江苏省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏行终790号 上诉人（原审原告）淮安天源精密模具有限公司，住所地在江苏省淮安经济技术开发区迎宾大道8号906室。 法定代表人刘扬，该公司经理。 上诉人（原审原告）张建军，男，汉族，住江苏省苏州市吴中区。 两上诉人共同委托代理人和雪莲，北京市凯诺律师事务所律师。 两上诉人共同委托代理人贾启华，北京市凯诺律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）淮安市人民政府，住所地在江苏省淮安市翔宇南道1号。 法定代表人陈之常，该市市长。 委托代理人朱桂前，江苏群汇知缘律师事务所律师。 原审第三人淮安高新控股有限公司，住所地在江苏省淮安市福地路1号1号楼。 法定代表人陈延国，该公司总经理。 上诉人淮安天源精密模具有限公司（以下简称天源模具公司）、张建军因与被上诉人淮安市人民政府（以下简称淮安市政府）、原审第三人淮安高新控股有限公司（以下简称高新控股公司）确认行政行为无效一案，不服江苏省淮安市中级人民法院（2018）苏08行初272号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 天源模具公司、张建军一审诉称：2010年4月13日张建军和高林分别通过受让天源模具公司的股权成为股东，张建军持有10%股权，高林持股90%。2017年2月19日淮安生态文化旅游区管理委员会（以下简称生态文旅管委会）发布房屋拆迁通告，将天源模具公司所在徐杨东路5号地块纳入拆迁范围，同时公布高新控股公司为拆迁人，淮安高铁商务区办事处（以下简称高铁办）为拆迁实施单位。2017年6月张建军获知2012年高林将股权非法转让给其债权人蒋玲，蒋玲非法控制公司并于2017年3月和高新控股公司以及高铁办恶意串通，在张建军完全不知情的情况下签订涉案协议，严重损害了天源模具公司及其股东的合法利益。张建军为此提出诉讼。（2017）苏0891民初2696号民事判决书、（2017）苏08民终3444号民事裁定书，确认高林与蒋玲于2012年1月10日签订的《股权转让协议》无效。（2017)苏0891民初3168号民事判决书确认天源模具公司于2012年1月11日作出的《股东会决议》无效。因蒋玲无权代表公司签订涉案协议，且蒋玲为了私人利益严重损害公司合法权益，为此张建军提起诉讼确认涉案协议无效，（2017）苏0891民初2697号民事裁定书、（2018）苏08民终175号民事裁定书确认涉案协议系行政协议，属于行政案件管辖范围。依据淮委〔2012〕193号、淮新城管发〔2016〕21号、淮办发〔2016〕94号文件，生态文旅管委会系淮安市政府派出机构，高铁办（原淮安高铁新区办事处）系生态文旅管委会派出机构。天源模具公司、张建军认为，天源模具公司是在被不具备股东资格和非法变更的法定代表人蒋玲的控制下为获取其私人利益，由蒋玲与高铁办、高新控股公司串通订立了损害公司权益的涉案协议，并非天源模具公司的真实意思表示，依法应当确认无效。综上，请求确认天源模具公司与高铁办、高新控股公司于2017年3月29日签订的《淮安生态文化旅游区房屋拆迁补偿安置协议书》无效，淮安市政府承担本案诉讼费用。 淮安市政府一审辩称：1、高新控股公司与天源模具公司2017年3月29日签订的涉案协议，是在双方协商一致的情况下达成，系双方真实意思表示，协议加盖了公章，原法定代表人蒋玲及实际投资人高林均在协议上签名确认。2、涉案协议签订后，高新控股公司依据天源模具公司的付款要求已履行完毕，天源模具公司的实体权益得到充分保障。3、涉案协议不存在违反法律、行政法规的强制性规定等合同无效情形，天源模具公司股东内部纠纷不是诉争协议无效的法定情形。综上，请求驳回天源模具公司的诉讼请求。 原审第三人高新控股公司一审庭审中述称，同淮安市政府的答辩意见，请求驳回天源模具公司的诉讼请求。 一审法院经审理查明：2017年2月19日，生态文旅管委会发布《房屋拆迁通告》，载明：因中心城市淮安高铁商务区黄岗花园及周边地块开发整理项目建设需要，需拆迁规划红线范围内的房屋及附属物。根据《市政府中心城市建设项目的通知》（淮政发〔2016〕1号）、《淮安市市区集体土地房屋拆迁管理暂行办法》（淮政发〔2007〕33号）的有关规定，现就房屋拆迁有关事项通知如下：一、项目名称：黄岗花园及周边地块开发整理项目；二、拆迁人：高新控股公司；三、拆迁范围：徐杨路南侧、237省道西侧、大寨河北侧、鸿海路东侧（具体以规划红线图为准）；四、拆迁期限：2017年2月20日至3月21日；五、拆迁实施单位：高铁办；六、补偿标准：按《淮安市市区集体土地房屋拆迁管理暂行办法》（淮政发〔2007〕33号）执行……。天源模具公司的房屋位于上述项目拆迁范围内。2017年3月29日，《淮安生态文化旅游区房屋拆迁补偿安置协议书》载明：拆迁人（甲方）为高新控股公司、被拆迁人（乙方）为天源模具公司、拆迁实施单位（丙方）为高铁办。协议约定拆迁乙方坐落在高铁办黄岗村的房屋，总面积为13257.6平方米(其中合法面积12958.91平方米)。甲方应付乙方补偿总金额17500000元。拆迁人、拆迁实施单位处分别盖有高新控股公司、高铁办印章，被拆迁人处盖有天源模具公司印章，并签有高林、蒋玲的名字。天源模具公司、张建军认为该协议无效，提起本案行政诉讼。 一审法院另查明：2012年1月12日《淮安工商行政管理局开发分局公司准予变更登记通知书》显示天源模具公司法定代表人由高林变更为蒋玲。2017年6月16日，张建军与高林、蒋玲股权转让纠纷一案由淮安经济技术开发区人民法院受理，该院作出（2017）苏0891民初2696号民事判决书，判决高林与蒋玲于2012年1月10日签订的《股权转让协议》无效。蒋玲不服提起上诉，江苏省淮安市中级人民法院于2017年12月11日作出（2017）苏08民终3444号民事裁定书，裁定该案按蒋玲自动撤回上诉处理，一审判决自该裁定书送达之日起发生法律效力。2017年7月20日，张建军与天源模具公司、高林、蒋玲公司决议效力确认纠纷一案由淮安经济技术开发区人民法院受理，该院于2017年9月15日作出（2017）苏0891民初3168民事判决书，判决天源模具公司于2012年1月11日作出的《股东会决议》无效；2017年6月16日，张建军与天源模具公司、高新控股公司确认合同无效一案由淮安经济技术开发区人民法院受理，该院作出（2017）苏0891民初2697号民事裁定书，裁定驳回张建军的起诉。张建军不服提起上诉，江苏省淮安市中级人民法院于2018年2月10日作出（2018）苏08民终175号民事裁定书，裁定驳回上诉，维持原裁定。 一审法院还查明：2019年12月2日，江苏省人民政府的苏政地[2019]721号《江苏省人民政府关于淮安市2019年度第33批次城市建设用地的批复》，批复同意将高铁商务区办事处黄岗村、黄桥村、浦马村等集体农用地转为建设用地并征收为国有。涉案房屋土地在征收范围内。 《中共淮安市委、淮安市人民政府关于调整淮安生态新城管理体制的通知》（淮委〔2012〕193号）明确了淮安生态新城管理委员会为淮安市政府派出机构。《关于成立淮安生态新城高铁新区办事处的通知》（淮新城管发〔2016〕21号）明确了淮安生态新城高铁新区办事处为淮安生态新城管理委员会派出机构。《市委办公室、市政府办公室关于调整我市部分园区名称的通知》（淮办发〔2016〕94号）将淮安生态新城更名为淮安生态文化旅游区，淮安高铁新区办事处更名为淮安高铁商务区办事处。 一审法院认为：行政协议是指行政机关为了实现行政管理或者公共利益目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。土地、房屋等征收征用补偿协议属于行政诉讼的受案范围，天源模具公司系拆迁补偿安置协议的被拆迁人，其有权提起本案行政诉讼。《中共淮安市委、淮安市人民政府关于调整淮安生态新城管理体制的通知》（淮委〔2012〕193号）、《市委办公室、市政府办公室关于调整我市部分园区名称的通知》（淮办发〔2016〕94号）及《关于成立淮安生态新城高铁新区办事处的通知》（淮新城管发〔2016〕21号）等文件已经明确生态文旅管委会系淮安市政府的派出机构，高铁办系生态文旅管委会的派出机构，故本案应以淮安市政府为被告。天源模具公司、淮安市政府的主体适格。 《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；……”本案中，张建军并非涉案拆迁补偿安置协议的一方当事人，不属于行政行为的相对人，其与该协议亦不具有行政法上的利害关系。张建军以自己的名义提起本案行政诉讼，不具备原告主体资格，其起诉不符合起诉条件，依法应驳回其起诉。 行政协议既有行政性又有契约性，人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条第一款、第二款规定：“行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。”《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家权益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”一审法院认为，首先，根据合同法规定，依法成立的合同，自成立时生效，法律、行政法规规定应当办理批准、登记等手续生效的，依照其规定。本案中，涉案协议并不属于法律、行政法规所规定的应当经过其他机关批准等程序后生效的行政协议，亦非法律、行政法规所规定的需事先取得征地审批手续后才成立并生效的协议范围，故不应以“未批先征”为由否定补偿安置协议的效力。其次，从协议所载关于补偿安置约定的内容看，协议载明天源模具公司的房屋总面积为13257.6平方米(其中合法面积12958.91平方米)，补偿总金额17500000元，已经给予其合理的补偿安置，其拆迁补偿安置权益在实体上已得到充分保障。涉案协议签订的时间为2017年3月29日，虽然事后人民法院判决高林与蒋玲于2012年1月10日签订的《股权转让协议》无效以及天源模具公司于2012年1月11日作出的《股东会决议》无效，但并不能据此否定涉案协议的效力。天源模具公司所提供的证据不能证明淮安市政府存在通过欺诈、胁迫、恶意串通等手段签订协议的情形，故双方自愿达成的协议并未违反法律、行政法规的强制性规定。 综上，张建军的起诉不符合法定起诉条件，依法应予驳回起诉。天源模具公司主张涉案协议无效的诉讼理由不成立，其诉讼请求一审法院不予支持。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《中华人民共和国合同法》第五十二条之规定，判决：一、驳回告张建军的起诉； 二、驳回天源模具公司的诉讼请求。一审案件受理费50元，由天源模具公司负担。 天源模具公司、张建军上诉称：（一）一审判决证据采信、认定事实错误。1.上诉人在一审中提供的证据七与被上诉人2019年5月9日补充谈话期间提交的证据七“谅解协议”内容完全一致，能够证明拆迁补偿款中有789.5万元支付给了蒋玲个人，未实际打到单位账户上。该协议履行情况能够证明蒋玲、高林以及被上诉人的工作人员三方恶意串通。2.被上诉人提交的《江苏省人民政府关于淮安市2019年第33批次城市建设用地的批复》及位置图不能作为定案依据。该证据是被上诉人在法庭辩论终结半年多后才向法院提交，并非一审法院要求提交的证据。该证据不能作为案涉协议合法的依据。（二）一审判决法律适用错误。1.张建军虽然不是行政协议的相对人，但作为公司股东，对于涉及公司拆迁等重大事宜不知情，该协议影响到张建军的合法权益，其是行政法上的利害关系人，有权作为原告提起诉讼。2.蒋玲的法定代表人身份从判决确认《股东会决议》无效时就至始无效，其基于无效身份代表公司订立的协议也当然至始无效。（三）一审程序违法。一审法院于2018年12月7日受理本案，直至2020年3月27日才作出判决，程序严重违法。（四）一审判决驳回天源模具公司诉讼请求错误。1.被上诉人明知其行为会损害公司及股东利益而故意为之，被上诉人为了少支付补偿款、蒋玲为了将公司补偿款占为己有，主观上存在损害公司及股东利益特征，客观上具有串通行为。2.本案的征地批复是在法庭辩论终结后取得，属于典型的未批先征，案涉协议因违反法律强制性规定而应认定无效。且案涉协议约定的补偿款明显低于同一时间同一类的补偿标准，上诉人的利益不能得到保障。因此，请求撤销一审判决，改判支持上诉人一审诉讼请求。 淮安市政府答辩称：1.行政协议合法有效并已履行，一审查明事实清楚。协议的签订及履行均为各方自愿，协议上有蒋玲、高林的签名、有天源模具公司的盖章确认，尽管《股权转让协议》、《股东会决议》被法院确认无效，但不能据此否认涉案协议的效力。协议签订后，高新控股公司依据天源模具公司的付款申请，履行付款义务亦无不当。整个协议签订过程公开透明，根本不存在恶意串通损害天源模具公司及其股东张建军利益的情形。2.一审法院审理程序合法，一审判决适用法律正确。张建军仅是天源模具公司的股东，其身份隶属于天源模具公司，其股东利益已被公司利益所吸收，只能以公司名义而不能以股东名义提起诉讼。一审法院认定协议效力所依据的法律正确，驳回天源模具公司诉讼请求亦正确，不能以未批先征否认协议效力。本案的案件复杂涉及面广，审理期限合理。请求驳回上诉，维持一审判决。 原审第三人高新控股公司未发表陈述意见。 本院经审理确认一审法院查明的事实。 本院认为，本案二审争议焦点为:第一，张建军是否为本案适格原告；第二，案涉协议的效力。 一、张建军是否为本案适格原告的问题 本案被诉行政行为是高新控股公司与天源模具公司于2017年3月29日签订的《淮安生态文化旅游区房屋拆迁补偿安置协议书》，该协议书中的被拆迁人系天源模具公司，该公司是具有法人资格的有限责任公司，具有完全民事行为及权利能力。而张建军的身份是该公司的股东，其可依据《中华人民共和国公司法》、公司章程的相关规定享有和行使股东权利、承担相关义务，但在通常情形下，公司股东无权代表公司单独或与公司共同提起诉讼，因为股东的权益被公司权益所吸收。因此，张建军作为本案原告主体不适格。一审法院驳回张建军起诉，并无不当。 二、本案协议是否无效的问题 行政协议是行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与行政相对人协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。鉴于行政协议兼具公共服务、行政管理目标与民事合同意思自治的双重属性，故对其效力的判断既应当根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条关于无效行政行为的规定，同时也适用民事法律规范中关于合同无效的规定。本案中，拆迁人高新控股公司、拆迁实施单位高铁办、被拆迁人天源模具公司三方签订的案涉协议，是行政机关为了实施生态文化旅游项目的房屋拆迁，是为实现公共利益和行政管理职能需要而达成的协议，性质上属于行政协议。 首先，案涉协议不存在重大、明显违法的情形。案涉协议在签订时，所涉地块虽然尚未取得征地批复，但并不影响行政机关与相关被拆迁人商谈房屋搬迁事宜及签订协议，而本案协议的内容主要也是针对天源模具公司房屋面积、补偿金额等事项进行的约定，该约定并不需要经其他机关批准等程序后方可生效，故签订补偿协议时，案涉土地尚未取得征地批复手续并不导致本案协议无效。天源模具公司以该情形认为应当认定协议无效，本院不予支持。 其次，该协议亦不存在双方当事人恶意串通损害他人权益的情形。第一，高新控股公司与天源模具公司协商订立该协议时，天源模具公司的法定代表人为蒋玲，工商登记的法定代表人以及实际控制均为蒋玲。蒋玲有权代表天源模具公司与高新控股公司签订案涉协议，且高林作为原占有公司90%股权的股东，亦在协议上签名确认，协议上亦加盖了天源模具公司的公章。高新控股公司已尽到谨慎审查义务。第二，生效民事判决虽然判决确认高林将股权转让给蒋玲的《股权转让协议》无效以及选举蒋玲为法定代表人的《股东会决议》无效，但该两份判决的民事诉讼立案时间以及判决作出时间均系在本案协议签订之后，本案协议签订之时蒋玲的法定代表人身份并未被确认无效。因此该两份在后的民事判决亦不能否定本案协议的效力。第三，至于案涉协议签订之后，对于补偿款项如何支付，属于协议的履行行为。签订协议后的履行行为也不能作为认定协议当事人存在恶意串通的证据。第四，现上诉人并未提供充分证据证明协议约定的补偿金额存在明显不合理，严重损害公司利益。因此，天源模具公司主张协议存在恶意串通而无效的理由不能成立，本院不予支持。 另外，虽然张建军不具备本案原告主体资格，但其作为天源模具公司的股东，可凭其股东身份向天源模具公司主张相关权益，但基于天源模具公司已签订本案拆迁补偿协议，故张建军基于股东身份而享有的公司股权已转化为相应份额的拆迁补偿利益。其如果认为天源模具公司及其他股东在拆迁过程中存在损害其股东权益的行为，也可以向天源模具公司及其他股东予以主张。 综上，张建军、天源模具公司的上诉请求及理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人张建军、淮安天源精密模具有限公司负担。 本判决为终审判决。 审判长  刘建功 审判员  吴晓玲 审判员  朱 丽 二〇二一年三月五日 书记员  刘 妍