广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤行终1212号上诉人（原审原告）冯文理，男，1960年4月26日出生，汉族，住广东省广州市越秀区。被上诉人（原审被告）广州市越秀区人民政府，住所地广东省广州市越秀区越华路**。法定代表人苏佩，该区区长。委托代理人黎绮文，该府国有土地上房屋征收中心工作人员。委托代理人曾绍金，北京大成（广州）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）广州市人民政府，住，住所地广东省广州市越秀区府前路**/div>法定代表人温国辉，该市市长。上诉人冯文理因诉被上诉人广州市越秀区人民政府（以下简称越秀区政府）、广州市人民政府（以下简称广州市政府）行政征收及行政复议案，不服广东省广州铁路运输中级法院（2019）粤71行初307号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明：2015年6月，广州市第一人民医院整体扩建项目取得广州市发展和改革委员会立项批复。2015年12月14日，广州市住房和城乡建设委员会向越秀区政府出具《广州市住房和城乡建设委员会关于落实市第一人民医院整体扩建项目征收实施单位的复函》（穗建督办函〔2015〕3001号），确定广州市道路扩建工程办公室作为项目房屋征收实施单位。2016年4月7日，广州市越秀区房屋征收与补偿办公室（以下简称越秀房屋征收补偿办）向广州市道路扩建工程办公室出具《关于委托市第一人民医院整体扩建项目房屋征收实施单位的函》（越征收函〔2016〕1号），委托广州市道路扩建工程办公室作为项目征收实施单位。2017年3月8日，广州市国土资源和规划委员会（以下简称广州市国规委）出具《广州市建设项目用地预审意见》（穗国土规划预审字〔2017〕25号），同意通过用地预审。2017年9月15日，广州市国规委颁发《建设用地规划许可证》（穗国土规划地证〔2017〕452号），确认广州市第一人民医院整体扩建项目（用地位置：广州市越秀区盘福路1号，用地性质：医疗卫生用地）符合城乡规划要求。2018年4月13日，越秀房屋征收补偿办在拟征收地段现场张贴及政府门户网站公布《广州市第一人民医院整体扩建项目国有土地上房屋征收补偿方案（征求意见稿）》，公开征求对涉案补偿方案的意见，征求意见期自2018年4月13日至2018年5月12日。同日，越秀房屋征收补偿办在拟征收地段现场张贴及政府门户网站发布《关于邀请房地产价格评估机构的公告》，公开征集评估机构。2018年7月26日，广州市国规委作出《关于申请〈建设用地规划许可证〉延期使用的复函》（穗国土规划业务函〔2018〕4447号），同意《建设用地规划许可证》（穗国土规划地证〔2017〕452号）有效期延长至2019年3月15日。2018年8月16日，广州市发展和改革委员会作出《广州市发展改革委关于广州市第一人民医院整体扩建项目可行性研究报告的复函》（穗发改〔2018〕704号），该函载明，经请示市政府，并经15届47次市政府常务会议研究，同意修改后的《广州市第一人民医院整体扩建项目可行性研究报告》，项目投资方式为政府直接投资，全部由广州市基本建设统筹资金安排，项目实施条件总体可行。2018年9月，广东省建筑设计研究院出具《广州市第一人民医院整体扩建项目征拆工程社会稳定风险分析报告》，认为该项目采取措施后社会稳定风险等级低。2018年9月26日，广东国众联行资产评估土地房地产估价规划咨询有限公司出具《房地产价值咨询意见书》，针对拟征收范围内住宅房地产作出了估价咨询结果。2018年12月29日，越秀区政府作出《广州市越秀区人民政府关于征收国有土地上房屋的决定》（越府征房〔2018〕6号），决定征收广州市越秀区盘福路1号用地范围内的国有土地上房屋，用以建设广州市第一人民医院整体扩建项目，并载明具体征收范围、征收房屋地点、征收实施单位、征收补偿方案、被征收人的权利救济途径等内容，附件包括《建设用地规划许可证及建设用地规划红线图》《广州市第一人民医院整体扩建项目房屋征收补偿方案》《广州市第一人民医院征拆界线图》，该决定在政府门户网站、广州日报、香港商报等媒体公告，并在被征收地段现场张贴。该征收补偿方案中签约期限为自征收决定发布之日起至2019年6月30日止（6个月）。同日，越秀房屋征收补偿办将《广州市第一人民医院整体扩建项目房屋征收征求意见及补偿方案修改情况的公告》《关于协商选定房地产价格评估机构的公告》一并在被征收地段现场张贴，公告对补偿方案征求意见的情况和修改情况、参评机构名单、被征收人协商选择评估机构的权利等。冯文理所有的广州市越秀区人民北路602号之三210房位于上述被征收范围内。2019年2月11日，冯文理向广州市政府申请行政复议，请求撤销越秀区政府作出的《广州市越秀区人民政府关于征收国有土地上房屋的决定》（越府征房〔2018〕6号）及其附件补偿方案、规划许可证等内容。同日，广州市政府决定予以受理，并于2月14日向越秀区政府发出《提出行政复议答复通知书》。2019年4月1日，广州市政府作出《行政复议决定书》（穗府行复〔2019〕148号），认为越秀区政府作出的上述征收决定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，依法予以维持。故根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项的规定，维持了越秀区政府作出的上述征收决定。冯文理不服，向原审法院提起诉讼，请求判决：1.撤销《广州市越秀区人民政府关于征收国有土地上房屋的决定》（越府征房〔2018〕6号）；2.撤销广州市政府作出的《行政复议决定书》（穗府行复〔2019〕148号）；本案诉讼费用由越秀区政府、广州市政府承担。原审法院审理认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款规定：“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。”越秀区政府有作出被诉房屋征收决定的职权。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定：“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。”本案中，广州市政府对于越秀区政府作出的《房屋征收决定》复议后予以维持。因此广州市政府与越秀区政府是本案的适格被告。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定：“为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人（以下称被征收人）给予公平补偿。”第八条规定：“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：……（三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要……”第十二条规定了作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估，房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。第十三条规定了作出房屋征收决定后应当及时公告及公告应当载明的事项。第十五条规定了房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记并公布调查结果。第十七条规定了对被征收人给予的补偿范围。《广州市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》（穗府规〔2017〕18号）第十条规定：“市、区人民政府作出国有土地上房屋征收决定，应当满足下列条件：（一）为了公共利益的需要；（二）征收范围确定，且征收项目依照广州市申请使用建设用地规则的要求取得发展改革部门出具的立项批文、国土规划部门出具的规划意见和用地审查意见；（三）已进行社会稳定风险评估，形成风险评估报告并提出可实施的建议；（四）对拟征收范围内的房屋相关情况进行摸底调查并确定征收补偿方案。征收范围按照国土规划部门出具的规划意见红线范围确定。征收项目涉及被征收人数量达100户以上（含100户）的，或者存在其他重大复杂情况的，市、区人民政府作出房屋征收决定前，应当经本级人民政府常务会议讨论决定。”第十二条第一、二款规定：“房屋征收补偿资金应根据房屋征收补偿工作和安置用房购买、建设的进度足额到位。财政拨款投资的征收项目，房屋征收部门应会同财政部门按照财政资金拨付的有关规定实施管理。”第十六条规定：“房屋征收部门应当组织有关部门对拟定的征收补偿方案进行论证，并将拟定的房屋征收补偿方案在政府门户网站公布，在房屋征收范围内显著位置公告，公开征求公众意见，征求意见期限不得少于30日。被征收人需提交意见的，应持本人身份证明和房屋权属证明在征求意见期限内以书面形式提交。”本案中，首先，越秀区政府作出被诉房屋征收决定目的，是进行广州市第一人民医院整体扩建，是为公众提供更为高效高质的医疗服务，符合为了促进国民经济和社会发展等公共利益的需要而征收国有土地上房屋的条件。其次，越秀区政府在作出被诉房屋征收决定前，已取得了相关部门的立项批复、规划意见、用地审查意见，征收范围明确。而且涉案医院整体扩建项目可行性研究报告亦经广州市政府常务会议研究同意。再次，越秀区政府对涉案整体扩建项目进行了社会稳定风险评估，评估结论风险为低等级，依法调查核实了拟征收范围内房屋情况并公布了调查结果，在此基础上拟定征收补偿方案，并在法定期限内向公众征求意见，及时公布了公众反馈意见和采纳情况，征收补偿方案已依照有关规定，明确了补偿范围、相关补助和奖励等情况。最后，涉案整体扩建项目为政府直接投资，全部由广州市基本建设统筹资金安排，可以保障补偿安置费用足额到位。因此，越秀区政府在上述相关工作完成后，作出被诉房屋征收决定并予公告，符合前述法律法规规定，并无不当，原审法院予以支持。冯文理主张越秀区政府作出被诉征收决定程序违法的主张，缺乏事实和法律依据，原审法院不予支持。关于冯文理主张被诉征收决定作出前，涉案建设用地规划许可证已过期的问题。经审查，广州市国规委在《关于申请〈建设用地规划许可证〉延期使用的复函》中已明确同意广州市第一人民医院的申请，将涉案建设用地规划许可证有效期延长至2019年3月15日，越秀区政府亦在该期限之前作出了被诉征收决定，因此，对于冯文理的该项主张，原审法院不予支持。关于冯文理一审庭审中主张依据咨询意见书制定征收补偿标准不合理的问题。经审查，首先，越秀区政府在作出征收决定及涉案补偿方案前，已公开征求意见，并由专业机构出具了房地产价值咨询意见。涉案补偿方案亦规定了被征收人可以选择货币补偿或房屋产权调换。其次，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条规定，如果对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。而且越秀区政府亦称住户如对补偿价格有异议，可以评估，若评估价格较高，则按照价高者进行补偿。因此，涉案征收方案中的货币补偿价格并非最终的补偿价格，被征收人对补偿价格仍享有申请复核、鉴定的权利。因此，对于冯文理的该项主张，原审法院不予支持。对于冯文理提出涉案《补偿方案》载明的签约期限不合法亦不合理的问题。经审查，涉案《补偿方案》载明的签约期限自征收决定发布之日起至2019年6月30日，时限6个月，并未违反相关法律法规的规定，冯文理主张因该期间有春节等假期，其考虑时间过短主张缺乏理据，原审法院不予支持。《中华人民共和国行政复议法》第二十八条规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：（一）具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持；……”第三十一条第一款规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。”本案中，广州市政府依照法律规定，在法定期限内作出行政复议决定，维持越秀区政府作出的被诉征收决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，原审法院予以支持。综上所述，冯文理要求撤销被诉征收决定及行政复议决定的理据不足，原审法院不予支持，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回冯文理的诉讼请求。冯文理不服一审判决，向本院提起上诉称：一、征收决定所依据的建设用地规划许可证为过期失效证件，且用地性质为医疗用地A5，拟建的回迁住宅与之不符，住宅不属于公益事业。二、住宅还未报建，各项审批手续如环评、文物考古、消防等未确定，无法产权调换，违反了被征收人有权选择货币补偿或产权调换的规定。三、《广州市第一人民医院整体扩建项目征拆工程社会稳定风险分析报告》不是社会稳定风险评估报告，且该报告未经现场调查访问，内容不完整，程序不合法。四、广东国众联行资产评估土地房地产估价规划咨询有限公司出具的《房地产价值咨询意见书》，只是一份咨询意见书，不是价值评估报告，该咨询意见书末尾特别说明“不得作为实际征收补偿和其他任何行为的依据”，违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条。五、在作出征收决定前，没有依法对拟征收范围内房屋的相关情况进行摸底调查，公布调查结果，没有举行听证会，违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十五条。六、由于被上诉人提供的《广州市发展改革委关于广州市第一人民医院整体扩建项目可行性研究报告的复函》（穗发改〔2018〕704号）不完整，应视为没有相应证据，不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条征收前补偿费用足额专户存储的规定。综上，请求：撤销一审判决，改判支持其一审提出的全部诉讼请求。被上诉人越秀区政府二审答辩称：一、原判认定事实清楚，适用法律法规正确。征收前，已对拟征收范围内的房屋进行摸底调查，征收补偿方案公开征求被征收人意见并修改，进行社会稳定风险评估，形成风险评估报告，评估结论风险为低等级，并提出可实施的风险化解措施建议，征收补偿方案合法，后作出征收决定，并及时在征收范围内、报纸、网站进行公告，公告载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等，程序合法。二、涉案征收项目明有明显的公益性，属于《征收条例》第八条第三款规定的情况。《建设用地规划许可证》（穗国土规划地证〔2017〕452号）附件《规划条件》显示，该项目地块二含回迁安置房51316平方米，规划部门已经认定符合规划条件，上诉人所述没有事实依据。三、涉案《征收决定》之前，已对涉案项目进行了社会稳定风险评估，评估结论风险为低等级，并提出风险化解措施的建议，符合《征收条例》第十二条第一款及《征收实施办法》第十条第一未第三项的规定。四、涉案评估机构选定不属于征收决定的审查内容。首先，选定评估机构时间是在征收决定作出之后，不属于征收决定的审查内容，其次，选定评估机构采取摇珠形式，摇珠过程取得广州市荔湾区公证处的公证，并公告。五、涉案补偿方案作出前，对拟定征收补偿方案进行征求公众意见后对方案进行修改并采取现场张贴及于政府门户网站公布等方式公告，且专业评估机构已就《补偿方案》出具了咨询意见，在此基础上拟定涉案补偿方案符合法律规定，上诉人所述与事实不符。六、征收补偿费用由市统筹资金全额安排，从根本上保证了补偿款及时足额支付给每一位被征收人，符合法律规定。涉案征收项目被征收人绝大多数都已经签订补偿协议，迄今为止，除因未签订补偿合同未领取补偿款外，其他已签订合同的被征收人均已足额领取补偿款，并没有发生补偿安置资金不足的问题。综上，请求：驳回上诉，维持原判。被上诉人广州市政府二审答辩称：行政复议决定认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，符合法定程序，请求驳回上诉，维持原判。经审查，本院对一审判决查明的事实予以确认。本院认为，本案为行政征收及行政复议纠纷，二审争议焦点为涉案征收决定和行政复议决定是否合法。首先，关于涉案征收决定的合目的性问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定：“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：……（三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；……”本案中，涉案房屋征收是为了广州市第一人民医院整体扩建，属于由政府组织实施的公共卫生事业需要，符合上述规定的公共利益目的。冯文理以其中部分土地用于回迁住宅主张征收决定不符合公益目的，本院不予采纳。其次，关于涉案征收决定是否符合法定条件问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条第一款规定：“依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。”第十二条规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。”本案中，被上诉人越秀区政府提供的穗国土规划地证〔2017〕452号《建设用地规划许可证》《广州市第一人民医院整体扩建项目房屋征收补偿方案》《广州市发展改革委关于广州市第一人民医院整体扩建项目可行性研究报告的复函》以及广东省建筑设计研究院出具的《广州市第一人民医院整体扩建项目征拆工程社会稳定风险分析报告》等证据，可以证明越秀区政府作出涉案征收决定符合上述规划、征收补偿方案和资金落实、经过风险评估等前置条件，并未违反法律、法规的规定。冯文理上诉主张涉案建设用地规划许可证过期失效。经查，《关于申请〈建设用地规划许可证〉延期使用的复函》（穗国土规划业务函〔2018〕4447号）将涉案建设用地规划许可证有效期延长至2019年3月15日，即在2018年12月29日涉案征收决定作出时，该许可证仍然有效。冯文理上述主张与事实不符，本院不予采纳。冯文理上诉主张《广州市第一人民医院整体扩建项目征拆工程社会稳定风险分析报告》不是社会稳定风险评估报告，因缺乏理据，本院不予采纳。涉案项目由政府直接投资，征收补偿费用由广州市基本建设统筹资金全额安排，不存在补偿资金不足的风险，故冯文理上诉主张征收前补偿费用未足额专户存储导致征收决定违法，本院不予采纳。至于冯文理上诉主张的未举行听证会、无法回迁、《房地产价值咨询意见书》不能作为补偿依据问题，属于补偿争议，不属于征收争议，不属于本案审查范围。第三，关于征收决定程序的合法性问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条第一款规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。”涉案征收决定载明了具体的征收范围、征收房屋地点、征收实施单位、征收补偿方案、被征收人的权利救济途径等内容，附件包括了房屋征收补偿方案，涉案征收决定也在政府门户网站、广州日报、香港商报等媒体公告，并在被征收地段现场张贴，符合上述规定。基于上述事实和理由，被上诉人越秀区政府作出涉案征收决定事实清楚，程序合法，适用法律正确。广州市政府行政复议决定维持涉案征收决定，并无不当。原审判决驳回冯文理的诉讼请求亦无不妥，依法应予以维持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人冯文理负担。本判决为终审判决。审判长  林劲标审判员  郭琼瑜审判员  戴剑飞二〇二一年三月九日书记员  陈秋旋