河南省三门峡市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）豫12行终7号上诉人（一审原告）河南德福房地产有限公司，所在地三门峡市陕州区特色商业区神泉路中段。法定代表人鲍建中，该公司董事长。委托代理人杨娟娟，该公司法务专员。委托代理人郝苗，河南永兴律师事务所律师。被上诉人（一审被告）三门峡市陕州区人民防空办公室，所在地三门峡市陕州区陕州大道区政府后院工会楼**。法定代表人杨赞云，该办公室主任。出庭负责人崔国仓，该办公室副主任。委托代理人张文雷，该办公室工作人员。委托代理人李娜，河南甘棠律师事务所律师。上诉人河南德福房地产有限公司（以下简称德福房地产）因诉被上诉人三门峡市陕州区人民防空办公室（以下简称陕州区人防办）征缴防空地下室易地建设费一案，不服三门峡市陕州区人民法院（2020）豫1203行初15号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭于2021年2月1日公开开庭审理了本案。上诉人德福房地产委托代理人杨娟娟、郝苗，被上诉人陕州区人防办出庭负责人崔国仓、委托代理人张文雷、李娜到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被诉行政行为：陕州区人防办于2019年10月29日作出《防空地下室易地建设费征收决定书》（三陕人防易征【2019】1号），责令德福房地产在收到决定书十五日内缴清防空地下室易地建设费15331980元。一审法院查明：德福房地产是一家经营范围为房地产开发的有限责任公司。德福房地产于2015年3月竞得位于王寨路与金华路交叉口西北侧10415平方米国有建设用地使用权，用途为住宅用地，出让年限70年。此后，签订了国有建设用地使用权合同，取得了该土地。2018年1月，三门峡市陕州区发展和改革委员会批准德福房地产的“德福·骏景中央花园”项目，该项目位于三门峡市陕州区天河路西，永昌路南，世纪大道东，王寨路北。该项目占地199359平方米，其中地上建筑面积392000平方米，地下建筑物面积101000平方米。此后变更为“骏景福园”项目，并向陕州区人防办提交了建设项目指标复核报告和建设工程设计，其中包括人防地下室施工设计文件。2019年2月15日，德福房地产委托单位工作人员赵亚奇向陕州区人防办提交了防空地下室设计条件核定申请表，其中，申请的内容为：1、申请建设防空地下室。我公司的骏景福园一期工程项目已经规划建设委员会批准通过，根据人防有关法律法规的要求，现申请结合该项目建设防空地下室10221.32平方米。并承诺对申报资料的真实性及数据的准确性（含文件与图纸的一致性）负责，自愿承担虚报，瞒报，造假等不正当手段而产生的一切法律责任。2019年2月21日，陕州区人防办作出《防空地下室建设审查批准书》，内容为，经审查，你单位在陕州区天河路西，永昌路南，世纪大道东，王寨路北位置建设的德福骏景福园一期项目，总建筑面积143925.79平方米，其中地上建筑面积97572.38平方米，地下面积46353.41平方米，该项目应依法同步建设防空地下室面积10221.32平方米，建设位置陕州区天河路西，永昌路南，世纪大道东，王寨路北，战时使用功能为人员掩蔽。请你单位严格按照批准的施工图设计文件组织施工，按规定到三门峡市人防质量监督站办理人防工程质量监督手续，并主动接受人防质量监督部门的监督。2019年6月10日，陕州区人防办单位执法人员巡查时发现德福房地产未依审核的内容进行施工。同月12日，陕州区人防办向德福房地产副总经理做调查，德福房地产公司确实没有修建防空地下室。同月14日，陕州区人防办执法人员前往德福骏景福园一期工地拍照取证，确认德福房地产并未按照审核内容修建防空地下室，同月17日，陕州区人防办作出《行政处罚事先告知书》（三陕人防罚先告字［2019］第4号）。2019年7月15日，陕州区人防办作出《行政处罚决定书》，决定对德福房地产作出行政处罚罚款壹拾万元，并向德福房地产送达。此后，德福房地产向陕州区人防办缴纳了该罚款。2019年10月29日，陕州区人防办作出《防空地下室易地建设费征收决定书》（三陕人防易征【2019】1号），内容为，经陕州区人防办审核，于2019年3月5日批准你公司修建6级防空地下室10221.32平方米，但你公司未按审批文件修建人防工程。根据《河南省实施办法》第十四条、《河南省人民政府令一审法院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》规定，公民法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，可以就作出该行政行为的行政机关提起行政诉讼。德福房地产以陕州区人防办作出《防空地下室易地建设费征收决定书》的行政行为侵犯其权益，以自己的名义起诉，主体适格。根据《中华人民共和国人民防空法》第七条“县级以上地方各级人民政府人民防空主管部门管理本行政区域的人民防空工作”的规定，陕州区人防办作为管理本行政区域内人民防空工作的政府工作部门，主体适格。陕州区人防办在工作中，对德福房地产在新建民用建筑中已经过审批但未修建可用于战时防空的地下室的违法行为，依法征收地下室易地征收建设费，证据确凿、适用法律、法规正确、程序合法，对德福房地产的请求应予驳回。至于德福房地产诉称本案建设项目分为一期和未建设的二期，并承诺二期建设完成前一并建设人防设施。但一期和未建设的二期，建设单位在办理建设工程规划许可证前，均应当依规定进行审批建设人防工程或缴纳防空地下室易地建设费。德福房地产在未依法建设防空地下室违法的前提下，请求异地建设不符合法律规定，请求撤销陕州区人防办作出的行政行为事实不成立，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，一审判决：驳回河南德福房地产有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由河南德福房地产有限公司负担。德福房地产不服一审判决，向本院提起上诉，上诉请求：请求依法撤销一审判决，改判撤销涉案征收决定并请求自行修建防空地下室。事实与理由：1．被上诉人作出三陕人防易征【2019】1号《防空地下室易地建设费征收决定书》程序违法，被上诉人作出的涉案征收决定，向上诉人征收防空地下室易地建设费15331980元，属于重大行政行为，涉及上诉人重大财产权利，应当履行听证程序或告知义务，告知上诉人享有陈述和申辩的权利。被上诉人在作出涉案征收决定前未履行听证告知义务，违反程序正当的基本原则，属于程序违法。2．一审法院认定上诉人“在未依法建设防空地下室违法的前提下，请求易地建设不符合法律规定”，没有事实依据且适用法律错误。防空地下室建设坚持以建为主的原则，只有在建设单位受客观条件限制且经现场勘察确实不能修建，经过批准由建设单位缴纳人民防空工程易地建设费，由人民防空主管部门根据建设规划统一就近易地建设。本案的实际情况并不符合“受客观条件限制不能修建的”情形。上诉人开发的“德福·骏景福园”项目整体规划占地299.5亩，是一个不可分割的整体，基于项目的施工管理分步分期建设完成。一期项目经审批应该建设防空地下室面积10221.32平方米，二期项目按规定应建防空地下室面积5457平方米，两期共需建防空地下室面积为15678平方米，二期地下建筑面积44751.74平方米，根据《三门峡市结合建设项目配建人防工程面积标准》的规定，上诉人二期地下建筑面积完全满足两期防空工程的建设需求。上诉人有依法建设人防地下室的意愿，而且客观条件也符合建设的条件。综上，一审判决认定事实不清，适用法律错误。国家要求人防工程坚持“以建为主、以收促建”的原则，在上诉人符合自建条件以及项目长远需求，被上诉人作出征收防空地下室易地建设费决定违背立法目的、背离立法本意。为保证国家防空的需要以及人民群众长远利益的考量，需在小区自主建设防空地下室工程，而不是由上诉人缴纳易地建设费。请求二审法院查明事实，支持上诉人的诉讼请求。被上诉人陕州区人防办答辩称：上诉人在骏景福园一期项目中对人防工程批而不建，其无权自行决定易地建设，被上诉人根据法律规定对其征收易地建设费的征收决定事实清楚，依据合法。1．被上诉人作出的涉案征收决定，在作出征收决定前未剥夺德福房地产的陈述申辩权，程序合法。被上诉人对德福房地产作出的是行政征收行为，行政征收并未规定听证程序，德福房地产称应当按照《中华人民共和国行政处罚法》的听证程序进行没有法律依据。即便没有举行听证，被上诉人已向德福房地产告知了陈述、申辩的权利，德福房地产对其违法行为未提出异议，被上诉人没有损害德福房地产的知情权。被上诉人对德福房地产在作出行政征收及处罚前经过立案、调查、告知权利、送达等法定程序，已充分告知了其陈述、申辩的权利，不存在侵害其陈述、申辩权利的行为。综上，被上诉人作出的涉案征收决定不违反法律规定，未侵害德福房地产的陈述、申辩权，该行政行为合法有效。2．被上诉人作出的涉案征收决定符合法律规定，骏景福园一期人防工程已经审批，合法有效，德福房地产应当依照审批内容进行建设，而其至今未建设，应当缴纳易地建设费，其主张“在二期一并自主建设”没有法律依据。被上诉人对德福房地产作出的是骏景福园一期项目人防工程的审批，并不包括二期，德福房地产应当依据审批的结果进行建设，不得自行决定改变。不宜修建人防工程的，须经人防主管部门批准，才可以不修建防空地下室，德福房地产应当建设防空地下室而没有修建，属于不履行法定义务的违法行为。人防工程行政许可不允许当事人擅自变更，德福房地产称其自愿在二期修建，违反法律规定。综上，被上诉人向上诉人作出征收易地建设费的征收决定程序合法，德福房地产主张在小区自主建设防空地下室工程不符合法律规定，一审法院认定事实清楚、适用法律正确，上诉人德福房地产的主张无法律依据，与事实不符，请求二审法院驳回上诉人的上诉请求，维持一审判决。二审庭审中，上诉人德福房地产提交了如下证据：1．骏景福园用地平面图，2．陕国用（2015）第046号国有土地使用权证书及宗地图，3．陕国用（2015）第047号国有土地使用权证书及宗地图，4．骏景福园一期规划图及附表工程建筑指标，5．骏景福园二期规划图及附表工程建筑指标，6．三陕人防准字（2019）第2号《防空地下室建设审查批准书》，7．《三门峡市结合建设项目配建人防工程面积标准（试行）》，上述证据拟证明：骏景福园一期、二期从规划开始是一个整体，骏景福园二期可以满足一期、二期共同的人防地下室建筑面积。德福房地产称：证据1、2、3一审中已提交，证据4、5一审未提交是因为保存该证据的工作人员离职等原因，证据6一审中被上诉人已提交，证据7是三门峡市政府的规定。被上诉人陕州区人防办对上述证据发表质证意见称：人防工程审批的是骏景福园一期，不包括二期，一期审批的是一期的建筑面积，行政审批是一证一规划，不能证明一期、二期是一个总体规划，本案是被上诉人对骏景福园一期未建作出的征收决定，二期应该建多少，应当经过审批决定。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，二审案件审查围绕一审审查范围进行，上诉人德福房地产二审中上诉请求为撤销涉案征收决定并请求自行修建防空地下室，关于上诉人请求自行修建防空地下室的诉求，其在一审庭审中已放弃该项诉求，该上诉请求不属于二审审查范围，本院不予审查，即本案二审围绕涉案征收决定应否撤销进行审查。《最高人民法院关于适用的解释》第三十五条第二款规定：“原告或者第三人在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据，人民法院不予接纳。”本案中，上诉人在二审中提交的证据1、2、3一审中已提交，二审无需重复提交，证据4、5、6、7未在一审中提交无正当事由，且本案审查的是涉案征收决定应否撤销，上诉人二审中提交的证据与本案不具有关联性，故上诉人二审中提供的证据，本院不予接纳。《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”第四十三条第二款规定：“人民法院应当按照法定程序，全面、客观地审查核实证据。……”第七十条规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。”根据上述法律规定，人民法院审理行政案件，应当对被诉行政行为的合法性进行全面、客观的审查，不受原告诉讼请求和理由的限制，审查的主要内容包括：主要证据不足，适用法律、法规错误，违反法定程序，超越职权，滥用职权，明显不当六个方面。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。……”《河南省行政执法条例》第二十六条第一款规定：“行政执法机关在作出行政执法决定之前，应当依法告知当事人作出行政执法决定的事实、理由和依据，并告知当事人享有陈述和申辩的权利。”本案中，陕州区人防办没有提供作出涉案征收决定之前“告知当事人作出行政执法决定的事实、理由和依据，并告知当事人享有陈述和申辩的权利”的证据，依法视为没有相应证据，违反了《河南省行政执法条例》第二十六条第一款规定的法定程序，亦不符合正当程序的基本要求，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定，应予撤销。陕州区人防办辩称其在行政处罚程序中已告知上诉人陈述和申辩的权利，作出的涉案征收决定未侵犯上诉人陈述和申辩的权利，因行政处罚与涉案征收决定属于不同的行政行为，不同行政行为的程序不可替代，应在各自行政程序中进行，该辩解没有法律依据，本院不予采纳。综上，一审判决适用法律错误，本院予以纠正。上诉人要求改判撤销涉案征收决定的上诉请求成立，本院予以支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定，判决如下：一、撤销三门峡市陕州区人民法院（2020）豫1203行初15号行政判决；二、撤销三门峡市陕州区人民防空办公室于2019年10月29日作出的《防空地下室易地建设费征收决定书》（三陕人防易征【2019】1号）。一审、二审案件受理费各50元，均由三门峡市陕州区人民防空办公室负担。本判决为终审判决。审判长 王 博审判员 崔传军审判员 李 黎二〇二一年三月二十三日法官助理徐翠竹书记员马文翔