广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）桂行终316号 上诉人（一审原告）梁秋连，女，1953年8月4日出生，汉族，住南宁市青秀区。 委托诉讼代理人吴成军，北京京麟律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）南宁市青秀区人民政府，住所地:南宁市仙葫大道1号。 法定代表人黄瑜，区长。 委托诉讼代理人陈娅，广西思贝律师事务所律师。 委托诉讼代理人陆伟仙，广西思贝律师事务所律师。 上诉人梁秋连因其诉南宁市青秀区人民政府（以下简称青秀区政府）行政强制执行交地行为及行政赔偿一案，不服南宁市中级人民法院（2020）桂01行初452号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，经阅卷和询问当事人，认为本案事实清楚，决定不开庭审理。本案现已审理终结。 南宁市中级人民法院（以下简称南宁中院）一审判决查明：2008年3月19日，原南宁市国土局向原南宁市青秀区房屋和征地拆迁办公室（现为南宁市青秀区房屋征收补偿和征地拆迁中心，以下简称青秀区征拆中心）出具编号分别为青秀分局（2008）002号、003号、004号、005号的四份《委托书》，以做好南宁市 -2- 土地储备中心申请青秀山管委会三岸住宅项目用地报批工作为由，委托工作内容包括：发送征（拨）地预公告；现场调查规划用地范围内涉及村组（单位）的土地权属、地类、面积和地上附着物情况；拟定征（拨）土地补偿安置方案；与被征（拨）地单位及被拆迁当事人协商补偿事宜；签订征（拨）地补偿安置协议书和拆迁补偿安置协议书；拨付征地拆迁费用；办理征地成本结算（土地地类一律按国土资发[2001]255号文规定的《土地分类》划分）。 2008年3月24日，原南宁市国土局发布文号分别为南国土征预〔2008〕18号、19号、20号、21号的四份《南宁市国土资源局关于南宁市土地储备中心青秀山管委会三岸住宅项目征收土地预公告》，对共计158.6838公顷土地实施征地拆迁工作，用于青秀山管委会三岸住宅项目的建设。涉案土地位于预公告征收范围内。 2014年11月30日，青秀区征拆中心主持甲方南宁市青秀区土地储备分中心（以下简称青秀区土储分中心）与乙方三岸园艺场签订《征收集体土地补偿协议书》，乙方三岸园艺场由场长黄益祥签名并加盖有单位印章；双方约定征收土地范围以原南宁市规划局的规划定点图和原南宁市国土资源局信息中心测量的坐标图为准，甲方支付给乙方土地补偿费707万元、安置补助费1923.04万元、青苗补偿费101万元，其他地上附着物另行签订协议补偿，其中协议第三条有“甲方应在本协议生效之日起30个工作日内将上述补偿（补助）费共计27310400.00元支付给乙方，乙方在收到款后15天内将上述土地移交给甲方管理” -3- 的约定内容。 2015年8月26日，南宁市土地储备中心向青秀区政府作出《关于委托开展青秀山管委会三岸住宅项目用地管护建设工作的函》（南土储函〔2015〕267号），委托青秀区政府作为三岸住宅项目用地管护围墙建设业主负责组织实施建设工作。为此，青秀区土储分中心于2016年3月10日在南宁市青秀区政府采购网站上发布QXCG2016G027/GS(6)2016024GNN《青秀山管委会三岸住宅项目用地管护围墙建设工程施工招标公告》后，又于2016年6月28日发布QXCG2016G027/GS(6)2016024GNN-1《青秀山管委会三岸住宅项目用地管护围墙建设工程中标结果公告》，确定土地管护围墙建设单位为广西建工集团第二安装建设有限公司。 2015年9月9日，原南宁市国土局以建设用地项目名称“南宁市2014年中心城市建设用地第五批农用地转用和土地征收实施方案”，制作的《建设项目用地呈报材料“一书三方案”》（南宁市呈报[2015]030号）中，申请用地面积154.1650公顷（含三岸储备用地11-A地块109.3921公顷和11-B地块1.0871公顷），申请农用地转用面积132.199公顷（含三岸储备用地105.6223公顷）。 2015年12月31日，广西壮族自治区人民政府向南宁市人民政府作出《广西壮族自治区人民政府关于南宁市2014年度城市建设用地第五批次农用地转用和土地征收实施方案的批复》（桂政土批函〔2015〕769号），原则上同意“南宁市2014年中心城市建设用地第五批农用地转用和土地征收实施方案”。 -4- 2016年12月，南宁市国土测绘地理信息中心为青秀山管委会三岸住宅储备用地项目作出的《权属地类内分面积表》中“地类面积明细表”上有属于梁秋连“编号1026的1.052亩、编号1027的0.307亩”的记载内容，梁秋连共计1.359亩的土地位于征收范围内。 2017年1月13日，青秀区政府向三岸园艺场支付土地补偿费、安置补助费款项共计1215.3767万元。 2019年8月13日，梁秋连提起本案行政诉讼，请求：一、确认青秀区政府2015年底圈占土地即行政强制执行交地的行为违法；二、责令青秀区政府恢复涉案土地原状并赔偿梁秋连四年来的承包经营损失43488元，直至梁秋连的承包地恢复地力为止。经审理，南宁中院以梁秋连超过起诉期限为由，于2020年2月25日作出（2019）桂01行初264号行政裁定，驳回梁秋连的起诉。梁秋连不服，向广西壮族自治区高级人民法院（以下简称自治区高院）提起上诉；自治区高院以涉案土地是于2018年、2019年分批次挂牌出让，被诉圈占行为发生在2015年为由，认为本案被诉圈占行为不能认定为建设单位实施的行为，且青秀区政府无法举证证明其已向梁秋连个人支付了地上附着物补偿款，本案无法排除青秀区政府适格被告资格，梁秋连的起诉符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件，据此，自治区高院于2020年6月9日作出（2020）桂行终531号行政裁定，裁定撤销南宁中院（2019）桂01行初264号行政裁定，并指令南宁中院继续审理本案。 另查明，在另案彭丽珍诉青秀区政府确认清表行为违法并赔 -5- 偿一案[（2019）桂01行初310号]中，南宁中院查明青秀区政府于2016年11月21日向三岸园艺场支付了青苗补偿费款项共计332.7955万元。 南宁中院一审判决认为：行政诉讼制度是一种有效监督行政机关依法行使职权的方式，对于保护公民、法人和其他组织的合法权益具有重要意义和作用。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条，第二十五条第一款的规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依法提起行政诉讼。本案中，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十七条的规定，遵照自治区高院作出的（2020）桂行终531号行政裁定中，已经确认梁秋连的起诉符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件，因此不再对梁秋连的起诉条件进行审查，依法径直进入本案实体审理；据此，青秀区政府以梁秋连起诉本案缺乏事实根据为由，提出应当依法驳回梁秋连起诉的答辩主张，不予支持。 一、关于被诉强制行为是否构成违法的问题 首先，青秀区政府经由青秀区征拆中心于2014年11月30日主持甲方青秀区土储分中心与乙方三岸园艺场签订《征收集体土地补偿协议书》之后，根据广西壮族自治区人民政府2015年12月31日向南宁市人民政府作出的《广西壮族自治区人民政府关于南宁市2014年度城市建设用地第五批次农用地转用和土地征收实施方案的批复》（桂政土批函〔2015〕769号），于2015年底对包括梁秋连承包土地在内的被征土地进行围挡围墙管理， -6- 具有接管被征土地的实质特性，依据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款的规定，确认被诉强制行为属于征地过程中的行政强制执行交地行为。 其次，国家依法征收集体土地为国有土地，原集体土地使用人应当依法将土地交出；依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条的相关规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。由此可见，在涉案征地过程中，青秀区政府并没有直接实施行政强制执行交地行为的职权。 综上，青秀区政府虽然具有接管涉案被征土地的职责，但是青秀区政府并没有直接实施行政强制执行交地行为的职权，且青秀区政府未按《中华人民共和国行政强制法》的相关规范进行被征土地的交接行为，因此实施的被诉行政强制执行交地行为，构成违法行政行为。 二、关于是否发生赔偿责任的问题 首先，关于被征土地补偿费用的性质，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条的相关规定，征地补偿费用的给付结果是对被征土地权益人失地损失的全部补偿；换言之，当征地行为发生时，征收主体按照法定或者约定支付给被征土地权益人的征地补偿费用，是对被征土地权益人自征地行为发生时起失地损失的全部补偿。本案中，青秀区政府虽然于2015年底实施了被诉强制行为，但是随后即于2017年1月13日完成了全部2015年底前约定的征地补偿费用即青苗补偿费、土地补偿费和安置补 -7- 助费的支付，支付的全部费用中已是包括了被征土地权益人自2015年底起因土地被征后的全部损失的补偿。 其次，依据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款的规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权而侵犯公民、法人和其他组织合法权益并造成损害，是发生国家赔偿责任的前提要件。本案中，梁秋连不以征地行为的发生为基础，仅以青秀区政府2015年底实施的被诉强制行为侵犯其承包经营权益为由提出的赔偿请求，于法无据，且诉求赔偿事项在实质上与梁秋连涉案被征土地应当获得的补偿内容存在重复，因此不予支持。 总之，青秀区政府于2015年底对包括梁秋连承包土地在内的被征土地违法实施的被诉强制行为，因其随后完成了全部约定征地补偿费用的支付，因而并未造成梁秋连其他合法权益的损害；梁秋连不以征地行为的发生为基础，仅以青秀区政府2015年底实施的被诉强制行为侵犯其承包经营权益为由提出的赔偿请求，于法无据，且诉求赔偿事项在实质上与梁秋连涉案被征土地应当获得的补偿内容存在重复，因此不予支持。 此外，鉴于涉案土地至今已经出让用作建设，征地后果已经实际形成；据此，梁秋连提出恢复涉案土地原状的诉求，不予支持。 综上所述，青秀区政府于2015年底对梁秋连承包经营土地实施的行政强制执行交地行为，违反相关法律规定，构成违法行政行为；鉴于青秀区政府在违法实施被诉强制行为之后，已经完成支付约定的全部征地补偿费用，因而并未造成梁秋连其他合法权益的损害，梁秋连不以征地行为的发生为基础，仅以青秀区政 -8- 府违法实施的被诉强制行为侵犯其承包经营权益为由提出的赔偿请求，于法无据，且诉求赔偿事项在实质上与梁秋连涉案被征土地应当获得的补偿内容存在重复，因此不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条、《诉讼费用交纳办法》第十三条第一款第（五）项第2目、第二十九条第一款之规定，判决：一、青秀区政府在征地过程中于2015年底对梁秋连承包经营土地实施的行政强制执行交地行为违法；二、驳回梁秋连的全部赔偿请求。 上诉人梁秋连上诉称：一、青秀区政府提交的证据不能证明涉案土地已经被征收。青秀区政府向法院提交的《广西壮族自治区人民政府关于南宁市2014年度城市建设用地第五批次农用地转用和土地征收实施方案的批复》为实施方案的批复，但并非国务院土地征收和农用地转用的批复，不能证明涉案土地已经被征收，且青秀区政府只向法院提交土地征收预公告而未提交征收土地公告和土地征收勘测定界图，不能证明征地批准文件包含上诉人的承包地。二、青秀区政府强制执行交地行为违法，应当赔偿上诉人的土地承包经营权受侵害的损失。即使涉案土地已经被国务院批准征收，但2017年青秀区政府才将征地补偿款支付给集体经济组织，2018年、2019年才将涉案土地挂牌出让。青秀区政府2015年强制交地在先的做法侵犯了上诉人的土地承包经营权，其应对侵害上诉人土地承包经营权的行为承担赔偿责任。综上，请求二审法院维持一审判决第一项，撤销一审判决第二项，判令青秀区政府对上诉人的承包地恢复原状，并按上诉人一审提 -9- 出的诉讼请求赔偿损失。 被上诉人青秀区政府答辩称：一、涉案土地已征收完毕，征地程序符合法律规定。涉案土地征收已发布征收预公告，获得农用地转用和土地征收实施方案的批复，并签订了土地补偿协议，拨付了征地补偿款。二、本府系根据南宁市土地储备中心的委托对涉案土地实施管护围挡，履行管护职责。三、上诉人要求赔偿土地承包经营权的损失，缺乏事实和法律依据。因征收导致上诉人承包地的损失，已经通过土地征收补偿安置费用实现补偿。上诉人主张本府圈占土地四年导致其土地承包经营损失是预期利益，并非圈占行为发生时的直接损失。综上所述，上诉人的上诉理由不成立，请求二审法院判决驳回上诉人的上诉请求。 经审查，本院确认一审判决对证据的认证意见。据此，本院二审查明的事实与一审判决查明的事实基本一致。 本院认为：关于被诉行政强制执行交地行为是否合法的问题。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”一审判决认为，青秀区政府于2015年底对梁秋连承包经营的土地实施围挡围墙管理，属于征地过程中的行政强制执行交地行为，青秀区政府未根据上述法律规定向人民法院申请强制执行，而是直接实施行政强制执行交地行为，因缺乏职权构成违法行政行为。一审判决的该认定并无不当，被上诉人青秀区政府对此也没有提起上诉，本院予以确认。 关于上诉人的赔偿请求应否支持的问题。本案上诉人土地承 -10- 包经营权的灭失是因土地征收所引起，不是被上诉人简单无权实施围挡围墙的行为所直接导致的，有关土地承包经营权的补偿问题应在土地征收补偿环节中一并解决。现上诉人在本案中主张被上诉人赔偿其土地承包经营权损失，本院不予支持。对于上诉人提出的强制执行交地在先，实际补偿在后的问题，也应由权利人在涉及征地协议履行等有关合同问题的案件中解决，不属于本案审理范围。一审判决驳回上诉人的赔偿请求，并无不当。 关于上诉人提出涉案《广西壮族自治区人民政府关于南宁市2014年度城市建设用地第五批次农用地转用和土地征收实施方案的批复》并非国务院的批复，且不包括其承包地的问题。经查，上述批复载明“同意使用业经国务院批准农用地转用和土地征收的土地……”，且一审查明“2016年12月，南宁市国土测绘地理信息中心为青秀山管委会三岸住宅储备用地项目作出的《权属地类内分面积表》中‘地类面积明细表’上有属于梁秋连‘编号1026的1.052亩、编号1027的0.307亩’的记载内容，梁秋连共计1.359亩的土地位于征收范围内。”被上诉人已提供初步证据证明涉案土地征收经过批准，且包含上诉人的承包地，上诉人不能提供相反证据予以推翻，故对于上诉人提出的上述主张，本院不予支持。 综上所述，一审判决认定事实清楚，判决结果正确，本院予以维持。上诉人梁秋连的上诉理由不成立，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 -11- 二审案件受理费50元，由上诉人梁秋连负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 王小成 审 判 员 陈伟红 审 判 员 班 艳 二〇二一年三月十五日 法官助理 杜翰洋 书 记 员 朱明明