湖北省随州市中级人民法院民 事 判 决 书（2021）鄂13民终51号上诉人（原审被告）：黄伟，男，1975年6月22日出生，汉族，住随州市曾都区。委托诉讼代理人：高双，湖北美佳律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：随县厉山镇人民政府，住所地随县民强路与民主路交叉路口北侧。法定代表人：杨海波，该镇镇长。委托诉讼代理人：聂建斌，湖北大随律师事务所律师。被上诉人（原审第三人）：随县厉山镇房产服务中心，住所地随县厉山镇天星街。法定代表人：刘晓波，该中心主任。原审第三人：随县住房和城乡建设局，住所地随县杨林路与炎帝大道交叉路口东北侧。法定代表人：梁江**，该局局长。委托诉讼代理人：张雷，该局法规科科长。委托诉讼代理人：王艳，湖北盈谦律师事务所律师。上诉人黄伟因与被上诉人随县厉山镇人民政府（以下简称厉山政府）、随县厉山镇房产服务中心（以下简称厉山房产中心）及原审第三人随县住房和城乡建设局（以下简称随县住建局）确认合同无效纠纷一案，不服湖北省随县人民法院（2020）鄂1321民初1884号民事判决，向本院提起上诉。本院于2021年1月5日立案后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。黄伟上诉请求：1.撤销原判，改判驳回厉山政府的诉讼请求；2.诉讼费用由厉山政府负担。事实和理由：一、一审诉讼参加人不符合规定。厉山政府在第一次庭审后，违法将厉山房产中心负责人刘晓波的职务暂停，并决定由胡霞代理负责人。后胡霞以负责人身份参加庭审，不符合规定。二、一审法院认定事实错误。（一）2018年4月13日，随县住建局没有与厉山房产中心签订随县城市棚户区（厉山老镇）改造项目还建协议书，而是与黄伟签订的。该协议书基于随县住建局与黄伟签订的协议而签订的。两份协议合同编号一样。（二）厉山房产中心并非由原厉山房管所改名而来。原厉山房管所为事业单位，后改制为民办非企业单位，即随县厉山房产服务中心。（三）一审法院认定厉山房管所与厉山政府签订财产移交表，以及移交黄伟购买的房屋错误。原厉山房管所管理的资产有两部分，一是单位自建和购买的自有房地产，包括其购买的诉争房屋。二是直管公房。财产移交表上明确载明为直管公房。原厉山房管所经办人汪明远、周永安均表示，移交的财产是直管公房，不包括自购、自建房。厉山镇房产服务中心简介上载明原厉山房地产管理所的房屋分为自购、自建房和代管的国有公房。（四）一审法院认定黄伟提交的证据目录中认可了移交包括黄伟购买的房屋错误。黄伟提交的证据目录未认可了移交房屋包括黄伟购买的房屋。1997年房产局移交厉山政府房屋为1.61万平方米，2012年征收时仅剩1.0837万平方米，说明厉山政府对厉山房产中心出售房屋是知情和认可的。（五）一审法院认定黄伟购房虚假，与事实不符。虽然合同签订的时间提前，但签订合同是双方真实意思，且经职工大会事后同意。（六）一审法院认为购房需要审批错误。涉案房屋系民办非企业单位厉山房产中心自购房屋，并非国有公房，其出售不需要厉山政府批准。黄伟二审中称，诉争房屋没有登记房产中心名下，但根据随县住建局与厉山房产中心签订的房屋征收补偿安置协议书，可以看出政府认可该房屋属于厉山房产中心的房屋，并非国有资产。厉山政府辩称：原厉山房管所为事业单位，其资产为国有资产。原厉山房管所改制为民办非企业单位，即厉山房产中心，但房产并未交付厉山房产中心所有，仍然属于国有。厉山房产中心通过出租厉山政府委托其管理的国有房屋，获得一定的收益。不能以征收合同证明房产属属于厉山房产中心。厉山房产中心的法定代表人刘晓波辩称：同意黄伟的上诉意见。厉山政府未经职工代表大会同意让刘晓波停职，不符合规定。改制时是否有交接手续或文件确定厉山房产中心自有的房屋，刘晓波不清楚。随县住建局述称，请求二审法院依法裁判。厉山政府向一审法院起诉请求：1.依法确认黄伟与厉山房产中心签订的房屋买卖合同及与随县住建局签订的随县城市棚户区（厉山老镇）改造项目房屋征收补偿安置协议书无效；2.判令黄伟向厉山政府返还违法取得的还建房屋，并承担诉讼费。一审法院认定事实，2011年11月29日，厉山房产中心(甲方)与黄伟（乙方）签订一份售房合同，该合同约定：1、房屋坐落为房产中心家属院3间砖木结构平房；2、双方约定价格4500元，签订合同时一次付清。当日，黄伟向厉山房产中心交纳购房款4500元，获得厉山镇云水街房产中心家属院第一栋东边两间66.96平方米、第3栋一间38.32平方米共3间计105.28平方米房屋。2013年4月9日，随县住建局与黄伟签订一份房屋征收补偿安置协议书，约定黄伟所购置3间平房面积为105.28平方米，选择房屋产权置换建筑面积约120平方米住房一套。2018年4月13日，随县住建局与厉山房产中心签订随县城市棚户区（厉山老镇）改造项目还建协议书，将涉案被征收房屋置换为5区6-2号楼1303、1503室计127.90平方米房屋，黄伟缴纳各种费用及房屋面积补差，取得该两套房屋。2012年，厉山政府接到群众举报黄伟违规购房问题。2014年11月9日，随县厉山镇纪委经过调查下发厉纪审（2014）2、3号文件，认定黄伟与厉山房产中心签订购房合同时间为2011年11月29日，而不是2010年6月8日。在处置给黄伟3间房屋时违反法定程序，分别对厉山房产中心负责人汪明远、刘经松给予严重警告处分。2017年10月31日，厉山房产中心召开职代会讨论认为:未上报厉山政府审批情况下将黄伟租住的房子出售给黄伟，属于工作程序错误，可以重新按程序办理。2017年12月12日，厉山房产中心向厉山政府出具一份黄伟购房处置意见，内容为：考虑到房产中心已于2011年11月与黄伟签订房屋买卖合同，于2013年4月与随县住建局签订房屋征收安置补偿协议书，并征求了全体职工意见，同意将该房屋处置给黄伟，但厉山政府对处置意见一直未予批准。1987年6月，原随州市人民政府批准成立原厉山房地产管理所。该所在位于厉山镇××151.30平方米、76.14平方米砖木结构房屋及185.80平方米砖混结构房屋办公，并办理了随房字第××号房屋产权证。1997年10月，原事业单位改革，原厉山房地产管理所下放到厉山政府管理。同年10月27日，厉山房管所与厉山政府在多部门参与下签订一份财产移交表，将包括云水街片区、天星街片区、口面房计1.61万平方米房屋等财产移交给厉山政府，其中黄伟购买的3间砖木结构房屋位于云水街片区。2006年5月，随州市曾都区事业单位改革，将随州市厉山房管所更名为随州市曾都区厉山镇房产服务中心。2009年随县行政区成立后，再次更名为随县厉山镇房产服务中心，单位性质为民办非企业组织，业务范围为代为管理厉山镇国有公房。黄伟为厉山房产服务中心职工，原租住在该单位家属院内。黄伟自行在补充质证所举证据目录中认可所购买3间房屋属于1.61万平方米移交房屋之中。一审法院认为,依法成立的合同，对当事人具有法律约束力。根据黄伟诉辩称、提交的证据及归纳的焦点，具体分析评判如下：一、关于黄伟与第三人厉山房产服务中心签订的房屋买卖合同效力问题。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。财政部《事业单位国有资产管理暂行办法》第二十五条规定：事业单位处置国有资产，应当严格履行审批手续，未经批准不得自行处置。本案中，一审法院认为，首先从原房管局发放的随房字第××号房屋产权证看，该房产证记载厉山镇云水街两处151.30平方米、76.14平方米砖木结构房屋属于原厉山房管所所有，而黄伟购买的房屋属于该两栋砖木结构房屋其中3间房屋；其次，从厉山房管所变更为厉山房产中心及财产移交表看，20世纪90年代厉山房管所从原房管局下放到厉山政府管理，该所将管理包括出售给黄伟在内3间平房的1.61万平方米房屋等财产均移交给厉山政府。后随州市曾都区及随县行政区相继成立，该所几经演变改制为厉山房产中心，仍属于厉山政府属地管理，并代厉山政府管理厉山镇国有公房；第三，从厉山房产中心与黄伟签订买卖房屋合同、付款时间及售房程序方面看，厉山房产中心原负责人汪明远、刘劲松在对厉山镇纪委问询中均认可签订售房合同及交款时间为2011年11月29日，而将合同时间提前至2010年6月8日，表明在合同签订上存在虚假行为，不属双方真实意思表示。后厉山房产中心补充召开职工代表会议同意向黄伟出售，但依然不能改变该房屋属于厉山政府的性质，厉山房产中心也无处置厉山政府厉山政府所有公房的权利。同时，厉山房产中心作为民办非事业单位，在处置房产时未依法向上级主管单位即厉山政府及国有资产管理部门报批，违反法定审批程序。二、关于黄伟与住建局签订的随县城市棚户区（厉山老镇）改造项目房屋征收补偿安置协议效力问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第十一项规定：人民法院受理行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除土地房屋征收补偿协议等协议的属于行政诉讼范畴。行政行为与民事行为属两种完全不同法律关系，所适用法律法规也不相同，要求按政府指导文件项目和标准进行补偿等，都属于行政行为。随县住建局代表随县政府对厉山老镇进行棚户区拆迁改造，与黄伟签订房屋征收补偿安置协议书，该协议不属民事平等主体之间协议，不属民事法律关系调整，属于行政协议，不属于民事案件处理范围，在本案中不能一并处理，一审法院已另行制作该项诉请驳回起诉裁定书，厉山政府可另案诉讼。综上，厉山房产中心与黄伟签订的售房合同既违背了法定审批程序，又损害了国家公共财产利益，应依法确认为无效合同。黄伟庭审中举出厉山房产中心2002年至2008年期间房屋材料款、改造保证金票据不属他人购买厉山房产中心房屋的证据，与本案无关，不予采信。依照《中华人民共和国民法通则》第五十八条第（四）、（五）项、《中华人民共和国合同法》第五十二条第（二）、（三）、（五）项之规定，判决：一、确认黄伟与随县厉山镇房产服务中心于2011年11月29日（原合同时间为2010年6月8日）签订的厉山镇云水街房产中心家属院第一栋东边两间66.96平方米、第3栋一间38.32平方米计105.28平方米3间房屋买卖合同无效。二、驳回随县厉山镇人民政府的其他诉讼请求。案件受理费100元，由黄伟负担。经审理查明，2013年4月9日，随县住建局与黄伟签订随县城市棚户区（厉山老镇）改造项目房屋补偿安置协议书，约定对诉争房屋进行征收补偿。2018年4月13日，随县住建局与厉山房产中心签订随县城市棚户区（厉山老镇）改造项目还建协议书，该合同抬头为乙方为厉山房产中心，尾部乙方处由黄伟签名，又盖有厉山房产中心的公章。上述两份合同编号均为1547号，只是对补偿的内容有不同的约定。本院对一审查明的其他事实予以确认。本院认为，针对二审争议焦点，本院综合评判如下：关于合同效力。首先，《民办非企业单位登记管理暂行条例（1998年9月25日施行）》第二条规定：“本条例所称民办非企业单位，是指企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的，从事非营利性社会服务活动的社会组织。”如果从上述规定来看，厉山房产中心系民办非企业单位，其资产并非国有资产。厉山房产中心处分自己所有的资产并非需要政府审批。其次，《中华人民共和国物权法》第九条规定：“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外。依法属于国家所有的自然资源，所有权可以不登记。”第十六条规定：“不动产登记簿是物权归属和内容的根据。不动产登记簿由登记机构管理。”第十七条规定：“不动产权属证书是权利人享有该不动产物权的证明。不动产权属证书记载的事项，应当与不动产登记簿一致；记载不一致的，除有证据证明不动产登记簿确有错误外，以不动产登记簿为准。”本案诉争房产房屋所有权1995年登记在原厉山房地产管理所名下，即使房产为原厉山房地产管理所购买，但原厉山房地产管理所系事业单位，房产性质属于国有资产。厉山房产中心系原厉山房地产管理所于2006年改制成立，诉争房屋改制后未登记在厉山房产中心名下，也没有政府文件或交接手续证明该房于改制时划归厉山房产中心所有，故不能认为诉争资产系厉山房产中心的资产，也不能以此否定该资产的国有性质。此外，有关房屋征收合同只能证明征收时有关部门的意见，但该意见不能对抗不动产登记，不能证明该房为厉山房产中心所有。第三，厉山房产中心擅自处分涉案国有资产的行为，系因省委巡视而案发，后中共厉山镇纪委、随县财政局、随县人民检察院均认为厉山房产中心擅自处分国有资产行为违法。厉山房产中心与黄伟均应知晓作为国有资产未经政府批准不应处分，厉山房产中心与黄伟倒签合同，以参考单位房改政策的名义，远低于市场价格擅自处分并非厉山房产中心所有的国有资产，恶意串通损害了国家利益，故合同依法无效。综上所述，黄伟的上诉请求不能成立，应予驳回。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由黄伟负担。本判决为终审判决。审判长  刘莹审判员  李超审判员  周鑫二〇二一年三月十九日书记员  许凯