北京市第二中级人民法院行 政 判 决 书（2021）京02行终444号上诉人（一审原告）徐善朗，男，1982年6月10日出生，汉族，无业，户籍所在地江苏省丰县。被上诉人（一审该机关）江苏省卫生健康委员会，住所地江苏省南京市。法定代表人谭颖，主任。委托代理人李博，该单位干部。委托代理人马新波，上海市锦天城（南京）律师事务所律师。被上诉人（一审该机关）中华人民共和国国家卫生健康委员会，住所地海淀区。法定代表人马晓伟，主任。委托代理人刘涛，该单位干部。上诉人徐善朗因诉江苏省卫生健康委员会（以下简称江苏卫健委）、中华人民共和国国家卫生健康委员会（以下简称国家卫健委）政府信息公开及行政复议一案，不服北京市西城区人民法院（以下简称一审法院）所作（2020）京0102行初188号行政判决（以下简称一审判决），向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。江苏卫健委于2019年8月20日作出苏卫信息公开〔2019〕55号《政府信息公开申请答复告知书》（以下简称被诉答复），主要内容为：您向本机关提出的政府信息公开申请于2019年7月29日收悉。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条及第十六条等的规定，告知如下：您申请公开的“省人民医院相关医务人员申请执业医师资格时所提交的全部申请材料”，属于我委在履行行政管理职能过程中形成的行政执法案卷信息，我委不予提供，现予告知。其医师资格认定结果情况现向你告知如下……徐善朗不服被诉答复，向国家卫健委申请行政复议。国家卫健委于2020年1月9日作出国卫复决〔2020〕3号《行政复议决定书》（以下简称被诉复议决定），认为被诉答复认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项规定，决定维持被诉答复。徐善朗向一审法院诉称，其于2019年7月29日通过江苏卫健委网站在线提交政府信息公开申请，申请公开江苏省人民医院医务人员申请执业医师资格时所提交的全部申请材料。后江苏卫健委作出被诉答复，以申请信息属于行政执法案卷信息为由拒绝公开。徐善朗于2019年10月20日向国家卫健委提起行政复议，请求撤销被诉答复并责令江苏卫健委公开申请信息。后国家卫健委通知徐善朗其作出国卫复决[2019]35号被诉复议决定，维持原行政行为。徐善朗认为两该机关的行政行为违反法律规定，侵害了徐善朗的合法权益，理由如下：一、江苏卫健委认为申请信息属于行政执法案卷信息证据不足，事实不清；二、江苏卫健委依据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十六条的规定不予公开申请信息适用法律错误。（一）是否“装订”入档的信息均属于行政执法案卷信息？行政执法案卷信息并不等同于行政机关在履职后所形成的档案材料。行政机关的所有有效行政行为均为行政执法行为，期间制作或获取的政府信息必然要作为档案材料加以保存。因此档案材料几乎涵盖了所有类型的政府信息，若档案材料即等同于行政执法案卷信息可以不予公开，则政府信息公开条例将成为一纸空文，这显然有悖于“应当坚持以公开为常态、不公开为例外”的基本原则。（二）从行政执法案卷信息与过程性信息所具有的特定属性来界定行政执法案卷信息的范畴，行政执法案卷信息应当仅限于档案材料中与“案”相关的一类信息，如《案件受理记录》《立案报告》《现场笔录》《询问笔录》等信息，该类信息与《中华人民共和国政府信息公开条例》第十六条第二款所列之过程性信息具有相同的属性，信息形成的主体均在行政行为启动之后，两者才可被归纳于同一条款之内，否则行政执法案卷信息作为公开例外的规定应当作为一条独立的条款单独列出。本案中，徐善朗所申请的信息则与之截然不同，信息形成的主体是行政许可的被许可人而非行政机关且形成时间早于行政行为启动的时间。故本案信息不属于行政执法案卷信息的范畴。（三）分析过程性信息与行政执法案卷信息免于公开的立法初衷，根据《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》的规定，过程性信息与行政执法案卷信息免于公开的实质理由是由于其自身所特有的局部性、片面性，不能保证政府信息的“正式、准确、完整”。而本案所申请的信息是后续行政行为作出的前置基础和依据，且由于信息的形成主体和形成时间均有别于后续的行政行为，其本身便具有相对的独立性与完整性，可以脱离后续的行政行为而单独存在，因而能够“在诉讼或行政程序中作为书证使用”。故本案信息不属于过程性信息与行政执法案卷信息之列，依法应予公开。（四）根据《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》(法释〔2011〕17号)第二条规定，“公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理：（四）行政程序中的当事人、利害关系人以政府信息公开名义申请查阅案卷材料，行政机关告知其应当按照相关法律、法规的规定办理的。”卷宗阅览权属于个案中的权利，因相关法律已经赋予当事人获取信息的途径，故而信息公开条例才将这一方式排除在外。但需要申请人不享有卷宗阅览权时，仍然可以通过信息公开的途径来获取信息，对此北京市高级人民法院专门作出解答。（五）长期以来，行政机关滥用“内部管理信息”与“过程性信息”作为其豁免公开的借口。2019年修订的《政府信息公开条例》首次明确了“内部管理信息”与“过程性信息”的范畴，对行政机关滥用此规定的行为进行了限制。然而行政机关又将“行政执法案卷信息”换作其新的“口袋条款”,将其不愿公开的信息通通装入其中。因此为避免行政机关滥用此条款，应当强化行政机关适用此条款的举证责任，本案中既然江苏卫健委在答复中无法证明申请信息属于行政执法案卷信息，因此便不能以此作为其不予公开的理由。国家卫健委作出维持原行政行为的被诉复议决定证据不足、适用法律错误、程序违法。第一，原行政行为证据不足、适用法律错误，故国家卫健委作出维持原行政行为的决定必然证据不足、适用法律错误。第二，徐善朗于2019年12月4日向国家卫健委邮寄《阅卷申请书》，申请查阅被申请人提交的复议材料，国家卫健委对徐善朗的申请未予以回复。违反了《中华人民共和国行政复议法实施条例》第三十五条的规定，侵害了徐善朗的知情权，故其行政复议程序违法。综上所述，江苏卫健委、国家卫健委的行政行为违反法律规定，故诉至法院，请求：一、撤销被诉答复；二、撤销被诉复议决定；三、责令江苏卫健委限期公开申请信息；四、由江苏卫健委、国家卫健委承担诉讼费用。江苏卫健委一审辩称：第一，该机关对徐善朗政府信息公开申请的受理、办理和答复程序合法；第二，被诉答复事实清楚、内容适当、适用法律正确。徐善朗申请公开的信息是特定人医师资格取得的申请材料，根据《中华人民共和国执业医师法》《中华人民共和国行政许可法》等规定，并结合江苏省行政权力清单（江苏卫健委），医护人员资格取得和执业注册属行政许可事项；根据国办发〔2018〕118号《国务院办公厅关于全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的指导意见》和苏政办发〔2019］39号《江苏省政府办公厅关于印发江苏省全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度实施方案的通知》等规定，行政执法包含行政许可；因此，徐善朗申请公开的江苏省人民医院王长勇等6人申请执业医师资格时所提交的全部申请材料属于行政执法案卷材料。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十六条第二款规定，行政机关在履行行政管理职能过程中形成的讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告等过程性信息以及行政执法案卷信息，可以不予公开。法律、法规、规章规定上述信息应当公开的，从其规定。据此，被诉答复符合相关规定。为满足徐善朗的正常信息需求，该机关告知了其信息公开申请中5名所涉人员医师资格取得及注册等情况，告知其中1名人员未在江苏省人民医院职工及进修人员名单中，充分满足了徐善朗知情权。第三，徐善朗多次提出信息公开申请并诉讼，有违《中华人民共和国政府信息公开条例》立法本意。徐善朗因与江苏省人民医院之间的医疗纠纷，曾多次申请政府信息公开，分别要求公开：1.江苏省人民医院5人的医师执业注册申请审核表（用以明确相关医务人员在江苏省人民医院从事相应诊疗活动是否合法，此案已经江苏省高级人民法院终审判决驳回徐善朗的诉讼请求。）2.江苏省人民医院11名医师取得执业医师资格或执业助理医师资格所提交的全部申请材料（用以明确相关医务人员在江苏省人民医院从事相应的诊疗活动是否合法，此案南京市中级人民法院已一审审结。）3.江苏省人民医院王长勇等6人申请执业医师资格时所提交的全部申请材料（本案）。徐善朗反复要求公开有关医师的资格取得、执业注册的原始材料，其本质并不是为了获取信息，而是质疑医师资质取得、注册的合法性，已超出了《中华人民共和国政府信息公开条例》的立法目的，有违立法本意，涉嫌滥用诉权。综上，请求法院驳回徐善朗的诉讼请求。国家卫健委辩称，被诉复议决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，符合法定程序。徐善朗的诉讼请求缺乏事实和法律依据，请求法院驳回徐善朗的诉讼请求。一审法院经审理认为：根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条的规定，政府信息是指行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。本案中徐善朗向江苏卫健委申请公开江苏省人民医院医务人员王长勇（神内）、董海蓉、陆晓、许光旭、李弘钧、王增军申请执业医师资格时所提交的全部申请材料（包括医师资格认定申请审核表及其他应交申请材料）。《中华人民共和国执业医师法》第十三条规定，国家实行医师执业注册制度。取得医师资格的；可以向所在地县级以上人民政府卫生行政部门申请注册。由此，医护人员资格取得和执业注册属于行政许可事项。行政许可是行政执法的一种常见手段，申请人向有权机关提供申请材料既是行政机关启动行政许可程序的必经环节，也是行政机关决定是否作出许可基本依据。因此，申请材料是行政许可执法案卷的必要组成部分。《中华人民共和国政府信息公开条例》第十六条第二款规定，行政机关在履行行政管理职能过程中形成的讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告等过程性信息以及行政执法案卷信息，可以不予公开。法律、法规、规章规定上述信息应当公开的，从其规定。根据上述规定，法律规范赋予了行政机关对执法案卷信息是否予以公开的判断权和裁量权，因此被诉答复认为徐善朗申请的信息属于执法案卷信息而不予公开并无不当。同时，考虑到徐善朗的正常信息需求，江苏卫健委告知相关人员医师资格取得及注册等情况，已满足了徐善朗的知情权。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十五条规定，复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议决定的合法性。《中华人民共和国行政复议法》第二十三条规定，行政复议机关负责法制工作的机构应当自行政复议申请受理之日起七日内，将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送被申请人。被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起十日内，提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。第三十一条规定，行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项规定，具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持。本案中，国家卫健委在接收徐善朗提交的行政复议申请后，履行了受理、通知、依法延期等程序，被诉复议决定认定事实清楚、适用法律正确，且针对江苏卫健委法律适用不全的问题予以纠正，故予以认可。综上，徐善朗的诉讼请求缺乏事实和法律依据，不予支持。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决驳回徐善朗的诉讼请求。徐善朗不服一审判决，向本院提起上诉，要求撤销一审判决，改判支持其一审时的诉讼请求，诉讼费用由江苏卫健委、国家卫健委负担。徐善朗的上诉理由如下：其所申请公开的信息并非行政执法案卷信息，国家卫健委复议程序违法；被上诉人及一审法院认定事实不清，证据不足，适用法律错误。江苏卫健委、国家卫健委同意一审判决，请求予以维持。在一审诉讼期间，江苏卫健委在举证期限内提交并在庭审中出示了下列证据：1.徐善朗2019年7月29日提交的政府信息公开申请；2.政府信息公开答复告知书、邮寄面单及查询单；3.权力清单部分；4.江苏省高院（2019）苏行终1357号行政判决书；5.南京市中院（2019）苏01行初545号行政判决书。在一审诉讼期间，国家卫健委在法定期限内向一审法院提交并当庭出示如下证据材料：1.行政复议申请书及证据；2.提出答复通知书；3.行政复议答复材料；4.延期审理通知书；5.被诉复议决定送达首次快递；6.徐善朗提交的地址变更说明；7.被诉复议决定第二、三次送达的快递单。在举证期限内，徐善朗向一审法院提交以下证据材料，以支持其诉讼请求：1.信息公开申请表；2.信息公开答复书；3.复议延期审理通知书；4.人民法院报刊登政府信息公开十大案例之四；5.最高人民法院相关案例。经过庭审质证，一审法院对上述证据作如下认证：各方提交的除法院相关案例之外的证据符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中规定的提供证据材料的要求，内容真实、合法，且与本案具有关联性，予以采纳。关于法院的相关文书，可以作为参考资料，但不能作为证明被诉行为合法与否的证据。一审法院已将上述证据材料全部移送本院，本院审查后认定：一审法院对上述证据材料所作认证符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的有关规定，是正确的，本院作相同认定。根据上述被认定合法有效的证据，本院认定如下案件事实：徐善朗于2019年7月29日通过互联网渠道向江苏卫健委提出政府信息公开申请，申请公开江苏省人民医院医务人员王长勇（神内）、董海蓉、陆晓、许光旭、李弘钧、王增军申请执业医师资格时所提交的全部申请材料（包括医师资格认定申请审核表及其他应交申请材料，所公开的申请材料请依照《江苏省政府信息公开暂行办法》第二十一条第二款之规定加盖印章）。2019年8月20日，江苏卫健委作出被诉答复。徐善朗不服，申请行政复议，国家卫健委于2019年10月21日收到行政复议申请；于10月24日作出答复通知书，要求江苏卫健委提交答复材料；于11月5日收到江苏卫健委答复书；于12月9日作出《延期审理通知书》并送达；于2020年1月9日作出被诉复议决定。2020年1月15日国家卫健委向徐善朗邮寄送达被诉复议决定，邮件被退回；期间徐善朗向国家卫健委邮寄了送达地址变更说明，2020年2月4日及22日，国家卫健委按照徐善朗变更的新地址再次进行邮寄，查询记录显示“已签收，他人代收”。本院认为，《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定，政府信息是指行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。第十六条第二款规定，行政机关在履行行政管理职能过程中形成的讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告等过程性信息以及行政执法案卷信息，可以不予公开。依据上述规定，申请人申请公开行政执法案卷信息的，行政机关可以不予公开。本案中，徐善朗申请公开的江苏省人民医院医务人员王长勇（神内）、董海蓉、陆晓、许光旭、李弘钧、王增军申请执业医师资格时所提交的申请材料（包括医师资格认定申请审核表及其他应交申请材料），系属医护人员医师执业注册许可过程中形成的执法案卷信息，获取上述信息的机关收到相关信息公开申请后，具有对该信息是否公开的裁量权。故江苏卫健委作出被诉答复，告知上述信息属于行政执法案卷信息并不予公开，并不违反《中华人民共和国政府信息公开条例》的规定。国家卫健委收到徐善朗的复议申请后依法履行复议职责，所作被诉复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，本院对其合法性予以认可。综上，一审法院判决驳回徐善朗的诉讼请求是正确的，应予维持。徐善朗所持上诉意见不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。一、二审案件受理费各50元，均由徐善朗负担（已免交）。本判决为终审判决。审 判 长  杨 波审 判 员  周建忠审 判 员  刘彩霞二〇二一年三月三十日法官助理  朱彬彬书 记 员  范 维