黑龙江省绥化市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）黑12行终5号上诉人(原审原告)：王玉辉，男，1973年11月13日出生，汉族，住安达市。委托诉讼代理人：刘广胜，北京市京师律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：安达市城市管理综合执法局，住所地安达市北横五道街**。法定代表人：于淼，职务局长。行政机关负责人：孟秀红，职务副局长。委托诉讼代理人：俞朝晖，黑龙江海天庆城（大庆）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：安达市人民政府，所在地安达市北部湾。法定代表人：敖丙千，职务市长。行政机关负责人：常德荣，职务市政府党组成员。委托诉讼代理人：韩晓磊，黑龙江忠诚律师事务所律师。上诉人王玉辉因行政撤销及行政复议一案，不服安达市人民法院（2020）黑1281行初7号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2021年3月19日公开开庭审理了本案。上诉人王玉辉及其委托诉讼代理人刘广胜，被上诉人安达市城市管理综合执法局行政机关负责人孟秀红及委托代理人俞朝晖，被上诉人安达市人民政府行政机关负责人常德荣及委托诉讼代理人韩晓磊到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院认定,原告王玉辉所有的涉案房屋始建于1996年，建筑面积110平方米，原告王玉辉与安达市第一原种场每年签订土地承包合同，交纳承包费用。2020年原告王玉辉与安达市第一原种场未续签土地承包合同，未交纳承包费用，但继续耕种承包地块。涉案房屋未有房屋管理部门的相关审批手续，未办理房屋所有权证及土地使用权证。2019年4月1日，安达市住房和城乡建设局作出安建罚字（2019）第23号行政处罚决定书，对原告王玉辉在南郊路以南、敬牛路东侧自建涉案房屋给予拆除处理的行政处罚。原告王玉辉不服，向安达市人民政府申请行政复议，安达市人民政府于2019年7月24日作出安政复决（2019）001号行政复议决定书，维持安达市住房和城乡建设局对原告王玉辉作出的安建罚字（2019）第23号行政处罚决定。原告王玉辉不服，向本院提起行政诉讼。原审法院认为，安达市委、市政府于2019年6月24日出台文件通知，对安达市住房和城乡建设局、安达市城市管理综合执法局的职能进行了重新划分，明确规定了安达市住房和城乡建设局将住房城乡建设领域法律、法规、规章规定的全部行政处罚权移交给安达市城市管理综合执法局，即行政机关的职权发生了变更。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条的规定“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关为被告”,据此，安达市住房和城乡建设局的相关处罚决定被诉纠纷中则应以安达市城市管理综合执法局为诉讼的被告主体才符合法律的规定。本案中，安达市住房和城乡建设局于2019年4月1日对原告王玉辉自建房屋给予拆除处理的行政处罚，2019年9月原告因不服处罚决定提起行政诉讼，届时行政机关的职能已发生变更，依据法律的规定，安达市城市管理综合执法局具备本案的诉讼主体资格。本案中，原告王玉辉所有的涉案房屋无规划部门的审批手续和土地部门的审批手续，即无土地使用证权证和房屋所有权证，结合本案原告王玉辉与安达市第一原种场签订的土地承包合同，应认定涉案房屋系为看护大棚所建的临时看护房屋，后原告王玉辉在没有相关审批手续的情况下，又自行扩建为居住房屋。根据1990年4月1日实施的《中华人民共和国城市规划法》（已废止）第三十一条“在城市规划区内进行建设需要申请用地的，必须持国家批准建设项目的有关文件，向城市规划行政主管部门申请定点，由城市规划行政主管部门核定其用地位置和界限，提供规划设计条件，核发建设用地规划许可证。建设单位或者个人在取得建设用地规划许可证后，方可向县级以上地方人民政府土地管理部门申请用地，经县级以上人民政府审查批准后，由土地管理部门划拨土地”，第三十二条“在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证件。建设单位或者个人在取得建设工程规划许可证件和其他有关批准文件后，方可申请办理开工手续”，第三十三条“在城市规划区内进行临时建设，必须在批准的使用期限内拆除。临时建设和临时用地的具体规划管理办法由省、自治区、直辖市人民政府制定。禁止在批准临时使用的土地上建设永久性建筑物、构筑物和其他设施”，及2008年1月1日实施的《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正;逾期不改正的，可以拆除”，第六十八条“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施”的法律规定，原告王玉辉所有的涉案房屋适用《中华人民共和国城市规划法》调整或适用《中华人民共和国城乡规划法》调整，均系非法建筑，依法应予拆除。安达市住房和城乡建设局作出的行政处罚决定及安达市人民政府作出的行政复议决定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，应予维持。原告王玉辉的诉讼请求无事实和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决驳回原告王玉辉诉讼请求。案件受理费50.00元，由原告王玉辉负担。上诉人王玉辉上诉称，一审法院认定事实不清，证据不足，适用法律错误。一审法院未查清安达市住房和城乡建设局下发行政处罚决定书时是否具有违章建设方面的行政处罚权，不能以安达市城市管理综合执法局具有执法权，而认定安达市住房和城乡建设局也具有行政处罚权。案涉看护房地块是否纳入安达市规划范围也未查清，1996年上诉人承包该地块时并未纳入安达市的城乡规划范围，即使后期被划入安达市管理范围，安达市人民政府也不应对上诉人的先前行为进行处罚。根据《土地管理法》等相关法律规定，上诉人看护房的建造并不需要相关建设、规划部分的审批，上诉人也无违法扩建行为。适用《中华人民共和城市规划法》或《中华人民共和国城乡规划法》的前提是上诉人看护房在城市规划区内，事实是上诉人的看护房根据当时的法律不属于规划区内。安达市住房和城乡建设局作出行政处罚决定书程序违法，未经立案、调查取证、告知、听证等合法程序。综上，请求撤销安达市人民法院（2020）黑1281行初7号行政判决书并依法改判撤销安达市人民政府行政复议决定书以及安达市住房和城乡建设局行政处罚决定书或发回重审；本案诉讼费用由二被上诉人负担。被上诉人安达市城市管理综合执法局答辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应当予以维持。被上诉人安达市人民政府答辩称，答辩人作出的安政复决[2019]第001号行政复议决定书，程序上和实体上均不存在错误，完全符合法律规定。请求二审法院驳回上诉，维持原判。经审理查明,本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国城市规划法》第三十一条、第三十二条、第三十三条的规定，在城市规划区域内进行建设需要申请用地，取得批准建设文件，由城市规划行政主管部门核发建设工程规划许可证，临时建设亦应获得批准。《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、第六十六条规定，城乡规划主管部门有权作出限期拆除的决定。本案中，上诉人王玉辉称案涉房屋系看护房，且不再规划区内。从证据看上诉人王玉辉所有的案涉房屋在城市规划区域内，案涉房屋无规划部门的审批手续和土地部门的审批手续，也未取得房屋所有权证和土地使用权证，且房屋实际面积已超出看护房面积标准，不能等同于看护房。因此，案涉房屋应适用上述相关法律规定。安达市住房和城乡建设局在作出行政处罚决定书前履行了立案、询问、现场检查、行政处罚事先告知、听证等程序，其所作出的行政处罚决定书，事实清楚，适用法律正确，程序合法。安达市人民政府依法受理审理王玉辉的行政复议申请，在查明事实的基础上作出行政复议决定书，程序合法。综上，上诉人王玉辉所提出的上诉理由均不能成立，不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50.00元，由上诉人王玉辉负担。本判决为终审判决。审判长  王国军审判员  汤敬伟审判员  唐宝山二〇二一年三月三十日书记员  陆文婷