吉林省四平市中级人民法院行政判决书（2021）吉03行终7号上诉人（原审原告）：王某，住双辽市郑家屯铁路**。委托诉讼代理人：刘某，住双辽市郑家屯铁路**。（系王某女婿）被上诉人（原审被告）：双辽市自然资源局。法定代表人：金某委托诉讼代理人：杨某。被上诉人（原审被告）：双辽市人民政府。法定代表人：太史某委托诉讼代理人：邢某，吉林双智律师事务所律师。上诉人王某因责令限期拆除及行政复议一案，不服吉林省双辽市人民法院（2020）吉0382行初5号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人王某及其委托诉讼代理人刘某，被上诉人双辽市自然资源局的委托诉讼代理人杨某，被上诉人双辽市人民政府的委托诉讼代理人邢某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审审理查明：原告王某于2003年6月24日于郑家屯机务段签订了存车棚买卖协议并付款人民币5000元整，后王某将该存车棚改成“火车头烧烤店”并经营。2020年4月2日，双辽市自然资源局对原告“火车头烧烤店”涉嫌违法建筑立案调查核实，确认该建筑未在双辽市城市规划服务中心办理过审批手续，属于违法建筑，并于2020年4月15日对原告王某作出双自资拆字［2020］32号作出的双自资责拆决字［2020］32号责令限期拆除违法建筑决定书。原告不服该责令限期拆除违法建筑决定书，于2020年5月6日向双辽市人民政府申请行政复议，双辽市人民政府于2020年6月15日作出维持双自资责拆决字［2020］32号责令限期拆除违法建筑决定书的决定。原审法院认为：依据《行政强制法》第三十四条规定，行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照行政机关强制执行程序规定强制执行。双辽市自然资源局向原告作出并送达被诉责令限期拆除违法建筑决定，符合《行政强制法》等相关法律法规的规定。原告在庭审中提出被告双辽市自然资源局出具的案件调查终结报告执法人员记载内容前后矛盾及送达回证送达方式无相应照片及见证人的问题，经庭审查明，在被告双辽市自然资源局向原告送达责令限期拆除违法建筑决定书后，原告已在期限内向双辽市人民政府申请行政复议，虽被告双辽市自然资源局在送达及笔录制作等程序上存在瑕疵，但不存在应予撤销责令限期拆除违法建筑决定的情形。原告认为案涉建筑建于1994年，2019年前案涉土地使用权所有权为铁路相关部门，故应适用《铁路用地管理办法》或1989年颁布的《城市规划法》不应依据《城乡规划法》的主张，因2020年国家对城市老旧小区改造的要求，被告双辽市自然资源局是对2020年存在的违法建筑物作出双自资责拆决字［2020］32号责令限期拆除违法建筑决定书，应以《中华人民共和国城乡规划法》为法律依据，故对原告的说法不予支持。原告主张涉案房屋建筑物属于合法建筑，并不属于违法建筑，但郑家屯机务段与原告签订的存车棚协议中明确载明了是存车棚，且原告在庭审中提供的照片也显示原告所说的存车棚与责令限期拆除违法建筑的原告的“火车头烧烤店”并不相同。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证．．．．”及《吉林省城乡规划条例》第四十九条“在市、镇规划区内国有土地上新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施的，应当按照下列程序办理建设工程规划许可证．．．．”的规定，原告的“火车头烧烤店”在没有办理规划审批手续的情况下进行的改建，属于违法建筑。原告主张涉案房屋系合法建筑的意见依据不充分，法院不予采纳。综上，被告双辽市自然资源局作出的被诉责令限期拆除违法建筑决定书认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，被诉行政行为具有合法性。被告双辽市人民政府作为复议机关受理原告提出的行政复议申请后，依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项规定作出了双政复决［2020］001号行政复议决定，该决定程序合法，适用法律正确。原告的诉讼请求，法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，经法院2020年第13次审判委员会研究决定，判决如下：驳回原告王某要求撤销双辽市自然资源局作出的双自资责拆决字［2020］32号责令限期拆除违法建筑决定书及要求撤销双辽市人民政府作出的双政复决［2020］001号行政复议决定书的诉讼请求。上诉人王某不服，上诉称：一、认定事实错误。上诉人所占有并使用的房屋及场地，并非是违法建筑。从上诉人所提供的买卖协议书、收条及联合通知等证据中可以看出，被拆除的房屋尽管是原有存车棚的一部分，但其并非是上诉人自建，而是由郑家屯机务段所建。建筑的规划、批准手续当时并非是由被上诉人双辽市人民政府审批，应当是由铁路主管部门审批。在上诉人购买存车棚的时候，存车棚所占用的土地及建设的房屋的权属及管理是由铁路系统负责。上诉人购买的当时，无论是土地使用权还是该土地上建设的房屋，均为合法财产。上诉人并不清楚，何时铁路系统将上诉人合法占有的房屋和土地转交给双辽市人民政府管理，但上诉人从未接到铁路系统或双辽市人民政府有关情况的通知，对此，上诉人是善意的买受人。被上诉人双辽市政府对此应当负有通知的义务，但其并未履行。而且，对于接收铁路系统的房屋和土地，双辽市政府也并未实地踏查并告知上诉人土地使用权和房屋管理的权属变化。更为重要的是，对于铁路系统移交过来的土地和房屋，并未核实其房屋的建设原来是否经过了铁路部门的审核和批准。对于历史原因形成的建筑，并未按照其现有的权属进行妥善、合法的处理。上诉人作为不知铁路和政府交接详情的善意第三人，遭受的是无妄之灾。并且在被上诉人执行行政执法之前，上诉人曾多次申请公开铁路系统将上诉人合法占有的房屋和土地转交给双辽市人民政府管理的相关文件或资料，均遭到无视，根据《行政强制执行法》第十五条规定：公民、法人或者其他组织可以向行政强制的设定机关和实施机关就行政强制的设定和实施提出意见和建议，有关机关应当认真研究论证，并以适当方式予以反馈。然而截止到目前，被诉讼方依然没有正面回应原告的申请，这种严重的行政执行漏洞就是造成上诉人损失的直接原因。二、适用法律错误。本案被上诉人适用的城乡规划法和行政处罚法并不适用本案，被上诉人对本案的事实认定错误，上诉人所占有使用的土地和房屋不是因为上诉人的原因纳入到被告的管理范围内，而恰恰是由于被上诉人与铁路系统的交接工作出现了问题。被上诉人对此事实视而不见，简单地适用城乡规划法和行政处罚法，是对法律的错误适用。三、上诉人认为，在本案一审庭审过程中，被上诉人仅以《郑家屯铁路办事处综合治理小组联合通知》和《存车棚买卖协议书》法律的行为明显、程序漏洞严重，一审审判委员会判决有误。上诉人强烈申请二审能够履行监督下级法院的职能，请求二审法院撤销原判并对一审判决直接予以改判，支持上诉人的请求。上诉请求：1.撤销双辽市人民法院作出的（2020）吉0382行初5号判决，支持上诉人请求，依法改判；2.由被上诉人赔偿上诉人人民币115万元；3.本案一审、二审的诉讼费用由被上诉人承担。4.对上诉人所提供的相片等证据进行技术鉴定；提请铁路部门与双辽市政府交接土地使用权的相关资料；鉴定及相关费用由被上诉人承担。被上诉人双辽市自然资源局辩称：原审判决正确，适用法律正确，程序合法，请求维持原审判决。被上诉人双辽市人民政府辩称：双辽市政府依照申请作出的双政复决【2020】001号行政复议决定书程序合法，依据事实清楚，复议决定正确。上诉人提出的上诉请求2、4项不符合行政诉讼法及民诉法的相关规定。原审判决书认定事实清楚、法律依据准确，二审应予以维持。本院二审查明事实与一审一致。本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定：“城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”《吉林省城乡规划条例》第四十九条规定：“在市、镇规划区内国有土地上新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施的，应当按照下列程序办理建设工程规划许可证：……”本案中，上诉人通过购买的方式取得了由当时铁路部门建设的案涉房屋（存车棚），上诉人在购买存车棚后应当按照其原有结构和用途对其进行使用，其虽述称只对存车棚进行过装修、换瓦等维护，但是事实上其对存车棚进行了改建并用于经营。无论其改建时存车棚属于铁路部门管理还是已经由铁路部门移交至当地人民政府，在存车棚的建筑结构和用途都被改变之前，上诉人都应向铁路部门或者土地、规划等部门申请办理相应的许可手续。在案涉车棚的铁路小区管理权移交至当地政府的情况下，上诉人既未提供证据证明其改建时办理了相关行政审批手续，又未取得规划许可手续，按照《中华人民共和国城乡规划法》的规定应当进行行政处理。《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”在上诉人的改建行为未取得铁路部门的审批和建设工程规划许可证的情况下，被上诉人双辽市自然资源局进行了勘察、询问、呈报审批的程序，并依照《中华人民共和国城乡规划法》的规定作出案涉责令限期拆除违法建筑决定书，并无不当，应予维持。《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：（一）具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持；……”被上诉人双辽市人民政府在收到上诉人的行政复议申请后，依照行政复议法规定的程序进行了审查，其作出案涉复议决定认定事实清楚，适用法律正确，应当维持。上诉人在上诉状中提出鉴定及要求有关部门提交移交土地使用权等证据材料问题，经法院庭审中释明，并不是本案上诉审查范围。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人王某负担。本判决为终审判决。审判长 李本直审判员 于 涛审判员 张英男二〇二一年三月二十四日法官助理 马 骏书记员 陈 坤