浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2021）浙行终122号上诉人（原审原告）衢州市柯城兴旺达农牧开发场，住所地浙江省衢州市柯城区万田农场。法定代表人姜云良，负责人。委托代理人李鄂陵，北京京平律师事务所律师。委托代理人王立江，北京京平律师事务所律师。被上诉人（原审被告）衢州市柯城区人民政府，住所地浙江省衢州市柯城区荷三路28号。法定代表人蒋国强，区长。委托代理人吴芯羽。委托代理人胡剑飞，浙江天赞律师事务所律师。原审第三人衢州市柯城区万田乡人民政府，住所地浙江省衢州市柯城区万田乡白渡村。法定代表人徐清林，乡长。委托代理人陈逸青。委托代理人王向前，衢州市柯城区兴安法律服务所法律工作者。衢州市柯城兴旺达农牧开发场（以下简称兴旺达农场）诉衢州市柯城区人民政府（以下简称柯城区政府）改变原行政行为的行政复议决定一案，衢州市中级人民法院于2020年12月30日作出（2020）浙08行初35号行政判决。兴旺达农场不服，向本院提出上诉。本院于2021年1月22日立案受理后，依法组成合议庭，并于同年2月23日组织各方当事人进行了调查。上诉人兴旺达农场的法定代表人姜云良及委托代理人李鄂陵、王立江，被上诉人柯城区政府的委托代理人吴芯羽、胡剑飞，原审第三人衢州市柯城区万田乡人民政府（以下简称万田乡政府）的委托代理人陈逸青、王向前参加调查。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：2001年6月18日、2002年7月12日，原告负责人姜云良与柯城区万田乡农业办公室签订《万田乡生态养殖科技示范园区土地使用承包协议》，承包期限分别至2031年6月17日和2031年7月12日。之后，姜云良分别成立兴旺达农场、衢州市柯城区顺达生猪专业合作社，并以兴旺达农场名义进行基本建设，从事生猪养殖。2003年8月25日，原告向土地行政主管部门申请补办占地1485.95平方米临时用地审批，临时用地期限为两年。该临时用地期满之后，原告未办理续用手续。2008年，衢州市国土资源局柯城分局同意，柯城发改委、农业局批复，兴旺达农场在原有规模基础上再扩建猪舍，但该扩建项目未实际建设。2014年6月11日，万田乡政府作出衢柯万强拆决字［2014］第010号《强制拆除决定书》，认定姜云良未取得乡村建设规划证，在××乡××村××村（万田农场）搭建5171.8平方米的建筑物，已违反了《浙江省城乡规划条例》第三十六条第一款、第三十七条第一款、第四十一条的规定，属违法行为。决定于2014年6月20日强制拆除该违法建筑物。2016年5月12日、24日，万田乡政府对原告搭建的783.245平方米猪舍、4000余平方米的猪栏予以拆除。2016年6月29日，兴旺达农场和顺达生猪合作社向柯城区政府申请行政复议，请求确认强制拆除行为违法并赔偿损失。同年9月9日，被告作出衢柯府复决字〔2016〕10号行政复议决定书，决定：“一、确认被申请人2016年5月12日对申请人作出拆除猪舍的具体行政行为违法；二、驳回申请人及第三人的赔偿请求。”二申请人不服该行政复议决定，向该院提起诉讼，该院经审理认为被诉复议决定认定事实不清，复议决定部分遗漏申请人复议请求等，于2017年3月29日作出（2016）浙08行初46号行政判决，判决撤销该复议决定，责令被告重新作出复议决定。2017年6月23日，被告重新作出衢柯府复决字〔2017〕3号行政复议决定书，决定：“一、确认被申请人对申请人作出拆除783.245平方米猪舍及其余猪舍内猪栏的具体行政行为违法；二、驳回申请人的赔偿请求。”兴旺达农场及顺达生猪合作社仍不服，再次向该院提起行政诉讼，请求：“1.确认被告作出的衢柯府复决字〔2017〕3号《行政复议决定书》中将原告修建的猪舍认定为违法建筑的行为违法；2.撤销《行政复议决定书》的第二项；3.判令被告依法承担本案的诉讼费用。”该院于2017年10月23日作出一审判决，判决驳回原告诉讼请求。原告不服，上诉至浙江省高级人民法院，该院于2018年11月9日作出（2017）浙行终1539号行政判决，判决“一、撤销衢州市中级人民法院（2017）浙08行初28号行政判决；二、撤销衢州市柯城区人民政府于2017年6月23日作出的衢柯府复决字〔2017〕3号《行政复议决定书》第二项“驳回申请人的赔偿请求”的决定；三、责令衢州市柯城区人民政府对衢州市柯城兴旺达农牧开发场的赔偿申请重新作出复议决定。”2019年3月6日，柯城区政府重新作出衢柯府复决字（2019）2号行政复议决定，决定“对原告的赔偿申请决定不予赔偿，由被申请人万田乡政府补偿申请人23.415万元。”兴旺达农场仍不服，向该院提起本案诉讼，诉请撤销行政复议决定。该院于2020年3月30日作出（2019）浙08行初16号行政判决，以复议决定与生效裁判认定事实相悖为由，判决撤销复议决定，责令被告收到本判决之日起六十日内重新作出复议决定，并于4月3日向被告送达。2020年5月12日，原告负责人姜云良申请柯城区行政争议调解中心就案涉行政争议进行调解，经调解未果，调解程序终结。期间，原告方明确表示不同意申请评估。2020年6月5日，万田乡政府委托浙江新世纪工程咨询有限公司就柯城兴旺达农牧开发场房屋、猪栏墙、沼气池等评估项目进行询价。2020年4月27日、30日该公司在浙江省政府采购网发布询价公告，均无供应商参加询价，两次采购均流标。2020年6月5日,万田乡政府委托衢州市华创房地产评估有限公司评估，评估名称为“柯城区兴旺达农牧开发场附属物及构筑物补偿评估”。2020年6月19日，该评估公司出具《柯城区兴旺达农牧开发场附属物及构筑物补偿评估报告》（衢华房评字第[2020]C06006号），评估确定“柯城区兴旺达农牧开发场于价值时点二O二O年六月七日的附属物及构筑物补偿评估价值共计为1143993元，其中建筑物、围墙(猪舍隔墙)价值共计702693元，生猪退养生态补偿(公猪、母猪、中猪)价值共计441300元。（具体测算清单见附表）”经调解、调查、听证等程序，2020年6月24日被告作出被诉行政复议，认定万田乡政府未提供证据证明履行了行政强制法定程序，强制拆除行为程序违法。鉴于涉案猪舍和猪栏已被强制拆除，不具有可撤销内容，故确认强制拆除行为违法；根据生效裁判内容，基于信赖利益保护原则，决定以货币方式赔偿涉案被强制拆除猪舍和猪栏直接物质损失；同时，考虑到涉案被拆除的猪舍和猪栏系开展信安湖流域及汇入河流限养区畜禽养殖污染专项整治工作时予以拆除，可以根据相关实施方案领取生猪退养生态补偿金。决定：“一、确认被申请人强制拆除申请人猪舍和猪栏的具体行政行为违法；二、被申请人赔偿申请人合法权益损失共计70.2693万元；三、被申请人补助申请人生猪退养生态补偿金44.13万元”。该决定于次日送达原告，原告不服，于2020年7月6日向该院提起行政诉讼，请求判决撤销柯城区政府作出的衢柯政复〔2020〕12号《行政复议决定书》。原审法院认为，首先，复议决定综合考虑原告被拆除猪舍、猪栏合法权益，在确定赔偿数额的同时，对原告应当获得补偿利益一并予以考虑并不违法，且相关决定系依据法院生效裁判作出，相关裁判中明确可以一并考虑，被诉复议决定相关处理并无不当。原告请求赔偿因禁养行为引发的停供生猪疫苗及禁养人员进出猪圈带入病菌导致生猪死亡损失、建设农牧开发场投资损失及承包合同未到期年限预期投资收益等损失，该院认为，相关损失针对禁养及生猪退养行为，发生于案涉强制拆除行为之前，非本案被诉拆除行为所致，原告主张赔偿相关损失，缺乏因果关系要件，依法不能成立，复议决定不予支持并无不当。其次，关于赔偿范围及赔偿标准的问题。各方对案涉猪舍及猪栏被拆除时，生猪已被清空，无机器设备等被损坏及被拆除猪舍及猪栏具体面积等事实并无争议，相关争议集中于被拆除猪舍及猪栏的具体价值如何确定。该院认为，被拆除猪栏、猪舍等构筑物已被实际损毁，相关损失较难认定，复议机关明确告知当事人通过评估方式予以确定，系确定损失价值的适宜方式，并无不当。原告未能提供证据证明相关损失且明确拒绝提交评估申请，在此情况下，万田乡政府经委托咨询公司询价无人响应后，委托评估公司进行评估，相关评估结论可以作为确定案涉财产损失的参考标准，被告据此确定赔偿标准并无不当。原告对该评估结果有异议，但又明确拒绝申请重新评估，其关于损失确定标准过低的主张缺乏事实依据，不能成立。综上，被诉复议决定赔偿及补偿结论并无不当，原告相关主张缺乏事实和法律依据。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告衢州市柯城兴旺达农牧开发场的诉讼请求。兴旺达农场上诉称：一审判决事实认定不清，适用法律错误，具体理由如下：1.一审法院未查明导致本案发生的实质原因，属事实认定不清。本案之所以发生，是因为当地实施了禁养政策，上诉人的养殖场在该禁养范围内。但给予的补偿远远低于上诉人对该养殖场的投入，双方无法达成一致意见，第三人万田乡政府遂以拆违的名义逼迫上诉人接受低价补偿。万田乡政府每日上门清点生猪数量，不断的进出猪舍，将病菌带入猪舍，造成上诉人的生猪大量死亡。本案中被上诉人在复议决定中，作出了生猪退养生态补偿，也说明是因为禁养政策造成的。故禁养是本案发生的实质原因，也是本案赔偿和补偿应该考虑的事实。2.案涉复议决定事实认定不清，没有查清退养的相关事实。上诉人对于损失部分，已经进行了力所能及的举证，已经尽到了举证责任。一审法院在审理查明中查明“原告方明确表示不同意申请评估。”与客观事实不符。上诉人并非不同意申请评估，而是不同意由被上诉人指定的评估公司进行评估。被上诉人据以作出赔偿决定的评估报告存在实体和程序违法。被上诉人提供的证据不能证明评估机构的选择具有合法性，询价流标说明和询价公告并不符合政府采购法的相关规定。被上诉人提供的关于上诉人法定代表人拒绝评估的视频及笔录，可以证明被上诉人是在指定的评估公司中让上诉人选择，实际上剥夺了上诉人自由选择评估公司的权利。第三人万田乡政府单方委托没有依据，至少应该通过摇号或者公证的方式进行。评估报告结果不具有合法性，评估报告未送达给上诉人，评估报告采取的是成本法，但是评估的只有400平方米，根据现在的建设成本，是无法完成重建的。评估结果比参照的依据《关于柯城区万田乡规模养殖场生猪禁养补偿说明建议方案》中测算的低。其报告并未包括因禁养造成死猪的赔偿评估。被上诉人作出的复议决定，存在上述事实未查清，且评估报告存在诸多违法之处，但是一审法院依然认可复议决定书中认定的事实，显然是事实认定不清。3.一审判决的部分观点自相矛盾，不能成立。要有相关的征收行为或者是征用行为才能产生补偿，本案中并没有相应行为，被上诉人一直是将上诉人的猪栏和猪舍认定为违建而拆除的。且在复议决定中，对于是否有禁养政策的事实未予以查清，现在复议决定中又给予补偿，显然缺乏补偿依据。既然补偿理由是禁养政策给予的生态补偿金，则证明对上诉人的猪舍和猪栏的拆除是由于禁养政策而造成，并非因为违法建筑。如此，对于上诉人主张的因禁养行为引发的停供生猪疫苗及禁养人员进出猪圈带入病菌导致生猪死亡损失、建设农牧开发场投资损失及承包合同未到期的预期投资收益等损失应该予以赔偿。一审法院既然认可了补偿和赔偿是可以一并解决，但是对于禁养造成损失的赔偿，与据以补偿的理由(即禁养政策)分开，显然是自相矛盾的。一审判决无法体现对违法行政行为的惩戒，也不能督促政府守信践诺。综上，一审判决事实认定不清，法律适用错误，请求撤销一审判决，依法改判或者发回重审。柯城区政府答辩称：1.一审判决认定事实清楚、证据充分，二审应当维持。上诉人主张一审法院未查明导致本案发生的实质原因属事实认定不清的观点错误，一审法院已对该事实进行查明并充分说明。上诉人主张案件系由禁养引发无事实依据，认为复议决定确定生猪退养生态补偿金就可以直接倒推得出猪舍和猪栏的拆除是由于禁养政策造成的，结论明显错误。一审法院在明确案件审理范围基础上依据已生效判决认定本案相关事实，证据充分，认定准确。2.一审法院对赔偿范围及赔偿标准的认定准确，有理有据。一审法院已查明赔偿范围，相关争议集中于被拆除猪舍及猪栏的具体价值如何确定。上诉人无有效证据证明案涉财产相关价值。上诉人多次明确表示不愿意选取评估公司对案涉相关财产进行评估，其至今亦未提供有效证据证明案涉财产相关价值。2020年6月7日，衢州市华创房地产评估有限公司指派专职估价师郑同国、吴建文对估价对象进行了实地查勘，全程由上诉人参与陪同；评估报告结论科学、准确，对于已拆除猪舍、猪栏面积由生效判决及《协议书》确定。评估报告依据客观、充分，对于案涉相关财产的补偿单价均出自相关政府生效文件。据此，一审法院确认被上诉人复议决定赔偿及补偿结论并无不当，应得到二审法院的支持。3.复议决定中的补偿金不仅不存在矛盾，反而体现被上诉人为上诉人争取合法利益最大化的善意。已生效的(2019)浙08行初16号行政判决确认“鉴于赔偿金与补偿金可能存在交叉，被告柯城区政府在决定具体赔偿事项时应当综合考虑，如存在赔偿金无法包括的补偿权益，可以一并予以保障”。在复议决定中包括补偿金系充分保障上诉人的合法权益，属增加权利性决定,不违反法律规定，并不会对上诉人产生额外的义务与负担。补偿决定依据充分，上诉人以此反推要求禁养赔偿，于法无据。一是被上诉人根据《衢州市柯城区人民政府办公室关于印发信安湖流域及汇入河流限养区内畜禽养殖污染专项整治实施方案的通知》(柯政办发〔2013〕118号)和《万田乡人民政府关于信安湖流域及汇入河流禁养区内畜禽养殖污染专项整治实施细则》(万政〔2013〕41号)，结合实际拆除的面积和上诉人主动退养的生猪头数，决定补助上诉人生猪退养生态补偿金44.13万元，依据充分。二是上诉人对被上诉人作出的补助补偿金决定系依据相关政府规定作出的，案涉被拆除的猪舍和猪栏系开展信安湖流域及汇入河流限养区畜禽养殖污染专项整治工作期间时予以拆除，可列入享受补偿范围；上诉人曾签订退养《承诺书》，事实上亦有退养生猪的行为，符合相关政策补偿条件。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。上诉人的上诉理由均不能成立，请求依法驳回上诉，维持原判决。万田乡政府答辩称:1.原审判决认定事实清楚，适用法律正确。2013年底，万田乡政府根据柯政办发的(2013)30《关于印发衢江信安湖流域柯城段环境综合整治方案的通知》及《信安湖流域及汇入河流禁养区内畜禽养殖污染专项整治实施方案》文件的要求将信安湖区域周边2公里，庙源溪500米范围内、村庄范围内确定为禁养区。在此范围外1公里范围内为限养区。上诉人的养殖场位于限养区范围内。2014年，根据柯政办发(2013)118号文件精神，确定万田乡、九华乡、石梁镇、七里乡全面禁养。上诉人的养殖场在万田乡辖区内，属于禁养范围，按照文件要求，应实行全面禁养。上诉人同意拆除部分猪舍，但仍有一定数量猪舍没有退养。乡政府用了整整2年时间做上诉人工作，已做到尽职尽责。2016年5月12日，万田乡政府拆除了上诉人的猪舍783.24㎡，且被拆除猪舍均为违法建筑，对违法建筑不应赔偿。2.对于上诉人提出的财产损失问题，当时双方难以自行协商确认，且上诉人的负责人明确表示不愿意自行委托评估，在此情形下，万田乡政府才委托第三方进行评估。评估程序合法合规。万田乡政府只负责对拆除面积的评估价予以补偿,关于上诉人说的病菌带入猪舍导致生猪死亡等损失，与拆除行为无直接因果联系，上诉人提出的赔偿要求完全无依据。何况猪舍及猪栏被拆除时，生猪已经被清空，亦无其他损失。综上，一审判决认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，请求依法驳回上诉，维持原判。经审查，本院对原审判决认定的事实予以确认。本院认为，本案的审理重点为被上诉人柯城区政府作出案涉行政复议决定确定的赔偿数额和生猪退养补偿金是否合法。1.《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。本案中，原审第三人万田乡政府的强制拆除行为已被衢柯府复决字〔2017〕3号行政复议决定确认违法，对于由此造成的损失，上诉人兴旺达农场享有获得赔偿的权利。案涉猪舍及猪栏被拆除时，生猪和机器设备等已被清空，无证据证明存在相应损失。本案的关键在于猪舍及猪栏的价值如何确定。由于案涉构筑物在行政复议时已被实际拆除，上诉人亦未能提供证据证明相应损失的具体数额，故复议机关告知兴旺达农场通过评估方式确定损失数额，符合本案实际。上诉人在行政争议调解过程中明确表示不同意评估公司进行评估。在上诉人拒绝提交评估申请的情况下，万田乡政府经委托咨询公司询价无人响应后，委托评估公司进行评估，并无不当。无证据证明该评估报告存在评估程序违法或者评估结果明显不当的情形，其效力应予认可。被上诉人据此确定案涉财产损失的赔偿标准，并无不当。上诉人主张损失标准过低，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。2.《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项规定，对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。本案中，上诉人请求赔偿因禁养行为引发的停供生猪疫苗及禁养人员进出猪圈带入病菌导致生猪死亡损失、建设农牧开发场投资损失及承包合同未到期的预期投资收益等损失，由于上述损失均非案涉强制拆除行为所致，与拆除行为不存在因果关系，不属于应予赔偿的直接损失，复议决定不予支持，并无不当。被诉行政复议决定已根据人民法院生效裁判的指引，在确定违法强拆行为导致上诉人的财产损失赔偿数额的同时，一并确定上诉人应当获得的生猪退养生态补偿金，保障了上诉人的合法权益。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人提出的上诉理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人衢州市柯城兴旺达农牧开发场负担。本判决为终审判决。审判长 张 榆审判员 马良骥审判员 李竺娉二〇二一年三月三日书记员 吴 琳