广东省中山市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）粤20行终121号上诉人（原审原告）：林伟鹏，男，1949年6月11日出生，汉族，住广东省中山市×××××××××××。上诉人（原审原告）：林钟亮，男，1984年9月29日出生，汉族，住广东省中山市×××××××××××。被上诉人（原审被告）：中山市阜沙镇人民政府，住所地广东省中山市阜沙镇政府大院，统一社会信用代码114××××××××××322X7。负责人：曹富全，党委书记。委托代理人：陈权德，中山市阜沙镇人民政府工作人员。委托代理人：梁玲辉，广东共阳律师事务所律师。原审第三人：中山市阜沙镇上南村第五股份合作经济社，住所地广东省中山市××××××。负责人：黄润全，社长。上诉人林伟鹏、林钟亮因不服被上诉人中山市阜沙镇人民政府（下称阜沙镇政府）及原审第三人中山市阜沙镇上南村第五股份合作经济社（下称上南村第五经济社）政府行政处理决定一案，不服广东省中山市第一人民法院（2020）粤2071行初458号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭进行审理。本案现已审理终结。原审法院查明，林伟鹏出生于1949年6月11日，林钟亮出生于1984年9月29日，林钟亮系林伟鹏之子，二人均是上南村第五村民小组村民。2010年2月5日，上南村第五经济社制定了《上南村第五股份合作经济社2009年土地调整实施细则》（下称《土地调整实施细则》），该土地调整实施细则经村民同意于当日生效。上述《土地调整实施细则》载明“一、本次调整的土地是指各社员用于建设住宅的宅基地及周边的自留地。其余农用地（承包地）不再分配到户经营，由本经济社统一规划和管理。……三、土地调整的形式。1、根据本经济社实际土地面积，对符合本次土地调整的对象每人分配0.15亩土地（含宅基地和自留地）。……2、土地调整时，如在原有土地范围内不够分配的，由本经济社统一规划另一块土地集中安排；或按超面积的计价标准由集体按不足的地亩数给予该户一定的经济补偿。”林伟鹏户已经有0.64亩宅基地，根据《土地调整实施细则》，尚有0.56亩土地没有分配，属于欠地的村民户。2010年，上南村第五经济社根据《土地调整实施细则》，按照“属地就近”原则分配自留地，对于属于欠地的村民户，统一在村民黄某1房子旁边对开的“围字号”土地上予以分配。当时上南村第五经济社对土地进行抓阄分配，但林伟鹏户没有按照规定到现场参加抓阄，经大部分村民同意，自留地分配工作继续进行，并现场委托时任上南村村委委员梁某1代林伟鹏户进行“开验票”（最后一票）。上南村第五经济社根据开验票结果将位于“围字号土地”上的0.56亩土地分配给林伟鹏户作为其自留地，该自留地至今没有再分配给其他村民。林伟鹏户对分配予其的上述0.56亩“围字号土地”有异议，不承认该土地为上南村第五经济社分配给其的自留地，自行在阜港公路边“围字号土地（艇棚）”位置选用一块土地，要求上南村第五经济社将该地块分配给其作为自留地，上南村第五经济社不同意。2019年8月29日，林伟鹏、林钟亮以中山市阜沙镇上南村民委员会（下称上南村民委员会）为被申请人向阜沙镇政府提出行政处理申请，请求：1.依法确认林伟鹏、林钟亮占用的位于上南村第五经济社“围字号土地（艇棚）”上的0.56亩土地为林伟鹏、林钟亮的宅基地；2.依法撤销上南村民委员会于2010年分配给林伟鹏的位于上南村第五经济社“围字号土地”上的0.56亩土地为林伟鹏、林钟亮的宅基地。并提交了申请书、户口簿、签名纸等资料。阜沙镇政府受理后，分别向上南村第五经济社、上南村民委员会发出询问函，并对上南村第五经济社负责人黄润全、上南村党委支委冯某1、林伟鹏以及村民黄某1、梁某2、黄某2、冯某2、梁某3、梁某4、江某、陈某、冯某3等进行调查并制作调查笔录。上南村民委员会向阜沙镇政府提交了回复函、土地调整实施细则、签名表、土地调整丈量小组公布、林伟鹏宅基地、自留地分配情况等资料。期间，因案件情况复杂，需要延期至2020年1月4日，阜沙镇政府出具《同意延期确认书》，林伟鹏在该确认书上签名同意。阜沙镇政府经调查，认为涉案土地属于上南村第五经济社，林伟鹏、林钟亮要求上南村民委员会向其分配自留地，属于主体不适格，且分配自留地不属于镇政府行政处理范围，另，林伟鹏、林钟亮已获得相应的自留地，不存在缺额的情况，遂于2019年12月30日作出中阜行处字[2019]5号行政处理决定，决定驳回林伟鹏、林钟亮全部请求，并将该行政处理决定书分别于2020年1月3日、15日送达上南村民委员会和林伟鹏、林钟亮。林伟鹏、林钟亮不服，诉至原审法院，请求判决：1.撤销中阜行处字[2019]5号《行政处理决定书》并责令阜沙镇政府重新作出行政处理决定；2.阜沙镇政府承担本案诉讼费用。原审法院另查明，林伟鹏、林钟亮向阜沙镇政府提供了一份签名纸，该签名纸载明“上南5队林伟鹏在‘围字号’土地（艇棚）自留地，如村民无意见，签名。”，签名纸上共有33个签名，后阜沙镇政府向33个签名中的黄某1、梁某2、黄某2、冯某2、梁某3、梁某4、江某、陈某、冯某3等9人进行调查，9人均表示签名非其真实意思表示。涉案“围字号土地”以及“围字号土地（艇棚）”所有权均属于上南村第五经济社。原审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十四条、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第（三）项的规定，同时参照[2011]2号《市府常务会议决定事项通知》的规定，阜沙镇政府具有对农村集体经济组织成员权益纠纷作出行政处理决定的职权。依照《中华人民共和国土地管理法》（2004年）第八条“……农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”、第十条“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；……”、《中华人民共和国物权法》第六十条“对于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等，依照下列规定行使所有权：（一）属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权；……”的规定，宅基地、自留地属于农民集体所有，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理，本案中，涉案土地所有权属于上南村第五经济社，应由上南村第五经济社对涉案土地进行管理和分配，上南村民委员会和阜沙镇政府均无权对涉案土地进行分配、管理，林伟鹏、林钟亮以上南村民委员会为被申请人，要求上南村民委员会为其分配土地，属于主体不适格。对于林伟鹏、林钟亮要求撤销2010年分配给其位于上南村第五经济社“围字号土地”上的0.56亩自留地的申请，原审法院认为，依照《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十六条“村民委员会或者村民委员会成员作出的决定侵害村民合法权益的，受侵害的村民可以申请人民法院予以撤销，责任人依法承担法律责任。村民委员会不依照法律、法规的规定履行法定义务的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。乡、民族乡、镇的人民政府干预依法属于村民自治范围事项的，由上一级人民政府责令改正。”的规定，上南村第五经济社按照已生效的《土地调整实施细则》，通过村民一致同意的抓阄方式进行集体土地分配，已为林伟鹏户分配有0.56亩土地，程序合法，不存在予以撤销的情形。对于林伟鹏、林钟亮要求确认其占用的位于上南村第五经济社“围字号土地（艇棚）”位置上的0.56亩土地为其宅基地的请求，原审法院认为，林伟鹏户已经分配有宅基地、自留地，不存在欠地的情况，林伟鹏、林钟亮对2010年上南村第五经济社分配的土地不予认可，但无证据证明分配程序不合法，不存在应予撤销的情形，对集体土地的分配、管理由集体经济组织上南村第五经济社进行，上南村第五经济社不同意林伟鹏、林钟亮占用“围字号土地（艇棚）”位置的土地，此项属于集体经济组织自治范畴，因此，阜沙镇政府驳回其请求并无不当，对于林伟鹏、林钟亮提交的有33位村民同意其占用上述土地的签名纸，因33个签名中随机抽查的9名当事人均表示非其真实意思表示，因此对此项证据原审法院不予采信。至于林伟鹏、林钟亮主张，抓阄分配土地时有其他村民没有参与抓阄，而是通过其他方式获得村民同意从而获得宅基地，原审法院认为，其他村民获得宅基地是否合法与本案没有关系，对其主张，原审法院不予采纳。对于林伟鹏、林钟亮认为阜沙镇政府超出法律规定的期限作出涉案行政处理决定的主张，法律对此没有规定法定期限，对其主张原审法院不予采信。综上所述，阜沙镇政府作出的中阜行处字[2019]5号行政处理决定，符合法律规定，并无不当。林伟鹏、林钟亮要求撤销中阜行处字[2019]5号行政处理决定并重新作出处理的诉讼请求，理据不充分，原审法院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回林伟鹏、林钟亮的诉讼请求。案件受理费50元，由林伟鹏、林钟亮负担。上诉人林伟鹏、林钟亮不服原审判决，向本院提起上诉称：一、阜沙镇政府的行政处理决定认定事实错误。上诉人提交的签名纸上有34人签名，而不是阜沙镇政府认定的33人。且该34人均是成年人，签名属其真实意思表示，阜沙镇政府认定非其真实意思表示错误。二、一审判决认定事实错误。上诉人没有参与2010年上南五队的所谓抓阄分配宅基地，当时至少有三人没有参加抓阄，并非阜沙镇政府认定的仅林伟鹏一人没有参加抓阄，当时属于最后一张阄，就确定给上诉人，称不上抓阄。三、阜沙镇政府认定阜港公路边的土地价值较高，上南村第五小组当时留作日后集体发展之用，不在自留地分配的土地范围，属于认定事实错误。事实上该处相邻的土地均由上南五队分配给村民作宅基地使用，且有两户已经建房。四、在2010年分配宅基地时，队长黄某3没有抓阄，而是通过村民同意的方式获得宅基地。现在林钟亮已经结婚，符合分户居住的条件，参照对待其他村民的做法，林钟亮应当获得新的宅基地分配。综上所述，请求二审法院依法撤销原审判决，改判支持上诉人一审提出的诉讼请求。被上诉人阜沙镇政府答辩称，坚持一审答辩意见。原审判决认定事实清楚，处理恰当，请求二审法院依法驳回上诉，维持一审判决。原审第三人上南村第五经济社答辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应当驳回上诉人的全部上诉请求。本院查明，原审判决查明事实清楚，本院予以确认。本院认为，本案属对宅基地分配纠纷作出行政处理决定案。林伟鹏、林钟亮因不服上南村第五经济社抽签分配宅基地的决定，向阜沙镇政府申请本案行政处理。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》关于农村村民实行自治，村民委员会是基层群众自治性组织的规定，农村村民通过村民委员会行使自治权，村民会议由村民委员会或者十分之一以上的村民、三分之一以上的代表提议召集。该法第二十四条规定，宅基地的使用方案等涉及村民利益的事项经村民会议讨论决定方可办理。由此可见，宅基地的使用方案属于村民通过村民会议讨论决定的自治管理方面的事项。上南村第五经济社以村民会议的形式讨论通过《2009年土地调整事实细则》，决定按照“属地就近”原则以抽签的方式分配自留地，符合上述法律规定，属于行使其自治权处理自治范围内的事项。林伟鹏、林钟亮不服村集体的关于自留地分配的自治决定，属于农民个人与村集体之间关于土地分配事项的纠纷，该类纠纷不属于阜沙镇政府通过行政处理决定予以解决的职权范畴。至于《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十六条关于乡、镇人民政府对于村民委员会不依照法律、法规规定履行法定义务的进行责令改正的职权，是指对村民委员会在自治管理过程中违反法定形式进行自治管理或不履行法定义务的情况进行监督纠正，故本案阜沙镇政府在受理林伟鹏、林钟亮的申请后，经审查上南村第五经济社分配土地的方式并不存在违反法定形式及不履行法定义务的情况，鉴于分配自留地不属于镇政府行政处理的职权范围而驳回林伟鹏、林钟亮的申请请求，并无不妥。综上所述，上诉人林伟鹏、林钟亮的上诉理据不充分，本院不予支持。原审判决查明事实清楚，判决处理适当，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由林伟鹏、林钟亮负担。本判决为终审判决。审判长 陈 薇审判员 高 琳审判员 王 昕二〇二一年三月八日书记员 林泊旭