江苏省南京市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）苏01行终10号 上诉人（原审原告）南京笛卡尔投资管理有限公司，住所地南京市浦口区桥林街道步月路****10。 法定代表人倪庆玲,南京笛卡尔投资管理有限公司总经理。 被上诉人（原审被告）南京市司法局，住，住所地南京市建邺区江东中路**/div> 法定代表人黄永祥，南京市司法局局长。 委托代理人陈宇、王晴。 上诉人南京笛卡尔投资管理有限公司（以下简称笛卡尔公司）因驳回行政复议申请决定一案，不服南京江北新区人民法院（2020）苏0192行初559号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 原审法院查明,2019年8月15日，笛卡尔公司向南京市律师协会（以下简称市律协）递交投诉信，称江苏巨浩律师事务所（以下简称巨浩律所）在未公示律师服务收费管理办法和收费标准的情况下，利用笛卡尔公司的焦虑、惶恐，欺诈笛卡尔公司签订价格畸高、且未约定收费项目、收费标准、收费方式的合同；且接受委托后消极怠工，没有提供具体服务工作；并让其他律所的律师参与承办业务，要求对其进行查处。市律协于2019年9月12日向其出具《投诉立案通知书》，并于12月17日向笛卡尔公司作出《关于投诉江苏巨浩律师事务所、张伟律师一事的回复》（以下简称涉案《回复》），称对于公示收费标准一事，现有证据不能证明投诉人的主张；相关案件中，依据涉案标的额和《省物价局省司法厅关于明确我省律师服务收费试行标准的通知》的相关收费计算标准，律师费在56.79万元至97.53万元之间均符合相关规定，本案收取85万元代理费，不违反法规和行业规定，且现有证据不能证明巨浩律所存在代理不尽责情形；至于张伟律师跨所执业问题，张伟律师转至巨浩律所的执业证于2019年7月22日核准印发。因此，双方在2019年6月23日签订的委托代理合同中将张伟列为服务律师之一，违反行业规定。但鉴于巨浩律所、张伟律师已对跨所执业违规行为作出诚恳书面反省，且系初次违规，未造成不良后果，决定免予处分。笛卡尔公司收到后不服，于2020年2月25日向南京市司法局（以下简称市司法局）申请行政复议，请求撤销市律协作出的涉案《回复》并责令市律协正确履职，依法依规向笛卡尔公司重新作出答复。市司法局接到笛卡尔公司申请后，于2020年2月27日作出〔2020〕宁司行复第2号《行政复议受理通知书》（以下简称2号《行政复议受理通知书》），同日向市律协作出《行政复议提出答复通知书》。2020年4月24日，市司法局作出〔2020〕宁司行复的2号《行政复议决定书》（以下简称2号《行政复议决定书》），认为市律协作出的涉案《回复》系其依据相关行业内部管理规则对行业会员实施的自律性管理行为，不属于《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）第六条规定的受理范围。该复议决定书向笛卡尔公司交待了相关诉讼权利并于4月26日向笛卡尔公司邮寄送达。笛卡尔公司收到后不服，诉至原审法院，请求：1.确认2号《行政复议决定书》违法，并依法予以撤销；2.判令被告依法受理笛卡尔公司的复议申请，对市律协违规处理笛卡尔公司投诉的涉案《回复》依法予以行政复议，重新作出行政复议决定。 原审法院另查明，笛卡尔公司与巨浩律所于2019年6月23日签订《委托代理合同》，约定由薛丽萍、薛丽新，余佳媛、张伟等四名律师代理其与南京诺依曼置业咨询有限公司、平台出资人、平台名义借款人、实际借款人等涉及平台的相关纠纷事宜，律师代理费总计85万元。合同签订后，笛卡尔公司于2019年8月13日向巨浩律所付款30万元整。 原审法院认为，本案的争议焦点是市律协作出的涉案《回复》是否属于行政复议的受案范围。根据《中华人民共和国律师法》（以下简称律师法）第四十三条、第四十六条及《中华全国律师协会章程》、《律师协会会员违规行为处分规则（试行）》的相关规定，律师协会是社会团体法人，是律师的自律性组织，依法对律师行业实施管理，履行“制定行业规范和惩戒规则，对律师、律师事务所实施奖励和惩戒，受理对律师的投诉或者举报”等职责，对律师和律师事务所违规行为实施行业处分，行业处分的种类有：训诫、通报批评、公开谴责、取消会员资格，律师协会认为会员有违规行为需由司法行政机关给予行政处罚的，应及时提请司法行政机关调查处理。律协对于会员即律师、律师事务所的处分行为，根据《律师协会会员违规行为处分规则（试行）》第五十七条、第六十五条的规定，会员对惩戒委员会作出的决定不服的，可在接到决定书的30个工作日内向律师协会复查机构申请复查。复查机构作出的维持原决定的复查决定为最终决定。根据上述法律规定，律师协会系律师的自律性组织，依据《中华人民共和国律师法》的授权和《中华全国律师协会章程》制定相关惩戒规定，对律师行业实施管理，对律师和律师事务所违规行为实施行业处分，认为需要进行行政处罚的，需提请司法行政机关调查处理。据此可以看出，律协对协会会员即律师或律师事务所的违规行为作出的是行政处分，是自治行为而非行政处罚，并非《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第二款规定的法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。会员若是对律师协会作出的相关行政处分不服，可向律师协会复查机构申请复查，复查机构作出的复查决定为最终决定，未赋予会员对相关行政处分提起行政复议或行政诉讼的权利。举重以明轻，实际被处分会员对相关处分都不可以申请行政复议或者提起行政诉讼，对于投诉举报人，更不可能赋予该权利。结合本案，笛卡尔因认为其委托的律所、律师存在违规行为而向市律协投诉，市律协经调查向笛卡尔作出涉案《回复》，该回复行为系市律协履行其作为行业管理协会的职责，市律协对相关被投诉律所、律师进行处分或不予处分的行为，均属于行业自治行为，非行政机关亦非法律、法规或规章授权的组织作出的行政行为。依据行政复议法第六条规定，上述涉案《回复》不属于行政行为的范畴，亦不属于行政复议的受理范围，市司法局据此驳回笛卡尔公司的复议申请，具有事实依据，适用法律正确。若笛卡尔公司对市律协的涉案《回复》不服，可依据《信访条例》的相关规定向市司法局进行信访，反映市律协在处理过程中可能存在的问题，要求市司法局对市律协进行相关监督与指导，或者若笛卡尔公司坚持认为被投诉人存在违法行为，可在法定期限内直接向司法行政机关进行投诉举报，由司法行政机关直接进行调查处理，但不可以直接针对市律协的回复申请行政复议或提起行政诉讼。市司法局于2020年2月27日收到笛卡尔公司的复议申请，于同日受理后，于2月28日向市律协邮寄送达了《行政复议提出答复通知书》，后于2020年4月24日作出2号《行政复议决定书》，并随后向笛卡尔公司及市律协进行了送达，符合行政复议法第十七条、第三十一条等相关规定，办理程序合法。综上，市司法局作出的2号《行政复议决定书》具有事实依据，适用法律正确，办理程序合法，笛卡尔公司要求撤销市司法局作出的2号《行政复议决定书》、责令市司法局重新向笛卡尔公司作出行政复议决定的诉讼请求，缺乏事实与法律依据，原审法院不予支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，原审法院判决：驳回笛卡尔公司的诉讼请求。一审案件受理费50元，由笛卡尔公司负担。 上诉人笛卡尔公司上诉称：一、原审判决适用法律错误。市律协作出涉案《回复》的行为，属于法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为，并非市律师的自治行为。1.律师法第四十六条明确授权，律师协会应当履行制定行业规范和惩戒规则的职责。涉案《回复》系市律师协会根据律师法的授权，履行行政管理职能的行为。律师法四十六条亦规定，律师协会有受理对律师的投诉或者举报的职责。该规定既有规范被投诉的律师和律所依法依规执业的立法本意，也有保护投诉人合法权益的立法本意。原审法院的认定与上述立法本意不符。二、原审法院限制了上诉人提起行政复议的权利。原审法院认为相关法律法规未赋予会员对行政处分提起行政复议或行政诉讼的权利，实际被处分会员对相关处分都不可以申请行政复议或者提起行政诉讼，对于投诉、举报人，更不可能赋予该权利。原审法院对于投诉、举报人申请行政复议或者提起行政诉讼权利的推导和论述，逻辑混乱，错误的理解公民提起行政复议和行政诉讼的权利来源，限制了上诉人提起行政复议的合法权力。综上，请求二审法院：—、撤销南原审判决；二、依法确认被上诉人2020年4月24日作出的2号《行政复议决定书》违法，判令被上诉人重新向上诉人依法作出行政复议决定；三、本案诉讼费由被上诉人承担。 被上诉人市司法局辩称，根据律师法第五章的规定，律师协会是社会团体法人，是律师的自律组织，赋予律师协会受理对律师的投诉或者举报，并不表明律师协会对律师的执业行为具有行政监督管理的职能。依据《律师和律师事务所违法行为处罚办法（试行）》的规定，律师和律师事务所执业行为的行政监督部门为司法行政机关，律师协会作为律师自律性组织，其依照律师法以及协会章程、行业规范，对律师事务所的执业行为实行行业自律，是行业管理行为，并非是行使行政监督管理职能。原审法院认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 本案双方当事人向原审法院提交的证据、依据已随案移送本院。本院经审查认为，原审质证、认证符合法律规定，本院对原审判决认定的证据予以认可。原审法院查明的事实属实，本院予以确认。 本院认为，行政复议法第二条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。上述规定明确具体行政行为侵犯公民、法人或者其他组织合法权益的，公民、法人或者其他组织可以向具有行政复议权的行政机关申请行政复议。本案中，市律协所作的涉案《回复》是否属于行政行为是本案的关键。首先，律师协会是法律法规授权的组织之一，可以成为复议被申请人。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十四条第三款规定，当事人对高等学校等事业单位以及律师协会、注册会计师协议等行业依据法律、法规、规章的授权实施的行政行为不服提起诉讼的，以该事业单位、行业协会为被告。根据上述行政复议法、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》的规定，法律、法规、规章授权的组织实施的行政行为才是行政复议的对象，即法律、法规、规章授权的组织根据法律、法规、规章授权对外履行法定职责，作出对外产生法律效果、直接影响当事人权利义务的行政行为，才是行政复议的对象。其次，市律师所作的涉案《回复》是否属于行政行为。律师法第四十三条第一款规定，律师协会是社会团体法人，是律师的自律性组织。律师法第四十六条规定，律师协会应当履行下列职责：（一）保障律师依法执业，维护律师的合法权益；（二）总结、交流律师工作经验；（三）制定行业规范和惩戒规则；（四）组织律师业务培训和职业道德、执业纪律教育，对律师的执业活动进行考核；（五）组织管理申请律师执业人员的实习活动，对实习人员进行考核；（六）对律师、律师事务所实施奖励和惩戒；（七）受理对律师的投诉或者举报，调解律师执业活动中发生的纠纷，受理律师的申诉；（八）法律、行政法规、规章以及律师协会章程规定的其他职责。律师协会制定的行业规范和惩戒规则，不得与有关法律、行政法规、规章相抵触。根据上述规定，律师协会是社会团体法人，是律师的自律性组织，依法对律师行业实施管理，既具有作为行业自律性组织对律师和律师事务所违规行为实施行业处分的自律性管理职责，也具有行政法意义上的法律、法规、规章授权组织的行政管理职责。律师法第四十六条是对律师协会两种职责的规定，不能认为律师法第四十六条规定的均是行政法意义上的授权。根据《律师协会会员违规行为处分规则（试行）》的规定，对律师和律师事务所违规行为实施行业处分，行业处分的种类有：训诫、通报批评、公开谴责、取消会员资格，律师协会认为会员有违规行为需由司法行政机关给予行政处罚的，应及时提请司法行政机关调查处理。会员对惩戒委员会作出的决定不服的，可向律师协会复查机构申请复查。复查机构作出的维持原决定的复查决定为最终决定。根据上述规定可知，律师协会对律师行业实施行业处分时，系其作为律师的自律性组织，实施的行业自律管理行为，而非作为法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。自律性管理行为，不属于行政行为，不符合行政复议法第二条的规定，不属于行政复议的受案范围。就本案而言，笛卡尔公司因认为其委托的律所、律师存在违规行为而向市律协投诉，市律协经调查向笛卡尔公司作出涉案《回复》，该回复行为系市律协履行其作为行业管理协会的职责，市律协对相关被投诉律所、律师进行处分或不予处分的行为，均属于行业自治行为，非行政机关亦非法律、法规或规章授权的组织作出的行政行为。依据行政复议法第六条规定，上述涉案《回复》不属于行政行为的范畴，亦不属于行政复议的受理范围，市司法局据此驳回笛卡尔公司的复议申请，具有事实依据，适用法律正确。市司法局于2020年2月27日收到笛卡尔公司的复议申请，于同日受理后，于2月28日向市律协邮寄送达了《行政复议提出答复通知书》，后于2020年4月24日作出2号《行政复议决定书》，并随后向笛卡尔公司及市律协进行了送达，符合行政复议法第十七条、第三十一条等相关规定，办理程序合法。 综上，上诉人笛卡尔公司的上诉理由缺乏事实和法律根据，本院不予采纳，其上诉请求本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人南京笛卡尔投资管理有限公司负担。 本判决为终审判决。 审判长 路 兴 审判员 王玉刚 审判员 付 双 二O二一年三月十一日 书记员 曹 洁