安徽省淮南市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）皖04行初4号 原告凤台县城北北湖苑酒店，住所地安徽省凤台县城北湖渔场，统一社会信用代码92340421MA2PK64396。 经营者张传道，男，汉族，1955年7月7日生，住安徽省凤台县。 委托代理人靳文斌，安徽滨阳律师事务所律师。 被告凤台县人民政府，住所地安徽省凤台县凤城大道，统一社会信用代码113404210030658899。 法定代表人熊寿宏，该县政府县长。 委托代理人牛峰，该县政府工作人员。 委托代理人刘庆富，安徽薛杰律师事务所律师。 被告凤台县凤凰镇人民政府，住所地安徽省凤台县凤凰镇岗胡村，统一社会信用代码11340421003066427D。 法定代表人张厚金，该镇政府镇长。 出庭负责人梁冰，该镇党委委员。 委托代理人李曙光，安徽永幸律师事务所律师。 原告凤台县城北北湖苑酒店（以下简称北湖苑酒店）诉被告凤台县人民政府（以下简称凤台县政府）、被告凤台县凤凰镇人民政府（以下简称凤凰镇政府）强制拆除房屋或设施一案，于2021年1月11日向本院提起诉讼。本院受理后，依法组成合议庭于2021年3月3日公开开庭审理了本案。原告北湖苑酒店的经营者张传道及其委托代理人靳文斌，被告凤台县政府的委托代理人牛峰、刘庆富，被告凤凰镇政府的出庭负责人梁冰及委托代理人李曙光到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告起诉称：2009年4月，原告在凤台县城北湖渔场开办经营了凤台县城北北湖苑酒店，并在凤台县工商局办理了个体工商户营业执照。经营范围为餐饮服务、垂钓服务。酒店建成后，一直正常经营，收入颇丰。2020年6月8日，两被告在没有履行法定手续的情况下，强行拆除了原告所经营的凤台县城北北湖苑酒店及附属设施，原告认为被告强制拆除原告经营场所的程序违法，强制拆除行为没有法律依据。原告认为被告的行为侵犯原告的合法权益，特起诉至法院，请求依法确认被告强制拆除原告位于安徽省淮南市凤台县城北湖渔场经营场所及附属设施的行为违法。本案诉讼费由被告承担。 被告凤台县政府答辩称：原告起诉答辩人系主体不适格，拆除行为不是由凤台县人民政府实施。请求驳回原告对答辩人的诉请。 被告凤凰镇政府答辩称：答辩人作为本案被告不适格，答辩人没有强制拆除涉案废弃农家乐的行为。涉案建设是违法建设，影响城北湖正常行洪。2020年5月水利部暗访组对我县暗访时发现，城北湖中有废弃农家乐及大片渔网。该处阻水障碍物已影响城北湖正常行洪，影响三里沟圩堤度汛安全，危及人民群众生命财产安全，根据《中华人民共和国防洪法》有关规定，2020年6月18日凤台县防汛抗旱指挥部责成答辩人对该处水障碍物进行清除。接到通知后，2020年6月19日，答辩人通知该湖所有人凤台县城北湖渔场，要求其拆除城北湖中废弃农家乐，凤台县城北湖渔场和凤台县凤凰镇鑫硕钢结构厂签订了拆除协议，凤台县城北湖渔场自行对该废弃农家乐进行拆除。请求驳回原告的诉求。 原告北湖苑酒店向本院提交了如下证据： 证据一：营业执照、经营者身份证；证明原告诉讼主体资格。 证据二：《关于张传道在城北湖渔场筹建水上餐饮服务行业的租赁协议书》；证明原告在城北湖中开设农家乐餐饮服务业，与凤台县城北湖渔场签订合同，并报凤台县财政局、凤台县凤凰镇人民政府备案，原告系合法经营，该设施系原告合法财产。 证据三：《关于要求张传道限期撤离湖中废弃农家乐的通知》凤城渔字（2020）6号，证明两被告于2020年6月18日向原告送达3日内拆除原告合法经营场所设施的具体行政行为应属违法。我们认为是两被告委托渔场下发的通知，进一步证明两被告的违法行为存在。 证据四：城北湖农家乐拆迁前物品清单及《凤台县公证处（2020）皖凤公证字第879号公证书》；证明两被告的强拆行为给原告造成的财产损失。 被告凤台县政府质证意见：证据一真实性无异议，该营业执照是否经过年检不清楚。在原告船在拆除之前，实际上原告并没有经营。证据二真实性无异议，对证明观点有异议，该协议书上明确约定双方租赁期限，租赁期限在拆除之前已经到期，双方并没有续签，该协议书上第二条第一款明确约定租赁到期后设施由乙方自行处理，甲方概不负责。证据三真实性无异议，证明观点有异议，该证据不能证明县政府是拆除主体，该证据不能证明拆除行为违法，拆除是根据相关合同约定及原告设施违反相关规定的，是合法拆除。证据四真实性有异议，该公证书系原告单方委托，不具有客观性。证明观点有异议，该证据不能证明拆除行为给原告带来相应的损失，因为相关拆除行为系合法的。 被告凤凰镇政府质证意见同凤台县政府的质证意见一致，另外说明凤凰镇政府没有参与实施涉案的相关拆除行为。 被告凤台县政府未向本院提交证据。 被告凤凰镇政府向本院提交了如下证据： 证据一：统一社会信用代码及法人身份证明，证明被告诉讼主体资格，及法人身份情况。 证据二：《凤台县防汛抗旱指挥部文件》凤防指【2020】12号；证明2020年5月水利部暗访组对我县暗访时发现，城北湖有废弃农家乐及大片渔网。该处阻水障碍物已影响城北湖正常行洪，影响三里沟圩堤度汛安全，危及人民群众生命财产安全，是违法建设。 证据三：协议；证明凤台县城北湖渔场和凤台县凤凰镇鑫硕钢结构厂签订了拆除协议，凤台县城北湖渔场自行对废弃农家乐进行拆除，答辩人不是适格被告。 原告北湖苑酒店质证意见：证据一无异议。证据二真实性无异议，证明观点有异议，被告认定原告设施系违法建设无依据，可以反映原告相关设施物品存在。证据三可以反映出凤凰镇政府委托凤台县凤凰镇鑫硕公司对钢结构进行拆除，进而可以证明被告的拆除行政行为存在。 被告凤台县政府对凤凰镇政府提交的证据的真实性、合法性、关联性及证明观点均无异议。 经庭审举证、质证，本院认证如下：对于原、被告所举的证据，对方当事人对真实性未提出异议的证据，真实性予以认定。对其他需要核实的证据，真实性依法核实后予以审查认定。对前述证据的合法性、关联性、证明内容和证明观点，综合全案予以审查判定。对本案所涉法律依据，由本院依法适用。 经审理查明：2008年9月26日凤台县城北湖渔场（甲方）与张传道（乙方，城北湖酒店经营者）签订《关于张传道在城北湖渔场筹建水上餐饮服务行业的租赁协议书》，协议明确城北湖系国有湖泊，在租赁期间乙方只享有经营权，并载明租赁期限为两年，期限从2009年1月1日起至2018年12月31日止。合同期满如乙方不再继续租赁，乙方的所有设施自行处理，甲方概不负责。协议还约定了其他事项。2008年原告北湖苑酒店开始建设，2009年开始经营。2020年6月18日，凤台县防汛抗旱指挥部向凤凰镇人民政府下发《关于清除城北湖（凤凰湖）一处阻水障碍物的通知》（凤防指【2020】12号），通知载明“水利部暗访组发现你镇辖区内一处阻水障碍物（城北湖湖中废弃的农家乐，原经营者张传道），该处阻水障碍物已影响城北湖（凤凰湖）正常行洪，……现责成你镇对该处阻水障碍物进行清除……。”同日，凤台县城北湖渔场向张传道下发《关于要求张传道限期撤离湖中废弃农家乐的通知》（凤城渔字【2020】6号），要求按照县河长办、凤凰镇政府《关于要求城北湖渔场限期拆除湖中废弃农家乐及大片渔网的通知》及《关于张传道在城北湖渔场筹建水上餐饮服务行业的租赁协议书》的相关条款，责令你方限三日内处理，撤离城北湖湖面。2020年6月19日，凤台县城北湖渔场（甲方）与凤台县凤凰镇鑫硕钢结构厂（乙方）签订《协议》，约定事项为废弃农家乐构筑物主体及附属物拆运（北湖苑酒店，原经营者张传道）。协议工期为2020年6月21日至2020年7月11日，该协议由凤台县财政局（丙方）、凤凰镇人民政府（丁方）为见证方，各方均在该协议上签字盖章确认。2020年6月18日，原告涉案北湖苑酒店被强制拆除，拆除资金由县财政拨付。拆除前县政府、镇政府也未履行催告等程序并作出书面强制执行决定，原告认为两被告的强制拆除行为侵犯其权益，故诉至法院，请求判如所请。 另查明，凤台县城北湖渔场系凤台县财政局下属国有企业。凤台县防汛抗旱指挥部由凤台县人民政府设立，办事机构设在凤台县水利局，承担全县防汛抗旱日常工作，组织、协调、监督、指导全县防汛抗旱工作，对全县的重要水利工程实施防汛抗旱调度。凤台县河长制办公室由凤台县人民政府设立。 本案争议焦点：1、本案被告应如何确定；2、案涉强制拆除行为是否存在、是否合法。针对上述争议焦点，本院评判如下： 一、关于本案被告应如何确定的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。《最高人民法院关于适用的解释》第二十条规定，行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出的行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。本案中，凤台县防汛抗旱指挥部下发文件，要求对城北湖废弃农家乐（北湖苑酒店设施）进行清除，凤台县城北湖渔场则依据凤台县河长制办公室、凤台县凤凰镇政府的相关通知文件，作出《关于要求张传道限期撤离湖中废弃农家乐的通知》。而后在凤凰镇政府、凤台县财政局的见证下，凤台县城北湖渔场与第三方凤台县凤凰镇鑫硕钢结构厂签订相应的拆运协议，对原告所属的北湖苑酒店构筑物及设施进行清除。因凤台县防汛抗旱指挥部、凤台县河长制办公室均系凤台县人民政府设立，其下发的文件应代表县政府意志。虽拆除协议系城北湖渔场与鑫硕钢结构厂签订，但相应工程款项系财政资金拨付，同时水利部督导组暗访整改的责任主体仍然是属地政府，故凤台县人民政府、凤凰镇人民政府均是本案适格被告。 二、关于涉案强制拆除行为是否合法的问题。行政机关作出行政行为，应当认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。《中华人民共和国行政强制法》规定，行政机关在实施行政强制执行行为前，应当以书面形式催告当事人履行义务，并给予当事人陈述和申辩的权利；经催告当事人无正当理由逾期不履行的，行政机关应当作出书面强制执行决定并送达当事人。本案中，被告凤台县政府按照水利部督查组的要求，由凤台县防汛抗旱指挥部下发通知，要求凤凰镇政府对案涉水域内阻水障碍物（北湖苑酒店主体及设施）进行清除。而凤凰镇政府、凤台县河长制办公室则下发《关于要求城北湖渔场限期拆除湖中废弃农家乐及大片渔网的通知》，凤台县城北湖渔场则根据该通知向张传道（原告经营者）下发限期三日内自行处理撤离城北湖湖面的通知，另与第三方鑫硕钢结构厂签订清除协议，对湖中废弃农家乐（北湖苑酒店主体及设施）进行拆除清运。在此过程中，被告凤台县政府、凤凰镇政府未履行相应的催告、听取当事人陈述申辩等程序，则根据签订的清除协议对原告所有的北湖苑酒店主体及设施进行拆除清运，显然违反法定程序。凤台县政府、凤凰镇政府应当对案涉强制拆除行为承担相应的法律责任。因该强制拆除行为已经发生，且不具有可撤销内容，故应当确认违法。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下： 确认被告凤台县人民政府、凤台县凤凰镇人民政府于2020年6月18日强制拆除原告凤台县城北北湖苑酒店经营场所及附属设施的行政行为违法。 案件受理费50元，由被告凤台县人民政府、凤台县凤凰镇人民政府负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省高级人民法院。 审 判 长  张德玉 审 判 员  江 峰 人民陪审员  缪新英 二〇二一年三月十一日 书 记 员  魏 巍 附相关法律规定： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。