辽宁省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）辽行终990号上诉人（一审原告）：刘义斌，男，1964年7月5日出生，汉族，住址大连市西岗区。被上诉人（一审被告）：大连市人民政府，住所地大连市西岗区人民广场1号。法定代表人：谭成旭，该市政府市长。被上诉人（一审被告）：大连市文化和旅游局，住所地大连市西岗区人民广场1号。法定代表人：荣梅，该局局长。被上诉人（一审被告）：大连市自然资源局，住所地大连市中山区人民路72号。法定代表人：刘东立，该局局长。被上诉人（一审被告）：大连市西岗区人民政府，住所地大连市西岗区北京街77号。法定代表人：吴开华，该区政府区长。刘义斌诉大连市人民政府、大连市文化和旅游局、大连市自然资源局、大连市西岗区人民政府“定义西岗区东关街为旧城区、棚户区，征收目的为旧城区改造的事实和证据依据”及不予受理行政复议申请决定一案，不服大连市中级人民法院（2019）辽02行初312号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。一审法院查明，2019年9月5日，刘义斌向大连市人民政府提出对大连市文化和旅游局、大连市自然资源局、大连市西岗区人民政府“定义西岗区东关街为旧城区、棚户区，征收目的为旧城区改造的事实和证据依据”的复议申请，大连市人民政府依据《中华人民共和国行政复议法》第二条、第六条、第十七条，于2019年9月12日作出大政行复不字[2019]第15号不予受理行政复议申请决定书，不予受理刘义斌的复议申请。一审法院认为，当事人提起行政诉讼应当符合法定的起诉条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，“提起诉讼应当符合下列条件：…（三）有具体的诉讼请求和事实根据；…”所谓“具体的诉讼请求”，首先是要有明确的被诉行政行为。本案中，从其起诉状及提交的材料来看，刘义斌的诉讼请求为：一、撤销大连市人民政府作出的《大连市人民政府不予受理行政复议申请决定书》；二、对大连市文化和旅游局、大连市自然资源局、大连市西岗区人民政府，各部门发出的告知、作出的文件中关于“定义东关街为、历史文化街区、旧城区、旧城区改建”的事实、证据依据进行审查，作出的该具体行政行为是否具有合法性。复议机关和作出原行政行为的行政机关作共同被告，是修改后的行政诉讼法作出的新的制度设计，目的在于促进行政复议功能得到更好的发挥。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定，“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。”《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十三条规定，“行政诉讼法第二十六条第二款规定的‘复议机关决定维持原行政行为’，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条规定，“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：…（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。…”本案中，从《大连市人民政府不予受理行政复议申请决定书》的内容看，大连市人民政府是以刘义斌请求复议机关对被申请人出具的文件相关内容的事实、证据、依据进行调查，既未要求确认具体行政行为违法，也未要求撤销具体行政行为，根据《中华人民共和国行政复议法》第二条、第六条的规定，刘义斌提出的行政复议申请事项不属于行政复议受案范围，而根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条规定，决定不予受理。该行政复议决定，属于对刘义斌的行政复议申请的程序性驳回行为，不属于复议维持原行政行为的情形。在法律没有规定行政复议必须是前置程序的情况下，当事人既可以选择直接起诉原行政行为，也可以选择起诉复议机关的程序性驳回行为。但是，无论如何选择，均不涉及另一机关作共同被告的问题。此外，虽然法律规定了上述两种救济手段，但是不可以同时进行，只能择一诉讼。这是因为，直接起诉原行政行为，目的是要求人民法院对原行政行为的合法性作出认定和处理；起诉复议机关的程序性驳回行为，直接的诉求虽然是要求人民法院撤销复议机关的程序性驳回行为，但撤销程序性驳回行为的效果，必然导致复议机关同样要对原行政行为的合法性作出认定和处理。如果同时起诉原行政行为和复议机关的程序性驳回行为，就会违反一事不再理原则，造成人民法院和复议机关的重复劳动，同时还违反了司法最终原则。具体到本案，刘义斌的诉讼请求就存在同时起诉原行政行为的合法性和复议机关的程序性驳回行为这一不符合法定起诉条件的情形。因此，刘义斌的诉讼请求不明，其起诉依法应予驳回。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项和《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项、第三款之规定，裁定：驳回刘义斌的起诉。刘义斌上诉称，一审法院认为刘义斌不能对本案原行政行为与复议决定同时起诉，没有释明相应条款，此认定没有法律依据。行政机关后期作出的“东关街历史街区”具体行为，与前期作出的“东关街旧城区”的具体行政行为，前后相悖，应由复议机关确认哪个行为合法，哪个行为违法。一审法院未经开庭审理即裁定驳回起诉，程序违法。综上，请求：1、撤销一审裁定。2、撤销大连市人民政府作出的不予受理行政复议申请决定。3、审查大连市文化和旅游局、大连市自然资源局、大连市西岗区人民政府2019年7月作出的《东关街历史文化街区保护规划方案公示》及《东关街历史文化街区说明会》中定义东关街属于历史文化街区的事实和证据及依据，若该行为违法，请求依法撤销。4、审查大连市文物局（2016）32号文件中定义东关街为“旧城区”的事实和证据及依据，若违法，请求撤销。5、审查大连市规划局（2016）37号文件中定义东关街为“旧城区”的事实和证据及依据，若违法，请求撤销。6、审查大连市国土资源和房屋局（2015）183号文件中定义东关街为“旧城区改造”的事实和证据及依据，若违法，请求撤销。7、审查大连市国土资源和房屋局（2016）80号文件中定义东关街为“旧城区改造”的事实和证据及依据，若违法，请求撤销。大连市人民政府、大连市文化和旅游局、大连市自然资源局、大连市西岗区人民政府未向本院提交书面答辩意见。本院经审理查明的事实与一审法院一致，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。”《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十三条规定，行政诉讼法第二十六条第二款规定的“复议机关决定维持原行政行为”，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。本案中，大连市人民政府以刘义斌提出的行政复议申请事项不属于行政复议受案范围而作出不予受理行政复议申请决定，不属于复议维持应作为共同被告的情形。刘义斌在本案中要求对原行为及大连市人民政府的不予受理行政复议申请决定一并审查，没有法律依据。在本案询问过程中，刘义斌表示，可以只针对原行为起诉，但其诉请的原行为—即东关街属于“历史文化街区”还是“旧城区”，体现于多个机关不同时期作出的不同文件中，亦不能在一案中一并审查，且上述文件等亦非可诉的行政行为。一审法院以刘义斌诉讼请求不明为由裁定驳回起诉并无不当。关于刘义斌主张一审法院未经开庭审理即作出裁定属于程序违法的上诉理由。《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第三款规定，人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。本案中，一审法院要求刘义斌明确诉讼请求后，经过阅卷审理迳行裁定驳回起诉符合上述规定，刘义斌的此点上诉理由不能成立，本院不予支持。综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。刘义斌的上诉请求和理由没有事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  康宪雷审判员  禹政一审判员  张广军二〇二一年三月十日法官助理李鑫书记员鞠林