河南省安阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）豫05行终47号上诉人（原审原告）河南省杨六郎有机食品有限公司，住所地汤阴县产业集聚区工纵四路与人民路交叉口西南角。法定代表人杨俊，总经理。委托代理人王建广，公司工作人员。委托代理人任利民，大沧海律师事务所律师。被上诉人（原审被告）汤阴县自然资源局，住所地汤阴县人民路西段路南。法定代表人王志刚，局长。参加诉讼负责人李飞，党组成员。委托代理人杨丽，汤阴县自然资源局工作人员。委托代理人李淑贤，河南兴邺律师事务所律师。原审第三人安徽鸿路钢结构（集团）股份有限公司，住所地安徽省合肥市双凤工业区。法定代表人王军民，经理。上诉人河南省杨六郎有机食品有限公司（以下简称杨六郎食品公司）与被上诉人汤阴县自然资源局及原审第三人安徽鸿路钢结构（集团）股份有限公司（以下简称安徽鸿路公司）行政补偿一案，不服汤阴县人民法院（2020）豫0523行初32号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。杨六郎食品公司向原审法院提出的诉讼请求：判令汤阴县自然资源局支付该公司行政补偿金2178.069283万元，并支付自2016年8月1日起至实际支付之日止利息，利率以全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率计算。原审法院查明：2014年10月30日，杨六郎食品公司与原汤阴县国土资源局签订《国有建设用地使用权合同》，杨六郎食品公司通过挂牌出让的方式取得位于汤阴县S302省道与兴隆路北延交叉口西南方位面积79241平方米的国有建设用地使用权（工业用地）。杨六郎食品公司按照合同约定缴纳了土地出让金934万元，办理了土地登记（三份《国有土地使用证》），缴纳了契税。杨六郎食品公司进行了土地利用前相应的详规设计、文物勘探、地质勘探、环评、建设围墙等，并支付了相关费用。白营镇政府以企业发展资金名义支付杨六郎食品公司458.52万元。2014年9月11日，杨六郎食品公司与安徽鸿路公司签订《建筑、钢结构制作安装合同》，合同约定由安徽鸿路公司承担杨六郎食品公司钢结构生产厂房制作、安装工程。2016年5月20日，杨六郎食品公司向汤阴县土地储备中心提出《土地收购申请书》。申请书载明：“由于资金周转困难，拖欠农民工工资等原因，无力经营，特申请汤阴县土地储备中心，将公司用地予以收购储备，确定新的使用者。处置款项用于兑付工程款和农民工工资。”2016年8月1日，原汤阴县国土资源局向汤阴县人民政府递交《关于收回河南省杨六郎有机食品有限公司一宗国有建设用地使用权的请示》（汤国土资〔2016〕136号文件），根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款“为公共利益需要使用土地的”规定和《三方协议》、汤阴县党政联席会会议纪要（2016年第29号），申请收回杨六郎食品公司土地使用权。同日，汤阴县人民政府对原汤阴县国土资源局作出汤政土〔2016〕77号土地管理文件，同意收回杨六郎食品公司土地使用权，并注销三份《国有土地使用证》。原汤阴县国土资源局办理了土地注销登记，并收回三份《国有土地使用证》。2016年11月24日，原汤阴县国土资源局委托评估机构对上述土地（77777.29平方米）进行评估，评估价格每平方米137元。2017年9月，原汤阴县国土资源局将上述土地出让给安阳世纪酉昊食品有限公司，成交总价格1110万元。2016年5月17日，汤阴县产业集聚区驻杨六郎有机食品项目工作组向汤阴县人民政府提交《关于杨六郎有机食品产业园项目土地重新进行招投标有关情况的汇报》。汇报显示：“已完成6栋厂房钢架结构，两栋基础挖好，尚未安装；杨六郎食品公司后期钢结构建筑建设主要由张金磊等人承包建设，经安阳兴博公司对已完成部分造价评估大约为776万元，施工方两栋厂房钢结构已预付工程款120万元，现场遗留钢架价值8万元，三项合计支出904万元。”汤阴县白营镇人民政府专项工作组对张金磊为杨六郎食品公司建设的已完工钢结构生产厂房，委托兴博安阳分公司进行结算审核，审核工程造价774.42869.89万元。同日，汤阴县产业集聚区弘达投资有限公司支付张金磊（以安阳市腾跃科技有限公司名义）工程款及农民工工资900万元。2020年7月25日，杨六郎食品公司向汤阴县自然资源局邮寄《关于请求成立政府工作组依法协调解决杨六郎食品公司土地收回遗留问题申请书》，请求解决收回土地使用权的补偿和已拆除建成厂房损失等问题。汤阴县自然资源局至今未予以答复。原审法院另查明：杨六郎食品公司以汤阴县人民政府作为被告，以安阳世纪酉昊食品有限公司作为第三人，提起收回土地使用权及行政赔偿诉讼。安阳市中级人民法院于2019年4月22日作出（2019）豫05行初45号行政裁定，裁定驳回起诉，杨六郎食品公司不服提起上诉。2019年9月25日，河南省高级人民法院作出（2019）豫行终1703号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。裁定书载明：“杨六郎食品公司与汤阴县人民政府及原汤阴县国土资源局之间在解除原土地使用协议后，以实际行为成立了一份新的解除收回土地使用协议，当事人应根据双方约定的内容，各自遵照履行。汤阴县政府在履行协议过程中对涉案土地及地上附着物的处置行为并不侵犯其合法权益，杨六郎食品公司对该处置行为没有法律上的利害关系。如杨六郎食品公司对该协议效力及履行有异议，应另行主张权利。”原汤阴县国土资源局机构改革，更名为汤阴县自然资源局，行使原汤阴县国土资源局职责及其他行政职能。原审法院认为：《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第一项规定，为公共利益需要使用土地的，土地行政（自然资源）主管部门可以收回国有土地使用权，并应当对土地使用权人给予适当补偿。本案中，汤阴县自然资源局作为自然资源主管部门，依照上述法律规定，收回杨六郎食品公司已经合法取得的国有土地使用权，应当对杨六郎食品公司给予适当补偿。杨六郎食品公司依法向汤阴县自然资源局提出土地补偿以及地上建筑物补偿的请求，符合法定起诉条件，具有诉讼主体资格。根据河南省高级人民法院生效裁定，杨六郎食品公司与汤阴县人民政府及原汤阴县国土资源局之间成立了一份新的解除收回土地使用权协议，当事人应根据双方约定的内容，各自遵照履行，且地上附着物的处置行为并不侵犯杨六郎食品公司的合法权益。根据当事人提供的相关证据材料，无法确定协议中关于补偿杨六郎食品公司的具体内容。杨六郎食品公司主张的行政补偿涉及五个方面，一是前期投资的相关税费，二是土地出让金，三是地上建筑物投资，四是管理及运营费用，五是履约保证金。首先，关于前期投资的相关税费，包括详规设计、文物勘探、地质勘探、环评、契税等。汤阴县自然资源局收回杨六郎食品公司土地使用权，是基于杨六郎食品公司无力经营而主动申请，并非汤阴县自然资源局依职权收回，相关税费应由汤阴县自然资源局自行负担。其次，关于土地出让金，杨六郎食品公司缴纳934万元，白营镇政府以企业发展资金形式退还杨六郎食品公司458.52万元，杨六郎食品公司实际缴纳475.52万元。汤阴县自然资源局收回土地使用权后重新出让，土地价格有所增值。根据本案实际情况，结合土地增值因素，扣除已实际使用年限，原审法院酌定汤阴县自然资源局补偿杨六郎食品公司土地补偿费500万元。第三，关于地上建筑物投资，包括钢结构厂房完工和未完工部分、围墙等。汤阴县自然资源局根据杨六郎食品公司请求而收回并处置土地，必然涉及地上建筑物。相关部门根据实际情况对钢结构厂房进行评估并处置，用以支付工程款，该做法并无不妥。杨六郎食品公司未能提供所建围墙仍具有再利用价值的证据，围墙费用不予支持。第四，关于管理及运营费用，是杨六郎食品公司取得土地使用权后的正常经营费用。杨六郎食品公司主动退出土地经营，其前期运营费用应自行负担。第五，关于钢结构工程履约保证金，涉及另一法律关系，本案不予审理，杨六郎食品公司可另寻救济途径。安徽鸿路公司经法院合法传唤无正当理由未到庭参加诉讼，应视为对相关权利的放弃，不发生阻止案件审理的效果。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款、第七十一条和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第七十九条第二款的规定，判决：一、汤阴县自然资源局于判决生效后六十日内给付杨六郎食品公司土地补偿款500万元；二、驳回杨六郎食品公司其他诉讼请求。上诉人杨六郎食品公司上诉称：一、汤阴县自然资源局不能证明其原审提交的《土地收购申请书》的真实性，其是以“为公共利益”为由收回杨六郎食品公司的土地的，应当对土地增值、税费、详规设计、文物勘探、地质勘探、环评、契税等进行合理补偿。首先，汤阴县自然资源局向原审法院提交的《土地收购申请书》为复印件，经法庭质证，汤阴县自然资源局根本不能提供“原件”，且没有任何其他证据可以佐证杨六郎食品公司曾主动提出请求汤阴县自然资源局收回土地。《土地收购申请书》真实性不能得到证明，不能作为证据使用。其次，汤阴县自然资源局向原审法院提交的《关于杨六郎有机食品产业园项目土地协商解决的三方协议》中第3条约定：“丙方（施工方）占用地块118亩由汤阴县人民政府依法收回。”该文件也多次提到由政府依法收回。可见，协议盖章单位（汤阴县自然资源局和河南省杨六郎有机食品有限公司遗留问题处置领导小组）均认可汤阴县自然资源局是“依法收回”，并非是依公司申请而为的“收购”。再次，汤阴县自然资源局向汤阴县人民政府递交《关于收回河南省杨六郎有机食品有限公司一宗国有建设用地使用权的请示》及汤阴县人民政府同日作出的汤政土〔2016〕77号管理文件的内容，完全足以证明汤阴县自然资源局是“为公共利益”主动收回土地。因此，原审法院认定事实错误，汤阴县自然资源局应当按照“适当补偿”原则，给予杨六郎食品公司实际支出费用全部予以补偿。二、杨六郎食品公司被收回的土地已经大幅升值，原审法院酌定的500万元补偿明显偏低。2016年11月24日，汤阴县自然资源局委托评估机构，对收回杨六郎食品公司的土地中部分面积（77777.29平方米）进行评估，评估地价为1065.55万元，折合137元/平方米。同比折算杨六郎食品公司土地评估价值应当为1085.6万元。原审法院认定汤阴县自然资源局以企业发展资金形式退还杨六郎食品公司458.52万元，再酌定补偿杨六郎食品公司500万元后，仍与土地回收时价值差额127.08万元（1085.6-458.52-500=127.08万元），应予补足。三、汤阴县自然资源局向案外人支付的地上构建物的款项应当作为杨六郎食品公司地上构建物的补偿金额，补偿给杨六郎食品公司。原审法院对汤阴县自然资源局“收回并处置土地，必然涉及地上建筑物”的认定符合法律规定。但汤阴县自然资源局将上述建筑物的补偿金额900万元，在无杨六郎食品公司授权的情况下，直接错误地支付给了案外人安阳市腾跃科技有限公司张金磊。杨六郎食品公司对这一行为不予认可。汤阴县自然资源局应直接将该900万元补偿给杨六郎食品公司，或者在得到杨六郎食品公司授权之后，将本笔补偿款代杨六郎食品公司支付给安徽鸿路公司。该错误支付行为不应抵消应向杨六郎食品公司履行的补偿义务。四、杨六郎食品公司为推动工程建设，曾通过河南阳晨置业有限公司“以房屋抵偿”形式，向安徽鸿路公司支付了200万元，并以政府返还产业发展资金形式向安徽鸿路公司支付了118.86万元，该款应纳入“适当补偿”范围。杨六郎食品公司有充分证据证明，已经通过河南阳晨置业有限公司“以房屋抵偿”形式，向安徽鸿路公司支付了200万元，并以政府返还产业发展资金形式向安徽鸿路公司支付了118.86万元。汤阴县自然资源局在对地上建筑物进行适当补偿时，明显未对杨六郎食品公司该部分价值进行补偿，也就是说，补偿金额缺失318.86万元，应予补足。五、杨六郎食品公司构建的围墙等构筑物应纳入土地回收“适当补偿”范围。杨六郎食品公司为修建围墙实际支付556415.77元。如上所述，汤阴县自然资源局依据职权，为公共利益主动收回杨六郎食品公司土地及地上附属物，理应对杨六郎食品公司实际投入成本进行补偿。原审法院认定“原告未能提供所建围墙仍具有再利用价值的证据”的理由不能成立。杨六郎食品公司构建的围墙真实存在，真实投入了55.6余万元成本。六、杨六郎食品公司为开发土地已经实际支付的人工工资、办公费用等运营管理费用，应纳入土地回收“适当补偿”范围。杨六郎食品公司为获取土地，进行招标、建设等进行了一系列开发建设行为，发生的人工工资、办公费用等运营管理费用，是实际已经发生了的管理成本。汤阴县自然资源局收回土地，应对杨六郎食品公司的运营管理成本进行合理补偿。原审判决认定事实不清，适用法律错误。请求：一、撤销原审判决；二、发回原审法院重审或改判为判令汤阴县自然资源局支付杨六郎食品公司行政补偿金合计人民币21,780,692.83元,以及以补偿金21,780,692.83元为基数的从2016年8月1日至实际支付日止的银行利息，利率以全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率计算。三、案件一、二审诉讼费、律师费由汤阴县自然资源局承担。被上诉人汤阴县自然资源局答辩称：一、汤阴县自然资源局出具的《土地收购申请书》真实有效。截至本案诉讼期间，杨六郎食品公司未设置相关职能部门，总经理和法定代表人一直未参与公司经营。并且杨六郎食品公司拿地后并未实际投资，导致土地使用权被抵押，仅有的钢结构建设也是由建筑施工单位投资。2015年5月13日，杨六郎食品公司将土地使用证（含地上所建厂房）抵押给安徽鸿路公司。2016年5月20日，杨六郎食品公司在土地使用证抵押一年后，面临违约被无偿收回土地的困境才主动提交《土地收购申请书》，表明其无力经营，请求收回案涉土地，处置款项用于支付工程款和农民工工资。并且案涉《土地收购申请书》的真实性已经被人民法院生效裁判文书予以确认。二、原审判决认定“被告收回原告土地使用权，是基于原告主动申请”事实清楚，并无不当。“为公共利益”、“依法收回”等词句与杨六郎食品公司申请收回土地使用权并不矛盾。土地闲置或土地使用权人陷入困境，必然导致公共利益受损。并且“依法收回”是指政府部门依照法律规定收回，不等于“依职权强行收回”。三、收回的土地升值与原审判决的补偿数额没有必然联系。2016年6月15日杨六郎食品公司与政府成立的“河南省杨六郎有机食品有限公司遗留问题处置领导小组”、施工方（张金磊）达成的《关于河南省杨六郎有机食品产业园项目土地协商解决的三方协议》已经履行，河南省高级人民法院（2019）豫行终1703号行政裁定对杨六郎食品公司土地使用权被收回的行为已经有了结论，并认为杨六郎食品公司对该协议效力及履行有异议，应另行主张权利。事实上，杨六郎食品公司土地使用权被收回后已经得到了适当补偿。原审法院在综合相关情况征询杨六郎食品公司意见时，杨六郎食品公司表示要求再行补偿500万元。原审判决确定的补偿数额并无不当。请求：驳回上诉，维持原判。原审第三人安徽鸿路公司经本院传票传唤未到庭，也未向本院提交书面答辩意见。本院经审理查明的事实除与原审判决认定的事实一致，本院予以确认外，另查明：2014年10月30日，杨六郎食品公司与原汤阴县国土资源局签订的《国有建设用地使用权出让合同》《国有建设用地使用权出让合同补充约定》约定：本合同项下宗地用于工业项目建设，受让人同意本合同项下宗地的项目固定资产总投资不低于33686万元，建筑总面积79241.28平方米。杨六郎食品公司于2015年10月30日之前开工，在2016年10月30日前将合同项下宗地建设项目竣工。受让人按照《出让合同》十六条约定日期动工建设，但已开发建设面积占建设总面积比例不足三分之一或已投资额占总投资额不足25%，且未经批准中止开发建设连续满一年的，视为土地闲置，出让人按照法律法规及政策规定向受让人征收土地闲置费。受让人因自身原因终止该项目投资建设，向出让人提出终止履行本合同并请求退还土地的，出让人报经原批准土地出让方案的人民政府批准后，分别按以下约定，退还除合同约定的定金义务的全部或部分国有建设用地使用权出让价款（不计利息），收回国有建设用地使用权。该宗地范围内已建的建筑物、构筑物及其附属设施可不予补偿，出让人还可要求受让人清除已建建筑物、构筑物及其附属设施，恢复场地平整；但出让人愿意继续利用该宗地范围内已建的建筑物、构筑物及其附属设施的，应给予受让人一定补偿：（一）受让人在本合同约定的开工建设日期届满前一年前不少于60日向出让人提出申请的，出让人在扣除定金后退还受让人已支付的国有建设用地使用权出让价款；（二）受让人在本合同约定的开工建设日期超过一年但未满二年，并在届满二年前不少于60日向出让人提出申请的，出让人应在扣除合同约定的定金，并按照规定征收土地闲置费后，将剩余的已付国有建设用地使用权出让价款退还受让人。受让人未能按照本合同约定日期或同意延建所另行约定日期竣工的，每延期一日，应向出让人支付相当于国有建设用地使用权出让价款总额1%的违约金。又查明：2016年6月15日，杨六郎食品公司作为甲方，与作为乙方的汤阴县杨六郎食品公司遗留问题处置领导小组和作为丙方的施工方（张金磊）签订《关于杨六郎有机食品产业园项目土地协商解决的三方协议》，约定由汤阴县杨六郎食品公司遗留问题处置领导小组将补偿费用支付给施工方，施工方占用的案涉土地由汤阴县人民政府依法收回，重新进行招拍挂。施工方收到全部补偿费用后，于3个工作日内从施工现场退出，清理6栋已建厂房及施工板房外其他附属物。再查明：河南省高级人民法院（2019）豫行终1703号行政裁定认定：2016年5月20日，杨六郎食品公司向汤阴县土地储备中心提出《土地收购申请书》。载明：“由于资金周转困难，拖欠农民工工资等原因，无力经营，特申请汤阴县土地储备中心，将公司用地予以收购储备，确定新的使用者。处置款项用于兑付工程款和农民工工资。”本院认为：本案的争议焦点是原审案件确定的补偿数额是否适当。首先，关于案涉《土地收购申请书》的真实性问题，河南省高级人民法院（2019）豫行终1703号行政裁定已经予以认定，杨六郎食品公司称该汤阴县自然资源局不能证明该《土地收购申请书》的真实性的上诉理由不能成立。其次，国有建设用地使用权出让的目的是发挥建设用地的用途，杨六郎食品公司与原汤阴县国土资源局签订的案涉《国有建设用地使用权出让合同》对于杨六郎食品公司受让案涉土地后进行的固定资产投资总额、建筑面积、建设项目开工日期、竣工日期、不能如期开工和竣工的违约责任等做了明确约定。在案涉《国有建设用地使用权出让合同》履行过程中，杨六郎食品公司因资金周转困难，拖欠农民工工资等原因导致无力经营的情况下，向汤阴县土地储备中心提出土地收购申请，属于因杨六郎食品公司自身的原因不能履行合同，杨六郎食品公司对案涉《国有建设用地使用权出让合同》的不能履行具有过错。在杨六郎食品公司提交的《土地收购申请书》明确提出：“申请汤阴县土地储备中心将案涉土地予以收购储备，确定新的使用者，处置款用于兑付工程款和农民工工资。”在杨六郎食品公司提出解除合同申请后，汤阴县土地行政主管部门报经汤阴县人民政府同意。案涉《国有建设用地使用权出让合同》解除。2016年6月15日，杨六郎食品公司与作为汤阴县杨六郎食品公司遗留问题处置领导小组、施工方（张金磊）签订《关于杨六郎有机食品产业园项目土地协商解决的三方协议》，约定由汤阴县杨六郎食品公司遗留问题处置领导小组将补偿款支付给施工方，施工方将占用的案涉土地由汤阴县人民政府依法收回，重新进行招拍挂。之后，汤阴县杨六郎食品公司遗留问题处置领导小组将案涉土地上工程造价款及农民工工资900万元支付施工方，案涉国有土地使用权被收回。杨六郎食品公司与有关单位在解除原土地使用协议后，以实际行为成立了一份新的解除收回土地使用权协议，对收回土地的补偿问题做了约定。杨六郎食品公司在本案中提出的土地补偿费之外的补偿请求缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。鉴于案涉三方协议中约定案涉土地上6栋已建厂房及施工板房无需拆除，结合补偿费的构成看，不能体现出对案涉土地已作了补偿。案涉《国有建设用地使用权出让合同》签订后，杨六郎食品公司实际缴纳土地出让金475.52万元，案涉《国有建设用地使用权出让合同》解除后，杨六郎食品公司缴纳的土地出让金应予以适当补偿，原审法院酌定汤阴县自然资源局补偿杨六郎食品公司土地补偿费500万元，汤阴县自然资源局对该补偿数额没有提出异议，本院予以确认。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确。上诉人杨六郎食品公司的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人河南省杨六郎有机食品有限公司负担。本判决为终审判决。审判长  程晓丽审判员  王 霞审判员  阎丽杰二〇二一年三月十六日书记员  吕 蔷