河北省保定市中级人民法院 行 政 裁 定 书 (2021)冀06行终36号 上诉人（原审原告）保定宝贝乳业有限公司，住所地河北省保定市东二环1189号。 法定代表人芦文晓，该公司董事长。 委托代理人许双全，河北颂和安达律师事务所律师。 委托代理人毕中峰，河北佳篷律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）保定市自然资源和规划局,住所地河北省保定市朝阳北大街1078号。 法定代表人赵军，该局局长。 委托代理人杨钊。 委托代理人陈锋，该局法律顾问。 被上诉人（原审第三人）保定东方双语学校，住所地河北省保定市莲池区东二环中路118号。 法定代表人郭希，该校校长。 被上诉人（原审第三人）郭宗，男，1932年8月14日出生，汉族，现住河北省保定市莲池区东二环中路118号。 二被上诉人共同委托代理人姜军刚，河北泮林律师事务所律师。 二被上诉人共同委托代理人胡立强，河北平川律师事务所律师。 上诉人保定宝贝乳业有限公司（以下简称宝贝乳业）因被上诉人保定市自然资源和规划局（以下简称保定市自规局）、保定东方双语学校（以下简称东方双语）、郭宗房屋所有权登记一案，不服河北省高碑店市人民法院（2020）冀0684行初97号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 原审法院查明,宝贝乳业系原保定牛奶场（国营）改制而来。诉争行政登记行为所涉地块原归属保定市清苑县，因行政区划变更，现归属保定市市区。根据保定市机构编制委员会办公室发布的《关于整合不动产登记职责的通知》（保编办字［2015］133号）、《关于组建保定市不动产登记中心的通知》（保编办字［2015］147号），组建的保定市不动产登记中心为保定市国土资源局（现保定市自规局）所属正科级事业单位，其承担市区（含高新区）不动产登记服务工作。2002年10月29日，原清苑县人民政府为东方双语校长郭宗颁发保房权证清字第××号房屋所有权证，将原登记在东方双语名下的学校2号楼变更登记到郭宗名下。登记时收集的资料有：（1）联合办学合同及补充协议（其甲方为保定牛奶场，乙方为东方双语，签署日期为1998年6月1日，有效期30年。经甲乙双方友好协商，决定联合创办东方双语，甲方在牛奶场院内提供学校校址，乙方负责建校的全部资金）;（2）其他登记资料有：中华人民共和国社会力量办学许可证、保定市建设工程开工许可证、建设工程规划许可证、清苑县计划局批复、建设工程竣工验收备案证明、东方双语房屋登记申请；（3）变更登记手续资料等。该2号楼为学校办公楼，原登记在东方双语名下，登记时间1999年8月23日，登记证号房权证字第××号。当时的保定牛奶场系国营牛奶厂，土地性质为国有划拨用地。 另查明，保定牛奶场与东方双语1998年6月1日签订《联合办学合同》及《补充协议》，同日，另行签订《租用土地合同》。以上合同均约定有效期30年。《联合办学合同》及《补充协议》约定鉴于甲方为乙方提供学校校址所需场地，甲方向乙方收取一定数量的管理费，管理费基价为每亩2000元，从第三年度开始，每三年递增10%，缴纳管理费的时间是每年9月10日和3月10日两次各交一半。《租用土地合同》内容与《联合办学合同》及《补充协议》内容基本一致。东方双语、郭宗提交的银行转账凭证及宝贝乳业的收据证实，宝贝乳业按照《联合办学合同》及《补充协议》每年收取东方双语管理费。就《租用土地合同》合同的效力问题，宝贝乳业向保定市莲池区人民法院起诉，保定市莲池区人民法院作出（2019）冀0606民初1999号民事判决后，东方双语不服，向保定市中级人民法院提起上诉，保定市中级人民法院作出（2019）冀06民终5269号民事判决书。东方双语提出申诉后，河北省高级人民法院提审并作出（2020）冀民再112号民事判决书，撤销了（2019）冀0606民初1999号、（2019）冀06民终5269号民事判决书，驳回了宝贝乳业的诉讼请求。关于案涉房屋所占用的土地,1995年清苑县土地管理局向保定牛奶场颁发国有土地使用证，保定牛奶场取得位于清苑县,北邻西康各庄大阳西队，南邻东康各庄大阳西队，东临蔬菜研究所、农机校,西邻西康各庄的土地使用权188782.2平方米，土地性质为国有划拨。2001年9月1日，宝贝乳业与保定市国土资源局签订《国有土地使用权出让合同》。合同约定，宝贝乳业自2002年6月30日之前至2005年6月30日分四期向保定市土地管理局共缴纳土地使用权出让金27856200元，土地性质由国有划拨用地调整为国有出让用地，土地出让年限为五十年。2004年4月6日和2013年5月8日，保定市国土资源局分别向宝贝乳业出具保定市国用（2004）字第1306003732号、保定市国用（2013）字第130600006428号、保定市国用（2013）字第130600006427号国有土地使用证，涉案土地由国有划拨用地调整为国有出让用地。 原审法院认为，关于保定市自规局的主体资格问题，因行政区划变更，现行政登记行为所涉地块已经属于保定市市区。根据保定市机构编制委员会办公室发布的《关于整合不动产登记职责的通知》（保编办字［2015］133号）、《关于组建保定市不动产登记中心的通知》（保编办字［2015］147号），组建的保定市不动产登记中心为保定市国土资源局（现保定市自规局）所属正科级事业单位，其承担市区（含高新区）不动产登记服务工作。所以保定市自规局是适格被告。关于本案的起诉期限，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。本案中，一是案涉楼房初始登记时间1999年8月23日，登记证号房权证字第××号，权利人为东方双语。2002年10月29日，原清苑县人民政府为郭宗颁发保房权证清字第××号房屋所有权证的行为只是对权利主体的更名行为，并未改变行政行为的具体内容，初始登记至宝贝乳业初次起诉已经超过二十年；二是原保定牛奶场（甲方）与东方双语（乙方）签署的联合办学合同及补充协议，明确载明以甲方为主负责办理学校基建手续，乙方提供办理手续的费用，以及后来保定牛奶场经过改制变更为宝贝乳业，宝贝乳业经过缴纳出让金取得国有土地使用证的事实，以及双方同在一个场地相邻办公的事实，可以推断，保定牛奶场对原清苑县人民政府为郭宗颁发保房权证清字第××号房屋所有权证的行政行为应当是知情的，宝贝乳业作为保定牛奶场的承继单位，其主张不知道该行政行为不符合常理。宝贝乳业时隔十八年之久方提起行政诉讼，超过法定起诉期限。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（二）项的规定，裁定驳回宝贝乳业的起诉。 上诉人宝贝乳业不服上诉称，一审裁定认定事实不清,适用法律错误,审理程序违法。一、一审裁定认定事实错误。错误（一）：认定宝贝乳业与东方双语系“联合办学”，法律关系错误。关于《租用土地合同》的民事判决共同确认，双方系“土地租赁关系”,非“联合办学关系”。东方双语在上述民事诉讼中诉称的“联合办学”观点已被生效的法律文书否定。错误(二):以“联合办学”作为基础“推断”宝贝乳业对于被诉房屋所有权登记行为“知情”错误。宝贝乳业与东方双语系土地租赁关系,一审裁定以联合办学为依据推导出的任何结论都是错误的,故宝贝乳业为东方双语办理基建手续之说不成立。错误(三):以“改制”、“办理土地出让手续”、双方“相邻办公”推定宝贝乳业对行政行为“知情”错误。宝贝乳业2001年由国企改制成为有限责任公司,属于公司性质的改变,主导机构是国资委;2001年办理土地出让手续系土地使用权性质由划拨到出让,办理机构为当时的保定市国土资源局;相邻办公亦是两个民事主体各自行使管理权的行为。以上三种客观事实从行为内容到实施主体均与被诉非法颁证行为无关。错误(四):对“应当知道”的推理判断标准错误。行政诉讼法意义上的“应当知道”,必须是以有权机关对相对人的作为为基础条件,而非任意第三方的事后感知、看到、猜测。国务院(国法【2014】40号)《关于认定被种地农民“知道”征收土地决定有关问题的意见》及最高法院在相关案例的分析意见中,对行政诉讼意义上的“应当知道”亦做了准确、客观的表述。一审裁定以上述错误、毫无关联的事实推定宝贝乳业在十八年前就“应当知道”被诉具体行政行为的内容无依据。二、一审裁定适用法律错误。《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条是针对行政机关实施行政行为时未告知行政相对人不服行政行为应当向人民法院提起诉讼的期限的规范条款。但本案宝贝乳业不是行政行为的相对人,且保定市自规局没有向宝贝乳业告知其行政行为的具体内容(含起诉期限)，故本案应适用该解释第六十五条规定的二十年最长起诉期限来判断是否超期。三、一审审理程序违法。一审法院未责令保定市自规局提供宝贝乳业超过起诉期限的证据，且以宝贝乳业与东方双语民事争议的事实、证据,作为本案行政诉讼是否超过起诉期限的裁定标准,违反了违背了行政诉讼的基本原则,程序违法。四、被诉房屋权属登记行为属于转移登记非变更登记，且无论何种性质均为物权重新设立的行政行为，起诉期限均应以行政行为作出或者知道、应当知道该行政行为的内容之日起计算，宝贝乳业起诉的是2002年的转移登记行为，非1999年初始登记行为。综上,宝贝乳业提起本案诉讼没有超过起诉期限。被诉颁证行为违反了房地一体原则、法律和不动产登记的有关规定,依法应予撤销，请求：1.撤销一审裁定，判令保定市自规局撤销被诉房屋所有权登记行为；2.本案一、二审诉讼费用由保定市自规局负担。 被上诉人保定市自规局答辩称，一、该具体行政行为系原清苑县建设局所为。随着保定市区、县行政区域的调整,本案所涉地域划归了莲池区。清苑方面将本案有关登记档案资料移交给了保定市不动产登记中心。经多方了解及登记档案反映，东方双语于1999年开始申请办理房屋所有权登记。清苑县建设局办理登记的依据是时行《城市房屋权属登记管理办法》,陆续办理了本案及相关房产的初次登记和变更登记。东方双语申请办理房产登记手续时提交的资料:(1)联合办学合同(其甲方为保定牛奶场,乙方为保定东方双语学校,签署日期为1998年6月1日,有效期30年。经甲乙双方友好协商,决定联合创办东方双语,甲方在牛奶场院内提供学校校址,乙方负责建校的全部资金)、土地使用权证;(2)其他登记资料有:中华人民共和国社会力量办学许可证、保定市建设工程开工许可证、建设工程规划许可证、清苑县计划局批复、建设工程竣工验收备案证明、双语学校登记申请;(3)变更登记手续资料:东方双语提出申请并同意变更到郭宗名下,中华人民共和国社会力量办学许可证、保定东方双语学校验资报告。二、鉴于宝贝乳业与东方双语之间的特定关系,宝贝乳业对于该登记行为和郭宗持有房屋权利证书的事实应该知道。故宝贝乳业于2020年提起本案诉讼已超过法定起诉期限,应当驳回起诉。综上，一审裁定正确，请求驳回上诉，维持原裁定。 被上诉人东方双语、郭宗共同答辩称，一、一审裁定认定事实正确。（一）相关民事判决虽确认宝贝乳业与东方双语存在土地租赁关系，但未否认双方间联合办学的事实，二者不冲突。且联合办学符合双方共同利益，解决牛奶场大批员工子女的上学问题。（二）关于“应当知道”的问题。第一,东方双语在办学初期建造房屋不可能不办理有效证件,宝贝乳业知道、同意并且积极配合。同时，在东方双语办理产权登记时,宝贝乳业向相关机关提供了相关国有土地使用证。且东方双语一直按协议约定向宝贝乳业支付管理费用。宝贝乳业称其毫不知情有悖常理,非客观事实。第二,所谓“应当知道”是指遵循法官职业道德,运用逻辑推理和生活经验,根据相关证据,推定起诉人知道作出被诉行政行为的时间。本案中,虽然无直接证据证明宝贝乳业知道被诉行政行为,但综合分析以下事实：（1）双方办公场所在同一区域；（2）宝贝乳业在东方双语建造房屋及办理产权登记过程中积极提供联合办学合同及土地使用权证；（3）宝贝乳业在东方双语使用房屋长达22年过程中未行使过权利；（4）东方双语是教育部门批准成立的正规学校；（5）宝贝乳业于2001年开始进行改制，并在2004年、2013年办理土地登记，运用逻辑推理和生活经验,可以推定宝贝乳业自被诉行政行为作出之日起即已知道被诉行政行为,最迟也不应晚于2013年进行土地登记时。第三,起诉人知道行政行为的程度,并不必然影响或阻碍其依法提起行政诉讼。宝贝乳业在东方双语办理房屋产权登记手续时,就应当知道相关行政行为对其权利义务产生实际影响,其主张不知晓具体行政行为的相关内容,并不影响其诉权的行使。（三）案例的引用需要类案比较,宝贝乳业在上诉状中,引用国务院《关于认定被种地农民“知道”征收土地决定有关问题的意见》,而征地与房屋登记系两个不同的法律关系,不存在相关性,亦无相似性,不具有可参照性。一审法院推定宝贝乳业对被诉颁证行为知情,符合客观事实。二、关于宝贝乳业的诉讼超过起诉期限问题。行政诉讼起诉期限是法律设定的起诉条件之一,解决的是行政起诉能否进入司法实体审查的问题，并且人民法院可以依职权审查起诉期限。宝贝乳业最迟不应晚于2013年知道被诉行政行为，根据当时有效的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条规定，其提起本案诉讼已超过2年起诉期限。其次,宝贝乳业首次提起行政诉讼的时间是2020年1月6日，涉案005965号房屋初始登记时间为1999年8月23日,所有权人为东方双语。东方双语仅在2002年10月对房屋产权人进行了变更登记,故对宝贝乳业实体权益产生影响的是1999年的初始登记行为,而初始登记行为已生效,房屋权属亦已明确,宝贝乳业已丧失了对初始登记行为起诉的权利；东方双语变更房屋产权登记的行为,对宝贝乳业的权益亦未产生新的影响,故对于涉案005965号房屋提起行政诉讼应自初始登记行政行为作出之日计算。宝贝乳业提起本案诉讼，已超过最长二十年的期限。三、一审法院审理程序合法。人民法院具有主动审查包括起诉期限在内的案件起诉条件的职责,并不受当事人是否提出抗辩的影响。宝贝乳业上诉称一审审理程序违法,不具有事实与法律依据。综上,请求驳回宝贝乳业的上诉,维持原裁定。 本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为,被诉房屋所有权登记行为发生于2002年10月29日，故应适用当时施行的《城市房屋权属登记管理办法》。该办法第十七条第一款规定：“因房屋买卖、交换、赠与、继承、划拨、转让、分割、合并、裁决等原因致使其权属发生转移的，当事人应当自事实发生之日起90日内申请转移登记。”第十八条第一款规定：“权利人名称变更和房屋现状发生下列情形之一的，权利人应当自事实发生之日起30日内申请变更登记：（一）房屋坐落的街道、门牌号或者房屋名称发生变更的；（二）房屋面积增加或者减少的；（三）房屋翻建的；（四）法律、法规规定的其他情形。”涉案2002年房屋所有权证系由1999年东方双语所有房权证变更至郭宗名下，且变更前后除房屋所有权人外其他登记内容一致，虽然相关档案材料记载内容均为变更，但上述行为实为房屋所有权属在不同当事人间发生转移，非同一当事人名称变更所致，明显属于《城市房屋权属登记管理办法》第十七条第一款规定的转移登记行为，非变更登记行为。 而1999年办理的初始登记行为已生效，房屋权属亦已明确为东方双语，后来发生的2002年转移登记行为并未对宝贝乳业设定新的权利义务，不可能侵犯其合法权益，故宝贝乳业与被诉转移登记行为不具有利害关系，对其权益产生实际影响的系1999年的东方双语初始登记行为，其对初始登记行为未起诉，仅对后来的转移登记行为提起撤销之诉，明显不具有本案的原告主体资格。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项之规定，应驳回其起诉。一审法院以宝贝乳业超过起诉期限为由驳回起诉，理由虽有不当，但结果正确，本院在对一审裁定理由予以纠正的情况下对其结果予以维持。 综上，宝贝乳业提出的上诉请求，理据不足，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长  赵 明 审 判 员  别道齐 审 判 员  褚铁军 二〇二一年三月三十一日 法官助理  南佳凤 书 记 员  宋海东