四川省广元市中级人民法院 民 事 判 决 书 （2021）川08民终117号 上诉人（原审原告）：广元市自然资源局，住所地四川省广元市利州区利州东路一段×××号。统一社会信用代码11510700MB1676××××。 负责人：孙洪方，局长。 委托诉讼代理人：王剑，四川天称律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：广元骏仕房地产开发有限责任公司，住所地广元市利州区东坝办事处×××与××××××。统一社会信用代码915108007798××××××。 法定代表人：杨武，该公司总经理。 委托诉讼代理人：汪世春，四川广府律师事务所律师。 上诉人广元市自然资源局因与被上诉人广元骏仕房地产开发有限责任公司（以下简称骏仕房产开发公司）建设用地使用权纠纷一案，不服四川省广元市利州区人民法院（2020）川0802民初928号民事判决，向本院提起上诉，本院于2021年1月6日立案受理后，依法组成了合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 广元市自然资源局上诉请求：1、撤销一审判决并改判被上诉人向上诉人支付因拖欠土地出让金而产生的违约金1292078元；2、诉讼费由被上诉人承担。理由：1、一审判决认定上诉双方签订的《国有建设用地使用权出让合同》属于民事合同而不属于行政合同，系认定事实错误。2011年11月2日，上诉人（原广元市国土资源局）与被上诉人签订了《国有建设用地使用权出让合同》【合同编号：510800-××××-×××】，约定上诉人将位于广元市利州区××路编号为02003009××××的宗地出让给被上诉人。同时合同约定，该出让宗地的用途为商服用地合同城镇住宅用地、建筑容积率不高于5.0等。可见，出让合同不但有民事合同所具有的标的、价款、期限等条款，同时有行政合同所具有的用途管制、建筑规模限制等内容。《中国人民共和国土地管理办法》第五条规定，“国务院自然资源主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。县级以上热门政府自然资源主管部门的设置及其职责，由省、自治区，直辖市人民政府根据国务院有关规定确定”。自然资源主管部门被授予了土地管理的行政职能，出让土地使用权是自然资源主管部门行使管理职权的体现。上诉双方签订的出让合同内容，也体现了行政管理监督的相应内容，因此一审判决认定其属于民事合同是错误的。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二条，矿业权等国有自然资源使用权出让协议的受让人可以提起行政诉讼。进一步明确了土地出让合同属于行政协议，鉴于本案双方合同的签订发生在2015年5月1日前，故上诉人通过民事诉讼渠道追究被上诉人的违约责任，但不能改变双方签订的土地出让合同属于行政合同，兼具民事合同内容的根本性质。2、一审判决认定本案争议受民事案件诉讼时效限制属于适用法律错误。《最高人民法院关于贯彻执行若干问题的意见（试行）》第170条规定“未授权给公民、法人经营、管理的国家财产受到侵害，不受诉讼时效期间的限制”。《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理通知》（国办法【2006】×××号）第一条规定，“土地出让收入由财政部门负责征收管理，可由国土资源管理部门负责具体征收”。本案所涉土地出让金违约金，属于土地出让收入的一种，实践操作中也是由土地受让方直接将出让价款转入财政专户，凭银行进账单到自然资源主管部门开具专用票据，可见，包括违约金在内的土地出让收入，属于未授权给任何单位经营和管理的国家财产，不应当适用民事案件诉讼时效期间的限制。一审判决认定本案中上诉人的主旨超过诉讼时效，属于适用法律错误。 广元骏仕房地产开发有限责任公司答辩称，土地出让合同中的关于土地使用权的出让及合同价款属于民事合同，土地使用权出让合同中涉及城市规划及建筑容积率的规定属于行政合同，土地出让金属于行政合同的观点不能成立。由于土地出让合同中土地出让金应当属于民事合同的规则，应当受民事诉讼时效的约束。上诉人以《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理通知》界定出让金的性质不正确，根据内容仅仅是对出让金的管理性的规定，不是对性质的认定。因此应当驳回上诉，维持一审判决。 广元市自然资源局向一审法院提出诉讼请求：1、被告向原告支付因拖欠土地出让金而产生的违约金1292078元；2.本案诉讼费用由被告承担。 一审法院认定的案件事实：2011年11月2日，原告广元市自然资源局（原广元市国土资源局）与被告骏仕房产开发公司签订《国有建设用地使用权出让合同》（合同编号：510800-2011-×××），原告将位于广元市利州区××路，编号为002003009××××的宗地出让给被告。合同约定：本合同项下的出让宗地面积为1190.29平方米，用途为商服用地面积238.058平方米，城镇住宅用地面积952.232平方米。宗地的国有建设用地使用权出让价款为2955390元，受让人同意在本合同签订之日起30日内一次性向出让人付清国有建设用地使用权出让价款。受让人应当按合同约定按时支付国有建设用地使用权出让价款，受让人不能按时支付的，自滞纳之日起，每日按迟延支付款项的1‰向出让人缴纳违约金，延期付款超过60日，经出让人催交后仍不能支付国有建设用地使用权出让价款的，出让人有权解除合同，受让人无权要求返还定金，出让人并可请求受让人赔偿损失。 出让合同签订后，被告骏仕房产开发公司于2012年12月11日向原告缴纳土地出让价款100万元，于2013年3月15日缴纳了剩余土地出让价款1955390元。 一审法院认为，根据双方当事人诉、辩主张及庭审举证、质证，本案的争议焦点是：原告主张的违约金是否已超过诉讼时效。《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第一条规定，“本解释所称的土地使用权出让合同，是指市、县人民政府土地管理部门作为出让方将国有土地使用权在一定年限内让与受让方，受让方支付土地使用权出让金的协议。”涉案国有土地使用权出让合同约定由广元市自然资源局出让涉案土地使用权给骏仕房产开发公司，并由骏仕房产开发公司支付相应的土地使用权出让金，即双方当事人是根据平等、自愿、公平、等价有偿、诚实信用原则签订的合同，签订合同时双方当事人的法律地位是平等的。因此，涉案土地使用权出让合同属于民事合同，不属于行政合同，应适用诉讼时效制度。诉讼时效期间自权利人知道或者应当知道权利受到损害以及义务人之日起计算。本案中原、被告双方于2011年11月2日签定土地使用权出让合同，约定30日内付清土地使用权出让价款，而被告骏仕房产开发公司直至2013年3月15日才缴清全部土地出让金，至此，被告迟延缴纳土地出让价款的事实已确定，因此，本案延迟交纳土地出让价款的违约金的诉讼时效期间应自2013年3月15日起计算，至2015年3月15日届满。但在该诉讼时效期间，原告未提供证据证明向被告追缴过土地出让金，也不能证明有引起诉讼时效中止或中断的情形存在，故原告于2020年3月11日才向法院提起诉讼已超过诉讼时效。被告抗辩理由成立，一审法院予以支持。 依照《最高人民法院关于适用的解释》第九十条、第二百一十九条的规定，判决：驳回原告广元市自然资源局的诉讼请求。 二审中，双方当事人均未提交新证据。 二审查明的案件事实与一审法院认定的案件事实一致，本院予以确认。 本院认为，根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二条的规定，因履行行政合同（协议）向人民法院提起诉讼的原告方为公民、法人或其他组织，即使上诉人以协议的相对方未积极履行协议提起行政诉讼，其也不具备作为原告起诉的主体资格。而上诉人向本院提起的并非行政诉讼而是民事诉讼，其行使权利应受相关民事法律对诉讼时效规定的限制。《中华人民共和国土地管理法》将土地管理职能授权给了土地行政主管部门，出让土地使用权是土地主管部门行使管理职权的体现，故国有土地由土地行政主管部门行使管理职权不属于未经授权管理国家财产，收取土地出让金是土地行政主管部门出让土地使用权所取得的对价，故上诉人关于其主张应适用《最高人民法院关于贯彻执行若干问题的意见（试行）》第170条关于“未授权给公民、法人经营、管理的国家财产受到侵害，不受诉讼时效期间的限制”的规定的理由不成立，相应主张不能得到支持。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，以上诉人的主张已过诉讼时效为由驳回上诉人请求的判决结果应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费16429元，由上诉人广元市自然资源局负担。 本判决为终审判决。 审判长  夏茂中 审判员  徐小雁 审判员  吕 晶 二〇二一年三月十二日 书记员  黄 琴