北京市第二中级人民法院行 政 裁 定 书（2021）京02行终457号上诉人（一审原告）黄乃庆，女，1962年6月15日出生，汉族，住河南省商城县。被上诉人（一审被告）国家自然资源督察济南局，住所地山东省济南市经十东路114号。法定代表人田文彪，局长。被上诉人（一审被告）中华人民共和国自然资源部，住所地北京市西城区阜内大街64号。法定代表人陆昊，部长。上诉人黄乃庆因诉要求国家自然资源督察济南局（以下简称资源督察济南局）履行法定职责及中华人民共和国自然资源部（以下简称自然资源部）行政复议决定一案，不服北京市西城区人民法院（以下简称一审法院）所作（2020）京0102行初508号行政裁定书，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案。黄乃庆向一审法院诉称：2020年4月20日，黄乃庆向资源督察济南局邮寄了《履行法定职责申请书》，申请资源督察济南局督察的是河南省三级土地管理部门将公共设施用地送给、卖给开发商建设私人别墅群的问题。经查，资源督察济南局于4月23日收到了黄乃庆的《履行法定职责申请书》，但没有向黄乃庆作出答复。2020年7月7日，黄乃庆又申请资源督察济南局公开履行职责结果的内容。资源督察济南局引用“《中共自然资源部党组关于印发的通知》（自然资源党发［2019］20号）规定：‘国家自然资源督察济南局代表国家自然资源总督察履行自然资源督察职责’‘督察工作不改变、不取代地方政府及其自然资源等主管部门的行政许可、行政处罚等管理职权，不直接查处案件’”。黄乃庆正是按照上面国家土地督察济南局的职责规定范畴，申请国家土地督察济南局对地方政府执行法律法规情况履行督察职责，并没有要求改变、取代“地方政府及其自然资源等部门的行政许可、行政处罚等管理职权”。对资源督察济南局拒不履行法定的土地督察职责的行为，黄乃庆向自然资源部提请行政复议。自然资源部认为“对于申请人请求被申请人督察河南省自然资源厅、信阳市自然资源局、商城县自然资源局非法买卖土地的事项，不属于被申请人的职责范围。并且，被申请人已于2020年4月29日转到河南省自然资源厅调查核实，要求河南省厅督察相关市县自然资源主管部门将调查情况及时如实告知申请人。河南省厅于8月18日向被申请人上报回函，认定申请人举报反映的问题不属实，且商城县自然资源局已于5月29日向申请人进行了答复”为由，驳回了黄乃庆的行政复议申请。自然资源部的行政复议认定更改了黄乃庆复议申请事项，让违法责任单位编造了一堆不存在的事实进行狡辩，黄乃庆作以下分述：1．申请人复议请求是“限令被申请人督察河南省自然资源厅伙同信阳市自然资源局、商城县自然资源局将6．4234公顷公共设施用地无偿奉送给开发商建设高档私人别墅群，进行权钱非法交易；限令被申请人督察河南省自然资源厅伙同信阳市自然资源局、商城县自然资源局将备案的1．1218公顷公共设施用地，超低价违法倒卖给开发商建设高档私人别墅群”，黄乃庆申请督察的是河南省三级土地管理部门将公共设施用地送给、卖给开发商建设私人别墅群。众所周知：公共设施用地是用于建设行政办公用地、金融贸易用地、商业服务业用地、文化娱乐用地、体育用地、医疗卫生用地、大专科研设计用地、宗教用地等，是严禁用于商业开发建别墅的。为此，黄乃庆申请资源督察济南局督察将公共设施用地送给、卖给开发商建设私人别墅群的问题，并不是自然资源部认定的非法买卖土地的事项。2．资源督察济南局的法定职责有“监督省级以及计划单列市人民政府土地执法情况，核查土地利用和管理中的合法性和真实性，监督检查土地管理审批事项和土地管理法定职责履行情况”“发现有违法违规问题的，应在30个工作日内提出纠正意见”“对监督检查中发现的问题，派驻地区的国家土地督察局应及时向其督察范围内的相关省级和计划单列市人民政府提出整改意见”，而国家土地督察济南局对黄乃庆提交的土地违法利用的线索直接推给违法的部门去做假。资源督察济南局是国家专家设立的督察部门，并不是河南省自然资源厅的“门岗”。3．黄乃庆已经提交了证据，由自然资源部证明该土地是“公共设施用地”和未备案土地，而自然资源部却又认定“河南省厅于8月18日向被申请人上报回函，认定申请人举报反映的问题不属实”，自然资源部是自己否认了自已的加了公章的证明材料。商城县自然资源局5月29日向黄乃庆答复，也没有说明该土地不是“公共设施用地”或其他备案的证据。自然资源部2020年10月15日作出行政复议决定，黄乃庆10月18日收到了自然资源部邮寄的行政复议决定书。综上，黄乃庆为维护自身合法权益、纠正违法行为，特向一审法院起诉，请求：1．撤销自然资源部作出的自然资复议〔2020〕457号（决）《中华人民共和国自然资源部行政复议决定书》（以下简称被诉复议决定）；2．判令自然资源部重新受理黄乃庆的行政复议申请并作出行政复议决定；3．判令资源督察济南局履行法定职责，对黄乃庆的申请事项进行督察，并提出整改意见；4．本案诉讼费用由资源督察济南局、自然资源部承担。资源督察济南局在一审中辩称，我局为自然资源部的派出机构，开展监督检查是基于行政机关层级关系的内部监督行为，不具有可诉行，我局按照不直接查处案件的职责定位，将反映的问题转交河南省自然资源厅进行调查处理。黄乃庆的起诉不属于人民法院行政案件的受案范围，请驳回黄乃庆诉讼请求。自然资源部在一审中辩称,我局复议审理程序符合法律规定，在法定期限作出复议决定书，程序合法，认定事实清楚，适用法律正确，请驳回黄乃庆的诉讼请求。一审法院经审理认为，提起行政诉讼应属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖，不属于人民法院受案范围、但已经立案的，应当依据《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第六十九条之规定，裁定驳回起诉。本案中根据《国务院办公厅关于建立国家土地督察制度有关问题的通知》（国办发〔2006〕50号）规定，派驻地区的国家土地督察局履行监督检查职责，不直接查处案件。对发现的土地利用和管理中的违法违规问题，由国家土地总督察按照有关规定通报监察部等部门依法处理。国家建立土地督察制度旨在土地管理领域建立土地执法监察体系，涉及到国家土地督察部门对相关人民政府的土地执法进行监察，具有行政机关内部监督性质。另查,《各派驻地方的国家自然资源督察局职能配置、内设机构和人员编制暂行规定》（自然资党发〔2019〕20号）明确规定，资源督察济南局是经中央授权由自然资源部向地方派驻的国家自然资源督察机构。从上述文件可以看出，黄乃庆请求资源督察济南局履行土地督察职责，属于行政机关内部监督行为。黄乃庆针对该行为提起的行政复议，亦不属于行政诉讼的受案范围。自然资源部针对上述行政复议申请作出的被诉复议决定，并未损害黄乃庆依据行政复议法享有的行政复议的权利。故黄乃庆提起的本案诉讼，不符合法定起诉条件，依法应予驳回。综上，依照《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回黄乃庆的起诉。黄乃庆不服一审裁定，上诉至本院。黄乃庆以一审法院认定事实不清，适用法律错误，一审法院作出对国务院文件的解释违法，以一审法院自己对国务院文件的理解，进行枉法裁判，黄乃庆的履行法定职责申请不属于内部监督程序，黄乃庆的履行法定职责申请与黄乃庆有着切实的利害关系等理由提起上诉，请求撤销一审裁定书，由本院审理或指定异地法院审理。经审理查明,2020年4月20日，黄乃庆向资源督察济南局邮寄了《履行法定职责申请书》，申请资源督察济南局对河南省三级土地管理部门将公共设施用地送给、卖给开发商建设私人别墅群的问题进行督查。资源督察济南局收到上述信件后于2020年4月29日转到河南省自然资源厅调查核实，要求河南省厅督察相关市县自然资源主管部门将调查情况及时如实告知申请人。2020年7月7日，黄乃庆又申请资源督察济南局公开履行职责结果的内容，资源督察济南局于2020年7月9日作出自然督察济公开告知〔2020〕35号《信息公开告知书》，告知黄乃庆该局不直接查处案件。2020年7月16日，黄乃庆不服资源督察济南局作出的告知书，向自然资源部申请行政复议，自然资源部于2020年7月18日签收。2020年10月15日自然资源部作出被诉复议决定，驳回黄乃庆的复议申请。本院认为，公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼，应当符合法定起诉条件。不符合法定起诉条件，已经立案的，应当裁定驳回起诉。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：……；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；……。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第七款规定，“原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。”本案中，黄乃庆请求资源督察济南局履行职责的内容，属于要求行政机关履行内部监督职责，依法不属于行政诉讼受案范围。自然资源部针对上述行政复议申请作出的被诉复议决定，未对黄乃庆设立新的权利义务，对其权益明显不产生实际影响。故黄乃庆提起的本案诉讼，不符合法定起诉条件，依法应予驳回。黄乃庆针对自然资源部的起诉，应一并予以驳回。综上，一审法院裁定驳回黄乃庆对的起诉正确，本院予以维持。黄乃庆所提上诉理由缺乏相应的事实根据和法律依据，本院对其上诉请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，本院裁定如下：驳回上诉，维持一审裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长  王 元审 判 员  李汉一审 判 员  王 琪二〇二一年三月二十三日法官助理  姬 雷书 记 员  王媛媛