辽宁省大连市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）辽02行终76号上诉人（原审原告）张世壮，男，1957年12月29日出生，汉族，住辽宁省瓦房店市。上诉人（原审被告）瓦房店市人力资源和社会保障局，住所地瓦房店市世纪广场1号。负责人王玖玲，局长。委托代理人张振民，该局工作人员。委托代理人于人凤，辽宁昌信律师事务所律师。上诉人张世壮与上诉人瓦房店市人力资源和社会保障局（以下简称瓦市人社局）因行政审批一案，不服辽宁省庄河市人民法院（2020）辽0283行初59号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。瓦市人社局于2020年8月31日对张世壮作出2017年退休人员审批，认定张世壮参加工作时间：1973年12月，退休时间：2017年12月，扣减年限：1987.01-1992.12工令六年，扣减原因：中断。张世壮起诉时诉称，请求撤销被告于2020年8月28日作出的“退休（职）人员养老待遇改办审批表”（以下简称改办表）、于2020年8月31日作出“2017年退休人员审批表”（以下简称审批表）中对“张世壮扣减年限1987.01-1992.12工令六年”的认定，并认定原告1987年1月至1992年12月视同缴费工龄，合计工龄是44年1个月。原审法院经审理查明，原告张世壮原系瓦房店市复州湾供销社合作社职工。1982年11月7日申请知青招工呈报表显示：“张世壮毕业学校为复县十五中学，下乡日期为1958年5月，落实政策，要求安排工作，同意在我单位安排工作，1982年11月7日复县复州湾供销社盖章，同意，1982年11月15日复县供销社盖章，同意知青招工，1982年11月23日复县知识青年安置办公室盖章；”三案平反人员家属恢复吃商品粮申请表注明：“1983年9月5日，张世壮恢复吃商品粮；”合同工录用书存根载明：“张世壮同志分配到复州湾供销社饮服总店做合同工，合同期三年，自1983年12月30日至1986年12月30日，落款时间1984年12月30日盖有复县劳动局章；”张世壮工作证显示：“1985年7月1日发复州湾供销社；”个人缴费明细记载：“1995年12月9日首次缴费，缴费年度93年，在职参保；”解除劳动合同证明书写明：“本单位工作起止时间栏填写时间为1982年11月，解除劳动合同时间栏填写时间为2005年6月30日，落款处盖瓦房店市复州湾供销合作社章，经办人处有张世壮名；”大连普湾新区复州湾供销合作社出具的证明材料证明：“张世壮系瓦房店市复州湾供销社合作社职工，1982年11月7日参加工作到1992年末，个人养老保险缴费到2005年5月，原始档案丢失。”被告于2020年8月31日对张世壮作出2017退休人员审批，认定张世壮参加工作时间：1973年12月，退休时间：2017年12月，扣减年限：1987.01-1992.12工令6年，扣减原因：中断，全部缴费年限：38年01月，个人账户年限：25年00月，建立个人账户前年限：13年01月。原告认为被告在该审批中扣减1987.01-1992.12工令6年错误，向该院提起案涉诉讼，请求判如所请。原审法院认为，被告瓦市人社局作为县一级社会保险行政部门，根据《中华人民共和国社会保险法》第七条第二款的规定，有权依据申请对原告的退休待遇进行审批。被告在对原告退休待遇审批中，其适用的法律法规以及在退休审批程序上并无不当之处，但被告在认定事实方面依据不足，即被告对原告1987年1月至1992年12月期间不认定连续工龄，在计算工作年限时予以扣除不当。辽档发〔2005〕9号文件《辽宁省企业职工档案管理暂行规定》补充意见关于职工档案丢失补办办法的规定，旨在通过补办丢失档案，为劳动保障部门对职工与用人单位劳动关系及职工工龄的认定提供相关依据。劳动保障部门应对职工与用人单位的劳动关系是否存在及职工工作年限进行综合分析认定。1993年以前按规定不需要缴纳基本养老保险费，自1993年起个人及用人单位才开始缴纳基本养老保险金。原告于1982年参加工作，2017年达到退休年龄。1993年开始原告与用人单位同时缴纳了基本养老保险费，说明原告仍在其原单位工作。虽然原告原始档案不存在了，没有原告1987年1月至1992年12月的工龄、工资等记载，也不能按要求补救，但原告原工作单位对原告该期间的工作情况予以证明，被告仅以材料不符合相关要求为由，对原告此期间不计算工作时间予以扣除，没有事实依据。原告1987年1月至1992年12月的工作情况没有档案记载，其与原工作单位是否有连续的劳动关系，被告应当依职权作出认定或告知原告申请劳动仲裁机构认定乃至司法确认。原被告对应否扣除1987年1月至1992年12月的工作年限，涉及原告与原工作单位的劳动关系问题发生争议，根据法律规定应先进行劳动仲裁，对仲裁不服才可以提起民事诉讼，故本案对被告审批扣减行为不能直接作出评判。被告对原告1987年1月至1992年12月工作年限予以扣减没有事实和法律依据。综上，原审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条（一）项之规定，判决：一、撤销被告瓦房店市人力资源和社会保障局于2020年8月31日对原告张世壮作出的退休审批行政行为；二、责令被告瓦房店市人力资源和社会保障局于本判决发生法律效力后在法定期限内对原告张世壮退休审批重新作出认定。上诉人张世壮上诉称，请求撤销原审判决，改判支持其原审诉讼请求。主要理由是：一、被告作出的2020年8月28日、31日改办表行政行为，是以中院367号判决撤销的行政作为作出，不是判决确认的行政行为。二、行初59号判决没有确认被告重新作出认定行政行为，是欺骗原告的假判决。上诉人瓦房店市人力资源和社会保障局上诉称，请求撤销原审判决，改判驳回张世壮的原审诉讼请求。主要理由是：原审认定事实不清，导致适用法律错误。根据《关于规范办理企业职工基本养老保险参保人员退休的通知》(辽人社[2015]341号)第七条的规定，严格依据企业职工档案记载办理其他退休事项。对企业造成职工档案丢失的，按照《关于印发辽宁省企业职工档案管理暂行规定补充意见的通知》(辽档发(2005)9号)，由职工单位或主管部门解决和落实相关待遇。根据辽档发(2005)9号文件第二条第(一)款第3项规定，补办时要将职工档案补齐，或者将要件补全。要件具有：工资验封卡等等。原件到该人原始招工部门、用人单位属地档案馆或其他相关部门查找，复印件必须加盖存档单位公章。根据上述规定，瓦市人社局在进行退休审批时，需要严格依据职工档案记载办理退休事项。在庭审过程中，张世壮提交的“证明材料”证明是原单位造成其工资表等材料丢失，无法为其补办档案。按照上述文件的规定，补办档案要件不齐全，应当由职工单位或主管部门解决和落实相关待遇。一审法院认为上诉人在审批退休时应对职工与用人单位的劳动关系是否存在及职工工作年限进行综合分析认定，是对上述文件内容的错误理解。瓦市人社局需严格依据张世壮的档案记载及补办档案中的材料进行审批，无权亦无义务进行综合分析认定；一审法院认为瓦市人社局应当依职权做出认定或告知张世壮申请劳动仲裁乃至司法确认，是混淆了“劳动关系”与“连续工龄”的概念，错误的以事实劳动关系来解释连续工龄，之所以文件要求上诉人要严格按照档案记载审批退休和档案丢失时补办的要件内容具体规定，旨在对计划经济年代职工的连续工龄进行确定，而不能仅凭存在事实劳动关系来作为认定连续工龄的存在。所以，一审法院认定事实不清，该种认定也缺少法律依据。一审法院认为，张世壮原始档案没有1987年1月至1992年12月的工龄、工资等记载，也不能按要求补救，但张世壮原工作单位对其该期间的工作情况予以证明…，该种说法也无事实及法律依据，瓦市人社局要求张世壮提供工龄、工资等相关记载就是根据上述文件明确规定来履职，是具有事实及政策文件依据的，而张世壮单位出具的证明材料非文件中规定的有效证明材料，无法作为上诉人审批认定工龄的事实依据，因此，一审法院适用法律是错误的。本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，上诉人瓦市人社局作为县一级社会保险行政部门，根据《中华人民共和国社会保险法》第七条第二款的规定，有权依据申请对张世壮的退休待遇进行审批。本案的焦点问题是在张世壮提供现有材料的情况下，瓦市人社局作出扣减其工龄的审批是否恰当。相关文件中关于补办要件的具体规定为，“要件具体有：工龄确认表、工资验封卡、劳动合同、招工录用手续、下乡知识青年插队落户名册和地点、入伍登记表、退伍军人登记表、军官转业审批报告表等材料原件及复印件”。该条规定列举了所需的材料，但其中“等材料”的表述表明所需材料不局限于列举的材料，故劳动保障部门具有对职工与用人单位的劳动关系是否存在及职工工作年限进行综合分析认定的职责。本案中，张世壮虽不能提供工资验封卡等，但在其已提供工作单位证明和工作证等材料的情况下，瓦市人社局有义务依职权对张世壮与原工作单位是否有连续的劳动关系作出认定或告知张世壮申请劳动仲裁机构认定乃至司法确认，以便准确作出张世壮连续工龄认定的审批。瓦市人社局仅以材料不符合相关要求为由，对张世壮1987年1月至1992年12月期间不计算工作时间予以扣除，没有事实依据。因相关认定可能涉及通过劳动仲裁或民事诉讼确认张世壮与工作单位的劳动关系问题，故原审对案涉审批扣减行为未予直接评判并无不当。综上，上诉人的上诉请求及理由，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。原审判决正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判决。二审案件受理费人民币100元，由上诉人张世壮和上诉人瓦房店市人力资源和社会保障局各负担50元（已预交）。本判决为终审判决。审判长  胡俊杰审判员  马小红审判员  张国华二〇二一年三月十七日书记员  朱彦锡附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。