广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2021）粤71行终55号上诉人（原审被告）：广州市公安局花都区分局，住所地广州市花都区×××××××××之一。法定代表人：王红斌，职务：局长。上诉人（原审第三人）：广州银通房地产开发有限公司，住所地广州市越秀区××××××××塔1501房。法定代表人：田景梅，职务：执行董事、经理。被上诉人（原审原告）：广州张田房地产代理有限公司，住广州市花都区××××××、商铺。法定代表人：吴序典。上诉人广州市公安局花都区分局（以下简称花都公安分局）、广州银通房地产开发有限公司（以下简称银通公司）因与被上诉人广州张田房地产代理有限公司（以下简称张田公司）公章备案行为一案，不服广州铁路运输法院（2020）粤7101行初2232号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。诉讼中，张田公司于2021年2月3日以拟采取协商方式解决纠纷为由向本院申请撤回起诉；银通公司与花都公安分局分别于2021年2月4日与2月20日以张田公司已撤回起诉为由向本院申请撤回上诉；2021年3月15日，张田公司以协商不成为由申请撤回其提出的撤诉申请。因银通公司与花都公安分局撤回上诉的事由已不存在，本院继续对本案进行审理。本案现已审理终结。原审法院查明，原告广州张田公司系于2015年12月9日经工商登记注册成立的其他有限责任公司，原股东为田景梅，2017年11月9日变更为田景梅、李某，2018年11月27日变更为珠海横琴高朋正丰达项目管理企业（有限合伙）、田景梅、李某，2019年7月2日变更为广州盈泰实业投资有限公司（该公司的独资股东为广州**置地有限公司）、田景梅、李某；原法定代表人为田景梅，2017年7月31日变更为张某（田景梅之子，已于2019年9月死亡），2019年7月2日变更为肖智燕，2019年12月10日变更为钟葆国，2020年8月14日变更为吴序典。第三人银通公司系由内蒙古自治区纺织品公司广州昭君公司（下称昭君公司）独自出资于1994年8月24日经工商登记注册成立的其他有限责任公司，原法定代表人为张召煌（田景梅之子，已于2014年7月8日死亡），注册资本2000万元。2019年4月25日，银通公司作出书面股东决定，决定公司注册资本由2000万元变更为5714.2857万元，新增注册资本3714.2857万元由新增股东即原告以货币方式全额认缴，变更后原告持有公司65%股权，昭君公司持有公司35%股权。2019年5月16日，广州市越秀区工商行政管理局作出《准予变更登记（备案）通知书》，核准银通公司申请的变更登记（备案）事项，具体变更（备案）内容为：注册资本由2000万元变更为5714.2857万元，股东由昭君公司变更为昭君公司和原告，法定代表人由张召煌变更为田景梅，准予章程备案等。涉案公章备案资料显示，“田景梅”于2019年11月8日以“广州银通房地产开发有限公司、田景梅于2019年11月5日在广州市越秀区×××遗失公章、财务专用章、法人私章各一枚”为由填写《印章遗失（被抢、被盗）补刻登记表》，申请补刻银通公司公章、财务专用章、法人私章各一枚。该登记表填写田景梅的证件类型及号码为“身份证H400758（3）”。2019年11月10日，“田景梅”填写《公章备案申请书》并提交给公章刻制单位广州市花都区新华**刻章店（经营者黄文洲），申请刻制公章、财务章各一枚，同时一并提交银通公司营业执照、法人身份证件（田景梅香港永久性居民身份证）、工商登记信息以及2019年11月8日刊登有遗失声明的《广东建设报》等资料。该《公章备案申请书》的“申请单位盖章”处填写为“广州银通房地产开发有限公司”，“法定代表人（负责人）签名/盖章”处填写为“田景梅”，“法定代表人（负责人）身份证件号码”处填写为“440××××××××279266”，该申请书下方备注有“注意事项：1.申请单位如无公章，则必须由法定代表人（负责人）亲自签名……”收到上述材料后，该刻章店在公章治安管理信息系统对银通公司法定名称章（印章编码4401040008609）、财务专用章（印章编码4401040008611）、田景梅（印章编码4401040008610）进行缴销挂失，并申请刻制银通公司法定名称章（印章编码4401040048581）、财务专用章（印章编码4401040048582）、田景梅（印章编码4401040048583）。2019年11月10日，该刻章店完成上述印章刻制，并在公章治安管理信息系统予以备案，后于次日完成交付。原告不服该备案行为，诉至该院。庭审中，原告主张银通公司原有印章从未遗失，一直由其保管，田景梅没有持有过印章，任何人使用公章和营业执照需要申请和走审批流程，其和银通公司从未将印章和营业执照交由任何人办理公章备案手续，张贝贝（张召煌之女）在申请涉案印章备案时不可能持有银通公司营业执照原件，且田景梅未亲自到场，未亲笔签字授权，涉案印章备案明显违法，被告应当依法予以撤销。原告提交的《公章移交表》和《公章移交确认表》显示，2019年6月27日，张某将其保管的“广州银通房地产开发有限公司（印章编码4401040008609）”和“广州张田房地产代理有限公司”的公章移交给广州**置地有限公司保管使用，后该公司于同日将上述两枚公章移交给原告保管使用。原告当庭向该院出示其保管的银通公司营业执照、原法定名称章（印章编码4401040008609）和田景梅印章（无编码），并现场拓印留样，同时主张银通公司原财务专用章现在小股东李某手里，没有遗失。庭后，原告在被告组织的调查中向被告提供了银通公司原法定名称章（印章编码4401040008609）、财务专用章（印章编码4401040008611）、田景梅（印章编码4401040008610）三枚印章，并当场拓印留样。原审法院认为，《国务院关于国家行政机关和企业事业单位社会团体印章管理的规定》第二十三条规定：“印章制发机关应规范和加强印章制发的管理，严格办理程序和审批手续。国家行政机关和企业事业单位、社会团体刻制印章，应到当地公安机关指定的刻章单位刻制。”《印铸刻字业暂行管理规则》第六条规定：“凡经营印铸刻字业者，均须遵守下列事项：一、遇有下列各项印刷铸刻情形之一者，须将底样及委托印刷刻字之机关证明文件，随时呈送当地人民公安机关核准备案后方得印制……”《广东省印章刻制管理规定》（1997年修正）第九条第一款规定：“凡需刻制印章的单位（含个体工商业户），必须持上一级单位出具的证明或营业执照，到所在县公安机关申领《刻章许可证》，凭《刻章许可证》到印章刻制店户刻制。”广公（治）字［2018］404号《广东省公章刻制备案业务工作指引》第三条“公章定义”规定：“本工作指引所指须备案公章包括具有法律效力的个人名章。公章是指国家机关、人民团体、社会组织、企业单位、事业单位、个体工商户以及其他组织（以下简称‘单位或者机构’）的法定名称章，单位或者机构冠以法定名称的内设机构章、分支机构章和合同、财务、发票、审验、报关等业务专用章。具有法律效力的个人名章是指单位或者机构的法定代表人、经营者、主要负责人以及财务负责人等人员用于非因私事务的个人名章。”第七条“制作规则”规定：“公章制作单位应当遵守下列规定：（一）按照国家有关规定、标准制作公章。（二）核验制作公章的证明材料。（三）采集申请单位或者机构的基本信息，法定代表人、经营者、经办人的有效身份证件信息和联系方式，经办人的现场影像信息，公章制作信息。（四）0.5个工作日内，应当完成公章制作，并将印模信息和本条第二、三项规定的信息报公安机关备案。……（十）公章档案材料至少保存五年，以备查验。……”第十二条“公章遗失补办（含被抢被盗）”规定：“因公章遗失或被抢、被盗等需要重新制作的，单位或者机构应当在所在地设区的市级以上公开发行的报刊上声明原公章作废，再按照本工作指引第六条的规定提供相应资料、登有《遗失声明》的报纸，除国家机关、人民团体、事业单位外，到具有合法资质的公章制作单位制作。……”第十九条“证照资料要求”规定：“业务办理所需证照资料均要求提供原件，无法提供原件的，可提供经公证的法定代表人（负责人）身份证复印件。大陆居民使用居民二代身份证；港澳居民使用回乡证或司法部任命为中国委托公证人，经中国法律服务（香港）有限公司办理的公证书；……”国发[2017]7号《国务院关于第三批取消中央指定地方实施行政许可事项的决定》（2017年1月12日发布）附件《国务院决定第三批取消中央指定地方实施的行政许可事项目录》中第9项“项目名称”为“公章刻制审批”，“加强事中事后监管措施”中明确“公安机关要加强事中事后监管，建立统一的公章治安管理信息系统，逐步实现公章刻制网上备案、信息采集及公众查询。”依照前述规定，公安机关公章刻制审批职能虽已被取消，但申请人向刻制单位递交申请及资料上传公章治安管理信息系统审核备案时，公安机关通过公章治安管理信息系统对申请资料进行收集、整理、存档备查的行为，是基于履行治安管理目的履行行政职权的行为，具有可诉性。关于备案行为的合法性，本案纠纷系银通公司股东之间存在内部纠纷及管理问题而引发，原告作为银通公司的大股东，主张银通公司原有公章从未遗失，有其提供的公章移交表、公章移交确认表及相关公章原物等证据为证，符合本案的实际情况，在无其他有效证据反驳的情况下，该院对此予以采信。银通公司相关人员以原有公章遗失为由申请重新刻制公章并通过备案，与实际事实不符，且相关申请材料在内容和形式等方面存在瑕疵，有违上述公章刻制、备案的相关规定，被告未严格履行审查义务，其依据银通公司相关人员虚假申请材料作出备案行为，缺乏事实依据，应当予以撤销。关于银通公司提出原告取得银通公司65%股权的股权转让合同是否合法有效、原告取得银通公司股权相应的股东决议是否合法有效等问题，并据此主张上述问题关系到原告是否是本案适格主体，申请中止本案审理的意见，该院认为，原告作为银通公司的股东，有相应的工商登记资料为证，在上述工商登记资料未被有效变更或撤销的情况下，其有权对涉案公章备案纠纷提起行政诉讼，是本案适格原告，银通公司提出的上述问题，并非法定的中止事由，该院不予采纳。至于上述问题及银通公司其他股东纠纷或公司管理问题，并非本案行政诉讼的处理范围，相关当事人可依法另寻途径解决，该院在此不作处理。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，判决撤销被告广州市公安局花都区分局于2019年11月10日对第三人广州银通房地产开发有限公司申请重新刻制的法定名称章（印章编码4401040048581）、财务专用章（印章编码4401040048582）、田景梅（印章编码4401040048583）的备案行为。上诉人花都公安分局不服原审判决，向本院提起上诉称，一、原审判决适用法律错误，我局进行公章备案程序得当。2019年11月10日，广州市花都区新华**刻章店在核对刻章申请人的材料后，对涉案公章持有法人银通公司的法定名称章、财务专用章及法定代表人田景梅的个人章进行缴销挂失后再行刻章登记。2019年11月11日，**刻章店向银通公司交付印章，并将相关材料上传至广东省公安治安管理信息系统自动完成备案。根据《广东省公章刻制备案业务工作指引》第十二条以及《国务院关于第三批取消中央指定地方实施行政许可事项的决定》附件《国务院决定第三批取消中央指定地方实施的行政许可事项目录》中“公章刻制审批”之规定，国务院已明确取消公安机关的公章审批职能，并将材料申请的预审职能划分给各个有资质的公章刻制单位，同时将公安机关的职能明确划分为管理公章刻制单位的刻制秩序及对已备案公章进行材料抽查。《广东省印章刻制管理规定》（1997年修正）第九条第一款的规定与最新改革政策文件相悖，应以最新文件精神为准，公安机关的事中事后监管职能对申请刻章单位始于备案行为成立之时，在申请材料已经完备的情况下不追溯与申请人的公司内部纠纷。备案行为是否具有合法性，应以备案行为是否与法律规定相符为判断标准。在第三人明确表明其曾基于真实意愿授权申请人张贝贝将遗失的公章进行重新刻制申请，同时申请人已按照《广东深公章刻制备案业务工作指引》提供相应材料，经法定程序在有资质的刻章店进行公章重刻申请及备案的情况下，备案行为具有合法性。因此，原审判决以“本案纠纷系银通公司股东之间存在内部纠纷及管理问题而引发，原告作为银通公司的大股东，主张银通公司原有公章从未遗失”为由认为备案行为不合法，适用法律错误。二、原审判决认定事实错误。我局已在职责内严格履行备案审查义务。首先，根据公安部《印铸刻字业暂行管理规则》和《国务院关于第三批取消中央指定地方实施行政许可事项的决定》，公安机关对公章刻制业实行审批管理和公章刻制备案制度。广东省公安机关对备案单位的材料审查主要依托广东省公章治安管理系统在刻章店上传材料时进行初步识别、筛查，再辅以公安机关工作人员以百分之二十的比例进行人工审查。本案中，**刻章店将涉案三枚印章申请重刻的材料上传至广东省公章治安管理系统，并通过系统初查完成自主备案。后期，我局工作人员并未抽查到这起备案材料。其次，涉案公章备案资料齐全，通过广东省公章治安管理信息系统，我局明确看到属有田景梅签名的《公章遗失（被抢、被盗）补刻登记表》和《公章备案申请书》，其余备案资料亦符合《广东省公章刻制备案业务工作指引》相关规定。原审法院认为“相关申请材料在内容和形式等方面存在瑕疵”的问题，备案材料中银通公司法定代表人田景梅提供了香港永久居民身份证原件，但在授权委托书和公章备案申请书中填写了大陆身份证。根据我国法律规定，以最新生效的身份证件为准，但二者均能代表田景梅的身份。公章备案的效力主要在于公示效力，只要有申请意愿，身份证件属实，其身份证件的瑕疵属于可补正情形，不影响备案行为。最后，原审判决认为原有公章从未遗失，无事实根据。本案中，田景梅作为银通公司法定代表人，遗失涉案三枚印章，授权张贝贝重刻公章，并无不妥。被上诉人主张原有公章从未遗失，但未能提供确实证据证明其持有的三枚公章与遗失公章同一，原审法院基于银通公司股东之间存在纠纷，认为银通公司人员以原有公章遗失为由申请重新刻制公章并通过备案，与事实不符，是基于主观的认定，缺乏事实依据。因此原审判决认定事实错误。综上，请求二审法院撤销原审判决，依法改判，驳回被上诉人的诉讼请求。上诉人银通公司不服原审判决，向本院提起上诉称，一、我方2018年9月26日的印章备案应属于不合法、无效的备案，2019年11月10日重新申请刻制印章进行备案于法有据。2017年5月16日，我方向广州市越秀区市场监督管理局（原广州市越秀区行政管理局）申请变更公司法定代表人，变更后的法定代表人于2018年9月26日申请重新刻制公章并进行登记备案。但2019年4月28日广州市越秀区市场监督管理局撤销我方2017年5月16日的法定代表人变更登记。经向广州市公安局咨询，该局建议我方进行印章挂失或销毁并重新申请刻制印章和备案。因此，2018年9月26日的印章刻制和备案的法律依据及基础已经丧失，涉及的印章备案应为不合法、无效的备案，该印章应当予以销毁。本案中张田公司持有该印章，但该印章不具有法律效力，不能代表我方的真实意思表示。如果我方不对此做出应对，则其对外做出的行为可能会导致公司合法利益受损。因此我方重新申请办理印章备案于法有据。二、一审法院认为我方“以原有公章遗失为由重新申请刻制公章并通过备案，与实际事实不符”属于认定事实不清。我方印章一直由法定代表人田景梅持有和管理，属于公司财产，公司法和我方公司章程均未赋予股东私自持有的权利。2019年6月，案外人张某盗取公章，我方无从得知公章去向，对我方而言，原公章事实上属于遗失状态。张田公司一审中称原印章一直由其保管，田景梅没有持有过印章，并提交《公章移交表》进行证明。但该移交表与其陈述存在矛盾。首先，移交表显示其2019年6月27日取得印章，那就不存在其所称的“一直由其保管”的情况。其次，移交表显示接收方为广东**置地有限公司，并非张田公司，二者不可混为一谈，但一审法院却将我方与**置地有限公司拉上关系，若我方真实意思表示是把印章交给张田公司，为什么要移交给**置地而非直接交给张田公司？案外人张某未取得公司或法定代表人的同意，擅自盗取印章并移交，手法不正当，不能代表我方真实意思表示。张田公司更不能以此主张原印章没有遗失。一审法院未能审查案件事实，认定事实不清。三、一审法院认为我方申请材料的内容和形式等方面存在瑕疵，有违公章刻制和备案的相关规定，属于认定事实不清，适用法律错误。根据《广东省印章刻制管理规定》第九条、《广州市公安局办理可知印章备案须知》第三条规定、《广东省公章刻制备案业务工作指引》第六条、第十二条规定以及《广州市工商行政管理局、广州市公安局、广州市国家税务局、广州市地方税务局关于持续提升开办企业便利度的若干意见》第五点的规定，我方提交了相关申请材料办理备案手续，申请材料在形式和内容上不存在任何瑕疵，更未违反公章刻制、备案的相关规定。张田公司对其保管营业执照正副本的主张未举证证明，而我方向一审法院提交视频证据证明公司的营业执照正副本均由田景梅保管。至于营业执照为何目前由张田公司持有，我方一审中也回应是因为张田公司强行拿走了营业执照等文件原件。此外，一审法院引用《广州市公安局办理刻制印章备案须知》第十九条“证照资料要求”，认定我方无法提供法定代表人证件原件或香港居民身份证，如无法提供证件原件需要提供经过中国法律服务（香港）有限公司办理的公证书，但是我方在申请时提供了田景梅的身份证复印件，一审法院明显认定事实和适用法律错误。四、一审法院未依法中止审理。关于张田公司并非我方实际股东的问题，我方及案外人已向法院提起诉讼，请求撤销张田公司股东资格及确认我方的实际股东资格，这涉及到提起本案诉讼主体是否适格的问题。我方向一审法院申请中止审理，但一审法院并未中止审理，仅凭工商登记认定张田公司的股东身份并作出判决存在错误。根据最高人民法院的指导案例和相关法律规定，当实际股东和工商登记股东可能存在不一致的情况下，法院不宜仅凭工商登记作出判断。五、本案已超过六个月起诉期限。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定，张田公司一审中承认其于2019年11月12日得知本案情况，但其于2020年5月17日才提起诉讼，已经超过六个月起诉期限。六、一审法院认为花都公安分局未履行严格审查义务，认为其依据我方虚假申请材料作出备案行为缺乏依据，并判决撤销，属于因认定事实不清、适用法律错误导致的错误判决。根据《广东省公章刻制备案业务工作指引》第二条规定、《国务院关于第三批取消中央指定地方实施行政许可事项的决定》第九条规定，花都公安分局对刻章单位进行了相关培训和业务指导，对我方的刻章备案材料也通过系统进行网上抽查并确认我方备案材料和程序符合法律规定，可见其不存在“未严格履行审查义务”的情况。此外，从判决导致的后果来看，若撤销涉案公章备案行为，加上2018年9月26日的印章备案不具有法律效力，那么我方将处于无章可用、无证可用的状态，严重影响公司运转，同时该判决产生的指引效果也会影响印章备案制度的实操性和企业管理的稳定性。综上，请求二审法院判令：一、撤销广州铁路运输法院作出的（2020）粤7101行初2232号《行政判决书》；二、本案一审、二审诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人张田公司二审期间未向本院提交答辩意见。经审查，原审法院查明事实清楚，并有相应证据证明，本院予以确认。本院认为,本案二审争议焦点在于被诉公章备案行为是否合法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，在案工商登记资料显示张田公司系银通公司股东，在张田公司股东资格未被有效变更或撤销的情况下，被诉公章备案行为与其具有利害关系，因此张田公司具有提起本案行政诉讼的主体资格。张田公司于2019年11月11日知道被诉公章备案行为后，于2020年5月8日向原审法院提交起诉状，并未超过《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定的起诉期限。银通公司关于张田公司原告主体资格存疑应中止案件审理以及本案超过法定起诉期限的上诉主张，均于法无据，本院不予支持。2019年11月8日，“田景梅”以印章遗失为由向公章刻制单位广州市花都区新华**刻章店申请银通公司法定名称章、财务专用章、法定代表人私章的刻制备案。张田公司称银通公司原有印章并未遗失，并向原审法院提交了银通公司原法定名称章、法定代表人田景梅私章，以及2019年6月27日案外人张某将银通公司法定名称章移交给广州**置地有限公司，再由广州**置地有限公司移交给张田公司的《公章移交表》和《公章移交确认表》，原审法院据此认为银通公司原法定名称章并未遗失，具有事实依据。银通公司及花都公安分局主张原审法院对银通公司原公章未遗失的认定有误，但均未提交证据予以证实，故对两上诉人的该项主张，本院不予支持。银通公司另主张因该公司2017年5月16日申请的法定代表人变更登记已被撤销，因此被撤销登记的法定代表人于2018年9月26日申请刻制的印章备案无效。对此，法定代表人变更并不必然导致公司法定名称章和财务专用章无效，且银通公司法定代表人已于2019年5月16日变更为田景梅，与本案中银通公司主张丢失和申请重刻备案的法定代表人章名称一致，即不存在银通公司所称的印章无效的情形；银通公司亦未提交其他证据证明其主张，因此对银通公司的该项主张，本院亦不予以支持。需要指出的是,本案所涉银通公司原公章是否遗失及是否有效的问题,实为银通公司股东间对公章控制权和经营管理权的争议,属于民事纠纷范畴,当事人应通过民事争议解决途径进行处理。《广东省公章刻制备案业务工作指引》第十二条“公章遗失补办（含被抢被盗）”规定：“因公章遗失或被抢、被盗等需要重新制作的，单位或者机构应当在所在地设区的市级以上公开发行的报刊上声明原公章作废，再按照本工作指引第六条的规定提供相应资料、登有《遗失声明》的报纸，除国家机关、人民团体、事业单位外，到具有合法资质的公章制作单位制作。……企业单位由法定代表人、企业破产清算组由市场监管部门或上级主管部门确认的负责人或清算组长办理，授权业务经办人办理的，需提供经公证的授权委托书”第十九条“证照资料要求”规定：“业务办理所需证照资料均要求提供原件，无法提供原件的，可提供经公证的法定代表人（负责人）身份证复印件。大陆居民使用居民二代身份证；港澳居民使用回乡证或司法部任命为中国委托公证人，经中国法律服务（香港）有限公司办理的公证书；……”本案中，银通公司未按照《广东省公章刻制备案业务工作指引》第十九条规定提交法定代表人的港澳居民回乡证或公证书；银通公司法定代表人委托经办人办理重刻公章并备案时时亦未按照《广东省公章刻制备案业务工作指引》第十二条第三款规定提供经公证的授权委托书。花都公安分局对此并未严格履行审查义务，原审法院认为被诉公章备案行为应予撤销，并无不当。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，处理结果适当，本院予以维持。上诉人的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审诉讼费50元,由上诉人广州市公安局花都区分局、广州银通房地产开发有限公司负担。本判决为终审判决。审 判 长  张 戈审 判 员  丁 玮审 判 员  易鸣娟二〇二一年三月二十五日法官助理  刘 静书 记 员  黄英华