湖南省邵阳市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2021）湘05行终91号 上诉人（原审被告）城步苗族自治县农业农村水利局，住所地城步苗族自治县儒林镇青年路74号。 法定代表人肖音，该局局长。 委托代理人吴旭红，该局农电股股长。 委托代理人张宇思，湖南方廉律师事务所律师。 上诉人（原审第三人）城步丰源水电开发有限公司，住所地城步苗族自治县儒林镇红旗路13号。 法定代表人戴灵芝，该公司董事长。 委托代理人徐运良，该公司项目经理。 被上诉人（原审原告）邵阳环保能源发展有限公司，住所地城步苗族自治县丹口镇沙洲村。 法定代表人杨金坪，该公司执行董事。 委托代理人刘展伟，湖南楚信律师事务所律师。 上诉人城步苗族自治县农业农村水利局（以下简称城步农村局）、城步丰源水电开发有限公司（以下简称城步丰源公司）因与被上诉人邵阳环保能源发展有限公司（以下简称邵阳环保公司）水资源管理行政行为一案，不服湖南省武冈市人民法院（2020）湘0581行初223号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2021年3月24日组织庭询，上诉人城步农村局的副局长李武平、委托代理人吴旭红、张宇思，上诉人城步丰源公司的委托代理人徐运良，被上诉人邵阳环保公司的委托代理人刘展伟、潘伟民到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被上诉人邵阳环保公司于2020年11月23日向原审法院提起行政诉讼，请求判令城步农村局履行自我纠错的法定职责，撤销原城步苗族自治县水利局（以下简称原城步水利局）对岩门电站的一系列错误批复和规划设计规定文件，或者纠正批复、规划设计文件中存在的错误。具体包括以下文件：1、城水农电字（2006）36号《关于城步苗族自治县诚信水电开发有限责任公司岩门水电站初步设计的批复》；2、城水农电字（2007）15号《关于巫水流域羊石段水电开发规划设计的有关规定》；3、城水农电字（2007）24号《关于岩门水电站调整装机容量的批复》；4、城水农电字（2014）06号《关于岩门水电站调整装机容量的批复》。主要理由是：位于邵阳环保公司羊石电站下游的城步丰源公司岩门电站，于2014年正式开工兴建，2019年12月18日大坝建成关闸蓄水后，静止水位淹没了羊石电站的尾水1.84米，动态水位超过2米，致使羊石电站设计水头损失19%，羊石电站的发电效能严重受损。原城步水利局作出的上述一系列行政许可和规划性规定严重错误，应由城步农村局予以纠正。 原审查明，2006年7月14日，原城步水利局作出城水农电字（2006）36号《关于诚信水电开发有限责任公司岩门水电站初步设计的批复》。2007年4月27日，原城步水利局作出城水农电字（2007）15号《关于巫水流域羊石段水电开发规划设计的有关规定》，该规定确定羊石电站的正常库水位为356.7米，正常尾水位为345.9米，利用水头10.8米，岩门电站正常库水位为345.9米，正常尾水位为340米，利用水头5.9米。同日，原城步水利局作出城水农电字（2007）24号文件《关于岩门水电站调整装机容量的批复》。2014年9月9日，原城步水利局作出城水农电字（2014）06号文件《关于岩门水电站调整装机容量的批复》。2019年11月29日，城步农村局批准岩门电站并网调试。邵阳环保公司于2020年5月12日向城步农村局提交《请求依法撤销错误行政许可或纠正行政许可中错误的申请书》，城步农村局于2020年6月1日回复，以原城步水利局对岩门电站有关的行政许可变更是基于城水农电字（2007）15号《关于巫水流域羊石段水电开发规划设计的有关规定》作出，该文件是否具有法定效力，需要司法认定，因而对原告的请求不予支持。原审另查明，因机构调整，原城步水利局的职能现已并入城步农村局。 原审认为，原告提出的城水农电字（2007）15号《关于巫水流域羊石段水电开发规划设计的有关规定》中的错误问题，属于对规范性文件的审查问题。根据《中华人民共和国水法》第十七条规定，国家确定的重要江河、湖泊的流域综合规划，由国务院水行政主管部门会同国务院有关部门和有关省、自治区、直辖市人民政府编制，报国务院批准。跨省、自治区、直辖市的其他江河、湖泊的流域综合规划和区域综合规划，由有关流域管理机构会同江河、湖泊所在地的省、自治区、直辖市人民政府水行政主管部门和有关部门编制，分别经有关省、自治区、直辖市人民政府审查提出意见后，报国务院水行政主管部门审核；国务院水行政主管部门征求国务院有关部门意见后，报国务院或者其授权的部门批准。前款规定以外的其他江河、湖泊的流域综合规划和区域综合规划，由县级以上地方人民政府水行政主管部门会同同级有关部门和有关地方人民政府编制，报本级人民政府或者其授权的部门批准，并报上一级水行政主管部门备案。对于《关于巫水流域羊石段水电开发规划设计的有关规定》，被告未提交证据证明履行了报本级人民政府或者其授权的部门批准的法定程序，视为未获批准，不具有法律效力。原城步水利局在对岩门电站的初步设计批复中，批复岩门电站的蓄水位为345.5米，比上游羊石电站正常尾水位345.22米高，造成了上下游电站水位重叠，影响了上游水电站的发电水头利用，损害了上游水电站的权益。原城步水利局在2007年和2014年对岩门水电站装机容量调整批复中，根据无效的《关于巫水流域羊石段水电开发规划设计的有关规定》规划性文件，将岩门电站的正常蓄水位调整到345.9米，造成了进一步错误。虽然《关于巫水流域羊石段水电开发规划设计的有关规定》规定羊石电站的利用水头有10.8米，但在该规定中，羊石电站的正常尾水位被从初步设计批复的345.22米提高到345.9米。在坝顶高程不变的情况下，提高尾水位，必然导致可利用水头减少，对其合法权益的损害客观存在。因此，城步苗族自治县水利局对岩门电站的行政许可，确有错误。原告从2019年12月获知涉案行政许可后，一直要求被告予以处理。并于2020年5月12日向被告提交《请求依法撤销错误行政许可或纠正行政许可中错误的申请书》。被告于2020年6月1日回复拒绝纠正错误后，原告于2020年11月23日向法院递交诉状提起诉讼。原告的起诉并未超过起诉期限。因岩门电站已经建成，对岩门电站的行政许可不宜撤销，以纠正错误为宜。原审依照《中华人民共和国行政许可法》第六十九条、《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条、第六十四条，第七十二条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条、第六十六条、第九十一条，第一百四十五条，第一百四十七条、第一百四十八条，第一百四十九条之规定，判决：由城步农村局在判决生效后六十日内纠正原城步水利局对岩门电站行政许可中的错误。 上诉人城步农村局上诉称，羊石电站主体工程于2005年6月开工，2012年通过竣工验收；岩门电站2006年7月开工建设，因客观原因中途停工，2015年8月恢复施工，2019年12月份建成试蓄水，2020年1月并网试运。从2004年开始，巫水流域羊石段各水电站通过招商引资相继开工建设，为避免各水电站开发权之间的利用水头（水位）矛盾，进一步规范该河段各水电站的开发，在保障河道行洪安全的前提下，充分发挥各水电站经济效益，上诉人于2007年4月27日印发了《关于巫水流域羊石段水电开发规划设计的有关规定》（城水农电字〔2007〕15号）并下发给各水电站项目（包括被上诉人及上诉第三人），文件内容对羊石段各水电站水库正常库水位及正常尾水位进行明确划分。根据《中华人民共和国水法》第十七条的规定，江河、湖泊的流域综合规划和区域综合规划由县级以上地方人民政府水行政主管部门会同同级有关部门和有关地方人民政府编制，报本级人民政府或者其授权的部门批准，并报上一级水行政主管部门备案。上诉人制定城水农电字〔2007〕15号文件系为了保障流域水能资源得到有效利用，该文件既没有明确各水电站项目的建设位置，也没有明确各水电站的建设规模，仅是对于巫水流域中羊石段充分利用水能资源的规定，不属于整个流域的综合规划，不需要政府部门的编制或者备案，原审判决却将它解读为流域综合规划或区域综合规划，属于法律适用错误。上诉人作为县水行政部门，对水电站项目《初步设计报告》进行审核、审批时有权对正常库水位、装机容量、引用流量、挡水建筑物的防洪标准等项目合规性进行审查并批复，对正常尾水位不进行批复。上诉人从未批复羊石电站的正常尾水位345.22m。羊石电站从2008年投产至2019年12月期间占用了岩门电站闲置水头，实际利用水头达到11.48m，2019年12月岩门电站蓄水到正常库水位345.90m后，羊石电站的机组发电效能有所降低是羊石电站利用水头的正常归位，被上诉人的合法权益（利用水头9.4m或设计水头10.5m）并未受到任何损害。因此，上诉人对岩门电站的行政行为合法合规，没有任何错误。被上诉人的诉请超过法定起诉期限，应当驳回起诉。 上诉人城步丰源公司上诉称，我公司在岩门电站建设过程中严格按照审批的文件、设计图纸和施工规程规范组织施工，是合法行为，理应受到法律保护。被上诉人的羊石电站合法权益水头为9.4米。岩门电站蓄水前羊石电站无偿利用了属于岩门电站的0.68m水头，在岩门电站建成蓄水到正常水位（345.9m）后羊石电站的机组发电效能降低是羊石电站项目开发权和发电效能的正常归位，并非是行政许可行为造成被上诉人合法权益的损害。鉴于原审判决错误支持了羊石电站非法占位的情况，忽略甚至侵害了上诉人合法权益之因素，特上诉请求二审撤销原判，改判驳回邵阳环保公司的起诉或者诉讼请求。 被上诉人邵阳环保公司答辩称，城水农电字（2007）15号《关于巫水流域羊石段水电开发规划设计的有关规定》明显属于河流的区域综合规划。该文件涉及的虽然不是整个流域的规划，但是属于对一段较长水流中的6个水电站的水位水头的划分，河段长度近30公里，当然属于一种区域规划。虽然《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款是法律对最长起诉期限的一般规定。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不超过一年。这是司法解释对特殊情形下行政起诉期限的特别规定。按照特别优于一般的法律适用原则，只要符合该特别情形就应当适用法律关于特别情形的规定。被上诉人是在岩门电站正式关闸蓄水时才知道合法权益受到了侵害，知道的时间应当从此时计算。羊石电站的批准设计水头应为10.5米，正常尾水位应为345.22米。上诉人认为羊石电站多占水头的观点是完全错误的，混淆了毛水头与设计的区别。原审判决判令城步农村局纠正对岩门电站行政许可中的错误，但如何纠正，错误在哪里，该判决主文并未指出，本院认为部分也阐述不够明确具体，实际执行可能存在问题。请求二审法院根据本案的事实和证据情况，对原审判决的瑕疵予补正和完善，判决撤销原城步水利局对岩门电站的行政许可、责令重做，或者责令城步农村局纠正对岩门电站行政许可中的具体错误，或者在本院认为部分指明具体错误以及如何纠正。 本院对原审查明的上述事实予以确认，原判认定的其他事实因不在审查范围内，本院不予确认。 本院认为，从邵阳环保公司向原审法院所提交的起诉状载明的诉讼请求和理由来看，无法判断本案被诉行政行为是城步农村局对邵阳环保公司申请纠错的答复行为，还是纠错申请指向的原行政行为，也即原告提出的诉讼请求不明确。本案不属于不履行法定职责案件，不论是城步农村局对纠错申请作出答复处理的行为，还是原城步水利局作出批复和规定的行为，均是以作为为表现形式的行政行为。邵阳环保公司向城步农村局申请纠错，属于对原城步水利局已经作出的行政行为的投诉，城步农村局明确表示拒绝，并未对原行政行为作出改变，未创设新的权利义务，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第十项的规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围，故城步农村局对邵阳环保公司的纠错申请所作出的答复行为不具有可诉性。而纠错申请所指向的原行政行为，分别于2006年、2007年、2014年作出，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理”的规定，不论邵阳环保公司于什么时间知晓，其于2020年11月向人民法院起诉，均已超过了五年的最长诉权保护期限，人民法院依法应不予受理，邵阳环保公司对原行政行为的起诉期限并不因行政机关对其投诉作出过答复而中断或延长。 另需指出的是，规范性文件是行政机关制定的具有普遍约束力的非立法性文件，其约束的对象具有不特定性。本案中，原城步水利局作出的城水农电字（2007）15号《关于巫水流域羊石段水电开发规划设计的有关规定》是针对特定的六所水电站，就各水电站正常库水位、正常尾水位、利用水头进行划分所作出的规定，属于对水资源进行管理的具体行政行为，不属于规范性文件范畴。 综上所述，在邵阳环保公司的诉讼请求不明确的情况下，原审未加指导和释明，直接对已经超过最长诉权保护期限的行政行为进行审理和判决，程序违法，适用法律错误，处理不当，本院应予纠正。与本案原告的起诉请求相关联的行政行为，不论是城步农村局对纠错申请的答复行为还是原城步水利局作出的涉案批复和规定，均不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项规定的起诉条件，已经受理的，应当裁定驳回起诉。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第十项、第六十九条第一款第一项、第一百二十三条第一项的规定，裁定如下： 一、撤销湖南省武冈市人民法院（2020）湘0581行初223号行政判决； 二、驳回邵阳环保能源发展有限公司的起诉。 本案不收取案件受理费。 本裁定为终审裁定。 审判长  蒋红玲 审判员  杨皞陟 审判员  刘朝晖 二〇二一年三月三十一日 法官助理杨海芳 书记员李若梅 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第四十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。 因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。 第四十九条提起诉讼应当符合下列条件： （一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织； （二）有明确的被告； （三）有具体的诉讼请求和事实根据； （四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第一条公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。 下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围： …… （十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； …… 第一百二十三条人民法院审理二审案件和再审案件，对原审法院立案、不予立案或者驳回起诉错误的，应当分别情况作如下处理： （一）第一审人民法院作出实体判决后，第二审人民法院认为不应当立案的，在撤销第一审人民法院判决的同时，可以迳行驳回起诉； ……