广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）桂行终41号 上诉人（一审原告）：灵山县新圩镇沙路村委会。 法定代表人：何艺，主任。 委托诉讼代理人：宁宝佳，总支部委员会书记。 委托诉讼代理人：邓存添，广西邕达律师事务所律师。 上诉人（一审原告）：灵山县新圩镇沙路村委会第四村民小组。 诉讼代表人：杨建光，组长。 委托诉讼代理人：戴永裕，男，1946年2月3日出生，汉族，住灵山县，系村民。 被上诉人（一审被告）：灵山县人民政府,住所地钦州市灵山县灵城街道广场路**。 法定代表人：刘钦,县长。 委托诉讼代理人：陈锡君，灵山县司法局工作人员。 委托诉讼代理人：蔡锐，灵山县司法局工作人员。 被上诉人（一审被告）：钦州市人民政府，，住所地钦州市永福东大街** 法定代表人：谭丕创，市长。 委托诉讼代理人：翁菽伶，钦州市司法局工作人员。 委托诉讼代理人：丁焱，广西南国雄鹰律师事务所律师。 一审第三人：灵山县新圩镇沙路村委会第五村民小组。 诉讼代表人：梁洪辉，组长。 一审第三人：灵山县新圩镇沙路村委会第六村民小组。 诉讼代表人：梁立和，组长。 委托诉讼代理人：刘作为，灵山县法律事务中心法律工作者。 上诉人灵山县新圩镇沙路村委会（以下简称沙路村委会）、灵山县新圩镇沙路村委会第四村民小组（以下简称第四村民小组）因诉被上诉人灵山县人民政府（以下简称灵山县政府）、钦州市人民政府（以下简称钦州市政府）和一审第三人灵山县新圩镇沙路村委会第五村民小组（以下简称第五村民小组）、灵山县新圩镇沙路村委会第六村民小组（以下简称第六村民小组）林地行政裁决、复议纠纷一案，不服钦州市中级人民法院（2020）桂07行初2号行政判决，向本院提起上诉。本院于2021年1月6日受理后依法组成合议庭，并于2021年2月7日公开进行了听证。上诉人沙路村委会的法定代表人何艺及其委托诉讼代理人宁宝佳、邓存添，上诉人第四村民小组的诉讼代表人杨建光及其委托诉讼代理人戴永裕，被上诉人灵山县政府的委托诉讼代理人陈锡君、蔡锐，被上诉人钦州市政府的委托诉讼代理人翁菽伶、丁焱，一审第三人第五村民小组的诉讼代表人梁洪辉，一审第三人第六村民小组的委托诉讼代理人刘作为到庭参加了听证。本案现已审理终结。 沙路村委会上诉称：（一）两级政府处理决定及一审判决认定争议的大碑记岭权属在1970年农业学大寨时期未转移给沙路村委会是错误的。争议地在大寨田开发时已经收回给大队统一集中管理。松木园岭未列入开发属于事实认定错误。（二）1970年沙路大队会议所做决定是将争议山岭作为大队的公共殡葬用地。一审判决认定为部分过世老人殡葬用地，从而认定大碑记岭权属未转移给上诉人是错误的。（三）两级政府决定及一审判决认定沙路村委会已领取的《林权证》未将争议地登记在证的范围内是错误的。沙路村委会认为已领取的其他证上记载的范围已经包括了争议地大碑记岭和松木园岭。（四）两级政府处理决定及一审判决认定结论与原钦州地区（87）法民上字第202号《民事判决书》认定的事实和结果完全相反。据此请求：1、撤销一审判决第一项；2、撤销灵山县政府的处理决定；3、撤销钦州市政府的复议决定；4、由灵山县政府重新作出具体行政行为；5、本案一、二审诉讼费由两级政府负担。 第四村民小组上诉称：（一）第四村民小组在大碑记岭有殡葬权。一审判决认定第四村民小组的老人地在大江桥头岭是虚假陈述。（二）在1970年农业学大寨造田运动中，第四村民小组并未得到大江桥头岭，而是1970年沙路大队把第四村民小组的殡葬权属转移到大碑记岭一带。各队都是殡葬地及所有权，为何第四村民小组没有？（三）第四村民小组最初对大碑记岭的权属主张是5亩，后在一审时变更诉讼请求增加至70亩但一审判决未予更正。（四）1970年左右原大队干部的证言都没有否定第四村民小组在大碑记岭的所有权。（五）第五村民小组和第六村民小组对其他生产队在大碑记岭殡葬行动都是拒绝或者收费的，对第四村民小组从不阻止。（六）2003年第六村民小组的组长梁某在对村委会的诉状中承认第四村民小组在大碑记岭有份额。（七）2003年土地确权中第六村民小组的干部梁啟全当面承认第四村民小组在大碑记岭有份额。（八）第五村民小组和第六村民小组在本次处理决定的陈述中都承认第四村民小组在大碑记岭的使用权和所有权。（九）第六村民小组的村民证实第四村民小组在大碑记岭有份额。据此请求：1、撤销两级政府的处理决定；2、撤销一审判决；3、依法维持第四村民小组在大碑记岭一带的诉讼请求。4、诉讼费和相关费用由两级政府承担。 灵山县政府、钦州市政府答辩称：一审判决认定事实清楚，证据充分，请求驳回上诉维持原判。 第五村民小组答辩称：和两级政府意见一致。 第六村民小组答辩称：一审判决认定事实清楚，请求维持一审判决。 沙路村委会向一审法院起诉请求：一、判决撤销灵政处（2019）3号行政处理决定（以下简称3号处理决定）、撤销钦政复决字（2019）98号复议决定书（以下简称98号复议决定）；二、判令灵山县政府重新作出具体行政行为；三、案件受理费由两级政府负担。 第四村民小组向一审法院起诉请求：一、撤销《3号处理决定》和《98号复议决定》中否认第四村民小组在大碑记岭无殡葬土地权属部分项。二、依法依理依事实判决第四村民小组在新圩镇沙路村委会第五、六队西北边的大碑记岭有殡葬老人的土地权属约五亩（以丈量为准）。三、诉讼和相关费用由两级政府承担。 一审判决查明：争议的山岭位于灵山县面，统称大碑记岭,面积共约3公顷，大碑记岭范围内又分有两个相互独立的山岭，即松木园岭和大碑记岭，其中，松木园岭面积约1.3公项,四至东至六队梁绍南坡地外塍为界;南至六队梁鸿进、梁鸿飞、粱立才坡地跨软坳小路转梁启全坡地东塍角沿岭脚麓儿田坎为界;西至岭脚五队梁绍湖、梁绍芬等水田为界;北至岭脚水田坎为界地上附着物有第六村民小组群众种植的龙眼、荔枝、速生桉及其他经济作物；大碑记岭面积约1.67公顷,四至:东南以梁启全坡地东塍角沿跨梁绍金木薯地直上无主坟山延跨岭路至五队梁启日、梁启运果园沿勒塍直到六队邓志英责任田的沟渠为界;西南以沟渠及岭脚水田坎为界;北至岭脚沿麓儿田坎至梁启全坡地东塍角为界。地。地上附着物有第五村民小组种植的龙眼、荔枝速生桉及其他经济作物。争议的松木园岭、大碑记岭，在土改时没有分到农户个人，合作化时期入沙路高级社,由沙路高级社管理，1962年“四固定”时落实给第五、六生产队(现第五、六村民小组，下同)所有,其中松木园岭是第六生产队长期进行耕种的一块熟地,大碑记岭由第五、六生产队种植果树及其他经济作物。除种植农作物外，大碑记岭、松木园岭内的其他土地作为第五、六生产队的殡葬用地，附近生产队的老人过世后，也就近殡葬。 1970年,沙路大队(现沙路村委会,下同)根据上级的指示，开展农业学大寨造田造地运动。经沙路大队组织召开各生产队队长及群众代表会议,决定集中各生产队的山岭、林地收归大队统一管理，由大队统一规划，开发成大寨田后统一分配。同时决定留大江岭等部分林地作为大队的公共殡葬用地,按自然村就近殡葬,其中各生产队的殡葬地为:第一至三生产队在七星岭，第四生产在大江桥头岭、大坡岭,第五至六生产队在大碑记岭，第七至八生产队在大江岭，第九生产队在水塔岭，第十至十二生产队在担干岭、花果山，第十三至十五生产队在花果山，第十六至十七生产队在担干岭南边。由于大碑记岭于1962年“四固定”确权给第五、第六生产队所有后，就一直作为第五、第六生产队的殡葬用地。松木园岭是第六生产队长期进行耕种的一块熟地，当时经讨论不列入大寨田的开发，仍留给第五、第六生产队自行管理。会后,大队在双凤岭设立造田指挥部,由指挥部指挥,各生产队长带队进行开垦大寨田约个月左右,全大队共计开垦大寨田约92亩。大寨田开垦结束后由大队组织各生产队队长及代表开会专题讨论大寨田分配方案，决定对开垦的大寨田进行编号、定级、定产量,好差调整适当并以抽签的方式,按上场劳动工日多少进行分配，将92亩大寨田分配给了各生产队。其中，第四生产队分得水塔脚、双凤岭等处土地共1.9亩，第五生产队分得双凤岭、排坊岭、大碑记岭东边等土地共4.7亩，第六生产队分得双凤岭、大碑记岭东边等土地共5.77亩。余下没有开垦成大寨田的山岭不再开垦,由沙路大队统一管理。此后，大碑记岭、松木园岭一直由第五、六生产队管理。大碑记岭上除殡葬地外的所有农作物全部是第五、第六生产队村民种植，松木园岭上的农作物主要由第六生产队村民种植，沙路村委会及第四生产队没有在现争议的领地上种植过任何农作物，也没有行使过管理收益权，至今没有过任何争议。 1986年,沙路大队对其管理的担干岭、林公肚、大江岭、塘基岭、马美（尾）松岭、跃尾岭等山岭进行登记申领了《山界林权证》,但对大碑记岭、松木园岭没有进行登记。其中，该《山界林权证》上登记的马美（尾）松岭，四至为：东至五、九队田边；南至本队；西至田边为界；北至五、九队田边。马美（尾）松岭记载的四至范围与现争议的领地范围不一致。且该《山界林权证》与存档于灵山县档案局的存根不一致。由于当时行政管理等原因，第五、第六生产队未能参与走山定界并申报包括现争议的大碑记岭、松木园岭在内的山岭权属，没有领取《山界林权证》，政府也没有存根。 2003年5月,争议的山岭部分列入灵山县城规划开发建设范围,双方因征地补偿发生权属纠纷。2003年6月5日，沙路村委会向灵山县政府提出确权申请，灵山县政府于2007年2月6日作出灵政处〔2007〕2号《灵山县人民政府关于新圩镇××与本××、××、××村民小组土地权属纠纷的处理决定》，把争议土地的所有权确权给沙路村委会集体所有。第六村民小组不服，向钦州市政府申请行政复议，钦州市政府于2007年12月25日作出钦政府决字〔2007〕45号《钦州市人民政府行政复议决定书》，撤销灵政处〔2007〕2号处理决定。责令灵山县政府重新作出具体行政行为。灵山县政府于2009年3月23日作出灵政处〔2009〕2号处理决定，将争议土地的所有权确权给沙路村委会农民集体所有。第六村民小组不服，于2009年6月8日向钦州市政府申请行政复议。2009年9月23日，钦州市政府作出钦政复决字〔2009〕35号复议决定，维持灵山县政府作出的灵政处〔2009〕2号处理决定。第六村民小组仍不服，于2009年10月22日向灵山县人民法院提起行政诉讼，2010年9月6日，灵山县人民法院作出（2009）灵行初字第26号行政判决，维持灵山县政府作出的灵政处〔2009〕2号处理决定。第六村民小组不服，向一审法院提起上诉，该院于2010年12月7日作出（2010）钦行终字第58号行政判决，撤销灵山县人民法院（2009）灵行初字第26号行政判决及灵山县政府灵政处〔2009〕2号处理决定，并责令灵山县政府重新作出具体行政行为。2011年7月8日，灵山县政府作出灵政处〔2011〕6号处理决定，第三次将争议土地所有权确权给沙路村委会农民集体所有。第六村民小组不服，于2011年12月9日向灵山县人民法院提起行政诉讼，灵山县人民法院于2012年3月31日作出（2012）灵行初字第3号行政判决，撤销灵山县政府灵政处〔2011〕6号处理决定，责令灵山县政府作出具体行政行为。2019年6月13日，灵山县政府作出《3号处理决定》，决定将争议的松木园岭的所有权确权给第六村民小组，将争议的大碑记岭确权给第五、第六村民小组按各占一半份额共有。沙路村委会及第四村民小组不服，向钦州市政府提出行政复议。钦州市政府于2019年11月29日作出《98号复议决定》，维持灵山县政府作出的《3号处理决定》。沙路村委会及第四村民小组仍不服，向该院提起行政诉讼。 一审法院认为，根据国发〔1980〕135号《国务院批转广西壮族自治区关于处理土地山林水利纠纷的情况报告》附件第三点第（二）项“关于证据问题。根据中央和自治区的各项政策、规定、法律、法令，一般应以土改、合作化、‘四固定’时的定论为依据。对于解放后党政机关的处理决定和双方商定的协议，应当维持护。”以及桂发〔1982〕36号《广西壮族自治区稳定山权林权、完善林业生产责任制暂行条例》第四条“集体的山权林权，应以一九六二年‘四固定’时确定的权属为准，凡是权属清楚的，都要稳定下来。‘四固定’后经有关方面协商同意或经政府批准作了调整的，一律有效。”的规定，本案争议的大碑记岭、松木园岭，土改时没有分给个人，合作化时期由沙路高级社管理，1962年“四固定”时，由沙路大队固定落实给第五、六生产队所有，对此事实各方均没有异议。自此，大碑记岭、松木园岭的所有权归第五、第六生产队所有，未经合法调整，所有权不发生转移。“四固定”后，大碑记岭、松木园岭一直由第五、六生产队长期经营管理。 本案的焦点是1970年农业学大寨时期，争议山岭的权属是否已经发生转移和变更。1970年，沙路大队开展农业学大寨造田造地运动，经召开各生产队长、群众代表会议，决定将各自的山岭由大队统一管理并规划开发大寨田，同时决定留部分作老人过世殡葬用地，其中现争议的大碑记岭、松木园岭在当时未列入大寨田的开发，仍由第五、第六村民小组作殡葬用地及种植农作物，一直经营管理至本案争议发生。期间，无人提出异议。对部分留作殡葬用地的山岭（含现争议的大碑记岭、松木园岭），是先收归大队所有，再将部分山岭留作殡葬用地，还是直接用作殡葬用地，没有收归大队所有。根据现有证据，不能认定争议山岭的权属在1970年已经作过调整。也就是说，1970年农业学大寨造田造地运动时，对山岭的调整并未涉及本案争议的大碑记岭、松木园岭，大碑记岭、松木园岭自1962年“四固定”以来的权属并没有变更，仍属第五、第六村民小组所有。因松木园岭一直为第六村民小组长期耕作的熟地，大碑记岭是第五、第六村民小组用作殡葬及种植农作物的用地，灵山县政府将争议的松木园岭的所有权确权给第六村民小组，将争议的大碑记岭的所有权确定由第五、第六村民小组按各自一半的份额共有，该处理结果并无不当，该院予以支持。 沙路村委会以1986年申领的《山界林权证》主张权属，认为该证记载的马美（尾）松岭(松木园岭)、塘基岭就包含在本案争议地的范围内。经查，沙路村委会《山界林权证》上没有记载有大碑记岭、松木园岭。而记载的马美（尾）松岭、塘基岭的四至范围，并不包含现争议土地。马美（尾）松岭的名称、四至、面积均与松木园岭不符，塘基岭是与大碑记岭、松木园岭相邻的独立的山岭，印证了1970年农业学大寨运动时，并未把大碑记岭、松木园岭收归大队统一管理及调整为大队所有的事实。 第四村民小组以其村民在大碑记岭有坟堆为由，主张现争议的山岭权属，但未能提供有效的证据证明。本案要解决的是争议山岭的所有权问题，第四村民小组村民在争议山岭有殡葬地，仅是证实了使用事实，不能证实其对争议山岭享有所有权。对第四村民小组的诉讼请求，该院不予支持。 综上所述，对争议的大碑记岭和松木园岭，沙路村委会既没有1962年“四固定”时期的权属来源，也没有充分的、有效的证据证实1970年农业学大寨时期所有权已经发生转移和变更，其持有的《山界林权证》也无法证实与争议山岭有关，而第五、第六村民小组不仅有“四固定”时期的权属来源，还有长期管业的事实，第五、第六村民小组具有证据优势，灵山县政府将争议山岭处理给第五、第六村民小组，处理结果正确，3号《处理决定》及98号《复议决定》，认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，该院予以支持。沙路村委会和第四村民小组的主张，缺乏事实根据和法律依据，该院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：一、驳回灵山县新圩镇沙路村民委员会的诉讼请求。二、驳回灵山县新圩镇沙路村委会第四村民小组的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由灵山县新圩镇沙路村民委员会、灵山县新圩镇沙路村民委员会第四村民小组分别负担25元。 本院二审期间，第四村民小组提交4张照片，拟证明大江桥头岭早已被开发，第四村民小组在此无殡葬地。灵山县政府的质证意见是认为不能证明第四村民小组对争议地有权属。钦州市政府与第五村民小组质证意见与灵山县政府一致。本院认为，第四村民小组提交的4张照片仅证明大江桥头岭的现状，与其是否在争议地大碑记岭拥有所有权没有关联性，本院不予采纳。 本院查明的事实与一审判决一致，对一审判决查明的事实予以确认。 本院认为：人民法院审理行政案件，应当对被诉行政行为的合法性进行审查。根据《中华人民共和国森林法》第二十二条第一款“单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理。”以及《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。”的规定，本案的争议焦点是灵山县政府作出的《3号处理决定》及钦州市政府作出的《98号复议决定》是否合法有效。 根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条“调解、处理土地山林水利权属纠纷实行有利于生产生活、有利于经营管理、有利于社会和谐稳定的原则。”第三十条第一款第一项“人民政府处理土地、山林和水利工程权属纠纷，经审查认为申请人的主张有确实、充分证据的，做出支持其主张的决定。”及《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十四条“法庭应当对经过庭审质证的证据和无需质证的证据进行逐一排查和对全部证据综合审查，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验，进行全面、客观和公正地分析判断，确定证据材料与案件事实之间的证明关系，排除不具有关联性的证据材料，准确认定案件事实。”的规定，土地、山林确权纠纷，时间跨度大，争议各方可能均会有相应的证据证明其对争议土地、山林享有权利。本案即属上述情形。因此，人民法院在分析认定证据时，应当结合争议各方的证据，逐一审查核实，综合分析可采信证据，根据优势证明标准，认定事实。 关于《3号处理决定》和《98号复议决定》是否合法有效的问题。 首先，争议各方均没有提供在各历史时期争议山岭已经确权的有效权属证书。沙路村委会以1986年申领的《山界林权证》主张权属，认为该证记载的马美（尾）松岭(松木园岭)、塘基岭就包含在本案争议地的范围内。但经查实，沙路村委会《山界林权证》上没有记载有大碑记岭、松木园岭。而记载的马美（尾）松岭、塘基岭的四至范围，并不包含现争议土地。马美（尾）松岭的名称、四至、面积均与松木园岭不符，塘基岭是与大碑记岭、松木园岭相邻的独立的山岭。因此现有《山界林权证》无法证明争议山岭已经包括在内，沙路村委会以此证主张争议山岭的权属本院不予支持。 其次，就争议山岭的来源及管护情况。本案争议的大碑记岭、松木园岭，土改时没有分给个人，合作化时期由沙路高级社管理，1962年“四固定”时，由沙路大队固定落实给第五、六生产队所有，对此事实各方均没有异议。“四固定”后，大碑记岭、松木园岭一直由第五、六生产队长期经营管理。1970年，沙路大队开展农业学大寨造田造地运动，经召开各生产队长、群众代表会议，决定将各自的山岭由大队统一管理并规划开发大寨田，同时决定留部分作老人过世殡葬用地，其中现争议的大碑记岭、松木园岭在当时未列入大寨田的开发，仍由第五、第六村民小组作殡葬用地及种植农作物，一直经营管理至本案争议发生。沙路村委会申领大队所有的《山界林权证》不包括争议山岭也印证了这一点。根据现有证据，不能认定争议山岭的权属在1970年已经作过调整。 同时，第四村民小组以其村民在大碑记岭有坟堆为由，主张现争议山岭权属，与沙路村委会主张争议山岭的权属相互冲突。侧面也印证了争议山岭并未调整给沙路村委会所有。而第四村民小组仅以争议山岭有其村民殡葬于此主张争议山岭的权属，只能证明对争议山岭有使用的事实，不能证明对争议山岭有具体的权属及份额。因此，第四村民小组关于在争议山岭有所有权的主张本院不予支持。 因松木园岭一直为第六村民小组长期耕作的熟地，大碑记岭是第五、第六村民小组用作殡葬及种植农作物的用地，灵山县政府将争议的松木园岭的所有权确权给第六村民小组，将争议的大碑记岭的所有权确定由第五、第六村民小组按各自一半的份额共有，该处理结果并无不当，本院予以支持。 综上，一审判决认定事实清楚，证据充分，适用法律法规正确，应当予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元（灵山县新圩镇沙路村委会、灵山县新圩镇沙路村委会第四村民小组均已预交50元），由灵山县新圩镇沙路村委会、灵山县新圩镇沙路村委会第四村民小组各自负担25元。 本判决为终审判决。 审 判 长 韦伟强 审 判 员 周家开 审 判 员 韦志勇 二〇二一年三月二日 法官助理 茹 超 书 记 员 陈安戈