广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书(2021)粤71行终102号上诉人（原审原告)：何德才，男，1965年7月18日出生，汉族，住广州市增城区××××××××××××××，公民身份号码440××××××××××××314。被上诉人（原审被告）：广州市规划和自然资源局。住所地：广州市越秀区××××××。法定代表人：郭昊羽，局长。委托代理人：黎锦玲，该局增城分局工作人员。委托代理人：江岚，广东兆广律师事务所律师。。上诉人何德才与被上诉人广州市规划和自然资源局土地违法行政处罚一案，不服广州铁路运输法院（2020）粤7101行初3069号行政判决，向本院提起上诉。本院立案后，依法组成合议庭对本案进行了审理。现已审理终结。原审法院经审理查明,2013年10月25日，增城市××××××第三经济合作社（即广州市增城区××××××第三经济合作社，以下简郭村村第三经合社）与卢会强签订《租用合约书》，约定将太和氹水田约8亩（东至太和河、南至朱宁公路、西至镇泰学校围墙边，北至中元水田）出租给卢会强经营使用。2013年11月5日，卢会强、郭村村第三经合社与原告何德才签订《承租田地合约书》，卢会强将上述土地转租给原告经营使用，租用期十五年，从2014年1月1日至2029年1月1日止。同时约定合约期内，如因政府征用，双方无条件服从，地上的农作物和经营配套运作补偿全归原告，地价补偿归郭村村第三经合社；合约期满后此地的一切不动产按原貌全归郭村村第三经合社所有。广州市增城区国土资源和规划局发现涉案地块涉嫌违法用地，于2019年6月11日向原告询问调查，原告在调查中确认其于2014年10月开始在位于永宁街郭村村镇泰小学旁的土地上开始建设堆场，用作堆放砖沙，面积大约3.5亩，未办理合法用地审批手续，涉案土地属郭村村三社集体所有，是原告向郭村村三社租用。同日，广州市增城区国土资源和规划局向原告发出《责令停止自然资源违法行为通知书》以及《责令改正违法行为通知书》，责令原告停止并改正涉案违法行为。2019年6月25日，被告经现场测量，上述堆场建设占地面积5503.72㎡，被占用地块2013年土地利用现状地类性质为耕地5403.2㎡、林地65.75㎡、交通运输用地5.91㎡、水域及水利设施用地28.86㎡；2010-2020土地利用总体规划地类性质为耕地3769.3㎡、林地31.82㎡、农田水利用地28.57㎡、城镇用地1668.2㎡、公路用地5.83㎡，其中占基本农田保护区3768.51㎡。后原告复绿了741.3㎡（折合1.112亩）蕉地。2019年8月9日，广东省有色金属地质局九三八队根据广州市增城区国土资源和规划局的委托出具了《广州市增城区×××××××××××××块土壤质量状况调查报告》，报告鉴定结论为该地块内堆积覆盖了大量砂土、碎石、泥土、建筑材料、运砂器械装备等，原有的表层土壤被压实、覆盖，作为农用地该地块土壤耕作层被破坏，土壤生产力已损失，已不具备种植条件和功能，不适宜用作农用地种植。2019年8月15日，被告市规资局向原告发出穗规划资源增资听告〔2019〕806号《土地违法案件行政处罚听证告知书》，告知原告拟就其涉案非法占用土地的违法行为作出行政处罚，以及告知其享有陈述、申辩和要求听证的权利。2019年8月20日，原告提出听证申请。2019年8月30日，被告依法组织了听证会。原告在听证会称，土地勘测定界报告书中的测量面积有误，其是因涉案地块为建设用地才租用的，其在租用之前是宁西镇政府征收预留返还给郭村村第三经合社的，当年的线红图是建设用地，该地块是洼地，常年水浸，被周边村偷倒淤泥所用，且其在2015年申领花卉种植专业牌照，因村社有关人员不同意盖章立项，导致现状，其主观上并不存在违法用地。2019年9月29日，因原告的违法行为已触犯刑事犯罪，市规资局增城分局将原告的相关违法犯罪事实移交广州市公安局增城区分局。2019年9月30日，被告向原告作出穗规划资源增资罚〔2019〕806号《土地违法案件行政处罚决定书》，经查原告堆场建设占地面积为4762.42㎡，被占用地块2013年土地利用现状地类性质为耕地5403.20㎡、林地65.75㎡、交通运输用地5.19㎡、水域及水利设施用地28.86㎡；2010-2020土地利用总体规划地类性质为耕地3769.30㎡、林地31.82㎡、农田水利用地28.57㎡、城镇用地1668.20㎡、公路用地5.83㎡。因原告在未取得合法用地审批手续的情况下，于2014年开始擅自占用永宁街郭村村二社镇泰学校旁的4762.42㎡土地进行堆场建设，该行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第三十六条、第四十三条第一款、第四十四条第一款的规定，构成非法占用土地的事实，依法予以处罚。根据《基本农田保护条例》第三十三条、《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条、《广东省非农业建设补充耕地管理办法》《广东省国土资源行政处罚自由裁量权实施标准》的规定，决定：一、责令将非法占用的4762.42㎡土地退还；二、限期治理非法占用的3027.21㎡基本农田，恢复原种植条件；三、限自接到本《土地违法案件行政处罚决定书》之日起十五日内自行拆除在非法占用的不符合土地利用总体规划的1729.3㎡农用地上新建的建筑物;清理在非法占用的4762.42㎡土地上的堆放物，恢复土地原状;四、对被处罚人非法占用3027.21㎡基本农田的行为处以每平方米96元的罚款，合计人民币290612.16元;对非法占用1634.69㎡耕地的行为处以每平方米28元的罚款，合计人民币45771.32元;对非法占用94.61㎡一般农用地的行为处以每平方米18元的罚款，合计人民币1702.98元；对非法占用5.91㎡建设用地处以每平方米8元的罚款，合计人民币47.28元;总计338133.74元。后被告通过邮寄的方式将上述处罚决定送达给原告，邮件送达情况显示于2019年10月1日送达成功，由他人代收。2020年1月20日，广州市增城区人民法院作出（2020）粤0118刑初100号《刑事判决书》，认定原告犯非法占用农用地罪，判处有期徒刑六个月，并处罚金5000元。刑期从2019年10月18日至2020年4月17日止。2020年6月3日，被告向原告作出穗规划资源增资催〔2020〕531号《履行行政处罚决定催告通知书》，责令原告收到催告通知书十日内履行行政处罚决定书规定的义务。原告称其于2020年6月6日收到上述催告通知书才得知土地违法案件行政处罚决定书的情况，在此之前其未收到行政处罚决定书，其不服，故诉至法院。诉讼中，原告称涉案地块于2003年已被征收，提供了增城市宁西镇人民政府与增城市××××××第三合作社于2003年10月22日签订的《征地合同》复印件为证，并称现有关政府部门正在涉案地块上施工。被告称经核查涉案地块仅实施了征地前期工作，尚未开展征地报批，目前该地块权属仍为集体用地，涉案地块目前未利用。原审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第五条的规定，被告对辖区范围内的违反土地管理有关规定的违法行为具有查处的职责。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外”。第四十八条规定：“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。公民、法人或者其他组织因前款规定以外的其他特殊情况耽误起诉期限的，在障碍消除后十日内，可以申请延长期限，是否准许由人民法院决定。”按照上述规定，当事人应当在知道作出行政行为之日起6个月内向人民法院提起诉讼，因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。本案中，被告于2019年9月30日向原告作出《土地违法案件行政处罚决定书》，并按照原告提供的地址确认书将上述处罚决定以邮寄的方式送达给原告，由他人代收。同时结合被告按照同样的地址向原告送达《履行行政处罚决定催告通知书》的情况看，原告主张其未收到被告作出的《土地违法案件行政处罚决定书》的意见与事实不符，本院不予采纳。但鉴于原告在2019年10月18日至2020年4月17日期间被刑事羁押，原告因其人身自由受到限制而耽误起诉的时间可不计算在起诉期限内。故原告于2020年6月18日向本院提起本诉，并未超过起诉期限，被告认为原告的起诉已超过法定起诉期限的意见，法院不予采纳。《中华人民共和国土地管理法》(2004修正)第三十六条规定：“非农业建设必须节约使用土地，可以利用荒地的，不得占用耕地；可以利用劣地的，不得占用好地。禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等。禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼”。第四十三条第一款规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”第四十四条第一款规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”第七十六条规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。超过批准的数量占用土地，多占的土地以非法占用土地论处。”本案中，根据广州市增城区人民法院作出（2020）粤0118刑初100号《刑事判决书》认定的事实以及广东省有色金属地质局九三八队出具的《广州市增城区×××××××××××××块土壤质量状况调查报告》的鉴定结论来看，涉案5503.72㎡土地中基本农田保护区面积为3768.51㎡，该地块土壤耕作层被破坏，土壤生产力已损失，已不具备种植条件和功能，不适宜用作农用地种植。被告根据上述报告结论以及查明的事实，认定原告未取得合法有效的用地审批手续，于2014年开始擅自占用永宁街郭村村二社镇泰学校旁的5503.72㎡土地进行堆场建设，其中占基本农田保护区3768.51㎡。经责令整改后复绿了基本农田保护区的741.3㎡，尚有4762.42㎡未整改，其中有5.91㎡现状公路用地（建设用地），有3027.21㎡基本农田，以及不符合土地利用总体规划的1729.3㎡农用地，因此，被告认定原告构成非法占用土地事实，根据上述规定按有关标准对原告作出涉案行政处罚并无不当。至于原告诉称涉案地块已被征用，并非农用地，且相关政府部门正在施工的意见，经核查，涉案地块土地利用总体规划（2010-2020年）为耕地、林地、农田水利用地、城镇用地、公路公地，且目前未办征地报批手续；相关政府部门是否正在施工，不属本案审查范围，故对原告的上述意见，法院不予采纳。关于被告对原告处以罚款是否违反“一事不二罚”原则的问题，《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条规定：“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚”，该规定是针对作出罚款的行政处罚所作的“一事不二罚”特别规定。而被告与增城区人民法院是依据不同的法律关系，对于原告的土地违法行为分别作出行政处罚及刑事处罚，并不违反“一事不二罚”规定。因此，对于原告的上述主张，法院不予采纳。综上所述，被告作出的行政处罚决定事实清楚、适用法律法规正确，程序合法。原告要求撤销的理由不能成立，法院不予采纳。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告何德才的诉讼请求。上诉人何德才不服原审判决，向本院提起上诉称，首先，上诉人因涉本案于2019年10月18日被增城区法院判有期徒刑六个月和罚款人民币伍仟元整。其次，被上诉人于2019年9月30日对上诉人邮寄穗规划资源增资罚〔2019〕806号《土地违法案件行政处罚决定书》属于“一次二罚”，均系认定为占用农用地罪并处罚上诉人。最后，该涉案地已于2003年10月22日被当时的宁西镇政府征收作工业区建设用地，该地已被改为宁西街道政府，于2020年6月作项目施工和建设中，上诉人不服被上诉人认定该地是“农用地”。综上，原审判决认定事实不清，适用法律错误，请求法院撤销原判，并依法改判撤销被上诉人作出的穗规划资源增资罚〔2019〕806号《土地违法案件行政处罚决定书》。本案诉讼费用均由被上诉人负担。被上诉人广州市规划和自然资源局答辩称:一、被上诉人作出涉案行政处罚决定事实清楚，证据充分，适用法律法规正确，符合法定程序。首先，被上诉人作出涉案行政处罚决定事实清楚，证据充分。被上诉人在土地执法过程中发现，上诉人于2014年开始擅自占用永宁街郭村村二社镇泰学校旁的土地进行堆场建设。经调查和测量，上述堆场建设占地面积5503.72平方米，被占用地块2013年土地利用现状地类性质为耕地5403.2平方米、林地65.75平方米、交通运输用地5.19平方米、水域及水利设施用地28.86平方米，2010-2020土地利用总体规划地类性质为耕地3769.3平方米、林地31.82平方米、农田水利用地28.57平方米、城镇用地1668.2平方米、公路用地5.83平方米，其中占基本农田保护区3768.51平方米。上诉人于2019年6月复绿了741.3平方米（折合1.112亩）蕉地。2019年6月11日，被上诉人对上诉人就涉案违法行为进行调查询问。上诉人承认于2014年10月开始在位于永宁街郭村村镇泰小学旁的土地上开始建设堆场，用作堆放砖沙，面积大约3.5亩，未办理合法用地审批手续，涉案土地属郭村村三社集体所有，是上诉人向郭村村三社租用。同日，被上诉人向上诉人发出《责令停止自然资源违法行为通知书》以及《责令改正违法行为通知书》，责令上诉人停止并改正涉案违法行为。2019年6月25日，被上诉人对涉案土地进行现场勘测。2019年8月9日，根据被上诉人的委托，广东省有色金属地质局九三八队出具涉案土地的土壤质量状况调查报告，报告鉴定结论为涉案5503.72亩土地中基本农田保护区面积为3768.51平方米，该地块土壤耕作层被破坏，土壤生产力已损失，已不具备种植条件和功能，不适宜用作农用地种植。故上诉人在未取得合法有效的用地审批手续，于2014年开始擅自占用永宁街郭村村二社镇泰学校旁的5503.72平方米土地进行堆场建设，其中占基本农田保护区3768.51平方米。经被上诉人责令整改后复绿了基本农田保护区的741.3平方米，尚有4762.42（4762.42=5503.72-741.3）平方米未整改，其中有5.91平方米现状公路用地（建设用地），有3027.21（3027.21=3768.51-741.3）平方米基本农田，以不符合土地利用总体规划的1729.3（1729.3=4762.42-3027.21-5.91）平方米农用地。上诉人上述行为已违反了《中华人民共和国土地管理法》第三十六条、第四十三条第一款、第四十四条第一款的规定，构成非法占用土地事实，依法应予行政处罚。其次，被上诉人作出涉案处罚决定处罚适当。根据《基本农田保护条例》第三十三条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条、《广东省非农业建设补充耕地管理办法》第十条以及《广东省国土资源厅行政处罚自由裁量权实施标准》的规定，被上诉人对上诉人作出责令退还非法占用的4762.42平方米土地；限期治理非法占用的3027.21平方米基本农田，恢复原种植条件；限期拆除在非法占用的不符合土地利用总体规划的1729.3平方米农用地上新建的建筑物；清理4762.42平方米土地上的堆放物、恢复土地原状；对上诉人非法占用的3027.21平方米农用地处以每平方米96元罚款；对非法占用的1634.69（1634.69=1729.3-94.61）平方米耕地处以每平方米28元罚款；对非法占用94.61（94.61=28.86+65.75）平方米一般农用地处以每平方米18元罚款；对非法占用5.91平方米建设用地处以每平方米8米的罚款处罚适当。再者，被上诉人作出涉案行政处罚决定符合法定程序。2019年8月15日，被上诉人根据上述调查事实，依法向上诉人发出穗规划资源增资听告〔2019〕806号《土地违法案件行政处罚听证告知书》，告知上诉人拟就其涉案非法占用土地的违法行为作出行政处罚，以及告知其享有陈述、申辩和要求听证的权利。2019年8月20日，上诉人提出向被上诉人提出听证申请。同日，被上诉人向上诉人发出《听证通知书》，通知上诉人听证时间、地点等事项。2019年8月30，根据上诉人的听证申请，被上诉人依法公开进行了听证。2019年9月29日，因上诉人的违法行为已触犯刑事犯罪，被上诉人将上诉人的相关违法犯罪事实移交广州市公安局增城区分局。2019年9月30日，被上诉人依法向上诉人作出穗规划资源增资罚〔2019〕806号《土地违法案件行政处罚决定书》，并邮寄送达上诉人。最后，被上诉人作出涉案行政处罚决定适用法律法规正确。二、上诉人的上诉理由不成立。首先，被上诉人作出涉案处罚决定书不违反“一事不二罚”原则。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条的规定，该规定是针对作出罚款的行政处罚所作的“一事不二罚”特别规定。而人民法院对上诉人的涉案违法行为所作出的刑事处罚不属于行政处罚，两者是不同的法律关系，不违反“一事不二罚”原则。其次，涉案地块尚未被征收和开发。涉案土地属于集体农用地，尚未办理农转用手续或征地报批手续，且目前亦未被用作建设，原告的主张没有事实依据。综上所述，被上诉人作出涉案行政处罚决定事实清楚，证据充分，适用法律法规正确，符合法定程序。上诉人的诉讼请求缺乏事实和法律依据，请求法院依法驳回上诉人的上诉请求。经审查，原审法院查明的事实有相应证据予以证实，本院予以确认。本院认为，关于被诉行政处罚决定的合法性,一审法院已从证据审核和事实认定、法律法规依据、行政程序规范等方面进行了详细的分析论述，认为被诉行政处罚决定符合法律规定，本院认同一审法院的上述意见，理由不再赘述。关于上诉人提出涉案地块已被征用，并非农用地，且相关政府部门正在施工的意见。经核查，涉案地块土地利用总体规划（2010-2020年）为耕地、林地、农田水利用地、城镇用地、公路用地，且目前未办征地报批手续；相关政府部门是否正在施工，并非本案审查范围。关于上诉人提出被诉处罚决定是否违反“一事不二罚”的原则问题。2019年9月30日，被上诉人向上诉人作出穗规划资源增资罚〔2019〕806号《土地违法案件行政处罚决定书》。同时，因被上诉人发现上诉人的违法行为已触犯刑事犯罪，故于2019年9月29日将上诉人的相关违法犯罪事实移交广州市公安局增城区分局。上诉人因本案违法犯罪事实于2019年10月18日被刑事拘留。2020年1月20日，广州市增城区人民法院作出（2020）粤0118刑初100号刑事判决，认定原告犯非法占用农用地罪，判处有期徒刑六个月，并处罚金5000元。从上述过程可以看出，被上诉人作出罚款处罚在前，人民法院判处罚金在后，人民法院在判处罚金时并对罚款处罚的情况进行了综合考量，并不存在重复处罚的情况。上诉人提出被诉处罚决定违反“一事不二罚”的意见不能成立。综上所述，原审判决认定事实清楚，程序合法，处理结果正确。上诉人何德才的上诉请求理据不足，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人何德才负担。本判决为终审判决。审 判 长 谭建军审 判 员 余树林审 判 员 杨 芳二〇二一年三月三十日法官助理 马 淼书 记 员 颜悦怡