江苏省徐州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）苏03行终37号 上诉人（原审原告）徐州丰满肥业有限公司，住所地丰县经济开发区北环路。 法定代表人闫法平，该公司总经理。 委托代理人闫岭，1970年12月23日生，汉族，该公司生产厂长，住江苏省丰县。 上诉人（原审被告）丰县综合行政执法局，住所地丰县中阳大道西段南侧。 法定代表人高风茂，该局局长。 出庭应诉负责人赵仁东，该局副局长。 委托代理人赵波，该局法制科副科长。 委托代理人李玲，该局法律顾问。 被上诉人（原审被告）丰县中阳里街道办事处，住所地丰县大同路3号。 法定代表人刘涛，该办事处主任。 徐州丰满肥业有限公司（以下简称丰满肥业公司）诉丰县综合行政执法局（以下简称丰县执法局）、丰县中阳里街道办事处（以下简称中阳里街道办）行政强制拆除及行政赔偿一案，丰满肥业公司、丰县执法局不服徐州铁路运输法院(2018)苏8601行初1467号行政判决,向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2021年2月23日组织双方当事人进行询问。上诉人丰满肥业公司的法定代表人闫法平及其委托代理人闫岭，上诉人丰县执法局的出庭应诉负责人赵仁东及其委托代理人赵波、李玲到庭参加询问。本案现已审理终结。 原审法院查明： 2008年5月，丰满肥业公司法定代表人闫法平与闫岭出资在丰县××环路北侧、国丰新能源公司（原垃圾场）西侧建设钢结构厂房。 2009年3月18日，丰满肥业公司（乙方）与丰县常店镇人民政府（甲方）签订土地租赁协议，约定乙方利用北环路北侧、垃圾场西土地11.14亩（东西119.7米，南北62米）建设有机-无机复混肥加工项目。乙方负责该宗土地包产补偿，土地租金标准为每年每亩2000斤粮食（即1000斤小麦、1000斤玉米），租金以现金形式兑付，粮食兑付价格按照经济开发区（凤城镇）每年制定的粮食补偿价格执行。该协议就双方其他权利义务一并作出约定。 2010年1月20日，丰满肥业公司（乙方）与凤城镇北关村温元东西组（甲方）签订土地租赁合同，约定甲方为乙方提供生产经营土地一块，甲方土地位于北环路北侧，圣亚化工厂向西（四地双方丈量定界按租赁给常店镇政府时丈量数量为准），东西119.7米，南北62米，计11.14亩。该协议就双方其他权利义务一并作出约定。 2018年9月6日，中阳里街道办发现丰满肥业公司未取得建设工程规划许可证，在丰县××环路北侧、圣亚化工厂以西（厂房结构为简易钢结构、有部分砖混房屋，土地占地总计11.14亩）建设厂房，向丰县执法局出具案件移送函，将该案件移交丰县执法局调查处理。2018年9月7日，丰县执法局立案受理该案件。丰县执法局对丰满肥业公司法定代表人闫法平进行了询问，对现场进行了检查。 2018年9月14日，原丰县规划局接丰县执法局函询，作出关于孟祥东等三户规划手续办理情况的说明，内容为：经查阅档案和规划手续办理清单，丰县××环路北侧、丰县国丰新能源（原垃圾场）西侧闫法平三户的建设未在该局申请办理规划建设的相关手续。 同日，丰县国土资源局接丰县执法局函询作出复函，主要内容为闫法平等三人2007年至2013年期间，未在该局办理过占用丰县北环路北侧，国丰新能源（原垃圾场）西侧土地的相关审批、登记手续，上述土地性质属集体土地。 2018年9月25日，经丰满肥业公司同意，丰县执法局拆除了少部分厂房。2018年10月23日，丰县执法局对丰满肥业公司厂房进行了拆除，现已拆除完毕。 丰满肥业公司提起本案行政诉讼，请求确认中阳里街道办和丰县执法局的强拆行为违法，赔偿经济损失260万元。在庭审中，丰满肥业公司将赔偿请求的数额变更为9546360元，后又将赔偿请求的数额变更为4885800元。在诉讼过程中，原审法院组织双方当事人就赔偿问题多次调解，因双方就赔偿数额争议过大，未能达成调解协议。2020年5月28日，丰满肥业公司向原审法院提交撤诉申请书，申请撤回对丰县执法局的起诉。经释明，丰满肥业公司法定代表人仍坚持撤回对丰县执法局的起诉。 原审法院认为： 一、关于中阳里街道办主体是否适格的问题。 在本案诉讼过程中，丰县执法局明确表示，涉案房屋由其拆除，中阳里街道办陈述，其未参与拆除涉案房屋，无证据证明中阳里街道办实际参与拆除涉案房屋，结合丰县执法局自认，中阳里街道办不是本案适格被告，依法应当裁定驳回对中阳里街道办的起诉，丰满肥业公司以丰县执法局作为被告提起本案诉讼主体适格。丰满肥业公司以通知拆除人员于理想是中阳里街道办城管负责人为由，认为实施拆除的主体亦是中阳里街道办缺乏相应依据。 二、关于丰满肥业公司撤回对丰县执法局的起诉问题。 在诉讼过程中，丰满肥业公司申请撤回对丰县执法局的起诉，因相关证据可以证明丰满肥业公司的厂房系丰县执法局拆除，如准许丰满肥业公司撤回对丰县执法局的起诉，将不利于保护丰满肥业公司的合法权益。为尽快稳定双方当事人的行政法律关系，确定当事人的权利义务，依法保护丰满肥业公司的合法权益，不准予丰满肥业公司撤回对丰县执法局的起诉。 三、关于被诉拆除行为是否合法的问题。 首先，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、六十八条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。本案中，丰满肥业公司就涉案房屋的建设未在原丰县规划局办理相关许可手续，根据丰县执法局提交的《省政府法制办公室关于丰县开展城市管理相对集中行政处罚权工作的复函》（苏府法函[2013]150号）、徐州市人民政府《关于在丰县开展城市管理相对集中行政处罚权工作的批复》《关于印发丰县机构改革相关配套工作方案的通知》《丰县人民政府关于印发的通知》《丰县人民政府关于责成县城市管理行政执法局等有关部门对违法建设采取查封施工现场、强制拆除等措施的决定》等文件，能够证明丰县人民政府责成丰县执法局对在丰县城市规划区内的违法建设进行强制拆除，即丰县执法局具有查处并拆除丰满肥业公司位于丰县城市规划区内违法建设的法定职权。 其次，根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明履行义务的期限、履行义务的方式、涉及金钱给付的应当有明确的金额和给付方式、当事人依法享有的陈述权和申辩权。该法第四十四条还规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。本案中，从丰县执法局提交的证据看，丰县执法局在实施拆除丰满肥业公司案涉厂房前，并未按照前述规定履行相应的程序，故被诉拆除行为程序违法。因案涉房屋已被拆除，拆除行为不具有可撤销内容，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，应依法确认拆除行为违法。 四、关于丰满肥业公司请求赔偿的问题。 丰县执法局是强制拆除的直接参与者，对强拆现场状况最为了解，其就丰满肥业公司涉案房屋进行违法强制拆除后，应当主动就室内物品、拆除后建筑材料的处理等事项与丰满肥业公司进行协商；在赔偿问题不能协商一致的情况下，行政机关应当结合拆除现场状况及时、主动做出赔偿决定，履行赔偿职责，填补丰满肥业公司损失，解决涉案争议。人民法院不能直接替代行政机关就相关赔偿问题作出首次判断。丰县执法局应就丰满肥业公司涉案房屋进行强制拆除后造成的相关损失作出合理的赔偿决定。 原审法院遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第二项、第七十四条第二款第一项、第七十六条，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项、第十项，《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第四项之规定，判决：一、驳回丰满肥业公司对丰县中阳里街道办的起诉；二、确认丰县执法局强制拆除丰满肥业公司位于丰县××环路北侧、国丰新能源公司（原垃圾场）西侧厂房的行为违法；三、责令丰县执法局于本判决生效之日起三十日内就强制拆除行为给丰满肥业公司造成的相关损失作出赔偿决定。 丰满肥业公司不服，提起上诉称，1、原审法院认定事实错误。2018年9月17日下午3点半左右，中阳里街道办的负责人于理想带领工作人员及丰县执法局的行政执法人员共十人左右，到丰满肥业公司单位口头通知上诉人，要求上诉人在7日内搬迁拆除，丰满肥业公司要求其下达书面文件被拒绝。中阳里街道办和丰县执法局以违建为由，在未出具任何书面手续的情况下，于2018年9月25日上午组织人员强制拆除丰满肥业公司的小部分厂房。2018年10月23日，中阳里街道办和丰县执法局又组织人员强行拆除上诉人的厂房，现在整个厂房已经被全部强行拆除。原审法院认定中阳里街道办不是本案适格被告，缺乏事实和法律依据。2、丰满肥业公司对一审判决第三项不服，如丰县执法局在期限届满后拒不履行，丰满肥业公司无法强制执行具体赔偿事宜，在一审中丰满肥业公司已经提出涉案厂房的评估鉴定申请，原审法院未予支持，上诉人诉请的赔偿请求事项未予判决。故请求：1、撤销一审判决并依法改判；2、由被上诉人承担本案一、二审费用。 丰县执法局针对上诉人丰满肥业公司的上诉答辩称，涉案违法建筑物的拆除人系丰县执法局，丰县执法局在职权范围之内拆除丰满肥业公司的违章建筑，涉案违章建筑不是该公司的合法财产，不属于行政诉讼法保护的范围。 丰县执法局不服，提起上诉称，丰满肥业公司就涉案房屋的建设未取得相关许可手续，属于违法建筑，被强制拆除的涉案地面附着物均属于应拆除的范围。请求撤销原判，驳回丰满肥业公司的诉请。 丰满肥业公司针对丰县执法局的上诉答辩称，实际拆迁人是中阳里街道办，不是丰县执法局。丰满肥业公司系丰县人民政府招商过来的，所有的手续都是政府协同给予办理，不存在产权不合法的问题。建厂的时候县委书记以及县长多次到场指导工作，规划的手续当时规划部门并没有给丰满肥业公司。 被上诉人中阳里街道办未提交书面答辩意见亦未到庭。 各方当事人向原审法院提供的证据、依据均已随案卷移送至本院，本判决书不再累述。 二审中，上诉人丰满肥业公司提交以下证据：打印照片5张、谈话录音光盘1张、丰满肥业公司制作的公司资产统计表3张。光盘是当时丰满肥业公司和中阳里街道办负责纪检的张书记、凤北社区的贾书记的谈话录音；统计表证明表里的东西都被中阳里街道办拆除并拉走变卖了。丰县执法局质证表示不知情。 本院认证如下：上述证据不足以证明中阳里街道办将物品拆除变卖这一事实，故对该组证据不予采信。 本院经审查,原审判决对证据和事实的认定正确，二审予以确认。 本院认为，丰满肥业公司主张涉案房屋系中阳里街道办强制拆除，但其提供的证据不足以证明中阳里街道办组织拆除了涉案房屋，原审法院裁定驳回对中阳里街道办的起诉并无不当。依据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明履行义务的期限、履行义务的方式、涉及金钱给付的应当有明确的金额和给付方式、当事人依法享有的陈述权和申辩权。该法第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。本案中，丰县执法局在实施拆除案涉厂房前，并未按照前述规定履行相应的程序，故被诉拆除行为程序违法。因案涉房屋已被拆除，拆除行为不具有可撤销内容，原审法院依法确认拆除行为违法并无不当，丰县执法局应就强制拆除行为给丰满肥业公司造成的损失及时做出合理的赔偿决定。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 预交的上诉案件受理费100元，由上诉人徐州丰满肥业有限公司负担50元，由上诉人丰县综合行政执法局负担50元。 本判决为终审判决。 审判长  吴艳丽 审判员  黄传宝 审判员  徐 冉 二〇二一年三月二十五日 书记员  王 楚