江苏省常州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2021）苏04行终50号 上诉人（原审原告）顾小平，男，1963年3月3日生，汉族，住常州市钟楼区。 上诉人（原审原告）顾小妹，女，1966年3月8日生，汉族，住常州市钟楼区。 两上诉人共同委托代理人臧巨凯，江苏振泽律师事务所律师。 两上诉人共同委托代理人罗晓雯，江苏振泽（镇江）律师事务所实习律师。 被上诉人（原审被告）常州市钟楼区邹区镇人民政府，住所地常州市钟楼区邹区镇会灵东路**。 负责人李文兴，该镇镇长。 上诉人顾小平、顾小妹与被上诉人常州市钟楼区邹区镇人民政府(以下简称镇政府）强制拆除房屋及行政赔偿一案，不服常州市钟楼区人民法院（2020）苏0404行初62号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2021年1月21日受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 一审法院经审理查明，两上诉人系兄妹，两人在本市钟楼区邹区镇鹤溪村委跳板头合作养猪。根据上诉人出具的《规模畜禽养殖审批流程表》显示，其于2009年申请对原猪场进行扩建，规模为3000头，其所在村民委员会及所在镇均签署意见同意建造，但审批表中“区国土局审核备案意见”、“区环保局环评意见”、“区农林局审核意见（动物防疫合格证）”栏均空白，无相关部门审核意见。 2016年7月，常州市钟楼区人民政府办公室印发钟政办发[2016]32号文《钟楼区畜禽养殖污染整治工作方案》，文件规定了在钟楼区范围内开展畜禽养殖污染整治工作，工作步骤为1、前期准备阶段（2016年7月），完成畜禽养殖情况摸底调查，区、镇（街道）动员部署整治工作、落实相关政策，由镇（街道）委托中介机构对辖区范围内需取缔关闭养殖场点和圈舍结构、面积进行评估核定；2、全面实施阶段（2016年8—12月），区成立整治工作领导小组，区相关部门积极配合镇（街道）统一行动，组织实施整治计划，签订搬迁协议，完成相关畜禽养殖场关停取缔工作；3、核查验收阶段：禁养区（1）（2）在2017年1月验收，禁养区（3）在2017年7月验收。区整治工作领导小组按照不低于20%的户数比例进行抽查验收，验收合格后形成验收报告。镇政府于2016年9月7日印发邹政发[2016]57号文《邹区镇畜禽养殖污染整治工作方案的通知》，文件明确：对邹区镇畜禽养殖实行分区管理，划分为畜禽禁养区、限养区。1、禁养区：（1）239省道以东；（2）区级以上（含区级）骨干河道（卜泰河、鹤西河、新孟河）两侧各500米及骨干河道支流可能引起骨干河道污染的区域；（3）重点区域：卜弋、泰村、中心集镇区，殷村职教园；禁养区内禁止新建（改、扩）畜禽养殖场，其中（1）、（2）禁养区现有养殖场（户）必须在2016年12月31日前关停取缔，（3）禁养区现有养殖场（户）必须在2017年6月30日前关停取缔。2、限养区：禁养区以外的其他区域为限养区，禁止新建畜禽养殖场，逐步淘汰原有畜禽养殖场。文件中规定的整治要求为：1、禁养区。已有的生猪（常年存栏在5头以上）、水禽（鹅、鸭常年存栏在50羽以上）原则上全部关停取缔；其它畜禽养殖场（肉鸡、蛋鸡、鹌鹑、鸽子、羊等）若建有污染防治配套设施或委托他人对畜禽养殖废弃物进行综合利用和无害化处理且不影响周边居民生活的可以予以保留，否则一律关停取缔。2、限养区。对限养区内养殖污染严重、无粪污综合处理设施且不具备改造条件的生猪、水禽养殖场一律予以关停取缔。 上诉人的生猪养殖场处于文件规定的禁养区内。因上诉人、被上诉人就拆除补偿未能达成一致意见，故上诉人的养猪场一直未能予以拆除。2017年6月30日，常州市钟楼区人民检察院还向镇政府发出钟检民（行）行政违监［2017］32040400025号检察建议书，建议书载明：“……（现查明）顾小平养猪场位于钟楼区邹区镇鹤溪村委，属于禁养区，猪舍面积约2000平方米，原存栏生猪约1300头，经2016年畜禽养殖污染整治工作以来，仍未能按照要求予以取缔。至2017年6月，该养猪场仍有生猪存栏计1100头。该连片生猪养殖场未按照相关规定进行过环境影响评价，也未建设污染防治配套设施；从未向钟楼区农业局申报动物防疫条件合格证，没有污染防治的配套设施及病死猪无害化处理装置。本院认为，钟楼区邹区镇鹤溪村委跳板头村顾小平养猪场存在养殖污染等违法情形，常州市钟楼区邹区镇政府应当依法履行监管职责。理由如下：《中华人民共和国环境保护法》第六条第二款规定，地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责。《畜禽规模养殖污染防治条例》第四条规定，各级人民政府应当加强对畜禽养殖污染防治工作的组织领导，采取有效措施，加大资金投入，扶持畜禽养殖污染防治以及畜禽养殖废弃物综合利用。第五条第五款规定，乡镇人民政府应当协助有关部门做好本行政区域的畜禽养殖污染防治工作。第十一条规定了禁止建设畜禽养殖场、养殖小区的区域。第三十七条、第三十八条、第三十九条分别针对在禁止养殖区建设畜禽养殖场、畜禽养殖场未依法进行环境影响评价等情形，规定了相应的法律责任。《中华人民共和国动物防疫法》第六条第二款规定，乡级人民政府、城市街道办事处应当组织群众协助做好本管辖区域内的动物疫病预防与控制工作。你单位作为人民政府，应当对本行政区域的环境质量负责，作为畜禽养殖污染整治工作的责任主体和实施主体，应当对本辖区内畜禽养殖污染整治工作采取有效监管措施。邹区镇鹤溪村委跳板头村顾小平养猪场地处禁养区，且未依法按照相关规定进行地环境影响评价，也未建设污染防治配套设施，未申报动物防疫条件合格证，也没有污染防治的配套设施及病死猪无害化处理装置，自钟楼区政府开展畜禽养殖污染整治工作以来，你单位尚未对此采取有效措施。……向你单位提出如下检察建议：1、对常州市钟楼区邹区镇鹤溪村委跳板头村顾小平养猪场存在养殖污染等违法情形依法予以监督处理。2、根据钟楼区畜禽养殖污染整治工作要求，加强对辖区内养殖场的监管力度，积极采取有效措施，与相关职能部门共同推进对不具备整治条件畜禽养殖场的取缔工作，防止污染环境现象的发生。……” 上诉人称，约于2017年11月18日晚，其发现有陌生人未经同意来拆除猪圈，遂于当日报警。嗣后，上诉人因拆除事宜向镇政府信访，镇政府于2018年8月25日作出邹信复［2018］32042018071303072122835号《关于顾小平信访事项的答复意见》，内容为“……你于2018年7月13日反映的信访事项……根据您反映的问题和上级交办意见，我镇受理的信访事项有：反映：2009年其经政府批准同意建造了新的养猪场，2016年，为配合省263环境污染整治的要求，要求对猪舍拆迁，由华强拆迁公司负责商谈补偿问题，其认为房屋拆迁按200元／平米补贴太少了，拆迁办与其协商了好几次，但其一直未同意，也未签拆迁协议。2017年11月18日下午四点多拆迁公司组织了强拆，其1500平米的房屋全部倒塌。要求领导重视并调查强拆，帮助其早日解决实际困难的问题。我镇对您提出的信访事项十分重视，经镇鹤溪村委、兽医站、环保科、农林农技站和拆迁办调查研究，确定了处理意见。现答复如下：一、邹区镇根据上级开展畜禽养殖污染整治工作的文件精神，对你户养猪场进行了取缔，并将按政策予以补助，请予以理解、支持和配合。二、关于你提出养猪场被违法拆除的信访事项，不在本镇受理范围，建议向司法机关提出……”；2019年6月18日，镇政府作出邹信复［2019］32042019042309042786843号《关于顾小平信访事项的再次处理意见》，内容为“一、关于养猪场被取缔的有关问题。为加快生态文明建设，切实解决畜禽养殖污染，根据国务院643号令《畜禽规模养殖污染防治条例》、国发（2015）17号《国务院关于印发水污染防治行动计划的通知》、苏政办发（2016）78号《省政府办公厅关于加快推进太湖流域畜禽养殖污染防治及综合利用工作的通知》等法规和文件，全省开展畜禽养殖污染整治工作。根据上述文件精神，钟楼区政府办下发钟政办发（2016）32号《区政府办公室关于印发钟楼区畜禽养殖污染整治工作方案的通知》，对照政策法规以及有关整治工作文件要求，你的养殖场在划定禁养区范围内，禁养区内生猪养殖场必须关停取缔。取缔工作组人员已多次到你处上门宣传政策，并就关停取缔补偿问题多次和你户协商，希望你给予支持与配合。二、关于养猪场被取缔有关补偿的问题。经丈量评估：你户共有猪舍房屋1855.24Ｍ2评估作价333493元，场地3037Ｍ2评估作价182220元，门窗、猪圈、电力及其他附属设施等评估作价210012元、腾空奖励92762元，合计818487元。另外对租用你户猪舍的苏颜才、王秀珍、张立好等三户生猪养殖户，根据政策可进行各项补贴合计288180元。因你户对该补偿价格不认可，并提出远高于此的补偿要求，具体补偿金额工作组仍在和你协商。又因你户家庭实际情况困难，鹤溪村委已分多次为你户垫资预付补偿款合计294000元。同时苏颜才、王秀珍、张立好等养猪户的各项补贴合计288180元也已发放到其各人。三、关于拆迁公司违法拆迁的问题。因你已就该问题向公安机关提出，故我单位不再受理。”；2019年11月12日，镇政府作出邹信复［2019］32042019110405110380579号《关于顾小平信访事项的再次处理意见》，内容为“一、关于政府对你养殖场畜禽整治取缔的补偿款太少，要求依法依规进行补偿问题。为加快生态文明建设，防治畜禽养殖污染，2016年9月份，邹区镇根据上级关于太湖流域畜禽养殖污染防治工作的要求，开展本辖区畜禽养殖污染整治工作。为确保安置补偿的公平公正，邹区镇参照《关于加强太湖流域畜禽养殖污染防治及综合利用工作的意见》、《区政府办公室关于印发钟楼区畜禽养殖污染整治工作方案的通知》（钟政办发（2016）32号）等相关文件精神，结合本镇实际，在充分考虑养殖户合法权益的基础上制定了《邹区镇畜禽养殖污染整治工作方案》。经查，你反映的生猪养殖场位于钟楼区邹区镇鹤溪村委跳板头组，在划定禁养区范围内。该养殖场为你户所有，实际由苏颜才、王秀珍、张立好等三户分别租用进行生猪养殖。养殖场共有砖瓦结构猪舍1855.34Ｍ2，水泥场地3037Ｍ2，生猪约1100头，另有猪圈、电力设施、下水道、深井、围墙、填层、沼气池等附着配套设施若干。经丈量评估：你户养殖场砖瓦结构猪舍估价333493元、水泥场地估价182220元、附着配套设施估价178288元、腾空奖励92762元，后经核实还有铝合金门窗、卷帘门、猪圈、地下波纹管等附属设施遗漏，补缺估价41724元，合计人民币828487元，但你户不认可该评估价格，一直没能签约。邹区镇没有组织人员对你户猪舍进行拆除。2017年起，你以家庭困难为由多次问政府要钱，鹤溪村委已分多次为你垫资预付补偿款，合计294000元。另外，租用猪舍的苏颜才、王秀珍、张立好等三户生猪养殖户实际养殖生猪共计约1100头，邹区镇已根据政策进行补偿，三户在收到补偿款后，已将全部生猪迁往他处。综上，邹区镇是按照相关政策进行补偿的，你反映的补偿款太少不符合实际。二、关于在未签字的情况下，猪舍被拆房公司拆掉要求将损毁房屋恢复原样的赔偿，并追究拆房人员法律责任问题。经查，邹区镇政府应你要求，本着双方自愿的原则，组织拆房公司与你户就损毁房屋恢复原样和赔偿进行协商，经多次协商未能达成一致意见。你已就该事项向公安机关提出，故我单位不再受理，建议通过司法途径解决。如对本答复意见不服，您可自收到本答复意见书之日起30日内向常州市钟楼区人民政府申请复查。” 上诉人主张，上述三份信访复合意见中均有关于镇政府因整治工作对其养猪场进行取缔的内容，该内容已经可以证明镇政府自认上诉人的猪舍系其拆除。为证明其起诉未超过时效，上诉人向一审法院提交四份自2019年1月至2020年6月期间镇政府处工作人员与其谈话录音。录音内容显示镇政府与上诉人就畜禽养殖污染整治须取缔上诉人猪舍商谈补偿事宜，未有工作人员承诺关于上诉人主张的违法拆迁事宜由镇政府负责解决、引导上诉人不再寻求司法救济的内容。顾小平、顾小妹诉至法院，请求确认镇政府强制拆毁上诉人位于常州市钟楼区邹区镇鹤溪村跳板头组的1851平方米的房屋的行为违法，并赔偿因此造成的各项损失。 一审法院认为，《中华人民人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第四十六条第一款规定：公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。本案中，镇政府对上诉人的三次信访答复，均否认系其拆除了上诉人的猪舍，并告知上诉人对其提出的违法拆除事宜“不再受理”、“建议通过司法途径解决”；上诉人提交的谈话录音中，镇政府亦未认可系其拆除案涉猪舍，亦未要求上诉人通过协商解决违法拆除事宜、放弃相关诉讼权利。而上诉人已于2017年11月18日晚知晓了拆除行为，又称镇政府的三份信访答复已自认其系拆除主体，即表示，最迟自第一份信访答复作出的时间点2018年8月25日，上诉人便已内心确信镇政府应当为其提起行政诉讼的被告。之后镇政府按照整治工作的要求，数次与上诉人在《邹区镇畜禽养殖污染整治工作方案》的基础上商谈取缔补偿事宜，在镇政府否认其为实施拆迁主体、未引导上诉人放弃诉权的情况下，上诉人称“其基于对政府的信赖”因此未能在法定期限内起诉的主张，于法无据。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一款、第六十八条、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（二）项之规定，裁定驳回顾小平、顾小妹的起诉。案件受理费50元（顾小平、顾小妹已预交），于裁定生效后退还顾小平、顾小妹。 顾小平、顾小妹上诉请求：撤销原裁定，指令其他法院重新审理，并由被上诉人承担本案诉讼费用。事实和理由：一、本案未超过起诉期限。1.强拆行为发生在2017年11月8日至18日，当时被上诉人未告知上诉人起诉期限，应当适用当时有效的最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释（以下简称《执行解释》）第四十一条的规定。根据（2018)最高法行申11441号行政裁定的判例精神，本案的起诉期限最短应当计算到2019年2月7日。2.本案有充分证据证明，被上诉人自2019年1月10日至2020年6月30日一直在牵头协调处理此事，根据《行政诉讼法》第48条应当将这段时间从起诉期限中扣除。3.若适用《执行解释》且依法扣除被上诉人一直在牵头协调处理此事的时间，本案上诉人于2020年7月7日起诉未超过起诉期限。二、镇政府为强拆的责任主体。1.根据一审上诉人提交的补充证据四（信访答复意见）第2页，被上诉人有拆除案涉房屋的前序行政行为。根据一审上诉人提交的补充证据二第2页，被上诉人已明确自认其为案涉房屋强拆行为的责任主体。根据补充证据三（信访答复意见)、镇政府多次牵头组织协调的情况，被上诉人多次以自己的行为证明其为案涉房屋强拆的责任主体。2.一审裁定认定在三次信访答复和四次谈话录音中，镇政府均否认系其拆除了上诉人的猪舍，亦未要求上诉人通过协商解决违法拆除事宜。这不符合事实。（1）镇政府不是实际强拆人，但为强拆的责任主体。（2）协商调解会都是镇政府主动牵头并请上诉人参加的，谈话录音内容显示镇政府的工作人员多次表示希望通过协调处理此事，这些都表明镇政府有强烈的通过协商解决问题的愿望。3.根据最高人民法院的判例（见一审补充证据六），应当推定案涉房屋强拆行为的责任主体为被上诉人。本案上诉人己经完成了举证义务，被上诉人如果不能提供确凿的证据证明当时的强拆与它无关，就应当推定或直接认定其为强拆的责任主体。 镇政府二审未向本院提交书面答辩意见。 本院经审理查明的事实与一审裁定认定的基本事实一致，本院对一审裁定认定的事实予以确认。。 本院认为，一审裁定正确，二审应予维持。 理由如下： 本院认为，本案争议焦点为顾小平、顾小妹的起诉是否超过法定起诉期限。 《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。本案中，案涉房屋于2017年11月被强制拆除，上诉人于2017年11月18日知晓案涉拆除行为，且当时未被告知起诉期限。一审法院根据上诉人在一审庭审笔录中的自认和第一份信访答复的作出时间点，认定上诉人至迟于2018年8月25日已确信镇政府为其提起行政诉讼的被告，并无不当。故，上诉人至迟应当于2019年8月25日之前提起行政诉讼，上诉人于2020年7月20日提起本案诉讼已明显超过法定起诉期限。 关于上诉人提出其在被上诉人组织下进行协调处理的期间（2019年1月10日至2020年6月30日）系因不属于自身原因而耽误的时间，应当予以扣除的主张。《行政诉讼法》第四十八条第一款规定，公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。所谓“不属于其自身的原因耽误起诉期限”是指在有效起诉期限内，由于地震、洪水等客观原因无法起诉而耽误的期间,或基于对有关国家机关允诺处理案涉争议的信赖，等待其处理结果而耽误的期间。本案中，根据三份信访意见书、上诉人提交的谈话录音和一审庭审笔录，镇政府并未承诺通过司法以外途径解决案涉房屋拆除争议，亦无引导上诉人就案涉争议放弃或暂停行使诉讼权利的情形。故，在镇政府组织下进行协调处理，是上诉人认为自身合法权益被侵犯后对救济途径的选择，不在“不属于其自身的原因耽误起诉期限”的范畴。故对上诉人该主张，本院不予采信。上诉人在被上诉人组织下协调处理案涉争议，属于因自身原因耽误起诉期限，依法应当计算在起诉期限内。因此，上诉人超过法定起诉期限提起本案诉讼，不符合起诉条件，一审裁定驳回其起诉并无不当。 综上，一审认定基本事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，上诉人顾小平、顾小妹的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 王伟庆 审 判 员 王碧野 审 判 员 孙海萍 二〇二一年三月二十五日 法官助理 钟政旭 书 记 员 陈 彬