北京市第二中级人民法院行 政 判 决 书（2021）京02行终223号上诉人（一审原告）郑乃榕，男，1984年3月14日出生，汉族，住北京市密云区。委托代理人许玉龙，北京在明律师事务所律师。委托代理人杨念平，北京在明律师事务所律师。被上诉人（一审被告）北京市大兴区西红门镇人民政府，住所地北京市大兴区西红门人民镇政府。法定代表人赵传富，镇长。委托代理人张杰宇，北京市大兴区西红门镇人民政府工作人员。委托代理人武艳荣，北京卓才律师事务所律师。上诉人郑乃榕因诉北京市大兴区西红门镇人民政府（以下简称西红门镇政府）强制拆除房屋一案，不服北京市大兴区人民法院（以下简称一审法院）所作（2020）京0115行初347号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。2020年9月10日、9月11日，西红门镇政府将位于西红门镇某路某条×号院内南侧约5300平方米的建筑物予以强制拆除。郑乃榕向一审法院诉称，郑乃榕在北京市大兴区西红门镇某社区租赁有房屋，因北京市大兴区西红门镇城乡结合部改造试点项目建设需要，该房屋被纳入征收范围。郑乃榕在签订租赁合同时，已经约定在租赁期间内，如遇政府占地、拆迁，郑乃榕享有全额的政府拆迁补偿利益。因此，郑乃榕作为被征收人，依法可以获得上述项目的拆迁补偿利益。现由于补偿标准严重不合理，郑乃榕尚未签订安置补偿协议。2020年9月10日，一群不明身份人员在没有任何合法依据，也未出具任何书面文件的情况下，使用大型器械强行将郑乃榕租赁的房屋拆除。郑乃榕及邻居发现后及时拨打110报警，要求公安机关出警制止违法行为，保护其人身和财产安全。后经过辖区民警回复，郑乃榕方得知上述强拆行为系西红门镇政府所为。根据行政强制法、城乡规划法等相关法律的规定，西红门镇政府拆除郑乃榕租赁房屋的行为事实不清、证据不足，缺少法律依据，违反法定程序。郑乃榕不服，依据行政诉讼法的规定，提起行政诉讼，诉讼请求：1.请求依法确认2020年9月10日西红门镇政府强拆郑乃榕租赁房屋的行为违法；2.本案诉讼费用由西红门镇政府承担。西红门镇政府一审辩称，郑乃榕的诉讼请求没有事实和法律依据，西红门镇政府不同意郑乃榕的全部诉求，请求依法驳回郑乃榕的诉讼请求。理由如下：一、郑乃榕不是涉案房屋的建设人和所有权人，并非被诉行政行为的相对人，不具有法律上的利害关系，不具有本案原告主体资格。郑乃榕与北京市某彩印厂（以下简称某彩印厂）签订租赁合同，租赁某路某条×号院内房屋。某彩印厂将设计用途为工业的厂房改造成居住类型的群租式小公寓，且均未取得规划许可审批手续，根据《商品房屋租赁管理办法》第六条及《北京市房屋租赁管理若干规定》第十七条的规定，涉案房屋属于不得出租的情形。根据《最高人民法院关于审理城镇房屋租赁合同纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第二条的规定，郑乃榕与某彩印厂签订的租赁合同应属无效。郑乃榕不是涉案房屋的建设人和所有权人，亦不是合法承租人，不享有合法承租人的权益和资格，不具有法律上的利害关系，也不具有本案原告的主体资格。二、西红门镇政府有权对某彩印厂的违法建设进行拆除，认定事实清楚，程序合法，适用法律依据正确。西红门镇政府在履行了现场勘验、检查、责令限期改正、作出限期拆除决定、催告、作出强制拆除决定、送达等程序后，对涉案违法建设实施了拆除，并将拆除后的物品先行保存在指定场所，拆除过程有全程录像。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，并依据北京市规划和国土资源管理委员会大兴分局（以下简称大兴规土分局）出具的规土（大）执函字【2018】0358《关于大兴区西红门镇某社区某路某条×号院建设的建筑物规划审批情况的函》（以下简称规划审批函），西红门镇政府认定某彩印厂位于西红门镇某社区某路某条×号的建筑物属违法建设，违反了《北京市城乡规划条例》第二十九条（原第二十三条）的规定，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条、《北京市城乡规划条例》第六十二条、第七十五条（原第六十八条）和《北京市禁止违法建设若干规定》（北京市人民政府令第228号）第十五条第一款等有关法律法规规定，西红门镇政府有权对某彩印厂的违法建设进行拆除。综上所述，西红门镇政府对某彩印厂作出的强拆行为，认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，且郑乃榕不具有本案的原告主体资格。根据《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第六十九条第一款第一项、第三款等规定，请求法院依法驳回郑乃榕的起诉。一审法院认为，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。参照自2011年4月1日起施行的《北京市禁止违法建设若干规定》（北京市人民政府令第228号）第四条第一款及自2020年11月15日起施行的《北京市禁止违法建设若干规定》（北京市人民政府令第295号）第三条第二款、第五条第三款的规定，本案西红门镇政府作为乡镇人民政府，具有负责其辖区内禁止违法建设工作，制止和查处乡村违法建设的法定职责。依据《北京市城乡规划条例》第二十九条的规定，本市依法实行规划许可制度，各项建设用地和建设工程应当符合城乡规划，依法取得规划许可。规划许可证件包括选址意见书、建设工程规划许可证、乡村建设规划许可证和相应的临时规划许可证。城镇建设项目应当按照建设工程规划许可证或者临时建设工程规划许可证的许可内容进行建设；农村建设项目应当按照乡村建设规划许可证或者临时乡村建设规划许可证的许可内容进行建设。参照自2011年4月1日起施行的《北京市禁止违法建设若干规定》（北京市人民政府令第228号）第十五条的规定，乡镇人民政府发现正在建设的乡村违法建设后，应当立即书面责令停止建设，当事人不停止建设的，可以查封施工现场。责令停止建设或者发现已经建成的乡村违法建设后20日内，乡镇人民政府应当作出如下处理：（一）应当取得规划许可而未取得规划许可，不符合村庄规划的，限期拆除；符合村庄规划的，责令限期改正，逾期不改正的，限期拆除。（二）已经取得规划许可，但违反规划许可内容进行建设的，责令限期改正，逾期不改正的，限期拆除。责令限期改正和限期拆除的期限一般不超过15日。乡村违法建设当事人逾期不拆除的，由乡镇人民政府组织拆除，区县人民政府可以责成区县城管、规划、国土、农村工作、公安等部门协助，市政公用服务单位和当地村民委员会应当予以配合。本案中，某彩印厂位于西红门镇某社区某路某条×号共计5370.36平方米房屋的房屋所有权证载明设计用途为工业，某彩印厂擅自将其改为公寓形式的居住用房，未依法取得规划审批手续，属违法建设，西红门镇政府认定事实清楚，证据确凿。在依法责令其限期改正后未自行改正的情况下，西红门镇政府对其实施的强制拆除行为适用法规正确，并无不当。依据《中华人民共和国行政强制法》第十八条的规定，行政机关实施行政强制措施应当遵守下列规定：（一）实施前须向行政机关负责人报告并经批准；（二）由两名以上行政执法人员实施；（三）出示执法身份证件；（四）通知当事人到场；（五）当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径；（六）听取当事人的陈述和申辩；（七）制作现场笔录；（八）现场笔录由当事人和行政执法人员签名或者盖章，当事人拒绝的，在笔录中予以注明；（九）当事人不到场的，邀请见证人到场，由见证人和行政执法人员在现场笔录上签名或者盖章；（十）法律、法规规定的其他程序。参照自2011年4月1日起施行的《北京市禁止违法建设若干规定》（北京市人民政府令第228号）第十七条的规定，强制拆除违法建设，应当提前5日在现场公告强制拆除决定，告知实施强制拆除的时间、相关依据、当事人的权利和义务等。当事人是公民的，通知本人或者其成年家属到场；当事人是法人或者其他组织的，通知其法定代表人、主要负责人或者其上级单位负责人到场。拒不到场的，不影响实施强制拆除。实施强制拆除的行政机关应当通知当事人清理有关物品，当事人拒不清理的，应当制作财物清单并由当事人签字确认。当事人不签字的，可以由违法建设所在地居民委员会、村民委员会确认。实施强制拆除的行政机关应当将财物运送到指定场所，交还当事人，当事人拒绝接收的，依法办理提存。实施强制拆除应当制作笔录并摄制录像。本案西红门镇政府对郑乃榕承租的房屋实施的强制拆除行为依法履行了告知、制作物品清单、摄制录像等程序，属程序合法。本案郑乃榕作为承租人认为西红门镇政府强拆房屋行为违法，现未有证据证实西红门镇政府的拆除行为损坏了其室内物品，侵犯了其合法权益，故对其诉讼请求，因无事实及法律依据，不予支持。据此，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回郑乃榕的诉讼请求。郑乃榕不服一审判决，上诉请求撤销一审判决，并依法改判；诉讼费用由西红门镇政府承担。郑乃榕的主要上诉理由：1.涉案建筑物非违法建设，一审法院认定事实不清，适用法律错误。涉案房屋早在2005年就取得了房屋所有权证，在建设时从未违反规划许可，房屋所有权人或郑乃榕在房屋建成后没有加建、改建，故一审法院认为涉案建筑物未取得规划手续属于违法建设，系认定事实不清，适用法律错误。2.涉案建筑物的使用并未违反土地用途，亦不属于群租房，且西红门镇政府亦没有职权查处以上两类案件。涉案房屋属于厂里的宿舍楼，不属于群租房；涉案房屋土地用途属于工业用途，但该房屋属于厂房宿舍，用于员工居住，土地用途并未改变，符合《关于发展租赁型职工集体宿舍的意见（试行）》的规定。即使改变了土地用途，该行为的查处职权亦属于县级以上地方人民政府土地行政主管部门，与西红门镇政府无关。3.西红门镇政府作出的行政处罚违反比例原则。4.西红门镇政府的强制拆除行为违反了法定程序。西红门镇政府强拆时，尚处于行政相对人提起复议或诉讼的期限内，强拆行为明显违反法定程序。5.郑乃榕提交的证据足以证明西红门镇政府的强拆行为破坏了涉案房屋的屋内装饰、装修及物品。西红门镇政府同意一审判决，请求予以维持。在一审诉讼期间，西红门镇政府在法定举证期限内提交并在庭审中出示了《土地使用权租赁合同》、房屋所有权证、房屋租赁合同、现场勘验笔录、现场检查笔录、询问笔录、现场照片、权利义务告知书、限期拆除公告通知书、催告书、责令限期改正通知书、限期拆除决定书、强制拆除决定书、视频录像、规划审批函、照片、送达回证等证据，用以证明西红门镇政府所作涉案强制拆除行为的合法性。在一审诉讼期间，郑乃榕提交并在庭审中出示了房屋租赁合同、照片、行政裁定书、不动产登记资料查询结果证明、房屋所有权证、《关于大兴区西红门镇1号地C组团土地一级开发项目建议书（代可行性研究报告）的批复》、北京市大兴区住房和城乡建设委员会答复告知书、政府信息不存在告知书等证据，用以证明郑乃榕具有对涉案房屋主张拆迁补偿利益的权利，西红门镇政府实施的强制拆除行为系违法行为。经庭审质证，一审法院对上述证据作如下确认：郑乃榕提交的证据是真实的，但不能证明其要证明的内容。西红门镇政府提交的证据能够证明其要证明的内容，予以采纳。一审法院已将当事人提交的上述证据随案移送本院。经审查，一审法院对上述证据材料的认证意见符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》，认证意见正确，本院予以确认。本院根据上述被认定合法有效的证据认定如下案件事实：某彩印厂在北京市大兴区西红门镇某社区某路某条×号南侧建有4层共计5370.36平方米钢混结构房屋，取得了房屋所有权证，载明其设计用途为工业。某彩印厂将上述房屋改为公寓形式的居住用房，并与郑乃榕签订有《某彩印厂房屋租赁合同》，合同约定郑乃榕承租某彩印厂位于某路某条×号院内某单元×号房屋，租赁期限自2009年5月1日至2051年4月30日。2018年7月25日，大兴规土分局作出规划审批函，载明：经查，位于大兴区西红门镇某社区某路某条×号院的建筑物，未依法取得乡村建设工程规划许可证。西红门镇政府据此认为上述房屋应属违法建设，于2019年5月6日对上述房屋进行现场勘验、检查，同日向某彩印厂送达权利义务告知书，要求其于2019年5月8日到西红门镇政府处接受调查。2019年5月31日，西红门镇政府向某彩印厂送达责令限期改正通知书，就某路某条×号院内高4层（建筑面积约5370.36平方米）的将工业用途厂房改为居住用房（小公寓）进行群体出租、违反厂房和土地使用用途的行为，要求某彩印厂于2019年6月7日前予以改正。2020年6月26日，西红门镇政府向某彩印厂送达催告书，告知其于10日内改正上述违法行为。2020年8月12日，西红门镇政府向某彩印厂送达限期拆除决定书，要求其于2020年8月14日前拆除违法建设。2020年8月25日，西红门镇政府向某彩印厂送达催告书，告知其于10日内履行拆除违法建设的义务。2020年9月5日，西红门镇政府向某彩印厂送达强制拆除决定书，告知其将于2020年9月10日对西红门镇某路（某条）×号院内南侧约5300平方米的建筑物进行强制拆除。上述通知均直接送达某彩印厂，同时张贴在上述房屋的外墙。2020年9月10日，西红门镇政府对上述房屋实施了强制拆除，拆除过程中对室内物品进行了清登并放置在指定地点，对拆除过程进行了全程录像等。郑乃榕认为西红门镇政府实施的拆除行为违法，诉至法院。本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条、《北京市禁止违法建设若干规定》（北京市人民政府令第228号）第四条第一款及《北京市禁止违法建设若干规定》（北京市人民政府令第295号）第三条第二款、第五条第三款中关于乡村违法建设的查处部门及其职责的规定，西红门镇政府对其辖区范围内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行的建设，具有依法查处的法定职责。《北京市城乡规划条例》第二十九条第一款规定，本市依法实行规划许可制度，各项建设用地和建设工程应当符合城乡规划，依法取得规划许可。本案中，根据西红门镇政府于一审期间提交的规划审批函等证据可以证明某彩印厂向郑乃榕出租的涉案建筑物，未依法取得乡村建设工程规划许可证，属于违法建设，西红门镇政府应当根据《北京市禁止违法建设若干规定》（北京市人民政府令第228号）中关于乡村违法建设的查处规定，对某彩印厂作出限期拆除决定、强制拆除决定并实施强制拆除行为。根据《中华人民共和国行政强制法》第十八条的规定，行政机关实施行政强制措施应当遵守下列规定：（一）实施前须向行政机关负责人报告并经批准；（二）由两名以上行政执法人员实施；（三）出示执法身份证件；（四）通知当事人到场；（五）当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径；（六）听取当事人的陈述和申辩；（七）制作现场笔录；（八）现场笔录由当事人和行政执法人员签名或者盖章，当事人拒绝的，在笔录中予以注明；（九）当事人不到场的，邀请见证人到场，由见证人和行政执法人员在现场笔录上签名或者盖章；（十）法律、法规规定的其他程序。《北京市禁止违法建设若干规定》（北京市人民政府令第228号）第十五条规定，乡镇人民政府发现已经建成的乡村违法建设后20日内，对于应当取得规划许可而未取得规划许可，不符合村庄规划的，限期拆除；符合村庄规划的，责令限期改正，逾期不改正的，限期拆除。乡村违法建设当事人逾期不拆除的，由乡镇人民政府组织拆除，区县人民政府可以责成区县城管、规划、国土、农村工作、公安等部门协助，市政公用服务单位和当地村民委员会应当予以配合。第十七条规定，强制拆除违法建设，应当提前5日在现场公告强制拆除决定，告知实施强制拆除的时间、相关依据、当事人的权利和义务等。当事人是公民的，通知本人或者其成年家属到场；当事人是法人或者其他组织的，通知其法定代表人、主要负责人或者其上级单位负责人到场。拒不到场的，不影响实施强制拆除。实施强制拆除的行政机关应当通知当事人清理有关物品，当事人拒不清理的，应当制作财物清单并由当事人签字确认。当事人不签字的，可以由违法建设所在地居民委员会、村民委员会确认。实施强制拆除的行政机关应当将财物运送到指定场所，交还当事人，当事人拒绝接收的，依法办理提存。实施强制拆除应当制作笔录并摄制录像。本案中，根据在案证据及当事人的陈述，西红门镇政府对涉案建筑物进行了调查，向规划行政部门函询确认了涉案建筑物未取得乡村建设工程规划许可证，后根据查明的情况认定某彩印厂向郑乃榕等人出租的涉案建筑物属于违法建设。西红门镇政府在对涉案建筑物实施强制拆除行为前，履行了告知、送达等程序，承租人知悉并曾于2019年针对相关限期拆除决定提起诉讼。郑乃榕虽对承租房屋内的物品等依法享有相应的权利，但其所提要求确认西红门镇政府强拆郑乃榕租赁房屋的行为违法的诉讼请求，因西红门镇政府在拆除涉案建筑物时履行了告知、摄制录像、清登、保管等程序，尽到了审慎处理的职责，故对郑乃榕所提诉讼请求，不予支持。综上，一审法院依法判决驳回郑乃榕的诉讼请求正确，本院予以维持。郑乃榕的上诉请求无事实根据及法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。一、二审案件受理费各50元，均由郑乃榕负担（已交纳）。本判决为终审判决。审判长 陈 丹审判员 金 丽审判员 刘明研二〇二一年三月三十日书记员 蒋园园书记员 高 元