四川省宜宾市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）川15行终8号 上诉人（一审原告）童祖祥，男，1967年11月出生，汉族，住四川省兴文县。 委托代理人桑兆玉，北京京平律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）兴文县自然资源和规划局。住所地：四川省兴文县古宋镇香山东路64号。统一社会信用代码：11511228008736282T。 法定代表人张锡江，局长。 出庭负责人高登刚，机关党委书记。 委托代理人刘玉春，四川晏州律师事务所律师。 一审第三人四川长宁天然气开发有限责任公司。住所地：四川省宜宾市临港开发区沙坪镇泰兴路龙顺花园小区综合楼。统一社会信用代码：91511500083396484N。 法定代表人何晓，总经理。 委托代理人汪勇，四川宏成律师事务所律师。 委托代理人李雪娟，四川宏成律师事务所律师。 一审第三人兴文县九丝城镇新建村学田组。 法定代表人张邦云，组长。 上诉人童祖祥因诉兴文县自然资源和规划局、第三人四川长宁天然气开发有限责任公司、兴文县九丝城镇新建村学田组行政撤销一案，不服四川省兴文县人民法院（2020）川1528行初18号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院经审理查明，四川长宁天然气开发有限责任公司作为国家级页岩气示范区油气开采单位，依法取得国土资源部授予的探矿权，并已获得省国土资源厅用地预审。该公司于2017年3月与兴文县九丝城镇新建村签订《临时用地补偿协议》，将包括童祖祥诉称的土地在内的新建村部分土地作为临时用地租用给四川长宁天然气开发有限责任公司用于油气开发，租用期限为2017年3月至2019年3月，租用补偿款已到位并已取得兴文县原国土资源局用地批复。该协议到期后，2019年5月4日，四川长宁天然气开发有限责任公司又与兴文县九丝城镇新建村签订了《临时用地续租补偿协议》，兴文县××村××组××学田组、长榜组将包括童祖祥土地在内的上述三组部分土地续租给四川长宁天然气开发有限责任公司用于油气开发，续租时间为2019年5月4日至2021年5月3日，补偿款由九丝城镇人民政府汇入被征地农户银行账户，并向兴文县自然资源和规划局申报，2019年10月17日，兴文县自然资源和规划局作出兴资源规划发（2019）53号《关于长宁209××××平台井井场建设临时使用土地的批复》（意见简称《临时用地批复》），同意四川长宁天然气开发有限责任公司租用上述土地，使用期为2019年10月17日至2021年7月27日。童祖祥不服，认为兴文县自然资源和规划局作出的《临时用地批复》违法，遂诉至法院，请求撤销该批复。 另查明，童祖祥在四川省兴文县××村合法拥有房屋和承包地。因童祖祥认为长宁页岩气田工程开发项目（宁209Ｈ1）施工方在签订的《临时用地补偿协议》到期后继续占用其承包地施工，于2019年4月20日向宜宾市自然资源和规划局、兴文县自然资源和规划局递交《查处申请书》。2019年5月21日，童祖祥收到兴文县自然资源和规划局作出的《关于童祖祥、童欢要求对四川长宁天然气开发有限责任公司宁209Ｈ1平台油气勘查开采及占用土地行为进行查处调查情况的回复》，告知其土地系合法使用，童祖祥认为该《回复》违法，遂于2019年6月5日向兴文县人民政府递交《行政复议申请书》提出行政复议申请。兴文县人民政府于2019年8月4日作出兴府行复决字（2019）3号《行政复议决定书》，并于2019年8月5日送达童祖祥，维持了兴文县自然资源和规划局作出的《回复》。童祖祥不服，于2019年8月20日向兴文县人民法院提起行政诉讼，请求：1.撤销兴文县自然资源和规划局作出的《关于童祖祥、童欢要求对四川长宁天然气开发有限责任公司宁209Ｈ1平台油气勘查开采及占用土地行为进行查处调查情况的回复》，并判令其重新作出行政行为；2.撤销兴文县人民政府作出的兴府行复决字（2019）3号《行政复议决定书》。2020年3月18日兴文县人民法院作出（2019）川1528行初27号行政判决书，驳回童祖祥的诉讼请求，童祖祥不服提起上诉，宜宾市中级人民法院判决驳回上诉，维持原判决。 一审法院认为，依照《中华人民共和国土地管理法》第五十七条及国土资函（1999）219号《国土资源部关于石油天然气行业钻井及配套设施建设用地的复函》第二条、第三条规定兴文县自然资源和规划局有权对第三人四川长宁天然气开发有限责任公司临时用地进行审批。第三人四川长宁天然气开发有限责任公司作为国家级页岩气示范区油气开采单位，依法取得国土资源部授予的探矿权，并已获得省国土资源厅用地预审。该公司于2017年3月与兴文县九丝城镇新建村签订《临时用地补偿协议》，将包括童祖祥诉称的土地在内的新建村部分土地作为临时用地租用给四川长宁天然气开发有限责任公司用于油气开发，租用期限为2017年3月至2019年3月，租用补偿款已到位并已取得兴文县原国土资源局用地批复。该协议到期后，四川长宁天然气开发有限责任公司又与兴文县九丝城镇新建村签订了《临时用地续租补偿协议》，兴文县××村学田组、长榜组将包括童祖祥土地在内的上述三组部分土地续租给四川长宁天然气开发有限责任公司用于油气开发，续租时间为2019年5月4日至2021年5月3日，补偿款由九丝城镇人民政府汇入被征地农户银行账户，并向兴文县自然资源和规划局申报，2019年10月17日兴文县自然资源和规划局作出《临时用地批复》，同意四川长宁天然气开发有限责任公司租用上述土地，使用期为2019年10月17日至2021年7月27日。兴文县自然资源和规划局作出批复时间与第三人四川长宁天然气开发有限责任公司提出申请有部分差异，但在2019年10月已经完成审批，批准使用时间为两年，其审批程序合法。因该争议地属于国家级页岩气示范区租用土地，其在2017年4月已合法租用，且至今仍属持续使用状态，且已完善续租审批手续，涉案工程为国家级页岩气示范区油气开采，工程投资巨大，如撤销将给国家利益造成重大损失，故对童祖祥要求撤销兴文县自然资源和规划局作出的《临时用地批复》的诉讼请求，一审法院不予支持。第三人四川长宁天然气开发有限责任公司在使用该土地期间应当支付的土地租用费用，童祖祥可另行主张权利。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回童祖祥的诉讼请求。案件受理费50元，由童祖祥负担。 童祖祥不服一审判决提起上诉称，一、被上诉人兴文县自然资源和规划局作出的《临时用地批复》实体违法。1.被上诉人不具有作出本案《临时用地批复》的法定职权。案涉项目为国家级页岩气勘探，临时用地面积总量很大，根据2012年第四次修正版《中国人民共和国土地管理法实施办法》第五十条“国家重点建设项目施工和一次性占用10公顷以上临时用地的，由省人民政府土地行政主管部门批准”和《四川省自然资源厅建设用地报批工作制度》关于建设项目临时用地审批办事有关规定可知，本案相应的批准权属于四川省自然资源厅。被上诉人作出《临时用地批复》引用的法律依据也因“新法优于旧法”“下位法服从上位法”的基本原则而不适用于本案。2.被上诉人批准的临时用地面积达4.468公顷，大大超过用地预审批准的1.2公顷，面积严重超标，严重违法。3.批准用地期间不符，明显超期。4.被上诉人未提交“告知当事人听证权利的书面告知书和听证笔录”，缺失报批文件，不符合报批手续规定。5.在被上诉人作出《临时用地批复》时，四川长宁天然气开发有限责任公司已经获得采矿权证，确定为建设用地转入正式生产，因此其应当依法申请及时办理正式的征地批准手续而不是再次申请临时用地续期。二、被上诉人作出《临时用地批复》程序违法。1.四川长宁天然气开发有限责任公司申请续期时，已经超过《临时用地续租审批表》显示的期限。2.申报、审批程序错位，缺失必要的申报材料。3.被上诉人剥夺了上诉人作为利害关系人依法享有的听证权。4.用地范围包括占用上诉人承包地和宅基地，但上诉人只得到了承包地补偿款，未得到宅基地补偿。三、《临时用地批复》系违法审批，符合撤销的法定条件。综上，一审判决认定事实不清，适用法律错误，判决结果错误，请求撤销一审判决，依法改判或发回继续审理。 被上诉人兴文县自然资源和规划局辩称，四川长宁天然气开发有限责任公司在兴文县××村学田组、长榜组境内钻探平台需临时用地，于2019年5月4日向兴文县自然资源和规划局提出临时用地申请。根据《中华人民共和国土地管理法》第五十七条“建设项目施工和地质勘查需要临时使用国有土地或者农民集体所有的土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门批准。其中，在城市规划区内的临时用地，在报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意。土地使用者应当根据土地权属，与有关自然资源主管部门或者农村集体经济组织、村民委员会签订临时使用土地合同，并按照合同的约定支付临时使用土地补偿费。临时使用土地的使用者应当按照临时使用土地合同约定的用途使用土地，并不得修建永久性建筑物。临时使用土地期限一般不超过二年。”的规定，兴文县自然资源和规划局作出《临时用地批复》，同意四川长宁天然气开发有限责任公司临时使用上述土地，符合法律规定。请求驳回上诉，维持原判。 二审经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第五十七条“建设项目施工和地质勘查需要临时使用国有土地或者农民集体所有的土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门批准。其中，在城市规划区内的临时用地，在报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意。土地使用者应当根据土地权属，与有关自然资源主管部门或者农村集体经济组织、村民委员会签订临时使用土地合同，并按照合同的约定支付临时使用土地补偿费。临时使用土地的使用者应当按照临时使用土地合同约定的用途使用土地，并不得修建永久性建筑物。临时使用土地期限一般不超过二年。”以及国土资函（1999）219号《国土资源部关于石油天然气行业钻井及配套设施建设用地的复函》第二条、第三条的规定，兴文县自然资源和规划局具有对案涉土地临时使用的审批权。2017年3月，四川长宁天然气开发有限责任公司与兴文县九丝城镇新建村签订《临时用地补偿协议》，并经原兴文县原国土资源局用地批复准许其临时用地。该协议到期后，四川长宁天然气开发有限责任公司与兴文县九丝城镇新建村学田组于2019年3月29日续签了《临时用地补偿协议》，并支付了土地续租补偿款，同时向兴文县自然资源和规划局申报，对该土地续租进行审批。兴文县自然资源和规划局对其临时用地申请已于2019年10月17日完成审批程序，批准使用时间为两年，其审批程序合法。由于案涉土地的使用是续租性质，且该建设项目是2017年4月已合法租用，且至今仍属于持续使用状态，已完善续租审批手续。对于兴文县自然资源和规划局对本案临时用地续租事宜的审批时间较长，造成案涉土地的续租存在空档期，但未损害土地所有者即兴文县九丝城镇新建村学田组的利益，也未损害童祖祥的利益。由于涉案工程为国家级页岩气示范区油气开采，工程投资巨大，童祖祥及当地行政机关均应当理解和支持。综上，一审判决认定事实清楚、适用法律法规正确。上诉人童祖祥的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下: 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人童祖祥负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 邱柱华 审 判 员 陈伟林 审 判 员 骆 萍 二〇二一年三月十九日 法官助理 张思波 书 记 员 万 昊