贵州省黔东南苗族侗族自治州中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）黔26行终70号 上诉人（原审被告）凯里市自然资源局，住所地：凯里市风情园嘉瑞禾**楼。 法定代表人李福海，局长。 委托代理人徐忠雁，贵州贵信律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）凯里市利惠矿产有限公司，住所地：贵州省凯里市龙场镇虎庄村大坳。 法定代表人江云忠,执行董事。 一审被告凯里市人民政府，住所地：凯里市行政中心。 法定代表人杨波，市长。 上诉人凯里市自然资源局因行政处罚及行政复议一案，不服三穗县人民法院（2020）黔2624行初58号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。 一审根据被告举证并经庭审质证认定：2008年4月27日，原告凯里市利惠矿产有限公司与龙场镇政府签订协议，租用其以国有土地名义管理的龙场虎庄村大坳（又称大岩）凯施公路弃土场作建设用地开办陶瓷耐火材料厂，同年5月28日凯里市发改局同意原告备案，8月27日凯里市国土资源局同意原告临时使用龙场虎庄村湾子组（大坳）凯施公路征用的弃土场2330.5㎡国有土地建陶瓷厂（耐火材料），期限两年，凯里市招商局同意原告按“程序从简、时间从快，一边筹建一边报批”的政策报批相关手续，凯里市国土资源局于同年11月26日向原告颁发了《凯里市临时用地使用证》，登记的土地用途为陶瓷厂（耐火材料）用地，土地性质为国有，面积为2330.5㎡，用地时间为2008年11月26日至2010年11月25日，原告在该土地上建厂生产至今，期间，未到土地行政管理部门重新办理临时用地续用手续，亦未办理建设用地手续。2019年中央环保督察、国家土地利用监测发现原告涉嫌存在未经依法批准，擅自建设耐火材料厂的情况后，逐级交由被告凯里市自然资源局依法办理，被告于2019年7月30日立案查处。被告凯里市自然资源局根据收集的证据材料，认为原告存在未办理相关用地手续、占用土地建厂的违法行为，经集体讨论后认为应予以行政处罚。2019年12月20日，被告告知原告拟处罚的事实、理由和依据及陈述、申辩、听证的权利，并于2020年1月14日组织了听证。被告凯里市自然资源局认为原告的申辩理由不能成立，遂于2020年3月3日对原告作出《行政处罚决定书》。原告不服而申请复议，被告凯里市人民政府受理后，向原告、被告凯里市自然资源局送达了《行政复议受理通知书》、《提出行政复议答复通知书》及《行政复议案件延期审理通知书》，经审查后于2020年6月8日作出维持凯里市自然资源作出的《行政处罚决定书》的行政复议决定，原告仍不服而提起诉讼，请求撤销凯里市自然资源局作出的行政处罚决定和凯里市人民政府作出的行政复议决定。 一审院认为：本案争议的焦点是：一、行政处罚是否超过时效；二、程序是否合法；三、认定事实是否清楚；四、适用法律是否正确。 一、行政处罚是否超过时效的问题。原告占用涉案土地的建设行为发生在2008年，所占用的土地除部分取得2008年11月26日至2010年11月25日的临时用地手续外，至今未取得土地管理职能部门用地手续，其占用土地建设的行为违反了《土地管理法》第四十三条、第四十四条的规定，且该行为一直处于连续或继续状态，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条第二款的规定，被告凯里市自然资源局作出行政处罚未超过法定处罚时效。 二、程序是否合法的问题。被告在作出行政行为过程中，已进行了领导集体讨论，并告知原告拟对其进行行政处罚的事实、理由和依据及陈述、申辩和听证的权利，依当事人的申请举行听证，程序合法。至于原告提出主持听证不是被告凯里市自然资源局的负责人的问题，经查，听证会由被告凯里市自然资源局法规科负责人主持，符合《国土资源听证规定》第七条第二款的规定，并无不当。 三、认定事实是否清楚的问题。原告投资兴建陶瓷厂的项目得到凯里市招商局备案、凯里市发改局审批同意，且龙场镇人民政亦同意原告租用、选址在其管理的土地上建厂，但原告除取得凯里市国土资源局批准的临时使用龙场镇虎庄村湾子组（大坳）凯施公路征用的弃土场2330.5㎡国有土地建陶瓷厂的用地手续外，至今未到土地行政管理部门重新办理建设用地续用手续，故被告凯里市自然资源局认定原告未经批准非法占用土地的事实清楚。在没有有效证据否定凯土临证（2008）4号《凯里市临时用地证》证明力的情况下，原告建设行为所占用的2330.5㎡涉案土地应为国有土地，被告凯里市自然资源局作出的《行政处罚决定书》认定原告所占用的土地全部涉及农用地，转为建设用地没有办理农用地转用审批手续属于认定事实不清，证据不足。 四、适用法律是否正确的问题。原告的违法占地建设行为发生在2008年，并呈持续状况一直延续至今，被告未能提供证据证实原告有在新法实施后继续在非法占用的土地上进行建设行为，且2019年修正的《土地管理法》并未对原告的违法占地行为作出有利规定，应根据国土资发（1999）87号《国土资源部关于查处土地违法行为如何适用﹤土地管理法﹥有关问题的通知》“二、新法实施前发生的非法占地行为，在新法实施后继续在非法占用的土地上构筑建筑物和其他设施的，依照新法处理”的规定，应适用原告违法占地建设行为发生时的《土地管理法》（2004年修正）处理。被告凯里市自然资源局适用《土地管理法》（2019修正）作为依据适用法律不当。同时，因2330.5㎡的部分涉案土地目前被证实为国有土地，被告凯里市自然资源局依据《土地管理法》（2019年修正）第七十七条的规定，对原告作出拆除在违法占用土地上的建筑物、恢复土地原状的行政处罚，亦属适用法律错误。 被告凯里市人民政府作出的《行政复议决定书》虽程序合法，但维持了被告凯里市自然资源局认定事实不清、适用法律错误的《行政处罚决定书》，亦属于行政行为认定事实不清，依法应予以撤销。 综上，被告凯里市自然资源局、凯里市人民政府分别作出的《行政处罚决定书》、《行政复议决定书》认定事实不清，证据不足，适用法律错误。但鉴于原告确实存在违法占地行为，可由被告凯里市自然资源局重新作出行政行为。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第(二)项和第七十九条之规定，判决：撤销被告凯里市自然资源局于2020年3月3日作出的凯自然资执罚（2020）4号《行政处罚决定书》和被告凯里市人民政府于2020年6月8日作出的凯府行复决字（2020）4号《贵州省凯里市人民政府行政复议决定书》，由被告凯里市自然资源局重新作出行政行为，案件受理费50元，由被告凯里市自然资源局负担。 上诉人凯里市自然资源局上诉称：被上诉人凯里市利惠矿产有限公司占用2330.5㎡土地建厂房，没有取得贵州省人民政府批准征收文件并实际实施征收，一审认定该宗土地为国有土地的证据不足，认定事实错误。被上诉人凯里市利惠矿产有限公司提交的证据不能证明其占用的2330.5㎡土地为国有土地，一审以上诉人未能提供证据否定凯国土资发（2008）63号《关于凯里市利惠矿产有限公司临时使用土地的批复》、凯土临证（2008）4号《凯里市临时用地使用证》而判决承担败诉责任，系举证责任分配错误。综上所述，被上诉人凯里市利惠矿产有限公司违法占地行为客观存在，被诉的处罚决定和复议决定正确合法，一审判决错误。请求撤销原判，一、二审案件受理费由被上诉人承担。 被上诉人凯里市利惠矿产有限公司答辩称：根据我方提交的证据材料，本案涉案土地属于已经征收的国有土地，上诉人作出处罚前，没有查清涉案土地的性质，故被诉的处罚决定认定事实不清、证据不足。被上诉人违法占地建设行为发生在2004年修订的《土地管理法》实施期间，上诉人适用2019年修订的《土地管理法》对被上诉人实施处罚，适用法律错误。综上所述，一审判决正确合法，请求驳回上诉，维持原判。 一审被告凯里市人民政府没有提出二审答辩意见。 一审证据材料均已随案移送本院。 经审查，一审法院对各方当事人提交的证据认证正确，本院予以确认。 本院二审查明的案件事实与一审判决相同。 本院认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。本案被上诉人于2008年在凯里市龙场镇虎庄村湾子组大岩（地名）处修建陶瓷厂，对此事实，争议双方均无异议，本院予以确认。针对上诉人凯里市自然资源局提出的上诉理由和争议双方争议的焦点，本院分述如下： 一、被诉的处罚决定认定事实是否清楚的问题。根据争议双方提交的证据材料，被上诉人凯里市利惠矿产有限公司建厂时使用的2330.5㎡土地是凯里市人民政府委托龙场镇人民政府管理的土地，凯里市人民政府在凯府函（2008）48号批复、原凯里市国土资源局凯国土资发（2008）63号批复和凯土临证（2008）第4号《凯里市临时用地使用证》均认定该宗土地为国有土地，上诉人凯里市自然资源局当然地，对其认定涉案土地为农民集体土地的主张负有举证的责任。基于信赖利益保护原则，在没有提交证据证明该宗土地性质为农民集体土地的情况下，上诉人凯里市自然资源局作出的处罚决定认定被上诉人凯里市利惠矿产有限公司占地建厂的行为违背了《土地管理法》第四十四条的规定与客观事实不符，且凯里市自然资源局没有查清被上诉人修建厂房所占土地中，国有土地和农民集体所有土地各自所占面积份额，一概认定为农用地，致使处罚决定认定事实不清，证据不足。 二、被诉的处罚决定程序是否合法的问题。本案在调查阶段，上诉人的工作人员粟栗曾于2019年1月11日参与了对被上诉人的法定代表人江云忠的询问调查，属于本案调查人员，但粟栗又于2020年1月14日以听证员的身份参加案件听证，违背了《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条第一款第（四）项“听证由行政机关指定的非本案调查人员主持”的规定，上诉人作出的处罚决定听证程序违法。 三、适用法律是否正确的问题。根据本案查明的事实，被上诉人凯里市利惠矿产有限公司修建厂房时，所使用的部分土地取得了原凯里市国土资源局颁发的凯土临证（2008）第4号《凯里市临时用地使用证》，被上诉人的行为不属于未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的行为。但是，凯里市利惠矿产有限公司超过了凯土临证（2008）第4号《凯里市临时用地使用证》准许的临时使用土地期限而没有办理续期，违背了《中华人民共和国土地管理法》第五十七条第三款“临时使用土地期限一般不超过二年”的规定。但上诉人凯里市自然资源局在未查清被上诉人占用的国有土地和农民集体土地份额的情况下，全案适用《中华人民共和国土地管理法》第七十七条第一款的规定实施本案处罚，系适用法律错误。 综上所述，凯里市人民政府对本案处罚决定作出的复议决定虽然程序合法，但没有查清处罚决定存在的事实不清、适用法律错误等案件实体问题，复议决定亦应判决撤销。一审判决正确合法，上诉人提出的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人凯里市自然资源局承担。 本判决为终审判决。 审 判 长 杨通烈 审 判 员 张秋菊 审 判 员 罗安武 二〇二一年三月八日 法官助理 杨 勇 书 记 员 杨玉阳