广东省佛山市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）粤06行终164号上诉人（原审原告）招守信，男，汉族，住佛山市禅城区。上诉人（原审原告）招守洵，男，汉族，住佛山市禅城区。以上两上诉人的共同委托代理人黄彪，广东红棉律师事务所律师。以上两上诉人的共同委托代理人陈非，广东红棉律师事务所律师。被上诉人（原审被告）佛山市高明区城市管理和综合执法局，住所地广东省佛山市高明区××××××××××。法定代表人蔡子强，局长。委托代理人黄文军，该局工作人员。委托代理人许李产，广东佛明律师事务所律师。上诉人招守信、招守洵因与被上诉人佛山市高明区城市管理和综合执法局（以下简称高明城管局）责令限期拆除一案，不服广东省佛山市顺德区人民法院（2020）粤0606行初750号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院经审理查明，2020年1月18日，佛山市自然资源局作出佛自然资明（认定）〔2020〕57号《关于招守信、兰如铭在杨和镇龙山私家果园内违法建设行为的认定》（以下简称《认定》），认为招守信、兰如铭在龙山果园67号地块建设房屋1幢，占地面积约为174平方米，建筑面积约为261平方米。上述建设行为没有办理合法的建设工程规划许可证，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，应认定为违法建（构）筑物，且属于无法采取改正措施的情形，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，应予以限期拆除。高明城管局据此于2020年1月19日向招守信、兰如铭作出并在上述建筑物门口张贴《询问调查通知书》和《责令限期改正（停止）违法行为通知书》，通知招守信、兰如铭于2020年1月21日9时到高明城管局杨和分局接受调查，并责令招守信、兰如铭于2020年1月22日前自行整改。2020年1月20日，高明城管局对上述建筑物进行现场调查。2020年3月9日，高明城管局作出明管（和）罚〔2020〕字第51号《行政处罚意见告知书》，告知招守信、兰如铭拟责令其七日内自行拆除上述违法建（构）筑物。招守信于2020年3月13日委托广东红棉律师事务所律师孔令威向高明城管局提交《行政处罚申辩书》，提出申辩意见。经审核，高明城管局对招守信提出的申辩意见不予采纳，并于2020年4月17日作出明管（和）罚〔2020〕字第51号《限期拆除决定书》（以下简称《限期拆除决定书》），于同年4月20日送达招守信。另查，招守信、招守洵分别就其在龙山果园拥有使用权的土地取得明国用（2004）第87号《国有土地使用权证》、明国用（2004）第88号《国有土地使用权证》，根据两证所附的宗地图，招守信、招守洵拥有土地使用权的土地相连接。《认定》所附的《现场勘测图》中记载的房屋2中部分建筑位于招守信拥有使用权的龙山果园67号地块土地范围内，部分在招守洵拥有使用权的龙山果园土地范围内。庭审中，招守信、招守洵在庭审中认为高明城管局提交的《现场检查笔录》所附的照片反映的房屋为两人共同建设。高明城管局明确其作出《限期拆除决定书》所指向的建筑物为《认定》中招守信具有土地使用权的龙山私家果园67号地块范围内的建筑物。再查，因高明城管局作出《限期拆除决定书》将兰如铭作为相对人，故一审法院依法通知其作为原告参加诉讼。2020年7月15日，兰如铭按一审法院通知作为原告参加诉讼。在庭审中，高明城管局明确其经向佛山市自然资源局核实，认定兰如铭为龙山果园67号地块权属人错误。高明城管局于2020年9月2日作出《关于撤销责令限期拆除违法建设的决定》，撤销《限期拆除决定书》中作出的责令兰如铭限期拆除位于龙山果园67号地块上违法建（构）筑物的决定。2020年9月17日，兰如铭向一审法院申请撤回对高明城管局的起诉。一审法院于2020年12月4日作出（2020）粤0606行初750号《行政裁定书》准许兰如铭撤回起诉。一审法院认为，关于招守洵的原告资格问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”案件中，《认定》所附的《现场勘测图》中记载的房屋2分别处于招守信、招守洵分别拥有土地使用权的土地上，并且招守信、招守洵确认房屋为其两人建设，虽然高明城管局《限期拆除决定书》只针对招守信土地上的房屋部分，但房屋具有紧密一体性，对招守信土地范围内的房屋部分实施拆除必然该影响到位于招守洵土地范围上的房屋，因此确认招守洵具有原告资格，高明城管局认为招守洵无原告资格的主张，不予支持。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、国法函[2001]200号《国务院法制办公室关于在广东省佛山市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》的规定以及2004年2月26日，广东省人民政府发布粤府[2004]17号《广东省人民政府关于在佛山市开展相对集中行政处罚权工作的公告》，高明城管局作为佛山市高明区集中行使城乡规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权的行政机关，其经调查作出《限期拆除决定书》具有职权依据。招守信、招守洵认为高明城管局无权作出《限期拆除决定书》的主张缺乏理据。对于程序，招守信、招守洵认为高明城管局没有履行听证和送达程序违法，经查，高明城管局在2020年1月19日作出《责令限期改正（停止）违法行为通知书》和《询问调查通知书》时，将该两份文书张贴在案涉房屋门口；2020年3月13日，招守信向高明城管局提交《行政处罚申辩书》并确认其收到高明城管局作出的《行政处罚意见告知书》。一审法院认为，《中华人民共和国民事诉讼法》第八十五条规定：“送达诉讼文书，应当直接送交受送达人。受送达人是公民的，本人不在交他的同住成年家属签收；受送达人是法人或者其他组织的，应当由法人的法定代表人、其他组织的主要负责人或者该法人、组织负责收件的人签收；受送达人有诉讼代理人的，可以送交其代理人签收；受送达人已向人民法院指定代收人的，送交代收人签收。受送达人的同住成年家属，法人或者其他组织的负责收件的人，诉讼代理人或者代收人在送达回证上签收的日期为送达日期。”第八十六条规定：“受送达人或者他的同住成年家属拒绝接收诉讼文书的，送达人可以邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场，说明情况，在送达回证上记明拒收事由和日期，由送达人、见证人签名或者盖章，把诉讼文书留在受送达人的住所；也可以把诉讼文书留在受送达人的住所，并采用拍照、录像等方式记录送达过程，即视为送达。”据此，行政机关送达文书时首先应采取直接送达方式送达，只有在受送达人或者他的同住成年家属拒绝接收文书时才能采取留置送达。案件中，高明城管局未能提供证据证明其采取了直接送达和受送达人或其同住成年家属拒绝接收的事实，故高明城管局采取直接在案涉房屋门口张贴的送达方式违反了上述规定，但鉴于招守信在收到高明城管局作出的《行政处罚意见告知书》后向高明城管局提出了陈述申辩意见，故虽然高明城管局的上述送达方式确有不当，但相关的执法行为已经为招守信、招守洵知悉，不影响招守信相关权利的行使，故一审法院确认高明城管局的上述送达属于程序瑕疵，予以指正。对于听证问题，《限期拆除决定书》属于行政命令，并非行政处罚，不适用《中华人民共和国行政处罚法》关于听证的规定，故高明城管局在作出《限期拆除决定书》前没有根据招守信的听证申请组织听证并无不当。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”案件中，根据佛山市自然资源局作出的《认定》，招守信在位于龙山私家果园67号地块上建设的房屋为未取得建设工程规划许可证进行建设，且不可以采取改正措施消除对规划实施影响的违法建筑物，并且招守信、招守洵在行政处理和在诉讼中也没有提交证据证明该建筑物取得了建设工程规划许可证，故高明城管局根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，作出《限期拆除决定书》符合法律规定。招守信、招守洵认为，案涉建筑物的建设是合法招商项目，且经过了省市国土部门审批，因此属于合法建筑物的主张。一审法院认为，招守信、招守洵的主张实质上是对《认定》的质疑，而《认定》作为有权机关作出的行政行为，除非有明显的事实依据或者经具有法律效力的文书所推翻，对此，招守信、招守洵应承担举证责任，否则《认定》一经作出即具有公定力和执行力。因此，在《认定》已经确认案涉建筑物属于违法建设，且无法采取改正措施消除对规划实施影响的情况下，招守信、招守洵并未提供证据证明其建设取得了合法的审批手续，故其主张案涉建筑物为合法建筑物缺乏理据，不予支持。至于招守信、招守洵提出的《限期拆除决定书》认定主体错误的问题。一审法院认为，即使如招守信、招守洵所称，房屋为招守信、招守洵建设，但高明城管局明确《限期拆除决定书》只针对招守信土地范围上的建筑物，并且案涉建筑物为违法建设，没有依法进行不动产的物权登记，故也无法在招守信、招守洵之间明确区分所有权和相应的处分权，在该情况下，高明城管局仅以招守信为相对人作出《限期拆除决定书》及相应的程序性文书亦并无不当。综上，高明城管局作出的《限期拆除决定书》事实清楚、证据确凿，适用法律、法规正确，虽然在程序方面存在瑕疵，但不影响合法性。招守信、招守洵的诉讼请求缺乏事实和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回招守信、招守洵的诉讼请求；案件受理费50元，由招守信、招守洵负担。上诉人招守信、招守洵上诉称：一、一审法院把被诉行政行为定性为行政命令不当，被诉行政行为应属行政处罚行为。1.被上诉人高明城管局依据《中华人民共和国行政处罚法》的相关规定作出《责令限期改正（停止）违法行为通知书》《询问调查通知书》《行政处罚意见告知书》，其中，上述文书均明确载明“根据《中华人民共和国行政处罚法》……的规定，……”即被上诉人完全依照《中华人民共和国行政处罚法》的规定履行对案涉房屋查处的行政执法职能。且在《行政处罚意见告知书》中明确告知即将对上诉人作出行政处罚，因此被上诉人作出被诉限期拆除决定的行为属于行政处罚行为。2.行政处罚是对行政相对人最为严格的行政措施，包括罚款、责令停产停业、暂扣或吊销许可证或执照、行政拘留等。虽然我国现行法律没有明确规定《限期拆除决定书》属于行政处罚，但从立法精神上看，法律将对行政相对人利益造成影响最大的几种措施列入《中华人民共和国行政处罚法》，其目的旨在规范和约束行政机关的执法行为，保护行政相对人的利益。对上诉人来说，被上诉人作出限期拆除决定将给案涉建筑物带来不可逆转的毁灭性结果，其更应该纳入行政处罚的规范范围。二、被上诉人作出《限期拆除决定书》程序违法。1.上诉人依法具有要求听证的权利。根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条第一款和《广东省行政处罚听证程序实施办法》第五条的规定，行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、处以5000元以上的罚款，当事人有权申请听证。案涉房屋所涉及的利益远远大于5000元，更有听证的必要性。此外，被上诉人对二十多年前当地政府的扶贫和招商引资项目龙山私家果园和杨梅私家果园共计二百多栋建筑予以拆除，涉及人数多、范围广、影响大，故被上诉人也应当进行听证。2.被上诉人的送达行为属于程序违法，并非程序瑕疵，被上诉人的行政行为依法应予撤销。既然原审法院已经认定被上诉人将《责令限期改正（停止）违法行为通知书》和《询问调查通知书》张贴在门口的送达方式存在违法，但又不撤销行政行为，既互相矛盾，又违反程序正当原则。三、原审判决分配举证责任错误。被上诉人提交佛山市自然资源局作出的《认定》，作为其作出《限期拆除决定书》的证据，但该证据显然不具有公定力和执行力。1.《认定》是佛山市自然资源局与被上诉人之间的内部往来文件，上诉人并不知情，被上诉人根据《认定》作出《限期拆除决定书》，剥夺了上诉人对《认定》的救济权利。2.2019年12月27日，佛山市自然资源局作出《关于限期改正杨和镇杨梅私家果园和龙山私家果园内非法占用土地进行违法建设行为的通知》，认定龙山私家果园和杨梅私家果园内所有建筑属于违法建筑。2020年1月4日，佛山市自然资源局才对龙山私家果园内建筑进行现场勘测并作出认定函，属于先作出认定，后进行勘测。3.现场勘测图没有勘测人员名字和亲笔签名，且龙山私家果园一百多栋建筑现场勘测图署名的勘测时间全部为2020年1月4日下午14时30分，显然不合常理。所以《认定》明显不具备证据的合法性，本案应由被上诉人举证证明其作出《限期拆除决定书》的合法性与合理性，而不应由上诉人承担推翻《认定》的举证责任。四、被上诉人适用法律错误。1.新旧法律的适用规则是实体从旧，程序从新。《中华人民共和国城乡规划法》于2008年开始实施，案涉房屋建于2000年，被上诉人可以根据《中华人民共和国城乡规划法》规定的程序履行查处职能，但判断案涉房屋是否属于违法建筑则应当依据当时有效的法律规定。《中华人民共和国城市规划法》第二条规定：“制定和实施城市规划，在城市规划区内进行建设，必须遵守本法”，据此，只有在城市规划区内进行建设，才需要依据规定申请办理建设用地规划许可证和建设工程规划许可证，非城市规划区则无要求。2.粤办函[2017]21号《广东省人民政府办公厅转发国务院办公厅关于批准佛山市城市总体规划的通知》规定，国务院于2016年12月19日才批准佛山市全部行政区域范围属于城市规划区，除此之外本案并无证据证明龙山私家果园属于城市规划区。故被上诉人依据《中华人民共和国城乡规划法》和2016年批准的规划方案将案涉房屋认定为违法建筑，处理错误。五、被诉《限期拆除决定书》认定事实错误。根据《中华人民共和国土地管理法》第十三条第二款之规定，国家所有依法用于农业的土地只能由单位或个人承包经营，我国现行法律并未对国有农用地使用权的出让及转让作出规定。根据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，进入流通领域的土地使用权只能是国有建设用地。上诉人通过受让方式取得案涉土地使用权，并依照龙山私家果园的《销售合同书》的约定和招商宣传手册的规定修建房屋，案涉房屋为合法建筑。六、被上诉人作出《限期拆除决定书》违背诚信，明显不当。龙山私家果园属于当时政府的脱贫试点项目，案涉房屋的建设符合扶贫政策及历史，在长达二十多年的时间里，政府都是允许建设的。上诉人基于对政府的信赖投资购买土地和房屋，并缴纳相关的费用，现被上诉人作出《限期拆除决定书》，否定了以前的行政行为，明显违背诚信政府的要求。故上诉请求：1.撤销原审判决；2.确认被上诉人作出的《限期拆除决定书》违法；3.本案一、二审诉讼费由被上诉人承担。被上诉人高明城管局辩称：一、限期拆除决定不是依法必须听证的事项。二、送达程序瑕疵，但没有影响上诉人的权利以及作出限期拆除决定，不属于撤销情形。有关法律文书送达方式虽然存在瑕疵，但上诉人已经收到《行政处罚意见告知书》《限期拆除决定书》，即被上诉人在作出限期拆除决定前，已经告知作出决定的理由和依据，保证了陈述申辩的权利，遵循了正当程序原则，对被上诉人作出限期拆除决定没有产生实际的影响。三、被诉限期拆除决定适用法律正确。1.违法建设行为在新法生效之后仍然持续，属于新法生效以后的行为，应适用新法的规定作出处罚。且新法与旧法的规定一致，都认定案涉房屋的建设是违法行为且要求限期拆除，故被上诉人根据《中华人民共和国城乡规划法》的规定作出处理，适用法律正确。2.《中华人民共和国城市规划法》第三条规定，本法所称城市是指国家按行政建制设立的直辖市、市、镇，案涉土地已经被征用为国有土地，不属于农村集体土地，因此属于城市规划区，而非农村规划区，即使适用《中华人民共和国城市规划法》，也不影响认定结果。3.佛山市自然资源局是认定违反城市规划的职能部门，被上诉人行使的是处罚职责，被上诉人作出处罚时，依据处罚作出时的法律并无不当。三、本案认定事实清楚正确。1.由于案涉建筑没有取得建设工程规划许可证，违法事实清楚，被上诉人根据佛山市自然资源局的认定，经过调查取证，在上诉人不能提交办理建设规划许可证据的情况下，作出限期拆除决定，认定事实清楚。2.案涉建筑没有取得建设工程规划许可证，也没有进行合法的农业设施建设备案，属于违法建筑。根据《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》《自然资源部农业农村部关于设施农业用地管理有关问题的通知》以及《关于进一步严格规范私家果园附属设施用地行为的通知》等规定，案涉房屋均不符合上述文件规定的农业附属设施建设的条件和标准，也没有办理合法的农业设施用地审批备案手续。上诉人提交的证据，只能证明高明区政府和杨和镇政府推介发展果园经济，并没有证据证明县级政府的规划或者国土、农业等职权部门批准上诉人在果园内进行不动产建设。四、上诉人的行为不适用信赖保护原则。高明区人民政府及杨和镇人民政府推介发展果园经济，并没有鼓励房屋建设。上诉人明知土地用途为果园用地，不能改变土地用途，不能用于非农建设，即上诉人建设案涉房屋的行为是明知违法而为之，不适用信赖保护原则。五、案涉房屋已经被拆除，不具有可撤销的内容，上诉人诉请撤销被诉限期拆除决定没有实际意义。综上，原审判决认定事实清楚、证据充分，适用法律正确。恳请二审法院驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，被上诉人高明城管局针对上诉人招守信“未取得建设工程规划许可证进行建设，无法采取改正措施消除影响的”行为作出本案被诉之限期拆除决定，此为本案审查范围。高明城管局在答辩中提到上诉人改变土地用途、案涉房屋不符合农业附属设施建设的条件等内容，不属于本案审查范围，本院不予置评。对于本案被诉之限期拆除决定的合法性，本院评析如下：关于限期拆除决定的性质。对于《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定的限期拆除的性质，理论界和实务界存在争议，有的认为属于行政强制，有的认为属于行政处罚，也有认为属于行政命令，不同的观点各有自己的依据和理由，尚未达成一致意见。因此，在国家立法机关和最高司法机关对该问题作出明确规定之前，一审法院认定限期拆除为行政命令并无不当。《国务院法制办公室对陕西省人民政府法制办公室的复函》（国法秘研函〔2012〕665号）明确：根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条关于“行政机关实施行政处罚时，应当责令改正或者限期改正违法行为”的规定，责令改正或者限期改正违法行为与行政处罚是不同的行政行为。因此，《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定的“限期拆除”，第六十八条规定的“责令限期拆除”不应当理解为行政处罚行为。上诉人招守信、招守洵关于限期拆除决定属于行政处罚的上诉意见虽有一定道理，但是理据并不充分，本院不予支持。当然，不论限期拆除的属性是什么，作出限期拆除决定的行政行为都必须同样坚持正当程序原则，切实保障行政相对人的知情权，尊重行政相对人的陈述、申辩权利。关于职权依据。根据《关于在广东省佛山市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》（国法函[2001]200号）、《关于在佛山市三水、高明两区同时开展相对集中行政处罚权工作的批复》（粤府函[2003]381号）、《关于在佛山市开展相对集中行政处罚权工作的公告》（粤府[2004]17号）、《佛山市实施相对集中行政处罚权暂行规定》等文件，被上诉人高明城管局作为相对集中行使行政处罚权的行政机关，对辖区内违反规划管理的行为具有行政处罚的法定职权，又根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条的规定，具有行政处罚权的行政机关亦有作出责令改正或者限期改正决定的行政职权，即被上诉人也具有对违反规划管理的行为作出责令改正或者限期改正命令的职权。故被上诉人作出本案被诉之限期拆除决定的职权依据合法。关于程序。1.听证。《中华人民共和国城乡规划法》对于限期拆除是否可申请听证没有作出规定，故听证不是作出限期拆除决定的必经程序。上诉人招守信、招守洵关于其有权依法要求听证的上诉意见没有法律依据，本院不予支持。2.送达。根据被上诉人高明城管局提交的证据，被上诉人于2020年1月19日将《责令限期改正（停止）违法行为通知书》《询问调查通知书》张贴于案涉建筑物外墙，并在留存的上述两份文书底部注明“留置送达”并由两名执法人员签名。被上诉人提供上诉人的《广东公安人口信息查询资料》显示上诉人招守信的住所地在佛山市禅城区，没有证据证明案涉房屋所在地为招守信住所，也没有证据显示送达时存在招守信或者其同住成年家属拒绝接受文书的情形，被上诉人留置送达《责令限期改正（停止）违法行为通知书》《询问调查通知书》不符合相关法律规定，但被上诉人其后邮寄送达《行政处罚意见告知书》和《限期拆除决定书》的送达方式合法。即虽然被上诉人送达的《责令限期改正（停止）违法行为通知书》《询问调查通知书》方式不合法，但被上诉人已合法送达《行政处罚意见告知书》和《限期拆除决定书》，没有损害招守信的陈述、申辩等权利。且责令限期改正不是限期拆除行政决定的必经程序，被上诉人之后合法送达《行政处罚意见告知书》，实质上已弥补了送达《询问调查通知书》的不足。因此，被上诉人送达《责令限期改正（停止）违法行为通知书》《询问调查通知书》不合法，尚不足以据此认定其作出限期拆除决定的程序违法。关于法律适用。《中华人民共和国城乡规划法》自2008年1月1日起施行，而上诉人诉称案涉房屋建于2000年。即案涉房屋建成于该法实施之前，但是违反规划法律法规规定未取得建设工程规划许可证进行建设无法消除对规划实施影响的违法状态延续至《中华人民共和国城乡规划法》施行之后、被拆除之前；并且案涉房屋建造时施行《中华人民共和国城市规划法》和《村庄和集镇规划建设管理条例》，两部法律、法规均要求建设房屋需报批规划许可，否则相关行政机关可责令限期拆除。因此，被上诉人高明城管局适用《中华人民共和国城乡规划法》作出案涉限期拆除决定并无不当。上诉人招守信、招守洵关于案涉房屋无证据证明属于城市规划区，无需受城市规划管理的意见，实则忽视了村庄和集镇也需受到规划管理的要求，故两上诉人认为一审法院对“法不溯及既往”原则理解错误、被上诉人适用法律错误的上诉意见理据不足，本院不予支持。关于事实认定和证据依据。被上诉人高明城管局认定案涉房屋建设没有取得建设工程规划许可证且无法采取改正措施的主要证据是佛山市自然资源局出具的《认定》，该认定属于独立的行政行为，根据行政行为确定力、拘束力的原理，该认定在依法被确认无效或者被撤销之前，具有法律效力。且上诉人招守信对于该《认定》中地块和建筑物为其所有的事实不持异议。故该《认定》对案涉房屋属违法建筑的定性，可以采信。上诉人招守信、招守洵关于上述认定属于内部往来文件，其并不知晓上述文件内容，且有关部门也未给予两上诉人救济途径的上诉意见，与本案被诉行政行为无关，本院不予置评。另外，佛山市自然资源局于2020年1月18日作出《关于招守洵在杨和镇龙山私家果园内违法建设行为的认定》之前，于2020年1月4日对案涉房屋进行现场勘测并制作《现场勘测图》，且载明“案涉房屋结构、层数、建基面积信息通过有关部门提供的地形图和采集的三维实景模型综合分析得出，仅供内部参考。如作为相关争议处理依据，需按照要求实地入户调查并测量。”即《现场勘测图》仅作为上述认定的附件内容以释明上诉人案涉违法房屋的具体位置和面积，其并没有在佛山市自然资源局作出认定之前作出，即使没有相关勘测人员的签名也不能说明其违法性。故两上诉人关于该认定函在程序上存在违法的质疑意见，尚不足以否定该认定函的效力。综上，《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”本案中，根据被上诉人高明城管局提供的现场勘测图、现场检查笔录、询问笔录和《认定》等证据，足以认定上诉人招守信在高明区杨和镇河西居委会龙山果园67号地块上建筑物没有办理合法的建设工程规划许可证。虽然上诉人招守信、招守洵主张房屋为其二人共同建设，但涉案建筑物为违法建设且无法明确区分两上诉人相应处分权的情况下，被上诉人根据上述法律规定针对招守信土地范围的建筑物作出被诉《限期拆除决定书》证据充分，法律适用正确，处理并无不当。两上诉人认为案涉房屋已经办理了国有建设用地使用权转让和交易鉴证手续，案涉房屋应属于合法建筑。但是办理用地审批手续不能代替办理建设工程规划许可，本院对此项主张不予支持。上诉人招守信、招守洵上诉还称案涉建筑物所在龙山果园项目系政府合法招商项目，故其对案涉建筑物的合法性已形成信赖基础。经查，项目建设均需依法进行，建设房屋不仅要获得用地审批，还要取得规划许可。广东省国土厅《关于高明市杨梅龙山私家果园有限公司开发山地建设私家果园用地的批复》第四条明确：“该土地只能用于发展三高农业开发，不得用于房地产开发，如须改变用途，须到国土部门重新办理用地手续。”故不能以龙山果园项目合法倒推龙山果园之内建筑物的建设合法。本院对两上诉人的此项上诉意见不予支持。综上所述，被上诉人高明区城管局作出案涉行政决定职权依据合法，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人招守信、招守洵负担。本判决为终审判决。审 判 长 陈智扬审 判 员 何丽容审 判 员 王 慧二〇二一年三月十日法官助理 谢 童书 记 员 黄 妍