吉林省白城市洮北区人民法院 行 政 判 决 书 （2021）吉0802行初4号 原告：刘炜，男，1962年10月22日生，汉族，现住吉林省长春市朝阳区。 委托代理人：邓少辉，系吉林金辉律师事务所律师。 被告：白城市洮北区林业和草原局。 负责人：董晓峰，系该局局长。 委托代理人：赵航，系该局科员。 委托代理人：殷蛟，系该局科员。 原告刘炜诉被告白城市洮北区林业和草原局行政强制执行一案，本院于2021年2月1日立案后，依法适用简易程序，公开开庭进行了审理。原告刘炜及其委托代理人邓少辉，被告委托代理人赵航、殷蛟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告刘炜向本院提出诉讼请求：1.确认被告对原告1,857,171平方米耕地行使“恢复草原原状”的行政强制执行行为违法；2.恢复耕地原状。事实和理由：2015年，长春建工集团吉隆建工有限公司，经白城市中级人民法院作出的（2014）白执字第5号执行裁定书，取得白城市洮北区到保镇到保村村民委员会所有的400垧耕地30年的土地承包经营权。现长春建工集团吉隆建工有限公司已将该土地承包经营权流转给原告。2020年11月17日，被告向原告送达了《责令恢复草原原状通知书》，以原告承包经营的耕地中有185公顷为草原为由，责令原告“于2020年11月17日前在185公顷草原范围内停止耕种和开垦草原，恢复草原原状。”同日，被告组织人员、机械，将该185公顷耕地挖沟划界并予以铲平。原告认为，被告行为无论在程序上、实体上都存在严重违法情形。根据《中华人民共和国行政强制法》第四章第一节、第三节之规定，行政机关行政强制执行的前提是要具备强制执行的依据，即行政处罚决定书。当事人不履行决定书的，行政机关应先行催告，当事人仍不履行的，行政机关作出强制执行决定书，代履行的，代履行前三日再次催告，方能进行强制执行。本案中，被告只是向原告送达了《责令恢复草原原状通知书》，并没有作出行政处罚决定书，即，被告并没有对原告185公顷草原进行强制执行的依据，更谈不其后的催告及作出强制执行决定程序。被告作出的行政行为未经法定程序，剥夺了原告陈述申辩权，程序严重违法。原告的土地承包经营权系经白城市中级人民法院作出的（2014）白执字第5号执行裁定书确认而取得。根据《中华人民共和国民法典》第二百二十九条之规定，原告对案涉耕地的承包经营权自执行裁定书生效时即合法取得。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第九条之规定，合法取得的土地承包经营权，任何组织和个人不得侵犯。且，司法裁判具有终极的效力，被告罔顾原告依据人民法院裁判文书取得的土地承包经营权，径行认定原告改变草原用途，属认定事实错误。综上，被告的案涉行为严重违法，故起诉。 原告刘炜向本院提交了以下证据、依据： 1.白城市中级人民法院（2013）白民二初字第50号民事调解书、吉林省高级人民法院（2014）民申字第1008号民事裁定书、白城市中级人民法院（2014）白执字第5号执行裁定书，以上证明吉隆公司依据人民法院执行裁定书取得了案涉耕地承包经营权； 2.长春建工集团吉隆建设有限公司说明、白城市洮北区到保镇到保村村民委员会证明各一份，以上证明原告取得案涉耕地的土地承包经营权； 3.《责令恢复草原原状通知书》、照片16张。以上证明被告行政行为违法，侵害了原告土地承包经营权； 4.白城市中级人民法院执行案件结案登记表、执行工作调查笔录2份、收条一份，以上证明张德坤、村委会、镇政府均确认案涉土地为耕地； 5.2012年到保农场种粮农民补贴花名册、白城市人民检察院调取的张伟询问笔录一份、大安市人民检察院调取的张德坤、刘艳久、张志刚、张玉山询问笔录一份（询问笔录均复印于白城市中级人民法院档案室），以上证明案涉土地为历史遗留已开垦的耕地，经土地部门确认为耕地，由财政部门自2006年始发放粮食补贴。 被告白城市洮北区林业和草原局答辩称，一、原告混淆了被告对其实施行政行为的性质。被告针对原告实施破坏草原的行为，对原告实施两种行为，第一种：对原告正在实施的破坏草原行为所采取的应急措施；第二种：在采取应急措施后，向原告下达了“责令恢复草原原状通知书”。第一种行为：1.属及时制止原告破坏草原的行为、属急时防止草原资源被严重破坏的行为。原告为开发经营水田，组织人力、机械在草原上施工，被告接到群众举报及时到达现场，为防止国家草原资源产生严重破坏后果，及时采取了应急措施；2.被告采取的应急措施，符合行政应急性原则。原告正在实施的破坏草原行为，如果不立即予以制止，将对草原资源产生非常严重的破坏后果，在此特殊、紧急的情况下，被告采取的应急措施完全符合行政应急性原则；3.被告采取的应急措施适当；4.被告对破坏草原资源行为所实施的相关行为，符合法律规定，同时也符合区政府的指示、安排。第二种行为：被告采取了上述第一种应急措施后，针对草原被破坏的状况，对原告下达了“责令恢复草原原状通知书”。现原告尚未按通知书将草原恢复原状。被告将依据相关法律规定，依据相应法定程序，对原告不履行恢复草原原状的行为，实施相关行政行为。二、白城市中级人民法院作出的（2013）白民二初字第50号调解书、（2014）白执字第5号执行裁定书，不是针对“土地性质”作出的裁决。1.（2014）白执字第5号执行裁定书的执行依据为（2013）白民二初字第50号调解书，该案件双方纠纷的性质是建设工程施工合同纠纷，该案件原告刘炜的诉讼请求是向洮北区到保镇到保村委会索要工程款，案件的争议焦点为刘炜请求支付工程款的诉讼请求应否予以支持，案件以调解方式结案，到保村委会以400垧土地承包经营权抵顶部分工程款。该案的诉讼请求、争议焦点均丝毫不涉及用以抵偿工程款的土地性质，该案不是针对土地性质提起的诉讼，人民法院的审判过程当中，涉案双方当事人均未向人民法院提出用以抵债的土地是什么性质的土地，人民法院的审判活动不包括对抵顶工程款的土地性质进行审理确认，人民法院仅是依据当时的土地利用现状，依据双方当事人的自愿协商的结果调解结案，确认了刘炜的土地承包经营权，而不应视为是人民法院一并对土地性质进行了审理、确认，不能视为法院已裁决涉案土地性质为耕地；2.“土地性质”的确认，不属人民法院审理范围。土地性质的确认，属国家自然资源部门的职权，人民法院有权对土地的所有权和使用权作出裁决，但无权对土地性质作出裁决，因此白城市中级人法院的调解书、执行裁定书不属对土地性质进行的确认，不能依据该法律文书，确认涉案土地性质为耕地。综上，被告针对原告正在实施破坏草原的行为采取的应急的制止性、防止性、保护性措施的行为合法，原告的诉讼请求不成立，请求人民法院依法驳回其诉讼请求。 被告白城市洮北区林业和草原局向本院提交了一张由白城市国源测绘有限责任公司出具的资源图，证明案涉土地性质为草原。 经庭审质证，原告对被告提交的证据质证意见为：被告未提供证据原件，不符合诉讼证据的证据规则，对该图存在异议，1.该图没有表明委托方是哪方，没有测绘委托书；2.该测绘图中仅有该公司的签章，没有测绘人员的签字，无从考证该测绘公司以及该测绘公司的测绘人员是否具有测绘的资质；3.测绘过程没有进行说明，该公司本身不具有认定土地性质的职能，不能确定所测绘的天然牧草地的界址，如果是该测绘公司自行指界的，测绘的数据显然不合法；4.本案原告是案涉土地的合法承包经营权人，原告没有收到任何部门人员的通知参加到该次测绘过程当中，因此对测绘的结果不予认可，该测绘图也不能够作为认定案件事实的依据。被告对原告提供的证据质证意见如下：对第一组证据有异议，三份法院裁判文书中判给原告的是土地的经营权，不能因为法院的判决而将土地性质改变，案涉土地性质就是草原；对第二组证据有异议，土地性质不能因为法院判决而改变；对第三组证据有异议，被告属于正常执法，不存在违法；对第四组证据有异议，被告认为案涉土地是草原，并不是耕地；对第五组证据有异议，原告所说的案涉土地领取了粮食补贴，不能据此就认为该土地是耕地，案涉土地性质就是草原。 经审理查明，原告刘炜合法取得案涉土地的承包经营权。2020年11月17日，被告以原告开垦草原种植农作物改变草原用途为由，对案涉土地实施了行政强制行为。同日，被告向原告下达了《责令恢复草原原状通知书》，责令原告于2020年11月17日前在185公顷草原范围内停止耕种和开垦草原，恢复草原原状。原告认为，被告的行为严重违法，故向本院提起行政诉讼。 本院认为，《中华人民共和国行政强制法》第十八条规定“行政机关实施行政强制措施应当遵守下列规定：（一）实施前须向行政机关负责人报告并经批准；（二）由两名以上行政执法人员实施；（三）出示执法身份证件；（四）通知当事人到场；（五）当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径；（六）听取当事人的陈述和申辩；（七）制作现场笔录；（八）现场笔录由当事人和行政执法人员签名或者盖章，当事人拒绝的，在笔录中予以注明；（九）当事人不到场的，邀请见证人到场，由见证人和行政执法人员在现场笔录上签名或者盖章；（十）法律、法规规定的其他程序。”第十九条规定“情况紧急，需要当场实施行政强制措施的，行政执法人员应当在二十四小时内向行政机关负责人报告，并补办批准手续。行政机关负责人认为不应当采取行政强制措施的，应当立即解除。”被告作为行政执法主体，在执法过程中应当依照法律、法规规定的程序进行。但是，在本案中，被告对涉案土地实施强制执行的行政行为时，没有履行在实施前向行政机关负责人报告并经批准的法定审批手续，也没有当场告知当事人采取强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径及期限，没有听取当事人的陈述和申辩，没有制作现场笔录，仅于当日对原告下达了《责令恢复草原原状通知书》，其行为违反了上述法律、法规和规范性文件的程序规定，属于程序严重违法，依法应当确认其违法。被告辩称其被诉的行政强制执行行为系对原告正在实施的破坏草原行为采取的应急措施，但并未提供相应的证据和依据，故该抗辩理由因缺乏事实依据和法律依据而不能成立，本院不予采信。对于原告主张的恢复耕地原状，因庭审中原、被告双方均不能明确被强制执行的土地面积，故对于原告该项诉讼请求，本院不予支持。综上所述，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款（一）之规定，判决如下： 一、确认被告白城市洮北区林业和草原局对原告刘炜实施的行政强制执行行为违法； 二、驳回原告刘炜的其他诉讼请求。 案件受理费50.00元，由被告白城市洮北区林业和草原局负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于吉林省白城市中级人民法院。 审判员  丁跃春 二〇二一年三月十二日 书记员  王 雪