四川省乐山市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）川11行终58号 上诉人（原审原告）：乐山市市中区君晟机砖厂，住所地四川省乐山市市中区苏稽镇工农村二组，统一社会信用代码915111026922888091。 投资人：文玉芳，女，1964年4月22日出生，汉族，住四川省乐山市市中区。 委托诉讼代理人：田鹏飛，乐山市五通桥区冠英法律服务所法律工作者。 被上诉人（原审被告）：乐山市市中区自然资源局，住所地四川省乐山市市中区白燕路140号，统一社会信用代码11511002MB1875765J。 负责人：张中，该局局长。 委托诉讼代理人：周斌，男，该局工作人员。 委托诉讼代理人：杨律，四川睿典律师事务所律师。 上诉人乐山市市中区君晟机砖厂（以下简称君晟机砖厂）诉被上诉人乐山市市中区自然资源局（以下简称区自然资源局）土地行政处罚决定无效一案，不服四川省峨眉山市人民法院（2020）川1181行初152号行政判决，向本院提起上诉。本院于2021年1月29日立案受理后，依法组成合议庭，于2021年3月1日公开询问了本案。上诉人君晟机砖厂的委托诉讼代理人田鹏飛，被上诉人区自然资源局的委托诉讼代理人周斌、杨律参加了询问。本案现已审理终结。 原审法院查明：君晟机砖厂成立于2009年7月2日，系个人独资企业，投资人为文玉芳，经营范围为机制砖制造销售。2017年3月7日，乐山市市中区苏稽国土资源所执法人员周殿利、吕靖就君晟机砖厂未经批准擅自在该镇工农村2组进行建设向该厂投资人文玉芳进行询问并形成《询问笔录》。根据询问当事人得知，涉案土地系君晟机砖厂向苏稽镇工农村二组租赁，该宗地未取得相关土地手续。针对君晟机砖厂前述行为，原乐山市国土资源局市中区分局于2017年3月21日立案调查后作出乐市国土资中分罚〔2017〕25号《行政处罚决定书》（以下简称25号《行政处罚决定书》）。后因君晟机砖厂在法定期限内未履行行政处罚决定义务，原乐山市国土资源局市中区分局遂向原审法院申请强制执行25号《行政处罚决定书》。2018年11月26日，原审法院作出（2018）川1181行审69号行政裁定，认为原乐山市国土资源局市中区分局系原乐山市国土资源局的派出机构，不具有独立的行政主体资格，在无法律、法规或者规章授权的情况下，其作出的第25号行政处罚决定缺乏主体要件，故裁定不准予此次强制执行申请。 2019年7月22日，区自然资源局前往君晟机砖厂进行现场核查并对君晟机砖厂占地修建的建筑物等现状进行了拍照。 2019年7月23日，君晟机砖厂负责人文玉芳在2017年《询问笔录》第4页书写“经确认，用地情况未改变”并签名。区自然资源局工作人员在2017年《询问笔录》第4页书写：“以下为（）年（）月（）日补充笔录：你未经批准，擅自租用苏稽镇工农村2组进行建设的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第43条，现向你下达《责令停止违法行为通知书》，你是否有异议？”文玉芳在本段补充笔录下书写“无异议”并签名。同日，区自然资源局向君晟机砖厂送达乐中自然资停〔2019〕88号《责令停止违法行为通知书》，责令立即停止违法行为，并告知主动纠正违法行为、消除违法状态的，可以依法从轻、减轻或者免于行政处罚。 2019年7月25日，区自然资源局对君晟机砖厂违法占用土地进行立案，并于同年7月25日至7月30日展开调查。根据四川靖立测绘有限公司测绘成图显示，君晟机砖厂总占地面积为11118.08平方米，砖房1187.55平方米，彩钢房179.89平方米，彩钢棚房2242.18平方米，石棉瓦棚房265.94平方米，砖窑1425.83平方米，水泥硬化地面3702.62平方米，堆料场1978.51平方米，围墙15.45平方米，水池45.90平方米，水沟54.56平方米，水塔9.06平方米，烟囱4.91平方米，花台5.68平方米。根据君晟机砖厂土地利用现状二调结果显示，其中农用地10702.94平方米（其中耕地8099.47平方米），未利用地415.14平方米。以上涉案土地经用地规划审核，君晟机砖厂占地11118.08平方米，其中规划建设用地面积11118.08平方米，符合《乐山市市中区苏稽镇土地利用规划（2006-2020）》。 2019年8月1日，区自然资源局向君晟机砖厂发出乐中自然资罚告〔2019〕15号《行政处罚告知书》，告知了君晟机砖厂其违法事实、拟处罚的理由和依据、享受陈述申辩和听证的权利等。君晟机砖厂于同日收悉后在规定期限内，未向区自然资源局提出陈述申辩和要求听证。 2019年8月7日，区自然资源局作出乐中自然资罚〔2019〕14号《行政处罚决定书》（以下简称14号《行政处罚决定书》），认定君晟机砖厂未经批准擅自租用苏稽镇工农村2组集体土地进行建设，占地面积11118.08平方米，其中农用地10702.94平方米，未利用地415.14平方米。其中规划建设用地面积11118.08平方米，符合《乐山市市中区苏稽镇土地利用总体规划（2006-2020）》，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条的规定，依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定,决定对君晟机砖厂作出如下处罚：责令退还非法占用的土地，没收在非法占用的10702.94平方米农用地上新建的建筑物和其他设施，并处罚款166771.20元。该决定书同时告知了君晟机砖厂复议权和诉权。2019年8月9日，区自然资源局向君晟机砖厂送达14号《行政处罚决定书》。 2020年2月18日，区自然资源局向君晟机砖厂发出乐中自然资催〔2020〕6号《履行行政处罚决定催告书》，催告君晟机砖厂自觉履行行政处罚决定书内容，并告知在催告书送达十日后仍未履行，将申请强制执行。 2020年3月30日，区自然资源局向原审法院申请强制执行14号《行政处罚决定书》。 2020年4月16日，君晟机砖厂向原审法院递交起诉状及相关证据材料，请求撤销区自然资源局作出的14号《行政处罚决定书》。原审法院作出（2020）川1181行初55号行政裁定，以君晟机砖厂提起诉讼的时间已经超过法定起诉期限且无不可抗力或者其他不属于其自身原因的情形为由裁定驳回其起诉。君晟机砖厂不服提起上诉，乐山市中级人民法院作出（2020）川11行终98号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。2020年8月20日，君晟机砖厂向原审法院提起诉讼，请求确认区自然资源局作出的14号《行政处罚决定书》无效。原审法院作出（2020）川1181行初119号行政裁定，以君晟机砖厂重复起诉为由裁定驳回起诉。君晟机砖厂不服提起上诉，乐山市中级人民法院作出（2020）川11行终123号行政裁定，撤销原审法院（2020）川1181行初119号行政裁定，指令原审法院对君晟机砖厂的起诉予以立案。本案庭审中，君晟机砖厂自述涉案土地仍保持现状。 另查明，2008年10月20日，乐山市市中区苏稽镇人民政府作出苏府发〔2008〕23号《关于同意君晟机砖厂项目建设的批复》，载明：……同意在工农村2组选址建设，投资规模500万元，占地18亩。涉及建设相关手续请与相关部门联系及时办理。2009年6月5日，乐山市市中区发展和改革局向君晟机砖厂发出《企业投资项目备案通知书》(备案号：51110210906050032)，载明对该厂申请的机砖生产线项目准予备案。请相关部门据此依法独立进行审查和办理相关手续，并注明项目单位依据本通知书依法申报环境保护、城市规划、土地使用、资源利用……施工许可等手续。 又查明，根据乐中委办〔2019〕15号《关于印发等13个部门“三定”规定的通知》，区自然资源局具有查处全区自然资源开发利用和国土空间规划等违法案件的法定职责。 以上事实有区自然资源局提交的《责令停止违法行为通知书》及送达回证、土地登记卡、宗地图、执法证、君晟机砖厂营业执照及负责人身份证、询问笔录、现场照片、四川靖立测绘有限公司测绘图及建、构筑物清单、土地分类面积汇总表、君晟机砖厂土地利用现状截图（二调）、用地规划审核图、《行政处罚告知书》及送达回证、14号《行政处罚决定书》及送达回证、《履行行政处罚决定催告书》及送达回证、（2018）川1181行审69号《行政裁定书》、（2020）川11行终98号《行政裁定书》等证据材料；君晟机砖厂提交的苏府发〔2008〕23号文件、《企业投资项目备案通知书》以及原审法院庭审笔录在卷予以证实。 原审法院认为，结合双方诉辩意见，本案的争议焦点如下：1.本案是否构成重复起诉；2.被诉行政处罚决定是否无效，即是否存在重大且明显违法情形。 一、本案是否构成重复起诉。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零六条规定，当事人就已经提起诉讼的事项在诉讼过程中或者裁判生效后再次起诉，同时具有下列情形的，构成重复起诉：（一）后诉与前诉的当事人相同；（二）后诉与前诉的诉讼标的相同；（三）后诉与前诉的诉讼请求相同，或者后诉的诉讼请求被前诉裁判所包含。针对14号《行政处罚决定书》，君晟机砖厂于2020年4月16日提出的撤销之诉与本案提出的确认无效之诉，前诉与后诉的当事人、诉讼标的相同，但诉讼请求存在差异。君晟机砖厂于2020年4月16日提出的撤销之诉因超过起诉期限而被裁定驳回起诉，该次诉讼中对14号《行政处罚决定书》的合法性未进行实体审理。因此，针对撤销之诉作出的生效裁定书并未产生被诉14号《行政处罚决定书》并非违法的既判力。故君晟机砖厂的本次确认无效之诉不构成重复起诉。此外，确认无效之诉不受起诉期限的限制，故区自然资源局主张君晟机砖厂本次起诉超过法定起诉期限的辩称意见于法无据，原审法院不予支持。 二、被诉行政处罚决定是否无效，即是否存在重大且明显违法情形。 根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”和《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：(一)行政行为实施主体不具有行政主体资格;(二)减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据;(三)行政行为的内容客观上不可能实施;(四)其他重大且明显违法的情形。”的规定，无效行政行为除具有一般违法情形外，还需具有缺乏行政主体资格或法律依据等重大且明显违法情形，现结合本案情况对被诉14号《行政处罚决定书》的合法性逐一评析如下： 关于区自然资源局主体是否适格。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”以及《四川省〈中华人民共和国土地管理法〉实施办法》第四条第一款“省人民政府土地行政主管部门负责全省土地的统一管理和监督工作。市、州、县级人民政府土地行政主管部门负责本行政区域内土地的统一管理和监督工作。其中，设区的市城市规划区内的土地由市人民政府土地行政主管部门统一管理和监督。”的规定，区自然资源局作为县级以上人民政府土地行政主管部门，享有在该县范围内对土地进行监督管理及作出相应行政行为的职权。故区自然资源局有权作出14号《行政处罚决定书》。 关于14号《行政处罚决定书》是否事实清楚，证据充分。《中华人民共和国行政处罚法》第三十条规定：“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清的，不得给予行政处罚。”本案中，区自然资源局在作出被诉行政处罚决定过程中，通过询问当事人、现场核查、专业机构测绘、调阅宗地图、土地登记卡、开展土地利用现状调查等形式对君晟机砖厂占用土地进行建设的相关情况展开调查。君晟机砖厂认为其系乡镇企业，且占用集体土地进行建设，因此无须审批，但其提交的证据不足以证实其系乡镇企业。相反，君晟机砖厂提交的《关于同意君晟机砖厂项目建设的批复》《企业投资项目备案通知书》等材料均明确要求其办理建设、土地使用等相关手续。故君晟机砖厂主张其系乡镇企业，占用集体土地建设无须审批的意见缺乏事实依据，不符合法律规定，原审法院不予支持。区自然资源局提交的证据足以证实君晟机砖厂存在未经依法审批占用集体土地进行建设的情形，涉案行政处罚决定事实清楚，证据确凿。 关于14号《行政处罚决定书》作出程序是否合法，适用法律是否正确，处罚幅度是否适当。《中华人民共和国行政处罚法》第四十一条规定：“行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立；当事人放弃陈述或者申辩权利的除外。”本案中，《询问笔录》系行政机关作出行政处罚决定过程中向当事人了解相关情况的记录，君晟机砖厂负责人在2017年《询问笔录》上补充的手写内容，亦属区自然资源局对涉案土地现状进行再次核查后，其对涉案土地现状的自我陈述。在《询问笔录》上的补充记载或书写并不会影响君晟机砖厂的陈述申辩权利的行使。区自然资源局在作出涉案行政处罚决定前向君晟机砖厂送达《行政处罚告知书》，明确告知了君晟机砖厂其违法事实、拟处罚的理由和依据、享受陈述申辩和听证的权利等，充分保障了君晟机砖厂的陈述申辩和听证权利。关于询问当事人时区自然资源局是否有两名以上工作人员在场。根据审理查明，区自然资源局在2019年7月23日就涉案土地情况询问文玉芳的同时，还向其送达了《责令停止违法行为通知书》，且就该份文书送达情况在《询问笔录》最末一页进行了记录。结合《责令停止违法行为通知书》的送达回证可知，区自然资源局询问文玉芳时有至少两名工作人员在场，符合《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条相关规定。综上，区自然资源局履行了立案、调查、询问、处罚前告知、集体讨论决定、送达等程序后作出的14号《行政处罚决定书》程序合法。 《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”以及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条“依照《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米３０元以下。”的规定，本案中，君晟机砖厂占用集体土地进行建设，占地面积11118.08平方米，其中建设规划面积11118.08平方米，符合《乐山市市中区苏稽镇土地利用总体规划（2006-2020）》，该违法行为一直继续至今。因此，区自然资源局依照上述法律规定作出的行政处罚决定适用法律正确，处罚幅度恰当。 综上所述，区自然资源局具有作出14号《行政处罚决定书》的主体资格，且处罚决定事实清楚、证据确实充分，适用法律正确，符合法定程序，君晟机砖厂请求确认14号《行政处罚决定书》无效的诉讼请求及理由不能成立。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回君晟机砖厂的诉讼请求。本案受理费50元，由君晟机砖厂负担。 上诉人君晟机砖厂上诉称：1.14号《行政处罚决定书》适用法律错误。其经依法批准设立的乡镇企业，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定，即使未办理相关手续，也不能直接对其作出否定性评价。2.14号《行政处罚决定书》证据不足。25号《行政处罚决定书》是无效行政处罚行为，其所作的笔录也当然没有任何效力。被上诉人作出本案处罚时没有重新制作询问笔录，而是使用25号《行政处罚决定书》中的询问笔录，因此证据不足。3.14号《行政处罚决定书》程序严重违法。询问并非两个工作人员进行，询问笔录也无两个工作人员签字，违反《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条的规定，剥夺了上诉人的陈述申辩权利。 被上诉人区自然资源局辩称：被上诉人认为14号《行政处罚决定书》不存在无效情形，证据充分，事实清楚，程序合法。请求驳回上诉，维持原判。 二审经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，综合各方的诉辩意见，双方当事人对被上诉人依法具有作出被诉14号《行政处罚决定书》的行政主体资格，争议焦点为14号《行政处罚决定书》是否无效。 《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十九条规定，有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。本案中，首先，君晟机砖厂并未提供充分的证据证明其系乡镇企业，故对其主张应当适用《中华人民共和国土地管理法》第四十三条关于乡镇企业用地的规定的上诉意见，本院不予采纳。其次，在本次行政处罚程序中，君晟机砖厂负责人文玉芳在2017年《询问笔录》上确认用地情况未改变和对《责令停止违法行为通知书》无异议，形式上存在瑕疵，但实质是区自然资源局对君晟机砖厂土地使用现状进行再次调查核实，该笔录应当视为本次行政处罚程序中调查收集的证据，并非询问笔录，故对君晟机砖厂主张《行政处罚决定书》依据2017年《询问笔录》作为处罚依据明显证据不足的意见，本院不予采纳。最后，综合在案证据，区自然资源局在对君晟机砖厂负责人文玉芳询问后随即作出《责令停止违法行为通知书》，送达回证上有两名工作人员在场，区自然资源局在作出涉案行政处罚决定前向君晟机砖厂送达《行政处罚告知书》，明确告知其违法事实、拟处罚的理由和依据、享受陈述申辩和听证的权利等。故对君晟机砖厂主张区自然资源局对其负责人询问无两名以上工作人员，未保障其陈述申请权，程序违法的上诉意见，本院亦不予采纳。综上，14号《行政处罚决定书》并不存在前述规定的重大且明显违法等无效情形，因此，君晟机砖厂请求确认14号《行政处罚决定书》无效的上诉意见，不能成立，原审法院据此判决驳回其诉讼请求正确。 综上所述，乐山市市中区君晟机砖厂的上诉理由不能成立，对其上诉请求本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人乐山市市中区君晟机砖厂负担。 本判决为终审判决。 审判长  罗喆予 审判员  钟小红 审判员  王 玲 二〇二一年三月十六日 书记员  易佳露 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。