四川省眉山市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）川14行终31号 上诉人（原审原告）伍丽萍，女，1964年10月9日出生，汉族，住四川省眉山市彭山区。 委托代理人张志平（系伍丽萍之夫），1963年2月20日出生，汉族，住四川省眉山市彭山区。 被上诉人（原审被告）眉山市彭山区自然资源和规划局。住所地：四川省眉山市彭山区彭溪镇寂照街**。 法定代表人潘淼，局长。 委托代理人王平，男，眉山市彭山区自然资源和规划局职工。 委托代理人刘科，四川达宽律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）眉山市彭山区人民政府。。住所地：四川省眉山市彭山区西街** 法定代表人郭红，区长。 委托代理人梅建霞，四川同序律师事务所律师。 上诉人伍丽萍与被上诉人眉山市彭山区自然资源和规划局（以下称彭山区自然资源和规划局）、眉山市彭山区人民政府（以下称彭山区政府）行政处罚及行政复议一案，不服四川省眉山市东坡区人民法院（2020）川1402行初201号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。现已审理终结。 原审查明，伍丽萍系彭山区彭溪街道毛店社区XX组（原毛店村XX组）居民，其于1998年10月开始经营彭溪土豆花庄，2003年3月31日注册了营业执照，营业执照载明：“名称彭山区彭溪土豆花庄，经营者伍丽萍，类型个体工商户，经营场所彭山区彭溪街道毛店村**，组成形式个人经营，经营范围餐饮业”。2019年12月2日彭山区自然资源和规划局向伍丽萍作出接受调查通知，该通知载明：因彭溪土豆花庄修建建筑物、构筑物涉嫌违反《中华人民共和国土地管理法》第四十三条的规定，通知伍丽萍携带材料到彭山区自然资源和规划局接受调查。2019年12月3日，彭山区自然资源和规划局执法监察大队建议对彭溪土豆花庄经营者伍丽萍涉嫌非法占地立案调查，次日彭山区自然资源和规划局决定对该案立案调查。经测绘，土豆花庄用地总面积2309.24平方米，其中，房屋占地面积751.49平方米，水泥地坝占地面积682.81平方米，零星树木占地面积874.94平方米。占用农用地1233平方米，建设用地1076平方米。符合土地利用总体规划建设用地面积1.615亩（建筑0.85亩、硬化0.59亩、绿化0.18亩），不符合土地利用总体规划面积1.849亩（建筑0.28亩、硬化0.44亩、绿化1.13亩）。伍丽萍在土豆花庄用地平面图、土地利用项目规划审查图、土地利用总体规划审查图上签字确认无误。2019年12月23日，彭山区自然资源和规划局向伍丽萍作出眉彭自然资规罚告[2019]3号行政处罚告知书以及眉彭自然资规听告[2019]3号行政处罚听证告知书，告知伍丽萍拟对其作出行政处罚，伍丽萍在接到告知书之日起三个工作日内可以向彭山区自然资源和规划局提出书面陈述、申辩意见以及听证权利，并于次日送达伍丽萍。2019年12月30日，彭山区自然资源和规划局作出眉彭自然资规罚[2019]5号行政处罚决定（以下称第5号行政处罚决定），决定：一、责令退还除已办理集体土地使用证以外非法占用的彭溪街道办毛店村13组集体土地1875.24平方米。二、责令拆除非法占用不符合土地利用总体规划的彭溪街道办毛店村13组集体土地478.31平方米上新建的建筑物和其他设施(建筑物和硬化部分)，恢复土地原状。并处以每平方米25元的罚款，计11957.75元人民币。三、没收非法占用符合土地利用总体规划的彭溪街道办毛店村13组集体土地521.97平方米上新建的建筑物和其他设施(建筑物和硬化部分)。并处以每平方米27元的罚款，计14093.19元人民币。该处罚决定于2019年12月31日送达伍丽萍。 伍丽萍不服彭山区自然资源和规划局作出的第5号行政处罚决定，于2020年3月9日向彭山区政府申请行政复议。彭山区政府于2020年3月11日向伍丽萍发出行政复议申请材料补正通知书，要求伍丽萍补充申请材料，并于次日送达伍丽萍。伍丽萍于2020年3月18日向彭山区政府提交了补正申请材料，彭山区政府于次日受理后，向彭山区自然资源和规划局发出行政复议答复通知书。因该案情况复杂，彭山区政府于2020年5月11日决定延期审理30日。彭山区政府于2020年5月28日作出眉彭府复字[2020]1号行政复议决定（以下称第1号行政复议决定），并于2020年6月2日邮寄送达伍丽萍。伍丽萍不服，提起诉讼，请求：撤销第5号行政处罚决定及第1号行政复议决定。 原审另查明，2020年1月6日，伍丽萍向彭山区自然资源和规划局缴纳了罚款共计26050.94元。 原审认为，依照《中华人民共和国土地管理法》（2004年8月28日修正）第六十六条之规定，县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。彭山区自然资源和规划局作为彭山区政府土地行政主管部门，对伍丽萍违反土地法律、法规的行为进行监督检查作出处罚，主体适格。该案的争议焦点为：一、彭山区自然资源和规划局作出的第5号行政处罚决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确;二、彭山区政府作出的第1号行政复议决定是否合法。对此，阐述理由如下： 关于争议焦点一：彭山区自然资源和规划局于2019年12月2日向伍丽萍发出接受调查通知书，经初步调查后于2019年12月4日正式立案，委托有资质的测绘公司对伍丽萍经营的土豆花庄进行了勘测定界，并对其占地情况与土地利用规划进行了套合，查明土豆花庄符合土地利用总体规划建设用地面积1.615亩，不符合土地利用总体规划面积1.849亩。伍丽萍在审查图纸上确认无误签字捺印。彭山区自然资源和规划局于2019年12月23日向伍丽萍发出行政处罚告知书、行政处罚听证告知书，告知伍丽萍拟对其作出行政处罚，以及其享有的陈述、申辩、听证权利，并于次日送达伍丽萍。彭山区自然资源和规划局依照《中华人民共和国土地管理法》（2004年8月28日修正）第七十六条第一款，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条，于2019年12月30日作出第5号行政处罚决定，并于次日送达伍丽萍，告知其不服处罚决定享有的法律救济途径。彭山区自然资源和规划局作出的处罚决定对伍丽萍非法占用土地的事实认定清楚、证据确实充分、程序合法、适用法律法规正确。关于伍丽萍提出“非法占用集体土地是经过口头批准”“土豆花庄获得了各种荣誉称号，系事实上获得了批准”的意见，因现有证据不能证实彭溪土豆花庄用地经过了批准，各种荣誉称号也不属于合法的用地批文，不能视为其已经取得用地合法手续。伍丽萍的该意见不能成立，原审不予支持。 关于争议焦点二：依据《中华人民共和国行政复议法》的相关规定，彭山区政府具有作出第1号行政复议决定的法定职权。彭山区政府于2020年3月19日受理伍丽萍的复议申请后，于2020年5月11日作出延期审理通知，将该案延期30日。后于2020年5月28日依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项的规定作出第1号行政复议决定并告知伍丽萍诉权，于2020年6月2日邮寄送达伍丽萍，亦符合法律规定。 综上，彭山区自然资源和规划局作出第5号行政处罚决定主体适格、程序合法、事实清楚、证据确凿、适用法律法规正确。彭山区政府作出的第1号行政复议决定主体适格、事实清楚、程序合法。故对伍丽萍的诉讼请求不予支持。原审遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第一款之规定，判决：驳回原告伍丽萍的诉讼请求。 上诉人伍丽萍上诉称，彭溪土豆花庄所使用土地现仍为集体土地。彭溪土豆花庄最初是利用家传老宅创办，在发展过程中，经营场地明显不够，于是用伍丽萍的丈夫张志平、张志平的母亲杨俊英、张志平的姐姐张利君的承包地与集体组织置换荒山荒地用于修建经营性用房，并没有侵犯集体组织权益。案涉土地使用权先置换后租用而来，土地使用权及地上建筑物属家庭共同财产。原审未能查明案涉土地权属，遗漏当事人张志平、杨俊英、张利君。伍丽萍等人的行为不属于侵权行为，不属于非法占地，只是报建管理上违规，有待补办报建手续。彭溪土豆花庄修建于2003年至2004年，依照《中华人民共和国行政处罚法》二十九条“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚”的规定，彭山区自然资源和规划局不应当对伍丽萍再予以处罚。综上，原审未能查明案涉土地权属，认定事实不清，遗漏当事人张志平、杨俊英、张利君，适用法律错误，请求撤销原判，发回重审。 被上诉人彭山区自然资源和规划局辩称，伍丽萍系彭溪土豆花庄的经营者，彭溪土豆花庄系个人经营，而非家庭经营。伍丽萍是非法占地的责任人，本案并未遗漏当事人。伍丽萍违法占用集体土地的事实清楚，彭山区自然资源和规划局作出的第5号行政处罚决定证据确实充分、程序合法。彭山区政府作出的第1号行政复议决定亦合法。上诉人的上诉理由及请求不能成立，请求驳回上诉人上诉并维持原判。 被上诉人彭山区政府辩称，上诉人伍丽萍的上诉理由及请求均不能成立，彭山区自然资源和规划局作出的第5号行政处罚决定以及彭山区政府作出的第1号行政复议决定是合法的。原审认定事实清楚、适用法律正确。请求驳回上诉人上诉并维持原判。 本院经审理查明的事实与原审法院查明的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案系因违法使用土地引发的行政处罚及行政复议争议。从审理查明的事实来看，上诉人伍丽萍在经营彭山区彭溪土豆花庄过程中，在未取得合法用地批准的情况下占用彭溪街道办毛店村XX组集体土地1875.24平方米，所占土地部分用于修建营业用房及其他设施、部分予以绿化。以上事实有相应的调查笔录、勘测定界技术报告、土地利用总体规划审查图等证据予以证实。上诉人伍丽萍的行为确已违反《中华人民共和国土地管理法》（2004年8月28日修正）第四十三条、第四十四条之规定，应当依照《中华人民共和国土地管理法》（2004年8月28日修正）第七十六条的规定予以处罚。被上诉人彭山区自然资源和规划局在查处伍丽萍违法行为过程中，履行了立案、调查取证、现场勘测、告知权利义务、审核处理等法定程序，被上诉人彭山区自然资源和规划局作出的第5号行政处罚决定证据确凿、适用法律、法规正确、程序合法、处理恰当。上诉人伍丽萍对该处罚决定不服，向被上诉人彭山区政府提起行政复议。被上诉人彭山区政府在受理伍丽萍的行政复议申请后，依照《中华人民共和国行政复议法》的相关规定依法进行复议审查，并作出第1号行政复议决定，该决定查明事实清楚、程序合法、适用法律法规正确，复议决定正确合法。 综上，上诉人伍丽萍的上诉理由及请求不能成立，本院不予支持。原审认定事实清楚、适用法律正确，判处恰当，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人伍丽萍负担。 本判决为终审判决。 审判长  姚俊辉 审判员  胡海东 审判员  高 莉 二〇二一年三月三十日 书记员  张梦蝶