福建省泉州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 (2021)闽05行终168号 上诉人（原审原告）陈素真，女，1975年6月20日出生，汉族，住福建省安溪县。 被上诉人（原审被告）安溪县龙门镇人民政府，住所地福建省安溪县龙门镇下茂山。 法定代表人王辉荣，镇长。 被上诉人（原审被告）安溪县龙门镇洋坑村民委员会，住所地福建省安溪县龙门镇洋坑村洋坑点**。 法定代表人陈江川，主任。 上诉人陈素真诉被上诉人安溪县龙门镇人民政府、安溪县龙门镇洋坑村民委员会强制清除地上物一案，不服永春县人民法院（2020）闽0525行初85号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，依据最高人民法院《关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第六十九条第三款的规定，以阅卷的方式审理了本案。 一审法院查明,2013年，原告陈素真向同村村民陈革成租用位于安溪县洋坑村石洋坑点石坂位置的农田，用于种植绿化苗景观树。2020年7月27日，被告安溪县龙门镇洋坑村民委员会向陈革成下发《告知书》，载明“本村十三村民陈革成位于石坂位置部分土地因村委会一事一议工程，主干道路面加宽需要，于2020年5月20日丈量，龙门镇征迁方案发放补偿款。现因部分地上物未迁移，阻碍工程进度，责令其于8月26日前自行迁移，否则当作业主自行放弃。”陈素真于2020年8月13日向安溪县人民政府信访局提出信访，安溪县人民政府信访局于当日书面告知陈素真将其来访材料转送安溪县龙门镇人民政府处理；安溪县龙门镇人民政府于次日受理信访事项，并于2020年8月27日作出龙信答字〔2020〕24号《信访事项处理答复意见书》，告知陈素真洋坑村准备对位于××镇××村××村道进行拓宽，系洋坑村“一事一议”项目，并非安溪县龙门镇人民政府项目，信访不合理，对陈素真的征地补偿要求不予支持。2020年8月27日、2020年10月8日至10日，安溪县龙门镇洋坑村民委员会强制将陈素真的诉争苗木移植到相邻地块。陈素真提起本案诉讼，请求确认二被告对原告址在安溪县龙门镇洋坑村洋坑点石坂农田上的绿化苗景观树的强制拆除行为违法。 一审法院认为，一、关于安溪县龙门镇人民政府的诉讼主体资格问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”，本案陈素真主张其绿化苗景观树被强制拆除，因此，本案系因强制行为而引起的行政诉讼，安溪县龙门镇洋坑村民委员会自认该强制行为系其组织实施的移植苗木行为，陈素真对此当庭予以认可，故安溪县龙门镇人民政府并非该强制行为的组织者、参与者或者实施者。经庭审释明，陈素真不同意变更被告主体，其对于安溪县龙门镇人民政府的起诉依法应予驳回。二、关于安溪县龙门镇洋坑村民委员会的诉讼主体资格问题。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条的规定，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，因此，村民委员会并非行政机关。根据国务院办公厅《关于转发农业部村民一事一议筹资筹劳管理办法的通知》的相关规定，村民一事一议筹资筹劳是指为兴办村民直接受益的集体生产生活等公益事业，按照本办法规定经民主程序确定的村民出资出劳的行为，遵循村民自愿、直接受益、量力而行、民主决策、合理限额的原则，因此，“一事一议”项目并非村民委员会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为，也就是说，本案诉争的强制行为并非行政行为，不属于行政诉讼的受案范围。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款、第六十九条第一款第（一）项、第（三）项的规定，裁定：驳回原告陈素真的起诉。 一审原告陈素真不服上诉称，一、一审裁定认定本案被上诉人实施的强制行为不是行政行为，不属于行政诉讼的受案范围，裁定逻辑错误，认定错误。根据国务院办公厅《关于转发农业部村民一事一议筹资筹劳管理办法的通知》，“一事一议”项目是村民经过民主程序筹资集建的项目，然而全国各地项目多种多样，并不同一，其具体的项目可能不涉及行政行为，但是也可能涉及行政行为，具体到本案，是洋坑村委会通过村民大会集体表决向陈革成收回农田并建设为公路，其本质上是属于将农用地转为建设用地。《土地管理法》第六十一条规定“乡(镇)村公共设施、公益事业建设，需要使用土地的，经乡(镇)人民政府审核，向县级以上地方人民政府自然资源主管部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续”，第四十四条规定“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”根据上述规定，农用地转建设用地的决定以及具体实施的行为均应依法属于行政行为，且本案两被上诉人均未履行任何审批手续和法定职责，因此本案的强制行为应当属于违法的行政行为无疑，上诉人的原审诉讼请求合理合法，应当予以支持。因此，一审裁定直接根据国务院办公厅《关于转发农业部村民一事一议筹资筹劳管理办法的通知》，仅看到项目建设属于集体筹资，却未看到该项目实质上是将农用地转为建设用地，需要进行行政审批相关程序，而直接认定“一事一议”项目不是行政行为，据此驳回上诉人的起诉，该裁定严重错误。 二、一审裁定认定被上诉人安溪县龙门镇人民政府不是本案强制行为的组织者、参与者或实施者，认定事实错误。无论本案是因征收土地还是因公益事业收回土地，被上诉人安溪县龙门镇人民政府均是《土地管理法》规定的土地主管部门，如前所述根据《土地管理法》第六十一条规定：“乡(镇)村公共设施、公益事业建设，需要适用土地的，经乡(镇)人民币政府审核，向县级以上地方人民政府自然资源主管部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准，其中，涉及占用农用地的依照本法第四十四条的规定办理审批手续”。被上诉人安溪县龙门镇人民政府负有审批和管理土地的行政职责，其应是本案的适格主体。且在本案中两被上诉人均未提供任何行政审批手续和其已经履行法定职责的相关证据，因此，可以认定被上诉人安溪县龙门镇人民政府在对上诉人的苗木进行强制拆除存在违反强制性规定的事实。 三、被上诉人安溪县龙门镇洋坑村民委员会是本案的违法强制行为的责任主体。被告安溪县龙门镇洋坑村民委员会虽不是行政机关，但我国《土地管理法》第十条规定：“农民集体所有的土地依法属于村民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。”该法律直接规定并赋予了村民委员会有管理农村集体土地职责和权限。且根据《最高人民法院关于适用(中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十四条规定：“当事人对村民委员会或者居民委员会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为不服提起诉讼的，以村民委员会或者居民委员会为被告。”本案《告知书》发文主体及征地补偿款的发放主体均是被告安溪县龙门镇洋坑村民委员会，完全可以证实安溪县龙门镇洋坑村民委员会是本案征地或收回土地的主体，其履行的就是土地管理法赋予的管理农村集体土地的权限和职责，因此足以认定被上诉人安溪县龙门镇洋坑村民委员会是本案违法强制行为的责任主体之一。请求依法撤销(2020)闽0525行初85号行政裁定书，改判确认被上诉人对上诉人的强制拆除行为违法。 本院认为，农村的土地，除了法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有。《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款规定，有下列情形之一的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权：（一）为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的；（二）不按照批准的用途使用土地的；（三）因撤销、迁移等原因而停止使用土地的。依据该规定，村民委员会收回村民用于耕作的土地使用权应当报经原批准用地的人民政府批准，这是农村集体经济组织收回土地使用权的法定义务和前置程序。只有报经原批准用地的人民政府批准，收回土地使用权的行为才属于法律、法规、规章授权农村集体经济组织履行行政管理职责的行为,其所产生的争议才属于行政争议。村民委员会自行收回土地使用权决定，则属于农村村民自治组织的自治行为，而非行政行为，由此产生的争议属于村民自治范围内的民事争议。本案并无证据证明被上诉人安溪县龙门镇洋坑村民委员会收回上诉人主张其用于种植的土地并强制拆除行为报经原批准用地的人民政府批准，一审法院认定该行为并非行政行为，不属于行政诉讼的受案范围并无不当。 《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条第一款规定，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。因此村民委员会在其职责范围内作出的决议或者决定属于基层群众性自治组织的自治行为，而非行政行为。《村民委员会组织法》第三十六条第一款、第二款规定，村民委员会或者村民委员会成员作出的决定侵害村民合法权益的，受侵害的村民可以申请人民法院予以撤销，责任人依法承担法律责任。村民委员会不依照法律、法规的规定履行法定义务的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。因此，对于村民委员会作出的基层群众性自治组织的自治行为不服，应当通过其他途径解决，而非通过行政诉讼进行救济。上诉人陈素真的上诉理由不足，其上诉请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  陈鹏腾 审判员  王经艺 审判员  杨钊胜 二〇二一年三月三十一日 书记员  苏水福 附：本案所适用的法律、司法解释： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……