河南省安阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）豫05行终51号上诉人（原审原告）李保明，男。上诉人张玉波（系李保明妻子），女。委托代理人魏静，河南泰豫恒律师事务所律师。委托代理人方续辉，河南泰豫恒律师事务所律师。被上诉人（原审被告）安阳市龙安区城市管理行政执法局，住所地安阳市龙安区烟厂路南段路西。法定代表人陈军，局长。委托代理人张雍，安阳市龙安区城市管理行政执法局工作人员。委托代理人张晶超，河南国厚律师事务所律师。上诉人李保明、张玉波因诉被上诉人安阳市龙安区城市管理行政执法局（以下简称龙安区城管执法局）责令限期拆除决定一案，不服安阳市龙安区人民法院（2020）豫0506行初42号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。本案被诉行政行为：龙安区城管执法局于2020年9月3日张玉波作出龙执限拆字〔2020〕GH第50125号限期拆除决定，内容为：经查,你(单位)在龙安区铁西路南段路东建设的(1.建筑物;2.设施),不符合《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定,依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定,现责令你(单位)在收到本决定书之日起七日内自行拆除。如你(单位)不服本决定，可以自收到本决定书之日起六十日内向安阳市行政复议中心或龙安区人民政府申请行政复议,也可以自收到本决定书之日起六个月内依法直接向龙安区人民法院提起行政诉讼。逾期不履行本决定的,本机关将依法强制执行。原审法院审理查明：李保明、张玉波系安阳市龙安区某某村村民。2010年1月1日，张玉波与某某村村民委员会签订一份租赁协议，约定某某村村民委员会将其位于铁西路南段路东的3.4亩土地租给张玉波使用，之后又分别于2014年12月31日、2015年12月31日和2019年12月31日进行了续签，面积变更为2.96亩。2019年5月15日，龙安区城管执法局作出安龙执限拆字〔2019〕第82号限期拆除决定，责令李保明自行拆除涉案土地上的建筑物，2019年9月11日龙安区城管执法局撤销了该限期拆除决定。2020年8月21日、28日，龙安区城管执法局分别作出询问调查通知书和责令限期改正通知书，并张贴在李保明、张玉波处。2020年9月3日，龙安区城管执法局作出龙执限拆字〔2020〕GH第50125号限期拆除决定，认为张玉波在龙安区铁西路南段路东建设的建筑物不符合《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定,依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定,责令张玉波在收到决定书之日起七日内自行拆除。李保明、张玉波不服，提起行政诉讼。另查明，经龙安区城管执法局查询，安阳市城乡规划管理局龙安区分局出具复函，涉案地块按照最新的安阳市城市总体规划（2011-2020），规划用地性质为生态绿地及生产防护绿地。自2015年7月至今，该区域未进行过任何项目审批。原审法院认为：一、根据《国务院关于在河南省安阳市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》（国法函〔2001〕198号）、《安阳市城市管理综合执法条例》的相关规定,龙安区执法局负责辖区范围内的城市管理综合行政执法工作,具有包括依照《中华人民共和国城乡规划法》和《中华人民共和国行政强制法》所规定的行政处罚权及实施强制措施的法定职权。涉案房屋所在地属于龙安区的城乡规划行政管理职权实施的地域范围，因此，龙安区执法局有权作出涉案限期拆除决定。二、限期拆除决定属于具有强制力的行政决定，其一经作出即对行政相对人产生实际影响，因此，在实施该行政行为时应当做到程序合法。《中华人民共和国城乡规划法》虽然对责令限期拆除的程序并未作出具体规定，但并不是意味着就不必遵守任何程序，为此国务院《全面推进依法行政实施纲要》对依法行政作了具体要求，其中重要的一条就是程序正当。《中华人民共和国行政处罚法》和《中华人民共和国行政强制法》对行政机关在作出行政处罚和行政强制措施时所应当遵循的程序作出了具体规定。《安阳市城市管理综合执法条例》第二十二条对城管执法部门在进行调查取证时所应当遵循的程序、第二十八条对城管执法部门作出行政处理决定前，应当依法告知当事人作出行政处理决定的事实、理由和依据，听取当事人的陈述申辩等作出了具体规定。因此，行政机关必须遵循上述相关规定，对案件事实依法进行调查确认，在对当事人作出不利决定前，应当将不利决定所依据的事实、理由和根据告知当事人，并给予当事人陈述、申辩的机会。龙安区城管执法局虽然在现场张贴了询问调查通知书，但并未依法制作笔录；在作出涉案限期拆除决定书前未将不利决定所依据的事实、理由和根据告知当事人，也未告知当事人享有陈述和申辩的权利。因此，龙安区城管执法局作出的限期拆除决定违反了上述规定，程序违法。三、根据安阳市城乡规划管理局龙安区分局出具的复函和涉案地块最新的安阳市城市总体规划（2011-2020），涉案地块已被规划为生态绿地及生产防护绿地，该规划属于涉及社会公共利益。龙安区城管执法局作出的限期拆除决定虽然违法，如果予以撤销则可能会给社会公共利益造成重大损害，因此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项“行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的，可不予撤销。”的规定，对龙安区城管执法局作出的限期拆除决定依法应当确认违法，但不予撤销。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项之规定，判决确认龙安区城管执法局2020年9月3日作出的龙执限拆字〔2020〕GH第50125号限期拆除决定违法。案件受理费人民币50元由龙安区城管执法局负担。上诉人李保明、张玉波上诉称：一、本案被诉限期拆除决定重大且明显违法，应当被确认为无效。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。”对于征收范围内房屋是否为违法建筑的认定主体应当是市、县级人民政府组织有关部门，且应该在作出房屋征收决定前予以认定。案涉房屋于2011年左右被征收，却在2020年9月被龙安区城管执法局认定为违法建筑，龙安区城管执法局作出的本案被诉限期拆除决定超越职权，应当被认定为无效。二、原审判决认定事实错误。案涉房屋位于征收范围内，已经被征收机关清查登记，只是因为其他原因导致补偿没有到位。案涉房屋被征收的事实对于本案被诉行政行为的合法性审查具有关联性，影响本案的法律适用，应当予以审查。原审判决刻意否认案涉房屋被征收的事实，属认定事实不清。三、原审判决适用法律错误。案涉房屋已经被征收，只是补偿款没有到位，案涉房屋没有继续长期存在的可能性，对变更后的规划及未来的规划建设不产生长期影响。且案涉房屋所在征收区域仅剩余三、四户，不存在撤销被诉限期拆除决定给国家利益及社会公共利益造成重大损害的情形。请求：撤销原审判决，依法改判或者发回重审。被上诉人龙安区城管执法局答辩称：一、原审判决认定事实清楚。首先，根据《国务院关于在河南省安阳市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》（国法函〔2001〕198号）和《安阳市城市管理综合执法条例》有关规定，龙安区城管执法局负责辖区范围内的城市管理综合执法工作，具有包括依照《中华人民共和国城乡规划法》和《中华人民共和国行政强制法》所规定的行政处罚权以及实施强制措施的法定职权。其次，案涉建筑物未办理规划审批手续，截止龙安区城管执法局向下达本案被诉限期拆除决定书前，张玉波夫妻仍未依法补办相关规划手续，明显违反《中华人民共和国城乡规划法》的规定。对于其持续违法行为，《最高人民法院第一巡回法庭关于行政审判法律适用若干问题的会议纪要》中明确记载违法建筑物建成于《中华人民共和国城乡规划法》实施之前，规划部门在该法实施之后作出行政处罚，若违法行为处于持续状态的，应当适用违法行为终了时有效的法律，案涉违法建筑属于违法行为持续状态，应当适用作出行政处罚时有效的《中华人民共和国城乡规划法》。二、原审判决适用法律正确。龙安区城管执法局提交的安阳市城乡规划局龙安分局出具的复函和绿地规划图能够直接证明案涉地块规划用地性质为生态绿地及生产防护绿地。生态绿地和生产防护绿地关乎到全区、全市人民、甚至全国人民的所有利益，系社会公共利益。在目前全国上下倡导优先保护生态环境的情况下，原审判决结合本案实际情况，认定本案涉及社会公共利益并无任何不妥。请求：驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为：本案的争议焦点有两个，一是原审判决认定事实是否清楚，二是原审判决适用法律是否正确。关于原审判决认定事实是否清楚问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第五条规定：“人民法院审理行政案件，以事实为根据，以法律为准绳。”第六条规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”在行政诉讼中，人民法院要围绕被诉行政行为是否合法去审查相关事实。本案被诉行政行为是龙安区城管执法局作出的限期拆除决定，原审判决对该限期拆除决定涉及的建筑情况及龙安区城管执法局作出该限期拆除决定的情况进行了审查，认为该限期拆除决定程序严重违法，已经达到了应当撤销的程度。原审判决查明的事实已经足以作出上述判决结果，在此情况下，案涉房屋是否属于被征收房屋，已经不影响法律的适用。李保明、张玉波上诉称原审判决认定事实不清的理由本院不予采纳。关于原审判决适用法律是否正确问题。首先，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”本案龙安区城管执法局具有行政主体资格，李保明、张玉波主张龙安区城管执法局超越职权，故本案被诉限期拆除决定应当被确认无效的上诉理由缺乏法律依据。其次，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销,但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；……”本案被诉限期拆除决定程序严重违法，已经达到了应当撤销的程度，但鉴于案涉房屋位于某某村集体土地上，案涉建筑从未办理过用地审批手续和建设规划审批手续，且案涉建筑所在位置已被规划为生态绿地及生产防护绿地，已无补办用地审批手续和建设规划审批手续的可能，原审法院从维护国家利益和社会公共利益的角度考虑，判决确认被诉限期拆除决定违法而不予撤销，并无不当。综上，李保明、张玉波的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人李保明、张玉波负担。本判决为终审判决。审判长  程晓丽审判员  袁武明审判员  阎丽杰二〇二一年三月三十日书记员  陈晓楠