安徽省滁州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）皖11行终146号 上诉人（一审被告）滁州市南谯区城市管理局，住所地安徽省滁州市全椒路**，统一社会信用代码11341103MB1375883R。 负责人王煜智，该局局长。 出庭负责人高健，该局副局长。 委托代理人程铭，安徽清流律师事务所律师。 委托代理人宋光志，安徽清流律师事务所律师。 被上诉人（一审原告）温州中广广告设备有限公司,住,住所地浙江省永嘉县桥下镇埠头村(永嘉县桥下镇松淼玩具有限公司****)一社会信用代码9133032431361277XH。 法定代表人全建飞,该公司总经理。 委托代理人张玉良，该公司员工。 委托代理人徐丐彩，该公司员工。 上诉人滁州市南谯区城市管理局（以下简称区城管局）与被上诉人温州中广广告设备有限公司（以下简称中广公司）行政协议一案，不服安徽省滁州市南谯区人民法院（2020）皖1103行初52号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年12月3日立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 一审法院查明，2015年5月20日，滁州市南谯区城乡规划建设和城市管理局执法支队（甲方）与中广公司（乙方）签订一份《太阳能生态广告保洁箱投放合同》，合同约定：甲方同意乙方在滁州市××区范围内××主干道、步行街、商业区、旅游区、中心广场、公园、车站等人流密集地块投放安装太阳能生态广告保洁箱。合同期限为8年，自2015年5月20日至2023年5月19日止。第一期投放数量为230个太阳能生态广告保洁箱，本期共投入1468550元人民币，包括设备、运输、人工安装。六月份前进场。合同对产品的名称、规格、构造等进行了约定。该合同同时约定，太阳能生态广告保洁箱上的广告位，出租产生的收益归乙方所得，以作为对乙方的投资补偿，从第6年起广告净收益30%归甲方所有，70%归乙方所有。合同第五条约定：1.甲方无正当理由不得随意终止本合同，如果无故终止本合同，甲方应赔偿乙方在本项目投入的所有费用。5.本合同自甲、乙双方签字盖章日起生效。合同签订后，中广公司自2015年5月28日起实际按约投放安装太阳能生态广告保洁箱共计157个，每个价值6385元。 2018年5月8日，滁州市城市管理委员会下发《关于拆除广告灯箱式垃圾箱的通知》(滁城管办【2018】28号)载明：按照市创城指挥部统一要求，各区、管委会应在2018年5月31日前，将辖区内所有广告灯箱式垃圾桶全部拆除，并及时更换不含广告式垃圾箱等。2018年5月29日，区城管局向中广公司送达《关于要求修复市区太阳能生态广告保洁箱的函》，提出因创建全国文明城市，你公司于2015年5月在我区投放的太阳能生态广告保洁箱，由于普遍存在损毁不能及时得到修复，已严重影响市容市貌，要求中广公司自收到函件之日起3日内将投放的保洁箱全部进行修复，否则将全部拆除。2018年6月10日区城管局组织人员拆除了中广公司投放的157个太阳能生态广告保洁箱。中广公司不服提起民事诉讼被裁定驳回起诉，后又提出信访，现提起行政诉讼。 一审法院认为，根据2015年5月20日签订的《太阳能生态广告保洁箱投放合同》约定：合同期限为8年，自2015年5月20日至2023年5月19日止。合同签订后中广公司按合同约定投放太阳能生态广告保洁箱，区城管局于2018年6月10日组织人员将中广公司投放安装的太阳能生态广告保洁箱全部拆除，违反了合同约定。区城管局应按合同约定赔偿中广公司的损失。 根据中广公司提供的《太阳能生态广告保洁箱投放合同》能够确认其安装投放的太阳能生态广告保洁箱每个价格为6385元，中广公司提供的2019年6月10日宿迁市开创广告智能设备有限公司出具的证明，能够证明中广公司实际提货157个太阳能生态广告保洁箱、配件、价格，据此能够认定中广公司因该合同实际投入1002445元。合同约定的投放期限为8年，实际投放3年，综合考虑物品的价格、折旧及合同期限，中广公司要求区城管局赔偿损失612445元，证据充分，符合合同约定，予以支持。区城管局对中广公司主张的太阳能生态广告保洁箱的单价及数量均不认可，但不能提供证据予以证明，对区城管局的辩称意见不予采纳。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项，第七十八条，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十九条之规定，判决：被告滁州市南谯区城市管理局于本判决生效后十日内赔偿原告温州中广广告设备有限公司损失人民币612445元。案件受理费50元,由被告滁州市南谯区城市管理局负担。 上诉人区城管局上诉称，一、本案造成合同无法履行的原因是不可抗力，其不存在违约行为。与中广公司签订《太阳能环保广告保洁投放合同》的主体是滁州市南谯区城乡规划建设和城市管理局执法支队，后该支队并入其局。其作为行政协议的一方一直积极履行合同，恪守约定。另一方面，其作为执法机关，受滁州市城市管理委员会命令（《关于拆除广告灯箱式垃圾箱的通知》滁城管办【2018】28号）将广告垃圾箱拆除。从表面上看其作为合同的一方，拆除行为构成违约，但实际上是两个主体，作为合同的一方在积极履行合同的过程中因政府命令导致履行不能，依法构成不可抗力；二、一审法院关于时效问题认定错误。其并非作为合同主体拆除广告垃圾箱，而是作为行政机关实行行政行为，故不存在违约，中广公司对拆除行为不服，应当自知道或应当知道作出行政行为之日起六个月内向人民法院提起诉讼。本案中，中广公司起诉之日离行政行为作出之日已有两年，诉讼时效已过，法院应当不予受理；三、一审法院关于拆除垃圾箱数量认定错误。一审法院认定本案案涉垃圾箱数量为157个，认定（2020）皖1103行初59号案件中案涉垃圾箱数量为120个，总共277个。而其组织拆除的时候，拆除人统计总共是221个，负责拆除的人是本案中广公司在一审中的代理人张玉良，该统计的数量应真实可信；四、一审法院认定中广公司损失没有依据。一审判决酌定中广公司损失为612445元，没有列明计算依据。中广公司代理人张玉良在拆除时明确放弃垃圾箱，表明放弃所对应价值，故计算损失时应当扣除。而且本案属不可抗力，根据《太阳能环保广告保洁投放合同》第五条第2项，因不可抗力造成本合同无法履行的，双方互不承担任何责任。综上，请求撤销一审判决，改判驳回中广公司的诉讼请求，一、二审诉讼费由中广公司承担。 被上诉人中广公司答辩称，一、区城管局的拆除并非属于不可抗力，强拆应赔偿；二、张玉良拆的是221个，当时还有其他人拆的。区城管局提供的收条是今年11月5日后补的。区城管局的上诉理由均不能成立。 二审中，区城管局提交了如下证据：证据一、收条一份，证明中广公司的委托代理人出具的收条载明拆除灯箱垃圾箱共221个；证据二、情况说明一份，证明中广公司的代理人承认放弃所拆除的垃圾箱，应当认定其放弃对应的价值；证据三、财政授权支付凭证及对应的发票，证明其付给张玉良实际拆除的垃圾箱共243个，总价值24300元。中广公司质证认为，对证据一收条不能作为证据，该收条是2020年11月5日后补的，张玉良安排人拆共计221个，另外南谯路上还有部分是别人拆的，221个不代表总共安装数字；对证据二放弃了废旧果皮箱的处理权，由区城管局自行处理，但是其要求赔偿的是原来果皮箱的成本费用，不含区城管局自行处理废旧果皮箱的费用，所以其要求赔偿的数字是真实的；对证据三认可，24300元是拆除时农民工的工资，张玉良本人没拿一分钱，当时还有一名农民工在拆除过程中受伤，张玉良和区城管局环卫所顾所长谈这个事，顾所长不认可，也就未追要。本院认为，对证据一和证据三区城管局虽提交拆除人确认被拆除的垃圾箱数量及支付的拆除费用，由于上述被拆垃圾箱数量是两个公司投放的，该证据并未作区分其中有中广公司被拆除的垃圾箱数量，亦不能证明中广公司实际投放的垃圾箱数量，故对该证据的证明目的不予采信。对证据二中广公司无异议，且与本案有关联，故对其真实性予以确认，至于能否达到证明目的，本院将结合一审证据及协议内容予以综合认定。 区城管局向一审法院提举的证据材料有：《市城管执法局权责清单》，证明根据该文件1524项，设置户外广告必须经滁州市城市管理行政执法局审批同意，而双方签订的合同未经审批，故该合同为无效合同，其中的违约条款自然无效。 中广公司向一审法院提举的证据材料有：证据一、营业执照复印件，证明其主体资格；证据二、《太阳能生态广告保洁箱投放合同》复印件、收据复印件各一份，证明双方于2015年5月20日签订《太阳能生态广告保洁箱投放合同》，期限为8年，约定产品的概况，投放地点、方式等；明确双方的责任，违约的责任，明确如违约，应赔偿其投入的所有费用；证据三、《产品定制合同》附图4张、证明复印件各一份，证明其为履行合同投入大量的资金，定制一批合格、规范太阳能生态广告保洁箱的事实；证据四、滁城管办【2018】28号《关于拆除广告灯箱式垃圾箱的通知》复印件、《关于要求修复市区太阳能生态广告保洁箱的函》复印件，证明区城管局在履行合同中出尔反尔，致使其无法履行合同；证据五、《关于南谯区太阳能环保广告保洁箱赔偿要求》、滁州市南谯区人民政府信访局《不予受理告知书》复印件，证明区城管局违约的事实存在，其多次提出要求的函件由区城管局的负责人签收，区城管局清楚违约的事实，从未提出过异议。 上述证据均随卷移送本院。 一审对本案证据的认定符合法律规定。本院对一审查明的案件事实依法予以确认。 本院认为，本案的争议焦点是：中广公司主张权利是否超过时效；如未超过，中广公司要求区城管局赔偿拆除保洁箱损失612445元是否能够成立。 本案中，《太阳能生态广告保洁箱投放合同》的双方当事人是原滁州市南谯区城乡规划建设和城市管理局执法支队与中广公司，区城管局在庭审中陈述原滁州市南谯区城乡规划建设和城市管理局执法支队已并入其局，则依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款的规定“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。”故区城管局作为该合同的当事人主体适格。从双方签订的《太阳能生态广告保洁箱投放合同》内容来看，区城管局为实现城市公共环境卫生管理目标的实现，区城管局与中广公司合作，由中广公司在城市公共区域投放设置保洁箱，并明确了区城管局有权派员检查中广公司对保洁箱的日常维护工作，故该合同明显属于行政协议。行政协议强调诚实信用，平等自愿，一经签订，各方当事人必须严格遵守，行政机关无正当理由不得单方变更解除。具体到本案，区城管局基于行政管理目标，在其法定职责范围内，就其管辖区城内保洁箱投放及管理与中广公司于2015年5月20日签订的合同，该行政协议签订主体适格，内容未违反法律、行政法规的禁止性规定，故应为合法有效，对双方均具有法律约束力。 中广公司依据该协议，共计投放了157个保洁箱。2018年5月29日，区城管局向中广公司送达《关于要求修复市区太阳能生态广告保洁箱的函》，告知中广公司要求修复，如不修复就拆除，而通过滁州市城市管理委员会于2018年5月8日下发的《关于拆除广告灯箱式垃圾箱的通知》内容来看，为了创建全国文明城市，需将城区内所有广告灯箱式垃圾箱全部拆除，故区城管局发函的目的是执行滁州市城市管理委员会的工作安排，区城管局及滁州市城市管理委员会为了社会公共利益需要，区城管局有权单方行使合同解除权。中广公司在本案中主张区城管局承担赔偿责任，是基于区城管局存在不履行行政协议的行为而引发，并非针对区城管局的行政协议解除行为不服提起诉讼，因此，依据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十五条的规定，中广公司提起本诉应当适用民事诉讼时效制度之规定，故中广公司提起本起诉讼并未超过3年的诉讼时效。区城管局上诉提出中广公司起诉超过时效的上诉理由，本院不予采纳。区城管局上诉提出拆除垃圾箱数量错误，并提交了拆除人张玉良的收条及付款凭证，由于该证据已在本院认证部分进行了详细阐述，故区城管局应承担举证不能的法律后果。对区城管局的此项上诉理由，本院亦不予采纳。 依据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十一条规定，“被告或者其他行政机关因国家利益、社会公共利益的需要依法行使行政职权，导致原告履行不能、履行费用明显增加或者遭受损失，原告请求判令被告给予补偿的，人民法院应予支持。”本案中，由于文明城市创建的需要，滁州市城市管理委员会下发通知要求拆除辖区内所有广告灯箱式垃圾箱，亦包含中广公司投放的垃圾箱，故区城管局的拆除行为是基于社会公共利益的需要，但必然给中广公司基于依赖该投放合同能正常履行所投放的垃圾箱不能正常使用和获益，由此给中广公司造成的投入损失，区城管局依法应承担相应的补偿责任。 至于损失数额的确定问题。由于中广公司投放的垃圾箱是基于《太阳能生态广告保洁箱投放合同》而从其他厂家订制，合同约定投放期8年，而至垃圾箱被拆除时仅使用3年，中广公司虽书面同意被拆垃圾箱由区城管局自行处理，但并未获得区城管局的认可；而依据双方订立的投放合同第三条第1款的约定，在投放期限内的垃圾箱产权归中广公司所有，故被拆除的垃圾箱所有权仍属于中广公司所有。结合区城管局及中广公司的委托代理人在庭审中的陈述，能够证明区城管局在拆除时仍委托专业人员进行拆除，亦支付了相应的拆除费用并提供相应的场所予以保管，故区城管局对垃圾箱进行拆除时并未造成垃圾箱严重毁损，仍具有相应的价值，该价值受益人应属中广公司，在确定城管局的补偿责任时应予考量和扣除。中广公司在本案一审中主张的是赔偿责任，而实际应系补偿责任，但一审未予释明不当，本院予以指正。但无论是赔偿责任或是补偿责任，均系给付之诉，为实质化解行政争议，避免程序空转，亦不苛求当事人提出正确的诉求，故依法作出处理并无不妥。根据双方当事人在庭审中的陈述，涉案被拆垃圾箱已被他人处置，即无法通过鉴定方式确定被拆垃圾箱的残值。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第四十七条第三款“当事人的损失因客观原因无法鉴定的，人民法院应当结合当事人的主张和在案证据，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验、生活常识等，酌情确定赔偿数额”的规定，根据中广公司所购垃圾箱的价值，综合考量合同履行期限、物品采购价格、折旧后剩余残值归属等因素，酌情确定由区城管局补偿中广公司损失45.80万元。而一审对被拆的垃圾箱所有权归属未作确认，在确定损失数额时未予考虑被拆的垃圾箱仍有相应的价值并予以扣除不当，本院依法予以纠正。区城管局部分上诉理由成立，本院予以采纳。但区城管局上诉称一审认定中广公司的损失没有依据，与本案查明的事实不符，本院不予采纳。 综上，一审判决认定事实清楚，但适用法律错误，结果不当，本院依法予以纠正。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(二)项之规定，判决如下： 一、撤销安徽省滁州市南谯区人民法院作出的（2020）皖1103行初52号行政判决； 二、上诉人滁州市南谯区城市管理局于本判决生效后十日内支付被上诉人温州中广广告设备有限公司补偿款45.80万元。 二审案件受理费50元，由上诉人滁州市南谯区城市管理局负担。 本判决为终审判决。 审判长  宋珺梅 审判员  王忠良 审判员  苏春琴 二〇二一年三月二日 书记员  王俊计 附本案适用法律条款： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。