安徽省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2021）皖行终201号 上诉人（一审原告）郑霞，女，1967年5月19日出生，汉族，住安徽省合肥市蜀山区。 委托代理人万青，安徽金亚太律师事务所律师。 委托代理人储博刚，安徽金亚太律师事务所实习律师。 被上诉人（一审被告）合肥市蜀山区人民政府，住所地安徽省合肥市蜀山区梅山路107号，统一社会信用代码113401040029910982。 法定代表人杨森，区长。 委托代理人汪奎，安徽华人律师事务所律师。 委托代理人朱勇，安徽华人律师事务所律师。 上诉人郑霞因诉合肥市蜀山区人民政府（以下简称蜀山区政府）强制拆除房屋一案，不服合肥市中级人民法院（2020）皖01行初307号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 郑霞向一审法院起诉称，2018年，被告蜀山区政府作为征收主体对合肥市高铁西站片区包含熊南组、熊北组进行了房屋征收，原告房屋处于征收范围。2019年5月，被告在未履行与原告签订拆迁补偿安置协议等法定程序的情况下，对原告的房屋进行了拆除。原告认为，被告的强制拆除行为违反法定程序，超越法定职权，严重侵害了原告的合法权益。请求确认被告拆除原告位于××村××组房屋的行为违法。 蜀山区政府一审答辩称，答辩人没有对原告的房屋实施强制拆除行为，不是本案适格的被告。根据原告自己的陈述，涉案的诉讼已经超过法定起诉期限。根据本案的证据，原告的房屋是其自愿交给井岗镇政府拆除，不存在强制拆除的事实。请求依法驳回原告的起诉。 一审法院审理查明，2018年9月21日，被告制定了合肥市高铁西站片区城中村改造项目集体土地上房屋搬迁补偿安置方案。该方案规定房屋搬迁主体为蜀山区政府，房屋搬迁实施单位为井岗镇政府。2019年5月9日，现场指挥部办公室作出合蜀房屋搬迁（2019）第1号搬迁公告，规定搬迁范围为十里店社区南刘岗、北刘岗两个村民组集体土地上房屋，搬迁期限为2019年5月14日至2019年6月12日。2019年5月15日，原告丈夫刘剑与井岗镇工作人员签订了合肥市高铁西站片区城中村改造项目集体土地上房屋搬迁移交验收单，表示房屋已搬迁完毕并同意拆除。现涉案房屋被拆除。 一审法院另查明，2014年，井岗镇政府组织人员对原告的房屋实施了丈量登记。2019年2月26日，安徽省人民政府作出皖政地〔2019〕223号《关于合肥市2018年第81批次城市建设用地农用地转用和土地征收实施方案的批复》，同意合肥市实施在蜀山区井岗镇十里店社居委用地范围内3.1558公顷集体农用地转为建设用地并征收为国有，另征收集体建设用地5.5371公顷、未利用地1.667公顷，合计10.3599公顷。原告的案涉房屋部分在上述征地批复批准的征地范围内，部分不在上述征地批复批准的征地范围内。 一审法院认为，蜀山区政府是否属于本案适格的被告。诉讼中，蜀山区政府明确否定其实施了强制拆除的行为，根据证据法上“不能要求当事人证明一个事实是不存在的”规则，蜀山区政府对自己认为没有实施的强制拆除行为不需要承担举证责任。现原告认为蜀山区政府是适格的被告，提供的证据只能证明房屋被拆除时的事实，不能证明蜀山区政府实施了拆除房屋行为。原告对蜀山区政府提起诉讼，属于错列被告。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。本案现有证据证明，原告在2019年5月15日即将涉案房屋移交给井岗镇政府并拆除，原告于2020年9月1日提起诉讼，已明显超过法定起诉期限。 综上，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（二）、（三）项的规定，裁定驳回郑霞对蜀山区政府的起诉。 郑霞上诉称，一审法院认定蜀山区政府非适格被告错误。行政诉讼的适格被告应当根据“谁行为，谁被告；行为者，能处分”的原则确定。通常情况下，行政行为一经作出，该行为的主体就已确定。但在某些特殊情况下，行政行为的适格主体在起诉时难以确定，只能通过审理并运用举证责任规则作出判断。根据《中华人民共和国土地管理法》（修订前）第四十六条的规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施。据此，在集体土地征收过程中，有且仅有市、县级人民政府才具有依法征收土地及其附属物的职权,发布公告亦是确定其履行职权的表现。因而，在被拆除房屋位于市、县级人民政府征收范围内的情况下，除非市、县级人民政府能够举证证明房屋确系在其不知情的情况下由其他主体违法强拆，应推定强制拆除行为系市、县级人民政府或其委托的主体实施。集体土地征收过程中对合法建筑的拆除，宜首先推定系征收实施主体实施或者委托实施的拆除行为，因为现行集体土地征收制度的本质是国家基于公共利益需要实施征收，并由国家依法进行补偿，整个过程均系行政权行使的过程。在当地市、县人民政府未对补偿安置主体有特殊规定的情况下，拆除征收范围内合法建筑的行政职权归属于土地行政主管部门。职权之所在，即义务之所在，也即责任之所在。实施强制拆除既是土地行政主管部门必须行使的法定职权，也是其必须履行的法定义务，更是其应尽的责任；在法律没有相应授权性规范的前提下，土地行政主管部门无权将法律已经明确规定的行政强制职权再行赋予其他主体行使。按照最高人民法院作出的司法判例确立的推定原则，在推定的拆迁主体无法自证清白的情况下，就推定拆迁事实为其所实施。无论是国有土地上房屋征收，还是农村集体土地上房屋、土地征收，征收主体均为市、县级人民政府，其一审管辖的法院就是中级人民法院，二审法院为省高级人民法院，法官在审理过程中受到行政机关干预的可能性更小，可以让案件的审判结果更具有信服力。 一审法院认定本案超过法定起诉期限错误。行政案件往往伴随着不同的可诉违法点，不同的违法点会引发不同的行政诉讼，不能机械地按照时间来判断针对某一违法点提起的诉讼是否超过诉讼期限，否则就会导致同一个当事人必须在同一时间段针对多个违法点进行多个诉讼，这样必然会导致司法资源的严重浪费以及当事人的合法权益得不到保障。本案中，自征收活动开始以来，上诉人针对征收活动中的违法点一直在积极地通过法律途径寻求救济，也针对其他违法点提起了诉讼。如果要求当事人需在同一时间内对多个违法点提起诉讼未免过于苛刻，也是不切实际的，同样也是对司法资源的浪费。这些诉讼行为应当构成本案法定扣除期限的事由，权利救济的期间理应从法定期限内扣除，因此，本案的起诉未超过法定起诉期限。一审裁定认定事实不清，适用法律错误。请求撤销一审裁定，依法改判支持上诉人一审诉讼请求。 蜀山区政府的答辩意见与一审基本相同。 一审原告郑霞向一审法院提供了以下证据： 1.原告身份信息，证明原告诉讼主体适格; 2.合肥市高铁西站片区城中村改造项目房屋搬迁工作便民服务手册，证明被告诉讼主体适格; 3.视频图片资料光盘，证明原告房屋已被拆除。 一审被告蜀山区政府向一审法院提供了以下证据： 1.《合肥市高铁西站片区城中村改造项目集体土地上房屋搬迁补偿安置方案》《合肥市高铁西站片区各村民组位置简图》，证明蜀山区政府制定了补偿安置方案，确定房屋搬迁主体是蜀山区政府，房屋搬迁部门是蜀山区房屋征收办公室，房屋搬迁实施单位是井岗镇政府； 2.《关于成立合肥市高铁西站片区城中村改造项目现场指挥部的通知》《合肥市高铁西站片区城中村改造项目集体土地上房屋搬迁补偿安置实施细则》，证明蜀山区大建设指挥部办公室和井岗镇政府共同成立了合肥市高铁西站片区城中村改造项目现场指挥部，该指挥部制定了《合肥市高铁西站片区城中村改造项目集体土地上房屋搬迁补偿安置实施细则》； 3.《搬迁公告》《关于张贴合肥市高铁西站片区城中村改造项目政策文件宣传栏展板的情况说明》、身份证复印件、张贴现场照片7张，证明井岗镇政府做好搬迁范围内住户的搬迁工作； 4.《合肥市房屋征收拆迁丈量登记表》《住宅房屋附属物、构筑物登记表》，证明在动员搬迁之前，井岗镇政府组织了人员对案涉房屋进行丈量登记； 5.《合肥市高铁西站片区城中村改造项目集体土地上房屋搬迁移交单》，证明郑霞的房屋在上述《搬迁公告》确定的搬迁范围之内，经井岗镇政府组织动员，郑霞同意搬迁并于2019年5月22日将其房屋移交给井岗镇政府拆除。在《合肥市高铁西站片区城中村改造项目集体土地上房屋搬迁移交单》中，郑霞户同意对其房屋进行拆除，并同意携带房屋证照及有关材料与房屋搬迁实施单位井岗镇政府按《合肥市高铁西站片区城中村改造项目集体土地上房屋搬迁补偿安置实施方案》办理结算手续； 6.户口本六张及证明七份。证明郑霞将房屋交给井岗镇政府拆除后，并将户口本相关的证明材料提供给井岗镇人民政府； 7.外调核查信息表以及房屋安置人口审核表公示说明，非集体土地上成员公示第一榜，证明井岗镇人民政府对郑霞户进行核查，并进行三榜公示。 上述证据均已随案移送本院。本院审理查明的案件事实与一审一致，本院予以确认。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项的规定，提起行政诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。该规定所称“事实根据”，是指起诉人提起诉讼时，应当提供证据证明其所诉行政行为存在，且系其起诉状中所列被告所为。本案中，郑霞提起诉讼，请求人民法院确认蜀山区政府强制拆除其案涉房屋的行为违法，故其首先应证明强制拆除其房屋的行为确实存在。所谓“强制拆除”，是指未经房屋权利人同意、违背其意愿采取强制手段实施的拆除。从在案证据来看，郑霞的丈夫刘剑于2019年5月15日与征迁实施单位签订的房屋搬迁移交验收单明确载明，该户房屋已搬迁完毕并同意拆除。故案涉拆除郑霞户房屋的行为并非强制拆除行为，而是经其同意后的拆除行为，即郑霞所诉强制拆除行为并不存在，其提起的本案诉讼缺乏事实根据。另，郑霞并无证据证明蜀山区政府参与实施了案涉房屋拆除行为，故其以蜀山区政府为被告提起本案诉讼，亦无事实根据。至于郑霞户的相关补偿安置问题，征收机关应抓紧核实该户与补偿安置有关的情况，在此基础上与该户协商补偿安置事宜。协商达不成协议的，亦不能久拖不决，而应依法及时作出补偿安置决定。郑霞户如对补偿安置决定不服，可依法申请行政复议、提起行政诉讼，以维护自身合法权益。 综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确。上诉人郑霞的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  张志强 审判员  陈 默 审判员  钟祖凤 二〇二一年三月一日 法官助理张高英 书记员潘玉丹 附：本裁定适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……