天津市第二中级人民法院行 政 判 决 书（2021）津02行终136号上诉人（原审原告）轧希平，男，1960年9月23日出生，汉族，住天津市北辰区。委托代理人翟亚龙，北京市京师律师事务所律师。委托代理人周天明，北京市京师律师事务所律师。被上诉人（原审被告）天津市北辰区大张庄镇人民政府，住所地天津市北辰区大张庄镇大张庄村北。法定代表人陈亮，镇长。出庭负责人王建生，副镇长。委托代理人高志，天津至大律师事务所律师。上诉人轧希平因诉被上诉人天津市北辰区大张庄镇人民政府(以下简称大张庄镇政府)确认《大张庄示范镇建设住宅拆迁安置协议》无效一案，不服天津市北辰区人民法院（2020）津0113行初90号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院查明，2016年1月29日轧希平与大张庄镇政府签订《大张庄示范镇建设住宅拆迁安置协议》，协议载明南麻疸村委会经民主程序自愿参加大张庄示范镇建设，根据《大张庄示范镇建设住宅拆迁安置补偿方案》及补充办法，大张庄镇政府对轧希平坐落于北辰区××镇××村嘉兴××街××号的房屋进行拆迁安置，协议对拆迁安置还迁面积、院落及附属物补偿费、拆迁补助、临时过渡补助费等作了约定。同日，轧希平在大张庄示范镇住宅拆迁补偿补助奖励领取表上签字，并实际领取各项补助、补贴费用共计252，570元。目前，大张庄镇政府对轧希平的安置住房正在建设中，对轧希平的临时过渡补助费仍在发放中。2019年11月19日轧希平向大张庄镇政府申请公开与××街××号的房屋及土地征收补偿相关的征地批复文件、“一书四方案”、征收土地公告、征地补偿方案公告、征收土地补偿及补助费用的发放使用情况等内容。大张庄镇政府于2019年12月12日作出回复，主要内容为：“在××镇××村新市镇建设过程中，该房屋已于2016年1月29日办理住宅拆迁手续，轧希平为被拆迁人。该房屋所属区域目前暂未启动土地征收手续，故无市民所需公开的南麻疸村该片区域的土地征收信息”。轧希平据此提起行政诉讼，请求：1.确认轧希平、大张庄镇政府签订的《大张庄示范镇建设住宅拆迁安置协议》无效；2.诉讼费由大张庄镇政府承担。另查明，2009年4月13日，天津市人民政府向天津市北辰区人民政府作出批复，同意北辰区大张庄镇开展以宅基地换房方式建设示范小城镇试点工作，原则同意大张庄镇的示范小城镇建设总体方案。××镇××村民委员会经民主程序后，于2015年12月启动示范镇建设拆迁。原审法院认为，本案的争议焦点为涉案的拆迁安置协议是否应确定为无效。首先，根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条规定，行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法意义上权利义务内容的协议，属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项规定的行政协议。本案中，大张庄镇政府基于推进大张庄示范镇建设与轧希平签订涉案拆迁安置协议。虽然大张庄镇政府提交了其与××镇××村民委员会在2015年12月1日签订的委托书，大张庄镇政府作为受托方与村民签订拆迁安置协议，但根据《大张庄示范镇建设住宅拆迁安置补偿方案》，无论是2016年12月出台的还是2014年11月出台的，均载明大张庄镇政府为拆迁人。故认定双方签订的拆迁安置协议属于行政协议，关于行政协议的效力问题属于行政诉讼受案范围。其次，行政协议兼具行政性和合同性，对行政协议效力的审查，要以《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条关于确认行政行为无效的规定为基础，结合原《中华人民共和国合同法》第五十二条关于合同无效情形的规定，在依法行政原则与保护相对人信赖利益、诚实信用、意思自治等基本原则之间进行利益衡量，只有在行政协议存在重大、明显违法，违反法律法规的强制性规定，损害国家利益、公共利益及他人合法权益时才能确认无效，否则应当认可行政协议的效力。动辄将双方经磋商达成合意的行政协议退回原点，既阻碍行政协议功能的发挥，也有悖于行政协议订立目的的实现。案涉房屋位于以宅基地换房建设大张庄示范小城镇工作范围之内，轧希平作为案涉宅基地上房屋的权利人，大张庄镇政府作为拆迁人，双方均属于行政协议的适格当事人。双方签订《大张庄示范镇建设住宅拆迁安置协议》系当事人真实意思，在该协议签订后，轧希平又实际领取了补偿款。该协议并不存在重大明显违法，损害国家利益、公共利益或他人合法权益等无效情形。轧希平称大张庄镇政府没有征收土地职权且未履行集体土地征收程序，故要求确认协议无效的诉讼请求，没有事实证据和法律依据，不予支持。综上，依据原《中华人民共和国合同法》第五十二条，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回轧希平的诉讼请求。原审法院判决后，上诉人轧希平不服，向本院提起上诉，请求：1.撤销原审判决；2.改判支持上诉人原审的诉讼请求；3.本案诉讼费由被上诉人承担。主要理由：1.原审法院认定事实不清且存在重要遗漏，案涉××镇××村拆迁涉及集体土地征收，征收方应当履行法律规定的集体土地征收程序；2.原审法院判决适用法律错误，案涉《大张庄示范镇建设住宅拆迁安置协议》既符合行政行为无效的情形，亦符合合同无效的情形，确实对上诉人的合法权益造成了侵害，应被确认无效；3.《大张庄示范镇建设住宅拆迁安置协议》的内容不正当，拆迁是最终目的，应当通过合法征收手段进行，没有任何法律规定行政机关可以直接与公民签订一份行政协议，就将公民的房屋拆迁，而应当通过法定的征收和补偿程序进行。本案中被上诉人并没有履行相关的程序，因此该《大张庄示范镇建设住宅拆迁安置协议》是符合《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的无效情形。故原审判决认定基本事实不清，适用法律错误。被上诉人大张庄镇政府辩称，××镇××村拆迁不是对房屋和土地征收进行的拆迁，而是经市政府批准，以宅基地换房的示范镇建设，以农民自愿为基础和原则，按照农民的意愿自愿拆迁并签订补偿协议，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。双方当事人均坚持其在原审提交的证据及对对方当事人提交证据的质证意见。合议庭经评议认为，原审法院认证意见正确，本院予以认定。本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案的争议焦点为：上诉人与被上诉人签订的《大张庄示范镇建设住宅拆迁安置协议》是否具有法律效力。该协议系基于《大张庄示范镇建设住宅拆迁安置补偿方案》及补充办法签订的协议，为实现统筹城乡发展、推进社会主义新农村建设、加快天津市农村城市化进程的行政目标，符合公共利益的需要。根据《大张庄示范镇建设住宅拆迁安置补偿方案》，被上诉人为大张庄示范镇建设住宅的拆迁人，其与被上诉人签订的拆迁安置协议是在双方协商一致的基础上签订的，具有行政法上权利义务内容的协议，符合《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条规定的行政协议的特征。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条规定：“行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。”《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条规定：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的‘重大且明显违法’：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。”上诉人与被上诉人签订《大张庄示范镇建设住宅拆迁安置协议》双方协商一致的基础上签订的，具有行政法上权利义务内容的协议系双方当事人真实意思表示，上诉人领取了协议中约定的各项补助费用，本案被诉协议约定的内容除涉及还迁房的条款没有履行外，其他协议条款均已履行或持续履行中。故被诉协议的订立、履行等均不存在重大且明显违法情形。上诉人并未提交有效证据证明被诉协议存在无效的法定情形，上诉人以没有履行土地征收程序为由主张协议无效，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。综上，上诉人的上诉请求缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人轧希平负担。本判决为终审判决。审判长  陈艳审判员  兰芳审判员  石春二〇二一年三月二十九日书记员  郑楠