河南省驻马店市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）豫17行终99号上诉人（一审被告）河南驻马店经济开发区金河办事处。住所地：驻马店市文明路1233号。法定代表人寇绍民，经济开发区金河办事处主任。委托代理人张明祥，经济开发区金河办事处工作人员。委托代理人陈玺，河南同立律师事务所律师。被上诉人（一审原告）黄体云，女，汉族，1964年11月8日出生，住河南省正阳县。委托代理人魏敏华，北京恒略律师事务所律师。一审被告河南驻马店经济开发区管理委员会。住所地：驻马店市洪河大道西段。法定代表人史爱民，经济开发区管理委员会主任。委托代理人刘欣欣，经济开发区管理委员会工作人员。委托代理人王丽华，河南北纬律师事务所律师。一审原告黄体云因诉被告河南驻马店经济开发区管理委员会、河南驻马店经济开发区金河办事处履行安置补偿一案，不服本院（2019）豫17行终119号及确山县人民法院（2019）豫1725行初21号行政裁定，向河南省高级人民法院申请再审。河南省高级人民法院2020年10月9日作出（2020）豫行再97号行政裁定书，裁定撤销本院（2019）豫17行终119号及确山县人民法院（2019）豫1725行初21号行政裁定并指令确山县人民法院继续审理。确山县人民法院于2020年12月25日作出（2020）豫1725行初25号行政判决，被告河南驻马店经济开发区金河办事处不服，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2021年3月2日公开开庭审理了本案。上诉人河南驻马店经济开发区金河办事处委托代理人张明祥、陈玺，被上诉人黄体云及委托代理人魏敏华，一审被告河南驻马店经济开发区管理委员会委托代理人刘欣欣、王丽华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。黄体云一审诉讼请求，判令被告履行2010年10月6日发放的住房安置证明，为原告安置住房160平方米。事实与理由：原告黄体云在被告辖区汪刘庄有房产一处，占地0.6亩，建筑物面积267.30平方米，其中房屋面积267.30平方米。2010年10月6日，原告为支持驻马店市冷水改造工程，与被告达成补偿协议书。按照该协议，原告将自己的建筑物拆除，被告给原告支付房屋补偿费135710元，奖金20000元，搬家费500元，过度租房补助费7200元。同时，享受政府安置房，按一户一宅，户口本人数每人享受每平方米四百元，同时，被告向原告发放住房安置证明一份。政府承诺2013年安置分房，一直未落实，直到2018年11月6日才公布安置房分房名单，但名单中没有原告，原告于2018年12月10日向河南驻马店经济开发区管理委员会申请行政复议，河南驻马店经济开发区管理委员会于2019年1月4日作出驻开复决字[2019]3号行政复议决定书，决定河南驻马店经济开发区金河办事处2018年11月26日公布的汪刘庄安置房分配名单中未将原告及其家属列入符合规定，予以维持。原告认为作为政府部门，应严格履行与原告所达成的拆迁协议，这种明显不作为的行为侵害了原告的合法权益，为此特向人民法院提起诉讼。确山县人民法院一审查明，黄体云1964年11月生，户籍地址为河南省正阳县寒冻镇台子寺村应风口，2010年案涉房屋征地拆迁时其户口本上登记家庭成员有丈夫周洪玉，儿子周文洁，女儿周慧敏共4人。2007年时黄体云在金河办事处辖区内的汪刘庄村购买房产一处，房产建筑物面积为267.3平方米。2010年10月6日，被告金河办事处与黄体云签订《补偿协议书》一份，约定原告黄体云将面积为267.30平方米房屋拆除，被告金河办事处支付原告黄体云房屋补偿费135710元、奖金20000元、搬家费500元、过度租房补助费7200元，后被告金河办事处将上述款项存入原告黄体云账户。协议同时约定，被告金河办事处将应给原告黄体云安排的居住用地交给被告金河办事处所在村民组，由村民组对原告黄体云统一安置。2010年10月6日，被告金河办事处向原告黄体云出具《住房安置证明》一份，内容为：“非常感谢您对冷水河改造工程的支持和配合，依据房屋拆迁顺序，您排在陆拾玖位，享受四百元/平方米的购买安置房奖励”。2018年11月6日，汪刘庄村安置房分房名单公布，名单中没有原告黄体云，原告黄体云不服，于2018年12月10日向驻马店经济开发区管委会申请行政复议，驻马店经济开发区管委会于2019年1月4日作出驻开复决字[2019]3号行政复议决定书，决定对被告金河办事处2018年11月26日公布的汪刘庄安置房分配名单中未将原告黄体云及其家属列入符合规定，予以维持。确山县人民法院一审认为，根据驻马店市人民政府驻政[2008]31号文件、驻政[2010]70号文件及《河南省开发区条例》、《行政复议法》的相关规定，被告金河办事处及被告经开区管委会分别具有审核落实辖区居民安置房政策及进行行政复议的职责。2010年10月份被告金河办事处向黄体云出具的《住房安置证明》其实质应视为向黄体云作出的安置补偿承诺。虽然被告金河办事处提出驻马店市人民政府驻政（2012）第86号文件第二项规定，“进一步明确安置范围，完善安置补偿机制”第2条规定：“。参与集体经济组织分配的原住村（居）民，享受本通知规定的居住安置政策”。并据此在2018年11月公布的汪刘庄安置房分配名单中未将原告及其家属列入。但驻马店市人民政府驻政[2014]第100号文件第二十三条规定，“对于不参与经济体经济组织分配的非原住居民（外来居民）居住安置房以3口人以下（含3口人）安置住房按照人均40㎡标准计算，4口人或4口人以上的一律按照户均160㎡标准”。第三十六条规定，“本办法下发前正在实施房屋征收的项目，按原补偿安置标准执行”。据此，对于其房屋已经被实际拆迁征收并签订过安置协议的黄体云一户，被告金河办事处应根据驻马店市人民政府驻政[2014]第100号文件第二十三条的规定，本着公平惠民的原则履行其于2010年10月6日向原告作出的补偿安置承诺。本案中，参照驻政[2014]第100号文件第二十三条规定精神以及黄体云家庭实际成员的客观情况，本院酌定被告金河办事处为原告黄体云以户为单位安置住房160平方米。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条，参照《中华人民共和国合同法》第六十条第一款之规定，判决一、被告河南驻马店经济开发区金河办事处于本判决生效之日起六十日内为原告黄体云一户（含丈夫周洪玉，儿子周文洁，女儿周慧敏）安置住房160平方米（安置住房购买价以现行政策为准）；二、驳回原告黄体云的其他诉讼请求。上诉人河南驻马店经济开发区金河办事处上诉称，一审认定事实不清，适用法律错误，判决结果亦错误。一、被上诉人并非汪刘庄集体经济组织成员，不参与集体经济组织分配，且其系私自购买非建设用地建房，无权享有该村宅使用权，不属于安置对象。1、被上诉人黄体云户籍并非在汪刘庄社区居委会，其户籍地为河南省正阳县寒冻镇台子寺村应风口1号，不属于汪刘庄集体经济组织成员，不享受集体经济组织成员的各种待遇。2、农村宅基地使用权是农村本集体经济组织成员依法享有在农村集体所有的土地上建造住宅的权利，宅基地所有权属于村集体，农村村民一户只能拥有一处宅基地。而被上诉人黄体云户籍并不在宅基地所在村落，也不符合汪刘庄宅基地的申请条件，无权在该村拥有宅基地，其系私自购买非建设用地，在未经合法途径变更土地性质而在该土地上自行建造房屋的行为，属违法行为。二、被上诉人黄体云不符合享受拆迁安置优惠政策家庭人口的认定条件。根据驻马店市人民政府驻政[2012]第86号文件第二项规定：“进一步明确安置范围，完善安置补偿机制第2条规定：“参与集体经济组织分配的原住村(居)民，享受本通知规定的居住安置政策”；驻马店市经济开发区管委会关于印发开发区集中建设安置区工作方案(试行)的通知》（驻开政[2013]90号）第四条第六项列举式的规定，被上诉人黄体云不符合安置政策家庭人口的认定，不享受安置优惠政策。行政判决应依据法律、行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例及规章，而一审判决参照[2014]100号文件第二十三条规定的精神酌定上诉人为被上诉人以户为单位安置住房160平方米，明显适用法律错误，2014年12月2日公布[2014]100号文件三十六条明确规定：“本办法自发布实施之日起实施。本办法下发前正在实施房屋征收的项目，按原补偿安置标准执行。”被上诉人黄体云答辩称，一审判决定事实清楚。涉案房屋的所有权由被上诉人所有。上诉人对此也是予以认可的。根据有征必有补的原则，上诉人应当依法对被上诉人涉案房屋予以补偿。同时上诉人于2010年10月5日与被上诉人签订了补偿协议书，并向被上诉人发放了住房安置证明，依据河南省高级人民法院已生效的裁定，该安置证明为上诉人对被上诉人作出的行政补偿决定或者行政承诺。从类别上来讲，该承诺属于上诉人依职权作出的。是行政作为的外部行政决定，其依法具有实质上的确定力和执行力。也就是说行政主体不得任意改变自己所做的行政决定，否则应承担相应的法律责任。这是因为行政决定是行政主体向行政相对人所作的设定、变更或消灭权利义务的一种承诺。行政主体有义务信守和兑现自己的承诺否则就损害了行政相对人。对这种承诺的信任，要求行政主体和行政相对人对其内容必须依法予以实现的法律效力。上诉人适用政府规定错误涉案补偿协议及住房安置证明，签于2010年10月，上诉人依据2012年及以后的文件不履行其已作出的补偿决定或行政承诺的行为，违背了具体行政行为要有利于行政相对人的原则。依据这一原则，上诉人应当依法履行其所做的补偿决定或者依据[2014]年100号文件以及有利于行政相对人的其他文件，这样才能充分保障行政相对人的合法权益。依据我国土地管理法第47条、48条之规定，先补偿后搬迁，是我国土地征收的基本原则。但是本案当中涉案土地已被征收多年，在上诉人已作出涉案行政补偿决定的情况下，被上诉人积极配合上诉人的征收工作提前履行了搬迁义务，上诉人应当依法向被上诉人履行其补偿决定内容。在上诉人与被上诉人签订的住房安置证明当中以及涉案协议中明确表示要尽快履行其补偿决定，但是涉案房屋至今为止上诉人未依法向被上诉人交付，已经严重违背了诚实信用原则但是被上诉人为了尽快解决涉案纠纷，并未要求上诉人承担违约责任。已是被上诉人对上诉人表示尊重，我们希望上诉人严格依照其作出的行政补偿决定及确山县人民法院的判决予以履行。一审被告河南驻马店经济开发区管理委员会辩称，我们作为二审程序中的一审被告，我们认可二审的审理意见及裁决结果。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，上诉人河南驻马店经济开发区金河办事处2010年10月份向被上诉人黄体云出具的《住房安置证明》其实质是征收实施单位单方对被征收人黄体云作出的补偿决定或行政承诺。且该承诺符合驻马店市人民政府2014年发布的驻政[2014]第100号文件的规定，该文第二十三条“对于不参与经济体经济组织分配的非原住居民（外来居民）居住安置房以3口人以下（含3口人）安置住房按照人均40㎡标准计算，4口人或4口人以上的一律按照户均160㎡标准”。第三十六条“本办法下发前正在实施房屋征收的项目，按原补偿安置标准执行”。一审法院判决上诉人河南驻马店经济开发区金河办事处一定期限内为被上诉人黄体云户安置住房160平方米（安置住房购买价以现行政策为准），并无不当，该判决本院予以维持。上诉人的上诉理由不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定,判决如下：驳回上诉,维持原判。诉讼费50元，由上诉人河南驻马店经济开发区金河办事处负担。本判决为终审判决。审判长  李晓龙审判员  孟令华审判员  程海龙二〇二一年三月十五日书记员  赵 地