西安铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 （2021）陕71行终17号 上诉人（原审原告）周均均，男，汉族，1946年7月20日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，住西安市雁塔区。 委托代理人张卫，陕西天时法律事务所法律工作者。 被上诉人（原审被告）西安高新技术产业开发区管理委员会，住所地西安市高新区。 法定代表人齐海兵，主任。 委托代理人梁宏，该单位工作人员。 委托代理人马晨，陕西洪振律师事务所律师。 原审第三人西安市雁塔区鱼化寨街道办事处周宋寨村民委员会。 负责人周永敏，主任。 委托代理人周锋，该村委会工作人员。 上诉人周均均与被上诉人西安高新技术产业开发区管理委员会（以下简称高新管委会）、原审第三人西安市雁塔区鱼化寨街道办事处周宋寨村民委员会不履行法定职责一案，不服西安铁路运输法院（2020）陕7102行初73号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 一审法院查明，原告原系周宋村村民，居住在该村。1967年因技校上学将农业户口转为非农业户口。因高新区建设需要，鱼化寨街道周宋村集体土地房屋被纳入征迁范围。2018年9月5日中共西安高新区工委、西安高新区管委会印发了《关于印发的通知》（后附《西安高新区集体土地征收和棚户区改造补偿安置暂行办法》），该办法第二条规定：“本办法适用于高新区托管雁塔区、长某某、鄠邑区XX镇（街）所辖区域的集体土地征收补偿和棚户区改造涉及的房屋、附属物的征收补偿”、第二十五条规定：“……鉴于目前长安、鄠邑普遍存在的房屋没有宅基地证等遗留问题，依据相关规定，坚持产权置换与按人安置相结合原则，对被征收房屋面积进行重新认定：集体经济成员每人为70平方米居住用房，10平方米经营用房……雁塔区托管区域被征收房屋建筑面积的确定，按照宅基地证载面积二倍的原则认定……”。2018年11月9日，西安高新区管委会办公室印发《西安高新区XX街道XX村集体土地房屋拆迁补偿安置实施方案》第一条规定：XX街道办事处XX村房屋及附着物拆迁实施主体。被拆迁人是周宋村合法建筑物及其附属物的所有权人；拆迁范围是周宋村所有土地上的建筑物、构筑物和附属物。”、第六条第（二）项规定：“……被拆迁人是集体经济成员的，安置后人均不足70平方米的，按人均70平方米安置。被拆迁人是非集体经济成员的，不享受人均70平方米的安置”。2018年12月5日，西安市雁塔区鱼化寨街道办事处与原告之子周某甲（户主）签订了《征收补偿安置协议》，对户内人口周某甲、许某某、周某乙、任某甲、周某丙、任某乙进行了安置。原告认为其符合《西安高新区集体土地征收和棚户区改造补偿安置暂行办法》第二十五条规定的安置条件，但被告未对其进行安置，遂以邮寄的方式向被告递交了《住房申请》，要求被告给其解决住房，被告未对其申请作出回复，原告诉至一审法院，要求被告履行安置的职责。上诉人周均均的一审诉讼请求为：1.依法判令被告依据《西安高新区集体土地征收和棚户区改造补偿安置暂行办法》的相关规定给原告安置拆迁房屋。2.本案诉讼费用由被告承担。 一审法院认为，本案的争议焦点是1.二被告主体是否适格；2.被告应否对原告进行安置。针对焦点1，《最高人民法院关于适用的解释》第二十五条规定：“市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。征收实施单位受房屋征收部门委托，在委托范围内从事的行为，被征收人不服提起诉讼的，应当以房屋征收部门为被告。”结合本案，《西安高新区集体土地征收和棚户区改造补偿安置暂行办法》第五条规定：“西安高新区统一征地办公室和西安高新区棚户区改造办公室负责组织实施集体土地征收和棚户区改造工作。……”第六条规定：“各镇政府和街道办事处承担各自辖区集体土地征收和棚户区改造实施主体责任。……”第四十六条规定：“本办法由西安高新区管委会负责解释”。《西安高新区XX街道XX村集体土地房屋拆迁补偿安置实施方案》第一条规定：XX街道办事处XX村房屋及附着物拆迁实施主体……”第十三条规定：“本方案由西安高新区统一征地办公室负责解释。”而西安高新区统一征地办公室是由西安高新技术产业开发区管理委员会设立，据此，本案的适格被告是西安高新技术产业开发区管理委员会，被告西安高新技术产业开发区管理委员会对此亦认可。鱼化街办并非本案适格被告，一审法院已作出（2020）陕7102行初73号行政裁定，驳回了原告对鱼化街办的起诉。针对焦点2，《西安高新区集体土地征收和棚户区改造补偿安置暂行办法》第二条规定：“本办法适用于高新区托管雁塔区、长某某、鄠邑区XX镇（街）所辖区域的集体土地征收补偿和棚户区改造涉及的房屋、附属物的征收补偿”、第二十五条规定：“（二）认定的被征收房屋建筑面积的确定：……鉴于目前长安、鄠邑区普遍存在的房屋没有宅基地证等遗留问题，依据相关规定，坚持产权置换与按人安置相结合原则，对被征收房屋面积进行重新认定：集体经济成员每人为70平方米居住用房，10平方米经营用房……家庭属于集体经济成员与非集体经济成员混居户的，非集体经济成员户口注册地在本村，在本村拥有合法住宅，其配偶及子女属于被安置集体经济人员，参加工作及农转非前曾参与本村集体经济分配，征收公告日前在本村长年居住生活30年以上，无违法占地建设行为，每人为70平方米居住用房。……雁塔区托管区域被征收房屋建筑面积的确定，按照宅基地证载面积二倍的原则认定……”。显然上述对于“集体经济成员每人为70平方米居住用房，10平方米经营用房……”的规定适用于长安、鄠邑区，而原告所在的周宋村属雁塔区，所适用的应是上述“……雁塔区托管区域被征收房屋建筑面积的确定，按照宅基地证载面积二倍的原则认定……”所规定的内容，因此原告并不属于二十五条规定的应进行安置的情形。而针对原告所在村的安置问题，被告高新管委会印发有《西安高新区XX街道XX村集体土地房屋拆迁补偿安置实施方案》，该方案第六条第（二）项规定：“……被拆迁人是非集体经济成员的，不享受人均70平方米的安置”。原告是非集体经济成员，不符合安置条件，被告未对其进行安置，并无不当。综上，原告要求被告进行安置的诉讼请求不能成立，一审法院依法不予支持，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告周均均的诉讼请求。案件受理费50元，由原告周均均负担。 上诉人周均均上诉称：一、一审法院认定事实不清。1.被上诉人为地方人民政府,于2018年9月5日对外公布规范性文件《西安市高新区集体土地征收和棚户区改造补偿安置暂行办法》,该文件依照法定程序,通过党工委、管委会研究通过,加盖两委会印章对外公布实施,上诉人所居住地西安市雁塔区XX村被列入征迁范围。2.《西安市高新区集体土地征收和棚户区改造补偿安置暂行办法》第二条明确规定本办法适用其托管的雁塔区。第三条明确规定，公平、公开、统一征收、统一政策,第二十五条明确规定了借鉴外省市的先进经验,制定房屋征收的补偿安置细则。3.上诉人早年按照国家政策招工进城,户口转为非农,当年因国家贫困而不具备享受住房政策,属于单身职工,没有条件的工作之余居住单身宿舍楼多人一间,退休后需退出床位,在全国属于一致现象,上诉人虽为非农但常年与妻儿共同居住村里,完全符合文件25条的规定。4.一审法院违背公平、公正原则,违背立法精神宗旨,对上述事实规避了被上诉人作为一级地方人民政府保障民生的职责、义务,违背了党中央保障人人有居所的基本方针政策,违背中央精神，导致规范性文件的严肃性出现怀疑。二、一审法院认定事实错误。1.被上诉人已于2018年9月5日发布了《西安市高新区集体土地征收和棚户区改造补偿安置暂行办法》,上诉人及其家庭房屋被拆除不久,11月9日再次张贴程序违法、无效的《高新区征收雁塔区XX街道XX村集体土地房屋拆迁补偿安置实施方案》。既然政策统一,长安、鄠邑的在外职工与雁塔的在外职工有何区别,根本无法体现政策的统一性。2.被上诉人出于某些集团利益,欺压百姓,上诉人的财产及家庭房屋被拆除后当兑现约定时,又张贴不同内容的所谓文件,侵害上诉人的合法权益。3.一审人民法院并未审查被上诉人11月9日出示文件的合法性,错误认定其效力,显然不当,令人难以信服法律的公正性。综上请求：1.依法撤销(2020)陕7102行初73号行政判决,重新审理,改判被上诉人履行职责、义务,依据《西安市高新区集体土地征收和棚户区改造补偿安置暂行办法》给上诉人进行房屋拆迁安置；2.本案及一审诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人高新管委会二审答辩称：上诉人不符合安置政策，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求依法驳回上诉人的上诉请求。 原审第三人西安市雁塔区鱼化寨街道办事处周宋寨村民委员会二审陈述称：在合法的前提下应当对村民予以安置。 二审中各方当事人均未提交新的证据。 本院查明事实与一审法院查明事实一致，予以确认。 本院认为，2018年9月5日中共西安高新区工委、西安高新区管委会印发了《关于印发的通知》（后附《西安高新区集体土地征收和棚户区改造补偿安置暂行办法》），该办法第二条规定：“本办法适用于高新区托管雁塔区、长某某、鄠邑区XX镇（街）所辖区域的集体土地征收补偿和棚户区改造涉及的房屋、附属物的征收补偿”、第二十五条规定：“……鉴于目前长安、鄠邑普遍存在的房屋没有宅基地证等遗留问题，依据相关规定，坚持产权置换与按人安置相结合原则，对被征收房屋面积进行重新认定：集体经济成员每人为70平方米居住用房，10平方米经营用房……雁塔区托管区域被征收房屋建筑面积的确定，按照宅基地证载面积二倍的原则认定……”。因区域情况差异，该《西安高新区集体土地征收和棚户区改造补偿安置暂行办法》从被征收房屋建筑面积的确定上，将长某某、鄠邑区与雁塔区托管区域作出了不同的规定。因上诉人所在的周宋村属雁塔区，故上诉人主张对其个人的安置，本院认为，并不适用第二十五条中针对长某某及鄠邑区“家庭属于集体经济XX组XX居户的，非集体经济组织成员户口注册在本村，在本村拥有合法住宅，其配偶及子女属于被安置集体经济人员，参加工作及农转非前曾参与本村集体经济分配，征收公告日前在本村长年居住生活30年以上，无违法占地建设行为，每人为70平方米居住用房”的规定。加之，上诉人周均均原系周宋村村民，早年按照国家政策招工进城，户口转为非农业户口。因高新区建设需要，鱼化寨街道周宋村集体土地房屋被纳入征迁范围。2018年11月9日，西安高新区管委会办公室印发《西安高新区XX街道XX村集体土地房屋拆迁补偿安置实施方案》第一条规定：XX街道办事处XX村房屋及附着物拆迁实施主体。被拆迁人是周宋村合法建筑物及其附属物的所有权人；拆迁范围是周宋村所有土地上的建筑物、构筑物和附属物。”、第六条第（二）项规定：“……被拆迁人是集体经济成员的，安置后人均不足70平方米的，按人均70平方米安置。被拆迁人是非集体经济成员的，不享受人均70平方米的安置”。因上诉人周均均并非集体经济成员，不符合安置条件，被上诉人高新管委会依据《西安高新区XX街道XX村集体土地房屋拆迁补偿安置实施方案》，未对其予以安置，并无不当。至于上诉人周均均认为，一审法院未对《西安高新区XX街道XX村集体土地房屋拆迁补偿安置实施方案》的合法性进行审查。因《西安高新区XX街道XX村集体土地房屋拆迁补偿安置实施方案》是否合法，并非本案审查范围，故一审法院对此未予评判，符合法律规定。上诉人周均均的上诉请求，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。综上所述，一审判决事实清楚、适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判决。 二审诉讼费50元，由上诉人周均均负担。 本判决为终审判决。 审判长 曹 伟 审判员 张 博 审判员 侯 斌 二〇二一年三月十九日 书记员 赵成园 1