辽宁省高级人民法院行 政 判 决 书（2021）辽行终273号上诉人（一审被告）：沈阳市苏家屯区人民政府。住所地：辽宁省沈阳市苏家屯区翠柏路14号。法定代表人：李逸群，沈阳市苏家屯区人民政府区长。委托诉讼代理人：贾光东，沈阳市苏家屯区中兴街道办事处副主任。委托诉讼代理人：孙晓菊，北京市炜衡（沈阳）律师事务所律师。被上诉人（一审原告）：张忠满，男，1949年8月24日出生，汉族，住辽宁省沈阳市苏家屯区。被上诉人（一审原告）：李清华，女，1950年8月17日出生，汉族，住辽宁省沈阳市苏家屯区。二被上诉人委托诉讼代理人：张洁，北京美泰律师事务所律师。二被上诉人委托诉讼代理人：华天骄，北京美泰律师事务所律师。张忠满、李清华因诉沈阳市苏家屯区人民政府（以下简称苏家屯区政府）履行征收补偿职责一案，辽宁省沈阳市中级人民法院作出了（2020）辽01行初244号行政判决，苏家屯区政府不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，并征得双方当事人同意，于2021年3月12日组织双方当事人进行了询问。上诉人苏家屯区政府的委托诉讼代理人贾光东、孙晓菊，被上诉人张忠满及委托诉讼代理人张洁、华天骄到庭参加了询问活动。本案现已审理终结。一审法院经审理查明：张忠满系原沈阳市苏家屯区中兴街道办事处施官屯村村民。1987年10月1日，张忠满与施官屯村村委会签订鱼池承包合同书，约定施官屯村委会将16.6亩的鱼池以每亩年承包款90元承包给张忠满经营。2001年1月1日，施官屯村委会与张忠满、李清华重新签订了鱼池承包合同书，约定施官屯村委会将16.6亩的鱼池以每亩年管理费90元承包给张忠满经营。如遇国家、开发商征用，合同自然终止，并按苏家屯区政府有关文件执行。承包期限自2001年1月1日至2003年12月30日。2005年7月5日，辽宁省人民政府发布辽政地字（2005）250号《关于沈阳市三所大学项目建设用地的批复》。2005年12月8日，苏家屯区政府发布（2005）第4号《苏家屯区人民政府征收土地方案公告》，对包括苏家屯中兴地区施官屯村集体土地114.8426公顷在内的土地进行征收，建设用地项目建设名称为东北大学、中国医科大学、沈阳体育学院三所大学新校区工程建设用地。2005年12月15日，沈阳市规划和国土资源局苏家屯分局发布（2005）第4号《征地补偿安置方案公告》。张忠满、李清华承包的鱼塘在征收范围内。2020年2月8日，张忠满、李清华向苏家屯区政府邮寄《请求依法补偿申请书》，申请其履行补偿职责。现张忠满、李清华因苏家屯区政府对其申请未予答复，诉至法院请求确认苏家屯区政府对《请求依法补偿申请书》不予答复的行为违法，责令苏家屯区政府作出书面回复，以书面回复形式履行补偿职责。另查明，案外人施官屯村委会于2019年诉至法院，请求判令解除与张忠满、李清华于2001年1月1日签订的鱼池承包合同，判令张忠满、李清华支付至起诉时拖欠的承包费，立即腾退所占用的鱼池。沈阳市苏家屯人民法院作出（2019）辽0111民初5685号民事判决。张忠满、李清华不服，上诉至一审法院，一审法院作出（2020）辽01民终5342号民事裁定，撤销一审判决，发回重审，该案正在审理中。一审法院认为：《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”本案中，苏家屯区政府发布（2005）第4号《苏家屯区人民政府征收土地方案公告》，是本次征收工作的补偿义务主体，故苏家屯区政府具有履行征收补偿的法定职责。国务院令第590号《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条第一款规定：“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。”《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款规定：“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。”《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第九十一条规定：“原告请求被告履行法定职责的理由成立，被告违法拒绝履行或者无正当理由逾期不予答复的，人民法院可以根据行政诉讼法第七十二条的规定，判决被告在一定期限内依法履行原告请求的法定职责；尚需被告调查或者裁量的，应当判决被告针对原告的请求重新作出处理。”本案中，张忠满、李清华请求确认苏家屯区政府对其《申请书》不予答复的行为违法，要求苏家屯区政府作出书面回复，以书面回复形式履行补偿职责。因本案案涉土地性质为集体土地，故参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，苏家屯区政府应依法对张忠满、李清华作出补偿决定。张忠满、李清华要求确认苏家屯区政府不予答复的行为违法，因于法无据，一审法院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的规定，判决：苏家屯区政府于本判决生效之日起60日内作出征收补偿决定。案件受理费50元，由苏家屯区政府负担。苏家屯区政府上诉请求：依法撤销一审判决，依法改判驳回被上诉人的诉讼请求；被上诉人承担一、二审诉讼费用。事实与理由：一、一审认定事实不清，本案不适用参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》作出补偿决定，一审法院责令上诉人作出补偿决定错误，请二审法院依法予以纠正。1、案涉地块于2003年因政府土地储备项目建设而实施拆迁，在当时集体土地拆迁均以列入土地储备作为拆迁依据，并参照当时现行法律、《城市房屋拆迁管理条例》、《沈阳市城市房屋拆迁管理条例》和《沈阳市城市房屋拆迁管理办法》的规定实施拆迁。2003年7月5日，沈阳市苏家屯区房产局下发《房屋拆迁许可证》，2003年10月29日，苏家屯区房产局下发《公告》（苏拆公延字〔2003〕9号）沈阳市副城新区管理委员会于2003年4月15日发布《副城新区三村整体迁移拆迁实施方案》，对案涉地块的补偿根据实施的时间节点应适用《城市房屋拆迁管理条例》等法律实施。2、依据《中华人民共和国土地管理法》（2020年修订前）第四十六条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”土地管理法并无对县级以上人民政府在实施征收时作出补偿决定的规定，辽宁省人民政府发布辽政地字（2005）250号《关于沈阳市三所大学项目建设用地的批复》。2005年12月8日，上诉人发布（2005）第4号《苏家屯区人民政府征收土地方案公告》，对包括苏家屯中兴地区施官屯村集体土地114.8426公顷在内的土地进行征收，建设用地项目建设名称为东北大学、中国医科大学、沈阳体育学院三所大学新校区工程建设用地。2005年12月15日，沈阳市规划和国土资源局苏家屯分局发布（2005）第4号《征地补偿安置方案公告》。上述事实仅是集体土地办理农转非的相关审批手续，并无法律规定，基于上述行为县级以上人民政府即应作出征收补偿决定。《国有土地上房屋征收与补偿条例》于2011年才颁布实施，案涉地块在2005年征收之时参照《城市房屋拆迁管理条例》符合法律规定，一审法院认定参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》作出补偿决定错误。3、根据《城市房屋拆迁管理条例》第十六条之规定：拆迁人与被拆迁人达不成拆迁补偿安置协议的，经申请，由房屋拆迁管理部门裁决。一方对裁决不服的，可以自裁决书送达之日起3个月内向人民法院起诉，诉讼期间不停止拆迁的执行。结合《城市房屋拆迁管理条例》第五条和第十条的规定，房屋拆迁管理部门对本行政区域内的城市房屋拆迁工作实施监督管理，且，不得作为拆迁人，不得接受拆迁委托。通过如上规定可以明确：上诉人不是拆迁人，被上诉人如与拆迁人达不成拆迁补偿安置协议，应依法提请拆迁管理部门裁决，对裁决不服的，才可以提起诉讼。本案中，被上诉人未依法提起裁决，径直提起行政诉讼，没有法律依据，应依法驳回起诉。二、一审法院对于被上诉人的主体资格未予审查，迳行判决上诉人履行补偿职责错误，请二审法院予以纠正。2001年1月1日，被上诉人与沈阳市苏家屯区中兴街道办事处施官屯村村民委员会签订《渔池承包合同》，双方约定施官屯村将16.6亩养鱼池承包给被上诉人，承包期限3年，从2001年1月1日至2003年12月31日止，每亩管理费90元。2019年8月12日沈阳市苏家屯区中兴街道办事处施官屯村村民委员会向苏家屯区人民法院提起诉讼，苏家屯区人民法院作出（2019）辽0111民初5685号民事判决，判决：一、解除沈阳市苏家屯区中兴街道办事处施官屯村村民委员会与张忠满16.6亩鱼池承包关系；二、张忠满于本判决发生法律效力后三十日内将16.6亩鱼池腾退给沈阳市苏家屯区中兴街道办事处施官屯村村民委员会。被上诉人不服，上诉至一审法院，一审法院作出（2020）辽01民终5342号民事裁定，撤销一审判决，发回重审，该案正在审理中。据此可以确定，案涉鱼塘的所有权至本判决下发之前仍存争议，应以该民事判决结果作为本案适格主体的确定依据，故被上诉人不是本案适格的主体，一审法院未予审查错误，请二审法院予以纠正。综上所述，一审认定事实不清，判决作出补偿决定与案件事实不符，请二审法院依法撤销原判，发回重审或改判。张忠满、李清华答辩称：1、一审法院适用法律正确，本案的事实是：2005年辽宁省人民政府作出的征地批复，同年苏家屯区政府发布征收土地方案公告，因此苏家屯区政府是本次征收工作的补偿义务主体，具有履行征收补偿的法定职责。2005年征收之后，涉案鱼池所占的土地已经转为国有土地，在至今张忠满、李清华仍未取得苏家屯区政府的任何补偿安置的情况下，苏家屯区政府应当参照国有土地上房屋征收和补偿条例的规定对张忠满、李清华作出征收补偿决定。依据城市房屋拆迁管理条例第二条规定，2003年张忠满、李清华的鱼池所占的土地是集体土地，本案涉案地块最早的批准文件是国土资函（2004）497号文件，由此可知苏家屯区政府在上诉状中提到的2003年拆迁房屋许可证、公告以及拆迁实施方案都是违法作出的，不能实现适用城市房屋拆迁管理条例的目的。2、涉案地块虽然是在2005年进行征收的，但是征收补偿条例是2011年颁布实施的，所以并不因此就适用于城市房屋拆迁管理条例。通过辽宁省2005-250号建设用地的批复、2005年的第四号征收土地公告以及沈阳市规划和国土资源局苏家屯分局第四号征地补偿安置公告，可以得知两个审批，一个是农用地转建设用地的审批，另一个是集体土地转国有土地的审批，而不是苏家屯区政府所称的仅仅是农转非的审批手续。根据土地管理法和实施条例的规定，苏家屯区政府必然是征收补偿的义务主体。本案10余年的时间没有实施腾地和补偿，在2019年12月31日张忠满、李清华的鱼池包括看护房被强行拆除，张忠满、李清华未与征收部门达成任何补偿协议，苏家屯区政府应当参照征补条例的规定对张忠满、李清华作出征收补偿决定。3、即使适用土地管理法以及国有土地上房屋征收与补偿条例的规定，苏家屯区政府提到的第一点和第三点也不适用。4、张忠满、李清华主体适格。2001年张忠满、李清华与村委会签订的承包合同，当时合同是在1987年签订的承包协议的基础上续签的合同。签订两份合同的大背景就是家庭联产承包责任制，实际上在2003年有动迁的消息，张忠满、李清华与村委会就没有再续签合同。村干部也给张忠满、李清华写说明，一审提交了证据，说明仍然由张忠满、李清华来承包鱼池。2019年的12月31日，苏家屯区政府及其他部门来对张忠满、李清华的鱼池进行强行拆除。2019年4月，村委会向张忠满、李清华作出解除鱼池合同的通知，可以体现出村委会认可承包合同一直在存续。2019年村委会提起诉讼要求解除承包关系，支付承包费用，二审发回重审之后，在苏家屯区法院进行开庭审理，在庭审中村委会当庭修改了诉讼请求，只保留了承包费的问题。村委会也是认可了涉案鱼池的所有权，张忠满、李清华一直在承包鱼塘，拥有鱼塘的所有权，是本案的适格主体，所以请二审法院维持原判。5、本案最早的征收发生于2005年，当时苏家屯区政府采用城市房屋拆迁管理条例对征收范围内鱼池及地上物进行补偿，但并非对张忠满、李清华的鱼池及地上物进行补偿。根据土地管理法及实施条例的规定，苏家屯区政府作为征收的责任主体，负有法定义务对张忠满、李清华进行补偿。2003年苏家屯区政府作出房屋拆迁许可证及公告是对土地管理法的错误理解，并不能免除其负有的补偿安置职责。为了维护政府及国家机关的公信力，本着有错必纠的原则，苏家屯区政府应当自纠自改，对自己的错误行政行为承担责任，对张忠满、李清华依法补偿。本院经审理查明的事实与一审判决一致，本院予以确认。本院认为，张忠满、李清华提起本诉在起诉状中载明的诉讼请求是：1、请求确认苏家屯区政府对张忠满、李清华2020年2月8日向其邮寄的《请求依法补偿申请书》不予答复的行为违法；2、请求判令苏家屯区政府期限内对张忠满、李清华2020年2月8日向其邮寄的《请求依法补偿申请书》作出书面答复；3、本案的诉讼费用由苏家屯区政府承担。一审庭审时经法庭释明，张忠满、李清华明确其诉讼请求为：要求苏家屯区政府以书面回复的形式履行补偿职责。根据张忠满、李清华的诉讼请求，本案的争议焦点是张忠满、李清华请求苏家屯区政府履行补偿职责的主张是否能够成立。关于苏家屯区政府提出的法律适用问题。苏家屯区政府主张，本案不适用参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》作出补偿决定，一审法院责令上诉人作出补偿决定错误；《城市房屋拆迁管理条例》第十六条之规定：拆迁人与被拆迁人达不成拆迁补偿安置协议的，经申请，由房屋拆迁管理部门裁决。一方对裁决不服的，可以自裁决书送达之日起3个月内向人民法院起诉，诉讼期间不停止拆迁的执行。张忠满、李清华未依法提起裁决，径直提起行政诉讼，没有法律依据，应依法驳回起诉。关于该主张，《最高人民法院〈关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定〉》第十二条第二款规定：“征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予支持，但应当扣除已经取得的土地补偿费。”本案中，案涉土地在2005年经国务院批准已转为建设用地，2003年7月5日，苏家屯区房产局下发《房屋拆迁许可证》，2003年10月29日，苏家屯区房产局下发《公告》（苏拆公延字〔2003〕9号），沈阳市副城新区管理委员会于2003年4月15日发布《副城新区三村整体迁移拆迁实施方案》。根据以上事实可知，案涉拆迁区域涉及施官、七家、苏家三个村，将规划建设用地范围内的114.8285公顷（其中耕地95.9226公顷）转为建设用地，同时征收集体土地126.4933公顷，并按照城市房屋拆迁管理办法制定了拆迁实施方案。案涉鱼塘在征收范围之内。虽然《副城新区三村整体迁移拆迁实施方案》确定了相关的补偿对象、补偿方式和补偿标准等内容，但案涉地块从2003年10月发布拆迁公告之日起至2019年12月31日张忠满、李清华的鱼池包括看护房被强行拆除之日止，在长达16年的时间里没有证据显示有拆迁或征收部门与张忠满、李清华协商相关补偿事宜，或者在经协商没能达成协议的情况下对其补偿问题作出处理，亦没有相关职能部门对其使用的土地按照法律规定的程序予以处置，案涉土地一直由张忠满、李清华占有和使用。因此，一审法院参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，判决苏家屯区政府依法对张忠满、李清华作出补偿决定并无不当，苏家屯区政府提出的上诉主张不能成立，本院不予支持。关于苏家屯区政府提出的主体资格问题。虽然沈阳市苏家屯区中兴街道办事处施官屯村村民委员会向苏家屯区人民法院提起民事诉讼，但该诉讼涉及的是鱼塘承包费的问题，并不影响张忠满、李清华相关地上物及其他权益的合法权利。因此，张忠满、李清华具有提起本案的主体资格，苏家屯区政府的该项上诉请求本院不予支持。综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。苏家屯区政府的上诉主张不能成立，对其上诉请求本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人沈阳市苏家屯区人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  李明审判员  李侃审判员  杜刚二〇二一年三月二十六日法官助理刘春晓书记员赵晓迪