天津市第一中级人民法院行 政 裁 定 书（2021）津01行终24号上诉人（原审原告）邹慧楠，女，1956年6月28日出生，汉族，住天津市南开区。被上诉人（原审被告）天津市人民政府国有资产监督管理委员会，住所地天津市河西区友谊路10号国鑫大厦。法定代表人张勇，主任。委托代理人李璐珠。委托代理人王子月，天津华盛理律师事务所律师。被上诉人（原审被告）天津市人民政府，住所地天津市河西区友谊路30号。法定代表人廖国勋，市长。上诉人邹慧楠因政府信息公开及行政复议一案，不服天津市和平区人民法院（2020）津0101行初321号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。一审人民法院认为，《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”行政机关一般不负责为申请人制作、搜集政府信息。原告邹慧楠向被告天津市人民政府国有资产监督管理委员会（以下简称市国资委）申请公开“制定《天津市国资监管负面清单（2017版）》‘事项范围’：（三）、‘特别监管措’：企业改制不得出现以下情形：1.2.3.4.6．（共计5项）的法律法规具体规定、规范性文件依据”，并非申请公开以一定形式记录、保存的政府信息本身，从性质上属于咨询，不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》的调整范畴。被告市国资委针对原告的咨询所作的《告知书》，对原告的权利义务不产生实际影响，原告对此提起诉讼不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项的规定，其起诉依法应予驳回。关于原告要求对“《天津市国资监管负面清单（2017版）》‘事项范围’：（三）、‘特别监管措’：企业改制不得出现以下情形：1.2.3.4.6．（共计5项）”进行合法性审查的诉讼请求，被诉《告知书》并非依据《天津市国资监管负面清单（2017版）》作出，原告要求对该文件进行合法性审查不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查”的规定，其诉讼请求没有法律依据，对此不予审查。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第七款的规定，原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。被告天津市人民政府（以下简称市政府）依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，决定维持被告市国资委作出的被诉《告知书》，故原告对被告市政府作出的此项复议决定提起的诉讼应予驳回。原告提出的对“《天津市国资监管负面清单（2017版）》‘事项范围’：（三）、‘特别监管措’：企业改制不得出现以下情形：1.2.3.4.6.（共计5项）”进行合法性审查的复议申请事项，明显不符合行政复议的受理条件，亦不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件，被告市政府依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，决定驳回原告此项复议申请，原告对此项复议决定提起的诉讼亦应予以驳回。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、第三款以及第一百三十六条第七款之规定，裁定驳回原告邹慧楠的起诉。案件受理费50元，退还原告邹慧楠。上诉人邹慧楠不服一审裁定上诉称，一审裁定认定事实不清、适用法律错误。依据《国务院办公厅政府信息与政务公开办公室关于规范政府信息公开平台有关事项的通知》（国办公开办函［2019］61号）第三条规定，政府信息公开发布的内容，涵盖行政机关管理社会、服务公众的依据和结果。《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》（国办发［2018］37号）明确指出：行政规范性文件是除国务院的行政法规、决定、命令以及部门规章和地方政府规章外，由行政机关或者经法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织（以下统称行政机关）依照法定权限、程序制定并公开发布，涉及公民、法人和其他组织权利义务，具有普遍约束力，在一定期限内反复适用的公文。制发行政规范性文件是行政机关依法履行职能的重要方式，直接关系群众切身利益，事关政府形象；第一条第（一）项规定，坚持法定职责必须为，法无授权不可为，严格按照法定权限履行职责；第（四）、（五）、（六）、（十）项规定，起草行政规范性文件，对该文件是否符合法律法规和国家政策等进行把关。依据《天津市行政规范性文件管理规定》（天津市政府令第15号）第十五条规定，市国资委制定的负面清单并非内部管理文件，涉及公民、法人和其他组织权利义务，是向社会公开并反复适用的规范性文件；根据第十六条第（二）项规定，市国资委应当向天津市政府法制机构报送下列材料：制发行政规范性文件所依据的法律、法规、规章和相关政策规定。根据上述规定，上诉人申请的信息是市国资委履行国资监管职能中获取的、以一定形式保存的政府信息，属于《中华人民共和国政府信息公开条例》调整范围，不属于咨询性质。被上诉人市国资委拒绝公开上诉人申请的信息，违反《中华人民共和国企业国有资产法》第三条、第六十六条的规定。国有资产为全民所有，市国资委应当依法向社会公布国有资产状况和国有资产监督管理工作情况，接受社会公众监督。上诉人申请的信息系上述法律、法规和规章确定的市国资委履行国资监管职能依据，系主动公开事项。一审裁定驳回起诉，实质上是剥夺了公众的知情权、监督权。根据《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》（国办发［2018］37号）的相关规定，一审人民法院对《天津市国资监管负面清单（2017版）》定性错误，该负面清单确定了监管职责、权限、所履行的程序等，属于规范性文件范畴，属于行政复议机关、人民法院审查事项。上诉人申请对该负面清单相关条款进行合法性审查的请求，符合行政复议受理条件，亦符合行政诉讼的起诉条件。上诉人请求二审人民法院：撤销一审裁定，发回重审。本院认为，本案的审查焦点是上诉人邹慧楠提起的行政诉讼是否符合起诉条件。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条之规定“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”本案中，上诉人向被上诉人市国资委申请公开“制定《天津市国资监管负面清单（2017版）》‘事项范围’：（三）、‘特别监管措’企业改制不得出现以下情形：1.2.3.4.6．（共计5项）的法律法规具体规定、规范性文件依据”，该申请属于其向被上诉人市国资委就相关问题进行咨询，不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》的调整范围。被上诉人市国资委作出的《告知书》对上诉人的权利义务不产生实际影响。故上诉人针对该《告知书》提起行政诉讼并提出对《天津市国资监管负面清单（2017版）》相关条款进行合法性审查的请求，不符合行政诉讼的起诉条件，应当裁定驳回起诉。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第七款的规定，上诉人对被上诉人市政府所作行政复议决定提起的诉讼，亦应一并予以驳回。综上，一审裁定正确，本院予以维持。上诉人的上诉请求理据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  任桂红审判员  韩 宇审判员  芦一峰二〇二一年三月二十三日法官助理李奕萱书记员刘佳附：本裁判文书所依据法律规定的具体条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……