江苏省无锡市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2021）苏02行终25号 上诉人（原审原告）倪丽华，女，1957年7月28日生，汉族，户籍在江苏省无锡市梁溪区。 委托代理人沈冠林，北京市炜衡（无锡）律师事务所律师。 被上诉人(原审被告)无锡市梁溪区人民政府房屋征收办公室，住所地无锡市梁溪区清扬路278号。 法定代表人卢秉钺，该办公室主任。 委托代理人黄炜。 委托代理人夏大莉，江苏正太和律师事务所律师。 原审第三人无锡市县良机械设备有限公司，住所地无锡市锡山区羊尖镇廊下村天佑西路。 法定代表人陆伯生，该公司总经理。 原审第三人刘国平，男，1977年11月15日生，汉族，户籍在江苏省无锡市梁溪区，现住无锡市梁溪区。 原审第三人堵云霞，女，1974年10月20日生，汉族，户籍在江苏省无锡市梁溪区，现住无锡市梁溪区。 上诉人倪丽华诉被上诉人无锡市梁溪区人民政府房屋征收办公室（以下简称梁溪征收办）、原审第三人无锡市县良机械设备有限公司（以下简称县良公司）、刘国平、堵云霞行政协议一案，不服无锡市滨湖区人民法院（2020）苏0211行初105号行政裁定,向本院提起上诉。本院于2021年1月13日受理后,依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 原审法院认定的事实：2018年8月22日，无锡市梁溪区人民政府发布《无锡市梁溪区人民政府关于国有土地上房屋征收的决定》，因新惠路（石门路-惠峰路、凤翔路-通惠西路）及周边环境配套改造工程项目（惠山段）建设需要，区政府决定对项目范围内国土土地上的房屋实施征收。无锡市梁溪区惠山街道新惠路20-40103号（以下简称新惠路20-4-103号）房屋在该征收范围内。2018年8月22日，甲方（征收部门）梁溪征收办，委托代理人无锡市梁溪区惠山街道办事处，乙方（被征收房屋所有权人）无锡*粮食机械有限公司（以下简称“*公司”），丙方（被征收公房承租人）刘国平、堵云霞，三方签订《无锡市梁溪区国有土地上住宅房屋征收补偿协议书》（以下简称《征收协议》），载明征收新惠路20-4-103号房屋，确认合法面积36.04平方米，房屋所有权人为*公司，公房承租人为刘国平、堵云霞。该协议并约定房屋评估、房屋补偿、公房补偿、资金支付、房屋交付的方式及搬迁期限。其中，被告梁溪征收办应向*公司支付68577元，向刘国平、堵云霞支付484417元。另查明，1996年10月11日，无锡市房地产管理局作出的锡房权字第0××9号《房屋所有权证》（以下简称《房屋所有权证》）上载明新惠路20-4-103号房屋所有权人为倪丽华，所有权性质为私产，种类房改售房，附记：售房单位为锡山市粮食机械厂（以下简称粮机厂），此房在2001年07月15日之前不得进入市场。1997年7月1日，粮机厂与原告倪丽华签订《锡山市粮机厂住房出资和退房协议》（以下简称《退房协议》），载明：根据粮机厂调整部分职工住房和出资的实施细则，立此协议。一、倪丽华应得出资金额40000元；二、原房改已购房户个人出资金额4930元及另加20%优惠款986元，合计5916元，此款在退原住房时付给；三、1.倪丽华签订好退房协议书后，出资款领到之日起一年内退回原住房，并保持原住房完好，延期不退者，加收利息，按出资技术月息1.5%计算，超过一年另一个月者，另加收一年利息；2.对有房产证户在签订协议书时将房产证交工会代管在退房时房改款和20%优惠款一并处理。签订协议后，粮机厂向原告倪丽华支付45916元，倪丽华将《房屋所有权证》交还给粮机厂工会，并迁出新惠路20-4-103号房屋。再查明，倪丽华曾至无锡市梁溪区人民法院对新惠路20-4-103号房屋提起所有权确认的诉讼。2017年10月30日，无锡市梁溪区人民法院立案受理，案号为：（2017）苏0213民初9558号。2018年6月14日，因倪丽华撤诉，无锡市梁溪区人民法院作出《民事裁定书》，准予倪丽华撤诉。2017年4月28日，倪丽华就新惠路20-4-103号房屋补办《不动产权证书》。还查明，1998年10月10日，锡山市粮食局下发锡粮开发（1998）132号《锡山市粮食局关于同意锡山市粮食机械厂改制的批复》，同意粮机厂由国有企业改制为*公司。1999年1月18日，*公司将新惠路20-4-103号房屋出租给第三人刘国平、堵云霞居住使用。2003年4月20日，*公司进行第二次改制，将已确认的土地总值463万元，房屋、电力设施等资产总值82.4万元，押金房租费41.2万元，第一次转制剥离的剩余部分83.4万元，共计670万元转让给县良公司，县良公司以670万元的价值置换已确认的土地、房屋、电力设施等资产。 原审法院认为，行政协议是指行政机关为了实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。《最高人民法院关于审理行政协议若干问题的规定》第二条规定，公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当受理：（二）土地、房屋等征收征用补偿协议。本案中的《征收协议》是因新惠路（石门路-惠峰路、凤翔路-通惠西路）及周边环境配套改造工程项目，梁溪征收办与第三人县良公司、刘国平、堵云霞协商后签订的，约定第三人县良公司、刘国平、堵云霞同意对新惠路20-4-103号房屋拆除，由梁溪征收办进行征收补偿等内容的协议，性质上属于行政协议，属于行政诉讼的受案范围。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。第四十九条规定，提起的原告应当是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织。《最高人民法院关于适用的解释》六十九条第一款第（一）项规定，行政行为不符合行政诉讼法第四十九条规定，已经立案的，裁定驳回起诉。《中华人民共和国物权法》第十四条规定，不动产物权的设立、变更、转让和消灭，依照法律规定应当登记的，自记载于不动产登记簿时发生效力。通常情况下，行政机关应当以登记于不动产登记簿上的权利人为被征收人进行征收补偿活动，对征收不动产相关行政行为提起行政诉讼，登记在不动产登记簿上的权利人才具有原告主体资格。但是，实施征收补偿、给予“利害关系人”原告资格的立法出发点，均是要对实际权利人的合法权益给予保护，而不是保护徒有虚名的名义权利人的“权利”，增加诉累，鼓励原产权人在民事活动中出尔反尔。因此，如有证据证明，登记于不动产登记簿上的原产权人，出于真实意思表示，约定将不动产转移给他人并交付他人的，受让人实际占有、使用不动产，成为不动产的实际权利人，征收管理部门以实际权利人为被征收人并与之签订征收补偿协议并无不当。本案中，虽然新惠路20-4-103室房屋一直登记在原告倪丽华名下，但倪丽华与粮机厂于1997年就签订《退房协议》，约定粮机厂向倪丽华支付合计45916元后倪丽华退出新惠路20-4-103室房屋并交还房屋所有权证。后倪丽华收到45916元并交还房屋所有权证及迁出该房屋。1999年1月18日该房屋就由*公司租赁给第三人刘国平、堵云霞使用，至2018年8月22日签订《征收协议》时，倪丽华已丧失对该房屋的占有、使用、收益的权利近20年。在签订《征收协议》前，倪丽华曾就涉案房屋提起民事确权诉讼但又撤诉，在《征收协议》签订后亦未通过民事诉讼等途径依法确认其对被征收房屋享有权利，现仅以名义产权人身份提起本案行政诉讼，实质上与《征收协议》不具有利害关系，没有原告主体资格。据此，依照《最高人民法院关于适用的解释》六十九条第一款第（一）项规定，裁定驳回倪丽华的起诉。 上诉人倪丽华上诉称：通过我们向有关单位了解到在县良公司转制过程中转租资产并不包含本案上诉人提起诉争的房产，也就是说本案诉争的房产并没有转至给县良公司，那么正好印证了诉争的房产产权仍旧登记在上诉人名下，产权仍旧归上诉人所享有。县良公司之前与上诉人签订的庭签订的协议所支付的这个款项并不是房屋买卖，仅仅是一个作为对符合一定条件的职工的福利款，所以一审裁定认为上诉人对诉争房产没有产权，并据此认为其与行政征收协议无利害关系的说法与事实不符。一审裁定驳回起诉错误。请求撤销一审裁定，改判一审法院继续审理。 被上诉人梁溪征收办的答辩意见与一审时一致。 各方当事人在一审中提交的证据材料已经随卷移交本院。经审查，原审裁判对本案证据的认定正确。本院据此确认的案件事实与原审基本无异。 本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。第四十九条规定，提起的原告应当是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织。《最高人民法院关于适用的解释》六十九条第一款第（一）项规定，行政行为不符合行政诉讼法第四十九条规定，已经立案的，裁定驳回起诉。本案中，倪丽华以名义产权人身份提起本案行政诉讼，但无证据确认其对被征收房屋享有权利，与《征收协议》不具有行政法上利害关系，没有原告主体资格。一审法院裁定驳回倪丽华起诉，并无不当。对倪丽华的上诉请求，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  张学雁 审判员  彭国顺 审判员  何 薇 二〇二一年三月三十一日 书记员  黄玉卿