河南省焦作市中级人民法院行 政 裁 定 书（2021）豫08行终34号上诉人(原审原告)杜具全，男，1960年5月15日出生，汉族，住河南省武陟县。委托代理人杜兴，男，1986年4月27日出生，汉族，住住河南省武陟县。委托代理人黄奇，北京梵清律师事务所律师。被上诉人(原审被告)焦作黄河河务局武陟第一黄河河务局，住所地：河南省武陟县木城镇南大街24号。法定代表人李雄飞，局长。委托代理人王利军，该局水政科科长。委托代理人张海军，河南国昌律师事务所律师。上诉人杜具全因行政撤销一案，不服河南省武陟县人民法院（2020）豫0823行初36号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原审审理查明：2004年2月28日，原告杜具全与乔庙乡周村村委会签订《土地承包合同》，承包村委会的黄河滩二滩地，期限从2005年麦收后到2025年麦收后共计20年，该地块东邻占堤滩地，西邻杜村滩地，南邻控导工程，北邻一滩地。后原告在部分承包地上拉围墙搭建建筑物。为贯彻落实习**生态文明思想，近年来全国上下开始部署河湖“清四乱”（清理乱占、乱采、乱堆、乱建）工作。2018年8月1日，水利部办公厅印发《关于开展全国河湖“清四乱”专项行动的通知》（办建管（2018）130号文件）。2018年8月1日，河南省水利厅办公室转发了水利部的《通知》（豫水办管（2018）30号文件）。2018年9月7日，武陟县河长制办公室印发《关于开展河道“清四乱”专项行动的通知》（武河办（2018）8号文件）。2019年2月20日河南省人民检察院、河南省河长制办公室、黄河水利委员会河南黄河河务局印发《河南省“携手清四乱保护母亲河”专项行动实施方案》（豫检会（2019）3号文件）。2020年4月29日，河南省河长制办公室印发《河南省持续开展河湖“清四乱”行动方案》（豫河办（2019）14号文件）。2020年5月6日，焦作市河长制办公室下发《关于持续开展河湖“清四乱”行动的通知》（焦河办（2020）6号文件）。2020年6月22日，被告向原告送达《通知》，内容为：根据河南省“携手清四乱保护母亲河”专项行动推进会视频会议精神及《武陟县“携手清四乱保护母亲河”专项行动实施方案》要求，现要求你（单位）接到本通知后，立即按以下要求进行整改：l、立即拆除未经许可和不按许可要求建设涉河项目，包括河道管理范围修建阻碍行洪的建筑物、构筑物等；2、将所有堆弃物、建筑垃圾等清理出河道；3、立即将河道恢复原貌，并按期消除所有对河道的不利影响。现要求你（单位）在接到本通知后在三日内整改完成，如果到期仍未整改完成，我局将依法依规采取相应措施进行处理，由此所造成的损失及后果由你（单位）负责。”通知人为江大伟、李**，接通知人无人签字。该《通知》落款日期打印是2019年1月17日，手写改为2020年6月22日。由于2020年6月22日向原告送达《通知》时，原告未签字。2020年7月14日，被告再次向原告送达《通知》，内容为：根据河南省“携手清四乱保护母亲河”专项行动推进会视频会议精神及《武陟县“携手清四乱保护母亲河”专项行动实施方案》要求，现要求你（单位）接到本通知后，立即按以下要求进行整改：l、立即拆除未经许可和不按许可要求建设涉河项目，包括河道管理范围修建阻碍行洪的建筑物、构筑物等；2、将所有堆弃物、建筑垃圾等清理出河道；3、立即将河道恢复原貌，并按期消除所有对河道的不利影响。现要求你（单位）在接到本通知后尽快征得国土、环保、河务等相关行业主管部门同意，并在三日内，将相关行政许可手续办理完成，如果到期仍未办理且未按要求整改的，我局将依法依规采取相应措施进行处理，由此所造成的损失及后果由你（单位）负责”。该《通知》的落款日期仍为2020年6月22日。通知人为江大伟、李**，接通知人由原告之子杜兴签字，并将日期仍签署为2020年6月22日。原告收到上述两份《通知》后，分别于2020年7月13日和2020年8月11日向焦作黄河河务局邮寄复议申请书，提出复议申请。但直至原告起诉，焦作黄河河务局对原告的复议申请未予答复。2020年12月7日，原告向法院提起本案诉讼。原审法院认为：根据《河南省黄河河道管理办法》第四条规定：“河南黄河河务局是我省黄河河道主管机关。沿黄河各省辖市、县（市、区）黄河河务局是该行政区域或者管理范围的黄河河道主管机关。……”第十八条规定：“黄河河道管理范围为黄河两岸堤防之间的水域、沙洲、滩地（包括可耕地）、滞洪区、库区、两岸堤防及护堤地。无堤防的河道，其管理范围应当根据历史最高洪水位或者设计洪水位确定。河道的具体管理范围由县级以上人民政府负责划定。”第二十四条规定：“在黄河河道管理范围内进行下列活动，必须报经黄河河道主管机关批准；涉及其他部门的，由黄河河道主管机关会同有关部门批准：……（三）在河道滩地存放物料、修建厂房或者其他建筑设施；……”第四十三条规定：“违反本办法规定，有下列行为之一的，由县级以上黄河河道主管机关责令其纠正违法行为、采取补救措施，并可以按照下列标准处以罚款：……（五）未经批准在河道滩地存放物料，修建厂房或者其他建筑设施，开采地下资源，进行考古发掘的，处一万元以上五万元以下罚款；……”本案原告在黄河滩地搭建建筑，未经黄河河道主管机关批准，被告焦作黄河河务局武陟第一黄河河务局（以下简称河务一局）作为黄河河道主管机关，有权进行查处。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖”。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”第六十九条规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；……。”根据《中华人民共和国行政处罚法》的规定，行政处罚程序包括立案调查、告知、责令改正、听证、作出处罚决定等若干程序，责令改正只是行政处罚过程中的一个行政措施，是行政处罚过程中的阶段性行为，是整个行政处罚过程中的一个环节。本案中，被告河务一局以原告杜具全未经许可进行建设而发出《通知》，责令其立即拆除未经许可和不按许可要求建设涉河项目，将所有堆弃物、建筑垃圾等清理出河道，立即将河道恢复原貌，这是被告依照职权在行政执法过程中针对杜具全的搭建行为而实施的阶段性行为。从被诉《通知》所载“如果到期仍未办理且未按要求整改的，我局将依法依规采取相应措施进行处理，由此所造成的损失及后果由你（单位）负责”的内容来看，也表明在杜具全逾期未改正的情况下，河务一局将依法依规采取相应措施，所以可能对杜具全产生实际影响的则是河务一局后续将要采取的处理措施。故被诉《通知》，对杜具全的合法权益明显不产生实际影响，不属于行政诉讼的受案范围，依法不应立案；已经立案的，应当裁定驳回起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）项、第六十九条第一款第（八）项的规定，裁定如下：驳回原告杜具全的起诉。上诉人杜具全上诉请求：撤销一审裁定，依法改判或者指令一审继续审理。事实和理由：一审裁定认定事实错误。一审裁定书第七页第六行“本案原告在黄河滩地搭建建筑，未经黄河主管机关批准，被告河务一局作为主管机关，有权进行查处。”《河南省黄河河道管理办法》第十八条第三款：“河道的具体管理范围由县级以上人民政府负责划定。”然而，在一审庭审中，被上诉人焦作黄河河务局武陟第一黄河河务局并未依据该规定提交上诉人养殖场位于县级以上人民政府划定的河道管理范围内的证据材料（经过实际勘测的位置数字证实上诉人养殖场位于县级以上人民政府划定的河道管理范围内的材料），即被上诉人没有证据证明上诉人的养殖场位于河道管理范围内；结合《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第二款“被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及带三人合法权益，第三人提供证据的除外”的规定可知上诉人的养殖场不在河道管理范围内，此时上诉人建设养殖场无需经黄河河道主管部门批准，被上诉人无权对河道管理范围外的土地及地上建筑物、构筑物进行查处。在此情况下，一审裁定直接认定“本案原告在黄河滩地搭建建筑，未经黄河河道主管机关批准，被告河务一局作为黄河河道主管机关，有权进行查处”显属错误。二、一审裁定适用法律错误。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。”由以上规定内容可知：可诉的行政行为必须是行政机关作出的发生法律效果的行为，也就是对行政相对人的权益义务产生调整作用。本案中，被上诉人焦作黄河河务局武陟第一黄河河务局作出的《通知》：“现要求你（单位）接本通知后，立即按以下要求进行整改：1、立即拆除未经许可和不按许可要求建设涉河项目，包括河道管理范围修建阻碍行洪的建筑物、构筑物等；2、将所有堆弃物、建筑物垃圾等清理出河道；3、立即将河道恢复原貌，并按期消除所有对河道的不利影响。现要求你（单位）在接到本通知后尽快征得国土、环保、河务等相关行业主管部门同意，并在三日内，将相关行政许可手续办理完成，如果到期仍未办理且未按要求整改的，我局将依法依规采取相应措施进行处理，由此所造成的损失及后果由你（单位）负责”。案涉《通知》在内容上认定上诉人存在违法行为，为上诉人设定了“立即拆除”、“清理出河道”、“立即将河道恢复原貌”、“并在三日内，将相关行政许可手续办理完成”等义务，同时告知上诉人“到期仍未办理且未按要求整改的”将“采取相应措施进行处理”；故涉案《通知》对外产生了法律效果，亦会对上诉人的权利义务产生影响，因此，案涉《通知》属可诉的具体行政行为，并非一审裁定中认为的对上诉人“杜具全的合法权益明显不产生实际影响”的阶段性行为，一审裁定依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项、《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第十项、第六十九条第一款第八项的规定裁定驳回上诉人的起诉显属适用法律错误，同时亦不符合《行政诉讼法》第一条规定的行政审判监督行政机关依法行政的立法目的和宗旨。综上所述，请依法纠正一审裁定的错误，支持上诉人的上诉请求。本院经审理查明的事实与一审查明的事实一致，本院予以确认。本院认为，从上诉人杜具全与乔庙乡周村村委会签订的承包合同可以看出其承包的土地为黄河滩地位于二滩地，依照《河南省黄河河道管理办法》第四条、第十八条规定，上诉人在承包地上建设的建筑物属于黄河河道管理范围，被上诉人河务一局作为黄河河道主管机关，有权进行管理。被上诉人河务一局以上诉人杜具全在涉案土地未经许可进行建设而作出本案《通知》，“……如果到期仍未办理且未按要求整改的，我局将依法依规采取相应措施进行处理……”从通知内容看，这属于被上诉人河务一局依职权在行政执法过程中针对上诉人杜具全涉案土地情况作出的责令整改通知。该通知实际上是一种告知行为，告知上诉人可以在一定期限内采取补救措施，或者自行清理。在通知作出后，截至上诉人起诉时被上诉人也未采取相应的措施，上诉人也没有证据证明被上诉人采取其他强制措施。该通知虽写明“你在接到本通知后在三日内整改完成，如果到期仍未整改完成，我局将依法依规采取相应措施进行处理”，该通知并未对上诉人的合法权益产生实际影响，依照《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第十项、第六十九条第一款第八项的规定，一审裁定驳回杜具全的起诉正确。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  贾文宇审判员  王 森审判员  武丽娟二〇二一年三月二十二日书记员  左梦娇