湖北省恩施土家族苗族自治州中级人民法院行 政 判 决 书（2021）鄂28行终52号上诉人（原审原告）张万祥，男，1962年1月20日出生，汉族，住恩施市。被上诉人（原审被告）恩施市六角亭街道办事处，住所地恩施市解放路170号。法定代表人陈竹，该办事处主任。上诉人张万祥因房屋征收补偿协议一案，不服恩施市人民法院（2020）鄂2801行初34号行政判决，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，2018年4月23日，因恩施市城镇棚户区（城中村）改造建设需要，恩施市国土资源局发布《征地告知书》，拟对位于恩施市角亭街道办事处松树坪村委会、总面积约615亩的土地进行征收，《公告》同时告知了补偿标准、安置途径、补偿措施及听证权利。同年7月11日，恩施市角亭街道办事处在松树坪村组织召开现场会（听证会），听取被征地农户的意见。鉴于张万祥的土地及房屋在该征收土地通告的范围之内，恩施市角亭街道办事处分别委托恩施州金诚房地产评估有限责任公司、湖北恩施中盛行装饰工程造价评估有限公司对张万祥房屋及装饰部分进行了价值评估，2018年12月10日，张万祥作为被征收人（乙方）与恩施市角亭街道办事处（甲方）签订《恩施市城镇棚户区（城中村）改造项目房屋征收补偿协议书》，协议明确了征收房屋面积及用途，确认甲方在给乙方按面积置换安置房后，给予乙方被征收房屋及装饰装潢等各项货币补偿安置款共计1001800.29元。双方还对过渡费及其他事项进行了约定。张万祥、恩施市角亭街道办事处经办人朱红艳、于明超、黄长艳、胡体松及签约代表人刘志丹，以及项目负责人杨定科、分管领导陈爱红在协议上签字，甲方恩施市角亭街道办事处（征收实施单位）及征收代办单位恩施州兴都房屋拆迁有限公司在协议上盖章。恩施市角亭街道办事处将补偿款转入张万祥账户后，2019年2月1日，张万祥领取前述补偿款存单。2019年2月18日，湖北省人民政府作出《省人民政府关于恩施市2018年度第14批次城市建设用地的批复》（鄂政土批[2019]215号）及《征收土地方案》，同意将恩施市角亭街道办事处松树坪村集体农用地转为建设用地并办理征收手续。其中“恩施市城镇棚户区（城中村）改造项目”、“松树坪魏家湾政府收储地”项目、“银北高速北侧片区收储地”项目均属于该批次用地。2019年3月18日，恩施市人民政府发布《关于征收土地的通告》（恩市政发[2019]1号），决定征收位于恩施市角亭街道办事处松树坪村委会土地24.8128公顷。其中征地安置补偿方案与征地前书面告知的拟定方案一致，案涉协议用地包含在批复项目用地范围内。后张万祥以恩施市角亭街道办事处在签订协议时，没有取得征地文件，没有征收土地的主体资格，且未按程序对相关事项履行征求、告知义务为由，要求确认协议无效。另查明，2017年7月27日，恩施市人民政府办公室作出《关于进一步规范土地房屋征收工作的通知》（恩市政办发[2017]46号），明确恩施市征收办负责组织实施全市范围内国有土地、集体土地及地上房屋的征收工作。“三办一镇”为土地房屋征收工作的责任主体。土地房屋征收的调查评估、法规政策宣讲、协商签约及搬迁拆除等工作，按照“属地管理”原则由“三办一镇”负责。原审法院认为，本案的焦点问题是涉案协议的效力问题。张万祥诉请确认涉案协议无效的主要理由是认为恩施市角亭街道办事处无签订协议的主体资格，涉案土地存在“未批先征”以及征收程序不合法的问题，现评述如下：1、关于恩施市角亭街道办事处是否具有主体资格的问题。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十八条规定，市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关。根据上述规定，恩施市角亭街道办事处属于依法享有行政职权并能独立对外承担法律责任的行政主体。本案所涉征地事项，在恩施市人民政府通过规范性文件明确授权恩施市角亭街道办事处负责具体实施本辖区土地房屋征收、补偿、安置等工作的情况下，双方签订房屋征收补偿协议，符合法律规定。其次，案涉协议属于行政协议，根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十七条的规定，人民法院审理行政协议案件，应当适用行政诉讼法的规定，行政诉讼法没有规定的，参照适用民事诉讼法的规定，并可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。在民事合同法律规范中，合同相对性原则具有基础地位，本案中，张万祥针对《房屋征收补偿协议书》提起诉讼，应当以与其签订协议的恩施市角亭街道办事处为被告。2、关于未批先征等程序性问题。本案所涉项目为大型公益类项目，项目报批过程中程序复杂，审核环节多，为有效推进项目建设，加快改造建设进度，本项目的确存在征地在前、审批在后的问题，但案涉项目最终已获得省人民政府批复，因此，该程序性瑕疵并不影响征收补偿协议的有效性，不构成协议无效的要件。此外，导致协议无效的事由系存在《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法以及《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的“一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益”，“恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益”，“以合法形式掩盖非法目的”，“损害社会公共利益”，“违反法律、行政法规的强制性规定”等情形。基于涉案协议遵循双方意思自治原则，恩施市角亭街道办事处依约履行了安置补偿费的支付义务，张万祥已实际领取，故案涉征收补偿协议不存在上述无效情形，从维护法律关系的稳定性和保障其他被征地农民合法的安置补偿权益角度出发，以“未批先征”为由否定已签订的征收补偿协议的效力，不具有合理性，基于上述理由，张万祥诉请确认案涉协议无效，不予支持。本案中张万祥对部分征收补偿标准不服，因本案仅涉及房屋征收安置补偿协议效力，如对土地征收补偿标准等不服的，按照《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》（国法[2011]35号）规定：“被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请”，张万祥可按照上述规定依法行使救济权利。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决驳回张万祥的诉讼请求；案件受理费50元，张万祥负担。上诉人张万祥上诉称，恩施市角亭街道办事处在2018年12月10日无权签订案涉征收安置补偿协议。案涉土地实际用途与征地批复不同，至今未进行变更。案涉协议的签订明显构成《中华人民共和国合同法》第五十四条第二款之规定，应予撤销。由于恩施市角亭街道办事处未按法律规定的征收程序办理征收批准文件，使得张万祥丧失了相应的合法征收权益，张万祥提交的证据材料足以证明案涉协议的违法程度，虽然上诉人的请求是确认无效，但法院审理认为达不到违法程度，可作出撤销判决。原判认定事实错误，适用法律错误，请求撤销恩施市人民法院（2020）鄂2801行初34号行政判决，并依法支持张万祥的一审全部诉讼请求。被上诉人恩施市角亭街道办事处二审期间未向本院提交书面答辩材料。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，被上诉人恩施市六角亭街道办事处作为恩施市人民政府的派出机关，系依法享有行政职权并能独立对外承担法律责任的行政主体，且经恩施市人民政府授权，负责实施辖区土地房屋的征收补偿等工作，故其具备签订案涉协议的行政主体资格。行政协议是行政机关为了实现行政管理目标或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，是双方当事人的合意结果，体现了当事人对自身权利的处分，因此兼具行政性和合同性。只有在行政协议存在重大、明显违法，违反法律法规的强制性规定，损害国家利益、公共利益及他人合法权益时才能确认无效，否则应当认可行政协议的效力。动辄将双方磋商达成合意的行政协议退回原点，既阻碍行政协议功能的发挥，也有悖于行政协议当事人权利义务的及时有效实现。本案被诉《房屋征收补偿协议书》系双方自愿签订，其本身的内容并不存在前述法律规定的重大明显违法，损害国家利益、公共利益或他人合法权益等无效情形，且被上诉人已依约向上诉人支付安置补偿费，故上诉人以案涉土地征收尚未获得相关部门的批复为由，主张被诉《房屋征收补偿协议书》因签订前相关征地程序不合法而无效，理据尚不充分，本院不予支持。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。上诉人张万祥的所有上诉理由均不能成立，其上诉请求本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50.00元，由上诉人张万祥负担。本判决为终审判决。审判长  吴任荣审判员  李 野审判员  彭 文二〇二一年三月十七日法官助理廖静书记员屈璐