西安铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 （2021）陕71行终62号 上诉人（原审原告）何相民，男，1957年7月27日出生，公民身份证号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住西安市灞桥区。 被上诉人（原审被告）西安市灞桥区人民政府席王街道办事处，住所地西安市灞桥区。 负责人王辉，主任。 委托代理人吴有平，该单位工作人员。 委托代理人张凯，陕西丰瑞律师事务所律师。 上诉人何相民与被上诉人西安市灞桥区人民政府席王街道办事处（以下简称席王街办）不履行政府信息公开法定职责一案，不服西安铁路运输法院（2020）陕7102行初1389号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 一审法院查明，对于原告申请的第一项政府信息“《柴马村拆迁安置补偿方案及过渡补助费标准》XX村XX户信息，包括拆迁户数，每户参与安置人数和拆迁房屋面积及产权调换房屋安置面积，按时搬迁的奖励，2011年1月至2019年12月每年每户领取过渡费发放情况，本人的拆迁安置协议。”原告除对拆迁安置方案有异议外，对其余信息，承认被告已经依法公开，已经实现了政府信息公开的目的。对于原告申请的第二、三项内容，原告认为该两项内容一致，因此只将第三项：“柴马村截止2011年拆迁总院落数，全村参加安置的总人数，其中涉及农户人数，居民人数(祖遗户)产权调换总面积。”作为诉讼请求诉至法院。另外，经庭审询问，在拆迁过程中，对每户单独形成一个档案，原告所申请的第三项信息需要加工、整理、汇总。同时被告也当庭表示，如果需要查询其他户的信息，可以让原告查阅。上诉人何相民的一审诉讼请求为：1.请求判令被告公开《西安市灞桥区XX城中村改造拆迁安置实施方案》；2.请求判令被告公开柴马村截止2011年拆迁总院落数，全村参加安置的总人数，其中涉及农户人数，居民人数（祖遗户）产权调换总面积；3.请求判令被告出示，XX城中村改造拆迁前依法领取的拆迁许可证；4.本案诉讼费由被告承担。 一审法院认为，本案的争议焦点有三，一是被告是否按照《中华人民共和国政府信息公开条例》的规定对《西安市灞桥区XX城中村改造拆迁安置实施方案》予以公开；二是被告所做的政府信息公开告知中“2.因您申请公开的柴马村相关拆迁信息所涉资料数量较多，无法以你指定的方式提供，故依据《中华人民共和国政府信息公开条例》第四十条的规定，建议您到席王街道办事处当场查阅，如有需要可与工作人员联系，联系电话：8352XXXX。”的内容是否符合法律规定。三是被告对原告申请的“XX城中村改造拆迁前依法领取的房屋拆迁许可证”是否履行了政府信息公开的义务。关于争议焦点一，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十条：“行政机关从公民、法人和其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开”，以及第四十条：“行政机关依申请公开政府信息，应当根据申请人的要求及行政机关保存政府信息的实际情况，确定提供政府信息的具体形式。……”本案中，因原告申请的安置方案并非被告制作，被告并未保存有安置方案的原件，只有电子档案，因此将该电子档案的复印件提供给原告，符合上述法律规定。关于争议焦点二，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十八条之规定：“行政机关向申请人提供的信息，应当是已制作或者获取的政府信息。除依照本条例第三十七条的规定能够作区分处理的外，需要行政机关对现有政府信息进行加工、分析的，行政机关可以不予提供。”第四十条之规定：“……按照申请人要求的形式提供政府信息，可能危及政府信息载体安全或者公开成本过高的，可以通过电子数据以及其他适当形式提供，或者安排申请人查阅、抄录相关政府信息。”本案中，没有证据表明被告对原告的政府信息公开申请第三项内容是已制作完成或获取的信息。根据庭审查明的事实，柴马村的拆迁工作对每户单独形成档案，因此原告所申请的该项信息需要进行加工、分析，被告在政府信息公开告知中以及庭审询问中也明确表明，如果原告需要，可以到席王街道办事处当场查阅，并留有联系电话，被告已经按照上述法定规定履行了政府信息公开的告知义务，并无不当。关于争议焦点三，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十六条之规定，对原告申请的政府信息，无论是否属于政府信息，或政府信息是否存在，或是否由被告制作或者保存，被告都应当根据情况作出答复，2020年4月7日被告作出[2020]第（5）号《政府信息公开告知书》并未对原告第四项政府信息公开申请“四、XX城中村改造拆迁前依法领取的房屋拆迁许可证”作出处理，不符合法律规定。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十条之规定，判决：一、责令被告西安市灞桥区人民政府席王街道办事处于本判决生效之日起二十个工作日内对原告何相民于2020年3月12日提交政府信息公开申请中关于“XX城中村改造拆迁前依法领取的房屋拆迁许可证”部分作出答复；二、驳回原告何相民其他诉讼请求。案件受理费25元，由被告西安市灞桥区人民政府席王街道办事处负担。 上诉人何相民上诉称：本案现在的焦点:一是被上诉人是否具有收集、整理、归档和管理柴马村拆迁安置档案的法定职责?二是《西安市灞桥区XX城中村改造拆迁安置实施方案》和《拆迁许可证》和柴马村2011年拆迁总院落数、全村参加安置的户籍在册总人数:包括农户人数、居民人数及祖遗户的房屋产权调换面积等分户详细信息，搬迁奖励和过渡费的发放情况分户详细信息属被上诉人应当主动公开的政府信息,还是公民应当依申请获取的政府信息?三是上述涉案信息的公开形式,应当适用《政府信息公开条例》中第三章主动公开的规定,还是适用第四章依申请公开的规定?一、被上诉人故意隐瞒事实真相,原审判决认定事实错误。1.收集、整理、归档和管理柴马村拆迁安置档案是被上诉人的法定职责。依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十九条规定:“房屋征收部门应当依法建立房屋征收补偿档案”。由陕检民(行)监[2017]6100000008号提起《抗诉》,经(2017)陕行抗4号《裁定》,指令西安市中级人民法院再审的(2017)陕01行再3号行政判决书早已生效,该判决确认的事实是:按照灞政告字(2011)6号《通告》和《西安市房屋拆迁安置档案管理办法》的有关规定。已经明确认定:XX街XX村拆迁工作的具体实施部门负有收集、整理、归档和管理柴马村拆迁安置档案的职责”。《西安市灞桥区XX城中村改造拆迁安置实施方案》和《拆迁许可证》和柴马村2011年拆迁总院落数、全村参加安置的户籍在册总人数:包括农户人数、居民人数及祖遗户的房屋产权调换面积等分户详细信息，搬迁奖励和过渡费的发放情况分户详细信息所有内容均包含于依法建立的房屋拆迁安置档案之中。房屋拆迁安置档案中收集保存有最完整最原始的第一手所有涉案信息资料。因此,被上诉人未保存涉案信息的各种辩解均于法无据,且与事实不符,应予驳回。2.《信息公开条例》第十条第一款明确规定“……行政机关从公民、法人和其他组织获取的政府信息,由保存该政府信息的行政机关负责公开……”。（1）对于上诉人要求公开的《西安市灞桥区XX城中村改造拆迁实施方案》,被上诉人仅提供了一份既无发文单位又无公章的电子版复印件,基本要素缺失的公文,明显不具有真实性。原审判决却按照被上诉人的强辩,以该方案并非其制作为由,驳回了上诉人要求提供原件复印件的诉求,显然与上述职责事实不符,应予依法纠正。（2）被上诉人在《行政答辩状》中以其不是《拆迁许可证》许可机关或取得主体为由，拒绝出示原件和提供复印件的辩解同样与上述事实不符,理由不能成立,应予依法驳回。上述事实,原审法院在法庭调查中,被上诉人故意隐瞒了至今也未向柴马村被征收群众公开的灞政告字(2011)6号《通告》第二条给其所确定的职责和具体实施要求;隐瞒了西安市中级人民法院(2017)陕01行再3号《行政判决书》对其职责依法作出确认的事实,这些上诉人此前并不知晓。使得原审判决认定事实错误,应予依法纠正。二、《西安市灞桥区XX城中村改造拆迁安置实施方案》和《拆迁许可证》和柴马村2011年拆迁总院落数、全村参加安置的户籍在册总人数:包括农户人数、居民人数及祖遗户的房屋产权调换面积等分户详细信息，搬迁奖励和过渡费的发放情况分户详细信息均属被上诉人应当依职权主动公开的政府信息。1.上诉人要求公开的涉案信息显然包含于《信息公开条例》第三章主动公开中的第十九条、第二十条第一项第十五项之中。上述信息的公开,是被上诉人应当依职权主动履行的法定职责。2.柴马村2011年拆迁总院落数、全村参加安置的户籍在册总人数:包括农户人数、居民人数及祖遗户的房屋产权调换面积等分户详细信息及搬迁奖励和过渡费的发放情况分户详细信息完全符合国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十五条规定:“房屋征收部门对房屋征收范围内房屋权属、区位、用途、建筑面积等情况的调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。”第二十九条第一款规定:“房屋征收部门应当依法建立房屋征收补偿档案,并将分户补偿情况在房屋征收范围内向被征收人公布”的特别规定。该规定更明确了“应当……公布”这一带有强制性的公开形式。三、原审判决适用法律错误,主动公开信息怎能适用依申请获取信息公开形式的依据?1.上诉人要求公开政府信息的形式显然适用主动公开信息的规定。《信息公开条例》第三章主动公开规定中第二十三条……将主动公开的政府信息通过政府公报、政府网站或者其他互联网政务媒体、新闻发布会以及报刊、广播、电视等途径予以公开。第二十四条……政府信息公开平台应当具备信息检索、查阅、下载等功能。这些规定对主动公开信息的途径和方式都提出了明确具体的要求,具有很强的可操作性。第二十六条对属于主动公开范围的政府信息公开期限同样作了非常具体明确的规定。被上诉人对这些规定何止漠视与不作为,用强烈抵制来描述一点儿都不夸张。2.原审判决把行政机关应主动公开政府信息和公民依申请获取政府信息混为一谈。行政机关应主动公开政府信息和公民依申请获取政府信息分别适用《信息公开条例》第三章主动公开和第四章依申请公开的不同规定。然而,原审判决为支持被上诉人的主张:分别错误的套用《信息公开条例》第四章依申请公开中的“第四十条行政机关依申请公开政府信息,应当……；第三十八条行政机关向申请人提供的信息,应当……；第三十七条申请公开的信息……”等规定。这种无视主动公开政府信息适用法规的做法,明显有失公允,应予依法纠正。《信息公开条例》第四章第二十七条到第四十五条均为依申请公开政府信息的专门规定。开始的第二十七条首先提纲挈领的明确指出了依申请公开信息范围是“除行政机关主动公开的政府信息外,公民……可以……申请获取相关政府信息”。至于上诉人申请,完全是因被上诉人在履行政府信息主动公开义务中的不作为所致。上诉人实属被迫无奈而为。2015新修订的《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第一款第一项的规定,已经把起诉被告依职权应当主动履行法定职责的,原告应当提出申请的要求排除在外了,面对被上诉人在履行主动公开政府信息义务中的不作为,上诉人为达知情目的,不论采取何种索求方式,均不能改变主动公开信息的属性。主动公开信息和依申请获取信息的属性截然不同,其所适用的法律规范也自然各异。新修订的《信息公开条例》已把主动公开和依申请公开的规定明确分章列举,岂容随意混淆!第三章主动公开规定中第二十三条和第二十四条对主动公开信息的途径和方式都作了明确具体的规定,具有很强的可操作性。然而,原审判决却把《信息公开条例》第四章依申请公开中的“第四十条行政机关依申请公开政府信息,应当……或者安排申请人查阅、抄录相关政府信息”的公开形式用于应主动公开政府信息,明显适用法律错误。被申请人所谓只准查阅、不准拍照和复印的要求更是无稽之谈。在中央政府全面推进政务公开,让权力在阳光下运行的大环境中,怎么能够容忍《信息公开条例》“第二十三条……将主动公开的政府信息通过政府公报、政府网站或者其他互联网政务媒体、新闻发布会以及报刊、广播、电视等途径予以公开,”“第二十四条……政府信息公开平台应当具备信息检索、查阅、下载等功能”的规定,在司法审判中成为摆设。综上,归档和管理柴马村拆迁安置档案是被上诉人的法定职责,这一事实不容其隐瞒和掩盖;依据《信息公开条例》第三章主动公开规定中的相关条款和《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十五条和第二十九条第一款规定的公开形式将分户补偿情况向被征收人公布是被上诉人依职权应当主动履行的法定职责,原审判决对被上诉人法定职责的认定显然有失公允,且与事实不符;混淆主动公开信息和依申请获取信息的概念,把依申请获取信息的公开形式强加于应当主动公开的政府信息。明显适用法律依据错误。请求：1.撤销原审判决并依法改判；2.责令被上诉人向上诉人提供《西安市灞桥区XX城中村改造拆迁安置实施方案》和《拆迁许可证》的原件复印件；3.责令被上诉人向上诉人提供柴马村2011年拆迁总院落数、全村参加安置的户籍在册总人数:包括农户人数、居民人数及祖遗户的房屋产权调换面积等分户详细信息的复印件;搬迁奖励和过渡费的发放情况分户详细信息的复印件；4.判令被上诉人依法承担本案一、二审诉讼费用。 被上诉人席王街办二审答辩称：政府信息公开的环节中，行政机关不再就政府信息进行搜集、整理、加工，上诉人混淆了政府信息形成和公开之间的职责。是否依照主动职权公开应该依照《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第三条的规定进行判断，行政相对人想要获得相应的信息内容，也应该依申请公开。综上，一审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，请求法院驳回上诉人上诉请求。 二审中各方当事人均未提交新的证据。 本院查明事实与一审法院查明事实一致，予以确认。 本院认为，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十条规定：“行政机关从公民、法人和其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开”。第三十八条规定：“行政机关向申请人提供的信息，应当是已制作或者获取的政府信息。除依照本条例第三十七条的规定能够作区分处理的外，需要行政机关对现有政府信息进行加工、分析的，行政机关可以不予提供。”第四十条规定：“行政机关依申请公开政府信息，应当根据申请人的要求及行政机关保存政府信息的实际情况，确定提供政府信息的具体形式；按照申请人要求的形式提供政府信息，可能危及政府信息载体安全或者公开成本过高的，可以通过电子数据以及其他适当形式提供，或者安排申请人查阅、抄录相关政府信息”。本案中，上诉人何相民向被上诉人席王街办所提政府信息公开申请内容为：“一、《柴马村拆迁安置补偿方案及过渡补助费标准》XX村XX户信息，包括拆迁户数，每户参与安置人数和拆迁房屋面积及产权调换房屋安置面积，按时搬迁的奖励，2011年1月至2019年12月每年每户领取过渡费发放情况，本人的拆迁安置协议。二、祖遗户拆迁户数，每户拆迁面积，2011年1月2019年12月每户每年领取过渡费情况，因为柴马村是由两个自然村所组成的村，XX村XX村XX村XX户分别公开。三、柴马村截止2011年拆迁总院落数，全村参加安置的总人数，其中涉及农户人数，居民人数(祖遗户)产权调换总面积。四、XX城中村改造拆迁前依法领取的房屋拆迁许可证。”被上诉人2020年4月7日作出案涉《政府信息公开告知书》，向上诉人何相民提供了《西安市灞桥区XX村XX村改造拆迁安置实施方案》、何相民（户）《拆迁补偿协议书》。同时向上诉人何相民告知：“因您申请公开的柴马村相关拆迁信息所涉资料数量较多，无法以你指定的方式提供，故依据《中华人民共和国政府信息公开条例》第四十条的规定，建议您到席王街道办事处当场查阅，如有需要可与工作人员联系，联系电话：8352XXXX”。因柴马村的拆迁工作对每户单独形成档案，因此上诉人所申请的该项信息需要进行加工、分析，且被上诉人在案涉《政府信息公开告知书》也明确表明，上诉人可以到席王街办当场查阅，并留有联系电话。故应当认定被上诉人已经按照上述法定规定履行了政府信息公开的告知义务。上诉人何相民认为，其所要求公开的信息属于被上诉人需主动公开的信息，故公开的形式也应当依照《政府信息公开条例》中所规定的途径予以公开。本院认为，根据《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第三条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行主动公开政府信息义务，直接向人民法院提起诉讼的，应当告知其先向行政机关申请获取相关政府信息。对行政机关的答复或者逾期不予答复不服的，可以向人民法院提起诉讼”。该条规定主旨认为，主动公开政府信息的行为并不是针对一个特定的个人作出，因此这种行为具有抽象行政行为的特征，这种诉讼也具有公益诉讼的性质。在行政机关不履行主动公开政府信息义务的情况下，公民、法人或者其他组织可以向行政机关申请公开。本案中，上诉人何相民向被上诉人提交了政府信息公开申请，被上诉人席王街办依据《政府信息公开条例》的规定，就上诉人何相民所申请公开的信息内容，采取不同的途径向上诉人予以公开，该公开方式符合法律规定。被上诉人席王街办在案涉《政府信息公开告知书》中因未对上诉人第四项政府信息公开申请“四、XX城中村改造拆迁前依法领取的房屋拆迁许可证”作出处理，一审法院亦已判决，“责令被告西安市灞桥区人民政府席王街道办事处于本判决生效之日起二十个工作日内对原告何相民于2020年3月12日提交政府信息公开申请中关于‘XX城中村改造拆迁前依法领取的房屋拆迁许可证’部分作出答复”，该判决内容符合法律规定。上诉人何相民的上诉请求，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。综上所述，一审判决事实清楚、适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判决。 二审诉讼费50元，由上诉人何相民负担。 本判决为终审判决。 审判长 曹 伟 审判员 张 博 审判员 侯 斌 二〇二一年二月二十日 书记员 赵成园 1