北京市高级人民法院行 政 裁 定 书（2021）京行终1951号上诉人（一审原告）王树国，男，1955年12月8日出生，汉族，户籍所在地北京市房山区。委托代理人崔明杰，北京吴少博律师事务所律师。被上诉人（一审被告）北京市房山区人民政府，住所地北京市房山区良乡政通路1号。法定代表人郭延红，区长。委托代理人王博华，北京市房山区人民政府工作人员。委托代理人卢永强，北京龙乡律师事务所律师。上诉人王树国因诉北京市房山区人民政府（以下简称房山区政府）撤销行政行为一案，不服北京市第四中级人民法院（以下简称一审法院）作出的（2020）京04行初802号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，本案现已审理终结。王树国起诉至一审法院称，其系北京市房山区大石窝镇土堤村（以下简称土堤村）肉鸡养殖户。2017年9月10日，北京市房山区大石窝镇人民政府（以下简称大石窝镇政府）发布《致全镇畜禽养殖户的一封信》，开始在大石窝镇进行畜禽养殖全面清退疏解消减工作，王树国的养殖场也在该清退疏解范围内。王树国按照要求进行了清退疏解，但至今没有获得任何补偿。王树国于2020年7月9日向房山区政府邮寄《补偿申请书》，房山区政府收到后于2020年9月10日作出《告知书》，称王树国所在区域不在禁养区范围内，不予补偿。《畜禽规模养殖污染防治条例》明确规定了房山区政府是法定补偿主体，房山区政府应当对王树国的损失进行合理补偿。故王树国起诉至一审法院，请求撤销房山区政府于2020年9月10日作出的《告知书》，判令房山区政府依法履行对王树国进行补偿的法定职责。一审法院经审理查明，2016年6月30日，房山区政府作出《北京市房山区人民政府关于印发房山区畜禽养殖禁养区划定方案的通知》（房政发[2016]27号，以下简称27号文），确定了辖区内畜禽养殖禁养区范围。《房山区畜禽养殖禁养区划定方案》确定了以下范围为禁养区：（一）饮用水水源地、风景名胜区；（二）自然保护区的核心区和缓冲区；（三）城镇居民区、文化教育科学研究院等人口集中区域；（四）重点流域周边范围；（五）在市级以上文物保护单位的保护范围和建设控制地带内；（六）其他法律、法规、行政规章规定禁止规模化畜禽养殖的区域。其后附件中包括：1.饮用水水源地一级保护区、二级保护区范围；2.风景名胜区保护范围；3.三个市级自然保护区范围；4.房山区地下文物埋藏区名单；5.房山区市级以上遗址名单。其中地理位置在大石窝镇辖区的有云居寺风景名胜区、塔照地下文物埋藏区，不包括王树国养殖场所在地。2017年7月22日，原北京市房山区农业局、北京市房山区环境保护局作出《关于印发的通知》（房农发[2017]4号，以下简称4号文），规定以下内容：“三、主要工作任务1.畜禽禁养区内的规模养殖场（户）应在9月20日前实现全部退出。畜禽养殖禁养区包括：《房山区畜禽养殖禁养区划定方案》中确定的①饮用水水源地、风景名胜区；②自然保护区的核心区和缓冲区；三个市级自然保护区的核心区和缓冲区（即拒马河水生野生动物区、蒲洼自然保护区、石花洞自然保护区）；③城镇居民区、文化教育科学研究院等人口集中区域；④重点流域周边范围：我区重要地表水体功能区：大石河、拒马河、小清河流域房山区境内干流两岸河道管理范围和河道保护范围；⑤市级以上文物保护单位的保护范围和建设控制地带；⑥其他法律、法规、行政规章规定禁养范围内的畜禽养殖场（户）。2.畜禽限养区内的规模养殖场（户）应在8月底前制定计划，10月底前实现有序清退疏解目标。畜禽养殖限养区是指房山区畜禽养殖禁养区以外的区域。四、时间安排(二)组织实施阶段1.2017年9月20日前，各乡镇结合本乡镇实际组织实施畜禽禁养区内的规模养殖场（户）的清退及拆除工作，各部门应履行职责、依法处置，全力支持各乡镇开展集中清退工作。各乡镇的清理及拆除工作应建立台账并及时销账，力争清退工作提前完成。2.2017年10月底前，各乡镇结合本乡镇实际组织实施畜禽限养区内违规建设及环境不达标且拒不整改或整改不到位的规模养殖场（户）的清退工作，各部门应履行职责、依法处置，力争清退工作提前完成。五、组织机构和职责分工（二）职责分工10.各乡镇人民政府（地区办事处）：是落实清退专项行动工作的责任主体，负责本行政区域内清退专项行动工作的具体实施。”2017年9月10日，大石窝镇政府向各畜禽养殖场（户）作出《致全镇畜禽养殖户的一封信》，载明：“按照《房山区畜禽养殖禁养区划定方案》的规定，划定我镇禁养区为：①云居寺风景名胜区42.26平方公里范围内（涉及水头村、三岔村、下庄村、前石门村、后石门村、下营村、岩上村、高庄村、半壁店村、独树村10个行政村）；②蔡庄土城遗址内外沿（北京市域范围内）各30米平行线范围以内；③塔照地下文物埋藏区东南至房易路，西至拒马河东岸，北至塔照村南现状小路；④镇域内拒马河两岸上开口以外35米以内的范围内（涉及王家磨村、下滩村、镇江营村、南尚乐村、南河村、惠南庄村、广润庄村7个行政村），限养区为：主要道路及景观道路、沟道两侧200米范围内（涉及王家磨村、下滩村、郑家磨村、镇江营村、南尚乐村、南河村、惠南庄村、广润庄村、辛庄村、北尚乐村、石窝村、土堤村12个行政村）。现按照《房山区养殖业清退专项行动工作方案》的要求，实施大石窝镇畜禽养殖全面清退疏解消减工作。具体要求如下：清退任务：禁养区内养殖户自行清退养殖的畜禽；限养区内养殖户自行逐步压减存栏量，做到消减存量、控制增量。如有不按时间要求清退疏解的，镇政府将联合相关执法部门协助清退疏解消减。望广大养殖场（户）积极配合，做好畜禽清退消减，为大石窝镇的生态环境建设作出贡献。”2020年7月9日，王树国向房山区政府邮寄《补偿申请书》，申请内容为“请求政府对申请人的养殖场进行补偿”。房山区政府收到王树国申请后，于2020年9月10日作出《告知书》。告知王树国：《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条规定“因畜牧业发展规划、土地利用总体规划、城乡规划调整以及划定禁止养殖区域，或者因对污染严重的畜禽养殖密集区域进行综合整治，确需关闭或者搬迁现有畜禽养殖场所，致使畜禽养殖者遭受经济损失的，由县级以上地方人民政府依法予以补偿。”依据27号文，大石窝土堤村并不属于畜禽养殖禁养区，王树国位于土堤村的养殖场不在禁养清退范围内。王树国信中所称大石窝镇2017年9月发布的《致全镇畜禽养殖户的一封信》，是倡导全镇畜禽养殖场（户）自愿清退，并非针对王树国作出的行政决定。经调查，区政府并未对王树国养殖场作出关闭或搬迁养殖场所的决定。王树国依据《畜禽规模养殖污染防治条例》申请补偿的请求，没有事实和法律依据，不能支持。一审法院经审理认为，公民、法人或其他组织向人民法院提起行政诉讼，应当符合法定起诉条件；起诉不符合法定条件，已经立案的，人民法院应当裁定驳回起诉。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。起诉有事实根据是公民、法人或者其他组织提起行政诉讼的法定条件。《畜禽规模养殖污染防治条例》（中华人民共和国国务院令第643号）第十条规定，县级以上人民政府环境保护主管部门会同农牧主管部门编制畜禽养殖污染防治规划，报本级人民政府或者其授权的部门批准实施。畜禽养殖污染防治规划应当与畜牧业发展规划相衔接，统筹考虑畜禽养殖生产布局，明确畜禽养殖污染防治目标、任务、重点区域，明确污染治理重点设施建设，以及废弃物综合利用等污染防治措施。第十一条规定，禁止在下列区域内建设畜禽养殖场、养殖小区：（一）饮用水水源保护区，风景名胜区；（二）自然保护区的核心区和缓冲区；（三）城镇居民区、文化教育科学研究区等人口集中区域；（四）法律、法规规定的其他禁止养殖区域。第二十五条规定，因畜牧业发展规划、土地利用总体规划、城乡规划调整以及划定禁止养殖区域，或者因对污染严重的畜禽养殖密集区域进行综合整治，确需关闭或者搬迁现有畜禽养殖场所，致使畜禽养殖者遭受经济损失的，由县级以上地方人民政府依法予以补偿。根据上述规定，防治畜禽养殖污染、保护和改善环境、保障公众身体健康，既是行政机关履行畜禽养殖污染防治行政管理职责所追求的行政目标，也是建设经营畜禽养殖场、养殖小区的公民、法人或者其他组织应负有的义务。《畜禽规模养殖污染防治条例》依据其立法目的，规定了在特定区域内禁止建设畜禽养殖场、养殖小区。对于因划定禁止养殖区域确需关闭或者搬迁现有畜禽养殖场所，致使畜禽养殖者遭受经济损失的，由县级以上地方人民政府依法予以补偿。本案中，房山区政府作出的27号文划定了房山区畜禽养殖禁养区范围，原北京市房山区农业局、北京市房山区环境保护局作出的4号文，确定了房山区畜禽养殖禁养区范围和限养范围内规模养殖场清退疏解方案。王树国的现有证据不能证明其经营的养殖场在房山区划定的禁养区范围内或者属于在限养区内的规模养殖场。故王树国因要求房山区政府履行补偿职责提起本案诉讼尚缺乏事实根据。综上，王树国的起诉不符合法定条件，一审法院依法应予驳回。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项之规定，裁定驳回王树国的起诉。王树国不服一审裁定，以其养殖场属于限养区内的规模养殖场为由上诉至本院，请求撤销一审裁定，发回重审。本院认为，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，应当符合法定的起诉条件。《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第六十九条第一款第一项规定，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。本案中，王树国系对房山区政府针对其提出的补偿申请作出的被诉《告知书》不服提起的本案诉讼，但根据一审法院查明的事实，王树国并未提供充分的证据予以证明其养殖场属于房山区畜禽养殖清理疏解补偿范围。鉴此，一审法院以王树国提起本案诉讼缺乏事实根据，不符合法定起诉条件为由裁定驳回其起诉并无不当，本院应予维持。王树国的上诉请求，没有充分的事实根据和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持一审裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长 赵宇晖审 判 员 章坚强审 判 员 支小龙二〇二一年三月二十五日法官助理 李程程书 记 员 果 然