江苏省南京市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏01行初524号 原告高学民，男，1954年9月9日出生，汉族，住南京市六合区。 委托代理人高玉清，男，1974年6月13日出生，汉族，住南京市浦口区，系原告高学民的儿子。 委托代理人叶志红，江苏泰有律师事务所律师。 被告南京市六合区人民政府，住所地南京市六合区雄州南路**六合大厦**。 法定代表人周勇，南京市六合区人民政府区长。 出庭负责人王颖娟。 委托代理人汪磊，江苏融鼎律师事务所律师。 第三人周以明，男，1966年12月16日出生，汉族，住南京市六合区。 原告高学民不服被告南京市六合区人民政府（以下简称六合区政府）向第三人周以明颁发苏（2016）六合区农村土地承包经营权第101841号土地承包经营权证（以下简称第101841号农村土地承包经营权证），向本院提起行政诉讼。本院于2020年11月18日立案后，因周以明与本案被诉行政行为具有法律上的利害关系，本院依法通知其作为第三人参加本案诉讼，并在法定期限内向被告、第三人邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2021年1月14日公开开庭审理了本案。原告高学民的委托代理人高玉清、叶志红，被告六合区政府的出庭负责人王颖娟、委托代理人汪磊，第三人周以明、证人李某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告六合区政府于2016年11月8日向第三人周以明颁发第101841号农村土地承包经营权证。 原告高学民诉称，第三人周以明系外地农户，购买了原告的房屋。后第三人和原告协商，第三人暂时耕种原告户承包的土地12.33亩，承包经营权不变。2020年9月，原告找南京市六合区村民委员会（以下简称光华村村委会）索要土地租金，被告知租金向第三人周以明发放了。2020年10月，原告向竹镇镇农村经济管理办公室查询原告名下的土地承包经营权证，才得知原告名下无土地，被告于2016年10月向第三人周以明颁发了农村土地承包经营权证，将原告承包经营的10余亩土地的承包经营人变更为第三人。原告从未收到任何有关土地承包经营权变更的通知，原告多次找光华村村委会及六合区政府沟通无果。原告与原下云组签订编号为063385的承包合同书后，就依法取得了诉争土地30年的承包经营权。光华村村委会与第三人周以明签订的农村土地承包合同系恶意串通，损害了原告的合法权益，为无效合同。周以明一直不是本村集体成员，没有承包土地资格，光华村村委会也没有新的土地发包给周以明，而是未经原告同意顶替了原告与光华村签订了土地承包合同。整个土地确权过程中，光华村村委会均没有通知原告。依据《中华人民共和国农村土地承包法》（2009年修正）（以下简称《农村土地承包法》）第二十条规定的耕地的承包期为30年，以及承包合同自成立之日起生效，承包方自承包合同生效时取得土地经营权，被告六合区政府向第三人周以明发放案涉土地经营权证的行为违法。为维护原告的合法权益，提起本案诉讼，请求：1.判决被告对第三人颁发第101841号农村土地承包经营权证违法；2.诉讼费用由被告承担。 原告向本院提交了以下证据：1.户口簿，证明原告系光华村粮农。2.《南京市六合县泉水乡何桥村下云组土地分配归户清册》（高学民户，1996年8月8日建册），证明原告承包了5个农业人口的土地，并且自签订编号为063385的承包合同书后依法取得了诉争土地，自1995年8月31日至2025年8月30日，为期30年的承包经营权。3.证人证言，证明土地确权后，原告名下没有土地。 被告六合区政府辩称：一、原告起诉超过起诉期限，应当依法裁定驳回原告的起诉。原告诉称于2020年10月才得知六合区政府颁发案涉农村土地承包经营权证与事实不符。2015年起开展的农村土地承包经营权确权登记工作是全国性统一布置、统一行动，中央、省市、区及街镇村都通过不同形式作了广泛宣传，原告应当知晓案涉土地的确权登记工作，原告直至2020年11月份才向法院起诉，明显已过起诉期限。原告提供的证人也知道案涉土地已自2000年转由第三人承包，并由村委会在2015年开展的农村承包土地确权登记工作过程中给予确权登记。二、原告诉称“其将案涉土地暂时交由第三人耕种”与事实不符。原告一家为搬迁至外地生活，撂弃承包土地并逃避农业税费义务，于1999年将房子出卖给第三人，并将案涉土地于2000年经本组农户和村委会同意转给第三人承包耕种，并由第三人与村委会建立了承包关系（有六合县2000年农民负担预算到户落实表为证），由其承担案涉土地承包的税费义务，原告不再承担案涉土地所有税费，其承包关系也不复存在，由第三人一直承包耕种至今，其户籍关系也于2006年迁入竹镇光华村鹌鹑李**。原告自2000年将案涉土地转让给第三人承包耕种后，直至2015年开展农村承包土地确权颁证期间从未要求第三人返还案涉土地，也未向光华村村委会主张过任何权利。上述事实足以表明第三人与光华村村委会已经成立事实承包关系，案涉土地已经由第三人承包。三、原告请求撤销农村土地承包经营权证无事实和法律依据。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》（以下简称《农村土地承包经营权证管理办法》）第四条规定：“实行家庭承包经营的承包方，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。”据此，被告六合区政府具有向本行政辖区内农村土地承包方颁发农村土地承包经营权证的法定职权。《农村土地承包法》第十二条第二款规定：“国家所有依法由农民集体使用的农村土地，由使用该土地的农村集体经济组织、村民委员会或者村民小组发包。”第二十五条规定：“国家机关及其工作人员不得利用职权干涉农村土地承包或者变更、解除承包合同。”据此，土地承包经营合同系基于发包方（村集体、村委会或村民小组）与承包方（村民）双方真实意思表示签订，政府部门并无干涉土地发包、承包等相关民事活动的职权。《农村土地承包法》第二十二条规定：“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。”《农村土地承包经营权证管理办法》第二条规定：“农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。第七条规定：“实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报送同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。”据此，土地承包合同生效后，县级以上人民政府应根据发包方所提交的土地承包相关材料编制农村土地承包经营权证登记簿，并颁发农村土地承包经营权证。本案中，六合区政府依据光华村村委会提交的农村土地承包合同、农村土地家庭承包合同登记表等申请材料，向第三人颁发农村土地承包经营权证，该土地承包经营权证与相应土地承包合同内容一致，六合区政府颁发农村土地承包经营权证的具体行政行为符合上述法律规定。综上，原告起诉已过起诉期限，请求撤销农村土地承包经营权证无事实和法律依据。 被告向本院提交了以下证据：1.农村土地承包经营权登记簿、承包地块示意图、承包方调查表、承包地块调查表、农村土地承包经营权公示结果归户表、《农村土地(耕地)承包合同(家庭承包方式)》（编码为320116110221050023J），证明南京市六合区竹镇镇人民政府提交的周以明颁证资料完整规范，符合颁证的法定条件。2.光华村（下云组）农村土地承包经营权公示图，证明该组的确权地块已按程序依法公示，并得到农户认可。3.第101841号农村土地承包经营权证，证明颁发证书上内容与提交的申请资料内容吻合。4.周以明常驻人口信息，证明周以明是该集体经济组织成员。5.蒋翠芳常驻人口信息，证明原告的妻子已不属于该集体经济组织成员。6.高学民与周以明住房买卖《协议书》，证明两户住房交易事实存在。7.光华村村委会情况说明，证明两户承包土地转让过程和周以明户承包土地确权登记情况。8.六合县2000年农民负担预算到户落实表，证明周以明户已于2000年与村委会建立了土地承包关系。 被告向本院提交了以下法律依据：1.《农村土地承包法》；2.《农村土地承包经营权证管理办法》。 第三人周以明的意见同被告的答辩意见，第三人未向本院提交证据。 经庭审质证，各方当事人就对方证据的真实性、合法性、关联性发表了质证意见。 原告对被告提交的证据质证意见如下：对证据1的合法性、真实性不认可，关联性认可，农村土地承包合同的承包期限是30年，1995年8月31日至2025年8月30日，签订时间是2016年8月1日，而周以明的户户口是从2009年7月10日才从外地迁入本村，009年7月10日之前，周以明不具有承包光华村土地的资格，该承包合同上的土地就是原告名下承包经营的土地。对证据2的真实性、合法性、关联性均不认可，原告一直在南京某一医院做护工，不经常居住在医院，也没有见过该公示图。对证据3合法性不认可，真实性、关联性认可。对证据4的真实性请法庭依法核实，周以明于2009年7月10日才迁入光华村，其原本系江苏省泗阳县洋河镇富强村**村民，其名下有承包土地。对证据5的真实性认可，证明目的不认可，蒋翠芳系原告的妻子，户户口虽然迁出，没有在新的地方获得承包土地，她的承包土地的权利还存在。对证据6的真实性、合法性认可，关联性不认可。对证据7内容的真实性不认可，农户代表签字都是第三人的亲戚，李加模的儿媳是周以明的妹妹。对证据8的真实性请法庭依法核实，证明目的不认可，该证据只能证明土地的赋税由周以明缴纳，土地承包关系需要土地承包合同，而且周以明那时是外地农民，不具有建立承包关系的基础。 第三人对被告提交的证据的真实性、合法性、关联性均认可。 被告对原告提交的证据质证意见如下：对证据1、2的真实性、合法性认可，关联性不认可。证据3系证人证言，因为证人未出庭作证，对该证据的真实性不认可。 第三人对原告提交的证据的质证意见同被告的质证意见。 本院对上述证据认证如下：被告提交的《农村土地（耕地）承包合同（家庭承包方式）》（编码为320116110221050023Ｊ），因合同的承包人周以明户户籍于2009年7月10日才从江苏省泗阳县洋河镇富强村**迁入，该承包合同的承包期为1995年8月31日至2025年8月30日，即承包合同起始日期早于承包人周以明户户籍迁入日期，显违背事实，故本院对该证据的合法性不予认可。被告提交的农村土地承包经营权登记簿、承包地块示意图、承包方调查表、承包地块调查表、农村土地承包经营权公示结果归户表、第101841号农村土地承包经营权证，因上述证据均涉及编码为320116110221050023Ｊ的承包合同，故对上述证据的合法性亦不予认可。被告提交的其他证据以及原告提交的证据与本案待证事实具有关联性，且形式真实、来源合法，本院予以确认。 经审理查明，原告高学民、第三人周以明均为南京市六合区村民。第三人周以明原为江苏省泗阳县洋河镇富强村**村民，于2009年7月10日从原籍迁入江苏省南京市六合区落户。 1996年8月8日建册的《南京市六合县泉水乡何桥村下云组土地分配归户清册》载明，高学民户总人口5个，享受承包地人口5个，承包地面积合计7.07亩，土地承包合同书编号为063385。2016年土地承包经营权确权登记时，该承包地经实测为12.33亩，即第101841号农村土地承包经营权证所涉的土地及面积。因行政区划调整，原南京市六合县泉水乡何桥村下云组现为南京市六合区下云组。 上世纪九十年代，高学民一家到隔壁的安徽省天长县釜山乡做生意，的房屋大部分房间空着。1999年，周以明与高学民商量并签订《协议书》，约定高学民将其的房屋“大屋五间、锅屋三间、厕所、猪圈在内”以6000元的价格卖给周以明，该《协议书》未涉及高学民户的承包地处置问题。到安徽做生意时，高学民一家的户户口并未迁出，然留在。根据光华村村委会出具的情况说明和时任光华村下云组组长的李某（现任光华村村主任）庭审证言，1999年要求撂田的农户较多，村委会作出了一个不成文的规定：农户搬出本村，需要“三清”才能走：一是欠缴的农业税和费等上交款要全部结清；二是承包的土地要有人接手耕种；三是房屋需要全部拆清。原告认为上述的“三清”不属实，农户出去打工房子就要拆除没有法律依据，而且原告户仍然是该村农户。 买卖房屋协议签订后，周以明支付了房款，高学民把房屋交给了周以明。同时，高学民在二轮承包的土地交由周以明耕种，并由周以明负担相应的税费、领取相应的补贴。 2016年8月15日，发包方（下云组）与承包方周以明签订了编码为320116110221050023Ｊ《农村土地（耕地）承包合同（家庭承包方式）》，承包土地面积12.33亩，承包期限30年，即1995年8月31日至2025年8月30日。2016年11月8日，六合区政府根据光华村（下云组）与承包方周以明签订的《农村土地（耕地）承包合同（家庭承包方式）》、光华村村委会《承包方调查表》《承包地块调查表》《农村土地承包经营权公示结果归户表》、中共南京市六合区委农村工作委员会《农村土地承包经营权登记簿》等申请材料，向第三人周以明颁发了第101841号农村土地承包经营权证，承包土地面积为12.33亩，承包期限1995年8月31日至2025年8月30日止。该承包经营权证的附记注明原二轮承包合同面积为7.07亩，即为高学民第二轮承包时土地承包合同书编号为063385上的7.07亩承包地。 原告高学民认为其仅将房屋卖给周以明，并没有转让承包地，自己的承包地只是让周以明耕种，承包经营权不变。本次土地确权时，光华村村委会没有通知原告，周以明顶替原告与光华村（下云组）签订的农村土地承包合同系恶意串通，承包合同无效。被告六合区政府向第三人周以明颁发案涉土地承包经营权证行为违法，请求：1.判决被告六合区政府向第三人周以明颁发第101841号农村土地承包经营权证违法；2.诉讼费用由被告承担。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”本案中，原告于2020年10月向南京市六合区竹镇镇人民政府查询农村土地承包经营权证时才得知被告将原告户承包的土地向第三人周以明颁发了案涉农村土地承包经营权证，于2020年11月18日提起本案诉讼，并未超过法定的起诉期限。被告提出2015年起全国统一开始农村土地承包经营权确权登记工作、案涉土地自2000年起由第三人耕种、光华村村委会在2015年开展农村承包土地确权登记工作的事实，都不足以证明原告在2015年、2016年知道或者应当知道其承包的案涉土地被确权到第三人周以明名下，更不能证明原告知晓被告向第三人周以明颁发了案涉的农村土地承包经营权证。因此，被告提出原告的起诉超过起诉期限的主张，本院不予支持。 《农村土地承包法》第二十三条规定：“县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，除按规定收取证书工本费外，不得收取其他费用。”《农村土地承包经营权证管理办法》第四条第一款规定：“实行家庭承包经营的承包方，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。”因此，被告六合区政府具有依法向其辖区内实行家庭承包经营的承包方颁发农村土地承包经营权证的法定职责。 根据原告、被告及第三人的意见，本案主要争议焦点是：周以明耕种原告高学民承包的土地并负担了相应税费是否依法取得该土地承包经营权。首先，《农村土地承包法》第五条规定：“农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。任何组织和个人不得剥夺和非法限制农村集体经济组织成员承包土地的权利。”第四条规定：“国家依法保护农村土地承包关系的长期稳定。农村土地承包后，土地的所有权性质不变。承包地不得买卖。”第二十条规定，耕地的承包期为三十年。原告高学民一直是光华村集体经济组织成员，依法享有承包该村土地的权利，其在二轮土地承包时与原泉水乡何桥村下云组签订的编号为063385的农村土地承包合同所承包的土地不得非法剥夺，也不得违法收回。 其次，《农村土地承包法》第二十九条规定：“承包期内，承包方可以自愿将承包地交回发包方。承包方自愿交回承包地的，应当提前半年以书面形式通知发包方。承包方在承包期内交回承包地的，在承包期内不得再要求承包土地。”原告高学民虽然外出做生意，但其户户口一直未迁出，直是该村村民，依法享有承包该村土地的权利。虽然高学民承包的土地自2000年起由周以明耕种并负担了相应税费，但高学民并未向发包方光华村（下云组）提交书面交回承包地申请，故不能认定为高学民自愿交回承包地。同时，我国现阶段的家庭土地承包经营权具有社会保障功能，是农民的重要生存依靠，对农民转让土地承包经营权有严格的限定。《农村土地承包法》第四十一条规定：“承包方有稳定的非农职业或者有稳定的收入来源的，经发包方同意，可以将全部或者部分土地承包经营权转让给其他从事农业生产经营的农户，由该农户同发包方确立新的承包关系，原承包方与发包方在该土地上的承包关系即行终止。”原告高学民虽曾外出做生意，但无稳定的收入来源，也无其他承包地，高学民并不符合上述规定的转让方应具有“稳定的非农职业或者有稳定的收入来源”的条件。因此，高学民将其承包地交由周以明耕种、周以明负担了相应税费，不构成土地承包经营权转让，发包方光华村（下云组）不得终止与高学民在该土地上的承包关系。 再次，《中共南京市委办公厅、南京市人民政府办公厅关于印发的通知》(宁委办发〔2014〕52号)规定，“此次农村土地承包经营权确权登记颁证工作，是对原有土地二轮承包关系的完善，不是推倒重来。要在保持现有土地承包关系稳定的前提下开展土地承包经营权确权登记颁证工作，以已经签订的土地承包合同和已经颁发的土地承包经营权证书为基础，做到原有土地承包关系不变、承包户地块和面积相对不变、二轮土地承包合同的起止年限不变和不影响正常农业生产经营。严禁借机违法调整和收回农民承包地。”“各地要严格执行农村土地承包法律政策规定，要在现有农村土地承包合同、农村土地承包经营权证书和集体土地所有权确权登记成果的基础上，开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作。”上述通知已经明确规定，本次农村土地承包经营权确权登记颁证，是对原有土地二轮承包关系的完善，以已经签订的土地承包合同和已经颁发的土地承包经营权证书为基础，做到原有土地承包关系不变、承包户地块和面积相对不变，严禁借机违法调整和收回农民承包地。本案中，原告高学民在土地二轮承包时已经与原何桥村下云组（现为光华村下云组）签订了土地承包合同，承包第101841号农村土地承包经营权证所涉地块和面积，承包期30年。因此，光华村（下云组）收回高学民承包地，并将该承包地发包给第三人周以明，继而被告六合区政府向周以明颁发案涉农村土地承包经营权证，违反上述规定。 《农村土地承包经营权证管理办法》第七条规定：“实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。”本案中，虽然被告六合区政府向本院提交了案涉土地的承包地块示意图、承包地块调查表、农村土地承包经营权公示结果归户表以及发包方光华村（下云组）与承包方周以明签订的农村土地承包合同，形式上符合颁发案涉农村土地承包经营权证的条件。但是由于光华村（下云组）违法收回高学民承包地，并将该承包地发包给周以明，而竹镇镇人民政府和六合区人民政府农业农村主管部门又未依法履行审查职责，导致被告六合区政府颁发第101841号农村土地承包经营权证违法，应当予以纠正。 作为广大农民安身立命的根本，土地承包经营权是农村生产关系的重要组成部分，是农民群众受到宪法保障的基本权利。土地承包关系是否稳定直接关系到广大农民的切身利益，也是构建社会主义和谐社会的重要因素之一。《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第六条第一款第一项、第二项规定：“因发包方违法收回、调整承包地，或者因发包方收回承包方弃耕、撂荒的承包地产生的纠纷，按照下列情形，分别处理：（一）发包方未将承包地另行发包，承包方请求返还承包地的，应予支持；（二）发包方已将承包地另行发包给第三人，承包方以发包方和第三人为共同被告，请求确认其所签订的承包合同无效、返还承包地并赔偿损失的，应予支持。但属于承包方弃耕、撂荒情形的，对其赔偿损失的诉讼请求，不予支持。”因此，不管是作为发包方的村集体经济组织、村民委员会，还是负责审查、核查、颁证的县、乡（镇）人民政府及其有关部门，应当切实履行好法定职责，依法依规做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作，特别是不能剥夺弃耕、撂荒的农民依法享有土地承包经营权的资格，真正让安身立命的土地成为农民的“定心丸”。 综上，被告六合区政府向第三人周以明颁发第101841号农村土地承包经营权证证据不足，且明显不当，应当予以撤销。原告提出的诉讼请求具有事实和法律根据，应当予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第六项的规定，判决如下: 撤销被告南京市六合区人民政府向第三人周以明颁发的苏（2016）六合区农村土地承包经营权第101841号土地承包经营权证。 案件受理费50元，由被告南京市六合区人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省高级人民法院。 审 判 长  赖传成 人民陪审员  陈 娟 人民陪审员  王 磊 二〇二一年三月十七日  书记员刘东