山东省济南市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）鲁01行终217号 上诉人（一审被告）济南市自然资源和规划局，住所地济南市。 法定代表人杨永斌，局长。 委托代理人刘文杰，该单位工作人员。 委托代理人李志涛，山东泉运律师事务所律师。 被上诉人（一审原告）济南天淼牧业有限公司，住所地济南市。 法定代表人吴淼，执行董事。 委托代理人张亚飞，该公司员工。 上诉人济南市自然资源和规划局（以下简称市自然资源和规划局）因与被上诉人济南天淼牧业有限公司（以下简称天淼公司）行政处罚纠纷一案，不服济南市历下区人民法院（2020）鲁0102行初167号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院查明，2019年2月22日，原济南市国土资源局作出济国土资罚字[2018]第56号《行政处罚决定书》（以下简称56号处罚决定），主要内容为：“被处罚单位名称：济南天淼牧业有限公司；……经调查认定的主要违法事实:你单位未经批准，于2012年非法占用济南市新旧动能转换区(原天桥区)大桥街道办事处魏梁村委会集体土地计1090.86平方米(耕地1006.31平方米、其他农用地84.55平方米)建设办公楼。截止目前，项目用地未办理合法用地手续。上述行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第43条第一款“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地;但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡(镇)村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外”和第44条第一款“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续”的规定，属非法占用集体土地行为。经核实，该宗地1090.86平方米其中耕地1006.31平方米、其他农用地84.55平方米，该宗地不符合土地利用总体规划。以上事实有下列证据证实:询问笔录、现场勘测笔录(附土地勘测定界图)、《责令改正违法行为通知书》、《鉴定书》、土地利用现状图(局部)、土地利用总体规划图(局部)、《法定代表人身份证明及委托书》、现场照片，备案，招聘广告以及备案通知等。我局于2019年1月4日依法向你下达了《行政处罚告知书》(济国土资罚告字[2018]56号)、《行政处罚听证告知书》(济国土资罚听告字[2018]56),你单位于2019年1月7日向我局提出听证申请，我局于2019年1月25日举行了听证会，并于2019年2月13日形成了听证纪要。依据《中华人民共和国土地管理法》第76条“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款;对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任”的规定和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第42条“依照《土地管理法》第七十六条和《济南市国土资源行政处罚裁量基准》的规定处以罚款的罚款额为非法占用土地每平方米30元以下”的规定，决定处罚如下:1、责令济南天淼牧业有限公司将非法占用的1090.86平方米集体土地退还给济南市新旧动能转换先行区(原天桥区)大桥街道办事处魏梁村民委员会;2、限济南天淼牧业有限公司15日内拆除在非法占用的济南市新旧动能转换先行区(原天桥区)大桥街道办事处魏梁村民委员会1090.86平方米集体土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状;3、对非法占用1006.31平方米耕地的行为，按非法占地每平方米25元罚款，计25157.75元;对其非法占用84.55平方米其他农用地行为，按非法占地每平方米20元罚款，计1691元;共计26848.75元(贰万陆仟捌佰肆拾捌圆柒角伍分)。履行方式和期限:你单位应当自收到行政处罚决定书之日起十五日内履行本处罚决定。罚没款到济南市国土资源局(地址:济南市****)开具“罚没缴款书”后，在济南市内工商银行、农业银行、建设银行等代收罚款银行的就近网点缴纳，并持代收银行加盖收讫章的“罚没缴款书”到济南市国土资源局换回款收据……” 一审庭审中，被告陈述“2017年土地监管部门对其用地情况进行检查时，发现存在建设永久性建筑物。该建筑物地上3层、地、地下**公楼占地1090平方米，建成建筑面积2600平方米，该建筑物全部进行了装修，一层有大厅、办公室，二层共有9个房间，其中5个房间摆设餐桌、餐椅等酒店餐饮用具，三楼共8个房间，其中8个房间按酒店客房标准进行装修、摆设。根据用地前一年大桥街道办事处2011年度土地利用现状图判定地类违法占地1090.86平方米,属农用地耕地1006.31平方米、其他农用地84.55平方米;根据大桥街道土地利用总体规划(2006-2020年)大桥街道土地利用总体规划图判定，此宗地不符合大桥街道土地利用总体规划。巡察发现违法行为后，天桥国土局要求原告进行整改，原告未按照要求进行整改。原告未办理农转用手续或者征用手续的情况下，擅自将设施农用地建设永久性建筑物用于办公、餐饮、居住，属非法占用集体土地行为”。被告在处罚决定书中记载，证实上述事实的证据包括“询问笔录、现场勘测笔录(附土地勘测定界图)、《鉴定书》、土地利用现状图(局部)、土地利用总体规划图(局部)等”，但均未向一审法院提交书面证据，也未在举证期限内向一审法院提出延期举证申请。 一审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款规定：“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查”。《国土资源行政处罚办法》第二条规定：“县级以上国土资源主管部门依照法定职权和程序，对自然人、法人或者其他组织违反国土资源管理法律法规的行为实施行政处罚，适用本办法。”第五条规定:“国土资源违法案件由土地、矿产资源所在地的县，但法律法规以及本办法另有规定的除外。”依照上述规定，被告市资源和规划局作为济南市人民政府国土资源主管部门，对本辖区内土地违法案件有监督检查并作出处罚决定的行政职权和管辖权限，执法主体适格。《国土资源行政处罚办法》第十一条规定：“国土资源主管部门发现自然人、法人或者其他组织行为涉嫌违法的，应当及时核查。对正在实施的违法行为，应当依法及时下达《责令停止违法行为通知书》予以制止……”第十二条规定：“符合下列条件的，国土资源主管部门应当在十个工作日内予以立案：（一）有明确的行为人；（二）有违反国土资源管理法律法规的事实；（三）依照国土资源管理法律法规应当追究法律责任……”第十三条规定：“立案后，国土资源主管部门应当指定案件承办人员，及时组织调查取证。调查取证时，案件调查人员应当不少于二人，并应当向被调查人出示执法证件。”第二十四条规定：“案件调查终结，案件承办人员应当提交调查报告。调查报告应当包括当事人的基本情况、违法事实以及法律依据、相关证据、违法性质、违法情节、违法后果，并提出依法是否应当给予行政处罚以及给予何种行政处罚的处理意见。”第二十六条规定：“审理结束后，国土资源主管部门根据不同情况，分别作出下列决定：（一）违法事实清楚、证据确凿、依据正确、调查审理符合法定程序的，作出行政处罚决定；……”根据上述规定，本案中，被告对其作出56号处罚决定前是否调查取证，给予行政处罚的事实、理由和依据，是否制作调查报告等环节均未提交证据证实。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据……”第四十三条规定：“证据应当在法庭上出示，并由当事人互相质证……”第三十六条规定：“被告在作出行政行为时已经收集了证据，但因不可抗力等正当事由不能提供的，经人民法院准许，可以延期提供……”《最高人民法院关于适用的解释》第三十四条规定：“根据行政诉讼法第三十六条第一款的规定，被告申请延期提供证据的，应当在收到起诉状副本之日起十五日内以书面方式向人民法院提出。人民法院准许延期提供的，被告应当在正当事由消除后十五日内提供证据。逾期提供的，视为被诉行政行为没有相应的证据。”根据上述规定，本案庭审中及行政处罚决定书被告陈述其曾就违法事实向原告调查取证并制作询问笔录、现场勘测笔录(附土地勘测定界图)、《鉴定书》等。被告在本案举证期限内所举证据并不存在处罚前事实、理由以及制作调查报告等环节的证据，且被告也并未向法院提出延期提供证据的申请，故应当视为被告没有相应证据。综上，被告作出56号处罚决定事实不清，证据不足且未履行法定程序，依法应予撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，判决撤销被告济南市自然资源和规划局作出的济国土资罚字[2018]第56号《行政处罚决定书》。案件受理费人民币五十元，由被告济南市自然资源和规划局负担。 上诉人市自然资源和规划局上诉称，上诉人工作人员由于业务不精，在法定时限内向一审法院提交的证据材料有遗漏。法院应当依法全面、客观、公正地审理案件，而不应当对被上诉人尚未提出异议的证据材料不予采信。上诉人对被上诉人的非法占地行为作出的济国土资罚字[2018]第56号《行政处罚书》认定的事实清楚、证据确凿、适用法律准确、程序合法合理，一审判决适用法律错误。综上，请求依法撤销一审判决，上诉费由被上诉人负担。 被上诉人天淼公司答辩称，一、被上诉人的前身是天天牧业养殖场，成立于2009年。2012年初，为响应政府号召，被上诉人决定投资建设新形式的养殖场，在天桥区发改委、天桥区农业经济发展局的扶持下，被上诉人依法提出设施农用地申请并填写设施农用地申请审核表，该申请表经法定程序审核并获得通过。2012年10月12日，天桥国土局予以登记备案。备案后被上诉人按照项目平面及规划图等进行施工，建设施工期间，各级政府和相关领导也多次到现场给予指导建设，工程于当年年底竣工并投入使用。被上诉人认为，被上诉人为了规模化养殖而申请附属设施用地，用地申请合理，并且附属设施用地项目平面及规划图等在开工建设前均经过合法程序审批，被上诉人的附属设施是合法的。上诉人的处罚决定书没有任何事实依据和法律依据，而且还与天桥国土局的登记备案证明自相矛盾。二、根据行政诉讼法第三十四条的规定，被告对作出的行政行为负有举证责任。被告无正当理由逾期提供证据视为没有相应证据。上诉人二审提交的证据不属于法律意义上的新证据。三、上诉人作出的处罚决定书程序错误，没有履行行政处罚法所规定的“行政处罚审核人员审核和负责人集体讨论决定程序”。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应当驳回上诉人的上诉请求。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据……”本案中，上诉人市自然资源和规划局未在法定期限内向一审法院提交处罚前事实、理由以及制作调查报告等环节的证据，且上诉人市自然资源和规划局也并未向一审法院提出延期提供证据的申请，故应当视为上诉人市自然资源和规划局没有相应证据。故56号处罚决定事实不清，证据不足且未履行法定程序，一审法院判决撤销56号处罚决定并无不当。鉴于作出56号处罚决定的主要证据不足，上诉人市自然资源和规划局应在进一步调查核实的基础上重新作出处理。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。上诉人之上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项、第七十条第（一）项之规定，判决如下： 一、驳回上诉，维持原判； 二、责令上诉人济南市自然资源和规划局重新作出处理； 二审案件受理费50元，由上诉人济南市自然资源和规划局负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 张极峰 审 判 员 魏吉锋 审 判 员 胡一帆 二〇二一年三月二十四日 法官助理 陈 鹏 书 记 员 孙晓阳