辽宁省盘锦市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）辽11行终27号 上诉人（原审原告）盘锦锦红汽车客运有限公司，住所地盘锦市兴隆台区。 法定代表人张永红，系该公司经理。 委托诉讼代理人王敏，该公司股东。 委托诉讼代理人王飞，该公司股东。 被上诉人（原审被告）盘锦市兴隆台区行政审批局，所在地盘锦市兴隆台区。 法定代表人侯进，系该局局长。 委托诉讼代理人张晓林，该局副局长。 委托诉讼代理人代红梅，辽宁大宸（盘锦）律师事务所律师。 原审原告盘锦锦红汽车客运有限公司诉盘锦市兴隆台区行政审批局交通运输许可一案，原告盘锦锦红汽车客运有限公司不服盘锦市兴隆台区人民法院（2020）辽1103行初51号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人盘锦锦红汽车客运有限公司的法定代表人张永红、委托诉讼代理人王敏、王飞，被上诉人盘锦市兴隆台区行政审批局的委托诉讼代理人张晓林、代红梅到庭参加了诉讼。本案现已审理完毕。 原审法院查明，2020年8月6日，原告向被告递交《道路旅客运输经营申请表》，申请从事县内、县级包车客运道路旅客运输经营，并填报了已购置客运客车情况及拟聘用营运客车驾驶情况等信息。被告接收材料后，于2020年8月10日向原告作出《行政许可申请受理通知书》（兴行审许受字【2020】第1号），告知原告其于2020年月6日提出道路运输经营许可证的申请，经审查，申请的行政事项属于本机关职权范围，申请材料齐全，符合法定形式，根据《中华人民共和国行政许可法》第三十二条的规定，现予受理。同日，盘锦市××区交通运输局向东冀客运公司、大众客运公司、福达客运公司、双兴客运公司、隆兴客运公司发送《道路运输客运包车经营许可征求意见函》，根据《中华人民共和国行政许可法》第三十六条规定，将申请事项向社会进行公示，同时征求重大利益相关经营者意见，同时该局将视情况召开听证会。如有意见于8月17日前以电话或信函的形式反映到盘锦市××区交通运输局。逾期未提出意见的，视为放弃上述权利。2020年8月14日，盘锦双兴汽车客运有限公司兴隆台公司向盘锦市××区交通运输局作出书面回复，并提出异议，异议内容为：1、经营省内包车客运的经营者，应当自有运营客车5辆以上、客位100个以上。盘锦锦红汽车客运有限公司不符合申报标准。2、因目前客运企业经营困难，包车市场车辆过剩，导致运力大幅下滑，竞争混乱。该公司不同意成立盘锦锦红汽车客运有限公司和审批县际包车。当日，盘锦市××区交通局向上述五家客运公司发出会议通知，内容为“关于盘锦锦红汽车客运有限公司于2020年8月7日提出办理县际、县内包车客运经营许可申请。我局将视情况召开听证会，8月17日下午2点在盘锦市××区交通运输局××楼会议室。”2020年9月2日，盘锦市××区交通运输局召开听证会，双兴客运、东冀客运、隆兴客运及原告参加。双兴客运提出由于疫情冲击市场处于饱和状态，对现有的公司冲击较大；东骥客运无意见；隆兴客运认为锦红公司成立后车辆能够达到10台，无意见。听证结论为“1、本次听证会到场3家企业，还有3家弃权，到场企业有2家有反对意见，其中1家反应强烈2、疫情期间市场处于疲软，运力相对饱和状态；3、按照社会风险评估，听证会现场有20余人有上访苗头，出现群体访的可能性比较大。综合上述考虑，决定采用利益相关方的意见。”2020年9月3日，被告向原告下达《不予行政许可决定书》（兴行审许不决字[2020]第1号），认为原告于2020年8月10日由被告受理的道路运输许可的申请，不符合法定条件、标准，根据《中华人民共和国行政许可法》、《交通行政许可程序规定》、《辽宁省道路旅客运输经营许可规范》和《辽宁省交通厅运输管理局关于进一步规范道路客运业务办理相关工作的通知》的相关规定，本行政机关决定不予你（单位）行政许可。被告于当日向原告送达该决定书。原告于2020年8月7日向本院提起诉讼。 原审法院认为，《中华人民共和国行政许可法》第二十二条规定，行政许可由具有行政许可权的行政机关在其法定职权范围内实施。第二十三条规定，法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，在法定授权范围内，以自己的名义实施行政许可。根据中盘锦市××区区委办公室发布的《盘锦市兴隆台区行政审批局职能配置、内设机构和人员编制规定》第三条关于盘锦市兴隆台区行政审批局主要职责为负责履行划转至行政审批局的行政审批、行政服务管理事项审批职能，并承担法律责任；负责具体承办、组织调度涉及行政审批、行政服务管理事项的现场勘查、专家评审评估、技术论证和社会听证、代办服务等工作，并承担相应的法律责任。被告作为贯彻执行国家、省、市有关行政审批制度改革而成立的行政机构，其有权对原告申请的事项进行行政审批，故其主体适格。关于程序是否合法。本案许可事项涉及他人之间的重大利益，被告在受理后履行了通知利害关系人、听证审查、并根据听证笔录作出决定，其办案程序符合《中华人民共和国行政许可法》第四十二条、第四十六、第四十七条、第四十八条规定的程序，故程序合法。关于被告对原告作出的《不予行政许可决定书》所依据的事实是否充分、法律是否正确。根据《中华人民共和国行政许可法》四十八条第四、五项规定，行政机关应当根据听证笔录，作出行政许可决定。根据被告提供的听证会笔录可知，共三家利益相关参加听证会，双兴客运明确表示反对，隆兴客运对许可事项有条件同意，后因原告系在新规实施以前申请行政许可，可以按照旧规的要求配备包车数量后即表示不同意，被告并依此听证笔录作出兴行审许不决字（2020）第1号不予行政许可决定，该行为认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。原告诉请无事实和法律依据，依法应予以驳回。综上，依照《中华人民共和国行政许可法》第二十二条、第二十三条、第四十八条、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决：驳回原告盘锦锦红汽车客运有限公司的诉讼请求。 盘锦锦红汽车客运有限公司上诉的请求是：1、依法撤销兴隆台区人民法院（2020)辽1103行初51号行政判决；2、依法改判为判令支持上诉人的全部诉讼请求或发回重审；3、判令被上诉人承担本案一、二审全部涉诉费用。事实和理由：一、被上诉人作出不予行政许可的决定没有事实根据及法律依据，其作出的《不予行政许可决定书》应予撤销。1、被上诉人行政审批局依据既不科学同时表述又不明确的听证结论作为不能进行下一步审批的理由，进行作出不予行政许可的决定，该具体行政行为的作出并无法律依据；2、本案许可机关与实施机关的职能均归为被上诉人于一身，故被上诉人系集形式审查与实质审查责任于一身的行政主体；3、被上诉人作出的具体行政行为程序上多处违法，依据严重不足，应当予以撤销。二、被上诉人应当重新作出《交通行政许可决定书》。综上所述，恳请二审法院应在查明事实的基础上，撤销一审法院的错误判决，根据《行政许可法》第三十四条、第三十七条、第三十八条的规定，《交通行政许可实施程序规定》第十条、第十三条、第十六条及《辽宁省交通厅运输管理局关于进一步规范道路客运业务办理相关工作的通知》(相关要求）（二）、（三），判决被上诉人2020年9月3日作出的兴行审许不决字【2020】第1号《不予行政许可决定书》予以撤销；同时，根据《行政诉讼法》第五十四条及《行政诉讼法解释》第五十九条的规定，判决被上诉人重新作出行政许可的决定或发回重审。 盘锦市兴隆台区行政审批局答辩称：原审法院查明事实清楚，适用法律正确，答辩人的行政行为确无违法违规之处，请二审人民法院依法维持一审判决。1、上诉人在上诉状中陈述“被上诉人集形式审查与实质审查于一身”属于错误认识。省交通厅文件规定，许可机关负责对业务机关有关事项和材料进行形式审查，并根据相关道路运输管理机构的实质审查结果做出相应业务审查决定；2、答辩人要许可受理通知书上加盖公章，恰恰就是履行形式审查职责，受理通知书上载明，申请材料齐全，符合法定形式；3、答辩人出具的《不予行政许可决定书》内容符合法律规定；4、本案中的听证系实质审查内容，属于兴隆台区交通运输管理局的职权内容，但为便于法院查明事实，答辩人也作以回复。综上，请求二审人民法院以事实为依据、以法律为准绳，依法驳回上诉人的上诉请求，维持一审判决。 本院经审理查明的事实与一审判决查明的事实基本一致。 本院另查明，被上诉人在其组织的听证会上，未向申请人及利害关系人提供审查意见及与其相关的证据、理由。 本院认为，在行政诉讼中，被诉行政行为的作出必须符合法律规范设定的要件；否则，将导致该行政行为合法性的缺失。《交通行政许可实施程序规定》第十七条规定：“实施机关依法作出不予行政许可的决定的，应当出具《不予交通行政许可书》，说明理由，并告知申请人享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。”《中华人民共和国行政许可法》也有此规定。本案中，被上诉人在受理上诉人的申请后，虽按照相关程序履行了听证程序，但因其为上诉人出具的《不予行政许可决定书》（兴行审许不决字[2020]第1号）中未说明理由；同时，被上诉人在其组织的听证会上，亦未向申请人及利害关系人提供审查意见及相关的证据、理由，故使该决定因缺乏证据而欠缺合法性的要件。鉴于此，原判认定事实不清，适用法律错误。故，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第七十条第（一）项的规定，判决如下： 一、撤销盘锦市兴隆台区人民法院（2020）辽1103行初51号行政判决； 二、撤销盘锦市兴隆台区行政审批局作出的兴行审许不决字[2020]第1号不予行政许可决定； 三、限被上诉人收到本判决书之日起二十日内，对上诉人的申请重新作出行政行为。 一、二审案件受理费共计100元，由被上诉人负担。 本判决为终审判决。 审判长  王庆丰 审判员  张凤平 审判员  李 野 二〇二一年三月二十三日 书记员  曹晓恒