河北省承德市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2021）冀08行终28号 上诉人（原审原告）李香菊，女，1964年9月25日出生，住河北省平泉市。 被上诉人（原审被告）平泉市卫生健康局，住所地平泉市行政中心2楼。 法定代表人王力，男，局长。 李香菊诉请确认平泉市卫生健康局（起诉状中所列的多个）行政行为违法一案，李香菊不服河北省平泉市人民法院（2020）冀0823行初16号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。 原审法院经审理查明的事实，李香菊现持有1989年3月6日平泉县卫生局（现平泉市卫生健康局）颁发的购药证，以此证明其当时开办有平泉县沙坨子蒙回族乡（现平泉市卧龙镇）个体开业医中医诊所，开业地点为沙坨子蒙回族乡八家村。李香菊称，其于1990年10月份左右将个体开业医中医诊所执照办理成开业地点为三十家子村的三十家子村卫生所执照时，平泉县卫生局将个体开业医中医诊所执照扣留，并将三十家子村卫生所执照颁发给了刘延芳父子，并称刘延芳父子现已去世。李香菊还称，其申请补办个体开业医中医诊所执照，平泉县卫生局不给补办，其当时要求不给补办三十家子村卫生所执照，就应当给补办个体开业医中医诊所执照。李香菊向本院提起诉讼，要求确认扣留个体开业医中医诊所执照、办理的三十家子村卫生所的执照不给李香菊、不给补办个体开业医中医诊所执照或三十家子村卫生所执照等三个行为违法（以下统称1990年的三个行为）。 1998年12月30日，李香菊取得乡村医生资格证。李香菊称，从1998年起平泉市卫生健康局（包括原平泉县卫生局）不让其在三十家子村卫生所上岗。李香菊向本院提起诉讼，要求确认1998年河北省颁发乡村医生资格证至今不让其上岗的行为违法（以下简称1998年的行为）。 2019年11月13日，李香菊取得乡村医生执业证。2020年1月17日，平泉市行政审批局向平泉市卫生健康局出具征询意见函，内容为：“今有平泉市卧龙镇三十家子村村民委员会向我局提出申请，拟在三十家子美丽乡村设置村级卫生所，承办人平泉市卧龙镇三十家子村村民委员会，地址平泉市卧龙镇三十家子美丽乡村9号楼2单元102室，房屋性质为住宅改为经营性住房，村所负责人为李香菊，执业资质为乡村医生。特向贵局征询意见，请予答复。”2020年8月31日，平泉市行政审批局颁发医疗机构执业许可证，机构名称为平泉市卧龙镇卫生院驻三十家子村卫生室，地址为平泉市卧龙镇三十家子村三十家子美丽乡村9号楼2单元102室，法定代表人为任明智，主要负责人为李香菊。李香菊称，平泉市卫生健康局不与其签订一体化，并将平泉市卧龙镇卫生院驻三十家子村卫生室的牌子挂到了三十家子村社区卫生服务站等。李香菊向本院提起诉讼，要求确认不让给卧龙镇驻三十家子村卫生室挂牌、不给签约一体化、不给开通网上购药平台、不给签约公共卫生等四个行为违法（以下统称2020年的多个行为）。 李香菊除提出以上诉讼请求外，还提出责令平泉市卫生健康局办理李香菊开设平泉市卧龙镇卫生院驻三十家子村卫生室的相关手续。 原审法院另查明，2013年3月12日，李香菊与平泉县卫生局签订人民调解协议，主要内容包括：一、明确了解决争议的事项（1.李香菊在1989年经考试取得《行医执照》，在1990年验证时丢失要求补办及1998年要求办理《医疗机构执业许可证》问题。2.2012年在北京市朝阳区被狗咬伤问题）。二、明确了达成的协议（1.李香菊补办《行医执照》及要求办理《医疗机构执业许可证》问题，属三级终结信访案件，以后不再做为信访案件，予以结案，李香菊就此息诉罢访。2.李香菊不再因狗咬伤一事到党政有关部门上访。3.根据李香菊家庭生活困难的实际情况，本着同情和照顾，经平泉县卫生局、卧龙镇人民政府与李香菊协商调解，《行医执照》《医疗机构执业许可证》问题和被狗咬伤一事一并处理，给予李香菊经济补偿50000.00元）。 原审法院还查明，2020年8月6日，中共河北省委办公厅、河北省人民政府办公厅转发河北省卫生健康委员会、中共河北省委组织部、河北省人力资源和社会保障厅、河北省财政厅、河北省教育厅《关于进一步加强乡村医生队伍建设的若干措施》，主要内容包括：一、原则上，每个行政村设置1所卫生室，建设资金由县级财政负责。二、对到龄退出、有资格证书的乡村医生，根据实际需要，允许其开办个体卫生室，继续发挥作用，服务农村群众，不纳入乡村一体化管理。三、在全省全面推开乡村一体化管理，对现有乡村医生，按照公开竞聘、择优录用的原则和本人申请、村委会推荐、乡（镇）卫生院考核、县级卫生健康行政部门批准的程序，实施统一招聘，与乡（镇）卫生院签订劳动合同，纳入乡村一体化管理，实行“乡聘村用”，由乡（镇）卫生院统一管理和考核。乡村医生出现空缺时，县级卫生健康行政部门要会同财政、人力资源和社会保障等部门，及时组织招聘具有大中专医学专业学历的毕业生到村卫生室工作，并优先聘用已签约的订单定向医学专业学生。新招聘的乡村医生实行聘用管理，每届聘期5年，服务期满后考核合格、自愿留在村卫生室工作的，可与乡（镇）卫生院续签劳动合同，并按法律规定明确双方责权利关系。上述规定反映：一、乡（镇）卫生院驻村卫生室与个体卫生室不同，乡（镇）卫生院驻村卫生室实行乡村一体化管理。二、乡村一体化管理实行“乡聘村用”聘用管理体制，虽然存在由县级卫生健康行政部门批准的程序，但该程序系内部审批程序，在签订劳动合同上，系由乡（镇）卫生院作为主体。 原审裁定认为，一、关于1990年的三个行为。根据原告的陈述，三个行为发生在1990年，至今已达30年。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款的规定，除因不动产提起诉讼的其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。据此，无论1990年的三个行为是否存在，原审法院院都应当对原告的起诉不予受理。同时，2013年3月12日，原告已就此争议事项与被告达成人民调解协议，原告已不再具有诉的利益。二、关于1998年的行为。原告所称的上岗即从事工作，而劳动关系不属行政法律关系，是否允许原告上岗不属于行政行为，故不属于人民法院行政诉讼的受案范围，原审法院应当对原告的起诉不予受理。三、关于2020年的多个行为，乡（镇）卫生院驻村卫生室与个体卫生室不同。平泉市行政审批局是根据卧龙镇三十家子村村民委员会的申请，颁发的平泉市卧龙镇卫生院驻三十家子村卫生室的医疗机构执业许可证，虽然该证中注明主要负责人为李香菊，但其个人与该卫生室的牌子问题没有法律上的利害关系（需要说明的是，医疗机构执业许可证包括执业地点、主要负责人等主要事项发生变更时，有关主体应当及时申请变更登记），也与开通驻村卫生室的网上购药平台没有法律上的利害关系，且这两个行为也不属于被告的行政行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，原审法院应当对原告的起诉不予受理。签约乡村一体化，应当以乡（镇）卫生院做为主体与乡村医生签订劳动合同，系劳动关系而非行政法律关系，亦不属于人民法院行政诉讼的受案范围，原审法院亦应当对原告的起诉不予受理。原告所称的签约公共卫生，指的是家庭医生签约服务，不属于行政行为，还不属于人民法院行政诉讼的受案范围，原审法院还应当对原告的起诉不予受理。四、关于原告要求被告办理原告开设驻村卫生室相关手续的诉讼请求。根据以上分析，原告要求确认违法的行为中的手续或者与原告没有利害关系，或者不属人民法院行政诉讼的受案范围，故原审法院应当对原告的起诉不予受理。 综上，原告的起诉涉及多个行为，无论其中哪个行为属于行政行为或不属于行政行为，按照“一行为一诉”的行政诉讼基本原则，原审法院在原告立案时应当告知其分别提起诉讼。但是，因原告的起诉均应当不予受理，故在审理中再告知原告分别提起诉讼已没有实际意义，亦会浪费司法资源、增加当事人诉累。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条的规定，在审理中，对于应当不予受理而已经立案的情形，应当裁定驳回起诉，故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第一项、第四十九条第四项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项的规定，裁定驳回原告李香菊的起诉。 上诉人李香菊上诉称，我的行政起诉状中所列的平泉市卫生健康局多个行政行为违法违规，平泉市人民法院作出的原审裁定认定事实不清，驳回我的起诉属适用法律错误。请求二审法院依法查清事实，撤销原审裁定。 被上诉人平泉市卫生健康局未向本院提交书面答辩意见。 本院二审查明的事实与一审查明的事实一致，予以确认。 本院认为，上诉人李香菊一审时的诉讼请求涉及被上诉人多个行为，原审裁定针对李香菊的每一项诉讼请求，分别进行了阐述，其论理清晰，所引用的法律依据准确，本院对此均予以确认。其中涉及到“1990年发生的三个行为”除超过法定起诉期限以外，确实已被“人民调解协议”约束，因此，李香菊对此不再具有诉的利益。对于李香菊的其余几项诉讼请求事项，因其均不属于人民法院行政诉讼的受案范围，一审裁定驳回起诉是正确的。本案中，关键的一点是“李香菊一审时的多个诉讼请求”在一个案子中向人民法院提出，确实不符合“行政诉讼一行为一诉”的基本原则，单就这一点，一审法院也可以向李香菊释明后作出裁决。基于李香菊本案中的所有诉讼请求人民法院均不应当予以受理，所以，一审法院直接裁定驳回起诉并无不当。 综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确。李香菊的上诉请求无事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 刘松平 审 判 员 王 静 审 判 员 闫 鸿 二〇二一年三月十一日 法官助理 李 挺 书 记 员 韩东旭