浙江省宁波市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）浙02行初200号 原告贺贤康，男，1994年9月22日出生，汉族，住宁波市北仑区。 原告贺中伟，男，1969年6月23日出生，汉族，住浙江省宁波市北仑区。 原告贺孝伟，男，1971年5月19日出生，汉族，住浙江省宁波市北仑区。 原告贺雪斐，女，1967年11月25日出生，汉族，住浙江省宁波市北仑区。 共同委托代理人袁裕来、冯英飞（特别授权代理），浙江之星律师事务所律师。 被告宁波市人民政府，住所地宁波市宁穿路2001号。 法定代表人裘东耀，市长。 委托代理人毛莹、吕宪廷（特别授权代理）。 第三人宁波市自然资源和规划局，住所地宁波市和济街9号。 法定代表人孙义为，局长。 委托代理人薛翔（特别授权代理），该局工作人员。 委托代理人谢恩斌（特别授权代理），浙江共业律师事务所律师。 第三人宁波弘港企业管理有限公司，住所地宁波市鄞州区福明街道嘉会街288号1704室。 法定代表人刘湄煌，执行董事兼总经理。 委托代理人石炜炜（特别授权代理）。 原告贺贤康等4人不服被告宁波市人民政府（以下简称宁波市政府）于2020年9月16日作出的甬政复[2020]176号行政复议决定（以下简称被诉复议决定），以后者为被告、以宁波弘港企业管理有限公司为第三人于2020年9月27日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，向宁波市政府送达了起诉状副本及应诉通知书。因宁波市自然资源和规划局（以下简称宁波自规局）与本案被诉行政行为有利害关系，本院依法追加其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2020年11月9日公开开庭审理了本案。贺贤康、贺孝伟、贺中伟和共同委托代理人袁裕来，宁波市政府毛莹、吕宪廷，第三人宁波弘港企业管理有限公司委托代理人石炜炜到庭参加诉讼。宁波自规局未到庭参加诉讼，但追认庭审结果。本案现已审理终结。 被告宁波市政府于2020年9月16日作出被诉复议决定，以贺贤康等4人与所申请撤销的宁波自规局和宁波弘港企业管理有限公司签订的《国有建设用地使用权挂牌出让成交确认书》（以下简称《确认书》）无法律上的利害关系为由，驳回贺贤康等4人要求撤销该《确认书》的行政复议申请。 原告贺贤康等4人诉称，一、2020年7月7日，宁波自规局和第三人宁波弘港企业管理有限公司签订《确认书》，明确后者竞得北仑新碶街道ZB02-02-10j地块的国有建设使用权，原告的宅基地在此范围内。2020年7月15日，原告向被告申请行政复议，请求撤销《确认书》。被告作出被诉复议决定，驳回行政复议申请，该决定错误。因为：一、被告对《物权法》第二十八条的理解错误。《物权法》第二十八条应当结合第四十二条进行理解，两者结合就是《民法典》第二百四十三条规定，征收集体土地包括征收和补偿安置两项内容。全国人大法工委参加立法的专家编写的《民法典物权编》对此进行了详尽的说明。最高人民法院民法典贯彻实施工作领导小组主编的《民法典物权编理解与适用》的说明更加具体，物权变动的生效时间应该是征收补偿完成之后。二、《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）第十四条规定：“征地补偿安置不落实的，不得强行使用被征土地。”挂牌出让自然也是支配、使用土地。三、《国土资源部关于加大闲置土地处置力度的通知》（国土资电发〔2007〕36号）明确规定：“实行建设用地使用权‘净地’出让，出让前，应处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发，防止土地闲置浪费。”因此，宁波自规局在原告的房屋和宅基地补偿安置问题未得到解决之前出让案涉国有建设用地使用权违法，依法应予撤销。2019年8月16日上午，原告房屋遭到非法暴力强拆，至今既未得到补偿，也未得到赔偿，原告与宁波市北仑区人民政府（以下简称北仑区政府）非法使用、宁波自规局挂牌出让土地使用权行为显然具有法律上的利害关系。综上，请求撤销被诉复议决定，责令被告重新作出行政复议决定。 原告提供并在庭审中出示以下证据用以证明自己的主张： 1、身份证复印件4份，拟证明原告身份； 2、被诉复议决定复印件1份，拟证明被诉行政行为； 3、行政复议申请书、证据清单复印件各1份，拟证明原告申请行政复议以及提供的证据材料； 4、农村私人建房用地呈报表（贺贤康）、农村私人建房用地呈报表（仑土字[2013]第01-5027号）（贺中伟）、农村私人建房用地呈报表（仑土字[2013]第01-5028号）（贺孝伟）、户口本、分书、新碶镇私人房屋登记表复印件各1份，拟证明原告与本案具有法律上的利害关系； 5、全国人大法工委参加立法的专家编写的《民法典物权编》对第二百四十三条的说明、最高人民法院民法典贯彻实施工作领导小组主编的《民法典物权编理解与适用》对第二百四十三条的说明，拟证明集体土地征收补偿中物权变动的生效时间应该是征收补偿完成之后。 被告宁波市政府辩称，2020年7月17日，原告贺中伟、贺孝伟、贺贤康申请《确认书》，被告于2020年7月20日对三人的行政复议申请予以受理，并于同日通过EMS邮政快递向三人寄送了《宁波市人民政府行政复议案件受理通知书》、向宁波自规局寄送了《宁波市人民政府行政复议答复通知书》及《行政复议申请书》副本。复议审理期间，原告贺雪斐于2020年8月19日就同一事项向被告申请行政复议。该机关作出《参加行政复议通知书》，于2020年8月24日通过EMS邮政快递向其进行了送达，原告贺雪斐同意作为第三人参加行政复议。因案情复杂，被告于2020年9月14日作出《行政复议决定延期通知书》，并于次日通过EMS邮政快递向原告四人进行了送达。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项的规定，被告于2020年9月16日作出被诉复议决定，驳回各原告的行政复议申请，并于2020年9月18日通过EMS邮政快递寄送给各原告。根据《中华人民共和国行政复议法》第二条等规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议。本案中，原告以其原有房屋位于北仑新碶ZB02-02-10j地块内，且拆迁补偿安置问题未得到解决等为由，对宁波自规局与宁波弘港企业管理有限公司就该地块签订的《确认书》不服，申请行政复议。根据《中华人民共和国物权法》第二十八条规定，因人民法院、仲裁委员会的法律文书或者人民政府的征收决定等，导致物权设立、变更、转让或者消灭的，自法律文书或者人民政府的征收决定等生效时发生效力。根据《宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例》第二条等规定，在本市行政区域内因征收集体所有土地而拆迁房屋及其附属设施，应当对被拆迁人进行补偿、安置。原告原有房屋宅基地已经国务院批准征收，土地征收与补偿安置事项已由北仑区政府发布征收土地公告予以明确，房屋拆迁实施方案经北仑区政府批准并由国土资源部门发布房屋拆迁公告后已由拆迁部门组织实施，故原告位于征收土地范围内的原有房屋的宅基地使用权已经消灭，其基于该宅基地拥有的房屋所有权也已转化为拆迁补偿安置的权利。因此，在原告原有房屋已经被拆除的情形下，宁波自规局将涉案地块国有建设用地使用权予以挂牌出让，对原告的权利、义务不产生实际影响，原告与该出让行为不具有法律上的利害关系，其申请行政复议不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第二项规定。原告若认为其补偿安置权利未依法得到保障，可以依法另行寻求救济。综上，原告主张撤销被诉复议决定没有事实依据和法律依据，请求依法驳回原告起诉。 被告宁波市政府在举证期限内向本院提供，并在庭审中出示了以下证据和依据： 第一组证据：1、2020年7月17日被告收到了原告贺中伟、贺孝伟、贺贤康行政复议申请书及其提供的主要证据材料；2、2020年7月20日被告作出《宁波市人民政府行政复议案件受理通知书》（甬政复〔2020〕176号）及送达凭证复印件；3、2020年7月20日被告作出《宁波市人民政府行政复议答复通知书》（甬政复〔2020〕176号）及送达凭证复印件；4、2020年8月19日被告收到了原告贺雪斐行政复议申请书及其提供的主要证据材料；5、2020年8月19日被告作出《参加行政复议通知书》及送达凭证复印件，上述证据拟证明原告提出复议申请，被告予以受理。 第二组证据：6、宁波自规局提交的答复书；7、浙政复〔2019〕488号《浙江省人民政府行政复议决定书》、（2019）浙01行初639号行政判决书，上述证据拟证明案涉土地已被依法征收。 第三组证据：8、2020年9月14日被告作出《行政复议决定延期通知书》及送达凭证复印件；9、2020年9月16日被告作出《行政复议决定书》（甬政复〔2020〕176号）及送达凭证复印件，上述证据拟证明被告依法作出了行政复议决定，并送达了原告。 被告另提供其行政行为的法律依据：1、《中华人民共和国行政复议法》第二条、第三条第一款、第十二条第一款、第十三条第一款、第十七条、第二十八条、第三十一条；2、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条、第四十一条、第四十八条；3、《中华人民共和国物权法》第二十八条。 第三人宁波自规局通过移动微法院述称，原告原有房屋宅基地已经国务院批准征收，原处在征收范围之内的原有房屋宅基地使用权已经消灭，原告基于该宅基地的房屋所有权也已转化为拆迁安置的权益，该局将涉案地块国有建设用地使用权予以挂牌出让，对原告权利义务不产生实际影响。原告与之无法律上的利害关系。被告的复议决定正确，请求依法驳回原告起诉。 第三人宁波自规局在举证期限内通过移动微法院提供了：1、《新碶街道向家炮台地块房屋拆迁安置实施方案》（仑拆方案[2018]06号）；2、《新碶街道向家炮台地块房屋拆迁安置具体方案》（仑拆具[2018]06号）；3、《征收集体所有土地房屋拆迁公告》（仑土征拆公告[2018]6号）、4、向家炮台地块土地勘测定界图；5、征地补偿协议仑征字[2018]第86号；6、《征收土地公告》（2018年第31号），用以证明涉案土地征收已经实际进行，被诉《确认书》所涉ZB02-02-10j地块处在征收范围之内。 第三人宁波弘港企业管理有限公司述称，对原告宅基地使用权产生直接影响的是土地征收行为及后续组织实施行为，而不是宅基地权转为国有土地使用权后的出让行为，原告直接对所涉土地成交结果提起诉讼，不具有法律上的利害关系。被诉复议决定正确，请求法院驳回贺贤康等人的起诉。 经质证，对于原告提供的证据，被告和两第三人对真实性无异议，但认为不能证明其目的，原告与被诉《确认书》无法律上的利害关系。本院对原告证据1-3予以认定，对证据4、5的真实性予以认定。 被告和第三人宁波自规局对彼此的证据无异议，第三人宁波弘港企业管理有限公司对被告和第三人宁波自规局的证据无异议。对于被告提供的证据，原告质证认为，对第一组、第三组证据没有异议，对第二组证据中的证据7认为真实性没有异议，但对于证明的事实有异议，认为不能证明原告的宅基地在征地批文范围内。被告反驳认为国土资源部在2017年9月8日作出的国土资函[2017]599号的批复、浙江省人民政府2018年6月8日作出浙江省建设用地审批意见书和北仑区的实施方案都包含了原告房屋宅基地。2019年1月3日原宁波市国土资源局北仑分局发布征收方案的公告，原告案涉房屋位于拆迁红线范围内。原告又认为拆迁公告的证据未提交，视为没有证据。对于第三人宁波自规局提供的证据，原告质证认为，宁波自规局不应该被追加为第三人，其在行政程序中未提供的证据，在行政诉讼中进行举证均不合法。证据4、5、6只有复印件，没有原件。虽然证据6的附图提供了原件，但证据4和证据6的附图不具有真实性，不能证明原告房屋在征地或拆迁范围之内，且两份证据附图相互矛盾，提供在微法院上的证据6附图与当面质证时的附图不一致，前者恰好能证明其房屋不在征地拆迁范围之内。第三人宁波自规局解释认为，其在微法院上传的证据6的附图系错传，以质证时提交的原图证据为准，微法院上提供的证据4勘测定界图原件系浙政复〔2019〕488号行政复议案件中因为复议需要而制作并提供给了浙江省人民政府，故未保留原件，同样，证据6征地公告系北仑区政府制作，该单位无原件，但证据4和证据6的所附原图一致，原告房屋在红线范围之内。 本院认为，根据被告提交的证据7[浙政复〔2019〕488号《浙江省人民政府行政复议决定书》、（2019）浙01行初639号行政判决书]，原告在提起行政复议及行政诉讼时，均主张并举证自己的房屋在征收批文及拆迁公告的范围之内，经查，浙江省高级人民法院2020年8月9日作出的（2020）浙行终1019号行政判决维持了（2019）浙01行初639号行政判决。在其同时向本院提起的（2019）浙02行初231号行政诉讼中贺贤康等人诉称，其所有的涉案房屋位于《实施方案》的拆迁范围内，该案本院作出的（2019）浙02行初231号行政判决及浙江省高级人民法院（2020）浙行终1999号行政判决亦确认此事实。因此，在其起诉的不同案件中原告系基于主观需要而对同一事实进行了完全相反的陈述。对于第三人宁波自规局提出的证据，被诉行政复议决定显示相关证据第三人宁波自规局已在行政复议程序中向被告提供，而第三人宁波自规局向本院举证的时候尚在举证据期限内，故本院对原告关于第三人宁波自规局举证违法的主张，不予采信。第三人宁波自规局微法院上提供的证据4勘测定界图与证据6附的原图范围一致，第三人宁波自规局能合理解释其关系。原告对该两份图，虽然否认其真实性和合法性，但未指出及举证自己在红线的范围之外。本院对第三人宁波自规局的证据予以认定。综合被告和第三人宁波自规局的举证，根据相关判决，本院对被告和第三人宁波自规局的证据予以认定，确认原告的涉案房屋及宅基地在拆迁范围之内。 经审理查明，2017年9月8日，原国土资源部经国务院批准作出国土资函[2017]599号《关于杭州市等6市2017年度农用地转用和土地征收方案的批复》，其中宁波市批准用地773.509公顷，新增建设用地616.4336公顷，新增建设用地中农用地419.7489，批准征收土地587.868公顷。2018年6月8日，浙江省人民政府作出浙土字A〔2018〕-0050号《浙江省建设用地审批意见书》，同意宁波市2017年度第四批次城市建设用地实施方案，宁波市北仑区新碶街道向家炮台地块集体土地被征收为国有。2018年12月3日，宁波市北仑区（开发区）征地拆迁办公室拟定《新碶街道向家炮台地块房屋拆迁安置实施方案（草案）》，并报审核，2019年1月2日，北仑区政府批准同意《实施方案》。2019年1月3日，原宁波市国土资源局北仑分局发布仑土征拆告〔2018〕6号《征收集体所有土地房屋拆迁公告》，案涉ZB02-02-10j地块及各原告房屋位于《实施方案》确定的拆迁范围内。2020年7月7日，宁波自规局和宁波弘港企业管理有限公司签订《确认书》，确认后者竞得北仑新碶街道ZB02-02-10j地块的国有建设使用权。2019年8月16日，原告房屋被拆除。因不服该确认书，2020年7月17日和8月19日，原告贺中伟、贺孝伟、贺贤康及原告贺雪斐分别提出撤销《确认书》的复议申请，被告于2020年7月20日和8月19日分别受理，确认原告贺雪斐作为第三人参加行政复议。因案情复杂，被告于2020年9月14日作出《行政复议决定延期通知书》，于2020年9月16日作出被诉复议决定，驳回原告的行政复议申请，原告不服，向本院提起诉讼。 本院认为，本案新碶街道ZB02-02-10j地块已经国务院批准征收，已转为国有，且由北仑区政府发布征收土地公告，相关土地征收已经实际启动。该地块所在区域的房屋拆迁实施方案经北仑区政府批准并由国土资源部门发布房屋拆迁公告后已由拆迁部门组织实施，故该地块上原有房屋的宅基地使用权已经消灭，各房屋所有人的宅基地权利同房屋所有权一起转化为拆迁补偿安置的权利。原告认为只有到安置补偿完全结束，其才失去宅基地的物权，本院不予采信，因该地块上的所有房屋已经被拆除，宁波自规局将该地块国有建设用地使用权予以挂牌出让，对原房屋所有人的权利义务不产生实际影响，故原告与该出让行为不具有法律上的利害关系。其起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一项、第一百零一条第二项之规定，裁定如下： 驳回原告贺贤康、贺中伟、贺孝伟、贺雪斐的起诉。 本案诉讼费依法免收。 如不服本裁定，可在收到本裁定书之日起10日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于浙江省高级人民法院。 审 判 长  谭星光 审 判 员  秦 峰 人民陪审员  张小红 二〇二一年三月四日 书 记 员  王 静