安徽省芜湖市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）皖02行终1号 上诉人（原审原告）安徽省繁昌县中辰置业有限公司，住所地安徽省芜湖市繁昌区繁阳镇，统一社会信用代码91340222698970374Q。 法定代表人胡张记，该公司执行董事。 委托代理人孙素明，安徽巨铭律师事务所律师。 委托代理人徐云，安徽巨铭律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）芜湖市繁昌区自然资源和规划局，住所地安徽省芜湖市繁昌区繁阳镇峨溪北路**，统一社会信用代码11340222003026214W。 法定代表人刘福果，该局局长。 委托代理人王强，安徽国本律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）芜湖市自然资源和规划局，住，住所地安徽省芜湖市政通路**一社会信用代码11340200MB157599XK。 法定代表人金玉峰，该局局长。 委托代理人牛广军，该局工作人员。 上诉人安徽省繁昌县中辰置业有限公司（以下简称繁昌中辰置业公司）因责令限期缴纳土地出让价款违约金及行政复议一案，不服安徽省芜湖市繁昌区人民法院（2020）皖0222行初11号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审查明，2009年11月23日，安徽美安达房地产开发有限公司与原繁昌县国土资源局（现为芜湖市繁昌区自然资源和规划局，以下简称繁昌区自规局）签订了编号FT0939宗地《国有建设用地使用权出让合同》。2010年11月20日，原繁昌县国土资源局和安徽美安达房地产开发有限公司及原告签订了变更协议，将FT0939宗地《国有建设用地使用权出让合同》的受让人由安徽美安达房地产开发有限公司变更为繁昌中辰置业公司。 2016年8月22日，繁昌中辰置业公司与原繁昌县国土资源局签订《国有建设用地使用权出让补充合同》，该补充合同约定：因规划调整，原告同意暂补缴土地价款为人民币2087.26万元；土地出让价款分两期付款，第一期付款金额为1562.8767万元，付款时间为本合同签订之日起60日内付清；第二期待原告项目整体竣工验收，规划核实完成，对项目超容面积增减核算后支付剩余土地出让价款，付款时间为繁昌县建设投资有限公司付清回购原告期房购房款后60日内付清。若繁昌中辰置业公司不能按时支付土地价款，自违约之日起，每日按延迟支付款项的1‰向原繁昌县国土资源局缴纳违约金。 2016年11月8日，繁昌中辰置业公司向繁昌区自规局缴纳了第一期土地出让价款1562.8767万元。2017年7月15日，繁昌区自规局向繁昌中辰置业公司送达了《关于缴纳土地价款违约金的函》，督促繁昌中辰置业公司缴纳因逾期缴纳土地出让金产生的违约金28.13万元。2020年1月16日，繁昌区自规局向繁昌中辰置业公司作出《关于限期缴纳土地出让价款违约金的决定》，以繁昌中辰置业公司未在2016年10月21日前履行缴清土地出让价款1562.8767万元为由，要求繁昌中辰置业公司缴付违约金28.13万元。 2020年3月13日，繁昌中辰置业公司因对繁昌区自规局对其作出的上述决定不服，向芜湖市自然资源和规划局申请行政复议。芜湖市自然资源和规划局于2020年3月16日向繁昌区自规局邮寄行政复议补正通知书，要求繁昌中辰置业公司补正行政复议申请材料。繁昌中辰置业公司于2020年3月20日将行政复议申请材料补齐后，芜湖市自然资源和规划局于2020年3月23日依法受理复议申请。2020年4月30日，芜湖市自然资源和规划局作出《行政复议决定书》，维持了繁昌区自规局作出的《关于限期缴纳土地出让价款违约金的决定》，并依法送达。繁昌中辰置业公司不服，遂成讼。 原审认为，本案的争议焦点为：1、繁昌中辰置业公司与繁昌区自规局签订的《国有建设用地使用权出让补充合同》属于民事合同还是行政协议。2、双方是否可以对《国有建设用地使用权出让补充合同》中约定的违约金计算标准予以调整。 一、关于繁昌中辰置业公司与繁昌区自规局签订的《国有建设用地使用权出让补充合同》属于民事合同还是行政协议问题。该问题涉及本案繁昌区自规局有无权利根据该《补充合同》对繁昌中辰置业公司作出案涉具体行政行为。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条、第二条以及第二十八条第一项分别规定：“行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议”、“公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：（三）矿业权等国有自然资源使用权出让协议”、“2015年5月1日后订立的行政协议发生纠纷的，适用行政诉讼法及本规定”。《中华人民共和国土地管理法》第五条规定：“国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。”本案中，繁昌区自规局为立法授权的承担国土资源管理职能的行政机关，代表国家将国有土地使用权转让给繁昌中辰置业公司使用，是为了实现土地行政管理的目标和公共利益。2016年8月22日原告与被告繁昌区自规局签订了《国有建设用地使用权出让补充合同》，双方形成了行政法上的管理与被管理的权利义务关系，该合同应当为行政协议，繁昌中辰置业公司未按照双方合同约定的期限缴纳土地出让金，繁昌区自规局有权作出要求支付违约金的决定。 二、关于双方是否可以对《国有建设用地使用权出让补充合同》中约定的违约金计算标准予以调整问题。《中华人民共和国合同法》第八条规定：“依法成立的合同，对当事人具有法律约束力。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除合同。依法成立的合同，受法律保护。”繁昌中辰置业公司诉请认为其与繁昌区自规局签订的《国有建设用地使用权出让补充合同》中约定的逾期缴纳土地出让金收入按日加收违约金额1‰的违约金计算标准过高，应当予以适当减少。原审法院认为，双方签订的《国有建设用地使用权出让补充合同》系双方真实意思表示，合法有效，其中关于违约金条款约定的违约金计算标准是依据国务院办公厅《关于规范国有土地使用权出让收支管理的规定》确定，该规定具有督促守约和惩罚违约的功能，体现了国家维护国有土地交易市场正常秩序的意志。双方签订《国有建设用地使用权出让补充合同》时，对于违约责任后果应当知晓，因此对于请求调整《国有建设用地使用权出让补充合同》中约定的违约金计算标准原审法院不予支持。 另外，依据最高人民法院《关于审理行政协议案件若干问题的规定》［法释（2019）17号］第十八条之规定：当事人依据民事法律规范的规定行使履行抗辩权的，人民法院应予支持。根据该条规定，在行政协议履行过程中，当事人可以引用民事法律规范予以抗辩。依据《民法总则》第188条第1款规定的诉讼时效期间为三年，第195条第（一）项规定权利人向义务人提出履行请求，诉讼时效中断，从中断时起，诉讼时效期间重新计算。本案中，繁昌区自规局曾于2017年7月15日向原告送达了《关于缴纳土地出让价款违约金的函》，因此本案的诉讼时效起算的起算时间应为2017年7月15日，时效期间顺延至2020年7月14日止，而繁昌区自规局作出的决定的时间为2020年1月16日，故繁昌中辰置业公司诉称繁昌区自规局作出决定已超过诉讼时效的主张原审法院不予采信。 繁昌中辰置业公司还依据其与繁昌县建设投资有限公司签订的《商品房买卖合同》而辩称是由于繁昌县建设投资有限公司将购房价款汇入政府监管账户无法转出以导致其无法按期支付第一期土地出让价款，原审法院认为该房屋买卖合同相对人并不涉及本案被告，与本案被告具体行政行为的作出亦没有关联性，原审法院不予采信。 综上，繁昌区自规局对繁昌中辰置业公司作出的《关于限期缴纳土地出让价款违约金的决定》所依据的事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确。复议机关芜湖市自然资源和规划局决定维持繁昌区自规局所作的前述决定事实清楚，证据确凿，适用程序正确。案经原审法院审判委员会讨论决定，依据《中华人民共和国行政法》第六十九条之规定，判决驳回原告繁昌中辰置业公司的诉讼请求。 上诉人繁昌中辰置业公司上诉称，上诉人已按《国有建设用地使用权出让补充合同》约定履行付款义务，不存在逾期支付土地出让金的违约行为。在2016年8月22日上诉人与被上诉人一签订《补充合同》时，上诉人账户上已经收到繁昌县建设投资有限公司支付的总购房款15628767元，充分证明上诉人完全能够履行《补充合同》约定第一期款项15628767元。之所以上诉人未能在2016年10月22日前支付第一期土地出让金1562876元，是因为上诉人该账户属于监管账户，上诉人在签订《补充合同》后立即向繁昌县房地产管理局申请对监管账户自主转款，但直至2016年11月8日才批准予以自主转付，上诉人在能够自主转付的第一时间就履行了支付义务，对此，被上诉人知晓。从《商品房买卖合同》、《补充合同》约定的具体内容可以看出，之所以，第一期土地出让金的数额与繁昌县建设投资有限公司应付总购房款数额完全一致，是因为《补充合同》约定的真实意思表示是：上诉人支付第一期土地出让金15628767元来源于繁昌县建设投资有限公司交付的购房款15628767元，即上诉人支付第一期土地出让金15628767元时间应依其能够自主转付监管账户时间来确定付款的具体时间，二者之间具有密不可分的关联性。二、上诉人与被上诉人一签订的《国有建设用地使用权出让补充合同》属民事合同性质，不属于被上诉人作出的具体行政行为范畴。应依法撤销被上诉人一作出《关于限期缴纳土地出让价款违约金的决定》（繁自然资规秘〔2020〕12号）的行政处罚决定、被上诉人二作出的〔2020〕147号《行政复议决定书》。三、《国有建设用地使用权出让补充合同》约定的违约金计付标准明显过高，显示公平，应依法予以调整。综上，上诉请求：1．依法撤销安徽省芜湖市繁昌区人民法院作出的（2020）皖0222行初11号行政判决书，改判支持上诉人的全部诉讼请求。2．本案的一审、二审诉讼费用均由两被上诉人承担。 被上诉人繁昌区自规局辩称，一、《关于限期缴纳土地出让价款违约金的决定》（繁自然资规秘〔2020〕12号）依据事实清楚，证据充分，程序合法。上诉人逾期缴纳土地出让价款事实存在。被上诉人在上诉人逾期缴纳价款后，曾多次向上诉人主张权利，但均未果，为避免国有资产不受损失，经集体研究后作出上述决定并依法送达。二、案涉《国有建设用地使用权出让补充合同》［繁国让补（合）字（2016）第7号］为行政协议，而非民事合同。三、被上诉人依据《国有建设用地使用权出让补充合同》第四条约定的违约金标准计算违约金数额符合规范性文件规定，且系双方当事人真实意思表示，不存在与法相悖之情形。请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。 被上诉人芜湖市自然资源和规划局辩称，上诉人逾期缴纳土地出让价款事实存在。补充合同中约定的违约金计算标准和数额符合国家有关规定。案涉《国有建设用地使用权出让补充合同》［繁国让补（合）字（2016）第7号］为行政协议。请求依法驳回上诉，维持原判。 经审理查明，各方当事人在一审中提供的证据已随案卷移送，本院对一审认证意见予以认可。本院二审查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。故本案的争议焦点是繁昌区自规局对繁昌中辰置业公司作出的《关于限期缴纳土地出让价款违约金的决定》是否合法及芜湖市自然资源和规划局作出的案涉行政复议决定是否合法。 一、关于繁昌区自规局是否有权作出案涉限期缴纳土地出让价款违约金决定。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条规定：行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。繁昌区自规局作为承担国土资源管理职能的行政机关，为实现土地行政管理的目标和公共利益，与土地受让方签订的案涉《国有建设用地使用权出让补充合同》属行政协议。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十四条规定：公民、法人或者其他组织未按照行政协议约定履行义务，经催告后不履行，行政机关可以作出要求其履行协议的书面决定。案涉《国有建设用地使用权出让补充合同》约定：第一期付款金额为15628767元，付款时间为本合同签订之日起60日内付清；若不能按时支付土地价款的，自违约之日起，每日按迟延支付的款项的1‰向出让人缴纳违约金。因繁昌中辰置业公司未能在合同约定的期限内足额支付第一期土地出让金，经催告后仍未履行，繁昌区自规局进而作出案涉限期缴纳土地出让价款违约金决定符合上述法律规范。 二、关于本案的起诉期限问题。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十五条规定，公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议提起诉讼的，诉讼时效参照民事法律规范确定；对行政机关变更、解除行政协议等行政行为提起诉讼的，起诉期限依照行政诉讼法及其司法解释确定。本案上诉人的诉讼请求是撤销案涉土地缴款催缴决定及其行政复议决定，该催缴决定及行政复议决定是行政行为，对该行政行为提起诉讼的，依法适用行政诉讼法有关起诉期限的规定。上诉人繁昌中辰置业公司2020年5月6日收到复议决定书，2020年5月14日向一审法院提交诉状，在法定的十五日起诉期限内，未超过起诉期限。上诉人繁昌中辰置业公司关于主张超过诉讼时效的上诉理由不能成立，本院不予支持。 三、关于案涉土地出让价款1‰违约金标准是否需要调减的问题。1．案涉《国有建设用地使用权出让补充合同》第四条双方平等的约定了日1‰的违约金标准。第四条约定：本补充合同第三条约定的土地价款付款时间为二期付款（第一期付款金额为15628767元，付款时间为本合同签订之日起60日内付清；第二期付款待乙方项目整体竣工验收，规划核实完成，对项目超容面积增减核算后支付剩余土地出让价款，付款时间为繁昌县建设投资有限公司付清回购安徽省繁昌县中辰置业有限公司期房购房款后60内付清）。若乙方不能按时支付土地价款的，自违约之日起，每日按迟延支付的款项的1‰向甲方缴纳违约金。2．《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发〔2006〕100号）第七条规定：“土地出让合同、征地协议等应约定对土地使用者不按时足额缴纳土地出让收入的，按日加收违约金额1‰的违约金。”该规定体现了国家维护国有土地交易市场正常秩序的意志，虽然该规定是约束土地使用者的，但基于公平原则，本院认为本案可以参考适用，双方合同明确约定日1‰违约金标准应当被遵循。3．关于约定的违约金是否过高需要调减的问题。行政诉讼的原则是对行政行为合法性审查，违约金的计算具有督促守约和惩罚违约的功能，日1‰违约金标准在国务院有相应的规范性文件明确规范，在双方自愿约定且并未违反法律强制性规定情形下，并未违反法律规定。上诉人关于调减违约金标准的上诉理由不能成立，本院不予支持。4．关于案涉两期的付款金额，双方仅就地二期的付款时间和方式约定为繁昌县建设投资有限公司付清回购房款后60日内付剩余土地价款，而未对第一起付款进行上述约定，仅约定为本合同签订之日起60内付清，无论回购房款是否在监管账户，上诉人繁昌中辰置业公司均应依约进行付款，以购房款在监管账户内无法自主转款造成逾期付款而应免除违约责任的理由不能成立，本院不予支持。 四、关于违约金的起算点和截止点。1．关于违约金计算起点的问题。根据2016年8月22日当事双方签订的案涉土地出让补充合同的约定，本合同签订之日起60日内付清第一期15628767元土地出让价款，故繁昌中辰置业公司最迟应于2016年10月21日付清土地出让价款，否则2016年10月22日即应开始计算违约金。2．关于违约金计算截止点的问题。违约金计算的截止点为土地出让价款实际缴纳之日。上诉人繁昌中辰置业公司于2016年11月8日付清，故违约金计算起止点为2016年10月22日至2016年11月8日，共计18日，按日1‰的违约金计算标准计算违约金数额为28.13万元。 综上所述，被上诉人作出繁昌区自规局作出的《关于限期缴纳土地出让价款违约金的决定》证据充分，事实清楚，适用法律法规正确。被上诉人芜湖市自然资源和规划局作出的《行政复议决定书》事实清楚，证据确凿，程序合法。一审判决事实清楚，适用法律正确，程序合法。上诉人的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人安徽省繁昌县中辰置业有限公司负担。 本判决为终审判决。 审判长  汪万荣 审判员  徐 琳 审判员  查 鹏 二〇二一年三月二十五日 法官助理陈勇 书记员王慧 附：本案适用法律条款 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判。 （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。