上海市第一中级人民法院行 政 判 决 书（2021）沪01行终64号上诉人（原审原告）杜守艳，女，1978年8月17日出生，汉族，户籍地河南省孟州市。被上诉人（原审被告）上海市公安局崇明分局，住所地上海市崇明区城桥镇人民路**。法定代表人谷继明，局长。委托代理人陈力，上海市公安局崇明分局工作人员。委托代理人张子峰，上海市公安局崇明分局长兴派出所工作人员。第三人王艳，女，1979年9月2日出生，汉族，户籍地河北省唐山市路**。上诉人杜守艳因治安行政处罚一案，不服上海市浦东新区人民法院（2020）沪0115行初66号行政判决，向本院提起上诉。本院于2021年1月19日立案后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。原审查明，2018年7月30日，王艳怀疑其停在本市崇明区XX镇XX路XX弄XX号楼道口的电瓶车轮胎被杜守艳扎坏，于是随身携带金属扳手在楼下堵杜守艳，与推婴儿车（车内有婴儿）的杜守艳发生口角，并引发肢体冲突。当日，杜守艳向上海市公安局崇明分局（以下简称：公安崇明分局）下辖的长兴派出所报警，该所于事发次日受案登记。医疗机构于事发当日验伤后，确定王艳的伤为双上肢软组织损伤。同年8月28日，公安崇明分局批准延长办案期限30日。同日，司法鉴定科学研究院接受公安崇明分局的委托，对杜守艳的伤情进行法医学鉴定。同年9月26日，该研究院作出《司法鉴定意见书》，认定杜守艳于2018年7月30日被他人打伤，致面部软组织创遗留瘢痕，该损伤已构成轻微伤。若经委托人查证，杜守艳右手示指确遭他人外力作用，则可以认定其右手示指远侧指间关节脱位系本次外伤所致，其右手示指损伤已构成轻微伤。2018年9月29日，公安崇明分局作出崇公行罚决字［2018］101360号《行政处罚决定书》（以下简称：被诉行政处罚决定），主要内容为：杜守艳于2018年7月30日19时许在上海市崇明区XX镇XX路XX弄XX号有殴打他人的违法行为，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第十九条第（一）项之规定，决定对杜守艳不予处罚。当日21时40分左右，公安崇明分局工作人员至杜守艳住处送达了上述鉴定结论，同时要求其在辨认笔录及事先告知笔录等处签名。在此过程中，公安崇明分局告知杜守艳其虽然也有违法行为，但情节特别轻微，对其不予处罚。杜守艳对不予处罚结果无异议，但表示其未还手，并拒绝任何签字。被诉行政处罚决定显示，公安崇明分局于当晚21时50分许向杜守艳宣告了该决定。因杜守艳拒绝签字，公安崇明分局工作人员将被诉行政处罚决定带走。次日，公安崇明分局工作人员电话告知杜守艳对其作的是不予处罚。2019年11月1日，上海市浦东新区人民法院受理了杜守艳提起的要求公安崇明分局对其手指进行重新鉴定的履行法定职责之诉，案号为（2019）沪0115行初1035号，杜守艳在该案中获得了被诉行政处罚决定。2019年12月，杜守艳诉至原审法院，请求确认被诉行政处罚决定无效。经原审法院释明后，杜守艳坚持认为被诉行政处罚决定无效，并拒绝变更诉讼请求。原审另查明，2018年9月29日，公安崇明分局针对王艳作出崇公行罚决字［2018］101362号《行政处罚决定书》，认定王艳于2018年7月30日19时许，在上海市崇明区XX镇XX路XX弄XX号门口有殴打他人的违法行为，决定对其行政拘留五日并处罚款人民币200元。原审认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条第二款、第九十九条第一款的规定，存在行政行为实施主体不具有行政主体资格，减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据以及行政行为的内容客观上不可能实施等重大且明显违法情形的行政行为，属于无效行政行为，换言之，行政行为重大且明显违法的情形必须达到了普通理性的人均能判断的地步，才能认定为无效行政行为，而一般的违法情形应当排除在无效行政行为之外。人民法院在审查后认为不属于无效情形，经释明后原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。本案中，公安崇明分局具有对辖区内治安案件进行查处的职权。对该局认定事实问题，原审法院认为，公安机关作出行政行为必须以事实为根据，与违反治安管理处罚的性质、情节以及社会危害程度相当，王艳怀疑杜守艳损毁其车辆轮胎，进而持械堵截杜守艳，在双方口角时殴打并导致携带婴儿车（车内有婴儿）且手无寸铁的杜守艳轻微伤，尽管王艳在冲突中也存在软组织伤，但与杜守艳的伤情相比明显较轻，该伤不排除系杜守艳在遭到对方持械殴打时，合理防卫导致的，公安崇明分局提供的证据不足以证明杜守艳有殴打他人的违法行为，公安崇明分局认定事实缺乏依据。另外，公安崇明分局执法程序方面亦存在履行事先告知义务未明确告知法律依据，未将书面的被诉行政处罚决定依法有效送达等不当之处。但上述违法情形均未达到重大且明显的程度，不属于行政行为无效的情形。经释明后，杜守艳拒绝变更诉讼请求，其主张不能成立，应依法驳回其诉请。审理中，根据案件实际情况，原审法院对案件争议进行了实质性化解，因当事人分歧较大，协商未果，建议公安机关适时做好本案行政争议的实质性化解工作。原审法院遂依照《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条第二款之规定，判决驳回杜守艳的诉讼请求，案件受理费50元，由杜守艳负担。判决后，杜守艳不服，上诉于本院。上诉人杜守艳诉称，被上诉人公安崇明分局剥夺了上诉人的知情权和陈述、申辩权，违反法定程序。被诉行政处罚决定上所列明的证据与被上诉人实际提供的证据不一致，被上诉人未经调查，伪造证据。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三条第二款及第四十一条的规定，被诉行政处罚决定应予确认无效。故请求二审法院撤销原审判决，依法改判支持上诉人的原审诉讼请求。被上诉人公安崇明分局辩称，其向原审法院提供了第三人王艳的询问笔录及验伤通知等证据证明上诉人杜守艳对第三人王艳实施了殴打的违法行为。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。故请求二审法院驳回上诉，维持原审判决。第三人王艳述称，同意被上诉人公安崇明分局提出的答辩意见。请求二审法院驳回上诉，维持原审判决。经审理查明，原审判决认定事实无误，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十九条第一款规定，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”的情形主要有：行政行为实施主体不具有行政主体资格；减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；行政行为的内容客观上不可能实施；其他重大且明显违法的情形。由此可见，人民法院判决确认无效的行政行为，有别于一般实体或程序违法，应予撤销或确认违法的行政行为，应当符合“重大且明显违法”的条件。本案中，被上诉人公安崇明分局作出的被诉行政处罚决定虽在认定事实及执法程序中存在不当之处，但尚不符合司法解释规定的“重大且明显违法”情形，不属于无效的行政行为。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条第二款规定，公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。根据上述规定，原审法院在经释明后，上诉人仍坚持要求确认被诉行政处罚决定无效的情况下，判决驳回上诉人的诉讼请求，并无不当，本院应予维持。综上，上诉人杜守艳提出的上诉请求缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。上诉案件受理费人民币50元，由上诉人杜守艳负担（已付）。本判决为终审判决。审判长  岳婷婷审判员  侯 俊审判员  李 弘二〇二一年三月十日书记员  孙 莹附：相关法律条文1．《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……