江苏省南通市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）苏06行终12号 上诉人（原审原告）黄**琴，女，1961年12月21日生，××族。 委托代理人高霏，江苏信阳光律师事务所律师，系法律援助律师。 被上诉人（原审被告）南通市海门区三厂工业园区管理委员会，住所地南通市海门区三厂街道中华东路2号。 法定代表人张凯华，主任。 应诉负责人范宜慧，党委委员。 委托代理人徐辉，江苏东洲律师事务所律师。 被上诉人（原审第三人）朱元新，男，1956年7月27日生，××族。 委托代理人黄**雷，江苏联佑律师事务所律师。 上诉人黄**琴因确认房屋搬迁补偿协议无效一案，不服南通经济技术开发区人民法院（2020）苏0691行初544号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院经审理查明，黄**琴与朱元新的妻子系姐妹关系。1987年，朱元新在其户籍地海门××××村建造三上三下两层楼房一栋。此时，黄**琴尚未结婚，其户籍在海门××××组，与父母共同居住。后黄**琴与朱元新商议以朱元新家庭名义申请建造的该三上三下两层楼房中西边一上一下归黄**琴所有。1990年12月20日，朱元新与其兄弟姐妹商量拆除父母（父亲朱某、母亲蒋某，当时均健在）的老房两间，拆除下来的建材归朱元新的两个哥哥所有，由朱元新出资在父母宅基地上建造二上二下两层楼房。实际建房时，仍以朱某、蒋某的名义进行了建房、用地审批申请，新建楼房位于上述朱元新两层楼房的西侧，另立山墙，但两幢楼房的两个山墙靠在一起，形成五上五下两层的楼房。1992年2月7日，黄**琴与朱元新夫妇订立《房子互换与买卖协议决定书》，主要内容为：原87年先建三间，其中东边二间是朱元兴（即朱元新）所有，其中西边第三间是黄小菊（即黄**琴）所有，后在90年底又造二间是朱元兴所造，糙配建成时，黄小菊向朱元兴买一间，是新建二间中的一间，糙配计壹万元整，为了住房方便，把住房调在一起，建成后楼房共五间，决定东边三间归朱元兴所有，西边二间为黄小菊所有。该协议由黄**琴的舅舅赵永生书写并由各方签字。后黄**琴及朱元新即按照协议约定调整居住。1992年6月30日，针对后建的两层楼房领取了宅基地，于2005年12月1日领取房屋权属证书，宅基地使用权载明户主朱某。房屋权属证书载明所有权人朱某，房屋4间、砖混结构、二层、建筑面积125.38平方米。 1993年5月15日，黄**琴的户口从××村××组迁到××村××组。其后，黄**琴在上述五上五下两层的楼房西侧以自己的名义审批建设一上一下两侧楼房，与原房屋合用一个山墙。同年8月28日，因随军，黄**琴的户口又从××村××组迁往浙江。1993年12月16日，黄**琴就新建的楼房领取宅基地使用权证，证载住房四至中“东至朱某0米”。2005年12月1日，黄**琴就其自建的房屋领取房屋产权证，证载所有权人黄**琴、房屋情况为2间砖混二层，建筑面积75.35平方米。 2017年，因建设需要，经江苏省人民政府批复同意，三厂街道××村部分土地被征收为国有，案涉房屋及所在土地位于被征收范围之内。为房屋拆迁补偿安置事宜，针对黄**琴自建并经合法登记的一上一下两间房屋，黄**琴（乙方）与南通市海门区三厂工业园区管理委员会（以下简称三厂管委会）（甲方）于2017年3月25日签订《海门市住宅房屋补偿安置协议》，载明房屋合法建筑面积79.73平方米、土地合法使用面积93.17平方米，甲方共计向乙方支付补助、补偿等计156072元，乙方选择产权安置的补偿安置方式。协议签订后，黄**琴将其宅基地使用权证及房屋所有权证交付给三厂管委会。后黄**琴已实际选定安置房。针对以朱元新名义审批建设的东侧三上三下两层房屋，三厂管委会亦与朱元新达成了补偿安置协议。针对以朱元新父亲朱某名义申请建设的两上两下的四间房屋，由于朱元新的母亲蒋某于2001年9月19日病逝，父亲朱某于2010年3月17日病逝，朱元新及其他家庭成员共七人于2018年4月10日达成《协议书》一份，载明朱某、蒋某名下砖混结构二上二下楼房四间，实际由朱元新出资建造，约定朱元新分别向其余协议人各给付30000元后，上述朱某、蒋益珍（琴）名下房屋征收补偿安置待遇均归朱元新享受，钱款由朱元新于签订协议时当场履行。原海门市三厂法律服务所作为鉴证单位在该协议上盖章。2018年4月12日，朱元新与三厂管委会签订《海门市住宅房屋补偿安置协议》，约定朱某名下位于三厂街道厂××村××组的房屋建筑面积126.17平方米，三厂管委会支付补助、补偿款总计151461元，朱元新选择产权安置方式。同年4月13日，朱元新又取得了安置房选房确认单，确认选择的安置房屋位于三厂镇××新村××幢××室和××幢××室，朱元新已经实际领取该两套房的钥匙，并补足差价173187元，但尚未进行产权登记。黄**琴认为该协议指向的房屋权属应由其享受，且其已经在协议签订之前向三厂管委会明确告知房屋情况，故向一审法院提起行政诉讼，请求确认被诉房屋补偿安置协议无效。 另查明，黄**琴曾起诉至原海门市人民法院要求朱元新履行1992年2月7日签订的《房子互换与买卖协议决定书》，并将拆迁安置房返还给黄**琴。原海门市人民法院经审理后认为该协议约定的房屋已经被征收后拆除，协议在客观上已不能履行，朱元新选定的两套拆迁安置房尚未登记于朱元新名下，亦不满足归还的条件，遂于2020年2月3日作出（2019）苏0684民初4569号民事判决，驳回黄**琴的诉讼请求。 一审法院认为，根据当事人的诉辩意见，本案的争议焦点主要是：1.黄**琴是否具备提起本案行政诉讼的黄**琴主体资格；2.三厂管委会与朱元新签订的被诉《海门市住宅房屋补偿安置协议》是否存在无效情形。 针对争议焦点1，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第五款规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（五）对征收、征用决定及其补偿决定不服的。”第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”上述规定要求原告与被诉行政行为具有法律上的利害关系，否则视为主体不适格。所谓“利害关系”，也就是有可能受到行政行为的不利影响，具体主要考虑以下三个要素：是否存在一项权利；该权利是否属于原告的主观权利；该权利是否可能受到了被诉行政行为的侵害。本案中，黄**琴曾与朱元新夫妇签订《房子互换与买卖协议》，约定朱元新在朱某宅基地上建造的房屋归黄**琴所有。原海门市人民法院作出的（2019）苏0684民初4569号民事判决书，亦查明了黄**琴与朱元新签订协议、调整房屋的事实。因此，黄**琴就被诉协议所涉的两上两下四间房屋存在受行政行为不利影响的主观权利，具备本案黄**琴主体资格，可以提起行政诉讼。 针对争议焦点2，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条规定：“行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。”原《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”结合到本案，一审法院从以下几方面综合分析被诉房屋补偿安置协议是否存在无效之情形： 第一，三厂管委会作为协议一方主体资格的问题。案涉地块经江苏省人民政府批准被征收为国有后，由三厂管委会作为补偿安置责任主体与被搬迁人遵循协议搬迁的程序实施搬迁补偿，并不违反法律法规的强制性规定，故三厂管委会作为协议一方主体适格。 第二，案涉房屋所在宅基地使用权归属的问题。宅基地使用权是我国农村居民在依法取得的集体经济组织所有的宅基地上建造房屋及附属设施，并对宅基地进行占有、使用和有限制处分的权利，我国的宅基地使用权与权利人身份属性密切相关，故始终严格落实“一户一宅”之基本规定，每户农村村民只能拥有一处宅基地，且面积不得超过所在省、自治区、直辖市规定的标准。案涉房屋在拆除新建前，原老房所在宅基地使用权为朱某、蒋某户享有。1990年11月，朱元新针对其父母老房进行拆除重建时，相应审批资料所载的申请人为朱某，后续领取的宅基地使用权证登记的权利人仍为朱某，显然案涉房屋所在的宅基地使用权人并未变更。黄**琴将户籍迁至××村后，又基于其集体经济组织成员的身份在案涉五上五下房屋西侧已经实际审批获取新的宅基地用于建房，根据“一户一宅”的基本原则，黄**琴也无法同时拥有两处宅基地，故案涉房屋所在宅基地使用权仍应属于朱某户所有。 第三，黄**琴与朱元新户签订的《房子互换与买卖协议》能否达到物权转移效果的问题。由于农村宅基地具有极强的福利和保障性质,且是本集体经济组织成员无偿取得的,故取得宅基地使用权的主体应当限于本集体经济组织成员,否则将会扰乱现行的集体土地管理秩序和农村经济管理体制。因此,对本集体经济组织之外的村民购买本集体经济组织成员的宅基地和房屋的,原则上应当确认为无效。本案中，虽然黄**琴与朱元新就被诉协议所涉的房屋归属作了约定，但黄**琴的户籍于1993年5月15日才从××村××组迁至××村××组，案涉房屋建设时以及黄**琴与朱元新签订协议时，黄**琴并非××村集体经济组织的成员，其与朱元新户签订的协议效力也未经法定程序确认合法有效。即便黄**琴与朱元新户签订的协议成立，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四条规定：“农民集体所有的土地，由土地所有者向土地所在地的县级人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级人民政府登记造册，核发集体土地所有权证书，确认所有权。”第六条规定：“依法改变土地所有权、使用权的，因依法转让地上建筑物、构筑物等附着物导致土地使用权转移的，必须向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地变更登记申请，由原土地登记机关依法进行土地所有权、使用权变更登记。土地所有权、使用权的变更，自变更登记之日起生效。”原《中华人民共和国物权法》第九条规定：“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外。”物权公示制度是我国物权法的基本制度之一，不动产一般采用登记公示方式，集体土地所有权、使用权以及不动产所有权的设立、变更须经登记方能发生物权效力。本案中，黄**琴与朱元新签订协议后，针对案涉房屋的权属以及宅基地使用权均未经有权机关进行变更登记，事实上，案涉房屋的房屋所有权证于2005年12月1日核发，登记的所有权人系朱某。因此，虽黄**琴与朱元新签订了协议，但案涉房屋及所在土地的权属并未转移由黄**琴享有。 第四，黄**琴与朱元新因协议未能履行所致的法律后果问题。原《中华人民共和国物权法》第十五条规定：“当事人之间订立有关设立、变更、转让和消灭不动产物权的合同，除法律另有规定或者合同另有约定外，自合同成立时生效；未办理物权登记的，不影响合同效力。”此条将不动产物权变动的原因与结果进行了区分，现黄**琴与朱元新之间签订的协议尚需经法定程序确认效力，协议标的物未转移登记，致使物权未变动。不管黄**琴后续因合同有效但物权未转移而主张相应的损失，还是合同无效，进而基于各方当事人过错主张损失，黄**琴享有的均系债权请求权，可以通过合法途径另行主张。 第五，被诉房屋补偿安置协议内容的效力问题。庭审中，黄**琴、朱元新均对被诉房屋补偿安置协议约定的房屋情况、三厂管委会通过评估程序确定的房屋及附属设施的价值、后续安置等内容均无异议，黄**琴对朱元新根据拆迁补偿安置政策已实际选定的拆迁安置房亦无异议，故一审法院认定被诉房屋补偿安置协议的具体补偿安置内容不存在违法情形。 综上分析，案涉房屋所有权及所涉宅基地使用权在被诉房屋补偿安置协议签订前并未转移至黄**琴所有，三厂管委会根据物权登记公示情况确定权利人，认定案涉房屋属朱某夫妇的遗产房，与权利人的法定继承人就搬迁补偿安置事宜进行协商，在法定继承人就案涉房屋的拆迁补偿安置权益归属达成书面协议后，与朱元新签订内容明确、无争议的行政协议，三厂管委会在此过程中并不存在明显且重大违法的情形。经审查，被诉协议也不存在原《中华人民共和国合同法》规定的无效之法定情形。因此，黄**琴要求确认被诉房屋补偿安置协议无效，一审法院依法不予支持。黄**琴若主张其权益受损，可以基于债权请求权通过其他合法途径主张权利。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回黄**琴的诉讼请求。 上诉人黄**琴不服一审判决，向本院提起上诉称，朱某名下的两上两下房屋为上诉人所建，朱元新并未出资，故无权享有上诉人所建房屋及宅基地的补偿。根据物权法及有关规定，上诉人通过买卖置换得到朱某名下的房屋，因而享有相应的宅基地使用权。被上诉人三厂管委会明知被上诉人朱元新非案涉房屋的所有权人仍与其签订补偿协议，侵犯了上诉人黄**琴合法权益，该协议依法应为无效。一审法院认定事实错误。请求撤销一审判决，确认协议无效。 被上诉人三厂管委会辩称，根据农村房屋对宅基地的依附性，上诉人黄**琴不能取得房屋所依附的宅基地使用权。上诉人黄**琴与被上诉人朱元新签订的房屋互换协议不具有物权效力，只存在债权效力，且在互换协议签订后，案涉房屋仍然登记在朱某名下，属朱某所有。根据继承人的书面约定，被上诉人朱元新有权签订协议，且协议内容符合法律规定，不具有无效情形。请求二审法院驳回上诉，维持原判。 被上诉人朱元新同意被上诉人三厂管委会的答辩意见。 本院经审查，对一审法院认定的案件事实予以确认。 本院认为，行政协议的目的在于实现行政管理目的，法律并不排斥行政机关通过与被搬迁人协商一致的方式签订协议从而实施房屋搬迁。本案中，被上诉人三厂管委会因城市建设的需要，与被搬迁人就集体土地上房屋搬迁补偿事宜而达成的协议，人民法院对协议的主体资格予以认可。原《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者被第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。案涉房屋的村镇房屋所有权证及宅基地使用权证上载明的权利人均为朱某，因朱某夫妇已在案涉房屋协议搬迁时去世，案涉房屋由各继承人商定的被上诉人朱元新继承，故被上诉人朱元新有权通过法定继承程序获得相应的搬迁补偿安置利益。被上诉人三厂管委会与被上诉人朱元新就案涉房屋搬迁补偿安置事宜达成一致意见后签订的被诉房屋补偿安置协议，是双方的真实意思表示，在上诉人黄**琴既未对被诉房屋补偿安置协议约定的补偿安置内容提出异议，也未能举证证明被诉房屋补偿安置协议存在合同法规定的无效情形的情况下，一审法院对上诉人黄**琴要求确认协议无效的请求不予支持并无不当。 对上诉人黄**琴提及的朱某名下的房屋为其所建，朱元新未出资而无权享有房屋及宅基地补偿的理由，本院认为，我国农村宅基地使用权是集体经济组织成员才享有的权利，与特定的身份关系相联系，房屋所有权一般要依附于宅基地使用权，即“房随地走”。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第一款规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。本案中，上诉人黄**琴已经拥有一处宅基地，依法不可能取得案涉宅基地使用权，否则将违反“一户一宅”的基本原则。同时，根据原《中华人民共和国物权法》第十四条有关“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，依照法律规定应当登记的，自记载于不动产登记簿时发生效力”的规定，即使上诉人黄**琴出资建造涉案房屋且签订了《房子互换与买卖协议决定书》，但上诉人黄**琴未办理房屋所有权及宅基地使用权的转让登记手续，依法也不发生案涉所有权及宅基地使用权转让的法律效力，权利人仍为朱某。因此，被上诉人三厂管委会就案涉房屋的补偿安置事宜与朱某的继承人进行协商，符合法律规定。上诉人黄**琴认为已取得案涉房屋所有权及相应的宅基地使用权的理由明显缺乏法律依据，本院不予采信。 综上，被诉房屋补偿安置协议不存在法定无效情形，一审法院经审理后判决驳回上诉人黄**琴的诉讼请求，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。上诉人黄**琴的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人黄**琴负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 郭德萍 审 判 员 仇秀珍 审 判 员 张祺炜 二〇二一年三月二十九日 法官助理 王博然 书 记 员 丁水仙 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；