浙江省杭州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）浙01行初406号 原告杭州秀山美地农业观光有限公司，住所地杭州市余杭区任何街道东山村。 法定代表人杜海燕，总经理。 委托代理人洪波、葛晓波，北京炜衡（杭州）律师事务所律师。 被告杭州市余杭区人民政府，住所地杭州市余杭区临平街道西大街**。 法定代表人陈如根，区长 委托代理人唐云珍。 被告杭州市余杭区人民政府仁和街道办事处，，住所地杭州市余杭区仁和街道仁河大道** 法定代表人褚潇，主任。 委托代理人卢红梅、郎瑶，浙江振业律师事务所律师。 原告杭州秀山美地农业观光有限公司（以下简称秀山美地农业观光公司）诉被告杭州市余杭区人民政府（以下简称余杭区政府）、杭州市余杭区人民政府仁和街道办事处（以下简称仁和街道办）强制拆除房屋及行政赔偿一案，原告于2020年8月31日向本院提起行政诉讼。本院2020年9月7日立案后，向被告发送起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年1月25日公开开庭审理了本案，原告秀山美地农业观光公司的委托代理人洪波、葛晓波，被告余杭区政府的委托代理人唐云珍，被告仁和街道办的负责人褚潇及委托代理人郎瑶到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告秀山美地农业观光公司起诉称：2003年，杭州市秀山美地农业科技有限公司（以下简称秀山美地农业科技公司）接受余杭区政府的招商引资，在余杭区投资经营休闲农业项目。2011年9月27日，原告与秀山美地科技公司签订《资产转让协议》，秀山美地科技公司将其位于余杭区××别墅××房××房××室××星工程的房屋所有权转让给原告。协议实际履行后，原告合法占有经营使用上述资产。2019年1月，在没有任何通知、告示的情况下，大批人员前来强制拆除了原告经营的房屋及设施，将其夷为平地，原告损失巨大。原告最初以为系杭州大地之春农业开发有限公司设施的拆除行为，曾以物权保护为由于2019年1月21日向法院提起诉讼。在该诉讼过程中，原告才了解到本次拆除实际系被告组织实施的所谓“大棚房”清理整治工作中的一个项目，故原告撤回了该诉讼。原告的农庄项目立项和审批均依法获得批准，是合法建筑物，拥有合法的财产权利，依法经营依法纳税。强制拆除应根据《行政强制法》等法律规定实施，但被告作为“大棚房”清理整治项目的实施主体，在实施强制拆除前并未确定具体的违法建筑事项，未履行书面催告等程序，而是直接进行拆除，严重侵害了原告的合法财产权。请求：1、确认被告拆除原告位于余杭区××别墅等房屋的行为违法；2、判令被告赔偿原告损失1.5亿元；3、诉讼费由被告承担。 原告在法定期限内向本院提供以下证据，证明其提起本案诉讼符合法定起诉条件：1、资产转让协议；2、发票；3、纳税证明、税收交款书、情况说明，证据1-3证明原告从秀山美地农业科技公司受让位于余杭区高新农业示范中心内房屋、设施及经营场地，每年缴纳土地税和房产税，原告与被诉强制拆除行为有利害关系；4、余杭区政府2019年1月8日发布于网站的消息《开展“大棚房”清理整治让农田回归农业》、2019年2月24日发布于网站的消息《我区开展“大棚房”重点问题现场检查》；5、农业农村部2018年10月20日发布于网站的文件《中华人民共和国农业农村部、自然资源部印发的通知》，证据4、5证明案涉房屋系“大棚房”整治项目之一，余杭区政府系清理整治工作的事实责任主体，系本案适格被告。 被告余杭区政府答辩称：一、拆除行为属事实行为，法律后果应当由实施该事实行为的实施者承担。本案中，余杭区政府未实施拆除行为。余杭区政府根据农业农村部、自然资源部《关于开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化的方案》及《浙江省“大棚房”问题专项清理整治行动协调推进小组办公室关于切实做好“大棚房”问题再排查再清理工作的通知》的相关要求，将国家土地督察上海局下达的清理整治任务和责任落实到仁和街道整改，不代表余杭区政府是拆除行为的实施者。余杭区政府不是本案的适格被告，应依法驳回原告对余杭区政府的起诉。二、仁和街道实施的拆除行为属于落实国家土地督察上海局下达的“大棚房”清理任务的执行政策性行为，依法不属于行政诉讼受案范围。2018年9月，农业农村部、自然资源部印发《关于开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化的方案》，要求对“在各类农业园区内占用耕地或直接在耕地上违法违规建设非农设施，特别是别墅、休闲度假设施”等列入“大棚房”清理整治范围，明确“中央统筹、省级抓总、县级落实，将清理整治任务和责任逐级落实到乡镇（街道）。”2019年1月，国家土地督察上海局在实地督查中，认为秀山美地农业科技公司占用耕地修建经营性场所，将其列为“大棚房”问题专项清理整治第一类问题的重点点位之一，并以视频会、PPT和整治清单等形式下达整治任务，要求杭州市立即落实整改。2019年2月，仁和街道根据整治要求将案涉违法违规建设的非农设施予以整改拆除。该整治活动属于落实执行政策性行为，关系国家战略和政策调整，不属于行政诉讼受案范围。三、秀山美地农业观光公司不是本案适格原告，无权要求赔偿。案涉土地的出租人为杭州大地之春农业开发有限公司（以下简称大地之春公司），属国有企业。2016年11月，大地之春公司与秀山美地农业科技公司达成一致意见，秀山美地农业科技公司应在2016年12月15日之前将案涉土地及地上的大棚退还给大地之春公司。大地之春公司在2018年10月30日就书面通知原告，要求原告在2018年11月5日前腾退，否则将对地上的财物作无主物处理。故秀山美地农业观光公司不是本案适格原告。四、原告所诉的赔偿请求，无事实和法律依据，依法不应得到支持。请求依法驳回原告的起诉。 余杭区政府在法定期限内向本院提供以下证据，证明原告提起本案诉讼不符合法定起诉条件：1、杭州市余杭区农业农村局、杭州市规划和自然资源局余杭分局出具的《“大棚房”整治行动相关情况说明》；2、国家土地督察上海局2019年1月杭州市大棚房问题暗访情况反馈（PPT）;3、浙江省杭州市“大棚房”暗访情况清单，证据1-3证明本案不属行政诉讼受案范围。 被告仁和街道办答辩称：一、原告所诉行政强制行为并不存在，本案不属于行政诉讼的受案范围。2018年9月，农业农村部、自然资源部印发《关于开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化的方案》，要求对“在各类农业园区内占用耕地或直接在耕地上违法违规建设非农设施，特别是别墅、休闲度假设施”等列入“大棚房”清理整治范围，明确“中央统筹、省级抓总、县级落实，将清理整治任务和责任逐级落实到乡镇（街道）。”2019年1月，国家土地督察上海局在实地督查中，认为秀山美地农业科技公司占用耕地修建经营性场所，将其列为“大棚房”问题专项清理整治第一类问题的重点点位之一。2019年2月，仁和街道办根据整治要求将案涉耕地上的非农设施进行清理拆除，该行为属于落实国家土地督察上海局下达的“大棚房”清理任务的执行政策性行为，并非行政强制行为。二、原告对其诉状中所列举的地面非农设施不享有合法权利，其非本案适格原告。原告诉状中所描述的地块是由秀山美地农业科技供公司在2002年至2007年间分4批次向杭州市余杭高新农业示范中心、大地之春公司或杭州市余杭区高新农业开发区管理委员会承租。2012年12月25日由大地之春公司将上述4批次内容汇总为一个《土地租赁协议书》。因秀山美地农业科技公司拖欠租金，大地之春公司向余杭区人民法院提起诉讼，最终调解约定解除《土地租赁协议书》，秀山美地农业科技公司应在2016年12月15日前将土地及土地上的大棚交还给大地之春公司。原告之所以能实际使用案涉土地，建立在秀山美地农业科技公司的使用权基础之上，秀山美地农业科技公司因土地租赁合同的解除而失去了该区域土地的使用权，原告显然便失去了权利基础。大地之春公司也已于2018年10月30日书面通知原告，要求其在2018年11月5日前腾退。因此原告对其诉状中所列举的非农设施并不享有合法权利。三、原告的赔偿请求无事实和法律依据，依法不应得到支持。请求依法驳回原告的起诉。 仁和街道办在法定期限内向本院提供以下证据，证明原告提起本案诉讼不符合法定起诉条件：1、《杭州秀山美地农业科技有限公司大棚土地租赁协议》；2、《特种瓜果蔬菜种植项目土地租赁协议书》；3、《杭州秀山美地农业科技有限公司现代农业科技生态园项目协议书》；4、《冬枣种植项目土地租赁协议书》；5、《土地租赁协议书》；6、（2016）浙0110民初16826号《民事调解书》；7、关于要求腾退的函及回执，证据1-7证明原告与被诉拆除行为没有利害关系。 本院认为：秀山美地农业观光公司提供的证据能够初步证明其系案涉被拆除的房屋、设施的实际使用人，仁和街道办则自认实施了该拆除行为，故秀山美地公司提起本案诉讼请求确认拆除行为违法并判令赔偿，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十二）项之规定，属于人民法院行政诉讼的受案范围，且秀山美地公司与本案被诉之拆除行为有利害关系，具有提起本案诉讼的原告资格。仁和街道办是本案的适格被告。 根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定，“有具体的诉讼请求和事实根据”是提起诉讼的必要条件。《最高人民法院关于适用的解释》第五十四条规定，原告在提起诉讼时应当提交“被诉行政行为或者不作为存在的材料”。本案中，秀山美地农业观光公司以余杭区政府为第一被告，则其应提供证据初步证明余杭区政府组织实施了被诉拆除行为。在仁和街道办自认其实施了被诉拆除行为，余杭区政府否认组织实施拆除的情况下，秀山美地农业观光公司未能提供初步证据证明其所指称的余杭区政府拆除行为的存在，故秀山美地农业观光公司提起本案诉讼，请求确认余杭区政府拆除行为违法，缺乏事实根据，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定的起诉条件。 依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条一款第（一）项、《中华人民共和国行政诉讼法》第十四条、第十八条第一款、第二十二条之规定，裁定如下： 一、驳回原告杭州秀山美地农业观光有限公司对杭州市余杭区人民政府的起诉； 二、本案移送杭州市余杭区人民法院管辖。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院。 审 判 长 秦 方 人民陪审员 李 慧 人民陪审员 谌慧敏 二〇二一年三月五日 法官 助理 李惠娴 书 记 员 寿 芳 附： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第十二条人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼： （一）对行政拘留、暂扣或者吊销许可证和执照、责令停产停业、没收违法所得、没收非法财物、罚款、警告等行政处罚不服的； （二）对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施和行政强制执行不服的； （三）申请行政许可，行政机关拒绝或者在法定期限内不予答复，或者对行政机关作出的有关行政许可的其他决定不服的； （四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的； （五）对征收、征用决定及其补偿决定不服的； （六）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的； （七）认为行政机关侵犯其经营自主权或者农村土地承包经营权、农村土地经营权的； （八）认为行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争的； （九）认为行政机关违法集资、摊派费用或者违法要求履行其他义务的； （十）认为行政机关没有依法支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇的； （十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的； （十二）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。 除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。 第十四条基层人民法院管辖第一审行政案件。 第十八条行政案件由最初作出行政行为的行政机关所在地人民法院管辖。经复议的案件，也可以由复议机关所在地人民法院管辖。 经最高人民法院批准，高级人民法院可以根据审判工作的实际情况，确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件。 第二十二条人民法院发现受理的案件不属于本院管辖的，应当移送有管辖权的人民法院，受移送的人民法院应当受理。受移送的人民法院认为受移送的案件按照规定不属于本院管辖的，应当报请上级人民法院指定管辖，不得再自行移送。 第四十九条提起诉讼应当符合下列条件： （一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织； （二）有明确的被告； （三）有具体的诉讼请求和事实根据； （四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 《最高人民法院关于适用的解释》 第五十四条依照行政诉讼法第四十九条规定，公民、法人或者其他组织提起诉讼时应当提交以下起诉材料： （一）原告的身份证明材料以及有效联系方式； （二）被诉行政行为或者不作为存在的材料； （三）原告与被诉行政行为具有利害关系的材料； （四）人民法院认为需要提交的其他材料。 由法定代理人或者委托代理人代为起诉的，还应当在起诉状中写明或者在口头起诉时向人民法院说明法定代理人或者委托代理人的基本情况，并提交法定代理人或者委托代理人的身份证明和代理权限证明等材料。 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的； （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的； （十）其他不符合法定起诉条件的情形。 前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。 人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。