福建省龙岩市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2021）闽08行终65号 上诉人（原审原告）郑建和，男，1971年9月12日出生，汉族，住福建省上杭县。 被上诉人（原审被告）上杭县临城镇人民政府，住所地福建省上杭县临城镇北环路**，统一社会信用代码1350823004113918X。 法定代表人傅友文，镇长。 原审第三人郑远和，男，1965年6月10日出生，汉族，住上杭县。 原审第三人吴红华，女，1967年1月10日出生，汉族，住上杭县。 原审第三人郑永和，男，1957年11月01日出生，汉族，退休老师，住上杭县。 原审第三人郑永英，女，1960年03月08日出生，汉族，农民，公民身份号码352624196003××××住上杭县。 原审第三人郑银英，女，1963年10月07日出生，汉族，农民，住上杭县。 原审第三人郑远英，女，1968年09月05日出生，汉族，农民，住上杭县。 上诉人郑建和因与被上诉人上杭县临城镇人民政府、原审第三人郑远和、吴红华、郑永和、郑永英、郑银英、郑远英土地权属确权一案，不服长汀县人民法院（2020）闽0821行初54号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 2020年9月18日，上杭县临城镇人民政府作出《临城镇人民政府关于城北2-Ｂ4宅基地土地使用权属争议的处理决定》（城政〔2020〕99号），申请人为郑远和、吴红华，被申请人郑建和，第三人郑永和、郑永英、郑银英、郑远英；申请人申请事项：在申请人办理城北2-Ｂ4宅基地相关建设手续时，被申请人郑建和拒不配合，导致无法开工建设，要求确认上杭县××村××号为2-Ｂ4的宅基地国有土地使用权归郑远和、吴红华所有；决定内容为：位于上杭县临城镇城北村城北安××号地块的土地使用权归申请人郑远和、吴红华所有。 原审查明，2020年4月24日，第三人郑远和、吴红华向福建省上杭县人民法院提起民事诉讼，要求确认上杭县临城镇城北2-B4宅基地（安置地）土地使用权归第三人郑远和、吴红华所有。2020年6月22日，上杭法院作出（2020）闽0823民初1013号民事裁定，以第三人郑远和、吴红华的起诉不属于人民法院民事诉讼的受案范围为由（土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理），裁定驳回第三人郑远和、吴红华的起诉。2020年7月25日，第三人郑远和、吴红华向被告提交申请书，要求确认上杭县临城镇城北2-B4宅基地（安置地）土地使用权归第三人郑远和、吴红华所有。同时提交了《房屋征收补偿安置协议书》、《居民建房用地申请表》、《宅基地权属声明》等证据。被告于2020年7月31日受理了第三人郑远和、吴红华的申请。2020年8月10日至13日，上杭县国土资源局城区分局工作人员对郑远和、吴红华、郑建和、郑永和、郑永英、郑银英、邱振强进行了调查，调取了福建省上杭县人民法院（2020）闽0823民初1013号《民事裁定书》、到现场进行了勘测并制作了现场勘测笔录。2020年9月15日，上杭县国土资源局城区分局向被告提交《关于城北2-B4宅基地土地使用权属争议调查处理意见》。2020年9月18日，被告作出本案行政行为。原告起诉请求撤销被告上杭县临城镇人民政府作出的《临城镇人民政府关于城北2-B4宅基地土地使用权属争议的处理决定》（城政〔2020〕99号）。 原审认为，《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款规定“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第五十六条第一款规定“法律、法规规定应当先申请复议，公民、法人或者其他组织未申请复议直接提起诉讼的，人民法院裁定不予立案。”本案原告认为被告作出的行政行为侵犯其经法定继承取得的土地使用权，应当先行申请行政复议而未申请行政复议，直接提起行政诉讼，不符合上述法律规定。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（五）项的规定，裁定驳回原告郑建和对被告上杭县临城镇人民政府、第三人郑远和、吴红华、郑永和、郑永英、郑银英、郑远英的起诉。 宣判后，原审原告郑建和不服向本院上诉称，一审认定事实和适用法律错误。一、被诉处理决定在权利告知问题上明确“如不服本处理决定，可以在收到本处理决定通知之日起60日内向上杭县人民政府申请行政复议，或者在30日内依法向上杭县人民法院提起行政诉讼”。上诉人在法定期限内，依该处理决定告知书中告知的权利进行维权而向人民法院提起了行政诉讼，是居于原告自身享有的选择权而作出的处分，并无不当。二、本案是否属于行政机关的职权范围，一审应当审理。本案系土地使用权继承纠纷，系民事争议范畴，解决此争议不属于人民政府职权范围，不应作出相应的处理决定。有错必究，一审法院不应以未申请复议来裁定驳回起诉。请求二审法院依法撤销原审裁定，指令原审法院依法审查并作出判决。 被上诉人上杭县临城镇人民政府、原审第三人郑远和、吴红华、郑永和、郑永英、郑银英、郑远英未作答辩。 本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第十四条第三款规定“当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。”属于对处理决定不服救济途径的一般性规定，《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款关于复议前置的规定是对涉及争议自然资源的所有权或使用权所作确权决定的特殊救济规定，根据特别法优于一般法的原则，涉确权决定应适用复议前置的特殊规定。因此，根据《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款、《最高人民法院关于适用第三十条第一款有关问题的批复》（法释[2003]5号）以及《最高人民法院行政审判庭关于行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证的行为是否属于确认行政行为问题的答复》（[2005]行他第4号），当事人对自然资源的权属发生争议后，行政机关对争议的自然资源的所有权或者使用权所作的确权决定，应当先行申请行政复议，对复议不服的，才可以向人民法院提起行政诉讼。本案中，被上诉人上杭县临城镇人民政府作出的《临城镇人民政府关于城北2-B4宅基地土地使用权属争议的处理决定》（城政〔2020〕99号），是行政机关对争议的讼争地块的使用权所作的确权决定，上诉人郑建和认为该被诉处理决定侵犯其土地使用权的，应当先申请复议，即复议前置，对复议决定不服的，才可以向人民法院提起行政诉讼。被诉处理决定在救济途径部分告知“或者在30日内依法向上杭县人民法院提起行政诉讼”，违反了上述规定，不产生改变法定复议前置救济途径的效力，上诉人郑建和并不能据此获得不经复议前置而直接起诉的权利。据此，上诉人郑建和未经复议前置而直接提起本案行政诉讼，不符合法定起诉条件，原审判决依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（五）项的规定裁定驳回上诉人郑建和的起诉，事实和法律依据充分，本院予以维持。上诉人郑建和认为不应以未经申请复议裁定驳回其起诉，理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本案不收取案件受理费。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 卢宝报 审 判 员 黄智勇 审 判 员 丁建岩 二〇二一年三月十一日 法官助理 严丽梅 书 记 员 谢冰燕 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政复议法》 第三十条公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。 根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征收土地的决定，省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决。 《最高人民法院关于适用第三十条第一款有关问题的批复》（法释[2003]5号） 山西省高级人民法院： 你院《关于适用《行政复议法》第三十条第一款有关问题的请示》收悉。经研究，答复如下： 根据《行政复议法》第三十条第一款的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的具体行政行为，侵犯其已经依法取得的自然资源所有权或者使用权的，经行政复议后，才可以向人民法院提起行政诉讼，但法律另有规定的除外；对涉及自然资源所有权或者使用权的行政处罚、行政强制措施等其他具体行政行为提起行政诉讼的，不适用《行政复议法》第三十条第一款的规定。 《最高人民法院行政审判庭关于行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证的行为是否属于确认行政行为问题的答复》（[2005]行他第4号） 甘肃省高级人民法院： 你院报送的《关于行政机关颁发土地、矿藏等自然资源所有权或者使用权证的行为是否属于确认具体行政行为的请示》收悉。经研究答复如下： 最高人民法院法释[2003]5号批复中的“确认”，是指当事人对自然资源的权属发生争议后，行政机关对争议的自然资源的所有权或者使用权所作的确权决定。有关土地等自然资源所有权或者使用权的初始登记，属于行政许可性质，不应包括在行政确认范畴之内。据此，行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证书的行为不属于复议前置的情形。 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。