江苏省南京市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2021）苏01行终63号 上诉人（原审原告）张春林，男，1964年10月28日生，汉族，住南京市秦淮区。 被上诉人（原审被告）南京市规划和自然资源局，住所地南京市鼓楼区中山路**。 法定代表人叶斌，南京市规划和自然资源局局长。 委托代理人徐亚男。 委托代理人朱昊，江苏三法律师事务所律师。 原审第三人江苏汇远房地产发展有限责任公司，住，住所地南京市浦口区沿山东路**/div> 法定代表人张晓挺，江苏汇远房地产发展有限责任公司副总经理。 委托代理人邵亮，江苏永衡昭辉（盐城）律师事务所律师。 委托代理人徐文斌，江苏永衡昭辉（盐城）律师事务所实习律师。 原审第三人王萍，女，1964年11月2日生，汉族，住南京市秦淮区。 原审第三人陆学锋，男，1963年7月21日生，汉族，住南京市秦淮区。 上诉人张春林因诉被上诉人南京市规划和自然资源局（以下称南京市规资局）、原审第三人江苏汇远房地产发展有限责任公司（以下称汇远房地产公司）、原审第三人王萍、陆学锋房屋所有权登记一案，不服南京江北新区人民法院（2020）苏0192行初536号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 原审法院经审理查明，张春林系南京市秦淮区瑞金北村80号（以下称瑞金北村80号房屋）602室的所有权人，于2002年3月21日通过房改购房取得瑞金北村80号房屋并进行了登记。2000年10月18日，汇远房地产公司将建设的商品房中101-106室留作自用，并申请对瑞金北村80号一层办理房屋所有权登记，原房产登记部门根据申请将瑞金北村80号一层整体登记在汇远房地产公司名下。2002年1月，汇远房地产公司将瑞金北村80幢102室、103室出售给他人，并申请剩余房屋所有权登记。原房屋登记部门经审核，于2002年3月19日填发宁房权证白转字第××号房屋所有权证，证载瑞金北村80幢101室、104-106室房屋所有权人为汇远房地产公司。2002年5月，汇远房地产公司与陆学锋签订《房地产买卖契约》，瑞金北村80幢101室房屋被出售给陆学锋。原房屋登记部门经审核双方房屋产权交易登记申请，于2002年5月26日向陆学锋颁发了宁房权证白转字第××号房屋所有权证。2007年12月2日，陆学锋和王萍基于夫妻关系，共同申请增加王萍为瑞金北村****房屋共有权人。原房屋登记部门经审核，于2007年12月3日办理变更登记，分别向陆学锋和王萍颁发了白变字第292810号和白共字第50590号房屋所有权证。 原审法院另查明，根据宁委发〔2015〕4号《关于印发的通知》规定，按照统一不动产登记职责的要求，南京市将土地登记、房屋登记、林地登记等不动产登记职责整合到原南京市国土资源局。又因南京市2019年机构改革，将原南京市国土资源局、原南京市规划局的职责以及其他政府部门的部分职责整合后组建南京市规资局作为南京市人民政府工作部门。故南京市规资局具有对其辖区范围内不动产登记管理的法定职权。 在原审法院审理中，张春林、南京市规资局均认可大清河10号04幢与瑞金北村80号系同一幢楼，该小区的楼盘名称即为清华公寓。张春林认为瑞金北村80号1层是业主公共车位，101室房屋登记改变了瑞金北村80号1层的规划用途，损害了该单元业主的利益，请求撤销瑞金北村80号101室房屋的所有登记权证。南京市规资局陈述，根据预售商品房屋登记备案存根记载，商品房预售时，大清河10号04幢（即瑞金北村80号）都是作为住宅销售的，张春林对瑞金北村80号一层作为住宅使用的情况也是明知的。 原审法院认为，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，应当符合行政诉讼法规定的起诉条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”。该法第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”本案中，张春林诉请撤销王萍、陆学锋共有的瑞金北村80号101室的房屋所有权证，根据现有证据，2002年5月陆学锋通过买受取得瑞金北村80幢101室的房屋所有权，2007年，王萍基于和陆学锋的婚姻关系领取了瑞金房屋共有权证，张春林并无证据证明其与上述房屋登记行为存在法律上的利害关系，故张春林不具有提起本案行政诉讼的主体资格。张春林在本案审理期间提出对瑞金北村80号101室房屋进行初始登记及后续登记的行政行为侵害了其他业主的合法权益，以瑞金北村80号业主的身份提起本案行政诉讼。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十八条规定：“业主委员会对于行政机关作出的涉及业主共有利益的行政行为，可以自己的名义提起诉讼。业主委员会不起诉的，专有部分占建筑物总面积过半数或者占总户数过半数的业主可以提起诉讼。”根据上述规定，张春林个人不属于占总户数过半数的业主，其亦无证据证明专有部分占该小区建筑物总面积已过半数，故张春林无权以个人名义为小区业主的共有利益提起本案行政诉讼，其不具备提起本案行政诉讼的主体资格。原审法院认为，张春林提起本案行政诉讼不符合法定起诉条件。张春林申请原审法院调取南京市大清河10号02幢（4584平方米）和04幢（4593平方米）整幢楼的建设工程规划许可证附件的建筑地面一层（底层）的规划核准图、南京市大清河10号02幢和04幢整幢楼的房屋产权大证的相关登记材料、大清河10号02幢和04幢房屋建筑依据的南京市规划局核准图样，不符合人民法院依申请调取证据的条件，不予准许。综上，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、第三款之规定，裁定驳回了张春林的起诉。 上诉人张春林上诉称：一、原审裁定认定事实错误。1.原审裁定认定上诉人与案涉行政登记行为不具有法律上的利害关系系认定事实错误。本案诉讼的起因是因为上诉人所在单元需要加装电梯，一楼的两住户提出异议并发生纠纷。上诉人在就相关问题申请行政复议中发现，瑞金北村80号房屋一层原本规划许可的是公共使用的车位而不是住宅，但被南京市房产管理局不当登记为住宅。瑞金北村80号101室房屋的产权人取得了本单元的相邻权，如果王萍、陆学锋不享有瑞金北村80号101室房屋的物权和相邻权，其就无权对上诉人等加装电梯的行为提出异议，故案涉行政登记行为与上诉人当然具有法律上的利害关系。2.上诉人于2020年1月20日向南京市规资局提出政府信息公开申请，并于2020年1月23日收到政府信息公开告知书。原审裁定对上诉人基于此政府信息公开告知书提起行政诉讼的事实刻意回避，无视被上诉人和原审第三人共同将违反规划许可的违法建筑登记为合法的住宅房产并进行交易的行为，通过裁定驳回上诉人的起诉来回避实体的错误，掩盖行政机关行政行为的错误，放任违法事实的存在，掩盖错误行政行为背后可能存在的渎职和腐败问题。上诉人在申请行政复议和申请政府信息公开时，相关行政机关都未提出主体问题，原审法院对上诉人的诉讼主体问题在证据交换时未进行释明，也没有要求上诉人补充任何诉讼主体材料或追加共同原告，就草率地不开庭审理并裁定驳回上诉人的起诉。上诉人在一审期间提交了瑞金北村80号1单元大多数业主支持上诉人就被上诉人的错误行政行为进行行政诉讼的《情况说明》，证明被侵权的业主共同同意了上诉人的行政诉讼行为。3.由于瑞金北村80号一层被非法登记为住宅，上诉人的公共分摊面积及出行和停车都受到影响，上诉人房产的登记面积及案涉房屋一楼的用途都不符合原来的规划。根据相关规定，没有核准图、跟核准图不一致及违反规划许可的建筑是违法建筑，违法建筑不能进行房屋所有权登记，故案涉房屋的初始登记和首次转移登记均违法，上诉人作为瑞金北村80号一单元602室的业主，当然有权就案涉房屋的违法行政登记行为提起行政诉讼。综上，被上诉人作出的案涉行政登记行为损害了上诉人的权益，属于人民法院行政诉讼的受理范围，原审裁定认定上诉人不是利害关系人、不具有行政诉讼的主体资格系认定事实错误。二、原审裁定适用法律错误。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条的规定，上诉人属于《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定的“与行政行为有利害关系”。原审裁定根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十八条的规定否定上诉人的诉讼主体资格是对法律规定的错误理解。三、原审裁定与法律设定驳回起诉的立法目的不符。如果人民法院裁定驳回本案的起诉成立，就剥夺了上诉人的程序权利和实体权利，不符合法律设定驳回起诉的初衷。被上诉人南京市规资局没有提交任何能够证明瑞金北村80号一层的用途通过合法程序进行了变更的证据，被上诉人的违法行政行为不仅是对公民个人权利的侵害，更有可能通过本案的审查发现渎职和腐败问题。综上，上诉人认为原审裁定认定事实及适用法律错误，上诉人为维护合法权益故提起上诉，请求二审法院依法撤销原审裁定，指令原审法院进行实体审理。本案的诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人南京市规资局答辩称，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，案涉房屋在2000年即已经登记至汇远房地产公司名下，无论是上诉人张春林还是王萍、陆学锋，均是在汇远房地产公司取得案涉房屋所有权证后通过交易的方式获得了相应房产的所有权，就案涉房屋而言，上诉人张春林并不是该房屋的所有权人，也不是案涉行政登记行为的行政相对人，与案涉行政登记行为没有法律上的利害关系。上诉人张春林在2002年3月即已经登记成为案涉房屋所在楼栋602室的所有权人，案涉房屋作为住宅登记在汇远房地产公司名下，至今已长达18年。上诉人对于案涉房屋作为住宅使用而非地面车库的情况是明知的，其提起本案行政诉讼已超过法定起诉期限。综上，请求二审法院依法驳回上诉人张春林的上诉，维持原裁定。 原审第三人汇远房地产公司述称：一、案涉行政登记行为符合法律法规规定，张春林与案涉行政登记行为没有利害关系。本案中，瑞金北村80号房屋的建设工程规划许可证虽记载案涉房屋为地面车库，但后来已经进行变更。建设工程规划许可证是经城乡规划主管部门依法审核、建设工程符合城乡规划要求的法律凭证。其主要作用为约束建设单位依照城乡规划的要求进行施工，并非不可更改。汇远房地产公司于1999年已经履行合法程序向相关部门申请变更且得到了许可，故案涉房屋自2001年起即合法登记为与标准层一致的住宅，张春林与案涉行政登记行为没有利害关系。二、瑞金北村80号101室房屋所有权人的房屋所有权登记系合法登记。案涉房屋于2001年即登记为住宅，所有权人为汇远房地产公司，后汇远房地产公司经合法手续将案涉房屋售出并配合办理了相关登记，已经向原房屋登记部门提交了双方签订的《房地产买卖契约》、房屋所有权证等材料，因案涉房屋属于王萍、陆学锋夫妻共同财产，原房产登记部门根据王萍、陆学锋的申请，将证载权利人登记为王萍、陆学锋，案涉房屋的行政登记行为符合登记要件，登记程序合法。三、张春林不是本案适格原告。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条及第四十九条的规定，当事人提起行政诉讼应当与被诉行政行为具有利害关系。案涉房屋自张春林2002年购得瑞金北村80号602室时即不是为业主共有的配套设施，自始与张春林没有任何利害关系。故张春林并非本案适格原告。四、根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条之规定，张春林应当自知道或者应当知道案涉行政登记行为之日起六个月内提起本案诉讼。现案涉房屋已经登记在王萍、陆学锋名下长达十余年，张春林作为瑞金北村80号602室房屋业主，应当早已明知案涉房屋登记在他人名下而非地面车库，故张春林提起本案诉讼已经超过起诉期限。综上，案涉行政登记行为符合法律规定，张春林与案涉行政登记行为没有利害关系，张春林不是本案适格原告，且提起本次诉讼已经超过起诉期限，请求二审法院依法驳回张春林的上诉，维持原裁定。 原审第三人王萍、陆学锋未向本院提交陈述意见。 本院对原审裁定查明的事实依法予以确认。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”该法第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织有权提起诉讼。该条文所规定的利害关系，应当是指当事人的权利受到行政行为的直接影响，存在受到损害的可能性，而与该行政行为形成的法律上的利害关系，不能扩大理解为所有直接或者间接受行政行为影响的当事人均具有原告主体资格，即只有公法领域的权利和利益受到行政行为影响，存在受到损害可能性的当事人，才与行政行为形成行政法上的权利义务关系，才具有原告主体资格。亦即应当以行政机关作出行政行为时依据的行政实体法律规范体系所要求保护的权益是否受到损害作为是否存在利害关系的判断标准。本案中，瑞金北村80号房屋系由汇远房地产公司建设，该房屋一层101－106室于2000年11月22日登记至汇远房地产公司名下并颁发了房屋所有权证，当时其用途即为住宅。2002年5月2日，汇远房地产公司与陆学锋签订了《房地产买卖契约》，将瑞金北村80号101室房屋出售给陆学锋，并于2002年5月10日共同向不动产登记部门申请转移登记，不动产登记部门于2002年5月22日同意发证。2007年12月2日，王萍基于和陆学锋的婚姻关系申请对瑞金北村80号101室房屋进行变更登记并于2007年12月22日领取了瑞金北村80幢101室房屋的所有权证和共有权证，瑞金北村80号602室房屋于2002年3月20日登记至上诉人张春林名下，故张春林不是案涉行政登记行为的相对人；不动产登记部门在2000年11月22将瑞金北村80号101室房屋登记至汇远房地产公司名下，后汇远房地产公司将该房屋出售给陆学锋并转移登记至陆学锋名下，后王萍、陆学锋又基于夫妻关系申请共有权变更登记，不动产登记部门在将案涉房屋登记至汇远房地产公司名下之后，在后续的行政登记中并未对该房屋的用途作出改变，因案涉房屋作为住宅登记至汇远房地产公司名下时，张春林尚无为行政实体法律规范体系所要求保护的权益需要不动产登记部门在作出案涉行政登记行为时予以考虑并进行保护，后续发生的房屋所有权登记行为并未对案涉房屋的用途进行改变，故不动产登记部门将案涉房屋登记在王萍、陆学锋名下的行政登记行为并未对张春林的合法权益造成损害，上诉人张春林不具有为《中华人民共和国行政诉讼法》所保护的合法权益，亦不属于行政诉讼法律法规所规定的利害关系人，依法不具有原告主体资格。上诉人张春林虽然向原审法院提交了瑞金北村80号一单元部分业主支持其就瑞金北村80号一层房屋登记为住宅的行为提起行政诉讼的《情况说明》，但仍然不符合《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十八条规定的就业主共有利益提起行政诉讼的条件，故上诉人张春林不具有提起本案行政诉讼的原告主体资格。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款规定，不符合行政诉讼法第四十九条规定，已经立案的，应当裁定驳回起诉。该条第三款规定，人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉，故原审法院裁定驳回张春林的起诉正确。上诉人张春林如因加装电梯问题权益受到损害，可依法另行寻求救济。 综上，上诉人张春林的上诉请求和理由没有事实和法律依据，本院不予支持。原审裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 洪 途 审判员 王玉刚 审判员 付 双 二〇二一年三月二十五日 书记员 刘晓春