浙江省温州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）浙03行终505号上诉人（原审原告）孙进，男，1959年5月16日出生，汉族，住浙江省瑞安市。上诉人（原审原告）冯凤娟，女，1961年10月5日出生，汉族，住浙江省瑞安市。二上诉人的共同委托代理人李永军，北京京润律师事务所律师。被上诉人（原审被告）瑞安市住房和城乡建设局，住所地浙江省瑞安市万松路**。法定代表人傅小锋，局长。委托代理人林杰，该局工作人员。委托代理人余心海，浙江玉海律师事务所律师。上诉人孙进、冯凤娟因诉被上诉人瑞安市住房和城乡建设局（以下简称瑞安市住建局）房屋行政认定一案，不服浙江省永嘉县人民法院（2020）浙0324行初43号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年8月25日受理后，依法组成合议庭审理了本案。经各方当事人共同申请和解，扣除审限四个月。本案现已审理终结。原审法院认定：孙进、冯凤娟系夫妻关系，2015年11月间，二人从案外人万锡魁处购得座落于浙江省瑞安市××街道××村××幢××单元××室房屋，土地使用权证：瑞国用（2015）第0××6号，房屋产权证：瑞安市房权证瑞（房）字第0×**，权证载明国有土地使用权面积为14.13平方米，房屋为第五层（总层数为五层），建筑面积56.5平方米。2016年12月19日，瑞安市人民政府作出《房屋征收决定书》（瑞政房征决〔2016〕1号），以瑞安市玉海街道沿江新村危旧房改造工程项目为由，将包括上述房屋在内的区域纳入房屋征收范围。此前，该房屋已被拆除。2017年7月5日，瑞安市人民政府作出瑞征补决〔2017〕9号《瑞安市人民政府房屋征收补偿决定书》（以下简称涉案补偿决定），孙进、冯凤娟不服该行政征收补偿决定，于2018年12月24日向温州市中级人民法院提起行政诉讼。温州市中级人民法院经审理以瑞安市人民政府在答辩状和庭审中明确陈述孙进、冯凤娟主张的在被征收房屋上抬高建设的房屋“明显属违法建筑”，却未提供相关证据证明其组织有关部门对该房屋进行过调查、认定和处理等为由，于2019年6月4日作出（2019）浙03行初4号行政判决，判决撤销涉案补偿决定，并责令重新作出补偿决定。后瑞安市住建局经调查认定涉案房屋（位于瑞安市××街道××村××幢××单元××室楼上）系于1992年至1994年间未取得建设审批有关手续建造，于2019年11月8日作出涉案瑞住××村××号《未登记房屋认定书》（以下简称被诉房屋认定），认定涉案房屋建于1992-1994年之间，未取得建设审批有关手续，不予认定为合法建筑，并送达孙进、冯凤娟。孙进、冯凤娟不服该决定，于2020年3月19日提起本案行政诉讼，请求予以撤销。原审法院认为：《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条规定，市、县级人民政府及其有关部门应当依法加强对建设活动的监督管理，对违反城乡规划进行建设的，依法予以处理。市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。《瑞安市国有土地上房屋征收范围内未登记房屋认定暂行办法》第六条规定，国有土地上房屋征收范围内被征收房屋未经登记，但符合下列条件之一的，征收实施单位可报认定小组认定为合法建筑：(一)位于旧城区内，《城市规划条例》实施(1984年1月5日)前已建成的；(二)位于旧城区外，《中华人民共和国土地管理法》实施(1987年1月1日)前已建成的。(三)第(一)项、第(二)项所述房屋已擅自改建、拆建、扩建的，以房屋普查图册、基础地形图等记载的原建筑面积为准。第七条规定，有下列情形之一，因历史原因未登记的房屋，可依法认定为合法建筑：(一)已取得规划部门建设工程规划许可证件的房屋，且建筑面积没有超出规划许可面积的。(二)已取得建设用地规划许可或土地使用权证，并在1990年4月1日之前已建成的房屋。(三)已经以出让方式取得国有土地使用权，并已领取国有土地使用权证，房屋建筑面积没有超出土地使用条件或规划设计条件。(四)共屋联幢同时建造的，毗邻大多数房屋已办理权属证书，少数因故未取得权属证书的房屋。(五)本行政区域内因历史原因遗留的，可视为合法建筑物的其他类型未登记房屋。瑞安市住建局经调查认定该涉案房屋系于1992-1994年后建造，未取得建设审批有关手续，故作出涉案《未登记房屋认定书》，并无不当。孙进、冯凤娟在收到《未登记房屋认定告知书》的申辩意见书中以及本案庭审中均主张《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条规定有关部门认定未经登记的建筑，结果只能有四种：合法建筑、未超过批准期限的临时建筑、违法建筑、超过批准期限的临时建筑，对本案中的结论为“不予认定为合法建筑”提出异议。被诉房屋认定结论不够明确，考虑诉争认定书结论内容并不影响对涉案建筑物性质的判断，对该表述不够规范，予以指正。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回孙进、冯凤娟的诉讼请求。孙进、冯凤娟上诉称：一、原判认定事实错误。1.涉案房屋系未登记建筑，上诉人左右邻居季明芳、李宝珠的房屋状况与涉案房屋基本一致，曾领取房产证。虽然此后上述房产证被注销，但在注销前仍具有公信力，被上诉人应当比照上述房屋，认定涉案房屋属合法建筑。2.涉案房屋于2016年被瑞安市政府征收，但被上诉人迟至2019年才作出被诉房屋认定，违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》关于征收前应进行未登记房屋调查认定的规定。3.社区工作人员杨镇妹并不清楚涉案房屋的建成时间，其作证称建成于1992年至1994年间，纯属主观猜测，不具有证明力。4.被上诉人提交的“1984年航拍图”虽未显示存在涉案房屋，但该图是否是卫星或者航拍图片存疑，不能作为定案依据。二、原判适用法律错误。1.《瑞安市国有土地上房屋征收范围内未登记房屋认定暂行办法》于2017年6月开始实施，但涉案房屋在此之前已经建成，且该地块征收工作也已于2016年启动，被上诉人根据该《暂行办法》认定涉案房屋不属于合法建筑，违反了“法不溯及既往”原则。况且涉案房屋建成多年，相关部门从未处罚或者要求改正，仅因为列入征收范围即认定为不属于合法建筑，行政目的不当。2.《国有土地上房屋征收与补偿条例》仅赋予瑞安市政府组织相关部门进行未登记房屋认定的权利，并未赋予其制定认定规则的权利，因此前述《暂定办法》合法性存疑，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条和第六十四条的规定，不能作为未登记房屋认定的依据。3.《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定了四种认定结论，不包括被诉房屋认定作出“不属于合法建筑”结论，原审法院已经发现该错误，但仅予以指正而未依法纠正。综上，请求撤销原判及被诉房屋认定，并责令被上诉人重新作出认定。瑞安市住建局答辩称：经比对航拍图并向社区工作人员调查核实，查明涉案房屋由案外人万锡魁于1992年至1994年期间搭建，未取得用地和规划许可手续，调查过程中，上诉人也未能提供相关许可手续，被上诉人据此认定涉案房屋不属于合法建筑，并无不当。该表述的实际意思就是认定为违法建筑，表述方式不影响认定行为的合法性。另，涉案房屋所在沿江新村于上世纪80年代建成，系瑞安市最早的商品房，层数均为5层。此后，部分第五层房屋的所有权人擅自在屋顶加盖建筑物，个别户还补办了规划许可手续并办理了产权登记。房屋征收工作启动后，已全部依法撤销规划许可手续并注销产权登记。上诉人以周边邻居房屋曾取得产权登记为由主张涉案房屋为合法建筑，缺乏法律依据。综上，请求驳回上诉，维持原判。二审期间，各当事人均未提交新证据。经审查原审证据，本院对原审判决认定的事实予以确认。本院认为：《最高人民法院关于适用的解释》第一百四十六条规定，公民、法人或者其他组织请求人民法院一并审查行政诉讼法第五十三条规定的规范性文件，应当在第一审开庭审理前提出；有正当理由的，也可以在法庭调查中提出。上诉人主张瑞安市政府无权制定《瑞安市国有土地上房屋征收范围内未登记房屋认定暂行办法》，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条和第六十四条的规定，该《暂行办法》不能作为未登记房屋认定的依据，实质上是认为瑞安市政府超越权限制定行政规范性文件，进而对《暂行办法》的合法性提出质疑，但其未按照前述司法解释的规定，在原审程序中请求一并审查，而在二审中提出，其该项主张不属于本案审查范围。《浙江省违法建筑处置规定》（2013年实施）第六条第一款规定，设区的市、县（市）城乡规划主管部门具体负责本行政区域内城镇违法建筑处置工作。该《规定》第三十条规定，设区的市、县（市、区）城市管理行政执法部门经法定程序被赋予城镇规划管理相关行政处罚职责的，由其具体负责城镇违法建筑处置工作。根据上述规定，住房和城乡建设部门并无负责城镇违法建筑处置工作的法定职权。本案中，根据被诉房屋认定的内容，结合被上诉人的答辩意见，该认定实质系违法建筑认定。如上所述，被上诉人无权进行违法建筑认定，其作出被诉房屋认定属于超越职权，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（四）项的规定，应当判决撤销被诉房屋认定。原审法院判决驳回上诉人的诉讼请求不当，本院依法予以纠正。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第七十条第（四）项的规定，判决如下：一、撤销浙江省永嘉县人民法院（2020）浙0324行初43号行政判决；二、撤销被上诉人瑞安市住房和城乡建设局瑞住××村××号未登记房屋认定。本案一、二审案件受理费各50元，均由被上诉人瑞安市住房和城乡建设局负担。本判决为终审判决。审 判 长 杨贤斌审 判 员 章宝晓审 判 员 诸智影二〇二一年三月二十六日代书记员 裘方圆8-