浙江省杭州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）浙01行终846号 上诉人（原审原告）许珍树等18人（名单附后）。 诉讼代表人许珍树，男，1978年5月1日出生，汉族，住浙江省文成县。 诉讼代表人陈挺金，男，1944年1月19日出生，汉族，住浙江省文成县。 委托诉讼代理人许林松，北京京师（温州）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）浙江省林业局，住所地浙江省杭州市江干区凯旋路**。 法定代表人胡侠，该局局长。 委托诉讼代理人高鹏芳，该局工作人员。 委托诉讼代理人吴天野，浙江金道律师事务所律师。 被上诉人（原审第三人）文成县住房和城乡建设局，住，住所地浙江省文成县大峃镇规划建设局大楼/div> 法定代表人程旗荣，该局局长。 委托诉讼代理人赵国柱，浙江海昌（文成）律师事务所律师。 上诉人许珍树等18人因与浙江省林业局林业许可一案，不服杭州市江干区人民法院（2020）浙0104行初27号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年11月30日立案受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 原浙江省林业厅于2018年9月14日作出浙林地许长[2018]232号《使用林地审核同意书》，对原文成县住房和城乡规划建设局的申请批复如下：一、同意文成县垃圾处理生态环保工程项目征占用大峃镇等1个乡（镇、街道）塔山村，东城村等2个村（社区）集体林地3.4725公顷。你单位要按照有关规定办理建设用地审批手续。二、需要采伐被征收占用林地上的林木，要依法办理林木采伐许可手续。三、你单位对林地的所有者和承包经营者，要依法及时足额支付林地补偿费、安置补助费、地、地上附着物和林木的补偿费等费用、你单位要做好生态保护工作，采取有效措施，加强施工管理，严禁超范围使用林地，杜绝非法采伐、破坏植被等行为，严防森林火灾。五、文成县林业主管部门做好项目使用林地的监督检查工作。六、该准予行政许可决定书的有效期为两年。建设项目在有效期内未取得建设用地批准文件的且未使用林地的，你单位应当在有效期届满前3个月向原审核机关提出延期申请。建设项目在有效期内未取得建设用地批准文件且未使用林地也未申请延期的，该准予行政许可决定书失效。 许珍树等18人于2020年2月25日向人民法院提起诉讼，请求判决撤销原浙江省林业厅于2018年9月14日作出浙林地许长[2018]232号林地行政许可的行政行为。 原审法院根据各方当事人的举证并经庭审质证认定：2018年8月，文成县荣平森林消防服务有限公司编制《文成县垃圾处理生态环保工程项目使用林地现状调查表》，认为本项目属市政公用类公共事业和民生项目，主要用于满足日益增加的文成县城市生活垃圾处理需求，并改变原有垃圾处理设施落后、容易污染环境的现状，具有重要的社会意义。项目建设使用林地未涉及国家级、省级公益林地和城市规划区范围，符合国家林业局第35号令《建设项目使用林地审核审批管理办法》第四条第四款规定，即“县（市、区）和设区的市、自治州人民政府及其有关部门批准的基础设施、公共事业、民生建设项目，可以使用ＩＩ级及其以下保护林地”，项目使用林地合理可行。2018年8月24日，文成县林业局就文成县垃圾处理生态环保工程项目进行了现场查验，并出具使用林地现场查验表。2018年9月4日，文成县林业局向原浙江省林业厅出具《关于文成县垃圾处理生态环保工程项目的初步审查意见》，主要内容为：文成县垃圾处理生态环保工程项目由文成县发展和改革局立项批复；该项目建设占用土地总面积3.4725公顷，其中涉及林地面积3.4725公顷，全部为一般商品林林地，林地所有权分别为大峃镇东城村0.0354公顷、塔山村3.4371公顷等2村集体所有；需要办理林木采伐许可证；该项目属于市政公用类公共事业和民生项目，根据《建设项目使用林地审核审批管理办法》第四条第四项规定，可以使用ＩＩ级及其以下保护林地，项目拟使用林地范围内林地全部为ＩＶ级保护林地，符合林地保护利用规划；文成县林业局指派工作人员现场查验结果为：本工程建设项目拟占用林地符合林地保护利用规划和使用林地条件，拟占用林地的位置、范围与现地一致，不存在先占地后办手续或擅自改变林地用途、采伐林木的行为，拟使用林地不涉及国家在重点保护的野生植物资源和古树古木。2018年8月24日至8月31日，文成县林业局在××镇××村××塔山村公开栏对文成县垃圾处理生态环保工程项目占用林地的相关情况进行公示，公示期间没有接到任何举报或其他异议。2018年9月11日，原文成县住房和城乡规划建设局向原浙江省林业厅提交《使用林地申请表》，项目名称为文成县垃圾处理生态环保工程项目，使用林地面积3.4725公顷，均为ＩＶ级保护林地，同时提交原文成县住房和城乡规划建设统一社会信用代码证书、法定代表人身份证、浙江省政府投资项目登记赋码信息表、文成县垃圾处理生态环保工程项目使用林地现状调查表、使用林地现场查验表及关于文成县垃圾处理生态环保工程项目的初步审查意见。原浙江省林业厅经审核后于2018年9月14日核发浙林地许长［2018］232号《使用林地审核同意书》。 原审法院另查明，许秀贤户于2000年办理承包土地登记，承包位于××乡××村××组××亩，许育兵系许秀贤之子；陈挺锦户于1999年承包大峃镇塔山村土地3.85亩，陈东系陈挺锦儿子；许希步户于1999年承包大峃镇塔山村土地1.6亩；陈挺钗户于2000年承包樟台乡外村10组土地0.35亩;许珍树户于2000年承包樟台乡外村9组土地0.32亩;陈挺进户于1999年承包大峃镇塔山村土地1.36亩；陈挺园户于1999年承包大峃镇塔山村土地2.66亩，吴凤梅系陈挺园之妻；许秀宽户于1999年承包樟台乡外村9组土地0.92亩，许育锋系许秀宽之子；陈挺金户承包樟台乡外村10组土地0.40亩；许秀可户于2000年承包樟台乡外村9组土地0.50亩，陈美绿系许秀可之妻；许志光户于2000年承包樟台乡外村9组土地0.52亩，许育森系许志光之子；许育相户承包樟台乡外村9组土地0.34亩；陈挺贵户于2000年承包樟台乡外村10组土地0.33亩，周丽芬系陈挺贵之妻；陈其村户于2000年承包樟台乡外村10组土地0.63亩；陈挺元户于2000年承包樟台乡外村10组土地0.90亩，许美春系陈挺元之妻。浙江省林业局确认，许珍树等18人所在家庭户承包土地均在浙林地许长［2018］232号《准予行政许可决定书》涉及范围内。 原审法院再查明，原浙江省林业厅现更名为浙江省林业局，原文成县住房和城乡规划建设局现更名为文成县住房和城乡建设局。 原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。本案中，许珍树等18人提交了浙江省农村集体土地承包权证、承包土地证等材料，结合庭审陈述及查明事实，能够证明浙林地许长[2018]232号《准予行政许可决定书》涉及许珍树等18人所在家庭户承包的林地，故许珍树等18人均具有提起本案诉讼的原告资格。《中华人民共和国森林法实施条例》第十六条规定，占用或者征收、征用防护林林地或者特种用途林林地面积10公顷以上的，用材林、经济林、薪炭林林地及其采伐迹地面积35公顷以上的，其他林地面积70公顷以上的，由国务院林业主管部门审核；占用或者征收、征用林地面积低于上述规定数量的，由省、自治区、直辖市人民政府林业主管部门审核。占用或者征收、征用重点林区的林地的，由国务院林业主管部门审核。本案中，浙江省林业局具有作出浙林地许长[2018]232号《准予行政许可决定书》的法定职权。《建设项目使用林地审核审批管理办法》第七条规定，占用林地和临时占用林地的用地单位或者个人提出使用林地申请，应当填写《使用林地申请表》，同时提供下列材料：（一）用地单位的资质证明或者个人的身份证明。（二）建设项目有关批准文件。包括：可行性研究报告批复、核准批复、备案确认文件、勘查许可证、采矿许可证、项目初步设计等批准文件；属于批次用地项目，提供经有关人民政府同意的批次用地说明书并附规划图。（三）拟使用林地的有关材料。包括：林地权属证书、林地权属证书明细表或者林地证明；属于临时占用林地的，提供用地单位与被使用林地的单位、农村集体经济组织或者个人签订的使用林地补偿协议或者其他补偿证明材料；涉及使用国有林场等国有林业企事业单位经营的国有林地，提供其所属主管部门的意见材料及用地单位与其签订的使用林地补偿协议；属于符合自然保护区、森林公园、湿地公园、风景名胜区等规划的建设项目，提供相关规划或者相关管理部门出具的符合规划的证明材料，其中，涉及自然保护区和森林公园的林地，提供其主管部门或者机构的意见材料。（四）建设项目使用林地可行性报告或者林地现状调查表。第十条规定，县级人民政府林业主管部门对材料齐全、符合条件的使用林地申请，应当在收到申请之日起10个工作日内，指派2名以上工作人员进行用地现场查验，并填写《使用林地现场查验表》。第十一条规定，县级人民政府林业主管部门对建设项目拟使用的林地，应当在林地所在地的村（组）或者林场范围内将拟使用林地用途、范围、面积等内容进行公示，公示期不少于5个工作日。但是，依照相关法律法规的规定不需要公示的除外。第十二条规定，按照规定需要报上级人民政府林业主管部门审核和审批的建设项目，下级人民政府林业主管部门应当将初步审查意见和全部材料报上级人民政府林业主管部门。审查意见中应当包括以下内容:项目基本情况，拟使用林地和采伐林木情况，符合林地保护利用规划情况，使用林地定额情况，以及现场查验、公示情况等。本案中，文成县林业局指派工作人员对使用林地现场进行查验，对该项目拟使用林地用途、范围、面积、期限等相关情况在林地所在村进行了公示，原文成县住房和城乡规划建设局在申请林地许可时，按照上述规定提交了相关材料，经审查后，被告浙江省林业局作出案涉行政许可行为，符合上述规定，并无不当。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回许珍树等18人的诉讼请求。案件受理费50元，由许珍树等18人负担。 许珍树等18人不服原审判决提起上诉称，一、在案涉建设项目《申请林地使用报告》和《建设项目可行性研究报告》批准之前，该建设项目投资人和拟林地使用人为文成县众邦市政工程有限公司（简称众邦市政公司),这一事实由文成县住房和城乡建设局（简称文成县住建局）向众邦市政公司颁发的《建设项目选址意见书》《建设用地规划许可证》《建设工程规划许可证》证明。因此，文成县住建局存在骗取林地使用审批的行为。至今为止，文成县住建局没有使用案涉林地的事实，更没有向案涉项目投资，其不是案涉林地使用人。根据国务院和省政府法规、规章规定，政府投资实行“核准制”。如果案涉建设项目属于文成县住建局政府投资，应属于“核准制”，但文成县住建局在申报林地使用审批时，没有取得文成县发改局的“核准”批文。案涉林地行政许可缺乏必要的证据。二、文成县住建局提交的申请材料明显不齐全，不具备予以许可的条件。首先，根据《建设项目使用林地审核审批管理办法》第七条、第十条、第十一条、第十二条等规定案涉许可申请人申请时应当提交的材料，本案申请人未能提交齐全。在本案申请人提交的材料中，其中的《浙江省政府投资项目登记赋码信息表》，文成县发改局于2019年8月28日发文废止了该赋码信息表，因此，该赋码信息表不符合证据三性的要求，不具有证明力；其中的林地现状调查表，根据《建设项目使用林地审核审批管理办法》第七条第四项规定，应由丙级以上单位作出，但本案申请人提交的《使用林地现状调查表》，其制作主体无资质；本案行政机关在举证期限内没有提交《林地使用公示证明》，而是在举证期限届满后，即7月29日当庭提交来源于文成县自然资源局征地期间的“公示复印件”。原判决却采信了该份证据。为此，请求撤销杭州市江干区人民法院（2020）浙0104行初27号行政判决；改判撤销原浙江省林业厅于2018年9月14日作出浙林地许长[2018]232号林地行政许可的行政行为。 被上诉人浙江省林业局答辩称，一、原浙江省林业厅作出浙林地许长[2018]232号《使用林地审核同意书》的准予行政许可行为合法。根据《森林法实施条例》第十六条第（二）项、《建设项目使用林地审核审批管理办法》第二条第（一）项、第五条第一款规定，原浙江省林业厅是作出本案所涉行政行为的适格主体。根据《建设项目使用林地审核审批管理办法》第四条、第七条、第十条、第十一条、第十二条规定，原浙江省林业厅对文成县林业局上报的文成县住房和城乡规划建设局使用林地申请事项的材料进行全面审查，在《行政许可法》第四十二条规定的期限内，依法作出浙林地许长[2018]232号《使用林地审核同意书》。该行政行为证据充分，适用法律法规正确，程序合法。二、上诉人提出的申请材料不齐全、要由丙级以上资质单位作林地现状调查、被上诉人没有提交《林地使用公示证明》等问题没有事实依据和法律依据。2016年3月18日，原国家林业局发布2016年第2号公告，取消《建设项目使用林地审核审批管理办法》第七条第（四）项中对作林地现状调查单位的资质要求。2018年8月4日，国家林业和草原局发布2018年第12号公告，取消《建设项目使用林地审核审批管理办法》第七条第（三）项中关于“拟使用林地的有关材料”的提交要求。2017年12月1日，浙江省发展和改革委员会发布《关于进一步加强我省固定资产投资项目赋码和应用工作的通知》，要求各级各有关部门统一使用项目代码办理相关手续，根据该规定，《浙江省政府投资项目登记赋码信息表》已取代原来的批复、核准文件。《建设项目使用林地审核审批管理规范》第三部分的第（三）项明确，拟使用林地的公示情况和第三人反馈意见在上报的审查意见中予以说明。根据该规定，公示情况只是在县级林业主管部门上报的审查意见中说明即可，并且《建设项目使用林地审核审批管理办法》对使用林地许可申请材料中也没有规定需要提供使用林地公示相关的证明材料。因此，本案使用林地申请人即文成县住房和城乡建设局提供的材料符合规定，原浙江省林业厅据此作出准予的行政许可合法。三、原浙江省林业厅在作出案涉的行政许可时，申请的拟使用林地单位就是文成县住房和城乡规划建设局，其提交的材料《浙江省政府投资项目登记赋码信息表》中所反应的项目主体也是文成县住房和城乡规划建设局，我局在对其所提交的所有材料进行审核后，认为材料符合规定，因此向文成县住房和城乡规划建设局核发《使用林地审核同意书》是符合法律规定的。至于后期项目的实施单位是否发生变更、以及是否实际使用林地等，与案涉的行政许可行为无关。请求驳回上诉，维持原判。 被上诉人文成县住房和城乡建设局在二审中未提出新的答辩意见。 本院认为，本案被诉行政行为是原浙江省林业厅作出的浙林地许长[2018]232号使用林地审核行为。该行为系根据《中华人民共和国森林法》第十八条第一款及《中华人民共和国森林法实施条例》第十六条第（一）项的规定作出。 《中华人民共和国森林法》第十八条第一款规定“进行勘查、开采矿藏和各项建设工程，应当不占或者少占林地；必须占用或者征收、征用林地的，经县级以上人民政府林业主管部门审核同意后，依照有关土地管理的法律、行政法规办理建设用地审批手续，并由用地单位依照国务院有关规定缴纳森林植被恢复费。……” 《中华人民共和国森林法实施条例》第十六条第（一）项规定“勘查、开采矿藏和修建道路、水利、电力、通讯等工程，需要占用或者征收、征用林地的，必须遵守下列规定：（一）用地单位应当向县级以上人民政府林业主管部门提出用地申请，经审核同意后，按照国家规定的标准预交森林植被恢复费，领取使用林地审核同意书。用地单位凭使用林地审核同意书依法办理建设用地审批手续。占用或者征收、征用林地未经林业主管部门审核同意的，土地行政主管部门不得受理建设用地申请”。 根据上述规定，结合《中华人民共和国森林法》第一条“为了保护、培育和合理利用森林资源，加快国土绿化，发挥森林蓄水保土、调节气候、改善环境和提供林产品的作用，适应社会主义建设和人民生活的需要，特制定本法”的内容，应当认为，在作出使用林地审核行为时，行政机关需要考察的是相关建设及生产、生活中对森林、林木的处置是否适当，上诉人主张的林地使用权并非林业主管部门作出案涉使用林地审核行为时需要考虑的内容。 还需说明的是，2015年5月1日起施行的国家林业局规章《建设项目使用林地审核审批管理办法》第七条第（三）项虽然规定，向林业主管部门申请使用林地时，需要提供林地权属证书等证明享有林地相关权利的材料，但该项要求已于2018年8月4日被国家林业和草原局以2018年第12号《关于取消的国家林业和草原局规章和规范性文件设定的证明材料的公告》废止。因此，在被诉行政行为作出时，相关法律、行政法规和规章均明确，林地使用权并非使用林地审核行为需要考察的内容。根据以上意见，上诉人与被诉使用林地审核行为没有法律上的利害关系。 《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项规定“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；”“该法第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案上诉人并非案涉使用林地审核行为的相对人，也与案涉使用林地审核行为没有利害关系，故其起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项的规定。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项规定“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；”据此，本案应裁定驳回许珍树等18人的起诉。 综上，许珍树等18人的起诉不符合法定起诉条件，原审法院予以实体审理不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项、第二十五条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、第一百二十三条第（一）项的规定，裁定如下： 一、撤销杭州市江干区人民法院（2020）浙0104行初27号行政判决； 二、驳回许珍树等18人的起诉。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 鲍常兰 审 判 员 李 洵 审 判 员 刘 斌 二〇二一年三月一日 法官助理 吴久昌 书 记 员 叶 嘉 附上诉人名单： 上诉人许珍树，男，1978年5月1日出生，汉族，住浙江省文成县。 上诉人陈挺金，男，1944年1月19日出生，汉族，住浙江省文成县。 上诉人陈东，男，1971年12月21日出生，汉族，住浙江省景宁畲族自治县 上诉人陈东海，男，1966年10月20日出生，，汉族，住浙江省文成县 上诉人许希步，男，1954年8月6日出生，汉族，住浙江省文成县 上诉人许育兵，男，1962年7月13日出生，汉族，住浙江省文成县 上诉人吴凤梅，女，1945年11月29日出生，汉族，住浙江省文成县 上诉人陈挺进，男，1951年11月9日出生，汉族，住浙江省文成县 上诉人陈奶丁，女，1945年2月19日出生，汉族，住浙江省文成县 上诉人许育崇，男，1971年1月29日出生，汉族，住浙江省文成县 上诉人周丽芬，女，1956年12月27日出生，汉族，住浙江省文成县 上诉人陈其村，男，1947年5月13日出生，汉族，住浙江省文成县 上诉人许美春，女，1949年11月24日出生，汉族，住浙江省文成县 上诉人许育相，男，1965年8月27日出生，汉族，住浙江省文成县 上诉人陈美绿，女，1948年9月23日出生，汉族，住浙江省文成县 上诉人许育锋，男，1966年7月28日出生，汉族，住浙江省文成县 上诉人陈挺钗，男，1952年6月21日出生，汉族，住浙江省文成县 上诉人许育森，男，1965年10月14日出生，汉族，住浙江省文成县