广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤行终1142号上诉人（原审原告）：阳山县小江镇罗汉村梁屋村民小组。负责人：梁炳贤，该村民小组组长。委托代理人：雷建威、杨振国，均系广东诺臣律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：阳山县人民政府。住所地：广东省清远市阳山县行政中心四路南。法定代表人：廖敬华，该县县长。委托代理人：练翠红、梁志明，均系阳山县林业局工作人员。被上诉人（原审被告）：清远市人民政府。住所地：广东省清远市清城区人民二路。法定代表人：黄喜忠，该市市长。委托代理人：张念，清远市司法局工作人员。委托代理人：张宇坤，清远市林业局工作人员。原审第三人：阳山县小江镇罗汉村委会麦屋村民小组。负责人：麦介瑞，该村民小组组长。上诉人阳山县小江镇罗汉村梁屋村民小组（以下简称“梁屋村民小组”）因诉阳山县人民政府、清远市人民政府及原审第三人阳山县小江镇罗汉村委会麦屋村民小组（以下简称“麦屋村民小组”）林地林木权属确权及行政复议案，不服广东省清远市中级人民法院（2018）粤18行初177号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：原告梁屋村民小组因争议“割冲”山场山林权属问题，向被告阳山县人民政府提出调处申请，要求确认“割冲”山场山林权属归其村民小组所有。被告阳山县人民政府依法受理后，派员进行现场勘验和调查核实，并要求双方当事人及代表协商解决，因双方当事人各持己见，无法进行协商解决。被告阳山县人民政府作出的阳府决字〔2018〕31号《关于阳山县小江镇割冲山场山林权属争议的处理决定》（以下简称被诉《处理决定》）查明：争议山场名称：割冲。争议山场四至界线：东面：种树田（山脚路边）向南沿山脚地边至迳口山脚（山咀）；南面：迳口山脚（山咀）向西南沿山脚地边到割冲口后向西北经割冲地边后向南到小路后沿小路到465米山脊（黄茅坪屋背）；西面：465米山脊（黄茅坪屋背）向北沿山脊经六月山顶、石蛤坳、岩前塝（岩口塝顶）、岩口坳、苦竹坳、蒲芦冲至十八墱坳：北面：十八墱坳向东沿山顶经无龙尖山（无龙岭顶）、蛇崆、标高657.0山顶至山脚路边种树田（山脚路边）。面积1486亩，其中生态公益林面积1480亩，商品林面积6亩。争议山场在阳山县行政区域内。争议山场地类：争议山场的林地种类是生态公益林中的水源涵养林和商品林中的薪炭林，生态公益林中的水源涵养林面积1480亩涉及罗汉Ⅵ林班的7、11、12、13、15小班，商品林中的薪炭林面积6亩涉及罗汉Ⅵ的11、12小班。附着物：争议山场主要是天然生杂树、天然生灌木、零星松树和少量人工种植松树、任豆树，其中成年林林木极少。2007年12月27日，阳山县小江镇人民政府对争议山场作出小府〔2007〕23号《关于罗汉村梁屋塝村小组与麦屋村小组山场权属纠纷的处理意见书》（以下简称《处理意见》），只将当时争议山场北面部分处理给申请人梁屋村民小组，申请人在2011年集体林权制度改革时领取了换发的林权证，阳林证字（2011）第x1号。《处理意见》将当时争议山场南面山场部分处理给被申请人麦屋村民小组，但被申请人在集体林权制度改革时没有领取相应的林权证。申请人申请争议地形图中只将小江镇人民政府《处理意见》中处理给被申请人部分山场作申请争议范围，被申请人将小江镇人民政府《处理意见》中处理给申请人部分山场作为答复争议山场范围，申请人申请争议地形图和被申请人答复争议范围图都不符合实际争议山场的四至界线。此案真正存在的争议范围是整个割冲山场，即阳山县小江镇人民政府处理的意见中的争议山场范围，具体以这次现场勘查确认争议山场四至范围界线为准。争议山场虽然1953年申请人村民持有土地房产证，但经历初级社、高级社，公社化时期，权属发生变化，三包四固定时期争议双方当事人没有该时期争议山场的四固定证，1981年林业三定时期，虽然争议山场有勘查，但最终没有确权发证，争议双方当事人没有该时期的山权林权所有证。因此，争议山场至目前为止，属未确权山场。争议双方当事人都提供多份证人证词，在争议山场四至界线范围内有经营事实，但对对方的经营事实都予以否认，鉴于争议山场现有人工种成年松树数量极少，多年来疏于管理，且都是在生态公益林林地上，林木随林地一起处理。被告阳山县人民政府作出的被诉《处理决定》认为：对于割冲山场林地林木权属争议，经组织双方当事人调解协商，未能达成协议，根据《中华人民共和国森林法》第十七条，《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第三条、第九条、第十条第（一）和第（十）款、第十一条、第十三条、第十四条、第十五条、第二十四条，林业部第10号令《林木林地权属争议处理办法》第十一条，《中华人民共和国村民委员会组织法》第十条，阳山县人民政府文件《关于认真抓好山林发证工作的通知》（阳府〔1981〕01号）第三大点第l小点等规定，本府处理决定如下：（一）争议山场范围内北面山场（蓝色线北面）四至范围界线：东面：种树田（山脚路边）向南沿山脚地边至迳口山脚（山咀）；南面：迳口山脚（山咀）向西南经香炉山山顶、迳口山至山坳后沿小山冲至岩前塝（岩前塝顶）；西面：岩前塝（岩前塝顶）向东北沿岩口坳、苦竹坳经蒲芦冲至十八墱坳；北面：十八墱坳向东沿山脊经无龙尖山（无龙岭顶）、蛇埪、标高657.0山顶至种树田（山脚路边）。以上四至范围界线面积745亩的林地林木权属属阳山县小江镇罗汉村委会梁屋村民小组集体所有。其中生态公益林面积739亩，商品林面积6亩。（二）争议山场范围内南面山场（蓝色线南面）四至范围界线：东面：迳口山脚（山咀）向西南沿山脚地边至割冲口；南面：割冲口向西北经割冲地边后向南到小路后沿小路到465米山脊（黄茅坪屋背）；西面：465米山脊（黄茅坪屋背）向北沿山脊经六月山顶、石蛤坳至岩前塝（岩口塝顶）；北面：岩前塝（岩口塝顶）向东沿小山冲至山坳后经迳口山、香炉山山顶后至迳口山脚（山咀）。以上四至范围界线面积741亩的林地林木权属属阳山县小江镇罗汉村委会麦屋村民小组集体所有。（详见处理决定图）原告梁屋村民小组不服被告阳山县人民政府作出的上述《处理决定》，向清远市人民政府申请行政复议。被告清远市人民政府作出的清府复决〔2018〕79号《清远市人民政府行政复议决定书》（以下简称《复议决定》）查明：梁屋村民小组提供了《林地林木权属争议案件调解处理申请书》、《申请报告》、《关于罗汉村梁屋塝村小组与麦屋村小组山场权属纠纷的处理意见书》（小府〔2007〕23号）、1953年广东省阳山县土地房产所有证共13页，梁荣、韦娥1957年第4队社员劳动工分逐日登记部，2003、2006、2008年梁屋组收到生态公益林损失性补偿资金的《收据》共2页，《阳山县林木采伐申请书》，《梁屋山场地段划分界限》,《关于梁屋村小组所属葛冲山场湿地松的栽培过程》，2004年度省级生态公益林资金争议款领取协议，证人证言，《信访要求撤销权属纠纷处理意见书问题的答复》，1981年山权林权所有证，《关于山场纠纷当事人提供赠送山场及证据的报告》，开采协议等材料。麦屋村民小组提供了《答复书》，收款收据、支款凭证、种树出工记录，证人证言，证明，申请书、阳山县林木采伐申请书，山场争议图，《石材开发合同书》，林地权属勘察登记卡、林权登记申请表（草表）及图纸等材料。阳山县山林调处办组织争议双方到现场指认，在地形图上共同确定争议四至范围并予以标示，争议各方代表签名确认。阳山县山林调处办组织争议各方召开协商会议，但协商未果。阳山县人民政府查明：争议山场名称：割冲。争议山场四至界线：东面：种树田（山脚路边）向南沿山脚地边至迳口山脚（山咀）；南面：迳口山脚（山咀）向西南沿山脚地边到割冲口后向西北经割冲地边后向南到小路后沿小路到465米山脊（黄茅坪屋背）；西面：465米山脊（黄茅坪屋背）向北沿山脊经六月山顶、石蛤坳、岩前塝（岩口塝顶）、岩口坳、苦竹坳、蒲芦冲至十八墱坳；北面：十八墱坳向东沿山顶经无龙尖山（无龙岭顶）、蛇埪、标高657.0山顶至山脚路边种树田（山脚路边）。面积1486亩，其中生态公益林面积1480亩，商品林面积6亩。争议山场在阳山县行政区域内。争议山场地类：争议山场的林地种类是生态公益林中的水源涵养林和商品林中的薪炭林，生态公益林中的水源涵养林面积1480亩涉及罗汉Ⅵ林班的7、11、12、13、15小班，商品林中的薪炭林面积6亩涉及罗汉Ⅵ的11、12小班。附着物：争议山场主要是天然生杂树、天然生灌木、零星松树和少量人工种植松树、任豆树，其中成年林林木极少。阳山县人民政府对争议各方提交的证据材料进行了调查核实，并在《处理决定》中阐述了采信与不予采信的理由。阳山县人民政府决定将争议地分两部分确权归梁屋村民小组和麦屋村民小组各自所有。梁屋村民小组不服，向本府申请行政复议。清远市人民政府认为：《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第九条规定：“《中华人民共和国林权证》《中华人民共和国不动产权证书》，是林权争议的处理依据。当事人未取得前款规定的证书的，1981年至1983年开展稳定山权林权、划定自留山、确定林业生产责任制工作时期县级以上人民政府颁发的山权林权所有证、自留山证，以及之后依法变更的林木林地权属证书，是林权争议的处理依据。”第十条第一款规定：没有本条例第九条规定的处理依据的，下列材料可以作为调处林权争议的权属来源证据：（一）土地改革时期依法取得的土地房产所有证、登记发证的档案清册或者林权登记的土地清册；……（十）当事人管理使用林木林地的有关凭证和事实状况证明；（十一）法律法规规定的其他证据。”本案中，梁屋村民小组和麦屋村民小组均未持有与争议地有关的权属凭证；梁屋村民小组提供的多份一九五三年的阳山县土地房产所有证正页及附页，经核对，正页登记的四至残缺不全，附页没有登记发证单位、证号及持证人，申请人也无法提供属该附页所属的正页，无法确定附页是梁屋村民小组持有，不能作为其主张争议地权属的证据。梁屋村民小组和麦屋村民小组提供的证据也不足以证实其在争议地有经营管理的事实。综观本案，争议地属于人民政府尚未对其进行过确权的林地，对权属待定的山林权属，发生争议后，人民政府可以根据案件实际情况确定权属。因此，争议地可以根据《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第三条：“林权争议的调处，应当遵循属地管理、分级负责，尊重历史、兼顾现实，公开、公平、公正的原则。”和第十一条第二款：“当事人对同一林权争议均不能提供权属凭证的，可以结合历史情况、经营现状和自然地形等实际情况进行权属溯源并确定权属。情况复杂难以确定的，经各方当事人同意并签订协议，可以共同行使林地使用权、林木所有权和林木使用权。”的规定处理。综上所述，《处理决定》认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，应予维持。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，维持阳山县人民政府作出的《处理决定》。梁屋村民小组仍不服，向原审法院提起行政诉讼，请求：撤销上述《处理决定》和《复议决定》。另查明，被告阳山县人民政府于2010年10月1日，组织争议双方到现场进行勘查，并制作《林地权属勘察登记卡》《现场勘查图》，在该“卡”“图”中，梁屋村民小组和麦屋村民小组的负责人签名确认。原审法院审理认为：本案是山林权属纠纷，争议双方对两被告作出的被诉《处理决定》和《复议决定》不服引发的纠纷，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。因此，本案需要审查的是涉案被诉《处理决定》和《复议决定》是否合法的问题。《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第三条规定：“林权争议的调处，应当遵循属地管理、分级负责，尊重历史、兼顾现实，公开、公平、公正的原则。”第九条规定：“《中华人民共和国林权证》《中华人民共和国不动产权证书》，是林权争议的处理依据。当事人未取得前款规定的证书的，1981年至1983年开展稳定山权林权、划定自留山、确定林业生产责任制工作时期县级以上人民政府颁发的山权林权所有证、自留山证，以及之后依法变更的林木林地权属证书，是林权争议的处理依据。”第十条规定：“没有本条例第九条规定的处理依据的，下列材料可以作为调处林权争议的权属来源证据：（一）土地改革时期依法取得的土地房产所有证、登记发证的档案清册或者林权登记的土地清册；（二）1961年至1963年将劳（动）力、土地、耕畜、农具四项固定给生产小队使用的时期，确定林木林地权属归集体组织所有或者归农民个人使用的凭证、决议、决定、登记清册和其他文件材料；……（十）当事人管理使用林木林地的有关凭证和事实状况证明；（十一）法律法规规定的其他证据。林权争议有关证据材料的效力，依照最高人民法院关于诉讼证据的有关规定认定。”第十一条规定：“……当事人对同一林权争议均不能提供权属凭证的，可以结合历史情况、经营现状和自然地形等实际情况进行权属溯源并确定权属。情况复杂难以确定的，经各方当事人同意并签订协议，可以共同行使林地使用权、林木所有权和林木使用权。”本案中，原告梁屋村民小组对争议山场的权属，提供了当地人民政府2011年颁发的阳林证字（2011）第x1号《林权证》作为权属凭证，该《林权证》是被告阳山县人民政府以2007年12月27日阳山县小江镇人民政府《处理意见》中将争议山场北面部分处理给原告为依据颁发的，在该《林权证》未经有关部门撤销情况下，该《林权证》应合法有效，故原审法院认可原告对争议山场的北面部分有权属凭证。对于原告提供的多份1953年的阳山县土地房产所有证正页及附页，由于正页登记的四至残缺不全，附页没有登记发证单位、证号及持证人，且档案局没有存档，故不能作为原告主张争议林地权属的证据。另鉴于小江镇人民政府《处理意见》将争议山场南面山场部分处理给第三人后，第三人在集体林权制度改革时没有领取相应的林权证，同时，第三人也未能提供争议山场的权属凭证，因此，本案应确认原告对涉案争议山场北面部分有权属凭证，原告和第三人对涉案争议山场南面部分均没有权属凭证，且争议双方又没有证据证实对争议山场南面有经营管理的事实。按照上述《条例》第三条、第十条、第十一条的规定，对权属待定的山林权属，人民政府可以根据当事人管理使用林木林地的有关凭证和事实状况证明及结合历史情况、经营现状和自然地形等实际情况进行权属溯源并确定权属。被告将涉案争议山场分别确权给原告和第三人所有，事实清楚。同时，被诉《处理决定》的处理结果也符合上述《林权处理条例》第三条、第十条、第十一条的规定，属适用法律、法规正确，实体处理恰当。关于被诉《处理决定》程序是否合法的问题。根据被告阳山县人民政府提供的《林地权属勘察登记卡》中现场勘察图确定的涉案林地争议范围显示，被告阳山县人民政府在调处期间已经组织争议双方到现场实地勘察，确定争议的四至、面积、林相等，争议双方也有在上述“卡”“图”中签名确认。原告认为被告阳山县人民政府调处程序违法的主要理由是认为被告阳山县人民政府任意增加或者减少原告的申请事项以及申请调处范围，对此，原审法院认为，原告虽然只是针对争议范围的南面山场提出权属主张，但第三人却是针对整个争议范围提出权属主张，因此，被告阳山县人民政府以双方实际争议范围确定本案的调处范围、面积并无不当。被告既然已经组织了争议双方进行了现场勘查，并在现场勘查图上签名确认，不构成程序违法。因此，原告该主张理由不充分，原审法院不予采纳。根据《中华人民共和国行政复议法》的规定，行政复议以书面审理为主。被告清远市人民政府受理了原告的行政复议申请后，通知原行政机关阳山县人民政府提供作出行政行为的证据和依据并进行答辩，也通知了第三人答辩及提供证据，确保了各方当事人的陈述、申辩及提供证据的权利。被告清远市人民政府也在法律规定的期限内作出了《复议决定》及送达给各方当事人，已经依法履行了受理、通知应诉、审查、作出复议决定及送达等相关的法定程序和义务，原审法院对《复议决定》的合法性予以确认。综上所述，被诉《处理决定》认定事实清楚，适用法律正确，处理程序合法，实体处理也恰当；《复议决定》认定事实清楚，程序合法，原审法院对其合法性均予以确认。原告请求撤销被诉的两个行政行为，证据不足，理由不成立，原审法院予以驳回；两被告及第三人的答辩意见，证据、理由较充分，原审法院予以支持。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决如下：驳回原告梁屋村民小组对本案的诉讼请求。一审案件受理费50元，由原告梁屋村民小组负担。上诉人梁屋村民小组不服一审判决，向本院提起上诉称：已取得林权证的北面山场（小地名：屋背山）不应划入争议山场范围。1.上诉人申请调处的争议地点为割冲山场，面积约700亩，位于被诉《处理决定》的南面山场，其没有就北面山场权属申请调处。2.依照国土资源部办公厅国土资厅函〔2007〕60号《关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》，上诉人已拥有对北面山场的林权证，且四至范围清楚明确，不属于林木林地权属争议范围，无需进行争议处理。3.《林地权属勘察登记卡》是上诉人对宗地四至范围的确认，并非是对林地争议范围的确认。《山场现场勘查图》是上诉人对南面山场争议范围的确认，原审第三人对北面山场争议范围的确认，并非是双方一致认可争议范围为南面加北面，即面积为1486亩整个山场的确认。综上，阳山县人民政府将北面山场划入争议山场认定事实错误，违反法定程序，清远市人民政府复议维持亦属认定事实错误。请求：撤销一审判决，改判支持一审诉讼请求。被上诉人阳山县人民政府二审答辩意见与其作出的被诉《处理决定》一致，请求：驳回上诉，维持原判。被上诉人清远市人民政府二审答辩意见与一审一致，请求：驳回上诉，维持原判。原审第三人麦屋村民小组二审答辩称：阳山县人民政府作出的被诉《处理决定》认定事实清楚，程序合法，应予支持。上诉人提出其已取得林权证的北面山场不应划入争议山场的范围，该主张不符合实际情况，应予驳回。上诉人于2011年领取争议范围北面的林权证未经该村民小组签字确认，双方当时正处于林权争议当中，上述发证行为属于违规，为无效证据。请求：驳回上诉，维持原判。经审查，本院对原审法院查明认定的事实予以确认。本院认为，本案二审焦点问题是阳山县人民政府作出的被诉《处理决定》是否存在将已确权发证给上诉人的林地错误纳入到本次调处范围的情形，是否应当予以撤销。《中华人民共和国森林法》（2009修改）第十七条第一款规定：“单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理。”本案中，阳山县人民政府作为法定调处机构，有权根据争议各方当事人提出的确权申请或请求，结合实际，合理确定林权争议调处的范围。本案中，在梁屋村民小组于2008年7月提出涉案确权申请之前，其与麦屋村民小组对整个“割冲”山场山林权属归属问题已产生争议。阳山县小江镇人民政府主持双方进行协调，并作出《处理意见》，将争议山场的北面部分处理给梁屋村民小组，将南面部分处理给麦屋村民小组。阳山县人民政府依梁屋村民小组申请向其所颁发的涉案林权证亦是以上述小江镇人民政府的《处理意见》为事实依据。梁屋村民小组就争议山场北面部分申办涉案林权证，另仅就处理给麦屋村民小组的南面部分向阳山县人民政府申请确权。而麦屋村民小组在调处程序中主张的争议范围则是争议山场的北面部分，即梁屋村民小组已取得林权证所涉及的部分山场。据此，阳山县人民政府将争议双方各自主张的争议范围之和即整个“割冲”山场作为本案林权争议的调处范围并无不妥，也与小江镇人民政府在2007年对双方林权争议的调解范围基本相符，符合争议的历史和现实情况。小江镇人民政府对单位之间的林权争议并无法定调处职权，其作出的《处理意见》不属于合法有效的处理决定，不能作为颁发林权证的依据，仅可作为本案争议处理的参考证据。依照《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第四十九条关于“林权争议解决前，有关县级以上人民政府不得对有争议的林木林地发放权属证书”之规定，上诉人梁屋村民小组在林权争议未解决前所申领的林权证，尚不足以证实涉案争议山北面部分已无权属争议。上诉人梁屋村民小组主张**山县人民政府将其已取得林权证的北面山场也划入本案争议山场范围属于认定事实错误，理据不足，本院不予支持。《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第三条规定：“林权争议的调处，应当遵循属地管理、分级负责，尊重历史、兼顾现实，公开、公平、公正的原则。”第十一条规定：“……当事人对同一林权争议均不能提供权属凭证的，可以结合历史情况、经营现状和自然地形等实际情况进行权属溯源并确定权属。……”本案中，在梁屋村民小组、麦屋村民小组均不能对争议山场提供有效权属证书，也不能提供经营管理方面相关证据的情况下，阳山县人民政府结合现场勘查情况、历史情况以及相关自然地形，作出被诉《处理决定》，将争议山场的北面部分即梁屋村民小组已领取林权证的部分确认给该村民小组，将争议山场的南面部分确权给麦屋村民小组，两部分面积基本相当，已充分兼顾各方利益，做到公平合理，有利于维护稳定和促进林业发展，符合上述条例规定的基本确权原则。清远市人民政府复议予以维持，亦无不当。梁屋村民小组请求将争议地全部确权归其所有，欠缺有效证据支持，原审法院判决驳回梁屋村民小组的本案诉讼请求正确，本院予以维持。梁屋村民小组二审期间提交的补充证据已超出法定举证期限，本院不予接纳。综上，上诉人阳山县小江镇罗汉村梁屋村民小组的上诉请求理由不成立，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人阳山县小江镇罗汉村梁屋村民小组负担。本判决为终审判决。审判长  林劲标审判员  戴剑飞审判员  郭琼瑜二〇二一年三月十九日书记员  杨海萍