河南省濮阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）豫09行终54号上诉人（原审原告）殷春银，女，汉族，1972年8月17日出生，住台前县。上诉人（原审原告）孟祥国，男，汉族，1972年6月29日出生，住台前县。委托代理人吴成军，北京京麟律师事务所律师。被上诉人（原审被告）台前县人民政府，住所地台前县纬六路10号。法定代表人王俊海，县长。出庭负责人张建国，副县长。委托代理人朱晓阳，河南金谋律师事务所律师。委托代理人张泽坤，河南金谋律师事务所实习律师。被上诉人（原审被告）台前县孙口镇人民政府，住所地台前县孙口镇孙码头村。法定代表人张帅业，镇长。出庭负责人刘建东，该单位人大主席。委托代理人孙继芳，河南濮东律师事务所律师。委托代理人王冰，河南濮东律师事务所律师。被上诉人（原审被告）台前县城市管理执法大队，住所地台前县纬六路综合楼8号二楼。法定代表人王文才，局长。出庭负责人辛贺喜，副局长。委托代理人孙继芳，河南濮东律师事务所律师。委托代理人王冰，河南濮东律师事务所律师。上诉人殷春银、孟祥国因与台前县人民政府、台前县孙口镇人民政府、台前县城市管理执法大队强制拆除房屋一案，不服河南省台前县人民法院（2020）豫0927行初25号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人殷春银、孟祥国及委托代理人吴成军，台前县人民政府副县长张建国及其委托代理人朱晓阳、张泽坤，被上诉人台前县孙口镇人民政府人大主席刘建东、台前县城市管理执法大队副局长辛贺喜及二单位委托代理人孙继芳、王冰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审审理查明：2020年8月4日殷春银、孟祥国以台前县人民政府、台前县孙口镇人民政府、台前县执法局为被告向濮阳市中级人民法院提起确认房屋强拆行为违法诉讼，2020年8月19日濮阳市中级人民法院作出（2020）豫09行初60号行政裁定书，认定台前县人民政府不是适格被告，台前县孙口镇人民政府为强拆实施单位，裁定本案移送台前县人民法院管辖。2011年12月18日河南省人民政府作出豫政土（2011）1204号《河南省人民政府关于台前县2011年度第一批城市建设用地的批复》，同意将孙口乡南孟村等六个村的集体土地征收为建设用地。2012年11月16日台前县孙口镇人民政府作出孙政文（2012）35号《台前县孙口镇人民政府关于南孟村、司庄村城中村改造实施方案的申请》，并以该文件的形式向台前县人民政府提交了申请，并附南孟村城中村改造实施方案等文件。2012年12月6日台前县人民政府作出台正文（2012）109号《台前县人民政府关于（关于南孟村、司庄村城中村改造实施方案）的批复》，该批复同意了《关于南孟村、司庄村城中村改造实施方案》。2013年3月18日台前县人民政府作出《关于对南孟村城中村改造实施征收的决定》明确了征收范围、征收部门及实施单位、被征收人、安置补偿协议签订期限、地点、征收补偿、回迁安置等事项。殷春银、孟祥国系台前县孙口镇南孟村村民，其涉案房屋位于台前县孙口镇南孟村，坐落位置：金水南路与台前县纬六路交叉口向西300米路南，现该宅基地及房屋所在区域被列入“南孟二期?西关路城中村改造”项目建设规划及用地红线范围内。因殷春银、孟祥国与台前县孙口镇人民政府未达成拆迁安置补偿协议。2020年7月13日台前县孙口镇人民政府、台前县执法局将殷春银、孟祥国的涉案房屋强行拆除。一审法院认为：根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条，《中华人民共和国土地管理法实施细则》第二十五条，殷春银、孟祥国的涉案房屋及土地已经批准征收，负责征收的部门应按照《中华人民共和国国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定依法对殷春银、孟祥国的房屋进行征收，即公布征收补偿安置方案，作出房屋征收决定并公告。如房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，有房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并予以公告。被征收人对补偿决定不服，即不复议、不诉讼，也不按房屋征收决定和补充协议履行，作出房屋征收决定和补偿决定的部门有权按照《中华人民共和国强制法》的规定申请强制执行。本案中台前县孙口镇人民政府与殷春银、孟祥国未按照《南孟村、司庄村城中村改造安置补偿方案》签订补偿协议，应由市、县人民政府依法对被征收人殷春银、孟祥国依法作出房屋征收决定和补偿决定，而台前县孙口镇人民政府在没有履行上述程序的情况下直接实施了强制拆除殷春银、孟祥国房屋的行为，属于程序违法，因殷春银、孟祥国的房屋已被拆除，强拆行为已不具有可撤销性，故确认台前县孙口镇人民政府强制拆除殷春银、孟祥国房屋的行为违法。关于是否属于本案强制拆除主体的认定，参照《河南省高级人民法院关于依法准确确定行政案件被告的指导意见》的规定，已取得国务院、省级人民政府征地批复的农村集体土地征收项目，被征收人不服强制拆除房屋行为的，除有确实充分的证据证明系县级以上人民政府组织实施或者直接参与实施外，以县级以上人民政府土地行政主管部门或者其他以自己名义实施强拆行为的行政主体为被告，本案中台前县孙口镇人民政府当庭亦认可实施了强拆行为，故是本案的强制拆除责任主体，适格被告。台前县执法局在答辩状称是派人到现场疏导群众，庭审中殷春银、孟祥国指认实施强拆的主要是台前县孙口镇人民政府和台前县执法局的人员，均穿着执法局的制服。殷春银、孟祥国提交的视频中显示实施强拆的人着执法局制服。综上认定台前县执法局与台前县孙口镇人民政府共同实施了强拆行为。2020年8月19日濮阳市中级人民法院作出（2020）豫09行初60号行政裁定书，认定台前县人民政府不是适格被告。该裁定书已经生效，本案在审理中殷春银、孟祥国未能提交有力的证据证明台前县人民政府实施了强制拆行为，故台前县人民政府不是本案适格的被告，殷春银、孟祥国对台前县人民政府的请求予以驳回。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第三项、第七十四条第二款第一项之规定，判决：确认台前县孙口镇人民政府、台前县城市管理执法大队强制拆除殷春银、孟祥国涉案房屋的行为违法。本案受理费50元，由台前县孙口镇人民政府、台前县城市管理执法大队负担。上诉人殷春银、孟祥国不服，上诉称：一、关于台前县人民政府是否是本案适格被告问题。最高人民法院行政判决书（2017）最高法行再101号与此案类似。本案台前县孙口镇南孟村城中村改造征收决定及补偿方案由台前县人民政府作出，殷春银、孟祥国提供的证据包括光盘视频、照片显示台前县县长王俊海到南孟村拆迁现场视察拆迁情况；强拆发生后孙口镇驻村书记刘万磊称是县里让拆的，有充分的证据证明本次强拆活动系台前县人民政府组织实施。再次，强拆当天却有大量的行政执法人员参与强拆活动，镇政府没有权限调动执法局来参与实施强拆，台前县组建台前县城市管理执法委员会作为城市管理的综合协调机构，从逻辑推理上可以认定台前县人民政府系本案适格主体，应当确认其强拆上诉人房屋行为违法。二、台前县城市管理综合执法局强拆殷春银、孟祥国房屋行为违法。台前县城市管理执法大队为台前县城市管理综合执法局正科级事业单位，隶属于台前县城市管理综合执法局。台前县城市管理执法大队并非行政机关，所为行政行为应当由其组建单位即台前县城市管理综合执法局承担责任。应当确认台前县城市管理综合执法局强拆上诉人房屋行为违法，而非台前县城市管理执法大队强拆上诉人房屋行为违法。请求维持原审判决中确认的台前县孙口镇人民政府、台前县城市管理综合执法局强制拆除殷春银、孟祥国涉案房屋行为违法，同时确认台前县人民政府强制拆除殷春银、孟祥国涉案房屋行为违法。台前县人民政府辩称：一、本案没有证据证明台前县人民政府直接组织或参与了拆除行为，作为征收实施单位，已认可房屋由其拆除，殷春银、孟祥国根据县有关领导视察情况和其他单位参与情况、有关机构设置情况推断台前县人民政府直接组织或参与了涉案房屋拆除行为，缺乏事实根据和法律依据，台前县人民政府不是本案适格被告。二、台前县城市管理执法大队系具有行政管理职能且可独立承担法律责任的单位，一审殷春银、孟祥国未起诉台前县城市管理综合执法局，二审提出确认台前县城市管理综合执法局拆除行为违法，超出审理范围，应予以驳回。台前县孙口镇人民政府未答辩，亦提交书面答辩意见。台前县城市管理执法大队辩称：根据台前县机构编制委员会台编〔2017〕40号文件，关于台前县城市管理执法体系改革有关机构编制事宜的通知中规定：台前县城市管理综合执法局更名为台前县城市管理执法大队，事业性质，正科级规格，经费形式财政全额拨款，具体承担城市管理综合执法任务，并且台前县城市管理执法局拥有一级法人资格证书，具备独立的法人资格。经审理查明与一审查明事实一致。本院认为：涉案被拆除房屋所在土地已被批准征收为国有，根据台前县人民政府相关文件规定：台前县人民政府成立相应领导机构加强对征收改造工作的领导，台前县孙口镇人民政府为征收范围内村民房屋征收的实施单位，承担村民房屋征收与补偿的具体工作。台前县孙口镇人民政府庭审中认可实施了被诉强拆行为，台前县孙口镇人民政府是本案强拆主体。殷春银、孟祥国提交的证据不能证明台前县人民政府实施了被诉强拆行为，一审认定台前县人民政府不是本案适格被告并无不当。2020年7月13日，案涉房屋被强制拆除，殷春银、孟祥国以台前县城市管理综合执法局为被告要求确认违法。庭审中，台前县城市管理执法大队提交，2017年12月18日台前县机构编制委员会作出的《关于台前县城市管理执法体系改革有关机构编制事宜的通知》。该通知显示，台前县城市管理综合执法局更名为台前县城市管理执法大队，具体承担城市管理综合执法任务。台前县城市管理执法大队可以独立承担法律责任。台前县城市管理执法大队认可工作人员在拆除现场，疏散围观群众。台前县城市管理执法大队不具有维护秩序的法定职责，其参与的所谓维护秩序行为应认定为协助实施强制拆除房屋的行为。一审认定台前县城市管理执法大队系本案适格被告正确。综上，一审判决确认台前县孙口镇人民政府、台前县城市管理执法大队强制拆除殷春银、孟祥国房屋的行为违法，事实清楚，适用法律正确，判决结果并无不当。殷春银、孟祥国的上诉理由不能成立，本院不予支持。另，一审判决混淆了集体土地征收和国有土地上房屋征收程序，相关作出房屋征收补偿决定的论述不当，予以指正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审受理费50元，由上诉人殷春银、孟祥国负担。本判决为终审判决。审判长  贾向阳审判员  陈忠生审判员  崔树峰二〇二一年三月十五日法官助理王雪贝书记员王德东