河北省唐山市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）冀02行终113号 上诉人（原审原告）郭宝林，男，1990年2月28日出生，汉族，现住河北省迁西县。 委托代理人郭秀清，女，1963年12月14日生，汉族，住址同上，系上诉人郭宝林之母。代理权限：特别授权。 委托代理人石育锋，北京市信利（石家庄）律师事务所律师。代理权限：特别授权。 被上诉人（原审被告）迁西县旧城乡人民政府，住所地：河北省迁西县旧城乡向阳街北50米。 法定代表人王鹏勇，乡长。 委托代理人时庆龙，该乡政府工作人员。代理权限：一般代理。 委托代理人王淑灵，河北燕峰律师事务所律师。代理权限：一般代理。 被上诉人（原审被告）迁西县房屋征收中心（原迁西县房屋征收办公室），住所地：迁西县栗乡路**。 法定代表人杨兆，主任。 出庭负责人朱立山，该中心副主任。 委托代理人张鑫，该中心工作人员。代理权限：一般代理。 委托代理人王淑灵，河北燕峰律师事务所律师。代理权限：一般代理。 上诉人郭宝林因诉迁西县房屋征收中心、迁西县旧城乡人民政府单方变更行政协议一案，河北省迁西县人民法院作出（2019）冀0227行初24号行政判决。郭宝林不服，向本院提出上诉。本院作出（2020）冀02行终53号行政裁定书，裁定撤销原判，发回河北省迁西县人民法院重审。郭宝林不服河北省迁西县人民法院作出的（2020）冀0227行初8号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审查明，2013年，迁西县人民政府对滦水新城北岸新区房屋进行征收，原告郭宝林坐落在龙王庙村西南角小学后面没有手续的三间房子在征收范围内。经旧城乡龙王庙村时任党支部副书记郭铁芝、时任旧城乡副书记吴庆阳、拆迁办工作人员高志富经办，2013年9月17日，迁西县房屋征收办公室与原告郭宝林签订了《滦水新城北岸新区房屋征收补偿安置协议》，协议中认定原告房屋为“北引线搬迁户”，并依据迁西县人民政府迁政（2012）30号文件，即《迁西县人民政府关于滦水新城北岸新区手续不齐全房屋认定及处理的意见》中“因公益事业搬迁形成的农宅”手续不齐全的参照手续齐全的房屋进行补偿的规定，给原告安置了180平方米安置用房。 2018年，旧城乡政府和房屋征收办先后收到实名举报信和反映信，反映在北岸新区房屋征收过程中，旧城乡政府及房屋征收办违反规定，将郭振新、郭秀青夫妇二儿子郭宝林坐落在龙王庙村西南角小学后面没有手续的三间房子按有手续对待，应只安置90平米房却安置了180平米。接到举报反映后，被告旧城乡政府进行了调查核实，从迁西县交通运输局（原迁西县交通局）原始档案查阅到旧城乡2006年11月14日《关于滦河大桥北引线的情况说明》,其中记载：“滦河大桥北引线工程,龙王庙村共需拆迁58户,其中新安排宅基地47户，原地翻建1户,临时建筑10户”。新安排宅基地47户在龙王庙村新区(小地名)位置,并在北岸新区征收开始时，这47户安置名单已经进行公示,原地翻建1户为户主郭然芝。原告郭宝林(北引线工程拆除房屋户主为其父亲郭振新)的房屋并不在新安排宅基地的48户名单之内,应属于“临时建筑10户”中的其中一户，故不应该属于北引线合法宅基地安置户，不应按照迁西县人民政府《关于滦水新城北岸新区手续不齐全房屋认定及处理的意见》“手续不齐全房屋，但因公益事业搬迁形成的农宅，参照手续齐全的房屋进行补偿安置”。据此，被告旧城乡政府于2019年5月16日向房屋征收办送交了旧城乡人民政府《关于更正北岸新区被征收户郭宝林房屋安置协议的函》，2019年5月21日，房屋征收办与旧城乡政府联合出具了《关于变更龙王庙村郭宝林的通知书》，将原告郭宝林基于2013年9月17日与房屋征收办签订的《房屋征收补偿安置协议》中置换180平方米安置用房调整为无偿置换90平方米安置用房，并向原告进行了送达。 另查明，2006年北引线搬迁时，原告父亲郭振新在搬迁范围内的桃园有临时建筑的房屋，经与迁西县滦河综合开发管理处协商，补偿搬迁费、安置费合计33397元，临时建筑的房屋拆除。2007年，原告在龙王庙村西南角小学后面建永久性住房三间，但未办理审批手续。2008年8月，原告母亲郭秀清曾以政府不给办理房屋手续为由进行上访，旧城乡政府在2008年8月25日的信访答复意见书中给出的意见是：郭秀清建成永久住房已成事实，待处罚到位后，补办宅基地使用手续。但直到北岸新区拆迁，原告仍未取得宅基地使用手续。 原审认为，行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政协议。行政协议的双方当事人不具有完全平等的法律地位，行政主体因公共利益的需要，依法享有行政优益权。本案中，被告房屋征收中心与原告郭宝林签订《滦水新城北岸新区房屋征收补偿安置协议》后，发现协议中对原告的房屋性质认定错误，导致原告按协议所获补偿大大超过应得数额，有悖公平、合理的征收补偿原则，损害了国家利益。被告房屋征收中心作为征收主体，为维护公共利益，国家利益，有权单方变更该行政协议；被告提交的证据，能够证实《房屋征收补偿安置协议》中对原告房屋性质认定错误，即原告房屋为手续不齐全房屋，但不属于因公益事业搬迁形成的农宅，所以不应参照手续齐全的房屋进行补偿安置，故被告房屋征收中心将原协议中置换180平方米安置用房变更为置换90平方米安置用房，事实清楚，证据充分，程序正当；被告旧城乡政府在签订《房屋征收补偿安置协议》时，只有工作人员签字，并不是征收主体，故被告旧城乡政府无权对《房屋征收补偿安置协议》进行变更；被告征收中心与旧城乡政府共同作为行政主体对《房屋征收补偿安置协议》进行变更，虽主体存在问题，但变更协议所依据的事实证据充分，变更协议内容应予支持，如撤销变更决定，责令重新作出行政行为，将导致在程序上循环，浪费司法资源，故对房屋征收办与旧城乡政府联合出具了《关于变更龙王庙村郭宝林的通知书》不予撤销，确认被告旧城乡政府变更行政协议的行政行为违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条，最高人民法院《关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十一条、第十六条第一款的规定，判决如下：一、确认被告迁西县旧城乡人民政府变更行政协议的行政行为违法；二、驳回原告郭宝林的诉讼请求。 郭宝林上诉称，一、一审法院认定事实错误。（一）一审认为上诉人被拆迁房屋不应参照手续齐全的房屋进行补偿安置错误。首先，本案所涉被拆迁房屋手续不全的责任不在上诉人。上诉人因家庭人口众多，完全符合取得宅基地审批条件,只是因当时地方政府一刀切，停办所有宅基地使用手续的审批，没办法上诉人父母才经村里同意在自家桃园建房。2006年该房因滦河大桥北引线工程被拆迁。2006年上诉人又经相关政府部门同意在龙王庙小学后面建永久性住房三间，但依然没给办理宅基地使用手续。2008年8月经上诉人母亲多次上访，旧城乡政府在2008年8月25日的信访答复意见书中给出的意见是：郭秀清建成永久住房已成事实，待处罚到位后，补办宅基地使用手续。此后，上诉人虽接受了处罚，缴纳了罚款,但直到2013年北岸新区拆迁时，依然没有给上诉人办理宅基地使用手续。以上事实表明，上诉人所建房屋没有办理使用手续的原因是当地政府的行政不作为，对此上诉人没有任何过错。其次，上诉人与房屋征收中心双方自愿签订的《滦水新城北岸新区房屋征收补偿安置协议》（以下简称“补偿安置协议”）,公平合理，依法有效。2013年9月17日因公共事业建设和旧城改造，房屋征收中心征收了上诉人位于龙王庙村的三间房屋。虽然当时上诉人的房屋没有取得宅基地使用审批手续，但《迁西县人民政府关于滦水新城北岸新区手续不全房屋认定及处理意见》中明确规定：“下列手续不齐全房屋，参照手续齐全的房屋进行补偿安置：(2)因公益事业搬迁形成的农宅；”上诉人所建房屋属于因公益事业搬迁形成的农宅，二被上诉人当时也对上诉人的房屋属于公益事业搬迁的性质进行了确认,因此上诉人享受手续齐全房屋的补偿安置合情、合理、合法。补偿安置协议是基于上诉人家农宅因公益事业搬迁的客观事实、乡村两级共同认定后签定的，协议双方平等自愿，应是合法有效的。（二）一审法院认为房屋征收中心有权单方变更行政协议错误。首先，本案中房屋征收中心不享有行政优益权。一审法院在房屋征收中心没有提交任何证据证实执行安置协议将给国家利益、社会公共利益造成重大损失的情况下，仅以多补偿房屋面积就认定二被上诉人可以基于行政优益权单方变更协议，缺乏事实根据和法律依据。行政协议虽保留了行政行为的属性，但又采用了协议的方式，由这种双重混合特征所决定，行政机关应当与协议相对方平等协商订立协议；协议一且订立，双方都要依照协议的约定履行各自的义务；当出现纠纷时，也要首先根据协议的约定在《合同法》的框架内主张权利。行政机关既然选择以缔结行政协议的方式替代单方行政行为，则应于缔结协议后，切实避免再以单方行政行为径令协议相对方无条件接受权利义务变动。如果出尔反尔，不仅显失公平，亦违背双方当初以行政协议方式来形塑当事人之间法律关系的合意基础。基于行政协议和行政管理的公共利益目的，应当赋予行政机关一定的单方变更权或解除权，但这种行政优益权的行使，通常须受到严格限制。首先，必须是为了防止或除去对于公共利益的重大危害（该危害应远远大于因此对行政相对人造成的损失）;其次，当作出单方调整或者单方解除时，应当对公共利益的具体情形作出释明；再次，单方调整须符合比例原则，将由此带来的副作用降到最低；最后，应当对相对人由此造成的损失依法或者依约给予相应补偿《详见最高人民法院(207)最高法行申3564行政定书》）。而本案中房屋征收中心单方变更行政协议的行为显然并不符合行使行政优益权的上述情形。其次，房屋征收中心的行为违反了与上诉人签订的《补偿安置协议》。上诉人与房屋征收中心达成的安置协议中明确记载“经甲乙双方协商，就房屋征收补偿安置相关事宜签订本协议，共同遵守。”该协议第六条第2款还明确约定“本协议未尽事宜，双方协商签订补充协议，与本协议具有同等法律效力。”可是被上诉人在变更行政协议过程中，根本没有向上诉人征求意见，更没有进行过任何协商，只是简单地向上诉人下发了通知书，单方随意做出变更，显然本案中的被上诉人存在明显的违约行为。第三、案涉补偿安置协议是按照迁西县人民政府《关于滦水新城北岸新区手续不齐全房屋认定及处理的意见》的文件规定，本着尊重历史、面对现实、鼓励支持征收等原则，通过乡、村、国土、滦水新城开发建设工作领导小组等一系列工作和程序认定为“因公益事业搬迁形成的农宅”后最终签订的具有行政和民事双重性质的协议，对于已经签订并履行的协议，二被上诉人没有通过合法的程序和途径，单方以所谓的“通知书”的形式予以变更，明显违法。另，旧城乡人民政府不是该协议书的当事人，其无权、也无资格以“通知书”变更协议内容。二、一审判决证据明显不足。（一）一审判决称“根据2006年旧城乡情况说明文件，被征收户郭宝林（北引线工程拆迁房屋户主为其父亲郭振新）房屋在北引线征收时不在新安排的48户名单之内，属于‘临时建筑10户’中的其中一户，故不应属于北引线安置户”，这严重违背事实。其一，2006年11月14日《关于滦河大桥北引线的情况说明》的内容是“滦河特大桥北引线工程，龙王庙村共需拆迁58户，其中新安排宅基地47户，原地翻建1户，临时建筑10户”，这其中的“临时建筑10户”，并没有明确到底是哪10户？更没有明确所谓的“临时建筑10户”中有上诉人家农宅。其二、《关于滦河大桥北引线的情况说明》中没有“郭振新”任何形式的记载，一审判决中的属于“临时建筑10户”中的其中一户是没有来源的。其三、一审判决的认定与2008年8月25日被上诉人“迁西县旧城乡人民政府关于龙王庙村郭秀清反映宅基地未给办理土地手续使用权问题的调查报告”中称“郭秀清建成永久住房已成事实补办宅基地使用手续”的内容完全矛盾，更与乡、村两级的《手续不全房屋情况汇总》中的“是否符合宅基地审批条件，是”内容完全矛盾。其四，上诉人被拆迁的农宅，是经当时的村干部依据当时上诉人家特殊的情况（全家人老少3代人，共计11口人，居住非常困难）安排建设的，房屋建成后乡、村两级也同意补办手续。（二）一审判决在已经“确认被告迁西县旧城乡人民政府变更行政协议的行为违法”的前提下，仍将2006年11月14日迁西县旧城乡人民政府《关于滦河大桥北引线的情况说明》作为证据使用并故意曲解。三、一审判决内容明显不公平、不公正，且适用法律错误。（一）一审法院在错误认定的事实基础上作出错误判决，并称“如撤销变更决定，责令重新作出行政行为，将导致在程序上循环，浪费司法资源”，这属于法院主观臆断。保护公民的合法权益是《行政诉讼法》制定的目的和基本原则，一审判决明显对抗法律，剥夺上诉人的最基本权利。（二）一审判决证据明显不足，没有“会给国家利益、社会公共利益造成重大损失的”证据；一审判决引用的《行政诉讼法》第六十九条、第七十四条，适用法律明显错误。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十一条规定，人民法院审理行政协议案件，应当对被告订立、履行、变更、解除行政协议的行为是否具有法定职权、是否滥用职权、适用法律法规是否正确、是否遵守法定程序、是否明显不当、是否履行相应法定职责进行合法性审查。但一审法院并没有按照该条规定对案涉变更协议的通知书予以审查，案涉“通知书”没有遵守法定程序、没有适用的法律法规条文，在重审时仍“不予撤销”。综上，二被上诉人违背诚信，滥用职权，严重违反法定程序。一审法院认定事实错误，证据不足、适用法律不当。上诉人郭宝林上诉请求：一、撤销迁西县人民法院(2020)冀0227行初8号行政判决书。二、确认二被上诉人变更与上诉人签订的《滦水新城北岸新区房屋征收补偿安置协议》的行政行为违法。三、判令被上诉人迁西县房屋征收中心按《滦水新城北岸新区房屋征收补偿安置协议》履行关于上诉人的补偿安置义务。四、判令二被上诉人承担本案全部诉讼费。 被上诉人迁西县旧城乡人民政府当庭答辩称，2018年4月25日旧城乡政府先后多次接到龙王庙村原村干部及村民递交的举报信，同时还有龙王庙村支部委员会、村民委员会递交的反映信，反映在北岸新区征收时上诉人的房屋不属于2006年北引线合法搬迁户，不在当时村委会安排的新的宅基地48户名单之内，要求对上诉人房屋按无手续房屋对待。接到反映信后，旧城乡政府向上诉方、原村书记、反映人、原村干部进行调查，向县交通局调取2006年北引线拆迁原始档案资料，调查结果是2013年9月17日与上诉人签订的房屋征收补偿安置协议中将上诉人被拆迁的房屋性质认定为北引线拆迁户错误。故旧城乡政府于2019年5月16日作出了关于更正协议的函，并向房屋征收中心送达。2019年5月21日，旧城乡政府与房屋征收中心联合作出了变更安置协议通知书。旧城乡政府认为该案基于上诉人所在村村民、村干部、村支委、村委会的信访反映后，开展了相应调查工作，认定的基本事实清楚。作出更正通知是本着实事求是、有错必纠的原则，一审法院虽认定旧城乡政府不具备征收主体，但不应因此影响该案基本事实的认定，旧城乡政府尊重一审判决。 迁西县房屋征收中心当庭答辩称，答辩人根据2019年5月16日旧城乡人民政府送达的关于更正协议的函，于2019年5月21日与乡政府联合作出了关于变更安置协议通知书，该通知书认定事实清楚。一审判决适用法律正确，判决结果客观公正，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉，维持一审判决。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致，依法予以确认。但一审判决认定“原告郭宝林(北引线工程拆除房屋户主为其父亲郭振新)的房屋应属于‘临时建筑10户’中的其中一户”，证据不足，本院不予认可。 本院认为，行政协议是行政机关为了实现行政管理目标或者公共服务的目标，与行政相对人协商订立的具有行政法上的权利义务内容的协议，因此行政协议兼具行政性和合同性。本案审理的核心点即围绕行政协议的双性，对行政机关单方变更行政协议的合法性进行审查。一、关于被上诉人迁西县房屋征收办公室是否属于行使行政优益权单方变更案涉补偿安置协议。《最高人民法院关于审理行政协议若干问题的规定》第十六条规定，在履行行政协议过程上，可能出现严重损害国家利益、社会公共利益的情形，被告作出变更、解除协议的行政行为后，原告请求撤销该行为，人民法院经审理认为该行为合法的，判决驳回原告诉讼请求；给原告造成损失的，判决被告予以补偿。从该条司法解释的规定可以看出，行政优益权的行使是有界限的，为最大程度维护行政协议的稳定及行政机关的公信力，只有在履行行政协议会给国家利益或社会公共利益带来重大损失这一特定情形下才能行使行政优益权。本案中，一审判决认为迁西县房屋征收办公室为维护国家利益、公共利益，在发现原补偿安置协议中对郭宝林的房屋性质认定错误，导致郭宝林所获补偿数额大大超过应得数额，有悖公平、合理的补偿原则，故迁西县房屋征收办公室有权单方变更案涉补偿安置协议。对此，本院不予认可，理由如下：如果房屋性质认定错误，本案征收主体会多补偿郭宝林90平方米的住宅，但仅以多补偿90平方米的住宅即认定会对国家利益、公共利益造成严重损害，继而迁西县房屋征收中心可以基于行政优益权行使单方变更协议权，缺乏事实根据和法律依据，亦对郭宝林不公。二、迁西县房屋征收中心的单方变更行为是否符合民事法律规范。基于上述论述，本院对迁西县房屋征收中心在案涉补偿安置协议履行过程中行使行政优益权持否定态度，则本案应考虑适用民事法律规范的规定。根据原《中华人民共和国合同法》第七十七条规定，当事人协商一致的，可以变更合同。迁西县房屋征收中心在作出变更通知前未取得行政相对人认可，故该变更对郭宝林不应发生效力。 另，迁西县房屋征收中心主张案涉房屋性质认定错误，仅提供原认定单位龙王庙村村委会及旧城乡人民政府重新作出的认定表，并不足以证明房屋性质认定错误。案涉补偿安置协议签定后，郭宝林在协议履行过程中均予以积极配合，无证据证明其对于房屋性质认定错误存在主观故意或过失。故作为善意相对人，其在本案中有值得保护的信赖利益，如行政机关单方变更案涉补偿安置协议，会造成郭宝林信赖利益的受损，亦会有损国家公信力。且迁西县旧城乡人民政府并非征收主体，亦非案涉补偿安置协议的签定主体，其无权对案涉补偿安置协议作出变更。 综上，迁西县房屋征收中心和迁西县旧城乡人民政府作出的变更通知对案涉房屋性质的认定事实不清，证据不足，且单方变更行为缺乏法律依据，依照《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十六条第二款的规定，应予撤销，且依照该条第三款的规定，被上诉人迁西县房屋征收中心应继续履行原补偿安置协议。一审判决适用法律错误，本院依法予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十六条之规定，判决如下： 一、撤销河北省迁西县人民法院（2020）冀0227行初8号行政判决； 二、撤销迁西县房屋征收中心与迁西县旧城乡人民政府于2019年5月21日作出的《关于变更龙王庙村郭宝林的通知书》； 三、迁西县房屋征收中心继续履行与郭宝林签订的《滦水新城北岸新区房屋征收补偿安置协议》。 一、二审诉讼费用各50元，由被上诉人迁西县房屋征收中心负担。 本判决为终审判决。 审判长  刘威彤 审判员  刘天永 审判员  杜 倩 二〇二一年三月十日 书记员  于 欣