浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）浙行终2055号上诉人（原审原告）吴光和，男，1952年10月26日出生，汉族，住浙江省温州市鹿城区。被上诉人（原审被告）浙江省人民政府，住所地浙江省杭州市省府路8号。法定代表人郑栅洁，省长。委托代理人陈书宏、郑孝瑞。吴光和因与浙江省人民政府（以下简称省政府）土地行政复议一案，不服杭州市中级人民法院于2020年11月9日作出的（2020）浙01行初209号行政判决，向本院提出上诉。本案于2020年12月28日立案受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：原告户原房屋坐落于温州市鹿城区××街道××巷××号。2012年1月31日，依据原国土资源部《关于浙江省宁波市等5市2011年度农用地转用和土地征收方案的批复》（国土资函﹝2011﹞599号），被告作出浙土字Ａ﹝2011﹞-0655号《浙江省建设用地审批意见书》，同意温州市2011年度第一批次城市建设农用地转用和土地征收实施方案，温州市城市中央绿轴Ｅ-28ａ地块、Ｅ-27地块均在征收范围。原告户原房屋坐落于温州市鹿城区××街道××巷××号，属温州市城市中央绿轴Ｅ-28ａ地块范围。2019年8月27日，经温州市人民政府批准，温州市规资局签发《国有建设用地划拨决定书》（电子监管号：3303022019Ａ41277），划拨宗地温州市城市中央绿轴Ｅ-27地块，划拨建设用地使用权人为温州海胜置业有限公司。原告不服该国有建设用地划拨决定，以温州市人民政府为被申请人向被告申请行政复议，请求“依法撤销被申请人批准的《国有建设用地划拨决定书》（电子监管号：3303022019Ａ41277）”。被告于2020年1月21日受理该复议申请。经延期审查，被告于2020年4月13日作出浙政复［2020］132号行政复议决定（以下简称132号复议决定），并于次日向原告邮寄送达。一审法院认为：根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定，申请人与具体行政行为有利害关系是行政复议受理的必要条件。本案中，温州市城市中央绿轴E-28a地块、E-27地块已被依法征收为国有。土地被依法征收后，原土地权利人与后续的物权处分行为没有利害关系，因此E-28a地块、E-27地块上的原土地权利人与后续的土地出让或划拨均无利害关系。此外，原告的房屋坐落于E-28a地块，其与E-27地块的国有土地使用权划拨更无利害关系。省政府认定吴光和与温州市人民政府作出的国有建设用地划拨决定（电子监管号：3303022019A41277）不具有法律上的利害关系，驳回吴光和的行政复议申请，符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定，程序亦无不当。原告吴光和的起诉理由不能成立，其诉讼请求该院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告吴光和的诉讼请求。吴光和上诉称：一、上诉人吴光和所使用的土地在划拨用地范围内，一审法院认定事实不清。上诉人在温州市鹿城区××巷××弄××号拥有合法房屋，面积约900平方米，所建房屋及其附属设施因“温州市鹿城区××街道巨一村（旺增桥自然村）保障性安居工程”（以下简称安居工程）项目建设被征收。2016年5月4日，原温州市国土资源局作出《责令交出土地决定书》（温土资责鹿［2016］9号）。2016年8月19日，该《责令交出土地决定书》被原浙江省国土资源厅确认违法，并责令原温州市国土资源局对上述事实重新认定后依法对上诉人进行补偿安置。2019年12月23日，上诉人向温州市自然资源和规划局申请政府信息公开，其告知上诉人的土地在《国有建设用地划拨决定书》（电子监管号3303022019Ａ41277）划拨范围内。该划拨决定书在2019年8月27日经温州市人民政府批准，项目名称为温州市城市中央绿轴Ｅ27绿化工程，宗地面积8541.07平方米，平面界限为温州市勘察测绘研究院2019年5月28日测绘的土地供地勘测定界报告（Ｇ2019-056）。温州市自然资源和规划局作为负责温州市国土规划的职责主体，其向上诉人作出的行政性文件足以证明上诉人认定的案件事实，并使上诉人形成事实和法律上的确信。上诉人于2020年1月21日向被上诉人申请行政复议，要求撤销该批准行为。被上诉人于2020年4月13日作出132号复议决定。二、上诉人吴光和具有诉的利益，一审法院适用法律错误。《中华人民共和国土地管理法》第四十八条规定，征收农用地以外的其他土地、地上附着物和青苗等的补偿标准，由省、自治区、直辖市制定。对其中的农村村民住宅，应当按照先补偿后搬迁、居住条件有改善的原则，尊重农村村民意愿，采取重新安排宅基地建房、提供安置房或者货币补偿等方式给予公平、合理的补偿，并对因征收造成的搬迁、临时安置等费用予以补偿，保障农村村民居住的权利和合法的住房财产权益。《国务院办公厅关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》（国办发﹝2010﹞15号）规定，程序不合法、补偿不到位、被拆迁人居住条件未得到保障以及未制定应急预案的，一律不得实施强制拆迁。《国土资源部办公厅关于切实做好征地拆迁管理工作的紧急通知》（国土资电发﹝2011﹞72号）规定，对发现存在程序不合法、补偿不到位、被拆迁人居住条件未得到保障或违法违规强制征地拆迁等行为的，必须立即予以制止，并采取有力措施进行整改，整改到位前，不得继续实施征地拆迁。对发现的违法违规征地拆迁行为，要依法依规严肃查处。虽然《中华人民共和国物权法》第二十八条规定，因人民法院、仲裁委员会的法律文书或者人民政府的征收决定等，导致物权设立、变更、转让或者消灭的，自法律文书或者人民政府的征收决定等生效时发生效力。但该法第四十二条第二款和第三款规定，征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。2017年第1期《最高人民法院公报》刊登的（2016）最高法行再80号行政判决书确定的裁判要旨指出“征收补偿应当遵循及时补偿原则和公平补偿原则。补偿问题未依法定程序解决前，被征收人有权拒绝交出房屋和土地。”也就是说，在被征收人没有得到补偿的情况下，政府作出了集体土地征收决定，只能说明原集体土地的所有权及土地性质发生了变化，并不代表征收程序已经完成，被征地农民对其依法获批的宅基地仍具有继续占有、使用、收益的权利。征收是一个过程，由征收决定、补偿安置公告、补偿协商、签订补偿协议、违建认定、责令交出土地、申请法院强制执行等一系列复杂环节构成，征收决定只是征收程序中的一个环节，是必要条件之一，但并非充分必要条件，不能仅将征地决定作为被征地农民丧失土地使用权的全部条件。而事实上原温州市国土资源局作出的责令交出土地决定书也被确认违法，并责令其重新认定，也即上诉人实际上还享有使用和收益的权利。三、一审法院未尽法定职责，在行政复议以及一审审判中，都侵害了上诉人在程序上的合法权益。行政复议程序中，被上诉人没有听取上诉人对温州市人民政府提供的街道办的证明的意见，没有让被上诉人在相关图件中指认上诉人使用的土地所在位置，而是直接采信了被上诉人的证据，剥夺了上诉人的申辩权。一审庭审中，也未能充分听取上诉人在一审中对事实的陈述，草率拒绝了上诉人提交的证据却采纳了被上诉人的证据，导致事实查证不实，严重侵害了上诉人的合法权益。判断行政相对人是否具有诉讼主体资格，能否提起行政诉讼，最直接的判断是行政相对人是否具有诉的利益。正如代理人前面所述，该项目施工所占用的土地中部分使用权属于上诉人，在没有依法对上诉人进行补偿安置，或者作出责令交出土地决定书并履行司法强制执行程序前，征收并没有完成，该土地使用权依然属于原告，受法律保护，任何单位、任何人未经土地使用权人同意不得侵犯。温州市人民政府批准了划拨决定书，强行将上诉人的土地划拨给他人使用，导致了后续一系列建设工程规划许可施工许可等行为产生，其继续占有、使用、收益的权利必然受到影响。因此，上诉人当然为利害关系人，有权提起本案诉讼。需要向法庭说明的是，上诉人权利的实现程序应由上诉人自己选择，上诉人可选择实现权利的程序越多，对上诉人权利的实现越有保障。因此，被上诉人主张上诉人的补偿安置等权益应在土地征收等相关程序中得到保障，是剥夺上诉人维护自己合法权利的选择权。征收行为是一个复杂的环节，任何一个环节违法，征收行为均不能成立。上诉人可以选择在任何一个环节维护自己的合法权利。综上所述，原审法院认定事实、适用法律均有错误。请求依法撤销一审判决，发回重新审理或予以改判；依法撤销省政府作出的132号复议决定；本案诉讼费用由被上诉人承担。省政府答辩称：一、132号复议决定认定事实清楚，适用依据正确。上诉人不服温州市人民政府批准作出的《国有建设用地划拨决定书》（电子监管号：3303022019Ａ41277）向答辩人申请行政复议。经审理查明：2012年1月31日，依据原国土资源部《关于浙江省宁波市等5市2011年度农用地转用和土地征收方案的批复》（国土资函﹝2011﹞599号），答辩人作出浙土字Ａ［2011］-0655号《浙江省建设用地审批意见书》，同意温州市2011年度第一批次城市建设农用地转用和土地征收实施方案，其中包括温州市鹿城区××街道巨一村旧村改造地块。上诉人户原房屋位于上述集体土地征收范围内。2013年12月3日，温州市人民政府作出《关于鹿城区南汇街道巨一村征地补偿安置方案的批复》（温政土征鹿［2013］61号），同意上述巨一村征地补偿安置方案。2015年2月4日，温州市征地事务处向温州市鹿城区××街道巨一村村民委员会支付了征地补偿安置费用。2019年7月5日，温州市规资局发布温审资中心土告字［2019］63号《国有建设用地使用权挂牌出让公告》，以挂牌方式出让温州市城市中央绿轴Ｅ-28ａ地块的国有建设用地使用权，其出让须知载明：受让人竞得地块后取得公园绿地（Ｅ-27）的代建权，代建公园绿地性质为划拨，国有建设用地使用权另行颁发《国有建设用地划拨决定书》，项目施工期内暂登记在受让人名下，竣工验收后移交给政府。温州市城市绿轴Ｅ-27地块位于温州市城市中央绿轴Ｅ-28ａ地块北侧，宗地用途为公园与绿地，坐落于温州市鹿城区××街道，宗地面积8541.07平方米。2019年8月27日，经温州市人民政府批准，温州市规资局签发《国有建设用地划拨决定书》（电子监管号：3303022019Ａ41277），划拨建设用地使用权人为温州海胜置业有限公司。行政复议期间，温州市自然资源和规划局鹿城分局（以下简称鹿城规资分局）及南汇街道办向答辩人出具经其确认上诉人原房屋用地位置的《温州市土地勘测定界图》（温州市城市中心区Ｅ-27地块），南汇街道办向答辩人出具《关于吴光和户的情况说明》，上述材料显示，上诉人户原房屋所在位置在Ｅ-28ａ地块范围内，不在案涉国有建设用地划拨决定所涉Ｅ-27地块范围内。答辩人认为根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项的规定，申请人应当与申请复议的行政行为有利害关系。案涉国有建设用地划拨决定系针对温州市城市中央绿轴Ｅ-27绿化工程用地的建设、使用行为，上诉人并非该划拨决定的行政相对人，同时，鹿城规资分局及南汇街道办确认原告户原房屋用地位置并不在Ｅ-27地块范围内。即使上诉人原使用的集体土地在上述宗地范围内，该地块已经批准征收为国有。上诉人主张的补偿安置等权益应在土地征收等相关程序中得到保障。因此，上诉人与案涉国有建设用地划拨决定不具有利害关系。上诉人的行政复议申请，不符合法定受理条件，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，答辩人作出132号复议决定，驳回上诉人的行政复议申请。二、132号复议决定程序合法。答辩人于2020年1月21日收到上诉人提交的行政复议申请，因温州海胜置业有限公司与被复议的行政行为具有利害关系，答辩人依法通知其作为第三人参加行政复议。行政复议期间，本案依法延长30日行政复议期限。经审理，答辩人于同年4月13日作出132号复议决定，并于次日向上诉人邮寄送达，程序符合《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款的规定。综上，请求驳回上诉，维持原判。经审查，对原审判决认定的事实，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定，申请人与具体行政行为有利害关系是行政复议受理的必要条件。原国土资源部于2012年1月31日作出《关于浙江省宁波市等5市2011年度农用地转用和土地征收方案的批复》（国土资函﹝2011﹞599号），后省政府根据上述批复作出浙土字Ａ﹝2011﹞-0655号《浙江省建设用地审批意见书》，同意温州市2011年度第一批次城市建设农用地转用和土地征收实施方案，温州市城市中央绿轴Ｅ-28ａ地块、Ｅ-27地块均在上述批准的征收范围。一审时被上诉人时提交的《温州市土地勘测定界图》及南汇街道办事处出具的《关于吴光和户的情况说明》可以证明，上诉人吴光和户原坐落于温州市鹿城区××街道××巷××号房屋属上述征收的温州市城市中央绿轴Ｅ-28ａ地块范围，故行政机关就Ｅ-27地块作出的相关行政行为与上诉人之间均不具有利害关系。案涉的《国有建设用地划拨决定书》（电子监管号：3303022019Ａ1277）划拨所涉的地块为Ｅ-27地块，故上诉人与该划拨行为之间无利害关系。省政府据此驳回上诉人的行政复议申请，符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定。省政府于2020年1月21日收到上诉人提交的行政复议申请，并依法延长30日行政复议期限。经审理，省政府于同年4月13日作出132号复议决定，并于次日向上诉人邮寄送达，程序符合《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款的规定，且上诉人上诉时也未就程序问题提出异议。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人提出的上诉理由均不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人吴光和负担。本判决为终审判决。审 判 长 马惟菁审 判 员 沈 妙审 判 员 王富新二〇二一年三月十八日代书记员 陈 奥1·11·