广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2021）粤71行终263号上诉人（原审原告）：曾文诗，女。委托代理人：胡东平，广东平英律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广州市增城区××××××××办事处。。法定代理人：邓章成，主任。委托代理人：蒋凌霞，广东法制盛邦律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广州市增城区人民政府。法定代理人：赵国生，区长。委托代理人：刘远新，该府司法局工作人员。委托代理人：朱国良，广东兆广律师事务所律师。原审第三人：广州市增城区××××××凤岭第七经济合作社。法定代理人：曾汉基，社长。上诉人曾文诗因与被上诉人广州市增城区××××××××办事处（以下简称街道办）、广州市增城区人民政府（以下简称增城区政府）、原审第三人广州市增城区××××××凤岭第七经济合作社（以下简称凤岭第七社）行政确认及行政复议一案，不服广州铁路运输法院（2020）粤7101行初1590号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。原审法院经审理查明：原告曾文诗，女，1999年11月1日出生，系第三人社员曾国山之女。原告出生落户广州市增城区×××××××××××××，户口性质为居民户口。2016年6月2日原告将户口从上址迁至第三人处。2019年5月15日，原告以第三人为被申请人，向朱村街道办提交《行政处理申请书》，请求：1.确认其自2016年6月2日起具有第三人集体经济组织成员资格并享有同等的成员待遇；2.责令第三人向其支付广州教育城征地补偿款202789元。朱村街道办收到后，向第三人发出《朱村街行政处理答复通知书》，告知其自收到通知之日起十日内提出书面答复，并提交相关证据、依据和其他有关材料。第三人收到后提交了2014年1月9日经其户代表会议讨论通过的《分配方案》，该方案第一点“土地补偿费分配人口基准时间”规定：“定2013年12月31日作为征地补偿费分配人口核定基准时间。”第三点“分配对象及分配比例”规定：“拟征收总面积每亩提取三万元青苗款给本村农业户籍人员分配及扣除所有补偿款后结余总额分配如下：1.对本村农业户籍人员，按全额的100%进行分配……3.对非本村户籍及外迁人员，按全额的50%进行分配。”朱村街道办工作人员于2019年8月13日向原告进行调查，制作了《行政处理决定听证笔录》，于2019年8月20日向第三人社长曾汉基进行调查，制作了《行政处理决定调查笔录》。原告在上述笔录中称：其出生落户在广州市增城区×××××××××××××，2016年6月2日将户口迁入第三人处，其在迁入第三人前可享受非户籍人口待遇，在迁入第三人处后，可享受本村户籍人口分配待遇，因此，根据《分配方案》第三点第1小点的规定，其应分得征地补偿款202789元，并同时确认第三人没有对其成员资格开会进行表决，也没有表决过其应分100%的征地补偿款。曾汉基在上述笔录中称：第三人处没有制定章程，《分配方案》上写着2013年12月31日为核准人口的截止日期，因为有些人生了孩子还没入户，所以第三人给了这些人半年的时间（即2014年6月30日截止）去做落户并到第三人处做登记。原告征收时是跟着其母亲的，为居民户口，且其父亲也未在第三人处将其登记为非本村户籍人员，迁入后第三人也不认可其成员资格，且案涉征地补偿款是2013年广州教育城项目的，全额100%享受分配待遇的是根据2014年核定的本村户籍农业户口人员名单发放的，在这之后出生或落户第三人的，具有第三人成员资格的新增人员均没有享受该项目的征地补偿款及青苗补偿款。经审查相关证据、依据，朱村街道办于2019年9月23日作出（2019）增朱街行决字第（63）号《行政处理决定书》，认为：根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第二款、第三款的规定，原告出生入户广州市增城区×××××××××××××，且为居民户口，2016年6月2日自行将户口迁入第三人处，根据上述规定，原告不能在2016年6月2日起具有第三人成员资格，不能享有同等的成员待遇。《分配方案》第一点规定了土地补偿费分配人口基准时间是2013年12月31日，原告亦未在第三人社长陈述的宽限期即2014年6月30日前落户，即使原告自落户第三人时其即具有成员资格，也无权自2016年6月2日起按本村农业户籍人员享受广州教育城项目的征地补偿款分配待遇。根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第六条、第十六条第（二）项的规定，只有农村集体经济组织成员才依法享有与其他成员同等的集体收益分配权，因原告不具备第三人处的成员资格，第三人不给原告分配征地补偿款的做法并无不妥。遂最终决定：1.原告申请确认其自2016年6月2日起具有第三人集体经济组织成员资格并享有同等成员待遇，不予支持；2.原告请求责令第三人向其支付广州教育城征地补偿款202789元，不予支持。上述《行政处理决定书》于2019年9月24日送达第三人，于2019年9月29日送达原告。原告收到后不服，于2019年11月29日申请行政复议，增城区政府收到后于同日依法予以受理。同日，增城区政府向朱村街道办发出《提出行政复议答复通知书》，告知自收到通知之日起十日内提出书面答复，并提交作出行政行为的证据、依据和其他有关材料。朱村街道办于2019年12月6日收到后，于2019年12月16日提交了《行政复议答复书》及相关证据材料。2019年12月24日，增城区政府向第三人发出《第三人参加行政复议通知书》，告知其参加行政复议。增城区政府依法邮寄送达《第三人参加行政复议通知书》，但邮件被退回。经审查相关证据、依据，增城区政府于2020年1月23日作出增府行复〔2019〕217号《行政复议决定书》，认为：原告于2016年6月2日将户口迁入第三人处时尚未成年，应当适用《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第二款而非第三款来认定原告是否具有成员资格。原告父亲曾国山系第三人成员，且没有证据证明原告没有履行法律法规和组织章程规定的义务，街道办不予确认原告自2016年6月2日起具有第三人成员资格并享有同等成员待遇，适用依据错误。原告出生至2016年6月1日期间不曾落户第三人处，不具有第三人成员资格，第三人在原告户口迁入前不对其分配征地补偿款并无不妥。原告户口迁入第三人处时，已超过《分配方案》所规定征地补偿款分配人口核定基准时间和最后宽限期(即2014年6月30日)，因此，朱村街道办不支持原告获得广州教育城征地补偿款正确。从而最终决定：1.维持被诉《行政处理决定书》第二项决定；2.撤销被诉《行政处理决定书》第一项决定，并责令朱村街道办对该部分事项申请重新作出处理。上述《行政复议决定书》于2020年2月11日分别送达各方。原告收到后仍不服，诉至原审法院。原审法院认为，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第（三）项，《广州市××办事处工作规定》第二条、第十三条的规定，原告认为第三人在集体经济组织成员资格确认、征地补偿款分配等事宜上侵害其合法权益，要求街道办处理，街道办有权依法进行处理。关于原告是否具有第三人集体经济组织成员资格并享受同等成员福利待遇的问题。《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第一款规定：“原人民公社、生产大队、生产队的成员，户口保留在农村集体经济组织所在地，履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。”第四款规定：“农村集体经济组织成员户口注销的，其成员资格随之取消；法律、法规、规章和组织章程另有规定的，从其规定。”根据上述规定，确定农村集体经济组织成员身份的审查标准是“户口加义务”的原则，具有农村集体经济组织成员资格的前提是农业户口。根据我国以往的户口政策，户口有农业户口和居民户口之分，居民户口人员在就业、教育、社会保障等各方面享受国家财政补贴待遇，而农业户口人员则只能以集体经济组织为单位，依靠土地劳作，自己统筹解决生产、生活等各方面问题，并不享受国家财政给予城市居民的各方面补贴待遇。因此，能享有集体收益分配权的集体经济组织成员的前提应是有农业户口的农村自然人，而不是拥有居民户口的城市居民。虽然户籍登记改革取消农业户口、非农业户口的表述差异，统一登记为居民户口，但农村居民与城镇居民的实质性区别并不因户籍登记改革而消失。本案中，根据《行政处理听证笔录》可知，原告出生落户广州市增城区×××××××××××××，为居民户口，2016年6月2日才将户口从上址迁至第三人处。据此可知，原告的户口在迁入第三人前早已是居民户口，在当时已经享有国家基于其城市居民户口所给予的相应保障和待遇，不属于必须依靠集体经济组织的土地产出取得生存、生活保障的情形，不符合成为集体经济组织成员的前提条件，加之第三人在调查过程中明确不认可其集体经济组织成员资格。街道办不支持原告自2016年6月2日起具有第三人集体经济组织成员资格，并无不当。而根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十六条：“农村集体经济组织成员享有以下权利：……（二）享有集体资产产权、获得集体资产和依法确定由集体使用的国家所有的资产的经营收益……”的规定，只有集体经济组织成员才能享受与其他成员同等的集体收益分配权。因此。朱村街道办作出被诉《行政处理决定书》第一项决定，对原告申请确认其自2016年6月2日起具有第三人集体经济组织成员资格并享有同等成员待遇不予支持，并无不当。关于原告请求第三人向其支付广州教育城征地补偿款的问题。《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条规定：“农村集体经济组织……依法享有独立进行经济活动的自主权，……农村集体经济组织实行民主管理，依法选举和罢免管理人员，决定经营管理的重大事项。”第六条规定：“农村集体经济组织依法经营管理本组织集体所有的资产，任何公民、法人和其他组织不得侵犯。”第十六条规定：“农村集体经济组织成员享有以下权利：……（二）享有集体资产产权、获得集体资产和依法确定由集体使用的国家所有的资产的经营收益……”根据上述规定可知，第三人作为独立的农村集体经济组织，在不违反法律法规禁止性规定的前提下对其所属的集体资产的分配具有自主处分的权利，且只有集体经济组织成员才能享受与其他成员同等的集体收益分配权。而在将集体经济组织收益分配给非集体经济组织成员时，怎么分配、分配给谁，属于集体经济组织的自治范围。本案中，原告不属于第三人集体经济组织成员，且其户口在《分配方案》规定的征地补偿费分配人口核定基准时间2013年12月31日时未曾在第三人处，在第三人实际给予的落户宽限期即2014年6月30日时户口亦不在第三人处，原告的父母亦未帮其按要求到第三人处进行登记。因此，在原告依法不具有第三人集体经济组织成员资格且不符合第三人实际执行的分配条件的情况下，第三人不给予原告广州教育城征地补偿符合上述规定，亦并非侵犯原告的合法权益。因此，朱村街道办作出被诉《行政处理决定书》第二项决定，对原告请求第三人向其支付广州教育城征地补偿款202789元不予支持，并无不当。关于行政处理程序，街道办收到原告的行政处理申请后，向第三人发出《行政处理答复通知书》，结合原告申请材料与依职权调查的内容审查认定相应事实，不存在违反法定程序的情形，程序合法。增城区政府在行政复议过程中，未能秉承对原行政行为进行全面、合理、合法审查的原则，认为应当适用《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第二款对原告成员资格进行认定，从而作出被诉《行政复议决定书》第二项决定撤销了被诉《行政处理决定书》第一项决定，实属错误。因此，根据行政诉讼应当遵循对被诉行政行为进行全面、合法的审查原则，原告要求撤销被诉《行政处理决定书》及要求撤销被诉《行政复议决定书》第一项决定，并责令街道办重新作出行政处理决定的理由不能成立，原审法院不予支持。综上所述，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项及第六十九条之规定，判决撤销被告广州市增城区人民政府于2020年1月23日作出的增府行复〔2019〕217号《行政复议决定书》第二项决定。驳回原告曾文诗的全部诉讼请求。上诉人曾文诗不服原审判决，向本院上诉称：一、原审判决对部分事实未查明。原审第三人表决通过的《分配方案》包括：户籍人口（分配100%）、非户籍人口（分配50%）、外迁人口（分配50%）。原审第三人向本社非户籍人口或外迁人员按全额的50%分配了广州教育城征地补偿款每人114709元。上诉人的父亲曾国山是原审第三人的成员，上诉人是户籍人员的子女。二、原审判决适用法律错误。根据原审第三人表决通过的《分配方案》，上诉人曾文诗属于非户籍人口，享有按50%分配的权利；根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第二款规定，上诉人曾文诗是集体经济组织成员所生子女，在2016年6月2日迁入户口后则取得原审第三人成员资格，应按100%进行分配待遇。故请求：一、撤销（2020）粤7101行初1590号行政判决；二、撤销（2019）增朱街行决字第（63）号《行政处理决定》；三、撤销增府行复〔2019〕217号《行政复议决定书》第一项；四、责令被上诉人朱村街道办在60日内对上诉人申请责令原审第三人支付广州教育城征地补偿款的请求重新作出处理；五、诉讼费由两被上诉人承担。被上诉人朱村街道办二审答辩称：一、曾文诗户口不在规定的分配范围内，其自出生后未直接落户在原审第三人处，不当然具有成员资格。二、原审第三人对集体资产享有自主处分的权利，有权决定是否为非本社成员的人员购买社保、发放征地补偿款等。上诉人不属于原审第三人《分配方案》中应予以分配的对象，无权享受本次分配。被诉行政处理决定并未违反法律法规的强制性规定，未侵害上诉人的合法权益，请求维持原审判决。被上诉人增城区政府二审答辩称：一、上诉人的上诉理由没有事实和法律依据。上诉人于2016年将户口迁入原审第三人处，但是此时已经超过《分配方案》所定下的征地补偿费分配人口核定基准时间，按照《分配方案》规定，上诉人不具有原审第三人成员资格，不享有原审第三人集体经济组织收益的权利，原审第三人亦没有向上诉人分配其集体经济组织收益的义务。根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第九条第一款规定，对农村集体经济组织资产及收益的分配应由成员大会讨论决定。因此，原审第三人未分配土地补偿款给上诉人，并不存在剥夺或减损上诉人合法权益的情形，上诉人请求没有依据，因此朱村街道办对上诉人要求支付土地补偿款的请求不予支持，处理正确。综上请求法院依法驳回上诉，维持原判。原审第三人凤岭第七社二审期间未提交书面陈述意见。二审经审查，原审法院审理查明的事实清楚，本院予以确认。本院认为，二审争议焦点为原审第三人是否应向上诉人分配广州教育城项目征地补偿款。根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条的规定，确定农村集体经济组织成员身份的审查标准是“户口加义务”的原则。根据我国以往的户口政策，有农业户口和居民户口之分，能享有集体收益分配权的集体经济组织成员的前提应是有农业户口的农村自然人。本案中，曾文诗于1999年11月1日出生，当时其户口就随父亲入户在广州市增城区×××××××××××××，户口性质为居民户口。2016年6月2日原告将户口迁至原审第三人处，户口性质为居民户口。曾文诗将户口迁至原审第三人处前就已是居民户口，依法不具有农村集体经济组织成员的资格。现有证据显示，原审第三人并未召开会议表决曾文诗具有其集体经济组织成员资格。根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条及第十六条第（二）项的规定，农村集体经济组织享有独立进行经济活动、进行集体经济收益分配的自主权。原审第三人根据村社的具体情况，对户口在该社但非该社成员的人员决定发放、分配部分集体经济收益，属于村集体自治范围。为了保持农村集体经济组织现有合理经济秩序稳定，促进集体经济组织有序发展，对于尚不具备集体经济组织成员资格的迁入人员，是否给予福利待遇，应由集体经济组织自主决定。故原审第三人集体土地在2013年被征收时，曾文诗不具有原审第三人集体经济组织成员资格，无法享受按照集体经济组织成员同等待遇分配项目征地补偿款。曾文诗于2016年6月2日才将户口迁至原审第三人处，亦不符合原审第三人《分配方案》中规定的应予分配征地补偿款的情形。故被诉行政处理决定对原告申请确认成员资格、按同等待遇分配项目征地补偿款的请求不予支持，并无不当。被诉复议决定适用《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第二款规定，撤销被诉行政处理决定第一项，属于适用法律错误，原审判决撤销被诉复议决定第二项处理正确。综上所述，原审判决认定事实清楚，证据确实充分，程序合法。上诉人的上诉请求理据不足，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元由上诉人曾文诗负担。本判决为终审判决。（本页无正文）审 判 长 杨立志审 判 员 彭铁文审 判 员 金 霞二〇二一年三月二十五日法官助理 张雨晴书 记 员 袁嘉琪