湖南省株洲市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2021）湘02行终29号 上诉人（原审原告）张维连，男，1957年7月22日出生，汉族，住湖南省醴陵市。 上诉人（原审原告）钟桃英，女，1958年3月27日出生，汉族，住湖南省醴陵市。 两上诉人的委托代理人吴豫湘，湖南天桥律师事务所律师，代理权限为一般代理。 两上诉人的委托代理人李慧兰，湖南天桥律师事务所律师，代理权限为特别授权。 上诉人（原审被告）醴陵市城市管理和综合执法局，住所地湖南省醴陵市青云北路30号。 法定代表人谢建林，局长。 委托代理人陈乐林，男，汉族，1983年8月25日出生。系醴陵市城市管理和综合执法局工作人员。代理权限为特别授权。 委托代理人黄甫林，湖南湘泰律师事务所律师，代理权限为一般代理。 被上诉人（原审被告）醴陵市自然资源局，住所地湖南省醴陵市阳三石街道阳东村。 法定代表人温国战，局长。 委托代理人聂群力，男，汉族，1992年10月20日出生，系醴陵市自然资源局信访股副股长。代理权限为一般代理。 委托代理人黄甫林，湖南湘泰律师事务所律师，代理权限为一般代理。 原审第三人醴陵市××街道××村村民委员会，住所地湖南省醴陵市龙门街道珊田村。 负责人丁伟，主任。 委托代理人张声文，湖南楚风律师事务所律师，代理权限为一般代理。 上诉人张维连、钟桃英，上诉人醴陵市城市管理和综合执法局（以下简称醴陵市城管局），被上诉人醴陵市自然资源局，原审第三人醴陵市××街道××村村民委员会城建行政强制拆除一案，三上诉人均不服株洲市芦淞区人民法院（2020）湘0203行初336号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审查明：原告张维连、钟桃英系醴陵市××街道××村××组村民，两人系夫妻关系。2009年7月22日，因醴陵大道项目建设需要，两原告原位于醴陵市××街道××村××组××栋房屋被依法征收，拆迁补偿款为316121元，安置房位于醴陵市××街道××村××村小区，房屋占地面积100.7平方米，建设面积355.55平方米。之后，两原告一家在未取得《建设工程规划许可证》的情况下，擅自在醴陵市××街道××村××组××栋房屋，并搭建了一个钢棚。2018年5月9日，原醴陵市城市管理和行政执法局（后更名为醴陵市城管局）以原告钟桃英在未依法取得《建设工程规划许可证》，且不符合规划强制性内容的情况下，于2009年6月擅自在醴陵市××街道××村××组建设房屋（占地面积194平方米，二层封顶，建筑面积388平方米，砖混结构），于2016年2月擅自在醴陵市××街道××村××组搭建钢棚（占地面积146平方米，一层封顶，建筑面积146平方米，钢架结构），涉嫌违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条和《湖南省实施〈中华人民共和国城乡规划法〉》第二十六条的规定，对原告钟桃英作出醴城限拆字［2018］第035号《限期拆除违法建筑决定书》，责令其在收到限期拆除决定之日起三日内自行无偿拆除上述违法建筑。原告钟桃英未自行拆除，也未在法定期限内申请行政复议或行政诉讼。2018年9月17日，原醴陵市城市管理和行政执法局对原告钟桃英作出醴城催字［2018］035号《限期拆除催告书》。原告钟桃英仍未自行拆除。2020年6月22日，被告醴陵市城管局对原告钟桃英作出醴城执拆字〔2020〕第2号《强制拆除违法建筑决定书》，限原告钟桃英于2020年6月30日8时前组织腾退并拆除上述违法建筑，逾期未履行的，将依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条和《湖南省实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》第五十条之规定，于2020年6月30日8时后依法予以强制拆除，并告知其对决定不服的救济途径。同日，被告醴陵市城管局将上述强制拆除违法建筑决定内容在涉案建筑周边予以公告。2020年6月30日上午，因两原告未自行拆除，被告醴陵市城管局强制拆除了上述建筑。被告醴陵市自然资源局根据工作安排抽调部分工作人员参与了当日的强制拆除行动。 另查明，2016年5月19日，湖南省人民政府作出（2016）政国土字第853号《农用地转用、土地征收审批单》，批准对醴陵市黄泥坳街道办事处华塘村、石塅村、石子岭村、来龙门街道办事处珊田村21.1064公顷土地农用地转用、土地征收。2018年4月9日，醴陵市人民政府发布《征地公告》，决定征收醴陵市来龙门街道办事处珊田村316.596亩土地作为醴陵市2015年储备土地第一批次项目建设用地，两原告涉案被强制拆除的房屋和钢棚位于该征收范围内。 株洲市芦淞区人民法院认为，本案系城建行政强制拆除案。本案的争议焦点为：一、醴陵市自然资源局是否系本案适格被告；二、涉案行政强制拆除行为是否合法。现分析如下： 一、醴陵市自然资源局是否系本案适格被告。 依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十四条及《湖南省城市综合管理条例》第四十一条、第四十七条之规定，被告醴陵市城管局作为政府的职能部门，具有行使住房城乡建设领域法律法规规章规定的城市管理职权。被告醴陵市城管局作出了涉案《限期拆除违法建筑决定书》、《强制拆除违法建筑决定书》，并强制拆除两原告涉案违法建筑，是本案适格被告。两原告将醴陵市自然资源局列为本案被告，但并无证据证明醴陵市自然资源局组织实施了涉案强制拆除行为，醴陵市自然资源局仅仅是根据工作安排抽调部分工作人员参与了涉案强制拆除行动，故其并非涉案强制拆除行为的实施者，不是本案适格被告。 涉案行政强制拆除行为是否合法。 《中华人民共和国土地管理法（2004年修正）》第四十六条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书至当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。”第二十六条第一款规定：“土地补偿费归农村集体经济所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。”《湖南省实施办法》第二十条第二款规定：“违法违章建筑物以及征用土地方案公告发布后栽种的青苗和修建的建（构）筑物，不予补偿。”根据上述法律法规的规定，集体土地进入征收程序后，对集体土地上的建（构）筑物的补偿，应当由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施，违法违章建筑一律不予以补偿。本案中，两原告涉案房屋和钢棚位于醴陵市人民政府2018年4月9日发布的《征地公告》征收范围内，对涉案房屋和钢棚是否予以补偿，应当按照相关集体土地征收程序规定予以确定。被告醴陵市城管局在涉案房屋和钢棚已经进入征收程序后，仍以违反城乡规划法的相关规定，作出涉案《限期拆除违法建筑决定书》、《强制拆除违法建筑决定书》，并对涉案房屋和钢棚予以强制拆除，于法无据，依法应当确认违法。两原告认为涉案被拆除的涉案房屋和钢棚系合法建筑，总面积达594.95平方米，但未向该院提交充分有效证据证明，对该主张不予采纳。综上，鉴于涉案房屋和钢棚已经被强制拆除的事实，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决：一、驳回原告张维连、钟桃英对被告醴陵市自然资源局的起诉；二、确认被告醴陵市城管局于2020年6月30日强制拆除原告张维连、钟桃英建设的位于湖南省醴陵市××街道××村××组××栋××层房屋（建筑面积388平方米）及一个钢棚（建筑面积146平方米）的行政行为违法；三、驳回原告张维连、钟桃英的其他诉讼请求。本案案件受理费50元，由被告醴陵市城管局负担。 宣判后，张维连、钟桃英不服，上诉称：一、一审法院关于“两原告将醴陵市自然资源局列为本案被告，但并无证据证明醴陵市自然资源局组织实施了涉案强制拆除行为，醴陵市自然资源局仅仅是根据工作安排抽调部分工作人员参与了涉案强制拆除行动，故其并非涉案强制拆除行为的实施者，不是本案适格被告”的认定及相应判决，构成《行政诉讼法》第八十九条第二款“原判决、裁定认定事实错误”之情形，应依法改判。二、一审法院认定“两原告认为涉案被拆除的房屋和钢棚系合法建筑，总面积达594.95平方米，但未向本院提交充分有效证据证明，本院对该主张不予采纳”属于认定事实错误。涉案被强制拆除的原告房屋来源合法，存在历史原因，并非违法建筑，上诉人提供了充分的证据予以证实。一审判决认定事实部分错误，适用法律部分错误，损害了上诉人的合法权益。请求：1、依法撤销株洲市芦淞区人民法院作出的（2020）湘0203行初336号行政判决第一项，依法改判“确认醴陵市自然资源局作为土地行政主管部门对2020年6月30日强拆上诉人张维连、钟桃英建设的位于湖南省醴陵市××街道××村××组××栋××层房屋（建筑面积388平方米）及一个钢棚（建筑面积146平方米）的行政行为违法；2.依法认定上诉人张维连、钟桃英建设的位于湖南省醴陵市××街道××村××组××栋××层房屋（建筑面积388平方米）及一个钢棚（建筑面积146平房米）系合法建筑；3.依法由被上诉人承担本案一审、二审全部诉讼费用。 醴陵市城管局对张维连、钟桃英的上诉辩称：一、被答辩人的第一项上诉请求与答辩人无关。二、被答辩人的第二项上诉请求在一审时没有提出，被答辩人只能就第二项上诉请求另行起诉。 醴陵市自然资源局对张维连、钟桃英的上诉辩称：一、答辩人醴陵市自然资源局不是本案适格主体。答辩人没有实施拆除被答辩人房屋的行为，不能因为答辩人抽调了部分工作人员参与了涉案强制拆除行为，就将答辩人醴陵市自然资源局列为被告。二、被答辩人的第二项上诉请求在一审时没有提出，被答辩人只能就第二项上诉请求另行起诉。 醴陵市城管局上诉称：一、上诉人的强制拆除实施行为，事实和法律依据充分。二、原审判决适用规范土地征收的法律法规是完全错误的。三、上诉人的强制拆除实施行为也不存在明显不当之处。原审判决依据规范土地征收的法律法规，判决上诉人根据《行政强制法》作出的强制拆除实施行为违法，适用法律完全错误。请求：1.判决撤销（2020）湘0203行初366号行政判决，改判驳回被上诉人的诉讼请求；2.判决张维连、钟桃英承担本案全部诉讼费用。 张维连、钟桃英对醴陵市城管局的上诉辩称：与上诉意见一致。 醴陵市自然资源局对醴陵市城管局的上诉述称：同意醴陵市城管局的上诉意见。 原审第三人醴陵市来龙门办事处珊田村村民委员会述称：原审第三人不是行政主体。 原审判决认定事实的证据已随案移送本院，本院经阅卷和询问当事人，对原审认定的证据予以采纳，对原审查明的事实予以确认。 本院认为，本案系城建行政强制拆除案，二审争议焦点为：醴陵市自然资源局是否系本案的适格被告；拆除张维连、钟桃英房屋的行政行为是否合法。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地，拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。《湖南省实施办法》第四十四条规定，征用土地方案公告并支付征地补偿费后，被征地者拒不腾地的，由设区的市、自治州、县（市）人民政府土地行政主管部门责令限期交出土地；逾期不执行的，申请人民法院强制执行。株政发〔2017〕5号《株洲市集体土地征收及房屋拆迁补偿安置办法》第三条、第四条、第二十条、二十一条、二十二条规定，株洲市人民政府国土资源行政主管部门统一管理全市土地征收和房屋拆迁补偿安置工作。征地拆迁所应当到现场调查核实。各区人民政府（含云龙示范区管委会）应组织规划、国土等部门对本行政区域房屋、其他建（构）筑物的合法性以及安置人员资格进行认定。各县、市、区人民政府应组织规划、国土等部门按下列规定对被拆迁房屋进行合法性鉴定，并予以张榜公示，其合法性认定以公示结果为准。被拆迁房屋以合法性鉴定公示结果为依据，按不同结构、用途进行补偿。被拆迁房屋补偿到位后，由各县市区人民政府组织拆除。被鉴定为违法违章建（构）筑物不予补偿。根据上述法律法规及规范性文件规定，集体土地进入征收程序后，对集体土地上的建（构）筑物的补偿，应当由县（市）区人民政府组织规划、国土资源等有关部门对被拆房屋进行合法性认定，并予以公示后，作出补偿决定。经补偿后，房屋由各县（市区）政府组织拆迁，违法违章建筑一律不予以补偿。根据上述规定，在征收集体土地作为建设用地过程中，只能由县级以上人民政府发布征收公告并组织实施，国土资源行政主管部门是具体的实施部门。征收土地公告发布后，在征收范围内的房屋无论是合法的，还是非法的，都应按征收程序作出房屋是否应予补偿行为后，在房屋所有权人拒不腾地的情形下，由土地行政主管部门依法申请人民法院强制执行，而不能以拆违、拆危名义实施行政强制拆除。另，湖南省高级人民法院《关于正确执行案件管辖制度，充分发挥基层人民法院化解行政纠纷作用的指导意见》（试行）第一点第2小点规定，经依法批准的集体土地征收拆迁过程中强制拆除房屋的行为，除有确实充分的证据证明系政府所为外，以县、市（区）土地行政主管部门为被告，由基层人民法院管辖。本案中，醴陵市人民政府已于2018年4月9日发布《醴陵市人民政府征地公告》，上诉人涉案房屋在该《征地公告》的征收范围内，应由醴陵市自然资源局负责征收土地和房屋拆迁补偿安置工作。对涉案房屋是否予以补偿，应当按照相关集体土地征收程序规定予以确定。上诉人的涉案房屋虽系醴陵市城管局作出《限期拆除违法建筑决定书》、《强制拆除违法建筑决定书》后被强制拆除，但仍属于实施涉案房屋集体土地征收时发生的行政行为。醴陵市自然资源局系本案的适格被告。原审法院认定醴陵市自然资源局不是本案的适格被告错误，属于认定事实不清，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，裁定如下： 一、撤销株洲市芦淞区人民法院（2020）湘0203行初336号行政判决。 二、本案发回株洲市芦淞区人民法院重审。 二审案件受理费50元不予收取。 审判长  罗颖红 审判员  彭 华 审判员  梁小平 二〇二一年三月十六日 法官助理张君 书记员易由芝 附：本裁定适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： (一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； (二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； (三)原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判。 (四)原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。