浙江省台州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）浙10行终5号 上诉人（原审原告）王香凤，女，1945年12月17日出生，汉族，住台州市路桥区。 上诉人（原审原告）施吕普，男，1937年11月27日出生，汉族，住台州市路桥区。 上诉人（原审原告）施吉林，男，1969年6月19日出生，汉族，住台州市路桥区。 上诉人（原审原告）傅金女，女，1971年2月14日出生，其他同上。 上诉人（原审原告）施震宇，男，1997年6月8日出生，其他同上。 王香凤等五上诉人的共同委托代理人郭金波，浙江台温律师事务所律师。 王香凤等五上诉人的共同委托代理人梁博，浙江台温律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）台州市路桥区人民政府路桥街道办事处，住所地台州市路桥区路桥街道南官大道**。 法定代表人王秋华，主任。 应诉负责人陈光申，副职负责人。 委托代理人陈超，台州市路桥区天维法律服务所法律工作者。 委托代理人许玉烨，台州市路桥区天维法律服务所法律工作者。 被上诉人（原审被告）台州市自然资源和规划局路桥分局，住，住所地台州市路桥区商海北街**/div> 法定代表人黄斌，局长。 应诉负责人金琦，副局长。 委托代理人陈明，浙江海贸律师事务所律师。 委托代理人徐钟亚健，浙江海贸律师事务所律师。 原审第三人台州市路桥区路桥街道城中村改造开发有限公司，住所，住所地台州市路桥区泰隆街**div> 法定代表人尹柯喻。 上诉人王香凤、施吕普、施吉林、傅金女、施震宇诉被上诉人台州市路桥区人民政府路北街道办事处（以下简称路北街道）、台州市自然资源和规划局路桥分局（以下简称路桥自规局）、原审第三人台州市路桥区路桥街道城中村改造开发有限公司（以下简称路桥街道城中村改造开发有限公司）继续履行城中村改造房屋安置协议一案，不服台州市路桥区人民法院（2020）浙1004行初5号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院查明，原告王香凤、施吉林、傅金女、施震宇系路桥区路桥街道龙头王村村民，原告施吕普与原告王香凤系夫妻关系。2006年7月24日，因龙头王村城中村改造需要，原告王香凤户（乙方）与第三人路桥街道城中村改造开发有限公司（甲方）签订了《路桥街道龙头王村城中村改造房屋安置协议书》，协议约定：乙方现有人口6人，拆迁建筑面积130.12㎡，甲方安置乙方立地房一间，占地45㎡，套房180㎡。套房应按1200元／㎡计算，应付216000元。其中拆迁明细表载明被拆迁房屋坐落于路××街道××村××队××号，一间为砖混结构二层楼房，建筑面积80.62㎡，一间为木结构二层楼房，建筑面积49.50㎡。之后，上述房屋被拆除。2007年11月6日，台州市路桥区人民政府审批同意原告户新建45㎡的楼房一间。2018年7月11日，第三人与路桥区路桥街道龙头王村村委会于村务公示栏张贴《龙头王村梅苑小区套房分房情况公示》，公示备注“（母）王香凤名下有墨池路293号立地房（70.92㎡）一间，故取消180㎡套型。”五原告不服，以第三人为被告向原审法院提起民事诉讼。2019年9月26日，该院作出（2019）浙1004民初4174号民事裁定，认为该纠纷实质上系集体土地上房屋征迁协议纠纷，属于行政诉讼受案范围，裁定驳回了五位原告的起诉。之后，五原告提起了本案行政诉讼。 另查明，1984年，王香凤户申报获批一间宅基地，坐落于龙头王村南岸夹7队，宗地号为5××0，批准面积为41㎡，实际占地面积43.68㎡。该房屋系上述被拆除的部分房屋。1986年4月，王香凤户再次申报获批龙头王村一间宅基地，宗地号为9××9。根据原黄岩县人民政府于1986年7月19日下发的黄政字（1986）第141-2号《关于村民个人建房用地的批复》载明，王香凤批准建房用地面积为40㎡。根据被告提供的黄岩市土地登记申请书载明建筑占地面积为70.92㎡，该申请书上申请人一栏签名为“施吕普”，落款日期为19××91年10月11日。而黄岩市农村地籍调查表载明：独用面积70.92㎡，其中住房51.84㎡，辅助用房19.08㎡，晒场11.88㎡；乡政府1988年11月4日处理16.8㎡，每平方米12元；地籍调查；地籍调查意见为&ldquo用地面积70.92㎡，经黄政（86）141-2号文件批准一间50.00㎡，超批准20.92㎡，已处理16.80㎡，要补处理4.12㎡，须补办用地手续20.92㎡，四至清楚，无争议，请审核”。19××91年12月29日，原黄岩市人民政府同意颁发土地证，该土地登记审批表载明用地面积70.92㎡。19××92年11月21日，原告王香凤、施吕普将上述房屋出售给金卫平、罗菊芳。19××97年11月20日，罗菊芳对该房屋进行所有权登记申请，该房屋的土地使用证至今仍登记在原告王香凤名下。 原审法院认为，一、关于讼争的协议是否已变更的问题。两被告主张第三人已对协议进行纠正变更，认为原告方应当另行通过其他法律途径对第三人对原协议进行纠正变更的行为展开救济。两被告或第三人并未对讼争协议作出解除、撤销等处理决定，第三人在公示栏发表“取消180㎡套型”意见系拒绝履行合同的表现，故对两被告的上述主张不予采纳。二、关于讼争协议相关条款是否合法有效的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形的，人民法院判决确认无效。本案中，路桥区人民政府办公室就涉案地块的旧城改造，制定了《路桥街道城中村改造房屋拆迁安置补偿意见》（路政办发［2004］1号），也就是制定了安置补偿政策的标准，该标准构成了签订安置补偿协议的依据。该意见第三条第四项规定：“他处已有非出让土地性质立地住宅再申请套式住宅的，以《台州市市区农村村民住宅用地管理办法》规定的限额用地面积为前提条件，采用剩余限额用地面积推算确定套数及套型，标准如下：剩余限额用地面积在：20㎡（含20㎡）以下不再安排套式住宅；20㎡以上-30㎡安排一套中Ａ（面积80-100㎡）；30㎡以上-40㎡安排一套中Ｂ（面积100-140㎡）；40㎡以上-60㎡安排一大套（面积140-180㎡）；60㎡以上-70㎡安排一大套一小套；70㎡以上-80㎡安排一大套一套中Ａ；80㎡以上-100㎡安排二大套；100㎡以上-110㎡安排二大套一小套；110㎡以上安排三大套。”第四条规定：“下列房屋计入被拆建户限额用地面积：……（5）1987年1月1日以后出卖的房屋，其出卖房屋的面积计入出卖方限额内（经批准在本村内调剂的除外）。”根据目前被告调取的证据显示，1984至1986年间，原告户共报批了两间宅基地，其中一间楼房已于19××92年间转让给他人。双方均承认在签订讼争协议时未将此已转让的房屋列入，但根据上述政策的规定，该转让的房屋仍应计算入原告的限额面积内。《台州市市区农村村民住宅用地管理办法》第六条规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地。每户宅基地（包括附属用房、庭院用地）限额标准：3人以下的小户安排一间，面积不超过50平方米；4-7人的中户安排二间，面积不超过100平方米……”因此，本案原告户按6人计算，属于中户，按照当时的政策规定，该户限额面积为100平方米，且该户还有1间于19××92年转让他人且应计入限额面积的房屋。目前被告已安置原告1间宅基地45平方米，也就是说，原告户的限额面积100平方米，减去已安置的45平方米，扣除19××92年转让的宅基地面积（无论是按照原告主张的应按照审批的40平方米还是被告主张的办证面积70平方米计算）后，原告户的剩余用地面积已不符合再安置180平方米的情形。由此可见，讼争的协议关于给原告一间大套房的约定严重突破了安置补偿政策，应当视为该约定内容没有依据，属于无效情形。同时考虑到签订涉案协议的目的是改善居民生活条件、实现社会公共利益，如果原告依据违反拆迁政策的协议条款再获得大套安置房，势必增加政府在旧村改造项目中的公共支出，侵犯整个片区的补偿安置秩序，损害社会公共利益。因此，根据《中华人民共和国合同法》第五十二条之规定，涉案争议条款关于给原告180㎡安置房的约定不符合协议目的，损害社会公共利益，亦应无效。现原告要求被告交付剩余的180㎡套房并办理过户手续及赔偿损失，缺乏事实和法律依据，不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，于2020年11月12日作出（2020）浙1004行初5号行政判决：驳回原告王香凤、施吕普、施吉林、傅金女、施震宇的诉讼请求。案件受理费人民币五十元，由原告王香凤、施吕普、施吉林、傅金女、施震宇负担。 上诉人王香凤、施吕普、施吉林、傅金女、施震宇不服，向本院提起上诉称，一、行政机关应当以诚信为本，遵守已签订的协议。2006年7月24日，上诉人与被上诉人签订了《路桥街道龙头王村城中村改造房屋安置协议书》，约定上诉人现有人口6人，拆迁建筑面积130.12㎡，被上诉人安置立地房壹间，占地面积45㎡，套房180㎡。上诉人立地房坐落在龙头王村居住小区内，乙方必须按统一规划公开落实宅基，村民自行整幢联建。乙方的套房安置在××村××小区××路××段高层（现为梅园小区）。套房面积180㎡，应按1200元／㎡计算应付216000元。上诉人的两间房屋于2006年就交给被上诉人拆除。被上诉人作为政府部门应当信守承诺，不得单方变更协议内容。国家并没有限制公民所享受安置房的面积，一审判决称给上诉人180㎡安置房的约定无效不符合法律规定。退一万步讲，就算合同无效，被上诉人也应当承担合同无效的责任，按照过错比例赔偿相应的安置房给上诉人。二、一审判决错误适用2006年的拆迁政策。涉案协议虽然在2006年签订，但现在的拆迁政策比起2006年有天翻地覆的变化，按照现在政策，上诉人所能享有的用地面积并不限于100㎡。既然被上诉人一直拖延履行协议，直至现在才提出变更协议。上诉人作为守约方，法院应当按照有利于上诉人的原则适用规定，不能适用2006年的拆迁政策。综上，请求：一、依法撤销一审判决，改判支持上诉人的一审诉讼请求；二、本案的一、二审诉讼费用被上诉人承担。 被上诉人路北街道答辩称，一、上诉人已获得的45㎡安置立地房加上已出卖的墨池路293号70.92㎡共计115.92㎡。在上诉人实际获得的宅基地面积已超过100㎡不存在剩余限额面积的情况下，依法应不再安排套式住宅。二、本案产生的根本原因是在于上诉人隐瞒了他处房产。2018年龙头王村村民安置小区（梅苑小区）开始分房，在公示审核期间，部分村民反映上诉人获取的180㎡套房安置不符合相关规定。经调查，发现上诉人在2006年涉及城中村改造时，隐瞒了在1986年审批获得位于拆迁范围外的宅基地并出卖给他人的事实，导致部分协议内容明显违反拆迁安置政策。审查核实并非仅针对上诉人一户，而是只要发现各户在安置过程中存在错误的均作出更正并予以调整。这一点在公示的公告中均能予以体现。三、关于政策的延续性以及统一性问题。1、2002年7月18日台州市人民政府第76号令《台州市市区农村村民住宅用地管理办法》第六条规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，每户宅基地限额标准中4-7人的中户安排二间，面积不超过100㎡。2、2004年1月9日路政办发[2004]1号《路桥街道城中村改造房屋拆迁安置补偿意见》第三条第4点规定，他处已有非出让性质立地住宅再申请建套式住宅的，以《台州市市区农村村民住宅用地管理办法》规定的限额用地面积为前提条件，采用剩余限额用地面积推算确定套数与套型，标准如下：剩余限额用地面积在20㎡以下不再安排套式住宅。第四条第5点规定，下列房屋计入被拆建户限额用地面积：（5）1987年1月1日以后出卖的房屋，其出卖房屋的面积计入出卖方限额内。3、路政办发[2011]147号《关于印发台州市路桥区集体土地上房屋征收与补偿安置实施办法的通知》第十二条规定，宅基地安置的，每户宅基地限额标准：4-7人的中户安排二间，占地面积不超过100㎡。第十四条规定，宅基地占地面积不足限额面积再申请公寓式住宅安置的，按以下标准安置：宅基地占地面积不足20㎡不再安排公寓式住宅。4、路政办发[2018]115号《关于印发台州市路桥区集体土地上房屋征收与补偿安置实施办法（试行）的通知》第十一条第一款规定，实行宅基地安置的，包括被征收人自建房屋和政府开发两种模式。每户宅基地限额标准：4-7人的安排二间，占地面积不超过100㎡。上述拆迁安置政策基本统一并具有延续性，无论是根据哪一年的安置政策，上诉人的诉请均不符合相关规定。综上所述，上诉人的上诉请求没有任何事实依据和法律依据，请求驳回上诉，维持原判。 被上诉人路桥自规局答辩称，一、王香凤等上诉人实际获得的宅基地面积已超过100㎡的限额面积，不存在剩余限额面积情况，依法应不再安排套式住宅。上诉人在2006年龙头王村进行城中村改造中，隐瞒了龙头王村后泾岸宅基地审批并出卖的事实，仅将实际占用面积43.68㎡的房屋加上一间老房子交由原审第三人进行拆迁，导致上诉人违反法律法规及政策，获得安置一间立地房和一套180㎡套房的安置待遇。二、2018年7月11日，原审第三人与路桥街道龙头王村村民委员会在龙头王村村务公开栏发布《龙头王村梅苑小区套房分房情况公示》，其中针对上诉人的安置明确公示备注：“王香凤名下有墨池路293号立地房（70.92㎡）一间，故取消180㎡套型”。该行为应当认定为原审第三人依法对其与上诉人订立的《路桥街道龙头王村城中村改造房屋安置协议书》的内容予以纠正变更。原审法院认定事实虽有出入，但对本案定性并无不当，适用法律准确，被上诉人尊重原审法院所作裁判，请求维持原审判决。 原审第三人路桥街道城中村改造开发有限公司未提交书面陈述意见。 经审理，对原审判决认定的事实本院予以确认。 本院认为，涉案《路桥街道龙头王村城中村改造房屋安置协议书》系双方当事人自愿协商签订，双方对协议约定的人口数、安置面积等均无异议。本案审理重点是被上诉人应否履行协议约定的180㎡安置面积。1、2002年9月1日施行的《台州市市区农村村民住宅用地管理办法》（台州市人民政府第76号令）第六条规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地。每户宅基地（包括附属用房、庭院用地）限额标准：3人以下的小户安排一间，面积不超过50平方米；4-7人的中户安排二间，面积不超过100平方米；8人以上大户安排三间，面积不超过125平方米。上诉人的户内人口数为6人，故依法可享受面积不超过100平方米的宅基地二间。《路桥街道城中村改造房屋拆迁安置补偿意见》（路政办发［2004］1号）第三条第4点规定，他处已有非出让性质立地住宅再申请建套式住宅的，以《台州市市区农村村民住宅用地管理办法》规定的限额用地面积为前提条件，采用剩余限额用地面积推算确定套数与套型，标准如下：剩余限额用地面积在20平方米以下不再安排套式住宅。第四条第5点规定，下列房屋计入被拆建户限额用地面积：（5）1987年1月1日以后出卖的房屋，其出卖房屋的面积计入出卖方限额内（经批准在本村内调剂的除外）。本案中，上诉人王香凤、施吕普于19××92年11月21日将其中占地70.92㎡的房屋出卖给金卫平、罗菊芳，加上上诉人因龙头王村改造房屋拆迁已获得45㎡的立地房安置，故上诉人名下的宅基地面积合计为115.92㎡，已超过《台州市市区农村村民住宅用地管理办法》规定的限额标准，依法不再安排套式住宅。即便将已出卖房屋按照原审批的40㎡计算，加上已获得45㎡的立地房安置，上诉人名下的宅基地面积为85㎡，剩余限额用地面积只有15㎡，也不符合《台州市市区农村村民住宅用地管理办法》规定的安排套式住宅标准。2、针对上诉人宅基地占地面积超过限额面积、不存在剩余限额用地面积的情形，路桥区的拆迁政策并没有发生大的变化。《台州市路桥区集体土地上房屋征收与补偿安置实施办法（试行）》（路政办发［2018］115号）第十五条规定，他处已有立地式住宅的被征收人实行套式安置的（以下简称按组合安置）。户宅基地限额剩余面积在20平方米以上的，户应安置面积＝人均安置建筑面积60平方米×户有效人口数×（1-他处房屋宅基地面积／户宅基地限额面积）。第二十四条规定，现农户将现有房屋分析或赠与他人，及在1987年1月1日以后出卖或转让房屋的，计入该户限额面积。根据19××92年上诉人出卖墨池路293号房屋以及龙头王村改造房屋拆迁安置已取得45㎡立地房安置的实际情况，上诉人同样依法不再安排套式住宅。故王香凤等五上诉人实际获得的宅基地面积已超过100㎡的限额面积，不存在剩余限额面积情形，依法应不再安排套式住宅，其主张按约履行180㎡套房的上诉请求不能成立，本院不予支持。综上，原审法院认定事实清楚，程序合法，实体处理并无不当，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人王香凤、施吕普、施吉林、傅金女、施震宇负担。 本判决为终审判决。 审判长  陈公辉 审判员  吴鸿滨 审判员  徐后利 二〇二一年三月十日 书记员  王丽萍 13-