北京市朝阳区人民法院行 政 判 决 书（2020）京0105行初544号原告袁硕泽，男，1993年11月2日出生，汉族，住北京市朝阳区。被告北京市公安局公安交通管理局朝阳交通支队呼家楼大队，住所地北京市朝阳区关东店11号。负责人刘静宜，大队长。委托代理人张宝国，男，北京市公安局公安交通管理局朝阳交通支队干部。委托代理人郭晓强，男，北京市公安局公安交通管理局朝阳交通支队呼家楼大队干部。被告北京市朝阳区人民政府，住所地北京市朝阳区日坛北街33号。法定代表人文献，区长。委托代理人武力强，男，北京市朝阳区司法局干部。委托代理人姜金姬，北京高文律师事务所律师。原告袁硕泽（以下称原告）诉被告北京市公安局公安交通管理局朝阳交通支队呼家楼大队（以下称呼家楼交通大队）、被告北京市朝阳区人民政府（以下称朝阳区政府）罚款、记分、行政复议及规范性文件审查，向本院提起行政诉讼。本院受理后,依法向呼家楼交通大队及朝阳区政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年12月18日公开开庭审理了本案。原告，呼家楼交通大队委托代理人张宝国、郭晓强，朝阳区政府委托代理人武力强、姜金姬到庭参加诉讼。本案现已审理终结。呼家楼交通大队于2020年7月4日对原告作出编号：第1105021102217700号《公安交通管理简易程序处罚决定书》（以下简称《处罚决定书》），主要内容为：原告于2020年7月4日9时55分在东三环中路国贸桥路口实施机动车违反禁令标志指示的违法行为（代码13441），根据《中华人民共和国道路交通安全法》（以下简称《道路交通安全法》）第九十条、《北京市实施中华人民共和国道路交通安全法办法》第九十三条第三项的规定，决定对原告处以罚款100元的处罚。根据《机动车驾驶证申领和使用规定》，记3分。原告不服该处罚决定，向朝阳区政府申请行政复议。朝阳区政府于2020年8月20日作出朝政复字[2020]176号《行政复议决定书》（以下称《复议决定书》），根据《中华人民共和国行政复议法》（以下称《行政复议法》）第二十八条第一款第一项的规定，决定维持呼家楼交通大队作出的《处罚决定书》。原告诉称，2020年7月4日原告驾驶摩托车（×××）从芳草地国际学校至国贸桥下被交警拦下，交警检查行驶证、驾驶证后向原告开具了《处罚决定书》。执勤民警口头告知处罚理由为京B号牌摩托车违规进入四环以内道路行驶。因处罚地点以及附近周边路口均未设立禁止摩托车行驶的标志，且民警开据的《处罚决定书》载明的违法事实与民警告知的违法事实不符，因此原告对此决定不服，于2020年7月8日向朝阳区政府提起行政复议。2020年8月20日朝阳区政府作出《复议决定书》予以维持。原告认为：禁止京B号牌摩托车进入四环缺少法律支持，根据2020年4月21日申请的政府信息公开《北京公安局关于对本市部分道路交通管理措施调整的通告》合法性审查和备案信息答复为“不存在”。参照《国务院办公厅关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见》（国办发[2018]115号）要求各地方政府制定行政规范性文件要进行合法性审核，且凡涉及公民、法人和其他组织权利义务的规范性文件，均要纳入合法性审核范围。以及《北京市行政规范性文件备案规定》中明确规定“备案的行政规范性文件，应当遵守行政机关公文处理规定，符合制定机关法定职责权限，符合法律、法规、规章的规定，不得减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务。”就目前来看，《关于对本市部分道路交通管理措施进行调整的通告》（2001年第9号）的实施限制了四环内摩托车的发展，从摩托车驾驶员角度该通告无疑剥夺了京B摩托车在该区域的“路权”，增加了摩托车驾驶员的义务。因此该通告明显属于违规发布。另本人查阅了网上相关资料在该通告发布前未曾公开进行任何形式的座谈会、论证会等任何形式的意见征求，更没有邀请摩托车协会、相关从业人员以及专家论证的意见。根据《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》（国办发[2018]37号）及《国务院办公厅关于在制定行政法规规章行政规范性文件过程中充分听取企业和行业协会商会意见的通知》（国办发[2019]9号）因此其通告的发布明显违背中央政策。北京市政府是北京市公安局的上级行政机关，北京市公安局发布的行政规范性文件应当符合北京市人民政府的要求，而国务院对各级政府机关的管理拥有绝对权威，依据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十五条，众多学者认为国务院在自己领域内对下属行政机关进行管理的文件效力应等同于行政法规。因此，北京市各级行政机关所发布的行政规范性文件均应符合国务院关于行政规范性文件的有关规定，对于不符合国务院要求发布的行政规范性文件均应属于制发流程违法。综上所述《关于对本市部分道路交通管理措施进行调整的通告》（2001年第9号）通告应属于无效通告，所以交警的处罚缺少法律依据。其次，原告当日驾驶行为没有违反《道路交通安全法》第三十八条的规定，在民警处罚地未见禁止摩托车行驶的标志，也未见禁止京B号牌摩托车行驶的标志，由此证明原告没有不按交警指示通行、闯红灯等其它违法行为。当日交警所述在四环路所有入口均设置了禁令标志，根据当日本人前往四环路查证后发现并非所有入口的标志设置都符合国家标准，而当事交警并未查明事实。如：百子湾路与东四环中路交叉口的禁令标志被树木遮挡无法辨识，其标志违反《城市道路交通标志和标线设置规范GB51038-2015》第3.1.3条：交通标志和标线的设置应立足道路交通有序、安全畅通的原则，符合国家现行有关标准的规定，并保持清晰、醒目、准确。交通标志不应被行道树、广告、灯箱等设施遮挡，且不应遮挡信号灯或其他交通标志。此处有照片为证，交警所述并不符合实情。依据《中华人民共和国行政处罚法》第三十条，交警的处罚缺少事实依据。另外原告当日所行驶的道路交通顺畅车流量较小，本人驾驶摩托车在左转最右侧车道依次等候信号灯，并没有造成任何不良影响而交警却机械式的顶格处罚，根据《道路交通安全违法行为处理程序规定》第三条、第八条、第四十二条规定，这种机械式的顶格处罚不符合立法的根本目的，也容易让人民产生误解认为政府是为了增“业绩”“冲指标”而罚款，损害了交管部门与政府机关的良好形象。再次当日交警并没有充分听取原告的陈述与申辩，也没有复核原告的陈述和申辩，急于开单的行为涉嫌违反《中华人民共和国行政处罚法》第三十二条、第四十一条，当日执勤交警打断原告陈述同时拒绝查看原告用手机出示的证据属于程序违法。结合《中华人民共和国宪法》第三十三条，原告认为交警认定的所谓“违法行为”并没有任何危害性，当事交警也并未收集违法行为危害程度情节轻重的证据，只是一味的违反公安部的要求开罚单，有没有危害性根本不考虑，都要顶格处罚，严重侵害了公民人权、侮辱了公民的人格尊严，原告作为中华人民共和国公民，合法交税购买的摩托车，经常因为是个京B号牌就被他人鄙视、讥讽，并且视为低端人口。宪法规定中华人民共和国公民在法律面前人人平等，驾驶汽车尾号限行罚100不扣分，而驾驶同为机动车、同样排放标准和噪音标准的占地更小、更加方便的摩托车就是罚100扣3分，此为第一个不平等；小客车尾号限行一周也就限行一天的早7点到晚8点，即便是外埠小客车每年也能通行84天，而同为机动车、同样排放标准和噪音标准的占地更小、更加方便的摩托车却是限行几十年24小时禁止驶入，永久丧失路权，此为第二个不平等；同样作为摩托车，同样的都是公民驾驶，京A就比京B多了进四环的特权，此为第三个不平等。可见当事交警的处罚不仅枉顾国家法律、公安部规章还违反了宪法。综上所述，原告认为呼家楼交通大队作出的《处罚决定书》在没有违法事实和证据的情况下对公民进行处罚，属于程序违法，依法应予撤销。朝阳区政府对于原告的行政复议申请认定事实不清，证据不充分，适用依据错误，引用行政体系上可能有效但现实和法律意义上已经失效的地方法，原告认为呼家楼交通大队和朝阳区政府的行为破坏了依法治国的进程，损害了政府公信力，衍生了大量违法行为破坏了社会秩序，故依法提起诉讼。请求法院判决：1.撤销呼家楼交通大队作出的《处罚决定书》；2.撤销朝阳区政府作出的《复议决定书》；3.按照《最高人民法院关于适用的解释》第一百四十八条和其他有关规定对北京市公安局通告《关于对本市部分道路交通管理措施进行调整的通告》（2001年第9号）进行合法性审查。原告在指定期限内向本院提交如下证据材料：1.《政府信息答复告知书》，证明该文并未通过合法性审查，违反了法律规定；2.照片两张，证明虽设置标识但不符合国家规范。呼家楼交通大队辩称，2020年7月4日9时55分许，在北京市朝阳区东三环中路国贸桥路口，原告驾驶×××号普通两轮摩托车，实施违反禁令标志指示的违法行为。以上事实有：民警执法工作记录等证据证实。原告驾驶普通两轮摩托车违反禁令标志指示的行为，违反了《道路交通安全法》第三十八条的规定，呼家楼交通大队根据《道路交通安全法》第九十条、《北京市实施＜中华人民共和国道路交通安全法＞办法》第九十三条第三项的规定，对原告处100元罚款处罚合法，根据《机动车驾驶证申领和使用规定》记3分符合规定。呼家楼交通大队在对原告作出处罚前，口头告知原告违法行为的基本事实，拟作出的行政处罚、依据及其依法享有陈述和申辩的权利，原告当场提出陈述和申辩，因其陈述和申辩理由不成立，呼家楼交通大队便当场制作了《处罚决定书》，交原告确认、签名后，当场将该《处罚决定书》送达原告。故呼家楼交通大队对原告作出的处罚，程序合法。四环路以内禁止京B号牌摩托车行驶，四环路一圈都设置了禁止京B号牌摩托车驶入的禁令标志，原告驾驶×××号牌摩托车驶入四环路以内行驶，呼家楼交通大队依法对原告处罚正确。综上，对原告作出的行政处罚决定，事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律准确，处罚内容适当。呼家楼交通大队在法定期限内向本院提交如下证据和依据：（一）证据材料：1.《民警执法工作记录》，证明民警依法执法情况；2.《处罚决定书》，证明对原告作出处罚决定并送达原告。（二）法律依据：1.《道路交通安全法》；2.《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》（以下简称《道路交通安全法实施条例》）；3.《北京市实施办法》；4.《道路交通安全违法行为处理程序规定》；5.北京市公安局《关于对本市部分道路交通管理措施进行调整的通告》（2001年第9号）；6.《机动车驾驶证申领和使用规定》，呼家楼交通大队以上述法律法规等规范性依据说明其具有作出交通管理行政处罚的行政职权，其作出处罚程序和实体处理符合上述规定。朝阳区政府辩称，2020年7月8日，朝阳区政府收到原告提交的《行政复议申请书》及相关材料、依法受理并作出《复议决定书》，该行政行为证据确凿、适用法律法规正确、符合法定程序，请求法院在查明事实的基础上，依法驳回原告的诉讼请求。朝阳区政府在法定期限内向法庭提交如下证据材料：1.《行政复议申请书》及相关材料;2.《行政复议申请受理通知书》、送达回证、EMS快递单复印件、邮件跟踪查询单;3.《行政复议答复通知书》、送达回证;4.《行政复议答复意见书》和相关法律依据、证据材料;5.《阅卷告知书》、送达回证;6.《复议决定书》、送达回证、邮件跟踪查询单,证明朝阳区政府作出的复议决定认定事实清楚、适用法律法规正确、符合法定程序。朝阳区政府提交《行政复议法》作为复议决定合法的依据，用于说明其作出的行政复议决定适用法律法规正确，程序合法。经庭审质证，本院对上述证据认证如下：1.原告提交的证据1系北京市公安局受理案外人杜容博政府信息公开申请后经检索作出，仅表明其对相关政府信息的客观保存状态，不能证明该文未通过合法性审查，故对原告的证明目的本院不予采信；证据2拍摄于北京市朝阳区百子湾路21号，并非原告实施违反禁令标志违法行为的发生地，与本案不具有关联性，本院不予采纳。2.呼家楼交通大队提交的证据具备关联性、合法性、真实性，能够证明作出被诉《处罚决定书》认定事实及履行程序的情况，本院予以采纳；3.朝阳区政府提交的证据具备真实性、合法性、关联性，能够证明其履行行政复议程序及作出行政复议决定的情况，本院予以采纳。经审理查明，2020年7月4日9时55分，原告驾驶车牌号码为×××的普通二轮摩托车，行驶至本市朝阳区东三环中路国贸桥路口时，被呼家楼交通大队的执勤民警发现存在违反禁令标志指示的违法行为。经核查原告驾驶证、行驶证后，口头告知原告存在违反禁令标志指示的事实、拟作出的行政处罚、依据，并告知原告享有陈述、申辩的权利。原告当场提出陈述和申辩。因原告的陈述、申辩理由不成立，执勤民警未予采纳便当场作出被诉《处罚决定书》，交原告确认、签名并送达给原告。原告不服该《处罚决定书》，向朝阳区政府提出行政复议申请。2020年7月8日，朝阳区政府收到原告邮寄提交的《行政复议申请书》及申请材料。2020年7月10日，朝阳区政府向原告作出并邮寄送达《行政复议申请受理通知书》，对原告的行政复议申请决定予以受理。同日，朝阳区政府向呼家楼交通大队作出并送达了《行政复议答复通知书》，通知呼家楼交通大队在收到通知书之日起十日内，提出书面答复及证据、依据和有关材料。2020年7月17日，呼家楼交通大队向朝阳区政府提交了《行政复议答复意见书》及作出处罚决定的证据、依据。2020年7月22日，朝阳区政府向原告作出《阅卷告知书》并直接送达。2020年8月20日，朝阳区政府作出被诉《复议决定书》，并向原告和呼家楼交通大队送达。原告仍不服，遂诉至本院。本院认为，根据《道路交通安全法》及《道路交通安全法实施条例》的规定，县级以上地方各级人民政府公安机关交通管理部门负责本行政区域内的道路交通安全管理工作；违法行为发生地的县级以上人民政府公安机关交通管理部门或者相当于同级的公安机关交通管理部门对道路交通安全违法行为人可以处以罚款或者暂扣驾驶证的处罚。据此，呼家楼交通大队对违法行为地在其主管行政区域内的交通违法行为作出罚款的行政处罚，系在法律、法规赋予的职权范围内实施的行政行为。《行政复议法》第十五条第一款第（二）项规定，对政府工作部门依法设立的派出机构依照法律、法规或者规章规定，以自己的名义作出的行政行为不服的，向设立该派出机构的部门或者该部门的本级地方人民政府申请行政复议。本案中，朝阳区政府具有受理原告的行政复议申请，并进行相应审查的法定职权。关于北京市公安局《关于对本市部分道路交通管理措施进行调整的通告》（2001年第9号）合法性问题，本院认为，基于生效裁判文书的既判力、羁束力，对于已经司法审查的规范性文件，本院不应亦无需重复进行合法性审查。本案中，原告请求对作为《处罚决定书》依据的北京市公安局《关于对本市部分道路交通管理措施进行调整的通告》的合法性一并审查，但本院曾于2020年8月13日作出（2020）京0105行初167号《行政判决书》，认定上述通告合法有效。该判决经北京市第三中级人民法院作出的（2020）京03行终863号《行政判决书》予以维持。故对上述通告的合法性本院不再重复进行审查。关于涉案《处罚决定书》的合法性问题，本院认为，《道路交通安全法》第九十条规定，机动车驾驶人违反道路交通安全法律、法规关于道路通行规定的，处警告或者二十元以上二百元以下罚款。本法另有规定的，依照规定处罚。《北京市实施办法》第九十三条第（三）项规定,驾驶机动车未按照交通标志、标线指示或者交通警察指挥行驶的，处100元罚款。《关于对本市部分道路交通管理措施进行调整的通告》第二条规定，四环路（不含辅路）以内道路，禁止京B号牌的摩托车和外省市号牌的摩托车行使。本案中，在公安机关交通管理部门在本市进入四环路内入口处设置禁止京B号牌摩托车驶入的禁令标志的情况下，原告仍驾驶车牌号码为×××的摩托车在四环路内行驶，其行为已构成违反禁令标志指示的违法行为。呼家楼交通大队依据上述规定作出100元罚款的处罚属认定事实清楚，适用法律正确，本院予以支持。《道路交通安全法》第二十四条第一款规定，公安机关交通管理部门对机动车驾驶人违反道路交通安全法律、法规的行为，除依法给予行政处罚外，实行累积记分制度。《机动车驾驶证申领和使用规定》中规定，机动车驾驶人驾驶机动车违反禁令标志、禁止标线指示的，一次记3分。本案中，呼家楼交通大队在对原告作出罚款处罚的同时作记3分的处理，符合上述规定，本院不持异议。关于原告所持禁止京B号牌摩托车行驶标志不符合《城市道路交通标志和标线设置规范》（GB51038-2015）的主张，因其提交的证据不足以证明该主张，故本院无法予以支持。《道路交通安全法》第一百零七条第一款规定，对道路交通违法行为人予以警告、二百元以下罚款，交通警察可以当场作出行政处罚决定，并出具行政处罚决定书。本案中，针对原告的违法行为，执法民警告知了违法行为的基本事实、拟作出的行政处罚、依据及相应陈述、申辩权利，在听取原告的陈述申辩后制作《处罚决定书》并当场送达。呼家楼交通大队履行行政处罚程序符合上述规定，本院予以支持。朝阳区政府在接到原告行政复议申请，经审查予以受理，在法定期限内向呼家楼交通大队履行送达程序。在呼家楼交通大队提交答复意见书和证据、依据后，依法作出复议决定并履行送达程序，朝阳区政府作出的行政复议决定并无不当，本院亦予以支持。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决如下：驳回原告袁硕泽的全部诉讼请求。案件受理费50元，由原告袁硕泽负担（已交纳）。如不服本判决，可在本判决书送达之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，同时交纳上诉案件受理费人民币50元，上诉于北京市第三中级人民法院。审 判 长  寇天功人民陪审员  郭 琳人民陪审员  晋 朋二〇二一年三月二十九日书 记 员  徐 翔