湖北省荆州市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）鄂10行终26号上诉人（原审原告）刘雅琴，女，汉族，1956年6月25日出生，住武汉市青山区。委托诉讼代理人刘婷婷，湖北首义律师事务所律师。委托诉讼代理人高凌兮，湖北首义律师事务所实习律师。被上诉人（原审被告）荆州市自然资源和规划局，住所地：荆州市沙市区江津西路**。法定代表人冯斌，局长。委托诉讼代理人程世松，工作人员。委托诉讼代理人陈鹏，湖北吕军律师事务所律师。被上诉人（原审被告）荆州市人民政府，住，住所地荆州市沙市区江津西路**/div>法定代表人周志红，市长。委托诉讼代理人周永梅，荆州市司法局工作人员。上诉人刘雅琴诉被上诉人荆州市自然资源和规划局(以下简称市资规局)、被上诉人荆州市人民政府（以下简称市政府）不动产行政登记及行政复议一案，不服荆州市沙市区人民法院（2020）鄂1002行初43号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。2021年3月9日，本院通知三方当事人到庭参加法庭调查，并听取了当事人的意见。本案现已审理终结。刘雅琴原审诉请：1.确认市资规局作出的编号为[2020]001号的《不子登记告知书》违法；2.撤销市政府作出的荆政复决[2020]1号《行政复议决定书》；3.本案诉讼费用由被告承担。原审认定，雅泰金锐住宅小区由湖北雅泰置业有限公司开发建设，原告为湖北雅泰置业有限公司时任的法定代表人。雅泰金锐住宅小区于2011年2月1日取得《建设工程规划许可证》，于2013年7月1日取得《建设工程规划核实合格证》。涉案房屋位于涉案房屋位于雅泰金锐住宅小区2栋1层，在该小区的《建设工程规划许可证》所附定位红线图中，涉案房屋所在区域包含物业管理、消防控制室、社区用房、人行通道、居民存车处等公共功能使用区，而在《建设工程规划核实合格证》的附图中，上述公共功能使用区均未标注。原告于2014年3月20日取得包括涉案房屋在内的雅泰金锐住宅小区2栋1层建筑面积为2173.02平方米的不动产权利证书（荆州房权证沙字第**），当时登记的房屋坐落为“雅泰金锐住宅小区2栋1层1号”，后来该101户分隔为10户，分户号为101、105-113户，涉案房屋为111号。原告于2015年6月19日办理涉案房屋的不动产权利证书（鄂[2015]荆州市不动产权第0002665号），房屋坐落为“雅泰金锐住宅小区2栋1层11号”。雅泰金锐住宅小区因于2019年5月更换了物业公司，原物业公司持不动产权利证书要求新入驻的物业公司从现办公场所搬离，导致该小区业主委员会因物业办公用房与开发商产生纠纷。2019年10月10日，雅泰金锐住宅小区多位业主前往被告市资规局下属的荆州市不动产登记交易中心反映该小区的物业用房登记错误，被告市资规局随即对该小区的相关登记情况展开调查，发现物业管理、人行通道、居民存车处等公共功能使用区在该小区的《建设工程规划核实合格证》上未有显示，遂决定冻结争议部分的房屋，并暂停办理转移、抵押等登记手续。原告因办理银行贷款抵押，于2019年12月26日向被告市资规局申请办理涉案房屋的抵押登记，被告市资规局审查后于2020年1月2日作出[2020]001号《不予登记告知书》，告知原告因涉案房屋与小区业主之间的共建部位存在权属争议，决定不予办理抵押登记。原告不服遂向被告市政府申请行政复议，被告市政府审查后于2020年4月21日作出荆政复决[2020]1号《行政复议决定书》，决定维持被告市资规局作出的原行政行为。原告不服该复议决定，遂诉至法院。原审认为：根据《不动产登记暂行条例》第二十二条的规定，“登记申请有下列情形之一的，不动产登记机构应当不予登记，并书面告知申请人：（一）违反法律、行政法规规定的；（二）存在尚未解决的权属争议的；（三）申请登记的不动产权利超过规定期限的；（四）法律、行政法规规定不予登记的其他情形”。本案中，被告作出《不予登记告知书》的理由即原告申请办理不动产抵押登记的房屋与该房屋所在小区应由业主共有的部分存在权属争议，故本案的争议焦点为“涉案房屋的权属是否存在争议”。首先，对于涉案房屋的权属现状进行分析。根据原告提交的证据，原告对涉案房屋已经在不动产登记部门取得证书编号为鄂[2015]荆州市不动产权第0002665号的权利登记证书，根据该证书的附图记载，涉案房屋所在雅泰金锐住宅小区2栋1层仅标注有社区服务用房和物业管理用房，而根据雅泰金锐住宅小区的《建设工程规划许可证》所附的定位红线图显示，涉案房屋所在“雅泰金锐住宅小区2栋1层”应当包含物业管理、消防控制室、社区用房、人行通道、居民存车处等公共功能使用区。人行通道、居民存车处等区域在前述证书的附图中未予显示，根据本院现场查明的情况，雅泰金锐住宅小区2栋1层的实际功能分区与《建设工程规划许可证》上的规划设计也不同。其次，对于住宅小区内应属业主共有产权的部分进行分析。根据《中华人民共和国物权法》第七十三条关于建筑区划内的场所归属的规定，“建筑区划内的道路，属于业主共有，但属于城镇公共道路的除外。建筑区划内的绿地，属于业主共有，但属于城镇公共绿地或者明示属于个人的除外。建筑区划内的其他公共场所、公用设施和物业服务用房，属于业主共有”，即建筑区划内的公共场所、公共设施和物业服务用房属于业主共有。再次，对于雅泰金锐住宅小区取得《建设工程规划核实合格证》和原告取得涉案房屋不动产权利证书如何认定进行分析。根据庭审查明的事实，显然能够得知雅泰金锐住宅小区的《建设工程规划许可证》附图中所规划的功能区在《建设工程规划核实合格证》的附图中未反映出来，通过规划核实仅能证实在竣工前是按照规划建设，而不能表明实际使用中是否依照规划设计，且规划核实与原告取得涉案房屋不动产权利证书之间没有直接关联性，不能以通过规划核实而反证取得涉案房屋不动产权利证书的合法性。最后，对涉案房屋申请办理抵押登记时是否存在争议进行分析。根据庭审查明的事实，依照《建设工程规划许可证》所附的定位红线图记载的内容，雅泰金锐小区在涉案房屋所在区域应当建有由业主共有的公共场所，而现实的情况是该区域已被登记在原告名下，显然涉案房屋的权属存在争议。原告不能以已经登记来证实不存在争议，正是因为涉案房屋被登记在原告名下而产生的争议。在涉案房屋登记在原告名下的合法性明确之前，根据《不动产登记暂行条例》第二十二条的规定，不动产登记机构应当不予登记。综上所述，被告市资规局作出《不予登记告知书》的行政行为，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。关于被告市政府复议决定合法性的问题，原告对行政复议的程序性事项均无异议，因被告市资规局作出的原行政行为合法，被告市政府予以维持并无不当，故被告市政府作出的行政复议决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告刘雅琴的诉讼请求。案件受理费50元，由原告刘雅琴承担。上诉人刘雅琴上诉称：一、原审法院认定涉案房屋的权属存在争议，属于事实认定错误和法律适用错误。在本案仅存在业主的群访，不存在民事诉讼的情况下，市资规局就以《不动产登记暂行条例》第二十二条为由不予办理不动产登记，属于适用法律错误。法院认定涉案房屋的权属存在争议，属于混淆了一般事实和法律事实，根据业主的群访和相关的调查，确实存在涉案房屋权属发生争议的一般事实，但该事实并不足以达到《不动产登记暂行条例》第二十二条第（二）项规定的“存在尚未解决的权属争议”的程度，属于事实认定错误和法律适用错误。《不动产登记暂行条例》第二十二条第（二）项规定，存在尚未解决的权属争议的不动产不予办理登记。该条中尚未解决的权属争议应仅解释为申请登记的不动产正在进行有关权属争议的民事诉讼。根据《不动产登记暂行条例实施细则》第八十四条：“异议登记期间，不动产登记簿上记载的权利人以及第三人因处分权利申请登记的，不动产登记机构应当书面告知申请人该权利已经存在异议登记的有关事项。申请人申请继续办理的，应当予以办理，但申请人应当提供知悉异议登记存在自担风险的书面承诺。”即使存在异议登记的情况下，仍可以办理抵押登记。可见异议登记并不属于《不动产登记暂行条例》第二十二条中“存在尚未解决的权属争议的”的情况，举重以明轻，本案仅为业主的群访行为更不可能属于“存在尚未解决的权属争议的”的情况。如果当事人不需要进行诉讼，只需要向登记机关提出房屋权属存在争议，就会阻碍房屋的登记，那么不动产所有权会处于随时可能被阻碍的不稳定状态，和《中华人民共和国物权法》的立法目的（明确物的归属，发挥物的效用，保护权利人的物权）相违背。因此《不动产登记暂行条例》第二十二条中“存在尚未解决的权属争议的”应仅解释为申请登记的不动产正在进行有关权属争议的民事诉讼。只有采用这一较高的认定标准，才可以使不动产所有权人的权利处于一个比较稳定不受侵害的状态。因此法院认定涉案房屋的权属存在争议，属于事实认定错误和法律适用错误。二、《不予登记告知书》在没有更正登记或法院裁判的情况下，主动否定了不动产登记簿的内容，因此市资规局作出的编号（2020）001号《不予登记告知书》违法，应予以撤销。根据依法行政的原则，即法无授权不可为，荆州市不动产登记交易中心作出的冻结争议部分房屋，暂停办理其转移、抵押登记手续的决定，属于《中华人民共和国物权法》第十三条第（三）项规定的，登记机关不得作出的超出登记职责范围的行为。市资规局不仅没有对该行为进行纠正，还出具《不予登记告知书》，默认了上述行为。根据《中华人民共和国物权法》第十六条：“不动产登记簿是物权归属和内容的根据。不动产登记簿由登记机构管理。”，涉案房屋的具体范围应该以不动产登记簿为准，但《不予登记告知书》在没有法院裁判或更正登记的情况下，主动否定了不动产登记簿的内容。因此市资规局作出的编号（2020）001号《不予登记告知书》违法，应予以撤销。三、原审法院无视了人行通道和居民存车处已经建设于其他地方的客观事实，仍以已被修规（调整）图和规划核实图变更的规划红线图为实际标准，属于原审认定事实不清。客观事实为原先在该处规划的居民存车处和人行通道已经被调整至其他位置，但法院和被上诉人都无视了该客观事实仅以规划红线图作为认定标准。根据湖北雅泰金锐置业有限公司2013年7月1日向市资规局作出的《承诺书》和建筑工程规划核实合格证，该调整也被市资规局认可。市资规局认为最初的规划红线图和涉案房屋权利登记证书不符，属于《不动产登记暂行条例》第十八条第（二）项，有关证明材料、文件与申请登记的内容不一致的情况。但是根据湖北雅泰金锐置业有限公司2013年7月1日向市资规局作出的《承诺书》，最终的规划设计应该以市资规局最后认可的雅泰金锐住宅小区修规（调整）图为准，规划红线图已经被验收时提交的修规（调整）图和规划核实图所变更，规划红线图并不能代表建筑现有的实际情况。即应该将雅泰金锐住宅小区修规（调整）图和涉案房屋权利登记证书作为审查依据。并且《不动产登记暂行条例》第十八条第（二）项规定的有关证明材料应该为申请人提交的有效权属证明材料，如建设工程规划核实合格证、不动产登记簿和不动产产权证等。因此市资规局依据规划红线图作出的编号（2020）001号《不予登记告知书》和市政府作出的荆政复议[2020]1号《行政复议决定书》违法，应予以撤销。四、市资规局应告知上访群众提出异议登记，让群众对涉案房屋产权提起民事诉讼，而不是消极的拒绝上诉人的抵押登记申请。市资规局仅完成了简单的调查工作，就在业主没有申请异议和更正登记的情况下，认为存在可以阻碍登记的权属争议，拒绝了上诉人的抵押登记申请。市资规局正确、合法的处理方法应为：告知上访群众提出异议登记，让业主们对涉案房屋权属提起民事诉讼，而不是消极的拒绝上诉人的抵押登记申请。如果上诉人在这种情况下不主动提起民事诉讼对自己的房产进行确权的话，那么上诉人的各种登记都会被登记机关以存在权属争议拒绝，阻碍了不动产权利的行使。市资规局的行为属于将本应该由异议业主承担的诉讼责任移给了无过错的上诉人，损害了上诉人对涉案房屋的所有权。综上所述原审法院认定事实不清，适用法律不当，请求二审法院：1.依法撤销荆州市沙市区人民法院（2020）鄂1002行初43号行政判决书，并改判确认市资规局作出的编号（2020）001号《不予登记告知书》违法，撤销市资规局作出的编号（2020）001号《不予登记告知书》和市政府作出的荆政复决[2020]1号《行政复议决定书》；2.本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人市资规局答辩称：涉案房屋目前存在尚未解决的权属争议，符合不予登记的情形。被上诉人的具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，请求二审法院驳回上诉，维持原判。被上诉人市政府答辩称：请求二审法院驳回上诉，维持原判。二审查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案系因刘雅琴办理房屋抵押登记而引发的不动产登记纠纷。争议的焦点是市资规局作出的不予登记告知书行为及市政府作出的行政复议决定是否合法、是否应当撤销。市资规局作出《不予登记告知书》行为的主要事实依据是认为涉案房屋存在尚未解决的权属争议。从庭审查明的事实可知，涉案房屋位置规划的使用功能包含人行通道及居民存车处。虽然上诉人辩称是根据“湖北雅泰置业有限公司雅泰金锐住宅小区修规图”进行了调整，但上诉人并没有举出证据证明确实存在修规图，而且被上诉人市资规局也否认存在所谓的修规图。根据《中华人民共和国物权法》第十七条、第七十三条之规定，规划用途为居民存车处的，属于“建筑区划内的其他公用设施”，属于小区业主共有。故上诉人所有的涉案房屋所在区域应当建有由业主共有的公共场所，故涉案房屋存在尚未解决的权属争议。《不动产登记暂行条例》第二十二条的规定，“登记申请有下列情形之一的，不动产登记机构应当不予登记，并书面告知申请人：（一）违反法律、行政法规规定的；（二）存在尚未解决的权属争议的；（三）申请登记的不动产权利超过规定期限的；（四）法律、行政法规规定不予登记的其他情形”。本案中，市资规局通过调查核实，认定涉案房屋存在尚未解决的权属争议，作出不予登记行为，认定事实清楚，适用法律正确，本院予以支持。上诉人不服市资规局作出的不予登记行为，向市政府申请行政复议，市政府受理后在法定时限内作出行政复议决定予以维持，本院亦一并予以支持。综上，上诉人刘雅琴的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人刘雅琴负担。本判决为终审判决。审判长  何炳松审判员  李爱民审判员  孙开炎二〇二一年三月二十九日法官助理王文娟书记员王健