海南省海口市中级人民法院   行政判决书   （2021）琼01行终42号   上诉人（原审原告）海南万康物业管理有限公司，住所地海口市丘海大道5号凤凰商城南栋二层101号。   法定代表人黄大荣，总经理。   委托代理人杨佳瑶，广东深天成（文昌）律师事务所律师。   委托代理人夏忠，广东深天成（文昌）律师事务所律师。   被上诉人（原审被告）海口市龙华区消防救援大队，住所地海口市龙华区金盘工业区金星路2号。   负责人陈益锋，大队长。   委托代理人杨光，海口市龙华区消防救援大队工作人员。   委托代理人夏余杨，海南瑞来律师事务所律师。   上诉人海南万康物业管理有限公司（以下简称万康物业公司）因与被上诉人海口市龙华区消防救援大队（原海口市公安消防支队龙华区大队，以下简称龙华消防大队）行政处罚一案，不服海口市秀英区人民法院（2020）琼0105行初146号行政判决，向本院提起上诉。本院于2021年2月19日立案受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。   龙华消防大队于2020年4月28日作出海龙（消）行罚决字（2020）0031号《行政处罚决定书》（以下简称0031号处罚决定），认定万康物业公司对其管理的金城万花坊小区存在物业服务企业未落实消防安全责任逾期未整改的违法行为，根据《海南省消防条例》第五十八条规定，决定给予万康物业公司罚款5000元的行政处罚。万康物业公司不服，于2020年9月3日向原审法院提起行政诉讼，其诉讼请求为：1、撤销龙华消防大队向万康物业公司发出的0031号处罚决定；2、判令本案诉讼费由龙华消防大队承担。   原审法院查明，万康物业公司为涉案小区金城万花坊小区的物业管理单位。2020年3月7日，龙华消防大队根据市民举报对金城万花坊小区进行消防安全检查，发现该小区存在私家车停放占用消防车通道的消防安全违法行为，龙华消防大队针对上述检查情况填写《消防监督检查记录》，并由万康物业公司主任郭明签字确认。2020年3月9日，龙华消防大队向万康物业公司下达《责令期限改正通知书》，要求万康物业公司于2020年3月27日前就该小区“私家车停放占用消防车通道”进行改正，万康物业公司当日签收该通知书。2020年3月31日，龙华消防大队对该小区“私家车停放占用消防车通道”消防火灾隐患进行复查，发现万康物业公司未按照《责令期限改正通知书》的要求整改完毕，复查结果为不合格，并就上述复查情况拍照并制作《消防监督检查记录》，万康物业公司主任郭明在检查记录和复查照片上签字确认。同日，龙华消防大队办理受案登记。2020年4月27日，龙华消防大队就万康物业公司存在的消防违法行为向万康物业公司主任郭明进行询问。同时，龙华消防大队制作了《行政处罚告知笔录》，告知万康物业公司拟作出的行政处罚及可提出陈述和申辩的权利，万康物业公司主任郭明在该文书上填写“不提出陈述和申辩”。同日，龙华消防大队制作《呈请行政处罚审批表》，经龙华消防大队的审核部门审核以及龙华消防大队的负责人审批，同意就本案中万康物业公司的消防违法行为给予罚款5000元的行政处罚。2020年4月28日，龙华消防大队作出0031号处罚决定，认定万康物业公司在所管理的金城万花坊小区存在物业服务企业未落实消防安全责任逾期未改的违法行为，根据《海南省消防条例》第五十八条的规定，决定对万康物业公司处以罚款5000元的行政处罚。该处罚决定于次日向万康物业公司送达。2020年5月13日，万康物业公司缴纳了罚款。   另查明，万康物业公司称其收到龙华消防大队的责令整改通知后进行了整改，如在小区门禁出入口、楼道出入口粘贴了关于禁止占用消防车道的《通知》《责令限期改正通知书》，在消防车道上设置了石砖、警示牌、摆放三角桩等障碍物，并每天安排巡逻，一经发现有小区内业主的车辆停放在消防车道上，立即拍照并发送短信给业主，明确告知业主将车辆停放在消防车道内的危害以及要求其及时改正。但未能提供证据原件，龙华消防大队对该部分证据真实性不予确认。   原审法院认为，本案当事人争议的焦点是龙华消防大队作出的0031号处罚决定认定事实是否清楚、适用法律法规是否正确、程序是否合法。一、关于龙华消防大队是否超越职权的问题。根据《中华人民共和国消防法》第五十三条第一款规定，公安机关消防机构应对机关、团体、企事业单位遵守消防法律、法规的情况依法进行监督检查。《海南省消防条例》第十三条第（四）项规定，县级以上人民政府公安机关消防机构依法履行下列职责：（四）开展消防监督检查，督促整改火灾隐患，依法查处消防安全违法行为。《海南省消防条例》第十九条第（六）项规定，物业服务企业对物业服务区域内的消防安全管理工作负责，履行下列消防安全职责：（六）保障疏散通道、安全出口、消防车通道畅通。因此，龙华消防大队作为县级以上人民政府公安机关消防机构有权在辖区内进行消防监督检查及有权对消防安全违法行为进行查处。万康物业公司称龙华消防大队无权对其进行查处的理由无事实和法律依据，该院不予支持；龙华消防大队的辩解理由成立，该院予以采纳。二、关于0031号处罚决定认定事实是否清楚、适用法律是否正确、程序是否合法的问题。经庭审质证确认，责令整改期限到期后，万康物业公司管理的金城万花坊小区仍然存在私家车占用消防车通道的情形。龙华消防大队通过进一步的调查询问、处罚告知及立案呈批后，依据《海南省消防条例》第五十八条规定作出0031号处罚决定，认定事实清楚、适用法律法规正确、程序合法。万康物业公司诉称其已作为管理单位履行了法定义务，不存在逾期未整改的情形。该院认为，根据龙华消防大队提供的现场照片及原告提供的部分照片复印件，足以证明在限期整改期限届满后，万康物业公司管理的金城万花坊小区仍有车辆占用消防车通道。即使万康物业公司确实在小区张贴了通知、设置了障碍物、发送禁停短信，但占用消防车通道的情形仍存在，即未整改完毕，万康物业公司未完全履行法定的“保障消防车通道畅通”的义务。因此，万康物业公司起诉理由不成立，该院不予支持；龙华消防大队辩解理由成立，该院予以采纳。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回万康物业公司的诉讼请求。   上诉人万康物业公司上诉称，一、被上诉人无权对上诉人作出罚款的行政处罚行为，一审仅仅依据海南省地方性条例认定被上诉人行为的合法性无事实和法律依据。第一，依据《中华人民共和国消防法》（2019年04月23日施行）仅规定了“给予处分或者给予警告处罚”的处罚方式。依据《中华人民共和国消防法》第十八条第二款规定“住宅区的物业服务企业应当对管理区域内的共用消防设施进行维护管理，提供消防安全防范服务”、第六十七条“机关、团体、企业、事业等单位违反本法第十六条、第十七条、第十八条、第二十一条第二款规定的，责令限期改正；逾期不改正的，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分或者给予警告处罚”之规定，住宅区的物业服务企业仅仅是对管理区域内的共用消防设施进行维护管理，提供消防安全防范服务的责任，保障消防车道通畅并非《消防法》规定的物业服务公司的责任。因此，一审法院不应当以海南省地方性条例认定该责任属于物业服务公司即上诉人的责任。第二，根据国务院发布的国办发（2017〕87号《消防安全责任制实施办法》第十八条规定“物业服务企业应当按照合同约定提供消防安全防范服务，对管理区域内的共用消防设施和疏散通道、安全出口、消防车通道进行维护管理，及时劝阻和制止占用、堵塞、封闭疏散通道、安全出口、消防车通道等行为，劝阻和制止无效的，立即向公安机关等主管部门报告”，因此，物业服务企业仅仅是根据合同约定对消防车道进行维护管理，对占用消防车道的行为及时劝阻，在劝阻无效的前提下，向主管机关报告。也就是说：①物业服务企业对消防车道仅是具有维护管理的职责，是否保障通畅并未物业服务企业的法定职责；②该职责的履行是根据物业公司与业主之间签署的《物业管理服务合同》，也即物业服务公司履行维护管理职责是根据合同，而并非地方性条例的规定；③对占用消防车道的行为，物业服务公司所应履行的是劝阻和制止，在劝阻和制止无效的前提下，向公安机关报告，由有权机关进行处理，物业服务公司本身对占用行为不具有任何强制性权力；④确保消防车道畅通的真正义务主体是公安机关，并非物业服务公司。本案中，被上诉人作为权力主体，在上诉人已经报告的前提下，对占用行为不予以处理，反而对积极履行报告义务、对私自停放车主及时劝阻、制止的上诉人进行处理，违反前述规定。一审法院对此问题忽略不差，仅以结果为导向，亦属于认定事实不明。同时，根据《中华人民共和国消防法》的规定，即便是在物业服务企业存在未能对消防设施进行维护管理、未能提供消防安全防范服务的行为时，能给予的处罚也仅仅是“处分或者警告”处罚，而不包括罚款，而根据《行政处罚法》第十条“法律对违法行为已经作出行政处罚规定，行政法规需要作出具体规定的，必须在法律规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定”以及第十一条“法律、行政法规对违法行为已经作出行政处罚规定，地方性法规需要作出具体规定的，必须在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定”之规定，在《消防法》仅仅给予“处分或者警告”的处罚种类的前提下，被上诉人不能超出此两种行政处罚种类，进而作出“罚款”的行政处罚种类。如此，违反了合法行政原则。综上，一审法院认定被上诉人未超越职权，系适用法律不当。   二、一审法院以“但占用消防车通道的情形仍存在，即未整改完毕”，认定上诉人未完全履行法定的“保障消防车通道畅通”的义务，系完全以结果为导向，无事实和法律依据。上诉人已通过一系列举措，按照被上诉人要求履行了相应职责，包括：1、重新加重消防标线；2、在地面上用清晰的黄色字体书写“消防车道禁止占用”的大字；3、在消防车道上摆放“消防车道禁止占用”的蓝色标牌；4、在消防车道上，摆放三角桩、用红色标线绑着的石墩、用红色的警示线在消防车道上拉警示线；5、在小区大门入口处粘贴“所有车辆进入小区.......禁止占用消防车道”的《公告》；6、在小区内的各栋住宅楼入口处的“公告栏”上粘贴“消防安全”学习文本、禁止停放消防车道的“公告”以及被上诉人对上诉人发出的《责令限期改正通知书》等文本。同时，针对仍然无视上诉人的警示，更是将上诉人摆放在消防车道上的三角桩、石墩私自挪走，以便停车的仍然要停放在消防车道上的私家车，又采取了短信告知、在私家车上粘贴“禁止停放”的“温馨提示”、电话通知等方式，要求私家车及时将车辆挪走。因此，上诉人已经穷尽所有能够采取的措施按照《责令限期改正通知书》之要求从事前、事中两个角度，积极配合被上诉人履行“保障消防车道通畅”的职责。因此，被上诉人所发表的“上诉人逾期未按照《责令限期改正通知书》的要求”的答辩意见不符合客观事实，完全是以结果为导向，而这结果的发生，远不是上诉人所能控制，因为上诉人作为一家物业服务企业，仅仅是一家民营公司，不具有任何行政处罚职能，其对业主只能起到提示、告知、警示的作用，无法通过强制性措施，如罚款之类的方式，对占用消防车道的业主进行处罚，也正因此，业主才会无视上诉人的警示，这一结果的发生并非上诉人所能主导。本案中，上诉人已穷尽一切举措履行了相应职责，造成消防车道不畅通的原因并非在于上诉人未履行职责，而是在于私家车主的私利心态、便利心态。作为享有执法权的被上诉人而言，其应当将权力的运用，用在真正的造成事故发生的原因上，而不是以结果为导向；一审法院的认定也不应当将因为业主私利心态引发的后果强加于上诉人身上。实际上，就本案而言，上诉人也是受害人，上诉人不仅仅投入了大量的人力、物力、财力着力于解决业主占用消防车道的问题，现如今又被被上诉人处罚，无疑于雪上加霜。更为关键的是，被上诉人对上诉人的处罚也无法改变涉案小区车道仍然无法畅通的局面，究其原因，完全是因为造成涉案小区消防车道不畅通的原因并非上诉人导致。因此，一审法院存在认定事实不清之问题。   综上，一审法院认定本案事实不清，适用法律错误，故请求二审法院依法查明，并纠正一审错误判决，判令：1、撤销海口市秀英区人民法院作出的（2020）琼0105行初146号《行政判决书》，并改判支持上诉人的一审诉讼请求；2、请求判令一、二审诉讼费由被上诉人承担。   被上诉人龙华消防大队辩称，一、上诉人错误理解了《中华人民共和国消防法》第十八条以及第六十七条的规定，并错误引用上述法律规定作为物业服务企业依据《海南省消防条例》应当承担的“保障消防车道畅通责任”的违法处罚适用。依据《消防法》第十八条：“同一建筑物由两个以上单位管理或者使用的，应当明确各方的消防安全责任，并确定责任人对共用的疏散通道、安全出口、建筑消防设施和消防车通道进行统一管理。住宅区的物业服务企业应当对管理区域内的共用消防设施进行维护管理，提供消防安全防范服务。”的规定，该条主要是针对关于建筑物消防管理责任主体的确定，并非是就住宅区的物业服务企业具体服务内容进行明确。另，《消防法》第六十七条：“机关、团体、企业、事业等单位违反本法第十六条、第十七条、第十八条、第二十一条第二款规定的，责令限期改正；逾期不改正的，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分或者给予警告处罚。”的规定，是针对机关、团体、企业、事业等单位就建筑物的消防管理责任不明确的违法行为的处罚罚则，并非是对住宅小区物业管理单位不履行其具体消防安全管理责任而设定的处罚罚则。故，上诉人用消防法第六十七条的规定作为上诉人违反《海南省消防条例》规定应当由上诉人承担的“保障消防车道畅通”的具体责任处罚罚则的上位法，对被上诉人针对上诉人存在“未保障消防车道畅通”的具体违法行为进行处罚的上位法审查依据，明显存在对法律的错误理解和引用。   二、上诉人引用《消防安全责任制实施办法》认为上诉人已经履行了责任制规定的内容，不存在违法行为的说法是错误的。依据《消防安全责任制实施办法》十八条的规定，也同样要求物业服务企业应当对消防车道进行维护管理，但并未具体列明物业服务企业具体应当履行的消防安全职责。相反在《海南省消防条例》第十九条明确规定了物业服务企业需要履行的消防安全管理工作内容，其中就包括“（六）保障消防设施、安全出口、消防车道畅通”的责任。被上诉人在依法对上诉人履行“保障消防车道畅通”的义务进行检查、下达责改、进行复查发现上诉人仍然存在未保障消防车道畅通的违法行为；上诉人的违法行为是事实存在的。上诉人称不存在违法行为与被上诉人的调查以及上诉人的现场负责人确认的事实不一致，其说法无事实证据。   被上诉人对上诉人进行立案处罚，事实证据充分、适用法律准确，且一审判决认定事实清楚适用法律正确，应当依法驳回上诉人的上诉请求，维持一审判决。   二审期间，万康物业公司、龙华消防大队未提交新的证据。   二审查明，2020年4月27日，龙华消防大队向万康物业公司主任郭明所做的询问笔录中，就万康物业公司是否开展了改正措施问题，郭明回答称该公司通过张贴公告、放置警戒桶、设置告示牌等措施进行整改，但是仍不能彻底解决小区占用消防车道停车的问题；其对2020年3月31日龙华消防大队对万康物业公司管理的金城万花坊小区消防车道被占用情况进行复查，结果为不合格这一事实予以确认。   提起上诉后，原审法院已将原审判决所列证据随卷移送本院。二审审理查明的事实与原判认定的事实基本一致，本院予以确认。   本院认为，本案二审的争议焦点是龙华消防大队对万康物业公司作出的0031号处罚决定是否合法，以存在物业服务企业未落实消防安全责任逾期未整改的违法行为，对万康物业公司罚款5000元认定事实是否清楚，适用法律是否正确。   一、关于0031号处罚决定认定的事实是否清楚的问题。就涉案金城万花坊小区消防车道被占用情况，龙华消防大队2020年4月27日对万康物业公司主任郭明所做的询问笔录中，郭明陈述该公司通过张贴公告、放置警戒桶、设置告示牌等措施进行整改，但是其承认仍不能彻底解决小区占用消防车道停车的问题，对龙华消防大队作出的复查不合格这一结果也未提出异议。龙华消防大队提供的《消防监督检查记录》、《责令限期改正通知书》、现场照片等证据足以证明责令整改期限到期后，万康物业公司管理的金城万花坊小区仍然存在私家车占用消防车通道的情形。万康物业公司即便采取了在小区张贴相关通知、在消防通道放置警戒桶、发送禁停短信等整改措施，但占用消防车通道的情形仍然存在，万康物业公司关于其已履行了相应职责，造成消防车道不畅通的原因在于私家车主的申辩理由与《中华人民共和国消防法》中对物业服务企业规定的“提供消防安全防范服务”，以及《海南省消防条例》中规定的“保障消防车通道畅通”责任义务相违背，其主张不能成立，本院不予支持。龙华消防大队通过调查询问、处罚告知及立案呈批后，作出0031号处罚决定，认定事实清楚，程序合法。   二、关于0031号处罚决定适用的法律是否正确的问题。万康物业公司提出龙华消防大队无权对万康物业公司作出罚款的行政处罚行为，一审仅仅依据海南省地方性条例认定龙华消防大队行为的合法性无事实和法律依据。本院认为，《中华人民共和国立法法》第七十四条规定：“经济特区所在地的省、市的人民代表大会及其常务委员会根据全国人民代表大会的授权决定，制定法规，在经济特区范围内实施。”第九十条第二款规定：“经济特区法规根据授权对法律、行政法规、地方性法规作变通规定的，在本经济特区适用经济特区法规的规定。”因此，《海南省消防条例》作为经济特区法规，有权在海南省范围内优先适用。根据《海南省消防条例》第十三条第（四）项规定，县级以上人民政府公安机关消防机构依法履行开展消防监督检查，督促整改火灾隐患，依法查处消防安全违法行为的职责；《海南省消防条例》第十九条第（六）项规定，物业服务企业对物业服务区域内的消防安全管理工作负责，履行保障疏散通道、安全出口、消防车通道畅通的消防安全职责。因此，龙华消防大队作为县级以上人民政府公安机关消防机构，有权在辖区内进行消防监督检查，有权对万康物业公司违反消防安全的行为进行查处。万康物业公司主张龙华消防大队无权对其罚款处罚的意见，本院不予采纳。《海南省消防条例》第五十八条规定：“违反本条例第十九条规定，物业服务企业未落实消防安全责任的，责令限期改正；逾期不改正的，处3000元以上3万元以下罚款。”本案中，万康物业公司系涉案小区的物业管理单位，应承担该小区消防安全管理责任并保障消防车通道畅通，在龙华消防大队向其发出《责令期限改正通知书》后，经复查仍未能履行保障消防车通道畅通的安全管理义务，应当承担相应的违法责任。龙华消防大队依据《海南省消防条例》第五十八条的规定作出0031号处罚决定，对万康物业公司罚款5000元，于法有据，并无不当。   综上所述，上诉人万康物业公司的上诉理由不能成立，其请求缺乏法律和事实依据，依法应予驳回。原审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：   驳回上诉，维持原判。   二审案件受理费50元，由上诉人海南万康物业管理有限公司负担。   本判决为终审判决。   审判长 孙 晓   审判员 张伟伟   审判员 张珂瑜      二〇二一年三月三十一日   法官助理 杨 聪   书记员 钱 波   附相关法律条文:   《中华人民共和国行政诉讼法》   第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：   （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；   （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；   （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；   （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。   原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。   人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。