广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）桂行赔终27号 上诉人（原审原告）梁朝成，男，1971年11月11日出生，壮族，住崇左市江州区。 上诉人（原审原告）赵日娇，女，1973年3月21日出生，壮族，住崇左市江州区。 两上诉人共同委托代理人：黄立群，广西帮达律师事务所律师。 上诉人（原审被告）崇左市江州区人民政府，住所地：崇左市江州区新民路16号。 法定代表人李红兰，区长。 委托代理人黄媛，崇左市江州区司法局工作人员。 委托代理人蒙惠萍，崇左市江州区司法局工作人员。 梁朝成、赵日娇诉崇左市江州区人民政府（以下简称江州区政府）行政赔偿一案，梁朝成、赵日娇和江州区政府均不服崇左市中级人民法院（2020）桂14行赔初2号行政赔偿判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭于2021年3月16日公开开庭审理了本案，上诉人梁朝成、赵日娇的委托代理人黄立群，江州政府的代理人黄媛、蒙惠萍到庭参加诉讼。本案现己审理终结。 崇左市中级人民法院经审理查明，梁朝成、赵日娇系夫妻关系，于1997年6月12日登记结婚。2011年3月31日、2014年9月10日，原告梁朝成分别与覃志慧和覃运红签订《耕地转让协议》，有偿转让取得位于驮卢至大新县左右两侧“登仪”共2023.4平方米地块的使用权。2015年3月9日，崇左市江州区机构编制委员会作出《关于成立崇左市江州区左州镇国土规建环保安监站的通知》（江机编〔2015〕14号）决定成立左州镇国土规建环保安监站。2016年6月3日，左州镇国土规建环保安监站作出《责令停止违法行为通知书》（字〔2016〕3号），认为两原告未经国土规建部门审批，擅自在耕地上建房违反了《中华人民共和国土地管理法》第三十五条、第四十四条的规定，责令两原告立即停止违法建设行为，听候处理。2016年8月9日，崇左市江州区依法整治违法占地违法建设工作指挥部向两原告作出《关于敦促涉嫌违法建设所有人接受调查的公告》，认为两原告所建房屋涉嫌违法占地违法建设，立即停止建设，并接受其调查处理。2016年10月9日，左州镇国土规建环保安监站向梁朝成作出《广西建设行政处罚告知书》、《广西建设行政处罚听证告知书》，告知其在崇左市江州区左州镇（驮卢至大新县）擅自建设2户砖混结构楼房的行为违反了广西壮族自治区实施《〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》第三十一条的规定，根据该《办法》第五十八条的规定拟决定对楼房限期进行拆除。2016年10月12日，左州镇国土规建环保安监站就此召开听证会。2016年10月13日，左州镇国土规建环保安监站向梁朝成作出《广西建设行政处罚决定书》，决定对违法建筑进行拆除，并告知梁朝成的救济途径。同日，被告江州区政府批复同意左州镇政府提出的协助拆除梁朝成所建违章建筑的请示，并于2016年10月27日组织相关政府部门对梁朝成的房屋进行强制拆除。2017年3月17日，两原告向崇左市江州区人民法院（以下简称江州区法院）提起行政诉讼，要求确认左州镇国土规建环保安监站作出的行政处罚决定及强制拆除房屋行为违法。2017年7月25日，江州区法院以左州镇国土规建环保安监站不是适格诉讼主体为由裁定驳回起诉。两原告不服向该院提起上诉，2017年11月9日，该院裁定驳回上诉，维持原裁定。2018年5月16日，两原告向该院提起行政诉讼。2018年9月12日，该院作出（2018）桂14行初26号行政判决认为，被告对违法建筑需强制拆除前，行政机关应依法履行事先催告、告知当事人陈述、申辩权、听取当事人陈述申辩意见、制作强制执行决定并公告等法定程序，当事人未在法定期限内申请行政复议或提起行政诉讼，又不自行拆除的，行政机关方可依法强制拆除。被告在未履行上述法定程序的情况下，径行组织对两原告的房屋实施拆除，违反行政强制的法定程序。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项的规定，判决：确认被告江州区政府对原告梁朝成、赵日娇的房屋实施强制拆除行为违法。判决书送达后，双方当事人都没有提起上诉，该判决已生效。2020年5月20日，原告向被告提出行政赔偿申请，要求被告赔偿违法强拆造成原告的经济损失共计844948元。2020年7月15日，被告作出《行政赔偿决定书》（江政赔字〔2020〕1号），对原告提出行政赔偿请求决定不予赔偿。原告不服于2020年10月9日向该院提起行政赔偿诉讼。 崇左市中级人民法院认为，本案争议焦点是：1.被拆除的房屋及附属设施是否属于原告的合法财产，应否获得国家赔偿。2.原告要求被告赔偿门锁毁灭损失50000元，清理被拆除的砖块、混凝土等经济损失40000元，生活用品及库存废旧收购品4100元是否有事实和法律依据。具体分析如下：一、被拆除的房屋及附属设施不属于原告的合法财产，依法不能获得国家赔偿。《国家赔偿法》第二条第一款规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有权依照本法取得国家赔偿的权利。也就是说当事人是否有合法权益被侵犯是其能否获得国家赔偿的先决条件，对于合法建筑的拆除，行政机关拆除未履行法定程序，拆除行为被确认违法的，应当依法对建筑物损失予以赔偿；而对违法建筑的拆除，行政机关即便违反法定程序，拆除行为被确认违法，因所有人对建筑物不具有合法权益，行政机关也无须赔偿。本案中被告的强制拆除行为已被生效判决确认违法，原告请求判令被告赔偿因违法强拆造成房屋、地板及化粪池毁灭损失，原告应当举证证明据以主张的赔偿房屋及附属设施的合法性。原告的房屋及其附属建筑地板及化粪池建造在村集体土地上，根据2004年8月28日修订的《中华人民共和国土地管理法》第三条规定，十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。第四条规定，国家实行土地用途管理制度。第十一条规定，农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。第四十四条规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。第六十二条第三款规定，农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。2010年6月1日施行的《广西壮族自治区实施《〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》第三十一款规定，在镇规划区内，未取得县级以上城市规划主管部门或者自治区人民政府确定的镇人民政府核发的建设工程规划许可证的，不得进行建筑物、构筑物、道路等建设。本案中，原告梁朝成和赵日娇分别于2011年和2014年与覃志慧、覃运红购买耕地用于建设房屋，在未办理农用地转用审批手续和建设工程规划许可证的情况下在耕地上建设的住宅，相关部门认定属于违法建筑并无不当。因此非法建设行为形成的实质性违法建筑，不是原告的合法财产，不属于《国家赔偿法》规定应受保护的合法权益，故原告请求依照《国家赔偿法》判令被告赔偿强制拆除其房屋、地板及化粪池毁灭损失缺乏事实和法律依据，该院不予支持。二、原告要求被告赔偿门锁毁灭损失50000元，清理被拆除的砖块、混凝土等经济损失40000元，生活用品及库存废旧收购品4100元是否有事实和法律依据。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第三十六第一款第（八）项的规定，行政机关因对财产采取强制措施侵犯合法财产权的，受害人有就直接损失取得赔偿的权利。本案中，首先原告主张的清理被拆除的砖块、混凝土损失，该项损失应属间接损失而非因强制拆除行为造成的直接损失，依法不属国家赔偿范畴；其次，原告主张的库存废旧收购品损失，经查，原告在2020年6月30日和7月3日的询问笔录中自认在强拆时并没有库存废旧回收物品，因此，原告主张该项损失因没有事实依据，该院不予支持；最后，被告强制拆除涉案房屋的行为违法，由于原告的房屋及附属设施不属于合法财产权益，依法不能获得国家赔偿。但是案涉违法建筑物中可再次利用的建筑材料属于原告的合法财产，如果原告自行拆除可能回收部分建筑材料，因被告强制拆除手段、方式不当，可能致使原告建筑材料合法权益的损失扩大，被告对此依法应予赔偿。同时，被告在强拆时没有对屋内物品进行清点登记，造成生活用品损失，被告应就该损失承担赔偿责任。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十四条规定，法庭应当对经过庭审质证的证据和无需质证的证据进行逐一审查和对全部证据综合审查，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验，进行全面、客观和公正地分析判断，确定证据材料与案件事实之间的证明关系，排除不具有关联性的证据材料，准确认定案件事实。本案中原告提供的《受损财务清单》，没有提供购买凭证等佐证，未能证明其财产所受损失情况。被告未能提供证据证明其在强制拆除过程中已尽清点、造册及拆除后移交等保全证据义务，又无法反驳原告主张的财产损失，上述不当拆除扩大的损失也不具备通过评估或鉴定认定的条件，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第四十七条第三款规定，该院酌情确定原告的可利用建筑材料门锁等损失4000元，生活用品损失1000元，两项合计5000元。 综上，被告江州区政府违反法定程序强制拆除原告违法建筑物，造成原告可利用的建筑物材料门锁及生活用品损失，依法应予赔偿。依照《国家赔偿法》第四条第二项、第三十六条第八项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决：一、撤销被告崇左市江州区人民政府于2020年7月15日作出的《崇左市江州区人民政府行政赔偿决定书》（江政赔字〔2020〕1号）；二、被告崇左市江州区人民政府于判决发生法律效力之日起30日内赔偿原告梁朝成、赵日娇经济损失5000元；三、驳回原告梁朝成、赵日娇的其他诉讼请求。 梁朝成、赵日娇不服一审判决，向本院提起上诉，请求撤销崇左市中级人民法院（2020）桂14行赔初2号行政赔偿判决第二项，依法改判。理由：1、被上诉人不通知上诉人到场，也未清点登记和妥善保管强拆下来上诉人的铝合金门、窗，办公桌、床等财物，导致上诉人的财物灭失，一审判决认为门锁损失4000元，生活用品损失1000元不符合事实，不合理。2、被强拆房屋应视为合法，该房屋坐落区域属于村庄，该地区所有的农村居民建房都没有规划许可，也没有房产证，但是一直合法存在着，被上诉人没有对左州镇的农村房屋作出违法建筑物的有效确认，就单独对上诉人的财产强制摧毁，是对一个生活困苦、居无定所、颠沛流离的家庭的任意破坏，对民生的不公。 江州区政府向本院提起上诉，请求撤销崇左市中级人民法院（2020）桂14行赔初2号《行政赔偿判决书》第一项和第二项判决，改判驳回梁朝成、赵日娇对崇左市江州区的诉讼请求。理由：一、崇左市中级人民法院（2020）桂14行赔初2号行政赔偿判决认定事实不清，涉案房屋属于违法建筑，不属于《国家赔偿法》规定的赔偿范围，梁朝成、赵日娇分别于2011年和2014年与覃志慧、覃运红购买耕地用于建设房屋，在未办理农用地转用审批手续和建设工程规划许可的情况下在耕地上建设住宅，属于违法建筑，不是两上诉人的合法财产，不属于《国家赔偿法》规定应受保护的合法权益。2016年6月3日崇左市江州区左州镇国土规建环保安监站对梁朝成、赵日娇违法占地建房行为作出《责令停止违法行为通知书》，要求被上诉人立即停止违法建设行为，但被上诉人未按通知要求停止违法建设行为，因此上诉人依照相关法律规定强制拆除被上诉人的违法建筑并无不妥，被上诉人应自行承担因其违法行为造成自身损失的责任。二、涉案房屋被拆除后的建筑材料未清理，被上诉人还可重复利用现场的建筑材料，未产生实际损失。三、涉案房屋被强拆时，屋内没有物品，上诉人的强拆行为未造成两被上诉人实际的损失。 江州区政府对上诉人梁朝成、赵日娇上诉请求的答辩意见与其上诉请求及理由相一致。 梁朝成、赵日娇答辩意见与其上诉请求及理由一致，并补充如下答辩意见：一、江州区政府认为被拆建筑是违法建筑认定事实错误，法律适用错误。二、被拆建筑不是违法建筑，应给予国家赔偿，被上诉人及其所属部门均没有对上诉人建筑的土地认定为耕地或国有土地，仅依据城建部门提供的一张照片，不足以认定涉案被强拆建筑物所用的土地是耕地或者不符合规划。 梁朝成、赵日娇和江州区政府上诉后未提交新的证据，本院经二审开庭审理对一审法院查明的事实予以确认。 本院认为，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”的规定，获得国家赔偿的前提是公民、法人和其他组织的合法权益受到侵害造成损失。江州区政府对梁朝成、赵日娇涉案房屋强制拆除的行政行为已被生效判决确认违法，江州区政府应对违法强拆行为导致的梁朝成、赵日娇合法权益的损失承担相应的赔偿责任。根据《中华人民共和国土地管理法》（2004年8月28日修订版）第十一条规定，农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。第四十四条规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。第六十二条第三款规定，农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。2010年6月1日施行的《广西壮族自治区实施《〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》第三十一款规定，在镇规划区内，未取得县级以上城市规划主管部门或者自治区人民政府确定的镇人民政府核发的建设工程规划许可证的，不得进行建筑物、构筑物、道路等建设。经查明，梁朝成、赵日娇涉案被强拆房屋所在的土地是通过与覃志慧和覃运红签订《耕地转让协议》有偿转让取得，属在农村集体土地上建设房屋，既没有办理农用地转用审批手续，也未取得当地政府农村住宅用地许可和建设规划部门建设规划许可，属于未经批准擅自买地建房，其所建房屋依法不能认定为合法建筑。虽然江州区政府强制拆除梁朝成、赵日娇涉案房屋行为因违反法定程序被人民法院确认为违法，但是梁朝成、赵日娇被拆房屋不是合法建筑，不能认定为合法权益，所以梁朝成、赵日娇申请江州区政府赔偿其被强拆房屋损失，没有法律依据，一审法院不予支持正确。虽然梁朝成、赵日娇被拆房屋不是合法建筑不受法律保护，但是江州区政府在拆除房屋过程中未能妥善保管可回收利用的建筑材料，由此造成了梁朝成、赵日娇可回收利用的建筑材料损失，江州区政府应予以赔偿。关于屋内物品损失问题，根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条“原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任，被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据”的规定，梁朝成、赵日娇提交了屋内物品清单，但并未提交屋内物品在强拆过程中被江州区政府工作人员损坏的证据；江州区政府也未能提交其在强拆涉案房屋过程中对屋内物品进行清点、造册及拆除后移交的相关证据，应承担举证不能的法律责任。因被拆房屋的建筑材料和屋内物品无法通过鉴定确定其价值，一审法院根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第四十七条第三款“当事人的损失因客观原因无法鉴定的，人民法院应当结合当事人的主张和在案证据，遵循法官职业道德、运用逻辑推理和生活经验、生活常识等，酌情确定赔偿数额”的规定，酌情确定江州区政府赔偿梁朝成、赵日娇建筑材料损失4000元，屋内物品损失1000元，合计5000元，有事实和法律依据，并无不当，本院予以认可。 综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。梁朝成、赵日娇和江州区政府的上诉理由均不成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本案二审不收取诉讼费用。 本判决为终审判决。 审 判 长 罗秀文 审 判 员 陈 钢 审 判 员 古华强 二〇二一年三月二十二日 法官助理 黄海铭 书 记 员 周梦君 李毅