江苏省南京市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2021）苏01行终132号 上诉人（原审原告）上海大鸿物流有限公司，住所地上海市宝山区蕴川路****。 法定代表人许玉华，上海大鸿物流有限公司董事长。 委托诉讼代理人郑一鸣，上海言知律师事务所律师。 委托诉讼代理人叶开松。 被上诉人（原审被告）南京市公安局浦口分局，住所地江，住所地江苏省南京市浦口区江浦街道黄山岭路**v> 法定代表人蔡新良，南京市公安局浦口分局局长。 委托代理人王万新、李锐。 原审第三人南京市浦口区交通运输局，住所地江苏，住所地江苏省南京市浦口区江浦街道公园北路**> 法定代表人成永来，南京市浦口区交通运输局局长。 出庭负责人龚惠龙。 委托代理人孙刚，江苏孙刚律师事务所律师。 上诉人上海大鸿物流有限公司（以下简称大鸿物流公司）因诉被上诉人南京市公安局浦口分局（以下简称浦口公安分局）、原审第三人南京市浦口区交通运输局（以下简称浦口交运局）不履行设立交通信号设施职责及行政赔偿一案，不服南京江北新区人民法院（2020）苏0192行初222号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 原审法院经审理查明，大鸿物流公司系沪Ｂ×××××重型半挂牵引车所有人，黄景美与大鸿物流公司系车辆挂靠合同关系，挂靠车辆的车牌号：沪Ｂ×××××／Ｄ8952挂。2017年9月14日16时32分许，黄景美驾驶沪Ｂ×××××重型半挂牵引车、沪Ｄ×××××重型集装箱半挂车行驶至浦口区宁乌公路25.1千米兰花立交北侧匝道路口处与付培财驾驶苏Ａ×××××小型普通客车发生碰撞，导致交通事故。2017年9月21日，浦口公安分局作出浦公交认字［2017］第153号《道路交通事故认定书》，在道路情况中记载路口无交通信号灯控制。在事故形成原因中认定：黄景美驾驶机动车上道路行驶，对道路上情况疏于观察，未按照操作规范安全驾驶，且通过没有交通信号灯控制也没有交通警察指挥的交叉路口左转弯，未按规定让直行的车辆先行，是造成事故的主要原因。最终认定事故责任为黄景美负主要责任，付培财负次要责任，其他乘客无责任。2017年7月3日，浦口交运局与江阴市青舜交通设施工程有限公司签订《浦口区宁乌线（五里互通——茶棚小区）交通安全隐患综合整治工程施工招标合同协议书》，对宁乌线（五里互通——茶棚小区）交通安全隐患进行综合整治。该项目工程中包括对Ｓ001兰花立交桥平交优化设计，增设红绿灯。2018年5月3日，上述项目工程交工验收。后兰花立交路口的电子警察交给浦口公安分局交通警察大队使用。大鸿物流公司提起诉讼，请求确认浦口公安分局在宁乌公路25.1千米处在2017年9月14日未设立交通信号设施违法，并赔偿其损失980818.17元。 原审法院认为，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼的，应当具有符合法定的起诉条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。首先，根据《江苏省道路交通安全条例》第八条规定，公安机关交通管理部门应当严格车辆登记和驾驶人考核发证，严格公正执法，依法查处交通违法行为，维护道路交通安全。根据道路交通安全管理工作的需要，可以聘用人员协助疏导交通，维护道路交通秩序。聘用的人员不得实施行政处罚。交通、建设行政管理部门应当对管辖的道路、桥梁，按照国家有关技术标准和规范，设置和完善交通标志、标线、信号灯等交通设施，及时消除道路安全隐患，保障道路完好，并依据各自职责加强对所属运输企业和客运场（站）、营运车辆、驾驶人的道路运输安全监督检查。安全生产监督管理部门应当协调、监督道路交通安全工作措施和责任的落实，组织有关部门开展交通安全专项检查。根据以上规定，公安机关交通管理部门并不具有在道路上设置和完善交通设施的法定职责。大鸿物流公司坚持以浦口公安分局为被告，属错列被告，应当裁定驳回起诉。其次，根据浦口区交运局提供的证据可以证实2017年9月14日涉案交通事故发生时，宁乌公路25.1千米处的交通信号灯正在建设中，尚未交付使用。大鸿物流公司主张浦口公安分局存在行政不作为，并要求确认违法，缺乏事实根据。综上，大鸿物流公司提出的第一项诉讼请求，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件，依法应不予立案，已经立案的，应当裁定驳回起诉。由于对第一项诉请未进入实体审理，对以第一项诉请为前提的赔偿请求，亦不应进入实体审理，一并裁定驳回起诉。综上，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项、第三项、第三款之规定，裁定驳回大鸿物流公司的起诉。 上诉人大鸿物流公司上诉称，2017年9月14日交通事故发生时，事故发生的路口已经安装了交通信号灯。在交通信号灯投入使用前，此路口显然存在交通信号不明、具有安全隐患的情形。据此，在该路口交通信号灯投入使用前，负有交通安全管理义务的被上诉人浦口公安分局应当采取诸如指派交通警察现场指挥等举措来消除安全隐患，但被上诉人在存在安全隐患的路口未采取任何举措。综上，原审法院把上诉人主张交通信号不明理解为交通设施的规划安装，系认定事实错误，据此作出的裁定亦有错误。综上，请求二审法院：1．撤销一审裁定，改判支持上诉人一审的诉讼请求或发回重审。 被上诉人浦口公安分局在审理过程中辩称，1．上诉人在上诉时变更了一审的诉讼请求，根据法律规定，二审法院对变更后的诉讼请求应当不予审查。2．上诉人请求确认被上诉人不作为行为违法，无事实和法律依据。法律允许“没有交通信号灯控制，也没有交通警察指挥的交叉路口”存在，且对机动车如何通过路口作出了明确的规定。《中华人民共和国道路交通安全法》并未明确规定公安机关交通管理部门必须采取指派交通警察现场指挥等措施履行维护交通安全的义务。同时，如若发生交通事故均归责于属地公安机关未履行好“维护道路交通安全”的义务，则是对法律的误读，对被上诉人亦有失公允。2017年9月14日发生的交通事故是因驾驶人未按照转弯让直行的规定所导致，该起事故的危害结果与被上诉人没有事实和法律上的因果关系。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。 原审第三人浦口交运局在审理过程中述称，1．上诉人认为在交通信号灯在投入使用前，应由公安机关交通管理部门安排交通警察现场指挥的观点无法律依据。2．上诉人所属车辆驾驶人未按照“转弯让直行”的规定，是造成该起交通事故的根本原因。综上，上诉人的上诉理由缺乏事实和法律依据，请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。 经审理查明，对原审法院认定的事实，本院予以确认。 本院认为，行政机关所行使的职权必须有法律规定，任何机关不得超越法律的授权。《中华人民共和国道路交通安全法》第五条规定：“国务院公安部门负责全国道路交通安全管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关交通管理部门负责本行政区域内的道路交通安全管理工作。”《江苏省道路交通安全条例》第八条规定“公安机关交通管理部门应当严格车辆登记和驾驶人考核发证，严格公正执法，依法查处交通违法行为，维护道路交通安全。根据道路交通安全管理工作的需要，可以聘用人员协助疏导交通，维护道路交通秩序。聘用的人员不得实施行政处罚。交通、建设行政管理部门应当对管辖的道路、桥梁，按照国家有关技术标准和规范，设置和完善交通标志、标线、信号灯等交通设施，及时消除道路安全隐患，保障道路完好，并依据各自职责加强对所属运输企业和客运场（站）、营运车辆、驾驶人的道路运输安全监督检查。安全生产监督管理部门应当协调、监督道路交通安全工作措施和责任的落实，组织有关部门开展交通安全专项检查。”从上述法律规定可以看出，公安机关交通管理部门并不具有在道路上设置和完善交通标志、标线、信号灯等交通设施的职责。最高人民法院《关于适用的解释》第六十九条第一款第三项规定，错列被告且拒绝变更的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。本案中，上诉人大鸿物流公司提起本案诉讼，请求确认被上诉人浦口公安分局未设立交通信号设施违法，系错列被告，且在原审法院释明后，仍然拒绝变更被告，原审法院裁定驳回大鸿物流公司的起诉并无不当。 综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人的上诉理由缺乏事实和法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 李 兵 审判员 王攀峰 审判员 赖传成 二〇二一年三月十日  书记员 韩卓君