济南铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 (2021)鲁71行终225号 上诉人（原审原告）吕倩倩，女，1985年5月29日出生，汉族，住青岛市李沧区。 被上诉人（原审被告）青岛市城阳区住房和城市建设管理局，住所地青岛市城阳区正阳路203号。 法定代表人张珉，局长。 委托诉讼代理人孙强，男，该单位工作人员。 委托诉讼代理人曲颂菊，山东海乐普律师事务所律师。 上诉人吕倩倩因诉被上诉人青岛市城阳区住房和城市建设管理局（以下简称城阳区住建局）政府信息公开一案，不服青岛铁路运输法院法院（2020）鲁7102行初224号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，2020年6月12日，原告吕倩倩向被告城阳区住建局邮寄政府信息公开申请，申请公开城阳区金科阳光美镇B区项目建设施工相关政府信息。2020年6月19日，被告向原告邮寄《政府信息公开补正通知书》，要求原告就所申请信息中描述不明确的内容进行补正，并于6月20日送达原告。2020年6月28日，原告向被告邮寄《政府信息公开申请补充说明》及《政府信息公开申请》，申请公开金科阳光美镇B区项目以下信息：1.该项目开工前办理的施工许可手续以及安全监管、质量监督手续（包括所有附件资料）；2.该项目竣工验收备案结论及其所有附件资料；3.该项目竣工综合验收备案结论及其所有附件资料；4.该项目办理的房屋预售许可手续及办理该手续需要的所有附件资料；5.该项目配套绿化工程报批的设计方案及审查意见等；6.该项目配套绿化工程开工前办理的绿化工程质量监督手续及被告进行工程质量监督等信息；7.该项目配套绿化工程竣工后，被告进行查验的有关政府信息，以及被告备案的该绿化工程的竣工验收资料、竣工图纸等信息；8.该项目建设报批时的消防审批信息及其所有附件资料；9.该项目竣工验收时的消防验收信息及其所有附件资料。被告于2020年6月28日收到上述申请。因原告申请信息资料数量较大，被告于2020年7月21日作出青城住建〔2020〕延第02号《政府信息公开延期答复告知书》，延期20个工作日，并于7月22日送达原告。2020年8月11日，被告作出青城住建〔2020〕第45号《政府信息公开告知书》，告知原告，所申请的信息中部分信息属于被告政府信息公开范围，根据《政府信息公开条例》第三十六条第（二）项的规定，将金科阳光美镇B区项目《建筑工程施工许可证》《房屋建筑工程安全监督登记表》《房屋建筑工程质量监督登记表》《房屋建筑工程竣工验收备案表》《青岛市商品房预售许可证》《建设工程消防验收意见书》《建设工程竣工验收消防备案意见通知书》信息复印件提供给原告，由于办理上述手续的有关材料数量庞大，根据《政府信息公开条例》第四十条的规定，安排原告通过查阅的方式获取，并告知联系方式；关于“该项目配套绿化工程报批的设计方案及审查意见等”，该信息不属于被告职能，被告并非该信息的制作、保存主体，根据《政府信息公开条例》第十条的规定，建议原告向城阳规划分局咨询申请，并告知联系电话；关于“该项目配套绿化工程开工前办理的绿化工程质量监督手续及被告进行工程质量监督等信息，该项目配套绿化工程竣工后，被告进行查验的有关政府信息，以及被告备案的该绿化工程的竣工验收资料、竣工图纸等信息”，该项目配套绿化工程不在建设单位申请的质量监督范围内，被告没有相应配套绿化工程质量方面的依法应公开的信息；关于“该项目建设报批时的消防审批信息及其所有附件资料”，因该项目建设报批时的消防审批手续非被告办理，被告也没有获得相关档案材料，该信息的制作、保存主体非被告，被告无法提供，建议原告向城阳区消防大队咨询，并告知了复议和诉讼的权利。2020年8月12日，被告向原告邮寄送达了该《政府信息公开告知书》。原告对该《政府信息公开告知书》不服，遂提起本案诉讼。 原审法院认为，《政府信息公开条例》第二条规定，本条例所称政府信息，是指行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。第十条第一款规定，行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开。行政机关从公民、法人和其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开；行政机关获取的其他行政机关的政府信息，由制作或者最初获取该政府信息的行政机关负责公开。第三十三条第二款规定，行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起20个工作日内予以答复；需要延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意并告知申请人，延长的期限最长不得超过20个工作日。第三十六条第（二）项规定，所申请公开信息可以公开的，向申请人提供该政府信息，或者告知申请人获取该政府信息的方式、途径和时间；第（五）项规定，所申请公开信息不属于本行政机关负责公开的，告知申请人说明理由，能够确定负责公开该政府信息的行政机关的，告知申请人该行政机关的名称、联系方式。第三十八条规定，行政机关向申请人提供的信息，应当是已制作或者获取的政府信息。第四十条规定，行政机关依申请公开政府信息，应当根据申请人的要求及行政机关保存政府信息的实际情况，确定提供政府信息的具体形式；按照申请人要求的形式提供政府信息，可能危及政府信息载体安全或者公开成本过高的，可以通过电子数据以及其他适当形式提供，或者安排申请人查阅、抄录相关政府信息。本案中，被告收到原告的政府信息公开申请后，经核实，确认原告所申请公开的部分信息属于公开范围，予以公开；部分信息因数量较大，公开成本过高，安排原告通过查阅方式获取，符合《政府信息公开条例》的规定，并无不当。被告提交的《权责清单目录分表》及《关于印发的通知》，未显示被告的权责及职能配置中包括绿化工程的质量监督，被告告知原告其没有相关配套绿化工程质量方面的依法应公开的信息，符合法律规定。被告提交的《建设工程外装饰、环境设计审查意见书》《建设工程竣工规划核实合格证》及附图、附件，《关于做好建设工程消防设计审查验收及备案抽查工作移交承接及划转工作的通知》《建设工程消防设计审核意见书》等证据能够证明案涉项目配套绿化工程报批的设计方案及审查意见等，并非被告职能，项目建设报批时的消防审批手续等亦非被告办理，被告告知原告上述信息不属于被告制作、保存，建议原告向相关部门咨询，符合法律规定。 被告在法定期限内向原告作出并送达案涉《政府信息公开告知书》，证据确凿，法律适用正确，程序合法。原告关于被告只公开了原告申请的竣工验收备案结论，未公开竣工综合验收备案结论的主张，一审法院认为被告已将案涉项目所有的竣工备案材料向原告公开，原告的该主张没有事实依据，一审法院不予采纳。原告关于被告对自身权责的界定没有法律依据的主张，一审法院认为，青岛市城阳区人民政府对被告的职能配置下发了相关规定，符合法律规定，原告的该主张没有法律依据，一审法院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告吕倩倩的诉讼请求。 上诉人吕倩倩不服一审判决，向本院提起上诉，请求，1.判决撤销一审行政判决；2.撤销青城住建〔2020〕第45号《青岛市城阳区住房和城市建设管理局政府信息公开告知书》并判令其限期重新作出信息公开答复。事实和理由：一审审判程序违法，违法认定证据，认定事实不清，适用法律法规错误。一、审判程序违法。上诉人于2020年8月26日提起本案诉讼，一审法院在未征求上诉人意见的情况下直接将该案先行立诉前调行案号，转入审前和解程序，径行通知上诉人于2020年9月16日参加诉前调解，违反《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定。二、违法认定证据。按照行政诉讼法相应规定，被上诉人有明确的法定举证时限，因此，上诉人认为在本案中，被上诉人的举证时限应以诉前调解时法院向被上诉人送达的举证通知书为准。但该案正式立案后，一审法院又通知被上诉人进行举证，被上诉人无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据，因此，新增加的证据应认定无效，上诉人对此亦进行明确质证和说明。但一审法院却对上述二证据予以认定。三、认定事实不清。1.对于上诉人申请公开的第1、2、4政府信息中的“附件资料”，被上诉人以“材料数量庞大”为由，安排上诉人“通过查阅方式获取”法律依据显属不当。被上诉人既不提供书面信息，也不提供电子载体信息，最终仅选择“通过查阅方式获取”这一被上诉人“最省劲”、上诉人“最费劲”的方式公开有关信息。其次，被上诉人以“材料数量庞大”未由，其应负有举证责任，但被上诉人在法定举证期限内，并未提交任何证据证明其主张的材料到底如何庞大，也未证明公开成本到底有多高。再次，在“公开成本过高”未得到权威规范并形成普遍认同之前，不能轻易认定“公开成本过高”的情形，与信息公开条例的立法目的相冲突。2.上诉人依据《山东省城市房地产开发经营管理条例》、《山东省物业管理条例》、《山东省房地产开发项目竣工综合验收备案管理办法》等法规政策的有关规定申请公开的第3项政府信息，此项综合验收工作的指导部门以及材料备案部门恰恰是被上诉人城阳区住房和城市建设管理局。被上诉人针对此项政府信息公开申请的答复显然违反了《条例》第三十六条的规定。在现行的建设工程竣工验收领域存在两个不同的称谓，一是竣工验收备案，二是综合竣工验收备案。国务院发布的《建设工程质量管理条例》规定：所有建设工程(包括但不限于住宅、商业、公建等)必须组织竣工验收，并依法向建设行政主管部门备案，其法律约束的地域是全国范围，指向的是所有建设工程。根据《山东省城市房地产开发经营管理条例》、《山东省物业管理条例》、《山东省房地产开发项目竣工综合验收备案办法》等山东省地方性法规以及规范性文件相关规定，竣工验综合验收相关法规法律约束的地域是“山东省城市规划区范围”，指向的是房地产开发项目。正因为房地产开发项目的特殊性，“为加强城市房地产开发经营管理，规范房地产开发经营行为，维护房地产市场秩序”，山东省人民政府及主管部门才制定了关于综合竣工验收的法规和规范性文件，并规定必须执行，拒不执行还要承担法律责任。因此，一审法院在未依法进行审查和认定的情况下，严重混淆了竣工验收备案和综合竣工验收备案的区别，得出了错误的认定。3.对于上诉人申请公开的第5项政府信息，被上诉人以“该信息不属于本机关职能”为由而“无法提供”。此答复显然与事实和法律不符。根据被上诉人在城阳区政务网上主动公开的其“职能”中第(十四)项：负责市政和市容景观、园林绿化、环境卫生等行业管理。贯彻执行行业管理制度、技术标准。负责市容景观、亮化、园林绿化、环境卫生等的建设、维修、养护、管理等全流程工作。负责主城区公园、广场、园林绿地等综合养护管理。负责全区环境卫生一体化管理、垃圾分类和资源化利用等工作。负责停车场的建设管理工作。负责城市防汛、清雪工作。显然，被上诉人是城阳区辖区内园林绿化行政主管部门。《青岛市城市绿化条例》第三条市城市园林绿化行政主管部门负责全市的城市绿化工作。区(市)城市园林绿化行政主管部门负责本辖区的城市绿化工作。第十七条建设项且配套绿化工程的设计方案，按照基本建设程序审批时，应当有市、县级屯城市园林绿化行政主管部门参加审查。城市园林绿化行政主管部门的审查意见应当包括以下内容……显然，按照上述事实和法规，案涉项目的配套绿化工程报批的设计方案应当由被上诉人中查，并留存有关资料。被上诉人以“该信息不属于本机关职能”为由而“无法提供”，答复明显违法。对于上诉人的上述明确辩论意见，以及对被上诉人证据8的质证意见(该证据体现的内容仅仅是“外装饰、环境设计审查”等内容由规划部门进行审查，其并没有指向案涉的“绿化工程”，也不能证明“绿化工程”包含在“外装饰、环境设计”中。同时，规划部门仅对新建住宅配套绿化的绿地位置、面积、绿地率等事项进行监管，而绿化工程包括具体的绿化设计方案，并不是规划部门的监管职责。)，一审判决书未经依法核实或者函询规划部门，便直接认定为“根据被告提交的《建设工程外装饰、环境设计审查意见书》《建设工程竣工规划核实合格证》及附图、附件。能够证明案涉项目配套绿化工程报批的设计方案及审查意见等，并非被告职能。”，因此，认定被上诉人有关答复符合法律规定。一审判决的上述认定既不严谨，又非常危险，涉嫌将被上诉人的一项法定职责在规划部门并不知情、也未必接受的情况下，仅通过一两个非常含糊的证据，直接赋予规划部门，对此严肃问题，申请二审法院务必进行严谨依法审查。4、对于上诉人中请公开的第6、7项政府信息，被上诉人以“该项目配套绿化工程不在建设单位申请的质量监督范围内”为由，称“本机关没有相关配套绿化工程质量方面的依法应公开的信息”。上诉人虽然认可其没有相关信息的最终答复，但并不认可其依据的理由。如前所述，被上诉人显然是城阳区辖区内园林绿化行政主管部门。《青岛市城市绿化条例》第二十一条绿化工程项目和含有配套绿化工程的建设项目升工前，建设单位应当到城市园林绿化行政主管部门办理绿化工程质量监督手续。前款规定的项目完工后，建设单位应当通知城市园林绿化行政主管部门查验是否签合设计要求，并应当在项且竣工验收合格后，将绿化工程的竣工验收资料报城市园林绿化行政主管部门。显然，根据上述规定，被上诉人依照法定职责，显然应该办理案涉项目配套绿化工程的质量监督手续，并应在项目完工后进行查验，竣工验收合格后，还应备案有关资料。上述信息恰恰就是上诉人申请公开的第6、7项政府信息，被上诉人的答复显然有违事实和法规。需要进一步说明的是，被上诉人还是案涉项目开发建设行业主管部门，该项目的施工批准及竣工验收、质量监管等全过程都由被上诉人负责监管，因此.对于配套绿化工程的监管职责，被上诉人完全应该依法主动监管。对于上诉人的上述明确辩论意见，一审判决书却认为“根据被告提交的《权责清单目录分表》及《关于印发的通知》，未显示被告的权责及职能配置中包括绿化工程的质量监督，被告告知原告其没有相关配套绿化工程质量方面的依法应公开的信息，符合法律规定。”一审判决的上述认定不严谨，对此综上，该案一审裁定审判程序违法、违法认定证据、认定事实不清，应予撤销。 被上诉人城阳区住建局答辩称：一、一审适用和解程序，符合相关的规定，也是目前社会发展的趋势需求。行政诉讼和解作为人民法院审理行政诉讼案件的一种手段和方法，在各类行政诉讼案件中得到大量适用已是不争的事实，无论从理论上还是司法实务中，在行政诉讼中建立和解制度都是必然的趋势。和解程序的适用，有利于保护原告合法利益，减少诉累。本案系被答辩人对答辩人提起的政府信息公开纠纷案件，对于被答辩人申请事项，属于答辩人公开范围内事项，答辩人已依法进行了公开。对于不属于答辩人公开范围内事项，一审法院组织双方进行调解，更多是对被答辩人所需信息的调查了解，以满足其信息公开申请的目的及需求。可以更好的达到沟通、化解矛盾的效果。因此一审法院适用和解程序符合案件本身的需求。二、一审法院对证据效力的认定正确。诉前调解与案件正式立案后的诉讼阶段，属于不同的诉讼阶段。答辩人对于各阶段的举证，均是在法院各阶段的举证通知的法定时限内提交，因此证据的提交，并不存在重新提交或延期提交的问题，证据合法有效，一审法院对此认定正确。况且，答辩人在诉前调解阶段提交的证据材料，也足以形成有效证据链，与涉案告知书的内容相互印证，足以证明待证事实。三、一审法院事实认定正确。1、关于“附件资料”数量庞大的问题申请人申请公开的“附件资料”，涉及“金科阳光美镇B区项目的开工前办理的施工许可手续、安全监管、质量监管手续、项目竣工验收备案、房屋预售许可手续、项目建设报批时的消防审批信息及项目竣工验收时的消防验收信息的所有附件资料”，且不说附件资料有多少，单从答辩人向申请人公开的《建筑工程施工许可证》《房屋建筑工程安全监督登记表》、《房屋建筑工程质量监督登记表》《房屋建筑工程竣工验收备案表》《青岛市商品房预售许可证》《建设工程竣工验收消防备案意见通知书》结论性的信息资料就有40多页。《政府信息公开信息处理费管理办法》第五条第二款就关于按量计收的收费标准界定为30页，即公开的信息30页以下不收费。从该管理办法释放出的信息可以看出，对于超过30页以上的告知信息，就应当属于公开成本过高。举轻以明重，对于40多页的结论性的信息的附件资料，其公开成本又何止过高。答辩人一审中提交的照片资料，可以直观的体现相关信息的数量。涉案项目的存档资料，并没有电子载体。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》(以下简称《条例》)第三十八条的规定，行政机关向申请人提供的信息，应当是已制作或者获取的政府信息。需要行政机关对现有政府信息进行加工、分析的，行政机关可以不予提供。因此答辩人没有就被答辩人申请的信息进行制作电子资料的义务，答辩人根据《条例》第四十条的规定，安排被答辩人通过查阅的方式，有针对性的获取被答辩人所需信息，既充分保障了被答辩人的知情权，该告知内容也符合《条例》的规定。一审法院对该事实的认定正确。2、现行住宅项目的竣工验收，虽然不同的法律、法规、规章等有不同的称谓，但实务中的竣工备案，只有竣工验收备案，并不存在综合竣工验收备案。因此对于被答辩人主张的竣工验收备案信息和综合竣工验收备案信息，实际上指向的是同一个信息，即《房屋建筑工程竣工验收备案表》，该信息答辩人已依法向被答辩人进行了公开，答辩人履行了关于涉案项目竣工验收备案信息的公开义务，一审法院对该事实的认定正确。3、关于第5项申请事项的告知内容问题关于印发《青岛市城阳区住房和城市建设管理局职能配置、内设机构和人员编制规定的通知》(城办字〔2019〕41号)第三条第(十四)项“负责市政和市容景观、园林绿化、环境卫生等行业管理。贯彻执行行业管理制度、技术标准。负责市容景观、亮化、园林绿化、环境卫生等的建设、维修、养护、管理等全流程工作。负责主城区公园、广场、园林绿地等综合养护管理。负责全区环境卫生一体化管理、垃圾分类和资源化利用等工作。负责停车场的建设管理工作。负责城市防汛、清雪工作”规定的“园林绿化”，仅限于市政公共区域范围内的“园林绿化”，不包括“新建住宅小区的绿化配套工程”。众所周知，新建住宅小区的绿化配套，在项目竣工验收合格后交付物业服务企业进行管理、养护、维护，如上述规定的“园林绿化”中包括新建住宅小区的绿化配套工程，那关于小区的绿化管理，就与上述的“全流程工作”不符。因此可以判断，职权清单中的园林绿化并不包含“新建住宅小区的绿化配套工程”。况且一审期间，答辩人提交的建设工程外装饰、环境设计审查意见书(青自然资规城外环字〔2019〕5号)证据资料可以充分证明，被答辩人申请公开的“该项目配套绿化工程报批的设计方案及审查意见等”信息的制作主体是青岛市城阳区自然资源和规划局，答辩人不是该信息的法定公开主体。因此“不属于答辩人的行政职权范围”的告知内容与事实相符，于法有据。一审法院对该事实的认定清楚、正确。被答辩人对权责清单理解有误。4、关于被答辩人申请公开的第6、7项申请事项的告知内容问题被答辩人在上诉状中已明确表示“认可其没有相关信息的最终答复”，因此答辩人的“没有应予公开的相关内容”的告知内容正确，在此不再赘述。关于答辩人是否负有对配套绿化工的监管职责问题，已如前述，在此不再重复阐述。一审判决对该两项信息的告知内容的认定结果正确，证据充分。四、被答辩人要求撤销涉案告知书的请求事项无事实与法律依据。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条对应予撤销的行政行为进行了明确的规定，包括“主要证据不足的、适用法律、法规错误的、违反法定程序的、超越职权的、滥用职权的、明显不当的”，而本案涉案告知书，正如一审判决认定的结果，内容合法，程序正当，适用法律正确，不符合上述法律规定的撤销事由，因此被答辩人要求撤销的请求事项，无事实与法律依据，依法应予以驳回。综上所述，一审法院事实认定正确，法律适用准确。被答辩人上诉意见于法无据。请求法院在查明事实的基础，依法驳回被答辩人的上诉请求，维护答辩人的合法权益。 各方当事人在原审中提交的证据及依据已制作电子卷宗移送本院。上述证据在一审中已经质证。经审查，本院同意原审法院对证据的分析认证意见及据此查明的案件事实。 本院认为，本案的争议焦点为原审法院审判程序是否合法，原审法院认定的事实是否清楚。 关于上诉人吕倩倩提出的本案适用审前和解程序违反《中华人民共和国行政诉讼法》的上诉理由，依据《山东省高级人民法院关于建立行政争议审前和解机制的若干意见》，原审法院适用审前和解程序审理行政诉讼案件，有利于保护各方当事人合法利益，沟通信息，化解矛盾，可以满足本案信息公开申请的目的及需求，减少诉累，原审法院适用审前和解符合本案的需求，况且审前和解并未损害上诉人的权益。综上，原审法院适用审前和解并无不当。关于吕倩倩提出被上诉人的举证时限应以诉前调解时法院向被上诉人送达的举证通知书为准，但该案正式立案后，一审法院又通知被上诉人进行举证，一审判决书所载明的被上诉人证据7包含的城阳区政府文件（城办宁〔2019〕41号）以及被上诉人证据11相关存档资料照片一宗，均是立案后被上诉人又重新增加提交的证据。新增加的证据已经明显超出了被上诉人的举证时限，新增加的证据应认定无效的上诉理由。本院认为，诉审前和解与案件正式立案后的诉讼阶段，分属不同的阶段。行政案件立案后依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十七条“人民法院应当在立案之日起五日内，将起诉状副本发送被告。被告应当在收到起诉状副本之日起十五日内向人民法院提交作出行政行为的证据和所依据的规范性文件，并提出答辩状。”由此看出立案后原审法院在法定期限内让被告提交证据并无过错。 关于吕倩倩提出的案涉项目配套绿化工程报批的设计方案及审查意见、项目建设报批时的消防审批手续等应由被上诉人办理、制作、保存的理由。根据《条例》第十条第一款规定，行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开。行政机关从公民、法人和其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开；行政机关获取的其他行政机关的政府信息，由制作或者最初获取该政府信息的行政机关负责公开。本案被上诉人已明确告知上诉人上述申请公开信息不是其制作、保存，建议上诉人向相关部门咨询，且没有证据表明被上诉人制作、保存上述信息而不予公开，故被上诉人所做的答复符合法律规定。吕倩倩关于信息公开方式不符合法律规定的意见，本案因被上诉人认为部分信息数量较大，公开成本过高，安排原告通过查阅方式获取，并未违背《条例》之规定，本院予以认可。 综上，原审判决认定事实清楚，审判程序合法，适用法律正确，依法应予维持。上诉人的上诉理由没有事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 案件受理费50元，由上诉人吕倩倩负担。 本判决为终审判决。 审判长  王小鲁 审判员  窦玉康 审判员  王维东 二〇二一年三月××日 法官助理朱晴 书记员贾若羿