江苏省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏行终1177号 上诉人（原审原告）刘胜玉，男，汉族，住江苏省沛县。 被上诉人（原审被告）沛县人民政府，住所地在江苏省徐州市沛县沛公路2号。 法定代表人苏伟，该县县长。 原审第三人沛县魏庙镇胡堡村民委员会，住所地在江苏省沛县魏庙镇胡堡村。 法定代表人李克勤，该村民委员会主任。 原审第三人沛县魏庙镇胡堡村民委员会第五村民小组，住所地在江苏省沛县魏庙镇胡堡村。 负责人吴锋，该村民小组组长。 原审第三人吴宝忠，男，汉族，住江苏省沛县。 原审第三人张守平，男，汉族，住江苏省沛县。 上诉人刘胜玉与被上诉人沛县人民政府、原审第三人沛县魏庙镇胡堡村民委员会（以下简称胡堡村委会）、沛县魏庙镇胡堡村民委员会第五村民小组、吴宝忠、张守平土地行政管理一案，刘胜玉不服江苏省徐州市中级人民法院（2018）苏03行初400号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院认定，刘胜玉曾以沛县人民政府为其颁发的沛政农地承包权（2015）第076780号农村土地承包经营权证登记事项存在错误，其向沛县人民政府提出更正申请，沛县人民政府未及时予以更正为由，向法院提起诉讼，请求判令撤销沛县人民政府为其颁发的承包经营权证书，并换发正确的承包经营权证书。诉讼过程中，刘胜玉以沛县人民政府为其重新颁发承包经营权证为由，撤回对该案的起诉。后沛县人民政府为刘胜玉换发新的承包经营权证书，编号同原承包经营权证书，刘胜玉认为，沛县人民政府为其换发的承包经营权证书将承包方土地承包经营权共有人中记载错误的内容予以纠正，但是承包地二轮合同总面积记载错误的地方未予以纠正，重新颁发的证上所列明的地块和亩数及四至的多处错误仍未纠正，遂提起诉讼，请求撤销沛县人民政府给刘胜玉颁发的沛政农地承包权（2015）第076780号农村土地承包经营权证，重新为刘胜玉颁发七口人的地所对应的农村土地承包经营权证。诉讼过程中，沛县人民政府在法定的举证期限内未提交证据。原审法院询问刘胜玉：“如果不能给你发七口人的证，你是否还要求撤原来的证？”刘胜玉回答：“我不是要撤证，我就是要换成七个人的证。” 原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定：“被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。”第七十条规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。”本案中，沛县人民政府无正当理由未在法定期限内提交答辩状、未在指定举证期限内提交证据，其当庭提交的证据刘胜玉明确表示不予认可，经当庭核实，刘胜玉所述沛县人民政府所举证据中多处“刘胜玉”签名并非其本人所签属实，故沛县人民政府提交的证据不能证明被诉颁证行为的合法性，作出涉案颁证行为的主要证据不足，依法本应予以撤销，但如果撤销该颁证行为而又不能判令沛县人民政府给刘胜玉换发七口人的农村土地承包经营权证，将导致刘胜玉手中没有农村土地承包经营权证书，这无疑会损害刘胜玉的权益，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》的立法本意，也非刘胜玉提起本案诉讼的目的，所以本案应综合考量能否判令沛县人民政府给刘胜玉换发七口人的农村土地承包经营权证。 刘胜玉起诉时施行的《中华人民共和国农村土地承包法》第十二条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组发包。……”第二十一条第一款规定：“发包方应当与承包方签订书面承包合同。”第二十二条规定：“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。”第二十五条规定：“国家机关及其工作人员不得利用职权干涉农村土地承包或者变更、解除承包合同。”《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条规定：“农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。……”第七条规定：“实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。”据此，农村土地承包合同系基于发包方（村集体经济组织、村委会或村民小组）与承包方（村民）的真实意思表示而签订，政府部门无权干涉土地发包、承包等相关活动。承包方的土地承包经营权自承包合同生效时取得，人民政府依据生效的土地承包合同等资料向承包方颁发农村土地承包经营权证，该行政行为仅是对承包方基于承包合同取得土地承包经营权的确认和登记，不产生赋予承包方土地承包经营权的法律效果。刘胜玉认为其有部分土地未被登记在农村土地承包经营权证中，应先与相关土地的发包方签订农村土地承包合同，在土地承包合同生效后，由发包方按照《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条的规定逐级报送相应的材料，经审核符合规定的，同级人民政府才颁发农村土地承包经营权证，刘胜玉不认可原来的土地承包合同，又未与发包方重新签订承包合同，在此情况下，其要求法院判决沛县人民政府将诉争的土地直接登记在其农村土地承包经营权证书中，该诉讼请求缺乏事实及法律依据，不予支持。刘胜玉所称的胡堡村委会违法调整承包地问题，不属于行政诉讼审理范围，不予理涉。 综上所述，刘胜玉要求沛县人民政府给其换发七口人的农村土地承包经营权证的诉讼请求不能成立，不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回刘胜玉的诉讼请求。案件受理费50元，由刘胜玉负担。 刘胜玉上诉称，1990年分地时，刘胜玉户共7口人：母亲刘孙氏、刘胜玉、妻子张希华、妹妹刘胜芹、（刘胜玉三弟刘胜林的女儿）刘明、（刘胜林儿子）刘培羽，（刘胜林儿子）刘培义。1990年至1994年延包期间，承包总数11.725亩。1995年以后，村委会抽回两口人地3亩分给吴宝忠、张守平。村委会无权抽回上诉人土地。2015年确权应按原有人口7口人予以颁证。本案并不是刘胜玉与吴保忠、张守平的民事争议，属于行政确权行为，沛县人民政府不作为行为违法。请求本院依法撤销一审行政判决，改判支持刘胜玉在一审中的诉请，即撤销案涉土地承包经营权证，重新为刘胜玉颁发7口人的地所对应的农村土地承包经营权证。 被上诉人沛县人民政府答辩称，上诉人刘胜玉曾经以答辩人为其颁发的案涉土地承包经营权登记事项存在错误，向答辩人提出更正申请。答辩人接到上诉人申请后，为上诉人重新颁发新的承包经营权证。但上诉人对答辩人重新颁发的承包经营权证仍然存有异议，并提起本案诉讼。上诉人的诉请没有事实依据。一审法院驳回上诉人诉请的判决符合法律规定。根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条的规定，农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。农村土地承包经营权证的颁发，要建立在农村土地承包合同生效的基础上，通过法定程序申请颁发，答辩人无权直接改变土地承包合同的内容。承包经营权人如果对土地承包合同的内容持有异议，应当按照双方签订的农村土地承包合同约定的争议解决办法予以处理。综上，请求本院驳回上诉，维持原判。 本院经审理确认原审法院查明的事实。 本院认为，刘胜玉提起本案行政诉讼，要求沛县人民政府撤销案涉土地承包经营权证，并换发其所述7口人的地所对应的农村土地承包经营权证。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条规定，对于被诉行政行为有主要证据不足的情形，人民法院判决撤销或部分撤销，并可以判令被告重新作出行政行为。根据刘胜玉起诉时施行的《中华人民共和国农村土地承包法》第十二条、第二十一条、第二十二条，《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条、第七条规定，发包方应当与承包方签订书面承包合同。承包方的土地承包经营权自承包合同生效时取得。农村土地承包经营权证是国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。实行家庭承包的，发包方逐级报送土地承包合同、土地承包方案、土地详细情况等材料，经审核符合规定的，由县级人民政府予以颁发农村土地承包经营权证。本案中，刘胜玉称沛县人民政府颁发案涉土地承包经营权证所依据的土地承包合同等发包方报送的材料中多处“刘胜玉”签名并非其本人所签，发包方胡堡村委会在一审庭审中对此予以认可。据此，被诉颁证行为所依据的报送材料的取得程序不符合规定。关于刘胜玉要求沛县人民政府换发7口人的地所对应的承包经营权证的诉请，依据上述规定，承包合同是承包方获得土地承包经营权的权源基础。刘胜玉未与发包方重新签订承包合同，现要求沛县人民政府在没有发包方报送相关材料的情况下直接予以换发权证，缺乏法律依据。 刘胜玉主张1990年分地时刘胜玉户共7口人，1994年之后村委会违法调整承包地，抽回其两口人土地，故应按原有7口人予以确权。本院认为，村委会调整承包地是否违法，不属于行政诉讼审理范围。根据在卷证据，案涉土地承包经营权证从内容上延续了二轮承包的分地情况。故一审法院考虑撤销案涉颁证行为会导致刘胜玉手中没有农村土地承包经营权证从而损害刘胜玉权益，据此驳回刘胜玉的诉讼请求，本院予以支持。 综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人刘胜玉负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 刘建功 审 判 员 赵 黎 审 判 员 臧 静 二〇二一年三月十日 法官助理 钱培培 书 记 员 任子悦