湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘行终1635号上诉人（原审原告）：安化县百选石煤矿。住所地：湖南省安化县东坪镇百选村。负责人：张**义，该单位经理。委托代理人：姚海华，湖南天声律师事务所律师。被上诉人(原审被告)：安化县人民政府。住所地：湖南省安化县东坪镇迎春路。法定代表人：肖义，该县县长。委托代理人：王**，安化县自然资源局工作人员。委托代理人：夏智育，湖南义剑（安化）律师事务所律师。上诉人安化县百选石煤矿因与被上诉人安化县人民政府（以下简称安化县政府）责令关闭一案，不服益阳市中级人民法院2020年11月6日作出的（2020）湘09行初15号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。益阳市中级人民法院经审理查明，安化县百选石煤矿坐落在安化县××镇××村，矿区面积0.0173平方公里，属私营矿山企业，开采矿种是石煤，开采方式为露天开采。该矿首次申请采矿许可证是2006年5月，其采矿许可证最后的有效期限是2010年9月15日至2013年9月15日。该矿的采矿许可证即将到期时，百选石煤矿于2013年5月8日向益阳市国土资源局申请延续登记，益阳市国土资源局政务中心受理后开始网上审批。在审批阶段，益阳市整规办组织相关职能部门开展维护矿产资源开发秩序督查，经益阳市、县联合现场调查，安化县政府以百选石煤矿存在安全隐患、环境污染等问题为由，于2015年4月28日函告益阳市国土资源局，不予办理百选石煤矿延续变更登记发证。2015年5月3日，百选石煤矿出具未盖章的《承诺书》，同意自行关闭矿山。同年5月4日，安化县安全生产监督管理局和安化县环境保护局均函告益阳市国土资源局，因百选石煤矿存在严重安全隐患、未取得环保审批手续，未能按要求整改落实，不予受理百选石煤矿安全生产许可证延续和对该矿继续予以停产整治。同年5月13日，安化县政府发布《关于整顿和规范全县石煤资源开发秩序的通告》，对全县石煤资源开发秩序进行专项整治。2015年7月30日，安化县政府2015年第5次常务会议审议同意了《安化县石煤（钒）、砂石、页岩粘土矿产资源开发利用规划建议方案（2015-2020年）》，明确“采矿许可证已过期的楚凡钒矿、百选石煤矿不再延续与保留矿权，纳入非煤矿山2015年度关闭范围依法予以关闭”。2017年6月26日，益阳市人民政府办公室印发《益阳市石煤矿山专项整治实施方案》，同年7月18日，益阳市整规办印发《益阳市石煤矿山保留关闭退出验收标准及办法》，2017年8月28日，安化县政府办公室印发《安化县石煤（钒）矿专项整治实施方案》。安化县政府根据上级文件精神，集中开展全县石煤（钒）矿专项整治行动，百选石煤矿因环境污染问题突出，列入被关闭的矿山范围。2017年11月30日，安化县政府在百选石煤矿的矿区内设置了《石煤矿山关闭永久性标识牌》，同年12月7日，安化县国土资源局在政府网站公开《安化县百选石煤矿采矿许可证过期废止、注销公告》，责令百选石煤矿在公告之日起30日内来国土部门办理采矿许可证注销登记手续，逾期不来办理的，由原发证机关吊销采矿许可证。2017年12月15日，安化县政府作出《关于关闭安化县百选石煤矿等5家石煤（钒）矿企业的决定》，对环境污染突出、安全隐患严重的5家石煤（钒）矿企业予以关闭，关闭决定未送达给百选石煤矿。2017年12月26日，安化县政府向湖南省国土资源厅递交《关于恳求将我县煤矿、石煤（矾）矿矿山地质环境治理项目予以立项的请示》。另查明，百选石煤矿于2018年4月以湖南华菱节能环保科技有限公司为被告向湖南省安化县人民法院提起排除妨碍之诉，要求湖南华菱节能环保科技有限公司停止侵害并恢复矿区原状，湖南华菱节能环保科技有限公司答辩称其所实施的行为系因与东坪镇政府签订《湖南省建设工程施工合同》而为。该案二审庭审中，东坪镇政府提交了安化县政府《关于关闭安化县百选石煤矿等5家石煤（钒）矿企业的决定》，百选石煤矿遂于2019年2月25日撤回上诉。再查明，在本案审理过程中，经向百选石煤矿释明，其起诉的诉讼请求包括多个具体行政行为，本案审理的是安化县政府的被诉行政行为，关于东坪镇政府的强制关闭行为和行政赔偿可另案起诉。故百选石煤矿申请撤回对东坪镇政府强制关闭行为的起诉以及因强制关闭行为要求安化县政府和东坪镇政府共同赔偿经济损失的起诉。益阳市中级人民法院经审理认为，为维护益阳市矿产资源开发秩序和保护石煤矿山生态环境，根据益阳市委、益阳市政府对中央、省环保督察组反馈交办问题整改落实的统一部署，依照益阳市人民政府下发的《关于印发的通知》（益政办电[2017]21号）及益阳市整顿和规范矿产资源开发秩序领导小组下发的《益阳市石煤矿山保留关闭退出验收标准及办法》文件精神，百选石煤矿山因环境污染等问题已被列入应当关闭的石煤矿。上述文件中均规定对所要关闭的石煤矿应当由区县政府作出关闭决定，且《安化县石煤（矾）、砂石、页岩粘土矿产资源开发利用规划建设方案（2015-2020年）》亦已将百选石煤矿纳入非煤矿山2015年度关闭范围，故安化县政府有权依照法律法规及相关政策对百选石煤矿进行关闭。本案中，百选石煤矿虽然曾取得采矿权许可，但其采矿许可期限已于2013年9月15日到期，对其提出的延续采矿权的申请，益阳市国土资源局也未作出准予延续的决定，故安化县政府按照前述规定，作出关闭百选石煤矿的决定，事实清楚。虽安化县政府在未组织有关听证等程序的情况下，作出的《关于关闭安化县百选石煤矿等5家石煤（矾）矿企业的决定》，该《决定》程序上存在瑕疵，属于行政行为程序轻微违法，但实体处理正确，对原告权利产生影响，但不是实际性的。2013年百选石煤矿的《采矿证》到期后，其未能获得延续许可，无法生产经营，其亦在与湖南华菱节能环保科技有限公司排除妨碍纠纷一案的庭审中自认2013年底就已未经营。安化县政府于2017年12月15日作出的被诉《关闭决定》行为并未侵犯百选石煤矿的厂房、土地、机器设备和各种财产的合法权益，百选石煤矿的各种有形的或无形的资产仍然为其占有、使用、收益和处分。故百选石煤矿起诉要求确认安化县政府作出的《关于关闭安化县百选石煤矿等5家石煤（矾）矿企业的决定》违法的诉讼请求，于法无据，该院予以驳回。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十二条、第六十九条之规定，判决：一、准许原告安化县百选石煤矿撤回对被告安化县东坪镇人民政府强制关闭行为的起诉以及因强制关闭行为要求被告安化县人民政府和被告安化县东坪镇人民政府共同赔偿经济损失的起诉；二、驳回原告安化县百选石煤矿的其余诉讼请求。案件受理费50元，由原告安化县百选石煤矿负担。安化县百选石煤矿不服上述判决，向本院提起上诉称：被上诉人关闭矿山事实依据不足、适用法律不当，关闭决定程序严重违法，原审法院认定错误。请求撤销原审行政判决第二项，确认关闭决定违法。安化县政府未提交书面答辩意见。本院认为:《湖南省行政程序规定》第一百七十六条规定，行政机关应当按照下列顺序选择送达方式送达行政文书：（一）直接送达；（二）留置送达；（三）委托送达与邮寄送达；（四）公告送达。送达的具体操作程序参照《中华人民共和国民事诉讼法》有关规定执行。本案中，安化县人民政府于2017年12月15日作出《安化县人民政府关于关闭安化县百选石煤矿等5家石煤（钒）矿企业的决定》后，并没有依照法律规定采用上述方式向上诉人安化县百选石煤矿送达，只是在矿区树立了永久性关闭标志，虽然该关闭的意思到达当事人，但未送达行政决定文书却违背相关规定，应当确认违法。鉴于该关闭决定的行政行为已作出多年，且涉及多家企业，上诉人百选石煤矿自2013年起停业并曾承诺自行关闭的实际情况，撤销该关闭决定可能会给国家利益、社会公共利益造成重大损害，故在本案中可保留涉案关闭决定的法律效力。综上，上诉人安化县百选石煤矿上诉部分理由成立，本院予以支持。原审法院判决适用法律错误，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项、第八十九条第一款第二项之规定，判决如下：一、撤销益阳市中级人民法院（2020）湘09行初15号行政判决；二、确认安化县人民政府作出的《安化县人民政府关于关闭安化县百选石煤矿等5家石煤（钒）矿企业的决定》违法。本案一、二审案件受理费各50元，共计100元，由安化县人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  周光清审判员  李清平审判员  余俊杰二〇二一年三月五日法官助理张颢严书记员杨柳