山西省运城市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）晋08行终23号 上诉人（原审原告）新绛县楷森煤业有限公司，住所地：新绛县横桥乡南马村。 法定代表人来晓臣，该公司经理。 委托诉讼代理人兰红燕，女，1983年5月20日生，汉族，新绛县横桥乡南马村居民,系来晓臣之妻。 被上诉人（原审被告）新绛县自然资源局，住所地：新绛县新城区府西街东侧、市府大道南侧。 法定代表人史敏胜，该局局长。 委托诉讼代理人李林其，山西绛通律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）新绛县人民政府，住所地：新绛县正平街**。 法定代表人张琼，该县代县长。 委托诉讼代理人秦雅君，山西碧帆律师事务所律师。 委托诉讼代理人彭文胜，系新绛县司法局四级主任科员。 上诉人新绛县楷森煤业有限公司因与被上诉人新绛县自然资源局、被上诉人新绛县人民政府行政处罚及行政复议一案，不服河津市人民法院（2020）晋0882行初44号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审认定，原告新绛县楷森煤业有限公司于2018年9月11日申请投资设立，经原新绛县国土资源局、原新绛县环境保护局现场勘查，新绛县发展和改革局立项备案，在未办理土地利用手续的情况下，原告在位于新绛县横桥乡南马村集体土地（原砖厂）搭建仓储销售散煤用房。2019年12月，经卫片执法监督检查发现，原告建设的钢结构仓储用房有违法占地情况。被告新绛县自然资源局2020年3月25日接到该违法线索后，于2020年3月30日立案查处，并向原告发送《责令停止违法行为通知书》，通过勘测及调查询问，2020年4月10日，被告新绛县自然资源局向原告送达了《行政处罚告知及听证告知书》，告知了原告拟对其作出行政处罚的事实、理由及依据，并告知其享有陈述、申辩及要求举行听证的权利。该告知书于2020年4月15日送达原告。2020年4月16日，被告新绛县自然资源局对原告作出新自然资罚决字〔2020〕20号《自然资源行政处罚决定书》，并告知本决定送达当事人，即发生法律效力。如不服本处罚决定，可以在收到本处罚决定书之日起六十日内向运城市规划和自然资源局或新绛县人民政府申请行政复议，或者六个月内向河津市人民法院提起诉讼(其中对于责令限期拆除的行政处罚决定不服的，应当在收到本处罚决定书之日起十五日内向人民法院起诉)。该决定书于2020年4月21日送达给原告。原告不服该行政处罚决定，于2020年6月15日向新绛县人民政府申请复议，当日被告新绛县人民政府受理后，于2020年9月23日作出〔2020〕3号《行政复议决定书》，决定维持被告新绛县自然资源局作出的新自然资罚决字〔2020〕20号《自然资源行政处罚决定书》。该复议决定书于当日送达给原告。原告新绛县楷森煤业有限公司不服案涉行政处罚及行政复议决定，向本院提起行政诉讼。同时查明，原告新绛县楷森煤业有限公司当庭认可其项目建设未取得建设用地使用手续。原告新绛县楷森煤业有限公司持有营业执照，经营范围：批发零售煤炭、建材、钢材；煤炭仓储服务。另查明，被告新绛县自然资源局未提供其对原告作出案涉行政处罚决定经过本单位负责人集体讨论决定的证据材料，未提供图纸说明材料，行政执法人员赵辉无相关执法证件。 原审认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第五条、第六十七条之规定，县级自然资源局承担保护和合理利用土地资源、矿产资源等自然资源以及依法规范自然资源管理秩序的责任。本案被告新绛县自然资源局有权对其负责的管理区域内的国土资源违法行为依据事实和有关规定予以处罚。《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款规定：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”根据该规定，被告新绛县人民政府作为被告新绛县自然资源局的本级人民政府，具有受理行政复议申请的主体资格，作出案涉行政复议决定是其法定职权。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第二款“对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定”的规定，被告新绛县自然资源局对原告作出没收建筑物及罚款即较重的行政处罚决定之前，应当经过本单位领导集体讨论决定，但是被告新绛县自然资源局未提供其对原告作出的处罚决定经过了本单位领导集体讨论决定的证据。根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条规定，行政机关应当告知当事人有要求举行听证的权利，当事人要求听证的，应当在行政机关告知后的三日内提出。本案中被告新绛县自然资源局于2020年4月15日向原告送达《行政处罚告知及听证告知书》，次日即作出案涉行政处罚决定违反了关于听证的法定程序规定。《国土资源违法行为查处工作规程》第8.2.3.1规定，土地违法案件证据范围包括：。（4）土地利用现状图、土地利用总体规划图等；（5）现场勘测材料，包括勘测笔录、勘测定界图、勘测报告等；。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十条第一款规定，当事人向人民法院提供书证的，应当符合下列要求：。（三）提供报表、图纸、会计账册、专业技术资料、科技文献等书证的，应当附有说明材料；。本案中被告新绛县自然资源局提交的土地利用现状图、规划图未附说明材料，不符合上述规定。由于其提交的原告违法占地情况载明的占地面积无证据证明，致被告新绛县自然资源局作出处罚决定的罚款数额无法认定。《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条规定，行政机关在调查或者进行检查时，执法人员不得少于两人，并应当向当事人或者有关人员出示证件。被告新绛县自然资源局当庭认可本案行政执法人员赵辉无相关执法证件，故该执法人员无执法资格。综上，被告新绛县自然资源局对原告作出没收建筑物及罚款的行政处罚决定，证据不足，违反法定程序，执法人员无执法资格，依法应予撤销。被告新绛县人民政府作出维持新绛县自然资源局行政处罚决定的行政复议决定，亦应予以撤销。关于被告新绛县自然资源局主张原告请求撤销限期拆除建筑物的诉请是否超过起诉期限。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”根据《中华人民共和国土地管理法》第八十三条规定，建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉。本案中被告新绛县自然资源局于2020年4月21日向原告送达了案涉行政处罚决定，明确告知其对不服限期拆除建筑物处罚决定的起诉期限为十五日，本案原告于2020年10月9日向本院提起诉讼，明显超出起诉期限。对该项请求，依法应予裁定驳回起诉。被告新绛县自然资源局的该项主张，于法有据，本院予以支持。原告新绛县楷森煤业有限公司主张其2018年9月11日申请书，有原新绛县国土资源局签字盖章，且建设项目经新绛县发展和改革局立项备案和运城市生态环境局新绛分局对案涉建设项目环境影响报告已作出批复，认为案涉建设项目占地审批手续合法。对此认为，2018年9月11日申请书虽有原新绛县国土资源局签字盖章，但该签字盖章只是对该地块为建设用地的确认，并不是对原告使用该地块的审批许可，且原告亦当庭认可其建设项目占地未取得建设用地使用手续，故原告该项理由，没有事实和法律依据，本院不予支持。综合上述，根据判决吸收裁定原则，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第三项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第一款之规定，判决：一、撤销被告新绛县人民政府于2020年9月23日对原告新绛县楷森煤业有限公司作出的〔2020〕3号《行政复议决定书》；二、撤销被告新绛县自然资源局于2020年4月16日对原告新绛县楷森煤业有限公司作出的新自然资罚决字〔2020〕20号《自然资源行政处罚决定书》中没收建筑物和其他设施以及罚款35709.3元的处罚部分；三、被告新绛县自然资源局于本判决生效之日起六十日内就上述第二项内容对原告新绛县楷森煤业有限公司重新作出处理行为；四、驳回原告新绛县楷森煤业有限公司对被告新绛县自然资源局作出的限期拆除建筑物和其他设施处罚部分的起诉。案件受理费50元，由被告新绛县自然资源局和被告新绛县人民政府共同负担。 上诉人新绛县楷森煤业有限公司上诉称：一、一审判决审理查明的部分关于新绛县楷森煤业有限公司在未办理土地利用手续的情况下在位于新绛县横桥乡南马村集体土地搭建仓储销售散煤用房的相关内容认定错误。上诉人新绛县楷森煤业有限公司在设立公司的过程中，严格办理了土地审批、城建、环保等一系列手续并经过公示等程序后才办理工商注册登记的，一审法院审理查明部分认为新绛县楷森煤业有限公司在未办理土地利用手续的情况下在位于新绛县横桥乡南马村集体土地搭建仓储销售散煤用房的观点是错误的。二、根据一审法院审理查明的部分，被上诉人新绛县自然资源局做出的处罚决定书，处罚程序严重违法，应一并予以撤销。一审法院认定，被上诉人新绛县自然资源局做出处罚决定过程中，部分执行人员没有执法资格、没有进行集体讨论、没有举行听证、进行行政处罚时没有尽到明确的告知义务，处罚程序严重违法。另外，新绛县自然资源局在履行告知义务时没有向上诉人明确说明“限期拆除建筑物和没收建筑物”权利救济方式的不同，导致上诉人部分丧失了诉权，其处罚决定应一并予以撤销。综上所述，一审法院认定事实错误，适用法律部分不当，望二审法院查清事实并予以改判。故请求：1、撤销一审判决中审查查明部分“新绛县楷森煤业有限公司在未办理土地利用手续的情况下在位于新绛县横桥乡南马村集体土地搭建仓储销售散煤用房”的相关内容；2、撤销一审判决内容的第四项。 被上诉人新绛县自然资源局辩称：河津市法院判决驳回新绛县楷森煤业有限公司对新绛县自然资源局作出的限期拆除建筑物和其他设施处罚部分的起诉，是基于新绛县楷森煤业有限公司就限期拆除其违法占地的建筑物一项，起诉时已超过起诉期限，并非其它事实与理由。新绛县楷森煤业有限公司以河津市法院认定其“未办理土地利用手续的情况下……搭建仓储用房”是错误的，要求二审法院撤销一审判决第四项，文不对题。答辩人作出的行政处罚决定书明确告知：“其中对于责令限期拆除的行政处罚不服的，应当在收到本决定书之日起十五日内向人民法院起诉”。新绛县楷森煤业有限公司上诉称，没向其明确说明，导致其丧失诉权，是不符合事实的。综上所述，新绛县楷森煤业有限公司的上诉理由不能成立，望二审法院驳回其上诉，维持原判。 被上诉人新绛县人民政府辩称：一、一审法院认定“新绛县楷森煤业有限公司在未办理土地利用手续的情况下，位于新绛县××乡南马村集体土地（原砖厂）搭建仓储销售散煤用房”正确。理由如下：上诉人新绛县楷森煤业有限公司在行政程序和复议程序中提供的原新绛县国土资源局、原新绛县环境保护局现场勘查手续，是设立公司前的立项手续，而不是批准土地占用手续，上诉人认为“立项成立公司的手续就是批准土地占用手续”的观点是错误的。二、《土地管理法》第83条规定，建设单位或者个人对责令期限拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起15日内，向人民法院起诉。法律规定对当事人不服责令限期拆除决定的救济途径是诉讼、复议选一，既然上诉人选择复议的方式救济，那么就不能再诉讼，一审法院以超过了起诉期限驳回起诉完全正确。综上所述，上诉人新绛县楷森煤业有限公司的上诉理由不能成立，望二审法院驳回其上诉，维持原判。 经二审审理查明的事实与一审认定的事实一致。 本院认为，《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第二款规定，“对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定”。第四十二条第一款规定，“行政机关作出责令停产停业，吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。当事人不承担行政机关组织听证的费用。听证按照以下程序组织：（一）当事人要求听证的，应当在行政机关告知后3日内提出；……”。第三十七条第一款规定，“行政机关在调查或者进行检查时，执法人员不得少于两人，并应当向当事人或者有关人员出示证件。……。”被上诉人新绛县自然资源局对上诉人新绛县楷森煤业有限公司作出行政处罚时，执法人员赵辉无相关执法证件、2020年4月15日向上诉人新绛县楷森煤业有限公司送达《行政处罚告知及听证告知书》，2020年4月16日即作出被诉行政处罚决定，驳夺了当事人听证权利，作出处罚决定时，也未集体讨论决定。被上诉人新绛县自然资源局所作出的被诉处罚决定主要证据不足，违反法定程序，一审法院对（2020）20号《自然资源行政处罚决定书》及（2020）3号《行政复议决定书》作出相应判决正确。上诉人新绛县楷森煤业有限公司上诉请求撤销“一审判决中审理查明部分新绛县楷森煤业有限公司在未办理土地利用手续的情况下在位于新绛县横桥乡南马村集体土地搭建仓储销售散煤用房”。经查，上诉人新绛县楷森煤业有限公司与新绛县横桥乡南马村李彪砖厂签订有《土地租赁协议书》，上诉人楷森煤业有限公司在一、二审中未提交批准占用土地手续。上诉人新绛县楷森煤业有限公司上诉请求撤销一审判决内容第四项。经查，2020年4月16日《自然资源行政处罚决定书》最后一段表述，“你单位如不服本处罚决定，可以在收到处罚决定书之日起六十日内运城市规划和自然资源局或新绛县人民政府申请行政复议，或者六个月内向河津市人民法院提起诉讼（其中对于责令限期拆除的行政处罚决定不服的，应当在收到本处罚决定书之日起十五日内向人民法院起诉）。”《中华人民共和国土地管理法》第八十三条规定，“依照本法规定，责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除；对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。建设单位或者个人对责令限期拆除决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担”。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外”。被上诉人新绛县自然资源局作出处罚决定时，告知了上诉人新绛县楷森煤业有限公司的救济途径和期限。上诉人新绛县楷森煤业有限公司于2020年10月9日提起诉讼，已超过起诉期限。上诉人新绛县楷森煤业有限公司的上诉请求理据不足，本院不予支持。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人新绛县楷森煤业有限公司负担。 本判决为终审判决。 审判长  张晓波 审判员  林学武 审判员  裴黎杰 二〇二一年三月十五日 书记员  余 婧