河南省郑州市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）豫01行终249号上诉人（原审被告）郑州市金水区城市综合执法局，住所地郑州市金水区群办路**。法定代表人王延军，局长。行政机关出庭应诉负责人杨军停，常务副职。委托代理人丁奇，该单位工作人员。委托代理人邱静静，河南亚太人律师事务所律师。上诉人（原审被告）郑州市金水区丰产路街道办事处，住所地郑州市丰产路东段与姚砦路交叉口向东200米。法定代表人郭俊伟，主任。委托代理人闵岩锋，该单位工作人员。委托代理人陈彦文，河南贞实律师事务所律师。被上诉人（原审原告）郭海祥，男，汉族，1950年3月9日出生，住郑州市管城回族区。委托代理人高保玲，女，汉族，1956年9月21日出生，住址同上。上诉人郑州市金水区城市综合执法局（以下称综合执法局）、郑州市金水区丰产路街道办事处（以下称丰产路办事处）因被上诉人郭海祥诉其强制拆除一案，不服河南省郑州市金水区人民法院（2020）豫0105行初127号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭进行了审理。上诉人综合执法局的行政机关出庭应诉负责人杨军停及委托代理人丁奇、邱静静，上诉人丰产路办事处的委托代理人闵岩锋、陈彦文，被上诉人郭海祥及其委托代理人高保玲到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原审审理查明：为落实老旧小区综合改造工程实施，2020年5月丰产路办事处红旗路社区将黄河路122号院的建筑规划及改造违章建筑在小区内予以公示。原告系5号楼东单元一楼业主，因该户东墙外加盖临时房、北侧车库与北墙间被铁门封堵等影响该单元的天然气施工。2020年5月7日、5月28日、6月15日二被告联合下达限期拆除违法建筑通知，认定原告位于5号楼东的建筑未办理建设规划手续，属于违法建筑。在6月15日的通知中，告知自接到通知之日起3日内2020年6月18日前补办相关手续或自行拆除。逾期未补办手续且未自行拆除的，将采取处罚措施并组织强制拆除。2000年7月5日原告与李萍签订购房协议和车库及平房转让协议，购买李萍位于郑州市黄河路122号院5号楼东单元1楼房屋一套及东墙外的一间平房，另外还有北边东西一排四套车库的东边一间，后李萍协助原告取得住宅套房的房屋所有权证。后因原告在东墙的平房上加盖，引发与二楼邻居的矛盾，尹修系购买李萍5号楼东单元2楼房屋一套及门栋前东边南头的一间车库、楼梯和通道上的铁门。2006年6月，在执行过程中，双方和解，尹修将其车库等转让原告。上述车库虽然是开发商早期建造，但未取得建筑规划许可证。2020年6月18日上午，由丰产路办事处牵头，综合执法局中队参与实施违建强拆，将原告门栋前东边南头的车库及楼梯、铁门、东墙外平房等一并强拆。原审法院认为：一、综合执法局与丰产路办事处共同制作并多次送达限期拆除违法建筑的通知,且拆除现场有综合执法局与丰产路办事处共同参与，原告坚持起诉两个被告，因此本案被告适格。二、《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定：“行政机关依法作出行政决定后,当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。”第三十五条规定：“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：(一)履行义务的期限；(二)履行义务的方式；……(四)当事人依法享有的陈述权和申辩权。”第三十七条规定：“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：(一)当事人的姓名或者名称、地址；(二)强制执行的理由和依据；(三)强制执行的方式和时间；(四)申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；(五)行政机关的名称、印章和日期。”第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”综合执法局未作出行政处罚决定，也未作出强制执行决定，未给予相对人陈述申辩权及复议或起诉等法定救济途径，二被告直接组织实施强制拆除，违反法定程序。原告要求确认二被告强制拆除行为违法予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款、第七十四条第二款第（一）项之规定，判决：确认被告郑州市金水区丰产路街道办事处、郑州市金水区城市综合执法局于2020年6月18日拆除原告车库的行为违法。案件受理50元，由二被告各负担25元。上诉人综合执法局不服，上诉称：一、一审事实认定错误，老旧小区改造的事实主体为各街道办事处，上诉人并非本案适格被告。《中共金水区委办公室金水区人民政府办公室关于印发等四个方案的通知》金办〔2019〕8号文，其中《金水区老旧小区综合改造工程实施方案》中将拆除违规搭建作为重点内容，具体实施责任单位为各街道办事处。郑州市金水区人民政府《关于违法建设相关行政强制权有关问题的批复》中说明：在工作工程中，按照属地管理原则，由执法局督促相关街道办事处做好具体拆除工作。《郑州市城市管理综合执法办法》第六条规定：县（市、区）城市管理综合执法部门可以向乡（镇）人民政府、街道办事处负责派驻执法机构日常管理工作。具体到本案中，案涉违法建筑的具体拆除工作是由丰产路办事处负责实施。综合执法局执法中队是在办事处的领导下协助现场秩序。因此，上诉人并非本案适格主体。二、一审法院认定事实错误，在金水区丰庆路街道办事处实施拆除前已经告知被上诉人案涉建筑系违法建筑的事实，并送达《关于限期拆除违法建筑的通知》。根据郑州市及金水区政府老旧小区改造的相关文件指示，老旧小区改造的重点在于拆除违章建筑，经调查及小区居民反映，被上诉人的建筑建设时未取得建设规划许可证，现严重影响小区居民的生活，存在安全隐患。依据一审证据材料可知，丰产路办事处在案涉违建所在的小区张贴“黄河路122号老旧小区改造违章建筑公示”及“黄河路122号院建筑规划公示图”，告知小区居民小区内违建情况。亦有图片证明，被上诉人知悉案涉建筑违法的事实。上诉人协助丰产路办事处送达《关于限期拆除违法建筑的通知》，告知被上诉人案涉建筑未办理建设规划手续的事实并告知其在接到本通知之日起规定时间内补办相关手续或自行拆除。被上诉人未在规定时间内拆除违法建筑，丰产路办事处对该违建进行强制拆除，综合执法局执法中队予以协助现场秩序。综上，被上诉人的房屋系违法建筑事实清楚，请求驳回被上诉人的诉讼请求。上诉人丰产路办事处不服，上诉称：一、上诉人不是本案的适格被告，一审法院认为上诉人是适格被告，系主体认定错误。综合执法局依法拆除涉案违法私自搭建的建筑，该违法建筑在上诉人的辖区范围内，因此上诉人在拆除现场配合综合执法局是法律规定的义务和职责。根据《郑州市城乡规划条例》第五十七条第二款“乡、镇人民政府和城市街道办事处应当对本辖区内的建设工程进行监督检查；发现不符合城乡规划的，应当及时制止，并协助城乡规划主管部门予以处理。”《郑州市城市管理综合执法办法》第五条第二款“县（市、区）城市管理综合执法部门负责本行政区域城市管理综合执法工作。”第六条“县（市、区）城市管理综合执法部门可以向乡（镇）人民政府、街道办事处派驻执法机构，负责本辖区内城市管理综合执法工作。乡镇人民政府、街道办事处负责派驻执法机构日常管理工作。”第二十八条第一款“相关行政管理部门应当对城市管理综合执法进行业务协助。”《郑州市人民政府关于印发郑州市老旧小区综合改造工程实施方案的通知》郑政文〔2019〕165号“六、职责分工”中，综合执法局的职责是“指导各区城市管理综合执法部门清除小区小广告、违规户外广告和各类违章建筑等非法设施”，综合执法局享有行政执法权，而上诉人只是协助，并不是拆除行为的实施主体，不是本案的适格被告。二、案涉建筑物系违法建筑，上诉人协助综合执法局拆除案涉建筑物符合法律规定。一审法院认为拆除行为违反法定程序，系事实和法律认定错误。根据郑州市城市建设档案馆于2020年5月25日出具的案涉建筑物所在小区的规划图，和郑州市自然资源和规划局的先期调查，案涉建筑物未办理建设工程规划许可证，属于违法建筑。被上诉人郭海祥私自搭建的案涉建筑物用于出租，不仅存在安全隐患也严重影响小区居民的公共利益。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《郑州市城乡规划管理条例》第六十五条的规定，综合执法局和上诉人发布限期拆除公告并且已经告知被上诉人郭海祥陈述申辩的权利和法律救济途径，因被上诉人郭海祥未在期限内拆除，上诉人才协助综合执法局实施拆除违法建筑的行为，因此拆除程序符合法律规定。综上，一审判决主体、事实和法律认定错误，严重损害了上诉人的合法权益。请求二审支持上诉人的上诉请求，依法撤销一审判决，改判驳回原告的全部诉讼请求，一、二审的诉讼费由被上诉人郭海祥承担。被上诉人郭海祥针对上诉人综合执法局的上诉意见答辩称：一、案涉建筑是答辩人合法取得的，故相应的权益应得到法律的保护。2000年7月5日，答辩人与案外人李萍签订购房协议和车库及平房转让协议，购买了案外人李萍位于郑州市黄河路122号院5号楼东单元1楼房屋一套及东墙外的一间平房等，后因邻里纠纷原告于2006年6月取得案涉车库等，而该案涉车库为开发商早期建设。该案涉建筑物取不取得建筑规划许可证与答辩人无关，是由当时的政策因素导致，而答辩人通过合法途径、合法手续购买的该案涉建筑，故答辩人的财产权益应得到法律的保护。二、原审事实认定正确，上诉人为本案的适格被告。上诉人参与制作并送达限期拆除违法建筑的通知书且参与拆除行为，上诉人作为本案拆除行为的制作者及参与者，故上诉人为本案的适格被告并无不当之处，原审法院认定正确。三、答辩人取得案涉建筑所有权是合法有效的，并无违法；且强制拆除前答辩人并未收到上诉人作出的行政处罚决定书，故强制拆除行为违法。答辩人取得案涉建筑是通过正常的买卖方式取得的，并无违法之处。上诉人作为行政执法机构，在作出强制执行决定前应当事先催告当事人履行义务。之后应作出相应的行政处罚决定及强制执行决定，在本案中上诉人并未依法作出相应的行政处罚决定及强制执行决定，严重剥夺了答辩人的申辩权及复议等权利，是严重违反法律规定的。故上诉人的强制拆除行为违法。请求驳回上诉人的上诉请求，保障答辩人的合法权益。被上诉人郭海祥针对上诉人丰产路办事处的上诉意见答辩称：一、被答辩人丰产路办事处与综合执法局共同做出了行政行为，损害了答辩人的合法权益，其属于适格被告，被答辩人的上诉请求应不予支持。被答辩人丰产路办事处与综合执法局共同制作并多次送达限期拆除违法建筑的通知，且拆除现场有综合执法局与丰产路办事处共同参与，二者共同做出了违法的行政行为，损害了答辩人的合法利益，其都具有被告的主体资格，被答辩人主张不是本案适格被告，无法律依据，应不予支持。二、原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应依法维持原审判决。答辩人取得案涉建筑是通过正常的买卖方式取得的，并无违法之处。被答辩人与综合执法局在拆除答辩人建筑之前，并未作出行政处罚决定，也未作出强制执行决定，未给予相对人陈述申辩权及复议或起诉等法定救济途径，而是直接实施了强制拆除，违反法定程序。其行为系违法行为，应当依法维持原审法院的判决结果，维护答辩人的合法权益。请求依法查明事实，判令驳回上诉人的上诉请求。本院二审经审理查明的事实与一审一致。本院认为：根据原审查明的事实，二上诉人联合制作并向被上诉人下达了限期拆除违法建筑通知，共同参与实施了涉案拆除行为，故原审认定二上诉人均为本案适格被告并共同承担涉案拆除行为的责任并无不当。二上诉人的此项上诉理由不能成立，不予支持。二上诉人拆除被上诉人涉案车库时，并未按照《中华人民共和国行政强制法》第四章行政机关强制执行程序中的规定履行相应的法定程序，原审认定二上诉人组织实施强制拆除违反法定程序，确认二上诉人涉案强制拆除行为违法并无不当，予以维持。综上，原审认定事实清楚，适用法律正确，判决结果并无不当，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人郑州市金水区城市综合执法局、郑州市金水区丰产路街道办事处共同负担。本判决为终审判决。审判长 胡 涛审判员 付保东审判员 耿 立二〇二一年三月三十日书记员 王胜玲