辽宁省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）辽行终802号上诉人（一审原告）：王桂英，女，1934年2月14日出生，汉族，无业，现住本溪市。委托诉讼代理人：吕守芝(王桂英之女)，女，1952年11月2日出生，汉族，本溪**粮油集团退休职工，现住本溪市。委托诉讼代理人：李文豪(王桂英女婿)，男，1951年4月28日出生，汉族，**运输部退休职工，现住本溪市。被上诉人（一审被告）：本溪市明山区人民政府，住所地本溪市明山区滨河北路1678号。法定代表人：王福渊，该区政府区长。委托诉讼代理人：赵岳峰，该区城市管理综合执法局工作人员。委托诉讼代理人：杨玉春，辽宁平正律师事务所律师。王桂英因诉本溪市明山区人民政府（以下简称明山区政府）行政赔偿一案，不服辽宁省本溪市中级人民法院（2020）辽05行初17号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，并于2020年11月26日对双方当事人进行了询问。上诉人王桂英的委托诉讼代理人吕守芝、李文豪，被上诉人明山区政府的委托诉讼代理人赵岳峰、杨玉春，到庭参加询问。本案现已审理终结。一审法院查明,在明山区主城区节能宜居环境综合整治活动中，明山区综合执法局发现原告有违法建筑一处，于2017年6月23日立案调查，经询问该建筑所在地社区工作人员和现场勘查，认为涉案房屋无建设工程规划许可证等审批手续，属违法建筑，遂于2017年6月29日作出《责令限期拆除违法建筑通知书》，告知原告因未取得建设工程规划许可，违反相关法律规定，责令原告于2017年7月6日前自行拆除。逾期未履行的，将予以强制拆除。同时告知了陈述、申辩和听证权利。该通知于当日送达。原告在期限内未自行拆除，该局于同年7月7日向原告进行书面催告，催告书于当日送达。原告仍未自行拆除。该局于同年7月25日作出本明综执强拆字(2017)第651349号《强制拆除违法建筑决定书》。原告不服向市政府申请行政复议，复议机关作出不支持原告复议请求的复议决定。原告仍不服，诉至法院。一审法院于2018年7月作出(2018)辽05行初17号行政判决，驳回原告诉讼请求。原告提出上诉，本院于2019年3月作出(2018)辽行终1427号撤销原判，发回重审的行政裁定。一审法院重审后又于2019年6月作出(2019)辽05行初43号行政判决，撤销了《强制拆除违法建筑决定》和《行政复议决定》。宣判后被告明山区政府上诉，后又撤诉。另查明，根据被告提供的询问社区工作人员的笔录，涉案房屋建成于1982年，面积12.9平方米。根据原、被告庭审陈述，涉案房屋于2017年12月28日被强制拆除。一审法院认为，鉴于原告已就《强制拆除违法建筑决定》提起了行政诉讼，且该决定已被法院撤销，因此原告提出本次行政赔偿诉讼无需经过赔偿义务机关先行处理程序。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条一款规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。据此，获得国家赔偿的前提是执行职务的行为已被确认违法，该行为给公民、法人或其他组织的合法权益造成损害且损害结果与违法行为之间存在因果关系。本案中原告基于书面的强制拆除决定被撤销提起了本次行政赔偿诉讼，具备了执行职务的行为已被确认违法的前提。现原、被告双方主要争议的问题是：原告受到的损失是否属于合法权益；该损害后果与书面的强制拆除决定有无关系。(一)关于是否是原告的合法权益受损问题。原告请求赔偿的损失包括两部分—被拆除的涉案房屋和屋内物品，首先，涉案房屋部分，被告认为涉案房屋没有建设工程规划许可证，属于违法建筑。原告则主张该房屋建成于1982年，对于《中华人民共和国城市规划法》实施前即1990年4月1日前建成的房屋不能以无证为由认定为违法建筑。对此一审法院认为，违法建筑是指未经规划、土地主管部门批准，未领取建设工程规划许可证或临时建设工程规划许可证，擅自建设的建筑物或构筑物。无证房屋通常是指没有房屋所有权证的房屋。纵观我国有关城市规划方面的法律、法规及规章，从最早的1984年1月的《城市规划条例》到1990年4月1日的《中华人民共和国城市规划法》，最后到2008年1月的《中华人民共和国城乡规划法》，几次修改，经历了一个从无到有，不断完善的过程，按照法不溯及既往原则，对1984年《城市规划条例》实施前已建成的无证房屋或构筑物，这一历史遗留问题不能简单地以无证或无审批手续为由认定为违法建筑，1984年1月之前建设的房屋不可能有建设工程规划许可证，原告建房时有关部门也没有查处，因此涉案的房屋是合法的房屋。其次，屋内物品部分，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条规定，在行政赔偿诉讼中，原告应当对被诉行政行为造成损害的事实提供证据。具体到本案原告需要提供证据证明其主张赔偿的物品确实存在，无证据证明的不能认定存在损失。现原告请求赔偿的物品主要包括红木罗盘、金戒指、银手镯、儿童自行车、倒骑驴、儿童木床、防水卷材、啤酒箱、其他生活用品等，结合2017年6月被告工作人员拍摄的涉案房屋照片，按照生活经验和常理，作为一个理智的人通常不可能在这样的无证房屋内存放贵重或不易保存的物品，因此对于物品赔偿范围，只支持符合日常生活需要部分。（二）损害后果与被撤销的书面强制拆除决定的关系。被撤销的书面强制拆除决定与实际的强制拆除行为确实属于两个不同的行政行为――书面的行政行为和事实行政行为，但书面的强制拆除决定是强制拆除行为的执行依据，实施强制拆除目的是保证强制拆除决定内容得以实现。在强制拆除决定作出后，按照一般事物发展逻辑，通常会发生房屋被拆除的后果，没有强制拆除决定通常房屋不会被拆除，故强制拆除决定与房屋被拆除存在因果关系。本案中，生效的行政判决从实体上撤销了书面的强制拆除决定，在此情况下，书面的强制拆除决定与强制拆除这一执行行为共同导致了涉案房屋被拆除，并且强制拆除决定是根本原因，因此在书面的强制拆除决定被撤销后，作出该决定的被告应当对原告的房屋损失承担赔偿责任。关于物品损失，诚然书面的决定不会直接导致物品损失，造成此项损失的直接原因是被告组织实施的强制拆除行为，但考虑到强制拆除这一执行行为也是由被告组织实施，在实施时未能依照法定程序进行清点、妥善保管或交付原告，致使物品灭失，存在违法之处，根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三条“赔偿请求人认为行政机关及其工作人员实施了国家赔偿法法第三条第(三)、(四)、(五)项和第四条第(四)项规定的非具体行政行为的行为侵犯其人身权、财产权并造成损失，赔偿义务机关拒不确认致害行为违法，赔偿请求人可直接向人民法院提起行政赔偿诉讼”和第三十四条“人民法院对赔偿请求人未经确认程序而直接提起行政赔偿诉讼的案件，在判决时应当对赔偿义务机关致害行为是否违法予以确认”的规定，并且该院前面的论述中认定应赔偿原告的物品损失范围仅限于日常生活需要，数额不大，如果再告知原告就此部分赔偿另行诉讼，浪费司法资源，因此一审法院认为对于物品损失可以在本案中一并解决。(三)赔偿数额问题。原告要求按照涉案房屋周边地区房价每平方米6000元的标准赔偿房屋损失，对此一审法院认为尽管涉案房屋系原告的合法财产，但该房屋毕竟是未取得房屋所有权证的无证房，从该房屋的结构、门窗、上盖、墙壁看与通常意义上的房屋也存在明显不同，故不能按周边地区有证房屋的价格标准赔偿。鉴于涉案房屋已灭失，结合原告的诉讼请求和案件事实，参考一审法院类似赔偿案件的处理，酌定按每平方米200元的价格赔偿房屋损失，涉案房屋12.9平方米，由被告赔偿2580元。屋内物品损失，根据日常生活判断，酌定由被告赔偿1000元。以上被告应赔偿原告经济损失总计3580元。综上，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第四条(四)项、三十六条(四)项之规定，判决如下：被告本溪市明山区人民政府于本判决生效后十日内赔偿原告王桂英人民币3580元。案件受理费五十元免收，原告王桂英已预交的案件受理费予以返还。王桂英上诉称，（一）《中华人民共和国物权法》第五章第六十六条规定，私人的合法财产受法律保护，禁止任何单位和个人侵占与哄抢、破坏。一审法院已明确认定明山区政府存在违法之处，上诉人的房屋是历史遗留问题，不能简单以无证或无审批手续为由认定为违法建筑，1984年1月之前建设的房屋不可能有建设工程规划许可证，原告建房时有关部门也没有查处，因此，涉案的房屋是合法的房屋。（二）在赔偿数额问题上，一审判决认为“涉案房屋系原告的合法财产，但是该房屋毕竟是未取得房屋所有权证的无证房，房屋的结构、门窗、上盖、墙壁与通常意义上的房屋存在明显不同，故不能按周边地区有证房的价格标准赔偿”不妥，上诉人的房屋结构不存在与周边房屋不同的情况，按每平米200元价格赔偿，连人工费都不够，更不用说建筑材料和运费了，应当遵照本溪市制定的法规，按地区差价、按照拆迁给予合理的赔偿。（三）一审判决认为“请求的赔偿物品无证据证明物品确实存在，作为一个理智的人不可能在这样的无证房屋存放，对于物品赔偿范围只支持符合日常生活需要部分”不妥。按照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，在行政赔偿、补偿案件中，因被告的原因导致原告无法就损害情况举证的，应由被告就损害情况承担举证责任。综上，请求二审法院撤销一审判决，支持上诉人的诉讼请求。明山区政府答辩称，案涉房屋系违法建筑，被上诉人予以强制拆除并无不当。因案涉房屋不属于合法财产，被上诉人不应当承担赔偿责任。被上诉人作出的书面强拆决定并不能导致屋内物品损失，应当驳回上诉人的诉讼请求。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致。本院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”案涉房屋虽没有相关审批手续，但该房屋建于城市规划法律、法规颁布之前，故不宜认定为违法建筑。被上诉人明山区政府将该房屋强制拆除，应当赔偿上诉人王桂英房屋及相关物品损失。关于损失数额的认定问题。案涉房屋为加砌了不足一米高砖墙的铁皮房，且没有建房审批手续，故一审判决按每平方米200元的标准酌定房屋损失符合本案的实际情况。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第四十七条第三款规定：“当事人的损失因客观原因无法鉴定的，人民法院应当结合当事人的主张和在案证据，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验、生活常识等，酌情确定赔偿数额。”一审法院综合本案的实际情况，酌定王桂英的物品损失为1000元，并无不妥。综上，王桂英的上诉请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费免收，王桂英预交的二审案件受理费50元予以退还。本判决为终审判决。审判长  曹丽华审判员  谭 斌审判员  曹 弘二〇二一年三月二十六日法官助理宋斯文书记员安康