新疆维吾尔自治区昌吉回族自治州中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）新23行终15号 上诉人（原审原告）：刘宏德，男，1963年1月10日出生，汉族，住新疆维吾尔自治区昌吉回族自治州吉木萨尔县。 委托诉讼代理人：周盛荣，新疆明笃律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：吉木萨尔县自然资源局，住所地新疆维吾尔自治区昌吉回族自治州吉木萨尔县准噶尔路。 法定代表人：朱虎德，该局局长。 委托诉讼代理人：唐宏荣，男，该局工作人员。 原审被告：吉木萨尔县水利局，住所地新疆维吾尔自治区昌吉回族自治州吉木萨尔县吉木萨尔镇文化西路9号。 法定代表人：王英，该局局长。 委托诉讼代理人：赵强善，男，该局工作人员。 原审第三人：吉木萨尔县北庭镇人民政府，住所地新疆维吾尔自治区昌吉回族自治州吉木萨尔县北庭镇东街。 法定代表人：闫鑫，该镇镇长。 委托诉讼代理人：李政，男，该镇工作人员。 原审第三人：新疆维吾尔自治区昌吉州吉木萨尔县北庭镇东二畦村民委员会，住所地新疆维吾尔自治区昌吉回族自治州吉木萨尔县北庭镇东二畦村。 法定代表人：薛梅芝，该村委会主任。 委托诉讼代理人：张明月，男，该村委会党委委员。 上诉人刘宏德因与被上诉人吉木萨尔县自然资源局、原审被告吉木萨尔县水利局、原审第三人吉木萨尔县北庭镇人民政府、原审第三人新疆维吾尔自治区昌吉州吉木萨尔县北庭镇东二畦村民委员会行政行为一案，不服新疆维吾尔自治区吉木萨尔县人民法院（2020）新2327行初13号行政判决，向本院提起上诉。本院于2021年2月2日立案后，依法组成合议庭，于2021年2月19日公开开庭审理了本案。上诉人刘宏德及其委托诉讼代理人周盛荣，被上诉人吉木萨尔县自然资源局（以下简称自然资源局）的委托诉讼代理人唐宏荣，原审被告吉木萨尔县水利局（以下简称水利局）的委托诉讼代理人赵强善，原审第三人吉木萨尔县北庭镇人民政府（以下简称北庭镇政府）的委托诉讼代理人李政，新疆维吾尔自治区昌吉州吉木萨尔县北庭镇东二畦村民委员会（以下简称东二畦村委会）的委托诉讼代理人张明月到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审审理查明，2011年3月1日第三人东二畦村委会作为甲方与原告刘宏德作为乙方签订了一份《土地承包合同》，双方约定：一、乙方在甲方2011年吉木萨尔县人民政府和县有关部门确定的北庭镇大庄子万亩设施农业基地后面属于县上已经批准村上的耕地上建立3100亩设施农基地；二、承包费支付方式：乙方承包期限为50年，（2011年起至2061年）前5年2012年至2016年土地为改良期，免收承包费；中间20年（2017年-2036年）承包费每年每亩10元，后25年（2037年至2061年）每亩每年承包费20元，签订之日五年土地改良后支付承包费每年31,000元，每年十月一日前交清；三、甲方的权利和义务：甲方按照县上支持的有关设施农业、林地等相关政策给乙方提供最优惠的条件，争取有关部门给水、电、路、林等相关政策项目的支持和办理需要乡镇、村组办理的相关文件手续，在设施农业上每年从乡镇有关部门争取列入国家的补助性政策。甲方尽可能为乙方协调解决设施林业基地建设中的问题。并维护好当地社会秩序和安全生产。甲方监督乙方按照有关设施农业建设的相关政策促进乙方进行设施农业建设基地；四、乙方的权利和义务：1.该土地必须用于设施农业发展种植及林业发展建设和生态业发展条件。2.乙方不得擅自改变土地用途。3.甲乙双方土地承包合同生效后，根据国家《土地合同承包法》和相关规定，甲方不得因法定代表人的变更而解除合同，也不得因集体经济组织分离和并而变更解除合同，承包期内甲方不得调整乙方的这块地，如果由于甲方和相关部门的责任，造成了合同的不能履行，甲方承担给乙方造成的损失。4.乙方可享受县上制定的关于设施农业、林业发展等的优惠政策和资金补助。承包期内，乙方依法享有土地使用权、自主经营权。五、违约责任：合同签订后甲乙双方均不得无故解除合同，如在合同期解除合同，甲乙双方按相关法规承担相应的法律责任。2013年1月，由吉木萨尔县人民政府牵头，成立了国有农用地清理小组对本县所有的国有农用地进行摸底调查。2016年3月7日吉木萨尔县国土资源局向吉木萨尔县水利局发出《关于对违法农场不予配水的函》，主要内容为：“经请示县人民政府，以下农场属于非法开荒，从2016年开始停止配水，名单附后。”在不予配水的名单中认定原告刘宏德林地面积为5000亩不予配水。2016年6月7日吉木萨尔县国土资源局向北庭镇人民政府发出《关于北庭刘宏德小农场灌溉建议》，内容为：“兹有二工镇农场主刘宏德，在北庭镇东二畦村开发国有土地，经调查核实，刘宏德农场总面积2340亩，经林业部门核实认定，并请示县人民政府同意，用于造林面积858亩林地予以配水。由于宗地由1眼机井控制，经研究，将用于灌溉林地的858亩予以配水通电，按照北庭镇核定的林地配水标准，只能提取858亩的水量。”后第三人北庭镇人民政府根据该建议给原告配水至2017年5月。后被告吉木萨尔县人民政府办公室根据《昌吉回族自治州人民政府关于印发自治州农业水权水价综合改革方案的通知》作出吉木萨尔县2017年水资源分配方案、2018年水资源分配方案、2019年水资源分配方案、2020年水资源分配方案中，原告承包土地不在配水范围之内，没有给其配制水量。另查明，原告承包的林地属国有土地。 一审法院认为，集体所有的林地，应由县级以上地方人民政府登记造册，发放证书，确认所有权或者使用权。本案中，原告以开荒植树为名与第三人东二畦村委会签订了《土地承包合同》，原告未办理林权证，也未就林地的所有权和使用权依法取得政府的确认，而且原告认可该宗土地属于国有土地，因此原告与第三人东二畦村委会签订的《土地承包合同》无效。2016年3月7日被告自然资源局作出吉国土资函（2016）12号函，认定原告承包的5000亩林地属于非法开荒，自2016年开始停止配水。2017年被告吉木萨尔县水利局根据《自治州农业初始水权分配及水量交易管理办法（暂行）》作出吉木萨尔县2017年、2018年、2019年、2020年水资源量分配方案中原告承包地不在配水范围之内，没有给其配制水量。且被告吉木萨尔县国土资源局经请示县人民政府同意于2016年6月7日向第三人北庭镇人民政府建议给原告用于造林面积858亩林地予以配水，被告自然资源局的行为并不违法，故原告认为被告自然资源局停止配水的行为违法，于法无据，法院不予支持。遂判决：驳回原告刘宏德的诉讼请求。 上诉人刘宏德不服，上诉请求：撤销新疆维吾尔自治区吉木萨尔县人民法院（2020）新2327行初13号行政判决，改判支持上诉人一审诉讼请求，并确认《关于对违法农场不予配水的函》违法。事实和理由：一审未审查《关于对违法农场不予配水的函》合法性，认定事实错误。2011年3月1日《土地承包合同》约定上诉人在2011年吉木萨尔县人民政府和县有关部门已经确定的北庭镇大庄子万亩设施农业基地后面属于县上已经批准村上的耕地上建立3100亩设施农业基地，承包期限自2011年起至2061年，该土地必须用于设施农业发展种植及林业发展建设和生态业发展。《土地承包合同》经第三人北庭镇政府批准后，上诉人即按合同约定种植树木，且北庭镇政府将上诉人承包土地作为北庭镇植树造林基地，每年由上诉人提供树苗，北庭镇政府组织机关干部参加植树造林，上诉人先后种植林木2340亩。《关于印发县2017年水资源分配方案的通知》(吉县政发[2017]15号)、2018年至2020年吉木萨尔县水资源分配方案，对林地用水只是限量，并未禁止配水。2011年3月1日《土地承包合同》明确承包土地东二畦村集体所有土地。2012年8月29日，被上诉人自然资源局与东二畦村确认发包给上诉人的土地为国有土地，并未告知上诉人，上诉人也未收到责令恢复土地原状通知。2016年3月7日，被上诉人自然资源局作出的《关于对违法农场不予配水的函》，决定对上诉人承包的5000亩林地不予配水，侵犯了上诉人合法的林地承包经营权，2340亩树木绝大部分因缺水枯死。《关于对违法农场不予配水的函》未向上诉人送达，未告知上诉人复议权和诉权，程序严重违法。综上，一审因未审查《关于对违法农场不予配水的函》合法性，认定事实错误，适用法律错误。 被上诉人自然资源局辩称，请求驳回上诉，维持原判。第二次土地确权是2008年开始，上诉人和东二畦村委会2011年签订《土地承包合同》时土地已经被确定为国有土地。配水不属于自然资源局管，我局的函仅仅是让水利局作为参考。 原审被告水利局述称，请求驳回上诉，维持原判。2017年至2020年水资源分配方案正确，配水不是水利局管，由镇政府分配水。 原审第三人北庭镇政府述称，请求驳回上诉，维持原判。 原审第三人东二畦村委会述称，请求驳回上诉，维持原判。 二审查明事实和一审查明事实一致，本院对一审查明事实一致。 本院认为，本案的争议焦点：上诉人刘宏德起诉的停水行为、《关于对违法农场不予配水的函》是否合法？《中华人民共和国水法》第四十六条第一款规定：“县级以上地方人民政府水行政主管部门或者流域管理机构应当根据批准的水量分配方案和年度预测来水量，制定年度水量分配方案和调度计划，实施水量统一调度；有关地方人民政府必须服从。”根据上述法律规定，原审被告水利局作为县级地方人民政府水行政主管部门依法行使制定年度水量分配方案和调度计划的职权，而被上诉人自然资源局不具有分配水量的法定职权。原审被告水利局并没有对上诉人刘宏德是否停水作出行政行为。故上诉人刘宏德要求确认被上诉人自然资源局对案涉土地停止供水违法没有事实和法律依据，一审驳回上诉人刘宏德的诉讼请求并无不当，但一审判决理由表述不当，本院对此予以纠正。 关于上诉人在二审中提出对被上诉人自然资源局作出的《关于对违法农场不予配水的函》是否合法进行审查的问题。该《关于对违法农场不予配水的函》是被上诉人自然资源局向原审被告水利局送交的属于同级行政机关的内部交流文件，不必然产生影响被上诉人水利局依法作出的年度水量分配方案内容的法律后果，对上诉人的权益亦不必然产生实际影响。故本院对上诉人该上诉请求不予支持。 综上，上诉人刘宏德的上诉理由不能成立，本院对其上诉请求不予支持；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人刘宏德负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 岳清文 审 判 员 高玉莲 审 判 员 马雪静 二〇二一年三月十五日 法官助理 袁蕾蕾 书 记 员 糟晓晨