新疆维吾尔自治区高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2021）新行终2号 上诉人（原审原告）：党上龙，男，1952年1月27日出生，蒙古族，住新疆维吾尔自治区。 委托诉讼代理人：肖红（系党上龙儿媳），1977年12月28日出生，汉族，住新疆维吾尔自治区伊犁哈萨克自治州伊宁市。 委托诉讼代理人：赵彦良，男，1964年2月11日，汉族，住新疆维吾尔自治区伊犁哈萨克自治州伊宁市。 上诉人（原审第三人）：察布查尔锡伯自治县种羊场管委会，住所地新疆维吾尔自治区察布查尔锡伯自治县种羊场。 负责人：潘龙，该管委会主任。 行政机关出庭负责人：吴瑞甜，该管委会副主任。 被上诉人（原审被告）：察布查尔锡伯自治县人民政府，住所地新疆维吾尔自治区伊犁哈萨克自治州察布查尔锡伯自治县查鲁盖路东街。 法定代表人：关桂珍，该县县长。 行政机关出庭负责人：李春山，该县常务副县长。 委托诉讼代理人：陈圆畴，新疆元正盛业（伊宁）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：察布查尔锡伯自治县自然资源局，住所地新疆维吾尔自治区伊犁哈萨克自治州察布查尔锡伯自治县查鲁盖路东街**。 法定代表人：丁黎明，该局局长。 委托诉讼代理人：何青山，新疆边塞律师事务所律师。 上诉人党上龙、察布查尔锡伯自治县种羊场管委会（以下简称种羊场管委会）因党上龙诉察布查尔锡伯自治县人民政府（以下简称察县政府）、察布查尔锡伯自治县自然资源局（以下简称察县自然资源局）、种羊场管委会收回土地及行政赔偿、规范性文件审查一案，不服新疆维吾尔自治区高级人民法院伊犁哈萨克自治州分院作出的（2018）新40行初16号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人党上龙的委托诉讼代理人肖红、赵彦良，上诉人种羊场管委会副主任吴瑞甜，被上诉人察县政府副县长李春山、委托诉讼代理人陈圆畴，被上诉人察县自然资源局法定代表人丁黎明及委托诉讼代理人何青山到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院查明，案涉土地为国有土地，种羊场管委会原名托布农村经济管理服务中心。2003年5月1日，托布农村经济管理服务中心（甲方）与党上龙（乙方）签订了《托布农村经济管理服务中心兴农区土地承包合同》，甲方将兴农区500亩土地承包给党上龙经营使用，承包期限为25年，2006年1月1日至2010年12月30日止，每亩承包费30元，2011年1月1日至2015年12月30日止，每亩承包费50元；2016年1月1日至2020年12月30日，每亩承包费80元，至2027年不变。未经甲方同意，乙方不得擅自将合同转包他人，乙方不能严格履行合同，未按时交清土地承包费，视为自动解除合同，甲方有权将土地另行发包给他人。承包期间如遇国家相关政策、法律发生变化，双方依据新政策、法律规定修订合同。2012年2月1日，察县政府下发察政办（2012）7号《关于印发〈伊犁河南岸干渠察布查尔自治县灌区土地清理清查规范管理工作办法〔暂行〕的通知〉》，规定各乡（镇）场及所属村队全面清理未经县级以上人民政府批准擅自发包土地的行为，对发包主体不适合的合同确定为无效合同予以废除；自治县人民政府及职能部门发包的土地如存在承包方违约、不能实现合同目的等符合法律规定行使合同解除权条件的，应予解除合同，并规定了解除废除合同后清理土地的相关原则。2012年2月10日，察县政府下发察政通告字（2012）1号《通告》，重申除察县自然资源局依法发包的国有土地外，其他任何乡镇场、村队、企业及个人已经擅自签订的国有土地承包合同均为无效合同，应予废除；对配合此次国有土地清理清查的公司和个人承包户可执行察政办（2012）7号文件相关规定，对拒不配合且阻挠国有土地清理清查的公司和个人、承包户，收回其承包、租赁经营的全部土地。2012年2月10日，托布农村经济管理服务中心向党上龙作出《废除合同通知书》，载明：“我场于2003年5月1日与你签订的合同，约定将500亩荒地由你承包经营，你实际开发500亩，因该合同涉及的土地为国有土地，我场无发包权，且对该土地的开发使用违反了相关土地管理法规，为无效合同，现通知如下：废除我场与你签订土地承包合同。”2012年5月8日，党上龙向托布农村经济管理服务中心提出申请，自愿将承包的种羊场管委会的500亩地中207亩转让给袁勇种植，并要求办理过户手续，托布农村经济管理服务中心同意办理过户手续。该207亩土地已由他人承包，党上龙种植的293亩土地由托布农村经济管理服务中心收回。2003年5月至2011年12月，党上龙共交纳土地承包费105000元。 再查明，托布农村经济管理服务中心与察布查尔锡伯自治县种羊场为同一单位，察布查尔锡伯自治县种羊场于2002年改制为托布农村经济管理服务中心，托布农村经济管理服务中心的公章一直使用到2016年。2018年12月30日，中共察布查尔锡伯自治县委员会办公室下发《关于印发〈种羊场办社会职能改革运行模式及人员岗位设置方案〉的通知》（察党办法（2018）146号），该文件确定载明“根据《察布查尔县办社会职能改革实施方案》（察政发（2018）6号）精神，将种羊场划入堆齐牛录乡，设立种羊场管委会，为堆齐牛录乡派出机构，下设4个社区（原种羊场所属4个村）。改制后，种羊场管委会代表堆齐牛录乡党委、政府管理下设的4个社区行使社会职能，人员编制占堆齐牛录乡名额。撤销种羊场（托布中心）党委及所属支部，成立中共察布查尔锡伯自治县堆齐牛录乡种羊场片区委员会。” 原审法院认为，一、关于察县政府察政办（2012）7号文件，察政通告字（2012）1号文件是否违法，是否应当进行附带性审查问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定，对规范性文件的附带性审查，是指对被诉行政行为所依据的规范性文件的合法性进行审查。本案中，与党上龙签订了《土地承包合同》并作出《废除合同通知书》主体是种羊场管委会，随后种羊场管委会收回了案涉土地，因此，对党上龙的权利产生了直接影响是种羊场管委会作出的《废除合同通知书》，虽然种羊场管委会废除与党上龙的承包合同是由于察县政府对本县境内的国有土地进行清查引发的，但种羊场管委会废除承包合同的理由为该宗土地属国有土地，其无发包权，察县政府并未依据上述文件直接作出收回党上龙土地的行政行为，党上龙对该规范性文件的附带性审查请求不符合规范性文件附带性审查的条件，原审法院不予审查。 二、关于察县政府、察县自然资源局是否违法收回了党上龙的土地以及案涉土地是否应当返还并继续履行承包合同的问题。党上龙主张察县政府、察县自然资源局收回500亩土地的行为违法。根据本案查明的事实，案涉土地为国有土地，种羊场管委会将500亩土地承包给党上龙，未向察县政府申报并得到批准，因此，种羊场管委会不具有发包国有土地的主体资格，种羊场管委会向党上龙作出《废除合同通知书》，实际上达到解除承包合同的法律效果，系自我纠错的行为，察县政府、察县自然资源局虽然要求对其行政区划内的违反土地管理法律法规的行为进行规范，但并未直接作出收回案涉土地的行政行为，党上龙主张被诉土地收回的行政行为系察县政府及察县自然资源局作出无事实依据，原审法院不予支持。种羊场管委会无权与党上龙签订承包合同对案涉土地进行发包，本案的承包合同不具备继续履行的基础，对党上龙要求返还土地、履行承包合同的请求原审法院不予支持。 三、关于党上龙因案涉土地收回行为而造成的损失如何处理的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第二款规定，被告变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议合法，但未依法给予补偿的，人民法院判决给予补偿。行政协议具有行政性和合同性双重属性，行政机关与相对人签订协议之后应全面履行协议，变更、解除协议之后也应依法对相对人予以补偿。本案诉争土地属国有土地，造成本案承包合同无效被废除的原因系种羊场管委会不具有发包国有土地的主体资格，对此存在过错，由此引发的解除合同、收回土地的行为，损害了党上龙的信赖保护利益，给党上龙合法权益造成的损失，依法应予弥补。党上龙称在取得案涉土地的承包权后，对土地进行了平整、改良，进行了农作物的种植，提高了土地的价值，使种羊场管委会在收回案涉土地后受益，种羊场管委会应当综合考量承包合同的实际履行情况、地上附着物的情况、土地平整和改良情况，以及土地平整和改良成本逐步固化到农产品产出中的情况，对党上龙的相关损失予以补偿。本案中，种羊场管委会废除承包合同的时间是2012年2月10日，《废除合同通知书》上载明的亩数是500亩，现本案审查的是解除合同收回土地后应当给予党上龙补偿的问题，与此后该宗土地的流转无关联性，故应确定为补偿500亩土地相关损失。鉴于本案中相关补偿金额无证据确定，需进一步核实，人民法院不宜直接作出判决，应当由种羊场管委会根据实际情况对党上龙的损失作出相应的补偿行为。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第二款、第六十九条规定，判决如下：一、责令种羊场管委会于本判决生效之日起九十日内对党上龙作出补偿；二、驳回党上龙的其他诉讼请求。 党上龙上诉称，一、原审法院于2018年9月2日受理本案，同年9月21日开庭，2020年9月15日作出裁判，属于超审限审理本案，程序违法。二、原审法院认定事实、适用法律错误。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款的规定，被告不依法履行，未按约定履行或者违法变更解除行政协议的，应判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。据此，应当责令察县政府、察县自然资源局归还党上龙合法承包的土地500亩，继续履行托布农村经济管理服务中心与党上龙签订的承包合同，并赔偿收益损失1125000元。三、2017年，新疆察布查尔中林绿源种苗有限公司和察县自然资源局共同委托评估公司对案涉土地的平整、改良进行评估，原审判决未确定具体补偿数额是明显的不作为。四、察县政府作出的察政办（2012）7号文件及（2012）1号通告的强制性规定与上位法冲突，应予以撤销。托布农村经济管理服务中心解除与党上龙的经营合同和承包合同是基于上述文件要求，原审法院未对上述文件和通告进行附带审查错误。五、案涉土地属于国有农业用地，依法由种羊场管委会使用，其具有发包权。察县政府、察县自然资源局认为国有土地必须由国土资源部门发包，乡、村无权发包，明显错误。六、党上龙提交的证据足以形成证据链证实其诉求合理合法，原审法院对党上龙提交的证据未予确认错误。七、托布农村经济管理服务中心是法定的发包主体，党上龙与托布农村经济管理服务中心签订承包合同，并按合同约定履行义务，察县政府、察县自然资源局授权种羊场管委会收回党上龙案涉土地的行为及向党上龙下发《废除合同通知书》的行政行为违法。综上，察县政府、察县自然资源局应当继续履行承包合同，并赔偿没收党上龙500亩土地造成的收益损失1125000元。原审法院未支持党上龙上述诉讼请求错误。请求撤销原审判决，支持党上龙的原审诉讼请求。 察县政府辩称，一、察县政府察政办（2012）7号文件及（2012）1号通告是依据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国草原法》及相关实施细则，《伊犁河流域土地开发管理条例》的相关规定等制定的，其制定依据和程序符合法律规定。案涉承包合同的解除、废止并非依据上述两份文件作出，而是基于合同的发包主体错误，发包人自行进行解除，党上龙请求审查上述两份规范性文件无法成立。二、案涉土地系国有农用地，属于察县政府自然资源部门管理的范围，种羊场管委会已明确其向党上龙发包土地的行为属于越权行为，故案涉承包合同系无效合同，种羊场管委会以发包主体不适格为由废止承包合同，符合法律规定。种羊场管委会废止承包合同的行为是基于平等民事主体之间的民事行为，并非政府行为。本案中并不存在行政行为，亦不涉及行政行为违法的问题。党上龙主张察县政府作出的行政行为违法的上诉理由，依法不能成立。三、本案属于违法承包，党上龙要求察县政府赔偿500亩土地的收益损失无事实和法律依据。党上龙主张的土地平整及改良费用即便存在，也应当计算在党上龙已在该土地上实际获得的收益中，察县政府不应再行赔偿。四、案涉土地系国有土地，且党上龙属于违法承包，其要求继续履行违法的承包合同无法律依据。综上，请求驳回党上龙的上诉请求。 察县自然资源局辩称，一、案涉《废除合同通知书》的作出主体是种羊场管委会，从主体看，本案不属于行政诉讼受案范围，且察县自然资源局亦未实施行政行为。二、种羊场管委会因无发包权而废止承包合同，并未依据察县政府察政办（2012）7号文件及（2012）1号通告，党上龙请求对上述文件进行附带审查没有法律依据。三、案涉承包合同明确约定土地性质是荒地。依据《新疆维吾尔自治区实施办法》第二十六条规定，开垦案涉500亩国有荒地应当报自治区人民政府批准。党上龙未经批准私自开发土地属于违法行为，造成的一切损失由党上龙自行承担。四、在废止合同通知书下发至党上龙后，党上龙将案涉土地中的207亩转让给案外人，剩余的293亩土地党上龙与察布查尔锡伯自治县托布农村经济管理中心柏尔哈舍里村委会另行签订了合同，后因其自身原因土地被收回，察县自然资源局并无收回土地的行为。请求驳回党上龙的上诉请求。 种羊场管委会辩称，案涉土地是国有土地，种羊场管委会没有发包权，种羊场管委会下发《废除合同通知书》是自我纠错的行为，符合法律规定。党上龙在2012年5月8日自愿申请将案涉土地中的207亩转包给袁勇，另外的土地，由于党上龙两年没有支付相关费用，种羊场管委会已将该土地收回，现已转包给其他村民，继续履行承包合同已不能实现。请求驳回党上龙的上诉。 种羊场管委会上诉称，一、党上龙的原审诉讼请求中并未主张对没收的土地进行补偿，原审判决超出党上龙的诉讼请求范围，违反“不告不理”诉讼原则，程序违法。二、案涉土地系国有土地，种羊场管委会不具有发包国有土地的主体资格，发包行为错误。种羊场管委会解除与党上龙的承包合同属于自我纠错行为，符合法律规定。党上龙承包土地期间进行土地平整及改良的成本已固化到农作物中，该投入成本与党上龙以极低的承包价格耕种案涉土地并从农产品中获取的收益持平。原审法院责令种羊场管委会对党上龙作出补偿，无法律依据。请求撤销原审判决，改判种羊场管委会不承担补偿责任。 党上龙辩称，一、种羊场管委会以其名义向党上龙作出《废除合同通知书》，阻止党上龙耕种案涉土地，给党上龙造成经济损失，种羊场管委会是本案第三人，应当承担相应责任。党上龙在案涉土地上进行投入，提高土地生产能力，应当获得相应的补偿，种羊场管委会主张党上龙500亩土地投入已固化到产品中，显然是推脱责任。二、本案被诉行政行为明显违法，不属于补偿的情形，应当判决察县政府、察县自然资源局继续履行土地承包合同并赔偿因收回土地给党上龙造成的损失。即使是为保护公共利益，无法继续履行承包合同，也应当由察县政府或种羊场管委会补偿党上龙相关损失。 察县政府辩称，同意种羊场管委会的上诉意见。 察县自然资源局辩称，同意种羊场管委会的上诉意见。 本院经审理查明的事实与原审法院查明事实基本一致，本院予以确认。 本院认为，本案中，党上龙请求确认察县政府、察县自然资源局向其下发《废除合同通知书》、收回土地的行为违法，要求返还土地、继续履行案涉承包合同并赔偿其收益损失1125000元，以及附带审查察政办（2012）7号及察政通告字（2012）1号文件。本案的被诉行政行为系《废除合同通知书》以及收回案涉土地的行为。党上龙主张察县政府、察县自然资源局授权种羊场管委会于2012年2月10日作出《废除合同通知书》并收回其500亩土地的行政行为违法，但根据本院查明的事实，并无相关证据能够证明察县政府、察县自然资源局授权种羊场管委会作出上述行为。案涉承包合同解除后，其中207亩土地经党上龙申请，转让给案外人袁勇种植，另外293亩由种羊场管委会收回，并无证据能够证明察县政府、察县自然资源局收回了案涉土地，察县政府、察县自然资源局对于收回土地的行为亦不认可。察县政府、察县自然资源局并非本案适格被告。本案被诉行政行为均系种羊场管委会作出。依据察党办法（2018）146号文件，种羊场管委会系察布查尔锡伯自治县堆齐牛录乡派出机构。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第三款规定，没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。据此，党上龙主张本案被诉行政行为违法，请求返还土地、继续履行承包合同并赔偿其损失，应当以察布查尔锡伯自治县堆齐牛录乡为被告进行诉讼。原审法院责令种羊场管委会对党上龙进行补偿不当，本院予以纠正。经本院向党上龙释明，党上龙不同意变更被告为察布查尔锡伯自治县堆齐牛录乡。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条规定：“原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。”据此，本院依法驳回其相关起诉。察县政府察政办（2012）7号及察政通告字（2012）1号文件为附带性审查，党上龙所诉的被诉行政行为不符合行政诉讼的起诉条件，上述文件因此也不符合规范性文件附带性审查的条件。 综上，原审法院认定种羊场管委会承担补偿责任有误，本院依法改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十三条第一项之规定，裁定如下： 一、撤销新疆维吾尔自治区高级人民法院伊犁哈萨克自治州分院（2018）新40行初16号行政判决； 二、驳回党上龙的起诉。 一审案件受理费50元（党上龙预交），二审案件受理费100元（党上龙、察布查尔锡伯自治县种养场片区管委会分别预交50元），分别由一审法院及本院向党上龙及察布查尔锡伯自治县种养场片区管委会予以退回。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 马    荣 审 判 员 迪丽娜孜巴克 审 判 员 斯    琴 二〇二一年三月三十日 法官助理 马  小  燕 书 记 员 郑  斯  尤