安徽省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）皖行终490号 上诉人（一审原告）刘雷，男，1984年4月16日出生，汉族，住安徽省蒙城县。 被上诉人（一审被告）蒙城县王集乡人民政府，住所地安徽省蒙城县王集乡世纪大道，统一社会信用代码1134162200317。 法定代表人李清，乡长。 被上诉人（一审被告）蒙城县人民政府，住所地安徽省蒙城县周元西路168号，统一社会信用代码11341622003178357Q。 法定代表人孔祥永，县长。 委托代理人邵国，蒙城县司法局副局长。 委托代理人李红，蒙城县司法局行政复议应诉股股长。 上诉人刘雷因诉蒙城县王集乡人民政府（以下简称王集乡政府）、蒙城县人民政府（以下简称蒙城县政府）强制拆除房屋一案，不服亳州市中级人民法院（2020）皖16行初82号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本，案现已审理终结。 刘雷向一审法院起诉称，原告系安徽省亳州市蒙城县××乡××村××庄村民，在本村有合法的宅基地使用权，并建有房屋一套。2018年12月5日，原告房屋被强制拆除，原告为此向蒙城县公安局报案。2019年2月21日，因认为蒙城县公安局不履行原告要求对非法侵入原告住宅、故意损毁原告房屋的行为进行立案查处的法定职责，原告向亳州市公安局申请行政复议。亳州市公安局出具行政复议决定书，认定蒙城县政府经第30次常务会议同意《涡河蒙城枢纽建设工程王集乡集体土地及房屋征收补偿安置实施意见》，王集乡全集村南潘庄属征收范围。因此，完全可以推定原告房屋的强拆行为是由被告蒙城县政府组织实施。被告作为征收部门，应当依法进行征收，严格按照法定程序与原告签订协议并对原告房屋实施拆除行为。而其却忽视法律规定的相关程序，在未履行任何拆除手续的情况下即强行拆除房屋，违反了法律相关规定，侵害了原告的合法财产权。为维护合法权益，原告依据《中华人民共和国行政诉讼法》及相关规定，特提起诉讼，请求依法确认被告强制拆除原告位于蒙城县××乡××村××庄房屋的行为违法。 王集乡政府一审答辩称，王集乡政府不存在强制拆除原告房屋的事由。案涉房屋位于涡河蒙城枢纽工程建设项目用地选址的范围内，该项目于2017年6月13日经水利部淮河水利委员会批准，项目建设用地符合《蒙城县王集乡土地利用总体规划（2006-2020年）》(调整完善)，涡河蒙城枢纽工程建设项目已纳入蒙城县2018年第11批次(增减挂钩)城镇建设用地报批范围。由于涡河蒙城枢纽工程建设项目系省市重点工程，也是重点民生工程，蒙城县自然资源和规划局于2019年1月10日为该项目办理临时用地审批手续。2019年4月19日安徽省人民政府作出皖政地(增减挂钩)〔2019〕168号建设用地批复，同意案涉房屋在内的王集乡全集村用地范围内土地转为建设用地。另外，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定，受蒙城县政府土地征收主管部门行政职权委托，2018年8月25日就该项目涉及的土地，王集乡政府与被征地的群众（包括原告）签订房屋拆迁补偿协议。因当时原告在外地，委托其妻子潘福英带着原告身份证与王集乡政府签订房屋拆迁补偿安置协议并进行整体搬迁，该补偿款也已打入原告名下账户，目前在公证处提存，且在拆迁前原告母亲带领下帮助原告搬迁。因此，王集乡政府不存在强制拆除房屋的事实。蒙城县政府不是本案适格被告。原告仅以《涡河蒙城枢纽建设工程王集乡集体土地及房屋征收补偿安置实施意见》推定实施强制拆除的主体是蒙城县政府，缺少事实根据和法律依据。综上，请求依法驳回原告的诉讼请求。 蒙城县政府一审答辩称，蒙城县政府没有拆除原告的房屋，也没有授权、批准任何机关单位强制拆除原告的房屋，原告起诉蒙城县政府没有事实和法律依据。2018年8月25日，就涡河蒙城枢纽工程建设项目所涉及的拟被征收集体土地，王集乡政府与被征地群众（包括原告）签订房屋拆迁安置补偿协议后拆除，故不存在强制拆除原告房屋的事实。原告仅以《涡河蒙城枢纽建设工程王集乡集体土地及房屋征收补偿安置实施意见》推定实施强制拆除的主体是蒙城县政府，属于错列被告。综上，原告起诉蒙城县政府无事实和法律依据，请求依法驳回原告的诉讼请求。 一审法院审理查明，原告刘雷系蒙城县××乡××村××庄村民，在本村建有房屋一套。因原告房屋位于涡河蒙城枢纽工程建设项目用地选址的范围内，该项目于2017年6月13日经水利部淮河水利委员会批准，项目建设用地符合《蒙城县王集乡土地利用总体规划（2006-2020年》（调整完善），涡河蒙城枢纽工程建设项目已纳入蒙城县2018年第11批次（增减挂钩）城镇建设用地报批范围。王集乡政府与该范围内的村民签订了房屋拆迁安置补偿协议，其中原告委托其妻子潘福英带着原告身份证原件与被告王集乡政府于2018年8月25日签订了房屋拆迁安置补偿协议，王集乡政府支付了补偿款并对原告进行了安置。2018年12月5日，王集乡政府对原告房屋实施了拆除。 一审法院另查明，蒙城县自然资源和规划局于2019年1月10日为该项目办理临时用地审批手续。2019年4月19日安徽省人民政府作出皖政地(增减挂钩)〔2019〕168号建设用地批复，同意案涉房屋在内的王集乡全集村用地范围内土地转为建设用地。 一审法院再查明，原告刘雷诉王集乡政府要求撤销房屋拆迁安置补偿协议一案，经该院审理后，于2020年5月27日作出（2020）皖16行终80号行政判决，认定刘雷委托其妻子潘福英带着原告身份证与王集乡政府签订安置补偿协议，系其真实意思表示，但是以签订协议时案涉土地未经依法批准征收为建设用地为由，确认上述所签订的安置补偿协议违法。 一审法院认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条规定，申请人民法院执行土地主管部门的责令交出土地的，应当符合以下前提条件，即被征收人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地的。因此，在集体土地征收过程中，被征收人已经依法得到补偿，是前提基础。另，即使征地补偿机关已经履行了给付补偿款的义务，土地使用权人仍不交出土地的，也应通过县级以上人民政府土地主管部门作出责令交出土地决定并申请人民法院强制执行的程序，实现收回土地的目的。本案上诉人虽然委托其妻子潘福英与王集乡政府签订了安置补偿协议，且其已经得到补偿，但在其自愿交出房屋之前，并不意味着王集乡政府履行补偿义务，就可以不经法定程序直接强制拆除，仍应由土地主管部门作出责令交出土地决定并申请人民法院强制执行。因此，王集乡政府实施的被诉强制拆除行为违反上述法律规定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）、（四）项的规定，依法本应予以撤销。但由于被诉拆除行为属于事实行为，涉案房屋已被拆除，不具有可撤销内容，故根据该法第七十四条第二款第（一）项规定，行政行为违法，但不具有可撤销内容的，人民法院应判决确认违法。由于该强制拆除行为并非被告蒙城县政府实施，故原告要求确认被告蒙城县政府强拆行为违法的诉讼请求不能成立，该院不予支持。 根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十五条第(一)项规定，对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的第一审行政案件，由中级人民法院管辖。第二十四条第一款规定，上级人民法院有权审理下级人民法院管辖的第一审行政案件。本案中，经审理查明拆除行为系王集乡政府实施，并非蒙城县政府实施，故根据上述规定，由基层人民法院管辖的第一审行政案件，中级人民法院也可予以审理。 综上，原告刘雷的诉讼请求部分成立，该院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第二款第（一）项的规定，判决：一、确认被告王集乡政府实施拆除原告刘雷房屋的行政行为违法；二、驳回原告刘雷的其他诉讼请求。 刘雷上诉称，两被上诉人共同实施了强拆行为。两被上诉人均未提供任何证据证明蒙城县政府未参与实施强拆行为。根据亳州市公安局出具的亳公复决字〔2019〕24号《行政复议决定书》得知，蒙城县政府第30次常务会议同意《涡河蒙城枢纽建设工程王集乡集体土地及房屋征收补偿安置实施意见》，王集乡全集村南潘庄属征收范围。因此，案涉集体土地及房屋的征收拆迁是由蒙城县政府审查核准同意的。根据亳州市公安局亳公复决字〔2019〕24号《行政复议决定书》得知，是由王集乡政府参与本次拆迁补偿协商工作。上诉人房屋被强拆的行为是由蒙城县政府批准组织实施、由王集乡政府参与共同实施的。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施并予以公告。据此，在集体土地征收过程中，有且仅有市、县级人民政府才具有依法组织实施征收土地及其附属物的职权。除非市、县级人民政府能够证明征收范围内的房屋确系在其不知情的情况下由其他主体拆除，否则可以依据上述法律规定，推定强制拆除行为系市、县级人民政府或其委托的主体实施。本案中，两被上诉人均未提供证据证明蒙城县政府未参与实施强拆行为。 上诉人对涉案房屋享有直接支配和排他的权利，任何单位和个人不得侵犯。涉案合法房屋只能申请人民法院强制执行拆除，被上诉人不具有实施强制拆迁的行政职责。被上诉人强拆上诉人的房屋在前，涉案征地批准文件作出在后。上诉人没有获得合法合理补偿，被上诉人的强拆行为未履行任何法律手续和法律程序，属于违法强拆。一审判决认定事实不清，适用法律错误。请求撤销一审判决，将本案发回重审或者依法改判支持上诉人一审诉讼请求。 蒙城县政府答辩称，一审法院认定为“强制拆除”没有事实依据。上诉人之妻与王集乡政府签订了拆迁安置补偿协议，王集乡政府支付了补偿款，对其进行了安置。在上诉人已经腾空房屋并主动配合的情况下，王集乡政府对该房屋实施了拆除，因此不存在强制拆除的事实行为。所谓强制拆除，是指行政机关未经房屋权利人同意强行拆除的行政行为。本案中，被上诉人的家人在拆除时主动搬空了房屋，并且在他处重新租赁房屋，而且在搬迁拆除时，上诉人及其家人并没有阻止拆除行为。以上事实有征收补偿协议、租赁合同及村委会和搬迁拆除人员证明等证据材料进行证明。从上诉人向公安局报案及提起行政复议证据可知，上诉人报案时间并非搬空拆除的当时。王集乡政府和村委会搬迁拆除人员在搬迁拆除时，上诉人的家人并没有阻扰和表示不同意拆除，上诉人之所以后期报案和提起诉讼，是受到不良诱导而产生，其真实目的是以诉讼等形式施压，进而谋取更高的不合法利益，这种利益不应得到支持，这种行为不应当得到鼓励。 一审判决适用法律不正确。首先，王集乡政府的搬空拆除行为不适用《中华人民共和国土地管理法实施条例》和《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定的“违反土地管理法律法规规定，阻扰国家建设征收土地的……”由县土地部门责令交出土地，拒不交出的申请法院强制执行。上诉人签订了安置补偿协议，该补偿协议是当事人真实意思表示，那么就不存在阻扰国家建设征收土地行为，就不用启动责令交出土地程序和申请人民法院强制执行程序。其次，本案中王集乡政府搬空拆除的行为是落实征收补偿协议的应有之义。应当适用《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》(法释〔2019〕17号)，而不是适用《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》。虽然该征收补偿协议因征收批复迟后被确认违法，但并未被撤销，也没有判决无效，其法律效力应当依然有效，更何况该协议确认违法是在搬空拆除之后。再次，本案的真正争议焦点是上诉人对征收安置补偿标准不满，其实质是对安置补偿协议的签订和履行存在争议，应当把争议焦点归结到对行政协议的审理，重点审查安置补偿协议有没有不执行及执行不到位问题，有没有违背《涡河蒙城枢纽建设工程王集乡集体土地及房屋征收补偿安置实施意见》文件精神等行为。而本案，一审法院在上诉人及其代理人的错误引导下，没有归纳出合法的争议焦点。因此，错误定性为强制拆除案件，必然导致适用法律错误，也必然会导致上诉人对判决结果不服，当然答辩人和王集乡政府也同样对判决结果不服。 上诉人的各项上诉理由均不成立。一是上诉人主张的蒙城县政府共同实施强拆行为没有证据依据，政府常务会议研究通过的《涡河蒙城枢纽建设工程王集乡集体土地及房屋征收补偿安置实施意见》与腾空拆除房屋行为不是同一行政行为，更不能证明两种行政行为的实施主体是同一主体。二是上诉人主张的物权保护，与法律规定明显不符。为了公共利益需要征收土地和房屋法律有明确规定，上诉人的代理人有错误引导的因素。在诉讼过程中，4名上诉人均不出庭，仅仅委托律师代理人出庭，上诉人的代理人的开庭质证和辩论意见与先前上诉人本人的庭审回答不符，有明显规避法律风险意图，请求二审法院予以查明，并综合所有诉讼证据进行全面审查。行政诉讼不仅是监督依法行政，还兼具化解纠纷、解决行政争议等职责职能。本案一审判决既没有查明事实情况，也没有有效化解双方争议，而且造成上诉人和两名被上诉人都不服。 综上，一审判决认定事实不清，适用法律错误。请求撤销一审判决，依法改判驳回上诉人的一审诉讼请求。 一审原告刘雷向一审法院提供了以下证据： 1.原告身份证复印件、户口本复印件以及原告集体土地建设用地使用证复印件，证明原告对涉案房屋有所有权，原告是本村的村民，在本村拥有一户一宅的权利； 2.亳公复决字〔2019〕23号《行政复议决定书》复印件，证明两被告是本案适格被诉主体，蒙城县政府作为征收单位对在其土地房屋征收范围内产生的房屋拆除行为应承担责任，同时结合安徽省高级人民法院（2019）皖行终1139号行政裁定书事实认定部分及亳州市中级人民法院事实认定部分均认定涉案原告的房屋在蒙城县××乡××村，位于征收范围内，在蒙城县政府没有提交证据证明原告房屋由其他主体拆除的情况下，蒙城县政府应作为本案适格被告，同时对拆除行为承担相应责任； 3.拆除房屋的照片，证明两被告实施了拆除房屋的行为。 一审被告王集乡政府向一审法院提供了以下证据、依据： 1.统一信用代码，证明被告的主体资格； 2.安徽省人民政府建设用地批复，证明因涡河蒙城枢组建设工程需要，涉案房屋所占用的土地已经转为建设用地的事实； 3.蒙城县自然资源和规划局委托书、房屋拆迁安置协议、拆迁补偿款支票及原告户籍证明，证明原告委托儿子潘涛与王集乡政府签订房屋拆迁安置协议，并且王集乡政府已经按照拆迁补偿款的约定履行支付补偿款义务（因原告拒绝接收，目前该补偿款在公证处提存）； 4.蒙城县××乡××村民委员会证明，证明原告与被告签订拆迁补偿协议后，原告的家人主动搬迁的事实； 5.（2019）皖1622行初43号行政判决，证明原告与被告签订的《房屋拆迁安置协议》合法有效，驳回原告要求确认协议无效的诉请； 6.证人潘某出庭作证，证明拆除原告房屋时，原告屋内物品腾空，原告家人在场。 一审被告蒙城县政府向一审法院提供了以下证据： 统一社会信用代码证书，证明被告登记的信息及基本状况。 上述证据均已随案移送本院。本院审理查明的案件事实与一审一致，本院予以确认。 本院认为，上诉人刘雷以蒙城县政府、王集乡政府为共同被告提起本案诉讼，请求确认两机关强制拆除其房屋的行为违法。一审法院认定案涉房屋系王集乡政府而非蒙城县政府实施的拆除，判决确认王集乡政府拆除刘雷案涉房屋的行为违法，驳回刘雷其他诉讼请求，即关于确认蒙城县政府强制拆除其房屋行为违法的诉讼请求。王集乡政府未提起上诉，蒙城县政府虽在答辩状中认为一审判决认定事实不清、适用法律错误，请求撤销一审判决，改判驳回刘雷一审诉讼请求，但其并未提起上诉。故本案二审应针对刘雷的上诉进行审理。 根据一审判决以及当事人上诉、答辩情况，本案的焦点问题为蒙城县政府是否实施了拆除刘雷案涉房屋的行为，应否对案涉房屋拆除行为承担法律责任。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条的规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告，即“谁行为，谁被告，行为者，能担责”。集体土地征收过程中，被征收人房屋未经其同意被拆除的，只有在拆除主体无法查明的情况下，才可以推定由征收组织实施机关承担相应法律责任。本案中，王集乡政府自认案涉房屋系其与被征收人达成协议后实施的拆除并提供了相关协议，王集乡政府具备行政主体资格，可以对自己的行政行为独立承担法律责任，其属于本案适格被告。蒙城县政府否认其实施了案涉房屋拆除行为，上诉人刘雷亦无证据证明蒙城县政府参与实施了案涉房屋拆除行为，故其请求确认蒙城县政府强制拆除其房屋的行为违法，缺乏事实根据和法律依据，一审判决驳回其该诉讼请求，并无不当。蒙城县政府虽研究通过的《涡河蒙城枢纽建设工程王集乡集体土地及房屋征收补偿安置实施意见》，但批准征收补偿安置实施方案与拆除被征收土地上的房屋并非同一行政行为，不能据此推定蒙城县政府实施了案涉房屋拆除行为。另，王集乡政府与刘雷户签订的《房屋拆迁补偿安置协议》中约定“搬空房屋交钥匙并验收合格后，由甲方（王集乡政府）交拆除公司进行统一拆除”，王集乡政府称拆除案涉房屋已经刘雷同意，不属于强制拆除，但刘雷予以否认，且王集乡政府提供的证据不能证明刘雷户已经将案涉房屋钥匙交出，亦无其他证据证明刘雷户自愿同意其拆除，故一审判决确认其拆除案涉房屋的行为违法并无不当。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。上诉人刘雷的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人刘雷负担。 本判决为终审判决。 审判长  张志强 审判员  陈 默 审判员  钟祖凤 二〇二一年三月二十三日 法官助理张高英 书记员潘玉丹 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……