原告确实聘请了律师，本院结合当地该类案件律师收费情况，酌定原告的律师费为7,000元；关于原告要求的年产值损失、误工费、土地复垦恢复原状费用均未提供相应证据予以证明，且无法律依据，故该几项诉讼请求均不予支持；关于原告要求的农用设施修复费用等赔偿，因庭审中原告已认可稻场、排水沟不在涉案土地上，属于公共设施，故该项请求亦不予支持。结合原告的诉讼请求，原告合理的经济损失有：1、土地补偿安置费87,560元（1.99亩×44,000元/亩）；2、青苗补偿费2,388元（1.99亩×1,200元/亩）；3、律师费酌定7,000元；4、其他维权费用酌定1,500元，以上合计共98,448元。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款、《中华人民共和国国家赔偿法》第四条、第三十六条第八项、《最高人民法院关于适用的解释》第七十条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决：一、被告罗山县灵山镇人民政府于本判决生效之日起三十日内依法赔偿违法征收原告郑建忠承包经营的土地及地上附着物造成的各项损失98,448元；二、驳回原告郑建忠的其他赔偿请求。上诉人郑建忠上诉称，一、上诉人增加失地农民社保费用赔偿的诉讼请求符合法律规定，《行政诉讼法》及《行政诉讼证据若干规定》对上诉人可否增加、变更诉讼请求没有作出规定。因此根据最高人民法院关于执行《行政诉讼法》若干问题的解释第九十七条“人民法院审理行政案件，除依照行政诉讼法和本解释外，可以参照民事诉讼的有关规定”。根据《民事诉讼证据若干规定》第三十四条第三款规定“当事人增加、变更诉讼请求或者提起反诉的，应当在举证期限届满前提出”。因此上诉人增加失地农民社保费用赔偿的诉讼请求符合法律规定。一审判决适用法律错误。此外一审判决未对上诉人是否完全失去土地进行调查核实，并且失地农民社保的补偿安置不以农民完全失去土地为前提，因此一审判决认定的该部分事实错误。二、案涉项目并未取得合法批准手续。根据《土地管理法》第六十一条规定，乡（镇）村公共设施、公益事业建设，需要使用土地的，经乡（镇）人民政府审核，向县级以上地方人民政府自然资源主管部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。本案中涉及占用菜地（即《土地管理法》中的农用地），因此被上诉人应当根据《土地管理法》第四十四条的规定，办理农用地转用手续，《土地管理法》第四十四条明确规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。永久基本农田转为建设用地的，由国务院批准。在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次按照国务院规定由原批准土地利用总体规划的机关或者其授权的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。根据该条规定，被上诉人案涉土地如果要进行建设，需要取得省级政府的农用地转用审批文件，符合土地利用年度计划，方可进行项目开发建设。但是，被上诉人并未取得上述批复文件。三、案涉稻场、排水沟、青苗补偿费、年产值损失、误工费、律师费、复垦费用等应当依法全部赔偿。首先，上诉人作为案涉的稻场、排水沟的使用权人，根据《物权法》的规定，其作为共同使用权人之一，有权就其占有部分提起诉讼并获得行政赔偿。其次，根据《信阳市人民政府关于调整信阳市市区征收土地地上附着物和青苗补偿费标准的通知》附件中对于菜地补偿的计算方式，即菜地补偿按照当季品种，产量与当地市场平均价计算，一审判决未就此进行调查核实，属于认定事实错误。最后，对于律师费、误工费等其他费用，案涉财产遭受损害后，上诉人迫不得已放弃自己的工作，委托律师依法维权，造成了上述支出，一审法院应当结合当地的人均工资支付标准对上诉人的误工费用进行核定，一审判决在未进行调查核实情况下认定事实错误，适用法律错误。上诉人应当依法获得全部赔偿。请求依法改判。被上诉人罗山县灵山镇人民政府辩称：一、原审法院认定事实基本清楚。1、灵山卫生院迁建手续合法。由于原卫生院位于集镇内，面积小，医疗条件落后，特别是疫情防控常态化下，发热门诊等设施不完备、不规范，××难、就医难的现状及解决灵山镇、彭新镇、朱堂镇、铁铺镇、潘新镇五个乡镇几十万人防疫、公共卫生服务的需要，经灵山镇卫生院申请，罗山县卫生和计划生育委员会上报，罗山县政府同意并由县自然资源和规划局向信阳市自然资源和规划局请示，信阳市自然资源和规划局批复，经测量、选址决定在原告所在的罗湾组新建卫生院，并相应调整土地占用指标，罗山县发展和改革委员会项目批复及罗山县人民政府项目规划设计方案批复，至今依程序已获批办理乡村建设规划许可证（见罗山县自然资源局综第41152120200000205201号），手续依程序报批，合法有效。2、涉案土地虽为上诉人承包经营，但由于土地所有者为灵山镇北街罗湾组，经北街居委会召集，罗湾组多次召开群众会，大部分群众签名，同意卫生院用地，已签订用地协议，并依程序报批，目前已办好相关用地手续。上诉人因认定政府征地补偿标准与本组私买私卖土地价格相差较大，不认可河南省国土资源厅《关于印发河南省征地区片综合地价标准的通知》文件中征地指导价格，通知内容显示信阳市罗山县灵山镇北街居委会征地补偿安置每亩44,000元标准。上诉人故意阻挠施工，导致该民生工程一拖再拖，严重影响了疫情防控形势下急需的发热门诊建设，也影响了上级对发热门诊楼验收。卫生院迁建新建发热门诊楼是在新冠肺炎疫情常态防控下保障人民生命安全、就医安全的一项惠民工程，也为改善灵山镇卫生院医疗条件，××难、就医难的现状及解决灵山镇、彭新镇、朱堂乡、铁铺镇、潘新镇五个乡镇几十万人防疫、公共卫生服务的需要。是罗山县人民政府为百姓办实事的项目之一。该工程前期土地平整已完成，急需进行主体建设，无故拖延，损失巨大。二、原审法院判决适用法律适当。上诉人增加失地农民保险费用赔偿的诉求于法相悖，上诉人为了达到其无理要求，引用已经失效的法律解释条文，即《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第九十七条“人民法院审理行政案件，除依照行政诉讼法和本解释外，可以参照民事诉讼法的有关规定”，该司法解释已被《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》废止。原审法院根据《最高人民法院关于适用〈行政诉讼法〉的解释》第七十条规定“起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，正当理由的除外”条文内容，并查实上诉人“在原审庭审中未提出其有正当理由，且原告未提供证据证明其属于完全失地农民，故该项增加的诉讼请求本院不予处理”是正确的。原审法院依据《物权法》、《土地管理法》及河南省国土资源厅《关于印发河南省征地区片综合地价标准的通知》认定征用上诉人土地每亩44,000元，青苗费按每亩1,200元，符合法律规定，应予维持，但对律师费、维权费分别酌定为7,000元、1,500元欠妥。卫生院迁建答辩人并非不愿补偿，而是上诉人认为补偿标准低，才请律师进行诉讼，诉讼费用损失是上诉人人为造成的，完全可以避免，何况该组18户仅仅只有上诉人一户诉讼，并且安罗高速及灵山镇旅游路提升工程涉及五个村（居）几百户群众拆迁征地均按上述标准落实。如果用地不补偿，上诉人请律师维权，产生的律师费、维权费，答辩人认可，而上诉人故意制造诉讼，反倒让答辩人承担律师费、维权费，有失公允，人民法院判决答辩人承担，间接地助涨了无理诉讼的不正之风。该笔费用依法应予纠正，不应支持。无论是《行政诉讼法》以及最高人民法院关于适用《行政诉讼法》的解释，还是《国家赔偿法》均无明确规定答辩人应当承担上诉人的律师代理费以及打官司的误工费、住宿费、伙食费等维权费用，对于上诉人要求的年产值损失、误工费，土地复垦恢复原状费用，上诉人没有提供相应依据，亦不符合法律规定，原审法院不予支持是正确的。稻场、排水沟不在涉案土地上，属于公共设施，上诉人把生产组的财产当成个人财产提出诉求也不符合法律规定。综上所述，上诉人郑建忠上诉理由不充分，同时原审法院查明事实基本清楚，适用法律适当，原审判决主要部分应予维持，而律师费、维权费应予纠正。二审经审理查明的事实与一审查明事实一致。本院认为：一、上诉人郑建忠上诉所称的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》已于2018年2月8日被废止，现已不具有法律效力。2018年2月8日开始施行的《最高人民法院关于适用的解释》第七十条规定“起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外”。上诉人在原审庭审中并未提供其提出新的诉讼请求有正当理由的证据，且亦未提供其属于完全失地农民的证据，视为没有相应证据依据，原审不予处理该项增加的诉讼请求，理由正当，依法应予支持。二、根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项的规定，侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。已生效的罗山县人民法院（2020）豫1521行初1号行政判决确认了被上诉人罗山县灵山镇人民政府强挖上诉人土地及地上附着物的行为违法。各方当事人对强制占地行为违法均无异议。鉴于案涉土地已被占用建成卫生院，不能恢复原状，对于违法强占土地造成的直接损失应当依法予以赔偿。本案现在的主要争议焦点为赔偿金额如何确定。人民法院在审理行政赔偿案件时，确定赔偿数额时要坚持全面赔偿和公平合理的理念，既要体现对行政机关违法强占行为的惩戒，也要确保赔偿请求人的合法权益得到充分保障。在土地征收强占土地的行政赔偿案件中，依照现行法律规定确定行政赔偿项目和数额时应当秉持的基本原则是，赔偿数额至少应不低于赔偿请求人依照征地补偿方案（标准）可以获得的全部征收补偿权益，不能让赔偿请求人获得的赔偿数额低于依法征收可能获得的补偿数额，以体现赔偿诉讼的惩戒性和对被侵权人的关爱与体恤，最大限度地发挥国家赔偿制度在维护和救济因受到公权力不法侵害的行政相对人的合法权益方面的功能与作用。此时，对《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条中关于赔偿损失范围之“直接损失”的理解，不仅包括赔偿请求人因违法拆除行为造成的直接财产损失，还应包括其作为被征收人所可能享有的全部土地征收安置补偿权益。原审按照《河南省国土资源厅关于印发河南省征地区片综合地价标准的通知》显示的信阳市罗山县灵山镇北街居委会征地补偿安置标准44,000元/亩及1,200元/亩青苗补偿费进行赔偿，并无不妥。关于上诉人主张的其他损失问题。交通费、住宿费、打印费、邮寄费、餐饮费、律师费等维权费用，上诉人虽没有提供充分证据证明其提交的票据与本案的关联性，且部分票据非正式发票，但考虑到上诉人确实为维权有交通费等必要费用支出，原审进行酌定，并无明显不当，本院予以充分尊重；关于原告要求的农用设施修复费用等赔偿，因庭审中上诉人已认可稻场、排水沟不在涉案土地上，属于公共设施，该项请求依法不应予以支持。综上，上诉人上诉理由不能成立，依法不予支持。原判认定事实清楚，适用法律、法规正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人承担。本判决为终审判决。审判长 李 锋审判员 李洪宇审判员 阮晓强二〇二一年三月二十六日法官助理杨砚犁书记员樊鑫