广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2021）粤71行终171号上诉人（原审原告）：广东高新低碳晶越科技有限公司。住所地：广州市中新广州知识城九佛建设路333号109室。法定代表人：王青山，董事长。委托代理人：郭玉臣，广东南方福瑞德律师事务所律师。委托代理人：胡扬利，广东南方福瑞德律师事务所实习律师。被上诉人（原审被告）：广州市规划和自然资源局。住所地：广州市越秀区吉祥路80号。法定代表人：郭昊羽，局长。委托代理人：匡杨，该局工作人员。委托代理人：丁振凯，广东法丞汇俊律师事务所律师。上诉人广东高新低碳晶越科技有限公司（以下简称晶越科技公司）因与被上诉人广州市规划和自然资源局（以下简称市规划资源局）收回国有土地使用权行政处理一案，不服广州铁路运输法院（2020）粤7101行初2340号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。原审法院经审理查明，2012年5月21日，原广州市国土资源和房屋管理局与晶越科技公司签订了穗国地出合440116-2012-000015号《国有建设用地使用权出让合同》，公开出让位于广州开发区九龙工业园钟太快速路以北，地块编号为JLGY-J1-2，面积为58,973平方米的土地(以下简称涉案地块)，土地用途为工业用地，土地出让金总额为人民币35,740,000元，定金7,150,000元抵作土地出让价款；自合同签订之日起按照土地现状交地；涉案地块建设项目应于2012年11月21日前动工，并于2014年5月21日前竣工。2014年6月20日，晶越科技公司缴纳剩余2,859万元土地出让金。2017年8月11日，广州开发区企业建设和服务局作出穗开企建函〔2017〕340号《关于协助调查函的复函》，注明：经核查，晶越科技公司项目于2016年4月完成土地平整，我局于2016年4月将《筹建企业地块交付签收表》传达项目方，要求项目收地并开工建设，但项目方负责人称该宗土地因土地出让滞纳金问题未解决，开发区国土资源和规划局、黄埔区国土资源和规划局停止了项目报建，导致该宗地块不能动工开发建设，拒绝签收土地移交手续，目前该项目未动工建设。2017年12月4日，市规划资源局作出的穗国土规划闲认〔2017〕47号《闲置土地认定书》(以下简称涉案47号《闲置土地认定书》)，认定涉案项目应于2016年10月前动工建设，经查，涉案地块至2017年10月30日未动工建设，根据《协助调查函》《关于协助调查函的复函》、询问笔录、现场照片、土地出让合同等证据和《中华人民共和国土地管理法》第三十七条、《闲置土地处置办法》第二条、第九条、第十条的规定，认定上述土地为闲置土地，闲置原因为：企业原因。晶越科技公司对上述《闲置土地认定书》不服，诉至原审法院。原审法院经审理于2019年3月25日作出（2018）粤7101行初5594号《行政判决书》，判决驳回晶越科技公司的诉讼请求。晶越科技公司提起上诉，广州铁路运输中级法院于2019年7月24日作出（2019）粤71行终1730号《行政判决书》，判决驳回上诉，维持原判。因晶越科技公司仍未对涉案地块动工建设，广州开发区规划和自然资源局向广州开发区管理委员会请示后续处置工作方案。2019年8月12日，广州经济技术开发区管理委员会作出穗开内收〔2019〕411号《广州开发区管理委员会办公室公文办理情况复函》，函复广州开发区规划和自然资源局，经管理委员会研究，同意由你局按闲置土地处置相关规定，通过无偿收回土地使用权程序依法对晶越科技公司JLGY-J1-2地块进行处置。2019年8月30日，市规划资源局向晶越科技公司作出穗规划资源闲调〔2019〕49号《闲置土地调查通知书》，通知该公司近期市规划资源局工作人员对JLGY-J1-2地块现场实地踏勘，发现目前该地块仍未动工建设，要求晶越科技公司接受调查。该通知书于2019年9月5日邮寄送达晶越科技公司。2019年9月9日，晶越科技公司向市规划资源局作出《关于闲置土地调查通知书的回函》，称涉案地块已动工建设的部分辅助材料在合作单位处，待材料准备齐全后至该局配合调查提供相关资料。2019年9月13日，市规划资源局对涉案地块现场取证照片显示该地块仍未开工建设。2019年9月20日，市规划资源局向晶越科技公司作出穗规划资源闲认〔2019〕45号《闲置土地认定书》，认定涉案地块为闲置土地，闲置时间超过2年，闲置原因为企业原因。该局将根据闲置土地实际情况作出处理决定，晶越科技公司也可于收到该通知之日起1个月内向该局提出后续处置意见。2019年10月21日，市规划资源局作出《闲置土地处置听证告知书》《闲置土地处置权利义务告知书》告知晶越科技公司根据《闲置土地处置办法》，该局拟无偿收回涉案地块国有建设用地使用权，晶越科技公司有陈述和申辩的权利，可于告知书送达之日起5日内提出，逾期视为放弃陈述和申辩；如有异议可于告知书送达之日起5个工作日内申请听证，逾期视为放弃听证。两份通知书于2019年11月1日邮寄送达晶越科技公司。但晶越科技公司未作出陈述申辩或申请听证。2019年11月15日，市规划资源局向晶越科技公司作出穗规划资源闲处〔2019〕68号《收回国有建设用地使用权决定书》(以下简称被诉《收回国有建设用地使用权决定书》)，根据《闲置土地处置办法》第十四条，经广州开发区管理委员会批准，决定无偿收回涉案地块的使用权。该决定书于2019年11月25日邮寄送达晶越科技公司。晶越科技公司对该决定不服，向原审法院起诉。原审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第三十八条规定：“禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地。已经办理审批手续的非农业建设占用耕地，一年内不用而又可以耕种并收获的，应当由原耕种该幅耕地的集体或者个人恢复耕种，也可以由用地单位组织耕种；一年以上未动工建设的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳闲置费；连续二年未使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权；该幅土地原为农民集体所有的，应当交由原农村集体经济组织恢复耕种。在城市规划区范围内，以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的闲置土地，依照《中华人民共和国城市房地产管理法》的有关规定办理。”《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条规定：“以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金百分之二十以下的土地闲置费；满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权；但是，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。”《闲置土地处置办法》第十四条第（二）项规定：“除本办法第八条规定情形外，闲置土地按照下列方式处理：（二）未动工开发满两年的，由市、县国土资源主管部门按照《中华人民共和国土地管理法》第三十七条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条的规定，报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权。闲置土地设有抵押权的，同时抄送相关土地抵押权人。”第十五条规定：“市、县国土资源主管部门在依照本办法第十四条规定作出征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权决定前，应当书面告知国有建设用地使用权人有申请听证的权利。”经生效裁判确认市规划资源局2017年12月4日作出的涉案47号《闲置土地认定书》，认定涉案项目应于2016年10月前动工建设，但因企业原因至2017年10月30日未动工建设，认定涉案地块为闲置土地并无不当。本案中，市规划资源局于2019年8月30日向晶越科技公司发出穗规划资源闲调〔2019〕49号《闲置土地调查通知书》，通知该公司近期市规划资源局工作人员对JLGY-J1-2地块现场实地踏勘，发现目前该地块仍未动工建设，要求晶越科技公司接受调查。晶越科技公司向市规划资源局作出《关于闲置土地调查通知书的回函》，称涉案地块已动工建设的部分辅助材料在合作单位处，待材料准备齐全后至该局配合调查提供相关资料。但市规划资源局在2019年9月13日对涉案地块现场取证照片显示，该地块仍未开工建设。2019年9月20日，市规划资源局向晶越科技公司作出穗规划资源闲认〔2019〕45号《闲置土地认定书》，认定涉案地块为闲置土地，闲置时间超过2年，闲置原因为企业原因。该局将根据闲置土地实际情况作出处理决定，晶越科技公司也可于收到该通知之日起1个月内向该局提出后续处置意见。市规划资源局于2019年10月21日作出《闲置土地处置听证告知书》《闲置土地处置权利义务告知书》告知晶越科技公司根据《闲置土地处置办法》，该局拟无偿收回涉案地块国有建设用地使用权，晶越科技公司有陈述和申辩等权利。两份告知书送达晶越科技公司后，该公司未作出陈述申辩或申请听证。市规划资源局遂于2019年11月15日向晶越科技公司作出被诉《收回国有建设用地使用权决定书》，决定无偿收回涉案地块的使用权，并将该决定书邮寄送达晶越科技公司，并无不当。晶越科技公司未提供有效证据证明土地闲置原因非其自身原因，故其要求撤销涉案收回国有建设用地使用权决定的主张，原审法院不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告晶越科技公司的诉讼请求。上诉人晶越科技公司不服原审判决，向本院上诉称：一、涉案地块不具备交付施工条件。涉案地块在合同签订生效时尚存在山坟和一户钉子户征地拆迁纠纷、土地平整及周边市场配套设施不完善问题，不符合相关交付要求规定，且金发科技碳纤维项目临时运输水泥道路贯穿了该涉案地块，上诉人多次尝试围蔽、勘测地形，多次遭到村民阻挡、驱逐，有《区政府工作会议纪要》《山坟拆迁赔偿明细表》予以证明。且合同附件4对道路、排水、排污、供水、供电、电信、土地平整问题有明确约定，而2012年5月21日被上诉人将涉案土地交付上诉人时，该地块没有道路接通到上诉人用地主要出入口位置，排水、排污设备尚未具备、供水设施未建设，涉案土地不符合交付条件，土地使用权仍未转移，上诉人并非国有建设用地使用权人。二、根据《闲置土地处置办法》第二条的规定，涉案土地不符合闲置土地的条件，上诉人已就（2019）粤71行终1730号案件向广东省高级人民法院申请再审。综上，请求二审法院撤销一审判决与被诉《收回国有建设用地使用权决定书》，诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人市规划资源局二审答辩称：一、涉案地块闲置系因企业自身原因造成。2012年5月21日签订的涉案《国有土地使用权出让合同》第六条约定地块为现状交地，合同附件4的第五条亦约定自合同签订之日起按现状向受让人移交。土地出让时并不存在上诉人诉称的拆迁纠纷，排水、排污、供水、供电等条件也基本具备，并且对于现状交付的出让地块，出让人是不负责土地平整的，涉案土地完全具备交付条件，且在签订涉案出让合同当日已移交受让人。在涉案出让合同签订后，广州开发区为支持企业早日动工，代企业对地块进行了平整，地块平整后，广州开发区企业建设和服务局于2016年4月通知上诉人办理土地整理完成确认手续，签署《筹建企业地块交付签收表》。经多次催促，上诉人拒绝办理相关确认手续，也未对地块进行开发建设。二、涉案地块闲置已超过两年。上诉人认定涉案地块闲置的起算时间为2016年10月，该起算时间是在地块经广州开发区平整后，广州开发区企业建设和服务局2016年4月通知上诉人办理土地整理完成确认手续，再给予6个月动工前期准备时间基础上确定，从该起算时间至上诉人2019年9月20日作出涉案地块闲置超过两年的《闲置土地认定书》时，涉案地块一直未动工建设，且不存在影响动工建设的政府原因或不可抗力原因，地块完全能够施工建设，涉案地块闲置的原因在于上诉人无动工开发意愿，应由其承担相应后因。三、市规划资源局在报经广州开发区管委会批准，依法履行了告知其陈述、申辩、听证权利后，作出被诉《收回国有建设用地使用权决定书》，程序合法。综上，请求二审法院依法维持一审判决。经二审审理查明，原审判决查明的事实清楚并有相应证据证实，本院二审予以确认。本院认为，根据《闲置土地处置办法》第十四条第二款规定，未动工开发满两年的，由市、县国土资源主管部门按照《中华人民共和国土地管理法第三十七条和《中华人民共和国房地产管理法》第二十六条的规定，报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权。本案中，晶越科技公司于2012年5月21日与市规划资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》，双方约定了对涉案地块动工建设和竣工日期。2016年4月，广州开发区企业建设和服务局对涉案地块完成平整，但晶越科技公司以涉案地块的土地出让滞纳金问题未解决，影响相关项目报建，导致不能动工建设等理由，拒绝签收土地移交手续。2017年12月4日市规划资源局对涉案地块作出涉案47号《闲置土地认定书》，查明至2017年10月30日涉案地块超过一年未动工建设，依法认定为闲置土地。该决定经过法院一审、二审行政判决，均予以支持。截止至2019年8月30日，市规划资源局查明涉案地块仍未动工建设，晶越科技公司也未提供任何证据证明涉案土地已经动工，涉案地块闲置事实清楚，市规划资源局经向晶越科技公司发出《闲置土地调查通知书》后再次作出《闲置土地认定书》。此后，市规划资源局向晶越科技公司告知涉案地块因企业自身原因闲置时间超过两年拟作出无偿收回的处置，对于该处置晶越科技公司享有陈述、申辩和听证的权利，但该公司未提交书面陈述意见或申请听证。2019年11月15日，市规划资源局在调查核实基础上，作出的被诉《收回国有建设用地使用权决定书》事实清楚，适用法律正确，程序合法，原审法院予以支持，并无不当。关于晶越科技公司主张涉案地块存在未按要求交付、因缴纳土地出让滞纳金问题影响相关项目报建，非其自身原因导致涉案地块未能动工建设，该理由在2017年12月4日市规划资源局对涉案地块作出涉案47号《闲置土地认定书》已提到，且经本院生效(2019)粤71行终1730号行政判决审查，认为该理由不能成立，不予采信。现晶越科技公司未提供任何证据证明涉案地块已经动工，或者还存在其他不能归责于企业自身原因造成涉案地块动工不能。晶越公司的理由不能成立，本院不予采信。综上所述，原审判决认定事实清楚，证据确实充分，程序合法。晶越科技公司的上诉请求理据不足，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人广东高新低碳晶越科技有限公司负担。本判决为终审判决。审 判 长 谭建军审 判 员 杨 芳审 判 员 余树林二〇二一年三月二十五日法官助理 汪姝丽书 记 员 李 岚