安徽省芜湖市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）皖02行终23号 上诉人（原审原告）管向东，男，1976年12月8日出生，汉族，住安徽省合肥市。 委托代理人李磊磊，安徽端维律师事务所律师。 委托代理人徐华亮，安徽端维律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）芜湖市湾沚区应急管理局，住所地安徽省芜湖市湾沚区行政**楼**，统一社会信用代码113402210030235740。 法定代表人陶天明，该局局长。 委托代理人杨伟，安徽宇浩律师事务所律师。 委托代理人王道悦，安徽宇浩律师事务所律师。 上诉人管向东因安全生产行政处罚一案，不服安徽省芜湖市湾沚区人民法院（2020）皖0221行初22号行政判决，向本院提起上诉。本案受理后，依法组成合议庭于2021年3月5日公开开庭审理了本案，上诉人的委托代理人徐华亮、被上诉人的法定代表人陶天明及委托代理人杨伟、王道悦到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审查明，2019年10月8日，合肥天蓝建设工程有限公司（以下简称天蓝公司）与芜湖县梁硕置业有限公司签订《芜湖县中粮．龙玺台项目外墙涂料I标段供货及施工合同》，后天蓝公司与芜湖市晨磊工程机械租赁有限公司（以下简称晨磊公司）签订《中粮·龙玺台工程吊篮租晨赁合同》，约定天蓝公司租赁晨磊公司吊篮29台，租期90天，由晨磊公司负责吊篮安装与拆卸工作。2020年5月3日，晨磊公司的作业人员柏四在进行吊篮安装作业时，不慎从六楼屋顶坠落受伤，后经抢救无效死亡。2020年5月29日，原芜湖县人民政府组织多部门成立了芜湖县中梁．龙玺台工程“2020.5.3”高处坠落事故调查组，开展事故调查。2020年7月30日，原芜湖县人民政府作出《关于同意芜湖县中梁·龙玺台工程“2020.5.3”高处坠落事故调查报告的批复》（芜政秘〔2020〕61号）。2020年10月10日，湾沚区应急管理局以管向东作为天蓝公司的法定代表人，未认真履行安全管理职责致使不具备特种作业操作资格的人员从事吊篮安装作业；未认真审查安装单位人员和安装方案为由，对管向东作出按其2019年年收入30%的标准罚款1.8万元的行政处罚。 原审认为，《中华人民共和国安全生产法》第四条规定“生产经营单位必须遵守本法和其他有关安全生产的法律、法规，加强安全生产管理，建立、健全安全生产责任制和安全生产规章制度，改善安全生产条件，推进安全生产标准化建设，提高安全生产水平，确保安全生产。”第十八条规定“生产经营单位的主要负责人对本单位安全生产工作负有下列职责：（一）建立、健全本单位安全生产责任制；（二）组织制定本单位安全生产规章制度和操作规程；（三）保证本单位安全生产投入的有效实施；（四）督促、检查本单位的安全生产工作，及时消除生产安全事故隐患；（五）组织制定并实施本单位的生产安全事故应急救援预案；（六）及时、如实报告生产安全事故。（七）组织制定并实施本单位安全生产教育和培训计划。”第四十六条第二款规定生产经营项目、场所发包或者出租给其他单位的，生产经营单位应当与承包单位、承租单位签订专门的安全生产管理协议，或者在承包合同、租赁合同中约定各自的安全生产管理职责；生产经营单位对承包单位、承租单位的安全生产工作统一协调、管理，定期进行安全检查，发现安全问题的，应当及时督促整改。依据上述规定可见，生产经营单位的安全生产责任在一定范围内是共同的，即此范围内所有参与施工的单位对安全生产责任共同负责，出现事故均要担责，这种近似连带的规定，对安全生产管理并不为过，安全生产，责任重于泰山，必须齐抓共管，强化责任。具体到本案，即便双方是合法租赁关系，天蓝公司对晨磊公司的吊篮现场拆装也负有安全生产管理职责。此外，天蓝公司在庭后提交了一份三方安全管理协议书，其中的第一条也约定专业分包单位对分包施工区域和分包项目的安全生产管理负全部责任。依据该约定，天蓝公司对晨磊公司的吊篮现场拆装也负有安全生产管理职责。晨磊公司擅自使用临时工柏四、晨磊公司违反指令擅自安装吊篮、总包单位及监理单位未有效管理，使晨磊公司工人未经登记进入施工现场作业，晨磊公司及总包单位、监理单位应承担相应行政责任，但原告作为天蓝公司的法定代表人，未切实履行自己的安全生产管理职责，也是造成事故发生的原因之一，故也应承担相应的行政责任。 关于柏四坠亡是意外事故还是安全生产事故。目前，尚无充分证据可以证实致柏四高处坠亡的直接原因是第三方侵权所致。即便如原告所述，与第三方侵权相关，但并不能因此得出该起事故为意外事故的结论，如果参与施工各方均能严格遵守安全生产规章、规程，如果有安全生产人员在现场督促，如果柏四采取了安全保护措施，系上安全带施工，本案坠亡的结果便可避免。原告认为因第三方的因素介入，本起事故就不构成安全生产事故，显然难以成立。 行政处罚不同于民事侵权追责，民事侵权是对造成柏四坠亡这一结果的各方，就其是否存在过错及原因力大小进行分析，进而确定各方承担侵权责任的分担比例，所以必须要查明涉案的全部事实。而行政处罚则不同，《行政处罚法》第三条规定，公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，依照本法由法律、法规或者规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施。《安全生产法》第九十二条规定，生产经营单位的主要负责人未履行本法规定的安全生产管理职责，导致发生生产安全事故的，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款：（一）发生一般事故的，处以上一年年收入百分之三十的罚款…。据此，被告经调查，确认原告上述违反行政管理秩序的事实存在，该违法事实与柏四坠亡又存在因果关系，依据相关规定对原告作出行政处罚，并无不妥。 关于听证程序，《行政处罚法》第四十二条第（六）项规定，举行听证时，调查人员提出当事人违法的事实、证据和行政处罚建议；当事人进行申辩和质证。《安全生产违法行为行政处罚办法》第三十八条第（二）项规定当事人有权对案件调查人员提出的证据质证并提出新的证据；第三十九条第（二）项规定案件调查人员提出当事人违法事实、出示证据，说明拟作出的行政处罚的内容及法律依据。从上述法律规定看，听证程序中，案件调查人员应当出示全部证据。从听证笔录看，案件调查人员除出示事故调查报告外，其他证据并未出示。管向东认为听证程序违法，原审予以支持。但原审认为该程序违法尚不致撤销涉案行政处罚决定，原因有二，其一是本案属生产安全事故行政处罚，《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十二条第二款规定有关机关应当按照人民政府的批复，依照法律、行政法规的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚。依据该规定，经过批复的事故调查报告具有法律效力，行政机关的行政处罚决定要以此报告为依据，不能自行改变。其二，湾沚区应急管理局提交的证据在本案诉讼阶段，全部证据已向管向东送达并经过庭审质证，审判程序已经补正行政行为的程序问题，并未对管向东产生实际损害。为防止撤销重作判决造成程序空转，浪费司法及行政资源，对社会公共利益造成损害，故对涉案行政行为，原审不予撤销。 综上，湾沚区应急管理局作出行政处罚决定，事实清楚，适用法律、法规正确，但听证程序违法。因撤销涉案行政处罚决定，对社会公共利益造成损害，原审不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四第一款第（一）项之规定，判决确认芜湖市湾沚区应急管理局（原芜湖县应急管理局）于2020年10月10日对管向东作出（芜县）应急罚〔2020〕21号行政处罚决定程序违法。案件审理费50元，由芜湖市湾沚区应急管理局负担。 上诉人管向东上诉称，1、一审法院认定事实不清，上诉人对晨磊公司的吊篮安装和拆卸不负有安全生产的管理责任，且柏四的坠亡系第三方侵权导致的意外事故，而非安全生产事故。2、一审法院适用法律错误，且在案件审理中存在重实体轻程序的问题。3、被上诉人作出的行政处罚所依据的事故调查报告不实，有失政府公信力，无论是行政处罚听证程序，还是在一审诉讼中，上诉人均提出异议，但一审法院未予审查处理。综上请求撤销一审判决，改判支持上诉人的全部诉讼请求，本案的一二审诉讼费由被上诉人承担。 被上诉人湾沚区应急管理局辩称，一、被上诉人作出的处罚程序合法，调查组依法成立后依据调查结论形成调查报告，该调查报告经芜湖县人民政府批复同意，符合安全生产法规定的安全生产事故处理条件，出于审慎的原则，被上诉人在听证前进行了集体讨论并无违法之处，涉案处罚决定的事实依据就是事故调查报告，该调查报告在处罚告知书中均已列明，故而被上诉人已经充分履行了告知义务。二、被上诉人作出的行政处罚认定事实清楚。被上诉人作出的行政处罚是针对上诉人公司没有按照安全生产规范的要求操作的行为，无论该起事故是否发生，是否存在第三方侵权，上诉人均存在违反安全生产规范的行为，民事的侵权行为不能排除行政上的违法责任。请求驳回上诉，维持原判。 经审理查明，各方当事人在一审中提供的证据已随案卷移送，被上诉人湾沚区应急管理局一审时提供的证据5《收入证明》所证明的年收入，未经财务、税务部门核定，不符合《生产安全事故罚款处罚规定（试行）》第四条之规定，不具备法定的形式要件，达不到确认管向东2019年度收入的证明目的，本院不予采信，一审法院对该证据的认证意见有误，本院予以纠正。 经审理查明的其他事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案的争议焦点是案涉安全生产行政处罚是否合法。 一、关于涉案行政处罚的事实认定。《中华人民共和国安全生产法》第四十六条规定生产经营单位对承包单位、承租单位的安全生产工作统一协调、管理，定期进行安全检查，发现安全问题的，应当及时督促整改。第四十条规定，生产经营单位进行爆破、吊装以及国务院安全生产监督管理部门会同国务院有关部门规定的其他危险作业，应当安排专门人员进行现场安全管理。第十八条规定了生产经营单位的主要负责人对本单位安全生产工作应负的相应责任。从立法目的来看，上述条款旨在通过明确生产经营主体义务，加强对企业经营活动中分包、出租的管理，促使生产经营单位全面重视安全生产的监督与管理，以此引导发包方、出租方甄别承包方、承租方的资质及安全生产条件，审慎选择有资质、重安全的承包方、承租方进行经营活动，从源头上减少安全事故发生。本案中上诉人管向东作为天蓝公司法定代表人，未认真履行安全管理职责，其对事故发生负有直接管理责任。 二、关于案涉行政处罚的数额认定。《中华人民共和国安全生产法》第九十二条第（一）项规定：“生产经营单位的主要负责人未履行本法规定的安全生产管理职责，导致发生生产安全事故的，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款：（一）发生一般事故的，处以上一年年收入百分之三十的罚款。”可见，生产经营单位的主要负责人上一年年收入是计算罚款数额的基数。 本案中，虽然《芜湖县人民政府关于同意芜湖县中梁·龙玺台工程“2020.5.3”高处坠落事故调查报告的批复》同意事故调查报告对事故的责任认定及处理意见，但事故调查报告并未明确对管向东处以罚款的具体数额，故湾沚区应急管理局在作出相应的行政处罚时不仅参照批复的意见，还应查明管向东的上一年年收入。《生产安全事故罚款处罚规定（试行）》第四条规定：“本规定所称事故发生单位主要负责人、直接负责的主管人员和其他直接责任人员的上一年年收入，属于国有生产经营单位的，是指该单位上级主管部门所确定的上一年年收入总额；属于非国有生产经营单位的，是指经财务、税务部门核定的上一年年收入总额。生产经营单位提供虚假资料或者由于财务、税务部门无法核定等原因致使有关人员的上一年年收入难以确定的，按照下列办法确定：（一）主要负责人的上一年年收入，按照本省、自治区、直辖市上一年度职工平均工资的5倍以上10倍以下计算；（二）直接负责的主管人员和其他直接责任人员的上一年年收入，按照本省、自治区、直辖市上一年度职工平均工资的1倍以上5倍以下计算。”上诉人管向东所在的天蓝公司属非国有生产经营单位，作为行政处罚计算基数的上一年年收入总额，应当经财务、税务部门核定，无法核定的，也应依照上述条款规定的办法确定。湾沚区应急管理局仅凭天蓝公司出具的《收入证明》用以证明管向东2019年年收入，不符合上述规定，基于此所作的行政处罚决定属证据不足。 三、关于涉案行政处罚的程序。《安全生产违法行为行政处罚办法》对安全生产违法行为的听证程序作出了规定，当事人提出听证要求后，安全监管监察部门应当举行听证会，并在听证会上提出当事人的违法事实、出示证据。本案中被上诉人虽依照上诉人的申请举行了听证会，但听证会上并未出示相关证据材料，违反上述法律规定。 综上所述，被上诉人湾沚区应急管理局作出的（芜县）应急罚〔2020〕21号行政处罚决定主要证据不足，违反法定程序，依法应予撤销。上诉人管向东作为天蓝公司法定代表人，未认真履行安全管理职责，实施违反安全生产法行为的，依法应受到处罚；被上诉人湾沚区应急管理局负有对安全生产违法行为查处职责，故案涉行政处罚撤销后，湾沚区应急管理局应根据《安全生产违法行为行政处罚办法》第三十二条的规定重新对上诉人管向东的违法行为作出行政处罚决定。 综上，一审判决认定事实部分清楚、虽认定了案涉行政处罚程序违法，但在认定上一年年收入证据时，适用法律法规有误，本院予以纠正。上诉人的上诉理由部分成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项、第八十九条第一款第（二）项和第三款之规定，判决如下： 一、撤销安徽省芜湖市湾沚区人民法院（2020）皖0221行初22号行政判决； 二、撤销芜湖市湾沚区应急管理局2020年10月12日作出的（芜县）应急罚〔2020〕21号行政处罚决定书； 三、芜湖市湾沚区应急管理局自收到本判决之日起30日内重新作出行政处罚决定。 一审案件受理费50元、二审案件受理费50元，合计100元，均由被上诉人芜湖市湾沚区应急管理局负担。 本判决为终审判决。 审判长  汪万荣 审判员  徐 琳 审判员  查 鹏 二〇二一年三月十七日 法官助理胡小燕 书记员王慧 附：本案适用法律条款 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判。 （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。