山东省淄博市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）鲁03行终32号 上诉人（原审原告）张明，女，1969年4月4日出生，汉族，住淄博市张店区。 委托代理人贺延平，男，1965年7月22日出生，汉族，住淄博市张店区，系上诉人张明之夫。 委托代理人邬宏威，北京威泽律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）淄博市住房和城乡建设局，统一社会信用代码11370300004224087L。住所地：淄博市张店区人民西路30号。 法定代表人王瑛，局长。 委托代理人韩佳，山东大地人律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）淄博市人民政府，住所地：淄博市张店区人民西路8号。 法定代表人马晓磊，市长。 委托代理人郝海涛，淄博市人民政府行政复议办公室工作人员。 上诉人张明因诉被上诉人淄博市住房和城乡建设局（以下简称“市住建局”）、淄博市人民政府（以下简称“市政府”）不履行法定职责及行政复议一案，不服淄博市张店区人民法院（2020）鲁0303行初67号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，本案现已审理终结。 原审法院查明，2019年8月25日，原告向被告市住建局邮寄《履行法定职责申请书》（落款时间2019年8月25日），要求被告淄博市住房和城乡建设局叫停淄博中岳建设有限公司在温馨家园25号楼受灾地下室维修过程中存在不规范施工、野蛮施工行为；同时要求其责令山东众成齐盛置业有限公司和淄博中岳建设有限公司出具经有权机关审批的维修方案及报备维修人员名单，并依法及时将受理情况及处理结果书面告知申请人。2019年9月8日，原告向被告市住建局邮寄《工程质量安全监督执法检查申请书》，称其居住的温馨家园小区25号楼地面存在大面积沉降及墙体脱落等安全质量问题，申请对温馨家园小区经济适用房开展工程质量安全监督执法检查，并对山东众成齐盛置业有限公司、淄博中岳建设有限公司、山东齐鲁工程审计监理有限公司的违法行为予以查处，将受理及处理结果书面告知原告。2019年9月18日，原告向被告淄博市住房和城乡建设局邮寄《依法行政申请书》，要求被告淄博市住房和城乡建设局依法停止对山东众成齐盛置业有限公司新项目的审批，并将受理及处理结果书面告知原告。2019年9月29日，原告又向被告淄博市住房和城乡建设局邮寄《依法行政申请书》，称温馨家园小区多栋楼发生地下室不同程度进水，地面大面积沉降及墙体脱落等重在安全问题，存在严重的违规施工、偷工减料行为，为便于厘清事实，分清质量责任，防患于未然，申请：1、要求淄博市住房和城乡建设局成立专案组，对山东众成齐盛置业有限公司建成的温馨家园小区经济适用房开展工程质量进行拉网式大检查；2、要求淄博市住房和城乡建设局依法彻查山东众成齐盛置业有限公司在建设温馨家园项目中存在违规施工、偷工减料行为，及对住建局内部监管程序进行自查自纠；3、如发现被申请人存在违法犯罪行为，依法移交司法机关进行查处；4、依法将受理情况及处理结果书面告知申请人。被告市住建局收到上述四份申请后未予以答复。原告向被告市政府提起行政复议申请，复议机关于2019年12月30日作出淄政复[2019]144、145、146、150号行政复议决定，责令市住建局自收到决定书之日起30日内作出书面答复。2020年1月15日，市住建局作出《关于行政复议事项答复意见书》，并于次日邮寄给原告。2020年2月4日，原告对市住建局作出的《关于行政复议事项答复意见书》不服，向被告市政府申请行政复议。复议机关于2020年2月10日向双方当事人送达《行政复议受理通知书》、《提出行政复议答复通知书》。2020年4月3日，复议机关作出维持此答复意见书的行政复议决定书，并于次日分别送达双方当事人。另查明，2019年9月9日，原告与他人就温馨家园小区25号楼台风过后房屋漏雨、地下室进水等问题向信访部门反映，信访部门按信访处理程序将此问题反映转至被告市住建局后，该局于9月9日下午组织相关业务工作人员及专家对温馨家园25号楼进行了现场勘查。2019年9月24日，被告市住建局作出201963号《信访事项处理意见书》，在此处理意见书中分别对现场勘察情况、受灾情况分析进行了表述，并就处理意见及其反映的其他问题向信访人做出了答复说明。 原审法院认为，原告所诉求撤销的《关于行政复议事项答复意见书》，是被告市住建局按淄政复[2019]144、145、146、150号行政复议决定的要求，针对原告提交的《履行法定职责申请书》、《工程质量安全监督执法检查申请书》及两份《依法行政申请书》所作出。其中落款时间为2019年9月18日的《依法行政申请书》是要求被告市住建局停止对山东众成齐盛置业有限公司新项目的审批，此请求本身并没有法律上的依据。同时，原告与其请求被告实施的行为也不存在法律上的利害关系，被告作出的答复意见书中，针对此部分所作的答复对原告的合法权益明显不产生实际影响。而《工程质量安全监督执法检查申请书》及另一份《依法行政申请书》，皆是要求被告市住建局对温馨家园小区项目工程质量开展执法检查。从《中华人民共和国建筑法》第六十三条“任何单位和个人对建筑工程的质量事故、质量缺陷都有权向建设行政主管部门或者其他有关部门进行检举、控告、投诉。”和《建设工程质量管理条例》第五十三条“任何单位和个人对建设工程的质量事故、质量缺陷都有权检举、控告、投诉。”的规定可看出，面对建筑工程的质量缺陷，任可人都有权向建设行政主管部门或者其他有关部门进行检举、控告、投诉。本案中，原告曾就温馨家园小区内的25号楼在台风过后地下室进水等问题，通过信访的形式进行了投诉。被告市住建局也按处理信访事项的相关规定，对温馨家园25号楼进行了现场勘查，并将相应勘查情况及处理进行了告知。故此两申请书所请求的事项中涉及到原告权益的部分，已由信访途径处理。在此情况下，原告要求执法检查的内容，所针对已是其他的不涉及其权益的部分，其性质上属于对行政机关开展行政执法工作的建议。因其建议事项并没有法律、法规的依据，故被告作出的答复意见书中不支持其此请求，即无明显不当，也不会对原告的合法权益产生实际影响。对于《履行法定职责申请书》所请求的事项，被告已针对原告反映的问题，叫停了不规范施工、野蛮施工行为，并约谈了相关当事方，要求其暂停施工，待制定维修方案后再继续施工。被告将此处理情况在答复意见书告知原告，亦无不当。被告市政府在行政复议过程中依法履行了受理、调查、延期等各项程序后，作出行政复议决定，维持了此《关于行政复议事项答复意见书》，其从实体到程序亦是符合法律规定的。综上，原告的诉求缺乏事实和法律依据，故不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决：驳回原告张明的诉讼请求。案件受理费50.00元，由原告张明负担。 宣判后，原审原告张明不服一审判决，向本院提起上诉，请求：1、依法撤销山东省淄博市张店区人民法院于2020年10月20日作出的（2020）鲁0303行初67号行政判决书；2、依法撤销市住建局作出的《关于行政复议事项答复意见书》；3、依法判令市住建局重新作出答复；4、依法撤销市政府作出的淄政复(2020)24号《行政复议决定书》；5、本案一、二审诉讼费由二被上诉人承担。上诉理由：一、一审法院认定事实不清。一审法院认定，市住建局作出的答复意见书中，针对此部分所作的答复无明显不当，也不会对上诉人的合法权益产生实际影响。实际上，因为市住建局拒不履行法定职责，导致存在严重工程质量问题的房屋至今未予定性，致使上诉人的房屋至今得不到合理解决，严重侵害申请人的合法权益。具体理由如下：1、依据《建设工程质量管理条例》第五十三条，任何单位和个人对建设工程的质量事故、质量缺陷都有权检举、控告、投诉。依据《山东省工程建设项目审批制度改革行动方案》第(十八)条规定，工程建设项目审批要强化监督管理。全面推行“双随机、一公开”监管，建立与工程建设项目审批制度改革相适应的监管体系，并建立工程建设项目黑名单制度，构建“一处失信、处处受限”的联合惩戒机制。本案中，实际上，上诉人针对涉案房屋出现渗水、基础塌陷等严重房屋质量问题提出涉案请求，符合相关法律要求。市住建局包庇涉案违法企业，客观上纵容其违法行为，导致上诉人损坏房屋问题至今得不到合理合法处理，对上诉人合法权益造成了明显影响。因此市政府及一审法院没有对此进行审查，明显认定事实不清。2、淄博市中级人民法院(2020)鲁03行初129号行政裁定书证明淄博中院依法认定《工程质量安全监督执法检查申请书》所涉申请事项属于住房和建设部门的法定职责。(1)一审法院完全不顾市住建局信访事项处理意见书已被市政府撤销、市住建局至今未重新答复的事实；而且在同一个法官同一天审理的(2020)鲁0303行初56号案件中，市住建局明确表明涉案处理意见书没有调查笔录及鉴定结论却做出了处理意见，违反了《山东省行政程序规定》及《山东省房屋建筑和市政工程监督管理办法》的相关要求，一审法院并未对此进行审查。同时市住建局信访事项处理意见书获取的程序违法，市住建局在对25号楼现场勘察时聘请专家有淄博文德房屋安全司法鉴定所副所长李群，该人是涉案房屋建设设计单位人员，违反了《山东省行政程序规定》第22条的规定，一审法院同样没有进行审查。(2)一审法院将上诉人的上访诉求与本案诉求混为一谈，认为两申请书所请求的事项中涉及到上诉人权益的部分已由信访途径处理，实际上上诉人的信访行为与涉案诉求是两个不同的法律关系，且诉求不同。并且市住建局并没有认为涉案诉求包含在信访诉求中，一审法院没有对此进行审查，主观臆断、捏造事实。(3)本案中市住建局以“质量监督工作是对新建、改建、扩建工程的监督管理，不包括建成以后投入使用和房屋监管”为由拒绝上诉人请求，明显违反了《建设工程质量管理条例》、《山东省房屋建筑和市政工程监督管理办法》、《建筑工程五方责任主体项目负责人质量终身责任追究暂行办法》等法律要求，一审法院也没有进行审查。(4)上诉人在一审案件中提交的证据13-3山东省住房和城乡建设厅《关于转办淄博市张店区群众反映房屋质量问题的函》，13-4淄博市住房和城乡建设局关于山东省住房和城乡建设厅转办《关于转办淄博市张店区群众反映房屋质量问题的函》办理情况的报告淄建督字(2019)117号，山东省住建厅要求市住建局认真调查核实建设单位等是否存在违法违规行为。如情况属实，依法桉程序提出行政处罚意见并组织实施。市住建局对此作了造假回复，同样可以证明市住建局具有涉案监督检查的职能，市住建局的答复违法。一审法院没有对此进行审查。(5)市住建局的答复书声称已叫停违法施工，与其所述其监督管理不包含建成以后投入使用和房屋监管相矛盾，一审法院没有进行审查。(6)涉案两申请书申请内容包含上诉人居住房屋，与上诉人合法权益紧密相关，一审法院错误认为市住建局答复不会对上诉人的合法权益产生实际影响，明显属于认定事实不清。3、市住建局至今未制定维修方案，上诉人房屋质量问题没有得到有效解决，结合上诉人在一审案件中提交的证据13-1至6，市住建局在向山东省住建厅的被告中造假答复，市住建局存在欺下瞒上、阳奉阴违等玩忽职守、渎职犯罪的事实，一审法院对此没有查清事实。4、市政府在行政复议过程中，上诉人提交了听证申请(见一审原告证据8)，市政府未按照行政复议法第22条的规定组织听证，复议程序违法。5、依据行政诉讼法第34条规定，被告对作出的行政行为有举证责任，应提供作出行政行为的依据和规范性文件，被告不提供或无正当理由逾期提供视为没有证据。本案中，市住建局未就其作出的行政行为提供有效的证据和规范性文件，一审法院在没有相关证据的情况下作出判决，明显认定事实错误。综上，上诉人依据《建设工程质量管理条例》、《山东省房屋建筑和市政工程监督管理办法》、《建筑工程五方责任主体项目负责人质量终身责任追究暂行办法》以及《山东省行政程序规定》等法律法规依法提起上述四起涉案申请，一审法院却错误地认为没有法律法规的依据；同时市政府及一审法院均未查明上述事实，导致事实认定错误。并且一审法院主观上具有包庇二被上诉人的意图，甚至主观臆断捏造事实，错误地认为市住建局答复无明显不当，客观上纵容市住建局忽视人民群众切身利益。二、一审法院适用法律错误1、《山东省行政程序规定》第六十八条规定，行政机关对公民、法人和其他组织提出的申请，应当根据下列情况分别作出处理：(一)申请事项属于本行政机关职权范围，申请材料齐全、符合法定形式的，应当受理；(二)申请事项依法不属于本行政机关职权范围的，应当当场不予受理，并告知公民、法人和其他组织向有关行政机关申请；……行政机关受理或者不受理申请，应当出具加盖本行政机关印章和注明日期的书面凭证。第九十三条规定，行政执法程序依公民、法人和其他组织的申请启动，涉及一个行政机关的，行政机关应当自受理申请之日起20日内办结；20日内不能办结的，经本行政机关负责人批准，可以延长10日，并将延长期限的理由告知上诉人。涉及两个以上行政机关的，行政机关应当自受理申请之日起45日内办结；45日内不能办结的，经本级人民政府负责人批准，可以延长15日，并将延长期限的理由告知上诉人。依法应当先经下级行政机关审查或者经上级行政机关批准的事项，负责审查或者批准的行政机关应当自受理之日起20日内审查或者批准完毕。本案中，一审法院错误地以上诉人的申请没有法律依据、不涉及自身利益为由，驳回上诉人的诉讼请求，全然不顾市住建局和市政府的行政不作为给上诉人带来的受损房屋至今不能有效修复的结果，上诉人的权利受到损害，同时也侵犯了上诉人的知情权、参与权、监督权、救济权，违反了《山东省行政程序规定》第二十三条的规定，说明一审法院适用法律错误。2、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定，行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：(一)主要证据不足的；(二)适用法律、法规错误的；(三)违反法定程序的；(六)明显不当的。本案中，被上诉人没有履行法定职责的行为明显违反前述法律规定。综上所述，一审法院认定事实不清，适用法律错误。基于此，请求二审法院依法查明事实，依法纠正一审错误且极其不公正的判决，以维护法律的尊严，维护上诉人合法权益。 被上诉人市住建局辩称，一、我机关作出的《关于行政复议事项答复意见书》无明显不当，且意见书中对上诉人提交的《工程质量安全监督执法检查申请书》及两份《依法行政申请书》的答复对其合法权益明显不产生实际影响。上诉人所诉求撤销的《关于行政复议事项答复意见书》，是我机关按淄政复[2019]144、145、146、150号行政复议决定的要求,针对上诉人提交的《履行法定职责申请书》、《工程质量安全监督执法检查申请书》及两份《依法行政申请书》所作出。其中落款时间为2019年9月18日的《依法行政申请书》是要求我机关停止对山东众成齐盛置业有限公司新项目的审批，此请求本身并没有法律上的依据。同时,上诉人与其请求我机关实施的行为也不存在法律上的利害关系。《工程质量安全监督执法检查申请书》及另一份《依法行政申请书》，皆是要求我机关对温馨家园小区项目工程质量开展执法检查。从《中华人民共和国建筑法》第六十三条“任何单位和个人对建筑工程的质量事故、质量缺陷都有权向建设行政主管部门或者其他有关部门进行检举、控告、投诉。”和《建设工程质量管理条例》第五十三条“任何单位和个人对建设工程的质量事故质量缺陷都有权检举、控告、投诉。”的规定可看出，面对建筑工程的质量缺陷，任何人都有权向建设行政主管部门或者其他有关部门进行检举、控告、投诉。本案中，上诉人曾就温馨家园小区内的25号楼在台风过后地下室进水等问题，通过信访的形式进行了投诉；我机关也按处理信访事项的相关规定，对温馨家园25号楼进行了现场勘查，并将相应勘查情况及处理进行了告知。故此两申请书所请求的事项中涉及到上诉人权益的部分,已由信访途径处理。在此情况下，上诉人要求执法检查的内容，所针对已是其他的不涉及其权益的部分,其性质上属于对行政机关开展行政执法工作的建议。对于《履行法定职责申请书》所请求的事项,我机关已针对上诉人反映的问题，叫停了不规范施工、野蛮施工行为,并约谈了相关当事方，要求其暂停施工，待制定维修方案后再继续施工。我机关将此处理情况在答复意见书告知上诉人，亦无不当。二、淄博市人民政府在行政复议过程中依法履行了受理、调查延期等各项程序，作出行政复议决定，维持《关于行政复议事项答复意见书》，其从实体到程序均符合法律规定。综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求贵院依法驳回上诉人的上诉请求。 被上诉人市政府二审期间未提交答辩意见。 本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，依法予以确认。 本院认为，（一）关于被上诉人市住建局针对上诉人张明2019年9月29日《依法行政申请书》及2019年9月8日《工程质量安全监督执法检查申请书》所作答复的合法性问题。上诉人张明提交的《依法行政申请书》（2019年9月29日）和《工程质量安全监督执法检查申请书》（2019年9月8日），皆是请求被上诉人市住建局对温馨家园小区项目工程质量开展执法检查，但《中华人民共和国建筑法》、《建设工程质量管理条例》、《山东省房屋建筑和市政工程监督管理办法》等相关法律法规并未规定被上诉人市住建局对建成投入使用的房屋具有开展质量安全监督执法检查和拉网式大检查的法定职责，因此，上诉人张明的前述请求于法无据，被上诉人市住建局针对上诉人前述请求所作答复符合法律规定，并无不当。 （二）关于被上诉人市住建局针对上诉人张明2019年9月18日《依法行政申请书》所作答复的合法性问题。上诉人张明提交的《依法行政申请书》（2019年9月18日）是要求被上诉人市住建局停止对山东众成齐盛置业有限公司新项目的审批，但工程项目的审批许可是由建设主管部门依照法律法规的规定，针对建设单位提出的申请对其是否符合法定条件作出许可与否的决定。上诉人张明要求被上诉人市住建局停止对山东众成齐盛置业有限公司新项目的审批，没有法定事由，不应支持，被上诉人市住建局针对该请求所作答复符合法律规定，并无不当。 （三）关于被上诉人市住建局针对上诉人张明2019年8月25日《履行法定职责申请书》所作答复的合法性问题。上诉人张明提交的《履行法定职责申请书》（2019年8月25日）是要求被上诉人市住建局紧急叫停淄博中岳建设有限公司在张店区联通路8号温馨家园25号楼受灾地下室维修过程中存在的不规范施工、野蛮施工等行为，并要求被上诉人市住建局责令山东众成齐盛置业有限公司、淄博中岳建设有限公司出具经有权机关审批的维修方案及报备维修人员名单。对此，被上诉人市住建局主张其在处理上诉人张明相关信访投诉意见的过程中，已于2019年9月2日约谈了山东众成齐盛置业有限公司，要求暂停温馨家园25号楼的维修施工，待制定维修方案后再继续施工。上诉人张明对该事实未予否认，其主张的维修方案尚未制定以及上诉人房屋质量问题尚未解决的问题，系有关单位进一步落实被上诉人市住建局约谈处理意见的问题，被上诉人市住建局已就上诉人关于叫停不规范维修施工行为的投诉履行了相应职责，其针对上诉人前述请求所作答复事实清楚，符合法律规定，并无不当。 （四）关于被诉淄政复(2020)24号行政复议决定是否合法的问题。被上诉人市政府受理上诉人张明的案涉行政复议申请后，经调查审理查明的事实与被上诉人市住建局答复意见书中阐明的事实一致，其依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，在法定期限内作出淄政复(2020)24号行政复议决定书，决定维持被上诉人市住建局作出的《关于行政复议事项答复意见书》，事实清楚，适用法律正确，复议程序合法。关于上诉人张明主张被上诉人市政府未依其申请举行听证的问题，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第三十三条之规定，对重大、复杂的案件，申请人提出要求或者行政复议机构认为必要时，可以采取听证的方式审理。据此，可以听证的复议案件一般为重大、复杂案件，且听证并非必经程序，本案被上诉人市政府未进行听证并不影响其对被诉答复意见的审查，不属程序违法。 综上，上诉人张明的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。原审法院判决驳回张明的诉讼请求，认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，本院依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50.00元，由上诉人张明负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 商利群 审 判 员 陈 磊 审 判 员 荣明潇 二〇二一年三月二十二日 法官助理 刘 敏 书 记 员 冯 媛