湖南省益阳市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2021）湘09行终48号 上诉人（原审原告）刘智育，男，1963年3月5日出生，汉族，住湖南省安化县。 上诉人（原审原告）刘业文，男，1965年4月18日出生，汉族，住湖南省安化县。 两上诉人共同委托代理人蒋祖元，湖南君见律师事务所律师，代理权限为特别授权。 两上诉人共同委托代理人季康济，湖南君见律师事务所律师，代理权限为一般代理。 被上诉人（原审被告）益阳市生态环境局安化分局。住所地：湖南省安化县东坪镇沿江路493号。 法定代表人龙专华，该分局局长。 行政机关负责人谭明华，该分局副局长。 委托代理人谢国权，该分局工作人员，代理权限一般代理。 委托代理人陈德华，湖南义剑（安化）律师事务所律师，代理权限为一般代理。 原审第三人安化县润溪加油站。住所地：湖南省安化县平口镇新坪社区腊树组。 负责人夏某某，男，1980年2月6日出生，汉族，住湖南省安化县，系该加油站的执行事务合伙人。 上诉人刘智育、刘业文因诉被上诉人益阳市生态环境局安化分局，原审第三人安化县润溪加油站环评行政许可一案，不服湖南省桃江县人民法院（2020）湘0922行初284号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 原审认定，刘智育、刘业文系湖南省安化县XX镇的居民，居住在资江XX段沿岸。2013年2月28日，刘某某以法定代表人名义申报湖南省新建加油站（点），因当时未进行企业登记预先核准，以拟定名安化县平口兴安加油站名义进行的申报，同年4月7日获得湖南省商务厅同意。2017年8月16日重新进行了申报，获得安化县商务局同意，并于2019年12月24日经安化县市场监督管理局核准登记，注册登记名称定为安化县润溪加油站，执行事务合伙人登记为夏某某，类型为普通合伙企业。2019年12月25日，安化县润溪加油站筹建项目在安化县发展和改革局进行了备案。2020年6月4日，该加油站取得建设项目建设用地规划许可证（地字第43092320XXX0051号），同年6月30日取得国有建设用地使用权不动产权证书{湘（2020）安化县不动产权第0××3号}，同年8月17日安化县应急管理局向安化县润溪加油站出具危险化学品建设项目设施设计专篇安全许可意见书，同意其按照新建项目安全设施设计专篇进行施工。2020年8月，安化县润溪加油站进行建设项目环境影响报告表的报批程序，同时环境影响评价机构湖南某某环保有限公司制作了《建设项目环境影响报告表》，同年9月12日，益阳市生态环境局安化分局向安化县润溪加油站作出安环审（表）［2020］042号关于《安化县润溪加油站建设项目环境影响报告表》的批复，同意安化县润溪加油站建设项目按报告表所列的项目性质、规模、地点、环境保护对策在拟选地址进行建设，同年9月14日益阳市生态环境局安化分局发布关于对《安化县润溪加油站建设项目环境影响报告表》作出审批决定的公告。2020年11月30日，刘智育、刘业文向益阳市生态环境局安化分局递交《关于平口镇资江滩违法新建加油站沿江百姓安危和国家财产面临严峻危险的紧急举报》。同年12月8日，益阳市生态环境局安化分局对刘智育、刘业文作出《关于“平口镇资江滩违法新建加油站沿江百姓安危和国家财产面临严峻危险的紧急举报”的回复函》，回复称：一、安化县润溪加油站建设项目已依法取得了环境影响评价批复；二、所涉项目的安全生产评价、防洪安全评价、河道管理等方面工作情况不属于他局主管，需向相关主管部门咨询。又查明，刘某某系安化县润溪加油站的隐名合伙人之一，安化县润溪加油站尚在建设中。刘智育、刘业文居住的房屋均位于资江南岸，安化县润溪加油站的经营场所位于资江北岸即刘智育、刘业文居住房屋的对岸。另刘智育、刘业文于2020年1月6日向桃江县人民法院提出现场查勘申请书，申请对安化县润溪加油站的相关场所进行查勘。经释明，刘智育、刘业文称其是以资江沿岸居民、与安化县润溪加油站存在相邻权关系及其是举报投诉人为由，作为原告主体资格提起的诉讼。 原审认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案的争议焦点是刘智育、刘业文是否是本案被诉行政行为适格的原告。一、刘智育、刘业文是否是涉案行政行为的行政相对人？本案中，益阳市生态环境局安化分局作出的关于《安化县润溪加油站建设项目环境影响报告表》的批复行为的行政相对人是安化县润溪加油站，因此，刘智育、刘业文不是涉案行政行为的行政相对人，不具有以行政相对人作为原告的主体资格。二、刘智育、刘业文是否是涉案行政行为的利害关系人？根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条的规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”据此，以利害关系人作为原告提起诉讼的前提是其自身的实体权利是否受到该行政行为的实质影响，取决于与行政相对人之间的关系如何。根据《最高人民法院关于适用的解释》第十二条的规定：有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”：（一）被诉的行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的；（二）在行政复议等行政程序中被追加为第三人的；（三）要求行政机关依法追究加害人法律责任的；（四）撤销或者变更行政行为涉及其合法权益的；（五）为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的；（六）其他与行政行为有利害关系的情形。关于刘智育、刘业文称其是投诉举报人，符合原告主体资格的主张，一审法院认为，根据上述第五项规定，以投诉举报人作为原告提起诉讼的前提应是为了维护其自身的合法权益而进行的投诉举报，该投诉举报人才具有与其投诉作出或者未作出处理的行为具有利害关系。本案中，刘智育、刘业文的投诉举报是为了维护公共利益，并不是为了维护其自身的合法权益，因此，根据上述规定，其与被诉行政行为不具有利害关系；关于刘智育、刘业文称其与安化县润溪加油站存在相邻权关系而具有原告资格的主张，一审法院认为，相邻权是指不动产的占有人在行使其物权时，对其与相邻的他人不动产所享有的特定支配权，如果被诉行政行为侵害了有关当事人的相邻权，利害关系即告成立。本案中，刘智育、刘业文与安化县润溪加油站并不相邻，而且隔河相望、且距离甚远，并不具有物权法上的相邻权关系，因此该刘智育、刘业文是否会受到涉案的行政行为的冲击具有或然性，不因此而具有利害关系。综上，涉案行政行为对刘智育、刘业文的合法权益明显不产生实际影响，刘智育、刘业文与涉案行政行为不具有利害关系，不具有以利害关系人作为原告的主体资格。三、关于刘智育、刘业文诉称安化县润溪加油站的新建，使资江水体环境随时面临被污染的危险，严重威胁着沿岸居民生活及公共安全的主张，该主张是一种公益诉讼。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款的规定：“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。”据此，只有检察院具有公益诉讼的原告资格，本案中，刘智育、刘业文以上述主张诉至法院的理由不能成立，不符合公益诉讼的原告主体资格。综上，刘智育、刘业文不具有涉案行政行为的原告资格，依法应驳回起诉。因此，对刘智育、刘业文要求进行现场查勘的申请，不予准许。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项、第八项、第一百零一条第一款第二项之规定，裁定：驳回刘智育、刘业文的起诉。案件受理费50元，退回给刘智育、刘业文。 上诉人刘智育、刘业文不服原裁定，向本院提起上诉称：一、一审法院认为上诉人不是涉案行政行为的利害关系人，是完全错误的。上诉人是原审第三人的相邻权人和投诉举报人，完全符合《最高人民法院关于适用的解释》第十二条规定的“利害关系人”的条件，具备原告主体资格。本案中，原审第三人在资江上游北岸河滩上建设加油站，在以后运营过程中，如该加油站油品泄露致资江水体污染，必将对居住在资江下游南岸岸边的上诉人的地下水或其他生活用水造成污染，严重影响上诉人的生活和身体健康。二、一审未认识到被上诉人许可原审第三人将加油站建在资江河滩上对环境影响的严重性，认为上诉人是否会受到涉案行政行为的冲击具有或然性是错误的。三、上诉人提起本案诉讼，首要目的就是为了保护自己的合法权益，虽然本案也体现出一定的公益性质，但不能张冠李戴。四、原审第三人所建加油站项目选址不符合法定规划，涉案环评报告表的基础数据明显不实且内容存在重大遗漏。上诉请求：1、撤销湖南省桃江县人民法院（2020）湘0922行初284号行政裁定；2、撤销被上诉人作出的《关于的批复》的审批决定；3、判令被上诉人和原审第三人共同承担本案一审、二审诉讼费用。 被上诉人益阳市生态环境局安化分局答辩称：本案所涉安化县润溪加油站位于安化县XX镇资江北岸平口资江大桥下游约150米，刘智育居住在安化县××镇××路××号即安化农商银行平口支行，距资江南岸岸线最短距离约700米，要跨过几条街道，并隔着XX镇政府、XX派出所等多家单位。资江南北两岸岸线最短距离约500米，案涉加油站与资江北岸岸线之间还规划了一条宽约50米的沿江大道。经高德地图测距，刘智育的住所与案涉加油站的直线距离约2000米。刘业文身份证上关于“安化县XX镇XX路XXX号”的住址是虚构的，XX路是从X镇花坛到××街××街道，其编号不可能达到XXX号。此外，即使其住址在兴旺路，也在资江南面，与平口镇政府北面为一条街，距资江南岸线至少在300米以上。实际上，刘业文居住在新化县XX镇XXX的转盘边，同样是在资江南面，在刘智育住所的东面，两上诉人住所的直线距离约570米。经高德地图测距，刘业文的住所与案涉加油站的直线距离约1400米。因此，两上诉人的住所与案涉加油站不存在相邻关系，而相邻关系的存在是两上诉人以自身权益受到损害进行举报而取得相应主体资格的前提。涉案行政行为对刘智育、刘业文的合法权益明显不产生实际影响，刘智育、刘业文不具有本案的原告主体资格。原裁定认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原裁定。 原审第三人安化县润溪加油站陈述称：请求驳回上诉，维持原裁定。 本院组织当事人进行了询问调查。当事人一审提交的证据已随案移送本院，经审查，可以作为认定案件事实的依据。二审中，上诉人刘智育、刘业文和被上诉人益阳市生态环境局安化分局没有提供证据，原审第三人安化县润溪加油站提交了以下证据：1、安化县平口镇新正社区出具的《证明》，拟证明刘业文提供虚假地址，其没有提起本次诉讼的权利；2、安化县润溪加油站现场图，拟证明上诉人所诉与现场不符纯属诬告。刘智育、刘业文发表质证意见称：上述两份证据均不属于新证据，刘业文的身份证是由公安机关办理，具有法律效力，证据1是虚假证明；证据2为远景照片，拍摄的内容不符实际，达不到安化县润溪加油站的证明目的。被上诉人益阳市生态环境局安化分局发表质证意见称：对安化县润溪加油站提供的证据的真实性、合法性、关联性均无异议。本院认为，根据《最高人民法院关于适用的解释》第三十五条第二款关于“原告或者第三人在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据，人民法院不予接纳”的规定，对安化县润溪加油站提供的证据，不予采信。 经审理查明，中共益阳市委机构编制委员会办公室益编办发[2019]62号《关于市生态环境局派出机构及其所属事业单位机构编制事项的通知》载明：组建市生态环境局沅江、南县、桃江、安化、大通湖分局，分别加挂益阳市沅江、南县、桃江、安化、大通湖生态环境保护综合行政执法局牌子，为市生态环境局正科级派出行政机构；组建市生态环境局资阳、赫山、高新区分局，为市生态环境局正科级派出行政机构，不再保留市环境保护局资阳、赫山、高新区分局。2020年6月1日，益阳市生态环境局作出《关于印发的通知》载明：经请示省厅，结合我市生态环境体制改革实际，在生态环境系统垂改过渡期，对我市生态环境行政审批及综合行政执法相关事项规定如下：一、委托单位：益阳市生态环境局；二、被委托单位（一）行政审批相关事项被委托单位：益阳市生态环境局安化分局、益阳市生态环境局桃江分局、益阳市生态环境局沅江分局、益阳市生态环境局南县分局、益阳市生态环境局大通湖分局、益阳市生态环境局高新区分局、益阳市生态环境局赫山分局、益阳市生态环境局资阳分局。……三、委托行政审批相关事项管理。各区县（市）生态环境分局受市生态环境局委托，实施本区县（市）环境保护行政主管部门权限范围内的行政审批相关事项。所有委托事项进政务服务窗口统一受理、内部流转、限时办结。市局实施的所有行政审批相关事项使用“益阳市生态环境局行政审批专用章”；各区县（市）生态环境分局在辖区实施的所有行政审批相关事项分别使用“益阳市生态环境局行政审批专用章（2）/（3）/（4）/（5）/（6）/（7）/（8）/（9）”公章。公章排号分别如下：益阳市生态环境局安化分局：益阳市生态环境局行政审批专用章（2）……五、委托效力。各区县（市）分局和支队以市生态环境局名义实施行政审批相关事项和行使行政执法权，出具的相关行政文书，使用“益阳市生态环境局行政审批专用章”和编号的“益阳市生态环境局行政审批专用章（2）/（3）/（4）/（5）/（6）/（7）/（8）/（9）”，其行政效力等同于益阳市生态环境局。2020年9月12日，益阳市生态环境局安化分局作出安环审（表）[2020]042号《关于的批复》，使用“益阳市生态环境局行政审批专用章（2）”。 另查明，安化县润溪加油站建设项目《建设项目环境影响报告表》中“二、项目周边区域污染源情况”载明：项目位于安化县X镇X社区XX组，项目周边居民及商户产生的生活废水、生活垃圾和人群活动以及交通噪声等对区域环境造成的一定影响。项目南侧为资江河滩地及河道，项目北侧为S225及沿线居民，西侧为空地及S225及沿线居民、东侧为空地及S225及沿线居民；项目周边最近敏感点为北侧的居民。此外，该报告表“表3-9主要环境保护目标”载明大气环境：坐标（90，50），保护目标为新坪社区居民，环境功能及保护对象为居住，5户，约20人，与项目站界相对位置及距离为项目东侧约110-200m；坐标（180，40），保护目标为新坪社区居民，环境功能及保护对象为居住，30户，约140人，与项目站界相对位置及距离为项目东、东北侧约200-1000m；坐标（0，20），保护目标为新坪社区居民，环境功能及保护对象为居住，3户，约12人，与项目站界相对位置及距离为项目北侧约20-200m；坐标（-100，0），保护目标为新坪社区居民，环境功能及保护对象为居住，3户，约12人，与项目站界相对位置及距离为项目西侧约100-200m；坐标（0，30），保护目标为平口中学，环境功能及保护对象为教育，约600人，与项目站界相对位置及距离为项目东南侧750m；坐标（-0，-600），保护目标为新坪社区居民，环境功能及保护对象为居住，100户，约400人，与项目站界相对位置及距离为项目南侧约600-1000m；坐标（-170，-50），保护目标为新坪社区居民，环境功能及保护对象为居住，20户，约80人，与项目站界相对位置及距离为项目西、西南侧约210-1000m。声环境：坐标（0，20），保护目标为新坪社区居民，环境功能及保护对象为居住，3户，约12人，与项目站界相对位置及距离为项目北侧约20-200m；坐标（90，50），保护目标为新坪社区居民，环境功能及保护对象为居住，5户，约20人，与项目站界相对位置及距离为项目东侧约110-200m；坐标（-100，0），保护目标为新坪社区居民，环境功能及保护对象为居住，3户，约12人，与项目站界相对位置及距离为项目西侧约100-200m。水环境：保护目标为资江，环境功能及保护对象为渔业用水区，与项目站界相对位置及距离为项目南侧约200m;生态：保护目标为植被，环境功能及保护对象为周边植被等。二审中，刘智育、刘业文陈述称“两上诉人不属于主要环境（保护）目标里面的大气污染、声环境所保护的目标”“上诉人住在涉案项目的南侧，不属于S225沿线居民。……两上诉人实际居住的地方，如果按实际距离来测算的话，他们离加油站项目实际距离确实不止200米”。 二审查明的其他事实与一审认定的事实一致，本院依法予以确认。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”所谓“与行政行为有利害关系”，是指行政行为作出时已经或者将来对特定当事人的权利义务产生实际影响。而且，利害关系人具有受行政行为影响的、区别于其他普通人的特别利益。《中华人民共和国环境影响评价法》第二条规定：“本法所称环境影响评价，是指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法与制度。”《建设项目环境影响评价技术导则总纲》（HJ2.1-2016）2.3规定：“环境保护目标，指环境影响评价范围内的环境敏感区及需要特殊保护的对象。”根据上述规定，建设项目环境影响评价的利害关系人，原则上应根据建设项目环境影响评价范围内的环境保护目标来确定。本案中，被诉行政行为是益阳市生态环境局安化分局于2020年9月12日作出的安环审（表）[2020]042号《关于的批复》。根据湖南某某环保科技有限公司作出的《建设项目环境影响报告表》可知，涉案环境保护目标包括新坪社区部分居民、平口中学等对象，而刘智育、刘业文当庭陈述其住在涉案项目的南侧，不属于S225沿线居民，不属于“主要环境保护目标”里面的大气环境、声环境所保护的目标，其实际居住的地方与项目站界距离不止200米，亦不符合水环境中渔业用水区的保护对象，因此，涉案环境保护目标并不包括刘智育、刘业文。依照前述规定，刘智育、刘业文不是被诉行政行为的利害关系人，不具有提起本案诉讼的原告资格，对其起诉依法应不予立案，已经立案的，应裁定驳回起诉。原审裁定处理结果并无不当。 此外，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款规定：“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。”《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第三款规定：“没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”根据已查明的事实，益阳市生态环境局安化分局为益阳市生态环境局的派出机构，受市生态环境局的委托作出涉案环评批复，使用“益阳市生态环境局行政审批专用章（2）”，当事人不服提起诉讼的，应当以委托机关即益阳市生态环境局为被告，益阳市生态环境局安化分局不是本案的适格被告。 综上，刘智育、刘业文的上诉请求不能成立，本院不予支持。原裁定认定基本事实清楚，适用法律正确，可予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本案不收取案件受理费。 本裁定为终审裁定。 审判长 付 星 审判员 刘文煜 审判员 傅爱军 二〇二一年三月二十三日 书记员 彭月娥