江苏省无锡市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2021)苏02行终38号 上诉人（原审原告）黄建清，男，1954年6月24日生，汉族，住江阴市。 委托代理人李**霞，北京圣运律师事务所律师。 委托代理人杨彤，北京圣运律师事务所实习律师。 被上诉人（原审被告）江阴市住房和城乡建设局，住所地江阴市大桥南路18号。 法定代表人严军明,该局局长。 委托代理人夏晨凯，该局工作人员。 委托代理人沈健，江苏信卓律师事务所律师。 原审第三人常州通用自来水有限公司，住所地常州市局前街12号。 法定代表人张越，该公司董事长。 委托代理人戴正才，江苏常发律师事务所律师。 委托代理人夏菲，江苏常发律师事务所实习律师。 上诉人黄建清因与被上诉人江阴市住房和城乡建设局（以下简称江阴住建局）、原审第三人常州通用自来水有限公司（以下简称自来水公司）要求履行法定职责一案，不服江阴市人民法院（2020）苏0281行初81号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 原审判决认定如下事实：查明一：黄建清与聂婉芬系夫妻关系，聂婉芬名下有位于江阴市××街道××路××号房产，该房产的产权证载明房产共有2套，1套为4间2层楼房，混合建筑结构，建筑面积244.76㎡；另1套为2间平房，砖木建筑结构，建筑面积为24.76㎡。 江阴市中马包装材料有限公司（以下简称中马公司）系黄建清实际经营负责的企业，其子黄栋为法定代表人。该公司使用聂婉芬上述位于××路××号的房产用于开展生产经营。2015年12月28日，自来水公司作为甲方，江阴市临港街道苍山村村民委员会作为乙方，中马公司作为丙方，签订协议，协议明确为确保常州市第一水厂深度处理改造工程的顺利推进，需要丙方××路××号的生产用房进行临时拆除等事宜，协议主要内容如下：1.临时拆除范围为甲方第一水厂东面围墙外至丙方主楼西墙外，南北垂直方向之间的房屋，包括房屋附属构筑物。2.甲方补贴丙方临时拆除补偿费用25万元，丙方负责拆除的部分应在12月31日前完成。3.甲方同意丙方在该工程竣工验收后（2016年1月1日-2017年12月31日）由丙方负责搭建和恢复原临时拆除的房屋，如遇包括工期延误等因素不能如期恢复超过三个月以上的，甲方应按照25万元的20%每年补偿给丙方。 上述协议签订后，自来水公司支付了25万元补偿款，中马公司于2015年年底左右拆除了××路××号的2间平房。 查明二：自来水公司位于江阴市××街道的第一水厂深度处理改造工程，由上海市政工程设计研究总院（集团）有限公司进行消防设计，其中根据消防图纸等材料可明确，案涉加药间为地上1层建筑，高度6.05米，建筑面积393㎡，耐火等级二级，属于单层工业建筑，使用性质为丁类厂房，加药间与其东侧××路××号多层民宅的防火间距约为6米，加药间面向多层民宅的外墙为防火墙。自来水公司在中马公司拆除了××路××号的2间平房后，于2016年1月申报上述第一水厂深度处理改造工程消防设计审核，江阴市公安消防大队于2016年1月28日出具《建设工程消防设计审核意见书》（锡澄公消审字［2016］第0004号），同意上述建设工程消防设计。2018年10月31日，江阴市公安消防大队出具《建设工程消防验收意见书》（锡澄公消验字［2018］第0048号），评定上述工程消防验收合格。 查明三：中马公司于2018年5月15日去函自来水公司，提出自来水公司在××路××号房屋主房地基下沉、墙面裂缝严重，严重影响房屋结构稳定和人身安全，希望自来水公司妥善处理，并配合其恢复原有拆除房屋原貌。2018年上半年，中马公司重新搭建了之前已拆除的辅房，该辅房紧靠××路××号主房西侧而建，系单层，建筑面积约为55㎡，建筑高度约4米。搭建后的辅房与自来水公司第一水厂的围墙相靠，距离加药间1.2米左右。江阴消防大队在工作中发现该辅房涉嫌违法搭建，遂于2019年4月3日去函江阴市临港经济开发区综合执法局、利港街道办事处，告知上述建筑情况，要求做好日常监管工作。 查明四：2020年2月12日，黄建清向江阴住建局寄送查处申请书，主张自来水公司加药间与其房屋之间的防火间距不符合《建筑设计防火规范》的规定，要求江阴住建局对加药间不符合消防验收条件的违法行为进行查处。江阴住建局于同年4月28日作出《关于常州通用自来水有限公司第一水厂深度处理改造工程消防验收问题的情况说明》（以下简称《情况说明》），告知其根据《建筑设计防火规范》的相应规定，自来水公司加药间与其房屋之间的防火间距应不受限制。黄建清对该《情况说明》不服，提起本次行政诉讼。 原审法院认为，2019年4月23日修正的《中华人民共和国消防法》第十一条规定，国务院住房和城乡建设主管部门规定的特殊建设工程，建设单位应当将消防设计文件报送住房和城乡建设主管部门审查，住房和城乡建设主管部门依法对审查的结果负责。第十三条规定，对于国务院住房和城乡建设主管部门规定应当申请消防验收的建设工程竣工，建设单位应当向住房和城乡建设主管部门申请消防验收。依法应当进行消防验收的建设工程，未经消防验收或者消防验收不合格的，禁止投入使用。第五十八条规定，对于存在依法应当进行消防设计审查的建设工程，未经依法审查或者审查不合格，擅自施工等违法行为的，住房和城乡建设主管部门、消防救援机构应按照各自职权责令停止施工、停止使用或者停产停业，并处三万元以上三十万元以下罚款。据此可看出，江阴住建局负有对辖区内相关建设项目消防设计验收以及消防验收、备案、抽查的法定职责。 本案中，黄建清的诉求虽为要求撤销江阴住建局所作《情况说明》并责令重新答复，但其实际目的系要求江阴住建局对其反映的加药间与其房屋之间防火间距不符合消防验收条件的违法行为进行调查处理。因此本案的争议焦点为，黄建清要求被告履行相应查处职责，是否有事实和法律依据。 首先，案涉加药间与黄建清主房之间的防火间距符合《建筑设计防火规范》的相应要求。根据《规范》第3.4.5条的规定，丙、丁、戊厂房与民用建筑的耐火等级均为一、二级时，丙、丁、戊类厂房与民用建筑的防火间距可适当减小，其中当相邻较低一面外墙为防火墙，其防火间距可适当减小，但不应当小于4米。本案中，案涉加药间的火灾危险性分类定为丁类，加药间与黄建清主房的耐火等级均为二级，黄建清主房略高于加药间，加药间面向黄建清主房的外墙为防火墙，两建筑之间的防火间距为6米，符合上述防火间距的规定。 其次，黄建清要求江阴住建局履行查处职责，依据不足。黄建清主房与自来水公司加药间之间的防火间距符合规范要求，在黄建清已主动拆除辅房的情况下，自来水公司的改造工程经过了江阴市公安消防大队的建设工程消防设计审核，并经建设工程消防验收合格。但正因黄建清在此期间未经审批又在原址重新搭建辅房，导致目前争议以及消防隐患的产生。在此情况下，黄建清应承担其未批先建行为所产生的法律后果和责任，其要求江阴住建局履行相应职责，没有事实和法律依据。基于此，针对江阴住建局提交的查处申请书，无论江阴住建局是否答复、答复是否规范，均不会对黄建清的权益产生实际影响。另需说明的是，虽然黄建清方（中马公司）与自来水公司签订了相应协议，约定黄建清方在自来水公司工程竣工验收后可恢复原拆除房屋，但该约定明显与现行法律法规相悖，应属无效。黄建清方与自来水公司关于协议所产生的相应争议，可通过其他法律途径依法解决。 综上，自来水公司第一水厂深度处理改造工程经过前期建设工程消防设计审核，完工后已经过建设工程消防验收合格，案涉加药间与黄建清主房之间的防火间距符合相应规范要求。在已有消防验收合格文件仍有效的情况下，黄建清要求江阴住建局履行相应职责，依据不足，理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回黄建清的诉讼请求。 上诉人黄建清上诉称，1.案涉加药间不符合消防验收条件。原审法院对其提交的相应证据未进行详细的法庭调查和论证。2.其按照与自来水公司的约定重新将原拆除的房屋恢复原状，恢复后的房屋与加药间之间的防火间距不符合规范要求。3.无论是主房还是辅房，均是其房屋的组成部分，加药间与其房屋的防火间距不符合相应要求，江阴住建局并未认真履行相应查处职责。4.自来水公司加药间内设置有室内变电站，应当按照丙类厂房进行防火设计，按照十米的要求确定防火间距。综上，请求撤销原判，依法改判或发回重审，由江阴住建局承担本案诉讼费用。 被上诉人江阴住建局答辩称，1.原审法院已经对黄建清提出的证据进行了审查，并在裁判理由部分对黄建清的意见进行了详细论证。2.黄建清的辅房此前已拆除，重建未办理审批手续，故不属于合法建筑物。黄建清要求行政机关保护其不合法的权益，缺乏职权依据。3.其收到黄建清的查处申请后，已经依法履职。4.即便自来水公司加药间内有室内变电站，也符合丁类厂房的要求，涉案防火间距确定并无问题。综上，请求驳回上诉，维持原判。 原审第三人自来水公司答辩称，1.自来水公司加药间工程系合法建筑，消防设计合法合规，并通过了消防验收。2.黄建清的辅房系违法建设，其利益不应高于自来水公司的合法利益。3.自来水公司加药间消防设计符合《建筑设计防火规范》的要求。自来水公司加药间与黄建清房屋相邻一面为无门、窗、洞的实墙，与黄建清的房屋耐火等级均为二级，无论加药间是丙类还是丁类厂房，均符合《建筑设计防火规范》3.4.5条关于防火间距不受限的要求。4.江阴住建局已经全面适当的履行了其法定职责，不存在履职不到位的情况。综上，请求驳回上诉，维持原判。 各方当事人提交的证据均已随卷移交本院。 本院经审理查明的事实与一审法院判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，根据《中华人民共和国消防法》的相关规定，江阴住建局负有对辖区内相关建设项目消防设计验收以及消防验收、备案、抽查的法定职责。 本案中，黄建清是以自来水公司加药间与其房屋的防火间距不符合规定为由，要求江阴住建局对自来水公司加药间不符合消防验收条件的行为进行查处。而江阴住建局在回复中以自来水公司加药间与黄建清房屋之间的防火间距符合规定为由，实际上作出了拒绝查处的答复。因此，本案的争议焦点是江阴市住建局作出的答复是否正确？进一步讲，则本案的争议焦点实际上是自来水公司加药间与黄建清的房屋之间的防火间距是否符合规定？ 《建筑设计防火规范》（GB50016-2014）第3.4.5条规定，丙、丁、戊类厂房与民用建筑的耐火等级均为一、二级时，丙、丁、戊类厂房与民用建筑的防火间距可适当减小，但应符合下列规定：1.当较高一面外墙为无门、窗、洞的防火墙时，或比相邻较低一座建筑屋面高15米以上及以下范围内的外墙为无门、窗、洞的防火墙时，其防火间距不限；2.相邻较低一面为防火墙，且屋顶无天窗或洞口、屋顶的耐火极限不低于1.00h，或相邻较高一面外墙为防火墙，且墙上开口部位采取了防火措施，其防火间距可适当减小，但不应小于4m。本案中，江阴市公安消防大队出具的锡澄公消字〔2016〕第0004号《建设工程消防设计审核意见书》中显示自来水公司加药间系丁类厂房，其耐火等级为二级，江阴住建局提供的上海市市政工程设计研究总院（集团）有限公司出具的常州第一水厂深度处理改造工程总平图显示加药间东侧民用建筑——即黄建清的房屋的耐火等级也为二级。另外，根据本案各方当事人提供的照片，自来水公司加药间靠近黄建清多层房屋的一面为防火墙，该防火墙的屋顶无天窗或洞口，该防火墙的高度略低于黄建清的多层房屋临近加药间一面的外墙，故可适用上述《建筑设计防火规范》第3.4.5.2条的规定，防火间距可适当减小，但不应低于4米。本案中，根据各方的陈述，自来水公司加药间防火墙与黄建清的多层房屋之间的距离在6米左右，符合上述规定，故江阴住建局对黄建清的查处申请，在实质上拒绝查处，亦并无不当。 关于黄建清主张其依据与自来水公司的协议重新建造的平房与自来水公司加药间的距离只有约1.2米，远低于规定的防火间距的问题。我们认为，判断行政行为的合法性，只能从行政行为作出当时的实际情况来判断，不能从行政行为作出后又产生的新的情况来否认行政行为作出时行政行为不合法。第一，在自来水公司加药间工程进行消防验收时，黄建清此前的一层平房已经拆除，其目前重建的平房尚未建设，在当时的具体情境下，自来水公司加药间与黄建清的多层房屋之间的防火间距符合规定，前述已经阐明，对此不予赘述。第二，虽然黄建清与自来水公司签订协议，约定在自来水公司的工程竣工时可恢复原拆除的房屋，但这毕竟只是黄建清与自来水公司之间的内部协议，依据协议的相对性原则，该协议不对外产生法律效力。黄建清亦未举证证明自来水公司加药间消防验收时，公安消防机构即已知晓黄建清与自来水公司之间签署的协议约定黄建清可重建该平房。因此，在对自来水公司加药间工程进行消防验收时，公安消防机构不知晓也不应当将黄建清目前重建的平房纳入自来水公司加药间与周围房屋的防火间距的考量因素范围中。故案涉消防验收对自来水公司加药间与黄建清的多层房屋之间的防火间距的判断正确。第三，虽然黄建清与自来水公司约定未来工程竣工后可重建房屋，但双方当事人之间的合同约定不能对抗国家法律的强制性规定。《中华人民共和国城乡规划法》明确规定，在城市、镇规划区内进行建设，有关单位或者个人必须申领建设工程规划许可证，否则即为违法，该建设即不具有值得法律保护的利益。根据黄建清二审询问中的陈述，其原先未拆除前的一层平房即有一部分面积是未办理产证的，其重建的平房亦未领取建设工程规划许可证，故对案涉消防验收合法性的审查不应将黄建清重建的房屋纳入考量范围。综上，黄建清的该意见缺乏依据，不予支持。 关于黄建清主张其自来水公司加药间内设置有变电站，按照《建筑设计防火规范》国家标准管理组建规字【2018】4号《关于对室内变电站防火设计问题的复函》的意见，对于室内变电站的防火设计可按丙类厂房的有关要求确定，在此情况下，防火间距应当按照10米确定的意见。对该意见，江阴住建局二审询问中称，对自来水公司加药间消防设计审核和验收都是按照丁类厂房进行设计和验收的，即便该厂房内确有室内变电站，其也符合丁类厂房的要求。对此，鉴于依据自来水公司加药间内的具体布局并结合其他因素的情况下，自来水公司加药间是否属于室内变电站，是一个专业问题，本院尊重江阴住建局对此作出的专业判断，但也在此提醒江阴住建局应当对其专业判断负责。如发现自来水公司加药间存在目前尚未发现的其他情况，导致现有的防火间距已经不符合相关规定的情况下，江阴住建局作为主管机关，亦应及时与有关部门启动相关程序，保障包括黄建清在内的不特定多数人的合法权益。 至于黄建清在二审询问中提及的其房屋围墙与其房屋的防火间距不符合规定的问题，由于黄建清在其查处申请书中并未提及该问题，故江阴住建局未对该问题进行调查，本院亦不能逾越审判权与行政权之分野，径行对该问题作出认定和裁判，故本院对该问题不予理涉。黄建清如认为该问题确实存在，可再行通过合法方式寻求救济。 另外，原审判决书第十页第九行所称的《中华人民共和国消防法》第三十条系笔误，应为第十三条，本院对此予以指出。 综上，原审法院认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，结论适当。黄建清的上诉请求，缺乏事实和法律依据，依法不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人黄建清负担。 本判决为终审判决。 审判长  王作化 审判员  马 云 审判员  崔晓萌 二〇二一年三月三十一日  法官助理陈胜利 书记员孙莉 本案援引法律条款 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；