河北省衡水市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）冀11行终92号 上诉人（原审原告）翟保荣，男，1963年4月8日出生，汉族，住故城县。 被上诉人（原审被告）故城县国有土地上房屋征收与补偿管理办公室，住所地故城县郑口镇顺达路**。 负责人王奇飞，主任。 参加诉讼行政负责人王奇飞，主任。 委托代理人徐遂龙，河北合明律师事务所律师。 上诉人翟保荣因确认安置补偿协议无效一案，不服河北省故城县人民法院（2020）冀1126行初19号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院经审理查明：2019年，故城县人民政府为进一步改善城区居民的生活和居住环境，提升县城整体形象，按照故城县县城建设总体规划，对故城县域内的房屋及土地进行征收。原告方坐落在郑口镇大坛村的房屋在征收范围内。 2019年6月25日，故城县人民政府办公室作出《康宁路西延至扬帆大街区域内棚户区改造房屋征收安置补偿实施办法》和《康宁路西延至扬帆大街区域内棚户区改造房屋征收安置补偿实施方案》，实行货币补偿和异地安置相结合的方式开展房屋征收工作，异地回迁安置在县城滨湖Ｄ区。被征收房屋选择不评估、以土地面积换房的，按被征收户占用合法土地面积置换单元楼。2019年7月29日，故城县人民政府作出《关于对故城县域内房屋进行征收的决定》，并于同日将该征收决定公告，主要内容为：项目名称为故城县康宁路西延至扬帆大街道路建设工程，房屋征收范围为：康宁路西延，东至京杭大街、西至扬帆大街控制红线40米范围内的建筑物和土地，征收补偿方案及标准依据《康宁路西延至扬帆大街区域内棚户区改造房屋征收安置补偿实施办法》和《康宁路西延至扬帆大街区域内棚户区改造房屋征收安置补偿实施方案》，征收部门与征收实施单位为故城县国有土地上房屋征收与补偿管理办公室。并告知被征收人如不服征收决定内容，申请行政复议或提起行政诉讼的途径及期限。2019年7月31日，被告与原告之女翟晓冬签订了《故城县人民政府康宁路西延至扬帆大街房屋征收及道路建设项目安置补偿协议书（宅基置换）》（以下简称《安置补偿协议》），协议书约定被征收房屋的宅基面积、置换楼房、车位、储间的面积以及货币补偿、租房补贴、搬迁补偿等详细条款。原告方自愿选择滨湖Ｄ区26号楼3单元102室作为置换楼房。2019年7月31日，被告与原告之女翟晓冉签订了《安置补偿协议》，约定被征收房屋的置换楼房面积以及补偿款等详细条款。原告方自愿选择滨湖Ｄ区28号楼3单元101室作为置换楼房。案涉被征收人房屋现已拆除，原告方已领取货币补偿款。 原审法院经审理认为：本案的争议焦点为：案涉安置补偿协议书是否存在无效情形。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效”。《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条规定“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的‘重大且明显违法’：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形”。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条规定“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作”。根据上述规定，故城县人民政府有权作出国有土地上房屋征收决定，该征收决定中也明确被告征收办公室作为征收部门，故被告征收办公室作为征收部门有权与原告方签订案涉安置补偿协议，并无违反上述法律规定。 本案诉争协议属于行政协议，具有行政性和契约性的双重属性，在不违背行政法律规范的同时，可以适用民事法律规范进行审查，因此还应当审查行政机关在与相对人签订协议过程中有无遵循公平、平等、诚实信用原则以及是否存在合同法上规定的无效情形。应当审查是否存在《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的情形，该条规定“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定”。本案中，原告翟保荣及其家庭成员作为被征收人，依法享有得到补偿安置的权利，就补偿安置的内容双方可以协商，在协商过程中可以就自己的民事权利进行处分，由此双方达成的协议对双方均有约束力。被告征收办公室就原告案涉房屋进行征收，原告之女与被告签订安置补偿协议，就房屋征收补偿安置有关事项进行了约定，并由协议双方当事人签字盖章确认，应当认定案涉安置补偿协议的签订是双方真实意思表示，是协商一致的结果，不违反法律、行政法规的强制性规定，为有效合同。原告提出协议无效的主张不能成立，不予支持。 原告提交的2020年1月22日出具的《故城县自然资源和规划局》中所述案涉房屋所在地没有进行过土地征收，没有征地批文及申报材料，原告由此而认定案涉安置补偿协议违法的主张，本院认为，《康宁路西延至扬帆大街区域内棚户区改造房屋征收安置补偿实施方案》征收与补偿程序的第六项中已载明“安置补偿协议签订后，由故城县自然资源与规划局组织集体土地转征手续及报批工作”，故对原告的该项主张，不予支持。 原告当庭提出案涉安置补偿协议未完全按照《康宁路西延至扬帆大街区域内棚户区改造房屋征收安置补偿实施办法》进行补偿安置，案涉协议显失公平的主张，原告不能提供相关证据证明其主张，且不属于本案审查范围，不予审理。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告翟保荣的诉讼请求。 上诉人翟保荣不服原审法院作出的上述行政判决，向本院提起上诉称：上诉人房屋占用的是集体土地，本案应适用《中华人民共和国土地管理法》等有关集体土地征收的法律法规对与被上诉人签订协议的合法性进行审查。对于集体土地的征收至少应由省级以上人民政府批准，并由县级以上人民政府或组织土地管理部门实施。被上诉人故城县国有土地上房屋征收与补偿管理办公室无权作为征收主体与上诉人签订征收补偿协议，其组织签订的《补偿协议》违反法律、法规强制性规定且存在以合法形式掩盖非法目的的情形，内容不公平、不合理，侵犯上诉人合法权益，属于《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条规定的“重大且明显违法”的情形，也符合《中华人民共和国合同法》第五十二条中“以合法形式掩盖非法目的”“违反法律、行政法规的强制性规定”合同无效的法定情形。因此，原审判决认定事实错误，适用法律错误，请求撤销原审判决，依法改判或发回重审。 被上诉人故城县国有土地上房屋征收与补偿管理办公室答辩称：被上诉人作为征收部门和实施机构有权与上诉人签订《补偿协议》，上诉人与被上诉人签订的《补偿协议》系上诉人与被上诉人平等协商后自愿签订的，是对自身民事权利的处分，并不违反强制性规定。上诉人签订《补偿协议》后，自愿领取安置房和货币补偿款，自愿搬迁并交付原有房屋。现上诉人通过安置补偿，改善了居住条件，增加了生活收入。征收区域也修建了城市道路，提升了道路通行，居民生活更加便利。上诉人的上诉请求无事实和法律支持，原审判决认定事实清楚、适用法律正确，上诉人的上诉请求不能成立，请求驳回上诉，维持原判。 本院二审查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，行政协议是指行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务的协议。行政协议具有两面性，既有作为行政管理方式的“行政性”，也有作为公私合议的“合同性”，因此，行政协议既是一种行政行为，具有行政行为的属性，又是一种合同，体现合同制度的一般特征。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条第一款、第二款的规定：“行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。”对于行政协议无效的判断，首先要对“行政性”方面进行审查，适用行政诉讼法关于无效行政协议的规定，其次才对“合同性”进行审查，适用民事法律规范中关于认定合同无效的规定。 根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条的规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”但根据最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款的规定：“征收农村集体土地时，未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予支持，但应当扣除已经取得的土地补偿费。”本案《征收决定》及公告、《安置补偿方案》、《安置补偿办法》均参照了《国有土地上房屋征收补偿条例》，结合上诉方与被上诉人签订的《安置补偿协议》，能够证实上诉方是同意参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，据此，被上诉人作为故城县人民政府确定的房屋征收部门，具有实施征收与补偿的法定职责，其与上诉方签订《安置补偿协议》不存在行政诉讼法规定的无效情形。本案《安置补偿协议》是双方在自愿的基础上协商达成的，该协议就被征收房屋（宅基）现状、置换房屋位置、楼层单元房号面积、超出应置换面积价款、过渡租房补贴、搬迁补偿等事项进行约定，并无《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的无效情形。同时，该协议已履行，上诉方也已得到安置补偿。综上，上诉人请求确认该协议无效缺乏事实和法律依据，上诉人的上诉请求不能得到支持，依法应予驳回。原审判决驳回其诉讼请求，认定事实清楚、适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人翟保荣负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 孙晓燕 审 判 员 李淑华 审 判 员 房军见 二〇二一年三月三十日 法官助理 曾伟欣 书 记 员 王 蕾