天津市高级人民法院行 政 裁 定 书（2021）津行终324号上诉人（原审原告）耿鹏，男，1980年8月18日出生，汉族，住天津市河**。上诉人（原审原告）黄金雷，男，1982年5月7日出生，汉族，住天津市北辰区。被上诉人（原审被告）天津市北辰区人民政府，住所地天津市北辰区北辰道**。法定代表人王宝雨，区长。被上诉人（原审第三人）天津市北辰区宜兴埠镇人民政府，住，住所地天津市北辰区汾河南道/div>法定代表人李志勇，镇长。原审第三人天津市北辰区宜兴××镇××街委员会，住，住所地天津市北辰区宜兴埠镇津围公路**/div>法定代表人耿玉凤，书记。上诉人耿鹏、黄金雷因诉被上诉人天津市北辰区人民政府履行拆迁补偿协议一案，不服天津市第二中级人民法院（2020）津02行初247号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。耿鹏、黄金雷原审诉称，二原告系原天津市万达轮胎集团大酒店有限公司（以下简称万达酒店）股东。万达酒店成立于1997年12月4日，位于天津市北辰区宜兴埠镇津围公路以西“兔儿岭”地块。2014年初，因天津市北辰区宜兴埠镇进行城中村改造，第三人天津市北辰区宜兴××镇××街委员会20000平方米自营性公建需要征用包括万达酒店在内的土地。第三人天津市北辰区宜兴××镇××街委员会、天津市北辰区宜兴埠镇人民政府受被告委托，对万达酒店进行搬迁动员并承诺“房屋拆迁后按照1：1的比例原地还房；酒店装修及设备损失按实际损失价格赔偿；从拆迁之日起至还房之日止，按市场同类房屋租赁价格给与补偿”。出于对被告及第三人的信任，也出于对城中村改造工作的支持，万达酒店于2014年3月在未与被告签订拆迁补偿安置协议的情况下，停止酒店经营并配合被告及第三人完成搬迁。2015年1月5日，万达酒店与被告及第三人天津市北辰区宜兴埠镇人民政府签订了《天津市北辰区宜兴埠镇一街万达酒店拆迁补偿协议》。协议约定，按天津市北辰区城中村改造工程指挥部2014年第42次会议纪要要求，万达酒店拆迁补偿按拆迁量（建筑面积5580.43平方米房屋）1：1原地还迁，公建建成后产权归属万达酒店。协议未约定还迁时间及其他补偿标准。协议签订后，万达酒店依约履行了义务。2016年8月30日二原告从第三人天津市北辰区宜兴××镇××街委员会处领取房屋装修及设备损失补偿10210000元，其他补偿至今未兑现。按照天津市房屋拆迁管理规定实施后形成的惯例，还迁过渡期限不超过36个月，但自协议签订至今已经近六年之久。期间，二原告多次通过第三人要求被告履行还房义务及其他补偿，均以正在研究解决为由推托至今。被告的行为已给二原告造成巨额经济损失。万达酒店于2016年12月20日依法注销，由二原告承继其权利义务。天津市北辰区城中村改造工程指挥部系由被告成立的临时部门，不具有法人资格，其责任由被告承担。依照《中华人民共和国合同法》第六十一条、第六十二条、第一百零七条，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条、第二十五条第三款，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十七条的规定，提起诉讼。请求：1.判令被告立即按照2015年1月5日签订的《天津市北辰区宜兴埠镇一街万达酒店拆迁补偿协议》向二原告履行5580.43平方米的房屋还迁安置义务；2.判令被告向二原告支付因拆迁导致酒店停业期间的损失7862000元（自2015年1月5日至2018年1月5日期间按照拆迁的5580.43平方米房屋价值的10%计算）；3.判令被告向二原告支付自2018年1月6日至2020年10月5日期间的停业损失23755890.51元及自2020年1月6日至房屋实际履行交付之日期间的停业损失（均参照原天津市国土资源和房屋管理局2018年3月19日发布的北辰区2017年商业服务业多层非住宅房屋租金水平,每平方米129元计算）；4.诉讼受理费用由被告承担。天津市北辰区人民政府原审辩称，拆迁补偿协议未约定还迁日期，二原告请求因未还房而计算停业损失无事实根据。2015年1月5日，天津市北辰区城中村改造工程指挥部、天津市北辰区宜兴埠镇人民政府与天津市北辰区万达酒店签订《天津市北辰区宜兴埠镇一街万达酒店拆迁补偿协议》，系各方真实意思表示，协议中没有约定还房日期，因此，原告要求被告给付停业损失，无事实根据。按拆迁改造协议约定，建设方为限额投资，二原告要求被告还房存在困难。按照天津市北辰区城中村改造工程指挥部、天津市北辰区宜兴埠镇人民政府与天津市北辰区宜兴××镇××街委员会三方签订的《宜兴埠一街兔儿岭地块拆迁改造协议》约定，建设方负责按照4562元／平方米投资建设19800平方米，超出部分由镇村自行解决。由于情势变更，原地还房存在困难。鉴于履行所签订协议客观情况发生变化，达到二原告利益不受损害目的，需要各方共同努力。由于城中村建设政策变化，在原地实物还房存在困难情况下，各方应当理性考虑实际情况，被告、第三人及相关部门共同协商研究解决途径，力争达到最好效果。天津市北辰区宜兴埠镇人民政府原审述称，因客观原因原地还迁安置已无法实现，诉争的拆迁补偿协议无法继续履行。涉案地块系天津市北辰区宜兴埠第一街集体建设用地，属于北辰区城中村改造项目范围。万达酒店拆迁补偿协议签订后，镇、街一直在努力推进该地块自营性公建的建设项目，因土地供给方式政策发生变化，原计划通过国有划拨取得土地使用权方式无法实现，导致天津市北辰区宜兴××镇××街的自营性公建项目无法进行。第三人始终在积极协调天津市北辰区××村改造工程指挥部与二原告协商安置补偿事宜。二原告主张的停产停业损失依据不足，应予驳回。涉案地块是天津市北辰区宜兴××镇××街集体土地，根据《北辰区城中村改造房屋拆迁补偿安置办法》第九条，拆迁非住宅房屋，对被拆迁人实行货币补偿。地上。地上物由有资质的评估机构进行评估估结果补偿。二原告可按评估结果获得地上建筑物的补偿。涉案建筑物曾进行过评估，但二原告始终不认可评估结果。万达酒店已于2016年12月注销，不存在停产停业损失，且二原告主张停产停业损失须提供充足证据予以证明。综上，因情势发生重大变化导致拆迁补偿协议无法履行，非协议任何一方违约行为所致，二原告诉请客观上无法实现，故应予驳回。天津市北辰区宜兴××镇××街委员会原审述称，二原告所称万达酒店坐落于天津市北辰区宜兴××镇××街委员会的辖区，其诉状所述情况属实，因其属于天津市北辰区宜兴××镇××街委员会分管的城中村改造范围，故天津市北辰区宜兴××镇××街委员会负责前期动迁，并协助天津市北辰区城中村改造工程指挥部、天津市北辰区宜兴埠镇人民政府与万达酒店签订拆迁补偿协议及完成后期还迁安置，并会同天津市保障住房建设投资有限公司、天津市北辰区城中村改造工程指挥部、天津市北辰区宜兴埠镇人民政府、万达酒店五方签订了《宜兴埠镇一街“兔儿岭”地块拆迁确认表》。因为政策原因，酒店停业拆除后一直没有建房还迁安置，二原告提起诉讼，以维护合法权益，要求尽快还迁赔偿损失可以理解。但天津市北辰区宜兴××镇××街委员会是村民委员会，不是行政机关，不存在具体行政行为，与本案的处理结果也没有法律上的利害关系，不应成为第三人。原审法院认为，本案的争议焦点是原告耿鹏、黄金雷的起诉是否符合法定起诉条件。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项的规定，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，应当属于人民法院受案范围。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十八条“2015年5月1日后订立的行政协议发生纠纷的，适用行政诉讼法及本规定。2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释”之规定，2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释。原告耿鹏、黄金雷所诉《天津市北辰区宜兴埠镇一街万达酒店拆迁补偿协议》系2015年5月1日之前签订，根据当时的法律、行政法规及司法解释的规定，该协议产生的纠纷不属于行政诉讼受案范围，故原告耿鹏、黄金雷的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项的规定，依法应予以驳回起诉。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回原告耿鹏、黄金雷的起诉。原审案件受理费50元，退还原告耿鹏、黄金雷。耿鹏、黄金雷不服原审裁定，向本院提起上诉。耿鹏、黄金雷上诉请求为：撤销原审裁定，指定原审法院审理。上诉的主要事实与理由为：原审法院适用法律错误。上诉人所诉的《天津市北辰区宜兴埠镇一街万达酒店拆迁补偿协议》(以下简称补偿协议)确实是在2015年5月1日前签订的,但当时的法律、行政法规及司法解释并未明确将该类协议排除出行政诉讼范围。本案《补偿协议》系行政协议,行政协议行为属于行政行为。根据1989年行政诉讼法规定,行政协议行为即应当属于行政诉讼的受案范围。只是在行政诉讼法修改之前,司法实践中对行政协议是通过民事诉讼,还是通过行政诉讼解决存在争议。修改后的行政诉讼法第十二条第一款第(十一)项作出列举,对此予以明确,并非扩大行政诉讼的受案范围,因此上诉人对修改后的行政诉讼法实施前的行政协议行为提起行政诉讼,符合法定受理条件。原审法院认为根据当时的法律、行政法规及司法解释,因《补偿协议》产生的纠纷不属于行政诉讼受案范围，并以此为由依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第(四)项的规定驳回上诉人的起诉属于适用法律错误。请求依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第(二)项的规定,撤销原审裁定,指定原审法院审理。各方当事人向原审法院提供的证据已随案移送本院。本院认为，本案的争议焦点是耿鹏、黄金雷的起诉是否符合法定起诉条件。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项的规定，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，应当属于人民法院受案范围。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十八条“2015年5月1日后订立的行政协议发生纠纷的，适用行政诉讼法及本规定。2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释”之规定，上诉人耿鹏、黄金雷所诉《天津市北辰区宜兴埠镇一街万达酒店拆迁补偿协议》系2015年5月1日之前签订，根据当时的法律、行政法规及司法解释的规定，该协议产生的纠纷不属于行政诉讼受案范围，原审法院认定上诉人耿鹏、黄金雷的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项的规定，裁定驳回上诉人的起诉并无不妥，依法应予维持。上诉人的上诉请求缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 李 瑾审判员 王雅晶审判员 刘 迪二〇二一年三月三十日法官助理焦阳书记员牛丽澄附：本裁判适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……