山东省菏泽市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2021)鲁17行终35号 上诉人（原审原告）孙钦莹，女，1992年12月29日，汉族，农民，住山东省单县。 委托代理人刘永连，女，1952年3月18日出生，汉族，农民，住址同上，与上诉人系母女关系。 被上诉人(原审被告)单县卫生健康局，住所地山东省菏泽市单县舜师路东首，统一社会信用代码11371722004489181C。 法定代表人万剑青，局长。 委托代理人张春梅，山东法运律师事务所律师。 被上诉人(原审第三人)单县浮岗镇卫生院，住所地山东省单县浮岗镇，统一社会信用代码1237172279154779XP。 法定代表人邓阳东，院长。 委托诉讼代理人许守娟，山东法运律师事务所律师。 上诉人孙钦莹因诉被上诉人单县卫生健康局、单县浮岗镇卫生院卫生行政处理一案，不服单县人民法院（2020）鲁1722行初135号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定，采取阅卷、调查询问方式审理了本案。本案现已审理终结。 原审法院审理确认事实如下：2013年2月17日原告孙钦莹因分娩入住浮岗卫生院，病历记载“因产后宫缩不良、产后出血，经拨打120急救，转入单县中心医院抢救”，在单县中心医院住院治疗19天后于2013年3月9日出院，出院主要诊断为肾功能不全，2018年6月25日北京天平司法鉴定中心作出司法鉴定意见：孙钦莹肾功能不全尿毒症期依赖透析生存构成I级伤残。原告产后第二天，其母亲刘永连到被告处口头反映孙钦莹因分娩与浮岗卫生院发生医疗损害纠纷。2013年5月原告以浮岗卫生院为被告向本院提起医疗损害纠纷民事诉讼，在民事诉讼过程中2015年5月19日原告母亲刘永连发现第三人浮岗卫生院在对孙钦莹分娩诊疗中存在违法行为，于2015年6月17日向被告单县卫生局口头投诉举报，6月24日原告母亲接受被告工作人员的询问并提交书面投诉材料，投诉举报第三人浮岗卫生院存在下列违法行为：病历记载拨打120的时间、用药等情况不真实、医师赵凤云签字并非其本人所签、为孙钦莹接生的陈慧艳、李梅均无接生资质。接到投诉后，被告下属执法部门对第三人进行了监督检查，并于2015年6月23日、6月29日形成调查报告，两份调查报告认定原告所举报的违法行为已超过两年，依据《中华人民共和国行政处罚法》第29条的规定不予立案。原告不服该两份报告，向本院提起行政诉讼，本院作出（2019）鲁1722行初27号行政判决：限被告单县卫生局于本判决生效之日起六十日内针对原告的投诉重新作出处理，并将处理结果书面告知原告孙钦莹，该案被告单县卫生局上诉后2020年1月2日菏泽市中级人民法院作出（2019）鲁17行终332号行政判决，认定：《中华人民共和国行政处罚法》第29条规定为不予处罚，不予处罚与不予立案是两个不同的概念，判决维持原判。2020年2月28日被告作出20201002号《卫生监督意见书》。原告对此仍不服，提起本案诉讼。 本案中，原告起诉时诉求撤销被告作出的202001002号、20201003号、20201004号三份《卫生监督意见书》，在审理期间，原告于2020年10月14日向本院提出申请，申请撤回对被告作出的20201003号、20201004号《卫生监督意见书》的起诉，并保留对该两份《卫生监督意见书》另行提起诉讼的权利。本院审查认为，原告依据一案一诉原则，向本院提出撤回对20201003号、20201004号《卫生监督意见书》的起诉，符合法律规定，本院已裁定准许。 另查明：2013年2月参与原告分娩诊疗的浮岗卫生院医护人员为陈慧艳、李梅。陈慧艳系该院临时工，有2008年12月20日颁发的《护士执业证》和2011年10月30日颁发的《母婴保健技术服务培训合格证》，《护士执业证》上注明的执业地点为单县正大医院；李梅有2008年12月20日颁发的《护士执业证书》，该证上注明的执业地点为单县南城人民医院。陈慧艳于2014年5月自第三人处辞职。原告分娩病历中医生签名处“赵凤云”不是赵凤云本人所签，赵凤云亦未参与原告的分娩诊治工作，原告的病历由陈慧艳书写。 原审法院认为，本案中各方当事人对于2013年2月17日浮岗卫生院在对原告接生的诊疗中存在下列违法行为无异议：原告病历中“赵凤云”的签名不是其本人所签,书写原告病历的陈慧艳无医师资格，陈慧艳、李梅的《护士执业证》中记载的执业地点不是浮岗卫生院，第三人存在允许注册地不在本单位的护理人员在本机构执业的行为，原告病历中记载的拨打单县中心医院120的时间与事实不符。即本案各方当事人对被告作出的20201002号《卫生监督意见书》中认定的第三人存在的违法行为无异议。本案中各方当事人争议的焦点是被告认定的第三人存在的这些违法行为是否超过了两年，是否应予处罚。首先，对于第三人允许注册地不在本单位的护理人员在本机构执业的违法行为，审理查明，2015年6月17日原告向被告投诉举报的第三人违法行为并不包括该项，对超出原告投诉举报内容以外的违法行为，被告或者另案处理或者在本案所涉处理意见中一并处理，是被告自由裁量的权限，在被告未将超出举报范围的违法行为一并处理的情况下，被告是否应对第三人的该违法行为进行处罚以及如何处罚不属本案审理的范畴。其次，《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第二十九条规定，违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚，该二年期限的起算点从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。《全国人大常委会法制工作委员会关于提请明确对行政处罚追诉时效“二年未被发现”认定问题的函的研究意见》（法工委复字[2004]27号）答复：《行政处罚法》第二十九条规定的发现违法违纪行为的主体是处罚机关或有权处罚的机关，只要该机关对违法违纪行为启动调查、取证和立案程序，均可视为“发现”，群众举报后被认定属实的，发现时效以举报时间为准。故本案的审理需要确定两个时间点：一是二年行政处罚期限的起算点，浮岗卫生院医护人员书写的原告病历部分内容不真实、以及为原告接生时无医师在场的违法行为不存在有连续或者继续状态，故该违法行为的二年行政处罚的期限应从行为发生之日2013年2月17日起算。二是如何确定第三人违法行为被“发现”的时间节点？原告陈述其是在2015年5月19日民事诉讼过程中才得知第三人存在上述违法行为，故可以确定本案所涉医疗损害纠纷发生后的第二天原告母亲到被告处口头反映的内容不包括第三人的上述违法行为，被告亦未对上述违法行为进行立案、调查，故应将2015年6月17日原告向被告投诉举报的时间认定为被“发现”的时间节点，而此时距违法行为发生之日2013年2月17日已超过了两年。被告针对原告的投诉举报进行立案、调查，在调查中未发现第三人在原告分娩之后的诊疗行为中存在上述违法行为，被告对第三人的行为作出违法确认后，依据《行政处罚法》第二十九条以超过两年的期限不予处罚并无不当。综上，原告认为被告对第三人的违法行为未进行处罚不合法的观点，本院不予支持，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告孙钦莹的诉讼请求。案件受理费50元，由原告负担。 上诉人上诉称，第三人单县浮岗卫生院存在以下违法行为：上诉人病历中“赵风云”的签名不是其本人所签，书写病历的陈慧艳无医师资格，陈慧艳、李梅的《护士执业证》中记载的护理人员不是第三人处，第三人存在允许注册地不在本单位的护理人员在本机构执业的行为，被上诉人作为卫生主管部门，对第三人上述违法行为应当进行查处。一、被上诉人应当就第三人允许注册地不在本单位的护理人员在本机构执业的违法行为进行查处和处罚，一审判决以上诉人投诉举报第三人的违法行为不包含该项为由不予审理是错误的。《医疗机构管理条例》规定，医疗机构执业，必须遵守有关法律、法规和医疗技术规范，县级以上人民政府卫生行政部门行使下列监督管理职权：对医疗机构的执业活动进行检查指导，对违反本条例的行为给予处罚。被上诉人对于下级医疗机构的执业行为负有监督检查职权，2013年2月17日，上诉人孙钦莹在第三人单县浮岗卫生院受到严重病患损害的医疗事故，之后上诉人之母刘永连就到被告处反映了原告在第三人卫生院处发生医疗事故的情况，并多次提供材料，要求查处处理，被上诉人提供的证据也表明被上诉人的工作人员接待了刘永连的投诉，但是没有进行依法处置，正是被上诉人作为行政主管部门对于投诉反映不予依法处置才导致未能及时查处第三人的违法行为，并导致第三人相关的违法行为持续数年之久，一审法院以被上诉人未对超出投诉举报内容以外的违法行为进行处理是其自由裁量的权限，从而在本案中不予审理是错误的，县级卫生主管部门对下级医疗机构的违法执业行为的检查监督和处置是不适用不告不理的原则的，否则就是对国家赋予职权的亵渎，因此一审判决该项认定是对相关法律法规的错误理解和对县级卫生主管部门职责的错误诠释。二、一审判决以第三人的违法行为在两年内未被发现为由确定被上诉人对第三人的违法行为不予处罚并无不当，是错误的，应予纠正。第三人违法违规执业对上诉人的身体健康造成了一级伤残并需终生医疗的严重危害后果，第三人为掩盖其违法的执业行为，实施了一系列的病例造假行为，虽然其病历造假行为不存在延续状态，但是造成的危害后果一直持续发生，其主观上具有逃避责任的恶意，并且其行为造成了上诉人对于第三人相关医疗执业人员非法行医的违法行为违法追究责任，应认定违法行为的危害后果一直持续存在。就第三人允许注册地不在本单位的护理人员在本机构执业的违法行为，根据被上诉人提供的证据证明的李梅、陈慧艳在第三人处的执业时间和辞职时间来看，第三人的违法行为应当认定为一直持续到李梅和陈慧艳辞职时，距上诉人2015年6月17日的投诉未超过行政处罚法规定的二年时效期间，因此被上诉人对第三人单县浮岗卫生院违法违规行为应当进行行政处罚，一审判决驳回上诉人的一审诉请与事实不符。上诉请求撤销原状，改判被上诉人对第三人单县浮岗卫生院病历造假、非法行医等违法违规行为进行处罚。 被上诉人单县卫生健康局、被上诉人单县浮岗卫生院未提供书面答辩意见。 各方当事人原审中提供的证据均经原审庭审质证，并随卷呈送本院。 经审查，本院对原审就当事人证据效力的确认予以认可，并对原审查明的事实予以确认。 本院认为，各方当事人对被上诉人单县卫生健康局作出的20201002号《卫生监督意见书》中认定的单县浮岗镇卫生院存在的违法行为无异议。上诉人自认其是在2015年5月19日民事诉讼过程中才知道存在上述违法行为，原审将2015年6月17日上诉人向被上诉人单县卫生健康局投诉举报的时间认定为被“发现”的时间节点正确。而此时距违法行为发生之日2013年2月17日已超过了两年。被告针对原告的投诉举报进行立案、调查，在调查中未发现第三人在原告分娩之后的诊疗行为中存在上述违法行为，被告对第三人的行为作出违法确认后，依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条以超过两年的期限不予处罚并无不当。综上，原判认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。上诉人的上诉没有事实根据，上诉人的请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 张天正 审 判 员 庞 宠 审 判 员 岳晓艳 二〇二一年三月九日 法官助理 刘书辰 书 记 员 杨继霞