河南省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）豫行终3347号 上诉人（一审被告）郑州市郑东新区管理委员会，住所地河南省郑州市金水区商务外环路**。 法定代表人牛瑞华，主任。 委托代理人李丽莎。 委托代理人黄琨，河南荟智源策律师事务所律师。 被上诉人（一审原告）孙素霞，女，回族，1968年1月1日出生，住河南省郑州市金水区。 委托代理人郭超、李振，河南首航律师事务所律师。 一审被告郑州市郑东新区龙湖办事处，，住所地河南省郑州市金水区熊耳河路** 负责人陈萌，党工委书记。 一审第三人郑州市郑东新区龙湖办事处花胡庄村村民委员会，，住所地河南省郑州市金水区龙兴嘉园**院**楼**** 负责人康小五，村主任。 上诉人郑州市郑东新区管理委员会（以下简称“郑东新区管委会”）因被上诉人孙素霞诉其及郑州市郑东新区龙湖办事处（以下简称“龙湖办事处”）、郑州市郑东新区龙湖办事处花胡庄村村民委员会（以下简称“花胡庄村委会”）不依法履行行政协议一案，不服郑州市中级人民法院作出的（2020）豫01行初900号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行审理。本案现已审理终结。 孙素霞一审诉讼请求为判令郑东新区管委会、龙湖办事处及花胡庄村委会按照2012年7月5日《拆迁安置补偿协议》向孙素霞交付2人份安置房（每人份为50m2基本住房，20m2商租用房）。 郑州市中级人民法院一审查明，孙素霞系郑州市郑东新区龙湖办事处花胡庄村（原郑州市金水区祭城镇西花胡庄）村民。结婚后因其丈夫海国强系城市户口，孙素霞户口一直留在本村，未曾迁出过，孙素霞还在本村取得一处宅基地，宅基地证登记在孙素霞名下，拆迁前宅基地证范围内房屋建筑面积434.**平方米。孙素霞儿子海龙于1988年2月28日出生，同年3月28日出生××庄××组××。据孙素霞提交的其家庭户于2004年8月3日签发的户主为孙素霞、住址为郑州市金水区祭城镇西花户庄**附**的户口簿显示，海龙于2004年8月3日登记在该户口簿上，海龙系2004年7月30日由五里堡派出所·棉纺东路10号院5号楼31号（系海龙父亲海国强的住址）迁入。该户口簿上还登记有孙素霞的孙女即海龙的女儿海昱霖（系2012年3月15日出生申报）、海昱馨（系2015年4月30日出生申报）。期间，海龙于2001年9月至2004年7月在郑州市××就读初中，因户籍限制，为了能够在该校就读初中，孙素霞将海龙的户口由花胡庄村迁移至海国强的户籍地棉纺东路**院**楼**。2004年7月从该校毕业后，2004年8月3日海龙的户口户口又迁回花胡庄村，孙素霞的户口户口簿上。霞2004年8月3日签发的户口户口簿首页上手写备注了其家庭成员安置补偿认证的时间、、兑付情况等并加盖了“验迄”章。 2011年4月8日郑东新区管委会下发《郑东新区龙湖区域征迁安置工作实施方案》（郑东文〔2011〕91号），其中规定“人口界定：1.2002年7月21日前，公安部门登记在册的郑东新区规划区域（限107国道以东、京珠高速公路以西、连霍高速公路以南、陇海铁路以北，下同）内享受村民待遇的农业人口，享受郑东新区征地拆迁补偿安置政策（已死亡或迁出的除外）。2.2002年7月22日以后，至整村拆迁完毕之日，迁入郑东新区规划区域内的以下人员，享受郑东新区征地拆迁补偿安置政策：（1）义务兵退伍回原籍的；（2）在校大中专学生毕业后无业回原籍的；（3）两劳释放人员回原籍的；（4）第1条和第2条（1）（2）（3）款人员的符合婚姻政策的结婚配偶；（5）第1条和第2条（1）（2）（3）款人员的符合国家计划生育政策的新生婴儿。”上述规定是对2004年7月14日郑州市人民政府下发的《关于郑东新区户籍户籍管理和征地拆迁补偿安置有关问题的通知》（郑政文〔2004〕**）置政策的重申。郑东文〔2011〕91号中还规定，安置房分配标准为每人70平方米，其中50平方米为基本住房，20平方米为商业用房；安置房资金收取标准为4.1万元/人等。 2011年8月25日甲方花胡庄村委会与乙方孙素霞签订《××路街道××村拆迁安置补偿协议书》，载明：为了保证郑州市郑东新区建设的顺利进行，维护拆迁当事人的合法权益，依据河南省相关的法律法规及郑州市政府制定的有关文件（郑政文〔2002〕161号、郑政文〔2004〕154号、郑政文〔2009〕127号等）规定，结合拆迁村的实际情况，甲乙双方签订以下协议：一、乙方基本情况：本户位于××路街道××村××村，共有享受村民待遇的农业人口1人，其中劳动力1人（姓名：孙素霞）；二、拆迁要求：1．拆迁时间……2．拆除标准：以郑东新区管委会验收合格为准。三、拆迁补偿：1．住宅房屋：……砖混结构在宅基地证范围内（界定内），建筑面积434.87ｍ2，按600元／ｍ2标准补偿260922元。……2．附属物：……3．劳动力和非劳动力安置补偿费：劳动力1人，每人10000元共计10000元；4．过渡费：每人每月220元（过渡期暂按24个月计算，本次发放6个月，以后每两个月发放一次）1人，计1320元。5．搬家费：每人一次性发放260元，3人，计780元。……四、社会保障：……该户共须缴纳基本生活保障费6160元。五、人员安置：1．安置小区按规定统一设计，统一规划，统一建设。2．安置原则：甲方按人均70ｍ2的住房标准对乙方进行安置，其中50ｍ2基本住房，20ｍ2商租用房。3．每人应交安置建房款4.1万元，1人，计41000元。孙素霞缴纳了安置建房款4.1万元。后因其他村未收取安置建房款4.1万元／人，花胡庄村委会将收取被安置村民的安置建房款4.1万元／人统一退还给村民。2012年8月28日孙素霞收到了花胡庄村委会退给其的4.1万元。 2012年7月5日甲方花胡庄村委会与乙方孙素霞签订《××路街道××村拆迁安置补偿协议书》，载明：为了保证郑州市郑东新区建设的顺利进行，维护拆迁当事人的合法权益，依据河南省相关的法律法规及郑州市政府制定的有关文件（郑政文〔2002〕161号、郑政文〔2004〕154号、郑政文〔2009〕127号等）规定，结合拆迁村的实际情况，甲乙双方签订以下协议：一、乙方基本情况：本户位于××路街道××村，共有享受村民待遇的农业人口2人，其中劳动力1人（姓名：海龙），非劳动力1人（姓名：海昱霖）；二、拆迁要求：拆迁时间于2012年5月31日拆迁完毕；三、拆迁补偿：1．劳动力和非劳动力安置补偿费：……2．过渡费：每人每月220元，截止至2012年5月31日2人共计3300元；3．搬家费：……。四、社会保障：……该户共须缴纳基本生活保障费6160元。五、人员安置：1．安置小区按规定统一设计，统一规划，统一建设。2．安置原则：甲方按人均70ｍ2的住房标准对乙方进行安置，其中50ｍ2基本住房，20ｍ2商租用房。3．每人应交安置建房款4.1万元（但是人数和金额处为空白）。孙素霞交了海龙、海昱霖两人份的安置建房款8.2万元，2012年9月26日“花胡庄村龙湖区域征迁安置工作领导小组”将该安置建房款8.2万元退还至孙素霞郑州银行的账户内。 孙素霞的二孙女也即海龙的二女儿海昱馨于2015年4月26日出生后，2015年6月26日孙素霞与花胡庄村委会签订了《龙湖办事处花胡庄村拆迁安置补偿协议书》，约定：一、乙方基本情况：本户位于××村××村，共有享受村民待遇的农业人口1人，其中非劳动力1人（姓名：海昱馨）。二、拆迁要求：……三、拆迁补偿：1．劳动力和非劳动力安置补偿费：非劳动力1人，每人5000元共计5000元；2．过渡费：截止至2015年6月份，过渡费合计为3060元；3．以上合计为8060元。四、人员安置：1．安置小区按规定统一设计，统一规划，统一建设。2．安置原则：甲方按人均70ｍ2的住房标准对乙方进行安置，其中50ｍ2基本住房，20ｍ2商租用房等。 2016年5月26日花胡庄村村三委、全体党员、村民代表研究议定第一批安置房的分房方案：1.2002年7月1日之前的在册户口，全部正常；2.2002年7月1日之后的正常新增的五种人（正常结婚、生子、两劳释放人员、大学生未分配回原籍、退伍军人），全部正常；3．双女户只照顾一个女婿（含子女）；4．有独生子女证的独生子女死亡，媳妇再婚生子；5．大龄男方初婚，女方再婚，只照顾女方子女一个人；……9．以上分房人员均为郑州市郑东新区龙湖办事处花胡庄在册户口；10．对未列入郑州市郑东新区龙湖办事处花胡庄村通过的第一批分房人员范围的在第一批分房之后分批处理。孙素霞在花胡庄第一批安置房分配中分得一套小户型80平方米的安置房。 2018年10月16日龙湖党工委、龙湖办事处下发《龙湖办事处回迁安置工作补充方案》（龙发〔2018〕18号），载明：针对2002年7月21日郑东新区规划范围内居住在册农业人口和2002年7月21日后正常新增“五种人”之外的特殊人口实际情况，按照有关法律法规和村规民约，经集体研究，特制定回迁安置工作补充方案如下：一、成立组织……二、人口界定时间：2018年10月23日24时为人口界定截止日期。三、办事处统筹指导、村组织实施，按各村制定的回迁安置工作补充方案执行。各村依据村规民约界定登记回迁安置人员名单，按“四议两公开”工作法讨论认可，并将结果以公告榜的形式进行公示，三榜定案，公示无异议后，报龙湖办事处备案。同年10月18日花胡庄村三委开会传达了《龙湖办事处回迁安置工作补充方案》。 2020年1月9日花胡庄村委会经村三委、村组组长、村民代表大会表决，以31票同意、不同意5票、弃权2票通过《龙湖办事处花胡庄第二批分房分配工作方案》。主要内容：一、组织领导……二、指导思想……三、基本原则……四、政策依据……五、安置房分配的范围及对象。（一）安置房分配的范围：花胡庄村已拆迁应安置人员。以户籍在本户籍在本村，法宅基地，履行村民义务的人口为主。（二）安置房分配截止日期：2018年10月23日前户籍在册户籍在册人员。置房分配对象：1．《郑州市郑东新区管理委员会关于印发郑东新区龙湖区域征迁安置工作实施方案的通知》（郑东文〔2011〕91号）文件规定的符合安置房分配的五类人，按正常人享受分房政策。2．本村正常享受村民待遇的男性村民，婚后所生已交过社会抚养费的计划外三孩，按正常人享受分房政策。3．在本村正常享受村民待遇的男性村民，若女方年龄未达到法定婚龄的，即使户口已迁户口已迁入本村也不享受分房政策；出生申报的第一个子女享受分房政策。……5．本村出门闺女离婚后，户口迁回户口迁回本村的，出具未享受安置房分配待遇，且由包村领导、包村部门主任、村党支部书记、村委会主任签订并加盖村委会及办事处公章。6．出门闺女结婚后，户口在本户口在本村至今未动，享受分房政策。……8．出门闺女结婚后，户口在本户口在本村至今未动，的子女仅限一人按正常人口分房。 期间，孙素霞因花胡庄村委会拒绝履行与其家所签订的后两份《拆迁安置补偿协议》，于2019年提起民事诉讼。郑州高新技术产业开发区人民法院作出判令花胡庄村委会履行《拆迁安置补偿协议》，向孙素霞交付210平方米安置房屋的（2019）豫0191民初20380号民事判决后，花胡庄村委会上诉，郑州市中级人民法院裁定撤销一审判决，发回重审。2020年4月20日该院作出（2020）豫0191民初2528号民事裁定，查明：孙素霞所诉事项系在郑州市郑东新区××区域拆迁安置工作中出现的具有较为普遍性特征且具有很强政策性的事项，郑东新区龙湖办事处对此已专门成立工作组监督指导该区域的安置房分配工作。认为：孙素霞所诉事项系行政机关正在处理的在其辖区内部分区域具有普遍性特征和意义的事项，不属于民事诉讼的受案范围，故裁定驳回孙素霞的起诉。至今，孙素霞家后两份《拆迁安置补偿协议》对应的210平方米安置房屋仍未获得。 另查明，本案一审庭审中对于法庭发问相关问题当事人不能回答或提供相应证据证明，郑州市中级人民法院责令当事人庭后提交情况说明或相应证据佐证。花胡庄村委会于2020年9月14日向郑州市中级人民法院提交《情况说明》称：1.孙素霞的儿子海龙及其两女海昱霖、海昱馨均享受花胡庄村村民待遇。2.关于拆迁安置协议中人均4.1万元房屋安置资金的交纳问题：《郑东新区龙湖区域征迁安置工作实施方案》（郑东文〔2011〕91号文件）要求符合房屋安置条件的人交纳4.1万元安置房资金。龙湖区域拆迁初期，在签订拆迁安置协议时，此费用也予以扣除；后由于相邻办事处（龙源）在拆迁时未收取此费用，引发龙湖区域群众大规模信访，为了拆迁工作的顺利进行，龙湖区域也暂停了该费用的收取（已收取的也予退还），该费用的进一步收取工作如何开展需要等上级通知。3.关于花胡庄村拆迁安置房屋分配情况：截止目前，花胡庄共进行了两次安置房分配。下一步，将进行第三批安置房屋分配方案的讨论，会针对部分疑难、特殊情况通过“4+2”工作法讨论决定村民以直接安置或支付相应购房款的形式对符合条件的人员进行房屋安置。结合本案，海龙、海昱霖、海昱馨能否在第三批安置房屋分配时获得房屋安置需要村委会通过“4+2”工作法，由村民会议集体讨论后才能确定。4.2020年9月14日，花胡庄村村三委、党员、村民代表已开始“4+2”工作法集体研究第一批、第二批分房后遗留问题，预计15天内会出台分房方案，确定分房人员名单，并以三榜公示形式告知全体村民。但至本案裁判前，花胡庄村委会及孙素霞、郑东新区管委会、龙湖办事处均未向郑州市中级人民法院反馈有新情况。 关于孙素霞家当时是否交纳过安置家房款及其退还问题，孙素霞提供《情况说明》称：2012年8月28日花胡庄村委统一给已交款的安置村民开户办理的银行存折，将已收取的每人41000元安置建房资金退回安置村民（并提供了孙素霞、其他村民孙素红、李长海同日被退回安置建房资金的银行账户交易明细予以佐证）。海龙、海昱霖的82000安置建房资金是“花胡庄村龙湖区域征迁安置工作领导小组”于2012年9月26日退回到孙素霞郑州银行账户内（并提供了孙素霞郑州银行账户明细对账单予以印证）。 一审庭审中，郑东新区管委会和龙湖办事处认可龙湖办事处是郑东新区管委会的派出机构，花胡庄村委会和孙素霞亦无异议。 郑州市中级人民法院一审认为，本案争议焦点有两个：一是本案是否属于行政诉讼受案范围以及适格被告问题；二是孙素霞诉请判令郑东新区管委会、龙湖办事处及花胡庄村委会按照2012年7月5日《拆迁安置补偿协议》向孙素霞交付2人份安置房（每人份为50m2基本住房，20m2商租用房）的诉讼请求应否获得支持问题。 一、关于本案是否属于行政诉讼受案范围及适格被告问题 本案被诉拆迁安置补偿协议虽系花胡庄村委会与孙素霞所签，但是该协议签订目的为了完成郑东新区管委会关于郑东新区征地拆迁安置补偿及郑东新区建设的行政管理目标，依法、依政策县区政府（含管委会）才具有征地拆迁安置补偿的法定职责，郑东新区管委会及其派出机构龙湖办事处也出台了一系列的政策文件组织实施涉案征地拆迁安置补偿工作，拆迁补偿安置资金也出自政府财政，且郑东新区管委会也认可其系本案的适格被告。同时，孙素霞在提起本案行政协议履行之诉前，已经以花胡庄村委会为被告提起民事诉讼，诉请判令花胡庄村委会履行涉案协议，但已经被人民法院生效民事裁定以不属于民事诉讼受案范围为由驳回起诉；根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第八条“公民、法人或者其他组织向人民法院提起民事诉讼，生效法律文书以涉案协议属于行政协议为由裁定不予立案或者驳回起诉，当事人又提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理”之规定，郑州市中级人民法院以行政协议受理和审理本案并无不当。故综合上述因素，郑州市中级人民法院认为花胡庄村委会与孙素霞签订被诉拆迁安置补偿协议是受郑东新区管委会及其派出机构龙湖办事处的委托为实现其行政管理目标而为，属于典型的行政协议，属于行政诉讼的受案范围，因被诉协议履行而产生的相应法律责任应当由郑东新区管委会来承担，故郑东新区管委会系本案的适格被告。孙素霞对龙湖办事处的起诉依法应予驳回。孙素霞原起诉状将花胡庄村委会列为被告，经郑州市中级人民法院当庭释明后，孙素霞也已将花胡庄村委会变更为第三人。 二、关于孙素霞本案诉讼请求应否获得支持问题 孙素霞涉案协议自2012年7月5日签订后，从来没有主体主张过该协议无效或者应当被撤销、解除等，直至2016年第一批安置房分配时郑东新区管委会、龙湖办事处及花胡庄村委会不愿意履行涉案协议分房才出现了争议。就涉案协议的内容而言，明确约定孙素霞家享受村民待遇的农业人口2人，其中劳动力1人海龙，非劳动力1人海昱霖；约定了劳动力和非劳动力的安置补助费、过渡费、搬家费；海龙参加社会保障，共缴纳基本生活保障费6160元。还约定“五、人员安置：1．安置小区按规定统一设计，统一规划，统一建设。2．安置原则：甲方按人均70m2的住房标准对乙方进行安置，其中50m2基本住房，20m2商租用房。3．每人应交安置建房款4.1万元（但是人数和金额处为空白）。”该协议显然属于对海龙和海昱霖进行安置房安置的协议。在涉案协议未被宣告无效或者被撤销、解除的情况下，协议应当得到履行。而郑东新区管委会、龙湖办事处及其委托的花胡庄村委会签订涉案协议在先，数年后再通过制定实施第一批安置房分房方案、《龙湖办事处回迁安置工作补充方案》《龙湖办事处花胡庄第二批分房分配工作方案》的方式来否定权利主体根据涉案协议约定所应获得安置房的权利，本身就违反契约精神，是一种非法治的处理方式。 郑东新区管委会、龙湖办事处和花胡庄村委会均主张涉案协议无效、不应履行，理由主要是海龙是2004年7月30日由他所迁入花胡庄村的非农业人口，不符合《郑州市人民政府关于郑东新区户籍管理户籍管理和征地拆迁补偿安置有关问题的通知》（郑政文〔2004〕**）新区龙湖区域征迁安置工作实施方案》（郑东文〔2011〕91号）规定的郑东新区安置人口界定政策，因海龙不符合安置人口界定政策，其女儿海昱霖相应的也不符合安置人口界定政策，涉案协议系花胡庄村委会超越授权签订的违反安置政策的协议，也未向郑东新区管委会、龙湖办事处备案，系无效协议。且根据《龙湖办事处回迁安置工作补充方案》（龙发〔2018〕18号）规定，针对2002年7月21日郑东新区规划范围内居住在册农业人口和2002年7月21日后正常新增“五种人”之外的特殊人口的安置问题，是按照有关法律法规和村规民约，各村依据村规民约界定登记回迁安置人员名单，按“四议两公开”工作法讨论认可，并将结果以公告榜的形式进行公示，三榜定案，公示无异议后，报龙湖办事处备案，而海龙和海昱霖在花胡庄村表决第一批和第二批安置人员名单时均未被通过，故其不具有安置房分配资格，不能为其分配安置房。 对此郑州市中级人民法院认为，根据花胡庄村实行的第一批安置房分房方案及《龙湖办事处花胡庄第二批分房分配工作方案》的内容清楚可见，除了完全符合《郑东新区龙湖区域征迁安置工作实施方案》（郑东文〔2011〕91号）及《郑州市人民政府关于郑东新区户籍管理和征户籍管理和征地拆迁补偿安置有关问题的通知》（郑政文〔2004〕**）quo;2002年7月1日前公安部门登记在册的郑东新区规划区域内享受村民待遇的农业人口，享受郑东新区征地拆迁补偿安置政策（已死亡和迁出的除外）”以及“2002年7月22日以后，至整村拆迁完毕之日，迁入郑东新区规划区域内的以下人员，享受郑东新区征地拆迁补偿安置政策：（1）义务兵退伍回原籍的；（2）在校大中专学生毕业后无业回原籍的；（3）两劳释放人员回原籍的；（4）第1条和第2条（1）（2）（3）款人员的符合婚姻政策的结婚配偶；（5）第1条和第2条（1）（2）（3）款人员的符合国家计划生育政策的新生婴儿”外，两批次的分房方案中都有不符合上述安置人口界定政策而给予安置房分配资格的情形；而《龙湖办事处回迁安置工作补充方案》更是直接针对2002年7月21日郑东新区规划范围内居住在册农业人口和2002年7月21日后正常新增“五种人”之外的特殊人口的安置资格及安置房分配问题制定的补充方案。因此，郑东新区管委会、龙湖办事处和花胡庄村委会以不符合上述文件规定的安置人口界定政策来限制海龙及其女儿海昱霖的安置资格，逻辑上不能成立。 就海龙的户口而言，海龙的户口而言，虽系花胡庄村的出门闺女，但是结婚后户口一直在本村、户口一直在本村、本村取得了合法宅基地使用证并建房居住。海龙自1988年出生××村，虽然2001年9月至2004年7月期间因到郑州市××就读初中之需将户口迁入城市并落户口迁入城市并落户至其父亲海国强的户籍地棉纺东路**院**楼**，，2004年8月3日海龙的户口即迁回花胡庄村，户口即迁回花胡庄村，庄村的户口簿上。因城市化发户口簿上。记管理的变化，户籍登记管理的变化，安机关为户主孙素霞（系花胡庄村享受村民待遇的农业人口）签发户口簿时，孙素霞的户户口簿时，成了&l户口簿已经变成了“dquo;，户口”落户到该户口簿上的海龙的户口户口簿上的海龙的户口就是不享受村民待遇的“o;。户口”会明确承认海龙和海昱霖均是享受花胡庄村村民待遇的。 郑东新区管委会、龙湖办事处和花胡庄村委会否认海龙的安置资格核心在于海龙户口在2001年9月户口在2001年9月至2004年7月期间迁出过，〔2011〕91号及郑政文〔2004〕154号文件规定的2002年7月1日前公安部门登记在册的郑东新区规划区域内享受村民待遇的农业人口（已死亡和迁出的除外）和2002年7月21日后正常新增“五种人”（即正常结婚、生子、两劳释放人员、大学生未分配回原籍、退伍军人）情形。《龙湖办事处花胡庄第二批分房分配工作方案》中也明确规定“6．出门闺女结婚后，户口在本村至今未动，户口在本村至今未动，。……8．出门闺女结婚后，户口在本村至今未动，户口在本村至今未动，人按正常人口分房”。如果海龙的户口没有短暂迁出过，户口没有短暂迁出过，海龙作为孙素霞的唯一子女，获得安置房是没有政府安置文件或花胡庄村村民表决的障碍的。孙素霞主张海龙属于上述文件中规定的2002年7月22日以后至整村拆迁完毕之日，迁入郑东新区规划区域内的“在校大中专学生毕业后无业回原籍的”，享受郑东新区征地拆迁补偿安置政策的情形。对此郑州市中级人民法院认为，仅就“在校大中专学生毕业后无业回原籍的”语言文字表述而言，海龙不属于“在校大中专学生毕业后无业回原籍的”，但就该条安置人口界定政策的内涵和精神实质而言，在校大中专学生为了享受其受教育权按照国家户籍管理制度的要求将户籍管理制度的要求将其户口转入学校所在地（变成了城市户口）毕业后无业回原籍，政策给予其享受征地拆迁安置补偿的资格和待遇无外乎是考虑到在校大中专学生虽然毕业了但是没有找到工作，回到原籍后仍然需要农村的土地及其相应利益维持生计，故基于照顾其生存权而允许其享受村民征地拆迁安置待遇。那么对于曾经为了去城市享受更好的教育资源而将其户口短暂迁入城市的海户口短暂迁入城市的海龙而言，将户口迁回花胡庄村，他户口迁回花胡庄村，大中专毕业学生的高学历和谋生能力，更需要其在花胡庄村的宅基地、土地及其相应利益来维持生计。因此，从2002年7月22日以后至整村拆迁完毕之日迁入郑东新区规划区域内的“在校大中专学生毕业后无业回原籍的”享受郑东新区征地拆迁补偿安置政策的政策制定本意和初衷而言，本案海龙的情形应当属于该条安置政策的应有之意。且事实上，海龙自2004年8月3日户口迁回花胡庄后，同户口迁回花胡庄后，享有村民权利，履行村民义务，享受村民待遇，如果仅仅因其户口中间为了就读初中户口中间为了就读初中曾经迁入过城市而否认其安置补偿资格，而言，都有失公允。海龙享有安置资格，那么其女儿海昱霖作为合法生育的女儿，根据郑东文〔2011〕91号及郑政文〔2004〕154号文件规定的，属于2002年7月22日以后至整村拆迁完毕之日迁入郑东新区规划区域内的享受郑东新区征地拆迁补偿安置政策的人员的“符合国家计划生育政策的新生婴儿”，也应当享受安置政策。 郑东新区管委会、龙湖办事处和花胡庄村委会称与孙素霞签订涉案协议系超越授权或职权签订，且没有经过郑东新区管委会、龙湖办事处批准或备案，在安置房分配之前郑东新区管委会、龙湖办事处也不知道涉案协议的存在，协议中并没有房屋对价的约定，涉案协议仅仅是为了解决新增人口部分生活费问题，人员房屋安置并非该协议的真实目的。对此郑州市中级人民法院认为，郑东新区管委会、龙湖办事处和花胡庄村委会均未举证证明其他村民签订的《拆迁安置补偿协议》均系经过了郑东新区管委会和龙湖办事处的批准或备案，唯独孙素霞的涉案协议未经郑东新区管委会和龙湖办事处批准或备案；也没有举证证明郑东新区管委会和龙湖办事处授权花胡庄村委会与村民签订《拆迁安置补偿协议》具体情形和范围。如果郑东新区管委会和龙湖办事处仅是授权花胡庄村委会严格按照郑东文〔2011〕91号及郑政文〔2004〕154号文件规定的两大类安置人口界定情形进行签约的话，那么花胡庄村大量已经签约的并且在第一、二批安置房分配中已分得安置房的两大类安置人口界定情形之外的特殊人员的协议都是超越郑东新区管委会和龙湖办事处授权范围的。然而，郑东新区管委会和龙湖办事处对于其他虽不符合郑东文〔2011〕91号及郑政文〔2004〕154号文件规定的两大类安置人口界定情形，而花胡庄村委会制定的第一、二批安置房分配方案中认可的且实际分过安置房的特殊人员的协议却认可其效力，显然存在区别对待。 而孙素霞称，其2004年8月3日签发的户口簿首页上手写备注户口簿首页上手写备注了其家庭成员安置补偿认证的时间、盖了“验迄”章，当时签订协议时都是经过公安、计生办、土地所等政府部门层层审核后，由办事处统一把关，根据海龙提供的入学证明，在认可海龙符合安置政策后，才与户主孙素霞就享受安置政策的家庭成员海龙、海昱霖、海昱馨分批签订了《拆迁安置补偿协议》。且根据花胡庄村委会自认和孙素霞的主张及举证，虽然涉案协议中“每人应交安置建房款4.1万元”处的人数和金额处均为空白，但事实上孙素霞当时交纳了海龙和海昱霖2人的8.2万元的安置建房款，并在2012年9月26日由“花胡庄村龙湖区域征迁安置工作领导小组”将该安置建房款8.2万元退还至孙素霞郑州银行的账户内（所有签订协议交纳过安置建房款的村民，村里统一退还了安置建房款）。再结合涉案协议对人员安置内容的详细具体明确的约定，故郑州市中级人民法院对郑东新区管委会、龙湖办事处和花胡庄村委会的上述理由不予采纳。 同时，《拆迁安置补偿协议》的签订和履行问题，涉及拆迁安置补偿的统一性、公平性、社会公共利益问题，同时还涉及孙素霞家庭成员的生存及居住生活水平不降低的问题，决不单单是村委会自治的事项。孙素霞家拆迁前宅基地证范围内建筑面积为434.87**，如确如郑东新区管委会、龙湖办事处和花胡庄村委会所称孙素霞家庭仅应获得孙素霞名下应分得的50m2基本住房和20m2商租用房，将严重降低孙素霞家庭的生存及居住生活水平，对孙素霞家庭有失公允。 综上所述，本案中结合孙素霞及海龙和海昱霖的具体情况，结合郑东新区的征地拆迁安置补偿政策及其精神内涵的正确理解和把握，本案被诉《拆迁安置补偿协议》合法有效，郑东新区管委会应当履行，孙素霞诉讼请求予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十一条、第十九条第一款之规定，判决郑东新区管委会于一审判决生效之日起三十日内履行其委托花胡庄村委会2012年7月5日与孙素霞签订的《××路街道××村拆迁安置补偿协议书》，向孙素霞交付2人份安置房（每人份为50ｍ2基本住房，20ｍ2商租用房）。 郑东新区管委会不服一审判决，向本院上诉称：1.一审中孙素霞明确其提起的是行政协议履行之诉，应适用行政协议履行之诉的裁判规则。2.在案涉两份协议签订时，孙素霞的家庭成员海龙、海昱霖、海昱馨也不符合安置条件，郑东新区管委会没有对其分配安置房的法定义务。海龙户口在2001年已迁户口在2001年已迁出不符合郑东文[2011]**文第一种情形，回花胡庄村不符合户口迁回花胡庄村不符合郑东文[2011]**文第二种情形，合安置条件，一审法院直接评判并变更了案涉安置补偿方案错误。3.花胡庄村委会在村民自治的原则下与孙素霞签订案涉两份协议，属于民事协议。4.即使认定案涉两份协议是行政协议，也是无效协议。孙素霞家庭成员海龙、海昱霖、海昱馨不符合安置条件，上诉人或龙湖办事处事前不知情事后未认可，协议无效由人民法院裁判认定，无需当事人主张。5.虽然龙湖党工委、龙湖办事处下发的龙发（2018）18号文，人口界定时间调整为2018年10月23日，但花胡庄村委会出具的海龙三人享受村民待遇的证明不属实，且不能否定案涉安置补偿方案中“在校大中专毕业生毕业后无业回原籍”可以享受安置补偿政策之规定。6.孙素霞如坚持主张对其家庭成员海龙等三人的安置待遇，应由花胡庄村委会按四议两公开工作方式，经村集体初审确定，再经龙湖办事处审核审批，并经三榜公示后最终确定，如有异议，则应提出给付之诉。一审法院混同给付之诉的裁判规则，处理不当。请求撤销一审判决，驳回孙素霞全部诉讼请求。 被上诉人孙素霞答辩称：1.上诉人不履行案涉协议，给被上诉人一家造成的影响和伤痛是巨大的，亟需解决。被上诉人就4名家庭成员签署了拆迁安置补偿协议，但2016年回迁时上诉人仅兑付了1人份的安置房，并停发全部人员的过渡费，被上诉人自2016年至今，一直在向村委会、办事处、管委会等反映，希望问题能够得到解决。被上诉人2018年以民事诉讼为由，要求一审第三人履行协议交付安置房屋，结果将被上诉人推向行政诉讼。2.上诉人仅以“海龙因就读初中，户籍曾迁出花胡庄村&rd户籍曾迁出花胡庄村”dquo;合法回迁入户的5类人”，进而否定已签订的拆迁安置补偿协议合法有效，对海龙、海昱霖、海昱馨不予安置，于法无据，有违依法行政和执政为民的原则和理念。3.上诉人以对被上诉人所签协议不知情为由，要求确认协议无效，严重与事实不符，违背诚实信用原则。请求驳回上诉，维持原判。 一审被告龙湖办事处和一审第三人花胡庄村委会均未提交书面答辩意见。 本院二审经审理查明的事实与一审查明的事实一致。 本院认为，案涉协议系郑东新区管委会、龙湖办事处为实现其行政管理目标而委托花胡庄村委会签订的行政协议，本案属于行政诉讼受案范围，一审法院对此论述正确，本院予以确认。关于孙素霞诉讼请求是否成立的问题，主要涉及到案涉协议的效力问题，双方实质争议是海龙及其女儿是否符合花胡庄村拆迁安置补偿条件。郑东新区管委会下发的郑东文[2011]91号文《郑东新区龙湖区域征迁安置工作实施方案》规定享受补偿安置政策的人口为，2002年7月21日之前户口在当地且享受村民待遇户口在当地且享受村民待遇的人口（已死亡或迁出的除外）日之后至整村拆迁完毕之日户口迁入的五类人员（其中户口迁入的五类人员（其中包括在校大中专学生毕业后无业回原籍的）未迁出花胡庄村，在该户口未迁出花胡庄村，儿子海龙出生后户口即登记在该村，仅在上户口即登记在该村，将户口暂时迁出，初中毕业后户口暂时迁出，村，花胡庄村委户口迁回本村，交的情况说明也认可海龙享受该村村民待遇，在这种情况下，法院可以认定海龙的村民身份。再结合郑东新区管委会郑东文[2011]91号文件规定，2002年7月22日之后至整村拆迁完毕之日在校大中专学生毕业后无业回原籍的享受补偿安置政策，表面上看海龙不是大中专毕业生，但制定该政策的本意，无非是为了保障此类人员的生活水准不因拆迁而下降，而海龙作为初中毕业生回原籍，其更需要在花胡庄村的宅基地、土地及相应利益来保障其生活，确认海龙享受补偿安置政策符合前述政策的制定本意和初衷。因此，应当认定海龙符合花胡庄村拆迁安置补偿条件，根据郑东新区管委会的相关文件，海龙女儿海昱霖亦符合花胡庄村拆迁安置补偿条件。案涉协议并不存在无效的情形，一审判决郑东新区管委会履行案涉协议向孙素霞交付安置房并无不当。综上，上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。一审判决正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持一审判决。 二审案件受理费50元，由上诉人郑州市郑东新区管理委员会负担。 本判决为终审判决。 审判长 王 松 审判员 苗春燕 审判员 马传贤 二〇二一年三月十一日 书记员 郭建花