湖南省长沙市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）湘01行终98号上诉人（原审原告）浏阳市关口街道占佳社区居民委员会苗圃居民小组，住所地湖南省浏阳市关口街道占佳社区苗圃组。法定代表人廖道忠，组长。委托代理人李桂良，该组会计。委托代理人张新，北京在明律师事务所律师。被上诉人（原审被告）浏阳市自然资源局，住所地湖南省浏阳市白沙路27号。法定代表人寻文，局长。委托代理人钟丹，该局工作人员。委托代理人周建辉，湖南鼎忠律师事务所律师。上诉人浏阳市关口街道占佳社区居民委员会苗圃居民小组（以下简称苗圃小组）因与被上诉人浏阳市自然资源局（以下简称浏阳市资源局）限期腾地决定一案，不服长沙铁路运输法院（2020）湘8601行初1289号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。原审法院查明，经湖南省人民政府（2014）政国土字第1695号《农用地转用、土地征收审批单》批准，征收浏阳市关口街道长兴社区、占佳社区范围内36.6593公顷集体土地作为浏阳市土地储备中心长兴片区二号统征开发用地项目建设用地，苗圃小组土地在该征地项目范围之内。2014年11月4日，浏阳市人民政府发布[2014]第331号《征收土地公告》，公告本次征地位置、面积、补偿标准以及登记期限等事项。2019年7月24日，浏阳市资源局发布[2019]25号《征地补偿安置方案征求意见公告》，公告本次征收土地房屋数量、补偿标准、征收补偿总费用、农业人员安置办法、听证等事项。2019年10月14日，浏阳市资源局发布[2019]39号《征地补偿安置方案实施公告》。以上公告均送达征收项目所在地的浏阳市关口街道占佳社区，并在相关征地现场进行张贴。2020年4月21日，浏阳市征地拆迁事务所将113493元存入浏阳市关口街道办事处村集体资金核算专户。2020年4月24日，浏阳市资源局对苗圃小组作出《限期腾地告知书》（浏自然资告字[2020]62号），告知苗圃小组位于关口街道占佳社区苗圃组的1.5015亩土地在本次腾地范围内，拆迁补偿费用合计113493元。苗圃小组在《征地补偿安置方案实施公告》规定的期限届满后没有腾地。2020年5月13日，浏阳市资源局对苗圃小组作出47号腾地决定，责令其在接到本限期腾地决定书之日起五个工作日内腾出土地。苗圃小组不服，向原审法院起诉。原审法院认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地。《长沙市征地补偿安置条例》第十五条规定，被征地的农村集体经济组织、村民和其他权利人应当在征地补偿安置方案实施公告规定的期限内腾地。发布征地补偿安置方案实施公告并足额支付征地补偿费用后，被征地者在规定期限内没有腾地的，由县（市）、区土地行政主管部门依法作出限期腾地决定。《长沙市征地补偿实施办法》(长沙市人民政府第103号令)第四条亦规定，区、县(市)土地行政主管部门负责发布预征地公告、责令限期拆迁腾地等征地补偿工作。本案中，浏阳市资源局其因有地方性法规和地方政府规章授权，具有“责令限期腾地”的职权，有权以自己的名义作出限期腾地决定。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。本案中，经湖南省人民政府（2014）政国土字第1695号《农用地转用、土地征收审批单》批准，征收浏阳市关口街道长兴社区、占佳社区范围内36.6593公顷集体土地作为浏阳市土地储备中心长兴片区二号统征开发用地项目建设用地。浏阳市人民政府于2014年11月4日发布征收土地公告，浏阳市资源局分别于2019年7月24日、2019年10月14日发布征地补偿安置方案征求意见公告、征地补偿安置方案实施公告，并在征收范围内进行了张贴。浏阳市资源局于2019年4月20日向苗圃小组作出限期腾地告知书，告知其腾地的有关事项及有权陈述和申辩。因苗圃小组逾期拒不腾地，浏阳市资源局于2020年5月13日依照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条、《长沙市征地补偿安置条例》第十五条的规定，向苗圃小组作出47号腾地决定，该被诉行政行为并未违反相关法律、法规的规定。关于案涉《农用地转用、土地征收审批单》是否失效的问题。案涉《农用地转用、土地征收审批单》是由湖南省人民政府依法作出的审批单。一般而言，行政行为具有确定力(公定力)，即行政行为一经作出，就具有相对稳定性，不经过法定程序不能改变或撤销。故该审批单在未经法定程序撤销之前仍是生效的法律文件。综上所述，浏阳市资源局对苗圃小组作出的47号腾地决定认定事实清楚，证据充分，适用法律、法规正确。苗圃小组诉称的事实和理由不能成立，对其诉讼请求，原审法院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回苗圃小组的诉讼请求。本案受理费50元，由苗圃小组负担。上诉人苗圃小组上诉请求：1、撤销长沙铁路运输法院（2020）湘8601行初1289号行政判决书；2、撤销被上诉人作出的浏自然资腾字【2020】47号《限期腾地决定书》；3、本案诉讼费用由被上诉人承担。主要事实及理由：一、一审法院认定事实不清，被上诉人浏阳市资源局作出的行政处理决定不具备法定要件。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定对违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地，但对于县级以上人民政府土地行政主管部门作出责令交出土地决定的相应条件则未明确。本案被上诉人作出限期腾地决定的具体行政行为是否合法，依据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条“县级以上人民政府土地管理部门根据土地管理法实施条例第四十五条的规定，申请人民法院执行其作出的责令交出土地决定的，应当符合下列条件：（一）征收土地方案已经有权机关依法批准；（二）市、县人民政府和土地管理部门已经依照土地管理法和土地管理法实施条例规定的程序实施征地行为；（三）被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行”。该条文虽然是对县级以上人民政府土地行政主管部门申请法院强制执行责令交出土地的具体行政行为申请条件的要求，但也应视为县级以上人民政府土地行政主管部门在征地拆迁实践中作出责令交出土地决定前所需要满足的前提条件，亦是司法对责令交出土地决定的具体行政行为合法性审查的依据。因此，上述规定是审查被诉行政行为是否合法的判断标准，而本案被上诉人作出的限期腾地行政行为显然违反上述规定：首先，《限期腾地决定书》缺乏法律依据，不具有合法性。涉案土地征收所依据的湖南省人民政府（2014）政国土字第1695号《农用地转用、土地征收审批单》系2014年作出，作出后的两年时间里未进行任何具体的征地行为。违反《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》第十九条之规定“农用地转用批准后，满两年未实施具体征地或用地行为的，批准文件自动失效。”以及国土资源部《关于完善农用地转用和土地征收审查报批工作的意见》第十四条“农用地转用和土地征收批准文件有效期两年。农用地转用或土地征收经依法批准后，市、县两年内未用地或未实施征地补偿安置方案的，有关批准文件自动失效；两年内未提供给具体用地单位的，按未供应土地面积扣减该市、县下一年度的农用地转用计划指标。”的规定，国家严禁闲置土地。农用地转用批准后，满两年未实施具体征地或用地行为的，批准文件自动失效，故被上诉人此次征地行为不具有合法性，其作出的《限期腾地决定书》缺乏法律依据，同样不具有合法性。其次，根据国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》（国文【2004】28号）的相关规定，被上诉人在向湖南省人民政府报批农村集体土地征收决定后应履行告知被征地的农民和将拟征土地相关的调查结果交被征地农村集体经济组织和农户确认的义务，庭审中无证据证明此事项。省国土资源厅在对该宗地的征用报批材料审查时，违反了国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》（国文【2004】28号）第十四条关于“要将被征地农民知情、确认的有关材料作为征地报批的必备材料”的规定，庭审中亦无证据证明此事项。最后，被上诉人未履行征收土地方案和征地补安置方案公告的法定职责。《中华人民共和国土地管理法》第四十八条规定：征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。《征收土地公告办法》第三条规定：征收农民集体所有土地的，征收土地方案和征地补偿、安置方案应当在被征收土地所在地的村、组内以书面形式公告。《征用土地公告办法》第四条之规定被征收土地所在地的市、县人民政府应当在收到征收土地方案批准文件之日起10个工作日内进行征收土地公告，该市、县人民政府土地行政主管部门负责具体实施。而庭审调查过程中，被上诉人举示的证据证明既未在法定期限之内进行公告，并且送达主体不合法，严重违反了依法公告的法律规定。二、一审法院适用法律错误，上诉人不存在拒不交出土地，已经影响到征收工作正常进行的情形。《征收土地公告办法》第十四条规定，“未依法进行征收土地公告的，被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人有权依法要求公告，有权拒绝办理征地补偿登记手续。”“市、县人民政府土地行政主管部门未依法进行征地补偿、安置方案公告的，被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人有权依法要求公告，有权拒绝办理征地补偿、安置手续。”《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）第十五条规定：征地补偿安置不落实的，不得强行使用被征土地。因此，本案上诉人确系因为征收行为不合法，征收主体乱作为，补偿安置未得到合理落实而不能交地，有充分的事实及法律依据，并非无正当理由拒不交出土地，并未影响到征收工作的正常进行。综上所述，上诉人认为，一审法院对本案事实认定不清，适用法律错误，一审判决驳回上诉人的诉讼请求不合法，请求二审法院依法审理，支持上诉人的上诉请求。被上诉人浏阳市资源局辩称：一审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律准确，依法应当予以维持。经湖南省人民政府《农用地转用土地征收审批单》（〔2014〕政国土字第1695号）批准，浏阳市人民政府于2014年11月4日发布《征收土地方案公告》（浏政函〔2014〕第331号），浏阳市资源局分别于2019年7月24日及2019年10月14日发布了《征地补偿安置方案征求意见公告》（〔2019〕第25号）和《征收补偿安置方案实施公告》（〔2019〕第39号）。拆迁补偿款已通过浏阳市征地拆迁补偿安置资金专户“点对点”拨付到上诉人村集体资金核算专户，浏阳市资源局在向上诉人下达限期腾地决定书之前，还向其下达了浏自然资告字〔2020〕62号限期腾地告知书，浏阳市资源局作出的限期腾地决定书事实清楚，程序合法，符合《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条和《长沙市征地补偿安置条例》第十五条的规定。综上所述，上诉人的上诉请求没有事实和法律依据，请求人民法院依法驳回上诉人的上诉，维持原判。二审中，双方当事人均未提交新证据。本院二审查明的事实与原审法院查明的一致。本院认为，一、关于被诉限期腾地决定是否合法的问题。（一）浏阳市资源局具备作出限期腾地决定的法定职责。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条、《长沙市征地补偿安置条例》第十五条第二款和《长沙市征地补偿实施办法》第四条第二款的规定，浏阳市资源局作为县级以上人民政府土地行政主管部门，对被征地者在规定期限内没有腾地的，有权依法作出限期腾地决定。（二）浏阳市资源局作出涉案限期腾地决定认定事实清楚，程序合法。案涉土地位于湖南省人民政府（2014）政国土字第1695号《农用地转用、土地征收审批单》批准的被征土地范围内。浏阳市资源局依法发布了《征收土地方案公告》、《征地补偿安置方案征求意见公告》、《征地补偿安置方案实施公告》。浏阳市资源局经调查核实并将补偿款专户储存后向苗圃小组发出《限期腾地告知书》，告知苗圃小组位于关口街道占佳社区苗圃组的1.5015亩土地在本次腾地范围内，并将补偿标准、金额予以告知，还告知了享有的相关权利和义务，要求苗圃小组腾出上述土地。由于苗圃小组在规定期限内没有腾地，浏阳市资源局对其作出限期腾地决定，该决定认定事实清楚，程序合法。二、关于上诉人提出的其他问题。1、上诉人提出，案涉《农用地转用、土地征收审批单》超过两年才实施征地补偿安置方案已失效。本院认为，案涉《农用地转用、土地征收审批单》是由湖南省人民政府依法作出的审批单。一般而言，行政行为具有确定力(公定力)，即行政行为一经作出，就具有相对稳定性，不经过法定程序不能改变或撤销。故该审批单在未经法定程序撤销之前仍是有效的法律文件。2、上诉人提出，省国土资源厅在对该宗地的征用报批材料审查时，违反了国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》（国文【2004】28号）第十四条关于“要将被征地农民知情、确认的有关材料作为征地报批的必备材料”。本院认为，本案审理的是案涉腾地决定的效力，作出《农用地转用、土地征收审批单》的行为的合法性不属于本案审理范围。综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审受理费50元，由上诉人浏阳市关口街道占佳社区居民委员会苗圃居民小组负担。本判决为终审判决。审判长  熊晓震审判员  刘 青审判员  陈蔚宇二〇二一年三月二十二日法官助理高思聪书记员杨琼法律依据：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。