甘肃省张掖市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）甘07行终63号上诉人(原原审告)：王登峰，男，汉族，1968年5月10日出生，甘肃省山丹县人，住山丹县清泉镇南关村八社，公民身份号码×××。委托诉讼代理人：陈新花，女，汉族，1967年5月10日出生，住甘肃省山丹县清泉镇南关村八社，公民身份号码×××。(王登峰之妻)委托诉讼代理人：王龙，北京市盛廷律师事务所律师。被上诉人(原审被告)：山丹县自然资源局.法定代表人：王某1。机关负责人：张某。委托诉讼代理人：王某2，甘肃瑞雪律师事务所律师。上诉人王登峰因其诉被上诉人山丹县自然资源局(以下简称自然资源局)责令限期拆除一案，不服甘肃省张掖市甘州区人民法院（2020）甘0702行初5号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年12月16日立案后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人王登峰的委托诉讼代理人陈新花、王龙，被上诉人山丹县自然资源局的机关负责人张某、委托诉讼代理人王某2均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院认定的××县民。2011年7月16日，王登峰与山丹县清泉镇南关村八社签订《集体土地租赁协议》，承包位于南关村八社东至机井垃圾点，西至朱庭华花棚，南至山丹河，北至滨河路面积3100㎡土地，承包期限自2011年7月1日至2061年7月1日。王登峰向南关村村民委员会交纳管理费20000元。2015年3月至8月，王登峰在该承包土地上建设了面积为2780㎡的彩钢库房。2017年12月28日，山丹县人民政府常务会议纪要(第二十一次)将《山丹县拆除违法违章建筑百日攻坚行动领导小组办公室关于加快拆除违法违章建筑物的通知》（山拆违建办发[2017]1号）中由山丹县水务局负责清理拆除第378号王登峰彩钢库房违法违章建筑（构）物工作，调整为由县城乡规划管理局负责依法查处。2018年10月30日，山丹县住房和城乡建设局向王登峰作出建设行政拟处罚告知书，同日，王登峰申请听证。2018年11月8日，山丹县住房和城乡建设局组织听证。2018年11月21日，山丹县住房和城乡建设局对王登峰作出山住建罚决[2018]第01号行政处罚决定书，限其于5日内拆除在山丹县山丹河以北、滨河路以南违法修建的违法建筑（构筑）物，逾期不拆除的，强制拆除的行政处罚。2019年5月6日，王登峰以该行政处罚决定书事实认定不清，没有经过法定程序，以拆违代替拆迁执法目的不当等，实体和程序均违法为由向法院提起行政诉讼，请求撤销山住建罚决[2018]第01号行政处罚决定书。一审法院受理后，作出（2019）甘0702行初13号行政判决书，判决：一、撤销山丹县住房和城乡建设局作出的山住建罚决[2018]第01号行政处罚决定书；二、责令山丹县住房和城乡建设局于判决生效后三十日内重新作出行政行为。自然资源局于2019年8月30日重新对王登峰涉嫌违法修建的行为进行立案调查。2019年9月18日，自然资源局对王登峰作出自然资源行政处罚听证告知书。9月20日，王登峰申请听证。9月23日，自然资源局因案件办理程序时限要求和机构改革等限制性因素，对该案办理期限进行了延长。10月10日，自然资源局组织听证。10月14日，自然资源局向王登峰作出了自然资源行政执法责令改正通知书，责令王登峰在2019年10月20日前对王登峰未向山丹县城乡规划管理部门申请办理建设工程规划许可证等手续，擅自进行建设的行为进行改正，逾期不改正，将依法予以处理。2019年10月28日，自然资源局召开了主要负责人集体讨论会议，形成会审意见。2019年11月5日，自然资源局对王登峰作出山自规罚决[2019]第001号行政处罚决定书，限其于5日内拆除在山丹县山丹河以北、滨河路以南违法修建的违法建筑（构筑）物，逾期不拆除的，强制拆除的行政处罚，行政处罚决定与会审意见一致。并于当日向王登峰送达。另查明，山丹县自然资源局具备行政执法主体资格，执法职权包括行政处罚、行政许可、行政强制等其他具体行政行为。2019年3月20日，中共山丹县委机构编制委员会关于明确部分事业单位隶属关系的通知确定，山丹县城乡规划管理局调整为隶属山丹县自然资源局管理。一审法院认为，关于自然资源局主体是否适格问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款“县级以上人民政府自然资源主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查”之规定以及张掖市人民政府向自然资源局颁发的甘肃省行政执法主体资格证，自然资源局作为县级以上人民政府土地行政主管部门，对本行政区域内违反土地管理法律、法规的行为负有监督检查的职责，故在本案中具有合法的行政执法主体资格及权限。关于自然资源局作出的山自规罚决[2019]001号行政处罚决定书是否合法、适用法律是否正确的问题。首先，关于涉案土地性质的争议。王登峰认为该土地是设施农用地，因此无需进行建设审批。一审法院认为，关于征询清泉镇南关村村民王登峰土地相关情况的函显示，涉案土地仅部分为设施农用地，其余部分还包括滩涂及草地，王登峰虽认为该土地属于设施农业用地并提交养鸡的照片予以证明，但该照片无法显示拍照时间及地点，故对该照片的关联性不予认可，王登峰无证据证明剩余部分土地属于设施农业用地。根据《土地管理法实施条例》第四条第二款“农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由土地使用者向土地所在地的县级人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级人民政府登记造册，核发集体土地使用权证，确认建设用地使用权。”王登峰作为土地的使用者，违反了土地管理用地审批的相关规定及所在辖区的土地利用总体规划，王登峰的行为具有违法性。同时，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”本案中，王登峰向清泉镇南关村八社租赁涉案场地，并在涉案土地修建库房，但未申请办理建设工程规划许可证，故王登峰在租用的集体土地上修建库房的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定。《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”王登峰在庭审中认可未办理建设工程规划许可证，属于未经审批擅自修建库房的未批先建行为，自然资源局的处罚决定适用法律正确，是合法的行政行为，王登峰的诉讼请求不符合法律规定，不予支持。关于行政处罚的程序是否合法的问题。王登峰提出自然资源局超时间作出行政处罚，且两次立案违反法定程序。法院认为，自然资源局在作出行政处罚的过程中，履行了告知、调查、听证、送达等程序，符合《中华人民共和国行政处罚法》的规定，程序合法。同时，自然资源局重新立案并且以案件办理程序的时限要求和机构改革等限制性因素为由申请延期，履行了申请延期的相应手续，且相关的行政处罚程序中并无禁止性规定，故王登峰认为自然资源局的行为违反法定程序的理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决:驳回王登峰的诉讼请求。案件受理费50元，由王登峰负担。王登峰上诉请求：1.撤销甘肃省张掖市甘州区人民法院作出的(2020)甘0702行初5号行政判决，并改判撤销山丹县自然资源局作出的山自规罚决〔2019〕第001号自然资源行政处罚决定书；2.本案的诉讼费用由自然资源局承担。事实与理由：(一)一审判决法律适用错误，本案行政处罚决定的作出没有法律依据。一审对行政处罚决定书所依据的事实与法律未审查。1.作出行政处罚决定书的依据为王登峰所修建的用于养殖的彩钢房未经建设规划程序。根据《国土资源部农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》(国土资发〔2014〕127号)“生产设施、附属设施和配套设施用地直接用于或者服务于农业生产，其性质属于农用地，按农用地管理，不需办理农用地转用审批手续。”《自然资源部农业农村部关于设施农业用地管理有关问题的通知》(自然资规【2019】4号)的规定，生产设施用地和附属设施用地按照农用地管理，不需要办理农用地转用审批手续。一审时已提交了照片等证据予以证明，并非一审判决认为“该照片无法显示拍照时间及地点”。2.一审以自然资源局提交的《关于征询清泉镇南关村村民王登峰土地相关情况的函》即认定王登峰所建彩钢棚所在地，规划性质为部分设施农用地、部分滩涂及草地，作为证明关键事实的证据其证明力太低，且为孤证。由于行政处罚决定书中涉及面积为王登峰彩钢棚的全部面积，假如有部分占地属于非设施农用地，也证明行政处罚决定书认定的基本事实错误，应予以撤销，而不是维持，一审判决的论述存在矛盾。3.一审法院对行政处罚决定书适用法律未予审查。行政处罚决定中适用的法律为《城乡规划法》，但王登峰的案涉彩钢棚属于养鸡设备，如违法，对占用耕地(设施农用地)违法修建农业附属设施、配套设施或者擅自在耕地(设施农用地)上建房等行为进行查处应该适用《土地管理法》。一审判决认为自然资源局适用《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条合法，然而该条规定了几种处罚种类，自然资源局没有明确适用类型，判决也没有对适用处罚类型作出说明，显然适用法律裁量权错误。(二)一审判决对王登峰出示的自然资源局对土地使用合法性认可的证据及证明自然资源局以拆违代替拆迁的执法目的的证据未予论证、认定，遗漏了对案件重要事实的审查。1.王登峰的彩钢棚位于山丹县南关一社至南关九社农村公路工程项目用地范围内，南关一社至南关九社农村公路施工图已经过张掖市交通运输局张交发【2020】86号文件批复。2.彩钢棚位于山丹县确定的山丹河流域综合治理与保护工程范围内，该工程东起山马公路桥，西至山丹县污水处理厂城区河段。该项目的启动时间在2015年12月3日，彩钢棚的建设时间为2015年3月，早于征收项目的启动时间。3.王登峰提供的光盘录音，证明王登峰与清泉镇人民政府相关工作人员就拆除彩钢棚补偿事宜进行协商，只是没有达成协议。根据土地管理法，土地征收工作是由县政府统筹组织，镇政府与自然资源局都为政府工作部门，在案涉建筑为违建还是合法建筑的重大问题上认知应当是一致的，镇政府对于王登峰的建筑性质认为是合法。根据常理，自然资源局不应做出矛盾的行政行为，其执法目的不当，违反合法行政与合理行政的原则，侵害行政相对人的合法权益。4.关于行政处罚裁量权的问题。根据2010年1月1日施行的《甘肃省城乡规划条例》第四十三条或2018年9月1日施行的《甘肃省城乡规划条例》第四十四条，对未办理建设工程规划许可手续的有几种处罚方式，其中对无法采取改正措施的项目进行了规定，王登峰的涉案土地没有任何规划，建设的彩钢房不属于无法采取改正措施消除影响的情况，达不到拆除的程度，根据本案情况可以采取罚款等其他措施。自然资源局辩称，自然资源局对王登峰进行处罚事实清楚，证据确实、充分，符合法定程序，适用法律正确，请求驳回王登峰的诉讼请求，维持自然资源局的具体行政行为。理由：(一)自然资源局作出的山自规罚决〔2019〕001号《行政处罚决定书》认定事实清楚，证据确实充分。1.2015年3月，在王登峰未向原山丹县城乡规划管理局（现自然资源局）申请办理建设工程规划许可证的前提下，擅自在山丹河以北、滨河路以南进行违法建设行为。2017年，在山丹县人民政府组织实施的拆除违法违章建筑百日攻坚行动中，要求王登峰限期拆除违法建筑，但王登峰未主动拆除违法建筑。山丹县住房和城乡建设管理局对王登峰的违法建筑进行了立案调查，确定了王登峰未办理建设工程规划许可违法建设的行为。2.王登峰所修建的彩钢房不符合设施农用地的利用规定，根据《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发〔2014〕127号）第三条，设施农用地须在使用前,由经营者应拟定设施建设方案,内容包括：项目名称、建设地点、设施类型和用途、数量、标准和用地规模等,并与乡镇政府和农村集体经济组织协商土地使用年限、土地用途、土地复垦要求及时限、土地交还和违约责任等有关土地使用条件，并在协商一致后将建设方案和土地使用条件通过乡镇、村组政务公开等形式向社会予以公告；公告期结束无异议的,乡镇政府、农村集体经济组织和经营者三方签订用地协议。然后才能由乡镇政府应按要求及时将用地协议与设施建设方案报县级国土资源主管部门和农业部门备案。对不符合设施农用地有关规定的不得动工建设。这再次证明设施农用地的使用，仍应遵守《土地管理法》《城乡规划法》和其他法律、行政法规的规定。(二)自然资源局作出《行政处罚决定书》的程序合法。自然资源局在作出处罚前，依法向山丹县住房和城乡建设局调阅了山丹县住房和城乡建设局关于王登峰建设行政处罚的卷宗材料（山住建罚决〔2018〕01号），并再次核实调查相关情况。2019年9月18日，自然资源局向王登峰送达了《拟行政处罚告知书》《行政处罚听证告知书》，依法组织了听证会，并根据听证会意见，经集体会审，对王登峰作出山自规罚决〔2019〕001号《自然资源行政处罚决定书》。(三)自然资源局作出的《自然资源行政处罚决定书》适用法律正确。2017年，王登峰未按照山丹县人民政府组织实施的拆除违法违章建筑百日攻坚行动的要求拆除违法建筑，导致该建筑违法状态一直持续至今，仍然违反《中华人民共和国城乡规划法》的规定。即使是设施农用地实行备案制，也并非是允许实施违反土地管理及规划法律、法规的行为。自然资源局适用《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《关于规范城乡规划处罚裁量权的指导意见》（建法〔2012〕99号）第八条的相关规定对王登峰违反《中华人民共和国城乡规划法》的违法行为进行处罚，适用法律正确。(四)关于处罚种类的问题。山丹县政府已对王登峰所占用的该片土地有详细的城市总体规划，而并非王登峰认为通过改正就可以消除规划影响的，王登峰违法建筑行为导致山丹县县城总体规划无法实施，必须通过拆除才能够彻底的消除规划影响。二审审理期间，上诉人王登峰提交了2017年8月14日山丹县发展和改革委员会作出的《关于祁连山黑河流域山水林田湖生态保护修复项目山丹县山丹河城区段河道综合治理项目可行性研究报告批复》、2017年10月11日山丹县住建局作出的山建〔2017〕284号《关于祁连山黑河流域山水林田湖生态保护修复项目山丹县山丹河城区段河道综合治理项目初步设计报告的批复》、2018年6月7日山丹县水务局作出的山水发〔2018〕264号《山丹县水务局关于祁连山黑河流域山水林田湖生态保护修复项目山丹县山丹河城区段河道综合治理工程水土保持方案的批复》、山丹县山丹河城区段河道综合治理项目水土流失防治分区图、竣工验收图各一份、山丹县G30山丹西收费站至县城道路改建工程南关一社至南关九社农村公路招标公告，拟证明王登峰的彩钢房所涉土地位于山丹河城区段河道综合治理项目范围内，涉案彩钢棚位于征收范围内，山丹县清泉镇人民政府也已经委托评估公司作出评估报告，自然资源局是为了规避补偿从而对王登峰作出行政处罚，执法目的不正当。退一步讲，即使将彩钢房拆除后，自然资源局的目的是为了占用王登峰通过租赁取得的集体土地，也无法达到项目建设的目的。自然资源局质证认为，对证据的真实性、合法性无异议，对关联性有异议。在2008年山丹县城市总体规划已对该土地明确为城市绿地，而政府出台相应的河道治理的文件也是紧扣山丹县城市总体规划来实施的，所以不存在王登峰所认为执法目的不当的情形。经审查，上述证据客观真实，应予认定，但证据并不能证明自然资源局的行政行为违法，并不能达到王登峰的证明目的。其余二审查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，山丹县自然资源局作为县级以上人民政府土地行政主管部门，依法履行对辖区内违反土地管理、城乡规划以及有关法规、规章规定的违法行为进行查处的法定职责，故在本案中具有合法的行政执法主体资格及权限。本案争议的焦点问题是自然资源局作出的被诉《自然资源行政处罚决定书》认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。1.关于《自然资源行政处罚决定书》认定事实是否清楚的问题。诉讼双方对王登峰在其租赁的位于南关村八社东至机井垃圾点，西至朱庭华花棚，南至山丹河，北至滨河路面积3100㎡土地上，于2015年建设了面积为2780㎡的彩钢棚的事实无异议。争议的焦点是王登峰认为其占用的土地属设施农用地，建设彩钢棚不需要办理农用地转用审批手续。自然资源局认为该地在城镇规划区内，建造建(构)筑物均应办理审批手续，王登峰未批修建，应予处罚。经查，设施农用地以建造临时或永久建(构)筑物为标准，划分为两类：属临时建(构)筑物的，按农用地管理，不需办理农用地转用审批手续，但要签订复垦协议，县级备案；属于永久建(构)筑物的，按照建设用地管理，须办理农用地转用审批手续，占用耕地的须占补平衡。根据《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》国土资发〔2014〕127号第三条的规定，规范设施农用地使用中包括签订用地协议、用地协议备案两部分，明确“用地协议签订后，乡镇政府应按要求及时将用地协议与设施建设方案报县级国土资源部门和农业部门备案，不符合设施农用地有关规定的不得动工建设。”由此可知，即便是设施农业用地，也需报国土资源等部门备案，而本案中“农村集体经济组织及经营者”均没有报备，也就是说本案中王登峰与山丹县清泉镇南关村八社签订《集体土地租赁协议》后，在承包土地上建设彩钢棚未按规定备案，王登峰主张彩钢棚为设施农业用地上的设施，法律依据不足。进一步讲，也没有按建设用地办理规划许可手续，建设的彩钢棚亦不具有合法性。关于《自然资源行政处罚决定书》适用法律是否正确的问题。本案涉案彩钢棚建设于2015年，依据张掖市人民政府《关于山丹县城总体规划(2008-2025年的批复)》(张政函〔2010〕71号)，涉案彩钢棚所位于“北以兰新铁路为界，南以山丹河为界，西至规划西环路，东至原山丹焦化厂”的城市规划区范围内。依据《中华人民共和国城市规划法》第四十条“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”的规定，在规划区内进行建筑物、构筑物建设，应当申请办理建设工程规划许可证，而本案建设彩钢棚时并未办理许可，自然资源局依据该法第六十四条作出处罚决定有法律依据。关于王登峰提出即便认定占用耕地违法修建或擅自在耕地上建房进行查处，应适用《中华人民共和国土地管理法》而不应适用《中华人民共和国城市规划法》的意见。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十四条、第七十七条、第八十三条的规定，对地上建筑设施拆除的条件是“买卖或者以其他形式非法转让土地的，限期拆除在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施”、“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施”、“责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除”，即以非法占用土地为前提。本案中，自然资源局只认定王登峰建设彩钢棚属未批先建，并未认定属非法占用土地，结合本案事实，自然资源局依据《中华人民共和国城市规划法》《住房和城乡建设部关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》作出处罚并无错误。关于行政处罚裁量权的问题。王登峰上诉认为《中华人民共和国城市规划法》第六十四条、《甘肃省城乡规划条例》第四十三条(修订后为四十四条)对未办理建设工程规划许可手续的有几种处罚方式，规定了责令停止建设、限期改正、不能拆除的没收实物或者违法收入等处罚种类，王登峰的涉案土地没有任何规划，建设的彩钢房不属于无法采取改正措施消除影响的情况，达不到拆除的程度，可以采取罚款等其他措施，而自然资源局决定拆除，属适用法律裁量权错误。本院认为，此问题属于行政权的行使问题，与行政诉讼中的合法性审查原则并不冲突，即行政机关作出的行政行为只要有法律依据即可认定为合法，鉴于案涉彩钢棚位于××县改造范围内，自然资源局基于城乡总体规划的需要，作出责令拆除的决定，不属于明显不合理的情形。关于王登峰认为自然资源局作出《自然资源行政处罚决定书》，其执法目的是以拆违代替拆迁，执法目的不当，违反合法行政与合理行政原则。本院认为，根据现有的证据，本案最初是由2017年山丹县政府组织实施的拆除违法违章建筑百日攻坚行动而启动，山丹河城区段河道综合治理工程已经开展，王登峰提交的张掖一鼎房地产评估咨询有限公司张一鼎评字［2017］188-1号价格评估报告书，也反映出受山丹县清泉镇政府委托“依法对因山丹河改造划入征收范围内的位于山丹县南关村王登峰自建的两座钢结构库房成本价值进行了评估”，可见案涉土地纳入整治改造范围的事实客观存在，自然资源局作出拆除的行政行为与征收补偿之间确实存在联系，但基于土地征收的事实不能反推出自然资源局作出的《自然资源行政处罚决定书》具有违法性，或达到明显不合理的程度。综上，自然资源局作出的被诉行政行为认定事实、适用法律、程序均无不当。一审判决认定事实清楚，适用法律正确。王登峰的上诉理由不能成立，其请求应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人王登峰负担。本判决为终审判决。审判长  张文清审判员  杨祝续审判员  高彩虹二〇二一年三月一日书记员  郝秀娟【附法律条文】《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。