山东省济南市中级人民法院民 事 判 决 书(2021)鲁01民终2310号上诉人（原审原告）：济南市槐荫区玉清湖街道小李庄村民委员会，住所地济南市。法定代表人：张文江，主任。委托诉讼代理人：徐德坤，山东统河律师事务所律师。委托诉讼代理人：张东达，山东统河律师事务所实习律师。被上诉人（原审被告）：李传涛，男，1962年8月4日出生，汉族，住济南市。委托诉讼代理人：刘久儒，北京中嘉律师事务所律师。委托诉讼代理人：李小龙，北京中嘉律师事务所实习律师。上诉人济南市槐荫区玉清湖街道小李庄村民委员会（以下简称小李庄村委会）因与被上诉人李传涛农村土地承包合同纠纷一案，不服济南市槐荫区人民法院（2020）鲁0104民初5597号民事判决，向本院提起上诉。本院于2021年2月23日立案后，根据《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民法院在部分地区开展民事诉讼程序繁简分流改革试点工作的决定》，依法适用第二审程序，由审判员独任审理。本案现已审理终结。小李庄村委会上诉请求：1.撤销一审判决，依法改判或发回重审。2.与本案有关的全部诉讼费用由李传涛承担。事实与理由：一、一审法院程序违法。《中华人民共和国合同法》第五十六条规定：无效合同或者被撤销的合同自始没有法律约束力。合同部分无效不影响其他部分的效力，其他部分仍然有效。《中华人民共和国合同法》第二百一十四条关于租赁期限的问题，一审法院遗漏，属于程序违法，租赁期限不得超过二十年。超过二十年的，超过部分无效。涉案《院落承包合同》签订日期为2006年8月30日至2036年12月31日止，其租赁期限远超《中华人民共和国合同法》最高租赁期限的限制。二、一审判决适用法律错误。一审法院认定《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条规定属于管理性强制性规定，不属于效力性强制性规定，不能作为认定《院落承包合同》是否有效的法律依据。双方签订的《院落承包合同》不违反合同法的强制性规定，是有效合同，属于法律适用错误。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条规定属于管理性强制性规定，还是属于效力性强制性规定，应当采取正反两个标准。在肯定性识别上，首先判断标准是该强制性规定是否明确规定了违反的后果是合同无效，如果规定了违反的后果是导致合同无效，该规定属于效力性强制性规定。其次，法律、行政法规虽然没有规定违反将导致合同无效，但违反该规定如使合同继续有效将损害国家利益和社会公共利益的，也应当认定该规定是效力性强制性规定。就涉案《院落承包合同》签订法定程序及签订情况来看，并没有任何证据证明小李庄村委会与李传涛所签订的《院落承包合同》经过民主议定程序。李传涛不能以“其为普通村民，对村民委员会内部是否经民主议定程序不知情为由”，就否认其与小李庄村委会所签订《院落承包》不违反《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条的法律规定。另外，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条来看，强制性法律规定是国家行政权力透过法律干预经济、社会秩序的表现形式，《中华人民共和国村民委员会组织法》、《中华人民共和国农村土地承包法》系全国人民代表大会常务委员会议审议通过的法律，主要用于规范农村基层组织保障农村村民自治及村集体的合法权益，其效力具有普遍约束性和强制性。小李庄村委会对外向村民或者本村之外的公民发包土地的规定，虽然调整的对象是主体资格，但其立法目的并不仅仅是管理需要，更涉及村民集体利益和基层秩序，因此，《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条更应是效力性强制性规定，而不能简单地看作是管理性强制性规定。最后，《中华人民共和国村民委员会组织法》虽然没有规定违反将导致合同无效，但违反该规定合同继续有效将损害国家利益和社会公共利益。三、本案起因。2020年年初，济南市槐荫区玉清湖街道为落实国家治理农村集体经济组织资产、资源、资金等乱象，专门拿出时间和精力进行治理并出台《玉清湖街道关于深入推进农村“三资”清理规范工作的实施方案》济槐玉发（2020）1号文件。小李庄村委会为落实好国家政策，达到振兴乡村的目的，结合玉清湖街道办所聘请的“三资”清理律师，在审查中发现：第一，《院落承包合同》的租赁期限超出《中华人民共和国合同法》关于最高租赁期限20年的法律规定；第二，合同的签订名为《院落承包合同》，其实质上是院落买卖；第三，合同约定《院落承包合同》所涉的土地若国家征迁时，则征地补偿款归属于李传涛，其内容违反《中华人民共和国土地管理法》第四十八条的规定；第四，《院落承包合同》合同内容所引用的法律为《中华人民共和国合同法》，合同签订的行为未经过民主议定程序，违反了《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条的法律规定。鉴于上述情况，小李庄村委会才知道与李传涛所签订的《院落承包合同》违反法律规定。虽然合同已经履约十几年，也仅仅是在今年“三资”清理时才知情。李传涛辩称，一、双方之间系土地承包关系，并非租赁关系，《院落承包合同》的承包期限符合法律规定。依据双方签订的《院落承包合同》的内容可知，双方系针对位于原小李村小学东南角处的共计200平方米的院落达成土地承包的约定，且根据合同第四项第二条约定可见，本案中双方签订的《院落承包合同》实际上是对该院落所处土地的承包关系，而非租赁关系。依据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十条规定，耕地的承包期为三十年。草地的承包期为三十年至五十年。林地的承包期为三十年至七十年；特殊林木的林地承包期，经国务院林业行政主管部门批准可以延长。根据前述规定，无论该院落所处土地属于何种性质，该承包期限均未违反法律规定的期限。二、《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条的规定属于管理性强制性规定，而非效力性强制性规定，不能作为认定合同无效的依据。根据立法目的及司法实践，《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条第（八）项“以借贷、租赁或者其他方式处分村集体财产”应经过村民代表会议讨论决定程序的规定，实际上是对村民委员会的内部行为进行约束，该规定的性质属于管理性强制性规定，而非效力性强制性规定。本案中，李传涛作为普通村民，对案涉合同是否经过村民代表会议讨论决定并不知情，在案涉合同已经履行多年且已经支付承包对价的前提下，案涉合同是否经过村民代表会议讨论决定，并不能决定承包合同对于善意承包人的合同效力。而且，李传涛要求签署新版本的《院落承包合同》，在此环节，小李庄村委会未提供新版本《院落承包合同》系经过村民代表会议讨论决定的证据。小李庄村委会提起本案诉讼的行为属于恶意诉讼行为。三、《院落承包合同》除“如遇国家占地，征地补偿款归李传涛”的约定无效外，其他部分均为合法有效，《院落承包合同》不在“三资”清理之列。小李庄村委会一方面主张案涉合同为租赁关系，另一方面又主张案涉合同为院落买卖关系，其两种自相矛盾的主张进一步印证了对现行法律理解不准、对政策执行和法律适用的边界把握不准，致使其在政策执行中出现了简单粗暴“一刀切”的行为。小李庄村委会向一审法院起诉请求：1.确认小李庄村委会与李传涛签订的《院落承包合同》无效。2.本案诉讼费用由李传涛承担。一审法院认定事实：2006年8月30日，村委会作为甲方与作为乙方的李传涛签订《院落承包合同》，载明：“根据《合同法》的相关法律规定，甲、乙双方本着平等、自愿、互惠互利、诚实守信的原则。为明确双方的权力和义务经双方协商，甲方自愿将该院落承包给乙方建厂使用，特定如下合同。一、承包土地的位置及四至：甲方将位于原小李村小学东南角处，东至现墙外；西至巷路；南至东西路；北至李忠义的院落承包给乙方，东西长32.5米，南北长35.8米，院墙28米，房屋9间，共计200平方。具体位置见附图。二、承包期限承包期限为30年，自2007年1月1日至2036年12月31日。合同签字日期为2006年8月30日至2007年1月1日属于乙方的建设期，不在承包的期限内。三、承包金额一次性付清：1.承包金额为30年共柒万陆仟元。四、双方权利和义务1.自合同生效起，地上所有建筑物产权归乙方所有，如遇国家占地，征地补偿款归乙方，地上建筑产权补偿根据现实社会市场价格补偿乙方。2.甲方向乙方提供土地使用手续，承担因土地变更发生的各种责任，不可抗拒的自然灾害除外。……。六、协议期满：协议期满，地上物产权归承包人或继承人所有，甲方如留用双方依法对地上物根据现实社会市场价格评估折价，甲方向承包人或继承人支付价款后，承包人或继承人移交给甲方。七、乙方在同等条件下优先录用本村村民作员工，同时带领村民共同致富。……”合同还约定了其他事项。村委会在甲方处盖章，王荣义在甲方处签字盖章，史建亭在甲方处签字、按手印，李传涛在乙方处签字、按手印。据双方当庭所述，王荣义时任村委会主任，史建亭时任村委会委员、村党支部副书记。合同签订后，村委会依约将合同约定的院落交付李传涛，李传涛依约将承包费76000元一次性交付给村委会。一审法院认为，本案的争议焦点为：一、小李庄村委会作为本案的原告，主体是否适格的问题。二、小李庄村委会与李传涛签订的《院落承包合同》是否合法有效的问题。关于焦点问题一，李传涛当庭辩称，小李庄村委会作为原告诉请确认案涉合同无效，须根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条的规定，提前经过民主议定程序讨论同意，现小李庄村委会未提供关于本案村民会议讨论决定，故其诉讼主体资格不符合法律规定，村委会的起诉应予驳回。一审法院经审查认为，《最高人民法院关于适用的解释》第六十八条规定：村民委员会或者村民小组与他人发生民事纠纷的，村民委员会或者有独立财产的村民小组为当事人。因在本案中，小李庄村委会为案涉合同的一方当事人，故其以自己名义参加本次诉讼符合法律规定。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条所列举的须经村民会议讨论决定方可办理的事项中也没有村委会因民事纠纷向法院起诉这一项，而适用该法条第（八）项的兜底条款亦依据不足。因此，是否经过民主议定程序，不影响村委会主体资格的合法性。关于焦点问题二，小李庄村委会当庭陈述称，村委会签订案涉合同时未经村民会议或村民代表会议讨论通过，违反了《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条第（八）项的强制性规定，根据《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项的规定，该合同应认定为无效合同。李传涛当庭辩称，其作为普通村民，对村委会内部是否经过民主议定程序不知情，违反《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条规定的只能是发包方，现小李庄村委会以违反该条款为由要求确认合同无效有恶意诉讼之嫌；《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条规定属于管理性强制性规定，不属于效力性强制性规定，不能作为认定合同是否有效的依据。双方签订的《院落承包合同》不违反合同法的强制性规定，是有效合同。一审法院经审查认为，《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。第五十六条规定：无效的合同或者被撤销的合同自始没有法律约束力。合同部分无效，不影响其他部分效力的，其他部分仍然有效。《中华人民共和国土地管理法》第四十八条规定：征收土地应当给予公平、合理的补偿，保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障。征收土地应当依法及时足额支付土地补偿费、安置补助费以及农村村民住宅、其他地上附着物和青苗等的补偿费用，并安排被征地农民的社会保障费用。第四十九条规定：被征地的农村集体经济组织应当将征收土地的补偿费用的收支状况向本集体经济组织的成员公布，接受监督。禁止侵占、挪用被征收土地单位的征地补偿费用和其他有关费用。本案中，小李庄村委会与李传涛于2006年8月30日签订的《院落承包合同》中第四条约定“如遇国家占地，征地补偿款归乙方（指李传涛）”，一审法院认为，法律规定的土地补偿费系对土地所有人的补偿，农村土地属于农民集体所有，案涉合同为院落承包合同而非土地买卖合同，且土地所有权亦不得非法转让，故并不存在土地所有权的转移，征地补偿系对土地所有人农民集体的补偿。法律明确规定，禁止侵占、挪用被征收土地单位的征地补偿费用，故在没有证据证明该合同的上述约定系经村民民主议定程序讨论决定并同意的情况下，该约定侵害了农民集体的利益，应属无效。法律亦规定，合同部分无效，不影响其他部分效力的，其他部分仍然有效。本案中，小李庄村委会与李传涛于2006年8月30日签订的《院落承包合同》，系双方当事人真实意思表示，合同约定内容除了上述无效部分以外的其他部分并不违反法律法规的强制性规定，小李庄村委会在该合同中加盖有公章并有当时的村委会主任王荣义以及村委会委员、村党支部副书记史建亭的签字，且该合同已实际履行多年，其他部分应为有效。小李庄村委会主张该合同违反了《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条第（八）项的强制性规定应为无效合同，对此，一审法院认为，虽然《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条第（八）项“以借贷、租赁或者其他方式处分村集体财产”的规定以及《中华人民共和国农村土地承包法》第十八条及第十九条的规定均规定了应经过村民代表会议讨论决定程序，但是上述规定主要系针对村民集体经济组织的内部约束，是否经过村民代表会议讨论决定，并不必然决定承包合同对于善意承包人的合同效力。判断农村集体土地承包合同的法律效力，还应结合合同签订的背景和双方合同实际履行情况、民事诚实信用原则等因素。本案中，李传涛已实际承包案涉院落十几年，长期经营期间小李庄村委会在本次诉讼前亦未对该承包合同的效力提出异议。综上所述，小李庄村委会与李传涛于2006年8月30日签订的《院落承包合同》除了上述无效部分外其他部分仍然有效，小李庄村委会要求确认该合同无效依据不足，一审法院不予支持。一审法院依照《中华人民共和国合同法》第五十二条、第五十六条、《中华人民共和国土地管理法》第四十八条、第四十九条、《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款、《最高人民法院关于适用的解释》第六十八条之规定判决：一、确认济南市槐荫区玉清湖街道小李庄村民委员会与李传涛于2006年8月30日签订的《院落承包合同》中“如遇国家占地，征地补偿款归乙方（指李传涛）”的约定无效；二、驳回济南市槐荫区玉清湖街道小李庄村民委员会的其他诉讼请求。案件受理费100元，减半收取计50元，济南市槐荫区玉清湖街道小李庄村民委员会负担40元，李传涛负担10元。二审中，各方当事人均未向法庭提交新的证据。一审法院认定的事实属实，本院予以确认。本院认为，关于涉案《院落承包合同》的性质问题。小李庄村委会上诉主张涉案合同系租赁合同，超出20年的部分无效，李传涛认为涉案合同系土地承包合同，承包期限为30年符合法律规定。经本院审查，从《院落承包合同》的内容上来看，虽然涉案土地上存在200平方米的房屋，但其合同目的为“建厂使用”，约定了建设期，即李传涛承包土地后自行进行建设，而并非仅仅是租赁房屋使用。并且，该合同还约定了地上所有建筑物产权和征地补偿款的归属问题。因此，一审法院按照农村土地承包合同纠纷处理并无不当。关于涉案《院落承包合同》的效力问题。小李庄村委会与李传涛的争议焦点为：未经过民主议定程序签订合同是否属于违反效力性强制性规定的行为。对此，本院认为，考察合同的效力不应仅以是否经过民主议定程序判断，而应综合考虑合同的履行情况、履行中的投入、当事人利益平衡、是否侵害国家和社会公共利益等因素。本案中，小李庄村委会与李传涛签订的《院落承包合同》，系双方当事人真实意思表示，合同签订后，双方已经实际履行多年，李传涛长期在涉案土地从事生产经营，小李庄村委会未在本次诉讼前对于涉案承包合同的效力提出过异议，现有证据亦不足以证实签订《院落承包合同》存在侵害国家和社会公共利益的情形。并且，小李庄村委会在与李传涛签订涉案《院落承包合同》时，应该保证对外签订合同的行为经过了民主议定程序，此为其基于诚实信用原则而应负担的缔约义务，现小李庄村委会又以未经民主议定程序起诉要求确认涉案《院落承包合同》无效，实则是将自己未负缔约义务产生的法律后果让对方当事人承担，违背了诚实守信的民法基本原则。故一审法院不予支持小李庄村委会的主张并无不当。但是，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第一款规定：土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。因此，小李庄村委会与李传涛在涉案合同中约定“如遇国家占地，征地补偿款归李传涛”的部分应为无效，本院予以维持。综上所述，济南市槐荫区玉清湖街道小李庄村民委员会的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费100元，由济南市槐荫区玉清湖街道小李庄村民委员会负担。本判决为终审判决。审 判 员 陈勇二〇二一年三月三十一日法官助理 乔斌书 记 员 李杨