北京市第一中级人民法院行 政 判 决 书（2021）京01行终161号上诉人（一审原告）北京市延庆区千家店镇李书玉养殖场，经营场所北京市延庆区千家店镇千家店村（朝阳寺西200米）。经营者李书玉，男，1963年8月11日出生，汉族，住北京市延庆区。委托代理人李书文，男，1956年2月25日出生，汉族，住北京市延庆区。委托代理人冯爱坤，北京京康律师事务所律师。被上诉人（一审被告）北京市延庆区千家店镇人民政府，住所地北京市延庆区千家店镇后沟村**。法定代表人卢石军，镇长。委托代理人田专，北京市延庆区千家店镇人民政府工作人员。委托代理人马正军，北京京法律师事务所律师。一审第三人李淑香，女，1960年7月11日出生，汉族，住河北省唐山市开平区。上诉人北京市延庆区千家店镇李书玉养殖场（以下简称李书玉养殖场）因行政协议一案，不服北京市延庆区人民法院（2020）京0119行初107号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。一审法院经审理查明：李书玉养殖场于2011年7月25日注册成立，组成形式为个人经营，经营者为李书玉，经营范围为养殖猪、家禽。李淑香与李书玉妻子李淑兰系姐妹关系。李淑香在李书玉养殖场负责对外工作已有多年。2018年3月，北京市延庆区农业局印发《北京市延庆区畜禽养殖禁养区内养殖户退出养殖行业工作方案》的通知（延农发〔2018〕21号），对退出范围和对象、退出养殖方式、补助奖励政策、工作程序等内容进行了规定。2018年3月28日，北京市延庆区千家店镇人民政府（以下简称千家店镇政府）为改善生态环境，减少畜禽养殖污染，促进畜牧业生态健康发展，根据延农发〔2018〕21号要求，制定《千家店镇畜禽养殖禁养区内养殖户退出养殖行业工作方案》。方案中工作程序规定：（一）宣传执法阶段（2018年3月15日前完成）。（二）申报审核阶段（2018年4月30日前完成），由养殖户自愿向所在村委会申报，于2018年4月10日前，将延庆区畜禽养殖禁养区内养殖户退出养殖行业申请表报送至镇农服中心。镇农服中心将申请表报送至区农业局，由农业局组织相关业务单位到我镇开展现场审核，并于2018年4月30日前，确定可享受关停退出或拆除留绿补助政策的最终名单。（三）评估关停阶段（2018年6月15日前完成），由镇政府选定有资质的评估公司，根据评估标准，对已确认关停或拆除的养殖户进行现场测量评估，确定每户退出养殖补助金额，并组织实施退出工作。养殖户与镇政府签订退出养殖协议及退养承诺书，在完成存栏畜禽清理、养殖设备或设施拆除工作后，由镇政府进行初步验收。（四）验收兑现阶段（2018年11月底前）。镇政府完成初步验收后，向农业局申请联合验收。验收合格后，在养殖户所在村进行公示，公示期满无异议后，30个工作日内兑现补助资金。2018年，千家店镇政府（甲方）与李淑香（乙方）签订了《禁养区内养殖户退出养殖行业协议书》（以下简称被诉协议），载明：为改善我镇生态环境，减少畜禽养殖污染，根据《北京市延庆区畜禽养殖禁养区内养殖户退出养殖行业工作方案》（京农发〔2018〕21号）文件精神，鼓励我镇饮用水水源地；重点流域周边范围；风景名胜区；自然保护区；城镇居民区、文化教育科学研究院等人口集中区域；延庆区绿色发展需要划定范围和禁养区外其他易受养殖污染的生态环境、湿地和居民生活区域内的养殖户退出养殖行业。乙方李淑香养殖户位于上述方案中的关停区域范围区域内，自愿以拆除增绿方式退出养殖行业。为鼓励乙方退出养殖行业，经甲乙双方协商一致，现就给予乙方养殖户关停退出补助事宜签订如下协议：一、补助金额。按照《北京市延庆区畜禽养殖禁养区内养殖户退出养殖行业工作方案》的规定，经评估公司评估，乙方补助面积2875平方米，共计确定补助金额为人民币607576元。二、甲方责任。（一）负责组织对本辖区养殖户关停退出工作的监督、初验，并出具初验报告。（二）按照双方约定的付款时间，及时拨付补助资金。三、乙方责任。（一）按照承诺的时限和退出方式退出养殖行业。承诺关停退出方式，即养殖户自行清退畜禽，畜禽禁止在延庆区范围内出售或转移，拆除并清理所有与畜禽生产有关的设备，承诺拆除退出方式，即养殖户自行清退畜禽，畜禽禁止在延庆区范围内出售或转移，拆除并清理养殖圈舍、生活办公房、饲料储存间等直接用于养殖生产的房舍和生产设备，恢复地貌。（二）乙方承诺不在延庆区域内从事各项畜禽养殖活动。（三）在清理、拆除、运输过程中，要确保安全。（四）在规定时间内不关停退出养殖行业，依据有关法律法规强制关停，不给予任何补助。四、关停时限和拨付方式。2018年9月30日前乙方按约定时间完成关停工作，甲方组织验收，验收合格后在养殖户所在村进行公示，公示期满无异议后，申请兑现补助资金。五、其他。（一）本协议经双方法定代表人签字后生效。（二）本协议一式三份，甲乙双方各执一份，延庆区农业局备案一份，均具有同等法律效力。该协议落款处甲方为千家店镇政府盖章，乙方处为李淑香签名。2018年9月12日，李淑香签订《退养承诺书》，内容为：我承诺在2018年9月30日前，按照《北京市延庆区畜禽养殖禁养区内养殖户退出养殖行业工作方案》的要求以拆除增绿方式退出养殖行业。我承诺按政府规定合理合法利用退出养殖后的土地和房屋，今后不在延庆区域内从事各项养殖活动。如果违反上述承诺，我愿意承担所有法律责任。此后涉案养殖场被拆除。2018年10月31日，经千家店镇政府初验，涉案养殖场已经按承诺退出，初验合格。此后千家店镇政府将被诉协议项下的补助资金支付给李淑香。2020年7月28日，李书玉养殖场诉至一审法院，要求确认千家店镇政府与李淑香签订的被诉协议无效。2021年1月21日，一审法院判决认为：李书玉养殖场主张千家店镇政府与李淑香签订的被诉协议系李淑香无权代理，应确认无效。根据原《中华人民共和国合同法》（被诉协议签订时有效，现已废止，以下简称原合同法）的相关规定，行为人没有代理权、超越代理权或者代理权终止后以被代理人名义订立的合同，未经被代理人追认，对被代理人不发生效力，由行为人承担责任。本案李淑香系以其本人名义与千家店镇政府签订被诉协议，不属于无权代理情形。基于李淑香系李书玉妻子李淑兰的姐姐的身份关系，庭审中李淑香称拆除养殖场给予补助款事宜其曾与李淑兰协商告知，且协议双方已经按照协议书的内容履行完毕。李书玉养殖场现以其系养殖场的所有权人，李淑香非协议签订的适格主体为由要求确认协议无效，不属于合同无效的法定情形。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。本案中，李书玉养殖场并未提供充分证据证明被诉协议存在上述法律所规定的实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，或存在原合同法第五十二条所规定的合同无效之情形。故李书玉养殖场要求确认被诉协议无效的理由不能成立，一审法院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回李书玉养殖场的诉讼请求。上诉人李书玉养殖场不服一审判决，上诉至本院，请求撤销一审判决，改判确认被诉协议无效，两审诉讼费均由千家店镇政府承担。其主要上诉理由略为：1.一审法院认定事实错误，一审判决应予撤销。李书玉养殖场自2001年开始经营养猪，2011年办理营业执照，李书玉是实际经营人。其营业执照始终挂在养殖场房间内，千家店镇政府一审提交的《千家店镇畜禽养殖禁养区内养殖户退出养殖行业申报表》中养殖户基本信息多次被修改，千家店镇政府对此未尽调查核实义务，迫使李淑香与其签订了被诉协议。李淑香系案涉养殖场的工作人员，并非实际经营人，在有营业执照的前提下李淑香的签字是代理行为，属于无权代理，未经李书玉养殖场追认的被诉协议无效。李淑香在工作期间被千家店镇政府工作人员告知不拆迁将面临罚款，仅将此事告知了李淑兰，被诉协议没有给李淑香留存，李淑兰也不知道协议的事，李书玉养殖场一直就拆迁事宜进行在维权，2020年6月25日知道被诉协议内容后，才提起本案诉讼。一审法院对千家店镇政府提交的证据认证错误，有失公平。本案的争议焦点为养殖场的经营人问题、李淑香在养殖场的身份问题以及被诉协议的性质问题，一审法院没有明确争议焦点，没有按照争议焦点审理案件。2.一审法院适用法律错误，一审判决应予撤销。关于被诉协议的效力，一审法院简单以《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条确认，违反了《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条第二款、第二十七条的规定。李淑香无权处分养殖场签订被诉协议的行为，应当适用原合同法第五十一条的规定，属于无效合同。被诉协议第五条明确约定，协议经双方法定代表人签字后生效，但事实上双方签字的均不是法定代表人。一审法院适用《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，驳回李书玉养殖场的诉讼请求，属于适用法律错误。被上诉人千家店镇政府同意一审判决。一审第三人李淑香同意李书玉养殖场的意见。在法定举证期限内，上诉人李书玉养殖场向一审法院提交如下证据并当庭出示：1.营业执照副本，2.经营者身份证明，3.经营者身份证，证据1-3证明涉案养殖场的名称为李书玉养殖场，注册日期为2011年7月25日，组成形式为个人经营，经营者为李书玉；4.北京市延庆区人民政府办公室关于印发畜禽养殖禁养区划定方案的通知（延政办发〔2016〕53号），5.北京市延庆区农业局关于印发《延庆区畜禽养殖禁养区内规模养殖场（小区）关停工作方案》的通知（延农发〔2016〕39号），证据4-5证明涉案养殖场是依据重点流域周边范围2级河道流域无堤防段涉及洪水线或历史最高洪水线向外延伸50米范围确定属于禁养区，应当依据〔2016〕39号文进行相应的退养协议的签署，千家店镇政府与李淑香签署的涉案协议是属于千家店镇政府工作的疏忽，没有调查实际情况，没有按照法定的依据；6.被诉协议，证明签署人是李淑香，其不是适格的主体，该协议明确说明法定代表人签字后生效，该协议没有达到生效的条件，且李淑香签署协议后没有经过经营者李书玉的追认，属于无效协议；7.2011年和2016年养殖场租地的费用收据，证明自2011年起均由李书玉交纳租地的费用，李书玉是实际经营人和使用权人。在法定举证期限内，千家店镇政府向一审法院提交如下证据并当庭出示：1.北京市延庆区农业局关于印发《北京市延庆区畜禽养殖禁养区内养殖户退出养殖行业工作方案》的通知、千家店镇畜禽养殖禁养区内养殖户退出养殖行业工作方案，证明千家店镇政府有权与李淑香签订合同且千家店镇政府按照法定程序与李淑香签订合同；2.延庆县禽类养殖场户防疫巡查记录，证明千家店镇政府按照规定对李淑香的养殖场进行巡查，也证明该养殖场的实际负责人是李淑香；3.被诉协议书，证明千家店镇政府按照程序与李淑香签订协议，该协议有双方签字盖章，是双方真实意思表示，不违反法律、行政法规的强制性规定；4.禁养区内散户退出乡镇初步验收表，证明协议签订后，李淑香的养殖场已被拆除，经过验收协议已履行；5.退养承诺书，证明李淑香已承诺退养，双方已履行协议；6.农户基本情况表（千家店镇），证明该养殖户的实际经营人是第三人李淑香；7.2018年畜禽禁养区退养统计表、延庆区畜禽养殖禁养区内养殖户退出养殖行业申报表、延庆区畜禽养殖禁养区内养殖户退出养殖行业申报台账，证明千家店镇政府按照法定程序与李淑香签订协议，该养殖户的实际经营人是李淑香；8.千家店镇畜禽养殖禁养区内养殖户退出养殖行业补助资金明细表，证明千家店镇政府已履行协议，李淑香已按照协议领取了补助金。一审第三人李淑香在法定举证期限内未向一审法院提交证据。经一审庭审质证，一审法院对上述证据认证如下：李书玉养殖场提交的证据1-3具有真实性及本案的关联性，一审法院予以采信；证据4-5具有真实性，但无法达到其证明目的，一审法院对证明目的不予采信；证据6系本案被诉行政行为，不属于证据；证据7无法达到其证明目的，一审法院不予采信。千家店镇政府提交的证据3系被诉行政行为，不属于证据，其他证据具有真实性以及与本案的关联性，一审法院予以采信。上述证据全部随案移送本院。本院查阅了一审卷宗，询问了各方当事人，并经审查核实，同意一审法院对证据的认证意见。经确认的有效证据能够作为认定本案事实的依据。本院经审理查明的事实与一审法院查明的事实一致，对一审查明的事实本院予以确认。本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。原合同法第五十二条规定，有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十九条规定，有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条规定，行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。本案中，千家店镇政府为改善生态环境，减少畜禽养殖污染，根据《北京市延庆区畜禽养殖禁养区内养殖户退出养殖行业工作方案》精神，与李淑香签订被诉协议，李淑香自愿以拆除增绿方式退出养殖行业，由千家店镇政府给予其关停退出补助，并已履行完毕。现有证据不足以证明被诉协议存在《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条所规定的重大且明显违法情形，亦不足以证明被诉协议存在原合同法第五十二条所规定的合同无效的情形。一审法院对此认定正确，据此驳回李书玉养殖场的诉讼请求，处理并无不当。李书玉养殖场主张李淑香与千家店镇政府签订被诉协议的行为属于无权代理或无权处分，据此主张被诉协议应属无效。但根据李淑香在本案一审庭审中的陈述，结合李书玉与李淑香的亲属关系，其亦认可李淑香长期对外负责养殖相关事务，李淑香以自己名义签订的被诉协议已履行完毕后，李书玉养殖场时隔近两年方才提起本案诉讼等事实，李书玉养殖场的上述主张缺乏事实与法律依据，本院不予支持。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，本院应予维持。李书玉养殖场的上诉请求均缺乏事实与法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由上诉人北京市延庆区千家店镇李书玉养殖场负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长 王阳审 判 员 梁菲审 判 员 王贺二〇二一年三月二十六日法官助理 李蓓书 记 员 杨洁