安徽省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2021）皖行终197号 上诉人（一审原告）董学标，男，1949年6月18日出生，汉族，住浙江省杭州市余杭区。 被上诉人（一审被告）安徽省人民政府，住所地安徽省合肥市包河区中山路1号。 法定代表人王清宪，省长。 上诉人董学标因诉安徽省人民政府（以下简称安徽省政府）不依法履行查处土地违法行为法定职责一案，不服合肥市中级人民法院（2020）皖01行初322号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 董学标向一审法院起诉称，原告拥有宣城市黄渡新型建材厂的所有权和所在土地的使用权。2018年12月，宣城市宣州区人民政府（以下简称宣州区政府）作出宣区征字〔2018〕22号征地公告，将黄渡新型建材厂的部分土地进行征收。原告发现宣州区政府征收土地报批材料严重造假，报批程序严重违法，剥夺了原告土地使用权利。原告在多次向宣城市自然资源局和宣州区自然资源局反映问题未果后，于2019年9月2日向被告安徽省政府发出履行职责申请书。被告在收到申请书两个月后，没有进行实际查处工作，也没有将履职查处的调查处理结果告知原告。原告认为，被告的行为构成了不履行法定职责。请求确认被告对宣州区政府违法报批商服用地并改为工业用地一事不依法履行查处职责的行为违法，责令被告依法履行查处宣州区政府违法批准工业用地行为，并将查处结果书面告知原告。 一审法院审理查明，2019年9月2日，原告向被告提交了履行职责申请书，认为宣州区政府改变省政府批准的土地用途，将土地批准给宣城市新联商品混凝土有限公司（以下简称新联公司）使用。新联公司没有办理相关的行政批准手续，污染环境，随意扩大用地范围，依法应当查处。要求被告：1.依法对宣州区政府违反土地利用总体规划、违反环境保护法，未经批准违法改变土地用途，依法履职查处；2.查封新联公司未经批准使用土地，违法扩展以及违法占用商服用地。被告收到申请书后，按照案件查处管辖的规定，将原告的申请批办安徽省自然资源厅办理。2019年9月9日，安徽省自然资源厅向原告作出关于《履行职责申请书》的回复，主要内容为：9月6日，安徽省政府办公厅将你向省政府递交的《履行职责申请书》批转我厅办理。根据《安徽省土地监察条例》等有关规定，我厅已于2019年9月9日将该事项转交宣城市自然资源和规划局依法调查处理。 一审法院另查明，因对集体土地征收补偿不服，自2019年起至今，原告已经以行政强制行为违法、土地征收行为违法、行政补偿、行政赔偿、政府信息公开行为违法、环境保护行为违法、行政复议决定违法等案由，在宣城市两级法院、合肥市两级法院以及安徽省高级人民法院提起一、二审行政诉讼案件49起。 一审法院认为，原告对其认为存在的土地违法行为向被告申请，要求进行查处的行为，属于举报行为。被告对原告的举报是否查处，如何进行查处，对原告的权利义务均不产生实际影响。原告不具备起诉条件。该院同时认为，保护公民、法人或者其他组织的合法权益是行政诉讼的立法目的之一，当事人认为自己的合法权益受到侵害时有权提起行政诉讼。但当事人在提起诉讼时，不得损害国家利益、社会公共利益和他人的合法权益。本案原告因对集体土地征收补偿不服，以多种名义提起多次诉讼的方式给行政机关施压，从而实现其目的。上诉人的这种行为已使有限的公共资源在维护个人利益与公共利益方面有所失衡，超越了权利行使的界限，失去了权利行使的正当性，并极大地增加了审判机关的审判负担，其行为构成对诉权的滥用。依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（八）项、第（十）项之规定，裁定驳回董学标的起诉。 董学标上诉称，上诉人向被上诉人反映宣州区政府未经批准违法改变土地用途，请求被上诉人查处，属于其法定职责事项。国发〔2004〕12号《国务院关于做好省级以下国土资源管理体制改革有关问题的通知》明确规定：“实行省级以下国土资源管理体制改革后，要进一步强化省级人民政府及其国土资源主管部门的执法监察责任。省级人民政府及其国土资源主管部门要切实加强对省级以下各级人民政府及其国土资源主管部门执行和遵守国土资源管理法律法规情况的监督检查，对于地（市、州、盟）、县（市、旗）人民政府及其国土资源主管部门违反国土资源管理法律法规的行为要直接查处”，故被上诉人具有直接查处宣州区政府及其国土资源主管部门违反国土资源管理法律法规行为的法定职责。 一审裁定认为上诉人已经提起一、二审行政诉讼49起，是给行政机关施压，失去权利行使正当性。上诉人认为，一审裁定该认定已经超过了本案审理的范围，失去了裁判公正性。行政机关的征收行为是多部门多阶段组成的一系列行为，法律明确“一行为一诉讼”，上诉人对违法行政行为分别提起多个诉讼，合法正当。一审裁定以上诉人诉讼案件数量多为由，认定上诉人诉讼权利的行使没有正当性，完全错误。请求撤销一审裁定，指令一审法院继续审理本案。 一审原告董学标向一审法院提供了以下证据： 1.履行职责申请书，证明原告向被告提出查处宣州区政府违反国土资源法律法规的行为申请； 2.原告身份证、资产转让协议书、宣城市黄渡新型建材厂及一分厂转让协议书，证明原告是被征土地上房屋所有权人和土地使用权人，与本案有利害关系； 3.宣州区政府第57号专题会议纪要，证明被申请查处行政机关本意是骗取征地批复文件； 4.宣州区2018年第19批次集镇建设用地呈报“一书二方案”、宣城市国土资源局宣州区分局宣区征告〔2018〕17号征地补偿安置途径告知书、征地情况调查确认表，证明被征土地全部以农村集体建设用地上报，违反法律规定；呈报说明书上报规划用途是商服，是骗取批复文件；一书二方案内容明显是造假的； 5.皖政地〔2018〕895号《关于宣州区2018年第19批次集镇建设用地的批复》及第19批次建设用地一览表、宣州区政府宣区征字〔2018〕22号《征地公告》，证明宣州区政府是征地实施主体，剥了夺原告土地使用权； 6.施工建设现场彩色照片，证明在征地批复前几日，占地行为已经开始； 7.超出征地范围之外已经建设房屋、水泥道路现场彩色照片，证明宣州区政府强占土地违反法律规定，属于被告查处职责范围； 8.国务院国发〔2014〕12号《国务院关于做好省级以下国土资源管理体制改革有关问题的通知》，证明国务院文件已经确立了被告具有查处宣州区政府违反土地管理法律法规行为的职责。 一审被告安徽省政府向一审法院提供了以下证据： 1.《履行职责申请书》，证明原告申请查处事项不属于被告及省自然资源厅职权范围，被告没有查处的法定职责。 2.《关于〈履行职责申请书〉的回复》及邮寄凭证，证明省自然资源厅书面告知原告已经将其申请事项交办宣城市自然资源和规划局调查处理。 上述证据均已随案移送本院。本院审理查明的案件事实与一审一致，本院予以确认。 本院认为，董学标申请安徽省政府查处宣州区政府土地违法行为，安徽省政府已批转安徽省自然资源厅办理，安徽省自然资源厅亦已对董学标作出了回复。根据已经生效的（2019）皖01行初356号行政判决查明的事实，董学标通过租赁转让方式取得黄渡新型建材厂财产权，该厂所占土地系乌边村集体土地。2010年当地政府对粘土砖企业清理整顿，该厂被关闭，董学标领取了相关资金补助。2018年11月23日，安徽省政府作出皖政地〔2018〕895号征地批复，批准征收乌边村部分集体土地。2018年12月，乌边村委会以政府已启动征地程序为由，通知董学标解除原转让协议，收回黄渡新型建材厂使用的该村集体土地。董学标主张的案涉土地已经法定程序批准征收为国有，该国有土地如何使用、是否改变用途等，与董学标没有利害关系。行政机关对案涉土地利用情况是否查处以及查处结果对董学标的权利义务均无实际影响。董学标提起的本案诉讼不符合法定起诉条件，一审裁定驳回其起诉并无不当。上诉人董学标的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  张志强 审判员  陈 默 审判员  钟祖凤 二〇二一年三月四日 法官助理张高英 书记员潘玉丹 附：本裁定适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……