安徽省六安市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）皖15行终22号 上诉人（一审原告）霍邱县文峰置业有限公司，住所地霍邱县城关镇卧阳路北段汇峰国际城，统一社会信用代码913415220931646365。 法定代表人蒋士纯，该公司总经理。 委托代理人李厚飞，该公司员工。 委托代理人江兆存，安徽大别山律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）霍邱县自然资源和规划局，住所地安徽省六安市霍邱县城关镇光明大道中段，统一社会信用代码11341423003235964L。 负责人任家杰，该局局长。 出庭负责人裴刚，该局副局长。 委托代理人李君玲，该局城乡规划中心主任。 委托代理人王贤德，安徽兴隆律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）霍邱县人民政府，住所地安徽省霍邱县城关镇双拥路。 法定代表人段贤柱，该县县长。 出庭负责人王海伟，该县副县长。 委托代理人王贤德，安徽兴隆律师事务所律师。 霍邱县文峰置业有限公司（以下简称文峰置业公司）诉霍邱县自然资源和规划局、霍邱县人民政府（以下简称霍邱县政府）行政规划及行政复议一案，安徽省六安市叶集区人民法院于2020年10月16日作出（2020）皖1504行初10号行政判决，文峰置业公司不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭于2021年3月2日公开开庭进行了审理，上诉人文峰置业公司委托代理人李厚飞、江兆存，被上诉人霍邱县自然资源和规划局副局长裴刚及委托代理人李君玲、王贤德，霍邱县政府副县长王海伟及委托代理人王贤德出庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审法院审理查明：2014年1月，文峰公司通过招拍挂取得霍邱县公园路的五个地块的土地使用权，并设计将地块一至地块四的部分配套用房放置到地块五中，并于同年5月获得规划局的批准。 2015年10月22日，安徽省高级人民法院作出（2015）皖民四初字第00002号民事判决，判决文峰公司与霍邱县人民政府国土资源局签订的编号为341522（2014）A2003、A2004、A2005、A2006《国有建设用地使用权出让合同》（即涉案的1#-4#地块）于2014年12月11日解除。 2016年3月4日，文峰公司向霍邱县住房和城乡建设局申请对汇峰国际城七栋在建工程部分户型进行调整，该申请中明确：结合安徽省建房（2015）105号文件和霍邱县住建房（2015）225号《关于促进房地产市场平衡健康发展的意见》文件精神“对于在建商品房住房项目，在不改变用地性质和容积率的前提下，经批准允许房地产企业适当调整套型结构，对不适应市场需求的住房户型做出调整”的要求，文峰公司申请调整在建的6#、7#、9#、10#-13#共七栋楼住宅楼部分户型。 同年5月27日，霍邱县城乡规划委员会专委会2016年第六次会议召开，审查汇峰国际城项目等8栋楼户型调整相关事宜，建议：同意调整，但公建服务配套面积不得减少等。 2016年6月23日-7月1日，霍邱县城乡建设规划局向文峰公司作出《关于汇峰国际城5#地块5#、6#、7#、9#-13#楼调整方案的批复》，该批复中明确：原则同意相关楼的调整方案，调整后公建配套及其他用房建筑面积为3574.43M²。《关于汇峰国际城5#地块5#、6#、7#、9#-13#楼规划设计方案调整批前公示》于同日公布，配套用房面积亦为3574.43M²。 文峰公司2018年4月26日制文，申请要求霍邱规划局批准规划调整，即将原5#地块为1#-4#地块配置的1582.97M²的公建配套调整为商业用房，2019年5月7日，霍邱规划局答复不予调整。因文峰公司不服该决定，于同年9月5日向霍邱县政府提出行政复议申请，请求责令霍邱规划局批准关于涉案项目规划调整的申请。同年12月2日，霍邱县政府作出霍复决字［2019］17号《行政复议决定书》，维持霍邱县规划局作出的不同意调整规划的决定。文峰公司不服，遂致成讼。 一审法院认为：据《中华人民共和国城乡规划法》和《中华人民共和国行政许可法》的规定，霍邱规划局依据法律的授权，负责本行政区域内的城乡规划管理工作，对规划变更等行政许可的审查、办理具有法定职责，其应依据行政许可法的规定，在法定期限内作出是否准许行政许可的书面决定。霍邱县政府负责辖区内规划变更审批决定的行政复议工作。针对文峰公司要求判令霍邱规划局批准其关于涉案规划调整的申请的诉请，一审法院认为:一、制定和实施城乡规划，应当符合科学发展的要求，同时遵循先规划后建设的原则，以促进资源、能源节约和综合利用，改善人居环境为目的；二、依据《中华人民共和国城乡规划法》第五十条规定：“在选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证或者乡村建设规划许可证发放后，因依法修改城乡规划给被许可人合法权益造成损失的，应当依法给予补偿。经依法审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图不得随意修改；确需修改的，城乡规划主管部门应当采取听证会等形式，听取利害关系人的意见……。”结合本案案情，2016年6月23日，文峰公司在已知涉案1#-4#地块不再由其继续开发建设的情况下，申请规划调整时，仍申请配套用房为3574.43平方米，直至其此次再次提出配套用房规划调整，而此次涉案的规划调整申请，属于对已批的详规进行实质变动，但文峰公司并未提交相关证据加以佐证该次申请调整确属“确需修改”事项，故霍邱县规划局作出的涉诉行政行为事实清楚、证据确凿，程序合法，适用法律正确，故文峰公司要求判令霍邱规划局批准其关于涉案规划调整的申请的诉请，依法不予支持。霍邱县政府对文峰公司的复议申请审查程序合法、适用法律正确、作出维持结论准确，故文峰公司要求判决撤销霍邱县政府作出的霍复决字［2019］17号《行政复议决定书》亦不予支持。但值得说明的是：本案纠纷的形成，有历史原因，有现实原因，并牵涉到诸多小区业主的现实利益及社会稳定。时过境迁，各方当事人面对问题要综合考量各种因素，灵活应对处理，只有在共同努力、换位思考、互谅互让的基础上，在充分尊重历史和现实的前提下，严格依法办理，加强沟通协调，才更有利于妥善解决纠纷。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回霍邱县文峰置业有限公司的诉讼请求。 文峰置业公司上诉称，一、一审法院认定事实错误。文峰置业公司自从土地出让合同解除后一直在申请配套用房的规划调整即减少配套用房的面积，而非一审法院判决中认定的“2016年6月23日，文峰公司在已知涉案1#-4#地块不再由其继续开发建设的情况下，申请规划调整时，仍申请配套用房为3574.43平方米，直至其此次再次提出配套用房规划调整”。二、一审判决认定“文峰公司并未提交相关证据加以佐证该次申请调整确属确需修改的事项”，显然是错误的。由于霍邱县自然资源和规划局的原因导致上诉人文峰置业公司对1-4号地块的出让合同解除。现仍要求上诉人文峰置业公司保留替1-4号地块配置的配套设施用房，明显不当，损害了上诉人文峰置业的合法权益。被上诉人霍邱县自然资源和规划局认为规划调整可能损害业主权益所以不能批准的理由不能成立。上诉人文峰置业公司的合法利益同样应予保护。三、一审判决错误理解法律。1、法律并未规定规划调整必须由申请人主动提出申请；2、《城乡规划法》并未规定修改规划具有时间限制；3、《城乡规划法》规定的规划是否需要调整的前提是规划确需修改；4、文峰公司的规划调整不会损害业主的合法权益。综上，请二审法院依法判决撤销六安市叶集区人民法院作出的（2020）皖1504行初10号行政判决；改判支持上诉人的一审诉讼请求。 霍邱县自然资源和规划局二审答辩称：一审判决正确，应当予以维持。上诉人的上诉理由不能成立。1、规划是申请制，上诉人通过民事权利处分的方式申请其建设内容含有为相邻人协助的功能，行政机关审批拒绝，缺乏依据。同时审批机关无释明义务。2、规划的严肃性在于公示无异议批准后，以不调整为原则。调整为例外。故，规定了确需调整为前提，确需程序正当。3、对业主利益的保护应当高于对开发利益的平衡。所以，被上诉人拒绝为其调整规划，既合情也合理，同时不违反相关法律规定。请求二审法院依法驳回上诉，维持一审判决。 经审查，一审法院对事实及证据的分析与认定符合法律规定，本院予以确认。 本院认为，本案的争议焦点是：上诉人文峰置业公司向霍邱县自然资源和规划局提出规划调整申请，该申请是否应予支持，重点审查上诉人文峰置业提出的规划调整申请是否属于确需修改的情形。《中华人民共和国城乡规划法》第五十条第二款规定：“经依法审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图不得随意修改;确需修改的，城乡规划主管部门应当采取听证会等形式，听取利害关系人的意见;因修改给利害关系人合法权益造成损失的，应当依法给予补偿。”本款规定涉及到行政法上的一项非常重要的原则，即信赖利益保护原则。根据信赖保护的一般原理，行政机关作出行政规划之后，公众会根据规划的内容来安排自己的行动，如果由于规划的变更或废止使得公众根据原有规划本来可以获得的利益无法获得，那么规划的变更或废止就构成了对公众的信赖利益的侵犯。具体到本案，2015年10月，安徽省高级人民法院判决上诉人文峰置业公司与霍邱县国土局涉案1#-4#地块出让合同解除。2016年，上诉人文峰置业公司申请对规划设计方案进行调整，原霍邱县城乡规划局对其作出《关于汇峰国际城5#、6#、7#、9#-13#楼调整方案的批复》，在该批复中明确“公建配套及其他用房建筑面积3574.43㎡”。上诉人当时并未对此批复提起诉讼或申请行政复议，其持有的《建设工程规划许可证》上亦载明的配套3580㎡。时至2018年，在汇峰国际城已建成并大量销售的情况下，上诉人向原霍邱县城乡规划局提出规划调整申请，申请将原5#地块为1#-4#地块配置的1582.97㎡的公建配套调整为商业用房。根据上述分析，规划的制定不仅影响到文峰置业公司的利益，更是涉及到小区业主对该行政规划的信赖利益。且文峰置业公司并未提交相关证据证明此次提出的规划调整申请属于确需修改的情形。霍邱县政府受理文峰置业公司的行政复议申请后，依法进行调查核实并作出复议决定，程序符合法律规定。 综上,一审法院的判决,认定事实清楚,程序正当,适用法律正确，本院应予维持。文峰置业公司的上诉理由没有事实根据和法律依据,本院不予采信。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人霍邱县文峰置业有限公司承担。 本判决为终审判决。 审判长  张笑琳 审判员  颜 凯 审判员  张 菊 二〇二一年三月十六日 法官助理崔世敏 书记员张祺 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。