江苏省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏行终1706号 上诉人（原审原告）王美华，女，汉族，住南京市鼓楼区。 上诉人（原审原告）高莉莉，女，汉族，住南京市玄武区。 上诉人（原审原告）田武玲，女，汉族，住南京市秦淮区。 上诉人（原审原告）王世光，男，回族，住南京市六合区。 上诉人（原审原告）杨国敏，女，汉族，住南京市秦淮区。 被上诉人（原审被告）南京市人民政府，住所地南京市北京东路41号。 法定代表人韩立明，南京市人民政府市长。 上诉人王美华、高莉莉、田武玲、王世光、杨国敏（以下简称王美华等5人）因诉南京市人民政府（以下简称南京市政府）不予受理行政复议申请决定一案，不服江苏省南京市中级人民法院作出的（2020）苏01行初324号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 原审法院认定，2020年5月23日，王美华等5人向南京市秦淮区人民政府（以下简称秦淮区政府）提交《履职申请书》，认为南京市大地豪庭小区换届改选小组此前2018年12月21日作出的《大地豪庭小区业主大会会议表决结果公示》中载明大地豪庭小区业主总户数519户的说法错误，与事实严重不符，明显不能作为南京市秦淮区人民政府月牙湖街道办事处（以下简称月牙湖街道办事处）于2019年2月19日备案审查认定大地豪庭小区新一届业委会选举产生的合法根据，申请秦淮区政府就以下事项履职：1.立案查处月牙湖街道办事处的违法违规行为，追究相关人员的违法责任；立即撤销月牙湖街道办事处2019年2月19日作出的《南京市业主委员会换届备案表》、2019年2月20日作出的《南京市基层民间组织备案证书》；2.责令月牙湖街道办事处立即收回大地豪庭小区业主委员会使用的印章“南京市秦淮区月牙湖街道大地豪庭小区业主委员会”，立即停止其民事行为、民事活动；3.将立案查处结果及时向申请人作出书面答复。2020年6月24日，秦淮区政府向王美华等5人作出《信访事项处理意见书》，对当事人的诉求、行政复议和诉讼情况进行了概括，并向其作出政策问题的解释：1.关于“双过半”的统计问题。根据《中华人民共和国物权法》第七十六条第三款规定：选举业主委员会或者更换业主委员会成员，应当经专有部分占建筑物总面积过半数且占总人数过半数的业主同意。《最高人民法院关于审理建筑物区分所有权纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第八条：物权法第七十六条第二款和第八十条规定的专有部分面积和建筑物总面积，可以按照下列办法认定：（一）专有部分面积，按照不动产登记簿记载的面积计算；尚未进行物权登记的，暂按测绘机构的实测面积计算；尚未进行实测的，暂按房屋买卖合同记载的面积计算；（二）建筑物总面积，按照前项的统计总和计算。第九条：物权法第七十六条第二款规定的业主人数和总人数，可以按照下列办法认定：（一）业主人数，按照专有部分的数量计算，一个专有部分按一人计算。但建设单位尚未出售和虽已出售但尚未交付的部分，以及同一买受人拥有一个以上专有部分的，按一人计算；（二）总人数，按照前项的统计总和计算。因此，业主总人数和专有部分的数量之和概念不同，不可混为一谈。2.关于业主委员会备案问题。国务院《物业管理条例》第十六条“业主委员会应当自选举之日起30日内，向物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门和街道办事处、乡镇人民政府备案。……”《江苏省物业管理条例》第二十二条“业主委员会应当自选举之日起三十日内，持下列材料向物业所在地的区物业管理行政主管部门和街道办事处备案：（一）业主委员会备案申请；（二）业主委员会委员名单；（三）业主大会议事规则和管理规约；（四）业主大会会议记录；（五）其他应当提供的材料。”《南京市住宅物业管理条例》第十八条“……业主委员会应当自选举之日起三十日内依法向街道办事处备案；不选举产生业主委员会的，由业主大会向街道办事处备案。备案材料齐全的，街道办事处应当在五个工作日内出具书面备案证明……”。综上所述，月牙湖街道办事处备案审查是程序性审查，省市条例都明确要求街道办事处对备案材料齐全的，应当在五个工作日内出具书面备案证明。根据以上情况，月牙湖街道办事处和石门坎社区居民委员会在大地豪庭小区业主委员会换届改选过程中，依法、依规指导和协助该小区业主委员会换届改选，并在选举程序合法合规、备案材料齐全的情况下给予备案是符合相关法规条例的。2020年7月7日，王美华等5人向南京市政府申请行政复议，申请事项为撤销被申请人秦淮区政府于2020年6月24日作出的《信访事项处理意见书》，并责令其重新答复。2020年7月9日，南京市政府作出[2020]宁行复（不）第2号《不予受理行政复议申请决定书》（以下简称2号《行政复议决定书》）认为：行政复议和信访是相对独立的权利救济制度，申请人虽向被申请人提交《履职申请书》，但其请求所涉相关事项已经复议诉讼，其实质系向行政机关反映情况、提出投诉诉求；被申请人经审查后按照信访程序处理，作出《信访事项处理意见书》，符合规定；且该《信访事项处理意见书》亦未对申请人新设行政法上的权利义务；根据《中华人民共和国信访条例》（以下简称《信访条例》）第三十四条规定：“信访人对行政机关作出的信访事项处理意见不服的，可以自收到书面答复之日起30日内请求原办理行政机关的上一级行政机关复查。收到复查请求的行政机关应当自收到复查请求之日起30日提出复查意见，并予以书面答复。”故申请人对被申请人作出的《信访事项处理意见书》不服提起行政复议，不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的受案范围，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定的受理条件。据此，南京市政府根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款之规定，决定不予受理。如对不予受理决定不服，可以自收到本决定之日起15日内，依法向南京市中级人民法院提起行政诉讼。南京市政府于2020年7月9日向王美华等5人邮寄送达2号《行政复议决定书》，王美华等5人于2020年7月10日签收。 原审另查明，王美华等24人曾以秦淮区政府为被告向原南京铁路运输法院提起行政诉讼，请求撤销月牙湖街道办事处于2019年2月20日为大地豪庭小区第五届业主委员会作出的《南京市基层民间组织备案证书》和秦淮区政府作出的[2019]宁秦行复第6号《行政复议决定书》。原南京铁路运输法院作出（2019）苏8602行初972号行政裁定，认为王美华等24人提起的诉讼不符合《最高人民法院法院关于适用的解释》第十八条规定的“业主委员会不起诉的，专有部分占建筑物总面积过半数或者占总户数超过半数的业主可以提起诉讼”的起诉条件，王美华等24人主体不适格，裁定驳回起诉。王美华等24人不服，向江苏省南京市中级人民法院提起上诉，该院于2020年4月9日作出（2020）苏01行终3号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。 原审法院认为，《中华人民共和国行政复议法》第十三条规定，对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。本案中，南京市政府作为秦淮区政府的上一级地方人民政府，具有对王美华等5人提起的以秦淮区政府为被申请人的行政复议申请作出处理的法定职责。《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款规定，行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。本案中，南京市政府于2020年7月7日收到王美华等5人提起的行政复议申请，于同年7月9日作出并邮寄送达2号《行政复议决定书》，程序合法，并无不当。本案的争议焦点为王美华等5人提起的行政复议申请是否符合《中华人民共和国行政复议法》规定的受理条件。对此，原审法院认为，王美华等5人提起的行政复议申请事项为：撤销秦淮区政府于2020年6月24日作出的《信访事项处理意见书》，并责令其重新答复。秦淮区政府作出的《信访事项处理意见书》对王美华等5人提出的问题作为信访事项进行了答复，并对“双过半”的统计问题和业委会备案等问题进行了政策解释，未对王美华等5人的权利义务进行设定，也未对王美华等5人的合法权益产生影响。王美华等5人对此有异议，应当依据《信访条例》的程序规定请求原办理行政机关的上一级行政机关复查，而非提起行政复议申请。况且，王美华等人已于2019年就月牙湖街道办事处为大地豪庭小区第五届业主委员会作出的《南京市基层民间组织备案证书》提起过行政复议及行政诉讼，因主体不适格被驳回起诉。王美华等人本案再次要求秦淮区政府撤销月牙湖街道办事处于2019年2月作出的《南京市业主委员会换届备案表》和《南京市基层民间组织备案证书》，秦淮区政府因该行政行为已经过行政复议和行政诉讼，将其作为信访事项处理，作出信访答复并进行政策解释，并无不当。王美华等5人主张因出现新的事实提出本案诉求与之前的行政复议和行政诉讼无关的理由，于法无据。因此，南京市政府认为王美华等5人提起的行政复议申请不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的受案范围，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八规定的受理条件，决定不予受理王美华等5人提起的行政复议申请，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决驳回王美华等5人的诉讼请求。 上诉人王美华等5人上诉称：秦淮区政府作出的《信访事项处理意见书》未对上诉人提交的《履职申请书》中的事实和理由以及所附的6个主要事实证据材料进行实质答复处理。上诉人向秦淮区政府提出履职申请的事实根据是新发生的客观事实，与此前秦淮区政府作出的[2019]宁秦行复第6号《行政复议决定书》无关，（2019）苏8602行初972号及（2020）苏01行终3号行政裁定也未对案件进行实体处理。南京市大地豪庭小区换届改选小组2018年12月21日作出的《大地豪庭小区业主大会会议表决结果公告》中所载“小区业主户数519户，专有部分建筑物总面积78669.2l㎡”的说法存在根本错误，“王娟、童立明、张芝和、聂磊、潘宁玉、万春建达到专有部分占建筑物总面积过半数的业主且占总人数过半的业主同意的要求”的说法与事实严重不符。秦淮区政府作出的《信访事项处理意见书》中关于行政复议和诉讼情况及几个政策问题的解释，与本案无关。被上诉人未对《履职申请书》中所附主要事实证据材料进行审查，认定系信访事项错误，未对上诉人根据新的事实要求秦淮区政府履职是否属于具体处理事项作出审查评判。原审法院仅审查了《履职申请书》中列出的履行申请事项，未对所附事实和理由及主要事实证据材料进行审查评判，认定事实不清，适用法律错误。请求本院撤销原审判决并依法改判或发回重审。 被上诉人南京市政府未提交书面答辩意见。 本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，《信访条例》第二条第一款规定，本条例所称信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。《信访条例》第十四条、第三十二条、第三十四条、第三十五条对信访事项的提出、处理、复查、复核等程序作出了明确规定。根据上述规定，信访与行政复议是两种独立的权益保护途径。本案中，王美华等人针对大地豪庭小区第五届业主委员会的备案行为，曾向秦淮区政府申请行政复议，秦淮区政府作出[2019]宁秦行复第6号《行政复议决定书》维持了月牙湖办事处作出的《南京市基层民间组织备案证书》，王美华等人提起的行政诉讼亦由生效行政裁定驳回起诉。王美华等人再次向秦淮区政府提交《履职申请书》要求“1.立案查处月牙湖街道办事处的违法违规行为，追究相关人员的违法责任；立即撤销月牙湖街道办事处2019年2月19日作出的《南京市业主委员会换届备案表》，2019年2月20日作出的《南京市基层民间组织备案证书》；2.责令月牙湖街道办事处立即收回大地豪庭小区业主委员会使用的印章‘南京市秦淮区月牙湖街道大地豪庭小区业主委员会’，立即停止其民事行为、民事活动；3.将立案查处结果及时向申请人作出书面答复”。秦淮区政府对王美华等人的履职申请作为信访事项处理，作出信访答复，对有关政策进行解释，未对王美华等人设定新的权利义务。在案涉备案行为已经过行政复议决定及生效行政裁定处理的情况下，王美华等人在秦淮区政府作出《信访事项处理意见书》后再次申请行政复议，实质上仍是对原备案行为不服，欲将该备案行为再次纳入行政复议审查范围。被上诉人对王美华等人针对秦淮区政府作出的《信访事项处理意见书》提出的行政复议申请决定不予受理，并无不当。 综上，上诉人王美华等5人的上诉理由和请求依法不能成立，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人王美华、高莉莉、田武玲、王世光、杨国敏负担。 本判决为终审判决。 审判长  郑琳琳 审判员  季 芳 审判员  陆轶群 二〇二一年三月十日 书记员  钱伟红 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。