江苏省南京市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2021）苏01行终21号 上诉人（原审原告）曹金林，男，1961年4月15日出生，汉族，住南京市秦淮区。 委托代理人王丽萍（系曹金林之妻），女，1961年3月15日出生，汉族，住址同上。 被上诉人（原审被告）南京市城乡建设委员会，住所地南京市广州路**。 法定代表人黄辉，南京市城乡建设委员会主任。 委托代理人杭立成。 委托代理人曾繁竺，江苏德擎律师事务所律师。 上诉人曹金林因诉被上诉人南京市城乡建设委员会（以下简称市建委）不履行征收管理职责一案，不服江苏省南京江北新区人民法院（2020）苏0192行初260号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称行政诉讼法）第八十六条的规定，审理了本案。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，2019年9月18日，曹金林通过邮寄方式向市建委提交《履行职责申请书》，反映南京市秦淮区人民政府（以下简称秦淮区政府）和南京市秦淮区住房保障和房产局（以下简称秦淮区房产局）在涉案征收项目中存在擅自修改补偿方案、先搬迁后补偿、允许建设单位参与征收、违反资金足额到位专户存储及专款专用、先拆后估且违规选择估价机构、协议外补偿、对申请人房屋面积等恶意少认定来降低征收成本、补偿协议中少列补偿款总额导致申请人在申购新房中有契税抵扣损失等违法行为，要求市建委依法履行征收管理职责，对秦淮区改造及环境综合项目中的违法违规行为进行调查处理，并将查处情况函告申请人。市建委收到后向秦淮区房产局调查了解。2019年10月10日，秦淮区房产局作出《关于来××室曹金林反映问题的情况汇报》，就曹金林反映问题及征收补偿实际情况向市建委作出说明。2019年10月24日，市建委作出《关于曹金林信访事项的处理意见书》，对其申请作出答复，告知未发现第二机床厂宿舍危旧房改造及环境综合整治项目中征收实施的违法行为。曹金林收到后不服，向原审法院提起行政诉讼。 原审法院另查明，根据南京市秦淮区机构改革方案，秦淮区组建区住房保障和房产局（即秦淮区房产局），作为区政府工作部门，不再保留区建设房产和交通局（区房屋征收管理办公室）。 原审法院认为，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，应当符合行政诉讼法规定的起诉条件。行政诉讼法第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”又根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（八）项规定，上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，曹金林诉请要求市建委履行对南京市秦淮区房屋征收管理办公室（以下简称秦淮区征收办，职能现已由秦淮区房产局承继）的违法行为进行查处，实质是要求市建委履行对其下级行政机关的监督管理职责。行政机关对其下级行政机关等单位的监督管理，属内部监督管理行为，该行为所涉及的权利义务发生在行政机关与其下级行政机关等单位之间，对公民、法人或者其他组织的权利义务不产生直接影响。故曹金林提起本案诉讼不属于人民法院行政诉讼的受案范围，依法应不予立案；已经立案的，应裁定驳回起诉。原审法院依据行政诉讼法第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（八）项、第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回曹金林的起诉。 上诉人曹金林上诉称，原审法院裁定驳回起诉的理由错误。1.上诉人是适格原告，有权提起本案诉讼。2017年6月14日，秦淮区政府发布宁秦府征（2017）18号征收决定，启动第二机床厂宿舍危旧房改造及环境综合整治项目，上诉人居住的来××室房屋，位于该项目征收范围。上诉人对秦淮区产局在该项目中的违法行为有要求被上诉人进行查处的权利，因此上诉人是本案适格的原告。2.被上诉人具有对征收中的违法行为进行监督检查的法定职责。其应对上诉人的履职申请进行调查处理并回复，不属于信访行为。上诉人于2019年9月18日向被上诉人邮寄《履行职责申请书》，市建委于2019年9月20日收到。申请书中列举了秦淮区政府和秦淮区房产局8项具体的违法行为。根据《南京市国有土地上房屋征收与补偿办法》（以下简称《南京市征补办法》）第五条、第四十条的规定，被上诉人是南京市房屋征收部门，履行下列监督管理职责：对区房屋征收部门的征收与补偿工作、房屋征收实施单位的征收与补偿行为进行指导和监督；对全市征收决定、征收补偿决定和相关公开公示制度执行情况进行监督检查。故上诉人申请被上诉人履行征收管理调查职责，依法对涉案项目中的违法违规行为调查并处理。根据《信访条例》第二条的规定，本条例所称信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。本案的诉讼请求是要求被上诉人依法正确履行职责，而非要求撤销《关于曹金林信访事项的处理意见书》，因此原审法院将履职行为认定为信访行为存在根本错误。3.原审法院将上诉人申请履职行为认定为内部层级监督管理行为，错误认为对上诉人权利义务不产生直接影响。上诉人根据《南京市征补办法》的规定认为市建委具有对秦淮区产局在征收过程的违法行为进行监督检查的法定职责，《国有土地上房屋征收与补偿条例》和《南京市征补办法》均赋予上诉人申请被上诉人监督检查的权利，市建委对申请进行调查处理并回复是其履职行为，被上诉人如何履职对上诉人的知情权和监督权产生直接影响，被上诉人是否正确履职也是人民法院受理行政履行职责类案件受理范围，原审裁定混淆申请履职和信访事项的异同，侵害了上诉人的合法权益。市建委作出的《关于曹金林信访事项的处理意见书》并要求秦淮区房产局作出《关于来××室曹金林反映问题的情况汇报》。该情况汇报只是市建委向法庭提交的一项证据，该证据不属于上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为，也不是本案的诉讼标的，原审裁定认定该案属于内部层级监督关系，驳回曹金林的起诉错误。原审裁定存在法律适用错误，把上诉人的履职申请认定为信访事项，并根据行政机关内部层级监督关系驳回起诉，严重侵害曹金林的诉讼权利，请求二审法院撤销江苏省南京江北新区人民法院（2020）苏0192行初260号《行政裁定书》并发回进行实体审理。 被上诉人市建委在法定期限内未提交书面答辩状，二审中辩称坚持原审的答辩意见，请求驳回上诉，维持原裁定。 对原审裁定认定的事实，本院依法予以确认。 本院认为，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照行政诉讼法向人民法院提起行政诉讼，但提起行政诉讼应当符合行政诉讼法及其相关司法解释规定的起诉条件和人民法院行政诉讼的受案范围。行政诉讼法第四十九条第（四）项规定，属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖，是提起行政诉讼的条件之一。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（八）项规定，“上下级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责行为”，不属于人民法院行政诉讼受案范围。该解释第六十九条第一款第（一）项规定，“不符合行政诉讼法第四十九规定”的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。本案中，根据南京市秦淮区机构改革方案，秦淮区征收办的相关职能现已由秦淮区房产局承继。曹金林请求市建委履行查处秦淮区房产局违法行为的职责，其是要求市建委根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》《南京市征补办法》的规定履行对其下级行政机关的监督管理职责，该监督管理职责基于上级机关对下级机关内部层级监督关系而产生，属于内部监督管理行为，无论该履责行为是否实施，其结果均未对曹金林设定新的权利、义务，故市建委是否实施该监督行为，对曹金林的权利义务不产生直接影响。因此，曹金林起诉市建委的该行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，不符合行政诉讼法第四十九条第（四）项规定的起诉条件，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》六十九条第一款第（一）项规定，本案已立案，应裁定驳回曹金林对市建委的起诉。故原审法院裁定驳回曹金林的起诉，并无不当。 综上，上诉人曹金林的上诉理由，不能成立。原审认定事实清楚，适用法律正确，驳回曹金林的起诉，符合法律规定，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  陆俊騑 审判员  谢宇飞 审判员  黄 飞 二〇二一年三月三日  书记员  韩卓君