江苏省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏行终1648号 上诉人（原审原告）王梅，女，汉族，住徐州市铜山区。 委托代理人刘勇进，北京在明律师事务所律师。 委托代理人夏丽丽，北京在明律师事务所律师。 上诉人（原审被告）徐州市铜山区人民政府，住所地徐州市铜山区府前路1号。 法定代表人高建民，该区区长。 王梅诉徐州市铜山区人民政府（以下简称铜山区政府）房屋征收补偿一案，上诉人王梅、铜山区政府不服江苏省徐州市中级人民法院(2020)苏03行初77号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后依法组成合议庭，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院查明：2019年4月19日，江苏省人民政府向徐州市人民政府作出《关于铜山区2019年度第2批次村镇建设用地的批复》，同意将张集镇孟庄村34.5756公顷集体建设用地征收为国有。依据上述批复，铜山区政府于2019年5月8日分别作出铜政公（2019）16号《征收土地方案公告》、铜政公（2019）17号《征地补偿安置方案公告》并张贴公告。因认为补偿价格偏低，孟庄村委会要求听证。2019年6月6日，徐州市自然资源和规划局铜山分局工作人员主持召开听证会，孟庄村委会的委托代理人韩立华、郭猛参加听证。 2019年5月30日，铜山区政府作出铜政公（2019）20号《房屋征收补偿方案征求意见公告》，将《铜山区张集镇孟庄村房屋征收补偿方案》（征求意见稿）予以公告征求意见。相关工作人员在孟庄村委会会议室就上述征求意见稿进行解读，孟庄村党员、村民代表等二十余人参加。后韩立杰等村民以书面方式对《补偿方案》（征求意见稿）中的相关规定提出了异议。2019年7月17日，铜山区政府作出铜政公（2019）31号公告，将征求意见情况及对征求意见反馈情况进行公告告知。2019年7月19日，铜山区政府向张集镇政府等作出关于印发《铜山区张集镇孟庄村房屋征收补偿方案》的通知（铜政发【2019】31号），内容主要包括：房屋征收与补偿政策依据、征收范围、征收实施单位、征收期限、国有土地上房屋征收与补偿、集体土地上房屋征收与补偿（其中包括补偿方式、被征收房屋合法建筑面积认定、货币补偿、实物安置等）、地面附属物及其他费用、奖惩办法、依法强制执行、工作制度和法律责任。附件内容为搬迁补助费、临时安置补助费、误工费、其他设施补助费标准。2019年7月22日，铜山区政府作出铜政公（2019）32号《征地房屋补偿方案公告》，其中记载房屋补偿执行《铜山区张集镇孟庄村房屋征收补偿方案》。 2019年7月24日，徐州市铜山区房屋征收办公室因铜山区张集镇孟庄村房屋征收项目发布《徐州市铜山区房屋征收评估信息及评估机构报名公告》。2019年7月26日，徐州市铜山区房屋征收办公室发布公告，参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》等，拟在徐州鑫达房地产土地评估有限公司等20家单位中，以协商方式选定1家单位作为该项目评估机构。协商期间，由被征收人填写《房屋征收评估机构选定协商意见单》并签字确认。半数以上被征收人选择同一家评估机构的，视为协商成功。2019年8月2日，徐州市铜山区房屋征收办公室公告了协商选定评估机构结果，公告记载：在规定时间内，征收范围内半数以上被征收人协商选择了江苏新鑫房地产土地资产评估有限公司作为本项目房地产价格评估机构。经审核，评估机构选定符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》等相关文件规定。经确认，江苏新鑫房地产土地资产评估有限公司为本项目房地产价格评估机构。 王梅房屋位于征收范围内，征收编号为2-44。经丈量，房屋实际建筑面积460.48平方米。经认定，被征收房屋的合法面积为280平方米。经江苏新鑫房地产土地资产评估有限公司评估，涉案房屋及地上附着物在2019年7月22日的补偿价格分别为666400元、57453元。对于该份估价报告单，铜山区政府称未向王梅送达。王梅、铜山区政府在庭审中提交的书面《房屋征收估价分户报告单》未记载，对评估结果有异议时相应的权利救济途径。因未在规定期限内达成补偿协议，铜山区政府作出铜政征〔2019〕6号-21《徐州市铜山区人民政府征地房屋征收补偿决定》（以下简称《21号征收补偿决定》）并送达。王梅不服，向原审法院提起行政诉讼，请求撤销《21号征收补偿决定》。 原审法院另查明，征收范围内其他被征收人杨国庆、杨永常不服铜山区政府分别对其作出的铜政征〔2019〕6号-22、6号-24《徐州市铜山区人民政府征地房屋征收补偿决定》，向徐州市人民政府申请行政复议。经复议，徐州市人民政府认为，被申请人（铜山区政府）未提供已进行分户初步评估结果公示相关证据，涉案《房屋征收估价分户报告单》未告知申请人可在10日内向房地产价格评估机构申请复核评估，被申请人按照《房屋征收估价分户报告单》作出补偿决定，依据错误。徐州市人民政府遂作出行政复议决定，撤销铜政征〔2019〕6号-22、6号-24《徐州市铜山区人民政府征地房屋征收补偿决定》。 原审法院认为： 一、王梅起诉符合法定条件。王梅为被征收房屋的所有权人，且为涉案补偿决定的行政相对人，与被诉补偿决定具有利害关系。铜山区政府作出涉案补偿决定，为适格被告诉行政行为属于行政诉讼受案范围，王梅诉讼请求明确，且起诉时未超过法定起诉期限。因此，王梅提起本案诉讼符合《中华人民共和国行政诉讼法》的规定。 二、铜山区政府参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》等相关规定作出涉案房屋征收补偿决定，但相关程序不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《国有土地上房屋征收评估办法》等的相应规定。 首先，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条、《国有土地上房屋征收评估办法》第四条均规定，房地产价格评估机构由被征收人协商选定。徐州市铜山区房屋征收办公室于2019年7月26日发布的公告中也记载，评估机构由被征收人协商选定，协商方式为被征收人填写协商意见单并签字确认。但是，铜山区政府并未在法定期限内提交协商选定评估机构过程的相关证据。按照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条的规定，应视为没有相关证据。因此，现有证据不能证明评估机构系由被征收人协商选定。 其次，依据《国有土地上房屋征收评估办法》第十六条、第十七条的规定，在作出房屋征收补偿决定前，房地产价格评估机构应当向房屋征收部门提供分户的初步评估结果并公示，分户初步评估结果公示期满后，房地产价格评估机构应当向房屋征收部门提供委托评估范围内被征收房屋的整体评估报告和分户评估报告。房屋征收部门应当向被征收人转交分户评估报告。本案中，铜山区政府未提供证据证明已经公示分户初步评估结果。作为涉案补偿决定依据的估价报告单，铜山区政府未向王梅送达。并且，估价报告单未告知被征收人不服评估结果时的救济途径，铜山区政府也未提供证据证明已通过其他方式告知被征收人权利救济途径。 综上，铜山区政府作出被诉补偿决定违反法定程序，依法应予撤销。 三、铜山区政府负有履行征收补偿的法定职责。《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第四十六条第一款规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十条第一款第三项规定，农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案经批准后，由市、县人民政府组织实施，按具体建设项目分别供地。依照上述规定，集体土地征收制度的本质是国家基于公共利益需要实施征收，并由国家依法给予公平合理补偿的制度；市、县人民政府是代表国家负责具体征收与补偿的法定主体。有征收必有补偿，无补偿则无征收。本案中，基于职权法定原则，铜山区政府代表国家组织实施征收被征收人合法房屋，也有确保被征收人通过签订协议或者以补偿决定等方式取得公平合理补偿的法定职责。在无法就被征收房屋补偿安置达成协议时，为维护公共利益，保障被征收房屋所有权人的合法权益，铜山区政府应以自己名义依法作出补偿决定。鉴于本案实际情况，铜山区政府应在本判决生效后六十个工作日内重新作出补偿决定。 综上，被诉征收补偿决定违反法定程序，应予撤销。铜山区政府仍负有对被征收房屋进行征收补偿的法定职责。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项之规定，原审法院判决：一、撤销铜山区政府作出的《21号征收补偿决定》；二、铜山区政府于本判决生效后六十个工作日内重新作出补偿决定。 上诉人王梅上诉称：1.一审法院对作出补偿决定的主体认定错误。根据《徐州市征收集体土地房屋补偿办法》的规定，铜山区政府没有作出征收公告的权限，不具备征收房屋的主体资格，征收房屋超越职权。2.一审法院未对补偿决定实体违法进行审查。铜山区政府的补偿标准不符合《江苏省人民政府征地补偿和被征地农民社会保障办法》规定，该补偿标准依据的是徐州市2011年发布的文件，降低了被征收人的原有生活水平，铜山区政府依据该补偿标准作出补偿决定缺乏法律依据。3.铜山区政府无权作出补偿决定，王梅在一审中亦未提出要求重新作出补偿决定的诉讼请求。一审法院判决铜山区政府重新作出补偿决定超出诉讼请求，应当予以撤销。4.一审法院适用法律错误，本案涉及的土地性质为集体土地，征收集体土地时作出补偿决定不符合《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）的规定。综上，请求本院撤销一审判决第二项，依法纠正一审判决的错误内容，并由铜山区政府承担诉讼费用。 上诉人铜山区政府上诉称：铜山区政府根据《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）、《中华人民共和国土地管理法实施条例》等相关规定，在无法就被征收房屋补偿安置达成协议时，为维护公共利益，保障被征收房屋所有权人合法权益的情况下，铜山区政府向王梅作出补偿决定符合法律规定。《房屋征收估价分户报告单》已经依法向王梅送达，同时告知了对评估结果的救济途径。综上，请求本院撤销一审判决，改判驳回王梅的诉讼请求，并由王梅承担本案的诉讼费用。 王梅和铜山区政府均未向本院提供书面的答辩意见。 本院经审理查明的事实与原判决认定的事实一致，本院依法予以确认。 本院认为，铜山区政府参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》等相关规定作出案涉房屋征收补偿决定，在征收程序上不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》《国有土地上房屋征收评估办法》的规定，既未提供证据证明评估机构协商选定的过程，亦未提供证据证明初步评估结果依法公示以及保障被征收人不服评估结果的复核权利，一审法院认定被诉房屋征收补偿决定程序违法，判决依法予以撤销并无不当。 关于房屋补偿安置方式是否明确的问题，参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条的规定，被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。但因行政行为的内容应当明确、具体并具有可执行性，故被征收人补偿方式的选择权应当在市、县级人民政府作出补偿决定前予以保障。本案中，铜山区政府作出的《21号征收补偿决定》未明确规定对王梅的房屋采取货币补偿还是产权调换，其不具有可执行性，依法应当予以撤销。 《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第四十六条第一款和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款、第三款确立了市、县人民政府及其土地管理部门在代表国家负责征收与补偿安置工作中的具体职责。上述规定虽未明确规定市、县人民政府在取得国务院或者省级人民政府征地批复后，应当依法以自己名义作出征收决定，并在无法就补偿安置达成协议时，另行以自己名义依法作出补偿决定，但市、县人民政府是集体土地征收与补偿安置的法定行政主体，依法负有确保被征收人通过签订协议或者以补偿决定等方式取得公平合理补偿的义务。因此，铜山区政府在未与王梅就被征收房屋安置补偿达成协议的情况下，应当及时以书面形式作出补偿安置决定或者以行为的方式直接履行补偿安置职责。 根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定，人民法院判决撤销该行政行为的同时可以判决行政机关重新作出行政行为。具体到补偿类行政案件，如果行政机关负有具体的补偿职责，因涉及相对人的补偿权益，人民法院在撤销行政机关的补偿决定时，应当根据案件具体情况，一并责令行政机关履行对相对人的补偿职责。本案中，铜山区政府作出的征地房屋征收补偿决定因程序违法被一审法院撤销，如果不一并判决行政机关重新作出行政行为，则可能会因行政机关不再重新作出或不及时作出新的行政行为导致被征收人的合法权益得不到有效保护。故一审法院判决撤销征地房屋征收补偿决定后，责令铜山区政府于判决生效后六十个工作日内重新对案涉房屋作出补偿决定并无不当。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人王梅、铜山区政府的上诉请求缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人王梅、徐州市铜山区人民政府各承担人民币25元。 本判决为终审判决。 审 判 长 马生安 审 判 员 黄 河 审 判 员 唐 颖 二〇二一年三月十二日 法官助理 于 静 书 记 员 张 丰 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；