江苏省南京市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）苏01行终69号 上诉人（原审原告）张成远，男，1950年7月22日出生，汉族，住南京市溧水区。 上诉人（原审原告）武华林，女，1952年7月6日出生，汉族，住南京市溧水区。 两上诉人共同委托代理人陈量，江苏宁盾律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）南京市规划和自然资源局，住所地南京市鼓楼区中山路**。 法定代表人叶斌，南京市规划和自然资源局局长。 委托代理人耿洪海。 委托代理人李沈阳，江苏宗域律师事务所律师。 原审第三人张赛华，男，1990年8月21日出生，汉族，住南京市溧水区。 委托代理人张连根。 上诉人张成远、武华林因与被上诉人南京市规划和自然资源局（以下简称南京市规资局）、原审第三人张赛华城市规划管理行政许可纠纷一案，不服江苏省南京江北新区人民法院（2020）苏0192行初297号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，南京市溧水区石湫街道向阳村张家村34号房屋（以下简称涉案房屋）现由张成虎家庭占有使用，张成虎的户口所在地为涉案房屋，户口簿中“何时由何地迁来本址”一栏载明为“久居”，张赛华系张成虎儿子，亦为石湫镇向阳村张家**村民。2018年4月17日，张赛华通过分户将户口迁入南京市溧水区石湫街道向阳村张家村**，其妻子陈阳杏与儿子张诺伊户口随户口随后落入该户。iv> 2018年4月26日，张赛华填写溧水区农村村民建房审批表1份，载明：现居住地址为涉案房屋；申请在现有宅基地拆除原有房屋新建房屋；申请理由为“房屋年久现成危房拆除新建，三代分户，父母、奶奶三人，150㎡”；四邻意见处有四邻签名字样，载明经四邻协商无异议；村民小组意见、村（社区）意见、国土部门审核意见、村建中心审核意见、镇人民政府（街道办事处）审核意见处均有相关人员及单位签章。同日，南京市溧水区石湫街道向阳村村民委员会（以下简称向阳村委会）出具证明1份，载明：石湫镇向阳村张家自然村张赛华户有人口3人，经公示无异议且四邻签字，将村内唯一住宅进行新建，该处房屋为户主唯一住宅，土地为户主唯一宅基地，不存在宅基地及房屋权属不清、矛盾等情况。另外，向阳村委会在相关图示上盖章确认涉案房屋所在土地为张成虎、张赛华使用。其后，南京市溧水区石湫街道办事处（以下简称石湫街道办）对张赛华的上述建房申请出具初审意见，初审结果为同意，备注为“三代分户建房，父母和奶奶一户3人房屋面积175.6㎡，张赛华一户建房150㎡，面积已核减”。2018年11月1日至2018年11月10日，由石湫街道办组织对张赛华建房申请进行了公示。2018年11月11日，石湫街道办出具公示说明1份，载明张赛华建房已通过公示，公示无异议。 2018年11月22日，张赛华的申请建房材料由石湫街道办递交至原南京市规划局溧水分局。经审查，原南京市规资局认为张赛华的申请材料符合许可条件，材料会审表情况说明一栏载明：三代分户建房。2018年12月4日，原南京市规资局向张赛华制发建字第320124201850757号建设工程规划许可证（以下称涉案许可证），认定该建设工程符合城乡规划要求。 另查明，2019年1月，因南京市政府机构改革，组建南京市规资局作为市政府工作部门，不再保留原南京市规划局，原南京市规划局的相关职责划归南京市规资局。 案件审理过程中，原告张成远、武华林述称：涉案房屋由原告于1974年购买，系生产队统一建设的生产性用房，没有宅基地使用权证；原告夫妇于1978年或1979年将涉案房屋让给张成远的父母居住，原告夫妇在距离涉案房屋100多米之外的地方新建了120平方米左右的房屋，并领取了该房屋的宅基地使用权证和建房许可手续。 原审法院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”《江苏省城乡规划条例》第三十八条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城乡规划主管部门申请办理建设工程规划许可证。”《南京市城乡规划条例》第三十五条第一款规定：“进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城乡规划主管部门申请办理建设工程规划许可证。”本案中，原南京市规划局作为当时的城乡规划主管部门，对于南京市行政区划内的建设工程具有核发建设工程规划许可的法定职权，有权作出涉案许可证。 《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第二款规定：“申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。”《江苏省城乡规划条例》第四十二条规定：“农村村民在乡、村庄规划区内农村集体土地上自建住房的，应当向乡、镇人民政府提交宅基地使用证明或者房屋权属证明、村民委员会意见、新建住宅相关图件等有效证明文件，由城市、县城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。农村村民在城市、镇规划区内农村集体土地上自建住房的，应当由城市、县城乡规划主管部门核发建设工程规划许可证，其需要提供的材料和办理程序，按照前款的规定执行。”《南京市城乡规划条例》第四十条第一款规定：“村民利用集体土地进行个人住房建设的，应当提交户籍证户籍证明、件、宅基地使用证明或者土地权属证明、村民委员会意见和新建住宅相关图件。向镇人民政府提出申请的，镇人民政府应当在十个工作日内提出初审意见，并报城乡规划主管部门核发建设工程规划许可证；向街道办事处提出申请的，由街道办事处在十个工作日内报城乡规划主管部门核发建设工程规划许可证。”本案中，张赛华系在城市规划区内农村集体土地上自建住房，应当依法提交材料。对此，首先，第三人张赛华在申请办理建设工程规划许可证时提交的材料，明确包括了户籍证户籍证明、件、村民委员会意见和新建住宅相关图件。其次，关于宅基地使用证明或者土地权属证明，虽然张赛华未能提交宅基地使用权证，但是向阳村委会及石湫街道办均确认涉案房屋所在土地的使用权人系张赛华家庭。根据《中华人民共和国土地管理法》第九条第二款规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”第十一条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。”因此，向阳村委会及石湫街道办对集体土地使用者的确认可以视为张赛华申请建房的土地权属证明材料。关于原告提出的公示问题，《南京市农村地区规划实施管理暂行规定》第十六条规定：“建设项目均应进行许可前公示，公示时间不少于10日。农村村民自建住宅的，由镇人民政府或者街道办事处组织在建设项目所在地及村（社区）委员会进行公示；公示收集的意见应作为规划许可的重要依据。”本案中，石湫街道办已向原南京市规划局出具相关公示证明及照片，原南京市规划局有理由相信张赛华的建房申请已按规定公示。综上，张赛华提交的材料符合法律的形式要求，原南京市规划局核发涉案许可证具有事实和法律依据。 《南京市城乡规划条例》第四十条第三款规定：“城乡规划主管部门应当自受理之日起二十个工作日内审查完毕。符合要求的，核发建设工程规划许可证；不予核发的，书面说明理由。”原南京市规划局于2018年11月22日收到申请材料后，于2018年12月4日作出涉案许可证，办理程序合法。 综上，原告的诉讼请求无事实和法律依据，不予支持。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告张成远、武华林的诉讼请求。 上诉人张成远、武华林上诉称，一、原审判决认定事实错误。“久居”不是事实上的所有，不能产生事实上的所有权。涉案许可证的审批表危房拆除新建、四邻协商无异议均是村委会少数人员操作的结果。第三人张赛华户籍的户籍的迁入不能认定为房屋和宅基地的户主，不能提供宅基地证明，向阳村委会和石湫街道办确定宅基地事实上处分了房产所有权。涉案许可证的公示程序严重违反法定程序。二、原审判决适用法律错误。原审判决适用《中华人民共和国土地管理法》第十一条的规定以证明向阳村委会的合法性。现实是向阳村委会由多个自然村组成，土地所有权已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有，应由村内各农村集体经济组织或村民小组经营管理。审核表中有村民小组意见意味着向阳村委会无权对宅基地进行管理，村委会处置宅基地使用权不符合法律规定，且村民小组意见签字伪造。综上，请求撤销原审行政判决，发回重审，或查清事实后依法改判;被上诉人承担诉讼费用。 被上诉人南京市规资局辩称，一、原审法院认定事实清楚，首先第三人符合涉案许可申请的主体资格。依据《江苏省城乡规划条例》第四十二条和《南京市城乡规划条例》第四十条第一款的规定，第三人在办理案涉规划许可申请时提交的材料能够证明第三人系涉案规划许可所在地的村民，具有村民自建房的主体资格。其次，涉案规划许可所涉宅基地使用权人系第三人家庭。再次，被上诉人办理案涉规划许可符合法定程序。二、原审法院适用法律正确，程序合法。依据《中华人民共和国土地管理法》第十一条规定，作为集体所有权的案涉宅基地，向阳村委会及石湫街道办依法享有对集体所有涉案宅基地进行经营和管理，而向阳村委会、石湫街道办对涉案宅基地使用者的确认证明了第三人是案涉宅基地的使用权人，其依法享有涉案宅基地使用权。综上，请求驳回上诉，维持原判。 原审第三人张赛华述称，一、上诉人所述与事实不符，诉讼请求无法律依据与事实依据，第三人建房手续齐全，合法有据，上诉人提供的证据不足以证明自己的诉请。二、涉案许可的审批符合法律规定，且程序公开透明，具有法律效力。三、第三人所建房屋的土地完全是自己所有。综上，请求查明事实，维持原判。 上诉人张成远、武华林向本院提起上诉后，原审法院将双方当事人提交的证据材料均随案移送本院。本院经审查认为，原审法院认证正确、程序合法。 本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案的争议焦点为被上诉人南京市规资局向第三人张赛华核发的涉案许可证是否合法。本案中，被上诉人具有对本行政区划内的建设工程核发建设工程规划许可的法定职权。在卷证据表明，被上诉人根据《中华人民共和国城乡规划法》《江苏省城乡规划条例》、《南京市城乡规划条例》的相关规定，对原审第三人2018年11月22日提交的包括户籍证户籍证明、件、村民委员会意见和新建住宅相关图件等申请材料，结合向阳村委会和石湫街道办出具的土地权属证明材料、公示说明等，于同年12月4日向张赛华核发涉案许可证，事实清楚，案涉行政许可行为适用法律法规正确，办理程序合法。 上诉人认为原审法院认定事实、适用法律错误，但本案在卷证据表明，涉案房屋现由张成虎家庭占有使用，向阳村委会出具的证明载明了房屋及宅基地的权属情况，并在相关图示上盖章确认涉案房屋所在土地为张成虎、张赛华使用，且石湫街道办亦依照相关程序对张赛华的建房申请作出初审结果为同意的初审意见，又于2018年11月1日至11月10日对该建房申请予以公示，后又于11月11日出具了第三人张赛华建房已经过公示，公示无异议的公示说明。故上诉人的上诉理由，缺乏事实和法律依据，本院不予采信，上诉人要求撤销原审行政判决，发回重审或改判的上诉请求，本院依法予以驳回。 综上，原审判决认定事实清楚，证据充分，审判程序合法，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人张成远、武华林负担。 本判决为终审判决。 审判长  宋振敏 审判员  赖传成 审判员  汤 权 二O二一年三月九日 书记员  韩卓君