湖南省常德市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2021)湘07行终30号 上诉人(原审被告)常德市西洞庭管理区管理委员会，地址湖南省常德市西洞庭管理区祝丰镇电力路1号。 负责人胡晓明，主任。 被上诉人(原审原告)黄湘鑫，男，1964年4月4日出生，汉族，住湖南省常德市武陵区。 委托代理人刘锋，湖南南天门律师事务所律师，代理权限为特别授权代理。 原告黄湘鑫诉被告常德市西洞庭管理区管理委员会(以下简称西洞庭管委会)行政允诺一案，湖南省澧县人民法院于2020年12月10日作出(2020)湘0723行初126号行政判决。西洞庭管委会不服该判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 湖南省澧县人民法院经审理认定：2008年7月，西洞庭管委会制定了西管[2008]13号《关于加快推进新型工业化进程的若干意见》(以下简称西管[2008]13号文件)，其中招商引资奖励部分规定：“25、鼓励引进符合国家产业政策和本地区发展方向的工业项目。引进固定资产投资额1000万元以上的新上工业项目，项目建成投产后，按固定资产投资额的1%给予项目引资人一次性奖励。”还规定了申请领取招商引资奖励的程序。 黄湘鑫从2015年起着手引进广东粤海饲料集团股份有限公司进入西洞庭管委会所在地予以投资，于2016年11月24日促成广东粤海集团股份有限公司与西洞庭管委会签订了《湖南粤海生物科技项目投资协议书》，协议书中的第一项约定“乙方广东粤海集团股份有限公司项目固定投资额为1亿元，主要建设年产12万吨水产饲料生产线，产品主要为膨化饲料、颗粒科”。当日，西洞庭管委会与广东粤海饲料集团股份有限公司在原合同的基础上，签订了一份《补充协议》。2019年11月18日，广东粤海饲料集团股份有限公司在西洞庭管委会设立其子公司湖南粤海饲料有限公司,项目正式投产运营。 2016年11月26日，常德市西洞庭管理区招商局作出关于“湖南粤海生物科技项目”引资人的情况证明，拟证明广东粤海饲料集团股份有限公司新建“湖南粤海生物科技项目”固定资产拟投资一亿元人民币，具体以审计结果为准。公司落户于常德市西洞庭管理区工业园，黄湘鑫为该项目的招商引资人，在项目竣工验收后，应按西管[2008]13号文件给予奖励。2020年1月14日，常德市西洞庭管理区招商引资工作领导小组办公室根据湖南粤海饲料有限公司提供的固定资产投入情况报告表，固定资产为1.06亿元，达到合同约定的80%，请求区审计局给予监督核实。2020年1月21日，该区审计局根据湖南粤海饲料有限公司提供资料核实，认定涉及的合同金额共计10061.4万元，占投资合同金额83.52%，属于固定资产投资1.06亿元，已达到协议投资额约定的80%。2020年3月19日，黄湘鑫通过邮寄方式，请求西洞庭管委会依据常德市西洞庭管理区招商局出具的《关于湖南粤海生物科技项目引资人的情况证明》及西管[2008]13号文件规定，请求西洞庭管委会核实发放一次性奖励，但西洞庭管委会一直未予以核实且发放。黄湘鑫认为西管[2008]13号文件应当具有政府公信力，西洞庭管委会应按照文件规定给予项目引资人一次性奖励。西洞庭管委会未按照该文件执行，属于违法。 另查明，2017年3月，中共常德市西洞庭管理区委员会、常德市西洞庭管理区管理委员会制定了西发[2017]7号《关于促进园区经济发展的若干政策》，于2017年3月13日施行。2018年6月，中共常德市西洞庭管理区委员会办公室、常德市西洞庭管理区管理委员会办公室为贯彻落实常德市市委、市政府“开放强市、产业立市”战略，扎实推进园区生物科技园经济发展，结合园区发展实际，制定了西办发[2018]12号《关于促进园区经济发展的若干意见》，于2018年6月19日起施行。上述文件都规定施行前原有协议未履行完毕的继续履行。 湖南省澧县人民法院经审理认为：一、西洞庭管委会作出的西管[2008]13号文件属于行政允诺行为。行政允诺是指行政主体为实现特定的行政管理目的，向行政相对人公开作出的当行政相对人作出一定的行为即给予其利益回报的意思表示行为。行政允诺是行政主体在法律、法规规定的基础上，在自身自由裁量权范围内作出的单方的授益性的行为。行政主体不仅要遵守法定义务，还应当在特定的行政相对人做出了符合行政允诺事项的行为时，行政主体与行政相对人之间即成立具体的行政允诺法律关系，行政主体还应按照其承诺的内容履行相应的给付义务。诚信原则是行政允诺义务的客观基础，只要有承诺内容的产生，行政主体就要为社会公众因承诺的信任产生责任，并对此承诺负有法定履行义务，否则即构成不作为。本案中，西洞庭管委会作出的西管[2008]13号文件，是为了调动社会各界的积极性开展招商引资活动，其单方承诺对符合一定招商引资条件的引资人给予奖励，符合行政允诺的构成要件和特征。因此，西洞庭管委会作出的西管[2008]13号文件属于行政允诺。对于西洞庭管委会作出的单方面行政允诺,只要相对人作出了相应的承诺并付诸行动，即对双方产生约束力。本案中，黄湘鑫积极响应西洞庭管委会号召，通过多次沟通，促成了广东粤海饲料集团股份有限公司与西洞庭管委会签订了投资建设协议，以主要建设年产12万吨水产饲料生产线为模式投资建设成涉案项目并投产运行至今，为西洞庭管理区地方取得了良好的经济效益和社会效益。基于西洞庭管委会在西管[2008]13号文件中的明确允诺，西洞庭管委会至今未履行西管[2008]13号文件中允诺相应奖励义务的现实，黄湘鑫就西洞庭管委会应履行行政允诺提起本案之诉，于法有据。 西洞庭管委会分别作出的西管发[2008]13号文件、西发[2017]7号《关于促进园区经济发展的若干政策》、西办发[2018]12号《关于促进园区经济发展的若干意见》，都分别就西洞庭管理区当地的招商引资奖励政策和具体实施作出了相应规定，该规定与现行法律规范中的强制性规定并无抵触。广东粤海饲料集团股份有限公司与西洞庭管委会签订的《湖南粤海生物科技项目投资协议书》及《补充协议》，双方系在西管[2008]13号文件内容的基础上，达成有关招商引资奖励的一致意思表示，常德市西洞庭管理区招商局出具的关于“湖南粤海生物科技项目”引资人的情况证明是依据西管[2008]13号文件的规定确定黄湘鑫为该项目的引资人。因此，西洞庭管委会发布的西管[2008]13号文件应当是西洞庭管委会是否应当兑现相关允诺的依据。依照《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十四条的规定，本案的审理可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。对西洞庭管委会相关行为的审查，既要审查合法性，也要审查合约性。不仅要审查西洞庭管委会的行为有无违反行政法的规定，也要审查其行为有无违反准用的民事法律规范所确定的基本原则。在行政允诺的订立和履行过程中，基于保护公共利益的需要，赋予行政主体在解除和变更中的相应的优益权固然必要，但行政主体不能滥用优益权。行使优益权既不得与法律规定相违背，也不能与诚实信用原则相抵触。在对行政允诺关键内容的解释上，同样应当限制行政主体在无其他证据佐证的情况下，任意行使解释权。否则，将可能导致该行政行为产生的基础，即双方当事人当初的意思表示一致被动摇。故西洞庭管委会辩称行政机关具有优益权单方解除合同，应是予以适当补偿及应适用西发[2017]7号《关于促进园区经济发展的若干政策》、西办发[2018]12号《关于促进园区经济发展的若干意见》有关规定的观点，该院不予支持。 二、西洞庭管委会应履行行政允诺的义务即引资额的确定问题。招商引资是我国各级政府促进地方经济、增加地方财政收入、加强地方基础建设的主要手段和方法。简单的理解就是吸收投资的活动，促成企业落在本地或为本地企业提供资本支持。政府开展招商引资项目，通常情况下，不仅希望原有企业扩大生产经营，也更加希望外来新企业落地投产。招商引资必然涉及到固定资产投入，新增固定资产是一定时期内通过投资活动所形成的新的固定资产价值，在没有进行特别说明或限定的情况下，新增固定资产应包括原有企业的固定资产投入及新设企业的固定资产投入。根据黄湘鑫提交的常德市西洞庭管理区招商局、常德市西洞庭管理区招商引资工作领导小组办公室、常德市西洞庭管理区审计局的材料均证实黄湘鑫为项目招商引资人，且固定投资额为1.06亿元，达到双方合同约定。本案所有的证据均证实了黄湘鑫是招商项目唯一的中介人，其中介作用也是唯一的，故西洞庭管委会应按照其承诺给付黄湘鑫招商引资奖励款106万元(1.06亿×1%)。因此，西洞庭管委会应按照引资额的1%给予引资人奖励，引资额成为本案的关键。引资额即引进资金的数额，一般应当理解为引进企业引资人开始投资时及相关主管部门确定的项目的实际投资额，能够确定的建设项目的实际投资数额，作为奖励的基数，不仅符合西管发[2008]13号《关于加快推进新型工业化进程的若干意见》第25条的规定，亦具有合理性。故西洞庭管委会辩称项目于2019年予以建成，应适用2018年作出的西办发[2018]12号《关于促进园区经济发展的若干意见》的相关规定的答辩主张，不予采信。综上，原审法院遂根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款之规定，判决：责令西洞庭管委会依照西管[2008]13号《关于加快推进新型工业化进程的若干意见》，于本判决生效后六十日内依法履行对黄湘鑫的奖励义务。 西洞庭管委会上诉称：一、原判认定事实错误。黄湘鑫引进的项目时间跨度长，竣工完成时已出现新的文件。黄湘鑫虽于2016年11月24日促成签订项目投资协议，但该项目于2019年11月18日才正式投产营运，此时西管(2008)13号文件已被新文件西办法(2018)12号文件废止，而新文件对招商引资项目引资人应给予何种奖励未作出规定。按照新文件的规定，西洞庭管委会无需给黄湘鑫一次性奖励。二、即使双方之间存在行政协议，但因行政机关具有优益权原则，根据公共利益需要可单方面变更或解除合同。如对合法权益造成损失的，也只能依法适当补偿，不能按照西办法(2018)12号文件全部支付。原判认定事实不清，适用法律错误，请求撤销原判，驳回黄湘鑫的全部诉讼请求。 黄湘鑫未进行答辩。 本院经审查，原判认定的事实清楚，证据充分，应予认定。 西洞庭管委会上诉提出原判认定事实错误，指出黄湘鑫引进的项目于2019年11月18日才正式投产营运，应适用西办法(2018)12号文件，不应按照已废止的西管(2008)13号文件执行。此上诉理由，不属于事实认定问题，而是适用文件依据的问题。黄湘鑫引进投资项目签约时间为2016年11月，对招商引资人的奖励可按当时有效的西管(2008)13号文件执行。该文件规定，项目建成投产后，给予项目引资人一次性奖励，此规定，是对项目引资人申请一次性奖励设定的条件之一，也就是项目建成投产后引资人才能申请奖励。现该项目于2019年11月投产营运，黄湘鑫于2020年3月书面申请给以一次性行政奖励，符合上述文件规定。 本院认为，本案焦点问题就是西洞庭管委会应否按照西管(2008)13号文件规定对黄湘鑫给予一次性奖励。就上述问题，原判对黄湘鑫作为招商引资人的资格、投资协议的认定、招商项目固定资产投资的核定、项目投入营运等事实进行了详细的叙述，事实清楚，证据充分；对本案应适用当时有效的西管(2008)13号文件规定而不能适用以后制定的西发(2017)7号、西办法(2018)12号文件规定进行了全面阐述；对西洞庭管委会应履行行政允诺，按照(2008)13号文件规定支付黄湘鑫一次性奖励进行了全面阐述，说理充分，本院对此予以认可。原判审判程序合法，适用法律准确，处理结果适当，本院应予维持。上诉人西洞庭管委会提出的上诉理由不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项的规定，判决如下: 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由常德市西洞庭管理区管理委员会负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 王继春 审 判 员 刘应典 审 判 员 唐招军 二〇二一年三月二十二日 法官助理 曾丰琪 书 记 员 杜 玲