安徽省六安市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）皖15行终13号 上诉人（一审原告）霍邱县蓼城嘉利大酒店有限公司，住所地安徽省霍邱县蓼城东路，统一社会信用代码913415225501721575。 法定代表人申莉，该公司董事长。 委托代理人张子雨，安徽霍达律师事务所律师。 委托代理人韩冰洁，安徽霍达律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）霍邱县人民政府住房和城乡建设局，住所地霍邱县政务中心七楼，统一社会信用代码113414230032363774。 法定代表人赵以明，该局局长。 委托代理人隋丛平，该局工作人员。 被上诉人（一审被告）霍邱县人民政府，住所地安徽省霍邱县城关镇双拥路。 法定代表人段贤柱，该县县长。 出庭负责人王海伟，该县副县长。 委托诉讼代理人田大传，该县司法局工作人员。 霍邱县蓼城嘉利大酒店有限公司诉霍邱县人民政府住房和城乡建设局、霍邱县人民政府行政处罚及行政复议一案，安徽省霍邱县人民法院于2020年12月5日作出（2020）皖1522行初61号行政判决。嘉利大酒店不服，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭于2021年3月2日公开开庭审理了本案，嘉利大酒店的委托代理人张子雨、韩冰洁，霍邱住建局的委托代理人隋丛平，霍邱县政府的副县长王海伟及委托代理人田大传到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审法院审理认定：2017年11月8日，霍邱嘉利大酒店与合肥奕高装饰工程有限公司签订《霍邱蓼城嘉利大酒店装饰改造工程合同》，约定总日历工期天数为90日历天，工程价款为518万元。2018年8月8日，霍邱住建局根据省委巡视组交办，对原告在霍邱蓼城嘉利大酒店装饰改造过程中，未办理施工许可证，擅自开工建设进行立案。2020年5月28日，霍邱住建局向霍邱嘉利大酒店下达住建告字【2020】第012号《建设行政处罚事先告知书》和《建设行政处罚听证告知书》，2020年6月10日，下达《建设行政处罚决定书》，以原告在霍邱蓼城嘉利大酒店装饰改造过程中，未办理施工许可证，擅自施工的行为，违反了《建筑工程施工许可办法》第二条的规定。根据该办法第十二条的规定，决定对原告处以罚款51800.00元。2020年7月24日，原告不服该处罚决定，向被告霍邱县政府申请复议，2020年9月17日，霍邱县政府作出复议决定，维持被告霍邱住建局作出的住建罚字【2020】第014号《建设行政处罚决定书》。 一审法院认为，本案争议的焦点是：一、原告对霍邱蓼城嘉利大酒店装饰改造是否需要办理《建筑工程施工许可证》；二、被告霍邱住建局对原告处罚的证据是否充分、适用法律、法规是否正确，程序是否合法。 一、《建筑工程施工许可管理办法》第二条规定：在中华人民共和国境内从事各类服务建筑及其附属设施的建造、装修装饰和与其配套的线路、管道、设备的安装，以及城镇市政基础设施工程的施工，建设单位在开工前应当依照本办法的规定，向工程所在地的县级以上地方人民政府住房城乡建设主管部门申请领取施工许可证。工程投资额在30万元以下的或者建筑面积在300平方米以下的建筑工程，可以不办理施工许可证。根据该办法的规定，原告对霍邱蓼城嘉利大酒店装饰改造需要办理《建筑工程施工许可证》。二、原告对霍邱蓼城嘉利大酒店装饰改造未办理《建筑工程施工许可证》不持异议。《建筑工程施工许可管理办法》第十二条规定：对于未办理施工许可证或者为规避办理施工许可证将工程项目分解后擅自施工的，由有管辖权的发证机关责令停止施工，限期改正，对建设单位处工程合同价款1%以上2%以下的罚款，对施工单位处3万元以下罚款。原告与合肥奕高装饰工程有限公司签订的合同约定的工程价款为518万元，被告霍邱住建局对其处以工程合同价款1%的罚款，符合规定。且霍邱住建局在实施处罚前，分别向原告送达了《建设行政处罚事先告知书》和《建设行政处罚听证告知书》，适用法律、法规正确，程序合法。虽然原告在本案审理期间提供了《国务院关于贯彻实施的通知》，该通知规定，行政处罚法施行后制定的规章新设定行政处罚，必须依照行政处罚法的规定执行。国务院各部门制定的规章对非经营活动中的违法行为设定罚款不得超过1000元，对经营活动中的违法行为，有违法所得的，设定罚款不得超过违法所得的3倍，但是最高不得超过30000元，没有违法所得的，设定罚款不得超过10000元；超过上诉限额的，应当报国务院批准。地方政府规章设定罚款的限额，由省、自治区、直辖市人大常委会规定，可以不受上述规定的限制。但因该通知是国务院指导省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构贯彻实施《中华人民共和国行政处罚法》工作的指导性公文，不是行政法规，其效力不能优于部门规章。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼》第六十九条规定，判决：驳回原告霍邱县蓼城嘉利大酒店有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告霍邱县蓼城嘉利大酒店有限公司承担。 嘉利大酒店上诉称：1、霍邱住建局的处罚依据《建筑工程施工许可管理办法》不适用家庭或宾馆内部装饰、更新工程。该办法陈述的“装修装饰工程”一般是指对建筑结构进行拆、改、换等项目施工，可能会危及房屋的安全，所以要取得有关部门的审批。而装饰工程则是对建筑物表面进行包装处理，如粉刷、裱糊、贴挂等方式，无需有关部门审批。上诉人的装饰工程仅是将内外墙进行重新粉刷，将客房内使用物品重新更换,根本没有改变原建筑结构，也没有新增任何构建，因此，不能定义为“装修装饰工程”。2、该办法系部门规章，根据《行政处罚法》授权国务院规定罚款的限额，该办法中规定的罚款数额明显超出法律规定和国务院的规定，霍邱县住建局对上诉人处罚的数额超出了法律规定，霍邱县政府复议作出维持的决定错误。3、一审法院认为，《国务院关于贯彻实施的通知》的效力不能优于部门规章，系对该通知的错误理解，该通知就是要求各部门不能超出上位法的规定实施处罚。 霍邱住建局辩称，上诉人嘉利大酒店的装修施工行为应当办理施工许可证，根据《建筑工程施工许可管理办法》第二条规定，在中华人民共和国从事各类房屋建筑及其附属设施的建造、装修装饰和与其配套的线路、管道、设备的安装，以及城镇市政工程的施工，建设单位在开工前应当向工程所在地县级以上人民政府住建部门申请领取施工许可证。工程投资在30万元以下，建筑面积在300平方以下才可以不申请施工许可证。未办理施工许可证的一律不得开工。经查，涉案工程造价518万元，属于应取得施工许可证的装修装饰工程。而上诉人没有申请并取得施工许可证。答辩人处罚适用法律正确，答辩人以《建筑工程施工许可管理办法》规定对被答辩人罚款51800元并未超出法律规定。请求驳回被答辩人的诉讼请求。 霍邱县政府辩称，1、一审法院行政判决认定实事清楚，适用依据正确。应予以维持。2、上诉人对《建筑工程施工许可管理办法》陈述的装饰装修工程含义存在错误理解，根据住建部发布国家标准建筑装饰装修工程质量验收标准的公告，明确定义了装修装饰的含义，装饰装修工程的分类，上诉人实施装饰改造工程属于建筑工程施工许可管理办法中规定的装饰装修工程。3、上诉人提供《国务院关于贯彻实施的通知》，该通知效力级别是国务院规范性文件，是指导性公文，其效力不能优于部门规章。霍邱住建局依据该管理办法对上诉人作出的处罚决定合法合理。霍邱县政府的复议程序合法。综上，请求贵院依法驳回上诉人的诉讼请求。 霍邱住建局向一审法院提交了以下证据材料： 1、立案审批表、询问笔录、处罚告知书、听证告知书、送达回证、申辩书、施工合同、处罚决定书。证明原告违法事实成立，处罚程序合法，涉案合同金额为518万元。 2、《建设工程质量管理条例》、《建筑工程施工许可管理办法》。证明行政处罚适用法律适当。 霍邱县政府向一审法院提交了以下证据材料： 第一组：1、霍邱嘉利大酒店企业信息；2、行政复议申请书复印件；3、霍邱住建局住建罚字【2020】第014号《建设行政处罚决定书》复印件；4、书面答复通知书复印件；5、霍邱住建局书面答复书复印件；6、案件集体讨论笔录；7、经复议机关负责人同意证明；8、行政复议决定书（霍复决【2020】22号复印件）；9、行政复议文书送达回证复印件。以上证明答辩人依法受理、审理、作出行政复议决定，行政复议程序合法。 第二组：霍邱住建局对霍邱嘉利大酒店行政处罚卷宗。证明答辩人对复议案件进行书面审查，案件事实清楚。 嘉利大酒店向一审法院提交的证据材料有： 1、企业信息。证明原告诉讼主体资格。 2、建设行政处罚决定书、霍复决字【2020】第22号行政复议决定书。证明霍邱住建局对原告作出了行政处罚决定，霍邱县政府行政复议维持了该行政处罚决定。 3、合肥奕高装饰工程有限公司企业信息、建筑装饰工程施工合同。证明原告委托的施工方经营范围仅是室内外装饰设计，其委托施工的也是装饰工程，不是装修工程。 4、2017年建设工程办理施工许可证项目一览表。证明2017年全年，霍邱县住建局没有办理过一起装饰工程项目的行政许可，显然室内装饰工程不属于办理许可证范畴。 5、《安徽省建筑工程施工许可管理实施细则》。证明授权各省制定实施的细则里没有罚款项目。 6、酒店全权委托经营管理合同、人事任命通知。证明霍邱县蓼城嘉利酒店自2018年2月27日委托第三方经营管理，陈传寿系第三方员工，2018年7月26日受任命上岗担任嘉利酒店总经理，对原告2017年酒店装饰工程情况并不了解。 上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对事实及证据的分析与认定符合法律规定，本院予以确认。 本院认为，人民法院审理行政案件以审查行政行为合法性为中心。本案审查中心为被诉行政处罚决定及行政复议决定的合法性，主要内容包括行政处罚有无事实和法律依据，适用法律是否正确，行政处罚程序是否合法。上诉人嘉利大酒店对其进行装饰改造工程施工未办理《建筑工程施工许可证》的基本事实并无异议，其主要上诉理由之一，认为涉案装饰改造工程仅仅是对酒店内部进行重新装潢、装饰，并没有改变建筑结构，无需办理《建筑工程施工许可证》，不能适用《建筑工程施工许可管理办法》进行处罚。经审查，涉案装饰改造工程不仅包含装饰基层施工、吊顶、乳胶漆还包括水电安装施工，工程总造价5180000元，对照《建筑工程施工许可管理办法》第二条规定，属于必须申请领取施工许可证的范围，上诉人未申请办理施工许可证；故，被上诉人霍邱县住建局对上诉人作出的行政处罚决定具有事实和法律依据。上诉人主要上诉理由之二，是认为《建筑工程施工许可管理办法》设定的罚款限额超越了法律及国务院的授权规定。本案中，行政处罚决定适用的《建筑工程施工许可管理办法》系部门规章，其适用对象是建筑工程施工行为，《国务院关于贯彻实施的通知》中明确的适用对象是经营活动或非经营活动中违法行为，两者适用的对象概念内涵及外延范围均不相同。经查，上述“办法”当前仍然为合法有效部门规章，上诉人认为对其罚款数额超过了上位法规定限额系对法律规范错误理解和适用，本院不予支持。第三、霍邱县住建局在查处过程中履行了告知上诉人陈述、申辩、听证等权利，行政处罚程序合法。另，霍邱县人民政府行政复议程序亦符合法律规定。综上，上诉人的上诉理由不能成立，本院予以驳回；一审法院判决驳回上诉人的诉讼请求正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人霍邱县蓼城嘉利大酒店有限公司承担。 本判决为终审判决。 审判长  张笑琳 审判员  颜 凯 审判员  张 菊 二〇二一年三月十九日 法官助理崔世敏 书记员张祺