北京市高级人民法院行 政 判 决 书（2021）京行终278号上诉人（一审原告）高冰，女，1972年8月9日出生，汉族，户籍所在地北京市朝阳区。委托代理人易腾飞，北京京云律师事务所律师。被上诉人（一审被告）中华人民共和国住房和城乡建设部，住所地北京市海淀区三里河路9号。法定代表人王蒙徽，部长。委托代理人袁媛，中华人民共和国住房和城乡建设部工作人员。委托代理人王树德，北京市鑫诺律师事务所律师。上诉人高冰因政府信息公开一案，不服北京市第一中级人民法院（2020）京01行初611号行政判决（以下简称一审判决），向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。2020年8月3日，中华人民共和国住房和城乡建设部（以下简称住建部）针对高冰、庞然、华英杰、郭强、王学伟（以下简称高冰等五人）的信息公开申请作出《住房和城乡建设部信息公开告知书》（建公开城函〔2020〕160号，以下简称被诉告知书）。该告知书的主要内容为，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称信息公开条例）第十条、第三十六条之规定，答复如下：一、关于申请公开的“位于河北省保定市涞水县的野三坡国家风景名胜区详细规划确需修改的审批结果”（编号：20071501），经查，该政府信息住建部未制作未获取，无法提供，申请人可向当地住房和城乡建设部门咨询有关情况；二、关于申请公开的“位于河北省保定市涞水县的野三坡国家风景名胜区项目编制风景名胜区规划，征求有关部门、公众和专家的意见的情况说明”（编号：20071502），经查，该政府信息住建部未制作，申请人可向制作该政府信息的行政机关了解相关情况；三、关于申请公开的“位于河北省保定市涞水县的野三坡国家风景名胜区中与拟设立风景名胜区内房屋等财产的所有权人、使用权人协商的内容和结果”（编号：20071503），经查，该政府信息住建部未制作，申请人可向制作该政府信息的行政机关了解相关情况；四、关于申请公开的“涉及位于河北省保定市涞水县的野三坡国家风景名胜区项目的拟设立风景名胜区的范围以及核心景区的范围”（编号：20071504），经查，该政府信息已在野三坡风景名胜区总体规划中体现，根据《国家级风景名胜区规划编制审批办法》（住房和城乡建设部令第26号）第二十条的规定，申请人可向河北省住房和城乡建设厅或野三坡风景名胜区管理机构了解相关情况。高冰不服，向北京市第一中级人民法院（以下简称一审法院）提起行政诉讼，请求法院判决撤销被诉告知书，责令住建部限期对高冰的政府信息公开申请重新予以答复，并由住建部承担本案诉讼费。一审法院经审理查明，2020年6月30日，高冰等五人在同一信封内向住建部邮寄提交政府信息公开申请表各四份。同年7月3日，住建部收到上述政府信息公开申请表。同年7月6日，住建部作出建公开补函〔2020〕128号《信息公开补充通知书》，要求高冰于2020年8月6日前向住建部明确申请公开的具体信息内容，提供所需信息与其自身生产、生活、科研等特殊需要相关的证明材料。同年7月7日，住建部向高冰等五人邮寄上述补充通知。高冰等五人于同年7月8日签收。同年7月15日，住建部收到高冰等五人提交的《住房和城乡建设部政府信息公开申请表》共四份，申请人均为高冰等五人，申请信息分别为“位于河北省保定市涞水县的野三坡国家风景名胜区详细规划确需修改的审批结果”“位于河北省保定市涞水县的野三坡国家风景名胜区项目编制风景名胜区规划，征求有关部门、公众和专家的意见的情况说明”“涉及位于河北省保定市涞水县的野三坡国家风景名胜区项目中与拟设立风景名胜区内房屋等财产的所有权人、使用权人协商的内容和结果”“涉及位于河北省保定市涞水县的野三坡国家风景名胜区项目的拟设立风景名胜区的范围以及核心景区的范围”。同年8月3日，住建部作出被诉告知书，并于次日向高冰等五人邮寄。高冰等五人于同年8月5日签收。高冰不服，于2020年8月20日向一审法院邮寄提交起诉材料，提起本案行政诉讼。另查明，野三坡国家风景名胜区是1988年由国务院批准设立的第二批国家级风景名胜区。在一审法院庭审中，高冰明确表示对住建部作出被诉告知书的程序不持异议。一审法院认为，行政机关在履行职责过程中制作或获取的信息应当向信息公开申请人公开，但行政机关履行公开义务是在相关信息客观存在的基础上。当事人要求行政机关公开其制作的政府信息，如果经查明该机关不具有制作该信息的职责，则可以认定当事人要求公开的信息不存在。《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第（一）项规定，政府信息不存在、依法属于不予公开范围，被告已经履行法定告知或者说明理由义务的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求。本案中，关于高冰申请公开的“位于河北省保定市涞水县的野三坡国家风景名胜区详细规划确需修改的审批结果”。野三坡国家风景名胜区设立时有效的《风景名胜区管理暂行条例实施办法》（已废止，以下简称原风景名胜区实施办法）第二十四条第（四）项规定，国家重点风景名胜区的详细规划，一般由所在省、自治区、直辖市建设厅（建委）审批。特殊重要的区域详细规划，经省级建设部门审查后报建设部审批。第二十六条规定，风景名胜区规划批准后，必须严格执行，任何组织和个人不得擅自改变。如确实需要对规划作重大修改或需要增建重大工程项目时，必须经过风景名胜区主管部门同意报原受理审批的人民政府批准。2006年12月1日起施行的《风景名胜区条例》第二十二条第二款规定，风景名胜区详细规划确需修改的，应当报原审批机关批准。依据上述规定，住建部不负有对野三坡国家风景名胜区详细规划的编制、修改进行审批的法定职责，住建部答复高冰该信息不存在具有事实和法律依据，符合信息公开条例第三十六条第（四）项的规定。关于高冰申请公开的“位于河北省保定市涞水县的野三坡国家风景名胜区项目编制风景名胜区规划，征求有关部门、公众和专家的意见的情况说明”“涉及位于河北省保定市涞水县的野三坡国家风景名胜区项目中与拟设立风景名胜区内房屋等财产的所有权人、使用权人协商的内容和结果”。野三坡国家风景名胜区设立时有效的《风景名胜区管理暂行条例》（国发〔1985〕76号，已于2006年12月1日废止，以下简称原风景名胜区暂行条例）第四条规定，城乡建设环境保护部主管全国风景名胜区工作。地方各级人民政府城乡建设部门主管本地区的风景名胜区工作。第七条规定，风景名胜区规划，在所属人民政府领导下，由主管部门会同有关部门组织编制。编制规划应当广泛征求有关部门、专家和人民群众的意见，进行多方案的比较和论证。原风景名胜区实施办法第二十四条第（三）项规定，国家重点风景名胜区规划，由所在省、自治区、直辖市人民政府报国务院审批。第二十五条规定，报送审批国家重点风景名胜区规划文件的规定见本办法附件三。该办法附件三中“三、上报国家重点风景名胜区规划的文件和材料”列明：“1.省、自治区、直辖市人民政府关于报请审批风景名胜区规划的报告；2.风景名胜区规划文件和图纸；3.风景名胜区规划基础资料。”依据上述规定，野三坡国家风景名胜区规划应由河北省城乡建设部门编制并征求有关部门、公众和专家意见，由河北省人民政府上报国务院审批，上报审批的材料和文件中不包含高冰申请公开的信息，且无证据证明住建部曾代国务院履行对野三坡国家风景名胜区规划进行审批的职责。故住建部答复高冰该信息不存在具有事实和法律依据，符合信息公开条例第三十六条第（四）项的规定。关于高冰申请公开的“涉及位于河北省保定市涞水县的野三坡国家风景名胜区项目的拟设立风景名胜区的范围以及核心景区的范围”。野三坡国家风景名胜区设立时有效的原风景名胜区暂行条例第六条规定，各级风景名胜区都应当制定包括下列内容的规划：……（二）划定风景名胜区范围及其外围保护地带；（三）划分景区和其他功能区；……高冰申请公开的上述信息应属于野三坡国家风景名胜区总体规划中的信息，在本案庭审过程中，双方对此亦予以认可。依据信息公开条例第十条的规定，行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开。行政机关从公民、法人和其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开；行政机关获取的其他行政机关的政府信息，由制作或者最初获取该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。该条例第三十六条第（五）项规定，对政府信息公开申请，所申请公开信息不属于本行政机关负责公开的，告知申请人并说明理由；能够确定负责公开该政府信息的行政机关的，告知申请人该行政机关的名称、联系方式。《中华人民共和国城乡规划法》第八条规定，城乡规划组织编制机关应当及时公布经依法批准的城乡规划。但是，法律、行政法规规定不得公开的内容除外。《国家级风景名胜区规划编制审批办法》（住房和城乡建设部令第26号）第一条规定，为了规范国家级风景名胜区规划的编制和审批，根据《中华人民共和国城乡规划法》《风景名胜区条例》等法律、行政法规，制定本办法。该办法第二十条规定，风景名胜区规划组织编制机关和风景名胜区管理机构应当将经批准的国家级风景名胜区规划及时向社会公布，并为公众查阅提供便利。法律、行政法规规定不得公开的内容除外。依据上述规定，针对高冰申请公开的该项信息，住建部不负有公开义务，且无证据证明住建部曾代国务院履行对野三坡国家风景名胜区规划进行审批的职责，住建部答复高冰该政府信息已在野三坡风景名胜区总体规划中体现，高冰可向河北省住房和城乡建设厅或野三坡风景名胜区管理机构了解相关情况，符合信息公开条例第十条、第三十六条第（五）项的规定。高冰虽主张住建部存有上述四项信息，但未能提供充分的证据予以佐证，一审法院对其主张不予采信。关于住建部作出被诉告知书的程序，高冰明确表示无异议，一审法院经审查，对其程序合法性予以确认。综上，被诉告知书认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。高冰关于住建部应当公开其所申请信息的诉讼理由，缺乏事实和法律依据。其要求撤销被诉告知书，并判令住建部公开其所申请信息的诉讼请求，一审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第（一）项的规定，一审法院判决驳回了高冰的诉讼请求。高冰不服一审判决，向本院提起上诉称：第一，一审法院事实认定错误，野三坡风景名胜区设立于1988年，至今，也早就进行了修改或者依据2006年规定的新职能进行了材料、档案等的移交，被上诉人作为涉案风景名胜区的审批和管理、监督机关，理应就其制作或者获取的信息进行书面回复；第二，一审法院适用法律错误。综上，请求撤销一审判决，将本案发回重审或依法改判撤销被诉告知书，责令被上诉人限期对上诉人的政府信息公开申请重新予以答复。住建部同意一审判决，请求驳回上诉，维持一审判决。各方当事人提交的证据均已随案移送本院，本院经审查，一审法院认证意见正确，本院予以确认。本案二审审理期间，高冰提交了《2014年国家级风景名胜区执法检查要求整改单位及意见》等一组证据材料，本院经审查，上述材料与本案信息公开诉讼不具有直接关联性，本院不予采纳。结合上述有效证据，本院对一审法院查明的案件事实亦予以确认。本院认为，对于住建部的法定职责及履行程序的合法性，本院同意一审法院的相关认定，不再赘述。本案为政府信息公开诉讼，根据《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第（一）项的规定，不属于政府信息、政府信息不存在、依法属于不予公开范围或者依法不属于被告公开的，被告已经履行法定告知或者说明理由义务的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求。本案中，涉案的野三坡国家风景名胜区设立于1988年，高冰等五人提出的1－3项信息公开申请涉及野三坡国家风景名胜区设立及编制、审批规划的相关政府信息。根据该风景名胜区设立时有效的原风景名胜区暂行条例第三条第（三）项规定，国家重点风景名胜区，由省、自治区、直辖市人民政府提出风景名胜资源调查评价报告，报国务院审定公布。对于风景名胜区规划，该条例第七条第一款规定，风景名胜区规划，在所属人民政府领导下，由主管部门会同有关部门组织编制。同时，原风景名胜区实施办法进一步作出规定，该办法第二十四条第（三）项及第（四）项规定，国家重点风景名胜区规划，由所在省、自治区、直辖市人民政府报国务院审批；国家重点风景名胜区的详细规划，一般由所在省、自治区、直辖市建设厅（建委）审批。特殊重要的区域详细规划，经省级建设部门审查后报建设部审批。据此，住建部并不具有编制或审批野三坡国家风景名胜区规划的法定职责，且参照该办法有关报送审批国家重点风景名胜区规划文件的规定，征求有关部门、公众和专家及有关协商情况的材料亦不属于报送文件之列，现有证据也不能证明住建部曾获取过相关信息，故针对高冰等五人申请公开的1－3项政府信息，住建部答复未制作未获取并无不当。关于高冰等五人申请公开的第4项政府信息即野三坡国家风景名胜区项目的拟设立风景名胜区的范围以及核心景区的范围，本院同意一审法院的相关认定，不再赘述。高冰关于相关信息档案材料已经移交，住建部应该获取相关信息的主张没有事实依据，本院不予支持。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院应予维持。高冰的上诉请求不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费人民币50元，由上诉人高冰负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长 刘井玉审 判 员 哈胜男审 判 员 周凯贺二〇二一年三月二十四日法官助理 杨 静书 记 员 康博伦书 记 员 张 曼