福建省龙岩市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2021）闽08行终64号 上诉人（原审原告）张丽珍，女，1975年3月23日出生，汉族，住福建省上杭县。 委托诉讼代理人张炜，福建博益律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）上杭县旧县镇人民政府，住所地：福建省上杭县旧县镇河西村，统一社会信用代码：11350823004113926Q。 法定代表人高德星，镇长。 委托诉讼代理人戴永琦，福建天衡联合（龙岩）律师事务所律师。 被上诉人（原审第三人）黄俊文，男，1979年7月11日出生，汉族，住福建省上杭县，在旧县镇人民政府水利工作站工作。 上诉人张丽珍因与被上诉人上杭县旧县镇人民政府、黄俊文履行行政协议及水电站股权变更登记一案，不服长汀县人民法院（2020）闽0821行初53号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。 原审查明，原告张丽珍是九曲水电的大股东，持股60%，同时又是梅子坝电站的出资人，持股100%。2014年1月22日，上杭县人民政府下发《关于禁止在南山水库、新坊水库工程建设征地范围内新增建设项目和迁入人口的通告》（杭政〔2014〕7号），称新坊水库、南山水库已立项，禁止在该工程建设征地范围内进行工程建设、迁入人口。2014年7月10日，龙岩市发展和改革委员会向上杭县改革委员会下发《龙岩市发展和改革委员会关于上杭县旧县片区烟区水源工程可行性研究报等事项的批复》（龙发改审批〔2014〕32号），同意建设新坊水库等工程。2017年10月25日，上杭县人民政府召开关于旧县镇新坊水库项目征收旧县九曲水电、梅子坝电站工作专题，决定推进九曲水电和梅子坝电站的征收工作。2017年10月30日，上杭县人民政府召开常务会议，议题之一为同意九曲水电、梅子坝电站的征收问题。同日，被告召开党委扩大会议，根据上级部署讨论了征收九曲水电和梅子坝电站相关事项。2017年11月10日，被告（甲方）与九曲水电和梅子坝电站（均为乙方）签订了《上杭县九曲水电有限公司、旧县镇梅子坝水电站组合资产征收补偿协议书》和《承诺书》。从2017年11月13日起，上杭县旧县镇财政所根据上述协议陆续向梅子坝水电站汇款。2019年8月20日，被告与原告将梅子坝电站100%股权变更登记给第三人。 原审认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案与被告签订《上杭县九曲水电有限公司、旧县镇梅子坝水电站组合资产征收补偿协议书》和《承诺书》的是九曲水电和梅子坝电站，原告与被告没有签订该二份协议书，原告不是行政合同的行政相对人，公民与法人或其它组织不能等同；梅子坝水电站股权已变更登记为第三人，从行政登记视角看，原告不是梅子坝水电站股权持有人，与承诺书行政合同已无利害关系；九曲水电也还有其它股东，原告个人起诉存在损害其他股东利益的可能性。因此，原告不是适格的原告。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项、第二十五条第一款，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，遂裁定：驳回原告张丽珍对被告上杭县旧县镇人民政府、第三人黄俊文的起诉。 宣判后，原审原告张丽珍不服，向本院提起上诉称，一、上诉人张丽珍主体适格，其有权作为原告提起本案诉讼。本案双方签订《承诺书》和《上杭县九曲水电有限公司、旧县镇梅子坝水电站组合资产征收补偿协议书》时，上诉人张丽珍系上杭县九曲水电有限公司的大股东（持股60%）及上杭县旧县乡梅子坝水电站的出资人（持股100%）。上诉人张丽珍对于上杭县旧县乡梅子坝水电站的收益补偿事宜有100%的决定权。双方签订的前述两份协议书都是上诉人张丽珍与被上诉人上杭县旧县镇人民政府双方协商确定的结果。梅子坝水电站剩余价值回购产生的权利义务也是由上诉人张丽珍一人享有和承担，与上杭县九曲水电有限公司及该公司的其他股东没有任何关系。因被上诉人上杭县旧县镇人民政府不依法诚信履行合同约定的梅子坝电站剩余价值回购义务并拒绝将上杭县旧县乡梅子坝水电站100%股权从第三人黄俊文名下变更登记至上诉人张丽珍的情况下，被上诉人上杭县旧县镇人民政府及第三人黄俊文的违约行为直接损害的也是上诉人张丽珍的合法权益。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定“行政行为的相对人及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或其他组织，有权提起诉讼”。根据该条款规定，上诉人张丽珍完全有权提起本案诉讼。一审法院却适用该条款，裁定驳回上诉人张丽珍的起诉，是毫无道理的。二、本案纠纷的来源和事情经过。上诉人张丽珍系上杭县九曲水电有限公司的大股东（持股60%）及上杭县旧县乡梅子坝水电站的出资人（持股100%）。2017年因上杭县旧县片区烟区水源工程新坊水库项目建设需要，被上诉人上杭县旧县镇人民政府拟对上杭县旧县镇九曲溪一、二级（九曲隔）、梅子坝水电站进行征收补偿。2017年在行政征收补偿协议的协商及签订协议过程中，双方达成一致意见：明确梅子坝电站的剩余价值必须由上诉人张丽珍按照龙岩市华泰公司评估价进行回购，这是主协议中上诉人同意征用商定的前置条件。于是2017年11月10日，上杭县旧县镇人民政府作为甲方（征收方）与上杭县九曲水电有限公司、上杭县旧县乡梅子坝水电站作为乙方，签订了一份《承诺书》和《上杭县九曲水电有限公司、旧县镇梅子坝水电站组合资产征收补偿协议书》。因新坊水库项目建设需要，在梅子坝电站上游修建大坝直接导致梅子坝电站的发电水流域面积由60多平方公里减少至2平方公里左右，从而导致梅子坝电站的收益减少，双方才签订了上述《上杭县九曲水电有限公司、旧县镇梅子坝水电站组合资产征收补偿协议书》和《承诺书》并在承诺书第一条明确约定梅子坝电站剩余价值回购事宜，“旧县镇政府负责梅子坝电站剩余价值在主合同生效后五个月内由乙方按龙岩市华泰公司［泰评报字（2017）第118号］评估价回购，并确保现有企业经营性质不变，在回购之前乙方保留该电站继续经营的权利并保持资产现状不予改变。”。因被上诉人上杭县旧县镇人民政府认为须将上诉人张丽珍持有的上杭县旧县乡梅子坝水电站100%股权过户才算完成征收补偿流程。2019年8月20日根据被上诉人上杭县旧县镇人民政府的工作安排，上诉人张丽珍将其持有的上杭县旧县乡梅子坝水电站100%股权变更登记至被上诉人上杭县旧县镇人民政府工作人员（水利工作站站长）黄俊文（即本案第三人）名下。若当时上诉人张丽珍未将其持有的上杭县旧县乡梅子坝水电站100%股权变更登记至第三人黄俊文名下，则根本就不会发生本案纠纷。正是因为被上诉人上杭县旧县镇人民政府因镇长换人后拒绝将登记在第三人黄俊文名下的上杭县旧县乡梅子坝水电站100%股权变更回上诉人张丽珍名下并办理梅子坝电站剩余价值的回购事宜，才引发本案纠纷。三、关于双方所签《上杭县九曲水电有限公司、旧县镇梅子坝水电站组合资产征收补偿协议书》和《承诺书》的性质和合同效力。因新坊水库项目建设需要，在梅子坝电站上游修建大坝直接导致梅子坝电站的发电水流域面积由60多平方公里减少至2平方公里左右，从而导致梅子坝电站的收益减少。同时由于新坊水库项目建设需要导致上杭县九曲水电有限公司的九曲隔电站丧失发电能力造成收益灭失。上诉人认为，《上杭县九曲水电有限公司、旧县镇梅子坝水电站组合资产征收补偿协议书》和《承诺书》是双方对九曲隔和梅子坝电站的收益损失的补偿进行约定的行政协议，而非行政征收行为。这一点也可以从被上诉人上杭县旧县镇人民政府委托龙岩市华泰公司作出的［岩泰评报字（2017）第118号］上杭县旧县镇九曲溪一、二级（九曲隔及梅子坝）水电站组合资产评估报告书可以得到证实。因为该评估报告就是通过收益法评估认定上诉人张丽珍控股的九曲隔和100%持股的梅子坝水电站价值。被上诉人上杭县旧县镇人民政府认为其权源依据是《国有土地上房屋征收与补偿条例》。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。根据该规定，行政征收的主体是市、县级人民政府，被上诉人上杭县旧县镇人民政府并不具备行政征收的主体资格。该条例针对的是国有土地上的房屋征收与补偿，而本案梅子坝电站厂房位于上杭县的集体土地上，依法不属于《国有土地上房屋征收与补偿条例》的管辖范围。因此上述《上杭县九曲水电有限公司、旧县镇梅子坝水电站组合资产征收补偿协议书》和《承诺书》的性质只能是行政补偿协议性质，而非行政征收性质。在上述两份协议均体现双方真实意思表示的情况下，被上诉人上杭县旧县镇人民政府有诚信履行协议的合同义务。被上诉人上杭县旧县镇人民政府以《承诺书》内容违反《中华人民共和国企业国有资产法》为由主张合同无效，是没有事实和法律依据的。首先，双方签订《承诺书》时上杭县旧县乡梅子坝水电站的股权系由上诉人张丽珍100%持有，梅子坝水电站的企业性质是张丽珍个人独资企业。其次，双方所签《承诺书》第一条明确约定，“旧县镇政府负责梅子坝电站剩余价值在主合同生效后五个月内由乙方按龙岩市华泰公司［泰评报字（2017）第118号］评估价回购，并确保现有企业经营性质不变，在回购之前乙方保留该电站继续经营的权利并保持资产现状不予改变。”第四条明确约定，本承诺书具有与主协议同等的法律效力，是主协议中同意征用商定的前置条件。根据前述约定，梅子坝水电站的企业性质在剩余价值回购之前仍然是个人独资企业，而非国有企业。上述双方所签《上杭县九曲水电有限公司、旧县镇梅子坝水电站组合资产征收补偿协议书》和《承诺书》系双方真实意思表示，且不违反任何法律规定，合法有效。上杭县旧县乡梅子坝水电站的企业性质从未改变，属于个人独资企业，并非国有资产。双方签订的所谓征收补偿协议，其本质上属于上诉人持股的两家水电站收益损失的补偿协议，并非行政征收性质。四、关于上杭县旧县乡梅子坝水电站剩余价值的回购问题。据上诉人了解，上杭县旧县镇人民政府于2017年委托龙岩市华泰资产评估房地产土地估价有限公司做九曲隔、梅子坝电站组合资产评估的同时对梅子坝电站的剩余价值也进行了委托评估，当时梅子坝电站的剩余价值评估结果为1037800元，评估报告编号和组合资产评估报告编号一致。评估有效期届满后，被上诉人上杭县旧县镇人民政府于2020年5月份左右又重新委托龙岩市华泰资产评估房地产土地估价有限公司对梅子坝电站的剩余价值进行评估，评估结果仍然为1037800元。鉴于被上诉人上杭县旧县镇人民政府当庭否认梅子坝电站的剩余价值评估事实，上诉人认为被上诉人明显是恶意违约。最高人民法院曾于2017年12月29日发布《关于充分发挥审判职能作用为企业家创新创业营造法治环境的通知》三、依法保护诚实守信企业家的合法权益。妥善认定政府与企业签订的合同效力，对有关政府违反承诺，特别是仅因政府换届、领导人员更替等原因违约、毁约的，依法支持企业的合理诉求。本案被上诉人上杭县旧县镇人民政府仅因为镇长换人后就拒绝履行《承诺书》明确约定的梅子坝电站剩余价值回购义务，属于典型的新官不理旧账违约行为。上诉人认为上诉人张丽珍的合理权益及合理诉求应当得到人民法院的支持。上诉请求：1、撤销原裁定；2、判决被上诉人上杭县旧县镇人民政府立即履行2017年11月10日《承诺书》约定的回购义务，将上杭县旧县乡梅子坝水电站剩余价值按龙岩华泰资产评估房地产土地估价有限公司评估价格1037800元交付上诉人张丽珍进行回购，并将登记在第三人黄俊文名下的上杭县旧县乡梅子坝水电站100%股权变更登记至上诉人张丽珍名下。 被上诉人上杭县旧县镇人民政府答辩称，一、一审法院认定事实清楚，适用法律正确。案涉协议中，无论是2017年11月10日《上杭县九曲水电有限公司、旧县镇梅子坝水电站组合资产征收补偿协议书》（下称《征收补偿协议书》），还是同日签署的《承诺书》，其协议当事人双方均为答辩人上杭县旧县镇人民政府（下称旧县镇政府，甲方）与上杭县九曲水电有限公司、上杭县旧县乡梅子坝水电站（乙方），均不是上诉人张丽珍个人。征收后，上杭县九曲水电有限公司作为公司法人，上杭县旧县乡梅子坝水电站作为非法人组织（个人独资企业），法律主体仍然存续，且能够以自己的名义从事民事活动。上杭县旧县乡梅子坝的水电站的投资人已于2019年8月20日变更为黄俊文，与张丽珍已无法律上的关系，张丽珍无权提起本案诉讼。一审法院认定事实清楚，适用法律正确。二、上诉人张丽珍要求被上诉人旧县镇政府履行回购义务，将上杭县旧县乡梅子坝水电站剩余价值按龙岩华泰资产评估房地产土地估价有限公司评估价格1037800元交付其回购，并将登记在第三人黄俊文名下的上杭县旧县乡梅子坝水电站100%股权变更登记至其名下，不能支持，其上诉请求应予驳回。《承诺书》约定的回购主体为上杭县旧县乡梅子坝水电站，而不是上诉人张丽珍。《承诺书》约定的是：梅子坝电站剩余价值在主合同生效后五个月内由乙方按照龙岩市华泰公司[泰评报字（2017）第（118）号]评估价回购。该评估报告中的评估价为人民币4053.75万元，而不是上诉人上诉请求的103.78万元。《承诺书》约定回购的是上杭县旧县乡梅子坝水电站的剩余价值，而不是该电站100%股权，更不存在过户的约定。《承诺书》约定的直接回购方式违反法定交易程序而无效，不存在继续履行的问题。上杭县九曲水电有限公司、旧县乡梅子坝水电站资产被征收后，已成为国有资产。《承诺书》约定的直接协议转让国有资产的方式，违反了《中华人民共和国企业国有资产法》第五十三条“国有资产转让由履行出资人职责的机构决定。履行出资人职责的机构决定转让全部国有资产的，或者转让部分国有资产致使国家对该企业不再具有控股地位的，应当报请本级人民政府批准”、第五十四条“国有资产转让应当遵循等价有偿和公开、公平、公正的原则。除按照国家规定可以直接协议转让的以外，国有资产转让应当在依法设立的产权交易场所公开进行。转让方应当如实披露有关信息，征集受让方；征集产生的受让方为两个以上的，转让应当采用公开竞价的交易方式”的规定。《最高人民法院关于印发的通知》(法〔2019〕254号)第30条规定：“下列强制性规定，应当认定为“效力性强制性规定：强制性规定涉及金融安全、市场秩序、国家宏观政策等公序良俗的；交易标的禁止买卖的，如禁止人体器官、毒品、枪支等买卖；违反特许经营规定的，如场外配资合同；交易方式严重违法的，如违反招投标等竞争性缔约方式订立的合同；交易场所违法的，如在批准的交易场所之外进行期货交易。”故《承诺书》约定的“旧县镇政府负责梅子坝电站剩余价值在主合同生效后五个月内由乙方按龙岩市华泰公司[泰评报字（2017）第（118）号]评估价回购，并确保现有企业经营性质不变。在回购之前乙方保留该电站继续经营的权利并保持资产现状不予改变”内容是无效的。根据《中华人民共和国民法典》第一百五十五条“无效的或者被撤销的民事法律行为自始没有法律约束力”，无效合同不存在继续履行的问题。三、案涉协议系为行政征收而依法依规签订的征收补偿协议，上诉人亦认可征收补偿的事实。新坊水库项目立项后，上杭县人民政府依法公告了征收决定并依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门（以下称房屋征收部门）组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作”，确定答辩人为房屋征收部门。答辩人据此组织实施本行政区域的房屋、资产的征收与补偿工作。因项目涉及到上杭县九曲水电有限公司（下称九曲电站）、上杭县旧县乡梅子坝水电站（下称梅子坝电站）厂房、宿舍房屋等非农用地上建筑物、机器设备等资产的征收，答辩人根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条规定，委托具有相应资质的龙岩华泰资产评估房地产土地估价有限公司对拟征收的房屋、资产进行了评估，并根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条拟定征收补偿方案，报上杭县人民政府于2017年10月25日、10月30日以专题会议和常务会议的方式进行了批准。根据该征收补偿方案，答辩人与被征收人签订了《上杭县九曲水电有限公司、旧县镇梅子坝水电站组合资产征收补偿协议书》（下称《征收补偿协议书》）。答辩人征收补偿方案报经上杭县人民政府批准，被征收房屋资产经依法评估确定，征收补偿程序依法进行，补偿协议合法有效。双方对于所签协议的性质为“征收补偿协议”无任何争议，对于评估结论4053.75万元为征收补偿款无任何争议。评估公司也在《评估报告》第3页明确载明“评估目的：为资产征收提供参考依据而评估水电站价值”。上诉人张丽珍对这些是明知的，却在上诉状中否认征收补偿协议的性质，把征收补偿说成是收益损失的补偿，没有任何事实依据。四、上诉人张丽珍所谓“镇长换人后”新官不理旧账是莫须有的事。相反，镇长换人后，现镇长高度重视《承诺书》一事，积极作为，数次作推进部署，但由于《承诺书》约定根据县政府(〔2017〕第13次常务会议纪要、县政府〔2017〕156号专题会议纪要《关于旧县镇新坊水库项目征收旧县九曲、梅子坝电站工作专题会议纪要（三）》进行回购。县政府〔2017〕156号专题会议纪要明确要求按国有资产管理有关规程进行处置。梅子坝水电站的剩余价值必须按照国有资产管理有关程序进行处置。请求：驳回上诉，维持原判。 被上诉人黄俊文未提交书面答辩意见。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”联系本案而言，从上诉人在一审提交的梅子坝电站的工商登记信息来看，2017年11月10日被上诉人（甲方）与九曲水电和梅子坝电站（均为乙方）签订《上杭县九曲水电有限公司、旧县镇梅子坝水电站组合资产征收补偿协议书》和《承诺书》时梅子坝电站系上诉人个人独资企业，上诉人以被上诉人未按《承诺书》约定履行梅子坝电站剩余价值的回购义务为由，请求被上诉人履行行政协议，并将登记在黄俊文名下的梅子坝电站100%股权变更登记到其名下。可以认定其与讼争行政协议有法律上的利害关系，该协议未完全履行，对上诉人的权利义务产生影响。据此，根据上述法律规定，上诉人有权作为原告提起本案诉讼，原审以“原告不是行政合同的行政相对人，公民与法人或其它组织不能等同；梅子坝水电站股权已变更登记为第三人，从行政登记视角看，原告不是梅子坝水电站股权持有人，与承诺书行政合同已无利害关系；九曲水电也还有其它股东，原告个人起诉存在损害其他股东利益的可能性”为由驳回上诉人起诉的裁定属适用法律不当，本院依法予以纠正。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第八十九条第一款第（二）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第一款的规定，裁定如下： 一、撤销长汀县人民法院（2020）闽0821行初53号行政裁定； 二、指令长汀县人民法院对本案继续审理。 本案不收取案件受理费。 本裁定为终审裁定。 审判长  卢宝报 审判员  黄智勇 审判员  丁建岩 二〇二一年三月十五日 书记员  张晴雯 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第二十五条行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。 有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。 有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。 人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第一百零九条第二审人民法院经审理认为原审人民法院不予立案或者驳回起诉的裁定确有错误且当事人的起诉符合起诉条件的，应当裁定撤销原审人民法院的裁定，指令原审人民法院依法立案或者继续审理。 第二审人民法院裁定发回原审人民法院重新审理的行政案件，原审人民法院应当另行组成合议庭进行审理。 原审判决遗漏了必须参加诉讼的当事人或者诉讼请求的，第二审人民法院应当裁定撤销原审判决，发回重审。 原审判决遗漏行政赔偿请求，第二审人民法院经审查认为依法不应当予以赔偿的，应当判决驳回行政赔偿请求。 原审判决遗漏行政赔偿请求，第二审人民法院经审理认为依法应当予以赔偿的，在确认被诉行政行为违法的同时，可以就行政赔偿问题进行调解；调解不成的，应当就行政赔偿部分发回重审。 当事人在第二审期间提出行政赔偿请求的，第二审人民法院可以进行调解；调解不成的，应当告知当事人另行起诉。