辽宁省葫芦岛市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）辽14行初163号原告绥中县中达房地产开发有限公司，住所地绥中县城郊乡西园子村。法定代表人王晓侠，该公司执行董事。委托代理人佟月明，辽宁兴连律师事务所律师。被告绥中县人民政府，住所地绥中县中央路一段12号。法定代表人郭彩学，该县县长。委托代理人王壮，该县司法局复议应诉科科长。委托代理人彭冀宏，该县司法局复议应诉科科员。第三人绥中县住房和城乡建设局，住所地绥中县和平街东段6号。法定代表人阚忠民，该局局长。委托代理人康东平，该局法规科科长。委托代理人宋宇，辽宁开智律师事务所律师。原告绥中县中达房地产开发有限公司诉被告绥中县人民政府履行行政允诺一案，于2020年9月1日向本院提起诉讼。本院当日立案后，于2020年9月4日向被告和第三人送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年11月30日公开开庭审理了本案。原告绥中县中达房地产开发有限公司（以下简称中达公司）的委托代理人佟月明，被告绥中县人民政府（以下简称绥中县政府）委托代理人王壮、彭冀宏，第三人绥中县住房和城乡建设局（以下简称绥中县住建局）的委托代理人康东平、宋宇到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告中达公司诉称，2012年5月31日，被告绥中县人民政府作出《关于向绥中县中达房地产开发有限公司出让国有建设用地使用权的批复》(绥政地字[2012]13号(供)：将绥中县××胡家村(306线路西地块)国有建设用地使用权出让给原告，出让总面积48062.38平方米，分别于2012年5月31日、2016年7月28日，绥中县国土资源局与原告签订《国有建设用地使用权出让合同》。2012年9月24日，被告绥中县人民政府作出《关于确定绥中县××胡家村一组基础设施落后地块小城镇建设项目用地房屋征收范围的公告》，征收的范围包括出让给原告的土地和公路306线退线作为市政道路拓宽使用的土地。上述全部土地征收和补偿工作，在第三人绥中县住建局和下属绥中县征收办的组织指导下，原告全程参与，垫付了全部征收补偿费用，原告开发利用部分的土地垫付的征收补偿费用已经由被告和第三人协调结算完毕，原告也已经依据规划建设完成了开发建设(满井御丰园项目)。涉及满井御丰园项目段的306线规划道路扩宽红线部分，面积为8083.42平方米，原告垫付的征收补偿资金一直没有及时给付，该地块被征收人18户，均已签订安置补偿协议，同时按照每亩5万元向胡家村委会支付土地补偿款总计61.24万元。第三人为了协调政府向原告返还垫付资金，委托辽宁金信会计师事务所有限公司对306线满井御丰园规划路扩宽部分的18户拆迁补偿资金及产权调换情况进行了专项审计，会计师事务所出具了《专项审计报告》(辽金信专审字(2020)2号)，确定18户拆迁补偿款合理金额为31，376，478.50元。2020年3月17日，第三人向被告绥中县人民政府提交《关于绥中县满井御丰园项目306线退线范围内房屋征收补偿资金的请示》：306线路西规划退线范围内房屋征收安置补偿已由绥中县中达房地产开发有限公司全额垫付，应由政府承担。经测绘、评估机构、审计等部门核实，垫付资金总额为31，376，478.50元，但是被告迟迟没有给付原告。依据2007年7月10日绥中县人民政府会议县长办公会议纪要第17期的规定，原告开发区域的动迁工作早已经授权开发商负责，并承诺由政府最终承担费用。依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，被告负有征收补偿的法定义务，同时第三人的请示报告表明，被告应该依法承担动迁补偿款，但是被告不及时履行承诺，严重侵犯了原告的合法财产权益，故依法诉至人民法院，请求判决被告依法履行承诺，给付原告垫付的征收补偿款并承担利息。请人民法院1、判令被告履行承诺，返还原告垫付的土地和房屋征收补偿款32，060，775.5元(包括垫付的土地补偿费61.24万元、房屋安置补偿款31，376，478.50元、评估、测绘等费用71897元)，自2019年10月1日开始按照日万分之五支付利息至实际给付之日；2、被告承担诉讼费用。原告中达公司向本院提交以下证据：第一组：1、《关于向绥中县中达房地产开发有限公司出让国有建设用地使用权的批复》；2、2012年5月31日签订的《国有建设用地使用权出让合同》；3、2016年7月28日签订的《国有建设用地使用权出让合同》；4、《建设用地规划许可证》。第一组证据用以证明被告将位于绥中县××胡家村的国有土地使用权出让给了原告。第二组：1、2007年7月10日绥中县人民政府会议县长办公会议纪要第17期；2、2012年8月15日绥中县人民政府常务会议纪要（第十四期）。第二组证据用以证明土地使用权出让后，被告按照国有土地征收补偿的方式开展征收补偿工作，原告依据政府的会议纪要，参与了征收补偿工作，提供了征收补偿资金和产权调换房屋，代替被告签订补偿协议。第三组：1、勘测定界图；2、《专项审计报告》；3、《满井御丰园小区规划道路拓宽范围房屋面积、院内空地面积统计成果报告书》；4、《关于绥中县满井御丰园306线退线部分范围内房屋征收补偿资金的请示》（绥住建[2020]47号）；5、《关于御丰园项目306线退线范围内房屋征收补偿情况的报告》（绥财[2020]56号）；6、《关于绥中县满井御丰园306线退线范围内房屋征收补偿资金情况的审核意见》；7、辽宁省高级人民法院行政裁定书；8、行政复议材料清单；9、原告存入补偿资金的证明；10、补偿协议；11、两份绥中县政府县长办公会议纪要。第三组证据用以证明原告垫付了退线部分的拆迁补偿款，经审计机构审计，测绘单位测绘，绥中县财政局、审计局审查，拆迁补偿款合计金额为31,376,478.50元，第三人住建局予以确认，承诺应予以给付，被告作为征收机关应予以返还垫付资金。第四组，向高台镇胡家村支付土地补偿款的收据，用以证明被告应该承担土地补偿费。被告绥中县政府答辩称，一、关于本案的基本事实。我县为实施城区开发建设，提升城市形象，于2007年7月5日召开关于城市开发有关事宜的县长办公会议并形成纪要（第17期，以下简称第17期会议纪要）。该会议对306线东侧、老城区、原磷肥厂和化肥厂厂址三块重点区域开发建设议定如下四项事项，一是要做好规划工作，更新开发观念和设计理念，高标准要求，规范化实施；二是要做好土地规划的调整、上报审批和挂牌工作，实现充分竞争，确保政府收入；三是在老城区开发中，要确保县政府土地收益不少于10万元/亩，在306线东侧开发中，要确保县政府土地收益不少于15万元/亩，动迁工作由开发商负责；四是坚持依法行政。涉及本案的为306线的开发项目，按照此次会议纪要的精神，对于306线的动迁工作予以明确，一是由开发商负责即开发商承担动迁所涉及的补偿费用，二是确保县政府土地收益不少于15万元/亩。辽宁省人民政府于2011年8月10日作出《关于绥中县实施城乡规划批次用地的批复》（辽政地字［2011］1430号），同意将高台镇胡家村的部分集体土地征收为国有，作为绥中县实施乡级规划建设用地。2012年8月15日，我政府召开绥中县第十四届人民政府第40次常务会议并形成纪要（第四十期，以下简称第四十期会议纪要），该会议主要议定了包括原告满井御丰园项目规划等在内的十七项议题，其中御丰园项目为第十四项议题，会议同意了该项目的规划方案。同时该会议对土地利用作出议定，一是结合现状遗留的“满井”，在小区内塑造一个文化广场；二是在小区大门处设开放空间；三是在综合商业建筑处打造休闲广场。2012年5月23日，绥中县发展和改革委员会作出《关于中达公司拟建满井御丰园住宅项目开展前期工作的通知》（绥发改发〔2012〕110号），该通知同意原告在高台镇××西建满井御丰园住宅小区，要求原告办理规划、用地、选址、环评等手续。2012年5月31日，绥中县国土资源局与原告签订《国有建设用地使用权出让合同》（合同编号201213），该合同约定将宗地面积为48062.38平方米、坐落于高台镇××（××）的土地出让给原告，同时该合同一并约定了出让方及受让方的相关权利义务，其中该合同第十四条、第十九条均规定了建设项目应符合政府有关规划。此后，2016年7月28日，绥中县国土资源局与原告达成同地块另一宗土地出让合同（宗地面积2544平方米）。2012年5月31日，我政府作出《关于向中达公司出让国有建设用地使用权的批复》〔绥政地字[2012]13号（供）〕，该批复共涉及四项内容，一是关于宗地的位置及面积；二是用途及期限；三是规划指标要求；四是要按照201213《出让合同》约定的土地使用条件合理利用土地，规划设计条件中未明确的内容，建设不允许设置。2012年8月7日绥中县城乡规划局向原告颁发用地规划许可证（地字第211421201200019号）。2013年5月2日，我政府发布《关于决定征收高台镇胡家村一组基础设施落后地段小城镇建设项目国有土地上房屋的通告》，决定对高台镇胡家村一组国有土地上房屋进行征收，2013年5月3日，绥中县住房和城乡建设委员会发布《绥中县××胡家村一组基础设施落后地段小城镇建设项目房屋征收补偿方案》，该方案规定了征收范围、征收实施单位、补偿标准、补偿方式等内容。此后陆续开展征收及项目建设工作。二、我政府不承担给付责任。1.本案处于国家征收政策调整的节点时期。御丰园建设项目由拟定开发到具体实施，处于国家拆迁政策调整阶段，系由拆迁补偿到征收补偿的过渡，拆迁和征收的主体均发生变动。《城市房屋拆迁管理条例》（国务院令第305号，以下简称305）第四条第一款、第二款的规定，“拆迁人应当依照本条例的规定，对被拆迁人给予补偿、安置；被拆迁人应当在搬迁期限内完成搬迁。本条例所称拆迁人，是指取得房屋拆迁许可证的单位。”依据上述规定，在305施行期间，拆迁补偿工作由拆迁人负责，所以我政府于2007年第17期县长办公会议纪要议定的动迁工作由开发商负责符合305的规定。《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院令第590号，以下简称590）于2011年1月21日公布施行，按照590第四条第一款的规定，“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。”因此，御丰园项目处于国家拆迁政策调整的节点时期，即由拆迁人拆迁补偿到政府征收补偿的过渡，御丰园项目虽是按590的规定实施征收补偿的，但涉及该项目的征收补偿款是由原告承担的。2.关于原告所诉称的国道306线退线补偿问题。原告诉称本案涉及306线公路退线部分作为市政道路拓宽使用土地（宽为20米、面积共计8083.42平方米），此退线部分涉及18户被征收人的补偿款由原告垫付，故原告要求我政府承担上述退线部分的补偿款。依照《中华人民共和国城市房地产管理法》第十条的规定，“土地使用权出让，必须符合土地利用总体规划、城市规划和年度建设用地计划。”第二十五条规定，“房地产开发必须严格执行城市规划，按照经济效益、社会效益、环境效益相统一的原则，实行全面规划、合理布局、综合开发、配套建设”。依照《中华人民共和国公路法》第五十六条规定，“除公路防护、养护需要的以外，禁止在公路两侧的建筑控制区内修建建筑物和地面构筑物；需要在建筑控制区内埋设管线、电缆等设施的，应当事先经县级以上地方人民政府交通主管部门批准。前款规定的建筑控制区的范围，由县级以上地方人民政府按照保障公路运行安全和节约用地的原则，依照国务院的规定划定。建筑控制区范围经县级以上地方人民政府依照前款规定划定后，由县级以上地方人民政府交通主管部门设置标桩、界桩。任何单位和个人不得损坏、擅自挪动该标桩、界桩。”原告从事房地产开发建设，应严格服从并执行政府的各项规划，包括市政规划、道路规划。按照第四十期会议纪要关于原告规划部分，其中有在小区大门处设开放空间的议定结果，可以解释为该退线部分由原告利用作为公共开放空间。经现场踏勘，该退线部分已作为御丰园小区停车区域。另外，原告在临306线一侧的一楼建筑均为门市房（商服用房），对外销售价格最低为9000元/平方米，原告利用临近公路的便利使御丰园项目的房地产价值增值。原告从事房地产开发建设必须遵守国家相关涉及规划的法律法规规定，306线退线部分也属于规划的一部分。退线部分的补偿款属于原告开发建设的必要支出成本，且原告御丰园项目因临近公路、交通便利而获益。3.我政府并未对原告作出任何承诺。我政府实际按每亩10万元的价格向原告出让土地，该价格系指土地的净收益，且该价格远低于第17期会议纪要所规定的15万元/亩的出让价格，另外第17期会议纪要并未承诺由我政府最终承担费用，我政府此后亦未对原告作出任何承诺。鉴于原告的开发建设，促进绥中城区周边小城镇建设，改善居民居住环境，所以我政府在出让土地价格上对原告予以政策优惠。此外，应由原告承担的566万元人防费，由绥中县国资局代为补缴。三、本案并不属于人民法院受案范围。单纯从原告诉求角度考虑，本案属于垫付补偿款争议。但我政府并未对原告作出单方承诺或与原告之间存在相关协议，原告的诉讼请求并不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条所规定的受案范围，无法依据原告的诉讼请求在行政行为上进行定性和归类。所以，本案并不属于人民法院受案范围。综上所述，原告诉我政府无事实及法律依据，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。被告绥中县政府向本院提交以下证据：1、绥中县人民政府关于城市开发有关事宜的县长办公会议纪要（第17期），用以证明绥中县人民政府于2007年7月5日召开关于城市开发有关事宜的县长办公会议，该会议对306线东侧、老城区、原磷肥厂和化肥厂厂址三块重点区域开发建设议定如下四项事项，一是要做好规划工作，更新开发观念和设计理念，高标准要求，规范化实施；二是要做好土地规划的调整、上报审批和挂牌工作，实现充分竞争，确保政府收入；三是在老城区开发中，要确保县政府土地收益不少于10万元/亩，在306线东侧开发中，要确保县政府土地收益不少于15万元/亩，动迁工作由开发商负责；四是坚持依法行政；2、辽宁省人民政府关于绥中县实施乡级规划批次用地的批复（辽政地字[2011］1430号），用以证明辽宁省人民政府于2011年8月10日作出批复，同意将绥中县××胡家村宅基地5.2514公顷、街巷用地0.1274公顷。城郊乡韩家洼子村宅基地0.2244公顷、街巷用地0.0114公顷，合计5.6146公顷集体土地征为国有，作为绥中县实施乡级规划建设用地；3、绥中县发展和改革委员会关于绥中县中达房地产开发有限公司拟建满井御丰园住宅项目开展前期工作的通知（绥发改发〔2012〕110号），用以证明绥中县发展和改革委员会于2012年5月23日通知绥中县中达房地产开发有限公司，同意该公司在高台镇××西建满井御丰园住宅小区一处，要求该公司按有关规定办理建设用地预审意见、规划选址意见书、环评批复意见等相关手续；4、国有建设用地使用权出让合同（合同编号201213），用以证明绥中县国土资源局与绥中县中达房地产开发有限公司2012年5月31日达成国有建使用地使用权出让合同，该合同约定将宗地面积为48062.38平方米的土地进行出让，出让价格为每平方米150元，同时该合同一并约定土地开发建设与利用、违约责任、争议解决等事项；5、国有建设用地使用权出让合同（合同编号2016-2-12），用以证明绥中县国土资源局与绥中县中达房地产开发有限公司2016年7月28日达成国有建使用地使用权出让合同，该合同约定将宗地面积为2544平方米的土地进行出让，出让价格为每平方米656.04元，同时该合同一并约定土地开发建设与利用、违约责任、争议解决等事项；6、勘测定界图，用以证明出让地块的具体位置；7、绥中县人民政府关于向绥中县中达房地产开发有限公司出让国有建设用地使用权的批复〔绥政地字[2012]1号（供）〕，用以证明绥中县人民政府于2012年5月31日作出批复，将绥中县××胡家村（306线路西）地块国有建设用地使用权出让给绥中县中达房地产开发有限公司；8、中华人民共和国建设用地规划许可证，用以证明绥中县城乡规划局于2012年8月7日向绥中县中达房地产开发有限公司颁发建设用地规划许可证（地字第211421201200019号）；9、绥中县人民政府常务会议纪要（第四十期），用以证明绥中县人民政府于2012年8月15日召开绥中县第十四届人民政府第40次常务会议并形成纪要，该会议主要议定了包括原告满井御丰园项目规划等在内的十七项议题，其中御丰园项目为第十四项议题（该会议纪要第12-13页），会议同意了该项目的规划方案。同时该会议对土地利用作出议定，一是结合现状遗留的“满井”，在小区内塑造一个文化广场；二是在小区大门处设开放空间；三是在综合商业建筑处打造休闲广场；10、关于确定绥中县××胡家村一组基础设施落后地段小城镇建设项目用地房屋征收范围的通告，用以证明依据2012年8月15日会议纪要精神，确定满井御丰园小城镇建设项目为征收范围，绥中县人民政府于2012年9月24日发布征收通告，确定征收范围及禁止行为；11、关于对绥中县××胡家村一组基础设施落后地段小城镇建设房屋征收范围内调查登记情况的公示，用以证明绥中县住房和城乡建设委员会于2012年11月2日对高台镇胡家村一组房屋登记调查情况予以公示；12、绥中县人民政府关于决定征收高台镇胡家村一组基础设施落后地段小城镇建设项目国有土地上房屋的通告，用以证明绥中县人民政府于2013年5月2日发布通告，决定对高台镇胡家村一组基础设施落后地段小城镇建设项目规划范围内国有土地上房屋进行征收，就有关征收事项发布通告，该通告包括征收性质、征收范围、房屋征收部门及实施单位、签订协议期限、禁止事项等内容；13、绥中县××胡家村一组基础设施落后地段小城镇建设项目房屋征收补偿方案，用以证明绥中县住房和城乡建设局于2013年5月3日发布房屋征收补偿方案，该方案包括征收范围、征收实施单位、征收项目名称、征收补偿等事项；14、绥中县住房和城乡建设局关于绥中县满井御丰园项目306线退线范围内房屋征收补偿资金的请示（绥住建〔2020〕47号），用以证明绥中县住房和城乡建设局因满井御丰园退线问题于2020年4月14日向绥中县人民政府请示，绥中县住房和城乡建设局认为应由县政府支付绥中县中达房地产开发有限公司房屋征收补偿款及其他相关费用23586281.62元；15、绥中县财政局关于满井御丰园项目306线退线范围内房屋征收补偿情况的报告(绥财[2020］56号)，用以证明绥中县财政局于2020年4月8日出具报告,已由绥中县国资局预付绥中县中达发地产开发有限公司人防费566万元,按照绥中县住房和城乡建设局请示的标准计算,该地块出让收益为-1599.5万元；16、绥中县审计局关于绥中县满井御丰园项目306线退线范围内房屋征收补偿资金情况的审核意见，用以证明绥中县审计局于2020年4月14日出具审核意见,该局对辽宁金信会计师事务所出具的专项审计报告中的面积及补偿金额无异议；17、现场照片，用以证明现场情况。第三人绥中县住建局述称，本案的基本事实与绥中县人民政府答辩状中的事实一致，本案中答辩人为第三人身份，系政府职能部门，垫付资金是否应返还应由绥中县人民政府决定。第三人绥中县住建局未向本院提交证据。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条“人民法院有权要求当事人提供或补充证据”、《最高人民法院关于适用的解释》第三十七条“根据行政诉讼法第三十九条的规定，对当事人无争议，但涉及国家利益、公共利益或者他人合法权益的事实，人民法院可以责令当事人提供或者补充有关证据”的规定，本案中，原、被告均未提交与两份国有建设用地使用权出让合同项下土地的不动产权证。经本院责令后，原告向本院提供了三份国有土地使用权证据及一份不动产权证。经庭审质证，被告对原告提交的证据的质证意见是：对第一组证据三性均无异议，说明一下其中国土局与原告签订的合同第13条规定，原告应执行政府的相关规划，其他无补充意见。对第二组证据无异议，说明一下县政府第十七期会议纪要已经议定了动迁费用由开发商承担。第三组证据中，前三份证据的意见是退线部分及相关补偿费用已纳入原告开发建设成本中，与政府无关。第五份证据的意见是财政局没有同意住建局的请示，财政局的意见是按照住建局核算县政府收益是约负1599万元，另涉及人防费部分由县国资局为原告垫付。第四份和第六份证据的意见是政府部门的单方意见，第七份证据到第十份证据没有异议。第十一份证据三强公司在受让土地内进行地下电缆建设是为了公共利益的需要，政府对其实施补偿符合法律规定，建都花园与三强公司情况类似，受让土地内进行公共道路的建设，本案情况是原告的项目应受政府规划调整约束，与该会议纪要情况不一致。对第四组证据无异议。第三人对原告提交的证据的质证意见同被告的质证意见一致。对于本院责令原告提交的三份国有土地使用权证及一份不动产权证，被告、第三人对于该四份证据的真实性无意义。原告对被告提交的证据的质证意见是：对证据真实性无异议，被告所有证据实际和原告证据都是重合的，可以证明在被告应履行征收职责范围内由原告垫付征收补偿款和地上物补偿款，被告所有职能部门依据被告要求进行审计、审核、测绘，也要开会研究如何给付原告垫付的资金，因此行政承诺是成立的。对于被告提交的照片，被告说是由原告做停车场，与事实不符，是社会车辆随意停放，不是原告规划设立的停车场。以此为由说土地归原告使用被告不承担费用与事实不符。第三人对被告提交的证据无异议。本院对各方当事人提交的证据的认证意见是：被告提供的17份证据具有真实性、合法性，与本案具有关联性，本院依法予以采信。原告提供的第一组证据与被告提供的证据3、4、5、8相同，原告提供的第二组证据与被告提供的证据1、9，原告提供的第三组证据中3-4、3-5、3-6与被告提供的证据14、15、16，原告与被告提供的相同证据，认证意见一致。原告提供的第三组证据中3-1、3-2、3-3、3-7、3-8、3-9、3-10，被告对于证据的真实性无异议，本院依法予以采信。原告提供的第四组证据中包含306公里退线征地补偿款，经原、被告核对，案涉8083.42平方米土地补偿款为606225元，本院予以采信。原告提供的第三组证据中3-11两份会议纪要，与本案不具有关联性，本院依法不予采信。本院责令原告提交的三份国有土地使用权证及一份不动产权证，具有合法性、真实性，与本案具有关联性，本院依法予以采信。经审理查明，2007年7月5日，绥中县政府召开县长办公会议，确定城区开发建设项目。2011年8月10日，辽宁省人民政府作出《关于绥中县实施城乡规划批次用地的批复》，同意将高台镇胡家村的部分集体土地征收为国有，作为绥中县实施乡级规划建设用地。2012年5月23日，绥中县发展和改革委员会作出《关于中达公司拟建满井御丰园住宅项目开展前期工作的通知》，同意中达公司在高台镇××西建满井御丰园住宅小区，要求中达公司办理规划、用地、选址、环评等手续。2012年5月31日，绥中县国土资源局与中达公司签订《国有建设用地使用权出让合同》，该合同约定将坐落于高台镇××西面积为48062.38平方米宗地出让给中达公司。2012年5月31日，绥中县人民政府作出《关于向中达公司出让国有建设用地使用权的批复》。2012年6月18日，绥中县人民政府为中达公司颁发了绥中国有（2012）第14512100号、绥中国用（2012）第14512101号国有土地使用权证，两份国有土地使用权证使用面积合计为48062.38平方米。2012年8月7日，绥中县城乡规划局向原告颁发地字第21142120120001号建设用地规划许可证。2016年7月28日，绥中县国土资源局与中达公司达成同地块另一宗面积为2544平方米的土地的出让合同。2016年8月22日，绥中县人民政府向中达公司颁发绥中国有（2016）第14512531号国有土地使用权证，使用权面积是2544.00平方米。2012年8月15日，绥中县人民政府召开人民政府常务会议，会议同意了满井御丰园项目规划。2012年9月24日，绥中县人民政府发布《关于确定绥中县××胡家村一组基础设施落后地段小城镇建设项目用地房屋征收范围的通告》。2012年11月2日，绥中县住建局发布《关于对绥中县××胡家村一组基础设施落后地段小城镇建设房屋征收范围内调查登记情况的公示》。2013年5月2日，绥中县人民政府发布《关于决定征收高台镇胡家村一组基础设施落后地段小城镇建设项目国有土地上房屋的通告》，决定对高台镇胡家村一组国有土地上房屋进行征收，征收范围包括原告取得国有土地使用权的地块和306公路道路拓宽使用土地8083.42平方米。2013年5月3日，绥中县住房和城乡建设委员会发布《绥中县××胡家村一组基础设施落后地段小城镇建设项目房屋征收补偿方案》，该方案规定了征收范围、征收实施单位、补偿标准、补偿方式等内容。此后中达公司陆续开展征收及项目建设工作。306公路退线土地8083.42平方米，不在中达公司国有土地使用权证范围内，但在征收过程中，原告支付了土地补偿款、征收补偿款。2019年9月，306公路退线土地8083.42平方米范围内房屋全部征收完毕后，原告主张征收补偿过程中306公路拓宽使用地的土地补偿款及征收补偿款是由该公司垫付，向绥中县政府主张返还土地补偿款及征收补偿款。2019年9月25日，绥中县城乡建设和事务服务中心委托葫芦岛市拓天测绘有限公司对满井御丰园小区规划道路拓宽范围房屋面积、院内空地面积进行统计并出具统计成果报告书。2020年1月20日，第三人绥中县住建局委托辽宁金信会计师事务所有限公司对306线满井御丰园规划路扩宽部分的18户拆迁补偿资金支付及产权调换情况进行专项审计，并出具辽金信专审字（2020）2号专项审计报告。审计结果是：由开发商支付的18户拆迁补偿款合计金额为31376478.5元，有照房拆迁补偿金额24343118.75元，无照房补偿金额2846592.00元，空地补偿金额2394555.00元，附属物补偿金额599761.31元，停业损失补偿金额41809.00元，搬迁补偿金额56673.40元，临时安置补偿金额719969.04元。2020年3月17日，绥中县住建局向绥中县政府作出绥住建（2020）47号关于绥中县满井御丰园项目306线退线范围内房屋征收补偿资金的请示，主要内容是：“2019年10月，绥中县××胡家村（306线路西）满井御丰园规划建设项目退线范围内房屋全部征收完毕。期间，县里主要领导曾多次带领相关部门负责人到满井御丰园规划建设项目现场调研和指导工作。306线路西规划退线范围内房屋征收按照补偿已由绥中县中达房地产开发有限公司全额垫付。依据县政府相关政策的规定及同期其他项目的案例，退线范围内房屋征收补偿费用，应由政府承担75%，开发公司承担25%。现经测绘、评估机构、审计等具有相应资质部门核实，住宅商品价为3950元/㎡，门市房商品价为10000元/㎡，依据绥政发（2014）2号文件，满井御丰园（306线路西）规划退线范围内房屋征收补偿费用计算如下，一、退线补偿费用31376478.5元，政府应付开发公司退线范围内房屋征收补偿款31376478.5元*75%=23532358.87元。二、其他相关费用共计71897元，分别是测绘费用14320元，评估费用42577元，审计费用15000元。应由政府承担费用71897元*75%=53922.75元。综上，以上费用为开发公司垫付，政府应支付绥中县中达房地产开发有限公司房屋征收补偿款及其他相关费用共计：23586281.62元。当否，请批示。”2020年4月8日，绥中县财政局向绥中县政府作出绥财（2020）56号关于御丰园项目306线退线范围内房屋征收补偿情况的报告，报告中记载，2019年9月，国资局预付中达地产公司拆迁补偿费566万元（用于补缴人防费）。2020年4月14日，绥中县财政局按照县政府批示作出关于绥中县满井御丰园项目306线退线范围内房屋征收补偿资金情况的审核意见。审核意见是我局对辽宁金信会计师事务所有限公司出具的专项审计报告中的面积及补偿金额无异议。2020年9月1日，原告以要求被告履行承诺，返还原告垫付的土地、房屋补偿款并支付利息为诉讼请求，向本院提起行政诉讼。诉讼期间经本院协调未果。另查明，2011年6月10日，绥中县建安房地产开发公司向绥中县征地供地资金专户缴纳土地补偿款2638325.20元。2011年6月12日，绥中得意房地产开发有限公司向绥中县征地供地资金专户缴纳土地补偿款1641760.00元。2011年8月16日，丁望旭向绥中县征地供地资金专户缴纳土地补偿款19354.75元。2012年，经口头转让，上述缴纳土地补偿款的地块项目由中达公司建设。案涉8083.42平方米土地补偿款包含上述缴纳款项中，原被告双方认可按照辽国土资发（2010）16号文件规定，案涉部分土地补偿费为5万元/亩，计606225元。2018年5月11日，绥中县人民政府对满井御丰园项目306退线范围内18户之一刘玉霞作出绥政征补（2018）014号房屋征收补偿决定。该补偿决定中用以货币形式给付刘玉霞补偿款为中达公司存入绥中县房屋征收与补偿办公室账号；用以产权置换形式给付房屋由中达公司与刘玉霞签订的协议。再查明，绥中县政府为中达公司颁发的绥中国有（2012）第14512100号、绥中国用（2012）第14512101号、绥中国有（2016）第14512531号三份国有土地使用权证项下的土地使用权，于2019年变更为辽（2019）绥中县不动产权第000279号不动产权证。土地使用面积未发生变化，总计仍为50606.38平方米。本院认为，一、原告的起诉是否符合法定起诉条件，包括1、原告起诉是否有事实根据（被告是否对原告作出过承诺）；2、本案是否属于行政案件受案范围；二、被告是否应当履行承诺，如果未履行承诺，原告主张返还土地房屋补偿款并要求支付利息是否有事实根据和法律依据。关于第一个争议焦点问题分述如下，1、原告起诉是否有事实根据（被告是否对原告进行过承诺）的问题。行政承诺是行政主体为了实现一定的行政目的，依据法律、法规或者职权为自身规定义务，并向相对人表示且许诺将来一定履行的行为。就本案而言，首先，绥中县政府对306公路退线土地征收具有法定职责且具有行政目的。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第一款“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”、《国有土地上房屋征收补偿条例》第四条第一款“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作”的规定，绥中县政府对征收土地、国有土地上房屋征收与补偿工作具有法定职责；其次，中达公司对于土地征收、房屋补偿款不具有支付的职责。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条第二款“作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用”的规定，绥中县政府具有支付房屋补偿款的法定职责。中达公司对于306公路退线范围内8083.42平方米土地没有使用权，没有取得拆迁许可、也没有支付土地、房屋补偿款的职责和义务，且对于8083.42平方米土地的土地补偿款、房屋补偿款由中达公司出资的事实绥中县政府在庭审中予以认可，且绥中县政府为了公共管理目的，306公路退线具有客观性；最后，中达公司提供的绥中县审计局的审核意见、绥中县住建局的请示、绥中县财政局的报告及宗地图等证据能够证明绥中县政府指示下属职能部门对中达公司支付的土地、房屋补偿款进行核算，且绥中县住建局请示中明确了政府应当承担由中达公司土地、房屋补偿款。虽然中达公司未提供绥中县政府书面承诺的证据，但根据中达公司提供的有效证据能够形成完整的证据链，能够证明绥中县政府向原告作出过承诺。故，中达公司起诉符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条“提起诉讼应当符合下列条件：（三）有具体的诉讼请求和事实根据”规定的起诉条件。2、关于本案是否属于行政案件受案范围的问题。《最高人民法院关于规范行政案件案由的通知》（法发{2004}2号）中，将行政允诺作为类型化的行政行为，单列为行政案件的案由之一，从中达公司的诉讼请求的表述看，属于行政案件的案由。从本案事实看，中达公司并未取得306公里退线范围内8083.42平方米土地使用权，也不是土地、房屋征收补偿的主体。中达公司对于306公里退线范围内的土地不具有使用权和支付土地、房屋补偿款的职责和义务。且绥中县住建局、绥中县审计局、绥中县财政局出具的请示、报告等，均记载为县政府指示字样。故，中达公司垫付土地、房屋补偿款与绥中县政府行使行政职权有关，本案属于行政案件受案范围。关于第二个争议焦点问题。从监督行政机关依法行使行政职权，保护行政相对人合法权益的需要及信赖利益保护的要求考量，应当认可行政承诺的法律效力。本案中，根据本案有效证据，能够认定绥中县政府向中达公司作出了返还土地、房屋补偿款的承诺，故绥中县政府应当履行承诺返还中达公司垫付的土地、房屋补偿款。关于中达公司主张绥中县政府返还其垫付的房屋按照补偿款31376478.50元的问题。本案中，中达公司提供的证据能认定中达公司支付了306公里退线范围内8083.42平方米地上房屋补偿款。且庭审中绥中县政府、绥中县住建局对于中达公司支付地上房屋补偿款予以认可。根据中达公司、绥中县政府提供的专项审计报告、面积统计成果报告、绥中县住建局请示、绥中县财政局报告、绥中县审计局审核意见等证据，能够认定中达公司支付306公里退线范围内8083.42平方米地上房屋、院落空地、安置等补偿款31376478.50元。但绥中县财政局报告中载明“2019年9月，国资局预付中达地产公司拆迁补偿费566万元（用于补缴人防费）”的事项，中达公司予以认可且明确人防费应当是中达公司承担。故，绥中县政府应当履行承诺返还中达公司垫付306公里退线范围内8083.42平方米地上房屋、院落空地、安置等补偿款31376478.50元-国资局预付用于补缴人防费的款项5660000.00元=25716478.5元。关于中达公司主张绥中县政府返还其支付评估、测绘费71897元的问题。本案中，专项审计报告、面积统计成果报告的委托方分别是绥中县住建局和绥中县城乡建设和事务服务中心，且专项审计报告、面积统计成果报告是绥中县住建局、审计局、财政局向绥中县政府请示给付补偿款的依据，产生的费用应当由绥中县政府承担，根据现有证据及绥中县政府、绥中县住建局庭审中的陈述，该两份报告费用由中达公司支付。故，绥中县政府应当给付中达公司评估费用14320元、测绘费用42577元、审计费用15000元，共计71897元。关于绥中县住建局向绥中县政府请示中载明对于中达公司支付房屋、院落空地、安置等补偿费及评估、测绘费由政府承担75%，中达公司承担25%的问题。对于该分配比例，绥中县政府及第三人绥中县住建局未提供相应的证据予以证明，对于中达公司支付补偿款按上述比例承担的观点本院不予支持。关于中达公司主张绥中县政府返还其土地补偿费612400元的问题。根据原、被告对于306公路退线8083.42平方米土地应缴纳土地补偿款核对，案涉土地共计缴纳土地补偿款606225元。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第四款“拟征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持不动产权属证明材料办理补偿登记。县级以上地方人民政府应当组织有关部门测算并落实有关费用，保证足额到位，与拟征收土地的所有权人、使用权人就补偿、安置等签订协议；个别确实难以达成协议的，应当在申请征收土地时如实说明”、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施”的规定，对国家征地补偿款的支付主体是有明确规定的，农村集体土地被国家依法征收后，土地补偿费支付的主体应当是市、县土地行政主管部门，而案涉306公路退线8083.42平方米土地中达公司并不具体使用权，也不是支付了土地补偿费的主体。故，绥中县人民政府应当返还中达公司垫付土地补偿费606225元。关于中达公司主张绥中县政府自2019年10月1日起按照日万分之五支付利息至实际给付之日止的问题。案涉306公路退线8083.42平方米土地征收是绥中县政府为了公共管理目的实施的项目，中达公司既不是土地补偿款支付的主体，也不是国有土地上房屋征收补偿款支付的主体，且前述认定绥中县政府对中达公司做出过承诺。根据现有证据能够证明306公里退线项目于2019年9月份征收完毕，绥中县政府应当在306公路退线项目征收完毕后，返还中达公司垫付的土地、房屋等补偿款，但至今绥中县政府并未返还中达公司垫付的补偿款。鉴于中达公司垫付的补偿款系实际支出，且未提供证据证明对于垫付补偿款支付了日万分之五的利息，但绥中县政府确实占用中达公司支付的补偿款。结合本案案情，绥中县政府应当支付占用中达公司补偿款的利息，利息应当按照中国人民银行一年期定期存款利率给付，给付至本判决生效之日止。中达公司主张按照日万分之五支付利息没有事实根据和法律依据，本院不予支持。综上，中达公司的部分诉讼请求有事实根据和法律依据，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十三条之规定，判决如下：一、绥中县人民政府自本判决生效之日起30日内向绥中县中达房地产开发有限公司返还土地补偿费606225.00元+房屋、空地、安置补偿费25716478.50元+评估、审计费71897.00元=26394600.50元。并支付自2019年10月1日起按中国人民银行一年定期存款利率给付至本判决生效之日止；二、驳回绥中县中达房地产开发有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由绥中县人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于辽宁省高级人民法院。审判长  杨春雷审判员  花 勇审判员  程歆谦二〇二一年三月十八日法官助理陈冠宇书记员谭思朦本判决援引的法律条款：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十三条人民法院经过审理，查明被告依法负有给付义务的，判决被告履行给付义务。