四川省宜宾市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）川15行终38号 上诉人（原审第三人）王国全，男，1970年6月12日出生，汉族，住四川省珙县。 委托代理人秦新高，四川协州律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）长宁县硐底镇石垭村第十三组，住所地四川省长宁县硐底镇石垭村。 法定代表人王锡平，组长。 委托代理人李明，四川戎星律师事务所律师。 原审被告长宁县自然资源和规划局，住所地四川省长宁县长宁镇泽鸿路536号4楼。 法定代表人李章权，局长。 出庭负责人杨建勇，副局长。 委托代理人缪洁，四川竹都律师事务所律师。 委托代理人兰明，四川竹都律师事务所律师。 原审被告长宁县人民政府，住所地四川省长宁县长宁镇竹都大道二段116号。 法定代表人贾利华，县长。 出庭负责人周海涛，副县长。 委托代理人胡志平，长宁县人民政府办公室党组成员。 委托代理人潘宇，长宁县自然资源和规划局办公室工作人员。 上诉人王国全因与被上诉人长宁县硐底镇石垭村第十三组，原审被告长宁县自然资源和规划局、长宁县人民政府行政登记一案，不服四川省长宁县人民法院（2020）川1524行初11号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院经审理查明：2003年2月22日，长宁县硐底镇石垭村第十三组（甲方）与王国全（乙方）签订《场地租赁协议》，甲方同意乙方在岩门口集体场地范围内发展农家乐，面积公路以上；土地租期30年；租金为2003年到2013年800元/年，2013年到2023年1000元/年，2023年到2033年1200元/年。后王国全在相关土地上进行经营，于2007年7月7日办理个人独资企业营业执照，经营范围为餐饮、住宿服务。2013年4月1日，长宁县硐底镇石垭村第十三组与王国全签订《补充协议》，约定：一、乙方王国全继续承包原协议约定土地（面积10022.22平方米）。承包期内租金总额变更为43200元。二、乙方原支付了甲方承包金7200元，剩余36000元于2013年5月1日前一次性付清。三、承包期内如因国家建设需征收承包的土地，乙方享有优先利用被征收土地的权利。因承包土地被征收所涉及的赔偿款和补偿款属于乙方所有，甲方自愿予以放弃。甲方不得再要求土地征收部门和乙方支付任何赔偿款和补偿款。另增加条件备注：如承包方办驾校本社人员按市场价60%收取学费，如办其他企业优先录用本社人员。2013年5月8日，长宁县硐底镇石垭村第十三组就案涉土地情况出具《石垭村十三社王国全用地情况的说明》，载明：“王国全石垭寨农家乐修建于1981年11月，当时为支持发展壮大乡镇企业，从而拉动乡域经济的全面提高，政府与王国全研究决定在我社小地名岩门口，占地6.14余亩，修建农家乐，并于1981年9月与我达成协商，对我社被占土地给予了一定补偿，农家乐建成后安置解决我社一定剩余劳动力”。末尾长宁县硐底镇石垭村第十三组盖章，硐底镇人民政府盖章。2013年7月2日，王国全向长宁县国土资源局递交土地登记申请书，申请划拨位于长宁县硐底镇石垭村的土地3090平方米，土地用途为商住。2013年7月2日，长宁县国土资源局对王国全申请划拨的土地进行了地籍调查并绘制了宗地图，长宁县硐底镇石垭村第十三组在宗地图上盖章。2013年7月7日，长宁县国土资源局张贴长宁县国土资源局关于王国全申请审核情况公告《长国土【2013】字第18号审核情况公告》，载明：“土地使用者王国全，宗地位于长宁县硐底镇石垭村，经县国土资源局审核，土地使用权为国有，土地使用权面积4096.1平方米。明确宗地四至：石垭村13组，南：石垭村13组，西：石垭村13组，北：公路。凡对公布的土地使用权、他项权利等有异议的，请于2013年8月7日前到长宁县国土资源局地籍股或双河国土资源所办理复查手续，逾期没有异议，即认为上述公布权益有效，将准予注册登记”。2013年8月7日，长宁县国土资源局讨论同意后报长宁县人民政府审批，同日，长宁县人民政府为王国全颁发了长宁国用（2013）第04845号使用权证。该证载明：地类为商住用地，使用权类型为划拨，使用权面积3090平方米，其中独用面积3090平方米。2017年秋，长宁县硐底镇石垭村第十三组与王国全曾因修建公路事宜产生过争议；2019年4月，长宁县硐底镇石垭村第十三组开始反映案涉土地权属事宜；2020年2月13日，长宁县硐底镇石垭村第十三组第一次向一审法院递交起诉资料。一审法院作出（2020）川1524行初1号行政裁定书，裁定长宁县硐底镇石垭村第十三组起诉已超过起诉期限，不予受理。长宁县硐底镇石垭村第十三组不服该裁定提起上诉，2020年4月30日，宜宾市中级人民法院作出（2020）川15行终183号行政裁定书，裁定：一、撤销四川省长宁县人民法院（2020）川1524行初1号行政裁定；二、指令四川省长宁县人民法院依法立案。后一审法院立案审理。 另查明，中共长宁县委、县政府关于印发《长宁县机构改革方案》的通知（长委发【2019】7号文件），将县国土资源局等部门的职责进行整合，组建长宁县自然资源和规划局。截止目前，石垭村第十三组未办理集体土地所有权证书，案涉土地未进行过征收或征用。 一审法院认为，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理”。因案涉土地的颁证行为，涉及不动产，长宁县人民政府于2013年8月7日作出具体行政行为，长宁县硐底镇石垭村第十三组于2020年2月13日向法院提起诉讼，没有超过法定期限限制。长宁县自然资源和规划局所举证据中拟证明案涉土地为国有土地的证据有《（2006-2020）硐底镇土地利用总体规划》规划图和《土地系统影像资料图》，一审法院审查认为，《（2006-2020）硐底镇土地利用总体规划》规划图能证明案涉土地的规划用途为建设用地，但不能证实案涉土地权属性质；相关部门制作的《土地系统影像资料图》系形成于2015年，晚于颁证时间2013年，且未注明案涉土地为国有土地。另长宁县自然资源和规划局提交的《长国土【2013】字第18号审核情况公告》载明的“宗地四至：东：石垭村13组，南：石垭村13组，西：石垭村13组，北：公路”，证实案涉宗地在石垭村第十三组范围内。再结合长宁县硐底镇石垭村第十三组与王国全签订的《场地租赁协议》、土地租用《补充协议》，石垭村第十三组村民签字的《证明》证实，案涉宗地系长宁县硐底镇石垭村第十三组在长期使用管理，未经征收或征用。故长宁县自然资源和规划局所举证据不足以证实案涉宗地确系国有建设用地。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的……”之规定，长宁县人民政府向王国全颁发的长宁国用（2013）第04845号国有土地使用权证，依法应予撤销。长宁县硐底镇石垭村第十三组请求判令长宁县人民政府将案涉宗地确认给长宁县××镇××村××组。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四条“农民集体所有的土地，由土地所有者向土地所在地的县级人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级人民政府登记造册，核发集体土地所有权证书，确认所有权”之规定，应由人民政府依法处理。对长宁县硐底镇石垭村第十三组的该项诉讼请求，法院不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国土地管理法》第九条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四条，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条、四十六条、第六十九条、第七十条第（一）项之规定，经审判委员会讨论决定，判决：一、撤销长宁县人民政府颁发给王国全的长宁国用（2013）第04845号国有土地使用权证；二、驳回长宁县硐底镇石垭村第十三组的其他诉讼请求。案件受理费50元，由长宁县自然资源和规划局负担。 王国全不服一审判决提起上诉称，一、一审法院认定事实和适用法律错误。本案是涉及土地使用权登记的行政行为，而非针对不动产提起的行政诉讼，对行政行为提起行政诉讼，统一规定为知道或应当知道作出行政行为之日起6个月。长宁县硐底镇石垭村第十三组早已知道王国全办理并取得案涉土地国有土地使用权的事实，但未在6个月内提起诉讼，应当予以驳回。二、一审长宁县自然资源和规划局、长宁县人民政府受理王国全土地登记申请、办理土地使用权登记手续所依据的证据确实充分、程序合法、适用法律法规正确。长宁县自然资源和规划局、长宁县人民政府受理申请后，依法进行了地籍调查、面积丈量、边界核实、公告，长宁县硐底镇石垭村第十三组盖章进行确认，异议公告期内，长宁县硐底镇石垭村第十三组未提出任何异议，颁发土地使用权的行为符合法律法规规定。三、长宁县硐底镇石垭村第十三组未提供案涉土地属于集体土地的土地权属证书，不具备要求撤销案涉土地的国有土地使用权证的主体资格。综上，请求二审法院改判驳回长宁县硐底镇石垭村第十三组的诉讼请求，一、二审诉讼费由长宁县硐底镇石垭村第十三组承担。 长宁县硐底镇石垭村第十三组答辩认为，一、一审法院认定事实清楚、适用法律正确，王国全的上诉主张不能成立。二、长宁县硐底镇石垭村第十三组起诉并未超过诉讼时效，根据宜宾市中级人民法院（2020）川15行终183号行政裁定书查明事实足以证实。三、长宁县自然资源和规划局、长宁县人民政府未对案涉土地进行征收或征用，其所举的证据不足以证实案涉土地系国有建设土地。长宁县自然资源和规划局、长宁县人民政府均未上诉，足以证实长宁县自然资源和规划局、长宁县人民政府已自认其向王国权颁发案涉土地国有土地使用权行政行为违法。四、长宁县硐底镇石垭村第十三组已提供确实充分证据证明系案涉土地合法使用权人，且一直由长宁县硐底镇石垭村第十三组管理。请求法院驳回王国全的上诉请求。 长宁县自然资源和规划局述称，一、长宁县自然资源和规划局受理王国全的土地登记申请，进行审查、登记、上报审批的行政行为时，所查明的客观事实有确凿证据予以证明，长宁县自然资源和规划局为王国全办理土地登记的行政行为适用法律、法规正确。案涉土地不存在权属证书，一直系国有土地，长宁县硐底镇石垭村第十三组无案涉土地的所有权证书，《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四条之规定，案涉土地在1950年以及1962年均未划入长宁县硐底镇石垭村第十三组集体所有，即为国家所有。二、长宁县自然资源和规划局具有为王国全办理土地登记的主体资格，为王国全办理土地登记的行政行为程序合法，具有行政行为的正当性。三、一审判决适用法律错误，长宁县硐底镇石垭村第十三组提起行政诉讼时间已超过诉讼时效，应当依法改判，驳回其诉讼请求。长宁县硐底镇石垭村第十三组在2013年5月8日出具了《石垭村十三社王国全用地情况的说明》，结合一审证人证言，能证实长宁县硐底镇石垭村第十三组已经知道王国全办理了土地使用权的事实，其提起诉讼已超过6个月的诉讼时效，一审法院将本案争议标的认定为不动产并适用不动产的最长诉讼时效，系适用法律错误。综上，请求改判驳回长宁县硐底镇石垭村第十三组的全部诉讼请求。 长宁县人民政府述称，一、长宁县自然资源和规划局在办理土地使用权登记手续前报长宁县人民政府批准，报经批准资料符合法律规定，长宁县人民政府予以批准程序合法，证据确实充分，适用法律法规正确，一审判决认定事实不清，依法应予以改判。二、一审判决适用法律错误，长宁县硐底镇石垭村第十三组提起行政诉讼的时间已超过法定诉讼时效，应当依法改判，驳回长宁县硐底镇石垭村第十三组的诉讼请求。 二审审理期间，上诉人王国全向本院提交了2020年3月6日长宁县人民法院对长宁县××镇××村××组组长王锡平的询问笔录，拟证明王锡平于2017年知道王国全办理国有土地使用权证的事实。长宁县硐底镇石垭村第十三组提交了案涉土地房产所有权证复印件，拟证明案涉土地系长宁县硐底镇石垭村第十三组集体所有，一直由十三组在管理。 经庭审质证，长宁县硐底镇石垭村十三组质证认为，王国全提交的询问笔录，不能证明长宁县硐底镇石垭村第十三组在2017年就知晓王国全取得国有土地使用权证，王国全只是陈述其买了土地，如果土地要硬化要征得其同意；长宁县自然资源和规划局、长宁县人民政府对王国全提交的证据无异议。对被上诉人长宁县硐底镇石垭村第十三组提交的土地房产所有权证复印件，王国全对真实性、关联性有异议；长宁县自然资源和规划局认为龙湾镇居民宋玉臣与本案不具有关联性；长宁县人民政府认为登记的土地范围不能证明与案涉土地是同一宗地。 本院对上诉人王国全、被上诉人长宁县硐底镇石垭村第十三组提交的证据认证如下：各方对王国全提交的询问笔录真实性无异议，本院对证据真实性予以确认。被上诉人长宁县硐底镇石垭村第十三组提交的宋玉臣的权证复印件，无法说明与案件的关联性，不予采纳。 二审审理查明的事实与一审认定的事实一致，本院予以确认。另查明，2013年7月2日王国全的土地登记申请书载明申请登记类型为划拨国有土地使用权初始登记。 本院认为，长宁县人民法院以长宁县硐底镇石垭村第十三组起诉已超过起诉期限裁定不予受理，该裁定经本院（2020）川15行终183号行政裁定书裁定予以撤销，并指令长宁县人民法院依法立案，该裁定为生效裁定，故长宁县硐底镇石垭村第十三组提起行政诉讼未超过法定起诉期限，且其原告主体适格。根据2008年2月1日施行的《土地登记办法》第九条规定，申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：……（三）土地权属来源证明。土地权属来源证明是进行土地登记、确认土地权属的必要条件。本案中王国全提供的土地权属来源系长宁县硐底镇石垭村第十三组的说明，该说明仅阐述王国全石垭寨农家乐修建于长宁县硐底镇石垭村第十三组，占地6.14亩，给予了十三组一定补偿。该说明不能证明案涉土地就是王国全所有，不能作为证明案涉土地权属来源的证据。且从双方签订租期30年的场地租赁协议来看，更不能说明案涉土地属于王国全所有。根据《土地登记办法》第十四条的规定，长宁县自然资源和规划局应当对受理的土地登记申请进行审查，在办理土地所有权和土地使用权登记手续前，应当报经同级人民政府批准。长宁县自然资源和规划局未对土地权属来源情况进行核实或确认，故案涉土地的登记行为属事实不清。王国全取得案涉土地的国有建设使用权，使用权性质为划拨。《土地登记办法》第二十六条规定，依法以划拨方式取得国有建设用地使用权的，当事人应当持县级以上人民政府的批准用地文件和国有土地划拨决定书等相关证明材料，申请划拨国有建设用地使用权初始登记。本案中，王国全申请划拨国有土地使用权初始登记时，并未提供上述材料，故案涉土地的登记行为证据不足。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由王国全负担。 本判决为终审判决。 审判长 叶 薇 审判员 骆 萍 审判员 陈伟林 二〇二一年三月十五日 书记员 张 莉