安徽省芜湖市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2021)皖02行终13号 上诉人（原审原告）胡礼秀，女，1951年6月28日出生，汉族，住安徽省芜湖市三山区。 上诉人（原审原告）钟以刚，男，1976年3月26日出生，汉族，住安徽省合肥市瑶海区。 上列两上诉人共同委托代理人钟秀春,系亲属关系。 上诉人（原审原告）钟添祺，男，2003年10月4日出生，汉族，住安徽省合肥市包河区。 法定代理人钟秀春，系姑侄关系，现任其监护人。 上诉人（原审原告）钟秀春，女，1971年12月9日出生，汉族，住安徽省芜湖市繁昌县。 被上诉人（原审被告）芜湖市三山区保定街道办事处，住所地安徽省芜湖市三山区保定街道办事处院内。统一社会信用代码1134022409482195×C。 法定代表人张勇，该办事处主任。 委托代理人张徐兵，北京隆安（芜湖）律师事务所律师。 委托代理人刘冰清，北京隆安（芜湖）律师事务所实习律师。 上诉人胡礼秀、钟以刚、钟添祺、钟秀春与被上诉人芜湖市三山保定街道办事处（以下简称保定街道办）房屋征收补偿一案，不服安徽省芜湖市三山区人民法院（2020）皖0208行初3号行政判决，向本院提起上诉。本案受理后，依法组成合议庭审理了本案，本案现已审理终结。 原审查明，钟秀春、钟以祥、钟以刚系胡礼秀、钟鸣虎二人子女，原户籍所在地为保定××××村虾套村民小组，多年前户籍已迁出。2011年9月8日因莲花湖项目钟鸣虎、胡礼秀二人所有的位于黄垅村虾××组房屋被保定街道办征收，双方签订征收补偿协议，其中安置人口为钟鸣虎、胡礼秀二人，安置房屋一套位于保定新城，早已交付钟鸣虎、胡礼秀居住使用，另支付二人补偿款149162.16元。2013年1月5日，胡礼秀与同村村民吴顺满、邢永芳签订《买房协议》一份，约定将吴顺满、邢永芳所有的案涉房屋一层，出售给胡礼秀。2013年8月6日，胡礼秀与吴顺满、邢永芳再签订《买房补充协议》，明确：1.出售的房屋《村镇建设工程规划许可证》编号为繁建2004-42号；2.出售房屋为坐落于三山区××街道黄花××村虾××村民组，东至吴顺才宅，西至吴庆松宅，南至渡新路，北至树园的住宅内两层房屋东边一侧的上下两层，边界为东西两间房屋之间的山墙，规划面积为80平方米。2016年三山区启动了莲花湖路片区三期棚改项目,需对保定××××村虾套组房屋征收,保定街道办按照规定对需征收房屋进行了调查摸底和房屋测量,并制作了摸底登记表及房屋测量结果公示表。2017年6月7日保定街道办与吴顺满户,就案涉房屋签订房屋拆迁安置补偿协议书，吴顺满于2017年6月8日签订房屋拆除交付验收单，同意被征收房屋交付保定街道办拆除。2017年7月18日胡礼秀向本院提起民事诉讼,要求确认其与吴顺满、邢永芳签订的《买房协议》、《买房补充协议》有效。原审于2017年8月22日作出（2017）皖0208民初1113号民事判决，确认双方协议有效。该判决生效后，保定街道办将原本发放给吴顺满的房屋补偿款予以暂扣，待房屋权属确认后，依法向合法权利人发放。2017年10月13日钟秀春代表胡礼秀签署案涉房屋拆除交付验收单，同意被征收房屋交付保定街道办拆除。后四原告因人口安置问题与保定街道办无法协商一致，未能签订房屋拆迁安置补偿协议书，保定街道办亦未支付案涉房屋征收补偿款。胡礼秀、钟秀春、钟以刚、钟添祺于2017年9月18日向保定街道办发出《要依法征收家庭共同所有房屋的申请报告》，因保定街道办未予答复，遂于2018年8月17日向本院提起行政诉讼。本院于2018年11月12日作出（2018）皖0208行初8号行政判决，确认保定街道办不予补偿行为违法，并责令保定街道办限期依据芜政办【2017】11号文件履行法定职责。该判决生效后保定街道办于2018年12月12日与四原告协商未果，于2020年3月28日向四原告重新作出《关于房屋征收补偿结算的通知》，认为案涉房屋按无人口类住宅房屋补偿，胡礼秀人口已使用，钟秀春、钟以刚、钟添祺不在被征收房屋所在村，不能采取产权调换方式补偿，以货币补偿胡礼秀119886.05元。 原审另查明，钟添祺系钟以祥与配偶张洁所生，钟以祥与张洁现均已死亡，经钟添祺户籍所在地基层××安徽省××包河区××街道分路口社区居民委员会指定，由姑姑钟秀春担任其监护人。 原审认为，本案争议焦点主要为：一、四原告本次诉讼是否构成重复起诉；二、保定街道办保定街道办所作《关于房屋征收补偿结算的通知》是否符合芜政办【2017】11号文件的规定。 关于四原告本次诉讼是否构成重复起诉。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零六条规定，“当事人就已经提起诉讼的事项在诉讼过程中或者裁判生效后再次起诉，同时具有下列情形的，构成重复起诉：（一）后诉与前诉的当事人相同；（二）后诉与前诉的诉讼标的相同；（三）后诉与前诉的诉讼请求相同，或者后诉的诉讼请求被前诉裁判所包含。”本案当事人虽与前诉（2018）皖0208行初8号行政案件相同，但两次诉讼的标的及诉讼请求并不相同，前诉系请求保定街道办履行法定职责，而本诉是在保定街道办作出征收补偿决定后，四原告要求变更该行政行为，并不构成重复起诉。对保定街道办的相关辩解原审不予采信。 关于保定街道办所作征收决定是否符合芜政办【2017】11号文件的规定。根据四原告的诉请及其陈述的事实和理由，其对保定街道办所作征收补偿决定异议主要有两点。第一，其认为依据《芜湖市市区集体土地上房屋征收补偿安置暂行办法（芜政办[2017]11号文件）》（以下简称11号文）第四条第六项规定，“2009年3月1日《芜湖市人民政府办公室关于印发芜湖市房屋拆迁补偿安置规定的通知》(芜政办[2009]7号)发布后,被征收人有两处以上住宅房屋的,征收时应合并计算;执行《芜湖市人民政府办公室关于印发芜湖市市区集体土地住宅房屋拆迁补偿安置补充规定的通知》(芜政办[2008]64号)的,也应合并计算”，本次征收时应将案涉房屋面积与2011年时保定街道办征收胡礼秀和钟鸣虎的房屋面积合并计算，但该条总体上是对补偿人口的认定，即被征收人有多套房产同时被征收时，各房产名下应当予以补偿安置的人口若相同，则合并计算，对同一补偿人口不重复享受安置权利，并非如原告所主张是对于房屋面积的累加，四原告的相关诉请无事实和法律依据，本院不予支持。第二，四原告还认为依据11号文第四条第四项的规定，“因其他原因户口迁出的,未享受房改福利分房政策或本市其他集体经济组织房屋征收补偿政策,且该户标准补偿面积不超过被征收房屋面积的,可计入补偿人口,但不享受人均10平方米住房补助和独生子女补助政策”，钟秀春、钟以刚、钟以祥应当作为补偿人口享受征收补偿待遇。本院认为，钟秀春、钟以刚、钟以祥迁户前确与胡礼秀、钟鸣虎系同一农户，该户曾共同居住于唯一宅基地住房，但该住房于2011年已依据当时征收方案被征收，胡礼秀、钟鸣虎作为补偿人口安置住房一套，并获得相应现金补偿，钟秀春、钟以刚、钟以祥三人因户口迁出，依据当时的征收方案并未视为补偿人口，因此钟秀春、钟以刚、钟以祥三人即使以原农户成员身份主张安置利益，也仅能针对该农户成员所共同享有的原宅基地住房，案涉房屋系胡礼秀购买同集体经济组织成员所有的房屋而来，经原审生效民事判决确认为胡礼秀所有，并非上述农户共同共有，虽然原告述称钟秀春、钟以刚、钟以祥三人也参与购房，但三人均非该集体经济组织成员，不符合集体土地房屋流转的强制性规定，并非案涉房屋的合法权利人，且三人原户籍与案涉房屋亦不具有关联性，不符合11号文的规定。四原告的相关主张无法律依据，原审不予支持。 综上，保定街道办保定街道办在原审责令依据11号文对四原告依法履行职责后，与四原告就征收事宜协商未果，作出《关于房屋征收补偿结算的通知》，认定事实准确，适用法律法规正确，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定,判决驳回胡礼秀、钟秀春、钟以刚、钟添祺的全部诉讼请求。本案案件受理费50元，由胡礼秀、钟秀春、钟以刚、钟添祺承担。 上诉人上诉称，1、一审判决错误认定案涉房屋系胡礼秀个人所有，并以所谓集体土地房屋流转的强制性规定为由，作出上诉人钟秀春、钟以刚、钟以祥并非案涉房屋合法权利人的事实系认定明显错误；2、一审判决没有考虑案涉房屋征收实务中对于户口迁出本村依然作为补偿人口的实际情况；3、一审判决混淆了合并征收与征收面积累计计算的问题，错误认为上诉人是将前后两套被征收房屋面积简单累加要求补偿；4、根据（2017）11号文件之规定，上诉人应当作为补偿人口；5、被上诉人作出的《关于房屋征收补偿结算的通知》不符合芜政办（2017）11号文件的规定，应当安置案涉房屋补偿数额赔偿上诉人的全部经济损失，应为人民币600345元。综上上诉人请求二审撤销一审判决，判令被上诉人偿付上诉人房屋征收补偿款合计人民币600345元，并自2017年11月1日起至款清之日止以600345元为基数，按照同期同类银行贷款利率支付逾期付款利息，本案一、二审诉讼费由被告承担。 被上诉人答辩称，1、上诉人胡礼秀基于集体经济组成员身份有权取得案涉拆迁房屋，但其余三名上诉人并非案涉集体经济组织成员，无权取得该宅基地上的房屋所有权，无法计入补偿人口。2、上诉人提出的序号27号朱庆红等补偿人口与本案拆迁补偿的情形不同，不具有可比性。3、11号文件第四条第六款规定对钟秀春、钟以刚、钟以祥三人的补偿不适用。综上请求驳回上诉维持原判。 经审理查明，各方当事人在一审中提供的证据已随案卷移送，本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案争议焦点为四上诉人能否认定为补偿人口，享受相应的补偿政策。要论证四上诉人是否为补偿人口，我们需先阐明何为补偿人口，以及在集体土地征收补偿中为何有补偿人口的认定。 一、集体土地房屋征收补偿体现的是对多种权益的补偿。 集体土地上房屋征收不同于国有土地上房屋征收，国有土地房屋征收不伴随土地使用权的变更，补偿对象主要是房屋价值。集体土地上房屋的征收则相对复杂。集体土地上房屋多为宅基地上的房屋，依据法律规定农村宅基地的权益构成分为三个基本部分：一是农村集体经济组织享有宅基地所占土地的土地所有者权益；二是宅基地使用权人享有宅基地使用者权益；三是宅基地上房屋所有人享有的房屋所有者权益。宅基地的征收补偿，应当针对不同的权益主体给予不同的补偿，作为宅基地所有者的农村集体经济组织，应当获得剥离了宅基地使用权价值的一般土地价值的补偿费用；作为宅基地使用权人的个人，应当获得宅基地使用价值、居住功能的相应补偿或者安置；作为宅基地上房屋的所有人，应当获得地上房屋价值的相应补偿。 二、补偿人口体现的是宅基地使用权和房屋价值补偿的双重属性。 一般情况下，集体土地上的房屋宅基地使用权和房屋所有权归属同一主体，在对该类房屋进行征收时，既要体现出对房屋价值的补偿，又要有对被征收宅基地使用权承载的居住权益的特殊安排。《中华人民共和国土地管理法》第四十八条第四款规定：“……对其中的农村村民住宅，应当按照先补偿后搬迁、居住条件有改善的原则，尊重农村村民意愿，采取重新安排宅基地建房、提供安置房或者货币补偿等方式给予公平、合理的补偿，并对因征收造成的搬迁、临时安置等费用予以补偿，保障农村村民居住的权利和合法的住房财产权益。”为保障《土地管理法》规定的村民居住权，故而在集体土地房屋征收领域引入“补偿人口”的概念，采用补偿人口和房屋面积相结合的方式确定补偿金额。补偿人口应理解为原享有宅基地使用权，但因集体经济组织土地征收丧失宅基地使用权，应获得补偿安置的人员。 三、关于补偿人口的认定原则。 如前所述，集体土地征收认定补偿人口在于保障原生活在集体经济组织内，失去宅基地使用权的集体经济组织成员权益。故而补偿人口的认定应以是否因征收丧失宅基地使用权为原则，禁止重复补偿。涉案征收行为发生时间为2017年6月，因胡礼秀已经作为补偿人口在2011年的征收中已经获得安置，故涉案房屋的征收补偿因基于不能重复补偿的原则，上诉人胡礼秀不应再认定为补偿人口。 四、关于非集体经济组织成员能否通过购买集体土地上房屋获得补偿人口的认定。 国务院办公厅1999年5月6日发布的《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》第二条第二款规定：“农村的住宅不得向城市居民出售。”2004年12月2日，国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》强调：“加强农村宅基地管理，禁止城镇居民在农村购置宅基地”。2007年《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》又强调：“农村住宅用地只能分配给本村村民，城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或‘小产权房’。单位和个人不得非法租用、占用农民集体所有上地搞房地产开发。”此外，历年中央一号文件中亦多次强调城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或“小产权房”。宅基地使用权仅限于集体经济组织成员享有，虽然宅基地上的房屋系农民的私人财产，但基于“房地一体”的原则，非集体经济组织成员购买宅基地上的房屋势必损害法律、行政法规以及国家政策所维护的社会公共利益，应属无效。早在2011年之前，钟秀春、钟以刚、钟以祥三人的户口已经迁出了涉案集体经济组织，故而该三人不能购买集体经济组织宅基地上的房屋，更不能被认定为2017年涉案房屋被征收时的补偿人口。 关于上诉人认为其符合芜政办【2017】11号第四条第四项的规定，“因其他原因户口迁出的，未享受房改福利分房政策或本市其他集体经济组织房屋征收补偿政策，且该户标准补偿面积不超过被征收房屋面积的，可计入补偿人口，但不享受人均10平方米住房补助和独生子女补助政策”的上诉理由本院亦不予认可。制定该条的意义在于保障征收前原属于集体经济组织成员，但因其他原因户口迁出未享受房改福利分房政策和集体征收补偿政策人员的居住权，故而适用该条的前提应为征收时曾为集体经济组织成员，待征收的房屋系其户宅基地上的房屋。而本案中钟秀春、钟以刚、钟以祥三人户口于2011年前迁出，其原享有宅基地使用权的房屋也已于2011年被征收，2017年第二次征收时该三人不是涉案房屋的所有权人，不符合上述政策条件。故2020年3月28日被上诉人作出的《关于房屋征收补偿结算的通知》，认为案涉房屋按无人口类住宅房屋补偿，仅按房屋价值予以补偿并无不当。 综上，一审判决认定事实清楚、适用法律正确，上诉人的上诉理由本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人胡礼秀、钟以刚、钟添祺、钟秀春共同负担。 本判决为终审判决。 审判长  汪万荣 审判员  徐 琳 审判员  查 鹏 二〇二一年三月二十三日 法官助理胡小燕 书记员王慧 附：本案适用法律条款 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判。 （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。