江苏省南京市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2021）苏01行终2号 上诉人（原审原告）张强，男，1973年11月16日生，汉族，住南京市建邺区。 上诉人（原审原告）奚卫兵，男，1969年2月19日生，汉族，住南京市建邺区。 上诉人（原审原告）储楠，女，1989年12月16日生，汉族，住南京市建邺区。 三上诉人的共同委托代理人安宁，北京大成（南京）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）南京市建邺区人民政府南苑办事处，住所地南京市建邺区南湖路58号。 法定代表人郑军，南京市建邺区人民政府南苑办事处主任。 出庭应诉负责人花蕾，南京市建邺区人民政府南苑办事处副主任。 委托代理人孙陈宁。 委托代理人杨宏，国浩律师（南京）事务所律师。 原审原告郑兵，男，1980年6月26日生，汉族，住南京市建邺区。 上诉人张强、奚卫兵、储楠因诉被上诉人南京市建邺区人民政府南苑办事处（以下简称南苑办事处）、原审原告郑兵物业管理行为一案，不服南京江北新区人民法院（2020）苏0192行初462号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 原审法院经审理查明，2020年4月28日，南京市建邺区南苑街道庐山社区居民委员会（以下简称庐山居委会）及南京市建邺区南苑街道黄山路社区居民委员会（以下简称黄山路居委会）作出《宏图上水云锦小区业主大会经初步审核符合筹备组人员名单公示》（以下简称涉案公示），将经过初步审核符合筹备组人员资格的名单进行公示，名单中共计25人。 原审法院认为，张强、奚卫兵、储楠、郑兵起诉要求撤销南苑办事处作出的涉案名单公示并依法重新组织、指导宏图上水云锦小区首次业主大会筹备组工作，在决定是否对本案进入实体审查之前，首先应当对当事人所诉事项是否是行政行为及是否属于人民法院行政案件受案范围予以确认。首先，涉案公示虽是由庐山居委会、黄山路居委会所作出，但在对筹备组人员资格进行审查时，南苑办事处认可系其负责审核并决定筹备组人员的初审名单，因此涉案公示应视为南苑办事处委托社区居委会对初审名单进行公示的行政行为。其次，《江苏省物业管理条例》第十六条对筹备组人员组成、筹备组人数、筹备组中的业主成员、组长的产生方式、筹备组成立后的公示、业主对筹备组成员有异议的处理方式等进行了规定。该条第三款规定，筹备组应当自成立之日起七日内，将成员名单在物业管理区域内显著位置进行公示。本案中，涉案公示是对宏图上水云锦小区筹备组报名人员进行初步审核后的名单公示，经公示的人员人数共25人，该公示并非是对最终产生的筹备组人员所进行的公示，属于南苑办事处在筹备组成立过程中所作出的过程性行为。筹备组组建过程中，存在报名参加筹备组候选人、成为筹备组成员、对筹备组成员进行公示等系列过程，过程性行为的效力通常为最终的行政行为所吸收和覆盖，不属于行政案件的受案范围。本案中，当事人所称南苑办事处对初审人员的审核、在筹备组工作中实施的程序等内容，均最终被筹备组成立该事项予以吸收。 需要说明的是，根据《物业管理条例》、《江苏省物业管理条例》、《南京市住宅物业管理条例》等相关规定，国家对物业管理领域内的相关事项进行立法，出发点和落脚点是物业管理区域内的业主依法享有并行使小区自治管理权，成立业主大会与业主委员会，对小区内的包括物业服务等在内的相关事项进行平等民主的内部约定与外部协定。业主大会的召开与业主委员会的选举产生，需经过物业管理区域的认定、组织成立首次业主大会筹备组、召开首次业主大会、选举成立业主委员会、业主委员会备案等各项程序。涉及到筹备组人员的选出，又存在其他诸多程序。在发生行政纠纷时，除非行政行为导致某一行为现实性终结，否则司法权力不应介入。对于筹备组的成立、业主大会的召开等事项，法规赋予街道办事处的系行政指导职责。行政指导行为不具有强制性，不属于行政诉讼受案范畴。如筹备组最终成立的结果并非只是基于被告的行政指导行为，而是兼具强制性的特征，利害关系人则可根据相关规定，向法院提起行政诉讼。但涉及小区全体业主共有利益的事项，个人或少数人意志无法代替集体或多数人意志，相应诉权并非单一业主或少数业主所能享有，应依据行政诉讼法及相关司法解释行使。 据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第三项、第六项的规定，裁定：驳回张强、奚卫兵、储楠、郑兵的起诉。 上诉人张强、奚卫兵、储楠上诉称：一、被上诉人审核通过的涉案公示已经将包括上诉人在内的部分业主排除在外，即被上诉人通过公示的方式认为上诉人虽提交了报名材料但并不符合报名条件，筹备组的组建虽然没有完成，但对上诉人而言，已经是成熟性、终结性的行政行为。本案并非争议筹备组的组建和最终名单的确定，而是上诉人针对被上诉人认为上诉人不符合条件的救济。二、《南京市住宅物业管理条例》第十一条第一款规定的是筹备组成员的资格条件，第二款规定的是成员义务，两者应当具有不同的适用效果。义务的不适当履行可以进行修正，但并不代表不具备行使业主自治的资格。上诉人符合筹备组成员的资格条件，应当依法保障上诉人业主自治权利的行使。综上，请求二审法院撤销一审裁定，指令一审法院继续审理本案。 被上诉人南苑办事处辩称：一、关于上诉人是否符合筹备组成员条件的问题，属于实体审查的范围，不应在本案二审程序中审查。二、成立业主大会或业主委员会有多个程序，组建筹备组只是其中一项，并非终结性的行政行为，最终影响上诉人实体权利的是参与成立业主大会或业主委员会。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。 原审原告郑兵未向本院陈述意见。 本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案系因业主大会筹备组名单而引发的诉讼，本案的争议焦点在于，上诉人就其未能入选筹备组名单而提起诉讼，是否属于行政诉讼的受案范围。 《南京市住宅物业管理条例》第十条第一款规定，“符合业主大会成立条件的，街道办事处（镇人民政府）应当在收到建设单位或者十人以上的业主联名提出筹备业主大会书面申请后六十日内，组织成立业主大会筹备组。”第十二条第三款规定，“业主大会成立后，筹备组自动解散。”由此可见，组织成立筹备组的目的在于成立业主大会，业主大会一旦成立，筹备组即完成其使命。因此，筹备组属于为完成特定任务而临时设置的组织，并非为了形成固定的权利义务关系。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第六项的规定，对外发生最终法律效力的行政行为属于行政诉讼的受案范围，而行政诉讼不宜过早介入行政机关作出的过程性的、非终局的行为。上诉人提出，被上诉人发布涉案公示对于成立业主大会属于过程性行为，但是对于上诉人参与筹备组已属于终局性行为。对此，本院经审查认为，判断行为是否属于过程性或终局性，应当以该行为在整个行政过程中的作用为基础，而不以对部分利害关系人的影响为基础。换言之，过程性行为也可能会对利害关系人产生一定的影响，但该影响并无单独诉讼的价值，而应在审查最终行政行为时加以考虑。 从物业管理方面的规定来看，业主自治是通过业主大会或业主委员会来实现，筹备组对于业主的实体权利义务并无决定权。筹备组与业主委员会系两类完全不同的组织，两者成员的资格条件亦不相同，因此，上诉人是否进入筹备组名单，并不当然影响上诉人行使业主自治权利，上诉人仍然可以参加业主大会或参与选举业主委员会。上诉人现针对筹备组名单提起诉讼，并无现实意义。从召开业主大会和选举业主委员会的整个过程来看，主要是由业主之间通过协商、投票等方式解决相关问题，街道办事处在之中并不采取具有强制力的行政措施，而主要是发挥行政指导作用。因此，对于街道办事处就业主自治事项所作出的行政指导行为，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第三项之规定，不属于行政诉讼的受案范围。 综上，原审裁定认定事实清楚，审理程序合法，适用法律正确。上诉人的上诉请求和理由均不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 周 磊 审判员 李丹丹 审判员 沈 赵 二〇二一年三月二十二日  法官助理朱瑞娜 书记员韩卓君