湖南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）湘行终1430号上诉人（原审原告）：澧县太青八仙铁矿有限公司。住所地：湖南省澧县太青乡太青村四组。法定代表人：谭先海，该公司经理。委托代理人：刘倩宇，湖南联合创业律师事务所律师。委托代理人：周道明，湖南联合创业律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：澧县人民政府。住所地：湖南省澧县澧阳街道古城路118号。法定代表人：王兆铭，该县县长。委托代理人：刘延岸，该县司法局工作人员。委托代理人：阳小军，湖南城头山律师事务所律师。上诉人澧县太青八仙铁矿有限公司（以下简称八仙铁矿公司）因与被上诉人澧县人民政府（以下简称澧县政府）行政补偿一案，不服湖南省常德市中级人民法院作出的（2020）湘07行初41号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年12月2日进行了公开开庭审理。上诉人八仙铁矿公司的法定代表人谭先海及其委托代理人刘倩宇，被上诉人澧县政府的委托代理人刘延岸、阳小军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：（一）澧县太青八仙铁矿基本情况。澧县太青八仙铁矿于2004年10月26日经澧县工商行政管理局核准登记成立，企业类型为个人独资企业，投资人为谭先海。2010年12月3日《采矿许可证》（证号××，地下开采）有效期为2010年12月3日至2015年7月21日（后顺延三个月至2015年10月21日，顺延期间不能组织生产）。因修改矿区开发利用方案和农村修建村村通公路，从2011年起，该企业停产。2013年5月14日，常德市、澧县安全生产监督管理局同意矿山进行安全施工建设，要求2014年2月底完成，但澧县太青八仙铁矿没有完成，也没申请办理安全生产许可证。2015年1月4日，澧县太青八仙铁矿经财务清算，投资人谭先海提出独资企业注销申请，澧县工商行政管理局准予注销登记，澧县地方税务局准予注销税务登记。（二）八仙铁矿公司基本情况。2015年1月9日，八仙铁矿公司经澧县工商行政管理局核准登记成立，企业类型为有限责任公司，股东为谭先海、谭海波、谭和三人，2015年12月28日变更股东为谭先海一人。2015年5月7日，八仙铁矿公司因办理采矿许可证需向湖南省国土资源厅提交矿山地质环境恢复方案，与湖南省地质环境监测总站提供技术服务签订了《矿山地质环境恢复治理验收技术服务合同书》（支付3.5万元）。2015年12月，澧县太青乡太青村民委员会、澧县太青乡人民政府、澧县政府同意八仙铁矿公司为开采铁矿占用太青村所有2亩林地，补偿村民2万元。澧县政府据此作出了《关于同意八仙铁矿公司临时占用林地的批复》，八仙铁矿公司签订了《林地使用补偿协议》。2016年2月23日取得《采矿许可证》（证号与澧县太青八仙铁矿相同，露天开采），有效期为2016年2月23日至2021年2月23日。2017年3月30日，为办理安全生产许可证及投产后的正常生产需要，八仙铁矿公司委托湖南省金泰安全评价有限责任公司提供安全技术服务，双方签订了《安全技术服务合同》。为办理安全生产许可证，八仙铁矿公司于2018年5月就提质改造项目向澧县发改委申请核准登记。2019年8月1日，澧县发展和改革局出具《项目备案证明》，八仙铁矿公司安全生产提质改造项目已进行备案登记，但此证明不作为项目的核准批复。澧县市场监督管理局出具的企业年报表（2016-2019年）显示，八仙铁矿公司自2016年至2019年，年度营业总收入均为0元。国家税务总局澧县税务分局《八仙铁矿公司2015年至2020年入库税费明细表》载明，实缴金额为1474.64元。（三）划定饮用水水源保护区的事实。2014年12月31日，湖南省环境保护厅《关于常德市蒙泉水库等110处饮用水源地划定为饮用水水源保护区的函》载明，经省政府同意，将常德市澧县太青水库列为饮用水水源保护区，太青村等地为集雨区，为二级保护区。八仙铁矿位于澧县××乡××村××组，在二级保护区范围内。2015年7月9日，澧县政府发布澧政通告（2015）3号《关于加强饮用水水源保护区管理的通告》，2018年4月3日再次发布澧政通告（2018）3号《关于加强饮用水水源保护区管理的通告》，规定饮用水水源二级保护区范围内禁止从事取土、采砂、采矿等可能造成水土流失的活动。澧县政府发布通告后，未对八仙铁矿公司作出行政行为。八仙铁矿公司不服，提起本案诉讼，请求判令澧县政府履行法定职责，补偿其经济损失19580449元。（四）八仙铁矿公司提出补偿的情况。2020年1月15日，八仙铁矿公司向澧县政府提出《行政补偿申请书》，要求澧县政府履行法定职责，补偿经济损失19503749元。八仙铁矿公司在本案中，提交了八仙铁矿看守场地人员工资支出、占用土地林地协议、房屋拆除补偿、购买租赁机器设备、评估、检测、办证等材料（证据编号为7、8、9、10、11、12、13、14、15、16、17、18、21、22、24、25、26、27、28、31、33、35）。经审查，上述材料所反映的情况都与八仙铁矿公司无关联，属于澧县太青八仙铁矿生产经营项目和支出，不能证明八仙铁矿公司的实际投入和支出。八仙铁矿公司提出补偿19580449元，未提交存在损失的其他证据材料。原审法院在庭审时进行了释明，八仙铁矿公司亦未提交。原审法院认为：八仙铁矿公司是2015年经工商行政管理部门依法核准登记设立的合法企业，认为湖南省环境保护厅将澧县太青水库水源地作为饮用水源二级保护区、澧县政府发布通告禁止在保护区内进行采矿，导致企业不能正常组织生产，造成损失，以自己的名义提起诉讼，要求补偿，从八仙铁矿公司角度出发，澧县政府发布通告禁止事项与其生产经营活动有直接关系，具有诉的利益，是适格原告。八仙铁矿公司与原澧县太青八仙铁矿是先后存在的不同市场主体，澧县政府答辩认为，八仙铁矿公司无权代表澧县太青八仙铁矿主张权利，其主张与本案查明的事实不符，不予支持。澧县政府依据湖南省环境保护厅《关于常德市蒙泉水库等110处饮用水源地划定为饮用水水源保护区的函》，发布了《关于加强饮用水水源保护区管理的通告》，2018年又再次发布了《关于加强饮用水水源保护区管理的通告》，该通告是合法有效的。从通告划定的保护范围以及八仙铁矿位置图来看，八仙铁矿公司被划定在饮用水水源二级保护区范围内；从通告的内容来看，禁止在划定的水源保护区范围内从事取土、采砂、采矿等可能造成水土流失的活动，否则依法处理。由此可见，澧县政府通告作出的禁止性规定对八仙铁矿公司权利义务产生直接影响，不是抽象行政行为，具有可诉性。但该行为不属于提前撤回行政许可，不导致行政许可被撤回的后果。因此，澧县政府答辩认为政府通告行为属于抽象行政行为，不属于人民法院行政诉讼受案范围的主张，不予支持。八仙铁矿公司认为，通告行为属于提前撤回行政许可，该诉讼主张亦不成立，不予支持。八仙铁矿公司成立后，拟在原澧县太青八仙铁矿的基础上进行生产经营，申请办理了采矿许可证，但矿区提质改造工程未进行，安全设施不达标，未取得安全生产许可证，未进行项目审批，未进行环保测评，且自2011年起八仙铁矿就处于停业状态，八仙铁矿公司成立后，矿区仍处于停业状态，未组织生产。因此，应认定八仙铁矿公司未获得相应的行政许可和核准，不具备开采铁矿条件，不能从事正常生产经营活动，企业名存实不存。开办企业经营的风险和责任，应由八仙铁矿公司自行承担。《湖南省饮用水水源保护条例》第二十一规定，在饮用水水源二级保护区划定前已建成的排放污染物的建设项目，由县级以上地方人民政府责令拆除或者关闭，因拆除或关闭导致所有者或经营者的合法权益受到损害的，有关人民政府应当依法予以补偿。《常德市饮用水水源环境保护条例》第二十三条规定，因划定或者调整饮用水水源保护区，给保护区内的公民、法人或者其他组织造成财产损失的，应当依法给予补偿。市、县（市、区）人民政府应当建立饮用水水源保护专项补偿机制，明确补偿方式、范围和对象，确定补偿标准，具体补偿办法由市人民政府制定。本案中，湖南省环境保护厅在2014年12月31日作出的批复已将太青水库列为饮用水水源地保护范围，而八仙铁矿在2015年1月成立，属于在保护区划定后成立的企业和在建项目，其提出补偿，缺乏法律法规依据。八仙铁矿公司不能开展生产经营活动而关闭，主要原因在于未取得相关安全生产许可、项目核准、环保测评。澧县政府通告发布后，没有对八仙铁矿公司实施行政行为。因此，八仙铁矿不能生产，不是澧县政府通告行为所导致，之间没有因果关联。据此，澧县政府不应承担行政补偿责任，不应对八仙铁矿公司进行补偿。综上，八仙铁矿公司虽是经登记成立的合法企业，取得了采矿许可证，但自成立时起，至今未从事生产经营活动，提出补偿损失19580449元缺乏事实和法律依据。澧县政府发布通告，禁止在水源保护区内采矿，该行为对八仙铁矿公司的利益没有造成损害，不具有行政补偿义务，不应予以补偿。八仙铁矿公司的请求不能成立，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款的规定，判决驳回澧县太青八仙铁矿有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由澧县太青八仙铁矿有限公司负担。八仙铁矿公司上诉称：一、原审认定事实错误，八仙铁矿公司停止生产不是自身原因造成的，与澧县政府发布的涉案通告存在因果关系，八仙铁矿公司已经取得《营业执照》《采矿许可证》，且一直都在为开采铁矿做前期准备，澧县政府发布的涉案通告阻却了其生产。二、澧县太青八仙铁矿与八仙铁矿公司系同一家单位，该铁矿的投入及采矿权价值应当纳入其损失计算范围。三、八仙铁矿公司的损失应当依据《湖南省饮用水水源保护条例》《常德市饮用水水源环境保护条例》的规定获得补偿。请求：一、撤销湖南省常德市中级人民法院作出的（2020）湘07行初41号行政判决。二、依法改判澧县政府履行法定补偿职责，对八仙铁矿公司行政补偿19580449元。澧县政府答辩称：一、原审认定涉案铁矿公司不能生产的原因系其没有取得安全生产许可证、项目未核准、未进行环保测评正确。二、其发布的通告与八仙铁矿公司没有进行生产没有因果关系。三、澧县太青八仙铁矿与八仙铁矿公司没有法律上的承继关系，双方是独立的主体。八仙铁矿公司没有提交证据证明其存在的损失，其请求补偿没有法律依据。四、八仙铁矿公司不能依据《湖南省饮用水水源保护条例》《常德市饮用水水源环境保护条例》的规定获得补偿。请求驳回上诉，维持原判。本院认为：《中华人民共和国民法典》第三百二十九条规定：依法取得的探矿权、采矿权、取水权和使用水域、滩涂从事养殖、捕捞的权利受法律保护。本案中，八仙铁矿公司在先前澧县太青八仙铁矿注销后成立，其依法取得的涉案铁矿开采权利不因澧县政府发布通告而灭失，八仙铁矿公司合法权利因划定饮用水水源保护区受到损害，应当依法得到相应补偿，但原审判决对八仙铁矿公司损失的认定范围、补偿标准均没有查清，属认定事实不清，依法应当发回重审。综上所述，上诉人上诉理由部分成立，依法予以支持。原审判决认定事实不清，适用法律不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第三项规定，裁定如下：一、撤销湖南省常德市中级人民法院作出的（2020）湘07行初41号行政判决；二、发回湖南省常德市中级人民法院重审。审判长  周光清审判员  李清平审判员  余俊杰二〇二一年三月二十六日书记员  邹丹敏