陕西省榆林市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2021）陕08行审复1号 复议申请人（原申请执行人）定边县自然资源和规划局。 法定代表人李小涛，局长。 被申请人（原被执行人）王岐，男，1961年1月6日出生，汉族。 被申请人（原被执行人）杨霞，女，1966年2月15日出生，汉族。 复议申请人定边县自然资源和规划局不服陕西省定边县人民法院（2020）陕0825行审3号行政裁定，向本院提出复议申请。本案现已审查终结。 原审法院经审查查明，被执行人王岐、杨霞系定边县街道办事处曹园子村4组村民，其所使用村集体土地位于定莲路。2018年5月8日，申请执行人作出《定边县国土资源局征收土地预告知书》、《听证告知书》，告知定边镇曹园子村拟征收该村集体土地0.4843公顷及对拟征收土地的补偿标准和安置方案的听证权利。2018年5月18日，曹园子村民委员会出具放弃听证证明。2019年2月26日，陕西省人民政府作出陕政土批（2019）242号《审批土地件》，同意将定边县乡级土地利用总体规划确定的建设用地规模范围内定边镇曹园子村等有关村组0.2306公顷集体农用地（均为耕地）转为建设用地。2019年7月8日，定边县自然资源和规划局委托榆林方正资产评估有限责任公司对王志邦及其子王岐家位于东莲路一处土地的地上附着物价值进行评估。2019年7月29日，定边县自然资源和规划局作出《关于定莲路道路建设用地范围内征地补偿安置方案的公告》，其中征地补偿安置方案（一）土地补偿：征收集体水浇地2.41亩，补偿标准为25260元/亩，补偿金额为60876.6元；征收宅基地0.79亩，补偿标准为32000元/亩，补偿金额25280元。（二）地上附着为补偿：1、定莲路道路建设用地征收范围内村民王志邦、王岐（杨霞）房屋及其它地上附属物的价值经榆林方正资产评估有限责任公司评估，评估价值为358982.93元；2、地上种植的青苗按照每亩900元予以补偿，补偿金额为2169元。2019年10月9日，申请执行人作出定政资规责[2019］1号《责令交出土地决定书》，责令被执行人交出土地。被执行人未对该行政决定提起行政诉讼和复议。2020年4月21日，定边县自然资源和规划局向被执行人发出《土地催告书》，要求被执行人履行拆除定莲路道路建设范围内房屋交出3.2亩土地的义务。被执行人未履行定边县自然资源和规划局作出的责令交出土地的行政决定。另查明，定莲路2019年征地现状勘测定界图确定：定莲路道路红线内，王志邦、王岐住宅院占地面积0.7936亩，农用地占地面积2.4058亩，总面积为3.1994亩。 原审法院认为，《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条规定，县级以上人民政府土地管理部门根据土地管理法实施条例第四十五条的规定，申请人民法院执行其作出的责令交出土地决定的，应当符合下列条件：（一）征收土地方案已经有权机关依法批准；（二）市、县人民政府和土地管理部门已经依照土地管理法和土地管理法实施条例规定的程序实施征地行为；（三）被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行；（四）符合最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第八十六条规定的条件。本案中，申请执行人责令被执行人王岐、杨霞交出的土地，无经有权机关依法批准的征收土地方案。根据土地管理的相关法律法规规定，征收土地前需要征询村集体组织和农民的意见，征收土地方案经批准后，拟定征地补偿、安置方案，并进行公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见，对补偿标准、安置途径、补偿方式有异议的，应告知拟被征地人有权提出听证申请，并依法进行听证。征收农用地的土地补偿费、安置补助费标准由省、自治区、直辖市通过制定公布区片综合地价确定，制定区片综合地价应当综合考虑土地原用途、土地资源条件、土地产值、土地区位、土地供求关系、人口以及经济社会发展水平等因素，并至少每三年调整或者重新公布一次。本案土地征收前是否征询村民的意见，征地补偿安置方案有无告知被执行人听证的权利，均无证据证明，其程序显属违法。对被执行人王岐、杨霞所使用的曹园子村集体土地的征收补偿标准，被执行人辩称为2006年的补偿标准，而申请执行人未提供征收土地补偿标准的法律依据，且申请执行人作出责令被执行人交出土地的行政决定，亦未明确所交出土地的范围、面积。故申请执行人作出的行政决定，显属事实不清，程序违法，缺乏法律依据。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第九十七条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百六十一条第一款规定，裁定：不准予强制执行定边县自然资源和规划局作出的定政资规责［2019］1号《责令交出土地决定书》。 复议申请人定边县自然资源和规划局复议称：一、因被申请人未拆除位于定莲路已征收土地内的住宅交出土地造成道路未能整体修通形成“中梗阻”，危害公共交通安全。定莲路是定边县城连接工业新区的主要通道，是市政主干道，道路设计宽度60米，双向六车道。2006年受县政府委托，原定边县国土资源局与定边镇曹园子村民委员会及相关村民小组签订征地协议将该村403.26亩集体土地予以征收，用于定莲路道路及相关设施建设。被申请人的房屋及院落位于已征收土地范围内，其因对补偿价格和安置方式不满，至今未与我局就房屋拆迁补偿安置达成协议，未拆除房屋交付土地，从而造成定莲路由双向共六车道，在该户院落处突然变为三车道，形成道路“中梗阻”，给过往人员车辆通行带来极大不便和安全威胁，多年来造成多起交通事故。二、社会关注和影响较大。定边县人民检察院于2019年3月向我局发来检查建议书，要求我局尽快完成定莲路道路范围内土地征收工作，否则将提起公益诉讼。人大代表、政协委员和社会各界人士高度关注定莲路道路“中梗阻”问题，通过议案提案、百姓问政等多种方式要求定边县人民政府和我局尽快解决定莲路“钉子户”、“中梗阻”问题。三、我局依法采取措施处置该问题的情况。2006年，经榆林方正资产评估事务所评估，被申请人在征地范围内全部房屋和地上附着物评估价格为25.6391万元，按照当年征地补偿安置政策，被申请人的土地补偿费用和安置的国有建设用地由定边镇政府负责落实，另外县政府以定政函［2006］56号文件批复同意王岐、王志邦（王岐之父）各使用本村集体未利用地400平方米用于住宅建设作为安置。在同等补偿安置政策下，征地拆迁涉及的绝大多数村民认可并领取了补偿款并拆房腾地，保障了绝大部分道路建设用地，定莲路主路面于2009年建成通车。但被申请人拒不接受补偿安置条件领取补偿款，先是提出远高于政策标准的高额补偿要求，后提出提高补偿标准并将其道路规划红线外2.4亩土地办理国有出让手续由其自用的不合理要求，导致至今未能达成房屋拆迁协议，致使征地工作受阻。多年来，我局会同工业新区管委会、定边镇（现定边街道办事处）、曹园子村组负责人，多方多次与该户沟通协商拆房腾地，协商无果。2019年，为修通定莲路剩余路面，保障广大人民群众生命财产和交通安全，在取得陕西省人民政府《关于定边县2018年度第九批次农用地转用和土地征收的批复》（陕政土批［2019］242号）后，依据原《中华人民共和国土地管理法》第四十四、四十五、四十六条之规定，县政府决定先行收回道路建设所需3.2亩土地，于2019年6月21日审核印发了《定边县人民政府征收土地公告》，在曹园子村委会办公场所、被申请人住宅大门口等处张贴公示，并在工业园区管委会、定边街道办、曹园子村委会等部门单位工作人员的见证下，给被申请人宣读公告内容后留置送达（该户拒不签收）。同年7月，我局委托榆林方正资产评估有限公司重新对被申请人全部房屋和道路红线内的房屋及附着物分别进行了评估，该户在评估公司调查表上签字认可。经评估，该户全部房屋及附着物评估价格为47.8477万元，道路红线内房屋及附着物评估价格为35.8982万元。2019年7月29日，我局依据省政府批文和调查评估结果拟订了《关于定莲路道路建设用地范围内征地补偿安置方案的公告》进行张贴公示，并再次在相关部门单位见证下向被申请人宣读后留置送达。被申请人在收到《定边县人民政府征收土地公告》、《关于定莲路道路建设用地范围内征地补偿安置方案的公告》后，既不提起行政诉讼和申请行政复议也不履行义务拆房腾地。2019年10月9日，我局依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条之规定，向被申请人发出［2019］第1号《责令交出土地决定书》，由于被申请人拒签，在相关部门单位见证下向该户宣读后留置送达，责令被申请人拆除定莲路建设用地范围内3.2亩土地上的房屋交出土地。被申请人在收到《责令交出土地决定书》后，仍然既不提起行政诉讼不申请行政复议也不履行义务拆房腾地，拒不交出土地。2020年4月11日，在《责令交出土地决定书》期满后，我局于4月21日向被申请人发出《定边县自然资源和规划局责令交出土地催告书》，催告期内被申请人仍然既不提起行政诉讼不申请行政复议也不履行义务拆房腾地，拒不交出土地。在此情况下，申请定边县人民法院强制执行。四、定边县人民法院作出的裁定认定事实及辨法析理错误：(一）裁定载明，“本案中，申请执行人责令被执行人王岐、杨霞交出的土地，无经有权机关依法批准的征收土地方案”。申请人认为，在向省政府申报的《关于定边县2018年第九批次农用地转用和土地征收的请示》材料中包括《土地征收方案》，省政府作出的《关于定边县2018年第九批次农用地转用和土地征收的批复》（陕政土批［2019］242号）是对县政府请示和包括该《土地征收方案》在内的“一书三方案”的批准。因此，该院作出裁定的本条依据与事实不符。(二）裁定载明，“本案土地征收前是否征询村民的意见，征地补偿安置方案有无告知被执行人听证的权利，均无证据证明，其程序显属违法”。申请人认为，2018年经县政府同意启动征地报批工作时，原定边县国土资源局于当年5月8日向定边镇曹园子村发出《征收土地预告知书》和《听证告知书》，在该村公示栏中张贴公示，向被征地村组和权利人明确告知征地补偿费用、安置方案和听证的权力。对此，有当时张贴公告的照片和曹园子村委会负责人签收的《听证告知书送达回证》为证。当年5月18日，曹园子村委会向申请人作出《放弃听证证明》。由此，该院作出裁定中作出“程序显属违法”的认定与事实不符。(三）裁定载明，“对被执行人王岐、杨霞所使用的曹园子村集体土地的征收补偿标准，被执行人辩称申请执行人未提供征收土地补偿标准的法律依据”。申请人认为，依据《中华人民共和国土地管理法》有关规定和《最高人民法院关于审理涉及集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条第二款“征收土地方案已经有权机关批准”的规定，省政府《关于定边县2018年第九批次农用地转用和土地征收的批复》即是申请人实施征地工作和作出《责令交出土地决定书》法律依据，申请人据此制定了《征地补偿安置方案》中征地补偿标准虽然是2006年征地补偿标准但是合法有效的，并且2006年征地拆迁时对被申请人给予了其他方式补偿安置。同时，本次征地拆迁工作是2006年工作的延续和完善，如提高补偿标准和安置方式，对当年已经接受补偿安置条件拆房腾地的其他村民将显失公平，容易引发不必要的社会矛盾，给政府工作和社会舆论造成负面影响。(四）裁定载明，“申请人作出责令被执行人交出土地的行政决定，亦未明确所交出土地的范围、面积。故申请执行人作出的行政决定，显属事实不清、程序违法、缺乏法律依据”。申请人认为，申请人作出的定政资规责［2019］1号《责令交出土地决定书》是建立在省政府依法批准的基础上，在县政府依法发出的《定边县人民政府征收土地公告》和申请人发出的《定边县自然资源和规划局关于定莲路道路建设用地范围内征地补偿安置方案的公告》和《定边县自然资源和规划局交出土地催告书》中，对被申请人应交出的土地、范围面积有明确表述，被申请人虽未签收，但在调查评估和以上文件留置送达的过程中申请人向其宣读了内容，被申请人对其应当履行的法律义务是知情和清楚的，相关内容也体现在《责令交出土地决定书》中，《责令交出土地决定书》是对其应履行义务的强调和督促，《定边县自然资源和规划局交出土地催告书》对此进一步予以明确。综上所述，申请人出于维护公共利益、依法履行职责，作出的《责令交出土地决定书》在被申请人拒不执行的情况下，依法申请定边县人民法院强制执行,事实清楚、程序正当、法律依据充分。申请复议请求：一、撤销陕西省定边县人民法院作出的（2020）陕0825行审3号行政裁定；2、依法对定边县自然资源和规划局作出的定政资规责［2019］1号《责令交出土地决定书》予以强制执行，拆除被申请人位于定莲路道路建设用地范围内房屋及附属实施并交付3.2亩土地。 被申请人王岐、杨霞辩称：一、定边县自然资源和规划局作出定政资规责［2019］1号《责令交出土地决定书》的具体行政行为不符合法律规定。本案中，复议申请人责令王岐、杨霞交出土地的面积为3.2亩。而在该项目征地批复所附勘测定界图所显示，王志邦、王岐的宅院占地面积0.7936亩，农用地占用面积2.4058亩，合计3.1994亩，面积及产权人均有明显错误。复议申请人要求被申请人交出全部土地，显然不符合法律规定的征收土地方案已经有权机关依法批准这一条件，且从其表述中定莲公路自2006年建成通车，而直至2019年才取得省政府的征地批复，涉嫌“未批先占”的土地违法行为，而未批先占的违法行为未经处理是不符合批复征地的法定程序的。另，被申请人通过刘霄、王建发，曹龙云等25户村民的复议及诉讼得知，定边县自然资源和规划局及县政府一直主张《关于定边县2008年度第一批次农用地转用土地征收和收回国有土地使用权的批复》（陕政土批字［2009］109号）是用于定莲公路规划红线内占用土地的征收决定，而其又于2019年单独针对被申请人的土地取得《关于定边县2018年度第九批次农用地转用和土地征收的批复》（陕政土批字［2019］242号)，同时存在未批先占及提供虚假材料骗取省政府征地批复重复征收土地的违法行政行为。显然重复征收的行为并不能被认定为合法征收,而复议申请人亦不能证明土地征收方案经过有权机关批准。第二，定边县自然资源和规划局作出定政资规责［2019］1号《责令交出土地决定书》的具体行政行为所依据的征收程序违法。国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》（国发［2004］28号）规定，在征地依法报批前，要将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农民；对拟征土地现状的调查结果须经被征地农村集体经济组织和农户确认；确有必要的，国土资源部门应当依照有关规定组织听证。要将被征地农民知情、确认的有关材料作为征地报批的必备材料。本案中，被申请人并未看到过征地告知书、经过有权机关批准的征收土地方案、没有征收土地方案也就不存在征地补偿安置方案及公告、没有被申请人对征地的范围、面积的确认材料、也没有向被申请人告知听证、被申请人申请或者放弃听证的书面材料，且针对地上物的调查结果也并未经过其确认，申请人亦无证据证明实施了上述法定行为，故征收程序应属违法。第三，补偿费用支付方式、补偿标准不符合法律规定。依据《土地管理法》及相关征地法规规定，征地补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。土地补偿费和安置补助费由省、自治区、直辖市通过制定公布统一区片综合地价确定。其中，对于地上附着物和青苗补偿费，地上物属于个人所有的，支付给个人，属于集体所有的，应当依法支付给农村集体经济组织。本案中，复议申请人将该笔费用只支付到村，显然违反前述规定。另外对于补偿标准，各地应当根据经济发展水平、当地人均收入增长幅度等情况，每2至3年对于征地补偿标准进行调整。本案中，征地行为发生在2019年，行政机关无视该地区多年经济发展情况，仍旧按照2006年的标准对被征收人进行补偿安置，显然不符合法律规定。而复议申请人对被申请人提高补偿是对其他被征地户的不公平没有事实和法律依据。但，从其陈述中也可以认定该定莲公路项目及本次的第九批次征地行为存在未批先占的违法行为，且未经过处罚随卷报批。从该事实看，其定莲公路的征地行为不仅仅是对被申请人不公平,而且是其未批先占且低标准补偿侵害了整个曹园子村被征地农户依法获得征地补偿的权利。 本院认定事实与陕西省定边县人民法院（2020）陕0825行审3号行政裁定认定事实一致，应予确认。 本院认为：本案中，复议申请人定边县自然资源和规划局作出定政资规责［2019］1号《责令交出土地决定书》，责令被申请人王岐、杨霞交出土地。申请非诉执行及复议期间，定边县自然资源和规划局均未提供出有权机关依法批准的征收土地方案及有无告知王岐、杨霞听证权利的证据，属于缺乏事实根据、程序违法，在《责令交出土地决定书》中一并告知王岐、杨霞限期领取补偿款及责令交出土地，缺乏法律依据。而且，上述决定中没有明确交出土地的四至范围及面积，决定缺乏具体事项。定边县人民法院作出不准予强制执行裁定并无不当，应予维持。复议申请人的理由缺乏事实根据和法律依据，应予驳回。依据《最高人民法院关于适用的解释》第一百六十一条第二款之规定，裁定如下： 驳回复议申请，维持原裁定。 本裁定送达后即发生法律效力。 审判长 王 静 审判员 刘红梅 审判员 吴 琼 二〇二一年三月十七日 书记员 麻建雷