山西省运城市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）晋08行终30号 上诉人（原审原告）许峰，男，1978年1月6日出生，汉族，住万荣县。 上诉人（原审原告）许晓萍，女，1983年7月14日出生，汉族，住万荣县。 委托诉讼代理人许峰，系上诉人许晓萍丈夫。 被上诉人（原审被告）万荣县交通运输局，住所地：万荣县五一东街。 法定代表人李东坡，系局长。 出庭负责人淮晓冬，系副局长。 委托诉讼代理人张董明，万荣县城市客运交通管理办公室负责人。 委托诉讼代理人张永峰，山西双庆律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）万荣县人民政府，住所地：万荣县东大街17号。 法定代表人李永辉，系县长。 委托诉讼代理人薛婵娟，万荣县司法局科员。 委托诉讼代理人张永峰，山西双庆律师事务所律师。 原审第三人万荣县中天出租汽车有限公司，住所地:万荣县城五一西街58号。 法定代表人贾富财，系公司经理。 上诉人许峰、许晓萍因与被上诉人万荣县交通运输局、万荣县人民政府及原审第三人万荣县中天出租汽车有限公司交通运输行政行为及行政复议一案，不服临猗县人民法院（2020）晋0821行初23号行政判决，向本院提起上诉。本院立案后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 原审认定，2014年12月17日，王立岗将挂靠在第三人中天出租公司名下的夏利牌晋Ｍ×××××出租车转让给原告许晓萍，2015年该车报废更新牌号变更为晋Ｍ×××××，继续挂靠在第三人名下，许晓萍与第三人签订出租车运营服务协书，经营并驾驶车辆从事出租汽车客运，晋Ｍ×××××出租车运营证编号为万交出租营运字00253号；2008年5月10日，原告许峰从杨云峰处购买登记在第三人名下的晋Ｍ×××××出租车，杨云峰与第三人签订有挂靠经营合同，2011年5月3日车辆营转非变更为晋Ｍ×××××转移登记在许峰名下，2011年6月15日许峰购买车辆登记在第三人名下从事出租客运，更新为晋Ｍ×××××出租车，许峰与第三人签订出租汽车运营服务协议。晋Ｍ×××××出租车运营证编号为万交出租营运字00122号。2020年1月8日原告许峰、许晓萍申请将原许可给中天出租公司的晋Ｍ×××××号、晋Ｍ×××××号出租汽车经营指标，变更于许峰、许晓萍或者顺安出租公司名下，被告万荣县交通运输局于2020年1月15日作出《关于对许晓萍、许峰申请事项的回复》，根据《巡游出租汽车经营服务管理规定》第五条、第十七条和运交综运（2018）35号《关于进一步规范巡游出租汽车管理的通知》规定，许峰、许晓萍的申请不符合办理标准，不予批准。二原告收到《回复》后不服于2020年2月27日向被告万荣县人民政府申请行政复议，2020年3月4日万荣县司法局通知补正后二原告复议申请事项为：1、撤销万荣县交通运输局《关于对许晓萍、许峰申请事项的回复》并责令其重新作出行政行为，2、依法对万荣县交通运输局上述行政行为所依据的运城市交通运输局运交综运（2018）35号文件进行合法性审查并出具审查意见。2020年3月6日，被告万荣县人民政府受理后依法告知当事人权利义务并通知万荣县交通运输局提交行政复议答复书及当初作出行政行为的证据、依据等材料，2020年3月20日万荣县交通运输局提交答复书及证据、依据，2020年3月13日被告万荣县人民政府将运交综运（2018）35号《运城市交通运输局关于进一步规范巡游出租汽车管理的通知》转送运城市人民政府审查，运城市人民政府经审查出具《关于对运城市交通运输局进一步规范巡游出租汽车管理的合法性审查意见》，认定文件合法有效。规范性文件审查期间复议案件中止审理，后于2020年5月18日恢复审理，被告万荣县人民政府认为万荣县交通运输局作出的《回复》事实清楚、适用法律正确、程序合法；申请人的申请无法律依据，不予支持，于2020年7月7日作出万荣县人民政府复决字（2020）1号行政复议决定，维持万荣县交通运输局《回复》。许峰、许晓萍不服万荣县交通运输局所作《回复》及万荣县人民政府行政复议决定于2020年7月20日向本院提起行政诉讼请求予以撤销，并重新作出行政行为。庭审中原告许峰当庭撤回对运城市交通运输局运交综运（2018）35号文件进行合法性审查并出具审查结论的诉讼请求。另查明，万荣县顺安出租汽车有限公司成立于2019年7月3日，法定代表人为原告许峰，未取得巡游出租汽车经营权，不具备巡游出租汽车经营资质。 原审认为，一、原告要求撤销被告万荣县交通运输局作出的《回复》，认为被告答非所问，引用规章条款错误、内容违反运城市交通运输局运交综运（2018）35号文件。出租汽车经营权是经政府特许，经营者取得有期限从事出租汽车行业经营活动的权利，经特许的企业，政府向中标人发放车辆经营权证明并订立经营协议；道路经营许可证是行政主管部门按照道路客运、道路货运、车辆维修、道路货物搬运装卸、道路运输服务企业经营资质审批权限核发的。根据《巡游出租汽车经营服务管理规定》第十一条、第十五条，巡游出租汽车经营者取得巡游出租汽车经营许可的，原许可机关向被许可人发放《道路运输经营许可证》；《巡游出租汽车经营服务管理规定》第十七条规定“在车辆经营权有效期内，需要变更车辆经营权经营主体的，应当到原许可机关办理变更手续。出租汽车行政主管部门在办理车辆经营权变更手续时，应当按照第八条的规定，审查新的车辆经营权主体的条件”。根据《巡游出租汽车经营服务管理规定》第八条，申请巡游出租汽车经营的，应当有按照本规定第十三条取得的巡游出租汽车车辆经营权。根据上述规定，车辆经营权有效期内当事人可申请变更车辆经营权主体，但职能部门对新的车辆经营权主体的条件进行审查。本案中，二原告向被告万荣县交通运输局提出申请欲将晋Ｍ×××××、晋Ｍ×××××号出租车经营指标变更至自己或者顺安出租公司名下，该局受理后进行了审查，原告许峰、许晓萍及顺安出租公司未提交其取得巡游出租汽车车辆经营权证明证实其为有资质的车辆经营权主体，被告万荣县交通局经审查认为其不符合办理标准，不予批准其申请事项，作出的《回复》认定事实清楚、证据充分、适用法律正确。同时，运城市交通运输局运交综运（2018）35号《关于进一步规范巡游出租汽车管理的通知》第二部分公司经营强化企业主体责任落实规定“车主根据自愿原则可将车辆自有产权登记在公司或个人名下，但必须实行公司化经营，道路运输证登记必须是公司法定代表人，不能是自然人。允许车主依据法院判决书自主选择其他质量信誉好的出租汽车公司协商签订新的经营合同，填写变更登记申请表，向出租汽车行政主管部门提出变更申请，经批准后办理变更手续。”原告认为被告万荣县交通运输局作出的《回复》违反上述文件没有事实和法律依据，故原告请求本院撤销该《回复》的理由不成立，本院不予支持。二、原告要求撤销被告万荣县人民政府作出的行政复议决定，认为未查明事实，适用法律错误。本案被告万荣县人民政府作为行政复议机关依二原告申请受理后，告知当事人权利义务并通知被申请人提交书面答复及作出具体行政行为的证据、依据等材料，对申请人申请的规范性文件审查依照法定程序转送运有权处理机关运城市人民政府审查，审查期间中止案件审查，运城市人民政府经审查出具了审查结论，运交综（2018）35号文件合法有效。被告万荣县人民政府恢复审理后作出复议决定。《行政复议法》第二十八条规定“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：（一）具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，内容适当的，决定维持。”被告万荣县人民政府经审查认为万荣县交通运输局的答复行为，事实清楚，适用法律正确，应予维持，经批准作出万荣县人民政府复决字（2020）1号行政复议决定，认定事实清楚、适用法律正确、程序合法；原告请求撤销复议决定的理由不成立，一审法院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告许峰、许晓萍的诉讼请求。案件受理费50元,由原告许峰、许晓萍负担。 上诉人许峰、许晓萍上诉称：一、一审未查明事实，认定事实错误。因第三人与上诉人产生民事纠纷，诉讼期间，第三人以通知的方式与上诉人解除了《出租汽车运营服务协议》，致上诉人的晋Ｍ×××××无法办理更新业务，晋Ｍ×××××无法审验运营证，无法正常运营，而提出行政申请。申请理由为：《中华人民共和国行政许可法》第8、80条规定，《国办发2016年58号文件》中第4、14项的规定，《国办发2004年81号文件》第4项的规定，被上诉人收到二位上诉人的申请后依据《巡游出租车经营服务管理规定》第5条、17条和运交综运（2018）35号文件规定，作出行政行为，属适用规章和规范性文件错误。被上诉人应依据《巡游出租汽车经营服务管理规定》第5条、14条和18条的规定，依据涉案出租汽车《运营证》被许可人的意愿，将经营指标变更（确认）至万荣县顺安出租汽车有限公司名下，并与该公司签订第14条规定的《巡游出租汽车车辆经营权协议》，依据《巡游出租汽车经营服务管理规定》第8、9、10、11条的规定进行审核，作出准予或不准予行政许可决定书。至于运交综运（2018）35号文件的规定，只是不允许个体经营，并没有规定实际车主，不能注册法人，申请行政许可，改革成“公车公营”的实体公司。一审对被上诉人行政行为依据的规章条款及规范性文件适用是否正确，审查错误，作出错误事实认定，应予纠正。二、一审适用法律错误，作出错误判决。一审在事实认定错误的情况下，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第69条的规定，作出错误判决。综上事实和理由，故请求，一、撤销山西省临猗县人民法院（2020）晋0821行初23号行政判决书，支持上诉人一审诉请，查明事实，并依法改判。二、一、二审诉讼费由被告承担。 被上诉人万荣县交通运输局辩称：上诉人所引用的《行政许可法》第8条、第80条的规定，与本案并不矛盾。万荣县交通运输局的回复符合《巡游出租汽车经营服务管理规定》和运城市交通运输局运交综运（2018）35号《关于进一步规范巡游出租汽车管理的通知》的规定。一、许峰与许晓萍系自然人，不符合《巡游出租汽车经营服务管理规定》和运城市交通运输局文件的规定，不能变更至其个人名下。法律依据为：中华人民共和国交通运输部2016年8月26日交通运输部令2016年第64号公布的《巡游出租汽车经营服务管理规定》第五条国家鼓励巡游出租汽车实行规模化、集约化、公司化经营。第十七条巡游出租汽车车辆经营权因故不能继续经营的，授予车辆经营权的出租汽车行政主管部门可优先收回。在车辆经营权有效期限内，需要变更车辆经营权经营主体的，应当到原许可机关办理变更许可手续。出租汽车行政主管部门在办理车辆经营权变更许可手续时，应当按照第八条的规定，审查新的车辆经营权经营主体的条件，提示车辆经营权期限等相关风险，并重新签订经营协议，经营期限为该车辆经营权的剩余期限。运城市交通运输局运交综运（2018）35号《关于进一步规范巡游出租汽车管理的通知》第二条、公司经营，强化企业主体责任落实。巡游出租汽车公司应当建立产权清晰、权责明确的经营机制。车主根据自愿的原则，可以将车辆自有产权登记在公司或个人名下，但必须实行公司化经营，道路运输证登记必须是公司法定代表人，不能是自然人。二、万荣县顺安出租汽车有限公司未依法取得《巡游出租汽车经营行政许可决定书》和《道路运输经营许可证》，故不能变更至万荣县顺安出租汽车有限公司名下。法律依据为：中华人民共和国交通运输部2016年8月26日交通运输部令2016年第64号公布的《巡游出租汽车经营服务管理规定》第二章经营许可第八条申请巡游出租汽车经营的，应当根据经营区域向相应的县级以上地方人民政府出租汽车行政主管部门提出申请，并符合下列条件：（一）有符合机动车管理要求并满足以下条件的车辆或者提供保证满足以下条件的车辆承诺书：1．符合国家、地方规定的巡游出租汽车技术条件；2．有按照第十三条规定取得的巡游出租汽车车辆经营权。（二）有取得符合要求的从业资格证件的驾驶人员；（三）有健全的经营管理制度、安全生产管理制度和服务质量保障制度；（四）有固定的经营场所和停车场地。第九条申请人申请巡游出租汽车经营时，应当提交以下材料：（一）《巡游出租汽车经营申请表》（见附件1）；（二）投资人、负责人身份、资信证明及其复印件，经办人的身份证明及其复印件和委托书；（三）巡游出租汽车车辆经营权证明及拟投入车辆承诺书（见附件2），包括车辆数量、座位数、类型及等级、技术等级；（四）聘用或者拟聘用驾驶员从业资格证及其复印件；（五）巡游出租汽车经营管理制度、安全生产管理制度和服务质量保障制度文本；（六）经营场所、停车场地有关使用证明等。第十条县级以上地方人民政府出租汽车行政主管部门对巡游出租汽车经营申请予以受理的，应当自受理之日起20日内作出许可或者不予许可的决定。第十一条县级以上地方人民政府出租汽车行政主管部门对巡游出租汽车经营申请作出行政许可决定的，应当出具《巡游出租汽车经营行政许可决定书》（见附件3），明确经营范围、经营区域、车辆数量及要求、巡游出租汽车车辆经营权期限等事项，并在10日内向被许可人发放《道路运输经营许可证》。县级以上地方人民政府出租汽车行政主管部门对不符合规定条件的申请作出不予行政许可决定的，应当向申请人出具《不予行政许可决定书》。故一审判决认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉请求不能成立，应驳回上诉，维持原判。 被上诉人万荣县人民政府辩称：一审判决认定事实清楚，适用法律正确。上诉人所引用的《行政许可法》第8条、第80条的规定，与本案并不矛盾。万荣县交通运输局的回复和答辩人的行政复议决定符合《巡游出租汽车经营服务管理规定》和运城市交通运输局运交综运(2018)35号《关于进一步规范巡游出租汽车管理的通知》的规定，上诉人的上诉请求不能成立，应驳回上诉，维持原判。 原审第三人万荣县中天出租汽车有限公司述称：1、我公司申请经营许可证材料齐全、合法、真实。2、我公司申请依据法律规范性文件，不存在违反法律法规情形。晋Ｍ×××××出租车是许峰2008年5月10购买登记在万荣县中天出租汽车有限公司名下的晋Ｍ×××××出租车，实际运营车主杨云峰，该车于2011年5月3日营转非变更为晋Ｍ×××××，登记在许峰名下，于2011年6月15日进行更新，更新后的车号为晋Ｍ×××××，该车2019年6月15日已到强制报废年限，至今未向公司申请延续经营和办理报废更新相关手续，自行放弃更新。晋Ｍ×××××出租车是许晓萍车主2014年12月17日购买晋Ｍ×××××车报废更新过来，该车所取得运营权利，原属非营运车，在张强名下，于2009年8月12日根据[2004]107号，收编登记到我公司名下，从事出租客运服务，该车于2015年4月20日报废注销车辆，原告许晓萍向公司提交更新申请，依据[2011]162号文件新车新办法，老车老办法，经上级客运、车管部门审批后，于2015年5月15日进行更新，更新后的车号为晋Ｍ×××××。许峰、许晓萍未按协议规定履行自己的义务，不参加公司月检和安全例会，拖欠公司管理服务费，公司多次电话通知，许峰、许晓萍不予理睬，为避免安全事故发生和行政处罚，我公司分别与2019年5月18日、2019年10月17日、2019年10月31日以邮件方式通知其解除双方签订的《出租汽车运营服务协议》，许峰、许晓萍仍我行我素，继续非法运营。请求运城市中级人民法院驳回上诉人许峰、许晓萍二人上诉请求。 经二审审理查明的事实与一审一致。 本院认为，《巡游出租汽车经营服务管理规定》第十一条第一款规定，“县级以上地方人民政府出租汽车行政主管部门对巡游出租汽车经营申请作出行政许可决定的，应当出具《巡游出租汽车经营行政许可决定书》；明确经营范围、经营区域、车辆数量及要求、巡游出租汽车车辆经营权期限等事项，并在10日内向被许可人发放《道路运输经营许可证》”。第十七条规定，“巡游出租汽车车辆经营权因故不能继续经营的，授予车辆经营权的出租汽车行政主管部门可优先收回，在车辆经营权有效期内，需要变更车辆经营权经营主体的，应当到原许可机关办理变更许可手续。出租汽车行政主管部门在办理车辆经营权变更手续时，应当按照第八条的规定，审查新的车辆经营权主体的条件，提示车辆经营权期限等相关风险，并重新签订经营协议，经营期限为该车辆经营权剩余期限”。第八条规定，“申请巡游出租汽车经营的，应当根据经营区域向相应的县级以上人民政府出租汽车行政主管部门提出申请，并符合下列条件：（一）有符合机动车管理要求并满足以下条件的车辆或者提供保证满足以下条件的车辆承诺书：1、符合国家、地方规定的巡游出租汽车技术条件；2、有按照第十三条规定取得的巡游出租汽车车辆经营权。（二）有取得符合要求的从业资格证件的驾驶人员。（三）有健全的经营管理制度、安全生产管理、制度和服务质量保障制度。（四）有固定的经营场所和停车场地”。第十三条规定，“国家鼓励通过服务质量招投方式配置巡游出租汽车的车辆经营权。县级以上地方人民政府出租汽车行政主管部门应当根据投标人提供的运营方案，服务质量状况或者服务质量承诺，车辆设备和安全保障措施等因素，择优配置巡游出租汽车的车辆经营权。向申请人发放车辆经营权证明，并与中标人签订经营协议”。本案中，二上诉人向被上诉人万荣县交通运输局提出申请欲将晋Ｍ×××××、晋Ｍ×××××号出租车经营指标变更至自己或者顺安出租公司名下，该局受理后进行了审查，二上诉人及顺安出租公司未提交其取得巡游出租汽车车辆经营权证明证实其为有资质的车辆经营权主体，被上诉人万荣县交通运输局经审查认为其不符合办理标准，不予批准其申请事项，其作出的《回复》认定事实清楚，证据充分、适用法律、法规正确。运城市交通运输局运交综运（2018）35号《关于进一步规范巡游出租汽车管理的通知》第二部分“公司经营，强化企业主体责任落实”规定，“车主根据自愿原则可将车辆自有产权登记在公司或个人名下，但必须实行公司化经营，道路运输证登记必须是公司法定代表人，不能是自然人。公司和车主应依据法律法规，签订合同，明确双方的权利、义务及合同年限。允许车主依据法院判决书自主选择其他质量信誉好的出租汽车公司协商登记新的经营合同，填写变更登记申请表，向出租汽车行政主管部门提出变更申请，经批准后办理变更手续”。二上诉人要求撤销《回复》的理由不成立，一审法院驳回其诉请正确。二上诉人在复议中申请对规范性文件予以审查，复议期间运城市人民政府经审查认为运交综（2018）35号文件合法有效，并出具了审查意见。本院对运交综（2018）35号文件经审查认为，运城市交通运输局作为主管交通运输行业、运输市场的行政机关，有权作出《运城市交通运输局关于进一步规范巡游出租汽车管理的通知》，其制定主体合法，其制定上述通知时，依据国务院办公厅《关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》、交通运输部《巡游出租汽车经营服务管理规定》等规定，均合法有效，该通知合法有效，制定内容不违反法律法规的规定。被上诉人万荣县人民政府所作出的复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。二上诉人请求撤销复议决定的理由不成立，一审法院驳回二上诉人诉请正确。二上诉人的上诉请求理据不足，本院不予支持。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人许峰、许晓萍负担。 本判决为终审判决。 审判长  张晓波 审判员  林学武 审判员  裴黎杰 二〇二一年三月二十九日 书记员  余 婧