北京市第二中级人民法院行 政 判 决 书（2021）京02行终3号上诉人（一审被告）北京市西城区城市管理综合行政执法局，住所地北京市西城区北滨河路9号。法定代表人王书广，局长。委托代理人李铮，北京市西城区城市管理综合行政执法局工作人员。委托代理人游志雄，北京市逸峰律师事务所律师。被上诉人（一审原告）北京天宇恒业物业管理有限公司，住所地北京市大兴区团桂路32号院2号楼一层101室。法定代表人王伟，总经理。委托代理人周硕，北京天宇恒业物业管理有限公司职员。上诉人北京市西城区城市管理综合行政执法局（以下简称西城城管执法局）因北京天宇恒业物业管理有限公司（以下简称天宇恒业物业公司）诉该机关罚款一案，不服北京市西城区人民法院（以下简称一审法院）所作（2020）京0102行初48号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2021年1月11日公开开庭审理了本案。西城城管执法局的委托代理人李铮、游志雄，天宇恒业物业公司的委托代理人周硕到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年11月28日，西城城管执法局作出京西城管罚字〔2019〕250240号《行政处罚决定书》（以下简称被诉处罚决定），主要内容为：2019年10月29日10时30分，本行政机关在检查中发现，北京天宇恒业物业管理有限公司第二分公司在北京市西城区莲花池东路106号汇融大厦西侧停车场出口处其负责的施工工地内，在挖开地面及回填的施工过程中并未设置硬质围挡，该行为影响了本市正常的大气污染防治秩序，本行政机关当即下发《责令改正通知书》，责令其于2019年10月29日16时00分前改正上述行为，北京天宇恒业物业管理有限公司第二分公司已于规定时限内完成整改。上述行为违反了《北京市大气污染防治条例》第八十一条第一款第（一）项的规定，属于建设单位未按照标准设置围挡的行为。依据《北京市大气污染防治条例》第一百一十九条的规定，并综合考虑事件的事实、性质、情节、社会危害程度，决定对北京天宇恒业物业管理有限公司第二分公司罚款人民币2万元整。天宇恒业物业公司向一审法院诉称，该公司为位于北京市西城区莲花池东路106号汇融大厦的前期物业服务企业。2019年10月28日21时，该公司下属北京天宇恒业物业管理有限公司第二分公司负责管理的汇融大厦项目西侧停车场出口处由于西站地区遗留的废弃管沟大量积水，引起土体下沉，导致污水管线断裂，造成污水外溢，局部路面塌陷。由于事发突然，情况紧急，若抢修不及时势必造成路面大面积坍塌，严重影响西站周边交通，甚至造成人身财产伤害。该公司立即组织人员连夜抢修，在紧急施工过程中已设置警戒线并进行人车疏导。2019年10月29日10时30分，西城城管执法局对该公司抢修现场进行检查并下发《责令改正通知书》，责令该公司于2019年10月29日16时前设置硬围挡。该公司于当日下午将硬围挡设置于施工处。西城城管执法局于2019年10月31日对此事件进行立案调查，同年11月28日作出被诉处罚决定。该处罚决定适用法律法规错误，并且明显不当。天宇恒业物业公司系路面塌陷紧急抢修，不属于《北京市大气污染防治条例》的适用范围，西城城管执法局适用法律法规错误。该公司因情况紧急，客观原因导致不能及时设置硬围挡，无任何主观故意。该公司于2019年10月28日21时发现汇融大厦项目西侧停车场出口处局部路面塌陷，在紧急情况下进行抢修。因紧急情况突发于夜间，该公司作为物业企业，无施工硬围挡，并且无处采购硬围挡。该公司因客观不能导致无法设置围挡，且在第二天己及时购买并设置硬围挡。该公司紧急抢修的施工范围不到2平方米，紧急抢修并未造成任何环境污染的危害后果。国务院《全面推进依法行政实施纲要》提出的依法行政的基本要求，要求行政机关合理行政，行政机关实施行政管理，所采取的措施和手段应当必要、适当。该公司因深夜紧急抢修不能及时设置硬围挡，并且抢修范围不到2平方米，未产生任何污染环境的后果，未造成任何不良后果。相反，如果该公司不及时抢修，势必造成路面塌陷，污水外溢，影响环境，严重的可能危及人身财产安全。此次抢修行为合情合理，西城城管执法局对该公司抢修行为不仅不支持，还给予高达2万元罚款，物业公司本属于微利企业，况且公司近几年一直亏损。西城城管执法局对该公司处以2万元的罚款明显不当。故请求法院撤销西城城管执法局作出的被诉处罚决定。西城城管执法局辩称，该局具有对辖区内大气污染行为进行查处的法定职权，天宇恒业物业公司未按规定在施工现场周边设置围挡，影响大气污染防治秩序，违反《北京市大气污染防治条例》的明确规定，该局责令其整改并予行政处罚合法有据，并无不当。请求法院判决驳回天宇恒业物业公司的诉讼请求。一审法院认为，依据《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》《北京市大气污染防治条例》第一百一十九条的规定，西城城管执法局具有对西城区内大气污染实施行政处罚的法定职权。关于天宇恒业物业公司的施工行为是否违法的问题。根据《北京市大气污染防治条例》第八十一条的规定，施工单位应当设置硬质围挡。天宇恒业物业公司在抢修工程中未设置硬质围挡，虽然存在紧急情况下被迫抢修，晚上没法采购、没有储备围挡情形，但是该行为依然违反了法律规定，上述情形仅是处罚时考虑的因素。故西城城管执法局认定天宇恒业物业公司在抢修工程中未设置围挡的行为违法是正确的。西城城管执法局的处罚是否恰当的问题。《中华人民共和国行政处罚法》第四条规定了实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当；第五条规定了实施行政处罚，纠正违法行为，应当坚持处罚与教育相结合；第二十七条规定了减轻或不予处罚的情形。我国长期以来一直注意民生问题，把老百姓健康和生命安全放在重要位置。尤其今年疫情期间，更是提出把人民生命安全和身体健康放在第一位的治国原则。本案中，如天宇恒业物业公司所述，在路面塌陷2平米左右、污水外溢情况下，不及时抢修很可能造成附近路面大面积坍塌，严重影响周边交通，更为严重是可能造成路人人身伤害，甚至路人的死亡。天宇恒业物业公司的违法行为的事实是紧急情况下迫不得已为之，从性质上讲天宇恒业物业公司并非恶意去进行违法行为，从情节以及社会危害程度上讲，因为污水外溢，相对于没有水的施工环境造成灰尘应该是有限的，可以认定情节轻微，社会危害不大。行政机关在执法过程中应当考虑社会效果，天宇恒业物业公司及时设置警戒线、进行人车疏导提醒过往的行人和车辆注意安全和及时抢修的行为，是有社会责任感、有担当的行为，不应当受到处罚，反而应当得到赞赏和鼓励。这样才符合我国社会所提倡的公序良俗。综上，天宇恒业物业公司的诉讼请求有事实和法律依据，应予以支持，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（六）项的规定，判决撤销西城城管执法局作出的被诉处罚决定。西城城管执法局不服一审判决，上诉至本院，请求撤销一审判决，驳回天宇恒业物业公司的全部诉讼请求。理由如下：天宇恒业物业公司自2019年10月28日21时许开始施工，被该局于10月29日10时30分检查发现后，未即时纠正，至当日下午才设置围挡，其违法行为持续时间较长，不宜也不能认定为“迫不得已”。西城城管执法局所作处罚决定合理、必要。天宇恒业物业公司同意一审判决，请求予以维持。在一审诉讼期间，天宇恒业物业公司提交并在庭审中出示了下列证据：1.天宇恒业物业公司抢修现场照片，证明该公司抢修污水管线断裂抢修时间为半夜，情况紧急不能及时购买设置围挡。2.被诉处罚决定，证明西城城管执法局依据《北京市大气污染防治条例》第八十一条第一款第（一）项“建设单位未按标准设置围挡的行为”，对天宇恒业物业公司处以人民币2万元的罚款，适用法律错误。天宇恒业物业公司及时按照西城城管执法局下发的《责令改正通知书》设置了围挡，未造成不良后果，无主观故意，被诉处罚决定明显不当。在一审诉讼期间，西城城管执法局提交并在庭审中出示了下列证据：1.证据1-8：现场检查笔录、谈话通知书、责令改正通知书、送达回证、证据照片（图片）登记表、现场检查笔录（复查）、证据照片（图片）登记表、立案审批表，证明天宇恒业物业公司未按照标准设置硬质围挡，影响了正常的大气污染防治秩序，西城城管执法局依法立案调查，并责令天宇恒业物业公司改正违法行为，到西城城管执法局处接受调查。2.证据9-13：北京天宇恒业物业管理有限公司第二分公司营业执照复印件、负责人身份证复印件、负责人身份证明书、授权委托书及身份证复印件，证明天宇恒业物业公司主体适格。3.证据14：询问笔录，证明天宇恒业物业公司确认其抢修时没有设置围挡，经西城城管执法局责令改正后设置了围挡。4.证据15-25：行政处罚事先告知书、送达回证、案件呈批表、案件延期审批表、《北京市城市管理综合行政执法局关于调整行政处罚听证程序较大数额罚款标准的通知》《北京市城管执法行政处罚裁量基准》、被诉处罚决定、行政处罚缴款书、送达回证、送达文书视频光盘、行政处罚缴款书收据及银行转账凭证，证明西城城管执法局依法作出被诉处罚决定并予送达。一审法院经庭审质证，对上述证据材料认证如下：天宇恒业物业公司、西城城管执法局提交的证据材料符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的规定，可以作为认定本案相关事实的根据，予以确认。一审法院已将当事人提交的上述证据材料随案移送本院。经审查，一审法院对上述证据材料的认证意见符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》，认证意见正确，本院予以确认。根据上述被认定为合法有效的证据及各方当事人陈述，本院查明如下事实：2019年10月28日21时许，北京市西城区莲花池东路106号汇融大厦西侧停车场出口处路面塌陷，污水外溢。天宇恒业物业公司在挖开地面及回填的施工过程中仅设置了警戒带，未按标准设置硬质围挡。2019年10月29日10点30分，西城城管执法局在发现该情况后，向天宇恒业物业公司送达《责令改正通知书》《谈话通知书》，要求天宇恒业物业公司于当日16时前完成整改，并于2019年10月31日到西城城管执法局处接受调查。2019年10月31日，天宇恒业物业公司授权其工作人员到西城城管执法局处接受调查时，表示在抢修施工过程中未设置硬质围挡。2019年11月19日，西城城管执法局制作并向天宇恒业物业公司送达《行政处罚事先告知书》。2019年11月28日，西城城管执法局依法作出并向天宇恒业物业公司送达了被诉处罚决定和行政处罚缴款书。天宇恒业物业公司于2020年1月10日到银行缴纳罚款。天宇恒业物业公司在2020年4月20日一审法院开庭时表示，在疫情期间不折不扣完成了政府交办的各项工作，经营困难，希望西城城管执法局免除或减轻处罚。根据法律规定，一审法院进行了调解工作。因西城城管执法局不同意减轻或免除处罚，调解未果。本院认为，《中华人民共和国大气污染防治法》第六十九条第三款规定，“施工单位应当在施工工地设置硬质围挡，并采取覆盖、分段作业、择时施工、洒水抑尘、冲洗地面和车辆等有效防尘降尘措施……。”《北京市大气污染防治条例》第八十一条第一款规定，“建设工程施工现场应当根据本市绿色施工的有关规定，采取下列措施：（一）建设工程开工前，建设单位应当按照标准在施工现场周边设置围挡，施工单位应当对围挡进行维护……。”第一百一十九条规定，“违反本条例第八十一条第一款规定的，由城市管理综合执法部门责令限期改正，处一万元以上十万元以下罚款；拒不改正的，责令停工整治。”《中华人民共和国行政处罚法》第四条第二款规定，“设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。”第二十七条规定，“当事人有下列情形之一的，应当依法从轻或者减轻行政处罚：（一）主动消除或者减轻违法行为危害后果的；（二）受他人胁迫有违法行为的；（三）配合行政机关查处违法行为有立功表现的；（四）其他依法从轻或者减轻行政处罚的。违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。”本案中，根据审理查明的事实，在天宇恒业物业公司管理范围内，于夜晚突然发生污水管断裂，造成污水外溢及路面塌陷的情况，由于该公司未配备硬质围挡，遂在进行抢修过程中，仅设置了警戒线、并进行人车疏导，其行为违反了上述法律所述施工单位应当设置硬质围挡的规定，已构成违法。西城城管执法局在次日上午发现上述问题后，即向天宇恒业物业公司下发《责令改正通知书》，天宇恒业物业公司随即购置了硬质围挡，并于当日下午在规定时限内整改完毕。从天宇恒业物业公司违法行为的性质、情节、危害程度及结果来看，符合《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第二款的规定。据此，一审法院所作判决正确，本院应予维持。西城城管执法局的上诉请求缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。一、二审案件受理费各50元，均由北京市西城区城市管理综合行政执法局负担（二审案件受理费已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长 刘彩霞审 判 员 周建忠审 判 员 杨 波二〇二一年三月三十日法官助理 李 珊书 记 员 贯志然