江苏省苏州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏05行终407号 上诉人（原审原告）苏州帕雷米电器有限公司，住所地苏州工业园区扬清路9号。 法定代表人KENZOHHUANG，总经理。 委托代理人王伟，该单位工作人员。 委托代理人吴少博，北京吴少博律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）苏州工业园区综合行政执法局，住所地苏州工业园区现代大道999号现代大厦6楼。 法定代表人史廉，局长。 委托代理人郁军，北京市隆安（苏州）律师事务所律师。 委托代理人陈崇昉，北京市隆安（苏州）律师事务所实习律师。 被上诉人（原审被告）苏州市自然资源和规划局，住所地苏州市姑苏区干将西路1018号。 法定代表人黄戟，局长。 委托代理人汤皓若，该局工作人员。 委托代理人宁明月，江苏新天伦律师事务所律师。 上诉人苏州帕雷米电器有限公司（以下简称帕雷米公司）因与苏州工业园区综合行政执法局（以下简称园区综合执法局）、苏州市自然资源和规划局（以下简称苏州资规局）土地行政处罚及行政复议一案，不服苏州市姑苏区人民法院（2019）苏0508行初517号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年7月22日立案后，依法组成合议庭审理本案，现已审理终结。 原审法院经审理查明，帕雷米公司地址位于苏州工业园区扬清路9号。其国有土地使用证证号为“××”,发证日期为2002年4月4日，记载国有土地使用权面积为5586.17平方米，地号为15017，土地用途为工业用地。该国有土地使用证的附图标明了15017号土地的面积、四至等情况。 2019年3月4日，园区综合执法局收到其他部门移送的违法线索。线索内容是：帕雷米公司未经批准，占用苏州工业园区扬中路东、扬清路南约3.16亩土地进行地面硬化、修建厂房等设施，涉嫌构成非法占用土地。当日，园区综合执法局向帕雷米公司送达苏园土执（2019）35号《责令停止违法行为通知书》：“你单位未经批准，占用苏州工业园区扬中路东、扬清路南约3.16亩土地进行地面硬化、修建厂房等设施，上述行为涉嫌违反了《中华人民共和国土地管理法》第43条的规定。根据《中华人民共和国土地管理法》第67条的规定，现责令你单位立即停止上述违法行为，听候处理。你单位主动纠正违法行为，消除违法状态的，可以依法从轻、减轻或者免于行政处罚。” 2019年3月22日，园区综合执法局工作人员经核查后，作出《关于苏州帕雷米电器有限公司涉嫌非法占地问题核查情况的报告》。2019年3月27日，园区综合执法局对帕雷米公司涉嫌非法占用土地一案进行立案查处。而后，园区综合执法局开展了相应调查工作。①调查了帕雷米公司的国有土地使用权情况，公司的国有土地使用证发证日期为2002年4月4日，载明的国有土地使用权面积为5586.17平方米，地号为15017，土地用途为工业用地，国有土地使用证的附图标明了15017号土地的面积、四至等情况。②调查了苏州工业园区规划建设局2002年1月29日颁发给帕雷米公司的《规划批准书》，该《规划批准书》核准帕雷米公司总用地面积为0.56公顷，核准帕雷米公司在扬清路9号地址建筑生产厂房一层1608平方米、车库一层316平方米。③调查了苏州工业园区规划建设局2003年5月9日颁发给帕雷米公司的《规划验收意见书》，该《规划验收意见书》核准验收内容为：生产车间，一层，1648.83平方米；车库，一层，209.32平方米。该《规划验收意见书》还注明：“北侧厂房超出宗地，不予验收。” 2019年6月，园区综合执法局下属的苏州工业园区城市管理综合执法大队委托苏州工业园区测绘地理信息有限公司对帕雷米公司占地情况进行面积测量。2019年6月18日，苏州工业园区测绘地理信息有限公司作出《工程项目测绘成果报告》。测量结果为：占地面积2143平方米，其中建筑占地面积995平方米，硬化占地面积736平方米。 2019年6月24日，园区综合执法局向帕雷米公司送达《行政处罚告知书》并附测量报告，告知帕雷米公司：“你单位超过批准的自有宗地范围，于2000年左右擅自占用北侧2143平方米土地进行地面硬化，修建门卫室、厂房等建筑物和其他设施并进行使用。上述行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第43条的规定，……本机关拟对你单位作出如下行政处罚：1、责令限期1个月退还非法占用的2143平方米土地；2、没收非法占地上的建筑物和其他设施，限期1个月退出；3、处15元/平方米的罚款，按非法占地2143平方米，计32145元……如你单位对本机关上述认定的违法事实、处罚依据及处罚内容等持有异议，可以在接到本告知书之日起三个工作日内向本机关提出书面陈述或者申辩意见……” 2019年6月26日，帕雷米公司向园区综合执法局提交《申辩意见》进行了申辩。 2019年6月27日，园区综合执法局作出苏园土法罚决字［2019］第013号《行政处罚决定书》，主要内容是：“……经本机关依法调查，现查明你单位超过批准的自有宗地范围，于2000年左右擅自占用北侧2143平方米土地进行地面硬化、修建门卫室、厂房等建筑物和其他设施，并进行使用……根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、……《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条……《苏州市国土资源局规范行政处罚自由裁量权实施细则》、《苏州市国土资源常用行政处罚自由裁量标准（试行）》……决定对你单位作出如下处罚：1.责令限期1个月退还非法占用的2143平方米土地；2.没收非法占地上的建筑物和其他设施，限期1个月退出；3.处15元/平方米的罚款，按非法占地2143平方米，计32145元……”2019年7月1日，该《行政处罚决定书》送达了帕雷米公司。 帕雷米公司不服该行政处罚决定，向苏州资规局申请复议，请求撤销苏园土法罚决字［2019］第013号《行政处罚决定书》。苏州资规局于2019年8月16日受理后，依照《中华人民共和国行政复议法》的规定进行了审理。经过审理，苏州资规局认为被申请人作出的苏园土法罚决字［2019］第013号《行政处罚决定书》认定事实清楚、证据充分、适用法律正确、程序合法、内容适当，遂于2019年11月11日作出［2019］苏资规行复第19号《行政复议决定书》，维持园区综合执法局作出的苏园土法罚决字［2019］第013号《行政处罚决定书》。 原审法院认为，首先，根据《中华人民共和国行政处罚法》规定，行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施。在此基础上，国务院、江苏省出台规定推进相对集中行政处罚权。另外，根据江苏省政府关于开展综合行政执法体制改革试点工作的相关部署，苏州工业园区组建综合行政执法机构，进行跨部门、跨行业的综合执法。园区综合行政执法局的机构职能中，包含负责开展园区城市管理（包括市容市政、规划建设、水政水务及其相关管网、城市绿化）、安监、渔政、国土、城镇燃气及相关市政管网等领域的综合行政执法工作，行使上述领域相对集中行政处罚权等职能。因此，园区综合执法局具有本案所涉及的国土方面的行政处罚权。园区综合执法局是本案适格被告。本案在行政诉讼前经过行政复议。复议机关苏州资规局经复议维持原行政行为。行政诉讼法规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。因此本案中苏州资规局作为共同被告，符合法律规定。 本案中，园区综合执法局于2019年3月起对帕雷米公司位于扬清路9号的宗地超过批准范围违法占地的情况进行调查、检查，通过询问、拍照、调取文书等方式收集证据，确认帕雷米公司实施了超过批准的自有宗地范围擅自占用北侧2143平方米土地进行使用的违法行为，遂进行立案查处。园区综合执法局的调查、检查、立案等过程，均符合法律规定。 根据《中华人民共和国行政处罚法》规定，行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。当事人有权进行陈述和申辩。本案中，园区综合执法局在作出行政处罚之前，向帕雷米公司发送了《行政处罚告知书》，告知拟对帕雷米公司作出行政处罚，并告知其陈述申辩等相关权利。接受并听取了帕雷米公司的陈述申辩。园区综合执法局依法保障了帕雷米公司的知情权和陈述申辩权。 在前述基础上，园区综合执法局作出苏园土法罚决字［2019］第013号《行政处罚决定书》，该份《行政处罚决定书》通过列举确凿的证据，明确认定帕雷米公司实施了“超过批准的自有宗地范围，擅自占用北侧2143平方米土地进行地面硬化、修建门卫室、厂房等建筑物和其他设施，并进行使用”的违法行为。园区综合执法局详细说明了《中华人民土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》等法律法规的规定，依照法律规定对帕雷米公司作出了：限期1个月退还非法占用的2143平方米土地、没收非法占地上的建筑物和其他设施限期1个月退出、处32145元罚款的行政处罚。该份《行政处罚决定书》证据确凿，认定事实清楚，适用法律正确，符合法定程序。 关于被诉行政复议的合法性问题。本案中，复议机关苏州资规局对于帕雷米公司的复议申请依法予以受理；在复议审查过程中针对被诉的行政处罚行为，围绕事实、证据、适用依据、处罚程序、处罚内容等方面进行了审查。经审查复议机关认为园区综合执法局的行政处罚认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，依法对该行政处罚结果予以维持。苏州资规局在复议受理、审理方式、审查范围、作出复议决定等程序上，均符合法律规定。 关于帕雷米公司提出，其1998年根据苏州工业园区规划建设局出具的《项目选址意见书》建造了最北部的厂房等建筑，帕雷米公司使用该块土地经过批准的意见。原审法院认为：首先，根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，任何人不得未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地；超过批准的数量占用土地，多占的土地以非法占用土地论处。本案中，帕雷米公司所持国有土地使用证明确记载，其经批准使用的土地为5586.17平方米，帕雷米公司在其国有土地使用证之外多占用2143平方米土地，依法应当认定为非法占用土地。其次，帕雷米公司举证的苏州工业园区规划建设局1998年5月26日的《项目选址意见书》，载明的建设单位为“娄葑洋泾实业公司”、建设项目名称为“娄葑洋泾实业公司标准厂房”、建设规模1.16公顷，而原告名称为苏州帕雷米电器有限公司，帕雷米公司的国有土地使用权5586.17平方米折算为0.86公顷，该《项目选址意见书》与帕雷米公司之间的关联性尚不能成立。再次，判定帕雷米公司是否超出批准的数量多占土地，应以帕雷米公司经土地管理部门批准占有的土地为基准（帕雷米公司经土地管理部门批准合法占有的土地记载在其国有土地使用证中），而不是依据其他文件。因此，帕雷米公司关于其“使用该土地经过批准”的理由不成立。 关于帕雷米公司提出，园区因娄江北侧工业区改造工程建设需要回购32家企业，帕雷米公司位于扬清路9号的地块在回购范围内,在回购发生之后，园区综合执法局向帕雷米公司作出处罚，园区综合执法局的执法目的违法的问题。原审法院认为，帕雷米公司超过批准的数量非法占用土地是事实，根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，帕雷米公司的违法行为依法应当受到处罚，无关该地块是否被列入回购范围。帕雷米公司关于园区综合执法局“执法目的违法”的主张不成立。 综上所述，园区综合执法局作出的苏园土法罚决字［2019］第013号《行政处罚决定书》所依据的事实、证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序；苏州资规局的行政复议程序和结果亦符合法律规定。据此，原审法院依照《中华人民行政诉讼法》第二十六条、第六十九条，《中华人民共和国行政处罚法》第八条、第十六条、第三十条、第三十一条、第三十九条、第四十条、第四十一条，《中华人民共和国土地管理法》第七十七条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条，《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第二十二条、第二十八条、第三十一条等规定，判决驳回原告苏州帕雷米电器有限公司的全部诉讼请求。案件受理费50元，由原告苏州帕雷米电器有限公司承担。 上诉人帕雷米公司上诉称，一、上诉人依据规划部门出具的《项目选址意见书》建造了案涉地块上的建筑，具有合法性。首先，该《项目选址意见书》载明的建设单位之所以是“娄葑乡洋泾实业公司”，是因为根据当时一村一公司的政策，政府方面考虑到上诉人的发展状况，由洋泾实业公司上报并申请立项建造新厂房，实际由上诉人出资建造，完工后洋泾实业公司交予上诉人使用，故该厂房项目的立项和建设单位为娄葑乡洋泾实业公司，上诉人企业与该《项目选址意见书》存在关联性。其次，上诉人厂区合计占地面积约8000平方米，无论是根据规划部门1998年5月26日出具的《项目选址意见书》中确定的1.16公顷建设规模，还是根据发改部门1998年12月29日出具的《建设标准厂房的立项批复》中规定的2.4公顷占地面积，上诉人厂区的占地面积均未超过审批标准，不存在违法占地的情形。同时，原审判决认定上诉人的国有土地使用权5589.17平方米折合0.86公顷，对上诉人的厂区面积的计算存在严重的错误。二、原审法院认定被上诉人园区综合执法局“不存在执法目的违法”，存在认定事实错误。第一，上诉人合法使用案涉的土地并建造厂房，已有近20年时间，期间各政府部门均未告知过上诉人存在非法占地的行为。在此期间被上诉人也不可能不知道上诉人对案涉土地进行使用这一事实的存在，也未在二十年过程中对上诉人的合法性提出过任何的质疑，却在回购事宜发生之后，罗织理由对上诉人进行行政处罚，在执法目的违法的同时，更不具有合理性。第二、在上诉人所在的整条扬清路上，所有公司的门卫房车库全部建在路边宗地红线外，包括附近100米内的捷普绿点公司，占用大量公共绿地一直到铁道边，而被上诉人在内的执法部门对上述占地行为至今未进行任何处罚，其亦存在选择性执法的情形。三、原审法院对于涉案的重要事实问题仍存在认定不清的情形。被上诉人园区综合执法局在013号《行政处罚决定书》认定，上诉人于2000年擅自占用北侧2143平方米土地进行硬化、修建厂房等建筑物并使用。但是经过上诉人提交的《备忘录》等证据可以证实，对于该部分地块上建筑的建设时间是在1998年。可以证实执法局的处罚决定中对于案件基本事实的认定存在严重错误，而原审判决中对该部分重要的事实却未做任何调查与核实，便径自认定上诉人对该部分土地的占用属于违法，存在事实认定不清。综上，请求依法撤销原审判决并依法判决支持上诉人的原审诉请。 被上诉人园区综合执法局答辩称，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求依法维持。 被上诉人苏州资规局答辩称，1.被上诉人作出的复议决定内容合法。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条的规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。本案上诉人仅依法拥有××号《国有土地使用证》中记载的位于园区娄葑分区杨清路的面积为5586.17平方米的15017号宗地使用权；对于涉案扬清路以南、15017号地块红线以北区域，上诉人未取得合法的使用权而占用。在行政复议调查过程中，上诉人所提交的《建设项目选址意见书》、《国有土地使用权转让合同》、备忘录不足以证明其对涉案扬清路以南、15017号地块红线以北区域共2143平方米土地享有合法使用权。且经调查，上诉人曾于2003年承诺对于其超出宗地的北部厂房在与政府的规划项目发生冲突时，上诉人承诺无条件拆除。因此，被上诉人根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条之规定，认定上诉人占用涉案2143平方米土地未经批准，属于非法、占用土地，被上诉人及原审法院对该事实认定清楚、证据确凿。2.被上诉人作出的行政复议决定程序合法。被上诉人于2019年8月14日收到上诉人的行政复议申请并依法予以受理，经延期审理三十日，于2019年11月11日作出行政复议决定并送达上诉人，符合《中华人民共和国行政复议法》第三十一条的规定。综上，被上诉人对上诉人的行政复议申请所作决定内容及程序合法，原审法院对此认定事实清楚、证据确凿、适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。 本院经审理查明的事实与原审查明的事实一致。 本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第四十三条，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；……。第七十六条规定，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。超过批准的数量占用土地，多占的土地以非法占用土地论处。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条规定，依照《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下。本案中，上诉人帕雷米公司超过自有宗地范围，占用北侧2143平方米土地，进行地面硬化，修建门卫室、厂房等建筑物和其他设施，多占的土地应以非法占用土地论处。 关于上诉人认为根据《建设项目选址意见书》中确定的1.16公顷建设规模，或是《关于娄葑乡洋泾实业公司建设标准厂房的立项批复》规定的2.4公顷占地面积，上诉人厂区占地面积约8000平方米未超过审批标准，不存在违法占地情形的上诉理由，本院认为判定上诉人是否超过宗地多占土地应当以上诉人经土地管理部门批准占有的土地为基准，上诉人的国有土地使用证上清楚表明上诉人的使用权面积仅有5586.17平方米。即使上诉人与《项目选址意见书》、《关于娄葑乡洋泾实业公司建设标准厂房的立项批复》之间的关联性得以确立，该文件亦不能证明上诉人对超过宗地的2143平方米的土地享有合法的使用权。且根据2003年5月9日苏州工业园区规划建设局出具的《规划验收意见书》提到“北侧厂房超出宗地，不予验收。业主应出具书面承诺，今后规划需要无条件拆除。”上诉人也曾承诺对于超出宗地的北部厂房在与政府的规划项目发生冲突时，上诉人承诺无条件拆除。 关于上诉人认为被上诉人园区综合执法局存在执法目的违法，因上诉人确实存在非法占地的行为，园区综合执法局依职责对其处罚并无不当。关于上诉人认为原审法院对于涉案的重要事实存在认定不清情形的上诉理由，本院认为园区综合执法局所作处罚决定书中写道“现查明你单位超过批准的自有宗地范围，于2000年左右擅自占用北侧2143平方米土地……”即使如上诉人所称地块上的建筑建在1998年，园区综合执法局的处罚决定表述也并未错误，因此该上诉意见本院不予支持。 综上，上诉人帕雷米公司的上诉请求及理由不能成立，本院不予支持。园区综合执法局所作行政处罚决定及苏州资规局作出的行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。原审判决并无不当，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人苏州帕雷米电器有限公司负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 刘正芳 审 判 员 陈芝颖 审 判 员 姜雨昊 二〇二〇年十一月三十日 法官助理 孙晓宝 书 记 员 陈逸凡