云南省玉溪市中级人民法院民 事 裁 定 书（2021）云04民终200号上诉人（原审原告、反诉被告）：陈斌，男，1963年4月6日生，汉族，住云南省玉溪市江川区。上诉人（原审原告、反诉被告）：陈刚（曾用名陈岗、陈其华、陈七华），男，1972年5月12日生，汉族，住云南省玉溪市江川区。二上诉人共同委托诉讼代理人：杨琴，女，汉族，1967年9月5日生，住玉溪市江川县。代理权限：特别授权代理。被上诉人（原审被告、反诉原告）：玉溪市俊宇新型墙材有限公司（曾用名为江川小煤窑新型墙材有限公司），住所地：玉溪市江川区大街街道土官田村委会土官田村。法定代表人：李乔毅，执行董事。委托诉讼代理人：金友富，云南川和律师事务所律师，代理权限：特别授权代理。委托诉讼代理人：王文江，云南川和律师事务所律师，代理权限：特别授权代理。原审第三人：杨宝金，男，1968年8月14日生，汉族，住云南省玉溪市江川区。上诉人陈斌、陈刚因与被上诉人玉溪市俊宇新型墙材有限公司（以下简称俊宇公司），原审第三人杨宝金租赁合同纠纷一案，不服云南省玉溪市江川区人民法院（2020）云0421民初735号民事判决，向本院提起上诉。本院于2021年1月20日立案受理后，依法组成合议庭于2021年3月2日公开开庭对本案进行了审理。上诉人陈斌、陈刚及其委托诉讼代理人杨琴，被上诉人俊宇公司委托诉讼代理人王文江到庭参加了诉讼，原审第三人杨宝金经本院传票传唤未到庭参加诉讼，本院予以缺席审理。本案现已审理终结。陈斌、陈刚上诉请求：1、请求二审人民法院依法撤销一审判决第一项、第二项、第三项；2、改判由被上诉人继续履行与上诉人于2014年12月2日订立的《协议》，依法判令被上诉人向上诉人支付租金人民币30万元及利息，利息以30万元为基数，按年利率7.395%计算自2016年1月1日起至2020年12月14日的利息，共计86891.25元，以后利随本清；3、改判由被上诉人支付上诉人违约金12万元；4、本案一审、二审诉讼费用由被上诉人承担。事实和理由如下：一、一审判决适用法律错误。一审判决认为上诉人将农业地作为建设用地使用但未办理审批手续，之后将该道路出租给俊宇公司并签订租地《协议》，此行为违反《中华人民共和国合同法》第五十二条第5款的规定，以此认定上诉人与被上诉人订立的租地《协议》无效，属适用法律错误。第一，《中华人民共和国农村土地承包法》第三十七条规定，土地承包经营权采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转，当事人双方应当签订书面合同。采取转让方式流转的，应当经发包方同意；采取转包，出租，互换或者其他方式流转的，应当报发包方备案。该法律条文规定的“应当报发包方备案”仅仅是一种行政管理手段和方式，是对土地承包经营权流转方式的管理需要，违反该规定，不能当然导致合同无效。第二，《中华人民共和国土地管理法》第十二条规定，依法改变土地权属和用途的,应当办理土地变更登记手续。“应当办理土地变更登记手续”，该规定系概括性规定。第四十四条第一款规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。在本案中，上诉人将案涉土地出租给被上诉人作道路运输使用，是一种临时性、阶段性的使用，而并非永久改变案涉土地的性质。上诉人在将案涉土地出租给被上诉人时，已经在土地上面栽种了桉树，证明上诉人并未改变土地性质。《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第二款规定，省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的,由国务院批准。第三款规定，在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内,为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。第四款规定，本条第二款、第三款规定以外的建设项目占用土地,涉及农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。结合《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第二款至第第四款的规定来诠释《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款，“建设占用土地”，应当指的是为实现建设目的而需要使用土地并且永久改变土地性质，此时则必须办理审批手续。但是本案案涉土地，仅仅是临时性、阶段性使用，没有永久改变土地性质。第三，《最高人民法院关于适用若干问题的解释(二)》第十四条规定,合同法第五十二条第(五)项规定的“强制性规定”，是指效力性强制性规定。而一审判决所依据的《中华人民共和国农村土地承包法》第三十二条、第三十七条，《中华人民共和国土地管理法》第十二条、第四十四条的规定，应当属于管理性强制性规定，而非效力性强制性规定。二、关于一审判决由上诉人返还被上诉人土地租金12万元的问题。一审判决认定上诉人与被上诉人之间的租地《协议》无效，以此判决上诉人返还土地租金12万元，亦没有事实依据，该12万元的计算没有相应计算基础，因此应予撤销。综上，一审判决适用法律错误，请求二审人民法院依法改判。俊宇公司答辩称，一审认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。原审第三人杨宝金未答辩。陈斌、陈刚向一审法院起诉请求：1、判令俊宇公司继续履行于2014年12月2日与陈斌、陈刚签订的协议；2、判令俊宇公司支付租金人民币300000元以及利息，利息按照年利率7.395%计算自2016年1月1日至款项付清之日止；3、判令俊宇公司支付违约金人民币120000元；4、本案诉讼费用由俊宇公司承担。俊宇公司向一审法院提出反诉请求：1、依法判决确认其与陈斌、陈刚于2014年12月2日签订的道路土地租赁协议无效；2、判令陈斌、陈刚返回其公司租金30万元；3、一切诉讼费用由陈斌、陈刚承担。一审法院认定的事实：陈斌与陈刚系兄弟。2002年，陈斌、陈刚与案外人陈江**合伙办理沙厂，并以陈刚名义递交申请，办理了采矿权审批及企业名称核准等手续，于2002年8月8日取得了采矿许可证，在土官田村野红瓜山设立了江川县镇长青砂场。在办理沙厂过程中，陈刚与案外人陈江**通过向其他村民支付土地使用费用，以及用自己承包的土地与村民互换的方式，取得了部分土地用于沙厂经营及道路运输。后在经营过程中，沙厂停厂未予经营，陈斌、陈刚在沙厂及道路周围栽种了桉树。2014年12月2日，陈斌、陈刚作为甲方、江川小煤窑新型墙材有限公司作为乙方，双方签订《协议》，约定：“经甲方测量绘制图纸后，甲乙双方共同多次实地踏勘现场勘界，并又多次磋商，因乙方需要，甲方陈斌、陈刚将合伙经营沙场的道路出租给乙方用于运输硅盐矿石（生产建筑墙砖的必用资源）到乙方生产区（原小煤窑红砖厂），现达成协议如下：一、出租范围及界限：南由江川县乡道134线土官田村至小洞村途经“石卷槽”涵洞左边盆沙场进入路口为起点（坐标），北至野黄瓜山上大刺棚脑山细脖子处现有一河咀火炮厂装药房处为终点（坐标），全长大约400m左右（注：东接壤为上大刺棚脑山处）。超出甲方区域的范围由甲方负责协商处理。其中包括终点处的河咀火炮厂的装药房及相关副设物。二、承租期限：20年（贰拾年），自2014年10月20日至2034年10月19日止。三、租金每年30000元（大写：叁万元整），另外，一次性支付给陈刚叁仟元整作为本协议出租范围北边路口处的相关费用。四、付款方式（租金）：自协议签订之日起，由乙方分两次支付给甲方，2014年12月31日前首次付款叁拾万元整（￥300000.00元），2015年12月31日前付款叁拾万元整（￥300000.00元）……十一、违约责任：甲乙双方若有违约行为，由违约方承担租金总额20%的违约金……”协议签订后，俊宇公司于2014年12月3日将第一笔30万元租金打入陈刚的银行账户中。俊宇公司组织人员对所租赁的道路进行平整和扩宽。之后江通高速公路开工建设，并途经案涉道路，在建设过程中因施工需要，2017年3月13日，负责承建江通高速公路工程建设项目的云南玉溪市公路建设开发有限公司与江川区大街街道土官田村委会土官田村民一组签订《临时道路使用补偿合同》，将案涉道路作为江通高速公路工程建设项目的临时便道，并由云南玉溪市公路建设开发有限公司补偿两年的补偿金30万元。该笔补偿款已经汇入江川区大街街道农经中心账户。另查明，俊宇公司系成立于2014年1月29日的有限责任公司，曾用名称为江川小煤窑新型墙材有限公司。本案案涉道路的土地分类为林地，属农业用地的范畴。陈斌、陈刚在办理沙厂过程中该道路未办理过相应农用地转用审批手续。一审法院认为，本案主要的争议焦点在于双方签订的土地租赁协议是否有效的问题。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第三十二条规定：“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。”第三十七条规定：“土地承包经营权采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转，当事人双方应当签订书面合同。采取转让方式流转的，应当经发包方同意；采取转包、出租、互换或者其他方式流转的，应当报发包方备案。”《中华人民共和国土地管理法》第十二条规定：“依法改变土地权属和用途的，应当办理土地变更登记手续。”第四十四条规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”本案中，案涉道路主要是陈刚以及案外人陈江**通过与村民互换、出租的方式取得，根据法律规定，上述流转土地的行为应当进行备案，但陈斌、陈刚并未提交证明已经进行过备案，且在作为沙厂道路使用过程中，陈斌、陈刚并未就该道路办理过农用地的转用审批手续，之后再将该道路出租给俊宇公司使用时，也未办理过农用地转用审批手续，根据《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”陈斌、陈刚将农业地作为建设用地使用但未办理审批手续，之后将该道路出租，与俊宇公司签订租地《协议》，该行为违反了法律、行政法规的强制性规定，租地《协议》应为无效。陈斌、陈刚要求俊宇公司继续履行合同并支付剩余租金以及违约金的主张，不予支持。《中华人民共和国合同法》第五十八条规定：“合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。”本案中，陈斌、陈刚将农用地改为建设用地并出租的行为存在过错，俊宇公司在租赁过程中，未尽到必要的审查义务，且租赁之后还在原有道路基础上进行了扩建，本身也存在过错。对于俊宇公司反诉要求返还30万元租金的主张，因双方当事人均存在过错，且俊宇公司已经对道路进行了修建使用，结合双方过错程度以及道路使用情况，由陈斌、陈刚返还俊宇公司12万元土地租金。据此，依照《中华人民共和国农村土地承包法》第三十二条、第三十七条，《中华人民共和国土地管理法》第十二条、第四十四条，《中华人民共和国合同法》第五十二条、第五十八条规定，判决：“一、驳回陈斌、陈刚的全部诉讼请求；二、陈斌、陈刚与玉溪市俊宇新型墙材有限公司于2014年12月2日签订的《协议》无效；三、陈斌、陈刚于判决生效后15日内返还玉溪市俊宇新型墙材有限公司土地租金12万元。案件受理费7600元，反诉费2900元，由陈斌、陈刚负担”。二审中，陈斌、陈刚向本院提交了三张照片，以证明俊宇公司到现在为止仍然在使用本案所涉租赁道路。被上诉人及原审第三人未向本院提交新的证据。对于二上诉人提交的三张照片，经质证，俊宇公司对三张照片的三性均不予认可，原审第三人未到庭发表质证意见，本院视为其放弃举证质证的权利。对于上诉人提交的2014年1月12日的两张照片，本院认为与本案不存在直接关联性，故不予采纳；对于另一张道路现状照片的真实性本院予以确认。本案二审查明的事实与一审查明的事实一致，本院予以确认，此外，二审另查明：陈斌与陈刚于2002年8月8日办理的《采矿许可证》已于2007年8月8日到期，之后陈斌及陈刚未再续办。至本院二审期间，所涉租赁道路均未办理相应农用地转用审批手续。本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四条规定“国家实行土地用途管制制度。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。”第十二条规定“依法改变土地权属和用途的，应当办理土地变更登记手续。”第四十四条规定“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”第六十三条规定“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。”本案中，陈刚、陈斌、俊宇公司均认可，双方签订的《协议》中涉及租赁的土地系属于陈刚的承包地以及通过互换及支付相应使用费使用的承包地，虽然陈刚、陈斌提出上述道路及土地系属于其曾办理的采矿权证对应矿区范围内的道路，但其并未提交证据证实，且该采矿权证已经于2007年8月8日到期，之后陈斌及陈刚未再续办，故即使该道路及土地曾属于矿区内合法使用的道路，在采矿权证到期后，其已无权再作为非农用地使用，而到现在为止该土地并未再办理农用地转用审批手续，也未通过依法批准为建设用地，故仍属于农用地，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条之规定：“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”第八十一条之规定：“擅自将农民集体所有的土地的使用权出让、转让、出租用于非农业建设的，由县级以上人民政府土地行政管理部门责令限期改正，没收违法所得，并处罚款。”因本案争议的道路即土地在起诉前没有被依法批准为建设用地，仍属于农用地且当事人进行道路建设及租赁使用的行为属于非农业建设，故本案应驳回起诉，由行政主管部门先行处理。在行政主管部门进行处理后，当事人可就因履行合同而发生的财产纠纷再向人民法院提起民事诉讼。综上，原审认定事实清楚，但处理不当，应予以纠正。依照《中华人民共和国土地管理法》第六十三条、第六十六条，《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第二项，《最高人民法院关于适用的解释》第三百三十条规定，裁定如下：一、撤销云南省玉溪市江川区人民法院（2020）云0421民初735号民事判决；二、驳回上诉人陈斌、陈刚的起诉；三、驳回玉溪市俊宇新型墙材有限公司的反诉。一审本诉案件受理费7600元，反诉案件受理费2900元，分别予以退还陈斌、陈刚7600元，退还玉溪市俊宇新型墙材有限公司2900元；上诉人陈斌、陈刚预交的二审案件受理费8869元予以退还。本裁定为终审裁定。审判长  吴仟审判员  刘惠审判员  方芳二〇二一年三月二十九日书记员  顾维