浙江省杭州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）浙01行初479号 原告：郭建民，男，1963年4月1日出生，汉族，住杭州市余杭区。 被告：杭州市余杭区人民政府。住所地：杭州市余杭区临平西大街**。 法定代表人：陈如根，区长。 应诉负责人：楼秀华，副区长。 委托诉讼代理人：张磊。 委托诉讼代理人：唐云珍。 郭建民诉杭州市余杭区人民政府（以下简称余杭区政府）驳回行政复议申请决定案，本院于2020年11月19日立案并向被告发送起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2021年1月27日公开开庭审理本案，原告郭建民，被告余杭区政府的负责人楼秀华，委托诉讼代理人张磊、唐云珍到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2020年3月13日，余杭区政府作出余政复决〔2019〕415号《行政复议决定书》，余杭区政府认为：本案的争议焦点为申请人（即本案原告）提起的复议申请是否符合行政复议的受理条件。本案申请人的复议申请是要求被申请人（即杭州市规划和自然资源局余杭分局，以下简称余杭规自分局）撤销××镇××小区××幢房屋的房屋所有权首次登记，并明确7幢房屋是指7幢整幢房屋。根据本机关（指余杭区政府）依职权调取的证据，杭州市余杭区××镇××小区××幢共有42户房产，42户不动产权属登记时间均为2018年5月11日，权利人均为杭州汇青房地产开发有限公司。根据2015年3月1日起施行的《不动产登记暂行条例》第八条第一款规定：不动产以不动产单元为基本单位进行登记。不动产单元具有唯一编码。2016年1月1日起施行的《不动产登记暂行条例实施细则》第五条规定：《条例》第八条规定的不动产单元，是指权属界线封闭且具有独立使用价值的空间。没有房屋等建筑物、构筑物以及森林、林木定着物的，以土地、海域权属界线封闭的空间为不动产单元。有房屋等建筑物、构筑物以及森林、林木定着物的，以该房屋等建筑物、构筑物以及森林、林木定着物与土地、海域权属界线封闭的空间为不动产单元。前款所称房屋，包括独立成幢、权属界线封闭的空间，以及区分套、层、间等可以独立使用、权属界线封闭的空间。从上述规定可以得知，申请人所主张要撤销的塘栖镇西小河7幢房屋的房屋所有权首次登记，其实为7幢42户房产的不动产首次登记。因42户房产首次登记对应的是42个登记行为，根据行政复议“一行为一申请”原则，申请人关于本案的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第三项有关申请行政复议应当“有具体的行政复议请求和理由”之规定精神。经本机关释明，申请人不愿意变更行政复议申请。另外，申请人申请撤销7幢整幢房屋不动产首次登记的主要原由在于要求在通过竣工验收备案、增加物业管理用房后，再进行不动产首次登记。申请人所主张的通过竣工验收备案、增加物业管理用房均涉及7幢全体业主的共有权益，《最高人民法院关于适用的解释》第十八条规定，业主委员会对于行政机关作出的涉及业主共有利益的行政行为，可以自己的名义提起诉讼。业主委员会不起诉的，专有部分占建筑物总面积过半数或者总户数过半数的业主可以提起诉讼。这一规定明确了对于行政机关作出的涉及业主共有利益的行政行为，只有达到一定数量的业主才可以提起诉讼。因此，与行政机关作出的涉及业主共有利益的行政行为有利害关系的只能是在一定程度上代表共有利益的大多数业主，而不是单个或者少数业主。单个或者少数业主无权代表多数业主就共有利益受损提起行政复议。据此，依照《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定，决定驳回申请人郭建民的行政复议申请。 原告郭建民诉称：原告于2020年3月18日收到余杭区政府行政复议决定书，驳回申请人郭建民的行政复议申请。2020年4月1日，原告向余杭区人民法院提交行政诉讼，于10月16日收到法院传票，于2020年10月23日在余杭区法院开庭审理，后在2020年10月28日收到法院告知书称：“将诉讼材料退回，请准备起诉状、证据材料及相应副本，并向有管辖权的人民法院起诉。”故向杭州市中级人民法院提交诉状，望予受理。原告是原余杭市塘栖镇西小河杀猪弄7号住户。2001年7月13日，原告母亲夏文琴与余杭市广济房地产开发有限公司（以下简称广济公司）签订拆迁产权调换协议，约定至2002年6月28日回迁至西小河7幢（原西小河29幢）。但是广济公司直至2004年4月12日7幢底层汽车库、储藏室才完工。现××镇××小区××幢房屋的不动产首次登记已于2018年5月11日在余杭规自分局受理登记。但是杭州市余杭区住房与城乡建设局在复议答复中说至今尚未收到案涉房屋建设单位的竣工验收备案申请。也就是说××镇××小区××幢没有竣工验收备案登记。另据余杭规自分局政府信息公开答复书（2019年第0253号），“经本机关检索，没有关于××镇××小区××幢房屋现已被滨江公安分局查封，查封期限2019年2月21日至2021年2月20日止。原告认为：一、根据《不动产登记暂行条例》第一条、第二条、第三条和《不动产登记暂行条例实施细则》第三十五条、第三十六条的规定，不动产首次登记与其他登记有所不同，根据《不动产登记暂行条例》第一、二、三条，首先应该建立不动产登记簿。必须把每个不动产单元登记在不动产登记簿上；必须把辅助设施包括物业用房、道路等作为公共设施全部登记在不动产登记簿上。不动产登记簿就相似一张完整的统计表格，表格中的数据、要素必须合法合规准确，只有在全部填完这张表格后，制表才算完成。根据以上法律、法规的阐述可以说不动产登记（包括首次不动产登记）是一次行政行为，并不是多次行政行为，不动产登记只是整合了不动产登记的职责、规范和行为。国有土地新建房屋的不动产首次登记，应以宗地为单位编成不动产登记簿。一宗地全部不动产单元编入一个不动产登记簿。单独一套房屋（单元），不能建立一个不动产登记簿，只能作为一个不动产单元编入同宗地不动产登记簿上。不动产登记簿不但有宗地全部不动产单元，还有建筑区划内依法属于业主共有的道路、绿地、其他公共场所、公用设施和物业服务用房及其占用范围内的建设用地使用权一并申请登记。所以说不动产首次登记是一个行政行为，而不是多个行政行为的总和。而且不动产首次登记是有前提条件的，不符合前提条件是不允许不动产首次登记。根据相关法律法规在自己的职责范围内做好工作是职能部门的义务，违反相关的法律法规职能部门应承担相应的责任。《房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案管理暂行办法》是全面贯彻执行建筑法的需要。但余杭规自分局明显违反了这一规定。市民之家服务指南（房屋首次登记）第4点第③、④、⑤、⑥小点明确规定，竣工验收备案和物业管理用房是房屋首次登记的前提条件需要提交的。但余杭规自分局没有执行。《行政复议决定书》第五页“从上规定可知申请人所主张要撤销的塘栖镇西小河7幢房屋的房屋所有权首次登记，其次为7幢42户房产的不动产首次登记。……经本机关释明申请人不愿意变更行政复议申请。”表明两个意思：1.杭州市余杭区塘栖镇西小河7幢42个不动产单元的登记行为是有42个行政行为组成。2.复议机关对申请人释明，根据第一个意思，42个不动产首次登记单元是42个行政行为，那么登记完第一个不动产首次登记单元就可以做其他登记了，但这是不可能的，因为不动产登记簿没有建立完毕，违反《不动产登记暂行条例》第二条的规定。根据第二个意思，假如取消了7幢一单元202室的不动产首次登记，意味着7幢一单元202室在不动产登记簿上消失，违反《不动产登记暂行条例实施细则》第六条的规定。所以复议机关的两个意思是错误的。《行政复议决定书》第五页“申请人申请撤销7幢整幢房屋不动产首次登记的主要原由在于要求在通过竣工验收备案、增加物业管理用房后，再进行不动产首次登记。……业主委员会不起诉的，专有部分占建筑物总面积过半数或者总户数过半数的业主可以提起诉讼。”通过竣工验收备案、增加物业管理用房是主管部门的职责和义务，如果像这种职责、义务全部由业主来决定并承担责任，那么在建筑房地产行业所有的验收规定都可以不做了，最后只要业主同意就可以了。所有的建筑房地产行业的法律、法规就成了一张废纸。如果这样市场中的小产权房也可以做出不动产证了，到那时候整个房地产乱象丛生了。综上，原告认为，根据《不动产登记暂行条例》第一条、第二条、第三条，《不动产登记暂行条例实施细则》第六条、第三十五条、第三十六条、第一百零三条的规定，杭州市余杭区××镇××小区××幢不动产房屋首次登记是一次行政行为，竣工验收备案、增加物业管理用房是法律赋予主管部门的职责和义务，主管部门必须依法履行自己的义务。特此起诉，请求撤销余杭区政府于2020年3月13日作出的余政复决〔2019〕415号驳回申请人郭建民的行政复议申请（的行政复议决定）。 原告向本院提供的证据有：1.行政诉讼状，拟证明完整的PDF行政诉讼状包括签名。2.户口本，拟证明母子关系。3.死亡证明，拟证明母亲已故。4.拆迁协议，拟证明事实情况。5.地名证明，拟证明地名已更改。6.2003年7月9日五方竣工验收，拟证明完工在后，验收在前。7.房屋车库完工时间，拟证明房屋车库完工时间在竣工验收之后。8.枫林湾小区办证情况，拟证明极大部分资料存在。9.余杭住建局信访汇报材料，拟证明事实情况。10.余杭住建局答复书，拟证明7幢没有竣工验收备案。11.物业用房信息，拟证明7幢没有物业用房。12.余杭规自分局信息公开答复，拟证明有规划图。13.余杭住建局信息公开答复，拟证明没有竣工图。14.市民之家服务指南，拟证明房屋首次登记的要求。15.余杭住建局2017年3月24日信访答复，拟证明余杭住建局知晓怎样处理，应属知法犯法。16.余杭区政府复议决定书，拟证明复议决定。17.广济公司企业变更情况，拟证明广济公司现已变更为杭州汇青房地产开发有限公司。18.余杭区人民法院告知书及收到时间；19.原告向余杭区人民法院网上提交相关材料网页截图；20.行政复议决定书邮寄信封；21.原告向杭州市中级人民法院网上提交相关材料网页截图；22.电话录音，证据18-22拟证明原告起诉没有超过期限。 被告余杭区政府辩称：一、答辩人2020年3月13日作出的余政复决〔2019〕415号《行政复议决定书》程序合法。答辩人于2019年11月20日收到原告的行政复议申请书及案前调解申请书，申请调解期限30日。2019年12月20日，答辩人组织原告和行政复议的被申请人余杭规自分局进行调解。因调解不成，答辩人于2019年12月24日立案受理原告的行政复议申请，并于12月25日向双方当事人邮寄受理通知书和答复通知书。12月30日，原告向答辩人再次确认行政复议请求。余杭规自分局在2020年1月2日向答辩人提交了行政复议答复书及证据清单，提交时间符合法定期限。1月7日，答辩人将行政复议答复书邮寄给原告。2月14日，答辩人经行政复议机关负责人批准延长行政复议期限30日，并于同日通知双方当事人。2020年3月13日，答辩人作出《行政复议决定书》，并于3月17日邮寄给双方当事人。二、答辩人作出的《行政复议决定书》内容适当。具体内容如《行政复议决定书》记载。三、原告起诉已超过法定期限，应依法驳回起诉。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条规定：“公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。”第四十八条第一款规定：“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。”原告在诉状中称“本人郭建民于2020年3月18日收到余杭区政府行政复议决定书，……2020年4月1日向余杭区人民法院提交行政诉讼，……2020年10月23日上午在余杭区人民法院开庭审理，案由为（2020）浙0110行诉前调68号。后在2020年10月28日上午11：50分收到杭州市余杭区人民法院告知书，告知书称‘将诉讼材料退回，请准备起诉状、证据材料及相应副本，并向有管辖权的人民法院起诉’”。根据原告向杭州市中级人民法院邮寄的EMS面单，原告分别于2020年11月7日及11月11日向杭州市中级人民法院邮寄了相关材料。答辩人认为，即使将原告起诉余杭规自分局的诉讼期间认定为“不属于其自身的原因耽误起诉期限的”，按照行政诉讼法第四十八条之规定，该期间也仅是不计算在起诉期限内，诉讼时效中止而非中断。中止原因消除，起诉期限仍需继续计算。故即使将2020年4月1日至2020年10月28日期间扣除，原告提起本案行政诉讼的时间也长达23天，已超过了法定起诉期限，依法应当驳回其起诉。对于“不属于其自身的原因耽误起诉期限的”，最高人民法院相关判例亦对该期间予以扣除计算，而非重新计算。如（2018）最高法行申10303号行政裁定书指出，“陈某锁于2015年5月22日以2010年、2011年、2012年果园被强制拆除为由将郑州航空港经济综合实验区滨河办事处诉至法院，一、二审法院均认为陈某锁的起诉错列被告，遂驳回起诉。该案二审裁定的作出时间为2016年3月16日。上述案件中，陈某锁的起诉虽错列被告，但因其积极主动行使了诉权，错列被告亦非本人意愿，故为充分保护当事人的诉权，可以认定为不属于自身原因耽误起诉期限的情形，相应的期间亦应扣除。陈某锁如对被诉行政行为不服，应当在2016年3月16日之后的159天之内提起诉讼。而其于2017年5月3日提起本案诉讼，明显超过了起诉期限。”综上所述，答辩人所作《行政复议决定书》符合相关法律规定，程序合法、内容适当，法律适用正确。原告提起本案诉讼已超过法定期限。请求依法驳回原告郭建民的起诉或判决驳回其诉讼请求。 被告向本院提供的证据有：1.行政复议申请书及所附证据材料，拟证明原告的行政复议请求内容及提供的证据。2.行政复议案前调解申请书、调解通知书、调解笔录、调解委托书及邮寄凭证，拟证明根据原告的申请，被告进行案前调解的事实。3.行政复议受理通知书、答复通知书及邮寄凭证，拟证明被告法定期限内受理并向当事人告知的事实。4.行政复议答复书及行政复议证据，拟证明市规自局余杭分局在法定期限内答复及行政复议答复的具体内容。5.邮寄凭证，拟证明被告将行政复议答复书送达给原告的事实。6.行政复议决定延期通知书及邮寄凭证，拟证明被告法定期限内因涉案情况复杂决定延长30天作出行政复议决定并向当事人告知的事实。7.行政复议决定书及邮寄凭证，拟证明被告法定期限内作出行政复议决定并向当事人告知的事实。8.原告诉状及邮寄凭证，拟证明原告起诉已超过诉讼时效的事实。 经庭审质证，原告对被告证据7认为不是不动产首次登记，恰恰证明案涉房屋没有业主。对证据9证明目的有异议，原告起诉没有超过诉讼时效。对其他证据无异议。 被告对原告证据8认为与本案无关，对其他证据真实性无异议。 本院对上述证据认证如下：被告的证据具有真实性、合法性、关联性，能够证明相关事实，予以采信，但证据9的证明对象不能成立。 原告的证据1系本案行政起诉状，并非证据，不予接纳为证据。证据6-15与本案不具有关联性，不予采纳。证据2-5具有真实性、合法性、关联性，能够证明相应事实，予以采信。证据16-18、20-22具有真实性、合法性、关联性，能够证明相应事实，予以采信。证据19系原告起诉余杭规自分局等违法要求履行义务案相关材料，与本案不具有关联性，不予采信。 经审理查明：2020年11月20日，原告郭建民以余杭规自分局为被申请人向被告余杭区政府申请行政复议，请求：余杭规自分局撤销对××镇××小区××幢房屋的不动产首次登记。根据《不动产登记暂行条例实施细则》第三十五条、第三十六条及根据市民之家“最多跑一次”服务指南（房屋首次登记）第4点第③、④、⑤、⑥小点，要求在通过竣工验收备案后，在增加物业管理用房后，再进行不动产首次登记。随复议申请附有原告身份证，户口簿、不动产权属信息查询记录、余杭市房屋拆迁产权调换协议书、市民之家服务指南、余杭住建局政府信息公开答复书。余杭规自分局政府信息公开答复书、余杭区政府专题会议纪要、广济公司通知、余杭住建局信访事项处理意见书和信访问题汇报材料等材料。同日，原告提交行政复议案前调解申请书，请求余杭区政府组织当事人进行为期一个月的调解。2019年12月13日，余杭区政府通知原告和余杭规自分局于2019年12月20日进行调解。因调解未果，余杭区政府于2019年12月24日通知受理行政复议申请及行政复议答复。余杭规自分局于2019年12月27日提交答复意见及相关证据材料。余杭区政府于2020年2月14日通知行政复议决定延期30日作出，于2020年1月13日对原告进行询问并进行释明。案经审理，余杭区政府于2020年3月13日作出余政复决〔2019〕415号《行政复议决定书》，并于2020年3月17日邮寄给各方当事人。原告于次日收件后不服，于2020年4月1日以余杭规自分局和余杭区政府为共同被告通过“浙江法院网”向杭州市余杭区人民法院提起诉讼。2020年10月26日，杭州市余杭区人民法院向原告发出《告知书》，告知原告案涉情形不属于复议共同被告，要求原告“向有管辖权的人民法院起诉”。原告于2020年10月28日收到《告知书》，并于2020年11月3日向本院提起诉讼。 本院认为：首先，从行政诉讼起诉条件来看，复议机关对不属于人民法院行政诉讼受案范围的行政行为作出的驳回复议申请的行政复议决定，对当事人合法权益明显不产生实际影响，当事人对此类行政复议决定提起的诉讼，不符合行政诉讼起诉条件，依法应当裁定驳回起诉。在履行法定职责类案件中，行政机关不具有原告申请其履行的法定职责，可以视为不属于人民法院行政诉讼受案范围。本案中，原告申请行政复议时，“要求余杭规自分局撤销对××镇××小区××幢房屋的不动产首次登记。……”但显而易见，在杭州市规划和自然资源局统一行使杭州市区不动产登记职责的情况下，余杭规自分局并不具有撤销不动产（首次）登记的法定职责。何况，从事实和法律层面上看，并不存在原告要求撤销的“××镇××小区××幢房屋的不动产首次登记”行为。余杭区政府已向原告进行了充分的解释和说明，在原告坚持己见的情况下，余杭区政府决定驳回原告的行政复议申请，对原告的合法权益明显不产生实际影响。原告对该行政复议决定提起的诉讼，依法应予裁定驳回。 其次，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条规定：“公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。……”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十三条规定：“行政诉讼法第二十六条第二款规定的‘复议机关决定维持原行政行为’，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。”根据本案查明的事实，复议机关暨本案被告余杭区政府以原告郭建民的复议申请不符合受理条件为由决定驳回其行政复议申请，该行政复议决定并非维持原行政行为的行政复议决定，原告如有不服，应选择起诉原行政机关或者复议机关。原告将案涉情形误认为复议共同被告并向杭州市余杭区人民法院提起诉讼，这是基于其自身对法律规定的错误认识，不能作为耽误起诉期限的正当理由，不能产生“被耽误的时间不计算在起诉期限内”的法律效果。原告于2020年3月18日签收被诉《行政复议决定书》，却迟至2020年11月3日才向本院提起诉讼，已经明显超过起诉期限，依法应当裁定驳回起诉。退一步讲，即便原告向杭州市余杭区人民法院起诉及该院处理期限（2020年4月1日至2020年10月28日）可以不计算在起诉期限内，原告的起诉也已超过15日的起诉期限。 综上，原告的起诉不符合法定起诉条件，依法应当裁定驳回起诉。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第（二）项、第（八）项之规定，裁定如下： 驳回原告郭建民的起诉。 案件受理费人民币50元，退还原告郭建民。 原告郭建民于本裁定生效之日起十五日内向本院申请退费。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院。 审 判 长  王银江 人民陪审员  李 慧 人民陪审员  谌慧敏 二〇二一年三月四日 法官 助理  莫雪飞 书 记 员  卢姗姗 附：本裁定适用的相关法律依据 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；……（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；……