江苏省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏行终1548号 上诉人（原审原告）吕东新，男，汉族，住江苏省泰兴市。 被上诉人（原审被告）泰兴市人民政府，住所地在江苏省泰兴市国庆东路118号。 法定代表人刘志明,该市市长。 上诉人吕东新与被上诉人泰兴市人民政府颁证行为一案，吕东新不服江苏省泰州市中级人民法院（2019）苏12行初51号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院认定，2016年2月19日吕东新与泰兴市黄桥镇南殷村村民委员会（以下简称南殷村委会）签订《农村土地（耕地）承包合同》，该合同承包土地情况中，地块名称为“房拆三”、“荒地”，承包土地实测面积合计为1.18亩。在备注栏中，明确记载“房拆三”地块含非承包地0.41亩。2016年12月21日泰兴市人民政府核发了承包方代表为吕东新的苏（2016)泰兴市农村土地承包经营权第112688号农村土地承包经营权。 1997年吕东新所在乡为完善水利基础设施，开挖了中沟龙溪港，占有了吕东新所在村大量土地，1998年该村对全村土地进行了重新划分，土地按人平分，每人分得承包地0.7亩，吕朋飞（吕东新父亲）一家参加分田人口为三人（吕朋飞及其两个儿子吕东新、吕东旺），共分得土地2.93亩，其中，“四地”0.65亩（饲料地0.12亩、蔬菜地0.09亩、宅基地0.3亩、晒场地0.14亩），经济田0.18亩，承包地2.10亩。 2015年泰兴市统一部署，全面开展农村承包土地确权登记颁证工作，此时，吕朋飞的两个儿子已分家，分户后，吕朋飞随吕东旺生活。南殷村委会根据实际情况，2016年分别与吕朋飞、吕东新签订了农村土地承包合同。因2011年南殷村委会实施农民集中居住区设施建设，村民拆除现有房屋，到集中居住区居住，原宅基地复垦后仍由各家各户耕种，由于该地块在土地承包时没有明确的地块名称，村组工作人员就按照原房屋从东向西依次排序，第一排的地块名称为“房拆一”，第二排为“房拆二”，以此类推至“房拆六”，吕东新的原房屋在第三排，故地块名称为“房拆三”。 原审法院认为，《中华人民共和国农村土地承包法》第二十二条规定：发包方应当与承包方订立书面承包合同。第二十三条规定：承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。第二十四条规定：国家对耕地、林地和草地等实行统一登记，登记机构应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条规定：实行家庭承包经营的承包方，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。根据上述规定，泰兴市人民政府作为县级人民政府，具有向辖区内承包方颁发土地承包经营权证并登记造册的法定职责。本案中，泰兴市人民政府根据发包方南殷村委会逐级报送的承包合同、土地落实到户明细表等相关材料，经审查向吕东新户颁发了农村土地承包经营权证，该证所载承包地的地块代码、坐落、面积及确权总面积1.18亩与发包方报送的承包合同一致。故泰兴市人民政府的发证行为并无不当。 关于“房拆三”的问题，本案中无论是农村土地承包合同，还是农村土地承包经营权证所附的承包地块示意图中，均表述为地块名称：“房拆三”。泰兴市人民政府在答辩中也已告知“房拆三”只是地块的名称，并无其他含义，且现无法律法规或规范性文件对承包土地的名称进行规范。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条也明确规定：农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。因此，土地承包经营权系基于承包合同而产生，登记机构向承包方颁发土地承包经营权证并登记造册的行为，属于行政登记行为，其目的在于从国家层面对承包方基于承包合同而取得的土地承包经营权进行确认。故吕东新认为，农村土地承包经营权证中“房拆三”是对事实的认定及违法的意见，无事实和法律依据，本院不予支持。 关于吕东新要求恢复到1994年9月10日之前的土地承包面积的问题。首先，该请求是吕东新在庭审中增加的，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第七十条的规定：起诉状副本送达泰兴市人民政府后，吕东新提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外。其次，吕东新所在村已于1994年实行了二轮承包，现吕东新要求根据1984年一轮土地承包时确认的承包面积核发土地承包经营权证，无事实依据。第三，如前所述，土地承包经营权系基于承包合同而产生，在吕东新未与发包方签订承包合同的情况下，直接要求增加土地承包面积，其请求于法无据。 综上，泰兴市人民政府颁发给吕东新的土地承包经营权证事实清楚，程序合法。吕东新的诉讼理由不能成立，原审法院对其请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回吕东新的诉讼请求。案件受理费50元，由吕东新负担。 吕东新上诉称：1、上诉人房屋2011年被拆除是非法强拆，与本案中认定“房拆三”有直接关系。上诉人营业执照证明被拆除房产原来是住宅房后改为厂房，不应该登记在土地承包经营权证上。上诉人提交照片证明开挖中沟不是为了灌溉，是用来出租给他人养鱼。2、开庭时增加诉讼请求有正当理由，因在收到答辩状后上诉人父亲才告知家里有一本1984年的土地承包证。承包总面积3.745亩，住宅地并没有登记在内。3、被上诉人所颁发的案涉土地承包经营权证，合同约定承包期间是1994年9月10日至2024年9月9日，实际上是1998年未经任何村民和村民代表同意，也没有召开村民代表大会，按照人口来平摊土地承包面积。是无效承包合同。4、2011年当地政府非法占用农民耕地一百多亩进行房地产开发，在2012年被行政处罚。村委会与被上诉人伪造证据，捏造事实。综上，请求依法撤销一审行政判决，撤销被上诉人作出的案涉土地承包经营权证中第3212831002240200123地块认定是“房拆三”，改判恢复上诉人的宅基地和蔬菜自留地面积，增加恢复到1994年9月10日之前的土地承包经营权面积，被上诉人承担因诉讼产生的一切费用。 被上诉人泰兴市人民政府未提交书面答辩意见。 本院经审理确认原审法院查明的事实。 本院认为，本案审理的重点是被诉颁证行为的合法性。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十二条、第二十三条，《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条、第七条规定，发包方应当与承包方签订书面承包合同。承包方的土地承包经营权自承包合同生效时取得。农村土地承包经营权证是国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。实行家庭承包的，发包方逐级报送土地承包合同、土地承包方案、土地详细情况等材料，经审核符合规定的，由县级人民政府予以颁发农村土地承包经营权证。本案中，吕东新于2016年2月19日与南殷村委会签订农村土地承包合同，该合同载明地块名称为“房拆三”、“荒地”，承包土地实测面积为1.18亩。其中“房拆三”地块备注含非承包地0.41亩。泰州市人民政府根据南殷村委会逐级报送的承包合同、土地落实到户明细表等材料，向吕东新户颁发案涉农村土地承包经营权证，该证所载承包地的地块代码、坐落、面积及确权总面积与发包方报送的承包合同一致。根据上述规定，泰兴市人民政府的颁证行为并无不当。 案涉农村土地承包经营权证中第3212831002240200123地块名称为“房拆三”，系因2011年村民拆除房屋至集中居住区居住，原宅基地复垦后仍由各家耕种，村组工作人员根据原房屋排序对该地块予以命名。故吕东新的原宅基地和自留地已经复垦，并已登记在其名下。其主张该名称侵犯其权益，要求恢复其宅基地和蔬菜自留地，缺乏事实依据。吕东新上诉称房屋2011年被拆除是非法强拆，被拆除房产原来是住宅房后改为厂房，不应该登记在土地承包经营权证上。其实质诉求是2011年南殷村农民搬至集中居住区原房屋拆除的补偿问题，不属本案审理范围。另，吕东新所在村于1994年实行了二轮承包，1998年土地进行重新调整。2011年实施农民集中居住区设施建设。吕东新要求土地面积恢复到1994年前的状态在事实上已无可能。吕东新于2016年在确权登记颁证期间签订了土地承包合同，在未重新签订土地承包合同的情况下，直接要求增加土地面积，根据一轮承包时确认的面积予以颁证，亦不符合上述《中华人民共和国农村土地承包法》、《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》的相关规定。故吕东新的上诉理由不能成立，本院不予支持。 综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人吕东新负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 刘建功 审 判 员 臧 静 审 判 员 吴晓玲 二〇二一年三月十日 法官助理 钱培培 书 记 员 任子悦