福建省福州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）闽01行终85号 上诉人（一审原告）陈星铨，男，1938年9月5日出生，汉族，住福州市台江区。 委托代理人王立江、段悦秋，北京京平律师事务所律师。 上诉人（一审被告）福州市鼓楼区城市综合执法局，住所地福州市鼓楼区双下路**凤湖新城****楼架空层。 法定代表人吴端正，局长。 委托代理人陈武，福建合立律师事务所律师。 上诉人（一审被告）福州市城市管理委员会，，住所地福州市仓山区南江滨西大道**东部办公区**楼** 法定代表人林坦，主任。 上诉人陈星铨诉上诉人福州市鼓楼区城市综合执法局（以下简称鼓楼区执法局）、福州市城市管理委员会（以下简称福州市城管委）责令限期拆除决定一案，不服福州市晋安区人民法院（2020）闽0111行初58号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院经审理查明，案涉房屋坐落于鼓楼区××号，房屋是陈星铨、陆升平、陈心用、高振秀共有产权，产权证号为榕鼓Ｓ字第12295字（共有权证号分别是02191、02192、02193）。福建省高级人民法院作出的（2019）闽行终996号《行政判决书》查明：“涉案房屋改建前的所有权证中记载：屋式为土木构平屋一座，建筑面积280.69平方米。土地使用权证中记载：用地面积330.0平方米，其中，建筑占地289.5平方米。1996年6月，原告陈星铨及其他房屋共有人申请房屋改建并申领《建设用地规划许可证》及《建设工程规划许可证》。《建设用地规划许可证》以及《建设工程规划许可证》记载主要内容为：同意该户在规划红线内改建成三层砖混结构住宅。面积：占地267平方米，建筑801平方米，施工单位：自建。许可证上均加盖福州市鼓楼区建设局的公章。后，房屋改建为地下室一层并地上六层的砖混结构房屋，但因故产权证的办理手续未完成。”2017年11月15日，被告鼓楼区执法局对案涉房屋产权人擅自加（扩）建建筑物行为进行违法立案调查。2017年12月4日，福州市城乡规划局向鼓楼区执法局发出榕规函〔2017〕1455号《福州市城乡规划局关于认定西峰里xx里号（原西峰里直巷20号）扩建情况的复函》，函称：经查，我局近期未办理该项目扩建的相关许可手续。请按相关规定进行处理。2018年5月15日，被告鼓楼区执法局作出［2018］榕鼓综执限拆通字第04xx6号《限期拆除通知书》（以下简称2018-040036号限拆通知），陈星铨不服，向被告福州市城管委申请复议，被告福州市城管委于2018年7月19日作出的榕综执复决字〔2018〕第003号《行政复议决定书》认定鼓楼区执法局未依法向所有产权人送达，送达程序违法。2018年7月17日，被告鼓楼区执法局对西峰里14号产权人作出2018-040044号限拆决定，主要内容：经查明，你（单位）在西峰里14号（原西峰里直巷20号），擅自加（扩）建建筑物的行为违反了《城乡规划法》第四十条第一款的规定，以上事实有规划局认定函、现场检查笔录、照片等证据证明，依据《城乡规划法》第六十四条、六十八条的规定，本局现对你（单位）作出以下决定：限你（单位）于2018年7月20日前自行拆除。原告陈星铨不服，于2018年9月10日向被告福州市城管委申请复议，被告福州市城管委于2018年11月7日作出2018-005号复议决定，载明：鼓楼区执法局于2018年5月15日作出的［2018］榕鼓综执限拆通字第040036号《限期拆除通知书》和2018年7月17日作出的鼓综执限拆决字［2018］040044号《限期拆除决定书》系同一案件的执法程序。鉴于《限期拆除通知书》经复议已经被确认违法，后续作出的《限期拆除决定书》亦不具有合法性；且《限期拆除决定书》也仅留置送达于陈星铨，确认鼓楼区执法局于2018年7月17日作出的2018-040044号限期拆除决定程序违法。 2018年8月31日，被告鼓楼区执法局对西峰里14号产权人擅自加（扩）建建筑物的违法行为重新立案调查，进行现场勘验及现场检查等程序，于2018年9月26日向违法行为人发出接受调查通知书，于2019年4月29日向案涉房屋产权人发出2019-040002号限拆告知并依法进行了送达。被告鼓楼区执法局于2019年4月26日作出《案件调查终结审批表》，于2019年5月13日2019-040002号限拆决定，内容为：经查明，你在福州市鼓楼区××号××西峰里直巷xx号）未经批准擅自加（扩）建建筑物的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称城乡规划法）第四十条第一款的规定，以上事实有规划部门认定材料、现场检查笔录、勘验笔录、照片等证据证明，依据《城乡规划法》第六十四条、第六十八条的规定，本机关现对你（单位）作出以下决定：限你（单位）于2019年5月16日前自行拆除加（扩）建建筑物（西峰里xx号地面4层至6层）。原告陈星铨不服，于2019年5月22日向被告福州市城管委申请复议，同年5月24日，被告福州市城管委向被告鼓楼区执法局发出《行政复议答复通知书》，并于2019年7月19日作出延期审理决定，后因案涉房屋被列入福州市西峰小学建设项目征收范围，被告福州市城管委于2019年8月19日中止审理。2020年4月28日，被告福州市城管委作出2020-11号复议决定，认为被告鼓楼区执法局作出2019-040002号限拆决定主体适格，认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法。决定维持被告鼓楼区执法局作出的2019-040002号限拆决定。原告陈星铨不服，于2020年5月11日向一审法院提起行政诉讼。 一审法院认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权”的规定，及《国务院法制办公室关于在福建省福州市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》（国法函〔2001〕242号）、《福建省人民政府关于在福州市开展相对集中行政处罚权试点工作的通知》（闽政〔2001〕274号）、《中共福州市委福州市人民政府关于开展城市管理相对集中行政处罚权试点工作的决定》（榕委〔2002〕30号），被告鼓楼区执法局具有行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的对违法建设的行政处罚权的职责，有权作出本案被诉限期拆除决定。原告作为被诉行政行为相对人之一，具备了适格的原告主体资格。 行政行为一经作出即发生法律效力，无论是从维护行政行为的确定性，还是基于保护行政相对人信赖利益考虑，行政机关重开行政程序均应持谨慎态度，一般是在行政行为依据的基本事实错误的情况下才宜启动撤销程序纠错。本案中，被告鼓楼区执法局针对案涉房屋产权人的违法行为于2018年7月17日作出2018-040044号限拆决定，原告陈星铨不服于2018年9月10日向上级行政机关福州市城管委申请行政复议。根据《最高人民法院关于适用的解释规定》第二十二条第三款规定“复议机关确认原行政行为违法，属于改变原行政行为，但复议机关以违反法定程序为由确认原行政行为违法的除外。”被告福州市城管委经审查于2018年11月7日作出2018-005号关于“确认2018-040044号限拆决定程序违法”的复议决定，应视为没有改变原行政行为。《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条规定：“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚”，被告鼓楼区执法局未在有权部门对2018-040044号限拆决定进行撤销的情况下，于2018年8月31日针对案涉房屋产权人擅自（加）扩建的同一违法行为进行重新立案调查，重开了行政程序，并于2019年5月13日作出与原行政行为（2018-040044号限拆决定）内容基本一致的2019-040002号限拆决定，显然违反法律和法定程序，应依法予以撤销。 根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款规定：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”被告福州市城管委是被告鼓楼区执法局上一级主管部门，有对被诉限拆决定提出的行政复议申请作出处理的法定职权，故被告福州市城管委作出被诉行政复议决定具有合法的权力来源。被告福州市城管委未根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条的规定进行处理，而是认为被告鼓楼区执法局所作处罚程序合法，并作出维持2019-040002号限拆决定的2020-11号复议决定，依法应予以撤销。综上所述，被告鼓楼区执法局所作出的2019-040002号限拆决定，违反法律及法定程序，依法应予以撤销；被告福州市城管委所作出的2020-11号复议决定，适用法律、法规错误，依法应予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定，判决撤销被告福州市鼓楼区城市综合执法局于2019年5月13日作出的鼓综执限拆决字〔2019〕040002号《限期拆除决定书》，撤销被告福州市城市管理委员会于2020年4月28日作出的榕城管委行复决字〔2020〕第11号《行政复议决定书》。 上诉人陈星铨向本院提起上诉，请求：l.撤销一审行政判决；2.将本案发回重审或予以纠正。其提出上诉的主要事实和理由为：1.鼓楼区执法局于2019年5月13日作出的案涉限期拆除决定，虽然被撤销，但是一审并未对其合法性予以全面审查，一审判决认定事实不清，证据有误。（1）鼓楼区执法局不具有作出案涉限期拆除决定的法定职权。（2）鼓楼区执法局在作出案涉限期拆除决定的程序上存在诸多违法之处，一审判决没有审查。2.案涉拆除决定认定事实有误。（1）鼓楼区执法局没有提供证据证明案涉建筑达到必须拆除的条件。（2）鼓楼区执法局没有根据相关法律规定提供案涉建筑无法采取改正措施消除影响而必须拆除的证据，未提供不符合城镇控制性详细规划条件的证明。（3）案涉建筑属于历史遗留问题，不应认定为违法建筑。上诉人陈星铨楼房并非违法建筑，符合建房时的相关政策规定，并不属于当前拆违范围。因历时遗留问题及客观原因导致上诉人陈星铨部分房屋没有合法手续，但该部分房屋符合当时建房政策，应认定为合法建筑。（4）本案已经超过追诉时效。（5）案涉限拆决定适用法律错误。案涉限制拆除决定依据的是《中华人民共和国城乡规划法》，但房屋是于1996年建成，早于该法颁布实施，适用改法明显错误。（6）案涉房屋已经被征收，尚未补偿，已经不具备认定违建并要求拆除的基础。（7）案涉手续不全的部分与合法部分一体，基于安全考量，不能单独被拆除。 上诉人鼓楼区执法局向本院提起上诉，请求：1.撤销一审判决，发回重审或依法改判驳回陈星铨的诉请。2.本案一、二审诉讼费用由陈星铨承担。其提起上诉的事实和理由为：1.一审法院没有通知其他三名共有产权人参加诉讼，程序严重违法，应依法撤销判决，发回重审。2.原房产已经于1996年灭失，现诉争房产是在1996年灭失之后重建的，没有任何合法手续。3.本案不存在罚款的行政处罚，一审适用《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条之规定，认定上诉人于2019年5月13日作出的限制拆除决定违法，显然属于适用法律错误。 上诉人福州市城管委向本院提起上诉，请求：1.撤销一审判决，发回重审或依法改判驳回陈星铨的诉请。2.本案一、二审诉讼费用由陈星铨承担。其提起上诉的事实和理由为：1.一审法院没有通知利害关系人参加诉讼，程序严重违法。2.一审并未对陈星铨违建事实予以审查认定，属于认定事实不清。一审法院认定鼓楼区执法局再一次作出限拆决定，违反“一事不二罚”的原则有误。 一审中各方当事人提交的证据和法律依据均已随案移送本院。经审查，相关证据均经一审开庭质证，对于一审判决认定的证据和事实，本院予以确认。 本院认为，一审法院关于鼓楼区执法局具有对案涉违法建设的行政处罚权的职责，有权作出本案被诉限期拆除决定以及福州市城管委具有作出被诉复议决定法定职权的认定，本院予以认可。 本案中，被诉2019-040002号限期拆除决定的主要内容是责令陈星铨限期自行拆除违法建筑物。上述限期拆除决定一方面对案涉建筑物的性质作出了认定，另一方面为当事人设置了积极的作为义务，且该义务具有被强制执行的可能性，属于对相对人的不利处分，一经作出，即直接发生终局性的法律效果，已对陈星铨产生了不利影响。此前，鼓楼区执法局已就同一案涉建筑物于2018年11月7日作出2018-005号限期拆除决定。鼓楼区执法局如认为该限期拆除决定确有错误，应当根据《福建省行政执法条例》第三十四条第二款的规定，依据法定程序予以纠正。但鼓楼区执法局在未撤销2018-005号限期拆除决定的情况下，针对同一违法行为又作出除履行期限外内容基本相同的2019-040002号限期拆除决定，违反法定程序。一审判决依法予以撤销，并无不当。福州市城管委所作出的2020-11号复议决定，认定事实不清，适用法律、法规错误，依法应予以撤销。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费各50元，由上诉人福州市鼓楼区城市综合执法局、福州市城市管理委员会负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 王小倩 审 判 员 张厚磊 审 判 员 郑 鋆 二〇二一年三月十一日 法官助理 李 升 书 记 员 赖忠鸿 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。