重庆市高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）渝行申326号 再审申请人（一审原告、二审上诉人）垫江县东盛燃气有限公司，住所地重庆市垫江县桂阳街道桂东大道土桥电力新村。 法定代表人陈关键，经理。 被申请人（一审被告、二审被上诉人）重庆市经济和信息化委员会，住所地重庆市渝中区人民路252号。 法定代表人陈金山，主任。 一审第三人、二审被上诉人重庆伟盛燃气开发有限公司垫江分公司，住所地重庆市垫江县桂溪镇牡丹大道88号37幢2-1。 法定代表人周鹏，负责人。 一审第三人、二审被上诉人垫江县坤砂燃气有限公司，住所地重庆市垫江县周嘉镇迎春路134号。 法定代表人蒋永兵，负责人。 一审第三人、二审被上诉人重庆茂源天然气有限公司垫江分公司，住所地重庆市垫江县新民镇农贸市场D栋18号。 法定代表人曾建，负责人。 一审第三人、二审被上诉人重庆鼎发弘创燃气有限公司，住所地重庆市垫江县澄溪镇建设街2号。 法定代表人程伊彬，董事长。 一审第三人、二审被上诉人重庆鼎发实业股份有限公司，住所地重庆市垫江县桂溪镇工农路296号。 法定代表人程伊彬，董事长。 一审第三人、二审被上诉人垫江县东渝燃气有限公司，住所地重庆市垫江县桂溪镇西欧花园七组团（工商局综合楼）。 法定代表人郭雨婷，总经理。 一审第三人、二审被上诉人垫江县奇峰燃气有限公司，住所地垫江县砚台镇砚台居委2组。 法定代表人朱奇峰，负责人。 垫江县东盛燃气有限公司（简称东盛公司）诉重庆市经济和信息化委员会（简称重庆经信委）特许经营许可一案，不服重庆市第五中级人民法院（2019）渝05行终564号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，在审查过程中，因本案出现其他应当中止诉讼的情形，不能在审限期内审结，本案中止诉讼，现已恢复诉讼并审查终结。 东盛公司申请再审称，第一，一、二审判决认定事实错误。一、二审判决认定撤销涉诉渝经信运行〔2018〕30号《关于垫江县天然气供气区域划分及有关事宜的通知》（简称《垫江县供气区域划分通知》）必然会导致公共利益减损，缺乏合法事实根据。同时，一、二审判决均未依法审查《垫江县供气区域划分通知》确定的供气范围是否与东盛公司原有的供气区域相符，回避了相关事实的认定。第二，一、二审判决不应保护重庆鼎发实业股份有限公司（简称鼎发实业公司）因违法建设工程所产生的违法利益。鼎发实业公司未依法履行天然气经营项目的立项审批、招投标等程序，一、二审法院不应保护鼎发实业公司的违法建设工程利益。第三，渝经信运行〔2017〕43号《全市天然气供气区域划分管理工作的通知》（简称渝经信运行〔2017〕43号《通知》）违反上位法规定及立法原则、立法精神，遗漏招投标程序，损害权利主体的利益，不能作为《垫江县供气区域划分通知》的合法依据，一、二审法院的合法性审查认定错误。综上所述，重庆经信委作出的《垫江县供气区域划分通知》无合法的事实依据，作为其法律依据的规范性文件亦不合法，其涉案的实体及程序本身严重违反法律规定，依法应予撤销。请求重庆市高级人民法院依法撤销一、二审判决；改判撤销重庆经信委作出的《垫江县供气区域划分通知》，并责令重庆经信委重新对垫江县天然气供气区域进行划分；重新对重庆经信委作出的渝经信运行〔2017〕43号《通知》进行合法性审查。 重庆经信委向本院提交书面答辩意见称，第一，重庆经信委是重庆市天然气行政主管部门，供气区域划分是重庆经信委的法定职责。第二，重庆经信委作出《垫江县供气区域划分通知》后，鼎发实业公司等已按划定区域对供气管网等进行建设，完成部分投资，垫江县新增城区面积内的部分居民已开始使用其管道燃气。若撤销被诉行政行为，将导致已使用天然气的用户暂停用气，以及延后尚未使用天然气的居民的用气时间等，有损公共利益。第三，渝经信运行〔2017〕43号《通知》是对天然气供气区域的划分事务进行规范，不与上位法冲突。该规范性文件经过公开征求意见、合法性审查，并报重庆市人民政府备案，是依法制定的规范性文件，可以适用于本案。第四，东盛公司一直未取得燃气经营许可证，且因经营不善已有经营区域已被当地政府接管，新增区域的经营许可无论是否采用招投标等方式确定，东盛公司均不具备经营资格。故东盛公司不是本案的适格原告。综上，请求驳回东盛公司的再审申请。 本院认为，东盛公司一审诉讼请求为“撤销重庆经信委作出的《垫江县供气区域划分通知》，并责令重庆经信委重新作出区域划分；一并对重庆经信委作出的渝经信运行〔2017〕43号《通知》进行审查。”因此，本案的争议焦点为《垫江县供气区域划分通知》及其依据渝经信运行〔2017〕43号《通知》的合法性问题。 第一，关于重庆经信委作出的《垫江县供气区域划分通知》是否合法的问题。 《中华人民共和国行政许可法》第十二条第二项规定：“下列事项可以设定行政许可：（二）有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项……”。第十四条第一款规定：“本法第十二条所列事项，法律可以设定行政许可。尚未制定法律的，行政法规可以设定行政许可。”第十五条第一款规定：“本法第十二条所列事项，尚未制定法律、行政法规的，地方性法规可以设定行政许可；尚未制定法律、行政法规和地方性法规的，因行政管理的需要，确需立即实施行政许可的，省、自治区、直辖市人民政府规章可以设定临时性的行政许可。临时性的行政许可实施满一年需要继续实施的，应当提请本级人民代表大会及其常务委员会制定地方性法规。”《城镇燃气管理条例》第十五条规定：“国家对燃气经营实行许可证制度。……符合前款规定条件的，由县级以上地方人民政府燃气管理部门核发燃气经营许可证。”《重庆市天然气管理条例》（2010年修正）第十二条第一款规定：“天然气经营实行特许经营。”根据上述法律法规可知，天然气经营作为有限自然资源的开发利用，关系到广大人民群众生活必需，属于可以设定行政许可的范围。天然气经营权的许可属于《中华人民共和国行政许可法》第十二条第二项规定的特许经营范畴，法律、行政法规及地方性法规可以对上述事项设定非临时性行政许可。 同时，根据《中华人民共和国行政许可法》第五十三条第一款“实施本法第十二条第二项所列事项的行政许可的，行政机关应当通过招标、拍卖等公平竞争的方式作出决定。但是，法律、行政法规另有规定的，依照其规定”以及《市政公用事业特许经营管理办法》第二条“本办法所称市政公用事业特许经营，是指政府按照有关法律、法规规定，通过市场竞争机制选择市政公用事业投资者或者经营者，明确其在一定期限和范围内经营某项市政公用事业产品或者提供某项服务的制度。城市供水、供气、供热、公共交通、污水处理、垃圾处理等行业，依法实施特许经营的，适用本办法”的规定，行政主管部门实施天然气经营权的特许经营许可，原则上应当采取招标、拍卖等公平竞争的方式进行。 本案被诉《垫江县供气区域划分通知》虽然从名称上看，仅涉及到供气区域的划分，但从具体内容上看，该通知既对东盛公司等8个公司原供气区域作了保留性规定，又对新增城区的供气范围及供气单位进行了明确，属于对天然气供气区域划分与经营权许可所作的捆绑性决定，其内容中实际包括实施新增城区供气范围内天然气经营权的特许经营许可。重庆经信委作出本案被诉《垫江县供气区域划分通知》并未采取招标、拍卖等公平竞争的方式实施天然气经营权的特许经营许可，违反了上述法律法规的规定，依法应予撤销。但根据原审法院审理查明的事实，鼎发实业公司对相关管网铺设工程已有大量投入，对部分居民已供应天然气，若撤销上述通知，对城镇新增区域重新采取招标投标等竞争方式选择经营者，将导致已使用天然气的用户暂停用气，延后尚未使用天然气的居民的用气时间等，造成社会公共利益的重大损失。故一审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一项“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的”之规定，判决确认重庆经信委作出的《垫江县供气区域划分通知》违法，二审法院对一审判决予以维持，符合法律规定，并无不当。 第二，关于重庆经信委制定的渝经信运行〔2017〕43号《通知》是否合法的问题。 《最高人民法院关于适用的解释》第一百四十八条规定，“人民法院对规范性文件进行一并审查时，可以从规范性文件制定机关是否超越权限或者违反法定程序、作出行政行为所依据的条款以及相关条款等方面进行。有下列情形之一的，属于行政诉讼法第六十四条规定的‘规范性文件不合法’：（一）超越制定机关的法定职权或者超越法律、法规、规章的授权范围的；（二）与法律、法规、规章等上位法的规定相抵触的；（三）没有法律、法规、规章依据，违法增加公民、法人和其他组织义务或者减损公民、法人和其他组织合法权益的；（四）未履行法定批准程序、公开发布程序，严重违反制定程序的；（五）其他违反法律、法规以及规章规定的情形。” 东盛公司申请一并审查的渝经信运行〔2017〕43号《通知》系重庆经信委根据《重庆市天然气管理条例》（2010年修正）第五条第五项“市天然气行政主管部门的主要职责：（五）负责全市供气区域划分和新建天然气经营企业审批”之规定，为切实维护重庆市天然气市场正常的经营秩序，妥善处理城镇天然气供气区域方面存在的矛盾和问题，针对天然气供气区域划分领域作出的非立法性文件，该规范性文件经过了公开征求意见、合法性审查等程序，并经重庆市人民政府审查同意予以备案后公开发布，不存在上述司法解释规定的规范性文件不合法的情形。一、二审法院据此认定该规范性文件可以适用于本案，并无不当。 综上，东盛公司的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下： 驳回垫江县东盛燃气有限公司的再审申请。 审判长 许 鹏 审判员 龙贤仲 审判员 张 莉 二〇二一年三月三日 书记员 万 芳