湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2021）湘行终38号上诉人（原审原告）：常德市武陵区芦荻山乡大关庙村民委员会。住所地：湖南省常德市武陵区芦荻山乡大关庙村。委托代理人：李建亚，常德市武陵区中信法律服务所法律工作者。被上诉人（原审被告）：常德市武陵区人民政府。住所地：湖南省常德市武陵区柳叶大道。法定代表人：康少中，区长。委托代理人：孙琼，常德市武陵区司法局公职律师。委托代理人：胡林，湖南博集律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：常德市人民政府。住所地：湖南省常德市武陵区朗州路。法定代表人：邹文辉，市长。委托代理人：张**，常德市司法局工作人员。常德市武陵区芦荻山乡大关庙村民委员会(以下简称大关庙村委会)诉常德市武陵区人民政府(以下简称武陵区政府)、常德市人民政府(以下简称常德市政府)不履行行政补偿法定职责及行政复议一案，湖南省常德市中级人民法院于2020年11月26日作出(2020)湘07行初99号行政判决，大关庙村委会不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：1998年10月28日，湖南省灾后重建工作领导小组办公室下达《湖南省今冬明春平垸行洪、移民建镇实施堤垸名册》(湘重建办字[1998]第2号)，明确实施平垸行洪的堤垸包括大关庙村委会诉称的“梅家切”堤垸。2002年2月6日，湖南省人民政府下发《关于进一步做好平垸行洪、退田还湖移民建镇工作的通知》(湘政发[2002]3号)，明确平垸行洪、退田还湖、移民建镇工程的补偿政策。2016年12月20日，大关庙村委会以常德市政府为被告向原审法院起诉，请求：1.确认常德市政府对大关庙村“梅家切”堤垸1364.92亩耕地实施平垸行洪没有补偿的行政行为违法；2.判令常德市政府支付大关庙村补偿款72204268元并按银行同期贷款利率支付利息和承担本案诉讼费用。该院经审理作出(2016)湘07行初123号行政裁定，裁定不予立案。大关庙村委会不服，向本院提出上诉，本院经审理作出(2017)湘行终376号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。大关庙村委会仍不服，向最高人民法院申请再审，最高人民法院经审理作出(2017)最高法行申9102号行政裁定，裁定驳回其再审申请。该裁定认为大关庙村委会实际实施了平垸行洪、退田还湖工程，应当知道该行为具体内容，适用当时有效的2年起诉期限，大关庙村委会于2016年12月20日提起行政诉讼，已超过法定起诉期限。大关庙村委会主张常德市政府应按政策对其进行补偿，但未提供其曾向常德市政府提出过申请的证据，大关庙村委会直接提起该案诉讼不符合法定的起诉条件，遂裁定驳回大关庙村委会的再审申请。2018年2月26日，大关庙村委会代表人向常德市政府邮寄申请书，请求履行补偿1364.92亩“梅家切”堤垸平垸行洪土地补偿款的法定职责。常德市政府于2018年2月28日签收该邮件后，将该申请书转交武陵区政府，武陵区政府未作出回复。2018年5月23日，大关庙村委会以常德市政府为被告、武陵区政府为第三人向原审法院提起行政诉讼。2018年9月27日，该院经审理作出(2018)湘07行初72号行政裁定，认为涉案平垸行洪、退田还湖、移民建镇专项资金的管理，责任主体应为县级人民政府，涉案土地位于常德市武陵区，应由武陵区政府负责平垸行洪补偿事宜。大关庙村委会对补偿事宜不服，应以武陵区政府为被告,遂裁定驳回大关庙村委会的起诉。该裁定三方均未提起上诉。2019年6月6日，大关庙村委会向武陵区政府邮寄《履行补偿1364.92亩平垸行洪“梅家切”堤垸土地款法定职责申请书》。2019年6月7日，武陵区政府收到该申请，但一直未予回复。大关庙村委会遂于2019年9月4日以武陵区政府不履行土地补偿法定职责为由诉至该院，请求判令武陵区政府不履行法定职责的行为违法并依法答复；判令武陵区政府履行补偿1364.92亩平垸行洪“梅家切”堤垸土地款72204268元及青苗补偿等，并支付相应逾期利息的法定职责。该院经审理于2019年11月26日作出(2019)湘07行初122号行政判决，责令武陵区政府在判决生效之日起60日内针对大关庙村委会提出的补偿申请作出处理并予以回复。双方当事人对该判决均未提起上诉。武陵区政府遂按照该判决，针对大关庙村委会提出的补偿申请启动调查处理程序，经过座谈、走访、调查后，于2020年4月10日作出《关于大关庙村委会的答复》（以下简称《答复》），该《答复》认为大关庙村委会申请支付平垸行洪土地补偿款没有政策和法律依据。大关庙村委会不服该《答复》，向常德市政府申请行政复议。常德市政府经审查于2020年8月3日作出常政复决字[2020]20号行政复议决定，该决定维持武陵区政府作出的上述《答复》。大关庙村委会仍不服，遂提起本案诉讼，请求：1.判令撤销武陵区政府作出的《答复》；2.判令撤销常德市政府作出的常政复决字[2020]20号行政复议决定；3.责令武陵区政府根据土地管理法补偿其土地款72204268元(1364.92亩×52900元/亩)及青苗补偿款等，并支付相应的逾期利息。原审法院认为：根据《湖南省人民政府关于进一步做好平垸行洪退田还湖移民建镇工作的通知》第二条第(三)项、第(五)项的规定，国家安排救助资金主要用于集中安置点的基础设施建设以及移民建房补助。关于建房补助，省按照平均每户1.5万元的标准将国家安排的移民建房材料补助专项资金下达到各县市，县市结合当地的实际情况，在严格评估测算，听取群众意见的基础上，制定合理的发放办法，将建房材料补助资金全部发放给移民户。本案中，大关庙村委会所称的“梅家切”堤垸虽为双退垸，即退人退耕，但“梅家切”堤垸平垸行洪时该村无村民在此居住，无搬迁移民户，故大关庙村委会不符合领取移民建房补助资金的条件。本案的背景是湖南省委、省政府为贯彻落实《中共中央、国务院关于灾后重建、整治江湖、兴修水利的若干意见》在湖南省范围内实施平垸行洪、退田还湖、移民建镇工作，不是土地管理法意义上的征地拆迁，大关庙村委会要求武陵区政府按照农村集体土地征收的标准向其支付补偿款无事实与法律依据。综上，武陵区政府作出的《回复》以及常德市政府作出的行政复议决定并无不当，大关庙村委会的起诉理由不能成立，对其诉讼请求不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回大关庙村委会的诉讼请求。原审案件受理费50元，由大关庙村委会负担。大关庙村委会不服原审判决，向本院提起上诉称：“梅家切”是其祖祖辈辈赖以生存的土地，因平垸行洪使其人均耕地面积大幅减少。但武陵区政府没有对其予以补偿。根据常政发[2013]6号《常德市人民政府关于常德市征地补偿标准调整工作有关事项的通知》，耕地的补偿标准为52900元/亩，武陵区政府应当按照该文件确定的标准给予上诉人补偿。请求撤销原审判决，支持上诉人的原审诉讼请求。被上诉人武陵区政府答辩称：1.武陵区政府作出的答复系严格按照生效判决依程序进行。2.武陵区政府并未对上诉人实施土地征收，大关庙村并不符合获得移民建房补助款的条件。3.平垸行洪政策发生在二十多年前，上诉人在2016年才提起行政诉讼，明显已经超过起诉期限。综上，原审认定事实清楚，处理结果正确，请求驳回上诉，维持原判。被上诉人常德市政府答辩称：常德市政府作出的常政复决字[2020]20号《行政复议决定书》主体适格、程序合法、认定事实清楚、适用法律正确。请求驳回上诉，维持原判。当事人原审提交的证据已随案移送本院。经审查，原审采信的证据可以作为认定本案事实的依据。本院对原审查明的事实予以确认。另查明：1.大关庙村现有村民599户，总人口2033人，其中同意提起本案诉讼的有1494人。2.大关庙村部分村民曾于2014年9月10日通过邮寄方式向常德市政府提出《依法行政申请书》,申请内容为“依法对申请人所属1364.92亩实施平垸行洪梅家切堤垸予以合理补偿”。常德市政府于2014年9月15日收到该《依法行政申请书》后即转办给常德市信访局,该局收文处理笺记载:“关于申请人提出的信访诉求,市、区两级政府多次接访、答复(包括书面文字答复),根据《信访条例》的规定,对于同一信访事项无新的事实和理由不予重复答复处理”。关于上述申请的事项,常德市武陵区水利局、常德市武陵区灾后重建工作领导小组作出过《关于芦获山乡梅家切垸平垸行洪政策执行的回复》,常德市武陵区芦荻山乡人民政府向常德市市长热线办公室作出过《关于芦获山乡大关庙村反映平垸行洪相关问题的回复》。本院认为：依照《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条的规定，村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。本案中，大关庙村同意提起本案行政诉讼的村民为1494人，明显已超半数，可以以大关庙村委会的名义提起诉讼。本案并非共同诉讼，原审以该村五名村民代表作为诉讼代表人参加诉讼不当，本院予以指正。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定,行政机关作出具体行政行为时,未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的,起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算,但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。本案中,上诉人表面上是不服武陵区政府于2020年4月10日作出的《答复》，其实质是认为武陵区政府在1998年至2002年期间实施平垸行洪、退田还湖工程时未按照相关规定对上诉人给予补偿，并要求武陵区政府按照2013年常德市集体土地征收补偿标准对涉案“梅家切”堤垸1364.92亩土地支付土地补偿款及青苗补偿款。武陵区政府在“梅家切”堤垸实施平垸行洪、退田还湖工程时，上诉人是充分知晓该行政行为的具体内容的，而上诉人认为武陵区政府未对其进行补偿，亦应当在法定期限内申请复议或起诉。上诉人申请本案行政复议并提起本案诉讼时，距离“梅家切”堤垸实施平垸行洪、退田还湖工程已有近二十年，早已超过了行政复议和行政诉讼的法定期限。上诉人于2019年再次提起的履行法定职责申请，与其曾提起的多次信访和诉讼并无本质区别，上诉人欲通过申请履行法定职责的途径规避法律法规关于复议、起诉期限的规定，没有事实和法律依据，应不予支持。武陵区政府作出的涉案《答复》与相关政府部门多次就同一问题所作信访答复之结论、理由基本一致，未对上诉人设定新的权利义务，故该《答复》对上诉人的权利义务不产生新的实质性影响，不属于行政复议和行政诉讼的受案范围，原审法院应裁定驳回起诉。考虑到原审判决结果对当事人权益未造成实质性影响，对原审处理结果可予以维持。综上，原审认定事实清楚，处理结果虽有不当，但对当事人权益未造成实质性影响，依法予以维持。大关庙村委会的上诉理由不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人常德市武陵区芦荻山乡大关庙村民委员会承担。本判决为终审判决。审判长  周光清审判员  李清平审判员  余俊杰二〇二一年三月十一日法官助理张颢严书记员邹丹敏附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。