河北省张家口市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）冀07行终17号 上诉人（原审原告）任自森，男，1959年3月30日出生，汉族，现住沽源县。 委托代理人王毅，北京冠领律师事务所律师。 委托代理人唐金玉，北京环赢律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）沽源县城市管理综合执法局，住所地沽源县西围子人民街**。 法定代表人张贵军，局长。 委托代理人闫伟，该局工作人员。 上诉人任自森因诉被上诉人沽源县城市管理综合执法局行政处罚一案，不服沽源县人民法院于2020年12月23日作出的（2020）冀0724行初3号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院认定，原告任自森系沽源县大**村**村民，在2003年原告未经职能部门批准，未取得规划许可的情况下，在西大二号村戏台西建平房两间，并于2012年原址翻建、扩建成三间平房；于2016年原告又在该房屋东侧建平房三间。被告沽源县城市管理综合执法局在依法巡查过程中，对原告任自森进行了询问，原告任自森认可上述事实。被告沽源县城市管理综合执法局认定该六间房屋为违法建筑，向其送达了《行政处罚事先告知书》《听证告知书》《行政处罚决定书》《履行行政处罚决定催告书》，所有文书原告均已收到，并告知原告享有陈述和申辩权以及救济途径。原告不服，遂向本院提起行政诉讼。原告任自森在本村还拥有一处宅基地及房屋，经查该宅基地合法占有、房屋为合法所有。 一审法院认为，根据河北省委、河北省人民政府2016年出台的《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的实施意见》（冀发［2016］23号）、张家口市人民政府办公室《关于印发张家口市深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的实施方案的通知》（张政办字［2017］95号）和沽源县人民政府办公室关于印发《沽源县城市管理综合执法体制改革实施方案》的通知（沽政办［2017］46号），要求行政处罚权相对集中，被告具有对违法建筑进行行政处罚和实施行政强制措施的职权，具有执法主体资格。故原告认为被告并非作出该处罚决定书合法行政机关的理由不能成立。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条第二款之规定，违反规划许可、工程建设强制性标准进行建设、设计违法行为，因其带来的建设工程质量安全隐患和违反城乡规划的事实始终存在，应当认定其违法行为有继续状态的，行政处罚时效应当从行为终了之日起计算，即从发现该建筑物系违法之日起而非建设之日起计算行政处罚追责时效，应当对违法行为进行处罚。依据全国人大法工委法工办发［2012］20号《对关于违反规划许可、工程建设强制性标准进行建设、设计、违法行为追诉时效有关问题的意见》，违法的建设行为形成了建筑物的，从发现该建筑物系违法之日起而非建设之日起计算行政处罚追责时效，故对原告认为其是2003年建的房屋，即为合法所有，理由不成立，不予支持。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条第三款，在乡、村庄规划区内进行农村村民住宅建设，不得占用农用地；确需占用农用地的，应当依照《中华人民共和国土地管理法》有关规定办理农用地转用审批手续后，由城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。《河北省城乡规划条例》第五十五条之规定，村民在乡、村庄规划区内的集体土地上申请新宅基地建设住宅的，在办理农用土地转用审批手续后，按照以下程序申请办理乡村建设规划许可证：（一）申请人持本村村民身份证明和户口本、占用土地权属证件原件、村民委员会同意的意见、住宅设计方案等有关材料，向新宅基地所属的镇或者乡人民政府提交乡村建设规划许可申请;（二）镇、乡人民政府自受理申请之日起十个工作日内提出初审意见，报城市或者县人民政府城乡规划主管部门审查;（三）城市、县人民政府城乡规划主管部门自收到初审意见之日起十五个工作日内，对符合城乡规划要求的核发乡村建设规划许可证。本案涉案房屋位于沽源县规划范围内，应当办理建设工程规划许可证，但原告未予办理，事实清楚，属于违法建筑。被告履行了调查、询问、收集证据、告知、送达等程序，程序合法。被告依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条、第六十六条、《河北省城乡规划条例》第八十二条的规定，对原告作出的被诉限期拆除决定，适用法律正确。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九之规定，判决：驳回原告任自森的诉讼请求。案件受理费50元，由原告任自森负担。 上诉人任自森上诉称，一、一审法院在审理查明中,对事实的查明情况错误。1、上诉人系张家口市沽源县大**村**人,在该村拥有一处房产。其中2间系原告于2003年始建而成,经村委会同意,并于当年向村委会提交房产证办理手续,后因居住条件较差，2012年进行翻建成3间。另外东边3间系2016年政府主管部门动员上诉人危房改造重建而成,并向上诉人发放危房改造补助计1.6万。 而一审法院认定2003年在始建时,未经职能部门审批,未取得规划许可明显错误。我国《城乡规划法》在2008年1月1日正式实施,上诉人的房屋始建于2003年,一审法院对事实的查明和认定上明显错误。2、上诉人房屋所在地需修建省级公路,其存在严重影响了大二号公路建设。被上诉人以拆违为手段,以拆迁为目的,剥夺上诉人合法的拆迁补偿权。3、一审法院“另查明原告任自森在本村还拥有一处宅基地及房 屋,经查该宅基地合法占有、房屋为合法所有”。首先,上诉人在一审庭审中对此做了说明,该宗宅基地现已属于任海军所有,2015年已过户,因政府部门的原因,新证迟迟没有下发,同村的情况都一样。其次,本案的审理焦点为被上诉人的《行政处罚决定书》是否合法,一审法院查明的该情况与本案没有任何的关联性。二、一审法院对被上诉人提交的证据及法律依据,对证据的效力予以采信错误。1、被上诉人提交证据时间在开庭前两天左右,超期提交证据，不应被采信。2、根据《行政诉讼法》第三十四条，被告对作出的行政行为负有举证责任,应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。本案中,被上诉人提交的部分证据:照片、宅基地清理表、村委会证明均系作出《行政处罚决定书》之后,为了本次案件开庭才予以取得,不具有合法性。三、一审法院认定被上诉人对本案具有执法主体资格错误。对于是否违法建设,县级以上地方人民政府城乡规划主管部门或乡、镇人民政府分别是处理城市和乡、村庄违法建筑的行政管理主体,拥有对违法建筑进行处理的行政执法权,也是违法建筑的确认机关，而城管部门只有执行权而无认定权。被上诉人对上诉人的房屋进行行政处罚系超越职权,依法应予撤销。四、一审法院适用法律明显错误。1、一审法院认为,根据《城乡规划法》第四十一条第三款,在乡、村庄规划区内进行农村村民住宅建设,不得占用农用地;…。而在本案中,上诉人和被上诉人都未提及和认可该房屋的土地为农用地,上诉人和被上诉人也未提交相关材料证明该地块为农用地。一审法院根据该条进行审理,系法律适用错误。2、《城乡规划法》是2008年1月1日正式实施,《河北省城乡规划条例》系2016年5月实施,均在上诉人房屋建成之后。根据法不溯及既往,本案不适用《城乡规划法》,也不应适用《河北省城乡规划条例》。请求二审法院查明案件事实,撤销一审判决，改判支持上诉人的诉讼请求。 被上诉人沽源县城市管理综合执法局未提交书面答辩意见。 本院查明的事实与一审法院查明的事实基本一致，本院予以确认。 另，被上诉人沽源县城市管理综合执法大队自认其在一审法院审理期间提交的村委会出具的证明及房屋现状照片系超过法定举证期限提交，故对以上两份证据不予认定。 本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条、沽政办发（2017）46号《沽源县人民政府办公室关于印发的通知》，被上诉人沽源县城市管理综合执法局负责行使住房城乡建设领域法律、法规、规章规定的全部行政处罚权，依法享有对管理区内的建筑物是否属违法建设的认定的职权，其执法主体适格，本院予以确认。《村庄和集镇规划建设管理条例》第十八条第一款第（二）项规定，使用原宅基地、村内空闲地和其他土地的，由乡级人民政府根据村庄、集镇规划和土地利用规划批准。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定，在城市、镇规划范围内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当申请办理建设工程规划许可证。上诉人任自森分别于2012年及2016年翻建、扩建房屋，自认未取得相关批准，未取得建设工程规划许可证。被上诉人沽源县城市管理综合执法局依照法定程序对其作出沽综合拆字（2020）02号行政处罚决定书认定事实清楚，内容适当。另，未有相关证据证明被上诉人沽源县城市管理综合执法局系超过法定举证期限提交除村委会出具的证明及房屋现状照片外的其他证据。对上诉人任自森的上诉理由，本院不予采纳。一审法院判决驳回上诉人任自森诉讼请求的结果并无不当，应予维持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项、第八十六条之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 案件受理费50元，由上诉人任自森负担。 本判决为终审判决。 审判长  李立新 审判员  岳丽媛 审判员  王瑞良 二〇二一年三月二十三日 书记员  赵媛媛 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项： 人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。 《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条：人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。