浙江省金华市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）浙07行终1017号 上诉人（原审原告）金建洪，男，汉族，1969年4月22日出生，住浙江省金华市婺城区。 被上诉人（原审被告）金华市婺城区秋滨街道办事处，住所地金华市婺城区秋滨街道办事处秋景路8号。 法定代表人黄志敏，主任。 诉讼代理人李晓阳，浙江宾虹律师事务所律师。 上诉人金建洪因与被上诉人金华市婺城区秋滨街道办事处履行行政协议一案，不服浙江省兰溪市人民法院（2020）浙0781行初106号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。 原审法院认为，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）规定，提起行政诉讼的条件之一是应属于行政诉讼的受案范围。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十八条规定，2015年5月1日后订立的行政协议发生纠纷的，适用行政诉讼法及本规定。2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释。金建洪要求履行的《房屋拆迁安置补偿协议》，签订的时间为2014年10月31日，按当时的法律规定，因该协议发生的纠纷，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、第一百零一条第一款第（二）项、第二款之规定，裁定：驳回金建洪的起诉。 金建洪上诉请求：依法撤销原审裁定，并指令原审法院继续审理。事实和理由：一、案涉《房屋拆迁安置补偿协议》（以下简称《补偿协议》）属于行政协议，而非民事协议，案涉双方成立行政法律关系。依据《行政诉讼法》第十二条的规定，行政协议是指行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。行政协议系行政机关的一种行政活动方式，同其他行政行为一样，其目的皆为实现公共利益或行政管理目标，所形成的皆为行政法律关系，即行政法上的权利义务关系。土地房屋征收补偿协议属于行政协议，而行政协议明确属于人民法院行政诉讼的受案范围。第一，从案涉《补偿协议》的协议主体来讲，协议一方系被上诉人金华市婺城区秋滨街道办事处，其属于典型的行政机关，并非因私权目的、基于私人合意并依据私法规范成立的私法人组织。协议另一方则系作为行政管理对象、行政相对人的上诉人。协议双方显然并非平等的民事主体。第二，从案涉《补偿协议》签订的目的来看，是被上诉人为了完成马鞍山社区330国道南侧绿化带及小黄岗项目建设拆迁工作，体现了城市更新、基础设施建设、公共设施建设、国有资产管理与处分等多个方面的利益追求，显然是以公共利益为目的。也就是说，被上诉人签订案涉《补偿协议》并非为了个人利益，而是基于公共利益的需要，是行使国家公权力的表现。第三，案涉《补偿协议》虽然在形式上遵循了合意与意思自治的原则，但案涉《补偿协议》所处分的权利（集体所有土地上的房屋拆迁）并非协议一方被上诉人金华市婺城区秋滨街道办事处乃至金华市婺城区人民政府的自有权利，而是其依法代表管理的社会公共利益。被上诉人金华市婺城区秋滨街道办事处乃至金华市婺城区人民政府对这些权利不能任意处分，仅能在依法行政的前提下，在自由裁量权范围内实现意思自治。第四，基于案涉《补偿协议》所体现出的公共利益目的，协议双方本质上权利义务并不平等，行政机关一方所代表的安全、秩序、正义等公共利益优于私人利益，行政机关一方对协议享有单方优益权，依法可以（也仅可以）因公共利益所需，对协议进行监督、管理，乃至单方变更、解除并因此承担相应法律责任。综上，案涉《补偿协议》显然符合行政协议的特征，是典型的行政协议，协议双方成立行政法律关系。二、案涉《补偿协议》应当作为行政案件受理，属于人民法院行政诉讼的受案范围。虽然1989年的《行政诉讼法》没有将行政协议纳入行政诉讼的受案范围，但是，《最高人民法院关于规范行政案件案由的通知》（法发〔2004〕2号）明确将行政合同作为一种行政行为纳入了行政诉讼的受案范围，司法实践显示行政协议案件在较长时间内也己被作为一类行政案件受理，并且修改后的《行政诉讼法》第十二条第（十一）项明确规定“认为行政机关不依法履行、未按照约定履行土地房屋征收补偿协议的”属于人民法院行政诉讼的受案范围。《行政诉讼法》第十二条第（十一）项的规定并未以《行政诉讼法》实施日期为标准，来区分2015年5月1日之前或者之后的土地房屋征收补偿协议案件的性质且《行政诉讼法》作为行政诉讼程序的基本法。因此，《行政诉讼法》修改后的条款除非明确规定不溯及既往或者因条款性质不适宜溯及既往，原则上对有关受案范围、审理程序、裁判种类等属于法院裁判职权专属事项的规定，人民法院均应当适用该新的规定作出裁判。从保护行政相对人和利害关系人的诉权考虑，根据“程序从新，实体从旧”的一般法律适用原则，上诉人提起本案之诉符合修改后《行政诉讼法》的相关规定，依法应纳入行政诉讼受案范围。本案中，案涉《补偿协议》的签订时间虽然在2015年5月1日《行政诉讼法》修改之前，但是，当时的法律等并没有规定其属于民事协议。所以，上诉人依据现行《行政诉讼法》提起本案行政诉讼并由法院立案受理，不仅符合修改后《行政诉讼法》第十二条的规定，也可以避免增加当事人诉累，有利于纠纷的实质性化解，更加符合修改后《行政诉讼法》第二条“解决行政争议，保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权”的立法目的。综上所述，案涉《补偿协议》属于行政协议，而非民事协议，案涉双方成立行政法律关系，属于人民法院行政诉讼的受案范围。 被上诉人金华市婺城区秋滨街道办事处答辩称：一、仲裁协议合法有效。案涉《房屋拆迁安置补偿协议》第八条约定，协议在履行过程中发生争议，由金华仲裁委仲裁解决。根据《中华人民共和国仲裁法》第五条规定：“当事人达成仲裁协议，一方向人民法院起诉的，人民法院不予受理，但仲裁协议无效的除外。”而本案仲裁协议有效（至今未被确认为无效或撤销），故本案不属于人民法院受案范围，被答辩人可按照约定向金华仲裁委申请仲裁。二、退一步讲，本案应由答辩人住所地或合同履行地法院管辖。即便双方约定的仲裁条款无效，案涉《房屋拆迁安置补偿协议》签订于2014年10月31日，根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十八条第二款，《中华人民共和国行政诉讼法》2015年5月1日修改后房屋等征收征用补偿协议才被纳入行政诉讼受案范围，在此之前，一直属于民事诉讼受案范围。本案应适用签订时有关法律规定，即适用《中华人民共和国民事诉讼法》第二十三条的规定，本案应由答辩人住所地或合同履行地法院管辖。三、2015年5月1日前的有关司法解释明确规定为案涉《房屋拆迁安置补偿协议》作为民事案件受理。《最高人民法院关于修改〈民事案件案由规定〉的决定》（法〔2011〕42号)第83条明确将房屋拆迁安置补偿合同纠纷列为民事案件案由。《最高人民法院关于受理房屋拆迁、补偿、安置等问题的批复》（法复[1996]12号）第二条也明确规定“拆迁人与被拆迁人因房屋补偿，安置等问题发生争议，或者双方当事人达成协议后，一方或者双方当事人反悔，未经行政机关裁决，仅就房屋补偿、安置等问题，依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应当作为民事案件受理”。故被答辩人要求答辩人履行《房屋拆迁安置补偿协议》属于民事案件的受案范围。综上，案涉《房屋拆迁安置补偿协议》不属行政诉讼的受案范围，一审法院认定事实清楚，适用法律正确。 本院认为，本案的争议焦点是金建洪提起的诉讼是否属于行政诉讼受案范围。依据2020年1月1日起施行的《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十八条之规定，2015年5月1日后订立的行政协议发生纠纷的，适用行政诉讼法及本规定。2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释。虽然金华市婺城区秋滨街道办事处因房屋拆迁需要与金建洪签订协议，但该协议签订的时间为2014年10月31日，则依据上述规定，应适用当时的法律，本案所涉的协议不属于行政诉讼受案范围。一审以此为由裁定驳回金建洪的起诉并无不妥。上诉人金建洪提出的上诉理由，不能成立。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 单晓剑 审 判 员 徐青雅 审 判 员 张淑英 二〇二一年三月十五日 代书记员 陈思秀