贵州省安顺市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）黔04行终10号上诉人（原审原告）桂涛，男，1978年2月20日生，汉族，住贵州省贵阳市云岩区。委托代理人刘文，贵州森黔律师事务所律师。被上诉人（原审被告）安顺市平坝区夏云镇人民政府。住所地：贵州省安顺市平坝区夏云镇桥上村；统一社会信用代码：11522526009722763W。法定代表人陈凤江，镇长。委托代理人潘盟，贵州富迪律师事务所律师。上诉人桂涛与被上诉人安顺市平坝区夏云镇人民政府（以下简称“夏云镇政府”）未按约定履行房屋拆迁安置补偿协议一案，不服安顺市西秀区人民法院（2020）黔0402行初64号行政判决书，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开进行了审理。本案现已审理终结。原判认定：2012年10月24日，原平坝县人民政府与安顺市天泰房地产开发有限责任公司（以下简称天泰公司）签订了《夏云镇老政府改造投资合同书》及其补充协议，约定：由天泰公司在夏云镇原工商所宿舍及周边进行房地产开发，建设云湖大厦项目；平坝县人民政府负责协调项目用地范围内拆迁户的拆迁和安置补偿工作，拆迁安置、补偿费用由天泰公司负担。平坝县人民政府确定夏云镇政府负责该项目的征收拆迁工作。该项目涉及原工商所宿舍的桂涛、朱文炳、黄启进等六户住房。夏云镇政府委托贵州君合辉成房屋土地征收服务有限公司对征收红线内的房屋进行摸底测绘工作，原告桂涛的《房屋征收摸底调查分户表》载明：住宅面积79.58㎡；铺面12.18㎡（无产权证）。2014年7月22日夏云镇政府与桂涛签订《房屋拆迁安置补偿协议书》（以下简称《补偿协议》）载明：1、原告被征收房屋的测绘情况为：住宅面积79.5㎡，商铺面积19.4㎡；2、用于产权调换的住宅面积为原实有砖混结构房屋面积79.5㎡，奖励面积7.96㎡；3、用于产权调换的商业用房面积为20平方米，为独立商铺，位于云湖大厦一楼电梯旁，如一楼无独立商铺，则用商业房调换；4、过渡安置补助费：79.5㎡×10元/㎡×12个月=9540元，15㎡×25元/㎡×12月=4500元；5、停业停产损失费950元×6个月×1人=5700元；双方未约定房屋交付时间。协议签订后，原告将上述房屋交付被告拆除，被告支付原告截止2017年7月22日的房屋过渡安置费和6个月的停业停产损失费，并于2019年10月30日通知原告办理住宅还房手续，交付了住宅，但被告至今未向原告交付商铺。同时查明：2016年8月天泰公司开始销售云湖大厦，原告等拆迁户遂要求被告夏云镇政府交付独立商铺。平坝区政府和夏云镇政府在处理中，天泰公司不同意交付独立商铺，只能交付整体商场120平方米作为原告等六户的调换商业用房，经多次协商均不能达到一致意见，现云湖大厦的独立商铺已经出售，导致被告未能向原告交付商铺，双方由此产生争议。2017年，原告等人以平坝区政府和夏云镇政府为被告向安顺市中级人民法院提起行政诉讼，要求二被告补偿原告经济损失。安顺市中级人民法院作出（2017）黔04行初433号行政裁定，认为原告错列平坝区政府为被告，且拒绝变更，裁定驳回起诉。2018年，夏云镇政府与桂涛、黄启进、朱文炳共同委托皓天评估有限责任公司对协议约定的安置房进行价格评估。委托书中载明评估费由被征收方先行垫付，最后由政府负担，桂涛、黄启进、朱文炳共同支付评估费27500元。皓天评估有限责任公司出具的（2018）皓评字第006号《评估报告》载明：价格评估标的为桂涛位于夏云镇云湖大厦的住宅及靠近一楼电梯旁的门面，评估基准日2018年1月11日（现场勘察日），商铺在评估基准日的评估价格（单价）为30806元。同年，桂涛、黄启进、朱文炳向平坝区人民法院提起民事诉讼，平坝区人民法院追加天泰公司作为第三人。诉讼过程中，根据天泰公司的申请，平坝区人民法院委托贵州和禧房地产土地评估事务有限公司对桂涛、黄启进、朱文炳的被拆迁商铺在签订补偿协议之日的新建房地产市场价值进行评估。2019年3月18日该评估公司出具的筑和禧房评报字（2019）03-046号《房地产估价报告》载明：评估对象安顺市平坝区，新建商业用房建筑面积20㎡，价值时点为协议签订日2014年7月22日；评估单价13927元／㎡，评估总价278540元。2019年9月21日，平坝区人民法院作出（2018）黔0403民初1512号民事裁定书，以案涉协议属于行政争议，不属于人民法院受理民事诉讼的范围为由，驳回原告等人的起诉。原审认为，本案争议焦点为：1、原、被告订立的房屋征收补偿协议是否合法有效的问题；2、被告不能按协议约定向原告履行交付商铺义务，该如何承担责任的问题。一、关于补偿协议是否合法有效的问题。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条的规定，对行政协议效力的判断首先应当适用行政诉讼法关于无效行政行为的规定，即依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十九条规定的“重大且明显违法”标准进行严格判定，其次也可以适用民事法律规范中关于合同无效的规定。本案中，原、被告因房屋拆迁补偿签订的《补偿协议》属于行政协议，原告以被告夏云镇政府未按照约定履行该协议为由，提起行政诉讼，符合法定起诉条件。平坝区政府确定夏云镇政府负责夏云镇老政府地块改造项目的拆迁工作，夏云镇政府具有签订补偿协议的职权；协议的内容不存在没有依据、违反法律、行政法规的强制性规定等重大违法情形，故案涉补偿协议不属于无效行政行为。该协议是原、被告在平等协商的基础上达成，不存在《中华人民共和国合同法》第五十二条所规定的合同无效情形，亦不存在第五十四条所规定的重大误解或违背一方真实意思表示等合同可撤销情形，依法应认定案涉补偿协议合法有效。二、关于被告不能按协议约定向原告履行交付商铺义务，该如何承担责任的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款规定：“被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。”《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十九条第一款规定：“被告未依法履行、未按照约定履行行政协议，人民法院可以依据行政诉讼法第七十八条的规定，结合原告诉讼请求，判决被告继续履行，并明确继续履行的具体内容；被告无法履行或者继续履行无实际意义的，人民法院可以判决被告采取相应的补救措施；给原告造成损失的，判决被告予以赔偿。”行政协议作为一种行政手段，既有行政性又有协议性，一经签订，对双方当事人即具有法律约束力。在不存在法定无效情形时，行政主体和行政相对人必须全面遵守和履行行政协议约定的各项义务。本案中，被诉补偿协议合法有效，对双方当事人均具有法律拘束力，双方应当按照协议约定全面履行承诺的义务。原告已按约定搬迁腾空被征收房屋交被告拆除，而被告未按约定向原告交付置换商铺，应承担相应违约责任。现由于第三方的原因，且双方亦认可该约定已无法履行，故根据原告诉讼请求，本院确认由被告支付原告涉案商铺的损失补偿费，具体事项为：1、原告诉请的商铺损失。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条第一款规定：“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。”本案中，案涉商铺的损失补偿金额以双方签订协议之日的市场价格予以确定。因在审理中，原、被告均未申请案涉商铺的价值评估，而筑和禧房评报字（2019）03-046号《房地产估价报告》系平坝区法院在原告等人就本案补偿协议提起的民事诉讼中依法收集的证据，且估价商铺与案涉商铺坐落地点相同，故参照该评估报告的评估单价13927元/㎡计算案涉商铺的价值，被告应支付原告案涉商铺损失278540元。同时，由于双方未约定违约金，故参照《最高人民法院关于审理买卖合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二十四条规定“买卖合同没有约定逾期付款违约金或者该违约金的计算方法，出卖人以买受人违约为由主张赔偿逾期付款损失的，人民法院可以中国人民银行同期同类人民币贷款基准利率为基础，参照逾期罚息利率标准计算。”被告应支付原告的违约损失以278540元为基数，从2016年8月（案涉商铺具备交付条件时）起至付清之日止，以中国人民银行同期同类人民币贷款基准利率计付。对于原告要求以（2018）皓评字第006号《评估报告》的评估单价30806元/㎡作为商铺价值依据，因该评估报告以现场勘察日2018年1月11日作为评估基准日，不符合上述法规规定的房屋征收评估价值时点，故原告的该诉讼理由，本院不予采纳；2、商业用房停业停产损失。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十三条规定“对因征收房屋造成停产停业损失的补偿，根据房屋被征收前的效益、停产停业期限等因素确定。具体办法由省、自治区、直辖市制定。”《贵州省国有土地上房屋征收停产停业损失补偿指导意见》第五条第二款规定“被征收人选择产权调换，房屋征收部门提供了非住宅临时安置房的，按照第四条规定的标准一次性计发3-6个月的经营性损失补偿和职工失业补助；被征收人自行过渡的，按照第四条规定的标准逐月计发经营性损失补偿和6个月的职工失业补助。”本案中，原告对协议约定产权调换的商铺主张停业停产损失，本院予以支持。被告已支付6个月的停产停业损失，故被告应向原告支付从2015年1月22日至起诉之日的停产停业损失，原告请求被告支付63个月的停产停业损失59850元，本院予以支持；3、临时安置补助费。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十二条：“因征收房屋造成搬迁的，房屋征收部门应当向被征收人支付搬迁费；选择房屋产权调换的，产权调换房屋交付前，房屋征收部门应当向被征收人支付临时安置费或者提供周转用房。”的规定，原、被告在协议中约定住房产权调换，被告应向原告支付住房的临时安置费。被告于2019年10月30日通知原告交付住房，被告应支付原告2017年7月22日至2019年10月30日的临时安置补助费人民币79.5㎡×10元/㎡×27个月=21465元。对于原告诉请的商业用房安置补助费，根据安市住建通（2013）155号《安顺市房屋征收补助费标准》规定：已享受经营性损失补助的非住宅，不再享受临时安置补助费补助；被征收人选择产权调换且自行过渡的，按过渡期限逐月计发经营性损失补偿，不再享受临时安置补助费。故原告的该请求，本院不予支持；4、原告诉请的鉴定费属于因被告违约行为造成的损失，本院予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十九条第一款的规定，判决：一、被告夏云镇政府于本判决生效之日起十五日内支付原告桂涛案涉商铺的损失补偿费278540元，并支付原告桂涛违约损失（以278540元为基数，自2016年8月起至实际给付之日止，按中国人民银行同期同类人民币贷款基准利率计付）；二、被告夏云镇政府于本判决生效之日起十五日内支付原告桂涛停产停业损失费59850元；三、被告夏云镇政府于本判决生效之日起十五日内支付原告桂涛临时安置补助费21465元；四、被告夏云镇政府于本判决生效之日起十五日内支付原告桂涛评估费9166元；五、驳回原告桂涛的其他诉讼请求。案件受理费14086元，由被告夏云镇政府负担。宣判后，桂涛不服，向本院上诉称：一、一审判决以筑和禧房评报字（2019）03－046号《房地产估价报告》作为本案定案依据错误。1、该估价报告非本案当事人申请、非本案人民法院在诉讼中委托评估，也非本案当事人在诉讼外共同委托评估。2、对该估价报告平坝区人民法院从未通知过上诉人协商确定评估机构，也未通知上诉人参与评估过程，上诉人对估价对象范围、估价对象区位、价值时点等均不知晓，评估机构是平坝区法院单方指定。3、该估价报告载明有效期为一年，即自2019年3月18日至2020年3月17日止，本案于2020年5月27日立案，已超过有效期。二、一审判决以《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条第一款规定按双方签订协议之日的市场价格确认案涉商铺的损失明显错误。1、该规定系对被征收房屋被征收时价值的补偿，而本案中，房屋被征收时双方签订了征收补偿协议，上诉人选择的是产权调换的方式进行补偿。现因被上诉人不能履行征收补偿协议发生争议，而不是双方在征收过程中就被征收商铺的价值产生争议，本案不能适用该法律规定确认。2、本案中，上诉人配合征收工作，将商铺交由相关部门拆除，上诉人无错误，现因被上诉人履行不能，已构成根本违约，应适用《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款、《中华人民共和国合同法》中违约责任的规定，被上诉人应赔偿上诉人因其违约所造成的损失，包括合同履行后可以获得的利益。因房地产市场发生了重大变化，以签订协议时的价格已完全不能购买同地段同类型商铺，应以商铺应交付时市场价格确定赔偿数额。3、在被上诉人严重违约的情形下，上诉人获得的赔偿数额按协议签订时被征收时的市场价格确认，对上诉人显失公平，且势必导致被上诉人违约不诚信反而获得利益。三、本案案涉商铺的损失，应按双方共同委托的评估机构评估的同地段同类商铺评估时市场价格即30806元每平方米予以确定。双方为了确定损失，经被上诉人提议并承诺支付评估费的情况下，双方于2018年1月共同委托皓天评估有限责任公司对同地段房屋价格进行评估，评估结论为评估时安置地点同地段商铺市场价格30806元每平方米。皓天评估有限责任公司是双方共同委托的评估机构，双方对评估地点、评估商铺的位置、评估机构的选择等事项协商一致的确认，该评估报告具有客观性、关联性、合法性，被上诉人未提供证据否定该报告，也未申请重新评估，应按照该报告确定案涉商铺的损失。综上，请求：1、撤销贵州省安顺市西秀区人民法院（2020）黔0402行初64号行政判决主文第一项，依法改判为被上诉人赔偿上诉人因不能安置商铺的损失共计人民币616120元（20ｍ2×30806元/ｍ2）；2、一、二审诉讼费由被上诉人承担。被上诉人夏云镇政府二审辩称：一、一审法院认定事实清楚，适用法律正确，处理结果公正合法，有效解决了被答辩人多年信访诉讼的问题，应予维持。1、一审法院以筑和禧房评字（2019）03－046《房地产评估报告》作为案涉商铺补偿单价计算依据符合法律规定。被答辩人“依法改判为被上诉人赔偿上诉人因不能安置商铺的损失616120元”的请求，实质为要求答辩人采取货币的方式对被征收房屋进行补偿，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，应按征收决定公告发布之日被征收房屋的市场价格进行补偿。该评估报告是被答辩人就本案补偿协议提起的民事诉讼案件中，经平坝区人民法院委托作出的评估，符合法律规定。二、答辩人与被答辩人签订的《补偿协议》系对国有土地上房屋征收与补偿的约定，属《国有土地上房屋征收与补偿条例》调整范围，因天泰公司拒绝交付用于安置的独立门面，导致约定的商铺无法返还，一审结合被上诉人的请求依据该条例的规定，由答辩人支付货币补偿费符合法律规定。三、答辩人在本案中无过错。案涉建设项目源于原平坝县政府与天泰公司签订的《夏云镇老政府改造投资合同书》及补充协议，项目用地范围内所有拆迁、安置、补偿等费用均由天泰公司承担，因天泰公司不同意交付用于安置的独立商铺，且将独立商铺出售，导致答辩人无法向被答辩人交付商铺，答辩人多次组织天泰公司与被答辩人协调，因双方分歧过大无法达成一致意见。答辩人已尽力履行义务，没有过错。四、被答辩人获得的补偿已远远超过其房屋本身价值及拆迁带来的损失。被征收房屋原位于夏云镇贵黄公路北面、原夏云邮电所办公房西面，2006年左右，夏云镇新修贵黄公路至转盘大道，拆除了原邮电所办公用房，仅剩围墙处于被答辩人的煤棚与大道之间，被答辩人与其他被征收户拆除邮电所围墙，将原住宅配建的煤棚改建为经营用房，对外出租。被答辩人小煤棚变为商业用房且获得了超过40万元的补偿，已远超其本身价值及拆迁带来的损失。综上，恳请依法驳回被答辩人的上诉请求，维持一审判决。当事人一审提交的证据材料已随案移送本院。经审查，一审判决认证正确，本院予以确认。本院经审理查明的案件事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案争议焦点是：应按怎样的标准确定被上诉人应承担的责任。行政协议是行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。上诉人与被上诉人在协商的基础上对案涉房屋签订的《补偿协议》属于行政协议，该《补偿协议》合法有效，当事人应当遵循诚实信用的原则按照该《补偿协议》的约定全面履行自已的义务。被上诉人未按协议约定向上诉人履行交付商铺的义务，其行为构成违约，应承担违约责任。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款规定：“被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。”《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十九条第一款规定：“被告未依法履行、未按照约定履行行政协议，人民法院可以依据行政诉讼法第七十八条的规定，结合原告诉讼请求，判决被告继续履行，并明确继续履行的具体内容；被告无法履行或者继续履行无实际意义的，人民法院可以判决被告采取相应的补救措施；给原告造成损失的，判决被告予以赔偿。”本案中，因被上诉人已不能继续履行，且被上诉人的违约行为给上诉人造成损失，故应当判决被上诉人承担赔偿责任。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十七条第二款规定：“人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定”，《中华人民共和国合同法》第一百一十三条规定：“当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定，给对方造成损失的，损失赔偿额应当相当于因违约所造成的损失，包括合同履行后可以获得的利益，但不得超过违反合同一方订立合同时预见到或者应当预见到的因违反合同可能造成的损失。”本案中，被上诉人不履行合同义务的违约行为给上诉人造成了不能得到商铺的损失，该损失直至现在仍实际存在，被上诉人应当按照现有市场价值赔偿上诉人不能得到的商铺损失。为确定安置房屋的价值，2018年1月11日上诉人桂涛及案外人黄启进、朱文炳、刘德胜与被上诉人夏云镇政府共同出具《委托书》，委托皓天评估有限责任公司对该四户拆迁后合同约定安置房屋价值评估，该评估公司以2018年1月11日为评估基准日出具了（2018）皓评字第006号《评估报告》，价格评估结果为评估标的商铺在评估基准日的评估价格单价为30806元每平方米。该评估报告是上诉人与被上诉人共同委托评估公司作出，能够证明被上诉人的违约行为给上诉人造成的实际损失，故上诉人要求按照该《评估报告》评估的价格确定其不能得到安置商铺的损失，合法有据，对上诉人请求改判被上诉人因不能安置商铺的损失共计616120元（20ｍ2×30806元/ｍ2）的请求，本院予以支持。本案是双方当事人对国有土地上房屋征收补偿事宜经协商达成《补偿协议》后，因一方违约给另一方造成损失而引发的纠纷，不是因为案涉房屋被征收时双方不能达成补偿协议而引发的纠纷，故对被上诉人称上诉人的请求实质为要求其采取货币补偿方式对案涉房屋进行补偿，应适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，按征收决定公告发布之日被征收房屋的市场价格进行补偿的答辩理由，本院不予采纳。依照《中华人民共和国合同法》第一百二十一条的规定：“当事人一方因第三人的原因造成违约的，应当向对方承担违约责任。当事人一方和第三人之间的纠纷，依照法律规定或者按照约定解决。”被上诉人称其在本案中已尽力履行义务，无过错的答辩理由，不能否定其违约的事实和应承担的违约责任，其与第三人之间的纠纷，另行按照法律规定或者约定解决。被上诉人没有其他证据证明上诉人不能得到商铺的现有实际损失，故对被上诉人称上诉人获得的补偿已远远超过其房屋本身价值及拆迁带来的损失的理由，本院不予采纳。综上所述，上诉人的上诉理由及请求成立，本院予以采纳和支持。一审判决认定事实清楚，审理程序合法，但适用法律错误，导致处理错误，本院予以改判。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款、第八十九条第一款第（二）项，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十九条第一款的规定，判决如下：一、维持贵州省安顺市西秀人民法院（2020）黔0402行初64号行政判决书第二项、第三项、第四项、第五项，即维持被告安顺市平坝区夏云镇人民政府于本判决生效之日起十五日内支付原告桂涛停产停业损失费59850元、临时安置补助费21465元、评估费9166元及驳回原告桂涛的其他诉讼请求的判决；二、撤销贵州省安顺市西秀人民法院（2020）黔0402行初64号行政判决书第一项，即撤销被告安顺市平坝区夏云镇人民政府于本判决生效之日起十五日内支付原告桂涛案涉商铺的损失补偿费278,540元，并支付原告桂涛违约损失（以278,540元为基数，自2016年8月起至实际给付之日止，按中国人民银行同期同类人民币贷款基准利率计付）的判决；三、由被上诉人安顺市平坝区夏云镇人民政府于本判决生效之日起十五日内赔偿上诉人桂涛案涉商铺损失616120元。一审案件受理费14086元，二审案件受理费9961元，合计24047元，由被上诉人安顺市平坝区夏云镇人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  肖帮华审判员  阮素芬审判员  朱艳楠二〇二一年三月十五日法官助理郭芮男书记员江伟