宁夏回族自治区固原市中级人民法院   民事判决书   （2021）宁04民终369号   上诉人（原审被告）：海有军，男，1976年11月15日出生，回族，宁夏固原市人，初中文化，农民，住宁夏固原市原州区。   委托诉讼代理人：王炜，宁夏顺悦律师事务所律师。代理权限为特别授权。   被上诉人（原审原告）：固原市公安局原州区分局。住所地：宁夏固原市原州区。   负责人：曾新富，该局局长。   委托诉讼代理人：杨晓宁，男，该局干部。代理权限为特别授权。   原审第三人：金小宇，男，1979年8月20日出生，回族，宁夏固原市人，初中文化，农民，住宁夏固原市原州区。   原审第三人：金鑫，男，1994年1月8日出生，回族，宁夏固原市人，大专文化，农民，住宁夏固原市原州区。   原审第三人：母义强，男，1982年9月13日出生，回族，宁夏固原市人，初中文化，农民，住宁夏固原市原州区。   上诉人海有军因与被上诉人固原市公安局原州区分局、原审第三人金小宇、金鑫、母义强合同纠纷一案，不服宁夏回族自治区固原市原州区人民法院（2020）宁0402民初7918号民事判决，向本院提起上诉。本院于2021年3月3日立案后，依法组成合议庭，因符合《中华人民共和国民事诉讼法》第一百六十九条之规定，本院经过阅卷、调查和询问当事人，不开庭进行了审理。本案现已审理终结。   海有军上诉请求：一、撤销原判，改判驳回固原市公安局原州区分局的起诉；二、一、二审案件受理费由固原市公安局原州区分局负担。事实与理由：一、一审判决认定基本事实不清。1．从2012年11月5日自治区人民政府《关于固原市2012年第四批次城镇建设用地的批复》看，自治区同意将开城镇、三营镇、杨郎镇、头营镇部分村的村集体土地6.8062公顷转用、征收为国有建设用地，作为城镇建设用地。从自治区政府的批复看，涉案土地10.71亩(合置的6.6亩)土地性质均为村集体土地，而要将这一部分土地转化国有土地，应当进行征收。据此，只有通过合法程序进行征收之后，涉案土地才能转化为国有土地，转化为国有土地后政府才有权出让、划拨。本案仅有《请示》、《批复》及《决定书》，未有政府征收涉案土地的任何证据，故涉案土地依旧是村集体土地。二、本案不属于人民法院受案范围。1.本案固原市公安局原州区分局以合同纠纷为案由起诉，没有证据显示涉案土地已合法的从村集体土地征收转化为国有土地。由此，海有军完全有理由认为同固原市公安局原州区分局置换的6.6亩土地的性质依旧是集体所有制土地。而集体所有制土地置换并不在《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十四条禁止性规范之列，故一审法院认定《土地置换协议》无效不当。2．本案《土地置换协议》签订后，双方履行了协议约定，相互交付了土地，海有军在依据协议占有涉案6.6亩土地后进行开发，后又转让给本案原审第三人使用至今。本案表面上争议的是《土地置换协议》有效无效的问题，但实为土地所有权和使用权争议，只有解决了涉案6.6亩土地所有权全的性质之后，才能依据所有权的性质依法对《土地置换协议》的效力进行确认。如所有权属国有，《土地置换协议》当然无效，如所有权属集体所有，《土地置换协议》合法有效。据此，依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条“因土地所有权和使用权发生争议的，应当先行由人民政府处理，当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以向人民法院起诉”之规定，本案不属于人民法院受案范围，应予驳回起诉。   固原市公安局原州区分局辩称，根据固原市公安局原州区分局提供的证据，显示固原市公安局原州区分局与海有军置换土地属于国有建设划拨用地，按照法律规定国有划拨土地不允许转让出租等，固原市公安局原州区分局与海有军置换土地违反了国家法律强制性规定，属于无效合同。且固原市国土资源局属土地的主管部门，案涉土地属于国有土地。且该涉案土地已被固原市国土资源局回收，处于不能履行的状态。一审判决认定事实清楚，判决结果正确，请求维持原判。   金小宇、金鑫、母义强述称意见，协议有效，希望继续履行合同。   固原市公安局原州区分局一审诉讼请求：1.判令固原市公安局原州区分局与海有军于2016年8月12日签订的《土地置换协议无效》；2.判令海有军清退置换土地上物品，交出置换土地。   一审法院认定事实：2012年11月5日，经自治区人民政府批复确定，包括涉案土地在内的6.8062公顷土地转用、征收为国有建设用地，作为城镇建设用地。2013年10月16日，固原市原州区人民政府向固原市人民政府作出《关于划拨固原市公安局原州区分局三营派出所建设用地的请示》，2013年12月30日固原市人民政府以固政函（2013）327号批复，同意将原州区三营镇须弥山路南侧0.7141公顷（合10.71亩）国有建设用地划拨给固原市公安局原州区分局，作为固原市公安局原州区分局业务用房项目用地。同日，固原市国土资源局签发《国有建设用地划拨决定书》（编号：2013-38），土地使用权人：固原市公安局原州区分局、建设项目名称：固原市公安局原州区分局三营派出所、宗地用途：机关团体用地面积0.7141公顷。同时查明，2016年7月14日，原州区三营镇人民政府作出《土地划拨决定书》，将上述0.7141公顷（合10.71亩）土地中的6.6亩土地划拨给三营派出所作为办公场所用地。2016年8月12日，固原市公安局原州区分局与海有军签订《土地置换协议》，协议约定将三营镇人民政府所作出《土地划拨决定书》范围内6.6亩土地置换海有军所有6亩土地。协议达成后，双方履行了合同约定，相互交付了土地。海有军在占有该6.6亩土地后，遂着手开发建设该宗地块，并于2018年5月20日与第三人金小宇、金鑫、母义强签订《土地转让协议》，并将案涉土地再次转让给第三人使用至今。另查明，固原市公安局原州区分局作为10.71亩土地使用权人因未及时开发土地，固原市国土资源局经报请固原市人民政府批准，于2016年9月28日作出《收回国有建设用地使用权决定书》（编号：2016-012号），收回10.71亩土地使用权。一审法院认为，《中华人民共和国合同法》第五十二条规定“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定”。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十四条规定“划拨土地使用权，除本条例第四十五条规定的情况外，不得转让、出租、抵押”。该案中，固原市公安局原州区分局以划拨土地使用权与海有军签订《土地置换协议》，协议内容违反国家法律、行政法规的强制性规定，依法应属无效，故对固原市公安局原州区分局请求确认《土地置换协议》无效的请求，予以支持。关于固原市公安局原州区分局请求海有军交出置换土地，因涉案土地已被国家收回土地使用权，故固原市公安局原州区分局该请求无事实及法律依据，不予支持。经一审法院向海有军及第三人释明，告知确认合同无效同时，其可一并主张赔偿损失。海有军及第三人虽提出抗辩主张赔偿，但逾期未缴纳相关诉讼费用，依法视为其放弃在该案中主张赔偿的权利，予以确认。当事人就合同确认无效后关于赔偿事宜可另行诉讼主张。综上，固原市公安局原州区分局的诉讼请求部分成立，部分予以支持。依照《中华人民共和国合同法》第五十二条（五）项、《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款和《最高人民法院关于适用的解释》第九十条之规定，判决：一、确认固原市公安局原州区分局与海有军签订的《土地置换协议》无效；二、驳回固原市公安局原州区分局其他诉讼请求。案件受理费100元，减半收取50元，由固原市公安局原州区分局负担。   二审中，各方当事人均未提交新证据。二审查明的事实与一审一致，本院予以确认。   本院认为，《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定”。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十四条规定“划拨土地使用权，除本条例第四十五条规定的情况外，不得转让、出租、抵押”。本案中，固原市公安局原州区分局以划拨国有土地使用权与海有军签订《土地置换协议》，协议内容违反国家法律、行政法规的强制性规定，依法应属无效。故一审法院对固原市公安局原州区分局请求确认其与海有军签订的《土地置换协议》无效，予以支持是正确的。2016年9月28日固原市国土资源局以划拨给固原市公安局原州区分局的该宗土地闲置为由，报请固原市人民政府批准，作出收回国有建设用地使用权决定书，收回10.71亩土地使用权。并按决定书规定的权限内办理国有建设用地使用权注销登记，交回土地权利证书。因涉案土地已被国家收回土地使用权，固原市公安局原州区分局无权要求海有军交出置换土地，故一审法院对固原市公安局原州区分局的该项诉讼请求不予支持亦无不当。   综上所述，海有军上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律虽有瑕疵，但判决结果正确，应予维持。依照《中华人民共和国合同法》第四十四条、第五十二条第（五）项和《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款、第一百七十条第一款第一项和《最高人民法院关于适用的解释》第九十条、第三百三十四条之规定，判决如下：   驳回上诉，维持原判。   二审案件受理费100元，由海有军负担。   本判决为终审判决。   审判长 杨忠清   审判员 柴鹏鹏   审判员 刘秀萍     二〇二一年三月二十九日   书记员 孔德颖