甘肃矿区人民法院   民事判决书   （2021）甘95民终1号   上诉人（原审原告）：张臣，男，1971年6月18日出生，汉族，个体工商户，住嘉峪关市。   委托诉讼代理人：李群媚，甘肃明昊律师事务所律师。   被上诉人（原审被告）：嘉峪关市新城水利站，住所地：嘉峪关市新城镇。统一社会信用代码：12620200438240324C。   法定代表人：王志军，该站站长。   委托诉讼代理人：郭玉喜，嘉峪关同舟律师事务所律师。   上诉人张臣与被上诉人嘉峪关市新城水利站租赁合同纠纷一案，张臣曾于2017年6月16日提起民事诉讼，嘉峪关市城区人民法院作出（2017）甘0271民初2738号民事裁定，张臣不服向嘉峪关市中级人民法院提起上诉。嘉峪关市中级人民法院作出（2017）甘02民终317号民事裁定，裁定驳回上诉，维持原裁定。张臣不服该终审裁定，向甘肃省高级人民法院申请再审。甘肃省高级人民法院经过审查，于2018年6月5日作出（2018）甘民申719号民事裁定，指令嘉峪关市中级人民法院再审本案。嘉峪关市中级人民法院经过再审，于2018年10月19日作出了（2018）甘02民再3号民事裁定，裁定撤销嘉峪关市中级人民法院（2017）甘02民终317号民事裁定和嘉峪关市城区人民法院（2017）甘0271民初2738号民事裁定，发回嘉峪关市城区人民法院重审本案。嘉峪关市城区人民法院经重审后作出（2019）甘0271民初1891号民事裁定，裁定驳回张臣的起诉。张臣不服该裁定，向嘉峪关市中级人民法院提起上诉。嘉峪关市中级人民法院经审查认为，本案诉争合同无法继续履行的原因与生态环境资源保护直接相关，案件事实涉及生态环境保护问题。根据《甘肃省高级人民法院关于环境资源案件跨区域集中管辖实施意见（试行）》的规定，甘肃矿区人民法院集中管辖原由全省各中级人民法院管辖的涉环境资源类案件，故本案二审应由甘肃矿区人民法院管辖。遂作出（2019）甘02民终442号民事裁定，将案件移送至本院。本院于2020年2月26日作出民事裁定，一、撤销（2019）甘0271民初1891号民事裁定；二、指令嘉峪关市城区人民法院审理。嘉峪关市城区人民法院经审理后作出（2020）甘0271民初2445号民事判决，驳回张臣的诉讼请求，张臣不服向本院提出上诉，本院于2021年1月22日立案，依法适用普通程序，于2021年2月25日公开开庭进行了审理。上诉人张臣及委托诉讼代理人李群媚，被上诉人嘉峪关市新城水利站的委托诉讼代理人郭玉喜到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。   张臣的上诉请求，请求撤销嘉峪关市城区人民法院（2020）甘0271民初2445号民事判决，将本案发回重审或依法改判支持上诉人诉讼请求。事实与理由：一、双方合同签订在先，新城草湖列为湿地公园在后，签订合同时新城草湖还未列入湿地试点名单，嘉峪关市新城水利站系拱北梁水库的合法管理人，双方签订的租赁合同有效，合同签订根本无须所谓湿地保护机构批准。二、根据不溯及既往的原则，张臣的养殖活动与湿地保护并不冲突。庭审中已经查明张臣自2011年租赁水库起至2017年3月收到拆除违章建筑通知止，期间无任何单位及个人告知张臣新城草湖被批准为国家湿地公园。除此之外，张臣从事养殖在先，《湿地保护管理规定》颁布在后，张臣2016养殖投放在先，2017年3月接到通知在后，根据法不溯及既往原则，张臣是合法养殖，养殖活动与湿地保护并不冲突。三、本案系租赁合同纠纷，张臣按照合同约定向嘉峪关市新城水利站主张违约责任于法有据。《租赁合同》《补充条款》是双方真实意思表示，对双方均具有约束力，张臣按照合同约定向嘉峪关市新城水利站主张违约责任于法有据，原判决置双方签订合同的本来目的于不顾，强行认定合同无效，从而免除嘉峪关市新城镇水利站的违约责任，严重损害张臣合法权益。四、张臣依照合同从事养殖，对建设湿地并不知情，也没有扩大损失的行为，所有损失真实、合理，按照合同约定张臣养殖物投放的损失应当由嘉峪关市新城水利站承担。1.《租赁合同》《补充条款》明确约定“在用途期内，乙方因业务发展需扩建建筑物的，需征得甲方同意，由双方协商解决。在租赁期内，因国家建设需要征用土地时，征地单位按征地时的有关规定给予补偿，属乙方投资的机械设备、建筑物、养殖的鱼、虾、蟹的一切补偿归乙方。如征用单位不给予补偿，由甲方负全部责任”。根据以上合同条款可见，嘉峪关市新城水利站已经预见租赁水库有被征收的可能，为了鼓励张臣租赁水库，嘉峪关市新城水利站自愿承担张臣因水库被征用的经济损失，因此本案嘉峪关市新城水利站应当赔偿张臣的经济损失。2.张臣于2016年11月最后一次投放养殖物，2017年3月接到拆除通知，随后收到农林局必须在2017年9月30日前捕捞清池的通知，自接到通知后张臣无任何扩大损失的行为，主张的所有损失均系真实、合理损失。3.嘉峪关市新城水利站出示的证据显示新城草湖自2013年12月31日被批准为国家湿地公园，2017年1月24日嘉峪关市人民政府及整治新城草湖国家湿地公园领导小组发布通知，可见嘉峪关市新城水利站早于张臣知道新城草湖被批准为国家湿地公园的事实，但不知出于何种原因却没有及时告知张臣，导致张臣蒙受巨大的经济损，该损失应当由嘉峪关市新城水利站承担。4.原审判决关于“原、被告在收到责令自行拆除违法建筑决定书后，不予配合执法机关执行，存在过错，因此强制拆除的财产损失应由其自行承担”的说辞无法令人信服，明显偏袒嘉峪关市新城水利站一方：（1）嘉峪关市新城水利站违章修建管理用房在前，张臣经其同意扩建在后在管理房的基础上进行扩建，结合合同中的约定，张臣扩建的经济损失应当由嘉峪关市新城水利站赔偿；（2）如若张臣配合执法机关执行，张臣就没有损失了吗？还是损失就由他人承担了？（3）一方面说“原、被告在收到责令自行拆除违法建筑决定书后……”，另一方面却将所有的财产损失的承担责任归于张臣一方。五、本案审理程序违法。2020年4月10日上诉人收到嘉峪关市城区人民法院代为送达的甘肃矿区人民法院2020年3月26日作出的（2020）甘95民终3号民事裁定书，即本案于2020年4月10日前已被移送至嘉峪关市城区人民法院，2020年7月23日书面传票通知2020年8月17日开庭，2020年11月26日上诉人收到判决书，依照《民事诉讼法》第一百四十九条规定，本案至少应当在2020年10月10日前审结，本案超期审理，程序违法。六、本案自2017年6月起诉至今，历经三年多，张臣收到七份裁定及一份适用法律错误、事实认定错误、审判程序违法的判决书，上诉人不由心生疑虑，是案件本身复杂，还是法律公平正义不能实现？综上，嘉峪关市城区人民法院（2020）甘0271民初2445号民事判决书适用法律错误、事实认定错误、审判程序违法，请求二审法院查明事实撤销该判决，将本案发回重审或依法改判。嘉峪关市新城水利站辩称，张臣从事养殖并投入设施的经营行为与其无关，本案属于典型的情势变更，应适用情势变更原则，原告要求被告赔偿损失208.6万元没有依据，请求驳回原告的诉讼请求。   张臣向嘉峪关市城区人民法院提出诉讼请求：一、判令解除原、被告签订的《拱北梁水库使用权租赁合同》；二、判令被告赔偿各项损失共计2086000元（赔偿项目为投放鱼苗、蟹苗等损失1584000元；搭建彩钢房、厨房损失93411元；搭建卫生间、凉棚损失48500元；购买快艇、玻璃钢船等损失43333元；预期利润损失316800元）；三、判令被告承担本案诉讼费。   一审法院认定事实：2011年5月1日，（甲方）嘉峪关市新城镇水利管理站与（乙方）张臣签订《拱北梁水库使用权租赁合同》，约定甲方将拱北梁水库租赁给乙方进行水产养殖，合同主要内容有：1.乙方承租拱北梁水库，甲方提供给乙方承租经营附属设施管理房约15平方米；2.出租期限为2011年5月1日至2017年4月28日；租赁期内乙方向甲方交纳租金总金额90000元，每年承租金额为15000元；3.在用途期内，乙方因业务发展需要扩建建筑物的，需征得甲方同意，由甲乙双方协商解决；4.甲方提供水库给乙方租赁经营，乙方必须按规定经营或使用，不允许随意改变其用途和破坏承租物；5.在租赁期内，因国家建设需要征用土地时，征地单位按征地时的有关规定给予补偿，属乙方投资的机械设备、建筑物、养殖的鱼、虾、蟹的一切补偿费用归乙方。属于甲方投资的机械设备的搬迁费、土地补偿费和其他费用归甲方。如征用单位不给予补偿，由甲方负全部责任；6.本合同规定的使用年限届满，甲方有权无偿收回水库的使用权及附属设施；7.因执行本合同发生争议，由争议双方协商解决，协商不成双方同意向市人民法院仲裁委员会申请仲裁（当事人双方不在合同中约定仲裁机构，事后又没有达成书面仲裁协议的，可以向人民法院起诉）。2013年3月19日，原、被告签订《拱北梁水库使用权租赁合同补充条款》，约定：1.因甲方对水库除险加固工期延长，给乙方造成一定的经济损失，为减轻乙方损失，经甲乙双方协商同意对水库的租赁期限延长3年，即从2011年5月1日至2020年4月28日止；2.经甲乙双方同意，2012年修建的拱北梁水库管理房租赁给乙方经营，租赁期为2013年5月1日至2020年4月28日止，每年租金为5000元，缴纳时间与水库租金同时缴纳。合同签订后，原告进行水产养殖及农家乐经营，按照合同约定向被告缴纳租金。   2016年12月29日，嘉峪关市农林局、嘉峪关市人民政府长城区、嘉峪关市新城镇人民政府联合发出《关于保护嘉峪关草湖湿地公园的通知》，明确告知湿地保护区内禁止开展的活动以及违反行为的处罚。2017年1月24日，嘉峪关市人民政府发出《关于加强草湖国家湿地公园保护的通告》，嘉峪关市整治新城草湖国家湿地公园滥垦乱挖执法领导小组发出《关于限期整治新城草湖国家湿地公园规划范围内建筑物、构筑物的公告》，并通过本市媒体发出公告及通知，新城草湖批准为国家湿地公园，禁止人为破坏，修建非保护性截水设施，兴建生产设施及养殖场，凡在新城草湖国家湿地公园规划范围内建筑物、构筑物限公告发出之日起十五日内持相关手续到新城镇镇政府进行登记，予以审查，违法违规建筑物、构筑物在公告之日起三十日内自行拆除。未在规定内申请登记的建筑物、构筑物由湿地主管部门予以处置。2017年2月21日，嘉峪关市综合执法局向本案被告作出嘉综拆决字〔2017〕第（001）号责令自行拆除违法建筑决定书，内容为：新城水利管理站未取得城乡规划建设许可证，于2011年在草湖拱北梁水库以西500米处修建管理用房两间99.36m，2013年租给市民张臣用于经营餐饮，经你单位同意，张臣在管理房上加了二层彩钢房、东西两侧彩钢房共计153.8m。张臣未经你单位同意，在管理房周围搭建建（构）筑物面积共计329.8m。水利站于2012年在拱北梁水库东北角修建办公管理用房两间51.3m和15m、泵房一间20m，因你单位将15m管理房租给市民张臣，张臣在管理房周围搭建建（构）筑物面积共计265.2m，用于养殖经营。张臣在承包拱北梁水库的水域内搭建铁皮房一座4m，木架棚两座共16m。上述行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定，你单位将拱北梁水库、管理房租给张臣商业经营，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定，决定责令新城水利管理站于2017年3月7日前自行拆除在湿地公园修建的两处管理房，以及张臣在这两处管理房的周边和承包的拱北梁水库水域内草地上私自搭建的所有建（构）筑物。该决定书被告于2017年3月送交原告，但原告未自行拆除，执法局于同年4月进行了强制拆除。   嘉峪关市农林局曾于2015年4月26日、2017年9月30日向草湖内的养殖户发出《关于禁止养殖的通知》，主要内容为：新城草湖自2013年12月31日被国家林业局批准为国家湿地公园，2018年将接受省级、国家级验收，从2017年开始，在草湖湿地保护区域内禁止开展一切与湿地保护恢复无关的养殖活动，包括水体养殖、陆地养殖，禁止捕捉野生动物，已经养殖的水产品必须于2017年9月30日之前捕捞清池，不得再行投放。庭审中原告表示禁止养殖通知是在2017年3月张贴在其养殖处的大门上。   一审法院认为，本案争议焦点是新城草湖拱北梁水库因国家湿地公园保护治理禁止经营使用，并要求对规划保护范围内擅自修建的建筑物、构筑物限期整治恢复原状，由此造成原、被告签订的合同不能继续履行而影响原告的水产养殖以及农家乐经营的财产损失应否由被告承担赔偿责任问题。   国家林业局林湿发〔2013〕243号“关于同意天津武清永定河故道等131处湿地开展国家湿地公园试点工作的通知”，将新城草湖列入国家湿地公园。凡是列入国家重要湿地名录，以及位于自然保护区内的自然湿地，一律禁止开垦占用或随意改变用途，以保护湿地生态系统、合理利用湿地资源。本案原、被告签订的拱北梁水库使用权租赁合同约定出租的水库位于国家湿地公园保护区域内，未经湿地保护管理机构批准将水库出租用于水产养殖，双方签订的租赁合同违反《湿地保护管理规定》有关禁止从事的活动，不受法律保护，属于无效合同。虽合同约定有“租赁期内因国家建设需要征用土地时，征地单位按征地时的有关规定给予补偿，属乙方投资的机械设备、建筑物、养殖的鱼、虾、蟹的一切补偿费用归乙方。属于甲方投资的机械设备的搬迁费、土地补偿费和其他费用归甲方。如征用单位不给予补偿，由甲方负全部责任”，但该合同系无效合同，且国家从维护可持续发展的长远利益出发，对自然湿地资源实行普遍保护，湿地规划范围内的治理保护不属于国家建设需要征用土地的行为，故原告依据合同约定的上述内容，请求被告承担损失赔偿责任的诉请，不予支持。原告在合同签订后擅自改变租赁区域的使用功能，未经批准在湿地规划区域内擅自修建建筑物、构筑物，增加营业性场所，从事餐饮经营，原、被告在收到责令自行拆除违法建筑决定书后，不予配合执法机关执行，存在过错，因强制拆除的财产损失应由其自行承担。综上所述，经该院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国民法总则》第九条、《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项、《湿地保护管理规定》第三条、第二十九条规定，判决：驳回张臣的诉讼请求。案件受理费23488元，由张臣负担。   张臣、嘉峪关市新城水利站在二审期间均未向法庭提交新证据。   二审中，本院向嘉峪关市林业和草原局调查《关于禁止养殖的通知》下发情况，该局出具《情况说明》一份，内容主要为：一、嘉峪关草湖国家湿地公园于2019年7月随管理机构从嘉峪关市农林局转隶到嘉峪关市林业和草原局。二、2013年12月31日，国家林业局下发的林湿发〔2013〕243号《国家林业局关于同意天津武清永定河故道等131处湿地开展国家湿地公园试点工作的通知》，将嘉峪关草湖列为国家湿地公园试点单位。嘉峪关市农林局就此通知未向外转发。三、2015年4月26日嘉峪关市农林局下发《关于禁止养殖的通知》，该《通知》落款日期2015年4月26日为笔误，实际下发时间为2017年4月26日。四、2016年12月29日，嘉峪关市农林局、嘉峪关市人民政府长城区、嘉峪关市新城镇人民政府联合下发《关于保护嘉峪关草湖湿地公园的通知》，该《通知》由三家单位联合签发后，印制成通知在新城镇、草湖国家湿地公园及周边村组张贴宣传。五、2017年1月24日，嘉峪关市人民政府发出《关于加强草湖国家湿地公园保护的通告》、嘉峪关市整治新城草湖国家湿地公园滥垦乱挖执法领导小组发出《关于限期整治新城草湖国家湿地公园规划范围内建筑物、构筑物的公告》，在《嘉峪关日报》刊登。   张臣质证意见：一、对嘉峪关市农林局改制的问题并不知情，但对真实性予以认可；二、对将新城草湖被列为湿地公园问题，证明嘉峪关市农林局是2014年才收到，没有证明张臣收到该通知；三、对2015年4月26日嘉峪关市农林局下发的《关于禁止养殖的通知》出现笔误的说明，予以认可，进一步证明张臣在2017年5月份才知道该通知；四、对2016年12月29日嘉峪关市农林局、嘉峪关市人民政府长城区、嘉峪关市新城镇人民政府联合下发《关于保护嘉峪关草湖湿地公园的通知》问题，没有见到嘉峪关市农林局对该通知的张贴，即便张贴也是在2016年10月份以后的事；五、对2017年1月24日嘉峪关市人民政府发出《关于加强草湖国家湿地公园保护的通告》、嘉峪关市整治新城草湖国家湿地公园滥垦乱挖执法领导小组发出《关于限期整治新城草湖国家湿地公园规划范围内建筑物、构筑物的公告》真实性予以认可，进一步证明是在2016年10月份后才出的通知。   嘉峪关市新城水利站质证意见：对林业和草原局出具的情况说明的真实性予以认可。   本院认证认为，该份证据具备真实性、合法性及关联性，应当作为认定案件事实的依据。据此，本院查明：2015年4月26日嘉峪关市农林局下发《关于禁止养殖的通知》，准确的时间应为2017年4月26日。另查明：2017年3月22日，嘉峪关市新城水利站向嘉峪关市整治新城草湖国家湿地公园滥垦乱挖执法领导小组提交《关于申请暂缓终止拱北梁水库水产养殖合同的报告》。申请延长禁止养殖期限，但未获该执法领导小组批准。   对于一审查明的其他事实，本院予以认定。   本院认为：结合庭审查明的事实及张臣的上诉请求，本案争议的焦点为：一、双方签订的合同的效力；二、张臣在承包期的具体损失；三、张臣的损失应当由谁承担责任。   关于双方签订合同的效力问题，2011年5月1日，张臣与嘉峪关市新城水利站（原嘉峪关市新城镇水利管理站）签订《拱北梁水库使用权租赁合同》，约定由张臣在该水库从事养殖经营，租赁期限为2011年5月1日至2017年4月28日。2013年3月19日，双方又签订《拱北梁水库使用权租赁合同补充条款》，将水库的承租期限延长至2020年4月28日。国家林业局于2013年3月28日发布部门规章《湿地保护管理规定》，对国家湿地公园的管理作出规定。案涉水库所在的嘉峪关市草湖于2013年12月31日纳入国家湿地公园试点管理。由于该湿地公园成立于双方签订合同之后，法律法规关于国家湿地公园的相关规定对该合同的效力不具有溯及力，且张臣所从事的鱼类养殖活动并不在《湿地保护管理规定》所禁止的活动之列，故案涉合同合法有效。从2017年4月26日嘉峪关市农林局下发《关于禁止养殖的通知》及2017年9月30日嘉峪关市农林局下发《关于禁止养殖的通知》来看，以上两份文件确定了禁止养殖的机关为嘉峪关市农林局，因其通知导致合同不能继续履行。本案合同现因履行期限届满而终止，再不需予以解除。故对张臣要求解除合同的诉讼请求不予支持。一审法院依据《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项“违反法律、行政法规的强制性规定”的规定认定案涉合同无效，在事实认定和法律适用上明显不当，应予纠正。   关于张臣在承包期内的损失问题。张臣于2016年3月20日、10月20日、10月28日购买鱼苗、蟹苗共计支出1584000元，嘉峪关市新城水利站对此认为与己无关，但未提出异议。该批购买鱼苗、蟹苗的支出由于嘉峪关市农林局下发《关于禁止养殖的通知》禁止其继续从事养殖而无法收回，该项支出应认定为其损失。张臣在经营期间修建彩钢房、厨房等建筑物、构筑物，购买快艇、玻璃钢船等游乐设施不属于双方合同约定的范围，且未取得相关规划和建设许可，对其主张的相关费用损失185244元应自行承担。   关于损失承担问题。张臣2016年10月最后一次投放鱼苗、蟹苗后，在鱼苗、蟹苗未能达到可以出售的情况下，嘉峪关市农林局于2017年4月26日、2017年9月30日分别下发了《关于禁止养殖的通知》，致使张臣承包经营的水库不能继续从事渔业养殖。嘉峪关市新城水利站于2017年3月22日向嘉峪关市整治新城草湖国家湿地公园滥垦乱挖执法领导小组提交《关于申请暂缓终止拱北梁水库水产养殖合同的报告》，请求将拱北梁水库出租合同时间延长到2018年10月15日，但该报告未获批准。因此，就本案被告嘉峪关市新城水利站而言，其主观上愿意继续履行合同，且以实际行动积极促成合同的履行，但是由于其意志以外的原因导致合同最终无法履行、属于不可抗力，故在合同履行过程中，嘉峪关市新城水利站不存在违约行为，对合同的最终不能履行亦无过错。另外，本案合同的终止并非国家因建设需要对土地进行征收、征用，故张臣依据双方所签合同第十一条的约定主张损失赔偿依据不足。因此，张臣要求嘉峪关市新城水利站赔偿其鱼、蟹幼苗投入及修筑费用损失2086000元的诉讼请求无事实和法律依据，不予支持。   综上，一审判决认定事实和适用法律不当，予以纠正，但裁判结果正确，审判程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第三百三十四条之规定，判决如下：   驳回上诉，维持原判。   二审案件受理费23488元，由张臣承担。   本判决为终审判决。   审判长 王海林   审判员 铁德良   审判员 王 倩   二〇二一年三月二十三日   书记员 宋园园