湖北省武汉市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）鄂01行终65号上诉人（原审原告）余华，男，1962年8月13日出生，汉族，身份证住址武汉市硚口区。委托诉讼代理人余仁龙（系余华之子），男，1988年3月18日出生，汉族，身份证住址同上。上诉人（原审被告）武汉市硚口区城区改造更新局，住所地武汉市硚口区沿河大道518号。法定代表人邱华威，局长。委托诉讼代理人谢鹏飞，湖北瑞通天元律师事务所律师。余华诉武汉市硚口区城区改造更新局（原武汉市硚口区房屋征收管理办公室，以下简称硚口更新局）撤销房屋征收产权调换补偿协议一案，湖北省武汉市硚口区人民法院作出（2020）鄂0104行初67号行政判决，余华、硚口更新局均不服，向本院提起上诉。本院于2021年1月18日立案后，依法组成合议庭进行审理。本案现已审理终结。原审法院审理查明，涉案房屋位于武汉市硚口区生活村31号1栋6单元1层1号，房屋所有权人余华，证载建筑面积53.4平方米，房屋证权证号为武房权证硚字第××号、土地证号为硚国用交（2006）第2086号。2017年6月16日，武汉市硚口区人民政府作出硚政征〔2017〕8号《武汉市硚口区人民政府房屋征收决定书》，征收范围为硚口区万人宿舍片D片，征收部门为原武汉市硚口区房屋征收管理办公室，征收实施单位为武汉市硚口区人民政府古田街办事处，涉案房屋在征收范围内。2017年5月30日，余华、硚口更新局签订了一份《房屋征收产权调换补偿协议书》（预签约）（以下简称被诉补偿协议书），余华称在签该协议时，协议上的内容当时是空白的，后对该协议是在2020年5月，另案诉讼中知晓并获得复印件。硚口更新局于2019年8月16日向指定的余华名下的银行账户支付了补偿余款543788元，但余华未实际领取。硚口更新局未将该协议原件交给余华。余华认为被诉协议涉嫌伪造，不是其真实意思表示，内容显失公平，构成重大误解，依法应当被撤销，故向原审法院提起诉讼，请求撤销被诉补偿协议书。另查，根据硚发（2019）1号《中共硚口区委、硚口区人民政府关于硚口区机构改革的实施意见》，武汉市硚口区城乡统筹发展工作办公室（武汉市硚口区房屋征收管理办公室）更名为武汉市硚口区城区改造更新局。原审法院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第二款规定：市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。第五条规定：房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。房屋征收实施单位不得以营利为目的。房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任。《最高人民法院关于适用的解释》第二十五条第一款规定：市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。硚口更新局系武汉市硚口区人民政府确定的房屋征收部门，依法履行辖区范围内国有土地上房屋征收与补偿的职责，是本案适格被告。关于余华2017年5月30日与硚口更新局签订的被诉补偿协议书的合法性问题。本案余华起诉的诉讼请求为请求撤销其于2017年5月30日与硚口更新局签订的被诉补偿协议书。本案中，根据庭审查明的事实，余华与硚口更新局于2017年5月30日签订被诉补偿协议书，双方均认可当时签订的是空白协议。余华认为没有授权任何人填写该协议，对该协议内容全部不认可、不接受，且认为涉案协议并非其真实意思表示。而武汉市硚口区人民政府系于2017年6月16日作出的硚政征〔2017〕8号房屋征收决定，决定征收硚口区万人宿舍片D片旧城改建项目范围内国有土地上的所有房屋。硚口更新局虽于2019年8月16日向指定的余华名下的银行账户支付了补偿余款543788元，但余华未实际领取，并非如硚口更新局所述协议已经履行完毕。故，对硚口更新局认为余华在空白协议上签字系在双方达成一致意见后的概括性授权，双方已经签订补偿协议并履行完毕的答辩意见，原审法院不予支持。原审法院认为，合同成立是当事人对合同标的、数量、质量、价款或者报酬等内容经协商达成一致的结果。本案中，被诉补偿协议书存在先签字后填写补偿内容的情形，被诉补偿协议书缺乏意思一致的表现，没有形成合意，因此，被诉补偿协议书不具备合同成立的根本要件，不符合《中华人民共和国合同法》第十二条第一款第（五）项的规定，不能认定为协议已成立。余华要求撤销被诉补偿协议书的诉讼请求，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国合同法》第十二条第一款第（五）项、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十七条第二款的规定，判决驳回余华的诉讼请求。余华不服原审判决，向本院上诉称，认可原审判决对协议尚未成立的认定，但原审部分事实认定不清。原审对硚口更新局提交的证据3、4的真实性及证明目的予以采信有误，住改非认定表及未经登记建筑（构筑物）认定申请书及认定表、分户评估报告、装修评估报告并非余华签字，真实性不认可，不能说明余华对补偿安置条款和结果的认可。审计意见书无法证明其合法性、真实性，转账凭证无法证明该证据与余华有关联。请求改判原审法院对硚口更新局原审提交证据3、4的认定；本案诉讼费用由硚口更新局负担。硚口更新局上诉称，余华在涉案空白协议签名的行为，应视为双方协商一致后对原武汉市硚口区房屋征收管理办公室在空白部分填写相应内容的无限授权。双方协商一致的事实，有硚口更新局原审提交住改非认定申请书、认定表及未经登记建筑（构筑物）认定申请书及认定表、选房序号凭证等证明，结合硚口更新局将实际补偿余款支付余华指定账户的行为，可以认定双方签订涉案协议已经履行完毕。原审认定涉案协议不具备合同成立的根本要件，属于认定事实不清，适用法律错误。请求维持原审驳回余华诉讼请求的判决结果，对原审认定涉案协议不成立予以纠正，本案诉讼费用由余华负担。余华、硚口更新局各自对对方的上诉意见均未提交书面答辩意见。各方当事人向原审法院提交的证据、依据均已随案移送本院，本院对于原审法院对余华提交的证据及硚口更新局提交的证据1、2的认定采信与原审法院一致，对原审法院认定的基本事实予以确认。本院另查明，硚口更新局于2019年8月16日将补偿余款543788元汇入专用账户，该笔款项余华实际并未领取。本院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第二款规定，市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。第二十五条第一款规定：“房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。”原武汉市硚口区房屋征收管理办公室作为硚口区人民政府的房屋征收部门，依法履行辖区范围内国有土地上房屋征收与补偿职责，与余华签订被诉补偿协议，系本案适格被告。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十七条第二款规定，人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。《中华人民共和国合同法》及现行适用的《中华人民共和国民法典》并未规定协议必须具备哪些条款才可以成立。对此《最高人民法院关于适用若干问题的解释（二）》第一条规定：“当事人对合同是否成立存在争议，人民法院能够确定当事人名称或者姓名、标的和数量的，一般应当认定合同成立。但法律另有规定或者当事人另有约定的除外。”据此，协议双方就主要条款是否达成了合意系协议是否成立的判断标准。前述《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条第一款明确将补偿金额和支付期限、产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费等事项作为房屋补偿协议的主要条款。《武汉市国有土地上房屋征收与补偿操作指引》第四十八条规定，因旧城区改建实施房屋征收的，市、区人民政府可以根据房屋征收工作实际情况，采取预签征收补偿协议方式实施房屋征收，并在征收补偿方案征求意见之前进行公告。2020年1月1日起实施的《中华人民共和国土地管理法》第四十七条已经将预征收、预签约予以吸收，预征收成为一项全国范围的正式法律制度。硚口更新局据此与余华签订的被诉预征收补偿协议属于房屋补偿协议，仍应遵循《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条第一款关于主要条款的规定。本案中余华诉请撤销被诉补偿协议书，而协议的撤销应当是以协议的成立及生效为前提。基于余华与硚口更新局签订的系空白协议，从空白协议自身无法体现余华的真实意思表示以及双方对协议主要条款达成了合意。故，结合本案事实以及诉辩双方意见，本案争议焦点系被诉补偿协议书是否具备了协议的成立要件。硚口更新局主张根据其提交的证据3住改非认定申请书及认定表、未经登记建筑（构筑物）认定申请书及认定表、选房序号凭证、分户评估报告、分户装修评估报告、分户构筑物评估报告；及证据4被诉补偿协议书、审计报告、转账凭证，能够认定双方达成被诉补偿协议书并已经履行完毕。余华认为，证据3中只有住改非认定申请书上的签名确系其签署，申请书及认定表表明其就房屋用途、标准提出过认定申请，但不表明双方对协议中住改非补偿认定等条款达成了一致意见；且住改非房屋认定表中专班2018年2月2日出具审核意见，迟于被诉协议签订日期，也无法证实协议签订前双方达成了住改非认定面积的合意；2017年5月9日签订的房源选房序号凭证仅确定选房序号，未就产权调换房源的位置、面积等实质要素进行确定；对于分户评估报告、分户装修评估报告、分户构筑物评估报告，均未对其送达，均不予认可；对于转账凭证不予认可，不能证明硚口更新局已经履行了相应义务。本院认为，硚口更新局提交的证据3、4能够证实征收过程中对房屋性质、状况、价值等进行过调查认定，但综合在案证据无法证实双方在签订协议时就房屋补偿金额、搬迁费及临时安置费等主要条款达成了合意；其次，因硚口更新局未能举证证明评估报告已向余华进行了送达及告知了申请复核及鉴定的权利，从而无法证实协议签订后余华对被征收房屋单价、装饰装修补偿及构筑物补偿等协议的主要条款予以了认可；再次，因余华并未领取相应款项，硚口更新局主张协议已履行应视为成立的意见亦不成立，故被诉补偿协议书并不具备协议的成立要件。硚口更新局关于协议系双方协商一致签订，且已履行完毕的上诉意见不能成立，本院不予支持。余华的部分上诉意见，本院予以支持。原审法院对硚口更新局证据3、4的真实性及证明目的均予认可欠当，但鉴于并未影响本案实体处理结果，本院予以指正。硚口更新局还主张将留有空白内容的合同交于合同相对方，应视为对合同内容的无限授权，余华作为完全民事行为能力人，理应知晓在空白协议中签字的法律风险及后果，应视为其对自身民事权利的处分，合同相对方硚口更新局在空白处可以填写相应内容。余华主张签署空白协议只是表明同意征收的意愿。本院认为，合同的无限授权强调根据协议授权一方的专业性及经验、能力，结合合同意思自治原则，认定其应承担相应法律责任。比如具有多年商业经验的法定代表人或是专门的金融机构，签订空白协议后应当属于放任结果的发生，并承担相应的责任。被诉补偿协议书系征收部门履行行政职责签订，具有不同于普通民事协议的行政管理性质，须遵循诚信政府、法治政府建设要求，确保被征收人的参与、监督权，充分保障被征收人的平等协商权利。被征收人在征收中的合法补偿权益必须得到积极维护，为此法律对于征收中被征收人的参与权作出了特别规定，比如对于评估确定的被征收房屋价值这一核心补偿利益规定了复核评估、申请鉴定等程序。而结合本案证据，如前所述，被诉补偿协议书无法体现出余华参与、监督权的行使，无法证明系双方合意的形成。余华作为被征收人，在征收过程中基于对政府的信赖，与房屋征收部门签订了空白协议，不能简单认定属于无限授权情形。硚口更新局该主张不能成立，本院不予支持。综上，硚口更新局的上诉理由及其请求均不成立，本院依法不予支持。余华的上诉理由部分成立，其部分上诉请求本院予以支持。原审判决认定基本事实清楚，程序合法，适用法律、法规正确。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费人民币50元，由上诉人武汉市硚口区城区改造更新局、余华各负担人民币25元。本判决为终审判决。审判长 程 艳审判员 罗 浩审判员 杨丰菀二〇二一年三月二十九日法官助理徐洁心书记员卢静慧