河南省高级人民法院 民 事 判 决 书 （2021）豫民再12号 再审申请人（一审被告、二审上诉人)：许港剑桥幼儿园。住所地：河南省许昌市许由路东段130号。 法定代表人：谢亮先，该园园长。 委托诉讼代理人：张义军，该园经理。 委托诉讼代理人：曹振东，河南名人律师事务所律师。 被申请人（一审原告、二审被上诉人）：许昌市建安区实验小学（原河南省许昌县实验小学）。住所地：河南省许昌市建安区兴昌路8号。 法定代表人：杨淑敏，该校校长。 委托诉讼代理人：李志锋，河南万朋律师事务所律师。 委托诉讼代理人：李莉，河南万朋律师事务所律师。 再审申请人许港剑桥幼儿园（以下简称许港幼儿园）因与被申请人许昌市建安区实验小学租赁合同纠纷一案，不服河南省许昌市中级人民法院（以下简称二审法院）（2020）豫10民终1799号民事判决，向本院申请再审。本院于2020年12月21日作出（2020）豫民申6996号民事裁定，提审本案。本院依法组成合议庭，于2021年1月12日公开开庭审理了本案。再审申请人许港幼儿园的委托诉讼代理人张义军、曹振东，被申请人许昌市建安区实验小学的法定代表人杨淑敏和委托诉讼代理人李志锋、李莉到庭参加诉讼，本案现已审理终结。 许港幼儿园申请再审称：一、许昌市建安区实验小学原审提交了许昌县城乡建设环保局许县建环字第114号文件和许昌县土地管理局许县土管字【1989】第46号文件，该两份文件显示涉案土地为“征用”土地，土地性质并未完成转化，不能证明涉案土地属于国有划拨土地。根据《中华人民共和国土地管理法》相关规定，以划拨方式取得建设用地，必须经县级以上人民政府批准。涉案土地既未获得许昌县（今建安区）人民政府的批准，也未取得土地使用权证书，原一、二审法院依据上述两份文件认定涉案土地性质为国有划拨土地，系认定事实错误且缺乏证据证明。二、许昌市建安区实验小学于2003年6月16日向许昌县人民政府提交了《关于许港合资建设幼稚园的请示报告》，该报告经当时的副县长批示，并加盖了政府印章，后许港幼儿园投资建造教学楼并获得房屋产权证书，据此可认定该土地租赁行为已得到许昌县人民政府的批准。原一、二审判决认定许昌市建安区实验小学出租涉案土地没有经过相关部门批准与事实不符。三、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十四条、第四十五条的规定并非“效力性强制性规定”，原一、二审法院依据该两条规定认定双方土地租赁合同无效，属适用法律错误。综上，许港幼儿园请求：撤销一、二审判决，改判确定双方土地租赁合同有效，驳回许昌市建安区实验小学的诉讼请求。 许昌市建安区实验小学辩称：一、涉案土地征用发生时间为1987年12月20日和1989年8月8日，本案应适用1987年1月1日起实施的《中华人民共和国土地管理法》，许昌市建安区实验小学以划拨方式取得案涉土地使用权，符合当时法律规定的程序。许昌县城乡建设环保局许县建环字第114号文件及许昌县土地管理局许县土管字【1989】第46号文件中均提到根据许县计基字【87】59号文件批复作出，应当认定已经过县级政府批准。许昌市建安区实验小学虽然没有取得土地使用权证，但一直使用涉案土地办学发展，原一、二审法院认定涉案土地为国有划拨土地正确，具有事实和法律依据。二、许港幼儿园系基于合作办学而占用涉案土地，其并未与许昌市建安区实验小学签订书面租赁合同。2003年6月16日许昌市建安区实验小学向许昌县人民政府提交的《关于许港合资建设幼稚园的请示报告》，主要针对的是双方合资合作开办幼儿园，并非对土地租赁相关事宜的请示，当时许昌县副县长的批示也不是批准土地的租赁。且该请示报告批准的“合资建设幼儿园”的基础条件已随2006年6月20日许昌市建安区实验小学教师退出合资办学不复存在，取得房屋产权证书并不能代表租赁土地的行为合法。三、原一、二审法院依据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十四条、第四十五条之规定，并结合双方当事人的实际履行情况、约定内容等综合判定双方租赁行为无效，适用法律正确。请求：维持二审判决。 许昌市建安区实验小学于2020年3月10日向河南省许昌市建安区人民法院（以下简称一审法院）起诉请求：1.依法确认许昌市建安区实验小学与许港幼儿园之间的土地租赁关系无效；2.判令许港幼儿园搬离许昌市建安区实验小学学校场地，恢复原状并返还该土地；3.判令许港幼儿园按照年租金314060元的标准，向许昌市建安区实验小学支付2019年1月1日至实际返还租赁物之日止的实际占用期间的使用费，并支付利息；4.判决许港幼儿园承担本案全部诉讼费用。 一审法院认定：1987年12月20日，许昌县城乡建设环境保护局通知蒋官池乡政府、县第三中学、县实验小学，第三实验中学征用枪杆刘村荒地8亩，县实验小学征用枪杆刘村荒地8亩。1989年8月8日，许昌县土地管理局批复蒋官池乡政府、县实验小学用枪杆刘村荒地7.588亩。后县第三中学搬迁它处，所征用土地由县实验小学使用。2003年6月12日，许昌市建安区实验小学和宜发行有限公司签订《合资筹建幼儿园的协定》，合资建成的幼儿园租用许昌市建安区实验小学10亩土地，幼儿园每年支付许昌市建安区实验小学6万元。许昌市建安区实验小学教职工入股108万元，宜发行有限公司入股60万元，2006年6月20日，许昌市建安区实验小学入股教职工退出幼儿园股份，由宜发行有限公司独资经营许港幼儿园，每年向许昌市建安区实验小学交纳租赁费6万元。2019年1月23日，许昌市建安区国有资产监督管理局作出建安国资【2019】2号文件，通知许昌市建安区实验小学解除与宜发行有限公司的租赁合同，2019年8月29日，河南恒立资产评估事务所作出评估结论，许港幼儿园租用许昌市建安区实验小学的年租金为314060元。另查明，宜发行有限公司于2009年7月17日已告解散。 一审法院认为：许昌市建安区实验小学系国家教育机构，该校用地属于国有划拨土地，主要用于学校基础设施建设、校园活动场地等，而不能用于其他活动。根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十四条、第四十五条的规定，国有划拨土地使用权未经市、县人民政府土地管理部门批准、登记，不得转让、出租和抵押。至一审法庭辩论终结前，双方均未能提交针对土地租赁行为已获得批准登记的合法有效的证据，所以许昌市建安区实验小学与宜发行有限公司签订《合资筹建幼儿园的协定》将案涉划拨取得的土地租赁给合资建设成立的幼儿园即本案许港幼儿园使用，双方之间形成事实上的租赁合同关系。该事实租赁合同是《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的违反法律、行政法规强制性规定的合同，应属无效。根据《中华人民共和国合同法》第五十六条的规定，无效合同自始无法律约束力，许港幼儿园继续使用该出租土地已丧失了合法依据。因此，许港幼儿园应当将占用的该出租土地返还许昌市建安区实验小学。对许昌市建安区实验小学要求确认双方之间的土地租赁关系无效，恢复原状并返还土地的请求予以支持。合同无效，而许港幼儿园实际占有使用了案涉土地，其应当支付实际占有使用期间的费用，故对许昌市建安区实验小学要求许港幼儿园支付租金的请求，予以支持。但许昌市建安区实验小学要求许港幼儿园按年租金314606元标准支付2019年1月1日至实际返还租赁物之日止的实际占用期间的使用费及利息，因该标准系许昌市建安区实验小学单方委托评估，对此请求不予支持，许港幼儿园应以年租金6万元支付。 2020年7月7日，一审法院作出（2020）豫1003民初906号民事判决：1.确认许昌市建安区实验小学与许港幼儿园土地租赁合同无效；2.许港幼儿园于判决生效后30日内返还占用许昌市建安区实验小学的土地；3.许港幼儿园向许昌市建安区实验小学支付自2019年1月1日起按年租金6万元至实际返还租赁土地之日止的使用费及利息；4.驳回许昌市建安区实验小学的其他诉讼请求。 许港幼儿园不服一审判决，向二审法院提出上诉请求：撤销一审判决，发回重审或改判驳回许昌市建安区实验小学的一审诉讼请求，诉讼费由许昌市建安区实验小学承担。 二审法院认定事实与一审一致。 二审法院认为：关于本案租赁合同是否有效的问题，根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十五条规定，符合下列条件的，经市、县人民政府土地管理部门和房产管理部门批准，其划拨土地使用权和地上建筑物、其他附着物所有权可以转让、出租、抵押：(一)土地使用者为公司、企业、其他经济组织和个人;(二)领有国有土地使用证;(三)具有地上建筑物、其他附着物合法的产权证明;(四)依照本条例第二章的规定签订土地使用权出让合同,向当地市、县人民政府补交土地使用权出让金或者以转让、出租、抵押所获效益抵交土地使用权出让金。本案中许港幼儿园占用的土地系许昌市建安区实验小学通过划拨方式取得，许昌市建安区实验小学将划拨土地租赁给许港幼儿园办学使用并收取租金，双方之间成立土地租赁合同法律关系。结合已查明事实，该宗土地未办理土地使用权证，未上交土地使用权出让金或以出租收益抵交土地使用权出让金，双方之间的土地租赁合同亦未获得许昌市建安区人民政府土地管理部门审批，且许昌市建安区国有资产监督管理局2019年1月23日作出的建安国资【2019】2号文件对该土地违法行为及造成国有资产流失的后果予以确认并要求进行整改，一审以该合同因违反法律、行政法规的强制性规定为由，认定租赁合同无效，适用法律并无不当。对于合同无效后所产生的法律后果，许港幼儿园占用土地因土地租赁合同无效而丧失合法依据，应当承担返还土地的法律责任，一审所作责任认定并无不当。许港剑桥幼儿园的上诉理由于法无据，该院不予支持。至于合同无效后是否存在由过错方承担损失赔偿责任的问题，可另诉解决，不影响本案的处理。 2020年8月27日，二审法院作出（2020）豫10民终1799号民事判决：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费6011元，由许港幼儿园负担。 本院再审认定，1.1987年12月20日许昌县城乡建设环保局许县建环字第114号文件载明：根据许县计基字【87】59号文件批复，按照河南省“土地管理法”实施办法第四章第二十九章规定，经研究同意许昌县第三中学征用枪杆刘村荒地8亩，县实验小学征用枪杆刘村荒地8亩。2.许昌县土地管理局许县土管字【1989】第46号文件载明：根据许县计基字【87】59号文件批复，按照河南省“土地管理法”实施办法第五章第二十九条规定，经研究同意许昌县实验小学征用将官池乡枪杆刘村荒地7.588亩。3.2003年6月16日，许昌市建安区实验小学向县政府提交了《关于许港合资建设幼稚园的请示报告》，该报告载明：“香港宜发行有限公司与许昌县实验小学教师合资建设一处幼稚园，经双方商定合资入股，合作时间50年不变。实验小学提供10亩地，以出租的方式，每年租金6万元，租金用于实验小学建设”。时任许昌县副县长进行了批示，并加盖许昌县人民政府公章。4.针对再审庭审中法庭的释明，许昌市建安区实验小学称，如法庭认定土地租赁合同有效，由于双方并没有签订正式的租赁合同，应属于不定期租赁合同，许昌市建安区实验小学将原诉讼请求“确认土地租赁关系无效”变更为“请求解除租赁合同”。本院再审认定的其他事实与一、二审一致。 本院再审认为，关于涉案土地是否为国有划拨土地的问题。《中华人民共和国土地管理法》第五十四条规定，建设单位使用国有土地，应当以出让等有偿使用方式取得；但是，下列建设用地，经县级以上人民政府批准，可以以划拨方式取得：（一）国家机关用地和军事用地；（二）城市基础设施用地和公益事业用地；（三）国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地；（四）法律、行政法规规定的其他用地。本案中，许昌市建安区实验小学作为国家教育机构使用涉案土地用于学校基础设施建设、教学活动，符合《中华人民共和国土地管理法》第五十四条第二款规定的公益事业以划拨方式取得用地的方式。根据原审查明事实，许昌市建安区实验小学自1987年至今一直使用涉案土地用于教育事业，没有证据证明该土地的使用权属存在争议，并且《合资筹建幼儿园的协定》签订后，许港幼儿园在长达17年的租赁期间内对涉案土地性质和使用权属并无异议。结合土地使用现状和许昌县城乡建设环境保护局（许县建环字第114号）文件、许昌县土地管理局（许县土管字【1989】第46号）文件、许昌市建安区国有资产管理局（建安国资【2019】2号）文件对于土地使用权属的判断，涉案土地使用权手续虽不完善，但属于当地国土部门的遗留问题，按照尊重历史的角度出发，原审认定涉案土地为国有划拨土地并无不当。 关于本案土地租赁合同是否有效的问题。本案中，许昌市建安区实验小学与许港幼儿园之间并没有单独签订土地租赁合同。许昌市建安区实验小学和宜发行有限公司2003年6月12日签订了《合资筹建幼儿园的协定》，约定：“合资建成的幼儿园租用许昌市建安区实验小学10亩土地，幼儿园每年支付许昌市建安区实验小学租金6万元”。2003年6月16日，许昌市建安区实验小学就上述土地租赁事宜和合作时间向县政府提交了《关于许港合资建设幼稚园的请示报告》，时任许昌县副县长进行了批示，并加盖许昌县人民政府公章。按照上述约定，自2003年起许昌市建安区实验小学将涉案土地提供给许港幼儿园使用至今，许港幼儿园每年支付租金，双方之间形成了事实上的租赁合同关系。 原一、二审法院认为租赁合同因违反《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十四条、第四十五条规定，属于《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的违反法律、行政法规强制性规定的合同，应当认定为无效。根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释（二）》第十四条规定，合同法第五十二条第（五）项规定的合同无效的情形是指违反“效力性强制性规定”，而《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十四条、第四十五条立法的目的是为了制止违法违规用地行为，以审批来限制划拨土地使用权的流转，对土地用途进行管制,防止合同双方逃避缴纳土地出让金，损害国家利益。该条文属于对土地用途进行管制的“管理性强制性规定”，违反该类强制性规定并不必然导致租赁合同无效。本案中双方按照合资筹建幼儿园的租赁约定使用土地，租赁期间并没有改变划拨用地土地的办学用途，虽然在法庭辩论终结前，双方并没有能提供土地租赁行为已经获得批准的合法有效证据，但这并不影响对于合同有效性的认定。涉案租赁行为是双方真实的意思表示，应当有效，原一、二审法院认定租赁合同无效属于适用法律错误，应予纠正。根据《中华人民共和国合同法》第二百一十四条“租赁期限不得超过二十年。超过二十年的，超过部分无效”之规定，本案《关于许港合资建设幼稚园的请示报告》中载明“合作时间50年不变”，已经超过法律规定的最长租赁期限，超过部分应属无效，故涉案租赁合同有效的租赁合同期限为20年，即从2003年6月12日至2023年6月11日止。 本案经再审庭审释明后，许昌市建安区实验小学变更其诉讼请求为解除其与许港幼儿园租赁合同关系。对此本院认为：如前所述，涉案租赁合同期限超过20年部分的约定无效，目前涉案合同双方已经履行了17年多,距法定最长租赁期限届满不足3年。在双方租赁合同履行过程中，许昌市建安区国有资产管理局于2019年1月23日作出《关于解除许昌市建安区实验小学与香港宜发行有限公司租赁合同的通知》（建安国资【2019】2号）文件，要求解除涉案租赁合同，以避免造成国有资产收益的重大流失。因涉案土地为国有划拨土地，属于国有资产，作为国有资产监督管理机构的许昌市建安区国有资产监督管理局已经作出上述解除租赁合同的通知，故本院确认涉案合同于本判决生效之日起解除，许港幼儿园应将占用的涉案土地返还许昌市建安区实验小学。关于合同解除后的损害赔偿问题，如许港幼儿园认为其权利受损，可依法另行主张，不影响本案的处理。原审判令许港幼儿园按年租金6万元向许昌市建安区实验小学支付自2019年1月1日至实际返还租赁土地之日止的使用费及利息并无不当，应予维持。 综上所述，原一、二审认定基本事实清楚，但适用法律错误，本院予以纠正。依照《中华人民共和国合同法》第二百三十二条、《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国合同法＞若干问题的解释(二)》第十四条及《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零七条第一款、第一百七十条第一款第二项之规定，判决如下： 一、撤销河南省许昌市中级人民法院（2020）豫10民终1799号民事判决； 二、维持河南省许昌市建安区人民法院（2020）豫1003号民初906号民事判决第二、三、四项； 三、变更河南省许昌市建安区人民法院（2020）豫1003号民初906号民事判决第一项为：确认许昌市建安区实验小学与许港剑桥幼儿园的土地租赁合同于本判决生效之日起解除。 一审案件受理费6011元，由许昌市建安区实验小学负担3961元，许港剑桥幼儿园负担2050元。二审案件受理费6011元，由许港许港剑桥幼儿园负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  邹 波 审 判 员  肖贺伟 审 判 员  段励刚 二〇二一年三月十六日 法官助理  王 敏 书 记 员  孙俊凯