广东省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）粤行终1656号上诉人（原审原告）：刘小平，男，1959年1月1日出生，汉族，住广东省广州市天河区。委托代理人：陈鹏鹏，广东商盾（深圳）律师事务所律师。委托代理人：罗如洪，广东商盾律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：汕尾市人民政府。住所地：广东省汕尾市城区汕尾大道中。法定代表人：逯峰，该市市长。委托代理人：陈梓钦，汕尾市司法局工作人员。委托代理人：方振宏，广东宏进律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：汕尾市住房和城乡建设局。住所地：广东省汕尾市区建设路住建局办公楼。法定代表人：吴若昊，该局局长。上诉人刘小平因诉被上诉人汕尾市人民政府（以下简称“汕尾市政府”）、汕尾市住房和城乡建设局（以下简称“汕尾市住建局”）非法占用土地及行政复议案，不服广东省汕尾市中级人民法院（2020）粤15行初41号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：2017年11月2日，刘小平认为汕尾市住建局修缮拓建汕马路的行为，侵犯其位于汕尾市城区马宫镇xx村xx马路南侧的土地使用权，向汕尾市政府申请行政复议，请求汕尾市政府责令汕尾市住建局停止侵权行为。汕尾市政府以汕尾市住建局修缮拓建汕马路的行为不是行政行为，刘小平的行政复议申请不属于《中华人民共和国行政复议法》规定的受案范围为由，作出汕尾府行复〔2017〕15号不予受理行政复议申请决定。刘小平不服，向原审法院提起行政诉讼。原审法院于2018年8月10日作出（2018）粤15行初1号行政判决，撤销汕尾府行复〔2017〕15号不予受理行政复议申请决定，并判决汕尾市政府对刘小平的行政复议申请予以受理。另查明，根据刘小平的起诉状及其提交的材料可知，原审法院（2018）粤15行初1号行政判决生效后，汕尾市政府于2018年10月12日受理了刘小平的行政复议申请，并于2019年1月12日作出汕尾府行复〔2017〕15-1号《中止行政复议审查通知书》。刘小平于2020年4月23日，以汕尾市政府和汕尾市住建局为共同被告，起诉请求：1.确认两被告未经任何征收程序,侵占原告名下土地建公路的行政行为违法,确认汕尾市政府逾期不作出行政复议决定的行政行为违法;2.判令两被告赔偿未经任何合法程序侵占原告合法拥有的位于汕尾市城区马宫镇xx村xx马公路南侧17998.4平方米土地使用权的财产损失62634432元，参考地区段时价5800元/平方米，按60%的折价赔偿原告62634432元；3.判令两被告赔偿非法占用原告土地所造成原告租金的损失2879744元（自2017年8月15日起计算至本案结案之日止，按每月每平方米5元租金暂计算至2020年4月15日）；4.诉讼费由被告承担。原审法院认为，本案的争议焦点为刘小平提起本案诉讼是否符合法定起诉条件。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第五十七条规定，法律、法规未规定行政复议为提起行政诉讼必经程序，公民、法人或者其他组织既提起诉讼又申请行政复议的，由先立案的机关管辖；同时立案的，由公民、法人或者其他组织选择。公民、法人或者其他组织已经申请行政复议，在法定复议期间内又向人民法院提起诉讼的，人民法院裁定不予立案。第六十九条第一款第十项规定，不符合法定起诉条件的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。经查，刘小平提起本案诉讼，请求确认汕尾市住建局侵犯其土地使用权修缮拓建汕马路的行为违法，并确认汕尾市政府的逾期不作出行政复议决定的行为违法等。经查，刘小平在起诉之前已经就汕尾市住建局修缮拓建汕马路的行为向汕尾市政府申请行政复议，后汕尾市政府以双方进行协商为由，决定中止案件的审理，故该行政复议案件现仍处于办理阶段，审查程序并未终结。根据上述司法解释的规定，刘小平在汕尾市政府尚未决定恢复行政复议案件的审查、未作出最终行政复议决定的情况下，又就汕尾市住建局修缮拓建汕马路的行为向法院提起诉讼，不符合法定起诉条件，已经立案的，应当裁定驳回起诉。此外，刘小平提起本案诉讼时，将汕尾市政府和汕尾市住建局列为共同被告，并对修缮拓建汕马路行为和行政复议行为同时提出诉求，不符合行政诉讼法及其司法解释中有关“共同被告”情形的规定，经原审法院向其释明，其拒绝变更。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第三项的规定，错列被告且拒绝变更的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。综上，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第三项、第十项，第三款之规定，裁定：驳回原告刘小平的起诉。上诉人刘小平不服原审裁定，向本院提起上诉称：原审法院改变了上诉人一审诉讼请求，漏掉了请求确认汕尾市政府侵占土地的行政行为违法部分。原审诉讼程序违法，适用法律错误。汕尾市政府、汕尾市住建局侵占上诉人名下土地建公路的行为是两被上诉人共同的侵权行为，上诉人起诉两被上诉人符合法律规定。两被上诉人侵占涉案土地建公路以及汕尾市政府逾期不作出行政复议决定的行政行为严重违法。汕尾市政府受理行政复议后未与上诉人进行协调，上诉人多次寻求沟通汕尾市住建局均予以拒绝。综上，请求：撤销原审裁定，依法支持上诉人的一审诉讼请求，本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人汕尾市政府二审答辩称：原审裁定认定事实清楚、程序合法、适用法律正确，驳回上诉人的起诉依法有据。该府的行政复议受理和审查程序合法。复议案件中止后，该府积极召集有关单位研究解决措施，符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十一条规定。综上，请求：驳回上诉，维持原裁定。被上诉人汕尾市住建局二审答辩称：在上诉人申请行政复议后，该局一直积极与上诉人进行沟通，对上诉人所提出的诉求积极向汕尾市政府和相关部门反映、协调。汕尾市政府根据实际情况作出中止行政复议的决定是正确的，该局无收回国有土地使用权职权。在复议程序仍继续的情况下，上诉人直接向法院提起同时针对复议机关和该局的行政诉讼明显是错误的，应裁定驳回。综上，请求：驳回上诉，维持原裁定。经审查，本院对原审法院查明的事实予以确认。本院另查明：刘小平在起诉状中主张其于2019年3月25日、2019年7月19日、2019年11月16日分别向汕尾市政府行政复议办公室提交申请书或函要求汕尾市政府恢复行政复议审查。又查明，汕尾市住建局于2018年12月28日作出的《情况报告》内容为，“市政府：……我局于2017年6月份起开展市区汕马路升级改造工程工作，道路改造占用了……土地，占用面积5060平方米，土地所有权人为刘小平〔土地权属证号：汕国用（2007）第x号，使用权面积：17998.4平方米〕。……我方对刘小平的诉求表示理解，并向其建议：继续支持政府按照城市总体规划进行建设的行为，催促城区政府尽快与当事人对接达成补偿协议，对其诉求我局将积极向市政府反映。……”本院认为，从刘小平提出的本案诉讼请求看，其包括两方面：一是请求确认汕尾市政府、汕尾市住建局未经征收侵占其土地建设公路的行为违法及要求行政赔偿。二是请求确认汕尾市政府逾期不作出行政复议决定的行为违法。本案争议的焦点问题为刘小平提起的两方面诉讼请求是否符合法定起诉条件。关于第一方面诉讼请求。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第五十七条规定：“……公民、法人或者其他组织已经申请行政复议，在法定复议期间内又向人民法院提起诉讼的，人民法院裁定不予立案。”本案中，刘小平曾向汕尾市政府申请行政复议，请求汕尾市政府责令汕尾市住建局停止侵占其土地建设公路的行为。在汕尾市政府中止案件审查期间，刘小平又向法院起诉汕尾市政府、汕尾市住建局侵占其土地建设公路的行为，本质与其向汕尾市政府申请复议的事项属同一事项，不符合前述规定，依法应予以驳回。原审法院裁定驳回刘小平该部分的起诉，并无不妥，本院予以维持。关于第二方面诉讼请求。刘小平请求确认汕尾市政府逾期不作出行政复议决定的行为违法，实质是对汕尾市政府作出的中止行政复议审查行为不服。一般而言，行政复议机关作出的中止行政复议审查行为属于程序性行为，不会对复议申请人的相关实体权利义务产生实际影响，不属于行政诉讼受案范围，人民法院对于此类程序性行为的合法性审查一般是在复议机关作出行政复议决定后所形成的诉讼中一并予以审查。但是，本案特殊之处在于，汕尾市住建局自2017年起占用刘小平拥有合法使用权的土地建设公路，且至今未履行法定补偿职责，相关事实清楚。汕尾市政府仅以双方协商需要时间为由，于2019年1月作出《中止行政复议审查通知书》后至今仍未恢复审查，距刘小平2017年提起复议申请将近四年，其间刘小平曾三次请求恢复审查，刘小平因汕尾市住建局占用其土地建设公路遭受的合法权益损失由于上述中止复议审查行为无法获得及时、有效的救济。由此可见，汕尾市政府作出的中止行政复议审查行为已经对刘小平的相关权利义务产生实际影响，具备可诉性。刘小平起诉请求确认汕尾市政府行政复议不作为，人民法院应当依法予以审理。综上所述，刘小平在本案中同时起诉原行政行为及行政复议中止审查行为确有不当，但能否全案驳回起诉仍应结合具体诉请内容具体分析，对于符合法定起诉条件部分的诉求，人民法院应当继续予以审理。原审法院驳回刘小平的全案起诉适用法律错误，亦不利于实质化解争议，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第一款的规定，裁定如下：一、维持汕尾市中级人民法院（2020）粤15行初41号行政裁定中关于驳回刘小平起诉汕尾市人民政府、汕尾市住房和城乡建设局侵占土地建公路的行为及要求行政赔偿部分的裁定；二、撤销汕尾市中级人民法院（2020）粤15行初41号行政裁定中关于驳回刘小平起诉汕尾市人民政府行政复议不作为部分的裁定，由汕尾市中级人民法院对刘小平的该部分起诉继续审理。本裁定为终审裁定。审判长  林劲标审判员  戴剑飞审判员  郭琼瑜二〇二一年三月十一日法官助理邓丽华书记员杨海萍