北京市第一中级人民法院行 政 判 决 书（2021）京01行终107号上诉人（一审被告）北京市延庆区八达岭特区办事处，住所地北京市延庆区八达岭旅游公司院内。法定代表人王铁林，主任。委托代理人时立云，北京市延庆区八达岭特区办事处工作人员。委托代理人李倩倩，北京金栋（天津）律师事务所律师。被上诉人（一审原告）北京八达岭山庄物业管理有限责任公司，住所地北京市延庆区八达岭镇营城子村西。法定代表人秦旭，董事长。委托代理人罗义明，北京八达岭山庄物业管理有限责任公司工作人员。委托代理人马鑫，北京八达岭山庄物业管理有限责任公司工作人员。一审第三人北京市广厦房地产开发有限公司，住所地北京市延庆区延庆镇康安小区**楼。法定代表人张攀，总经理。委托代理人常卫东，北京市常鸿律师事务所律师。委托代理人李喜云，北京市常鸿律师事务所实习律师。上诉人北京市延庆区八达岭特区办事处（以下简称八达岭特区办）因行政处理一案，不服北京市延庆区人民法院（2019）京0119行初96号行政判决书，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2021年2月26日公开开庭审理了本案。上诉人八达岭特区办的委托代理人时立云、李倩倩，被上诉人北京八达岭山庄物业管理有限责任公司（以下简称八达岭山庄物业公司）的委托代理人罗义明、马鑫，一审第三人北京市广厦房地产开发有限公司（以下简称广厦房地产公司）的委托代理人常卫东、李喜云到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。一审法院经审理查明：1981年，北京市人民政府作出《关于设立八达岭、十三陵两个特区的决定》（京政发﹝1981﹞49号）。2007年3月19日，中共延庆县委、延庆县人民政府作出《关于进一步理顺八达岭特区管理体制及调整机构设置的意见》。2002年4月15日，延庆县城乡规划委员会作出《关于北京市广厦房地产开发公司建八达岭山庄（新农村）二期工程及马术俱乐部配套设施增补面积的批复》，主要内容为“同意你们建独立式住宅，占地500亩，建筑面积100000平方米。马术俱乐部配套设施增补建筑面积10000平方米。接到批复后，请抓紧办理建筑用地和建筑工程规划许可证，并办理城建档案编制手续，领取两证后凭验线通知单到监督科办理有关手续”。2004年8月8日，八达岭山庄物业公司（甲方）与广厦房地产公司（乙方）签订委托协议书，约定甲方委托乙方开发建设八达岭山庄二期工程，甲方作为项目的投资方、建设方及销售方，甲方在乙方的指导帮助下开展工作，独立承担与该项目开发所发生的一切经济责任及法律责任。2004年11月11日，延庆县建设委员会对广厦房地产公司作出行政处罚，违法事实为广厦房地产公司建设的八达岭山庄二期工程，未办理施工许可证已于2003年4月1日开工，现已进入装修，决定给予罚款101.32万元的行政处罚。2019年11月23日，八达岭特区办对涉案建筑进行立案调查。八达岭特区办工作人员与八达岭镇政府工作人员对八达岭山庄物业公司法定代表人秦旭、广厦房地产公司原总经理景鹏宇进行询问。2019年11月26日，进行现场检查（勘验）并拍摄现场照片。2019年11月30日，八达岭特区办委托河北省第二测绘院对涉案建筑进行测绘。2019年12月4日，河北省第二测绘院出具测绘报告。测绘报告显示：“根据八达岭特区办事处人员提供八达岭十三陵风景名胜区总体规划（修编）（2012年-2025年）和实地测绘数据得知19栋别墅全部座落于八达岭十三陵风景名胜区核心景区范围内，且均无规划审批手续。19栋别墅中13栋未测量（外部测量7栋、未测量完整6栋）6栋已测绘，因此13栋未测量数据为估算数据。”2019年12月5日，北京市规划和自然资源委员会延庆分局作出《关于八达岭山庄天赋苑1-18号、天运苑16号所建19栋别墅规划审批情况的函》，载明：“你单位‘案件协查通知单（协字〔2019〕年1号）’已收悉。你单位提出的八达岭-十三陵风景名胜区核心景区范围内所建19栋别墅即天赋苑（豪宅）1-18号、天运苑16号。经现场调查核实，该建筑未取得规划审批手续。”同日，八达岭特区办作出特区办限拆【2019】第1号《责令限期拆除决定书》（以下简称被诉限拆决定），当事人为：八达岭山庄物业公司。主要内容为：2019年11月23日，我单位工作人员在巡查中发现，你单位在八达岭-十三陵国家级风景名胜区核心景区范围内有违法建设行为，遂予以立案调查。经查，你单位在北京市延庆区八达岭镇营城子村西八达岭山庄建设砖混结构建筑和系列附属设施，根据你单位提供的《商品房买卖合同》，天赋苑豪宅1号（建筑面积846.6平方米）、豪宅2号（建筑面积978.4平方米）、豪宅5号（建筑面积450.25平方米）、豪宅7号（建筑面积384.6平方米）、豪宅8号（建筑面积435平方米）、豪宅11号（建筑面积332.14平方米）、豪宅12号（建筑面积398.31平方米）、豪宅13号（建筑面积354.9平方米）、豪宅15号（建筑面积305.4平方米）、豪宅16号（建筑面积281.12平方米）、豪宅17号（建筑面积285.75平方米）、豪宅18号（建筑面积350.02平方米）及天运苑16号（建筑面积384.4平方米），上述建筑及附属设施位于八达岭-十三陵风景名胜区核心景区内且属于与风景名胜资源保护无关的其他建筑物，此建设行为违反了《风景名胜区条例》第四十条的规定。以上事实有询问笔录、现场检查（勘验）笔录、现场照片、测绘报告及北京市规划和自然资源委员会延庆分局出具的规划认定等证据材料为证。依据《风景名胜区条例》第四十条及第五十一条，本单位责令你单位于15日内拆除上述建设，并接受复查。逾期不拆除上述建设，本单位将依据《风景名胜区条例》第五十一条之规定申请人民法院强制执行，有关费用由你单位承担。如你单位不服本决定，可依据《风景名胜区条例》第五十一条之规定，自接到本决定书之日起15日内向北京市延庆区人民法院提起行政诉讼。并向广厦房地产公司作出特区办限拆【2019】第3号《责令限期拆除决定书》。一审法院另查，2013年11月4日，中华人民共和国住房和城乡建设部作出《关于八达岭-十三陵风景名胜区总体规划的函》，其中记载：“八达岭-十三陵风景名胜区面积为326.37平方公里，核心景区面积为178.24平方公里。”一审法院再查，涉案别墅于2004年建成，均已出售给个人，商品房买卖合同出卖人为广厦房地产公司。庭审中，八达岭山庄物业公司以及广厦房地产公司均认可涉案别墅是由八达岭山庄物业公司利用广厦房地产公司的资质进行投资、建设，广厦房地产公司仅是出资质方。2019年12月20日，八达岭山庄物业公司诉至法院，要求撤销八达岭特区办于2019年12月5日作出的被诉限拆决定。2020年12月9日，一审法院判决认为，本案的争议焦点为：一是八达岭特区办是否具有作出被诉限拆决定的法定职权；二是八达岭特区办适用法律是否正确。关于争议焦点一，八达岭特区办是否具有作出被诉限拆决定的法定职权问题。北京市人民政府《关于设立八达岭、十三陵两个特区的决定》（京政发﹝1981﹞49号）中决定，八达岭特区办是延庆区政府的派出机关，在市人民政府批准的文物保护区和重点保护区内，行使行政管理权。中共延庆县委、延庆县人民政府《关于进一步理顺八达岭特区管理体制及调整机构设置的意见》中明确：“特区办是延庆县人民政府的派出机构，在县政府的领导下，在管辖区内行使行政管理权。”《风景名胜区条例》第四条规定“风景名胜区所在地县级以上地方人民政府设置的风景名胜区管理机构，负责风景名胜区的保护、利用和统一管理工作”，因此，八达岭特区办属于风景名胜区管理机构，具有作出被诉限拆决定的法定职权。关于争议焦点二，八达岭特区办适用法律是否正确的问题。《风景名胜区条例》第四十条规定：违反本条例规定，有下列行为之一的，由风景名胜区管理机构责令停止违法行为、恢复原状或者限期拆除，没收违法所得，并处50万元以上100万元以下的罚款……（三）在核心景区内建设宾馆、招待所、培训中心、疗养院以及与风景名胜资源保护无关的其他建筑物的。《风景名胜区条例》于2006年颁布施行，而本案涉案别墅的建成时间是2004年，因此，八达岭特区办适用《风景名胜区条例》第四十条对涉案别墅进行查处属于适用法律错误，应当予以撤销。综上所述，一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第二项的规定，判决撤销八达岭特区办于2019年12月5日作出的被诉限拆决定。八达岭特区办不服一审判决，上诉至本院，请求撤销一审判决，依法改判驳回八达岭山庄物业公司的全部诉讼请求；一、二审诉讼费由八达岭山庄物业公司承担。其主要上诉理由为：一、被诉限拆决定适用法律正确，一审法院对此认定事实不清。涉案建设属于违法建设，事实清楚，证据充分。涉案别墅在建设之初就并未取得规划许可证，八达岭山庄物业公司未能出示涉案建筑的规划许可证，且八达岭特区办经向规划主管部门北京市规划和自然资源委员会延庆分局协查，确定涉案建筑未取得规划审批手续。同时涉案违法建设现处于八达岭-十三陵风景名胜区（延庆部分）核心景区范围内，与风景名胜资源保护无关，处于现状违法状态。故，八达岭特区办有权适用《风景名胜区条例》第四十条及第五十一条之规定对八达岭山庄物业公司作出被诉限拆决定。二、八达岭特区办能否适用《风景名胜区条例》对八达岭山庄物业公司进行查处，应结合《风景名胜区条例》的上下文、立法宗旨、目的、原则及风景名胜区总体规划综合进行认定。根据《风景名胜区条例》第二十二条“政府或者政府部门修改风景名胜区规划对公民、法人或者其他组织造成财产损失的，应当依法给予补偿。”以及第二十七条“禁止违反风景名胜区规划，在风景名胜区内设立各类开发区和在核心景区内建设宾馆、招待所、培训中心、疗养院以及与风景名胜资源保护无关的其他建筑物；已经建设的，应当按照风景名胜区规划，逐步迁出。”立法者在制定《风景名胜区条例》时，考虑到了风景名胜区规划修改对原区域内主体所造成的影响问题。因此在有权机关编制《八达岭-十三陵风景名胜区总体规划（2012年-2025年）》时，也对风景名胜区内已经存在的合法建设和违法建设如何处理问题作出了区分处理方案。针对规划时已经存在的违法建设，《八达岭-十陵风景名胜区总体规划（2012年-2025年）》中确定的处理方案如下：“根据调查，风景名胜区内存在一定的违法设项目，并对风景区的整体风貌造成了破坏，应由风景名胜区管理部门及规划建设管理部门对其依法进行拆除。”《风景名胜区条例》第二十一条明确规定，“风景名胜区内的单位和个人应当遵守经批准的风景名胜区规划，服从规划管理。”八达岭山庄物业公司作为风景名胜区内的违法建设主体，应当遵守《风景名胜区条例》第二十一条的规定，服从景区内规划管理。综合《风景名胜区条例》上下文内容及《八达岭-十三陵风景名胜区总体规划（2012年-2025年）》，八达岭特区办有权依据《风景名胜区条例》对八达岭山庄物业公司进行查处。被上诉人八达岭山庄物业公司、一审第三人广厦房地产公司同意一审判决并请求维持。在法定举证期限内，八达岭山庄物业公司向一审法院提交了如下证据：1.合作开发八达岭镇新农村建设项目合同书，证明八达岭山庄是八达岭镇政府、八达岭实业总公司招商引资项目，涉案建设用地由八达岭镇政府、八达岭实业总公司提供，与八达岭山庄物业公司共同合作开发，作为历史遗留问题但不属于违法建设，被诉限拆决定事实认定不清；2.证明书；3.委托协议书，证据2-3证明涉案项目建设主体为广厦房地产公司，八达岭山庄物业公司不是被诉限拆决定适格的被处罚的主体；4.京建法延施字[2004]第06号北京市建委系统行政处罚决定书；5.京建法延施字[2004]第011号北京市建委系统行政处罚决定书；6.京建法延施字[2004]第06号行政处罚缴款书；7.京建法延施字[2004]011号行政处罚缴款书；8.国土房管罚字第01号行政处罚缴款书；9.国土房管罚字第02号行政处罚缴款书，证据4-9证明八达岭山庄“二期工程”未依法办理用地、施工许可证手续，已经受到原北京市延庆县住建委、延庆县国土房管局的行政处罚，八达岭山庄物业公司已按处罚决定如数上缴罚款，被诉限拆决定违反《中华人民共和国行政处罚法》一事不二罚的基本原则；10.延庆县城乡规划委员会（2002）延规字第3号；11.延庆县城乡规划委员会（2002）延规字第32号，证据10-11证明八达岭山庄“二期工程”，经原延庆县城乡规划委员会会议通过，并作出（2002）延规字第32号批复，“同意广厦房地产公司建八达岭（新农村）二期占地500亩，建筑面积10万平方米，阳光马术俱乐部建配套体育设施的选址，建筑面积1万平方米”；涉案八达岭山庄二期工程项目符合规划要求，八达岭特区办作出的被诉限拆决定事实认定不清，适用法律错误；12.证明二份；13.证明书；14.中华人民共和国建设工程规划许可证；15.延庆县规划管理局规划设计条件通知书，证据12-15证明涉案项目土地系八达岭实业总公司提供。在法定举证期限内，八达岭特区办向一审法院提交了如下证据：1.京政发[1981]49号《北京市人民政府关于设立八达岭、十三陵两个特区的决定》；2.延发[2007]11号《中共延庆县委延庆县人民政府关于进一步理顺八达岭特区管理体制及调整机构设置的意见》，证据1-2证明八达岭特区办是北京市延庆区人民政府派出机构，在八达岭-十三陵风景名胜区（延庆部分）范围内行使行政管理职权；八达岭特区办主要职责有：保护辖区内的文物古迹和风景；组织制定和落实景区总体规划；管理辖区内的旅游事项；统一管理长城门票及其收入；对景区的建设、经营、广告等事项进行管理……；根据八达岭特区办的职责范围，八达岭特区办有权对辖区内的违法建设进行管理和查处；3.八达岭-十三陵风景名胜区总体规划（修编）（2012年-2025年）文本与图件（节选）；4.《测绘合同书》、河北省第二测绘院《八达岭庄园19栋别墅测绘技术报告书》（2019年12月4日）；5.《风景名胜区条例》（2016修订），证据3-5证明《八达岭-十三陵风景名胜区总体规划（2012年-2025年）》经国务院审批同意，是指导风景名胜区保护、利用和管理的重要依据；总体规划明确了风景名胜区的范围及核心景区范围，同时明确风景名胜区内存在一定的违法建设项目，并对风景名胜区的整体风貌造成了破坏，应由风景名胜区管理部门及规划建设管理部门对其依法进行拆除；八达岭特区办委托河北省第二测绘院对涉案违法建设进行测绘，通过测绘，确定19栋别墅全部位于风景名胜区核心景区范围内，且测绘了涉案违法建筑的面积、构筑物等情况；测绘确定涉案违法建设位于风景名胜区景区范围内，且违法建设为住宅建筑，属于在核心景区内建设与风景名胜资源保护无关的其他建筑物，故八达岭特区办有权依据行政法规《风景名胜区条例》对涉案违法建设进行查处；6.立案审批表（2019年11月23日），证明2019年11月23日，八达岭特区办工作人员在巡查中发现八达岭-十三陵风景名胜区范围内存在19栋别墅与总体规划不符，初步核查，建设者是八达岭山庄物业公司和广厦房地产公司，经向八达岭特区办负责人王铁林报告并经批准同意后立案调查；7.询问笔录（2019年11月24日、2019年11月26日），证明违法建设立案调查后，八达岭特区办依法对八达岭山庄物业公司的法定代表人秦旭及广厦公司法定代表人景鹏宇就违法建设的位置情况、建设情况、规划许可情况、出售情况等事宜进行询问，制作完成询问笔录；通过询问，确定八达岭山庄物业公司为19栋别墅的建设人、八达岭山庄物业公司明确本次查处的19栋别墅的具体位置、八达岭山庄物业公司明确19栋别墅没有取得规划许可；八达岭特区办在两次询问中均告知八达岭山庄物业公司有陈述权和申辩权；8.八达岭山庄物业公司提交的18份商品房买卖合同；9.广厦房地产公司提交的1份商品房买卖合同，证据8-9证明在八达岭特区办询问过程中，八达岭山庄物业公司及广厦公司提交了涉案19栋违法建设的商品房买卖合同，合同约定了出卖人、委托代理机构、买受人、所购商品房基本情况等；八达岭特区办根据合同确定部分违法建设的建筑面积、出售时间等信息；10.现场检查（勘验）笔录（2019年11月26日），证明八达岭特区办对违法建设进行了现场检查（勘验），八达岭山庄物业公司参与现场检查，未能出示规划许可证，物业公司同意八达岭特区办委托河北省第二测绘院对违法建设进行测绘；11.案件协查通知单-协字[2019]年第1号；12.北京市规划和自然资源委员会延庆分局关于八达岭山庄天赋苑1-18号、天运苑16号所建19栋别墅规划审批情况的函，证据11-12证明为查清八达岭-十三陵风景名胜区核心景区范围内19栋别墅是否为违法建设，八达岭特区办向北京市规划和自然资源委员会延庆分局发函，请求对上述建筑物是否取得建设工程许可证、乡村建设规划许可证及临时规划许可证予以认证；北京市规划和自然资源委员会延庆分局回函上述建筑未取得规划审批手续；涉案建筑未取得规划审批手续，属于违法建设，被诉限拆决定认定事实清楚、准确；13.查处风景名胜区违建别墅工作专题会会议纪要；14.八达岭特区办被诉限拆决定；15.送达回证、送达照片、送达视频（2019年12月5日），证据13-15证明八达岭特区办查明八达岭山庄物业公司违法建设事实后，对其作出限期15日内拆除违法建设及附属设施的被诉限拆决定；被诉限拆决定载明了当事人的名称地址、限拆的理由和依据、限拆的方式和时间、申请行政诉讼的途径和期限、八达岭特区办的名称印章和日期；八达岭特区办将被诉限拆决定以电子送达和留置送达的方式合法送达八达岭山庄物业公司；八达岭特区办作出被诉限拆决定认定事实清楚、适用法律正确、程序正当，应当予以维持；当庭提交16.《北京市延庆区人民政府关于印发〈延庆区2016、2017年度风景名胜区执法检查整改工作实施方案〉的通知》第三条第一项，证明该文件明确八达岭特区办是作为八达岭长城的管理机关，负责该风景区的管理和保护利用，延庆区政府通过会议纪要的形式对八达岭特区办的主体做了确认。一审第三人广厦房地产公司未向一审法院提交证据。上述证据均经庭审质证。一审法院认为，八达岭山庄物业公司提交的证据无法达到其证明目的，法院不予采信。八达岭特区办提交的证据5系法律依据，证据14系被诉行政行为，不能作为证据提交。其他证据形式上符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中规定的证据要求，与本案具有关联性，法院予以采信。上述证据全部随案卷移送本院。本院查阅了一审卷宗，并经审查核实，同意一审法院对证据的认证意见。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为：关于八达岭特区办具有作出被诉限拆决定职权之认定，本院同意一审法院认定。本案二审期间的争议焦点为，八达岭特区办作出被诉限拆决定适用法律是否正确。《中华人民共和国立法法》第九十三条规定，法律、行政法规、、地方性法规自治条例和单行条例、规章不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外。为保障相对人对其行为后果的可预期性，行政机关作出行政行为应遵循法不溯及既往及实体从旧，程序从新的一般法律适用原则。本案中，涉案别墅的建成时间是2004年，上诉人作出被诉限拆决定所适用的《风景名胜区条例》于2006年方颁布施行，根据上述法律适用原则，上诉人适用行为发生后的法律规定对该行为作出处理属于适用法律错误。一审法院判决撤销被诉限拆决定正确，本院应予维持。上诉人关于其适用法律正确的主张，本院不予采纳。综上，一审判决撤销被诉限拆决定并无不当，本院予以维持。上诉人的上诉请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由上诉人北京市延庆区八达岭特区办事处负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长 徐钟佳审 判 员 何君慧审 判 员 张 悦二〇二一年三月二十六日法官助理 李晓林书 记 员 郝昊嵩书 记 员 李 丽