辽宁省铁岭市中级人民法院行 政 裁 定 书（2021）辽12行终2号上诉人（原审原告）潘玲，女，1966年4月3日出生，满族，现住铁岭市银州区。委托代理人蔡云奇，辽宁富洲律师事务所律师。被上诉人（原审被告）铁岭市银州区应急管理局，住所地铁岭市银州区南马路39号-1，统一社会信用代码1121120276180250XC。法定代表人杨日，该局局长。行政机关负责人钟音宏，该局副局长。委托代理人张军，辽宁守衡律师事务所律师。被上诉人（原审被告）铁岭市应急管理局，住所地铁岭市凡河新城区金沙江路38号，统一社会信用代码11211200MB1754912F。法定代表人于洪江，该局局长。委托代理人夏冰，该局安全生产专员。委托代理人陈军，该局法律顾问。上诉人潘玲因罚款及行政复议一案,不服昌图县人民法院（2020）辽1224行初19号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人潘玲及其委托代理人蔡云奇，被上诉人铁岭市银州区应急管理局的行政机关负责人钟音宏、委托代理人张军，被上诉人铁岭市应急管理局的委托代理人陈军、夏冰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。上诉人潘玲向一审法院起诉称，请求撤销铁岭市银州区应急管理局2019年10月31日作出的铁（银）应管罚［2019]第002号《行政处罚决定书》（个人）、铁岭市应急管理局2020年3月18日作出的行政复议决定书，本案诉讼费用由铁岭市银州区应急管理局、铁岭市应急管理局承担。原审法院查明如下法律事实，潘玲是铁岭里昂实业有限公司的实际管理人和控制人，该公司是从事纯净水生产、销售、配送的公司，车间从业人员负责纯净水的生产和灌装。死者王方明是该厂工人，白天在厂内车间清洗水桶，下班在厂内住宿。2018年11月1日王方明休假后回到厂区内推煤将门卫室炉子点燃，当日无风，炉子冒烟，王方明将窗户和门全部打开离开厂区。晚22点回到屋内已无烟，王方明将门窗关好后睡觉，第二天11月2日早7时车队邢长义上班后发现其无法唤醒，报告负责人刘闯，120到现场后发现王方明已经死亡，经中国医科大学司法鉴定中心鉴定为因一氧化碳中毒而死亡。2019年1月11日银州区人民政府依法成立铁岭市里昂实业有限公司11.2一般事故调查组，对事故进行调查。2019年8月28日，事故调查组作出《铁岭市里昂实业有限公司11.2一般事故调查报告》，认为潘玲单位门卫室环境的不安全状态和王方明不安全行为是事故的直接原因，理昂实业公司未依法落实本单位安全生产主体责任，未依法建立安全生产事故隐患排查管理制度，未采取有效的安全管理措施，及时消除安全生产隐患，导致发生事故，对事故发生负有责任，建议由银州区应急管理局依法对其进行行政处罚。2019年9月5日，铁岭市银州区人民政府对事故调查报告作出批复，同意调查报告对事故原因及责任的分析。银州区应急管理局于2019年9月18日立案，经过调查，潘玲承认是本单位的实际控制人和管理人。于2019年9月20日作出（银）应急罚告（2019）002号行政处罚、听证告知书，后于2019年9月30日将以上文书撤回。2019年10月15日银州区应急管理局对潘玲作出铁（银）应管罚告、听告（2019）004号行政处罚、听证告知书，潘玲提出听证申请，未准时参加听证会，银州区应急管理局经过集体讨论，依据《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十八条第一项、《安全生产事故罚款处罚规定（试行）》第四条第一项规定，认为潘玲未依法履行安全生产管理职责，导致发生生产安全事故，对事故负有责任。决定对潘玲作出罚款八万六千四百一十八元的行政处罚，潘玲经过复议后，铁岭市应急管理局作出维持以上处罚决定的行政复议决定，潘玲不服于2020年4月3日向本院提起本案诉讼。原审法院认为，依照《中华人民共和国安全生产法》第九条规定，铁岭市银州区应急管理局对本行政区域的安全生产工作具有监督管理作出行政处罚的法定职权和主体资格。铁岭市应急管理局作为银州区应急管理局的上级机关具有作出本案行政复议的法定职权。结合诉辩双方的意见，本案争议的焦点是银州区应急管理局对原告作出的行政处罚决定是否符合法律规定，王方明的死亡是否应当认定为生产安全事故？潘玲是否应对本单位安全生产负有管理职责。按照国家安全生产监督管理总局[2007]39号《关于生产安全事故认定若干意见问题的函》二、生产经营单位和生产经营活动的认定第三款：生产经营单位在生产经营活动中发生的造成人身伤亡或者直接经济损失的事故属于生产安全事故。生产经营活动是指在工作时间和工作场所，为实现某种生产、建设或者经营目的而进行的活动，包括与工作有关的预备性或者收尾性活动。本案潘玲的企业属于从事纯净水生产、销售、配送的公司，单位落实的安全生产主体责任应当是其生产经营活动相关的生产安全责任，包括单位值班室为准备生产全过程。本案死者王方明在该单位工作，在门卫值班室睡觉发生一氧化碳中毒死亡，原告应当落实安全生产主体责任，就能够预见或者能够防范此事故的发生，潘玲作为单位的管理人和实际控制人，未依法落实本单位安全生产主体责任，导致事故的发生，对本单位的安全生产负有管理责任，银州区应急管理局对其作出的行政处罚认定事实正确。按照《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十八条规定，事故发生单位主要负责人未依法履行安全生产管理职责，导致事故发生的，依照下列规定处以罚款：（一）发生一般事故的，处以上一年年收入30%的罚款。《安全生产事故罚款处罚规定（试行）》第四条第一项规定：本规定所称事故发生单位主要负责人、直接负责的主管人员和其他直接责任人员的上一年年收入，生产经营单位提供虚假资料或者由于财务、税务部门无法核定等原因致使有关人员的上一年年收入难以确定的，按照下列办法确定：（一）主要负责人的上一年年收入，按照本省、自治区、直辖市上一年度职工平均工资的5倍以上10倍以下计算。辽宁省2018年全省口径平均工资为57612元，银州区应急管理局依据该规定对原告作出罚款86418元的行政处罚，符合以上法律规定。对于潘玲提出银州区应急管理局适用法律错误的意见，潘玲作为公司的实际管理人，《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十八条第一项规定：事故发生单位主要负责人未依法履行安全生产管理职责，导致事故发生的，依照下列规定处以罚款；（一）发生一般事故的，处上一年年收入30%的罚款；《安全生产事故罚款处罚规定（试行）》第四条第一项规定：本规定所称事故发生单位主要负责人、直接负责的主管人员和其他直接责任人员的上一年年收入，生产经营单位无法核定等原因致使有关人员的上一年年收入难以确定的，按照下列办法确定（一）主要负责人的上一年年收入，按照本省、自治区、直辖市上一年度职工平均工资的5倍以上10倍以下计算。《生产安全事故报告和调查处理条例》依据《安全生产法》制定，虽然《安全生产法》已经修改，但该处理条例仍然有效，与《安全生产法》的规定相一致，银州区应急局作出的处罚决定适用法律正确。对于潘玲提出银州区应急局作出的行政处罚程序违法的意见，行政处罚告知书号与处罚决定号不一致，经查，被告银州区应急局重新作出了铁（银）应管罚告、听告（2019）004号行政处罚、听证告知书，履行了告知原告陈述、申辩、听证的权利，并已向潘玲送达。潘玲于2019年10月16日提出听证申请，虽然文号不一致，但不影响潘玲陈述、申辩、听证的权利的事实，银州区应急局作出的处罚决定符合法律规定。对于潘玲提出处罚主体错误的意见，本案潘玲自认是公司的实际控制人和管理人，属于生产经营单位的主要负责人，属于《安全生产法》第九十二条规定的被处罚对象。对于潘玲提出银州区应急管理局作出处罚证据不足的意见，依照国务院《生产安全事故报告和调查处理条例》第十九条二款规定：重大事故、较大事故、一般事故分别由事故发生地省级人民政府、设区的市级人民政府、县级人民政府负责调查。银州区人民政府对此事故进行调查作出调查报告及处理意见，银州区应急局提交银州区人民政府的事故调查报告及处理意见以及告知程序的证据，依据以上证据作出的处罚决定符合法律规定。综上，银州区应急局对潘玲作出的行政处罚决定认定事实清楚、适用法律正确、证据充分、程序合法。铁岭市应急管理局对潘玲作出的行政复议决定符合法律规定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、七十九条之规定，判决如下：驳回潘玲的诉讼请求。案件诉讼费50元由潘玲负担。上诉人潘玲上诉称，请求二审人民法院撤销一审判决，依法支持上诉人的诉讼请求，撤销铁岭市银州区应急管理局2019年10月31日作出的铁（银）应管罚［2019]第002号《行政处罚决定书》（个人）、铁岭市应急管理局2020年3月18日做出的行政复议决定书，本案一、二诉讼费用由被上诉人承担。事实与理由：一、行政处罚程序违法。第一，铁岭市银州区应急管理局向上诉人送达的行政处罚告知书内容与最终的行政处罚决定书处罚内容不一致，处罚决定书的内容属于未告知，违反《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、三十二条、四十一条的规定。第二，铁岭市银州区应急管理局向上诉人送达的行政处罚听证告知书文号与最终的行政处罚决定书文号不能对应，属于未履行听证告知义务。综上，整个处罚程序严重违法。一审法院以文号不一致，程序违法，不影响上诉人陈述、申辩、听证的权利，而判决程序合法是错误的，请求二审法院予以纠正。二、行政处罚认定事实错误，处罚主体错误。第一，把此事认定为生产安全事故是错误的，王方明的死亡不是在工作时间、工作场所，没有任何的生产经营活动，是其请假休息时间发生的死亡，与生产经营活动毫无关联。铁岭市银州区应急管理局把此事认定为生产安全事故属于认定事实错误。第二，上诉人是在王方明死亡后第七天才担任的铁岭市理昂实业有限公司的法定代表人，所以认定其未履行安全生产管理职责，导致发生生产安全事故这个违法前提是不存在的。且王方明死亡时上诉人还不是法定代表人，所以对王方明死亡负有责任是没有事实和法律依据的。一审将本该定性为安全事故的事件认定为生产安全事故，明显认定事实错误。三、行政处罚证据不足。该处罚决定书列举的铁岭市理昂实业有限公司11.2—般事故案调查报告以及铁岭市银州区人民政府关于铁岭市理昂实业有限公司11.2—般事故案处理意见的批复均没有任何单位的盖章，真实性无法确认，并且不属于证据。四、行政处罚适用法律错误。因为没有发生安全生产事故，所以铁岭市银州区应急管理局适用2007年6月1日施行的《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十八条第一项、及《安全生产事故罚款处罚规定》第四条的规定进行处罚属适用法律错误。被上诉人铁岭市银州区应急管理局辩称，第一，关于行政处罚程序。我局立案后于2019年9月20日向上诉人下达了行政处罚听证告知书、行政处罚告知书。2019年9月30日，经我局党组讨论决定撤销上述两项告知，并通知上诉人将已送达的告知原件送回我局，我局将重新履行告知程序。撤销通知由上诉人公司的业务经理签收但是并未将原件返回我局。因文号不能重复使用，我局使用新的文号对上诉人重新履行了告知程序，保证了上诉人陈述、申辩、听证的权利。上诉人于2019年10月16日提出听证申请后，2019年10月18日，我局向上诉人送达了行政处罚听证会通知书，决定于2019年10月28日在我局会议室公开举行听证会。2019年10月28日上诉人未按时参加听证会，亦未申请延期，我局作出行政处罚告知书程序合法。第二，关于事实认定和证据，被诉行政处罚决定书是依据铁岭市理昂实业有限公司11.2—般事故案调查报告以及铁岭市银州区人民政府关于铁岭市理昂实业有限公司11.2—般事故案处理意见的批复作出的，认定事实清楚，证据确实充分。第三，关于法律适用，被诉行政处罚依据《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十八条第一项规定对上诉人作出罚款86418元的行政处罚符合法律规定，适用法律正确。被上诉人铁岭市应急管理局辩称，2019年12月19日，我局收到上诉人提交的行政复议申请书，12月20日依法决定受理并分别于12月23日向上诉人送达行政复议受理通知书，于12月25日向铁岭市银州区应急管理局送达提出答复通知书。铁岭市银州区应急管理局于12月30日向我局提交相关材料。在审查期间，因新冠疫情突发状况，我局依法于2020年2月10日决定向上诉人通知延期决定事宜，并于2月17日向上诉人送达行政复议延期审理通知书。经我局审查后，认为铁岭市银州区应急管理局作出行政处罚决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，所以作出予以维持的行政复议决定，并于2020年3月18日向上诉人的委托代理人送达行政复议决定书，符合行政复议法程序。关于上诉人的上诉意见，一审判决书中已经就相关问题进行了详细的论述。一审法院认定事实清楚，适用法律准确，程序合法，依法应予维持。因原审法院认定的“（王方明）白天在厂内车间清洗水桶，下班在厂内住宿。2018年11月1日王方明休假后回到厂区内推煤将门卫室炉子点燃，当日无风，炉子冒烟，王方明将窗户和门全部打开离开厂区。晚22点回到屋内已无烟，王方明将门窗关好后睡觉，第二天11月2日早7时车队邢长义上班后发现其无法唤醒，报告负责人刘闯，120到现场后发现王方明已经死亡”缺乏相应证据,本院不作确认。除该节事实外,本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本相同,故对一审判决认定的除上节以外的事实予以确认。本院认为，依照《中华人民共和国安全生产法》第九条规定，铁岭市银州区应急管理局对本行政区域的安全生产工作具有监督管理作出行政处罚的法定职权和主体资格。铁岭市应急管理局作为银州区应急管理局的上级机关具有作出本案行政复议的法定职权。本案系因安全生产事故而引发的行政处罚案件,根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十六条规定，除了可以当场作出的行政处罚外，行政机关在调查行政处罚案件时，应当收集证据。根据《安全生产违法行为行政处罚办法》第二十三条的规定,除依照简易程序当场作出的行政处罚外,安全监管监察部门发现生产经营单位及其有关人员有应当给予行政处罚的行为的,应全面、客观、公正地进行调查,收集有关证据。本案不属于简易程序当场作出行政处罚类案件，故在调查行政处罚案件时，应当收集证据。根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十条第二款规定，事故调查报告应当附具有关证据材料，事故调查组成员应当在事故调查报告上签名。本案中被上诉人铁岭市银州区应急管理局未提交《铁岭市理昂实业有限公司11.2一般事故案事故调查报告》查明事实的相关证据。原审判决认定，死者王方明白天在厂内车间清洗水桶，下班在厂内住宿。2018年11月1日王方明休假后回到厂区内推煤将门卫室炉子点燃，当日无风，炉子冒烟，王方明将窗户和门全部打开离开厂区。晚22点回到屋内已无烟，王方明将门窗关好后睡觉，第二天11月2日早7时车队邢长义上班后发现其无法唤醒，报告负责人刘闯，120到现场后发现王方明已经死亡。但除死者王方明的司法鉴定意见书及对上诉人潘玲的询问笔录外，没有证据证明事故发生经过。综上,一审法院判决认定事实不清、证据不足，重新审理时应就铁岭市理昂实业有限公司安全生产事故的事实及证据予以查清。据此,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(三)项之规定,裁定如下:一、撤销昌图县人民法院(2020）辽1224行初19号行政判决;二、发回昌图县人民法院重新审理。二审案件受理费50元，返还上诉人潘玲。审判长  吴女杰审判员  刘 鑫审判员  高 健二〇二一年三月二十三日法官助理陈晓晨书记员王浩