湖北省宜昌市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2021)鄂05行终105号 上诉人（原审原告）朱心炽，男，汉族，1933年8月8日出生，住当阳市。 委托诉讼代理人朱明，系朱心炽之子，汉族，1968年10月16日出生，住址同上。特别授权代理。 被上诉人（原审被告）当阳市城市管理执法局，住所地：当阳市玉阳办事处广洲路**。 法定代表人林华锋，局长。 出庭负责人张诚实，副局长。 委托诉讼代理人朱军，湖北弘发律师事务所律师。特别授权代理。 原审第三人朱红政，男，汉族，1972年3月29日出生，住当阳市。 上诉人朱心炽因诉被上诉人当阳市城市管理执法局（以下简称当阳市城管局）不履行法定职责一案，不服当阳市人民法院（2020）鄂0582行初20号行政判决，向本院提起上诉。本院于2021年1月7日立案受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原判认定，朱红政系当阳市玉阳办事处三里港村村民，朱心炽宅基地与朱红政宅基地相邻。2016年12月，朱红政出具《承诺书》，主要内容如下：朱红政因附属房年久失修，无法居住，经村请规划、城管等部门勘察，建议朱红政与朱心炽协商好后，同意严格按规划原址原面积恢复性重建一层，如有违反本承诺，同意依法拆除。朱心炽在承诺书上备注“同意朱红政按法定界权施工。”之后，朱红政建设附属房屋。2017年1月4日，朱心炽、朱红政签订《协议》，主要内容如下:经朱心炽、朱红政、村三方协商，现场察看达成如下协议：一、朱红政与何花秀房屋之间巷道宽0.7米，朱红政后附住房建房时（东），滴水占了朱心炽地方0.2米宽。二、朱红政不能排水到朱心炽宅基地上。三、朱心炽今后建房时，朱红政不能以任何理由干涉朱心炽在法定权属上建房。朱心炽、朱明、朱红政在协议上签字确认，当阳市玉阳办事处三里港村民委员会人民调解委员会加盖公章。 之后，朱心炽与朱红政发生纠纷，朱心炽向原审法院提起民事诉讼，请求排除妨害。原审法院经审理作出（2019）鄂0582民初154号民事判决，认为朱红政、廖明淑在建房后与朱心炽签订的《协议》，系双方当事人的真实意思表示，不违反法律规定，协议中朱心炽对朱红政占地0.2米宽进行了确认，现朱心炽提起诉讼，请求朱红政、廖明淑排除妨害、拆除建筑物没有法律依据，判决驳回朱心炽的诉讼请求。朱心炽不服，向宜昌市中级人民法院提起上诉。宜昌市中级人民法院经审理，认为双方当事人于2017年1月签订的协议书，从内容上看，既是双方对于朱红政房屋的滴水侵占朱心炽宅基地0.2米宽事实的确认，也是双方认可的滴水侵占纠纷的解决方案（朱红政不能排水到朱心炽宅基地上以及不能阻止朱心炽在宅基地上建房），即双方接受现状，在双方认可朱红政的房屋滴水到朱心炽宅基地上的情况下，要求朱红政不能排水到朱心炽宅基地上。在双方本着方便邻里生活原则就滴水问题已经达成协议的情况下，现朱心炽要求排除妨害、拆除建筑物没有依据。宜昌市中级人民法院于2019年8月6日作出（2019）鄂05民终1735号民事判决，驳回上诉，维持原判。 同时查明，朱明于2018年10月18日通过领导信箱反映当阳市玉阳办事处三里港村二组村民朱红政非法侵占村集体土地建设附房。当阳市城管局经调查，于2018年11月23日作出当城访字[2018]17号《关于三里港村二组村民违建信访事项的行政程序处理决定书》（以下简称《决定书》），主要内容为：经调查，被举报人朱红政，男，玉阳办事处三里港村村民。2016年12月因附房年久失修，朱红政向三里港村委会申请改建附房，村委会向玉阳办事处申报，办事处按农村危房改造程序，组织玉阳规划所（现为住建分局）、村委会等单位到实地进行了查看，在朱红政出具相邻权利人意见书后，同意朱红政原址原面积改建，于2017年上半年完工。危房改造是由办事处牵头，相关部门参加，解决村民住房的有效途径，因此当阳市城管局决定，不予立案查处。至于朱明提出的规划部门一直未给朱红政下发建设工程规划许可证的问题，建议到住建部门进行咨询。并告知了权利救济途径。该《决定书》于2018年12月4日送达给朱明。朱心炽认为当阳市城管局作出的《决定书》证据不足，应予撤销，遂向原审法院提起行政诉讼，请求撤销该《决定书》。本案审理过程中，当阳市城管局对朱红政拆旧建新一案进行立案查处。2020年9月3日，当阳市城管局对朱红政作出当城执罚字[2020]第11019号《行政处罚决定书》，责令朱红政限期改正，并处罚款5683.50元。现已拆除朱红政附房一间，面积15.20平方米，朱红政也已缴纳了罚款。 原判认为，根据本案审理查明的事实，当阳市城管局在处理举报朱红政建房案件的过程中，对朱红政的建房问题进行了调查。对于朱红政的建房问题，当阳市玉阳办事处三里港村民委员会出具了情况说明，即朱红政向该村委会提交建房申请后，村委会请规划、城管等部门到现场进行了勘察，朱红政建房也得到了朱心炽同意，当阳市城管局据此决定不予立案查处，并无不当，朱心炽诉请撤销上述《决定书》，原审法院难以支持。据此，经合议庭评议，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回朱心炽的诉讼请求。案件受理费50元，由朱心炽负担。 上诉人朱心炽不服，向本院提起上诉称：1.依据上诉人提交的证据以及相关法律规定，能充分证明原审第三人实施的民事法律行为因违反法律、行政法规的强制性规定以及公序良俗，应为无效的民事法律行为，应承担相应的法律责任。从原审第三人的行为目的、本案证据以及相关行为发生的先后顺序可以看出，原审第三人是为了非法侵占与上诉人宅基地之间的村集体土地进而侵占了上诉人的宅基地，因此，2016年12月5日至2017年1月4日之间，原审第三人实施了无效的民事行为。2.原审法院认为原审第三人提交建房申请后，村委会请规划、城管等部门到现场进行了勘查，也得到了上诉人的同意，该情况不实。上诉人的签字内容为“同意朱红政按法定界权施工”（承诺书上的签字），上诉人从未同意原审第三人非法占用村集体土地，该行为也不属于上诉人的权利范围，因此，该承诺书不能作为证据进行认定。3.依据原审第三人的土地权属证书、图纸以及上诉人提交的原审第三人房屋建成后的照片及现场平面图、行政处罚决定书等相关证据，原审第三人确实实施了未经审批许可的建房行为。4.被上诉人作出的被诉行政行为与其之后作出的行政处罚决定相悖，充分证明被诉行政行为违法。5.原审第三人与其兄弟朱红权擅自交换、赠予宅基地，将其（多面积的）宅基地给其兄使用，企图在朱红权（少面积的）宅基地上行使自己多面积的权利。一审法院认定事实不清，没有从实体上对被诉行政行为的合法性进行审理从而解决行政争议，没有保护上诉人的合法权益，请求二审法院依法撤销原审判决，撤销被上诉人作出的《决定书》，责令被上诉人依法正确履行法定职责，并承担本案一、二审诉讼费。 被上诉人当阳市城管局辩称：1.一审认定事实清楚，证据确实充分，程序合法。2.上诉人增加的上诉理由与本案没有关联性。请求法院驳回上诉人的上诉请求。 原审第三人朱红政在二审中没有提交参诉意见。 二审中，上诉人向本院补充提交了一份证据：朱红政、朱春、朱心炽宅基地示意图两张，证明原审第三人与其兄非法交换宅基地，擅自交换、赠与宅基地，该证据显示的宅基地情况和原审第三人的土地证完全不一致，证明原审第三人非法实施了在超出其宅基地范围的土地上建设建筑物的事实。被上诉人对该证据质证认为：1.从证据本身性质上看，看不出该证据是由土地部门制作的；2.即使这张图是真实的，但是本身也不能证明上诉人的上诉主张；3.上诉人要证明的目的也不是本案的审理范围。原审第三人同意被上诉人对该证据的质证意见。 被上诉人向本院补充提交了一份《现场勘验记录》，证明涉案房屋的结构以及被上诉人拆除的范围及位置。上诉人对该证据的真实性无异议，并对被上诉人当庭指出的其对原审第三人涉案房屋的拆除范围和位置的实际情况表示认可。原审第三人对该证据的真实性无异议。 本院认为，上诉人提交的上述证据无法核实其真实性，且上诉人提交该证据所要达到的证明目的与本案并无关联，本院不予采信；对于被上诉人提交的上述证据，上诉人以及原审第三人对其真实性均不持异议，本院仅对被上诉人在该图上所指认的其拆除房屋的范围和位置的事实予以认可。 当事人向原审法院提交的证据已随案移送本院，本院经审查所认定的案件基本事实与原审相同。另查明，2019年3月21日，上诉人向原审法院递交起诉状，请求撤销被上诉人2018年6月29日作出的《关于朱明反映朱红政违建信访事项的回复》以及2018年11月23日作出的《决定书》，并请求责令被上诉人履行法定职能。原审法院作出（2019）鄂0582行初8号行政裁定，以被诉行政行为系被上诉人针对信访事项作出的行为，不属于行政诉讼受案范围为由，裁定对该案驳回起诉。上诉人不服上诉后，本院作出（2019）鄂05行终105号行政裁定，认为《决定书》实质是对投诉事项作出相应的行政决定，对上诉人的权利义务产生了实际影响，具有可诉性，且《决定书》告知了上诉人诉权，上诉人具有诉讼主体资格。但因为该案涉及两个行政行为，且属两个不同的法律关系，不宜合并一案审理，上诉人违反了“一案一诉”原则，故驳回了上诉，维持原裁定。之后，上诉人依据该行政裁定向原审法院重新提起行政诉讼，请求撤销《决定书》，要求被上诉人履行法定职责。原审法院经审理后作出（2019）鄂0582行初10号行政裁定，以上诉人与被诉行政行为之间不具有利害关系为由，裁定对该案驳回起诉。上诉人上诉后，本院作出（2020）鄂05行终18号行政裁定，撤销（2019）鄂0582行初10号行政裁定，指令原审法院继续审理。原审法院经审理后作出本案一审判决，上诉人仍不服，提起本案上诉。 本院认为，本案的被诉行政行为是被上诉人于2018年11月23日作出的《决定书》。二审中，上诉人对被诉《决定书》的作出程序不持异议，本案二审争议的焦点是：被上诉人作出《决定书》的内容是否合法，是否应予撤销。 根据本案查明的事实，上诉人于2018年10月18日通过领导信箱反映原审第三人非法侵占村集体土地建附属房的问题，被上诉人于2018年11月23日作出《决定书》，对上诉人反映的问题不予立案查处。同时，已生效的行政裁定书认定，被诉《决定书》对上诉人的权利义务产生了实际影响，具有可诉性，且上诉人对《决定书》具有诉讼主体资格。据此，上诉人提起本案诉讼，认为被上诉人作出被诉《决定书》的证据不足，应予撤销。之后，上诉人向当阳市自然资源和规划局举报投诉，该局于2019年11月18日、2020年3月3日相继作出《关于朱明举报事项的调查回复意见》、《行政程序处理决定书》。本案一审审理过程中，被上诉人于2020年9月3日作出当城执罚字[2020]第11019号《行政处罚决定书》，认为原审第三人未取得《建设工程规划许可证》对附房进行拆旧建新，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十四条的规定，决定责令原审第三人限期改正并对其处以罚款。现已拆除原审第三人附房一间，面积15.20平方米，其也已缴纳了罚款。本院认为，依据上述事实，被上诉人作出《决定书》对上诉人反映的问题作出不予立案查处的决定，之后，被上诉人依据同一事实于一审诉讼期间作出《行政处罚决定书》，责令原审第三人限期改正并对其处以罚款。被上诉人之后作出的行政处罚决定实际上是对其之前作出的本案被诉《决定书》结论的否定。虽然被上诉人主张其系根据当阳市自然资源和规划局作出的上述《意见》和《处理决定书》作出的行政处罚决定，但该处罚决定仍然依据的是原审第三人针对同一建筑物拆旧建新的事实，并未依据其他新的事实，因此，被诉《决定书》违法。诉讼中，上诉人自述，其认可被上诉人已拆除了原审第三人的部分违法建筑，履行了一定的法定职责，但被上诉人没有履行完全，没有拆除原审第三人建设的其他违法建筑。由于被上诉人已经作出了《行政处罚决定书》，改变了《决定书》，但上诉人仍然要求撤销被诉《决定书》，在这种情况下，本院只能依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（二）项之规定，判决确认被上诉人作出的《决定书》违法。至于上诉人认为被上诉人仍没有完全履行法定职责的问题，可依法另行主张相应的权利。 综上所述，上诉人的上诉理由部分成立。原审判决适用法律错误，应予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（二）项、第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下： 一、撤销当阳市人民法院（2020）鄂0582行初20号行政判决； 二、确认被上诉人当阳市城市管理执法局于2018年11月23日作出的当城访字[2018]17号《关于三里港村二组村民违建信访事项的行政程序处理决定书》违法； 三、驳回上诉人朱心炽的其他诉讼请求。 本案一、二审案件诉讼费各50元，由被上诉人当阳市城市管理执法局负担。 本判决为终审判决。 审判长 甘 杨 审判员 胡振元 审判员 胡建华 二〇二一年三月二十二日 书记员 吴 雪