浙江省宁波市海曙区人民法院 行 政 裁 定 书 （2021）浙0203行初17号 原告周艺霖，女，2000年5月29日出生，汉族，住宁波市海曙区。 委托代理人王叶丽（系原告母亲，特别授权代理），女，1976年8月2日出生，汉族，住宁波市海曙区。 被告宁波市海曙区高桥镇人民政府，住所地宁波市海曙区高桥镇文化路1号（办公场所宁波市海曙区高桥镇汇贤路388号高桥商会大厦A座）。 法定代表人陈明珉，镇长。 委托代理人徐金燕（特别授权代理），浙江红邦律师事务所律师。 第三人宁波市海曙区高桥镇江南村村民委员会，住所地宁波市海曙区高桥镇江南村。 法定代表人施维波，书记。 第三人宁波市海曙区高桥镇江南村股份经济合作社，住所地宁波市海曙区高桥镇江南村。 法定代表人施维波，社长。 上述两第三人共同的委托代理人朱益炎（特别授权代理），浙江清收易律师事务所律师。 原告周艺霖诉被告宁波市海曙区高桥镇人民政府（以下简称高桥镇政府）、第三人宁波市海曙区高桥镇江南村村民委员会（以下简称江南村村委会）、宁波市海曙区高桥镇江南村股份经济合作社（以下简称江南村合作社）不履行安置职责一案，本院于2021年2月22日立案受理后，于法定期限内向被告高桥镇政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本案现已审理终结。 原告周艺霖起诉称：原告是高桥镇江南村村民、股民、农民。原告向第三人、被告提交过申请书和复议申请书，要求对原告属于江南村新农村建设、旧村改造房屋拆迁中适龄青年予以落实解决安置房屋。根据第三人在村里的公示，原告符合××村××村××旧村改造的适龄青年分房要求。第三人于2010年1月9日通过草案，约300亩土地用于新农村建设房屋，草案中明确年满18周岁的男女青年为适龄青年，原告符合条件。第三人无权益支配原告可享受面积为4.28平方米。2014年2月，原告父母离婚，原告由母亲抚养。原告祖父母名下有江南村集体土地房屋，第三人于2013年11月1日和原告祖父周晓云签订拆迁协议（房屋面积177.69平方米），和原告父亲周开明签订拆迁协议（房屋面积63.83平方米）。原告父亲已经再婚，原告在江南村新农村建设中无法享受三代打包政策，故原告可以享受独立的适龄青年90平方米房屋，应补足85.72平方米（90平方米-4.28平方米）。原告符合适龄青年分房条件，第三人无权将第三人与祖父周晓云打包处理。根据宁波市海曙区发展和改革局海法改投〔2019〕28号和海发改投〔2017〕45号批复，项目估算总投资约122441万元，建设资金由高桥镇政府自筹解决，即一切事务由被告操作实施。第三人已经有其他适龄青年房屋安置，应当调取材料以维护原告享受适龄青年房屋的权利。为此，原告诉至法院请求判令：1.撤销被告作出的“关于周艺霖《申请复议书》的答复”三项内容；2.判令被告和第三人按江南村适龄青年可享受90平方米／人，补足原告85.72平方米房屋，房屋价格按第三人江南村适龄青年2200元／平方米结算；3.诉讼费由被告承担。 被告高桥镇政府答辩称：一、被告非复议机关，原告周艺霖提出行政复议申请，不符合法律规定。原告周艺霖曾于2020年11月11日向被告邮寄一份复议申请书，即涉案申请，根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”及第十三条“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。对省、自治区人民政府依法设立的派出机关所属的县级地方人民政府的具体行政行为不服的，向该派出机关申请行政复议”之规定，被告是地方基层人民政府，原告周艺霖如对被告的具体行政行为不服的，应向上一级主管部门申请行政复议，而非被告，故原告周艺霖的申请不符合法律规定。在此情况下，被告在答复中向其示明非复议机关，相关内容合法有效。 二、退一步说，即使将该申请复议书理解为原告向被告提出履职申请，被告也不存在原告主张的法定职责，原告起诉不符合法定起诉条件。原告起诉要求享受江南村适龄青年90m2的相关政策，该诉请实为要求被告履行法定职责，故应以被告负有相应的法定职责为前提。本案中，被告并无对其进行安置的法定职责，故不存在侵犯原告合法权益的行政行为，具体如下：2008年4月，为改善村民居住环境，高桥镇江南村拟启动新村建设旧村改造项目。经民主审议，江南村于2010年1月11日正式公布《鄞州区高桥镇江南村新村建设旧村改造集体土地房屋拆迁补偿安置实施细则》（以下简称《新村建设实施细则》）。后宁波市鄞州区发展和改革局于2013年1月5日同意高桥镇江南村新村建设一期项目建议书，因新村建设项目审批上的要求，项目申请主体为“宁波市鄞州区高桥镇新村建设办公室”，但实际由江南村组织实施，至此，涉案新村建设项目正式启动。项目实施过程中，江南村就苏家小区住房16套的分配事宜于2013年3月19日通过《高桥镇江南村大龄青年房屋申报对象及条件规定》。2013年11月1日，江南村与周开明（原告父亲）、周晓元（原告祖父）签订《高桥镇江南村集体土地房屋拆迁安置补偿协议书》二份，就该户在江南村的旧房安置达成约定。后新村建设项目因资金问题而一度停滞，至今尚未完成安置。为解决建房问题，项目于2017年由新村建设变更为城中村改造安置房项目，但仍沿用原制定的安置细则，原签订的协议仍合法有效，并作为后续安置的依据。2020年3月，因江南村安置房分房在即，江南村经民主审议，通过《江南村新村建设旧村拆迁实施细则细化方案》（以下简称《实施细则细化方案》），就住房分配中涉及的事项进行了细化解释、明确。2020年5月，江南村发布告全体村民书，对《实施细则细化方案》相关问题作出说明。综上，被告认为，涉案项目虽系被告申请，但并非征收集体土地项目，相关文件均由第三人江南村村委会和江南村合作社通过召开村民代表大会的程序制定，相关的安置补偿协议亦由第三人与村民签订，被告并未参与补偿方案的制定、安置协议的签订、补偿资金的实际支付、具体拆迁实施等一系列事项，因此涉案项目实由江南村组织实施，本质上仍属于村民自治行为，且江南村并不是被告的下设机构或部门，故被告并不负有对原告安置补偿的法定职责，原告起诉不符合条件。 三、再退一步说，即使因审批的问题而认定被告为组织实施主体，原告的相关请求亦无任何依据。涉案项目主要是为改善村民居住环境，故细化方案中已明确暂不考虑在该村拆迁范围内无任何房产面积的无房户。在此情况下，原告关于适龄青年的相关政策，是在旧房改造政策上针对小部分安置户的福利，系授益性的，考虑到房源问题，江南村为此而设置“与原家庭、三代打包绑定计算”等条件，被告认为并未违反法律规定，原告不能享受也未违反法律规定。 综上所述，被告认为原告起诉不符合法定条件，且诉讼请求无事实依据和法律根据，请求贵院依法予以驳回。 第三人江南村村委会、江南村合作社共同陈述称：一、根据《实施细则细化方案》第二条第（8）项规定，在新村建设开始（2008年4月19日）后离异的人员一律与原家庭打包计算，该份细化方案经过三委会开会讨论并通过，村民代表签字确认。原告称其父母（周开明、王叶丽）于2014年离异，故适用上述细化方案。原告父亲周开明、祖父周晓元的拆迁补偿协议签订于2013年，签订拆迁协议是在原告父母婚姻关系存续期间，所享受的拆迁补偿内容当然包含原告及原告母亲份额。至于原告家庭如何分配份额与第三人无关。二、《实施细则细化方案》第二条第（12）项规定，需要申请适龄青年住房困难户的家庭必须进行三代打包绑定计算，这是根据2013年3月12日高桥镇江南村大龄青年房屋申报对象及条件规定，需要申请的适龄青年住房困难户当时是指截至2013年6月30日止，23周岁以上，45周岁以下的人，原告显然不属于上述条件中的大龄青年。三、江南村并非行政机关，作出的答复并非行政行为，仅仅是村民向江南村询问，村方针对《实施细则细化方案》给予的一个答复，不是决定处理意见，江南村也没有单独作出行政决定的权利，故不存在行政复议、行政诉讼。 经审理查明：2008年，宁波市海曙区（原鄞州区）高桥镇江南村拟启动新村建设旧村改造项目。2010年1月11日，第三人江南村合作社通过村民代表大会审议后，通过并公布了《新村建设实施细则》。2013年1月5日，宁波市鄞州区发展和改革局作出鄞发改投［2013］1号《关于同意高桥镇江南村新村建设一期项目建议书的批复》，确定项目建设地点、建设规模、主要建设内容、投资规模、资金来源等。2013年3月19日，第三人江南村合作社通过村民代表审议后，通过并公布《高桥镇江南村大龄青年房屋申报对象及条件规定》。2017年6月15日，宁波市海曙区发展和改革局作出海发改投〔2017〕45号《关于同意江南村新村建设一期项目变更为高桥镇江南村城中村改造安置房项目的批复》，同意将高桥镇江南村新村建设一期项目变更为高桥镇江南村城中村改造安置房项目。2019年4月3日，宁波市海曙区发展和改革局作出海发改投〔2019〕28号《关于同意海曙区高桥镇江南村新村建设二期项目变更为海曙区高桥镇江南村城中村改造安置房项目二期项目的复函》，同意海曙区高桥镇江南村新村建设二期项目变更为海曙区高桥镇江南村城中村改造安置房项目二期项目。2020年3月，第三人江南村合作社通过村民代表审议后，通过并公布《实施细则细化方案》，就安置范围、适龄青年住房困难户及无房户的相关规定作出细化。2020年5月，第三人江南村村委会发布告全体村民书，对《实施细则细化方案》相关问题作出说明。 原告周艺霖系王叶丽与周开明的女儿，原告父母于2014年2月经法院调解离婚。2013年11月1日，周开明的父亲周晓元与第三人江南村合作社的新村建设办公室签订《拆迁安置补偿协议书》一份，约定安置房屋的具体调产面积、新房价格等。2013年11月1日，周开明与第三人江南村合作社的新村建设办公室签订《拆迁安置补偿协议》一份，约定安置房屋的具体调产面积、新房价格等。2020年9月10日，原告向第三人江南村村委会、江南村合作社寄送申请书一份，提出其因父母离婚，至今无房居住，依据江南村适龄青年居住面积可享受90平方米，因适龄青年享受房屋面积结算统计表原有拆迁面积4.28平方米，故申请补足85.72平方米，要求第三人在江南村旧村改造中分配相应面积房屋。因第三人未回复，原告于2020年11月11日向被告寄送申请复议书一份，申请复议并申请被告解决落实原告在××村××村××旧村改造安置房分配问题。被告于2020年12月30日作出《关于周艺霖＜申请复议书＞的答复》，主要含以下三方面内容：一、高桥镇政府并非复议机关，原告提出复议申请不符合法律规定；二、江南村新村建设项目由江南村组织实施，本质上属于村民自治行为，高桥镇政府没有安置的法定职责；三、告知了原告经向江南村进行核实后江南村的回复意见。 另查明，原告母亲王叶丽曾于2020年6月9日向本院起诉，要求被告和第三人履行法定职责，按照《实施细则细化方案》等规定为其安置可享受的江南村无房户90平方米的房屋。本院于2020年11月25日作出（2020）浙0203行初81号《行政裁定书》，裁定驳回王叶丽的起诉。王叶丽不服上诉，宁波市中级人民法院于2021年3月5日作出（2020）浙02行终498号《行政裁定书》，驳回上诉，维持原裁定。 本院认为，根据原告诉请内容，原告诉请实质为要求被告和第三人按照《新村建设实施细则》、《实施细则细化方案》等为其安置适龄青年房屋。公民、法人或者其他组织起诉要求行政机关履行法定职责，应以被诉行政机关负有相应的法定职责为前提。本案中，虽然案涉的《关于同意江南村新村建设一期项目变更为高桥镇江南村城中村改造安置房项目的批复》、《关于同意海曙区高桥镇江南村新村建设二期项目变更为海曙区高桥镇江南村城中村改造安置房项目二期项目的复函》系由被告高桥镇政府向宁波市海曙区发展和改革局申请变更，但并无证据证明批复所涉集体土地已被批准征收或者有关部门已启动土地征收工作，因此，高桥镇江南村城中村改造安置房项目并非征收集体土地项目。其次，《新村建设实施细则》、《高桥镇江南村大龄青年房屋申报对象及条件规定》、《实施细则细化方案》均由第三人江南村村委会及江南村经济合作社通过召开村民代表会议的程序制定，相应的安置补偿协议亦由第三人与村民签订，并无证据证明被告参与了补偿方案的制定、安置协议的签订、补偿资金的实际支付以及具体的拆迁实施。因此，无论是新村建设项目还是变更后的城中村改造项目，本质上仍属于江南村的村民自治行为，被告没有对原告进行安置的法定职责，原告要求被告对其进行安置，不属于行政诉讼受案范围。原告要求撤销被告作出的《关于周艺霖＜申请复议书＞的答复》，因原告向被告申请的事项不属于被告法定职责，故被告答复内容对原告的权利义务不产生实际影响。综上，原告的起诉不属于行政诉讼受案范围，不符合起诉条件。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）项、第六十九条第一款第（一）项及第三款之规定，裁定如下： 驳回原告周艺霖的起诉。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省宁波市中级人民法院。 审 判 长  俞 洁 人民陪审员  马文雷 人民陪审员  陈良武 二〇二一年三月三十一日 代书 记员  吴益梅 本案引用的法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第四十九条提起诉讼应当符合下列条件： …… （四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第一条第二款下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围： …… （十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。 第六十九条第一款有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： 不符合行政诉讼法第四十九条规定的； 第六十九条第三款人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。 2 1