湖南省衡阳市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）湘04行初95号 原告：衡阳凯玥房地产开发有限公司。住所地：衡阳市南岳区万福路146号1栋4楼。 法定代表人：陈浩，该公司执行董事。 委托诉讼代理人：高健，系衡阳凯玥房地产开发有限公司副经理。 委托诉讼代理人：郭东芳，湖南通程律师事务所律师。 被告：南岳区自然资源局。住所地：衡阳市南岳区芙蓉路68号。 法定代表人：谭祥锋，该局局长。 委托诉讼代理人：旷岳辉，系南岳区自然资源局工作人员。 委托诉讼代理人：杨少勇，湖南衡州律师事务所律师。 被告：衡阳市南岳区人民政府。住所地：衡阳市南岳区祝融路59号。 法定代表人：蒋炳炎，该区区长。 出庭负责人：谭庆年，衡阳市南岳区人民政府副区长。 委托诉讼代理人：杨少勇，湖南衡州律师事务所律师。 被告：衡阳市人民政府。住所地：衡阳市解放大道16号。 法定代表人：朱健，该市市长。 委托诉讼代理人：余鹏，系衡阳市司法局工作人员。 原告衡阳凯玥房地产开发有限公司（下称凯玥公司）诉被告衡阳市南岳区人民政府（下称南岳区政府）、南岳区自然资源局（下称南岳资源局）、衡阳市人民政府（下称衡阳市政府）收回土地使用权决定及行政复议一案，于2020年9月10日向本院提起诉讼。本院当日立案受理后，依法组成合议庭于2020年10月22日公开开庭进行了审理。原告凯玥公司的委托诉讼代理人高健、郭东芳，被告南岳区政府负责人谭庆年及委托诉讼代理人杨少勇，被告南岳资源局的委托诉讼代理人旷岳辉、杨少勇，被告衡阳市政府的委托诉讼代理人余鹏到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 凯玥公司诉讼请求：××1、撤销南岳区政府作出的《关于同意收回两宗国有建设用地使用权的批复》（岳政字［2020］6号）；2、撤销南岳资源局作出的岳自然闲收字（2020）第001号《收回国有建设用地使用权决定书》（下称1号决定）；3、撤销南岳资源局作出的岳自然闲收字（2020）第002号《收回国有建设用地使用权决定书》（下称2号决定）；4、撤销衡阳市政府作出的（衡府复决字［2020］25号）《行政复议决定书》（下称涉案复议决定）。事实与理由：一、原告与南岳资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》，自拿地以来，南岳区政府、区自然资源局及相关部门始终未实现净地交付。并且由于“高压线入地”、“项目东北角13.13亩拆迁”、“移出私人墓地”等遗留问题尚未解决，未完善项目国土手续，致使项目始终未达到启动开发建设的条件。基于政府原因造成无法动工开发建设，导致土地被认定闲置，在此情况下，双方经友好协商，南岳区政府及相关职能部门调整土地用途、规划条件，按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续后，原告补交了土地出让款3250.6261万元。2019年6月14日，原告与南岳资源局重新签订了《国有建设用地使用权出让合同》，同年8月15日，办理了两本《不动产证书》。《国有建设用地使用权出让合同》重新约定了开工时间分别为2019年9月30日和2020年5月30日。因此根据《闲置土地处置办法》第十二条之规定，动工开发时间应按照新约定、规定的时间重新起算，而南岳资源局在2020年3月30日作出《收回国有建设用地使用权证决定书》时，并不符合土地闲置一年及以上的时间规定。二、南岳资源局没有与原告协商协议有偿收回国有建设用地使用权，而是在单方面决定收回原告国有建设用地使用权后，再与原告协商收回价款的补偿金额。南岳资源局根据《闲置土地处置办法》第十二条的规定单方作出二份涉案收回国有建设用地使用权决定，适用法律错误。三、南岳区政府答复书所引用的收回土地使用权的法律依据与《收回国有建设用地使用权证书》所引用的法律依据不同，可以看出其作出该决定时，法律适用认识不足，应当撤销。根据《闲置土地处置办法》第十五条之规定，市、县国土资源主管部门在依照本办法第十四条规定作出收回国有建设用地使用权决定前，应当书面告知国有建设用地使用权人有申请听证的权利。南岳资源局作出《收回建设用地使用权证书》未书面告知原告有申请听证的权利，也没有依法组织听证，违反法定程序，作出的《收回国有建设用地使用权决定书》程序违法，依法应予以撤销。四、《闲置土地处置办法》第十四条第二款规定收回国有建设用地使用权，依据《闲置土地处置办法》第十五条之规定，应当书面告知国有建设用地使用权人有申请听证的权利。国有建设用地使用权人要求举行听证的，市、县国土资源主管部门应当依照《国有资源听证规定》依法组织听证。南岳区政府没有履行该程序，程序违法。四、衡阳市政府作出的复议决定，对被告南岳区政府存在的程序违法问题未进行审查，适用依据错误，违反法定程序，应当予以撤销。 凯玥公司为支持其诉求，提供以下证据： 第一组：××1、湖南省发展计划委员会《关于国道主干线及国家重点公路衡阳市绕城线北段工程可行性研究报告的批复》（湘计基础〔2002〕571号）；2、衡阳市衡大高速《关于恳请国土部门尽快申报办理衡大高速公路600亩建设开发用地手续的请示》；3、衡阳市国土资源局上报省国土资源厅《关于批准衡阳市衡大高速公路补偿用地的请示》（衡国土资［2004］49号）；4、衡阳市政府上报湖南省人民政府《关于落实衡大高速公路40公顷开发土地的请示》（衡政［2004］83号）；5、湖南省高速公路管理局《关于请求落实衡大高速公路40公顷开发还贷用地的函》（湘高速办函［2008］62号）；6、湖南省高速公路建设开发总公司《关于请求落实衡大高速公路40公顷开发还贷用地的函》（湘高速办函［2008］77号）；7、衡岳高速公路建设公司向衡阳市政府提交《关于请求落实衡大高速公路40公顷开发还贷用地的报告》（湘高速衡岳公司〔2009〕54号）；8、湖南省南岳衡山国际生态旅游酒店项目合同书。拟证明：案涉项目宗地系因衡大高速项目建设而另征40公顷土地（约600亩）用于开发还贷（银行贷款金额为55900万元），同时规定按综合用地征用，征拆补偿标准比照高速公路执行，并经衡阳市政府报请省人民政府及相关部门批准同意实施的。于2009年12月签订了湖南省南岳衡山国际生态旅游酒店项目合同书，按上述文件规定应征地用面积为600亩，实际到位面积只有519.08亩，同时约定各自的权利和义务。 第二组：××1、湖南省南岳高速公路投资有限公司上报衡阳市政府《关于请求协调解决南岳衡山国际生态旅游酒店建设项目用地范围内房屋拆迁问题的函》（湘高速南岳投资［2010］2号）；2、南岳区人民政府回复《关于请求明确出让酒店项目用地范围内广济路边一处地块相关事项复函》（岳政函［2010］6号）；3、南岳区人民政府《区长办公会议纪要》。拟证明：南岳区政府同意将广济路边原未纳入征地拆迁范围的部分居民住房及用地，纳入案涉项目的征地范围拆迁，但至今南岳区政府未能实施，此为政府原因导致案涉项目土地闲置的一原因。 第三组：××1、国有建设用地使用权出让合同（电子监管号：4304122010Ｂ0028-1）；2、国有建设用地使用权出让合同（电子监管号：4304122010Ｂ0028-1）合同补充条款；3、国有建设用地使用权出让合同（监控中心用地）。拟证明：凯玥公司和一通公司作为湖南省高速公路集团有限公司下属的子公司，作为项目的承接实施单位，于2010年11月2日与南岳区国土资源局签订了面积为25.42801公顷、2011年与南岳区国土资源局签订面积为25106.8平方米的国有建设用地使用权出让合同，并支付了相应的土地出让价款。 第四组：××1、南岳衡山国际生态旅游酒店项目补充协议；2、授权委托书。拟证明：土地出让合同签订后，2012年11月湖南高速一通投资有限公司与南岳区政府就案涉项目土地根据实际情况重新调整用途达成一致，并对土地出让金重新评估，并由湖南高速一通投资有限公司补缴出让金。约定由南岳区政府颁发土地使用权证证书。 第五组：证明，证明目的：南岳区国土资源局于2014年12月5日出具的证明，证实其没有按照补充协议约定将案涉项目土地使用权办理给凯玥公司，并承诺于2015年1月办理完毕。此为政府原因导致案涉项目土地闲置的又一原因。 第六组：××1、关于一通国际度假山庄规划方案设计调整批复的意见；2、关于申请换发《建设用地规划许可证》的函（湘高一通凯玥［2014］1号）；3、建设用地规划许可证4、凯玥公司提交了办理项目土地《国有建设用地使用权证》资料清单。拟证明：2014-2015年凯玥公司就项目规划方案报送给南岳区规划管理局，并获得批准。2014年9月10日，凯玥公司根据批准意见，申请南岳区规划管理局换发《建设用地规划许可证》的函。2014年10月30日，凯玥公司办理整个项目《建设用地规划许可证》。2014年11月7日，凯玥公司提交了办理项目土地《国有建设用地使用权证》资料清单，南岳区政府不动产中心已接收，后续由于南岳区政府及相关部门各方面原因，项目国土证书一直延期换发。上述情况证明凯玥公司一直在积极准备推进项目开发。 第七组：湖南省高速公路管理局与中共南岳区委南岳区人民政府《关于战略合作有关问题协调会议纪要》。拟证明：案涉项目土地上被南岳区政府于2015年架设了110KV高压线，导致项目无法顺利实施建设。2015年11月13日，湖南省高速公路管理局与南岳区委、区政府就该问题达成一致意见，并形成会议纪要，南岳区政府将110KV高压线以地下管沟方式入地施工完后，一通公司需启动案涉项目的建设，由于南岳区政府至今没有完成案涉土地上110KV高压线以地下管沟方式入地施工，导致项目没有开工建设。 第八组：××1、湖南高速一通投资有限公司发函南岳区政府《关于发放南岳项目契税完税凭证和加快换发国有土地使用证等事宜完税项目前期工作的函》（湘高一通投资（函）［2018］22号）；2、湖南高速一通公司发函南岳区政府《关于请求尽快解决南岳项目推进存在问题确保项目尽快实质启动的函》（湘高一通投资（函）［2018］28号）；3、湖南高速一通公司发函南岳区政府《关于尽快解决南岳项目推进存在问题妥善应对国土督察的函》（湘高一通投资（函）［2019］1号）；4、湖南高速一通公司发函中共南岳区委员会《关于尽快解决南岳项目推进存在问题确保项目实质启动的函》（湘高一通投资（函）［2019］2号）；5、湖南高速一通公司发函南岳区国土资源局《关于尽快完善南岳项目不动产权证书妥善应对国土督察的函》（湘高一通投资（函）［2019］6号）。拟证明：一通公司一直在催促南岳区政府按照双方此前的约定，排除开工建设的障碍，但至今关于项目土地东北角13.13亩土地的拆迁工作、110ＫＶ高压线入地施工、案涉项目土地内私人坟墓的迁出工作没有完成，是导致案涉项目土地闲置的原因。 第九组：××1、《关于编制高速一通原商服用地调整变性为商住用地规划设计要求的函》（13.13亩）；2、《关于编制高速一通原商服用地调整变性为商住用地规划设计要求的函》（37.66亩）；3、《关于编制南岳高速一通原监控中心办公用地和原商服用地调整变性为商住用地的工作联系函》；4、《南岳区建设项目规划条件》（岳规条字［2019］5号）；5、《南岳区建设项目规划条件》（岳规条字［2019］6号）。拟证明：根据《闲置土地处置办法》第十二条（二）之规定，政府部门调整土地用途、规划条件。按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。南岳区国土资源局根据其闲置土地档案中认定的造成土地闲置原因为政府原因，并根据《闲置土地处置办法》第十二条（二）就案涉项目土地报请规划部门重新调整土地用途、规划条件。并对土地实施评估后与原告办理了出让手续。 第十组：××1、关于申请变更一通公司原监控中心37.66亩办公用地权益人的报告；2、协议出让国有建设用地变更权益人审批表。证明目的：经一通公司申请，南岳区政府、区自然资源局批准同意，原一通公司受让的土地使用权人变更为凯玥公司。 第十一组：××1、出让国有建设用地审批单及补缴的土地出让金付款凭证；2、国有建设用地使用权出让合同（电子监管号：4304122011Ｂ00132-2）；3、国有建设用地使用权出让合同（电子监管号：4304122010Ｂ00028-5）；4、南岳项目建设用地批准书（批准面积：320946.7平方米）；5、南岳项目建设用地批准书（批准面积：25106.7平方米）；6、不动产权证书［湘（2019）南岳区不动产权第0××0号］（城镇住宅面积为66666.43平方米）；7、不动产权证书［湘（2019）南岳区不动产权第0××1号］（商服用地面积为245526.8平方米）；8、不动产权证书［湘（2019）南岳区不动产权第0××3号］（城镇住宅面积为33860.17平方米）。拟证明：南岳区资源局根据调整后的规划条件，于2019年6月14日与凯玥公司就案涉土地重新签订土地出让合同，约定新的开工时间分别为2019年9月30日和2020年5月30日；并办理了新的不动产权证书，凯玥公司依据新的合同补缴了土地出让金。根据该出让合同约定动工时间及竣工时间，南岳区政府及南岳资源局将案涉土地作为闲置土地收回没有法律依据。 第十二组：××1、凯玥公司发函南岳区资源局《关于申请南岳项目部分地块（481.42亩）延期开工建设的函》；2、关于尽快落实净地交地实现依法纳税的函；3、南岳资源局《责令限期动工通知书》；4、凯玥公司回复南岳资源局关于《责令限期动工通知书》的复函；5、一通公司回复南岳区资源局《关于近期加快推进南岳项目开发建设有关情况说明的函》。拟证明：由于案涉土地仍存在不能开工建设的相关障碍因素，凯玥公司向南岳资源局申请要求延期动工，并希望南岳资源局协助解决障碍动工的各种客观原因。同时一通公司将南岳项目开发建设推进情况跟南岳资源局进行了详细说明。 第十三组：××1、南岳区政府《关于同意收回两宗国有建设用地使用权的批复》（岳政字［2020］6号）；2、南岳资源局出具《收回国有建设用地使用权决定书》（岳自然闲收字（2020）第001号）；3、南岳资源局出具《收回国有建设用地使用权决定书》岳自然闲收字（2020）第002号）。拟证明：南岳区政府同意南岳资源局收回案涉土地使用权，没有核实土地闲置的原因，及案涉闲置土地已经重新办理了土地出让合同，重新约定了项目的开工时间，该同意决定认定事实不清，没有法律依据；南岳资源局作出收回决定没有法律依据。且在没有协议之前就单方作出收回决定程序违法。另，南岳资源局没有书面告知原告有申请听证的权利就作出了收回决定，也违反了行政程序。 第十四组：××1、一通公司《关于南岳项目后续开发建设进度情况的函》（湘高一通投资（函）［2020］6号）；2、土地登记注销及土地权利证书废止公告。拟证明：2020年4月9日收到南岳资源局作出收回决定后，于2020年4月10日就向南岳资源局进行了回复，并告知收回决定书与事实情况不符，此后也依法申请了行政复议，但南岳资源局于2020年4月21日违法注销了案涉土地的不动产权证书，违反了《闲置土地处置办法》第十七条、第十八之规定。 第十五组：××1、南岳资源局2020年7月16日留置送达《关于解除的函》；2、凯玥公司《关于解除国有建设用地使用权出让合同的复函》湘凯玥综合［2020］8号。拟证明：南岳资源局在作出收回原告土地使用权决定书后，为完善补充证据，又违法单方告知要解除2019年6月14日与凯玥公司签订的土地出让合同。违反行政法律相关规定。 第十六组：××1、南岳资源局闲置土地档案（被查单位：一通公司）；2、南岳资源局闲置土地档案（被查单位：凯玥公司）。拟证明：南岳资源局行政复议程序中提交的闲置土地档案中《疑似闲置土地处置报批单》中认定土地的闲置原因为：政府原因造成土地闲置，并约定处置建议为，延长开发期限。因此被告南岳区政府在行政复议过程中认为土地闲置原因是因凯玥公司的原因造成的与其调查认定的证据及结论不符。其次是从听证权利告知书的送达回证可以看出，南岳资源局没有书面告知原告具有听证的权利；南岳资源局作出收回原告的土地使用权没有法律依据，程序违法，属于违法行政行为，应当予以撤销。 第十七组：衡阳市政府行政复议决定书（湘府复决字[2020]25号），拟证明：衡阳市政府作出的复议决定书没有查清案涉土地闲置原因的事实；没有查清案涉土地已经依照《闲置土地处置办法》第十二（二）之规定重新调整规划，重新办理土地出让手续的事实。复议决定书认定事实不清，适用法律错误。 衡阳市政府答辩称：一、南岳区政府作出的《关于同意收回两宗国有建设用地使用权的批复》及南岳资源局作出闲收字（2020）第001号、岳自然闲收字（2020）第002号《收回国有建设用地使用权决定书》，认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确。答辩人在复议程序中作出维持决定完全合法。凯玥公司与南岳资源局分别于2010年11月2日与2011年签订的关于涉案两宗土地的《国有建设用地使用权出让合同》，约定位于××镇××村××金月居委会面积为320946.70平方米的土地的动工时间为2010年12月1日，位于××镇××庄组面积为25106.8平方米的土地的动工时间为2012年12月，该公司至今未对上述两宗土地办理报建手续，也未组织开工建设。南岳区政府及南岳资源局认定上述两宗土地为闲置土地，符合《闲置土地处置办法》关于闲置土地的规定。 衡阳市政府为支持其答辩主张，提供如下证据：１、行政复议案件立案呈报表，证明市政府依法受理了原告行政复议；2、衡府复决字［2020］25号行政复议决定书及送达回证，证明市政府依法作出行政复议决定并送达凯玥公司。 南岳区政府答辩称：一、依据南岳区政府与湖南省南岳高速公路投资有限公司2009年12月25日签订的《湖南省南岳衡山国际生态旅游酒店项目合同书》以及南岳资源局2010年、2011年分别与凯玥公司、一通公司（下称一通公司）签订了《国有土地使用权出让合同》，凯玥公司、一通公司缴纳了土地出让金，南岳资源局也按照合同的约定将土地交付两公司并办理了土地权属证书。但两家公司在获得土地使用权后，未按照合同的约定及时报建、及时开工建设，反而以项目获得的土地使用权招商引资，欲以南岳区提供的低价土地谋取自身利益。时至今日，凯玥公司、一通公司仍未对项目报建、开工建设，及时履行合同。凯玥公司诉称的土地闲置原因为“高压线土地、项目东北角13.13亩拆迁”等，是为其至今未开发建设项目用地寻找的借口；二、凯玥公司开发建设项目用地是500余亩，面积非常巨大，且原告所称“项目东北角13.13亩拆迁”的土地不在出让合同红线范围内，几根高压线几座坟墓面积非常有限，高压线入地和坟墓未移出不会对办理报建手续和宗地动工建设造成实质性的影响。凯玥公司及一通公司在签订土地出让合同前反复查看了项目地块，在确认现状条件可以报建和开工建设的前提下才受让土地签订合同，建设用地使用权出让合同第六条第二款约定的现状土地条件均为土地现状，足以说明“高压线入地”、“移出私人坟墓”在签订出让合同前均已达成一致意见，不会影响到两家公司的项目报建和开工建设。三、2010年、2011年南岳资源局在向凯玥公司、一通公司交付土地后，多次督促两公司履行报建手续及开工建设，但两公司仍以种种借口未对项目开工建设。2018年，国土部武汉督察局对凯玥公司、一通公司受让的案涉土地提出限期整改要求，在此情况下，凯玥公司提出在2019年9月30日前开工建设的承诺，南岳资源局为了项目能够开工建设实现招商合同的目的，并能够完成武汉督察局的整改要求，于2019年6月14日与凯玥公司、一通公司签订了编号为201901、201902《建设用地出让合同书》。但凯玥公司、一通公司公司自合同签订后至今仍未完成项目报建手续及开工建设。201901、201902《建设用地出让合同》与2010年、2011年签订的合同在价款上没有任何变化，凯玥公司也未在2019年6月14日签订编号201901《建设土地出让合同》后缴纳土地出让金。201901、201902《建设用地出让合同》因合同内容的虚假性、违法性，不能得到武汉督察局的认可。2019年6月14日签订的编号201901《建设土地出让合同》其内容不具有真实性，应当无效。四、《闲置土地处置办法》第十四条规定，除本办法第八条规定情形外，闲置土地按照下列方式处理（一）未动工开发满1年的，由市、县国土资源主管部门报经本级人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《征缴土地闲置费决定书》，按照土地出让或者划拨价款的20%征缴土地闲置费。（二）未动工开发满2年的，由市、县国土资源主管部门按照《中华人民共和国土地管理法》第三十七条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六的规定，报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地所有权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权。凯玥公司与一通公司于2010年11月和2011年取得案涉土地使用权后至今未动工建设，闲置时间远超2年，南岳资源局于2018年6月7日及同年7月18日分别对凯玥公司及一通公司送达《闲置土地调查书》，对两公司进行调查、询问、闲置土地认定、听证告知等一系列法定程序后，对案涉土地使用权予以收回，程序合法，符合法律规定。衡阳市政府作出涉案复议决定，认定事实清楚，适用法律正确。请求驳回原告的诉讼请求。 南岳区资源局的答辩意见同南岳区政府。 南岳区政府及南岳资源局为支持其答辩主张，提供证据如下： 一、就凯玥公司的证据： 1、酒店项目招商合同，证明原告母公司湖南省南岳高速投资有限公司与被告南岳区政府于2010年签订了项目招商合同，约定被告南岳区政府向原告母公司提供443.4亩土地供其进行项目开发，合同还约定了其他权利义务等内容； 2、南岳区政府区长办公会会议纪要，证明被告南岳区政府同意在项目招商合同约定提供50亩商住开发用地的基础上，不突破项目用地红外线，再提供50亩商住用地给原告母公司； 3、国有建设用地使用权出让合同及补充合同，证明被告根据项目招商合同的约定，与湖南省南岳高速投资有限公司全资子公司即原告签订了2××2号出让地块的出让合同，出让土地面积为320946.7平方米，宗地用途为高档住宅用地面积为6.66666公顷，住宿餐饮用地为25.42801公顷，交付土地条件为：土地现状，无水电、平整；原告同意在2010年12月1日前开工，在2013年12月1日前竣工，合同还约定了其他权利义务等内容； 4、南岳区国土资源局调查档案资料，证明原告通过出让取得的320946.7平方米土地，在2018年7月至10月间被南岳区国土局立案调查，2018年9月20日被认定为闲置土地； 5、国有土地使用权证，证明原告已于2011年就为项目用地320946.7平方米办理了使用权证，证号为岳国用（2011）第01073、01074号； 6、建设用地规划许可201410057、201410058，证明原告已于2014年就为项目用地320946.7平方米办理了建设用地规划许可证，开工条件成熟，但原告项目迟迟未能开工； 7、关于《湖南高速公路体制改革方案》的复函，证明湖南高速公路改革是在2017年之后开始的，而涉案项目是在2010年就开始了，原告以体制改革为由证明其闲置土地的合理性理由不成立； 8、衡阳市土地例行督察整改工作阶段性核查情况反馈及衡阳市政府办公室关于印发《武汉督察局约谈反馈问题整改工作方案》的通知，证明2018年起武汉督察局湖南核查组就认定凯玥及一通公司持有的项目土地系闲置土地。2020年1月13日市政府发文要求在2020年3月底前整改到位，原告依旧未予理会； 9、湖南省联合产权交易所挂牌交易信息，证明原告未按项目招商合同及土地出让合同的约定履行项目，其与被告签订合同的真实目的就是为了转卖项目； 10、土地现状证明及照片，证明目前涉案土地无抵押、无查封冻结，系净地，具备开工条件。整个项目用地上仅有一段高压线及几座坟未处理，不影响原告开工建设。 11、收回国有建设用地使用权决定书、送达回证及土地登记注销公告，证明南岳资源局在2020年3月30日作出了收回国有土地建设用地使用权决定书，并于2020年4月9日送达给原告，于2020年4月21日注销的涉案土地登记的事实； 12、关于解除《国有建设用地的使用权出让合同》的函，证明南岳资源局于2020年4月6日向原告发函解除2019年6月14日与原告签订的《国有建设用地使用权出让合同》的事实。 二、就一通公司的证据： 1、酒店项目招商合同，证明原告母公司湖南省南岳高速投资有限公司与被告南岳区人民政府于2010年签订了项目招商合同，约定被告南岳区政府向原告母公司提供443.4亩土地供其进行项目开发，合同还约定了其他权利义务等内容； 2、南岳区政府区长办公会会议纪要，证明被告南岳区政府同意在项目招商合同约定提供50亩商住开发用地的基础上，不突破项目用地红外线，再提供50亩商住用地给原告母公司； 3、国有建设用地使用权出让合同及补充合同，证明被告项目招商合同的约定，与湖南省南岳高速投资有限公司全资子公司即一通公司签订了2××2号出让地块的出让合同，出让土地面积为25106.8平方米，宗地用途为办公楼，住宿餐饮用地为25.42801公顷，交付土地条件为：土地现状，无水电、平整；一通公司同意在2010年12月前开工，在2014年12月前竣工，合同还约定了其他权利义务等内容； 4、会议纪要，证明2011年8月12日南岳区政府就涉案的37.66亩土地的用途及面积进行了规定； 5、南岳区国土资源局调查档案资料，证明一通公司通过出让取得的25106.8平方米土地在2018年6月至10月间被南岳区国土局立案调查，2018年9月20日被认定为闲置土地； 6、不动产使用权证，证明原告已于2019年为项目用地25106.8平方米办理了不动产使用权证，证号为湘（2019）南岳区不动产权第0××0、0××1号； 7、土地现状证明照片，证明在整个项目用地上仅有一段高压线及几座坟未处理，不影响原告开工建设； 8、收回国有建设用地使用权决定书、送达回证及土地登记注销公告，证明南岳资源局在2020年3月30日作出了收回国有土地建设用地使用权决定书，并于2020年4月9日送达给原告，于2020年4月21日注销的涉案土地登记的事实； 9、关于解除《国有建设用地的使用权出让合同》的函，证明南岳资源局于2020年4月6日向原告发函解除2019年6月14日与原告签订的《国有建设用地使用权出让合同》的事实。 经庭审质证，原告对被告衡阳市政府、南岳区政府提供证据的真实性均无异议，仅对证明目的有异议；被告衡阳市政府、南岳区政府及南岳资源局对原告提供的证据真实性无异议，证明目的有异议。 因各方当事人对对方当事人提供证据的真实性均无异议，本院对当事人提供的证据的真实性予以确认，可以作为认定本案事实的依据。 本院经审理查明，2009年12月25日，南岳区政府与湖南省南岳高速公路投资有限公司（下称南岳高速投资公司）签订《湖南省南岳衡山国际生态旅游酒店项目合同书》，约定项目用地总面积443.4亩，主要用于建设国际一流品牌生态旅游会议度假酒店及配套、高级管理人员宿舍、酒店式服务公寓和CEO公馆、水疗中心、高尔夫练习场等运动休闲设施，其中生态旅游酒店及相关配套设施约393.40亩，商住开发用地约50亩，计划投资5亿元。项目出让宗地的土地出让价款采用综合大包干单价18万元/亩。 2010年11月2日，南岳区政府作出第二期区长办公会议纪要，决定在《湖南省南岳衡山国际生态旅游酒店项目合同书》确定的50亩开发用地基础上再增加50亩土地给南岳高速投资公司作为商住开发用地，新增用地按18万元/亩的标准支付土地款。 2010年南岳资源局（原南岳区国土资源局，下同，出让人）与凯玥公司（受让人）签订001689号《国有建设用地使用权出让合同》（下称001689号合同）。约定的主要内容：出让宗地总面积320946.70平方米，其中高档住宅用地6.66666公顷（1公顷为15亩，为666.667平方米），住宿餐饮用地25.42801公顷。出让人同意在2010年11月16日前将宗地交付给受让人。出让人交付土地条件为土地现状，无水电、平整。高档住宅用地使用权出让年期为70年；住宿餐饮用地使用权出让年期为40年。合同项下宗地的国有建设用地使用权出让价款为8721.54万元，每平方米271.74元。受让人同意合同项下宗地建设项目在2010年12月1日前开工，在2013年12月1日前竣工。受让人应当按照合同约定的土地用途、容积率利用土地，不得擅自改变，在出让期限内，需要改变合同约定的土地用途的，由出让人有偿收回建设用地使用权。受让人造成土地闲置，闲置满1年不满2年的，应依法缴纳土地闲置费；土地闲置满2年且未开工建设的，出让人有权无偿收回国有建设用地使用权。2010年11月2日，南岳区资源局与凯玥公司签订001689号补充合同：用途说明由高档住宅用地面积6.66666公顷，住宿餐饮用地面积25.42801公顷，出让/划拨价款由8721.45万元改为8721.54万元；受让人由湖南省南岳旅游控股有限公司改为凯玥公司，由8721.45万元改为8721.53万元。 2011年12月8日，南岳区政府为凯玥公司颁发：××1、岳国用（2011）第0××3号国有土地使用证，载明：地类为商服用地，使用权类型为出让，使用权面积为255325.44平方米。2、岳国用（2011）第0××4号国有土地使用证，载明：地类为住宅，使用权类型为出让，使用权面积为65621.23平方米。 2011年，南岳国土局（出让人）与一通公司（受让人）签订《国有建设用地使用权出让合同》约定：出让25106.8平方米宗地面积，用于一通公司兴建办公楼，出让人同意在2011年11月8日前将宗地交付给受让人。出让人交付土地条件为土地现状，出让价款为677.88万元，每平方米269.99元。受让人同意合同项下宗地建设项目在2012年12月1日前开工，在2014年12月1日前竣工。 2011年8月12日，南岳区政府作出岳政办纪（2011）11号《国有南岳高速公路监控中心建设用地问题的会议纪要》：××1、会议原则同意南岳高速公路监控中心建设用地37.66亩，由区国土局采用协议出让方式向湖南省南岳高速公路建设开发有限公司供地。2、协议出让土地价款按每亩18万元单价（含征地报批、拆迁安置、青苗补偿及各项税费，实行综合大包干。……4、考虑项目区域整体规划实施和酒店项目商住用地实际需要，同意从南岳高速公路监控中心37.66亩用地中调整10亩用地指标用于商住开发用地（与整个项目开发用地融合一块）。 2014年10月30日，原南岳区规划局为凯玥公司颁发地字第201410057号湖南一通国际度假山庄酒店区项目酒店用地245527.89平方米面积《建设用地规划许可证》及地字第201410058号湖南一通国际度假山庄高档住宅区项目商业住宅开发用地100527.17平方米面积《建设用地规划许可证》。 2018年6月7日，南岳资源局以一通公司《国有建设用地使用权出让合同》约定的25106.8平方米国有建设用地约定动工日期为2012年12月，至今未开发建设为由，对上述宗地进行闲置土地调查，并于2018年9月20日作出岳国土闲认字（2018）第003号闲置土地认定书（下称003号闲置土地认定书），认定一通公司于2011年11月8日取得坐落于××镇××庄组的宗地，土地用途为办公楼，土地面积为25106.8平方米，取得方式为协议出让，出让审批单号：2011政地出字第3号的宗地为闲置土地。该闲置土地认定书已送达一通公司。 2018年7月18日，南岳资源局以凯玥公司001689号合同约定开工时间为2010年12月1日，但地块至今已有7年8个月未工地建设为由，对001689号合同约定的出让土地进行闲置土地调查，并于同年9月20日作出岳国土闲认字（2018）第004号闲置土地认定书（下称004号闲置土地认定书），认定凯玥公司于2010年9月24日取得坐落于××镇××村××金月居委会的宗地，土地用途为商业、住宅，土地面积为320946.7平方米，取得方式为以及市场挂牌出让，成交价款为8721.54万元，出让审批单号：2010政第出字第02号的宗地，为闲置土地。该闲置土地认定书已送达凯玥公司。 同年10月8日，南岳资源局分别对一通公司及凯玥公司作出岳国土闲听告字（2018）001、002号闲置土地处置听证权利告知书，告知将根据《闲置土地处置办法》对004号闲置土地认定书认定的闲置土地（一）按出让价款20%收缴土地闲置费；（二）无偿收回国有建设用地使用权。如有异议，可在5个工作日内申请听证。但南岳资源局未提供上述听证权利告知书已分别送达给一通公司、凯玥公司的依据。 2018年12月底，衡阳市自然资源和规划局作出的《衡阳市土地例行督察问题整改工作阶段性核查情况反馈》所列南岳区闲置土地清单（2018年）中，一通公司2.5107公顷办公楼项目及凯玥公司32.09467公顷衡山国际生态旅游酒店项目住宿餐饮用地，名列其中。 2019年6月5日，南岳资源局以一通公司2011年11月协议出让方式取得的土地使用权，土地用途为办公楼，2012年11月经规划部门批准建土地使用权变更为住宅用地为由，该宗地应当补缴土地出让金3246.3189万元。同月14日，凯玥公司缴纳土地出让总价款3250.6261万元。同月20日，一通公司具函南岳资源局，申请变更一通公司原监控中心37.66亩（25106.8平方米）办公用地权益人为一通公司全资子公司凯玥公司，已由凯玥公司支付了土地性质变更为商住用地的土地出让金，并负责签订新的国有建设用地出让相关合同。 2019年6月14日南岳资源局（出让人）与凯玥公司（受让人）签订编号为201901号《国有建设用地使用权出让合同》（下称201901号合同），主要内容约定：合同项下宗地编号为2××2，宗地面积320946.70平方米，出让宗地面积为320946.70平方米。出让人同意在2018年10月1日前将出让宗地交付给受让人，出让人同意在交付土地时该宗地应达到现状土地条件。合同项下宗地的国有建设用地使用权出让价款为8721.54万元，每平方米271.74元。合同项下宗地用于非工业项目建设，受让人承诺该宗地的开发投资总额不低于6亿元。主体建筑物性质为酒店，建筑总面积162802.47平方米，建筑容积率不高于0.60，建筑限高50米，建筑密度不高于17%。受让人同意本合同项下宗地建设项目在2019年9月30日前开工，2022年9月30日前竣工。受让人不能按期开工，应提前30日向出让人提出延建申请，经出让人同意延建的，其项目竣工时间相应延顺，但延顺期限不得超过一年。随即南岳资源局注销了凯玥公司的岳国用（2011）第0××3号国有土地使用证及岳国用（2011）第0××4号国有土地使用证。2019年6月15日，南岳区资源局分别为凯玥公司颁发（2019）南岳区不动产权第0××0号、第0××1号、第0××3号不动产权证，分别载明：城镇住宅用地面积66666.43平方米，土地使用权面积66666.43平方米，使用年限自2010年11月17日至2080年11月16日止。商服用地面积245526.80平方米，土地使用权面积245526.80平方米，使用年限自2010年11月3日至2050年11月2日止。城镇住宅用地面积33860.17平方米，土地使用权面积33860.17平方米，使用年限自2019年6月14日至2089年6月13日止。 2019年7月19日，南岳资源局为凯玥公司颁发衡阳市南岳区（2019）国资字第1号201901号合同项下宗地商住项目建设用地批准书，载明：批准书有效期自2019年6月至2020年6月；旅馆用地面积245526.80平方米，城镇住宅用地面积75419.90平方米。当日，南岳资源局还为凯玥公司颁发衡阳市南岳区（2019）协第2号201902号合同项下宗地商住项目建设用地批准书，载明：批准书有效期自2019年6月至2020年6月；住宅用地面积25106.70平方米。 2019年10月19日，一通公司向南岳区政府提交《关于尽快落实净地交地实现依法纳税的函》，要求解决“高压线入地”、“迁出私人坟墓”、“项目东北角13.13亩拆迁”三个问题。 2020年1月13日，衡阳市人民政府办公室关于印发《武汉督察局约谈反馈问题整改工作方案》的通知，对南岳区2018年例行督察的2宗闲置土地，要求采用敦促动工开发、政府收储或强制收回等方式，于2020年3月底前处置到位。一通公司名下2.5107公顷闲置土地及凯玥公司名下32.09467公顷闲置土地名列其中。 2020年1月20日，南岳资源局向凯玥公司作出《责令限期动工通知书》：责令凯玥公司在同年2月19日前将面积320945.7平方米旅馆、城镇住宅用地及面积25106.8平方米住宅用地的两宗地动工建设，否则将依《闲置土地处置办法》启动闲置土地收回程序。 2020年3月21日，南岳区政府对南岳资源局作出岳政字（2020）6号《关于同意收回两宗国有建设用地使用权的批复》（下称涉案批复）：同意依法收回一通公司及凯玥公司两宗国有建设用地使用权。 2020年3月30日，南岳资源局对凯玥公司作出岳自然闲收字（2020）第001号《收回国有建设用地使用权决定书》，决定：对001689号合同约定的32.09467公顷面积，土地用途为高档城镇住宅用地、住宿餐饮用地，出让价款为8721.54万元的宗地，将与你方协议收回该宗地土地使用权，收回价款补偿金额以土地取得价款、相关税费、项目道路设施投资、财务成本等为基础，并经双方协商认定为准。当日，南岳资源局对一通公司作出岳自然闲收字（2020）第002号《收回国有建设用地使用权决定书》，决定：对2011年11月与一通公司签订的国有建设用地使用权协议出让合同约定的2051068公顷，用途为办公用地，出让价款为677.88万元的宗地，将与你方协议收回该宗地土地使用权，收回价款补偿金额以土地取得价款、相关税费、项目道路设施投资、财务成本等为基础，并经双方协商认定为准。上述1、2号决定，均告知凯玥公司及一通公司在收到决定书之日起30日内与南岳区土地储备中心签订收回协议，并到南岳资源局办理国有建设用地使用权注销登记，交回土地权利证书，到期不履行相关义务的，将直接公告注销国有建设用地使用权登记和土地使用权证书。 2020年4月6日南岳资源局具函凯玥公司：解除2019年6月14日与凯玥公司签订的《国有建设用地使用权出让合同》：合同1电子监管号：4304122010Ｂ00028-5面积32.09467公顷（城镇住宅7.542公顷，旅馆用地24.5527公顷）；合同2电子监管号4304122011Ｂ00132-2面积2.51068公顷（住宅用地）。同月21日，南岳资源局公告注销了为凯玥公司颁发的湘（2019）南岳区不动产权第0××0号、第0××1号、第0××3号不动产权证。 凯玥公司不服南岳区政府作出的涉案批复及南岳资源局作出的001号、002号决定，向衡阳市政府申请行政复议。衡阳市政府2020年8月31日作出涉案复议决定，维持南岳区政府作出的涉案批复及南岳资源局作出的001号、002号决定。凯玥公司遂提起本案诉讼。 上述事实，有当事人提供的证据及陈述为证，足以认定。 本院认为，本案的争议焦点为：一、南岳区政府作出的《关于同意收回两宗国有建设用地使用权的批复》是否是可诉的行政行为；二、南岳资源局作出涉案1、2号决定认定事实是否清楚，程序是否合法，应否予以撤销；三、衡阳市政府作出的涉案复议决定是否具有事实及法律依据，应否予以撤销。对此，分述如下： 一、《最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释》第一条第二款（五）、（十）项规定，行政机关作出的不产生外部法律效力的行为；对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。南岳区政府作出的《关于同意收回两宗国有建设用地使用权的批复》，是对南岳资源局呈报《关于收回两宗国有建设用地使用权的请示》的批复，属于上级行政机关对下级行政机关请求事项作出批复的内部行政行为，该批复的内容虽然涉及涉案两宗国有建设用地使用权，但该批复的行文对象是南岳资源局，对外未发生法律效力，且对原告的权利义务未产生实际影响，故，原告诉请撤销南岳区政府作出的《关于同意收回两宗国有建设用地使用权的批复》不属于人民法院行政诉讼受案范围； 二、《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。《闲置土地管理办法》（国土资源部第53号令）第九条规定，经调查核实，符合本办法第二条规定条件，构成闲置土地的，市、县国土资源主管部门应当向国有建设用地使用权人下达《闲置土地认定书》。第十五条规定，市、县国土资源主管部门在依照本办法第十四条规定作出收回国有建设用地使用权决定前，应当书面告知国有建设用地使用权人有申请听证的权利。国有建设用地使用权人要求举行听证的，市、县国土资源主管部门应当依照《国土资源听证规定》依法组织听证。第十六条规定，《收回国有建设用地使用权决定书》应当包括的主要内容有：……（二）违反法律、法规或者规章的事实和证据；（三）决定的种类和依据；……。南岳资源局2018年9月20日分别已就涉案的二宗土地，依据《闲置土地处置办法》第二条之规定，对一通公司作出岳国土闲认字（2018）第003号《闲置土地认定书》；对凯玥公司作出岳国土闲认字（2018）第004号《闲置土地认定书》，认定：一通公司取得的坐落××镇××庄组的宗地为闲置土地；凯玥公司取得的坐落××镇××村××金月居委会的宗地为闲置土地。该上述二宗闲置土地认定已生效。但南岳资源局在作出涉案1、2号决定前，在《闲置土地管理办法》第十五条有明确规定的情况下，未书面告知凯玥公司有申请听证的权利即作出涉案收回决定，违反行政行为正当程序原则，程序违法；另，1、2号决定中未载明凯玥公司违反法律、法规或者规章的事实和证据以及决定的种类和依据，且依据《闲置土地管理办法》第十二条作出涉案收回决定，与其依据《闲置土地处置办法》第二条之规定作出《闲置土地认定书》不相一致，认定事实不清，适用依据不当； 三、衡阳市政府作为涉案行政行为的复议审查机关，应当对涉案行政行为认定事实清楚是否清楚，适用依据是否正确，程序是否合法进行审查。前述南岳资源局作出的涉案1、2号决定存在认定事实不清，程序违法的情形，故衡阳市政府作出的涉案复议决定认定事实不清，适用法律及处理不当。 综上所述，原告凯玥公司关于被告南岳资源局作出涉案1、2号决定程序违法的主张理由成立，本院予以采信。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条（四）项、第七十条（一）、（二）、（三）项、第七十九条及《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款（一）项、第一百三十六条第三款之规定，判决如下： 一、驳回原告衡阳凯玥房地产开发有限公司对衡阳市南岳区人民政府的起诉； 二、撤销衡阳市人民政府作出的衡府复决字（2020）25号行政复议决定； 三、撤销南岳区自然资源局对衡阳凯玥房地产开发有限公司作出的岳自然闲收字（2020）第001号《收回国有建设用地使用权决定书》； 四、撤销南岳区自然资源局对湖南高速一通投资有限公司作出的岳自然闲收字（2020）第002号《收回国有建设用地使用权决定书》； 五、责令南岳区自然资源局在本判决生效后60日内重新作出行政行为。 案件受理费50元，由南岳区自然资源局负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。 审 判 长  罗慕蓉 审 判 员  尹运健 人民陪审员  蒋艺娜 二〇二一年三月四日 法官助理邓琳 书记员罗素珍