浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书(2020)浙行终2041号上诉人（一审原告）贾文海，男，1973年3月8日出生，汉族，住义乌市。委托代理人孔琼瑶、李小鹏，浙江六和（义乌）律师事务所律师。被上诉人（一审被告）义乌市人民政府，住所地义乌市县前街21号。法定代表人王健，市长。委托代理人王英豪、王虎华，浙江纵伸律师事务所律师。贾文海因诉义乌市人民政府宅基地批准一案，不服金华市中级人民法院（2020）浙07行初190号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2020年12月24日立案受理后依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。一审裁定载明：原告贾文海起诉称，原告系义乌市上溪镇贾伯塘村村民。2009年4月16日，上溪镇贾伯塘村召开党员、村民代表大会，通过了《上溪镇贾伯塘村旧村改造实施细则》(下称“《实施细则》”)。《实施细则》第十一条规定了夫妻双方均为本村级组织在册成员，且已领取独生子女光荣证的家庭可以享受宅基地增计一人，截止日期为2009年4月30日。其时，原告户仅育有一子，并领取了《独生子女父母光荣证》，可以享受“独生子女增计一人”政策。2016年，原告户为响应国家号召，生育了二胎。2018年，原告被告知其户宅基地尚未获得审批，遂再次提交审批，但被以生育二胎为由，拒绝了原告户增计部分的宅基地审批申请。2018年9月6日，针对原告户等贾伯塘村民就该审批存在的疑难问题，上溪镇人民政府特召开《疑难问题联审会议》并作会议纪要，就原告户问题处理意见为：“经过村民代表大会讨论通过，同意按照旧村改造截止时间符合独生子女增计条件，增计一人审批。由镇计生部门出具符合独生子女增计条件的意见后，增计1人审批。”2018年10月3日，贾伯塘村召开村两委及村民代表、旧改小组成员会议，就原告户增计人口问题进行决议，同意原告户增计一人，并上报有关部门进行审批。2018年12月24日，贾伯塘村两委公示《报批方案》，确认原告户将按照增计一人的标准安置120平方米宅基地。鉴此，原告就增计面积单独提交《农村住宅用地审批表》进行审批。但上溪镇国土所及镇政府在“国土所意见”及“镇政府审查意见”一栏，做出“同意报批0平方米”的决定；本案被告在“市政府审批意见”一栏作出“同意该户住宅用地零平方米”的意见。至此，被告的上述具体行政行为直接导致了原告本应获批的增计面积未获批。原告认为，原告作为上溪镇贾伯塘村村民，有权根据《实施细则》的约定参与旧村改造并依法获得住宅用地，亦有权享受增计政策。被告在原告户《农村住宅用地审批表》中作出“同意该户住宅用地零平方米”的审批意见，是对原告合法权益和村民自治原则的严重侵害。诉讼请求：1.确认被告针对上溪镇农建字【2019】第0111号《义乌市农村住宅用地审批表》作出的“同意该户住宅用地零平方米”的审批意见违法并撤销该审批意见。2.责令被告对原告报批的30平方宅基地重新予以审批。被告义乌市人民政府答辩称：贾文海、鲍丽萍夫妇，系义乌市上溪镇贾伯塘村村民，1995年12月21日生育儿子贾航飞，2006年11月13日领取了《独生子女父母光荣证》，2016年5月5日生育儿子贾程宇。2009年，贾伯塘村启动旧村改造。贾文海、鲍丽萍、贾航飞三人户，于2019年5月17日获批农村住宅用地90平方米。2019年1月15日，贾文海以独生子女应增计一人为由，要求补批30平方农村住宅用地。根据《浙江省人口与计划生育条例》第三十九条规定，贾文海户不再享受独生子女父母奖励优惠。答辩人于2019年9月30日作出不予审批决定。综上，答辩人作出的上溪镇农建字[2019]第0111号义乌市农村住宅用地审批行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。贾文海的诉讼请求缺乏事实与法律依据，请求人民法院依法予以驳回。一审法院认为，2019年修订的《中华人民共和国土地管理法》已于2020年1月1日起施行，该法第六十二条第四款将原《中华人民共和国土地管理法》六十二条第三款“农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准”的规定变更为“农村村民住宅用地，由乡（镇）人民政府审核批准”。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定：“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。”本案原告的诉请为撤销义乌市人民政府作出的农村住宅用地审批，但其于2020年1月16日提起本案诉讼时，农村村民住宅用地审批职权已经发生变更，由乡（镇）人民政府继续行使，故义乌市人民政府非本案适格被告。原告错列被告且经本院释明后仍拒绝变更，故依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（三）项之规定，裁定驳回原告贾文海的起诉。贾文海上诉称：上诉人系义乌市上溪镇贾伯塘村村民。上诉人曾就其户增计面积提交《农村住宅用地审批表》，拟审批宅基地30平方米。被上诉人在《农村住宅用地》“市政府审批意见”一栏作出“同意该户住宅用地零平方米”的意见。上述具体行政行为直接导致上诉人本应获批的增计面积未获批。上诉人因不服被上诉人上述具体行政行为，起诉至金华市中级人民法院。经过开庭审理，金华市中级人民法院作出(2020)浙07行初190号行政裁定书，裁定驳回上诉人贾文海起诉。上诉人认为原审法院存在严重的事实认定错误，义乌市农村村民住宅用地审批职权并未依照新修订的《中华人民共和国土地管理法》规定实际变更为乡(镇)人民政府，被上诉人系本案适格被告。被上诉人在庭前均未以义乌市农村村民住宅用地审批职权已下放至各乡(镇)人民政府为由进行答辩。本案审理过程中，原审法院曾组织双方调解，被上诉人亦向原审法院申请了调解期限。但调解过程中，被上诉人从未表示其宅基地审批职权已实际发生变更，其不具备诉讼主体资格的情况。调解失败后，原审法院拟制作裁判文书，发现《土管法》第62条第四款之规定，遂询问被上诉人职权变更情况，被上诉人方才表示义乌市农村村民住宅用地审批职权已经发生变更，由各乡(镇)人民政府行使，但并未提供任何有效依据证明审批职权已实际变更至各乡(镇)人民政府。综上，上诉人认为义乌市农村村民住宅用地审批职权并未依照新修订的《土地管理法》规定下放至乡(镇)人民政府，原审法院片面听取被上诉人单方的说法作为判决依据，致使原审判决认定事实不清，适用法律错误。综上，1.请求撤销金华市中级人民法院(2020)浙07行初190号行政裁定并依法改判；2.判令被上诉人承担本案全部诉讼费。义乌市人民政府提交书面答辩意见称：贾文海、鲍丽萍夫妇系义乌市上溪镇贾伯塘村村民，1995年12月21日生育儿子贾航飞，2006年11月13日领取了《独生子女父母光荣证》。2016年5月5日生育儿子贾程宇。2009年，贾伯塘村启动旧村改造。贾文海、鲍丽萍、贾航飞三人户，于2019年5月17日获批农村住宅用地90平方米。2019年1月15日，贾文海以独生子女应增计一人为由，要求补批30平方农村住宅用地。根据《浙江省人口与计划生育条例》第三十九条规定，贾文海户不再享受独生子女父母奖励优惠。答辩人于2019年9月30日作出不予审批决定。另，根据2020年1月1日施行的《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定，农村村民住宅用地由乡(镇)人民政府审核批准。因此，答辩人并非本案适格被告。综上，一审法院裁定正确，请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。本院认为，本案争议的主要问题是一审裁定认定贾文海提起本案诉讼被告主体不适格是否具有事实和法律依据。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定：“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。”2019年修订的《中华人民共和国土地管理法》已于2020年1月1日起施行，该法第六十二条第四款将原《中华人民共和国土地管理法》六十二条第三款“农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准”的规定修改为“农村村民住宅用地，由乡（镇）人民政府审核批准”。本案贾文海的诉请为撤销义乌市人民政府作出的农村住宅用地审批。根据《中华人民共和国土地管理法》六十二条第四款的规定，贾文海于2020年1月16日提起本案诉讼时，农村村民住宅用地审批职权已经发生变更，即由乡（镇）人民政府行使农村村民住宅用地审核批准职权。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款的规定，义乌市人民政府并非本案适格被告。贾文海提出的义乌市人民政府未提供任何有效依据证明审批职权已实际变更至各乡(镇)人民政府的意见，并不影响相关法律对相应职权的调整以及据此确定被告主体资格。贾文海错列被告且经一审法院释明后仍拒绝变更，一审裁定驳回贾文海的起诉，符合《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第三项之规定，应予维持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  黄金富审判员  马惟菁审判员  王富新二〇二一年三月十六日书记员  陈亦恒