浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）浙行终1799号上诉人王崇华等14人（名单附后）。诉讼代表人王崇华，男，1955年12月4日出生，汉族，住浙江省杭州市上城区大塔儿巷8号2单元301室。诉讼代表人王可渊，男，1977年7月25日出生，汉族，住浙江省杭州市拱墅区。诉讼代表人陈超燕，女，1982年10月24日出生，汉族，住浙江省杭州市下城区。诉讼代表人陆慧红，女，1968年8月11日出生，汉族，住浙江省杭州市拱墅区。诉讼代表人蔡苇，女，1954年2月15日出生，汉族，住浙江省杭州市拱墅区。共同委托代理人袁裕来，浙江之星律师事务所律师。共同委托代理人冯英飞，浙江之星律师事务所律师。被上诉人（原审被告）杭州市拱墅区人民政府，住所地浙江省杭州市拱墅区台州路1号。法定代表人章燕，区长。委托代理人钱贤鑫。委托代理人江斌，浙江宏昊律师事务所律师。被上诉人（原审被告）杭州市人民政府，住所地浙江省杭州市解放东路18号。法定代表人刘忻，市长。委托代理人汪群英。委托代理人陈娜。王崇华等11人诉杭州市拱墅区人民政府（以下简称拱墅区政府）、杭州市人民政府（以下简称杭州市政府）及第三人李培方、钱朵、吴锡娟行政批复、行政复议及行政赔偿一案，浙江省杭州市中级人民法院于2020年9月11日作出（2020）浙01行初100号行政判决。王崇华等人不服，向本院提起上诉。本院于2020年10月13日立案后，依法组成合议庭审理了本案。经最高人民法院批准，本案延长审理期限三个月。经过阅卷、询问各方当事人，本案现已审理终结。原审法院经审理查明，王崇华等11人及李培方、钱朵、吴锡娟系亲仁里10幢、12幢部分房屋的所有权人。亲仁里8幢于2017年被鉴定为Ｄ级危房，杭州市拱墅区住房和城市建设局（以下简称拱墅区住建局）、杭州市拱墅区人民政府拱宸桥街道办事处（以下简称拱宸桥街道办）就8幢的治理改造开展论证和房屋安全监测工作。后拱宸桥街道办因在日常巡查工作中发现亲仁里6幢外墙有可见裂缝，且考虑到亲仁里6幢、10幢、11幢、12幢与亲仁里8幢为同一时期由同一企业建设，故于2018年8月9日向浙江中浩应用工程技术研究院有限公司（以下简称中浩公司）发出《关于要求排查亲仁里6、10、11、12幢房屋情况的函》，委托该公司对亲仁里6、10、11、12幢进行房屋安全性排查。2018年8月13日，中浩公司出具《拱墅区拱宸桥街道台州路社区亲仁里6幢、10幢、11幢、12幢房屋排查情况报告》，认为亲仁里6幢、10幢、11幢、12幢房屋结构较差且房屋存在明显裂痕、存在不利拆改，砌筑砂浆粉化明显，存在比较严重的结构安全问题，已影响安全使用，参照《浙江省城镇既有住宅房屋结构安全排查技术导则（试行）》的相关规定评定为丙类，建议对房屋进行进一步的鉴定。经拱宸桥街道办委托，中浩公司进行了房屋安全鉴定，2018年8月31日对亲仁里10、12幢房屋分别出具的《鉴定报告》编号为×××1Ｇ、ＡＰＡ1180049Ｇ的，评定上述房屋危险性处于Ｄ级状态，已构成整幢危房，建议及时采取人员疏散、搬离等安全措施，可进行整体加固或拆除重建等措施。2018年9月3日，拱墅区住建局作出《督促解危通知书》，建议立即停止使用，房屋使用安全责任人及时撤离，并做好周边安全维护措施，其中向亲仁里10、12幢全体业主作出的《督促解危通知书》文号为拱危通拱宸桥［2018］第3号、拱危通拱宸桥［2018］第5号。同日，拱墅区住建局向拱墅区政府提交《提请对亲仁里危房采取应急处置措施的报告》，提请拱墅区政府对亲仁里6、8、10、11、12幢房屋采取应急处置措施。2018年9月6日，拱墅区政府向拱宸桥街道办发出《关于对亲仁里危房采取应急处置措施的函》，同意对亲仁里6、8、10、11、12幢房屋采取应急处置措施，停止使用并及时撤离人员，同时做好周边安全维护措施，必要时将启动应急处置预案，组织人员撤离并进行拆除，并要求拱宸桥街道办负责落实上述应急处置措施。之后，拱宸桥街道办向包括亲仁里10幢、12幢在内的房屋业主发放《危房住户治理意见征求表》，就业主治理意向和委托项目实施单位征求意见。亲仁里10幢、12幢房屋总户数三分之二以上业主同意采取落架大修方式进行解危，并同意委托拱宸桥街道办实施。2018年9月29日，拱宸桥街道危旧房治理工作办公室（以下简称拱宸桥街道危治办）发布《房屋落架大修项目实施方案公告》。2018年10月8日，拱宸桥街道危治办发布《房屋解危搬迁公告》，公告搬迁期限为2018年10月11日至2018年10月25日。2018年11月2日，中浩公司受拱宸桥街道办委托，再次作出房屋鉴定，对亲仁里10、12幢房屋分别出具的《鉴定报告》编号为×××06、×××04，评定上述房屋危险性等级为Ｄ级，已构成整幢危房，建议立即采取相关处理措施，基于采取加固措施的经济价值低于重建，建议考虑拆除重建。2018年12月3日，拱宸桥街道危治办发布《房屋落架大修项目装修评估确认及签约公告》，载明装修评估确认及签约期限为2018年12月4日至2018年12月21日。各幢房屋总户数超过三分之二以上业主与拱宸桥街道办签约并搬迁。2018年12月29日，拱宸桥街道办向拱墅区政府提交《关于启动房屋使用安全应急处置预案的请示》，请求拱墅区政府立即启动房屋使用安全应急处置预案，对亲仁里6、8、10、11、12幢危房组织剩余人员撤离并进行拆除。同日，拱墅区政府作出府办简复2018年54号公文简复单（以下简称54号公文简复单）。王崇华等11人不服拱墅区政府作出的54号公文简复单，向杭州市政府申请行政复议，请求撤销该公文简复单，并责令拱墅区政府赔偿损失。杭州市政府于2019年10月14日收到王崇华等11人的行政复议申请。经受理、延期审查，杭州市政府于2020年1月10日作出杭政复［2019］523号行政复议决定（以下简称523号复议决定），并于同日向王崇华等11人送达。王崇华等人不服，诉至原审法院，请求：1.撤销杭州市政府作出的523号复议决定；2.撤销拱墅区政府作出的54号公文简复单；3.责令拱墅区政府赔偿损失：房屋损失按照征收补偿安置法律法规给予补偿安置作为赔偿；财物损失共计9056342.67元（详见各原告赔偿清单）。原审法院认为：《浙江省房屋使用安全管理条例》第十六条第一款规定“因自然灾害造成一定区域内成片房屋受损，且房屋需要继续使用的，设区的市、县（市、区）人民政府应当组织有关部门委托房屋安全鉴定机构进行房屋安全鉴定。”第二款规定“住房城乡建设主管部门、其他有关部门和乡（镇）人民政府、街道办事处发现房屋存在前款规定以外的重大险情的，可以委托房屋安全鉴定机构进行房屋安全鉴定。”亲仁里8幢的危险情况系由业主主动反映，并已被鉴定为D级危房。拱宸桥街道办在日常巡查工作中发现亲仁里6幢外墙有可见裂缝，且考虑到亲仁里6幢、10幢、11幢、12幢与亲仁里8幢为同一时期由同一企业建造，委托房屋安全鉴定机构对上述房屋进行房屋安全鉴定，符合《浙江省房屋使用安全管理条例》第十六条第二款的规定，具有充分的法律依据。《浙江省房屋使用安全管理条例》第二十八条第一款规定“设区的市、县（市、区）人民政府认为有发生房屋安全事故现实危险的，应当立即启动房屋使用安全应急处置预案，并可以根据实际情况决定采取下列措施，任何单位和个人不得阻挠：……（五）对危险房屋采取消除现实危险的必要措施；（六）组织人员撤离；……”经鉴定，亲仁里6、8、10、11、12幢房屋危险性等级评定为D级，系危险性最高的等级。王崇华等11人及李培方、钱朵、吴锡娟所在的亲仁里10幢、12幢的《鉴定报告》中载明的“建议与说明”第1项即为“该房屋整体处于危险状态，已构成整体危房，建议立即采取相关处理措施，基于采取加固措施的经济价值低于重建，建议考虑拆除重建。”拱墅区政府收到拱宸桥街道办《关于启动房屋使用安全应急处置预案的请示》后，向拱宸桥街道作出“原则同意对亲仁里6、8、10、11、12幢房屋启动房屋使用安全应急处置预案，组织剩余人员撤离，并对亲仁里6、8、10、11、12幢房屋进行拆除，以消除现实危险。具体工作由你街道负责实施。”的简复，符合《浙江省房屋使用安全管理条例》第二十八条第一款第（五）项、第（六）项的规定，同样具有充分的法律依据。此外，拱墅区政府选择的消除现实危险的必要措施为拆除房屋而非加固，是综合考量了专业机构的论证、整治效果以及向案涉房屋业主征求意见的情况，行政决定具有合理性。自2018年8月起，拱墅区政府、拱墅区住建局、拱宸桥街道办对亲仁里6、8、10、11、12幢开展的工作包括房屋安全性排查、房屋安全鉴定、督促解危、决定采取应急处置措施、向业主征求意见并获得三分之二以上业主同意、公告实施方案、公告搬迁方案、公告装修评估确认及签约期限等，且三分之二以上业主已签订搬迁协议并搬迁撤离，拱墅区政府于2018年12月29日作出启动房屋使用安全应急处置预案、组织剩余人员撤离、拆除房屋以消除现实危险的决定，行政程序正当。杭州市政府作出行政复议决定程序合法。王崇华等11人请求撤销拱墅区政府作出的54号公文简复单及杭州市政府作出的523号复议决定并请求赔偿，理由不能成立，其诉讼请求及赔偿请求该院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下：一、驳回王崇华等11人的诉讼请求；二、驳回王崇华等11人的赔偿请求。王崇华等14人上诉称：一、54号公文简复单及原审判决适用的法律依据是《浙江省房屋使用安全管理条例》第二十八条，未涉及《中华人民共和国突发事件应对法》（以下简称《突发事件应对法》）。没有法律、行政法规规定城镇危旧住宅房屋治理可以采取拆除房屋的强制措施。因此，本案应该依法实施征收拆迁。对此，上诉人向原审法院提交的浙江省住房和城乡建设厅《关于对严重危害公共安全的危旧房屋采取强制措施先行拆除有关请示的意见》（函法字[2016]1432号）也很明确。因此，54号公文简复单适用法律错误。二、被上诉人在原审答辩状以及庭审中又增加了法律依据《突发事件应对法》。上诉人认为本案不适用《突发事件应对法》。首先，本案不属于突发事件，被上诉人的主要证据是《鉴定报告》，可是《鉴定报告》不足以证明本案存在突发事件。1.委托人不合法故《鉴定报告》无效。本案可以适用《浙江省房屋使用安全管理条例》第六条、第七条，故无须适用《浙江省房屋使用安全管理条例》第十六条。案涉房屋安全鉴定完全撇开了房屋所有权人，所有的一切都发生在拱宸桥街道办和鉴定机构之间，甚至鉴定报告并没有向上诉人送达，既违背了法律规定，也严重违背了常情常理，严重侵犯了上诉人的合法权益。2.案涉《鉴定报告》不能作为强拆依据。《鉴定报告》的结论，并非必须拆除。第一份《鉴定报告》“建议与说明”的内容是：“可进行整体加固或拆除重建。”第二份《鉴定报告》“建议与说明”的内容是：“基于采取加固措施的经济价值低于重建，建议考虑拆除重建。”这一内容，明显超出了鉴定机构的专业范围。3.鉴定机构于2018年8月31日、11月2日对亲仁里10幢、12幢房屋的安全性作出了《鉴定报告》，拱宸桥街道办2019年2月、7月才组织人员进行强制拆除，也足以证明本案不属于突发事件。其次，即使本案属于突发事件，被上诉人也并没有明确本案属于特别重大、重大、较大还是一般四级，属于认定事实不清。拱墅区政府没有明确适用《突发事件应对法》的什么条文，杭州市政府明确适用了《突发事件应对法》第十一条、第四十四条，并在法庭上明确本案属于三级突发事件。即使本案属于三级突发事件，《突发事件应对法》第四十四条也没有规定可以采取拆除房屋的强制措施。综上，请求撤销原审判决，改判支持上诉人的诉讼请求。拱墅区政府答辩称：一、关于法律适用的问题。根据《中华人民共和国行政强制法》第三条规定：“行政强制的设定和实施，适用本法。发生或者即将发生自然灾害、事故灾难、公共卫生事件或者社会安全事件等突发事件，行政机关采取应急措施或者临时措施，依照有关法律、行政法规的规定执行。”54号公文简复单是在案涉房屋被鉴定为D级危房，有发生房屋安全事故现实危险的情况下，拱墅区政府决定启动房屋应急处置预案的行为，属于应急措施，且案涉危房被解危拆除后需原址重建，亦不存在需征收拆迁的情形。故本案不适用《中华人民共和国行政强制法》，而应适用《突发事件应对法》《城市危险房屋管理规定》《浙江省房屋使用安全管理条例》等相关规定。二、关于房屋安全鉴定问题。根据《浙江省房屋使用安全管理条例》第十六条第二款之规定，并未排除产权人之外的其他主体委托房屋安全鉴定。本案中，因案涉房屋经排查存在比较严重的结构安全问题，已影响安全使用，存在重大险情。拱宸桥街道办依据上述规定委托房屋安全鉴定机构进行房屋安全鉴定，并无不当。三、54号公文简复单主要是为消除危房的现实危险，并未对上诉人的财产造成直接和实质性的损失，上诉人的行政赔偿请求，有违直接救济原则，也缺乏诉的利益。综上，拱墅区政府作出54号公文简复单的行为具备事实和法律依据，行政程序正当，且具有合理性。杭州市政府作出的523号复议决定认定事实清楚，适用法律正确。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，驳回上诉人的诉讼请求及赔偿请求并无不当。恳请二审法院查明事实，依法驳回上诉，维持原判。杭州市政府答辩称：一、523号复议决定查明并认定的事实清楚，证据确实、充分，原审法院判决予以确认并无错误。经依法复议审理，杭州市政府查明的事实原审判决予以确认。上诉人对案件基本事实在原审庭审期间无实质性异议，其上诉状中认为案涉拱墅区政府54号公文简复单认定事实不清的理由与事实不符。二、原审法院判决确认54号公文简复单内容具有充分的法律依据，行政程序正当，符合法律规定。1.针对本案亲仁里房屋已经存在重大险情的突发情况，拱墅区政府采取了委托鉴定、征求居民意见、公告方案、及时组织居民撤离等一系列必要措施，并最终通过54号公文简复单决定采取拆除方式作为消除房屋现实危险的措施，是与可能造成的社会危害性质、程度和范围相适应的，也有利于最大程度地保护大多数行政相对人权益，符合《浙江省房屋使用安全管理条例》相关规定。上诉人所称鉴定没有依据、拆除行为于法不符等理由与事实不符，难以成立。2.上诉人上诉主张54号公文简复单适用法律错误，认为本案不涉及《突发事件应对法》。事实上，54号公文简复单并未适用《突发事件应对法》，且原审法院在判决结论中也未适用该法，而是适用《浙江省房屋使用安全管理条例》相关规定。综上，请求依法驳回上诉人的诉讼请求。本院二审查明的事实与原审一致。本院认为，《浙江省房屋使用安全管理条例》第十六条规定：“因自然灾害造成一定区域内成片房屋受损，且房屋需要继续使用的，设区的市、县（市、区）人民政府应当组织有关部门委托房屋安全鉴定机构进行房屋安全鉴定。住房城乡建设主管部门、其他有关部门和乡镇人民政府、街道办事处发现房屋存在前款规定以外的重大险情的，可以委托房屋安全鉴定机构进行房屋安全鉴定。”根据上述规定，拱宸桥街道办委托鉴定机构对案涉房屋进行安全鉴定具有职权依据。上诉人关于拱宸桥街道办委托鉴定主体不适格的主张，本院不予采纳。《浙江省房屋使用安全管理条例》第二十条第二、三款规定：“经鉴定为危险房屋的，房屋安全鉴定机构应当自出具房屋安全鉴定报告之日起三日内，将房屋安全鉴定报告送达委托人，并报住房城乡建设主管部门备案。房屋安全鉴定报告提出立即停止使用意见的，房屋安全鉴定机构应当立即告知委托人，并报告住房城乡建设主管部门。委托人与房屋使用人不一致的，委托人应当将房屋安全鉴定报告的内容告知房屋使用人。”本案中，案涉危房鉴定结论及解危方式已通过涉案《督促解危通知书》及《危房治理意见征求表》《房屋解危搬迁公告》等方式告知上诉人，故上诉人关于涉案《鉴定报告》未向其送达违法的主张不能成立。根据《浙江省房屋使用安全管理条例》第二十条第一款的规定，经鉴定为危险房屋的，房屋安全鉴定报告应当提出维修加固或者拆除的处理意见。因此，涉案《鉴定报告》中关于“该房屋整体处于危险状态，已构成整幢危房，建议立即采取相关处理措施，基于采取加固措施的经济价值低于重建，建议考虑拆除重建”之内容，并未违反上述规定。案涉小区系上世纪八十年代所建，存在承重墙体砌筑砂浆粉化、整体倾斜、墙体开裂、渗水等现象。经鉴定机构鉴定，案涉房屋已构成整幢危房，房屋危险性等级为D级。在此情况下，拱墅区政府从保护公民人身、财产安全，维护公共安全和社会秩序角度考虑，依据《浙江省房屋使用安全管理条例》第二十八条的规定，决定对案涉房屋采取拆除解危，从源头上消除安全隐患，并无明显不当。因此，杭州市政府作出523号复议决定维持54号公文简复单，亦无不当。上诉人在本案中一并提出的行政赔偿请求，亦应予以驳回。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。王崇华等人提出的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人王崇华、王可渊、陈超燕、陆慧红、蔡苇、陈守彬、陈惠萍、裘荣富、程弓、郭毓青、沈浩云、李培方、钱朵、吴锡娟共同负担。本判决为终审判决。审判长  徐亮亮审判员  马国贤审判员  刘家库二〇二一年三月二十三日书记员  张玉洁附上诉人名单：上诉人（原审原告）王崇华，男，1955年12月4日出生，汉族，住浙江省杭州市上城区大塔儿巷8号2单元301室。上诉人（原审原告）王可渊，男，1977年7月25日出生，汉族，住浙江省杭州市拱墅区。上诉人（原审原告）陈超燕，女，1982年10月24日出生，汉族，住浙江省杭州市下城区。上诉人（原审原告）陆慧红，女，1968年8月11日出生，汉族，住浙江省杭州市拱墅区。上诉人（原审原告）蔡苇，女，1954年2月15日出生，汉族，住浙江省杭州市拱墅区。上诉人（原审原告）陈守彬，男，1976年10月10日出生，汉族，住浙江省杭州市余杭区瓶窑镇杨梅坞14组瓶窑医院宿舍西单元402室。上诉人（原审原告）陈惠萍，女，1958年12月27日出生，汉族，住浙江省杭州市拱墅区亲仁里12幢1单元102室。上诉人（原审原告）裘荣富，男，1948年1月1日出生，汉族，住浙江省杭州市拱墅区亲仁里10幢2单元202室。上诉人（原审原告）程弓，男，1970年5月23日出生，汉族，住浙江省杭州市拱墅区亲仁里12幢2单元102室。上诉人（原审原告）郭毓青，女，1964年4月22日出生，汉族，住浙江省杭州市拱墅区亲仁里12幢1单元503室。上诉人（原审原告）沈浩云，男，1976年6月28日出生，汉族，住上海市杨浦区江浦路307弄18号。上诉人（原审第三人）李培方，男，1952年12月9日出生，汉族，住浙江省杭州市拱墅区塘河新村19幢1单元601室。上诉人（原审第三人）钱朵，女，1978年2月9日出生，汉族，住浙江省杭州市上城区南班巷1幢6单元603室。上诉人（原审第三人）吴锡娟，女，1956年4月23日出生，汉族，住浙江省杭州市拱墅区亲仁里12幢1单元604室。