北京市第二中级人民法院行 政 判 决 书(2021)京02行终365号上诉人（一审被告）山东省自然资源厅，住所地山东省济南市历下区经十东路**。法定代表人宇向东，厅长。委托代理人谢飞，山东省自然资源厅干部。委托代理人王培国，山东圣义律师事务所律师。被上诉人（一审原告）宋伟，男，1980年4月16日出生，汉族，无业，住山东省胶州市。一审被告中华人民共和国自然资源部，住，住所地北京市西城区阜内大街**/div>法定代表人陆昊，部长。委托代理人杨慧娟，中华人民共和国自然资源部干部。山东省自然资源厅因宋伟诉该机关、中华人民共和国自然资源部（以下简称自然资源部）政府信息公开及行政复议一案，不服北京市西城区人民法院（2020）京0102行初193号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。2020年2月25日，山东省自然资源厅对宋伟作出《政府信息公开申请不予处理告知书》（以下简称被诉告知），该告知书载明“宋伟：寄来的《政府信息公开申请说明理由的回复》收悉。经查，你申请公开政府信息的数量、频次明显超过合理范围，经书面要求你说明理由，本机关认为你的申请理由不合理。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十五条的规定，本机关对你2020年1月15日向我厅邮寄的政府信息公开申请不予处理。”宋伟不服被诉告知，向自然资源部申请行政复议。2020年4月24日，自然资源部作出自然资复议﹝2020﹞132号（决）《行政复议决定书》（以下简称被诉复议决定），决定维持被诉告知。宋伟向一审法院诉称，山东省自然资源厅以其申请政府信息的数量、频次明显超过合理范围，其申请理由不合理为由对其申请的相关政府信息不予处理，违反了相关法律规定。自然资源部作出被诉复议决定存在适用法律依据错误、认定事实不清的问题。综上，宋伟请求：撤销自然资源部作出的被诉复议决定；撤销山东省自然资源厅作出的被诉告知，并判令山东省自然资源厅重新予以回复；判令山东省自然资源厅、自然资源部承担本案的诉讼费用和其他应诉讼产生的费用。山东省自然资源厅辩称，2019年1月9日以来，宋伟以个人名义向山东省自然资源厅提起9次政府信息公开申请，涉及139项信息内容（包括本案宋伟请求公开的2项信息）。另外，宋伟以其父宋某某名义向山东省自然资源厅提出3次政府信息公开申请（政府信息公开申请表上“宋某某”的署名均为宋伟签署），涉及394项信息内容。山东省自然资源厅认为宋伟申请公开政府信息的数量、频次明显超过合理范围，该机关对宋伟的政府信息公开申请不予处理符合法律规定，请求依法驳回宋伟的诉讼请求。自然资源部辩称，该部负有行政复议的法定职责。被诉复议决定程序合法，认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回宋伟的诉讼请求。2020年12月21日，一审法院作出（2020）京0102行初193号行政判决认为，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第四条的规定，山东省自然资源厅具有作出被诉告知的法定职权。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条的规定，自然资源部具有对宋伟提出的行政复议申请进行审查并作出行政复议决定的法定职权。十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。为了加强土地管理，维护土地的社会主义公有制，保护、开发土地资源，合理利用土地，切实保护耕地，促进社会经济的可持续发展，我国制定了系统的严格管理，保护、开发土地资源的制度。土地从征收到批准建设使用，将涉及一系列的审批程序。本案证据材料显示，涉及山东省胶州市原云溪办事处李家河村土地征收和批准建设用地的批复从鲁政土字﹝2009﹞321号到鲁政土字﹝2018﹞477号有十余件，该地块涉及的住宅建设项目不少于六个。本案中，虽然在提起本次政府信息公开申请之前，宋某某以宋伟为联系人三次向山东省自然资源厅提出政府信息公开申请，宋伟七次向山东省自然资源厅提出政府信息公开申请，申请信息内容众多，但考虑到山东省胶州市原云溪办事处李家河村土地征收由来已久，建设用地分多批次批复，所涉政府信息数量较大，山东省自然资源厅不应将宋伟的本次信息公开申请视为申请公开政府信息的数量、频次明显超过合理范围，而不予处理。被诉告知适用法律错误，应予以撤销。山东省自然资源厅应对宋伟在本案中的信息公开申请重新进行审查，并作出处理。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十五条规定，复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议决定的合法性。《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第2目规定，具体行政行为适用依据错误的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为。根据上述法律、法规的规定，作为复议机关的自然资源部理应按照《中华人民共和国行政复议法》的相关规定，严格履行自己的职责，对山东省自然资源厅存在的上述问题予以纠正。但自然资源部却认为山东省自然资源厅作出的被诉告知事实清楚、证据确凿、依据正确、程序合法、内容适当，最终维持了被诉告知。被诉复议决定认定事实不清、适用法律错误，应予以撤销。综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（二）项和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第三款的规定，判决：一、撤销山东省自然资源厅于2020年2月25日作出的被诉告知；二、撤销自然资源部于2020年4月24日作出的被诉复议决定；三、责令山东省自然资源厅于法定期限内对2020年1月15日收到的宋伟的政府信息公开申请重新进行处理。山东省自然资源厅不服一审判决提出上诉，请求撤销一审判决、改判驳回宋伟的诉讼请求。山东省自然资源厅的上诉理由如下：宋伟从2019年1月至2020年1月，以个人名义向山东省自然资源厅提出9次政府信息公开申请，涉及139项信息内容（包括本案宋伟请求公开的2项信息）。2018年10月至2018年11月，宋伟以其父宋某某名义向山东省自然资源厅提出3次政府信息公开申请，涉及394项信息内容。宋伟在1年的时间里，向山东省自然资源厅提出12起信息公开申请，申请内容高达533项，其申请公开政府信息的数量、频次明显超过合理范围。宋伟的宅基地、承包地涉及李家河村土地征收批复文件是有对应性的，宋伟如认为自己合法权益受到侵害，可以就与其承包地、宅基地有关的文件提出信息公开申请，通过之前多次信息公开行为，山东省自然资源厅已经满足了宋伟的合理需求。参照国务院办公厅《政府信息公开信息处理费管理办法》第四条的规定，结合《中华人民共和国政府信息公开条例》第四十二条的规定，申请人1个自然月内申请公开累计超出10项信息，就可以认定为“数量、频次明显超过合理范围”。在一审诉讼期间，在法定举证期限内，山东省自然资源厅提交并当庭出示了如下证据材料：1.宋伟的《政府信息公开申请表》（包括宋伟身份证复印件）；2.编号为XA74210852937的邮寄单及查询单各1份；1-2号证据证明：2020年1月13日，宋伟向山东省自然资源厅邮寄提交《政府信息公开申请表》，请求公开鲁土监字〔1997〕10号、鲁土用函字〔1999〕9号文件，山东省自然资源厅于2020年1月15日签收。3.《告知书》；4.编号为1071001805334快递单及查询单各1份；3-4号证据证明：山东省自然资源厅认为宋伟申请公开政府信息的数量、频次明显超过合理范围，2020年2月17日，山东省自然资源厅作出《告知书》，要求宋伟说明理由。5.宋伟的《关于山东省自然资源厅要求申请人对申请的相关政府信息予以说明理由的回复》；6.编号为XA74209330837的邮寄单及查询单各1份；7.被诉告知；8.编号为1071011115534快递单及查询单各1份；5-8号证据证明：2020年2月20日，宋伟向山东省自然资源厅邮寄提交《关于山东省自然资源厅要求宋伟对申请的相关政府信息予以说明理由的回复》。如宋伟认为自己合法权益受到侵害，可以就与其相关的承包地、宅基地信息提出信息公开申请，并根据获取的信息采取权利救济，宋伟反复提出信息公开申请，明显超出合理的数量和频次。宋伟的理由并不合理。2020年2月25日，山东省自然资源厅作出被诉告知，告知宋伟对其2020年1月15日提出的政府信息公开申请不予处理。9.宋伟（及其父亲宋某某）11次申请政府信息公开材料汇总。9号证据证明：2019年1月9日以来，宋伟以个人名义向山东省自然资源厅提起9次政府信息公开申请，涉及139项信息内容（包括本案宋伟请求公开的2项信息）。另外，宋伟以其父宋某某名义向山东省自然资源厅提出3次政府信息公开申请（政府信息公开申请表上“宋某某”的署名均为宋伟宋伟签署），涉及394项信息内容。宋伟申请公开政府信息的数量、频次明显超过合理范围。10.鲁土监字〔1997〕10号、鲁土用函字〔1999〕9号文件。10号证据证明：鲁土监字〔1997〕10号、鲁土用函字〔1999〕9号文件是宋伟申请公开的信息内容，与宋伟权利义务毫无关系，宋伟请求公开纯属为了申请而申请，并非合理需求，也可以印证其申请公开政府信息的数量、频次明显超过合理范围。在一审诉讼期间，在法定举证期限内，自然资源部提交并当庭出示了如下证据材料：一、复议审理程序符合法律规定。1.行政复议申请书；2.行政复议申请书的邮寄凭证及邮件查询单。1-2证明自然资源部收到宋伟行政复议申请书的时间。3.行政复议通知书，自然资源部按期作出复议答复通知书；4.邮寄行政复议通知书的邮寄凭证及邮件查询单，自然资源部向山东省自然资源厅邮寄了行政复议答复通知书；5.行政复议答复书，山东省自然资源厅按期作出复议答复；6.自然资源部向宋伟邮寄行政复议决定书的邮寄凭证及邮件查询单。证明自然资源部向宋伟邮寄了行政复议决定书，宋伟已签收。二、所作复议决定认定事实清楚，适用法律正确。7.政府信息公开申请表；8.告知书；9.关于山东省自然资源厅要求申请人对申请的相关政府信息予以说明理由的回复；10-13，邮单及查询记录；14.信息公开申请表（2019年1月8日）；15.政府信息公开申请答复告知书（鲁自然资公开复[2019]81号）；16.政府信息公开申请表（2019年3月3日）；17.政府信息公开申请表（2019年3月5日）；18.政府信息公开申请答复告知书（鲁自然资公开复[2019]174号）；19.政府信息公开申请表（2019年3月31日）；20.政府信息公开申请答复告知书（鲁自然资公开复[2019]266号）；21.政府信息公开申请表（2019年5月24日）；22.政府信息公开申请答复告知书（鲁自然资公开复[2019]338号）；23.政府信息公开申请表（2019年6月23日）；24.政府信息公开申请答复告知书（鲁自然资公开复[2019]371号）；25.政府信息公开申请表（2019年7月23日）；26.政府信息公开申请答复告知书（鲁自然资公开复[2019]502号）；27.政府信息公开申请表（2019年9月6日）；28.政府信息公开申请不予处理告知书（2019年11月18日）；以上证明复议决定认定事实清楚，适用法律正确。经庭审质证，一审法院对上述证据作如下认定：山东省自然资源厅、自然资源部提交的被诉告知、被诉复议决定系本案被诉行政行为的载体，不宜作为证明自己合法与否的证据使用，故不予采纳；山东省自然资源厅、自然资源部提交的其他证据材料能够证明案件相关事实，均予以确认。一审法院已将上述证据材料全部移送本院。本院审查后认定：一审法院对山东省自然资源厅、自然资源部一审诉讼期间提交的上述证据材料所作认证符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的有关规定，是正确的，本院作同样认定。本院根据上述被认定合法有效的证据认定如下案件事实：2020年1月15日，山东省自然资源厅收到宋伟邮寄提交的政府信息公开申请。宋伟申请公开的信息名称为“1、鲁土监字（1997）10号；2.鲁土用函字（1999）9号。”2020年2月17日，山东省自然资源厅向宋伟作出并邮寄送达《告知书》，告知宋伟因其申请公开政府信息的数量、频次超过了合理范围，需对此说明理由。2020年2月23日，山东省自然资源厅收到宋伟的《关于山东省自然资源厅要求申请人对申请的相关政府信息予以说明理由的回复》。宋伟称为了生产生活学习的需要申请信息，山东省自然资源厅不能仅凭主观臆断就界定宋伟的申请超过合理范围，应当对涉及征收李家河村集体所有的土地进行统计，以此对比宋伟申请的数量和频次，且宋伟一直配合山东省自然资源厅的工作要求。经检索统计，山东省自然资源厅认定：宋某某是宋伟的父亲。2018年，宋某某以宋伟为联系人，向山东省自然资源厅申请公开在其宅基地、房屋和集体土地上进行3个项目而征收的6个地块的建设用地批准书、征收该土地公告、征收土地补偿安置方案、搬迁安置补偿方案、宗地四至、土地勘测定界图、一书四方案、城市建设用地呈报申请书、鲁政土字﹝2010﹞441号建设用地批准文件及办理以上证件的行政许可事项（许可依据、许可条件、许可程序、申请材料），6个项目（李家河商住小区、李家河安置楼、李家河花园小区、景尚名都A区、景尚名都B区、海尔御品华府）的征收土地公告、征地补偿、安置方案公告，征地拆迁费用预算、费用依据、费用来源、资金到位证明、土地性质、建设用地批准文件、《建设项目土地预审信息》《国有土地划拨决定书》《国有土地使用权出让合同》《土地成交确认书》《建设用地批准书》《国有土地使用证书》《国有土地出让金足额缴纳凭证》、宗地四至、土地勘测定界图、一书四方案、建设用地项目呈报书说明书、规划图、设计图纸、红线图（用地红线、建筑红线、设计红线）、办理以上证件的行政许可事项（许可依据、许可条件、许可程序、申请材料），李家河小区（1#、2#、3#、4#楼）建设项目的建设用地批准文件、拆迁计划书方案、征收土地公告、征地补偿安置方案公告、搬迁安置补偿方案、建设项目土地预审信息、土地成交确认书、建设用地批准书、土地勘测定界图、土地勘测调查清单、红线图（用地红线、建筑红线、设计红线）、一书四方案的文件资料、对该征收土地权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记的文件资料，3个项目的征地告知书、征地调查结果确认表、函告劳动保障部门的征地情况（被征地农民社保对象的条件、人数、养老保险费的筹资渠道、缴费比例）、听证告知书、听证笔录、听证纪要、听证送达回执、拟征收土地补偿安置方案公告、评估明细表、评估报告正文、公示、公布、公告等征收土地法定程序的相关证明材料（照片、视频、地点、地点人）及办理以上证件的行政许可事项（许可依据、许可条件、许可程序、申请材料），依据3个批复文件的一书四方案、拟征收土地公告、拟征收土地补偿安置方案公告、征收土地公告、土地勘测定界图、建设项目用地预审意见、办理以上证件的行政许可事项（许可依据、许可条件、许可程序、申请材料），3个预审意见的土地勘测定界图、宗地四至、办理以上证件的行政许可事项（许可依据、许可条件、许可程序、申请材料）和依据4个批复文件核发的一书四方案、拟征收土地公告、拟征收土地补偿安置公告、征收土地公告、土地勘测定界图、建设项目用地预审意见。2019年，宋伟向山东省自然资源厅分七次先后提交15份政府信息公开申请，要求公开在宋伟所在集体土地上，进行李家河安置楼、景尚明都A区、景尚明都B区项目建设而制作核发的胶州原云溪街道办事处李家河村村庄改造搬迁安置实施方案，建设兰州东路项目（李家河段）、李家河商住小区项目（1#、2#、3#、4#、5#、6#楼）、海尔御品华府项目（1期、2期）征收集体土地制作核准的1.征收土地公告和征地补偿安置方案公告；2.建设用地批准文件；3.土地勘测定界图；4.一书四方案，依据鲁政土字B（2018）16号文件征收李家河村0.3566公顷集体土地、依据鲁政土字（2000）434号文件征收李家河村集体土地，制作核准的1.征收土地公告和征地补偿安置方案公告；2.建设用地批准文件；3.土地勘测定界图；4.一书四方案；5.土地征收勘测调查清单；6.放弃听证证明或听证证明，《关于对云溪街道办事处李家河村改造搬迁安置实施方案的批复》胶城领办字（2011）15号，依据鲁政土字﹝2012﹞699、鲁政土字﹝2013﹞142号、鲁政土字﹝2015﹞698号、鲁政土字﹝2015﹞943号文件征收李家河村集体土地核准的报省国土主管部门审批的城市批次用地应附具的材料，鲁政土字﹝2012﹞699号、鲁政土字﹝2013﹞142号、鲁政土字﹝2015﹞698号、鲁政土字﹝2015﹞943号文件对应的呈报说明书、农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地公告和征地土地方案、土地勘测定界图、市县人民政府请示文件、征地明细表、拟征占地土地权属情况汇总表、征地听证材料、市或县人民政府关于征地补偿合法性、安置可行性、保障资金落实情况以及在李家河村集体土地上建设的8个项目的建设用地批准书、一书四方案和土地勘测定界图等材料，由山东省自然资源厅核准制作的原云溪办事处李家河村集体土地上18个批复、项目的国有建设用地供应情况备案登记表和省级人民政府批准的建设项目备案表。根据上述统计，山东省自然资源厅认定宋伟申请公开政府信息的数量、频次明显超过合理范围，且其对此的说明理由并不合理。2020年2月25日，山东省自然资源厅对宋伟作出并邮寄送达被诉告知。宋伟不服山东省自然资源厅所作被诉告知，向自然资源部提出行政复议申请。2020年3月3日，自然资源部收到宋伟提交的行政复议申请。2020年3月9日，自然资源部向山东省自然资源厅作出并邮寄行政复议通知书。2020年3月10日，山东省自然资源厅签收了上述通知。2020年3月19日，山东省自然资源厅向自然资源部作出行政复议答复书并提交相关证据材料。2020年4月24日，自然资源部作出并向宋伟邮寄送达被诉复议决定。本院认为，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十七条、第三十三条、第三十六条的规定，除行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织可以向地方各级人民政府、对外以自己名义履行行政管理职能的县级以上人民政府部门申请获取相关政府信息；对政府信息公开申请，行政机关应根据不同情况分别作出答复；行政机关收到政府信息公开申请，不能当场答复的，应当自收到申请之日起20个工作日内予以答复。又根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十五条的规定，行政机关认为申请人申请公开政府信息的数量、频次明显超过合理范围的，可以要求申请人说明理由，并对该理由是否合理作出判断。本案中，山东省自然资源厅接到宋伟的信息公开申请后，认为宋伟申请公开政府信息的数量、频次明显超过合理范围，遂要求宋伟说明理由。宋伟已根据山东省自然资源厅的要求提交了《关于山东省自然资源厅要求申请人对申请的相关政府信息予以说明理由的回复》。其在该回复中所述其申请的相关政府信息，是其所在的李家河村自上世纪90年代至现在，因历史原因长期积累下来的相关政府信息，且征收集体土地涉及的土地征收文件本身即数量众多等理由，具有一定的合理性。在此情况下，山东省自然资源厅未接受宋伟的解释，仍认定宋伟申请公开政府信息的数量、频次明显超过合理范围，作出被诉告知，决定对其信息公开申请不予处理，不符合《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十五条的规定，应予撤销。自然资源部所作维持被诉告知的被诉复议决定，亦应一并予以撤销。综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（二）项和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第三款的规定所作一审判决正确，本院应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。一审案件受理费50元，由山东省自然资源厅和中华人民共和国自然资源部各负担25元（于本判决生效后七日内交纳）；二审案件受理费50元，由山东省自然资源厅负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长  徐 宁审 判 员  孙轶松审 判 员  励小康二〇二一年三月三十日法官助理  徐 蕾书 记 员  刘欣恺