浙江省金华市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）浙07行终9号上诉人东阳市自然资源和规划局，住所地浙江省东阳市艺海北路308号。法定代表人楼尚潭，局长。出庭行政负责人华利民，党委委员。委托代理人蒋月燕，工作人员。委托代理人金孝，浙江浙乾律师事务所律师。被上诉人（原审原告）陈士华，男，1938年2月28日出生，汉族，住浙江省东阳市。被上诉人（原审原告）胡银镯，女，1943年6月15日出生，汉族，住浙江省东阳市。两被上诉人共同委托诉讼代理人陈园珍，女，1966年2月16日出生，汉族，住浙江省东阳市。原审第三人东阳市千祥镇人民政府，住所地浙江省东阳市千祥镇千祥南路127号。法定代表人陈杭生，镇长。出庭行政负责人厉伟胜，党委委员。委托代理人虞健超，浙江泽大（东阳）律师事务所律师。原审第三人东阳市千祥镇千南村村民委员会，住所地浙江省东阳市千祥镇千祥村千四菜市场三楼办公室。负责人陈鸿翔，主任。上诉人东阳市自然资源和规划局（以下简称东阳资规局）与被上诉人陈士华、胡银镯，原审第三人东阳市千祥镇人民政府（以下简称千祥镇政府）、东阳市千祥镇千南村村民委员会（以下简称千祥镇千南村委会）城市规划管理（规划）其他行政行为一案，浙江省义乌市人民法院于2020年11月5日作出（2020）浙0782行初72号行政判决。东阳资规局不服，在法定期限内向本院提起上诉。本院于2020年1月11日立案后，依法组成合议庭对本案进行了审理。上诉人东阳资规局的出庭行政负责人华利民、委托代理人蒋月燕、金孝，被上诉人胡银镯及其委托代理人陈园珍，原审第三人千祥镇政府的出庭行政负责人厉伟胜、委托代理人虞健超到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院认定事实如下，陈士华与胡银镯系夫妻关系。1999年11月14日，陈士华取得坐落于浙江省东阳市××镇××街××号××号××的房屋产权证。2017年12月19日，该房屋被强制拆除。2018年12月12日，金华市婺城区人民法院作出（2018）浙0702行初224号行政判决书，确认千祥镇政府于2017年12月19日拆除陈士华房屋的行为违法。千祥镇政府不服，提起上诉，金华市中级人民法院判决驳回上诉，维持原判。2019年1月，陈士华自行在其被拆房屋所涉地块重建地基，至同年4月21日完成基础及第一层部分墙体建设。2019年4月21日，东阳资规局作出［2019］15031号《责令停止违法行为通知书》，但陈士华、胡银镯拒绝签收，东阳资规局留置送达。2019年4月30日、5月1日、5月2日，上述地基为东阳资规局和千祥镇政府等部门强制拆除。原审法院经审理认为，《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第六十六条规定，县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。第六十七条规定，县级以上人民政府土地行政主管部门履行监督检查职责时，有权采取下列措施：（一）要求被检查的单位或者个人提供有关土地权利的文件和资料，进行查阅或者予以复制；（二）要求被检查的单位或者个人就有关土地权利的问题作出说明；（三）进入被检查单位或者个人非法占用的土地现场进行勘测；（四）责令非法占用土地的单位或者个人停止违反土地管理法律、法规的行为。东阳资规局作出案涉《责令停止违法行为通知书》具有相应的职权。然而，行政行为必须遵循程序正当性原则，保障行政相对人陈述、申辩等权利。《浙江省行政程序办法》第五十二条第一款规定，行政机关作出对当事人不利的行政执法决定前，应当书面告知当事人拟作出行政执法决定的事实、理由、依据和决定内容，以及其享有的陈述权、申辩权。本案中，东阳资规局在作出案涉通知书前并未履行前述程序，有违正当程序原则，案涉通知书依法应予撤销。陈士华、胡银镯的诉请合法有据，应予以支持。千祥镇千南村委会经合法传唤未到庭，不发生阻却案件审理的效果。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第七十九条第二款的规定，判决：撤销东阳市自然资源和规划局于2019年4月21日作出的[2019]15031号《责令停止违法行为通知书》。案件受理费50元，由东阳市自然资源和规划局负担。上诉人东阳资规局上诉称，原审判决适用法律、法规错误，导致判决错误，理由如下：一、陈士华、胡银镯针对《责令停止违法行为通知书》提起的诉讼不属于人民法院行政诉讼的受案范围，依法应当驳回其起诉。针对陈士华、胡银镯未批先建的非法占用土地行为，根据相关法律规定应当对其作出相应行政处罚，而案涉通知书系为作出该相应行政处罚而进行准备的过程性行为，其目的是为了防止违法行为持续扩大，而对行政相对人进行劝导、告诫的监督行为，该行为本身并不具备任何强制性，相对人客观上可以选择遵守或者不遵守，且相对人无论作出何种选择，都不影响后续行政处罚的作出。因此，案涉通知书本质上并未对相对人的实际权利及义务产生影响，产生影响的实际上是最终作出的行政处罚。综上，陈士华、胡银镯对案涉通知书的起诉不属于人民法院行政诉讼的受案范围。二、假设案涉通知书可诉，东阳资规局认为该案涉通知书并不适用《浙江省行政程序办法》第五十二条第一款之规定。本案中针对陈士华、胡银镯未批先建的违法行为而进行的行政执法，应为从立案起至行政处罚作出结束这一过程，那么整个行政执法过程的行政执法决定应当是最终作出的行政处罚，结合《中华人民共和国土地管理法》(2004年修正)第六十七条来看，案涉通知书的性质与该条前三项查阅复制、说明、勘测一样，均为行政执法中的行政监督检查措施而非行政执法决定。具体到本案中，《浙江省行政程序办法》第五十二条第一款中规定的程序性权利，应当在后续作出的行政处罚(行政执法决定)程序中赋予行政相对人，这本身也与《行政处罚法》等相关法律规定相吻合。而且案涉通知书对于相对人并无强制性，且该过程中需保护的相对人权益也与最终作出的行政处罚过程中需保护的相对人权益相竞合，这种情况下在同一行政执法过程中重复设置程序保障并赋予相对人相同的程序性权利，会造成行政资源的浪费。综上，东阳资规局认为原审判决适用法律、法规错误，请依法予以改判驳回起诉。上诉请求，撤销原审判决，改判驳回陈士华、胡银镯的原审诉讼请求。被上诉人陈士华、胡银镯答辩称，原审程序合法，适用法律正确，应予维持。案涉通知书上没有明确陈士华、胡银镯的建房地址，其所针对的是陈士华、胡银镯2017年12月19日被强拆的东阳市××镇××街××号房屋。千祥镇政府联合千祥镇千南村委会强制拆除房屋，陈士华、胡银镯案涉房屋有房产证、土地证，陈士华、胡银镯是唯一遗产的继承人，其合法财产被原审第三人强拆，违法，生效判决已作出认定。本案陈士华、胡银镯的房屋应由东阳资规局和原审第三人共同建造回去，审批手续应由东阳资规局和原审第三人共同审批给陈士华、胡银镯。东阳资规局颁发《责令停止违法行为通知书》，不允许陈士华、胡银镯坐落在东阳市××镇××街××号的房屋被强拆后重建违法，其行政行为违法。对东阳资规局伪造的《责令停止违法行为通知书》，应以予撤销依法有据。东阳资规局其案涉行为本身不具备任何强制性、客观上可以选择遵守或不遵守，不影响后续行政处罚作出等陈述意见没有事实依据。东阳资规局滥用职权，非法占有陈士华的房屋及合法财产，联合原审第三人千祥镇政府、千祥镇千南村委会书记进行官商结合，进行强拆，又不允许陈士华重建，还下发《责令停止违法行为通知书》，违法，应撤销《责令停止违法行为通知书》。原审第三人千祥镇政府陈述称，同意东阳资规局的上诉意见，案涉通知书为行政执法决定的前置程序，并非一审法院认定的执法程序，希望撤销一审法院判决。原审第三人千祥镇千南村委会未向本院提交陈述意见。二审陈士华、胡银镯向本院提交以下证据，证据一、陈士华坐落于东阳市××街××号的房产证，证明坐落在该地址的房产系其私有合法财产；证据二、土地房产所有证存根联证明，证明上面记载的张金兰对相应房屋的产权情况等信息；证据三、东阳市千祥国土资源所2007年1月17日回复，证明陈士华老街口的房屋系因其赡养张金兰所得房屋，依法应予保护，强拆的房屋陈士华不需要审批规划可以重建；证据四、千祥镇千南村委会证明，证明陈士华赡养张金兰，继承取得其遗产，案涉《责令停止违法行为通知书》限制陈士华重建房屋违法。东阳资规局对上述证据质证认为，对证据一、二、三的真实性无异议，对证据四的真实性存疑，对四份证据的关联性有异议，于本案的争议焦点无关。原审第三人千祥镇政府对上述证据质证认为，同东阳资规局的质证意见。原审第三人千祥镇千南村委会未对上述证据提交质证意见。本院对上述证据认证如下，经审核，对上述证据的形式真实性予以确认，但上述证据与本案争议的东阳资规局作出案涉通知书的程序是否合法缺乏实质关联性，对其关联性不予认定。二审期间，其他当事人均未向本院提交新证据。二审经审理，对原审法院查明的事实予以确认。本院认为，东阳资规局作出案涉《责令停止违法行为通知书》[2019]15031号明确要求陈士华停止案涉建房行为，已足以影响到陈士华、胡银镯的实体权利。东阳资规局作出案涉通知书时未履行相应的权利义务告知职责，没有听取陈士华、胡银镯的陈述、申辩，原审认定该通知书的作出程序违法并予以撤销符合法律规定。综上，东阳资规局的上诉请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。原审法院认定事实清楚，适用法律正确，判决结果并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由东阳市自然资源和规划局负担。本判决为终审判决。审 判 长 朱红彦审 判 员 虞 行审 判 员 金飘莉二〇二一年三月十一日代书记员 陈方亦