湖北省襄阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）鄂06行终5号上诉人（原审原告）李克锋，男，1981年9月19日出生，汉族，住襄阳市襄州区。委托代理人李斌，襄阳市襄州区大禹法律服务所法律工作者。代理权限为一般代理。被上诉人（原审被告）襄阳市襄州区自然资源和规划局（下简称襄州区自规局）。住所地：襄阳市襄州区航空路**。法定代表人余付华，襄州区自规局局长。委托代理人冯战涛，襄州区自规局工作人员。代理权限为一般代理。委托代理人李学林，湖北法正大（襄州）律师事务所律师。代理权限为一般代理。被上诉人（原审被告）襄阳市襄州区人民政府（下简称襄州区政府）。法定代表人刘明锋，襄州区区长。委托代理人曾明燕，襄州区政府行政复议工作人员。代理权限为一般代理。上诉人李克锋因诉被上诉人襄州区自规局、襄州区政府行政撤销一案，不服襄阳市襄州区人民法院（2020）鄂0607行初12号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审法院认为，李克锋的父亲李智良是襄州区国营石河畈林场（又称五台寺林场）职工，该林场于1962年左右成立，2008年11月办理了林权登记。1982年林场实行联产承包责任制，李智良承包了约40亩林场土地。按当时的规定，承包土地应交提留，林场职工承包土地只需交纳少许承包费，不交提留。1993年李智良的承包合同到期后没有续签，由其继续耕种。2003年国家取消农业税后李智良未再交纳承包费。2017年3月李克锋在其父经营的林场土地上建养羊场，主要建筑为两排钢构棚房用作养殖用房，占地面积662.43平方米。2019年10月襄州区自规局在巡查时发现了上述占地行为，遂立案查处。后经现场勘测，根据该宗土地坐标数据与《襄州区土地利用总体规划（2006-2020）》对比分析，该地块占地总面积662.43平方米，土地利用规划地类情况为：579.82平方米为基本农田，82.61平方米为林地，不符合《襄州区土地利用总体规划（2006-2020）》。襄州区自规局认为李克锋的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》（2004年修订）第四十四条第一款：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理转用审批手续”的规定，属于非法占地。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款…”的规定，以及《湖北省土地管理实施办法》第四十六条、第四十九条的规定，于2019年12月26日作出襄州自然资执罚字（2019）93号行政处罚决定，对李克锋处罚如下：1、限10日内拆除在襄阳市××××五台寺林场非法占用的662.43平方米土地上新建的钢构棚和其他设施，恢复耕地种植条件；2、对非法占用的579.82平方米基本农田，处每平方米30元的罚款，计17394.60元；对非法占用的82.61平方米林地，处每平方米20元的罚款，计1652.20元，共计19046.80元。李克锋不服，向襄州区政府申请行政复议，请求事项为：1、撤销襄州自然资执罚字（2019）93号行政处罚决定；2、要求襄州区自规局向其提供《襄州区土地利用总体规划（2006-2020）》全文及所有附件、附图；3、依法对《襄州区土地利用总体规划（2006-2020）》进行合法性审查；4、要求襄州区自规局依据国家赔偿法的有关规定，对其行政违法造成的财产损害给予赔偿。2020年5月22日，襄州区政府作出襄州行复决字（2020）2号行政复议决定，维持了原行政行为，认为李克锋的其他复议请求不属于行政复议职责范围。李克锋对行政复议决定不服，向法院提起行政诉讼。另查明，2017年9月，襄州区政府制定了《襄州区土地利用总体规划（2006-2020）调整完善》的规范性文件，其内容主要包括批文、调整完善方案、调整完善说明、附件、附图等五个部分。2018年4月，湖北省人民政府作出《省人民政府关于报省政府审批的市县乡级土地利用总体规划（2006-2020年）调整完善成果的批复》【鄂政函（2018）52号】，原则同意襄阳市报省政府审批的市级、县级、乡级土地利用总体规划（2006-2020年）调整完善成果。还查明，2014年9月29日，原国土资源部、农业部发出《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》【国土资发（2014）127号】，将设施农用地具体划分为生产设施用地、附属设施用地以及配套设施用地三大类，其中生产设施用地是指在设施农业项目区域内，直接用于农产品生产的设施用地，包括规模化养殖中畜禽舍（含场区内通道）用地等。明确生产设施、附属设施和配套设施用地直接用于或者服务于农业生产，其性质属于农用地，按农用地管理，不需办理农用地转用审批手续；各类畜禽养殖、水产养殖、工厂化作物栽培等设施建设禁止占用基本农田。关于设施农用地的使用程序，主要有签订用地协议和用地协议备案两个方面，前者包括经营者拟定设施建设方案、向社会进行不少于10天的公告，以及乡镇政府、农村集体经济组织和经营者三方签订用地协议等；后者包括用地协议签订后，乡镇政府应按要求将用地协议与设施建设方案报县级国土资源部门和农业部门备案，不符合设施农用地有关规定的不得动工建设等。该通知有效期五年，对于国有农场的农业设施建设与用地，可由省级国土资源部门会同农业主管部门及有关部门根据本通知规定，制定具体实施办法。其后，原湖北省国土资源厅、湖北省农业厅根据国土资发（2014）127号通知精神，制定了《关于进一步加强设施农用地管理服务设施农业健康发展的通知》【鄂土资规（2016）4号】，对各类设施农用地的界定和使用程序进一步作出规定；对国有农场（林场）设施农用地由国有农场（林场）、农场（林场）大队和经营者三方签订用地协议，并由国有农场（林场）负责报县级国土资源部门、农业主管部门备案。加强备案管理，未经备案或者备案未通过的，一律不得动工，也不得作为设施农用地管理。2019年12月17日，自然资源部、农业农村部发出《关于设施农业用地管理有关问题的通知》【自然资规（2019）4号】，将设施农业用地界定为农业生产中直接用于作物种植和畜禽水产养殖的设施用地两大类，后者包括养殖生产及直接关联的粪污处置、检验检疫等设施用地。设施农用地可以使用一般耕地，不需落实占补平衡。养殖设施原则上不得使用永久基本农田，涉及少量永久基本农田确实难以避让的，允许使用但必须补划。市、县自然资源主管部门会同农业农村主管部门负责设施农业用地的日常管理，设施农用地由农村集体经济组织或者经营者向乡镇政府备案。涉及补划永久基本农田的，须经县级自然资源主管部门同意后方可动工建设。原国土资源部、农业部《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》【国土资发（2014）127号】已到期，自动废止。2020年6月12日，湖北省自然资源厅、湖北省农业农村厅根据自然资规（2019）4号文的精神，发出《关于进一步规范设施农业用地管理有关问题的通知》【鄂自然资规（2020）4号】，进一步规范了设施农业项目的备案程序，具体包括拟定方案、公告、签订用地协议、备案和公示五个方面。关于永久基本农田的补划，通知规定设施项目涉及补划永久基本农田的，在动工建设前，乡镇人民政府应将拟建设施农业用地情况报县级自然资源主管部门，由县级自然资源主管部门会同同级农业农村主管部门在15个工作日内，对使用永久基本农田的必然性等进行论证和认定，出具是否同意使用永久基本农田的意见。未经同意的，不得备案和动工建设。原审法院认定，根据《中华人民共和国土地管理法》（2019年修订）第五条、第七十七条的规定，襄州区自规局具有对非法占用土地行为的查处职权。针对本案的争议焦点，法院分别评判如下：一、关于《襄州区土地利用总体规划（2006-2020）》的附带性审查问题。《最高人民法院关于适用的解释》第一百四十五条规定：“公民、法人或者其他组织在对行政行为提起诉讼时一并请求对所依据的规范性文件审查的，由行政行为案件管辖法院一并审查。”该条规定中行政行为所依据的规范性文件，包括作为事实认定依据和处罚依据的规范性文件两个方面，本案中《襄州区土地利用总体规划（2006-2020）》是行政处罚决定认定李克锋的行为是否符合土地利用总体规划，是否占用基本农田，进而给予相应处罚的主要依据，属于行政诉讼附带审查的范围。《中华人民共和国土地管理法》第十五条规定各级人民政府应当组织编制土地利用总体规则，第十七条规定了土地利用总体规划编制的原则，第十九条第一款规定了县级土地利用总体规划的主要功能，第二十条第四款规定县级土地利用总体规划应报省级人民政府批准。案涉《襄州区土地利用总体规划（2006-2020）》由襄州区政府制定，制定主体合法；其划分的土地利用区包括基本农田、一般耕地（林地）和建设用地等，体现了县级土地利用总体规划的基本功能；其内容主要是对自然资源利用的规定，不直接涉及行政相对人的权利义务，没有损害公民、法人和其他组织的合法权益；该规划履行了相关议定程序和法定批准程序，符合法律规定。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一百四十九条第一款的规定，本案中的《襄州区土地利用总体规划（2006-2020）》可以作为认定行政行为合法的依据。二、关于原行政行为的合法性问题。本案中李克锋占用林场土地建养羊场，主要建筑是两排钢构的养殖用房，就其性质而言属于设施农业项目，判定李克锋行为是否合法的主要依据是其设施农业用地的取得是否合法。李克锋的建设行为发生在2017年3月，对其行为合法性的判定应适用行为时规定，即原国土资源部、农业部《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》【国土资发（2014）127号】，和原湖北省国土资源厅、湖北省农业厅《关于进一步加强设施农用地管理服务设施农业健康发展的通知》【鄂土资规（2016）4号】的规定。2019年国土资发（2014）127号文因到期而废止，但对其有效期内的行为具有约束力。2019年12月自然资源部、农业农村部发出《关于设施农业用地管理有关问题的通知》【自然资规（2019）4号】，对设施农用地占用一般耕地和永久基本农田适当予以放宽，规定养殖设施原则上不得使用永久基本农田，涉及少量永久基本农田确实难以避让的，允许使用但必须补划。湖北省自然资源厅、湖北省农业农村厅发出的《关于进一步规范设施农业用地管理有关问题的通知》【鄂自然资规（2020）4号】，对补划基本农田的程序作出了明确规定，要求在动工建设前进行补划，未依法补划的，不得备案和动工建设。本案中李克锋的建设行为在2017年已经完成，占用了部分基本农田，无法根据自然资规（2019）4号和鄂自然资规（2020）4号文的规定，在动工建设前进行补划，故本案不适用自然资规（2019）4号和鄂自然资规（2020）4号文的规定，只能依据国土资发（2014）127号和鄂土资规（2016）4号文的规定，对李克锋的占地行为进行认定。根据以上规定，养殖设施禁止占用基本农田，设施农用地的使用，应经过签订用地协议和用地协议备案等程序，未经备案或者备案未通过的，一律不得动工，也不得作为设施农用地管理。本案中李克锋违规占用基本农田，未按规定签订用地协议并经过备案程序，不得作为设施农用地进行管理。襄州区自规局认定李克锋的行为属于非农业建设行为，依照《中华人民共和国土地管理法》（2004年修订）第四十四条、第七十六条的规定予以处罚，符合法律规定。三、关于行政复议行为的合法性问题。李克锋对行政复议行为的异议，除认为复议机关维持原行政行为不当外，主要是认为复议机关以不属于复议事项为由，对其提出的要求襄州区自规局向其提供《襄州区土地利用总体规划（2006-2020）》的复议请求，和在复议程序中对该规划进行一并审查的请求不予处理是错误的。关于行政复议机关维持原行政行为的复议结果，与法院审理结果相一致，法院认为复议机关维持原行政行为是正确的。关于李克锋要求襄州区自规局向其提供《襄州区土地利用总体规划（2006-2020）》的复议请求，复议机关不予处理问题。根据行政复议法第二十三条的规定，被申请人应当自收到申请书副本之日起10日内，提出书面答复，并提交作出原行政行为的证据、依据和其他有关材料。除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，申请人可以查阅。根据上述规定，在行政复议程序中，被申请人提供证据的对象是复议机关，申请人享有查阅的权利，但不能要求被申请人直接向其提供，本案复议机关对李克锋的该项请求不予处理并无不当。此外，襄州区自规局在复议程序中没有提供《襄州区土地利用总体规划（2006-2020）》，由于该规划本身就是复议机关制定并掌握的，是否还要求被申请人提供，由复议机关决定，并不违反法律规定。关于李克锋要求复议机关对《襄州区土地利用总体规划（2006-2020）》进行合法性审查，复议机关未予处理问题。根据行政复议法第七条的规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门，县级以上人民政府及其工作部门的规定，以及乡、镇人民政府的规定不合法，在对行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请。行政复议法规定复议机关一并审查的对象是行政规定，行政诉讼法规定行政诉讼中附带审查的对象是规范性文件，两者的规定并不完全一致。从形式上看，本案中《襄州区土地利用总体规划（2006-2020）》并不是一个具体的规定，复议机关依据行政复议法第七条的规定，认为《襄州区土地利用总体规划（2006-2020）》不属于一并审查的范围亦无不当。综上，李克锋要求撤销襄州区自规局作出的襄州自然资执罚字（2019）93号行政处罚决定及襄州区政府作出的襄州行复决字（2020）2号行政复议决定，并确认襄州区自规局执法行为违法的诉讼请求，没有事实和法律依据，法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回李克锋的诉讼请求。案件受理费50元，由李克锋负担。上诉人李克锋不服上述判决，向本院提起上诉称，一、原行政行为即行政处罚对《土地管理法》（2004年修正）第七十六条的适用相互矛盾，既是严重的事实认定错误，也是根本性的法律适用错误。二、原行政行为即行政处罚适用无关的《土地管理法》（2004年修正）第四十四条，既是严重的事实认定错误，也是根本性的法律适用错误。三、原行政行为即行政处罚对《襄州区土地利用总体规划2006-2020》的适用，既是根本性的程序违法，又是严重的法律适用错误。四、《襄州区土地利用总体规划2006-2020》依法属于行政复议一并审查的范围，但行政复议决定和一审判决却认为不属于复议审查范围，其法律适用完全错误。五、原具体行政行为在适用[国土资发（2014）127号]文件和[鄂土资规（2016）4号]文件时，程序严重违法，适用法律严重错误,不应当作为行政行为合法的依据。六、一审法院对于上诉人在调查笔录尾部予以注明，是其行使申辩权的表现，不影响行政机关依法实施行政处罚,从而认定行政程序合法错误。七、被上诉人行政处罚属于顶格处罚，没有经过机关负责人集体讨论，属于程序错误。八、一审法院认定《襄州区土地利用总体规划(2006-2020)》该规划履行了相关法定批准程序，符合法律规定。可以作为认定行政行为合法的依据，属于适用法律错误。九、一审法院关于上诉人提交的被上诉人补充拍照取证的照片，简单的认定，原告不能证明是被上诉人的工作人员不予采信的认定错误。十、对一审法院关于证据《如何正确把握设施农用地认定标准》属于理论观点，不能直接作为定案的依据认定错误。十一、襄州区人民法院审理查明李克锋父亲李智良是襄州区国营石河畈林场职工（又称五台寺林场）职工，承包了40亩林场土地。1993年合同到期没有续签的事实认定错误。十二、涉案土地不是基本农田。十三、一审法院认定责令停止违法行为通知书的送达对象是襄阳大美羊农业科技有限公司，与本案无关，该事实认定错误。综上，请求一、撤销襄阳市襄州区人民法院〔2020〕鄂06**行初12号行政判决；二、依法改判支持上诉人的一审诉讼请求，撤销襄州区自规局作出的襄州自然资执罚字（2019）93号行政处罚决定和襄州区政府作出的襄州行复决字（2020）2号行政复议决定，重新对《襄州区土地利用总体规划(2006-2020)》进行附带性审查；三、本案一、二审诉讼费由被上诉人负担。被上诉人襄州区自规局答辩称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持；上诉人的上诉理由不能成立，应予驳回。被上诉人襄州区政府答辩称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持；上诉人的上诉理由不能成立，应予驳回。襄州区政府作出的行政复议程序和结果正确，应予维持。二审对一审认定的事实予以确认。同时，二审针对本案中争议最大的上诉人李克锋占用五合寺林场建羊场土地是否属基本农田要求襄阳市自然资源和规划局进行复核，襄阳市自然资源和规划局于2021年2月7日回复意见确认李克锋占用五台寺建养羊场地坐标与襄阳市永久基农田划定成果套合，该地块中有579.82平方米在永久基本农田范围内。本院认为，本案系撤销行政处罚之诉。争议的主要焦点是行政处罚认定事实是否清楚，适用法律是否正确，处罚结果是否适当。结合本案已经查清的事实，襄州区自规局按照《中华人民共和国土地管理法》的第五条、第七十七条的规定，具有对本辖区非法占用土地行为的查处职责。李克锋占用的林场土地建养羊场，主要建筑是两排钢结构养殖用房，用地沿用的是其父李智良1993年承包的约40亩林场用地；2019年10月襄州区自规局根据卫星图片发现上述占地行为，经立案查处，李克锋未办理农用地转用及审批、备案手续属于非法占地，且属于占用的永久性基本农田范围内，二审中本院又要求襄阳市国土资源与规划局重新进行了复核，确认养羊场占地属于永久基本农田范围内，故根据《中华人民共和国土地管理法》及实施办法的相关规定，襄州区自规局作出限期拆除钢构棚及其他设施，恢复耕地并处以罚款的行政处罚，认定事实是清楚的，适用法律和处罚结果是适当的，本院应予支持。对李克锋上诉要求对襄州区政府制定的《襄州区土地利用总体规划（2006-2020）》的合法性审查问题一审法院已作出了充分的阐述，本院不在赘述；对上诉人上诉称复议机关对规范性文件未予审查违反法律规定的理由，因复议机关作出的复议结论是维持原行政行为，对规范性文件是否作出审查不影响上诉人的实体权利。综上，原审判决认定事实清楚,适用法律、法规正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人李克锋负担。本判决为终审判决。审判长  王杰锋审判员  曾建彬审判员  梁慧星二〇二一年三月六日书记员  卜冠玥