浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2021）浙行终45号上诉人（原审原告）陈爱国，男，1966年5月8日出生，汉族，住浙江省温州市瓯海区。委托代理人李浩杰，北京京平律师事务所律师。委托代理人吕秋香，北京京平律师事务所律师。被上诉人（原审被告）浙江省人民政府，住所地浙江省杭州市省府路8号。法定代表人郑栅洁，省长。委托代理人许薇、郑景婵。陈爱国因诉浙江省人民政府（以下简称省政府）驳回行政复议申请决定一案，不服杭州市中级人民法院（2020）浙01行初258号行政判决，向本院提出上诉。本院于2021年1月7日受理后，依法组成合议庭进行审理，并于2021年3月3日通过浙江移动微法院进行网上调查询问。上诉人陈爱国的委托代理人李浩杰、吕秋香，被上诉人省政府的委托代理人许薇、郑景婵参加调查。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，2019年8月16日，省政府作出浙土字（330304）Ａ〔2019〕-0005号《浙江省建设用地审批意见书》（以下简称5号《浙江省建设用地审批意见书》），同意温州市本级城镇低效用地再开发2019年度第七批次建设用地（瓯海区第五批次）23.9323公顷（征收集体土地23.9323公顷）。该批次建设用地涉及陈爱国使用的位于温州市瓯海区××街道××街村的集体土地。2019年9月12日，温州市人民政府发布2019年第315号《温州市人民政府征收土地方案公告》，公告内容包括征地批准机关、批准文号（所附表格和勘测定界图中载有征收土地用途、范围和面积），并载明公告期限为公告发布之日起10个工作日，同时告知对省政府5号《浙江省建设用地审批意见书》批准的征收土地方案不服，可以在公告期限届满之日起60日内向省政府申请行政复议。该公告于发布同日由温州市自然资源和规划局瓯海分局工作人员送达梧田街村，并在梧田街村公开栏张贴。2020年4月1日，陈爱国向省政府提交行政复议申请，请求依法撤销省政府作出的5号《浙江省建设用地审批意见书》。经受理、通知、审查，省政府于2020年5月22日作出浙政复〔2020〕156号行政复议决定（以下简称156号复议决定），并向陈爱国邮寄送达。156号复议决定认为陈爱国提出的行政复议申请，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（四）项规定的行政复议受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定，决定驳回陈爱国的行政复议申请。陈爱国不服156号复议决定，提起诉讼，请求判决撤销省政府作出的156号复议决定，判令省政府继续审理并依法作出行政复议决定。原审法院认为，《中华人民共和国行政复议法》第九条规定“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十五条第一款规定“行政复议法第九条第一款规定的行政复议申请期限的计算，依照下列规定办理：……（四）具体行政行为依法通过公告形式告知受送达人的，自公告规定的期限届满之日起计算；……”本案中，温州市人民政府已按照规定于2019年9月12日在被征收土地所在的梧田街村公开栏张贴征收土地方案公告，且公告中告知了申请行政复议的权利和申请期限，被征收土地范围内的土地权利人如不服5号《浙江省建设用地审批意见书》，其行政复议申请期限的起算日为该公告规定的期限届满之日。陈爱国于2020年4月1日向省政府提出行政复议申请，已超过《中华人民共和国行政复议法》第九条规定的六十日申请期限，且无因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的情形。省政府认定陈爱国提出的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（四）项规定的行政复议受理条件，驳回陈爱国的行政复议申请，符合法律规定。陈爱国的诉讼理由不能成立，其诉讼请求该院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告陈爱国的诉讼请求。案件受理费50元，由原告陈爱国负担。陈爱国上诉称：一、原审法院认定温州市人民政府已按照规定于2019年9月12日在被征收土地所在的梧田街村公开栏张贴征收土地方案公告，据此作出驳回诉讼请求的判决属于认定事实错误，主要证据不足，应予纠正。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题规定》第十条规定，根据行政诉讼法第三十一条第一款第（一）项的规定，当事人向人民法院提供书证的，应当符合下列要求：（一）提供书证的原件，原本、正本和副本均属于书证的原件。提供原件确有困难的，可以提供与原件核对无误的复印件、照片、节录本；（二）提供由有关部门保管的书证原件的复制件、影印件或者抄录件的，应当注明出处，经该部门核对无异后加盖其印章；第七十一条规定，下列证据不能单独作为定案依据：（六）经一方当事人或者他人改动，对方当事人不予认可的证据材料。具体到本案，省政府提交了征收公告书张贴照片集、征收土地公告送达回证、公告情况记录表、情况说明、公告张贴工作人员工作证复印件等，用于证明其已按照规定于2019年9月12日在被征收土地所在的梧田街村公开栏张贴征收土地方案公告。通过省政府提供的张贴照片可以看出，张贴人员在张贴时对征收土地方案公告的日期用签字笔进行了涂改，无法证明在2019年9月12日进行了张贴；且进行涂改的征收土地方案公告及照片不具有真实性和合法性，不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题规定》所规定的证据形式、要求。从征收土地公告送达回证来看，受送达人为叶某、刘某；公告情况记录表上载明的见证人叶某、刘某，梧田街村的村民不具有受送达人和见证人的权利。同时，省政府未提供叶某、刘某的身份证明，叶某、刘某也未出庭作证，不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题规定》所规定的证据要求。省政府提交的《情况说明》作出时间为2020年5月12日，张贴时间为2019年9月12日，该说明明显系在行政复议过程中产生，无法达到证明张贴时间的证明目的；从内容上看，情况说明所称的原村委会错误，温州市瓯海区××街道××街股份经济合作社不能等同于原村委会；并且，情况说明人未出庭说明情况，不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题规定》四十一条的要求，应不予采纳。故原审法院认定征收土地方案公告及张贴日期为2019年9月12日，属于认定事实错误，主要证据不足。退一步讲，即使相关部门在温州市瓯海区××街道××街股份经济合作社张贴了《征收土地方案》公告，因张贴的位置为内资企业门口，也无法达到让陈爱国获知的目的。陈爱国通过国家企业信用信息公示系统查询得知，温州市瓯海区××街道××街股份经济合作社于2003年7月11日成立，注销日期为2019年11月15日，在此期间，性质为内资企业法人。陈爱国通过全国组织机构统一社会信用代码公示查询系统获知，温州市瓯海区××街道××街村股份经济合作社经营期限为2019年11月15日起，机构类型为村级集体经济组织。两个机构虽有一字之差，但性质完全不同。由此可知，2019年9月12日，温州市瓯海区××街道××街股份经济合作社为内资企业法人，不具有受送达人的权利与职能，张贴在内资企业公告栏不符合张贴在村组的规定，无法达到让陈爱国获知的目的。综上，征收土地方案公告明显有涂改的迹象，由此判断，省政府提供的照片、送达回证，完全有可能系相关单位为了诉讼临时制作。因省政府未提交该照片储存的原始载体，无法客观准确的认定张贴公告的具体时间，省政府应当承担举证不能的法律后果。二、从陈爱国举示的证据来看，陈爱国于2020年3月18日获知了案涉批复，于2020年4月1日提起复议，未超过行政复议法规定的复议期限。原审法院以陈爱国提起的行政复议申请超过法定期限为由，作出驳回诉讼请求的判决，应予纠正。人民法院裁判行政案件，应当以证据证明的案件事实为依据。省政府提供的证据未能证明征收土地方案公告的张贴时间，在此情况下，省政府以陈爱国提起行政复议超出期限为由，驳回陈爱国的行政复议申请，不具有合法性；原审法院认定陈爱国提起行政复议超过期限，属于认定错误，证据不足，应予撤销。上诉请求撤销原判决，改判支持陈爱国的一审诉讼请求。省政府答辩称：一、156号复议决定认定事实清楚，适用依据正确。陈爱国不服5号《浙江省建设用地审批意见书》，向省政府申请行政复议。省政府经行政复议审理查明，2019年8月16日，省政府作出5号《浙江省建设用地审批意见书》，同意温州市人民政府温州市本级城镇低效用地再开发2019年度第七批次建设用地（瓯海区第五批次）23.9323公顷（征收集体土地23.9323公顷），涉及存量建设用地23.9323公顷。该批次建设用地涉及征收温州市瓯海区××街道××街村集体土地22.6245公顷，拟用于梧田街道梧田街村城中村改造工程（低效用地）1-5地块项目建设。上述地块范围涉及征收陈爱国使用的集体土地。2019年9月12日，温州市人民政府发布2019年第315号《征收土地方案公告》，载明案涉土地征地批准机关、批准文号和批准用途、被征收土地的所有权人、位置、地类和面积。告知在公告发布之日起10日内办理征地补偿登记手续，公告期限为公告发布之日起10个工作日，并告知对征收土地方案不服的，可以在公告期限届满之日起60日内向省政府申请行政复议，也可以在公告期限届满之日起六个月内向人民法院提起行政诉讼。同日，温州市瓯海区自然资源和规划局相关工作人员将上述《征收土地方案公告》送达梧田街村，并张贴于梧田街村公告栏。《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十五条规定：“行政复议法第九条第一款规定的行政复议申请期限的计算，依照下列规定办理……（四）具体行政行为依法通过公告形式告知受送达人的，自公告规定的期限届满之日起计算……”因此，本案中，温州市人民政府发布2019年第315号《征收土地方案公告》规定的期限届满之日，为陈爱国提出行政复议申请期限的起算日。陈爱国于2020年4月才向省政府申请行政复议，已超过上述规定的申请期限。陈爱国提出的行政复议申请，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（四）项规定的行政复议受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定，省政府作出156号复议决定，驳回陈爱国的行政复议申请。二、156号复议决定程序合法。省政府行政复议机构于2020年4月2日收到行政复议申请。经审理，省政府于同年5月22日作出156号复议决定，并向陈爱国邮寄送达行政复议决定书。上述程序，符合《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款规定。综上，156号复议决定认定事实清楚、适用依据正确、程序合法，请求驳回上诉，维持原判。经审理，对原审判决认定的事实，本院予以确认。本院认为，省政府作出的156号复议决定以陈爱国已超过行政复议申请期限为由，驳回了陈爱国的复议申请，故陈爱国提出的行政复议申请是否超过法定的复议期限，系本案审查的重点。《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第一款规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”本案中，省政府作出5号《浙江省建设用地审批意见书》后，温州市人民政府发布2019年第315号《温州市人民政府征收土地方案公告》，该公告明确告知了征收土地的批准机关、批准文号、征收土地的面积、地类等内容，同时载明对涉案批文不服，可以在公告期限届满之日起60日内向省政府申请行政复议，或在公告期限届满之日起6个月内向人民法院提起诉讼。根据省政府向一审法院提交的2019年第315号《温州市人民政府征收土地方案公告》、征收公告书张贴照片集、征收土地公告送达回证、公告情况记录表、情况说明、张贴人员工作证及温州市瓯海区××街道××街村股份经济合作社证明等证据，可以证明温州市人民政府发布的2019年第315号《温州市人民政府征收土地方案公告》已于2019年9月12日张贴在梧田街村股份经济合作社公开栏。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十五条第一款第（四）项规定，具体行政行为依法通过公告形式告知受送达人的，自公告规定的期限届满之日起计算行政复议申请期限。案涉征收土地方案公告已明确公告期限为公告发布之日起10个工作日，并已告知申请行政复议的权利、复议机关和申请期限，陈爱国应在公告期限届满后六十日内申请行政复议。陈爱国于2020年4月1日就该行政行为向省政府申请行政复议，已超过法定的复议申请期限。故156号复议决定驳回陈爱国的复议申请并无不当。陈爱国虽然对公告张贴日期、地点提出异议，但省政府的前述一系列证据已形成完整的证据链可以证明公告张贴的事实，陈爱国也未提供充分的证据予以反驳，故其对公告张贴事实提出的异议不能成立。复议程序方面，省政府在收到案涉行政复议申请后，履行了受理、通知答复、法定期限内作出复议决定并送达当事人等程序，符合《中华人民共和国行政复议法》及其实施条例的相关规定。综上，陈爱国提出的上诉理由不能成立，其上诉请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人陈爱国负担。本判决为终审判决。审判长  戴文波审判员  夏祖银审判员  董 东二〇二一年三月二十三日书记员  陈亦恒1·9·