陕西省宝鸡市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2021）陕03行终26号 上诉人（原审原告）：宝鸡市吉上吉烟花爆竹有限公司，住所地：宝鸡市岐山县雍川镇马江村原西砖厂。 法定代表人：赵亚刚，该公司经理。 委托代理人：李小兵，陕西际傧律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：宝鸡市行政审批服务局，住所地：行政中心6号楼A座3楼。 法定代表人：吕千军，该局局长。 委托代理人：支柱，该审批局政策法规科科长。 委托代理人：石文辉，陕西金宝律师事务所律师。 原审第三人：宝鸡秦瑞烟花爆竹有限责任公司 法定代表人：金党宜，该公司执行董事。 委托代理人：赵亚萍，宝鸡市供销社干部，公职律师。 委托代理人：赵江芳，陕西正曲律师事务所律师。 上诉人宝鸡市吉上吉烟花爆竹有限公司诉宝鸡市行政服务审批局（以下简称市行政审批局）代领和扣押烟花爆竹经营许可证行为违法一案，不服宝鸡市渭滨区人民法院（2020）陕0302行初8号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 原审裁定认定，宝鸡市应急管理局于2019年1月25日挂牌成立，按照《宝鸡市机构改革方案》，新组建的市应急管理局作为市政府工作部门，将原市安全生产监督管局的职责及其它部门的工作职能进行整合，组建为市应急管理局，主要承担全市安全生产、应急救援和灾害防治三大职责任务。根据《陕西省全面推进相对集中行政许可权改革工作方案》（陕办字【2018】97号）和《关于做好市级第一批行政许可事项划转移交工作的通知》（宝政办发【2019】40号）文件要求，案涉的烟花爆竹经营（批发）许可审批权限由宝鸡市应急管理局划转至被告市行政审批局。原告宝鸡市吉上吉烟花爆竹有限公司成立于2018年5月3日，法定代表人为赵亚刚，经营范围为烟花、鞭炮、农副土特产、农用物资（除专控）的销售等（依法须经批准的项目，经相关部门批准后方可开展经营活动）。第三人宝鸡秦瑞烟花爆竹有限责任公司成立于2003年10月15日，法定代表人金党宜，经营范围为烟花类：B、C、D；爆竹类：B、C（仅限宝鸡市行政区域内销售）等（依法须经批准的项目，经相关部门批准后方可开展经营活动），主要股东有宝鸡市供销合作社，股权比例51.5973%；赵亚刚，股权比例23.0763%。第三人秦瑞公司成立至今未进行过企业名称变更。本案中争议的《烟花爆竹经营（批发）许可证》，编号陕YHPF（宝）064号，所属单位名称为第三人秦瑞公司，主要负责人为赵亚刚。2018年6月11日，第三人秦瑞公司与原告吉上吉公司共同向市应急管理局（原宝鸡市安监局）提交变更申请，申请内容为第三人秦瑞公司变更为原告吉上吉公司，市应急管理局向在其初步审查后将原属于第三人秦瑞公司的《烟花爆竹经营（批发）许可证》{编号陕YHPF（宝）064号}变更至原告吉上吉公司名下，嗣后，市应急管理局在实质审查中发现，原告吉上吉公司与第三人秦瑞公司并非企业名称变更，上述两个企业分别为各自独立的企业法人，故委派其工作人员张某某将《烟花爆竹经营（批发）许可证》{编号陕YHPF（宝）064号}予以代领，进而做出了不予受理通知书。2019年9月18日，原告向宝鸡市人民政府提出行政复议申请，复议请求为纠正市应急管理局代领并扣押《烟花爆竹经营（批发）许可证》的违法行政行为，责令市应急管理局立即返还原告《烟花爆竹经营（批发）许可证》，同年9月30日，宝鸡市人民政府作出不予受理行政复议申请决定书。 据以上事实和相关证据，原审法院认为，行政机关做出的不产生外部法律效力的行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。……行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。”本案中，被告市行政审批局作为现履行案涉烟花爆竹经营（批发）许可审批权限的行政机关，被告主体适格。《中华人民共和国行政许可法》第三十一条规定，“申请人申请行政许可，应当如实向行政机关提交有关材料和反映真实情况，并对其申请材料实质内容的真实性负责。”第三十四条规定，“行政机关应当对申请人提交的申请材料进行审查。”本案中，依据上述法律规定，原告与第三人秦瑞公司应当对其提出申请变更《烟花爆竹经营（批发）许可证》持证人材料的真实性负责，市应急管理局具有审查上述材料的的相关职权，适用法律正确。《中华人民共和国行政许可法》第九条规定，“依法取得的行政许可，除法律、法规规定法定条件和程序可以转让的外，不得转让”。国家安全生产监督管理总局《烟花爆竹经营许可实施办法（2013）》第二条规定，“烟花爆竹经营许可的申请、审查、颁发及其监督管理，适用本办法。”国家安全生产监督管理总局《烟花爆竹经营许可实施办法（2013）》第十五条规定，“批发企业在批发许可证有效期内变更企业名称、主要负责人和注册地址的，应当自变更之日起10个工作日内向原发证机关提出变更，并提交下列文件、资料：（一）批发许可证变更申请书（一式三份）”；（二）、变更后的企业名称工商预核准文件或者工商营业执照副本复印件；（三）、变更后的主要负责人安全资格证书复印件。批发企业变更经营许可范围、储存仓库地址和仓储设施新建、改建、扩建的，应当重新申请办理许可手续。”《烟花爆竹经营（批发）许可证》，法律法规许可持证人企业名称可以发生变更，但并不准许企业将其持有的《烟花爆竹经营（批发）许可证》变更至其他企业名下。本案中，原告吉上吉公司与第三人秦瑞公司共同申请将第三人秦瑞公司持有的《烟花爆竹经营（批发）许可证》变更至原告吉上吉公司名下，而第三人秦瑞公司与原告吉上吉公司并非企业名称变更，上述两个企业分别为各自独立的企业法人，故该申请事项不符合法律规定，不应得到支持。《中华人民共和国行政许可法》第三十九条规定“行政机关作出准予行政许可的决定，需要颁发行政许可证件的，应当向申请人颁发加盖本行政机关印章的下列行政许可证件：（一）许可证、执照或者其他许可证书……”。本案中，案涉的《烟花爆竹经营（批发）许可证》属于需要颁发行政许可证件的，而市应急管理局并未向原告颁发《烟花爆竹经营（批发）许可证》，其代领并扣押该证件，属于在颁发前的内部审查行为，该行为不产生外部法律效力。《最高人民法院关于适用的解释》第一条规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为”本案中，原告请求确认被告代领及扣押《烟花爆竹经营（批发）许可证》的行为违法，而上述行为属于行政机关作出的不产生外部法律效力的行为。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起行政诉讼应当符合下列条件：（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；”根据上述法律规定，应当裁定驳回原告的起诉。关于原告请求被告赔偿第三人损失50万元，原告主体不适格，且未得到第三人的授权，裁定驳回起诉。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第二十六条、第四十九条，《中华人民共和国行政许可法》第九条、第三十一条、第三十二条、第三十四条、第三十九条，《最高人民法院关于适用的解释》第一条、第六十九条，参照国家安全生产监督管理总局《烟花爆竹经营许可实施办法（2013）》第二条、第十五条的规定，裁定驳回原告宝鸡市吉上吉烟花爆竹有限公司的起诉。案件受理费50元，退还原告宝鸡市吉上吉烟花爆竹有限公司。 宝鸡市吉上吉烟花爆竹有限公司上诉请求：请求依法撤销宝鸡市渭滨区人民法院（2020）陕0302行初8号行政裁定，指令一审法院继续审理本案。其主要理由是：1.一审裁定认定的事实与实际情况严重不符，本案行政许可已经做出，并在宝安告[2018]第167号公告中予以公布，已对申请人发生法律效力，但一审裁定对该事实未予认定。2.市安监局做出许可决定后，派人代领上诉人的行政许可证件，并将之扣押，实质属于未依法向申请人颁发许可证件，其行为严重违法，并非一审裁定认定的内部审查行为。3.本案属于行政诉讼的受案范围。安监局的审查行为发生在作出行政许可决定之后。安监局公布的行政许可决定已经生效，非经法定程序不得撤销、变更。即便安监局作出行政许可决定发现确有错误，也应当依法作出相应的撤销决定，撤销已经生效的行政许可。而不是违法单纯删除行政许可决定的公布记录。请求二审法院查明事实，指令一审法院继续审理本案。 宝鸡市行政审批服务局答辩称，一审事实认定清楚，程序合法，适用法律正确，判决结果合理，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉请求。1.被答辩人提供虚假的材料进行了网上流程审批，一审我们提供了相应的证据，我们发现第三人主体工商登记并未变更为上诉人的情况下，我们做出了不予受理决定，上诉人是利用网上的密钥进行虚假变更，我们终止了网上的流程。2.行政机关发现上诉人冒充第三人的名义，第三人的名称并未变更到上诉人的名下，上诉人成立了新的法人、公司主体。我们在审查中需要时间，现在的行政许可并不是以网上审批的为准。我们也没有给上诉人作出具体的行政行为。许可的行为的决定并没有形成，也没有颁发给上诉人，行政许可是否完成的标志，就是行政许可的颁发。本案不属于一审法院受理的范围，一审认定的是正确的。3.上诉人向法庭作出了虚假陈述，事实上，现在还是两个独立的公司。上诉人可以去审批局去申请烟花爆竹许可证，但不是以变更去办理，一审中已经查明。上诉人无法重新申请是不真实的陈述。 第三人秦瑞烟花烟花爆竹有限公司答辩称，原审裁定事实认定请求，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉人的诉讼请求。 经审理查明，一审裁定认定的事实正确，本院予以确认。有《烟花爆竹经营（批发）许可证》、网上申报资料，宝市供资函（2018）2号函，上诉人营业执照及工商登记信息、宝鸡秦瑞烟花爆竹有限公司营业执照及工商登记信息，宝鸡市供销合作社函件等在卷证明，足以定案。 本院认为，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二条的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关的工作人员侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。上诉人宝鸡市吉上吉烟花爆竹有限公司认为被上诉人宝鸡市行政审批服务局代领及扣押《烟花爆竹经营（批发）许可证》的行为侵犯其合法权益，向人民法院提起诉讼，具有原告资格。但起诉应当符合法定的起诉条件。具体在本案中，2018年10月8日，原宝鸡市安全生产监督管理局受理宝鸡市吉上吉烟花爆竹有限公司提出的烟花爆竹经营（批发）许可证变更申请，该申请表面上是变更企业名称，但实质上将属于原审第三人持有的行政许可变更到其新注册成立的公司名下，不符合国家安全生产监督管理总局《烟花爆竹经营许可实施办法》（2013）第十五条的规定，同时违反了《中华人民共和国公司法》（2013）年《公司法》第一百四十八条“董事、高级管理人员不得有下列行为：…（五）未经股东会或者股东大会同意，利用职务便利为自己或者他人谋取属于公司的商业机会，自营或者为他人经营与所任职公司同类的业务”之规定，行政机关作出的代领和扣押，是作出行政许可但尚未送达之前，发现许可有误作出的自行纠错行为。根据《行政许可法》第四十四条的规定“行政机关作出准予行政许可的决定，应当自作出决定之日起十日内向申请人颁发、送达行政许可证件，或者加贴标签、加盖检验、检测、检疫印章”。因此，对于上诉人的申请，宝鸡市行政审批服务局并未作出书面决定并颁发行政许可证件，对上诉人产生实际影响的是宝鸡市行政审批服务局是否给予其行政许可。故宝鸡市行政审批服务局自行纠错行为，对其合法权益明显不产生实际影响。其上诉理由是对法律曲解，不能成立。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决结果正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 沈小波 审 判 员 廖晓刚 审 判 员 赵 燕 二〇二一年三月十八日 法官助理 冯建华 书 记 员 杨芸嘉 1