江苏省无锡市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2021)苏02行终37号 上诉人（原审原告）于锡珍，女，1940年9月14日生，汉族，住河南省洛阳市西工区。 委托代理人袁芳（系于锡珍之女），女，1974年5月16日生，汉族，住河南省洛阳市老城区。 委托代理人袁波（系于锡珍之子），男，1973年4月15日生，汉族，住北京市海淀区。 被上诉人(原审被告)宜兴市自然资源和规划局，住所地宜兴市宜城街道解放东路191号。 法定代表人黄朝奎，该局局长。 委托代理人俞琳。 委托代理人张锦超，江苏天哲（宜兴）律师事务所律师。 被上诉人(原审被告)无锡市自然资源和规划局，住所地无锡市观山路199号市民中心10号楼。 法定代表人席永清，该局局长。 委托代理人王蔷，该局工作人员。 委托代理人夏仁嵘，江苏英特东华律师事务所律师。 原审第三人袁洛军，男，1970年8月4日生，汉族，住河南省洛阳市西工区。 上诉人于锡珍因与被上诉人宜兴市自然资源和规划局（以下简称宜兴资规局）、无锡市自然资源和规划局（以下简称无锡资规局）、原审第三人袁洛军土地行政登记及行政复议一案,不服江阴市人民法院（2019）苏0281行初167号行政判决，向本院提起上诉。本院于2021年1月14日立案受理并依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。 原审判决认定事实如下：2005年11月28日，原宜兴国土局作出宜国用（2005）第2100546号《国有土地使用权证》，该权证载明：土地使用者袁洛军，坐落宜兴市××镇××新区××号××房××室，地号21026029，用途城镇单一住宅用地，使用权类型划拨，使用权面积25.8平方米，其中共用分摊面积25.8平方米。根据原审被告宜兴资规局提供的档案材料显示，颁发该土地使用权证的依据材料主要有：1.袁洛军与宜兴市*建筑安装工程公司（以下简称*公司）于2000年2月21日签订的购房协议及收据；2.袁洛军户籍证明材料；3.初始登记申请书，申请日期为2003年8月20日，“申请登记的书证依据”一栏填写内容为“宜兴市遗留房地产土地使用权确认书”；4.宜兴市遗留房地产土地使用权确认书；5.宜兴市遗留房地产土地登记发证审核表，该证载明土地使用者为“宜兴市*建筑安装工程公司”，审核栏分别由村委、国土所、镇政府、国土局签字盖章，审核日期为2005年9月份；6.宜兴市新庄镇城镇土地初始登记审批表，该审批表土地使用者“袁洛军”栏有涂改痕迹，该审批表“审批签字”栏内分别有原宜兴新庄国土所、原宜兴国土局签字盖章，审核日期为2005年10月。 另查明：袁洛军父亲袁*裕生于1937年4月26日，卒于2017年11月21日。袁*裕与前妻育有五个子女，即袁*娟、袁*华、袁*芳、袁*华、袁洛军。1972年，袁*裕与原审原告于锡珍登记结婚，婚后生育子女二人，即袁波、袁芳。 2017年11月26日，原审原告于锡珍与袁*娟、袁*华、袁*芳、袁*华、袁洛军、袁波、袁芳签订了财产分配协议。后仍因继承产生纠纷，原审原告以袁*娟、袁*华、袁*芳、袁*华、袁洛军、袁波、袁芳为原审被告向洛阳市西工区法院提起诉讼，诉讼请求中包括要求对本案案涉房产进行分割。该院于2018年5月4日立案受理，于2018年7月17日、8月20日两次公开开庭审理，后于2018年12月20日作出一审判决。根据该判决书中显示，袁洛军为证明其系案涉房产的实际购买者，提交了国有土地使用权证。因原审原告与袁洛军就案涉房产提交了不同的购房协议及收据，房屋产权归属有争议，且没有房产证，该判决对案涉房产不予处理。后洛阳中院于2019年7月22日作出维持原判的二审判决。 2019年1月11日，原审原告儿子袁波向宜兴资规局就案涉土地登记问题信访，原审被告于同年3月5日作出答复，告知袁波案涉房产于2005年办理土地登记，登记在袁洛军名下，并就相关问题予以了释明。原审原告遂向无锡资规局申请行政复议，因原审原告未在法定期限内按要求提交材料，无锡资规局于同年4月19日作出不予受理决定。原审原告于同年5月20日向无锡市梁溪区法院提起诉讼，在该案审理期间，无锡资规局于同年8月9日受理了原审原告的复议申请，原审原告遂于同年9月17日向无锡市梁溪区法院撤回起诉。无锡资规局受理复议申请后，分别向原审原告及宜兴资规局送达了受理及举证通知书，并在同年8月14日对*公司展开调查，*公司称：2000年2月21日，*公司作为甲方与乙方袁*裕签订购房协议一份，出售了坐落于新庄镇农贸新区东农贸新区一号延伸房103室及201室，协议价款共计149010元（优惠后实际价款146000元），*公司收款后出具了房款收据。后袁*裕要求把合同乙方和收据交款人更改为袁洛军的名字，故*公司与购房人重新签订了购房协议并出具了收款收据，协议乙方姓名为袁洛军，收款收据交款人姓名栏填写为袁洛军。2019年10月31日，原审被告无锡资规局作出案涉行政复议决定，认为案涉土地登记行为材料齐全，程序合法，符合法律规定，维持了宜兴资规局颁发的《国有土地使用权证》。原审原告不服，先向无锡市梁溪区法院提起行政诉讼，经该院于2019年11月22日书面释明后，向本院提起本次行政诉讼。 原审法院认为，本案的争议焦点主要有两个方面，一是原审原告提起的本次诉讼是否超过起诉期限；二是原审被告宜兴资规局所作的案涉土地登记行为是否合法有效，原审被告无锡资规局的复议决定是否正确。 首先，关于原审原告起诉是否超过起诉期限的问题。根据2018年2月8日施行的《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。因此，判断原审原告提起的本次诉讼是否超过起诉期限，关键在于明确原审原告何时知晓案涉土地登记行为的存在。然根据分配协议，并不能明确看出原审原告在协议签订时即2017年11月26日已知晓案涉房产的土地登记在第三人名下，直到原审原告向洛阳市西工区法院提起继承诉讼，第三人才向法院举证了该份土地证。原审原告及其儿子袁波为此向原审被告宜兴资规局信访，宜兴资规局于2019年3月5日作出信访答复，明确告知案涉土地登记在第三人名下，为此原审原告提起复议和诉讼。由此可看出，原审原告在获知案涉土地登记在第三人名下后，随即通过复议及诉讼救济权利，并未怠于行使相应权利，提起的复议和诉讼也均在相应期限内。因此，原审原告提起的本次行政诉讼并未超过起诉期限。 其次，关于宜兴资规局所作的案涉土地登记行为是否合法有效，无锡资规局的复议决定是否正确的问题。案涉土地登记行为发生在2005年，审查该登记行为的应根据当时的法律法规，主要包括《中华人民共和国土地管理法》（2004年版）、《中华人民共和国土地管理法实施条例》（1998年版）、《土地登记规则》（1995年版）等。《土地登记规则》第二章中，专门对土地初始登记的程序及所需材料进行了明确。其中第十条规定：土地登记申请者申请土地使用权、所有权和土地他项权利登记，必须向土地管理部门提交下列文件资料：（一）土地登记申请书；（二）单位、法定代表人证明，个人身份证明或者户籍证明；（三）土地权属来源证明；（四）地上附着物权属证明；委托代理人申请土地登记的，还应当提交授权委托书和代理人资格身份证明。在申请人提交上述申请材料后，土地登记部门应当依法审核，并开展地籍调查，对于符合要求的宗地予以公告，在公告期满未有异议的情况下颁发《国有土地使用权证》。据此可知，在土地登记过程中，登记申请人在申请土地登记时应按照要求提供相应材料，并对材料的真实性负责，确保权属明晰。而作为登记机关，应当严格按照规定审查申请人的材料是否齐全合法，尽到合理审慎的审查义务，按程序依法登记。本案中，第三人作为申请人，其在向原审被告宜兴资规局申请土地登记时，提交了申请表、购房协议及收据、宜兴市遗留房地产土地使用权确认书、身份证明等材料，原审被告宜兴资规局经审查认为材料齐全，予以登记颁证。即使第三人提交的档案中存在涂改痕迹，以及申请人签名的真实性问题，也不属于登记机关形式审查的范围。此外，通过原审被告宜兴原始档案显示，案涉土地登记有一定特殊性，属于当时宜兴市遗留房地产土地使用权确认问题，为此依据宜兴市《市政府关于印发“关于遗留房地产初始登记和交易管理的处理意见”的通知》的相关精神要求对原审原告一批权利人集中办理了土地使用权登记。在此情况下，原审被告在审核申请材料齐全的情况下，予以登记颁证，该行为并无不当。原审被告无锡资规局经调查后作出的行政复议决定，依据充分，结论正确。 需指出的是，案涉土地登记行为虽合法有效，但针对该土地及房产权属争议，原审原告仍可通过其他法律途径主张权利，案涉《国有土地使用权证》并不是判别案涉房产土地权属的唯一证据。如原审原告通过其他法律途径能确定案涉土地权属的，可凭借相应法律文书向相关部门申请对案涉《国有土地使用权证》予以更正。 综上，宜兴资规局颁发的《国有土地使用权证》合法有效，无锡资规局予以维持的行政复议决定并无不当。原审原告要求撤销案涉《国有土地使用权证》及复议决定的诉求没有事实和法律依据，法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条，《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第一款的规定，判决驳回原审原告于锡珍的诉讼请求。 上诉人于锡珍上诉称，一、原宜兴国土局颁发的《国有土地使用证》、无锡资规局作出的行政复议决定书、一审法院的行政判决存在主要事实不清和主要证据不足。作为权属证明的《购房协议》和《收款收据》购房人、付款人签名不是袁洛军本人所签。一审判决认定事实错误，适用法律不当。袁洛军没有到现场办理土地登记，没有提供授权委托书和代理人资格身份证明，袁洛军向原宜兴国土局提交了虚假的材料以骗取登记。二、一审法院适用法律、法规错误。《土地登记规则》法律效力高于宜兴市《市政府关于印发“关于遗留房地产初始登记和交易管理的处理意见”的通知》。为此，请求二审依法撤销《国有土地使用证》，撤销行政复议决定书，撤销原审判决,支持上诉人诉讼请求。 被上诉人宜兴资规局答辩称，一、我们认为一审的事实已经查明，适用法律也是恰当的，程序是合法的，所以应当予以维持的。二、上诉人所提出的袁洛军亲笔签名的问题。是袁洛军委托其父亲袁*裕去办理的，事实是在一审开庭的时候由袁洛军陈述的，而上诉人也没有予以否认，袁洛军所提的申请是客观真实的，不应当将其所提交的申请认定为是虚假的，且在袁洛军与袁*裕之间是不存在争议的，因此对于其撤销登记我们认为依据不足。最后再强调一点，就是我们是一个行政登记机关，这次的登记是由于解决遗留房地产按照相关的意见来进行处理，它并不存在土地登记规则与遗留房地产相关问题处理的矛盾，只是一种补充。作为登记机关也无法去实质性的判断或者说审查该房屋的其他的一些民事上的纠纷。因此，我们请求二审维持一审判决，驳回上诉人的上诉请求。 被上诉人无锡资规局答辩称，关于整体的上诉人的意见，我们在一审的答辩当中已经予以了充分的说明，一审的判决书也已经查明了相关事实，且适用法律正确，程序恰当，所以我们认为上诉人的上诉理由是不充分的，请求二审法院驳回上诉人的上诉。 原审第三人袁洛军述称，一、关于签名的事，涉案房产是本人出资，口头委托父亲全权办理的，且有本人出具的私章和身份证用于办证之需。二、当时*公司同意以本人的名字袁洛军进行登记，就已说明*公司对委托事项袁洛军是知晓的，也认可了。初始登记审批表中的名字涂改问题，可能是国土所内部登记时自身发现与购房协议不符后的自我修订行为，并非本人介入涂改。房屋所有权归属问题应以宜兴资规局存档的原始购房协议、收款收据为准。 当事人向原审法院提交的证据已随卷移送本院。 经审查，当事人向原审法院提交的证据已经过庭审质证。原审判决对本案证据的认定正确。本院据此确认的案件事实与原审无异。 二审审理期间，上诉人申请调取证据，该调取证据申请不符合调取证据要求，故本院未予调取。 本院认为，《土地登记规则》（1995年版）第十条规定：土地登记申请者申请土地使用权、所有权和土地他项权利登记，必须向土地管理部门提交下列文件资料：（一）土地登记申请书；（二）单位、法定代表人证明，个人身份证明或者户籍证明；（三）土地权属来源证明；（四）地上附着物权属证明；委托代理人申请土地登记的，还应当提交授权委托书和代理人资格身份证明。在申请人提交上述申请材料后，土地登记部门应当依法审核，并开展地籍调查，对于符合要求的宗地予以公告，在公告期满未有异议的情况下颁发《国有土地使用权证》。本案中，袁洛军向原宜兴国土局申请土地登记时，提交了申请表、购房协议及收据、宜兴市遗留房地产土地使用权确认书、身份证明等材料，原宜兴国土局经审查认为材料齐全，予以登记颁证。原宜兴国土局的颁证行为并无不当。 关于袁洛军委托父亲袁*裕办理土地登记时没有提供委托手续的问题。由于本案土地登记有一定特殊性，属于当时宜兴市遗留房地产土地使用权确认问题，且是由*公司集体统一办理。故没有提供委托手续应作为瑕疵处理。 关于上诉人认为袁洛军申请土地登记时提供虚假材料问题。上诉人认为涉案房屋由袁*裕购买，土地登记时提供的购房协议和收款收据上的签名不是袁洛军本人所签。根据查明的事实，2000年购房协议是*公司与袁*裕所签，在办理土地登记时，袁*裕要求将购房人改为袁洛军，购房协议重新签订，收款收据的交款人姓名填写为袁洛军的名字。名字虽然不是袁洛军本人所签，但名字更改是得到原购房人袁*裕认可的。故不能认定袁洛军登记时提供了虚假材料。 无锡资规局受理于锡珍提出的行政复议申请后，依法通知宜兴资规局提交书面答复及证据材料，依法延期后在规定时间内作出行政复议决定书并邮寄送达当事人，行政复议内容、程序符合法律规定。 综上，原审法院裁判结论正确，应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，对其上诉请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人于锡珍负担。 本判决为终审判决。 审判长  张学雁 审判员  彭国顺 审判员  何 薇 二〇二一年三月二十六日 书记员  黄玉卿