江苏省淮安市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）苏08行终18号 上诉人（一审原告）高桂英，女，汉族，1957年9月7日出生，住淮安市洪泽区。 上诉人（一审原告）季维珍，女，汉族，1972年12月18日出生，住淮安市洪泽区。 上诉人（一审原告）暨上述两上诉人的委托代理人季维兵（系高桂英儿子，季维珍弟弟），男，汉族，1975年1月20日出生，住淮安市洪泽区。 被上诉人（一审被告）淮安市洪泽区住房和城乡建设局，住所地淮安市洪泽区洪泽湖大道125号。 法定代表人袁书朋，该局局长。 委托代理人孙佩忠，该局房屋征收服务中心主任。 委托代理人朱淮玲，江苏泽之源律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）淮安市洪泽区房屋征收安置中心，住所地淮安市洪泽区人民路36号。 法定代表人葛善铮，该中心主任。 一审第三人张崇强，男，汉族，身份信息不详，住淮安市洪泽区。 一审第三人汤春霞，女，汉族，身份信息不详，住淮安市洪泽区。 上诉人高桂英、季维珍、季维兵因诉被上诉人淮安市洪泽区住房和城乡建设局（以下简称洪泽区住建局）、淮安市洪泽区房屋征收安置中心（以下简称洪泽区房屋安置中心）、一审第三人张崇强、汤春霞确认行政协议无效及行政赔偿一案，不服淮安市清江浦区人民法院（2020）苏0812行初136号行政判决，向本院提起上诉。本院于2021年1月15日立案受理后，依法组成合议庭公开审理了本案。本案现已审理终结。 一审法院查明：高桂英、张正科于1976年结婚，张崇强系高桂英与张正科之子，张崇强与汤春霞系夫妻。季维兵、季维珍是高桂英与前夫所生子女，与张正科、高桂英夫妇共同生活。张正科在原洪泽县××办事处临河社区××号拥有一处宅基地，张正科、高桂英夫妻在上面建有房屋。房屋没有取得土地证和房产证。 原洪泽县人大常委会2015年2月2日决议实施2015年旧城改造项目，该项目包括涉案砚临河两侧（东侧）地块在内的共14个地块，经确认符合城市总体规划和土地利用总体规划，张正科户在此次改造范围。2015年3月15日，原洪泽县房屋征收部门发布房屋征收调查公告，并在调查结束后将调查结果、房屋面积界定结果在征收范围内公示，其中张正科户的房屋面积是298.23平方米，在图面积（含简易）228.54平方米，不在图面积（含简易）69.69平方米。2015年3月17日，征收组工作人员对张正科房屋的装潢及附属物情况进行了现场调查，张正科在该调查表上签名确认。 2015年5月13日，原洪泽县房屋征收部门对该地块补偿安置方案进行论证并向社会公开征求意见；2015年6月16日将征求意见收集及修改情况进行通告，对部分被征收对象提出的问题进行协调解决，并按照规定进行社会稳定风险评估、落实征收补偿费用。2015年6月25日，原洪泽县人民政府发布洪征决定[2015]2号《房屋征收决定》，并在征收范围内予以公告。决定对洪泽区东一街西侧、砚临河东侧、益寿路南侧、东十一道北侧红线范围内的房屋和附属物实施征收，并收回土地使用权。该公告发布的项目名称为砚临河两侧地块（东侧）旧城改建项目，征收部门为原洪泽县住房和城乡建设局，征收实施单位为原洪泽县房屋征收安置中心。张正科的房屋位于征收范围内。 2015年6月28日原洪泽县房屋征收部门发布《房屋征收决定更正公告》，对原有公告中关于被征收人申请行政复议和提起行政诉讼的时间期限进行更正。 江苏先河房地产评估有限公司根据原洪泽县住房和城乡建设局的委托，对张正科的房产进行评估，并出具了《房屋征收评估报告》。经评估，张正科房屋在2015年6月25日的征收补偿单价分别为：1#房屋2931元/㎡、2#房屋2736元/㎡、3#房屋2660元/㎡、4#房屋2771元/㎡、5#房屋2699元/㎡、7#简易房屋1200元/㎡。2015年11月20日，原洪泽县房屋征收部门将评估报告送达张正科。 自2015年，房屋征收部门即与张正科协商拆迁补偿事宜，先因张正科对补偿金额不满意，后因张正科生病住院，双方未达成一致意见。张正科因病于2018年去世。2019年11月7日，被告洪泽区住建局（甲方）与张崇强、汤春霞（乙方）签订了《淮安市洪泽区国有土地上房屋征收补偿安置协议书》（产权调换）（以下简称《房屋征收补偿协议》）。该协议中记载：甲方因公共利益需要，经洪泽区人民政府批准，需对砚临河两侧地块项目范围内的房屋实施征收。根据有关房屋征收法规和政策规定，结合被征收房屋的具体情况和评估结果，经协商，现就拆迁补偿安置有关事项订立如下协议：一、房屋所有权人张崇强，共有人汤春霞，房屋总面积228.54㎡。二、乙方自愿选择的补偿安置方式为产权调换。三、补偿总额865775.10元。其中：（一）1#房86.9㎡，评估单价2931元/㎡，金额254703.90元；2#房43.7㎡，评估单价2763元/㎡，金额120743.10元；3#房29.5㎡，评估单价2660元/㎡，金额78470元；4#房22.94㎡，评估单价2771元/㎡，金额63566.74元；5#房40.11㎡，评估单价2699元/㎡，金额108256.89元；7#房5.39㎡，评估单价1200元/㎡，金额6468元；计632208.63元。（二）装潢、附属物、生活设施移装及花草树木补偿款：见附表，合计115054.43元。（三）其它补助费用118512.04元。四、产权调换房屋价款：（一）甲方将坐落于原地安置的房屋与乙方进行产权调换。乙方同意产权调换房屋的建筑面积107×3㎡，单价2880元、3024元、3600元/㎡。产权调换房屋款956491.20元。五、甲方应付乙方的货币补偿总额与乙方应付甲方的安置房总价款相冲抵后，乙方应付偿90716.10元。……协议由甲方洪泽区住建局，乙方张崇强、汤春霞，拆迁实施单位洪泽区房屋安置中心分别签名、加盖公章。 不在图的69.69平方米房屋，被告认定为违建，在附属物补偿一栏，按照392元/㎡的标准进行了补偿，已经包含在补偿总额865775.10元内。当日，张崇强、汤春霞出具了《声明》，该《声明》的主要内容是：“位于七号地房屋主权为本人张崇强所有，协议签订后如出现其他产权纠纷，一律有我本人负责。” 2019年11月7日，汤春霞在拆迁工程交房单上（编号为1000954）签字确认。2019年11月12日，张崇强在七号地块征收（拆迁）房屋交割单（编号为1000274）上签字确认。后上述房屋被交付拆除。 一审另查明：2015年12月10日，季维珍、季维兵诉原洪泽县人民政府撤销房屋征收决定一案，淮安市中级人民法院于2016年5月19日作出（2015）淮中行初字第00166号行政判决，以原洪泽县人民政府在作出《房屋征收决定》前，没有将征收补偿费用足额到位、专户存储，违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条第二款的规定。但鉴于涉案地块的绝大多数被征收人已搬迁完毕，且原洪泽县人民政府在诉讼中对征收补偿费用足额到位情况已采取相应补救措施，如撤销房屋征收决定，将会给国家利益、社会公共利益造成重大损害为由，判决确认原洪泽县人民政府于2015年6月25日作出的洪征决定[2015]2号《房屋征收决定》行为违法，驳回季维兵的的起诉。季维珍、季维兵不服向江苏省高级人民法院提起上诉，该院于2016年11月28日作出（2016）苏行终884号行政判决，驳回上诉，维持原判决。 江苏省人民政府于2016年7月7日下发苏政发[2016]87号《省政府关于调整淮安市部分行政区划的通知》，撤销洪泽县，设立淮安市洪泽区，以原洪泽县的行政区域为洪泽区的行政区域。洪泽区政府于2016年10月8日挂牌成立。被告洪泽区房屋安置中心属于全民所有制的企业法人。 原告高桂英一审陈述，涉案的季庄路48号宅基地，原属于集体土地，使用权属于张正科。在该处宅基地上，张正科和高桂英夫妇建造了主屋和厨房；季维兵借用老房子的一面墙建造了2#房，张崇强建造了4#房、5#房。季维兵和张崇强所建房屋没有手续。在签订拆迁协议前，张正科和高桂英一致表示其夫妇俩所建房屋及张崇强所建房屋拆迁利益均归张崇强所有，季维兵所建房屋拆迁时归季维兵所有。高桂英同意张崇强代表其签订协议。其起诉，主要是认为被拆迁的房屋中有部分房屋系季维兵所建，协议应当由季维兵一起签订。 一审审理中，原告季维兵主张2#房是其出资所建，提供了高良涧街道办事处临河社区居委会于2014年6月2日出具的证明。证明的主要内容是：“兹有我社区季庄路48居民季维兵同志，原房屋产权证没有办，实属私人财产。”就该证明，法院依法进行了调查，居委会工作人员称是因为季维兵子女上学，需要使用学区房出具，并未调查核实。 一审开庭审理时，被告洪泽区住建局无行政机关负责人出庭，亦无工作人员出庭，仅委托律师出庭。 一审法院认为，本案的争议焦点是：一、洪泽区房屋安置中心是否是适格被告。二、被诉协议是否存在无效情形。 一、关于洪泽区房屋安置中心是否是适格被告的问题。 一审法院认为，涉案房屋的征收部门是洪泽区住建局，洪泽区房屋安置中心作为企业性质，是受洪泽区住建局的委托，作为房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。相应的法律责任应当由洪泽区住建局承担。洪泽区房屋安置中心不是适格的被告，应驳回原告对洪泽区房屋安置中心的起诉。 二、关于被诉协议是否存在无效情形的问题。 一审法院认为，本案诉争协议是签订于2019年11月7日的房屋征收补偿协议，属于典型的行政协议，对该协议效力的审查，人民法院在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。 《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十九条规定：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的‘重大且明显违法’：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。”《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。” 本案中，洪泽区人民政府作出的洪房征字[2015]2号房屋征收决定，虽被发生法律效力的淮安市中级人民法院（2015）淮中行初字第00166号行政判决书判决确认违法，但未予撤销，该房屋征收决定的效力被保留。该征收决定确定被告洪泽区住建局为该项目征收部门、洪泽区房屋安置中心为征收实施单位符合法律规定。基于该征收决定，原、被告及第三人就补偿方式、补偿金额等事项所达成的《房屋征收补偿协议》，是当事人真实意思的表示，未损害被征收人的合法权益。同时，该协议签订后房屋已经被拆除，并无上述法律规定的无效情形。 《物权法》第九十七条规定：“处分共有的不动产或者动产以及对共有的不动产或者动产作重大修缮的，应当经占份额三分之二以上的按份共有人或者全体共同共有人同意，但共有人之间另有约定的除外。”《合同法》第五十一条规定：“无处分权的人处分他人财产，经权利人追认或者无处分权的人订立合同后取得处分权的，该合同有效。” 本案中，涉案房屋对应的宅基地系张正科和高桂英于上世纪八十年代左右取得，并建造的房屋。居委会属于居民自治组织，不具有作出房屋权属认定的法定职责。同时经一审法院调查，居委会出具该证明，是因原告季维兵的子女上学需要使用学区房，居委会并未调查核实。因此，原告季维兵提供的居委会证明不能证明其是涉案房屋的共有产权人。季维兵在已有一处宅基地另行建房的情况下，其在父母的宅基地上建造房屋，且未取得建房手续的情形下，主张房屋属于其与高桂英、张正科共有，其应当作为被拆迁人签订被诉协议，没有依据，不予支持。张正科户房屋所占土地为集体土地，当时未办理土地征收为国有程序。关于签订被诉协议的被征收主体确定问题。实践中，国有土地上房屋征收一般按产权证书中明确记载的权利人确定为被征收人，并签订补偿协议。而本案所涉房屋为集体土地上房屋，未进行产权登记；同时，农村村民一户只能拥有一处宅基地，农村集体土地上房屋安置补偿一般以一处宅基地作为确定一户的基础，且通常确定家庭成员中一人作为户主签订安置补偿协议。签订拆迁协议前，张正科、高桂英均表示他们涉案的房屋归张崇强所有，在张正科去世后，涉案房屋亦未进行析产继承，在此情况下，被告与第三人张崇强夫妇签订被诉协议，符合《物权法》第九十七条的规定，并无不当。原告主张被告胁迫第三人张崇强签订了涉案的协议，对此事实，第三人张崇强、汤春霞未予认可，且原告无充分证据证明。故对原告上述主张，不予采信。 被诉协议系根据原有房屋面积进行产权调换，并予以补偿。该协议虽由第三人张崇强、汤春霞签订，但协议系对该户整体进行的补偿，并未否定季维兵、季维珍的合法财产权和继承权。季兵、季维珍提起本案诉讼的实质是家庭内部财产分配纠纷，季维兵、季维珍可通过家庭内部协商、人民调解或者民事分家析产等途径主张其财产权利。 综上，原、被告及第三人签订的案涉房屋拆迁补偿安置协议合法有效，原告的诉讼请求无事实依据，一审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告高桂英、季维兵、季维珍的诉讼请求。 上诉人高桂英、季维珍、季维兵上诉称：一、一审程序违法。上诉人于2020年4月21日向一审法院提起诉讼，立案人员认为符合起诉条件并出具了材料收据并加盖印章，而一审法院4月30日才立案，洪泽区住建局在法定举证期限内没有答辩并提供相关证据，直到6月5日才提供答辩及相关证据，一审法院7月7日才将被告答辩状送达原告，违反《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定。二、一审法院认定事实错误。涉案协议是被上诉人洪泽区住建局与一审第三人签订，而非与上诉人签订，上诉人没有参加协商也没有签字，协议并非当事人真实意思表示。三、一审法院遗漏诉讼请求。上诉人起诉状中有三项诉讼请求，一审法院遗漏了请求确认洪泽区住建局拆迁违法的诉讼请求，三项诉讼请求属于并列。四、被上诉人洪泽区住建局未提供任何证据证明其在签订拆迁协议前，获得张正科、高桂英授权或口头表述一审第三人张崇强签订协议。五、一审判决前后矛盾。一审法院一方面认为季维兵主张房屋与高桂英、张正科共有，应作为被拆迁人签订被诉协议没有根据不予支持，另一方面又认为征收补偿协议是对该户整体进行补偿，并未否定季维兵、季维珍的合法财产权和继承权，前后相互矛盾。综上，请求撤销一审判决，判决确认洪泽区住建局与张崇强、汤春霞所签协议无效，拆迁违法，重签补偿协议全面补偿或全面赔偿。 被上诉人洪泽区住建局、洪泽区房屋安置中心未提交书面答辩意见。 一审第三人张崇强、汤春霞未提交书面陈述意见。 各方当事人在一审中提供的证据均已随卷移送本院。 二审中，上诉人高桂英、季维珍、季维兵提供以下证据：2021年1月24日证明一份，证明张正科、高桂英于2015年拆迁调查时土地院落及土地使用面积为0.55亩，与一审中其提交的证据5和10相印证。被上诉人洪泽区住建局、洪泽区房屋安置中心对上诉人证据质证认为：对该证据三性均不认可，出具该证据的两人不是被上诉人单位工作人员。 本院经审查认为，上诉人该证据不能证明其主张，本院不予采纳。 本院经审理查明的事实与一审认定一致，本院予以确认。 本院认为：一、关于洪泽区房屋安置中心是否是适格被告的问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款、第二款规定：“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。”第二十五条规定：“房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。补偿协议订立后，一方当事人不履行补偿协议约定的义务的，另一方当事人可以依法提起诉讼。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十五条规定：“市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。征收实施单位受房屋征收部门委托，在委托范围内从事的行为，被征收人不服提起诉讼的，应当以房屋征收部门为被告。” 本案中，洪泽区（原洪泽县）人民政府就涉案地块作出《房屋征收决定》，其中确定的征收部门为原洪泽县住房和城乡建设局，征收实施单位为原洪泽县房屋征收安置中心。2019年11月7日，一审第三人张崇强、汤春霞与被上诉人洪泽区住建局、洪泽区房屋安置中心签订《房屋征收补偿协议》。被上诉人洪泽区房屋安置中心作为具体征收实施单位实施行为所产生的法律后果应由被上诉人洪泽区住建局承担。故被上诉人洪泽区房屋安置中心不是本案的适格主体，一审法院裁定驳回上诉人对被上诉人洪泽区房屋安置中心的起诉并无不当。 二、关于协议书的效力问题。洪泽区住建局与张崇强、汤春霞就涉案房屋拆迁补偿安置问题达成的协议应属行政协议。高桂英、张崇强、汤春霞一审诉请确认协议无效，对行政协议无效的判断应根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条的规定，适用行政诉讼法第七十五条关于无效行政行为的规定，同时也可以适用民事法律规范中关于合同无效的规定。 房屋的征收拆迁一般以家庭户为单位，本案中涉案房屋位于张正科宅基地上，在征收之前系张正科、高桂英及其儿子张崇强、儿媳汤春霞共同居住。在征收过程中，以张正科作为被征收户。上诉人高桂英的子女均已成家并另行立户，在张正科已经去世，房屋实际未予分割的情况下，由一审第三人张崇强、汤春霞代表家庭签订补偿安置协议，并不违反法律规定。案涉协议内容涵盖被征收房屋的补偿、房屋内装饰装潢及附属设施设备补偿、搬家费、临时安置补助费、提前搬迁奖金等补偿安置费用。该协议书并不存在重大、明显违法的情形，协议签订的依据和内容未违反法律规定和国家政策要求，不存在损害国家集体、社会公共利益的情形，也不存在一审第三人故意放弃或恶意减损其他共有权人、继承人法定利益的情形。上诉人提出的被诉补偿安置协议无效的主张，缺乏事实根据和法律依据，本院不予采信。上诉人及其他继承人对已经取得的补偿安置利益可通过协商或诉讼等方式进行析产、继承实现。 三、关于一审法院是否遗漏诉讼请求的问题。经审查，上诉人一审行政起诉状所载诉讼请求为：（一）确认洪泽区住建局、洪泽区房屋安置中心与张崇强（张正科三子）所签补偿协议无效；（二）确认洪泽区住建局拆迁违法；（三）要求对季庄路48号房屋及院落全面按市场价赔偿（或重签协议全面补偿）。其原有的诉讼请求本身并不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项：“提起诉讼应当符合下列条件：……（三）有具体的诉讼请求和事实根据；……”之规定。一审庭审中，上诉人就其诉讼请求明确表示：要求确认协议无效，要求赔偿或重新签订协议，诉请第二项不再主张，跟第一项合并。故一审法院根据上诉人一审庭审中明确的诉讼请求进行审查，并未遗漏其诉讼请求。 四、关于上诉人提出的一审法院审理程序的问题。经审查一审法院的立案及送达时间，一审法院立案时间为2020年4月30日，一审法院于5月26日将起诉状副本邮寄给被上诉人，被上诉人在法定期限内提交答辩状及证据后，一审法院于7月7日将答辩状副本及举证材料邮寄上诉人，一审法院送达起诉状副本及答辩状副本超出了法律规定的期限，虽然不构成严重程序违法，但本院予以指出，希望一审法院严格依照法律规定的期限发送法律文书。 另外，一审将“被告及第三人就补偿方式”“被告及第三人签订的案涉房屋拆迁补偿安置协议”均表述为“原告、被告及第三人”错误，本院予以纠正。 综上，一审判决认定事实清楚、适用法律正确，程序合法，依法应予以维持。上诉人的上诉理由均不能成立，其上诉请求本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人高桂英、季维珍、季维兵负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 何正洪 审 判 员 孙聂娟 审 判 员 孙志丹 二〇二一年三月三十日 法官助理 阴文婷 书 记 员 谢 洁