南昌铁路运输中级法院 行 政 裁 定 书 （2021）赣71行终36号 上诉人（原审原告）彭圣辉，男，1947年9月6日出生，汉族，住江西省南昌市安义县。 委托代理人彭义火，系原告之子。 上诉人（原审原告）彭义火，男，1976年2月20日出生，汉族，住江西省南昌市安义县。 被上诉人（原审被告）安义县自然资源局，住所地江西省南昌市安义县龙津镇人民路**国土大厦，统一社会信用代码：11360123MB1562363X。 法定代表人张江疆，该局局长。 委托代理人付海平，江西潦安律师事务所律师。 上诉人彭圣辉、彭义火与被上诉人安义县自然资源局不履行房屋登记法定职责一案，不服南昌铁路运输法院（2020）赣7101行初781号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭。本案现已审理终结。 原审法院审理查明：因安义县启动龙津镇仕桥彭家城中村（棚户区）改造项目，彭圣辉、彭义火的房屋在征收范围内。彭圣辉、彭义火与征收部门原安义县国土资源局、征收实施单位安义县龙津镇人民政府分别签订了房屋征收安置补偿协议书，对安置在国有土地上建设的安置房产权证的办理原则进行了约定。2019年9月18日，彭圣辉申购了仕桥嘉苑10号楼203室、14号楼101室，彭义火申购了仕桥嘉苑1号楼305室、14号楼404室。 2020年3月9日，彭圣辉、彭义火向自然资源局、不动产登记局（二单位住所地相同）邮寄了申请书，收件人为安义县自然资源局负责人。申请书内容包括“因急需用钱，需要办理彭圣辉所有的仕桥嘉苑10号楼203室、14号楼101室、23号楼302室及1501室，彭义火所有的仕桥嘉苑1号楼305室、14号楼404室、23号楼503室、24号楼203室的房屋不动产权证。收到申请书，请电话联系申请人到贵局填写申请表，缴付土地出让金，办理不动产证”等。同月12日，安义县自然资源局工作人员签收。彭圣辉、彭义火自称在邮件中放入了二人身份证复印件及申请书2份，但安义县自然资源局未按照申请书上留有的电话联系他们，彭圣辉、彭义火认为安义县自然资源局未履行颁证职责，故诉至法院，请求法院判令安义县自然资源局为其办理房屋不动产登记。 原审法院还查明，2018年12月30日，中共安义县委办公室、安义县人民政府办公室印发《安义县机构改革实施方案》，决定整合安义县国土资源局等部门职责，组建自然资源局，作为县政府工作部门，不再保留安义县国土资源局。自然资源局负责自然资源和不动产统一确权登记工作。 2020年2月26日，安义县不动产登记中心在登记大厅入口处张贴了《温馨提示》，内容为“鉴于当前我县疫情还十分严峻，根据安义县新冠××防控应急指挥部通告要求，安义县不动产登记中心窗口继续实行预约业务受理（预约事项仅限查询、注销、抵押及查封等业务）……”。庭审中，安义县自然资源局陈述《安义县人民政府办公室关于明确龙津镇仕桥彭家安置房办证等有关事项的批复》（安府办字〔2020〕114号，以下简称114号文件）已于2020年6月17日下发，彭圣辉、彭义火申请办理不动产登记需提交身份证、补偿安置协议书、申购安置房协议书、房屋维修基金缴款单等4个证明材料。 原审法院认为，根据《不动产登记暂行条例》第六条第二款“县级以上地方人民政府应当确定一个部门为本行政区域的不动产登记机构，负责不动产登记工作，并接受上级人民政府不动产登记主管部门的指导、监督”及《安义县自然资源局职能配置、内设机构和人员编制规定》第三条“负责自然资源和不动产统一确权登记工作”的规定，安义县自然资源局系本案适格的被告。 原审法院归纳本案的争议焦点为：一、安义县自然资源局是否收到彭圣辉、彭义火邮寄的身份证复印件及申请书；二、彭圣辉、彭义火的起诉是否符合法定条件。 关于焦点一，原审法院认为，安义县自然资源局未提交证据推翻其工作人员已收件的事实，也未提交证据证明其收到的是其他材料。同时，安义县自然资源局关于邮件显示系他人代收，不能证明其收到了彭圣辉、彭义火的申请书的意见与其答辩状上的意见相互矛盾。故可认定安义县自然资源局收到了彭圣辉、彭义火邮寄的身份证复印件及申请书。 关于焦点二，原审法院认为，彭圣辉、彭义火提起行政诉讼，人民法院作出实体判决的前提条件是，彭圣辉、彭义火起诉符合法定受理条件。起诉不符合法定受理条件的，人民法院应当裁定驳回起诉，而不是判决驳回诉讼请求。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第一款规定“在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。但有下列情形之一的除外：（一）被告应当依职权主动履行法定职责的；（二）原告因正当理由不能提供证据的”。据此，对应申请的行政行为提起行政诉讼的，彭圣辉、彭义火对起诉前是否向被告行政机关提出过申请，要承担初步证明责任。不能初步证明已经提出过申请的，起诉不符合法定条件，人民法院裁定不予立案；已经立案的，裁定驳回起诉。 根据《不动产登记暂行条例》第十五条第一款“当事人或者其代理人应当向不动产登记机构申请不动产登记”，第十六条第一款“申请人应当提交下列材料，并对申请材料的真实性负责：（一）登记申请书；（二）申请人、代理人身份证明材料、授权委托书；（三）相关的不动产权属来源证明材料、登记原因证明文件、不动产权属证书；（四）不动产界址、空间界限、面积等材料；（五）与他人利害关系的说明材料；（六）法律、行政法规以及本条例实施细则规定的其他材料。”及《不动产登记暂行条例实施细则》第九条“申请不动产登记的，申请人应当填写登记申请书，并提交身份证明以及相关申请材料。申请材料应当提供原件。因特殊情况不能提供原件的，可以提供复印件，复印件应当与原件保持一致”的规定，当事人向不动产登记机构申请不动产登记，不仅要提交登记申请书，还需提交上述法律法规规定的相关申请材料。 本案中，彭圣辉、彭义火向法院提交的证据仅能证明，其在新冠××疫情防控期间，在安义县自然资源局已公示暂只办理查询、注销、抵押及查封等预约业务的情况下，向安义县自然资源局邮寄了申请书及身份证复印件。而申请书中关于“收到申请书，请电话联系申请人到贵局填写申请表，缴付土地出让金，办理不动产证”的表述明显属于办理房屋不动产登记的预约申请。并且，彭圣辉、彭义火提交的证据不能证明其提交了《不动产登记暂行条例》第十六条规定的不动产登记相关申请材料，故不能认定其向安义县自然资源局提出过办理不动产登记的有效申请。综上，彭圣辉、彭义火关于应依照《不动产登记暂行条例》第十七条第二款“不动产登记机构未当场书面告知申请人不予受理的，视为受理”的规定，认定安义县自然资源局已受理申请的意见于法无据，不予支持。依照《最高人民法院关于适用的解释》第九十三条第一款的规定，裁定驳回彭圣辉、彭义火的起诉。 彭圣辉、彭义火不服一审裁定提起上诉，上诉请求：1.撤销南昌铁路运输法院（2020）赣7101行初781号行政裁定。2.请求法院判令被上诉人履行为上诉人办理房屋不动产登记职责。事实与理由：上诉人向被上诉人邮寄了登记申请，上诉人在被上诉人处领取不再受理通知书，询问不动产登记颁证的事，被上诉人工作人员让其问窗口，窗口工作人员又让其找负责的领导，负责的领导又让其去找窗口。据此，被上诉人没有书面答复不予受理房屋不动产登记办证申请的，视为受理。庭审后上诉人又向住建局、城投、房管局当面申请无果。请求法院支持诉请。 被上诉人安义县自然资源局答辩称，1.一审法院认定事实清楚。法院认定上诉人仅提交申请书但没有向答辩人提交相关办理材料，且上诉人虽然提交了申请书，但是并不是有效申请，达不到有效申请的条件。2.一审法院适用法律正确。对申请的行政行为提起行政诉讼的，上诉人对起诉前是否向行政机关提出过申请，要承担初步证明责任。不能初步证明已经提出过申请的，起诉不符合法定条件，人民法院裁定不予立案，已经立案的，裁定驳回起诉。故一审法院裁定驳回上诉人诉请具有法律依据。综上，请求驳回上诉，维持原裁定。 当事人向原审法院提交的证据材料已全部随案移送。二审查明的事实与原审认定的事实一致，依法予以确认。 二审另查明，安义县人民政府办公室2020年6月17日下发114号文件，同意尽快启动仕桥安置房不动产登记、发证工作。仕桥安置房不动产产权总证以建设单位安义县住建局的名义办理，而后将产权划转至县城投集团下属的房地产公司名下，再由县城投集团办理产权分割到户手续。每户凭身份证、补偿安置协议书、申购安置房协议书、房屋维修基金缴款单等四个证明材料办理不动产登记手续。 本院认为，本案系不履行法定职责之诉，构成不履行法定职责案件，一般需要符合三个条件：一是行政机关负有法定职责；二是行政相对人提出申请；三是行政机关有履行能力而未履行。有履行能力指的是行政机关于行政相对人提出申请时，能够作出相应行政行为，而不具备不可抗力以及事实履行不能的情况。本案中，根据《安义县自然资源局职能配置、内设机构和人员编制规定》第三条“负责自然资源和不动产统一确权登记工作”的规定，安义县自然资源局具有办理不动产登记的法定职责。彭圣辉、彭义火于2020年3月9日向安义县自然资源局邮寄申请材料时仍处于新冠××疫情防控期间。安义县自然资源局根据安义县新冠××防控应急指挥部《通告》要求，实行预约业务受理，预约事项仅限查询、注销、抵押及查封等业务。故彭圣辉、彭义火申请安义县自然资源局办理案涉房产不动产登记法定职责，因新冠××疫情防控不可抗力原因，安义县自然资源局不能履行。退一步即使要履行，也要进行预约。从彭圣辉、彭义火向安义县自然资源局邮寄的申请材料载明“收到申请书，请电话联系申请人到贵局填写申请表，缴付土地出让金，办理不动产证”也表明，其是预约申请，仍需前往安义县自然资源局填写申请表。因此，彭圣辉、彭义火向上诉人提出的申请属于预约申请，不属于有效的申请。 同时根据114号文件，2020年6月17日安义县人民政府才明确了仕桥安置房不动产登记、发证工作流程，即仕桥安置房不动产产权总证以建设单位安义县住建局的名义办理，而后将产权划转至县城投集团下属的房地产公司名下，再由县城投集团办理产权分割到户手续，每户凭相关证明材料办理不动产登记手续。因此，彭圣辉、彭义火于2020年3月9日申请办理不动产登记的时机仍不成熟。 综上，彭圣辉、彭义火起诉不符合法定受理条件。原审法院认定事实清楚，处理结果并无不当。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长  谭 闻 审 判 员  涂相荣 审 判 员  朱映红 二〇二一年三月九日 法官助理  陈 安 书 记 员  刘婉盈