湖北省荆州市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）鄂10行终33号上诉人（原审原告）湖北银都建设集团有限公司，住所地：荆州区北环路51号（银都花园）。法定代表人张德富，董事长。委托诉讼代理人尚明标，湖北居正律师事务所律师。被上诉人（原审被告）荆州市自然资源和规划局，住所地:荆州市沙市区江津西路228号。法定代表人冯斌，局长。委托诉讼代理人张赛军，工作人员。委托诉讼代理人吴海，湖北荆楚律师事务所律师。被上诉人（原审被告）荆州市人民政府，住所地：荆州市沙市区江津西路262号。法定代表人周志红，市长。委托诉讼代理人周永梅，荆州市司法局工作人员。委托诉讼代理人韩永胜，荆州市司法局工作人员。上诉人湖北银都建设集团有限公司（以下简称银都公司）诉被上诉人荆州市自然资源和规划局（以下简称市资规局）、被上诉人荆州市人民政府（以下简称市政府）行政处罚及行政复议一案，不服荆州市沙市区人民法院（2020）鄂1002行初35号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。2021年3月19日，本院通知三方当事人到庭参加法庭调查，并听取了当事人的意见。本案现已审理终结。银都公司原审诉请：1.确认被告市资规局作出的荆国土资闲土认字[2018]02011号《闲置土地认定书》及荆自然闲费[2019]02001号《征缴土地闲置费决定书》不具有合法性并撤销；2.撤销被告市政府作出的荆政复决[2019]68号《行政复议决定书》；3.被告承担本案诉讼费。原审认定，2016年7月12日，荆州市中级人民法院作出(2014)鄂荆州中执字第00106-3号《执行裁定书》，裁定将雷蒙公司位于荆州市××锣××镇××村证号为荆州国用(2012)第1020100169号面积为133662平方米的土地使用权以2000万元的价格抵偿给原告银都公司，并于2016年10月24日作出《协助执行通知书》，请荆州市不动产登记中心协助将前述宗地过户至银都公司名下。2017年6月14日，原告银都公司与原荆州市国土资源局沙市分局就涉案133662平方米的土地签订《国有建设用地使用权出让补充合同》，约定银都公司在2017年9月30日之前开工建设项目，在2019年9月30日之前竣工。合同签订后，原告公司于2018年1月3日取得涉案宗地的《不动产权证书》。因原告公司未按期开工建设，原荆州市国土资源局沙市分局于2018年4月26日、2018年6月11日两次向原告作出《开工建设履约通知单》，收到通知单后，原告公司仍未开工建设。被告市资规局于2018年10月8日向原告作出《闲置土地调查通知书》，并对现场进行勘测，对原告的工作人员制作了询问笔录。被告调查后于2018年12月13日向原告作出《闲置土地认定书》，认定原告公司名下的涉案宗地为闲置土地，并通知原告公司拟采取的处置措施，同时告知原告公司享有申请听证的权利。经原告申请，被告组织召开听证会，并于会后向原规划和住建部门去函，询问原告公司是否报送规划方案及是否申请建设工程规划许可和施工许可。原规划和住建部门向被告市资规局回函称原告公司未报送规划方案，也未办理规划和施工许可手续。2019年9月25日，被告市资规局向市政府提交关于对原告公司闲置土地处置方案的请示，经市政府批准，被告市资规局于2019年9月30日作出《征缴土地闲置费决定书》，决定向原告公司征缴土地闲置费用461.936万元。原告公司不服该征缴决定，向被告市政府申请行政复议，被告市政府受理后于2020年1月14日作出《行政复议决定书》，决定维持被告市资规局作出的原行政行为。原告不服该复议决定，遂诉至法院。另查明，在诉讼中因原告对被告市政府作为复议机关的主体资格提出异议，被告市政府于2020年10月29日作出《关于撤销荆政复决[2019]68号的决定》，主动撤销了被诉的行政复议决定，并告知原告可就市资规局征缴土地闲置费的决定向湖北省人民政府申请行政复议。经本院向原告公司释明，因市政府撤销了行政复议决定，市资规局所作征缴土地闲置费的决定这一行政行为恢复至可申请行政复议、可提起行政诉讼的权利救济阶段，原告坚持继续提起行政诉讼。原审认为：根据国土资源部《闲置土地处置办法》第十四条规定，“除本办法第八条规定情形外，闲置土地按照下列方式处理：（一）未动工开发满一年的，由市、县国土资源主管部门报经本级人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《征缴土地闲置费决定书》，按照土地出让或者划拨价款的百分之二十征缴土地闲置费。土地闲置费不得列入生产成本”。被告市资规局是市级国土资源行政主管部门，依法具有向国有建设用地使用权人下达《征缴土地闲置费决定书》的法定职权。在本案中，被告市资规局在作出《征缴土地闲置费决定书》前，依法报市政府批准，其作出《征缴土地闲置费决定书》程序合法，主体适格。被告市资规局在向原告公司下达《征缴土地闲置费决定书》前，作出了《开工建设履约通知单》、《闲置土地认定书》，对原告公司闲置土地的行为先行认定。在进行闲置土地调查过程中，依法向原规划和住建主管部门去函，询问原告公司是否报送规划方案及是否申请建设工程规划许可和施工许可，并对原告公司的工作人员和涉案宗地所在镇政府进行了通知、调查取证、告知、组织听证、听取原告公司的陈述和申辩、呈报政府批准等工作，程序合法。《闲置土地处置办法》第二条第一款规定，“本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地”。原告公司于2017年6月14日与原荆州市国土资源局沙市分局就涉案土地签订的《国有建设用地使用权出让补充合同》，所约定的开工建设日期为2017年9月30日之前。被告市资规局在2018年12月13日向原告作出《闲置土地认定书》时，经现场勘测，涉案宗地仍未开工建设，且经被告市资规局向相关行政主管部门调查，原告公司也未向规划和住建部门报送规划方案，也未申请规划和施工许可，故被告市资规局认定涉案地块为闲置土地事实清楚，证据充足。关于原告公司所称被告市资规局在2018年12月18日向其送达《闲置土地认定书》时，离土地变更办证时间尚不满一年时间的意见，根据《闲置土地处置办法》第二条第一款的规定，认定满一年未动工开发的国有建设用地为闲置土地的“一年”期限为合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期，而非自办理不动产权利登记或取得不动产权利证书满一年，故对原告公司的该点意见不予支持。关于原告公司认为涉案宗地上存在垃圾未清理且与当地村民存在征收矛盾而影响其开工建设的意见，根据原国土资源部《国土资源部关于加大闲置土地处置力度的通知》第二条的规定，“实行建设用地使用权‘净地’出让，出让前，应处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发，防止土地闲置浪费”。依据该规定，原告所称清运垃圾并非出让土地的前置条件，且原告公司签订出让合同的时间是2017年6月14日，约定的开工建设日期为2017年9月30日之前，原告向被告市资规局申请清运垃圾的时间是2018年10月24日，期间早已超过合同约定的开发日期。此外，原告提交的现场照片显示，建筑垃圾并不足以导致涉案133662平方米的土地无法开发，且原告公司在合同签订后至2018年10月24日前未有相关准备工作证实其有开发涉案宗地的计划因建筑垃圾堆积而无法实施，在被告市资规局对涉案土地进行闲置的调查期间，原告银都公司未提交垃圾清运足以影响动工开发的实质性证据。故对原告的此点意见本院不予支持。依据《中华人民共和国城市房地产管理法》第九条的规定，“城市规划区内的集体所有的土地，经依法征收转为国有土地后，该幅国有土地的使用权方可有偿出让，但法律另有规定的除外”。集体土地依法征收转为国有土地后即可出让，原告所称涉案宗地存在征收纠纷而未向本院提交相关证据予以证实，故对其主张不予采信。《闲置土地处置办法》第十四条规定，“除本办法第八条规定情形外，闲置土地按照下列方式处理：（一）未动工开发满一年的，由市、县国土资源主管部门报经本级人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《征缴土地闲置费决定书》，按照土地出让或者划拨价款的百分之二十征缴土地闲置费。土地闲置费不得列入生产成本”。在本案中，原告公司未开发土地的原因均不属于《闲置土地处置办法》第八条规定的情形，涉案宗地应于2017年9月30日之前开工，至2019年9月25日被告市资规局向市政府申请批准征缴土地闲置费时已超过一年未动工开发，被告市资规局依照《闲置土地处置办法》第十四条的规定，对涉案土地按照出让价款的20％征缴土地闲置费461.936万元，适用法律、法规正确。关于被告市政府撤销《行政复议决定书》的法律后果。一、根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十三条的规定，“下级行政机关依照法律、法规、规章规定，经上级行政机关批准作出具体行政行为的，批准机关为被申请人”。本案中被告市资规局作出征缴土地闲置费的决定前，依照《闲置土地处置办法》的规定向被告市政府申请批准，故被告市政府应当是行政复议中的被申请人。因市政府不是适格的复议机关，其受理后作出维持原行政行为的复议决定，实质上是对银都公司对原行政行为申诉作出的重复处理行为，对原告的权利义务不产生实质的影响，故被告市政府不再是本案的适格被告。二、关于被告市资规局错误地告知原告行政复议机关如何评价的问题。市资规局错误告知行政复议机关的行为侵害了原告对征缴土地闲置费的决定的进行救济的权利。在市政府撤销行政复议决定后，同时告知了原告正确的行政复议机关。对此，本院已经向原告释明，因市政府主动撤销行政复议决定，原行政行为恢复到未经过复议处理的阶段，原告可以以市政府为被申请人申请向适格的复议机关申请行政复议，也可以继续就原行政行为提起行政诉讼。经过行政机关的自我纠错，原告申请行政复议的权利已经得到保障，但原告自愿选择继续诉讼，市资规局错误告知行政复议机关的行为对原告并未产生无法补救的影响，故其作出的原行政行为无需撤销，但其应在以后的行政行为中正确告知当事人救济的途经。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告湖北银都建设集团有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告湖北银都建设集团有限公司承担。上诉人银都公司上诉称：一、一审判决在审理查明事实部分，遗漏案件事实，导致判决错误。根据上诉人在一审提交的证据五至证据八证明的事实，应认定涉案土地项目延期开发属于政府招商引资遗留问题，不应该对受害人进行行政处罚。一审判决遗漏了上诉人在一审提交的证据五至证据八证明的案件事实。本案存在《闲置土地处置办法》第八条第一款第六项规定的因“政府、政府有关部门的其他行为”导致土地闲置不予处罚的情形。市政府原作出的招商引资公文确认的招商引资金额不真实，出具公文失误，误导上诉人对涉案土地项目交付了3000万元保证金，至今本息已超过6000万元未收回，荆州市中级人民法院对该案执行多年未解决，涉案项目的建设资金还在执行之中。一审判决遗漏了原涉案土地使用权人雷蒙投资公司与原市国土资源局签订的《出让合同》第十一条对办理土地使用权登记的约定。即“受让人应在按本合同约定付清本宗地全部出让价款后，持本合同和出让价款缴纳凭证等相关证明材料，申请出让国有建设用地使用权登记。”根据上诉人与被上诉人签订的《补充合同》约定，上诉人有权要求办理土地权属登记，被上诉人违约及违法延期15个月不为上诉人办理土地权属变更登记，上诉人有权顺延开工日期。被上诉人在为上诉人办理土地权属变更登记不满一年的情况下，提前作出的《闲置土地认定书》不具有合法性。一审判决遗漏了《湖北省固定资产投资项目备案证》证明的事实，涉案土地项目开工时间已由项目备案法定行政机关进行了审批，批准的开工时间为2020年11月，对原开工日期进行了变更。一审判决认定涉案土地上被周边工厂企业倾倒的大量城市生活垃圾不影响项目开工问题，与事实不符，上诉人需要对200亩土地整体开发，不是部分开发。被上诉人作为土地管理部门，应当解决涉案土地上的大量城市生活垃圾清运问题，在未解决之前，应判决确认本案具有《闲置土地处置办法》第八条第一款第六项之规定的情形，应依据该法规第十二条第（一）款之规定，不予处罚，准许延期开发。二、一审引用法规断章取义，适用法律错误。被上诉人荆州市自然资源和规划局作出的《闲置土地认定书》及《征缴土地闲置费决定书》不具有合法性。《闲置土地处置办法》第二条第一款规定：“本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国家建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。”该条明确了认定闲置土地的三个条件，一是责任主体为已取得“国有建设用地的使用权人”，此为前置程序；二是用地取得方式为签订土地出让合同或者依据划拨决定；三是超过“一年期限”。第一项即取得土地使用权为约定开发期限的前置程序。一审引用上述法条只片面说明了“一年期限”，没有完整理解法条的本意。本案中，关于认定“土地使用权人”问题。虽然法院裁定以涉案土地使用权作价2000万元抵偿给上诉人，但是法院的裁定书仅仅是土地权利存在的证明（见法条释义），并不能代替土地使用权属变更登记。在涉案土地使用权未变更登记到上诉人名下前，上诉人并非是《闲置土地处置办法》第二条所称的“国有建设用地使用权人”。上诉人不能依据法院的裁定书直接开发建设项目。《中华人民共和国土地管理法》第十二条规定，“依法改变土地权属和用途的，应当办理土地变更登记手续。”《不动产登记暂行条例》第二十条规定：“不动产登记机构应当自受理登记申请之日起30个工作日办结不动产登记手续。”《中华人民共和国民事诉讼法》第251条规定：“在执行中，需要办理有关财产权证明转移手续的，人民法院可以向有关单位发出协助执行通知书，有关单位必须办理。”《出让合同》第十一条约定，受让人有权申请办理国有建设用地使用权登记。根据上述法律、法规、司法解释及合同约定，对于法院裁定抵债的土地，应当依法办理土地权属变更登记，土地权属变更登记，是土地开发动工的前置程序。1.本案上诉人取得土地使用权的方式是法院裁定抵债，不属于上述法规规定的直接从土地部门征用或划拨，需要办理土地权属变更登记。2.关于“一年期限”的问题。虽然法规规定是按合同约定得到开工时间计算“一年期限”。但是被上诉人未按合同约定及法律规定及时为上诉人办理土地权属变更登记，在法院发出《协助执行通知》的情况下，拖延15个月时间，超过了约定的开工时间，应认定被上诉人违约及违法，不能认定上诉人违约。被上诉人于2018年12月13日作出《闲置土地认定书》，不满一年时间，应认定被上诉人提前作出的具体行政行为不具有合法性。被上诉人应当依据《闲置土地处置办法》第十二条第（一）款之规定，准许涉案土地延长动工开发期限。三、一审判决驳回上诉人的诉讼请求错误，明显偏袒了被上诉人。在一审诉讼中，被上诉人荆州市人民政府撤销对本案的行政复议决定书，即证明复议决定书不具有合法性，证明市自然资源和规划局的行政行为不具有合法性，证明上诉人的诉讼请求正确。一审判决驳回上诉人的诉讼请求，并判决上诉人承担的50元诉讼费，明显不符合《最高人民法院关于适用的解释》第八十一条的规定。四、一审认定上诉人放弃了行政复议权，与事实不符。市政府在一审中虽然撤销了行政复议决定书，并告知上诉人向湖北省人民政府申请行政复议，但是，被上诉人市自然资源和规划局作为独立法人，原作出的行政处罚文书并未变更，如果上诉人撤诉后，再向省政府申请行政复议，必然导致行政处罚文书生效，省政府不可能接受对已生效法律文书的复议。本案存在实体处理错误的问题。综上所述，涉案土地延期开发，属于市政府招商引资遗留问题。上诉人属于市政府招商引资的受害人，从2013年至今，未收回涉案土地项目上的6000万元建设资金损失。一审判决认定事实错误，适用法律错误。被上诉人作出的具体行政行为不具有合法性。上诉人为维护合法权益，特向二审法院提出上诉,上诉人的上诉请求：1.撤销荆州市沙市区人民法院（2020）鄂1002行政35号行政判决书。2.确认被上诉人荆州市自然资源和规划局作出的荆国土资闲土认字（2018）02011号《闲置土地认定书》及荆自然闲资（2019）02001号《征缴土地闲置认定书》不具有合法性，请求判决撤销。3.确认被上诉人荆州市人民政府在本案一审诉讼中已撤销的荆政复议（2019）68号《行政复议决定书》不具有合法性。4.由被上诉人承担本案一、二审诉讼费。被上诉人市资规局二审辩称：一、案涉宗地系上诉人自身原因造成闲置，原审法院认定事实清楚。案涉土地闲置系因上诉人一直未引进项目，一直未申报规划所造成，不存在政府原因。上诉人所称的《湖北省固定资产投资项目备案证》系因其一直未引进项目所致，与政府无关；其所称宗地上存在建筑垃圾系其取得宗地后自身疏于管理所致，且此属上诉人与垃圾倾倒人之间的民事纠纷，与政府无关。二、案涉宗地因闲置依法应被征缴闲置费，原审法院适用法律正确。请求二审法院驳回上诉，维持原判。被上诉人市政府二审辩称：市政府收到上诉人的复议申请后，在90日内作出了维持的复议决定，后在原审诉讼期间，市政府以自身作为复议机关不适格，自行撤销了前述复议决定，并向上诉人送达告知书，告知其正确的复议机关，让原行政行为恢复到了未经复议处理的阶段。上诉人在原审法院释明后仍选择继续诉讼，视为其放弃复议途径，选择对原行政行为进行诉讼。对此原审法院认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。二审法院查明：2012年10月15日，出让人荆州市国土资源局沙市分局与受让人雷蒙投资（湖北）股份有限公司签订了合同编号为鄂JZ(03)—2012—00261《国有建设用地使用权出让合同》，双方在合同上签订并盖章，出让宗地编号为210506101，宗地面积133662平方米，出让价款23096800元。出让人荆州市国土资源局沙市分局与受让人银都公司2017年6月14日签订的《国有建设用地使用权出让补充合同》第三条明确约定，根据《湖北省荆州市中级人民法院（2014）鄂荆州中执字第00106—3号协助执行通知书》的协助执行事项“将被执行人雷蒙投资（湖北）股份有限公司所有的位于荆州市××锣××镇××村证号为荆州国用（2012）第1020100169号面积为133662平方米的土地使用权过户至申请执行人银都公司名下”，特签订补充合同，重新约定开工时间，其他事项与编号为鄂JZ(03)—2012—00261《国有建设用地使用权出让合同》约定的保持不变。二审查明的其他事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，《最高人民法院关于适用的解释》第十九条规定，当事人不服经上级行政机关批准的行政行为，向人民法院提起诉讼的，以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。银都公司所诉行为是市资规局作出的《闲置土地认定书》及市资规局经过市政府批准作出的《征缴土地闲置费决定书》,在《闲置土地认定书》和《征缴土地闲置费决定书》上盖章的均是市资规局。故市资规局是本案适格的被告。关于市资规局作出的《闲置土地认定书》是否合法的问题。市资规局为了查清银都公司是否存在闲置土地行为，经过了现场勘查，询问、函询等调查手段，两次作出《开工建设履约通知单》，发现涉案宗地未开工建设，并且银都公司未向规划和住建部门报送规划方案，也未申请规划和施工许可，从原荆州市国土资源局沙市分局与银都公司签订的《国有建设用地使用权出让补充合同》来看，合同中明确约定了开工建设时间为2017年9月30日之前，银都公司的行为符合《闲置土地处置办法》第二条第一款之规定，银都公司的土地已成闲置土地。2018年12月13日，市资规局作出的《闲置土地认定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，本院予以支持。关于银都公司闲置土地的具体原因。《闲置土地处置办法》第八条规定，有下列情形之一，属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的，国有建设用地使用权人应当向市、县国土资源主管部门提供土地闲置原因说明材料，经审核属实的，依照本办法第十二条和第十三条规定处置：（一）因未按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的期限、条件将土地交付给国有建设用地使用权人，致使项目不具备动工开发条件的；（二）因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；（三）因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的；（四）因处置土地上相关群众信访事项等无法动工开发的；（五）因军事管制、文物保护等无法动工开发的；（六）政府、政府有关部门的其他行为。因自然灾害等不可抗力导致土地闲置的，依照前款规定办理。本案中，涉案宗地的取得是基于人民法院生效执行裁定，即使涉案宗地上有垃圾，也与政府及政府有关部门的行为无关。《闲置土地处置办法》第二条第一款规定，本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。动工开发日期是根据合同约定，不是根据取得土地登记的时间。故对银都公司辩称系因政府延期办理土地使用权证变更登记和涉案宗地上存在垃圾未清理影响了开工时间的意见，本院不予支持。从二审开庭调查的事实，银都公司于2019年10月15日才提出办理建设规划许可证的申请，其耽误开工建设完全是由于其自身的原因。关于市资规局报请市政府审批的《征缴土地闲置费决定书》是否合法的问题。因市资规局作出的《闲置土地认定书》合法，根据《闲置土地处置办法》第十四条规定，未动工开发满一年的，由市、县国土资源主管部门报经本级人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《征缴土地闲置费决定书》，按照土地出让或者划拨价款的百分之二十征缴土地闲置费。本案中，涉案宗地出让价款23096800元，故征缴土地闲置费为461.936万元。市资规局作出的《征缴土地闲置费决定书》经过了市政府的批准，程序合法，认定事实清楚，适用法律正确，本院依法予以支持。市政府作为市资规局的上级机关，市政府针对市资规局《闲置土地认定书》行为是适格的行政复议机关。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十三条规定，“下级行政机关依照法律、法规、规章规定，经上级行政机关批准作出具体行政行为的，批准机关为被申请人。”针对《征缴土地闲置费决定书》提起行政复议，应向湖北省人民政府申请行政复议。故市资规局经过市政府批准作出的《征缴土地闲置费决定书》行为，市政府不是适格的行政复议机关。但银都公司将上述两种行为向市政府申请行政复议，市政府一并对上述两种行为作出了行政复议决定，明显不当。在诉讼过程中，市政府在发现错误后，主动撤销了行政复议决定书，让上述两种行政行为主动恢复到未进行行政复议之前的状态。鉴于上诉人银都公司已经对原行政行为提起了诉讼，其行政复议决定被撤销后未影响银都公司的救济权，也对银都公司的权利不产生任何影响。综上，银都公司要求撤销《闲置土地认定书》及《征缴土地闲置费决定书》无事实依据、法律依据。原审法院认定事实清楚，适用法律正确，结论处理正确，本院依法予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由湖北银都建设集团有限公司负担。本判决为终审判决。审判长  何炳松审判员  李爱民审判员  孙开炎二〇二一年三月二十六日法官助理王文娟书记员王健