安徽省六安市中级人民法院 行 政 赔 偿 判 决 书 （2021）皖15行赔终2号 上诉人（一审原告）安徽九龙生态农业有限公司，住所地安徽省舒城县阙店乡向山村，统一社会信用代码91341523083681525E。 法定代表人王飞，该公司总经理。 委托代理人李国圣，安徽寻求律师事务所律师。 委托代理人陶传江，安徽寻求律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）舒城县阙店乡人民政府，住所地安徽省舒城县阙店乡街道，统一社会信用代码11341425003238081W。 法定代表人许令军，该乡乡长。 出庭负责人程俊武，该乡副乡长。 委托代理人黄光云，安徽广运律师事务所律师。 委托代理人梁秀云，安徽广运律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）舒城县自然资源和规划局（原舒城县国土资源局），住所地安徽省舒城县桃溪路170号，统一社会信用代码118414250032387789。 法定代表人方贤荣，该局局长。 出庭负责人周迅，该局副局长。 委托代理人李军，该局执法队长。 委托代理人张新生，安徽龙鼎律师事务所律师。 安徽九龙生态农业有限公司（以下简称九龙公司）因诉舒城县阙店乡人民政府（以下简称阙店乡政府）、舒城县国土资源局强拆行为违法行政赔偿一案，不服安徽省舒城县人民法院作出的（2020）皖1523行赔初1号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭于2021年2月23日公开开庭审理了本案，九龙公司委托代理人陶传江、李国圣，阙店乡政府副乡长程俊武及委托代理人黄光云、梁秀云，舒城县自然资源和规划局副局长周迅及委托代理人李军、张新生到庭参加诉讼。本案现已审理完毕。 一审法院审理认定，原告九龙公司于2013年11月27日成立。经营范围是葡萄种植，农业生态旅游。2012年3月28日，原告与阙店乡向山村民委员会签订《阙店乡向山村农场承包土地经营权流转合同》，流转水田143亩、旱地35亩、水塘8亩，用于发展旅游、餐饮、住宿、养殖、农副产品加工，期限30年，自2012年3月28日至2042年3月31日止。2013年5月，原告在流转的土地内建设钢结构大棚和附属房，作为生态酒店经营。2014年生态酒店初步建成。 2012年8月14日、2012年11月15日、2013年11月27日，舒城县自然资源和规划局（原名称舒城县国土资源局）分别作出舒国土责自（2012）第08号、舒国土责自（2012）第25号、舒国土责自（2013）第25号责令停止土地违法行为通知书，认定九龙公司及王洪林未经批准，擅自占用基本农田、水田和部分山场建设永久建筑物等。2018年12月8日至28日，被告阙店乡政府组织人员、专业拆迁公司对原告建设的建筑物、构筑物、设施进行拆除。2018年12月29日至2019年1月10日，被告阙店乡政府组织人员将拆迁后的土地进行整治、平整，达到了耕种标准，并经省、市、县“大棚房”验收组验收合格。 2018年12月8日，原告向本院提起行政诉讼，要求确认被告阙店乡政府、舒城县自然资源和规划局对原告实施的强拆行为违法。本院经审理作出（2019）皖1523行初7号行政判决，认为阙店乡政府未严格按照《中华人民共和国行政强制法》的规定，拆除程序违法，判决确认舒城县阙店乡政府的拆除行为违法，被告舒城县自然资源和规划局未参与原告所诉的拆除行为，原告该项诉请被依法驳回。被告阙店乡政府不服，向六安市中级人民法院提起上诉，二审法院经审理作出（2019）皖15行终49号驳回上诉，维持原判的行政判决。 一审法院认为：公民、法人和其他组织提起行政赔偿的依据是行政机关的违法行为侵犯其合法权益，并致其合法权益受损。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。本案中，原告未经批准，擅自占用基本农田，水田和部分山场，在流转的土地内改变土地用途，建设钢结构大棚及附属房等永久性建筑，建设建筑物，作为生态酒店经营。所占用土地不符合阙店乡土地利用总体规划（2006-2020年），原告的行为违法了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款、第四十四条第一款，《基本农田保护条例》第十七条第一款的规定，构成非法占用土地行为，所建造的建筑物属于违法建筑物。被告阙店乡政府对原告违法建设进行拆除。并未侵犯其合法权益。查明的事实能够确认被拆除建筑物内可移动物品已由原告自行处置，建筑物的拆除残值已交由原告处理。虽然原告的强拆行为违法，但该行为并未至原告合法权益受到损害。故原告要求被告舒城县阙店乡人民政府行政赔偿的诉讼请求不能成立，本院不予支持。被告舒城县自然资源和规划局未参与对原告公司的拆除行为，原告要求舒城县自然资源和规划局赔偿缺乏事实依据，依法应予驳回。被告阙店乡政府组织人员将原告违法建设的建筑物（生态酒店）拆除后，所占用的土地已经复垦，达到了耕种标准，并验收合格，阙店乡政府应当退还原告缴纳的土地复垦保证金。原告诉请要求阙店乡政府退还4万元土地复垦保证金，符合法律规定，本院予以支持。综上，案经本院审判委员会讨论决定，依据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决：一、驳回原告安徽九龙生态农业有限公司的赔偿请求；二、被告舒城县阙店乡人民政府于本判决生效后十日内退还原告安徽九龙生态农业有限公司土地复垦保证金40000元。 九龙公司上诉称，本案是因行政机关强制拆除行为引起的行政赔偿案件，拆除行为合法、正当是行政机关证明责任，被上诉人没有证据证明上诉人的用地行为违法，更没有证据证明上诉人被拆除的建筑物属于非法建筑及非法建筑物的面积，原审法院认定事实错误，判决驳回上诉人要求赔偿损失的诉讼请求错误。一、原审法院认定上诉人“未经批准，擅自占用基本农田、水田和部分山场”与事实不符，没有证据支持。二、原审法院认定上诉人“在流转的土地内改变土地用途”，“所建造的建筑物属于违法建筑物”没有证据支持。无论是拆除违法建筑还是返还非法用地，首先必须确认上诉人存在非法占用土地、非法建造建筑物的违法事实。本案没有证据证明上诉人被拆除的构筑物为非法建筑，原审法院认定属于非法建筑物没有依据。三、根据舒城县人民法院（2019）皖1523行初8号行政判决书和六安市中级人民法院（2019）皖15行终49号行政判决书，被上诉人拆除上诉人所有的建筑物、构筑物等设施未履行法定的程序，拆除行为违法。四、上诉人因违法拆除行为造成的损失数额已经确定，被上诉人依法应予赔偿。五、被上诉人舒城县自然资源和规划局于上诉人因被违法强拆造成的财产损失具有法律上的因果关系，依法应与被上诉人舒城县阙店乡人民政府共同承担赔偿责任。综上，被上诉人对上诉人所有的农业生产设施强制拆除行为没有法律依据、拆除程序违法，依法应对上诉人因此造成的损失承担行政赔偿责任，原审法院判决驳回上诉人的赔偿请求没有事实和法律依据，请求二审法院查明事实，依法改判。 阙店乡政府辩称，一、一审法院审理事实认定清楚，适用法律正确，一审判决应予维持。二、上诉人人为地割裂了一审法院的裁判依据。三、上诉人的财产损失赔偿请求无事实和法律依据。四、答辩人未侵害上诉人的合法权益。五、本案的一审、二审是由上诉人无事实和法律依据提起，故诉讼费应由上诉人承担。综上，一审判决事实认定清楚，法律适用正确，二审法院应判决驳回上诉，维持原判。 舒城县自然资源和规划局辩称，一、答辩人没有实施强拆行为，无需承担行政赔偿责任。二、上诉人以设施农用地进行违法建设的事实清楚，对其违法建设的酒店不应赔偿。请求驳回上诉维持原判。 安徽九龙生态农业有限公司在一审中提交了下列证据材料： 1、营业执照，证明九龙公司的成立日期为2013年11月27日；九龙公司不是舒城县自然资源和规划局66号行政处罚决定书中的当事人舒城县九龙生态园农业有限公司；九龙公司的经营范围为：葡萄种植，农业生态旅游（餐饮服务、住宿服务）。 2、强拆现场照片，证明被告动用公安警车到场进行暴力强拆，不是原告自行拆除。 3、阙店乡土地利用总体规划图(2006-2020)，证明安徽九龙生态农业有限公司占地位置符合阙店乡土地利用总体规划，且不占用基本农田。 4、阙店乡设施农用地审批表，证明九龙公司审批用地亩积115.23亩，其中林地55.5亩、水塘4.5亩、耕地55.23亩，生产设施用地4150/㎡，附属设施用地2380/㎡；审批使用年限为30年，自2012年4月1日-2042年3月31日；审批同意单位为阙店乡政府、舒城县农委、舒城县林业局、舒城县自然资源和规划局、舒城县人民政府。 5、舒城县阙店乡证明，证明被告舒城县阙店乡人民政府同意安徽九龙生态农业有限公司新建二层每层295/m²砖混结构房屋，用于旅游客房和旅游大酒店。 6、阙政[2012]147号文件，证明安徽九龙生态农业有限公司项目符合农业产业结构调整，所占用土地符合土地总体规划和设施农用地条件，土地复垦费用4万元已经缴付阙店乡财政所。 7、舒发改备案[2012]29号文件，证明原告九龙生态养殖场项目符合产业政策要求，依法准予备案；同意建猪场、鸡舍、加工车间、办公用房、工人宿舍。 8、舒环管[2013]110号文件，证明新建3800平方米的花卉温室大棚、50亩葡萄园和120亩生态旅游景点等主体工程及其配套的生态旅游餐厅、办公用房、给排水等辅助工程。项目建设符合国家产业政策、区域环境政策和阙店乡总体发展规划要求。实施后可有效挖掘县区域生态比较优势，促进现代种植业和旅游业发展，同意项目建设。 9、舒城县文明办新闻报道、命名、荣誉、奖牌，证明2013年9月15日，时任副县长杜世忠到九龙生态湾调研，指出在规划建设上要充分考虑吃住行游娱每个环节，为儿童和成人有课科学规划游乐功能分区，积极对接市场需求，培育出亮点和特色，聚集人气，形成效益；林园[2016]52号文件，原告公司被安徽省林业厅、安徽省旅游局命名为“森林旅游人家”；皖旅办[2017]14号文件，被安徽省旅游局命名为“五星级农家乐”；被阙店乡旅游办命名为“农家乐示范户”；阙发[2018]37号文件。被中共阙店乡党委评定为“支持地方经济发展先进单位”，以证据证明了九龙公司的发展得到各级政府和部门的肯定，自身不存在过错。 10、舒城县人民法院（2019）皖1523行初7号判决书，证明被告舒城县自然资源和规划局做出的（2018）66号行政处罚决定书已被舒城县人民法院判决撤销，认定原告的建筑设施为违法建筑并进行强拆没有依据，判决撤销的主要理由是行政处罚决定书主要证据不足。 11、舒城县人民法院（2019）行初8号行政判决书，六安市中级人民法院（2019）行终49号行政判决书，证明被告阙店乡政府对原告的建筑物、构筑物、设施等强拆行为违反法定程序，已被法院确认违法。 12、资产评估报告书、补充评估报告、统计表，证明九龙公司资产评估总额为10152724.67元，因被违法拆除造成的财产损失是6280389元，该损失两被告应予赔偿。 13、相关法律节选，证明被告行为违法。 舒城县阙店乡人民政府在一审中提交了下列证据材料： 1、国家、省、市、县、乡各级关于“大棚房”整治的文件，证明被告是按国家大政方针，以及相关政策及精神要求进行的承担“大棚房”整治任务，该行政行为合法。 2、会议记录，证明2018年11月29日召开关于“大棚房”清理会议，九龙公司属“大棚房”清理范围，应于2018年12月10日前拆除，原告方负责人在场，并签字确认。 3、《行政处罚决定书》，证明被告按照该行政处罚决定书进行的房屋拆迁工作，系合法的行为。 4、原告设施农用地申报表，证明原告申请用地为农业用地，并承诺不建永久性建筑，如违反承诺，建设永久性建筑，一切损失后果自负。 5、王洪林、王飞户籍信息，证明王洪林、王飞系父子关系。 6、责令停止土地违法行为通知书，证明原告土地使用违法，被告多次督促原告限期整改，拆除前原告一直不予改正。 7、光盘（照片、视频），证明被告对案涉土地的违法占用一直在延续。 8、现场勘测记录表，证明拆除现场情况及被拆除的建筑物、物品明细，拆除经原告现场确认，被告系代原告拆除违章建筑。 9、《中华人民共和国城乡规划法》节选，证明被告可以拆除的法律依据。 10、情况说明，证明被告的拆除行为符合法律规定，做到合法合理行政。 11、阙店乡土地利用规划图，证明原告被拆除建设均在耕地和基本农田上。 舒城县自然资源和规划局在一审中提交了下列证据材料： 1、信用代码证、负责人身份证复印件、负责人身份证明，证明舒城县自然资源和规划局身份情况。 2、舒城县人民法院（2019）皖1523行初8号行政判决书、六安市中级人民法院（2019）皖15行终49号行政判决书，证明经生效判决确认，被告舒城县自然资源和规划局未参与强拆，依法无需承担赔偿责任。 上述证据材料均已随案移送本院。经审查，一审对案件事实和证据的审查认定符合法律规定，本院予以确认。二审认定案件事实同一审。二审中，被上诉人阙店乡政府向本院提供2019年3月13日九龙公司领条一张，以证明已向九龙公司退还土地复垦保证金20000元的事实。经查证属实。 本院认为，本案的争议焦点是上诉人九龙公司被强制拆除的建筑物、构筑物是否属于合法财产，其请求行政赔偿的理由能否成立。 本案中，根据国土资发[2010]年155号文和自然资规[2019]4号文件界定了设施农用地的范围，上诉人九龙公司承包的土地属于农用地，在设施农用地范围内经营酒店和农家乐都不符合规定。九龙公司在设施农用地上进行永久建设，在流转的土地内建设钢结构大棚和附属房，擅自改变设施农用地用途作为生态酒店经营，虽然前期履行了报备手续，但是超出了范围，不符合生产设施用地的条件，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款、第四十四条第一款的规定，构成非法占用土地行为，所建造的建筑物属于违法建筑物。阙店乡政府的强制拆除行为，虽然被认定程序上违法，但实体上并未违反法律规定。另，阙店乡政府在实施拆除行为过程中协助九龙公司搬离可移动物品，未对九龙公司的合法财产权益造成损害。上诉人对拆除违法建设提出的赔偿请求，不符合《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款的规定，于法无据，本院不予支持。舒城县自然资源和规划局未参与对九龙公司的拆除行为，上诉人请求舒城县自然资源和规划局与阙店乡政府共同赔偿缺乏事实依据，上诉理由不能成立，本院予以驳回。另，阙店乡政府组织人员将上诉人违法建设的建筑物拆除后，被占用的土地已经复垦，达到了耕种标准，并验收合格，阙店乡政府应当退还上诉人所缴纳的土地复垦保证金。根据被上诉人提供的新证据表明，阙店乡政府已经支付2万元土地复垦保证金给上诉人九龙公司，九龙公司也明确表示已经收到，故被上诉人阙店乡政府仍应向九龙公司退还2万元的土地复垦金。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项、第（二）项之规定，判决如下： 一、维持安徽省舒城县人民法院（2019）皖1523行赔初1号行政赔偿判决第一项即“驳回原告安徽九龙生态农业有限公司的赔偿请求”； 二、撤销安徽省舒城县人民法院（2019）皖1523行赔初1号行政赔偿判决第二项即“被告舒城县阙店乡人民政府于本判决生效后十日内退还原告安徽九龙生态农业有限公司土地复垦保证金40000元”; 三、阙店乡人民政府于本判决生效之日起十日内退还安徽九龙生态农业有限公司土地复垦保证金20000元。 本判决为终审判决。 审判长  张笑琳 审判员  颜 凯 审判员  张 菊 二〇二一年三月九日  法官助理 崔世敏  书记员 张祺 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清，证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。