天津市高级人民法院行 政 裁 定 书（2021）津行终330号上诉人（原审原告）邹慧楠，女，1956年6月28日出生，汉族，住天津市南开区。被上诉人（原审被告）被告天津市人民政府，住所地天津市河**友谊路**。法定代表人廖国勋，市长。上诉人邹慧楠因诉被上诉人天津市人民政府政府信息公开及行政复议决定一案，不服天津市第二中级人民法院（2020）津02行初254号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。邹慧楠原审诉称，原告1976年10月参加工作，1988年1月被派遣到天津市海运公司工作。1980年12月被告成立独资国有企业天津市海运公司，1992年12月天津市海运公司实施股份制改造更名为天津市海运股份有限公司，1996年发行股票成为国有控股的中外合资上市公司，天津市国资委为实际控制人。2007年12月7日被告作出《关于同意天津市天海集团有限公司转让所持天津市海运股份有限公司部分国有股权的批复》（津政函[2007]140号），批准转让所投资天津市海运股份有限公司国有法人股份，受让方为扬子江物流有限公司（后名称变更为大新华物流控股有限公司）。2008年2月3日国务院国资委作出《关于天津市海运股份有限公司国有股东所持部分股份转让有关问题的批复》（国资产权[2008]91号）指明受让方大新华物流控股有限公司为非国有股东，即非国有企业，据此天津市海运股份有限公司因被告批准将29.98%国有控股股权转让由国有控股企业改制为非国有企业。《国务院办公厅转发国务院国有资产监督管理委员会关于规范国有企业改制工作意见的通知》（国办发[2003]96号）、《国务院办公厅转发国资委关于进一步规范国有企业改制工作实施意见的通知》（国办发[2005]60号）规定，国有企业改制应采取重组、联合、兼并、租赁、承包经营、合资、转让国有产权和股份制、股份合作制等多种形式进行。原告根据上述规定向被告申请公开天津市人民政府审批国有股东转让所持股份公司29.98%国有股权、落实国务院国资委作出的国资产权[2008]91号批复国有股东转让所持股份公司29.98%国有控股股权后股份公司改制重组结果，并附申请依据。2020年6月29日被告作出《告知书》（编号：2020-209），告知原告所提申请不是《中华人民共和国政府信息公开条例》所指政府信息。原告向被告申请行政复议，请求依法撤销该《告知书》，责令重新作出答复。被告作出津政复决字[2020]2-476号《行政复议决定书》，维持该《告知书》。原告认为，依据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十条第（五）项规定，被告应当公开行政审批结果。被告拒绝公开改制重组结果隐瞒其行政不作为造成对原告国有职工合法权益的侵害。被告作出告知书和复议决定认定事实错误，适用法律错误。故原告依法提起行政诉讼，请求：1.撤销被告作出的《告知书》（编号：2020-209），责令被告依法重新作出政府信息公开答复；2.撤销被告作出的津政复决字[2020]2-476号《行政复议决定书》；3.诉讼费用由被告承担。天津市人民政府原审辩称，1.被告具有作出信息公开答复和行政复议决定的法定职权。2.被告作出《告知书》和《行政复议决定书》程序合法。3.被告作出《告知书》和《行政复议决定书》证据确凿、适用法律正确。《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息”。行政机关只提供已经存在的政府信息，不因申请人的请求而负担对信息进行汇总、加工、分析而制作信息的义务。本案中，原告申请公开的“股份公司改制重组结果”显然属于咨询事项而非法定的政府信息公开事项。因此被告依据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条的规定，告知原告所提申请不是《中华人民共和国政府信息公开条例》所指政府信息。被告的答复认定事实清楚、适用法律正确。在行政复议期间，经审理查明上述案件事实，复议机关认为，被告作出的《告知书》认定事实清楚、适用依据正确、程序合法、内容适当，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第(一)项的规定，决定予以维持。综上所述，被告作出的《告知书》符合《中华人民共和国政府信息公开条例》规定，作出的《行政复议决定书》符合《中华人民共和国行政复议法》及《中华人民共和国行政复议法实施条例》的规定，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。原审法院认为，《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或获取的，以一定形式记录、保存的信息。”本案原告向被告申请公开“股份公司改制重组结果”，并非申请公开行政机关在履行职责过程中制作或获取的“以一定形式记录、保存的”政府文件本身，在性质上属于咨询，不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》的调整范围，被告针对原告的咨询行为所作答复，不会对原告的权利义务产生实际影响，原告就此《告知书》不服，不属于行政诉讼受案范围，对其起诉应予驳回。依据《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第七款规定，原告不服被诉《行政复议决定书》提起的行政诉讼，亦应一并予以驳回。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第一百三十六条第七款之规定，裁定驳回原告邹慧楠的起诉。原审案件受理费50元，退还原告邹慧楠。邹慧楠不服原审裁定，向本院提起上诉，请求依法撤销原审裁定,发回重审。其主要上诉理由为：1976年10月上诉人参加工作,1988年1月被派遣到天津市海运公司工作。1980年12月被上诉人成立独资国有企业-天津市海运公司,1992年12月天津市海运公司实施股份制改造更名为天津市海运股份有限公司,1996年发行股票(A股:600751,B股900938)成为国有控股的中外合资上市公司(简称股份公司),天津市国资委为实际控制人,2007年12月7日被上诉人作出《关于同意天津市天海集团有限公司转让所持天津市海运股份有限公司部分股权的批复》(津政函(2007)140号),批准转让所投资股份公司国有法人股份37.3671%中的29.98%,受让方为扬子江物流(后名称变更为大新华物流控股有限公司)。2008年2月3日国务院国资委作出《关于天津市海运股份有限公司国有股东所持部分股份转让有关问题的批复》(国资产权1200891号)指明受让方大新华物流为非国有股东,即非国有企业,据此股份公司因被上诉人批准29.98%国有控股股权转让由国有控股企业改制为非国有企业。《国务院办公厅转发国务院国有资产监督管理委员会关于规范国有企业改制工作意见的通知》(国办发[2003]96号)、《国务院办公厅转发国资委关于进一步规范国有企业改制工作实施意见的通知》(国办发[2005]60号)规定:国有企业改制包括重组、转让国有产权等多种形式进行。国有及国有控股企业(包括其全资、控股子企业,下同)增量引入非国有投资,或者国有及国有控股企业的国有产权持有单位向非国有投资者转让该企业国有产权的。上诉人根据国办发[2003]96号通知、国办发[2005]60号通知向被上诉人申请公开天津市人民政府审批国有股东转让所持股份公司29.98%国有控股股权、落实国务院国资委作出的国资产权[2008]91号批复国有股东转让所持股份公司29.98%国有控股股权后股份公司改制重组结果,并附申请依据:1.国务院国资委91号批复。2.国务院国资委信息公开答复。3.天津市人民政府作出的津政函(2007)140号批复。4.天津市国资委津国资产权[2007]116号请示。5.财政部复议决定。6.国务院法制办两份复议决定。7.终止劳动合同证明书。2020年6月29日被上诉人作出被诉《告知书》,认为依据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条的规定,所提申请不是《中华人民共和国政府信息公开条例》所指政府信息。上诉人向被上诉人复议机关申请行政复议：请求依法撤销其作出的《告知书》,重新作出答复,并提交13份事实证据。被上诉人作出被诉行政复议决定,认为其作出的告知书认定事实清楚,证据确凿,适用依据正确,程序合法,内容适当,决定予以维持。上诉人认为被上诉人作出复议决定认定事实错误,适用法律错误,提起行政诉讼:1.请求依法撤销被告作出的《告知书》(编号:2020-209),判令其依法重新作出政府信息公开答复。2.请求依法撤销被告作出的津政复决字[2020]2-476号《行政复议申请决定书》。3.请求依法判令被告承担本案诉讼费用。2020年12月1日下午原审法院开庭审理本案,上诉人提交了9份证据,并载明证据内容和证明目的、法律依据：证据1、《关于同意天津市天海集团有限公司转让所持天津市海运股份有限公司部分国有股权的批复》(津政函[2007]140号)、被上诉人未持有天津市海运股份有限公司《企业改制方案》的信息公开答复,证明被上诉人批准国有股东天津市天海集团有限公司转让所持股份公司国有法人股份37.3671%中的29.98%给受让方为扬子江物流有限公司(后更名为大新华物流控股有限公司)。证据2、国务院国资委《关于天津市海运股份有限公司国有股东所持部分股份转让有关问题的批复》(国资产权[2008]91号),国务院国资委界定大新华物流控股有限公司为非国有股东。证据3、国务院国资委《依申请公开国资监管信息的答复》(依申请[2020]35号),证明申请的信息属于应当主动公开的信息。证据4、2013年3月21日A4版专题报道《SST天海股权交易存疑劳资纠纷5年未息》,证明因被上诉人作出140号批复导致股份公司实施改制重组的结果,未依法安置国企职工。证据5、2008年2月26日、2009年2月13日天津市工商行政管理部门出具的两份股份公司《外商投资企业基本情况(户卡)》,证明经被上诉人审批,股份公司工商登记变更为非国有企业。证据6、关于股份公司权益变动的《法律意见书》(天津市天海集团有限公司提交的申请资料),证明被上诉人作出140号批复依据《关于规范国有企业改制工作的意见》(国办发[2003]96号)关于上市公司国有股转让价格不低于每股净资产的规定,未将职工安置费列入改制成本。证据7、2017年10月30日天津港保税区总工会与天津市滨海新区总工会作出的《关于天海投资信访件调查报告》证明股份公司(后更名为天津天海投资发展股份有限公司、海航科技股份有限公司)向工会明确2007年实施了国有企业改制,但被上诉人拒绝承认其审批行为导致股份公司实施改制的事实。证据8、1995年经原天津市和平区劳动局审核的《天津市城镇职工连续工龄审定表》(2010)津高民申字第1275号民事裁定书、(2017)津02民终6791号民事判决书、(2020)津03民终1616号民事判决书,证明2008年12月8日在改制期间股份公司终止与上诉人21年劳动关系(上诉人具有连续国有工龄32年以上)未支付经济补偿金,亦未依据国有企业改制政策安置上诉人,致上诉人目前仍处于失业状态。证据9、上诉人向被上诉人邮寄的《行政复议申请书》,证明被上诉人未按照国务院法制办公室行政复议司“关于印发《关于进一步加强行政复议工作规范化建设的实施意见》的通知”(国法复函[2011]628号)第9条、第10条规定,在证明原具体行政行为合法、合理的同时,针对申请人的特定诉求作出解释、说明。被申请人应当按照规定提交当初作出具体行政行为的全部证据、依据和其他有关材料;对经书面审查发现案件存在事实不清、证据材料相互矛盾、双方争议较大以及其他需要调查取证情形的,行政复议机构应当实地调查核实证据,作出复议决定认定事实不清,适用法律错误,程序违法。2020年12月17日原审法院作出裁定驳回起诉,对上诉人所提交的13份证据只字未提,认为,本案原告向被告申请公开“股份公司改制重组结果”,并非申请公开行政机关在履行职责过程中制作或获取的“以一定形式记录、保存的”政府文件本身,在性质上属于咨询,不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》的调整范围,被告针对原告的咨询行为所作答复,不会对原告的权利义务产生实际影响,原告就此《告知书》不服,不属于行政诉讼受案范围,对其起诉应予驳回。上诉人认为,原审裁定认定事实不清,适用法律错误,具体如下:因被上诉人审批行为导致了股份公司由国有改制为非国有企业,上诉人申请的信息系被上诉人履行下列行政审批职能过程中获取的信息：《企业国有资产法》第三十条国家出资企业改制、转让重大财产等重大事项,应当遵守法律、行政法规以及企业章程的规定;第三十九条第(三)项指明,本法所称企业改制是指:国有资本控股公司改为非国有资本控股公司。第四十一条第二款：企业改制涉及重新安置企业职工的,还应当制定职工安置方案,并经职工代表大会或者职工大会审议通过。第五十三条:国有资产转让由履行出资人职责的机构决定。履行出资人职责的机构决定转让全部国有资产的,或者转让部分国有资产致使国家对该企业不再具有控股地位的,应当报请本级人民政府批准。第六十四条国务院和地方人民政府应当对其授权履行出资人职责的机构履行职责的情况进行监督；第六十六条国务院和地方人民政府应当依法向社会公布国有资产状况和国有资产监督管理工作情况,接受社会公众的监督。任何单位和个人有权对造成国有资产损失的行为进行检举和控告。《企业国有资产监督管理暂行条例》(国务院令第378号)第二十三条、《天津市企业国有资产监督管理暂行办法》(天津市政府令第88号)第十四条第(二)项规定:市国有资产监督管理机构决定其所出资企业转让部分国有产(股)权,致使国家不再拥有控股地位的,报市人民政府批准。《关于推进国有资本调整和国有企业重组指导意见》(国办发[2006]97号)一、国有资本调整和国有企业重组的基本原则和主要目标四是坚持维护职工合法权益,保障职工对企业重组、改制等改革的知情权、参与权、监督权和有关事项的决定权,充分调动和保护广大职工参与国有企业改革重组的积极性；第三条第(十五)项进一步规范企业改制方案的审批工作。国有独资企业引入非国有投资者的改制方案和国有控股企业改制为国有资本不控股或不参股企业的方案,必须按照《国务院办公厅转发国务院国有资产监督管理委员会关于规范国有企业改制工作意见的通知》(国办发[2003]96号)、《国务院办公厅转发国资委关于进一步规范国有企业改制工作实施意见的通知》(国办发[2005]60号)以及企业国有产权转让等有关规定严格审批。企业改制涉及财政、劳动保障等事项的,须报经同级人民政府有关部门审核同意后,报国有资产监管机构协调审批；涉及政府公共管理审批事项的,依照国家有关法律法规,报政府有关部门审批。要充分发挥企业职工代表大会和工会的作用,国有独资企业引入非国有投资者的改制方案和国有控股企业改制为国有资本不控股或不参股企业的方案,必须提交企业职工代表大会或职工大会审议,充分听取职工意见;职工安置方案须经企业职工代表大会或职工大会审议通过后方可实施改制。《法律意见书》适用了国办发[2003]96号通知,第一条第(六)项定价管理。向非国有投资者转让国有产权的底价,底价的确定主要依据资产评估的结果,同时要考虑、职工安置等因素;第(七)项规定,转让国有产权的价款优先用于支付解除劳动合同职工的经济补偿金和移交社会保障机构管理职工的社会保险费,以及偿还拖欠职工的债务和企业欠缴的社会保险费,剩余价款按照有关规定处理。国办发[2005]60号通知第四条第(四)项规定:改制为非国有企业的,要严格按照有关法律法规和政策处理好改制企业与职工的劳动关系。对企业改制时解除劳动合同且不再继续留用的职工,要支付经济补偿金。《天津市行政审批管理规定》(天津市政府令第103号)第二条行政审批是行政许可和非行政许可行政审批的总称。非行政许可行政审批,是指行政机关依据法律、法规、规章或者国家有关规定,准予其他行政机关、公民、法人、组织从事某种特定活动的行政审批行为;第十三条行政审批的实施和结果应当公开。根据上述法律法规和国务院规章规定,被上诉人作出津政函[2007]140号批复系履行行政审批职能,上诉人申请的信息系被上诉人履行非行政许可行政审批职能的结果,属于《中华人民共和国政府信息公开条例》(国务院令第711号)第二条规定的行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的,以一定形式记录、保存的信息,属于第二十条第(五)项规定的被上诉人应当主动公开审批结果。原审裁定认定申请的信息不属于该条例所指政府信息没有法律依据。2008年改制前天津市天海集团有限公司为天津市海运股份有限公司上级主管单位,天津市国资委为天津市海运股份有限公司实际控制人；改制后天津市天海集团有限公司与天津市海运股份有限公司脱离上下级管理关系,天津市天海集团有限公司仍然属于被上诉人所有,而天津市海运股份有限公司改制为非国有企业,属于上海大新华物流控股有限公司管理(民营企业),海南省海航集团有限公司为其实际控制人(民营企业);被上诉人未否认上诉人在2008年国企改制中被改制后股份公司终止劳动合同、股份公司未支付上诉人国有职工身份置换经济补偿金的基本事实,证明其作出的行政审批行为涉及利害关系人-国企职工被安置权利。综上,原审裁定将《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定的“职能”理解为“职责”,认定被上诉人职能依据错误,认定申请的信息属于“咨询”为隐瞒被上诉人作出140号批复批准股份公司实施国有企业改制未履行国有企业改制程序、造成国有资产流失、国企职工合法权益遭受重大损失的重大决策失误行为,应当发回重审。上诉人提起上诉,请求依法保护上诉人监督政府依法行政的权利。被上诉人天津市人民政府未提交书面答辩意见。双方当事人向原审法院提供的证据均已随案移送本院。本院认为，本案的争议焦点是上诉人的起诉是否符合法定起诉条件。《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或获取的，以一定形式记录、保存的信息。”本案上诉人向被上诉人申请公开“股份公司改制重组结果”，并非申请公开行政机关在履行职责过程中制作或获取的“以一定形式记录、保存的”政府文件本身，在性质上属于咨询，不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》的调整范围，被上诉人针对上诉人的咨询行为所作答复，不会对上诉人的权利义务产生实际影响，上诉人就此《告知书》不服，不属于行政诉讼受案范围，上诉人的起诉不符合法律规定的起诉条件。上诉人针对被上诉人作出的《告知书》及《行政复议决定书》提起的诉讼，原审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第七款规定，予以驳回并无不妥，本院依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 李 瑾审判员 王雅晶审判员 刘 迪二〇二一年三月三十日法官助理焦阳书记员牛丽澄附：本裁判适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……