浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2021）浙行终79号上诉人（原审原告）杭州东杭新能源有限公司，住所地浙江省建德市寿昌镇中山路38号5号楼107室。法定代表人褚海东，董事长兼总经理。委托代理人王浩，浙江浙杭(温州)律师事务所律师。被上诉人（原审被告）建德市人民政府，住所地建德市新安江街道新安路1号。法定代表人富永伟，市长。杭州东杭新能源有限公司(以下简称东杭新能源公司)诉建德市人民政府（以下简称建德市政府）不依法履行投资协议及行政赔偿一案，杭州市中级人民法院于2020年11月24日作出（2020）浙01行初335号行政裁定，驳回原告东杭新能源公司的起诉。东杭新能源公司不服，向本院提出上诉。本院于2021年1月19日立案受理后，依法组成合议庭审理本案。案经阅卷审查，现已审理终结。东杭新能源公司诉称：原告控股公司中国东方清洁能源公司与被告建德市政府授权的浙江省建德经济开发区管委会于2016年3月15日在建德市签订一份《关于生活垃圾及畜禽粪便综合处置项目投资协议》，约定在建德经济开发区区域内投资建设一个生活垃圾及畜禽粪便综合处置项目，由建德经济开发区负责供地，并约定由中国东方清洁能源公司设立“杭州东杭新能源有限公司”。原告依照约定成立后，经建德市发展和改革局确认立项，由原告实施该项目。原告做了大量的前期工作，但被告方迟迟未落实项目供地及签订《特许经营权协议》、《垃圾供应与结算协议》。期间原告一直不断催促被告依约履行供地及签约义务；开始几年被告尚称在落实中，但近期被告并未落实其协议上签约及供地义务，构成根本违约，造成原告巨大经济损失且该损失在日益扩大。原告方控股公司系外国公司，致力于中国环保事业并在中国境内投资多家环保企业，原被告协议双方应秉持契约精神而履行各自义务。原告自设立公司引入“杭州明炜环保科技有限公司”参与该项目，为此付出大量的时间、精力和财力；一旦该项目搁浅，原告股东(绿能公司损失300万和明炜公司损失460万)为此投入科技创新及其研发专利的损失更是巨大。现被告不作为造成了今天的损失局面。综上，诉请判令：1.确认被告未履行与原告签订相关协议及未落实项目供地行政不作为违法；2.判令被告赔偿因行政不作为给原告造成的经济损失2021105.07元；3.本案诉讼费由被告承担。建德市政府答辩称：1.本案原告主体不适格。2016年3月15日，以浙江省建德经济开发区管委会为甲方，以中国东方清洁能源公司为乙方，甲乙双方签订《关于生活垃圾及禽畜粪便综合处置项目投资协议》，权利义务的主体是浙江省建德经济开发区管委会和中国东方清洁能源公司，东杭新能源公司不是《关于生活垃圾及畜禽粪便综合处置项目投资协议》的一方主体，依据《中华人民共和国行政诉讼法》相关规定，本案东杭新能源公司作为原告主体不适格。2.被告主体不适格。2002年5月21日，浙江省人民政府对杭州市人民政府下发《关于设立浙江省建德经济开发区的批复》(浙政函[2002]91号文件)，同意在建德市设立浙江省建德经济开发区。2016年3月15日签订的案涉协议主体，浙江省建德经济开发区管委会为甲方，以中国东方清洁能源公司为乙方。2016年3月15日建德市寿昌镇人民政府与浙江省建德经济开发区管委会是镇政府、开发区合并办公。2017年5月19日，浙江省建德经济开发区管委会与建德市寿昌镇人民政府分设。（1）在本案中建德市政府未与原告等相关单位签订相关协议或者合同。（2）根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十一条规定，当事人对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构作出的行政行为不服提起诉讼的，以该开发区管理机构为被告，基于上述情况，建德市政府在本案中为被告主体不适格。三、原告诉称的生活垃圾处置项目未能继续实施，并非协议一方或建德市政府不作为，是因为中国东方清洁新能源公司或者原告自身原因导致协议不能继续履行。综上，请求人民法院驳回原告的起诉。原审法院经审理认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《最高人民法院关于适用的解释》第二十一条规定，当事人对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构作出的行政行为不服提起诉讼的，以该开发区管理机构为被告。本案案涉的《关于生活垃圾及畜禽粪便综合处置项目投资协议》签订于2016年，签订协议的双方主体为中国东方清洁能源公司与浙江省建德经济开发区管委会。原告东杭新能源公司作为中国东方清洁能源公司成立的项目公司并非案涉协议的签订主体，其直接以自己名义提起行政协议履行之诉，于法无据。此外，浙江省建德经济开发区作为省级人民政府批准设立的开发区管理机构，其系以自己名义签订的案涉《关于生活垃圾及畜禽粪便综合处置项目投资协议》。该行政协议履行之诉的被告应当是浙江省建德经济开发区管委会而非建德市政府。综上，原告所提本案起诉不符合法定起诉条件，依法应当予以驳回。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第(一)项之规定，裁定驳回原告杭州东杭新能源有限公司的起诉。东杭新能源公司上诉称：1.上诉人的主体适格，原审法院认定主体错误。虽然本案涉案合同《关于生活垃圾及畜禽粪便综合处置项目投资协议》由中国东方清洁能源公司签订，但投资协议第二条明确约定由上诉人在项目所在地新注册成立中外合资项目公司，名称为“杭州东杭新能源有限公司”，上诉人注册成立亦是在被上诉人要求下设立。协议签订后，上诉人依法注册成立，成立后开始以自己的名义开展项目运作，且项目运作的开支均由上诉人处支出，因被上诉人不履行行政行为直接导致上诉人巨大的经济损失。因此，上诉人认为，上诉人的主体适格。2.被上诉人的主体适格，原审法院认定主体错误。上诉人在被上诉人行政区域内投资项目，上诉人前期磋商投资项目事宜均是与被上诉人接洽，且依据被上诉人提供的证据2“浙江省人民政府浙政函（2002）91号文件及建德市政府办公室印发的建政办函（2017）69号通知”可反映，浙江省人民政府同意在建德市设立建德经济开发区，且涉案的“生活垃圾焚烧厂项目”由建德市政府成立领导小组负责。因此，涉案的投资项目责任主体是被上诉人，而不是建德市经济开发区管委会。3.原审法院未依法开庭审理，适用法律错误，程序违法。基于上诉人上述分析，上诉人和被上诉人是适格的诉讼主体。原审法院在未进行开庭审理的情况下，依据涉案的《关于生活垃圾及畜禽粪便综合处置项目投资协议》签订协议相对人并非上诉人与被上诉人，直接认定上诉人和被上诉人不是本案适格的主体，未尽到全面审查的义务。上诉人认为，原审法院未开庭审理，程序违法。综上，请求二审法院依法审理本案，撤销原审裁定，指令原审法院继续审理。建德市政府答辩称：1.原告主体不适。2016年3月15日，以浙江省建德经济开发区管委会为甲方，以中国东方清洁能源公司为乙方，甲乙双方签订《关于生活垃圾及畜禽粪便综合处置项目投资协议》一份，权利义务的主体是浙江省建德经济开发区管委会和中国东方清洁能源公司，东杭新能源公司不是《关于生活垃圾及畜禽粪便综合处置项目投资协议》的一方主体，依据《中华人民共和国行政诉讼法》相关规定，本案东杭新能源公司作为原告主体不适格。2.被告主体不适格。2002年5月21日，浙江省人民政府对杭州市人民政府下发《关于设立浙江省建德经济开发区的批复》浙政函［2002］91号文件，同意在建德市设立浙江省建德经济开发区。2016年3月15日签订的《关于生活垃圾及畜禽粪便综处置项目投资协议》主体：甲方是浙江省建德经济开发区管委会，乙方是中国东方清洁能源公司。2016年3月15日建德市寿昌镇人民政府与浙江省建德经济开发区管委会是镇政府、开发区合并办公。2017年5月19日浙江省建德经济开发区管委会与建德市寿昌镇人民政府分设。（1）在本案中建德市政府未与东杭新能源公司等相关单位签订相关协议或者合同；（2）根据最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第二十一条的规定：“当事人对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构作出的行政行为不服提起诉讼的，以该开发区管理机构为被告”，基于上述情况，建德市政府在本案中为被告主体不适格。3.原告诉称的生活垃圾处置项目未能继续实施，并非协议一方或建德市政府不作为，是因为中国东方清洁能源公司或者上诉人自身原因导致协议不能继续履行。（1）《关于生活垃圾及畜禽粪便综处置项目投资协议》签订之后，建德市政府办公室印发建政办函（2017）69号，成立生活垃圾处理项目的工作领导小组。组织专家对建德市生活垃圾环保处理项目进行可研评审，由专家出具相应的意见。国土部门对生活垃圾环保处理项目建设用地（位于××镇××村××出具建土资预（2018）2号预审意见。住建部门出具选字第寿（2018）0001号建设项目选址意见书，选址建德市寿昌镇城中村（夫依龙山湾的建德市寿昌镇垃圾填埋厂南侧）。（2）对建德市生活垃圾处理项目（即建德市环境能源ＰＰＰ项目）采购发布招标公告，中国东方清洁能源公司或者东杭新能源公司未报名投标。根据我国现行的政府采购法、招标投标法、政府和社会资本合作项目政府采购管理办法、基础设施和公用事业特许经营管理办法的相关规定，对案涉项目要进行公开招标。2018年1月16日建德市在浙江政府采购网、杭州市公共资源交易中心建德分中心网发布ＰＰＰ项目资格预审公告，还发布相关答疑澄清公告。该项目报名登记的资格预审的单位有18家，其中有11家单位通过资格预审，之后通过资格预审单位投标之后，经评标确定上海浦东环保发展有限公司为建德市环境能源ＰＰＰ项目中标单位。2018年1月16日建德市政府在浙江政府采购网、杭州市公共资源交易中心建德分中心网发布ＰＰＰ项目资格预审公告之后，中国东方清洁能源公司或者东杭新能源公司未根据公告时间报名参加资格预审、未投标书，所以没有取得建德市生活垃圾处理项目（即建德市环境能源ＰＰＰ项目）。（3）2016年3月15日浙江省建德经济开发区管委会与中国东方清洁能源公司签订的《关于生活垃圾及畜禽粪便综处置项目投资协议》载明，二、合作方式2项约定：“乙方中标并获得生活垃圾及畜禽粪便综合处理特许经营权后，在特许经营权许可范围内，由乙方项目公司负责本项目建设、运营”。三、合作条件12项约定：“乙方特许经营权经招投标方式取得（取得ＰＰＰ项目资格）”，也就是说中国东方清洁能源公司或者乙方的项目公司必须通过招标方式取得特许经营权ＰＰＰ项目资格。自2016年3月15日协议签订至今中国东方清洁能源公司或者项目公司一直未能取得特许经营权ＰＰＰ项目资格，导致上述项目不能继续实施，责任在中国东方清洁能源公司自身，相应的后果均应当由中国东方清洁能源公司自行承担。上诉人在诉状中称的损失200余万元，要求答辩人承担显然没有事实和法律依据。综上，本案原告、被告主体资格均不适格，答辩人不存在不作为的情形，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉，维持原裁定。原审期间双方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审中，双方当事人均未向本院提交新证据材料。经审理，本院对原审裁定认定的事实，予以确认。本院认为，《最高人民法院关于适用的解释》第二十一条规定，当事人对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构作出的行政行为不服提起诉讼的，以该开发区管理机构为被告。本案案涉的《关于生活垃圾及畜禽粪便综合处置项目投资协议》签订于2016年，签订协议的双方主体为中国东方清洁能源公司与浙江省建德经济开发区管委会。浙江省建德经济开发区作为省级人民政府批准设立的开发区管理机构，其系以自己名义签订的案涉《关于生活垃圾及畜禽粪便综合处置项目投资协议》。该行政协议履行之诉的被告应当是浙江省建德经济开发区管委会而非建德市政府。上诉人提起诉讼所列被告错误，原审据此驳回上诉人的起诉，并无不当。上诉人杭州东杭新能源有限公司对此的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  马国贤审判员  刘家库审判员  徐亮亮二〇二一年三月二十五日书记员  刘 芳1·3·