北京市高级人民法院行 政 判 决 书（2020）京行终7567号上诉人（一审被告）卢华，男，1935年1月2日出生，汉族，住北京市延庆区。委托代理人黄艳，北京在明律师事务所律师。委托代理人郑远航，北京在明律师事务所律师。被上诉人（一审被告）北京市延庆区人民政府，住所地北京市延庆区湖北西路1号。法定代表人于波，区长。委托代理人张金花，北京市延庆区司法局工作人员。委托代理人吕立秋，北京观韬中茂律师事务所律师。上诉人卢华因行政复议一案，不服北京市第四中级人民法院（以下简称一审法院）（2020）京04行初431号行政判决（以下简称一审判决），向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2021年2月25日公开开庭审理了本案。上诉人卢华的委托代理人黄艳、郑远航，被上诉人北京市延庆区人民政府（以下简称延庆区政府）的委托代理人张金花、吕立秋在线参加诉讼。本案现已审理终结。延庆区政府于2020年6月19日作出延政复字〔2020〕第30号《北京市延庆区人民政府驳回行政复议申请决定书》（以下简称被诉复议决定），主要内容为：申请人卢华对被申请人北京市延庆区延庆镇小营村民委员会（以下简称被申请人）于2020年4月19日作出的《宅基地使用权收回决定书》（以下简称《宅基地收回决定》）不服，于2020年5月11日申请行政复议，请求依法撤销《宅基地收回决定》。经查，2020年4月19日，被申请人、中国共产党北京市延庆区延庆镇小营村支部委员会及北京市延庆区延庆镇小营村经济合作社共同作出本案《宅基地收回决定》，决定收回申请人的宅基地使用权，并要求申请人于2020年4月22日前腾空院内物品、自行拆除房屋。2020年5月11日，申请人向本机关提出行政复议申请。本机关认为，依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称《行政复议法实施条例》）第二十八条第（一）项及《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《村民委员会组织法》）第二条第一款规定，本案中，被申请人属于基层群众性自治组织，而非行政主体，其作出的《宅基地收回决定》亦不是行政行为，因此申请人提出的行政复议申请不符合法定的受理条件。根据《行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，决定驳回申请人的行政复议申请。卢华向一审法院起诉称，卢华在北京市延庆区延庆镇小营村新村一排7号享有合法的宅基地及房屋一处，自2017年起，小营村陆续张贴了《致小营村、石河营村全体村民的一封信》等材料，声称小营村集体土地在依法进行棚户区改造项目，因对其合法性存疑，卢华一直尚未签订拆迁安置协议。2020年4月19日，北京市延庆区延庆镇小营村民委员会（以下简称小营村委会）针对卢华权利项下的宅基地作出《宅基地收回决定》，卢华向延庆区政府申请行政复议，延庆区政府作出的被诉复议决定认定事实不清，适用法律错误，小营村委会虽属于基层群众性自治组织，但依然可以实施行政管理行为，可以作为行政复议被申请人、行政诉讼被告；小营村委会作出《宅基地收回决定》属于实施行政管理行为。故请求法院判令撤销延庆区政府作出的被诉复议决定。一审法院经审理查明，2020年4月19日，小营村委会、中国共产党北京市延庆区延庆镇小营村支部委员会及北京市延庆区延庆镇小营村经济合作社（以下简称小营合作社）共同对卢华作出《宅基地收回决定》，主要内容为：鉴于小营村集体土地已经依法进行了棚户区改造，绝大多数村民已经签订拆迁补偿安置协议。因你家至今未能够进行搬迁，严重影响全村回迁进程及公共设施建设。现为满足公共设施和公益事业建设需要，依据《土地管理法》第六十六条规定，经村民代表会民主决策，决定收回下列范围内宅基地使用权。一、本次收回坐落于小营新村1排7号的宅基地使用权，收回使用权面积244.82平方米。二、请上述范围内宅基地使用权人应于2020年4月22日前腾空院内物品，并自行拆除房屋。逾期不腾空不拆除的，村集体将有权采取强制措施。三、收回宅基地使用权的补偿和地上建筑物的拆迁安置工作由村集体按照评估结果和本次棚改对应的安置政策依法予以落实。该《宅基地收回决定》未经人民政府批准。卢华对《宅基地收回决定》不服，于2020年5月10日向延庆区政府申请行政复议，复议请求为请求依法撤销《宅基地收回决定》。延庆区政府于2020年5月11日收到申请并向小营村委会送达《行政复议答复通知书》。2020年5月14日，小营村委会向延庆区政府提交了《行政复议答复书》及相关材料。2020年6月19日，延庆区政府作出被诉复议决定，并于6月22日分别送达给小营村委会和卢华。卢华不服，向一审法院提起行政诉讼。一审法院认为，《土地管理法》第六十六条第一款规定，有下列情形之一的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权：（一）为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的；（二）不按照批准的用途使用土地的；（三）因撤销、迁移等原因而停止使用土地的。依据该规定，农村集体经济组织收回土地使用权应当报经原批准用地的人民政府批准，并且报经原批准用地的人民政府批准是农村集体经济组织收回土地使用权的法定义务和前置程序。《村民委员会组织法》第二条第一款规定，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。因此村民委员会在其职责范围内作出的决议或者决定属于基层群众性自治组织的自治行为，而非行政行为，对于村民委员会的自治行为应当通过法定途径进行救济。《村民委员会组织法》第三十六条第一款、第二款规定，村民委员会或者村民委员会成员作出的决定侵害村民合法权益的，受侵害的村民可以申请人民法院予以撤销，责任人依法承担法律责任。村民委员会不依照法律、法规的规定履行法定义务的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。本案中，小营村委会、中国共产党北京市延庆区延庆镇小营村党支部委员会及小营合作社共同对卢华作出《宅基地收回决定》，虽然系依据《土地管理法》第六十六条第一款收回卢华宅基地使用权，但其收回土地使用权决定并未报经原批准用地的人民政府批准。因此农村集体经济组织作出的收回土地使用权决定只有报经原批准用地的人民政府批准，该收回土地使用权决定才属于法律、法规、规章授权履行行政管理职责的行为，属于行政行为。农村集体经济组织未报经原批准用地人民政府批准作出的收回土地使用权决定，属于基层群众性自治组织的自治行为，而非行政行为。对于农村集体经济组织未报经原批准用地的人民政府批准作出的收回土地使用权决定不服，应当通过其他途径进行救济，而非通过行政复议或者行政诉讼进行救济。据此，延庆区政府作出的被诉复议决定并无不当。《中华人民共和国行政复议法》第十七条规定，行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出；除前款规定外，行政复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理。第二十三条第一款规定，行政复议机关负责法制工作的机构应当自行政复议申请受理之日起七日内，将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送被申请人。被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起十日内，提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。第三十一条第一款规定，行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。本案中，延庆区政府在法定期限内履行了受理、通知被申请人答复、作出被诉复议决定以及将相关文书向各方当事人进行送达等程序，符合法律规定。综上，卢华的诉讼请求缺乏事实和法律依据，一审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，一审法院判决驳回卢华的诉讼请求。卢华不服一审判决，向本院提起上诉称，一、农村集体经济组织根据《土地管理法》第六十六条收回集体土地使用权，属于《最高人民法院关于适用延庆区政府答辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求维持一审判决，驳回上诉。在案证据已全部随卷移送本院，经审查，一审法院对证据的认证意见正确，本院予以确认。基于上述有效证据，本院认定，被诉复议决定的邮寄时间为2020年6月22日，卢华签收时间为2020年6月23日。对一审法院查明的其他事实，本院予以确认。本院认为，本案的争议焦点在于卢华以小营村委会为被申请人申请复议的《宅基地收回决定》是否具备行政行为的法律效力。根据《土地管理法》第六十六条第一款规定，有下列情形之一的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权：（一）为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的；（二）不按照批准的用途使用土地的；（三）因撤销、迁移等原因而停止使用土地的。据此，农村集体经济组织只有在报经原批准用地的人民政府批准的情况下，方可依法作出收回土地使用权的决定。本案中，《宅基地收回决定》虽然加盖有小营合作社的印章，但并未报行政机关批准，不符合土地管理法上述规定的收回土地使用权的法定条件，亦不产生收回土地使用权的行政法律效力。村民依法获得的宅基地使用权，并不因上述《宅基地收回决定》变更或消灭，该决定不具有行政行为的法律效力。延庆区政府作出驳回卢华行政复议申请的决定，结论正确。关于一审法院有关“农村集体经济组织未报经原批准用地人民政府批准作出的收回土地使用权决定，属于基层群众性自治组织的自治行为”的认定。根据《村民委员会组织法》第二条第一款规定，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，向村民会议、村民代表会议负责并报告工作。该法第二十四条对需经村民会议、村民代表讨论决定方可办理的事项作了规定。第三十六条第三款同时规定，乡、民族乡、镇的人民政府干预依法属于村民自治范围事项的，由上一级人民政府责令改正。但《村民委员会组织法》第二十七条第二款、第三款另规定，村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。第三十六条第一款、第二款同时规定，村民委员会或者村民委员会成员作出的决定侵害村民合法权益的，受侵害的村民可以申请人民法院予以撤销，责任人依法承担法律责任。村民委员会不依照法律、法规的规定履行法定义务的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。由此，村民会议、村民代表会议及村民委员会以自治方式实施的行为，需依法属于村民自治范围事项，并不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利。本案中，根据《土地管理法》第六十六条的上述规定，收回宅基地的决定必须经人民政府批准。因此，虽然小营村曾召开村民代表会议形成收回宅基地使用权的决议，小营村委会、小营合作社作出了决定，但并未报经人民政府批准，该行为显已超出了自治事项范围，属借自治方式处理非村民自治范围事项的行为。本院现已否定了该决定的行政法律效力，卢华亦可针对村民代表会议决议、宅基地收回决定及后续的强制拆除行为以及相关的赔偿或补偿问题，进一步寻求相应的法律救济。综上，一审法院所作判决正确，本院予以支持，卢华的上诉请求，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由卢华负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长 刘井玉审 判 员 周凯贺审 判 员 哈胜男二〇二一年三月一日法官助理 屈小平书 记 员 杨含章书 记 员 秦静羽