中华人民共和国 福建省厦门市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）闽02行终249号 上诉人（一审原告）黄丽丽，女，1934年9月2日出生，菲律宾籍，住.,xxxxxx,ＰＨＩＬＩＰＰＩＮＥＳ。 上诉人（一审原告）黄美丽，女，1947年3月7日出生，菲律宾籍，住.,xxxxx,ＰＨＩＬＩＰＰＩＮＥＳ。 上述上诉人共同委托代理人周娅、雷玮芬，福建力衡律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）厦门市自然资源和规划局，住所地厦门市思明区湖滨中路**。 法定代表人柯玉宗，局长。 委托代理人曾琳。 委托代理人梁洪流，北京德恒（厦门）律师事务所律师。 上诉人黄丽丽、黄美丽（下称黄丽丽等2人）因诉被上诉人厦门市自然资源和规划局（下称市资源规划局）房屋拆迁行政决定一案，不服厦门市思明区人民法院（2020）闽0203行初92号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2020年12月9日公开开庭审理了本案。上诉人黄丽丽等2人的共同委托代理人周娅、雷玮芬，被上诉人市资源规划局的委托代理人曾琳、梁洪流，均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 一审判决查明，原厦门市北砖仔埕11号房屋为侨房，业主是黄焕为。黄焕为于1962年1月12日去世，黄丽丽等2人系黄焕为的女儿。厦门市公证处作出的（2013）厦证经字第15925号《公证书》，公证被继承人黄焕为遗留的原厦门市北砖仔埕xx号房屋（安置地点为厦门市思明区屿后南里xx号401室、501室、601室、701室，169号104室、201室，170号101室、201室、104室，204室），由其女儿黄丽丽等2人共同继承（各继承1/2产权份额）。 2005年1月25日，原厦门市国土资源与房产管理局（下称原市国土房产局）作出〔2005〕4号裁决书载明:申请人厦门华祥房地产发展有限公司（下称华祥公司），被申请人庄炳泉、庄佳永、庄佳音、许妙素、李远阳、林彩月（已故），系北砖仔埕11号房屋代管人及使用人。根据《关于“玉滨城”商品房建设用地房屋拆迁公告》（厦国土房拆〔2003〕58号），北砖仔埕11号房屋在被拆迁范围内，该房屋业主即被拆迁人黄焕为，建筑面积459.314平方米。根据厦门市革委会房地产管理局《取消代管通知书》，该房产于1973年11月取消代管，由庄炳泉代理。现由六位被申请人共同居住使用。因黄焕为长期在国外无法联系，庄炳泉至今未取得黄焕为关于处置拆迁安置补偿事宜的授权委托，在裁决受理过程中，根据《厦门市城市房屋拆迁管理规定》第十五条之规定，华祥公司提出补偿安置方案。经原市国土房产局审核同意的安置方案要求，对北砖仔埕xx号实行产权调换，华祥公司提供的安置房屿后南里xxx号401室、501室、601室、701室，169号104室、201室，170号101室、201室、104室、204室，总面积561.71平方米。华祥公司应对被拆迁房屋拆迁补偿1401137.82元，被拆迁人黄焕为应支付安置房购房款1285594.55元，两项抵扣后，华祥公司应支付给被拆迁人黄焕为差额款115543.27元，该款已予公证提存。被申请人庄炳泉等6人应自本裁决书送达之日起十五日内迁出北砖仔埕11号房屋，并将该房屋交给华祥公司拆除。 2005年6月7日，厦门市思明区人民政府作出厦思政拆字[2005]1号责令强制拆迁决定书，对庄炳泉、许妙素使用的北砖仔埕xx号房屋实行强制拆迁。 2005年11月29日，拆迁人华祥公司作为甲方，被拆迁人黄焕为作为乙方，庄炳泉作为委托代理保管人，厦门天韵拆迁工程有限公司作为实施拆迁单位，就北砖仔埕11号房屋拆迁补偿安置事宜签订《厦门市城市房屋拆迁补偿安置协议书》“玉滨城三期工程”地;地块）。 2005年12月5日，华祥公司向原市国土房产局提交《处理意见》，将华祥公司与庄炳泉达成的拆迁补偿处理意见予以说明，请求原市国土房产局同意其调整安置处理意见，确保拆迁顺利实施。该《处理意见》第七条第2款载明“由于代理保管人提出由于其年纪较大且安置房较分散，无法有效管理，为保护华侨和代管人的权益，经协商同意将剩余的5套安置房，即松柏屿后南里167号601室、701室、169号104室、170号101室、104室换成货币（根据评估5套安置房的价值为人民币635224.49元）由代理保管人庄炳泉到市场上购买相同价值的房屋，作为产权调换的安置房，产权人黄焕为不变，由庄炳泉继续管理使用并保管该房屋的产权证。”第3款载明“甲方应支付产权人的差额款¥115543.27元（已提存公证）提出，交由代理保管人连同上面安置房款635224.49元共7570767.76元到市场上购买相同价值的房屋，作为产权调换的安置房，产权人黄焕为不变，由庄炳泉继续管理使用并保管该房屋的产权证。”第4款载明“将前款剩余的五套安置房换成货币的货币及甲方应支付的差额两项共计¥750767.76元存入福建兴业银行厦门公园支行的联名账户，户名（联合各方）：庄炳泉、李闽鸿；由甲方与代理保管人庄炳泉共同监管，资金的取用必须经甲方及庄炳泉同意，监管的资金必须全部用在购买代理人选定的作为产权调换的安置房及装修上，不能用于任何与安置房无关的事宜上。” 2005年12月6日，原市国土房产局在上述《处理意见》上批复“同意更换安置房交由代管人保管，但产权人仍为黄焕为，监管的资金用于装修的部分比例应约定不超过总款项的百分之十”，并加盖原市国土房产局征地拆迁专用章。 之后，华祥公司购买了厦门市思明区××南里××号××室房屋（土地房屋用途均为办公）作为安置房交由庄炳泉管理使用，购房款68万元。厦门市××南里××号××室××室、xxx号104室、170号101室、104室5套房屋由华祥公司另行安置给其他被拆迁人。 2014年1月，黄丽丽等2人以华祥公司为被告，向法院提起房屋拆迁安置补偿合同纠纷一案，请求判令华祥公司履行厦门市北砖仔埕11号房产之拆迁安置义务，即交付10套安置房并协助办理相应的过户手续。厦门市思明区人民法院作出（2014）思民初字第1855号民事裁定，以拆迁安置争议不属于人民法院民事诉讼的受理范围为由，驳回黄丽丽等2人的起诉。黄丽丽等2人不服提起上诉，厦门市中级人民法院作出（2015）厦民终字第4372号民事裁定，驳回上诉，维持原裁定。黄丽丽等2人申请再审，2017年5月，福建省高级人民法院作出（2016）闽民申2382号民事裁定，驳回黄丽丽等2人的再审申请。 2018年9月，黄丽丽等2人以原市国土房产局不履行拆迁补偿裁决法定职责，向厦门市中级人民法院提起行政诉讼。厦门市中级人民法院作出（2018）闽02行初187号行政判决，以原市国土房产局针对被拆迁房屋即厦门市北砖仔埕11号房产已经作出〔2005〕4号裁决书，不存在不履行法定职责情形，判决驳回黄丽丽等2人的诉讼请求。各方当事人均未提起上诉，一审判决已经发生法律效力。 2019年5月，黄丽丽等2人以厦门市不动产登记中心为被告，向法院提起土地房屋权属行政登记案，请求将位于厦门市××南里××号××室××室，169号104室，170号101室、104室房屋登记在其名下。厦门市思明区人民法院作出（2019）闽0203行初146-150号行政判决，以原市国土房产局实际已对上述争议的5套安置房予以了变更，不再安置给黄焕为，厦门市不动产登记中心不予产权登记并无不当为由，判决驳回黄丽丽等2人的诉讼请求。黄丽丽等2人不服提起上诉，厦门市中级人民法院作出（2019）闽02行终252-255、274号行政判决，驳回黄丽丽等2人的上诉，维持原判决。 2019年11月，黄丽丽等2人提起本案诉讼。厦门市思明区人民法院于2019年12月26日作出（2019）闽0203行初341号行政裁定，以黄丽丽等2人起诉超过法定起诉期限为由，驳回黄丽丽等2人的起诉。黄丽丽等2人不服提起上诉，厦门市中级人民法院作出（2020）闽02行终56号行政裁定，撤销（2019）闽0203行初341号行政裁定，指令厦门市思明区人民法院继续审理。 另查明，因政府机构改革，原市国土房产局关于征地拆迁行政管理的相关职能已划入市资源规划局。 一审法院认为，本案系房屋征拆补偿安置纠纷。从本案查明的事实可以认定，厦门市北砖仔埕11号房产于1973年11月取消代管，由庄炳泉代理。因“玉滨城三期”商品房建设需要，该房产在被拆迁范围内，在征拆过程中，因无法与产权人黄焕为及其继承人取得联系，原市国土房产局作为拆迁裁决主管单位，以华祥公司为申请人，庄炳泉等6人为被申请人，作出〔2005〕4号裁决书，对北砖仔埕11号实行产权调换，安置房为厦门市思明区屿后南里xxx号401室、501室、601室、701室，xxx号104室、201室，170号101室、201室、104室、204室共计10套房屋。在原市国土房产局作出裁决后，华祥公司与庄炳泉签订了拆迁补偿安置协议，对裁决书中产权调换的安置房作了部分变更，即将屿后南里xx号601室、701室、xx号104室、xxx号101室、104室5套房屋置换成货币，由庄炳泉到市场上购买相同价值的房屋，作为产权调换的安置房。原市国土房产局同意了该变更方案。 本案争议焦点在于原市国土房产局作出讼争的行政变更行为是否合法。 根据厦门市革委会房地产管理局《取消代管通知书》，厦门市北砖仔埕11号房产于1973年11月取消代管，由庄炳泉代理。在无法与产权人黄焕为及其继承人取得联系的情况下，庄炳泉作为代理人，可以代被拆迁房屋所有权人全权处分拆迁事务。在华祥公司与庄炳泉就拆迁补偿安置事宜无法达成一致的情况下，原市国土房产局依法作出了裁决。在裁决作出之后，华祥公司与庄炳泉达成补偿安置协议，将其中5套安置房置换成货币另行购买相同价值的房屋。为确保拆迁工作的顺利实施，在没有减损产权人权益的情况下，原市国土房产局批复同意双方的协议内容，实际上是对原裁决内容进行部分变更，并未违反法律法规的禁止性规定，作出的批复意见并无不当。诚然，原市国土房产局作为当时的拆迁安置裁决机构，以批复意见的方式变更已作出的裁决内容，形式的规范性有所欠缺，但行政机关的流程规范是一个渐进完善的过程，对15年前作出的行政行为应结合当时的情形客观看待。 综上，黄丽丽等2人关于原市国土房产局作出的批复意见属于滥用职权、严重侵犯其合法权益的主张，没有事实和法律依据，黄丽丽等2人关于撤销原市国土房产局作出同意《处理意见》批复内容的诉讼请求，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回黄丽丽等2人的诉讼请求。案件受理费50元，由黄丽丽等2人负担。 上诉人黄丽丽等2人不服一审判决，向本院提起上诉，请求撤销一审判决，依法改判支持上诉人于一审的诉讼请求。理由：一、一审判决认定事实不清，适用法律错误。1.被上诉人作出的《2005-4号裁决书》确认庄炳泉并未取得黄焕为的授权，无权代理上诉人签订《厦门市城市房屋拆迁补偿安置协议书》；2.按照《中华人民共和国城乡建设环境保护部关于外国人私有房屋管理的若干规定》（城住字［1984］470号）规定，取得授权需要有授权人的委托书，即使政府安排代理人，亦仅是使用权的代理而非所有权的处置；3.在2014年上诉人起诉华祥公司房屋拆迁安置补偿合同纠纷一案中，法院已经认定庄炳泉未取得黄焕为的授权，黄焕为的继承人并未追认庄炳泉的行为，故庄炳泉无权代理被拆迁房屋所有权人处分拆迁事务。二、一审判决认定被上诉人批复同意庄炳泉与华祥公司的协议内容，并未违反法律法规禁止性规定的认定，明显错误。1.《2005-4号裁决书》非经法定程序不能变更，且华祥公司及庄炳泉等人对上述裁决内容及结果并无异议，均未在法定期限内提起行政诉讼。厦门市思明区人民政府亦根据《2005-4号裁决书》作出《强制拆迁决定书》，责令庄炳泉、许妙素等人限期搬迁；2.生效的（2018）闽02行初187号行政判决已认定《2005-4号裁决书》的效力，被上诉人也是认可该认定的，但却对庄炳泉与华祥公司之间签订的《请求调整“玉滨三期建设用地”范围内北砖仔埕11号房屋安置处理意见》上作出同意的批复，显属滥用职权。三、一审判决认可被上诉人以批复意见的方式变更已作出的裁决内容，明显违背我国行政诉讼法的规定以及国务院《全面推进依法行政实施纲要》的精神，对于被上诉人违法、侵权的行政行为未予认定，与法相悖。 被上诉人市资源规划局答辩称，其坚持于一审的答辩意见。二审中补充如下答辩意见：1.上诉人的起诉超过法定期限；2.一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法；3.《请求调整“玉滨三期建设用地”范围内北砖仔埕11号房屋安置处理意见》并非被上诉人作出的，上诉人要求撤销的请求，应予驳回。《2005-4号裁决书》的拆迁人也非被上诉人，上诉人请求被上诉人按照《2005-4号裁决书》的内容对上诉人进行安置的起诉应予驳回。 各方当事人向一审法院提交的证据均随案移送本院。二审中，上诉人对被上诉人于一审提交的华祥公司与唐宗强、梁情谊的《厦门市房地产买卖合同》及对安置房的《房产评估报告》摘录所证明的被置换的安置房与置换的房屋价值基本相当的证据质证认为：对《厦门市房地产买卖合同》的真实性无异议，但对于《房产评估报告》摘录部分与本案无关。本院认为，上述买卖合同及评估报告内容，均与案涉房屋相关，其真实性、关联性应予认可。至于合法性将在本院认为中一并评判。 根据本案的有效证据，本院认可一审法院认定的事实。 本院认为，根据2003年5月修正的《厦门市城市房屋拆迁管理规定》第五条规定：市土地房产行政主管部门对本市城市房屋拆迁工作实施监督管理。各区人民政府、各有关行政部门应当积极配合，保证城市房屋拆迁管理工作的顺利进行。原市国土房产局作为本市土地房屋工作的法定职能机构，对案涉房屋的拆迁工作不仅具有法定作出拆迁裁决的职能，亦具有对拆迁工作实施监督管理之法定职责。在案事实可以认定，案涉房屋2003年因“玉滨城”商品房建设用地而列入拆迁范围，因被拆迁房屋的所有权人黄焕为无法联系，华祥公司作为拆迁人，向原市国土房产局申请拆迁裁决，原市国土房产局作出《2005-4号裁决书》。厦门市思明区人民政府亦根据相关法律法规规定，作出厦思政拆（2005）1号《厦门市思明区人民政府责令强制拆迁决定书》，对生效的《2005-4号裁决书》予以强制执行。在强制执行过程中，华祥公司与案涉房屋被强制拆迁人庄炳泉就《2005-4号裁决书》的部分内容进行协商，形成一致意见，报市国土房产局审批。市国土房产局作为法定房屋拆迁工作监督管理机关，对上述华祥公司与庄炳泉之间形成的意见作出的被诉行为，系其实施对土地房屋拆迁监督管理的法定职责，其职责权源依法有据。 在案证据证实，案涉房屋于1973年11月2日由厦门市革命委员会房地产管理局出具《取消代管通知书》：“业主黄焕为，代理人庄炳泉，根据党的房管政策，决定取消代管，退还产权，由你自行管理”。至案涉房屋被征拆时，庄炳泉仍居住于案涉房屋，且系当时房屋退管时确定的“房屋代理人”，其身份具有特殊性。在产权人无法联系时，其作为案涉房屋的“代理人”，原市国土房产局在案涉房屋拆迁补偿安置及具体的执行中，听取庄炳泉对案涉房屋的补偿安置意见，并不违反法律规定。且在案证据也可以认定，《2005-4号裁决书》的强制执行中，作为房屋代理人的庄炳泉与拆迁人华祥公司对部分安置房提出调整意见，在对被调整的安置房与新提供的安置房源进行评估，且二者价值相当的情况下，原市国土房产局作出被诉行政行为，“同意更换安置房交由代管人保管，但产权仍为黄焕为……”的意见，并加盖“厦门市国土资源与房产管理局征地拆迁专用章”的做法，无明显不当或违反法律禁止性规定。上诉人黄丽丽等2人上诉主张被诉行政行为系原市国土房产局滥用职权的上诉意见，本院不予支持。但原市国土房产局在本案中存在用“审批意见”改变“裁决书部分内容”的做法不值得肯定，该局应在今后工作中注重规范相应的执法程序，加强程序意识，避免本案类似情况的发生。 至于上诉人黄丽丽等2人上诉还主张庄炳泉的代理权不成立或未取得产权人继承人追认的意见。本院认为，案涉房屋退管时，庄炳泉的身份为“代理人”，该事实客观存在，且发生在20世纪70年代，有一定的历史，而黄焕为又早早离开中国，前往菲律宾谋生。对于历史存在的问题，应以尊重历史，正视现状的态度予以对待。案涉房屋被征拆时，原市国土房产局已按照法律规定，对于产权人无法联系的，予以作出拆迁裁决；厦门市思明区人民政府亦对案涉房屋的实际使用人作出强拆决定，该做法符合法律规定。原市国土房产局针对强制拆迁执行过程中出现的问题，对《2005-4号裁决书》的部分内容予以变更，不存在明显不当之情形。上诉人的上述意见，本院不予支持。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。上诉人的上诉理由，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判决。 本案案件受理费人民币50元，由黄丽丽、黄美丽负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 （陈锦清） 审 判 员 （林琼弘） 审 判 员 （龙 辉） 二〇二一年三月四日 代书记员（ 陈 靓 ） 附：本案适用的法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；