江苏省徐州市中级人民法院民 事 裁 定 书(2021）苏03民终2196号上诉人(原审原告）：邳州市李口建筑材料厂，住所地邳州市邳新路北侧。法定代表人：刘超，该厂投资人。委托诉讼代理人：石磊，北京吴少博律师事务所律师。委托诉讼代理人：庄敏，女，1971年6月29日出生，汉族，住江苏省邳州市，系邳州市李口建筑材料厂职工。被上诉人(原审被告）：邳州市自然资源和规划局，住所地邳州市恒山路**。法定代表人：王光辉，局长。委托诉讼代理人：庄全，邳州市自然资源和规划局工作人员。被上诉人(原审被告）：徐州天鸿置业集团有限公司（曾用名徐州天鸿置业有限公司），，住所地邳州市瑞兴路（涌金花苑小区银杏组团****附近公司。法定代表人：刘训叶，该公司执行董事兼总经理。上诉人邳州市李口建筑材料厂（以下简称李口建材厂）因与被上诉人邳州市自然资源和规划局、被上诉人徐州天鸿置业集团有限公司（以下简称徐州天鸿公司）国有建设用地使用权出让合同无效纠纷一案，不服江苏省邳州市人民法院（2020）苏0382民初7676号民事裁定，向本院提起上诉。本院立案后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。上诉人李口建材厂上诉请求：1.撤销江苏省邳州市人民法院(2020）苏0382民初7676号民事裁定书；2.确认二被上诉人于2014年2月12日所签订的《国有建设用地使用权出让合同》无效。事实和理由：一、上诉人与被诉合同具备利害关系，上诉人主体适格。1.上诉人与案涉国有建设用地使用权出让合同具有法律上的利害关系。根据《物权法》第九条、第十七条规定，上诉人持有邳州市邳新路北侧地块的国有建设用地使用权证，是依法登记的权利人。上诉人的国有建设用地使用权证至今未被依法注销，仍合法有效，上诉人对相关地块至今享有合法权益。根据《物权法》第十四条、第十七条及《土地登记规则》第五十四条规定，收回国有土地使用权未依法征收、安置补偿、未依法注销国有土地使用权证时，原土地使用权人并未丧失土地使用权利。政府收回国有土地的决定，应当按照法律法规规定启动房屋征收程序，依法征收、安置补偿，依法注销上诉人的土地证件。上诉人的土地证件还处于合法有效的状态，被上诉人不能动用行政强制权，强行非法剥夺上诉人土地所有权人、使用权人的土地所有权或使用权。故上诉人可以作为利害关系人提起原审诉讼。在土地登记未依法被注销，上诉人土地使用证依然有效，也没有对其依法进行安置补偿的情况下，违法行为的属性不会伴随时间推移而变为合法行为。至今，李口建材厂仍然没有得到任何的补偿和赔偿，在没有得到公平合理补偿和行政赔偿的情况下，故“土地出让合同”与原告直接有利害关系，对相关地块至今享有合法权益，李口建材厂起诉当然符合法律的规定。2011年7月20日，邳州市人民政府作出收回国有建设用地使用权决定时并未注销上诉人对案涉国有建设用地的使用权证。邳州市自然资源和规划局于2019年5月23日作出《关于注销邳州市李口建筑材料厂国有土地使用权登记的公告》，后于2020年5月21日作出《关于撤销的决定》。上诉人至今仍然是案涉国有建设用地依法登记的唯一使用权人，对案涉国有建设用地享有物权。《民法典》第二百零九条、第二百一十四条之规定，不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力。依据上述法律规定，在上诉人对案涉国有建设用地登记未被消灭时，上诉人始终是案涉国有建设用地的权益人。故上诉人对涉及案涉国有建设用地的所有处分行为具有法律上的利害关系。2.涉案合同项下的土地收回行为尚未完成，更不具备法律效力，一审裁定认为邳州市人民政府收回土地行为已发生法律效力明显认定事实错误。（1）涉案合同项下土地的征收决定已经被确认违法，土地收回程序不具备法律效力。江苏省徐州市中级人民法院(2017）苏03行初303号案件已经确认邳州市人民政府2017年1月13日作出的邳房征（2017）02号《邳州市国有土地上房屋征收决定》违法，二审判决同样对此维持。在征收决定已经被确认违法情况下，上诉人享有的土地使用权并未因此消灭，当然与涉案合同具备利害关系，具备原告主体资格。（2）涉案合同项下土地的征收补偿尚未达成一致，土地收回程序尚未完成。依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十七条规定，只有在依法对被征收房屋的权利人进行补偿后，案涉土地使用权收归国有的程序才完成。本案中，上诉人迟迟未得到征收事项相关补偿，土地收回程序并未完成。3.涉案合同的签订对上诉人赋予交出土地的义务，直接影响了上诉人对涉案土地的使用权，房屋的所有权。一审裁定认为国有土地使用权的出让不会直接影响上诉人的合法权益明显认定事实错误。4.根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第五条规定，无论是否合同相对人，满足一定条件，法院应当受理。一审裁定认定上诉人并非被诉合同相对人即认为不具备原告主体资格明显适用法律错误。5.参照《行政复议法实施二十年研究报告》（中国法制出版社2019年版）提到推进中国法治进程十大行政复议案例之一的某公司诉白山市人民政府颁发《建设用地批准书》案，对于征收过程违法或者尚未完成的国有土地使用权纠纷类案件，作为被征收人对其土地上的土地使用权出让具备利害关系。二、涉案合同签订违法，应当确认无效。1.涉案国有建设用地使用权出让合同包含上诉人土地，上诉人土地当时并未被征收，该合同属于无权处分，应依法确定协议无效。依据《中华人民共和国合同法》第三十二条、第四十八条、第五十一条规定，以及《中华人民共和国民法总则》第一百七十一条规定，上诉人于2004年取得合法的土地使用权证直至今日，土地在2014年从未被征收，上诉人也未追认出让行为，故二被上诉人所签署的《国有建设用地使用权出让合同》无效。2.涉案国有建设用地使用权出让合同违背了《中华人民共和国合同法》第五十二条，《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条、第六十三条，《中华人民共和国城市房地产管理法(2009）》第九条、第十二条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十二条，国土资源部《闲置土地处置办法》第二十一条、国土资源部关于加大闲置土地处置力度的通知(国土资电发[2007]36号）的强制性规定，应当确认无效。本案中，出让行为是严重违反法律强制性规定。“恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益”，合同无效。被上诉人明知上诉人享有合法建设用地使用权的情况下，恶意串通签订了《国有建设用地使用权出让合同》，该合同严重损害了上诉人的合法利益，应为无效合同。第一，涉案合同涉及的出让土地包含大量集体土地，集体土地不能直接用于出让。本案审理的确认国有建设用地使用权出让合同纠纷，但被上诉人没有提供任何证据证明涉案合同涉及的区域内土地性质全部属于国有土地。而根据上诉人提交的证据，邳州市政府提供的风险评估报告各方意见一栏中，明确写道：“对于土地性质问题，希望工业用地多给予补偿，集体土地合理补偿。”在主要风险因素一栏中，明确写道：“该地块土地性质复杂，包括集体土地、工业用地、宅基地，对于工业用地及集体土地的补偿，可能存在社会不稳定因素。”可看出该区域内包含集体土地，集体土地被纳入出让范围，严重违法。第二，出让合同签订时未经有批准权的人民政府批准。中华人民共和国最高人民法院（2019）最高法行申4973号行政裁定书认为：“国有土地使用权出让，虽然在形式上通过市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订出让合同的方式实现，但由于签订出让合同只是有批准权的人民政府批准国有土地使用权出让后的具体实施行为，因此，国有土地使用权出让与否，实际由有批准权的人民政府决定。”涉案土地出让合同未经人民政府批准即签订，违背了国有建设用地使用权出让强制性规定，应当确认无效。第三，该宗土地时至今日尚未完全征收补偿完毕，不具备出让条件。土地出让时应当具备净地交付条件，实质是要求土地必须已与被拆迁人达成拆迁安置补偿协议，在法律层面上无权属纠纷和其他障碍。三、本案案由为合同无效纠纷，合同无效是对国家利益，社会公共利益的极大破坏，确认合同无效为法院职权，法院应主动对合同效力进行审查。四、邳州市人民政府作出收回国有建设用地使用权的决定，属于行政决定行为。但收回国有建设用地的行为则含有很多环节，既包含前期的决定行为，也包含后续的实施补偿、房屋拆除、执行等行为。行政机关从作出行政决定到完全收回国有建设用地，需要遵循一定的程序，比如房屋征收补偿。但是邳州市人民政府作出收回国有建设用地使用权的决定时并未同时启动房屋征收补偿程序。故不能得出土地使用权人在邳州市人民政府作出收回国有建设用地使用权决定时就丧失了土地权益的结论。本案中，在被上诉人签订案涉国有建设用地使用权出让合同时，政府未启动对上诉人的补偿程序，上诉人也未丧失对案涉国有建设用地的使用权。被上诉人邳州市自然资源和规划局辩称，一审裁定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求法院依法驳回上诉人的上诉请求，维持原裁定。被上诉人徐州天鸿置业集团有限公司未提交书面答辩意见，亦未参与法庭询问。李口建材厂向一审法院起诉请求：确认邳州市自然资源和规划局、徐州天鸿公司于2014年2月12日签订的《国有建设用地使用权出让合同》无效。一审法院认定事实：李口建材厂系个人独资企业，位于邳州市邳新路北侧（李口工业小区），成立于2004年9月14日。原邳州市国土资源局于2004年7月6日向李口建材厂颁发国有土地使用权证，证号为邳国用[2004]第0453号，该证载明：土地使用者为李口建材厂，座落为邳州市运河镇邳新路北侧，地号，地号为3-05-55为工业，使用权类型为划拨，使用权面积为6027.1平方米。2011年7月20日，邳州市人民政府作出邳政2011-13号关于收回国有建设用地使用权的决定，决定收回52649.34平方米国有土地使用权，包括涉案李口建材厂6027.1平方米土地使用权。并于2011年7月21日作出2011-11号国有土地使用权收回通告，公告原用地单位和个人的土地使用权证书或土地权属证明，十五日之内交国土资源局办理注销登记手续，逾期不交，自动废止。2013年12月23日，原邳州市国土资源局作出邳州市挂[2013]37号挂牌出让公告，出让2宗国有建设用地使用权，包括位于邳新路北侧、六保河西侧的2013-117号地块。2014年1月24日，原邳州市国土资源局与徐州天鸿公司签订《成交确认书》并进行公示，确定徐州天鸿公司竞得编号为2013-117地块的国有建设用地使用权，出让面积为67138.19㎡，包括李口建材厂使用的上述土地。2014年2月12日，原邳州市国土资源局与徐州天鸿公司就2013-117地块签订《国有建设用地使用权出让合同》，确定将出让宗地编号为1300990283，出让价款为181278000元。2020年6月22日，针对李口建材厂申请公开“与（2017）出让字第26号文件相对应的土地出让合同”，邳州市自然资源和规划局作出政府信息公开申请答复书。另查明，因邳州市机构改革，原邳州市国土资源局不再保留，并入邳州市自然资源和规划局。一审法院认为，根据《中华人民共和国民事诉讼法》规定，起诉应符合以下条件：原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织。本案中，邳州市人民政府对包括李口建材厂原使用土地在内的国有土地使用权收回，李口建材厂作为涉案土地原使用权人并未在法定期限内对政府收回土地行政行为提起行政诉讼，邳州市人民政府收回土地行为已发生法律效力。另，邳州市自然资源和规划局、徐州天鸿公司签订合同出让国土土地使用权本身不会直接影响李口建材厂的合法权益，对可能影响其合法权益的土地征收及补偿等问题，李口建材厂已向法院提起诉讼。综上，涉案国有建设用地使用权出让合同相对方为原邳州市国土资源局与徐州天鸿公司，李口建材厂既非被诉合同相对人，也与涉案出让合同无直接利害关系，不具有本案原告主体资格，其提起本案诉讼不符合法律规定，依法应予以驳回。徐州天鸿公司经本院合法传唤，无正当理由拒不到庭参加诉讼，视为放弃答辩、举证、质证等权利。综上，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条、第一百四十四条、第一百五十四条、《最高人民法院关于适用的解释》第二百零八条之规定，裁定：驳回邳州市李口建筑材料厂的起诉。本案二审期间，李口建材厂向法庭提交了《关于批准邳州市城乡建设用地增减挂钩建新区2011年第1批次（08挂）建设用地的通知》（苏政地〔2011〕4077号）以及《江苏省人民政府关于邳州市2012年度第十批次村镇建设用地的批复》（苏政地〔2012〕521号）2份证据，拟证明案涉合同所批准使用的地块包含集体土地，在集体土地未征收的情况下签订，违反法律禁止性规定，属于无效合同。本院组织当事人进行了证据交换和质证。被上诉人邳州市自然资源和规划局质证认为，对上诉人提交的两份证据的真实性、合法性均没有异议，但是不能够证明上诉人的证明目的。案涉出让合同所包含的土地，除了省政府两个批次所征收的国有土地外，还包括邳州市人民政府于2011年7月20日依法收回的国有土地。上诉人涉案房屋虽然不在省政府两个批次征地范围内，但是在收回的国有土地的范围之内，因此涉案合同所涉及的土地全部为国有土地，这也与被上诉人在一审中向法院提交的图片及说明相印证。且上诉人也曾取得过涉案地块的国有土地使用权证，也印证了涉案地块为国有土地，出让合同的签订不存在违反法律强制性规定的情况，是合法有效的。对上诉人提交的2份证据，本院认定与本案无关联性，依法不予确认。本院认为，《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条规定，起诉必须符合的条件之一即原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织。首先，2014年2月12日，邳州市自然资源和规划局（原邳州市国土资源局）与徐州天鸿公司就2013-117地块签订《国有建设用地使用权出让合同》，该合同的双方系邳州市自然资源和规划局和徐州天鸿公司，李口建材厂并非案涉出让合同的合同相对方。其次，依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。本案中，邳州市人民政府对包括李口建材厂原使用土地在内的国有土地使用权收回，上诉人作为涉案土地原使用权人并未在法定期限内对政府收回土地行政行为提起行政诉讼，邳州市人民政府收回土地行为已发生法律效力，相关事实已经被生效的李口建材厂诉邳州市人民政府房屋征收决定一案的行政判决书确认。再次，针对涉案国有土地使用权收回后的补偿问题，上诉人可在征收补偿程序中获得救济。故，李口建材厂既非被诉合同相对人，也与涉案出让合同无直接利害关系，不具有本案原告主体资格，其提起本案诉讼不符合法律规定，依法应予以驳回。综上，李口建材厂的上诉请求不能成立，应予驳回。一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。上诉人预交的二审案件受理费100元，退还上诉人邳州市李口建筑材料厂。本裁定为终审裁定。审 判 长  赵 涛审 判 员  周美来审 判 员  李帅胜二〇二一年三月二十九日法官助理  吴一冉书 记 员  郁梦晨