济南铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 （2021）鲁71行终192号 上诉人（原审被告）济南市莱芜区人民政府雪野街道办事处（原济南市莱芜区雪野镇人民政府），住所地济南市莱芜区雪野街道办事处上游村。 法定代表人曹萌萌，主任。 被上诉人（原审原告）王**勇，男，1965年10月9日出生，汉族，住山东省济南市钢城区。 原审被告济南市莱芜区人民政府，住所地山东省济南市莱芜区文化北路1号。 法定代表人秦蕾，区长。 委托代理人张烨，女，济南市莱芜区司法局工作人员。 委托代理人赵应吉，山东鲁誉律师事务所律师。 王**勇诉济南市莱芜区人民政府雪野街道办事处（以下简称雪野街道办事处）、济南市莱芜区人民政府（以下简称莱芜区政府）行政复议一案，雪野街道办事处不服济南铁路运输法院（2020）鲁7101行初285号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定审理了本案。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，王**勇系济南市钢城区里辛街道里辛村村民。2013年6月18日，房干村委会（甲方）与王**勇之弟王**军及另一自然人（共同乙方）签订土地租赁使用合同书，将房干村龙庆湖东南角、桃园沟南坡和徐家沟北坡三宗共计5.5亩土地的使用权租赁给乙方使用，用于建筑开发、绿化美化，土地使用年限为60年，土地租赁费共计48万元。同日，王**军向房干村委会支付土地租赁费48万元，房干村委会向其出具了收款收据。自2013年8月起，王**勇陆续在王**军租赁的前述土地上建设了四套房屋。2014年7月6日，原莱芜市国土资源局作出莱国土资罚字﹝2014﹞第0041号土地行政处罚决定书，以“王**勇未经批准，于2013年8月占用雪野镇房干村林地632.8平方米建住宅楼”的行为“违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款的规定，属于非法占地行为”为由，对其作出“责令1个月内退还非法占用的土地，限15日内拆除在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，并对非法占地处以每平方米10元罚款，计6328元”的处罚。7月14日，王**勇向原莱芜市国土资源局缴清了前述6328元罚款，但并未拆除其建设的住宅楼。2019年6月4日，原济南市莱芜区雪野镇人民政府（以下简称雪野镇政府）向王**勇作出并通过村委会转送达限期拆除通知书一份，主要载明：“经查，你所建设的别墅三套，占地面积1825㎡，建筑面积1170㎡属于违法违规建设，限你在接到此通知三日内，对所涉及违法建筑物、构筑物及相关设施立即进行拆除，逾期拒不拆除或拆除不彻底的，雪野镇政府将组织相关部门依法统一拆除，一切损失及拆除费用由你单位自行承担”。7月13日，中共济南市莱芜区委办公室、莱芜区政府办公室发布莱芜室字﹝2019﹞54号《关于印发的通知》，将2004年10月《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发﹝2004﹞28号）下发之后新建的别墅纳入清查整治范围。王**勇2013年建设的涉案建筑在此次清查整治范围之内。经排查，雪野镇政府依法对王**勇涉案房屋进行了立案查处，并对现场进行勘验、检查，并向莱芜区发展与改革局、济南市规划局雪野服务中心、莱芜区自然资源局、雪野旅游区建设局、济南市莱芜雪野旅游区综合行政执法局进行调查取证。7月18日，莱芜区自然资源局证明，王**勇建设的涉案住宅楼项目，未办理用地审批手续，且位于山东莱芜九龙大峡谷省级地质公园范围内，建筑占地不符合雪野镇土地利用总体规划；济南市规划局雪野服务中心出具《王**勇住宅楼1项目规划情况》二份，载明王**勇建设的涉案房屋，用地无城乡规划，且未办理相关规划手续；济南市莱芜雪野旅游区建设局出具证明二份，载明王**勇建设的涉案住宅楼，未在雪野旅游区建设局办理建筑工程施工许可证；济南市莱芜雪野旅游区综合行政执法局出具证明二份，载明王**勇建设的涉案房屋位于莱芜雪野省级风景名胜区三级保护区内。7月19日，莱芜区发展和改革局、济南市莱芜雪野旅游区经济发展和招商局出具《项目立项情况说明》二份，载明王**勇建设的涉案住宅楼项目未在雪野旅游区经发局立项。2019年9月15日、11月12日，雪野镇政府分别制作并向王**勇送达通知书，两份通知书均载明：“经济南市莱芜区违建别墅问题清查整治专项行动工作小组认真摸排，你不是房干村集体组织成员，没有在房干村使用集体土地进行房屋建设的资格。你在该村集体土地上建设的房屋未取得规划、土地、建设审批手续，属于违法建设，应予以拆除。请你在3日内将上述违建内物品自行搬出并自行拆除，逾期不自行拆除，雪野镇政府将组织相关执法部门帮助你依法进行拆除，一切损失由你自行承担。”2019年8月29日到11月21日期间，王**勇涉案房屋被陆续拆除。 王**勇认为雪野镇政府强制拆除其涉案房屋的行为侵害了其合法权益，故于2020年1月6日以雪野镇政府为被申请人向莱芜区政府提起行政复议。莱芜区政府于1月13日作出行政复议申请受理通知书、提出行政复议答复通知书，并分别邮寄送达王**勇及雪野镇政府。1月16日，雪野镇政府提交行政复议答复意见书及相关证据、依据。因案情复杂，莱芜区政府于3月5日依法申请延期审理，并于次日将行政复议决定延期通知书依法送达王**勇及雪野镇政府。4月3日，莱芜区政府作出莱芜区政复决字﹝2020﹞15号行政复议决定书（以下简称15号复议决定），认为雪野镇政府强制拆除王**勇涉案房屋的行为程序违法，但王**勇既未举证证明其所建建筑的合法性，也未举证证明其可再次利用的建筑材料和其他合法财产的价值，因此，确认雪野镇政府强制拆除王**勇房屋的行为违法，驳回王**勇要求赔偿的复议请求，并于4月3日、4月9日分别邮寄送达王**勇及雪野镇政府。 原审法院认为，2004年修正的《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”具体到本案中，与房干村委会签订土地租赁使用合同书的为王**勇之弟王**军及另一自然人，缴纳土地租赁费的为王**军，均不是王**勇。本案中，王**勇未能举证证明其与王**军之间存在合法的土地使用权转让手续，王**勇作为里辛街道里辛村村民，于2013年8月未经批准使用房干村集体土地建设自用住宅的行为，违反了前述土地管理法的规定。原莱芜市国土资源局以莱国土资罚字﹝2014﹞第0041号土地行政处罚决定，责令王**勇退还非法占用土地，拆除地上建筑物，恢复土地原状，并处以罚款。王**勇收到该处罚决定后，未在法定期限内申请复议或提起诉讼，而是于2014年7月14日缴清了罚款，应视为其对处罚决定的认可。王**勇缴纳罚款后，既未按照处罚决定的要求自行拆除涉案建筑物，恢复土地原状，也未依法补办用地审批、城乡规划、建筑工程施工许可及房屋建设立项等手续。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”依据该规定，只有合法权益受到侵害才能获得国家赔偿。本案中，雪野镇政府强制拆除王**勇涉案房屋的行为已被莱芜区政府确认违法，王**勇未能证明其被强制拆除的房屋属于合法建设，对房屋本身的损失请求赔偿无法律依据。但是，诸如被拆房屋可回收利用的建筑材料、建筑内的合法动产以及附属院落内可移动利用的附属设施、树木等，应属合法财产，如因违法强拆造成损失，仍应依法予以赔偿。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。”参照该规定，雪野镇政府组织拆除涉案房屋时，既未依法对可回收利用的建筑材料、建筑内的合法动产以及附属院落内可移动利用的附属设施、树木等登记保全，也未制作物品清单并交王**勇签字确认，致使王**勇对前述物品损失的具体情况无法举证，其提供的房屋被强制拆除前、后的照片，属于证明损失的初步证据。根据上述照片，涉案房屋装有可整体拆除的铝合金门窗，建筑过程中使用了钢筋等可回收的建材。在雪野镇政府未能证明其在强拆过程中已将前述可整体拆除并可回收的物品及建材妥善拆除并保管的情况下，对该部分损失，雪野镇政府应当承担相应的赔偿责任。莱芜区政府作出的15号复议决定，应结合王**勇提供的初步证据及对雪野镇政府强拆的调查情况，对王**勇上述部分的损失做出赔偿决定。但是，该复议决定仅以王**勇未举证证明其可再次利用的建筑材料和其他合法财产的价值为由，驳回其要求赔偿的复议请求，属于适用法律不当，应当予以撤销。 综上，王**勇被拆房屋可再次利用的建筑材料和其他合法财产应得到赔偿，其诉讼请求应得到支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，判决1.撤销15号复议决定第二项：“驳回申请人要求赔偿的复议请求”；2.莱芜区政府于判决生效之日起六十日内对王**勇的行政赔偿复议请求重新作出行政复议决定。 雪野街道办事处对原审判决不服，向本院提出上诉，请求：1.撤销济南铁路运输法院作出的(2020)鲁7101行初285号行政判决；2.依法改判维持15号复议决定第二项：“驳回申请人要求赔偿的复议请求”。事实与理由:原审判决认定事实不清，判决错误。1.原审法院已经认定王**勇被拆除的房屋为违法建设，房屋本身的损失不应赔偿，与莱芜区政府作出的15号复议决定是一致的；2.原审法院认为莱芜区政府遗漏了应当赔偿的其他合法财产损失，如：被拆房屋可回收利用的建筑材料，建筑物内的合法动产以及附属院落内可移动利用的附属设施、树木等。但实际情况是被拆除房屋可以回收利用的建筑材料(钢筋、铝合金等)在房屋拆除后已经被王**勇回收，该损失不存在；房屋拆除前王**勇已将建筑物内的动产全部清空，该部分损失也不存在；附属院落内没有可移动的附属设施、树木，该部分损失不存在。因此，莱芜区政府驳回王**勇的赔偿请求并未遗漏王**勇的合法损失，15号复议决定并不违法；3.王**勇应同样承担举证责任。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定了行政行为损害赔偿的举证责任原则，本案中，不能完全适用举证责住倒置，王**勇有义务证明其投入的建筑材料数量、购置的动产种类、数量，附属设施及附属物的数量，王**勇隐瞒了已经回收可利用建筑材料的事实及相关证据。 莱芜区政府答辩称，一、雪野街道办事处的上诉请求应当依法予以支持，莱芜区政府作出的15号复议决定驳回王**勇的赔偿请求并无不当。因涉案建筑属于违法建筑，因其建筑材料与违章建筑是不可分割的组成部分，无论由谁拆除，均会导致该部分建筑材料的毁损，因涉案建筑的违法性决定了建筑材料亦不受法律保护。二、原审中关于本案行政赔偿的举证责任的分配是错误。依据《中华人民共和国行政复议法》第二十一条第二项及《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第5条，在行政复议申请中，王**勇仅提供被拆房屋前后照片，无法证实涉案建筑物具有可整体拆除的铝合金门窗及可回收的建筑材料；同时在行政复议过程中莱芜区政府也多次明确向王**勇说明应当提供其可回收利用的建筑材料及其他合法财产证据，王**勇拒不提供。行政复议采用书面审理的方式，王**勇附带提出行政赔偿请求，若其未提供充分证据证明其损害的事实，复议机关将无法根据书面材料做出正确的复议决定。三、莱芜区政府在行政复议过程中已经确认雪野街道办事处强拆行为违法，根据《中华人民共和国国家赔偿法》的相关规定，王**勇可以直接向雪野街道办事处提出赔偿申请。 王**勇未提交答辩意见。 各方当事人在原审中提交的证据和依据已制作电子卷宗移送本院。经审查，本院同意原审法院查明的案件事实。 本院认为，本案二审期间的争议焦点是原审判决认为复议机关驳回申请人要求赔偿的复议请求错误是否正确。 《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”据此，公民、法人和其他组织的合法权益受到损害是取得国家赔偿的基本前提。本案中，依据莱芜区发展与改革局、济南市规划局雪野服务中心、莱芜区自然资源局、雪野旅游区建设局、济南市莱芜雪野旅游区综合行政执法局出具的证明可知，涉案房屋未办理用地审批手续，不符合雪野镇土地利用总体规划；无用地、城乡规划，且未办理相关规划手续；未办理建筑工程施工许可证；未在雪野旅游区经发局立项。况且，王**勇亦未提供其他证据证明涉案房屋属于合法建筑。结合上述情况，对涉案房屋本身损失应不予赔偿。但是，建筑本身违法并不意味着组成建筑物的建筑材料及建筑内的物品亦随之变成非法财物，涉案房屋的建筑材料及建筑内的物品属于王**勇的合法财产。行政机关在对违法建筑实施强制拆除的过程中，如违反法定程序及采取的手段、方式不适当，导致建筑材料及建筑内的物品受到明显不合理、过度毁损的，应当根据建筑材料及建筑内的物品的合理价值、违法强制拆除行为造成的合理损失等因素承担相应的赔偿责任。在行政复议过程中，雪野街道办事处未举证证明其在实施拆除过程中履行了法定程序及尽到了合理的注意义务，故应对因不当行为造成王**勇的合法权益损失承担赔偿责任。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。”本案中，雪野街道办事处组织拆除涉案房屋时，既未依法对涉案建筑登记保全，也未制作物品清单交由王**勇签字确认，导致王**勇对前述物品损失无法举证，故关于是否存在可再次利用的建筑材料和其他合法财产的举证责任应由雪野街道办事处承担。15号复议决定以王**勇未举证证明其可再次利用的建筑材料和其他合法财产的价值为由，驳回王**勇要求赔偿的复议请求，系适用法律错误，原审法院判决撤销并无不当，应予维持。 雪野街道办事处上诉主张涉案房屋可以回收利用的建筑材料(钢筋、铝合金等)在房屋拆除后已经被王**勇回收、涉案房屋拆除前王**勇已将建筑物内的动产全部清空、涉案房屋附属院落内没有可移动的附属设施、树木，但其未提交证据予以证明，故其上诉主张不能成立，本院不予支持。 综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。雪野街道办事处的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判决。 二审案件受理费50元，由上诉人济南市莱芜区人民政府雪野街道办事处负担。 本判决为终审判决。 审判长 李 宁 审判员 庞伟杰 审判员 杨晓晓 二〇二一年三月三十日 法官助理张洁 书记员张赛