浙江省温州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）浙03行初307号原告叶信云，男，1955年10月3日出生，汉族，住浙江省温州市瓯海区。原告徐忠迪，男，1975年7月4日出生，汉族，住浙江省温州市瓯海区。上列二原告共同委托代理人王大伟，北京泰维律师事务所律师。被告温州市瓯海区人民政府，住所地浙江省温州市瓯海区洲洋路**。法定代表人曾瑞华，区长。应诉负责人陈朝明，副区长。委托代理人李小鸥。委托代理人孙海芬，浙江嘉瑞成律师事务所律师。原告叶信云、徐忠迪诉被告温州市瓯海区人民政府（以下简称瓯海区政府）土地行政征收一案，于2020年5月29日向本院提起行政诉讼。经补正起诉材料，本院于2020年6月17日受理并依法组成合议庭，于2020年8月11日公开开庭对本案进行了审理。原告叶信云、徐忠迪及二原告共同委托代理人王大伟，被告瓯海区政府应诉负责人陈朝明，委托代理人李小鸥、孙海芬到庭参加诉讼。经浙江省高级人民法院批准，本案延长审理期限至2021年6月17日。本案现已审理终结。2020年5月22日，被告瓯海区政府作出温瓯政发〔2020〕34号《温州市瓯海区人民政府关于对南白象街道××坊村××村改造保障性安居工程范围内国有土地上房屋实施征收的决定》（以下简称被诉征收决定），主要内容是：因南白象街道××坊村××村改造保障性安居工程（以下简称涉案工程）建设等公共得益需要，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》相关规定，决定对南白象街道××坊村××村改造保障性安居工程范围内国有土地上房屋实施征收。该征收决定还包括征收范围、房屋征收部门及实施单位、实施期限等内容，并明确补偿依据为《南白象街道××坊村××村改造保障性安居工程房屋征收与补偿实施方案》（以下简称涉案补偿方案），当事人不服的可以申请行政复议或提起行政诉讼。原告叶信云、徐忠迪诉称：二原告国有土地上的房屋位于××坊村××村改造保障性安居工程范围内。被告瓯海区政府作出被诉征收决定对建设项目范围内国有土地上房屋实施征收。二原告认为，被告在作出被诉征收决定的过程中，没有依法履行审慎审查职责，事实不清、程序违法，严重侵害原告的合法权益，故请求撤销被诉征收决定。原告叶信云、徐忠迪在举证期限内提供的证据有：1.二原告身份证复印件，2.二原告的不动产权证书复印件，证明原告诉讼主体身份合法，原告在征地范围内享有合法房产。3.被诉征收决定，证明涉案行政行为存在。二原告开庭前另补充提交了证据4.温州市区国有建设用地使用权挂牌出让公告，证明二原告房屋所在地块即南湖单元D-04地块已经被用于商住出让。被告瓯海区政府辩称：被诉征收决定作出前，温州市瓯海区发展和改革局、温州市自然资源和规划局瓯海分局已提供了案涉改造工程符合国民经济和社会发展规划、国民经济和社会发展年度计划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划的证明文件。2020年3月18日，被告发布并公告了《关于公布南白象街道××坊村××村改造保障性安居工程房屋征收范围的通知》，公布了案涉改造工程房屋征收范围。2020年3月19日，温州市瓯海区政府房屋土地征收服务中心（以下简称瓯海区征收中心）发布并公告了《关于南白象街道××坊村××村改造保障性安居工程房屋征收范围内房屋调查登记的通知》。2020年3月31日，温州市瓯海区人民政府南白象街道办事处（以下简称南白象街道办事处）完成了对案涉房屋征收范围的房屋情况调查工作，并将调查结果向各被征收人进行了公示。2020年4月9日，被告作出《关于公布瓯海区南白象街道××坊村××村改造保障性安居工程房屋征收与补偿实施方案论证结论的通知》，论证结论认为案涉房屋征收补偿实施方案合理可行。2020年4月14日，被告发布并公告了《关于公开征求瓯海区南白象街道××坊村××村改造保障性安居工程房屋征收与补偿实施方案（征求意见稿）意见的通知》，向房屋征收范围内各被征收人征求意见。2020年5月19日，被告作出《关于公布瓯海区南白象街道××坊村××村改造保障性安居工程房屋征收与补偿实施方案（征求意见稿）征求意见情况的通知》，公布征求意见情况及反馈意见。2020年4月20日，被告召开瓯海区政府常务会议，同意启动并作出南白象街道××坊村××村改造保障性安居工程的国有土地上房屋征收决定。2020年5月，被告委托社会稳定风险评估机构对案涉工程项目进行了社会稳定风险评估。2020年5月20日，温州市瓯海区财政局作出《关于房屋征收补偿资金的承诺》，关于瓯海区南白象街道××坊村××村改造保障性安居工程房屋征收补偿资金由区财政予以落实。2020年5月22日，被告作出《关于对南白象街道××坊村××村改造保障性安居工程范围内国有土地上房屋实施征收的决定》。2020年5月27日，被告作出《关于对南白象街道××坊村××村改造保障性安居工程范围内国有土地上房屋实施征收的公告》并予以公示。综上，被告作出被诉征收决定的行为符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》《温州市区国有土地上房屋征收与补偿办法》的相关规定，证据充分、程序合法，二原告的诉讼请求缺乏事实与法律依据，依法应驳回。被告瓯海区政府在举证期限内向本院提交了以下证据、依据：1.统一社会信用代码证书、事业单位法人证书，证明房屋征收实施单位、房屋征收部门。2.关于南白象街道××坊村××村改造安居工程是否符合国民经济和社会发展规划的复函、瓯海区八届人大五次会议决议、温州市瓯海区国民经济和社会发展第十三人五年规划纲要、瓯海区2018年重点工作计划汇总、瓯海区2019年重点工作计划汇编，3.复函，证据2-3证明案涉改造工程符合国民经济和社会发展规划、国民经济和社会发展年度计划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。4.《关于公布南白象街道××坊村××村改造保障性安居工程房屋征收范围的通知》及公示，5.位置示意图，证据4、5证明被告公布案涉改造工程房屋征收范围，案涉房屋位于征收范围内。6.《关于南白象街道××坊村××村履行保障性安居工程房屋征收范围内房屋调查登记的通知》、瓯海南白象街道××坊村××村履行保障性安居工程国有土地上房屋征收与补偿房屋调查情况公示、调查登记公示表、未登记房屋调查公示表、公示照片，证明房屋征收部门、实施单位已对案涉房屋征收范围的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记。7.《关于公布瓯海区南白象街道××坊村××村改造安居工程房屋征收与补偿实施方案论证结论的通知》，证明被告组织有关部门对房屋征收补偿实施方案进行论证。8.《关于公布瓯海区南白象街道××坊村××村改造安居工程房屋征收与补偿实施方案（征示意见稿）征求意见的通知》及公示照片，9.《关于公布瓯海区南白象街道××坊村××村改造安居工程房屋征收与补偿实施方案（征示意见稿）征求意见情况的通知》及公示照片，证据8、9证明被告公布实施方案（征求意见稿）并征求公众意见。10.常务会议纪要，证明被告召开常务会议，同意启动并作出案涉国有土地上房屋征收决定。11.《瓯海区南白象街道××坊村××村改造安居工程社会风险评估报告》，证明案涉改造工程已进行社会稳定风险评估。12.《关于房屋征收补偿资金的承诺》，证明瓯海区财政部门出具资金保障承诺，承诺房屋征收补偿资金能够足额到位。13.《关于对南白象街道××坊村××村改造保障性安居工程范围内国有土地上房屋实施征收的决定》，14.《关于对南白象街道××坊村××村改造保障性安居工程范围内国有土地上房屋实施征收的公告》及公示照片，证明被告作出被诉征收决定证据充分，程序合法。被告瓯海区政府提交作出被诉征收决定的法律法规依据有：《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二章，《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》第七、八、九、十一、十二、十三、十四条，《温州市区国有土地上房屋征收与补偿办法》第二章。经庭审质证，综合双方诉辩和陈述意见，本院对上述证据认证如下：被告提交的证据5位置示意图无来源出处，且二原告对该份证据的三性均不予认可，故本院对该证据不予采信。被告提交的证据4、证据6-11内容真实，相关公示照片显示有张贴地点，张贴时间及张贴人、拍摄人签字，本院予以采信。原、被告对双方提交的其他证据的真实性没有异议，且这些证据可以反映本案客观事实经过，本院予以采信。经审理查明：原告叶信云拥有坐落于温州市瓯海区××街道××坊××房屋，并取得浙20**温州市不动产权第0××3号不动产权证书（与潘彩玲共同共有，潘彩玲向本院声明放弃本案诉讼），证载不动产权利类型为国有建设用地使用权／房屋（构筑物）所有权，土地使用权面积94.85㎡／房屋建筑面积533.47㎡，房屋层数5层。原告徐忠迪拥有坐落于温州市瓯海区××街道××坊××路××号房屋，并取得浙20**温州市不动产权第0××3号不动产权证书，证载不动产权利类型为国有建设用地使用权／房屋（构筑物）所有权，土地使用权面积47.43㎡／房屋建筑面积267.68㎡，房屋层数5层。徐忠迪另拥有坐落于温州市瓯海区××街道××坊××房屋，并取得温国用2007第3-1490号国有土地使用证及温房权证瓯海区字第0×**号房屋所有证，证载国有土地使用权47.43㎡，房屋建筑面积230.23平方米，房屋总层数4层。2020年1月13日，温州市自然资源和规划局瓯海分局作出温资规瓯函〔2020〕12号《复函》称，经核对涉案工程内规划功能为“道路、绿地、居住、河流、中小学用地、娱乐康体、工业等”，“该工程位于允许建设区，符合土地利用总体规划”。2020年1月19日，温州市瓯海区发展和改革局作出温瓯发改函〔2020〕5号《关于南白象街道××坊村××村改造保障性安居工程是否符合国民经济和社会发展规划的复函》称，经核查该工程已纳入瓯海区国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要。根据瓯海区第八届人民代表大会第五次会议审查批准的《温州市瓯海区国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》及瓯海区政府常务会议通过的《瓯海区2018年重点工作计划汇总》《瓯海区2019年重点工作计划汇编》显示，该区第十三个五年规划包含“全区城中村改造等保障性安居工程”，2018、2019年重点工作计划包含“南白象街道××坊村××村改造工程”。2020年3月18日，瓯海区政府作出温瓯政发〔2020〕11号《温州市瓯海区人民政府关于公布南白象街道××坊村××村改造保障性安居工程房屋征收范围的通知》称，因公共利益建设，需对涉案工程范围内国有土地上房屋实施征收，现公布涉案工程征收红线图及暂停实施行为及法律后果。该通知于同日在被告官网发布并现场张贴于霞坊社区居委会。2020年3月19日，瓯海区征收中心发布温瓯征收〔2020〕28号《关于南白象街道××坊村××村改造保障性安居工程房屋征收范围内房屋调查登记的通知》，明确了调查登记范围、时间及要求，并确定房屋征收部门为瓯海区征收服务中心，实施单位为南白象街道办事处等。2020年3月31日，南白象街道办事处发布《瓯海区南白象街道××坊村××村改造保障性安居工程国有土地上房屋征收与补偿房屋调查情况公示》，并附房屋登记公示表及未登记房屋调查公示表。该房屋调查情况公示于同日在××街道××坊村××村××室张贴公示。2020年4月9日，被告发布温瓯政发〔2020〕22号《温州市瓯海区人民政府关于公布瓯海区南白象街道××坊村××村改造保障性安居工程房屋征收与补偿实施方案论证结论的通知》称，经区政府组织有关单位对涉案补偿方案进行论证，一致认为该方案合理可行。2020年4月14日，被告发布温瓯政发〔2020〕20号《温州市瓯海区人民政府关于公开征求瓯海区南白象街道××坊村××村改造保障性安居工程房屋征收与补偿实施方案（征求意见稿）意见的通知》，就涉案补偿方案征求意见，征求意见期限为2020年4月14日至2020年5月13日。该征求意见通知于同日在被告官网发布并在霞坊社区居委会张贴。同年4月20日，被告召开区政府第三十七次常务会议，于2020年5月7日形成〔2020〕37号《温州市瓯海区人民政府常务会议纪要》。根据该会议纪要显示，此次区政府常务会议就涉案工程项目征收事宜进行了研究讨论，会议原则同意对涉案工程项目作出国有土地上房屋征收决定。5月，温州设计集团有限公司、温州市建衡工程造价咨询有限公司出具《瓯海区南白象街道××坊村××村改造工程社会风险评估报告》，认为涉案工程项目具备合法性、合规性、合理性、可行性和可控性，并提出相关风险点及化解建议。5月19日，被告发布温瓯政发〔2020〕33号《温州市瓯海区人民政府关于公布瓯海区南白象街道××坊村××村改造保障性安居工程房屋征收与补偿实施方案（征求意见稿）征求意见情况的通知》称，征求意见期间未有被征收人提出书面意见和建议。该征求意见情况的通知于5月21日在被告官网发布并在霞坊社区居委会张贴。5月20日，温州市瓯海财政局出具《关于房屋征收补偿资金的承诺》称，涉案工程房屋征收补偿预算45901.12万元如需支付，由区财政予以资金落实。5月22日，被告作出被诉补偿决定并附涉案补偿方案。5月27日，被告发布《温州市瓯海区人民政府关于对南白象街道××坊村××村改造保障性安居工程范围内国有土地上房屋实施征收的公告》（〔2020〕6号），公布了被诉征收决定的内容及涉案补偿方案。该公告于同日在被告官网发布，并在霞坊居委会张贴。二原告上述三处房屋位于涉案征收范围内，二原告不服该征收决定，于2020年5月29日向本院提起本案行政诉讼。本院认为：各方当事人对二原告涉案房屋在被诉征收决定确定的征收范围及征收决定作出前，征收范围内房屋已基本拆除等事实并无异议，本案主要争议焦点是被诉征收决定是否合法。对此，本院具体评析如下：一、《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定：“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：……（四）由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；……”第九条第一款规定：“依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。”《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》第七条规定：“符合国务院房屋征收补偿条例规定的公共利益情形，确需征收房屋的，由建设活动组织实施单位向房屋征收部门提出拟征收房屋范围，说明符合公共利益的具体情形。发展和改革、国土资源、城乡规划主管部门应当向房屋征收部门提供建设活动符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划的证明文件。因保障性安居工程建设、旧城区改建需要征收房屋的，发展和改革主管部门还应当提供建设活动符合国民经济和社会发展年度计划的证明文件。房屋征收部门经审查认为房屋征收符合法律、法规规定的，报设区的市、县（市、区）人民政府。设区的市、县（市、区）人民政府认为符合公共利益、确需征收房屋的，应当根据规划用地范围和房屋实际状况确定房屋征收范围，并予以公布。”第八条规定：“因旧城区改建需要征收房屋的，房屋征收范围确定后，房屋征收部门应当组织征询被征收人的改建意愿；百分之九十以上被征收人同意改建的，方可进行旧城区改建。”上述规定既是启动国有房屋征收的前置条件，也是国有房屋征收的法定程序，设区的市、县（市、区）人民政府及其相关职能部门在作出征收决定前应当遵循。本案中，被告在庭审中陈述涉案房屋征收系基于保障性安居工程建设的需要，涉案征收项目为“南白象街道××坊村××村改造保障性安居工程”，但其并未提交“建设活动组织实施单位向房屋征收部门提出拟征收房屋范围，说明符合公共利益的具体情形”的证据，至今也未提交涉案征收项目立项文件，以致本院无法判断涉案征收是属于何种公共利益需要，该城中村改造保障性安居工程是否属于旧城改建，进而无法判断被诉征收决定是否符合上述法规规定的旧城改建的相关程序要求。被诉征收决定未附具体房屋征收红线图，在之前公布的征收范围包括集体土地的情况下，被告提供的温州市自然资源和规划局瓯海分局作出的《复函》称涉案工程符合土地利用总体规划，缺乏事实根据，且该《复函》称涉案工程内规划功能除了有居住功能外，还有“娱乐康体、工业等”，故该《复函》不能作为被告作出被诉房屋征收决定的有效依据。温州市瓯海区发展和改革局虽确认涉案南白象街道××坊村××村改造保障性安居工程包含在《瓯海区国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》中的“全区城中村改造等保障性安居工程”，且《瓯海区2018年重点工作计划汇总》《瓯海区2019年重点工作计划汇编》中有“南白象街道××坊村××村改造工程”的内容，但上述材料不属于发展和改革主管部门提供的案涉建设活动符合国民经济和社会发展年度计划的证明文件。从本案查明的情况看，涉案房屋征收并非全部就地安置，故上述确认文件和重点工作计划不能代替具体建设项目的立项批复，也不能替代发展和改革主管部门提供的案涉建设活动符合国民经济和社会发展年度计划的证明文件，与本案征收决定缺乏关联。因此，被告提供的证据不能证明其作出被诉征收决定前已具备相应的法定前提条件。二、《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条第二款规定：“市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。”第十二条规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；……作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。”本案中，被告发布通知确定的公开征求涉案房屋征收与补偿实施方案意见的期限为2020年4月14日至2020年5月13日，仅有29天，不符合上述法规规定。涉案工程的社会风险评估报告由温州设计集团有限公司、温州市建衡工程造价咨询有限公司共同编制，但被告并未提供温州市建衡工程造价咨询有限公司的风险评估资质文件，不能表明被告作出被诉征收决定前按规定进行了社会稳定风险评估。本案被告仅提供温州市瓯海区财政局出具的“如需支付，由区财政予以资金落实”的承诺，亦不符合上述法规规定的“征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用”的要求。《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条第二款规定：“征收补偿方案应当包括下列内容：（一）房屋征收事由和目的；……（六）停产停业损失补偿标准；……（八）签约期限；……”在本案，被诉征收决定所附的补偿方案规定了“营业房补偿”，但未明确停产停业损失补偿标准，也未确定签约期限，不符合上述规定。三、《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十五条规定：“房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。”第二十四条规定“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。”从上述规定来看，市、县人民政府作出房屋征收决定前应先行组织有关部门对未经登记的建筑依法进行调查、认定和处理，只有经依法认定为违法建筑的，才不予补偿。但需要说明的是，未经登记的建筑并非均属违法建筑，也并非所有违法建筑均须无偿拆除。征收范围内的房屋情况复杂，尤其是城中村或旧城区，存在大量因历史原因未依法办理产权登记或未依法办理审批许可手续的建筑，对征收范围内的此类建筑，并不能以纳入征收范围、不符合现行规划为由，不作具体区分一律无偿拆除。因此，上述条文中规定的不予补偿的违法建筑，应是经有关部门依据土地、规划等相关法律法规规定的标准和过罚相当原则，根据违法建设行为及违法建筑的违法程度，确认为无法采取改正措施，应予限期拆除的建筑。本案中，被告提交的由房屋征收实施单位发布的南白象街道办事处发布的《瓯海区南白象街道××坊村××村改造保障性安居工程国有土地上房屋征收与补偿房屋调查情况公示》中存在土地使用权类型一栏为空白的情况，无法认定被告已在作出被诉房屋征收决定前尽到对征收范围内的房屋进行调查登记，对未经登记建筑组织相关职能部门进行调查、认定和处理的法定职责，行政程序违法。四、《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》第十四条规定：“设区的市、县（市、区）人民政府作出房屋征收决定后，应当在七日内予以公告。公告应当载明房屋征收范围、征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。”第三十八条第二款规定：“本条例第十四条、第三十一条和第三十三条规定的公告应当在房屋征收范围内的住宅小区主要出入口、公告栏等醒目位置张贴，通过政府门户网站、报纸等媒体发布。”本案中，被诉征收决定作出前，征收范围内的房屋已基本被拆除，被告在官网并在霞坊居委会张贴发布被诉征收决定的公告，不符合前述规定。综上，被告瓯海区政府作出的被诉征收决定认定事实不清，主要证据不足，程序违法，依法本应予以撤销。鉴于涉案征收范围内大部分被征收人已经签订房屋补偿安置协议且房屋已被拆除，如撤销被诉征收决定，会给大部分被征收人的权益造成损害，故被诉征收决定依法应确认违法，并责令被告瓯海区政府采取相应补偿措施。瓯海区政府应补充确定涉案工程的具体建设项目，依法补办相关立项、规划、土地等审批或许可手续，由相关职能部门提供符合有关规划、计划的证明文件。被告还应组织有关职能部门依法对征收范围内未登记建筑进行调查、认定和处理，进一步明确征收红线范围，修改完善涉案补偿安置方案等，以确保被征收人的合法权益。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项、第七十六条的规定，判决如下：一、确认被告温州市瓯海区人民政府于2020年5月22日作出的温瓯政发〔2020〕34号《温州市瓯海区人民政府关于对南白象街道××坊村××村改造保障性安居工程范围内国有土地上房屋实施征收的决定》违法；二、责令被告温州市瓯海区人民政府根据本生效判决采取相应的补救措施。本案案件受理费50元，由被告温州市瓯海区人民政府负担。如不服本判决，可以在本判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院。审 判 长  许旭东审 判 员  来 敏人民陪审员  王生妹二〇二一年三月三日法官 助理  李 凯书 记 员  蒋 罕14-15-