浙江省温州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）浙03行终441号上诉人（原审被告）瑞安市自然资源和规划局，住所地浙江省瑞安市万松东路**。法定代表人陈哲，局长。委托代理人陈静、张玉敏，该局工作人员。被上诉人（原审原告）瑞安市东来置业有限公司，住，住所地浙江省瑞安市安阳街道侨信大厦****/div>诉讼代表人张瑞华。委托代理人邵中飞、戴彩省，浙江玉海律师事务所律师。上诉人瑞安市自然资源和规划局（以下简称瑞安市资规局）因被上诉人瑞安市东来置业有限公司（以下简称瑞安东来公司）诉其收缴违约金行为一案，不服浙江省瑞安市人民法院（2020）浙0381行初3号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年7月28日立案受理后，依法组成合议庭进行了审理。因双方申请协调本案纠纷，扣除审理期限2个月。经浙江省高级人民法院批准，本案审理期限延长3个月。本案现已审理终结。原判认定：2013年6月27日，原告瑞安东来公司通过拍卖竞买方式取得湖岭镇原艺雕厂及其北侧地块的国有建设用地使用权。2013年7月3日，原告与被告签订《国有建设用地使用权出让合同》，合同约定被告将坐落于湖岭镇大同村的14286.72平方米国有建设用地使用权出让给原告，出让总价款为2345万元。原告应在2015年1月6日前开工，在2018年1月6日前竣工。开工时间以取得施工许可证并实际进场施工为准。原告未按照合同约定日期或同意延建所另行约定日期竣工的，按补充协议约定执行。同日，双方签订《土地出让补充协议》，约定如建设项目未能按时开工或竣工的，每延期开工或竣工一日，原告须向被告按出让地价款总额的0.5‰支付违约金。2014年3月14日，原告就该建设项目取得建筑工程施工许可证。因原告的债权人浙江瑞安农村商业银行股份有限公司向瑞安市人民法院对原告进行申请破产清算，瑞安市人民法院于2018年2月8日裁定予以受理，并确定浙江玉海律师事务所担任原告的管理人。2019年1月17日，该建设用地上的建设项目取得建设工程规划核实确认书。被告认为原告未按合同约定按期竣工，故于2019年7月29日向管理人调查，并于2019年8月20日作出《听证告知书》。2019年8月27日原告申请听证。2019年9月10日被告举行听证，后形成听证纪要。2019年10月5日，被告作出瑞资规发〔2019〕55号《瑞安市自然资源和规划局关于收缴瑞安市××镇××期违约金的决定书》（以下简称被诉决定书），主要内容为，瑞安东来公司于2013年7月通过挂牌方式取得湖岭镇原艺雕厂及北侧地块（2013ＣＧ001号）国有建设用地使用权，批准用地面积为21.43亩，土地用途为住宅、商服用地，合同约定于2015年1月6日之前开工，于2018年1月6日之前竣工。经调查，该宗地实际开工时间为2014年3月14日，实际竣工时间为2019年1月17日，存在未按期竣工的情况，逾期时间为376天。依照《土地出让补充协议》约定“如建设项目未能按时开工或竣工，每延期开工或竣工一日，受让人须向出让人按出让价款总额的0.5‰支付违约金”，经计算，违约金合计440.86万元。上述决定书于2019年10月10日向原告送达。原告于2019年12月24日提起本案诉讼，请求判决变更被告作出的被诉决定书中关于收缴违约金的金额，金额变更为363475元。原判认为：根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十七条规定，人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。本案被诉决定书系被告基于与原告签订的行政协议约定的内容作出，被告并未主张行使行政优益权，故本案可以参照适用民事合同相关规定。原告现处于破产案件审理程序中，被告依据行政协议的约定要求原告履行缴纳违约金的义务，应当比照民事债权在破产程序中的相关规定予以适用。《中华人民共和国企业破产法》第四十六条规定：未到期的债权，在破产申请受理时视为到期。附利息的债权自破产申请受理时起停止计息。该条虽未对违约金是否停止计算的情形进行规定，但从该条的立法本意出发，应当是令未到期或已到期但金额还在变化的债权在破产申请受理时变成一种确定的状态，只有债权金额确定了破产程序中的清算、分配等程序才能顺利进行。本案中的“债权”应为被告享有请求原告按期履行竣工义务的权利，而对该债权所约定的违约金应参照上述法条对利息的规定，自破产申请受理时停止计算，故应算至2018年2月8日，原告的违约天数计为33天（2018年1月7日至2018年2月8日）。被告作出的被诉决定书将违约金计算至实际竣工之日即2019年1月17日，不符合法律规定，明显不当。另根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十四条之规定，公民、法人或者其他组织未按照行政协议约定履行义务，经催告后不履行，行政机关可以做出要求其履行协议的书面决定。故在被告依据行政协议作出书面决定前，应当履行催告义务。本案中被告并未提供已经进行催告的证据，属于程序违法，应予撤销。但考虑原告对被告未予以催告的行为未提出异议，被告未予以催告也未影响原告主张权利，且原告对被诉决定书中除违约天数以外的其他事实均无异议，而违约天数在前述说理中已经予以确定，如若撤销被诉决定书会令行政程序陷入空转，造成当事人诉累。故为了提高行政效率及破产企业的清算效率，对原告尚欠被告的违约金额予以直接变更为2345000元×0.5‰×33天＝386925元。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十七条之规定，判决如下：变更被告瑞安市资规局于2019年10月5日作出的瑞资规发〔2019〕55号《瑞安市自然资源和规划局关于收缴瑞安市××镇××期违约金的决定书》中违约金金额440.86万元为386925元。上诉人瑞安市资规局诉称：原审法院认定事实不清，适用法律错误。一、原审法院认定被诉决定书是上诉人基于与被上诉人签订的行政协议约定的内容作出，并非主张行政优益权，属认定事实错误，适用法律错误。与给付金钱类义务需在破产申请受理时变成确定状态不同，竣工属行为义务，是基于集约节约用地原则，为了土地资源管理这一公共利益，由行政机关以行政协议的方式予以约定。出让合同约定竣工时间为2018年1月6日之前，法院受理破产清算并不能阻断被上诉人履行竣工义务，实现行政机关的管理职责。对该行为的违约责任因破产申请受理予以免除，势必导致行政机关对当事人闲置土地丧失监管措施，也会造成部分相对人借破产申请规避竣工义务。因此，原审法院认为被诉决定书并非主张行政优益权，应参照适用民事合同相关规定，属认定事实不清，适用法律错误。二、原审法院适用《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十四条规定，认定上诉人作出书面决定前，未经催告，程序违法，属法律适用错误。上诉人于2019年10月5日作出被诉决定，在此之前于2019年7月29日向被上诉人管理人调查，于2019年8月20日作出《听证告知书》，9月10日举行听证，己充分告知被上诉人拟作出被诉决定书内容，保障其陈述申辩权利。最重要的是《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》实施时间为2020年1月1日，在此之前，对行政机关依据行政协议作出书面决定并未要求催告。原审法院以此判定被诉决定程序违法，属适用法律错误。综上，被上诉人逾期竣工事实清楚，违约责任明确，原审法院认定事实不清，适用法律错误。请求撤销原判，改判驳回被上诉人的诉讼请求。被上诉人瑞安东来公司辩称：一、行政合同不仅应当受到行政法的调整，也应当受到民商事法的相关约束。本案中，瑞安东来公司存在未按期竣工的违约行为是明确无疑的。瑞安市东来公司已进入破产清算程序，根据企业破产法第四十六条之规定，未到期的债权在破产申请受理时，视为到期。因此，上诉人在主张违约金的时候，应当以企业破产法第四十六条为依据，计算违约金的时间节点应当以2018年2月8日，即破产受理日为止。管理人在接管瑞安东来公司之后，即开展竣工业务，并没有导致行政机关丧失监管。瑞安东来公司系承建商品房，如果不履行竣工义务，不仅损害公共利益、购房人利益，破产清算程序亦难以推进。二、被上诉人并未就催告相关程序提出异议，亦未请求撤销被诉决定书，因此被上诉人并不认为被诉行政行为存在程序违法问题。请求驳回上诉，维持原判。双方当事人在一审诉讼中提供的证据均已随卷移送本院。原判认定的事实有相应的证据印证，本院予以确认。本院认为：本案二审诉讼中的主要争议焦点在于涉案违约金应计算至何日。《中华人民共和国企业破产法》第四十六条规定：“未到期的债权，在破产申请受理时视为到期。附利息的债权自破产申请受理时起停止计息。”一审法院参照该规定，认定涉案违约金应当计算至2018年2月8日并无不当。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十七条规定：“行政处罚明显不当，或者其他行政行为涉及对款额的确定、认定确有错误的，人民法院可以判决变更。人民法院判决变更，不得加重原告的义务或者减损原告的权益。但利害关系人同为原告，且诉讼请求相反的除外。”一审法院依据该规定，对违约金按照调整后的期限予以变更亦无不当。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审受理费50元，由上诉人瑞安市自然资源和规划局承担。本判决为终审判决。审 判 长 许旭东审 判 员 来 敏审 判 员 郑 宇二〇二一年三月二十九日代书记员 许 博8-7-