湖南省常德市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)湘07行终270号 上诉人(原审原告)津市市友和天燃气汽车加气站，住所地湖南省津市市汪家桥办事处城东社区九澧大道。 执行事务合伙人雷立梅，负责人。 委托代理人胡波，湖南中锋律师事务所律师，代理权限为特别授权代理。 委托代理人方国吾，湖南城头山律师事务所律师，代理权限为一般授权代理。 上诉人(原审被告)津市市自然资源局，住所地湖南省津市市九澧大道756号。 法定代表人吴正清，局长。 委托代理人陆智，男，1982年10月27日出生，汉族，该局工作人员，住湖南省津市市，代理权限为特别授权代理。 委托代理人赵继庆，湖南鼎鸣律师事务所律师，代理权限为一般授权代理。 上诉人津市市友和天燃气汽车加气站(以下简称友和加气站)因与上诉人津市市自然资源局请求撤销土地收储补充协议及继续履行土地收储协议、支付违约金一案，不服澧县人民法院(2020)湘0723行初140号行政判决，分别向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院查明，友和加气站成立于2009年，是主要经营天燃气销售的普通合伙企业。2018年，由于津市市公安局办公楼进行竣工验收时，因与友和加气站地址安全距离较近等原因，所属的津市市自然资源局为增强政府调控土地市场能力，促进城市建设和经济发展，经友和加气站申请、津市市自然资源局审批同意后，决定收储友和加气站的国有土地使用权。2019年10月20日，友和加气站与津市市自然资源局签订《国有土地使用权收储合同》(以下简称《收储合同》)，约定的主要内容为：一、津市市自然资源局收购友和加气站土地面积为2174平方米的国有土地使用权，一次性包干收储(包含土地附属建筑物、附筑物、加气设备及水电设施)，共支付友和加气站各项补偿款840万元，分三次支付：2019年11月5日前支付500万元，2019年11月30日支付240万元，现场拆除后10日内付清余款100万元；二、友和加气站移交土地的时间为2019年11月20日前，逾期则承担相应的违约责任；三、土地收储后发生的相关税费由津市市自然资源局承担。四、双方如不能履行本合同，应承担相应的违约责任。如津市市自然资源局违约，向友和加气站每月赔付收购价5%的违约金，友和加气站违约，除向津市市自然资源局返还已支付的费用外，还应向津市市自然资源局每月赔偿收购价5%的违约金。 协议签订后，友和加气站依约履行了合同规定的相关义务，但津市市土地储备中心在支付第二期资金时，以原合同关于税费负担的条款不符合法律规定为由，提出修改原合同。友和加气站因债权人催收欠款、职工催讨安置费用急需资金，且在友和加气站、津市市自然资源局双方工作人员在咨询相关人士并获悉土地收储没有税务负担的情况下，同意修改合同中的税费条款。2019年12月23日，友和加气站、津市市土地储备以原合同为基础，签订《收储津市市友和天燃气汽车加气站地块补充协议》(以下简称《补充协议》)，约定：1、友和加气站不再享受燃气特许经营权；2、收储合同第五条约定更改为按土地收储法律法规有关税收政策执行。《补充协议》签订后，津市市自然资源局支付了第二期款项，尚余100万元一直没有支付。 此后，因税务部门介入、土地收储可能涉及税费问题，双方为税费缴纳产生争议。友和加气站遂以与津市市自然资源局签订的补充协议是基于津市市自然资源局欺诈、胁迫为由，向一审法院提起行政诉讼。 一审法院认为，被诉的《补充协议》系行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第(十一)项规定的行政协议。《常德市土地储备实施办法》第四条之规定，津市市土地储备中心在津市市自然资源局的管理下是具体实施土地储备及土地储备库的管理工作责任主体。因此，本案被诉《补充协议》的法律后果应由友和加气站所在的津市市自然资源局承担。 为盘活存量土地资产，优化土地资源配置，合理利用土地，遵循依法有序、地价趋价、平价效益的原则，经政府审批同意，土地储备中心在土地行政主管部门的管理下遵循平等、自愿、协商一致的基础上，可以与土地使用人签订土地收储协议。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十一条第二款之规定，友和加气站认为津市市自然资源局未依法或者未按照约定履行行政协议的，人民法院应当针对其诉讼请求，对津市市自然资源局是否具有相应义务或者履行相应义务等进行审查。《中华人民共和国合同法》第八条之规定，依法成立的合同，对当事人具有法律约束力。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除合同。本案中，友和加气站、津市市自然资源局于2019年10月20日签订《收储合同》第三项约定现场拆除后10日内付清余款(100万元)，该友和加气站地块于2020年3月28日已拆除，津市市自然资源局应予继续履行支付友和加气站第三次尾款，故友和加气站请求津市市自然资源局继续履行支付100万元余款，予以支持。 本案的争议焦点为：1、案涉《补充协议》是否应当撤销。2、津市市自然资源局是否存在违约及违约金如何计算。 关于《补充协议》是否应当撤销的问题。《中华人民共和国合同法》第五十四条规定：下列合同，当事人一方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销：(一)因重大误解订立的；(二)在订立合同时显失公平的。一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下订立的合同，受损害方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十四条规定：原告认为行政协议存在胁迫、欺诈、重大误解、显失公平等情形而请求撤销，人民法院经审理认为符合法律规定可撤销情形的，可以依法判决撤销该协议。本案中，《补充协议》约定土地收储后发生的相关税费按照法律法规有关税费执行的原因主要基于两个方面：一是津市市自然资源局认为如由津市市自然资源局支付税费与相关法律法规相悖，津市市自然资源局可能涉嫌渎职。二是友和加气站基于急需资金周转，且友和加气站、津市市自然资源局相关人员均认为土地收储不存在税费问题。显然，本案中津市市自然资源局并不存在胁迫、欺诈的情形，但双方都对是否需要缴纳税费存在重大误解，且本案土地收储资金比较大，相关税费必然不低，友和加气站没有理由无故自愿变更为由其承担如此重大的纳税义务。故应当认定为友和加气站在签订《补充协议》时存在重大误解，友和加气站诉请撤销该补充条款，予以支持。需要指出的是：法律并不禁止纳税义务人与他人约定由他人负担本应由纳税义务人缴纳的税款。该约定不改变纳税主体身份，实质是约定由他人承担支付相当款额的义务，也不会造成国家税款的流失。因此，主合同约定税费由津市市自然资源局承担不违反法律的强制性规定。 关于友和加气站请求津市市自然资源局按照主合同违约责任以840万元为基数承担起诉时的违约金253.4万元及后续违约金的问题。本案中，关于该条约定，应当从逻辑上加以分析。一方面该条表述为：“双方如不能履行本合同，应承担相应的违约责任”，指的是不能履行，而不是拖延履行，且违约也是以整个标的金额计算，故该条约束的是整体违约而不是部分违约；另一方面协议已对友和加气站不能按期交付土地约定了不同的违约责任。故该条应当理解为协议整体不能履行的违约责任，友和加气站要求按840万支付违约金的主张，不予支持。由于协议未对津市市自然资源局逾期支付该承担何种责任作出约定，参照《最高人民法院关于审理买卖合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二十四条第三款之规定，买卖合同没有约定逾期付款违约金或者该违约金的计算方法，出卖人以买受人违约为由主张赔偿逾期付款损失的，人民法院可以中国人民银行同期同类人民币贷款基准利率为基础，参照逾期罚息利率标准计算。本案中，友和加气站、津市市自然资源局是基于税款相关缘由，致使津市市自然资源局未及时支付尾款。因此，本案应以中国人民银行同期同类人民币贷款基准利率为基础，参照逾期罚息利率标准计算违约金，且由于友和加气站未提交证据证实其何时要求津市市自然资源局支付，故应当以其向法院起诉时计算。 此外，本案中的税费应否缴纳及缴纳金额等问题不是本案审理的范围，故友和加气站要求津市市自然资源局承担税费的诉请，依法应予驳回。 综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十三条、《中华人民共和国合同法》第五十四条第一款，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十四条，《最高人民法院关于审理买卖合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二十四条第三款之规定，判决：一、撤销友和加气站与津市市自然资源局于2019年12月23日签订的《补充协议》第二条“收储合同第五条约定，更改为按土地收储法律法规有关税收政策执行”；二、津市市自然资源局在本判决生效之日起三十日内继续履行主合同中的第三条约定，即支付友和加气站土地收储价款100万元，并以100万元为本金按中国人民银行同期同类人民币贷款基准利率130%支付自2020年7月6日起至本判决指定履行期限届满之日止的利息；如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。三、驳回友和加气站的其他诉讼请求。案件受理费50元，由津市市自然资源局负担。 上诉人友和加气站上诉称：一、一审法院认为《收储合同》第六条系对不能履行情形下违约责任的认定，而不是拖延履行，对友和加气站提出的按照840万支付违约金的主张不予支持，友和加气站认为此观点错误。津市市自然资源局因逾期付款，构成根本违约，应承担相应的违约责任，友和加气站按完全合同金额主张惩罚性赔偿，合理合法。二、税费由谁承担的问题属于本案审理范围，依据《收储合同》第五条约定，应由津市市自然资源局承担。综上理由，请求撤销一审判决中的第二、第三项；二、改判为津市市自然资源局向友和加气站支付100万尾款；津市市自然资源局按协议向友和加气站支付截至2020年7月6日的违约金253.14万元，并以840万元为基数按月5%支付自7月6日起至实际支付之日止的违约金；津市市自然资源局按约承担本次收储所产生的所有税费。三、本案的诉讼费用由津市市自然资源局承担。 上诉人津市市自然资源局上诉称：一、一审法院对《补充协议》第二条予以撤销属认定事实错误，没有法律依据。根据案件事实，津市市自然资源局认为《补充协议》是双方当事人平等自愿的真实意思表示，不属于友和加气站的重大误解。二、一审法院以《补充协议》存在重大误解予以撤销适用法律错误。《中华人民共和国民法总则》第一百五十二条规定：“有下列情形之一的，撤销权消灭：(一)当事人自知道或者应当知道撤销事由之日起一年内、重大误解的当事人自知道或者应当知道撤销事由之日起三个月内没有行政撤销权。”本案中，《补充协议》的签订2019年12月23日，友和加气站向一审法院起诉时间为2020年7月6日。友和加气站行使撤销权已经超过3个月的除斥期间。一审法院适用《中华人民共和国合同法》第五十四条第一款和《最高人民法院关于审理协议案件若干问题的规定》第十四条的规定，以友和加气站对《补充协议》存在重大误解为由，撤销《补充协议》，属适用法律错误。综上所述，一审判决严重损害国家和公共利益，请求：一、撤销一审判决第二项，改判2019年12月23日津市市自然资源局与友和加气站签订的《补充协议》合法有效。 当事人一审提交并质证的证据已随案移送本院，经审查，一审判决采信的证据可以作为认定本案事实的依据。本院对一审法院审理查明的事实基本予以认可。 本院另查明，2019年11月21日，津市市国库集中支付核算中心向友和加气站的农行账户(尾号4372)转入500万元。 2019年12月25日，津市市国库集中支付核算中心向友和加气站的农行账户(尾号4372)转入240万元。 友和加气站于2019年12月6日移交房子、变压器、设备设施。2020年1月7日，友和加气站加交钥匙。2020年1月8日开始拆除，1月17日除变压器外，全部拆完。因新冠肺炎疫情影响，津市市自然资源局于2020年3月28日才对案涉地全部清场。 国家税务总局津市市税务局介入本案后，就友和加气站税款的结算情况向友和加气站出具《津市市友和天然气汽车加气站税款结算情况》，初步认为友和加气站应交税金1004618.41元，其中：个人所得税851775.41元，增值税140301元，城建税及附加8580元，水利建设基金3962元。2020年3月9日，国家税务总局津市市税务局向津市市自然资源局发送《关于协助税款征收的函》，请津市市自然资源局在支付收储款项时，予以协助，待纳税人申报缴纳税款后支付收储款。至本判决宣判前，国家税务总局津市市税务局对友和加气站应缴税费仍未作出最终的结论性意见。 还查明，友和加气站自经营以来，一直处于亏损状态。 本院认为，本案的争议焦点为：一、友和加气站是否基于重大误解签订了《补充协议》；二、津市市自然资源局是否应予继续履行《收储合同》；三、津市市自然资源局是否应当赔偿损失。 一、友和加气站基于重大误解签订了《补充协议》 第一，二审调查询问中，津市市自然资源局称因《收储合同》第五条约定“此次土地收储后发生的相关税费由甲方承担”的条款因涉嫌违反税法的有关规定，未通过政府审核，无法支付第二笔补偿款。其向友和加气站提出需要修改合同，完善合同内容，修改税费负担条款，才能顺利支付后续补偿款。第二，根据一审查明的事实，友和加气站签订《补充协议》的前提，是基于津市市自然资源局未按《收储合同》约定期限支付第二笔补偿款，其迫于债权人催收欠款、职工催讨安置费用等急需资金的压力，为了尽快取得第二笔补偿款才同意签订《补充协议》。第三，双方在签订补充协议前，事先并未前住税务部门进行咨询了解土地收储有关税费负担情况或者请求税务部门核算应缴税款，而是在友和加气站、津市市自然资源局双方工作人员在咨询相关人士并获悉土地收储没有税务负担，且津市市自然资源局的工作人员也称收储不缴纳税费。基于以上原因，友和加气站产生收储不缴纳税费的重大误解的情况下，签订《补充协议》，同意修改关于税收负担的条款。若非因上述客观情况，一个具有正常理性思维的人，是不会同意签订《补充协议》。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十四条规定：原告认为行政协议存在胁迫、欺诈、重大误解、显失公平等情形而请求撤销，人民法院经审理认为符合法律规定可撤销情形的，可以依法判决撤销该协议。一审判决撤销友和加气站对税费负担产生重大误解签订的《补充协议》中的有关条款并无不当，应予支持。 需要指出的是，《收储合同》第五条约定此次土地收储产生的相关税费由津市市自然资源局承担，并没有改变法定的纳税义务人，其中“土地收储后产生的相关税费”仅指此次土地收储产生的增值税等税费，至于土地收储后产生的企业所得税或者个人所得税等其他税费，不属于本案审查范围。据此，津市市自然资源局关于《补充协议》合法的上诉主张，因无事实根据和法律依据，不予支持。 二、津市市自然资源局应当继续履行《收储合同》 《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十九条第一款规定：“被告未依法履行、未按照约定履行行政协议，人民法院可以依据行政诉讼法第七十八条的规定，结合原告诉讼请求，判决被告继续履行，并明确继续履行的具体内容；被告无法履行或者继续履行无实际意义的，人民法院可以判决被告采取相应的补救措施；给原告造成损失的，判决被告予以赔偿。”本案中，友和加气站已经将资产整体移交给津市市自然资源局，土地收储成为既定事实，不可逆转。津市市自然资源局向友和加气站支付了740万元的补偿款，剩下的100万元应该继续支付，不存在无法履行或者继续履行无实际意义的情况，故津市市自然资源局应当继续履行支付余款100万元的合同义务。 三、津市市自然资源局应向友和加气站赔偿相应损失 关于友和加气站请求津市市自然资源局承担违约金的问题。《收储合同》第六条约定属合同不能根本履行时才能适用的违约金条款，而本案中合同双方能够实际履行《收储合同》。虽然津市市自然资源局无正当理由迟延履行合同，但是该迟延履行合同的行为并不导致《收储合同》不能根本履行的法律后果。因此，本案不适用《收储合同》第六条约定的违约金条款，本案属迟延履行合同的情形。友和加气站要求按《收储合同》第六条规定支付违约金的主张，不予支持。 由于《收储合同》未对津市市自然资源局逾期支付合同价款的责任承担作出约定，参照2020年修正的《最高人民法院关于审理买卖合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十八条第四款关于：“买卖合同没有约定逾期付款违约金或者该违约金的计算方法，出卖人以买受人违约为由主张赔偿逾期付款损失，违约行为发生在2019年8月19日之前的，人民法院可以中国人民银行同期同类人民币贷款基准利率为基础，参照逾期罚息利率标准计算；违约行为发生在2019年8月20日之后的，人民法院可以违约行为发生时中国人民银行授权全国银行间同业拆借中心公布的一年期贷款市场报价利率(LPR)标准为基础，加计30—50%计算逾期付款损失”的规定，津市市自然资源局应赔偿未按照约定履行《收储合同》约定的支付100万元余款的合同义务，无故占用资金，给友和加气站造成利息损失。一审判决津市市自然资源局支付友和加气站相应的利息损失，利息损失的计算在法律规定的范围内，友和加气站和津市市自然资源局对此部分均没有提出上诉，予以认可。 综上所述，一审判决认定事实基本清楚，程序合法，实体处理正确，应予维持。友和加气站、津市市自然资源局的上诉理由均不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人津市市自然资源局负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  杨 晋 审 判 员  覃宏庆 审 判 员  杨名夏 二〇二一年三月十七日 法官助理  赵阳娟 书 记 员  肖 娓 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： (一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； (二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； (三)原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； (四)原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。