中华人民共和国浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）浙行终635号上诉人（原审原告）王玮，男，1967年3月11日出生，汉族，现住葡萄牙.吉内斯塔尔.马查度先生3-5ＥＳ2000-246圣塔伦，身份证号：226808386。上诉人（原审原告）张西，女，1969年8月16日出生，汉族，现住葡萄牙.吉内斯塔尔.马查度先生3-5ＥＳ2000-246圣塔伦。上诉人（原审原告）王赞，男，1972年11月29日出生，汉族，现住葡萄牙。上诉人（原审原告）刘爱月，女，1976年7月6日出生，汉族，现住葡萄牙。四上诉人的共同委托代理人王玉治，男，1944年12月20日出生，汉族，住中华人民共和国浙江省温州市。被上诉人（原审被告）浙江省丽水市莲都区人民政府，住所地中华人民共和国浙江省丽水市解放街51号。法定代表人陈豪，区长。出庭应诉负责人金伟君，浙江省丽水市莲都区人民政府党组成员。委托代理人郑英花。委托代理人梁娇娇，浙江丽阳律师事务所律师。王玮、张西、王赞、刘爱月（以下简称王玮等四人）诉丽水市莲都区人民政府（以下简称莲都区政府）房屋征收补偿行政协议一案，浙江省丽水市中级人民法院于2017年12月18日作出（2017）浙11行初3号行政判决，驳回王玮等四人的诉讼请求。王玮等四人不服提出上诉。本院经审理于2018年10月22日作出（2018）浙行终178号行政裁定，撤销一审判决，发回浙江省丽水市中级人民法院重审。浙江省丽水市中级人民法院于2020年1月17日作出（2019）浙11行初57号行政判决，驳回王玮等四人的诉讼请求。王玮等四人不服，向本院提出上诉。本院于2020年3月17日立案受理后，依法组成合议庭，于2020年8月17日公开开庭审理了本案。王玮等四人的共同委托代理人王玉治，被上诉人莲都区政府的出庭应诉负责人金伟君及委托代理人郑英花、梁娇娇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：丽水市莲都区东升北区4幢房屋结构呈七字型，由相连的西侧和南侧组成：西侧一层有五户，分别为1、2号邱军强与钟春霞户，3号陈丽松与刘爱翠户，4号除根旺与刘丹翠户，5号四原告户，6号郑小月与蓝柏宏户；南侧一层有六户，7-11号徐立群户，12号廖益华与陈跃美户，13号叶培军与叶永君户，14号黄伟林户，15号吴美珠户，16号邱军强与钟春霞户；西侧和南侧二层整体贯通同为四原告户。东升北区4幢5号、5-2号房屋系四原告共有，土地使用权记载于丽国用（2009）第8605号国有土地使用权证，地类（用途）为其他商服用地，房屋所有权证记载的房屋规划用途为办公用房，建筑面积712.52平方米，其中西侧一层41.027平方米，南侧一层楼梯通道13.674平方米，西侧二层160.554平方米，南侧二层497.265平方米。因铁路建设需要，丽水市人民政府于2011年9月28日发布（2011）第2号国有土地上房屋征收公告，该公告记载：房屋征收部门是丽水市住房和城乡建设局，房屋征收实施单位是丽水市房地产管理处，征收时间是房屋征收决定公告之日起至2012年9月27日止，征收范围是金丽温铁路扩能改造工程项目红线范围。红线从四原告共有的上述房屋的南侧房屋中间穿过，南侧房屋的东边部分在该房屋征收公告确定的征收范围内，但并未在该征收项目中予以征收。4幢13号叶培军与叶永君户，14号黄伟林户，15号吴美珠户，16号邱军强与钟春霞户在该征收项目的征收范围内，且实际签约。根据丽水市弘原房地产评估事务所于2011年11月20日出具的被征收房屋分户估价报告及估价表记载，该四户一层商业用房的货币补偿基准价为17480元/平方米，经修正，一层货币补偿单价均为16734.73元/平方米。因丽水火车站新建站房及配套工程项目的需要，莲都区政府于2015年11月3日发布（2015）第16号国有土地上房屋征收公告，该公告记载：房屋征收部门是莲都区土地和房屋征收办公室，房屋征收实施单位是莲都区紫金街道办事处，征收时间是房屋征收决定公告之日起至2016年11月1日止，征收范围是东升北区4幢西侧商铺及楼上办公用房、5幢西侧商铺及楼上住宅，同时收回国有土地使用权。四原告共有的上述房屋的西侧房屋在该房屋征收公告确定的征收范围内。根据丽水市弘原房地产评估事务所于2015年10月15日出具的被征收房屋分户估价报告及估价表记载，四原告户一层商业用房的货币补偿基准价为32350元/平方米，二层商业用房的货币补偿基准价为20887元/平方米，经修正，西侧一楼货币补偿单价为32420.30元/平方米，西侧二楼货币补偿单价为20889.14元/平方米，南侧一楼货币补偿单价为16536.45元/平方米，南侧二楼货币补偿单价为11627.17元/平方米。2015年11月5日，丽水市莲都区土地和房屋征收工作办公室（征收部门）与四原告（被征收人）签订《国有土地上房屋征收货币补偿协议》（以下简称货币补偿协议），四原告同意将东升北区4幢5号、5-2号房屋整体交由丽水市莲都区土地和房屋征收工作办公室征收，由甲方补偿乙方各项费用合计13916350.63元。在协议条款最后手写备注：“1.如果本项目西侧商户在以后签约时，评估价有提高，该户也随之提高，给予补差价；2.该户南侧二楼现参照之前一楼评估价备案价17480元每平方米按比例计算，如以后南侧一楼签约户评估价提高的，该户也按比例相应提高，给予补差价。”4幢1、2号邱军强与钟春霞户，3号陈丽松与刘爱翠户，4号除根旺与刘丹翠户，6号郑小月与蓝柏宏户在该征收项目的征收范围内，且实际签约。根据丽水市弘原房地产评估事务所于2015年10月15日出具的被征收房屋分户估价表记载，该四户一层商业用房的货币补偿基准价为32350元/平方米，经修正，一层货币补偿单价均为33038.19元/平方米。位于4幢西侧房屋北面的5幢1-3号陈丽娟户也在该征收项目的征收范围内，且实际签约。该户一层商业用房的货币补偿基准价为32350元/平方米，二层商业用房的货币补偿基准价为20887元/平方米，经修正，一层货币补偿单价为33203.19元/平方米，二层货币补偿单价为21408.11元/平方米。因丽水火车站新建站房高架平台及匝道工程项目的需要，莲都区政府于2016年3月14日发布（2016）第3号国有土地上房屋征收公告，该公告记载：房屋征收部门是莲都区土地和房屋征收办公室，房屋征收实施单位是莲都区紫金街道办事处，征收时间是房屋征收决定公告之日起至2017年3月12日止，征收范围是东升北区第5、12、13、20、21幢住宅，第4幢住宅及商铺，同时收回国有土地使用权。4幢7-11号徐立群户、12号廖益华与陈跃美户商业用房在该征收项目的征收范围内，且实际签约。根据丽水市弘原房地产评估事务所于2016年3月28日出具的被征收房屋分户估价报告及估价表记载，该两户一层商业用房货币补偿基准价为28047元/平方米，经修正，一层补偿单价分别为26543.62元/平方米、28647.14元/平方米。王玮等4人认为根据货币补偿协议备注条款约定，莲都区政府应补差价，遂起诉请求判令莲都区政府履行与王玮等4人所签订的货币补偿协议，支付房屋征收货币补偿差价4585296元。原审法院认为：2015年11月5日，四原告与征收部门签订货币补偿协议，在协议条款最后手写备注：“1.如果本项目西侧商户在以后签约时，评估价有提高，该户也随之提高，给予补差价；2.该户南侧二楼现参照之前一楼评估价备案价17480元每平方米按比例计算，如以后南侧一楼签约户评估价提高的，该户也按比例相应提高，给予补差价。”本案争议焦点在于：备注条款如何理解适用。根据原告当庭陈述，其对于2011年征收红线从南侧房屋中间穿过的事实并不知情，也未与征收部门协商征收补偿事宜，其系在2015年10月15日收到房屋拆迁告知书才知晓房屋被征收的事实。四原告户房屋结构特殊，且记载于同一本土地使用权证和房屋所有权证中，无法分割，四原告在（2015）第16号征收项目中就案涉房屋整体与征收部门协商后签订货币补偿协议。根据丽水市弘原房地产评估事务所于2015年10月15日出具的四原告户被征收房屋分户估价报告及估价表记载，一层商业用房的货币补偿基准价为32350元/平方米，二层商业用房的货币补偿基准价为20887元/平方米，没有区分西侧和南侧，经修正，西侧一楼货币补偿单价为32420.30元/平方米，西侧二楼货币补偿单价为20889.14元/平方米，南侧一楼货币补偿单价为16536.45元/平方米，南侧二楼货币补偿单价为11627.17元/平方米。四原告户房屋的货币补偿基准价与丽水市弘原房地产评估事务所同日出具的4幢1、2号邱军强与钟春霞户，3号陈丽松与刘爱翠户，4号除根旺与刘丹翠户，6号郑小月与蓝柏宏户、5幢1-3号陈丽娟户的被征收房屋分户估价报告、估价表记载的一层、二层商业用房货币补偿基准价相同。上述六户同属于（2015）第16号征收项目的被征收户，同一征收项目中相同产权性质的房屋货币补偿基准价相同，客观上不存在适用不同的货币补偿基准价的可能性。六份被征收房屋分户估价报告、估价表连续编号，均形成于对应被征收房屋征收补偿协议签订前，并作为协议附件。四原告主张补偿单价并非根据房屋分户估价报告、估价表由补偿基准价修正得出，估价报告、估价表系事后补办的观点缺乏依据。关于备注条款1的理解适用。四原告认为备注条款1中的“评估价”为货币补偿单价，而被告主张“评估价”系指货币补偿基准价。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条规定，对被征收房屋价值的补偿，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。同一征收项目中，货币补偿基准价一致，而货币补偿单价系评估机构在货币补偿基准价的基础上结合房屋的朝向、地段、新旧、规划用途、地类等各种因素确定，由于各被征收户的房屋情况不同，货币补偿单价不具有可比性。备注条款1中“补差价”的前提应当理解为货币补偿基准价存在差异，如系指货币补偿单价，则备注条款本身与《国有土地上房屋征收与补偿条例》相悖，应当确认无效。根据查明的事实，在（2015）第16号征收项目中，货币补偿基准价相同，而（2016）第3号征收项目的货币补偿基准价较（2015）第16号征收项目有所降低，故原告主张西侧房屋“补差价”的前提并不存在，备注条款1无需适用。关于备注条款2的理解适用。根据查明的事实，四原告户南侧房屋与西侧房屋的货币补偿基准价一致，且与（2015）第16号征收项目内的其他被征收户相同。四原告南侧房屋在小路上，西侧房屋临街，两者价值不同，且四原告南侧一层系朝向小区内侧的楼梯通道，与南侧商铺又有区别；四原告户土地使用权证记载的地类为其他商服用地，房屋所有权证记载的房屋规划用途为办公用房，与其他被征收户土地使用权证记载的地类为商业用地，房屋所有权证记载的房屋规划用途为商业用房也存在差别。评估机构充分考虑区位差价系数、市场修正系数、宽度修正系数、进深修正系数、其他因素差价等对补偿基准价进行修正后得出四原告户南侧房屋的补偿单价低于西侧房屋以及其他被征收户有其客观性、合理性。东升北区4幢的南侧房屋分三个征收项目被征收，13号叶培军与叶永君户，14号黄伟林户，15号吴美珠户，16号邱军强与钟春霞户系在（2011）第2号征收项目中被征收，四原告户系在（2015）第16号征收项目中被征收，7-11号徐立群户、12号廖益华与陈跃美户系在（2016）第3号征收项目中被征收。备注条款2中的“以后南侧一楼签约户”应当是指徐立群户、廖益华与陈跃美户，该两户一层商业用房货币补偿基准价为28047元/平方米，低于四原告户一层商业用房货币补偿基准价32350元/平方米，且该两户房屋仅有一层，无法与四原告户二层房屋的货币补偿基准价进行对比，故原告主张南侧房屋“补差价”的前提也不存在，备注条款2无需适用。被告工作人员明知原告户被征收房屋的补偿单价系评估机构按照（2015）第16号征收项目的货币补偿基准价修正得出，却在备注条款2中表述为按照17480元/平方米按照一定比例计算，造成原告误解，存在过错。但行政协议条款的解释和履行应当以不损害社会公共利益为基本原则，如按照备注条款2的字面表述对原告予以补差价，对于其他被征收户而言意味着显失公平，而对于社会公共利益而言则意味着严重侵害。综上，被告已履行其与四原告签订的货币补偿协议约定的支付货币补偿款的义务，四原告要求被告支付差价的理由不能成立，该院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第一百零一条，《中华人民共和国民事诉讼法》第二百六十九条之规定，判决驳回原告王玮等四人的诉讼请求。案件受理费38800元，由原告王玮等四人负担。王玮等四人上诉称：一、莲都区政府2015（第16号）公告只征收涉案房屋西侧，南侧不在征收范围。上诉人于2015年11月5日去高铁指挥部时，被告知根据该公告只能征西侧，暂按南侧以前一楼的评估价按比例先算，并手写承诺。因签约时没有评估表，才添加备注①条款。据此，上诉人西侧一楼、二楼房屋的征收价格要按陈丽娟户的评估价结算。上诉人南侧二楼在2016年3月14日莲都区政府2016（第3号）公告中征收，应按此次征收中南侧的价格计算上诉人房屋的征收价格。二、丽水市弘原房地产评估事务所《被征收房屋分户估价报告》不能作为涉案房屋价值确定的依据。上诉人与政府部门在互信互愿（未征先签）的基础上提前签约，签约时未见到估价报告，估价报告的评估时点在征收决定公告之前，评估前估价师未实地勘察，估价报告未公示，未向上诉人送达，无估价师签字，违反了《国有土地上房屋征收评估办法》的相关规定，对涉案房屋不产生法律效力。上诉人房屋南侧朝向位置比西侧更好，反而估价只有西侧房屋的一半，没有依据。三、涉案房屋性质属“商品房”，房产登记虽为“办公用房”，但房产证上登记的用途属于设计用途，并不禁止实际进行商业经营。对房屋价值应根据实际用途进行评估。征收时，涉案房屋还在正常营业。涉案房屋土地用途为其他商服用地，土地性质国有出让，使用期限为商业用地40年。根据房屋登记“规划用途”分类对照表（试行），上诉人的办公用房屋属商业性质的办公用房，签约时也是根据上述依据作为商业用房征收。四、第4幢南侧东边四户因当时南面是水东菜场，路口被水产摊贩阻塞道路，故于2011年提前先征，但上诉人的房屋不属于上述情况。五、原审法院对备注条款中评估价的认定错误，协议中盖有公章的单价表就是评估价，并无基准价一说。综上，原审判决认定事实错误，适用法律错误，请求依法改判，支持上诉人的全部诉讼请求，被上诉人承担上诉人的一审、二审、再审全部诉讼费用，被上诉人补偿上诉人五年的误工及精神损失费与被拖欠补偿款的银行利息。莲都区政府答辩称：一、原审判决事实认定清楚，法律适用准确，应当予以维持。同一征收项目中，货币补偿基准价是一致的，而货币补偿单价则是评估机构结合房屋的朝向、地块、新旧、用途等多方面因素在基准价的基础上综合确定的，因被征收房屋自身的差异而不同，不具有可比性。原审判决基于此认定备注条款中的“评估价”为货币补偿基准价符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定。同时，上诉人的南侧一楼评估基准价为32350元/平方米，西侧房屋的货币基准价与其他被征收户相同，不存在补差价的情形。二、上诉人的上诉理由缺乏事实与法律依据，应当予以驳回。（一）原审判决认定（2011）第2号国有土地上房屋征收红线从上诉人共有房屋的南侧房屋中间穿过，南侧房屋的东边部分在该房屋征收公告确定的征收范围内，但未予以征收。该事实认定正确。（二）涉案分户估价报告系业主丽水市莲都区金丽温铁路扩能改造工程指挥部委托丽水市弘原房地产评估事务所评估作出，通过公示方式予以送达。根据2015年10月30日《关于丽水火车站新建站房及配套工程项目王玮等4户共有房产房屋评估意见的函》，明确上诉人房屋规划用途为办公用房，同意按2015年5月10日评估时点的商业用房进行评估。故估价报告评估时点为2015年5月10日。评估工作启动后，估价师进行实地勘察、拍照，通过对丽水市该地段同类型房屋市场调查与分析，因该房屋的成交数量较少，偶发性交易产生的价格不能代表市场价格水平，而该类房屋租赁市场发达，所以采用收益法进行估价。既能够充分体现该房屋的市场价值，也符合房地产估价规范的估价方法选取要求。估价报告已保障了上诉人的最大合法权益，且按法定程序进行估价，应当认定合法有效。（三）关于评估价认定为“基准价”还是“货币补偿价”的问题。房屋征收估价运用基准价格比较修正法分为房屋基准价格评估阶段和补偿价格评估阶段。同一项目中的房屋基准价同一，案涉项目基准价一致。但货币补偿价格系综合考量估价房屋所处的层次、实际位置、使用情况、房屋的结构等因素，并综合其重置价结合成新的价格修正得出房屋的评估价值。因此，案涉货币补偿协议备注的“评估价”应当是基准价。综上，原审判决正确，请求驳回上诉人的上诉请求。经审理，本院对原审判决认定的事实予以确认。另查明，涉案货币补偿协议由被上诉人方工作人员书写，丽水市莲都区土地和房屋征收工作办公室、莲都区政府紫金街道办事处盖章确认。本院认为，上诉人王玮等四人请求被上诉人履行货币补偿协议，支付房屋征收货币补偿差价4585296元。本案争议焦点系四上诉人的上述诉讼请求是否应予支持。涉案货币补偿协议最后手写备注：“1.如果本项目西侧商户在以后签约时，评估价有提高，该户也随之提高，给予补差价；2.该户南侧二楼现参照之前一楼评估价备案价17480元每平方米按比例计算，如以后南侧一楼签约户评估价提高的，该户也按比例相应提高，给予补差价。”四上诉人与被上诉人对该备注条款的理解适用存在争议。对于备注条款1，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条规定，对被征收房屋价值的补偿，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。《国有土地上房屋征收评估办法》第十四条规定，被征收房屋价值评估应当考虑被征收房屋的区位、用途、建筑结构、新旧程度、建筑面积以及占地面积、土地使用权等影响被征收房屋价值的因素。本院认为，在货币补偿基准价一致的前提下，被征收人货币补偿单价因房屋情况不同会出现差异。对于涉案房屋西侧而言，货币补偿基准价与其他被征收房屋一致，虽然修正后的货币补偿单价略有差异，但四上诉人未提供证据证明涉案房屋西侧的货币补偿单价明显偏低，其主张将“评估价”理解为货币补偿单价，认为不论涉案房屋状况如何，均应享受最高货币补偿单价，缺乏相应事实和法律依据。对于备注条款2，被上诉人主张，依据丽水市弘原房地产评估事务所于2015年10月15日出具的涉案房屋分户估价报告及估价表，南侧房屋系参照西侧房屋的货币补偿基准价进行评估，未低于2016年征收时的货币补偿基准价。四上诉人主张签订协议时未收到估价报告及估价表，南侧二楼房屋的补偿单价系按照2011年备案价即货币补偿基准价17480元每平方米的一定比例计算得出。本院认为，为监督行政机关依法行政、保护行政相对人信赖利益，对行政相对人与行政机关在行政协议中，有关征迁安置补偿内容因协商达成合意而获取的正当利益应予保护。本案中，被上诉人未提供证据证明涉案估价报告及估价表于2015年11月5日签订协议时已有效送达给当事人，在被上诉人一方工作人员手写备注条款的情况下，四上诉人基于对行政权的信赖而及早签约，其合理的信赖利益需要予以适当保护。被上诉人应在对备注条款2涉及的房屋南侧争议部分开展依法重新评估等工作的基础上，对四上诉人的信赖利益予以保护并采取补救措施。综上，原审判决驳回四上诉人的诉讼请求，未能对四上诉人的信赖利益予以适当保护，本院依法予以纠正。四上诉人主张被上诉人支付房屋征收货币补偿差价4585296元，缺乏充足的事实依据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第三款，第七十八条第一款之规定，判决如下：一、撤销浙江省丽水市中级人民法院（2019）浙11行初57号行政判决；二、责令被上诉人浙江省丽水市莲都区人民政府于本判决生效之日起60日内对《国有土地上房屋征收货币补偿协议书》备注条款2涉及的房屋南侧争议部分采取相应补偿补救措施；三、驳回上诉人王玮、张西、王赞、刘爱月的其他诉讼请求。一审案件受理费38800元，由上诉人王玮、张西、王赞、刘爱月负担13800元，被上诉人浙江省丽水市莲都区人民政府负担25000元。二审案件受理费38800元，由上诉人王玮、张西、王赞、刘爱月负担13800元，被上诉人浙江省丽水市莲都区人民政府负担25000元。本判决为终审判决。审判长  马良骥审判员  张 榆审判员  李竺娉二〇二一年三月十七日书记员  韦若莎1·15·