江苏省扬州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2021）苏10行初10号 原告邱改仙，女，1965年8月20日出生，汉族，住扬州市邗江区。 被告扬州市邗江区人民政府，住所地扬州市邗江中路338号。 法定代表人张新钢，区长。 委托代理人凌红妹，江苏金星光律师事务所律师。 原告邱改仙因认为被告扬州市邗江区人民政府（以下简称邗江区政府）不予受理行政复议申请决定违法，于2021年1月25日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案受理后，依法向被告邗江区政府送达了起诉状副本及应诉通知书，被告邗江区政府在法定期限内向本院提交了答辩状及相关证据材料。本院依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 针对邱改仙提出的行政复议申请，2021年1月15日，邗江区政府作出（2021）扬邗行不字第1号《不予受理行政复议申请决定书》（以下简称1号不予受理决定），以邱改仙的复议请求依法不属于行政复议范围为由，决定对邱改仙的复议申请不予受理。 原告邱改仙诉称：首先，被告认定用租赁房屋替代分配宅基地不属于行政行为错误。2006年原告经法院判决分户后，向村委会、镇政府申请宅基地，扬州市邗江区西湖镇人民政府（以下简称西湖镇政府）经过六年研究决定，用公益扶贫的房地产买卖替代原告的宅基地分配，侵犯了原告的宅基地福利待遇，且以买卖租赁条款限制原告民事行为掩盖非法集资，属于严重的行政不作为与行政违法。其次，1号不予受理决定适用法律错误。被告在1号不予受理决定中，没有依据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第二十七的规定，明确告知原告可以向有关行政复议机关提出。综上，请求人民法院依法撤销1号不予受理决定，判令西湖镇政府用租赁房屋替代分配宅基地行政行为违法。 被告邗江区政府辩称：首先，原告要求确认西湖镇政府用租赁房屋代替分配宅基地行为违法的复议请求，不符合行政复议受理条件，依法应决定不予受理。1、2012年1月1日，西湖镇金槐村村民委会与原告签订《房屋租赁合同书》，是金槐村为解决原告的生活困难而将其所有的一间门面房租赁给原告从事生产经营，完全是平等主体之间的民事行为，并非西湖镇政府的行政行为；2、西湖镇政府没有实施用租赁房屋代替分配宅基地的行政行为，故原告要求确认西湖镇政府行为违法，无事实依据。农村宅基地的申请具有相应的流程，农村村民建住宅需要使用宅基地的，应向村民委员会提出书面申请，村民委员会应将申请宅基地户主名单、占地面积、位置等张榜公布，听取村民意见，经审核同意后再上报，由申请人填写《农村宅基地申请表》后报乡镇人民政府和国土部门审核。在该流程中原告应首先与村委会发生联系，且原告复议期间也未提交相关材料申请，西湖镇政府更没有对原告宅基地申请进行审核，并未作出以租赁房屋代替分配宅基地的行政行为。其次，原告认为被告未按《行政复议法》第二十七条的规定，告知其“向有关行政复议机关提出”是适用法律错误，该主张不成立。《行政复议法》第二十七条规定的是行政复议机关在对被申请人作出的具体行政行为进行审查时，认为其依据不合法，但复议机关无权处理的，应当在七日内按照法定程序转送有权处理的国家机关依法处理。而本案中，复议机关仅就原告的复议申请是否符合行政复议法的受理条件进行审查，因西湖镇政府没有实施具体的行政行为，无法就原告的申请进行审查，不应适用此条规定送有权处理的国家机关依法处理。最后，1号不予受理决定正确，不应被撤销。原告要求确认西湖镇政府用租赁房屋代替分配宅基地行为违法的复议请求，不符合行政复议受理范围，根据《行政复议法》第十七条及《行政复议法实施条例》第二十八条第一款第（五）项规定，行政复议机关对其行政复议申请应不予受理。综上，请求人民法院依法驳回原告的起诉。 经查，为解决邱改仙生活困难问题，2012年1月1日，经集体研究决定，扬州市西湖镇金槐村村民委员会与邱改仙签订了一份《房屋租赁合同书》，将村集体资产中位于小农贸市场旁的一间店面房出租给邱改仙生产经营，租赁期限两年，年租金两千元。 2020年6月29日，本院作出（2020）苏10民终1950号《民事裁定书》认为，邱改仙与涂巨业离婚纠纷一案，本院于2006年11月9日作出(2006)扬民一终字第0366号终审判决，判决扬州市邗江区西湖镇金槐村涂庄组3幢10号房屋（即扬州市邗江区金槐花园8幢11号）归涂巨业所有，涂巨业给付邱改仙人民币39000元。后邱改仙申请再审，该案经本院和江苏省高级人民法院审查，均裁定驳回邱改仙的再审申请。现邱改仙就已经人民法院裁判生效的相同事项再次起诉构成重复诉讼，一审法院裁定驳回起诉正确，应予维持。 2020年9月16日，扬州市邗江区人民法院作出(2020)苏1003民初4793号《民事调解书》，该调解书载明：“本院于2020年7月24日立案受理了原告邱改仙与被告扬州市邗江区西湖镇金槐村村民委员会房屋租赁合同纠纷一案。经本院主持调解，双方当事人自愿达成如下协议：一、原告要求认定被告2012年1月1日与原告签订的房屋租赁合同第十一项无效，并要求被告支付因合同无效导致的损失5000元及被告对原告租赁的房屋进行搬迁造成的损失，现原告同意放弃上述诉讼请求，不再追究被告的责任，被告考虑原告经济困难，同意于2020年10月15日前给予原告困难补助2000元；二、本起纠纷一次性处理终结，双方无其他争议，原告不得就本案再向被告主张任何权利。” 2021年1月13日，邱改仙向邗江区政府提出行政复议申请，要求确认邗江区西湖镇政府用租赁房屋替代分配宅基地行政行为违法。2021年1月15日，邗江区政府作出（2021）扬邗行不字第1号《不予受理行政复议决定书》，认为根据邱改仙提供的证据材料，其所述用租赁房屋代替分配宅基地的行为不属于行政复议范围，根据《行政复议法》第十七条、《行政复议法实施条例》第二十八条第一款第（五）项之规定，决定不予受理。邱改仙不服，于2021年1月25日向本院提起行政诉讼。 另查，2021年1月28日，扬州市政府收到邱改仙递交的行政复议申请书，该申请书载明的被申请人是邗江区政府，复议请求是责令邗江区政府在处理投诉过程中对西湖镇政府以甘泉街道《限期拆除通知书》告知申请人的错误行为限期改正。原告提供的证据材料为邗江区政府作出的（2020）扬邗行复第26号《补正行政复议通知书》。2021年2月4日，扬州市政府作出3号不予受理决定，认为邱改仙的复议请求依法不属于行政复议受案范围，根据《行政复议法》第六条及第十七条第一款之规定，决定不予受理。2021年2月5日，扬州市政府向邱改仙邮寄送达了3号不予受理决定。后邱改仙不服，向本院提起诉讼。 本院认为：根据《行政复议法》第六条规定，可以提起行政复议的行政行为必须是对行政相对人作出的、对外发生法律效力的行政行为，或者是公民、法人或者其他组织申请行政机关履行相应的法定职责，而行政机关未履职的情形。本案中，原告邱改仙以西湖镇政府为被申请人向邗江区政府提起行政复议，其应该针对西湖镇政府作出的行政行为或者不履行法定职责的情形而进行。但从原告邱改仙的行政复议申请书以及提交给本院的诉状及有关材料看，其实质系对未能享受宅基地而不服，不能确定西湖镇政府有可复议的行政行为或者不履行法定职责的情形存在。在此情况下，被告邗江区政府依据行政复议法第十七条第一款“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人”的规定，在2021年1月13日收到原告递交的行政复议申请书后，于2021年1月15日作出1号不予受理决定并送达，具有相应的事实和法律依据。 根据相关法律规定，对于邗江区政府作出的不予受理行政复议决定，相对人不服提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼受案范围，应当进行审理后作出实体判决。但考虑到，如果将本案纳入行政诉讼受案范围，势必造成邗江区政府出庭应诉，既浪费行政资源，额外增加诉讼成本支出，同时也无益于原告的权利保障。因此，从诉讼经济角度，本案宜迳行裁定不予立案或者立案后裁定驳回起诉。 综上，原告邱改仙提起本案诉讼不符合行政诉讼的起诉与受理条件。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、第三款之规定，裁定如下： 驳回原告邱改仙的起诉。 如不服本裁定，可在本裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交上诉状副本，上诉于江苏省高级人民法院。 审判长 李 勉 审判员 徐沐阳 审判员 王岚林 二〇二一年三月十七日 书记员 居 真 附：相关法律条文 1、《中华人民共和国行政诉讼法》 第四十九条提起诉讼应当符合下列条件： (一)原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织； (二)有明确的被告； (三)有具体的诉讼请求和事实根据； (四)属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 2、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； …… （十）其他不符合法定起诉条件的情形。 …… 人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以径行裁定驳回起诉。