松原市宁江区人民法院 民 事 判 决 书 （2020）吉0702民初993号 原告：松原市宁江区兴原乡某村民委员会，住所地：松原市。 法定代表人：梁春雷，村委会主任。 委托诉讼代理人：董焕成，松原市兴原法律服务所法律工作者。 被告：王筱萌，女，1979年10月3日生，汉族，住长春市朝阳区。 被告：孙凤芹，女，1928年7月4日生，汉族，住松原市宁江区。 二被告共同委托诉讼代理人：刘长文，吉林超远律师事务所律师。 二被告共同委托诉讼代理人：王兴明，男，1953年9月25日生，汉族，住松原市宁江区。 原告松原市宁江区兴原乡某村民委员会与被告王筱萌、孙凤芹确认合同无效纠纷一案，本院立案受理后，依法适用普通程序，公开开庭进行了审理。原告的法定代表人梁春雷及其委托诉讼代理人董焕成、二被告的共同委托诉讼代理人刘长文、王兴明到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 松原市宁江区兴原乡某村民委员会向本院提出诉讼请求：1.请求依法确认原、被告于2006年8月15日签订的《征用土地协议书》无效，被告返还原告农用地20,000平方米；2.由被告承担本案诉讼费用。事实与理由：二被告于2006年8月15日与单家村委会签订《征用土地协议书》，以每平方米20元的价格征用单家村农用地20,000平方米，征用地块位于图乌公路南侧，建材市场西南侧，西郊村征用土地北侧。被告征用原告的农用土地没有经过有批准权的人民政府审批，并没有办理土地批准征用手续，案涉农用土地也没有按法定程序转变为国有建设用地，该地块至今没有办理农用地征用和国有土地出让手续，土地性质仍为农用地。根据《土地管理法》第四十六条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”第二条规定：“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。”《物权法》第四十三条规定：“任何单位和个人不得违反法律规定的权限和程序征收集体所有的土地。”据此，被告不具备征地主体资格，无权征用原告土地，被告非法征地不受法律保护。原、被告签订的《征地协议书》因违反法律强制性规定而无效。同时根据《合同法》第五十八条：“合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还。”《土地管理法》第七十六条：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地”。基于以上法律规定，被告应当返还原告所有的农用土地20,000平方米。综上，原告认为，原告与被告签订的征地协议书因违反法律强制性规定而无效，被告非法占用的土地应予返还；根据松原市政府松农清组（2020）1号《关于进一步做好农村集体资源发包专项清理整治工作的通知》、松原市纪律检察委员会《关于对农村集体资源发包清理整治工作开展督导检查的实施方案》的有关规定特提起诉讼，请求依法公判。 王筱萌、孙凤芹辩称，原告主张合同无效于法无据，应驳回原告的诉讼请求。理由如下：1.本案的《征用土地协议书》其实质内容为《占用土地补偿协议书》，应以其实质内容确定合同的性质。本协议对双方来说只对占用土地面积、补偿标准、补偿金额起作用，乙方是否能最终取得土地使用权还要政府征收后办理出让手续；2.被告已经足额交付土地补偿费；3.没有办理土地出让手续并非被告的过错。协议签订后，被告就交付了土地补偿费，但原告三番两次更换土地位置，最后确定的位置没有道路出口。东面是耕地，北面、西面是民宅，南面是他人用地，开始口头答应走西面民宅南通道，被住户封死。又答应在南面给留一条通道，但又被他人占用。原告承诺负责解决，一直拖到至今仍未解决，因此到现在也没有办理土地出让手续，但法律并没有规定签订土地补偿协议后办理征收、出让手续的时限，现在未办理审批土地出让手续并不违法；4.被告的行为并未违反法律强制性规定，原告所依据的法律依据不适用本案。（1）《土地管理法》第四十六条不是对签订《土地补偿协议》的规定，而是对征收农用地的规定。征收土地是政府的行为，不是用地者的行为。用地单位或个人要等政府征收完成后与政府签订国有土地使用权出让合同，另外，根据《土地管理法》第四条的规定本案争议的土地是“废弃地”不属于“农用地”，应属于土地管理法第四条规定的“未利用土地”。（2）《土地管理法》第二条是对限制单位和个人非法占有、转让土地的规定。被告并非非法占有，更无转让行为。被告选址建设培幼托老中心是通过松原市经济技术开发区经济发展局立项、选址的批准后与原告签订的本协议，合规合法。（3）《物权法》第四十三条是关于耕地保护的规定，旨在限制对集体土地的征收，并不是禁止征收。根据《土地管理法》第四条规定，国家实行土地用途管理制度，编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。农用地是指直接用于农业生产的土地。包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等。建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等。未利用地是指农用地和建设用地以外的土地，本案的“废弃地”属于未利用地，不在物权法第四十三条保护之内。（4）本案不在“松原市农村集体资源发包专项清理整治工作”的通知之中。该通知明确规定清理整治的范围是“违法违规强占、强用农村集体资源的，发包过程中或背后存在腐败行为的，党员干部违规违纪占有、承包、转包农村集体资源的，群众反映强烈的农村集体资源发包问题”，本案不是发包、承包关系，也不存在以上的问题。 另按照松原市经济开发区经济发展局文件《松开经发【1999】20号》的批复，被告选址在松原市建材市场对过路北的某废弃地建设松原市兴原培幼托老中心。经多次协商与某达成一致意见，并经村民代表会议通过。2006年8月15日单家村杨立民找到王秀文要求交付占地补偿款48万元（其中交村里现金20万元、村里欠王秀文账上资金127,700元、村修路占用被告经出让取得的土地1440平方米补偿款151,000元）。2007年后，因该地块已经给与别人使用，单家村杨立民答应另选位置到路南边，即现在二手车市场里面的一块废弃地。2008年因该地块交通便利又换至东侧即郭山东的住房东边的一块废弃地。2010年4月先后由村民张树坤、李友负责丈量土地，测绘出面积为25,418平方米。因在实施过程中，对占地补偿费用产生分歧无奈之下重新调整。2015年重新进行测量后形成现在这块低洼废弃地总面积24,695.56平方米，我们已经交付戴桂英96,320元、潘晓亮5775元、梁亚英6000元。目前这块地因三条道路封死导致招商引资项目停止，至今没有办理出让手续。 本院经审理认定事实如下：2006年8月15日，原告（甲方）与被告王筱萌、孙凤芹（乙方）签订《征用土地协议书》一份，约定：“1.甲方同意将图乌公路南侧，松原市当时的建材市场西南侧、西郊村征用土地北侧的废弃地两万平方米征用给乙方永久性使用。东西长120米、南北宽166.67米，合计征地面积两万平方米。具体位置边界四至以村上的规划图纸为准；2.甲方村群众代表大会已通过将此块废弃地征用给乙方；3.征用土地甲方收缴的补偿费定为每平方米为贰拾元，合计两万平方米，征用土地补偿费为肆拾万元，甲方给乙方出具正式发票收据；4.付款方式：第一次乙方付给甲方征用土地补偿费中的定金50%，第二次甲方协助乙方办完征地手续后再交给甲方50%，甲方负责收乙方的补偿费中上缴税费事宜；5.甲方必须按照国家有关规定，给乙方出全有关办理征用土地的合法手续，乙方必须到土地有关部门办理征地的合法手续，甲方必须协助乙方办理手续。由于甲方的征地手续不全，或其他原因影响乙方办理手续，或乙方办不下来征地手续，甲方必须按时退还乙方向甲方所交的全部征地费用；6.甲方必须认真负责边界纠纷及地上附着物的解决和处理，不能影响乙方建筑施工，如影响施工等原因所造成的一切经济损失，由甲方承担并负责赔偿损失；7.本协议未尽事宜，双方可协商解决，万一协商不成可到市仲裁有关部门或法院解决；8.本协议一式叁份，由甲方单位盖章、法人代表签字或盖章和乙方代表签字后生效，甲乙双方和兴原乡政府各保存壹份为据，以便共同遵守”。同日，原告（甲方）与另案被告王跃波（乙方）签订《征用土地协议书》一份，约定：“1.甲方同意将图乌公路南侧，松原市当时的建材市场西南侧、孙凤芹等征用土地北侧的废弃地5418平方米征用给乙方永久性使用。东西长80米、南北宽68米，合计征地面积5418平方米。具体位置边界四至以村上的规划图纸为准；2.甲方村群众代表大会已通过将此块废弃地征用给乙方；3.征用土地甲方收缴的补偿费定为每平方米为贰拾元，合计5418平方米，征用土地补偿费为108,360元，甲方给乙方出具正式发票收据；4.付款方式：一次性交齐，甲方负责收乙方的补偿费中上缴税费事宜；5.甲方必须按照国家有关规定，给乙方出全有关办理征用土地的合法手续，乙方必须到土地有关部门办理征地的合法手续，甲方必须协助乙方办理手续。由于甲方的征地手续不全，或其他原因影响乙方办理手续，或乙方办不下来征地手续，甲方必须按时退还乙方向甲方所交的全部征地费用；6.甲方必须认真负责边界纠纷及地上附着物的解决和处理，不能影响乙方建筑施工，如影响施工等原因所造成的一切经济损失，由甲方承担并负责赔偿损失；7.本协议未尽事宜，双方可协商解决，万一协商不成可到市仲裁有关部门或法院解决；8.本协议一式叁份，由甲方单位盖章、法人代表签字或盖章和乙方代表签字后生效，甲乙双方和兴原乡政府各保存壹份为据，以便共同遵守”。协议签订后，当日原告收到被告王筱萌、孙凤芹的地款现金20万元。同日，原告（甲方）与松原市兴原培幼托老综合服务中心（乙方）签订《还款协议书》一份，约定：“甲方修新村村路占用乙方已征完的废弃地1440平方米、办理土地出让金等各种费用115,200元、垫土费32,400元、欠款3400元，合计欠款151,000元。甲方同意抵顶被告王筱萌、孙凤芹征用单家村村民委员会废弃地的欠款”。2015年2月11日，原告收到被告王筱萌、孙凤芹征地款96,320元；2015年2月14日，原告收到被告王筱萌征地款5775元；2016年4月2日另案被告王跃波直接向被占地人梁亚英支付地款6000元。 另查明，被告王筱萌、孙凤芹与另案被告王跃波系亲属关系，其征用原告土地用于建设松原市兴原培幼托老综合服务中心。案涉地块的面积由最初的25,418平方米经调整后变更为24,695.56平方米，且案涉地块至今未使用。 上述事实，有原告提交征用土地协议书复印件、照片、文件复印件，被告提供的立项批复、征用土地协议书、保证书、会议记录、地籍调查材料、交费凭证复印件及双方当事人陈述等证据在卷为凭，足以认定。 本院认为，关于原、被告双方签订的《征用土地协议书》效力的认定问题。本案中，案涉地块属于农村集体所有的未利用地，被告使用该地块用于建设松原市兴原培幼托老综合服务中心。在被告使用土地期间，未取得建设用地许可证。根据《土地管理法》第六十一条“乡（镇）村公共设施、公益事业建设，需要使用土地的，经乡（镇）人民政府审核，向县级以上人民政府自然资源主管部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上人民政府批准”。《中华人民共和国合同法》第五十二条“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”而被告使用案涉地块至一审法庭辩论终结前未办理相关的用地审批手续，且双方签订的征用土地协议书约定“永久性使用”，此约定违反了《中华人民共和国农村土地承包法》的规定，故原、被告双方签订的征用土地协议书损害了集体利益，属于无效合同。根据《中华人民共和国合同法》第五十八条“合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。”故双方当事人互负返还义务，被告王筱萌、孙凤芹与原告签订的协议书中确定的土地面积为20,000平方米，被告王筱萌、孙凤芹应返还征用原告的土地20,000平方米，同时，原告退还被告已收取的征地款40万元。综上所述，依据《中华人民共和国民法总则》第一百四十三条，《中华人民共和国合同法》第五十二条、第五十八条，《中华人民共和国土地管理法》第六十一条的规定，判决如下： 一、原告松原市宁江区兴原乡某村民委员会与被告王筱萌、孙凤芹于2006年8月15日签订的《征用土地协议书》无效； 二、被告王筱萌、孙凤芹于本判决生效之日立即返还原告松原市宁江区兴原乡某村民委员会土地20,000平方米，同时，原告松原市宁江区兴原乡某村民委员会于本判决生效之日立即返还被告王筱萌、孙凤芹征地款400,000元整。 如被告未按本判决指定的期限履行给付金钱义务，应当按照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。 案件受理费7300元，由被告王筱萌、孙凤芹负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人或者代表人的人数提出副本，上诉于吉林省松原市中级人民法院。 审 判 长  祝相秋 审 判 员  关 雪 人民陪审员  徐淑范 二〇二一年三月十一日 书 记 员  王婷婷