福建省福州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2021）闽01行终235号 上诉人（原审原告）兰可忠，男，1973年3月15日出生，畲族，住福建省罗源县。 委托代理人陈启宗，福建拓中律师事务所律师。 委托代理人李艳芬，福建拓中律师事务所实习律师。 被上诉人（原审被告）罗源县西兰乡人民政府，住所地福州市罗源县西兰乡岭尾店8号。 法定代表人郑秀华，乡长。 委托代理人陈淑艳、郑伟松，福建元一律师事务所律师。 上诉人兰可忠因诉被上诉人罗源县西兰乡人民政府（以下简称西兰乡政府）土地行政征收违法一案，不服福州市长乐区人民法院（2020）闽0112行初41号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 原审法院查明，以原告兰可忠作为农村承包经营户户主，与其家庭成员共同承包位于罗源县西兰乡西兰村一组水田、旱地等3.9亩土地（其中西兰路水田1.8亩），原告兰可忠持有的耕地承包合同书（合同编号××，鉴证编号××）载明签订日期为1998年12月31日。2002年始，因罗源县西兰乡创办石材工业小区需要，被告西兰乡政府授意乡政府企业管理站与农户签订《征用土地协议》等，向村集体征收征用土地供石材加工企业建设使用。2003年，被告西兰乡政府征用了原告兰可忠农村承包经营户2.19亩水田土地，原告兰可忠于2003年11月领取了征地补偿款17082元。被告西兰乡政府征用案涉土地后，即提供给石材加工企业建设使用，但至今尚未完成案涉土地农转用审批手续，现相关石材加工企业也于2016年关停。现原告认为案涉土地当时被违法征收征用，遂于2020年10月向原审法院提起行政诉讼。 另查明，罗源县人民政府开展新一轮农村土地承包经营权确权工作中，在2017年3月调查公示信息中，并未对原告兰可忠已征地块进行确权公示，原告亦在调查信息公示表中确认了新土地承包经营权面积。2018年3月，原告兰可忠及西兰乡等村民向罗源县国土资源局信访反映西兰乡企业管理站非法占用农用地一事。罗源县国土资源局于2018年7月11日作出罗国土资信[2018]22号《信访事项处理答复意见书》，答复原告等村民称：“2002年西兰乡党委创办了石材工业小区，由乡政府企业站或村委会与农户签订征用土地协议，向村集体征用土地供石材加工企业建设使用。乡政府企业站已将土地补偿费、安置费、青苗补偿费等全部补偿款下拨到村，由村拨付给涉及征地村民。西兰乡已将征用的土地供给原石材加工企业建设使用，但普遍存在用地手续不完善的现象。”2020年5月15日，原告等西兰村村民向罗源县自然资源和规划局提起土地审批情况政府信息公开申请，该局亦进行相关办理告知。 原审法院认为，本案罗源县西兰乡企业管理站作为被告西兰乡人民政府内设机构，系受被告委托与农户签订征用土地协议，其法律后果应由委托方承担，原告诉请确认被告西兰乡人民政府对案涉土地征收征用违法，其起诉被告主体适格。但是，本案原告兰可忠于2003年已领取案涉土地征地补偿款，其当时知道或者就应当知道案涉土地被征收征用之事实，根据《中华人民共和国行政诉讼法》（1989年）第三十九条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起3个月内提出，法律另有规定的除外”，以及《最高人民法院关于执行若干问题的解释》（2000年）第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”，本案原告于案涉土地被征收征用十几年之久后，于2020年10月对本案被诉行为提起诉讼，已超过法定起诉期限。并且，案涉土地于2003年交付石材加工企业使用后，已平整形成整片的工业园区，从2017年罗源县新一轮农村土地承包经营权确权面积调查公示信息以及从2018年罗源县国土资源局《信访事项处理答复意见书》中，亦可证实原告兰可忠早已知晓案涉土地被征收征用之事实，现原告对案涉征收征用行为提起行政诉讼，亦明显超过《中华人民共和国行政诉讼法》（2017年）第四十六条以及《最高人民法院关于适用的解释》（2018年）第六十四条规定的法定起诉期限。况且，原告兰可忠未向原审法院举证证明本案起诉期限是因不可抗力或者其他不属于其自身的原因而耽误。因此，原告认为其起诉没有超过起诉期限，无事实和法律依据，原审法院不予支持。同时，原告兰可忠系作为农村土地承包经营户的户主，系农户代表人，其亦不宜直接作为原告提起行政诉讼。应当指出，本案案涉土地征收征用行为合法与否，以及被征地农户是否已合理补偿到位，系属实体审理范围，本案现不予评判。案涉争议涉及罗源县石材加工企业历史遗留的用地问题，被告西兰乡政府宜报请相关部门妥善处理。鉴于原审法院已受理本案，为此，依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项、第二项、第十项的规定，裁定驳回原告兰可忠的起诉。 上诉人兰可忠向本院提起上诉称，一、上诉人的诉请没有超过法定起诉期限，上诉人基于申请政府信息公开于2020年5月28日知悉案涉农用地没有办理农转用审批手续，请求确认未批先占实施所谓征收土地的行为违法；原审裁定追溯到2003年被上诉人征地行为的时间点，偷换概念，混淆时间点。1、上诉人知悉“案涉农用地未办理农转用审批手续”的时间点是2020年5月28日罗源县自然资源和规划局回复申请政府信息公开的时间。2020年5月15日，上诉人等人向罗源县自然资源和规划局就案涉水田（基本农田）申请信息公开“农用地转用审批、土地征用审批、建设用地审批批文及相关申报材料”。2020年5月28日，罗源县自然资源和规划局作出回复。上诉人经查，福建省人民政府批准的农用地转用的4.0361公顷是用于西兰乡新村建设用地，不是石板材工业小区用地，与本案无关，不是《征用土地协议》项下农用地。2020年9月17日上诉人就本案向长乐区人民法院提起诉讼，2020年10月14日法院正式立案。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定的六个月是指“应当自知道或者应当知道”，上诉人就申请信息公开知道“案涉土地未办理农转用审批手续”的时间点是2020年5月28日。2、没有证据证明被上诉人2020年5月28日前有告知上诉人案涉土地未办理农转用审批手续，即所谓的土地征收行为处于持续违法状态，上诉人在六个月内起诉未超过法定期限。罗源县自然资源和规划局于2020年5月28日才告知上诉人案涉土地未办理农转用审批手续，起诉期限应自2020年5月28日起开始计算。原审裁定引用1989年《中华人民共和国行政诉讼》第三十九条、2000年《最高人民法院关于执行行政诉讼法》第四十一条第一款判定上诉人未在领取补偿款后三个月内或最长两年内起诉至法院，已超过法定起诉期限是错误适用法律。二、“未批先占”其中的“批”包含两层意思，一是农用地转用审批，二是土地征收审批；被上诉人对案涉土地所谓的征用没有任何合法性，严重侵害了上诉人的合法权益，原审裁定对于失地农民的切身利益熟视无睹。1、被上诉人不具有案涉土地征收行为的主体资格，县级以上地方人民政府才有权组织实施征收土地。本案中，被上诉人作为征收拆迁人，征收范围涉案面积达500多亩。被上诉人是隶属于县政府的下一级国家基层政权组织，且实施单位是西兰乡企业管理站，其无权实施土地征收行为。2、被上诉人征地程序违法，存在未批先占的违法行政行为，被上诉人无法提供证据证明对诉争土地的征收已经履行上述法定程序，违反了《福建省实施办法》第十九条的规定，征地程序违法，属未批先征，依法应予撤销。3、案涉土地是基本农田，上诉人唯一的赖以生存的基本生产要素，保护农民的利益不能只是口头的，更要实质的保护，司法保护是最后的保护，否则，是司法漠视农民，践踏农民。三、原审裁定上诉人不宜直接作为原告提起行政诉讼是适用法律错误，上诉人作为农户代表人提起诉讼于法有据。上诉人系《耕地承包合同书》记载的户主，该合同明确签订日期是1998年12月31日，根据国家农村承包地政策，承包经营时间为30年，该合同至今合法有效，没有被废止。被上诉人提交的证据一“土地赔偿表”记载兰可忠被征地2.19亩、领取17082元，该证据足以证实上诉人所述事实。上诉人系西兰乡西兰村村民，其与涉案征地行为存在法律上的利害关系。被上诉人作为征地拆迁人，本案诉争的土地属农民集体所有土地，且诉争土地在被上诉人答辩的所谓石材工业小区范围内，上诉人作为行政相对人具有提起行政诉讼的主体资格。四、同案不同判严重伤害了上诉人依法通过诉讼程序，不上访解决纠纷的祈盼。请求：1.撤销原审裁定；2、指令原审法院依法审理。 被上诉人西兰乡政府辩称，一、本案已过起诉期限，原审法院认定正确，上诉人以信息公开时间为本案起诉期限的起算点是错误的。上诉人对其承包地被征之事从2003年开始一直是知晓的，现有证据也表明至迟在2018年3月，上诉人就知晓其被征土地是否办理农转用审批手续，其至2020年9月17日方提起本案诉讼，早已超过起诉期限。二、原审法院认定本案存在起诉主体不适格正确。上诉人户的承包地实际由家庭经营，或生产经营效益是用地家庭共同生活的，应认定“户”为诉讼主体，上诉人直接以个人名义诉讼错误。三、本案不存在同案不同判的情形，上诉人提交的案例与本案情形并不相同。请求维持原审裁定。 本院认为，原审法院关于被上诉人系本案适格被告的认定，本院予以认可。原审法院查明的事实，本院予以确认。 根据上诉人、被上诉人在原审中提供的证据可以证明，上诉人与被上诉人的内设机构罗源县西兰乡管理站于2002年签订了《征用土地协议》，就案涉上诉人所承包的2.19亩承包地进行了征用，2003年11月上诉人领取了征地补偿款17082元。因此，上诉人从签订《征用土地协议》之日起，就知道或应当知道被上诉人对涉案土地进行了征用。根据原《最高人民法院关于执行若干问题的解释》（2000年）第四十一条第一款：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”的规定，上诉人至2020年9月17日才向原审法院提起本案行政诉讼，已经超过上述法律规定的起诉期限。行政行为的起诉期限是从行政行为作出之日起起算，而非以当事人知道或应当知道行政行为违法之日起起算。上诉人关于其通过政府信息公开，才知晓被上诉人征地行为违法，其起诉未超过起诉期限的主张，不能成立。综上，原审裁定驳回上诉人的起诉，并无不当。上诉人的上诉理由及请求均不能成立。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 谢红波 审 判 员 曾 莹 审 判 员 蔡陈飞 二〇二一年三月十一日 法官助理 陈俊杰 书 记 员 曾 媛