浙江省丽水市中级人民法院 行 政 裁 定 书 (2021)浙11行终11号 上诉人（原审原告）张美莲，女，汉族，1972年10月9日出生，住上海市浦东新区。 委托代理人崔恩娜，上海秦兵律师事务所律师。 委托代理人张亮，上海正策律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）丽水市综合行政执法局，住所地浙江省丽水市莲都区括苍路599号。统一社会信用代码：113325007679903292。 法定代表人周光洪，局长。 委托代理人吴津，浙江汇时律师事务所律师。 委托代理人朱超，浙江汇时律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）丽水市人民政府，住所地浙江省丽水市花园路1号。统一社会信用代码：11332500002645662C。 法定代表人吴晓东，市长。 委托代理人丁加伟。 委托代理人陈秋韵。 上诉人张美莲因与被上诉人丽水市综合行政执法局、丽水市人民政府行政处理及行政复议一案，不服丽水市莲都区人民法院(2020)浙1102行初84号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 原审法院经审理查明，原告张美莲系莲都区滨湖苑39幢一单元103室业主。2020年3月26日，原告向被告丽水市综合行政执法局邮寄《违法查处申请书》，要求其对中梁滨湖苑小区在房屋装修过程中占用设备平台的行为进行查处。2020年4月27日，被告丽水市综合行政执法局作出丽综执复[2020]20号《关于对“违法查处申请书”的回复》。2020年6月11日，原告向被告丽水市人民政府申请行政复议。2020年9月8日，被告丽水市人民政府作出丽政复[2020]49号行政复议决定书，维持原行政行为。原告不服，提起行政诉讼。 原审法院认为，投诉举报是公民、法人或者其他组织参与行政管理的重要途径，除了维护自身合法权益，对于监督行政机关依法行使行政职权、弥补行政机关执法能力不足也发挥着积极作用。公民、法人或者其他组织可以就何种事项向哪个行政机关投诉举报，取决于法律、法规或者规章的具体规定；与此相应，能够就投诉举报事项提起行政诉讼，也需要根据法律、法规或者规章对于投诉举报请求权的具体规定作出判断。通常情况下，对是否具备原告资格的判断，取决于：第一，法律、法规或者规章是否规定了投诉举报的请求权；第二，该投诉举报请求权的规范目的在于是否保障投诉举报人自身的合法权益。依照《中华人民共和国城乡规划法》第九条第二款规定，任何单位和个人都有权向城乡规划主管部门或者其他有关部门举报或者控告违反城乡规划的行为。该案中，原告作为滨湖苑小区的业主，其虽有权就小区内的违建行为向被告丽水市综合行政执法局进行举报，但根据原告提交的《违法查处申请书》，其要求查处的系整个小区的设备平台装修使用问题，该举报请求依法查处的目的并非在于维护原告自身的合法权益，而是为行政机关查处违建行为提供线索或者证据，行政机关对于举报所作的处理，包括答复或者不答复，均与作为举报人的原告的自身合法权益没有直接关系，由此其不具备提起行政诉讼的原告资格。同时，相应法律、法规或者规章并未规定违建类案件的举报人享有对被举报人施加负担的请求权，即举报人并不享有对调查处理结果不服而请求受理举报机关对被举报人进行立案查处的请求权。综上，原告与讼争回复行为并无利害关系，其不享有要求被告丽水市综合行政执法局履行查处职责的请求权。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第(一)项之规定裁定：驳回原告张美莲的起诉。 张美莲上诉称：一、一审法院认定事实错误一审法院认为上诉人与本案系争查处事项不存在利害关系，故不享有要求丽水市综合行政执法局履行查处职责的请求权。上诉人认为该认定错误，上诉人与具体行政行为、查处事项均存在利害关系。首先，丽综执复[2020]20号《关于对“违法查处申请书”的回复》是针对上诉人作出，从形式上而言，上诉人属于丽综执复[2020]20号《关于对“违法查处申请书”的回复》的行政相对人，与该具体行政行为存在利害关系，上诉人对该回复不服，有权提起行政复议或行政诉讼，复议机关或法院应当针对该具体行政行为作出的事实依据、程序依据、法律依据进行审查。第二，上诉人与查处事项存在利害关系。在诉讼过程中，被上诉人一执法人员明确表示在上诉人房屋的上、左、右均存在将设备平台改建的客观事实存在，这将对上诉人的人身、财产安全产生实质性威胁，如不及时处理将可能产生严重后果。因此，在行政复议过程中，被上诉人二在复议决定中认为上诉人与查处事项存在利害关系。综上，无论从形式上还是从实质上，上诉人均与本案的具体行政行为、查处事项存在利害关系，一审法院驳回上诉人的起诉是没有事实依据的。第三，如果一审法院认为上诉人与查处行为没有利害关系，驳回上诉人的起诉，那么应当撤销被上诉人二作出的行政复议决定，因为被上诉人二作出的复议决定是维持原行政行为，而不是驳回上诉人的复议申请，从利害关系上而言，被上诉人二是予以认可的。否则其裁定与被上诉人二作出的行政复议决定将自相矛盾。二、一审法院驳回上诉人的起诉没有法律依据。一审法院依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第(一)项规定裁定驳回上诉人的起诉，认为上诉人的起诉不符合起诉条件。上诉人认为该条款不应适用于本案中。首先，该条款规定的起诉条件要求原告是符合条件的公民、法人或者其他组织、有明确的被告、有具体的诉讼请求和事实根据、属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。而上诉人是满足所有起诉条件的，上诉人的身份符合原告条件，有明确的被告，有具体的诉讼请求和事实，本案也属于行政复议后人民法院受案范围，也应当由丽水市莲都区人民法院管辖。其次，本案中一审法院认为上诉人与查处事项没有利害关系，故驳回上诉人的起诉，但在《行政诉讼法》及司法解释中，针对利害关系的规定均是针对具体行政行为的，本案中所涉及的具体行政行为有两项：1、被上诉人一作出的回复；2、被上诉人二作出的行政复议决定。而上诉人作为这两项具体行政行为的行政相对人，无论从形式上还是从实质上均与上述两项具体行政行为存在利害关系，一审法院驳回上诉人起诉的理由和依据难以令人信服。综上，请求二审撤销原裁定，指令一审法院继续审理。 丽水市综合行政执法局答辩称：上诉人虽有权提出举报，但因其与所举报事项不具有法律上的利害关系，其无权就答辩人的《回复》提起行政复议及诉讼。根据相关法律规定，任何公民都有权就违法行为向有权的行政机关进行举报，接到举报的行政机关也应当将处理的结果告知举报人。行政机关根据法律、法规等规定，对群众反映的一些事项可能具有监管职责。但此种职责之履行情况并不当然构成行政复议法及诉讼法意义上的可复议和诉讼的行政不作为。答辩人认为，举报权可以没有主体资格的限制，行政诉讼原告资格却应有着明确的界定标准。举报权要演变为提起行政诉讼的权利，必须受到利害关系制约。而行政诉讼法意义上的“利害关系”是指行政行为对起诉人的合法权益可能产生的不利影响。也即只有当举报人有明确证据证明投诉事项涉及自身合法权益，且法律、法规等规定了行政机关对该举报行为有限期答复义务和具体行政处理程序，而行政机关置之不理、拖延履行或者不正确履行该法定义务时，才有可能构成可诉的行政行为。因此，当事人在提起行政诉讼时有义务向人民法院证明其与被诉的行政不作为行为之间存在法律上的利害关系。具体到本案而言，首先，上诉人作为中粱滨江首府(滨湖苑)小区的业主，其并未表明或者举证证明其有相应的权利可能或者正在因为违法建设行为而遭受侵害或者造成不利影响。行政机关对相关建筑是否认定违法以及是否查处、如何查处均未对上诉人的合法权益造成影响。尤其是上诉人举报及申请查处的系中粱滨江首府(滨湖苑)小区全部业主的设备平台装修问题，其申请范围之大，更明显超出了权利保护范围。其次，相关设备平台并非业主共有，其本身属于业主专有使用部分，从中粱滨江首府(滨湖苑)小区相关房屋的竣工验收图以及对应的相关权证的房屋分户图结合相关现场情况来看，业主的设备平台本身与业主的阳台等专有建筑部分形成不可分割的整体，虽不具有物权法上的登记所有权，但业主基于房屋所有权，仍然对于相关设备平台享有专有使用权利。其他业主无权对专用的设备平台处置行为提出异议。故案涉上诉人与相关设备平台的装修及处理不具有法律上的利害关系。最后，即使认为设备平台系业主共有，考虑到上诉人举报的是整个小区的设备平台装修使用问题，其投诉举报所指向的全小区设备平台应属全体业主共有利益。而基于共有产生的利害关系也应当与小区全体业主有关，而非个人利益。根据《最高人民法院关于适用的解释》第十二条第五项之规定，如果案涉举报事项涉及业主共有利益的，应当由业主委员会或者符合条件的相关业主共同提出投诉举报，上诉人亦无权以个人名义提出案涉申请。综上，请求二审驳回上诉，维持原裁定。 丽水市人民政府答辩称：一、上诉人的违法查处申请，其针对的是整个小区的设备平台装修使用问题，其目的并非为维护自身合法权益，市综合行政执法局的回复亦是针对小区整体情况，一审人民法院认定与上诉人没有直接的利害关系是正确的。二、根据行政诉讼法的规定，我机关作出的复议决定亦属于人民法院监督行政机关依法行使职权的对象，人民法院独立行使审判权显然不受复议决定的限制；而复议决定亦未在原行政行为外增加上诉人义务或者减损其权利，上诉人认为一审裁定驳回起诉时应当同时撤销复议决定于法无据。综上，请求二审驳回上诉，维持原裁定。 本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。一审裁定采信并据以认定事实的相关证据符合证据三性，本院亦予以确认。 本院认为，本案二审争议焦点在于上诉人张美莲是否具有就被上诉人丽水市综合行政执法局作出的丽综执复[2020]20号《关于对“违法查处申请书”的回复》提起行政诉讼的原告主体资格，核心在于判断上诉人与举报投诉之间是否存在维护自身合法权益的目的。本案中，上诉人向丽水市综合行政执法局提交《违法查处申请书》，要求对“小区在房屋装修过程中占用设备平台的行为进行查处”，从申请事项和事实理由来看，均指向社会公共利益，未明确涉及上诉人的自身合法权益，如相邻权等受损的内容。一审裁定认定上诉人举报投诉的目的并非维护自身合法权益并无不当。丽水市综合行政执法局在收到上诉人提交的申请后，依法作出并送达《关于对“违法查处申请书”的回复》，已履行行政处理职责。《中华人民共和国城乡规划法》、《浙江省违法建筑处置规定》等法律、法规、规章未规定举报投诉人享有对被举报投诉人施加负担的请求权，即举报投诉人不具有对行政处理不服提起行政诉讼的权利。一审裁定认定上诉人不具备提起行政诉讼的原告主体资格，以不符合起诉条件为由驳回起诉并无不当。在行政诉讼中，人民法院对于是否符合起诉条件的判断不受行政复议决定的限制，在驳回起诉的情形下无需对复议决定作出实体审查。上诉人认为复议决定认可利害关系故其应当具有原告主体资格，以及一审裁定否定原告主体资格应当同时撤销复议决定的观点，均不能成立。 综上。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 朱建民 审 判 员 邹一峻 审 判 员 黄 维 二〇二一年三月十五日 代书记员 王华斌 ?