吉林省高级人民法院行 政 裁 定 书（2021）吉行再6号再审申请人（一审原告、二审上诉人）：吉林省宇洁环保科技有限公司。住所：吉林省长春市朝阳区昌平街55号402室。法定代表人：翟羽，该公司董事长。委托代理人：尚伟，吉林盛冠律师事务所律师。委托代理人：王晶，吉林盛冠律师事务所律师。被申请人（一审被告、二审被上诉人）：农安县合隆镇人民政府。住所：吉林省农安县合隆镇兴政路99号。法定代表人：林青远，农安县合隆镇镇长。再审申请人吉林省宇洁环保科技有限公司（以下简称宇洁公司）因诉被申请人农安县合隆镇人民政府（以下简称合隆镇政府）行政协议一案，不服吉林省长春市中级人民法院作出的（2019）吉01行终272号行政裁定，向本院申请再审。本院于2020年12月25日作出（2020）吉行申411号行政裁定，提审本案，并依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。原一、二审法院审理查明，2009年6月26日，吉林鸿宇投资有限公司与合隆镇政府签订《农安县合隆镇污水处理厂（含管网建设）项目建设合作合同书》，按照该合同约定注册成立了宇洁公司，负责合同约定的项目建设、运营和维护。2013年1月11日合隆镇政府与宇洁公司签订《吉林省宇洁环保科技有限公司合隆镇污水处理厂运营协议》。2014年9月，宇洁公司完成污水厂土建工程，于2014年9月30日向合隆镇政府递交《土建完工验收申请》。2014年10月29日，农安县公安局以合同诈骗罪将宇洁公司法定代表人翟羽拘留并扣押宇洁公司办公电脑和财务账簿。合隆镇政府于2014年11月23日向吉林鸿宇投资有限公司作出《解除合同通知书》，通知解除并进双方签订的合同。合隆镇政府派工作人员徐明祯于2014年11月25日赴长春市第三看守所向吉林鸿宇投资有限公司法人翟羽进行了送达，翟宇拒签。北京泽普清科投资管理中心（有限合伙）出具的《签收函》证明其于2014年11月26日收到了吉林鸿宇投资有限公司发送的《解除合同通知书》复印件1份。长春市人民检察院以事实不清、证据不足为由作出《不起诉决定书》，翟宇于2016年12月27日被取保候审。宇洁公司经法院释明后明确诉讼请求为要求确认合隆镇政府未按约定履行《吉林省宇洁环保科技有限公司合隆镇污水处理厂运营协议》的行政行为违法，判决合隆镇政府继续履行上述协议，并同时提出赔偿请求。一审法院认为，行政协议案件是《中华人民共和国行政诉讼法》2015年5月1日修改后被纳入行政诉讼受案范围，在此前一直属于民事案件受案范围，这就涉及到法律溯及力问题，即新法对它生效前所发生的事件或者行为可否加以适用的效力。无论是根据法理，还是行政审判中的普遍认识和做法，一般适用“实体从旧、程序从新”原则。对行政协议纠纷提起民事诉讼还是提起行政诉讼，关系到人民法院审理案件所适用的法律、所选择的审判规则，以及所把握的裁判尺度和裁判思路等一系列问题，直接影响当事人的实体权利义务，属实体问题。据此，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条的规定没有溯及力。当事人对2015年5月1日前签订的行政协议不服，应提起民事诉讼。本案涉及的《吉林省宇洁环保科技有限公司合隆镇污水处理厂运营协议》是在2013年1月11日签订，对该协议不服应提起民事诉讼。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项即“提起诉讼应当符合下列条件：（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项即“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；”的规定，裁定驳回了宇洁公司的起诉。二审法院认为，本案宇洁公司要求履行的协议是《中华人民共和国行政诉讼法》2015年5月1日修改后被纳入行政诉讼受案范围，在此之前，一直属于民事诉讼受案范围。这就涉及到新法对它生效前所发生的事件或者行为能否加以适用的效力。根据法理及行政审判的普遍认识和做法，一般适用“实体从旧，程序从新”原则。对涉案协议纠纷是提起民事诉讼还是行政诉讼，关系到人民法院审理案件时所适用的法律、所选择的审判规则，以及所把握的裁判尺度和裁判思路等一系列问题，直接影响当事人的实体权利义务，属实体问题。据此，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条的规定没有溯及力，宇洁公司对2015年5月1日之前与合隆镇政府签订的协议产生异议，应提起民事诉讼，不属于行政诉讼审理范围。二审裁定：驳回上诉，维持原裁定。宇洁公司申请再审称，（一）原审法院认为“本案宇洁公司要求履行的协议时《中华人民共和国行政诉讼法》2015年5月1日修改后被纳入行政诉讼受案范围，再次之前，一致属于民事诉讼受案范围”属法律适用错误。最高法院在2004年1月14日就发布《最高人民法院关于规范行政案件案由的通知》，其中明确了行政合同是一种行政行为，属行政诉讼受案范围。（二）原审法院认为“《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条的规定没有溯及力，宇洁公司对2015年5月1日之前与合隆镇政府签订的协议产生异议，应提起民事诉讼，不属于行政诉讼审理范围”属于适用法律错误。（三）原审法院认为“根据法理及行政审判的普遍认识和做法，一般适用实体从旧、程序从新原则”错误。最高法院2004年5月18日发布的《关于印发〈关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要〉的通知》上，第三条关于新旧法律规范的适用规则中规定了“实体从旧，程序从新”的例外情况。本案适用新法，有利于保护申请人的利益，应适用新法。再审请求：撤销一、二审裁定，依法改判或发回重审，诉讼费用由合隆镇政府承担。本院再审审理查明的事实与一、二审法院查明的事实基本一致。本院认为，（一）关于案涉《吉林省宇洁环保科技有限公司合隆镇污水处理厂运营协议》是否为行政协议的问题。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条规定：“行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。”结合吉林鸿宇投资有限公司与合隆镇政府于2009年6月26日签订的《农安县合隆镇污水处理厂（含管网建设）项目建设合作合同书》，能够认定《吉林省宇洁环保科技有限公司合隆镇污水处理厂运营协议》是合隆镇政府为了实现污水治理的行政管理，以及“改善伊通河水系水质的生态环境，加强城市环境基础设施建设，保护区域生态环境，更好的促进农安县合隆镇地方经济发展”公共服务目标而签订，具有行政法上权利义务，属于行政协议。（二）关于本案是否属于行政案件受案范围的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的。据此，修订后的《中华人民共和国行政诉讼法》将行政协议类案件纳入行政诉讼受案范围，但是对于2015年5月1日之前签订的行政协议是否属于行政诉讼受案范围，法律没有明确规定。对此2020年1月1日期施行的《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十八条第二款规定：“2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释。”最高法院在2004年1月14日发布的《最高人民法院关于规范行政案件案由的通知》中明确了行政合同是行政行为的一种。2015年5月1日前的法律法规及司法解释未明确规定污水处理运营相关协议属于民事协议，《吉林省宇洁环保科技有限公司合隆镇污水处理厂运营协议》也未约定选择民事诉讼或仲裁程序解决纠纷。在此情况下，法院应当尊重当事人对诉讼类型的选择权。因此，原审裁定以不属于行政诉讼受案范围为由裁定驳回起诉属于适用法律错误，依法应予纠正。（三）关于宇洁公司的起诉是否超过起诉期限的问题。本案中，宇洁公司的诉请为“确认合隆镇政府不按约定履行《合隆镇污水处理厂运营协议》的行为违法”。公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议提起诉讼的，参照民事法律规范关于诉讼时效的规定。《中华人民共和国民法总则》第一百八十八条第一款规定：“向人民法院请求保护民事权利的诉讼时效期间为三年。法律另有规定的，依照其规定。”合隆镇政府于2014年11月23日作出《解除合同通知书》，解除的是与吉林鸿宇投资有限公司之间的合同《农安县合隆镇污水处理厂（含管网建设）项目建设合作合同书》。案涉《吉林省宇洁环保科技有限公司合隆镇污水处理厂运营协议》仍在履行期内，宇洁公司于2018年5月22日提起本案诉讼没有超过起诉期限。综上，原审裁判认定事实清楚，适用法律错误，应予改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十九条、第一百二十三条第三项的规定，裁定如下：一、撤销吉林省长春市人民法院（2019）吉01行终272号行政裁定和吉林省农安县人民法院（2019）吉0122行初17号行政裁定；二、指令农安县人民法院对本案进行审理。本裁定为终审裁定。审 判 长 阎道清审 判 员 杨 迪审 判 员 孙慧源二〇二一年三月二日法官助理 关亦桥书 记 员 焉秀晨