安徽省宣城市中级人民法院 行 政 裁 定 书 (2021)皖18行终81号 上诉人（一审原告）郎溪锦湖置业有限公司，住所地安徽省郎溪县经济开发区。 法定代表人陈伟堂，该公司执行董事。 委托代理人李润华，安徽律研律师事务所律师。 委托代理人严丹，安徽律研律师事务所实习律师。 被上诉人（一审被告）郎溪经济开发区管理委员会，住所地安徽省郎溪县经济开发区钟梅路。 法定代表人吕海波，该委员会主任。 上诉人郎溪锦湖置业有限公司（以下简称“锦湖置业”）因诉被上诉人郎溪经济开发区管理委员会（以下简称“郎溪经开区管委会”）不履行《郎溪县锦城湖公园项目协议书》一案，不服安徽省旌德县人民法院（2020）皖1825行初18号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2021年3月11日立案后，依法组成合议庭审理了本案。 一审法院审理查明，郎溪经开区管委会为更多地吸引外地企业入驻开发区,落实建设明星工业园、绿色园区的战略目标,全面提升开发区建设品位，本着充分利用地方资源,服务于企业的宗旨,经协商，于2013年4月28日作为甲方与郎溪县无锡工业园商会（以下简称“无锡商会”）（乙方）签订《郎溪县无锡会所项目协议书》，约定：1、乙方在位于郎溪经济开发区白石涧路西侧,锦富路南侧的三队水库区域范围内投资建设郎溪县无锡商会会所；2、该项目规划总用地面积约448亩,其中水面面积约210亩,陆地使用面积约238亩(国有建设用地面积约36.5亩)。甲方负责办理国有建设用地土地使用证及上面的建筑物房产证并交付乙方使用。甲方将县政府返还的土地出让金净收益部分全额奖励给乙方用于锦湖公园建设(奖励资金按锦湖公园建设进度予以拨付),建设资金不足部分由乙方负责补齐。水库水面面积约210亩，由甲方无偿提供给乙方使用,乙方必须负责水面管理安全工作；3、乙方对该项目总投资壹亿元人民币,分二期完成,建设周期为三年(即2013年-2015年)。第一期总投资柒仟万元人民币,于2014年12月底前投资完毕。第二期总投资叁仟万元人民币等。之后，无锡商会与锦湖置业协商，约定将锦湖公园项目和36.5亩土地出让金净收益返还款奖励转让给锦湖置业，并于2014年7月18日签订了《法人及股东变更协议》和《工程决算付款协议》。随后，郎溪经开区管委会（甲方）与锦湖置业（乙方）签订《郎溪县锦城湖公园项目协议书》，约定的1、2、3、4、5项内容与《郎溪县无锡会所项目协议书》相同，另增加第六项补充条款:?原定为36.5亩为8万元/亩(48#地9.04亩、49#地5.42亩、50#地21.74亩,合计:36.2亩),超出原定价格的在30个工作日返还给乙方等，协议签署的时间仍为2013年4月28日。2014年9月20日，郎溪经开区管委会向锦湖置业出具承诺书：锦湖置业要按照承诺书时间节点开工建设,并能履行合同相关约定。承诺如下:一、自锦湖置业在锦湖公园工程开工建设之日起,四个月内负责将合同所涉土地证交付给锦湖置业。二、锦湖置业交付676万元土地挂牌款,余款由开发区协调解决。三、按时兑现锦湖置业享受的相关优惠政策。2012年3月18日,无锡商会与安徽天力建筑安装有限公司（以下简称“天力公司”）签订《建设工程施工合同》,约定无锡商会将郎溪县无锡工业园锦湖公园一期工程交由天力公司施工。天力公司按照约定对锦湖公园一期工程进行施工，经结算工程款为270万元。按照与锦湖置业签署的《工程决算付款协议》，前述270万元工程款由锦湖置业承担。2014年9月30日，锦湖置业竞得郎溪经开区2014-48号（面积6029平方米，商服用地）、49号（面积3611平方米，商服用地）和50号（面积14494平方米，住宅用地）地块的国有建设用地使用权，锦湖置业应缴纳土地出让金2246万元，其中锦湖置业向郎溪经开区管委会借款1570万元用于缴纳土地出让金，锦湖置业自行缴纳了676万元土地出让金。2014年10月20日，郎溪县国土资源局与锦湖置业签订2014-48号、49号和50号地块的国有建设用地使用权出让合同。之后，锦湖置业未申请办理2014-48号、49号和50号地块的国有建设用地使用权证，也未申请办理锦城湖公园建设用地规划许可证、建设工程规划许可证和项目施工许可证。2017年11月20日，天力公司向郎溪县人民法院提起诉讼，要求锦湖置业向其支付工程款270万元。郎溪县人民法院于2018年5月8日作出（2017）皖1821民初2180号民事判决，判令锦湖置业一次性支付天力公司工程款270万元。该判决已发生法律效力。2018年8月21日，郎溪经开区管委会向郎溪县人民法院提起诉讼，要求锦湖置业向其归还借款1570万元并支付利息。郎溪县人民法院于2018年10月31日作出（2018）皖1821民初1868号民事判决，判令锦湖置业给付郎溪经开区管委会借款1570万元。该判决已发生法律效力。2020年8月24日，锦湖置业提起本案行政诉讼，请求：1.确认郎溪经开区管委会不履行行政协议违法；2.判令郎溪经开区管委会向其赔付工程款13238978.25元、土地测绘费1万元、48号、49号、50号地块的土地平整费20万元、锦湖公园的设计费66.6万元，以及前述资金的占用利息(利息以1411.49万元为基数,从2014年10月10日起,以全国银行间同业拆借中心公布的利率标准计算至土地出让金全部退还之日止)；3.判令郎溪经开区管委会向其赔偿其购买郎溪经开区内48号、49号、50号地块的土地损失款898.4万及资金占用利息(利息以2246万元为基数,从2014年10月10日起,以全国银行间同业拆借中心公布的利率标准计算至土地出让金全部退还之日止)；4.判令郎溪经开区管委会向其赔付人员工资损失630万元、房租及办公用房装修损失75万元；5.本案诉讼费用由郎溪经开区管委会承担。 一审法院认为，行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标,与公民、法人或其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议,属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。案涉郎溪经开区管委会与锦湖置业签订的《郎溪县锦城湖公园项目协议书》属于行政协议，但立法上正式对行政协议进行界定,并对由行政协议引发的部分类型纠纷作出救济程序上的特殊安排,是《中华人民共和国行政诉讼法》于2015年5月1日修改后才被纳入行政诉讼受案范围。而案涉郎溪经开区管委会与锦湖置业签订《郎溪县锦城湖公园项目协议书》的时间为2013年4月28日，对于《中华人民共和国行政诉讼法》修改施行前(2015年5月1日)形成的行政协议,根据当时的法律规定和人民法院处理此类纠纷的通常做法,一般不纳入行政诉讼受案范围,主要通过当事人提起民事诉讼的方式寻求司法救济。根据法不溯及既往的原则,锦湖置业针对新行政诉讼法施行前签订的《郎溪县锦城湖公园项目协议书》提起本案行政诉讼,法律依据不足，本案不应属于行政诉讼的受案范围。对于该纠纷,当事人可通过民事诉讼途径予以解决。该院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定,裁定：驳回锦湖置业的起诉。案件受理费100元，退还锦湖置业。 锦湖置业不服上述行政裁定，向本院上诉称，一、一审法院认定事实错误。郎溪经开区管委会不履行协议的行为一直持续至现在，而非签订《郎溪县锦城湖公园项目协议书》之时，故一审法院以案涉协议系于2015年5月1日行政诉讼法修改之前订立（2013年4月28日）为由，不将案涉纠纷纳入行政诉讼范畴，错误。二、一审法院适用法律错误。一审法院一方面认定《郎溪县锦城湖公园项目协议书》属于行政协议，另一方面又认为本案不符合行政诉讼法第四十九条规定，系适用法律错误。请求：撤销一审裁定。 郎溪经开区管委会二审未向本院提交书面答辩意见。 本院经审查，对一审法院认定的案件事实予以确认。 本院认为，本案争议焦点为本案是否属于行政诉讼的受案范围。虽然案涉《郎溪县锦城湖公园项目协议书》系行政协议，但是《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十八条规定：“2015年5月1日后订立的行政协议发生纠纷的，适用行政诉讼法及本规定。2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释。”《郎溪县锦城湖公园项目协议书》订立于2013年4月28日，即本案纠纷系2015年5月1日前订立的行政协议而引发的纠纷，根据前述规定，应根据协议订立时即2013年时的法律、法规、司法解释的相应规定确定案件的救济路径。当时普遍适用的《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》（法释〔2005〕5号），将国有土地使用权合同纠纷界定为民事纠纷，并将此类纠纷纳入民事诉讼受案范围。据此，一审法院认定本案不属于行政诉讼受案范围，并指引当事人通过民事诉讼途径加以解决，并无不当。 综上，锦湖置业的诉讼理由不能成立，对其上诉请求本院不予支持。一审法院认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，裁定驳回起诉并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 谢 贞 审判员 满先进 审判员 严荣荣 二〇二一年三月二十六日 法官助理王腾飞 书记员余亚琴 附：本裁定适用的相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……