安徽省芜湖市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）皖02行终6号 上诉人（原审原告）杨明，男，1969年11月20日出生，汉族，住安徽省芜湖市繁昌区。 委托代理人何秋东，安徽方振律师事务所律师。 委托代理人王礼洁，安徽方振律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）芜湖市湾沚区应急管理局，住所地安徽省芜湖市湾沚区行政**楼**，统一社会信用代码113402210030235740。 法定代表人陶天明，该局局长。 委托代理人杨伟，安徽宇浩律师事务所律师。 委托代理人王道悦，安徽宇浩律师事务所律师。 上诉人杨明因安全生产行政处罚一案，不服安徽省芜湖市湾沚区人民法院（2020）皖0221行初19号行政判决，向本院提起上诉。本案受理后，依法组成合议庭于2021年3月5日公开开庭审理了本案，上诉人杨明及其委托代理人何秋东、王礼洁、被上诉人芜湖市湾沚区应急管理局（以下简称湾沚区应急管理局）的法定代表人陶天明及委托代理人杨伟、王道悦到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审查明，2019年11月，芜湖市晨磊工程机械租赁有限公司（以下简称晨磊公司）和合肥天蓝建设工程有限公司签订了一份建筑吊篮租赁合同，合同约定晨磊公司向合肥天蓝建设工程有限公司提供高空作业吊篮29台，用于其承建的芜湖县中梁．龙玺台小区外墙工程，吊篮的拆装由晨磊公司负责。晨磊公司自2019年11月13日进场，2020年5月3日11时许，晨磊公司雇员柏四在16-2#楼楼顶平台安装吊篮施工作业，从屋面下放吊篮悬挂机构钢丝绳的过程中，从六楼楼顶坠落身亡。事发时柏四未系安全带。事故发生后，晨磊公司与受害人家属协商，双方于2020年5月8日，签订赔偿协议，约定一次性赔付柏四家属人民币140万元，现该款已支付。2020年5月29日，原芜湖县人民政府组织多部门成立了芜湖县中梁．龙玺台工程“2020.5.3”高处坠落事故调查组，开展事故调查。2020年7月30日，原芜湖县人民政府作出《关于同意芜湖县中梁．龙玺台工“2020.5.3”高处坠落事故调查报告的批复》（芜政秘〔2020〕61号）。2020年8月21日，湾沚区应急管理局向杨明送达安全生产行政处罚告知书。因杨明申请，湾沚区应急管理局于2020年9月7日举行了听证会。2020年10月12日，湾沚区应急管理局作出案涉的（芜县）应急罚〔2020〕16号行政处罚决定书。另查明，事发时杨明系晨磊公司的法定代表人。2020年9月2日，该公司法定代表人变更为杨永宝。 原审认为，《中华人民共和国安全生产法》第十八条规定“生产经营单位的主要负责人对本单位安全生产工作负有下列职责：（一）建立、健全本单位安全生产责任制；（二）组织制定本单位安全生产规章制度和操作规程；（三）保证本单位安全生产投入的有效实施；（四）督促、检查本单位的安全生产工作，及时消除生产安全事故隐患；（五）组织制定并实施本单位的生产安全事故应急救援预案；（六）及时、如实报告生产安全事故。（七）组织制定并实施本单位安全生产教育和培训计划。”湾沚区应急管理局认定杨明作为晨磊公司的法定代表人，未编制吊篮安装施工方案，作业人员违反安全管理规定，安装作业过程监督管理缺失，发生事故后未及时上报，对本次事故发生负有管理责任。杨明对此予以否认，但未能提交相应证据予以反驳，对上述事实，一审法院予以确认。湾沚区应急管理局作为安全生产监督管理行政机关，具有对安全生产违法行为行使行政处罚的职权，其对杨明的违法行为作出行政处罚，符合法律规定。杨明辩称，致柏四高处坠亡的直接原因是案外人侵权所致，案外人应付事故的主要责任。对此，暂无充分证据可以明确认定。即便如杨明所述，是樊道政所驾驶车辆挂到钢丝绳致柏四坠亡，但如果有安全生产人员在现场督促，如果柏四采取了安全保护措施，系上安全带施工，本案致死的结果便可避免。行政处罚不同于民事侵权追责，民事侵权是对造成柏四坠亡这一结果的各方，就其是否存在过错及原因力大小进行分析，进而确定各方应承担侵权责任的分担比例，所以必须要查明涉案的全部事实。而行政处罚则不同，《行政处罚法》第三条规定，公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，依照本法由法律、法规或者规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施。《安全生产法》第九十二条规定，生产经营单位的主要负责人未履行本法规定的安全生产管理职责，导致发生生产安全事故的，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款：（一）发生一般事故的，处以上一年年收入百分之三十的罚款。第一百零六条规定生产经营单位的主要负责人对安全生产事故隐瞒不报、谎报、迟报的，处以上一年年收入百分之六十至百分之一百的罚款。据此，湾沚区应急管理局经调查，确认杨明上述违反行政管理秩序的事实存在，该违法事实与柏四坠亡又存在因果关系，依据相关规定对杨明作出行政处罚，并无不妥。故对杨明的该辩解意见一审法院不予采纳。杨明提出事故调查报告是否附有相关证据、事故调查组成员是否在报告上签名以及事故调查报告未能及时公布等意见，因事故调查报告非湾沚区应急管理局作出，该事故调查程序不同于本案的行政处罚程序，不属于本案审理范围。关于听证程序，《行政处罚法》第四十二条第（六）项规定，举行听证时，调查人员提出当事人违法的事实、证据和行政处罚建议；当事人进行申辩和质证。《安全生产违法行为行政处罚办法》第三十八条第（二）项规定当事人有权对案件调查人员提出的证据质证并提出新的证据；第三十九条第（二）项规定案件调查人员提出当事人违法事实、出示证据，说明拟作出的行政处罚的内容及法律依据。从上述法律规定看，听证程序中，案件调查人员应当出示证据。从听证笔录看，在听证申请人明确表示未见到证据的情况下仍未见案件调查人员出示证据的环节，该听证程序违法。但一审法院认为该程序违法尚不致撤销涉案行政处罚决定，原因有二，其一是本案属生产安全事故行政处罚，《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十二条第二款规定“有关机关应当按照人民政府的批复，依照法律、行政法规的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚。”依据该规定，经过批复的事故调查报告具有法律效力，行政机关的行政处罚决定必须以此报告为依据。其二，湾沚区应急管理局提交的证据在本案诉讼阶段，已向杨明送达并经过庭审质证，审判程序已经补正行政行为的程序问题，并未对杨明产生实际损害。为防止撤销重作判决造成程序空转，浪费司法及行政资源，对社会公共利益造成损害，故对涉案行政行为不予撤销。 综上，湾沚区应急管理局作出行政处罚决定，事实清楚，适用法律、法规正确，但行政程序违法。因撤销涉案行政处罚决定，对社会公共利益造成损害，一审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四第一款第（一）项之规定，判决确认芜湖市湾沚区应急管理局（原芜湖县应急管理局）于2020年10月12日对杨明作出的（芜县）应急罚〔2020〕16号行政处罚决定程序违法。 上诉人杨明上诉称，上诉人的违法行为与柏四坠亡之间不存在直接因果关系，一审法院认定事实错误。被上诉人调查事实不清，一审法院不能将案涉调查报告作为认定事实的定案依据。被上诉人调查认定的上诉人工资数额不符合事实，被上诉人作出的行政处罚无事实依据且程序违法。综上请求撤销一审判决，改判撤销（芜县）应急罚〔2020〕16号行政处罚决定书。 被上诉人湾沚区应急管理局辩称，一、被上诉人作出的处罚程序合法，调查组依法成立后依据调查结论形成调查报告，该调查报告经芜湖县人民政府批复同意，符合安全生产法规定的安全生产事故处理条件，出于审慎的原则，被上诉人在听证前进行了集体讨论并无违法之处，涉案处罚决定的事实依据就是事故调查报告，该调查报告在处罚告知书中均已列明，故而被上诉人已经充分履行了告知义务。二、被上诉人作出的行政处罚认定事实清楚。请求驳回上诉，维持原判。 经审理查明，各方当事人在一审中提供的证据已随案卷移送，被上诉人湾沚区应急管理局一审时提供的证据三《收入证明》及《员工申报情况汇总》所证明的年收入，未经财务、税务部门核定，不符合《生产安全事故罚款处罚规定（试行）》第四条之规定，不具备法定的形式要件，达不到确认杨明2019年度收入的证明目的，本院不予采信，一审法院对该证据的认证意见有误，本院予以纠正。 经审理查明的其他事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案的争议焦点是案涉安全生产行政处罚是否合法。 一、关于涉案行政处罚的事实认定。本案中，据以查明的事实，杨明作为晨磊公司的法定代表人，未编制吊篮安装施工方案，作业人员违反安全管理规定，安装作业过程监督管理缺失，发生事故后未及时上报，对案涉事故发生负有管理责任，违反了《中华人民共和国安全生产法》第十八条有关规定。 二、关于案涉行政处罚的数额认定。《中华人民共和国安全生产法》第九十二条第（一）项规定：“生产经营单位的主要负责人未履行本法规定的安全生产管理职责，导致发生生产安全事故的，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款：（一）发生一般事故的，处以上一年年收入百分之三十的罚款。”根据《中华人民共和国安全生产法》第一百零六条的规定，生产经营单位的主要负责人对安全生产事故隐瞒不报、谎报、迟报的，应处以上一年年收入百分之六十至百分之一百的罚款。可见，生产经营单位的主要负责人上一年年收入是计算罚款数额的基数。 本案中，虽然《芜湖县人民政府关于同意芜湖县中梁˙龙玺台工程“2020˙5˙3”高处坠落事故调查报告的批复》同意事故调查报告对事故的责任认定及处理意见，但事故调查报告并未明确对杨明处以罚款的具体数额，故湾沚区应急管理局在作出相应的行政处罚时不仅参照批复的意见，还应查明杨明的上一年年收入。《生产安全事故罚款处罚规定（试行）》第四条规定：“本规定所称事故发生单位主要负责人、直接负责的主管人员和其他直接责任人员的上一年年收入，属于国有生产经营单位的，是指该单位上级主管部门所确定的上一年年收入总额；属于非国有生产经营单位的，是指经财务、税务部门核定的上一年年收入总额。生产经营单位提供虚假资料或者由于财务、税务部门无法核定等原因致使有关人员的上一年年收入难以确定的，按照下列办法确定：（一）主要负责人的上一年年收入，按照本省、自治区、直辖市上一年度职工平均工资的5倍以上10倍以下计算；（二）直接负责的主管人员和其他直接责任人员的上一年年收入，按照本省、自治区、直辖市上一年度职工平均工资的1倍以上5倍以下计算。”上诉人杨明所在的晨磊公司属非国有生产经营单位，作为行政处罚计算基数的上一年年收入总额，应当经财务、税务部门核定，无法核定的，也应依照上述条款规定的办法确定。湾沚区应急管理局仅凭晨磊公司出具的《收入证明》及《员工申报情况汇总》用以证明杨明的2019年年收入，不符合上述规定，基于此所作的行政处罚决定属证据不足。 三、关于案涉行政处罚的法律适用。《生产安全事故罚款处罚规定（试行）》第二十条规定：“违反《安全生产违法行为行政处罚办法》和本规定，事故发生单位及其有关责任人员有两种以上应当处以罚款的行为的，安全生产监督管理部门或者煤矿安全监察机构应当分别裁量，合并作出处罚决定。”本案中，据以查明的事实，上诉人杨明在案涉事故发生前未履行安全生产管理职责，在事故发生后未及时上报，均违反了安全生产法，均应处以罚款，湾沚区应急管理局依法应分别裁量，合并作出处罚决定。案涉处罚决定书虽分别引用了《中华人民共和国安全生产法》第九十二条和第一百零六条作为不同行为的处罚依据，但并未分别裁量，再作合并处罚决定，属法律适用不当。此外，该法第九十二条包含四项不同的罚款幅度，事故等级不同，处以罚款的幅度不同，湾沚区应急管理局在作出处罚决定时应准确适用罚款的幅度，但案涉处罚决定并未明确适用到该条哪一项，属适用法律法规错误。 四、关于涉案行政处罚的程序。《安全生产违法行为行政处罚办法》对安全生产违法行为的听证程序作出了规定，当事人提出听证要求后，安全监管监察部门应当举行听证会，并在听证会上提出当事人的违法事实、出示证据。本案中被上诉人虽依照上诉人的申请举行了听证会，但听证会上并未出示相关证据材料，违反上述法律规定。 综上所述，被上诉人湾沚区应急管理局作出的（芜县）应急罚〔2020〕16号行政处罚决定主要证据不足，适用法律、法规错误，违反法定程序，依法应予撤销。上诉人杨明作为晨磊公司的法定代表人，负有对安全生产管理职责和发生事故后的及时报告义务，实施违反安全生产法行为的，依法应受到处罚；被上诉人湾沚区应急管理局负有对安全生产违法行为查处职责，故案涉行政处罚撤销后，湾沚区应急管理局应根据《安全生产违法行为行政处罚办法》第三十二条的规定重新对上诉人杨明的违法行为作出行政处罚决定。 综上，一审判决认定事实部分清楚、虽认定了案涉行政处罚程序违法，但在认定上一年年收入证据时，适用法律法规有误，本院予以纠正。上诉人的上诉理由部分成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（二）项、第（三）项、第八十九条第一款第（二）项和第三款之规定，判决如下： 一、撤销安徽省芜湖市湾沚区人民法院（2020）皖0221行初19号行政判决； 二、撤销芜湖市湾沚区应急管理局2020年10月12日作出的（芜县）应急罚〔2020〕16号行政处罚决定书； 三、芜湖市湾沚区应急管理局自收到本判决之日起30日内重新作出行政处罚决定。 一审案件受理费50元、二审案件受理费50元，合计100元，均由被上诉人芜湖市湾沚区应急管理局负担。 本判决为终审判决。 审判长  汪万荣 审判员  徐 琳 审判员  查 鹏 二〇二一年三月十七日 法官助理陈勇 书记员王慧 附：本案适用法律条款 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判。 （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。