安徽省芜湖市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）皖02行终7号 上诉人（原审原告）芜湖市晨磊工程机械租赁有限公司，住所地安徽省芜湖市弋江区利民路8号底层营业厅，统一社会信用代码913402003978468981。 法定代表人杨永宝，该公司总经理。 委托代理人何秋东，安徽方振律师事务所律师。 委托代理人王礼洁，安徽方振律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）芜湖市湾沚区应急管理局，住所地安徽省芜湖市湾沚区行政三号楼11楼，统一社会信用代码113402210030235740。 法定代表人陶天明，该局局长。 委托代理人杨伟，安徽宇浩律师事务所律师。 委托代理人王道悦，安徽宇浩律师事务所律师。 上诉人芜湖市晨磊工程机械租赁有限公司（以下简称晨磊公司）因安全生产行政处罚一案，不服安徽省芜湖市湾沚区人民法院（2020）皖0221行初18号行政判决，向本院提起上诉。本案受理后，依法组成合议庭于2021年3月5日公开开庭审理了本案，上诉人的委托代理人何秋东、王礼洁、被上诉人的法定代表人陶天明及委托代理人杨伟、王道悦到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审查明，2019年11月，晨磊公司和合肥天蓝建设工程有限公司签订了一份建筑吊篮租赁合同，合同约定晨磊公司向合肥天蓝建设工程有限公司提供高空作业吊篮29台，用于其承建的芜湖县中梁龙玺台小区外墙工程，吊篮的拆装由晨磊公司负责。晨磊公司自2019年11月13日进场，2020年5月3日11时许，晨磊公司雇员柏四在16-2#楼楼顶平台安装吊篮施工作业，从屋面下放吊篮悬挂机构钢丝绳的过程中，从六楼楼顶坠落身亡。事发时柏四未系安全带。事故发生后，晨磊公司与受害人家属协商，双方于2020年5月8日签订赔偿协议，约定晨磊公司一次性赔付柏四家属人民币140万元，现该款已支付。2020年5月29日，原芜湖县人民政府组织多部门成立了芜湖县中梁．龙玺台工程“2020.5.3”高处坠落事故调查组，开展事故调查。2020年7月30日，原芜湖县人民政府作出《关于同意芜湖县中梁．龙玺台工程“2020.5.3”高处坠落事故调查报告的批复》（芜政秘〔2020〕61号）。2020年8月21日，湾沚区应急管理局向晨磊公司送达安全生产行政处罚告知书。因晨磊公司申请，湾沚区应急管理局于2020年9月7日举行了听证会。2020年10月12日，湾沚区应急管理局作出案涉的（芜县）应急罚〔2020〕15号行政处罚决定书。 原审认为，《中华人民共和国安全生产法》第四条“生产经营单位必须遵守本法和其他有关安全生产的法律、法规，加强安全生产管理，建立、健全安全生产责任制和安全生产规章制度，改善安全生产条件，推进安全生产标准化建设，提高安全生产水平，确保安全生产。”第二十五条“生产经营单位应当对从业人员进行安全生产教育和培训，保证从业人员具备必要的安全生产知识，熟悉有关的安全生产规章制度和安全操作规程，掌握本岗位的安全操作技能，了解事故应急处理措施，知悉自身在安全生产方面的权利和义务。未经安全生产教育和培训合格的从业人员，不得上岗作业。”湾沚区应急管理局查明晨磊公司未认真履行企业安全生产主体责任，安全生产责任制和管理制度不完善；吊篮安装安全管理制度未落实，将需要特定执业证的工作交给无证人员某，未配备专职安全生产管理人员现场监督，未督促高处作业人员系带必要的安全保护措施，对从业人员的教育培训制度落实不到位。晨磊公司虽对此予以否认，但未能提交相应证据予以反驳。对上述事实，一审法院予以确认。湾沚区应急管理局作为安全生产监督管理行政机关，具有对安全生产违法行为行使行政处罚的职权，其对晨磊公司的违法行为作出行政处罚，符合法律规定。晨磊公司辩称，致柏四高处坠亡的直接原因是案外人侵权所致，案外人应付事故的主要责任。对此，尚无充分证据可以证实。即便如晨磊公司所述，是樊道政所驾驶车辆挂到钢丝绳致柏四坠亡，但如果有安全生产人员在现场督促，如果柏四采取了安全保护措施，系上安全带施工，本案致死的结果便可避免。行政处罚不同于民事侵权追责，民事侵权是对造成柏四坠亡这一结果的各方，就其是否存在过错及原因力大小进行分析，进而确定各方承担侵权责任的分担比例，所以必须要查明涉案的全部事实。而行政处罚则不同，《行政处罚法》第三条规定，公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，依照本法由法律、法规或者规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施。《安全生产法》第一百零九条规定，发生生产安全事故，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应赔偿责任外，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款：（一）发生一般事故的，处以二十万元以上五十万元以下的罚款…。据此，湾沚区应急管理局经调查，确认晨磊公司上述违反行政管理秩序的事实存在，该违法事实与柏四坠亡又存在因果关系，依据相关规定对晨磊公司作出行政处罚，并无不妥。故对晨磊公司的该辩解意见，一审法院不予采纳。晨磊公司提出事故调查报告是否附有相关证据、事故调查组成员是否在报告上签名以及事故调查报告未能及时公布等意见，因事故调查报告非湾沚区应急管理局作出，该行政行为不同于本案的行政处罚，不属于本案审理范围，对此不予审查。关于听证程序，《行政处罚法》第四十二条第（六）项规定，举行听证时，调查人员提出当事人违法的事实、证据和行政处罚建议；当事人进行申辩和质证。《安全生产违法行为行政处罚办法》第三十八条第（二）项规定当事人有权对案件调查人员提出的证据质证并提出新的证据；第三十九条第（二）项规定案件调查人员提出当事人违法事实、出示证据，说明拟作出的行政处罚的内容及法律依据。从上述法律规定看，听证程序中，案件调查人员应当出示证据。从听证笔录看，在听证申请人明确表示未见到证据的情况下仍未见案件调查人员出示证据的环节，该听证程序违法。但一审法院认为该程序违法尚不致撤销涉案行政处罚决定，原因有二，其一是本案属生产安全事故行政处罚，《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十二条第二款规定有关机关应当按照人民政府的批复，依照法律、行政法规的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚。依据该规定，经过批复的事故调查报告具有法律效力，行政机关的行政处罚决定必须以此报告为依据。其二，湾沚区应急管理局提交的证据在本案诉讼阶段，已向晨磊公司送达并经过庭审质证，审判程序已经补正行政行为的程序问题，并未对晨磊公司产生实际损害。为防止撤销重作判决造成程序空转，浪费司法及行政资源，对社会公共利益造成损害，故对涉案行政行为，依法不予撤销。 综上，湾沚区应急管理局作出行政处罚决定，事实清楚，适用法律、法规正确，但听证程序违法。因撤销涉案行政处罚决定，对社会公共利益造成损害，一审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四第一款第（一）项之规定，判决确认芜湖市湾沚区应急管理局（原芜湖县应急管理局）于2020年10月12日对芜湖市晨磊工程机械租赁有限公司作出（芜县）应急罚〔2020〕15号行政处罚决定程序违法。 上诉人晨磊公司上诉称，上诉人的违法行为与柏四坠亡之间不存在直接因果关系，一审法院认定事实错误。被上诉人调查事实不清，一审法院不能将案涉调查报告作为认定事实的定案依据。被上诉人作出的行政处罚无事实依据且程序违法。综上请求撤销一审判决，改判撤销（芜县）应急罚〔2020〕15号行政处罚决定书。 被上诉人湾沚区应急管理局辩称，一、被上诉人作出的处罚程序合法，调查组依法成立后依据调查结论形成调查报告，该调查报告经芜湖县人民政府批复同意，符合安全生产法规定的安全生产事故处理条件，出于审慎的原则，被上诉人在听证前进行了集体讨论并无违法之处，涉案处罚决定的事实依据就是事故调查报告，该调查报告在处罚告知书中均已列明，故而被上诉人已经充分履行了告知义务。二、被上诉人作出的行政处罚认定事实清楚。被上诉人作出的行政处罚是针对上诉人公司没有按照安全生产规范的要求操作的行为，无论该起事故是否发生，是否存在第三方侵权，上诉人均存在违反安全生产规范的行为，民事的侵权行为不能排除行政上的违法责任。请求驳回上诉，维持原判。 经审理查明，各方当事人在一审中提供的证据已随案卷移送，本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，一、关于涉案行政处罚的事实认定。 《中华人民共和国安全生产法》第四条“生产经营单位必须遵守本法和其他有关安全生产的法律、法规，加强安全生产管理，建立、健全安全生产责任制和安全生产规章制度，改善安全生产条件，推进安全生产标准化建设，提高安全生产水平，确保安全生产。”第二十五条“生产经营单位应当对从业人员进行安全生产教育和培训，保证从业人员具备必要的安全生产知识，熟悉有关的安全生产规章制度和安全操作规程，掌握本岗位的安全操作技能，了解事故应急处理措施，知悉自身在安全生产方面的权利和义务。未经安全生产教育和培训合格的从业人员，不得上岗作业。”本案中，据以查明的事实，晨磊公司存在未认真履行企业安全生产主体责任，安全生产责任制和管理制度不完善；吊篮安装安全管理制度未落实，将需要特定执业证的工作交给无证人员某，未配备专职安全生产管理人员现场监督，未督促高处作业人员系带必要的安全保护措施，对从业人员的教育培训制度落实不到位等违法行为。 《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十二条第二款规定：“有关机关应当按照人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚，对负有事故责任的国家工作人员进行处分。”该条例第四十三条第一款规定：“本条例规定的罚款的行政处罚，由安全生产监督管理部门决定。”《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第（一）项规定：“发生生产安全事故，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿等责任外，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款：（一）发生一般事故的，处二十万元以上一百万元以下的罚款。”本案中，原芜湖县人民政府作为事故发生地设区的县级人民政府，依法可以授权有关部门组织事故调查组对涉案事故进行调查处理。调查工作结束后，芜湖县人民政府作出芜政秘〔2020〕61号《芜湖县人民政府关于同意芜湖县中梁˙龙玺台工程“2020˙5˙3”高处坠落事故调查报告的批复》，该批复同意事故调查报告对事故的责任认定及处理意见。被上诉人湾沚区应急管理局作为具有行政处罚权的有关机关，按照芜湖县人民政府的上述批复，依法对上诉人晨磊公司处以23万元罚款，认定事实并无不当。 二、关于涉案行政处罚的程序。 《安全生产违法行为行政处罚办法》对安全生产违法行为的听证程序作出了规定，当事人提出听证要求后，安全监管监察部门应当举行听证会，并在听证会上提出当事人的违法事实、出示证据。本案中被上诉人虽依照上诉人的申请举行了听证会，但听证会上并未出示相关证据材料，违反法律规定。此节，原审判决已经进行阐述，本院予以支持。对于本案诉争之处罚决定应否撤销问题，应考虑以下因素：一是在原芜湖县人民政府的《芜湖县人民政府关于同意芜湖县中梁˙龙玺台工程“2020˙5˙3”高处坠落事故调查报告的批复》效力存在的前提下，被上诉人湾沚区应急管理局是按照该批复内容而作出的实体处罚，其行为未越权，结果正确；二是如果本院以听证程序违法而撤销被诉行政处罚决定，被上诉人湾沚区应急管理局重做行为在履行必要程序后，作出的处罚结论势必与被诉处罚的结果基本一致，浪费了公共资源；三是比较程序纠错与公共资源利用之价值取向，本案以确认被诉行政行为违法不撤销更符合行政诉讼设立目的，故本案裁判结论选择确认违法不撤销为宜。 关于上诉人称其在听证程序和一审诉讼中均对事故调查报告提出异议，故事故调查报告作出的认定不能作为涉案行政处罚依据的上诉理由本院不予采纳。原芜湖县人民政府作出的《芜湖县人民政府关于同意芜湖县中梁˙龙玺台工程“2020˙5˙3”高处坠落事故调查报告的批复》属于独立有效的行政行为，该批复肯定了事故调查报告的合法性，在该批复的效力未经否定前，被上诉人理应依据批复和事故调查报告的认定作出行政处罚。 综上，一审判决认定事实清楚、适用法律正确，上诉人的上诉理由本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人芜湖市晨磊工程机械租赁有限公司负担。 本判决为终审判决。 审判长  汪万荣 审判员  徐 琳 审判员  查 鹏 二〇二一年三月十七日 法官助理陈勇 书记员王慧 附：本案适用法律条款 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判。 （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。