广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）桂行终106号 上诉人（一审原告）大化北景瑞丰渔业养殖场，住所地：广西大化瑶族自治县。 经营者林伟良，男，1970年5月10日生，壮族，住广西大化瑶族自治县。 委托诉讼代理人陈旭，重庆百君（合川）律师事务所律师。 委托诉讼代理人杨洋，重庆百君（合川）律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）大化瑶族自治县人民政府，住所地：广西大化瑶族自治县大化镇新化东路**。 法定代表人蓝胜，县长。 上诉人大化北景瑞丰渔业养殖场（以下简称瑞丰养殖场）因其诉大化瑶族自治县人民政府（以下简称大化县政府）渔业行政强制与行政赔偿一案，不服河池市中级人民法院（2019）桂12行初206号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。 河池市中级人民法院一审查明：瑞丰养殖场为个体工商户，经营者林伟良。2014年4月14日，林伟良取得桂大化瑶族自治县府（淡）养证[2014]第00002号《水域滩涂养殖证》，该证记载主要内容：核准水域、滩涂面积：6.92公顷；核准养殖方式：1大水面放养2围栏；核准水域滩涂养殖权期限：2014年4月14日至2017年4月14日，延展期限开始2017年12月14日，结束2020年4月14日。2014年12月16日，瑞丰养殖场注册成立，在岩滩库区大化辖区从事渔业水产养殖，共投资建造网箱23个，其中50×100米泡沫大网箱12个，5×5米标准钢结构网箱11个。 为维护岩滩库区大化辖区水域生态环境安全，2018年7月31日，大化县政府作出大政通〔2018〕20号《关于依法清理整治岩滩库区水面非法渔业设施的通告》（以下简称20号通告），决定依法清理整治岩滩库区水面非法渔业设施。2018年9月11日，中共大化县委办公室、大化县政府办公室作出大办发〔2018〕71号《关于印发的通知》（以下简称《工作方案》），该方案明确了整治时间、清理整治范围、组织机构、整治补助办法等内容，其中明确成立岩滩水电站库区大化县辖区水域非法渔业生产设施整治工作领导小组（以下简称整治工作领导小组），由整治工作领导小组对尚未按规定拆除的非法渔业生产设施等依法分批次拆除。2019年3月13日，大化县防汛抗旱指挥部作出《关于限期清除红水河河道内阻水障碍物的通告》，要求红水河河道内各设障人限期清理阻水障碍物，2019年3月15日起至30日止必须自行清除完毕，逾期不清除或者清除不彻底的，由县防汛抗旱指挥部组织有关部门予以强制清除。2019年3月20日，大化瑶族自治县水产畜牧兽医局对林伟良进行询问。 2019年5月24日，大化县政府组织多个部门拆除瑞丰养殖场位于岩滩库区大化辖区的养殖网箱等设施。瑞丰养殖场不服提出信访。2019年8月5日，大化瑶族自治县农业农村局作出《关于莫有荣、林伟良、覃洪、覃光辉等4人信访事项的答复》（以下简称《答复》）。瑞丰养殖场不服向河池市农业农村局申请复查。2019年10月8日，河池市农业农村局作出《关于对林伟良信访反映问题的复查意见书》（以下简称《复查意见书》），答复：由于未按规定时间自行拆除养殖网箱，县清理整治行动工作组于2019年5月24日对你的养殖网箱等设施依法进行清理取缔。同时，你的养殖网箱因未取得《水域滩涂养殖证》而占用国有水域从事水产养殖，属于违法行为，因此不给予补偿。瑞丰养殖场认为大化县政府组织实施的强拆行为违法，向法院提起本案诉讼，请求确认大化县政府的强制拆除行为违法，赔偿其网箱、鱼苗等经济损失150万元。 一审另查明，瑞丰养殖场2019年5月24日被强制拆除的网箱设施，不在其桂大化瑶族自治县府（淡）养证[2014]第00002号《水域滩涂养殖证》的范围内。 河池市中级人民法院一审认为，本案主要争议焦点是：一、大化县政府是否是本案适格被告；二、被诉强制拆除行为是否合法；三、瑞丰养殖场请求大化县政府赔偿强制拆除的经济损失150万元是否有事实和法律依据。 关于争议焦点一。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”本案中，在案的《工作方案》、大化县农业农村局的《答复》、河池市农业农村局的《复查意见书》以及现场拆除照片、视频、大化网新闻稿等材料，可以证明岩滩库区大化辖区养殖网箱清理整治行动是由大化县政府牵头组织、多个部门共同参与的联合行动，大化县政府是该联合行动的组织者。大化县政府在庭审中认可组织了强制拆除行为，只是否认其是实施强拆主体，但是未能举出有效证据证实强制拆除行为是其他行政机关实施。因此，大化县政府是本案适格被告。 关于争议焦点二。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条、第四十四条规定，行政机关认为设施违法且需要强制拆除的，应当首先作出行政处罚决定，当事人在法定期限内既不复议又不诉讼的，且不履行处罚决定的，行政机关应书面催告当事人履行义务，当事人收到催告书后有权进行陈诉和申辩；经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出行政强制执行决定，行政强制执行决定书送达当事人后，行政机关应当予以公告，限期当事人自行拆除，当事人在法定期限内既不复议又不诉讼的，又不自行拆除，行政机关有权可以自行拆除，若无权拆除可以申请人民法院拆除。本案中，瑞丰养殖场的涉案网箱是否属于违法设施需要强制拆除，没有有权机关作出的行政处罚决定予以认定，大化县政府直接强制拆除涉案网箱缺乏法律依据。并且，大化县政府未按照上述法律规定的程序履行催告、对当事人的陈述和申辩记录、复核、作出强制执行决定等，被诉强制拆除行为违反法定程序。 关于争议焦点三。依照《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”瑞丰养殖场主张150万元损失由两部分组成，一是网箱损失，二是鱼苗损失。根据上述规定，网箱及鱼苗损失是否为合法财产以及该财产是否受到强制拆除行为的侵犯是判断其应否取得行政赔偿的基本前提。 关于网箱损失。瑞丰养殖场主张该部分损失由大网箱及网箱安装费组成，其中大网箱12个（50米×100米，泡沫桶、钢管、绳子组成），损失322600元，有5张收款收据证明。经查明，瑞丰养殖场进行网箱养殖的区域位于岩滩库区大化辖区水域，其已经取得《水域滩涂养殖证》和未取得《水域滩涂养殖证》进行养殖的水域相连。瑞丰养殖场在庭审及本院询问中承认其被强制拆除的涉案网箱设施，不在其桂大化瑶族自治县府（淡）养证[2014]第00002号《水域滩涂养殖证》范围内，大网箱主要由泡沫桶、钢管、绳子组成，现有证据无法证明大网箱系其合法财产且具有可回收的价值；瑞丰养殖场主张的网箱安装费5万元，无票据证明。故对于网箱损失，应不予支持。 关于鱼苗损失。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定：“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无证举证的，由被告承担举证责任。”瑞丰养殖场主张的鱼苗损失由购买鱼苗损失和鱼苗生长后的增值收益损失组成，提供有购买鱼苗的7张收款收据证实。大化县政府强制拆除案涉网箱属实，但是，瑞丰养殖场对于购买鱼苗后有多少鱼苗用于投放被强制拆除网箱内无法举证说明，只能酌情考虑。综合全案看，自2018年7月大化县政府发布通告开展清理整治非法渔业设施行动、2019年3月大化县防汛抗旱指挥部发布通告再次要求设障人限期清除红水河河道内阻水障碍物至2019年5月实施强制拆除行为，历时近一年，瑞丰养殖场明知自己未取得《水域滩涂养殖证》仍进行养殖不予自行清理，本身有过错。综合考虑双方举证、瑞丰养殖场的过错情况，法院酌情确定鱼苗损失为5万元。 综上，大化县政府未经法定程序强制拆除瑞丰养殖场所有的网箱养殖设施的行为违法，应对瑞丰养殖场被拆除网箱设施内的鱼苗损失承担赔偿责任。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第七十六条、《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条第（四）项、第三十二条、第三十六条第（四）项之规定，判决：确认大化县政府于2019年5月24日强制拆除瑞丰养殖场所有的位于岩滩库区大化辖区水域的网箱养殖设施的行为违法；大化县政府赔偿瑞丰养殖场经济损失5万元。 上诉人瑞丰养殖场上诉称：1.一审判决不认定网箱损失是错误的。被上诉人拆下的钢管、油桶等物品，一则可以用于上诉人办有养殖许可的围栏养殖使用，再则按照市场交易习惯及行情，拆下的钢铁制品属于具有较高价值的可回收资源。2.一审判决认定鱼苗损失明显过低。上诉人已举证证明其于2016年11月至2017年8月间，共购买价值为314847.5元的花鲢鱼苗，被上诉人拆迁之时正是上诉人即将收获之际，被上诉人违法拆除网箱任由鱼流入水中，造成上诉人共计120余万元的损失。一审法院酌定赔偿5万元明显过低。3.被上诉人应对损失承担举证责任。按照法定程序，被上诉人应该对上诉人养殖的鱼类、数量、鱼现状、重量等进行调查并登记备案，但被上诉人未作调查登记，导致上诉人无法举证证明具体损失。4.被上诉人实施网箱拆除行为超出其职权范围。具有岩滩库区大化辖区水域渔业行政管理权的是大化县农业农村局，被上诉人不具有该行政管理职能，因而也无行政强制执行权。5.上诉人对损失的产生没有过错。首先，强拆两个月前，大化县渔政站工作人员登记了上诉人网箱养殖面积，告知需拆除网箱，并会给予合理补偿，但上诉人直到强拆一直未得到签订补偿协议的通知；其次，被上诉人未经任何法定程序直接对上诉人的养殖网箱及相关设施进行强拆，未给予上诉人自行拆除及打捞、出售鱼的时间，是造成上诉人损失的根本原因，上诉人没有拒不拆除的违法行为及过错，不应当对违法行政行为造成的损失分担责任。综上，一审判决认定事实不清，请求二审法院撤销一审判决第二项，改判被上诉人赔偿上诉人经济损失150万元。 被上诉人大化县政府答辩称：1.瑞丰养殖场上诉请求无事实依据。一是上诉人提供的购买网箱原材料322600元的收据，显示的投资规模与其在许可养殖水域实际建造的养殖网箱面积一致，其提供的证据不能证明其购买过原材料来建造已被强制拆除的网箱；二是对于5万余元的安装费，上诉人未提供证据证明；三是关于鱼的损失，上诉人提供的收据非正式票据，不能真实反映客观损失。并且上诉人有取得养殖证的养殖水域和未取得养殖证的养殖水域两处养殖区域，其所购鱼苗投放入了哪一个养殖水域，无证据证明。即使上诉人所购鱼苗全部投放入了未取得养殖证的养殖水域，因其不能提供《水产养殖质量安全管理规定》要求建立的《水产养殖生产记录》，不能证明鱼苗的生长、成活情况，不能证明被拆除网箱中有20万斤成鱼。2.瑞丰养殖场上诉请求无法律依据。一是上诉人未获得许可而使用国有水域从事养殖生产，违反《中华人民共和国渔业法》第十一条规定，属非法养殖，其建造的网箱属违法设施，其通过违法养殖行为获得的利益属违法所得。依照《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定，法律保护的是公民、法人和其他组织的合法权益，而非不正当利益或违法所得。因此，上诉人的网箱设施及水产品不能视为合法财产，依法不受法律保护；二是上诉人在有足够时间自行拆除违法设施的情况下，拒不拆除违法建造的养殖设施和捕捞非法养殖的水产品，应由其自行承担损失。综上，瑞丰养殖场上诉请求无事实及法律依据，一审判决赔偿其经济损失5万元的结果已对上诉人作最大限度照顾。请求二审法院驳回上诉，维持一审判决。 经审查，本院确认一审判决确认的证据合法有效。据此，本院二审查明的事实与一审判决查明的事实一致。 本院认为，在二审诉讼中，双方当事人对一审判决第一项即确认大化县政府的强制拆除行为违法，均无异议，经审查，该判项有事实根据和法律依据，本院予以确认。根据双方当事人的诉辩意见，本案争议焦点为：上诉人主张赔偿损失的请求是否有事实和法律依据。 《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。《中华人民共和国渔业法》第十一条规定，国家对水域利用进行统一规划，确定可以用于养殖业的水域和滩涂。单位和个人使用国家规划确定用于养殖业的全民所有的水域、滩涂的，使用者应当向县级以上地方人民政府渔业行政主管部门提出申请，由本级人民政府核发养殖证，许可其使用该水域、滩涂从事养殖生产。第四十条第二款规定，未依法取得养殖证擅自在全民所有的水域从事养殖生产的，责令改正，补办养殖证或者限期拆除养殖设施。本案中，上诉人在桂大化瑶族自治县府（淡）养证[2014]第00002号《水域滩涂养殖证》范围之外另行架设网箱从事渔业养殖，该养殖行为系违法行为，其用于养殖的网箱系违法设施，不属于《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定的合法权益，上诉人请求按合法财产予以赔偿没有法律依据。由于拆除的违法设施即泡沫桶、钢管、绳子等物品，不具有可回收利用的价值，一审判决对上诉人该项请求不予支持并无不当。 关于鱼苗的损失。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款之规定，在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。本案中，大化县政府组织拆除涉案网箱时，未依法对网箱内鱼的品种及数量登记保全，未制作物品清单并交上诉人签字确认，致使上诉人无法对鱼受损情况举证，故该损失是否存在、具体损失情况等，依法应由大化县政府承担举证责任。上诉人主张网箱内养殖有大量的花鲢，从网箱建成的规模、时间及该种类鱼生长的周期来看，网箱内确属有鱼，对此被上诉人亦未提供证据证明网箱内未养殖有鱼，故对上诉人主张的网箱内有鱼及鱼种应予认定。上诉人主张网箱内共投入鱼苗5600余斤，鱼苗价款314847.5元，目前已长成成鱼20万余斤，价值120余万元，因被拆除网箱与上诉人已取得养殖证进行养殖的水域相连等原因，其提供的证据不足以证明投放入违法养殖网箱内的具体数量，故本案鱼损失的具体数量及价值已无法准确计算。上诉人的网箱养殖系违法养殖，不受法律保护，理应自行拆除并捕捞所养之鱼，而且在被上诉人组织强拆前其也有足够的时间进行捕捞，故其对鱼的损失亦有过错。一审判决综合考虑当事人主张、本案证据及上诉人过错等情况，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验、生活常识等，酌定鱼苗损失为5万元，并判决被上诉人赔偿5万元，属于行使裁量权的范围，并无不当。 综上，一审判决认定事实清楚、适用法律正确。上诉人瑞丰养殖场的上诉理由不充分，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人大化北景瑞丰渔业养殖场负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 罗伊里 审 判 员 宋玉杰 审 判 员 谭刘宽 二〇二一年三月九日 法官助理 宿 锦 书 记 员 黄秋艳