江苏省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏行终1279号 上诉人（一审原告）张建国，男，汉族，住江苏省南通市崇川区。 被上诉人（一审被告）南通市崇川区人民政府，住所地在江苏省南通市桃坞路44号。 法定代表人黄卫锋，该区区长。 原审原告田连英，女，汉族，住江苏省南通市崇川区。 原审原告田杰，男，汉族，住江苏省南通市崇川区。 原审被告南通市人民政府，住所地在江苏省南通市世纪大道6号。 法定代表人王晖，该市市长。 上诉人张建国、原审原告田连英、田杰与被上诉人南通市崇川区人民政府（以下简称崇川区政府）、原审被告南通市人民政府（以下简称南通市政府）房屋调查结果告知及行政复议一案，上诉人张建国不服江苏省南通市中级人民法院（2019）苏06行初243号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院认定，张建国、田连英原为夫妻关系，田杰系张建国、田连英之子。1986年11月，张建国、田连英、田杰曾申请建房，建房审批证书载明，该户常住农村人口3人，其中非农业人口2人，张建国户申请将危房全拆除，翻建二楼二底楼房，1986年12月，该户所在生产队及村委会均签署同意意见，其中村委会主要意见为，同意拆除原有房屋，翻建二底二楼，楼房建筑面积含楼梯不得超过60.5平方米，请乡政府及市有关部门审批。1986年12月19日，南通市郊区任港乡人民政府审批意见为，同意该户拆除3间危房计60.5平方米，由村组放样，翻建建筑面积不得超过60平方米。审批意见中原载有“翻建楼房两底两楼四间楼房，包括楼梯”的内容，该内容被用双划线划去。张建国、田连英、田杰认可该双划线系在审批时被划去。后该户实际建成了建筑面积为113.1平方米的平房。1988年4月4日，张建国、田连英、田杰再次提交建房申请，申请在原所建平房上加层，所在生产队及村委会均签署同意意见，乡镇人民政府未予审批同意。1993年3月20日，田连英办理了集体土地使用权证，证号为040608041，证载用地面积为157平方米，建筑占地113.1平方米。该证登记资料的附件《宅基地登记通知单（宅基地使用证副本）》中载明，该户的宅基地面积实有数157.3平方米，其中建筑占地核准数60.5平方米，实有数113.1平方米，超标数52.6平方米。 2019年，崇川区政府拟对经八路及河道周边地块进行房屋征收。在征收前，房屋征收部门对征收范围内的房屋情况进行了调查。张建国、田连英、田杰案涉房屋在该地块范围内。2019年1月9日，原南通市崇川区房屋征收管理办公室制发了《通知》及附件（《经八路及河道周边地块项目未经登记建筑调查表》），《通知》的主要内容为，房屋征收部门已经对被征收范围内房屋权属、用途、未经登记建筑等情况进行了调查登记，房屋调查登记结果予以公示，请各征收人认真仔细核实本调查结果公示，凡是存在未经登记建筑的被征收人，均应当在通知之日起五个工作日内提交未经登记建筑物为合法建筑的权属证明材料，逾期不提交视为放弃权利，不利后果由被征收人承担。该通知附件《经八路及河道周边地块项目未经登记建筑调查表》中列明了陆某某等五户的建筑情况，该表中载明田连英户坐落于XX港X-XXX号的房屋中，未经登记房屋面积为楼房304.48平方米、平房151.11平方米。次日，上述通知及附件在南通港社区宣传栏及大敬制衣厂传达室张贴。张建国、田连英、田杰未在该通知确定的期限内提交房屋权属证书及建房审批材料。 另查明，原南通市崇川区房屋征收管理办公室职能划转后改名为南通市崇川区住房建设服务中心（以下简称崇川住建服务中心），单位性质为事业单位，经崇川区政府授权对征收范围内未经登记建筑履行调查认定职责。崇川住建服务中心曾委托南通大地测绘有限公司对拟征收地块房屋进行了测绘。经测绘，张建国户院落内建筑物总面积为490.66平方米。扣除其中标注为S8、S9的房屋系张某彩（张建国父亲）户外，张建国户其余建筑为461.65平方米。 2019年4月22日，崇川住建服务中心分别向南通市规划局崇川分局、南通市国土资源局崇川分局等单位发送《关于经八路及河道周边地块房屋征收项目未经登记建筑提请认定的函》，提请相关职能部门就建筑物情况进行认定。2019年5月6日，南通市规划局崇川分局回函，明确张建国户未办理规划许可。2019年5月17日，南通市国土资源局崇川分局回函中关于张建国户的主要内容为，田莲英（实际应为田连英）系张建国之妻，该户于1992年办理集体土地使用权证，土地证号崇川集建（92）地字第040608041号，证载土地面积157平方米。 2019年6月6日，崇川住建服务中心对张建国户作出《建筑认定告知书》。认定该户未经登记建筑面积为461.65平方米，其中测绘图S1位置认定合法住房建筑面积113.1平方米，其余按违法建筑予以认定。同日，崇川住建服务中心向张建国送达了该《建筑认定告知书》及附图。张建国不服，申请复议，2019年9月25日，张建国按复议机关南通市政府要求补正复议申请材料。同日，南通市政府受理复议申请，并通知崇川区政府答复。崇川区政府在法定期限内进行了答复。2019年11月18日，南通市政府作出（2019）通行复第149号行政复议决定，复议维持。 另查明，2019年6月20日，崇川区政府作出崇川政征决字[2019]4号房屋征收决定,决定征收经八路及河道周边地块项目房屋征收红线图范围内的房屋，同时收回该范围内国有土地使用权。张建国、田连英、田杰的案涉房屋在该征收范围内。还查明，2004年6月1日，张建国与田连英办理了离婚登记，双方的离婚协议中载明，双方婚后共同建造的位于任港乡XX村XX号私房二幢建筑面积257平方米，归田连英、田杰两人共有，理发室归张建国所有。 一审法院认为，《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第一款规定，行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。本案中，崇川住建服务中心系崇川区政府组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，崇川住建服务中心以自己名义作出《建筑认定告知书》的行为，应视为崇川区政府的行为，张建国、田连英、田杰对此不服提起诉讼，应以崇川区政府为被告。根据各方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点主要在于：一、被诉《建筑认定告知书》对张建国、田连英、田杰的案涉房屋合法面积的认定是否具有相应的事实依据；二、崇川区政府及南通市政府行政行为的程序是否合法。 关于被诉《建筑认定告知书》对张建国、田连英、田杰的案涉房屋合法面积的认定是否具有相应的事实依据的问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十五条规定，房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。本案中，崇川区政府拟对案涉地块房屋进行征收，在征收前对拟征收范围内的房屋情况组建专门机构进行调查登记符合上述规定要求。人民法院在审查判断房屋是否为合法建筑时，一般应考虑房屋是否领有房屋权属证书，房屋的建设是否经过了土地、规划管理部门的审批，是否取得土地使用权证书、规划许可证书等因素。对于在土地管理法实施前的建设行为，应考虑法律法规不健全的因素及因此所致的建房审批手续不完善等客观原因，故在审查判断时应结合建设行为的实际情况予以综合认定。我国首部土地管理法于1987年1月1日起施行，在该法施行后，南通市曾对土地管理法施行前原建房情况进行过摸底造册，以所形成的“87清查底册”作为依据，判断房屋的建成时间，并据此确定是否可以认定合法建筑，符合客观实际的要求，也有助于确权过程中历史遗留问题的妥善解决，行政机关据此作出的认定，人民法院应予支持。 本案中，张建国户在1986年建房时，虽然申请拆除平房，建设楼房，但乡镇人民政府仅同意该户拆除旧房后建设60平方米的平房，未予审批同意建设楼房的申请。张建国、田连英在1988年虽曾再次提出加层建设楼房的申请，但仅获得所在生产队、村委会同意，未获得乡镇人民政府及规划部门的同意。应当认定，张建国户所取得的有效审批文件，审批同意张建国的建房仅为建平房60平方米。鉴于建房行为发生在首部土地管理法实施之前，崇川区政府在对张建国户合法建筑面积的确认时，除考虑了上述审批手续外，还兼顾考虑了张建国户所在村的“87清查底册”即实际形成于1988年5月的《南通市郊区任港乡通港村宅基地和建筑占地分户清查登记表》的记载，将该表所记载的此户当时实际建成的113.1平方米的平房全部认定为合法建筑面积，有利于对其合法权益的保护。事实上，张建国户1993年办理的宅基地使用证中，也明确载明该户当时的建筑占地为113.1平方米，张建国、田连英主张目前院落内的全部建筑均建成于1987年之前明显缺乏事实依据。村委会对超方建房行为进行罚款，并不意味着该建设行为即取得了合法审批。崇川区政府在调查确定房屋未办理产权登记后，不仅公示了未办理登记建筑情况，收集审查了与建房相关的资料，还分别征求了土地、规划部门的意见，所作《建筑认定告知书》认定事实清楚，证据充分。张建国、田连英、田杰主张应将上述建筑全部认定为合法建筑的诉讼主张，应不予采信。 关于崇川区政府行政行为的程序及南通市政府复议程序是否合法的问题。崇川区政府对案涉房屋进行调查后，发现案涉房屋未办理产权登记，即在征收范围内进行了公示，要求张建国、田连英、田杰提供相关材料，在张建国、田连英、田杰未就权属、建房审批情况提供证据的情况下，崇川区政府依法进行调查认定，并作出《建筑认定告知书》送达，行政行为的程序并无不当。南通市政府受理行政复议申请后，依法通知崇川区政府进行答复，在审查认定后于法定期限内作出复议决定并送达张建国，行政复议程序亦符合法律规定。综上，崇川区政府作出《建筑认定告知书》认定事实清楚，对张建国、田连英、田杰合法建筑面积的认定并无不当，亦未侵犯张建国、田连英、田杰的合法权益。南通市政府所作复议决定程序合法，复议结果正确。张建国的诉讼请求不能成立，不予采信。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回张建国、田连英、田杰的诉讼请求。 上诉人张建国上诉称：1.1987年《土地管理法》实施后，相关建设审批才开始逐步完善，将未经审批的房子作为违法建筑不予补偿不合理；2.村委会对案涉房屋进行审批建房和罚款，不属于行政职责，不能作为案涉房屋是否合法的依据；3.道路及河道周边项目的审核意见不能代替行政规划许可，属于违法用地。请求撤销一审判决，改判撤销《建筑认定告知书》。 被上诉人崇川区政府未提交书面答辩意见。 原审原告田连英、田杰、原审被告南通市政府未提交书面陈述意见。 本院所查明的事实与一审判决所认定事实一致，对一审判决所认定事实予以确认。 本院认为，关于崇川住建服务中心作出案涉《建筑认定告知书》是否合法的问题。首先，崇川住建服务中心可以以自己的名义作出案涉《建筑认定告知书》。《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第一款规定，行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。本案中，崇川住建服务中心系崇川区政府组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，可以以自己名义作出《建筑认定告知书》。其次，崇川住建服务中心作出案涉《建筑认定告知书》具有相应的事实根据。参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十五条规定，房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。本案中，崇川住建服务中心根据1988年5月的《南通市郊区任港乡通港村宅基地和建筑占地分户清查登记表》、1993年办《宅基地使用证》认定张建国户房屋合法建筑面积为113.1平方米，同时根据测绘图认定未经登记建筑面积为461.65平方米，故案涉《建筑认定告知书》具有相应的事实根据。最后，根据《中华人民共和国土地管理法》农村集体土地征收相关规定，县级以上人民政府及土地行政主管部门应当考虑因历史原因形成的违法建筑补偿问题。综上，张建国的上诉请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。 综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人张建国负担。 本判决为终审判决。 审判长  刘建功 审判员  朱 丽 审判员  张 伟 二〇二一年三月八日 书记员  孔 骁