西安铁路运输中级法院 行 政 判 决 书    (2021)陕71行终89号 上诉人（原审原告）袁小东，男，汉族，XXXX年XX月XX日生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，户籍地陕西省延安市宝塔区，住西安市。委托代理人李肖雨，陕西维秉律师事务所律师。被上诉人（原审被告）陕西省市场监督管理局，住所地陕西省西安市。法定代表人张小宁，局长。委托代理人褚正奎，单位工作人员。委托代理人肖宏宇，陕西洪振律师事务所律师。原审第三人李开厂，男，汉族，XXXX年XX月XX日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，住河南省郑州市金水区。原审第三人陕西安易达物流有限公司，住所地西安市未央区号门。法定代表人吴照锋。原审第三人西安欣成石油有限责任公司，。法定代表人王川。上诉人袁小东因与被上诉人陕西省市场监督管理局（以下简称省监管局）工商行政登记一案，不服西安铁路运输法院（2018）陕7102行初1719号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。一审法院查明，陕西安易达物流有限公司成立于2012年4月12日，登记法定代表人为吴照锋，住所地西安市未央区XX堡XX大道XX村XX号门，注册资本3000万。2015年7月22日，陕西安易达物流有限公司在被告陕西省市场监督管理局处进行了投资人（股权）备案和企业类型变更，股东由西安欣成石油有限责任公司出资额3000万，持股100%变更为袁小东出资额3000万，持股100%，并提交了公司登记（备案）申请书、指定代表或者共同委托代理人授权委托书、营业执照副本2-1、陕西安易达物流有限公司股东会决议-关于变更股权股东的决议、自然人股东身份证明、股权转让协议、公司章程、西安欣成石油有限责任公司登记基本情况、承诺书等资料，经被告审查后，于2015年7月22日作出核准陕西安易达物流有限公司的变更登记行为。2015年8月4日，被告依据陕西安易达物流有限公司的申请再次作出核准该公司股东变更登记的行政行为，股东由袁小东持股100%变为袁小东持股90%、李开厂持股10%。原告称其于2018年8月8日知晓涉案事项并就2015年7月15日《陕西安易达物流有限公司股东会决议》、2015年7月16日《陕西安易达物流有限公司股权转让协议》、2015年7月15日《承诺书》中“袁小东”的签名进行笔迹鉴定，2018年9月5日，西北政法大学鉴定中心作出西法大司鉴中心【2018】文鉴字257号《笔迹鉴定意见书》，鉴定意见为：检材一、二、三签名笔迹与样本笔迹不是同一人书写。另查明，陕西安易达物流有限公司申请涉案变更登记时提交的袁小东的身份证有效期为：2006.08.27-2026.08.27，与原告现使用的身份证为同一身份证。陕西省工商行政管理局因机构改革现变更为陕西省区市场监督管理局。涉案公司在税务机关有涉税行为已被列为非正常，且该公司因民事纠纷已被列入被执行人名列，又本案原告袁小东被追加为被执行人，执行异议之诉尚在审理中。该公司的法定代表人吴照锋称“我虽然担任该公司的法定代表人，但我不是该公司的实际控制人和管理人，该公司的一切对外的生意和财务均是袁小东来经营和管理……”。一审法院认为，本案的争议焦点是被告在2015年7月22日作出的核准陕西安易达物流有限公司变更登记的行政行为是否合法。首先，被告具有作出公司设立登记的法定职权，原、被告均无异议且符合法律规定，该院依法予以确认。其次，《中华人民共和国公司登记管理条例》（2014版）第二条规定“申请办理公司登记，申请人应当对申请文件、材料的真实性负责。”第二十七条规定“公司申请变更登记，应当向公司登记机关提交下列文件：（一）公司法定代表人签署的变更登记申请书；（二）依照《公司法》作出的变更决议或者决定；（三）国家工商行政管理总局规定要求提交的其他文件。公司变更登记事项涉及修改公司章程的，应当提交由公司法定代表人签署的修改后的公司章程或者公司章程修正案。变更登记事项依照法律、行政法规或者国务院决定规定在登记前须经批准的，还应当向公司登记机关提交有关批准文件。”第三十四条规定“有限责任公司变更股东的，应当自变更之日起30日内申请变更登记，并应当提交新股东的主体资格证明或者自然人身份证明……。”第五十一条第一款规定“申请文件、材料齐全，符合法定形式的，或者申请人按照公司登记机关的要求提交全部补正申请文件、材料的，应当决定予以受理。”第五十三条第一款第（一）项规定“公司登记机关应当根据下列情况分别作出是否受理的决定：（一）申请文件、材料齐全，符合法定形式的，或者申请人按照公司登记机关的要求提交全部补正申请文件、材料的，应当决定予以受理……”第二款规定“公司登记机关需要对申请文件、材料核实的，应当自受理之日起15日内作出是否准予登记的决定。”。按照上述规定，被告作为公司登记机关对办理公司登记所需的申请文件、材料负有审查义务，若文件、材料齐全，符合法定形式，应当及时予以受理并作出变更登记。本案中，陕西安易达物流有限公司申请变更登记时提交的文件齐全，符合《公司登记管理条例》的上述规定。被告作出核准变更登记时所使用的袁小东的身份证有效期为：2006.08.27-2026.08.27，与原告现使用的身份证为同一身份证。根据《中华人民共和国居民身份证法》第一条规定，为了证明居住在中华人民共和国境内的公民的身份，保障公民的合法权益，便利公民进行社会活动，维护社会秩序，制定本法。身份证是证明一个人身份的法定证件，每个人都有妥善保管的义务，不得随意借用或者其他不当行为，在个人身份证丢失时，应当申领补证，否则应当自行承担相应的法律责任。实践中普遍存在一个公司或者其他组织的设立、变更或者其他行为，由第三方代为办理以及公民身份证借给他人使用的现象。原告诉称涉案材料上原告本人的签名并非本人所签，并向本院提交西北政法大学鉴定中心作出西法大司鉴中心【2018】文鉴字257号《笔迹鉴定意见书》，即使鉴定意见能够证明原告所称的意见，但是涉案材料中原告的身份证证件系原告本人的身份证证件且在有效期内，加之该公司的法定代表人吴照锋称“我虽然担任该公司的法定代表人，但我不是该公司的实际控制人和管理人，该公司的一切对外的生意和财务均是袁小东来经营和管理……”，且涉案公司在税务机关有涉税行为已被列为非正常，同时该公司因民事纠纷已被列入被执行人名列，又本案原告袁小东被追加为被执行人，执行异议之诉尚在审理中，故原告仅依西北政法大学鉴定中心作出西法大司鉴中心【2018】文鉴字257号《笔迹鉴定意见书》出具的鉴定意见，进而提起本案的行政诉讼，请求撤销涉案的变更登记行政行为，本案依法不予支持。如原告在本判决生效后，发现新的证据或者其他能够证明其系被他人冒用身份信息，被注册为涉案公司的股东的情况，原告可以依据国家市场监督管理总局《关于撤销冒用他人身份信息取得公司登记的指导意见》的规定，请求被告履行相应的法定职责。综上，被告于2015年7月22日作出陕西安易达物流有限公司的变更登记行为，并无不当，原告之诉请，依法不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回袁小东的诉讼请求。案件受理费50元，由袁小东负担。上诉人袁小东上诉称，一、原审法院对本案事实认定错误。1.被上诉人未尽到审慎审查义务，最高人民法院在《关于审理公司登记行政案件若干问题的座谈会纪要》中提到，行政机关应在行政登记中履行审慎审查义务。在本案中，被上诉人并未尽到审慎审查义务，理由如下：首先，被上诉人在审查原审第三人安易达公司提交股权变更资料中仅有上诉人的身份证复印件，其并未要求上诉人前往陕西省市场监督管理局现场核验身份证原件，其并未尽到合理的审慎义务。其次，根据上诉人提交的西北政法大学鉴定中心作出的西法大司鉴中心（2018）文鉴字257号《笔迹鉴定意见书》可以看出，原审第三人安易达公司向被上诉人陕西省市场监督管理局提交的《关于变更股权股东的决议》、《陕西安易达物流有限公司股权转让协议》及《承诺书》中上诉人的签名并非上诉人本人所签，而是安易达公司采取伪造申请人本人签名的方式骗取陕西省市场监督管理局作出的变更登记。对于上述文件的签署被上诉人亦未要求上诉人前往现场进行核验，才最终导致原审第三人依靠虚假材料完成了股权变更手续。最后，实践中经常出现伪造股东签名或提供其他虚假材料骗取工商登记机关的变更登记，由于工商登记机关只对材料进行形式上的审查，故容易出现错误登记的问题。当出现该问题时，根据《中华人民共和国行政许可法》第六十九条之规定，利害关系人可以向工商登记机关请求撤销该登记行为，但上诉人多次向陕西省市场监督管理局请求撤销该登记行为，陕西省市场监督管理局均无理由拒绝撤销该行政行为。故此，上诉人才起诉至贵院要求撤销该行政行为。2.被调查人吴照峰在调查笔录中的陈述真实性存疑首先，原审第三人安易达公司所涉执行案件的债务是在被调查人吴照峰与原审第三人欣成石油公司作为股东和实际控制人时形成的，后被调查人吴照峰与欣成石油公司为逃避债务将股东在上诉人不知情的情况下变更为上诉人袁小东，后又变更为袁小东和李开厂，其转让股东的行为本身就是逃避债务的表现。故此吴照峰在执行法院的调查笔录中才会再一次为逃避履行债务把责任推给上诉人，其证词与欣成石油公司向法院提交的证言明显不一致。根据原审第三人欣成石油公司提供的证词能够看出，原审第三人安易达公司的实际控制人为欣成石油公司，而非上诉人，原审法院却忽略了这一点。其次，上诉人从未签署过原审第三人安易达公司的行政命令，也从未雇佣过该公司的任何人员，反之吴照峰却在原审第三人安易达公司的工资发放表、付款审批单、借款单及费用报销单中均签署其名字，实际履行了公司法定代表人的职权。由此亦能看出上诉人并非安易达公司的实际控制人。最后，安易达公司在变更股东为上诉人袁小东后盈利200多万，其从未向上诉人支付过任何红利，且上诉人的银行流水也能够佐证。同时安易达公司却一直将收益上缴其实际控制人欣成石油公司，这一点从上诉人提交的安易达公司银行流水中能够明确看出。综上，欣成石油公司任命吴照峰为安易达公司总经理并拨款供吴照峰使用经营，证明吴照峰与欣成石油公司为逃避债务将股东在上诉人袁小东与案外人李开厂不知道的情况下变更。因此，被调查人吴照峰的口供真实性存疑。二、原审法院适用法律错误。原审法院裁判依据为《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告诉讼请求。但是针对上述案件事实，被上诉人陕西省市场监督管理局作出的工商登记行政行为并不全然符合法律规定以及法定程序，其依据虚假的变更材料完成股权变更手续，属于有瑕疵的行政行为。因此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，原审法院适用法律错误。综上，上诉请求：1.撤销西安铁路运输法院（2018）陕7102行初1719号行政判决；2.请求撤销陕西省市场监督管理局于2015年7月22日核准陕西安易达物流有限公司股东由西安欣成石油公司变更为袁小东的登记，恢复原登记。3.本案诉讼费用由被上诉人负担。被上诉人省监管局答辩称，原审判决事实认定清楚，适用法律、法规正确，应驳回上诉、维持原判。二审中，上诉人袁小东向本院提交安易达公司出具的《张明》复印件一份及安易达公司部分费用报销单、付款审批单、工资发放表等材料，以证明安易达公司实际管理人是吴照锋，上诉人袁小东对股东变更事项不知情，也没有参与公司经营管理。经质证，被上诉人省监管局认为上述证据不属于新证据，且因无法核实真伪，故对证据真实性不认可。本院对上述证据认证意见如下：经二审庭审核实，上述证据均形成于一审开庭审理前并由上诉人袁小东掌握，但其没有正当事由而未向一审法庭提交，故其在二审中提交的上述证据不属于新证据，本院不予采纳。本院经审理查明的事实与一审法院查明的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案为上诉人袁小东提起的撤销工商变更登记之诉。因此，本案的争议焦点为涉诉变更登记行为是否合法。结合法庭调查及诉辩双方的意见，本院评判如下：首先，《中华人民共和国公司登记管理条例》第二条第二款以及《企业登记程序规定》第八条规定了“申请办理公司登记，申请人应当对申请文件、材料的真实性负责”的工商登记基本原则，根据该规定，申请人应当如实向企业登记机关提交有关材料和反映真实情况，并对其申请材料实质内容的真实性负责，登记机关并无对申请材料真实性的审查职责。其次，关于登记机关的审查职责及内容，《中华人民共和国公司登记管理条例》第十条、第五十二条第（一）项规定，“公司的登记事项应当符合法律、行政法规的规定。不符合法律、行政法规规定的，公司登记机关不予登记。”“（一）申请文件、材料齐全，符合法定形式的，或者申请人按照公司登记机关的要求提交全部补正申请文件、材料的，应当决定予以受理”。本案中，原审第三人安易达公司申请变更登记时依据前述规定提交了相应文件、材料，故省监管局按照安易达公司提交的相应材料对其变更登记申请予以核准的行政行为程序合法，本院予以确认。但是，在本案一、二审中，在案的司法鉴定意见以及各方当事人的陈述，可以确认安易达公司向省市场监管局提交的变更相关工商资料并非袁小东本人签名的事实，且申请变更登记所提交的材料中袁小东的身份证件为复印件，没有身份证原件予以核对，故以上事实均无法证明袁小东对本案变更登记知情，且在案的证据亦无法证明袁小东实际参与了公司的经营、管理，故本院认为，虽然涉诉变更登记程序合法且申请材料种类齐全，但是经有权机关鉴定并对部分申请材料中当事人签字的真实性得出否定性意见时，涉诉变更登记行为所依据的基础事实已经发生变化，该行政行为的合法性基础已然缺失，应当认为变更登记结果错误。虽然省监管局在审核涉诉变更登记材料时已依照前述规定尽到了合理的审查义务，但是由于变更登记申请人安易达公司向省市场监管局提交了非本人签字的不实申请材料，导致备案登记错误，故该责任应在安易达公司。行政诉讼目的在于解决行政争议、监督行政机关依法行使职权，因此，本院认为，应当结合行政诉讼立法本意以及涉案股权后续再次发生变更登记并有第三人介入的实际，作出确认本案中2015年7月22日的变更登记行为违法的处理意见。一审判决驳回袁小东的诉讼请求属适用法律错误，应予以纠正。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、撤销西安铁路运输法院(2018)陕7102行初1719号行政判决书；二、确认陕西省市场监督管理局于2015年7月22日对陕西安易达物流有限公司作出变更登记的行政行为违法。一、二审案件受理费各50元，由被上诉人陕西省市场监督管理局负担。本判决为终审判决。                                 审  判  长  张  博审  判  员  蒋蒙蒙审  判  员  侯  斌                         二○二一年三月二十一日  法 官助 理  段茗琪书  记  员  赵成园 1