河南省郑州市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）豫01行终253号上诉人（原审原告）周鸿涛，男，汉族，1979年5月21日出生，住郑州市。上诉人（原审原告）赵亚细，女，汉族，1990年6月12日出生，住河南省新密市。委托代理人周鸿涛，基本信息同上，系上诉人赵亚细之夫。被上诉人（原审被告）新密市刘寨镇人民政府，住所地河南省新密市刘寨镇大鸿路**。法定代表人高淑峰,镇长。委托代理人李亚楠，副镇长。委托代理人侯丽斌，河南书选律师事务所律师。上诉人周鸿涛、赵亚细因与被上诉人新密市刘寨镇人民政府不履行监管职责一案，不服新密市人民法院（2020）豫0183行初46号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审审理查明：2020年7月11日，原告向被告新密市刘寨镇人民政府邮寄《关于责令新密市刘寨镇刘寨村村民委员会改正违法行为申请书》，申请新密市刘寨镇人民政府责令刘寨镇刘寨村村民委员会改正2016年10月至2017年9月间的征地补偿费用每亩提留7050元的违法行为，并将处理结果书面答复给原告。2020年7月8日，新密市刘寨镇人民政府收到上述申请书，但未回复原告。原告诉至一审法院。原审另查明：1.2016年10月至2017年9月，刘寨村的征地补偿款，刘寨村每亩提留7050元，分配给农户的征地款为每亩48950元。2.2020年11月28日，新密市刘寨镇人民政府作出《关于对周鸿涛、赵亚细提出责令新密市刘寨镇刘寨村村民委员会改正违法行为申请书的回复》，回复称，在土地征地补偿费分配和使用问题上，刘寨村村民委员会不存在违法行为。2020年12月31日，新密市刘寨镇人民政府将上述回复邮寄给原告。2021年1月1日，原告收到上述回复。原审法院认为：《郑州市委办公厅市政府办公厅转发市纪委、市公安局等部门的通知》（郑办〔2011〕30号）规定，公职人员必须在单位或者实际居住地登记户口，不得享受村民福利待遇；已回迁农村的，也不得以任何方式享受任何村民福利待遇及村集体经济组织成员待遇。本案中，虽然原告周鸿涛户籍登记为新密市刘寨镇刘寨村，但是其为某单位事业编制的公职人员，根据上述规定，原告周鸿涛不得享受刘寨镇刘寨村村集体经济组织成员待遇，故刘寨镇刘寨村集体所有土地的征收补偿情况，包括提取提留款的情况与原告周鸿涛并无利害关系,周鸿涛作为原告提起本案诉讼，主体不适格，依法应驳回原告周鸿涛的起诉。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条规定，行政行为有下列情形之一,不需要撤销或者判决履行的,人民法院判决确认违法:……(三)被告不履行或者拖延履行法定职责,判决履行没有意义的。本案中，新密市刘寨镇人民政府在收到原告的《关于责令新密市刘寨镇刘寨村村民委员会改正违法行为申请书》后,将该申请书交与刘寨村村民委员会，属于拖延履行法定职责。在原告提起本案诉讼后，向原告邮寄了《关于对周鸿涛、赵亚细提出责令新密市刘寨镇刘寨村村民委员会改正违法行为申请书的回复》,属于已经履行法定职责，再判决被告履行职责已无实际意义。因此，根据《最高人民法院关于适用的解释》第八十一条规定，原告起诉被告不作为，在诉讼中被告作出行政行为，原告不撤诉的，人民法院应当依法作出确认判决，因此，应确认被告新密市刘寨镇人民政府拖延履行责令刘寨镇刘寨村村民委员会改正2016年10月至2017年9月间的征地补偿费用每亩提留7050元的职责行为违法。综上，本案存在裁定驳回起诉和判决确认违法分别处理的情形，为节约司法成本，采用判决形式一并处理。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条、《最高人民法院关于适用的解释》第八十一条规定，判决：一、驳回原告周鸿涛的起诉；二、确认被告新密市刘寨镇人民政府拖延履行责令新密市刘寨镇刘寨村村民委员会改正2016年10月至2017年9月间的征地补偿费用每亩提留7050元的职责行为违法；三、驳回赵亚细的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告新密市刘寨镇人民政府承担。上诉人周鸿涛、赵亚细不服，上诉请求：1.维持河南省新密市人民法院(2020)豫0183行初46号行政判决书第二项；2.依法撤销河南省新密市人民法院(2020)豫0183行初46号行政判决书第一项、第三项。3.责令被上诉人依法履行责令新密市刘寨镇刘寨村村民委员会改正2016年10月至2017年9月间的征地补偿费用每亩提留7050元的违法行为的职责。4.案件受理费由被上诉人承担。事实和理由：一审判决认定事实错误、适用法律错误。一、被上诉人新密市刘寨镇人民政府将上诉人的申请书交与刘寨村村民委员会的行为不属于拖延履行法定职责，而是未履行法定职责。上诉人的申请书是写给被上诉人的，并非写给刘寨村村民委员会的,被上诉人新密市刘寨镇人民政府的转交行为是未履行法定职责,事实上,被上诉人新密市刘寨镇人民政府未能提供刘寨村村民委员会的书面答复来佐证自己主张的事实。二、被上诉人新密市刘寨镇人民政府在上诉人提起诉讼后,向上诉人邮寄答复的行为不能认定为已经履行法定职责。1.《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条规定，征地补偿费的使用、分配方案须经村民会议讨论决定方可办理。第二十一条规定，村民会议由村民委员会召集。第三十六条规定，村民委员会不依照法律、法规的规定履行法定义务的,由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。被上诉人无证据证明刘寨村村民委员会召集了村民会议讨论决定征地补偿费的使用、分配方案,故其有责任责令刘寨村村民委员会改正违法行为。2.被上诉人新密市刘寨镇人民政府给上诉人邮寄的答复书中没有刘寨村村民委员会出具的提留土地补偿款的依据,而是按照其自己的理解认为刘寨村村民委员会有权提留,明显属于未履行法定职责。3.案涉土地的所有权属于刘寨村集体经济组织的比例很小,大部分所有权属于1组、2组、5组、8组、9组,对于属于村民小组集体所有的土地的征地补偿款,村集体经济组织无权提留。三、一审法院以地方性的规范性文件否定上诉人根据国家法律获得的土地承包经营权,理由不足。《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条规定，人民法院审理行政案件,以法律和行政法规、地方性法规为依据。《中华人民共和国土地承包法》第二十七条规定，承包期内,发包方不得收回承包地。国家保护进城农户的土地承包经营权。不得以退出土地承包经营权作为农户进城落户的条件。承包期内,承包农户进城落户的,引导支持其按照自愿有偿原则依法在本集体经济组织内转让土地承包经营权或者将承包地交回发包方,也可以鼓励其流转土地经营权。第三十一条规定，承包期内,妇女结婚,在新居住地未取得承包地的,发包方不得收回其原承包地;妇女离婚或者丧偶,仍在原居住地生活或者不在原居住地生活但在新居住地未取得承包地的,发包方不得收回其原承包地。从上述规定可以看出,土地承包经营权并不和户口性质、户籍地址等挂钩,这有别于村民福利或者村集体经济组织成员待遇，故周鸿涛享有的土地承包经营权和一审法院引用的规范性文件中提及的村民福利或者村集体经济组织成员待遇不同,事实上上诉人自入职现单位后，并未享受任何村民福利或者村集体经济组织成员待遇。综上,请求二审法院依法改判。新密市刘寨镇人民政府答辩称：一、根据郑办〔2011〕30号文件规定，公职人员必须在单位和实际居住地登记户口，不得享受村民福利待遇，已回迁农村的也不得以任何方式享受任何村民福利待遇及村集体经济组织成员待遇。上诉人周鸿涛作为郑州市二七区事业单位编制的公职人员，根据上述规定不得享受刘寨镇刘寨村村集体经济组织成员待遇，故刘寨镇刘寨村集体所有土地的征地补偿情况、包括提留款情况与周鸿涛无利害关系，一审法院认定其诉讼主体不适格，驳回其起诉适用法律正确，应予维持。二、根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条的规定，本案中被上诉人在收到上诉人的申请后，将该申请书交与刘寨村村民委员会，并且向上诉人邮寄了关于申请书的回复，已经履行法定职责。一审法院对此认定正确，应予以维持。本院经审理查明的事实与一审查明的事实一致。本院认为：本案二审争议的焦点问题有两个，一是周鸿涛是否具有本案原告主体资格，二是针对新密市刘寨镇刘寨村村委会提留征地补偿费的行为，人民法院是否需要责令被上诉人对上述行为履行监督职责。一、对周鸿涛的原告主体资格问题。一审法院认为周鸿涛虽户籍在刘寨镇刘寨村，但其系某事业单位公职人员，不享受村集体经济组织成员待遇，与刘寨村村委会提取提留款的行为无利害关系，故一审法院认为周鸿涛作为原告起诉主体不适格。但本案并非征地补偿款分配纠纷，周鸿涛是否可以享受村集体经济组织成员待遇，是否应分得征地补偿款不是本案审理的范围。周鸿涛提起本案诉讼，是基于其和赵亚细向新密市刘寨镇人民政府邮寄申请书，申请新密市刘寨镇人民政府责令刘寨村村委会改正对征地补偿费每亩提留7050元的行为，而刘寨镇政府未在法定期限内对其申请作出处理。周鸿涛作为申请人之一，可以对新密市刘寨镇人民政府未在法定期限内履行职责的行为提起诉讼。故一审法院驳回周鸿涛起诉属适用法律错误，本院依法予以纠正。二、针对新密市刘寨镇刘寨村村委会提留征地补偿费的行为，人民法院是否需要责令被上诉人对上述行为履行监督职责的问题。周鸿涛、赵亚细向一审法院提起诉讼之后，新密市刘寨镇人民政府作出了《关于对周鸿涛、赵亚细提出责令新密市刘寨镇刘寨村村民委员会改正违法行为申请书的回复》，回复称在征地补偿费分配和使用问题上，刘寨村村委会不存在违法行为。该回复即对周鸿涛、赵亚细申请的事项作出了处理，也即新密市刘寨镇人民政府改变了其不作为的行为，履行了法定职责。根据《最高人民法院关于适用的解释》第八十一条的规定，原告起诉被告不作为，在诉讼中被告作出行政行为，原告不撤诉的，人民法院应当依法作出确认判决。一审法院据此确认新密市刘寨镇人民政府拖延履行法定职责的行为违法。该判项符合法律规定，并无不当。新密市刘寨镇人民政府在一审诉讼期间作出的《关于对周鸿涛、赵亚细提出责令新密市刘寨镇刘寨村村民委员会改正违法行为申请书的回复》是否合法，不是本案不作为案件的审查范围，上诉人周鸿涛、赵亚细如不服，应当另行寻求救济。需要说明的是，二审法院如果认为一审驳回起诉错误，应当裁定指令一审法院继续审理。但本案的特殊之处在于，因本案一审原告为周鸿涛、赵亚细二人，一审法院仅否认了周鸿涛的原告主体资格，在第一个判项上驳回了周鸿涛的起诉，对周鸿涛、赵亚细二人诉请的事项，一审法院已经进行了实体审理。因此，为节约司法资源，防止程序空转，故本案无需指令一审法院继续审理。综上，一审法院驳回周鸿涛的起诉错误，本院依法予以纠正，上诉人周鸿涛、赵亚细的部分上诉理由成立，本院予以支持。一审法院确认新密市刘寨镇人民政府拖延履行职责的行为违法的判项正确，本院依法予以维持。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项、第二项的规定，判决如下：一、维持河南省新密市人民法院（2020）豫0183行初46号行政判决的第二项；二、撤销河南省新密市人民法院（2020）豫0183行初46号行政判决的第一项、第三项；三、驳回上诉人周鸿涛、赵亚细的其他诉讼请求。二审案件受理费50元，由被上诉人新密市刘寨镇人民政府负担。本判决为终审判决。审判长 吕家祥审判员王冰审判员姚付良二〇二一年三月二十九日书记员 李      燕      辉