河南省信阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）豫15行终115号上诉人（原审原告）骆瑞军，男，汉族，1962年2月26日出生，住潢川县。被上诉人（原审被告）河南潢川经济开发区管理委员会。住所地：潢川县经济开发区。法定代表人余华，该管理委员会主任。委托代理人李剑，男，潢川经济开发区国土资源局副局长。委托代理人吴耀星，男，潢川县声达法律服务所法律工作者。被上诉人（原审被告）潢川县自然资源局。地址：潢川县宁西路。法定代表人肖伟，男，该局局长。出庭应诉负责人王志刚，男，该局副科级干部。委托代理人方志刚，男，该局工作人员。上诉人骆瑞军因其诉被上诉人河南潢川经济开发区管理委员会、潢川县自然资源局行政协议争议一案，不服河南省潢川县人民法院（2020）豫1526行初22号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭公开开庭进行了审理。上诉人骆瑞军，被上诉人河南潢川经济开发区管理委员会委托诉讼代理人李剑、吴耀星，被上诉人潢川县自然资源局出庭应诉负责人王志刚及委托诉讼代理人方志刚到庭参加诉讼，本案现已审理终结。原审查明，原告骆瑞军与原潢川县土地局（现更名为潢川县自然资源局）下属的潢川县土地综合开发总公司于1995年3月13日签订的一份预征土地协议书。协议约定：甲方同意乙方在京九铁路潢川站开发区预征土地进行开发和经营。乙方预征的土地在火车站第一期开发区内，预征土地为1亩，每亩土地为3万元。乙方在签订本协议之日预付定金1万元，余额在甲方提供用地的同时全部付清。甲方负责办理征地所需的各项手续和费用，甲方在火车站开发区整体规划图纸交接或三通一平后，按时按序号供地，否则，乙方有权按预征土地总额的百分之三请求违约赔偿。乙方在甲方供地时签订国有土地使用权出让合同，并在60日内付清全部款项。1995年3月9日，原告依约支付了定金1万元给潢川县土地局原综合开发总公司，之后由于机构及隶属关系变更，潢川县土地局原综合开发总公司，又将其预收原告的定金1万元移交给了被告潢川开发区管委会。之后，双方并未继续履行该协议并签订《国有土地使用权出让合同》。另查明潢川县土地综合开发总公司自2005年完成最后一次年检后，企业就彻底停止运营。原告起诉请求：1、确认原告、被告潢川县土地综合开发总公司于1995年3月13日签订的预征土地协议书为有效协议书。2、责令被告潢川开发区管委会立即履行义务，移交原始规划1亩土地。3、责令二被告给付原告9,000元违约金；并赔偿原告1995年至今的经济和精神损失60万元。4、二被告承担本案诉讼费用。原审认为，本案诉争焦点是：一、原告是否属于错列被告；二、原告骆瑞军就本案提起的诉讼是否超过诉讼时效。一、关于原告是否错列被告的问题。经查，原告骆瑞军作为行政协议一方当事人，与当时的潢川县火车站经济开发区签订了案涉行政协议。原告骆瑞军具状时直接将“潢川县火车站经济开发区”列为本案被告。庭审查明，尽管因为机构改革和名称变化，被告现更名为“河南潢川经济开发区管理委员会”，根据“误载不害真意”的原则并后经庭审释明，原告确认本诉的对象即是与案涉行政协议的签订、履行等仍具备行政法上利害关系的河南潢川经济开发区管理委员会，其作为原“潢川县火车站经济开发区”的承继单位，是本案适格的被告，故被告辩称“原告错列被告应驳回起诉”的意见，于法无据，不予采纳。二、关于本案是否超过诉讼时效的问题。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十八条的规定，人民法院审理行政协议案件，一般遵循实体从旧，程序从新原则。对于2015年5月1日之前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释。行政协议作为一种行政手段，既有行政强制性质又有当事人合意一致的协议性质，应根据具体争议及诉讼的性质来确定相关法律规则的适用，在与行政法律规范不相冲突的情况下，可以参照适用民事法律规范。因此，本案在是否超期的审查上只有诉讼时效或者起诉期限两种规则可以适用。起诉期限属于行政程序法律范畴，超过起诉期限丧失的是诉权，人民法院应当裁定驳回起诉，通常适用于与传统行政诉讼审查对象一样体现单方性、高权威特点的行政机关单方变更、解除协议等行为，而诉讼时效制度属于民事实体法律范畴，系当事人的实体权利，超过诉讼时效丧失的是胜诉权，人民法院应当判决驳回诉讼请求，通常适用于公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按协议履行提起行政诉讼或者其他因行政协议提起诉讼的案件。联系本案实际，本案的预征土地协议书订立时间为1995年3月13日，应当适用当时的法律、行政法规及司法解释。而当时的法律、行政法规及司法解释并未将行政协议纳入行政诉讼的范围，而是按民事纠纷处理。本案原告提起行政协议履行之诉，应参照适用民事诉讼法律规范关于诉讼时效的规定，不再适用起诉期限的规定。而关于诉讼时效，《中华人民共和国民法总则》第一百八十八条规定：“向人民法院请求保护民事权利的诉讼时效期间为三年。法律另有规定的，依照其规定。诉讼时效期间自权利人知道或者应当知道权利受到损害以及义务人之日起计算。法律另有规定的，依照其规定。但是自权利受到损害之日起超过二十年的，人民法院不予保护；有特殊情况的，人民法院可以根据权利人的申请决定延长。”一般而言，未约定履行期限的合同，债务人在债权人第一次向其主张权利之时明确表示不履行义务的，诉讼时效期间从债务人明确表示不履行义务之日起计算。本案中，原告骆瑞军在1995年3月13日与潢川县土地综合开发总公司签订了《预征土地协议书》，后因多种原因无法继续履行该协议。其最早于曾于2019年11月28日就本案争议提起诉讼，其主张权利时已经超过了最长二十年的法定诉讼时效。原告也未能在庭审中提供证据证明其在诉讼时效期间内向二被告主张权利或本案存在诉讼时效中止、中断、延长的法定情形，二被告辩称本案的诉讼已经超过法定诉讼时效的意见，于法有据。综上，原告骆瑞军提起本案诉讼已经超过二十年的最长诉讼时效，二被告的辩解意见成立，依法予以采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十五条、《中华人民共和国民法总则》第一百八十八条之规定，判决：驳回原告骆瑞军的全部诉讼请求。上诉人骆瑞军上诉称，本案不适用诉讼时效规定，因为被上诉人潢川经济开发区管理委员会对原诉状，上述人举出的第1、2、3、4组证据真实性没有异议并且认可。特别是上述人的信访材料，可以说明20年期间，上诉人始终没有间断信访人访。个人或者是在他人引导下，曾找过开发区管委会主任、土地局长以及其他的管理人员帮助办理土地确权手续。信访材料证明由于管委会内部腐败等原因，找不到土地档案和卷宗，所以一直没有为上诉人办理土地确权，如果一审法院能够责，了解一下管委会原主任邱武祥腿摔断期间，介绍上诉人认识当时的土地局刘局长，并且亲眼见到了开发区第一期设计图上写着自己姓名的三个小方块的时间。管委会商务局长和上诉人，在省法官学院培训后（全国首批公开招聘人民陪审员时）也一起多次找过管委会土地局，应均因有隐情而不了了之。2011至2014年期间，上诉人就曾两次去潢川法院立案，都因不属于行政案而被拒收。退一万步讲，1995年的一万元对一个普通家庭来讲不是个小数，二十年不可能不管不问。综上所述，本案适用诉讼时效中止中断重新计算的规定。原审法院适用法律错误，判决错误。上诉请求：改判被上诉人承担原诉状所诉求的全部责任和诉讼费用。另外，原审法官多次私劝上诉人撤诉，其行为应属违法。被上诉人河南潢川经济开发区管理委员会辩称，一审认定事实清楚，上诉人的上诉请求和上诉理由均不能成立。请求驳回上诉，维持原判。被上诉人潢川县自然资源局辩称，依据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十五条“公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行行政协议提起诉讼的，诉讼时效参照民事法律规范确定；对行政机关变更、解除行政协议等行政行为提起诉讼的，起诉期限依照行政诉讼法及其司法解释确定”。一审法院基于案涉协议签订于1995年的事实，参照适用民事诉讼法律规范认定上诉人主张权利超过了20年的最长诉讼时效符合法律及司法解释规定精神，判决驳回上诉人诉讼请求完全正确。请求驳回上诉，维持原判。二审经审理查明的事实与一审一致。本院认为，根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十八条的规定，人民法院审理行政协议案件，一般遵循实体从旧，程序从新原则。对于2015年5月1日之前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释。本案的预征土地协议书订立时间为1995年3月13日，应当适用当时的法律、行政法规及司法解释。而当时的法律、行政法规及司法解释并未将行政协议纳入行政诉讼的范围，而是按民事纠纷处理。上诉人骆瑞军提起行政协议履行之诉，应参照适用民事诉讼法律规范关于诉讼时效的规定，不再适用行政诉讼法律规范关于起诉期限的规定。《中华人民共和国民法总则》第一百八十八条规定：“向人民法院请求保护民事权利的诉讼时效期间为三年。法律另有规定的，依照其规定。诉讼时效期间自权利人知道或者应当知道权利受到损害以及义务人之日起计算。法律另有规定的，依照其规定。但是自权利受到损害之日起超过二十年的，人民法院不予保护；有特殊情况的，人民法院可以根据权利人的申请决定延长。”因案涉协议签订于1995年，至上诉人2019年提起本案诉讼已超过法定最长保护期限，该诉讼请求依法应予驳回。上诉人上诉理由不能成立，依法不予支持。原判认定事实清楚，适用法律、法规正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人承担。本判决为终审判决。审判长 李 锋审判员 李洪宇审判员 阮晓强二〇二一年三月二十六日法官助理杨砚犁书记员樊鑫