河南省商丘市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）豫14行终46号上诉人（原审原告）汪四海，男，1979年7月7日出生，汉族，住河南省永城市。委托代理人皇红恩,河南尊典律师事务所律师。委托代理人李涛,河南尊典律师事务所律师。被上诉人（原审被告）永城市侯岭乡人民政府，住所地：永城市产业集聚区盈和机械装备物流园南塔楼**。法定代表人阚荣杰，乡长。出庭行政负责人刘立轩，男，副乡长。委托代理人王世才，永城市永昌法律服务所法律工作者。上诉人汪四海诉被上诉人永城市侯岭乡人民政府（以下简称侯岭乡政府）要求履行行政协议一案，不服永城市人民法院（2020）豫1481行初51号行政判决，向本院提起上诉。本院于2021年1月27日受理后，依法组成合议庭，于2021年1月29日公开开庭进行了审理。上诉人汪四海的委托代理人皇红恩、李涛，被上诉人侯岭乡政府的行政负责人刘立轩及委托代理人王世才到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，汪四海系河南高速公路发展有限公司商丘分公司无固定期限的合同制职工，2003年8月在该单位工作至今。汪四海家庭人口有其妻子朱秀艳及三个未成年子女。为加快推进永城产业集聚区建设进程，2011年3月14日，永城市产业集聚区管理委员会报经永城市委、市政府同意，发布永产管（2011）4号文《永城市产业集聚区群众安置方案》，对拆迁补偿的安置工作进行统一规范。该方案对安置方法、安置步骤、安置政策等进行细化，其中安置政策中第十九条规定，常住在被拆迁户家庭中的成员系企业下岗、失业人员和离休、退休人员，无其他房屋，可以计算为安置人口。汪四海家庭居住地在拆迁区域内，2017年3月20日，以侯岭乡政府为甲方、汪四海为乙方签订住房拆迁安置协议，约定：乙方需按拆迁通知书的要求完成地面附着物拆迁任务；乙方按要求完成地面附着物拆迁任务，享受如下安置待遇：1．房屋拆迁按商政阅（2008）73号文件标准领取原宅基地上的地面附着物拆迁补偿款；2．原宅基地及被征用土地按征地补偿政策领取征地补偿款；3．现有家庭人口每人免费安置住房30㎡，按期拆除地面附着物的奖励10㎡，门面房8㎡/人，价格按1200元/㎡收取成本价；另约定了其他条款。2018年6月6日，侯岭乡政府下发侯政（2018）39号文，明确规定“公职人员（依法履行公共职务的国家机关、司法机关、行政机关、中国共产党和各个民主党派的党务机关、各人民团体、国有企业、国有控股企业、事业单位的工作人员）不计入安置人口”。后侯岭乡政府按照协议约定，对汪四海妻子及三个女儿进行了安置，但认为汪四海系国企职工，不是安置方案中规定的被安置人员，没有对其进行安置，汪四海遂提起本案诉讼。原审法院认为，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二条规定，公民、法人或者其他组织就土地、房屋等征收征用补偿协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。汪四海提起本案诉讼，符合该司法解释的规定。行政协议是指行政机关为了实现公共利益或者行政管理目标，与公民、法人或者其他组织签订的协议。行政协议的主要特征为协议主体一方恒定是依法享有行政职权的行政主体，签订行政协议的目的是为了履行行政职责，实现行政管理目标。在行政协议履行过程中，为了实现行政管理目标、维护公共利益，行政机关享有对协议履行的监督权、指挥权、单方变更权和解除权，即行政优益权。行政机关在行使行政优益权时，通常以单方变更协议内容、单方解除协议的形式作出，人民法院在审理解除行政协议案件时应当按照《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十一条第一款之规定，对被告订立、履行、变更、解除行政协议的行为是否具有法定职权、是否滥用职权、适用法律法规是否正确、是否遵守法定程序、是否明显不当、是否履行相应法定职责进行合法性审查。行政协议既有行政性又有合同性，是行政性和合同性的创造性结合，其因行政性有别于民事合同，又因其合同性不同于一般行政行为。行政协议因协商一致而与民事合同接近，作为行政协议一方当事人的行政机关仍应遵循平等、自由、公平、诚实信用、依约履责等一般的合同原则。因此，行政优益权的行使必须符合法律规定，保护国家公信及民众对其之信赖利益，非因国家、公共利益需要或国家法律政策发生重大调整，行政机关不得行使行政优益权单方变更、解除合同。就本案而言，案涉行政协议类型为房屋征收补偿协议。依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条规定，房屋征收补偿安置协议系征收部门与被征收户就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项达成的协议。此时，房屋征收部门系作为行政法规授权的机关，行使对国有资产管理和处置的职权，故其对补偿安置房屋、补偿数额的认定均应符合法律、法规及该地块征收补偿方案的规定，不得超标准、超范围安置，否则会对国家财产利益及征收秩序这一社会公共利益造成侵害。具体到本案，双方的争议焦点为汪四海是否应计入安置人口。因汪四海计入安置人口与不被计入安置人口价值差异巨大，如其不应计入安置人口，但被认定为安置人口，则势必会侵犯国家利益及公共利益；如其应计入安置人口，但没被认定为安置人口，行政机关行使行政优益权单方对协议中的房屋安置等条款内容予以变更，则属于事实不清，应承担继续履行的义务。为加快推进永城产业集聚区建设进程，2011年3月14日，永城市产业集聚区管理委员会报经永城市委、市政府同意，发布《永城市产业集聚区群众安置方案》，该方案规定，常住在被拆迁家庭户家庭中的成员系企业下岗、失业人员和离休、退休人员，无其他房屋，可以计算为安置人口。根据该规定理解，如常住在被拆迁户家庭中的成员系企业职工，但没有下岗，则不应计算为安置人口。2018年6月6日，侯岭乡政府下发侯政（2018）39号文，明确规定“公职人员（依法履行公共职务的国家机关、司法机关、行政机关、中国共产党和各个民主党派的党务机关、各人民团体、国有企业、国有控股企业、事业单位的工作人员）不计入安置人口”。该规定是对永城市产业集聚区管理委员会发布的《永城市产业集聚区群众安置方案》内容的细化，两者并不冲突。侯岭乡政府具有制定并组织实施本辖区社会发展计划、村镇建设规划、部署重点工程建设、公共设施建设等职能。其制定的侯政（2018）39号文在其正常的履职范围内，该文件对其辖区的被拆迁对象均应具有约束作用。《中华人民共和国劳动合同法》实施后，中华人民共和国境内的企业、个体经济组织、民办非企业单位等组织中的劳动者，与用人单位均是建立的劳动合同关系。河南高速公路发展有限责任公司系国有企业，汪四海为该公司商丘分公司无固定期限合同制工人，在该单位享有全部工资、福利、社会保险等待遇，现仍在岗就业，不存在下岗、失业情形。按照永城市产业集聚区管理委员会发布的《永城市产业集聚区群众安置方案》及侯岭乡政府下发的侯政（2018）39号文件规定，汪四海不应计入安置人口，不享有各项安置优惠政策。故侯岭乡政府单方变更案涉行政协议内容对汪四海不予安置，理由正当。汪四海要求侯岭乡政府履行住房拆迁安置协议，将其列入安置人口，享受免费安置房面积40平米，以成本价1200元每平方购买商业门面房8平米，且该40平米安置房及8平米商业门面房应与汪四海其他家庭成员一起合理安置，且应与本家庭其他人口一起安置在蓝色港湾南区内，实际是要求侯岭乡政府履行给付义务，其理由不能成立，对其诉讼请求，不予支持。原审法院遂判决驳回汪四海的诉讼请求。上诉人汪四海上诉称，1.一审判决认定汪四海不应计入安置人口，不享有安置优惠政策，属于适用法律错误。上诉人汪四海与被上诉人侯岭乡政府签订的安置补偿协议中，约定的是按照拆迁时上诉人的家庭户籍人口数进行安置。从签订协议至今，汪四海户籍一直位于侯岭乡酒店村，未迁出，上诉人名下也无其他任何财产。２.一审判决认定侯岭乡政府单方面变更涉案协议内容，属于行使行政优益权，明显错误。被上诉人未提交相关证据，证明如不变更涉案行政协议，将会侵犯国家利益及公共利益，也未向当事人阐述单方变更的情况。３.一审法院以侯岭乡政府下发的侯政（2018）39号文件作为裁判依据，明显违法。首先该文件不属于法律、法规或者规章，不是行政诉讼法规定的适用依据。其次，该文件关于有效安置人口的规定，违反了永城市产业集聚区（2011）4号文件的规定。综上，一审认定事实错误，判决结果错误。请求撤销原审判决，改判支持上诉人的诉讼请求。被上诉人侯岭乡政府答辩称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，裁判结果正确。请求驳回上诉，维持原判。原审各方当事人提供的证据均已随案卷移送本院。二审中，各方当事人均未提供新的证据。二审对事实和证据的分析认定与原审相同。本院认为，上诉人汪四海所提诉讼请求是请求“侯岭乡政府按安置补偿协议的约定将汪四海列入安置人口，享受安置房40平方米，以成本价1200元/平方米购买商业门面房８平方米”。本案中，上诉人汪四海和被上诉人侯岭乡政府对2017年3月20日双方签订的《住房拆迁安置协议》内容均予以认可，本案的争议主要问题是对《住房拆迁安置协议》中约定的安置人口如何理解，即上诉人汪四海是否属于应当安置的家庭人口。上诉人汪四海被征收的系其农村宅基地及宅基地上房屋。农村宅基地系保障家庭成员居住生存使用，宅基地被征收后，侯岭乡政府应当依法保障上诉人汪四海家庭成员的居住生存权利。上诉人汪四海与侯岭乡政府签订《住房拆迁安置协议》，系汪四海代表其家庭户与侯岭乡政府签订的补偿协议，而非代表汪四海个人与乡政府签订补偿协议。被上诉人侯岭乡政府按照协议的约定，对汪四海妻子及三名子女均提供了免费安置房屋，依法保障了汪四海家庭户的家庭成员基本生活权利。上诉人汪四海系河南高速公路发展有限责任公司正式职工，该公司系国有企业，为上诉人汪四海办理有企业职工基本养老保险、失业保险、工伤保险等社会保险待遇，已经保障了上诉人汪四海的生存生活权利。根据《永城市产业集聚区群众安置方案》规定，常住在被拆迁家庭户家庭中的成员系企业下岗、失业人员和离休、退休人员，无其他房屋，可以计算为安置人口。上诉人汪四海不属于上述人员。同时，被上诉人侯岭乡政府侯政（2018）39号文也规定了“公职人员（依法履行公共职务的国家机关、司法机关、行政机关、中国共产党和各个民主党派的党务机关、各人民团体、国有企业、国有控股企业、事业单位的工作人员）不计入安置人口”。故被上诉人侯岭乡政府将上诉人汪四海不计入安置人口，并无不当。原审判决驳回上诉人汪四海的诉讼请求正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人汪四海负担。本判决为终审判决。审判长  董儒坤审判员  牛 杰审判员  宋 冲二〇二一年三月四日书记员  方乾荣