河南省洛阳市中级人民法院行 政 赔 偿 判 决 书(2020)豫03行赔终37号上诉人（原审原告）：汝阳牧利禽蛋有限公司，统一社会信用代码：914103265763316463，住所地：河南省汝阳县城关镇云梦村。法定代表人：李竑，经理。上诉人(原审被告)：汝阳县自然资源局，统一社会信用代码：11410326MB1506038F，住所地：河南省汝阳县杜康大道中段1号。法定代表人：靳振宇，局长。委托代理人：马俊超，汝阳县自然资源局工作人员，特别授权。委托代理人：王苏梦，汝阳县自然资源局法律顾问，一般代理。上诉人（原审被告）：汝阳县城市管理局，统一社会信用代码：11410326MB1683931P，住所地：河南省汝阳县文化路8号。法定代表人：鲁新建，局长。委托代理人：赵雷，汝阳县城市管理局副局长，特别授权。委托代理人：陈银刚，河南金稻律师事务所律师，一般代理。被上诉人（原审被告）：汝阳县城关镇人民政府，统一社会信用代码：1141032600542227XK，住所地：河南省汝阳县城关镇凤山路1号。法定代表人：刘亮亮，镇长。上诉人汝阳牧利禽蛋有限公司（以下简称牧利公司）、汝阳县自然资源局、汝阳县城市管理局与被上诉人汝阳县城关镇人民政府行政赔偿一案，不服河南省嵩县人民法院（2020）豫0325行赔初1号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对案件进行了审理。本案现已审理终结。一审法院经审理查明，原告牧利公司在汝阳县城关镇云梦村、郭家湾村建立养殖场从事农业养鸭项目。2016年12月9日，汝阳规划办以原告牧利公司在2005年至2011年间，未经县城乡规划部门批准，擅自在汝阳县城城市规划区内即城关镇云梦村、郭家湾村村南临木路路东建设“汝阳县城关牧利禽蛋厂”及养鸭大棚等临时性建筑物（工程占地总面积约8.5亩，临时建筑总面积约2317.48平方米）的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十四的规定，并依照《中华人民共和国城乡规划法》第六十六条的规定，对原告作出了(2016)汝规罚决字第2-026号城乡规划行政处罚决定书，责令原告限期拆除上述违法建筑物。原告牧利公司对处罚决定不服，向嵩县人民法院提起行政诉讼，嵩县人民法院于2017年3月10日作出（2017）豫0325行初2号行政判决书，判决驳回原告牧利公司的诉讼请求。一审判决后，原告不服提出上诉，洛阳市中级人民法院于2018年3月14日作出（2017）豫03行终127号行政判决书，判决驳回上诉，维持原判。原告仍不服，向河南省高级人民法院申请再审，河南省高级人民法院经审理后于2019年2月12日作出（2018）豫行再147号行政判决书，判决维持河南省洛阳市中级人民法院（2017）豫03行终127号行政判决。期间2017年4月19日，汝阳规划办、汝阳国土局、汝阳城关镇政府、汝阳城管办联合给原告下达[2017]汝规强执字第001号行政强制执行决定书，称原告未在催告期内自行拆除违法建筑物，且无正当理由，决定于2017年4月20日下午强制拆除原告位于汝阳县城城市规划区内城关镇云梦村、郭家湾村村南临木路路东建设的“汝阳县城关牧利禽蛋厂”及养鸭大棚等所有违法临时建筑。2017年4月21日，原告厂房等设施被拆除。原告认为被告的强拆行为无法律和事实依据，且强拆程序违法，在提起确认强拆行政行为违法诉讼的同时提起行政赔偿诉讼，要求四被告赔偿原告15390099.41元。原审认为：根据《中华人民共和国国家赔偿法》的规定，侵犯公民、法人和其他组织合法权益，造成损害的，受害人有取得国家赔偿的权利。本案中，原告在承包汝阳县城关镇云梦村、郭家湾村的土地上建设养殖场及养鸭大棚，该宗承包土地在汝阳县县城城市规划区域之内，故应当依照《中华人民共和国城乡规划法》第四十四条的规定，经城市、县人民政府城乡规划主管部门批准。而原告在未经批准的情况下，擅自进行临时性建设，违反了《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定，被告在查明事实的基础上于2016年12月9日对原告作出的(2016)汝规罚决字第2-026号城乡规划行政处罚决定，该行政处罚决定经河南省嵩县人民法院、洛阳市中级人民法院、河南省高级人民法院审理，均驳回原告牧利公司的诉讼请求。故原告牧利公司没有证据证明其合法权益受到损害，且根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》法发[1997]10号第三十三条规定，原告的请求没有事实根据或法律依据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。故原告要求四被告赔偿15390099.41元的诉讼请求依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》六十九条、《中华人民共和国国家赔偿法》第二条的规定，判决：驳回原告汝阳牧利禽蛋有限公司的诉讼请求。原告不服一审判决上诉至二审法院，二审法院于2019年10月18日作出（2019）豫03行赔终5号裁定书，认为原判决事实不清、证据不足，发回重审，重审期间原告向法庭提供：1、洛阳市中级法院（2020）豫03行终238号行政判决书，证明确认三被告强制拆除原告养殖场的行为违法，原告有权据此要求行政赔偿。2、照片一张，证明原告的养殖用地在被强拆后已经被圈占使用的事实，三被告对原告拆除的目的是以拆为促拆迁，在与原告就安置补偿无法达成一致的情况下对原告作出处罚决定，其行政目的及手段具有不正当性。3、城关镇人民政府招商文件两份，原告养殖场所在地正是招商文件中招商的地块，原告建设项目也属于招商文件中扶持的项目，且在原告养殖场建设之初得到了镇政府及相关许可部门的大力支持。其他事实与一审、二审查明的事实相同。一审法院认为，该案属历史遗留问题，与一般意义上的违法建筑有所区别，被告在强制拆除原告临时建筑时未尽谨慎注意义务，造成建设临时建筑材料成本的损失，应予以补偿，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十六条、《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款、第四条第四项之规定，经该院审判委员会研究，判决：一、被告汝阳县自然资源局、汝阳县城关镇人民政府、汝阳县城市管理局于本判决书生效后十五日内支付原告汝阳牧利禽蛋有限公司1000000元；二、驳回原告汝阳牧利禽蛋有限公司其他诉讼请求。牧利公司上诉称，上诉请求：1、依法撤销河南省嵩县人民法院（2020）豫0325行赔初1号行政赔偿判决；2、依法改判被上诉人向上诉人赔偿损失共计15390099.41元。一审认定不清、适用法律错误，应以依法查明后改判，事实与理由：一、原审法院对于其裁判所认定赔偿金额并未明确事实依据，未能全面覆盖上诉人因强拆行为造成的损失。首先，上诉人就因违法强制拆除上诉人养殖场的各项损失，上诉人向原审法院提交了详细的损失清单及相关法律依据，但是原审判决对该损失清单内的各项损失并未依法核对、审查，相关损失并未予以认定、支持。二、上诉人要求经营损失具有事实及法律依据，相关损失金额应予依法支持，原审法院对此并未予以审查。上诉人在原审期间向法院提交了案涉地块进行相关施工建设项目的情况，上诉人在此经营十余年均未以“违建”论处，因当地进行施工建设，相关部门未能就相关安置补偿事宜与上诉人达成一致，故被上诉人实行“以拆违代替拆迁”的不正当手段，严重破坏了社会秩序并侵犯了上诉人的合法权益，在其强拆行为经依法确认违法后，相关违法行为应得到合法合理的警示教育，对此原审法院并未查明并作出相应处理。上诉人认为，如因政府用地导致的合法征收，相关经营损失应予依法补偿，本案中因被上诉人实施“以拆违代替拆迁”的不正当手段，造成了上诉人合法期待权受到了重大损失。三、案涉违法强制拆除行为对上诉人“自主经营权”造成了损害，《国家赔偿法》的相关规定，原审法院对此存在事实认定不清、适用法律错误的情形。根据《国家赔偿法》第四条规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；（三）违法征收、征用财产的；（四）造成财产损害的其他违法行为。”上述第四项包含了被上诉人对上诉人造成的自主经营权的损失，上诉人依法承包了案涉地块，具有合法的经营权，因被上诉人实施的违法行为，上诉人无法继续行使自主经营权，对此造成的经济损失，应由被上诉人依法赔偿。综上，汝阳县自然资源局答辩意见同其上诉意见。汝阳县城市管理局答辩意见同其上诉意见。汝阳县城关镇人民政府未提交答辩意见。汝阳县自然资源局上诉请求：1、依法撤销嵩县人民法院(2020)豫0325行赔初1号行政赔偿判决书；2、依法改判驳回被上诉人原审的诉讼请求。事实与理由：原审认定上诉人在强制拆除时未尽到谨慎注意义务没有任何事实根据和法律依据，事实是在强制拆除前上诉人已经多次通知被上诉人自行拆除并将建筑物内的物品移出，后来在拆除前上诉人又组织人员、车辆将被上诉人建筑物内能移动、拆除的物品搬离，故不存在未尽到谨慎注意义务。一审判决违反了我国《国家赔偿法》的相关规定，《国家赔偿法》第二条规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有权依照本法取得国家赔偿。《最高院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条规定：被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。根据上述法律规定及行政赔偿原理，国家保护的是行政相对人的合法权益，对于不合法的利益或违法利益，不能予以保护，本案中被上诉人所建建筑物经过嵩县法院、洛阳中院、河南省高院再审均已确认为违章建筑，属于非法利益，故被上诉人要求上诉人赔偿损失没有法律依据，一审判决违反了上述规定。一审判决认定事实有误，适用法律错误。汝阳县城市管理局同意自然资源局的上诉意见，并提起上诉,请求：依法撤销嵩县人民法院（2020）豫0325行赔初1号行政赔偿判决书，并驳回被上诉人对上诉人的诉讼请求。事实与理由：一审判决认定事实错误，适用法律错误。被上诉人所建临时建筑系违法建筑属于非法利益。上诉人仅仅是配合单位，不是实施单位没有实施强制拆除行为；一审判决补偿被上诉人一百万元，没有任何事实和法律依据。汝阳县自然资源局同意汝阳县城市管理局的上诉意见。牧利公司对汝阳县自然资源局及汝阳县城市管理局上诉一并答辩称，一、案涉强制拆除行为的违法责任，应依法由三被答辩人全部共同予以承担。关于案涉强制拆除行为系汝阳县人民政府下发批复责成被答辩人等机关进行拆除一事，中华人民共和国最高人民法院作出（2019）最高法行申903号《行政裁定书》认定上述批复系内部答复行为，且该批复作出后具体实施强制拆除的相关部门已作出相应的行政强制执行决定。因此，该批复并不对外直接产生法律效力。另，洛阳市中级人民法院2020豫03行终238号判决书确认了三被答辩人强制拆除行为违法。二、本案中，三被答辩人拆除答辩人全部建筑物的行政强制行为存在适用法律错误的情形，故答辩人因违法强制拆除导致的损失均属于合法财产损失。被答辩人对此答辩意见没有法律依据。通过【2017】汝规强执字第001号《行政强制执行决定书》可以得知，涉案强制执行行为的法律依据为《城乡规划法》第六十八条及《行政强制法》的相关规定。据此，答辩人认为三被答辩人实施的强制执行行为存在法律适用错误、程序违法的情形，处罚决定书亦涉及该问题。三被答辩人共计拆除答辩人建筑物十三处，其中六处建设于2005年，七处建设于2011年。结合上述事实，关于本案的强制执行行为应适用1990年4月1日实施的《城市规划法》还是适用2008年1月1日实施的《城乡规划法》应为本案行政强制执行程序是否合法、主体是否适格、适用法律是否正确的重点。同样，案涉处罚决定针对2005年所建设的场房亦适用2008年的《城乡规划法》也存在严重的法律适用错误问题，其强制拆除行为的实体部分亦存在严重的违法情形。答辩人认为，针对本案中六处2005年所建建筑物与其余七处2011年所建建筑物应区分处理，而不能统一适用《城乡规划法》之规定，也就是说即便是在2008年城乡规划法颁布实施之际，我国法律早已规定法不溯及既往之原则，本案中，被上诉人的行政强制权全部来源于《城乡规划法》六十八条的规定，但是上述规定依法不能溯及2005年所建的建筑物，根据《城市规划法》第四十二条之规定，关于违建的强制执行程序，被上诉人应依法申请人民法院进行强制执行，其本身并无强制执行权。因本案为违法建设案件，存在一定特殊之处，即违法状态早已延续至2008年，但是，仍有相关依据明确指出，无论违法状态是否存续，对于2005年所建设的建筑物应适用《城市规划法》的规定。参考此前做法，即借鉴1990年建设部的通知和全国人大常委会办公厅复函。1990年4月1日，《城市规划法》实施，《城市规划条例》废止时，曾出现过法律适用衔接问题。《城市规划法》实施后，对于该法实施前发生的违法行为，在该法实施后发现并需要作出处理，是适用《城市规划法》还是适用《城市规划条例》。为此，建设部在1990年11月8日就《城市规划法》的溯及力问题以（90）建法字第577号文向全国人大请示，提出“按照法律不溯及既往的原则，在该法实施后处理该法实施前发生的违法案件，还是应当适用于《城市规划条例》，而不应当适用于《城市规划法》”。对此，1990年12月11日全国人大常委会办公厅以常办［1990］秘字第093函复：“关于《城市规划法》的法律溯及力问题，同意你部的意见，请按此办理。”故，无论是《立法法》的明确规定还是此系列法律法规的一贯适用做法，对本案中2005年所建设的六处建筑物，均应适用《城市规划法》的相关规定，即根据《城市规划法》第四十二条之规定：“当事人对行政处罚决定不服的，可以在接到处罚通知之日起十五日内，向作出处罚决定的机关的上一级机关申请复议；对复议决定不服的，可以在接到复议决定之日起十五日内，向人民法院起诉。当事人也可以在接到处罚通知之日起十五日内，直接向人民法院起诉。当事人逾期不申请复议、也不向人民法院起诉、又不履行处罚决定的，由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行。”故被答辩人并未职权强制拆除上述2005年所建设的建筑物，该强制拆除行为属于超越职权作出，无法律依据，同样根据《立法法》的上述规定，被答辩人对全案建筑物做处罚的法律依据均为在后实施的《城乡规划法》，明显违反了法不溯及既往之原则。本案中，三被答辩人对于全案建筑物不做区分，均适用《城乡规划法》的规定进行处理，属于严重的适用法律错误，实体、程序违法的情形。汝阳县城关镇人民政府未提交答辩意见。本院二审经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致。本院认为，本院生效的（2020）豫03行终238号行政判决已经确认汝阳县自然资源局、汝阳县城市管理局与汝阳县城关镇人民政府对牧利公司实施强制拆除的行为违法，故，汝阳县自然资源局、汝阳县城市管理局对牧利公司临时建筑材料成本的损失应予赔偿。一审法院根据当事人双方举证、质证及庭审情况，结合生活经验、生活常识，酌定牧利公司损失1000000元并无明显不当。牧利公司、汝阳县自然资源局、汝阳县城市管理局的上诉请求及理由均不能成立，本院均不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本判决为终审判决。审判长  吴爱国审判员  邢玉玲审判员  索如意二〇二一年三月八日书记员  袁 蓉