浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）浙行终1867号上诉人（原审原告）青田县飞鹤度假山庄，住所地青田县瓯南街道石郭坑底。负责人刘永利，青田县飞鹤度假山庄投资人。委托代理人郭超，浙江天册律师事务所律师。被上诉人（原审被告）青田县自然资源和规划局，住所青田县鹤城街道鹤城东路285号。法定代表人邹春斌，青田县自然资源和规划局局长。出庭负责人陈剑谱。委托代理人徐梦影，浙江泽大（丽水）律师事务所律师。被上诉人（原审第三人）浙江百川置业有限公司，住所青田县温溪镇安定东路372号。法定代表人单志义，浙江百川置业有限公司执行董事。委托代理人叶佳林、王耀逸，浙江潘源律师事务所律师。上诉人青田县飞鹤度假山庄（下称飞鹤山庄）因与青田县自然资源和规划局（下称青田县资规局）、浙江百川置业有限公司（下称百川置业公司）土地其他行政行为一案，不服丽水市中级人民法院（2020）浙11行初42号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年10月23日立案受理后依法组成合议庭，于2021年1月13日公开开庭审理了本案。上诉人青田县飞鹤度假山庄负责人刘永利、委托代理人郭超，被上诉人陈剑谱、委托代理人徐梦影，被上诉人浙江百川置业有限公司委托代理人王耀逸到庭参加诉讼活动。经最高人民法院批准，本案依法延长了审理期限。本案现已审理终结。原审法院认定，飞鹤康复中心系飞鹤山庄的前身。1999年12月6日，青田县人民政府向省土地管理局上报飞鹤康复中心项目地块建设用地申请，征收总面积5.8406公顷，农用地转用2.8942公顷。2000年1月21日，浙江省人民政府审批同意，原浙江省土地管理局在审查意见明确“依法完成征地程序后按具体项目另行办理供地手续”。1999年10月12日，在原青田县土地管理局、原鹤城镇人民政府监证下，青田县统一征地事务所与鹤城镇石郭上村签订《征地协议书》，约定征地范围和征用土地价格。2000年4月l3日，原青田县土地管理局与飞鹤康复中心签订青土出合字（2000）第155号、总第595号《国有土地使用权出让合同书》，约定出让面积为42806平方米，出让金单价440元/平方米，总额18834640元（包括耕地占用税、造地费、土地复垦资金、征地补偿费、征地管理费、统征不可预见费、土地评估费、配套费），出让年限40年，出让范围不包含河流。2003年9月，飞鹤山庄办理青国用（2003）字第042号、043号、044号、045号国有土地使用权预登记，总面积42806平方米，“四至”内容为自墙。2005年4月29日，飞鹤山庄换发青国用（2005）预第027、026、025、024、023、022、021、020、019、018号土地使用权证，证载总面积42806平方米。2005年7月18日，经青田县土地规划勘测队测量，飞鹤山庄用地42806平方米中包含荒山5133平方米、填河7097平方米、整治改造废弃土地16183平方米、耕地14393平方米。2014年6月30日，青田县金丽温铁路扩能改造工程指挥部、青田县瓯南街道办事处与飞鹤山庄签订《青田县金丽温铁路扩能改造工程企业土地房屋征收货币补偿协议》，征收已出让给飞鹤山庄的1502.81平方米土地和未出让给飞鹤山庄且尚未农转用但实际使用的土地1174.7平方米。2014年，经飞鹤山庄申请，原青田县国土资源局对发证范围进行调整，为其发放青国用（2014）第02427、01904、01902、01903、03091、03090、02353、01968、01970、03092、03093、03094、03095、02642号土地使用权证。2015年12月11日，青田县土地储备中心与飞鹤山庄签订《青田县国有土地使用权收储协议》，收储土地面积25558.1㎡并进行补偿，收储土地证号为青国用（2014）第02427、01904、01902、01903、02642号。2018年8月26日，青田县土地储备中心与飞鹤山庄签订《青田县国有土地使用权收储协议书》，收储土地面积15745.12平方米并进行补偿，收储土地证号为青国用（2014）第03091、03090、02353、01968、01970、03092、03093、09094、03095号。第二次收储后，飞鹤山庄在青田县飞鹤度假山庄收回范围图上手写注明“收回红线范围内的补偿已确认，无异议”，并盖章，且收储范围内的物品均清理搬迁完毕，已腾空。2019年8月5日，青田县资规局在网上公开挂牌出让瓯南街道控制性详细规划0103-15、0103-16、0104-01-01地块（原飞鹤山庄地块）国有建设用地使用权，出让土地总面积39628平方米。经公开竞买，案涉地块由第三人百川置业公司竞得。2019年9月19日，青田县资规局与百川置业公司签订《国有建设用地使用权出让合同》，取得案涉地块的使用权。飞鹤山庄认为该挂牌出让地块内含有其合法享有使用权的土地856平方米，向法院提起诉讼。原审法院认为，根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条的规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”本案公告发布时间为2019年8月5日，飞鹤山庄于2020年3月23日向法院起诉，未超过一年起诉期限，青田县资规局认为超过起诉期限的主张，不予支持。本案双方的主要争议焦点在于案涉挂牌出让地块中是否包含飞鹤山庄合法使用且未补偿到位的土地。飞鹤山庄、原青田县国土资源局经签订《国有土地使用权出让合同》合法出让的土地面积为42806平方米。因原合同出让范围不包含河流，后在2005年办理土地使用权登记中飞鹤山庄填河后实际使用的7097平方米土地被纳入发证范围，在证载面积与土地出让面积一致的情况下，土地的实际出让范围已经发生变更，原合同出让面积中有7097平方米土地已被实际调换成填河后实际使用的7097平方米土地。关于核心争议的856平方米土地，飞鹤山庄认为“属于已经出让给原告但却因为政府登记错误未能颁证的土地”，而青田县资规局认为“并未包含在原出让范围内”。即便如飞鹤山庄所述该核心争议土地在原合同出让范围内，亦已在后续办证过程中被填河土地调整替换，在2005年办证及2014年换证时，该核心争议土地始终未在证载范围内。飞鹤山庄享有合法使用权的证载42806平方米土地，已在2014至2018年先后被征收和收储，并依法得到补偿，飞鹤山庄对此亦无异议并已搬迁腾空。因此，青田县资规局在收储回购后重新挂牌出让总面积为39628平方米的案涉土地，符合相关法律规定。飞鹤山庄要求撤销土地挂牌出让公告的诉讼请求缺乏事实和法律依据，不予支持。关于飞鹤山庄所称的其实际使用但未上证登记的相关土地权益问题，可另行主张解决。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回青田县飞鹤度假山庄的诉讼请求。飞鹤山庄上诉称：一、上诉人在案涉挂牌地块范围内仍有合法取得的7097平方米合同权利未经处理，一审法院未对上诉人的法定合同权利作出认定评判，显属不当。上诉人在2000年通过土地出让合同取得了42806平方米的国有土地使用权，应为国有建设用地使用权，不包括河流水域等。后来，在2005年换发以整个项目规划图为红线图的土地证时，因为出让人原因，将上诉人在取得对应土地后填河建设新增的7097平方米土地进行登记发证，而未对上诉人通过土地出让合同所取得的7097平方米国有建设用地使用权登记发证。当时上诉人就向出让人即被上诉人提出该异议，但是被上诉人答复上诉人“反正整块土地都是你在用，登记哪块都一样”，上诉人对此不予同意，但鉴于被上诉人拒不办理变更登记，上诉人考虑到确实包括58406平方米在内的土地均由上诉人实际使用的事实，亦暂未就此问题继续主张。上诉人认为，通过土地出让合同取得的7097平方米国有建设用地使用权和通过填河建设取得的7097平方米土地使用权在性质、位置等方面均具有本质不同。上诉人通过合同取得的42806平方米国有建设用地使用权是完整的，其中7097平方米部分无论是否经过出让人供地，登记，在土地出让合同项下的合同权利都是固定存在的。出让人将填河新增的7097平方米土地进行登记的行为上诉人不予评判，但这并不意味着上诉人同意被上诉人将合同项下的7097平方米进行了替换。上诉人认为，截止今日，上诉人仍依法享有土地出让合同项下7097平方米建设用地的合法合同权利，并且在飞鹤山庄运营期间一直占有使用。且从被上诉人提供的2005年飞鹤山庄项目图即可知，在项目批地58406平方米的范围内，当时为国有建设用地的，必然包括了位于本次案涉挂牌地方中约856平方米的争议土地。一审法院仅对上诉人的土地证载权利进行了片面的认定，并未结合案件的背景事实对上诉人的法定合同权利作出认定处理，显属不当。二、被上诉人未对争议土地未包含在案涉土地出让合同范围内举证，实际上应承担举证不能的法律后果，而一审法院未对此进行评判认定。1.被上诉人对其争议土地未包含在2000年出让给上诉人的土地出让合同中的主张应承担举证责任。上诉人认为案涉挂牌地块中约856平方米争议土地，属于2000年出让给上诉人的42806平方米国有建设用地使用权中未经被上诉人登记的7097平方米的一部分，上诉人对该部分土地享有合同权利，被上诉人在未解除合同并给予补偿的情形下，不得擅自出让给第三方。被上诉人在收到上诉人起诉状、证据，了解了上诉人的诉讼请求以及对该争议土地的主张，但却未对该争议土地在案涉挂牌前的土地权属进行任何举证，仅是在答辩状中称“在原出让时规划设计为市政道路，未包含在原出让范围内”。按照行政诉讼法中对行政机关严苛的举证责任规定，被上诉人既然主张该856平方米“未包含在2000年的土地出让范围内”，就应对该案涉土地在2000年出让时的规划用地性质举证，以证明支撑其未包含在原出让范围内的结论，同时还应提供在2019年案涉挂牌时该部分争议土地的用地性质，以及2000年到2019年该争议土地的用地性质和规划设计用途。因为被上诉人主张在2000年该部分用地的规划设计性质是市政道路，应属于道路用地，那么在2019年又如何以住宅用地出让给第三方？这期间的土地性质经过何种程序的变化，均应由被上诉人举证说明。被上诉人若举证不能，应依法承担不利后果。2.事实上，案涉争议856平方米土地在2000年完成土地出让后，一直在飞鹤山庄之内由上诉人使用，不存在被上诉人所说规划为市政道路的事实。在被上诉人无法证明2000年土地出让时该856平方米争议土地未包含在出让范围内，就应由其承担举证不能的法律后果。而一审法院却对此项内容未作出任何评判和认定，显属不当。三、被上诉人至今未对其确认的补偿范围内的土地完成补偿承诺，案涉挂牌地块位于该补偿范围内，在未完成补偿情形下被上诉人不应挂牌出让给第三方。被上诉人提供的证据“飞鹤山庄收回范围图”中已确认了对飞鹤山庄项目土地收储的补偿范围。当时上诉人和被上诉人双方就飞鹤山庄第二次收储时的范围进行了多次协商。上诉人提出，若不对证载土地之外的其他项目用地作出补偿，则不同意第二次收储。最终由被上诉人在该图上划出了补偿的红线范围，囊括了项目用地58406平方米在内的全部项目使用土地，双方就对该红线范围内的用地，无论是否经土地证登记，均应作出补偿进行了确认，并将此图作为了第二次收储的附件。截至目前，被上诉人仍未能对红线范围内的未发证用地，包括7097平方米已出让但未登记的国有土地使用权向上诉人进行补偿。依据2012年《闲置土地处置办法》中第二十一条规定：“市、县国土资源主管部门供应土地应当符合下列要求，防止因政府、政府有关部门的行为造成土地闲置：（一）土地权利清晰；（二）安置补偿落实到位；（三）没有法律经济纠纷……”，被上诉人将补偿未落实到位、具有法律纠纷的案涉地块挂牌出让的行为，明显违反了自然资源部对出让土地必须产权清晰、补偿到位的强制性规定，严重侵犯了上诉人的合法权益，属于一种重大且明显违法的行政行为，应被依法撤销甚至认定无效。四、处理历史遗留问题，需要以事实为基础，以法律为准绳，更要考虑到遗留问题产生的背景和相关既成事实，以不损害行政相对人的利益为根本出发点，妥善解决。上诉人开始立项投资建设飞鹤山庄时还是上世纪90年代，征地、签订土地出让合同，取得土地证的时候也都在2005年之前。当时就土地出让相关的法律规范尚不完备，行政机关在实践中也往往并不能完全做到依法行政。正是因为在这样一个时代背景下，才会产生像本案飞鹤山庄这样项目审批土地面积、项目实际征用土地面积和项目出让土地面积各不一致的情况。上诉人作为行政相对人，充分理解当时法律和行政往往无法相互匹配的历史条件，理解行政机关在这样的背景下作出了未在土地出让合同中附项目红线图，第一批土地登记证中的四至范围和红线图包括了整个项目58406平方米的大范围，将填河新增的土地登记发证而不对土地出让合同项下取得的土地登记发证等较有争议的行政行为。而被上诉人作为行政机关，也应充分理解上诉人当时对土地征收、出让和登记相关法律并不了解的局限性，以及这二十多年来山庄实际一直占有使用由上诉人支付征地款的征地范围内未经登记的2万多平方米土地的既成事实，对该部分土地的遗留补偿问题进行妥善处理，保障行政相对人的合法权益不因当时的历史局限性而受到损害。一审法院将遗漏登记的7097平方米土地推断为上诉人已经同意进行调换，恰恰是将由行政机关的错误所产生的责任和不利后果加于行政相对人承受，不仅违反了依法行政的根本理念，也是对信赖利益保护原则的背离。综上，请求二审法院依法撤销一审判决，支持上诉人的全部诉讼请求，或发回一审法院重审。青田县资规局答辩称：一、上诉人所谓7097平方米已办理国有土地使用权登记，一审认定事实清楚。青田飞鹤山庄规划总占地面积58406平方米。于1999年10月20日实地踏勘，其中涉及：耕地27766平方米、园地317平方米、农田水利设施用地859平方米、建设用地1459平方米、河流11822平方米、其他未利用地16183平方米。2000年11月经丽水市政府批准，出让面积42806平方米，出让范围不包括15600平方米的规划河流及道路等用地。规划总占地面积不等同于出让面积，双方之间的合同权利应以出让合同确定的出让面积为准。2005年7月18日，经青田县土地规划勘测队实地测量，42806平方米包括荒山5133平方米、填河7097平方米、整治改造废弃土地16183平方米、实际使用耕地14393平方米。上诉人飞鹤山庄填河的7097平方米包含在42806平方米内，7097平方米分别位于10号、9号、8号、6号、5号、4号地块，参见《青田县飞鹤度假山庄2005现状平面图》，并相应办理土地使用权证。二、答辩人挂牌出让“瓯南街道控制性详细规划0103-15、0103-16、0104-01-01地块”所涉面积均已妥善处理，补偿到位，国有建设用地使用权程序合法。答辩人在一审中已明确由于2000年出让当时的历史条件和技术水平等原因，未能明确四至具体的矢量坐标，在后续的更正发证过程中已对具体四至范围进行明确，上诉人对此亦无异议，不存在举证不能。2014年征收1502.81平方米；2015年收储25558.1平方米；2018年收储15745.12平方米。经一次征收两次收储，飞鹤山庄证载范围内42806.03平方米土地已全部收回国有，并向上诉人进行补偿。2018年8月24日，上诉人对收回红线范围内已出让的土地及建、构筑物以及原出让范围外的建、构筑物的补偿进行确认，上诉人书面表示无异议。2019年7月10日，上诉人声明收储范围的房屋内物品完全清理搬迁完毕，已腾空。至此案涉土地均已收归国有，补偿到位。三、856平方米争议土地自始至终不属于原合同出让土地范围，答辩人已对原合同出让土地范围进行充分举证。上诉人诉称“核心争议的856平方米”，实际位于6号地块和7号地块东侧，在依法批准征收、农转用范围内。根据规划平面图，原出让时规划设计为道路，并未包含在原出让范围内，也未包含在7097平方米范围内，上诉人并不享有合法使用权。即便856平方米土地实际上是由上诉人使用，也不代表已将该地块出让给上诉人，其享受的权益也不是理所当然地等同于上诉人办理土地使用权证后享受的权益。请求贵院驳回上诉，维持原判。百川置业公司陈述称：一、一审法院认定事实清楚、适用法律正确。一审法院认定，上诉人享有合法使用权的证载42806平方米的土地，已在2014年至2018年先后被征收和收储，并依法得到补偿，上诉人对此无异议并已搬迁腾空。因此，被上诉人青田县资规局在收储回购后重新挂牌出让总面积为39628平方米的案涉土地，符合相关法律规定。一审判决驳回飞鹤山庄的诉讼请求，认定事实清楚、证据充分，适用法律正确。二、上诉人的上诉理由不能成立。1.上诉人享有的合法使用权的证载土地，已被征收及收储完毕，现上诉人对案涉地块不享有土地使用权，现上诉人主张其对案涉地块仍享有土地使用权，但未能举证予以证明，依法应当不予支持。2.青田县资规局将案涉土地收储回购后，有权将案涉地块挂牌出让。案涉土地使用权挂牌出让公告发布后，答辩人竞得案涉地块的国有土地使用权，并与青田县资规局签订《国有建设用地使用权出让合同》，受让案涉地块39628平方米的国有建设用地使用权，答辩人系合法取得案涉地块的国有建设用地使用权。综上，请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。二审审理期间，应本院的要求，青田县资规局提交了建设项目（出让）“一书一方案”呈报材料及审批表、青田县人民政府专题会议纪要等证据材料，各方当事人均发表了质证意见。上诉人飞鹤山庄质证认为，这些证据材料属于行政行为作出之时就已经形成的、行政机关应当于一审审理过程中提交而没有提交的证据材料，依法不属于二审新证据；被上诉人青田县资规局认为前述证据可以证明案涉国有土地挂牌出让行为履行了合法的审批手续、行政行为合法。被上诉人百川置业公司质证认为，对于证据“三性”均予以认可。本院认为，本案被诉行为系被上诉人青田县资规局2019年8月5日作出的公开挂牌出让瓯南街道控制性详细规划0103-15、0103-16、0104-01-01地块国有建设用地使用权的行为。首先，上诉人飞鹤山庄提出其实际使用的案涉挂牌地块中约856平方米争议土地，二审庭审中经飞鹤山庄与青田县资规局一致确认，该856平方米争议土地未被收储、也未进行补偿。对于讼争的包括856平方米争议土地在内的2000年出让合同项下7097平方米出让土地，在行政机关未提交调换协议或飞鹤山庄主动申请等依据的情况下，一审法院迳行认定存在调换关系，依据不足。其次，本案除了应当审查案涉挂牌出让土地是否全部收回、是否侵犯原土地权利人飞鹤山庄的土地权益——案涉挂牌出让行为是否具有相应的事实依据外，还应当审查案涉挂牌出让行为是否履行了合法的审批手续，即应当审查行政行为本身的合法性。行政机关一审未提交案涉挂牌出让行为履行前置审批手续的证据材料，原审法院未予以审查，明显遗漏依法应予审查的事项。行政诉讼要着重审查行政行为的合法性，虽然二审中行政机关应本院要求提交了相应证据，各方当事人均发表了质证意见，但本院不宜直接认定采信相关证据，否则将剥夺各方当事人的上诉权。综上，原审法院认定相关事实依据不足，且遗漏依法应予审查的事项，由此导致认定事实不清，适用法律错误。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第三项之规定，裁定如下：一、撤销丽水市中级人民法院（2020）浙11行初42号行政判决；二、本案发回丽水市中级人民法院重审。?审判长  钱建军审判员  沈 妙审判员  夏祖银二〇二一年三月二十二日书记员  陈亦恒