北京市第一中级人民法院行 政 判 决 书（2021）京01行终117号上诉人（一审被告）北京市石景山区人力资源和社会保障局，住所地北京市石景山区杨庄路66号。法定代表人齐兵，局长。委托代理人闫晓丽，北京市石景山区人力资源和社会保障局工作人员。委托代理人秦辉，北京市石景山区人力资源和社会保障局工作人员。上诉人（一审原告）曾建林，男，1974年8月8日出生，汉族，户籍所在地北京市朝阳区。上诉人北京市石景山区人力资源和社会保障局（以下简称石景山区人社局）、曾建林因不履行劳动监察职责一案，不服北京市石景山区人民法院（2020）京0107行初111号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2021年3月4日采取线上庭审的方式公开开庭审理了本案。上诉人曾建林，上诉人石景山区人社局的委托代理人闫晓丽到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。一审法院查明如下事实：曾建林于2020年10月15日向北京市石景山区人社局劳动保障监察队（以下简称石景山区劳动监察队）提出劳动保障监察投诉，内容为：曾建林系中国防卫科技学院的在编干部，中国防卫科技学院拖欠曾建林2004年7月至今的工资。当日，北京市石景山区人社局劳动保障监察大队（以下简称石景山区劳动监察大队）向曾建林作出《不予受理投诉通知书》（京石人社劳监通字[2020]第01号，以下简称1号通知书），告知曾建林：其投诉中国防卫科技学院拖欠工资一案，经了解，该单位属于事业单位，其本人属于在编干部，因其反映的事项不属于劳动保障监察职权范围。根据《劳动和社会保障部关于实施〈劳动保障监察条例〉若干规定》第十八条第四款之规定，不予受理。曾建林收到1号通知书后，未经行政复议程序而直接提起本案行政诉讼，请求撤销1号通知书，责令石景山区人社局针对曾建林于2020年10月15日提出的有关中国防卫科技学院拖欠曾建林工资的投诉举报依法履行劳动保障监察职责。另查明，石景山区劳动监察队系石景山区人社局举办的事业单位，其宗旨和业务范围包括加强劳动保障监察工作、依法纠正和查处违法行为等内容。2020年12月25日，一审法院作出判决。该判决认为，根据《劳动保障监察条例》的相关规定，石景山区人社局作为本区劳动保障行政部门，应当对石景山区劳动监察队受其委托从事的具体劳动保障监察工作承担法律后果，并作为本案被告参加诉讼。本案中，石景山区人社局对曾建林提出的劳动保障监察投诉不予受理的理由为，曾建林系事业单位的在编干部。虽然本案中石景山区人社局及曾建林均认可曾建林系中国防卫科技学院的具有事业编制身份的在编干部，但无论石景山区人社局在行政执法中收集到的证据，抑或曾建林在本案行政诉讼中提交的证据，均不能充分证明曾建林系具有事业编制身份的在编干部的情况。因此，石景山区人社局作出的1号通知书应当属于事实不清、证据不足，该院不予支持。石景山区人社局应当对曾建林在本案中提出的劳动保障监察投诉重新履行处理职责。综上所述，曾建林提出的本案诉讼请求，具有事实及法律依据，法院予以支持。一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项之规定，判决撤销1号通知书，责令石景山区人社局针对曾建林于2020年10月15日提出有关中国防卫科技学院拖欠曾建林工资的劳动保障监察投诉在法定期限内重新履行劳动保障监察职责。石景山区人社局、曾建林均不服一审判决，上诉至本院。石景山区人社局请求本院撤销一审判决并予以改判，诉讼费用由曾建林承担。其上诉理由略为：该局作出的1号通知书事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确。一、根据《劳动和社会保障部关于实施〈劳动保障监察条例〉若干规定》第十八条第四款的规定，针对曾建林投诉中国防卫科技学院拖欠其工资事项，石景山区人社局依法有权作出不予受理决定。二、石景山区人社局作出不予受理决定事实清楚、证据充分。2020年10月，曾建林到石景山区劳动监察队投诉中国防卫科技学院拖欠其工资。经查询，国家企业信用信息公示系统没有中国防卫科技学院相关信息，曾建林称中国防卫科技学院为事业单位，自己是事业单位在编干部，签订的是聘用书，要求查处该单位拖欠其工资的行为。在核实其诉求过程中，曾建林提交了其《中华人民共和国居民身份证》复印件，并在劳动保障监察接待来访登记表备注栏签字确认。经国家事业单位登记管理系统查询，国家事业单位登记管理局于2014年12月16日发布公告，中国防卫科技学院（统一社会信用代码:12100000H526302271）法人证书已经自动废止。根据《事业单位登记管理暂行条例实施细则》第五十九条规定，事业单位的法人证书废止但未经注销登记的，其法人的责任和义务存续。根据《劳动保障监察条例》第二条和《事业单位登记管理暂行条例实施细则》第四条的规定，曾建林提出的工资诉求不属于石景山区人社局劳动保障监察职责范围。三、石景山区人社局作出不予受理决定适用法律法规正确。四、石景山区人社局作出不予受理决定程序合法。目前，我国没有统一的、普遍认可的行政诉讼证明标准，而行政机关的具体行政行为具有多样性和分层次性的特征，这要求法院在审理过程中分类型把握证明需要达到的程度。就本案来讲,石景山区人社局搜集和掌握的证据明显优势于曾建林非事业单位编制教师的证据。曾建林的上诉请求为：请求法院依法改变一审法院事实认定，维持一审判决的结果；本案的上诉费由石景山区人社局承担。其上诉理由主要包括以下内容：一、曾建林与石景山区人社局对一审判决认定的事实部分没有争议，双方争议的焦点是适用《关于实施劳动保障监察条例若干规定》第十八条第四款之规定来处理，还是要适用《劳动保障监察条例》第九条、第一条、第三十四条和《关于实施劳动保障监察条例若干规定》第二条、《事业单位人事管理条例》第三十二、四十条规定来处理。石景山区人社局在一审中提供的《劳动保障监察接待来访登记表》备注一栏“本人为事业单位在编干部，曾建林”内容，是石景山区劳动监察队在严格履行行政执法程序，依法核实相关事实和证据后，特意让其写上去的，事实清楚，证据充分。曾建林也提交了证据证明其是事业单位在编干部身份。其依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条提出了调取证据申请，但一审法院依据相同条款驳回申请，逻辑上是自相矛盾的。二、一审法院判决违背了中立原则，也体现了懒政惰政的思维。一方面，一审法院以1号通知书属于认定事实不清，证据不足为由，要求石景山区人社局重新履责，另一方面又驳回其为查清在编干部身份，调取收集证据的申请，二者是自相矛盾的。在法定举证期限内，石景山区人社局、曾建林均向一审法院提交了证据。其中石景山区人社局提交以下证据：1.1号通知书，证明石景山区人社局依法作出结论并送达的情况。2.《劳动保障监察接待来访登记表》，证明曾建林的诉求。3.曾建林的身份证复印件，证明曾建林的身份情况。4.中国防卫科技学院的《事业单位法人证书》，证明被投诉的单位主体情况。5.中国防卫科技学院的企业信用信息查询截图，证明被投诉的单位主体情况。6.石景山区劳动监察队的《事业单位法人证书》，证明石景山区劳动监察队与石景山区人社局之间的关系，以及石景山区劳动监察队有权从事具体劳动保障监察工作。石景山区人社局提交了以下法律依据：1.《劳动保障监察条例》。2.《劳动和社会保障部关于实施〈劳动保障监察条例〉若干规定》（劳动和社会保障部令第25号）。3.《事业单位登记管理暂行条例实施细则》。曾建林提交以下证据：1.1号通知书，证明中国防卫科技学院属于事业单位，石景山区人社局以曾建林属于在编干部为由不予受理劳动保障监察投诉举报。2.《事业单位法人设立登记申请书》照片。3.中国防卫科技学院的《事业单位法人证书》。4.中国防卫科技学院的《组织机构代码证》。5.国家事业单位登记管理局出具的查询结果五份。6.中央编办网站登载的《国家事业单位登记管理局公告》（时间：2002年2月4日）截图。7.中华人民共和国财政部出具的编号为财信复字[2020]1083号复函。证据2至证据7均证明中国防卫科技学院属于事业单位的情况。8.邮寄单据及信封，证明证据7的来源。9.曾建林的《全国毕业研究生就业协议书》，证明曾建林是在编干部，是中国防卫科技学院的正式教师。10.北京市公安局出具的《入户通知单》（2004年9月15日）。11.应届高校毕业生落户名单。证据10及证据11均证明曾建林是统分的国家干部。12.中国防卫科技学院于2004年8月26日出具的档案存放《证明》，证明曾建林是中国防卫科技学院的教师，且档案存放于中国防卫科技学院的人事处。13.中国防卫科技学院于2004年8月26日出具的教师身份《证明》，证明曾建林是中国防卫科技学院的教师，且教师证和工作证正在办理中。14.中国防卫科技学院于2005年6月24日出具的《证明》，证明曾建林是中国防卫科技学院文法系的教师。15.曾建林的工作证，证明曾建林是中国防卫科技学院文理学院的教师。16.曾建林的教师证，证明曾建林是高校教师。17.中华人民共和国人力资源和社会保障部出具的编号为人社调（2010）0619号的调函，证明曾建林是中国防卫科技学院文法系正式教师，配偶户口依法进京。18.中国防卫科技学院人事处于2018年4月16日出具的《证明》，证明曾建林是中国防卫科技学院文理学院的在职教师。19.中国防卫科技学院人事处于2019年5月22日出具的《证明》，证明曾建林是中国防卫科技学院文理学院的在职教师。20.曾建林的银行卡明细，证明2010年1月至2012年11月中国防卫科技学院正常发放曾建林的工资，但2010年12月之后中国防卫科技学院停发曾建林的工资。在举证期限内，曾建林向一审法院提交了调取证据申请，要求一审法院调取以下证据：1.向国家事业单位登记管理局调取中国防卫科技学院向该局申请设立登记时的登记材料，用以证明中国防卫科技学院是事业单位，有编制和收入等情况；2.向中华人民共和国人力资源和社会保障部（以下简称人社部）调取其与中国防卫科技学院签订三方协议过程中，中国防卫科技学院向人社部上报的、以及人社部下发的关于其干部进京审批材料，用以证明2004年其入职中国防卫科技学院工作是教师身份，属于在编干部。2020年12月16日，一审法院作出（2020）京0107行初111号决定书，认为曾建林提交的申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条的规定，决定不予调取。曾建林不服，提出复议申请。2020年12月21日，一审法院作出（2020）京0107行初111号复议决定，驳回申请，维持原决定。上述证据均经一审法院庭审质证，一审法院认证如下：曾建林提交的证据1虽系本案被诉行为，但可以证明本案被诉行为的送达情况。曾建林提交的证据2至证据8，以及证据12至证据19均符合证据的形式要件，且能达到其主张的证明目的，该院均予以采纳。曾建林提交的证据9至证据11仅可以证明曾建林在中国防卫科技学院工作的情况，但不能直接证明曾建林系具有事业编制身份的干部，该院对此证明目的不予采纳。曾建林提交的证据20与本案被诉行为合法性之审查无关联性，该院对此不予接纳。石景山区人社局提交的证据1虽系本案被诉行为，但可以证明本案被诉行为的送达情况。石景山区人社局提交的其他证据均符合证据的形式要件，且能达到其主张的证明目的，该院均予以采纳。上述证据全部随案卷移送本院。经查阅一审卷宗及询问各方当事人，上述证据已经一审法院庭审质证。本院经审查，同意一审法院的上述认证意见。本院审理期间，曾建林向本院提交6份证据：1.国家事业单位登记管理局2021年1月11日作出的答复函，2.国家事业单位登记管理局2021年1月19日作出的答复函，证据1、2证明中国防卫科技学院是中央级事业单位，年度报告和资产负债表涉密，属于涉密单位；曾建林是国家在编干部和高校教师；中新公司对中国防卫科技学院的控制是非法的。3.《人事部关于国务院各部委、各直属机构在京事业、企业单位接收应届中专以上毕业生问题的通知》（人调发〔1989〕9号），4.《人事部办公厅关于国务院各部委、各直属机构及所属在京单位接收中专以上毕业生有关问题的通知》（人办发〔1996〕15号），5.《国务院各部门及在京中管企业高校毕业生接收工作规范（试行）》，证据3至5是证明曾建林属于在编干部和高校老师的法律依据，曾建林2004年7月研究生毕业时，按照正常的干部进京程序，在中央编办对中防院下达的编制员额范围内，经人事部审批，依法进入中国防卫科技学院工作。6.《中国共产党机构编制工作条例》。经庭审质证，石景山人社局认为，上述证据不符合新证据的要求，证明理由不充分。本院经审查认为，上诉人提交的证据1、2的形成时间均在一审法院开庭审理后，属于《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条第三项规定的新证据，本院予以接纳。但该两份证据仅能证明中国防卫科技学院是在国家事业单位登记管理局登记的事业单位，对曾建林主张的其属于国家在编干部和高校教师、中新公司对中国防卫科技学院的控制是非法的证明目的，本院不予采信。证据3至6属于法规和规范性文件，不作为证据使用。曾建林就申请一审法院调取的证据再次向本院提出调取证据申请。因一审法院对该调取证据申请已经作出决定书及复议决定。曾建林向本院提出此项申请，实质上是对一审法院决定不予调取提出的异议。本院经审查认为，一审法院决定不予调取的理由并无不当。曾建林在本院审理期间，向本院提出调取证据申请，要求向北京市石景山区劳动保障监察大队调取投诉大厅2020年10月15日上午9：30至11：00的录音录像以及当日上午同时期北京市石景山区劳动监察大队的会议记录。2021年3月18日，本院作出了（2021）京01行终117号不予准许调取证据申请的决定。后针对曾建林的复议申请，于2021年3月22日作出（2021）京01行终117号复议决定，驳回曾建林的申请，维持原决定。根据上述经确认有效的证据及各方当事人无争议的陈述，本院经审理查明的事实与一审法院认定事实基本一致，本院予以确认。本院认为：根据《劳动保障监察条例》第三条第一款、第三十四条的规定，石景山区人社局作为北京市石景山区人民政府劳动保障行政部门，负有本行政区域内劳动保障监察工作的法定职责。《劳动和社会保障部关于实施〈劳动保障监察条例〉若干规定》第十八条具体规定了劳动保障监察机关受理投诉举报的条件，以及不符合受理条件的处理方式。无论劳动保障监察机关是否受理投诉，均应当建立在事实清楚，证据充分的基础上。在诉讼中，作出行政行为的行政机关对其认定事实负有举证责任，其有义务提交证据证明被诉行为认定事实清楚。本案中，石景山区人社局在接到曾建林的投诉后，应当就其投诉是否符合受理条件进行审查，并依法作出处理。根据在案证据可以证明中国防卫科技学院系事业单位。因此，曾建林是否属于事业单位在编干部，直接影响其投诉是否属于劳动保障监察范围的认定，以及曾建林应当通过何种救济途径保护其权益。对此，石景山区人社局应当就其作出的1号通知书认定事实承担举证责任。而石景山区人社局提交的证据中，仅有《劳动保障监察接待来访登记表》中有曾建林系事业单位在编干部的相关内容。该证据系记录曾建林投诉的主张及理由，并不能单独作为曾建林是否属于事业单位在编干部的认定依据。虽然曾建林对该事实不持异议，且提交了《全国毕业研究生就业协议书》《入户通知单》（2004年9月15日）、《应届高校毕业生落户名单》作为其属于在编干部的证据，但上述证据仅能证明曾建林毕业分配的情况。其提交的工作证、教师资格证书、以及中国防卫科技学院出具的证明材料，亦只能证明其系该院教师以及工作情况。其是否属于在编干部仍需要石景山区人社局按照事业单位编制管理的相关要求进行进一步的核实。在本院庭审中，该局主张曾向有关部门或单位进行过核实。但其没有提交任何证据支持其主张。因此，石景山区人社局作出的1号通知书认定事实不清。石景山区人社局关于其作出的1号通知书事实清楚，证据充分的上诉意见，缺乏证据支持，本院不予采纳。石景山区人社局提出的有关其搜集和掌握的证据明显优于曾建林非事业单位编制教师证据的上诉意见，未提交充分证据予以佐证，本院亦不予采纳。曾建林针对一审法院关于其是否属于在编干部的认定所提相关上诉意见，依据不充分，本院亦不予采纳。综上，一审法院判决撤销1号通知书，并责令石景山区人社局针对曾建林的请求重新处理正确，本院应予维持。石景山区人社局以及曾建林的上诉请求，本院均不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由上诉人北京市石景山区人力资源和社会保障局负担25元（已交纳），由上诉人曾建林负担25元（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长 何君慧审 判 员 张 悦审 判 员 范术伟二〇二一年三月二十九日法官助理 李静怡书 记 员 苏 蒙附：法律规范依据1.《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……2.《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条本规定第五十条和第五十一条中的“新的证据”是指以下证据：……（三）原告或者第三人提供的在举证期限届满后发现的证据。3.《劳动保障监察条例》第三条国务院劳动保障行政部门主管全国的劳动保障监察工作。县级以上地方各级人民政府劳动保障行政部门主管本行政区域内的劳动保障监察工作。……第三十四条国家机关、事业单位、社会团体执行劳动保障法律、法规和规章的情况，由劳动保障行政部门根据其职责，依照本条例实施劳动保障监察。4.《劳动和社会保障部关于实施〈劳动保障监察条例〉若干规定》第十八条对符合下列条件的投诉，劳动保障行政部门应当在接到投诉之日起5个工作日内依法受理，并于受理之日立案查处：（一）违反劳动保障法律的行为发生在2年内的；（二）有明确的被投诉用人单位，且投诉人的合法权益受到侵害是被投诉用人单位违反劳动保障法律的行为所造成的；（三）属于劳动保障监察职权范围并由受理投诉的劳动保障行政部门管辖。对不符合第一款第（一）项规定的投诉，劳动保障行政部门应当在接到投诉之日起5个工作日内决定不予受理，并书面通知投诉人。对不符合第一款第（二）项规定的投诉，劳动保障监察机构应当告知投诉人补正投诉材料。对不符合第一款第（三）项规定的投诉，即对不属于劳动保障监察职权范围的投诉，劳动保障监察机构应当告诉投诉人；对属于劳动保障监察职权范围但不属于受理投诉的劳动保障行政部门管辖的投诉，应当告知投诉人向有关劳动保障行政部门提出。