广东省佛山市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）粤06行终188号上诉人（原审原告）潘国潮，男，汉族，住佛山市南海区。委托代理人赖庆莲，广东卓领律师事务所律师。委托代理人蔡杏媚，广东卓领律师事务所律师。被上诉人（原审被告）佛山市南海区九江镇人民政府，住所地佛山市南海区九江镇江滨新区8号。法定代表人张厚祥，镇长。委托代理人陆嘉杰，该府工作人员。委托代理人陆垂军，广东南天明律师事务所律师。原审第三人佛山市南海区九江镇河清社区一村股份经济合作社，住所地佛山市南海区九江镇河清社区。负责人刘永祥，社长。上诉人潘国潮因诉被上诉人佛山市南海区九江镇人民政府(以下简称九江镇政府)行政处理一案，不服佛山市顺德区人民法院（2020）粤0606行初716号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院审理查明：潘国潮于19XX年X月X日出生，出生后入户南海区九江镇河清一村，户口至今未迁移或注销，其户口性质在2004年7月1日前登记为农业户口。2004年1月1日，佛山市南海区九江镇河清社区一村股份经济合作社（以下简称一村经济社）向潘国潮发放了股权证，确认其成员资格。2004年3月1日，潘国潮出境美国定居，并于同年3月3日取得美国绿卡（永久居留权）。一村经济社从2005年开始已取消潘国潮的股份分红。2019年8月20日，潘国潮向九江镇政府提出行政处理申请，要求九江镇政府确认其具有一村经济社的集体经济组织成员资格。经调查，九江镇政府于2020年1月17日作出南江府行决[2020]3号《行政处理决定书》（以下简称《行政处理决定书》），驳回潘国潮的申请请求。《行政处理决定书》分别于同年1月20日送达给潘国潮及一村经济社。另查，根据潘国潮制作的《（本人）潘国潮的出入境情况一览表》反映，潘国潮在2005年至2019年期间，入境中国境内的时间不足34个月。又查，一村经济社从2004年1月1日起适用的《南海区九江镇河清（）村股份制经济合作社章程》（2004年1月1日实施，以下简称《2004年章程》）第十九条规定：“退休职工（包括港、澳、台、华侨）一律不享受农村的股份分红。”2015年9月18日，一村经济社经户代表表决通过《九江镇河清社区集体经济组织股权（农村土地承包经营权）确权登记颁证办法》及《九江镇河清村一村股份合作经济社章程》（以下简称《2016年章程》）（2016年12月16日起施行）。《2016年章程》第七条规定：“本社以2016年12月15日24时为确权到户时点，以每户户口簿人口登记为基础，核定每个在册股东股权数……”第八条规定：“本社股权确权到户后，根据《九江镇河清社区集体经济组织股权（农村土地承包经营权）确权登记颁证办法》登记在册在世的股东自然过渡为本社成员……”原审法院认为:根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第（三）项的规定，九江镇政府应潘国潮的申请，对其请求事项予以处理，具有法律依据。九江镇政府在收到潘国潮的申请后，经调查核实，根据相关法规作出被诉《行政处理决定书》，并送达给潘国潮及一村经济社，履行了作出行政行为的相关程序。案件中，对潘国潮户籍自出生后一直保留在南海区九江镇河清一村，原属于一村经济社的集体经济组织成员，2004年3月3日潘国潮取得美国绿卡（永久居留权）后，一村经济社从2005年起取消潘国潮的成员资格的事实，各方当事人均无异议。案件审查潘国潮是否享有一村经济社的成员资格，实际是审查一村经济社在2005年取消潘国潮成员资格是否合法。据此，案件应以2005年的法律法规及相关章程作为评判依据。2005年界定农村集体经济组织成员资格的地方政府规章为《广东省农村社区合作经济组织暂行规定》（1990年6月1日实施，2006年10月1日废止），该暂行规定第十七条规定：“凡户籍在当地社区范围内，年满十六周岁的农民，承认社章并承担相应义务者，经社委会同意，均可以成为户籍所在地经济合作社（或经济联合社）的社员。户口迁出者，除社章另有规定外，其社员资格随之取消；其权利、义务在办理终止承包合同、清理债权债务等有关手续后，亦同时终止。”由此可知，除需要具备户籍在当地社区范围、年满十六周岁且户口性质为农业等条件外，“承认社章”也是取得户籍所在地经济合作社社员资格的其中一个要求。又因一村经济社当时适用的《2004年章程》第十九条已明确规定，“退休职工（包括港、澳、台、华侨）一律不享受农村的股份分红”。结合《中华人民共和国归侨侨眷权益保护法》(2000年修正)第二条第一款关于“归侨是指回国定居的华侨。华侨是指定居在国外的中国公民”的规定，由于潘国潮在2004年出境美国后，已取得美国的永久居留权，属于华侨身份，故依据上述章程规定，潘国潮不能继续享有一村经济社的成员资格。一村经济社从2005年起取消潘国潮的成员资格及待遇，于法有据。至于一村经济社《2004年章程》第十九条规定的合法性问题，一审法院认为，因当时施行的《中华人民共和国公民出境入境管理法实施细则》（1994年7月15日起实施，已失效）第七条规定，“居住国内的公民办妥前往国家的签证或者入境许可证件后，应当在出境前办理户口手续。出境定居的，须到当地公安派出所或者户籍办公室注销户口。短期出境的，办理临时外出的户口登记，返回后凭护照在原居住地恢复常住户口”。据此，潘国潮在2004年出境定居，依法应到当地公安派出所或者户籍办公室注销户口。办理户口注销手续是潘国潮当时应履行的公民义务。对潘国潮一类因出境定居需要办理户口注销手续的成员，一村经济社通过制订章程的方式明确不能享受农村的股份分红，符合《广东省农村社区合作经济组织暂行规定》（1990年6月1日实施，2006年10月1日废止）第十七条关于成员资格取得应满足“户籍+义务”的条件规定。因此，《2004年章程》第十九条的规定合法。潘国潮未按当时的规定注销户口，不能作为认定一村经济社取消其成员资格违法的依据。事实上，因《2004年章程》在2004年1月1日已实施，潘国潮作为一村经济社的原成员，其出境前实际已知悉章程的相关规定，并对取得华侨身份后其集体经济组织成员资格将不再保留的后果也应已预见，其现以户籍一直未迁移为由要求确认其成员资格，理据不足。一村经济社从2005年起取消潘国潮的成员资格及待遇，于法有据。潘国潮认为，九江镇政府适用已废止的法律、法规及章程作出行政处理决定错误，依据现行有效的法律法规及章程，潘国潮应享有一村经济社的成员资格并享受相关待遇。经查，潘国潮主张的现行有效的法律法规及章程为2015年10月1日起施行的《广东省华侨权益保护条例》、2013年7月1日起施行的《中华人民共和国出境入境管理法》、2013年9月1日起施行的《中华人民共和国外国人入境出境管理条例》及《2016年章程》，但上述法律法规及章程的制订及实施均发生在潘国潮取得美国永久居留权以及被取消成员资格之后，根据实体问题适用旧法规定的法律规范适用规则，九江镇政府在作出《行政处理决定书》时适用《广东省农村社区合作经济组织暂行规定》（1990年6月1日起施行，2006年10月1日废止）及《中华人民共和国公民出境入境管理法实施细则》（分别于1994年7月15日起实施、2011年1月8日起实施，现均已失效）并无不当，且《广东省华侨权益保护条例》第十八条只是规定“华侨出国定居可以保留持有的农村集体经济组织股份，享有相应权利并依法履行相应义务”，并未规定华侨持有的农村集体经济组织股份不得取消，也未规定该条例有溯及既往的效力，因此，上述条例规定不能作为一村经济社应恢复潘国潮成员资格的依据。另外，虽然《2016年章程》第七条规定“本社以2016年12月15日24时为确权到户时点，以每户户口簿人口登记为基础，核定每个在册股东股权数”，但如上所述，潘国潮的成员资格因其华侨身份在2005年已被取消，不属于一村经济社的在册股东，一村经济社亦未表决同意恢复其成员资格，故即使其户口未变更，也不能据此重新取得成员身份。潘国潮的主张缺乏法律依据，法院不予支持。综上，九江镇政府根据潘国潮的身份证、户口簿、护照、美国永久居民证（绿卡）、常住人口登记本、常住人口登记表、《2004年章程》等证据，决定驳回潘国潮提出确认其具有一村经济社集体经济组织成员资格的申请请求，事实清楚、证据充分，适用法律法规正确。潘国潮要求撤销九江镇政府作出的《行政处理决定书》的诉请，理据不成立，一审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回潘国潮的诉讼请求。案件受理费50元，由潘国潮负担。上诉人潘国潮上诉称：一、原审第三人一村经济社取消其股份分红并不等同于取消其成员资格。1.上诉人自出生入户后依法取得原审第三人的成员资格，户口从未迁出或注销，其成员资格一直合法存续。原审第三人于2004年1月1日向上诉人发放股权证，也证明原审第三人确认上诉人成员资格的事实。2.原审第三人自2005年起停止向上诉人发放股份分红，但没有取消上诉人的成员资格。二、上诉人即便取得美国永久居留权，仍继续享有原审第三人成员资格。1.被上诉人九江镇政府及原审第三人从未举证证实《2004年章程》是经过合法程序制定且上诉人知悉并同意章程内容，该章程依法不具有法律约束力，不能作为裁判依据。2.《2004年章程》第十九条规定：“退休职工（包括港、澳、台、华侨）一律不享受农村的股份分红”，其本义是指国内退休职工及具有港、澳、台、华侨身份在国内退休的职工不享受农村股份分红，而非取得港、澳、台、华侨身份后不再保留集体经济组织成员资格。3.一审法院认为上诉人的生产、生活不再依赖集体土地，而丧失原审第三人成员的基础条件没有依据。上诉人取得美国永久居留权后未加入美国国籍，一直是中国国籍，自2016年开始上诉人再次回国而没有定居美国，也没有被纳入美国的社会保障体系，不享受美国的社会生存保障和福利待遇。我国法律从未规定取得集体成员资格必须以农村集体土地作为生产生活来源，并需长期在集体定居。4.一审法院以上诉人没有对原审第三人的生产、经济承担相应义务而否定上诉人的成员资格，严重错误。上诉人承认并遵守合法制定的集体经济组织章程，愿意并积极寻求各种途径履行法律法规和章程规定的义务。但原审第三人故意阻挠上诉人参加村民会议、股东代表大会等集体活动，非法剥夺上诉人的权利，不允许上诉人参与集体事务，造成上诉人没有履行义务的假象。三、被上诉人在2020年1月17日作出行政处理决定，应当适用行政处理决定作出时的法律审查行政行为的合法性。根据《中华人民共和国出境入境管理法》（2013年7月1日施行）、《中华人民共和国外国人入境出境管理条例》（2013年9月1日施行）、《广东省华侨权益保护条例》（2015年10月1日施行），以及《2016年章程》的规定，上诉人依法享有原审第三人的成员资格并享受相关待遇。四、原审第三人在2005年非法取消上诉人的股份分红后，上诉人及其父母一直积极维权，不存在怠于行使权利，接受原审第三人取消集体成员资格处理结果的情况。五、上诉人作为华侨的合法权益依法应当予以保护。综上，请求二审法院判决撤销原审判决，改判支持上诉人的全部诉讼请求；本案诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人九江镇政府辩称：一、一审法院判决驳回上诉人潘国潮的诉讼请求，认定事实清楚，适用法律正确，审理程序合法。二、上诉人的上诉请求及上诉理由缺乏事实和法律依据。1.上诉人认为取消分红等同于取消成员资格以及其取得美国永久居留权则不能享有成员资格，系对一审判决的错误理解。2.被上诉人所作出的行政处理决定是根据2004年及2005年发生的相关行为和事实确认上诉人自2005年起不具有成员资格的事实，而不是确认上诉人自2020年1月17日起不具有成员资格的事实。且该行政处理决定是确认上诉人不具有成员资格，而不是剥夺其成员资格。3.本案争议的焦点问题是上诉人是否具有原审第三人一村经济社的成员资格，这是一个实体争议问题。根据实体问题适用旧法规定的法律规范适用规则，判定上诉人是否具有成员资格应以与上诉人成员资格认定相关的行为和事实发生当时正在有效施行的相关法律法规及章程作为依据，而不应以上诉人主张的适用现行有效法规。4.被上诉人作出行政处理决定依法驳回上诉人提出确认其具有原审第三人成员资格的申请请求，是按照当时施行有效的法律、法规及章程进行处理判定，并未侵犯其合法权益。三、本案裁判不应维护因违法违规反而获利的行为。综上，请求二审法院驳回上诉人的上诉，维持原判。原审第三人一村经济社在二审期间未发表意见。二审期间，上诉人潘国潮向本院提交潘永志的医疗记录及潘施妍的毕业证书复印件各一份，拟证明上诉人父亲潘永志在2012年7月12日发生意外，上诉人妹妹潘施妍当时读书无法照料父亲，故上诉人在2012年7月至2016年4月留在美国照料父亲。因上诉人提交的以上材料均为复印件无原件核对，无法核实其来源的真实性，且被上诉人九江镇政府亦不确认真实性，故本院对上述材料不予采纳。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为：本案各方当事人对于被上诉人九江镇政府作出案涉《行政处理决定书》的职权依据及程序的合法性均无异议，本院予以确认。本案争议焦点是上诉人潘国潮是否具备原审第三人一村经济社的集体经济组织成员资格。本案中，上诉人出生入户至原审第三人所在地并于2004年取得股权证确认成员资格，但后因出境定居美国，原审第三人于2005年起取消上诉人的股份分红。以上事实，各方当事人均无异议，且证据确实、充分，本院予以确认。《广东省农村社区合作经济组织暂行规定》（1990年6月1日起施行，2006年10月1日废止）第二条规定：“本规定适用于由原来人民公社‘三级所有、队为基础’的体制经过改革而形成的农村社区合作经济组织（以下简称社区经济组织），包括在原生产队或联队（自然村）一级设置的经济合作社，在原大队（管理区）一级设置的经济联合社，在原公社（乡镇）一级设置的经济联合总社。”第七条规定：“社区经济组织的权利：（一）对法律规定属于集体所有的土地、林木、山岭、草原、荒地、水面、滩涂、农业机械、农田水利设施以及建筑物和工业设备等生产资料拥有所有权；（二）根据有关法规，制定本组织章程，对组织内部的经营管理享有自主权；......”根据以上规定，原审第三人作为农村集体经济组织享有制定组织章程对集体经济活动进行自主管理的权利。上诉人出境定居美国时，原审第三人施行的《2004年章程》第三章对于股东资格的确定作了专章规定，其中第九条规定：“凡行政管理属本社的常住农业人口，承认本章程，并对本社生产、经济、行政管理承担义务者，均可成为本社新股东（但不包括退休职工和寄居户口村民）。”另外，《2004年章程》第二十条规定：“股东享有如下权利：一、按章程规定选举代表参加股东代表大会，代表行使表决权，16周岁以上的股东有选举权和被选举权。二、参与本社集体收益的分配。......”即当时施行有效的原审第三人的集体组织章程规定，该社常住农业人员系股东的基本要求，股东承担生产、经济、行政管理义务的同时，享有集体收益的分配权。而上诉人于2004年出境美国并取得美国永久居留权，属于华侨身份，并非原审第三人的常住农业人员，客观上亦失去承担原审第三人生产、经济、行政管理义务的条件，其并不符合章程规定可取得股东资格的情形。同时，《2004年章程》第十九条规定：“退休职工（包括港、澳、台、华侨）一律不享受农村的股份分红。”即上诉人系华侨，依章程不享受农村股份分红。而如上所述，根据章程的规定，原审第三人的股东享有集体收益分配权，即股份分红待遇是股东资格的实质体现。虽然《2004年章程》对于华侨的股东资格未予明示，但其通过股份分红待遇的限制实际上体现了其限制该类人员股东资格的集体意志。且上诉人在二审法庭调查中确认，自其出境定居美国以来，原审第三人不承认其参与集体表决的资格。可见，原审第三人在上诉人出境定居美国后不仅取消其股份分红亦取消其参与集体事项的表决权，已实质上不予确认其股东资格。而《2016年章程》第七条规定：“本社以2016年12月15日24时为确权到户时点，以每户户口簿人口登记为基础，核定每个在册股东股权数……”第八条规定：“本社股权确权到户后，根据《九江镇河清社区集体经济组织股权（农村土地承包经营权）确权登记颁证办法》登记在册在世的股东自然过渡为本社成员……”即原审第三人在2016年确权到户时，系以登记在册的股东为基础核定成员资格的，而如上文所述原审第三人已于2005年取消了上诉人的股份分红及股东资格，上诉人不属于原审第三人的在册股东而不能依据《2016年章程》在确权到户时取得原审第三人的成员资格。据此，被上诉人作出《行政处理决定书》驳回上诉人要求确定其具有原审第三人成员资格的申请，认定事实清楚，适用法律正确，处理正确，本院予以确认。此外，上诉人对原审第三人《2004年章程》的合法性提出质疑。对此，本院认为，九江镇河清社区居民委员会出具《证明》证实其辖区内所有经济社均使用《2004年章程》并一直沿用至2016年12月15日止。在上诉人未提供有效证据推翻《2004年章程》的合法性的情况下，被上诉人以《2004年章程》为判定上诉人是否具有原审第三人成员资格的依据，并无不当。上诉人的以上主张缺乏事实及法律依据，本院不予支持。综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。上诉人潘国潮的上诉理由均理据不足，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人潘国潮负担。本判决为终审判决。审 判 长 陈智扬审 判 员 何丽容审 判 员 王 慧二〇二一年三月二十三日法官助理 谢 童书 记 员 黄 妍