广东省中山市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）粤20行终133号上诉人（原审原告）：梁逸文，男，1987年10月10日出生，汉族，住广东省中山市×××××××××。委托代理人：吴深权，广东载誉律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：中山市应急管理局，住所地广东省中山市石岐区××××××××，统一社会信用代码114××××××××××××905。法定代表人：刘大明，局长。委托代理人：邓伟彬，中山市应急管理局工作人员。委托代理人：黄钰欣，广东孚道律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：中山市人民政府，住所地广东省中山市东区××××××××××，统一社会信用代码114×××××××××××762W。法定代表人：危伟汉，市长。委托代理人：郑术妍，中山市司法局工作人员。委托代理人：肖静，广东孚道律师事务所律师。上诉人梁逸文因与被上诉人中山市应急管理局（以下简称市应急管理局）、中山市人民政府（以下简称市人民政府）应急管理行政处罚、行政复议纠纷一案，不服广东省中山市第一人民法院（2020）粤2071行初905号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院查明，梁逸文是粤T×××××号轻型厢式货车所有人，其聘请梁某1为该车司机，从事道路货物运输活动，双方约定每车次的报酬为150元。粤T×××××号轻型厢式货车的总质量为4490千克，核定载质量为1495千克。2019年4月13日7时，司机梁某1受梁逸文的安排，驾驶上述货车从中山统一企业有限公司运输饲料至中山市古镇镇，当车辆行驶至中山市东凤镇S364线22K+100M处时，与胡某驾驶的无号牌两轮轻便摩托车发生碰撞，事故造成胡某当场死亡。中山市公安局交通警察支队东凤大队经调查，查明事故发生时车辆实测总质量为6840千克，超载2350千克，遂认定梁某1驾驶机动车行经人行横道，未减速行驶，且机动车载物超过核定载质量100%，应承担此次事故的同等责任。事故发生后，中山市人民政府批准成立了一般生产经营性道路交通责任安全事故调查组。经调查，事故调查组作出《东凤镇“2019·4·13”一般生产经营性道路交通责任事故调查报告》，认定事故间接原因之一是车辆所有人梁逸文未落实安全生产主体责任，具体为未建立和健全安全生产管理制度，未建立车辆运营管理的安全生产责任制，未采取技术、管理措施依法对所属道路运输车辆和驾驶员运行过程进行有效管理，导致车辆载物超过核定载质量100%以上运行，未对聘请的司机梁某1进行安全生产教育培训，未保证司机具备必要的安全生产知识并熟悉有关的安全生产规章制度。市应急管理局立案后，收集了上述事故调查的有关证据材料，且对梁逸文、梁某1以及梁某2进行询问并制作了询问笔录。2019年11月27日，市应急管理局作出（中三）应急罚告[2019]1号行政处罚告知书、（中三）应急听告[2019]1号行政处罚听证告知书，告知梁逸文，其本人存在的违法事实，以及拟对梁逸文作出的处罚内容、依据，梁逸文依法享有陈述、申辩和要求举行听证的权利。市应急管理局依梁逸文的申请于12月12日举行了听证会。2020年1月8日，市应急管理局认定梁逸文实施了前述《东凤镇“2019·4·13”一般生产经营性道路交通责任事故调查报告》中所载的违法行为，根据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第（一）项以及中山市的相关行政处罚自由裁量标准规定，作出（中三）应急罚[2019]2号行政处罚决定，决定对梁逸文罚款21万元。市应急管理局于次日将（中三）应急罚[2019]2号行政处罚决定书邮寄送达给梁逸文。梁逸文不服，向市人民政府提出行政复议。市人民政府经受理、审查，于2020年5月25日作出中府行复[2020]232号行政复议决定书，维持市应急管理局于2020年1月8日作出的（中三）应急罚[2019]2号行政处罚决定书，并告知梁逸文可在决定书送达之日起十五日内提起行政诉讼。梁逸文仍不服，诉至原审法院，请求：1.撤销市应急管理局作出的（中三）应急罚[2019]2号行政处罚决定书；2.撤销市人民政府作出的中府行复[2020]232号行政复议决定书；3.由市应急管理局、市人民政府承担本案诉讼费用。原审法院另查明，市人民政府于2020年5月26日将中府行复[2020]232号行政复议决定书邮寄给梁逸文的委托代理人吴深权。邮单“签收”一栏空白，邮件投递流程反映邮件于2020年5月27日由“本人”签收。庭后，经市人民政府核实，邮件投递员自述投递邮件时因吴深权所属律师事务所的前台人员外出吃饭，故其未能找到相关人员签收，故其将邮件直接放置在前台桌面。吴深权在庭审中陈述，其所属律师事务所的工作人员于5月29日才实际收到邮件，其一方于2020年6月12日向法院邮寄行政起诉状并未超过起诉期限。原审法院认为，关于梁逸文的起诉是否超过起诉期限的问题。梁逸文一方自述于2020年5月29日才实际收到市人民政府邮寄的行政复议决定书，在无证据证明签收邮件的时间是在2020年5月27日的情况下，原审法院采纳5月29日为梁逸文一方收到行政复议决定书的时间。因此，梁逸文一方于2020年6月12日向原审法院提起行政诉讼，并未超过法定的起诉期限。关于市应急管理局作出的行政处罚决定是否合法的问题。根据《中华人民共和国安全生产法》第九条第一款和第一百零九的规定，市应急管理局作为中山市人民政府安全生产监督管理部门，具有对本行政区域内安全生产工作进行综合监督管理的法定职权与职责。《中华人民共和国安全生产法》第四条、第十九条以及第二十五条第一款规定了生产经营单位应当建立、健全安全生产责任制和安全生产规章制度，应当保证安全生产责任制的落实，应当履行对从业人员进行安全生产教育和培训等义务。本案中，梁逸文作为生产经营单位，聘请了梁某1为司机从事道路货物运输，但其并未履行上述法定的安全生产管理义务。因此，梁逸文对车辆载物超过核定载质量100%以上运行以及发生的一般生产安全事故负有责任。现市应急管理局根据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第（一）项以及中山市相关的行政处罚自由裁量标准规定，作出（中三）应急罚[2019]2号行政处罚决定，对梁逸文罚款21万元，合法有据，处罚适当。对梁逸文提出其个人并非生产经营单位的主张，根据《广东省安全生产条例》第五十二条的规定，生产经营单位也包括自然人的生产经营主体，故对梁逸文的上述主张，原审法院不予采纳。对梁逸文要求撤销市应急管理局作出的（中三）应急罚[2019]2号行政处罚决定书的诉讼请求，无事实和法律依据，原审法院予以驳回。关于市人民政府作出的行政复议决定是否合法的问题。市人民政府经受理、审查，维持市应急管理局作出的（中三）应急罚[2019]2号行政处罚决定书，结果正确。至于邮寄送达行政复议决定书之行为，因其并不存在过错，且梁逸文一方已实际收取了行政复议决定书，故原审法院认为其作出的行政复议决定合法。对梁逸文要求撤销市人民政府作出的中府行复[2020]232号行政复议决定书的诉讼请求，理据不充分，原审法院一并予以驳回。综上所述，市应急管理局和市人民政府作出的行政行为均合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决：驳回梁逸文的诉讼请求。件受理费50元，由梁逸文负担。上诉人梁逸文不服上述判决，向本院上诉称：一、梁逸文与梁某1是朋友关系，不是雇佣，两人均是货车司机，共用涉案车辆；二、涉案事故属于交通事故，应按《中华人民共和国道路交通法》处理，对于超载行为，《中华人民共和国道路交通法》有明确规定，市应急管理局进行处罚没有依据；三、梁逸文作为个人不属于生产经营单位，不是适格的责任主体。请求二审人民法院：1.撤销中山市第一人民法院作出的（2020）粤2071行初905号判决书；2.撤销市应急管理局作出的（中三）应急罚[2019]2号行政处罚决定书，撤销市人民政府作出的中府行复[2020]232号行政复议决定书；3.由市应急管理局、市人民政府承担本案诉讼费用。被上诉人市应急管理局辩称：一、涉案行政处罚认定事实清楚，证据确实充分，中山市人民政府批复的《事故调查报告》，认定东凤镇“2019.04.03”一般生产经营性道路交通事故是一起生产安全责任事故。梁逸文未建立和健全安全生产管理制度、未建立车辆运营管理的安全生产责任制，未采取技术、管理措施依法对所属道路运输车辆和驾驶员的运行过程进行有效管理，导致车辆载物超过核定载质量100%以上运行；梁逸文未对聘请的司机梁某1进行安全生产教育培训，未保证司机具备必要的安全生产知识并熟悉有关的安全生产规章制度；二、涉案行政处罚适用法律正确，处罚幅度合法、适当；三、程序合法。其对梁逸文作出行政处罚前告知，并在梁逸文提交申请后，依法召开了听证会。行政处罚决定作出后，其亦依法送达；四、其依据《中华人民共和国安全生产法》对梁逸文涉案安全生产主体责任不落实的违法行为作出行政处罚，所针对的违法行为与涉案车辆驾驶人梁某1的超载行为是两个不同的违法行为，不违反《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条的规定。且梁逸文的违法行为是由《中华人民共和国安全生产法》调整的，而非《中华人民共和国道路交通安全法》。对于机动车驾驶证只是驾驶人驾驶机动车的资格凭证，不能据此免除生产经营单位所负的安全教育和培训义务。梁某1拥有驾驶证不代表其具备了安全生产知识，也不代表其熟悉有关的安全生产规章制度。为员工提供安全教育和培训仍是生产经营单位不可推卸的义务和责任。综上，请求法院依法驳回梁逸文的诉讼请求。被上诉人市人民政府辩称：一、梁逸文雇请梁某1驾驶涉案货车从事货物运输事实清楚；二、涉案处罚适用法律准确，程序合法，市人民政府维持处罚决定，并无不当。请求法院依法驳回梁逸文的诉讼请求。本院经审理查明，原审法院查明事实清楚，本院予以确认。本院另查明，2019年9月27日，市人民政府作出《关于对东凤镇“2019.04.03”一般生产经营性道路交通事故调查报告的批复》，批复同意《东凤镇“2019.04.03”一般生产经营性道路交通事故事故调查报告》的调查结果和处理意见。前述《事故调查报告》认定东凤镇“2019.04.03”一般生产经营性道路交通事故是一起生产安全责任事故。认定梁某1是梁逸文聘请驾驶粤T×××××号轻型箱式货车。事故间接原因包括：1.梁逸文未建立和健全安全生产管理制度、未建立车辆运营管理的安全生产责任制，未采取技术、管理措施依法对所属道路运输车辆和驾驶员的运行过程进行有效管理，导致车辆载物超过核定载质量100%以上运行；2.梁逸文未对聘请的司机梁某1进行安全生产教育培训，未保证司机具备必要的安全生产知识并熟悉有关的安全生产规章制度。本院再查明，2021年3月11日，本院调查时，梁逸文确认已收悉经市政府批复同意的《东凤镇“2019.04.03”一般生产经营性道路交通事故事故调查报告》，未对市政府批复同意的《东凤镇“2019.04.03”一般生产经营性道路交通事故事故调查报告》提起行政诉讼。本院认为，本案为安监行政处罚、行政复议纠纷。因中山市人民政府批复《事故调查报告》为单独的行政行为，不属于本案诉讼标的，该批复报告已就“梁某1是梁逸文聘请驾驶粤T×××××号轻型箱式货车”的事实，及相关责任作出认定，本院在本案中对此仅作形式审查。市应急管理局收集的相关证据亦显示，梁某1是梁逸文聘请，故梁逸文主张“梁某1与梁逸文是朋友关系，并非梁逸文聘请”本院不予采信。本案的争议焦点为：一、安全生产监督管理行政机关有无职权对运输生产经营单位依据《安全生产法》第一百零九条实施行政处罚；二、自然人是否构成生产经营单位。对于上述争议焦点一，安全生产监督管理行政机关有无职权对运输生产经营单位依据《安全生产法》第一百零九条实施行政处罚。本院认为，首先，《安全生产法》与《道路交通安全法》、《道路交通安全法实施条例》、《道路运输条例》等法律法规是普通法和特别法的关系，依据《安全生产法》第二条：“…有关法律、行政法规对消防安全和道路交通安全、铁路交通安全…另有规定的，适用其规定”之规定，《安全生产法》作为普通法适用于所有的经营生产单位，只有当特殊领域的专门法律、行政法规对该领域的生产安全问题做出更具体、更专业、更可操作的规定时，才优先适用特别法的规定。《安全生产法》第九十四条第（二）项对道路运输生产经营单位相关违法行为设定罚则：“…道路运输单位的主要负责人和安全生产管理人员未按照规定经考核合格的”的规定，亦清楚表明《安全生产法》适用于道路交通安全领域，而相关特别法《道路交通安全法》、《道路运输条例》等均未对“道路运输单位未履行安全生产教育和培训义务”“未建立和健全安全生产管理制度、未建立车辆运营管理的安全生产责任制，未采取技术、管理措施依法对所属道路运输车辆和驾驶员的运行过程进行有效管理”的违法行为作出特别规定。其次，按照《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国安全生产法〉的决定》（主席令第十三号）的规定，现行《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条：“发生生产安全事故,对负有责任的生产经营单位…，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款：（一）发生一般事故的，处二十万元以上五十万元以下的罚款；（二）发生较大事故的，处五十万元以上一百万元以下的罚款…”为2014年修法新增条款，其处罚适用的前提为：1.发生生产安全事故；2.生产经营单位负有责任。其处罚无需以具体的违法行为与事故结果有直接因果关系为前提，亦不再对单一违法行为进行评价，而是直接按照事故等级对责任单位“打包”进行处罚。其条款体现的是《中华人民共和国安全生产法》第三条“…预防为主、综合治理的方针，强化和落实生产经营单位的主体责任…”（2014年修改条款）规定的预防为主的原则、强化生产经营单位主体责任的原则，通过重罚事故责任单位，强化内部安全管理和事故预防。道路运输单位在承担生产经营单位主体责任时与其他类型生产经营单位并没有区别，相反，道路运输单位作为高速、运输工具的经营者，有远高于其他普通类型生产经营单位安全保障义务，如前所述，《安全生产法》第九十四条第（二）项甚至对道路运输生产经营单位设置了专门的罚责。当发生安全生产责任事故后，安全生产监督管理行政机关有法定职权依据《安全生产法》第一百零九条之规定，对负有事故责任的道路运输单位实施行政处罚。具体到本案，中山市人民政府批复的《事故调查报告》已经认定东凤镇“2019.04.03”一般生产经营性道路交通事故是一起生产安全责任事故，市应急管理局有权对负有相关责任的生产经营单位进行处罚。关于争议焦点二，自然人是否构成生产经营单位，本院认为，“生产经营单位”系“不确定法律概念”，且属于基础法律概念，依照《中华人民共和国安全生产法》第一条：“为了加强安全生产工作，防止和减少生产安全事故，保障人民群众生命和财产安全，促进经济社会持续健康发展，制定本法”之规定，在将“生产经营单位”用于具体之事实关系时，判断某一主体是否属于“生产经营单位”，应充分考虑立法目的，暨充分考虑该主体是否实际从事了相关的生产经营活动，该活动是否关涉到相关从业人员的安全生产的权利和义务，是否会发生生产安全事故，威胁国家或者人民群众的生命财产安全。虽然，自然人生产经营主体从合法性上看大都不属于符合我国相关法律所确立的市场准入标准的商事主体的范畴，欠缺相关的形式要件，但是这并不能阻碍其成为生产经营的基本单元，形式的合法性不是被认定为生产经营单位的必要条件。其是否能被认定为生产经营单位的关键在于该基本单元是否从事着事实上的生产经营活动，相关形式要件的欠缺并不能否定其实质生产经营事实的存在。特别是那些生产经营活动主体形式具有法定要求的行业，自然人等不具备合法形式的生产经营主体，非法、违法从事生产经营活动，亦会发生造成人身伤亡或者直接经济损失的事故，威胁人民群众生命和财产安全，其导致的事故亦属于生产安全事故，是《安全生产法》适用的重点。具体到本案，依照《广东省安全生产条例》第五十二条：“本条例下列用语的含义：（一）生产经营单位包括…不具备企业法人资格的合伙组织、个体工商户和自然人等生产经营主体…”,参照《安全生产违法行为行政处罚办法》第二条：“县级以上人民政府安全生产监督管理部门对生产经营单位及其有关人员在生产经营活动中违反有关安全生产的法律、行政法规、部门规章、国家标准、行业标准和规程的违法行为（以下统称安全生产违法行为）实施行政处罚，适用本办法”、第六十八条：“本办法所称的生产经营单位，是指合法和非法从事生产或者经营活动的基本单元，包括…个体工商户和自然人等生产经营主体”之规定，市应急管理局根据已经查明事实，判断梁逸文属于生产经营单位并无不当。市应急管理局按照法定程序，对梁逸文作出（中三）应急罚[2019]2号行政处罚决定书，查明事实清楚，适用法律准确。市人民政府作出的中府行复[2020]232号行政复议决定书，维持市应急管理局作出的（中三）应急罚[2019]2号行政处罚决定书，程序合法，符合法律规定。原审法院驳回梁逸文的诉讼请求，本院依法予以维持。综上所述，原审判决查明事实清楚，适用法律准确，本院依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由梁逸文负担。本判决为终审判决。审判长 陈 薇审判员 高 琳审判员 王 昕二〇二一年三月三十日书记员 林泊旭