河南省商丘市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）豫14行终25号上诉人（原审原告）刁景林，男，1963年4月20日出生，汉族，住河南省虞城县。委托代理人刘涛，北京万典律师事务所律师。委托代理人李阳，北京万典律师事务所（实习）律师。被上诉人（原审被告）虞城县自然资源局，住所地河南省虞城县木兰大道东段北侧。法定代表人杭明，该局局长。行政负责人吕目中，该局副主任科员。委托代理人胡长胜，该局工作人员。委托代理人周洪灿，河南木兰律师事务所律师。上诉人刁景林因其诉被上诉人虞城县自然资源局责令限期拆除一案，不服虞城县人民法院（2020）豫1425行初36号行政判决，向本院提起上诉。本院于2021年1月13日立案后，依法组成合议庭，于2021年1月19日公开开庭审理了本案。上诉人刁景林及其委托代理人刘涛，被上诉人虞城县自然资源局之出庭负责人吕目中及委托代理人胡长胜、周洪灿到庭参加诉讼。本案现已审理终结。本案被诉行政行为是虞城县自然资源局于2020年9月15日作出的（2020年）虞自规责限拆决字第32801号《责令限期拆除违法建筑决定书》。该决定书主要内容为刁景林在嵩山路西段北侧周庄村村中扩建房屋，建筑面积371.486平方米;村西北建设房屋建筑面积264.925平方米，未取得建筑工程规划许可证，限其3日内自行拆除两处房屋。原审法院查明，刁景林系河南省虞城县城郊乡周庄村村民，于2014年在该村村西北建设房屋院落一座，该房屋南北长9.8米，东西宽24米，建筑面积为235.2平方米，并在该房屋东头南侧建设一间房屋作为大门通行，建设面积为29.725平方米，该处建筑物总面积为264.925平方米。刁景林在该村村口有房屋一处，正房（堂屋），偏房（东屋）和门楼，建筑面积为103.14平方米，于2018年在原房基础上及院内进行了扩建，改建为两层房，改扩建后的建筑面积为371.486平方米。虞城县自然资源局认为刁景林两处建筑物未取得《建设工程规划许可证》属于违法建筑，依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十四条的规定，对刁景林作出（2020年）虞自规责限拆决字第32801号限期拆除处罚决定。原审法院认为，一、关于虞城县自然资源局是否超越职权问题。《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款规定，“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作”。为贯彻落实机构改革精神，整合行政机关职能配置，根据2019年4月6日中共虞城县委办公室发布的虞办(2019)33号文件内容精神，虞城县规划管理职能合并到虞城县自然资源局，即虞城县自然资源局负责本行政区域内城乡规划管理工作，刁景林诉称虞城县自然资源局对其违法行为作出行政处罚超越职权的理由不能成立。二、关于被诉行政行为合法性问题。虞城县自然资源局提供的证据能够证明刁景林的两处建筑物分别是2014年和2018年所建，均在《中华人民共和国城乡规划法》实施之后所为，且刁景林所建房屋没有取得规划许可。虞城县自然资源局对刁景林作出行政处罚，认定事实清楚，适用法律正确。虞城县自然资源局在对刁景林违法行为立案调查后，在作出行政处罚决定之前，依法告知对刁景林拟作出行政处罚决定的事实、理由、依据以及陈述和申辩权，并且履行了听证程序，符合《中华人民共和国行政处罚法》的相关规定，并无不当之处。刁景林诉称两处建筑物是2000年左右所建，未提供证据证明。其诉称虞城县自然资源局作出的行政处罚决定认定事实不清，适用法律错误，违反法定程序的理由缺乏事实根据和法律依据。三、关于追责时效问题。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚，法律另有规定的除外。前款规定的期限从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，行为终了之日起计算”。刁景林违建行为系连续状态，虞城县自然资源局立案调查时，违法建筑依然存在，故虞城县自然资源局处罚行为未超出法律规定的两年追责时效（处罚时效）。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回刁景林的诉讼请求。上诉人刁景林上诉称，上诉人系河南省虞城县城郊乡周庄村村民，在该村拥有合法宅基地并建有房屋。原审判决驳回上诉人的诉讼请求，认定事实错误，适用法律错误，依法应予撤销。一、原审判决及被上诉人均认定事实错误，上诉人房屋系合法建筑。房屋建设手续不全是我国普遍存在共性问题，系执法机关执法原因等客观原因造成，不宜一刀切认定违法建筑。上诉人的宅基地是自己的，建房时经过村委会许可，属于我国农村房屋建设时普遍公认的合法房屋，该房屋的形成已经20多年。其次，被上诉人提供的证据完全不能证明上诉人的房屋系违法建筑，原审法院予以认可属认定事实错误。被上诉人提交的证据九、十、十一、十二即对李龙、范杨帆、李尚、伍新军四位同志的询问笔录不具有真实性，合法性。首先，该四份询问笔录没有加盖公章，无法证明出处，不符合《证据规定》第十条所规定的证据的形式要件；其次，该询问笔录的询问人以及被询问人身份无法核实，其签名是否是本人签署存疑；再次，该四份调查笔录载明的被询问人身份为原城建办主任、原城建办工作人员，不能证明其出具的证人证言真实、合法、有效。被上诉人提交的证据十三为城郊乡政府违法建筑拆除通知书和送达回证。证据十三的文件号明显是篡改过的时间，原打印件是2017，后又经手动修改为2018，该证据明显不具有真实性；其次，该拆除通知书是对案外人城郊乡人民政府作出，与本案没有关联性；再次，该通知书的内容为责令行政相对人限期拆除建筑物，对行政相对人实体权益将产生重大影响，根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第二款之规定，对于情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。且该通知书没有告知听证权利，违反《行政处罚法》第42条之规定。该通知书使用的法律依据为城乡规划法第65条，而自然资源局适用的法条为第64条，相关行政主体适用法律存在矛盾，适用法律错误。对于送达程序上诉人亦不认可。被上诉人提交的证据十四、十五虞城县周庄村委会证明，该证据为证人证言，但未出庭作证，不符合《证据规定》第41条所规定的经人民法院许可可不出庭作证的情形。且村委会因其单位性质具有特殊性，在一定程度上受人民政府的管理和指导，其单方面出具的证言不具有证明效力。对于被上诉人提交的照片证据，其并不能证明上诉人的房屋以违法状态存在。被上诉人提交的证据不具有客观真实性，不能形成完整的证据链证明上诉人房屋为违法建筑。原审判决认定上诉人并未提供证据证明房屋建设时间，这是过分要求上诉人的举证责任和举证能力。二、被上诉人作出涉案行政处罚没有职权依据，属于越权行为。《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条之规定，如以未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设为由对相关行政相对人进行行政处罚或作出行政命令，法定的职权主体为城乡规划主管部门，被上诉人作出被诉行政行为明显超越职权。三、原审判决适用法律错误。被上诉人对上诉人作出被诉行政行为所适用的法律为《中华人民共和国城乡规划法》第四十条及第六十四条。《中华人民共和国城乡规划法》于2008年1月1日施行，涉案房屋始建于2000年左右，上诉人不可能依据该规定办理建设工程规划许可，《中华人民共和国城乡规划法》没有溯及力，不能作为被上诉人作出行政处罚的依据。在我国对于违法建筑也应区别对待，被上诉人直接作出行政处罚违反法律规定。对于违法建筑应当区分尚可采取改正措施消除对规划实施影响的情形和无法改正的情形，而不是一概认定上诉人房屋为违法建筑就对其作出行政处罚。四、被上诉人作出被诉行政行为超过处罚时效。《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定:“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚”。上诉人房屋始建于2000年左右，被上诉人于2020年9月15日才对上诉人作出限拆决定的处罚，超越法定的行政处罚时效。五、被上诉人作出涉案行政处罚严重违反法定程序。依据《河南省行政执法条例》的相关规定，被上诉人作出被诉行政行为应当进行启动、调查取证、决定、送达等。本案中，被上诉人提供的证据诸多不具有客观真实性，诸多送达程序亦不符合法律规定。六、对拆迁范围内由于历史原因造成的手续不全的房屋，应依据有关法律规定补办手续，征收主体虞城县人民政府和被上诉人不为上诉人房屋依法补办手续，以违法建筑的行政处罚方式明显违反法律规定。七、被上诉人实施行政处罚的实际目的是为了逼迁，征地拆迁项目启动后才以违法建筑为由下发涉案限拆决定书，执法目的不当。被上诉人房屋现已经被征收部门予以暴力强制拆除。其拆除行为已被人民法院判决确认违法。综上，被上诉人所作限拆决定没有事实依据和规范性依据，且严重证据不足，自相矛盾，执法目的具有不正当性，侵害了上诉人的合法权益。请求撤销原审判决，改判支持上诉人的上诉请求。被上诉人虞城县自然资源局辩称，一、原审判决认定事实清楚，证据确实充分，认定上诉人刁景林的所建设的房屋属违法建筑是正确的。2014年刁景林在虞城县城郊乡周庄村村西北建设房屋院落一座，该房屋南北长9.8米，东西宽24米,建筑面积为235.2平方米，并在该房屋东头南侧建设一间房屋作为大门通行，建设面积为29.725平方米，该处建筑物总面积为264.925平方米。刁景林在该村村口有房一处，正房(堂房)、偏房(东屋)和门楼，建筑面积为103.14平方米。2018年刁景林在原房基础上及院内进行了扩建，改扩建后的建筑面积371.486平方米。刁景林两处建筑物未取得《建设工程规划许可证》属于违法建筑，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十四条的规定对刁景林作出行政处罚。原审提供了充分的证据能够证实刁景林所建设的违法建筑时间是2014年和2018年。《中华人民共和国城乡规划法》是在2008年生效。刁景林并没有依法申请建设工程规划许可证，擅自建设房屋两处。原审法院认定该两处房屋为违法建筑，有事实依据和法律依据。上诉人刁景林此项上诉理由因缺乏证据不能成立。二、虞城县自然资源局具有对上诉人刁景林违法行为行政处罚的职权。《中华人民共和国城乡规划法》第十一条和《虞城县自然资源局职能配置、内设机构和人员编制规定》第五条第六项规定，虞城县规划管理职能合并到虞城县自然资源局，负责本行政区域内城乡规划管理工作。三、对上诉人刁景林的违法行为作出行政处罚未超过二年的处罚时效。根据《行政处罚法》第二十九条规定，违法行为有连续或者继续状态的,处罚时效从行为终了之日起计算。本案违法建筑的违法性系继续状态，从2014年及2018年刁景林建设两处房屋时起至作出决定之日，刁景林所建设的违法建筑并没有拆除，违法行为一直持续。故被上诉人作出前述处罚决定时未超两年处罚时效。四、对上诉人刁景林违法行为作出行政处罚程序合法，进行了立案，收集相关证据材料，行政处罚前告知了上诉人刁景林作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知了有陈述、申辩及听证的权利，程序符合《行政处罚法》的规定。五、对上诉人刁景林违法行为行政处罚适用法律正确。依据是《中华人民共和国城乡规划法》第40条和第64条，原审判决正确。请求驳回上诉，维持原判。原审各方当事人提供的证据均已随案卷移送本院。二审期间各方当事人未提供新的证据，本院对证据的采信及审理查明的事实同原审。本院认为，关于被上诉人虞城县自然资源局是否超越职权的问题。《中华人民共和国城乡规划法》第十一条规定，县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。根据中共虞城县委办公室发布的虞办（2019）33号文件内容精神，虞城县规划管理职能合并到虞城县自然资源局，即虞城县自然资源局负责本行政区域内城乡规划管理工作。被上诉人虞城县自然资源局依职权对刁景林的违法行为作出（2020年）虞自规责限拆决字第32801号限期拆除处罚决定，具有法律依据。上诉人所提被上诉人越权处罚的上诉理由不能成立。关于对涉案建筑认定的问题。被上诉人虞城县自然资源局提供的证据能够证明刁景林的两处涉案建筑物分别是2014年和2018年所建，均在《中华人民共和国城乡规划法》实施之后所为，位于城市规划区内，且未取得规划许可。刁景林上诉称两处建筑物是2000年左右所建，为合法建筑，但未提供足够的证据证明。其主张被上诉人虞城县自然资源局和原审法院认定事实不清没有事实和法律依据，本院不予支持。关于被诉行政行为的法律适用和程序问题。《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”本案中，上诉人刁景林的两处涉案建筑分别建设于2014年和2018年，该涉案建筑位于城市规划区内，均未取得规划许可，且属于无法采取改正措施消除对规划实施影响的违法行为。被上诉人虞城县自然资源局依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条和第六十四条之规定，对上诉人刁景林作出限期拆除上述建筑决定，适用法律正确。本案中，被上诉人虞城县自然资源局在对上诉人刁景林违法行为立案调查后，依法告知对刁景林拟作出行政处罚决定的事实、理由、依据以及陈述和申辩权，并且履行了听证程序，符合《中华人民共和国行政处罚法》的相关规定。关于对违法建筑的处罚时效问题。《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚，法律另有规定的除外。前款规定的期限从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，行为终了之日起计算”。本案中，上诉人刁景林违建行为系连续状态，追责期限并非从建设之日起计算，至被上诉人虞城县自然资源局立案调查时，涉案违法建筑依然存在。原审法院认定本案被上诉人所作处罚未超过法定处罚时效正确。本院依法予以支持。综上，上诉人刁景林所提上诉请求，缺乏事实根据和法律依据，依法应予驳回。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审诉讼费五十元，由上诉人刁景林负担。本判决为终审判决。审判长  董儒坤审判员  冯 明审判员  宋 冲二〇二一年三月二十五日法官助理韩嫣书记员陈岳