湖北省荆州市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）鄂10行终16号上诉人（原审原告）中韬建设集团有限公司，住所地：荆州市沙市区塔桥路**。法定代表人梅燿圳，公司董事长。委托诉讼代理人覃世方，湖北博智律师事务所律师。被上诉人（原审被告）荆州市沙市区人民政府办公室，，住所地：荆州市沙市区长港路**负责人唐华，办公室主任。委托诉讼代理人胡永斌，办公室副主任。委托诉讼代理人詹才俊，湖北楚韵律师事务所律师。上诉人中韬建设集团有限公司（以下简称中韬公司）诉被上诉人荆州市沙市区人民政府办公室（以下简称区政府办公室）不履行行政协议一案，不服荆州市沙市区人民法院（2020）鄂1002行初37号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。2021年2月4日，本院通知双方当事人到庭参加法庭调查，并听取了双方的意见。本案现已审理终结。中韬公司原审诉请：被告区政府办公室立即向原告中韬公司支付房屋征收补偿费8228796元及利息（利息以8228796元为本金，按照中国人民银行公布的同期同类贷款利率从2019年7月9日起计算至本金清偿之日止。）原审认定，原告名称原为荆州市大兴建设发展有限公司，原告对位于塔桥路尾的一处办公场所享有50年的国有土地使用权，因“新天地”项目的建设，需对原告享有的该处办公场所进行征收。为解决征收问题，沙市区国有资产监督管理委员会与原告于2010年12月8日签订《资产置换协议》，约定将位于胜利街289号的胜利街第一小学和位于民主街74号的民主街小学与原告所有的位于塔桥路尾的办公场所进行资产置换，双方互不支付差价。《资产置换协议》签订后，双方依约履行。2017年8月9日，沙市区人民政府就红门南路片区棚户区改造项目作出房屋征收决定，位于沙市区××第一小学处于征收范围内。2019年6月10日，原告与被告就胜利街第一小学的征收事宜签订《协议》，约定被告向原告公司支付8228796元征收补偿款。《协议》签订后，原告向被告移交了胜利街第一小学的《国有资产产权登记证》及相关资料，被告未向原告支付补偿款，原告公司遂诉至法院。原审认为，关于原告中韬公司要求被告区政府办公室履行《协议》的约定，前提应当是《协议》合法有效，故应当先对《协议》的合法性进行审查。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条的规定，“为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人（以下称被征收人）给予公平补偿”。《湖北省国有土地上房屋征收与补偿实施办法》第十四条规定，“被征收人的姓名或者名称、房屋性质、房屋用途和建筑面积等，以不动产登记机构颁发的房屋权属证书的记载为准；房屋权属证书未记载或者记载与房屋登记簿不一致的，除有证据证明房屋登记簿确有错误外，以房屋登记簿为准”。《中华人民共和国物权法》第九条第一款规定，“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外”。依据上述规定，实施国有土地上房屋征收，被征收人应当为被征收房屋的所有权人。在本案中，被征收的对象为胜利街第一小学所在土地和房屋，依照《国有资产产权登记证》的记载，胜利街第一小学所在的土地和房屋均为国有，虽然原告提交了与沙市区国有资产监督管理委员会于2010年12月8日签订的《资产置换协议》，依据该协议，原告公司以自有资产同胜利街第一小学进行了置换。但是，作为不动产的资产置换后，应当依法进行登记，而原告公司自2010年12月8日签订《资产置换协议》至2017年8月9日沙市区人民政府发布征收决定，一直未对置换后的土地和房屋办理不动产登记，故涉案土地和房屋的物权变更未发生效力，其属性仍为国有。因原告公司与沙市区国有资产监督管理委员会签订的《资产置换协议》未发生物权变动的效力，被告以原告公司作为被征收人而与其签订的《协议》，事实不清，证据不足，依法应予撤销。因《协议》不具有合法性，原告关于要求被告履行《协议》约定的诉讼请求应不予支持。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条、第七十条之规定，判决如下：一、撤销被告荆州市沙市区人民政府办公室与原告中韬建设集团有限公司于2019年6月10日签订的《沙市区红门南路棚户区改造项目国有土地上房屋征收与补偿协议（企事业单位）》；二、驳回原告中韬建设集团有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由被告荆州市沙市区人民政府办公室承担。上诉人中韬公司上诉称：一、原审判决关于《协议》不具有合法性、应予撤销的认定，属于适用法律错误。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十四条规定：“原告认为行政协议存在胁迫、欺诈、重大误解、显失公平等情形而请求撤销，人民法院经审理认为符合法律规定可撤销事由的，可以依法判决撤销该协议。”本条规定了行政协议的可撤销事由包括具有胁迫、欺诈、重大误解和显失公平等情形。本案中，被征收房屋的征收程序合法，按照信赖保护原则，上诉人基于对被上诉人作出的征收行政行为的信赖而签订的征收与补偿协议有效，并不存在胁迫、欺诈、重大误解和显失公平等情形，也不存在无效情形，应当得到法律保护。上诉人已经履行了协议约定的义务，被上诉人在协议签订后已将被征收房屋拆除，应当履行补偿义务。二、原审关于案涉土地和房屋的物权变更未发生效力，其属性仍为国有的认定错误。《中华人民共和国物权法》第九条第一款规定：“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外。”该条规定了不动产物权变动经依法登记始发生法律效力的原则，但并非所有不动产物权的设立、变更、转让和消灭都需要经过登记才能产生法律效力。《最高人民法院关于适用若干问题的解释（一）》（法释〔2016〕5号）第二条规定：“当事人有证据证明不动产登记簿的记载与真实权利状态不符、其为该不动产物权的真实权利人，请求确认其享有物权的，应予支持。”这就是《中华人民共和国物权法》第九条第一款规定的例外情形之一。通常情况下，征收部门应当以不动产登记簿上的权利人为被征收人，但不排除例外。本案中，国有资产产权登记证虽载明胜利街小学为被征收房屋的所有权人，但资产置换协议、国有资产产权登记证原件由上诉人保管，上诉人从2010年12月至2019年6月期间实际占有、使用胜利街小学，被上诉人与上诉人签订《国有土地上房屋征收与补偿协议》、接收上诉人交付的房屋及其权属证明，胜利街小学对被征收房屋未提出异议等事实，足以证实上诉人系胜利街小学的实际权利人。2010年12月8日的资产置换协议，由区政府国资主管部门与上诉人签订，并非胜利街小学与上诉人进行土地置换，上诉人有理由相信资产置换程序合法。资产置换完成后，胜利街小学已经不再是国有资产，而是上诉人所有的资产。胜利街小学的权属没有变更登记到上诉人名下的原因在于：胜利街小学从未办理房屋和土地的初始登记，导致上诉人在资产置换后无法办理产权变更登记。正如被上诉人在“关于中韬集团资产置换情况的说明”（原告证据七）所说：民主街小学因历史原因没有办理土地证和房产证，只有国有资产产权登记证，置换后无法办理土地和房产权属变更；依据国有资产产权登记证和资产置换协议，视同民主街小学属于具有土地证和房产证的合法资产。同理，案涉胜利街小学与民主街小学同时置换，性质相同，上诉人对胜利街小学也具有合法产权。最高人民法院在（2018）最高法行申2872号行政裁定书中认为，登记于不动产登记簿上的原产权人，出于真实意思表示，已经将不动产转让并交付受让人，受让人实际占有、使用不动产，成为不动产的实际权利人，且征收补偿过程中，原产权人未对被征收人的不动产权属提出异议的，征收部门以实际权利人为被征收人，与之签订征收补偿安置协议，协议签订主体的确定不违反法律规定。根据《最高人民法院关于完善统一法律适用标准工作机制的意见》（法发（2020）35号）规定，最高人民法院的类案裁判，基层人民法院应当参照适用，避免同案不同判。上诉人中韬公司请求二审法院撤销（2020）鄂1002行初37号行政判决，改判被上诉人荆州市沙市区人民政府办公室向上诉人中韬建设集团有限公司支付房屋征收补偿费8228796元及利息（利息以8228796元为本金，按同期中国人民银行公布的同期同类利率从2019年7月9日起计算至本金偿还之日止）。被上诉人区政府办公室辩称：一、原审法院查明涉案胜利街小学资产没有办理相关的不动产登记，其土地和房屋的物权属性仍为国有性质。从法律上讲，不能确权为上诉人所有。原审法院据此撤销《房屋征收与补偿协议》，判决正确。二、按照荆州市市直行政事业单位国有资产处置管理暂行通知，在处理3万元国有资产时，应履行单位申报、部门审核、资产评估、财政手续、公开交易、变更登记等程序，但在本案中，由于变更登记没有完成，所以资产置换程序没有完成。综上，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。二审经审理查明：2010年12月8日，甲方沙市区国有资产监督管理委员会办公室与乙方荆州市大兴建设发展有限公司签订《资产置换协议》。该协议第一条内容为：经沙市区政府批准，甲方将其所有的位于胜利街289号的胜利街第一小学（国有资产产权登记证号44204001100103、土地占用面积3729平方米、房屋建筑面积1022.9平方米）和位于民主街74号的民主街小学（国有资产产权登记证号44204001100121、土地占用面积3000平方米、房屋建筑面积3600平方米）与乙方所有的位于塔桥北路的国有土地使用权5603平方米（土地使用权证号为荆州市国用（98）字第03874号、面积以土地使用权证为准、四至以土地使用证附图为准）进行置换，互不支付差价。2019年6月10日，中韬公司与原荆州市沙市区人民政府房屋征收与补偿办公室签订《协议》，协议主要内容：第一条，土地和房屋位于沙市区××号，国有资产产权证号44204001100103号，土地性质教育（划拨），土地面积3729平方米，合同记载建筑面积1980平方米。第二条，甲方补偿内容、标准及金额：土地补偿价值4754475元、房产补偿价值2916540元、附属物价值补偿61781元、租赁补偿100000元、装饰装修价值补偿396000元，甲方应付乙方人民币合计8228796元。第三条，补偿支付和土地、房屋移交方式，协议生效后，乙方应将房屋产权证、土地证与申博公司签订合同原件等相关证件资料交给甲方，并经甲方确认接收后，甲方四周内一次性支付给乙方拆迁补偿款8228796元。原荆州市沙市区人民政府房屋征收与补偿办公室的职能已并入区政府办公室。二审查明的其他事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案系因行政协议的履行而发生的纠纷，争议的焦点是被上诉人区政府办公室是否应当履行涉案行政协议。关于涉案行政协议是否无效的问题。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十一条规定，人民法院审理行政协议案件，应当对被告订立、履行、变更、解除行政协议的行为是否具有法定职权、是否滥用职权、适用法律法规是否正确、是否遵守法定程序、是否明显不当、是否履行相应法定职责进行合法性审查。原告认为被告未依法或者未按照约定履行行政协议的，人民法院应当针对其诉讼请求，对被告是否具有相应义务或者履行相应义务等进行审查。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第二款规定，市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域内的房屋征收与补偿工作。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第五条规定，房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任。房屋征收实施单位不得以营利为目的。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条规定，房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项、订立补偿协议。补偿协议订立后，一方当事人不履行补偿协议约定的义务的，另一方当事人可以依法提起诉讼。本案中，中韬公司占有使用的土地、房屋位于《荆州市沙市区人民政府关于红门南路片区棚户区改造项目房屋征收决定》的征收范围内，征收部门系荆州市沙市区人民政府房屋征收与补偿办公室，征收实施单位为荆州市沙市区胜利街道办事处。基于沙市区国有资产监督管理委员会办公室与荆州市大兴建设发展有限公司（现更名为中韬公司）签订的《资产置换协议》以及中韬公司持有的国有资产产权登记证，征收部门通过调查核实确定中韬公司为被征收人并无不当。涉案行政协议签订于2019年6月10日，甲方为荆州市沙市区人民政府房屋征收与补偿办公室、荆州市沙市区人民政府胜利街道办事处、沙市区红门南路棚户区改造项目企事业单位征收分指挥部，乙方为中韬公司，四方均在协议上签字盖章，甲方作为征收部门具有签订征收补偿协议的法定职权，具有行政主体资格，不存在滥用职权、明显不当、违反法定程序等情形。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条规定，有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。本案不存在上述行政协议无效的情形。关于涉案行政协议是否存在可撤销的情形。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十四条规定：“原告认为行政协议存在胁迫、欺诈、重大误解、显失公平等情形而请求撤销，人民法院经审理认为符合法律规定可撤销事由的，可以依法判决撤销该协议。”本案中，上诉人中韬公司并没有请求撤销涉案协议，而是要求履行该协议，不符合该条规定的可撤销行政协议的情形。从查明的事实可知，上诉人通过置换协议已经实际占有使用涉案土地及房屋十余年，虽没有办理变更登记手续，但征收部门通过调查确定上诉人是被征收人，并与其签订协议，并无不当。在协议签订后，上诉人中韬公司已经按照协议约定履行了义务，被上诉人已经将涉案房屋进行了拆除，行政协议签订的目的已经实现。涉案行政协议签订主体适格，系双方真实意思表示，应合法有效。原审法院认为涉案行政协议应予撤销的意见，于法无据，不予支持。关于涉案行政协议是否应当履行的问题。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十九条规定，被告未依法履行、未按照约定履行行政协议，人民法院可以依据行政诉讼法第七十八条的规定，结合原告诉讼请求，判决被告继续履行，并明确继续履行的具体内容；被告无法履行或者继续履行无实际意义的，人民法院可以判决被告采取相应的补救措施；给原告造成损失的，判决被告予以赔偿。原告要求按照约定的违约金条款或者定金条款予以赔偿的，人民法院应予支持。本案中，案涉房屋补偿是按照建筑面积1980平方米补偿，但从《资产置换协议》可知，胜利街小学被置换的房屋建筑面积是1022.9平方米，案涉协议补偿的面积与《资产置换协议》确定的面积不一致。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十七条规定，人民法院审理行政协议案件，应当适用行政诉讼法的规定；行政诉讼法没有规定的，参照适用民事诉讼法的规定。人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。故审理行政协议案件，可以适用民事法律规范。《中华人民共和国民法典》第六条规定，民事主体从事民事活动，应当遵循公平原则，合理确定各方的权利和义务。鉴于涉案房屋已经被拆除，基于公平原则，为了减少当事人诉累，本院依法对房产补偿价值进行调整，国有资产产权证上记载的房屋面积为1022.9平方米，应补偿价值为1506731.7元，其他补偿项目不变，合计补偿价值为6818987.7元。因涉案协议未约定违约金条款，被上诉人未履行给付6818987.7元的义务，给上诉人确实造成了损失，参照《最高人民法院关于审理买卖合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十八条第四款计算利息损失。本院支持从2019年7月9日至2019年8月19日止按照中国人民银行同期同类人民币贷款基准利率为基础计算损失，2019年8月20日至本判决生效之日止按照中国人民银行授权全国银行间同业拆借中心公布的一年期贷款市场报价利率（LPR）标准为基础计算损失。上诉人的主要诉讼请求成立，本院予以支持。本案经合议庭评议，并提交审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定，判决如下：撤销荆州市沙市区人民法院作出的（2020）鄂1002行初37号行政判决；荆州市沙市区人民政府办公室于本判决生效之日起十日内向中韬建设集团有限公司支付土地房屋征收补偿款6818987.7元及损失。（损失计算方法：2019年7月9日至2019年8月19日止按照中国人民银行同期同类人民币贷款基准利率为基础计算，2019年8月20日至本判决生效之日止按照中国人民银行授权全国银行间同业拆借中心公布的一年期贷款市场报价利率（LPR）标准为基础计算。）一审、二审案件受理费各50元，均由荆州市沙市区人民政府办公室负担。本判决为终审判决。审判长  何炳松审判员  齐彬彬审判员  孙开炎二〇二一年三月三十日法官助理王文娟书记员王健