广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2021）粤71行终116号上诉人（原审原告）：关庆珠，男，汉族，1965年8月17日出生，身份证住址广州市增城区×××××××××××××××，公民身份号码440××××××××××××37X。委托代理人：黄戈，广东达盛律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广州市增城区城市管理和综合执法局，住所地广州市增城区××××××××××。法定代表人：郭建平，职务：局长。委托代理人：郭剑锋，该局工作人员。委托代理人：朱共清，广东民诚众律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广州市增城区人民政府，住所地广州市增城区×××××。法定代表人：赵国生，职务：区长。委托代理人：刘远新，该府工作人员。委托代理人：朱国良，广东兆广律师事务所律师。上诉人关庆珠因与被上诉人广州市增城区城市管理和综合执法局（以下简称增城执法局）行政处理决定及公告、广州市增城区人民政府（以下简称增城区政府）行政复议决定一案，不服广州铁路运输法院（2020）粤7101行初2137号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审法院查明，涉案房屋位于广州市增城区×××××××××××××××（南方精品公寓）。原告提交了以下材料：1.原增城市新塘镇塘美村民委员会及第一经济合作社于2014年5月13日出具的《证明》复印件，证明位于塘美东埔北街六巷2**号房屋、塘美北街六巷3**号房屋属社员原告所有。2.《关庆珠住宅四至图》复印件，显示其宅基地面积为160平方米，并有原增城市新塘镇塘美村第一经济合作社盖章确认。3.广州市拓致房屋安全鉴定有限公司于2014年5月15日出具拓致鉴字[2014]第0499号《房屋安全鉴定报告》复印件，鉴定结论为：按现状对东埔北街26号房屋结构进行加固维修处理。原告表示其于2014年期间将上述26号房屋拆除，建设成现在的涉案房屋。2019年8月9日，增城执法局派员到涉案房屋检查，《检查笔录》记载：现场有一栋六层框架结构建筑物，建基面积215.3平方米，建筑面积2173.1平方米，现场未能提供报建资料，现场进行拍摄取证并制作勘验图，开具《询问通知书》。笔录下方记载“当事人不在现场”。现场照片显示增城执法局将《询问通知书》张贴在现场送达。2019年8月22日，广州市增城区塘美村村民委员会出具《情况说明》，说明涉案房屋是2015年左右由原告投资建成现状，该地址东侧部分原为100平方左右的一层旧平房，属关玉珠（香港籍，与原告是兄弟关系）所有。次日，广州市增城区新塘镇城乡规划与城市更新管理办公室出具《证明》，证明该办未曾受理涉案房屋相关规划报建审批申请。2019年8月26日，广州市规划和自然资源局增城区分局新塘规划和自然资源管理所出具《证明》，证明涉案房屋未办理用地手续，该地块的土地利用现状为建设用地。2019年8月29日，增城执法局向广州市规划和自然资源局增城区分局发出增城管执函[2019]1176号《增城区城市管理和综合执法局关于征求涉嫌违法建设案件规划意见的函》，征询涉案房屋相关规划意见。2019年9月11日，广州市规划和自然资源局增城区分局作出穗规划资源增函[2019]2545号《市规划和自然资源局增城区分局关于协助提供规划意见的函》，内容为涉案房屋未申领《建设工程规划许可证》，未办理用地手续，属于无法采取改正措施消除对规划实施影响的违法建设，等等。2019年10月18日，增城执法局向原告的身份证地址邮寄送达《询问通知书》，通知原告就涉案房屋事宜接受询问。邮单显示该邮件于2019年10月23日被退回。2019年11月1日，增城执法局向原告作出增城管执一违建处字[2019]B8号《违法建设行政处理决定书》，责令原告自接到决定书之日起十五日内，自行拆除涉案房屋，逾期不自行拆除的，将依法强制执行。同日，增城执法局作出增城管执一公字[2019]B8号《限期拆除违法建设公告书》，公告督促原告在处理决定的期限内自行拆除，逾期不拆除将依法实施强制拆除。增城执法局于2019年11月4日将上述文书张贴在涉案房屋外墙，又于次日向原告身份证住址邮寄送达处理决定书被退回。2019年12月4日，增城执法局作出增城管执撤字[2019]5号《关于撤销关庆珠一案行政执法文书的决定》，内容为因增城管执一违建处字[2019]B8号《违法建设行政处理决定书》、增城管执一公字[2019]B8号《限期拆除违法建设公告书》存在程序瑕疵，决定撤销。原告（羁押于广州市海珠区看守所）于次日签收该决定书。2019年12月12日，增城执法局询问关某1、吴某、关某2、关某3（均羁押于广州市海珠区看守所），《询问笔录》记载关某1陈述其为原告之子，涉案房屋地址是其大伯关某4和其家里的屋地，于七、八年前拆除旧宅重建，由原告投资建设，没有报建审批；当时因为历史遗留问题，一社所有房屋拆旧建新都办不了报建手续。吴某陈述其为原告之妻，涉案房屋由原告几年前拆旧建新，建成后由其收租管理。关某2陈述其是原告的儿子，其不清楚涉案房屋由谁投资建设，其没有出资。关某3陈述其是原告儿子，涉案房屋是由其家人投资建设，其不清楚具体情况。2019年12月18日，增城执法局作出《关于关庆珠位于新塘镇塘美村东埔北街两幢房屋的建设时间说明》，记载：根据比对该区2012年-2015年卫星影像图，发现涉案房屋建设时间为2014年-2015年。并附2012年-2015年卫星影像图。2019年12月23日，增城执法局作出增城管执一违建处字[2019]B8号《违法建设行政处理决定书》，记载：经查实，原告未经城乡规划部门批准，于2014年至2015年期间，擅自在广州市增城区×××××××××××××××，建设1幢6层框架结构建筑物，建筑面积2173.1平方米，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，已构成违法建设，上述建筑未申领《建设工程规划许可证》，未办理用地手续，根据《广州市违法建设查处条例》第十八条第一款第（一）项的有关规定，属于无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，决定：责令原告自接到决定书之日起十五日内自行拆除上述违法建筑物，逾期不自行拆除的，将依法强制执行。同日，增城执法局作出增城管执一公字〔2019〕B8号《限期拆除违法建设公告书》，公告督促原告在处理决定的期限内自行拆除，逾期不拆除将依法实施强制拆除，并告知原告享有陈述权、申辩权。2019年12月25日，增城执法局于广州市海珠区看守所内向原告送达该上述文书，并于次日将上述公告书张贴在涉案房屋墙上及新塘镇政府公告栏、新塘镇塘美村委公告栏。2020年2月10日，原告向增城区政府申请行政复议，申请撤销增城管执一违建处字[2019]B8号《违法建设行政处理决定书》、增城管执一公字[2019]B8号《限期拆除违法建设公告书》。增城区政府于次日受理后，向增城执法局发出《提出行政复议答复通知书》。2020年2月17日，增城执法局向增城区政府提交《行政复议答复书》及相关证据。2020年4月7日，增城区政府作出增府行复[2020]20号《行政复议决定书》，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，决定：一、驳回原告对增城管执一公字[2019]B8号《限期拆除违法建设公告书》的行政复议申请；二、维持增城管执一违建处字[2019]B8号《违法建设行政处理决定书》。增城区政府于2020年4月13日向原告送达上述复议决定书。原审法院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”《广州市违法建设查处条例》第十八条第一款规定：“有下列情形之一的，应当认定为无法采取改正措施消除对规划实施影响的违法建设：（一）未取得建设工程规划许可证，且违反控制性详细规划的强制内容、规划条件或者城乡规划技术标准建设的建筑物、构筑物或者超过合理误差的建筑部分；……”本案中，原告未经规划许可于2014年开始建设涉案房屋，且无用地手续，广州市规划和自然资源局增城区分局已认定涉案房屋属于无法采取改正措施消除对规划实施影响的违法建设。增城执法局经调查询问后根据上述规定作出增城管执一违建处字[2019]B8号《违法建设行政处理决定书》，责令原告自接到决定书之日起十五日内自行拆除涉案房屋，逾期不自行拆除的，将依法强制执行，符合规定。增城区政府受理原告的行政复议申请，后作出增府行复[2020]20号《行政复议决定书》，其中第二项决定为维持增城管执一违建处字[2019]B8号《违法建设行政处理决定书》，亦无不当。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”本案中，原告对增城管执一公字[2019]B8号《限期拆除违法建设公告书》亦提起行政诉讼，该公告书系对增城管执一违建处字[2019]B8号《违法建设行政处理决定书》内容的公告，对原告的合法权益并未产生实际影响，不属于行政诉讼受案范围，应驳回起诉。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定：“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款规定：“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：……（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十三条规定：“行政诉讼法第二十六条第二款规定的‘复议机关决定维持原行政行为’，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。”增府行复[2020]20号《行政复议决定书》第一项内容为驳回原告对增城管执一公字[2019]B8号《限期拆除违法建设公告书》的行政复议申请，原告若对该项复议决定不服，根据上述规定，可向广州铁路运输中级法院另行起诉，本案中不予调处。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九的规定，判决驳回原告关庆珠的全部诉讼请求。上诉人关庆珠不服原审判决，向本院提起上诉称，一、《公告书》属于增城执法局作出的具体行政行为，属于行政复议和行政诉讼受理范围。二、具体行政行为的程序存在瑕疵。本案《公告书》和《决定书》是同一天作出，《公告书》未明确催告期的起止时间，又责令逾期不履行的将强制执行，可见存在同时作出催告和强制执行决定的情况，不符合《中华人民共和国行政强制法》强制拆除前必须催告的要求，令我方丧失陈述申辩的权利。三、具体行政行为认定事实不清。首先，涉案建筑物所在160平方米宅基地属于我方祖屋所在地，经鉴定属于危房，因此拆除重建，村经济社确认过权属，土地来源合法。其次，涉案建筑物已由南方电网广州供电局实际供电使用，可以推断当地国土、城管、农村建设、环保等部门在申报用电期间已对涉案建筑的合法性进行了审核，并作出审核通过的意见。四、具体行政行为不合理。（一）我方建设前，村委和开发区是允许施工的。我方自2014年3月开始拆旧建新，竣工后至本案发生从未有任何部门责令停工或进行处罚，至今已超过五年，行政处理已超过追诉时效。（二）涉案建筑周围存在大量“超高、超大”建筑物，因此我方对自己的建筑物合法性产生信赖利益，如果其他建筑物也存在违法情况，希望有关部门公平处理。（三）涉案建筑物已出租作为公寓使用，合计租住约200名租客，若拆除将影响社会稳定，应在拆除前召开听证会。（四）涉案建筑物属于历史建筑，且应有大部分面积属于合理建设范围，该建筑是家庭以后的唯一经济来源和住所，我方愿补办手续保留使用。综上，请求二审法院判令：一、改判撤销增城执法局作出的增城管执一公字[2019]B8号《限期拆除违法建设公告书》，和增城管执一违建处字[2019]B8号《违法建设行政处理决定书》；二、改判撤销增城区政府作出的增府行复[2020]20号《行政复议决定书》；三、本案诉讼费由被上诉人承担。被上诉人增城执法局与增城区政府二审期间均未向本院提交答辩意见。经审查，原审法院查明的事实清楚并有相应的证据予以证实，本院予以确认。本院认为，本案二审争议焦点在于被诉公告书是否属于行政诉讼受案范围以及被诉行政处理决定是否合法。关于被诉公告书是否属于行政诉讼受案范围。经查，该公告书并非上诉人主张的强制拆除程序中的催告文书，而是对被诉行政处理决定内容的公告，以督促上诉人在行政处理决定规定的期限内履行义务。因此，真正对上诉人权利义务产生影响的应为被诉行政处理决定，而非被诉公告书。原审法院认为被诉公告书不属于行政诉讼受案范围，并无不当，本院予以支持。此外，上诉人不服增城执法局的具体行政行为，向增城区政府申请行政复议，增城区政府作出被诉行政复议决定，其中第一项内容以被诉公告书不属于行政复议受理范围为由驳回上诉人对该公告书的行政复议申请。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款及《最高人民法院关于适用的＜中华人民共和国行政诉讼法＞解释》第一百三十三条之规定，该项行政复议决定不属于复议机关维持原行政行为、复议机关与原行政行为机关作共同被告的情形。上诉人对该项行政复议决定不服提起的行政诉讼，适格被告应为增城区政府,原审法院对起诉增城区政府的行政诉讼没有管辖权，因此其指引上诉人另案提起诉讼，论述正确，本院予以确认。关于被诉行政处理决定的合法性。上诉人未经规划许可，于2014年至2015年期间，在广州市增城区×××××××××建设一幢六层框架结构建筑物，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定，且该建筑物属于无法采取改正措施消除对规划实施影响的违法建设。因该建筑物自建成后违反城乡规划的事实持续存在，属于违法建设的继续状态，增城执法局经现场检查、询问调查、发函询问等程序查明相关事实；于2019年12月23日作出被诉公告书，告知上诉人有陈述、申辩的权利；同日，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条之规定作出被诉行政处理决定，并无上诉人所称超过追溯时效办案、剥夺上诉人陈述申辩权等程序违法情况。上诉人主张上述建筑物存在合理建设部分，但并未提交证据证明上述建筑物存在符合“一户一宅”或其他拥有合法产权的情形，因此上诉人的该项主张并无事实依据，本院不予支持。至于拆除上述建筑物是否会影响租客生活以及周边建筑是否合法等问题均不影响对被诉行政处理决定合法性的认定。综上，被诉行政处理决定认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法。被诉行政复议决定第二项内容对被诉行政处理决定予以维持，亦无不当，本院予以支持。综上所述，原审法院判决驳回上诉人的诉讼请求并无不当，应予维持。上诉人的诉讼请求不能成立，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审诉讼费50元,由上诉人关庆珠负担。本判决为终审判决。审 判 长  张 戈审 判 员  丁 玮审 判 员  易鸣娟二〇二一年三月三十日法官助理  刘 静书 记 员  黄英华