浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书(2020)浙行申959号再审申请人（一审原告、二审上诉人）中国信达资产管理股份有限公司浙江分公司，住所地浙江省杭州市延安路528号11、12层。负责人胡德，总经理。委托代理人周红，浙江太安律师事务所律师。被申请人（一审被告、二审被上诉人）岱山县自然资源和规划局，住所地岱山县高亭镇衢山大道609号。法定代表人金安业，局长。委托代理人王焦山、曹守一，浙江蓬星律师事务所律师。原审第三人交通银行股份有限公司宁波光明支行，住所地浙江省宁波市鄞州区江东北路308号。负责人孙海雯，行长。委托代理人张勇、高峰。原审第三人浙江永乐铝轮制造有限公司，住所地浙江省舟山市岱山县东沙镇岱北工业区。诉讼代表人邵汉军。委托代理人蒋善军、王曾，浙江震舟律师事务所律师。原审第三人宁波海琪进出口有限公司，住所地浙江省宁波市海曙区灵桥路255号20-9号。法定代表人罗永仕。再审申请人中国信达资产管理股份有限公司浙江分公司（以下简称信达公司）因岱山县自然资源和规划局（原岱山县国土资源局，以下简称岱山资规局）土地行政登记一案，不服浙江省舟山市中级人民法院作出的（2019）浙09行终73号行政裁定，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。信达公司申请再审称：一、原审裁定适用法律错误，本案未超过诉讼时效。舟山市中级人民法院（2019）浙09行终73号行政裁定驳回起诉的依据为《最高人民法院关于执行若干问题的解释》（以下简称执行解释）第四十一条关于二年起诉期限的规定，认为应以当事人知道或应当知道行政行为内容之日为起算点，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过二年，故认定超出诉讼时效，但本案实质上并未超过诉讼时效，具体理由如下：（一）2017年5月最高人民法院行政审判庭《关于权利人在民事诉讼中对行政行为提出异议行政诉讼起诉期限是否应当扣除的答复》中明确载明：“本案涉及行民交叉案件起诉期限的计算问题。权利人在提起民事诉讼的过程中，对被诉行政行为提出异议的，可视为其主张权利，符合《中华人民共和国行政诉讼法》规定的起诉期限的扣除及延长等作为计算起诉期限特殊情形的法定事由，民事案件进入审理阶段，行政诉讼的起诉期限可从民事裁判文书生效之日重新计算。”本案中，再审申请人在2015年9月14日收到浙江永乐铝轮制造有限公司（以下简称永乐公司）破产管理人发出《关于担保物权中无抵押物的告知函》，并于2016年6月17日起即向法院提起破产债权确认之诉，在案件的审理期间表示了对被申请人土地行政登记行为的异议，根据上述答复精神，行政诉讼的起诉期限可从再审申请人收到舟山市中级人民法院于2017年12月25日作出的二审判决后起算至二年内，故再审申请人于2018年9月10日起就被申请人土地登记行为提起行政诉讼，并未超出二年的起诉期限规定；（二）舟山市中级人民法院认定“2013年11月受让交通银行股份有限公司宁波光明支行（以下简称交行光明支行）的债权时，即已知道相关债权项下的抵押权，也即应当知道与该抵押权相关联的被诉行政行为”，是对法律规定的错误解读。执行解释第四十一条规定指的是当事人知道具体行政行为的具体内容而不仅仅是该行为。本案中，再审申请人于2013年11月受让交行光明支行的债权及抵押权时，交行光明支行向再审申请人提交了由岱山县人民政府于2009年出具并盖章确认的岱山国用（2009）第20-118号国有土地使用权证，明确载明土地使用权人为永乐公司，使用权类型为“出让”，终止日期为2057年10月20日；以及被申请人于2010年10月22日为交行光明支行与永乐公司办理了土地使用权证抵押登记并颁发了抵押证明书。据此，这足以使再审申请人知道并确信永乐公司对涉案土地拥有使用权，并确信该抵押登记真实合法有效。二、本案起诉时效也应适用最长20年的时效。一审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款的规定，属于适用法律错误。本案土地使用权抵押行为发生于2010年，应适用执行解释第四十二条的规定。本案被申请人办理并颁发土地使用权抵押登记的行为，就是涉及不动产的具体行政行为。三、被申请人实施的土地行政登记行为属“重大且明显的违法情形”，是应被确认无效的行政行为。本案实质上是“确认行政行为违法无效”，应不受一般时效限制。请求：一、依法撤销原审裁定；二、请求提审本案并确认案涉国有土地使用权抵押登记并颁发土地使用权抵押证明书的行为违法；三、由被申请人承担一、二审及再审诉讼费用。岱山资规局答辩称：原审认定事实清楚，适用法律正确。一、法条对行政诉讼起诉期限的两个规定为原《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条规定的三个月和执行解释第四十一条规定的二年。本案中，永乐公司破产管理人于2015年9月14日向再审申请人发出《关于担保物权中无抵押物的告知书》，已明确告知再审申请人该土地使用权并非属于永乐公司，再审申请人于2018年9月提起本案诉讼，已超过2年的起诉时效。关于起诉期限20年的规定及理解，《最高人民法院关于适用的解释》第九条第一款规定，“行政诉讼法第二十条规定的‘因不动产提起的行政诉讼’是指因行政行为导致不动产物权变动而提起的诉讼。”本案所诉的行政行为为土地抵押登记行为，并非20年起诉期限这一类情况，因此不适用20年的诉讼时效而是应当适用2年的起诉期限。二、《中华人民共和国行政诉讼法》对行政诉讼适用“时效中断”作出了排除性规定。（一）行政诉讼起诉期限不会因当事人一方提出要求而中断。（二）行政诉讼起诉期限不因行政相对人提起诉讼而中断。（三）行政诉讼时效不因行政相对人向行政机关申请复议而中断。（四）行政诉讼时效也不会因行政相对人同意履行义务而中断。三、再审申请人一审的诉讼请求是“确认行政登记行为违法”并非“确认行政登记行为无效”。确认行政行为违法的诉讼，依旧适用行政行为起诉期限的时效规定。综上，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回再审申请，维持原裁定。本院经审查认为，本案的审查重点系信达公司提起本案诉讼是否符合法定起诉条件。执行解释第四十一条规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。已生效的（2017）浙09民终382号民事判决认定的事实表明，2015年9月14日永乐公司破产管理人向信达公司发出《关于担保物权中无抵押物的告知函》，明确告知该土地使用权并非登记在永乐公司名下，不动产登记簿显示永乐公司名下未有该块土地的使用权，信达公司主张的抵押权因抵押物不属于永乐公司的物权而不能成立。故信达公司从收到上述告知函之时的2015年9月14日就应当知道被诉土地使用权抵押登记行为的相关内容。信达公司直到2018年9月提起本案之诉，已超过当时有效的执行解释第四十一条最长不得超过2年的规定。抵押登记行为系保证债权实现的受益性行为，且行政行为一旦作出即具有公定力，故债权受让人一般不会主动去调查抵押登记行为的具体内容或其真实合法性。从对行政行为行使救济的角度讲，通常是对侵益性行为行使救济权，因此二审法院直接以信达公司从交行光明支行处受让案涉债权及债权项下相关权利的时间来推定信达公司知道或应当知道案涉抵押登记行为具体内容的时间，缺乏合理性。对于信达公司提出本案行政诉讼起诉期限应当从民事判决生效之日起算的主张，本院认为信达公司于其提起民事诉讼之前已知晓本案被诉行政行为，并先行选择了民事救济，且对案涉抵押登记行为的合法性判断并非以民事争议的解决为先决条件，故本案不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定的耽误起诉期限的情形，信达公司的该项主张不能成立。此外，抵押登记行为并非因行政行为导致不动产物权变动而提起的诉讼，故也不适用二十年的最长保护期限。原一、二审法院以超过法定起诉期限为由裁定驳回信达公司的起诉、上诉，并无不当。综上，信达公司的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形，依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：驳回中国信达资产管理股份有限公司浙江分公司的再审申请。?审 判 长 马惟菁审 判 员 沈 妙审 判 员 王富新二〇二一年三月十日代书记员 陈 奥