上海市第一中级人民法院行 政 判 决 书（2021）沪01行终54号上诉人（原审原告）施建平，男，1963年12月27日出生，汉族，住上海市崇明区。委托代理人刘妙勤，北京梵清律师事务所律师。被上诉人（原审被告）上海市崇明区规划和自然资源局，住所地上海市崇明区城桥镇东门路**。法定代表人龚霞，局长。委托代理人施小禹，上海市崇明区规划和自然资源局工作人员。委托代理人薛常宝，上海市申江律师事务所律师。被上诉人（原审被告）上海市规划和自然资源局，住，住所地上海市北京西路**/div>法定代表人徐毅松，局长。委托代理人徐海红，上海市规划和自然资源局工作人员。委托代理人闻旭东，上海市规划和自然资源局工作人员。上诉人施建平因责令交出土地一案，不服上海市浦东新区人民法院（2020）沪0115行初293号行政判决，向本院提起上诉。本院于2021年1月11日立案后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。原审查明，2010年12月24日，上海市崇明区规划和自然资源局（以下简称：崇明规资局）发布沪（崇）拟征告［2010］第192号《拟征地告知书》，拟征收长兴镇XX村的部分集体土地用于中船长兴造船基地二期工程。2011年8月22日，上海市人民政府作出沪府土［2011］552号《关于批转国土资源部关于中船长兴造船基地二期工程建设用地的批复的通知》，称国土资源部批准上述工程位于长兴镇的部分农用地转为建设用地，请崇明县人民政府（现为上海市崇明区人民政府，以下不再区分，均简称崇明区政府）凭该通知依法实施征地。2012年2月3日，崇明区政府发布沪崇征地告［2012］第27号《征收土地方案公告》，要求相关人员在该公告发布之日起15日内持土地权属证书等到长兴镇土地管理所办理补偿登记，登记期限至2012年2月17日。2012年10月7日，崇明规资局发布沪崇征地房补告（2012）第16号《征地房屋补偿方案公告》，明确征地范围内房屋补偿为货币补偿、产权调换，用于产权调换的房屋位于圆沙社区A1、A2、A3土地收储项目地块，产权调换的房屋为小高层，价格为每平方米人民币2,670元，对该公告有不同意见的，请于公告之日起30日内即2012年11月5日前提出书面意见，逾期视为无意见。对公告内容要求听证的，请于2012年10月12日前提出申请，逾期视为放弃听证。2012年11月8日，崇明区政府批准征地房屋补偿方案。上海市崇明区XX镇XX村XX号农村宅基地房屋（以下简称：案涉房屋）位于上述征地范围内。长兴镇土地使用权基价为900元/平方米，价格补贴为400元/平方米，签约期限为2012年11月12日至12月11日。根据施建平（户）的建房用地申请表，上述房屋土地使用者为施建平户（申请人：施建平、陆某陆某施某）。长兴镇XX村村民委员会与上海市崇明区长兴镇人民政府（以下简称：长兴镇政府）共同核定XX村XX号原面积187平方米，施建平XX陆某分割40平方米，施建平（户）（施建平、施某）的应安置面积为147平方米。上海城市房地产估价有限公司（以下简称：房产估价公司）以2012年10月7日为价值时点进行了实地评估。该分户报告特别告知部分第7条明确告知，若对报告有异议的，可在收到报告之日起10日内向估价机构咨询或书面申请复估。该分户报告于2012年10月12日送达施建平（户）。因施建平（户）在征地房屋补偿方案公告规定的签约期届满时，未与崇明征地事务机构达成补偿安置协议，崇明征地事务机构于2019年10月22日向施建平（户）送达了沪崇征地房具补（2019）3018号《施建平（户）征地房屋具体补偿方案》（以下简称：《具体补偿方案》）。该方案要求施建平（户）自具体补偿方案送达之日起15日内书面答复是否接受补偿方案。施建平（户）不接受具体补偿方案。崇明规资局于2019年10月23日、10月24日两次组织召开协调会，施建平（户）均未出席。崇明征地事务机构于2019年11月7日在XX村村民委员会对施建平（户）实施具体补偿，该户到场，但拒不接受补偿。2019年11月11日，崇明征地事务机构向崇明规资局提出申请，要求对施建平（户）作出责令交出土地的决定。崇明规资局于2019年11月13日作出沪崇征地责令［2019］17号《责令交出土地决定书》（以下简称：被诉责令交地决定），主要内容为：长兴镇政府根据征地公告时农村村民住房建设标准认定施建平（户）可建建筑面积为147平方米，核定合法有效建筑面积为188.16平方米。该区域土地使用权基价为900元/平方米，价格补贴为400元/平方米。经房产估价公司实地评估，案涉房屋建安重置结合成新单价为852元/平方米。该项目签约期为2012年11月12日至12月11日，施建平（户）未能在签约期内与崇明征地事务机构达成补偿安置协议。崇明征地事务机构根据征地房屋补偿方案制定的《具体补偿方案》，已于2019年10月22日送达施建平（户），其主要内容为：一、房屋补偿及评估情况。该户房屋合法有效建筑面积为188.16平方米，其土地使用权基价和价格补贴为244,608元。该户房屋的评估方式为实地评估，根据房产估价公司评估［房屋估价分户报告单编号：沪城估（2012）（估）字第2756-0610号］，其合法有效建筑面积的房屋建安重置结合成新价为159,384.96元，棚舍和其它附属物及装修货币补偿金额为319,530.64元，安置房装潢补贴为26,342.40元，家用设施移装费2,380元，以上补偿总额为752,246元；二、补偿方式和安置房源。崇明征地事务机构对该户实行产权房屋调换现房安置。根据2013年12月3日、2015年5月5日“新增房源公告”，产权房屋调换地点为本市崇明区陈家镇裕安社区多层配套商品房。安置房明细如下：1.XX镇XX路XX弄XX号XX室，建筑面积113.66平方米；2.XX镇XX路XX弄XX号XX室，建筑面积82.70平方米。上述二套房屋作为施建平（户）的安置用房，经房产估价公司评估，其市场价格分别为722,100元、525,600元。上述安置房产权清晰，无权利负担，具备居住条件。以本地块安置房规定价格计算，二套安置房总价值为409,266.14元。计算方式：113.66×2,150+（188.16×70％－133.66）×2,150×（1-22％）+188.16×15％×2,450×（1-22％）＋188.16×15％×2,750×（1-22％）＋［113.66（系笔误，应为133.66）＋82.70-188.16］×3,150×（1-22％）=409,266.14元；三、搬迁期限和差价支付。具体补偿方案要求施建平（户）在方案送达之日起20日内完成搬迁。根据沪府发［2011］75号文《上海市征收集体土地房屋补偿暂行规定》（以下简称：《暂行规定》）第十三条的规定：产权房屋调换应当结清货币补偿金额与产权调换房屋价格的差价，施建平（户）的房屋等补偿总额752,246元与安置房价值409,266.14元的差价为342,979.86元，交付安置房时崇明征地事务机构向施建平（户）一次性支付。若履行本补偿方案，崇明征地事务机构向该户按规定一次性支付搬家补助费。对属于补偿、补助范围的其他相关项目，因该户未提供或拒绝提供有效证据，而未能在具体补偿方案中处理的，经查实、确认后，在双方达成协议时一并补偿。崇明规资局认为崇明征地事务机构为施建平（户）制定的具体补偿方案符合征地房屋补偿方案，且已对施建平（户）实施了补偿，施建平（户）无正当理由拒绝接受补偿，故根据《暂行规定》第二十六的规定，责令施建平（户）自收到责令交出土地决定书之日起15日内，搬离XX镇XX村XX号，交出土地，搬至上述二套安置房内。2020年1月2日，上海市规划和自然资源局（以下简称：市规资局）收到施建平（户）的行政复议申请，于2020年2月24日决定延长复议审理期限30日。市规资局经审查，认定被诉责令交地决定的计算公式中将一处113.66平方米误写为133.66平方米，但补偿金额经计算与《责令交地决定》正文一致。此笔误不影响申请人的实质权益。市规资局于2020年3月31日作出沪规划资源复决字（2020）第1号《行政复议决定书》（以下简称：被诉复议决定），维持了被诉责令交地决定。施建平仍不服，诉至原审法院，请求撤销被诉责令交地决定及被诉复议决定，并对《暂行规定》、《上海市征地房屋补偿协调和处理试行办法》、《上海市人民政府关于延长有效期的通知》（沪府发［2015］52号文）、《上海市人民政府关于延长有效期的通知》（沪府发［2017］72号文）、《上海市人民政府关于延长有效期的通知》（沪府规［2019］38号文）（以下简称：《暂行规定》等五文件）的合法性进行附带审查。原审认为，根据《暂行规定》第五条、第二十六条的规定，崇明规资局具有作出被诉责令交地决定的法定职权。根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称：《行政复议法》）第十二条第一款的规定，市规资局作为崇明规资局的上一级主管部门，其具有作出被诉复议决定的法定职权。因施建平（户）未能在规定的签约期限内与崇明征地事务机构达成补偿安置协议，崇明征地事务机构遂根据批准的征地房屋补偿方案制定了施建平（户）的具体补偿方案并进行了送达，在答复期限内，崇明规资局两次组织协调会，答复期限届满，未能达成一致意见，崇明征地事务机构决定按照具体补偿方案实施具体补偿，并将实施具体补偿方案通知送达施建平（户），施建平（户）拒绝接受具体补偿，崇明规资局在接到崇明征地事务机构的申请后，依法作出被诉责令交地决定并送达，上述程序符合法律规定，予以确认。被诉责令交地决定对施建平（户）土地使用权基价及价格补贴的金额、房屋补偿款金额的认定及对于安置房屋价款的计算等，均有相应的证据佐证，予以确认。被诉责令交地决定对施建平（户）应安置面积的认定，由宅基地勘丈记录表、建房用地申请报批表及长兴镇政府、长兴镇村镇规划建设事务所出具的情况说明等证据佐证，予以确认。崇明规资局依据《暂行规定》第二十六条的规定作出被诉责令交地决定，适用法律正确。关于安置房源问题，崇明规资局认为，施建平（户）案涉房屋动拆迁程序已经进入征收阶段，对其必须提供现房予以补偿安置，因被诉责令交地决定作出时长兴镇无相应安置房源，故其经崇明区政府同意，对新增房源进行公告后，根据当时的实际情况将施建平（户）安置在陈家镇，并无不当。崇明规资局的抗辩理由成立，予以采纳，但希望在具备条件的情况下，双方进行协商，妥善解决安置房源问题。关于施建平主张的“大三口”政策问题，崇明规资局认为，在协议动迁阶段，确实存在用地方可为自愿达成补偿协议的被补偿人增加相应面积的政策，但因施建平在协议动迁阶段未签订协议，已转入征收程序，在现阶段适用该政策缺乏法律依据。对此，原审法院认为，崇明规资局意见成立，予以采纳。关于分户报告单中估价师签名问题，崇明规资局、市规资局认为，评估报告中有估价师签名或者盖章二者选一即可，且施建平在收到评估报告后未在法定期限内提出异议。原审法院认为，根据《上海市征收集体土地房屋补偿评估管理暂行规定》第十八条第二款的规定，整体评估报告和分户评估报告应由负责征地房屋补偿评估项目的两名以上估价师签字，不得以印章代替签字。评估报告应当加盖估价机构公章。本案中，施建平（户）分户报告单中有两名估价师的盖章，缺乏其签名，与上述规定不符，在形式上存在瑕疵，鉴于施建平收到该评估报告后未提出异议，且两名估价师事后进行了补签名，该报告的形式瑕疵不影响施建平的实体权利。关于具体补偿方案诉讼问题，崇明规资局认为，施建平于2020年4月针对具体补偿方案提起行政诉讼时，被诉责令交地决定已于2019年11月13日作出，该诉讼结果对其之前作出的被诉责令交地决定不产生影响。崇明规资局的抗辩理由成立，予以采纳。关于施建平主张应按照2019年的标准进行征收补偿、按照国有土地进行补偿、土地征收超过两年期限违法等主张，缺乏依据，不予支持。关于《暂行规定》等五文件的合法性审查问题，原审法院认为，《暂行规定》等五文件合法，可以作为被诉行政行为的依据。市规资局收到施建平的复议申请后，在法定期限内作出被诉复议决定并依法送达，该决定合法。至于被诉责令交地决定中存在的笔误问题，复议机关在被诉复议决定中已进行了论述。在案件审理过程中，原审法院征得双方当事人同意后多次组织调解，但分歧较大，未果。原审法院遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决驳回施建平的全部诉讼请求，案件受理费50元，由施建平负担。判决后，施建平不服，上诉于本院。上诉人施建平诉称，案涉房屋分户报告单没有注册房地产估价师签名，且超期适用，不具备法律依据，不应作为补偿依据。分户报告单上记载上诉人户的面积及案涉房屋的实际面积为246平方米，被上诉人崇明规资局认定上诉人户的应安置面积为147平方米有误。上诉人应享受基地“大三口”政策，被上诉人崇明规资局无故不予认定，导致上诉人在协议动迁阶段未签订安置补偿协议。案涉房屋所在的土地已变为国有土地，对于该房屋的补偿应参照国有土地上房屋征收补偿标准。《暂行规定》等五文件均存在不符合上位法的内容，应予确认无效。故请求二审法院撤销原判，改判支持上诉人的原审诉讼请求。被上诉人崇明规资局辩称，分户报告单仅有估价师盖章，未有签名属于瑕疵问题，不影响评估报告的效力。涉案基地的征地房屋补偿方案公告之日为2010年10月7日，以该时间节点作为案涉房屋及产权调换安置房屋的估价时点，符合规定。上诉人户核定的合法有效建筑面积为188.16平方米，对于该户实测建筑面积的超出部分均按照棚舍及其他附属物进行补偿。是否符合“大三口”政策应由村委会确定公示后予以认定，被上诉人崇明规资局对协议动迁阶段的情况不清楚。案涉房屋在征收时系集体土地，应按照集体土地上房屋的征收标准进行补偿。《暂行规定》等五文件均合法有效。故请求二审法院驳回上诉，维持原判。被上诉人市规资局辩称，同意被上诉人崇明规资局的答辩意见，被诉复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，故请求二审法院驳回上诉，维持原判。经审理查明，原审查明的事实基本无误，本院予以确认。本院认为，根据《暂行规定》第五条等规定，区（县）土地管理部门组织实施本行政区域的征地房屋补偿工作，区（县）土地管理部门可以作出责令交出土地决定，责令宅基地使用人或者房屋所有人限期交出土地。故被上诉人崇明规资局作出被诉责令交地决定的职权依据充分。《暂行规定》第十二条规定，征地房屋补偿应当以合法有效的宅基地使用证、房地产权证或者建房批准文件计户，按户进行补偿。房屋的用途和建筑面积，以宅基地使用证、房地产权证或者建房批准文件的记载为准。《暂行规定》第二十六条规定，宅基地使用人或者房屋所有人已经依法得到补偿或者无正当理由拒绝接受补偿，且拒不交出土地的，区（县）土地管理部门可以作出责令交出土地决定，责令宅基地使用人或者房屋所有人限期交出土地。本案中，上海市崇明区房屋（土地）征收中心作为征地事务机构根据上诉人施建平户的上海市宝山区农村宅基地使用证、上海市农村宅基地使用权申请表、崇明县宅基地勘丈记录表、长兴岛中船长兴造船基地二期工程项目动迁户人口及有证建筑面积核定表、XX村施建平户面积认定情况说明、谈话纪要、情况说明等文件，核定该户案涉房屋合法有效建筑面积188.16平方米，并未侵犯上诉人户的合法权益。上海市崇明区房屋（土地）征收中心以房产估价公司出具的《上海市征收集体土地房屋估价分户报告单》、《征地房屋补偿方案》等为依据，计算出被征收房屋的货币补偿金额等，并以产权房屋调换方式提供本市XX镇XX路XX弄XX号XX室、XX镇XX路******产权房屋对上诉人（户）进行补偿，由上海市崇明区房屋（土地）征收中心向上诉人（户）支付差价款等，并无不当。被上诉人崇明规资局向原审法院提供的《具体补偿方案》及送达回证、《安置房进户通知单》、《协调会议通知》及送达回证、征地房屋补偿争议协调会笔录、《关于实施具体补偿的通知》及送达回证、《关于长兴镇XX村施建平（户）实施具体补偿的情况报告》等证据材料可以证实，上诉人（户）与上海市崇明区房屋（土地）征收中心在规定的签约期限内达不成补偿安置协议，上海市崇明区房屋（土地）征收中心向上诉人（户）作出《具体补偿方案》，被上诉人崇明规资局组织双方进行协调，但未能达成一致。被上诉人崇明规资局查明了上海市崇明区房屋（土地）征收中心对上诉人户予以补偿、《具体补偿方案》并不违反征地补偿方案的规定，上诉人户无正当理由拒绝接受且拒不交出土地的事实，依据《暂行规定》第二十六条的规定作出被诉责令交地决定，主要证据充分、适用法律正确。另，上诉人施建平在二审中提出的上诉理由与其在一审中提出的起诉理由基本一致。对此，原审法院所作认定意见并无不当，本院予以确认，不再赘述。最高人民法院《关于适用的解释》第一百三十五条规定，复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议决定的合法性。作出原行政行为的行政机关和复议机关对原行政行为合法性共同承担举证责任，可以由其中一个机关实施举证行为。复议机关对复议决定的合法性承担举证责任。被上诉人市规资局收到上诉人施建平提出的行政复议申请后予以受理，对被诉责令交地决定进行了审查，在经延长的期限内作出被诉复议决定，并向申请人及被申请人送达了行政复议决定书，符合《行政复议法》的规定。综上所述，原审判决驳回上诉人施建平的全部诉讼请求并无不当，本院应予维持。上诉人的上诉请求及理由缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。上诉案件受理费人民币50元，由上诉人施建平负担（已付）。本判决为终审判决。审判长  岳婷婷审判员  侯 俊审判员  李 弘二〇二一年三月十日书记员  孙 莹附：相关法律条文1．《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……