江苏省扬州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2021）苏10行终43号 上诉人（原审原告）薛巧梅，女，1967年12月12日出生，汉族，住高邮经济开发区。 上诉人（原审原告）倪农古，男，1964年7月9日出生，汉族，住高邮经济开发区。 委托代理人曹蕾，江苏苏博律师事务所律师。 委托代理人葛文霞，江苏苏博律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）高邮市城市管理局，住所地高邮市盂城南路**。 法定代表人何飞，该局局长。 出庭行政负责人周荣跃，该局副局长。 委托代理人管蕾，该局法制科副科长。 上诉人薛巧梅、倪农古与被上诉人高邮市城市管理局因行政收费一案，不服扬州市江都区人民法院（2020）苏1012行初102号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 原审裁定认定：薛巧梅、倪农古系高邮经济开发区屏淮北路纺织服装城**商品房所有权人，不动产权证号为江苏（2018）高邮市不动产权第0010482号。2019年12月16日，高邮综合执法局向倪农古作出邮综执罚字[2019]1008号《行政处罚决定书》，以倪农古未取得《建设工程规划许可证》进行建设，作出行政处罚，限七日内自行拆除在纺织服装城H12-5号房屋三层上建设的面积合计为52.41平方米构筑物，不能拆除的依法予以没收。2019年12月30日，倪农古向高邮综合执法局出具承诺书一份，载明本人在纺织服装城H12-5号三层上加建的砖混结构、面积43.75平方米的房屋，属违法建设，接受执法部门的处理，并承诺自愿接受变卖处理方式，对处置后的违法建筑物不要求确权办证。次日，倪农古向高邮城管局缴纳35000元。高邮城管局出具《江苏省行政事业单位资金往来结算票据》一份，载明付款单位为倪农古（H12-5）,收款项目为暂收款，收款单位处盖章为高邮市城市管理局财务专用章。2019年10月10日，高邮市经济开发区管理委员会、高邮市自然资源和规划局、高邮市住房保障和城乡建设局、高邮市发展和改革委员会、高邮市司法局、高邮市公安局与高邮综合执法局共同作出《服装城整治公告》，对高邮服装城内各类违法建（构）筑物进行整治的有关事项予以公告，该公告中载明对各类违法建（构）筑物予以拆除，不能拆除的，予以没收，对违法加建四层的各类违法建（构）筑物如无法实施拆除，将予以没收，对没收后的违法建（构）筑物进行变价处置，业主可自愿回购……等内容。在服装城整治期间，高邮服装城违法建设整治指挥部作出《告广大服装城业主一封信》，主要内容与《服装城整治公告》大体相同，处置时间确定为2019年12月6日至12月31日止，无落款日期与盖章。2019年3月，根据机构改革相关文件，高邮城管局增挂高邮综合执法局牌子。 原审人民法院认为：公民、法人和其他组织提起行政诉讼，应当符合行政诉讼法律规定的起诉条件。《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第(十)项规定，下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：(十)对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。本案中，原告诉请确认“被告要求原告对高邮市服装城H12-5号房屋三层上扩建的部分进行回购的行政行为”违法并依法撤销，但原告依据《服装城整治公告》等行政指导文件，自愿出具承诺书、主动向被告缴纳款项，故原告诉称的回购行为及被告的收款行为不具有行政上的强制力，对原告的权利义务不产生实际影响，依法应当裁定驳回其起诉。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第(十)项、第六十九条第一款第（一）项之规定，驳回原告薛巧梅、倪农古的起诉。 上诉人薛巧梅、倪农古上诉称：案涉准许回购行为是被上诉人行使的行政职权行为，不属于民事法律关系，属于行政诉讼的受案范围，一审认定事实不清，适用法律错误。 被上诉人高邮市城市管理局答辩称：一审法院认定的事实清楚，倪农古出具承诺书对于加建的四层违法建筑自愿回购，高邮城管局的收款行为不具有强制力，薛巧梅、倪农古的诉求不属于行政诉讼的受案范围，请求驳回上诉，维持一审裁定。 经审理查明：薛巧梅、倪农古、倪农古系高邮经济开发区纺织服装城**商品房所有权人，层砖混结构的房屋，后薛巧梅、倪农古在该户三层房屋之上建设了面积为52.41平方米构筑物，没有相关建设手续。 2019年10月10日，高邮市经济开发区管理委员会、高邮市自然资源和规划局、高邮市住房保障和城乡建设局、高邮市发展和改革委员会、高邮市司法局、高邮市公安局与高邮市综合行政执法局（高邮市城市管理局）共同发布《服装城整治公告》，对纺织服装城内各类违法建（构）筑物进行整治，该公告中载明，对各类违法建（构）筑物予以拆除，对违法加建四层的各类违法建（构）筑物无法实施拆除的予以没收，对没收后的违法建（构）筑物进行变价处置，业主可自愿回购等内容。在整治期间，高邮服装城违法建设整治指挥部又发出《告广大服装城业主一封信》，明确了相同的整治内容和方式，标明处置时间为2019年12月6日至12月31日止，无落款日期与印鉴。 2019年12月16日，高邮市综合行政执法局作出邮综执罚字[2019]1008号《行政处罚决定书》，对倪农古未取得《建设工程规划许可证》进行建设的行为作出处罚，限期七日内拆除纺织服装城H12-5号房屋三层上建设的面积为52.41平方米违法构筑物，不能拆除的，依法予以没收。 2019年12月30日，倪农古出具承诺书一份，对纺织服装城H12-5号房屋三层上加建的砖混结构43.75平方米违法建设自愿接受没收变卖处置方式，自愿缴纳处置款35000元，对处置后的违法建筑物不要求确权办证。次日，倪农古缴纳35000元，高邮市城市管理局出具江苏省行政事业单位资金往来结算票据一份，收款项目标注为暂收款（服装城），收款单位栏处有高邮市城市管理局财务专用章印鉴。其后，倪农古户在纺织服装城H12-5号房屋三层上建设的面积为52.41平方米违法构筑物没有拆除。 本案的争议焦点在于：被上诉人允许回购并收费行为是否属于行政诉讼受案范围。 本院认为：根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，出于整治违法建筑的需要，高邮市相关政府部门联合成立专项整治指挥部对服装城内的违法建筑进行整治，高邮市综合行政执法局对上诉人薛巧梅、倪农古在H12-5号房屋三层上加建的违法建筑物作出限令拆除的行政处罚决定并无不当。其间，包括高邮市综合行政执法局在内的七个部门联合发出整治公告，专项整治指挥部亦对业主发出一封信，明确提出对各类违法建筑物应予以拆除，对违法加建四层的各类违法建筑物无法实施拆除的予以没收后可以变价处置。虽然违法建筑形成存在客观原因以及整治工作需要，但相关部门采取变价处置的方式值得商榷，此方式属于可选择性内容，并无行政强制力。倪农古在整治期间出具承诺书并主动缴纳回购款，性质表现为选择性的个人民事行为，高邮市城市管理局亦如此表示，倪农古自愿选择的回购行为对其权利义务不产生实际影响。故而本案不符合行政诉讼的起诉与受理条件，依法应当裁定驳回起诉。 综上所述，上诉人薛巧梅、倪农古的上诉理由缺乏法律依据，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 （此页无正文） 审判长 李 勉 审判员 尹晓涛 审判员 徐沐阳 二〇二一年三月二十九日 书记员 张欣蕊 附法律条文： 一、《中华人民共和国行政诉讼法》 第四十九条【起诉条件】提起诉讼应当符合下列条件： （一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织； （二）有明确的被告； （三）有具体的诉讼请求和事实根据； （四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 第八十九条第一款【二审裁判】人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审 二、《最高人民法院关于适用的解释》 第一条公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。 下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围： （一）公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为； （二）调解行为以及法律规定的仲裁行为； （三）行政指导行为； （四）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为； （五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为； （六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为； （七）行政机关根据人民法院的生效裁判、协助执行通知书作出的执行行为，但行政机关扩大执行范围或者采取违法方式实施的除外； （八）上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为； （九）行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为； （十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。 第六十九条第一款有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的； （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的； （十）其他不符合法定起诉条件的情形。