山西省吕梁市中级人民法院行政裁定书（2021）晋11行再1号再审申请人(一审原告、二审上诉人):张×1，山西省汾阳市人。委托诉讼代理人：李×，现住汾阳市，系张×1外甥。委托诉讼代理人：张×2，汾阳市人，系张×1之子。被申请人（一审被告、二审被上诉人）：汾阳市自然资源局。法定代表人：张×3。委托诉讼代理人：王×。委托诉讼代理人：黄×，北京德和衡（太原）律师事务所律师。被申请人（一审第三人、二审被上诉人）：山西世纪光华石化有限公司。法定代表人：车×，系该公司董事长。委托诉讼代理人：葛×。再审申请人张×1因诉汾阳市自然资源局、一审第三人山西世纪光华石化有限公司不服土地行政处罚决定及要求履行法定职责一案，不服本院（2018）晋11行终103号行政裁定，向山西省高级人民法院申请再审。山西省高级人民法院于2020年8月24日作出（2019）晋行申109号行政裁定，指令本院再审本案。本院依法另行组成合议庭，审理了本案。再审申请人的委托诉讼代理人李×、张×2、被申请人汾阳市自然资源局的委托诉讼代理人王×、黄×、被申请人山西世纪光华石化有限公司的委托诉讼代理人葛×到庭参加诉讼。本案现已审理终结。再审申请人张×1申请再审称，一、本院二审驳回其起诉存在错误，本院二审既然认可一审法院查明的事实，却又否认其是本案利害关系人，系对事实认定错误，做出的判决属枉法裁判。二、本院二审认定其不属本案利害关系人的证据不足。本案从其向所在市的农经局投诉和向被申请人举报开始，一直就是围绕第三人非法侵占其耕地进行，其所在的市农经局做出决定，本案第三人应退还其耕地并赔偿其损失，充分证明其一直是该案的利害关系人，本院二审认定其不属本案利害关系人无任何证据能证明。本案应对被申请人行政行为的合法性进行审查，而不应随便找个理由驳回其起诉。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。明确了法院审查行政行为的方式，就是对照法律、法规的规定，审查行政机关的行为是否符合规定。《行政诉讼法》第七十条规定：行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（二）适用法律、法规错误的；（六）明显不当的。明确了法院对行政行为具有司法监督权，行政机关作出行政行为明显不当的，人民法院予以撤销，并要求其重作。因此，被申请人汾阳市囯土资源局作出的《汾国土资罚字（2016）第325号行政处罚决定》未全部依照法律规定处罚明显不当，导致汾阳法院无法强制执行，势必影响到其对承包耕地的使用权的行使，也影响到其的合法权益，其属本案的利害关系人，故有权要求被申请人重新作出行政处罚。《行政诉讼法》第七十二条规定：人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。因此，被申请人汾阳国土资源局作出的汾国土资罚字（2016)第325号行政处罚决定的行政行为，未完全依照《土地管理法》第七十六条的全部法律规定履行其法定处罚职责的行政行为违法，属适用法律遗漏。三、二审裁定适用法律错误。汾阳法院（2017)晋1182行申63号裁定认定被申请人行政处罚不当，而一审离石区法院（2018)晋1102行初9号裁定又引用《行政诉讼法》第69条认为适用法律正确，相互矛盾。被申请人汾阳市自然资源局辩称，其作出的行政处罚决定所依据的事实清楚、证据确实充分、适用法律正确，程序合法，请求驳回再审申请人的诉讼请求。被申请人山西世纪光华石化有限公司辩称，2005年年初，张×1、张志明将他们承包的大多数为“耙道地”的15.77亩土地（其中包含2003年该公司占有的1.47亩土地）以“家中劳力少、加之别的活计多”为由，退回土地所在的石家庄村委会。一方面该公司与石家庄村委会在2005年1月6日签订土地租赁协议，并在同年的11月8日一次性支付给张×1等人18万元的地上农作物、果树等附着物补偿款。地上附着物不足以赔偿1万元以上，实为该公司赔偿占用张×1、张志明耕地费用。另一方面，当初加油站扩建时，施工期2个月无人出面干涉。该公司不存在侵占再审申请人张×13.3043亩“耙道地”的情形。张×1向一审法院起诉请求：一、请求确认被告作出的“汾国土资罚字(2016)第325号行政处罚决定”的行政行为违法；二、请求判令被告重新依法作出具体行政行为。一审法院认定事实：1995年1月1日，原告张×1与汾阳县栗家庄乡石家庄村委在栗家庄乡农经站的鉴证下，签订了编号为29603的农村合作经济承包合同书，承包了地名为“耙道地”、面积为4.89亩、性质为耕地的土地，承包期为30年。2003年,原告以原告“耙道地”旁边的第三人所开设的加油站非法侵占原告土地为由，多次向汾阳市、乡各级政府部门农经局、国土资源局等相关部门反映第三人的非法占地行为。2012年6月5日，汾阳市农经中心出具了《关于栗家庄乡石家庄村张×1上访问题的调查情况》，该情况中载明第三人山西世纪光华石化有限公司占用了原告土地。2015年8月20日被告汾阳市国土资源局受理了原告的信访事项，作出汾国土资罚字(2016)第325号行政处罚决定，责令第三人退还非法占用的集体建设用地3.3043亩并处罚款2.4232万元。2017年，被告向汾阳市人民法院申请强制执行“汾国土资罚字(2016)第325号行政处罚决定”，汾阳市人民法院以被告作出的处罚决定未对第三人在违法占地上新建的建筑物和其他设施作出处理,属于处罚不当,导致无法执行，裁定不准予强制执行汾国土资罚字(2016)第325号行政处罚决定。原告认为被告未依法履行职责，诉至该院。一审法院认为，关于原告诉请确认被告作出的汾国土资罚字(2016)第325号行政处罚决定违法的诉讼请求，因汾阳市人民法院（2017）晋1182行审63号《行政裁定书》已明确了被告作出的处罚决定未对土地上新建的建筑物和其他设施作出处理，属处罚不当。该生效法律文书对被告的行政行为违法作出了确认，故该院对被告该行政处罚决定不再重复确认违法。关于原告诉请的请求判令被告重新依法作出具体行政行为，因该院不对具体行政行为确认违法，故该院不单独判决被告重新作出行政行为。原告可另行向被告提出申请，要求其履行法定职责，请求重新作出行政处罚，如其不履行，可另案起诉。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告张×1请求确认被告作出的“汾国土资罚字(2016)第325号行政处罚决定”的行政行为违法的诉讼请求；驳回原告张×1请求判令被告重新依法作出具体行政行为的诉讼请求。案件受理费50元，由原告负担。张×1上诉请求：1、撤销山西省吕梁市离石区人民法院（2018）晋1102行初9号行政判决；2、改判确认被上诉人在对原审第三人作出的《汾国土资罚字（2016）第325号行政处罚决定》中，未完全依照《土地管理法》第七十六条的全部法律规定履行其法定处罚职责的行政行为违法；3、判令被上诉人对原审第三人违法占用农用地的行为，完全依据《土地管理法》第七十六条的全部规定，重新依法作出行政处罚决定的具体行政行为；4、本案诉讼费用由被上诉人承担。二审经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院二审予以确认。本院二审认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，上诉人张×1提供的承包合同书仅能够说明其承包了“耙道地”中的4.89亩土地，但并未载明具体的位置及四至范围。其对被上诉人汾阳市国土资源局作出的汾国土资罚字（2016）第325号行政处罚决定书涉及的3.3043亩土地是否享有合法权属，并未提供证据予以证实，不能证实其与本案具有利害关系，故其无权提起要求确认被上诉人作出的行政行为违法，并要求被上诉人重新作出行政行为的诉讼请求，对其起诉应予驳回。综上所述，一审判决认定事实清楚，但适用法律有误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一款第（一）项、第八十九条第一款第（二）项的规定，裁定如下：撤销山西省吕梁市离石区人民法院（2018）晋1102行初9号民事判决；驳回上诉人张×1的起诉。一审案件受理费费50元，二审案件受理费50元，均予以退回。本院再审经审理查明的事实与原一、二审认定的事实基本一致。并查明，再审申请人张×1曾起诉请求判令本案原审第三人山西世纪光华石化有限公司返还非法占用其耙道地2亩耕地，本院于2017年8月21日作出（2017）晋11民终1212号民事裁定，认为再审申请人诉争的土地使用权不明确，应由有关政府部门处理，并驳回了再审申请人张×1的起诉。再审庭审中，再审申请人对收到原审第三人的补偿款认可，但认为与本案行政诉讼无关。本院认为，本案的主要争议焦点是再审申请人张×1对涉案行政处罚决定是否具有诉讼主体资格。最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第十二条规定，有下列情形之一的，属于上述规定的“与行政行为有利害关系”：（一）被诉的行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的；（二）在行政复议等行政程序中被追加为第三人的；（三）要求行政机关依法追究加害人法律责任的；（四）撤销或者变更行为涉及其合法权益的；（五）为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的。本案中，被申请人汾阳市自然资源局针对原审第三人山西世纪光华石化有限公司非法占用集体用地3.3043亩行为作出责令退还的处罚决定，并未涉及到再审申请人，再审申请人并非行政处罚等程序中的第三人。再审申请人所提供证据并不能证明本案行政处罚涉及其的合法权益。故本院二审裁定驳回起诉正确，应予维持。再审申请人张×1的再审理由不成立，不予支持。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十九条、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：维持本院（2018）晋11行终103号行政裁定。本裁定为终审裁定。审判长 冯光英审判员 李 月审判员 李侯虎二〇二一年三月八日书记员 李慧文