湖南省常德市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）湘07行终42号 上诉人（原审原告）皮海波，男，1971年9月24日出生，汉族，住湖南省津市。 委托代理人林江，湖南悦凌律师事务所律师，代理权限为一般授权代理。 被上诉人（原审被告）澧县小渡口镇人民政府，住所地湖南省澧县小渡口镇社区居委会。 法定代表人王政，该镇镇长。 委托代理人杨超，男，1987年10月28日出生，汉族，该镇副镇长，住湖南省澧县，代理权限为特别授权代理。 委托代理人孙云，湖南城头山律师事务所律师，代理权限为一般授权代理。 原审第三人陈祖望，男，1969年3月1日出生，汉族，住湖南省澧县。 原审第三人黄道军，男，1971年2月27日出生，汉族，住湖南省澧县。 上诉人皮海波因与被上诉人澧县小渡口镇人民政府（以下简称小渡口镇政府）及原审第三人黄道军、陈祖望继续履行嘉山养殖场禁养退养奖补协议及行政赔偿一案，不服常德市鼎城区人民法院（2020）湘0703行初254号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院查明，2016年5月9日，湖南省人民政府办公厅发布湘政办函[2016]55号《关于印发的通知》，该方案指出，湖南省人民政府对2017年底前主动完成关停退养或异地拆迁的养殖场（户）给予奖励，实行以奖代补，退养补偿指导标准：禽畜栏舍（加25％的附设面积）300元/㎡。各县市区人民政府要因地制宜，制定适合本地实际的退养补偿标准和奖励标准，及时向社会公开。对没有在本方案规定时间内自行退养的，省级财政不予补偿。 2017年11月2日，经澧县人民政府第十七届十八次常务会议审议通过，澧县人民政府办公室发布澧政办函[2017]40号《澧县畜禽养殖环境综合整治工作方案》，根据该方案内容可知：1、划定方案公布前禁养区内已建成的畜禽规模养殖场，按要求退出畜禽养殖，并拆除养殖设施。限养区内规模养殖按要求配置有关环保设施设备，做到达标排放。2、县畜牧水产局为综合整治的责任主体，负责制定工作方案，收集汇总各类数据，对限养区、适养区畜禽养殖粪污综合利用和无害化处理进行技术指导与服务。县财政局负责加强资金调度，有限保证退养奖补资金拨付，并及时打卡发放到位。各镇、街道为本辖区综合整治的工作主体，镇长、街道办主任为整治工作第一责任人，分管负责人为直接责任人，要成立专门工作机构，明确具体工作责任，按时完成整治任务。3、经当地镇、街道验收合格，对退养户签订退养协议并自行拆除养殖栏舍房屋的，按栏舍建筑面积120元/㎡的标准给予转产奖补资金；对退养户签订退养协议，只拆除围栏等养殖设施、不拆除房屋的，按30元/㎡的标准给予转产奖补资金。 2018年7月5日，皮海波与陈祖望、黄道军在案涉《嘉山养殖场禁养退养奖补协议》（以下简称《奖补协议》）上签字，协议约定：一、附属设施仓库按实际面积以120元/㎡补偿；二、栏舍按实际建筑面积补足至300元/㎡；三、其中两层的栏舍按双倍补偿；四、举报后清栏行为与拆除栏舍后的补偿无关（因政府已给补贴以促使快速清栏）。协议还载明应付总金额为：附属面积482.8㎡×120元/㎡＝57936.00元，猪舍面积3894.2㎡×300元/㎡＝1168260.00元，清栏奖补资金200000.00元，合计1426196.00元；已付款：清栏奖补资金100000.00元，县财政补贴718680.00元，合计818680.00元；未付款：607516.00元。陈祖望、黄道军注明情况属实并签名。同日，陈祖望向皮海波出具欠条，载明：今欠到皮海波同志退养奖励资金人民币壹拾万元整。 2019年12月30日，皮海波就小渡口镇政府未落实奖补资金一事，信访至常德市信访局。常德市信访局将信访件转到澧县信访局后，澧县信访局交办澧县畜牧水产事务中心处理。2020年3月2日，澧县畜牧水产事务中心作出信复字（2020）006号《信访事项处理意见书》，作出处理意见如下：建议县信访部门将此信访件交办给小渡口镇政府，由小渡口镇政府尽快解决信访诉求。因与小渡口镇政府多次协商未果，皮海波起诉至法院，请求：小渡口镇政府立即向皮海波支付禁养退养奖补金707516元，并支付资金占用期间的利息损失64509元（利息损失已计算至2020年7月24日，此后的利息损失以应付禁养退养奖补金为基数，按全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率标准，从2020年7月25日起计付至全部禁养退养奖补金付清之日止）；二、小渡口镇政府承担本案全部诉讼费用。 另查明，陈祖望自2012年1月至今在小渡口镇政府任动物防疫站站长。黄道军自2015年12月31日至2019年11月1日在小渡口镇政府任副镇长，2019年11月1日以后调任涔南镇人民政府政协主任。 一审法院认为，本案的争议焦点是:一、案涉《奖补协议》是否合法有效？二、皮海波主张的退养金额及利息损失是否应由小渡口镇政府承担？ 关于争议焦点一，案涉《奖补协议》是否合法有效的问题。行政协议是指行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。根据湖南省人民政府出台的《洞庭湖区养殖环境整治专项行动实施方案》的内容可知，各县市区人民政府要因地制宜，制定适合本地实际的退养标准和奖励政策。本案中，澧县人民政府结合本地实际情况，于2017年11月2日出台《澧县畜禽养殖环境综合整治工作方案》，该方案明确各镇、街道为本辖区内畜禽养殖环境综合整治的工作主体，即有权与退养户签订奖补协议。虽黄道军、陈祖望与皮海波签订案涉《奖补协议》未加盖小渡口镇政府单位公章，但协议内容约定的是退养补偿的有关事项，属于小渡口镇政府工作范畴，且黄道军、陈祖望系小渡口镇政府的工作人员，负责案涉禁养退养工作，并多次代表小渡口镇政府与皮海波就案涉生猪退养补偿事宜进行协商，故其二人于2018年7月5日与皮海波签订的《奖补协议》系代表小渡口镇政府履行职责的行为，该协议属于行政协议，小渡口镇政府作为协议的签订方，是本案适格的被告。小渡口镇政府称，《澧县畜禽养殖环境综合整治工作方案》中确定的奖补标准为120元/㎡，该标准从2017年11月2日起开始施行，在此次退养补偿工作中其余养殖户均是按照该标准进行补偿，案涉《奖补协议》约定的300元/㎡的补偿标准远远高于120元/㎡的标准，补偿标准明显不当。对于该主张，行政协议兼具行政管理和民事协商的双重属性，在签订行政协议时，通常会约定双方享有的权利、承担的义务，而对行政机关义务的规定，往往会要求行政机关作出一定的行政行为，但基于依法行政的要求，行政机关不得超出法律法规的授权为自己设定义务，即作出一定的行政行为。本案中，案涉《奖补协议》在2018年7月5日签订，不符合《洞庭湖区养殖环境整治专项行动实施方案》规定的在2017年底前主动完成关停退养的按照300元/㎡的标准给予奖励的情形，该《奖补协议》的内容虽系协议双方协商一致确定，但签订协议依据的是《澧县畜禽养殖环境综合整治工作方案》，小渡口镇政府不能超出职权范围为自己设定义务，而《澧县畜禽养殖环境综合整治工作方案》确定的奖补标准为120元/㎡，案涉《奖补协议》约定按照300元/㎡的标准计算原告奖补资金与上述文件规定的奖补标准不符，对于超出120元/㎡的部分没有职权依据，且明显不当，该部分内容违法。 关于争议焦点二，皮海波主张的退养金额及利息损失是否应由小渡口镇政府承担的问题。虽案涉《奖补协议》中约定的超出120元/㎡补偿标准的内容违法，但《澧县畜禽养殖环境综合整治工作方案》于2017年11月2日起施行，小渡口镇政府工作人员多次与皮海波协商退养奖补事宜，宣传有关政策，皮海波应当知晓该方案中规定的奖补标准，按照方案的规定，皮海波应当获得的补偿款为120元/㎡×4377㎡＝525240元，现其已经获得补偿款718680元，其合法权益并未受到实际损害，故其主张的退养金额及利息损失不予支持。综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回皮海波的诉讼请求。案件受理费50元，由皮海波承担。 上诉人皮海波上诉称：一、一审法院认定协议违法，属认定事实错误。（一）协议本身不违反法律和行政法规的强制性规定；（二）一审法院认定被上诉人签署协议没有职权依据错误；（三）一审法院认定协议内容明显不当错误。一是其中的20万元清栏补偿款，系对上诉人紧急处置存栏生猪的差价补偿。二是即使按照300元/平方米的标准对上诉人建设的猪舍进行补偿，仍然不能弥补其全部损失。三是对行政协议进行司法审查时，应以是否存在严重损害国家利益、公共利益情形作为协议内容是否明显不当的标准。一审法院仅以部分超出澧政办函[2017]40号《澧县畜禽养殖环境综合整治工作方案》的补偿标准，认定案涉协议严重损害国家利益、公共利益的裁判理由不能成立。二、按照依赖保护原则和政府诚实守信的要求，小渡口镇政府应当履行协议。上诉人作为善意行政协议相对方，在签订协议时没有任何过错，小渡口镇政府应当继续履行被诉协议，并承担相应责任。且在小渡口镇政府没有作出撤销或者单方解除协议的行政纠错决定的情况下，一审法院仅依据其在法庭上的答辩理由驳回上诉人的诉讼请求，没有法律依据。综上所述，一审法院认定案件事实错误，请求：一、撤销一审判决；二、改判小渡口镇政府立即向皮海波支付禁养退养奖补金707516及利息（按全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率标准，从2020年7月25日起计至全部款项付清之日止）；三、一、二审诉讼费用全部由小渡口镇政府承担。 被上诉人小渡口镇政府答辩称：一审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。 当事人一审提交并质证的证据已随案移送本院，经审查，一审判决采信的证据可以作为认定本案事实的依据。本院对一审法院审理查明的事实基本予以认可。 本院另查明，2018年7月5日，上诉人与被上诉人签订《奖补协议》。当月，在皮海波的允许下，由当地基层组织组织人员拆除嘉山养殖场。 小渡口镇政府为皮海波支付清栏奖补资金100000.00元，澧县财政直接为皮海波转帐支付补贴718680元，皮海波一共获得奖补资金818680元。 本院认为，本案的争议焦点为：一、《奖补协议》超出规定的120元/㎡补偿标准部分是否合法；二、小渡口镇政府是否已经履行了补偿义务。 一、《奖补协议》超出规定的120元/㎡补偿标准部分应属无效 根据湖南省人民政府同意实施的《洞庭湖区养殖环境整治专项行动实施方案》的要求，各县市区人民政府具有制定适合本地实际的退养补偿标准和奖励标准的职权。为切实改善县域畜禽养殖环境，澧县人民政府制定《澧县畜禽养殖环境综合整治工作方案》，明确退养补偿标准，即：“经当地镇、街道验收合格，对退养户签订退养协议并自行拆除养殖栏舍房屋的，按栏舍建筑面积120元/㎡的标准给予转产奖补资金”。经查，该补偿标准并不违反法律的强制性规定。皮海波的案涉养殖场在禁养区范围内，属于必须退养对象，补偿标准应执行《澧县畜禽养殖环境综合整治工作方案》明确的按栏舍建筑面积120元/㎡的标准给予奖补。陈祖望、黄道军代表小渡口镇政府与皮海波签订的补偿协议，属于履行工作职责的行为，其产生的相应法律后果，应由小渡口镇政府承担。双方签订的《奖补协议》，约定的奖补标准高于按栏舍建筑面积120元/㎡标准的部分，因小渡口镇政府没有职权签订而无补偿依据，应属部分无效协议，但在120元/㎡标准内的部分，当属有效。皮海波要求按《奖补协议》中约定的栏舍建筑面积300元/㎡的标准予以补偿，没有事实根据，本院不予支持。 二、小渡口镇政府已经履行了补偿义务 根据《澧县畜禽养殖环境综合整治工作方案》的规定，皮海波有权按栏舍建筑面积120元/㎡标准获得奖补款。皮海波在本案诉讼提供的证据材料中，明确列明了案涉养殖场的实物量及面积，且在诉讼中皮海波对面积从未提出过异议。根据皮海波提供的实物量及面积，按栏舍建筑面积120元/㎡标准来计算，皮海波足额获得奖补资金，其合法权益并未受到实际损害。《奖补协议》中约定的超出120元/㎡补偿标准的部分因超出补偿标准，而且该补偿标准已经在澧县整个行政区域内得以适用，皮海波主张的补偿请求不能得到支持。据此，小渡口镇政府已经按照120元/㎡标准，履行了《奖补协议》，皮海波要求小渡口镇政府继续履行《奖补协议》，为其支付退养金额及利息损失的诉讼请求，因无法律根据，一审法院未予支持并无不当。 综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。皮海波的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人皮海波负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 黄天伏 审 判 员 杨 晋 审 判 员 杨名夏 二〇二一年三月三十日 法官助理 赵阳娟 书 记 员 肖 娓 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。