浙江省温州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）浙03行初556号原告温州璋晓实业发展有限公司，住所地浙江省永嘉县南城街道龙翔中路**，统一社会信用代码91330324145379381A。法定代表人黄统友，董事长。委托代理人黄雪巨、邵柏瑜，浙江大界律师事务所律师。原告谢秀琴，女，1963年10月13日出生，汉族，住浙江省永嘉县。委托代理人张艳玲，北京美泰律师事务所律师。被告永嘉县人民政府，住所地浙江省永嘉县县前路**。法定代表人林万乐，县长。委托代理人朱清秸。委托代理人麻建春，浙江品嘉律师事务所律师。原告温州璋晓实业发展有限公司（以下简称璋晓实业公司）诉被告永嘉县人民政府征收房屋一案，本院于2020年9月24日立案后依法组成合议庭。原告谢秀琴于同年11月2日申请作为共同原告参加本案诉讼，本院予以准许。本案于2020年11月18日公开开庭进行了审理，原告璋晓实业公司的法定代表人黄统友及委托代理人黄雪巨、邵柏瑜，原告谢秀琴及其委托代理人张艳玲，被告永嘉县人民政府的委托代理人朱清秸、麻建春到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2020年9月8日，被告永嘉县人民政府作出永政发〔2020〕110号《永嘉县人民政府关于对南城街道龙翔村城中村改造范围内国有土地上房屋实施征收的决定》（以下简称被诉征收决定），主要内容为：因公共利益建设需要，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》和《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》相关规定，决定对南城街道龙翔村城中村改造范围内国有土地上房屋实施征收。该征收决定还包括征收范围、房屋征收部门及实施单位、实施期限等内容，并明确补偿依据为《南城街道龙翔村城中村改造项目国有土地上房屋征收与补偿安置方案》（以下简称涉案补偿方案），当事人不服的可以申请行政复议或提起行政诉讼。原告璋晓实业公司、谢秀琴诉称：二原告所有的国有土地及地上房屋位于被诉征收决定改造项目范围内。二原告认为，被告作出被诉征收决定，不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定，不符合“四规划一计划”要求，不符合公共利益条件，且程序违法、补偿方案不合理，严重侵害了原告的合法权益。现请求：撤销被告永嘉县人民政府于2020年9月8日作出的永政发〔2020〕110号《永嘉县人民政府关于对南城街道龙翔村城中村改造范围内国有土地上房屋实施征收的决定》。原告璋晓实业公司在举证期限内提供的证据有：1.营业执照、法定代表人身份证明、身份证，证明原告主体身份。2.被告官网简介，证明被告主体身份。3.被诉征收决定，证明被诉行政行为内容。4.龙翔中路2号房产证、土地证，证明原告房屋及土地在征收范围内，与被诉征收决定有利害关系。5.告知书，证明被告违反自愿原则胁迫原告腾空，已另案起诉。6.施工图，证明被告提供的测绘报告数据错误，说明被告的测量单位没有现场勘查、测量。原告谢秀琴在举证期限内提供的证据有：1.原告身份证及不动产权证明，证明原告的主体资格。2.被诉征收决定，证明被诉行政行为内容。3.补偿安置方案，证明被诉征收决定违法。被告永嘉县人民政府辩称：1.被告作出被诉征收决定，主体适格。依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》等规定，市、县级人民政府负责本区域的房屋征收与补偿工作。本案中，被告具有本辖区内房屋征收与补偿的法定职权。被告依法于2020年9月8日作出被诉征收决定，确定房屋征收部门为永嘉县住房和城乡建设局，房屋征收实施单位为永嘉县人民政府南城街道办事处。上述征收单位符合法律法规的规定，主体适格。2.被诉征收决定目的正当。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定，为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：“……（四）由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；（六）法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。”本案中，涉案项目区域内基础设施建设滞后，环境脏乱差，生活质量低下；社会治安薄弱，存在许多违法违章建筑，公共安全隐患等问题，被告对该基础设施落后地段进行旧城区改建，对该区域内国有土地上的房屋进行征收并对该区域的居民进行安置补偿，有利于提升配套设施建设，改善群众的生活条件以及居住条件，提高该区域内居民的生活质量，一定程度上还能带动该区域经济发展，进一步完善城市功能，符合公共利益的需要，征收目的正当。且涉案征收项目符合土地利用总体规划和控制性详细规划，同时符合永嘉县“十三五”国民经济和社会发展规划及2020年国民经济和社会发展计划。3.被诉征收决定程序合法。被告于2017年9月14日作出《永嘉县政府关于确定南城街道龙翔村城中村改造范围的公告》，公布了本次征收范围。2017年10月23日，被告公布了《南城街道龙翔村城中村改造项目国有土地上房屋征收与补偿安置方案（征求意见稿）》意见的通知。征求意见期限为2017年10月25日至2017年11月25日。期间被告依法进行了房屋调查登记。2019年12月12日完成《社会稳定风险评估报告》。2020年9月8日，被告作出被诉征收决定并经公告。上述程序符合《国有土地房屋征收与补偿条例》《浙江省国有土地上房屋征收和补偿条例》等法律规定的规定。综上，被告作出被诉征收决定主体适格，目的正当，程序合法，适用法律正确。请驳回原告的诉讼请求。被告永嘉县人民政府在举证期限内向本院提交了以下证据、依据：1.永嘉县发展和改革局《证明》；2.《永嘉县人民政府关于确定近5年（2017-2021年）城中村（旧村）改造项目建设计划的通告》永政发〔2017〕88号；3.永嘉县自然资源和规划局《关于南城街道龙翔村城中村改造项目符合城乡规划和专项规划的证明》，证据1-3证明南城街道龙翔村城中村改造项目符合永嘉县“十三五”国民经济和社会发展规划及2020年国民经济和社会发展计划，同时符合土地利用总体规划和控制性详细规划的事实。4.永嘉县财政局《关于下塘龙翔村城中村改造项目补偿资金保障的证明》，证明涉案征收补偿费用足额到位、专户存储、专款专用的事实。5.《永嘉县人民政府关于确定南城街道龙翔村城中村改造范围的公告》；6.《南城街道龙翔村城中村改造范围图》；7.照片；8.《永嘉县南城街道下塘片城中村改造二期工程建设项目土地勘测定界图》，证据5-8证明被告于2017年9月14日确定了征收并对征收范围进行公告的事实。9.《工程测量报告》，证明被告依法对涉案征收范围内原告房屋情况组织调查登记的事实。10.关于公开征求《南城街道龙翔村城中村改造项目国有土地上房屋征收与补偿安置方案（征求意见稿）》意见的通知，证明被告对征收补偿方案（征求意见稿）征求意见的事实。11.《永嘉县南城街道下塘片城中村改造二期（龙翔村、西前村）项目社会风险评估报告》，证明涉案征收项目已经进行了社会稳定风险评估，评估结果为：在采取风险防范和化解措施后，涉案项目社会风险等级为低风险。12.被诉征收决定；13.《永嘉县人民政府关于对南城街道龙翔村城中村改造范围内国有土地上房屋实施征收的决定的公告》第341号，证据12、13证明被告依法于2020年9月8日作出征收决定并进行公告的事实。14.《南城街道龙翔村城中村改造项目国有土地上房屋征收与补偿安置方案》；15.照片，证据14、15证明被告依法制定了房屋征收与补偿安置方案并进行公告的事实。16.《龙翔村已签协议名单》《拆迁安置协议书》，证明涉案征收范围内拆迁安置协议签约率达到98%的事实。原告璋晓实业公司于2020年11月9日向本院申请调取被告有关“四规划一计划”及专项资金账户等证据，经本院准许，被告在庭审后向本院补充递交了如下证据：17.永嘉县2020年度经营性用地出让计划；18.永政发〔2016〕62号《永嘉县国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》、永政发〔2020〕68号《关于下达2020年永嘉县国民经济和社会发展计划的通知》《2020年永嘉县国民经济和社会发展计划主要指标》；19.交易明细；20.国有土地用户名单；21.永征补告〔2020〕164号《征地补偿安置公告》。以上证据欲证明被诉征收决定的合法性。被告庭审后补充提交的证据，涉及被诉征收决定是否因公共利益需要、是否符合“四规划一计划”等实质要件及行政程序合法性的判断，本院均予以接纳。经质证，综合双方诉辩和陈述意见，本院对以上证据认证如下：1.原、被告共同提交的被诉征收决定，可以证明被诉行政行为的具体内容，本院予以采信。2.关于原告主体资格的证据。二原告的有关身份事项证据，可以证明其身份情况，予以采信；二原告提供的房产证、土地证、不动产权证，结合双方陈述，可以证明二原告所有的土地及房屋被纳入被诉征收决定确定的征收范围。3.关于被诉征收决定合法性的证据。被告提供的证据1-3、17-18只能证明在被诉征收决定作出前，自然资源和规划、发展和改革等有关职能部门存在相关规划或计划文本（文件），但不能据此认为该职能部门已经依法就案涉项目是否符合该县国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划及纳入国民经济和社会发展年度计划等出具证明文件。证据4、19，被告未予以具体说明，且相关材料尚不足以证明涉案项目已由财政预算足额保障、专户存储、专款专用。证据5-11、13-15、21可以证明被告作出被诉征收决定前所做的程序性事项，可以反映有关客观事实经过，予以采纳。证据16、20，因双方均确认涉案征收地块包含国有土地及集体土地，故上述证据无法证明被告主张的已达规定的签约比例，不予采信。经审理查明：原告璋晓实业公司拥有坐落于永嘉县南城街道龙翔中路2号不动产，并取得相关房屋所有权证及国有土地使用权证；原告谢秀琴拥有坐落于永嘉县南城街道望江南路149号不动产（土地性质为国有），并取得不动产权证。2017年5月5日，永嘉县人民政府发布《关于确定5年（2017-2021年）城中村（旧村）改造项目建设计划的通告》，其中龙翔村城中村改造项目被列入计划清单。同年9月14日，永嘉县人民政府发布《关于确定南城街道龙翔村城中村改造范围的公告》，载明：为切实改善南城街道龙翔村的整体环境，完善基础配套设施，改善交通状况，规范房屋建设，提升生活品质，决定启动南城街道龙翔村城中村改造项目，并划定了改造范围。10月23日，永嘉县人民政府发布《南城街道龙翔村城中村改造项目国有土地上房屋征收与补偿安置方案（征求意见稿）》意见的通知，征求意见期限自2017年10月25日至2017年11月25日。2019年12月12日，永嘉上塘中心城区建设投资有限公司作出《永嘉县南城街道下塘片城中村改造二期（龙翔村、西前村）项目社会风险评估报告》，评审意见为“本项目对推进上塘城市化建设、提高居民生活质量有重要意义。被拆迁户签约率已达95%以上，项目建设虽然还有社会风险，但风险可以控制。项目社会风险等级为中低风险”。2020年6月12日，永嘉县发展和改革局作出《证明》，称南城街道龙翔村城中村改造项目符合县“十三五”国民经济和社会发展规划及2020年国民经济和社会发展计划。同年6月24日，永嘉县自然资源和规划局作出《关于南城街道龙翔村城中村改造项目符合城乡规划和专项规划的证明》，称项目范围内涉及国有建设用地部分均符合土地利用总体规划和控制性详细规划。同年7月6日，永嘉县财政局出具《关于下塘龙翔村城中村改造项目补偿资金保障的证明》，称该项目于2019年10月份在中国农业银行上塘支行设立专款专用账户，补偿资金足额到位。同年9月8日，被告作出被诉征收决定并发布公告，公告内容涉及征收决定内容及补偿安置方案。二原告的房屋及土地在上述征收土地范围内，二原告不服该征收决定，向本院提起行政诉讼。本院认为：本案主要争议焦点是被诉征收决定是否合法。对此，本院具体评析如下：一、《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定：“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：……（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；……”第九条第一款规定：“依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。”《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》第七条规定：“符合国务院房屋征收补偿条例规定的公共利益情形，确需征收房屋的，由建设活动组织实施单位向房屋征收部门提出拟征收房屋范围，说明符合公共利益的具体情形。发展和改革、国土资源、城乡规划主管部门应当向房屋征收部门提供建设活动符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划的证明文件。因保障性安居工程建设、旧城区改建需要征收房屋的，发展和改革主管部门还应当提供建设活动符合国民经济和社会发展年度计划的证明文件。房屋征收部门经审查认为房屋征收符合法律、法规规定的，报设区的市、县（市、区）人民政府。设区的市、县（市、区）人民政府认为符合公共利益、确需征收房屋的，应当根据规划用地范围和房屋实际状况确定房屋征收范围，并予以公布。”第八条规定：“因旧城区改建需要征收房屋的，房屋征收范围确定后，房屋征收部门应当组织征询被征收人的改建意愿；百分之九十以上被征收人同意改建的，方可进行旧城区改建。”上述规定既是启动国有房屋征收的前置条件，也是国有房屋征收的法定程序，设区的市、县（市、区）人民政府及其相关职能部门在作出征收决定前应当遵循。本案中，涉案征收项目为“南城街道龙翔村城中村改造项目”，但被告并未提交“建设活动组织实施单位向房屋征收部门提出拟征收房屋范围，说明符合公共利益的具体情形”的证据，也没有提交土地利用总体规划、城乡规划、专项规划等材料；至今也未提交涉案征收项目的立项文件，以致本院无法判断涉案征收是属于何种公共利益需要，该城中村改造项目是否属于旧城改建，进而无法判断被诉征收决定是否符合上述法规规定的旧城改建的相关程序要求。被诉征收决定未附具体房屋征收红线图，且双方均认可征收范围内既包括国有土地征收也包括集体土地的征收，在此情况下被告提供的永嘉县自然资源和规划局作出的《证明》称涉案项目符合土地利用总体规划和控制性详细规划，缺乏事实根据，该《证明》不能作为被告作出被诉征收决定的有效依据。永嘉县发展和改革局虽确认涉案项目包含在《永嘉县国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》中，且涉案项目在永嘉县人民政府发布的《关于确定5年（2017-2021年）城中村（旧村）改造项目建设计划的通告》中，但上述材料不属于发展和改革主管部门提供的案涉建设活动符合国民经济和社会发展年度计划的证明文件。上述证明文件和有关建设计划不能代替具体建设项目的立项批复，也不能替代发展和改革主管部门提供的案涉建设活动符合国民经济和社会发展年度计划的证明文件，与本案征收决定缺乏关联。同时，因涉案城中村改造项目涉及国有土地上房屋征收与集体土地的征收，被告提供的有关签约材料未进行区分，导致无法计算改建意愿或签约率是否达到上述条例所规定的要求。因此，被告提供的证据不能证明其作出被诉征收决定前已具备相应的法定前提条件。二、《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条规定：“房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。”第十一条规定：“市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。”《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》第十一条第二款规定：“因旧城区改建需要征收房屋，半数以上被征收人提出征收补偿方案不符合国务院房屋征收补偿条例和本条例规定的，设区的市、县（市、区）人民政府应当组织由被征收人代表和公众代表参加的听证会。”本案中，被告虽对征收补偿方案进行公开征求意见，但没有证据表明征求意见的处理过程与结果，导致无法判断是否有半数以上被征收人提出异议、是否应当组织听证、是否存在被征收人放弃听证权利等情况。三、《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。”涉案项目虽编制了社会风险评估报告，但该评估报告中所载的拆迁户数亦未对国有土地和集体土地进行区分。国有土地上房屋征收与集体土地征收是完全不同的法律程序，该评估报告“拆迁户数”部分描述“被拆迁户754户，涉及企业33家”以及“可控性”部分描述“龙翔村房屋被征收只有11户未签订房屋拆迁安置补偿协议，97%以上已经签订房屋拆迁补偿安置协议”，本身数据基数已经错误，故可控性结果自然亦不能采信。况且风险评估报告也没有按照上述规定提交政府常务会议讨论决定。四、《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十五条规定：“房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。”第二十四条规定“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。”从上述规定来看，市、县人民政府作出房屋征收决定前应先行组织有关部门对未经登记的建筑依法进行调查、认定和处理，只有经依法认定为违法建筑的，才不予补偿。但需要说明的是，未经登记的建筑并非均属违法建筑，也并非所有违法建筑均须无偿拆除。征收范围内的房屋情况复杂，尤其是城中村或旧城区，存在大量因历史原因未依法办理产权登记或未依法办理审批许可手续的建筑，对征收范围内的此类建筑，并不能以纳入征收范围、不符合现行规划为由，不作具体区分一律无偿拆除。因此，上述条文中规定的不予补偿的违法建筑，应是经有关部门依据土地、规划等相关法律法规规定的标准和过罚相当原则，根据违法建设行为及违法建筑的违法程度，确认为无法采取改正措施，应予限期拆除的建筑。本案中，被告没有提交证据证明其已经在作出被诉征收决定前尽到对征收范围内的房屋进行整体调查登记、确认、公示。且从被告提交的《工程测量报告》显示，原告璋晓实业公司尚有部分未登记建筑，被告也没有对未经登记建筑组织相关职能部门进行调查、认定和处理。综上，被告永嘉县人民政府作出的被诉征收决定认定事实不清，主要证据不足，程序违法，依法本应予以撤销。鉴于涉案征收范围内大部分被征收人已经签订房屋补偿安置协议且房屋已被拆除，如撤销被诉征收决定，会给大部分被征收人的权益造成损害，故被诉征收决定依法应确认违法，并责令被告采取相应补救措施。永嘉县人民政府应补充确定涉案城中村改造的具体建设项目，依法补办相关立项、规划、土地等审批或许可手续，由相关职能部门提供符合有关规划、计划的证明文件。被告还应组织有关职能部门依法对征收范围内未登记建筑进行调查、认定和处理，进一步明确征收红线范围，修改完善涉案补偿安置方案以及依法依规做好社会稳定风险评估等，以确保被征收人的合法权益。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项、第七十六条的规定，判决如下：一、确认被告永嘉县人民政府于2020年9月8日作出的永政发〔2020〕110号《永嘉县人民政府关于对南城街道龙翔村城中村改造范围内国有土地上房屋实施征收的决定》违法；二、责令被告永嘉县人民政府根据本生效判决采取相应的补救措施。本案案件受理费50元，由被告永嘉县人民政府负担。如不服本判决，可以在本判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院。审 判 长  来 敏审 判 员  章宝晓人民陪审员  陈小敏二〇二一年三月二十三日法官 助理  李 伟书 记 员  蒋 罕14-13-