福建省厦门市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)闽02行初120号 原告北京盛奇阳光影视文化发展有限公司，住所地北京市朝阳区鑫兆佳园**楼**933。 法定代表人孙铖，总经理。 原告泉州市融德文化传播有限公司，，住所地福建省泉州市鲤城区海滨街道东鲁社区东鲁路**金盘阁**** 法定代表人刘静峰，总经理。 上述原告共同委托代理人苏德谋、邱真真，北京君颜（厦门）律师事务所律师。 被告石狮市人民政府，住所地，住所地福建省泉州市石狮市八七路公务大厦iv> 法定代表人黄春辉，市长。 委托代理人龚纯华。 委托代理人黄文卫，福建协进律师事务所律师。 原告北京盛奇阳光影视文化发展有限公司（下称盛奇公司）、泉州市融德文化传播有限公司（下称融德公司）诉被告石狮市人民政府（下称石狮市政府）不履行支付拍摄行政奖励金职责一案，于2020年12月2日向本院提起行政诉讼。本院予以立案后，依法向被告石狮市政府送达起诉状副本及应诉通知。本院依法组成合议庭，于2021年1月6日公开开庭审理了本案。原告融德公司的法定代表人刘静峰以及盛奇公司、融德公司的共同委托代理人苏德谋，被告石狮市政府的委托代理人龚纯华、黄文卫到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原告盛奇公司、融德公司起诉称，为对外宣传推介石狮，提升石狮的知名度和美誉度。被告石狮市政府于2017年7月24日对外发布《石狮市鼓励支持影视剧组来石拍摄扶持措施（试行）》（下称《拍摄扶持措施》）。2017年12月27日，石狮市文化改革发展工作领导小组办公室（下称石狮市文改办）发布《石狮市鼓励支持影视剧组在石拍摄奖励实施方案》（下称《拍摄奖励实施方案》），对到石狮进行影视作品拍摄制作的影视剧组或影视公司等单位制定了具体的奖励措施。为此，盛奇公司、融德公司依照上述文件向石狮市影视工作协调小组办公室（下称石狮市影视办）进行在石拍摄申报备案。2018年9月在石狮拍摄电影《石狮是我家》，制作完成后取得国家电影局颁发的《电影公映许可证》，后于中兴院线上映。事后，盛奇公司、融德公司根据《拍摄扶持措施》第五条第一款第（一）（二）项规定向石狮市政府提交在石拍摄奖励金160万元的申请表，但石狮市政府以作品覆盖率、传播力极低为由拒绝全额奖励。盛奇公司、融德公司认为其拍摄的电影作品完全符合《拍摄扶持措施》的奖励条件，石狮市政府无理拒绝全额奖励的行为无事实和法律依据。为维护自身的合法权益，提起行政诉讼，请求判令石狮市政府向盛奇公司、融德公司支付拍摄奖励奖金160万元。 原告盛奇公司、融德公司向本院提交如下证据证明其主张： 1.盛奇公司营业执照 2.融德公司营业执照，证据1-2共同证明盛奇公司、融德公司的诉讼主体资格； 3.《拍摄扶持措施》，证明为对外宣传推介石狮，石狮市政府于2017年对外发布该文件，对来石狮进行影视作品拍摄制作的影视剧组或影视公司等单位，制定了具体的奖励措施，并且并未对电影作品的宣传范围、方向及数据做出规定； 4.《拍摄奖励实施方案》 5.石狮市影视办关于支持《石狮是我家》影视剧组拍摄工作联诺函，证据4-5共同证明盛奇公司、融德公司根据《拍摄奖励实施方案》向石狮市影视办进行在石拍摄申报备案及石狮市影视办同意该影片在石狮拍摄并且要求石狮市各单位支持、协助拍摄； 6.石狮市文体旅游广电新闻出版社局关于协助审查电影《石狮是我家》的函，证明石狮市文体旅游广电新闻出版社局明确该影片内容积极向上，反映石狮风土人情，同意《石狮是我家》使用石狮地名并在石狮拍摄，从而证明盛奇公司、融德公司拍摄的影片符合石狮市政府的奖励条件； 7.中共石狮市第七届委员会专题会议纪要（2020）号，证明石狮市政府错误依据《拍摄扶持措施》第六条的规定，只同意奖励盛奇公司、融德公司30万元的事实； 8.国家电影局《电影公映许可证》，证明影片《石狮是我家》取得电影公映许可，具有公映资格的事实； 9.影片《石狮是我家》光盘一片，证明影片《石狮是我家》内容反映石狮风土人情，符合《拍摄扶持措施》第五条第一款第（一）、（二）项的奖励条件； 10.2019年8月7日刘静峰与石狮市影视办工作人员的微信聊天记录：《拟兑现奖励（影视作品）意见表》，证明石狮市政府拟兑现奖励160万元及确认该影片符合《拍摄扶持措施》第五条第一款第（一）、（二）项的奖励条件的事实； 11.2019年11月20日刘静峰与石狮市影视办工作人员的微信聊天记录：院线排行榜，证明石狮市政府已确认福建中兴院线为全国知名院线的事实； 12.2020年4月2日刘静峰与石狮市影视办工作人员的微信聊天记录：1.17影视会议纪要（征求意见稿），证明该会议纪要第五条已确认影片《石狮是我家》片名突出“石狮”城市地名，作品内容属于正面反映石狮题材，且影片多次出现石狮场景，突出体现石狮标志性建筑和重点介绍石狮风土人情、自然资源的事实，符合《拍摄扶持措施》第五条第一款第（一）、（二）项的奖励条件的事实； 13.2020年6月17日刘静峰与石狮市影视办工作人员的微信聊天记录：（6.16修正）影视办（2020奖…），证明石狮市政府收到盛奇公司、融德公司申请兑现奖励160万元的事实，也证明石狮市政府未按照规定兑现奖励金的事实； 14.2020年6月17日刘静峰与石狮市影视办工作人员的微信聊天记录：石狮市政府相关工作机构下发的石狮市影视办关于《那片花那片海》等6剧组及影片《绝色女神团》等6部影视作品引进单位申请奖励资金的意见，证明石狮市政府对证据11事实的再次确认。 原告补充提交证据1.以下证据证明《石狮是我家》的影响范围：（1）电影院线：在石狮市职工活动中心集发影城播放、在福建省中兴电影院线有限责任公司旗下的多家影城播放，具体已确认为五家；（2）电视媒体：福建东南卫视《娱乐乐翻天》栏目、福建导视《聊电影》栏目；（3）报刊：泉州晚报、石狮日报；（4）网络媒体:优酷网、搜狐、好看视频、网易、腾讯、凤凰新闻、闽南网、海峡民生网、猫眼电影；（5）其他：百度浏览器、QQ浏览器、360浏览器、IE浏览器。 补充提交证据2.以下证据证明《石狮是我家》全剧在石狮全境拍摄，拍摄场景涉及石狮雕塑广场、政府广场、姑嫂塔、大闽府、海洋世界、城隍庙、黄金海岸、西洋公园、华侨医院、长福小学、世贸广场、石狮服装城、老年大学、人文古街和若干城市街道、剧情内容涉及到石狮的城市文化与风土人情：《石狮是我家》奖励金的申请、场景表、光盘。 被告石狮市政府答辩称，1.石狮市政府不是本案的适格被告。法律法规并未规定石狮市政府具有履行行政奖励补助的法定职责。《拍摄扶持措施》系由中共石狮市委宣传部负责解释，由市文改办牵头组织相关部门共同会商研究，提出奖励意见后予以兑现。同时，《拍摄奖励实施方案》对具体申报兑现程序作出具体要求，政策主管部门、财政部门是执行行政奖励补助的主体，而非石狮市政府；2.行政奖励相关职责部门尚未对盛奇公司、融德公司的申报作出奖励决定。盛奇公司、融德公司向石狮市影视办提交奖励申报材料，但是否符合奖励政策条件，奖励多少，应由政策主管部门决定。在政策主管部门尚未对盛奇公司、融德公司的申报明确作出奖励决定前，盛奇公司、融德公司的诉讼请求应予驳回；3.电影《石狮是我家》不符合《拍摄扶持措施》第五条第（一）、（二）项规定的奖励政策。影视政策的奖励对象面向全国，鼓励对外宣传石狮，使用“石狮”城市地名不等同于可直接实际享受奖励，是否奖励要看成片播出后的宣发情况和播出效果。《石狮是我家》影片仅在福建省中兴电影院线有限公司旗下五家影剧院播出，院线播出覆盖面、影响力极低。且经查询，豆瓣电影、猫眼等知名电影宣传评论平台未见该片信息，通过百度全网查询，仅有影讯网、电视猫等8条记录，且记录中仅有50个字的作品简介，未见图片、视频及其他文字信息。因此，电影《石狮是我家》不符合《拍摄扶持措施》的初衷和总纲，不符合《拍摄扶持措施》第五条第（一）、（二）项规定的奖励政策。 被告石狮市政府提交如下证据： 1.《拍摄扶持措施》、《拍摄奖励实施方案》，证明中共石狮市委宣传部系负责解释的部门；执行行政奖励补助的主体为政策主管部门及财政部门；案涉奖励目前未经有关部门予以审查并提出奖励意见，盛奇公司、融德公司直接诉请支付160万元奖励的诉求，应予驳回。 2-1.《石狮市鼓励支持影视剧组在石拍摄奖励资金申请表一》； 2-2.《石狮市鼓励支持影视剧组在石拍摄申请奖励材料审核意见书》； 2-3.《影视剧组在石拍摄登记备案表》、《石狮是我家》剧组安全生产及文明拍摄承诺书； 2-4.北京市电影局《电影剧本（梗概）备案回执单》（影剧备字［2018］第4223号）； 2-5.国家电影局《电影公映许可证》（电审故字［2019］第227号）； 2-6.授权委托书、营业执照、身份证复印件； 2-7.团体人身意外伤害保险单、保险条款； 2-8.数字版影片《石狮是我家》发行合同（编号×××37）； 2-9.《石狮是我家》2019年6-12月统计综合报表。 上述证据2共同证明盛奇公司、融德公司向石狮市影视办提交奖励申报部分材料；有关部门尚未对盛奇公司、融德公司的申报作出奖励决定，盛奇公司、融德公司无权直接要求支付奖励金；《石狮是我家》影片院线播出覆盖面、影响力极低，不符合《拍摄扶持措施》规定的奖励政策。 上述原告、被告提交的证据均经庭审质证。石狮市政府对盛奇公司、融德公司提交的证据1-6、8-13真实性、合法性、关联性均无异议，对证据7、14的真实性、合法性、关联性不予认可；对于盛奇公司、融德公司补充提交的证据1、2的真实性亦无异议。盛奇公司、融德公司对石狮市政府提交的证据真实性、合法性、关联性均无异议，但对证明目的不予认可。 本院认证如下：盛奇公司、融德公司提交的证据1-6、8-13以及补充提交的证据1-2、石狮市政府提交的证据，双方经质证，对证据的真实性、合法性、关联性均无异议，本院经审查予以确认，且上述证据与本案的待证事实存在关联性，可以作为本案的证据采用。对于盛奇公司、融德公司提交的证据7无具体文件编号、无印发时间、无印发单位印章，石狮市政府否认其真实性，本院经审查认为，因该证据的真实性无法确认，该证据不作为本案的证据采纳；盛奇公司、融德公司提交的证据14同样无发文号、无发文单位印章，石狮市政府否认其真实性，盛奇公司、融德公司无法提供原件核对，该证据的真实性无法确认，不作为本案的证据采用。 根据本案有效证据，本院认定如下事实：2017年7月24日，石狮市政府通过发布规范性文件的方式，作出《拍摄扶持措施》，鼓励扶持影视剧组到石狮拍摄，以对外宣传推介石狮，提升石狮的知名度和美誉度，加快影视文化产业发展，带动旅游和消费市场。2017年12月27日，石狮市文改办作出《拍摄奖励实施方案》。2018年9月13日，石狮市影视办出具《石狮是我家》影视剧组拍摄工作的联诺函，认可该剧组已登记备案，并可在本市辖区内进行取景拍摄，要求各成员单位安排专人在场地联系及在拍摄上给予协助、支持。2018年12月6日，石狮市文体旅游广电新闻出版局向北京市新闻出版广电局发函，同意电影《石狮是我家》使用石狮地名，在石狮市拍摄。2019年4月25日，《石狮是我家》取得国家电影局《电影公映许可证》（电审故字（2019）第227号），并在2019年6月4日在福建中兴院线首映。 2019年6月28日，石狮市市场监督管理局在《石狮市鼓励支持影视剧组在石拍摄申请奖励材料审核意见表》中“市场监督管理部门意见”一栏填写：“经查询国家企业信用信息公示系统，未发现该企业有违反工商法律法规的行为”，该表格上的“广电部门意见”、“税务部门意见”均为空白；融德公司填写《石狮市鼓励支持影视剧组在石拍摄奖励奖金申请表一》，根据《拍摄扶持措施》第五条第（一）、第（二）项之规定，申请奖励金额160万元，该表格上的“市影视工作协调小组办公室意见”、“市文化改革发展工作领导小组办公室意见”、“市领导意见”三个栏目均未填写内容。 另查明，石狮市政府的代理人于庭审中陈述：盛奇公司、融德公司提出的奖励申请需要由石狮市影视办初审后递交给石狮市文改办，再由石狮市文改办牵头各单位会商后研究提出奖励意见。目前，对盛奇公司、融德公司的奖励意见还未形成。 本案争议焦点：一、石狮市政府是否本案适格的被告；二、石狮市政府是否存在未履行行政奖励的职责。 本院认为，案涉《拍摄扶持措施》是石狮市政府为鼓励支持影视剧组前往石狮市进行影视作品制作而作出的奖励规定，系石狮市政府为了实现其行政管理目的而作出的行政奖励允诺行为，具有行政管理属性，符合我国行政诉讼法所规定的可诉的行政行为范畴。盛奇公司、融德公司诉石狮市政府未按照《拍摄扶持措施》的规定，履行发放相应奖励金的职责，以石狮市政府作为本案的被告提起行政诉讼，所列的被告符合法律规定。石狮市政府抗辩认为应以政策主管部门、财务部门作为本案适格被告的意见，本院不予支持。 《拍摄扶持措施》规定的适用对象：包括到石狮进行影视作品拍摄制作的影视剧组或影视公司；指向的影视作品是国家行业主管部门批准立项的电影、电视剧和大型综艺节目；且要求影视作品属于正面反映石狮题材，主线讲述石狮人物故事；并明确了从2017年4月1日起至2019年3月31日期间引进落地石狮拍摄的影视作品，可享受相应的扶持政策。《拍摄奖励实施方案》规定的申报程序：由市影视办协调市市场监督管理局、国税局、地税局、地税局游广电新闻出版局、会计核算中心等相关单位进行审核。在案证据证实，盛奇公司、融德公司共同出品的电影《石狮是我家》于2018年期间在石狮开机拍摄，并已取得国家电影局颁发的《电影公映许可证》，且实际已于2019年上线播放。2019年6月，盛奇公司、融德公司向石狮市政府提交书面申请，要求石狮市政府按照《拍摄扶持措施》第五条第（一）、（二）项的规定，向其支付拍摄奖励金160万元。石狮市市场监督管理部门已签署“未发现该企业有违反工商法律法规的行为”的意见，但广电部门、税务部门未有签署意见。石狮市政府亦未对盛奇公司、融德公司的申请作出明确具体的答复。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款的规定：公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。石狮市政府对于盛奇公司、融德公司的申请，应及时做出明确具体的答复。至本案诉讼时，石狮市政府仍未对盛奇公司、融德公司申请的奖励金数额有明确的意见，存在拖延履行之情形。 盛奇公司、融德公司的诉讼请求实质在于要求石狮市政府及时履责，因本案涉及具体奖励金数额的确定，且该数额的确定系石狮市政府应按照其制定的《拍摄扶持措施》作出，因此，盛奇公司、融德公司请求判令支付拍摄奖励金160万元的诉求，应由石狮市政府先行裁量处理。 综上，石狮市政府作为《拍摄扶持措施》的制作主体，对盛奇公司、融德公司向其提出申请支付拍摄奖励金的申请，负有作出具体明确答复的职责，并应在合法合理的期间内作出。盛奇公司、融德公司请求法院判令石狮市政府支付拍摄奖励金160万元的诉求，应由石狮市政府先行处理，该诉求本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条，《最高人民法院关于适用的解释》第九十一条的规定，判决如下： 一、石狮市人民政府应在本判决生效之日起两个月内对北京盛奇阳光影视文化发展有限公司、泉州市融德文化传播有限公司请求支付拍摄奖励金的申请作出处理； 二、驳回原告北京盛奇阳光影视文化发展有限公司、泉州市融德文化传播有限公司请求判令支付拍摄奖励金160万元的诉讼请求。 本案案件受理费人民币50元，由被告石狮市人民政府承担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于福建省高级人民法院。 审 判 长  林琼弘 审 判 员  龙 辉 人民陪审员  刘永淼 二〇二一年三月十二日 代书 记员  陈 靓 附：本案适用的法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。 《最高人民法院关于适用的解释》九十一条原告请求被告履行法定职责的理由成立，被告违法拒绝履行或者无正当理由逾期不予答复的，人民法院可以根据行政诉讼法第七十二条的规定，判决被告在一定期限内依法履行原告请求的法定职责；尚需被告调查或者裁量的，应当判决被告针对原告的请求重新作出处理。