北京市第二中级人民法院行 政 判 决 书(2021)京02行终396号上诉人（一审原告）华宇波，男，1998年5月14日出生，汉族，住浙江省宁波市北仑区。委托代理人王梦颖，浙江九恒律师事务所律师。被上诉人（一审被告）中国银行保险监督管理委员会宁波监管局，住所地浙江省宁波市江东北路**。法定代表人覃刚，局长。委托代理人吴雷斌，中国银行保险监督管理委员会宁波监管局干部。被上诉人（一审被告）中国银行保险监督管理委员会，住，住所地北京市西城区金融大街**/div>法定代表人郭树清，主席。委托代理人周兰领，中国银行保险监督管理委员会干部。委托代理人陈睿，中国银行保险监督管理委员会干部。华宇波因诉中国银行保险监督管理委员会宁波监管局（以下简称宁波银保监局）、中国银行保险监督管理委员会（以下简称银保监会）行政处理及行政复议一案，不服北京市西城区人民法院（2020）京0102行初454号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。2020年3月25日，宁波银保监局对华宇波作出《银行业消费者投诉事项回复函》（以下简称被诉回复）。该回复主要内容为：“针对你向我局反映的关于宁波鄞州农村商业银行（以下简称鄞州银行）未获得你的授权擅自向你发送营销信息的相关事宜，经核查，现将有关情况回复如下：经调查，你于2016年7月7日在该行申请开立蜜蜂借记卡，并申请开通账户余额变动提醒和手机银行，预留手机号码为157XXXX****。鄞州银行于2019年2月2日向你预留手机号码发送了—条你提供截图所示的短信，该短信发送前未经你授权。如你认为该行上述行为对你造成侵权，建议你通过司法途径救济。”华宇波对被诉回复不服，向银保监会提出行政复议申请。2020年7月21日，银保监会作出银保监行复决字[2020]105号《行政复议决定书》（以下简称被诉复议决定），根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项的规定，决定驳回华宇波的行政复议申请。华宇波向一审法院诉称：第一，其收到的短信内容虽前半部分为拜年祝福短信，但短信的最后确实涉及到理财收益及咨询的电话号码和微信，明显属于商业性短信息，宁波银保监局却以非其职责范围为由要求其通过司法途径救济，系不依法履行监管职责。第二，被诉复议决定没有对为何作出驳回决定进行详细说明。综上，华宇波请求：1.撤销被诉回复，并责令宁波银保监局重新作出处理；2.撤销被诉复议决定；3.判令宁波银保监局、银保监会承担本案诉讼费。宁波银保监局辩称：一、华宇波不具备提起行政诉讼的实际价值和必要性。原告提起诉讼虽然是发动审判权的前提，然而，结合立法精神，根据审判权的应有之义和当前司法实践中的普遍认知，并非只要原告提起的诉讼具备了法定形式并符合法定程序，人民法院就必须进行实体审理。诉最终能否获得审理判决还要取决于诉的内容，即原告的请求是否足以具有利用国家审判制度加以解决的实际价值和必要性。本案中，针对华宇波的投诉事项，宁波银保监局进行了调查并书面答复，华宇波仍要求宁波银保监局就银行发送营销短信事项对银行进行行政处罚。宁波银保监局是否对银行进行行政处罚，有赖于法律的明确规定以及行政机关基于专业知识，并结合所收集的相关证据所作的专业判断，而非基于华宇波要求。华宇波长期以来以邮寄方式向监管部门寄送多份材料，或无正当理由投诉，或批量申请政府信息公开，或为此提起行政复议、行政诉讼，具有反复性、纠缠性、非正当性的特点，既缺乏需要保护的合法权益和需要解决的实质性行政争议，也不具有利用国家审判制度加以解决的实际价值和必要性。司法资源的有限性，决定了人民法院只能满足公民的正当需求，华宇波反复、大量提起行政复议和行政诉讼，没有值得保护的与其自身权益相关的实际利益，也即无诉的利益，明显违反行政诉讼法的立法目的，不应予以支持。二、宁波银保监局作出被诉回复程序合法。2020年1月15日，宁波银保监局收到华宇波投诉材料，反映鄞州银行在未经其同意的情况下向其发送营销信息，要求该局予以查处。2020年1月20日，宁波银保监局作出《银行业消费者投诉事项补正告知书》，要求申请人补正接收短信手机号码等信息。2020年2月4日宁波银保监局收到华宇波的投诉补充材料，宁波银保监局依法受理该投诉事项，于2020年2月6日作出《银行业消费者投诉受理告知书》并于2月11曰寄送华宇波。此后受疫情防控因素影响，宁波银保监局根据《银监会机关银行业消费者投诉处理规程》第二十二条第二款的规定，对该事项延期15日办理。2020年3月25日，根据调查核实情况，宁波银保监局向华宇波发出被诉回复，进行书面答复。宁波银保监局依法受理该投诉事项，按照规定办理延期，在法定期限内以被诉回复形式书面答复华宇波，符合《中国银监会办公厅关于印发银监会机关银行业消费者投诉处理规程的通知》（银监办发〔2018〕13号）第十四条和第二十二条规定，程序合法。三、宁波银保监局作出被诉回复认定事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确。根据《中国银监会办公厅关于印发银监会机关银行业消费者投诉处理规程的通知》第二十二条和二十三条的规定，宁波银保监局向华宇波发送《银行业消费者投诉办理告知书》之日起30日内，指定投诉调查处置的责任部门办理投诉事项，由相关工作人员对投诉反映事项的真实性、对鄞州银行向华宇波提供的金融服务的合法合规性、对鄞州银行是否存在侵害华宇波权益的行为进行了核查，并将核查结果书面答复华宇波。针对华宇波反映的事项，宁波银保监局根据法定职责，通过要求机构自查、监管核查、调阅档案资料等方式进行了核查。本案中，宁波银保监局调阅鄞州银行《个人账户业务申请表》，华宇波于2016年7月7日在鄞州银行开立蜜蜂借记卡，并申请开通账户余额变动提醒和手机银行，预留手机号码为157XXXX****。经调阅鄞州银行有关系统的短信发送记录，鄞州银行于2019年2月2日向华宇波预留手机号码发送了一条短信，内容“华宇波您好，猪年快到了……祝您2018一笔狗销，2019猪事顺利！祝您身体安康，阖家幸福，万事如意，心想事成！新的一年，期待能为您的财务管理添砖加瓦！有任何需求，如存款利率、理财收益等，欢迎联系我：138XXXX****（微信同号）”。鄞州银行认为该短信属于拜年祝福短信，不属于商业性短信息。宁波银保监局认为，关于商业性短信息的定义主要依据为《通信短信息服务管理规定》（中华人民共和国工业和信息化部令第31号），商业性短信息是指用于介绍、推销商品、服务或者商业投资机会的短信息。鄞州银行上述短信是否属于商业性营销短信的认定，非宁波银保监局职责范围。故宁波银保监局认为，如果华宇波认为鄞州银行的上述行为对其造成侵权，建议其通过司法途径救济。此外，经调阅鄞州银行《个人账户客户服务协议书》，华宇波反映的该条短信发送前未经申请人授权。是否需要申请人授权，取决于该短信性质的认定。宁波银保监局根据上述核查情况作出被诉回复，认定事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确。综上，宁波银保监局认为华宇波不具备提起本案行政诉讼的主体资格，请求依法驳回华宇波起诉或驳回华宇波的诉讼请求。银保监会辩称，2020年5月28日，银保监会法规部收到华宇波行政复议申请材料，并对复议材料进行审查。2020年6月4日，银保监会向宁波银保监局发送行政复议答复通知书以及行政复议申请书副本和相关材料。2020年7月21日，银保监会作出被诉复议决定并寄送华宇波，请求依法判决驳回华宇波诉讼请求。2020年12月24日，一审法院作出（2020）京0102行初454号行政判决认为，针对华宇波的投诉事项，宁波银保监局通过调阅资料、要求鄞州银行自查。经核查，宁波银保监局作出被诉回复，并未侵害华宇波的合法权益。被诉回复认定事实清楚、内容并无不当。本案中，宁波银保监局对华宇波投诉事项进行处理的程序，并不违反《中国银监会机关银行业消费者投诉处理规程》的相关规定，考虑到新型冠状病毒肺炎疫情的影响，宁波银保监局作出被诉回复的程序并无不当。《中华人民共和国行政复议法》第十二条第二款规定，对海关、金融、国税、外汇管理等实行垂直领导的行政机关和国家安全机关的具体行政行为不服的，向上一级主管部门申请行政复议。银保监会作为宁波银保监局的上一级主管部门，具有对宁波银保监局作出的被诉回复进行复议的法定职权。银保监会受理了华宇波的行政复议申请，并依法向宁波银保监局送达行政复议申请书副本，经过审查，作出被诉复议决定。被诉复议决定程序合法、结论正确，并无不当。华宇波的诉讼请求均缺乏事实及法律依据。综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决驳回华宇波的诉讼请求。华宇波不服一审判决提出上诉，请求撤销一审判决、改判支持其一审诉讼请求。华宇波的上诉理由如下：一审法院未对其提出的争议焦点进行审查并作出相应认定；其投诉事项属于宁波银保监局管辖范围，该局却予以推诿，要求其通过司法途径解决，该行为系不履行监管职责；其曾就相似问题向宁波银保监局投诉，该局调查后要求银行整改，相似事项作出完全不同的处理，有失政府机关的权威性。宁波银保监局、银保监会均同意一审判决，请求予以维持。在一审诉讼期间，华宇波提交并当庭出示邮寄凭证及快递查询结果，用以证明其提起本案之诉未超过法定起诉期限。在一审诉讼期间，在法定举证期限内，宁波银保监局提交并当庭出示了如下证据材料来证明自己的诉讼主张：1.行政投诉状及补正告知书回函；2.银行业消费者投诉受理告知书；3.信访投诉事项延期办理审批单；4.银行业消费者投诉事项回复函的交寄单；5.个人账户业务申请表及鄞州银行个人客户服务协议书；6.鄞州银行系统短信系统发送的记录。证明宁波银保监局已依法履行法定职责作出的被诉回复认定事实清楚证据确凿。在一审诉讼期间，在法定举证期限内，银保监会提交并当庭出示如下证据材料来证明自己的诉讼主张：1.行政复议申请书及相关材料；2.行政复议答复通知书；3.行政复议答复书及证据材料目录；4.被诉复议决定邮寄凭证。经庭审质证，一审法院对上述证据材料认证如下：华宇波、宁波银保监局、银保监会提交的证据材料符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》对证据的要求，能够证明案件相关事实，均予以确认。一审法院已将上述证据材料全部移送本院。本院审查后认定：一审法院对华宇波、宁波银保监局、银保监会一审诉讼期间提交的上述证据材料所作认证符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的有关规定，是正确的，本院作同样认定。根据上述合法有效的证据，本院认定如下案件事实：宁波银保监局于2020年1月15日收到华宇波的投诉材料，华宇波在该投诉材料中投诉称，其于2019年2月2日开始，陆续收到鄞州银行发送的相关商业信息，其请求对鄞州银行上述侵害消费者权益的违法违规行为进行查处。2020年1月20日，宁波银保监局对华宇波作出《银行业消费者投诉事项补正告知书》，要求华宇波补充提交其收到鄞州银行信息的手机号码及其收到的相关信息等材料。2020年2月1日，华宇波向宁波银保监局提交了对补正告知的回函。2020年2月6日，宁波银保监局对华宇波作出《银行业消费者投诉受理告知书》。因受新型冠状病毒肺炎疫情影响，宁波银保监局延长了华宇波上述投诉事项办理期限。在对鄞州银行进行调查后，宁波银保监局认定华宇波于2016年7月7日在该行申请开立蜜蜂借记卡，并申请开通账户余额变动提醒和手机银行，预留手机号码为157XXXX****。鄞州银行于2019年2月2日向华宇波预留手机号码发送了—条华宇波提供截图所示的短信，该短信发送前未经华宇波授权，但不能认定该短信内容为商业性短信息。2020年3月25日，宁波银保监局对华宇波作出被诉回复，将上述调查情况对华宇波进行了告知，并建议华宇波通过司法途径寻求救济。华宇波不服被诉回复，向银保监会提出行政复议申请。银保监会于2020年5月28日受理华宇波的行政复议申请，于2020年6月4日对宁波银保监局作出行政复议答复通知书。宁波银保监局于2020年6月8日收到行政复议答复通知书，于2020年6月17日向银保监会提交行政复议答复书及相关材料。2020年7月21日，银保监会作出被诉复议决定。本院认为，宁波银保监局负有对辖区内商业银行的监管职责。本案中，宁波银保监局针对华宇波的投诉材料，对华宇波投诉的鄞州银行进行了调查，并在调查查明鄞州银行于2019年2月2日向华宇波预留手机号码发送了一条华宇波提供截图所示的短信，该短信发送前未经华宇波授权，但不能认定该短信内容为商业性短信息后，将上述调查情况对华宇波进行了告知，并在告知中建议华宇波通过司法途径寻求救济。宁波银保监局所作上述调查处理工作，及对华宇波所作被诉回复认定事实清楚、适用法律正确，内容并无不当。银保监会作出的被诉复议决定的行政复议程序亦符合《中华人民共和国行政复议法》有关行政复议程序的规定。综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决驳回华宇波的诉讼请求是正确的，本院应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。一、二审案件受理费各五十元，均由华宇波负担（均已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长  徐 宁审 判 员  孙轶松审 判 员  励小康二〇二一年三月二十九日法官助理  徐 蕾书 记 员  刘欣恺