江西省吉安市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）赣08行终2号上诉人（原审原告）吉安市丽金智能电子科技有限公司。住所地：吉安市井冈山经济技术开发区，统一社会信用代码：91360805662036088J。法定代表人彭好胜，经理。被上诉人（原审被告）井冈山经济技术开发区自然资源局。住所地：吉安市井冈山经济技术开发区。法定代表人詹军庆，局长。委托诉讼代理人涂晏然，该局土地征收储备交易中心工作人员。委托诉讼代理人胡国敏，江西秉志律师事务所律师。上诉人吉安市丽金智能电子科技有限公司（以下简称丽金公司）因其诉井冈山经济技术开发区自然资源局（以下简称井开区自然资源局）收回国有建设用地使用权决定一案，不服吉安市青原区人民法院（2020）赣0803行初182号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院查明，2006年12月28日，原吉安市高新技术产业开发区国土资源局与丽金公司签订《国有土地使用权出让合同》，约定出让宗地四至为：东空地，南空地，西天祥南路，北京九大道，面积为24000平方米，用途为工业用地，交地时间为2006年12月31日前，动工日期为2007年7月1日前等内容。丽金公司于2006年12月30日取得编号为吉高新国用（2006）第Ⅰ-105号的国有建设用地使用权证书。此后，丽金公司、井开区自然资源局因案涉土地发生争议，多次进行民事诉讼和行政诉讼。2016年7月12日，原井冈山经济技术开发区国土资源局与丽金公司签订《国有建设用地交地确认书》，约定丽金公司同意接受案涉土地，且该宗地已达到丽金公司的用地要求，丽金公司按合同约定尽快动工建设等内容。2019年8月2日，井开区自然资源局向李金英、肖俐调查案涉土地的动工建设情况，两人均表示2017年2月至调查时案涉土地一直未动工建设。2019年8月6日，井开区自然资源局向丽金公司下达了井开土闲调［2019］4号《闲置土地调查通知书》。2019年8月12日，丽金公司向井开区自然资源局提交《关于的答复》，主张丽金公司没有构成闲置土地之嫌，理由如下：1.虽然贵局于2016年7月12日与我公司签订了《国有建设用地交地确认书》，但该宗土地一直处于司法诉讼中。2.我公司于2016年10月向井开区管委会有关部门进行项目报建，至今未收到批复。3.根据贵局的《关于的书面答复意见》，我公司按程序于2019年7月3日向井开区规划建设局提出报告，请将该宗土地调整土地规划用途，有关部门正在研究之中。2019年8月14日，井冈山经济技术开发区规划建设环境局向井开区自然资源局出具《关于丽金公司报建情况的回复》，载明该局2016年10月未收到该企业的报建申请及相关资料。2019年9月29日，井开区自然资源局向丽金公司下达井开区国土资字〔2019〕35号《闲置土地认定书》，认定案涉土地为闲置土地。同时下达了井开土闲告〔2019〕2号《闲置土地情况告知书》，告知丽金公司将按照《闲置土地处置办法》的规定对案涉土地进行处置，以及井开土听告〔2019〕2号《闲置土地听证权利告知书》，告知丽金公司将依据《闲置土地处置办法》规定无偿收回案涉土地国有建设用地使用权。2019年9月30日，丽金公司向井开区自然资源局申请听证。2019年10月12日，井开区自然资源局向丽金下达听通字〔2019〕35号《听证通知书》。2019年10月16日，井开区自然资源局依法组织了听证会，丽金公司的代表人肖某参加了该听证会。2019年10月23日，井开区自然资源局向井冈山经济技术开发区管理委员会呈报井开国土资字〔2019〕38号《关于丽金公司闲置土地处置方案的请示》，载明井开区自然资源局拟依法向丽金公司下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回该宗土地的国有建设用地使用权。2019年10月25日，井冈山经济技术开发区管理委员会向井开区自然资源局下发井开办抄字〔2019〕54号《抄告单》，载明同意井开区自然资源局报来的相关处置方案，请井开区自然资源局尽快依法依规完成处置。井开区自然资源局于2019年10月31日作出案涉井开国土资字〔2019〕41号收回国有建设用地使用权决定，于2019年11月4日送达该决定书给丽金公司。丽金公司对此不服，遂诉至法院。原审法院认为，依照《闲置土地处置办法》第四条第一款：“市、县国土资源主管部门负责本行政区域内闲置土地的调查认定和处置工作的组织实施。”之规定，井开区自然资源局有权作出案涉收回土地行政决定。《闲置土地处置办法》第二条第一款、第十四条第二款规定，闲置土地是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。未动工开发满两年的，由市、县国土资源主管部门按照《中华人民共和国土地管理法》第三十七条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条的规定，报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权。本案中，原吉安市高新技术产业开发区国土资源局与丽金公司于2006年12月28日签订《国有土地使用权出让合同》，约定案涉土地的交地时间为2006年12月31日前，动工日期为2007年7月1日前即交地后6个月内动工。现因原井冈山经济技术开发区国土资源局迟延交地，丽金公司、原井冈山经济技术开发区国土资源局于2016年7月12日签订了交地确认书，双方确认于当日交地，故按合同约定丽金公司应于2017年1月11日前动工开发，至2019年1月11日逾期两年，现丽金公司至今未动工开发，井开区自然资源局于2019年8月启动无偿收回案涉国有土地使用权行政决定，符合法律规定，故井开区自然资源局作出案涉行政行为，属认定事实清楚、证据确凿、适用法律正确。井开区自然资源局依据《闲置土地处置办法》第五条、第六条、第七条、第九条、第十条的相关程序规定，向丽金公司发出了《闲置土地调查通知书》《闲置土地认定书》《闲置土地情况告知书》《闲置土地处置听证权利告知书》，进行了调查询问，报经井冈山经济技术开发区管理委员会批准同意等程序后，作出案涉行政行为，文书经依法送达，行政程序符合法律规定。丽金公司主张其2016年10月已向井开区相关部门对案涉土地的项目建设进行了报建，但未提供充分证据证实，且井冈山经济技术开发区规划建设环境局亦否认收到丽金公司的报建材料，故丽金公司的该主张不予采纳。井开区自然资源局主张丽金公司的起诉已过起诉期限，因井开区自然资源局作出案涉行政决定时告知了丽金公司诉权，但未明确告知具体起诉期限，为有利于保护行政相对人的合法权益，应适用《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年”规定，丽金公司的起诉期限为一年。丽金公司于2019年11月4日收到案涉行政决定，其于2020年7月28日向本院提起本案诉讼，并未超过法定起诉期限，故对井开区自然资源局的该主张，不予采纳。同时指出，井开区自然资源局在今后的工作中，应加以改进，明确告知行政相对人的诉权及具体起诉期限。综上所述，井开区自然资源局作出的案涉行政行为，事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律法规正确。丽金公司的诉请，与事实和法律规定相悖，依法不予支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回丽金公司的诉讼请求。上诉人丽金公司上诉称：1.井开区自然资源局一直拒不履行合同约定完成“七通一平”和交付土地条件，导致该宗土地一直闲置，构成违约。井开区自然资源局名义上将土地交付给丽金公司，实际上一直不让丽金公司对该宗土地开发利用。2.2016年10月，丽金公司依法向井开区建设局进行项目报建，至今未批复，没有发放建设许可证和施工许可证，但又允许他人在涉案土地上建设，侵害丽金公司的合法权益。3.2019年7月井开区自然资源局书面答复丽金公司先向规划部门申请调整涉案土地用途，丽金公司7月依法向井开区建设局申请调整涉案土地用途，至今未回复。4.根据《闲置土地处置办法》的规定，闲置土地的调查处置决定权由市、县国土资源主管部门来行使，丽金公司和井开区自然资源局是合同的双方当事人，是平等的民事主体，井开区自然资源局作出行政处置的主体不适格。5.丽金公司要求依法组织听证会也没有举行，井开区自然资源局非法组织的听证会丽金公司不予认可。综上，闲置土地的原因是井开区自然资源局和井开区管委会有关部门造成的，井开区自然资源局作出的收回国有建设使用权决定是违法的。上诉请求:1.撤销一审判决；2.撤销井开区自然资源局作出的收回国有建设用地使用权决定；3.一、二审诉讼费由井开区自然资源局承担。被上诉人井开区自然资源局辩称：1.丽金公司收到用地后未动工建设已满两年，构成土地闲置。井开区自然资源局严格遵循法律程序依照法律规定认定丽金公司构成闲置土地，依法收回丽金公司国有建设用地使用权，程序合法，适用法律正确。2.丽金公司诉称其向井开区规划部门申请项目报建，经听证会核实答复，规划部门并未收到丽金公司相关申请。丽金公司申请调整宗地用途，根据相关法律规定，不能直接将工业用地变更为商业用地，丽金公司的请求显然无事实和法律依据3.井开区自然资源局作为国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构所属职能部门，具有闲置土地调查处置决定权。原判认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院依法驳回丽金公司的上诉。上诉人丽金公司向本院提交了以下证据：1.证明，证明：2016年向井冈山经济技术开发区规划建设局提交了报建申请，没有给予批复。2.测绘图，证明：涉案土地没有达到土地交付的条件。并申请证人肖某、刘某出庭作证，证明：肖某、刘某一起到井冈山经济技术开发区规划建设局递交项目报建申请及相关材料。被上诉人井开区自然资源局质证认为，不是新证据，无法达到证明目的。两证人和丽金公司存在利害关系，肖某原来一直是丽金公司的代理人，刘某也是肖某的朋友，所以以上两证人的证言的证明力很低。井冈山经济技术开发区规划建设局从未收到丽金公司的报建申请，丽金公司只是提出过要求变更土地性质，已经答复土地性质不能变更。本院认证如下：上述证据材料及证人证言均不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中关于二审新证据的规定，且没有其他证据予以佐证，也与本案查明的事实不符，不予采信。本院经审理查明的事实与一审法院认定的事实一致，予以确认。本院认为，《闲置土地处置办法》第二条第一款规定：“本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿合同合同或者划拨决定约定、规定的动工开发日期满1年未动工开发的国有建设用地”。本案中，原吉安市高新技术产业开发区国土资源局与丽金公司于2006年12月28日签订的《国有土地使用权出让合同》约定案涉土地的交地时间为2006年12月31日前，动工日期为2007年7月1日前，即交地后6个月内动工。后原井冈山经济技术开发区国土资源局与丽金公司又于2016年7月12日签订交地确认书，双方确认当日实际交地，该宗地已达到丽金公司的用地要求，丽金公司应当按合同约定尽快动工建设。因此，丽金公司应当按合同约定于2017年1月11日前动工开发，但丽金公司至今一直未动工开发建设，构成闲置土地。根据《闲置土地处置办法》第十四条第二款“未动工开发满两年的，由市、县国土资源主管部门按照《中华人民共和国土地管理法》第三十七条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条的规定，报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权。闲置土地设有抵押权的，同时抄送相关土地抵押权人”的规定，丽金公司的案涉土地未动工开发满两年，该土地使用权依法应当无偿收回，井开区自然资源局具有作出收回国有建设用地使用权决定的职权。井开区自然资源局向丽金公司送达了闲置土地调查通知书、闲置土地认定书、闲置土地情况告知书、闲置土地处置听证权利告知书、听证通知书等，组织了听证，保障了丽金公司的陈述申辩权利。井开区自然资源局对丽金公司闲置土地的处置方案报请了井冈山经济技术开发区管理委员会的批准同意。井开区自然资源局对丽金公司案涉闲置土地的处置符合《闲置土地处置办法》的相关程序规定。关于丽金公司上诉主张原井冈山经济技术开发区国土资源局交付的土地不符合交地条件导致土地闲置的问题，丽金公司与原井冈山经济技术开发区国土资源局2016年7月12日签订的交地确认书已经确认该宗地已达到丽金公司的用地要求，故丽金公司的该主张不予采信。关于丽金公司上诉主张其于2016年10月已向井冈山经济技术开发区规划建设局报建案涉土地的项目建设一直未得到答复的问题，因其未提供充分证据予以证实，且井冈山经济技术开发区规划建设局亦否认收到丽金公司的报建申请及相关材料，故丽金公司的该主张不予采纳。关于丽金公司上诉主张井开区自然资源局组织的听证会不合法的问题，由于井开区自然资源局具有作出收回国有建设用地使用权决定的职权，因此井开区自然资源局也有权组织听证会，井开区自然资源局根据丽金公司的申请组织召开了听证会，丽金公司也派员参加了该听证会，故丽金公司的该上诉主张不予采纳。综上，井开区自然资源局作出的被诉收回国有建设使用权决定，认定事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确，程序合法，原判驳回丽金公司的诉讼请求正确。丽金公司的上诉理由不能成立，其上诉请求依法不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人吉安市丽金智能电子科技有限公司负担。本判决为终审判决。审判长 吴 山审判员 颜 莉审判员 罗英秀二〇二一年三月十二日书记员 刘唤珠