贵州省遵义市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）黔03行终20号上诉人（一审原告）：余庆县通木坪水电站，住所地：贵州省遵义市余庆县大乌江镇马龙村通木坪组,统一社会信用代码91520329MA6DMLGP3N。法定代表人：周正奎，该公司负责人。委托诉讼代理人：胡廷兴，贵州名城律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：遵义市发展和改革委员会。统一社会信用代码：11520300009500124X。住所地：遵义市市级行政办公中心1号楼6楼B区。法定代表人：徐江，主任。委托代理人：李宏宇，贵州储瑛律师事务所律师。上诉人余庆县通木坪水电站（以下简称通木坪水电站）与被上诉人遵义市发展和改革委员会（以下简称遵义市发改委）确认项目核准行政行为违法纠纷一案，不服遵义市播州区人民法院（2020）黔0321行初277号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。一审法院经审理查明：2016年3月1日，余庆县人民政府作出《关于余庆县河流及水能水资源（2010-2020年）规划之水车河水能资源调整的批复》（余府复［2016］9号），载明将通木坪水电站纳入水车河水能开发规划。2016年1月27日余庆县文体旅游局出具证明，载明“兹有通木坪电站位于大乌江风景名胜区外”。2016年7月18日，周正奎取得余庆县水务局颁发的黔水能用（余水能）字（2016）第02号水能资源使用权证，使用权人为周正奎，使用电站名称为余庆县通木坪水电站。2016年8月18日，通木坪水电站工商注册登记取得营业执照，企业类型为个人独资企业，投资人周正奎。2017年6月9日，余庆县文物管理所出具证明，证明通木坪水电站地域内地上无文物和地下无文化遗存。2017年6月26日余庆县林业局出具证明，证明通木坪电站不在规划的湿地公园、森林公园和自然保护区范围内。2017年7月10日余庆县大乌江镇村镇建设服务中心出具证明并加盖大乌江镇人民政府印章，证明通木坪电站规划选址的地点不在大乌江镇风景名胜区规划区域范围内。2018年8月，通木坪水电站向余庆县发展改革局报送《余庆县通木坪水电站新建工程项目申请报告》，通木坪水电站厂房中心位置地理坐标为北纬27°21′52〞东经107°39′37〞。2017年8月24日，余庆县发展和改革局向市发改委报送《关于报送余庆县通木坪水电站建设项目申请报告的请示》，载明余庆县通木坪水电站项目基本情况如下：一、项目名称：余庆县通木坪水电站。二、项目业主：余庆县通木坪水电站。三、建设地点：余庆县大乌江镇马龙村。2017年11月6日，遵义市国土资源局作出遵市国土资函（2017）220号《市国土资源局关于余庆县通木坪水电站建设项目的预审意见》，通过用地预审，载明：项目选址于余庆县大乌江镇马龙村，拟用地总规模2.1546公顷，其中林地1.1169公顷，河流水面1.0377公顷，该项目已列入《余庆县土地利用总体规划（2006-2020）》调整完善方案重点项目名单。2017年11月9日，遵义市发改委向余庆县发展改革局作出《市发展改革委关于余庆县通木坪水电站项目核准的批复》，同意建设余庆县通木坪水电站。2018年7月18日，被告余庆县住房和城乡建设局向周正奎作出《关于通木坪电站的规划选址的回复》，告知：通木坪电站项目选址在余庆县大乌江风景名胜区级保护区内，需重新进行项目选址。2018年11月8日，贵州省人民政府作出黔府函（2018）180号《省人民政府关于余庆大乌江风景名胜区总体规划（2018-2035）的批复》，划定余庆大乌江风景名胜区北起高碑村，南至大湾沟，东起关心镇田坝煤矿，西至指甲湾，地理坐标为东经107°24′43〞--107°46′30〞，北纬27°20′52〞--27°29′46〞。原告认为余庆县文体旅游局与余庆县住房和城乡建设局出具错误的证明，导致通木坪水电站项目选址不能，给原告造成损失，向凤冈县人民法院提起行政诉讼，请求确认余庆县文体旅游局与余庆县住房和城乡建设局分别出具错误证明的行政行为违法。凤冈县人民法院于2019年8月20日作出（2019）黔0327行初61号行政裁定书，驳回通木坪水电站的起诉。通木坪水电站不服上诉，遵义市中级人民法院于2019年12月9日作出（2019）黔03行终433号行政裁定书，驳回上诉、维持原裁定。通木坪水电站遂以市发改委为被告，诉至一审法院。一审法院认为，按国务院《政府核准的投资项目目录（2016年本）》第八条及贵州省人民政府《政府核准的投资项目目录（贵州省2017年本）》的规定，单站总装机容量5万至50万千瓦、库容1000万立方米及以下的水电站，由市、州政府投资主管部门审批。本案原告申报建设的通木坪水电站项目总装机容量为260千瓦，属于遵义市发改委核准的投资项目，遵义市发改委作出核准，系其法定职责范围。原告申请核准项目投资，提交了符合要求的申请报告，并附具了国土资源行政主管部门出具的用地预审意见、住建行政主管部门出具的项目选址不在风景名胜区规划区域范围内的证明、林业行政主管部门出具的项目选址不在规划的湿地公园、森林公园和自然保护区范围内的证明文件，对材料真实性出具了书面承诺。被告经审查，原告的申请及附具材料符合《企业投资项目核准和备案管理办法》第十五条、第十六条、第十八条、第十九条、第二十二条的规定，在规定期限内作出核准，证据充分，不违反法律实质性规定。大乌江风景名胜区系贵州省人民政府2018年11月8日批复确定，原告项目选址确在大乌江风景名胜区规划区域范围内，原告的项目因此不能建设。被告在2017年11月9日核准原告投资项目时，省人民政府尚未批准划定风景名胜区。影响原告权利义务的系规划区划定行为，而非被告作出的核准行为。原告主张核准时项目选址在大乌江风景名胜区范围内，没有证据证明，不能以后来发生的风景名胜区划定判定在先行政许可行为的合法性。《企业投资项目核准和备案管理条例》第三条、第十八条的规定，投资项目核准属于行政许可行为。《中华人民共和国行政许可法》第三十九条规定，行政许可应当向申请人作出，并发给许可文件、证件；第三十五条规定“依法应当先经下级行政机关审查后报上级行政机关决定的行政许可，下级行政机关应当在法定期限内将初步审查意见和全部申请材料直接报送上级行政机关。”《企业投资项目核准和备案管理办法》第三十二条规定“项目符合核准条件的，项目核准机关应当对项目予以核准并向项目单位出具项目核准文件。”原告通过余庆县发展改革局转送申请报告，被告应当向原告作出核准，并向原告出具核准文件。本案中，被告将其项目核准文件以批复形式向余庆县发展改革局作出，实质是以行政机关上下级之间内部行文的方式作出对外行政许可行为，违反法定行为方式。但余庆县发展改革局将批复转送给原告，即对外发生核准效力，应判定其为对外发生效力的行政许可行为。《企业投资项目核准和备案管理办法》第十六条“对项目核准、备案机关实施的项目核准、备案行为，相关利害关系人有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼。”被告所持该批复系内部行政行为，不具有可诉性的抗辩理由，本院不予支持。关于被告所持原告超过起诉期限的主张，经查，原告在收到余庆县住建局关于项目选址位于风景名胜区范围的书面告知后，即向人民法院就被诉行政许可行为关联行为提起行政诉讼，其起诉并未超过起诉期限。综上，鉴于被告作出的项目核准仅形式违法，不影响其行为效力，且被诉项目核准行为不是导致原告项目建设不能的原因。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的”的规定，一审法院判决确认被告遵义市发展和改革委员会2017年11月9日作出的遵市发改审批农经〔2017〕146号《市发展改革委关于余庆县通木坪水电站项目核准的批复》程序违法。案件受理费五十元，由被告遵义市发展和改革委员会负担。一审宣判后，通木坪水电站不服，向本院提起上诉，请求依法改判确认被上诉人作出的关于余庆县通木坪水电站项目核准许可的具体行政行为违法。事实和理由：一、2018年7月18日，余庆县住房和城乡建设局以余庆县通木坪水电站项目所处的位置在余庆县大乌江风景名胜区的二级保护区内，书面通知上诉人其申请的通木坪电站项目选址不能通过，由此导致该项目建设不能实现，给上诉人造成了极大的损失，而2016年1月27日余庆县文体旅游局出具的证明及2017年7月10日余庆县住房和城乡建设局出具的证明，均载明“兹有通木坪电站位于大乌江风景名胜区外”，上诉人基于上述证明等相关材料已获得被上诉人的项目核准批复，上诉人认为余庆县文体旅游局和余庆县住房和城乡建设局进行了错误审查，出具了错误的证明而给上诉人造成了损失，将其诉至凤冈县法院，凤冈县法院裁定驳回上诉人的起诉，上诉人遂提起上诉，遵义市中级人民法院二审予以维持，据此，上诉人依法提起本案诉讼。二、贵州省人民政府的批复是2018年11月8日作出的，而余庆县住房和城乡建设局是2018年7月18日就回复上诉人，明确告知上诉人通木坪电站项目选址在余庆县大乌江风景名胜区级保护区内，需重新进行选址。显然，在贵州省人民政府的批复前就已经明确通木坪电站项目选址在余庆县大乌江风景名胜区级保护区内，是被上诉人在核准时未作实质审查，并非是一审法院认定的大乌江风景名胜区系贵州省人民政府于2018年11月8日才批复确定的，一审法院认定影响上诉人权利义务的系规划区的划定行为，而非被上诉作出的核准行为，一审法院认定这一事实是错误的。被上诉人遵义市发改委二审期间未提交书面答辩意见。本案一审的证据已随案移送本院（一审卷宗），经审查，除余庆县大乌江镇村镇建设服务中心出具证明并加盖大乌江镇人民政府印章的时间应为2017年3月13日，通木坪水电站向余庆县发展改革局报送《余庆县通木坪水电站新建工程项目申请报告》的时间应为2017年8月外，本院确认一审法院查明其余案件事实。本院另查明：2017年7月10日，余庆县住房和城乡建设局出具证明，证明通木坪水电站位于大乌江风景名胜区规划范围外。本院认为，上诉人在申请取得被诉项目核准批复的过程中，向被上诉人提交了申请报告，国土资源行政主管部门出具的用地预审意见、林业行政主管部门出具的项目选址不在规划的湿地公园、森林公园和自然保护区范围内的证明文件等资料，且上诉人对材料真实性出具了书面承诺，被上诉人经审查，在规定期限内作出同意建设余庆县通木坪水电站项目的批复，该批复符合《企业投资项目核准和备案管理办法》第十五条、第十六条、第十七条、第十八条、第十九条、第二十二条的规定，且该批复系同意上诉人建设水电站，系赋予上诉人权利的行为，未减损上诉人的合法权益。上诉人认为被上诉人对其作出的被诉项目核准批复未尽到实质审查义务，属于违法行为，其主张与《企业投资项目核准和备案管理办法》第十八条“组织编制和报送项目申请报告的项目单位，应当对项目申请报告以及依法应当附具文件的真实性、合法性和完整性负责。”的规定不符，本院不予支持，但被上诉人作出的被诉项目核准批复违反法定行为方式，属于程序轻微违法，该轻微程序违法行为并不影响被诉项目核准批复的法定效力，一审判决确认其程序违法并无不当。综上，一审判决适用法律正确、程序合法，裁判结果正确，应予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人余庆县通木坪水电站负担。本判决为终审判决。审判长  黎光勇审判员  冯再军审判员  方 兵二〇二一年三月九日法官助理王喻庆书记员陈顺