辽宁省本溪市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）辽05行终23号 上诉人（原审原告）：孙茂连，男，1965年9月19日出生，满族，辽宁省凤城市人，无业，住本溪市溪湖区。 被上诉人（原审被告）：本溪市人力资源和社会保障局，所在地：本溪市平山区水塔路22号。 负责人：金明哲，本溪市人力资源和社会保障局局长。 委托诉讼代理人：蔡吉超，该局企业职工和城乡居民养老保险科科长。 被上诉人（原审被告）：本溪市人民政府，住所地：本溪市高新区枫叶路。 负责人：田树槐，本溪市人民政府市长。 委托诉讼代理人：巩德馨，市司法局工作人员。 原审第三人：本溪市本煤公司破产工作善后办公室，住所地：本溪市平山区北光路30号。 负责人：王英,该办公室主任。 委托三是代理人：王忠生,辽宁湘辉律师事务所律师。 上诉人孙茂连因行政确认一案，不服（2020）辽0502行初56号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭于2021年3月4日对本案进行公开开庭审理。上诉人孙茂连，被上诉人的委托诉讼代理人蔡吉超、贾爽到庭参加诉讼，本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，原告系1988年10月8日沈阳矿务局本溪彩屯煤矿招收的农民轮换工；1991年末，原告与沈阳矿务局本溪彩屯煤矿签订了农民轮换工合同，从事井下采掘工作（合同期限为自1992年1月1日起至1996年12月31日止）。1997年4月5日，原告被本溪煤炭实业有限公司本溪矿签录用为劳动合同制工人，从事井下采掘工作。后因企业破产，原告于1999年7月31日与该企业解除了劳动合同。2019年10月21日，经本溪市溪湖区劳动人事争议仲裁委员会裁决，原告从1988年10月至1991年12月31日与本煤破产清算组之间存在事实劳动关系。2019年，原告到本溪市人力资源和社会保障局要求办理特种提前退休手续，本溪市人力资源和社会保障局认为其不符合条件未予办理。庭审中，被告认可原告的退休时间从1963年8月24日开始计算，原告从1988年10月至1999年7月31日一直从事井下作业。 原审法院认为，根据《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》和《劳动人事部关于改由各主管部门审批提前退休工种的通知》规定，从事高空和特别繁重体力劳动工作累计满十年，从事井下、高温工作累计满九年或从事其他有害身体健康工作累计满八年的，男年满五十五周岁、女年满四十五周岁，连续工龄满十年的，可以办理退休。本案争议焦点是：原告自1988年10月至1991年12月31日的工作时间能否连续计算为特殊工种提前退休的工龄。根据《劳动和社会保障部办公厅关于劳动合同制职工工龄计算问题的复函》（劳社厅函[2002]323号）内容：“对按照有关规定招用的临时工，转为企业劳动合同制工人的，其最后一次在本企业从事临时工的工作时间与被招收为劳动合同制工人后的工作时间可合并计算为连续工龄。”本案中，原告1988年10月至1991年12月31日在沈阳矿务局本溪彩屯煤矿工作期间系农民轮换工。1991年末，原告与沈阳矿务局本溪彩屯煤矿签订了农民轮换工合同，合同期限为1992年1月1日至1996年12月31日。1997年5月27日，原告与本溪煤炭实业有限公司本溪矿签订了劳动合同。从原告的工作经历看，原告最后一次在企业从事临时工的时间是从1992年1月1日开始。即原告连续工龄的计算应从1992年1月1日开始，到1999年7月31日，原告的连续工龄并未达到从事井下工作累计满9年，故原告的请求不应予以支持。 综上所述，被告本溪市人力资源和社会保障局未予批准原告办理提前退休及被告本溪市人民政府维持被告本溪市人力资源和社会保障局的不予审批决定正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决：驳回原告孙茂连的诉讼请求。 上诉人孙茂连的上诉请求是撤销原判，判令市人社局在一定期限内从2018年10月25日批准上诉人井下工作九年按特殊工种满55周岁退休。诉讼费由两被上诉人按份负担。理由：上诉人与用人单位沈阳矿务局本溪彩屯煤矿于1998年10月8日至1999年7月31日之间形成的11年井下工龄永久不变其中1988年10月至1996年12月31日，共计八年两个月。1997年1月末至99年7月31日系两年七个月期间，1997年5月27日，经批准上诉人转城镇合同制工人，人社局拒不承认上诉人1988年10月至1991年12月末期间井下工作年限，一审法院未尽审查义务，驳回上诉人的诉讼请求有误。一是一审法院识别上诉人劳动者主体资格有误。第二适用323号函的条文内容与上诉人城镇合同制工人身份不符。具体为：1.人社局答辩称《关于完善煤矿农民轮工制度若干政策性意见的通知》第三条规定，关于煤矿农民轮功井下工作不得超过八年的规定，主观逃避了，适用该通知第四条第五条，已转为城镇合同制工人身份，完成缴纳回乡补助金义务的上诉人不受超过八年劳动合同的限制。2.上诉人在用人单位工作至1999年7月31日，因破产解除劳动合同，领取逐年工龄11年，解除劳动合同经济补偿金之后，另行择业。人社局在法律规定有新有旧的情况下应当按照，实体从旧程序从新的原则处理。实体上应适用《关于完善煤矿农民轮工制度若干政策性意见的通知》（〔1991〕第15号）的第四第五条规定。3.人社局将上诉人城镇劳动合同制工人身份按临时工对待，是用临时工工龄计算，剥夺了上诉人三年两个月，工龄连续计算权，造成上诉人不能按特殊工种提前退休。根据劳动合同法实施条例第10条的规定，原单位年限和新单位年限应合并计算。上诉人认为用人单位的名称问题，应该不影响工龄的连续计算。被上诉人认为上诉人1996年就解除了合同，我们有证据证明上诉人是1999年10月9日才解除劳动合同，不存在被上诉人辩称的上诉人已于1996年之前解除劳动合同，对此被上诉人应承担依据行政诉讼法34条举证责任，如举证不能应该承担由此产生的不利法律后果。 被上诉人本溪市人力资源和社会保障局辩称，1、答辩人从来没有认定上诉人1996年就终止了劳动合同，而是依据企业破产以1999年7月31为准，认定解除劳动合同时间，上诉人的陈述没有依据。2、关于本煤破产之后更名问题，根据有关文件规定，如果改制企业，职工在改制企业继续签订合同，并从事特殊工种岗位工作的，可以计算为连续从事特殊工种年限，并不是如上诉人陈述在原单位继续工作而不予认定。企业名称是否改动，在本案中不影响连续计算。3、通过审查上诉人的个人档案，孙茂连不符合办理提前退休的条件，请求人民法院驳回上诉人的诉讼请求，一、主要事实。孙茂连，男，满族，1963年8月24日出生，居民身份证号码：2106221965××××××××，现住本溪市××坑××18-20。二、法规政策依据。（一）农民轮换工累计不得超过8年的规定。1.《全民所有制企业招用农民合同制工人的规定》（国务院令第87号）第十一条规定：“国务院劳动行政主管部门确定的有害身体健康的工种、岗位，必须招用定期轮换工。企业与轮换工签订的劳动合同期限一般为三至五年；经企业主管部门同意，报经省、自治区、直辖市政府劳动行政主管部门或者其授权的市人民政府劳动行政主管部门批准，合同期限最多可为八年。合同期限届满应即终止。”第二十八条规定：“矿山企业根据生产、工作需要，每年可在国家下达的农业户口转为非农业户口的指标内，按照不超过合同期限为八年的农民轮换工人数3%的比例，将从事井下采掘生产劳动五年以上的农民轮换工中经业务技术培训考试或考核合格的技术生活骨干，转为城镇户口合同制工人……。”孙茂连的工龄不能从1988年开始计算。2.《关于完善煤矿农民轮换工制度若干政策性意见的通知》（劳力字[1991]第15号）第三条规定：“适当延长轮换期限。农民轮换工合同期满后，如企业生产需要，经双方协商同意，在报经市以上劳动行政部门批准后，可续订合同。合同期限累计不得超过八年。”3.《劳动部关于贯彻执行若干问题的意见》（劳部发[1995]309号）第二十一条规定，“用人单位经批准招用农民工，其劳动合同期限可以由用人单位和劳动者协商确定。从事矿山井下以及其他有害身体健康的工种、岗位工作的农民工，实行定期轮换制度，合同期限最长不超过八年。”（二）超过使用农民轮换工的处理规定。4.《劳动部办公厅对的复函》（劳办发[1996]244号）规定，关于对因企业原因导致农民轮换工未及时进行轮换，超过了国家规定轮换岗位合同期限的问题，当地劳动行政部门可以根据《全民所有制企业招用农民合同制工人的规定》第三十三条规定，对企业给予经济处罚或提请有关主管部门对直接责任者给予行政处分。5.《劳动和社会保障部办公厅关于超期使用农民轮换工有关问题的复函》（劳社厅函[2004]343号）第二条规定，对不属于转为城镇合同制工人的，合同期满后，企业应当按照《全民所有制企业招用农民合同制工人的规定》的相关规定支付农民轮换工生活补助费，并支付回乡补助金。（三）临时工连续工龄的计算规定。6.《劳动和社会保障部办公厅关于劳动合同制职工工龄计算问题的复函》（劳社厅函[2002]323号）规定：“对按照有关规定招用的临时工，转为企业劳动合同制工人的，其最后一次在本企业从事临时工的工作时间与被招收为劳动合同制工人后的工作时间可合并计算为连续工龄。在当地实行养老保险社会统筹前的临时工期间的连续工龄，可视同缴费年限；在当地实行养老保险社会统筹后的临时工期间的连续工龄，要按规定缴养老保险费，计算缴费年限，没有缴纳养老保险费的，不能计算视同缴费年限或缴费年限。”三、综合答辩意见。（一）从政策层面看，国务院第87号令、劳力字[1991]第15号、劳部发[1995]309号、劳社厅函[2004]343号等国家文件均明确规定，农民轮换工合同期限累计不得超过八年。孙茂连共签订两次合同，期限分别为1988年10月（该合同起始时间与集体合同不符）至1991年12月31日、1992年1月1日至1996年12月31日，截至1997年5月其被录用的劳动合同制工人，其从事农民轮换工合同期限累计为8年8个月，不符合累计不得超过八年的国家规定。（二）从合同期限看。沈阳矿务局本溪彩屯煤矿与桓仁县沙尖子镇政府签订集体合同期限为1988年1月1日至1992年12月31日，期限为五年；而2019年1月31日，溪湖区劳动人士争议仲裁委员会仲裁裁决书裁定的合同期限为1988年10月至1991年12月31日，申请人孙茂连与被申请人本煤破产清算组之间存在事实劳动关系。裁定的起始时间与终止时间与集体合同期限均不一致。可以说明，孙茂连是否含在集体名单中不得而知，即使在集体合同名单中，其与1991年12月31日之前即终止了劳动合同，并领取了回乡补助金（该款于2011年11月补缴养老保险费）；之后，于1991年底与企业签订第二次劳动合同，期限为1992年1月1日至1996年12月31日，合同期五年。彩屯煤矿使用统一合同文本，该农民轮换工劳动合同书第六条明确规定，农民轮换工入矿后，合同期限为三至五年，累计不得超过八年，到期必须辞退。（三）从连续工龄政策看。由于孙茂连1988年10月至1991年12月第一个合同提前终止，并领取回乡补助金，不符合计算连续工龄的过程政策规定。按照劳社厅函[2002]323号文件规定，孙茂连的连续工龄应从其最后一次在本企业从事农民轮换工的工作时间，即从1992年1月1日起与1997年5月被招为劳动合同制工人后的工作时间合并计算为连续工龄。（四）从井下采掘工作年限看。由（三）可以推断出，孙茂连从事井下采掘的有效工作时间为1992年1月1日至1999年7月31日（解除劳动合同时间）累计7年7个月。（五）从政策的时效性看，农民轮换工相关政策规定，大部分文件仍在有效期内。虽然国务院第87号令有关内容被劳动法、劳动合同法代替而被《国务院关于废止部分行政法规的决定》（国务院令第516号）废止，但其在对应时期内是有效的，农民轮换工合同期间累计不得超过8年、到期必须终止的规定必须严格执行。劳动行政部门对农民工超过八年合同期限等违反国家政策规定的行为必须严厉制止，不符合计算连续工龄的工作时间一律不予认可，确保国家政策规定的严肃性。根据现行政策规定，孙茂连2018年8月虽然达到了提前退休年龄（55周岁），但由于其从事井下采掘工作累计未9年（7年7个月）、连续工龄未满十年（1992.01-1999.07），不符合办理提前退休的条件，故不予审批。1998年用人单位签订的集体合同是与桓仁县砂尖子镇签订的，而上诉人户籍是丹东市，并不在集体合同招录内。事实劳动关系不等同与连续计算工龄。 被上诉人本溪市人民政府辩称，答辩人于2019年12月6日受理了上诉人的行政复议申请，并依照法定程序对涉及的案件事实、程序、适用法律及提交的证据等案件资料进行了详细审查。经查：上诉人系1988年沈阳矿务局本溪彩屯煤矿招收的农民轮换工，在1991年10月1日与沈阳矿务局本溪彩屯矿签订了农民轮换工合同，从事井下采掘工作（合同期限为自1992年1月1日起至1996年12月31日止）。后沈阳矿务局本溪彩屯煤矿分立成立本溪煤炭实业有限公司本溪矿。上诉人又于1997年5月27日与本溪煤炭实业有限公司本溪矿签订了劳动合同，被录用为劳动合同制工人，并从事井下采掘工作。后因企业破产，上诉人于1999年7月31日与该企业解除了劳动合同。2019年10月21日，经本溪市溪湖区劳动人事争议仲裁委员会裁决上诉人从1988年10月至1991年12月31日与本煤破产清算组之间存在事实劳动关系。2019年12月，上诉人到本溪市人力资源和社会保障局要求办理特种提前退休手续。本溪市人力资源和社会保障局认为其不符合条件未予办理。答辩人认为本溪市人力资源和社会保障局具有办理职工提前退休审批的法定职权。本溪市人力资源和社会保障局因申请人提供的提前退休申请材料不足以认定其从事井下工作累计满九年，不符合辽宁省人力资源和社会保障厅《关于进一步加强企业提前退休人员审批管理工作的通知》（辽人社[2017]175号）的规定，不予为申请人办理提前退休审批手续。本溪市人力资源和社会保障局作出的不予为申请人办理提前退休审批适用依据正确，合法适当。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条一款一项之规定，答辩人于2020年2月26日作出维持的行政复议决定，于2020年2月26日邮寄给上诉人。答辩人作出的行政复议决定事实清楚，证据确实充分，适用法律法规正确，程序合法，请求法院驳回上诉人的诉讼请求。 原审第三人未发表陈述意见。 原审期间，原审被告本溪市人力资源和社会保障局提供了农民轮换工劳动合同书，原审被告本溪市政府提供了立案审批表、行政复议延期审理通知书及行政复议决定书邮寄凭证。原审原告提供了农民轮换工登记表、劳动合同制工人录用登记表，1988年10月至1992年12月的工资表，解除劳动合同证明书，合同制职工经济补偿审批表、户口本补缴养老保险明细表、劳动关系认定仲裁书、集体农民轮换用工批示及合同书等证据，本院认为能够证明案件事实，均予以采信。前述证据均经庭审质证，已随卷移送本院。 本院经审理查明事实与原审无异。 本院认为，本案的争议焦点是：如何理解适用关于“最后一次在本企业从事临时工的工作时间与被招收为劳动合同制工人后的工作时间可合并计算为连续工龄”的规定内容，即上诉人1988年10月至1991年12月31日从事农民轮换工期间能否连续计算工龄。通过庭审调查，各方当事人对于上诉人于1992年1月1日续订于1991年12月31日到期的农民轮换工合同不持异议。既然是“续订”，必然将前一次合同和后一次合同相区分，在前一次合同已经结束的情况下接着签订后一次合同。因此被上诉人本溪市人力资源和社会保障局认为“最后一次在本企业从事临时工的工作时间”是指上诉人后一次续订农民轮换工合同的工作时间并无不当。上诉人主张将前一次农民轮换工合同工作时间与续订的后一次农民轮换工合同工作时间相合并，将前后两次农民轮换工合同工作时间合并，一并视为最后一次从事临时工的工作时间，是对政策的理解有误，其上诉理由不成立。 综上，原判正确，予以维持，对上诉人的上诉请求予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条一款（一）项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费五十元（上诉人预交）由上诉人孙茂连负担。 本判决为终审判决。 审判长  褚铁莉 审判员  蒋天飞 审判员  张树海 二〇二一年三月二十六日 书记员  王梁宏 附：本案适用相关法律条款 《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条：人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；