江苏省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）苏行终1693号 上诉人（原审原告）刘贺贺，男，汉族，住江苏省徐州市泉山区。 被上诉人（原审被告）徐州市人民政府，住所地在江苏省徐州市新城区昆仑大道1号。 法定代表人庄兆林，徐州市人民政府市长。 上诉人刘贺贺诉被上诉人徐州市人民政府（以下简称徐州市政府）撤销土地权属争议一案，不服江苏省徐州市中级人民法院（2017）苏03行初108号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭对本案进行审理，现已审理终结。 原审法院认定，刘杜氏、刘步营（2011年11月29日去世）系徐州市泉山区苏山头村三组居民，两人育有三子三女：长子刘九思、次子刘西久、三子刘九田（2004年1月4日去世）、长女刘秀珍、次女刘秀芹、三女刘玉平。刘贺贺系刘九思儿子。上世纪八十年代，刘九思居住苏山头村三组45号宅基地（以下简称涉案土地），1992年前后，刘九思搬到本村另一处宅基地居住，涉案土地由刘九田居住使用。1996年5月14日，原徐州市九里区房地产管理处、原徐州市九里区房管处产权发放办公室（苏山头村原属徐州市九里区管辖，后行政区划调整，九里区已被撤销）向刘九田就涉案土地上房屋颁发徐九房村镇字第08985号房屋所有权证。2002年原徐州市九里区统一进行调查登记，涉案土地使用权人登记为刘九田；2004年原徐州市国土资源局（以下简称徐州国土局）向刘九田颁发徐土国用（2004）字第03××80号国有土地使用证。刘九田去世后，2005年3月30日徐州国土局九里区分局上报徐州国土局进行土地使用权变更登记，将前述国有土地使用证中刘九田的名字涂改为刘贺贺。徐州国土局保存的涉案土地权属变更统计表载明“原发证姓名为刘九田，现变更为刘贺贺，土地坐落为苏山村三队045号、地号为4-1-16-33、土地证号为03××80，备注为原申请有误，经审核，权属资料应更正。”2009年，涉案土地及地上房屋被拆迁，同年12月15日，刘贺贺作为被拆迁人与拆迁人徐州市新盛建设发展投资有限公司（以下简称新盛公司）签订《徐州市棚户区改造城市住宅房屋拆迁产权调换安置协议》一份，约定因玉潭湖棚户区改造建设项目需要，新盛公司对刘贺贺建筑面积为79.04平方米的私有住宅进行拆迁，并将坐落于玉潭湖住宅小区27幢2单元501室的房屋进行产权调换。刘贺贺的祖母刘杜氏认为，涉案土地及地上房屋系刘九田财产，刘九田去世后，刘杜氏是该财产的唯一合法继承人，刘贺贺不具备被拆迁人资格，无权签订拆迁协议，遂向徐州市泉山区人民法院起诉，请求确认刘贺贺与新盛公司签订的《徐州市棚户区改造城市住宅房屋拆迁产权调换安置协议》无效。徐州市泉山区人民法院经审理后于2013年8月9日作出（2013）泉民初字第851号民事裁定书，认为涉案土地的权属不明晰，民事诉讼不具备处理的条件，故裁定驳回刘杜氏的起诉。 后刘杜氏就涉案土地向徐州市政府提出权属争议处理申请，请求确认徐州国土局与徐州国土局泉山分局对徐土国用（2004）字第03××80号国有土地使用证变更登记的行为无效；申请撤销该变更登记，并将该土地的使用权人恢复为刘九田；对徐土国用（2004）字第03××80号国有土地的使用权进行权属确认。徐州市政府受理刘杜氏的申请后，于2016年6月23日召开听证会听取相关当事人的意见；于2016年9月2日作出徐土权﹝2016﹞01号《土地权属争议案件决定书》（以下简称1号决定书），认为：依照《中华人民共和国城市房地产管理法》《土地登记办法》的规定，土地使用权变更的前置条件是房屋产权进行了变更登记，在房屋产权未发生变更登记的情况下，土地使用权不能先行变更登记。刘贺贺在未先行办理房屋所有权变更到其名下的情况下，即将土地使用权变更到其名下，有违法律法规的规定。因涉案土地已经完成拆迁，原土地证注销，已无法撤销刘九田变更为刘贺贺的国有土地使用权变更登记，且刘九田已经去世，涉案土地使用权也无法登记到刘九田名下。综上，徐州市政府决定：刘九田于1996年就苏山头村3组45号房屋取得了徐九房村镇字第08985号房屋所有权证，2002年徐州国土局九里区分局统一调查登记时土地使用权人为刘九田，徐州国土局2004年为刘九田颁发的徐土国用（2004）字第03××80号国有土地使用证合法有效。2005年徐州国土局将位于苏山头村3组45号的土地使用权人由刘九田变更为刘贺贺的变更登记无效，该宗土地使用权人应为原使用人刘九田。如对本处理决定不服，可在接到本处理决定之日起60日内向江苏省人民政府申请行政复议或在6个月内向人民法院提起行政诉讼。刘贺贺对徐州市政府作出的1号决定书不服，向原审法院提起本案诉讼，请求撤销1号决定书。 原审法院认为，刘杜氏因与刘贺贺对涉案土地的权属存在争议，申请徐州市政府进行土地权属认定，徐州市政府受理刘杜氏的申请后，作出1号决定书。依照《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第十六条及《土地权属争议调查处理办法》的规定，徐州市政府具有认定涉案土地权属的职责；在作出土地权属处理决定前，徐州市政府依法召开听证会，充分听取了相关当事人、利害关系人的意见，其处理涉案土地权属争议的程序符合法律规定。根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第三十二条、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第二十四条的规定，房地产领域实行房地一体原则，土地使用权与地上房屋的所有权应当归属于同一主体。涉案土地在上世纪八十年代虽曾为刘九思使用的宅基地，但1992年前后刘九思搬到本村另一处宅基地居住后，该宅基地即一直由刘九田居住使用。1996年5月14日，刘九田就涉案土地上房屋取得徐九房村镇字第08985号房屋所有权证，作为地上房屋的所有权人，刘九田依法应当享有该土地的使用权。因此，2002年之后，原九里区经初始土地登记程序，土地管理部门于2004年为刘九田办理了徐土国用（2004）字第03××80号国有土地使用证，符合法律规定。2004年刘九田去世后，直至2009年新盛公司进行拆迁时，涉案土地上房屋的权属登记并未发生变化，但2005年徐州国土局却将涉案土地的使用权人由刘九田变更为刘贺贺，由于刘贺贺并未取得涉案土地上房屋的所有权证，故徐州国土局对涉案土地使用权的变更登记不符合《中华人民共和国城市房地产管理法》第六十一条、《国家土地管理局土地登记规则》第三十七条的规定。因此，徐州市政府在处理土地权属争议过程中，认定徐州国土局将涉案土地使用权人由刘九田变更为刘贺贺的行为无效，并认定刘九田为涉案土地的原使用权人，具有事实及法律依据。综上，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决：驳回刘贺贺的诉讼请求。案件受理费50元，由刘贺贺负担。 刘贺贺上诉称，刘九思于1985年依法取得了土地使用权及房屋产权，涉案房屋为刘九思借给其弟弟刘九田居住。1996年颁发给刘九田的徐九房村镇字第08985号房屋所有权证实际应颁发给刘九思，该所有权证既未载明房屋变更登记情况，也没有显示刘九思转让登记记录。2002年徐州国土局九里区分局统一调查登记时，未经刘九思签字认可，也未依法履行权属变更登记手续，违反法律规定向刘九田颁发国有土地使用证，不应作为土地权属认定依据。徐州市政府据此作出1号决定书，认定结论错误。综上，请求撤销原审判决，改判支持刘贺贺的诉讼请求。 徐州市政府二审未提交答辩意见。 本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院另查明，已经发生法律效力的徐州市泉山区人民法院（2013）泉民初字第851号民事裁定书载明，为准确查明案件事实，该院至徐州国土局泉山分局调取了04-01-16-0033地号的登记档案，其初始土地登记申请书显示申请人为“刘九田”；地籍调查表显示土地座落为“九里区苏山××××组”；档案中的房屋所有权证、集体土地建设用地使用证显示权利人均为“刘九田”；在九里区苏山村发证情况统计表中显示申请人为“刘九田”、土地证号为徐土国用（2004）字第03××80号、领证人签名为“刘九思”。由于在徐州国土局泉山分局未调取到上述地号土地相关权利人变更的材料，该院又至徐州国土局调取了变更情况统计表一张，其上显示有“原发证姓名为刘九田，现变更姓名为刘贺贺，土地座落为苏山村三队045号、地号为4-1-16-33、土地证号为03××80、备注为原申请有误，经审核，权属资料应更正”的内容，该统计表中盖有“徐州市国土资源局九里分局”字样的公章，日期显示为2005年3月22日。 徐州市政府于2016年6月23日召开的听证会上，刘九思陈述：“45号宅基地变到刘九田名下，我也没有提出异议，考虑是自己的弟弟，都到30了，还没结婚，父母也不问他事，权当是帮他弄套房子，准备结婚。” 本院认为，根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第六十一条、《国家土地管理局土地登记规则》第三十七的规定，因房屋所有权的变更而导致土地使用权变更的，在办理土地使用权变更登记时，当事人应当持原土地权利证书、变更后的房屋所有权证书及土地使用权发生转移的相关证明材料，申请建设用地使用权变更登记。本案中，刘贺贺申请变更为涉案土地使用权人时，涉案土地上房屋登记的所有权人仍然为刘九田，刘贺贺并未提供符合前述法律法规规定的涉案土地上房屋所有权人变更为其本人的相关材料，徐州国土局将涉案土地使用权人变更为刘贺贺，不符合前述法律法规的规定。因涉案土地已完成拆迁，原土地使用权证已经注销，无法撤销刘九田变更为刘贺贺的涉案土地使用权变更登记；刘九田已经去世，也无法重新登记到原使用权人刘九田名下，徐州市政府据此作出1号决定书，确定涉案土地使用权人变为刘贺贺的变更登记无效，该宗土地使用权人仍为刘九田，并无不当。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由刘贺贺负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  赵 黎 审 判 员  臧 静 审 判 员  吴晓玲 二〇二一年三月二十三日 法官助理  杨 光 书 记 员  刘 妍