湖南省高级人民法院行 政 赔 偿 裁 定 书（2021）湘行赔终17号上诉人（原审原告）肖细娥，女，汉族，1960年9月26日出生，住湖南省邵东市。委托代理人肖希和，男，1949年11月24日出生，汉族，住怀化市鹤城区。被上诉人（原审被告）怀化市人民政府，住所地怀化市鹤城区府前路。法定代表人雷绍业，市长。委托代理人张臻，男，怀化市司法局行政复议与应诉科工作人员。委托代理人尹业伟，男，怀化市司法局行政复议与应诉科工作人员。被上诉人（原审第三人）怀化市城市建设投资有限公司，住所地怀化市鹤城区府前路智慧大厦。法定代表人周详，董事长。委托代理人唐勇，湖南天地人（怀化）律师事务所律师。委托代理人彭志浩，男，怀化市城市建设投资有限公司员工。原审原告颜学果，男，汉族，1990年2月18日出生，住湖南省邵东市。原审原告颜贱贵，女，汉族，1985年7月16日出生，住湖南省邵东市。原审原告颜桂花，女，汉族，1987年1月14日出生，住湖南省邵东市。原审原告颜美花，女，汉族，1988年3月27日出生，住湖南省邵东市。上诉人肖细娥因与被上诉人怀化市人民政府、怀化市城市建设投资有限公司（以下简称怀化城投公司）行政赔偿一案，不服怀化市中级人民法院（以下简称怀化中院）（2020）湘12行赔初16号行政赔偿裁定，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。怀化中院一审查明，因怀化市火车站站前广场改造工程建设，怀化城投公司取得了房屋拆迁许可证，开展项目范围内的房屋拆迁补偿安置工作。颜光达在拆迁范围内拥有建筑面积为37.04平方米的门面，因颜光达与怀化城投公司未能就补偿安置协议达成一致，怀化城投公司向怀化市房产管理局申请裁决。怀化市房产管理局于2009年4月1日作出怀房拆裁字[2009]003号城市房屋拆迁行政裁决，裁决：1.被申请人选择货币补偿方式。其被拆迁房屋37.04平方米的价格为480,631元，装修费3,873元（含另一裁决对象颜从开被拆迁门面装修费）。2.被申请人颜光达选择门面就地安置方式，其补偿为就地安置门面37.04平方米，同时补偿停产、停业损失17,779元，装修费3,873元（含另一裁决对象颜从开被拆迁门面装修费），共计为21,652元。以上两种方式，任由被申请人颜光达选择一种方式进行补偿。3.申请人补偿被申请人舒细华搬迁费4,806元。4.被申请人接到本裁决书之日起15日内搬迁完毕。颜光达不服该裁决，向湖南省建设厅申请行政复议。湖南省建设厅于2009年5月31日作出湘建复决字[2009]10号行政复议决定，决定维持上述裁决。怀房拆裁字[2009]003号城市房屋拆迁行政裁决案涉补偿款已于2010年支付完毕。原告认为怀化城投公司、鹤城区火车站站前广场改造拆迁安置协调工作指挥部与李福善于2015年12月8日签订的《火车站站前广场改造工程安置门面回购协议》回购价格高于颜光达补偿安置价格，要求被告支付差价，向该院提起行政诉讼。另查明，颜光达（已故）与肖细娥系夫妻，颜学果、颜贱贵、颜桂花、颜美花系肖细娥夫妇子女。怀化中院一审认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。该条规定了行政案件被告恒定为行政机关或者法律、法规授权的组织，企事业单位不是行政主体，没有法律法规的授权，不可能成为行政案件的被告。本案中，怀化城投公司不是行政主体，更没有法律、法规的授权，其作出的行为不是行政行为，不可能成为行政案件的被告。原告以怀化城投公司作为被告提起本案诉讼，属于错列被告，其与怀化城投公司的纠纷属于民事纠纷，不能作为行政争议提起行政诉讼，因此，怀化城投公司在本案中只能以第三人的身份参加诉讼。本案争议涉及怀化市火车站站前广场改造工程建设项目拆迁补偿问题，怀化市火车站站前广场改造工程建设项目拆迁、补偿行为发生在2011年1月19日施行的《国有土地上房屋征收与补偿条例》之前，依法应当适用当时生效的《城市房屋拆迁管理条例》的规定，不适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定。《城市房屋拆迁管理条例》第四条规定“拆迁人应当依照本条例的规定，对被拆迁人给予补偿、安置；被拆迁人应当在搬迁期限内完成搬迁。本条例所称拆迁人，是指取得房屋拆迁许可证的单位。本条例所称被拆迁人，是指被拆迁房屋的所有人。”第十六条第一款规定“拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决。房屋拆迁管理部门是被拆迁人的，由同级人民政府裁决。裁决应当自收到申请之日起30日内作出。”第二十二条第一款规定“拆迁人应当依照本条例规定，对被拆迁人给予补偿。”本案中，根据查明的事实，怀化市火车站站前广场改造工程建设项目的拆迁人为怀化城投公司，根据上述规定对原告等被拆迁人的补偿主体应为该项目拆迁人的怀化城投公司，而不是被告怀化市人民政府。怀化市人民政府既不是涉案项目拆迁许可人，也不是涉案项目的拆迁人，还不是涉案项目拆迁实施人，更没有对原告作为任何行政行为，原告也没有证据证明涉案补偿行为属于怀化市人民政府的职责行为，故被告怀化市人民政府明显不具有对涉案房屋给予拆迁补偿的法定职责。原告依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定认为涉案拆迁行为属于怀化市人民政府的征收行为，要求被告怀化市人民政府弥补拆迁补偿差价的诉讼请求没有事实根据和法律依据，原告的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项“提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据”的规定，依法应当驳回起诉。至于原告认为其在涉案项目中的补偿被怀化城投公司差别对待，并要求补偿拆迁补偿差价是其与怀化城投公司之间的民事纠纷，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，原告可依法通过合法途径解决。据此，该院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回原告肖细娥、颜学果、颜贱贵、颜桂花、颜美花的起诉。上诉人肖细娥上诉称，怀化城投公司并非国家行政机关，却行使强制征收拆迁行政职能，其本质是代市政府实施行政行为，责任主体应为怀化市人民政府。怀化城投公司、鹤城区站前广场改造拆迁安置协调工作部对部分被拆迁业主实行差别补偿，明显不公，单方私自委托评估机构进行资产评估并以评估结果作为补偿依据，明显违法。依据《城市房屋拆迁管理条例》的规定，搬迁补助费、临时过渡安置费、停业补助费、室内外可移动设施、室外绿化等项目存在漏评，应补偿给上诉人。请求按怀化市鹤城区法院档案资料实事求是，公平公正的赔偿给上诉人门面拆迁款225万元（55m2×5万元/m2－50万元＝225万元。）被上诉人怀化市人民政府答辩称，二审答辩意见与一审答辩意见相同。被上诉人怀化城投公司答辩称，怀化市火车站站前广场改造工程建设项目拆迁人为怀化城投公司，补偿主体为怀化城投公司，而非怀化市人民政府。怀化城投公司不是行政主体，也没有法律、法规授权，作出的行为不是行政行为。本案不属于行政法律关系，上诉人要求被上诉人赔偿225万元不属于人民法院裁判范围。原审裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确，请求依法驳回上诉，维持原判。本院认为，上诉人提起本案行政诉讼的事由是认为被拆迁房屋少算补偿款，诉讼请求是要求怀化市人民政府、怀化城投公司支付被拆除房屋的补偿款差价。本案争议的焦点问题是，上诉人提起本案行政诉讼是否符合行政诉讼的起诉条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条以列举方式规定了行政诉讼的起诉条件，这些起诉条件均为法定起诉条件，只要不符其一，就应当驳回起诉。由于涉案怀化市火车站站前广场改造工程建设项目拆迁、安置、补偿等行为均发生于2011年1月21日《国有土地上房屋征收与补偿条例》公布实施之前，本案应当适用《城市房屋拆迁管理条例》的规定。根据《城市房屋拆迁管理条例》（2001年）第四条和第十六条的规定，拆迁人是指取得房屋拆迁许可证的单位，被拆迁人是指被拆迁房屋的所有人。拆迁人应当依照规定对被拆迁人给予补偿、安置。拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决。当事人对裁决不服的，可以自裁决书送达之日起３个月内向人民法院起诉。本案中，怀化城投公司为涉案项目拆迁人，是拆迁补偿安置的主体。但是，怀化城投公司并非行政主体，也非法律法、规授权的组织，与上诉人因拆迁安置补偿形成的法律关系不是行政法律关系。上诉人以怀化城投公司为被告请求支付被拆除房屋补偿款差价，不属于行政诉讼的受案范围。根据当时有效的法律、法规的规定，怀化市人民政府不是涉案拆迁项目拆迁人和拆迁补偿安置主体，不是上诉人诉请事由的适格被告。因此，上诉人提起本案行政诉讼，不符合行政诉讼的起诉条件，应当予以驳回。怀化中院一审认定上诉人的起诉错列被告且诉请事由不属于行政诉讼审查范围，认定及处理正确，应予维持。综上，怀化市中级人民法院（2020）湘12行赔初16号行政裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确。上诉人肖细娥的上诉理由不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 黄 燕审判员 李隽明审判员 涂勇华二〇二一年三月三十一日书记员 刘亦诚附：相关法律、法规、司法解释条文1.《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。2.《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。3.《城市房屋拆迁管理条例》(2001)第四条拆迁人应当依照本条例的规定，对被拆迁人给予补偿、安置；被拆迁人应当在搬迁期限内完成搬迁。本条例所称拆迁人，是指取得房屋拆迁许可证的单位。本条例所称被拆迁人，是指被拆迁房屋的所有人。第十六条拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决。房屋拆迁管理部门是被拆迁人的，由同级人民政府裁决。裁决应当自收到申请之日起３０日内作出。当事人对裁决不服的，可以自裁决书送达之日起３个月内向人民法院起诉。拆迁人依照本条例规定已对被拆迁人给予货币补偿或者提供拆迁安置用房、周转用房的，诉讼期间不停止拆迁的执行。