浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2021）浙行终119号上诉人（原审原告）周宋再，男，1968年11月15日出生，汉族，住仙居县。委托代理人周军梯，男，1993年8月19日出生，汉族，住仙居县。系周宋再儿子。委托代理人朱晓彬，北京京平律师事务所律师。被上诉人（原审被告）仙居县人民政府。住所地：仙居县环城西路50号。法定代表人王斌达，代县长。委托代理张何贵，仙居县朱溪水库工程建设指挥部副总指挥。委托代理人周成海，浙江安州律师事务所律师。周宋再诉仙居县人民政府强制拆除房屋一案，台州市中级人民法院于2020年11月30日作出（2020）浙10行初118号行政裁定。周宋再不服，向本院提出上诉。本院于2021年1月22日立案受理后依法组成合议庭审理本案。经阅卷、询问，认为案件事实清楚，决定不开庭审理。本案现已审理终结。原审审理查明：原告周宋再诉称：原告系浙江省仙居县朱溪镇利坑村村民，并拥有合法房屋。2018年10月11日，一群人员毁损了原告的房屋，后原告得知其房屋已经签订了补偿协议。2018年12月11日，原告向仙居县人民政府邮寄政府信息公开申请表，请求仙居县人民政府书面公开申请人与仙居县××镇××签订的台州市朱溪水库工程建设征地移民安置补偿协议。2019年4月24日原告收到仙居县人民政府作出的政府信息依申请公开告知书（仙政办信开告［2018］17号）及所附的台州市朱溪水库工程建设征地移民安置补偿协议，因该协议的签订侵害了原告的合法权益，原告向台州市中级人民法院提起诉讼，要求确认台州市朱溪水库工程建设征地移民安置补偿协议无效。后经过审理，台州市中级人民法院作出（2019）浙10行初278号行政判决书，认定台州市朱溪水库工程建设征地移民安置补偿协议对原告不发生法律效力。因此，在未与原告签订安置补偿协议的情况下，被告将原告房屋拆除的行为违法。被告为征收主体，身份适格。台州市朱溪水库工程建设征地移民安置补偿协议的行为应当由被告承担。综上，请求确认被告仙居县人民政府拆除原告房屋的行为违法。被告仙居县人民政府辩称：台州市朱溪水库工程是《灵江流域综合规划》和《浙江省水资源保护和开发利用总体规划》推荐的首期开发项目之一，是经国家发改委批准建设的全国172项节水、供水重大水利工程和浙江省“五水共治”十大保供水项目之一。为推进台州市朱溪水库工程建设，促进库区移民安置有序进行，答辩人于2017年6月30日、9月13日相继颁布了《台州市朱溪水库工程移民安置办法》《台州市朱溪水库工程移民房屋提前腾空安置方案》。答辩人为台州市朱溪水库移民安置做了大量工作，并投入了巨额人力、物力。为依法和谐安置移民，包括原告周宋再户在内的2078户都已经签订了移民安置补偿协议，签约率达99%。经查原告户档案，原告户于2017年9月1日与仙居县××镇××签订了台州市朱溪水库工程建设征地移民安置补偿协议。2017年10月25日，××镇××将安置款207419.16元汇到原告银行账户，利坑村已将移民安置宅基地分配给原告户。原告于2019年12月9日向台州市中级人民法院提起诉讼，要求确认台州市朱溪水库工程建设征地移民安置补偿协议无效，台州市中级人民法院于2020年7月6日作出（2019）浙10行初278号行政判决书，驳回原告的诉讼请求。原告起诉认为答辩人拆除其房屋不符合事实。经了解，仙居县朱溪镇利坑村为配合台州市朱溪水库重点工程相关工作，利坑村村民委员会于2018年11月11日对利坑村的房屋由村民腾空后，统一予以拆除。答辩人并没有组织拆除利坑村村民房屋，也没有派员参与拆除利坑村村民房屋。综上，原告起诉没有事实依据和法律依据，请求驳回原告的诉讼请求。原审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。房屋强制拆除行为的被告，按照“谁行为，谁被告”的原则确定。本案中，原告周宋再以仙居县人民政府为被告提起诉讼，要求确认被告强制拆除其位于仙居县××镇××村房屋的行为违法，但仙居县人民政府否认其实施过强制拆除原告房屋，原告也没有提供可以证明仙居县人民政府拆除其房屋的证据。庭审结束后，被告向本院提供了仙居县××镇××提供的说明一份，仙居县××镇××承认其于2018年10月11日安排人员拆除原告房屋。结合仙居县××镇××为当事人签订征地移民安置补偿协议的实际情况，可以认定涉案房屋拆除行为系仙居县××镇××实施，而不是仙居县人民政府实施的事实。本案被告仙居县人民政府的主体不适格，经释明，原告不同意变更被告。因此，原告的起诉不符合法定条件，应予以驳回。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（三）项之规定，裁定驳回原告周宋再的起诉。周宋再上诉称：一、被上诉人仙居县人民政府系征收主体，系拆除涉案房屋行为的受益人，应为适格被告。（一）根据《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第五条第三款规定，县级以上地方人民政府负责本行政区域内大中型水利水电工程移民安置工作的组织和领导。第二十六条规定，移民区和移民安置区县级以上地方人民政府负责移民安置规划的组织实施。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第三款规定，没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。本案中，从上诉人提交的《关于印发台州市朱溪水库工程移民安置办法的通知》以及仙居县人民政府关于台州市朱溪水库工程（仙居部分）及安置征收土地方案公告，均能证明被上诉人为委托机关。且上诉人在诉《台州市朱溪水库工程建设征地移民安置补偿协议》案件中，虽然××镇××作为签订涉案协议的主体，但应视为其系受被上诉人的委托。因此，被上诉人属于本案适格被告。同时，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行”，即针对违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，须县级以上人民政府土地行政主管部门申请人民法院强制执行，被上诉人提供的证据不能证明其对上诉人房屋进行强制拆除符合法律规定。另，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第一款，及上诉人提交的《关于印发台州市朱溪水库工程移民安置办法的通知》“违反本法规定，无故拖延搬迁或者拒迁的，将申请仙居县人民法院依法强制执行”，被上诉人实施强制拆除房屋行为属于超越职权。（二）仙居县人民政府系涉案征收区域的法定征收主体。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，市、县级人民政府亦应为拆除征地范围内的房屋的实施主体。（三）案涉房屋为集体土地上的房屋，按照《中华人民共和国土地管理法实施条例（2014修订）》《征收土地公告办法（2010修正）》的相关规定，市、县人民政府作为征收主体负责本行政区域的房屋征收与补偿工作，征收主体在整个征收活动中处于主导地位。而案涉拆除房屋行为是征收过程中非正常状态下决定是否强制拆除被征收土地上房屋的行为，属于搬迁环节中的决定性行为，属于政府主导的权限范围，相应的法律责任应由征收主体即被上诉人仙居县人民政府承担。二、关于涉案强拆房屋行为，上诉人提供的证据可以构成完整证据链，被上诉人身份适格。三、被上诉人超过举证期限提供证据不具有合法性。《中华人民共和国行政诉讼法》规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。人民法院应当在立案之日起五日内，将起诉状副本发送被告。被告应当在收到起诉状副本之日起十五日内向人民法院提交作出行政行为的证据和所依据的规范性文件，并提出答辩状。人民法院应当在收到答辩状之日起五日内，将答辩状副本发送原告。根据上述规定，被上诉人应当在法定答辩期内提供证明其主张的证据及所依据的规范性文件，不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。本案中，被上诉人提交的《说明》证据未在法定期限内提交，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条、第六十七条规定，不具有合法性，不能达到其证明目的。综上，请求依法撤销原审裁定；判决确认被上诉人拆除房屋行为违法。仙居县人民政府答辩称：一、答辩人并非适格被告。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，作出行政行为的行政机关为被告。本案中，××镇××提交的《说明》，可以证明上诉人户房屋系由该府安排村组织拆除的，而答辩人并未派员协助拆除。而本案亦不适用《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》的规定，应当适用《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》的规定。二、答辩人提交的《说明》是真实、合法的。在举证期限内答辩人已经提交《证明》一份，证明上诉人案涉房屋系村组织拆除。庭审后经进一步核实获知，该拆除行为实系在××镇××的安排下实施，故答辩人提交该《说明》证据予以补充，并无不当。综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，上诉理由并不成立，请求二审法院驳回上诉人的上诉。原审期间双方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，双方当事人均未提交新的证据材料。经审查，本院对原审裁定载明的事实予以确认。本院认为，本案系因上诉人周宋再针对被上诉人仙居县人民政府提起的强制拆除房屋诉讼。因此，被上诉人是否为适格被告是本案首要审查的事项。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第三款规定，“没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”因此，在确认行政行为的适格被告时，对存在明确法定委托关系的，原则上以委托的行政机关作为被告；对委托关系难以明确的，则以“谁行为、谁被告，且该行政主体对外可以独立承担民事责任”原则予以判断。本案中，上诉人虽然指控被上诉人强制拆除其案涉房屋，却未能举证证明其主张事实成立的证据，而被上诉人则始终否认其实施了被指控事项。原审时，被上诉人提交××镇××出具的《证明》印证拆除案涉房屋的相关事实。原审庭审后，被上诉人又提交由××镇××就其《证明》作出的《关于朱溪镇利坑村朱福明和周宋再库区房屋拆除情况的说明》，该说明中××镇××称“利坑村委会根据××镇××的安排，利坑村库区房屋腾空拆除工作由利坑村委会负责完成”。故原审据此并结合××镇××系当地签订征地移民安置补偿协议的行为主体的事实，认定系××镇××实施拆除上诉人案涉房屋的行为主体，并无不当。并在经释明后上诉人仍然拒绝变更被告的情况下，裁定驳回上诉人的起诉，具备事实和法律依据，且审判程序合法，依法应予维持。上诉人提出的上诉理由缺乏事实和法律依据，本院依法不予采信。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。审判长 惠 忆审判员 许 勤审判员 蒋旭东二〇二一年三月五日书记员 张 维