贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2021）黔27行终5号 上诉人（一审原告）刘朝军，男，毛南族，1974年8月10日生，贵州省平塘县人，住平塘县。 委托代理人莫书勇，贵州泽丰律师事务所律师，一般授权代理。 上诉人（一审被告）平塘县住房和城乡建设局，住所地平塘县金盆街道新区商务中心六楼。 法定代表人宋子豪，该局局长。 委托代理人王泽勇，该局工作人员。 委托代理人杨胜娟，贵州迈邦律师事务所律师，一般授权代理。 上诉人刘朝军因与上诉人平塘县住房和城乡建设局未按照约定履行房屋征收补偿安置协议一案，不服贵州省独山县人民法院（2020）黔2726行初23号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭于2021年2月24日公开开庭审理了本案。上诉人刘朝军及其委托代理人莫书勇，上诉人平塘县住房和城乡建设局委托代理人王泽勇、杨胜娟到庭参加诉讼。 刘朝军向一审法院提起诉讼称，因棚户区改造项目，其房屋被纳入二期改造范围。2017年3月14日，其（乙方）与平塘县住房和城乡建设局（甲方）签订了《平塘县“玉水金盆”棚户区改造项目（二期）房屋征收补偿安置协议》，约定：1.房屋位于平湖，底层建筑面积49.97㎡，正在经营的门面面积49.97㎡,临街实际认定底层门面面积49.97㎡；2.临街认定门面选择安置方式为政府收购房源安置，甲方提供位于征收区域内对应等级的门面（期房）进行安置还房，结构为框架，用途为商业用途；3.被征收门面小于还房面积的，乙方按照评估价向甲方支付差价，被征收门面面积大于还房面积的，甲方按市场评估价向乙方支付差价；4.正在经营门面面积49.97㎡，停产停业损失及过渡费补偿标准60元／㎡，甲方应当补偿乙方人民币17989元，首付6个月。这一期被拆的共有26户有临街门面，签订合同时，平塘县住房和城乡建设局的工作人员承诺所得门面就在原来位置的左右移动一点，不会相隔很远，平塘县住房和城乡建设局也按约定支付了相应的补偿费和过渡费，2018年下半年安置房屋就已经建好，但是平塘县住房和城乡建设局一直不通知去签订还房安置协议。2019年3月21日，平塘县住房和城乡建设局突然公告了门面安置方案和过渡费支付事宜，但征求拆迁户的意见和建议流于形式，临街门面根本不够安置26户的被拆迁门面，平塘县住房和城乡建设局还暗箱操作对门面进行了分配，至今包括其在内的8户还未得到妥善安置，并且平塘县住房和城乡建设局还于2019年1月份之后就拒发过渡费。特此诉讼，请求：1.判令平塘县住房和城乡建设局按照《平塘县“玉水金盆”棚户区改造项目（二期）房屋征收补偿安置协议》的约定，提供位于征收区域内对应等级的门面对其被征收的临街底层49.97㎡门面进行还房安置；2.判令平塘县住房和城乡建设局按照60元／㎡标准向其支付被征收门面49.97㎡的过渡费直至对应等级安置门面交付止。 一审法院查明，刘朝军的房屋位于平塘县，也即谭家巷区域，因“玉水金盆”棚户区改造项目建设被征收，刘朝军（乙方）与平塘县住房和城乡建设局（甲方）于2017年3月14日签订了《平塘县“玉水金盆”棚户区改造项目（二期）房屋征收补偿安置协议》，协议约定：底层建筑面积49.97㎡，正在经营的底层门面面积49.97㎡；临街认定门面面积49.97㎡，甲方提供位于征收区域内对应等级的门面（期房）进行还房安置，结构为框架，用途为商业用房；被征收门面面积小于还房面积的，乙方应根据《征收补偿安置方案》向甲方支付小于面积的差价，差价按第一期开盘价计算，补款时间在甲方交房时同时办理；被征收门面面积大于还房面积的，甲方应根据《征收补偿安置方案》向乙方支付小于面积的差价，差价按征收时市场评估价计算，补款时间在乙方选定门面时计算支付；正在经营门面面积49.97㎡，停产停业损失及过渡费补偿标准为60元／㎡／月，首付6个月。 平塘县“玉水金盆”棚户区改造项目（二期）已经完成，涉及中山路、谭家巷区域的拆迁户26户，用于安置对应等级的有D1、B4、C1栋房屋，其中D1栋房屋的11间底层门面临原街道，目前商业性较好于其他门面。 2019年3月21日，平塘县住房和城乡建设局将《平塘县“玉水金盆”棚户区改造项目还迁门面安置工作方案》《平塘县城镇建设指挥部办公室关于平塘县“玉水金盆”棚户区改造项目还迁门面过渡费支付事宜》进行了公告，《平塘县“玉水金盆”棚户区改造项目还迁门面安置工作方案》对还迁方式、还迁标准作了如下规定:在签订协议时未选定门面号的，在指定区域以抽签确定门面号的方式进行还迁安置，以20%的公摊系数计算还迁面积，还迁面积大于被征收面积、且只符合选择1个门面的，补差款按征收时该区域市场评估价交纳补差款，还迁面积大于被征收面积、且符合选择2个及以上门面安置的，超出总面积（套内面积+公摊面积）30%以内（含30%）的，超出部分按征收时该区域市场评估价交纳补差款，超出总面积（套内面积+公摊面积）30%以上的，超出部分按该区域市场开盘价交纳补差款，还迁门面小于被征收面积的，征收部门按征收时该区域市场评估价补差。《平塘县城镇建设指挥部办公室关于平塘县“玉水金盆”棚户区改造项目还迁门面过渡费支付事宜》规定，原谭家巷区域签订还迁协议的截止时间为2019年4月30日，过渡费支付至同年4月10日。 平塘县住房和城乡建设局于2019年4月30日将预安置方案进行了公示，预安置方案对门面进行了预分配，又于6月4日、10月（征求意见表显示的最后日期）以召集部分拆迁户开会和发放征求意见表的方式，对是按预安置方案、还是以抽签选择方式分配门面进行征求意见，部分人同意以抽签方式分配正街即D1栋临原街道的11间门面，部分人同意预安置方案，最终以预安置方案进行分配，故包括刘朝军在内未能得到D1栋临原街道11间门面的8户向一审法院提起要求履行协议的诉讼。平塘县住房和城乡建设局已向刘朝军支付过渡费至2018年12月。 一审法院经审理认为，刘朝军与平塘县住房和城乡建设局签订的《平塘县“玉水金盆”棚户区改造项目（二期）房屋征收补偿安置协议》是双方真实意思表示，协议内容不违反法律法规的效力性规定，协议合法有效，协议双方应当依约履行。本案争议是还房安置和过渡费支付期限争议，对还房安置问题，根据协议约定，平塘县住房和城乡建设局应当“提供位于征收区域内对应等级的门面（期房）进行安置还房”，协议虽未明确约定履行方式及履行期限，但按房屋交易一般履行方式，负有履行房屋交付义务的一方应当通知权利方交付，对于未约定具体交付房屋的，通知交付时应当予以明确交付的具体房屋，从本案证据看，平塘县住房和城乡建设局从2019年4月制定并公示房屋预安置方案，至同年10月仍在征求业主意见，此后并未明确向刘朝军交付房屋及通知刘朝军交付，应视为未按协议履行“提供位于征收区域内对应等级的门面（期房）进行安置还房”义务，应当予以履行。对于过渡费的支付期限问题，协议未约定过渡费的支付期限或终止支付的条件，综合考虑房屋未能交付存在有不同意预安置方案原因等因素造成，故以平塘县住房和城乡建设局征求拆迁户房屋安置分配意见的最后期限，即2019年10月予以确定过渡费支付的终止期限。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款的规定，判决如下：一、平塘县住房和城乡建设局在判决生效二十日内，提供位于征收区域内对应等级的门面对刘朝军被征收的49.97㎡门面进行还房安置；二、平塘县住房和城乡建设局在判决生效二十日内，向刘朝军支付自2019年1月至2019年10月的49.97㎡门面的过渡费（按每平方米每月60元标准计算）。 上诉人刘朝军不服一审判决提起上诉，请求：1.撤销一审法院（2020）黔2726行初23号行政判决第二项；2.改判平塘县住房和城乡建设局按照60元/㎡的标准向其支付被征收门面的过渡费直到交付49.97㎡对应等级（临街）的安置门面时为止；3.一、二审诉讼费由平塘县住房和城乡建设局承担。其主要理由为：一、平塘县住房和城乡建设局提交一审证据时已经超过法定期限，且无一审法院依法准许其延期举证的书面通知，其应承担逾期举证的不利后果，一审法院以受疫情影响为由认定其延期举证具有法定事由，明显属于适用法律错误。根据平塘县住房和城乡建设局的陈述，其是于2020年1月20日收到一审法院送达的起诉状副本，故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十七条第一款的规定，其举证期限截止于2020年2月4日。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第三十四条、第三十六条的规定，即使因受疫情的影响其不能在法定期限内提供证据，也应当在期限届满前向法院书面申请延期举证。然而，截止一审开庭辩论结束前，平塘县住房和城乡建设局都没有提供其依法向一审法院申请延期举证的证据。二、一审判决认定“用于安置对应等级的有D1、B4、C1栋房屋，其中D1栋房屋的11间底层门面面临原街道，目前商业性较好于其他门面”，明显证据不足。平塘县住房和城乡建设局主张拟安置的门面和其他已得到的临街门面都是同一等级，但其并未提供有资质的第三方机构作出的评估报告予以证实。平塘县住房和城乡建设局主张其在制定“预安置方案”前，已经征求了25户被拆迁户的意见，明显不符合客观事实，实际上其制定“预安置方案”的过程不公开、不透明，安置分配方案不公。案涉“预安置方案”不能作为本案的定案依据，更不能作为平塘县住房和城乡建设局已经全面履行合同的依据。在对方提供的拟安置门面不符合约定，与被拆迁的门面不属于一个等级的情况下，当然有权拒绝其作出的强制安置，一审判决只支持过渡费支付到2019年10月的理由不能成立。因此，一审判决认定事实不清、适用法律错误，请求判决支持其上诉请求。 上诉人平塘县住房和城乡建设局不服一审判决提出上诉，请求：1.撤销一审法院（2020）黔2726行初23号行政判决第二项，改判其向刘朝军支付49.97㎡门面过渡费的期间为自2019年1月至2019年6月（按每平方米每月60元标准计算）；2.本案上诉费由刘朝军承担。其主要理由为：一、一审判决其提供位于征收区域内对应等级的门面对刘朝军户被征收的49.97㎡门面予以还房安置，符合法律规定。二、一审判决其向刘朝军支付案涉被征收门面49.97㎡自2019年1月至2019年10月的过渡费（按每平方米每月60元标准计算）不符合事实和法律规定，损害了国家利益。双方签订协议约定的是以对应等级的门面进行还房安置，在签订协议时也解释了对应等级即安置的门面在被征收房屋附近，刘朝军对此也是清楚的。具备交房条件后，其于2019年3月通过张贴公告的方式向刘朝军等人发出了交房通知，该通知确定不按时间要求签订还房协议的，过渡费只支付到2019年4月，在公告期间刘朝军等人都没有提出书面异议，其已按公告内容与其他大部分被征收户签订了还房协议，过渡费也仅支付到2019年4月。其后，因考虑被征收户需要装修，经协商后对各安置户又增加2个月的过渡费，即支付到2019年6月。在该交房公告未被撤销前，对每一被征收户都有法律约束力，一审法院在未对该交房公告的合法性进行审查的情况下就不予认定其对刘朝军等人具有法律约束力无法律依据。特此上诉，请求依法判决支持其上诉请求。 本院认为，根据《中华人民共和国民法典》第五百一十条：“合同生效后，当事人就质量、价款或者报酬、履行地点等内容没有约定或者约定不明确的，可以协议补充；不能达成补充协议的，按照合同有关条款或者交易习惯确定。”的规定，在协议约定不明的情况下，当事人可以协议补充，不能达成补充协议的，人民法院应按照订立协议的目的，综合探究当事人的缔约真意。本案中，上诉人刘朝军与上诉人平塘县住房和城乡建设局签订的《平塘县“玉水金盆”棚户区改造项目（二期）房屋征收补偿安置协议》对门面还房仅约定由平塘县住房和城乡建设局提供位于征收区域内对应等级的门面（期房，结构框架，用途商业，楼层一层）进行还房，并没有具体约定还迁门面位置、门牌号等，属于协议约定不明，导致双方对“对应等级的门面”理解不一致发生争议。根据前述规定，对案涉协议约定中的“对应等级”还迁门面范围的认定，应综合考虑征收安置区域的交通状况、安置房源数量和户型面积等实际因素，同时结合被征收门面面积、价值、被征收房屋与安置房屋匹配程度、同一征收区域内大多数被征收人对安置房接受度等具体因素综合予以确定。一审判决仅依据没有加盖公章的《楼盘价格体系表》即认定用于安置上诉人对应等级的门面有D1、B4、C1栋底层门面，明显证据不足。同时，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款规定：“被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。”《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十九条规定：“被告未依法履行、未按照约定履行行政协议，人民法院可以依据行政诉讼法第七十八条的规定，结合原告诉讼请求，判决被告继续履行，并明确继续履行的具体内容；被告无法履行或者继续履行无实际意义的，人民法院可以判决被告采取相应的补救措施；给原告造成损失的，判决被告予以赔偿。”由此，在协议约定不明时，人民法院应根据履约过程中双方的实际行为，综合全案证据与事实，对双方协议约定的“提供征收区域内对应等级门面”作出实质判断，再结合诉讼请求和负有履行门面还迁义务的上诉人平塘县住房和城乡建设局能否客观实际履行的实际情况，按照权利义务一致的原则，公平、具体、直接的明确当事人的义务，依法作出具有明确、具体履行内容的判决，便于行政争议的实质性解决，而不宜笼统作出继续履行本就约定不明的协议的模糊判决。 关于过渡费的计算期限问题。过渡费是拆迁后对被拆迁人给予临时安置的费用，一般是对房屋被征收人于产权调换房屋或安置房屋交付前的特定过渡期限内，因另寻住房搬迁所产生的损失或者增加费用的补偿，目的是保障被拆迁人在原经营或居住房屋被拆迁后至取得还迁安置房期间的基本居住和生活条件。本案中，上诉人刘朝军与上诉人平塘县住房和城乡建设局签订的房屋征收补偿安置协议中对过渡费的支付期限并没有作明确约定。因此，对于上诉人刘朝军的门面过渡费损失的计算期限，应当结合是否具备门面还迁的条件、门面未能及时还迁安置的原因，并综合考虑征收区域内其他被征收户过渡费的实际支付情况综合予以确定。一审判决仅以上诉人平塘县住房和城乡建设局征求拆迁户房屋安置分配意见的最后期限予以确定，亦属认定事实不清，证据不足。 综上，一审判决认定基本事实不清、证据不足，依法应予以撤销发回重审。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第三项之规定，裁定如下： 一、撤销贵州省独山县人民法院（2020）黔2726行初23号行政判决； 二、本案发回贵州省独山县人民法院重审。 上诉人刘朝军、平塘县住房和城乡建设局分别预交的二审案件诉讼费50元，分别予以退还。 审判长 马 丹 审判员 游昌新 审判员 金长虹 二〇二一年三月二十二日 法官助理蒲兴余 书记员甘运祥