济南铁路运输中级法院行 政 裁 定 书（2021）鲁71行终93号上诉人（原审原告）王春波，男，1957年9月19日出生，汉族，住山东省济南市历城区。委托代理人许奎峰，山东诚信人律师事务所律师。被上诉人（原审被告）济南市自然资源和规划局，住所地山东省济南市历下区龙鼎大道1号龙奥大厦。法定代表人杨永斌，局长。委托代理人李文静，女，济南高新区自然资源和规划建设管理局工作人员。委托代理人王新，山东睿扬律师事务所律师。被上诉人（原审被告）济南高新技术产业开发区管理委员会，住所地山东省济南高新区舜华路66号。法定代表人王宏志，主任。委托代理人傅达，男，济南高新技术产业开发区东区街道办事处工作人员。委托代理人程雅琼，山东元序律师事务所律师。被上诉人（原审被告）济南高新技术产业开发区管理委员会自然资源与规划建设管理局，住所地山东省济南高新区舜华路66号。法定代表人冯桂珍，局长。委托代理人李文静，女，济南高新区自然资源和规划建设管理局工作人员。委托代理人王新，山东睿扬律师事务所律师。被上诉人（原审被告）济南高新技术产业开发区东区街道办事处，住所地山东省济南高新区大正路3007号。法定代表人翟建新，主任。委托代理人傅达，男，济南高新技术产业开发区东区街道办事处工作人员。委托代理人程雅琼，山东元序律师事务所律师。王春波诉济南市自然资源和规划局（以下简称济南自规局）、济南高新技术产业开发区管理委员会（以下简称高新管委会）、济南高新技术产业开发区管理委员会自然资源与规划建设管理局（以下简称高新自规局）、济南高新技术产业开发区东区街道办事处（以下简称东区街道办）行政补偿一案，不服济南铁路运输法院（2020）鲁7101行初458号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。王春波向原审法院起诉称，请求判令：1.确认被告对王春波所有的位于流海村西面粉厂拆迁未按规定补偿的行政行为违法；2.被告按砖混楼房结构标准继续支付王春波面粉厂拆迁补偿款275766元。事实与理由：王春波自1991年起在流海村西租赁空闲地一块，用于建设经营面粉厂，2018年6月被告对王春波面粉厂所在区域进行征收拆迁，被告在未公布补偿方案，未与王春波签订拆迁补偿协议的情况下，对面粉厂进行了拆除。2019年7月22日被告支付了拆迁补偿款1218844.8元，此后再未支付补偿款，王春波多次针对面粉厂的拆迁问题向被告提出异议，被告均未给予解决。2020年4月，王春波向高新管委会申请信息公开，于2020年4月21收到《政府信息公开申请答复书》才得知，王春波的面粉厂是“济南高新技术产业开发区2018年第5批次建设用地”征收，济南市国土资源局发布的[2018]246号土地补偿安置方案以及流海村村外房屋汇总表，王春波发现拆迁补偿款数额与应补偿数额明显不符，面粉厂为砖混二层楼房结构，被告未按实际标准和面积进行补偿，为此，被告的行为严重损害了王春波的合法权益，为维护权益，依据《中华人民共和国行政诉讼法》及相关法律规定提起诉讼。原审法院认为，本案中王春波提起行政诉讼，要求被告按砖混楼房结构标准继续支付拆迁补偿款，其实质为对于涉案房屋的补偿安置标准持有异议。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。”《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条规定：“土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决。”国法〔2011〕35号《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》规定，被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请。依照上述规定，人民政府的裁决（复议）程序是人民法院受理集体土地征收补偿标准案件的必要前置程序。本案王春波对于涉案补偿标准不服的，应向人民政府申请协调及裁决（复议），其直接向人民法院提起行政诉讼，于法无据，其起诉应予驳回。综上，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第五项的规定，裁定驳回王春波的起诉。王春波对原审裁定不服，向本院提出上诉，请求撤销（2020）鲁7101行初458号行政裁定，依法发回重审或改判。事实与理由：原审法院裁定认定事实不清，适用法律错误，裁决错误。1.王春波所诉的实质是请求判决被上诉人按照补偿标准给予补偿差额275766元，而非对补偿安置标准有异议。上诉人所提诉求与被上诉人适用的为同一补偿标准，根据上诉人提交的高新管委会作出的《政府信息公开申请答复书》显示，涉案房屋拆迁补偿适用《山东省国土资源厅山东省财政厅关于济南市征地地上附着物和青苗补偿标准的批复》（鲁国土资字〔2017〕383号）（以下简称鲁国土资字〔2017〕383号文），被上诉人济南自规局在本案一审答辩中亦认可适用上述文件，只不过被上诉人按该文件中的砖混平房标准给予上诉人补偿，而上诉人的房产系砖混楼房，上诉人要求被上诉人根据该补偿文件按砖混楼房给予补偿，虽然上诉人未收到也未见到被上诉人的补偿方案，但上诉人并未对补偿方案适用的标准提出异议，故本案不属于对补偿安置方案标准的异议，原审法院系认定事实不清。2.原审法院在未开庭调查的情况下，以上诉人对补偿标准不服驳回上诉人起诉，系适用法律错误。首先，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定是指对市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案拟定的征地补偿、安置方案有异议的情况下，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决，而本案中，上诉人并未对补偿方案确定的标准提出异议，根本不适用上述规定。其次，国法〔2011〕35号《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》是指对市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，需先申请行政复议，而本案中，并不涉及对市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服，上诉人要求支付的补偿款系根据鲁国土资字〔2017]383号文计算，被上诉人制定的补偿、安置方案也是根据鲁国土资字〔2017〕383号文，因此，该案根本不适用上述规定。再次，《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条是指土地权利人对土地补偿有异议的情况，而本案中，上诉人是对地上房屋拆迁补偿数额有异议，而非对土地补偿产生争议。被上诉人济南自规局未予答辩。被上诉人高新管委会答辩称，原审法院认定事实清楚，适用法律正确。1.本案不属于人民法院受案范围，原审法院驳回上诉人的起诉并无不当。上诉人要求各被上诉人按照砖混楼房结构的补偿标准支付其拆迁补偿款，其本质是对涉案房屋的补偿安置标准有异议。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款、《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条的规定，人民政府的裁决(复议)程序是人民法院受理集体土地征收补偿标准案件的必要前置程序。2.涉案村庄流海村属于旧村整合，其拆迁安置补偿工作的责任主体和实施主体为东区街道办，高新管委会不是本案适格的主体。根据关于印发《济南高新区工作部门、园区、街道办事处主要职责及内设机构(试行)》的通知(济高办发﹝2017﹞26号)文件的规定，高新区各个办事处负责制定征地拆迁政策和地上物清点、补偿、拆除、场平工程及相应资金申请与拨付工作。因此，流海村旧村整合拆迁责任主体与实施主体应为东区街道办。综上所述，高新管委会不是本案适格的主体，请求法院依法查明事实驳回上诉人的诉讼请求。被上诉人高新自规局未予答辩。被上诉人东区街道办答辩称，原审法院认定事实清楚，适用法律正确。1.本案不属于人民法院行政受案范围，原审法院驳回上诉人的起诉并无不当。上诉人要求各被上诉人按照砖混楼房结构的补偿标准支付其拆迁补偿款，其本质是对涉案房屋的补偿安置标准有异议。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款、《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条的规定，人民政府的裁决(复议)程序是人民法院受理集体土地征收补偿标准案件的必要前置程序。2.东区街道办系按照鲁国土资字〔2017〕383号文规定的标准对上诉人涉案房屋及附属物进行的补偿，补偿标准合法。上诉人涉案房屋位于东区街道办事处流海村闭合圈外。流海村于2017年进行旧村整合。2018年6月东区办事处对包括上诉人在内的流海村闭合圈外地上物进行了测量登记，按照《济南市土地征收管理办法》、鲁国土资字〔2017〕383号文规定对流海村闭合圈外地上物及附属物进行补偿，并将补偿款项发放至流海村委会。流海村委会已将王春波应获得的全部地上物及附属物补偿款1218844.8元向其支付。3.王春波涉案房屋中的二层系后期加建，根据鲁国土资字〔2017〕383号文规定砖混楼房应为砖墙承重，屋顶为现浇或预制板保温防水屋面。经现场测量，王春波二层房屋防水面简陋，一层现浇顶不全，不符合砖混结构楼房标准，应按照砖混结构平房标准进行补偿。王春波已于2019年7月收到全部补偿款项。各方当事人在原审中提交的证据和依据已制作电子卷宗移送本院。本院认为，通过分析原审裁定、上诉人的上诉理由及被上诉人的答辩意见，本案的争议焦点是王春波诉求是否属于对补偿标准有异议而应先行裁决的情形。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。”《山东省土地征收管理办法》第十三条规定，“对补偿标准有异议，达不成土地征收补偿安置协议的，由市、县人民政府进行协调；协调不成的，报省人民政府裁决。”《济南市土地征收管理办法》第十四条规定，“被征地的农村集体经济组织对土地征收补偿安置方案确定的土地征收补偿标准有争议的，应当先向市国土资源行政主管部门申请协调；协调不成的，向批准征收土地的人民政府申请裁决。”国法〔2011〕35号《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》规定，被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请。综合上述规章、规范性文件的规定，对补偿标准有异议应先行裁决（复议）中的补偿标准应解释为补偿方案中确定的补偿标准。本案中，东区街道办称其系按照鲁国土资字〔2017〕383号文中认定的砖混结构（平房）的补偿标准确定补偿款数额，而王春波诉求按照鲁国土资字〔2017〕383号文中确定砖混结构（楼房）的补偿标准继续支付拆迁补偿款275766元，双方对补偿标准本身并无异议，核心争议是按照鲁国土资字〔2017〕383号文中确定的补偿对象的认定标准应将补偿对象认定为砖混结构（平房）进行补偿，还是认定为砖混结构（楼房）进行补偿，实质是对补偿对象认定适用上的争议。因此，王春波的诉求并不属于对补偿方案中的补偿标准有异议而应先行裁决（复议）的情形。原审法院裁定驳回王春波的起诉，系适用法律、法规确有错误，应予以纠正。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第（一）项之规定，裁定如下：一、撤销济南铁路运输法院（2020）鲁7101行初458号行政裁定；二、指令济南铁路运输法院继续审理本案。审判长 李 宁审判员 庞伟杰审判员 杨晓晓二〇二一年三月二十二日法官助理李燕书记员张赛