黑龙江省佳木斯市中级人民法院行 政 裁 定 书（2021）黑08行终6号上诉人（原审原告）：薛国强，男，1930年12月1日出生，汉族，农民，现住佳木斯市郊区,上诉人（原审原告）：李淑琴，女，1937年8月20日出生，汉族，农民，现住佳木斯市郊区,委托诉讼代理人：薛春林(系二上诉人之子)，男，1971年1月16日出生，汉族，农民，现住佳木斯市郊区,被上诉人（原审被告）:佳木斯市郊区长青乡佳西村民委员会。住所地：佳木斯市郊区佳西街中段。法定代表人：刘洪山，佳木斯市郊区长青乡佳西村民委员会主任。委托诉讼代理人：相来艳，黑龙江相来艳律师事务所律师。上诉人薛国强、李淑琴因诉被上诉人佳木斯市郊区长青乡佳西村民委员会（以下简称佳西村委会）要求确认收回土地行为违法及行政赔偿一案，不服桦川县人民法院（2020）黑0826行初25号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。`原审法院经审理查明，二原告均系佳西村村民,1983年佳西大队制定《佳西大队落实家庭承包责任制规定细则》，规定“享受退休金待遇的不分给土地”。原告薛国强当时每月领取退休金10元。1984年佳西村第一轮土地承包时，原告薛国强与佳西村签订了家庭联产承包责任制承包合同，该合同的户名为薛春山，原告家庭分得承包地7.12亩。1985年佳木斯市化学制药厂征地时，原告家庭成员薛春山被招为工人，1986年佳木斯啤酒厂征地时，原告家庭成员薛桂霞被招为工人。1989年原告薛国强代表家庭与佳西村委会签订土地承包合同1份，原告家庭承包佳西村土地6亩。合同约定，有效期一年，每年签订一次。1993年原告李淑琴申请退休，并每月领取10元退休金。虽然1998年二轮土地承包开始，但佳西村在2004年进行二轮土地承包，且并未将该6亩地顺延承包给二原告。二原告主张，1991年佳西村委会收回该6亩地承包经营权转包给曲春鹏，被告不予认可。被告辩称，系1990年3月1日合同到期，原告将此6亩地承包经营权交回佳西村委会。双方当事人均认可从1991年起原告即未对该6亩地进行经营管理的事实。二原告认为，被告佳西村委会1991年以农民退休为由收回6亩土地承包经营权的行为违法，提起行政附带民事赔偿诉讼。原审法院认为，原告主张1991年佳西村委会未经二原告同意，擅自将承包的6亩地收回，并转包他人经营，但被告佳西村委会对该主张不予认可，被告辩称，系二原告在合同到期后自愿将该6亩土地承包经营权交回佳西村委会。在本案审理过程中，二原告亦未提供被诉行政行为存在的证据，二原告的起诉不符合提起行政诉讼的条件。二原告从1991年起即丧失争议6亩土地的承包经营权，2004年被告佳西村委进行二轮土地承包时，二原告亦未获得该6亩地的承包经营权。而农村集体土地的承包调整行为，属于村委会行使自治权的行为，不属于行政行为。二原告就该行为提起行政诉讼，不属于行政诉讼的受案范围。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。根据上述规定，即使被告佳西村委会确实于1991年作出过收回争议6亩土地承包经营权的行为，且该行为属于行政行为，二原告的起诉也因超过起诉期限而不符合受理条件。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）、（四）项、《最高人民法院关于适用的解释》第五十四条第一款第（二）项、第六十九条第（一）、（二）项、《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款之规定，裁定驳回原告薛国强、李淑琴的起诉。上诉人薛国强、李淑琴上诉称:一、原审（2020）黑0826行初25号行政裁定程序错误。上诉人请求确认被上诉人佳西村委会作出的农民退休收回土地承包经营权的决定违法一案，上诉人是佳西村经济组织成员，于1984年和1989年分别取得了土地承包经营权（签订承包合同），每年向国家交提留统筹款。根据国家对农村土地承包政策，一轮土地承包期是1984年至1997年，二轮土地承包是从1998年起在一轮土地承包基础上再延续30年。被上诉人于1991年依据1978年的村规民约，即农民退休收回土地的规定，将上诉人6亩承包经营权收回，该行为是否合法应由法院给予确认，原审法院没有实体审理上诉人的诉求，属程序错误。二、原审（2020）黑0826行初25号行政裁定认定本案争议三个焦点问题：1.上诉人所诉的行政行为是否存在。被上诉人举证1983年佳西大队制定《佳西大队落实家庭联产承包责任制规定细则》规定，即农民退休收回土地承包经营权，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，被上诉人作出的行政行为没有证据证明所依据的法律法规、政策及所依据的规范性文件，凡是执行法律、法规的单位都属于行政主体。佳西村委会是落实农村土地承包政策及执行《中华人民共和国农村土地承包法》最基础的组织，特别是经过法律、法规授权，属于行政被告。上诉人在举证时已经递交2010年10月15日关于薛国强、李淑琴要求返还一轮6亩土地诉求的答复意见决定及2004年3月23日佳西村委会作出薛国强、李淑琴要求返还6亩土地的意见决定。依据《中华人民共和国行政诉讼》第十二条（七）款、第四十九条的规定和《最高人民法院关于适用的解释》第二十四条规定,当事人对村委会或者居民委员会依据法律、法规规章的授权履行行政管理职责的行为不服提起行政诉讼的以村民委员会或居民委员会为被告，原审法院认定事实错误、事实不清。2.案涉6亩土地承包经营权的性质问题。上诉人举证在1984年分得7.12亩土地承包经营权，并证明上诉人是佳西村经济组织成员；被上诉人和上诉人于1989年3月1日签订承包合同；被上诉人出具情况说明，佳西村在二轮土地调整以1989年合同再延续30年,该原件在省法院（2008）黑申民复字6号卷宗；原佳西村书记吴**惠和村长邵林祥代表佳西村出具证明证实薛国强于1984年实际分得3.56亩土地承包经营权，盖的佳西村印章，该原件在（2001）郊民一初字第100号卷宗，证明薛国强有土地承包经营权，也证明二上诉人共计取得6亩土地承包经营权；郊区法院听证笔录和调查笔录已经核实佳西村以1989年合同再延续30年的事实；谢启春胜诉的判决书，认定谢起春1989年签定的合同经营权为30年，故上诉人1989年签的合同也应有30年经营权，该证据具有真实性和关联性，原审不予采信，是错误的。3.本案是否超过起诉期限问题。1991年，被上诉人以农民退休收回土地承包经营权后，上诉人一直上访至国家信访局、农业部、省农委、省信访等部门，要求解决问题，而区、乡政府不给解决，佳西村委会在2004年土地调整时，依据村规农民退休不分土地是没有法律和政策依据的。黑龙江省农委、省经管处以《关于对佳木斯市郊区政府就长青乡佳西村二轮土地延包有关政策问题咨询的复函》、佳木斯市郊区人民政府以佳郊政发[2003]75号文件下发执行通知、佳木斯市郊区长青乡人民政府以佳郊长政[2004]7号批复佳西村土地二轮顺延承包实施方案，其中包括农民退休收回土地承包经营权的内容。而佳西村委会于2004年将上诉人的6亩土地承包经营权分给其他村民，上诉人不服要求佳西村委会返还6亩土地承包经营权，被上诉人认为其收回土地行为合法，上诉人找长青乡政府纠正被上诉人错误行为，而2004年8月13日长青乡政府作出佳郊长政〔2004〕35号决定支持被上诉人的行为，上诉人再找区政府，区政府以佳郊（永红）政复决〔2004〕2号决定仍维持长青乡政府的意见，上诉人不服诉至法院，进行了一系列民事、行政诉讼，上诉人一直在程序中，没有超过起诉期限。因此，原审法院驳回上诉人起诉，剥夺了当事人诉权，属于认定事实不清、证据不足，适用法律错误。特此请求二审法院依法撤销（2020）黑0826行初25号行政裁定，指令原审法院给予实体审理，即依法确认佳西村委会以上诉人退休为由，收回上诉人6亩土地承包经营权的行为违法；判令被上诉人依法赔偿上诉人6亩土地补偿安置费175153200元及产值损失366万元（利息按银行年利率36%计算，从1991年到2019年）。本院经审理查明的事实与原审查明的事实一致，本院予以确认。院认为：《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条第一款规定：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主监督。”第二十七条规定：“村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民自治章程、村规民约以及村民会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。”《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：。（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的;。”《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”根据上述规定，本案中，被上诉人佳西村委会依据村规民约收回上诉人土地的事实行为，属于基层群众性自治组织的自治行为，而非行政行为，不属于人民法院行政诉讼受案范围，已经立案的，应裁定驳回起诉。上诉人作为佳西村村民，如果认为村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定侵犯其合法财产权利的，可以通过行政程序，请求乡（镇）人民政府履行法定监督职责，给予处理。行政诉讼起诉期限是一个固定期间，不同于民事诉讼时效，不存在中止、中断的情形。如果被上诉人佳西村委会于1991年收回案涉土地的行为是可诉行政行为，上诉人于2020年才以佳西村委会为被告提起诉讼，已超过法律规定最长20年的起诉期限。已经立案的，亦应裁定驳回起诉。原审裁定驳回上诉人的起诉并无不当，应予维持。综上，上诉人的上诉理由缺乏事实和法律依据，本院不予支持。原审裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第一项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  石广玉审判员  吴海鹏审判员  肖宇峰二〇二一年三月九日书记员  覃 泉