广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2021）粤71行终47号上诉人（原审原告）：鲁汝雄，男，汉族，19××年×月×日出生，住广州市白云区×××××××××，公民身份号码440××××××××××××375。上诉人（原审原告）：李淑媚，女，汉族，19××年×月×日出生，住广州市白云区×××××××××，公民身份号码440××××××××××××328。两上诉人共同委托代理人：陈亮、赖芃，广东法制盛邦律师事务所律师。上诉人（原审原告）：鲁小倩，女，汉族，19××年×月×日出生，住广州市白云区×××××××××，公民身份号码440××××××××××××320。委托代理人：赖芃、汪冰洋，广东法制盛邦律师事务所律师、实习律师。被上诉人（原审被告）：广州市白云区××××××××办事处，住所地广州市白云区××××××××××。法定代表人：林耿。委托代理人：梁颖昕，该单位工作人员。委托代理人：罗旭明，广东环球经纬律师事务所律师。原审第三人：广州市同溢实业有限公司，住所地广州市白云区×××××××××××。法定代表人：苏志伟。原审第三人：广州市石井同德经济发展公司，住所地广州市白云区×××××××××。法定代表人：郭瑞星。两原审第三人共同委托代理人：陈辉、张若鸿，广东国道律师事务所律师。上诉人鲁汝雄、李淑媚、鲁小倩因与被上诉人广州市白云区××××××××办事处（以下简称同德街道办）、原审第三人广州市同溢实业有限公司（以下简称同溢实业公司）、广州市石井同德经济发展公司（以下简称同德经济公司）村民待遇行政处理一案，不服广州铁路运输法院（2020）粤7101行初1719号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。原审法院经审理查明，鲁汝雄与李淑媚系夫妻，鲁小倩系二人婚生子女，三人均系同溢实业公司的股东，其中鲁汝雄、李淑媚持股20股，鲁小倩持股7股。2014年1月15日，鲁汝雄与李淑媚生育第二胎子女鲁明杨。因鲁汝雄与李淑媚生育第二胎子女的行为违反了《中华人民共和国人口与计划生育法》（2002年9月1日施行）第十八条“一对夫妻生育一个子女”的规定，同德街道办于2014年8月1日向该夫妇发出云征告字〔2014〕第0904014号《征收社会抚养费告知书》，告知应依法缴纳社会抚养费370026元。同溢实业公司根据《广东省人口与计划生育条例》（2009年1月1日施行）和村民自治章程即《广州市同溢实业有限公司股份实施办法》的规定，决定自2014年至2027年停止鲁汝雄、李淑媚、鲁小倩的股份分红及股民福利待遇。2019年7月12日，鲁汝雄、李淑媚、鲁小倩向同德街道办提出行政处理申请，请求同德街道办责令同溢实业公司、同德经济发展公司自2016年1月1日起恢复发放鲁汝雄、李淑媚的股份分红，恢复出资购买医保、社保等同等社员股东福利待遇；自2014年起恢复发放鲁小倩的股份分红，及恢复出资购买社保、医保等同等社员股东福利待遇。2019年10月28日，同德街道办经调查作出云德街行决字〔2019〕13号《行政处理决定书》，认为同德经济发展公司与鲁汝雄、李淑媚、鲁小倩的请求事项无权利义务关系，同溢实业公司继续执行原处理决定停止鲁汝雄、李淑媚的股份分红及股东福利待遇与国家计划生育政策不符，同溢实业公司以鲁汝雄、李淑媚违反计划生育政策为由停止鲁小倩的股份分红权利，于法无据。同时认为，在依法保护集体经济组织成员合法权益的同时，应当维护集体经济组织的经济稳定和健康发展，故根据《广州市××办事处工作规定》第二条、第十三条第（九）项，《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条，《广东省人口与计划生育条例》第四十条的规定，决定责令同溢实业公司自决定书生效之日起恢复鲁汝雄、李淑媚、鲁小倩所享有的股东的股份分红及股东的福利待遇，并驳回三人的其他处理请求。另查明，2002年6月30日制定实施的《广州市同溢实业有限公司股份实施办法》第六条规定：“同德经济发展公司和同骏、同上、同粤、同溢、同盈五个实业有限公司各自独立核算，各自发展。同德经济发展公司和上述五个实业有限公司在各自所有的集体土地上所建设的永久固定资产物业以及所购置的可动资产和不动产分别属同德经济发展公司和各实业有限公司各自所有。同德经济发展公司经营物业和固定资产的收益，除支付公司正常运作以及承担社会事务的费用外，剩余的利润按五个实业有限公司拥有的总股数摊分给各实业有限公司。五个实业有限公司的物业和固定资产可量化到股东，并采取折股后向股东配股的办法确定股东对资产的股权。”第十八条规定：“股东所持股份可作如下处置：……四、股东违反有关规定时股权的处置办法：（一）股东违反计划生育政策，根据《广东省计划生育条例》，结合本公司实际，对违反计划生育政策的股东按以下办法处罚：1、违反政策超生的夫妻，除按有关政策规定征收社会抚养费外，全家14年不得享受股份分红及股东福利待遇。重婚生育、骈居生育或违法收养的，按超生论处……”原审法院认为，同德街道办在广州市白云区人民政府的领导下负责辖区内的行政管理工作。鲁汝雄、李淑媚、鲁小倩申请同德街道办对其集体经济组织成员福利待遇问题作出处理，依法属于同德街道办的职权范围。《广东省人口与计划生育条例》（2009年1月1日施行）第四十八条规定：“国家机关和事业单位、国有企业、国有控股企业，乡镇集体企业对其超生职工应当给予开除处分或者解除聘用合同。对超生的村（居）民委员会成员应当依照有关规定予以处理。对超生人员，有关单位依照本条例规定作出处理决定之日起，五年内国家机关和事业单位、国有企业、国有控股企业，乡镇集体企业不予招工、录（聘）用；五年内不得选为村（居）民委员会成员和评为先进；七年内不得享受公费医疗福利；七年以上十四年以下不得享受农村股份合作制分红及其他集体福利。未办理结婚登记生育第二胎以上子女及有配偶又与他人生育的，按超生处理。”本案中，鲁汝雄、李淑媚夫妇于2014年1月15日生育第二胎子女违反了当时“一对夫妻生育一个子女”的规定，属于超生，同溢实业公司根据上述规定及村规民约的约定停止该夫妇14年的股份分红及股民福利待遇，合法有据。但是，由于2016年1月1日实施的《中华人民共和国人口与计划生育条例》第十八条已明确为“国家提倡一对夫妻生育两个子女”，也就是说，我国在2016年调整制定了新的计划生育政策，已实施全面二孩政策。在此情形下，若继续执行原处理决定与现行法律规定不相符，且不符合国家鼓励生育二孩政策的精神。由于鲁小倩是鲁汝雄、李淑媚的第一胎子女，并非超生人员，亦未违反计划生育政策，同溢实业公司对鲁小倩作出停止14年股份分红及股民福利待遇分配不符合《广东省人口与计划生育条例》（2009年1月1日施行）第四十八条的规定。因此，同德街道办在综合考虑各方利益后决定责令同溢实业公司恢复鲁汝雄、李淑媚、鲁小倩所享有的股东的股份分红及股东的福利待遇，合法合理，该院予以支持。关于应当自何时恢复鲁汝雄、李淑媚、鲁小倩所享有的股东的股份分红及股东的福利待遇的问题。鲁汝雄、李淑媚主张应当自2016年1月1日起恢复其股份分红及股东福利待遇，鲁小倩主张应当自2014年其恢复其股份分红及股份福利待遇。对此，该院认为，同溢实业公司2014年对鲁汝雄、李淑媚作出的停发决定合法有据，2016年调整新的计划生育政策并不意味着当年的停发决定违法，也并不表示二人自2016年1月1日起即可自动恢复股份分红及福利待遇。故二人要求自2016年1月1日起恢复股份分红及福利待遇，该院不予支持。虽然同溢实业公司对鲁小倩作出的停发决定不当，但鲁小倩在本次行政处理前未提出异议，故该院对其要求补发自2014年的股份分红及福利待遇的请求，亦不予支持。综上，该院认为从鲁汝雄、李淑媚、鲁小倩提出行政处理申请之日起恢复三人的股份分红及福利待遇更为妥当。同德街道办决定自其作出的处理决定书生效之日起恢复三人的股份分红及福利待遇，略有不当，但为了避免程序空转，该院依法不撤销同德街道办作出的云德街行决字〔2019〕13号《行政处理决定书》，仅对恢复股份分红及福利待遇的时间予以指正。同德经济发展公司和同溢实业公司各自核算，独立发展。鲁汝雄、李淑媚、鲁小倩作为同溢实业公司的股东，请求享受同德经济发展公司的股份分红及福利待遇，没有事实根据，该院不予支持。综上所述，鲁汝雄、李淑媚、鲁小倩请求撤销同德街道办作出的云德街行决字〔2019〕13号《行政处理决定书》，没有事实根据及法律依据，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告鲁汝雄、李淑媚、鲁小倩的诉讼请求。诉讼费由原告负担。上诉人鲁汝雄等三人不服原审判决，上诉称：一、原审法院未查清上诉人自2016年起即向有关部门就超生二孩被继续停发社员股东福利待遇问题提出异议之相关事实。2016年1月1日起，国家允许夫妇生育二孩后，上诉人一直向被上诉人等政府有关部门申请维权，请求自2016年起恢复股份分红及福利待遇，上诉人已提交的相关证据和有关部门的信访、门卫登记表等均可证实，被上诉人未依其职责及时对上诉人的请求依法作出处理，但原审判决未对此事实予以查明，系认定事实不清。二、原审判决认定2016年调整新的计划生育政策并不意味着当年的停发决定违法，也并不表示二人自2016年1月1日起即可自动恢复股份分红及福利待遇，系认定事实和适用法律之双重错误。上诉人2014年违反计划生育的行为已依当时法律法规作出处理，由于2016年起计生法律、法规、政策均作出重大调整，原处理未执行部分与现行法律法规相抵触，2016年起继续执行既与现行法律法规相抵触，又不符合现行计生政策，更不利于保护公民利益。可见，被上诉人作出的原行政处理决定未最大限度地保护上诉人的合法权益，没有适用法不溯及既往原则。《广州市同溢实业有限公司股份实施办法》第十九条也明确规定，该办法在实施后如相关内容与国家法律法规政策等相抵触的，原则上应予修改。因此，《广州市同溢实业有限公司股份实施办法》中关于生育二孩属于违法超生的规定，自2016年1月1起即与国家法律相抵触。根据该办法自身的规定，如未及时修改，相关内容也应从与国家法律相抵触之日起即宣告自动失效。三、原审判决认定上诉人鲁小倩系非超生人员，被上诉人处罚其无事实依据和法律依据，却不予纠正，没有法律依据。第一，上诉人鲁小倩并非超生人员，被上诉人出具行政命令处罚其无依据，严重违反责任自负原则。第二，《广州市同溢实业有限公司股份实施办法》第七章第十八条严重违反责任自负原则，将类似本案与非超生家庭成员一并列为超生处罚对象，并剥夺其14年股东福利待遇，属于典型的株连行为，自始无效，但被上诉人却对此不闻不问，有损政府权威。四、原审判决认定鲁小倩在本次行政处理前未提出异议，系认定事实错误。其对被上诉人的行政处罚一直表示反对意见，一直向包括被上诉人在内的相关部门投诉信访。退一步来说，即便此前未提出异议，但被上诉人以行政命令的方式向第三人出具的《通知》，命令第三人停发上诉人的股份分红和福利待遇属于违法行政行为，自始无效。五、广州市内与上诉人同类型、同性质生育二孩的集体经济组织成员，其所在集体经济组织在2016年1月1日后继续停发社员福利待遇的行为，已被人民法院、行政机关认定为违法，且被责令改正。第三人明知继续停发违法且损害上诉人合法权益，即便被上诉人已出具行政处理决定，至今仍然顽固执行错误的行政命令，停发属于上诉人的社员股东福利待遇。综上所述，上诉人请求撤销原审判决、被诉行政处理决定，责令被上诉人按其请求重新作出行政处理决定，本案诉讼费由被上诉人负担。被上诉人同德街道办二审答辩称：一、上诉人鲁汝雄、李淑媚、鲁小倩的上诉事实和理由不能成立，请求二审法院驳回上诉人的上诉，维持一审判决。二、上诉人认为新的法律实施后就可以改变其违法生育的事实、就可以自动恢复股份分红的诉求不符合法律规定。第一，上诉人鲁汝雄与李淑媚夫妇违法超生被处罚符合当时的法律法规的规定，同溢实业公司根据《广东省人口与计划生育条例》（2009年1月1日施行）及《广州市同溢实业有限公司股份实施办法》的相关规定作出停止超生人员股份分红的决定，符合当时国家法律以及集体经济组织章程的规定。第二，上诉人要求从2016年起恢复股份分红不符合广东省地方性法规的规定。2018年5月31日实施的新的《广东省人口与计划生育条例》删除了原《广东省人口与计划生育条例》第四十八条“七年以上十四年以下不得享受农村股份合作制分红及其他集体福利”这一条款，表明在广东省范围内的超生人员，在2016年至2018年5月31日前不享受股份分红是广东省地方性法规的明确规定，上诉人要求从2016年起恢复股份分红不符合广东地方性法规的规定，没有任何法律依据。第三，上诉人以开放二胎政策为由要求对其进行最大限度的保护不符合法律基本原则。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条关于“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件”的规定，当时的《广东省人口与计划生育条例》作为广东的地方性法规是法院判案依据。被上诉人作为基层人民政府，依法具有保证法律法规的遵守和执行，保护遵纪守法者的合法利益的职责，不是为了违法者的利益最大化。三、上诉人鲁小倩在本案前从没有提出行政处理申请，其要求自2014年起恢复股份分红没有事实和法律依据。2014年12月16日，被上诉人经查实上诉人鲁汝雄和李淑媚于2014年1月15日违法超生二胎后，将此事实通知第三人，第三人根据广东地方性法规及农村集体组织章程决定自2014年起停发上诉人全家14年的股份分红。此后直至2019年7月12日提出本次行政处理申请前，上诉人鲁小倩从未向被上诉人提出行政处理申请，因第三人股份分红和福利待遇是按月计提的，每年的股份分红已经分配完成。因此，上诉人鲁小倩要求补发股份分红将损害集体经济组织的稳定发展。综上所述，上诉人的诉求没有事实依据，不符合法律规定，请求二审法院驳回，维持一审判决。原审第三人同溢实业公司、同德发展公司均未向本院提交二审陈述意见。经二审审理查明，原审判决查明的事实清楚并有相应证据证实，本院二审予以确认。另查，被上诉人同德街道办曾于2018年12月25日作出信访云德综﹝2018﹞9号《受理告知单》，对上诉人鲁汝雄反映超生问题、要求恢复股份的信访事项予以受理，于2019年2月18日作出答复，告知如认为股份分红权益受到侵害，要求恢复分红权利，应依法提出行政处理申请。本院认为，本案属于村民待遇行政处理案件，综合各方当事人的上诉及二审答辩意见，二审争议的焦点问题是：被上诉人对三上诉人有关股份分红及福利待遇请求的处理是否适当。上诉人鲁汝雄、李淑媚主张应当自2016年1月1日起恢复其股份分红及股东福利待遇，上诉人鲁小倩主张应当自2014年起恢复其股份分红及股东福利待遇。根据本案查明的事实，同溢实业公司对鲁汝雄、李淑媚违反计划生育作出停发股份分红的决定合法有据。2016年1月1日实施的《中华人民共和国人口与计划生育条例》第十八条明确规定“国家提倡一对夫妻生育两个子女”，已实施全面二孩政策，国家计生政策已作出重大调整，但《广东省人口与计划生育条例》第四十八条规定在2018年5月31日才修改删除，故对此期间是否应停止执行对原超生人员停发股份分红及其他集体福利待遇决定（自动恢复分红及福利待遇）存在不同理解。根据本院已生效裁判，在国家计生政策作出重大调整后，继续执行原处理决定与现行法律规定不相符，且不符合国家鼓励生育二孩政策的精神，对于村民于2016年当年提出恢复股份分红待遇申请的，支持行政机关从当年补发其股份分红及福利待遇。上诉人鲁小倩不是违反计划生育人员，同溢实业公司作为农村集体经济组织对鲁小倩作出的停发股份分红及集体福利待遇决定不当。被上诉人同德街道办决定责令同溢实业公司恢复鲁汝雄、李淑媚、鲁小倩所享有的股东股份分红及福利待遇，有相应事实和法律依据。为了尊重农村集体经济组织自治权利的行使，维持农村集体经济组织长期已形成的分配状态的基本稳定，同时也是为了更好的督促村民及时行使权利，便于行政机关及时作出处理，促进农村集体经济组织稳定有序发展，根据本院生效行政裁判，行政机关对村民有关股份分红等相关福利待遇发放及补发请求予以支持的，一般应以申请人提出行政处理申请之日起计算。上诉人鲁汝雄、李淑媚、鲁小倩有关恢复股份分红及福利待遇的请求，实质上包括了请求补发其提出行政处理申请前几年的股份分红待遇。虽然上诉人在提出行政处理申请前曾通过信访途径向相关部门反映诉求，但亦不能将其提出信访的日期认定为提出行政处理申请之日。原审判决将三上诉人提出行政处理申请之日作为行政机关支持三上诉人恢复股份分红及福利待遇之日，并对被诉处理决定书认定的“处理决定书生效之日”作出指正，并无不妥。三上诉人的相关上诉理由，本院不予支持。关于上诉人鲁小倩等人主张被上诉人于2014年向同溢实业公司发出的《通知》属于违法行政行为的问题。本案被诉行政行为是被上诉人作出的行政处理决定，上诉人提供的该《通知》并非本案审查对象，原审法院未予审查，并无不当。综上所述，原审判决认定事实清楚，程序合法，处理结果正确。上诉人鲁汝雄等人的上诉请求理据不足，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元由上诉人鲁汝雄、李淑媚、鲁小倩共同负担。本判决为终审判决。审 判 长 杨立志审 判 员 彭铁文审 判 员 金 霞二〇二一年三月十一日法官助理 王 石书 记 员 梁绮琪