福建省福州市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2021)闽01行终275号 上诉人（一审被告）闽侯县南通镇人民政府，住所地福建省闽侯县南通镇南通街108号。 法定代表人何家科，镇长。 委托代理人林登佑。 委托代理人卢锋奇，福建瑞权律师事务所律师。 被上诉人（一审原告）闽侯县木林森木竹制品有限公司，住所地福建省闽侯县南通镇陈厝村。 法定代表人陈明堂，总经理。 上诉人闽侯县南通镇人民政府因被上诉人闽侯县木林森木竹制品有限公司诉其行政强制一案，不服福州市仓山区人民法院（2020）闽0104行初152号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院查明，闽侯县人民政府召开专题会议（〔2010〕123号会议纪要），研究同意：“由南通镇负责，先行利用污水处理厂二期用地，同意建设部分临时店面，待配套服务中心建成后拆除。”2011年3月6日，原告被确认为南通污水处理厂二期用地和市政用地招租项目承租中标人。2011年3月18日，闽侯县南通镇乡镇企业服务中心（合同甲方）与原告（合同乙方）签订《承包经营合同》，约定在南通污水处理厂二期用地和市政用地内建设临时店面，店面由甲方设计，乙方按设计方案建设；店面建设资金及配套建设资金由乙方自行承担。双方还对合同期限、承包金等内容进行约定。2012年1月10日，双方针对上述合同签订《承包经营补充合同》。嗣后，原告在合同项下地块建设建筑，未办理权属证书，无建设用地审批。上述建筑中店面租赁他人用于商业经营（即“明通财富广场”）。2020年5月15日，被告对明通财富广场商户作出案涉《公告》，主要内容：“经排查发现，南通镇明通财富广场属“四无”建筑，存在较大安全隐患，将依法予以强制拆除。现要求你们于2020年5月31日前全部自行清理、搬离存放在该建筑物、构筑物内的财产物品，逾期不执行的，将依法予以强制执行。”嗣后依据上述《公告》实施了通知断水、断电、查封等事实。原告不服，诉至一审法院。 另查，闽侯县自然资源和规划局于2020年6月4日以本案原告为相对人，以案涉建筑系违法建设为由，作出侯自然行罚告字[2020]071号《行政处罚告知书》。 一审法院认为，从被诉《公告》的内容上看，被告认定明通财富广场（案涉建筑）属于“四无”建筑，要求商户在限期内自行清理搬离，并确定逾期不履行将予以强制执行。上述内容属于被告运用行政管理权对相对人设定的行政义务，从公告的实际效果看，被告也确认其已依据公告作出了诸如通知断水、断电、查封等明确运用行政权力的行为。因此，被诉《公告》属于对利害关系人设定明确义务、效力已外化的可诉的行政行为。应按行政强制的相关法律规定进行评判。 被告虽然抗辩其与原告之间为民事纠纷，但尚无有权机关认定其与原告就本案土地建筑存在民事合同关系及合同的权利义务状态（是否已解除或履行完毕）。而根据现有有效证据恰可证实原告与闽侯县南通镇乡镇企业服务中心对承包合同的实际履行，原告作为案涉建筑的建造人与实际权益人，与本案案涉建筑当然具有利害关系，原告认为《公告》内容侵害其合法权益，有权提起本案诉讼。 关于《公告》的合法性问题，一审法院认为，首先，《公告》内容体现被告是以案涉建筑系违法建筑为由，行使行政权。根据《中华人民共和国城乡规划法》规定，被告作为乡镇人民政府，对乡、村庄规划区内的违法建筑可以进行查处与行政强制，而本案建筑双方均确认在城镇规划区内，被告缺乏职权依据；其二，《中华人民共和国行政强制法》规定了行政强制执行的一系列法定程序。本案被告未能提供证据证实相应的行政决定已生效，亦无证据证实其履行催告、作出行政强制执行决定等法定程序，属于主要依据不足、违反法定程序，依法应予以撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，判决：撤销被告闽侯县南通镇人民政府于2020年5月15日对“明通财富广场商户”作出的要求自行清理、搬离、强制拆除的《公告》。案件受理费50元，由被告闽侯县南通镇人民政府负担。 上诉人闽侯县南通镇人民政府不服一审判决，向本院提起上诉称，一、一审法院认定“被告虽然抗辩其与原告之间为民事纠纷，但尚无有权机关认定其与原告就本案土地建筑存在民事合同关系及合同的权利义务状态（是否已解除或履行完毕）。而根据现有有效证据恰可证实原告与闽侯县南通镇乡镇企业服务中心对承包合同的实际履行，原告作为案涉建筑的建造人与实际权益人，与本案案涉建筑当然具有利害关系，原告认为《公告》内容侵害其合法权益，有权提起本案诉讼。”属于事实认定错误和适用法律错误，本案不属于行政诉讼涉案范围，依法应予驳回。1、上诉人与被上诉人就明通财富广场（案涉建筑）存在租赁合同关系的事实清楚，有双方签订的承包经营合同及被上诉人缴纳租金可以证明，其合同关系无需有权机关认定即可查明。2、合同的权利义务状态（是否已解除或履行完毕）并不影响上诉人张贴《公告》要求租户搬离的权利。3、上诉人作为明通财富广场（案涉建筑）的出租方，有权对租赁的房屋进行处分（包括张贴《公告》要求搬离），故本案不属于行政诉讼受案范围，依法应予驳回。2011年3月18日，闽侯县南通镇企业服务中心与被上诉人签订《承包经营合同》，合同签订后，被上诉人一直违反合同约定拒绝缴纳承包金，闽侯县南通镇企业服务中心于2019年11月26日向被上诉人发送《通知函》。上诉人与被上诉人签订的《承包经营合同》，系在双方协商一致的基础上自愿签订，双方权利义务对等，法律地位平等，属于民事合同。上诉人作为涉案建筑的出租方，有权对租赁的房屋进行处分。二、一审法院认定“闽侯县南通镇人民政府认定明通财富广场(案涉建筑）属于“四无”建筑，要求商户在期限内自行清理搬离，并确定逾期不履行将予以强制执行......被诉《公告》属于对利害关系人设定明确义务、效力已外化的可诉的行政行为。应按行政强制的相关法律规定进行评判。”属于事实认定错误和适用法律错误。案涉《公告》仅起到告知作用，上诉人并非违法建筑的认定主体，本案不属于行政受案范围。1、上诉人作出的《公告》仅对明通财富广场商户起到告知作用，不属于对利害关系人设定明确义务、效力已外化的可诉的行政行为。2、闽侯县自然资源和规划局于2020年6月4日以被上诉人为相对人，以案涉建筑系违法建设为由，作出侯自然行罚告字[2020]071号《行政处罚告知书》，该份行政处罚告知书也证实了认定明通财富广场（案涉建筑）属于“四无”建筑的行政主体是闽侯县有关部门，与上诉人无关。请求：撤销一审判决，并依法改判或发回一审法院重审；2、依法判决被上诉人承担本案的一、二审全部诉讼费用。 被上诉人闽侯县木林森木竹制品有限公司未向本院提交书面答辩意见。 一审中各方当事人提交的证据均随案移送本院。经审查，相关证据均经一审法院开庭质证，本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，上诉人于2020年5月15日作出的《公告》，其内容已认定南通镇明通财富广场属“四无”建筑，存在较大安全隐患，将依法予以强制拆除。......而该建筑系由被上诉人建设，上述内容并未涉及民事权利义务，系上诉人行使行政权力的行为，对被上诉人的权利义务产生实际影响，被上诉人有权对《公告》提起行政诉讼。因案涉建筑系在城镇规划区范围内，上诉人作出被诉《公告》缺乏法律依据，依法应予以撤销。综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确。上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人闽侯县南通镇人民政府负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 谢红波 审 判 员 曾 莹 审 判 员 蔡陈飞 二〇二一年三月十二日 法官助理 陈俊杰 书 记 员 朱嘉婧 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。