江苏省淮安市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2021)苏08行终71号 上诉人（一审原告）吉步平，男，汉族，1963年11月25日出生，农民，住淮安经济技术开发区。 委托代理人张瑞建、张慧敏，北京即明律师事务所律师。 上诉人（一审被告）淮安经济技术开发区枚乘街道办事处，住所地淮安经济技术开发区明远东路**。 法定代表人徐超，该办事处主任。 委托代理人张扬，北京盈科（淮安）律师事务所律师。 委托代理人桑明康，北京盈科（淮安）律师事务所律师（实习）。 被上诉人（一审被告）淮安市城市管理综合行政执法局，住所，住所地淮安市北京北路**div> 法定代表人袁开锋，该局局长。 委托代理人王凤霞、徐建强，江苏天哲（淮安）律师事务所律师。 上诉人吉步平诉上诉人淮安经济技术开发区枚乘街道办事处（以下简称枚乘街道办）、一审被告淮安市城市管理综合行政执法局（以下简称淮安市城管局）确认行政行为违法一案，不服淮安市清江浦区人民法院（2020）苏0812行初269号行政判决，向本院提起上诉。本院于2021年2月1日立案受理后，依法组成合议庭公开审理了本案。本案现已审理终结。 一审法院查明：吉步平系枚乘街道办许庄村逢庄组村民，在该村有承包地，并在地上建设有大棚、看护房等设施。 2020年6月1日，枚乘街道办下设的安全生产委员会向吉步平下达了限期拆除通知书，载明：经查实，你户在枚××街道××组承包地里擅自搭建大棚进行居住，并堆放大量杂物，容易引起火灾，存在重大安全隐患。为了您和家人及他人的生命财产安全，限你户在2020年6月5日前自行拆除，逾期不拆除，由此产生的一切后果自负。 2020年6月1日，淮安市城管局向吉步平下达了责令改正通知书，载明：经查，你于2020年6月1日，在合意路东侧正大路北侧进行擅自搭建的行为，已违反《江苏省城市市容和环境卫生管理条例》第十四条第一款第（一）项的规定，依据《江苏省城市市容和环境卫生管理条例》第五十条第一款第（一）项的规定，责令你立即改正上述行为，自行拆除擅自搭建的部分。 吉步平未按上述要求自行拆除。2020年6月9日，吉步平的大棚、看护房被一众人员组织机械强制拆除。其中，有部分工作人员着城管制服。 一审庭审过程中，枚乘街道办称，项目要进场施工，村里组织机械清理土地，为了维持现场秩序，组织了一部分村民和街道办的城管队员进行现场秩序维护，不存在强拆行为。 2013年3月20日，江苏省人民政府作出《关于淮安市2013年度第3批次城市建设用地的批复》（苏政地〔2013〕55号），将包括枚乘办事处许庄村的土地征收为国有。2013年4月4日，淮安市人民政府作出〔2013年〕经济开发区第020号征收土地公告，明确了包括许庄村逢庄组的土地征收补偿安置方案。2013年4月，淮安市国土资源局作出〔2013〕经济开发区第020号征地补偿、安置方案公告。2019年8月29日，淮安市人民政府作出〔2019年〕经济开发区第13号征收土地公告，明确了相关土地征收补偿安置方案。同日，淮安市自然资源和规划局作出〔2019年〕经济开发区第13号征地补偿、安置方案公告。 2020年2月23日，枚乘街道办制作了通甫路西侧商住地块项目三项补偿明细，吉步平土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费、附属物补偿费共计185351.18元。上述款项于2020年3月13日已经存入吉步平名下存单，其认为上述补偿费用太低，未领取上述补偿款，并拒绝交出土地。本案涉及的看护房等房屋，未取得建设许可。 一审法院认为，本案争议焦点为：一、枚乘街道办、淮安市城管局是否为本案适格被告；二、枚乘街道办、淮安市城管局作出的强制拆除行为是否合法；三、吉步平的诉讼请求是否符合“一诉一行为”的要求。 对争点一，吉步平主张枚乘街道办、淮安市城管局共同实施了拆除行为，淮安市城管局辩称其未参与该拆除行为，枚乘街道办辩称系帮助村民的拆除行为，不是强制拆除行为。经审查全案证据，现场着城管制服工作人员为街道办的城管工作人员，吉步平无证据证明淮安市城管局参与了本次拆除行为，故其起诉淮安市城管局无事实依据，应依法驳回对淮安市城管局的起诉。枚乘街道办组织下属村委会及街道工作人员实施了本次拆除行为，其辩称的助拆行为显然与事实不符，且亦未举证其实施拆除行为的事实依据，故一审法院认定该拆除行为是其实施的强制拆除行为，枚乘街道办是本案适格被告。 对争点二，《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》等法律法规，均对国家征收集体土地的程序作出了明确规定。其中，《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。第四十七条第一款规定，征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。 本案中，吉步平承包地所在的集体土地已被省政府批准征收为国有土地，并经淮安市政府公告并组织实施征收，相关土地征收补偿款也已造表并存在其名下的银行存单，但其对该补偿数额有异议，不同意交出土地。在此情况下，应当由土地管理部门责令交出土地，而后申请法院强制执行。虽然看护房等房屋属于未经批准建设的临时建筑，但枚乘街道办迳行组织相关部门和人员对吉步平承包地上大棚、看护房等设施予以强制拆除的行为，违反了法定程序，依法应确认违法。 关于吉步平主张枚乘街道办、淮安市城管局强占其土地行为违法的问题。一审法院认为，涉案土地已被合法征收为国有，包括吉步平在内的原集体经济组织成员不再享有涉案地块的原集体土地承包经营权，也就不存在土地被强占的前提，且土地被清理后已由相关建设单位进场施工，故对该主张不予支持。 对争点三，吉步平的诉请确认强制拆除行为并强行占用其土地的行为违法，枚乘街道办辩称该诉讼请求不符合“一诉一行为”原则，应驳回其起诉。一审法院认为，吉步平主张的强制拆除地上建筑物、附着物的行为及强占土地行为，是相互关联的事实行为，且本案实际上也仅有一个强制拆除行为，故可以在一个案件中予以一并审查，无需单独提起另外的诉讼，不违反“一诉一行为”原则，否则，无疑将增加当事人的诉累并浪费有限的司法资源。 综上，枚乘街道办强制拆除吉步平看护房、大棚等建构筑物的行为违法，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决：确认枚乘街道办强制拆除吉步平位于枚乘街道办事处许庄村逢庄组看护房、大棚等建构筑物的行为违法。 上诉人吉步平上诉称：1.一审法院判项遗漏诉讼请求，即吉步平主张的“确认强占土地违法”的请求。吉步平起诉的诉讼请求包括两项，一是确认案涉拆除行为违法，二是确认强占涉案土地行为违法。但一审法院仅对前者作出判决，故遗留诉讼请求。2.一审法院认定事实错误。案涉土地不在征收范围内，一审判决认定案涉土地已经被合法征收，属认定事实错误。吉步平对案涉土地继续享有法定土地承包经营权。枚乘街道办和淮安市城管局实施的占地行为，没有任何事实和法律依据，系违法强占土地。综上，请求二审法院撤销一审判决，改判：1.依法对强占涉案土地予以判决，并确认该行为违法；2.一、二审诉讼费用由枚乘街道办、淮安市城管局负担。 枚乘街道办辩称，吉步平的上诉请求，没有事实和法律依据，案涉土地已被合法征收，一审法院认定准确，对该事实请求二审予以维持，其他同其上诉意见。 淮安市城管局辩称，其并未实施涉案土地的强占行为，吉步平的诉请无事实和法律依据，请求二审法院驳回其诉讼请求。同时，强占土地行为和强拆行为是两个行为，如吉步平坚持其诉讼请求，则违法”一诉一行为”原则，请求二审驳回其起诉。 上诉人枚乘街道办上诉称，涉案土地已经法定程序被征收为国有。在拆除过程中，其已经履行法定告知义务，大部分村民均自觉主动拆除所搭建的蔬菜大棚、简易看护房等设施，并领取了补偿款。对未自行拆除的，枚乘街道办已举证证明涉案拆除行为系当地村委会帮助村民实施。枚乘街道办仅是组织人员到现场维持拆除秩序，并未实施拆除行为。综上，请求二审法院撤销一审判决，改判驳回吉步平的全部诉讼请求，一、二审诉讼费用均由吉步平负担。 吉步平辩称，案涉拆除行为是街道办事处实施的，且其关于涉案土地已被合法征收的主张，没有事实和法律依据，其他同其上诉意见。 淮安市城管局辩称，一审法院认定淮安市城管局未实施拆除行为正确，请求二审法院维持该内容。 各方当事人在一审中提供的证据均已随卷移送本院。 本院经审理查明的事实与一审法院认定事实一致，本院予以确认。 本院认为，关于强制拆除行为的行为主体及合法性问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。”本案中，结合现场照片等在案证据及枚乘街道办一审庭审中所作陈述，能够证明枚乘街道办组织人员在拆除现场。枚乘街道办主张其系当地村委会通知后，帮助村民拆除，其到拆除现场系维持秩序，并未实施拆迁，但就该主张，其并未提供证据予以证明。且枚乘街道办所举证证据亦不能证明强制拆除行为的合法性。经审查全案证据，拆除现场着制服工作人员系枚乘街道办组织的人员，现有证据不能证明淮安市城管局参与了本次拆除行为，故一审法院驳回吉步平对淮安市城管局的起诉，判决确认枚乘街道办强制拆除行为违法，并不无当。关于吉步平提出的一审法院遗留其强占土地的诉求问题。本院认为，因该问题与行政强制拆除并非同一法律关系，故不宜在本案中审理，吉步平可就该问题依法另行向人民法院提起诉讼。 综上，吉步平、枚乘街道办上诉请求和理由均不能成立，本院均不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费各50元，由吉步平和淮安经济技术开发区枚乘街道办事处各自负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  赵 文 审 判 员  孙聂娟 审 判 员  孙志丹 二〇二一年三月二十九日 法官助理  陈 路 书 记 员  孙 杨