北京市第三中级人民法院行 政 判 决 书（2021）京03行终287号上诉人（一审原告）王世勋，男，1987年5月26日出生，住北京市朝阳区。被上诉人（一审被告）北京市公安局朝阳分局，住所地北京市朝阳区道家园1号。法定代表人王冬斌，局长。委托代理人陆再鹏，北京市公安局朝阳分局干部。委托代理人汪鹏，北京市公安局朝阳分局干部。上诉人王世勋因诉北京市公安局朝阳分局（以下简称朝阳公安分局）治安管理行政处罚一案，不服北京市朝阳区人民法院（2020）京0105行初8号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2021年3月1日公开开庭审理了本案。上诉人王世勋，被上诉人朝阳公安分局的委托代理人汪鹏、陆再鹏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年12月24日，朝阳公安分局作出京公朝行罚决字〔2019〕第000296号《公安行政处罚决定书》（以下简称被诉《处罚决定书》），认定2019年11月26日10时许，王世勋在北京市朝阳区爱这城一期院内，携犬出户，在重点管理区饲养大型犬，后被查获。根据《北京市养犬管理规定》第二十六条之规定，决定给予王世勋没收犬的处罚。王世勋不服诉至一审法院，请求判决撤销被诉《处罚决定书》。一审法院经审理查明，2019年11月26日10时许，北京市公安局朝阳分局八里庄派出所（以下简称八里庄派出所）接110报警称在北京市朝阳区爱这城一期小区内发现之前咬人的狗。民警到现场后了解系王世勋在院内遛狗，报警人认为王世勋所遛狗为之前咬她的狗，民警将王世勋带回八里庄派出所核实纠纷情况。2019年11月26日，八里庄派出所民警先后三次对王世勋进行询问并分别制作了《询问笔录》，王世勋在第一次《询问笔录》中陈述涉案犬两岁多不到三岁，柴犬品种，黄色，高大约35cm至40cm，上周从其朋友处拿来，狗的名字叫玖万；狗证是上周到八里庄派出所提交了材料，但还没有办理下来；今天牵的狗没有咬人，之前的狗已经跑走等内容。王世勋在第二次《询问笔录》中表示对于公安机关对涉案柴犬作出扣押的决定和告知的救济途径清楚，表示不提出陈述和申辩。王世勋在第三次《询问笔录》中陈述自2019年11月19日起养涉案犬；2019年11月21日或者是22日，王世勋带着犬的照片及其本人身份证到八里庄派出所进行登记，现登记证还没有给；对于涉案犬的肢体高度为45厘米没有异议，但所饲养的涉案犬不符合大型犬的定义，对于犬只身高的测量方法有不同意见；从2019年11月19日起共遛过6次狗，都是在小区内等内容。当日，八里庄派出所民警分别对陈诵和靳松进行询问并制作了《询问笔录》，两人均陈述当天见到王世勋所遛狗与之前咬陈诵的狗一样，就拦着王世勋不让其离开并报警处理等内容。八里庄派出所民警查询了治安管理综合信息平台犬类管理系统，王世勋饲养的涉案犬没有在公安机关办理养犬登记手续。因王世勋在重点管理区内饲养大型犬，养犬未经登记、年检，八里庄派出所经审批作为行政案件予以受理，并制作了《受案登记表》。因王世勋无法提供家属联系方式，民警联系王世勋户籍所在地派出所民警将传唤王世勋的情况予以告知，并制作了《工作记录》。同日，八里庄派出所民警对王世勋人身及随身携带物品进行检查并制作了《当场勘验/检查笔录》，当场起获黄色雄性柴犬一只。朝阳公安分局作出《证据保全决定书》《证据保全清单》、决定对涉案柴犬扣押30日。王世勋在《工作记录》《当场勘验/检查笔录》《证据保全决定书》《证据保全清单》中均签字确认。八里庄派出所民警对涉案犬的体高进行测量，对于测量过程拍摄了视频及照片，并制作了光盘及照片制作说明，经测量涉案犬的体高为45厘米。2019年11月27日，朝阳公安分局对北京市朝阳区爱这城一期小区安保王占禄和新物业5号楼楼管刘豪华分别询问并制作了《询问笔录》，其中，王占禄陈述“涉案犬只高大约40cm”。在行政程序中，王世勋向朝阳公安分局提交了《纯种犬血统证书》，显示犬主为唐展。2019年12月24日，朝阳公安分局对王世勋再次进行询问并制作《询问笔录》，王世勋陈述其到派出所办理了登记，已经交了钱，给了王世勋发票，但是之后在2019年11月26日又将钱退还给王世勋了。同日，朝阳公安分局对王世勋进行行政处罚告知并制作了《公安行政处罚告知笔录》，告知王世勋拟对其作出行政处罚的事实、理由和依据，王世勋提出了陈述和申辩。朝阳公安分局在听取了王世勋的陈述以及申辩意见后，认为不能成立，遂向王世勋告知将依照《北京市养犬管理规定》第二十六条作出处罚。同日，朝阳公安分局作出被诉《处罚决定书》，并向王世勋进行了送达。当日，朝阳公安分局作出京公朝（八）缴字〔2019〕000052号《收缴/追缴物品清单》，根据《公安机关办理行政案件程序规定》第一百九十四条第一款第（七）项之规定，对王世勋的涉案柴犬予以收缴。王世勋不服被诉《处罚决定书》，遂诉至一审法院。一审法院经审理认为，参照《北京市养犬管理规定》第四条的规定，公安机关是养犬管理工作的主管机关，全面负责养犬管理工作，并具体负责养犬登记和年检，查处无证养犬、违法携犬外出等行为。本案朝阳公安分局作为朝阳区养犬管理工作的主管机关，具有对无证养犬、违法携犬外出等行为进行调查、处理的法定职权。本案系因养犬管理引发的行政纠纷，根据一审庭审调查和双方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点有三个方面：1.王世勋所饲养的涉案犬是否属于本市重点管理区内禁止饲养的大型犬；2.王世勋在重点管理区内饲养涉案犬是否属应处罚的违法行为；3.朝阳公安分局对王世勋作出没收涉案犬的处罚，依据是否充分、处罚幅度是否适当。一审法院针对上述争议焦点问题的审理结论及理由分述如下：关于争议焦点一，王世勋所饲养的涉案犬属于本市重点管理区内禁止饲养的大型犬范畴。由于犬的种类繁多，为便于区分和管理，一般会从犬的体型、外貌、自然习性、用途等方面进行分类，而大型犬即是从体型分类法角度对犬的一种分类。具体到本案中，认定涉案犬是否属于本市重点管理区内禁止饲养的大型犬，需从本市重点管理区内禁止饲养大型犬的认定依据及涉案犬的体高测量方式等两个方面加以判断。关于本市重点管理区内禁止饲养大型犬的认定依据，涉及《关于发布北京市养犬重点管理区准养犬类的公告》（京农畜字[2003]47号）（以下称京农畜字[2003]47号《公告》）的适用问题。《北京市养犬管理规定》第十条第一款规定，在重点管理区内，每户只准养一只犬，不得养烈性犬、大型犬。禁养犬的具体品种和体高、体长标准，由畜牧兽医行政部门确定，向社会公布。原北京市农业局颁布的京农畜字［2003］47号《公告》第二条中规定，重点管理区内应禁止饲养烈性犬及成年体高超过35厘米的犬种。如：獒犬、德国杜宾犬、圣伯纳犬、大丹犬……伯德梗、牛头梗、凯利兰梗等犬种。京农畜字[2003]47号《公告》系对《北京市养犬管理规定》第十条第一款的细化规定，具有制定依据，履行了公开发布程序，没有超越制定机关的权限范围，不存在与上位法的规定相抵触的情形，作为现行有效的规范性文件，可以作为认定行政行为合法性的依据。依据京农畜字[2003]47号《公告》的规定，本市重点管理区内禁止饲养大型犬为成年体高超过35厘米的犬种，尽管京农畜字[2003]47号《公告》第二条所列举犬种中未明确列明柴犬这一品种，但最高人民法院关于印发《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》（法[2004]96号）中规定：“法律规范在列举其适用的典型事项后，又以‘等’‘其他’等词语进行表述的，属于不完全列举的例示性规定。以‘等’‘其他’等概括性用语表示的事项，均为明文列举的事项以外的事项，且其所概括的情形应为与列举事项类似的事项。”京农畜字[2003]47号《公告》第二条是不完全列举，属于等外等的情形，并未将柴犬绝对化排除在外，因此，对于体高超过35厘米的柴犬也应属于在本市重点管理区内禁止饲养的大型犬。关于涉案犬的体高确定和测量方式问题。犬的体高又称肩高、身高，一般是指犬肩峰最高处至地面的垂直距离。根据朝阳公安分局现场测量的视频和照片，可证实涉案犬体高为45厘米，王世勋在公安机关的询问中也认可涉案犬的体高为45厘米，其他人员在《询问笔录》中的陈述亦可予以佐证，故现有证据已形成证据链，足以证明涉案犬属于体高超过35厘米的在本市重点管理区内禁止饲养的大型犬，一审法院对此予以确认。关于王世勋对于涉案犬只测量标准和方式提出的异议，一审法院认为，在对于犬的测量标准、方式和主体无明确法律法规规定的情况下，朝阳公安分局作为负责养犬管理工作的主管行政机关，在执法过程中对犬体高进行测量并予以客观记录，进而根据测量结果判断属于本市重点管理区内禁止饲养的大型犬，满足行政执法的连续性和完整性要求，切合行政执法的实际状况。根据朝阳公安分局对涉案犬体高测量的视频显示，测量时涉案犬为自然站立状态，朝阳公安分局的测量方式系从脚底到肩部进行稳定测量，测量方式具有科学性和合理性，王世勋在朝阳公安分局对涉案犬进行体高测量时亦在现场，朝阳公安分局将测量情况向王世勋予以告知，故王世勋就测量标准和方式提出的异议不能成立，一审法院对此不予采信。关于争议焦点二，王世勋在重点管理区内饲养涉案犬属应予以处罚的违法行为。《北京市养犬管理规定》第七条第一款规定，本市东城区、西城区、崇文区、宣武区、朝阳区、海淀区、丰台区、石景山区为重点管理区，其他区、县为一般管理区。本案中，王世勋系在本市朝阳区爱这城一期院内携涉案犬只出户，已构成在重点管理区饲养大型犬的事实。王世勋主张其向公安机关提出养犬登记申请并交纳费用，应视为得到公安机关口头许可，基于行政信赖原则而不应承担违法后果，对此一审法院认为，当行政行为的信赖利益产生之后，非经法定事由并经法定程序，行政机关不得随意更改、变更或撤销已经生效的行政决定，但此种信赖利益产生应具有相应的客观基础，即行政决定已作出生效。具体到本案中，养犬登记证系公安机关依申请对符合条件的涉及行政相对人财产权等方面的法律事实予以书面记载。《北京市养犬登记和年检管理办法》（北京市人民政府令第136号）是为具体实施《北京市养犬管理规定》，针对养犬登记和年检工作作出的专门规定，对养犬登记应提交材料、审核、发证等内容予以规范。参照《北京市养犬登记和年检管理办法》第十一条第一款的规定，养犬人在办理养犬登记或者年检时，应当同时向办理登记或者年检的区、县公安机关缴纳管理服务费。据此规定，公安机关在初步受理王世勋养犬登记申请时预收取了养犬管理服务费，不等同于养犬登记手续的完结，只有公安机关依法向王世勋颁发养犬登记证后，方能因此产生相应的信赖保护利益。同时，王世勋在重点管理区内饲养大型犬属违法行为，从根本上不具备领取养犬登记证的条件，王世勋是否履行养犬登记证的申领程序并非阻却违法行为认定的正当事由，王世勋在本市重点管理区内饲养涉案犬的行为属应予以行政处罚的违法行为，王世勋基于行政信赖原则提出的异议不能成立。关于争议焦点三，朝阳公安分局对王世勋作出没收犬的处罚依据充分、处罚幅度适当。《北京市养犬管理规定》第二十六条规定，对违反本规定第八条、第十条第一款、第二十二条，在禁养区内养犬的或者在重点管理区内饲养烈性犬、大型犬的以及冒用、涂改和伪造养犬登记证养犬的，由公安机关没收其犬，并可对单位处1万元罚款，对个人处5000元罚款。本案中，朝阳公安分局对王世勋在重点管理区内饲养大型犬的行为，处于没收犬的处罚决定符合上述规定。关于王世勋认为“在重点管理区内饲养烈性犬、大型犬的”及“冒用、涂改和伪造养犬登记证养犬的”必须同时成立才能予以处罚的诉讼主张，一审法院认为，根据文本解释，“在禁养区内养犬的”“在重点管理区内饲养烈性犬、大型犬的”及“冒用、涂改和伪造养犬登记证养犬的”，用“或者”“以及”相隔，并同时用“的”予以后缀，表明三者构成择一关系；从立法目的角度分析，两者保护的是不同的法益，前者是指向犬类饲养管理秩序，后者涉及养犬登记证书权威性，两者触及不同的法益，任一行为均构成违法行为，故王世勋的此项诉讼主张不能成立。关于王世勋主张其违法行为轻微且承诺不再饲养，未造成危害结果，应不予处罚的诉讼主张，一审法院认为，《北京市养犬管理规定》对于携犬外出的次数并无限制性规定，在重点管理区内饲养大型犬行为本身已属于违法行为，并不以饲养犬只是否实际造成损害结果为前提，王世勋以此主张朝阳公安分局适用法律不当的诉讼主张不能成立。综上所述，朝阳公安分局根据调查取得的证据并结合王世勋的行为性质、情节等因素，对王世勋作出没收犬只的处罚属认定事实清楚，适用法律正确，处罚幅度并无不当。朝阳公安分局作出被诉行政处罚决定前履行了受案、传唤、调查取证等程序，作出处罚决定前向王世勋告知拟对其作出行政处罚的事实、理由和依据，给予其陈述、申辩的权利，作出处罚决定后履行了送达等程序，朝阳公安分局履行程序合法，一审法院予以支持。综上，王世勋要求撤销朝阳公安分局作出的被诉《处罚决定书》的理由不能成立，对其诉讼请求一审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回王世勋的诉讼请求。王世勋不服一审判决，向本院提起上诉，上诉理由主要为：一、本案行政处罚依据之一京农畜字［2003］47号《公告》并未进行公布，也未在行政处罚过程中进行出示，依据《行政处罚法》第4条不得作为行政处罚依据；人民法院也无权对禁养犬范围进行解释，一审判决认定案涉犬只属于禁止饲养的大型犬存在事实认定错误。京农畜字[2003]47号《公告》不能作为案涉行政处罚的依据和本案证据。《北京市养犬管理规定》第10条已授权畜牧兽医行政部门对禁养犬的具体品种和体高、体长标准进行解释，人民法院无权对该条中“等”所概括犬种进行解释，而应向有关行政机关调取证据，其直接认定本案情形为与所列举事项类似的事项属于事实认定错误。上诉人在本案行政处罚调查过程中自始至终对于涉案犬只体高测量方式不予认可，朝阳公安分局在测量过程中并未从涉案犬只肩处开始测量，且未排除犬只毛发长度，其测量方式不具有科学性。被上诉人在行政执法实践中曾经向柴犬发放过养犬许可证。二、上诉人在对涉案犬只申领养犬许可证前已电话咨询朝阳公安分局八里庄派出所并得到后者的肯定答复，上诉人享有朝阳公安分局八里庄派出所行政事前答复行为所产生的行政信赖利益。一审判决未能正确适用行政信赖原则，错误适用了《行政许可法》第8条的规范，存在法律适用错误。三、上诉人事先向行政机关进行咨询，积极主动申领养犬许可证的行为体现其不具有行政违法的主观意图，一审判决对于案涉行为没有进行该当性和有责性的评价，存在法律适用错误。四、一审判决未对本案是否具有危害后果作出认定，没有依据《行政处罚法》第27条对案涉行政处罚是否适当进行判断，存在法律适用错误。五、一审判决有违行政法的根本目的，且如按一审判决逻辑实际进行行政执法，将导致行政机关执法标准的混乱，无法使相关行政法规产生预防作用。综上，请求二审法院撤销一审判决，裁定发回重审，或依法改判支持上诉人一审的全部诉讼请求，一、二审诉讼费由被上诉人承担。朝阳公安分局同意一审判决，请求予以维持。王世勋在指定举证期限内向一审法院提交并当庭出示了如下证据：1.养犬管理服务费收据，证明王世勋于2019年11月20日赴朝阳公安分局处办理养犬许可证，视为朝阳公安分局已经受理了王世勋的养犬资格；2.被诉《处罚决定书》，证明王世勋系被处罚人为适格原告。朝阳公安分局在法定举证期限内向一审法院提供并当庭出示了如下作出被诉《处罚决定书》的证据：1.2019年11月26日、12月24日对王世勋制作的四份《询问笔录》，2.2019年11月26日对陈诵制作的《询问笔录》，3.2019年11月26日对靳松制作的《询问笔录》，4.2019年11月27日对王占禄制作的《询问笔录》，5.2019年11月27日对刘豪华制作的《询问笔录》，证据1-5共同证明王世勋的违法事实；6.光盘及制作说明，证明民警测量王世勋所养犬的体高；7.照片及制作说明，证明王世勋所养犬体高超过35厘米；8.《查询系统工作记录》，证明王世勋未获得养犬证；9.《受案登记表》，证明公安机关依法受理案件；10.《传唤证》《工作记录》，证明传唤及通知家属情况；11.《到案经过》两份，证明王世勋到案情况；12.《当场勘验/检查笔录》，证明公安机关从王世勋处起获涉案犬；13.《证据保全决定书》《证据保全清单》《收缴/追缴物品清单》，证明公安机关依法采取证据保全措施；14.《公安行政处罚告知笔录》，证明公安机关依法进行行政处罚前的告知；15.2019年12月24日对王世勋制作的《询问笔录》，证明王世勋陈述和申辩情况；16.被诉《处罚决定书》，证明朝阳公安分局作出行政处罚决定并送达王世勋；17.《纯种犬血统证书》，证明涉案犬的身份情况。朝阳公安分局作出被诉《处罚决定书》的法律依据为：1.《中华人民共和国人民警察法》第七条；2.《中华人民共和国治安管理处罚法》第二条、第九十一条；3.《北京市养犬管理规定》第七条、第十条、第二十六条；4.京农畜字[2003]47号《公告》，朝阳公安分局以上述依据说明其作为本行政区域内养犬管理工作的主管机关，具有查处无证养犬等违法行为的行政职权，作出被诉《处罚决定书》法律适用正确。一审法院对双方当事人提交的上述证据认证如下：1.王世勋提交的证据1具备真实性，可以证实王世勋已交纳养犬管理服务费的事实，一审法院予以采纳；但养犬管理服务费用的交纳不等同于养犬登记程序的完结，故此证据不具有证明王世勋已实际获得养犬登记的证明力，一审法院对此不予采信。王世勋提交的证据2系本案被诉行政处罚行为的书面载体，一审法院不再单独予以认证。2.朝阳公安分局在法定举证期限内提交的证据均系其在作出被诉行政处罚决定过程中依法定程序收集，形式上符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中提供证据的要求，具备关联性、合法性、真实性，能够证明被诉行政处罚决定认定事实及履行程序的情况，一审法院均予以采纳。一审法院已将上述证据材料随案移送本院，经审查，本院同意一审法院的认证意见。二审中，王世勋向本院提交：发证日期为2019年12月17日的养犬登记证复印件一张，用以证明在行政执法实践中，被上诉人曾经针对柴犬发放过养犬登记证，所以被诉行政行为认定涉案犬属于大型犬是不对的。经审查，本院认为，王世勋提交的该份证据不能实现其证明目的，本院不予采纳。经审查，本院对一审法院经审理查明的事实予以确认。本院认为，《北京市养犬管理规定》第四条第三款规定，公安机关是养犬管理工作的主管机关，全面负责养犬管理工作，并具体负责养犬登记和年检，查处无证养犬、违法携犬外出等行为。据此，朝阳公安分局作为朝阳区公安机关，对辖区内违反规定进行养犬的行为，有权依法进行查处。《北京市养犬管理规定》第七条第一款规定，本市东城区、西城区、崇文区、宣武区、朝阳区、海淀区、丰台区、石景山区为重点管理区，其他区、县为一般管理区。第十条第一款规定，在重点管理区内，每户只准养一只犬，不得养烈性犬、大型犬。禁养犬的具体品种和体高、体长标准，由畜牧兽医行政部门确定，向社会公布。原北京市农业局颁布的京农畜字［2003］47号《公告》第二条中规定，重点管理区内应禁止饲养烈性犬及成年体高超过35厘米的犬种。如：獒犬、德国杜宾犬、圣伯纳犬、大丹犬……伯德梗、牛头梗、凯利兰梗等犬种。京农畜字[2003]47号《公告》系对《北京市养犬管理规定》第十条第一款规定的细化，作为现行有效的规范性文件，在本案中具有相应的适用效力，且京农畜字[2003]47号《公告》第二条中对犬种属于不完全列举，并未将柴犬绝对化排除在外。本案中，根据查明的事实，王世勋于2019年11月26日10时许，在本市朝阳区爱这城一期院内携犬出户，系在重点管理区域内饲养犬只。根据公安机关制作的视频、照片以及现场实际测量情况，结合王世勋在公安机关的询问中的陈述以及其他人员在《询问笔录》中的陈述，足以证明王世勋饲养的涉案犬只体高已明显超过35厘米，属于本市重点管理区内禁止饲养的大型犬。故在案证据可以证实王世勋在重点管理区饲养大型犬的违法事实，被诉《处罚决定书》认定事实清楚，本院不持异议。《北京市养犬管理规定》第二十六条规定，对违反本规定第八条、第十条第一款、第二十二条，在禁养区内养犬的或者在重点管理区内饲养烈性犬、大型犬的以及冒用、涂改和伪造养犬登记证养犬的，由公安机关没收其犬，并可对单位处1万元罚款，对个人处5000元罚款。本案中，朝阳公安分局根据查明的事实，依照前述规定，并结合王世勋的行为的性质、情节等因素，作出对王世勋饲养的犬只予以没收的行政处罚，适用法律正确，处罚幅度并无明显不当。朝阳公安分局作出被诉《处罚决定书》履行了受案、调查、告知、送达等程序，履行程序合法，本院予以支持。关于王世勋主张其向公安机关提出养犬登记申请并交纳费用，基于行政信赖原则不应承担违法后果的问题，本院认为，结合《北京市养犬管理规定》《北京市养犬登记和年检管理办法》（北京市人民政府令第136号）的相关规定，公安机关在初步受理养犬登记申请时预收取了养犬管理服务费，并不代表养犬登记程序已经完结，王世勋主张的信赖保护利益需在公安机关依法向王世勋颁发养犬登记证后方能产生，而本案中公安机关并未实际向王世勋颁发涉案犬只的养犬登记证，且王世勋是否履行养犬登记证的申领程序并不能够成为阻却涉案违法行为认定的正当事由。同时本院认为，在重点管理区内饲养大型犬的行为本身已属违法行为，并不以饲养犬只是否实际造成损害结果为前提，王世勋所提其违法行为轻微且承诺不再饲养，未造成危害结果，应不予处罚的主张，本院不予支持。关于王世勋对涉案犬只的体高测量标准和方式提出的异议，本院同意一审法院的认定意见。综上，一审法院判决驳回王世勋的诉讼请求正确，本院应予维持。王世勋的上诉请求和理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由上诉人王世勋负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长  董 巍审 判 员  胡林强审 判 员  王 菲二〇二一年三月二十五日法官助理  冯雅琼书 记 员  赵俊飞