湖南省衡阳市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）湘04行终19号 上诉人（原审原告）：刘红，女，1968年2月22日出生，汉族，住湖南省衡阳市珠晖区。 上诉人（原审被告）：石鼓区潇湘街道办事处，住所地衡阳市石鼓区潇湘街道演武坪**。 负责人：钟捷，该办事处主任。 委托诉讼代理人：彭波，该办事处工作人员。 委托诉讼代理人：陈利，湖南天地人律师事务所律师。 原审第三人：衡阳市拆安建筑物拆除有限公司，，住所地湖南省衡阳市石鼓区凤凰大道**衡阳华耀城商贸物流城五金机电交易中心M6地块**117复 法定代表人：刘芳云，该公司经理。 上诉人刘红诉上诉人石鼓区潇湘街道办事处（以下简称潇湘街道办）及原审第三人衡阳市拆安建筑物拆除有限公司（以下简称拆安公司）强制拆除房屋一案，不服衡阳铁路运输法院（2020）湘8602行初205号行政判决，向本院提出上诉。本院2021年1月26日受理后，依法组成合议庭，因本案事实清楚，经询问各方当事人后，决定书面审理，本案现已审理终结。 原审查明，2019年8月20日，衡阳市石鼓区人民政府作出石政发［2019］15号《石鼓区人民政府关于公开征求意见的通告》，附件为西湖公园片棚户区改造项目国有土地上房屋征收补偿方案（征求意见稿），该方案第二条征收依据规定：“本次房屋征收工作按照国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院令第590号）、《中华人民共和国住房和城乡建设部关于印发的通知》（建房［2011］第77号）、湖南省实施《国有土地上房屋征收与补偿条例》办法（湖南省人民政府令第268号）、《衡阳市人民政府关于印发的通知》（衡政发[2019]7号）、《关于公布衡阳市中心城区国有土地上房屋征收装饰装修费、临时安置费、停产停业损失费、搬迁费及奖励标准的通知》（衡建发[2019]42号）等相关法规政策依法征收。”第三条征收范围规定：“北至蒸水南堤，西至共创大厦，东至三十九度酒吧，具体征收范围以该项目规划红线图为准。”第四条征收组织实施部门规定：“石鼓区人民政府负责本项目房屋征收与补偿的组织领导工作。石鼓区国有土地上房屋征收管理中心为本项目的征收部门。潇湘街道办事处受征收部门委托，组织蒸水社区居民委员会承担房屋征收补偿的具体工作。房屋征收补偿的具体工作实行属地管理负责制……” 2019年9月3日，衡阳市石鼓区演武路57栋房屋全体居民向衡阳市石鼓区人民政府提交《关于请求将石鼓区演武路57栋房屋整体纳入西湖公园北片棚户区改造的报告》，请求将石鼓区演武路57栋房屋整体纳入西湖公园北片棚户区改造范围并予以改造。衡阳市石鼓区潇湘街道蒸水社区居民委员会和潇湘街道办均在该报告上加盖公章并签署“据57栋居民反映，45户都自愿加入棚改，同意征收补偿方案，情况属实”的意见。该报告附件为《演武路57栋业主自愿参加棚改签字表》，含单元、房号、姓名、联系方式、是否自愿按政策参加棚改和签字（盖章／印）栏目，刘红在该签字表中载明为三单元105号栏目对应的姓名、联系方式和是否自愿按政策参加棚改栏目分别签署刘红、186××××3590、是的内容。 征收部门收到《关于请求将石鼓区演武路57栋房屋整体纳入西湖公园北片棚户区改造的报告》后，同意按照西湖公园片棚户区改造项目国有土地上房屋征收补偿方案，给予石鼓区演武路57栋45户补偿，并已与除刘红之外的其余44户签订征收补偿协议。 刘红至今未与征收部门就涉案房屋签订征收补偿协议，也未收到征收部门对其作出的征收补偿决定，亦未获得任何形式的征收补偿。 2020年6月23日，由潇湘街道办组建的石鼓区潇湘街道片区棚改项目西湖片区协调指挥部（以下简称指挥部）与第三人拆安公司签订了《潇湘街道办事处拆除房屋建筑工程合同》，约定由拆安公司负责对调整后的石鼓区西湖公园片棚改项目规划内的演武路57栋房屋（未在拆除范围的除外）进行建筑物拆除。 另查明，衡房权证石鼓区字第0××7号房屋产权证载明：房屋所有权人为刘红，坐落于石鼓区××路××号××号（与原告诉状中所称演武路57栋3单元105号房屋系同一房屋），建筑面积为121.33平方米，设计用途为住宅。 2020年6月26日，拆安公司对涉案房屋实施了强制拆除。刘红不服，遂提起该案诉讼，请求：一、依法确认潇湘街道办于2020年6月26日对刘红位于石鼓区××路××栋××单元××号合法房屋强制拆除行为违法；二、本案的诉讼费用由潇湘街道办承担。 原审认为，一、关于刘红撤回行政赔偿请求的问题 刘红于2020年11月11日向该院申请撤回行政赔偿请求，系其真实意思表示，不损害国家、社会公共利益和他人合法权益，符合法律规定，依法予以准许。为节约司法成本、简化程序，对其该申请不再另行制作行政裁定，在本判决中一并予以处理。 二、关于涉案房屋拆除主体的问题 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第一款规定：“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。”《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款规定：“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。”本案中，依照西湖公园片棚户区改造项目国有土地上房屋征收补偿方案（征求意见稿）中关于征收实施主体的安排，潇湘街道办负责石鼓区潇湘街道片区棚改项目西湖公园片区房屋征收补偿的具体工作。潇湘街道办为了履行该职责而组建不具有独立承担法律责任能力的指挥部，该指挥部以自己的名义作出的行政行为的法律后果应由潇湘街道办承担。指挥部与拆安公司签订合同，委托拆安公司对调整后的石鼓区西湖公园片棚改项目规划内的演武路57栋房屋实施的拆除行为，属于行政行为范畴。无论拆安公司的该拆除行为是否超出委托范围，其最终导致刘红房屋被拆除的法律后果，均应由潇湘街道办承担。故潇湘街道办是涉案房屋的行政拆除主体。 三、关于拆除行为是否合法的问题 《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条、第二十七条、第二十八条明确规定，实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定。被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。本案中，涉案房屋在被强制拆除前，征收部门未就安置补偿与刘红达成协议，亦未作出补偿决定，且刘红至今未得到任何形式的征收补偿，潇湘街道办强制拆除刘红房屋的行为违反法定程序，且超越法定职权，本应予以撤销，但鉴于该行为系事实行为，不具有可撤销内容，故依法确认违法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十二条、第七十四条第二款第一项之规定，判决：一、准许刘红撤回对潇湘街道办的行政赔偿起诉；二、确认潇湘街道办于2020年6月26日强制拆除刘红位于石鼓区××路××栋××单元××号房屋的行为违法。 宣判后，原审原告刘红不服，向本院提出上诉。认为原判认定的事实不清，适用法律不当，西湖公园棚户区改造项目的主体是衡阳市石鼓区人民政府，应按照《国有土地上房屋征收补偿条例》对刘红进行拆迁补偿安置，请求依法改判。 原审被告潇湘街道办亦不服，向本院提出上诉。认为原判认定事实不清，适用法律不当。本案不是行政强拆，而是刘红自愿将其房屋交由潇湘街道办作为棚户区改造项目，然后由原审第三人拆安公司进行拆除，潇湘街道办不应承担任何责任，请求依法改判。 原审第三人拆安公司未提出陈述意见。 在本院二审期间，各方当事人均未提交新的证据。双方当事人在一审中提供的证据已随案移送至本院，经审查，原审采信的证据可以作为认定本案事实的依据。 经审理查明，原审认定的事实清楚，证据充分，本院予以确认。 本院认为，衡阳市石鼓区演武路57号栋并未列入衡阳市石鼓区人民政府作出石政发[2019]15号西湖公园片棚户区改造项目范围内，而是该栋45户业主主动申请要求列入西湖公园片棚户区改造项目范围，并提交《关于请求将石鼓区演武路57栋房屋整体纳入西湖公园片棚户区改造的报告》，此后上诉人潇湘街道办才组建指挥部，显然衡阳市石鼓区人民政府未组织实施演武路57栋拆迁行为，不应是本案适格的主体。上诉人刘红要求将石鼓区演武路57栋全体业主自愿列入西湖公园片棚户区改造项目范围视为衡阳市石鼓区人民政府的棚户区改造行政行为无事实依据，该部分上诉理由与客观事实相悖，且二审不宜径行将衡阳市石鼓区人民政府列为本案的诉讼主体。故上诉人刘红的上诉理由均不成立，应予驳回。 上诉人潇湘街道办作为涉案指挥部的组建者，且与原审第三人签订了《潇湘街道办事处拆除房屋建筑工程合同》，约定由原审第三人拆安公司负责对调整后的石鼓区西湖公园片棚改项目规划内的演武路57栋房屋进行建筑物拆除。由于涉案房屋被强制拆除前未与上诉人刘红达成任何补偿安置协议，强制拆除的行政行为违法，上诉人潇湘街道办提出不是行政强拆行为，其理由与客观事实相悖，要求改判的上诉请求本院不予采纳。原审第三人拆安公司在强制拆除刘红房屋前，未签订补偿协议，就强行拆除房屋，酿成本案纠纷，应承担相应的责任。 综上，原判认定的事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，处理恰当，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人刘红及上诉人石鼓区潇湘街道办事处各负担25元。 本判决为终审判决。 审判长  尹运健 审判员  彭清明 审判员  代立华 二〇二一年三月三十日 法官助理陈智 书记员陈芳艳