河南省新乡市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）豫07行终43号上诉人(原审原告)河南省豫皖浙实业有限公司，住所地：郑州市金水区金水路288号11号楼10层1005号。法定代表人黄建华，总经理。委托代理人周鸿、刘豪（实习），河南良承律师事务所律师。被上诉人（原审被告）新乡市平原示范区管理委员会行政综合执法局，机构地址：河南省新乡市平原示范区滨湖大道与太行大道市民之家。负责人王建政，副局长。委托代理人齐亚利，河南新雅琪律师事务所律师。上诉人河南省豫皖浙实业有限公司因行政处罚一案，不服河南省原阳县人民法院（2020）豫0725行初114号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。一审审理查明：2010年12月7日，河南省国土资源厅豫国土资函【2010】726号文批准银河社区使用城乡建设用地增减挂钩周转指标50亩，先行启动，后期用地通过拆旧建新，滚动发展。2019年12月18日，新乡市自然资源和规划局执法监察建议载明：银河社区江南项目实际占地面积82.11亩，其中增减挂批复面积50亩，超占面积32.11亩。综合执法局于2019年11月30日进行现场勘测，并制作了现场勘测记录载明：占地位置：桥北乡季庄村，占地面积：22.6亩，四至方位：东至银河社区道路，西至银河社区道路，南至幸福渠，北至季庄村村民房屋，占地类型：建设用地、耕地、农村道路、果园、林地。2019年12月31日，新乡市平原示范区管委会规划国土管理局出具证明两份，载明：根据综合执法局提供的平原示范区桥北银河社区地块1-1占地块勘测定界图，经套合桥北乡土地利用总体规划图（2010-2020）二调土地利用现状图等图件对照，具体情况证明如下：该宗地面积19.71亩，其中：林地3.20亩，建设用地13.37亩，果园0.05亩，农村道路0.08亩，耕地3.01亩，符合桥北乡土地利用总体规划亩。1-2占地块勘测定界图，经套合桥北乡土地利用总体规划图（2010-2020）二调土地利用现状图等图件对照，具体情况证明如下：该宗地面积2.89亩，其中：建设用地1.74亩，耕地1.15亩，符合桥北乡土地利用总体规划亩。2020年1月15日，综合执法局对豫皖浙公司涉嫌非法占用土地建设作出行政处罚决定：1、没收豫皖浙公司在非法占用15066.67平方米的土地上新建的楼房和其他设施；2、对豫皖浙公司非法占用的土地处以罚款共计130426.75元。豫皖浙公司不服，向法院提起行政诉讼。另查明，2015年1月5日，新乡市机构编制委员会文件新编【2015】1号《新乡市机构编制委员会关于新乡市平原城乡一体化示范区内设机构调整的批复》，同意设立行政综合执法局，主要职责：受市政府相关只能部门委托，负责示范区内安全生产、国土资源、环境保护、规划建设、交通建设、城市管理、农业、林业、水利、粮食、农机、教育、文化、卫生、劳动保障、建设（装饰）工程、市政基础设施工程安全监督管理等方面的综合行政执法工作。2016年1月31日《职权交接书》载明，新乡市国土资源局将平原示范区管辖区域范围内的国土资源行政执法等行政职权下方至新乡市平原城乡一体化示范区管理委员会。一审法院认为：依据新乡市机构编制委员会文件新编【2015】1号《新乡市机构编制委员会关于新乡市平原城乡一体化示范区内设机构调整的批复》及《职权交接书》，综合执法局对辖区内国土资源领域具有行政执法权。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。原告认为其所用土地是原阳县发改委立项新农村社区前期给予的建设用地指标，取得了建筑许可证、建设用地规划许可证，已经合法取得了涉诉土地使用权的诉讼主张，因原告进行建设占用的土地已超出城乡建设用地增减挂钩周转指标50亩，且占用的有耕地、林地、果园、农村道路，未得到相关的审批手续，且被告对原告进行行政处罚时将其50亩用地面积已扣除，故对原告的该诉讼主张不予支持。原告认为被告作出的行政处罚决定处罚过重，违反了比例原则的诉讼主张，因《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条规定，依照《土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下，被告对原告的违法占用土地，每平米16元及以下处罚，并无不当。综上，被告对原告进行了询问，告知了陈述、申辩、听证的权利，所作出的处罚决定书认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予以维持；原告要求依法撤销被告作出的新平执罚字［2019］197号行政处罚决定书的诉讼请求，缺乏事实和法律依据，不予支持。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告河南省豫皖浙实业有限公司的诉讼请求。本案受理费50元，由原告河南省豫皖浙实业有限公司承担。上诉人河南省豫皖浙实业有限公司上诉称：一、上诉人占用土地面积未超过批准的50亩，且上诉人进行建设占用的土地均为建设用地。截止至目前该项目共占地20.36亩,并示超过前期批复的50亩指标。同时根据一审原被告提供的地块类别图纸显示,上诉人所处的位置均为建设用地，没有耕地等其他土地,上诉人也经过原阳县发改委批准建设,并合法取得了建筑许可证。因此上诉人系合法利用土地进行开发建设,没有违反土地管理法的规定,被上诉人对上诉人的处罚没有法律和事实依据,应当依法予以撤销。二、上诉人经批准使用的土地没有明确的四至，被上诉人在无法确认四至的情况下确定上诉人违法用地的范围,明显违反了法律规定。上诉人经批准在合法取得的土地上建设房屋,并且建筑面积并没有超出政府批复的面积，被上诉人在没有提供经批复所占土地明确的四至情况下，违法将上诉人所建安置房划为违法建筑并作出处罚决定,明显违反了相关法律规定。一审法院在没有查明案件事实的情况下,直接认定被上诉人在作出处罚时已经将50亩用地面积予以扣除,被上诉人所处罚用地即为违法用地的行为明显违法,同时被上诉人作出处罚决定过程中有多处上诉人法定代表人的签字系伪造,违反了法定程序,一审法院亦没有予以认定。因此一审判决认定事实不清,适用法律错误,二审法院应当撤销原判依法予以改判或者发回原审法院重审。三、被上诉人作出的行政处罚决定违反了比例原则。涉案土地在2013年就由原告合法开发利用,被告在发现违法行为近七年的时间里未采取相对应的行政处罚,而是在上诉人建成房屋后直接适用最严重的处罚档次,明显违背了行政处罚的比例原则。综上所述,上诉人经批准合法利用土地进行开发建设,一审法院认定事实不清,适用法律错误,请求二审法院依法撤销一审判决,依法改判或者发回重审。被上诉人新乡市平原示范区管理委员会行政综合执法局辩称，一、被上诉人认定上诉人未经批准非法占用土地事实清楚、证据确凿。被上诉人在行政处罚程序中，为查明上诉人占用的土地是否超越了批复的50亩地的四至范围，专门进行了现场勘查，提请规划主管部门出具证明，委托测绘机构进行了勘测定界，结合规划部门的证明和测绘机构的测绘结果，可以明确上诉人违法占用的两块土地均位于批复的50亩土地的四至之外，界限明确，不存在四至不明确的问题。在行政处罚程序中，被上诉人对上诉人调查询问时，上诉人明确知道非法占地的四至方位，上诉人均签字按手印予以认可，因此不存在上诉人不知道其建设行为属于违法占地的情况。二、被上诉人作出行政处罚决定，适用法律、法规正确，行政处罚自由裁量权行使合法适当，不存在过罚失当、违反比例原则。上诉人的诉讼请求没有事实和法律依据，请求依法予以驳回。二审中，被上诉人提交案涉违法土地与批准土地的对比示意图一份3页和土地勘测定界表3页，证明50亩土地有明确四至，案涉土地在规划外。上诉人对该证据的真实性无异议，对证明目的有异议，认为该两份证据无法确定建设房屋时有明确的四至，是在上诉人建设房屋之后，处罚之前自行测量的。本院认为，被上诉人提交的该两份证据与本案基本事实具有直接关联性，本院予以采信。本院经审理查明事实与一审认定事实一致。本院认为，行政案件主要对行政机关所作行政行为的职权来源、程序、事实认定及法律适用进行审查。根据新乡市机构编制委员会文件新编【2015】1号《新乡市机构编制委员会关于新乡市平原城乡一体化示范区内设机构调整的批复》及《职权交接书》，被上诉人综合执法局对辖区内国土资源领域具有作出案涉行政行为的法定职权。本案中，双方的主要争议在于上诉人是否存在违法占地建设的事实。从双方提交证据来看，上诉人合法批准的用地为50亩，而其实际建设占地已超出该50亩的范围，对此事实上诉人在询问笔录中亦予以认可，而上诉人未提交任何证据证明超出部分用地建设的合法手续，故被上诉人认定上诉人存在非法占地建设的事实认定事实清楚。上诉人称其建设未超过50亩的上诉理由没有事实依据，不予支持。被上诉人在接到新乡市自然资源与规划局的监察建议后，依法履行了立案、责令停止违法行为、调查、处罚前告知、听证告知、作出处罚决定及送达等程序，符合《中华人民共和国行政处罚法》的相关规定，程序合法。关于案涉处罚决定是否违反比例原则的问题。对于上诉人的违法行为，《中华人民共和国土地管理法》第七十六条及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条对处罚程序及标准进行了明确规定，被上诉人作出的案涉处罚决定未超过法定的处罚标准，故上诉人认为案涉行政处罚违反比例原则的理由亦不能成立。综上所述，上诉人上诉请求不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人河南省豫皖浙实业有限公司负担。本判决为终审判决。审判长  崔海成审判员  刘强平审判员  王大鹏二〇二一年三月二十四日书记员  李旭亮