贵州省安顺市中级人民法院行 政 裁 定 书（2021）黔04行终41号上诉人（原审原告）朱少清，男，1936年3月4日生，仡佬族，住贵州省关岭布依族苗族自治县。委托代理人范敏，北京市京师律师事务所律师。被上诉人（原审被告）关岭布依族苗族自治县岗乌镇人民政府，住所地贵州省关岭布依族苗族自治县岗乌镇岗联村72号。法定代表人叶雷，镇长。委托代理人吴与贵，贵州爱律律师事务所律师。第三人关岭布依族苗族自治县岗乌镇纳磨村村民委员会，住所地关岭布依族苗族自治县岗乌镇纳磨村。法定代表人平海，主任。上诉人朱少清与被上诉人关岭布依族苗族自治县岗乌镇人民政府（以下简称岗乌镇政府）、第三人关岭布依族苗族自治县岗乌镇纳磨村村民委员会（以下简称纳磨村村委）行政行为一案，不服镇宁布依族苗族自治县人民法院（2020）黔0423行初79号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开进行了审理，现已审理终结。原裁定认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项的规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。原告诉称，涉案土地的施工现场告示牌显示为“关岭县纳卜林业光伏电站220V升压站新建工程”，被告于2019年10月31日发布“岗乌镇纳卜光伏项目征地土地公示”，被告未发布征收补偿安置方案，未对侵占原告的土地进行经济补偿，即直接指令相关人员占地施工，已构成严重行政违法。原告提交的《查处违法占地、违法施工申请书》称，2019年8月份，申请人发现所在集体土地有施工人员开着挖掘机进场施工，后施工场地竖起用地告示牌，显示建设单位为中广核贵州安顺关岭新能源有限公司、总承包单位为中国电建集团贵阳勘测设计研究院有限公司，但该案涉并无履行法定程序即占地并进行施工，建设单位及承包单位涉嫌违法占地和违法施工；原告提交的《关岭自治县自然资源局关于对刚朝权、山发贤等反映关岭县纳卜林业光伏电站220V升压站违法占地、违法施工的答复》载明：岗乌纳卜林业光伏电站属黔府办发〔2019〕16号《省人民政府办公厅关于大力实施基础设施“六网会战”的通知》的电网建设项目，是决战脱贫攻坚，决胜同步小康，为推动高质量发展提供电力保障的项目，根据黔府发〔2017〕36号《贵州省人民政府关于支持民族自治县及民族乡加快发展若干政策措施的意见》精神明确，民族自治县和民族乡决战脱贫攻坚工作中急需实施的项目建设用地，可以边建边报，鉴于该项目尚未完善相关用地手续，县综合行政执法局正在依法调查处理中。对于原告提交的《岗乌镇纳卜光伏项目征地土地公示》，被告辩称系因光伏电站占用原告所在村的土地面积进行公示时，由于被告工作人员疏忽，误将土地流转公示写成了土地征收公示，公示期间已经予以纠正，重新将土地征收公示改成了土地流转公示。同时，被告辩称其辖区内已建设的华能光伏电站、卓阳光伏电站所占用包包村、上寨村、中心村、小盘江村的未利用土地部分，在对土地面积进行公示时载明的全部都是土地流转公示且全部签订的都是土地流转合同，原告所称的涉案土地亦属同样方式流转，对于尚未签订土地流转合同的正在协商，而非采用征收方式取得土地使用权。被告提交了《岗乌镇人民政府关于2019年岗乌镇纳卜光伏项目土地流转分户丈量（第一批）的公示》《岗乌镇人民政府关于2019年华能陇古农业光伏项目土地流转分户丈量的公示》《纳磨村委会决议》和其他村民委员会关于光伏发电流转的会议记录以及已签订的《岗乌镇光伏建设项目土地流转合同》等证据证实其主张。本案中，现有证据不能证实被告对涉案土地实施征收，亦不能证明被告实施侵占涉案土地的行政行为，故原告的起诉缺乏相应的事实根据，不符合法定的起诉条件。又依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项的规定，不符合行政诉讼法第四十九条规定的，已经立案的应当裁定驳回起诉。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项之规定，裁定：驳回原告朱少清的起诉。一审裁定书送达后，朱少清不服，向本院上诉称：一、涉案土地涉及征收，被上诉人作为征收主体违法征收上诉人土地，被诉主体适格。被上诉人曾在上诉人村中张贴土地征收公示表，证明涉案土地被征收的事实，且公示表中列明了村集体组织成员及土地面积等，坐实了上诉人是被征收人的身份。被上诉人未发布征地公告及安置补偿方案，便在2019年8月指挥施工队侵占上诉人土地进行施工建设,上诉人针对被上诉人的违法征收行为进行起诉符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条之立案条件；二、被上诉人土地征收程序严重违法，以租代征与第三人串通制作虚假证据，严重损害上诉人合法利益。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条的规定，被上诉人并未就其土地征收行为提供相应的文件依据。土地流转不同于土地征收，应遵从双方合意，被上诉人没有与上诉人签订土地流转合同，被上诉人串通第三人制作“村民会议”及有关文件，作为土地流转的依据，但召开村民会议时，上诉人在外地打工根本不在本村内，更没有在村民会议签到表上签字，其土地流转的依据明显系被上诉人与第三人恶意串通自行制作。按照土地征收的标准，综合片区土地价格为44770元/亩,且一次性付清，但是按照流转土地的方式,每亩地一年只有350元租金,并且是一年一付，这两种方式的巨大差额显而易见。镇政府先张贴征地公示后又称不是征收而是流转的做法，明显是想以租代征，低价得到上诉人土地；三、一审质而不审，刻意偏袒被上诉人的违法行为，导致错案发生。上诉人的一审诉求是确认被上诉人未发布安置补偿方案即直接侵占上诉人土地的具体行政行为违法，主要理由是被上诉人不具备土地征收的主体资格以及并未履行任何征收土地的法定程序便强占上诉人土地。一审法院对这些实质问题避而不谈，明显违反了《中华人民共和国行政诉讼法》的审判原则，属于滥用审判权。综上，请求撤销（2020）黔0423行初79号行政裁定，发回重审或依法改判支持上诉人的一审诉讼请求。被上诉人岗乌镇政府二审辩称：一、一审裁定认定事实清楚，证据确实充分，裁定正确。上诉人诉称的涉案土地涉及征收，被上诉人土地征收程序违法，为以租代征的理由不能成立。第一，按照国发〔2013〕24号、国土资发〔2015〕5号、国土资发〔2017〕8号、黔府发〔2017〕36号文件精神，光伏电站用地可以采用租赁方式取得，针对涉案土地，光伏电站业主方中广核贵州安顺关岭新能源有限公司在组织项目建设中，被上诉人受该公司及关岭布依族苗族自治县人民政府的委托，对于光伏电站升压站范围的用地，因属于永久性建筑用地，依法采用征收方式征收土地，已与升压站范围内的土地使用权人山发学签订了征地协议书并支付了土地补偿费用。对于涉案土地，属于临时用地，被上诉人拟通过租赁方式进行，被上诉人与涉案土地的所有权人、使用权人协商，已与部分涉案土地的所有权人、使用权人签订了土地流转（租赁）合同。对于尚未签订土地流转合同的，被上诉人正积极与土地的所有权人或使用权人协商土地流转（租赁）的相关事宜。被上诉人辖区内已建设的华能光伏电站、卓阳光伏电站所占用临时用地，同样都是采用租赁方式与土地所有权人、土地使用权人签订了土地流转合同，共签订了土地流转合同300余份，并支付了土地租赁费；第二，被上诉人拟采用租赁方式而非拟通过征收方式进行用地，但在公示测量数据时，由于被上诉人的工作人员疏忽，误将土地流转公示写成了土地征收公示，但在公示期间被上诉人发现这一失误，便立即进行纠正，重新改成土地流转公示，不能因被上诉人工作人员的失误就认定对涉案土地系采用征收方式而非流转方式进行，有村委会决议记载内容足以证实；第三，涉案光伏电站的土地流转费用标准系村民委员会根据土地每年种植收入实际，在召开村民代表大会决议的基础上，与被上诉人及建设单位协商，按照耕地每年每亩350元、集体荒山每年每亩70元的标准流转，该标准符合客观实际。上诉人称被上诉人串通村民委员会自行制作“村民会议”有关文件，作为流转依据的陈述不属实，更没有证据证实；第四，上诉人不能举证证明其被占用土地的具体位置及是否实际被占用，不能举证证明其是土地的承包经营权人或者使用权人，上诉人的主体不适格；第五，由于建设光伏电站时间紧，任务重，业主方在建设的同时，委托被上诉人与涉案土地的所有人或者使用人协商土地流转的相关事宜，被上诉人并非涉案土地的占用人。二、一审裁定程序合法，不存在上诉人所称的一审法院质而不审，刻意偏袒被上诉人的情形。综上，请求驳回上诉，维持一审裁定。第三人纳磨村村委未向本院提交书面陈述意见。本院认为，本案争议焦点为：一、涉案土地是征收使用还是流转使用；二、上诉人的起诉是否具有事实根据。一、关于涉案土地是征收使用还是流转使用的问题。本案中，上诉人提交了“岗乌镇纳卜光伏项目征地土地公示”以证明涉案地块为征收土地，但被上诉人对该“征地土地公示”属错误公示已作出说明，并提交了同一天公示的用以纠正该“征地土地公示”的《岗乌镇人民政府关于2019年岗乌镇纳卜光伏项目土地流转分户丈量（第一批）的公示》及公示图片予以证明。根据《国土资源部、发展改革委、科技部、工业和信息化部、住房城乡建设部、商务部关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见》第一条第四项明确的：“采取差别化用地政策支持新业态发展。光伏、风力发电等项目使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地的，对不占压土地、不改变地表形态的用地部分，可按原地类认定，不改变土地用途，在年度土地变更调查时作出标注，用地允许以租赁方式取得，双方签订好补偿协议，用地报当地县级国土资源部门备案；对项目永久性建筑用地部分，应依法按建设用地办理手续……”，对用于搭建光伏板方阵的土地，可以以租赁方式取得。结合被上诉人提交的其它证据《纳磨村村委决议》以及其他村的同类型用地情况，可以认定本案涉案土地是以租赁方式流转使用土地，而非征收使用土地。此外，根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，征收土地应当经省、自治区、直辖市以上的人民政府批准，本案没有证据显示涉案土地系被征收土地。故对上诉人称“案涉土地涉及征收”的理由，不能成立。二、关于上诉人的起诉是否具有事实根据的问题。因为本案涉案土地不是被征收土地，故无征收文件，更无发布征地公告和征收安置补偿方案可言。被上诉人是在纳磨村村委会的许可下，将土地流转给中广核贵州安顺关岭新能源有限公司使用，上诉人没有证据证明《村委会会议签到册》及《纳磨村村委决议》系被上诉人与第三人串通制作的虚假证据，故对上诉人称“被上诉人土地征收程序严重违法，为以租代征与第三人串通制作虚假证据”的上诉理由，不能成立。上诉人的诉讼请求虽为“被告未发布安置补偿方案即直接侵占原告享有经营承包权的土地以及开荒地、放牧地的具体行政行为违法”，但是其主要理由是认为被上诉人不具备土地征收主体资格及未履行征收土地法定程序便强占其土地，因本案涉案土地为流转使用土地而非征收使用土地，无征收事实及安置补偿方案存在，且被上诉人将土地交给中广核贵州安顺关岭新能源有限公司使用是在集体土地所有权人纳磨村村委决议同意租用的前提下进行，故被上诉人没有强占上诉人土地的事实。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（三）有具体的诉讼请求和事实根据”，上诉人的起诉没有事实根据，一审法院裁定驳回其起诉，符合法律规定，上诉人称“一审质而不审，刻意偏袒被上诉人的违法行为，导致错案发生”的上诉理由，不能成立。至于第三人纳磨村村委的决议是否侵害上诉人的合法权益的问题，上诉人可另行通过法定程序进行主张。综上，上诉人的上诉理由和请求不能成立，本院不予采纳和支持，一审裁定适用法律及处理正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  肖帮华审判员  阮素芬审判员  朱艳楠二〇二一年三月十九日法官助理齐艳书记员卢晓熳