山东省东营市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）鲁05行终20号 上诉人（一审原告）：于凤星，男，1976年9月24日出生，汉族，住山东省无棣县。 被上诉人（一审被告）：东营市河口区市场监督管理局，住所地东营市河口区河聚路9号，统一社会信用代码11370503MB2796188D。 出庭负责人：刘泽彬，党级成员，主任科员。 委托诉讼代理人：崔云岭，东营市河口区市场监督管理局食品药品稽查大队中队长。 委托诉讼代理人：宋景叶，山东益权律师事务所律师。 上诉人于凤星不服被上诉人东营市河口区市场监督管理局（以下简称河口市场监管局）作出的举报答复，向山东省东营市河口区人民法院提起行政诉讼，该院作出（2020）鲁0503行初8号行政判决，于凤星不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2021年2月26日公开开庭进行了审理。上诉人于凤星，被上诉人河口市场监管局出庭负责人刘泽彬及委托诉讼代理人崔云岭、宋景叶到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审法院查明：2020年5月7日13点左右，于凤星通过美团网络外卖平台向河口区丰河街陈定国老重庆家常菜馆、河口区河康小区皖江小吃店等十一家餐饮单位分别购买了凉拌黄瓜豆皮、姜汁松花蛋、凉拌金针菇、凉拌西红柿、拌苦菊、小葱拌豆腐、拌三丝、拌土豆丝、炝拌豆腐皮等凉菜。2020年5月26日，于凤星分别向河口市场监管局举报上述十一家餐饮单位经营项目不包括冷食类食品，属于非法超范围经营。河口市场监管局接到举报后，于2020年6月10日、2020年6月11日分别到被举报的上述十一家餐饮单位进行了现场调查，并对相关人员进行了询问。经调查核实，上述十一家餐饮单位存在超出许可经营项目范围经营冷食类食品的违法行为，以该十一家餐饮单位食品经营许可载明的许可事项发生变化，未按规定申请变更经营许可为由，依据《食品经营许可管理办法》第四十九条第一款的规定，责令其限期改正违法行为，并对其进行警告。2020年6月16日，河口市场监管局将上述处理情况答复了于凤星，并告知于凤星其举报的情况不符合《食品药品违法行为举报奖励办法》规定的奖励条件。于凤星不服，诉至一审法院，请求：1.依法撤销河口市场监管局2020年6月16日作出的回复书。2.依法责令河口市场监管局履行法定职责、对其举报事项依法正确查处、打击非法食品制售、并按照一级奖励标准对十一起举报事项分别奖励。3.诉讼费用由河口市场监管局承担。 一审法院认为，本案的争议焦点为：1.于凤星对要求河口市场监管局查处被举报的十一家餐饮单位的诉求有无诉讼主体资格；2.是否应当对于凤星按照一级奖励标准进行奖励。 首先，关于第一个焦点问题，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”与行政行为有利害关系可以理解为“行政机关的行政行为对公民、法人和其他组织的权利义务已经或将会产生实际影响。”主要包括处分公民、法人和其他组织的权利义务或已经、将会形成某种关系。《最高人民法院关于适用的解释》第十二条第五项规定：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的‘与行政行为有利害关系’：（五）为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的”据此规定，投诉处理行为可诉需要满足“投诉目的在于维护投诉人的合法权益”这一条件。行政诉讼本质上是受害人之诉，只有主张维护自身合法权益的人才可能具有诉讼主体资格。例如以消费为目的购买的产品有质量问题，消费者为维护自身合法权益投诉后就可能成为行政诉讼原告。本案中，于凤星通过美团外卖平台同时向十一家餐饮单位购买了十一份凉菜，且不足二十天后同时就该十一家餐饮单位超范围经营冷食类产品的行为向河口市场监管局举报并要求奖励，上述行为特征体现出于凤星的购买行为并非以消费为目的，于凤星也未提交证据证明其购买的产品有质量等问题损害了其合法权益，河口市场监管局如何处罚被举报单位并未影响到于凤星的合法权益。《食品药品违法行为举报奖励办法》是针对不特定对象作出的，只有在于凤星的举报事项有了处罚结果并申请了奖励的情况下，于凤星才会成为行政奖励行为的相对人，而其要求河口市场监管局对被举报单位重新查处，是诉求尚未发生的处罚结果，在处罚结果尚未发生的情况下，于凤星还不符合成为特定的行政奖励行为相对人的条件，河口市场监管局如何处罚被举报单位并非必然与于凤星产生行政奖励的权利义务关系，也未剥夺或设定于凤星的权利义务。因此，河口市场监管局如何查处被举报单位与于凤星不具有利害关系，于凤星对该项诉求不具备诉讼主体资格。 第二，关于奖励的问题，《食品药品违法行为举报奖励办法》第六条规定，“举报奖励应当同时符合下列条件:(一)有明确的被举报对象和具体违法事实或者违法犯罪线索;(二)举报内容事先未被食品药品监督管理部门掌握的;(三)举报情况经食品药品监督管理部门立案调查，查证属实作出行政处罚决定或者依法移送司法机关作出刑事判决的。”本案中，于凤星向河口市场监管局举报涉案十一家餐饮单位超范围经营，河口市场监管局经现场调查询问核实，当场对涉案十一家餐饮单位做出了警告的行政处罚。根据上述规定，是否应当对于凤星进行奖励，关键在于其举报是否符合“举报情况经食品药品监督管理部门立案调查，查证属实作出行政处罚决定”的条件。《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》第十七条规定：“市场监督管理部门对依据监督检查职权或者通过投诉、举报、其他部门移送、上级交办等途径发现的违法行为线索，应当自发现线索或者收到材料之日起十五个工作日内予以核查，由市场监督管理部门负责人决定是否立案;特殊情况下，经市场监督管理部门负责人批准，可以延长十五个工作日。法律、法规、规章另有规定的除外。检测、检验、检疫、鉴定等所需时间，不计入前款规定期限。立案应当填写立案审批表，由办案机构负责人指定两名以上办案人员负责调查处理。”《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》第五十八条规定：“违法事实确凿并有法定依据，对自然人处以五十元以下、对法人或者其他组织处以一千元以下罚款或者警告的行政处罚的，可以当场作出行政处罚决定。”根据上述规定，行政处罚的简易程序和一般程序是由执法部门根据违法情节的严重程度、案件情况的复杂程度等因素确定的两种不同的执法程序，一般程序经核查后需立案调查，经核查后当场作出的属于简易程序，没有立案调查的环节，因此对适用简易程序当场作出处罚结果的举报事项不符合上述奖励条件。本案中，河口市场监管局对于凤星的举报经核查属实后当场对涉案十一家餐饮单位进行了警告，未经立案调查，河口市场监管局据此认定于凤星不符合《食品药品违法行为举报奖励办法》第六条的奖励条件符合法律规定，一审法院予以支持。 综上，于凤星诉求撤销河口市场监管局2020年6月16日对其作出的回复书、要求河口市场监管局对其举报事项依法查处并按照一级奖励标准对其奖励于法无据，一审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、第六十九条，《最高人民法院关于适用的解释》第十二条、第六十九条的规定，判决：一、驳回于凤星诉求东营市河口区市场监督管理局依法履职、依法查处被举报单位的起诉；二、驳回于凤星的其它诉讼请求。案件受理费50元，由于凤星负担。 于凤星不服一审判决，上诉请求：1.依法撤销一审判决；2.依法判令被上诉人行政行为实体内容非法；3.判令被上诉人依法奖励上诉人；4.本案诉讼费用由被上诉人承担。事实和理由：一、被上诉人处理举报事项的程序合法并不代表其对举报食品作出的认定合法有据。一审判决没有对被上诉人认定案涉食品的依据是否合法进行审理，属于判决错误。二、根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，起诉人应当与被诉行政行为有利害关系方能提起行政诉讼。判断是否存在利害关系主要应从起诉人对案件是否存在合法权益、该合法权益是否受到行政行为的直接影响及与被诉行政行为之间是否存在因果关系三个方面考量。被上诉人将该依法立案处罚的被举报违法行为，未依法立案处罚，从而剥夺了上诉人依法应该获得的行政奖励，故被上诉人对案涉违法行为的查处结果与上诉人具有利害关系。三、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十二条规定：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的‘与行政行为有利害关系’：（六）其他与行政行为有利害关系的情形。”本案中被上诉人接受了上诉人关于案涉违法行为的投诉举报，被上诉人依法受理、立案、调查、回复。被上诉人对案涉违法行为的查处结果，直接关系到上诉人可否获得行政奖励及奖励金额，故被上诉人对案涉违法行为的查处结果与上诉人具有利害关系。四、根据国家食品药品监督管理局、财政部《关于印发食品药品违法行为举报奖励办法的通知》第二条规定，及参阅其他案件的处理，举报人与监管部门的行政行为之间具有利害关系。综上，行政诉讼既要审查行政行为程序的合法性，也要审查行政行为实体内容的合法性。行政行为程序合法并不代表所作出的行政行为实体内容合法，一审判决仅对被上诉人行政行为的程序合法性进行审理，没有对实体内容的合法性进行审理。 被上诉人河口市场监管局答辩称：一、一审判决正确。1.上诉人作为本案诉讼主体不适格。公民主动举报危害食品安全的违法行为值得肯定，但公民具有举报的权利并不等同于对受理机关针对其举报的作为或不作为有提起行政诉讼的权利。市场监督管理局作为食品安全的监管机关，履行监督管理的法定职责，根本目的在于保障食品安全秩序，保护不特定公众的身体健康和生命安全，并非为保护某个特定消费者的权益。本案中，被上诉人接受上诉人举报后对涉案餐饮单位进行了调查处罚，并将调查处罚的结果告知了上诉人。被上诉人为了社会的公共利益对涉案餐饮单位的处罚，未影响到上诉人的利益，与上诉人没有直接利害关系，上诉人不具有提起本案诉讼的主体资格，上诉人请求被上诉人履行法定职责对其举报事项重新查处的诉讼请求没有依据，一审法院驳回上诉人的起诉正确。2.上诉人的举报不符合奖励条件。《食品药品违法行为举报奖励办法》第六条第一项规定：“举报奖励应当同时符合下列条件：（三）举报情况经食品药品监督管理部门立案调查，查证属实作出行政处罚决定或者依法移送司法机关作出刑事判决的”。本案中，被上诉人根据《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》中“简易程序不需要立案”的规定，没有立案适用简易程序对涉案餐饮单位作出了警告处罚决定，且涉案餐饮单位已停止制售上诉人举报的冷食类食品，其违法行为已不存在，故上诉人的举报行为不符合举报奖励的条件，上诉人要求对其进行奖励的诉讼请求于法无据。二、被上诉人的行政行为程序合法、适用法律正确。被上诉人执法人员自接到举报，到调查取证、制作笔录、适用简易程序作出处罚，再到举报答复、跟踪核查整改情况，均行为规范、程序合法。被上诉人的行政处罚决定适用法律准确、合情合理，符合行政合法性原则、比例性原则。综上，被上诉人的行政行为程序合法，行政处罚适用法律正确，一审判决正确，上诉人的上诉理由没有事实和法律依据，请求法院依法驳回，维持一审判决。 本院二审中，上诉人于凤星未提交新证据。河口市场监管局提交举报投诉书七份及订单截图七份，主张该组证据系内部工作交流时自利津县市场监督管理局获得，上诉人曾就利津县茉莉餐厅等七家餐饮店以同一理由向该局进行投诉举报，均要求查处并给予奖励，结合本案，用以证明上诉人不是为了自己的消费目的购买食品，是为了索赔得到奖励，系“职业索赔”行为，不属于普通消费者维护自身合法权益而进行的投诉举报，与涉案行为之间不具有法律上的利害关系，于凤星不具备本案的行政诉讼主体资格。 上诉人于凤星质证称，对真实性没有异议，举报书是要求相关部门对违法行为进行查处并行政奖励，利津县市场监督管理局对该行为进行查处并奖励，但被上诉人与该投诉书没有关联性，相关部门应该予以保密，不应由被上诉人获取。 对上述证据，本院经审查认为与本案不具有关联性，本院不予采信。 本院对证据的认证以及对事实的确认与一审无异。 本院认为：本案上诉人于凤星主要诉求为：一是请求撤销河口市场监管局2020年6月16日作出的回复书并对举报事项立案查处。二是对其举报行为进行奖励。本案二审中双方争议的焦点问题是：1.于凤星请求撤销回复书并责令河口市场监管局对餐饮店履行立案查处的法定职责有无事实和法律依据；2.于凤星要求按一级奖励标准对其进行奖励是否具有事实和法律依据。 关于上诉人于凤星请求撤销河口市场监管局的回复书的问题。本院认为，河口市场监管局接受于凤星举报后对涉案餐饮单位进行了现场调查，当场进行了处罚，并将调查处罚的结果告知了于凤星，是履行了对投诉举报的告知职责的行为，于凤星请求撤销该回复书于法无据，本院不予支持。 关于上诉人于凤星请求责令河口市场监管局对餐饮店履行立案查处的法定职责的问题。第一，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中河口市场监管局受理投诉举报后，是否对被投诉举报对象进行查处，与于凤星没有直接利害关系。因此，于凤星不具备请求责令河口市场监管局对被举报单位立案查处的原告主体资格。 关于上诉人于凤星请求按一级奖励标准对其进行奖励是否具有事实和法律依据的问题。国家食品药品监督管理总局、财政部印发的《食品药品违法行为举报奖励办法》第六条规定，“举报奖励应当同时符合下列条件:(一)有明确的被举报对象和具体违法事实或者违法犯罪线索;(二)举报内容事先未被食品药品监督管理部门掌握的;(三)举报情况经食品药品监督管理部门立案调查，查证属实作出行政处罚决定或者依法移送司法机关作出刑事判决的。”根据上述规定，是否应当对于凤星进行奖励，关键在于其举报是否符合“举报情况经食品药品监督管理部门立案调查，查证属实作出行政处罚决定”的条件。本案中，河口市场监管局对于凤星的举报经核查后认为不符合立案调查和作出行政处罚的条件，遂对涉案十一家餐饮单位予以口头警告，未经立案调查，因此，河口市场监管局据此认定于凤星不符合《食品药品违法行为举报奖励办法》第六条的奖励条件并无不当，对于凤星的上诉请求本院不予支持。 综上，上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。本案一审中，于凤星主要的诉讼请求有两项，一是请求判令撤销回复书并责令上诉人立案调查，二是请求对其进行奖励，该两项诉讼请求属不同的诉求，应作为两起诉讼进行处理。一审法院考虑到本案裁判事项具有关联性，为减轻当事人诉累，在判决中一并作出相应裁定事项，并无不当，本院对一审判决予以维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持一审判决。 二审案件受理费50元，由上诉人于凤星负担。 本判决为终审判决。 审判长  蒋建功 审判员  马曰全 审判员  张晓丽 二〇二一年三月十六日 书记员  李 瑾