安徽省宿州市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2021)皖13行终31号 上诉人（一审第三人）谷精汉，男，汉族，1973年7月15日出生，住安徽省宿州市萧县。 委托代理人郑权长，安徽汇龙律师事务所律师。 被上诉人（一审原告）张志华，男，汉族，1954年7月10日出生，住安徽省宿州市萧县。 委托代理人余超，萧县杨楼镇法律服务所法律工作者。 一审被告萧县自然资源和规划局，住所地安徽省宿州市萧县龙城镇世纪大道东段瑞祥安居小区东侧，统一社会信用代码11341322MB1578648F。 法定代表人杜广武，该局局长。 委托代理人吴敏，该局工作人员。 委托代理人胡浩，安徽烁光律师事务所律师。 上诉人谷精汉因其诉被上诉人萧县自然资源和规划局土地行政登记一案，不服安徽省萧县人民法院于2020年10月28日作出的（2020）皖1322行初49号行政判决，向本院提起上诉。本院于2021年2月2日受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审法院查明，张志华和谷精汉均系杨楼镇王老庄行政村谷庄自然村村民，东西相邻。2018年3月，谷精汉紧靠张志华堂屋西山墙处建了洗澡间，张志华知道后，认为该洗澡间侵占其约12平方米的土地使用权，与谷精汉发生土地争议。在经村、镇有关部门调查处理过程中，张志华于2019年7、8月份知悉谷精汉于2010年已将争议土地连通其使用的其他土地一起申请办理了土地登记，并领取第30720号土地证。第30720号土地证记载：该宗地位于杨楼××××村谷庄，东邻张志华住宅，南邻路，西邻单树元住宅，北邻郭公安住宅，面积为345㎡，其中建筑占地120㎡。宗地档案材料记载，2010年11月1日，谷精汉向萧县自然资源和规划局申请对该宗地进行初始登记，在土地登记申请审批表中填写四至东邻张志华住宅，南邻路，西邻单树元住宅，北邻郭公安住宅；村委会用地申请及说明记载该宗土地系1982年前祖居使用，为村委会统一安排。萧县自然资源和规划局在地籍调查时，未经实际东邻宗地张志华、张志州签字确认界址线，地籍调查表上记载的东邻仅张志华**，且“张志华”的签名经鉴定非张志华本人书写，北邻实际是空地却填写郭公安住宅，对该宗地的登记公告，无有效证据证明公告张贴地点。萧县自然资源和规划局将上述材料上报萧县人民政府批准，于2010年11月18日向谷精汉颁发了第30720号土地证。诉讼中，张志华认为其未在谷精汉宗地地籍调查表上签字，申请对谷精汉宗地地籍调查表中东邻宗地指界人“张志华”的签名进行笔迹鉴定。经鉴定，2020年8月7日安徽恒正司法鉴定所出具第064号鉴定意见书，鉴定意见为：标识日期为2010年11月2日的《地籍调查表》上“邻宗地”指界人姓名“张志华”栏签名笔迹“张志华”不是张志华书写。 张志华于1991年9月21日领取第75732号土地证，该证记载张志华宗地东西宽12米，南北长17.5米，用地面积210平方米，其中建筑物面积为50平方米，该建筑物为堂屋,东西宽10米，南北长5米，堂屋西侧有2米巷；宗地东邻生活路西侧，北邻张志州住宅,西邻谷会全住宅,南邻生活路北侧。张志华宗地仅有宗地地籍档案材料，无宗地登记簿，且该宗地地籍档案材料记载该宗地东西宽17.5米，南北长12米，堂屋东西宽10米，南北长5米，紧靠宗地西侧，西侧没有巷子，东侧东西宽7.5米未利用，明显与第75732号土地证记载事项及张志华宗地现状不一致。张志华宗地利用现状为堂屋三间紧靠宗地东侧，西屋两间紧靠宗地西侧，西屋后墙与堂屋西山墙不在一直线上，堂屋西山墙西侧空地在其院墙外，现被谷精汉建造了洗澡间。 另查明，谷慧全，又名谷会全，系谷精汉之父，现与谷精汉同住。1993年张志华曾与谷慧全发生过土地使用权争议，经调解，张志华重建了堂屋和西屋，居住至今。 一审法院认为，本案争议焦点为：一、张志华的原告主体资格是否适格；二、张志华起诉是否超过法定起诉期限；三、本案是否属于复议前置；四、萧县自然资源和规划局的颁证行为是否合法。 一、关于张志华原告主体资格是否适格的问题 《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第十二条规定，有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”：（一）被诉的行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的。物权法第十四条规定，不动产物权的设立、变更、转让和消灭，依照法律规定应当登记的，自记载于不动产登记簿时发生效力。第十六条规定，不动产登记簿是物权归属和内容的根据。不动产登记簿由登记机构管理。第十七条规不动产权属证书是权利人享有该不动产物权的证明。不动产权属证书记载的事项，应当与不动产登记簿一致；记载不一致的，除有证据证明不动产登记簿确有错误外，以不动产登记簿为准。本案中，张志华与谷精汉对张志华宗地东西宽12米均无异议，张志华持有的第75732号土地证记载其土地东西宽也是12米，但第75732号宗地地籍档案材料记载张志华土地东西宽17.5米与第75732号土地记载的及其土地利用现状均不一致，说明地籍档案材料记载张志华宗地东西宽17.5米、西侧无巷子确有错误，且该宗地无不动产登记薄，根据上述法律规定，应以第75732号土地证记载事项为准。案涉争议土地在谷精汉持有的第30720号土地证登记范围内与张志华持有的第75732号土地证登记的土地有关联，第30720号土地证登记范围内土地记载东邻张志华，且根据现场勘测显示，张志华与谷精汉的住宅确系东西相邻，故张志华与案涉争议土地有利害关系，其认为萧县自然资源和规划局的土地登记行为侵害了其土地权益，有权提起行政诉讼，其是本案的适格原告。谷精汉认为张志华主体不适格，理由不成立，不予采信。 二、关于张志华起诉是否超过法定起诉期限的问题 《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。《最高人民法院关于适用的解释》第六十五条规定，公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该行政行为内容之日起计算，但最长不得超过行政诉讼法第四十六条第二款规定的起诉期限。本案中，在案证据证实，萧县自然资源和规划局对谷精汉申请登记的土地进行地籍调查时未经东邻张志华签名，土地登记公告无明确张贴地址，张志华不清楚萧县自然资源和规划局何时向谷精汉颁发第30720号土地证。张志华因与谷精汉建洗澡间发生争议后，在相关部门调解、处理过程中于2019年7月才知道第30720号土地证的存在，但当时其亦不知晓第30720号宗地登记全部内容。故根据上述规定，其于2020年1月20日提起行政诉讼，未超法定起诉期限。 三、关于本案是否属于复议前置的问题 《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十四条规定，对属于人民法院受案范围的行政案件，公民、法人或者其他组织可以先向行政机关申请复议，对复议决定不服的，再向人民法院提起诉讼；也可以直接向人民法院提起诉讼。《最高人民法院行政审判庭关于行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证的行为是否属于确认行政行为问题的答复》（[2005]行他字第4号），最高人民法院法释[2003]5号批复中的“确认”，是指当事人对自然资源的权属发生争议后，行政机关对争议的自然资源的所有权或者使用权所作的确权决定。有关土地等自然资源所有权或者使用权的初始登记，属于行政许可性质，不应包括在行政确认范畴之内。据此，行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证书的行为不属于复议前置的情形。本案中，萧县自然资源和规划局向谷精汉颁发第30720号土地证的行为属于行政许可行为，不属于上诉法律规定确认行为行为，亦不属于法律规定先向行政机关申请复议的情形，故谷精汉认为如案涉争议土地属于重复登记，张志华应当先行申请行政复议的理由不成立，不予采信。 四、关于萧县自然资源和规划局颁证是否合法的问题 《土地登记办法》第九条第一款规定，申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：（一）土地登记申请书；（二）申请人身份证明材料；（三）土地权属来源证明；（四）地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标；（五）地上附着物权属证明；（六）法律法规规定的完税或者减免税凭证；（七）本办法规定的其他证明材料。本案中，谷精汉虽按照上述规定要求提供了相应材料，但萧县自然资源和规划局对谷精汉提供材料未尽审慎审查义务；在地籍调查中，亦未经东邻张志华、张志州签字确认宗地界址界线，且经鉴定东邻宗地指界人“张志华”的签名不是其本人所签，北邻实际是空地却填写郭公安住宅，说明其地籍调查弄虚作假，其上报审批向谷精汉确权颁证，存在明显错误，认定事实不清，证据不足。《土地登记办法》第二十三条第一款规定对符合总登记要求的宗地，由国土资源行政主管部门予以公告。萧县自然资源和规划局对上述土地登记申请材料及地籍调查材料，未依法审核，在不符合登记要求的情况下，制作了公告，虽提供公告文本照片，但没有提供证据证明公告张贴位置，不能证明其对案涉宗地进行了公告和他人在公告期内无争议。综上，萧县自然资源和规划局向谷精汉颁发的第30720土地证的事实不清，证据不足，程序违法。萧县自然资源和规划局抗辩颁发第30720号土地证行为正当的理由不成立，不予采信。 根据《诉讼费用交纳办法》第二十九条规定，诉讼费用由败诉方负担，胜诉方自愿承担的除外。部分胜诉、部分败诉的，人民法院根据案件的具体情况决定当事人各自负担的诉讼费用数额。鉴定费用属于上述诉讼费用的范畴，应当由败诉方负担。故本案涉及的鉴定费用2000元，应由萧县自然资源和规划局承担。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）（三）项，《诉讼费用交纳办法》第二十九条之规定，判决撤销萧县自然资源和规划局向谷精汉颁发的萧集用（2010）第30720号集体土地建设用地使用证。鉴定费2000元，由萧县自然资源和规划局承担。案件受理费50元，由萧县自然资源和规划局承担。谷精汉不服，提起上诉。 谷精汉上诉称，一、一审判决认定张志华具备本案原告主体资格错误。本案中，张志华持有的土地使用证载明的方位与其土地登记档案中地籍调查表记载的方位不同，地籍调查表记载张志华主屋西侧无空地，其西屋北部土地不在登记范围内，地籍调查表的记载与张志华当时的房屋现状是吻合的。一审法院认为在地籍调查表登记与现状不一致的情况下，应以土地证载明内空为准有失公平，应以土地登记档案中地籍调查表的记载为准，根据地籍调查表，争议土地不在张志华登记范围内，其不具备本案的原告主体资格。二、张志华的起诉超出法定起诉期限。张志华于2018年3月起，即以谷精汉侵权为由主张权利，距2020年1月起诉已有两年时间，村、镇组织双方调解时，谷精汉已向张志华出示案涉土地使用证，张志华在当时已得知行政行为的存在，其起诉超出法定的起诉期限，应驳回其起诉。三、一审判决认定事实存在错误，张志华于1993年时重建了西屋，其主屋并未翻建，一审判决认定张志华于1993年翻建了主屋与事实不符。请求撤销一审判决，驳回张志华的起诉，并由其承担诉讼费用。 张志华答辩称，谷精汉建房侵犯了张志华的土地使用权，张志华具备主体资格。2018年3月时，张志华只是发现谷精汉建房，当时并不知道谷精汉已对争议土地办理了土地登记，张志华的起诉未超出起诉期限。 萧县自然资源和规划局陈述称，张志华土地登记档案中地籍调查表记载地上附属物位置与张志华的土地证记载之间存在误差，经核实，是土地登记档案记载错误，现正在更正过程中，萧县自资源和规划局对一审判决结果无异议，请求依法裁判。 谷精汉向一审法院提交了以下证据：1、张志华第75732号土地登记档案材料；2、谷精汉第30720号土地使用证。 萧县自然资源和规划局向一审法院提交了以下证据：1、《土地登记申请审批表》、谷精汉户口本复印件**；2、《用地申请及说明》；3、《地籍调查表》、《宗地图》、《土地登记公告》、《土地登记卡》。4、法律依据：2008年施行的《土地登记办法》。 张志华向一审法院提交了以下证据：1、张志华第75732号土地证；2.1993年1月1日杨楼镇王庄村村民委员会出具的证明及1993年5月5日萧县杨楼镇人民政府纵庄管区作出的《关于对张志华谷惠权宅基地纠纷一案的处理决定》；3.照片两张，其中一张系手机拍摄打印件；4.郭公安、张志州的土地证复印件各一份；5.安徽恒正司法鉴定所司法鉴定意见书（皖恒正司鉴[2020]文鉴字第064号）。 上述证据均已随案移送本院，本院予以确认。一审判决认定的案件事实清楚，本院予以确认。 二审中，谷精汉提供杨楼镇郜洼村民委员会证明一份，证明谷精汉与张志华之间的宅基地纠纷自2018年12月2日开始，双方都相互出具了各自的土地使用证，村委会曾参与调解，但未成功，张志华于2018年12月2日便已得知案涉登记行为的存在，起诉超过期限。 张志华对该证据发表质证意见为，对证据不认可，不能达到证明目的，张志华发现谷精汉建房后，双方一直在由相关部门进行调解。 萧县自然资源和规划局对该证据发表质证意见为，对证据三性均无异议，是否超期由法庭核实。 经质证，本院对谷精汉二审中提供的证据认定如下，对证据的真实性予以认可，但不能达到证明目的。 本院认为，本案争议焦点为：一、张志华是否具备本案的原告诉讼主体资格；二、张志华起诉是否超过法定起诉期限；三、案涉土地登记行为是否合法。 一、关于张志华是否具备本案的原告诉讼主体资格的问题。 依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款之规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，张志华土地登记在前，谷精汉土地登记在后，张志华持有的土地使用证与谷精汉持有的土地使用证登记面积存在部分重合，故张志华与谷精汉在后的土地登记之间存在利害关系，具备本案的诉讼主体资格。谷精汉认为张志华不具备诉讼主体资格的上诉理由不能成立，本院不予支持。 二、关于张志华起诉是否超过法定起诉期限的问题。 依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款之规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款之规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。第六十五条之规定，公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该行政行为内容之日起计算，但最长不得超过行政诉讼法第四十六条第二款规定的起诉期限。本案中，谷精汉提供的郜洼村民委员会的证明系孤证，无其他证据可与其相互印证，张志华对其中相互出具土地使用证的时间也不认可，不宜仅凭该证据即认定张志华于2018年12月2日已得知案涉登记行为的内容，并以该时间点作为计算张志华起诉期限的起点。张志华自称其知道案涉登记行为的时间为2019年7月，现无其他确切证据能证明张志华在此之间已知道案涉登记行为内容，其于2020年1月20日提起行政诉讼，未超法定起诉期限。谷精汉认为张志华起诉超过法定期限的上诉理由不能成立，本院不予支持。 三、关于案涉土地登记行为是否合法的问题。 依据《土地登记办法》第九条第一款规定，申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：（一）土地登记申请书；（二）申请人身份证明材料；（三）土地权属来源证明；（四）地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标；（五）地上附着物权属证明；（六）法律法规规定的完税或者减免税凭证；（七）本办法规定的其他证明材料。本案中，萧县人民政府对谷精汉作出的土地登记行为存在与张志华在前的土地登记部分重合的情形，属权属审核不清，依法应予撤销。 综上，谷精汉的上诉理由均不能成立，本院不予支持，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本判决为终审判决。 二审案件受理费50元，由上诉人谷精汉负担。 审判长 程 旭 审判员 郝菊香 审判员 庄明义 二〇二一年三月二十四日 法官助理武晓程 书记员魏丽娜 附法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第二十五条行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。 有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。 有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。 人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。 第四十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。 因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： (一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； (二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； (三)原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； (四)原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。 《最高人民法院关于适用的解释》 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十四条行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。 复议决定未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，适用前款规定。