山东省德州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 (2021)鲁14行终23号 上诉人（原审原告）于丰兰，女，1952年6月3日出生，汉族，住山东省禹城市。 上诉人（原审原告）高金华，女，1977年7月13日出生，汉族，住山东省禹城市城区。 上诉人（原审原告）高莺，女，1984年8月14日出生，汉族，住山东省禹城市高新区。 上诉人（原审原告）高金成，男，1987年10月7日出生，汉族，住山东省禹城市。 上诉人共同委托代理人葛怀民，山东禹法律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）禹城市市中街道办事处，住所地山东省禹城市富华街3号。 法定代表人刘兴华，主任。 委托代理人赵贤章，山东韵法律师事务所律师。 被上诉人（原审第三人）高保喜，男，1944年6月10日出生，汉族，住山东省禹城市。 上诉人于丰兰、高金华、高莺、高金成因与被上诉人禹城市东城街道办事处、被上诉人高保喜确认安置协议无效一案，不服山东省禹城市人民法院（2020）鲁1482行初21号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。因禹城市东城街道办事处于2020年5月20日合并至市中街道办事处，本院将当事人禹城市东城街道办事处依法变更为禹城市市中街道办事处。 原审法院审理查明，原告于丰兰与原告高金华、高莺系母女关系，与原告高金成系母子关系。原告于丰兰之夫高付海已去世。2000年，第三人占用高付海有权使用的集体土地建房两间。2013年2月24日，高付海与第三人签订协议，该协议基本内容为：“一支岸，保喜房屋之事，现商量双方确认事项如下：一、房屋在未拆迁之前，本屋出租由保喜经营，租金付海、保喜二人各分50%；二、房屋拆迁时，原房屋砖料由保喜支配，上级补偿款项由保喜、付海各分配50%。”因京台高速拓宽，部分农户需进行搬迁，2019年7月30日，被告根据《禹城市“城中村”集体土地上房屋搬迁补偿办法》，与作为乙方的第三人签订了《京台高速拓宽项目涉及农户安置工作协议书》，协议的主要内容有：“一、安置方式：搬迁房屋按本村集体经济组织成员进行安置，安置到东城××××里杨小区内；被搬迁人家庭成员共2人（高保喜及其妻子孙青云），安置面积80平方米；二、因本次安置不属于高寨村整村拆迁安置，高寨村今后会进行整村拆迁，无论何时高寨村进行整村拆迁安置工作时，乙方均不得以婚嫁、新生等人口增加原因进行二次安置，也不得以村内有两套或两套以上住房等事由进行二次安置。高寨村今后整村拆迁安置时乙方未参与安置的第二套或第二套以上房屋均按评估部门给予的评估价值给予货币补偿。乙方一经签订协议，即视为同意宅基地使用权、土地承包权被村委会收回，并依法按程序由市国土资源部门征收。”另查明，涉案房屋的货币补偿款为40,862元。2019年12月13日，原告于丰兰、高金华、高莺、高金成向一审法院提起民事诉讼，要求判决确认四原告共同享有第三人在高付海承包地上房屋因搬迁而享有的安置房屋等补偿权益50%的份额，平均分割安置房屋等全部补偿权益。一审法院经审理，于2020年1月20日作出（2019）鲁1482民初2949号民事判决书，判决：一、原告于丰兰、高金华、高莺、高金成共同享有被告高保喜房屋因搬迁而享有的货币补偿款项50%的份额；二、被告高保喜支付原告于丰兰、高金华、高莺、高金成房屋因搬迁而享有的货币补偿款项50%的份额20,431元；三、驳回原告于丰兰、高金华、高莺、高金成的其他诉讼请求。原告于丰兰、高金华、高莺、高金成不服该判决，向德州市中级人民法院提起上诉，德州市中级人民法院经审理，于2020年4月26日作出（2020）鲁14民终1333号民事判决书，驳回上诉，维持原判。 原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；本案被告与第三人签订《京台高速拓宽项目涉及农户安置工作协议书》，已经约定在今后高寨村整村搬迁时第三人不得要求第二次安置，本次对第三人高保喜及其妻子孙青云二人进行的房屋安置是基于第三人具有的村集体经济组织成员资格和第三人的房屋拆除，四原告所诉的行政行政协议对其没有利害关系，四原告不具有本案诉讼主体资格。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第四十九条第（一）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回原告于丰兰、高金华、高莺、高金成的起诉。 上诉人于丰兰、高金华、高莺、高金成不服原审裁定，向本院提起上诉。请求：撤销禹城市人民法院（2020）鲁1482行初21号行政裁定，指令该院继续审理本案。事实和理由：一审裁定认定上诉人与案涉行政协议没有利害关系，不具有本案诉讼主体资格，认定事实和适用法律错误。一、第三人高保喜占用上诉人以承包的高寨村第一村民小组集体所有的耕地违法建设案涉平房。高付海生前与第三人签订协议约定平分拆迁前后的相关权益。上述土地因京台高速拓宽而被征收，被上诉人因此与第三人签订案涉行政协议，上述事实清楚，足以认定。二、根据法律及相关司法解释的规定，对集体土地征收时，与行政主体签订行政协议的主体限于土地权利人，即所有权人、使用权人（含用益物权人）。上诉人作为被征收土地的承包人，是承包经营权人（使用权人暨用益物权人），被上诉人与并非土地权利人的第三人签订行政协议，剥夺了上诉人的签订协议的主体权利和获得补偿的实体权利，与上诉人有重大利害关系，上诉人作为原告提起本案诉讼，有充分的法律依据。1.上诉人作为土地使用权人，是《中华人民共和国土地管理法》规定的签订行政协议的合法主体，被上诉人与第三人签订协议，剥夺了上诉人签约主体资格和应得补偿权益，与上诉人有重大利害关系。《中华人民共和国土地管理法》第四十七第四款规定：“拟征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持不动产权属证明材料办理补偿登记。县级以上地方人民政府应当组织有关部门测算并落实有关费用，保证足额到位，与拟征收土地的所有权人、使用权人就补偿、安置等签订协议；个别确实难以达成协议的，应当在申请征收土地时如实说明。”根据上述规定，涉及农村集体土地征收时，行政机关签订补偿协议的相对人是土地所有权人及土地使用权人。就本案而言，涉案土地所有权××××村第一村民小组，土地承包经营权人即使用权人是上诉人。第三人高保喜是高寨村第二村民小组的村民，不是土地所有人集体成员也不是使用权人。第三人仅是房屋的建设方，且系非法建设，其对房屋所占的土地也没有合法使用权。因此，上诉人才是行政协议的合法主体，被上诉人应该与上诉人签订行政协议，却与第三人签订协议，损害了上诉人的权益，上诉人与此行政协议有利害关系，是适格原告。2.根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》的规定，上诉人是适格原告。该司法解释第一条规定：“农村集体土地的权利人或者利害关系人(以下简称土地权利人)认为行政机关作出的涉及农村集体土地的行政行为侵犯其合法权益，提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。”第四条规定：“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。”第十二条第一款规定：“征收农村集体土地时涉及被征收土地上的房屋及其他不动产，土地权利人可以请求依照物权法第四十二条第二款的规定给予补偿的。”根据上述规定，上诉人作为土地权利人，具有合法的原告主体资格。3.根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》的规定，上诉人作为用益物权人，是本案适格原告。该司法解释第五条第二项规定：“下列与行政协议有利害关系的公民、法人或者其他组织提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：(二)认为征收征用补偿协议损害其合法权益的被征收征用土地、房屋等不动产的用益物权人、公房承租人；”行政协议涉及的被征收土地，系上诉人承包的高寨村第一村民小组的集体土地，上诉人属于《中华人民共和国物权法》第三编第十一章规定的土地承包经营权人即用益物权人。根据上述司法解释规定，上诉人认为该行政协议损害了自身合法权益，有权作为原告提起本案诉讼。4.根据《中华人民共和国物权法》的规定，上诉人与案涉行政协议有重大利害关系，是适格原告。《中华人民共和国物权法》第一百三十二条规定：“承包地被征收的，土地承包经营权人有权依照本法第四十二条第二款的规定获得相应补偿。”第四十二条第二款规定：“征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。”根据上述规定，上诉人的承包地被征收，作为土地承包经营权人和被征地农民，有权签订补偿协议并获得补偿。被上诉人基于征收上诉人承包的土地的事实，却与第三人签订补偿协议，显然损害了上诉人的合法权益，与上诉人有重大利害关系，上诉人当然有权提起行政诉讼。5.根据有关法律、地方法规和规范性文件的规定，上诉人与行政协议有利害关系。《中华人民共和国土地管理法》第四十八条第四款规定：“……对其中的农村村民住宅，应当按照先补偿后搬迁、居住条件有改善的原则，尊重农村村民意愿，采取重新安排宅基地建房、提供安置房或者货币补偿等方式给予公平、合理的补偿，并对因征收造成的搬迁、临时安置等费用予以补偿，保障农村村民居住的权利和合法的住房财产权益。”《山东省实施土地管理法办法》第二十七条规定：“……被征用土地上的附着物和青苗补偿费按下列标准执行：(三)被征用土地上的建筑物、构筑物等附着物，可按有关规定给予折价补偿，或者给予新建同等数量和质量的附着物。”《禹城市“城中村”集体土地上房屋搬迁补偿办法》第二条规定：“……土地补偿费、房屋等地上附着物及青苗补偿费相关权益人可以要求依法领取上述费用，不再参与搬迁补偿，也可以自愿选择按本搬迁补偿办法办理”。尽管案涉房屋是建设的耕地上的用于经营的非法建筑，不是合法住宅，第三人在村内另有住宅，但是被上诉人错误地按合法住宅予以认定，本身就是违法和错误的。即使可以按照住宅安置，选择安置房或选择完全货币补偿这两种补偿方式之一均可。需要特别指出的是，基于上诉人是土地使用权和用益物权人的身份，被上诉人应和上诉人签订协议，由上诉人选择安置方式，被上诉人却与不具有合法主体身份的第三人签订协议。因此，案涉行政协议与上诉人有利害关系，上诉人有权提起诉讼。三、根据高付海与第三人的书面约定及法院民事判决，上诉人与行政协议有利害关系。高付海和第三人签订的《协议》约定，房屋拆迁时上级补偿款由双方平分。被上诉人基于案涉行政协议，给付了第三人四万余元补偿款。案涉生效民事判决认定，上诉人有权分得其中一半。根据以上事实，案涉行政协议与上诉人有利害关系，上诉人也有权提起诉讼。四、一审裁定以行政协议的内容，来否定上诉人与基于土地征收行为签订行政协议的行政行为存在利害关系，逻辑顺序错误，认定事实和适用法律错误。一审裁定认为，行政协议约定今后高寨村整体搬迁时第三人不得要求第二次安置，本次房屋安置是基于第三人具有的村集体组织成员资格和第三人房屋拆除，上诉人因此与行政协议没有利害关系，上述认定是完全错误的。首先，高寨村土地分属于不同村民小组集体所有，本次土地征收只涉及高寨村第一村民小组的土地，第三人不是该小组成员，本次土地征收与其无关，第三人并非基于集体组织成员身份签订行政协议。其次，如前所述，签订行政协议的前提是集体土地征收，而不是国有土地上房屋征收，上诉人作为土地权利人，才是合法的签订协议主体。一审裁定认为第三人基于房屋所有权签订行政协议，毫无事实和法律依据。再次，上诉人作为土地承包经营权人，土地被征收必然影响上诉人的权益，因此，基于土地征收的一切行政行为(包括行政协议)与上诉人都有利害关系。最高人民法院（2017）最高法行申827号行政裁定书认为，与行政协议是否具有利害关系应以协议签订时为基准。上诉人是法定的土地权利人和行政协议签订主体，被上诉人却违法与第三人签订行政协议，一审裁定再以签订主体完全错误的行政协议内容，来倒推出上诉人与该协议没有利害关系的结论，逻辑上是完全错误的。上诉人作为土地承包经营权人，从土地征收行为开始起，直至签订并履行完毕行政协议期间，与被上诉人的行政行为一直有利害关系。一审裁定的认定毫无依据。综上所述，上诉人与行政协议有重大利害关系，具有法定的行政诉讼原告主体资格，一审裁定确有错误，严重损害上诉人的合法权益，恳请二审法院依法裁判，支持上诉人的上诉请求。 被上诉人禹城市市中办事处辩称，一、房屋安置的权利人是高保喜，被答辩人对协议书的签订没有法律上的利害关系，不具有起诉资格。东城办对高保喜的货币补偿款的发放和对高保喜的房屋安置应该分别考虑。被答辩人对东城办对高保喜货币补偿款的发放有利害关系，但对房屋安置没有利害关系。协议书约定房屋拆迁时，房屋砖料由高保喜支配，上级补偿款项两人平分。由此可以看出协议书已经明确约定拆迁时房屋的补偿由高保喜所有。从法律上来讲，土地上的房屋是由第三人高保喜所建，进行拆迁补偿安置，被安置人理所当然是高保喜。被答辩人没有在该块土地上建造房屋，更没有在这居住，拆迁行为没有侵犯到被答辩人的居住权利，因此无论从协议书的约定来看，还是从法律上来讲，被安置人都是高保喜。协议书是东城办对高保喜的房屋安置的协议，而不是货币补偿的协议，因此被答辩人对该协议书的签订没有利害关系，被答辩人不具有起诉主体资格。关于货币补偿问题，被答辩人已经提起了民事诉讼，法院支持了双方平均分配货币补偿款的请求。在被答辩人的民事起诉中，被答辩人也要求分割安置房屋，但被法院驳回了诉讼请求。由此可以看出，房屋安置的权利人是高保喜，而不是被答辩人，因此被答辩人对协议书的签订没有利害关系，被答辩人不具有起诉资格。二、被答辩人起诉已经超过起诉期限。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。”高付海和第三人高保喜于2019年7月30日签订《京台高速拓宽项目涉及农户安置工作协议书》，而被答辩人于2020年4月16日提起行政诉讼，已经超过6个月的起诉期间。由此可见已经超过起诉期限。三、协议书合法有效。高付海和第三人高保喜于2019年7月30日签订《京台高速拓宽项目涉及农户安置工作协议书》合法有效。该协议书的签订是双方真实意思的体现，不存在欺诈胁迫等情形，没有违反法律的强制性规定，没有违反公序良俗。被答辩人要求确认该协议书无效，于法无据。四、高付海的土地承包经营权已经转让给了第三人高保喜，因此被答辩人不具有起诉资格。争议的两间房屋所占用的土地的使用权人并不是被答辩方。第三人高保喜因经营理发店的需要，于2001年在本村西南角油漆路北边将深沟填平，自己出资修建两间平房，约40平方米，其中占被答辩人土地约7平方米。由此可以看出，第三人高保喜只占用了被答辩人很小的一块土地。《中华人民共和国农村土地承包法》第三十四条规定：“经发包方同意，承包方可以将全部或者部分的土地承包经营权转让给本集体经济组织的其他农户，由该农户同发包方确立新的承包关系，原承包方与发包方在该土地上的承包关系即行终止。”2013年，高付海与高保喜签订协议书，约定该土地和房屋由高付海使用，土地承包经营权事实上已经进行了转让，高付海与高寨村在该土地上的承包关系已经终止。综上所述，房屋安置的权利人是高保喜，被答辩人对协议书的签订没有法律上的利害关系，不具有起诉资格。被答辩人的起诉已经超过起诉期限。高付海的土地承包经营权已经转让给了第三人高保喜，因此被答辩人不具有起诉资格。协议书合法有效。一审法院的裁决认定事实正确，适用法律正确，程序合法，请上级法院驳回被答辩人的上诉请求。 被上诉人高保喜辩称，上诉人上诉理由不成立。 本院审理查明事实同原审法院查明事实一致。 本院认为，本案当事人争议的主要焦点为上诉人于丰兰、高金华、高莺、高金成的起诉是否符合法定条件。 《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，案涉《京台高速拓宽项目涉及农户安置工作协议书》第三条中载明：“1.乙方一经签订协议，即视为同意宅基地使用权、土地承包经营权被村委会收回，并依法按程序由市国土资源部门征收。”且被上诉人高保喜亦认可其所建房屋占用了上诉人部分承包土地，因此，该协议的签订也就意味着包括上诉人部分原承包土地在内的承包经营权将被村委会收回并由国土资源部门征收，显然已经对上诉人的土地承包经营权产生了实际影响，上诉人与案涉安置协议具有利害关系。同时，结合现有证据，上诉人的起诉也未超过法定期限，符合其他起诉条件，案件应当进入实体审理。原审法院认为上诉人于丰兰、高金华、高莺、高金成与案涉协议不具有利害关系从而裁定驳回起诉错误，依法应予纠正。据此，依据《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条之规定，裁定如下： 一、撤销山东省禹城市人民法院（2020）鲁1482行初21号行政裁定书； 二、本案指令山东省禹城市人民法院继续审理。 本裁定为终审裁定。 审判长  许本海 审判员  师延锋 审判员  宋冬梅 二〇二一年三月二十二日 法官助理杨晓婧 书记员周晓萌