河南省濮阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）豫09行终25号上诉人（原审原告）曹平均，男，汉族，1946年3月1日出生，住河南省清丰县。委托代理人董润桃，河南天盈律师事务所律师。被上诉人（原审被告）清丰县农业农村局，住所地清丰县文化路西段路南。法定代表人贺中杰，该局局长。委托代理人徐彦坤，该局工作人员。委托代理人王守印，河南导航律师事务所律师。被上诉人（原审被告）清丰县人民政府，住所地清丰县人民路综合办公楼。法定代表人刘兵，该县县长。委托代理人徐彦坤，清丰县农业农村局工作人员。委托代理人王守印，河南导航律师事务所律师。上诉人曹平均因土地承包经营权登记一案，不服河南省清丰县人民法院（2020）豫0922行初23号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人曹平均及其委托代理人董润桃，被上诉人清丰县农业农村局、清丰县人民政府共同委托诉讼代理人徐彦坤、王守印到庭参加诉讼。现已审理终结。原审法院认为：根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十四条第一款规定：“国家对耕地、林地和草地等实行统一登记，登记机构应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权”。清丰县农业农村局作为耕地承包经营权登记机构具有颁发土地承包经营权证的职责，承包经营权证的换发职责也应由清丰县农业农村局履行。曹平均要求行政机关履行换发农村土地承包经营权证的法定职责，应以清丰县农业农村局为被告，清丰县人民政府不是本案适格被告。《农村土地承包经营权证管理办法》第七条规定：“实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。”根据该规定，县级以上地方人民政府农业行政主管部门颁发农村土地承包经营权证应遵循签订土地承包合同、报送、审核、申请和核发等主要流程。依照《农村土地承包经营权证管理办法》第七条的规定，曹平均以自己的名义向清丰县农业农村局直接申请颁发农村土地承包经营权证，不符合法律、法规规定的法定程序。清丰县农业农村局没有直接对曹平均所承包土地进行确权登记的职责。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回曹平均的诉讼请求。案件受理费50元，由曹平均承担。上诉人曹平均不服，上诉称：一、一审判决事实不清。清丰县人民政府并未按照法律、法规规定的法定程序履职确权登记颁证工作，否则曹平均新颁发的土地承包经营权证不会被确认无效，被上诉人违法行政，与曹平均新颁发的土地承包经营权证被确认违法有因果关系。被上诉人的违法行为对曹平均的权利产生了实际影响，被上诉人有义务继续完成对曹平均土地承包经营权的确权登记颁证工作，直到曹平均拿到合法有效的土地承包经营权证为止。二、一审判决适用法律错误。曹平均不是初次申请土地承包经营权证，不适用《农村土地承包经营权证管理办法》第七条规定，曹平均一直持有合法有效的1998年土地承包经营权证，2015年又经全县统一确权登记颁证后被颁发新证，2015年开展的农村土地承包经营权确权登记过程中，二被上诉人承担确权登记颁证工作，却未依法依规履行职责，胡乱作为，导致曹平均新颁发的豫（2016）096827号土地承包经营权证被确认无效，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定：“行政行为违反法定程序的、明显不当的，人民法院判决撤销，并可以判决被告重新作出行政行为”。曹平均的土地承包经营权证被确认无效之后，被上诉人应自觉继续履行其未尽的职责，以纠正其之前的违法行政行为，履行的是其基于行政主体的自身行为所派生的行政义务，不应以重新申请为前提。三、清丰县人民政府也是适格的被告。曹平均被确认无效的豫（2016）096827号土地承包经营权证的颁证单位是清丰县人民政府，该证书上同时盖着清丰县农业农村局的公章，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定：“两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。”二被上诉人共同作出的行政行为存在严重违法之处，导致曹平均的土地承包经营权证被撤销，一审将其列为被告符合法律规定。请求：1.依法撤销清丰县人民法院（2020）豫0922行初23号行政判决书，改判支持曹平均在一审时的诉讼请求。2.本案一、二审诉讼费由被上诉人承担。清丰县人民政府辩称：曹平均针对清丰县人民政府的上诉理由不成立，因为清丰县人民政府不是本案适格被告。清丰县农业农村局是县级以上地方人民政府农业行政主管部门，是土地承包经营权具体登记经办机构，具有颁发土地承包经营权证的职责。清丰县人民政府以清政文〔2015〕51号文件，成立了清丰县农村土地承包经营权确权登记颁证工作领导小组，明确了县农业农村局具体负责农村土地承包经营权确权登记颁证工作，其他部门积极配合，因此，清丰县农业农村局是本案适格被告，清丰县人民政府不是本案适格被告。请求二审驳回曹平均的上诉，维持原判。清丰县农村局辩称：原判认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，曹平均的上诉理由不成立，依法应驳回上诉，维持原判。根据《农村土地承包经营权证管理办法》第七条等规定，清丰县农业农村局不是土地承包经营权证申请颁发的主体，其申请颁证不符合法律法规规定的程序，清丰县农业农村局没有直接对其承包土地进行确权颁证的职责。曹平均上诉称其与同村村民曹岳峰土地承包经营权证被撤销问题，并非是清丰县农业农村局未按规定进行土地确权登记，原因在于曹平均否认其在土地确权登记簿中的署名是其本人所签，从而导致发包方提供的《土地承包经营合同》的真实性存在异议，所以，曹平均土地承包经营权证被确认无效，其如果再次申请确权办证，仍应向土地发包方即其村委会提出，然后由其所在的村委会提供与其签订的土地承包合同等资料，逐级申报确权发证，故在曹平均与曹岳峰土地争议未解决前，其未与其所在村委会签订士地承包合同、未明确承包土地的具体面积、位置及四至的情况下，清丰县农业农村局无法为其和曹岳峰颁发土地承包经营权证书，原判适用适用法律是正确的。综上，原判认定事实清楚，适用法律，曹平均的上诉理由不成立，望贵院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定，驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与一审查明事实一致。本院认为：一、关于清丰县人民政府是否为本案适格被告的问题。《中华人民共和国农村土地承包法》第二十四条第一款规定，国家对耕地、林地和草地等实行统一登记，登记机构应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。《农村土地承包经营权证管理办法》第四条的规定，县级以上地方人民政府农业行政主管部门负责农村土地承包经营权证的备案、登记、发放等具体工作。可以看出县级以上农村主管部门是负责土地承包经营权证的具体部门。本案中，曹平均请求重新确权并颁发新的土地经营权证，清丰县农业农村局作为土地承包经营权登记机构具有颁发土地承包经营权证的职责，应以清丰县农业农村局为被告，清丰县人民政府不是本案适格被告。二、关于清丰县农业农村局应否履行为曹平均颁发土地承包经营权证职责的问题。《农村土地承包经营权证管理办法》第七条规定：“实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。”本案中，曹平均的诉求为其重新颁发新的土地承包经营权证，但却未按照法律规定的程序予以办理，而是以自己名义直接向清丰县农业农村局申请颁发土地承包经营权证，无法律依据。一审驳回曹平均的该项诉讼请求并无不当，本院予以支持。综上，一审认定事实清楚，适用法律正确，判决结果并无不当。曹平均的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审受理费50元，由上诉人曹平均负担。本判决为终审判决。审判长  贾向阳审判员  陈忠生审判员  崔树峰二〇二一年三月一日法官助理王雪贝书记员王德东