广东省惠州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）粤13行初119号原告博罗县沅丰五金制品有限公司。法定代表人刘明珍，总经理。委托代理人陈子贤，广东格雷兄弟律师事务所律师。委托代理人张经常，广东格雷兄弟律师事务所律师。被告博罗县人民政府。法定代表人谢远区，县长。委托代理人杨晓霞，惠州市生态环境局博罗分局副局长。委托代理人魏兴英，广东卓凡（仲恺）律师事务所律师。被告博罗县园洲镇人民政府。法定代表人张剑辉，镇长。委托代理人朱建林，博罗县园洲镇人民政府工作人员。委托代理人郭怡然，广东圣方律师事务所律师。第三人博罗县园洲镇九潭振峰金属表面处理厂（普通合伙）。执行事务合伙人巫宗华。委托代理人邓志聪，广东旭利律师事务所律师。委托代理人周佩玲，广东旭利律师事务所律师。原告博罗县沅丰五金制品有限公司诉被告博罗县人民政府、被告博罗县园洲镇人民政府确认行政行为违法及行政赔偿一案，向本院提起行政诉讼。本院于2020年11月20日立案后，于2020年12月3日向被告博罗县人民政府、博罗县园洲镇人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2021年1月25日公开开庭审理了本案。原告博罗县沅丰五金制品有限公司（以下简称沅丰公司）委托代理人张经常，被告博罗县人民政府（以下简称博罗县政府）委托代理人杨晓霞、魏兴英，被告博罗县园洲镇人民政府（以下简称园洲镇政府）委托代理人朱建林、郭怡然，第三人博罗县园洲镇九潭振峰金属表面处理厂（普通合伙）（以下简称振峰厂）委托代理人邓志聪到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告博罗县政府于2019年6月6日向辖区内各镇街、县府直属有关单位发出《博罗县人民政府办公室关于印发博罗县重污染企业综合整治方案的通知》，将振峰厂纳入重污染企业整治名录。被告园洲镇政府于2019年4月12日发出《关于要求“厂中厂”企业自行关闭清退的通知》，随后派出工作人员对振峰厂车间大门、配电柜等处贴上封条，封条上显示有“园洲镇环境保护办公室”字样。沅丰公司称其租用了振峰厂车间、厂房，不服博罗县政府、园洲镇政府的上述行为，提起本诉。原告沅丰公司诉称，我方的前身博罗县园洲镇广沅五金制品有限公司2016年8月与振峰厂签订了《租赁车间合同书》。该合同约定，我方每月应向振峰厂支付包括租金、管理费、卫生费等共计100045元。我方还要向振峰厂交纳水电押金30万元，电费每度1.25元，电损按用电总度的6％计算。2019年4月12日园洲镇政府向振峰厂发出《关于要求“厂中厂”企业自行关闭清退的通知》，要求振峰厂在收到该通知后15日内自行关闭“厂中厂”企业并完成工人、产品及设备的清退工作，随后园洲镇政府环保部门对我方租用的厂房、配电箱等张贴了封条，禁止继续使用，我方不得不停止了生产。2019年6月6日博罗县人民政府办公室《关于印发博罗县重污染企业综合整治方案的通知》中“不存在‘厂中厂’违法经营问题”，明确了振峰厂的经营是违法经营，应予关停。2019年7月25日，振峰厂以“房屋租赁合同纠纷”案由起诉我方要求支付租金、水电费等687232元，并请求没收我方押金、继续支付租金至清场之日、解除租赁合同等。2019年8月12日我方提起反诉，要求法院确认我方与振峰厂签订的租赁合同无效、振峰厂返还我方押金302560元、赔偿我方支付的工人工资等272660.98元、赔偿我方搬迁损失2890540元。2020年9月17日博罗县人民法院在(2019)粤1322民初3644号民事判决中认定我方与振峰厂签订的租赁合同没有违反法律法规，是有效合同，并判决我方支付振峰厂房屋占用费、水电费及其他费用共计1610586.25元。博罗县人民法院于2020年9月17日作出(2019)粤1322民初3644号民事判决书，认定我方与振峰厂签订的租赁合同有效，此时，我方才知道我方的合法权益被被告侵犯，被告以“厂中厂”为由关停我方的工厂是违法的，由此导致的所有损失，被告应予以赔偿。为此，我方请求：l.确认被告关停“厂中厂”行为违法；2.判令被告赔偿其违法行为给我方造成的经济损失合计4054136元(包括房屋占用费、水电费等1610586.25元，工人工资、经济补偿金等242604元，搬迁费用2200946元)。3.本案诉讼费用由被告承担。被告博罗县政府辩称，一、本案已经超过法定起诉期限，人民法院应依法驳回沅丰公司的起诉。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定、《最高人民法院关于适用(中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十四条、第六十九条规定，本案，沅丰公司提交证据显示：《关于要求“厂中厂”企业自行关闭清退的通知》(以下简称《自行清退通知》)于2019年4月12日发布，《博罗县人民政府办公室关于印发博罗县重污染企业综合整治方案的通知》(博府办函﹝2019﹞58号)以下简称《整治通知》于2019年6月6日发布。按照前述法律规定，即便沅丰公司认为所谓的作出侵害其行政行为的行政机关未告知其起诉期限，沅丰公司最迟也应当在行政行为作出之日起一年内提出行政诉讼。再根据沅丰公司提交的(2019)粤1322民初3644号民事判决可知，沅丰公司早已于2019年4月知悉《自行清退通知》的通知内容，也即沅丰公司最迟应于2020年5月前提起行政诉讼，但沅丰公司却于2020年11月20日才向法院起诉，显然已经超过法定的起诉期限，即本案已经丧失了提起行政诉讼进而一并提出赔偿请求的基础，请人民法院依法驳回沅丰公司的起诉。二、本府没有作出或实施沅丰公司所谓的关停“厂中厂”的行为，不是本案适格被告。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第十三条之规定，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼的前提是，行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益。本府于2019年6月6日向下级乡镇政府及直属单位印发《整治通知》，该《整治通知》虽载明了整治的工作目标、工作任务、工作措施和工作要求等，并附有整治企业名录，但仅是明确对全县的重污染企业进行综合整治，而非针对沅丰公司所谓的所有“厂中厂”，且本府也并未作出或具体实施沅丰公司所谓的关停“厂中厂”的行为，即本府没有实施侵害沅丰公司合法权益的行政行为，不是本案适格被告。三、本府印发的《整治通知》属内部工作安排，对沅丰公司的权利义务并不直接产生实际影响，不具有可诉性。本府印发的《整治通知》系本府对其下级乡镇人民政府及所属职能部门作出，并不具备直接、对外发生法律效果的特征，在性质上属于本府对下级行政机关作出的内部工作安排，且其工作要求还须通过有关乡镇人民政府及本府所属职能部门依职权针对特定行政相对人作出相应处理决定加以落实。因此，可能对沅丰公司权利义务直接产生影响的应当是有关乡镇人民政府及本府所属职能部门作出的行政行为，即该《整治通知》并不具有可诉性。此外，沅丰公司事实上亦没有在《整治通知》的《重污染企业整治名录》中。四、沅丰公司所谓的经济损失系本案振峰厂主动关闭并申请注销排污许可证所致的民事合同损失，依法不属于行政赔偿范畴。根据现行《中华人民共和国国家赔偿法》的规定，国家赔偿是指国家机关及其工作人员在行使职权的过程中，违法侵犯公民、法人或者其他组织的合法权益并造成损害，由国家承担赔偿责任的法律制度。本案振峰厂于2019年6月30日向惠州市生态环境局博罗分局提交书面《注销排放许可证的申请》，决定终止生产并终止排放污染物，申请注销其持有的排污许可证，后惠州市生态环境局博罗分局依振峰厂的申请依法注销其排污许可证，振峰厂获得100万元政府奖励资金。即沅丰公司所谓的经济损失，系振峰厂主动关闭并申请注销排污许可证致使沅丰公司与振峰厂签署的民事合同无法继续履行，而使沅丰公司产生的民事合同损失，依法不属于行政赔偿的范围。此外，本案被告园洲镇政府印发的《自行清退通知》没有明确的送达对象，没有明确的行政相对人，并不对沅丰公司或是振峰厂产生约束力，即本案沅丰公司诉请所谓的经济损失与两被告的发文行为没有关联性、因果关系，现沅丰公司诉请两被告赔偿其损失没有事实依据及法律依据。五、从环境保护监管方面来看，振峰厂将其持有的排污许可证出租、租借给沅丰公司使用，排放沅丰公司的生产废水，其行为确属违法。本案中，根据沅丰公司提交的(2019)粤1322民初3644号民事判决载明(第5页)，沅丰公司清楚地知道自身无法获得金属表面处理行业排污许可证，但振峰厂持有，沅丰公司便租用振峰厂的车间及排污许可证进行生产、排污。根据《广东省排污许可证管理办法》(广东省人民政府令第199号)第二十八条“排污单位涂改、出租、出借或者非法转让排污许可证的，由环境保护主管部门责令限期改正，并处1万元以上5万元以下罚款。”之规定，振峰厂将其持有的排污许可证出租、出借给沅丰公司使用，由沅丰公司进行排污的行为确属违法，不利于环境保护及环境监管。后经园洲镇政府、惠州市生态环境局博罗分局及其他行政部门对辖区内的重污染企业进行综合整治后，振峰厂主动改正、消除违法行为，决定关闭及终止生产，并主动书面申请注销排污许可证。综上，本府未作出也未具体实施侵害沅丰公司合法权益的行政行为，且更不存在本府的行政行为对沅丰公司合法权益产生损害的事实，本府不是本案适格被告，沅丰公司起诉亦不符合行政诉讼和行政赔偿的范畴，且本案的诉讼时效已过，沅丰公司诉请没有事实和法律依据，依法不应予以支持。恳请人民法院依法查明本案事实，驳回沅丰公司的起诉。被告园洲镇政府辩称，第一、本府没有采取关停沅丰公司工厂的具体行政行为。其主张确认本府行为违法没有事实依据。博罗县政府对重污染企业的整治方案及本府发出的《关于要求“厂中厂”企业自行关闭清退的通知》(以下简称“通知”)对象是“厂中厂”的出租方，而非是沅丰公司，且本府没有对沅丰公司采取任何关停行为，不存在行政行为。振峰厂于2019年6月30日向惠州市生态环境局博罗分局提交了申请，声称因其公司转型及升级三旧改造，而决定终止生产并终止排放污染物，并申请注销排污许可证，此后，本府依据博罗县政府的政策向其支付了100万元的补偿及奖励。以上说明，振峰厂系因自身业务改型而自行终止生产及注销排污许可证。而沅丰公司亦因振峰厂的自行终止生产及注销排污许可证而停产，与本府无关。第二、假如沅丰公司就其主张的认为是2019年4月12日本府发出的《关于要求“厂中厂”企业白行关闭清退的通知》(以下简称“通知")而停产。则本案不属于《行政诉讼法》规定的受理范围，应当驳回沅丰公司的起诉。理由如下：1.2019年4月12日本府发出的《关于要求“厂中厂”企业自行关闭清退的通知》(以下简称“通知”)。本府认为该通知实际是政府机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令。理由如下：该通知发出的对象是全镇“厂中厂”企业，该对象具有不特定性，并非针对特定的沅丰公司，因此其属于抽象的行政行为，并非是具体的行政行为。该通知虽表述为通知，但其实际是政府机关作出的决定、命令。因此依据《行政诉讼法》第十三条规定，本案不属于法院受理的行政诉讼范围，应依法予以驳回。2.再退一步讲，通知内容实质是行政机关作出的责令限期改正的通知。理由如下：该通知中，明确表述“…现要求你厂在收到本通知后15日内自行关闭‘厂中厂’企业并完成工厂、产品及设备的清退工作，限期内未完成的，将按照‘散乱污’企业整治要求进行断水断电，并重新核查企业往年税收情况，由上级环保部门及税务局依法从严从重处理。”从该内容可知，其要求相对人对违法行为自行改正，在未限期改正的情况下，行政机关才依法处罚。责令改正通知书属于行政处罚中的过程性行政行为，不是行政处罚；不对行政相对人的权利义务产生实际的影响，不具有可诉性。首先，本府的通知属于行政处罚中的过程性行政行为。依据《最高人民法院关于适用的解释》第一条的规定“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：…(六)行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为”，其不属于法院行政诉讼的受案范围。依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条之规定，责令改正通知书应视为行政机关作出行政处罚行为的一个前置的阶段行为。责令限期改正不是行政处罚种类中的责令停产停业，更不属于其他行政处罚的种类。责令限期改正通知实质是行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为。其次，本府的通知不对行政相对人的权利义务产生实际的影响。依据《最高人民法院关于适用的解释》第一条的规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：…(十)对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”其不属于法院行政诉讼的受案范围。行政相对人涉及违法经营(后续详细陈述事实与理由)，在此情况下，本府发出的责令改正通知书，是对行政相对人行政违法行为要求其改正的紧急措施，虽然会在一定程度上影响行政相对人，但一方面，行政相对人需对自身的违法行为承担责任，不能以行政机关纠正其违法行为所谋取的收益、利润为由对抗正当的行政执法，其因此产生的违法损失也不能归责于责令整改的行政通知。另一方面，该通知书是属于过程性行政行为，其行政行为尚未产生实质性的行政后果。行政相对人的权益受损尚未处于完全确定的状态。且行政相对人如对行政行为不服，仍具有多种救济权益的途径。如对该通知行使陈述、申辩权或提起行政复议等。因此该通知并不会对行政相对人的合法权利义务产生实质性影响。第三、本案已过诉讼时效，应当驳回沅丰公司诉讼请求。依据《行政诉讼法》第四十六条的规定，本府系2019年4月12日发出通知，即沅丰公司假如认为本府的行为违法且损害其合法权益的，沅丰公司理应在2019年10月13日前提起诉讼，现沅丰公司的起诉己过诉讼时效。第四、振峰厂及沅丰公司的行为违法，本府的行为无违法。从沅丰公司在案号为(2019)粤1322民初3644号案的答辩意见可知(详见该案判决书被告答辩意见)，沅丰公司从振峰厂承租厂房后，沅丰公司在没有取得排污许可证的情况下，借用振峰厂的排污许可证，进行金属表面处理业务，依据《环境保护法》第二十七条及第三十六条、《广东省排污许可证管理办法》第二条、第二十五条及第二十八条规定，沅丰公司与振峰厂的行为已构成违法。而本府依据法律规定及博罗县政府的要求对辖区内的违法行为进行整治具有法律依据。第五、沅丰公司诉请的赔偿金额无事实依据。1.沅丰公司主张的损失是基于与振峰厂的租赁合同法律关系，其已通过民事诉讼主张其权利，法院亦己作出判决，其认为系因本府行为所造成的无事实依据。2.沅丰公司所主张的损失系其实际违法行为而产生的，并非其合法权益，其要求赔偿无法律依据。3.依据《国家赔偿法》的第三十六条规定，即使行政机关需承担赔偿责任的，也仅对赔偿请求人的直接损失进行赔偿。本案中，沅丰公司主张的经济损失与本府行为不存在因果关系，即使无本府行为，其也必然产生。并非是由本府行为所造成的。①房屋占用费，本府发出通知后，沅丰公司并没有依该通知要求进行清退工作(包括退还房屋)，其房屋租金其自身不作为所造成的，且该费用系因沅丰公司使用他人房屋而产生的，与本府的通知没有必然联系。②水电费，该费用系因沅丰公司使用而产生的，与本府的通知没有必然联系。⑨工人工资、经济补偿金，该费用系因沅丰公司聘请工人而产生的劳动报酬，与本府的通知没有必然联系。④搬迁费用，该费用系因沅丰公司自行处理物品产生的费用，亦与本府的通知没有必然联系。4.依据《行政诉讼法》第三十八条规定，在本案中，沅丰公司理应就其主张提供相应的支付凭证等证据以证明其直接损失金额。且沅丰公司就此具有举证能力，现其未能证实该损失，理应承担举证不能的后果。综上所述，沅丰公司起诉没有事实与法律依据，应当驳回其诉讼请求。第三人振峰厂口头述称，一、与被告园洲镇政府的答辩状第一、二、三点一致。二、占用费、水电费是在法院判决我方与沅丰公司的租赁合同关系，判决沅丰公司支付给我方，而且民事判决认定我方的租赁物之后，应当合法支付给我方的费用，因此我方认为该损失不属于本案的搬迁费用，不算是沅丰公司的损失。三、关于工人工资等费用，首先并没有经过我方、博罗县政府、园洲镇政府的确认，是沅丰公司单方制作，并不是实际的损失。综上，请求法院驳回沅丰公司的诉讼请求。经审理查明，根据各方当事人提供的证据，结合法庭调查的情况可知，沅丰公司于2018年9月起租用振峰厂的厂房、设备，用于生产经营。为改善环境质量，园洲镇政府于2019年4月12日发出《关于要求“厂中厂”企业自行关闭清退的通知》，该《通知》要求“15日内自行关闭‘厂中厂’企业并完成工人、产品及设备的清退工作。”后派出工作人员对振峰厂厂房、设备贴上封条，封条上显示有“园洲镇环境保护办公室”字样。园洲镇政府当庭陈述“我们只知道当时也向镇政府这边了解，当时确实是有张贴……”，张贴封条的时间为2019年6月份，并认可封条上的园洲镇环境保护办公室是其工作部门。振峰厂当庭陈述园洲镇政府张贴封条的时间“2019年6月10日，具体的位置是张贴在配电柜、还有车间的大门。”另查明，博罗县政府于2019年6月6日向辖区内各镇街、县府直属有关单位发出《博罗县人民政府办公室关于印发博罗县重污染企业综合整治方案的通知》，将振峰厂纳入重污染企业整治名录。振峰厂于2019年6月30日向惠州市生态环境局博罗分局递交《博罗县园洲镇九潭振峰金属表面处理厂（普通合伙）注销排污许可证的申请》，该《申请》中有“我公司因为转型升级三旧改造，我公司决定终止生产并终止排放污染物……此次申请注销排污许可证不涉及债权债务经济纠纷事宜……”惠州市生态环境局博罗分局于2019年7月10日向县财政局发出《关于划拨第三批21家重污染企业申请注销（变更）排污证奖励补贴资金的函》，将振峰厂纳入《博罗县重污染企业申请注销奖励补贴明细表》。振峰厂已实际领取了奖励金100万元。又查明，涉案贴封条的行为有两次，分别由案外人原博罗县环境保护局和园洲镇政府作出。其中，园洲镇政府在另案（2020）粤13行初117号案庭审陈述“原博罗县环境保护局贴封条的时间是在2019年5月3日。”本院认为，在博罗县重污染企业综合整治过程中，博罗县政府确有向辖区内各镇街、县府直属有关单位发出《博罗县人民政府办公室关于印发博罗县重污染企业综合整治方案的通知》，但该《通知》系2019年6月6日发出，已经在园洲镇政府于2019年4月12日发出《关于要求“厂中厂”企业自行关闭清退的通知》的时间之后将近两个月。园洲镇政府当庭陈述“我们只知道当时也向镇政府这边了解，当时确实是有张贴……”，并认可封条上的园洲镇环境保护办公室是其工作部门。本案中，沅丰公司的诉讼请求系请求确认被告关停“厂中厂”行为违法，并要求被告赔偿损失。纵观全案，并无证据显示博罗县政府有直接对沅丰公司作出过具体的行政行为，故沅丰公司将博罗县政府列为本案被告不适格。按照级别管辖的规定，本案应当移送基层法院审理。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”本案中，园洲镇政府于2019年4月12日发出《关于要求“厂中厂”企业自行关闭清退的通知》，后做出贴封条的行为，而沅丰公司庭审陈述2019年6月份张贴封条后已经停止生产。振峰厂陈述关停日期为2019年6月10日，园洲镇政府陈述原博罗县环境保护局贴封条日期为2019年5月3日，园洲镇环境保护办公室贴封条日期为2019年6月份，故，可以认定沅丰公司最迟也应当在2019年7月份知道了其在本案诉讼请求中所称的关停“厂中厂”之行为内容。因此，沅丰公司提起行政诉讼的起诉期限最迟也应当从2019年7月起算，不能超过一年。而沅丰公司于2020年11月17日向本院提起行政诉讼，已经超过上述规定中的起诉期限，应当裁定驳回其起诉。至于案外人原博罗县环境保护局，因沅丰公司没有将其列为被告，且若沅丰公司对其于2019年5月3日贴封条的行为不服提起诉讼，也已超过一年的起诉期限，故本院对此不作处理。至于沅丰公司与振峰厂的租赁合同以及振峰厂申请注销排污许可证（领取奖励金100万元）等问题，均不在本案处理范围，当事人可另循其他途径解决。因沅丰公司提起本诉超过起诉期限，即使移送基层法院审理，也改变不了该事实。为减少当事人讼累，节约司法资源，本案不再移送基层法院审理，本院直接裁定驳回沅丰公司的起诉。综上所述，原告沅丰公司的起诉已经超过法律规定的起诉期限，本院不予支持。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（二）项的规定，裁定如下：驳回原告博罗县沅丰五金制品有限公司的起诉。本案受理费50元，本院予以退回。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。审 判 长 饶来新审 判 员 陈龚东审 判 员 邱炜炜二〇二一年三月二十三日法官助理 肖 瑶书 记 员 苏敏娜附：相关法律、司法解释条文《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（二）项有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：(二)超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的;