四川省乐山市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2021）川11行终40号 上诉人（原审原告）：乐山地泰新农村建设投资有限公司，住所地乐山市市中区嘉定中路**，统一社会信用代码915111006695777252。 法定代表人：冷仲文，董事长。 委托诉讼代理人：刘灵，公司员工。 委托诉讼代理人：黄永福，四川元海律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：乐山市自然资源局，住，住所地乐山市市中区柏杨东路**一社会信用代码11511000008550509B。 法定代表人：毛先贵，局长。 出庭负责人：周燕，副局长 委托诉讼代理人：杜娟，该局工作人员。 委托诉讼代理人：陈思安，四川齐天律师事务所律师。 上诉人乐山地泰新农村建设投资有限公司因请求确认诉被上诉人乐山市自然资源局收回土地拆迁房地产行为违法及行政赔偿一案，不服四川省峨眉山市人民法院（2020）川1181行初93号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2021年1月21日受理后，依法组成合议庭，于2021年2月25日公开开庭审理了本案。 原审法院查明，1994年2月28日，原乐山市市中区国土局与乐山市工贸房地产开发公司（以下简称工贸公司）签订《国有土地使用权出让合同》，约定将岷江东岸1000亩国有河滩地使用权出让给工贸公司筑堤造地，作开发综合用途用地。同年4月25日，工贸公司与海南鑫龙房地产开发公司（鑫龙公司）签订《合作开发桃源新村合同书》，约定由工贸公司提供桃源新村A3区商住用地100亩由鑫龙公司投资开发。1995年2月15日，乐山海鑫房地产开发有限公司（后更名为乐山地泰新农村建设投资有限公司）（以下简称海鑫公司）成立后，由海鑫公司承继原鑫龙公司所有的权利义务。1995年1、2月至1996年1月期间，海鑫公司相继取得了建设用地规划许可证和建设工程规划许可证，用于修建别墅花园、公寓式住宅楼等。同年10月，经乐山市市中区国土局批准，乐山市嘉州工贸总公司使用1000亩土地，取得《建设用地许可证》。同年12月22日，海鑫公司取得桃源新村A3区部分土地（面积为4978.4平方米）国有土地使用权证。1996年7月20日，海鑫公司与工贸公司修订《合作开发桃源新村合同书》，约定由工贸公司提供桃源新村A3区商住用地32.146亩，由海鑫公司投资开发，工贸公司协助海鑫公司办理开发经营必要手续，土地使用权证和房屋产权证等。合同签订后，海鑫公司以鑫龙公司和海鑫公司名义向乐山隆科房地产开发有限公司（由原工贸公司更名）（以下简称隆科公司）支付了土地款。海鑫公司从1995年至2001年期间在乐山市市中区牟子镇桃园新村开发房地产项目，共修建有B、D、C户型别墅共25栋，其中B、D户型别墅共12栋全部售出，C型别墅全部售出或抵偿给他人。 1998年9月，因深圳万盛贸易发展联合公司（以下简称万盛公司）与乐山鸿大城建开发（集体）总公司（以下简称鸿大公司）之间的债权债务纠纷案，乐山市中级人民法院根据海口市中级人民法院的委托执行（1995）海中法经初字第116号民事判决书，执行中，万盛公司、鸿大公司和海鑫公司三方自愿达成协议，海鑫公司自愿将其自有的位于乐山市××村××别墅××型5号、Ｃ型5号、6号、9号、10号共5幢及所占土地面积作价抵偿给万盛公司，作为鸿大公司及鑫龙公司归还所欠万盛公司借款本金及利息。乐山中院于同年9月14日作出（1996）乐法委执第1号《民事裁定书》，海鑫公司将位于××村的海鑫别墅Ｂ型5号、Ｃ型5号、6号、9号、10号五幢及所占土地面积作价抵偿给万盛公司作为鸿大公司所欠借款本金及利息3691729.35元，有关部门协助办理手续将房屋产权及土地使用权证过户给万盛公司指定的浙江银河股份有限公司（以下简称银河公司）。之后，在交接时双方同意将上述裁定书中确定的Ｂ5号别墅调整为Ｃ型7号并签订了交接协议并按协议执行。 为确保岷江东岸2号桥至3号桥广场及道路、景观建设顺利实施，经乐山市规划和建设局2006-19、2006-20、2006-21号文件批准，拟对桃园新村片区实施规划调整和旧城改造。2006年5月16日，原乐山市国土资源局向乐山市人民政府报送乐市国土资〔2006〕142号《请示》，报请乐山市人民政府批准收回桃园新村M、S、T地块范围内单位和个人国有土地使用权。实施拆迁时，由乐山市土地储备中心委托有资质的拆迁单位依法进行补偿。同年6月5日，乐山市人民政府以乐府函土〔2006〕47号作出《批复》，同意上述请示内容。7月24日，原乐山市国土资源局作出乐市国土资公〔2006〕18号《关于依法收回桃园新村M、S、T地块范围内单位和个人国有土地使用权的公告》，载明：为实施城市规划，经乐山市人民政府乐府函土〔2006〕47号文件批准，依法收回桃园新村M、S、T地块范围内国有土地使用权，该范围内单位和个人的《国有土地使用权证》，委托乐山市宏兴房屋拆迁有限公司(以下简称宏兴公司)收回，交乐山市国土资源局注销。2006年至2007年期间，宏兴公司陆续与桃园新村房屋产权人或权利人签订拆迁协议并支付补偿款，包括万盛公司指定的银河公司。 2019年9月17日，地泰公，地泰公司向乐山市人民政府邮寄国家赔偿申请书山市人民政府赔偿地泰公司因违法收回并委托拍卖地泰公司依法开发享有的桃园新村S宗地其中8.6亩商住用地补偿款7000万元和C7别墅一套拆迁补偿款100万元以及从2001年3月1日至今被责令停工停业和投资18年的损失540万元，乐山市人民政府、乐山市自然资源局和乐山市住建局承担连带赔偿责任；同年11月1日，乐山市人民政府作出乐府赔〔2019〕01号《不予赔偿决定书》，对地泰公司提出的赔偿请求予以驳回，不予赔偿；地泰公；地泰公司不服上述决定月3日提起复议申请，四川省人民政府于12月10日作出川府复不〔2019〕756号《不予受理行政复议申请决定书》，决定对地泰公司提出的复议申请不予受理；同年11月22日，地泰公，地泰公司向乐山市中级人民法院提起诉乐山市人民政府自然资源局和乐山市住建局行政赔偿一案，乐山中院于11月23日作出（2019）川11行初183号行政赔偿裁定书，对地泰公司的起诉，不予立案；地泰公；地泰公司不服诉，四川省高级人民法院于2020年5月18日作出（2020）川行终123号《行政裁定书》，裁定驳回上诉，维持原裁定。 2020年7月6日，地泰公，地泰公司向原审法院提起行政诉讼决：1、确认乐山市自然资源局乐市国土资〔2006〕142号和乐府函土〔2006〕47号收回拆迁地泰公司房地产的行为违法；2、乐山市自然资源局赔偿违法收回并委托拍卖地泰公司依法开发享有的位于乐山市中心城区××村××宗地其中8.6亩商住用地的补偿款，按2012年同口岸土地拍卖价836万元／亩，计赔7000万元；3、乐山市自然资源局赔偿地泰公司拥有的Ｃ7别墅一幢（建筑面积336平方米）拆迁补偿款336万元；4、乐山市自然资源局赔偿地泰公司从2006年3月1日起至今的停工停业和投资损失，按每年30万元计算14年，共计420万元。一审庭审中，地泰公，地泰公司将其诉讼请求第1项明确为山市自然资源局按乐市国土资〔2006〕142号和乐府函土〔2006〕47号文件收回或拆迁地泰公司房地产的行为违法，将其第3项诉讼请求变更为乐山市自然资源局赔偿地泰公司拥有的Ｃ5、Ｃ6、Ｃ7、Ｃ9、Ｃ10别墅5幢（每栋建筑面积336平方米）拆迁补偿款共计1680万元。 原审法院认为，地泰公，地泰公司的起诉应当符合法定的起诉条件人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起行政诉讼。第四十九条第一项规定，提起诉讼的原告是符合该法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织。诉的利益是原告对该诉所具有的利益，是原告的起诉是否具有权利保护的资格。行政确认之诉中，存在无效或违法的行政行为，并对原告法律地位造成损害或不安定的情形下，即产生诉的利益，也就是说当行政行为被确认违法，成为法律上利益的归属者时，才能提起诉讼，成为行政确认之诉的原告。本案中被拆迁由地泰公司开发的B、D、C型房屋，原审被告已经按照协议将相关的补偿费用支付给上述房屋的所有人或其他权利人。双方对该基本事实均不持异议，但地泰公司不认可其中抵偿给万盛公司的C户型5栋房屋，认为将银河公司作为补偿主体是非法和虚假的。根据本案查明的事实看，银河公司作为万盛公司指定的上述抵偿房屋的接收人，是C户型5栋房屋的权利人，宏兴公司按原审被告的委托与其签订补偿协议并支付补偿款并无不当。故地泰公司虽然是案涉B、D、C型房屋的开发商，但该房地产已经出售或抵偿，对于剩余的房屋，也与地泰公司签订补偿协议并补偿，故地泰公司对原审被告作出的拆迁B、D、C型房屋的行为不具有诉的利益，不具有原告主体资格，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一项规定的起诉条件。 《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项规定，提起行政诉讼，应当有具体的诉讼请求和事实依据。本案中地泰公司称乐山市自然资源局对其拥有的8.6亩国有土地实施了拆迁，该8.6亩土地为地泰公司拟开发的Ａ型连体别墅5.5亩和临岷江土地3亩。乐山市自然资源局否认拆迁原审原告所称的8.6亩，认可拆迁了地泰公司所有的位于桃园××村××.4平方米国有土地上修建的Ｂ、Ｄ、Ｃ型房屋。地泰公。地泰公司虽然提供了与案外人合作开发桃源新村**商住用地32亩的相关证据，但不能证明地泰公司所称的8.6亩国有土地的情况以及乐山市自然资源局实施了拆除行为，故地泰公司提供的证据无法证明该主张。地泰公司。地泰公司针对该8土地提起的确认违法之诉，没有事实依据，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项规定的起诉条件。 综上所述,原审法院认为地泰公司的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一项、第三项规定的起诉条件。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一项的规定，裁定：驳回地泰公司的起诉。案件受理费50元，退还地泰公司。 上诉人地泰公司上诉称，上诉人提供的乐山市市中区计划经济局的乐中计经〔2001〕09号《关于乐山海鑫房地产开发有限公司修建连体别墅、门卫值班室纳入投资计划的批复》、上诉人和隆科公司签字盖章确认的《土地登记审批表》、隆科公司于2007年向被上诉人呈交的书面《证明》和界址平面图等证据，充分证明上诉人受让乐山隆科房地产开发有限公司（原乐山市工贸房地产开发公司,下称隆科公司）23.4亩土地来源合法有效。上诉人与隆科公司1996年协议约定受让的32.146亩商住用地,上诉人的Ａ3区5地块的23.49亩土地在该32.146亩地块内。23.49亩土地上建有Ｂ、Ｃ、Ｄ三种户型的25幢别墅,同时包含兴建中被叫暂停的八幢Ａ型联体别墅和临岷江二个茶园、一个鱼庄等项目的建设用地。其中Ｂ、Ｃ、Ｄ型25幢别墅的实际用地13.4亩、小区道路用地1.5亩,余下8.6亩即本案上诉人诉请赔偿的八幢Ａ型联体别墅和两个茶园、一个鱼庄等项目的建设用地。上诉人提供的发改、城建、国土、规划等政府部门的相关审批文件,进一步证明自“1995年以来原桃源新村Ａ3区Ｓ地块海鑫花园别墅小区项目的《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》、《固定资产投资许可证》、《商品房预售许可证》等投资开发、建设销售的法律主体均依法变更登记到上诉人名下,上诉人诉判被上诉人赔偿的主体资格合法”。且经一审庭审质证,所以,上诉人诉请法院判决被上诉人赔偿的原始证据充分,事实清楚。一审判决认定事实不清。一是上诉人的四本《建设用地规划许可证》确定的土地和临岷江两个茶园、一个鱼庄的用地,被案外人四川恒邦房地产开发公司（下称恒邦公司）2007年后拍买后兴建了几十栋高楼用地，可得出上诉人拥有的Ａ3区5地块的23.49亩商住用地是真实存在的。二是被上诉人《公告》收回的土地中,Ａ3区5地块因上诉人分批次开发用地,编为四小宗地,即Ａ3-1、2、3、4,上诉人所办理的4978.4平方米土地的编号为Ａ3-1,Ａ3-1土地上修建的是Ｂ、Ｄ型十二幢别墅,没有Ａ、Ｃ型别墅。上诉人仅补偿了Ａ3-1,而未补偿上诉人已合法受让的Ａ3-2、Ａ3-3、Ａ3-4建设用地（计约16.02亩）。三是一审违背最高院关于行政诉讼证据若干问题的规定第一条，被告行政机关负有的法定举证责任的规定，仅根据被上诉人举证的Ｂ、Ｄ型12幢别墅占用的4978.4ｍ土地,而采信被上诉人否认强占、拆迁了上诉人Ａ、Ｃ型别墅等项目占用8.6亩土地，适用法律错误,颠倒举证责任原则。综上，请求1.撤销一审（2020）川1181行初93号行政裁定书;2.判令被上诉人按乐市国土资〔2006〕142号《请示》和乐府函土〔2006〕47号《批复》强占、拆迁上诉人商住用地和别墅的行为违法;3.判令被上诉人赔偿已违法收回上诉人合法取得的位于乐山市中心城区××村××地块其中;地块其中8用地款,按2012年同口岸土地拍卖价约836万元／亩计,补偿7000万元;4.判令被上诉人赔偿上诉人拥有的Ｃ型别墅5幢（每幢建筑面积336平方米）的拆迁款1680万元;5.判令被上诉人赔偿上诉人从2006年3月1日起至今的停工停业和投资损失,每年以30万元计,14年总计420万元。以上赔偿共计9100万元。 被上诉人乐山市自然资源局辩称，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。一、涉案乐市国土资〔2006〕142号请示和乐府函土〔2006〕47号《批复》是上级行政机关对于下级行政机关的请示依法作出批复的内部行政行为，属于《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼〉的解释》第一条第八项“上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为”，并未对上诉人的权利义务产生直接影响，不具有可诉性，不属于行政诉讼的受案范围，依法应当驳回其起诉。二、上诉人的起诉已超过了法律规定的起诉期限。本案被诉的《请示》与《批复》作出的时间均为2006年，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十四条之规定，上诉人的起诉已超过了法律规定的最长起诉期限，依法应当不予受理，已经受理的，依法应当驳回其起诉。三、上诉人的起诉无事实依据和法律依据，不具有原告主体资格。上诉人称其依法开发享有的涉案8.6亩商住用地没有证据予以证明；上诉人称其拥有的C7别墅已由乐山市中级人民法院裁决，上诉人与四川棉麻公司乐山经营站达成合作协议伤人抵偿给了深圳万盛（集团）有限公司，上诉人对涉案C7别墅已无所有权，更不具备诉的利益，不具有原告主体资格。综上，请求依法驳回上诉人的上诉人，维持原审裁定。 本院经审查查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。 另查明，2006年9月2日，乐山市土地储备中心委托的拆迁单位宏兴公司与海鑫公司签订《乐山市城市房屋拆迁补偿安置协议书》，对海鑫公司桃源新村C1别墅（面积355.96平方米）进行补偿，补偿费用总额为1135645.20元。2006年9月29日，海鑫公司向宏兴公司提交书面说明：“海鑫花园C1别墅是我司1994年严格按照有关政策法律规定办理了报建手续开发建设现未出售的商品房，产权归我司所有。该房赔偿我司后若有产权纠纷由我司债权负责”。同日，海鑫公司向宏兴公司提交《告知书》载明：“我司已与峨眉九里建司协商好，我司欠峨眉九里建司的44万工程款另行支付。若因桃源新村海鑫花园C1别墅赔偿款的划拨与贵司有纠纷，由我司债权负责。2006年9月3日我司送与贵司的《告知书》即刻无效”。2006年9月29日至2006年11月17日，海鑫公司和冷仲文收到了前述款项。2007年2月1日，宏兴公司与海鑫公司签订《乐山市城市房屋拆迁补偿安置协议书》，对桃源新村海鑫花园正门（面积73.30平方米）进行补偿，补偿费用总额为79897元。落款2006年11月8日的海鑫公司“领款单”载明：“冷仲文收到房屋拆迁安置补偿款79897元”。庭审中，地泰公司，地泰公司认可已全部领取了上述两笔拆迁补偿款v> 上述事实，有一审中被告提交的两份《乐山市城市房屋拆迁补偿安置协议书》、海鑫公司的领款单以及一审《庭审笔录》、二审《询问笔录》《庭审笔录》予以证实。 本院认为，本案争议的焦点为：地泰公司：地泰公司的起诉是否符合法定的起诉条件v> （一）关于地泰公司提起本案诉讼是否已超过起诉期限问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九第一款第二项规定，超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形，已经立案的，应当裁定驳回起诉。故公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼，应当符合《中华人民共和国行政诉讼》及司法规定的起诉条件。起诉如无正当理由超过起诉期限，当事人则丧失诉权，已经立案的，应当裁定驳回起诉。本案中，地泰公司，地泰公司的诉讼请求为确认乐山市自然资源局按乐市国土资〔2006〕**和乐府函土〔2006〕**文件收回或拆迁地泰公司房地产的行为违法并赔偿S地块中8用地的补偿款7000万元以及C型别墅5幢拆迁补偿款1680万元和从2006年3月1日起至今的停工停业和投资损失420万元。根据本案已查明的事实，乐山市自然资源局按乐市国土资〔2006〕142号和乐府函土〔2006〕47号文件收回S地块土地或者拆迁房屋的行为发生在2006年至2007年，乐山市土地储备中心委托的拆迁单位宏兴公司分别于2006年9月2日和2007年2月1日与地泰公司更名前的海鑫公司就海鑫花园C1别墅和海鑫花园正门签订了房屋拆迁补偿安置协议，并领取了拆迁补偿安置费。根据当时有效的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。本案中，地泰公司至迟于，地泰公司至迟于2007年2月1日与宏兴公司签订房屋拆迁补偿安置协议时自然资源局按乐市国土资〔2006〕142号和乐府函土〔2006〕47号文件收回S地块土地或者拆迁房屋的行政行为内容。而地泰公司于2020年7月6日才向原审法院提起本案行政诉讼，其起诉已明显超过行政案件的起诉期限，且无正当理由，依法应当裁定驳回起诉。对于地泰公司主张本案涉及不动产，应当适用二十年起诉期限的问题。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条中适用五年或二十年起诉期限的前提是政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限，且公民、法人或者其他组织亦不知道行政行为作出的内容。本案中，地泰公司于20，地泰公司于2007年2月1日前已知晓乐山市自然资源局按乐市国土资〔2006〕**和乐府函土〔2006〕**文件收回S地块土地或者拆迁房屋的行政行为内容年的起诉期限，地泰公司的该理由不能，地泰公司的该理由不能成立iv> （二）对于地泰公司一并提出的要求赔偿S地块中8.6亩商住用地的补偿款7000万元以及C型别墅5幢拆迁补偿款1680万元和从2006年3月1日起至今的停工停业和投资损失420万元的行政赔偿请求。本院认为，首先，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三条、第四条之规定，行政机关违法行使行政职权导致公民、法人或者其他组织合法权益受到损害，是公民、法人或者其他组织获得国家赔偿的前提，本案中，地泰公司请求确认乐山，地泰公司请求确认乐山市自然资源局按乐市国土资〔2006〕**和乐府函土〔2006〕**文件收回或拆迁地泰公司房地产的行为违法的诉请诉期限，应裁定驳回起诉，该行政行为并未被确认违法，故地泰公司一并提出的本案行政赔偿请求因缺乏前提条件，依法应当一并裁定驳回起诉。其次，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款和第四十九条第三项的规定，提起行政诉讼还应当具有诉的利益以及提供符合起诉条件的事实依据。对此，一审法院已进行了详尽评述，本院在此不再赘述。关于地泰公司主张根据行政诉讼证据的规定，应当由行政机关承担本案举证责任的问题。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，行政机关对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。前述规定表明，原告起诉时应对自己是否符合起诉条件提供相应的证据，而行政机关应对其作出的行政行为的合法性负举证责任。故本案起诉是否符合起诉条件的举证责任在于地泰公司而非乐山市自然资源局。地泰公司的该上诉理由不能成。地泰公司的该上诉理由不能成立提出的其他属于实体审查范畴的上诉理由，依法不属于本案的审理范围，本院不予审查。 综上所述，地泰公司上诉理由均不能成立，地泰公司上诉理由均不能成立。一审法院以地泰公司不符合法定的起诉条件，裁定驳回其起诉并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 雷璐娜 审 判 员 李亚莉 审 判 员 刘 平 二〇二一年三月十九日 法官助理 李 静 书 记 员 杨兴容 附：本裁定适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。