四川省资阳市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）川20行终4号 上诉人（原审被告）：资阳市雁江区雁江镇人民政府，住所地四川省资阳市雁江区雁江镇水巷子1号。 法定代表人：刘杰，职务镇长。 委托代理人：鲁建红，系四川豁达律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）：伍某，女，1990年6月22日出生，汉族，住四川省资阳市雁江区。 被上诉人（原审原告）：任桂菊，女，1969年5月17日出生，汉族，住四川省资阳市雁江区。 被上诉人（原审原告）：伍泽慧，女，1996年7月17日出生，汉族，住四川省资阳市雁江区。 被上诉人（原审原告）：伍典务，男，1968年4月15日出生，汉族，住四川省资阳市雁江区。 被上诉人（原审原告）：金素芳，女，1944年10月10日出生，汉族，住四川省资阳市雁江区。 被上诉人（原审原告）：钟某，男，2016年1月21日出生，汉族，住四川省资阳市雁江区。 法定代理人：伍某,女，1990年6月22日出生，汉族，住四川省资阳市雁江区，系钟某之母。 六位被上诉人共同委托代理人：刘盛乔，系四川履正律师事务所律师。 上诉人资阳市雁江区雁江镇人民政府（以下简称雁江镇政府）因与被上诉人伍某、任桂菊、伍泽慧、伍典务、金素芳、钟某等六人（以下简称六被上诉人）乡政府行政撤销纠纷一案，不服四川省资阳市雁江区人民法院（2020）川2002行初48号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭进行了审理。被上诉人伍某、任桂菊、伍泽慧、伍典务、金素芳及其委托代理人刘盛乔，上诉人雁江镇政府副镇长刘亚及其委托代理人鲁建红到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原审查明，2017年10月12日，资阳市人民政府分别发出资府函（2017）363号《关于资阳临空经济区集体土地上房屋征收补偿安置政策的通知》和资府函（2017）364号《关于资阳临空经济区集体土地上被征收房屋合法性和安置家庭人口认定有关问题的通知》。2018年12月17日，雁江镇政府作为拆迁实施单位与金素芳签订编号为ＹＳ050037的《集体土地房屋搬迁补偿安置协议》（以下简称《补偿协议》），认定金素芳一家应安置人口6人（即六被上诉人）；房屋总面积521.0平方米，其中合法面积449.16平方米，无证房屋74.94平方米；雁江镇政府应支付金素芳补偿款项总额1548706.26元。同日，金素芳与雁江镇政府办理了涉案房屋相关资料的交接手续，雁江镇政府向金素芳出具了资料收件单；2019年1月7日，金素芳根据雁江镇政府的通知与其办理了涉案房屋的交接验收，雁江镇政府向金素芳出具了《资阳临空经济区房屋征收（搬迁）项目旧房交接验收登记表》。2019年1月13日，雁江镇政府组织相关人员对涉案房屋进行了拆除。2019年1月21日，雁江镇政府以资阳市空港投资有限责任公司的名义通过中国工商银行向任桂菊账号汇款1578706.26元，至此，案涉《补偿协议》全部履行完毕。之后，雁江镇政府在检查中发现涉案房屋的认定与补偿数额有误，多计算了房屋的合法面积，并多支付了补偿款，经与六被上诉人协商返还无果，于2019年7月5日向原审法院提起民事诉讼，请求判决变更金素芳与雁江镇政府签订的《补偿协议》，责令六被上诉人返还因不当得利从雁江镇政府处多收取的补偿款151721.12元及利息。原审法院经审查认为，案涉《补偿协议》系行政协议，不属于人民法院受理民事诉讼的范围，不符合民事诉讼起诉条件。2019年7月12日，原审法院作出（2019）川2002民初3612号《民事裁定书》，裁定不予受理，雁江镇政府不服，向四川省资阳市中级人民法院提起上诉。2019年8月29日，四川省资阳市中级人民法院作出（2019）川20民终673号《民事裁定书》，裁定驳回上诉，维持原裁定。2019年11月7日，雁江镇政府通过《关于成立金素芳房屋搬迁合同纠纷专项工作组会议纪要》，决定成立专项工作领导小组，对涉案房屋的认定补偿进行立案核查，经过调查核实，在签订、履行与金素芳的《补偿协议》时，因雁江镇政府的工作人员错误录入多计入补偿房屋面积39.74㎡；由于被上诉人的指认，雁江镇政府未核实出被上诉人房屋迁建前的旧房属于应当拆除的房屋，而作为合法房屋计入补偿面积110.18㎡，两项合计共向六被上诉人多支付搬迁补偿款151721.12元。同时核查中未发现雁江镇政府工作人员在签订、履行《补偿协议》过程中，存在与六被上诉人恶意串通、利益输送等违纪违法行为。2020年3月31日，雁江镇政府作出001号《拟决定变更补偿协议并责令返还补偿款听证告知书》，并根据被上诉人的申请，雁江镇政府于2020年4月28日举行了听证会。雁江镇政府认为，六被上诉人多领取搬迁补偿款的行为，违反了《中华人民共和国物权法》第十七条、第四十二条、第一百二十一条，《中华人民共和国土地管理法》（2004年修改）第四十六条第二款、第四十七条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第二款，资阳市人民政府《关于资阳临空经济区集体土地上房屋征收补偿安置政策的通知》（资府函［2017］363号）、《关于资阳临空经济区集体土地上被征收房屋合法性和安置家庭人口认定有关问题的通知》（资府函［2017］364号）、资阳市雁江区人民政府《关于进一步明确和规范雁江区征地青苗及地上附着物补偿标准的通知》（资雁府发［2017］18号）的相关规定，依据《行政单位国有资产管理暂行办法》第九条、第十九条、第四十八条的规定，根据《四川省行政执法监督条例》（2010修订）第三十三条第四款：“行政机关发现已经生效的行政行为违法或者不适当，可依法自行纠正”的规定，经雁江镇政府集体讨论决定，于2020年5月25日作出区雁镇府发（2020）90号《关于变更补偿协议并责令返还补偿款决定书》（以下简称《变更协议决定书》），决定：“一、扣除《集体土地房屋搬迁补偿安置协议》（协议编号ＹＳ050037）总面积449.16㎡中多计算的新房砖混结构面积39.74㎡，由金素芳、伍典务、伍某、任桂菊、伍泽慧、钟某（法定代理人伍某）在收到本决定后十五日内向资阳市雁江区雁江镇人民政府支付该部分应当返还的搬迁补偿款41568.04元。二、扣除《集体土地房屋搬迁补偿安置协议》（协议编号ＹＳ050037）总面积449.16㎡中不应当计算补偿的旧房砖混结构面积25.26㎡、砖木结构面积84.92㎡，由金素芳、伍典务、伍某、任桂菊、伍泽慧、钟某（法定代理人伍某）在收到本决定后十五日内向资阳市雁江区雁江镇人民政府支付该部分应当返还的搬迁补偿款110153.88元。以上两项应当退还的搬迁补偿款合计151721.12元…。”次日，雁江镇政府将前述决定书送达任桂菊。六被上诉人不服提起本案行政诉讼，请求判令撤销雁江镇政府于2020年5月25日作出的区雁镇府发（2020）90号《变更协议决定书》。 原审判决认为，本案的争议焦点为：雁江镇政府作出的区雁镇府发（2020）90号《变更协议决定书》是否合法。 行政协议作为行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，协议双方当事人并不具有完全平等的法律地位，行政协议中行政主体占据主导地位，行政相对人处于相对被动地位；在柔性执法理念的趋势之下，政府及其工作部门通过平等协商的方式和行政相对人签订行政协议，行政协议与传统的行政行为相比，更有利于行政管理目标的实现。本案金素芳与雁江镇政府签订的《补偿协议》系行政协议，后雁江镇政府单方作出变更补偿协议并责令返还补偿款决定的行政行为，六被上诉人依法提起撤销之诉，本案属行政诉讼的受案范围。 本案的焦点问题在于雁江镇政府已经选择了“行政协议”这一较为柔性的行为方式，其是否有权单方面变更与金素芳签订并已实际履行完毕的《补偿协议》。在此前提下本案需要解决两个核心问题：一是雁江镇政府是否属于行使行政优益权单方变更案涉协议；二是本案中相关情形是否能够引发雁江镇政府非基于行政优益权而单方行使变更权。 （一）关于雁江镇政府是否属于行使行政优益权单方变更案涉协议。 在我国现行行政诉讼法律制度下，行政机关不能作为行政诉讼的原告，为解决行政机关不能起诉行政相对人的问题，保障行政机关在行政协议中实现行政管理和公共服务目的。司法实践中一般都探索设置了行政协议非诉执行程序，这虽然明确了行政相对人不履行协议或者不按照约定履行协议时行政机关的救济路径，但在面对行政协议内容因某些正当理由，可能需要变更、终止甚至撤销时，行政机关仍不能以提起行政诉讼寻求司法救济，故行政机关在行政行为过程中依法享有行政优益权。对此，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十六条对行政协议履行过程中变更、解除协议的审理作出了规定。本案中，雁江镇政府一方面对六被上诉人因重新申请宅基地后，依法应当拆除的旧房未审慎核实，存在判断失误，误将其核实为合法房屋；另一方面，其工作人员在录入时因操作失误，将新房的合法面积多计算39.74平方米，导致对六被上诉人房屋合法面积确认、补偿款的计付发生错误。故本案实质系雁江镇政府在与金素芳订立行政协议过程中，因对被上诉方指认的房屋未审慎审查及其工作人员自身的失误，导致对协议的基本事实认知出现偏差，在协议履行完毕后而决定对协议相关内容进行单方变更。如果案涉协议是民事合同，可以根据《中华人民共和国合同法》第五十四条规定，提起诉讼或仲裁请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销。但案涉协议为行政协议，行政机关不能成为行政诉讼的原告，在这种情况下，依据《中华人民共和国合同法》第七十七条“当事人协商一致，可以变更合同”的规定，雁江镇政府可以与六被上诉人进行协商，在双方协商一致的基础上对合同内容予以变更。因雁江镇政府与六被上诉人协商返还未果，提起民事诉讼被裁定不予立案，故雁江镇政府根据调取的相关档案材料及部分参与安置补偿工作人员的询问调查笔录，作出本案《变更协议决定书》。修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项虽将行政机关违法变更、解除行政协议纳入行政诉讼受案范围，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（2020年1月1日起施行）对于尚未履行完毕的行政协议审理作出了规定，但对已履行完毕行政协议的处理却未予以明确，其他法律、法规、司法解释亦未对行政机关单方行使变更、解除权的条件进行明确规定。本案案涉《补偿协议》已于2019年1月21日全部履行完毕。一般认为，行政机关对协议内容的单方变更、解除权只能在国家法律政策和协议基础事实发生变化，履行协议会给国家利益或者社会公共利益带来重大损失这一特定情形下才能行使，也就是说，行政机关单方变更、解除协议必须基于行政优益权，从而最大程度维护行政协议的稳定及行政机关的公信力。本案讼争的行政协议，虽然行政机关在协议签订过程中占据主导地位，但本质上仍属双方协商一致的合同，仅就合同而言，即使符合合同法规定的法定变更、撤销情形，如合同双方无法协商一致时必须通过诉讼或者仲裁予以变更、撤销，而不允许作为一方当事人的行政机关单方变更、撤销。在拆迁补偿行为中，行政机关占据主导地位，行政相对人对财产的指认和申报，只能起到导向作用，行政机关的审核认定结果才是补偿的依据，如果将行政相对人的指认和申报作为补偿依据，那就不会存在所谓拆迁“钉子户”了。本案中，被上诉人指认了的确存在的迁建前的旧房，雁江镇政府未尽到审慎审查职责，未详查真实情况；另雁江镇政府工作人员因操作失误将被上诉人迁建后的房屋多计算合法面积，造成前述两项错误的认定结果，其责任均在雁江镇政府一方，结合本案雁江镇政府提供的证据，签订案涉《补偿协议》时，如尽到审慎审查职责，完全可以避免本案纠纷的发生；同时雁江镇政府没有证据证明被上诉方存在欺诈、胁迫或与其工作人员恶意串通等行为，仅以多支出一部分补偿款就认定雁江镇政府可以基于行政优益权行使单方变更协议权，缺乏事实根据和法律依据，亦对六被上诉人不公平。因此，即使雁江镇政府基于被上诉人的指认而未进行审慎审查，未核查出被上诉人原有旧房因迁建应拆除而未予拆除，导致该房屋的合法性认定确有错误，其责任也不能归咎于被上诉人；至于迁建后的新房因雁江镇政府工作人员操作失误导致多计算面积，更是雁江镇政府的内部问题，故雁江镇政府基于前述原因致使其多支付补偿款，其仍不能基于行政优益权单方变更案涉协议。案涉协议订立即使存在问题，亦是因雁江镇政府工作人员对案涉房屋的判断出现失误，属于案涉协议订立过程中雁江镇政府内部决策问题，并不能以此归咎于被上诉人。且2019年1月21日，案涉协议已经履行完毕，被上诉人在整个协议的履行过程均予以积极配合，被上诉人的指认行为并不直接导致其房屋合法性的认定结果，故本案中被上诉人不存在主观上的故意或过失，作为善意的被上诉人有值得保护的信赖利益，如雁江镇政府草率单方变更案涉协议，不仅有悖于行政协议制度设立的初衷，更会破坏被上诉人及社会公众对国家机关的信任，损害国家公信力。反过来讲，如果案涉《补偿协议》履行完毕近十六个月后，行政相对人向人民法院提起行政诉讼，请求撤销或变更该《补偿协议》，未有特殊情形人民法院应当不会受理；再从雁江镇政府变更行政协议的内容来看，雁江镇政府仅责令被上诉方返还补偿款，并未对案涉补偿款所对应的房屋提出处理方案，不符合合同权利义务的对等性原则，且案涉房屋已被拆除，雁江镇政府亦未提供其拆除前采取证据保全措施的相关依据，这将导致本案后续问题无法处理，故雁江镇政府作出的变更决定于情不符，于理不通。 （二）本案中相关情形是否能够引发雁江镇政府非基于行政优益权而行使的单方变更权。 当雁江镇政府在本案中不能行使行政优益权，案涉协议对变更没有约定且双方又无法对变更协议协商一致，而该协议因正当理由需要变更时，雁江镇政府通过何种方式寻求救济，是目前行政协议审判中面临的一个重要问题。依我国现行行政诉讼法规定，雁江镇政府不能以原告身份提起行政诉讼解决此类协议争议，其提起的民事诉讼已被裁定不予立案。因此，当雁江镇政府缺乏行使行政优益权的条件，且不能通过提起行政诉讼或者民事诉讼进行救济，又面临案涉协议因故确需变更时，赋予其一定程度的非基于行政优益权的单方变更权实属必要。依据修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第（十一）项规定，可以赋予行政机关非因行政优益权而在极个别情况下对案涉协议的变更权。这就类似于民事合同中具备一定情形时，当事人可以申请法院变更合同。考虑到相对人可以通过行政诉讼进行救济，而行政机关不能成为行政诉讼的原告，因此应当赋予行政机关单方变更权，但也应防止行政机关滥用上述权力，侵害行政相对人的合法权益。一般来说，应仅限于存在欺诈、胁迫等主要归责于行政相对人，或者权利义务存在极度无正当理由的显失公平而损害国家利益和社会公共利益等情形，行政机关才能行使这种变更权。众所周知，拆迁补偿过程中，被拆迁房屋的价值与实际补偿金额通常存在一定幅度的偏差，故这里的“极度无正当理由的显失公平而损害国家利益和社会公共利益”须达到必要的限度。本案中，即使在未扣除雁江镇政府认为多计付面积房屋材料价值的情况下，涉案金额151,712.12元仍不足《补偿协议》总金额1，578,706.26元的10%，属于未超过必要限度的情形。本案既不存在前述主要归责于行政相对人的情形，也未超过必要的限度，故雁江镇政府不能迳行作出单方变更协议决定。从另一个角度讲，如果支持行政机关滥用行政协议变更权，那么征收行为中行政机关对每一个拆迁户，特别是所谓的“钉子户”均可以“高价”签订补偿协议，待拆迁行为完成后，再变更或撤销补偿协议，要求行政相对人返还补偿款，这样不仅于理于法不符，于行政相对人亦不公，更损害行政机关乃至国家的公信力。 综上，原审法院认为雁江镇政府基于不可归咎被上诉人的原因，及其工作人员的操作失误，仅以多支付了部分补偿款为由决定变更已经履行完毕的行政协议，作出《变更协议决定书》，其行政行为证据不足，事实不清，适用法律不当，被上诉人请求撤销案涉的《变更协议决定书》的理由成立，依法予以支持。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（二）项之规定，经该院审委会讨论决定，判决撤销雁江镇政府2020年5月25日作出的区雁镇府发（2020）90号《变更协议决定书》。案件受理费50元，由雁江镇政府负担。 上诉人雁江镇政府不服原审判决，向本院提起上诉称，一、一审判决本院认为部分与审理查明的事实不符。上诉人向一审法庭提交的证据证明了两个基本事实：因现场实测面积错误录入和物权消灭仍计入补偿面积两个原因，上诉人向被上诉人多支付搬迁补偿款151721.12元；为追回流失的国有资产，上诉人通过协商和民事诉讼两个途径未能实现目的的情况下，成立专门工作组，在调查核实相关事实后，通过听证会方式听取了被上诉人的陈述申辩意见，最后根据法律依据、事实依据，结合被上诉人的陈述申辩意见，经集体研究讨论作出被诉的《变更协议决定书》。上诉人提交的全部证据，不涉及“钉子户”问题，也没有先“高价”补偿，在征收行为完成后，再变更协议，要求返还的任何证据。一审判决关于上诉人作出被诉行政行为缺乏事实根据和法律依据、“草率”单方变更案涉协议、“滥用”行政协议变更权的认识与上诉人的事实证据、法律依据和审理查明的事实不符。上诉人从未有过先“高价”补偿，在征收行为完成后，再变更协议，要求返还的行政故意违法行为。一审判决本院认为部分，先“高价”补偿，在征收行为完成后，再变更协议要求返还的说理方式，存在对上诉人污名化的重大嫌疑。二、一审判决违反以事实为根据的基本原则，依法应予撤销（一）一审认定变更行政协议的内容不符合合同权利义务的对等性原则，与查明的事实不符。法律规定国家为了公共利益的需要，可以依据法定的程序和权限对公民的房屋实行征收并依法给予补偿。上诉人对被上诉人房屋进行征收时，应根据被征收房屋的具体情况依法确定补偿款的具体金额。当对房屋的具体情况认定错误，导致多计算、多领取补偿款的情况发生时，案涉补偿协议与被征收房屋应补偿价值之间已经不具有权利义务的对等性。上诉人作出被诉的行政决定，正是为了纠正案涉补偿协议权利义务不对等问题，体现了合同权利义务对等性原则。所以，一审认定变更行政协议的内容不符合合同权利义务的对等性原则，与查明的事实不符。（二）一审判决背离一审查明的事实。一审判决在证据认定时，确认了上诉人作出的《变更协议决定书》真实性和合法性。在判决部分又以事实不清，适用法律不当为由撤销该决定。因此，一审判决背离一审采信的证据和查明的事实，违反了以事实为根据的基本原则，依法应予撤销。三、一审判决错误理解、错误适用法律，依法应予撤销。（一）一审判决对保护国有资产、防止国有资产流失的法律认识错误。我国对国有资产的定位是神圣不可侵犯，对防止国有资产流失的措施是禁止任何组织或者个人用任何手段侵占国有资产。在有确凿证据证明被上诉人侵占国有资产的情况下，上诉人为保护国有资产，防止国有资产流失，作出《变更协议决定书》。一审判决以不可归咎于被上诉人的原因，及上诉人工作人员操作失误为由，对上诉人作出的保护国有资产的行为予以撤销，是对保护国有资产、防止国有资产流失法律的错误认识。（二）一审判决是对维护国家公信力的错误认识。行政机关、人民法院等国家机关公信力的基础，在于遵守包括宪法在内的所有法律，在于对错误行为的有错必纠。对行政相对人的信赖利益保护，与维护国家机关公信力是并行不悖的两个概念。不能以违反法律规定、有错不纠，以损害国家机关公信力的方式，体现对信赖利益的保护。上诉人为纠正错误行为作出行政决定，目的是维护国家机关的公信力。一审判决以上诉人的纠错行为影响国家机关公信力为由，撤销上诉人的行政决定，实质是保护错误的支付行为。保护错误的行政行为，必定损害国家机关公信力。（三）一审判决适用法律错误，违反以法律为准绳、公平裁判的原则。1.《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项是赋予行政相对人的行政诉讼救济权。但一审判决认为该项规定是赋予行政机关在极个别情况下对行政协议的变更权,适用法律错误。2.人民法院的审判活动应适用法律而不是创设法律，法律规定可以变更协议理由之一是显失公平。一审判决在法定的显示公平前边加上“极度无正当理由”的附加条件，并以涉案金额不足总金额的10%，作为衡量是否超过显失公平的必要限度，该认识于法无据，违反行政诉讼以法律为准绳的原则。3.人民法院应当秉持公正立场审理案件。上诉人从未实施过先“高价”补偿，在征收行为完成后，再变更协议，要求返还的行政故意违法行为，同时，在其他地方也未发现这种违法行为的情况下，一审判决创设或发明这样一种行政故意违法行为模式，以达到说理的目的，客观上损害了上诉人的名誉，缺乏人民法院应当具有的公正立场。四、一审判决违反了不当得利的法律规定。经审理查明的事实表明，被上诉人多领取的搬迁补偿款151721.12元是没有法律依据的。没有法律依据的不当得利，应予返还，该返还不以不当得利的原因作为返还的前提条件。一审判决以不可归咎于被上诉人的原因，及上诉人工作人员操作失误为由，撤销要求返还不当得利的行政决定，违反了不当得利的法律规定。综上，请求判决撤销四川省资阳市雁江区人民法院作出的（2020）川2002行初48号行政判决，改判驳回被上诉人对上诉人的诉讼请求。 六被上诉人二审答辩认为，一审判决中所涉及到的“钉子户”、“高价补偿”等问题，前提是一审法院所作出的为了释理说法而进行的比喻，前提是如果一审法院支持了上诉人使用行政协议变更权，而可能发生的后果，不涉及案件事实和证据本身;上诉人与被上诉人首先在地位上就是不平等，一方为国家公权力机关，另一方为普通公民，在整个案件事实中，被上诉人只能作为被动的一方接受上诉人所提出的条件，被上诉人在整个《补偿协议》签订的过程本身就不具有和国家公权力机关对抗的权利。《补偿协议》属于行政协议，不属于合同法规制范畴，上诉人无权单方变更。根据《中华人民共和国行政诉讼法》、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》等规定，明确了行政协议即使符合合同法规定的法定变更、撤销情形，如合同双方无法协商一致时必须通过诉讼或者仲裁予以变更、撤销，而不允许作为一方当事人的行政机关单方变更、撤销；根据上诉人提供的证据《资阳临空经济区房屋征收工作雁江镇工作方案》可知，上诉人成立了房屋征收领导小组、工作指导小组、业务工作组等工作组，每个工作组均设立组长、副组长，及多名小组成员。因此，整个拆迁工作的政策指导、业务培训、政策宣传、调查摸底、旧房移交及督促旧房拆除、被征收人他处有房或再购房证明审核、财务指导监管与审核、领导班子指导督查等全过程拆迁工作，均由政府全权负责。因此，即使存在面积认定错误，也是上诉人工作人员对相关政府政策文件的错误判断及履行行政职能过程中失职导致，这属于案涉协议订立过程中上诉方内部决策问题，并不能将此过错归咎于被上诉人，并且案涉协议已经履行完毕，被上诉人在整个协议的履行过程中均予以积极配合，并无证据证明被上诉人对于拆迁面积认定错误存在任何主观上的故意或过失，作为善意的被上诉人在本案中有值得保护的信赖利益，如上诉方草率单方变更案涉协议，不仅有悖于行政协议制度设立的初衷，更会破坏被上诉人及社会公众对国家机关的信任，损害国家公信力；行政主体因公共利益的需要，依法享有行政优益权，可以根据国家行政管理的需要，单方面依法变更或者解除行政协议。一般来讲，仅限于行政相对人存在欺诈、胁迫等主要归责于行政相对人、或者权利义务存在极度无正当理由的显示公平而损害国家利益和社会公共利益等情形。根据现有在案证据，以及上诉人当庭承认关于“被告工作人员履行行政职能存在失职”、“原告在拆迁过程中无对工作组成员送礼、请客等谋取私利行为”之陈述，那么具体到本案，上诉方不能基于行政优益权单方面变更案涉行政协议。本案中如果确定存在案涉房屋面积认定有误和错误认定旧房的问题，其责任也不在被上诉方，结合本案事实，仅仅以多支出一部分补偿款就认定上诉方可以基于行政优益权单方面变更行政协议，缺乏事实根据和法律依据，明显对被上诉方不公；根据《国有土地上房屋征收和补偿条例》第三十条“市、县级人民政府及房屋征收部门的工作人员在房屋征收与补偿工作中不履行本条例规定的职责，或者滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，由上级人民政府或者本级人民政府责令改正，通报批评；造成损失的，依法承担赔偿责任”，因上诉方政府工作人员自己存在工作失误，导致的认定错误，依据上述规定也应当由上诉方自己承担责任和内部追责，而不存在损害国家利益和社会公共利益的情形；根据《中华人民共和国民法典》第九百八十五条至九百八十八条之规定，及《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条，第五条之规定，上诉人的行政行为已经被两级法院确认为行政协议，不属于不当得利，不属于人民法院受理民事诉讼的范围，排除了民法的适用规制，属于行政法和行政诉讼法的适用范围，而上诉人仍然提出被上诉人属于不当得利，完全曲解了行政协议与不当得利两种不同的法律规定。且案涉《补偿协议》有资阳市人民政府《关于资阳临空经济区集体土地上房屋征收补偿安置政策的通知》、《关于资阳临空经济区集体土地上被征收房屋合法性和安置家庭人口认定有关问题的通知》、《中华人民共和国土地管理法》等法律、规范性文件作为依据。综上，请求驳回上诉，维持原判。 本院二审查明，一、被上诉人提交的2014年1月常住人口登记卡证实被上诉人伍典务系户主，其母亲金素芳、妻子任桂菊、长女伍某、次女伍泽慧登记在该户名下。2016年3月常住人口登记卡证实被上诉人钟某（2016年1月21日生）登记在其母亲伍某户下。二、案涉被拆除应获补偿的房屋以及上诉人称不应补偿的房屋（旧房）权利均登记在被上诉人金素芳名下。三、案涉集体土地征收制定的补偿安置方案总体是以人员安置（13万元／人为标准）及房屋的补偿。 二审查明的其余事实与一审查明的一致，本院予以确认。 本院认为，案涉《补偿协议》属于行政协议，该类协议的特征、属性以及在行政管理过程中起到的作用，一审判决对此作出了较为详细的阐述，本院对一审的观点予以认可，不再赘述。行政协议既是一种行政行为,具有行政行为的属性,又是一种合同,体现合同制度的一般特征。根据“合同相对性”原则，本案签订补偿协议的是被上诉人金素芳，案涉变更协议决定一般应针对补偿协议签订者。同时，上诉人作出决定变更案涉补偿协议主要针对的是房屋的补偿金额，不管是上诉人认为不应该补偿的旧房，还是认为多计算面积而多补偿的新房，权利人均是被上诉人金素芳，根据案涉集体土地征收制定的补偿安置方案，对于房屋的补偿是针对的权利人。因此，上诉人作出的《变更协议决定书》将金素芳的儿子、儿媳、两孙女、曾孙同时作为相对人，并要求他们一同与金素芳返还其认为多领取的补偿款属于认定基本事实不清、适用法律错误，上诉人没有证据或法律依据证明金素芳的儿子、儿媳、两孙女、曾孙应当或者已经享受针对房屋的补偿款，现有证据只表明金素芳的儿子、儿媳、两孙女、曾孙按补偿安置方案的规定享受人口安置。 综上，上诉人作出的《变更协议决定书》将被上诉人伍某、任桂菊、伍泽慧、伍典务、钟某作为相对人属于基本事实认定不清。本院以上述理由认为，一审作出撤销《变更协议决定书》的处理结果正确，本院予以维持。同时，因为《变更协议决定书》认定的基本事实不清这一根本性问题而予以撤销，故上诉人行使优益权变更案涉《补偿协议》适用法律是否正确二审不作评述。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本案二审案件受理费50元，由上诉人雁江镇政府负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  黄 海 审 判 员  姜 兵 审 判 员  戴劲松 二〇二一年三月二十五日 法官助理  李红婷 书 记 员  陈淮英