江苏省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）苏行终856号 上诉人（原审原告）姚寿龙，男，汉族，住江苏省盐城市盐都区。 被上诉人（原审被告）盐城市盐都区人民政府，住所地在江苏省盐城市盐都区新都路618号。 法定代表人王娟，该区区长。 委托代理人朱捷，该区潘黄街道办事处副主任。 委托代理人万光德，江苏中盐律师事务所律师。 原审第三人盐城市盐都区潘黄街道办事处，住所地在江苏省盐城市盐都区潘黄街道镇中路1号。 法定代表人徐卫国，该办事处主任。 委托代理人万光德，江苏中盐律师事务所律师。 原审第三人江苏盐西土地整理开发有限公司，住所地在江苏省盐城市盐都区潘黄街道办事处美丽居委会1幢601室。 法定代表人任冠祥，该公司董事长。 委托代理人万光德，江苏中盐律师事务所律师。 原审第三人盐城市地博房屋征收服务中心，住所地在江苏省盐城市建军路景福大厦609室。 法定代表人陈文明，该征收服务中心主任。 委托代理人郑尧尧，该征收服务中心工作人员。 上诉人姚寿龙因与被上诉人盐城市盐都区人民政府（以下简称盐都区政府）、原审第三人盐城市盐都区潘黄街道办事处（以下简称潘黄街道办）、江苏盐西土地整理开发有限公司（以下简称盐西公司）、盐城市地博房屋征收服务中心（以下简称地博征收中心）撤销房屋拆迁协议一案，不服江苏省盐城市中级人民法院（2019）苏09行初136号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院经审理查明，姚寿龙是盐城市盐都区潘黄街道办事处朱庄村一组村民。1995年，姚寿龙经批准建设了案涉房屋，并领取了《村镇房屋所有权证》。2008年，原江苏省国土资源厅作出苏国土资地函[2008]0508号《关于批准盐城市盐都区2008年度第8批次城镇建设用地的通知》，同意将盐都区潘黄镇朱庄村17.8393公顷集体农用地转为建设用地并征为国有，同时将潘黄镇朱庄村的2.9028公顷集体建设用地、0.5405公顷未利用地征收为国有。姚寿龙房屋所在地块在上述征收范围内。2019年3月。姚寿龙所在盐都区潘黄街道朱庄居民委员会（以下简称朱庄居委会）委托盐西公司处理朱庄居委会境内土地整理和个人拆迁相关事宜。2019年3月22日，盐城市水环境治理领导小组办公室作出（盐水治办[2019]2号）《关于下达市区水环境治理房屋征收搬迁任务的通知》，该通知确定，朱庄中心河水环境整治主体、出资主体均为盐都区政府。2019年5月12日，原审第三人潘黄街道办设立临时机构潘黄街道房屋拆迁指挥部，发布“朱庄水环境整治（三期）”房屋拆迁公告，对包括姚寿龙在内的80户房屋拆迁。2019年5月16日，姚寿龙委托代理人姚红春与盐西公司签订房屋拆迁协议书并选择安置房。2019年5月18日，姚寿龙将房屋交付拆除。2019年5月22日，姚寿龙领取拆迁补偿余款。后姚寿龙认为协议为被胁迫所签订，遂于2019年7月18日向一审法院提起诉讼，请求：依法撤销盐都区政府于2019年5月16日以盐西公司名义与姚寿龙签订的案涉房屋拆迁协议书；判令盐都区政府在限期内补偿姚寿龙房屋经济损失300万元（具体以鉴定价为准）；判令盐都区政府承担诉讼费用。 一审法院另查明，2019年6月18日，姚寿龙向建湖县人民法院起诉，要求确认潘黄街道办强拆其房屋违法。后姚寿龙自愿申请撤回起诉，建湖县人民法院于2019年7月16日作出（2019）苏0925行初265号行政裁定书，准予姚寿龙撤回起诉。 一审法院认为，本案一审的争议焦点为：一、盐都区政府是否是本案适格被告；二、案涉房屋拆迁协议是否应当予以撤销。 一、关于盐都区政府主体资格问题。本案中，姚寿龙以盐都区政府为被告起诉要求撤销房屋拆迁协议，虽然该协议是盐西公司受朱庄居委会委托与姚寿龙签订，但是案涉房屋拆迁是朱庄水环境治理需要，盐都区政府是朱庄河水环境治理的责任主体和出资主体，应当由其承担法律责任。所以，盐都区政府是本案适格被告。 二、关于案涉房屋拆迁协议是否应当撤销的问题。 行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项规定的行政协议。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的。”本案中，案涉协议的签订是盐都区政府为了实现公共利益和行政管理职能的需要，盐西公司和姚寿龙进行了协商，双方签订案涉《盐城市房屋拆迁协议书》，属于人民法院依法受理的行政协议受案范围。对该协议的审查，应当适用行政法及合同法的相关规定。 《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。”《中华人民共和国合同法》第五十四条规定：“下列合同，当事人一方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销：（一）因重大误解订立的；（二）在订立合同时显失公平的。一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下订立的合同，受损害方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销。当事人请求变更的，人民法院或者仲裁机构不得撤销。”本案中，姚寿龙与盐西公司经协商签订案涉《盐城市房屋拆迁协议书》后，姚寿龙将房屋交付拆除，并预选安置房领取了余款。姚寿龙称案涉协议存在欺诈、胁迫，但未能举证证明，亦未能证实案涉补偿金额显失公平。 综上，案涉房屋拆迁协议不存在上述规定的可撤销情形，姚寿龙要求撤销案涉房屋拆迁协议，缺乏依据，一审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回姚寿龙的诉讼请求。一审案件受理费50元，由姚寿龙负担。 姚寿龙上诉称：（一）案涉拆迁协议属于行政协议，案涉拆迁项目所涉土地已征收为国有，国有土地上房屋征收的法定主体是盐都区政府。（二）案涉拆迁协议应予撤销。1.在行政性方面存在以下三个方面的问题。（1）拆迁协议签订的主要证据不足。案涉项目属于水环境整治项目，属于为公共利益所需，盐都区政府应当作出房屋征收决定，为规避法律规定而以搬迁作为借口。如果案涉土地性质仍是集体土地，对集体土地上的附属物进行补偿的主体应为盐城市自然资源和规划局，如果因城乡规划需收回集体土地使用权，可以由集体经济组织实施，但应当经原批准用地机关的批准。补偿价格依据不足，评估报告未依法送达，且是单方委托；（2）适用法律错误；（3）违反法定程序。评估机构的选定程序、评估程序、拆迁协议签订程序、拆迁协议送达程序均违法。2.在合同性方面。案涉协议是被胁迫、受欺诈签订的，补偿价格明显低于市场价。（三）一审判决适用法律错误。1.本案是对农村集体土地上房屋进行补偿、搬迁，主要适用《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国物权法》。2.违反合法性审查原则。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》，人民法院应当对被上诉人订立行政协议的行为，是否遵守法定程序、是否明显不当、是否履行相应法定职责进行合法性审查，一审法院未进行合法性审查。一审法院直接适用合同法是错误的。（四）一审程序违法。一审法院依职权调取证据代替了行政机关的举证，举证责任分配不公。被上诉人并未举证涉案土地属于国有土地，属于举证不能，应承担不利的后果。综上，一审判决认定事实不清、证据不足、适用法律错误、审判程序违法、判决结果错误，请求二审法院撤销一审判决，改判支持姚寿龙一审诉讼请求。 被上诉人盐都区政府答辩称，1.盐都区政府不是案涉项目的法定实施主体，亦未委托其他单位实施该项目，盐都区政府不是本案适格被告。（1）盐都区政府不是法定实施主体。盐城市水环境治理领导小组办公室在《关于下达市区水环境治理房屋征收搬迁任务的通知》的任务分解表中，明确的责任主体是盐都区，属地街道为潘黄街道，此是从行政区划范围将任务进行分解，属于层级管理的内部行为，不能认定盐都区政府系该项目的法定实施主体。（2）案涉土地尚未完成征地程序。虽然原江苏省国土资源厅已作出苏国土资地函[2008]0508号《通知》，但盐城市自然资源和规划局至今未能完成征地程序，收回土地使用权，相关农户仍在种植。（3）对集体土地征地补偿的法定主体是盐城市自然资源和规划局，盐都区政府不是法定主体。（4）盐都区政府也未委托基他单位实施该项目。由于项目范围内的房屋所占土地为集体建设用地，收回集体土地使用权的法定主体是农村集体经济组织朱庄居委会，此项目层层分解后，依法最终由朱庄居委会负责实施。2.案涉拆迁协议的一方主体不是盐都区政府，盐都区政府不是本案适格被告。3.案涉房屋拆迁协议合法有效。集体经济组织实施的补偿搬迁项目合法有据，案涉房屋的面积确定合法有据，被拆房屋的补偿价格客观公正，不存在显失公正，协议是通过协商一致订立，不存在胁迫的问题。请求驳回上诉，维持一审判决。 原审第三人潘黄街道办陈述意见和被上诉人盐都区政府的答辩意见相同。 原审第三人盐西公司述称：1.盐西公司是受朱庄居委会的委托实施拆迁。2.盐西公司是通过与姚寿龙充分协商后签订协议，协议已履行完毕。3.案涉协议不存在可撤销的情形。请求二审法院驳回上诉，维持一审判决。 原审第三人地博征收中心述称：1.案涉房屋的面积确定合法有据。上诉人证载房屋虽为二层楼房，但主屋面积为99平方米，与建设工程规划许可证核准建设的一层房屋面积相同，且2005年航测图中记载的房屋为一层。2.被拆迁房屋的补偿价格客观公正，不存在显失公正。该价格是具有房地产估价资质的机构，依法评估确定，且依据市场价与上诉人签订的补偿协议，该价格高于提供给被拆迁人的安置房均价。评估报告送达后，上诉人在法定期限内也未提出异议。3.双方是通过协商一致，上诉人在自愿基础上签订的拆迁补偿协议，系其意思表示真实，不存在胁迫的问题。上诉人主动腾空房屋、领取了拆迁补偿余款的行为，也足以印证该事实。一审判决认定事实清楚、证据确实充分、适用法律正确，请求驳回上诉，维持一审判决。 本院经审理确认一审法院查明的事实。 本院认为，本案二审争议焦点为：1.盐都区政府是否属于适格被告；2.姚寿龙与盐西公司签订的案涉房屋拆迁补偿协议的效力，应否予以撤销； 一、盐都区政府是否属于适格被告的问题 首先，从案涉协议签订的背景及目的来看，是盐城市为实施水环境治理，基于施工需要，需将涉及区域的房屋进行征收搬迁。本案的房屋搬迁并非《中华人民共和国土地管理法》第四十六条以及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定的集体土地征收。其次，根据一审法院调取的原江苏省国土资源厅苏国土资地函[2008]0508号《通知》，案涉项目土地虽然在2008年即已经批准征收为国有，但盐都区政府并未实际实施征收补偿工作，案涉土地仍由原集体经济组织成员使用。第三，从潘黄街道办发布了补偿方案及奖励办法的事实来看，本案搬迁工作由潘黄街道办、朱庄居委会具体负责实施。在实施过程中，朱庄居委会与盐西公司签订《委托拆迁协议书》，将包括实施单位、评估机构选择、对被拆迁人的补偿安置等相关事项委托由盐西公司具体实施。盐西公司在履行委托事项过程中的行为后果仍应当由委托人承担。朱庄居委会不具备行政主体资格，故应当由潘黄街道办承担相应法律后果。本案应当以潘黄街道办作为被告，一审法院认定盐都区政府为本案适格被告错误，本院应予纠正。 二、关于本案拆迁补偿协议的效力问题 行政协议是指行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与行政相对人协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。鉴于行政协议兼具行政管理公共服务目标与民事合同意思自治的双重属性，故对其效力的判断既应当依照《中华人民共和国行政诉讼法》关于撤销判决以及无效行政行为的规定，同时也适用民事法律规范中关于合同效力的相关规定。本案中，从案涉协议签订的背景及目的来看，是盐城市为实施水环境治理，基于施工需要，需将涉及区域的房屋进行征收搬迁，案涉协议的性质应属行政协议。 在行政属性方面。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。”第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决无效。”本案中，根据《关于下达市区水环境治理房屋征收搬迁任务的通知》要求，潘黄街道办发布了补偿方案及奖励办法，通过评估程序，确定姚寿龙的房屋面积及补偿金额，合法有据，并不存在可撤销或者确认无效的情形。 合同属性方面。姚寿龙的委托代理人姚红春于2019年5月12日收到《补偿方案》、《特别奖励办法》、《房屋分户报告》，于5月16日签订《房屋拆迁协议书》，且签订《交房承诺书》，5月18日将房屋搬清腾空，且交付拆除；5月22日领取了拆迁补偿款余额809488元以及拆迁特别奖19000元。并无证据证明案涉拆迁补偿协议存在《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的合同无效情形，也无证据证明在合同签订过程中存在欺诈、胁迫等情形。 综上，案涉协议并不存在重大违法以及无效情形，姚寿龙要求撤销案涉协议的诉讼请求不能成立，本院不予支持。但一审判决将盐都区政府列为被告错误，故本案应当径行裁定驳回姚寿龙起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十三条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 一、撤销江苏省盐城市中级人民法院（2019）苏09行初136号行政判决； 二、驳回姚寿龙的起诉。 一审案件受理费50元，二审案件受理费50元，均免于收取，分别由一审法院及本院予以退回。 本裁定为终审裁定。 审判长  刘建功 审判员  吴晓玲 审判员  朱 丽 二〇二一年三月十七日 书记员  刘 妍