福建省龙岩市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2021）闽08行终17号 上诉人（原审原告）林友宁，男，1962年2月18日出生，汉族，住福建省龙岩市新罗区。 委托代理人赵锡龙、许莉红，福建岩风律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）漳平市自然资源局，住所地：福建省漳平市菁城街道江滨路**，统一社会信用代码11350881MB1574815H。 法定代表人卢远衡，局长。 上诉人林友宁因与被上诉人漳平市自然资源局行政协议一案，不服漳平市人民法院（2020）闽0881行初4号行政裁定以及（2020）闽0881行初4号之一行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 原审查明，2002年12月18日，漳平市人民政府以漳政［2002］综216号文件的形式，同意原漳平市国土资源局向社会公开挂牌出让位于漳平市桂林街道办事处上桂林村桂林××路××号的原漳平市石墨矿闲置土地。在公告中载明，出让土地面积为6000平方米。原告林友宁参与投标并取得了该地块的土地使用开发权。2003年1月13日，原告林友宁与原漳平市国土资源局签订《国有土地使用权出让合同》，合同约定：原漳平市国土资源局将位于漳平市桂林街道办事处上桂林村桂林××路××号的宗地总面积6000平方米，其中出让土地面积2600平方米，出让金为每平方米37.7人民币，以226200元的总价出让给原告林友宁作为建设住宅用地使用；原告应在双方签字后5日内（2003年1月18日前）向原漳平市国土资源局缴付50000元作为履行合同定金；被告同意在2003年3月1日前将出让宗地交付给原告；原告2003年5月1日前向原漳平市国土资源局缴纳剩余的176200元土地出让金。合同第十一条约定，该宗地范围内新建建筑物的建筑密度在43%以下，建筑限高为3层以下。合同第十五条约定，受让人在按本合同约定支付全部土地使用权出让金之日起30日内，按规定向出让人申请办理土地登记，领取《国有土地使用证》，取得出让土地使用权。合同第十七条还约定，受让方（即原告）如需改变本合同的土地使用条件，必须依法办理有关批准手续，并向出让人（被告）申请，取得出让人同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金，办理土地变更登记。原告依据合同约定向被告缴纳5万元定金后，剩余的176200元土地出让金未缴纳。2018年11月，原告向原漳平市国土资源局提出办理出具交地确认书并办理土地使用权证。原漳平市国土资源局于2018年12月13日向原告作出《关于林友宁请求办理出具交地确认书的复函》，该复函载明主要内容:林友宁与被告签订的《国有土地使用权出让合同》事实上已经终止，林友宁提出继续履行合同的主张缺乏事实和法律依据，无法支持。2019年9月23日，被告漳平市自然资源局向原告林友宁发出《关于退回土地出让合同价款的通知》，认为原漳平市国土局与原告林友宁签订的《国有土地使用权出让合同》因原告林友宁没有足额缴纳出让款，合同没有实际履行，导致该宗地持续闲置至今，合同事实上已终止，通知林友宁可以退还已缴纳的出让款，并于收到本通知后15日内办理相应合同清算退款手续，否则，由此造成的损失由林友宁自行承担。被告随之将该通知挂号邮寄原告林友宁。原告认为被告单方终止合同，损害原告合法权利，因此提起诉讼，请求判令：1、请求依法撤销2018年12月13日被告作出的漳国土资函［2018］127号《关于林友宁请求办理出具交地确认书的复函》；2、请求依法判决被告继续履行2003年1月13日与原告签订的《国有土地使用权出让合同》；3、本案诉讼费由被告承担。 原审另查明，2018年12月20日，中共漳平市委办公室、漳平市人民政府办公室关于印发《漳平市机构改革实施方案》的通知［漳委办发（2018）16号］，制定漳平市机构改革实施方案，将市国土资源局的职责，以及市发展和改革局的参与编制主体功能区规划职责，市住房和城乡规划建设局的城乡规划管理职责，市水利局的水资源调查和确权登记管理职责，市农业局的草地资源调查和确权登记管理职责，市林业局的森林、湿地等资源调查和确权登记管理职责等整合，组建漳平市自然资源局。 原审（2020）闽0881行初4号行政裁定认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一款规定“提起诉讼应当符合下列条件：……（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”，《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第一条第二款第(六)项规定“行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；”，第六十九条第一款规定“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……”，从以上规定可以看出，行政主体在作出最终行政决定过程中针对程序性事项所作的决定和处理，不是行政诉讼的受案范围，当事人若对程序性行为提起诉讼，则依法应裁定驳回起诉。联系本案第一项诉讼请求而言，原告林友宁起诉请求撤销被告2018年12月13日作出的《关于林友宁请求办理出具交地确认书的复函》［漳国土资函（2018）127号］，从该复函内容来看仅是被告漳平资源局对原告林友宁申请办理土地使用权登记报告作出核实过程中的程序性行为，并不是最终的行政处理决定，不直接对原告林友宁增加义务或减损权利，不属于行政诉讼的受案范围。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一款第（四）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（六）项、第（九）项、第（十）项，第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回原告林友宁诉讼请求中第一项的起诉。 原审（2020）闽0881行初4号之一行政裁定认为，被告漳平资源局作为法律授权的国有土地使用权出让方，其与原告林友宁签订的《国有土地使用权出让合同》的行为，是被告漳平资源局作为土地管理部门为实现土地行政管理目标，行使法律赋予的土地行政管理法定职权，与受让人即原告林友宁订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政协议，林友宁依此提起诉讼，属于行政诉讼受案范围。漳平资源局认为不属行政受案范围，理由不成立，本院不予支持。行政协议具有行政性、契约性双重性，被告漳平资源局作为县级以上土地管理部门，在出让桂林街道办事处上桂林村桂林××路××号，宗地总面积6000平方米，其中出让土地面积2600平方米之前，以《关于同意公开出让漳平市石墨矿闲置土地国有土地使用权的批复》［漳政（2002）综216号］依法取得土地所有者出让的授权，之后，漳平资源局履行了制定出让工作方案、向社会公开挂牌交易国有土地使用权的公告等土地出让程序，原告林友宁以竞买人身份参与招投标，最终以226200元价格竞买了该块国有土地使用权，双方于2003年1月13日签订了《国有土地使用权出让合同》，合同是双方当事人真实意思表示，没有违反有关法律法规规定，没有损害国家、集体或他人利益，合法有效。依照合同第五条“出让人同意在2003年3月1日前将出让宗地交付给受让人，……”；第九条第二期“人民币176200元，付款时间2003年5月1日之前”。第十五条“受让人在按本合同约定支付全部土地使用权出让金之日起30日内，应持本合同和土地使用权出让金支付凭证，按规定向出让人申请办理土地登记，领取《国有土地使用证》，取得出让地使用权”规定，原告应依照规定上缴剩余拖欠的出让金，及申办土地登记，领得《国有土地使用证》，但在合同签订后，原告林友宁除上缴5万元定金外，剩余的176200元未依约缴纳，被告漳平资源局亦未将出让地使用权交付原告林友宁，导致该宗地从2003年1月13日合同签订日起持续至今闲置达十多年。依照双方签订的合同第十七条“政府保留对本合同项下宗地的城市规划调整权……”，第三十三条“受让人应当按照合同约定进行开发建设，超过合同约定的动工开发日起满一年未动工开发的……；满2年为动工开发的，出让人可以无偿收回土地使用权……”，《福建省国有土地使用权出让工作规范（试行）》第一百一十四条第（一）项规定“未经批准中止建设连续满一年的，……；满2年未动工开发的，无偿收回土地使用权…”，联系本案涉诉出让的土地，闲置已达十多年，鉴于此，漳平市人民政府根据城市发展需要，对涉案土地变更调整方案，将涉案土地与其他地块出让他人作为建设项目用地及城市公园项目绿地，已致使《国有土地使用权出让合同》继续履行成为不可能，本院依法向原告林友宁释明，并征询其是否变更诉讼请求，但原告林友宁坚持原来的诉讼请求。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一款第（三）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回原告林友宁诉讼请求中的第二项的起诉。一审案件诉讼费50元，退回原告林友宁。 原审原告林友宁不服，向本院提起上诉称，一、在上诉人要求被上诉人出具交地确认书的请求后，被上诉人于2018年12月13日作出漳国资函［2018］127号《关于林友宁请求办理出具交地确认书的复函》，宣告上诉人与被上诉人签订的出让合同终止，拒绝上诉人提出的继续履行合同的主张，直接否定了上诉人继续履行合同的可能性，单方面免除了自身交付土地的义务，也未对上诉人进行任何补偿，其行为有违行政法诚实守信的基本原则，减损了上诉人的实质权利，同时上诉人因此无法继续履行合同，前期投入化为乌有，造成财产损失，所以，被上诉人以复函擅自解除与上诉人签订的行政协议，对上诉人财产权益造成大量损失，上诉人请求撤销该复函属于行政诉讼受案范围。本案复函直接拒绝上诉人交付土地的请求，不是程序性的行政行为，是具有外部性的行政行为。二、被上诉人恶意将案涉土地变更调整方案并出让于他人，制造案涉出让合同无履行不能的结果。上诉人要求继续履行本案《国有土地使用权出让合同》于法有据，合情合理，人民法院应当支持。综上，原审法院对上诉人要求撤销复函以及继续履行出让合同两项诉讼请求，分别作出驳回起诉的行政裁定，属于适用法律错误，请求二审法院撤销原审两份裁定，指令原审法院继续审理。 经审理查明，在二审诉讼过程中，经本院释明，上诉人明确其第二项诉讼请求为“请求依法判决被告继续履行2003年1月13日与原告签订的《国有土地使用权出让合同》约定的交地义务。” 本院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第一款规定：“第二审人民法院经审理认为原审人民法院不予立案或者驳回起诉的裁定确有错误且当事人的起诉符合起诉条件的，应当裁定撤销原审人民法院的裁定，指令原审人民法院依法立案或者继续审理。”本案中，被上诉人漳平市自然资源局于2018年12月13日作出的漳国土资函（2018）127号《关于林友宁请求办理出具交地确认书的复函》，载明“林友宁与漳平资源局所签订的《国有土地使用权出让合同》事实上已终止，林友宁提出继续履行合同的主张缺乏事实和法律依据，无法支持。”在事实上拒绝了上诉人林友宁提出的《关于请求办理出具交地确认书的报告》，直接影响了涉案《国有土地使用权出让合同》的权利义务，据此，上诉人林友宁以该复函系被上诉人作出的单方终止合同的行政行为起诉请求撤销该复函并请求被上诉人继续履行交地义务，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第二款第十一项规定的行政诉讼受案范围，林友宁的本案起诉符合法定起诉条件，应予以立案受理并依法作出实体判决。 综上，原审法院将复函认定为过程性行政行为，并在未准确释明的情况下认定上诉人的诉讼请求不具体，进而裁定驳回上诉人的起诉，属于适用法律错误，本院予以纠正。上诉人林友宁的上诉理由成立，对其上诉请求本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第二款第（十一）项、第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下： 一、撤销漳平市人民法院（2020）闽0881行初4号行政裁定； 二、撤销漳平市人民法院（2020）闽0881行初4号之一行政裁定； 三、指令漳平市人民法院对本案继续审理。 本案不收取案件受理费。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 卢宝报 审 判 员 黄智勇 审 判 员 丁建岩 二〇二一年三月九日 法官助理 严丽梅 书 记 员 谢冰燕 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第十二条人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼： （一）对行政拘留、暂扣或者吊销许可证和执照、责令停产停业、没收违法所得、没收非法财物、罚款、警告等行政处罚不服的； （二）对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施和行政强制执行不服的； （三）申请行政许可，行政机关拒绝或者在法定期限内不予答复，或者对行政机关作出的有关行政许可的其他决定不服的； （四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的； （五）对征收、征用决定及其补偿决定不服的； （六）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的； （七）认为行政机关侵犯其经营自主权或者农村土地承包经营权、农村土地经营权的； （八）认为行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争的； （九）认为行政机关违法集资、摊派费用或者违法要求履行其他义务的； （十）认为行政机关没有依法支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇的； （十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的； （十二）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。 除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第一百零九条第二审人民法院经审理认为原审人民法院不予立案或者驳回起诉的裁定确有错误且当事人的起诉符合起诉条件的，应当裁定撤销原审人民法院的裁定，指令原审人民法院依法立案或者继续审理。 第二审人民法院裁定发回原审人民法院重新审理的行政案件，原审人民法院应当另行组成合议庭进行审理。 原审判决遗漏了必须参加诉讼的当事人或者诉讼请求的，第二审人民法院应当裁定撤销原审判决，发回重审。 原审判决遗漏行政赔偿请求，第二审人民法院经审查认为依法不应当予以赔偿的，应当判决驳回行政赔偿请求。 原审判决遗漏行政赔偿请求，第二审人民法院经审理认为依法应当予以赔偿的，在确认被诉行政行为违法的同时，可以就行政赔偿问题进行调解；调解不成的，应当就行政赔偿部分发回重审。 当事人在第二审期间提出行政赔偿请求的，第二审人民法院可以进行调解；调解不成的，应当告知当事人另行起诉。