河南省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）豫行终3359号 上诉人（原审原告）刘东林，男，汉族，1957年9月17日出生，住河南省郑州市惠济区。 委托代理人郝春玲，女，汉族，1967年5月18日出生，住郑州市金水区，系刘东林之妻。 委托代理人李洋，河南明治律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）荥阳市人民政府，住所地河南省荥阳市索河路032号。 法定代表人王效光，该市人民政府市长。 委托代理人任晓贝。 原审第三人荥阳市林业局，住所地荥阳市惠民路与康泰路交叉口。 法定代表人李继锋，该局局长。 出庭应诉负责人沈海滨，该局副局长。 委托代理人侯鸿宇，河南神龙剑律师事务所律师。 上诉人刘东林因与被上诉人荥阳市人民政府、原审第三人荥阳市林业局行政补偿一案，不服河南省郑州市中级人民法院（2020）豫01行初1064号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人刘东林的委托代理人郝春玲、李洋，被上诉人荥阳市人民政府的委托代理人任晓贝，原审第三人荥阳市林业局的出庭应诉负责人沈海滨及委托代理人侯鸿宇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 上诉人刘东林原审诉讼请求：1、判令荥阳市人民政府补偿刘东林所承包黄河滩土地上的变压器、线杆、鱼塘、机井、路、树木等附属物及土地租金两项损失共计6216206.94元；2、本案诉讼费由荥阳市人民政府承担。 原审法院查明：2003年8月11日，郑州市人民政府就建立河南郑州黄河湿地自然保护区一事向河南省人民政府作出请示。2004年11月19日，河南省人民政府作出批复，同意建立河南郑州黄河湿地省级自然保护区，划分为三个功能区，核心区、缓冲区、实验区，荥阳境内的黄河河道及滩区在此范围内。 2012年2月，刘东林与荥阳市广武镇陈沟村第一、二、七组村民分别签订土地承包合同三份，并支付了相应租金。2013年刘东林取得郑州黄河河务局荥阳市黄河河务局颁发的施工许可证。2014年7月20日，刘东林以荥阳市广武镇东林水产渔业养殖场的名义在荥阳市农业农村工作委员会进行新型农业组织登记备案。环保部卫星环境应用中心《2016年河南省省级保护区人类活动遥感监测报告》中涉及的黄河湿地省级自然保护区的人类活动点位包括刘东林的渔场。2017年12月19日，郑州市人民政府下发《关于郑州市黄河湿地自然保护区遥感监测人类活动核查问题整改处理的通知》，并列出了荥阳市自然保护区人类活动核查核实问题清单，其中清单7和17项为刘东林的鱼塘和管理房，分别位于黄河湿地省级自然保护区核心区和缓冲区内。 2017年12月26日，荥阳市人民政府印发《关于印发彻底做好荥阳市黄河湿地自然保护区人类活动核查问题整改工作的通知》，要求包含荥阳市林业局在内的相关职能部门切实履行职责，完成生态整治修复。2018年5月11日，荥阳市林业局和荥阳市征收办、荥阳市广武镇政府等相关单位对刘东林承包土地内部分附属物进行了调查登记。2018年11月30日，荥阳市广武镇人民政府支付刘东林补偿款619万元。2019年，刘东林之妻郝春玲以黄河湿地治理中对刘东林承包土地上的附属物未足额补偿为由多次向荥阳市林业局提出补偿请求，荥阳市林业局未予补偿，后刘东林提起本案诉讼。 原审法院认为，《河南省湿地保护条例》第十六条规定：“县级以上人民政府应当建立湿地生态效益补偿机制，……因湿地保护和管理致使相关权利人的合法权益受到损害的，应当依法给予补偿；对其生产生活造成影响的，应当作出妥善安排。”本案系刘东林主张荥阳市人民政府在黄河湿地自然保护区内人类活动核查问题整改过程中补偿不到位而引发的行政补偿之诉，而非对政府相关部门依职权确定的整改范围而提起的诉讼，故本案属于行政案件受案范围。 关于刘东林的赔偿请求是否成立问题。《中华人民共和国自然保护区条例》第三十二条规定，在自然保护区的核心区和缓冲区内，不得建设任何生产设施。《河南省湿地保护条例》第二十五条等相关条例规定，在湿地保护范围内不得开展生产经营活动。2017年12月19日，郑州市人民政府《关于郑州黄河湿地自然保护区遥感监测人类活动核查问题整改处理的通知》下发了自然保护区人类活动核查核实报告，列出了荥阳市自然保护区人类活动核查核实问题清单，要求按照问题清单进行整改。2017年12月26日，《荥阳市黄河湿地自然保护区人类活动核查清单整治工作领导小组文件》中附件2荥阳黄河湿地省级自然保护区人类活动遥感监测核查核实主要问题清单中显示刘东林的鱼塘、管理房等处于核心区、缓冲区的部分附属物属于整改范围内。上述问题清单涉及到的刘东林附属物已经清点完毕，并参照《郑州市人民政府关于调整国家建设征收集体土地青苗费和地上附属物补偿标准》（郑政文〔2014〕142号）补偿到位，各方当事人对此均无异议，原审法院予以确认。现刘东林要求荥阳市人民政府补偿的附属物包含其所承包黄河滩地上的变压器、线杆、鱼塘、机井、路、树木等附属物及土地租金损失。刘东林主张的未补偿附属物位于郑州黄河湿地省级自然保护区内，位于核心区和缓冲区的部分附属物尚未进行清点，位于实验区的部分附属物进行了测量登记，但上述附属物均不在本次人类活动核查问题整改范围内，荥阳市人民政府也未对上述附属物作出拆除清理决定或者实施拆除清理行为，上述附属物仍处于停产停业前状态，同时，刘东林也未举证证明其合法权益因此遭受侵害，故刘东林的诉请缺乏事实和法律依据，不予支持。土地租金系刘东林支付给案外人的土地租赁费用，刘东林可另寻其他法定途径予以解决。 综上，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第四项、第三十六条第四项、第八项及《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回刘东林的诉讼请求。案件受理费50元，由刘东林负担。 上诉人刘东林上诉称：1、刘东林按政府要求从黄河滩退出渔业养殖，不再经营，处于停产停业状态，其合法经营土地上的附属物无法产生使用价值，显然是对刘东林这部分权益的侵害，是客观的损失，应得到合理的补偿。2、根据《河南省湿地保护条例》的禁止性规定，湿地自然保护区的核心区内不准有人类进入、缓冲区内不准开展生产经营活动，在政府开展湿地整改工作后，刘东林已经丧失了对核心区和缓冲区内剩余附属物的利用和控制，附属物虽然尚且存在，但不能产生经济效益，更能够说明刘东林的合法权益因此受损。3、刘东林的土地租金损失是因荥阳市人民政府的行为导致的客观损失，属于本案的补偿范围，应一并处理。4、刘东林在诉讼阶段提交了司法鉴定申请，原审法院判决中对此只字未提，损害了刘东林的合法权益。请求：1、依法撤销（2020）豫01行初1064号行政判决，改判支持刘东林的诉讼请求或发回重审；2、一、二审诉讼费用由荥阳市人民政府承担。 被上诉人荥阳市人民政府答辩称：1、刘东林要求荥阳市人民政府对剩余附属物作出补偿不属于行政诉讼受案范围。荥阳市人民政府基于黄河湿地生态环境资源保护等公共利益的需要，依据《郑州市人民政府关于郑州黄河湿地自然保护区遥感监测人类活动核查问题整改处理的通知》（郑政明电【2017】8号）及《郑州黄河湿地省级自然保护区荥阳市辖区内人类活动核查核实报告》认定补偿范围，不属于人民法院审查监督范围。2、刘东林要求补偿的主张无事实和法律依据。（1）刘东林在案涉土地的经营行为违反《中华人民共和国自然保护区条例》和《河南省湿地保护条例》的相关内容，属于非法行为，依法不应予以补偿。（2）为实现环境资源治理，推进省市要求的对湿地自然保护区人类活动的清理整治工作，基于“尊重历史、照顾现实”的原则，对刘东林属于整改范围内的附属物已调查统计并发放了619万补偿款，刘东林已经进行合理的补偿。（3）刘东林在黄河湿地实验区及剩余的附属物不属于整改范围，其合法权益并未受到侵害。综上，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回刘东林的上诉，维持原判。 原审第三人荥阳市林业局答辩称：1、刘东林在案涉土地的经营行为违反《中华人民共和国自然保护区条例》和《河南省湿地保护条例》的相关内容，属于非法行为，依法不应予以补偿。2、刘东林要求对《郑州市人民政府关于郑州黄河湿地自然保护区遥感监测人类活动核查问题整改处理的通知》（郑政明电【2017】8号）及《郑州黄河湿地省级自然保护区荥阳市辖区内人类活动核查核实报告》中要求整改范围外的附属物进行补偿无事实和法律依据。3、为实现环境资源保护，推进省市要求的对湿地自然保护区人类活动的清理整治工作，基于“尊重历史、照顾现实”的原则，对刘东林已经进行了合理的补偿。综上，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回刘东林的上诉，维持原判。 本院认为：1、刘东林与荥阳市广武镇陈沟村第一、二、七组村民签订土地承包经营合同，在河南郑州黄河湿地自然保护区内从事生产经营活动，该经营活动是否合法，荥阳市人民政府对刘东林在河南郑州黄河湿地自然保护区内的剩余附属物是否应予补偿，原审对上述问题未予查明。2、如果荥阳市人民政府对刘东林位于河南郑州黄河湿地自然保护区内的剩余附属物应予补偿，由于荥阳市人民政府对刘东林的上述剩余附属物并未进行全部清点，也未确定该附属物的价值，刘东林请求予以补偿的基本事实不清。 综上，原审判决认定基本事实不清。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第三项的规定，裁定如下： 一、撤销河南省郑州市中级人民法院（2020）豫01行初1064号行政判决； 二、本案发回河南省郑州市中级人民法院重审。 本案二审案件受理费50元予以退还刘东林。 审判长  张同仁 审判员  于保林 审判员  荆向丽 二〇二一年三月四日 书记员  齐冬冬