贵州省安顺市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）黔04行终24号上诉人（原审原告）吴廷学，男，1962年2月10日生，苗族，住贵州省紫云苗族布依族自治县。上诉人（原审被告）紫云苗族布依族自治县宗地镇人民政府，住所地贵州省安顺市紫云苗族布依族自治县宗地镇宗地村。法定代表人李树华，镇长。委托代理人唐仲明，贵州袭明律师事务所律师。委托代理人伍天鹏，贵州袭明律师事务所律师。被上诉人（原审被告）紫云苗族布依族自治县人民政府，住所地贵州省紫云苗族布依族自治县松山镇城墙路**。法定代表人黄浩洋，县长。上诉人吴廷学因与上诉人紫云苗族布依族自治县宗地镇人民政府（以下简称宗地镇政府）、被上诉人紫云苗族布依族自治县人民政府（以下简称紫云县政府）强制拆除房屋、行政复议及规范性文件审查一案，不服安顺市西秀区人民法院（2020）黔0402行初105号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。原判认定：原告吴廷学系紫云苗族布依族自治县（以下简称紫云县）宗地镇××村××组村民。2008年5月7日，甲方紫云县大中型水库移民安置工作领导小组办公室与乙方吴廷学签订《黄花寨水电站紫云库区移民搬迁安置协议书》约定：为确保黄花寨水电站建设的顺利进行，乙方自愿搬迁到松山镇××村分散安置的形式安置落户。为过渡搬迁，原告于2008年4月在紫云县占用他人土地搭建临时房屋。2008年10月6日，甲方紫云县移民办与乙方吴廷学签订《加快移民建房与安全责任协议书》约定：二、乙方已经在外迁安置地落实宅基地的，必须加快安置地建房进度，要求2009年2月底完成建房安置任务。五、乙方在鼠场尖山附件淹没线上搭建的全部临时居住设施及生活困难补助，甲方按照人均1500元标准一次性支付。九、甲方一次性兑现乙方的全部临时设施补助费后，乙方自行在库区淹没线上建设的住房原则上必须拆除。若不拆除，所涉及的土地问题和发生的安全事故一律由乙方自负。2008年12月8日，原告吴廷学户领取紫云县移民办支付的移民临时建房补助费10500元。2020年6月19日，被告宗地镇政府组织人员将原告搭建的位于宗地镇××村××组尖山附近的临时房屋予以强制拆除。原告不服，向被告紫云县政府申请行政复议。被告紫云县政府于2020年9月8日作出紫府行复〔2020〕5号行政复议决定，维持宗地镇政府2020年6月19日的强制拆除行为。另查明，原告吴廷学在紫云县。原判认为，本案的争议焦点为：一、原告是否具有本案主体资格；二、被告宗地镇政府于2020年6月19日实施的行政强制拆除行为是否合法；三、被告紫云县政府作出的被诉行政复议决定是否合法；四、原告能否一并提起贵州省发展和改革委员会作出的黔发改能源[2007]315号《关于蒙江黄花寨水电站项目核准的通知》（以下简称315号文）的附带性审查。关于原告是否具有本案主体资格的问题。本案中，被强制拆除的房屋系原告搭建的临时住房，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”的规定，原告具有本案诉讼主体资格。关于被告宗地镇政府于2020年6月19日实施的行政强制拆除行为是否合法的问题。依据紫云县移民办与吴廷学签订的《加快移民建房与安全责任协议书》，紫云县移民办支付原告临时设施补助费后，原告吴廷学位于平寨××××组尖山附近搭建的临时房屋应予拆除。《中华人民共和国行政强制法》第十三条规定：“行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。”本案中，被告宗地镇政府在未作出行政强制决定的情形下径行强制拆除原告搭建的临时房屋，既超越职权亦违反法定程序。由于案涉建筑物已经拆除，不具有可撤销内容，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；”的规定，判决确认违法。关于被告紫云县政府作出的被诉行政复议决定是否合法的问题。被告紫云县政府于2020年9月8日作出的紫府行复〔2020〕5号行政复议决定，维持宗地镇政府2020年6月19日的强制拆除行为，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第一款“人民法院对原行政行为作出判决的同时，应当对复议决定一并作出相应判决。”的规定，撤销被告紫云县政府作出的紫府行复〔2020〕5号行政复议决定。关于原告能否一并提起315号文的附带性审查的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。”本案中，原告要求对315号文一并进行审查，但二被告作出被诉行政行为并未适用该文件作为法律依据。故原告提出的该项诉讼请求，无事实和法律根据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第五十三条第一款、第七十四条第二款第一项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第一款规定，判决：一、确认被告宗地镇政府于2020年6月19日将原告吴廷学搭建的位于紫云县的临时房屋予以强制拆除的行政行为违法；二、撤销被告紫云县政府作出的紫府行复〔2020〕5.号行政复议决定；三、驳回原告吴廷学的其他诉讼请求。判决书送达后，上诉人吴廷学、宗地镇政府均不服，提起上诉。上诉人吴廷学上诉称:2007年，贵州省发展和改革委员会滥用占地审批专属权作出315号文，核准蒙江黄花寨水电站工程建设项目。紫云县政府未经征地审批专属机关批准征地，于2008年非法征收上诉人的承包地、自留地等。2011年，紫云县政府作出紫府呈[2011]108号《紫云苗族布依族自治县人民政府关于黄花寨水电站建设项目使用土地的请示》，呈请贵州省人民政府审核并转国务院审批，至今未审批。紫云县政府依据315号文，于2008年强制拆除上诉人房屋405.8平方米，行政许可上诉人自建房屋237平方米，之后宗地镇政府又依据315号文强制拆除上诉人修建的237平方米的房屋。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条的规定，人民法院应当对315号文的合法性进行审查。综上所述，请求二审法院维持原判第一项、第二项，撤销第三项，依法对315号文的合法性进行审查。上诉人宗地镇政府上诉称：一、吴廷学不具备诉讼主体资格。吴廷学系黄花寨水电站建设库区的移民搬迁户，相关补偿及永久性住房已合理安置。在永久性住房未建成期间，为解决搬迁户的临时居住问题，宗地镇政府协调宗地镇平寨村村民的承包地提供给原告搭建临时性住房，使用期限为一年。因吴廷学搭建的临时房屋所用的材料系拆迁旧房的旧砖、旧木材，存在安全隐患，为确保安全，吴廷学与紫云县生态移民局签订《加快移民建房与安全责任协议书》，按照每人1500元的标准对吴廷学进行补助，督促其自行拆除搭建的案涉临时房屋。吴廷学已自愿领取了全部补助费。自此，吴廷学对案涉临时房屋不再享有任何权利，也不具有合法利益，不具有原告的诉讼主体资格。二、宗地镇政府有权对涉案临时性住房进行拆除。根据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城乡规划法》《紫云自治县城乡建设用地增减挂钩实施办法（试行）》的相关规定以及中央纪委、省纪委督查紫云脱贫攻坚存在的突出问题“建新房、不拆除旧房”整改相关指示精神，宗地镇政府拆除吴廷学的不享有合法权益的临时建筑，未超越职权和违反法定程序。紫云县政府作出复议决定维持宗地镇政府的强制拆除行为并无不当。综上所述，一审判决认定宗地镇政府的强制拆除行为违法，撤销紫云县政府作出的复议决定，属于认定事实不清，适用法律错误。请求二审法院依法撤销原判，发回重审。针对上诉人宗地镇政府的上诉，吴廷学的答辩意见与其上诉意见一致。针对上诉人吴廷学的上诉，紫云县政府二审未提交书面答辩状。当事人一审提交的证据材料已随案移送本院。经审查，一审判决认证正确，本院予以确认。本院经审理查明的案件事实与一审判决认定的事实基本一致，本院予以确认。另查明，2007年4月2日，贵州省发展和改革委员会针对黔南州发展和改革局黔南发改工呈[2006]615号《关于核准黄花寨水电站项目的请示》，作出315号文，核准同意建设黄花寨水电站项目。本院认为，本案的争议焦点是：一、吴廷学是否具备原告主体资格；二、宗地镇政府的强制拆除行为是否合法；三、紫云县政府作出的复议决定是否合法；四、人民法院是否应当对315号文进行合法性审查。一、关于吴廷学是否具备原告主体资格的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，被强制拆除的房屋系吴廷学搭建的临时住房，故吴廷学与行政强制拆除行为具有利害关系，具备原告主体资格。宗地镇政府虽辩称紫云县移民局已经按照相关标准补助吴廷学，吴廷学对临时住房已经不再享有任何权利，不具有原告主体资格。但吴廷学是否按照相关规定领取补助，影响的是其实体胜诉权，并不影响其程序性权利，即不影响吴廷学的原告主体资格。二、关于宗地镇政府强制拆除房屋的行为是否合法的问题。《中华人民共和国城乡规划法》第六十六条规定：“建设单位或者个人有下列行为之一的，由所在地城市、县人民政府城乡规划主管部门责令限期拆除，可以并处临时建设工程造价一倍以下的罚款：（一）未经批准进行临时建设的；（二）未按照批准内容进行临时建设的；（三）临时建筑物、构筑物超过批准期限不拆除的。”本案中，宗地镇政府并非案涉临时房屋所在地城市、县人民政府城乡规划主管部门，其强制拆除案涉临时房屋，超越法定职权。《中华人民共和国行政强制法》第十三条规定：“行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。”第三十四条规定：“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。”不论行政机关是否具有行政强制执行权，均应在行政强制执行之前作出行政决定。本案中，宗地镇政府在未作出行政决定的情形下径行强制拆除吴廷学搭建的临时房屋，违反法定程序。因此，宗地镇政府的强制拆除行为违法。因案涉临时房屋已被拆除，不具有可撤销内容，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；”的规定，判决确认违法。三、关于紫云县政府作出的行政复议决定是否合法的问题。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第一款规定：“人民法院对原行政行为作出判决的同时，应当对复议决定一并作出相应判决。”本案中，宗地镇政府的强制拆除行为违法，紫云县政府作出紫府行复〔2020〕5号行政复议决定，维持宗地镇政府2020年6月19日的强制拆除行为错误，依法应当撤销。四、人民法院是否应当对315号文进行合法性审查。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。”本案中，315号文是贵州省发展和改革委员会针对黔南州发展改革局黔南发改工呈[2006]615号《关于核准黄花寨水电站项目的请示》而作出的核准通知，并不属于“国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件”，并非规范性文件。因此，315号文不属于人民法院进行合法性审查的范畴。综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，符合法定程序，本院予以维持。但将315号文认定为规范性文件不当，本院予以指正。上诉人吴廷学与宗地镇政府的上诉理由均不能成立，依法不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人吴廷学与紫云苗族布依族自治县宗地镇人民政府各负担25元。本判决为终审判决。审判长  肖帮华审判员  阮素芬审判员  朱艳楠二〇二一年三月十一日法官助理郭芮男书记员江伟