浙江省衢州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）浙08行初4号 原告俞竹财，男，1963年4月4日出生，汉族，住浙江省龙游县。 委托代理人（特别授权代理）王奇兵，北京京平律师事务所律师。 委托代理人（特别授权代理）高鹏超，北京京平律师事务所律师。 被告龙游县人民政府，住所地浙江省龙游县龙洲街道太平西路**。 法定代表人祝建东，县长。 出庭应诉的行政机关负责人徐仲利，副县长。 委托代理人（特别授权代理）佘律星。 委托代理人（特别授权代理）汪钢，浙江达正律师事务所律师。 第三人龙游县模环乡茶场新村村民委员会，，住所地浙江省龙游县模环乡前江新村 游县模环乡前江新村。 法定代表人徐延虎，主任。 俞竹财诉龙游县人民政府（以下简称龙游县政府）确认《龙游县超级版美丽乡村大花园士元实验区农房集聚安置补偿协议书》（以下简称安置补偿协议书）无效案，俞竹财于2020年12月28日向本院提起行政诉讼，本院于2021年1月4日受理并依法组成合议庭进行审理，因龙游县模环乡茶场新村村民委员会（以下简称茶场新村村委会）系案涉协议签订主体，与本案审理具有利害关系，本院依法通知其作为第三人参加诉讼，其明确表示放弃参加诉讼权利。2021年2月5日，本院通过现场和在线相结合的方式公开开庭审理了本案，原告俞竹财及委托代理人王奇兵、高鹏超，被告龙游县政府副县长徐仲利及委托代理人佘律星、汪钢到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2019年3月22日，龙游县美丽乡村大花园开发建设有限公司（以下简称大花园建设公司）作为龙游县超级版美丽乡村大花园士元实验区（以下简称士元实验区）农房集聚项目的实施主体，与茶场新村村委会、俞竹财签订《安置补偿协议书》。 原告俞竹财起诉称，其在龙游县模环乡茶场新村下店自然村有合法房屋，位于士元实验区建设项目范围内。被告成立了士元实验区建设指挥部及其办公室，负责项目运行、指挥，委托大花园建设公司组织实施。2019年被告与原告签订了安置补偿协议书。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条、《中华人3民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府组织实施，并履行补偿安置职责。但原告房屋所在集体土地并未被征收为国有，被告无权与原告签订安置补偿协议书，所以该协议无效。故起诉请求确认原告与被告签订的涉案安置补偿协议无效。经本院释明，原告明确表示在协议无效请求不能得到支持的情况下，将原诉讼请求变更为诉请解除协议。 被告龙游县政府答辩称，一、案涉项目不属于集体土地征收范畴，士元实验区建设属于全域土地综合整治与生态修复工程项目，是通过集体建设用地（宅基地）复垦、土地综合整治等方式，实现全域土地综合整治与生态修复的社会公共利益目标。土地复垦修复后，土地所有权和承包权仍归属村集体和农户所有，不发生土地所有权和土地承包权的转移。通过农房集聚，将小、散、乱的案涉农村居民点，集聚至基础设施配套齐全、环境优美的新安置点；通过土地流转实现土地承包权与经营权的分离，以发挥士元实验区土地规模化、集约化和农业产业升级的社会效益。因此，案涉项目依法不需要办理土地（房屋）征收审批手续。二、被诉协议不存在无效的法定情形。（一）被诉协议主体合法。根据龙游县政府批复同意的士元实验区农房集聚实施方案第一条规定，大花园建设公司作为案涉项目的实施单位，其所实施的行为直接代表龙游县政府，被告对此予以认可；原告属于集体土地房屋所有权人和集聚户的户主，且具有完全民事行为能力，具备签订案涉协议的主体资格。村集体作为土地所有权人，是本协议的当事人，三方签订的协议，主体合法。（二）协议内容合法。被告在签订协议前，项目工作组人员已经做了大量的前期准备工作，让涉及搬迁的农户都充分了解了补偿安置政策，并引进专业第三方评估机构，依法入户进行评估，确保补偿价值客观、真实、公正。为保障农户原有承包地获得经济收益和基本粮食，还制定了士元实验区土地流转实施方案，保障搬迁农户承包土地收益不减少。（三）协议意思表示真实，且符合法律规定。被诉协议的订立，系建立在原告充分了解农房集聚搬迁补偿安置政策的基础上，自愿与实施单位达成合意，意思表示真实，未违反法律强制性规定。三、士元实验区建设项目合法。（一）项目符合国家实施乡村振兴战略的精神。（二）项目已经浙江省批准立项。（三）项目实施符合广大群众意愿。项目涉及的士元村、茶场新村、前江新村等三个行政村通过村民代表大会民主决策的方式，表决通过了相关决议。目前士元实验区农房集聚涉及1662户，已完成签约1635户，签约率98.38%，该数据表明农房集聚符合绝大多数村民意愿。四、确认协议无效不符合社会公共利益。（一）被告已全面履行合同义务。被告已按照协议约定向原告提供了补助款发放清单，但因原告未在发放清单上签字和提供银行账户，导致收款条件不成就。安置小区的建设正在进行中，预计2021年底前可以交付安置。（二）项目资金。项目资金来源于全域土地整治与生态修复项目集体建设用地（宅基地）复垦指标调剂市场化。协议无效必然导致集体土地房屋不能被拆除复垦，复垦指标不复存在，会影响被告前期融资偿还能力，损害了社会公共利益，也损害了其他签约户的合法权益。（三）项目招商引入国际著名品牌企业。龙游县政府已与正大集团签订了“共建龙游县乡村振兴士元实验区”框架协议，由正大集团运用现代科技和管理手段，将流转的土地成片用于农业生产开发，将乡村生态优势转化为生态经济优势，协议无效将导致项目难以实施。请求驳回原告的诉讼请求。 第三人茶场新村村委会明确表示同意被告意见但不参加诉讼。 经审理查明，原告俞竹财系浙江省龙游县模环乡茶场新村村民，该户于2014年经审批在该村建造住宅一幢，该房屋位于龙游县超级版美丽乡村大花园士元实验区项目范围内。2019年2月24日，龙游县政府作出龙政发〔2019〕14号《龙游县人民政府关于龙游县超级版美丽乡村大花园士元实验区农房集聚实施方案的批复》，原则同意士元实验区农房集聚实施方案。该方案明确，成立士元实验区建设指挥部及其办公室，负责项目运行指挥，牵头组织政策细化，重大事项讨论审定，并研究项目建设过程中遇到的重大疑难问题。项目由龙游县奔康投资有限公司下属子公司大花园建设公司组织实施。2019年3月22日，甲方大花园建设公司与乙方茶场新村村委会、丙方俞竹财，在俞竹财家中签订安置补偿协议书，编号为C-2-25号，龙游县农业农村局及其负责人、龙游县模环乡人民政府及其负责人作为鉴证方分别在协议上盖章、签字。该协议约定：丙方自愿退出宅基地使用权，交还给乙方，承诺放弃申请宅基地，三方确认丙方属于农房集聚实施方案规定的第一类农房集聚对象，建房人口为2人，丙方选择以“金房券”形式给予住房保障安置，其补偿包括原合法住宅房屋重置成新价补偿、其他产权补偿、退出宅基地补偿及地面附着物、构筑物、装修装潢等补偿，合计724351.00元。甲方为丙方提供的“金房券”包括：城东新区文成小区公寓、经济开发区龙岗小区公寓以及模环乡黄茶小镇的联排与公寓等，预计交付时间2021年底。同时约定了搬迁补助费、临时安置补助费、签约补助等补助款项，约定补助款项分三批分别于协议签订生效之日起一个月内、房屋腾空公告之日起十五个工作日内及选房后支付。协议还约定丙方同意将本户承包土地按实施方案进行流转，待承包土地面积确认后另行签订协议等。至2021年初，龙游县文成小区安居工程一期建设大部分房屋已进入主体结构结顶施工中，黄茶小镇安置小区工程主体结构建设也已完成超过50%。协议约定于一个月内支付的部分补助款项，由于原告拒绝提供银行卡号等信息，尚未支付。原告对该协议不服，于2020年12月28日向本院提起行政诉讼，诉请如前。 另查明，士元实验区计划流转土地面积19843亩，涉及4个行政村21个自然村，流转农户1960户，至2021年1月30日，已签订土地流转协议1831户，面积17950亩，签约率93.42%，占计划土地流转面积的90.46%；农房集聚涉及3个行政村18个自然村，可复垦集体建设用地（宅基地）1100亩。被集聚农户1662户，已签约房屋集聚补偿安置协议1635户，已腾空房屋1178户（总产权户1302户），签约率98.38%，房屋腾空率90.48%。 上述事实有经庭审举证、质证，本院予以确认的下列证据及庭审陈述等予以证实：俞竹财的龙游县农村私人建房用地呈报表、龙游县村镇私人建房规划审批表及规划许可证、士元实验区搬迁户房屋产权确认表、户口薄复印件、建房人口确认表、搬迁补偿价值汇总表、安置补偿协议书（协议编号为Ｃ-2-25号）、签约照片、签约补助发放清单及发放情况说明及《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》（2018年1月2日）、《浙江省人民政府办公厅关于实施全域土地综合整治和生态修复工程的意见》（浙政办发〔2018〕80号）、《浙江省保护耕地和全域土地综合整治与生态修复领导小组办公室关于印发2018年全域土地综合整治与生态修复工程名单的通知》（浙保耕办〔2018〕13号）、省发改委等七部门《关于印发首批省级农村产业融合发展示范园创建名单的通知》（浙发改农经〔2019〕316号）、茶场新村村民代表大会决议、《龙游县人民政府关于龙游县超级版美丽乡村大花园士元实验区农房集聚实施方案的批复》《龙游县人民政府关于龙游县超级版美丽乡村大花园士元实验区土地流转实施方案的通知》、中国农业发展银行《借款凭证》、浙江省自然资源厅关于城乡建设用地增减挂钩节余指标调剂规则补充规定的通知、龙游县××小区××期××室出具的《龙游县元实验区农房集聚土地流转项目实施情况概述》等。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款规定，“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；”《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条的规定，行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第（十一）项规定的行政协议。本案被诉协议虽非由被告龙游县政府签订，但依据被告作出的《龙游县人民政府关于龙游县超级版美丽乡村大花园士元实验区农房集聚实施方案的批复》可知，被诉协议是为实现全面贯彻落实乡村振兴战略，推进士元实验区建设等行政管理目标签订，具有行政法上权利义务内容，且协议甲方大花园建设公司系上述批复文件中指定的组织实施单位，该公司依据上述批复授权签订的协议属于行政协议，龙游县政府是本案适格被告。 关于原告起诉请求确认安置补偿协议无效的问题，根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条第一、二款规定，行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。原告以“行政行为实施主体不具有行政主体资格”及“以合法形式掩盖非法目的”为由请求确认无效，理由为涉案土地及房屋的补偿系基于征收，而经过查询，却发现并无相关土地被依法征收，故主张协议无效。但根据被告龙游县政府举证可以证实，本案涉案房屋、土地系属于龙游县政府根据《浙江省人民政府办公厅关于实施全域土地综合整治和生态修复工程的意见》等文件而实施的全域土地综合整治项目，不属于农村集体土地征收，且浙江省土地综合整治的要求亦符合《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》要求，根据中共中央意见第九条第（二）项关于深化农村土地制度改革的规定：“……在符合土地利用总体规划前提下，允许县级政府通过村土地利用规划，调整优化村庄用地布局，有效利用农村零星分散的存量建设用地；预留部分规划建设用地指标用于单独选址的农业设施和休闲旅游游设施等建设……”，《浙江省保护耕地和全域土地综合整治与生态修复领导小组办公室关于印发2018年全域土地综合整治与生态修复工程名单的通知》将“龙游县模环乡士元实验区全域土地综合整治与生态修复工程”列入2018年全域土地综合整治与生态修复工程名单。龙游县政府是土地整治的责任主体，其以其成立的大花园建设公司作为实施单位为主体，与各村集体经济组织和农户为对象签订安置补偿协议，并无不当。原告关于被告以合法形式掩盖非法目的的主张缺乏事实和法律依据，不能成立，本院不予支持。综上，案涉协议依法不具备法定无效情形，原告相关主张不能成立。 经本院释明，原告明确表示在协议无效请求不能得到支持的 情况下，将诉讼请求变更为诉请解除协议，根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十七条规定，原告请求解除行政协议，人民法院认为符合约定或者法定解除情形且不损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益的，可以判决解除该协议。本案中，被诉行政协议并未约定解除情形，故案件的争议焦点在于“被诉协议是否具有法定解除情形且不损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益”。无论是现已施行的《中华人民共和国民法典》第五百六十三条第一款还是《中华人民共和国合同法》第九十四条的规定，合同的法定解除情形有以下五种：（一）因不可抗力致使不能实现合同目的；（二）在履行期限届满前，当事人一方明确表示或者以自己的行为表明不履行主要债务；（三）当事人一方迟延履行主要债务，经催告后在合理期限内仍未履行；（四）当事人一方迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的；（五）法律规定的其他情形。本案中签订协议的其他方当事人积极履行协议，无不履行或迟延履行等情形发生，依法不具备前述法律规定第(二)至（四）项解除情形。原告以其受胁迫签订协议，事后未领取搬迁补偿，拒绝签订房屋腾空协议，故协议目的无法实现为由，主张被诉安置补偿协议目的不能实现，但根据前述条文第一款第（一）项相关解除条件的规定，“不能实现合同目的”的条件是“因不可抗力”，原告所主张的前述理由不属于不可抗力的范畴。原告也未能提供证据证明本案存在“法律规定的其他解除情形”。综上，案涉协议依法不具有判令无效或解除的法定要件，原告相关主张缺乏事实和法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十七条第一款、《中华人民共和国合同法》第九十四条之规定，判决如下： 驳回原告俞竹财的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告俞竹财负担。 如不服本判决，可在收到本判决书之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省高级人民法院。 审 判 长  沈 婷 审 判 员  朱桂英 人民陪审员  俞晓虹 二〇二一年三月二十六日 书 记 员  秦沁雅