山东省烟台市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）鲁06行终5号 上诉人（原审被告）莱州市自然资源和规划局，住所地：山东省莱州市建新东街28号。 法定代表人闫旭辉，局长。 委托代理人张秋霞，山东文景律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）王德学，男，1955年3月6日出生，汉族，住山东省莱州市。 原审被告莱州市人民政府，住所地：山东省莱州市府前街96号。 法定代表人李勇刚，市长。 原审第三人莱州市柞村镇人民政府，住所地：山东省莱州市柞村镇大街7号。 法定代表人邱维兴，镇长。 委托代理人姜松杰，党委委员、副镇长。 上诉人莱州市自然资源和规划局因撤销行政处罚、行政复议一案，不服山东省龙口市人民法院（2019）鲁0681行初94号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院认定事实，王德学系莱州市柞村镇消水庄村村民，2002年10月9日，王德学与该村村委签订土地租赁合同，约定租赁村委土地1146平方米用于建厂，使用期限自2002年10月9日至2052年10月9日。2003年2月，王德学向莱州市柞村镇人民政府（以下简称柞村镇政府）申请在租赁土地上建设石材厂，并于2003年2月26日向柞村镇政府缴纳了用地费（1.87亩）14960元、测绘费1000元、登记费121.70元，共计16081.70元，柞村镇政府为王德学分别出具了行政事业收费、政府性基金票据，但一直未为王德学办理行政审批手续，也未给王德学明确答复。2003年5月，王德学根据柞村镇政府测定的土地四至建设石材厂并投入使用。2003年6月18日，莱州市机构编制委员会下发莱编发[2003]16号《关于将镇街土地管理职能上收的通知》，决定“将镇街政府（办事处）的土地管理职能上收，由市国土资源局承担”，莱州市国土资源局承接土地管理职能后，也未履行相应行政审批职责，经王德学多次询问，也未给予明确答复。2019年3月18日，莱州市柞村镇消水庄村村民杨洪彦向莱州市国土资源局举报王德学侵占其口粮田建住宅，莱州市国土资源局于2019年4月12日以“涉嫌违法占地”立案调查，该局工作人员张宝旭、张祚鹏分别于2019年4月12日向王德学、2019年4月28日向该村村委主任王召祥进行询问调查并制作了笔录，王召祥在笔录中称其不清楚王德学所占土地的地类，并称王德学占地建房是经过上届村委同意的，且是在2003年左右建成的。2019年3月25日，张宝旭、张祚鹏对涉案土地进行现场勘测并制作笔录。在此期间，根据政府机构改革方案，莱州市国土资源局的职能由莱州市自然资源和规划局（以下简称莱州市资规局）承接。2019年5月20日，莱州市资规局向王德学下达《行政处罚告知书》和《行政处罚听证告知书》，王德学于次日即5月21日提出听证申请，莱州市资规局于2019年6月5日组织听证并制作听证笔录，于2019年6月25日作出莱自然资规罚发〔2019〕103号《土地违法案件行政处罚决定书》（以下简称103号行政处罚决定），决定：1.责令王德学退还非法占用的1377.44平方米土地；2.限王德学自接到处罚决定书之日起十五日内自行拆除非法占用的41.33平方米土地上新建的建筑物及其他设施；3.对王德学在非法占用的1336.11平方米土地上新建的建筑物和其他设施，由王德学与消水庄村委协商处置；4.对非法占用的41.33平方米耕地按30元/平方米、1336.11平方米裸地按20元/平方米，共处罚款27962.10元。王德学不服该处罚决定，于2019年7月1日向莱州市人民政府（以下简称莱州市政府）申请复议，莱州市政府于2019年7月10日立案受理，于2019年9月3日经负责人批准延期审理并通知王德学和莱州市资规局，又于2019年9月30日向双方送达了《行政复议中止通知书》，后于2019年11月25日恢复审理，于2019年11月26日作出莱政复决字［2019］31号《行政复议决定书》（以下简称31号行政复议决定）并于次日送达给王德学和莱州市资规局。 一审法院认为，根据莱委[2001]52号《中共莱州市委莱州市人民政府关于印发和的通知》和莱编发[2003]16号《关于将镇街土地管理职能上收的通知》，2003年6月18日之前，莱州市镇街辖区范围内的土地管理职能由各镇街政府负责，即柞村镇政府当时负有对辖区范围内土地管理职能。柞村镇政府于2003年2月26日收取了王德学的用地费、测绘费、登记费，系依法行使土地管理职权的行为，王德学主张其在涉案土地建设前已向柞村镇政府提出申请，柞村镇政府虽不认可，但却实际收取了王德学的用地申请相关费用，其对相应的登记内容、用地和测绘对象也不能做出合理解释，其所述显然与事实不符。2003年6月18日起，莱州市将镇街的土地管理职能收归莱州市国土资源局，2019年政府机构整合后，莱州市国土资源局的相关职责均由莱州市资规局承继，结合柞村镇政府于2019年5月24日向莱州市资规局出具的《情况说明》中对王德学提供的三项缴费单据的认可，能够认定王德学在建设前已就涉案用地向土地管理部门依法提出了用地申请。作为负有土地管理职责的行政机关，柞村镇政府应在法定期限内对王德学的申请作出批复，而柞村镇政府在收取王德学上述费用后，未依法履行职责，土地管理职权上收后，市国土资源局及莱州市资规局亦未积极履行用地审批职责，在长达十六年的时间里，既未对王德学的用地申请做出审批、回复，亦未对王德学的用地建设行为提出任何异议，柞村镇政府和莱州市资规局亦未提供证据证实王德学在2003年申请用地时，除了已缴纳的三项费用外还需办理其他审批手续、提供其他申请材料、缴纳其他费用，应视为王德学在2003年申请用地时已按照当时的审批要求充分提供了申请资料、缴纳了相关费用，符合当时的用地审批条件，柞村镇政府和承继土地管理职能的行政部门未依法及时办理审批手续，属于行政不作为。王德学先申请、再缴费、后用地，是作为普通百姓对政府部门的信赖，此种信赖利益应当得到保护。因土地管理部门的行政不作为，导致王德学未能及时取得用地手续，该责任后果不应由王德学承担。 根据本案查明的事实，王德学的建设行为发生在2003年5月，但莱州市资规局在审查过程中却依据《莱州市土地利用总体规划（2006-2020年）》认定其占地地类不符合规划，进而作出处罚。根据“法不溯及既往”的行政执法原则，《莱州市土地利用总体规划（2006-2020年）》对地类的规定不适用于本案，不能证明王德学占地行为发生时的土地规划情况。莱州市资规局依据实施在后的土地利用规划对王德学进行处罚，认定事实不清，适用法律错误，影响王德学的合法权益。 另外，被告和柞村镇政府均未提供证据证实王德学在2003年5月之后在涉案土地上进行过新建、重建或扩建，莱州市资规局作出的被诉行政处罚决定第2、3项中所述的“新建的建筑物”指代标的不明确、范围不具体，亦与本案事实不符。针对王德学主张的土地测量时未依法告知王德学到场、事后通过欺骗诱导方式让王德学在笔录上补签字的行为构成程序违法，莱州市资规局称涉案土地的测量是柞村镇政府进行的，是否通知王德学到场其不清楚，但从其提交的《现场勘测笔录》中可以看出勘测人是该局工作人员张宝旭、张祚鹏，与莱州市资规局的抗辩理由明显不符。 综上所述，莱州市资规局作出的103号行政处罚决定认定事实不清，适用法律错误，程序存在瑕疵，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，判决撤销莱州市资规局于2019年6月25日作出的103号行政处罚决定及莱州市政府于2019年11月26日作出的31号行政复议决定。案件受理费50元，由莱州市资规局和莱州市政府负担。 上诉人莱州市资规局上诉请求：撤销一审判决，依法改判驳回王德学的诉讼请求或发回重审。事实与理由：一、一审判决认定事实不清(错误)。王德学向镇政府财政所缴纳的费用代替不了用地审批手续。1.根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，柞村镇政府没有用地审批的权力和职责。2.法律规定了申请用地应该提供的材料，一审判决以向没有审批职能的财政所缴费的行为视为王德学已充分提供了申请材料、符合用地审批条件与法律规定不符。3.用地程序应该是申请、缴费、批准后用地，关键在于审批，一审判决遗漏了最重要的“审批”程序。王德学未取得审批便进行建设的行为不属于“信赖利益保护”的范围，也不应因此撤销涉案行政处罚决定。4.涉案行政处罚决定首先对王德学2003年的建设行为进行了陈述，“新建建筑物”源自《中华人民共和国土地管理法》（2004）第七十六条条文的表述，结合到本案是指“2003年发生建设行为时建设的建筑物”，与是否新建、重建、扩建没有关系。5.《现场勘测笔录》分两页，分别由不同的人员签署。第一页(首页)记录的地块各类信息，是以第二页测量单位莱州金地地产测绘有限公司测量的数据为依据整理的，因此，第二页是测绘公司人员签字，第一页是案件承办人（即勘测人）签字。因该勘测笔录是现场录入数据后通过电脑整理打印出来的，只能事后签字。测量时通知王德学到现场，王德学不到，但并不影响测量结果，也不影响王德学对测量结果提出异议。王德学没有证据证明测量有误。二、一审判决适用法律、法规错误。一审判决以“法不溯及既往”的原则认定《莱州市土地利用总体规划（2006-2020）》对地类的规定不适用于本案错误。根据《国土资源违法行为查处工作规程》9.2.3第三款的规定，判定是否符合土地利用总体规划，应适用“从轻原则”。因2003年王德学建设时的规划用途是农用地，处罚重于现在的裸地，按照《莱州市土地利用总体规划（2006-2020）》进行判定，符合上述规定，也符合行政处罚法的处罚原则。综上，请求撤销一审判决，依法改判驳回王德学的诉讼请求或发回重审。 被上诉人王德学未作答辩。 原审被告莱州市政府、原审第三人柞村镇政府未作陈述。 本院审理查明的事实与一审法院认定事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案的争议焦点为103号行政处罚决定是否应予撤销。《中华人民共和国行政处罚法》第四条规定：“设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。”本案中，根据《中共莱州市委莱州市人民政府关于印发和的通知》（莱委[2001]52号）以及莱州市机构编制委员会《关于将镇街土地管理职能上收的通知》（莱编发[2003]16号）可知，2003年6月18日之前，莱州市镇街政府承担了其辖区范围内的土地管理职能，即本案柞村镇政府对其辖区范围内的农村建房负有行政管理职能。根据柞村镇政府于2019年5月24日出具的情况说明可知，柞村镇政府于2003年2月26日实际收取了王德学缴纳的用地费、测绘费、登记费，共计16081.7元。柞村镇政府在收取王德学上述费用的情况下，对此后王德学在涉案土地上进行的建设行为，既未批准也未制止，构成了行政不作为。莱州市资规局在未对上述事实进行核查、考量的情况下作出103号行政处罚决定，属于认定事实不清，依法应予撤销。31号行政复议决定予以维持错误，依法亦应予以撤销。莱州市资规局关于其适用《莱州市土地利用总体规划（2006-2020）》正确、土地勘测程序合法的主张，因缺乏有效证据予以证实，依法不予支持。 综上，莱州市资规局的上诉理由不成立，本院依法不予支持。一审裁判正确，本院依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人莱州市自然资源和规划局负担。 本判决为终审判决。 审判长  鲁晓辉 审判员  杨金勇 审判员  纪晓静 二〇二一年三月一日 书记员  高祎轩