湖北省荆州市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）鄂10行终34号上诉人（原审原告）荆州市乐军建材有限公司，住所地：荆州开发区联合乡跃进村四组。法定代表人程以军，总经理。被上诉人（原审被告）荆州经济技术开发区综合执法局，住所地：荆州市豉湖路58号。法定代表人关峰，局长。被上诉人（原审被告）荆州市人民政府，住所地：荆州市沙市区江津西路262号。法定代表人周志红，市长。上诉人荆州市乐军建材有限公司(以下简称乐军建材)因与被上诉人荆州经济技术开发区综合执法局（以下简称开发区综合执法局）、被上诉人荆州市人民政府（以下简称市政府）行政处罚及行政复议一案，不服荆州市沙市区人民法院（2020）鄂1002行初42号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。经过阅卷、调查和询问当事人，合议庭认为上诉人没有提出新的事实、证据或者理由，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，决定不开庭进行审理。本案现已审理终结。乐军建材原审诉请：1.撤销被告开发区综合执法局于2019年11月7日作出的荆开综执土资罚决〔2019〕24号《行政处罚决定书》；2.撤销被告市政府于2020年3月27日作出的荆政复决〔2019〕73号《行政复议决定书》。原审认定，原告于2015年与跃进村签订《土地租赁合同》，跃进村将坐落于跃进村四组居民点南、兴业路以西一块18亩的土地租赁给原告。后原告在该宗地上修建厂房，开展经营活动。2019年6月26日，被告开发区综合执法局根据国家卫星遥感监测违法用地图斑发现该宗地上的房屋涉嫌非法占地，遂立案进行调查。后被告开发区综合执法局向荆州市国土资源局开发区分局发函询问该地块上建筑物是否符合规划，荆州市国土资源局开发区分局于2019年7月2日回函，明确该地块上的建筑物不符合土地利用总体规划，被告开发区综合执法局遂聘请专业测绘机构对该地块上建筑物的位置、面积等具体情况进行调查。2019年8月16日，被告开发区综合执法局向原告留置送达了《接受调查通知书》及荆开综执土资责停〔2019〕24号《责令停止违法行为通知书》，告知原告在该地块建设厂房、房屋的行为违法，责令原告停止违法行为，听候处理。被告开发区综合执法局在作出《责令停止违法行为通知书》后，于2019年9月29日下达了《行政处罚告知书》和《行政处罚听证告知书》，并于2019年10月22日召开听证会，听取了原告的陈述和辩解。被告开发区综合执法局于2019年11月7日作出荆开综执土资罚决〔2019〕24号《行政处罚决定书》，原告不服该《行政处罚决定书》，向被告市政府申请行政复议。被告市政府于2019年11月13日受理原告的行政复议申请，后被告市政府决定延期审理30日。因疫情影响，该行政复议自2020年1月24日中止，于2020年3月23日恢复审理。被告市政府于2020年3月27日作出《行政复议决定书》，维持了被告开发区综合执法局作出的行政处罚决定。原告不服《行政复议决定书》，遂诉至法院。原审认为，依据被告开发区综合执法局作出处罚决定时施行的《中华人民共和国土地管理法》第四十三条的规定，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地”。第四十四条第一款规定，“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续”。在本案中，根据被告开发区综合执法局提交的证据5、证据9显示，涉案地块的类别为集体农用地，在该地块上建设建（构）筑物应当办理农用地转用审批手续。原告公司未提供办理了相应转用手续的证据材料，仅提供了租赁合同证实其使用权来源，该租赁合同并不能证实在农用地块上实施建设行为的合法性，原告租赁涉案地块后未办理转用手续实施建设的行为不符合法律规定。依照《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款的规定，“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任”。对原告公司未办理批准手续违法占用土地建设的情形，应当按照《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定进行处罚，被告开发区综合执法局作出的《行政处罚决定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序正当。关于被告市政府行政复议决定是否正确的问题，根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款的规定，“对县级以上地方各级人民政府工作部门的行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议”，在本案中，原告对被告开发区综合执法局作出的决定提起行政复议，被告市政府具有处理原告提出的行政复议申请的法定职责。被告市政府于2019年11月13日受理原告的行政复议申请后，依法办理了延期及中止审理的手续，于2020年3月27日作出《行政复议决定书》，及时向双方送达，符合法定程序。因被告开发区综合执法局的原行政行为合法合规，被告市政府作出维持被告开发区综合执法局行政行为的复议决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告荆州市乐军建材有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告荆州市乐军建材有限公司承担。上诉人乐军建材上诉称：上诉人房屋坐落于开发区××××组，分别于2004年和2007年两次租跃进村六组的土地共9.2亩，修建涵管厂，后因祥达机械项目征用该地，此时上诉人土地租赁合同未到期，经联合乡政府及跃进村村委会与上诉人进行协商后，决定搬迁至亿钧玻璃厂对面，后又接领导通知，该地被亿钧玻璃厂占用，相关领导协商赔予原告4.8万元地面建设损失费，最后制定上诉人到现在的跃进村四组修建新涵管厂，并给予8个月建设时间。上诉人与跃进村于2015年签订了《土地租赁合同》，合同中约定甲方跃进村将坐落于跃进村四组居民点南，兴业路西一块18亩土地还租乙方荆州市玉桥开发区跃进涵管厂（2018年更名为乐军建材并办理了营业执照），租赁时间15年，从2015年1月1日至2029年12月30日止，乙方由法定代表人程以军签名，并一次性缴纳全部租赁土地的费用。因此，该土地是因原厂房所在地被征收，在乡政府以及村委会协调下，并由原告与跃进村村委会重新签订租赁合同所合法取得。上诉人对其房屋拥有合法权益。一、上诉人认为判决书认定事实不清。上诉人原租用土地因祥达机械项目征用，经联合乡政府及跃进村委会与上诉人进行协商后，决定搬迁至亿钧玻璃厂对面。上诉人随即开始地面硬化，后又临时接领导通知，该地被亿钧玻璃厂占用，相关领导协商赔予上诉人4.8万元地面建设损失费，最后指定上诉人到现在的跃进村四组修建新涵管厂。上诉人原租用土地及亿钧玻璃厂对面土地均为建设性用地，因政府原因，在相关政府领导及村委会协调下将现案涉土地租赁给上诉人使用。上诉人对案涉土地是否系农用地并不清楚，也不负有调查该块土地的职权及义务，上诉人基于对政府公权力的信赖，在案涉土地上修建涵管厂并经营至今。上诉人基于政府的“信赖利益”应当受到法律保护，被上诉人开发区综合执法局在未进行详细调查的情况下便“一刀切”地认为上诉人厂房系违法建筑，原审法院认定上诉人厂房系违法建设行为认定事实不清。上诉人厂房来源合法，建造行为也系政府授权，应当属于合法建筑。二、原审判决适用法律错误。原审判决依据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条第一款的规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”、“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续”，以此认定上诉人厂房为违法建筑，但上诉人修建厂房的地点为政府指定地点，上诉人作为祥达机械项目的被征收人，在相关政府部门的指导下完成建设工作，不应当适用《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条的规定。上诉人厂房系政府指定所建，应当视为已经经过政府批准，应当为合法建筑。请求二审法院依法撤销荆州市沙市区人民法院作出的（2020）鄂1002行初42号行政判决书，并依法改判或发回重审。被上诉人开发区综合执法局、市政府未提交书面的答辩意见。二审经审理查明：开发区综合执法局作出的荆开综执土资罚决〔2019〕24号《行政处罚决定书》内容是：1.责令你单位将非法占用荆州经济技术开区联合街道办事处跃进村村民委员会12437.01m2的土地，在十五日内退还给荆州经济技术开区联合街道办事处跃进村村民委员会；2.责令你单位十五日内拆除在非法占用土地上建设的建筑物和其他设施；3.对非法占用的12437.01m2土地处以每平方米30元的罚款，共计罚款373110.3元。二审查明的其他事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案是因上诉人乐军建材违法占地建房行为引发的纠纷。争议焦点为，案涉行政处罚决定及行政复议决定是否合法，是否应予撤销。因案涉建房行为和查处行为均发生于《中华人民共和国土地管理法》第三次修正前，故本案应适用修正前的《中华人民共和国土地管理法》对行政处罚的合法性进行审查。根据省人民政府鄂政函〔2017〕58号《关于在荆州市××经济技术开发区开展相对集中行政处罚权工作的批复》，开发区综合执法局集中行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权；拆除责令停止建设后继续建设建筑物或设施的行政强制权。因此被上诉人开发区综合执法局具有查处违法建设行为的法定职权。根据查明的事实，上诉人乐军建材在租赁的集体土地上非法建设厂房，未办理农用地转用审批手续，不符合土地利用总体规划，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条第一款之规定。《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款规定，“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任”。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条规定，“依照《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下。”本案中，上诉人占有涉案土地，是因为其与跃进村签订的《土地租赁合同》，但涉案土地系集体农用地，上诉人擅自改变土地用途，在涉案土地上建设厂房，其占地行为不具有合法性，开发区综合执法局依据上述法律规定，责令乐军建材将非法占用荆州经济技术开区联合街道办事处跃进村村民委员会12437.01m2的土地，在十五日内退还给荆州经济技术开区联合街道办事处跃进村村民委员会，责令十五日内拆除在非法占用土地上建设的建筑物和其他设施，对其并处罚款373110.3元，具有事实依据和法律依据。故开发区综合执法局作出的行政处罚决定认定事实清楚，适用法律正确，并无不当，市政府作出的行政复议决定维持了开发区综合执法局的行政处罚决定，本院一并予以支持。原审法院认定事实清楚，适用法律正确，本院予以支持。上诉人乐军建材辩称其建设厂房系合法建筑的意见，因未提交相应证据支持，本院不予支持。本案经合议庭评议，并提交审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人荆州市乐军建材有限公司负担。本判决为终审判决。审判长  何炳松审判员  李爱民审判员  孙开炎二〇二一年三月十五日法官助理王文娟书记员黄正蓉