四川省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川行终2644号 上诉人（原审原告）陈六香，女，1987年12月1日出生，汉族，住四川省射洪市。 被上诉人（原审被告）遂宁市人民政府。住所地：四川省遂宁市河东新区环岛商务中心3楼。 法定代表人邓正权，市长。 委托代理人张懿丹，遂宁市司法局复议科工作人员。 委托代理人邓建华，遂宁市司法局复议科工作人员。 原审第三人遂宁市人力资源和社会保障局。住所地：四川省遂宁市船山区遂州中路682号，统一社会信用代码11510800MB0R99287G。 法定代表人梁勤玲，局长。 原审第三人射洪市潼射镇人民政府。住所地：四川省射洪市通政上街26号。 法定代表人王灿，镇长。 上诉人陈六香因诉遂宁市人民政府（以下简称遂宁市政府）行政复议一案，不服四川省遂宁市中级人民法院（2020）川09行初35号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院经审理查明，遂宁市政府于2020年4月8日作出遂府复〔2020〕5号行政复议决定，撤销遂宁市人力资源和社会保障局（以下简称遂宁市人社局）于2019年10月31日作出的遂市人社认字〔2019〕345号认定工伤决定。 同时查明，2018年6月30日，射洪市潼射镇莲花社区居委会与潼射镇幸福村村民张某签订《垃圾装运卸承包合同》。合同约定承包时间是2018年7月1日至2019年6月30日，承包内容是将原射洪县潼射镇的居民生活垃圾、各村所有垃圾池的垃圾转运至茶园村垃圾中转站。该合同还约定了双方各自的权利义务、承包金额及付款方式、奖惩办法、违约责任、协议期限等内容。在垃圾装运卸货过程中，张某负责垃圾运输，陈某某、陈某负责垃圾装卸。 2018年12月5日7时35分许，陈某某与陈某一同步行至原射洪县潼射镇通政下街加油站外路段时，陈某某被文光明驾驶的川ＪＦ××××普通二轮摩托车撞倒，致其受伤。事故发生后，文光明驾车逃逸现场。陈某某经原射洪县中医院抢救无效，于2018年12月6日死亡。2019年1月7日，原射洪县公安局交通警察大队出具第510922120180000157号《道路交通事故认定书》，认定：当事人文光明承担该事故全部责任；当事人陈某某不承担该事故责任。事故发生后，文光明赔偿陈某某死亡所产生的部分经济损失，并被原四川省射洪县人民法院以交通肇事罪判处有期徒刑三年。 2019年4月23日，陈六香向遂宁市人社局提交《工伤认定申请书》。2019年5月6日，遂宁市人社局以陈某某与原射洪市潼射镇人民政府（以下简称潼射镇政府）劳动关系不明确需要申请劳动仲裁为由作出《工伤认定时效中止通知书》。2019年8月21日，遂宁市人社局作出《撤销工伤认定时效中止通知书》。2019年9月2日，遂宁市人社局作出《工伤认定受理通知书》，认为其工伤认定申请符合受理条件，正式受理该案。2019年10月31日，遂宁市人社局作出遂市人社认字〔2019〕345号《认定工伤决定书》，认定陈某某系潼射镇政府的清扫工，用人单位是潼射镇政府，陈某某受到的事故伤害，符合《工伤保险条例》第十四条第六项之规定，属于工伤认定范围，遂予以认定为工伤。 2019年12月27日，潼射镇政府向遂宁市政府申请行政复议，请求撤销遂宁市人社局作出的遂市人社认字〔2019〕345号《认定工伤决定书》。同日，遂宁市政府作出《行政复议答复通知书》、《第三人参加行政复议通知书》并送达遂宁市人社局、陈六香。因新冠肺炎疫情在全国爆发，为最大限度减少人员流动聚集，降低交叉感染风险，遂宁市政府于2020年2月20日作出遂府复中字〔2020〕5号《中止行政复议通知书》。2020年4月7日，遂宁市政府作出遂府复〔2020〕5号《恢复审理通知书》，决定从即日起恢复该行政复议案件的审理。2020年4月8日，遂宁市政府作出遂府复〔2020〕5号《行政复议决定书》，认为被申请人遂宁市人社局作出的遂市人社认字〔2019〕345号《认定工伤决定书》事实不清，证据不足，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项的规定，决定：撤销遂宁市人社局作出的《认定工伤决定书》（遂市人社认字〔2019〕345号），责令其在收到本决定书之日起60日内查清事实，重新作出决定书。 陈六香不服提起本案行政诉讼，请求：1.撤销遂府复〔2020〕5号行政复议决定；2.维持遂宁市人社局作出的遂市人社认字〔2019〕345号认定工伤决定。 另查明，陈六香大约于2006年嫁到安徽省后，新办居民身份证名字登记为陈晓梅，居民身份证号为341125198111××××。在陈某某于2018年12月6日因交通事故死亡后，陈六香回到潼射镇，并在原射洪县公安局新办了名为陈六香的居民身份证，居民身份证号为510922198712××××。还查明，2019年9月30日，经国务院批准，射洪县撤县设市。后原射洪县各级机构整体更名为射洪市工作机构，并启用新机构印章、标牌、文件版头。 原审法院认为，本案的争议焦点为：一、陈六香的原告主体资格是否适格；二、遂宁市人社局是否是本案适格的第三人；三、遂宁市人社局于2019年10月31日作出的遂市人社认字〔2019〕345号认定工伤决定是否合法；四、遂宁市政府于2020年4月8日作出的遂府复〔2020〕5号行政复议决定是否合法。 关于争议焦点一。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，陈六香作为本案被诉行政复议行为的被申请人，与本案具有法律上的直接利害关系，故具有原告诉讼主体资格。 关于争议焦点二。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条规定：“公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。人民法院判决第三人承担义务或者减损第三人权益的，第三人有权依法提起上诉。”本案中，遂宁市人社局是作出原工伤认定行政行为的主体，其同本案被诉行政复议行政行为具有法律上的利害关系，应作为第三人参加本案诉讼。同时，把作出原行政行为的行政机关列为第三人参加诉讼，可以使其充分陈述理由，提供证据，发表意见，有利于人民法院更好地查清案件事实，更全面地审查行政行为的合法性，从而减少诉累。 关于争议焦点三。原审法院认为，第三人遂宁市人社局作出的遂市人社认字〔2019〕345号《认定工伤决定书》存在认定事实不清、证据不足，违反法定程序的情形。第一，该工伤认定决定对死者陈某某与工伤认定申请人陈六香之间的身份关系认定不清。本案中，陈六香与陈某某是否存在合法的收养关系在原工伤认定程序中并未调查核实清楚。第二，该工伤认定决定对死者陈某某是否是在上下班途中发生的交通事故认定不清。本案中，证人陈某、张某以及其他街坊邻居对陈某某在事故发生当天是否在上班的证言内容存在明显矛盾，相关证人证言的真实性有待进一步查证。故遂宁市人社局对于事故发生当天陈某某到底有没有上班的事实，尚未调查核实清楚。第三，该工伤认定决定对陈某某与潼射镇政府是否建立劳动关系事实认定不清。《垃圾装运卸承包合同》形式上系莲花社区居委会与张某签订，但该工伤认定决定对于陈某某的用工主体到底是潼射镇政府还是莲花社区居委会亦或是张某个人的事实认定不清，同时对于陈某某是与张某构成雇佣关系还是与莲花社区居委会亦或是与潼射镇政府构成劳动关系，也尚未调查核实清楚。第四，该工伤认定决定受理程序违法。《工伤认定办法》第八条规定：“社会保险行政部门收到工伤认定申请后，应当在15日内对申请人提交的材料进行审核，材料完整的，作出受理或者不予受理的决定；材料不完整的，应当以书面形式一次性告知申请人需要补正的全部材料。社会保险行政部门收到申请人提交的全部补正材料后，应当在15日内作出受理或者不予受理的决定。”由前述规定可知，社会保险行政部门收到工伤认定申请后，应当在15日内作出受理或者不予受理的决定。本案中，陈六香于2019年4月23日向遂宁市人社局提交《工伤认定申请书》，遂宁市人社局于2019年5月6日以陈某某与潼射镇政府劳动关系不明确需要申请劳动仲裁为由作出《工伤认定时效中止通知书》，并于2019年8月21日作出《撤销工伤认定时效中止通知书》，最终于2019年9月2日作出《工伤认定受理通知书》正式受理陈六香的工伤认定申请。从前述事实可知，遂宁市人社局作出工伤认定受理决定明显超过了前述法律规定的15日法定受理期限。《工伤认定办法》第二十条规定：“社会保险行政部门受理工伤认定申请后，作出工伤认定决定需要以司法机关或者有关行政主管部门的结论为依据的，在司法机关或者有关行政主管部门尚未作出结论期间，作出工伤认定决定的时限中止，并书面通知申请人。”从该规定可知，社会保险行政部门在受理工伤认定申请后方能根据需要作出工伤认定决定时限中止。本案中，遂宁市人社局在受理该工伤认定之前即作出《工伤认定时效中止通知书》，违背了前述法律规定。 关于争议焦点四。遂宁市政府在收到陈六香的行政复议申请后，依法履行了告知、听证等法定程序，在法定期限内作出了遂府复〔2020〕5号《行政复议决定书》，以遂宁市人社局作出的遂市人社认字〔2019〕345号认定工伤决定事实不清、证据不足为由，决定撤销遂宁市人社局作出的《认定工伤决定书》（遂市人社认字〔2019〕345号），责令其在收到本决定书之日起60日内查清事实，重新作出决定书；且依法将行政复议决定书送达了陈六香和遂宁市人社局。故遂宁市政府作出的遂府复〔2020〕5号行政复议决定合法。需要说明的是，遂宁市政府在撤销遂宁市人社局作出的认定工伤决定（遂市人社认字〔2019〕345号）的同时，也责令遂宁市人社局在收到行政复议决定书之日起60日内查清事实，重新作出决定。鉴此，陈六香如对遂宁市人社局作出的新的工伤认定决定不服，仍依法享有申请行政复议和提起行政诉讼的救济权利。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回陈六香的诉讼请求。案件受理费50元，由陈六香负担。 陈六香不服，上诉称：1.遂宁市人社局行政行为的程序合法；2.原审法院判决违背法院在行政诉讼中对具体行政行为的合法性审查是全面审查的原则；3.原审法院认定陈某某与潼射镇政府有无劳动关系的内容错误，违背事实和法律；4.遂府复〔2020〕5号《行政复议决定书》第四项内容存在明显错误；5.遂宁市政府审理行政复议案件，不解决行政争议是典型的适用法律错误。故提起上诉，请求撤销原审判决，撤销遂府复〔2020〕5号行政复议决定、维持遂宁市人社局作出的认定工伤决定（遂市人社认字〔2019〕345号），由被上诉人承担一切诉讼费用。 遂宁市政府答辩称，1.遂宁市人社局工伤受理期限不符合法律规定；2.遂宁市人社局对死者是否是上班途中发生的交通事故认定不清；3.遂宁市人社局对用工主体，以及死者与谁建立的劳动关系认定不清；4.遂宁市政府作出《行政复议决定书》并送达的程序合法。请求二审法院依法驳回上诉人的诉讼请求。 遂宁市人社局答辩称，该局作出《认定工伤决定书》（遂市人社认字〔2019〕345号）的工伤认定程序合法、基本事实清楚、适用法律正确。请求二审法院维持该《认定工伤决定书》。 原审判决记载了当事人提交的证据材料及质证意见。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，根据《工伤保险条例》第五条第二款“县级以上地方各级人民政府社会保险行政部门负责本行政区域内的工伤保险工作”的规定，遂宁市人社局对区域内的工伤认定申请具有受理并作出认定的法定职权。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议”的规定，本案中，遂宁市政府依法具有作出本案复议决定的法定职责。 根据《工伤认定办法》第八条“社会保险行政部门收到工伤认定申请后，应当在15日内对申请人提交的材料进行审核，材料完整的，作出受理或者不予受理的决定；材料不完整的，应当以书面形式一次性告知申请人需要补正的全部材料。社会保险行政部门收到申请人提交的全部补正材料后，应当在15日内作出受理或者不予受理的决定”，以及《工伤认定办法》第二十条“社会保险行政部门受理工伤认定申请后，作出工伤认定决定需要以司法机关或者有关行政主管部门的结论为依据的，在司法机关或者有关行政主管部门尚未作出结论期间，作出工伤认定决定的时限中止，并书面通知申请人”的规定，本案中，遂宁市人社局在受理工伤认定前即中止，程序违法。遂宁市政府复议审查后，作出遂府复〔2020〕5号《行政复议决定书》撤销遂市人社认字〔2019〕345号《认定工伤决定书》，并责令遂宁市人社局重新作出决定，该复议结果并无不当，本院予以支持。 综上，原审判决认定事实、适用法律正确，程序合法。陈六香请求撤销遂宁市××号《行政复议决定书》的请求和理由不能成立。本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人陈六香负担。 本判决为终审判决。 审判长  王轶贤 审判员  毛学龙 审判员  吕元华 二〇二一年三月九日 书记员  周建秋 附:本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。