辽宁省丹东市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2021）辽06行终45号 上诉人（原审原告）：代明友，男，1957年10月6日出生，汉族，退休工人，住凤城市。 委托代理人：陈阵，系辽宁科贤律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：凤城市人力资源和社会保障局，住所地凤城市邓铁梅路18号。 负责人：姜年晶，系该局局长。 被上诉人（原审被告）：凤城市人民政府，住所地凤城市邓铁梅路18号。 法定代表人：刘向东，系该市市长。 上诉人代明友因与被上诉人凤城市人力资源和社会保障局（以下简称“凤城市人社局”）、被上诉人凤城市人民政府基本养老保险待遇认定一案，不服凤城市人民法院（2020）辽0682行初28号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 原审认定：原告代明友原为农业户口,1976年3月参军，1981年复员。复员后在玻璃厂任临时工。1993年8月被凤城满族自治县化肥厂招为合同制工人。1993年8月凤城满族自治县劳动局认定代明友参加工作时间为1976年3月，1981年11月至1993年7月工龄间断11年8个月。2012年11月6日，被告人社局审查原告符合退休条件，原告在企业职工退休审批表中签字确认后办理退休手续。2018年9月19日，人社局向市信访办作出《关于代明友和夏志强信访事项处理意见》，认为人社局已于2015年4月和2017年10月对二人反映的工龄问题作出了书面答复。2018年12月12日，人社局接到中共辽宁省委巡视组移交的关于代明友、夏志强工龄认定的信访问题后，于2019年10月30日作出《凤城市人社局关于对代明友和夏志强工龄认定信访问题的处理决定》。原告不服，向市政府申请复议。2019年12月11日，市政府作出凤政复议【2019】06号行政复议决定书，维持《凤城市人社局关于对代明友和夏志强工龄认定信访问题的处理决定》。原告不服，向凤城市人民法院提起诉讼。 凤城市人民法院认为，《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款规定“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（九）行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为”。本案被告人社局于2018年12月12日接到中共辽宁省委巡视组移交的关于原告工龄认定的信访问题后作出处理决定，是基于2015年4月和2017年10月对原告反映的工龄问题作出的复核意见，不符合行政诉讼的受案范围。 原告于2012年11月6日在被告人社局审查的企业职工退休审批表中签字确认后办理退休手续，从当日起原告即知其工龄计算的年限。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外”，依照上述法律规定，原告如对工龄计算有异议，应于2012年11月6日在办理退休手续后的六个月内主张权利，事隔多年后提起诉讼，超过了上述法律规定的起诉期限。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条的规定，超过法定起诉期限已经立案的，应当裁定驳回起诉。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（九）项、第六十九条第一款第（一）项、第（二）项之规定，裁定如下：驳回代明友的起诉。案件受理费50元，退还原告代明友。 原告不服，提起上诉。丹东市中级人民法院于2020年8月17日作出（2020）辽06行终98号行政裁定书，裁定：一、撤销凤城市人民法院（2020）辽0682行初2号行政裁定；二、发回凤城市人民法院重审。在重审过程中，本院向原告释明，原告增加了依法撤销被告凤城市人民政府（2019）06号行政复议决定的诉讼请求。 原审认为，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第九项规定，行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案被告人社局是基于接到中共辽宁省委巡视组移交的关于原告工龄认定的信访问题后作出的处理决定，是对原告反映的工龄问题作出的复核意见，不符合人民法院行政诉讼的受案范围。被告凤城市人民政府针对原告信访事项作出的复议决定也不属于人民法院行政诉讼的受案范围。 原告于2012年11月6日在被告人社局审查的企业职工退休审批表中签字确认后办理退休手续，从当日起原告即知其工龄计算的年限。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。原告如对工龄计算有异议，应于2012年11月6日在办理退休手续后的六个月内主张权利，事隔多年后提起诉讼，超过了法律规定的起诉期限。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条的规定，超过法定起诉期限已经立案的，应当裁定驳回起诉。 原告请求对被告人社局被诉行政行为所依据的辽劳险字[1983]14号文件进行规范性审查，因被告的行政行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围和原告起诉超过起诉期限，故对该文件不予审查。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第九项、第六十九条第一款第一项、第二项规定，裁定驳回原告代明友的起诉。案件受理费50元，退还原告代明友。 上诉人代明友上诉称，一、原审认定事实错误，适用法律错误。（一）原审裁定已经认定被上诉人凤城市人社局作出的是处理决定，被上诉人凤城市政府针对该处理决定作出的复议决定，根据法律规定，上述行政行为不属于《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第九项规定的情形。因此，原审以本案不属于行政诉讼受案范围为由驳回起诉没有事实和法律依据。（二）原审认定被上诉人凤城市人社局作出的行政处理决定是依据2015年至今对上诉人反映问题作出的复核意见不符合行政诉讼受案范围，恰恰该问题是上诉人不能进行行政诉讼的前提条件。上诉人自2015年知道与自己相同情况的其他人员都给计算了工龄之后，立即找有关部门要求解决问题，多年来一直在人社局、政府、法院三家不断提出诉求，但问题一直未能得到解决。不能诉讼不是上诉人自身的原因，而是法律设定的障碍，是法律上的不能。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定：“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内”。按此规定，自知道自己的权益被侵害时起，请求政府解决问题的时间不应计算在法定的诉讼时效期间内，故上诉人信访期间不应计算在起诉期间内。（三）上诉人在被上诉人凤城市人社局作出行政处理决定后，依法向被上诉人凤城市人民政府申请行政复议，凤城市人民政府于2019年12月11日作出复议决定，上诉人提起行政诉讼没有超过法定期限六个月。二、被上诉人凤城市人社局依据辽劳险字[1983]14号文件规定对上诉人工龄认定不予连续计算，没有法律依据。（一）被上诉人凤城市人社局提供的本案关键证据辽劳险字[1983]14号文件不是原始文件，且不具有完整性，原审法院庭审时要求提供原始文件其没有提供，根据证据规则的相关规定，该份证据的真实性无从考证。（二）辽劳险字[1983]14号文件只是一份劳动行政部门的答复函，且已失效多年，而上诉人退休发生在《中华人民共和国劳动法》及《中华人民共和国劳动合同法》实施后，按照法律规定，法律的效力高于行政法规、部门规章等，因此，即便辽劳险字[1983]14号文件未失效，对法律适用有冲突的应按照新法优于旧法的规定办理。综上，原审裁定没有事实根据，适用法律错误，请求二审法院撤销原审裁定，并依法改判。 被上诉人凤城市人社局答辩称，被上诉人针对上诉人关于临时工工龄问题的认定，事实清楚，适用法律法规正确。经查上诉人代明友档案，其原为农业户口，1976年3月至1981年11月当兵，复员后在玻璃厂干临时工，1993年8月被凤城市化肥厂招收为合同制工人。根据《关于鄂文良等九名退伍军人集体上访要求安排工作情况的调查和处理意见》（凤民字[1993]11号）和《鄂文良等九名退伍军人集体上访要求安排工作的处理意见》（凤劳字[1993]18号）可以证明，上诉人当兵复员后不符合安置条件，劳动部门没有给予安置工作并出具相关手续，上诉人档案中没有劳动部门开具的计划内临时工介绍信。根据辽宁省1983年9月14日下发的《关于临时工被招收为固定工的工龄计算问题的复函》（辽劳险字[1983]14号）规定，计划内的临时工在工作期间被本单位招收为固定工后，其在本单位最后一次当临时工的连续工作时间与被招收为固定工后的连续工作时间，可以合并计算为连续工龄，其参加工作时间从在本单位最后一次当临时工之日算起。因为上诉人无计划内临时工介绍信，而且干临时工时在凤城市玻璃厂，该厂不是最后招其为固定工的单位，所以被上诉人针对上诉人关于临时工工龄问题的认定，事实清楚，适用法律正确，符合政策。上诉人于1993年被招工，其工龄认定应依据招工当时的政策。《劳动部关于贯彻执行中国人民共和国劳动法若干意见》（劳部发[1995]第309号）、《劳动合同法实施条例》分别颁布于1995年8月和2008年9月，不能追溯到1993年认定职工工龄适用。法律文件的废止只是对此后的事实不再发生法律效力，除非新法对旧法废止前事实的法律适用作出特别规定，否则对这些事实只能适用旧法。上诉人干临时工期间系80年代至90年代初期，这期间临时工工龄适用于《关于临时工被招收为固定工的工龄计算问题的复函》（辽劳险字[1983]14号）之规定，符合法律法规和当时社会现实。综上，原审认定事实清楚、裁判合理合法。请求二审依法驳回上诉，维持原审裁定。 被上诉人凤城市人民政府答辩称，上诉人称其诉讼请求属于行政诉讼范围没有事实和法律依据。上诉人以信访方式将其工龄认定问题反映至中共辽宁省委巡视组并接到反馈，说明已经进入信访办理程序。原审法院根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第九项规定所作裁定，认定事实清楚，适用法律正确。综上，请求二审依法驳回上诉人的上诉请求，维持原审裁定。 经审理查明，2019年10月30日，被上诉人凤城市人力资源和社会保障局向代明友、夏志强作出《凤城市人社局关于对代明友和夏志强工龄认定信访问题的处理决定》，该决定称：“我局于2018年12月12日接到中共辽宁省委巡视组移交的编：0047关于你二人工龄认定的信访问题，局领导高度重视，召开专题会议研究。调查处理决定情况如下：……因为代明友、夏志强是农业户口，当兵复员后根据国家政策，凤城市民政局不能给代明友、夏志强安置工作。1993年代明友等上访要求安置工作，根据当时县政府领导意见，代明友等可自找单位，劳动局办理招工手续，所以代明友1993年8月在凤城市化肥厂招为合同制工人，夏志强1993年在凤城市老窖酒厂招为合同制工人。关于临时工工龄认定问题，根据辽宁省1983年9月14日下发的《关于临时工被招收为固定工的工龄计算问题的复函》（辽劳险字[1983]14号）规定:‘计划内的临时工在工作期间被本单位招收为固定工后，其在本单位最后一次当临时工的连续工作时间与被招收为固定工后的连续工作时间，可以合并计算为连续工龄。其参加工作时间从在本单位最后一次当临时工之日算起’。因代明友、夏志强无计划内临时工介绍信且干临时工时分别在凤城市玻璃厂、凤城市第一建筑公司、凤城市烤烟厂，不是最后招工的单位（凤城市化肥厂和酒厂），因此当时凤城市劳动局认定其工龄从1981年11月至1993年7月间断11年8个月符合政策。如对此决定不服，可在收到此决定之日起60日内向凤城市人民政府或丹东市人力资源和社会保障局申请行政复议，也可以在收到此决定之日起六个月内向凤城市人民法院提起行政诉讼。”上诉人代明友对该处理决定不服，向凤城市人民政府申请复议。被上诉人凤城市人民政府于2019年12月11日作出凤政复议[2019]06号行政复议决定，维持了被上诉人凤城市人社局作出的《凤城市人社局关于对代明友和夏志强工龄认定信访问题的处理决定》，并在复议决定书中告知当事人如不服本决定，可在接到本决定书之日起十五日内向凤城市人民法院提起行政诉讼。该复议决定于2019年12月17日送达至上诉人代明友。上诉人代明友不服，于2020年1月2日向凤城市人民法院提起行政诉讼。 另查明，2012年11月6日，经凤城市人力资源和社会保障局审查，上诉人代明友符合退休条件，同意其退休。上诉人代明友在企业职工（灵活就业人员）退休（职）审批表“本人意见”一栏中签字确认，该栏注明“本人已经认真详细审阅过此表中的各项内容，完全无误。因此自愿申请退休（退职），并同意办理相关手续。”该企业职工（灵活就业人员）退休（职）审批表中“实行个人缴费制度（1992年12月31日）前视同缴费年限（连续工龄）”一栏中各项为空白，未填写内容；“缴费年限”一栏中截至退休（退职）当月累计全部缴费年限为301个月，实行个人缴费制度（1992年底）前视同缴费年限为69个月，实际缴费年限为232个月，1995年12月31日建立个人账户前缴费年限为98个月。 再查明，2018年9月19日，凤城市人社局向信访办作出《关于代明友和夏志强信访事项处理意见》，称经对代明友、夏志强反映的工龄问题进行调查、核实，并咨询和请示上级业务主管部门，已于2015年4月和2017年10月对二人反映的工龄问题作出了书面答复，并书面解释说明。 本院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（四）项规定，驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。通过本案各方当事人所提交的证据及诉讼意见可知，上诉人代明友所反映的工龄认定问题，实际上是对其个人基本养老保险视同缴费年限有异议。经查，被上诉人凤城市人社局在上诉人办理退休手续时，已经对上诉人基本养老保险的视同缴费年限及实际缴费年限进行了核定，并记载于上诉人代明友的企业职工（灵活就业人员）退休（职）审批表中，上诉人代明友在该审批表签字确认。另外，在2015年4月和2017年10月，先后两次就代明友和夏志强所反映的工龄问题对二人进行书面答复。本案被诉《凤城市人社局关于对代明友和夏志强工龄认定信访问题的处理决定》，是凤城市人力资源和社会保障局在接到中共辽宁省委巡视组移交的编号0047关于你二人工龄认定的信访问题后，又一次就代明友、夏志强所反映个工龄问题向二人进行书面答复，上述各次答复均是对为何不能将上诉人代明友在玻璃厂等单位做临时工的工作时间认定为连续工龄从事实、政策等方面向上诉人代明友进行解释说明，并没有改变上诉人代明友办理退休手续时对其社保缴费年限的核定，没有为上诉人代明友设定新的权利和义务，属于驳回上诉人代明友对行政行为提起申诉的重复处理行为，因此，上诉人代明友请求确认被上诉人凤城市人力资源和社会保障局作出的《凤城市人社局关于对代明友和夏志强工龄认定信访问题的处理决定》违法，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项规定，应当裁定驳回起诉。 关于上诉人代明友请求确认其自1976年参军之日起至2012年11月退休之日止计算为连续工龄的诉讼请求。2012年10月9日，上诉人代明友的企业职工（灵活就业人员）退休（职）审批表中已经明确记载了上诉人代明友基本养老保险视同缴费年限核定情况，上诉人代明友在该审批表“本人意见”一栏中签字确认，说明上诉人代明友在签字确认时已知晓对其连续工龄及视同缴费年限的核定情况。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”《最高人民法院关于执行若干问题的解释》（2000年3月10日起施行，2018年2月8日废止）第四十一条规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”依据上述法律及司法解释的规定，上诉人代明友于2012年10月9日知道其连续工龄及视同缴费年限的核定情况，因未被告知诉权或起诉期限，故如其对核定情况不服，应于其知晓诉权或起诉期限之日起六个月内向人民法院提起诉讼，但自知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。也就是说，上诉人代明友最迟应于2014年10月9日前向人民法院提起诉讼。而上诉人代明友于2020年1月2日向凤城市人民法院提起行政诉讼，早已超过上述规定的最长两年的诉权保护期限。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（二）项规定，超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。 关于上诉人代明友提出的一并审查辽劳险字[1983]14号文件的诉讼请求，因本案上诉人代明友前两项诉讼请求不属于人民法院行政诉讼受案范围、超过法定起诉期限，故对该文件本案不予审查。 关于上诉人代明友请求撤销被上诉人凤城市人民政府作出的凤政复议[2019]06号行政复议决定的诉讼请求，因被上诉人凤城市人社局作出的原行政行为不属于人民法院行政诉讼受案范围，故无论被上诉人凤城市人民政府复议与否，亦不属于人民法院行政诉讼受案范围，同样应驳回起诉。 综上，上诉人代明友的上诉请求和理由没有事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（四）项、第六十九条第一款第（一）项、第（二）项、第三款规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  赵晓欣 审判员  张广林 审判员  仲莉宇 二〇二一年三月二十二日 法官助理张泓泉 书记员高婧涵