北京市第一中级人民法院行 政 判 决 书（2021）京01行终74号上诉人（一审原告）北京顺友建筑装饰装修工程有限责任公司，住所地北京市海淀区清河镇朱房路西门外料场平房。法定代表人王雷，总经理。委托代理人毛云杰，北京顺友建筑装饰装修工程有限责任公司工作人员。委托代理人李明振，北京市东硕律师事务所律师。被上诉人（一审被告）北京市海淀区人民政府清河街道办事处，住所地北京市海淀区清河小营西路**。法定代表人陈兵，主任。委托代理人杜颖，北京市海淀区人民政府清河街道办事处工作人员。委托代理人姜秋石，北京市王玉梅律师事务所律师。被上诉人（一审被告）北京市海淀区人民政府，，住所地北京市海淀区长春桥路**法定代表人王合生，区长。委托代理人单辉，北京市海淀区人民政府工作人员。委托代理人莫洁云，北京京凯律师事务所律师。上诉人北京顺友建筑装饰装修工程有限责任公司（以下简称顺友公司）因诉北京市海淀区人民政府清河街道办事处（以下简称清河街道办）强制拆除房屋及北京市海淀区人民政府（以下简称海淀区政府）行政复议一案，不服北京市海淀区人民法院（2018）京0108行初381号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。一审法院查明如下事实：北京北毛纺织集团有限责任公司（以下简称北毛集团）的前身北京毛纺织厂与东升公社清河大队于1981年1月7日签订租用土地议定书，约定将北京毛纺织厂西门外马路南土地9.71亩租给北京毛纺织厂使用。后原北京毛纺织厂于1981年至1982年间在上述土地上建设房屋若干，即涉案的北京市海淀区清河镇朱房路毛纺厂西门外料场平房建筑物。顺友公司曾系北毛集团控股子公司，后改为民营公司，成立于2000年1月31日，在朱房路西门外料场平房从事办公经营活动。2002年，顺友公司拆除上述平房建筑物中的部分建筑物，重新建设13间平房，面积为380平方米。2017年8月23日，清河街道办对位于北京市海淀区清河镇朱房路毛纺厂西门外料场平房建筑物实施了强制拆除，其中包括顺友公司所建上述380平方米的建筑物。2017年10月20日，顺友公司因不服上述强制拆除行为向海淀区政府提起行政复议。当日，海淀区政府作出行政复议答复通知书，要求清河街道办提出书面答复及提交相关材料，并于同日送达清河街道办。2017年10月23日，清河街道办提交答复书及证据材料。2017年12月15日，海淀区政府作出延期审理通知书，并向顺友公司和清河街道办送达。2018年1月18日，海淀区政府作出海政复决字[2017]403号《驳回行政复议申请决定书》（以下简称被诉复议决定），维持清河街道办参与拆除的行为，并分别送达给清河街道办和顺友公司。顺友公司亦不服，向法院提起行政诉讼，请求依法确认清河街道办拆除顺友公司使用、所有的房屋及侵害顺友公司合法经营的行政行为违法，请求依法判决清河街道办、海淀区政府承担本案诉讼费用。一审诉讼过程中，顺友公司认可其所建380平方米建筑物未取得建设工程规划审批许可手续，但主张上述建筑物系在集体土地上建设，且系配合属地街道道路改造而退建的房屋，亦经清河街道办城管科确认，并办理住所地工商变更登记，故不属于违法建设。同时，顺友公司认可除其2002年建设的380平方米的建筑物以外的平房建筑物均系北毛集团于1981年至1982年间建设。一审法院另查，顺友公司向法院提交相关新闻报道作为参考材料，题目为“清河街道拆除朱房村500平方米违建”，主要内容为“8月23日，清河街道组织地区城管分队、派出所、工商所等职能部门对朱房村东侧沿街500余平米的15家违建商铺予以拆除。街道党工委书记米佳、副书记刘波、办事处副主任杨京生到现场进行指挥。这是清河街道近期启动的对朱房地区环境整治的又一有力举措。”上述新闻报道现仍可在互联网上查询到。一审法院认为：虽然没有直接证据证明清河街道办于2017年8月23日实施了强制拆除行为，但根据顺友公司在复议程序及诉讼程序中提交的录像、照片可以证明清河街道办工作人员当日在强拆的现场，清河街道办对其工作人员出现在强拆现场亦予以认可；同时，清河街道办未对其工作人员出现在强拆现场作出合理性解释，亦未提交任何证据。因此，结合顺友公司和清河街道办的举证情况及强拆的具体事实，法院推定清河街道办实施了强制拆除行为。故对于清河街道办所称未实施强制拆除行为的诉讼主张法院不予支持。关于顺友公司请求确认清河街道办强制拆除其具有使用权的房屋的行为违法的主张，法院认为，根据业已查明的事实，此部分涉案房屋系北毛集团实际建设，顺友公司对此亦予以认可；北毛集团与顺友公司在国有企业改制过程中对于房屋使用权的分配并非本案审查范围，在涉案建筑物的实际建设单位存在且未主张权利的情况下，顺友公司并不具有针对此部分涉案房屋被强制拆除行使诉讼权利的主体资格，故对顺友公司的上述主张，法院不予支持。顺友公司于2002年建设涉案380平方米被拆除建筑物，依据适时有效的《中华人民共和国城市规划法》第二条规定，制定和实施城市规划，在城市规划区内进行建设，必须遵守本法。第三条规定，本法所称城市，是指国家按行政建制设立的直辖市、市、镇。本法所称城市规划区，是指城市市区、近郊区以及城市行政区域内因城市建设和发展需要实行规划控制的区域。城市规划区的具体范围，由城市人民政府在编制的城市总体规划中划定。第三十二条规定，在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证件。建设单位或者个人在取得建设工程规划许可证件和其他有关批准文件后，方可申请办理开工手续。适时有效的《北京市城市规划条例》第二条规定，制定和实施城市规划，必须遵守城市规划法和本条例。本条例适用范围是本市行政区域。该条例第三十二条规定，新建、扩建、改建、翻建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向市或者区、县规划局提出申请，由市或者区、县规划局根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证。根据上述规定，顺友公司进行建设时应经过规划主管部门批准，涉案建筑物亦应当取得相应的规划许可，但是顺友公司认可其所建380平方米建筑物未取得建设工程规划审批许可手续，同时，清河街道办城管科盖章的《证明》以及工商登记材料亦不足以证明顺友公司取得了相关的规划审批手续，故顺友公司未经规划主管部门批准建设建筑物的行为属于违法行为，涉案建筑物应属违法建设。本案被诉强制拆除行为发生于2017年8月23日，依据适时有效的《北京市城乡规划条例》（2009年版）第六十五条规定，本章规定由规划行政主管部门负责处理的违法行为，市人民政府确定由有关执法部门或者机构处理的，按照市人民政府的规定执行。适时有效的《北京市实施城市管理相对集中行政处罚权办法》第五条第十二项规定，城管执法机关根据国务院和市人民政府关于相对集中处罚权的决定，行使法律、法规、规章规定的以下行政处罚权：（十二）城市规划管理方面对违法建设的有关处罚权。《北京市禁止违法建设若干规定》第九条规定了规划行政主管部门、城市管理综合行政执法机关和乡镇人民政府有权按照各自职责制止和查处违法建设。《北京市禁止违法建设若干规定》第八条规定，区县人民政府建立违法建设巡查制度。乡镇人民政府、街道办事处按照属地管理原则，加强巡查，及时发现、制止违法建设，并按照职责查处或者向负有查处职责的机关报告。根据上述规定，清河街道办在2017年8月23日的时间节点并不具有对相关违法建设实施强制拆除的法定职责。因此，清河街道办于2017年8月23日实施的拆除海淀区清河镇朱房路西门外料场平房建筑物的行为属于超越职权，应属违法。基于此，海淀区政府作出的被诉复议决定亦应一并确认违法。一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条第四项、第七十四条第二款第一项、第七十九条的规定，判决：一、确认清河街道办于2017年8月23日对顺友公司在北京市海淀区清河镇朱房路西门外料场平房所建建筑物实施的强制拆除行为违法；二、确认海淀区政府作出的被诉复议决定违法；三、驳回顺友公司的其他诉讼请求。上诉人顺友公司上诉称：1.涉案房屋在2002年的拆除和重建是在清河街道办的协助下共同完成的，一审法院认定事实不清，对涉案房屋拆除、重建主体认定错误；2.清河街道办强拆房屋范围不清，强拆后留下的房屋及土地使用情况不清；3.一审法院没有审查确认相关部分房屋系上诉人实际占有、使用的事实，认定事实不清，适用法律错误；4.一审法院对涉案房屋拆建是否存在规划手续等事实认定不清，适用法律错误；5.一审法院判决驳回上诉人其他诉讼请求，适用法律错误；6.一审法院适用《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第四项、第七十四条第二款第一项错误。上诉人请求撤销一审判决，撤销被诉复议决定，依法确认清河街道办拆除上诉人使用、所有的房屋及强占强拆后剩余房屋、土地的行政行为违法，判令被上诉人承担本案诉讼费。被上诉人清河街道办、海淀区政府对一审判决均未提出异议，均表示服从法院判决。上诉人顺友公司向一审法院提交了如下证据：第一组证据：1.企业法人营业执照，证明顺友公司成立时住所地是北京市海淀区清河镇朱房路（北京毛纺厂内）；2.企业变更登记申请表、企业法人营业执照，证明顺友公司住所地变更为北京市海淀区清河镇朱房路西门外料场平房。第二组证据：1.《租用土地议定书》，证明北京毛纺厂为在西门外建设房屋厂房，1981年3月1日，与东升公社清河大队签订协议，租用清河大队土地建房，其中约定“甲方租用土地后，可以进行房屋建筑并归甲方所有，甲方可以拆除改建等，乙方不再干预”；2.1985年测绘图（北京测绘院），证明顺友公司使用的房屋、土地（位置、面积等）；3.2001年修测（1996年测绘图），证明顺友公司使用房屋部分变化，基于清河二小西门道路狭窄，经人大代表提议，清河街道办（城管科长康健、陈红军）、北毛集团（副厂长杨维山）、顺友公司（毛云杰）、清河大队、清河二小（校长常永胜）协商，顺友公司无条件拆除仓库、食堂和厕所，往路东面退让13米多，顺友公司在临路新建13间平房（380平方米）；4.证明及工商登记部分材料，证明顺友公司已取得13间房屋所有权，2005年顺友公司住所地变更时，清河街道办城管科在此确认该13间房屋面积为380平方米；5.2010年航拍图，证明顺友公司使用房屋、土地（位置、面积等）；6.顺友公司2007年自测绘图及房屋编号，证明顺友公司使用房屋、土地面积；7.说明及土地使用费发票，证明顺友公司依据北毛集团分派，交纳土地使用费，顺友公司有权使用涉案土地。第三组证据：1.工商登记部分材料及证明，证明北毛集团为解决职工分流，决定由北毛集团、基建科（房建房修公司）35名职工（基建科共37名职工，另外两人自谋出路）成立顺友公司，住，住所地为北京市海淀区清河朱房路北京毛纺厂友公司成立后使用的房屋与基建科使用的房屋一致，因为是职工分流尝试，脱钩办厂没有经验，公司虽成立，但人事档案仍在北毛集团；2.关于按属地原则能源计量收费的管理规定（暂行），证明顺友公司2000年1月31日成立，其目的是集团对职工分流的探索，集团对此类公司如何运作也不明确，在2000年7月10日才要求顺友公司交纳能源费，该规定也表明顺友公司使用房屋大体情况；3.关于北京牧羊毛纺制品公司等11个单位实施主辅分离改制分流的批复，证明顺友公司进入主辅分离改制分流名单；4.北毛集团搬迁、调整、改制职工安置分流方案，证明顺友公司按集团要求履行搬迁、安置等义务，应享受优惠政策，其中包括无偿使用西门外料场平房；5.批示意见，证明北毛集团为顺友公司使用整体西门外料场平房给予的支持；6.会议及谈话摘录，证明北毛集团因搬厂、改制，部分员工感觉利益受损上访，为稳定员工，公司领导（高晓南书记、李学斌董事长等）多次找毛云杰（顺友公司经理、党支部书记）谈话，要求其接手公司职工股、国有股，其中提到的“可按顺友净值计算，可以优惠”；7.购房协议、工商档案材料，证明时任顺友公司总经理、党支部书记的毛云杰，为接手公司职工股、国有股，只能卖房（唯一房屋，属于单位房改房）用来支付股金，接受赵元城等25人股金共15.3万元，从时间上看，也是吻合；8.关于转让顺友公司股权的决议（2份）、股权转让协议书、收据，证明北毛集团为顺利改制，给毛云杰降低了转让费（18.41万减至12.812万，成立时入资24.7万），基于双方信任，转让协议书甚至没有签订日期；9.协议书、发票、存货单，证明北毛集团为解决对顺友公司欠款，要求顺友公司用布料抵债，该布料至今仍存放在集团仓库，表明顺友公司为企业改制做过贡献。第四组证据：1.安全隐患整改通知、公安派出所日常消防监督检查记录、责任书（5份）、保证书，证明顺友公司在西门外料场经营期间，接受东升乡政府、海淀公安分局、派出所、清河街道办、清河朱房村检查、监督，并签订责任书、履行计划生育、安全等义务；2.订货（工程）合同（2份）、彩钢扣板安装制作合同书、岩棉彩钢板销售安装合同，证明顺友公司按要求维护、修整、修复所使用的西门外料场房屋；3.证明，证明顺友公司履行了出租西门外料场房屋的登记、备案及纳税义务；4.房屋租赁协议，证明2000年1月顺友公司成立后，为创收解决职工生活困难，顺友公司将西门外料场部分闲置房屋出租，证明顺友公司一直使用西门外房屋。第五组证据：1.通知及决定，证明顺友公司虽脱离集团公司脱钩办厂，但仍接受集团公司指示；2.宗亚芳、毛云杰、付冬林身份证及丧葬补助，证明顺友公司一直给宗亚芳、毛云杰、刘信、付冬林支付工资保险，直至退休年龄，享受社会保险待遇，顺友公司给吕保平家属丧葬补助。被上诉人清河街道办向一审法院提交了如下证据：1.关于朱房村出租大院安全隐患检查责令整改通知；2.清河村委会对《关于朱房村出租大院安全隐患检查责令整改的通知》的函；3.安全生产行政执法文书，以上证据证明街道作为属地管理单位，因涉案房屋存在安全隐患，街道会同清河村委会开展安全隐患综合整治工作。被上诉人海淀区政府向一审法院提交了如下证据：1.行政复议申请书、营业执照复印件、法定代表人身份证复印件，证明顺友公司向行政复议机关提交行政复议申请；2.行政复议答复书，证明清河街道办在行政复议期间向复议机关提交了行政答复书；3.行政复议答复通知书及送达回证；4.行政复议延期处理审批表、延期审理通知书及送达情况；5.行政复议案件处理审批表、行政复议决定的送达情况，以上证据证明复议机关依法受理复议申请、审理复议案件、作出复议决定并送达，程序合法。一审法院对上述证据认证如下：清河街道办提交的全部证据形式上符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中规定的提供证据的要求，与本案被诉的行政行为具有关联性，但不能证明其欲证明的事项，对其证明目的法院不予采信。海淀区政府提交的证据形式上符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中规定的提供证据的要求，与本案被诉的行政行为具有关联性，法院予以采纳。顺友公司提交的全部证据形式上符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中规定的提供证据的要求，与本案被诉的行政行为具有关联性，但不能证明其欲证明的事项，对其证明目的法院不予采信。经审查，本院同意一审法院对证据的认证意见，对一审法院查明的事实亦予确认。在本院审理期间，上诉人向本院补充提交了一份“领导留言板”网页截图，因该证据的内容系有关腾退改造事宜的答疑，与本案被诉拆除违法建设的行为之间不具有关联性，本院不予采纳。本院认为，依据适时有效的《中华人民共和国城市规划法》第二条规定，制定和实施城市规划，在城市规划区内进行建设，必须遵守本法。该法第三条规定，本法所称城市，是指国家按行政建制设立的直辖市、市、镇。本法所称城市规划区，是指城市市区、近郊区以及城市行政区域内因城市建设和发展需要实行规划控制的区域。城市规划区的具体范围，由城市人民政府在编制的城市总体规划中划定。该法第三十二条规定，在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证件。建设单位或者个人在取得建设工程规划许可证件和其他有关批准文件后，方可申请办理开工手续。适时有效的《北京市城市规划条例》第二条规定，制定和实施城市规划，必须遵守城市规划法和本条例。本条例适用范围是本市行政区域。该条例第三十二条规定，新建、扩建、改建、翻建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向市或者区、县规划局提出申请，由市或者区、县规划局根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、第六十五条的规定，未取得建设工程规划许可证或乡村建设规划许可证进行建设的，责令停止建设、限期改正，逾期不改正的，可以拆除。本案中，顺友公司认可其于2002年建380平方米建筑物时未取得建设工程规划审批许可手续，且至该建筑物被拆除前亦未补办，故一审法院关于涉案建筑物属违法建设的认定，符合法律规定。关于清河街道办系被诉强制拆除行为的主体，以及其当时不具有拆除顺友公司380平方米建筑物的行政职权的问题，本院同意一审法院的认定意见，鉴于清河街道办未提出上诉，且对此亦未提出异议，故本院在此不再赘述。一审法院关于清河街道办于2017年8月23日实施被诉强制拆除行为时，依据当时有效的规定其并不具有对涉案违法建设实施强制拆除的法定职责的认定正确，一审法院依法判决确认清河街道办实施的被诉拆除行为违法，以及确认海淀区政府作出的被诉复议决定违法亦正确，一审法院判决驳回顺友公司的其他诉讼请求亦无不当，本院应予维持。上诉人顺友公司关于本案被拆除380平方米建筑物以外其他建筑物的诉讼主张，以及确认清河街道办拆除涉案房屋后强占剩余房屋、土地行为违法的上诉请求，均不属于本案的审理范围。顺友公司的其他诉讼主张亦缺乏事实和法律依据，本院对其关于撤销一审判决、被诉复议决定以及确认被诉拆除行为违法的上诉请求不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由上诉人北京顺友建筑装饰装修工程有限责任公司负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长  乔 军审 判 员  何君慧审 判 员  范术伟二〇二一年三月二十三日法官助理  李晓琼书 记 员  冯盼盼