安徽省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2021）皖行终414号 上诉人（一审原告）刘良珍，女，1957年12月3日出生，汉族，住安徽省合肥市庐阳区。 被上诉人（一审被告）合肥市庐阳区人民政府，住所地安徽省合肥市庐阳区濉溪路295号。 法定代表人陈伟，区长。 委托代理人孙绪，安徽众城高昕律师事务所律师。 委托代理人韦红章，合肥市庐阳区大杨镇人民政府副镇长。 上诉人刘良珍因诉合肥市庐阳区人民政府(以下简称庐阳区政府)不履行补偿安置法定职责一案，不服合肥市中级人民法院（2020）皖01行初218号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 刘良珍向一审法院起诉称，原告的父母在庐阳区××镇××村曹坊店拥有合法房屋一处，房屋一共两栋，均为上下两层，面积共计约550平方米。2004年合肥市规划实施森林公园拆迁项目，原告父母的房屋也位于拆迁范围内。在森林公园拆迁项目实施过程中，原告父母的房屋也被拆除，但房屋被拆除后，原告及原告的其他亲属（原告另有4位兄弟姐妹）至今未获得该房屋的任何补偿安置。2020年4月16日，原告与其他4位兄弟姐妹一起向被告邮寄了一份《请求给予被拆房屋安置补偿申请书》，申请被告依法履行补偿安置职责，对原告等进行补偿安置。被告收到申请后，至今未作出任何回复，也未实际履行其安置补偿职责。原告请求：1.确认被告不履行法定职责的行为违法；2.判令被告于2个月内履行对原告的补偿安置职责；3.判令被告承担本案的诉讼费。 庐阳区政府一审答辩称，一、刘海清（原告父亲）于城市森林公园拆迁项目启动前已经去世，不属于有效人口，不是拆迁安置对象。城市森林公园项目系2003年经市政府第18次常委会议研究决定，市规划委员会、市土地市场管理委员会批准启动的征地拆迁项目。根据《合肥市森林公园大杨镇征地拆迁安置实施细则》第六条规定，符合下列条件之一的可认定为拆迁安置对象：（1）在拆迁范围内有正式户籍、住房并在此长期居住非挂户的世居户人员；（2）原户籍在拆迁范围内的现役军人（不含军官）、户籍在大中专学校的在校学生；（3）原户籍在拆迁范围内且有住房的劳改、劳教人员；（4）夫妻双方一方是本村（组）常住人口，且为农业户口的，其配偶及其新生子女；（5）长期随独生子生活且原地无房屋宅基地的父母；（6）符合计划生育政策的孕妇增加一人；（7）拆迁范围内的祖居户，同时符合下列条件，经村委会证明，作为拆迁安置对象：1.被拆迁房屋为有效房屋；2.房屋系祖辈遗产，明确为产权人所有；3.产权人及其配偶、子女一直在该房屋居住，且无其他住房的。刘海清与其配偶已经于1992年去世，因此刘海清不是城市森林公园项目的有效人口，不属于拆迁安置对象，无法享受补偿安置。二、庐阳区政府不是涉案项目的拆迁人和安置补偿主体，不是适格被告。城市森林公园重点工程项目是市委市政府为加快现代化大城市建设作出的重大决策。经市政府2003年第18次常委会议研究决定，市规划委员会、市土地市场管理委员会批准，对城市森林公园规划范围进行征地拆迁。该项目的拆迁人是合肥城建投资控股有限公司，不是庐阳区政府。因此，庐阳区政府不是本案的适格被告，应当驳回刘良珍的起诉。三、刘良珍与拆迁人达不成补偿安置协议的，应当向房屋拆迁管理部门申请裁决。经合肥市政府2003年第18号常务会议研究，市规划委员会、市土地市场管理委员会批准，城市森林公园拆迁项目正式启动。2004年3月18日，合肥城建投资控股有限公司取得拆迁许可证，是拆迁人。根据当时适用的《城市房屋拆迁管理条例》第四条和第十六条的规定，拆迁人应当对被拆迁人给予补偿、安置。拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决。房屋拆迁管理部门是被拆迁人的，由同级人民政府裁决。故刘良珍因安置补偿未能与拆迁人合肥城建投资控股有限公司达成协议，应当向房屋拆迁管理部门申请裁决。综上，刘海清不是拆迁安置对象，被告不是森林公园项目的安置补偿主体，不是本案适格被告，请求法院驳回刘良珍的起诉。 一审法院审理查明，刘良珍曾经以自己所有的房屋和厂房于2004年3月被强拆没有得到合法补偿为由向该院提起行政诉讼，该院作出（2018）皖01行初196号行政裁定，以刘良珍的起诉超过起诉期限为由，裁定驳回刘良珍的起诉。刘良珍不服该裁定，向安徽省高级人民法院提起上诉，安徽省高级人民法院于2019年2月20日作出（2019）皖行终69号行政裁定予以维持。刘良珍不服，向最高人民法院申请再审，最高人民法院于2020年3月30日作出（2020）最高法行再22号行政裁定，认为该案系履行职责之诉，起诉期限应当从庐阳区政府和大杨镇政府作出答复之日起计算，遂裁定撤销安徽省高级人民法院（2019）皖行终69号行政裁定及该院（2018）皖01行初196号行政裁定，指令该院审理该案。该院于2020年9月21日作出（2020）皖01行再10号行政裁定，认为该案拆迁的事实发生在2004年，应适用当年的法律法规解决争议。《合肥市城市房屋拆迁管理办法》第四条规定，拆迁人应当对被拆迁人给予补偿、安置。拆迁人是指取得《房屋拆迁许可证》的单位。刘良珍涉案房屋的拆迁人为合肥城建投资控股有限公司，故承担补偿安置责任的主体应为合肥城建投资控股有限公司，遂依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十三条第二款即“人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责或者给付义务明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉”之规定，裁定驳回刘良珍的起诉。 本案中，刘良珍以其父母房屋因合肥森林公园项目被拆除为由，请求被告庐阳区政府对其履行补偿安置职责。原告在庭审中称其父母的房屋拆除时间为2004年，原告及其兄弟姐妹当时都不在家。 案涉合肥市城市森林公园项目是合肥市委、市政府为加快现代化大城市建设而做出的重大决策。经市政府2003年第18次常务会议研究决定，市规划委员会、市土地市场管理委员会批准，对城市森林公园规划范围进行征地拆迁。2004年3月18日，合肥市拆迁安置管理办公室向合肥城建投资控股有限公司出具《关于同意房屋拆迁的批复》[合拆安（2004）009号]，同意按规划管理部门在专测图上确定的红线范围内进行拆迁，原告诉称房屋的位置位于该项目范围。2004年3月18日，合肥城建投资控股有限公司就案涉城市森林公园项目的拆迁征收工作获得拆许字（2004）第009号《房屋拆迁许可证》。2004年3月，合肥城建投资控股有限公司、庐阳区拆迁事务所、大杨镇政府出台《城市森林公园大杨镇征地拆迁安置实施细则》，该实施细则明确适用的政策依据为合政〔2003〕138号文件、合政〔2002〕195号文件、《合肥市城市房屋拆迁管理办法》。 刘良珍在本案中提供《集体土地建设用地使用证》用以证明其父母在案涉地块拥有土地使用权和房屋。该证上记载的权利人为“刘海青”，填发日期为“1994年4月1日”，原告在庭审中陈述其父亲为刘海青，曾用名刘纯后。刘纯后及其配偶均于1992年去世。 一审法院认为，本案所涉城市森林公园拆迁项目于2004年3月取得合拆安（2004）009号《关于同意房屋拆迁的批复》后正式启动，实施单位于2004年3月18日取得《房屋拆迁许可证》，该《房屋拆迁许可证》系按照《合肥市城市房屋拆迁管理办法》（2003年1月1日施行，以下简称《办法》）的规定颁发，且《合肥市集体土地上房屋征收与补偿暂行办法》第二十七条规定，“本办法自2014年12月1日起实施，有效期3年。已启动但尚未结束的集体土地房屋征收补偿工作，仍按原政策或项目补偿方案执行”。据此，本案的补偿安置工作应依据《办法》的规定执行。根据当时《办法》第四条规定，“拆迁人应当按照本办法对被拆迁人进行补偿、安置。拆迁人是指取得《房屋拆迁许可证》的单位”。案涉项目的拆迁人为合肥城建投资控股有限公司，故对案涉项目范围内拆迁安置补偿责任的主体应为合肥城建投资控股有限公司。本案系诉庐阳区政府不履行法定职责纠纷案件，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十三条第二款规定：“人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责或者给付义务明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉。”故本案应驳回刘良珍的起诉。 此外，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定，提起诉讼应当有具体的请求和事实根据。本案中，原告认为《集体土地建设用地使用证》载明的土地权利人系其父亲，该证载明的填发日期为1994年，但原、被告双方均确认原告的父母已经于1992年去世，即原告以该土地使用证证明其父母的房屋权属状况在时间上存在明显矛盾之处。故原告提供的证据不能充分证明其诉称的父母房屋权属情况，其以父母房屋被拆为由提起补偿之诉，尚缺乏事实根据。 综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、第九十三条第二款的规定，裁定驳回原告刘良珍的起诉。 刘良珍上诉称，一、一审裁定认定事实不清，适用法律错误。1、案涉拆迁项目是开始于2004年，案涉房屋也是于2004年被拆除的，但上诉人的拆迁补偿问题属于大杨镇城市森林公园拆迁项目遗留问题，而《合肥市人民政府关于城市森林公园拆迁安置有关问题会议纪要》中己明确，大杨镇城市森林公园拆迁项目范围内的遗留问题已由庐阳区政府负责协调解决。根据《森林公园项目未建设地块管理及资产移交协议》，结合上诉人提供的证据，足以证明被上诉人有义务对上诉人的(父母亲死亡时的遗产)继承房屋进行安置补偿，故具有履行职责的权限和义务。因此，上诉人向被上诉人要求履行法定职责是正确的，而不应该向合肥城建投资控股有限公司要求履行职责。一审裁定认定上诉人应当向合肥城建投资控股有限公要求履行职责属于事实认定错误。2、拆迁项目是开始于2004年，案涉房屋也是于2004年被违法强拆掉的，当时负责拆迁的主体虽然取得了《房屋拆迁许可证》，可是《房屋拆迁许可证》不具有合法性，拆许字(2004)第009号拆迁地形图没有，因此该拆迁许可证是假的。2004年没有任何批文、公告，更没有评估、听证，就用一个没有合法性的拆迁许可证来进行拆迁是违法的，再说，上诉人父母亲的房屋当时没有丈量登记就被强制拆除的行为，违背了“先补偿后拆迁”的原则。 二、对上诉人没有依法安置补偿违法。征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益，征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。 三、一审法院认定上诉人以其父母房屋被拆为由提起诉讼无事实依据错误。在一审程序中，上诉人提交了《集体土地建设用地使用证》，该证书系行政机关依法颁发的合法有效的宅基地使用权证明文件，且自始至终未被撤销或注销，一直存在法律效力，能够证明系争房屋的权属是属于上诉人父母所有，上诉人父母去世之后，该房屋自然由上诉人兄弟姐妹几人合法继承。即便该证书上记载的颁证时间是1994年（上诉人父亲去世之后），但这并不影响该证书的真实性、合法性和证明力，上诉人父亲于1988年就申请办理该证书，直至1994年行政机关才发放此证，因此该证记载的颁证时间与上诉人父亲死亡时间并无冲突。 综上，一审裁定认定事实不清，适用法律错误。请求撤销一审裁定，依法改判支持上诉人一审诉讼请求。 庐阳区政府坚持一审答辩意见，并补充答辩称，涉案房屋的权属不明。上诉人的父母均于1992年去世，但上诉人本案中提供的《集体土地建设用地使用证》载明的填发日期为1994年4月1日，该证封面“安徽省土地管理局承制一九八八年九月五日”的字样指的是该种空白证书的印制时间，而不是相关权利人的申请办证时间，由该证封面上“郊宅集建（93）字第003218号”字样可以看出申请办证时间至少为1993年1月1日后，其时上诉人的父母均已不在世，不可能成为该证的权利人，故上诉人提供的证据并不能证明其诉称的父母房屋权属情况，其以父母房屋被强拆为由提起诉讼，缺乏事实依据。此外，上诉人2018年起曾以自己的房屋起诉答辩人要求履行补偿安置职责。上诉人自己的房屋和涉案房屋均位于××村××组，而上诉人在另外一案中诉称的自己的房屋经拆迁实施部门丈量登记，上诉人本人核对无误后于2004年3月26日签署《合肥市房屋拆迁丈量登记表》，于2004年4月1日签署《拆迁旧房移交验收单》并将房屋自愿移交拆迁实施部门予以拆除。因此，上诉人在本案中称其父母房屋未经丈量被拆除，其与兄弟姐妹都不在家，与事实不符。请求驳回上诉，维持一审裁定。 本院认为，刘良珍提起本案诉讼，主张的是集体土地上房屋补偿安置问题。对于集体土地上的房屋，只有在该集体土地经法定程序批准征收后，才能作为被征土地上的附着物一并予以征收拆迁并予补偿安置。法律并未规定拆除集体土地上房屋需取得拆迁许可，合肥市相关行政机关为合肥城建投资控股有限公司颁发案涉拆迁许可，只是为了明确集体土地征收具体实施单位，其作为民事主体，并非法定的集体土地征收补偿安置义务主体。根据上诉人刘良珍提供的2009年6月3日《合肥市人民政府专题会议纪要》（第64号）等证据，合肥市人民政府已明确，城市森林公园项目涉及大杨镇范围内集体土地上的拆迁遗留问题，由庐阳区政府负责协调解决。本案中，刘良珍申请庐阳区政府履行补偿安置职责，实际上是请求其解决城市森林公园项目涉及大杨镇范围内集体土地上的拆迁遗留问题，故庐阳区政府负有协调解决的职责。至于刘良珍主张的房屋是否存在、是否应当补偿安置、是否已经补偿安置等，属于实体问题。应由庐阳区政府组织调查、核实，在查明相关事实的基础上，依法作出相应处理并告知刘良珍。 综上，一审裁定驳回刘良珍的起诉，适用法律不当。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第一款的规定，裁定如下： 一、撤销合肥市中级人民法院（2020）皖01行初218号行政裁定； 二、本案指令合肥市中级人民法院继续审理。 本裁定为终审裁定。 审判长  张志强 审判员  陈 默 审判员  钟祖凤 二〇二一年三月十九日 法官助理张高英 书记员潘玉丹 附：本裁定适用的相关法律依据 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第一百零九条第二审人民法院经审理认为原审人民法院不予立案或者驳回起诉的裁定确有错误且当事人的起诉符合起诉条件的，应当裁定撤销原审人民法院的裁定，指令原审人民法院依法立案或者继续审理。 …… -1-