河南省驻马店市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）豫17行终4号上诉人（一审原告）李正建，男，汉族，1954年7月2日出生，住河南省泌阳县。委托代理人姚艳秋、邢涓，上海市海华永泰（郑州）律师事务所律师。上诉人（一审被告）泌阳县泌水街道办事处。住所地：泌阳县花园路东段2号。法定代表人吴刚，泌阳县泌水街道办事处主任。负责人赵永甫，泌阳县泌水街道办事处常务副主任。委托代理人赵保群，河南广义律师事务所律师。被上诉人（一审被告）泌阳县自然资源局。住所地：泌阳县花园路中段。法定代表人钱宁，泌阳县自然资源局主持工作副局长。委托代理人刘松洋，泌阳县自然资源局副局长。委托代理人康震，泌阳县自然资源局工作人员。被上诉人（一审被告）泌阳县城市管理局。住所地：泌阳县工业支路中段。法定代表人吕周建，泌阳县城市管理局局长。负责人司德生，泌阳县城市管理局分管法制工作负责人。委托代理人肖迪安，泌阳县城市管理局工作人员。委托代理人袁涛，河南博涛律师事务所律师。上诉人李正建因诉被上诉人泌阳县泌水街道办事处、泌阳县自然资源局、泌阳县城市管理局行政强制拆除及行政赔偿一案，不服泌阳县人民法院（2020）豫1726行初69号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2021年3月5日公开开庭审理了本案。上诉人李正建及委托代理人邢涓、姚艳秋，被上诉人泌阳县泌水街道办事处负责人赵永甫及委托代理人赵保群，被上诉人泌阳县城市管理局负责人司德生及委托代理人肖迪安、袁涛，被上诉人泌阳县自然资源局委托代理人康震到庭参加诉讼。本案现已审理终结。李正建一审诉称，原告合法承包了泌水镇西关居委会马庄0.562亩集体土地，种植蔬菜、果树等作物，以此为生。2020年8月28日上午，三被告在事先未通知原告，亦未出示相关手续的情况下，组织人员，使用挖掘机、铲车等大型机械设备将原告承包土地上的作物及附属物强行拆除、推平。对原告组织实施的行政强制拆除行为，属于违法行政行为，严重侵害了原告的合法权益。请求确认被告强制拆除原告承包的村集体土地的行为违法；判令被告向原告支付赔偿款共计59628.2元。泌阳县人民法院一审查明，2015年4月21日，河南省人民政府作出豫政土[2015]269号《河南省人民政府关于泌阳县2014年度第一批城市建设用地的批复》，同意泌阳县转用并征收泌阳县泌水街道办事处原告所在马庄村组的土地10.5481公顷。2015年5月16日，泌阳县人民政府作出《泌阳县人民政府关于泌阳县2014年度第一批城市建设用地征收土地方案的公告》，2015年6月10日，泌阳县国土资源局作出《泌阳县国土资源局关于泌阳县2014年度第一批城市建设用地征收补偿安置方案的公告》。2018年12月28日，被告泌阳县泌水街道办事处与原告所在泌阳县泌水街道办事处马庄村组签订了《土地征收补偿协议书》。2019年11月15日，被告泌阳县泌水街道办事处委托泌阳县价格认证中心对乔清臣、李敬顺等人的蔬菜、桃树及核桃树等地上附属物进行价格评估认定。2019年12月25日，泌阳县价格认证中心作出泌价认定字[2019]第131号《价格认定结论书》。2020年6月16日，被告泌阳县泌水街道办事处将5766888.97元款项存入拆迁补偿专户。原告所在农户承包地在征收范围内，由于政府征收涉案土地后并未立即进行建设，原告所在农户一直占用该土地。由于原告不配合交出涉案土地，征地实施单位被告泌阳县泌水街道办事处于2020年8月28日对已征收的涉案土地进行强行清理。原告提起诉讼。一审另查明，泌阳县价格认证中心作出的泌价认定字[2019]第131号《价格认定结论书》对该户（即李正见）蔬菜地补偿价格认定为共计843.02元。原告起诉状所列的被告泌阳县城市管理综合执法局即为被告泌阳县城市管理局，其系县政府工作部门，挂泌阳县城市综合执法局牌子。还查明，2014年7月1日，泌阳县人民政府印发泌政文[2014]90号《泌阳县人民政府关于印发泌阳县征地青苗及地上附着物补偿标准的通知》。驻马店市人民政府印发的《驻马店市征地青苗及地上附着物补偿标准》自2016年9月1日起执行，该标准规定：青苗补偿标准：泌阳县为四级类别，蔬菜瓜果作物类1900元/亩。泌阳县人民法院一审认为，本案的争议焦点有三个：一是关于本案的适格被告问题；二是关于被告泌阳县泌水街道办事处于2020年8月28日实施的强制占用土地行为是否违法问题；三是关于原告的赔偿请求是否成立问题。一、关于本案的适格被告问题。根据河南省高级人民法院2020年5月14日通过的《河南省高级人民法院关于依法准确确定行政案件被告的指导意见（试行）》规定，街道办事处以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，以街道办事处为被告。本案中，被告泌阳县泌水街道办事处答辩系其实施的2020年8月28日的强制清理土地行为，且原告提交的证据不能证实被告泌阳县自然资源局、泌阳县城市管理局系该强制清理土地行为的共同实施主体。因此，应当认定被告泌阳县泌水街道办事处以自己的名义作出了该行政行为，其应为本案的适格被告。原告坚持以泌阳县自然资源局、泌阳县城市管理局为共同被告不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第四款的规定，应驳回原告对被告泌阳县自然资源局、泌阳县城市管理局的起诉。二、关于被告泌阳县泌水街道办事处于2020年8月28日实施的强制清理土地行为是否违法问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条、第四十五条的规定，县级以上地方人民政府在国家批准征收土地后组织实施征地，并按照法定的标准对被征收土地的所有权人、使用权人进行补偿，被征收土地的所有权人、使用权人在得到补偿之后拒不交付土地的，县级以上地方人民政府土地主管部门应当责令其交出土地，并可以申请人民法院强制执行。本案中，河南省人民政府作出豫政土[2015]269号《河南省人民政府关于泌阳县2014年度第一批城市建设用地的批复》后，泌阳县人民政府应当根据上述法律法规的规定组织实施征收土地。尽管被告泌阳县泌水街道办事处已经与被征收土地的所有权人签订了征地协议，支付了相应的补偿款，但并没有证据表明涉案土地已经交付，征地组织实施行为并未完成，原告在2020年8月28日之前仍一直在涉案土地上进行经营。被告泌阳县泌水街道办事处在未与原告达成协议的情况下，即强制将涉案土地上的青苗及附着物予以清理违反法律程序，应当承担相应的法律后果。因此，被告泌阳县泌水街道办事处2020年8月28日实施的强制清理土地的行为，应当予以确认违法。三、关于原告的赔偿请求是否成立问题。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条、第十五条、第三十六条规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时，造成财产损害的违法行为，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。本案中，被告泌阳县泌水街道办事处2020年8月28日实施的强制清理原告土地的行为违法，由此违法行为给原告合法财产权益造成的损失，被告泌阳县泌水街道办事处应承担相应的赔偿责任。关于原告赔偿请求中的综合地价，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有，地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有，且被告已向马庄组支付了相应土地补偿款。因此，原告请求被告向其支付综合地价于法无据。关于原告请求的社会保障费用，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十八条第五款规定，县级以上地方人民政府应当将被征地农民纳入相应的养老等社会保障体系。被征地农民的社会保障费用主要用于符合条件的被征地农民的养老保险等社会保险缴费补贴。被征地农民社会保障费用的筹集、管理和使用办法，由省、自治区、直辖市制定。据此，原告请求被告向其支付社会保障费用于法无据。由于原告所使用的土地被被告强制清理的行为违法，该违法行为造成该土地上的地上附着物及青苗的损失，原告有依法取得赔偿的权利。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定：“原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。”本案中，原告提交的照片及视频及原告的情况说明并不能证实其主张的地上附着物与其主张相符。而被告所委托的第三方泌阳县价格认证中心对相关地上附着物进行查验的结果具有客观性，该查验结果应予采信。但泌阳县价格认证中心作出泌价认定字[2019]第131号《价格认定结论书》所依据的《泌阳县征地青苗及地上附着物补偿标准》适用标准较低，为有利于保护原告合法权益，应结合原告请求标准并参照自2016年9月1日起执行的《驻马店市征地青苗及地上附着物补偿标准》计算相关赔偿。因此，关于原告青苗的合理财产损失应认定为：1900元/亩*（374.675/666.67）亩=1067.82元。原告主张的其他赔偿费用无相关证据予以证实，该项请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项、第七十六条，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第三项，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十九条、第三十三条之规定，判决：一、驳回原告李正建对被告泌阳县自然资源局、泌阳县城市管理局的起诉；二、确认被告泌阳县泌水街道办事处于2020年8月28日实施的强制清理土地行为违法；三、被告泌阳县泌水街道办事处赔偿因强制清理行为造成的原告李正建财产损失共计1067.82元；四、驳回原告李正建的其他诉讼请求。上诉人李正建上诉称，一审判决未查清全部事实，部分事实认定错误，适用法律错误。1.一审法院未查清《土地征收补偿协议书》合法性及关联性即作为定案依据，有失公平。2.一审法院未查清5766888.97元款项的性质及所属就认定为马庄组的土地补偿款，依据不足。3.一审法院认为上诉人不配合交出土地存在不当。4.一审法院认定被上诉人泌阳县自然资源局、泌阳县城市管理局不是本案适格被告错误，泌阳县自然资源局协助，泌阳县城市管理局和泌阳县泌水街道办事处联合在未出具任何手续的情况下，强行拆除了上诉人承包的土地及地上附属物，其应当共同承担相应的法律责任。5.《价格认定书》存在重大瑕疵，一审法院将其作为认定上诉人承包地及地上附属物的证据是错误的。6.被上诉人未履行合法的征收流程。7.一审法院适用法律错误。一审法院认定被上诉人已经补偿到位，而上诉人是“得到补偿之后拒不交付土地”是错误的。8.本案是行政赔偿，不是行政补偿，不能让上诉人因侵权得到的赔偿低于依法征收所应得到的补偿。9.一审判决关于土地补偿费判决是错误的，理解和适用法律错误。根据《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》和《河南省人民政府贯彻国务院关于深化改革严格土地管理的决定的意见》的规定，“征地补偿费包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费，是对依法取得农村集体土地承包经营权的被征地农户、农村集体经济组织和地上附着物产权人的补偿。”“已承包到户的农村集体所有土地被全部征收并撤销建制的，其土地补偿费不得低于80%的比例支付给被征地农户，其余部分留给农村集体经济组织。”上诉人主张的综合地价并非于法无据，一审法院适用法律错误。10.关于社会保障费用适用法律错误。《河南省人力资源和社会保障厅关于被征地农民社会保障费用新老标准衔接有关问题的通知》明确规定，2019年7月1日其被征地农民社会保障费用最低标准实施，驻马店市最低标准为41100元/亩，新老标准过渡期限方面，自2019年5月15日（含）前，已按豫老社办[2008]72号文件规定足额预存社会保障费用，且在2019年8月15日（含）前按审核权限向人力资源和社会保障部门提请被征地农民射虎保障审核的征地项目，预存社会保障费用标准可按豫劳社办[2008]72号文件执行。“预存社会保障费用的时间是以银行进账单显示的时间为准”。综上，一审法院未查清事实，适用法律错误。请求：撤销一审判决第一、三、四项，改判被上诉人泌阳县自然资源局、泌阳县城市管理局承担行政赔偿责任并支持上诉人全部诉讼请求。被上诉人泌阳县泌水街道办事处答辩称，一、答辩人实施的强制清表行为有合法依据。答辩人与被答辩人所在村组签订《土地征收补偿协议书》并对地上附属物委托有关机构进行了价格评估认定，后多次通知被答辩人领取相关款项，因被答辩人不积极配合，答辩人将有关款项存入拆迁补偿款专户。因被答辩人不积极配合将案涉土地交付，其行为已经严重影响了公共利益，答辩人实施了清表，清表行为合法有据。二、一审判决泌阳县城市管理局、泌阳县自然资源局不承担责任是正确的。泌阳县自然资源局只是对案涉征收土地前去附属物的清点核算和上报审批工作，并没有参与强制清表行为的实施，泌阳县城市管理局仅是受答辩人委托依法履行实施应急管理错误，也没有实施强制清表行为。三、关于征地补偿费的项目和归属，关于被征地农民参加基本养老保险社会保障费，一审法院适用法律是正确的。根据法律规定，土地补偿费、安置补助费应归农村集体经济组织所有，而上诉人依法应享有的仅是其承包的被征收土地上的附着物和青苗补偿费。四、一审法院对案涉赔偿性质的认定及判决是正确的。五、上诉人上诉状中所述理由涉及的行政行为与本案不属于同一行政行为。本案上诉人一审诉请的是强制清表行为。上诉人上诉状中所陈述的土地征地批复、征收流程的问题、征收补偿协议的合法性问题，社会保障费用等均与本案不是同一诉讼标的，不属于本案审理的范围。综上，一审判决正确，请求驳回上诉，维持原判。被上诉人泌阳县自然资源局答辩称，一、被诉清表行为是由泌阳县泌水街道办事处实施，答辩人没有参与，答辩人不是适格被告。二、答辩人只参与征地前期对被征地的土地、附着物清点核算工作，并未参与附着物的评估，《价格认定结论书》不是答辩人出具的。三、一审法院适用法律正确。综上，请求驳回上诉，维持原判。被上诉人泌阳县城市管理局答辩称，一、一审法院判决驳回上诉人对答辩人的起诉是正确的。本案是泌阳县泌水街道办事处因实施土地征收工作而组织的强制清理土地行为，答辩人不是本案适格主体。二、答辩人既不是案涉土地的征收者，也不是行政行为的作出者，答辩人仅是受泌水街道办事处的委托由答辩人的派出机构到现场依法维持正常秩序，实施应急管理措施，并没有直接参与对上诉人的土地实施强制拆除行为，不存在违法。综上，请求驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，一、本案属于政府征收土地后的清表行为，从双方提供的证据材料及庭审审查，一审判决认定泌阳县自然资源局、泌阳县城市管理局不是本案适格被告，泌阳县泌水街道办事处为本案适格被告适当。二、泌阳县泌水街道办事处在被征收人未交付征收的土地使用权时，强制清除涉案土地上上诉人的青苗及附着物的行为，违反了法律程序，一审判决对其强制清表行为确认违法正确。三、关于行政赔偿。上诉人李正建赔偿请求包括：1.综合地价：50000元/亩×0.562亩=28100元；2.社会保障费用：41100元/亩×0.562亩=23098.2元；3.青苗补偿及地上附着物：1900元/亩×0.562亩=1067.8元；机井：3000元。针对土地补偿费（综合地价）和社会保障费，一审判决论理比较充分，本案不再赘述；针对青苗及地上附着物费用，由于泌阳县泌水街道办事处的强制行政行为违法，根据国家赔偿法的规定，应当对上诉人的地上青苗及附着物进行赔偿。上诉人认为被清表的地上种植有蔬菜、机井等，且提供了照片，应视为初步提供了赔偿的证据。泌水街道办事处庭审中仅提供了价格认定表，但未提供其在实施清表行为时对上诉人地上附属物进行清点登记的证据，证据并不充分。本院结合上诉人和被上诉人提供的证据，依据公平原则和一般生活经验，并按照赔偿不低于补偿的原则，根据驻马店市人民政府驻政（2016）86号《关于印发驻马店市征地青苗及地上附着物补偿标准的通知》，青苗损失：1900元/亩×0.562亩=1067.8元；机井：450元。以上共计1517.8元。一审判决第一、二、四项正确，本院予以维持。一审判决第三项存在不当，本院予以改判。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项，《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第八项之规定，判决如下：一、维持泌阳县人民法院（2020）豫1726行初69号行政判决第一、二、四项；二、撤销泌阳县人民法院（2020）豫1726行初69号行政判决第三项；三、限泌阳县泌水街道办事处于本判决生效之日起十五日内赔偿李正建青苗及及地上附着物损失共计1517.8元。上诉费50元，由被上诉人泌阳县泌水街道办事处负担。本判决为终审判决。审判长  孟令华审判员  马国中审判员  程海龙二〇二一年三月二十九日书记员  王菀婷书记员  刘一丹