江苏省常州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）苏04行终15号 上诉人（原审原告）薛静娟，女，1931年9月11日生，汉族，户籍地常州市天宁区。 委托代理人黄海荣，江苏张林芳律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）常州市新北区西夏墅镇人民政府，住所地常州市新北区西夏墅镇阳澄湖路231号。 负责人王华国，该镇镇长。 出庭行政负责人叶青，该镇副镇长。 委托代理人史玉成，江苏乐天律师事务所律师。 原审第三人薛志宏，男，1968年2月14日生，汉族，户籍地常州市新北区。 上诉人薛静娟因其诉被上诉人常州市新北区西夏墅镇人民政府（以下简称镇政府）、原审第三人薛志宏行政协议一案，不服常州市新北区人民法院（2020）苏0411行初85号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭,对本案进行了审理。本案现已审理终结。 一审法院经审理查明，薛静娟与薛志宏为姑侄关系，薛静娟、薛生患、薛生如、薛生澄为姐弟，薛志宏为薛生患的儿子，薛小燕为薛静娟的女儿，薛小燕与薛生如为遗赠抚养关系。2002年5月，薛志宏就老平房三间（未办理产权登记）拆除翻建办理了许可手续并翻建，薛静娟与薛志宏就房屋翻建达成协议如下：“在重建房产中一楼东一间底层作为薛静娟居住，并为薛静娟所有；薛静娟出资3万元用于房屋翻建；薛志宏负责房屋重建并配合办理房屋产权登记”。后薛志宏实际翻建了三间两层带阁楼房屋，未办理产权登记。2016年10月，因新孟河拓浚工程建设需要，镇政府与薛志宏就其翻建的××镇××村委××街××号房屋签订了《常州市新北区集体土地上住宅房屋拆迁补偿安置协议》（以下简称拆迁补偿安置协议），结合薛小燕与薛生如的继承关系及与薛志宏、薛小燕协商，镇政府确权认可合法面积225.95㎡归薛志宏所有，85.69㎡归薛小燕所有，并按上述面积与薛志宏、薛小燕分别签订协议。镇政府与薛志宏的拆迁补偿安置协议签订于2016年10月14日，该协议约定因新孟河拓浚工程主线工程需要，薛志宏坐落于××镇××村委××街××号的房屋需拆除。房屋总面积为225.95㎡，房屋补偿总额为322969元，以产权调换方式进行补偿安置，安置人员为产权人薛志宏、妻子顾玉娟、女儿薛文怡。后薛志宏腾空房屋并领取补偿款，办理了安置房摇号等拆迁安置手续。薛静娟认为其享有案涉协议拆除的房屋的部分所有权，诉至一审法院，要求：一、撤销镇政府与薛志宏签订的拆迁补偿安置协议；二、判令镇政府分别与薛静娟及薛志宏签订拆迁补偿安置协议。 一审法院认为，关于薛静娟起诉期限的问题。根据（2020）苏04行终12号行政裁定书载明内容，本案镇政府未告知薛静娟涉案的行政协议，也无证据证明薛静娟知道该协议的存在，应适用最长起诉期限。庭审中薛志宏及陪同薛静娟出庭的薛小燕均陈述考虑薛静娟年龄及身体状况，未告知薛静娟拆迁事宜，结合薛静娟年近90岁、长期居住于天宁区及当庭身体出现健康状况的情况，薛静娟对拆迁协议签订不知情的陈述具有可信度，按五年的最长起诉期限计算，未超过法定最长起诉期限。关于案涉协议的合法性问题。一、案涉协议指向的××镇××村委××街××号房屋的2号房未办理产权登记，但房屋翻建的申请表、选址意见书、建房许可证及土地使用权证的户主均为薛志宏，能够证明薛志宏为房屋的所有权人。考虑到以户为单位的安置模式，镇政府根据确权认定的面积，与薛志宏就其家庭安置及房屋拆迁签订了相关协议，不违反法律法规的强制性规定。二、薛静娟与薛志宏达成的房屋翻建协议系民事主体间的约定，薛静娟并未实际居住于该房屋内，也非集体经济组织成员，在房屋搬迁安置中不享有安置补偿的权益，但可通过民事途径主张其与薛志宏产权分割的相关权益。三、薛志宏在拆迁安置过程中与薛小燕就翻建房屋的产权份额进行了分割，未向镇政府提出薛静娟享有相关份额的事项，也未提交房屋翻建协议等，镇政府依职权无法查清房屋的具体产权，遂根据被拆迁人提交的产权依据予以确权，并无不妥。根据薛静娟及薛志宏陈述，原先的三间平房为薛静娟、薛生如、薛生患各一间所有，但翻建时薛生如已去世，薛小燕作为薛生如的继承人，凭借继承协议主张房屋产权并确权，薛小燕的房屋拆迁权益镇政府予以认可，故未经登记且无权属分割公证的房屋权属应由产权人主张，镇政府无职权也无义务查明可能存在的所有权利人。即便薛志宏认可翻建房屋中薛静娟享有部分产权，其在确权过程中已主张在自己名下，并实际获得了相应的房屋补偿权益，案涉协议不存在遗漏被安置人或遗漏确权面积等情况，不属于《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十四条规定应撤销的情形。综上，镇政府与薛志宏签订的拆迁补偿安置协议合法有效，并已基本履行到位，不应撤销。依照《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十四条、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回薛静娟的诉讼请求。案件受理费50元,由薛静娟负担。 上诉人薛静娟上诉请求：撤销一审判决，二审法院依法改判或者发回重审；一、二审的诉讼费由镇政府承担。事实和理由：一、一审法院对上诉人提供的1975年的析产协议及情况说明认证错误，上述证据能够证明薛静娟享有案涉房屋所有权。析产协议中明确写明薛静娟、薛生患、薛生如、薛生澄关于各自拥有房屋产权的布局以及位置，能够反映当时姐弟各自所有的房屋。翻建房屋在原有房屋的基础上形成的，结合2002年5月武进市民房建设审批表（以下简称审批表），一方面审批表中有薛静娟的名字，结合一审查明的薛静娟的户口在1991年就迁到常州市里的事实，如果翻建房屋时薛静娟对翻建房屋没有所有权，其名字不会出现在审批表；另一方面，审批表查勘人意见中写明其他按与薛静娟所订协议执行，而薛静娟所订协议写明了薛静娟享有被拆迁房屋中属于薛静娟所有房屋的位置以及大小，且一审法院对薛静娟出资翻建的事实予以确认，同时一审法院结合审批表中查勘人意见认为薛静娟为部分产权人。这两点说明薛静娟对于被拆迁房屋拥有所有权。二、上诉人享有被拆迁房屋的部分产权，作为被上诉人镇政府可以且应该查清，查清后发现有错误必须依法改正。镇政府在房屋被拆迁时，应审查审批表，因为被拆迁房屋未领取房产证，且查勘人意见中提到了薛静娟且家庭居住人员情况表中薛静娟第一个出现。在镇政府2016年10月14日常州市新北区集体土地上住宅房屋拆迁补偿安置协议的签订过程中，安置人员姓名中没有薛静娟，对镇政府而言就是错误行为。因为根据《关于新孟河拓浚工程西夏墅段住宅房屋动迁补偿安置实施细则》第一条第二项规定：“房屋确权以房产证、土地证（或宅基地证）、有权单位批准的建房报告、建房许可证等为依据”。被拆迁房屋无房产证但有审批表，作为确定房屋所有人及家庭成员的依据只能是审批表，而审批表上有薛静娟名字。拆迁单位镇政府有查明房屋所有人的义务。一审法院查明事实中也确定了上诉人的户口在1991年就迁到常州市区，虽然上诉人在拆迁时不享有农村房屋的宅基地，但被上诉人与薛志宏签订的拆迁补偿安置协议不涉及土地使用权的处分，因此被上诉人以土地证来对被拆迁房屋确权是错误的，被上诉人与薛志宏签订案涉协议时没有起到谨慎审查义务.可以查清房屋产权人的情况而没有查清，侵犯上诉人利益，行政协议违法。三、薛志宏是否己把薛静娟的所享有的部分产权主张到他自己名下，这是被上诉人与薛志宏之间的拆迁关系，并不影响薛静娟向被上诉人主张被拆迁房屋中属于自己的权益。镇政府在拆迁过程中应当保证被拆迁对象的拆迁利益，不能因镇政府的错误拆迁行为让上诉人对薛志宏主张民事权益。根据《关于新孟河拓浚工程西夏墅段住宅房屋动迁补偿安置实施细则》第四条安置政策中第二条照顾安置对象第五条规定“祖籍在动迁范围的被动迁人员，实际不居住（空关户），可照顾安置2人次面积”。上诉人虽然户籍不在被拆迁房屋所在地，但根据这一规定应有80平米（每人次40平米）的安置房，一审法院认为上诉人应向薛志宏主张权利完全错误，薛志宏属于正常安置，享有的安置房屋没有多享有上诉人的安置面积。一审法院查明事实不清，违背相关拆迁政策规定。四、本案原一审上诉后发回重审继续由原一审承办人员审理，属于程序错误。 被上诉人镇政府答辩称：一、一审法院查明事实清楚。上诉人主张自己对被拆迁房屋享有所有权的证据不足。1、上诉人提交的1975年析产协议中涉及到的析产房产已被拆除重建，与薛志宏签订的《翻建协议》和《武进市民房建设审批表》中涉及到的“其他按与薛静娟所订协议执行”中的“协议”之间没有唯一指向性和排他性，审批表也未涉及到翻建房屋的产权分割，因此该两份证据均不能支持上诉人对翻建房屋享有部分所有权的主张。2、镇政府与薛志宏签订拆迁补偿安置协议时，薛志宏提交的户口薄上没有上诉人的户籍信息，且在拆迁公告期间无论是薛志宏还是上诉人女儿薛小燕均未提出上诉人对被拆迁房屋享有份额。二、一审法院适用法律正确。1、镇政府与薛志宏签订的协议程序合法。镇政府因新孟河延伸拓浚工程需要，经张贴告知书、房屋确权、评估、商谈等程序，协议签订程序合法。2、镇政府与薛志宏签订的拆迁补偿安置协议不存在合同法规定的可撤销的情形，镇政府根据薛志宏提交的武进市民房建设审批表、村镇规划选址意见书、营业执照等材料、薛志宏在该房屋内生产经营及生活的实际情况，确认薛志宏对被拆迁房屋享有权利，且该协议已经实际履行完毕。三、一审法院审理案件程序合法。一审法院根据（2020)苏04行终12号行政裁决书裁定继续审理，并组成合议庭审理，程序合法。现行法律只规定对发回重审的案件和再审案件，应当另行组成合议庭进行审理，而未有设立对指令继续审理案件另行组成合议庭进行审理的法律规定，因此一审法院组成合议庭审理本案，程序合法。综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，审理程序合法，请求驳回上诉人的上诉请求，维持一审判决。 原审第三人薛志宏二审未提交书面意见。 二审中，上诉人薛静娟提交以下证据：关于新孟河疏浚动迁安置补偿资料手册（实施细则）一份，认为该实施细则之第一大点第二小点规定的复印件，房屋确权以房产证、土地证或宅基地证，有权单位批复的建房报告、建房许可证为依据，本案虽然被拆迁房屋无房产证，但是持有武进市民房审批表，表上上诉人对被拆迁房屋拥有部分产权，应当以审批表为依据，被上诉人没有尽到审慎的审查义务，应当对错误的行为进行纠正。被上诉人镇政府对该证据的真实性、关联性、合法性均无异议，但对证明目的不予认可，认为上诉人提到第一条第二款相关确权依据，一审中被上诉人提交了上诉人上交的集体土地使用权证（2002年5月20日），结合民房建设许可和村镇规划选址意见书、建设许可书，上述四份材料中申请人、权利人均为薛志宏，并且这个规定只是对合法的房屋面积进行确认。在该细则第一条第一款中细则是上墙公示的，第三人对此并未提出异议，也是对产权确认予以认可。第三人对上诉人提交的这份证据予以认可。 二审中，被上诉人镇政府提交以下两份证据：1、常新征指[2016]2号文《常州市新北区集体土地上房屋补偿安置办法》，认为该文第十七条第一款，对正常安置情形的规定，西夏墅镇上的所有土地房屋的动迁均以这个办法为依据，本案上诉人薛静娟并不符合该文件列明的八种正常安置和六种照顾安置的情形。2、2016年9月10日常州市新北区西夏墅镇人民政府出具的告知书，该告知书系拆迁时分发到被拆迁安置户手中，其中第一条第一、二款与上诉人提交的实施细则一致，该告知书第四条第一款明确安置对象参照常新征指[2016]2号文为准。上诉人薛静娟质证认为常新征指[2016]2号文照顾安置情形第四和六项中，非拆迁范围集体经济组织成员，但经有关部门批准，结合审批表，薛静娟是有宅基地建了房屋的，符合照顾安置的情形。告知书我们没有收到。第三人表示告知书收到的，但是当时没看，因为那时候我不想拆。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致。 本院认为，一审判决正确，二审应予维持。 理由如下： 一、关于对被告镇政府与第三人薛志宏签订集体土地上住宅房屋拆迁补偿安置协议合法性审查。经二审质证，案涉协议主要依据为《常州市新北区集体土地上房屋拆迁补偿安置办法》和《关于新孟河拓浚工程西夏墅段住宅房屋动迁补偿安置实施细则》，本案各方当事人均无异议，本院也予以确认。该《办法》第十七条统建房的安置对象条款规定了正常安置对象和照顾安置情况以及优惠购买安置房情况。该《实施细则》第一部分房屋确权第2条规定房屋确权以房产证、土地证（或宅基地证）、有权单位批准的建房报告、建房许可证等为依据。依照上述依据，本案第三人薛志宏作为被拆迁房屋的所有权人与被上诉人镇政府签订的以拆迁安置为主要内容的协议，并不违反法律法规禁止性规定。 二、关于上诉人薛静娟是否享有拆迁安置权利的事实审查。案涉房屋拆迁时，上诉人薛静娟的户籍已迁出被拆迁房屋坐落地村民小组，并非拆迁范围内的集体经济组织成员，不符合上述《办法》规定的正常安置和照顾安置情形。上诉人有关《武进市民房审批表》载有上诉人薛静娟姓名即可证明对被拆迁房屋拥有部分产权的上诉理由，经二审审查，该《审批表》家庭居住人员情况一栏中的“薛静娟”为第三人薛志宏所写，查勘意见中“按薛静娟协议执行”的具体指向并不明确，也不符合《实施细则》中的房屋确权规定，加之在拆迁安置实施时第三人薛志宏未向镇政府申报产权分割情况，不能证明案涉房屋拆迁时上诉人薛静娟享有部分产权。 三、关于一审裁判和程序审查。鉴于镇政府依据相关规定履行了拆迁审查及公告，上诉人薛静娟及第三人薛志宏并未实际申报或主张分割确权，镇政府与第三人所订案涉协议内容不符合法律法规司法解释规定的应予撤销的具体情形，一审以该协议合法有效且协议已基本履行认定不应撤销，二审认为并无不当，同时审查认为一审审理程序合法，故应予维持。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，上诉人薛静娟的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 上诉案件受理费50元，由上诉人薛静娟负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 谢唯立 审 判 员 王碧野 审 判 员 孙海萍 二〇二一年三月三十一日 法官助理 钟政旭 书 记 员 蒋 洁