湖南省长沙市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）湘01行终155号上诉人（原审原告）长沙友仁建筑工程有限公司，住所地湖南省长沙市望城区白箬铺镇大塘村坝湾组。法定代表人朱立新，该公司总经理。委托代理人程凯龙，湖南华湘律师事务所律师。委托代理人谭佳俊，湖南华湘律师事务所律师。被上诉人（原审被告）长沙市雨花区人力资源和社会保障局，住所地:湖南省长沙市雨花区朝晖路499号。法定代表人易光明，该局局长。委托代理人张海，该局工作人员。委托代理人张晓文，湖南金凯华律师事务所律师。被上诉人（原审被告）长沙市雨花区人民政府，住所地：湖南省长沙市雨花区万家丽路与香樟路交汇处。法定代表人刘素月，该区区长。委托代理人易光明，该区人力资源和社会保障局局长。委托代理人向文，湖南不罔律师事务所律师。原审第三人李明华等35人（具体名单附后）上诉人长沙友仁建筑工程有限公司（以下简称友仁公司）因与被上诉人长沙市雨花区人力资源和社会保障局（以下简称雨花区人社局）、长沙市雨花区人民政府（以下简称雨花区政府）劳动和社会保障行政处理及行政复议一案，不服长沙铁路运输法院（2020）湘8601行初1358号行政判决，上诉至本院。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。一审法院查明：友仁公司系长沙阳光城尚东湾11号地块一期二组团项目的总承包方。2017年11月13日，友仁公司与长沙市长方建筑材料有限公司签订《水电施工合同》，合同约定友仁公司将其雨花区阳光城?尚东湾11地块一期二组团项目总包合同范围内的所有水电安装施工及相关维护工程分包给长沙市长方建筑材料有限公司（以下简称长方公司）。2019年2月26日，友仁公司与长方公司法定代表人陈瑶就上述承包项目内关于水电安装的工程签证、设计变更及建设公司供材的领取等工作签订了《补充协议书》。2020年4月29日至5月5日，李明华等35人陆续向雨花区人社局提交了《建筑领域投诉拖欠工资个人自诉材料》，投诉友仁公司拖欠工资的金额及基本事实。雨花区人社局于2020年5月14日决定对该投诉事项涉及的项目总承包单位友仁公司及分包单位长方公司予以立案调查。并于5月14日向上述两单位送达《劳动保障监察询问通知书》，要求该两单位就投诉事宜进行说明，并提交相关证据材料。长方公司提交《阳光城尚东湾项目工地拖欠农民工工资名册》对拖欠李明华等35人工资的事实及金额予以了确认，友仁公司提交了营业执照复印件、法人委托证明书及其与分包单位签订的水电施工合同及补充协议、水电安装班组进程施工通知等材料。雨花区人社局经审查后于2020年5月18日作出《劳动保障监察限期改正指令书》，要求两单位在2020年5月28日前对拖欠的李明华等35人的工资支付完毕。两单位均未按期支付李明华等35人的工资。2020年6月4日，雨花区人社局向友仁公司作出《劳动保障监察行政处理事先告知书》，要求友仁公司于2020年6月10日前支付李明华等35人的工资，并告知了相关救济权利。友仁公司向雨花区人社局提交《申请听证、陈述申辩书》，要求就《劳动保障监察行政处理事先告知书》所涉及的事项举行听证会。雨花区人社局于2020年6月15日对友仁公司作出《不予听证通知书》，告知友仁公司不予听证。2020年6月18日，雨花区人社局对友仁公司作出雨人社监理字[2020]第J23号《劳动保障监察行政处理决定书》，限其在收到文书三日内支付李明华等35人工资共计333,706元，同时告知其相应的救济权利。2020年6月19日友仁公司签收了该决定书。友仁公司对《劳动保障监察行政处理决定书》不服，于2020年6月28日向雨花区政府申请行政复议。雨花区政府于2020年6月29日受理行政复议申请后，于2020年9月24日作出雨政复决字[2020]28号《行政复议决定书》，维持了雨花区人社局的行政处理决定。友仁公司不服，诉至一审法院。一审法院认为，本案双方争议的焦点主要在于：雨花区人社局作出的雨人社监理字[2020]第J23号《劳动保障监察行政处理决定书》的合法性。《劳动保障监察条例》第三条第一款规定，国务院劳动保障行政部门主管全国的劳动保障监察工作。县级以上地方各级人民政府劳动保障行政部门主管本行政区域内的劳动保障监察工作。第十一条第（六）项规定，劳动保障行政部门对用人单位支付劳动者工资和执行最低工资标准的情况实施劳动保障监察。第十八条规定，劳动保障行政部门对违反劳动保障法律、法规或者规章的行为，根据调查、检查的结果，作出以下处理……（二）对应当改正未改正的，依法责令改正或者作出相应的行政处理决定……本案中，雨花区人社局具有对友仁公司作出《劳动保障监察行政处理决定书》的职权。《保障农民工工资支付条例》第三十条规定，分包单位对所招用农民工的实名制管理和工资支付负直接责任。施工总承包单位对分包单位劳动用工和工资发放等情况进行监督。分包单位拖欠农民工工资的，由施工总承包单位先行清偿，再依法进行追偿。工程建设项目转包，拖欠农民工工资的，由施工总承包单位先行清偿，再依法进行追偿。《劳动保障监察条例》第十九条规定，劳动保障行政部门对违反劳动保障法律、法规或者规章的行为作出行政处罚或者行政处理决定前，应当听取用人单位的陈述、申辩；作出行政处罚或者行政处理决定，应当告知用人单位依法享有申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。《湖南省工资支付监督管理办法》第三十条规定，劳动保障行政部门在查处投诉举报用人单位侵害劳动者合法劳动报酬权益的案件时，用人单位应在规定的期限内提供有关工资支付的凭证。逾期不能提供或者拒绝提供的，劳动保障行政部门可以按照劳动者投诉的工资金额直接进行认定。本案中，雨花区人社局立案调查程序中，分包单位长方公司提交的《阳光城尚东湾项目工地拖欠农民工工资名册》对拖欠李明华等35人工资的事实及金额予以了确认。友仁公司提供的材料无法证明其已全额支付上述35名农民工工资。雨花区人社局根据查明的事实，向总承包单位友仁公司及分包单位长方公司作出《劳动保障监察限期改正指令书》，要求两单位支付拖欠的李明华等35人的工资。因两单位均未按期支付，雨花区人社局向总承包单位友仁公司作出《劳动保障监察行政处理事先告知书》，要求友仁公司限期支付李明华等35人的工资。友仁公司向雨花区人社局提交《申请听证、陈述申辩书》。雨花区人社局经审查，在法定期限内向友仁公司作出《劳动保障监察行政处理决定书》，限其在收到文书三日内支付李明华等35人工资共计333,706元，同时告知其相应的救济权利。友仁公司系长沙阳光城尚东湾11号地块一期二组团项目的总承包方，其分包单位拖欠农民工工资，其作为总承包单位应先行清偿，再依法进行追偿。雨花区人社局上述行政处理决定符合法律规定。友仁公司拖欠李明华等35人农民工工资的违法行为一直延续至《保障农民工工资支付条例》生效之后。雨花区人社局进行立案调查、询问、限期指令改正、行政处理事先告知、作出行政处理决定均是在《保障农民工工资支付条例》生效之后，雨花区人社局依据《保障农民工工资支付条例》作出《劳动保障监察行政处理决定书》并无不当。友仁公司关于本案事实认定不清，法律适用错误的主张没有事实及法律依据，一审法院不予支持。雨花区政府收到友仁公司的行政复议申请后依法受理并进行审查，在法定期限内作出维持被诉《劳动保障监察行政处理决定书》的行政复议决定，符合法律规定。综上，雨花区人社局、雨花区政府分别作出的被诉行政行为，认定事实清楚，适用法律、法规正确，符合法定程序，一审法院予以支持。友仁公司的诉讼请求缺乏事实和法律依据，一审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回长沙友仁建筑工程有限公司的诉讼请求。上诉人友仁公司上诉称：一、一审判决未对被上诉人存在严重违反程序的行为进行查明和认定，造成判决结果错误。1.被上诉人雨花区人社局受理投诉中存在严重违反程序的行为。2.雨花区人社局处理投诉中存在严重违反程序的行为。3.雨花区人社局没有告知上诉人劳动保障监察员是谁，没有告知上诉人有申请回避的权利，剥夺了上诉人的申请回避权，属程序违法。4.雨花区人社局的陈述申辩通知书中没有告知上诉人有权依法申请听证，上诉人申请听证后，雨花区人社局决定不予听证。听证程序是作出本案行政处理的基本程序，确保听证程序正当对于正确处理案件至关重要。雨花区人社局拒绝进行听证，致使案件事实没有查清，已经影响本案行政处理决定的实体公正性，应认定为行政程序违法，而非仅仅是程序瑕疵问题。二、被上诉人雨花区人社局作出的《劳动保障监察行政处理决定书》适用法律错误，本案从事实和法律上均不能适用《保障农民工工资支付条例》。1.本案中与李明华等35名投诉的农民工存在劳动关系的是长方公司和实际施工人李乐，长方公司拖欠工资的行为与上诉人没有任何关系。2.《保障农民工工资支付条例》从2020年5月1日起施行，本案中，行政相对人的行为发生在2020年1月底之前，即新法施行以前，被上诉人雨花区人社局作出的具体行政行为是在新法施行以后，根据“实体问题适用旧法规定，程序问题适用新法规定”的原则，雨花区人社局作出的行政行为在实体问题上应当适用旧法的规定。3.被上诉人雨花区政府在处理上诉人申请行政复议程序中对上诉人的听证申请不予理睬，对雨花区人社局作出行政处理决定的程序错误不予纠正，损害了人民政府的公信力。综上请求：1.撤销一审判决并改判支持上诉人的全部诉讼请求；2.判令被上诉人承担本案一、二审的诉讼费用。被上诉人雨花区人社局答辩称：一审法院认定事实清楚、适用法律正确，请求二审法院予以维持。被上诉人市政府答辩称：一审法院认定事实清楚、适用法律正确，请求二审法院予以维持。原审第三人李明华等35人未予答辩。本案二审审理过程中，上诉人友仁公司向本院提供两份证据：证据1.（2020）湘8601行初1358号《长沙铁路运输法院行政一审案件法庭审理笔录》；证据2.（2020）湘8601行初904、905号《长沙铁路运输法院行政一审案件法庭审理笔录》。以上证据共同证明1.雨花区人社局工作人员张海当庭自认投诉人的35份材料系由李乐个人填写，没有核对所有投诉人的身份证原件，没有核对到场投诉人，没有收集未到场人员的授权委托书，未切实履行法定程序及义务属于严重的程序违法；2.雨花区人社局工作人员自认因长方公司配合执法，故未将其列为行政相对人，属涉嫌遗漏当事人、滥用权利。被上诉人雨花区人社局、雨花区政府质证如下：对证据1、2真实性、合法性无异议，对其关联性有异议，不能达到上诉人的证明目的。本院对上诉人提交的证据认证如下：本院对以上证据三性予以认可，是否能达到上诉人的证明目的，本院将结合全案事实综合进行认定，本院确认的其他事实与原审无异。本院认为，根据本案查明的事实，友仁公司系长沙阳光城尚东湾11号地块一期二组团项目的总承包方，其分包单位长方公司拖欠农民工工资属实。雨花区人社局依据《保障农民工工资支付条例》第三十条、《劳动保障监察条例》第十九条及《湖南省工资支付监督管理办法》第三十条的规定，先后向友仁公司下达雨人社监询字[2020]第J23号《劳动保障监察询问通知书》、雨人社监令字[2020]第J23号《劳动保障监察限期改正指令书》、雨人社监罚告字[2020]第J23号《劳动保障监察行政处理事先告知书》，在友仁公司未履行法定义务的情形下，在法定期限内向友仁公司作出雨人社监理字[2020]第J23号《劳动保障监察行政处理决定书》，限其在收到文书三日内支付李明华等35人工资共计333,706元，并告知其相应的救济权利。以上被诉行政行为均符合上述法律规定，一审法院认定被上诉人作出的《劳动保障监察行政处理决定书》事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确并无不当。友仁公司上诉主张《保障农民工工资支付条例》从2020年5月1日起施行，而友仁公司的行为发生在2020年1月底之前，即新法施行以前，故不应适用以上条例。因友仁公司拖欠李明华等35人农民工工资的违法行为一直延续至《保障农民工工资支付条例》生效之后，且雨花区人社局进行立案调查、询问、限期指令改正、行政处理事先告知、作出行政处理决定均是在《保障农民工工资支付条例》生效之后。依据《中华人民共和国行政处罚法》（2017年）第二十九条第二款的规定，违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算，故雨花区人社局依据《保障农民工工资支付条例》作出《劳动保障监察行政处理决定书》并无不当。友仁公司的该项上诉主张不能成立，本院不予采纳。上诉人主张雨花区人社局受理投诉的程序违法，在处理投诉中未保障其申请回避的权利和未进行听证违法均无法律依据和事实依据，本院不予支持。雨花区政府在法定期限内作出维持被诉《劳动保障监察行政处理决定书》的行政复议决定，符合法律规定。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人长沙友仁建筑工程有限公司负担。本判决为终审判决。审判长  吴树兵审判员  黄 姝审判员  傅美容二〇二一年三月二十二日法官助理曾诗尧书记员彭凤琴附件1：原审第三人李明华等35人原审第三人李明华，男，1967年6月11日出生，汉族，住湖南省汨罗市白水镇西长村毛公组。原审第三人李权，男，1994年10月28日出生，汉族，住湖南省汨罗市白水镇西长村毛公组。原审第三人曾强，男，1976年10月15日出生，汉族，住湖南省宁乡县大成桥镇青泉村石硖组14号。原审第三人田铁球，男，1984年3月6日出生，汉族，住湖南省汨罗市白水镇高冲村田下屋组19号。原审第三人丰妹群，女，1970年6月3日出生，汉族，住湖南省汨罗市白水镇西长村毛公组。原审第三人王学文，男，1983年12月22日出生，汉族，住湖南省湘乡市金薮乡耙石村箭楼湾村民组。原审第三人吴维，男，1993年8月4日出生，汉族，住湖南省湘阴县长康镇金甫村纸笔组。原审第三人马俊鹏，男，1985年3月3日出生，汉族，住河南省内黄县高堤乡北街村70号。原审第三人马晓雨，男，1989年9月1日出生，汉族，住河南省安阳市内黄县高提乡北街村224号。原审第三人刘湘文，男，1974年10月16日出生，汉族，住湖南省新化县孟公镇付家村第五村民小组029号。原审第三人宋中元，男，1979年3月14日出生，汉族，住湖南省湘阴县长康镇联合村。原审第三人李和平，男，1964年7月10日出生，汉族，住湖南省安乡县芦村铺居委会03156号。原审第三人吴徐，男，1990年1月11日出生，汉族，住湖南省湘阴县长康镇石板村后层组。原审第三人刘君豪，男，2000年11月9日出生，汉族，住湖南省祁阳县梅溪镇招旺村4组。原审第三人廖国栋，男，1986年6月13日出生，汉族，住湖南省宁乡县坝塘镇金洲村七组31号。原审第三人胡胜华，男，1970年10月12日出生，汉族，住湖南省安乡县陈家嘴镇沙河村2001号。原审第三人肖伟，男，1985年1月9日出生，汉族，住湖南省湘阴县南湖洲镇联盟村三组。原审第三人李乐，男，1984年9月25日出生，汉族，住湖南省湘阴县长康镇南阳村陈家组。原审第三人范建军，男，1975年6月3日出生，汉族，住湖南省长沙市岳麓区坪塘镇派出所观音港社区湘江南路38号。原审第三人童战周，男，1969年11月13日出生，汉族，住湖南省平江县城关镇迎瑞村66号。原审第三人潘季清，男，1957年7月7日出生，汉族，住湖南省宁乡市巷子口镇扶峰村庵场组。原审第三人张彦杰，男，1982年3月25日出生，汉族，住河南省内黄县高提乡韩俄村173号。原审第三人韩美强，男，1982年9月9日出生，汉族，住河南省内黄县高提乡张俄村186号。原审第三人肖来生，男，1960年5月14日出生，汉族，住湖南省安乡县安德乡田家村10009号。原审第三人黎红专，男，1973年8月29日出生，汉族，住湖南省宁乡县东湖塘镇手板塘村大塘组。原审第三人李再武，男，1985年11月26日出生，汉族，住湖南省城步苗族自治县五团巡头村3组18号。原审第三人袁名德，男，1986年8月9日出生，汉族，住湖南省隆回县罗洪乡光华组2组25号。原审第三人张子武，男，1972年12月3日出生，汉族，住湖南省宁乡县窗福乡镇华宝村南花冲组42组。原审第三人唐勇，男，1986年9月24日出生，汉族，住湖南省宁乡县坝塘镇金洲村十组49号。原审第三人丁亚军，男，1979年1月28日出生，汉族，住湖南省宁乡县青山桥镇田坪村三组。原审第三人陈寄岩，男，1969年12月27日出生，汉族，住湖南省宁乡县沩山乡沩山村陈家组。原审第三人罗胜亮，男，1971年2月6日出生，住江西省丰城市筱塘乡北下村镇塔头罗家组12号。原审第三人雍亮，男，1988年3月17日出生，汉族，住湖南省长沙市望城区靖港镇芦江社区金星片七组228号。原审第三人李荣良，男，1966年4月20日出生，汉族，住湖南省绥宁县关峡苗族乡凤凰村4组。原审第三人贺范雄，男，1957年4月16日出生，汉族，住湖南省宁乡县龙田镇白花村十六组。附件2：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。