辽宁省葫芦岛市中级人民法院行 政 裁 定 书（2021）辽14行终65号上诉人（一审原告）王莉莉，女，1972年5月13日出生，汉族，住址葫芦岛市龙港区。上诉人（一审原告）祖素环，女，1956年2月19日出生，汉族，住址葫芦岛市龙港区。上诉人（一审原告）尚可新，男，1986年2月24日出生，汉族，住址葫芦岛市龙港区。上诉人（一审原告）李晓柏，男，1975年11月28日出生，汉族，住址葫芦岛市龙港区。上诉人（一审原告）张栩赫，男，1988年9月5日出生，汉族，住址葫芦岛市龙港区。上诉人（一审原告）丁雪田，女，1991年2月26日出生，汉族，住址葫芦岛市龙港区。上诉人（一审原告）刘楠，女，1980年12月24日出生，汉族，住址葫芦岛市龙港区。上诉人（一审原告）张勇，男，1973年12月31日出生，汉族，住址葫芦岛市龙港区。上诉人（一审原告）李宏伟，男，1963年8月22日出生，汉族，住址葫芦岛市龙港区。上诉人（一审原告）郭晓晖，男，1981年10月5日出生，汉族，住址葫芦岛市龙港区。上诉人（一审原告）艾华，男，1955年7月13日出生，汉族，住址葫芦岛市龙港区。上诉人（一审原告）张维，女，1987年1月31日出生，汉族，住址葫芦岛市龙港区。上诉人（一审原告）沈利文，女，1967年9月11日出生，满族，住址葫芦岛市龙港区。上诉人（一审原告）韩菊，女，1985年6月17日出生，汉族，住址葫芦岛市龙港区。上诉人（一审原告）宋宝宏，男，1967年6月2日出生，回族，住址葫芦岛市龙港区。上诉人（一审原告）谭素清，女，1963年9月10日出生，汉族，住址葫芦岛市龙港区。上诉人（一审原告）王德崇，男，1973年9月7日出生，满族，住址葫芦岛市龙港区。上诉人（一审原告）罗彩芬，女，1979年11月12日出生，汉族，住址葫芦岛市龙港区。上诉人（一审原告）孙中艳，女，1964年4月27日出生，蒙古族，住址葫芦岛市龙港区。上诉人（一审原告）衣同军，男，1972年2月23日出生，汉族，住址葫芦岛市龙港区。上诉人（一审原告）肖文国，男，1964年2月26日出生，汉族，住址葫芦岛市龙港区。上诉人（一审原告）琚翔轶，男，1992年5月30日出生，满族，住址葫芦岛市龙港区。上诉人（一审原告）李素荣，女，1978年3月20日出生，汉族，住址葫芦岛市龙港区。上诉人（一审原告）陈庚，男，1995年2月10日出生，满族，住址葫芦岛市龙港区。上诉人（一审原告）纪英，女，1954年7月14日出生，汉族，住址葫芦岛市龙港区。上诉人（一审原告）程艳梅，女，1962年11月28日出生，汉族，住址葫芦岛市龙港区。上诉人（一审原告暨诉讼代表人）程学锦，男，1965年3月24日出生，汉族，住址葫芦岛市龙港区。上诉人（一审原告暨诉讼代表人）付凌竹，女，1981年10月17日出生，汉族，住址葫芦岛市龙港区。上诉人（一审原告暨诉讼代表人）沈亚光，女，1976年11月18日出生，汉族，住址葫芦岛市龙港区。上诉人（一审原告暨诉讼代表人）赵红，女，1974年6月29日出生，汉族，住址葫芦岛市龙港区。上诉人（一审原告暨诉讼代表人）程爽，女，1990年3月19日出生，汉族，住址葫芦岛市龙港区。被上诉人（一审被告）葫芦岛市自然资源局，住所葫芦岛市。法定代表人徐长顺，该局局长。委托诉讼代理人祁学文，该局工作人员。委托诉讼代理人周宏伟，辽宁卓辰律师事务所律师。第三人葫芦岛首创龙湾发展有限公司，住所地葫芦岛。法定代表人王征戍，该公司总经理。委托诉讼代理人曹艳杰，辽宁良友律师事务所律师。委托诉讼代理人迟红英，辽宁欣合律师事务所律师。上诉人王莉莉等人因诉被上诉人葫芦岛市自然资源局撤销建设工程规划许可一案，不服兴城市人民法院（2020）辽1481行初125号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2021年2月26日公开询问审理了本案。上诉人的诉讼代表人程学锦、付凌竹，被上诉人葫芦岛市自然资源局委托代理人祁学文、周宏伟，第三人葫芦岛首创龙湾发展有限公司委托代理人曹艳杰、迟红英到庭参加了询问。本案现已审理终结。一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与具体行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条规定，有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”：(一)被诉的行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的。通过上述条文可知，我国现行行政法律及其司法解释对于原告主体资格的审查标准是“法律上的利害关系”，有无法律上的利害关系将直接决定原告主体是否适格。根据《民法通则》及《物权法》的相关规定，相邻关系是指相互毗邻的两个以上不动产所有人、用益物权人或占有人各自行使所有权或用益物权而产生的权利义务关系，其中一方的权利称为相邻权。另根据《物权法》第八十六条至第九十一条的规定，主要包括相邻权利人的用水、排水、通行、临时利用相邻土地建筑物进行施工维修、通风、采光、日照、排放大气污染物、水污染物等。这是相邻权人具有对被诉具体行政行为提起行政诉讼原告资格的审查原则，也自然适用于规划行政管理行政行为中的原告资格的审查。根据前述司法解释第十二条的规定，并结合相邻关系的内容，相邻关系人能否对被诉具体行政行为提起行政诉讼，关键要视该被诉具体行政行为是否对其相邻关系中的某项或某几项权益产生或可能产生侵害而定。但需明确的是，相邻关系是为维护正常的生活和生产的最低需要，由法律对相邻不动产的权利进行限制，属于法律的强制性规定，任意扩大限度会违背公平原则，导致权利滥用。具体到本案，原告方所主张的是认为被告作出的建设工程规划许可行政行为对其观海的“眺望权”或“观景权”造成侵犯。“眺望权”或“观景权”强调的是享受从特定的地点(如私人住宅)眺望美好景色而视线不被阻挡的权利，权利主体比较明确，具有私权属性。而建设工程规划许可审批权，是法律赋予行政机关的行政许可审批权，具有公权力属性。在私权利自然人认为遭受公权力侵犯时，是否可通过撤销之诉达到诉之目的，应作具体分析。首先，在法律层面上，“眺望权”或“观景权”的客体本质是良好视野或美好景观所带来的一种精神上的健康愉悦的利益，就现状而言，要求这种超出满足正常生活最低需要的限度的利益，将之作为一种行政法定权利给予强制性保护法律并未作出明确规定。而“眺望权”或“观景权”又不属于相邻关系范畴，应属于地役权。物权法在第十四章规定了地役权，但在法律规定的相邻关系之外，能否看见风景和享受美好景观，其目的显然不是为了维护正常的生活最低需要，而是出于提高不动产价值的目的。规划部门在行政许可审批中是否应将“眺望权”“观景权”或“周边一定范围内房屋价值的贬损”纳入审批过程中应考虑的因素，现行法律法规对此未予明确规定，在没有明确规定前不应强制要求行政机关将此纳入应审查事项，否则是对供役地方地役权的侵犯，也是对建设工程规划行政许可审批权的限制，超出了法律上否定评价的范围。故在现行行政法律法规及司法解释仅对相邻权予以保护，而对地役权的利害关系是否应予保护未作出明确规定时，原告所诉不属于行政诉讼调整范围。其次，在客观层面上，相邻关系是建立在两不动产相毗邻的基础之上，而原告方所居住的首创龙湾一期与诉争规划许可地点之间有滨海公路相隔，存有一定距离，不具有建筑物的整体性和相邻性，故不属于行政法上相邻关系。至于，原告方购买房屋时与开发商之间对“眺望权”或“观景权”的内容是否存在合同约定，非本案审查及调整范围，原告欲维权可另行主张。综上，因原告方与本案并不存在行政法律上的利害关系，其不具有原告诉讼主体资格，应予驳回。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第二十七条、第二十八条、第四十九条第一项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条第一项、第六十九条第一款第一项、第三款、第一百零一条第一款第二项的规定，裁定如下：驳回原告程学锦等人的起诉。案件受理费50元，待本裁定生效后退还原告。上诉人王莉莉等人上诉称，上诉人均与被上诉人颁发建设工程规划许可证的行政行为有利害关系，符合行政诉讼法第二十五条第一款规定以及最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第十二条第一项和第五项法律规定的条件。原审裁定上诉人不是行政行为的利害关系人、没有主体资格是没有法律依据的。一、一审法院适用法律错误。1、一审法院论证上诉人不具有法律上利害关系，驳回上诉人的起诉明显错误。2、本案首先应适用最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第十二条第五项规定的利害关系人条件。2020年5月18日，上诉人就开发商未批先建以及规划方案违法并影响上诉人观海视野问题向葫芦岛市自然资源局信访科集体上访投诉，当日该信访科出具了《信访事项实体性告知书》。2020年6月10日，葫芦岛市自然资源局为原告出具了《信访事项处理意见书》。按照该司法解释第五项的规定，上诉人的观海眺望权只要是合法权益，就应该符合该条款的条件。葫芦岛市自然资源局是有处理投诉职责的行政机关，并作出了处理。所以上诉人属于利害关系人，一审法院应该进行实体审理。3、一审法院认为上诉人的眺望权属于地役权而不属于相邻关系，没有法律依据。4、一审法院认为，眺望权客观本质是良好视野或美好景观带来的一种精神愉悦的利益，超出了满足正常生活最低需要的限度，这种利益给与强制性保护法律并未作出明确规定。无论是从法律的等价有偿原则，还是从社会公平正义的道德理念来说，都应当对上诉人的眺望权加以保护。再有，不能仅以法无明文规定为由而加以简单地拒绝保护，不仅眺望权如此，其他新类型的权益亦然。还有，一审法院认为，行政法只保护相邻权而不应该保护所谓的地役权，也是错误的适用法律。二、本案行政审批行为不仅仅侵害了上诉人的眺望权，而且违反了法律禁止性规定以及规划条件。被上诉人如果不是将上诉人视为利害关系人，不可能唯独在上诉人的小区门前公示建设规划方案来征求利害关系人书面意见，所以作为行政机关审批规划首先应该考虑利害关系人诉求的眺望权是否为合法权益，其次更重要的是要审查开发商的建设方案是否违法和违反规划条件。开发商报批的工程项目建设方案明显存在以下问题：1、《首创龙湾二期工程项目》违反了《葫芦岛市海岸带保护与开发管理暂行办法》(以下简称办法)的相关规定。2、违反了葫芦岛市城乡规划局2010年2月22日颁布的《关于龙湾中央商务区B-02-03、B-03-01、B-03-05、B-19-01、B-19-04地块的规划条件》第四条规定。3、违反了《关于龙湾中央商务区B-02-03、B-03-01、B-03-05、B-19-01、B-19-04地块的规划条件》第十四条二款。请求二审法院：1、撤销兴城市人民法院(2020)辽1481行初125号行政裁定；2、指令一审法院继续审理本案；3、由被上诉人承担诉讼费用。被上诉人葫芦岛市自然资源局答辩称，一审法院认定上诉人不具备诉讼主体资格，裁定驳回上诉人的起诉，认定事实清楚，适用法律正确，应依法予以维持。1、上诉人提起本案行政诉讼不具备诉讼主体资格。根据《行政诉讼法》第二十五条第一款及《最高人民法院关于适用的解释》第十二条第（一）项的规定，行政行为的相对人以及行政行为涉及其相邻权的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼，具备诉讼主体资格。具体到本案，上诉人所诉的行政行为是答辩人作出的《建设工程规划许可证》。该《建设工程规划许可证》的相对人是本案第三人葫芦岛首创龙湾发展有限公司，并非是上诉人。并且该《建设工程规划许可证》不存在行政法律上的利害关系，上诉人不具备诉讼主体资格。根据《行政诉讼法》第四十九条规定以及《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条的规定，一审法院认定上诉人不具备诉讼主体资格，裁定驳回上诉人的起诉是正确的。2、本案被诉的《建设工程规划许可证》未涉及上诉人的相邻权。相邻权是指在相互毗邻的不动产所有人或者使用人之间，任何一方为了合理行使其所有权或者使用权，享有要求其他相邻方提供便利或是接受一定限制的权利。从事实层面上，相邻权以相邻关系为基础，而上诉人所居住的首创龙湾一期与涉案《建设工程规划许可证》规划许可地点之间有滨海公路相隔，两处地点存在一定距离，上诉人的居住地点与规划许可地点不具备享有相邻权的基础相邻关系。从法律层面上，《物权法》第八十六条至第九十一条规定，相邻权主要内容包括用水相邻权、通行相邻权、施工相邻权、管线相邻权、通风采光权、环保相邻权、防险相邻权等，不包括上诉人在本案所主张的观海权。相邻权作为一种私权利实质上是对己方所有权的延伸和相邻方所有权的限制，为防止权利被滥用，并且根据物权法定原则，相邻权的权利义务内容必须严格按照《物权法》予以确定。本案中，上诉人主张答辩人作出的《建设工程规划许可证》侵害其观海权，根据《物权法》的规定，上诉人所主张的观海权不属于相邻权的权利义务内容，答辩人作出的《建设工程规划许可证》未涉及上诉人的相邻权，上诉人与答辩人作出的《建设工程规划许可证》侵害其观海权为由提起本案行政诉讼，上诉人不具备诉讼主体资格。第三人葫芦岛首创龙湾发展有限公司述称，一审裁定适用法律正确，认定事实清楚。上诉人不属于行政诉讼法的利害关系人，上诉人强调的眺望权不存在，第三人与上诉人没有合同约定和承诺，上诉人在本案庭审中自认没有合同约定。上诉人主张的相邻权不能成立，相距200米。上诉人不属于本案具体行政行为的利害关系人。本院认为，本案的争议焦点是31名上诉人与葫芦岛市自然资源局为葫芦岛首创龙湾发展有限公司颁发的建字第211400202000030号、211400202000031号建设工程规划许可证之间是否存在利害关系。根据《最高人民法院关于适用的解释》第十一条“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”：（一）被诉的行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的；……”的规定，相邻权主要出现于物权行使的以下五种情形：一是自然流水的利用；二是通行；三是建造、修缮建筑物以及铺设电线、电缆、水管、暖气和燃气管线等；四是通风、采光和日照；五是排污（包括弃置固体废物、排放大气污染物、水污染物、噪声、光、电磁波辐射等有害物质）。一般情况下，承认相邻权人提起行政诉讼的资格要求符合以下三个条件：一是行政行为通常针对相邻不动产而为，比如批准相邻土地上的工程建设；二是从诉讼主张上看，相邻权受到损害具有可能性，比如当事人提出上述批准建设的工程与原告的建筑间距过窄，由此可以预见到其通风、采光等相邻权受到影响；三是相邻权在特定执法活动中受到行政法的保护，比如行政机关作出批准建设的行为时，相关规则要求其审查是否符合间距等技术标准，这就说明通风、采光等相邻权受到行政法层面的保护。本案中，31名上诉人主张被诉行政许可行为侵犯其“眺望权”“观海权”，且由于被诉行政许可行为导致其购买的房屋有较大的价值贬损等，但31名上诉人居住的首创龙湾一期与被诉行政许可行为许可地点之间有海滨公路相隔，有较远的距离，不具备产生相邻权纠纷的物理条件和基础。且现行法律法规对于行政机关在作出行政许可审批时是否应将“眺望权”“观海权”或“周边一定范围内房屋价值的贬损”纳入审批事项并无明确规定。故，31名上诉人与被诉行政许可行为无利害关系。一审法院驳回31名上诉人的起诉并无不当。关于上诉人提出依据行政诉讼法司法解释第十二条第一款（五）项规定，葫芦岛市自然资源局受理其对规划许可举报并作出答复应当视为与行政行为有利害关系的问题。在本院询问中，上诉人陈述其针对被诉行政行为向葫芦岛市自然资源局进行了举报，葫芦岛市自然资源局受理并给予答复。对于该事实葫芦岛市自然资源局予以认可。本案中，上诉人针对被诉行政许可行为提起行政诉讼，应当判断上诉人与被诉行政行为是否有利害关系，不能以因上诉人针对被诉行政行为进行举报就具有《最高人民法院关于适用的解释》第十二第一款（五）项“为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的”规定的具有利害关系。故，对上诉人的此项上诉主张本院不予支持。综上，上诉人的上诉请求没有事实根据和法律依据。一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，本院依法予以维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。二审案件受理费，免于收取。本裁定为终审裁定。审判长  程歆谦审判员  花 勇审判员  曲 晶二〇二一年三月二十三日法官助理陈冠宇书记员谭思朦本裁定援引的法律条款：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。