天津市第三中级人民法院行 政 判 决 书（2021）津03行终92号上诉人（原审原告）天津市滨海新区胡家园街五十间房村村民委员会（吕绍祥等882名村民）。诉讼代表人吕绍祥，男，1954年4月23日出生，汉族，住天津市滨海新区。诉讼代表人刘玉强，男，1954年11月9日出生，汉族，住天津市滨海新区。诉讼代表人唐玉平，女，1960年12月13日出生，汉族，住天津市滨海新区。诉讼代表人吕家凤，女，1961年2月19日出生，汉族，住天津市滨海新区。四名诉讼代表人共同的委托代理人谢万**，男，1952年10月27日出生，汉族，住天津市和平区。被上诉人（原审被告）天津市规划和自然资源局滨海新区分局，住所地天津市滨海新区大沽街迎宾大道**国泰大厦**。法定代表人罗平，局长。委托代理人李亭忆。委托代理人吴晓利，北京盈科（天津）律师事务所律师。上诉人天津市滨海新区胡家园街五十间房村村民委员会诉被上诉人天津市规划和自然资源局滨海新区分局不履行法定职责一案，不服天津市滨海新区人民法院（2019）津0116行初447号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院经审理查明，原告五十间房村900余名村民于2019年8月6日向被告提交了《关于对天津荟菁华热力有限公司违法使用集体土地行政处理的申请》，请求：1.确认天津荟菁华热力有限公司使用五十间房村集体土地违法；2.责令天津荟菁华热力有限公司在非法占用五十间房村集体土地上的建筑物及一切设施立即自行拆除，恢复土地原态，并归还申请人。后上述村民于2019年9月16日又向被告提交了《对的法律理由和意见》。被告收到上述申请后，于2019年8月23日对涉案现场进行了调查并拍摄了照片，并核查违法占地行为主体。被告经初步核查，认为天津荟菁华热力有限公司未经土地行政主管部门批准，在××路××黑猪河东侧非法占地建设天津荟菁华热力有限公司供热站，于2019年10月10日决定立案查处。被告经调查，天津荟菁华热力有限公司占用的涉案土地的90详查地类为建设用地，权属性质为集体土地。被告于2019年12月6日对天津荟菁华热力有限公司作出《行政处罚告知书》，告知天津荟菁华热力有限公司拟对其处以责令退还非法占用的土地及罚款296821.35元的行政处罚，并于当日送达天津荟菁华热力有限公司。原告认为，被告逾期未对其涉案申请作出处理，于2019年12月16日提起诉讼，请求：确认被告于2019年8月6日收到原告900余名村民提交的《关于对天津荟菁华热力有限公司违法使用集体土地行政处理的申请》后，逾期未作出处理的行为违法，并责令被告针对该申请事项立即作出处理。。另查，天津市滨海新区胡家园街道五十间房村村委会于2019年12月15日向一审法院出具《证明》，载明：“今悉我村村民向贵院递交起诉状一事，现村委会特此证明，该诉讼请求涉及的873名村名（名单由村民提供）系我村村民。按照法定户籍村民人数，上述人数超过我村总人口的半数以上。以上村民起诉是村民作为中华人民共和国公民的法定权力，我村委会不予干涉，但是，我村委会不同意上述村民起诉，也不参与他们的诉讼活动。”又查，被告于2019年9月27日对原告部分村民代表作出《关于对天津荟菁华热力有限公司违法使用集体土地行政处理申请的函》，内容为：“天津荟菁华热力有限公司（以下简称荟菁华热力公司）供热站位于××路××黑猪河东侧，占地面积约38967平米，该地块原址为天津市塘沽区中心桥水泥制品厂，土地性质为建设用地。调查中了解到，天津市塘沽区中心桥水泥制品厂于1970年建厂，1990年4月6日在原塘沽区建委、农委申请办理了用地手续。天津市塘沽区中心桥水泥制品厂于2000年4月7日与中心桥镇企业联合总公司签订了《土地租赁合同》，承租面积38967平米，自2001年7月1日至2051年6月30日止。并于2000年4月28日取得了《集体土地使用证》（证号：塘集用（2000）003号），用途为工业，使用面积为38967平米。荟菁华热力公司于2006年8月1日与天津市塘沽区胡家园街五十间房村民委员会签订了《土地转让协商协议》，依照协议规定使用原天津市塘沽区中心桥水泥制品厂38967平米的土地。荟菁华热力公司又于2008年12月18日整体购买了原天津市塘沽区中心桥水泥制品厂，包括水泥硬化地面30000平米，建筑面积3400平米。并于2009年在中心桥水泥制品厂原厂址建设了荟菁华热力公司供热站。荟菁华热力公司非乡镇企业，该供热站也非属用于乡（镇）村的公共设施和公益事业，不能使用农民集体所有土地进行建设。荟菁华热力公司进行供热站建设必须依法申请使用国有土地，依法取得土地使用权。我局对荟菁华热力公司涉嫌违法用地行为将进一步调查依法处理。同时，根据《天津市城市管理相对集中行政处罚权规定》天津市人民政府令第111号第四条第五项、《天津市街道综合执法暂行办法》天津市人民政府令地11号第七条第一项，未经规划部门许可的违法建设行为，由综合执法部门行使处罚权。对荟菁华热力公司建设供热站的违法建设行为应由综合执法部门查处。”被告于2019年10月8日将该函送达原告村民代表。被告于2019年10月9日向天津市滨海新区人民政府胡家园街道办事处作出《关于移送违法案件的函》，将天津市塘沽区中心桥水泥制品厂未取得建设工程规划许可证建设供热站的行为移送该街道办事处处理。2020年5月15日，被告向胡家园街五十间房村村民委员会送达了其于2020年5月14日作出的《告知函》，代收人为郭富起，2020年5月19日，在另案庭审后，被告向原告村民代表送达了前述《告知函》，告知村民代表就其反映的天津荟菁华热力有限公司非法占地事项，其已于2019年12月6日对天津荟菁华热力有限公司下达《行政处罚告知书》，但在查处过程中，因《中华人民共和国土地管理法》进行了修订，天津荟菁华热力有限公司违法的法律条款已取消导致该案法律适用暂不清晰，现处在中止阶段。一审法院认为，本案的核心争议焦点是被告是否存在不履行法定职责的情形。《国土资源行政处罚办法》（国土资源部令第60号）第十一条第一款规定：“国土资源主管部门发现自然人、法人或者其他组织行为涉嫌违法的，应当及时核查。对正在实施的违法行为，应当依法及时下达《责令停止违法行为通知书》予以制止。”第十二条规定：“符合下列条件的，国土资源主管部门应当在十个工作日内予以立案：（一）有明确的行为人；（二）有违反国土资源管理法律法规的事实；（三）依照国土资源管理法律法规应当追究法律责任；（四）属于本部门管辖；（五）违法行为没有超过追诉时效。违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，可以不予立案。”第三十二条规定：“国土资源主管部门应当自立案之日起六十日内作出行政处罚决定。案情复杂，不能在规定期限内作出行政处罚决定的，经本级国土资源主管部门负责人批准，可以适当延长，但延长期限不得超过三十日，案情特别复杂的除外。”本案，五十间村900余村民于2019年8月6日向被告提交了《关于天津荟菁华热力有限公司违法使用集体土地行政处理的申请》，请求被告确认天津荟菁华热力有限公司非法占用原告集体土地违法，责令天津荟菁华热力有限公司将非法占用集体土地上建设的建筑物及设施自行拆除，恢复原态，返还原告。被告接到上述申请之后，于2019年8月23日到违法现场进行了调查并拍摄了照片，并向相关当事人核实调查用地情况，被告于2019年9月27日对原告村民代表作出《关于天津荟菁华热力有限公司违法使用集体土地行政处理申请的函》，告知了初步调查情况及被告拟处理情况。后被告于2019年10月10日形成《违法线索核查报告》，发现天津荟菁华热力有限公司存在违法占地的行为，并于当日决定立案，后于2019年12月6日向违法行为人天津荟菁华热力有限公司作出《行政处罚告知书》，并于当日送达天津荟菁华热力有限公司，符合法律规定。原告主张，根据《国土资源行政处罚办法》第十二条的规定，符合条件的，应在十个工作日内立案，且自被告2019年8月6日收到涉案申请，至被告2019年12月6日对天津荟菁华热力有限公司作出行政处罚告知，但至今未作出处罚决定已经超过了最长办案期限，故被告存在逾期不履行法定职责的情形。被告解释称，根据《国土资源行政处罚办法》（国土资源部令第60号）第十一条、第十二条，被告收到关于违法占地的举报后，需对举报线索或者违法线索进行核查，但法律并未规定核查的时限，核查之后发现存在违法事实，符合立案条件的，十个工作日内予以立案，被告于2019年10月10日就原告举报事宜形成《违法线索核查报告》，并于当日立案，符合上述规定，被告于2019年12月6日向天津荟菁华热力有限公司作出并送达《行政处罚告知书》，天津荟菁华热力有限公司于2019年12月10日向被告提出听证申请，听证过程中因土地管理法修订，《行政处罚告知书》中载明的天津荟菁华热力有限公司违反的法律规定已取消，根据《国土资源违法行为查处工作规程》8.3条规定，因法律适用问题需经有权机关明确，故经领导批准该案中止调查。一审法院认为，被告的上述解释成立，一审法院予以采信。综上，原告关于被告存在不履行法定职责情形的主张不成立。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告天津市滨海新区胡家园街五十间房村村民委员会的诉讼请求。案件受理费50元，由原告天津市滨海新区胡家园街五十间房村村民委员会（吕绍祥等882名村民）承担。上诉人不服一审判决，向本院提起上诉，请求：1、撤销一审判决2、依法改判支持上诉人一审全部诉讼请求或发回一审法院重审；3、本案诉讼费由被上诉人承担。主要理由是，一、被上诉人“中止”的决定不能违反法定的审理期限的规定。二、被上诉人作出“中止”决定的依据错误。1.占用土地之所以被视为非法，不在于非法占用的土地的性质，而在于它的占用土地行为的违法。2.法律条款的废除绝不应是被上诉人“中止”其行政处罚责任的依据。3.被上诉人对外公示的“中止”决定，决不能成为其超过法定处罚期限的借口。4.被上诉人作出的法律适用“不清晰”的结论是对法律的盲知。被上诉人辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。本院查明的事实与一审查明的事实一致。本院认为，行政机关不履行法定职责主要包括拒绝履行，迟延履行，未全部履行三种情形。结合本案在案证据能够证实，被上诉人收到上诉人提交的《关于天津荟菁华热力有限公司违法使用集体土地行政处理的申请》后，就属其法定职责范围部分，进行了调查、核实并向上诉人代表作出《关于天津荟菁华热力有限公司违法使用集体土地行政处理申请的函》，告知了初步调查情况及拟处理情况。后，被上诉人就案涉问题形成《违法线索核查报告》，决定立案，并向天津荟菁华热力有限公司作出《行政处罚告知书》，且送达该公司。现被上诉人尚未作出最终处理意见，系因对案涉行为如何处理在法律适用问题上需经有权机关明确，这一符合《国土资源违法行为查处工作规程》8.3条规定的“中止”情形所致，“中止”期间并不计入办案期限，且被上诉人作出的“中止调查”决定亦符合法定程序。综合上述事实可以认定，被上诉人不存在上诉人所主张的不履行法定职责的情形，上诉人的上诉请求理据不足，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人天津市滨海新区胡家园街五十间房村村民委员会（吕绍祥等882名村民）负担。本判决为终审判决。审判长 李 静审判员 吕本文审判员 刘金玲二〇二一年三月二十九日法官助理张晓晴书记员王一强附：本裁判文书所依据法律规定的具体条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项：人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……