江苏省无锡市中级人民法院 行 政 裁 定 书 (2021)苏02行终26号 上诉人（原审原告）陆家云，男，1960年1月1日生，汉族，户籍地无锡市滨湖区，住无锡市滨湖区。 被上诉人（原审被告）无锡市滨湖区雪浪街道办事处，住所地无锡市滨湖区锦溪路100号。 法定代表人过锋，该街道办事处主任。 出庭应诉负责人肖勇，该街道办事处副主任。 委托代理人陈燕，北京天驰君泰（无锡）律师事务所律师。 委托代理人陆敏菊，北京天驰君泰（无锡）律师事务所律师。 上诉人陆家云因与被上诉人无锡市滨湖区雪浪街道办事处（以下简称雪浪街道）其他行政行为一案，不服无锡市梁溪区人民法院（2020）苏0213行初79号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 原审裁定认定如下事实：2019年9月7日，陆家云通过EMS邮政特快专递方式向雪浪街道邮寄查处申请书，认为根据《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《村委会组织法》）第三十一条的规定，雪浪街道具有针对无锡市滨湖区雪浪街道裕新社区居民委员会（以下简称裕新社区）不履行村务公开义务进行监督并责令其公开的职责，故请求其对被申请人裕新社区不依法进行村务公开的行为进行查处，并责令其依法公布。雪浪街道于2019年9月9日收到该查处申请，于2019年9月11日将该申请批转给了裕新社区，要求其说明相关情况并联系陆家云依法公开相关事宜。2019年12月23日，裕新社区作出关于陆家云要求村务公开申请的情况说明，向雪浪街道书面说明情况。陆家云认为雪浪街道未履行查处职责，提起行政诉讼。 原审法院认为，《中华人民共和国城市居民委员会组织法》（以下简称《居委会组织法》）第二条规定，居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关对居民委员会的工作给予指导、支持和帮助。居民委员会协助不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关开展工作。第二十条规定，市、市辖区的人民政府有关部门，需要居民委员会或者它的下属委员会协助进行的工作，应当经市、市辖区的人民政府或者它的派出机关同意并统一安排。市、市辖区的人民政府的有关部门，可以对居民委员会有关的下属委员会进行业务指导。根据上述规定，雪浪街道与裕新社区并非行政机关上下级监督关系，雪浪街道亦不具有对裕新社区进行监督查处的法定职责。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十三条第二款规定，人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责或者给付义务明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉。本案中，陆家云向雪浪街道提交查处申请书，要求其根据《村委会组织法》第三十一条的规定对裕新社区不依法进行村务公开的行为进行查处等，因《村委会组织法》并未规定城市化过程中新建居委会仍适用该法，故该请求履行的法定职责明显不属于雪浪街道权限范围，应当裁定驳回起诉。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十三条第二款之规定，裁定驳回陆家云的起诉。 上诉人陆家云上诉称，根据《村委会组织法》第二十四条、第三十条、第三十一条的规定，村民委员会实行村务公开制度。对于征地补偿费的使用、分配方案、财物收支情况，村民委员会应当及时公布，接受村民的监督。村民委员会不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的，村民有权向乡、民族乡、镇的人民政府或者县级人民政府及其有关主管部门反映，有关人民政府或者主管部门应当负责调查核实，责令依法公布；经查证确有违法行为的，有关人员应当依法承担责任。因此，雪浪街道应当对辖区内的村务公开违法行为进行查处，其不履行法定职责的行为违法。一审裁定认定事实不清，适用法律错误，应予纠正。请求撤销原裁定，发回重审或改判雪浪街道对裕新社区不依法进行村务公开的行为进行查处、并责令其公开，由雪浪街道承担本案一、二审诉讼费用。 被上诉人雪浪街道答辩称，1.裕新社区系居民委员会，并非村民委员会，故雪浪街道对裕新社区并无责令公开相关信息的法定职责。2.其收到陆家云的查处申请后，批转给了裕新社区，并要求裕新社区说明相关情况并联系陆家云依法公开相关事宜。其后裕新社区就相关事项向雪浪街道进行了说明。故其已经对陆家云的查处申请进行了处理。综上，请求驳回上诉，维持原裁定。 各方当事人提交的证据均已随卷移交本院。 为查明本案事实，本院依职权调取了无锡市滨湖区人民法院（2019）苏0211民初3948号民事判决书及本院(2020)苏02民终1502号民事判决书。 本院经审理查明的事实与一审法院判决认定的事实一致，本院予以确认。 另查明，无锡市滨湖区人民法院（2019）苏0211民初3948号民事判决书载明，裕新社区与以陆家云为法定代表人的无锡市滨湖志家果品专业合作社因土地租赁合同纠纷产生诉讼，裕新社区诉至法院，要求无锡市滨湖志家果品专业合作社返还土地59.14亩，并支付租金及占用费等，无锡市滨湖区人民法院判决无锡市滨湖志家果品专业合作社向裕新社区返还47.41亩土地并支付相应的租金及占用费等。无锡市滨湖志家果品专业合作社不服，向本院提起上诉，本院作出(2020)苏02民终1502号民事判决书，判决驳回上诉，维持原判。该判决已生效。 本院认为，《村委会组织法》第三十条第一款规定，“村民委员会实行村务公开制度。”第二款第一项规定，“村民委员会应当及时公布下列事项，接受村民的监督：（一）本法第二十三条、第二十四条规定的由村民会议、村民代表会议讨论决定的事项及其实施情况……”第四款规定，“村民委员会应当保证所公布事项的真实性，并接受村民的查询。”第二十四条第一款第七项规定，“涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：（七）征地补偿费的使用、分配方案……”第三十一条规定，“村民委员会不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的，村民有权向乡、民族乡、镇的人民政府或者县级人民政府及其有关主管部门反映，有关人民政府或者主管部门应当负责调查核实，责令依法公布；经查证确有违法行为的，有关人员应当依法承担责任。”根据上述规定，村民委员会应当向村民及时公布征地补偿费的使用、分配方案等信息。村民委员会不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的，村民有权向乡镇人民政府或者县级人民政府及其有关主管部门反映，有关人民政府或者主管部门负有调查处理之职责。本案中，陆家云主张雪浪街道对裕新社区不依法进行村务公开的行为具有监督查处的职责，而雪浪街道及原审法院则否认雪浪街道具有相关方面的监督职责。因此，本案的争议焦点是雪浪街道对陆家云要求查处的裕新社区不依法进行村务公开的行为是否具有查处之职责？ 应当讲，雪浪街道对裕新社区不依法进行村务公开的行为具有监督查处职责，理由分述如下： 第一，街道办事处与乡镇人民政府的职权并无本质区别。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十八条第三款规定，“市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关。”该法第六十一条对乡、民族乡、镇的人民政府行使的职权作出了具体明确的规定，但对于街道办事处的职权并没有作出明确规定。根据前述法律规定，街道办事处虽然属于市辖区、不设区的市人民政府的派出机关，但街道办事处和乡镇人民政府的功能基本相同，承担的经济、社会事业发展的任务也基本相同，也没有另外的法律法规特别授权街道办事处有别于乡镇人民政府的职权。实践中，街道办事处履行的仍然是该街道办事处管辖区域内的被撤销前的乡（镇）人民政府履行的行政管理职责，因此，对于法律规定乡镇人民政府行使的职权，街道办事处应当参照执行，并不因为乡镇被撤销，设立了街道办事处就不再履行乡镇人民政府的法定职责。事实上，雪浪街道行使的仍然是原设立雪浪街道之前被撤销的相应镇人民政府的职权，故亦应履行原乡镇人民政府应履行的职责。 第二，裕新社区属于涉农社区，仍应负责相应涉农事项的居（村）务公开公开工作，对该居（村）务公开行为的监管不应存在真空地带。的确，根据《居委会组织法》的规定，裕新社区不负有对“征地补偿费的使用、分配方案”等信息的公开义务。但是，裕新社区毕竟是由村民委员会转设而来的城市居民委员会。由于我国法律对城市、农村的土地性质设置上的区别，显然我国《居委会组织法》中所称的城市居民委员会，其辖区内是没有集体土地的，故《居委会组织法》也不必赋予居民委员会对“征地补偿费的使用、分配方案”等信息的公开义务。然而，根据已生效的民事判决确认的事实，显然裕新社区辖区内仍有一定数量的集体土地存在。根据陆家云二审询问中的陈述，由于苏锡常南部高速公路建设需要，已征用裕新社区的部分集体土地。根据裕新社区向雪浪街道作出的情况说明，显然裕新社区仍在行使原来应由村民委员会等农村集体经济组织行使的发放地上附着物和青苗补偿费的权利。而根据相关规定，市、市辖区的人民政府的有关部门，仅可对居民委员会及其有关的下属委员会进行业务指导，并无监督职责。在此情况下，如果完全依照《居委会组织法》的规定，不赋予裕新社区居民对集体土地的征地补偿费的使用、分配方案等相关信息的居（村）务公开的申请权利，将在事实上导致裕新社区等居民委员会对该社区所辖的集体土地上的征地补偿费的分配、使用处于监管的真空地带。上述情况一旦产生，不仅不符合依法推进社会治理的原则，亦不利于对集体利益的保护。故在裕新社区仍有一定数量的集体土地的情况下，有必要赋予该社区居民参照《村委会组织法》的规定申请相关方面的居（村）务公开的权利。同时，如果该居民委员会为对相关居（村）务怠于公开或公开不当，亦有必要赋予该居民参照《村委会组织法》第三十一条的规定，向该辖区内的街道办事处或者县级人民政府及其有关主管部门反映，相关部门应当参照《村委会组织法》第三十一条的规定进行处理。因此，根据上述分析，对陆家云的监督申请，雪浪街道负有监督之责。 第三，撤村后代行原村集体经济组织职能的居委会负有居务公开的义务。《中华人民共和国城市居民委员会组织法》虽然未对居民委员会的事务公开等作出明确的规定，但从《农村集体经济组织财务公开规定》的相关规定可以找到答案。《农村集体经济组织财务公开规定》第二条规定，代行村集体经济组织职能的村民委员会（村民小组）、撤村后代行原村集体经济组织职能的农村社区（居委会）、村集体经济组织产权制度改革后成立的股份合作经济组织，适用本规定。第三条规定，村集体经济组织实行财务公开制度。村集体经济组织应当将其财务活动情况及其有关账目，以便于群众理解和接受的形式如实向全体成员公开，接受成员监督。第六条规定，村集体经济组织应当按规定的公开内容进行逐项逐笔公开。下列事项，应当专项公开：（一）集体土地征占补偿及分配情况；（二）集体资产资源发包、租赁、出让、投资及收益（亏损）情况；……（五）其他需要进行专项公开的事项。第八条规定，村集体经济组织应当设置固定的公开栏进行财务公开。同时，也可以通过广播、网络、“明白纸”、会议、电子触摸屏等形式进行辅助公开。从上述规定可知，撤村后代行原村集体经济组织职能的居委会具有将其财务情况及其有关账目、集体土地征占补偿及分配情况等事务进行公开的职责。本案中，陆家云申请公开的是征收土地补偿补助费用的分配方案，应当属于《农村集体经济组织财务公开规定》规定应当公开的内容。如裕新社区确系撤村后代行原村集体经济组织职能的居委会，则其对陆家云申请公开的事项负有依法公开居务的职责。《农村集体经济组织财务公开规定》第十五条则赋予了乡镇党委、政府对农村集体经济组织财务公开事项的监督权。基于上述分析，由雪浪街道依据该规定第十五条的规定行使监督权，亦并无不当。如裕新社区并非撤村后代行原村集体经济组织职能的居委会，则根据前述第二点的分析，裕新社区亦负有公开义务，雪浪街道亦负有监督之责。 综上，在裕新社区负有居（村）务公开职责的情况下，陆家云向裕新社区申请公开相关信息未果，其向雪浪街道邮寄申请，要求对裕新社区不履行村务公开义务的行为进行监督并责令其公开，雪浪街道应当参照《村委会组织法》第三十一条的规定进行处理。原审法院认为雪浪街道与裕新社区并非行政机关上下级监督关系，雪浪街道亦不具有对裕新社区不公开相关信息的行为进行监督查处的法定职责，陆家云请求履行的法定职责明显不属于雪浪街道权限范围的意见，系对相关规定的不当理解，陆家云的起诉属于行政诉讼受案范围，原审法院驳回起诉的结论错误，依法应予纠正。 本案中，雪浪街道收到陆家云的查处申请后，批转给裕新社区处理，其后裕新社区作出情况说明，向雪浪街道报告处理情况。在二审询问中，雪浪街道称并无裕新社区将其查明的相关情况告知陆家云的证据材料。一审庭审及二审询问中，陆家云均否认其收到了裕新社区对相关情况的告知。雪浪街道亦未举证证明其就裕新社区向其报告的相关情况已向陆家云进行了反馈，故应当认定雪浪街道并未对裕新社区未依法公开村务的行为履行监督职责。但是，考虑到雪浪街道已经就陆家云的查处申请批转给裕新社区处理，裕新社区就处理情况向雪浪街道作出了情况说明。而且，在本案一审审理过程中，陆家云已经通过收取雪浪街道提交的证据的方式获取了裕新社区作出的情况说明，已经明确获知了对其申请公开的相关信息的处理结果。如陆家云认为其获知的裕新社区查明的相关情况与事实不符，亦可再行参照《村委会组织法》第三十一条的规定，或依照《农村集体经济组织财务公开规定》的相关规定寻求救济。故陆家云本案的诉讼目的实际上已经实现，为节约诉讼资源，本案实无启动纠错程序之必要，故本院对原审裁定的结论予以维持。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第一项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 王作化 审 判 员 马 云 审 判 员 崔晓萌 二〇二一年三月三十一日 法官助理 陈胜利 书 记 员 孙 莉 本案援引法律条款 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；