河南省商丘市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）豫14行终52号上诉人（原审原告）邹西岭，男，1949年10月2日出生，汉族，住河南省商丘市。委托代理人邹文超，男，1976年10月12日出生，汉族，住河南省商丘市。委托代理人赵间东，北京冠领律师事务所律师。被上诉人（原审被告）商丘市梁园区市政建设局，住所地商丘市梁园区果园路**。法定代表人及出庭负责人付立功，该局局长。委托代理人张萌，河南京港律师事务所律师。被上诉人（原审被告）商丘市梁园区白云街道办事处，住所地商丘市梁园区团结东路**。法定代表人祝金伟，该办事处主任。委托代理人张恒，该办事处工作人员。委托代理人张萌，河南京港律师事务所律师。上诉人邹西岭因其诉被上诉人商丘市梁园区市政建设局、商丘市梁园区白云街道办事处（以下简称白云街道办事处）未按约定履行安置补偿协议及行政赔偿一案，不服柘城县人民法院（2020）豫1424行初1号行政判决，向本院提起上诉。本院于2021年2月5日立案受理后，依法组成合议庭，于2021年2月23日公开开庭审理了本案。上诉人邹西岭之委托代理人邹文超、赵间东，被上诉人商丘市梁园区市政建设局出庭负责人付立功及其委托代理人张萌，被上诉人白云街道办事处之委托代理人恒、张萌到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院查明，2016年4月15日，原商丘市梁园区房地产管理局、邹西岭及白云街道办事处高铁建设指挥部签订《商丘市梁园区高铁建设配套设施及路网改造房屋征收安置补偿协议》约定，原商丘市梁园区房地产管理局将对邹西岭在梁园区高铁建设范围内的房屋依法征收，邹西岭住改非房屋：房屋所有权证号021460，登记面积53.99平方米，无证面积53.06平方米（其中认定合法面积58.16平方米），产权调换，征收邹西岭应补偿建设面积88平方米。双方约定安置房位置，但约定的安置房地点未建设房屋，已改为绿化用地。原商丘市梁园区房地产管理局现因机构改革为商丘市梁园区市政建设局。商丘市不动产登记交易中心公布的梁园区2018年二手房商业均价6322.01元、住房均价4158.73元，2019年二手房商业均价5607.53元、住宅4550.72元。邹西岭请求判令商丘市梁园区市政建设局履行与其签订的房屋征收安置补偿协议，如不能履行交付义务，请求判决商丘市梁园区市政建设局赔偿邹西岭安置房屋损失2640000元、停产停业损失、过渡安置费用损失及搬迁费用损失。原审法院认为，行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项规定的行政协议。商丘市梁园区高铁建设范围内的房屋进行征收与安置补偿是商丘市梁园区市政建设局（商丘市梁园区房地产管理局）的职权，白云街道办事处负责具体征收事项，因此其与邹西岭签订的《商丘市梁园区高铁建设配套设施及路网改造房屋征收安置补偿协议》属于行政协议，该协议不违反法律强制性规定，属于有效合同，双方应按合同约定履行各自的义务。本案中，双方均认可协议约定商丘市梁园区市政建设局向邹西岭提供一套位于商丘市梁园区高铁路网改造及配套设施建设白云安置点广汇大厦、梁园区劳动局北侧纯一层门面房东邻魏道、面积为88平方米的安置房屋，但该安置点并未建设任何房屋，已改为绿化用地，合同已无法履行。因此，按协议约定给邹西岭提供安置房屋已无可能，商丘市梁园区市政建设局应当补偿损失，客观上无法对涉案房评估确定价值，按照涉案房屋2015年评估情况、安置补偿协议约定的房屋现状、住改非及产权调换等内容，结合商丘市梁园区2018年二手商业房均价，以及邹西岭原有房屋的土地为划拨用地，安置房所处位置土地没有摘牌，土地性质没有变更一直是划拨，所以不能按出让用地所对应的商铺房进行补偿。基于上述情况，综合评定酌定邹西岭房屋价值损失为556336.88元。由于商丘市梁园区市政建设局未能安置，导致邹西岭部分因安置所产生的权利受到损害，邹西岭对此无过错，商丘市梁园区市政建设局应当予以补偿，对邹西岭主张的过渡安置费、搬迁费予以支持。对于搬迁费，按照邹西岭房屋实际合法面积58.16平方米计算为465.28元（58.16×8元/㎡）；对于过渡安置费，自合同签订的2016年4月15日计算至2020年12月15日共计56个月，按每平方米每月6元计算，为19541.76元（58.16㎡×6元/㎡×56月），以上邹西岭房屋价值、搬迁费、过渡安置费共计补偿损失为576343.92元。对邹西岭所提停产停业损失等诉请，在所签订的安置补偿协议中没有约定，且邹西岭没有提供相关支持该部分诉请的证据，不予支持。白云街道办事处属于商丘市梁园区人民政府的派出机构，不具有独立承担责任的主体资格。依据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条、第二条、第十九条之规定，判决商丘市梁园区市政建设局在判决生效后十日内补偿邹西岭房屋损失576343.92元，驳回邹西岭其他诉讼请求。上诉人邹西岭上诉称，首先，其认为原审法院对于被上诉人应对其安置的房屋性质及价值的认定存在错误，属于事实认定错误，其调取的价格依据未经过其质证，不能作为定案依据，系程序错误。原审法院认为原安置地点的土地性质为划拨且未摘牌，不能按照出让土地的门面房价格进行补偿。原协议中对于安置方的土地性质并未有明确约定，结合上诉人原房屋用于药店经营的事实来看，其要求房屋安置是为了继续经营其药店，但目前原审法院认定的赔偿价格无法满足上诉人购买符合条件房屋的需求。其次，原审法院忽略了被上诉人违约在先的问题，原审法院应当在法律框架内作出对于上诉人更为有利的判决。再次，原审法院的裁判逻辑存在错误，其认定原安置地点土地性质至今为划拨用地，但该结果是由被上诉人及相关政府部门未对土地性质进行变更造成的，与被上诉人及相关政府部门未在案涉地点建设房屋并对上诉人进行安置一样，系被上诉人及其他相关政府部门的问题，不能以此类推对于上诉人的安置应当就是划拨用地上的房屋。原审法院调取的房价为2018、2019年，但补偿给付时已到2021年，期间房价有所上升，按照2018年或2019年作为确认房屋价格的时间不当。最后，对于在案涉合同约定交房时间后的安置过渡费的计算，不应按照原房屋58.16平方米的面积，应当按照88平方米予以计算更为合理。相应款项的利息损失系直接损失，应当纳入考量范畴。请求依法改判支持上诉人的上诉请求。被上诉人商丘市梁园区市政建设局辩称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应当依法驳回上诉人的请求。1.关于房屋价值，根据房屋属性还是征收部门调查的结果，上诉人的房屋为住宅性质的房屋，即使在签订安置补偿协议中，也只是对上诉人的房屋进行住改非的认定。同时为了给予上诉人违法面积的补偿，上诉人在安置协议中同意放弃装修费用、临时安置费用、过渡安置费用。原审判决中关于房屋单价直接适用的是协议签订之日至今二手商业房最高点，即2018年纯商业用房的单价来确定房屋价值。关于房屋面积原审法院也采用对上诉人最为合理的安置房面积进行计算，而非采用拆迁时房屋面积进行计算。从房屋价值看，原审法院最大限度的保护了上诉人的合法权益，本案不是赔偿案件，原审法院适用的补偿标准也符合赔偿标准。2.对于住改非的房屋即使在安置补偿中也不会存在停产停业损失费用，所以原审对停产停业损失费用不予支持是正确的。关于搬迁、过渡安置费，虽然在安置协议中经上诉人与被上诉人协商没有该项补偿，但原审法院判决给予上诉人搬迁费和过渡安置费，对于上诉人房屋给予了最大限度的补偿。上诉人的上诉请求没有事实和法律依据。请求驳回上诉，维持原判。被上诉人白云街道办事处辩称，同意商丘市梁园区市政建设局的答辩意见，本案征收公告确认的征收部门系商丘市梁园区房地产管理局及商丘市梁园区市政建设局。白云街道办事处不具有征收职能。请求驳回上诉人的上诉请求。原审各方当事人提供的证据均已随案卷移送本院。本院对原审证据采信及审理查明的事实予以认定。原审法院依职权调取了商丘市不动产登记交易中心出具的2015年至2020年1-3月商品房交易均价统计表，二审庭审中，上诉人认为该证据不能作为赔偿的依据，安置房屋位置明确，应参照对上诉人有利的新建房屋价格；被上诉人认为参照二手房价格正确，应以起诉时间确认房屋价格。二审庭审中，上诉人邹西岭提交土地使用权证复印件一份，被上诉人认为该份证据无法显示其与房屋面积的关系，土地使用类型为划拨，被上诉人已最大限度保护上诉人的合法权益。本院依职权从商丘市不动产登记交易中心调取了2015-2020年商品房交易均价统计表，证明2015-2020年商品房交易均价。经质证，上诉人对该证据不予认可；被上诉人对该证据的真实性、合法性无异议。本院认为原审法院和本院依职权调取的证据以及上诉人提交的证据，内容真实、取得程序合法与本案具有关联性，本院予以采信。本院另查明，上诉人邹西岭的房屋土地使用权证记载房屋用途为住宅，土地使用权类型为划拨。商丘市梁园区2015-2020年新建商业用房交易均价分别为：2015年，6574.71元每平方米；2016年，6869.12元每平方米；2017年，5863.03元每平方米；2018年，6344.17元每平方米；2019年，8773.06元每平方米；2020年，8414.51元每平方米。本院认为，因商丘市梁园区高铁项目建设，被上诉人商丘市梁园区市政建设局（原商丘市梁园区地产管理局）与上诉人邹西岭签订《商丘市梁园区高铁建设配套设施及路网改造房屋征收安置补偿协议》，该行政协议依法具有法律效力。协议约定，商丘市梁园区市政建设局向邹西岭提供一套位于商丘市梁园区高铁路网改造及配套设施建设白云安置点广汇大厦、梁园区劳动局北侧纯一层门面房，东邻魏道、面积为88平方米的安置房屋。后因该安置点未建设安置房屋，已作为绿化用地，合同已无法履行。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款规定：“被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的,人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。”行政协议法律关系中，作为行使行政管理职责的行政机关应当诚实守信地履行其与公民、法人或者其他组织签订的行政协议，若确因重大政策调整或出于维护公共利益需要而无法继续履行协议的，应对因不能继续履约而给协议另一方造成的损失予以补偿或采取补救措施等。本案中，被上诉人商丘市梁园区市政建设局未按安置补偿协议约定的义务向上诉人邹西岭交付房屋，合同无法履行，商丘市梁园区市政建设局的行为已构成违约。《最高人民法院关于审理行政协议若干问题的规定》第二十七条第二款规定：“人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。”因此，民事合同的违约责任规定可以适用于行政协议。关于违约损害的赔偿范围，《中华人民共和国民法典》第五百八十四条规定：“当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定，造成对方损失的，损失赔偿额应当相当于因违约所造成的损失，包括合同履行后可以获得的利益;但是，不得超过违约一方订立合同时预见到或者应当预见到的因违约可能造成的损失。”因此，被上诉人商丘市梁园区市政建设局应当承担的违约损害赔偿责任为其未履行安置补偿协议给上诉人邹西岭造成的损失，即协议中约定交付的88平方米安置房屋的价值损失。关于安置房屋价值损失。原审法院结合2018年和2019年的二手商业用房交易均价，以较高的2018年二手商业用房交易均价6322.01元每平方米计算房屋价值。因被上诉人商丘市梁园区市政建设局协议约定交付新建房屋，原审法院以二手商业用房交易均价作为房屋单价不当，应当以新建商业用房的交易均价计算房屋价值损失。本案原审法院于2020年1月9日立案，本院结合2015年以来新建商业房屋交易均价，以较高的2019新建商业用房交易均价8773.06元每平方米作为房屋单价计算房屋价值，能够较为公平合理补偿当事人的损失。被上诉人因违约给上诉人造成的房屋价值损失应为772,029.28元（88㎡×8773.06元/㎡＝772029.28元）。原审法院对该损失认定不当，本院予以纠正。关于搬迁费、过渡安置费及停产停业损失的问题。在涉案安置补偿协议中未约定被上诉人商丘市梁园区市政建设局向上诉人邹西岭支付搬迁费、过渡安置费及停产停业损失，被上诉人的违约行为并未给上诉人造成搬迁费、过渡安置费损失和停产停业损失，该部分损失依法不属于违约损害的赔偿范围。原审法院判决被上诉人向上诉人支付过渡安置费和搬迁费无事实和法律依据，本院依法予以纠正。关于上诉人主张相应款项利息损失的问题。本案系因上诉人邹西岭与被上诉人商丘市梁园区建设局履行行政协议引发的行政案件，而非因房屋买卖合同纠纷引发的民事案件。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定，征收国有土地上的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿。因此，行政协议赔偿主要以补偿性为主，本案上诉人邹西岭的损失已依法得到公平合理补偿，其要求补偿利息损失的上诉理由不能成立，本院不予支持。综上，原审判决认定事实清楚，但适用法律错误，裁判结果不当，本院对此予以纠正。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款、《最高人民法院关于审理行政协议若干问题的规定》第二十七条第二款、《中华人民共和国民法典》第五百八十四条、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定，判决如下：一、撤销柘城县人民法院（2020）豫1421行初1号行政判决书；二、责令被上诉人商丘市梁园区市政建设局于本判决生效之日起30日内向上诉人邹西岭支付772029.28元；三、驳回上诉人邹西岭的其他诉讼请求。一、二审受理费各50元，均由被上诉人商丘市梁园区市政建设局负担。本判决为终审判决。审判长  董儒坤审判员  冯 明审判员  宋 冲二〇二一年三月十一日法官助理韩嫣书记员陈岳