江苏省苏州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2021）苏05行终28号 上诉人（原审原告）张菊英，性别××年××月××日生，××族。 委托代理人赵美华，××族，住苏州市姑苏区。 被上诉人（原审被告）苏州市住房和城乡建设局，住所地苏州市姑苏区锦帆路239号。 法定代表人王晓东，局长。 委托代理人熊坚，江苏致邦（苏州）律师事务所律师。 委托代理人周弦，江苏致邦（苏州）律师事务所律师。 上诉人张菊英因公房行政管理纠纷，不服苏州市姑苏区人民法院(2020)苏0508行初333号行政判决，向本院提起上诉。本院立案后，依法组成合议庭审理本案，现已审理终结。 原审法院经审理查明，苏州市姑苏区洁里XX、XX号房屋系苏州市住房和城乡建设局（以下简称苏州住建局）所有及管理的直管公房（登记产权人为原苏州市房产管理局，2010年并入苏州住建局）。2015年11月16日，苏州住建局作为甲方与作为乙方的鞠之辰签订《苏州市城区直管公房居住房租赁协议》（以下简称《公房租赁协议》），明确：承租人为鞠之辰，合计租赁使用面积34.9平方米，均为独用面积；同住家庭人员为鞠晓菲、刘鑫；甲方负责乙方承租房屋及其附属设施的检查和维修，保障居住安全和正常使用。根据该户租赁户表显示，租赁部位为一层的“厅”和“卧”以及二层的“卧”。另有一层走道部分未计入租赁面积，被作为厨房为该户长期使用。 张菊英系鞠之辰母亲。2006年8月25日，鞠之辰、张菊英、鞠其荣（系张菊英父亲）等人签订《协议书》，约定洁里XX号房屋的使用权及相应收益归鞠之辰所有，鞠其荣及本案张菊英在有生之年有权居住。 因洁里XX-X号房屋经苏州市房屋安全鉴定管理处鉴定为D级危房，苏州住建局组织对该处公房进行修缮。2019年7月17日，洁里XX-XX号各承租户签字同意《洁里10-13号房屋解危措施》，在该措施尾部手写字体补充要求“维修方案第5条变更为墙体拆砌至一楼基础层，外砌清水砖墙，内墙砌一般八五砖砖墙”并于之后配合撤屋。2020年4月9日，该项目通过苏州住建局政府采购完成招标工作，由苏州市阊门建设工程有限公司中标，进行修缮施工。案涉公房的维修施工于同年8月17日竣工验收。修缮过程中，张菊英使用的外部厨房被拆除。张菊英对该修缮行为不服，认为应当对其厨房拆除后予以重建，诉至法院。 以上事实由洁里XX-XX、XX号房屋所有权证、《苏州市公有住房租赁户表》、《公房租赁协议》、《协议书》、《洁里XX-XX号解危措施》、《建设工程施工合同》、苏府办〔2010〕69号文件、当事人当庭陈述等证据予以证实。 原审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第一项、第四项的规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。当事人向人民法院提起行政诉讼，应当具备提起诉讼的主体资格且提起的诉讼应当属于行政诉讼的受案范围。本案中，张菊英既不是苏州市姑苏区洁里XX-XX号、XX号公房的承租人，也不是租赁证所载的同住家庭人员，苏州住建局对洁里XX-XX号公房的修缮行为与其不具有法律上的利害关系，张菊英不具备行政诉讼起诉主体资格。张菊英与承租人鞠之辰签订的《协议书》系其内部约定，并不能导致涉案公房租赁主体的变更，张菊英以自己是房屋的实际居住人，房屋的修缮侵犯其合法权益为由，主张具有诉讼主体资格，缺乏事实及法律依据，原审法院对其观点不予采纳。另，苏州住建局的公房修缮行为系基于与承租人签订的《公房租赁协议》中出租人对于房屋的维修义务且其修缮方案已获承租人签字确认，双方之间处于平等合同关系地位，具有民事法律关系性质，苏州住建局修缮行为属于民事行为，故张菊英起诉亦不符合上述法律规定的行政诉讼受案范围。 综上，张菊英不具有本案诉讼主体资格，且其所提诉讼不属于行政诉讼受案范围，依法应当裁定驳回起诉。依照《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回张菊英的起诉。 上诉人张菊英上诉称，一、鞠之辰通过书面协议的方式把居住权给了父母张菊英、鞠其荣(已过世)，张菊英是法律规定的利害关系人。二、原审法院认为被上诉人拆除张菊英的厨房是民事行为,歪曲事实真相。洁里XX-XX号危房解危是原样原修工程，上诉人签字同意的是原样原修解危工程，不是违章建筑拆除签字同意。拆违属于行政行为，应告知当事人，何况上诉人的厨房并不是违章建筑。上诉人是九十年代初由苏州市机关事务管理局调配至洁里XX号居住，当时是三房一厨，邻居证明七、八十年代苏州市机关事务管理局已经把过道隔成厨房，不存在过道。厨房面积不计入租赁面积不是上诉人责任，也无人告知上诉人，被上诉人在接收公房进行管理时也没有告知上诉人厨房不在租赁面积中，解危过程中也没有告知上诉人厨房在这次修缮行为中拆除后不会再还原。苏州住建局不核实、不调查造成房卡面积与实际居住面积不符，是苏州住建局失职更是渎职行为。三、被上诉人认为上诉人的诉讼请求并非行政诉讼的受案范围,且没有事实和法律依据。被上诉人是发包人,是监理单位,又是验收单位,如果不是发包人的行政行为,修缮后少了上诉人的厨房,没有上下水,竣工验收能通过吗?这充分证明是被上诉人的行政行为。这次厨房拆除行为得到发包人的批准,施工方只是按照发包方的要求执行,这就是行政行为。施工方原样原修上诉人的厨房，负责修缮工程的工程师电话通知施工方拆除上诉人厨房，施工方只能把已经彻好一面墙的厨房拆除一半，(一共分四次拆至墙脚)交房验收后被上诉人还不肯罢手，一定要拆至墙脚，不然不结账。上诉人变更解危协议，违反原样原修的承诺，指使施工方拆除已经造好的厨房是超越权限，滥用职权，并且拆除行为没有遵守法定程序，严重违反行政处罚法等法规。四、苏州住建局把上诉人用了几十年的厨房，用打击报复的形式强行拆除，违反《中华人民共和国老年人权益保障法》关于为老人提供安全便利和舒适的环境等相关规定。综上，请求撤销原审裁定行政裁定，判令被上诉人停止侵权,恢复厨房原样。 被上诉人苏州住建局答辩称，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确。一、洁里XX-XX号、XX号房屋系直管公房，上诉人系根据与鞠之辰签订的《公房租赁协议》进行房屋修缮，是基于民事法律关系，而并非行政行为。上诉人虽为行政机关，但并非所有的行为都系行政行为。本案对涉案房屋的修缮，是依据公房承租户的要求而进行，各承租户对房屋的解危措施进行签字确认，而关于墙体的拆除，是按照维修方案第五条予以拆除，不存在行政处罚行为。二、涉案房屋承租人为鞠之辰，记载的家庭同住人员为鞠小飞、刘新，上诉人既非涉案房屋的承租人，又非涉案房屋记载的家庭同住人员，上诉人与涉案房屋的修缮行为不存在行政法律上的利害关系，其与承租人鞠之辰之间的协议书，只是内部协议，并不能导致上诉人获得行政诉讼主体资格。三、上诉人不存在侵权行为。在承租人鞠之辰签字确认的苏州市公有住房租赁户表中记载，案涉诉争的厨房部分是走道，该部分房屋修缮后仍为走道，未改变原始的承租用途，没有侵害承租人的合法权益。综上，请求法院驳回上诉人的请求。 本院经审理查明的事实与原审法院查明的事实一致。 本院认为，《苏州市房屋使用安全管理条例》第十条规定，房屋所有权人为房屋使用安全责任人。房屋属于国家或者集体所有的，其管理单位为房屋使用安全责任人。房屋所有权人下落不明或者房屋权属不清的，房屋使用人先行承担房屋使用安全责任；没有房屋使用人的，管理单位先行承担房屋使用安全责任。第三十五条规定，县级市（区）住房城乡建设部门应当自收到危险房屋鉴定文书之日起三日内，向房屋使用安全责任人发出危险房屋治理通知，提出危险房屋处理意见，同时告知镇人民政府、街道办事处。镇人民政府、街道办事处应当督促房屋使用安全责任人按照危险房屋治理通知要求采取解危措施。房屋使用人、毗连危险房屋的房屋使用安全责任人，应当配合履行危险房屋治理的义务。第三十七条规定，房屋使用安全责任人拒绝、怠于采取措施治理危险房屋，或者房屋使用人拒不配合履行危险房屋治理义务的，造成房屋出现重大险情且危及公共安全的，县级市（区）人民政府应当组织住房城乡建设部门、镇人民政府、街道办事处采取必要措施排除险情。根据上述规定，在危房整治过程中，住建部门具有发出危险房屋治理通知、提出危险房屋处理意见等行政管理职责，房屋使用安全责任人具有实施解危措施，治理危险房屋的义务。因涉案房屋为直管公房，苏州住建局在本次危房修缮过程中具有行政管理主体与房屋使用安全责任人的双重身份，对此苏州住建局行使相关行政管理职责的行为，属于行政行为，而其作为房屋使用安全责任人所实施的解危措施，与其他危房整治中的房屋所有人、使用人等民事主体所采取的行为在性质上并无差异，不能因其系行政机关而认定其实施的修缮行为即为行政行为。根据《公房租赁协议》的约定及各承租人签订的修缮方案，涉案厨房被拆除及修缮应当纳入苏州住建局作为房屋使用安全责任人对案涉危房实施解危措施的范畴，不涉及《苏州市房屋使用安全管理条例》规定的相关职权的行使，由此产生的纠纷不属于行政诉讼的受案范围。张菊英基于涉案发包合同中权利义务的相关约定，主张苏州住建局实施的解危措施为行政行为，证据不足，本院碍难支持。另，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项规定，当事人提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第六十八条第一款规定，行政诉讼法第四十九条第三项规定的“有具体的诉讼请求”是指：（一）请求判决撤销或者变更行政行为；（二）请求判决行政机关履行特定法定职责或者给付义务；（三）请求判决确认行政行为违法；（四）请求判决确认行政行为无效；（五）请求判决行政机关予以赔偿或者补偿；（六）请求解决行政协议争议；（七）请求一并审查规章以下规范性文件；（八）请求一并解决相关民事争议；（九）其他诉讼请求。本案张菊英诉请苏州住建局停止侵权，恢复厨房原样，该请求属于典型的民事案件诉讼请求，不属于行政诉讼有“有具体的诉请请求”的情形，二审中张菊英要求变更诉讼请求并追加苏州市机关事务管理局为被告，于法无据，本院不予支持。综上，原审裁定认定事实清楚、适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  陈芝颖 审判员  赵 芬 审判员  姜雨昊 二〇二一年三月九日 书记员  张 雷