浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书(2020)浙行终1760号上诉人（原审原告）徐祥元，男，1945年8月2日出生，汉族，住宁波市鄞州区。委托代理人徐成（系上诉人徐祥元之子），男，1974年10月2日出生，汉族，住宁波市海曙区。被上诉人（原审被告）宁波市人民政府，住所地宁波市鄞州区宁穿路2001号。法定代表人裘东耀，市长。委托代理人毛莹、王维娜。被上诉人（原审被告）浙江省人民政府，住所地杭州市省府路8号。法定代表人郑栅洁，省长。委托代理人余红彬、陈书宏。徐祥元因诉宁波市人民政府、浙江省人民政府不履行土地征收补偿法定职责及行政复议一案，不服宁波市中级人民法院（2020）浙02行初168号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2020年9月29日立案受理后，依法组成合议庭对本案进行审理。经最高人民法院批准，本案依法延长审理期限三个月。本案现已审理终结。一审法院经审理查明：原告为浙江省宁波市海曙区南郊路52号房屋的权利人之一，该房屋被列入原宁波市房产管理局核发的拆许字（2009）第13号《房屋拆迁许可证》确定的“南郊路地块改造”项目拆迁范围内。因原告与拆迁人宁波市海曙区房地产管理处无法达成拆迁补偿安置协议，宁波市住房和城乡建设委员会于2011年10月8日作出甬房拆裁海[2011]264号房屋拆迁行政裁决。原告不服该房屋拆迁行政裁决，与案外人徐荣华向宁波市海曙区人民法院提起行政诉讼。2013年1月13日，宁波市海曙人民法院作出（2012）甬海行初字第21号行政判决，驳回原告及案外人徐荣华要求撤销该房屋拆迁行政裁决的诉讼请求。原告与案外人徐荣华不服提出上诉。2013年4月24日，宁波中院作出（2013）浙甬行终字第27号行政判决，判决驳回原告和案外人徐荣华的上诉，维持原判。2013年6月3日，宁波市海曙区人民法院作出（2013）甬海行审字第41号行政裁定，准予强制执行上述房屋拆迁行政裁决，并实施强制腾空上述房屋。原告因认为被告宁波市人民政府未履行对其房屋的国有土地征收进行补偿，于2020年4月22日向被告浙江省人民政府邮寄行政复议申请。2020年6月15日，被告浙江省人民政府作出浙政复[2020]185号行政复议决定，认为被告宁波市人民政府并无对原告拆迁进行安置补偿的职责，且原告享有的土地使用权面积未超过被拆迁房屋标准容积率占有的土地面积，无需另行补偿为由，驳回了原告的复议申请。原告不服提起诉讼。原告经释明明确诉讼请求为请求法院判决确认被告宁波市人民政府未依法履行征收补偿职责违法，并责令被告宁波市人民政府依法履行征收补偿决定，撤销浙江省人民政府作出的被诉复议决定，责令被告浙江省人民政府重新作出复议决定。一审法院认为：涉案的“南郊路地块改造”项目属于取得房屋拆迁许可证的项目，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十五条的规定，应当适用《城市房屋拆迁管理条例》的相关程序规定。《城市房屋拆迁管理条例》第十六条第一款规定，拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决。房屋拆迁管理部门是被拆迁人的，由同级人民政府裁决。裁决应当自收到申请之日起30日内作出。《城市房屋拆迁管理条例》第二十四条和第二十五条第一款规定，货币补偿的金额，根据被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积等因素，以房地产市场评估价格确定。实行房屋产权调换的，拆迁人与被拆迁人应当依照本条例第二十四条的规定，计算被拆迁房屋的补偿金额和所调换房屋的价格，结清产权调换的差价。故拆迁补偿中已经包括对土地使用权的补偿。根据查明的事实，经拆迁人宁波市海曙区房地产管理处申请，宁波市住房和城乡建设委员会已经于2011年10月8日作出甬房拆裁海[2011]264号房屋拆迁行政裁决，且该房屋拆迁行政裁决已经生效的（2012）甬海行初字第21号和（2013）浙甬行终字第27号行政判决确认效力，并经宁波市海曙区人民法院生效的（2013）甬海行审字第41号行政裁定准予强制执行，故本案被告宁波市人民政府明显不具有对涉案房屋土地征收给予补偿的法定职责，原告要求被告宁波市人民政府履行征收土地补偿职责的请求缺乏相应的法律依据。故原告的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项“提起诉讼应当符合有具体的诉讼请求和事实依据”的规定。对原告的起诉，依法应当不予受理；已经受理的，依法应当裁定驳回起诉。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项和第一百零一条第一款第二项的规定，裁定驳回原告徐祥元的起诉。徐祥元上诉称：一审裁定认定事实和适用法律错误，理由如下：涉案土地因为宁波市人民政府的征收决定而灭失，而非通过拆迁安置补偿而灭失。2009年2月27日后发生的拆迁程序与本案无关，而且迄今为止也不存在拆迁安置补偿。涉案土地在拆迁开始前的2009年2月24日因宁波市人民政府的征收决定(即“抄告单”)而灭失。(2013)浙行终字第48号更是认定：“本院认为，《中华人民共和国物权法》第二十八条规定：‘因人民法院、仲裁委员会的法律文书或者人民政府的征收决定等，导致物权设立、变更、转让或者消灭的，自法律文书或者人民政府的征收决定等生效时发生效力。’宁波市政府2009年2月24日作出的《抄告单》收回了包括上诉人胡明友原使用的涉案土地在内的相关国有土地使用权，至此，上诉人对涉案土地的使用权归于消灭。”根据“先补偿后征收”的物权法精神，在没有达成征收补偿协议的情况下，宁波市人民政府应当在2009年2月24日前履行征收补偿职责，依法作出征收补偿决定。而作为征收机关的被上诉人，在没有达成征收协议落实征收补偿的情况下，至今仍然拒绝作出征收补偿决定，履行征收补偿职责。综上，请求：1.撤销一审裁定，依法改判；2.确认被上诉人宁波市人民政府以《抄告单》形式征收南郊路52号国有土地使用权、未履行征收补偿法定职责的行为违法。3.责令被上诉人宁波市人民政府依法按照征收补偿方案作出对于南郊路52号房屋的补偿决定。宁波市人民政府提交书面答辩意见称：被上诉人具有批准收回国有土地使用权的职权，但并不是履行收回国有土地使用权补偿的法定主体，被上诉人同意批准收回国有土地使用权的行为与上诉人不具有法律上的利害关系。根据2004年《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款规定，为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的，由有关人民政府土地主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权，因此被上诉人具有批准收回国有土地使用权的职权。被上诉人根据原市国土局的请示，于2009年2月24日作出同意依法收回宁波印染织厂(C区)地块国有建设用地使用权的《宁波市人民政府办公厅抄告单》(甬政办抄第23号)，符合法律规定。根据《城市房屋拆迁管理条例》第四条、第七条规定，拆迁人申领房屋拆迁许可证的，应当提交国有土地使用权批准文件，取得房屋拆迁许可证的拆迁人应当对被拆迁人给予补偿安置，因此被上诉人作出抄告单属于拆迁人海城公司为申领鄞奉路一期二批宁波印染织厂地块(C区)房屋拆迁许可而实施的准备、研究、层报的过程性行为，因实施房屋拆迁而收回国有土地使用权的，应当由拆迁人海城公司依法对上诉人南郊路52号房屋及其土地使用权的价值一并进行补偿，被上诉人并不是履行收回国有土地使用权补偿的法定主体，被上诉人同意批准收回宁波印染织厂(C区)地块国有土地使用权的行为与上诉人不具有法律上的利害关系。综上，被上诉人作出《抄告单》同意依法收回宁波印染织厂(C区)地块国有建设用地使用权与上诉人不具有法律上的利害关系，且南郊路52号房屋拆迁补偿安置经行政复议确认合法，因此上诉人的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定的受理条件，上诉人的上诉理由不能成立，请求驳回上诉，维持一审裁定。浙江省人民政府提交书面答辩意见称：一、浙政复[2020]185号行政复议决定认定事实清楚，适用依据正确。上诉人认为宁波市人民政府未依法履行征收补偿职责，向答辩人申请行政复议。答辩人认为，根据原《城市房屋拆迁管理条例》第四条规定，拆迁人应当依照本条例规定对被拆迁人给予补偿、安置；本条例所称拆迁人是指取得房屋拆迁许可证的单位。涉案房屋拆迁人系海城公司，因此，对上诉人涉案房屋予以拆迁补偿、安置的责任主体应当为海城公司，并非宁波市人民政府。同时，原《浙江省城市房屋拆迁管理条例》第三十七条规定，按照本章规定对被拆迁人进行补偿后，其被拆迁房屋按标准容积率占有的土地，不再按照《浙江省实施办法》第二十九条规定予以补偿。本案中，上诉人依法享有使用权的土地面积并未超过被拆迁房屋按标准容积率占有的土地面积，无需另行补偿。综上，上诉人的行政复议请求缺乏事实和法律依据。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第(一)项规定，答辩人作出浙政复[2020]185号行政复议决定，驳回上诉人的行政复议申请。二、浙政复[2020]185号行政复议决定程序合法。综上所述，浙政复[2020]185号行政复议决定认定事实清楚、适用依据正确、程序合法，请依法驳回上诉，维持原裁定。经审理，对一审法院认定的事实本院予以确认。本院认为，本案争议的主要问题是上诉人的起诉是否符合行政诉讼的起诉条件。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十三条第二款的规定，人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责或者给付义务明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉。根据原审法院查明的事实，案涉的“鄞奉路一期二批宁波印染织厂地块（C区）”项目属于取得房屋拆迁许可证的项目，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十五条的规定，应当适用《城市房屋拆迁管理条例》的相关程序规定。《城市房屋拆迁管理条例》第十六条第一款规定，拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决。房屋拆迁管理部门是被拆迁人的，由同级人民政府裁决。本案中，经拆迁人宁波市海曙区房地产管理处申请，宁波市住房和城乡建设委员会已经于2011年10月8日作出甬房拆裁海[2011]264号房屋拆迁行政裁决，且该房屋拆迁行政裁决已经生效的（2012）甬海行初字第21号和（2013）浙甬行终字第27号行政判决确认效力，并经宁波市海曙区人民法院生效的（2013）甬海行审字第41号行政裁定准予强制执行。故本案被上诉人宁波市人民政府明显不具有对案涉房屋土地征收给予补偿的法定职责，上诉人要求被上诉人宁波市人民政府履行的征收土地补偿职责，明显不属于宁波市人民政府的权限范围。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十三条、第一百三十六条第七款的规定，一审法院裁定驳回起诉，结论并无不当。上诉人提出的上诉理由不能成立，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  黄金富审判员  马惟菁审判员  王富新二〇二一年三月二十二日书记员  陈 奥