吉林省吉林市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）吉02行终18号上诉人（原审原告）吉林成大弘晟能源有限公司，住所地吉林省桦甸市永吉街宏伟路。法定代表人姚运龙，董事长。委托诉讼代理人刘彦龙，北京金诚同达（西安）律师事务所律师。委托诉讼代理人高迎喜，吉林勤实律师事务所律师。被上诉人（原审被告）桦甸市应急管理局，住所地吉林省桦甸市大兴街**。法定代表人张新旭，局长。委托诉讼代理人路朝东，该局法制科科长。委托诉讼代理人秦小飞，吉林大龙律师事务所律师。上诉人吉林成大弘晟能源有限公司（以下简称成大弘晟公司）因诉桦甸市应急管理局地矿行政管理一案，不服桦甸市人民法院（2020）吉0282行初21号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人成大弘晟公司的委托诉讼代理人刘彦龙、高迎喜，被上诉人桦甸市应急管理局的委托诉讼代理人路朝东、秦小飞到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审判决认定：原告成大弘晟公司成立于2007年12月11日，经营范围：油页岩开采（由下设油页岩一矿、二矿、三矿经营）、油页岩炼油及尾气发电；油页岩销售；页岩油及其副产品的生产、加工、销售；灰渣销售；火力发电；城市集中供热；建筑材料、机械设备制造；房屋出租服务；出售机械设备及材料（依法须经批准的项目，经相关部门批准后方可开展经营活动）。2019年7月29日，桦甸市应急管理局聘请国家级专家作出关于桦甸市油页岩矿床地质勘探报告的核查意见，其内容为：2019年7月29日，桦甸市应急管理局聘请国家级专家到吉林省地质资料馆查阅了《吉林省桦甸市油页岩矿田公郎头区孙家屯油页岩矿补充勘探报告》《吉林省桦甸市油页岩矿田大城子深部区详查报告》《吉林省桦甸市公郎头区孙家屯油页岩矿南矿段详查报告》。经专家集体讨论，形成以下意见：1.现有桦甸市吉林成大弘晟能源有限公司油页岩一矿及三矿、吉林桦甸北台子油页岩新能源科技有限公司、桦甸市丰泰油页岩综合开发有限公司、桦甸市鸿昌油页岩发展有限公司、桦甸市日晖页岩油有限责任公司矿界范围内无可采煤层，现油页岩矿不存在与煤共（伴）生关系。2.《吉林省桦甸市油页岩矿田大城子深部区详查报告》第73页钻孔样品化验结果，大城子深部详查区为低瓦斯。《吉林省桦甸市油页岩矿田公郎头区孙家屯油页岩矿补充勘探报告》第58页，据吉林成大弘晟能源有限公司油页岩一矿等7处油页岩矿井瓦斯等级鉴定结果，瓦斯相对涌出量为0.15-0.72m／t，绝对涌出量为0.38-0.65m／min，二氧化碳相对涌出量为0.09-1.27m／t，绝对涌出量为0.12-0.37m／min，7处油页岩矿井均为低瓦斯矿井。《吉林省桦甸市公郎头区孙家屯油页岩矿南矿段详查报告》第59页，据桦甸市吉林成大弘晟能源有限公司油页岩一矿及二矿、吉林桦甸北台子油页岩新能源科技有限公司、桦甸市丰泰油页岩综合开发有限公司、桦甸市鸿昌油页岩发展有限公司、桦甸市日晖页岩油有限责任公司6处油页岩2011年矿井瓦斯等级鉴定结果，瓦斯相对涌出量为0.32-1.18m／t，绝对涌出量为0.11-0.57m／min，二氧化碳相对涌出量为0.26-1.29m／t，绝对涌出量为0.16-0.36m／min，6处油页岩矿井均为低瓦斯矿井。《吉林省桦甸市公郎头区丰泰油页岩矿资源储量核实报告》第28页和《吉林省桦甸市油页岩矿大城子矿区资源储量复核报告》（鸿昌井）第18页都引用了临近矿井瓦斯检测数据，建议在开采过程中对瓦斯应引起高度重视。鉴于以上情况，建议按照《瓦斯等级鉴定办法》（煤安监技装［2018］9号）的规定，委托具备相应资质的鉴定机构承担瓦斯等级鉴定工作，并根据鉴定结果进行管理。2019年8月30日，吉林市应急管理局作出吉市应急发［2019］85号《吉林市应急管理局关于组织开展对桦甸市油页岩矿进行瓦斯等级鉴定的通知》，其内容为桦甸市应急管理局：为推进解决你市油页岩企业上访问题，根据国家级专家组《关于桦甸市油页岩矿床地质勘探报告的核查意见》要求，你局要加快组织开展对油页岩矿瓦斯等级鉴定工作。待资质鉴定机构出具鉴定结果后，你局要将鉴定结果行文上报我局。2019年9月5日，被告桦甸市应急管理局作出桦应急发［2019］24号《桦甸市应急管理局关于开展桦甸市油页岩矿瓦斯等级鉴定的通知》，其内容为：桦甸市各油页岩企业，根据国家级专家组《关于桦甸市油页岩矿床地质勘察报告的核查意见》和《吉林市应急管理局关于组织开展对桦甸市油页岩矿进行瓦斯等级鉴定的通知》要求，现要求各油页岩企业立即开展油页岩矿瓦斯等级鉴定工作，待资质鉴定机构出具鉴定结果后，各油页岩企业要将鉴定结果上报桦甸市应急管理局。原告不服来院提起行政诉讼。另查明：2020年6月12日，成大弘晟公司与上海复达检测技术集团有限公司签订技术服务合同。2020年7月3日，上海复达检测技术集团有限公司作出分析报告，报告载明“关注点说明：样品中未检测出甲烷（瓦斯主要成分）成分，检出限为1mg／kg”。原审法院认为：《中华人民共和国安全生产法》第九条第一款规定：“国务院安全生产监督管理部门依照本法对全国安全生产工作实施综合监督管理；县级以上地方各级人民政府安全生产监督管理部门依照本法，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理。”本案中，被告桦甸市应急管理局是桦甸市人民政府安全生产管理部门，具有监督辖区内安全生产等相关工作的法定职责。原告成大弘晟公司系从事经营油页岩开采企业，其在安全生产工作时，应当遵守《中华人民共和国安全生产法》和《中华人民共和国矿山安全法》的规定，自觉接受安全生产主管部门的监督检查。《中华人民共和国安全生产法》第一条规定：“加强安全生产工作，防止和减少生产安全事故，保障人民群众生命和财产安全，促进经济社会持续健康发展。”第三条规定：“安全生产工作应当以人为本，坚持安全发展，坚持安全第一，预防为主综合治理的方针，强化和落实生产经营单位的主体责任，建立生产经营单位负责、职工参与、政府监督、行业自律和社会监督机制。”本案中，被告桦甸市应急管理局依据《中华人民共和国安全生产法》和《中华人民共和国矿山安全法》相关规定，根据吉林市应急管理局吉市应急发［2019］85号文件和《关于桦甸市油页岩矿床地质勘探报告的核查意见》，对原告作出桦应急发［2019］24号《桦甸市应急管理局关于开展桦甸市油页岩矿瓦斯等级鉴定的通知》，该通知是安全生产主管部门对行业生产企业正常管理行为，有事实及法律依据，被告的主张依法应予支持。原告关于被告作出的通知违法，侵犯其合法权益，请求撤销桦甸市应急管理局桦应急发［2019］24号文件的主张无事实及法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告吉林成大弘晟能源有限公司的诉讼请求。上诉人成大弘晟公司上诉称：一、原审对上诉人提供的《油页岩分析报告》不予确认，属于事实认定错误。被上诉人下发的桦应急发［2019］24号文件中，仅通知要求各油页岩企业立即开展油页岩矿瓦斯等级鉴定工作，但未对如何开展鉴定工作进行具体要求，上诉人为保障生产安全进行瓦斯鉴定后，被上诉人却以上诉人做的鉴定不符合管理部门的要求为由，对鉴定报告不予采信，被上诉人的行为是一种行政不作为。原审法院未审查该行为的违法性，径自认为被上诉人的异议成立，对上诉人提供的证据不予确认，属于事实认定错误。被上诉人对上诉人提供的《油页岩分析报告》有异议，认为形成该报告的检测行为不符合其要求，不能证明上诉人所称内容。作为安全监督部门，想要对企业可能存在的安全隐患提前预防，就应当建立统一的预防机制，对可能存在安全问题的企业进行统一的瓦斯等级鉴定，而后根据鉴定结果对企业进行分类管理，而不是将自己的监督管理责任全部推给企业承担，一方面简单粗暴的要求企业自行进行瓦斯等级鉴定，另一方面又对企业自行鉴定的结果不予认可，让企业无所适从。原审法院对上诉人提供的《油页岩分析报告》不予确认没有任何依据，被上诉人既未提供证据证明该《油页岩分析报告》的出具单位不具有鉴定机构资格、其出具的报告不具有证明效力，又未提供证据证明该分析报告违反程序要求和实质要求。该分析报告恰恰证明上诉人的油页岩矿矿床中未检出甲烷（瓦斯主要成分）成分，不需要进行瓦斯等级鉴定。被上诉人既不告知上诉人如何进行瓦斯等级鉴定，又不承认上诉人自行进行瓦斯鉴定的结果，还不委托其认可的有资质的鉴定机构对上诉人进行瓦斯等级鉴定，导致上诉人对检测事宜束手无策，原审不经查证便对上诉人提供的关键证据不予确认，导致纷争悬而不决，属于事实认定错误。二、被上诉人作出的桦应急发［2019］24号文件未明确适用具体的法律、法规，违反法定程序。原审依据《中华人民共和国安全生产法》第一条、第三条和《中华人民共和国矿山安全法》的规定，认为被上诉人作出的通知是安全生产主管部门对行业生产企业正常管理行为，安全生产重于泰山，但安全生产不应当成为监管部门违反法定程序、错误适用法律法规的借口。被上诉人明知上诉人是非煤矿山，但是仍然要求上诉人适用《瓦斯等级鉴定办法》（煤安监技装［2018］9号）的规定进行瓦斯等级鉴定，这是法律适用错误。吉市应急发［2019］85号《吉林市应急管理局关于组织开展对桦甸市油页岩矿进行瓦斯等级鉴定的通知》只是上级机关对下级机关的内部通知，并不是法律、行政法规、规范性文件，原审依据该文件认定被上诉人的行政行为合法没有法律依据。吉林市应急管理局要求被上诉人组织开展瓦斯等级鉴定工作，但被上诉人将本应由其完成的鉴定工作转嫁到上诉人身上，上诉人鉴定后，又对鉴定结果不予认可。这种行为不合法、不合理，增加了企业的经营负担。被上诉人在作出行政行为时未依法履行告知上诉人享有陈述申辩的权利，属于程序违法。请求二审依法撤销原审判决，撤销桦甸市应急管理局桦应急发［2019］24号文件。被上诉人桦甸市应急管理局答辩称：一、本案属于重复立案。2019年上诉人就基于本案相关的事实，已经向桦甸市人民法院立案，桦甸市人民法院和吉林市中级人民法院作出（2019）吉0282行初34号行政裁定和（2020）吉02行终10号行政裁定，均没有支持上诉人的请求。现上诉人又基于同一事实同一事项再次起诉，属于重复诉讼，应予驳回。二、答辩人作出的桦应急发［2019］24号文件，是根据《吉林市应急管理局关于组织开展对桦甸市油页岩矿进行瓦斯等级鉴定的通知》（吉市应急发［2019］85号）的规定下发的，答辩人作为下级单位执行上级部门的规定是依法履职行为，并无不当之处，且该文件不存在违法情形。三、矿山安全生产是第一位的重要责任，《吉林市应急管理局关于组织开展对桦甸市油页岩矿进行瓦斯等级鉴定的通知》的目的是加强安全生产管理，保护财产和人民生命安全，避免安全事故的发生。四、目前，在没有法规及文件明确规定上诉人应按照非煤矿产资源开采安全监管标准进行安全监管的情况下，答辩人仍应执行上级文件的规定。请二审法院驳回上诉，维持原判。上诉人成大弘晟公司在二审新提交两份证据：1.2019年4月上海复旦复达科技有限公司《分析报告》一份，与原审提交的证据结合证明经两次委托检测机构检测，上诉人的矿床中无甲烷成分，且不是煤矿，不应进行瓦斯等级鉴定；2.《关于对桦甸市鸿昌油页岩发展有限公司等6处油页岩矿井瓦斯等级鉴定结果的批复》和桦甸市应急管理局撤销该批复的决定，证明被上诉人要求上诉人进行瓦斯等级鉴定没有事实依据，上诉人不是瓦斯矿井。被上诉人桦甸市应急管理局对上诉人二审新提交的证据质证认为：不是新证据，在以前的诉讼中曾经提交过，《分析报告》只说样品中未检查出甲烷成分，但检测不是在实际巷道中取样，结果不能采信。经审查，上诉人二审提交的证据在之前的诉讼中提交过，客观存在，可以证明事实过程，但不能证明原告所要证明的问题。经审理，本院查明的主要案件事实与原审相同，不再赘述。本院认为：桦甸市应急管理局作为桦甸市人民政府安全生产管理部门，具有对本辖区范围内企业的安全生产等进行管理的法定职责。经桦甸市应急管理局聘请的国家级专家组集体讨论，建议按照《瓦斯等级鉴定办法》的规定，委托具备相应资质的鉴定机构进行瓦斯等级鉴定，并根据鉴定结果进行管理。为解决桦甸市油页岩企业上访问题，吉林市应急管理局也要求桦甸市应急管理局组织开展对油页岩矿瓦斯等级鉴定工作。在此情况下，桦甸市应急管理局从安全生产大局考虑，对桦甸市各油页岩企业作出桦应急发［2019］24号《关于开展桦甸市油页岩矿瓦斯等级鉴定的通知》，是安全生产主管部门对行业生产企业正常管理行为，有其正当性、合理性，无违法之处。虽然上诉人的油页岩矿井不是煤矿，但根据现有的材料，还不能证明上诉人的矿井绝对没有甲烷成分，也不能完全排除上诉人矿井有瓦斯涌出的可能性。基于安全管理需要，桦甸市应急管理局按照专家建议和吉林市应急管理局的文件规定，要求上诉人等油页岩企业，进行瓦斯等级鉴定，并无不当。上诉人成大弘晟公司于桦应急发［2019］24号通知下发前后自行委托上海复达检测技术集团有限公司作出《分析报告》，结论都是样品中未检测出甲烷（瓦斯主要成分）成分，但均没有与桦甸市应急管理局协商确定检测机构，且现场取样均没有通知桦甸市应急管理局的人员到场参加。桦甸市应急管理局因没有参加委托检测过程，对取样检测程序提出质疑，对此检测结果不予认可，现本院也无法确定上诉人自行委托的检测机构取样鉴定是否符合相关检测程序和规定，故对该检测结果亦无法采信。为确保安全生产，防患于未然，上诉人成大弘晟公司应当与桦甸市应急管理局一同委托有资质的检测机构对上诉人的油页岩矿进行瓦斯等级鉴定，根据鉴定结果进行安全生产管理。综上，原审判决认定主要事实清楚，适用法律正确，应予维持。上诉人成大弘晟公司的上诉理由不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人吉林成大弘晟能源有限公司负担。本判决为终审判决。审判长 王 静审判员 张海啸审判员 郭娟娟二〇二一年三月十六日书记员 隋雨桐（此件共计10页，印14份）