河北省保定市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）冀06行终30号 上诉人（原审原告）李电强，男，汉族，1976年6月8日出生，住河北省安国市。 委托代理人孟立群，河北三和时代律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）安国市城市管理执法大队，住所地河北省安国市药市北大街。 法定代表人朱强，该大队大队长。 委托代理人陈力强，该大队股长。 委托代理人宋新成，河北言复律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）安国市人民政府，住所地河北省安国市祁州大路94号。 法定代表人张壮田，该市政府市长。 委托代理人任婧雅。 委托代理人武倩，河北佳篷律师事务所律师。 上诉人李电强与被上诉人安国市城市管理执法大队（以下简称安国市执法大队）行政强制执行、安国市人民政府行政复议一案，不服河北省唐县人民法院（2020）冀0627行初14号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院查明，原告李电强在未取得建设工程规划许可证和未取得城乡规划主管部门的建设工程设计方案审查文件的情况下，于2015年开工建设完成二层、占地面积约2462.24平方米、建筑面积约2800平方米的建筑物。2017年2月28日，原告向安国市城市管理综合执法局缴纳罚款12000元，至今原告未办理建设工程规划许可证和未取得城乡规划主管部门的建设工程设计方案审查文件。2020年5月26日安国市人民政府召开专题办公会议，根据安国市自然资源和规划局《关于淤村违法占地有关情况的报告》，议定由安国市城市管理综合行政执法局依法查处李电强的违法建筑。被告安国市城市管理执法大队经过前期现场检查、询问原告、听证，于2020年6月1日作出安城执责拆决字【2020】第004号责令限期拆除违法建筑决定书：责令李电强于2020年6月4日前自行拆除淤村保衡路西的违法建筑。2020年6月4日被告安国市城市管理执法大队向原告送达限期拆除违法建筑催告书，2020年6月12日被告安国市城市管理执法大队作出安城执强拆决字（2020）第001号强制拆除违法建筑决定书，原告李电强不服，于2020年6月12日向被告安国市人民政府提出行政复议申请，被告安国市人民政府于2020年8月6日作出安政复决字（2020）第2号行政复议决定书：维持被申请人安国市城市管理执法大队2020年6月12日作出的安城执强拆决字【2020】第001号强制拆除违法建筑决定书。原告不服，向本院提起行政诉讼。 原审法院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定：未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除；不能拆除的没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。《中华人民共和国行政处罚法》第十七条规定：法律、法规授权的具体管理公共事务职能的组织可以在法定授权范围内实施行政处罚。《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定：行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。第三十七条规定：经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。本案中，原告李电强在2015年未取得建设工程规划许可证的情况下违法进行建设，虽然在2017年2月28日缴纳罚款，但至今未采取改正措施消除对规划实施的影响进行改正，属于无法采取改正措施消除影响的情形，依法应予限期拆除，被告安国市城市管理执法大队作出《责令限期拆除违法建筑决定书》符合法律规定。到达期限后，经催告原告仍未履行行政决定，被告安国市城市管理执法大队作出安城执强拆决字（2020）第001号《强制拆除违法建筑决定书》事实清楚、证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。被告安国市人民政府作出维持被申请人安国市城市管理执法大队2020年6月12日作出的安城执强拆决字【2020】第001号强制拆除违法建筑决定书的《行政复议决定书》并无不当，因此，对原告的诉讼请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告李电强的诉讼请求。 上诉人李电强上诉称，一、该判决书认定被上诉人安国市城市管理执法大队做出的案涉强制拆除违法建筑决定书正确错误。1.该强制拆除决定书决定行政复议和行政诉讼期间不停止执行,适用法律、法规错误。《行政强制法》第四十四条和《河北省城乡规划条例》第八十三条均明确规定,在当事人提起复议和诉讼期间应当停止执行强制拆除违法建筑。2.该强制拆除决定书认定上诉人违法建设属于严重影响城市规划,无法采取改正措施消除影响错误。首先,根据《城乡规划法》第六十四条、《河北省城乡规划条例》第八十一条规定，本案上诉人违法占地中建设用地2.29亩,绿地仅占0.47亩。属于无法采取改正措施消除影响的绿地只占用了很小部分，绝大部分占用的是土地利用总体规划中的建设用地，且安国市城乡规划图对此建设地块并未明确规划具体用途和控规，属于可采取改正措施消除影响情形。该判决书不加区分一并认定上诉人违法建设属于严重影响城市规划,无法采取改正措施消除影响情形错误。其次,行政强制法明确规定,行政机关实施的行政强制措施必须有法律和法规依据,没有法律和法规依据的责令改正。住建部《关于规范城乡规划处罚裁量权的指导意见》属于国务院有关部门下发的政策文件,不能作为行政强制的依据。且该指导意见以是否取得城乡规划主管部门的建设工程设计方案审查文件作为是否属于无法改正的情形和《河北省城乡规划条例》第八十一条的兜底条款，也与《河北省城乡规划条例》第八十一条明确列举情形所限定的范围和程度冲突,不合理,也不适当。《河北省城乡规划条例》第八十一条明确列举事项后面的兜底条款,所限定的范围和程度必须与前述列举事项相当,程度超过或强于前者,这是立法本意。最后,小部分占用绿地应拆除部分和大部分占用建设用地不应拆除部分系整体建筑,属于规划法确定的不能拆除的情形,应没收占用绿地建筑物价值相当的违法收入。3.该强制拆除决定书出具程序违法。安国市自然资源和规划局此前对上诉人违章建筑的处罚仍然有效,未依法撤销。且被上诉人于2017年2月28日亦以违反规划法曾做出罚款处罚。该决定书违反了一事不再罚的法律原则。二、该判决书认定被上诉人安国市人民政府做出案涉行政复议书并无不当错误。案涉强制拆除违法建筑决定书认定事实不清,适用法律错误,该复议书予以维持显属不当。综上，请求撤销一审判决，依法裁决；诉讼费用由二被上诉人承担。 被上诉人安国市执法大队辩称，一、答辩人做出的强制拆除违法建筑决定书事实清楚,证据充分。本案被答辩人在安国市的在建建筑,未办理至今也未取得建设工程规划许可证及建设工程设计方案审查文件,属于严重影响城市规划,无法采取改正措施消除影响情形。经安国市人民政府依法确定答辩人对上述违法建筑依法查处。经答辩人依法调查、询问、听证,认定被答辩人违法事实清楚证据确实充分,并依法作出的强制拆除违法建筑决定书之后又经过依法复议并予维持。本案答辩人作出本案行政行为事实清楚,证据充分依法应予认定被答辩人上诉与事实不符,依法应予驳回。二、答辩人做出上述具体行政行为程序合法。1.本案答辩人作出强制拆除违法建筑决定书后,在法定期限届满前也一直未予强制执行,答辩人本案行政行为程序合法,被答辩人起诉与事实不符,依法应予驳回。2.本案安国市自然资源和规划局因被答辩人非法占地对其作出行政处罚,答辩人因被答辩人未取得建设工程规划许可证对其作出罚款处罚,及本案答辩人做出的强制拆除违法建筑处罚依据、事实理由及处罚种类均不相同,被答辩人诉称的一事不再罚并不成立,依法应予驳回。综上，被答辩人上诉理由与事实不符,证据不足,依法应予驳回。本案答辩人作出具体行政行为认定事实清楚,证据确实充分，适用法律适当,程序合法,应当依法予以维持。 被上诉人安国市人民政府辩称，一、被答辩人违法事实清楚,安国市城市管理执法大队适用法律正确。本案被答辩人违法建筑经一审法院调查确认,未办理建设工程规划许可证及建设工程设计方案审查文件,且占用绿地,依法属于无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形,应当限期拆除;安国市城市管理执法大队在复议和诉讼期间并未强制拆除被答辩人的违法建筑;安国市自然资源和规划局与安国市城市管理执法大队作出的处罚依据、处罚事项及处罚种类均不相同,且安国市城市管理执法大队并未再次适用罚款处罚,未违反一事不再罚原则。上述事实经双方质证,并在一审法院判决书中得到了确认,并无对事实认定错误,且安国市城市管理执法大队与答辩人作出的处罚符合相关法规条例的规定。二、答辩人作出的安政复决字【2020】第2号行政复议决定书认定事实清楚,程序合法。答辩人依据《行政复议法》的规定,对该案进行了调查,要求安国市城市管理执法大队对被诉行政行为进行答复,并全面审查其所作行政行为的合法性及合理性。答辩人作出案涉行政复议决定书,认定安国市城市管理执法大队作出的强制拆除决定认定事实清楚,适用法律正确,处罚内容适当,给予维持,并无不当。综上,一审法院认定事实清楚,适用法律正确,判决合法、合理。请求贵院依法驳回被答辩人上诉,维持原判。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，被上诉人安国市执法大队根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定作出案涉强制拆除决定，该条内容为：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”该法条并未授权相关职能部门作出强制拆除违法建筑决定。因此，被上诉人安国市执法大队依据上述法律作出案涉《强制拆除违法建筑决定书》属于适用法律、法规错误的情形，依法应予撤销。被上诉人安国市人民政府作出维持安国市执法大队案涉《强制拆除违法建筑决定书》的行政复议决定，亦应撤销。一审法院适用法律错误，应予撤销。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项、第八十六条、第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下： 一、撤销河北省唐县人民法院（2020）冀0627行初14号行政判决； 二、撤销被上诉人安国市城市管理执法大队作出的安城执强拆决字【2020】第001号强制拆除违法建筑决定书； 三、撤销被上诉人安国市人民政府作出的安政复决字（2020）第2号行政复议决定书。 一审、二审案件受理费共100元，由被上诉人安国市城市管理执法大队和安国市人民政府共同负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  赵 明 审 判 员  褚铁军 审 判 员  别道齐 二〇二一年三月十九日 法官助理  郭 超 书 记 员  穆 星