江西省景德镇市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）赣02行终3号上诉人（一审原告）：祝延兴，男，1969年12月15日出生，汉族，住江西省乐平市。被上诉人（一审被告）：乐平市洪岩镇人民政府，住所地江西省景德镇市乐平市洪岩镇岩前村，统一社会信用代码113602810145581954。法定代表人：汪任飞，该镇镇长。委托诉讼代理人：马辉，江西景扬律师事务所律师。一审第三人：乐平市洪岩镇湖村村委会，住所地江西省景德镇市乐平市洪岩镇湖村。负责人：胡银焰，该村委会主任。上诉人祝延兴因诉乐平市洪岩镇人民政府（以下简称洪岩镇政府）、一审第三人乐平市洪岩镇湖村村委会确认征地补偿协议无效及行政赔偿一案，不服景德镇市珠山区人民法院（2020）赣0203行初183号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院经审理查明，为了城市建设的需要,依据《江西省实施》和《江西省征收土地管理办法》等规定,乐平市人民政府决定征收位于洪岩镇官洪及历库公路改造范围内的部分集体土地。2017年3月2日,洪岩镇政府(协议中称协议方)与祝延兴(协议中称被征地农户)签订《协议书》一份。该协议书约定,为了打造洪岩镇国家级生态旅游特色小镇，根据规划要求对洪岩镇湖村大坑口李家坪部分田块进行征用建设旅游公路，洪岩镇政府与被征土地农户达成如下协议：祝延兴户所承包经营的2块，计0.46亩土地（水田）征用建设公路（见洪岩镇征地测量登记表）。土地补偿按37258元/亩进行补偿，你户补偿为17139元。土地补偿款到后，土地即由洪岩镇用于旅游建设做公路，农户不能以任何理由阻碍旅游公路建设。此协议为补偿款到后立即生效，共一式三份。洪岩镇政府一份，被征用地农户一份，湖村村委会（分场）一份。祝延兴在庭审中自认洪岩镇政府已向其如约全部支付征地补偿款。祝延兴认为,洪岩镇政府在违反法定程序的情况下,滥用职权签订案涉协议,其行政行为不具有合法性,应依法确认无效。故提起确认行政行为无效的诉讼，请求：1.判定本案征地补偿协议无效（即祝延兴与洪岩镇政府2017年3月2日所签定0.46亩的协议无效）；2.判定洪岩镇政府将洪岩镇旅游开发项目，非法征收占用的基本农田恢复原状，如数归还祝延兴被征水田；3.判定对恢复原状归还祝延兴的水田，进行地力等级鉴定，评估因洪岩镇政府非法征收占用基本农田造成祝延兴的经济损失，确定洪岩镇政府应承担赔偿金额；4.请求依法追究洪岩镇政府非法征收占用基本农田的法律责任。另查明，2019年2月2日,江西省自然资源厅作出《关于乐平市历居山至共库公路工程建设用地的批复》(赣自然资征[2019]111号),该批复经省政府批准,同意乐平市将洪岩镇湖村、洪岩茶场、国营小坑分场，涌山镇横山村、车溪村、官口村的农村集体农用地7.7909公顷（其中耕地1.8014公顷）和未利用地0.0623公顷转为建设用地并办理征地手续。另征收农村集体建设用地0.4277公顷。以上共批准建设用地8.2809公顷，由当地人民政府以划拨方式提供，作为乐平市历居山至共库公路工程建设用地。一审法院认为,行政协议是行政机关为达到维护与增进公共利益,实现行政管理目标的目的,与行政相对人之间经过协商一致达成的协议,它兼具行政性和合同性,因此对行政协议的审查既要适用相应的行政法律规范,也应适用相应的民事法律规范。关于本案的争议焦点一，祝延兴的起诉是否超过法定的起诉期限问题。一审法院认为,因无效行政行为(包括行政协议),从作出开始就无效,而且不因时间的经过而生效,故公民、法人或者其他组织对2015年5月1日以后作出的行政行为(包括签订行政协议),提起确认无效之诉,不受法定起诉期限的限制。本案中,祝延兴提起行政诉讼,请求确认2017年3月2日签订的行政协议内容无效,不受起诉期限的限制,洪岩镇政府主张祝延兴起诉已超过法定起诉期限的意见于法无据,不予采纳。关于本案的争议焦点二，《协议书》效力问题。一审法院认为,洪岩镇政府与祝延兴签订的《协议书》合法有效,理由为：1.洪岩镇政府签订案涉征地协议系为实现国家利益和公共利益需要,且洪岩镇政府已如约全部支付征地补偿款,祝延兴亦已领取补偿款。祝延兴已将土地交付洪岩镇政府使用，该行政协议已经履行完毕。2.《江西省征用土地管理办法》第十条规定:“土地行政主管部门按下列规定实施征用土地工作:……(四)与拟被征地单位协商征用土地补偿安置方案,签订征用土地协议;(五)依法逐级报请有权批准的人民政府审批……”。洪岩镇政府虽然存在先签订征地协议,后经省政府审批建设用地问题,但并不违反《江西省征用土地管理办法》第十条规定。2019年2月2日,经省政府批准建设用地8.2809公顷作为乐平市历居山至共库公路工程建设用地。案涉征地协议约定征地面积已得到省政府批准,故案涉征地协议约定征地面积的内容合法有效;根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释(一)》第九条规定:“依照合同法第四十四条第二款的规定,法律、行政法规规定合同应当办理批准手续,或者办理批准、登记等手续才生效,在一审法庭辩论终结前当事人仍未办理批准手续的,或者仍未办理批准、登记等手续的,人民法院应当认定该合同未生效…”。本案征收的土地已在双方签订征地补偿协议后依法办理审批手续。3.根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定:“征收土地方案经依法批准后,由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施,……征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后,由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施”。该条明确规定组织实施单位有权委托被征地的辖区乡镇具体负责落实征地拆迁安置工作。本案征地补偿协议签订时,洪岩镇政府受乐平市人民政府委托对洪岩镇政府辖区的土地实施征收的具体工作,该委托并不违反法律的强制性规定,故洪岩镇政府具有代为签订征地补偿协议的受托主体资格。4.祝延兴主张案涉协议书约定的征地补偿标准不合理。一审法院认为,土地管理法明确规定,国家为了公共利益的需要,可以依法对集体所有的土地实行征用,并给予补偿。根据法律规定政府必须因为公共利益的需要才能依据法律赋予的行政权来征用土地,而不是以平等的市场主体身份来购买农村集体的土地,因此其所负有的支付土地补偿费的义务是基于法定的而不是约定,并且土地补偿费的数额体现的并不是土地本身的价值,土地补偿费的数额是以失去土地的农民未来生活基本需要为基础计算出来的。本案中，洪岩镇政府依据《江西省实施办法》和《江西省征用土地管理办法》规定，结合乐平市实际，确定补偿数额符合法律规定。综上所述,案涉征地协议是双方真实意思表示,既不存在《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法的情形,亦无《中华人民共和国合同法》第五十二条规定一方以欺诈、胁迫的手段订立合同,损害国家利益;恶意串通,损害国家、集体或者第三人利益;以合法形式掩盖非法目的;损害社会公共利益;违反法律、行政法规的强制性规定的无效情形。本案中,祝延兴提交的《协议书》和《洪岩镇征地测量登记表》上有祝延兴本人签字,足以证明涉案协议系其真实意思表示,自愿所签,不存在受胁迫签订协议的情况。因此,洪岩镇政府与祝延兴签订征地补偿协议不存在合同无效的法定情形。据此,祝延兴要求确认协议无效、判令洪岩镇政府退还非法占用的土地及赔偿因洪岩镇政府非法占用土地造成祝延兴的经济损失的请求,无事实和法律依据，故一审法院不予支持。关于祝延兴要求主张追究相关责任人的法律责任的诉请，不属于本案审理的范围，故一审法院不予支持。据此，一审法院依照《中华人民共和国合同法》第五十二条、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定,判决：驳回祝延兴的诉讼请求。案件受理费50元，由祝延兴承担。祝延兴上诉请求：1.撤销景德镇市珠山区人民法院（2020）赣0203行初183号行政判决或发回重审，依法改判；2.确认本案征地补偿协议无效；3.洪岩镇政府将非法征收占用的基本农田恢复原状后，如数归还祝延兴被征基本农田2.04亩；4.对恢复原状归还祝延兴的基本农田进行地力等级鉴定，评估因洪岩镇政府非法占用造成祝延兴的经济损失，确定洪岩镇政府应承担的赔偿金额。事实和理由：1.本案《协议书》的标的物是基本农田，其法律地位高于一般耕地，不受地方政府规章管制，双方举证以及法院审查核实、认定裁决都应当以基本农田为核心这一基本事实进行。一审判决理由论证全文从头到尾对基本农田只字未提，而是采用无权管制基本农田的地方政府规章《江西省征用土地管理办法》，认定祝延兴被征收占用的基本农田得到了江西省自然资源厅[2019]111号文件的批准，裁定洪岩镇政府征收占用祝延兴基本农田依法办理了审批手续，明显对本案主要事实认定错误，适用法律错误。2.洪岩镇政府未依法办理征收占用基本农田审批手续，一审判决认定事实的证据不足。（1）本案协议书的标的物是基本农田。征地面积是该标的物的数量，是计算该协议的标的依据，不能证明标的物的类别属性。一审判决用协议约定的面积数量得到了批准，认定协议书中标的物“基本农田”办理了审批手续，是偷换概念、混淆事实。（2）根据《土地管理法》第四十六条经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批的规定。不可能存在由省、市地方政府报国务院批准将基本农田转为建设用地后，再由省政府另行办理审批的情形。故洪岩镇政府征收占用案涉基本农田，唯一只有取得国务院审批手续才符合法律规定，否则就是非法征收占用基本农田的行政违法行为。3.洪岩镇政府不具有征收土地行政行为的主体资格。（1）洪岩镇政府提交的乐府字[2017]13号文件是乐平市政府工作导向方案计划的通知，属于行政指导行为，不具有转移其主体职权的法律性质，没有可替代合法规范《行政授权书》的法定地位的依据。洪岩镇政府提交该文件证明乐平市政府已授权其进行征地的主张不成立。（2）一审判决认定洪岩镇政府具有代为乐平市政府签订征地补偿协议的受托主体。该认定成立，但是受托主体并不是受托事项的主体。（3）行政委托不发生行政职权责任的转移，受委托的组织不因行政委托而取得行政主体资格。受委托的组织根据行政委托行使职权必须以委托的行政主体的名义进行。故洪岩镇政府以自己名义实施具体征收本案土地行政行为的主体不适格。4.洪岩镇政府征地程序不合法，一审判决未作出审查，凭空认定。洪岩镇政府没有公告应当公告的征收土地内容，不依法组织听证，是剥夺被征地农户知情权、听证权的欺诈行为，没有实施具体土地征收主体资格，没有依法办理征收占用基本农田合法审批手续，非法动工实际占用基本农田后，与农户签订征地协议，是利用强权的胁迫行为。一审判决没有对洪岩镇政府征地公告、听证程序进行审查，凭空认定洪岩镇政府无欺诈、胁迫手段订立合同的行为，以及订立的协议是双方真实意思的表达，没有事实根据和法律依据，认定事实错误。5.洪岩镇政府确定征收占用基本农田的补偿标准，没有法定证据和法律依据。洪岩镇政府依据江西省人民政府[2015]81号文件中征收水田补偿标准按每亩37258元对祝延兴进行补偿，根据地方政府无权管制、规划利用基本农田的规定，江西省人民政府无权，也无需制定征收基本农田的征地补偿标准，故上述文件中关于征收水田的标准是指征收基本农田以外的耕地。6.一审法院人为拆分、审理案件。祝延兴向原审法院一次性提交了4份《征地协议书》，该4份协议书行政行为实施主体同为洪岩镇政府，行政行为相对人同为祝延兴，协议标的物同为基本农田。一审法院主审法官以“一事一审”为由，要求祝延兴确定4份协议中的一份为本案标的，祝延兴认为“一事一审”的“事”指的是“行政行为”，而不是该行政行为针对的“物”和相对人。洪岩镇政府辩称：1.洪岩镇政府得到了乐平市人民政府的授权，是适格的主体。一审时洪岩镇政府提供的《乐平市人民政府办公室关于印发洪岩镇官洪及历库公路改造土地储备工作实施方案的通知》（乐府办字[2017]13号）文件，第三项责任分工中的第二款“部门职责”已经明确要求：由洪岩镇、涌山镇、高家镇为征地实施的责任单位，采取乡（镇）征地包干方式，具体负责征地实施和征地补偿安置费发放等相关工作，洪岩镇政府的征地行为有明确的文件规定，是得到乐平市人民政府授权的，可以作为征地协议方进行相应地块征收，可以作为适格的行政协议签约主体。2.洪岩镇政府是依法依规征收祝延兴的基本农田，其征地行为得到了上级行政部门批准，不存在骗取批准建设用地违法行为。首先，洪岩镇旅游总体项目建设用地规模4784亩，是指旅游总体项目建设用地规模，旅游总体项目中包含多个建设项目，案涉的历库公路项目和樱花大道项目等建设项目就包含其中，因为这两个建设项目相互独立，并没有内在联系，所以应当分别单独进行审批。其次，在不同建设项目里，被征收的土地性质也有可能不同，有些被征收土地可能不是基本农田，所以要区分土地性质，结合建设项目的实际综合考虑，可能就不需要国务院审批。土地管理法规定，土地的征收由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。洪岩镇政府只是具体负责征地实施和征地补偿安置费发放等相关工作，乐府办字[2017]13号文件也明确规定，对被征土地的报批工作并不由洪岩镇政府负责。洪岩镇政府提供了省级行政部门的批文，从该批文可以判断被征土地应当得到了国务院的审批。3.征收基本农田的补偿标准既有法定证据，也有法律依据。根据2004年《中华人民共和国土地管理法》第四十八条，《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》第十一条规定，按照《江西省人民政府关于调整全省征地统一产值标准和区片综合地价的通知》（赣府字[2015]81号）规定，洪岩镇政府是按最高标准对祝延兴进行补偿。4.《协议书》是双方真实意思表示且已履行完毕。协议对征收土地面积、补偿费用标准、补偿金额等进行了约定，同时对双方的其他权利与义务进行了约定，也由双方签字确认，不存在违反法律规定的情形，并且也是按规定对其进行补偿的。综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院予以维持，并驳回祝延兴的所有上诉请求。一审第三人乐平市洪岩镇湖村村委会未答辩。二审查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。二审期间，祝延兴向本院提交了以下证据：1.乐平市发展和改革委员会乐发改社会字[2017]3号《关于对洪岩旅游总体开发项目可行性研究报告的批复》，拟证明：乐平市洪岩镇旅游总体开发项目征收占用土地面积4784亩。2.江西省自然资源厅赣自然资征[2019]115号《江西省自然资源厅关于乐平市樱花大道工程建设用地的批复》，拟证明：洪岩镇拆分审批洪岩旅游总体开发项目建设用地，规避法定审批权限，没有依法办理征收4784亩土地审批手续。3.景德镇市珠山区人民法院（2020）赣0203行初83号和（2020）赣0203行初183号案件庭审笔录，拟证明：（1）祝延兴被征水田是基本农田；（2）洪岩镇政府征收占用上诉人基本农田未办理国务院审批手续；（3）洪岩镇政府实施土地征收行政行为主体不适格。4.景德镇市珠山区人民法院（2020）赣0203行初183号开庭前谈话笔录，拟证明：一审法院违规拆分审理本案。5.乐平市洪岩旅游总体开发建设PPP项目资格预审招标公告及洪岩镇2020年工作总结和2021年工作计划，拟证明：樱花大道、历库路、S303、盘山公路等项目是作为乐平市洪岩旅游总体开发建设项目的子项目。洪岩镇政府质证认为：1.对第1份证据的三性均无异议，但不能达到祝延兴的证明目的，建设项目是指按一个总体规划或设计进行建设的由一个或若干个互有内在联系的单项工程组成的工程总和，该建设项目是4784亩没错，但因为是两个建设项目，所以是分开审批的，这并不违反法律规定。洪岩镇政府只是项目征收的具体实施者，具体的报批、审批镇政府都没有参与，都是乐平市政府参与和逐级上报的，项目不可能从上到下都是违规的，也不存在没有批复。2.对第2份证据真实性、合法性无异议，对关联性有异议。祝延兴的征用土地是用于公路建设项目，而该份文件是关于乐平市樱花大道的建设用地的批复。3.对第3份证据庭审笔录三性无异议，但是不能达到证明目的，土地是逐级审批的，而不是由洪岩镇政府直接上报，镇政府没有审批文件，但并不能说明没有经过审批。4.对第4份证据，跟洪岩镇政府无关，不予质证。5.对第5份证据，三性均有异议，该证据是复印件，没有加盖公章，真实性无法确认。樱花大道和历库公路是两个有内在联系的建设项目，是分开建设的，洪岩镇政府提供的111号、115号文件证明镇政府已经按照文件规定进行了审批。本院认证认为，祝延兴提交的证据与本案没有关联性，本院不予采信。另外，祝延兴在二审期间向本院提交书面申请调取：1.《江西省乐平市洪岩镇旅游总体开发项目建设设计方案报告》和《乐平市洪岩镇旅游总体开发项目建设PPP项目资格预审招标公告》；2.樱花大道16公里、厉库公路9公里、S303公路20公里、盘山公里25公里、清溪河河道治理20公里、忠宣湖整治提升等项目建设《征地款、附着物个人拨付情况表》；3.乐平市樱花大道征地红线图；4.洪岩镇政府主张祝延兴《农村土地承包经营权证》登记确认的朱田坞路西00111等基本农田已规划调整为一般耕地所依据的材料。本院认为，祝延兴申请调取证据与待证事实并无关联，且无调查收集必要，本院不予准许。本院认为，行政协议是行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，是双方当事人的合意结果，体现了当事人对自身权利的处分，兼具行政性和合同性。对行政协议效力的审查，既要以《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条关于确认行政行为无效的规定为基础，同时也要适用《中华人民共和国合同法》第五十二条关于认定合同无效的规定。只有在行政协议存在重大、明显违法，违反法律法规的强制性规定，损害国家利益、公共利益及他人合法权益时才能确认无效。首先，关于案涉行政协议的行政性方面。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条规定：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的‘重大且明显违法’：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。”本案中，经审查，洪岩镇政府受乐平市人民政府委托对洪岩镇政府辖区的土地实施征收的具体工作，洪岩镇政府具有代为签订征地补偿协议的行政主体资格，且在签订案涉协议的过程中，并未出现上述“重大且明显违法”的情形。其次，关于案涉行政协议的合同性方面。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同,损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”本案中，案涉四份征地协议有祝延兴本人签字，且洪岩镇政府已如约全部支付征地补偿款，祝延兴亦已领取补偿款，该行政协议已经履行完毕。祝延兴主张要求确认案涉的征地补偿协议无效，但并未提交案涉协议存在“一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益”、“恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益”、“以合法形式掩盖非法目的”、“损害社会公共利益”等情形的证据或依据，其主张要求确认案涉的征地补偿协议无效，并不符合上述确认合同无效的法律规定。最后，本案被诉征地补偿协议系为实现国家利益和公共利益需要，双方自愿签订，其内容本身并不存在前述法律规定的重大明显违法，损害国家利益、公共利益或他人合法权益等无效情形，动辄将双方经磋商达成合意的行政协议退回原点，既阻碍行政协议功能的发挥，也有悖于行政协议当事人权利义务的及时有效实现，也不符合社会主义核心价值观诚信的基本内容。一审判决驳回祝延兴诉讼请求并无不当，本院予以维持。因本案案涉征地补偿协议并非无效，故对祝延兴其他诉讼请求，本院均不予支持。综上所述，祝延兴的上诉理由不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律准确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。案件受理费50元，由上诉人祝延兴负担。本判决为终审判决。审判长 方 莉审判员 程丽君审判员 章汝秀二〇二一年三月二十九日法官助理赵红良书记员吴执业