江西省景德镇市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）赣02行终19号上诉人（原审原告）：熊萍，女，1978年8月26日出生，汉族，住江西省景德镇市昌江区。上诉人（原审原告）：熊伟，男，1980年1月4日出生，汉族，住江西省景德镇市昌江区。熊萍、熊伟共同委托代理人：黄平水，江西千瓷律师事务所律师。上诉人（原审被告）：景德镇市昌南新区管理委员会，住所地江西省景德镇市唐英大道**，统一社会信用代码11360200MB1625256L。负责人：高晓云，该管委会主任。委托代理人：朱明强，该管委会征收事务中心主任。委托代理人：程辉，江西京天律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：浮梁县洪源镇人民政府，住所地江西省浮梁县洪源镇金三角物流凤三路，统一社会信用代码113602220145608267。负责人：李炜，该镇镇长。委托代理人：李俊，江西泰方律师事务所律师。原审第三人：景德镇市昌江区吕蒙乡石岭村民委员会，住所地景德镇市昌江区吕蒙乡石岭村。负责人：许香钰，该村委会主任。熊萍、熊伟诉景德镇市昌南新区管理委员会（以下简称：昌南新区管委会）、浮梁县洪源镇人民政府（以下简称：洪源镇政府）及原审第三人景德镇市昌江区吕蒙乡石岭村民委员会（以下简称：石岭村委会）强制清除地上物一案，现因熊萍、熊伟及昌南新区管委会均不服景德镇市珠山区人民法院（2020）赣0203行初197号行政判决，向本院提起上诉。本院依法受理并组成合议庭进行审理。现本案已审理终结。原审法院审理查明：熊监明与女儿熊萍、儿子熊伟在昌江区有共同承包地，承包权证号360202290203020006Ｊ，证载承包土地面积为3.4亩。因“昌景黄”铁路施工需要建设临时搅拌站，使用土地面积约30亩。中铁三局集团有限公司昌景黄铁路CJHZQJ-2标项目拟选址位于石岭村营盘山中桥旁如心亭小组一处农田。2020年3月6日，《昌南新区昌景黄铁路征迁工作推进会会议纪要》（2020年第1期），会议明确：“……（二）拌和站初步选址位于，临时用地约30亩（现状为菜地），待下步新区领导现场察看后确定选址及地块征收或租用情况。”2020年3月17日，《昌景黄铁路（景德镇段）建设2020年第一次推进会》景德镇市人民政府市长专题办公会会议纪要，“……四、关于中铁三局项目部拌和站临时用地事项。项目临时用地选址在昌南新区营盘山中桥旁，面积约30亩，由昌南新区负责具体落实。”2020年3月30日，中铁三局集团有限公司昌景黄铁路CJHZQJX-2标项目部二分部（甲方）与吕蒙乡石岭村委会（乙方）签订《临时用地协议》一份。涉案承包土地在征收范围内。2020年6月14日，吕蒙乡石岭村委会（甲方）与熊伟（乙方）签订《昌景黄临时搅拌站项目征地补偿协议书》一份，约定：根据昌景黄铁路项目建设需要，甲方需征用乙方土地，并由甲方对乙方补偿136000元；乙方必须在协议签订时与甲方办理土地征收移交手续，并交付征收的所有土地，及时清理土地上附着物，逾期不清理，视为乙方自动放弃，由甲方处理。第三人吕蒙乡石岭村委会已向熊伟如约支付全部征地补偿款。2020年6月15日，涉案承包地被强制清除地上物。另查明，熊监明于2016年5月4日因病去世。原审法院认为：关于实施涉案强制清除地上物的行为是何单位的问题。昌南新区管委会是强制清除地上物的行为主体。理由是：（1）《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上人民政府予以公告并组织实施。昌南新区管委会负责本辖区内征收项目的组织和实施工作,是征收的工作主体、实施主体、责任主体。（2）昌南新区管委会没有证据否定熊萍、熊伟证据的真实性,也不能对其证据内容作出合理解释,不能证明昌南新区管委会未实施强制清除地上物的行为。以上证据相互印证,综合证明昌南新区管委会是清除地上物行为的实施者。（3）洪源镇政府不是本次强制清除地上物的主体，熊萍、熊伟提供的证据不能证明洪源镇政府参与或组织实施了强制清除地上物的行为，且洪源镇政府也予以否认。因此,洪源镇政府未实施强制清除地上物的行为，其不是本案的适格主体。关于被诉强制清除地上物行为的合法性问题。依据《中华人民共和国行政强制法》有关规定,昌南新区管委会在对熊萍、熊伟的承包地进行强制清除之前,应当依法作出行政决定,当事人不履行的,应当事先催告，如若当事人仍不履行，其应当依法申请人民法院强制执行。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定：“违反土地管理法律、法规规定,阻挠国家建设征用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”据此，无论是违反土地管理法的违法行为，还是因国家合法征收，责令交出土地的合法行为,均需按照法定程序进行,向人民法院申请强制执行。本案中，昌南新区管委会未履行上述规定，其于2020年6月15日对熊萍、熊伟的承包地强制清除地上物的行为违法。关于熊萍、熊伟要求返还土地的问题。依照《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国农村土地承包法》相关规定，宅基地使用权及土地承包经营权均源于村民所在集体的安排，终于村民所在集体的收回。本案中，石岭村委会作为涉案土地的所有权人已与中铁三局集团有限公司昌景黄铁路CJHZQJX-2标项目部二分部签订临时用地协议并实际履行，即意味熊萍、熊伟原先所享有的土地使用权已被其集体组织收回，在此协议生效并实际履行后，熊萍、熊伟不再与涉案土地继续存有使用权关系，熊萍、熊伟仅以此前对涉案土地享有使用权为由要求返还土地，超出了其诉权范围，一审法院不予支持。综上，一审法院为监督行政机关依法行政，保障当事人合法权益不受侵害。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第二款第（一）项之规定，判决：一、景德镇市昌南新区管理委员会于2020年6月15日对熊萍、熊伟位于昌江区的承包地强制清除地上物的行为违法；二、驳回熊萍、熊伟的其他诉讼请求。上诉人熊萍、熊伟不服一审判决，上诉称：一审认定熊萍、熊伟所享有的土地使用权已被第三人收回，而不再与涉案土地继续存有使用权关系的事实，认定错误。根据土地管理法第十二条第二款之规定，依法登记的土地所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。2018年修正的农村土地承包法第八条规定，国家保护集体土地所有者的合法权益，保护承包方的土地承包经营权，任何组织和个人不得侵犯。该法第十五条规定，发包方承担下列义务：第(一)项，维护承包方的土地承包经营权，不得非法变更、解除承包合同；该法第二十七条第一款规定，承包期内，发包方不得收回承包地；该法第六十条规定，任何组织和个人强迫进行土地承包经营权互换、转让或者土地承包经营权流转的，该互换、转让或者流转无效；该法第六十二条规定，违反土地管理法规，非法征收、征用、占用土地或者贪污、挪用土地征收、征用补偿费用，构成犯罪的，依法追究刑事责任，造成他人损害的，应当承担损害赔偿等责任。物权法第一百三十一条规定，承包期内发包人不得收回承包地。1998年1月1日，熊监明同第三人签订了3.4亩基本农田的土地承包合同，承包期限至2027年12月31日。2015年12月25日，景德镇市昌江区人民政府颁发了编号为360202290203020006J昌江区农地承包权(2015)第300081号《农村土地承包经营权证》。熊监明虽于2016年5月4日因病去世，但依据农村土地承包法第三十一条的规定，承包期内，妇女结婚在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地；妇女离婚或者丧偶，仍在原居住地生活或者不在原居住地生活但在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地。该法第三十二条还规定，承包人应得的承包收益，依照法律规定予以继承。基于上述事实和法律，上诉人对涉案土地享有合法承包经营权，第三人无权收回上诉人3.4亩基本农田的承包经营权；第三人与熊伟签订的征地协议属无效协议。一审法院既然判决认定昌南新区管委会对涉案土地强制清除地上物的行为违法，那么上诉人对案涉土地应继续享有使用权。故其请求二审法院：1、对“一审认定其享有的土地使用权已被第三人收回而不再与涉案土地继续存有使用权关系的事实”依法予以变更；2、撤销一审判决，改判支持其一审诉讼请求；3、案件受理费由被上诉人承担。昌南新区管委会就熊伟、熊萍的上诉请求辩称：1、一审认定事实清楚，适用法律正确，依据土地管理法和农村土地承包法相关规定，宅基地的使用权和承包经营权源于村集体的安排，终于村集体的收回。本案中，石岭村委会作为涉案土地的所有权人，已经与中铁三局集团有限公司昌景黄铁路CJHZQJX-2标项目部二分部签订临时用地协议并实际履行，并与熊伟在平等自愿、协商一致的情况下，签订了昌景黄临时协议书，则熊萍、熊伟所享有土地的使用权被村集体收回。此两份协议生效并实际履行后，上诉人对涉案土地不在享有权属关系。洪源镇政府就熊萍、熊伟的上诉请求辩称：其提供的证据不能证明被上诉人洪源镇政府参与或组织实施了强制清除地上物的行为，一审法院在判决书中对其未实施强制清除地上物的事实予以确认。因此，洪源镇政府不是本案的适格主体。石岭村委会就熊伟、熊萍的上诉请求辩称：涉案地块的青苗补偿费已征得熊伟同意，由涉案项目部负责清除地上物。上诉人昌南新区管委会不服一审判决，上诉称：1、双方就诉争承包地的补偿已达成一致意见，并签订了《补偿协议书》。因昌景黄高铁项目建设的需要而临时征用土地，该内容已在会议纪要中明确了临时征用地为石岭村的30亩土地。昌南新区管委会只负责具体落实，由中铁三局集团有限公司昌景黄铁路CJHZQJX-2标项目部二分部做好相应临时附垦附地的方案。此外，第三人与熊伟签订了《补偿协议书》，其系是在双方公平自愿的基础上签订，是熊伟的真实意思表示，没有胁迫、欺骗等情形。第三人也按照约定支付了补偿款，双方已履行义务。因此，昌南新区管委会对涉案承包地清除地上物的行为合法。2、诉争承包地已转包给第三人，熊萍、熊伟的诉讼主体不适格。一审法院已查明熊萍、熊伟将诉争的承包地转包给了案外人方国真。昌南新区管委会已将地表青苗的补偿支付给了方国真。因此，在本案中，熊萍、熊伟以诉争承包地强制清除地上物为由起诉，其诉讼主体不适格，应当依法驳回。并且，即便其主体适格，第三人已与其就诉争承包地的补偿达成了一致意见，并签订了《征收补偿协议》，支付了补偿款，且系在支付补偿款后清除地上物，故其行政行为合法。因此，请求二审法院查清事实，并依法作出改判。熊萍、熊伟就昌南新区管委会的上诉请求辩称：1、昌南新区管委会无权决定征收熊萍、熊伟承包经营的土地。昌南新区管委会是借临时用地为由行长期征用基本农田为实，昌南新区管委会及第三人在没有获取征地批文的情况下采取强制措施，并让法律意识薄弱的村民领取微薄的补偿款，欺骗部分组民签订违反土地管理法、物权法等强制性规定的征地协议。2、昌南新区管委会在上诉状中称由中铁三局集团有限公司昌景黄铁路CJHZQJX-2标项目部二分部作好附垦附地的方案不属实。在其与第三人于2020年3月30日签订的临时用地协议中并没有约定中铁三局集团有限公司昌景黄铁路CJHZQJX-2标项目部二分部承担涉案土地的附垦附地的义务。本案的核心就在于涉案土地没落实附垦附地。因此，昌南新区管委会上诉状中第一点事实与请求不符合法律规定，依法应予以驳回。3、针对第二点上诉理由，我方对涉案土地拥有合法的土地承包经营权证，可以出租给他人耕种，土地出租不改变原有承包方与发包方的土地承包关系。土地承包经营权是一种以登记为准的物权，土地承包人将土地出租他人是一种债权，我方对土地出租收取他人的租金，符合法律规定，并非昌南新区管委会所称我方主体不适格，其混淆了概念与事实。洪源镇政府及石岭村委会均未就昌南新区管委会的上诉请求发表答辩意见。二审查明案件事实与原审认定事实基本一致，予以认定。本院认为：首先，昌南新区管委会在原审中提供了景德镇市人民政府市长专题办公会议的会议纪要，该纪要第（四）项指出，“关于中铁三局项目部拌和站的临时用地事项……，由昌南新区负责具体落实。”故对昌南新区管委会提出“其非本案适格被告”的意见，本院不予采纳。其次，《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条规定，行政机关做出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行相应义务。催告应当以书面形式作出，并载明履行义务的期限、当事人依法享有的陈述权、申辩权等。经催告，当事人逾期仍不履行且无正当理由的，行政机关可以做出强制执行决定书。催告书、行政强制执行决定书应当送达当事人。本案涉及的强制清除地上物的行政行为，其不仅清除地表蔬菜，还用沙土覆盖涉案地块，改变了涉案地块原来属于农用地的地表状态，且昌南新区管委会未提供证据证实其强制清除地上物的行政行为履行了法定程序，故一审法院认定其涉案行政行为程序违法，并无不当；对昌南新区管委会提出“涉案强制清除地上物的行政行为合法”的主张，本院不予支持。此外，本案涉及临时征用土地，其并不改变土地所有权与承包经营权的权属关系，仅改变涉案地块使用权的权属关系，待临时征地期满后，涉案地块的所有权、土地承包经营权等仍归属原所有权人或土地承包经营权人。综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理100元，由上诉人景德镇市昌南新区管理委员会负担50元，上诉人熊萍、熊伟负担50元。本判决为终审判决。审判长 方 莉审判员 程丽君审判员 章汝秀二〇二一年三月二十六日法官助理董美霞书记员吴执业