福建省南平市中级人民法院 民 事 裁 定 书 (2021)闽07民终390号 上诉人（原审原告）:南平市武夷新区管理委员会，住所地福建省南平市建阳区童游街道建安大街**。 法定代表人：郭冠中，主任。 委托诉讼代理人：吴香云，福建九越律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：福州阙飞克路桥工程有限公司，住，住所地福建省福州市鼓楼区五四北路**省老干局**/div> 法定代表人：沈建华，执行董事兼总经理。 委托诉讼代理人：艾广辉，福建航嘉律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：南平市建阳区丘苑茶业有限公司，住所地，住所地福建省南平市建阳区闽北经济开发区童游工业园**6Aiv> 法定代表人：游泉寿，执行董事。 委托诉讼代理人：黄义荣，男。 上诉人南平市武夷新区管理委员会因与被上诉人福州阙飞克路桥工程有限公司、南平市建阳区丘苑茶业有限公司合同纠纷一案，不服南平市建阳区人民法院（2020）闽0703民初1303号之二民事裁定，向本院提起上诉。本院于2021年2月19日立案后，依法组成合议庭进行了审理。 南平市武夷新区管理委员会上诉请求：撤销一审裁定，指令一审法院进行审理。事实与理由：一、一审法院认定《项目（企业）入园协议》及《补充协议》（以下简称案涉协议）系行政协议，本案不属于人民法院民事诉讼的受案范围而驳回起诉，是错误的。行政协议与民事合同在签订目的、合同主体、意思要素等方面存在本质区别，应结合协议的主要内容综合判断是否属于行政协议。本案南平市武夷新区管理委员会虽然是以机关法人的身份与福州阙飞克路桥工程有限公司签订了案涉协议，但上述协议是双方本着“优势互补、合作双赢、共同发展”的原则在平等协商的基础上签订的，双方的地位并非行政法上管理与被管理的关系，相对方享有充分意思自治，并不受单方行政行为强制，双方合同地位完全平等。双方签订协议目的是为了合作发展产业基地项目，该项目系商业性投资项目，非政府性投资项目或关系公共利益的许可承包项目，亦不是为实现公共利益或者行政管理目标，向社会公众提供无偿公共服务的项目。协议内容包括了双方各自的权利义务及违约责任，这是在平等的基础上协商一致的结果，合同中的大部分条款是民事权利义务的约定，具有民事合同性质。协议约定可向项目所在地法院起诉，因为双方合同地位完全平等，故双方对因履行合同而发生的纠纷约定以通过提起民事诉讼的方式加以解决，以保障双方合法权益。在协议履行过程中，南平市武夷新区管理委员会并未通过行使行政权力向相对方作出特定的行政行为，更未承诺通过行政行为赋予相对方特定权利，南平市武夷新区管理委员会是以平等民事主体的身份与相对方进行沟通、协商，因此，案涉协议不是行政协议，本案属于民事诉讼的受案范围，应按民事诉讼程序处理。退一步说，即便案涉协议存在不同性质的内容，其中与本案诉求有关的条款应当属于民事性质。二、即使案涉协议属于行政协议也可以按照民事程序审理。案涉协议签订于2006年。2020年1月1日起施行的《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十八条第二款规定“2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释”。2015年5月1日前的法律法规及司法解释未明确规定履行招商协议发生纠纷适用行政诉讼，且本案双方已明确约定履行合同产生的纠纷，协商不成的向项目所在地法院起诉，在此情况下，应当尊重当事人对诉讼类型的选择权，本案也应当适用民事程序审理。一审法院无视当事人的意思自治，既认定协议签订于2015年5月1日之前，当时的法律法规及司法解释并未对本案协议涉及的纠纷事项作出规定，又认定本案应适用行政诉讼法及有关规定解决争议，于法无据。因此，案涉协议不是行政协议，至少与本案有关的内容是平等主体间签订的民事协议，且双方在签订协议时已约定因履行协议产生的纠纷按民事诉讼程序处理，故本案属于人民法院民事诉讼受案范围。 福州阙飞克路桥工程有限公司辩称，一、一审法院认定案涉协议为行政协议，属人民法院行政诉讼的受案范围正确。案涉协议系行政协议而不是民事合同。协议一方当事人为南平市武夷新区管理委员会，该单位系行政主体。南平市武夷新区管理委员会为了履行发展区域经济和社会投资项目管理职责、提高政府财税收入、促进社会公共利益而签订案涉协议，协议权益的享有者不是南平市武夷新区管理委员会，因而不是民法意义上的合同。该协议内容涉及税收行政奖励和土地、资金等方面的优惠政策，是具有行政法上权利义务内容的协议，且具有特许经营内容及管理与被管理的关系。故本案应适用行政诉讼法的相关规定，属于人民法院行政诉讼受案范围。二、自2020年1月1日起施行的《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》规定，招商引资入园协议为行政协议，属于人民法院行政诉讼的受案范围。虽然案涉协议签订于2015年5月1日之前，但当时的法律、行政法规及司法解释并未对该类行政协议纠纷的有关事项作出规定，且其履行内容一直持续至今。综上，请求驳回上诉，维持原裁定。 南平市建阳区丘苑茶业有限公司辩称，一、一审法院认定案涉协议为行政协议，属人民法院行政诉讼的受案范围正确。南平市武夷新区管理委员会作为行政主体为实现社会经济发展、维护公共利益、公共财政经济增长的行政管理目标，依法享有行政优益权，其处于主导地位，案涉协议是不平等主体之间签订的协议，该协议涉及的内容正是南平市武夷新区管理委员会行使公权力的体现。二、招商引资入园协议为行政诉讼受理范围。土地出让金、税收、奖励金、招商引资是行政法律规范中特有名词，是行政机关依法行使职权的产物。综上，请求驳回上诉，维持原裁定。 南平市武夷新区管理委员会向一审法院起诉请求：1.确认南平市武夷新区管理委员会与福州阙飞克路桥工程有限公司2010年7月5日签订的《补充协议》第三条有关南平市武夷新区管理委员会返还福州阙飞克路桥工程有限公司土地出让金的约定无效；2.福州阙飞克路桥工程有限公司、南平市建阳区丘苑茶业有限公司共同向南平市武夷新区管理委员会返还198.3769万元；3.福州阙飞克路桥工程有限公司、南平市建阳区丘苑茶业有限公司共同向南平市武夷新区管理委员会支付违约金308.154万元。 一审法院认为，行政协议是行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。案涉协议的一方当事人南平市武夷新区管理委员会系行政主体；订立项目合同书的目的系南平市武夷新区管理委员会为履行发展区域经济和社会投资项目管理职责，提高政府财税收入，促进社会公共利益，而非基于自身法人利益；项目合同书的内容涉及税收行政奖励和土地、资金等方面优惠政策，是具有行政法上权利义务内容的协议。故双方订立的项目合同书属于行政协议。虽然项目合同书订立于2015年5月1日之前，但当时的法律、行政法规及司法解释并未对该类行政协议纠纷的有关事项作出规定，故应适用行政诉讼法及有关规定解决争议。行政协议的订立、履行、变更、终止等产生的各类纠纷，均属于人民法院行政诉讼的受案范围，而不属于人民法院民事诉讼的受案范围。故南平市武夷新区管理委员会的起诉不符合《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条第四项规定的起诉条件。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条、第一百五十四条第一款第三项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第二百零八条第三款规定，裁定：驳回南平市武夷新区管理委员会的起诉。 本院认为，南平市武夷新区管理委员会与福州阙飞克路桥工程有限公司通过协商的方式自主决定签署《项目合同书》及《补充协议》，签订时双方法律地位平等。案涉协议中关于税收行政奖励和土地、资金等方面优惠政策，虽系基于南平市武夷新区管理委员会作为行政主体行使行政职权的结果，但这些优惠内容确定后，需经双方协商认可才能成为合同条款。故案涉协议中关于税收奖励等内容的约定并不改变双方当事人在签订及履行案涉协议时的平等法律地位，故本案应当适用民事诉讼程序审理。一审法院裁定驳回起诉，适用法律错误，本院予以纠正。 综上，南平市武夷新区管理委员会的上诉请求成立，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十一条，《最高人民法院关于适用的解释》第三百三十二条规定，裁定如下： 一、撤销南平市建阳区人民法院（2020）闽0703民初1303号之二民事裁定； 二、本案指令南平市建阳区人民法院审理。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 谢争春 审 判 员 夏 雯 审 判 员 刘冬龙 二〇二一年三月十八日 法官助理 崔志强 书 记 员 郑瑞颖 本案依据的主要法律条文 《中华人民共和国民事诉讼法》 第一百七十一条第二审人民法院对不服第一审人民法院裁定的上诉案件的处理，一律使用裁定。 《最高人民法院关于适用的解释》 第三百三十二条第二审人民法院查明第一审人民法院作出的不予受理裁定有错误的，应当在撤销原裁定的同时，指令第一审人民法院立案受理；查明第一审人民法院作出的驳回起诉裁定有错误的，应当在撤销原裁定的同时，指令第一审人民法院审理。