江苏省泰州市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2021)苏12行终4号 上诉人（原审原告）李**，性别××年××月××日生，××族。 上诉人（原审原告）黄德圣，性别××年××月××日生，××族。 被上诉人（原审被告）泰州市发展和改革委员会，统一社会信用代码×××65Ｘ，住所地泰州市凤凰东路58号。 法定代表人祝光，主任。 参与诉讼负责人黄建军，该单位四级调研员。 委托代理人王忠东，江苏胜泰律师事务所律师。 上诉人李**、黄德圣与被上诉人泰州市发展和改革委员会（以下简称泰州市发改委）政府信息公开一案，不服江苏省泰州医药高新技术产业开发区人民法院（2020）苏1291行初259号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院查明：2020年9月16日，李**、黄德圣向泰州市发改委邮寄政府信息公开申请，载明：请求公开328国道姜堰南绕城快速化改造工程项目建设，人民南路东侧至229省道段的相关批文，请求公开信息如下：1.328国道姜堰南绕城快速化改造工程项目建设的可行性研究报告；2.328国道姜堰南绕城快速化改造工程项目建设的立项批文。请以书面形式邮寄答复。泰州市发改委于2020年9月21日收到上述申请，于2020年9月25日向李**、黄德圣作出泰发改依复﹝2020﹞19号《政府信息公开答复书》（以下简称信息公开答复），载明：“经查询，我委批复了泰州市姜堰南绕城（盐靖高至新229省道段）快速化改造工程项目建议书、可行性研究报告、项目名称变更等，上述批复文件政府信息属于公开范围，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十六条第（二）项、第四十条的规定，本部门按照您们要求的形式提供相关政府信息(详见附件）。”并附7号函、114号函、97号函、9号函一并邮寄送达李**、黄德圣。 一审审理中，李**、黄德圣对于泰州市发改委信息公开答复所称建设项目包含了其申请书中载明的建设项目没有异议，但认为泰州市发改委仅以函的形式作出的可行性研究报告批文并非最终批文，没有公开立项批文。泰州市发改委陈述：7号函是对可行性研究报告的最终批文；现阶段基本不用“立项”这个概念，该项目亦未采用“立项”表述；规范的程序是先批准项目建议书、再批准可行性研究报告，对项目建议书的批准文件系同意开展项目的依据，对于建设项目的正式批准是对可行性研究报告的批准；泰州市发改委就该建设项目作出的所有批准文件已全部向李**、黄德圣公开。 一审法院认为，泰州市发改委具有受理并处理向其提出的政府信息公开申请的法定职权。李**、黄德圣对泰州市发改委所作案涉政府信息公开答复程序合法性未持异议，一审法院经依法审查后对被诉行政行为程序合法性予以确认。 本案焦点在于泰州市发改委是否根据李**、黄德圣的申请公开了相关政府信息。《政府信息公开条例》第二条规定，本条例所称政府信息，是指行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。本案中，李**、黄德圣对于泰州市发改委公开的政府信息所针对的建设项目包含其申请中载明的建设项目无异议，泰州市发改委公开了该建设项目中泰州市发改委作出的所有批准文件，均以函的形式作出批准，且并无“立项”字样的批准文件，已全面履行了政府信息公开义务。经查询，百度百科记载函的概念是指不相隶属机关之间商洽工作、询问和答复问题，请求批准和答复审批事项时所使用的公文。李**、黄德圣认为函件非最终批文的意见系对函的片面理解。李**、黄德圣要求泰州市发改委提供其并未制作过的载有“立项”字样的批准文件，亦无事实和法律依据。换言之，即使李**、黄德圣根据相关法律规定认为泰州市发改委在履行行政管理职能过程中应当制作相关信息，但泰州市发改委在实际履职过程中并未制作或以其他形式制作，则泰州市发改委只能就现有的政府信息向李**、黄德圣公开，泰州市发改委制作的政府信息文件是否合法非本案审查范围。 综上，一审法院遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回李**、黄德圣的诉讼请求。案件受理费50元，减半收取为25元，由李**、黄德圣负担。 上诉人李**、黄德圣不服一审判决，向本院提起上诉，请求撤销一审判决，判令被上诉人重新作出答复。事实和理由如下：1.一审法院认定事实不清、定案依据错误。一审法院的相关认定违背客观事实，上诉人向被上诉人请求公开的是该项目的立项批准文件，被上诉人只需要针对上诉人的请求，作出有或没有的答复，而不是一审法院所认为的，被上诉人己经以“函”的方式对上诉人作出全面答复，一审法院的该认定无法律依据。2.政府部门之间的往来公函不属于项目批准文件，上诉人请求被上诉人根据其要求公开相关信息有法律依据。国务院发布的《国家行政机关公文处理办法》（国发〔2000〕23号）第九条，对行政机关的公文种类作出了十三类规定，其中第十二款对“函”作出了明确解释：“函”适用于不相隶属机关之间商洽工作、询问和答复问题、请求批准和答复审批事项。据此，一审法院认为“原告认为函件非最终批文的意见是对函的片面理解。原告要求被告提供其并未制作过的载有‘立项’字样的批准文件，亦无事实和法律依据。”故一审法院定案依据错误，根据《信息公开条例》第二十六条之规定，行政机关作出的信息公开答复，必须根据申请人要求的形式予以提供，无法提供或没有制作的，应当作出告知申请人有或没有的答复。综上，请求二审法院支持上诉人的上诉请求。 被上诉人泰州市发改委二审辩称，被上诉人收到信息公开申请后，依法答复并将在案涉工程项目中履行行政管理职能所制作的全部行政批复文件提供给了上诉人。被上诉人以“函”的形式在案涉工程项目中答复审批事项，符合法律规定。上诉人援引的《国家行政机关公文处理办法》已经于2012年7月1日起停止执行，但该办法中所规定的“函”适用范围也包括“答复审批事项”。中办、国办发布的《党政机关公文处理工作条例》第八条第十四项规定：“函”适用于不相隶属机关之间商洽工作、询问和答复问题、请求批准和答复审批事项。被上诉人与泰州市交通运输局之间系不相隶属的行政机关，被上诉人在案涉工程项目中采用“函”的形式答复审批事项，符合法律、行政法规的规定。综上，一审法院认定事实清楚，适用法律准确；请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。 二审中上诉人提交了《江苏省企业投资项目核准暂行办法》第十九条至第二十五条的规定，认为根据上述规定，案涉项目应该有《项目核准决定书》，被上诉人没有向上诉人提供该项目批文，只是提供了四份“函”，这四份“函”只是被上诉人与泰州市交通运输局之间沟通处理相关事项的公文，不属于项目批文。 被上诉人对此质证认为，该办法的适用范围是为了规范政府对企业投资项目的核准和备案行为，而案涉工程是政府投资项目，所以该办法不适用于案涉工程，且被上诉人应当以何种方式答复审批事项也非本案审查范围。 本院认证如下：该办法系上诉人用以佐证其主张“项目核准机关对经审查同意核准的项目应向项目申报单位出具《项目核准决定书》”的法律依据，不属于证据的范畴，且被上诉人应当以何种形式答复审批事项不属于信息公开案件的审查范围，故本院对此不予接纳。 本院经审理查明的事实与一审法院认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案的争议焦点是针对上诉人的信息公开申请被上诉人所作答复是否合法。综合评判如下： 关于上诉人申请公开的第一项信息。《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称条例）第十六条第二款规定：“行政机关在履行行政管理职能过程中形成的讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告等过程性信息以及行政执法案卷信息，可以不予公开。法律、法规、规章规定上述信息应当公开的，从其规定。”该款是关于过程性信息豁免情形的规定，解决了依申请公开制度中如何处理行政机关相关获取政府信息的问题，此处豁免的就是行政机关从其他行政机关处获取的特定政府信息。根据上述规定，过程性信息包括以下四类：一是讨论记录，二是过程稿，三是磋商信函，四是请示报告。本案中，上诉人申请公开的第一项信息是“328国道姜堰南绕城快速化改造工程项目建设的可行性研究报告”，该可行性研究报告是泰州市交通运输局报送给被上诉人的相关请示报告的附件，因相关请示报告属于过程性信息，依法可以不予公开，其附件即可行性研究报告也应当随之不予公开。即便该可行性研究报告可以单独公开，因该可行性研究报告系泰州市交通运输局从中设设计集团股份有限公司获取的，对该可行性研究报告负有保存职责的行政机关也应当是泰州市交通运输局，根据条例第十条“行政机关从公民、法人和其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开”的规定，上诉人亦应当向泰州市交通运输局申请公开该可行性研究报告。故，上诉人申请公开的第一项信息不属于被上诉人应当公开的政府信息的范畴，被上诉人对此不予公开并无不当。但，根据条例第三十六条第三款、第五款的规定，被上诉人应当针对该第一项信息，告知上诉人不予公开或者负责公开该信息的行政机关并说明理由。被上诉人在答复书中对该信息未作回应确实存在瑕疵，但对上诉人的实体权益并无影响，且从已公开的四份“函”中明显可以看出该可行性研究报告系泰州市交通运输局从第三方获取并作为请示报告的附件报送给被上诉人的，上诉人如认为该可行性研究报告属于可以单独公开的范围，其可以直接向泰州市交通运输局申请公开该可行性研究报告，并无就此提起本起行政诉讼的必要。必须指出的是，被上诉人在今后工作中应当切实改正上述瑕疵，严格按照条例规定做好信息公开工作。 关于上诉人申请公开的第二项信息。条例第二条规定：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”本案中，上诉人申请公开的第二项信息是“328国道姜堰南绕城快速化改造工程项目建设的立项批文”，被上诉人收到申请后，经检索发现其应泰州市交通运输局的请示，就案涉工程项目先后以“函”的形式作出过四份批复，被上诉人遂在法定期限内向上诉人作出答复书并附该四份“函”。据此，应当认定被上诉人已经按照条例第三十六条之规定依法履行了政府信息公开的法定职责。至于被上诉人对泰州市交通运输局的请示报告应当以何种形式作出批复文件、相关文件的名称中是否必须有“立项”字样，或者说被上诉人以“函”的形式就案涉工程项目作出批复是否合法，并不属于信息公开案件所应当审查的范围。上诉人虽认为该四份“函”并非最终“立项批文”，但上诉人并无证据证明被上诉人在该四份“函”之外就案涉工程项目另行制作过有“立项”字样的批准文件，且根据相关规定“函”这一公文适用于“答复审批事项”，而从被上诉人已公开的四份“函”的内容亦可看出系对案涉工程项目的批准文件。故，对上诉人认为该四份“函”系政府部门之间的往来公函，并非上诉人申请公开的“立项批文”的主张，本院不予采信。 综上，一审法院判决驳回上诉人的诉讼请求并无不当；上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判决。 二审案件受理费50元，由上诉人李**、黄德圣负担（已交）。 本判决为终审判决。 审判长  刘春生 审判员  蔡 鹏 审判员  苏媛媛 二〇二一年三月二十二日 书记员  郭 程 附：本案适用法条 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。