湖南省长沙市中级人民法院行 政 裁 定 书（2021）湘01行终191号上诉人（原审原告）中国长城资产管理股份有限公司四川省分公司。住所地：四川省成都市高升桥东路1号。法定代表人杜英，总经理。委托代理人李静，四川明炬律师事务所律师。委托代理人刘利虹，四川明炬律师事务所律师。被上诉人（原审被告）浏阳市城市管理和综合执法局。住所地：湖南省浏阳市行政中心。法定代表人古长根，局长。委托代理人唐勇，该局工作人员。委托代理人王民兵，湖南鼎忠律师事务所律师。原审第三人浏阳中蓝燃气有限公司。住所地：湖南省浏阳市两型产业园。法定代表人卢志刚，该公司董事长。委托代理人邓传远，广东广信君达律师事务所律师。委托代理人赵剑发，广东广信君达律师事务所律师。原审第三人佛燃能源集团股份有限公司。住所地：广东省佛山市禅城区季华五路25号。法定代表人殷红梅。委托代理人邓传远，广东广信君达律师事务所律师。委托代理人赵剑发，广东广信君达律师事务所律师。原审第三人自贡市华燃天然气有限责任公司。住所地：四川省自贡市沿滩区高新工业园区龙乡大道19号附18号（综合楼）。法定代表人邓超。原审第三人浏阳三合天然气有限公司。住所地：湖南省浏阳市大瑶镇汇丰社区新建片桥头小区639号。法定代表人邓光富，该公司总经理。上诉人中国长城资产管理股份有限公司四川省分公司（以下简称四川省长城公司）与被上诉人浏阳市城市管理和综合执法局（以下简称浏阳市城管局）、原审第三人佛燃能源集团股份有限公司（以下简称佛燃公司）、浏阳中蓝燃气有限公司（以下简称中蓝公司）、自贡市华燃天然气有限责任公司（以下简称华燃公司）、浏阳三合天然气有限公司（以下简称三合公司）特许经营许可一案，不服长沙铁路运输法院（2020）湘8601行初1197号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院查明，2013年9月29日，华燃公司取得浏阳市东南片区管道天然气特许经营权，并由华燃公司控股的三合公司进行项目营运。2018年9月7日，四川省长城公司向上海浦东发展银行股份有限公司购买了多笔债权。其中，华燃公司以其所有的2304千米的天然气管道工程及附属设施及其所持有的部分股权作为上述债权的担保，三合公司以保证的形式为上述债权作担保。2019年6月4日，华燃公司向浏阳市城管局作出《关于浏阳市东南片区管道燃气特许经营权有关问题的请示》，称其与三合公司因自身原因，难以履行《特许经营协议》，自愿退出《特许经营协议》的履行，并由佛燃公司的全资投资平台华兆能投资有限公司等人合资设立的中蓝公司履行《特许经营协议》。2019年6月12日，中蓝公司、三合公司、华燃公司及华燃公司的法人邓超签订《资产收购协议》，约定三合公司将其经营性资产根据国众联评报字（2019）第2-0556号评估报告作价转让给中蓝公司，华燃公司及邓超承担协议履行的连带担保责任。2019年6月13日，浏阳市城管局作出《批复》，同意中蓝公司全面接管浏阳市东南片区管道天然气特许经营权；要求三合公司在获得佛燃公司的资产收购款后，优先用于债务偿还、清算，佛燃公司应对债务清偿情况予以监督；华燃公司、佛燃公司与浏阳市城管局签订《浏阳市东南片区管道天然气特许经营补充协议》；自补充协议签订1个月起，中蓝公司完成《燃气经营许可证申领》。2019年6月20日，华燃公司、佛燃公司签订《浏阳市东南片区管道天然气特许经营补充协议》，约定由佛燃公司全资子公司控股的中蓝公司，全面接管浏阳市东南片区管道天然气特许经营权，并对中蓝公司的履约能力及设施建设作出要求。该补充协议再次约定，三合公司在获得中蓝公司的资产转让款后，必须优先用于债务清偿。四川省长城公司认为涉案批复导致华燃公司、三合公司偿债能力减弱，侵害其权益，遂提起本案诉讼。另查明，2020年11月24日，三合公司收到中蓝公司根据《资产收购协议》支付的4141.93万元收购款。一审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定:“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织,有权提起诉讼。”根据本案案情，四川省长城公司明显非被诉行政行为的相对人。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十三条的规定，“债权人以行政机关对债务人所作的行政行为损害债权实现为由提起行政诉讼的,人民法院应当告知其就民事争议提起民事诉讼,但行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的除外”，故四川省长城公司以华燃公司、三合公司的债权人提起本案诉讼，其是否拥有诉权取决于其债权是否属于浏阳市城管局作出《批复》时应予保护及考虑的情形。事实上,四川省长城公司从上海浦东发展银行股份有限公司购买的多笔债权里,华燃公司、三合公司对债务的担保采取质押和保证两种方式;其中,质押担保华燃公司以质押其所有的2304千米的天然气管道工程及附属设施及其所持有的部分股权这一方式来实现,并非质押浏阳市东南片区管道天然气特许经营权。故浏阳市城管局作出的同意华燃公司放弃浏阳市东南片区管道天然气特许经营权，并批准中蓝公司接管的《批复》并不损害四川省长城公司的债权实现,浏阳市城管局作出涉案《批复》无义务考虑四川省长城公司的债权利益，四川省长城公司不具备对涉案《批复》起诉的资格。至于中蓝公司与三合公司、华燃公司签订《资产收购协议》的行为，属民事合同行为，其发生在涉案《批复》作出之前，且该行为并非浏阳市城管局作出涉案《批复》必然导致，该行为若对四川省长城公司的债权实现产生影响，与涉案行政行为亦无行政诉讼法上的利害关系。综上,四川省长城公司既非涉案《批复》行政行为的相对人,也不是行政诉讼法所规定的具有利害关系的法人。依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、第七十九条第（二）款之规定，裁定驳回中国长城资产管理股份有限公司四川省分公司的起诉。上诉人四川省长沙公司上诉称:一、一审法院认定事实不清。一审法院仅凭借中蓝公司提供的由三合公司于本案一审开庭前一天出具的《结算证明》，在没有任何转款凭证，也无上诉人认可的情况下，认定三合公司已收到中蓝公司根据《资产收购协议》支付的4141.93万元收购款，属于认定事实不清，并且该事实影响到了案件裁判结果。二、一审法院适用法律错误，上诉人与被诉行政行为有利害关系，被上诉人浏阳市城市管理和综合执法局作出涉案《批复》时依法应对上诉人的相关权益予以保护或考虑。三合公司是上诉人合法取得的6笔债权的保证人，上诉人于2018年12月21日在《金融时报》上发布债权转让暨债务催收联合公告，自此三合公司向上诉人承担担保责任。而被上诉人浏阳市城市管理和综合执法局所作涉案《批复》对本由三合公司所享有的特许经营权进行转让发生于2019年6月13日，即三合公司作为保证人对上诉人承担保证责任在先，涉案特许经营权处分行为发生在后。上诉人在提起本案行政诉讼之前,相关民事争议已经民事诉讼处理，三合公司作为保证人负有承担上述债权实现的义务，且不以主合同债务人财产依法强制执行而不能履行债务为前提。三合公司承担担保责任的财产应是公司全部财产,若无被上诉人浏阳市城市管理和综合执法局所作《批复》，涉案特许经营权应属于三合公司的财产，并可用于担保上诉人债权的实现。第一，被上诉人浏阳市城市管理和综合执法局于2019年6月13日所作《批复》违法把涉案特许经营权转给中蓝公司，该行政行为导致上诉人将无法执行三合公司原有的全部财产，并且给上诉人执行三合公司财产设置了障碍。故涉案行政行为严重影响到原告的直接利益，而不是只存在“反射性的利益”和“间接利益关系”，被上诉人作出涉案《批复》时应依法予以保护或考虑。一审法院未经实质审理而简单地认定读行政行为未侵犯上诉人的合法利益与案件事实不符。第二，基础设施和公用事业特许经营管理办法)第三十八条规定:“在特许经营期限内因特许经营协议一方严重违约或不可抗力等原因，导致特许经营者无法继续履行协议约定义务，或者出现特许经营协议约定的提前终止协议情形的，在与债权人协商一致后，可以提前终止协议。”根据上述规定，政府在与特许经营权人协商变更特许经营协议或终止特许经营协议时，应当以债权人同意为前提。也即被诉批复行为的作出，应当保护和考虑债权人的利益，且须经债权人同意。因此，上诉人作为债权人，与被诉批复行为具有法律上的利害关系。第三，被上诉人浏阳市城市管理和综合执法局同意华燃公司放弃特许经营权，实则是以协商的方式对原特许经营协议的提前终止，无论作为行政协议还是民事协议，人民法院审理时均可在不违反相关行政法律法规和行政诉讼法强制性规定的前提下适用民事法律规范，《中华人民共和国合同法》(以下简称《合同法》)第七十四条规定:“因债务人放弃其到期债权或者无偿转让财产，对债权人造成损害的，债权人可以请求人民法院撤销债务人的行为。债务人以明显不合理的低价转让财产，对债权人造成损害，并且受让人知道该情形的,债权人也可以请求人民法院撤销债务人的行为。撤销权的行使范围以债权人的债权为限。债权人行使撤销权的必要费用，由债务人负担。债权人撤销权制度的目的在于保全责任财产，如前述本案中三合公司对上诉人承担担保责任在先，且该债权已经生效民事判决确认，三合公司承担担保责任的财产应是公司全部财产，其对原有特许经营权放弃的背后是一个资产转让行为，而该转让行为是否符合《合同法》第七十四条中规定的“以明显不合理的低价转让财产”属于人民法院实体审理的范围，在起诉审查阶段，难以准确判断。故被上诉人浏阳市城市管理和综合执法局所作涉案《批复》变更涉案特许经营权时，应考虑到该行为对包括上诉人在内的所有债权人利益的影响。上诉人作为债权人之一，与涉案行政行为具有法律上的利害关系，依法具备原告资格。三、被上诉人浏阳市城市管理和综合执法局作出涉案《批复》的行为超越法定职权，违反法定程序。依据《基础设施和公共事业特许经营管理办法》第十五条、第三十八条、第四十条以及《湖南省市政公用事业特许经营条例》第十八条之规定，特许经营期限届满终止或者提前终止，对该基础设施和公用事业继续采用特许经营方式的，实施机构应当通过招标、竞争性谈判等竞争方式重新选择特许经营者。故被上诉人所作《批复》系超越法定职权，违反法定程序。该《批复》不但侵犯了上诉人的合法权益，也是对现有法律规范体系的无视。而维护和监督行政机关依法行使行政职权，保护公民、法人和其他组织的合法权益，是行政诉讼的目的所在，也是法院司法的重要职能，因此一审法院裁定驳回上诉人的起诉，不对涉诉行政行为进行实质性审理，是对违法行政行为的放纵。综上所述，一审裁定事实认定不清、法律适用错误，应当予以纠正。据此，请求撤销一审裁定，指令继续审理。被上诉人浏阳市城管局的答辩意见与一审的意见一致，请求驳回上诉，维持原裁定。原审第三人佛燃公司、中蓝公司的意见与一审的意见一致，请求驳回上诉，维持原裁定。原审第三人华燃公司、三合公司未陈述意见。当事人向一审法院提交的证据和依据已随本案移送本院。对于上诉人提出一审认定三合公司已收到中蓝公司根据《资产收购协议》支付的4141.93万元收购款属事实认定不清的问题，经查，该问题与本案无关，本案不予审查，对一审的相关认定，本院不予确认。对一审认定的其他事实，本院予以确认。本院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十三条规定：“债权人以行政机关对债务人所作的行政行为损害债权实现为由提起行政诉讼的,人民法院应当告知其就民事争议提起民事诉讼,但行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的除外”。上诉人主张本案属上述规定的除外情形，理由是其是华燃公司、三合公司的债权人，根据《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（以下简称《办法》）第三十八条的规定，被诉行政行为作出时应当事先征求其同意。对此，被上诉人及原审第三人佛燃公司、中蓝公司则主张上诉人虽是华燃公司、三合公司的债权人，但不是案涉特许经营项目的债权人，本案情形不属于《办法》第三十八条规定的情形。对此，本院认为，《办法》第三十七条规定：“在特许经营协议有效期内，协议内容确需变更的，协议当事人应当在协商一致基础上签订补充协议。如协议可能对特许经营项目的存续债务产生重大影响的，应当事先征求债权人同意。特许经营项目涉及直接融资行为的，应当及时做好相关信息披露。特许经营期限届满后确有必要延长的，按照有关规定经充分评估论证，协商一致并报批准后，可以延长。”同一部法律中同一法律用语的含义一般应是相同的，故《办法》第三十八条规定的“债权人”与该法第三十七条规定的“债权人”范围应是一致的，应限于特许经营项目的债权人。因案涉特许经营项目并未成为上诉人享有的债权的标的物，故上诉人不属特许经营项目的债权人，不属《办法》第三十八条规定的“债权人”，上诉人据此主张本案属“行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的除外”情形，依据不足，理由不成立。综合本案具体情况，上诉人作为债权人，并无行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的情形，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十三条的规定，一审裁定驳回起诉，并无不当。对于上诉人提出的被诉行政行为违法的问题，属案件实体问题，本案不予审查。综上,一审裁定认定事实基本清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本案不收取诉讼费。本裁定为终审裁定。审判长 周 永审判员 戴 莉审判员 傅美容二〇二一年三月十九日书记员 刘 哲附：本裁定适用的相关法律依据中华人民共和国行政诉讼法第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：(一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；(二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；(三)原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；(四)原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。