河北省保定市中级人民法院 行 政 裁 定 书 (2021)冀06行终25号 上诉人（原审原告）张正华，女，1986年1月9日出生，汉族，住河北省保定市莲池区。 委托代理人龙小兵，男，1985年7月20日出生，汉族，住河北省保定市莲池区，系上诉人张正华的丈夫。 委托代理人赵慧，北京在明律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）保定市莲池区百楼镇人民政府，住所地河北省保定市莲池区西百楼村民裕西路37号。 法定代表人刘立柱，该镇镇长。 委托代理人王溪玮。 委托代理人卢云，河北满星律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）保定市国土资源局莲池区分局，住所地河北省保定市莲池区七一中路811号6层。 法定代表人张自民，该局局长。 委托代理人窦志忠，该局科长。 委托代理人卢云，河北满星律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）保定市莲池区城市管理综合行政执法局，住所地河北省保定市莲池区东二环东盛路53号。 法定代表人罗鸣远，该局局长。 委托代理人张勇，该局工作人员。 委托代理人卢云，河北满星律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）保定市公安局莲池区分局，住所地河北省保定市天威东路2166号。 法定代表人杨宝新，该局局长。 委托代理人张晓港。 被上诉人（原审被告）保定市莲池区住房和城乡建设局，住所地河北省保定市莲池区双彩街帅府胡同104号。 法定代表人张慧光，该局局长。 委托代理人张姣，该局工作人员。 委托代理人卢云，河北满星律师事务所律师。 上诉人张正华因被上诉人保定市莲池区百楼镇人民政府（以下简称百楼镇政府）、保定市国土资源局莲池区分局（以下简称国土局莲池区分局）、保定市莲池区城市管理综合行政执法局（以下简称莲池区执法局）、保定市公安局莲池区分局（以下简称公安局莲池区分局）、保定市莲池区住房和城乡建设局（以下简称莲池区住建局）限期拆除违法建筑通知书一案，不服河北省保定市竞秀区人民法院（2020）冀0602行初57号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 原审法院查明,百楼镇政府、国土局莲池区分局、莲池区执法局、公安局莲池区分局、莲池区住建局于2020年6月3日作出编号为026的《限期拆除违法建筑通知书》，通知书载明：张正华：经查，你（户）位于西××××西的建筑物，未依法办理土地、规划等相关手续，属于违法占地，违法建筑。你（户）的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国消防法》的规定，现对你（户）下达限期拆除违法建筑通知书，限你（户）在七日内自行拆除违法建筑物及其他设施、恢复土地原状，逾期将依法组织强制拆除。 原审法院认为，《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款规定:“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；”百楼镇政府、国土局莲池区分局、莲池区执法局、公安局莲池区分局、莲池区住建局辩称联合向张正华作出的通知书是过程性行政行为，该通知仅仅是一种告知张正华违法事实的行为，不是行政处罚行为，也不是行政强制行为，并未对张正华的实体权利造成影响的理由成立，本院予以支持。综上，张正华起诉不属于法院受案范围。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项的规定，裁定驳回张正华的起诉。 上诉人张正华不服上诉称，一审裁定适用法律错误,认定事实不清,依法应予改判。一、无证房屋不等于违法建筑,在张正华收到涉案通知前，未有行政机关将涉案房屋认定为违建，在该种情况下，五被上诉人以违章建筑为由要求张正华限期拆除，侵犯其权益。最高人民法院亦强调，在房屋征收过程中,对因历史原因形成的没有建设审批手续和产权证的房屋,行政机关应在征收前依法予以甄别,作出处理,不能简单将无证房屋一律认定违建。行政机关在没有充分证据证明该无证房屋为违法建筑的情况下，为保障公民的合法权益及社会稳定，不宜将该无证建筑认定为违法建筑。本案中，五位被上诉人仅依据张正华未办理土地、规划等相关手续这一结果，未综合全面考虑张正华其未办理相关手续的深层次原因，一刀切式将涉案房屋认定为违法建筑，侵犯了张正华的合法权益。此外，五位被上诉人一审期间提交刑事判决书证明张正华违法用地一事，反映出其未厘清张正华用地建房的事实情况，因上述刑事判决中提及的王俊杰及张新利两人系2012年上任，但张正华与村委会签署协议书的时间为2010年，时任村长及副村长分别为他人，且该协议书明确系为村中的整体规划和解决当时的经济困难，才将涉案土地安排给张正华使用，并就建房问题作出规划。故张正华虽未办理土地、规划手续，但建房符合乡村规划，系可以通过补办手续进行改正，五位被上诉人作出涉案通知，要求限期拆除，不符合行政诉讼法中的比例性原则，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定。二、涉案《限期拆除违法建筑通知书》具有可诉性。在张正华收到涉案通知前，未有行政机关将涉案房屋认定为违法建筑，该涉案通知径行将涉案房屋认定为违法建筑，并给张正华增设了限期自行拆除的义务，属于行政机关作出的强制性决定，命令当事人在规定的期限内无条件拆除违法建筑，是一种行政强制措施，具有可诉性。该法律文书生效后亦具有法律强制执行效力。故无论从涉案通知的适用对象、具体内容及法律后果均符合具体行政行为的构成要件，且直接处分了张正华的财产权益，一审法院认定事实不清，适用法律错误。同时，近几年涉及《限期拆除通知》的行政强拆类案件中，河北省高院均认为行政机关的强拆行为系对《限期拆除通知》的执行行为，其本身并没有对行政相对人创设新的权利义务，对行政相对人权利义务产生实际影响的行为是《限期拆除通知》。故一审裁定与上级法院作出的生效判决矛盾，应当属于典型错判。综上，请求撤销一审裁定，指令一审法院继续审理。 百楼镇政府、国土局莲池区分局、莲池区执法局、公安局莲池区分局、莲池区住建局五位被上诉人答辩意见一致，具体为，一、张正华的涉案房屋系违法建筑，事实清楚,证据确凿。张正华未经土地及规划部门、乡镇政府的审批，擅自占用百楼镇西大夫庄村集体土地建设房屋，违法占用的土地地类为耕地,故张正华存在非法占地和违法建设的行为,且该违法行为一直持续,依法应当予以拆除。二、张正华关于其合法取得宅基地使用权的理由不能成立。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定，张正华未经乡镇政府审核批准,擅自占地建房,系非法占地行为。其虽向西大夫庄村委会交纳费用,但该交费和占地建房行为系时任西大夫庄村委会书记等人的违法犯罪行为,已经刑事判决确认其行为构成非法占用农用地罪。同时，向村委会的交钱行为不能代替政府依法审批宅基地行为，张正华的行为仍系非法占地行为。三、涉案《限期拆除违法建筑通知书》不属于行政诉讼的受理范围。《限期拆除违法建筑通知书》是一种通知行为,五部门向张正华送达该通知系过程性行政行为。该通知仅仅是一种告知张正华违法事实的行为,不是行政处罚行为,也不是行政强制行为,未对张正华实体权利造成影响,不是具体行政行为,不属于行政诉讼受案范围。四、张正华已签订相关协议,对安置补偿方案明确表示认可。安置补偿方案中明确规定村址内未办证宅基经国土部门认可的,才给予补偿。张正华诉称的“宅基地”既未办理宅基证,也未经国土部门认可,属于非法占地。2019年1月30日，张正华与西大夫庄村委会签订了《交回宅基地及安置补偿协议书》，并签署《交回宅基地保证书》,其早已领取补偿款,并交回了宅基地证，张正华对安置补偿方案签字认可和签订协议书、保证书的行为,说明其认可诉称的“宅基地”属于非法占地。同时，最高人民法院（2020）最高法行申8909号判例亦证明该案不属于行政诉讼受案范围。综上,一审裁定事实认定清楚,适用法律正确。张正华的上诉请求不具备事实和法律依据,请求依法驳回上诉,维持原裁定。 本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为,本案争议焦点为被诉《限期拆除违法建筑通知书》是否属于行政诉讼受案范围。被上诉人作出的《限期拆除违法建筑通知书》，从内容上看，只是告知上诉人其违法事实，并督促其收到该通知书之日起一定期限内自行拆除违法建筑，恢复原貌。故被诉《限期拆除违法建筑通知书》属于一种程序性告知和督促其主动履行义务的行为，未对上诉人张正华的权利义务产生确定的、终局的实际影响。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第十项之规定，张正华提起的本案诉讼不属于人民法院行政诉讼受案范围。一审法院裁定驳回起诉正确，本院予以维持。张正华提出的上诉请求，理据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长  赵 明 审 判 员  别道齐 审 判 员  褚铁军 二〇二一年三月三十一日 法官助理  南佳凤 书 记 员  宋海东