辽宁省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）辽行终697号上诉人（原审被告）：大连普湾经济区管理委员会，住所地大连普湾新区普湾广场1号。法定代表人：吕东升，该管委会主任。委托诉讼代理人：李永仕，该管委会规划建设局工作人员。委托诉讼代理人：浦凡，北京市京都（大连）律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：马世令，男，1965年1月6日出生，汉族，住辽宁省大连市中山区。委托诉讼代理人：朴正哲，辽宁恒信律师事务所律师。委托诉讼代理人：于思雨，辽宁恒信律师事务所律师。一审第三人：瓦房店市自然资源局，住所地瓦房店市世纪广场一号。法定代表人：王大勇，该局局长。马世令诉大连普湾经济区管理委员会（以下简称普湾管委会）及一审第三人瓦房店市自然资源局（以下简称自然资源局）履行补偿职责一案,普湾管委会不服大连海事法院(2018)辽72行初51号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。一审法院经审理查明，一审法院依据生效的（2003）大海商初字第83号判决书，于2010年3月5日委托大连大拍拍卖有限公司，对瓦房店市炮台镇高家村村民委员会具有海域使用权并有抵押物的海参圈896.7653亩（海域使用证号为：国海证022101***、022101***）予以公开拍卖。2010年5月4日，马世令以人民币875万元最高价竞得。一审法院于2010年5月13日作出（2009）大海执字第1号执行裁定书，裁定“一、被执行人瓦房店市炮台镇高家村村民委员会具有海域使用权并有抵押物的海参圈（海域使用证为022101***、022101***）共896.7653亩使用权及其他权利自2010年5月4日起至2030年5月4日止归买受人马世令所有，使用权自本裁定送达买受人马世令时起转移。二、买受人马世令可持本裁定书到海域使用管理部门办理相关使用权转移手续。”2010年7月13日,大连普湾新区管理委员会（以下简称新区管委会）下发《大连普湾新区海域征用补偿办法》（以下简称补偿办法）,规定了大连普湾新区辖区内海域征用补偿的补偿原则、补偿对象、补偿范围、补偿程序、补偿标准以及相关法律责任。其中第二章“征海补偿对象及补偿范围”第九条规定：“海域征用补偿对象为海域使用权人。”第一章“总则”第五条规定：“本办法所称海域使用权人，是指依法取得海域使用权证书或其他有效权属证明，从事海水养殖和捕捞生产的单位和个人。”第四章“补偿标准”第十八条规定：“港圈养殖补偿包括实物资产补偿和养殖物补偿两部分。实物资产参照有资质评估机构的评估报告进行补偿。养殖物按类别补偿。海参养殖补偿每亩不高于2万元……”同日下发《大连普湾新区海域征用工作实施方案》，进一步明确了海域征用补偿工作的指导思想、原则、组织领导、工作步骤以及工作程序等内容。2010年7月14日，新区管委会下发《公告（二）》，公告“大连普湾新区海域征用工作领导小组依据《大连普湾新区海域征用补偿办法》（大普管发〔2010〕1号），自即日起开展工作。”大连普湾新区土地房屋局出具的《炮台镇高家村海域情况表》显示：高家村村集体所有港圈2064.63亩，海域使用证022101***、022101***对应的海参圈的面积897.2653亩，现场实际对应15个港圈，测量面积939.06亩。《炮台镇高家村海域情况表》中海域使用证022101***、022101***对应的海参圈的补偿数额与炮台镇人民政府2010年11月3日发布的《炮台镇海域征用补偿公示》中的数额一致。另查明，在普湾管委会提交的《炮台镇高家村海域情况表》备注中可看出被告当时已知晓案涉海参圈已被拍卖的情况。再查明，2019年12月6日时任普湾新区党工委书记的张军证实在案涉海域征收公示期间，马世令已向其反映其已通过法院拍卖取得了案涉海域的使用权，但在公示的名单中却没有列出其名字的情况。一审法院认为，本案为海域征用补偿中的履行职责纠纷。经过庭审，本案的争议焦点为补偿对象和补偿标准的确定问题。关于第一个争议焦点，海域征用补偿的对象问题。《中华人民共和国物权法》第二十八条规定：“因人民法院、仲裁委员会的法律文书或者人民政府的征收决定等，导致物权设立、变更、转让或者消灭的，自法律文书或者人民政府的征收决定等生效时发生效力。”（2009）大海执字第1号执行裁定书裁定海域使用证为022101***、022101***共896.7653亩的海参圈使用权及其他权利自2010年5月4日起至2030年5月4日止归买受人马世令所有，使用权自该裁定送达买受人马世令时起转移。该裁定书已经送达生效。因此，该裁定书作出之日，即2010年5月13日，原告即取得海域使用证022101***、022101***项下的海参圈的使用权。换言之，原告为国海证02210***、022101***海域的合法使用权人。又根据《大连普湾新区海域征用工作实施方案》和《公告（二）》，普湾新区辖区内海域征用补偿的具体依据为补偿办法。该办法规定，海域征用补偿对象为海域使用权人。马世令为案涉海域的海域使用权人，且其取得海域使用权发生在海域征用之前，因此马世令具备获得案涉海域的征用补偿对象资格，因普湾管委会内部原因未及时办理换证的责任，非为是马世令之错。另外，从《炮台镇高家村海域情况表》的备注内容以及对张军的调查笔录中，可反映出普湾管委会在办理补偿过程中已经知悉马世令为实际权利人。故，海域征用补偿对象实为马世令。关于第二个争议焦点，补偿标准的确定问题。国海证022101***、022101***海域使用证载明的项目名称为“港养海参”，用海类型为海水养殖。因此，关于这两处海域的补偿应按照补偿办法第十八条的规定，补偿项目包括实物资产补偿和养殖物补偿两部分。补偿标准为实物资产参照有资质评估机构的评估报告进行补偿，养殖物按类别补偿，海参养殖补偿每亩不高于2万元。本案中，由于马世令没有对国海证022101***、022101***海域使用证项下的海参圈进行实际养殖经营，无权主张案涉海域的海参养殖补偿款。但由于马世令已合法取得案涉海域的海域使用权，其有权获得案涉海域海参圈的实物资产补偿。关于海参圈的补偿，因海参圈的实际面积（测量面积939.06亩）与海域使用权证记载的面积（897.2653亩）不同，圈坝本身又具有的不易分割的特点，而且根据补偿办法的规定，对圈坝的补偿需要评估。综合考量，对圈坝补偿可按圈坝的实际面积计算，即按照测量面积939.06亩计算补偿数额。根据最终的《炮台镇高家村海域情况表》，并参照《炮台镇海域征用补偿公示》中包括022101***、022101***海域使用证项下养殖户所获得的圈坝（共1129.02亩）的补偿数额（共计33870600元），可计算得出已获得补偿的每亩圈坝的补偿数额为30000元/亩（33870600元÷1129.02亩）。据此，可计算出马世令应获得的022101***、022101***海域使用证项下圈坝的补偿总额应为28171800元（计算公式：30000元/亩×939.06亩=28171800元）。关于马世令其他面积之诉请，因在政府补偿之际，其并未实际取得这些海域的使用权，即其对该项权利在政府补偿之际仍处于未真正取得状态，故普湾管委会按照征收的相关政策，未将此部分海域征收补偿金补偿给马世令并无不当。关于利息计算的起算时间，在普湾管委会所提交的证据中显示，该管委会将案涉补偿款项分多笔于不同时间支付给高家村村民委员会，故综合考量，应从2012年开始计算补偿损失较为合适。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条规定：“人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。”本案，马世令为案涉海域的合法海域使用权人。根据《中华人民共和国海域使用管理法》第三十条、第十九条的规定，普湾管委会具有对马世令发放海域征用补偿款的职责。又根据《最高人民法院关于适用的解释》第九十一条的规定，马世令请求普湾管委会履行法定职责的理由成立，普湾管委会违法拒绝履行或者无正当理由逾期不予答复的，人民法院可以根据行政诉讼法第七十二条的规定，判决被告在一定期限内依法履行原告请求的法定职责。关于履行法定职责的起诉期限问题，只要行政机关依职权应履行的法定职责仍然存在，行政机关即持续负担作为义务，而该作为义务不因行政机关怠于履行而消灭，因此，普湾管委会提出本案已超过起诉期限的主张不能成立，该管委会应向马世令履行发放海域征用补偿款的法定职责。综上，依照《中华人民共和国海域使用管理法》第十九条、第三十条、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、《最高人民法院关于适用的解释》第九十一条的规定，判决：一、大连普湾经济区管理委员会履行海域征收补偿职责，于本判决生效之日起三十日内向马世令支付海域征用补偿款28171800元及自2012年1月1日起至实际给付日按中国人民银行公布的同期贷款利率计算的利息；二、驳回马世令的其他诉讼请求。案件受理费100元（原告已预交），由大连普湾经济区管理委员会承担。普湾管委会上诉称，(一）一审判决认定事实错误。1.马世令并没有对案涉海域的圈坝进行投资改造，一审法院判决普湾管委会向其给付圈坝资产的补偿款，没有事实根据。2.一审判决认定给予马世令的补偿金额没有事实依据。（二）一审判决存在适用法律错误。1.一审法院直接判决普湾管委会向马世令支付补偿款，这不符合行政履职诉讼的法律规定。本案案由是履行补偿职责纠纷，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的规定，如果法院认为上诉人没有履行征收补偿的法定职责，应依法判决上诉人在一定期限内履行向被上诉人履行补偿义务，而无权代替行政主体作出具体的行政行为。在本案中，一审判决书直接判决普湾管委会向马世令支付补偿款28,171，800元及利息的判项，是通过司法判决代替行政机关作出了行政补偿的行政决定，这明显违反了上述法律的规定。2.一审法院在马世令起诉期限证据不充分的情况下，直接以行政不作为诉讼，不适用起诉期限为由判决支持其诉讼请求，并不符合法律的相关规定。（三）一审程序违法。1.一审判决所采信的证人证言没有经过庭审质证。一审判决采信了一审主审法官于2019年12月6日对普湾管委会原党工委书记、主任张军进行询问所形成的调查笔录。该证据未经庭审质证，属程序违法。2.一审法院没有依职权追加应当参加诉讼的高家村委会为第三人，属于漏列当事人。综上，一审判决认定事实和适用法律错误，程序违法，请求二审法院撤销一审判决，改判驳回马世令的诉讼请求。马世令答辩称，（一）关于海域使用权补偿对象问题。马世令依据生效的执行裁定取得案涉海域使用权及其他权利，根据补偿办法的规定，有权获得案涉海域圈坝的实物资产补偿。（二）关于案涉海域圈坝资产的补偿标准问题。炮台镇人民政府于2010年11月3日发布了《炮台镇海域征用补偿公示》，公示信息显示，案涉海域圈坝补偿额为33870600元，由此可以计算出马世令应获得的圈坝补偿款总额为28171800元。（三）关于利息损失起算时间问题。根据补偿办法的规定，自补偿款项发放之日起，相应的海域使用权及附着物权益转移至新区管委会。该管委会将马世令应得的补偿款支付给高家村委会，故马世令的利息损失应自补偿款支付给高家村委会之日起计算。因上述补偿款系在不同时间多笔支付，故一审判决确定自2012年1月1日起算并无不当。（四）关于张军的证人证言效力问题。一审法院对张军做的调查笔录已向各方当事人出示并征询质证意见，质证程序不违反法律规定。该调查笔录与《炮台镇高家村海域情况表》相互印证，合法有效，应予采信。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。本院认为，被上诉人马世令是否应取得全部的实物资产补偿，关键要看其是否通过拍卖程序取得案涉海参圈的所有权性质的权益。一审法院（2009）大海执字第1号执行裁定书确定马世令取得案涉海参圈20年的使用权及其他权利，同时作为拍卖依据的评估标的系案涉海参圈20年租金价格，而《竞买须知》及《大连市拍卖成交确认书》载明的拍卖标的则为案涉海参圈。以上事实对案涉实物资产补偿产生重大影响。一审法院在上述关键事实未查明的情况下作出判决属于认定事实不清。另外，一审法院在向普湾管委会宣判的同时组织其对所作张军的询问笔录进行质证，且将该证据作为认定事实的依据，不符合法律规定程序，应当予以纠正。综上，一审判决认定基本事实不清，程序不当，应当发回重审。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项的规定，裁定如下：一、撤销大连海事法院（2018）辽72行初51号行政判决；二、发回大连海事法院重审。审判长  曹丽华审判员  谭 斌审判员  曹 弘二〇二一年三月二十六日法官助理郑轩书记员安康