湖南省长沙市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）湘01行终36号上诉人（原审被告）长沙市自然资源和规划局望城分局，住所地湖南省长沙市望城区郭亮中路**。法定代表人舒志清，局长。委托代理人史俊生，长沙市自然资源和规划局望城分局工作人员。委托代理人龚露露，湖南仁润律师事务所律师。上诉人（原审被告）长沙市望城区金山桥街道办事处，住，住所地湖南省长沙市望城区金山桥街道桐林坳社区/div>法定代表人欧阳钟，主任。委托代理人沈甲，长沙市望城区金山桥街道办事处工作人员。委托代理人刘云峰，湖南星城律师事务所律师。被上诉人（原审原告）尹会东，男，1988年6月11日出生，汉族，住湖南省长沙市望城区。委托代理人朱鹭，女，1990年12月1日出生，汉族，住湖南省长沙市望城区，系尹会东之妻。上诉人长沙市自然资源和规划局望城分局（以下简称望城资规局）、长沙市望城区金山桥街道办事处（以下简称金山桥街道办）与被上诉人尹会东履行征收补偿安置职责纠纷一案，上诉人望城资规局、金山桥街道办不服长沙铁路运输法院（2020）湘8601行初66号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审法院查明，尹会东原系湖南省邵东县××镇××村××组村民，2019年2月13日与朱鹭（朱剑尘之女）结婚，2019年2月19日以夫妻投靠名义将户口迁入金山桥街道。2019年因常益长铁路（望城段）项目需要征收金山桥街道桐林坳社区良塘冲组土地，朱剑尘户房屋在上述征地范围内。2019年12月14日，金山桥街道办（甲方）与朱剑尘户（乙方）签订《补偿合同》，约定：1.补偿标准、安置方式按照《长沙市征地补偿实施办法》（103号令）、《湖南省人民政府关于调整湖南省征地补偿标准的通知》（湘政发［2018］5号）、《长沙市望城区征地补偿安置办法》（望政发［2019］12号）、《实施细则》（望政发［2019］7号）;2.乙方纳入补偿安置家庭成员5人：户主朱剑尘、妻子刘运良、儿子朱哲熹、女儿朱鹭、外孙尹知予；3.乙方房屋建筑面积为294.72平方米，其中合法面积240平方米，余下为违章建筑；4.补偿总金额为1581424元；5.备注特别约定，尹会东的拆迁补偿认定问题另通过法律途径解决。望城资规局的下设单位长沙市望城区征地拆迁事务所（以下简称望城区征拆所）在该补偿合同的监督方处签章盖印。另查明，2019年12月2日，金山桥街道桐林坳社区良塘冲村民小组共有25户农业人口，其中有18户代表在《集体经济组织成员证明》上签字同意接纳尹会东成为该集体经济组织成员。该证明写明“尹会东于2019年2月14日因结婚迁入金山桥街道桐林坳社区良塘冲组后，履行本集体经济组织的义务，享受本组范围内因征收等土地补偿费、青苗补偿费、集体设施补偿费等集体资产的分配，本组三分之二以上村民签字同意接纳”。另金山桥街道桐林坳社区良塘冲居民小组、金山桥街道桐林坳社区居民委员会和金山桥街道办在该证明上签名盖印。金山桥街道桐林坳社区在2019年12月10日至18日的第二次集体经济组织成员资格界定汇总公示表中，建议尹会东具有集体经济组织成员资格。2019年12月13日，望城区征拆所发布《常益长铁路项目（望城段）征拆安置情况公示表（第二榜）》，未将尹会东纳入补偿安置对象。再查明，望城资规局并未就案涉项目向该院提交已办理相关土地征收、农用地转用审批手续等证据，该次征地拆迁系协议拆迁。至本次协议拆迁前，朱剑尘户人口为户主朱剑尘、妻子刘运良、儿子朱哲熹，朱鹭户人口为户主朱鹭、丈夫尹会东、儿子尹知予，居住地均系《补偿合同》所协议拆迁的房屋，上述人员此前均未纳入城镇居民社会保障体系。原审法院认为，《长沙市征地补偿安置条例》第三条规定，县（市）、区人民政府负责本辖区内征地补偿安置工作的实施、协调、监督和管理；市、县（市）、区人民政府土地、劳动和社会保障、民政行政主管部门按照职责分工负责征地补偿安置具体工作。《长沙市征地补偿实施办法》第四条规定，区、县（市）土地行政主管部门负责办理征地补偿登记，并组织进行现场调查核实，按规定拨付征地补偿费用等具体的征地补偿工作。本案中，望城资规局作为长沙市望城区土地行政管理部门，在征收集体土地过程中具有依法主动履行补偿安置的职责。望城区征拆所是望城资规局的下属机构，在本次征地拆迁过程中发布《常益长铁路项目（望城段）征拆安置情况公示表（第二榜）》，参与《协议拆迁腾地补偿合同》的协商、处理和签订工作，并以监督人身份在合同上签章，其行为后果应由望城资规局承担，故望城资规局是本案适格被告。金山桥街道办作为甲方与朱剑尘签订《补偿合同》，因本案未办理土地征收、农用地转用审批手续，朱剑尘房屋是依据该补偿合同而被拆迁，拆迁主体即为补偿安置主体。因此，金山桥街道办对以被拆迁房屋为居所的集体经济组织成员负有依法主动履行的补偿安置职责，系本案适格被告。关于尹会东请求望城资规局、金山桥街道办履行法定职责的理由是否成立的问题。《长沙市征地补偿安置条例》第二十九条规定，征地安置对象为被征地农村集体经济组织成员。本案中，金山桥街道桐林坳社区良塘冲居民小组超过三分之二以上农户同意接纳尹会东为该集体经济组织成员，且金山桥街道桐林坳社区良塘冲居民小组、金山桥街道桐林坳社区居民委员会和金山桥街道办均在该接纳尹会东为集体经济组织成员的《集体经济组织成员证明》签字盖印，望城资规局、金山桥街道办未能举证否认上述证据的真实性。《实施细则》（望政办发〔2019〕7号）第十二条第二款规定，农村集体经济组织成员身份由农村集体经济组织认定，未成立农村集体经济组织的，由村（居）民委员会代替行使农村集体经济组织职能。区农业行政主管部门负责指导全区农村集体经济组织成员资格的认定工作，街道办事处（镇人民政府）对农村集体经济组织成员资格的认定工作进行指导、协调、管理和监督。尹会东集体经济组织成员身份的认定程序和认定结果符合上述规定。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第一款规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。该条规定同样应适用于不作为行政行为。本案中，望城资规局、金山桥街道办虽然主张“尹会东系空挂户，其不在被征地长期生产生活，未在此形成长期稳定的生产生活关系，既未享受集体经济组织权益，亦未履行集体经济组织成员义务”，但其未提供证据证明。金山桥街道办陈述其没有确认尹会东是否属于集体经济组织成员资格的职责，但望城资规局、金山桥街道办具有调查清楚尹会东是否具有集体经济组织成员身份的职责，而本案中望城资规局、金山桥街道办并未出具有权单位否认尹会东是被征地集体经济组织成员身份的证据。故望城资规局、金山桥街道办对尹会东不予征地补偿安置的依据不足。综上，尹会东请求望城资规局、金山桥街道办履行法定职责的理由成立，望城资规局和金山桥街道办不履行法定职责的依据不足。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十一条的规定，判决：责令长沙市自然资源和规划局望城分局、长沙市望城区金山桥街道办事处对尹会东依法主动履行征地补偿安置职责。案件受理费50元，由长沙市自然资源和规划局望城分局、长沙市望城区金山桥街道办事处负担。上诉人望城资规局上诉称：一、《集体经济组织成员证明》的取得不符合证据规则，不能作为认定事实的依据。首先，该村民组会计朱亮其明确答复未在《集体经济组织成员证明》上签名，该证明中统计的户数与客观事实不符，该证明的来源违法；其次，证明系事后取得；再次，该证明系单独孤证，缺乏其他证据予以佐证待证事实；最后，尹会东的岳父朱剑尘系村民组组长，该证明系朱剑尘利用职务便利制作而成，且尹会东并没有获得征地补偿费，尹会东得到的收益系其妻子朱鹭的补偿费。二、原审法院认定金山桥街道桐林坳社区良塘冲村小组共有25户农业人口，其中18户在《集体经济组织成员证明》上签字同意接纳尹会东为集体经济组织成员，该认定事实错误。尹会东并未提供金山桥街道桐林坳社区良塘冲组实际家庭户的材料，其提供的证明不足以证明大部分家庭户同意接纳尹会东为成员。2020年9月18日，在公安部门介入调查时，朱亮其明确答复未在证明上签字。根据望城资规局查明的事实，良塘冲组应为32户，并非上诉人提交证明中所主张的25户。三、原审法院认定尹会东符合良塘冲组集体经济组织成员资格，该认定事实错误。首先，良塘冲组有多少农村家庭户并未查实，证明中的签名系他人冒签；其次，《集体经济组织成员证明》仅系一份孤证，不能作为认定案件事实的根据；再次，农村集体经济组织成员的认定应召开村民大会，履行相应的程序，并非仅仅是盖章确认。四、望城资规局有新证据足以推翻原审判决认定的事实。尹会东在原户籍地迁出前，仍享有原户籍地的承包地，并一直享有粮食植补，享有库区移民后期扶植基金，还享有宅基地房屋，上述事实均有证据予以证实。尹会东在原户籍所在地未丧失成员资格，其不能取得良塘冲组成员资格。原审案件庭审结束后，望城资规局为查实相关事实，于2020年9月24日进行外调，对朱剑尘、朱鹭、朱亮其进行询问，查实尹会东取得的土地补偿费实际上就是朱鹭的份额，原审判决尹会东以个人名义取得集体组织收益属于认定事实错误。五、尹会东通过虚假、虚构事实，采取欺骗手段让相关部门作出错误决定，依法应承担法律责任。综上，请求：一、撤销（2020）湘8601行初66号行政判决，判决驳回尹会东的全部诉讼请求；二、诉讼费由被上诉人承担。上诉人金山桥街道办上诉称：一、上诉人与朱剑尘户签订的《常益长铁路（望城段）项目房屋提前搬迁腾地补偿合同》合法有效，且已全部履行完毕，经该户户主朱剑尘签字确认尹会东并非该户的成员。2019年12月14日，因常益长铁路（望城段）项目的需要，在望城区征地拆迁事务所的监督、金山桥街道桐林坳社区居民委员会的见证下，金山桥街道办与朱剑尘户户主朱剑尘（系尹会东的岳父）就该户的征拆补偿安置事宜，平等自愿签订了《补偿合同》。该合同系双方真实意思的表示，不违反法律法规的强制性规定，合法有效，应受法律保护。且该户房屋已于2019年12月27日按协议拆除，《补偿合同》中依据省、市、区政府征地补偿安置相关文件计算而来的所有补偿款项也由朱剑尘全部领取，《补偿合同》已经全部履行完毕。而在该合法有效的《补偿合同》中，朱剑尘签字并摁手印确认尹会东并非该户的成员，故尹会东并未纳入该户进行补偿安置。且根据2020年9月24望城区黄金派出所对朱剑尘的《询问笔录》调查，朱剑尘被征地村民小组的组长，也认为尹会东户口迁入该组后是不能享受该组的集体利益分配的。二、尹会东提交的《集体经济组织成员证明》仅是其所在的村民小组部分成员对他享受该组范围内集体资产分配的认可，与尹会东是否属于案涉征收项目安置对象的认定无关。尹会东所在村民小组愿意给他分配集体收益并不能等同于其就属于涉案项目的征收安置对象。另据金山桥街道办调查了解的情况，这些签名的户主当时在该《证明》上签字时，证明中并未记载尹会东的相关信息。尹会东是否可以作为该组农村集体经济组织成员，根本未经过村民代表大会的讨论和决定。况且尹会东常年在外打工，在该组无建房，很少在该组常年居住，也不是依靠该农村土地作为其主要生活经济来源，更没有尽过任何村民义务。三、尹会东在邵阳老家现依然在享受原户籍所在地的农村集体经济组织成员待遇，其不能再重复成为良塘冲组的农村集体经济组织成员。2020年9月，经金山桥街道办到尹会东原户籍所在地联合调查，查明:在2019年2月19日，尹会东将户口从邵东县××镇××村××组迁出后，其家庭承包的田亩没有变、粮食植补金没有变，其家庭《农村土地承包经营权证》上登记的家庭成员仍然有尹会东的名字。四、案涉项目的征拆补偿安置对象的认定、补偿款项的标准及发放等均与金山桥街道办无关，金山桥街道办无权认定尹会东是否属于案涉项目的安置对象，金山桥街道办并非本案的适格被告。综上，请求依法作出客观公正的裁决。被上诉人尹会东辩称：一、本案尹会东因婚姻关系将户籍登记在良塘冲组并在该组生产生活，而且其是在正式办理婚姻登记前就长期居住生活在此了，期间也没有参加工作，没有其他经济收入，且被集体经济组织其他成员接纳，故享有良塘冲组集体经济组织成员资格。二、本案的关键点在于认定尹会东是否具备征地项目所在地村民小组的集体经济组织成员资格，而非认定是否应当或是是否已向其发放了收益。是否发放集体经济组织收益不是认定是否为集体经济组织成员的必要条件，比如按照村规民约，外嫁女不分配集体经济组织收益，也属于集体经济组织成员。三、本案两上诉人所提交的所有询问笔录，均是由公安机关派出所工作人员所做，按照法律法规及公安部的规定，明确提出严禁民警参与征地拆迁、严禁干涉经济纠纷、干涉法院正常审理的案件。上述笔录合法性存在问题，不应作为定案依据。同时从本案的几份询问笔录可以看出来，对朱鹭的询问笔录，基本上被改得面目全非，询问及记载内容处处是文字陷阱。作为普通老百姓，面对公安机关所做出的陈述可以说基本上是都是上诉人所希望得到的陈述结果。尤其是对朱亮其的询问笔录，在面对公安机关的询问时，甚至否认其在接纳尹会东的证明上签字。对此，尹会东已提出笔迹鉴定。四、两上诉人一再强调尹会东的岳父利用职务之便，实属诬告，且无法提出任何证据。所谓的调查了解也只是凭空猜测，无任何证据。五、尹会东在邵东老家所享受的移民扶助基金补贴并不是当地集体经济组织收益分配，且只有在1971年当时移民的户才可享受，系当地政府因财政困难将在2007年就应当一次性发放的资金进行的分期发放，与是否具有当地集体经济组织成员资格无任何关系，并且也不是当地所有成员都可以获得该补贴分配。六、新办的土地承包经营权证系因政府登记错误，该承包权证上不是经尹会东或其家庭成员申请办理，系政府主动依职权办理，记载的经营期限是30年不变。尹会东在户口迁出并获得迁入地集体经济组织成员的接纳时，就享有了良塘冲村民小组的集体经济组织成员资格，自动丧失了原户籍地的成员资格。综上，请求法院依法驳回上诉人的上诉请求，维持原判。双方当事人在一审中提交的证据均已随案移送本院。经审理，本院二审认定的事实与采信的证据与一审无异。二审中，上诉人望城资规局、金山桥街道办向本院提交了以下证据：1、黄金派出所询问笔录，拟证明：尹会东取得良塘冲组成员资格不合法；2、农村土地承包经营权证、崇福村竹分组尹芳林补贴发放情况、邵东县农村宅基地和集体建设用地房地一体权籍调查结果公示表、崇福村村委会出具的证明、房屋照片、户籍证明、团山镇财政所出具的证明，拟证明：尹会东仍在原户籍所在地享有承包地、享受粮食植补金，其并未丧失原集体经济组织成员资格。被上诉人尹会东对上述证据质证如下：对证据1真实性、合法性有异议，询问笔录并未否定尹会东的良塘冲组集体经济组织成员资格；对证据2真实性、合法性有异议，农村土地承包经营权是30年不变，权证未修改不代表尹会东是团山镇崇福村竹分组成员，且粮食植补的资料也不能证明尹会东仍是团山镇崇福村竹分组成员。上诉人望城资规局还提交了以下证据：朱鹭承诺书、集体经济组织成员证明、土地补偿费发放人员花明册、银行明细，拟证明：朱剑尘利用职务之便将本应分配给朱鹭的补偿款支付给了尹会东。上诉人金山桥街道办对该证据无异议。被上诉人尹会东对该证据质证如下：对证据的证明目的有异议，尹会东属于依法取得征收补偿款，不违反法律规定。本院对上述证据认证如下：上述证据真实、合法，且与本案具有关联性，证明了尹会东的户籍迁移过程，也证明了尹会东与原集体经济组织的联系，本院对上述证据予以采信。被上诉人尹会东向本院提交了以下证据：邵东县团山镇政府、邵东县团山镇崇福村村委会出具的证明，拟证明：水库移民扶助基金补贴是以水库移民时确定的人口数进行发放，即使移民户籍有变动也不影响补贴的发放。上诉人望城资规局、金山桥街道办对该证据的证明目的有异议。本院对该证据认证如下：该证据证明了水库移民扶助基金补贴的发放标准，该证据与本案具有关联性，本院予以采信。结合上述证据，本院另查明，2020年9月18日，长沙市公安局望城分局黄金派出所工作人员对良塘冲组村民钟超、朱亮其进行了询问。2020年9月24日，黄金派出所工作人员对良塘冲组村民朱剑尘、朱鹭进行了询问。其中，朱剑尘、钟超、朱亮其均陈述不认可尹会东的良塘冲组成员身份，并就征收补偿款打入尹会东账户的情况进行了说明，系将朱鹭的补偿份额划转至尹会东名下。尹芳林系尹会东的父亲，尹会东户籍原登记于邵东县××镇××村××组，尹芳林为户主。2020年5月31日，邵东县政府颁发了《农村土地承包经营权证》（湘［2018］邵东县农村土地承包经营权第196088号），记载承包方家庭成员为尹芳林、尹会东、李彩红。2020年9月29日，邵东县团山镇崇福村村委会出具了证明：尹会东于2019年将户口迁出，户口迁出后，田没有变，粮食植补没有变……。邵东县团山镇财政所出具了《崇福村竹分组尹芳林补贴发放情况》，记载了尹芳林户2016年至2020年的耕地地力保护补贴、稻谷目标价格补贴、库区移民后期扶植基金等补贴事项。本院认为，本案争议的焦点为尹会东是否为常益长铁路（望城段）征收项目的安置对象。《长沙市征地补偿安置条例》第二十九条规定，征地安置对象为被征地农村集体经济组织成员。需要说明的是，现行法律中并未对农村集体经济组织成员作出明确界定，各地根据实际情况采取了不同的认定标准。《实施细则》（望政办发［2019］7号）第十二条第二款规定，农村集体经济组织成员身份由农村集体经济组织认定，未成立农村集体经济组织的，由村（居）民委员会代替行使农村集体经济组织职能。本院认为，农村集体经济组织作为被征土地所有权人，可以自行决定如何分配土地征收补偿款，包括将哪些人纳入分配范围。农村集体经济组织如何认定成员资格及如何分配集体收益均属于该组织自行处分民事权益的内容，但行政征收安置不等同于民事法律关系中的权益分配。根据上述规定所确定的成员即使享受了村组的民事权益分配，也并不代表其必然享受政府土地征收中的征收安置。在行政征收领域中的集体经济组织成员认定，应当从我国集体经济组织所具有的自然共同体特征出发，以成员权理论为基础，以是否依法登记所在地常住户口作为形式要件，以是否实际在本集体经济组织生产生活为实质要件，考虑是否需要本集体经济组织土地作为生存保障及是否在其他组织享有集体经济组织成员权益等因素，一并进行综合判断。本案中，常益长铁路（望城段）项目于2019年启动，尹会东于2019年2月19日才以夫妻投靠方式将户口迁入良塘冲组，其仅是居住于良塘冲组，但并未与良塘冲组形成固定的生存保障联系。虽尹会东主张其取得了本次征地土地补偿费，但该笔补偿费系从良塘冲组成员朱鹭名下划转所致，且如前所述，村组分配集体收益属于认定行政征收领域中的集体经济组织成员资格的一个要件，成员资格的认定还需满足其他要件。经查，邵东县××镇××村××组在尹会东户籍迁移后，未改变尹芳林户的承包地范围，也未改变该户耕地地力保护补贴、稻谷目标价格补贴等补贴内容。尹会东仍以邵东县××镇××村××组的集体土地作为其生存保障并享有该组织的成员权益，尹会东属于该组织的成员。原审判决认定尹会东属于良塘冲组集体经济组织成员属于认定事实错误，本院予以纠正。综上所述，尹会东不属于常益长铁路（望城段）征收项目的安置对象，其请求望城资规局、金山桥街道办履行征收安置职责没有事实和法律依据，上诉人望城资规局、金山桥街道办的上诉理由成立。一审判决认定事实错误，适用法律不当，本院予以纠正。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、撤销长沙铁路运输法院（2020）湘8601行初66号行政判决；二、驳回尹会东的诉讼请求。本案一审案件受理费50元，二审案件受理费50元，合计100元，由尹会东承担。本判决为终审判决。审判长 彭 杨审判员 廖国娟审判员 陈蔚宇二〇二一年三月二十四日书记员 廖 苏法官助理高思聪法律依据：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定事实不清，证据不足，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。