辽宁省沈阳市中级人民法院行 政 裁 定 书（2021）辽01行终62号上诉人（原审原告）：沈阳万利商业中心，住所地沈阳市和平区。法定代表人：佟辉，系该中心总经理。委托代理人：刘曙伟，系北京德恒（沈阳）律师事务所律师。委托代理人：白建中，系该公司法律顾问。上诉人（原审被告）：沈阳市城市管理综合行政执法局和平区执法分局（原沈阳市和平区城市建设综合行政执法中心），住所地沈阳市和平区。法定代表人：李管日，系该局局长。委托代理人：欧阳朝霞，系北京大成（沈阳）律师事务所律师。委托代理人：李响，系该单位工作人员。原审第三人：沈阳市和平区新华街道办事处。住所地沈阳市和平区。法定代表人：刘立峰，系该办事处主任。委托代理人：李硕，系辽宁威旺律师事务所律师。委托代理人：马玉军，系该办事处工作人员。上诉人沈阳万利商业中心与沈阳市和平区城市建设综合行政执法中心、原审第三人沈阳市和平区新华街道办事处强制拆除房屋及行政赔偿一案，不服沈阳市和平区人民法院（2019）辽0103行初295号行政判决，向本院提出上诉，本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审查明，2002年，原告沈阳万利商业中心在沈阳市和平区体育运动委员会为土地使用权人的位于沈阳市和平区砂山体育场东北角自行建设平房一处，在该体育场北看台下搭建房屋一处。被告沈阳市和平区城市建设综合行政执法中心（原沈阳市城市管理行政执法局和平分局）于2018年5月4日、2018年7月11日分两次将上述建筑全部拆除。原告诉至本院，要求确认被告的强制拆除行为违法并赔偿损失。原审另查明，原告诉沈阳市和平区新华街道办事处强拆违法一案，我院于2018年12月10日作出（2018）辽0103行初350号行政裁定，认为“原告提供的证据不能证明系被告实施强制拆除行为，原告提起行政诉讼没有事实依据”，故裁定驳回原告起诉。后原告以沈阳市和平区人民政府、沈阳市城市管理行政执法局和平分局为被告，向沈阳市中级人民法院提起行政诉讼，要求确认上述二被告拆除行为违法并赔偿，该院于2019年6月5日作出（2019）辽01行初168号行政裁定，认为“查明该拆除行为的实施主体为被告沈阳市城市管理行政执法局和平分局，根据《沈阳市城市市容和环境卫生管理条例》的相关规定，该实施主体有实施拆除行为的相关职权依据。且本案中并不存在由区政府责成拆除的情形。故沈阳市和平区人民政府并非本案适格被告。”，故裁定本案由本院管辖，并将案件移送本院审理。原审再查明，沈阳市和平区文化体育局（甲方）同沈阳万利商业中心（乙方）签订《联合开发和平区文体局综合楼项目协议》，项目名称：沈阳市和平区文化体育局综合楼；项目坐落：沈阳市和平区砂山街37号（砂山体育场西侧），上述协议约定了甲、乙双方的权利义务。后甲乙双方因履行该协议发生纠纷，诉至沈阳市中级人民法院，该院于2005年2月17日作出【2004】沈中民二房初重字第××号民事判决。后双方当事人上诉至辽宁省高级人民法院，该院于2006年12月15日作出（2005）辽民一终字第176号民事调解书，内容为：“一、解除沈阳万利商业中心与沈阳市和平区文化体育局签订的《联合开发和平区文体局综合楼项目协议》；二、沈阳市和平区文化体育局与本调解书发生法律效力后15日内返还沈阳万利商业中心前期投入人防工程费……合计7138677.75元；三、双方放弃其他诉讼请求；四、。一二审案件受理费合计215020.00元，由沈阳万利商业中心负担107510.00元，沈阳市和平区文化体育局负担107510.00元。”原审认为，根据《沈阳市相对集中城市管理行政处罚权规定》第三条“市城市管理行政执法局是经国务院授权，并经省政府批准设立的相对集中行使城市管理行政处罚权的行政执法机关，具体行使本市相对集中城市管理行政处罚权。各区、县（市）城市管理行政执法分局在本辖区内行使相对集中城市管理行政处罚权。”，第九条“本市城市管理行政执法机关行使下列职权：（一）城市规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权；…（三）房产管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权”。被告作为城市管理行政执法机关，具有对违章建筑实施拆除的法定职权。关于被告提出的涉诉房屋中的位于沈阳市和平区砂山体育场东北角的平房，原告已经将和平区文化体育局诉讼至法院，后经辽宁省高级人民法院调解，双方达成补偿协议，原告无权就该部分房屋起诉被告的主张。本院认为，上述民事案件涉及的《联合开发和平区文体局综合楼项目协议》中确定建设项目坐落：沈阳市和平区砂山街37号（砂山体育场西侧），而本案中原告主张强拆的房屋位于体育场东北角，位置不同，故被告提出的上述主张，没有事实依据，本院不予支持。关于涉诉建筑物是否属于违法建筑，实体问题的认定应适用建设行为发生时实施的法律。《中华人民共和国城市规划法》第三十二条规定：“在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证件。建设单位或者个人在取得建设工程规划许可证件和其他有关批准文件后，方可申请办理开工手续。”本案中，原告建设涉诉建筑物未取得建设工程规划许可证，属于违法行为，涉诉建筑物属于违法建筑。关于被告强制拆除行为程序是否违法，程序问题应当适用被告作出拆除行为时实施的法律，根据《中华人民共和国行政强制法》关于行政机关强制执行程序的相关规定，行政机关应履行作出限期拆除决定、公告、催告、作出强制执行决定等程序，本案中，被告实施的强制拆除行为程序不符合上述法律关于行政强制程序的规定，故应认定程序违法。关于被告应否承担赔偿责任的问题，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利……”上述条款规定了行政赔偿的范围为“合法权益”，但本案中，涉诉建筑系违章建筑，原告不具备合法权益受到损害的前置要件，故被告的拆除行为虽然程序违法，但对违章建筑的拆除不应承担赔偿责任。故对原告的赔偿请求，本院予以驳回。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决一、确认被告沈阳市和平区城市建设综合行政执法中心于2018年5月4日、2018年7月11日对位于沈阳市和平区砂山体育场东北角及该体育场北看台下建筑物实施的强制拆除行为违法；二、驳回原告沈阳万利商业中心的赔偿请求。诉讼费50元，由被告沈阳市和平区城市建设综合行政执法中心负担。上诉人沈阳万利商业中心上诉称，一、本案由被上诉人违法拆除的房屋和设备设施并不属于违章建筑，上诉人是按照政府指令进行建设的，一审法院将此房屋和设备设施认定为违章建筑于法无据，认定事实错误，应当予以纠正。2002年11月，政府指令鲁园劳务市场搬迁至砂山体育场(和平区砂山路14号)，上诉人负责按照政府指令筹建零工市场和职业介绍大厅等施工工作，涉案房屋和设备设施均为砂山零工市场的配套，并非是上诉人自行建设，并且存在历史原因。而且，涉案房屋和配套设施均有土地使用权证，并且按照政府安排，由政府部门负责相关手续的办理。以上事实有新闻报道为证。2003年5月27日，为应对非典疫情，和平区政府下达《区长办公会议纪要》和《和平区政府会议纪要》(2003)40号，纪要中说明“在非典时期上诉人万利商业中心具体负责做好食堂、宿舍的管理工作并完备开办食堂、宿舍的各种相关证照或许可并按照卫生防疫的规定，定期对食堂、宿舍进行消毒、通风，实行健康登记制度，对食堂进行分餐制”，上诉人按照上述会议纪要和政府安排，完成涉案房屋和设备设施的建设。随后，因为政府原因导致鲁园劳务市场未能全部搬迁至砂山体育场，上诉人所投资建设的涉案建筑和设备设施未能作为零工市场的配套使用，但是，上诉人的投入是实实在在的且是数额巨大的。综上，涉案房屋和设配设施并不是上诉人自行建设的，而是按照政府指令在特殊历史背景下进行建设的，所以，涉案房屋和设备设施虽然未取得证照，但却不应且不能作为违法建筑对待，一审法院应当考虑建设行为发生当时的法律和政策因素，也应当考特定历史条件下的实际需要，将此问题采取一刀切的方式显然是错误，应当予以纠正。二、上诉人对于涉案的房屋和设备设施享有合法权益，被上诉人进行违法拆除应当承担责任，对上诉人予以赔偿。被上诉人对于上诉人房屋和设备设施进行拆除的行为，一审法院已经认定为违法行为，这是非常正确的，在此不再赘述。在此上诉人需要强调的是，上诉人对于涉案房屋和设备设施享有合法权益，因为上述设备设施并不是违章建筑或违法建筑。而且，根据《物权法》的规定，上诉人对于此类房屋和设备设施是享有合法物权的，被上诉人的违法拆迁行为导致房屋和设备设施破损，财物损失，被上诉人的行为已经侵犯了上诉人的合法物权，也就是合法权益。依据上诉人一审出具的2000年7月和平区政府给沈阳市和平区体育运动委员会划拨土地使用证使用面积为58536平方米，其中包括砂山体育场东北角及该体育馆北看台下建筑物土地，但由于沈阳市和平区体育运动委员会未补办建房手续，这也是未办理房产证的主要原因。一审法院认定，因为涉案房屋和设备设施是违法建筑，上诉人就没有合法权益，显然是没有法律依据的，是极其错误的。沈阳市和平区城市建设综合行政执法中心于2018年5月4日和2018年7月11日对位于沈阳市和平区砂山体育场东北角及该体育馆北看台下建筑实施的强制拆除行为违法，其应对于上述强制拆除行为按照上诉人的一审请求承担赔偿责任。上诉人沈阳市和平区城市建设综合行政执法中心上诉称，沙山体育场东北角的平房不属于被上诉人所有，被上诉人与上诉人拆除该建筑的行为不具有法律上的利害关系，无权就该部分建筑主张权益。应撤销一审判决并予以改判。原审第三人述称，一审认定事实清楚，适用法律正确，请求维持一审判决。本院审理查明的事实与原审查明的事实一致。本院认为，关于万利公司是否具有原告主体资格问题，和平区城市建设综合行政执法中心主张沙山体育场东北角的平房已经在万利公司与和平区文体局的民事调解书中处理完毕，但一审时和平区城市建设综合行政执法中心并未提供关于该建筑已经民事调解处理完毕的相关证据，省法院民事调解书中对该问题亦无记载，鉴于该问题涉及本案审理的关键性前置问题，原审法院应对该问题进行核查并作出裁判。关于赔偿问题，原审法院在审查赔偿问题时，并未综合考虑案涉建筑的历史背景、建筑原因等情况，认定事实不清。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项之规定，裁定如下：一、撤销沈阳市沈河区人民法院（2019）辽0103行初295号行政判决；二、发回沈阳市沈河区人民法院另行组成合议庭重审。审判长  史越洋审判员  沈 虹审判员  范嘉才二〇二一年三月二十五日法官助理刘婧书记员张舒