北京市第二中级人民法院行 政 判 决 书（2021）京02行终489号上诉人（一审原告）张应元，男，1970年2月5日出生，汉族，无业，住河南省灵宝市。被上诉人（一审被告）北京市大兴区西红门镇人民政府，住所地北京市大兴区西红门镇。法定代表人赵传富，镇长。委托代理人张杰宇，北京市大兴区西红门镇人民政府工作人员。委托代理人武艳荣，北京卓才律师事务所律师。上诉人张应元因诉北京市大兴区西红门镇人民政府（以下简称西红门镇政府）强制拆除房屋一案，不服北京市大兴区人民法院（以下简称一审法院）所作（2020）京0115行初360号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，审理了本案。本案现已审理终结。2020年9月10日、9月11日，西红门镇政府将位于西红门镇福伟路二条24号院内南侧约5300平方米的建筑物予以强制拆除。张应元向一审法院诉称，张应元在北京市大兴区西红门镇星光社区租赁有房屋，因北京市大兴区西红门镇城乡结合部改造试点项目建设需要，该房屋被纳入征收范围。张应元在签订租赁合同时，已经约定在租赁期间内，如遇政府占地、拆迁，张应元享有全额的政府拆迁补偿利益。因此，张应元作为被征收人，依法可以获得上述项目的拆迁补偿利益。现由于补偿标准严重不合理，张应元尚未签订安置补偿协议。2020年9月10日，一群不明身份人员在没有任何合法依据，也未出具任何书面文件的情况下，使用大型器械强行将张应元租赁的房屋拆除。张应元及邻居发现后及时拨打110报警，要求公安机关出警制止违法行为，保护其人身和财产安全。后经过辖区民警回复，张应元方得知上述强拆行为系西红门镇政府所为。张应元认为，根据《中华人民共和国行政强制法》（以下简称《行政强制法》）《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）等相关法律的规定，西红门镇政府拆除张应元租赁房屋的行为事实不清、证据不足，缺少法律依据，违反法定程序。现张应元不服，特向法院提起行政诉讼，请求：1.依法确认2020年9月10日西红门镇政府强拆张应元租赁房屋的行为违法；2.本案诉讼费用由西红门镇政府承担。西红门镇政府一审辩称，一、张应元不是涉案房屋的建设人和所有权人，并非被诉行政行为的相对人，不具有法律上的利害关系，不具有本案原告的主体资格。张应元与北京市西立星光彩印厂（以下简称西立彩印厂）签订《星光公寓房屋租赁合同》，租赁福伟路二条24号院内房屋。西立彩印厂将设计用途为工业的厂房改造成居住类型的群租式小公寓，且均未取得规划许可审批手续，根据《商品房屋租赁管理办法》第六条：“有下列情形之一的房屋不得出租：（一）属于违法建筑的；（二）不符合安全、防灾等工程建设强制性标准的；（三）违反规定改变房屋使用性质的；（四）法律、法规规定禁止出租的其他情形”。《北京市房屋租赁管理若干规定》第十七条：“出租房屋的建筑结构和设备设施，应当符合建筑、消防、治安、卫生等方面的安全条件，不得危及人身安全。禁止将违法建筑和其他依法不得出租的房屋出租”，案涉房屋属于不得出租的情形。根据《最高人民法院关于审理城镇房屋租赁合同纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第二条规定：“出租人就未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定建设的房屋，与承租人订立的租赁合同无效。但在一审法庭辩论终结前取得建设工程规划许可证或者经主管部门批准建设的，人民法院应当认定有效”，张应元与西立彩印厂签订的租赁合同应属无效。张应元不是涉案房屋的建设人和所有权人，亦不是合法承租人，不享有合法承租人的权益和资格，不具有法律上的利害关系，也不具有本案原告的主体资格。二、西红门镇政府有权对西立彩印厂的违法建设进行拆除，认定事实清楚，程序合法，适用法律依据正确。2019年5月6日，西红门镇政府工作人员，到位于西红门镇星光社区福伟路二条24号的建筑进行现场勘验、检查，并于当日向西立彩印厂送达《权利义务告知书》，要求其于2019年5月8日，携带身份证明文件、相关审批文件等材料到西红门镇政府规划科土地执法大队接受调查。2019年5月9日，因西立彩印厂无人到土地执法大队接受调查，未提供建设审批手续等相关材料。西红门镇政府工作人员向其送达《责令限期改正通知书》，就福伟路二条24号北楼约1730平方米违法建设，要求西立彩印厂于2019年5月11日前改正违法行为。2019年5月13日，西红门镇政府工作人员再次到现场复查时，发现西立彩印厂未就其违法行为作出任何改正。工作人员现场送达《限期拆除决定书》《限期拆除公告通知书》，就福伟路二条24号北楼约1730平方米违法建设，要求西立彩印厂于2019年5月15日前改正违法行为。2019年5月17日，西红门镇政府工作人员向西立彩印厂现场送达《催告书》，告知西立彩印厂于《催告书》送达之日起10日内履行拆除违法建设的义务。2019年5月31日，西红门镇政府工作人员向西立彩印厂送达《责令限期改正通知书》，就福伟路二条24号高4层建筑面积5370.36平方米违规将厂房改为小公寓房出租，违反厂房和土地使用用途的行为，要求西立彩印厂于2019年6月6日前予以改正。2020年6月26日，西红门镇政府工作人员向西立彩印厂现场送达《催告书》，告知西立彩印厂于《催告书》送达之日起10日内改正将厂房改为小公寓房出租的违法行为。2020年8月12日，西红门镇政府就西立彩印厂未就其厂改居违法行为作出任何改正，且该厂房未取得规划许可审批手续，属于违法建设。工作人员现场送达《限期拆除决定书》，就福伟路二条24号南楼约5300平方米违法建设，要求西立彩印厂于2020年8月14日前拆除违法建设。2020年8月25日，西红门镇镇政府工作人员向西立彩印厂现场送达《催告书》，告知西立彩印厂于《催告书》送达之日起10日内履行拆除违法建设的义务。2020年9月5日，西红门镇政府工作人员向西立彩印厂现场送达两份《强制拆除决定书》，分别就福伟路二条24号南楼、北楼告知西立彩印厂于2020年9月10日对违法建设进行强制拆除。2020年9月10日，因西立彩印厂拒不改正违法行为，拆除违法建设，西红门镇政府对该违法建设实施了拆除，并将拆除后的物品先行保存在指定场所，拆除过程有全程录像。西红门镇政府认为，根据《城乡规划法》第四十条规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证”，依据北京市规划委员会大兴分局出具的规土（大）执函字[2018]0358号《北京市规划和国土资源管理委员会大兴分局关于大兴区西红门镇星光社区福伟路24号院建设的建筑物规划审批情况的函》，西立彩印厂位于西红门镇星光社区福伟路24号建筑物属违法建设，违反了《北京市城乡规划条例》第二十九条（原第二十三条）的规定，根据《城乡规划法》第六十五条、《北京市城乡规划条例》第六十二条、第七十五条（原第六十八条）和《北京市禁止违法建设若干规定（2011）》（市政府令第228号）第十五条第一款等有关法律法规规定，西红门镇政府有权对西立彩印厂的违法建设进行拆除，认定事实清楚、程序合法，适用法律依据正确。综上所述，西红门镇政府对西立彩印厂作出的强拆行为，认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，且张应元不具有本案的原告主体资格。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、第三款等规定，请求人民法院依法驳回张应元的起诉。一审法院认为，依据《城乡规划法》第六十五条的规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。参照自2011年4月1日起施行的《北京市禁止违法建设若干规定》（北京市人民政府令第228号）第四条第一款及自2020年11月15日起施行的《北京市禁止违法建设若干规定》（北京市人民政府令第295号）第三条第二款、第五条第三款的规定，本案西红门镇政府作为乡镇人民政府，具有负责其辖区内禁止违法建设工作，制止和查处乡村违法建设的法定职责。依据《北京市城乡规划条例》第二十九条的规定，本市依法实行规划许可制度，各项建设用地和建设工程应当符合城乡规划，依法取得规划许可。规划许可证件包括选址意见书、建设工程规划许可证、乡村建设规划许可证和相应的临时规划许可证。城镇建设项目应当按照建设工程规划许可证或者临时建设工程规划许可证的许可内容进行建设；农村建设项目应当按照乡村建设规划许可证或者临时乡村建设规划许可证的许可内容进行建设。参照自2011年4月1日起施行的《北京市禁止违法建设若干规定》（北京市人民政府令第228号）第十五条的规定，乡镇人民政府发现正在建设的乡村违法建设后，应当立即书面责令停止建设，当事人不停止建设的，可以查封施工现场。责令停止建设或者发现已经建成的乡村违法建设后20日内，乡镇人民政府应当作出如下处理：（一）应当取得规划许可而未取得规划许可，不符合村庄规划的，限期拆除；符合村庄规划的，责令限期改正，逾期不改正的，限期拆除。（二）已经取得规划许可，但违反规划许可内容进行建设的，责令限期改正，逾期不改正的，限期拆除。责令限期改正和限期拆除的期限一般不超过15日。乡村违法建设当事人逾期不拆除的，由乡镇人民政府组织拆除，区县人民政府可以责成区县城管、规划、国土、农村工作、公安等部门协助，市政公用服务单位和当地村民委员会应当予以配合。本案中，西立彩印厂位于西红门镇星光社区福伟路二条24号共计5370.36平方米房屋的所有权证载明设计用途为工业，西立彩印厂擅自将其改为公寓形式的居住用房，未依法取得规划审批手续，属违法建设，西红门镇政府认定事实清楚，证据确凿。在依法责令其限期改正后未自行改正的情况下，西红门镇政府对其实施的强制拆除行为适用法规正确，并无不当。依据《行政强制法》第十八条的规定，行政机关实施行政强制措施应当遵守下列规定：（一）实施前须向行政机关负责人报告并经批准；（二）由两名以上行政执法人员实施；（三）出示执法身份证件；（四）通知当事人到场；（五）当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径；（六）听取当事人的陈述和申辩；（七）制作现场笔录；（八）现场笔录由当事人和行政执法人员签名或者盖章，当事人拒绝的，在笔录中予以注明；（九）当事人不到场的，邀请见证人到场，由见证人和行政执法人员在现场笔录上签名或者盖章；（十）法律、法规规定的其他程序。参照自2011年4月1日起施行的《北京市禁止违法建设若干规定》（北京市人民政府令第228号）第十七条的规定，强制拆除违法建设，应当提前5日在现场公告强制拆除决定，告知实施强制拆除的时间、相关依据、当事人的权利和义务等。当事人是公民的，通知本人或者其成年家属到场；当事人是法人或者其他组织的，通知其法定代表人、主要负责人或者其上级单位负责人到场。拒不到场的，不影响实施强制拆除。实施强制拆除的行政机关应当通知当事人清理有关物品，当事人拒不清理的，应当制作财物清单并由当事人签字确认。当事人不签字的，可以由违法建设所在地居民委员会、村民委员会确认。实施强制拆除的行政机关应当将财物运送到指定场所，交还当事人，当事人拒绝接收的，依法办理提存。实施强制拆除应当制作笔录并摄制录像。本案西红门镇政府对张应元承租的房屋实施的强制拆除行为依法履行了告知、制作物品清单、摄制录像等程序，属程序合法。本案张应元作为承租人认为西红门镇政府强拆房屋行为违法，现未有证据证实西红门镇政府的拆除行为损坏了其室内物品，侵犯了其合法权益，故对其诉讼请求，因无事实及法律依据，不予支持。据此，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回张应元的诉讼请求。张应元不服一审判决，提出上诉，请求撤销一审判决，依法改判支持张应元的一审诉讼请求。张应元的主要上诉理由：1.一审法院认定事实不清，其承租的涉案房屋是2001年通过依法审批建成的，依法取得了北京市建设委员会颁发的房产规划许可证，于2005年9月取得了房屋所有权证，并非违法建设；2.一审法院适用法律错误，违反法不溯及既往的原则，我国第一部《城乡规划法》于2008年1月1日颁发，而其租赁的涉案房屋在2008年以前已合法建成，故《城乡规划法》对涉案房屋不具有羁束力。西红门镇政府同意一审判决，请求予以维持。在一审诉讼期间，张应元提交并在庭审中出示了以下证据：1、租赁合同，证明房屋是张应元租赁的。2、照片，证明房屋已经被强拆。在一审诉讼期间，西红门镇政府提交并在庭审中出示了以下证据：1、《土地使用权租赁合同》，证明西立彩印厂承租原西红门镇第五村村民委员会集体土地6.6亩，只限于建厂使用。2、房屋所有权证，证明西立彩印厂房屋建筑面积5370.36平方米，共计4层，用途只限于工业，而非居住。3、《星光彩印厂房屋租赁合同》，证明西立彩印厂将厂房擅自改造成居住用房，对外出租，形成群租式小公寓。该合同违反了土地管理法、城乡规划法以及群租房管理等规定，为无效合同。张应元不是房屋合法承租人，对该房屋不具备合法权益，不能作为利害关系人，不具备作为本案原告的主体资格。4、现场勘验笔录、现场检查笔录、询问笔录、现场照片，证明2019年5月6日，西红门镇政府工作人员，到位于西红门镇星光社区福伟路二条24号的建筑进行现场勘验、检查的具体情况。5、《权利义务告知书》，证明2019年5月6日，西红门镇政府工作人员，到位于西红门镇星光社区福伟路二条24号的建筑处向西立彩印厂送达《权利义务告知书》，要求其于2019年5月8日，携带身份证明文件、相关审批文件等材料到西红门镇政府规划科土地执法队接受调查。6、《责令限期改正通知书》，证明2019年5月9日，因西立彩印厂无人到土地执法大队接受调查，未提供建设审批手续等相关材料。西红门镇政府工作人员向其送达《责令限期改正通知书》，要求西立彩印厂于2019年5月11日前改正违法行为。7、《限期拆除决定书》《限期拆除公告通知书》，证明2019年5月13日，西红门镇政府工作人员再次到现场复查时，发现西立彩印厂未就其违法行为做出任何改正。工作人员现场送达《限期拆除决定书》《限期拆除公告通知书》，要求西立彩印厂于2019年5月15日前改正违法行为。8、《催告书》，证明2019年5月17日，西红门镇政府工作人员向西立彩印厂现场送达《催告书》，告知西立彩印厂于《催告书》送达之日起l0日内履行拆除违法建设的义务。9、《责令限期改正通知书》，证明2019年5月31日，西红门镇政府工作人员向西立彩印厂送达《责令限期改正通知书》，就福伟路二条24号高4层建筑面积5370.36平方米违规将厂房改为小公寓房出租，违反厂房和土地使用用途的行为，要求西立彩印厂于2019年6月6日前予以改正。10、《催告书》，证明2020年6月26日，西红门镇政府工作人员向西立彩印厂现场送达《催告书》，告知西立彩印厂于《催告书》送达之日起10日内改正将厂房改为小公寓房出租的违法行为。11、《限期拆除决定书》，证明2020年8月12日，西红门镇政府因西立彩印厂未就其厂改居违法行为做出任何改正，工作人员现场送达《限期拆除决定书》，就福伟路二条24号南楼约5300平方米违法建设，要求西立彩印厂于2020年8月14日前拆除违法建设。12、《催告书》，证明2020年8月25日，西红门镇政府工作人员向西立彩印厂现场送达《催告书》，告知西立彩印厂于《催告书》送达之日起10日内履行拆除违法建设的义务。13、《强制拆除决定书》2份，证明2020年9月5日，西红门镇政府工作人员向西立彩印厂现场送达两份《强制拆除决定书》，分别就福伟路二条24号南楼、北楼告知西立彩印厂决定于2020年9月10日对违法建设进行强制拆除。14、强拆视频录像及物品清单，证明强制拆除过程，西红门镇政府在拆除过程中对物品进行清登并放置指定地点。15、《北京市规划和国土资源管理委员会大兴分局关于大兴区西红门镇星光社区福伟路二条24号院建设的建筑物规划审批情况的函》，证明西立彩印厂位于西红门镇星光社区福伟路二条24号的建筑物属违法建设。16、照片、送达回证，证明西红门镇政府工作人员对相关文书依法进行送达。一审法院经庭审质证，对上述证据认证如下：张应元提交的上述证据具备真实性，但不能证明其要证明的内容，不予采纳。西红门镇政府提交的证据具备真实性、合法性、关联性，予以采纳。一审法院已将当事人提交的上述证据随案移送本院。经审查，一审法院对上述证据材料的认证意见符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》，认证意见正确，本院予以确认。本院根据上述被认定合法有效的证据认定如下案件事实：西立彩印厂在北京市大兴区西红门镇星光社区福伟路二条24号南侧建有4层共计5370.36平方米钢混结构房屋，取得了房屋所有权证，载明其设计用途为工业。西立彩印厂将上述房屋改为公寓形式的居住用房，并与张应元等人签订有《星光公寓房屋租赁合同》，合同约定张应元等人承租西立彩印厂位于福伟路二条24号院内房屋，租赁期限42年。2018年7月25日，北京市规划和国土资源委员会大兴分局作出《关于大兴区西红门镇星光社区福伟路二条24号院建设的建筑物规划审批情况的函》，载明：经查，位于大兴区西红门镇星光社区福伟路二条**院的建筑物，未依法取得乡村建设工程规划许可证。西红门镇政府据此认为上述房屋应属违法建设，于2019年5月6日对上述房屋进行现场勘验、检查，同日向西立彩印厂送达《权利义务告知书》，要求其于2019年5月8日到西红门镇政府处接受调查。2019年5月31日，西红门镇政府向西立彩印厂送达《责令限期改正通知书》，就福伟路二条24号院内高4层（建筑面积约5370.36平方米）的将工业用途厂房改为居住用房（小公寓）进行群体出租、违反厂房和土地使用用途的行为，要求西立彩印厂于2019年6月7日前予以改正。2020年6月26日，西红门镇政府向西立彩印厂送达《催告书》，告知其于10日内改正上述违法行为。2020年8月12日，西红门镇政府向西立彩印厂送达《限期拆除决定书》，要求其于2020年8月14日前拆除违法建设。2020年8月25日，西红门镇政府向西立彩印厂送达《催告书》，告知其于10日内履行拆除违法建设的义务。2020年9月5日，西红门镇政府向西立彩印厂送达《强制拆除决定书》，告知其将于2020年9月10日对西红门镇福伟路二条24号院内南侧约5300平方米的建筑物进行强制拆除。上述通知均直接送达西立彩印厂，同时张贴在了上述房屋外墙。2020年9月10日、9月11日，西红门镇政府对案涉房屋实施了强制拆除，拆除过程中对室内物品进行了清登并放置在指定地点，对拆除过程进行了全程录像和公证。张应元等人认为西红门镇政府实施的拆除行为违法，诉至一审法院。本院认为，根据《城乡规划法》第六十五条、《北京市禁止违法建设若干规定》（北京市人民政府令第228号）第四条第一款及《北京市禁止违法建设若干规定》（北京市人民政府令第295号）第三条第二款、第五条第三款中关于乡村违法建设的查处部门及其职责的规定，西红门镇政府对其辖区范围内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行的建设，具有依法查处的法定职责。《北京市城乡规划条例》第二十九条第一款规定，本市依法实行规划许可制度，各项建设用地和建设工程应当符合城乡规划，依法取得规划许可。本案中，根据西红门镇政府于一审期间提交的规划审批函等证据可以证明西立彩印厂向张应元出租的涉案建筑物，未依法取得乡村建设工程规划许可证，属于违法建设，西红门镇政府应当根据《北京市禁止违法建设若干规定》（北京市人民政府令第228号）中关于乡村违法建设的查处规定，对西立彩印厂作出限期拆除决定、强制拆除决定并实施强制拆除行为。根据《中华人民共和国行政强制法》第十八条的规定，行政机关实施行政强制措施应当遵守下列规定：（一）实施前须向行政机关负责人报告并经批准；（二）由两名以上行政执法人员实施；（三）出示执法身份证件；（四）通知当事人到场；（五）当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径；（六）听取当事人的陈述和申辩；（七）制作现场笔录；（八）现场笔录由当事人和行政执法人员签名或者盖章，当事人拒绝的，在笔录中予以注明；（九）当事人不到场的，邀请见证人到场，由见证人和行政执法人员在现场笔录上签名或者盖章；（十）法律、法规规定的其他程序。《北京市禁止违法建设若干规定》（北京市人民政府令第228号）第十五条规定，乡镇人民政府发现已经建成的乡村违法建设后20日内，对于应当取得规划许可而未取得规划许可，不符合村庄规划的，限期拆除；符合村庄规划的，责令限期改正，逾期不改正的，限期拆除。乡村违法建设当事人逾期不拆除的，由乡镇人民政府组织拆除，区县人民政府可以责成区县城管、规划、国土、农村工作、公安等部门协助，市政公用服务单位和当地村民委员会应当予以配合。第十七条规定，强制拆除违法建设，应当提前5日在现场公告强制拆除决定，告知实施强制拆除的时间、相关依据、当事人的权利和义务等。当事人是公民的，通知本人或者其成年家属到场；当事人是法人或者其他组织的，通知其法定代表人、主要负责人或者其上级单位负责人到场。拒不到场的，不影响实施强制拆除。实施强制拆除的行政机关应当通知当事人清理有关物品，当事人拒不清理的，应当制作财物清单并由当事人签字确认。当事人不签字的，可以由违法建设所在地居民委员会、村民委员会确认。实施强制拆除的行政机关应当将财物运送到指定场所，交还当事人，当事人拒绝接收的，依法办理提存。实施强制拆除应当制作笔录并摄制录像。本案中，根据在案证据及当事人的陈述，西红门镇政府对涉案建筑物进行了调查，向规划行政部门函询确认了涉案建筑物未取得乡村建设工程规划许可证，后根据查明的情况认定西立彩印厂向张应元等人出租的涉案建筑物属于违法建设。西红门镇政府在对涉案建筑物实施强制拆除行为前，履行了告知、送达等程序。张应元虽对承租房屋内的物品等依法享有相应的权利，但其所提要求确认西红门镇政府强拆张应元租赁房屋的行为违法的诉讼请求，因西红门镇政府在拆除涉案建筑物时履行了告知、摄制录像、清登、保管等程序，尽到了审慎处理的职责，故对张应元所提诉讼请求，不予支持。综上，一审法院依法判决驳回张应元的诉讼请求正确，本院予以维持。张应元的上诉请求无事实根据及法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。一、二审案件受理费各五十元，均由张应元负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长  徐 宁审 判 员  孙轶松审 判 员  励小康二〇二一年三月二十九日法官助理  徐 蕾书 记 员  刘欣恺