江苏省高级人民法院 行 政 裁 定 书 (2020)苏行终613号 上诉人（原审原告）南京桃花源园艺生物技术有限公司，住所地南京市建邺区江心洲街道白鹭村。 法定代表人戴俊，南京桃花源园艺生物技术有限公司总经理。 委托代理人钱亚飞，江苏中舜律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）南京市建邺区人民政府，住所地南京市建邺区江东中路269号。 法定代表人李晖，南京市建邺区人民政府区长。 委托代理人俞赟，南京市建邺区人民政府工作人员。 委托代理人胡玉锦，江苏汇丰锦律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）南京市建邺区人民政府江心洲办事处，住所地南京市建邺区江心洲后庄1-58号。 法定代表人翁侃，南京市建邺区人民政府江心洲办事处主任。 委托代理人杨涛，南京市建邺区人民政府江心洲办事处工作人员。 委托代理人胡宗保，江苏汇丰锦律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）江苏南京生态科技岛经济开发区管理委员会，住所地南京市建邺区贤坤路1号。 负责人张学虎，江苏南京生态科技岛经济开发区管理委员会主任。 委托代理人乔文标，北京市盈科（南京）律师事务所律师。 上诉人南京桃花源园艺科技有限公司（以下简称桃花源公司）因诉南京市建邺区人民政府（以下简称建邺区政府）、南京市建邺区江心洲办事处（以下简称江心洲办事处）、江苏南京生态科技岛经济开发区管理委员会（以下简称科技岛管委会）树木拆除行为违法一案，不服江苏省南京市中级人民法院（2017）苏01行初644号行政裁定，向本院提起上诉。本院立案受理后依法组成合议庭审理了本案，本案现已审理终结。 原审法院认定，2017年6月16日，建邺区防汛防旱指挥部办公室（以下简称区防指办）、江心洲办事处、原新加坡.南京生态科技岛管理委员会办公室向戴俊（桃花源公司法定代理人）发出《告知书》，载明“你户位于夹江侧望江楼以北200米范围内的柳树等树木在大江侧堤防工程范围内，若不及时清除，将直接影响堤防工程建设。为了确保大江侧堤防加固工程的顺利完工，保证江心洲全岛2017年安全度汛，请你户在6月18日18时前，将上述柳树等树木移除，逾期不拆除的，相关部门将依据《中华人民共和国防洪法》（以下简称防洪法）等有关法律法规，依法采取必要措施强制清除。”2017年6月23日，江心洲办事处委托了南京市××邺区公证处（以下简称区公证处）进行了公证，该公证处于2017年6月23日作出（2017）宁建证民内字第1103号《公证书》（以下简称1103号《公证书》），该《公证书》载明，江心洲办事处委托代理人于2017年6月19日来办理公证，“称原江心洲乡政府农业办公室（上述单位已合并入江心洲街道）与桃花源园公司和戴俊签订的承包合同已于二○一六年十月到期，现上述承包地块栽种的树木影响长江江堤加宽扩建施工，为防止争议，固定相关证据，特向本处申请办理证据保全的公证。” 另查明，江心洲办事处与桃花源公司租赁合同纠纷一案，江心洲办事处向南京市建邺区人民法院（以下简称建邺区法院）起诉，请求：1.桃花源公司将精品林果园内的38.8亩土地、3.7亩含钢架大棚的土地、1.5亩水面清空返还江心洲办事处；2.桃花源公司参照约定的租金标准支付自2016年11月1日起至返还之日止的土地、水面、钢架大棚使用费。建邺区法院作出(2017)苏0105民初7226号民事判决后，桃花园公司不服，提起上诉。南京市中级人民法院（以下简称南京中院）于2019年1月25日作出(2018)苏01民终10182号民事判决，驳回上诉，维持原判。该二审判决书载明：“2000年10月31日，南京市雨花台区江心洲乡东宏村村民委员会（甲方）与南京市雨花台区江心洲乡人民政府（乙方）签订《协议书》，约定：甲方的原新滩农林副业科学技术试验站主江堤与长沟之间的土地、水面约合820.90亩，由乙方投资开发建‘林果精品园’，并由乙方经营管理，自负盈亏；‘林果精品园’土地、水面的所有权系甲方所属的十一个村民小组拥有，遵循‘有偿使用’原则，根据不同时期的生产经营状况及经济效益，由乙方给付土地使用费；期限自2000年1月1日起至2014年12月31日。”“2001年2月2日，戴俊（乙方）与南京市雨花台区江心洲乡农业办公室（甲方）签订《合同书》，约定乙方承租精品林果园温室大棚南侧20亩地（以实测为准）地块种植葡萄，租期15年，自2001年4月1日至2016年10月1日。”“2001年3月13日南京市人民政府批复同意东宏村与花园村合并，定名为白鹭村。”“2001年5月政府批准撤销江心洲乡，设立江心洲镇。”“2001年6月，江心洲扩建望江楼，江心洲办事处收回由戴俊租赁25亩土地。2001年11月1日，南京市雨花台区江心洲镇农业办公室（甲方）、桃花源公司（乙方）签订《合同书》，约定：甲方属有的在东宏精品林果园内的18.3土地及3.7亩钢架大棚租赁给乙方种植；租期15年，自2001年11月1日起至2016年10月31日止；由于甲方扩建望江楼景点，收去乙方25亩土地，甲方负责帮乙方另换25亩租赁，每亩土地按原合同年租金100元，如遇国家或江心洲镇需征用该地，按国家政策处理；此协议自双方签字后生效，并经公证处公证，原协议自动解除，如一方违约，必须赔偿对方相关损失。”“2003年1月3日，南京市人民政府批复同意撤销建邺区江心洲镇，以其原辖区域设立江心洲街道办事处。白鹭村村民委员会与江心洲办事处签订《关于‘精品果园’土地租赁的补充协议》，约定到期时间由2014年12月31日延长至2016年12月31日。”“2003年6月30日江心洲办事处农林业科（甲方）与桃花源公司（乙方）签订《关于精品林果园土地租赁协议的补充协议》，约定：乙方租赁甲方精品林果园内的土地及水面面积为49.9亩（其中含大棚面积3.7亩、水面1.5亩、建凤凰台增补25亩）；土地及水面每亩每年100元，大棚每亩每年300元，合计年租金5730元；每年的1月1日交清当年租金。2016年10月江心洲办事处向戴俊发送《告知函》，告知与桃花源公司的租赁合同到期后自然终止，不再续签，并要求到期后返还土地、水面，结清租金、水电费用。”“双方对一审查明的事实均无异议，本院依法予以确认。同时，桃花源公司认为一审遗漏查明江心洲办事处未经与桃花源公司共同协商，单方将5.9亩土地上的所有经济作物和林木强制拆除的事实。江心洲办事处针对桃花源公司补充意见表示，江心洲办事处是行使固有的合法权利对上述土地进行收回，双方租赁合同期限已经届满，但桃花源公司恶意占有不予返还。因江心洲江堤加固工程建设需要，江心洲办事处收回上述5.9亩土地，并委托了南京市××邺区公证处进行了公证。”“关于桃花源公司要求江心洲办事处对收回土地过程中给其造成的损失进行赔偿的问题，因桃花源公司一审中未就此提起反诉，双方亦不能协商一致，故对其该主张，本案不予理涉。”上述判决生效后，已进入执行程序。 庭审中，桃花源公司称，其猜测树木被清理的时间是2017年6月至8月之间，于2017年7月份知道涉案土地上的树木被砍伐，在2017年6月16日江心洲办事处向其发送《告知书》后，其去现场发现涉案树木已经不在。除了《告知书》之外没有其他证据，就是因为《告知书》发出之后树木被砍伐了，所以其认为是有因果关系。江心洲办事处称，涉案土地是其通过土地流转形式获取，并转租给桃花源公司，涉案树木清理时间是2017年6月20日。上述民事案件进入执行程序后，法院还没有采取具体措施，仅是受理了江心洲办事处的强制执行申请。涉案树木是其收回土地之后，交给建设单位具体实施的移除和清理。 科技岛管委会庭审中称，2012年的8月17日，中共南京市委、南京市人民政府联名印发了宁委“2012”292号文件，决定成立新加坡.南京生态科技岛管理委员会作为南京市人民政府的派出机构。2017年11月8日，南京市机构编制委员会印发宁编字“2017”48号文件，设立科技岛管委会，作为建邺区政府的派出机关，并颁发了组织机构代码证。科技岛管委会成立后，原新加坡.南京生态科技岛管理委员会的组织、人员、资产、职责以及权利义务均由科技岛管委会承继，原新加坡.南京生态科技岛管理委员会的公章及内设办公室公章，由科技岛管委会保管，用于处理遗留事务。 建邺区政府庭审中称，建邺区防汛防旱指挥部（以下简称建邺区防指部）系建邺区政府成立，区防指办是建邺区防指部的临时办事机构，设立在南京市××邺区水务局。 原审法院认为，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照行政诉讼法的规定向人民法院提起行政诉讼，但提起行政诉讼必须符合法定的起诉条件。 《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称行政诉讼法）第四十九条第（四）项规定，提起行政诉讼应当属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。行政诉讼的标的是行政机关依照法律法规的授权，为达到社会管理目的行政行为。桃花源公司与江心洲办事处签订有土地租赁协议，2016年10月协议到期前，江心洲办事处向桃花源公司的法定代表戴俊发送《告知函》，告知其租赁合同到期后自然终止，不再续签，并要求到期后返还土地。后江心洲办事处就双方的土地租赁纠纷对桃花源公司提起了民事诉讼，在该案的二审中，桃花源公司也要求江心洲办事处对收回土地过程中给其造成的损失进行赔偿。江心洲办事处在将涉案土地交由施工单位前，也对涉案土地上的树木进行了证据保全。在证据保全时，江心洲办事处向公证机关明确表示是基于民事合同到期后的证据保全，故其作为涉案土地的出租方，在租赁合同到期后将涉案土地收回并交由施工单位施工的行为，并无行政管理职能性质，亦无达到社会管理的目的，并非行使行政职权的行为。因此，该行为不是行政行为。施工单位在接受江心洲办事处移交的涉案土地后，移除涉案土地上树木的施工行为，亦不具有行政属性。故涉案移除树木的行为，不属于人民法院行政案件的受案范围。 行政诉讼法第四十九条第（三）项规定，提起行政诉讼应当有具体的诉讼请求和事实依据。建邺区政府成立的建邺区防指部常设办事机构即区防指办及科技岛管委会虽在《告知书》上盖章，但该《告知书》仅是告知行为，桃花源公司本案中诉讼的标的是涉案土地上树木的移除行为。桃花源公司依据《告知书》推定建邺区政府、科技岛管委会与江心洲办事处共同实施了被诉行为，但没有提供其他证据证明。江心洲办事处自认涉案土地系其基于民事合同到期后的收回土地并交由施工单位施工的事实，在此情况下，桃花源公司并无其他证据进一步证明涉案土地上树木的移除行为系由建邺区政府、科技岛管委会实施，仅据起诉时提交的《告知书》上有区防指办、原新加坡.南京生态科技岛管理委员会办公室盖章，进而认为建邺区政府、科技岛管委会也实施了被诉树木移除行为，证据不足，缺乏相应的事实根据。 《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）规定，不符合行政诉讼第四十九规定的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。桃花源公司起诉江心洲办事处，不属于人民法院行政诉讼受案范围；其起诉建邺区政府、科技岛管委会缺乏相应的事实依据。故其起诉应予裁定驳回。 综上，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一百零一条第一款第（二）项之规定，裁定驳回桃花源公司的起诉。 上诉人桃花源公司上诉称，江心洲办事处委托区公证处公证时间为2017年6月19日，但原审法院认定为2017年6月23日，认定事实错误；2017年6月16日，区指防办、江心洲办事处及原新加坡.南京生态科技岛管理委员会向上诉人发出《告知书》，要求上诉人在2017年6月18日前移除树木。2017年6月19日江心洲办事处即到建邺区政府办理委托公证，6月20日江心洲办事处、建邺区政府及科技岛管委会将树木清除，故办理公证并非基于民事行为。原审法院认定江心洲办事处向公证机关明确表示是基于民事合同到期后的证据保全，没有证据证明；2017年6月20日的拆除行为是落实《告知书》的行为，原审法院认定由江心洲办事处依据合同收回土地交由施工单位处理，并非行使行政职权的行为，该认定错误；建邺区政府、江心洲办事处及科技岛管委会依据防洪法实施树木清除，本案属于行政诉讼受案范围。《告知书》中没有明确逾期不移除的，由哪些“相关部门”采取强制清除，原审法院认定建邺区政府及科技岛管委会今有告知行为，没有实施移除行为错误；江心洲办事处诉上诉人收回涉案土地的民事案件，南京中院2019年1月25日才作出生效判决，过自动履行期后，江心洲办事处方可申请强制执行。显然，2017年6月16日的树木清除行为不是基于民事纠纷，而是落实《告知书》，原审法院适用法律错误。请求本院撤销一审裁定，指令一审法院继续审理。 被上诉人建邺区政府答辩称，《告知书》上虽然由建邺区政府等三家单位盖章，但上诉人并不是针对《告知书》提起诉讼，而是针对涉案土地上树木的移除行为，故上诉人依据《告知书》推定其为涉案土地上树木移除行为主体，证据不足，没有事实依据；根据南京中院（2018）苏01民终10182号民事判决认定，涉案5.8亩土地系江心洲办事处基于民事合同关系收回，收回前，江心洲办事处对土地上树木进行了证据保全，土地收回后江心洲办事处将土地交由施工单位施工。故对涉案树木移除行为，是基于民事租赁合同关系发生，不属于行政行为，原审法院认定不属于行政案件受案范围正确。请求本院驳回上诉，维持原裁定。 被上诉人江心洲办事处答辩称，上诉人通过土地租赁合同，承租涉案土地和水面共计49.9亩，树木所涉土地包含在其租赁的土地之中。因合同到期后上诉人未恢复原状返还土地，其提起民事诉讼。由于上诉人承租的部分土地在江堤维修加固施工范围内，且2017年汛期即将到来，土地租赁纠纷案件亦没有定论，其不得已提前收回施工范围内的土地，并对土地上的树木进行了保全，土地收回后交由施工单位施工。在民事案件二审中，上诉人也曾要求对收回土地过程中造成损失进行赔偿，法院认为应当另行通过民事诉讼解决。据此，其基于民事租赁合同关系收回土地，与履行行政管理职责无关，原审裁定认定本案不属于行政诉讼受案范围，认定事实清楚，适用法律正确；上诉人对涉案树木移除行为提起诉讼，未能提供有效证据表明被上诉人实施了行政强制行为，因此，上诉人的起诉缺乏事实根据和法律依据。请求本院驳回上诉，维持原裁定。 科技岛管委会未向本院提交答辩意见。 本院经审理查明的案件事实与原审裁定认定的事实一致，本院依法予以确认。 本院认为，根据南京中院(2018)苏01民终10182号生效民事判决认定，自2001年2月2日至2003年6月30日，上诉人就涉案土地租赁先后与原南京市雨花台区江心洲乡农业办公室、原南京市雨花台区江心洲镇农业办公室及江心洲街道办签订租赁协议及补充协议，约定租赁期于2016年10月31日到期。2016年10月10日，江心洲街道办向上诉人法定代表人戴俊发送《告知函》，告知申请人的租赁合同到期后自然终止，不再续签，并要求到期后返还土地、水面，结清租金、水电费用。本案一审中，江心洲街道办提交了区公证处于2017年6月23日作出的《公证书》，该公证书载明江心洲街道办公证的目的是“原江心洲乡政府农业办公室（上述单位已合并入江心洲街道）与南京桃花源园艺生物技术有限公司和戴俊签订的承包合同已于二○一六年十月到期，现上述承包地块栽种的树木影响长江江堤加宽扩建施工，为防止争议，固定相关证据，特向本处申请办理证据保全的公证。”本案原审庭审中，江心洲街道办亦明确其与申请人土地租赁合同到期后收回土地使用权，地上树木于2017年6月交由建设单位实施移除和清理。另，在前述民事案件中，上诉人提出要求江心洲街道办对收回土地过程中给其造成的损失进行赔偿，南京中院以申请人一审中未就此提起反诉，且双方不能协商一致为由，对申请人的主张未予支持。据此，原审法院认定涉案土地上树木移除行为系江心洲街道办基于土地租赁合同关系实施的民事行为，具有事实根据。建邺区防指办、江心洲街道办及原新加坡.南京生态科技岛管理委员会虽然共同向上诉人发出《告知书》，但并无证据证明三被上诉人依据该《告知书》共同实施了涉案树木的移除行为，故上诉人主张建邺区政府、科技岛管委会及江心洲街道办是本案行政诉讼适格被告，证据不足。江心洲街道办基于民事合同实施的行为不属于行政诉讼受案范围，原审法院根据行政诉讼法第四十九条第（三）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项规定，裁定驳回上诉人起诉，并无不当。 原审法院认定江心洲办事处于2017年6月23日委托区公证处办理涉案公证，根据区公证处出具的1103号《公证书》记载，应为2017年6月19日，原审法院对此笔误已裁定进行补正。 综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 齐 鸣 审判员 季 芳 审判员 陆轶群 二〇二一年三月十九日 书记员 钱伟红 附：本裁定适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。