江苏省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）苏行终886号 上诉人（原审原告）周民兴等1217人（名单附后）。 委托代理人唐荣智，上海华理律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）无锡市人民政府，住所地在江苏省无锡市新金匮路1号。 法定代表人黄钦，该市市长。 原审被告江苏省人民政府，住所地在江苏省南京市北京西路68号。 法定代表人吴政隆，该省省长。 委托代理人陈琦，江苏省司法厅工作人员。 上诉人周民兴等1217人与被上诉人无锡市人民政府（以下简称无锡市政府）、原审被告江苏省人民政府（以下简称江苏省政府）土地行政征收及行政赔偿一案，上诉人周民兴等人不服江苏省无锡市中级人民法院（以下简称无锡中院）（2017）苏02行初106号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院认定，原无锡市滨湖区滨湖镇鼋头渚犊山村、充山村、宝界村居民1163人诉无锡市政府土地行政管理一案，无锡中院曾于2015年5月4日立案，案号为（2015）锡行初字第00049号，但因原告未在法定期限内缴纳案件受理费，无锡中院于2015年5月25日裁定该案按原告自动撤诉处理。此后，上述三村村民（增加至1256人）以无锡市政府及江苏省政府为被告，向本院提起行政诉讼。本院于2015年8月7日作出（2015）苏行诉初字第0002号行政裁定，以超过起诉期限及无锡中院已立案受理为由裁定对周民兴等1256人的起诉不予立案。周民兴等1256人不服，上诉至最高人民法院。最高人民法院于2017年5月25日作出（2015）行终字第5号行政裁定，认为：一、依据修改前《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第二款的规定，周民兴等1256人应当对原行政行为，即无锡市政府2007年9月18日作出的《[2007]第63号拨用土地通知》提起诉讼，而不能对江苏省政府的《55号复议决定书》提起诉讼。二、对于周民兴等1256人请求确认无锡市政府侵占三村集体土地4974.9亩的行政行为无效等诉讼请求。根据修改后的行政诉讼法第十五条第一项的规定，对县级以上地方人民政府所作的行政行为提起的行政诉讼案件，由中级人民法院作为第一审管辖法院。因此，周民兴等1256人以无锡市政府为被告提起的行政诉讼，依法应当由无锡中院管辖。根据周民兴等1256人提交的落款时间分别为2014年11月19日、2015年1月6日和2015年1月9日的盖有“无锡市中级人民法院诉讼服务中心收发专用章”的三份收据以及无锡中院出具的落款时间为2015年1月15日的通知书等，可以证明周民兴等1256人于2014年11月19日已向无锡中院提起诉讼，但是无锡中院一直未予受理。周民兴等1256人认为根据行政诉讼法第五十二条的规定提起诉讼并无不当，本院收到起诉状后，应当立案，并将案件移送无锡中院，或指定其他下级人民法院审理本案，不宜以无锡中院已于2015年5月4日立案受理为由裁定不予立案。故最终裁定：一、撤销本院（2015）苏行诉初字第0002号行政裁定；二、本案指令本院立案受理。2017年9月20日，本院作出（2017）苏行初1号案件移送函，将该案移送无锡中院立案审理。2017年11月17日，无锡中院立案受理本案，经过核实，将周民兴等1256人中部分死亡人员和未成年人调整后，原告人数调整为1217人。 另查明，无锡市滨湖区人民法院（以下简称滨湖法院）于2008年11月18日作出（2008）锡滨行初字第0006号行政判决，就周爱琴诉无锡市政府拆迁管理办公室(以下简称无锡市拆迁办)一案，对无锡市拆迁办颁发给无锡市园林局的锡政拆通（2007）第88号《无锡市市区集体土地房屋拆迁补偿安置通知书》（以下简称《拆迁补偿安置通知》）的合法性进行审查。前述《[2007]第63号拨用土地通知》、《2007年拆迁计划及方案》、《2007年拆迁公告》等均系该《拆迁补偿安置通知》的前置程序。该案判决驳回周爱琴的诉讼请求。周爱琴不服，提起上诉，无锡中院于2009年2月24日作出(2009)锡行终字第0007号行政判决，驳回上诉，维持原判。 一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼；第四十九条第（三）项规定，提起行政诉讼，应当有具体的诉讼请求和事实根据。根据上述规定，原告提起行政诉讼，必须要有明确的被诉行政行为，只有认为被诉行政行为侵犯其合法权益，对被诉行政行为提出具体的诉讼请求和理由，才符合法定的起诉条件。行政诉讼是对被诉行政行为的合法性进行审查，当事人所诉行政行为不明确，人民法院将无法进行案件的审理和裁判。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十八条第一款还规定，“具体的诉讼请求”系指请求判决撤销或者变更行政行为、请求判决确认行政行为违法、请求判决确认行政行为无效等具体情形。同时，结合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定，上述所称行政行为，一般仅指一个行政机关作出的一个行政行为，或者两个以上行政机关共同作出的一个行政行为，而不包括同一行政机关或者两个以上行政机关作出的两个以上行政行为。否则，将既不利于法庭归纳案件争议焦点、查明案件事实，也不利于人民法院最终作出所指确定的裁判。据此，如果原告在一个行政诉讼案件中笼统或者含混地要求人民法院撤销不同行政机关作出的两个以上行政行为，则人民法院应当根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十八条第三款的规定予以释明，原告经释明仍坚持原诉讼请求或者经变更后仍要求撤销两个以上行政行为的，视为诉讼请求不具体，已经立案的，应当裁定驳回起诉。 本案中，周民兴等1217人诉状及《补正材料》中罗列了[1982]67号文、[1982]106号文、《[2002]27号合并批复》、《[2007]第63号拨用土地通知》、《2007年国有土地划拨决定书》、《2007年拆迁公告》等十项不同行政机关作出的不同行政行为。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十七条规定，当事人一方或者双方为二人以上，因同一行政行为发生的行政案件，或者因同类行政行为发生的行政案件、人民法院认为可以合并审理并经当事人同意的，为共同诉讼。而本案周民兴等人起诉涉及的行政行为既非同一行政行为，也非同类行政行为，因此不属于共同诉讼，不能在一个行政案件中合并审理。周民兴等1217人起诉时并未明确其所诉的“侵权行为”违法具体是指哪一个行政行为违法，且经原审法院依法释明后，周民兴等1217人仍未明确具体的被诉行政行为，应视为诉讼请求不具体。由于被诉行政行为不明确，不符合法定立案条件，周民兴等1217人提出的一并行政赔偿的诉讼请求亦失去立案的基础条件。此外，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》一百六十二条规定，公民、法人或者其他组织对2015年5月1日之前作出的行政行为提起诉讼，请求确认行政行为无效的，人民法院不予立案。因此，无论周民兴等人起诉针对的是其诉状及《补正材料》中所罗列的哪一项行政行为，其请求确认这些行政行为无效的诉讼请求亦应当驳回起诉。综上，周民兴等人的起诉不符合行政诉讼的法定条件，无锡中院经审判委员会全体会议讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、第三款之规定，裁定驳回周民兴等1217人的起诉。 周民兴等1217人上诉称：1.上诉人在诉状及补正材料中提起的行政行为无效之诉，都是根据2015年5月1日起实施的经修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定而提出，有正确的法律依据，符合法律规定。一审法院依据的司法解释是在2018年2月8日施行的，法不溯及既往。最高人民法院（2015）行终字第5号亦确认了上诉人的行政行为无效之诉。2.一审法院认定诉讼请求不具体，是抵制最高人民法院终审裁定的又一表现。最高人民法院裁定在本院认为部分认定了当事人的具体诉讼请求，即“关于周民兴等1256人请求确认无锡市人民政府侵占三村的集体土地4974.9亩的行政行为无效；责令无锡市人民政府归还侵占其集体土地所获得的收益，并赔偿侵占犊山、充山、宝界三村土地造成的损失以及责令无锡市人民政府赔偿其长期建设和经营的建筑物2万多平方米，包括犊山、充山、宝界三村土地上的附着物总资产约1亿元及收益的诉讼请求。”无锡中院依法理应按这些诉讼请求立案、审理、审结。至于无锡中院认为上诉人在起诉状及补正中不符合程序法要求的其他诉求，无锡中院在裁决中不予支持即可。3.一审法院对上诉人未依法全面的指导和释明是造成本案不能立案的真正原因。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十一条第三款、《最高人民法院关于适用的解释》第五十五条第二款规定，一审法院以通知书形式对上诉人所作的指导和释明，并未说明为何行政行为较多和不同行政机关作出的不同行政行为不能诉讼，何谓诉讼请求指向的具体行政行为不明，起诉状的内容具体有何欠缺，原告应如何才能明确被告以及诉讼请求所针对的行政行为。这些内容一审法院应当在通知书中向上诉人完全清楚说明，而一审法院直至在一审裁定中才写明诉讼请求不足之处。请求本院撤销一审裁定，执行最高人民法院（2015）行终字第5号行政裁定，移送本省异地中级人民法院审理或者发回无锡市中级人民法院重新审理。 无锡市政府答辩称：1.本案上诉人的起诉依法应当裁定驳回。首先，上诉人诉讼请求为要求法院确认无锡市政府侵占三村的集体土地4974.9亩行政行为无效，但上诉人未明确指向是哪一个具体行政行为无效。其在起诉状中罗列行政行为有七项，后经法院释明补正后，增加罗列为十一项。这些行政行为既非同一行政行为，也非同类行政行为，不属于共同诉讼，不能在一个行政案件中合并审理。而上诉人在经一审法院依法释明后，仍坚持起诉状及补正材料中的诉讼请求，未明确其所指向的行政行为具体是其列举的哪一个行政行为。故上诉人的起诉不符合起诉条件。其次，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一百六十七条规定，公民、法人或者其他组织对2015年5月1日之前作出的行政行为提起诉讼，请求确认行政行为无效的，人民法院不予立案。上诉人在起诉状中以及之后补正中提及的行政行为，作出时间均在2015年5月1日之前，故依照上述司法解释，上诉人无论要求确认哪一个行政行为无效，法院都应当驳回起诉。无锡中院受理本案时间为2017年11月17日，在上述司法解释2018年2月8日实施时案件并未审结，故无锡中院可以适用上述司法解释作出裁定，驳回上诉人起诉。2.案涉裁定书与最高人民法院作出的（2015）行终字第5号行政裁定书内容并不矛盾。最高人民法院裁定内容只是撤销了江苏省高级人民法院（2015）苏行诉初字第0002号，以及指令江苏省高级人民法院立案受理。该裁定书的内容仅是对于案件是否应予立案等问题作出程序性裁定，并未对上诉人起诉状中所涉及的行政行为进行实体性审查，更未就上诉人所称的“确认无锡市人民政府侵占三村集体土地4974.9亩的行政行为无效”及“锡国土资建供[2007]第63号文违法”等诉讼请求作出实体性评判。同时在该裁定书作出后，江苏省高级人民法院及时执行了上述裁定结果，受理上诉人起诉，后指定无锡中院立案审理。无锡中院在依法受理本案后，向上诉人进行释明，在上诉人拒不明确其所诉具体行政行为情况下，作出驳回上诉人起诉的裁定。该裁定与（2015）行终字第5号行政裁定内容并不矛盾。3.答辩人与上诉人的庭外协商过程并未违反法律规定。立案后，答辩人获悉上诉人有庭外协商的意愿，成立三村问题议事协商小组，并组织与上诉人诉讼代表及律师会面协商。上诉方最终均未与答辩人协商代表见面，庭外协商未果。协商过程由上诉人和答辩人组织、参与，无锡中院仅参与前两次通知诉讼代表和旁听协商会面。因此该协商过程属于答辩人和上诉人之间的庭外协商，并未上诉人所称庭内调解。且该条款并未禁止诉讼当事人之间通过庭外协商方式来解决争议。故上诉人所称一审法院违法组织庭内调解的理由不能成立。另外，本案一审作出的裁定系经无锡中院审判委员会全体讨论决定，并非由行政庭某一法官单独决定。上诉人所称本案存在滥用职权、枉法裁判理由不能成立。综上，请求驳回上诉，维持原裁定。 江苏省政府答辩称，上诉人不服经无锡市政府批准无锡市国土资源局于2007年9月18日作出的《关于批准无锡市园林管理局拨用土地的通知》（锡国土资建供（2007）第63号），于2008年5月8日向答辩人提出行政复议申请。经审查，该通知的作出符合相关规定，答辩人于2008年6月23日作出维持决定。上诉人对该维持决定不服向贵院提起行政诉讼。根据修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第二款的规定，经复议的案件，复议机关决定维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的机关是被告。根据修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款的规定，经复议的案件，复议机关决定维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。本案中，答辩人于2008年6月23日作出[2008]苏行复第55号《行政复议决定书》，上诉人对该决定书不服，应当对具体行政行为，即无锡市政府作出的《关于批准无锡市园林管理局拨用土地的通知》（锡国土资建供（2007）第63号）提起行政诉讼，而不能对江苏省政府的行政复议决定提起诉讼。综上所述，答辩人不是本案适格被告。请求二审法院维持原判，驳回上诉人的上诉，维持原裁定。 本院所查明的事实与一审裁定所认定事实一致，对一审裁定所认定事实予以确认。 本院认为，关于周民兴等人诉讼请求是否具体的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项的规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十八条第一款规定，“有具体的诉讼请求”是指请求判决确认行政行为违法、请求判决确认行政行为无效、请求判决行政机关予以赔偿等情形。诉讼请求是原告提起诉讼时向人民法院提出在诉讼中应当被实现的实体权利主张，构成诉讼的标的和对象，决定人民法院审理和判决的范围。通常情况下，具体的诉讼请求往往会指向行政机关作出的行政行为。结合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条的规定，在一个诉讼请求中，被诉的行政行为，一般仅指一个行政机关作出的一个行政行为，或者两个以上行政机关共同作出的一个行政行为，而不包括同一行政机关或者两个以上行政机关作出的两个以上行政行为。本案中，周民兴等人诉讼请求包括确认无锡市政府侵占集体土地行为无效、确认江苏省政府复议决定无效、责令无锡市政府返还集体土地并赔偿占用土地损失、建筑物及经营损失等多项内容。结合周民兴等人诉状内容，周民兴等人主张无锡市政府侵占集体土地行为始于1982年，时间跨度长，相关行政行为涵盖征地、国有土地划拨、撤组转居、拆迁等多项内容，分别由无锡市政府、原无锡市国土资源局、无锡市园林局、无锡市机构编制委员会、无锡市拆迁办等多部门作出，故周民兴等人的诉请并不具体明确。 根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十八条第三款规定，当事人未能正确表达诉讼请求的，人民法院应当要求其明确诉讼请求。原审法院在依法向周民兴等1217人释明后，周民兴等1217人仍未进一步明确其诉讼请求，原审裁定驳回周民兴等1217人起诉并无不当。周民兴等1217人关于原审法院未依法释明的上诉理由，不能成立。 综上所述，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 刘建功 审 判 员 朱 丽 审 判 员 张 伟 二〇二一年三月十六日 法官助理 钱培培 书 记 员 刘 妍 附：周民兴等1217名上诉人名单