安徽省亳州市中级人民法院 民 事 裁 定 书 （2021）皖16民终1358号 上诉人（原审原告）：马店社区青年村民组，住所地利辛县马店镇街西青年村民组。 负责人：刘中付，该村民组组长。 委托诉讼代理人：李飞，利辛县城关镇法律服务所法律工作者。 被上诉人（原审被告）：利辛县马店孜镇人民政府。 法定代表人：王卫东，该镇镇长。 委托诉讼代理人：张巍国，男，该镇党委委员。 委托诉讼代理人：李坤，利辛县马店孜镇法律服务所法律工作者。 被上诉人（原审被告）：马光辉，男，1978年5月28日出生，汉族，住安徽省利辛县。 委托诉讼代理人：马子军，男，1947年2月13日出生，汉族，住安徽省利辛县，系马光辉之父。 委托诉讼代理人：刘峰，安徽文州律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：李明坤，男，1947年8月17日出生，汉族，住安徽省利辛县。 委托诉讼代理人：刘峰，安徽文州律师事务所律师。 上诉人马店社区青年村民组（以下简称青年村民组）因与被上诉人利辛县马店孜镇人民政府（以下简称马店镇政府）、马光辉、李明坤租赁合同纠纷一案，不服安徽省利辛县人民法院（2020）皖1623民初6954号民事裁定，向本院提起上诉。本院于2021年3月5日立案受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 青年村民组上诉请求：1.依法撤销一审裁定，指令一审法院受理并判决支持青年村民组的诉讼请求；2.本案的一、二审诉讼费用由马店镇政府、马光辉和李明坤承担。事实与理由：一、一审判决认定事实不清。本案事实是马店镇政府将所属的黄牛改良站转让给马光辉和李明坤，协议中明确约定转让所有的房产和土地，而12亩土地的所有权人是青年村民组，马店镇政府没有依法办理农用地转批手续，因此马店镇政府并不享有土地使用权，其转让行为无效。二、一审法院裁定适用法律不当。青年村民组的一审诉求是确认双方之间所签定的房地产转让协议无效，确认合同的效力，应当适用合同法调整，而不应适用《中华人民人和国农村土地承包法》。本案中，一是签订转让协议时，青年村民组没有签字，而是当时的村书记刘东亚的签名，因此不是青年村民组真实意思表示。二是转让时马店镇政府没有依据《土地管理法》第44条规定办理农用地转用审批手续，没有取得土地的使用权，其转让行为明显违反《土地管理法》第二条和和第四十四条，并且该法条系效力性的强制性规定，因此依据《合同法》第52条第5项规定，即违反法律、行政法规的强制性规定的合同应认定无效。一审法院应就青年村民组的诉求确认转让协议的效力，但一审法院却回避法律的规定，以案涉土地建有房子为由要求先向行政主管部门处理，并断然驳回起诉，这明显与青年村民组的请求相悖。另外在诉讼前，青年村民组已通过信访程序多次信访，最终的答复是要求司法程序解决，行政机关与人民法院如此相互推诿，青年村民组的合法权益无法得到救济。三、根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第三十九条、第四十条规定，不论是出让方式取得的土地使用权或者是划拨方式取得的土地使用权，转让房地产的前提条件是必须先取得土地使用权，然后才能转让。本案中马店镇政府既没有通过出让方式，也未通过划拨方式取得土地使用权，而是通过先期租赁，然后违法转让。因此，现转让协议违反了法律的强制性规定，应认定无效。四、本案实属法院的审理范围，不存在先行行政行为的问题。青年村民组诉求的是确认土地转让协议效力问题，而确认合同效力问题的主体只有审判机关，行政机关无此权力。审判机关是化解矛盾的最后一道防线，如果将其应审理的案件再推到行政机关，那么就与法律的宗旨相悖，达不到定分止争之目的，最终导致社会不稳定，信访案件增加，老百姓对法律无奈和失望。综上所述，一审法院裁定驳回不仅没有事实依据，而且适用法律错误，并且混淆了行政与司法权的界限，能作为而不作为，随意解读法律，青年村民组认为一审法院裁定不能成立，请求二审法院支持其上诉请求。 马店镇政府辩称，一审法院认定事实清楚、适用法律正确，马店镇政府与青年村民组签订的《黄牛改良站转让协议书》意思真实，不违反法律规定，程序合法，所以请求二审法院维持原裁定，驳回青年村民组的请求。 马光辉、李明坤辩称，案涉土地已经转化为建设用地并且已经办理了《房地产权登记证书》，此证书是由国家法定机关颁发，至于土地牵涉的问题是在颁发证书之前，因此一审法院认定事实和适用法律均正确，程序适当，没有违反相关法律法规规定，恳请法院依法驳回青年村民组的上诉请求。 青年村民组向一审法院起诉请求：1.判令确认青年村民组和马店镇政府于2004年8月3日签订的《黄牛改良站转让协议》无效；2.本案诉讼费用由马店镇政府、马光辉、李明坤承担。 一审法院查明事实：1998年8月6日，马店镇政府（甲方）与青年村民组签订《协议书》，协议约定为大力发展畜牧养殖业，在青年村民组阜蚌路南侧、青年路东侧、青年沟西侧，南至青年村耕地，东西长86米、南北长93米，租用土地12亩，兴建黄牛改良站。甲方每年付乙方租金，每亩小麦500斤，合计6000斤，每亩黄豆200斤，合计2400斤，按粮站中等价格计算，每年结算两次。甲方汝刚签字、加盖马店镇政府印章，乙方青年村党支部书记刘东亚签字、加盖青年行政村村民委员会印章。2004年8月3日，马店镇政府（甲方）、个体户（乙方）、黄牛改良站（丙方）、青年队（丁方）签订《黄牛改良站转让协议》，协议约定由于政策变化，经2004年6月25日镇党政联席会议研究决定，转让黄牛改良站，黄牛改良站建筑（房屋）及原占用地转让归乙方所有，乙方向甲方付转让金20万元（不包括副站长李建中投资25万元）；南北路成才树木，原来青年队栽植树属青年队，树木砍伐后，青年队不得栽植新树木，占用地上未成才树木，原黄牛改良站栽植，划归乙方所有；甲方负责一次性解决青年队农民占地补偿款72000元，并收回原占地补偿合同，青年队与甲乙双方永无纠缠；乙方一次性向镇财政所交清转让金后，甲乙丙丁四方方可签订协议。甲方张守启签字、加盖马店镇政府印章，乙方马光辉、李明坤签字，丙方李建中签字、加盖利辛县马店孜镇黄牛改良站印章，丁方青年村党支部书记刘东亚签字、加盖刘东亚印章。2004年6月19日，李建中出具收条，收到马子军（马光辉父亲）25万元，黄牛改良站包括土地财产一切转让给马子军。2004年8月2日，马店镇财政所出具收据，收到马光辉、李明坤交来黄牛改良站转让金20万元。2004年9月9日，马店镇政府取得涉案土地上2层472平方米房屋的所有权。2004年9月16日，马子军办理了上述房屋的房地产权证，后在涉案土地上成立了利辛县福利食品酿造厂。2019年9月1日，因利辛县福利食品酿造厂危房重建，与青年村民组发生纠纷，后双方达成协议，由利辛县福利食品酿造厂补偿青年村民组4万元。2019年10月6日，刘东祥出具证明，证明马子军给了4万元。 一审法院认为，《中华人民共和国农村土地承包法》第八条第一款规定“农村土地承包应当遵守法律、法规，保护土地资源的合理开发和可持续利用。未经依法批准不得将承包地用于非农建设。”《中华人民共和国土地管理法》第七十四条规定“违反本法规定，占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖沙、采石、采矿、取土等，破坏种植条件的，或者因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正或者治理，可以并处罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”本案青年村民组要求确认与马店镇政府签订的《黄牛改良站转让协议》无效，马店镇政府返还占用土地，因涉案土地上建有房屋，宜先向行政主管部门申请解决案涉土地的保护问题，在行政主管部门未对占用农用地进行非农用途的行为进行处理之前，人民法院不宜直接审理。当事人在行政主管部门对涉及的土地及其地上建筑物、构筑物或其他设施进行处理后，可就因争议而引发的财产纠纷再向人民法院提起民事诉讼。综上，依据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百二十四条规定，裁定：驳回马店社区青年村民组的起诉。 本院二审期间，当事人围绕上诉请求依法提交了证据，本院组织当事人进行了证据交换和质证。对于当事人二审提交的证据，本院认证如下：青年村民组提交的1994年第二轮承包时被占9户村民的土地承包合同书，其中7户2017年换证办理的农村土地承包经营权证，及村民刘东彦、刘安方的农村土地承包经营权证，对其真实性予以认定，但无法证明系案涉争议土地。马光辉、李明坤提交的2004年利辛县马店孜国土资源管理中心所证明一份、利辛县人民政府利政办【1999】12号办公室文件、利辛县马店孜镇人民政府马政字【1998】010号文件和青年村民组的证明，对其真实性予以认定。刘东亚证明、时任民政主任刘成志的证明一份，因与本案不具有关联性，对此不予认定。本院对一审采信的证据及认定的事实予以确认。 本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第七十四条规定:“违反本法规定,占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等，破坏种植条件的，或者因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正或者治理，可以并处罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”从本案查明事实可知，2004年9月9日马店镇政府办理了涉案土地上2层472平方米房屋的房地产权证，2004年9月16日马子军取得了上述房屋的房地产权证，当事人没有提供案涉土地现已由农用地转为建设用地的批准手续。本案的诉求为确认合同无效并返还土地,但合同效力的认定及土地的返还问题，均涉及地上建筑物的处置,而相关地上建筑物的处置应属于人民政府行政主管部门的法定职责，不宜由人民法院民事案件处理，故本案不属于人民法院民事案件受案范围。当事人在行政主管部门对涉及的土地及其地上建筑物、构筑物或其他设施进行处理后，可就因争议而引发的纠纷再向人民法院提起民事诉讼。 综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，本院依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项、第一百七十一条规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  张贝贝 审判员  罗 胜 审判员  王肖红 二〇二一年三月二十九日 法官助理欧阳萍 书记员韩苗苗