江苏省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏行终1325号 上诉人(原审原告)钱家宁，男，回族，户籍地南京市秦淮区，现住南京市秦淮区。 被上诉人(原审被告)江苏省自然资源厅，住所地南京市水西门大街58号。 法定代表人刘聪，该厅厅长。 委托代理人贺凯，江苏省自然资源厅工作人员。 委托代理人张秋霞，江苏世纪同仁律师事务所律师。 上诉人钱家宁因诉江苏省自然资源厅（以下简称省自然资源厅）驳回行政复议申请决定一案，不服江苏省南京市中级人民法院（以下简称南京中院）（2020）苏01行初111号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后依法组成合议庭。经阅卷、调查，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定决定不开庭审理。本案现已审理终结。 原审法院认定，钱家发和钱家宁系南京市秦淮区回龙街16号房屋（以下简称涉案房屋）原所有权人，亦系涉案土地原使用权人。2008年5月19日，南京市发展和改革委员会发布宁发改投资字〔2008〕378号《关于核准秦淮区内秦淮河（下浮桥至西水关桥）环境综合整治危旧房改造项目的通知》，同意南京市秦淮区人民政府（以下简称秦淮区政府）建设内秦淮河（下浮桥至西水关桥）环境综合整治危旧房改造项目。2008年6月，原南京市房产管理局（已更名为南京市住房保障和房产局）向秦淮区房地产开发公司核发拆许字(2008)第024号《房屋拆迁许可证》（以下简称024号《房屋拆迁许可证》），涉案房屋在该拆迁范围内。2008年10月15日，原南京市房产管理局作出宁房裁字（2008）第1694号《城市房屋拆迁纠纷裁决书》（以下简称1694号《裁决书》），裁决内容如下：一、申请人（秦淮区房地产开发公司）应当按照评估机构出具的本市回龙街16号房屋的评估价款400031元，计算被拆迁房屋的货币补偿金额；二、申请人应当提供本市阳光里77号102室（建筑面积62.9㎡，评估总价466844元）的住房，对钱家发、钱家宁位于本市回龙街16号的房屋实行产权调换。产权调换的房屋为钱家发、钱家宁所有。实际交付面积与本裁决书裁定产权调换房屋的面积有出入的，按照《江苏省城市房地产交易管理条例》第17条的规定处理。申请人应当在产权调换房屋交付之日起的30日内，协助钱家发、钱家宁办理房屋权属登记手续。申请人与钱家发、钱家宁应当在产权调换房屋交付之日前3日内，结清补偿金额与所调换房屋的差价；三、申请人应当按照规定标准向被申请人支付拆迁补偿费；四、被申请人钱家发、钱家宁应当在接到本裁决书之日起的第16日，完成本市回龙街16号房屋的搬迁。后秦淮区政府就涉案房屋作出宁秦强执[2008]211号《强制搬迁决定书》（以下简称211号《强制搬迁决定书》），要求钱家发、钱家宁自收到本决定之日起15日内自行搬迁，逾期不搬，将依法实施强制搬迁。1694号《裁决书》和211号《强制搬迁决定书》均告知了申请行政复议和提起起诉的期限，钱家宁未就上述行政法律文书提起行政复议或诉讼。2009年3月，涉案房屋被强制拆除。 2018年11月14日，南京市房屋征收管理办公室向南京市不动产登记中心出具《工作联系函》和《被拆迁房屋不动产注销的情况说明》，要求办理024号《房屋拆迁许可证》对应的内秦淮河（下浮桥至西水关桥）回龙街地块环境综合整治项目房屋的产权注销手续，并附房屋清单，涉案房屋列于其中。2018年12月3日，原南京市国土资源局作出[2018]宁秦364号《不动产注销登记公告》（以下简称364号《注销登记公告》），对涉案房屋国有建设用地使用权及房屋所有权予以注销，原颁发的相关不动产权证书同时废止，如有异议，在十五个工作日内提出，并在南京市不动产登记网站公示该公告内容。钱家宁未在规定期限内提出异议。 2019年2月28日，钱家宁、钱家发等六人以原南京市国土资源局为被申请人，向省自然资源厅提起行政复议，请求：1、撤销364号《注销登记公告》。2、恢复被注销的不动产登记信息。2019年3月4日，省自然资源厅作出《行政复议受理通知书》和《行政复议答复通知书》，决定受理钱家宁等六人提出的行政复议申请，并要求南京市规划和自然资源局（以下简称市规划资源局）作出书面答复。2019年4月24日，省自然资源厅认为本案情况复杂，决定延期30日作出行政复议决定。2019年5月23日，省自然资源厅作出被诉的〔2019〕苏自然资行复第28号《驳回行政复议申请决定书》（以下简称28号《驳回复议申请决定书》，认为钱家宁房屋因被纳入拆迁范围，注销登记行为具有从属性，本质上是拆迁行为在土地管理领域的继续和延伸，受征收决定的羁束，体现的不是登记机关的行政意志，被申请人对申请人涉案不动产注销登记行为并未对申请人设立新的权利义务，对申请人的权利义务不产生实际影响，不符合行政复议法规定的受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第六条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称《行政复议法实施条例》）第二十八条第五项、第四十八条第一款第二项的规定，决定驳回行政复议申请，并告知相关诉权和起诉期限。同日，省自然资源厅将28号《驳回复议申请决定书》邮寄送达。钱家宁不服，于2019年6月6日以市规划资源局和省自然资源厅为共同被告向南京铁路运输法院提起诉讼，在该院审理过程中，经法官释明，钱家宁选择撤回对市规划资源局的起诉，南京铁路运输法院遂将本案移送南京中院审理。 原审法院另查明，根据宁编办发[2019]21号《关于市国土资源局职责机构编制转隶方案的通知》规定，原南京市国土资源局不动产登记职权并入市规划资源局，原南京市国土资源局不再保留。市规划资源局承接原南京市国土资源局相应法定职责。 原审法院认为，《行政复议法》第十二条第一款规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。本案中，省自然资源厅作为原南京市国土资源局上一级主管部门，具有对原南京市国土资源局作出的行政行为进行行政复议的法定职责。 《行政复议法》第十七条第一款规定，行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。该法第三十一条第一款规定，行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。本案中，钱家宁等人于2019年2月28日提起行政复议申请，省自然资源厅于同年3月4日受理该行政复议申请，并于同日向被申请人邮寄送达答复通知书，后于同年4月24日因认为案情复杂，经行政复议机关负责人批准，决定延长审理期限30日，于2019年5月23日作出28号《驳回复议申请决定书》，并于同日送达。行政复议程序符合法律规定。 本案争议焦点为钱家宁提起的行政复议申请是否符合《行政复议法》规定的受理条件，即原南京市国土资源局对涉案不动产作出364号《注销登记公告》对钱家宁的权利义务是否产生影响。《中华人民共和国物权法》第二十八条规定，因人民法院、仲裁委员会的法律文书或者人民政府的征收决定等，导致物权设立、变更、转让或者消灭的，自法律文书或者人民政府的征收决定等生效时发生效力。本案中，原南京市房产管理局于2008年6月核发包含涉案房屋在内的024号《房屋拆迁许可证》，又于同年10月作出1694号《裁决书》，就涉案房屋货币补偿和产权调换事项作出裁决。后秦淮区政府就涉案房屋作出211号《强制搬迁决定书》，要求钱家宁自行搬迁，否则将依法实施强制搬迁。以上行政法律文书均已发生法律效力，且涉案房屋已于2009年被拆除。《中华人民共和国城市房地产管理法》第三十二条规定，房地产转让、抵押时，房屋的所有权和该房屋占用范围内的土地使用权同时转让、抵押。即房屋权属发生变动时，该房屋占用范围内的土地使用权同时发生变动。本案中，钱家宁对涉案房屋及涉案房屋占用范围内的土地使用权均已转化为1694号《裁决书》所确定的安置房屋不动产权益及货币补偿利益。因此，钱家宁对涉案房屋及涉案房屋占用范围内的土地使用权已不具有法律和事实上的任何权益，原南京市国土资源局于2018年对涉案房屋的国有建设用地使用权及房屋所有权予以注销登记并未对钱家宁的权益产生影响，也没有对钱家宁设定新的权利义务。根据《行政复议法》第六条、《行政复议法实施条例》第二十八条、第四十八条第一款第二项的规定，属于《行政复议法》第六条规定的行政复议范围应当予以受理，对于不符合上述行政复议受理条件的，应当驳回行政复议申请。省自然资源厅认为市规划资源局对涉案不动产注销登记并未对钱家宁的权利义务产生实际影响，认定钱家宁提起的行政复议申请不符合受理条件，决定驳回复议申请，认定事实清楚，适用法律正确。 《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十三条规定，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定的“复议机关决定维持原行政行为”，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。意即如果复议机关受理行政复议申请后驳回复议申请或复议请求，属于一种实体处理决定，在性质上与维持原行政行为并无不同；而以复议申请不符合受理条件为由驳回，在性质上属于对行政复议申请的程序性驳回，既不属于维持原行政行为，亦不属于改变原行政行为，因为复议机关并没有对被申请复议的行政行为合法性作出实体认定和处理。本案中，省自然资源厅以钱家宁提起的行政复议申请不符合行政复议受理条件为由，决定驳回复议申请，属于对行政复议申请的程序性驳回。钱家宁可以起诉市规划资源局,请求撤销其作出的364号《注销登记公告》，也可以选择起诉复议机关省自然资源厅，但必须二者选其一，不能同时起诉撤销复议决定和原行政行为。因此，钱家宁既然已选择起诉复议机关省自然资源厅，司法审查对象系28号《驳回复议申请决定书》，故钱家宁请求判令撤销市规划资源局作出的364号《注销登记公告》的诉讼请求与本案并非同一法律关系，本案对该诉讼请求不予理涉。 关于钱家宁请求对南京市人民政府作出的宁政复〔2014〕14号《市政府关于明确建设用地供应批准时原土地使用权一并收回的批复》（以下简称宁政复[2014]14号《批复》）一并进行审查的诉讼主张，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。省自然资源厅作出的被诉28号《驳回复议申请决定书》系依据《行政复议法》第六条和《行政复议法实施条例》第二十八条第一款第五项和第四十八条第一款第二项等，只是程序审查，并不是维持市规划资源局作出的364号《注销登记公告》，亦未以南京市人民政府作出的宁政复[2014]14号《批复》为依据，故钱家宁一并提起的规范性文件审查不符合法律规定，法院不予审查。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决驳回钱家宁的诉讼请求。 上诉人钱家宁上诉称：1、364号《注销登记公告》违反法定程序。2、364号《注销登记公告》违反《中华人民共和国物权法》的有关规定。3、南京市房屋征收管理办公室无权申请注销涉案房地产登记。4、364号《注销登记公告》属于行政复议受理范围，28号《驳回复议申请决定书》违法。5、原审判决认定事实不清，适用法律错误。请求本院撤销原审判决，撤销28号《驳回复议申请决定书》，责令省自然资源厅受理其行政复议申请，作出实体行政复议决定。 被上诉人省自然资源厅未向本院提交书面的答辩意见。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，《中华人民共和国物权法》第二十八条规定，因人民法院、仲裁委员会的法律文书或者人民政府的征收决定等，导致物权设立、变更、转让或者消灭的，自法律文书或者人民政府的征收决定等生效时发生效力。本案中，涉案项目是依据原《城市房屋拆迁管理条例》进行的拆迁。涉案房屋在024号《房屋拆迁许可证》载明的拆迁范围内，涉案房屋补偿安置问题已通过1694号《裁决书》解决。在1694号《裁决书》发生法律效力后，秦淮区政府就涉案房屋作出211号《强制搬迁决定书》，涉案房屋已于2009年被拆除。此后，上诉人钱家宁对涉案房屋以及土地使用权益均已转化为1694号《裁决书》所确定的补偿利益。钱家宁对涉案房屋以及土地已不具有任何权益，故原南京市国土资源局作出364号《注销登记公告》，未设定钱家宁新的权利义务，且对钱家宁的合法权益不产生任何影响。 根据《行政复议法实施条例》第二十八条第二项、第五项的规定，申请人与行政行为有利害关系，被申请复议的行为属于行政复议受理范围是受理行政复议申请应当符合的条件。《行政复议法实施条例》第四十八条第一款规定，受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请。本案中，364号《注销登记公告》未设定钱家宁新的权利义务，对钱家宁的合法权益不产生任何影响，364号《注销登记公告》不属于行政复议受理范围，被上诉人省自然资源厅在延长的期限内作出28号《驳回复议申请决定书》，驳回钱家宁提出的行政复议申请，符合《行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项等规定。 钱家宁以省自然资源厅为被告提起本案诉讼，被诉行政行为是省自然资源厅作出的28号《驳回复议申请决定书》。市规划资源局并非被告，364号《注销登记公告》是否合法不属本案审查范围，原审法院未审查364号《注销登记公告》的合法性并无不当。 省自然资源厅并未依据宁政复[2014]14号《批复》作出28号《驳回复议申请决定书》，钱家宁请求一并审查宁政复[2014]14号《批复》的合法性，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款的规定，原审法院未予审查正确。 综上，省自然资源厅作出的28号《驳回复议申请决定书》，认定事实清楚，适用法律正确，行政程序合法。上诉人钱家宁的上诉请求和理由缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。原审法院判决驳回钱家宁的诉讼请求正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人钱家宁负担。 本判决为终审判决。 审判长 刘 军 审判员 张世霞 审判员 杨 述 二〇二一年三月十五日 书记员 吁 璇 附：本判决适用的相关法律依据 一、《中华人民共和国行政复议法实施条例》 第二十八条行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理： （二）申请人与具体行政行为有利害关系； （五）属于行政复议法规定的行政复议范围； 第四十八条第一款有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请： （二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。 二、《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；