山东省潍坊市中级人民法院 行 政 裁 定 书 (2021)鲁07行终62号 上诉人（原审原告）赵玉宏，女，汉族，1963年2月14日生，住青州市。 委托代理人马永杰，山东众寻律师事务所律师。 委托代理人张晓雪，山东众寻律师事务所实习律师。 被上诉人（原审被告）青州市人力资源和社会保障局，住所地青州市范公亭东路**。 法定代表人徐继中，局长。 委托代理人王朝。 委托代理人法卉乔。 上诉人赵玉宏因与被上诉人青州市人力资源和社会保障局信访答复一案，不服山东省青州市人民法院（2020）鲁0781行初38号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》相关规定，公民、法人或者其他组织向法院提起行政诉讼，人民法院应当首先就案件是否可诉进行审查。就本案来说，本院应当依法对被告青州市人力资源和社会保障局对原告赵玉宏作出的《青州市人力资源和社会保障局信访事项处理意见书》是否可诉进行审查。 首先，原告于2019年6月17日通过信访渠道向青州市人民政府信访局提出信访请求，青州市人民政府信访局将此信访请求交由被告进行处理，被告根据《信访条例》第二十一条“按照前款第（二）项至第（四）项的规定，于2019年8月8日作出涉案信访事项处理情况答复意见书并于2019年8月13日送达原告。《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”本案中，被告对原告作出的涉案信访答复意见书系被告根据《信访条例》作出的属于对信访事项的答复，并不创设新的权利义务，因此信访答复对当事人的权益不产生实际影响，应属不可诉的行为。其次，行政机关作出的相关行政行为具有确定力，如果信访答复可诉的话，则超过行政诉讼起诉期限后，当事人则会不断缠访，直至有关部门作出答复，然后对答复提起诉讼，其直接的后果就是信访层出不穷，行政诉讼期限则如同虚设。 另外，2005年12月12日最高人民法院立案庭对湖北省高级人民法院《关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关以及镇（乡）人民政府作出的处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼人民法院是否受理的请示》作出答复（（2005）行立他字第4号），意见如下：……二、对信访事项有权处理的行政机关依据《信访条例》作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定，信访人不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。根据上述意见，本案被告系对信访事项有权处理的行政机关，对原告作出的涉案答复意见系“行政机关依据《信访条例》作出的处理意见”，因此本案不属于法院受案范围。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第（一）项、第（八）项之规定，裁定驳回原告赵玉宏的起诉。 上诉人赵玉宏不服一审裁定上诉称，被上诉人作出的《关于机关事业单位按新制度计发养老保险待遇试运行有关问题的处理意见》(以下简称处理意见)具有可诉性，理由如下：一、被上诉人作出的《处理意见》内容对上诉人的权利产生了实际影响，并非单纯的回复行为，并非是简单的解释、说明。上诉人缴费企业养老保险满15年，年满55周岁符合退休条件，依据社会保险法的规定向被上诉人提出退休的申请。被上诉人是履行退休审批的职能部门，被上诉人作出的《处理意见》明确答复上诉人续费不足15年，无法办理退休手续，这是对上诉人退休权利实体的剥夺，致使上诉人无法办理退休。二、上诉人作为普通公民达到退休条件后，退休审批部门没有依职权审批退休，上诉人出于对自身权利的维护，必然会通过各种方式维护自身的权利。被上诉人就上诉人的退休申请作出《处理意见》，行为本质上是不同意审批上诉人的退休，属于具体行政行为。三、被上诉人作出《处理意见》并未引用信访条例，而是引用了《关于机关事业单位按新制度计发养老保险待遇试运行有关问题的处理意见》。本案不适用(2005)行立他字第4号答复，该答复强调的是依据信访条例，但本案中被上诉人是依据《关于机关事业单位按新制度计发养老保险待遇试运行有关问题的处理意见》作出的处理意见。四、本案不存在重复信访行为，也不存在规避行政诉讼期限行为的情形，因为被上诉人不履行审批职责的行为一直存在，驳回上诉人的起诉会浪费司法资源，必然导致上诉人再次起诉。请求二审法院撤销(2020)鲁0781行初38号裁定书，责令青州市人民法院重新审理。 被上诉人青州市人力资源和社会保障局二审书面答辩称，一、关于上诉人所称《关于机关事业单位按新制度计发养老保险待遇试运行有关问题的处理意见》并非我局做出的。我省机关事业单位养老保险制度改革自2014年10月1日运行以来，省人力资源和社会保障厅针对各地反映的问题，经研究，并请示人力资源和社会保障部，作出的《处理意见》。《处理意见》是针对不特定的人和事制定普遍适用的规范性文件，是抽象的行政行为，不具有可诉性。二、一审裁定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法。1、2019年6月17日，我局接到信访局转交我局的《网上信访系统交办单》后，按照《信访条例》有关规定，6月28日向赵玉宏出具《受理告知书》，信访事项予以受理，经过认真调查，为赵玉宏召开了听证会，在事实清楚，法律政策明确的基础上，出具了《听证结论》，2019年8月13日，答辩人为赵玉宏邮寄了《信访事项处理意见书》。一审法院认定该信访答复对上诉人的权益不产生实际影响，属不可诉行为，认定事实清楚。2、信访制度是与行政诉讼制度相互独立、相互分离的权利救济制度。对于能够通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的事项，信访途径是排斥的；同样，行政机关依据《信访条例》作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定，行政复议和诉讼途径亦是排斥的。一审法院依据(2005)行立他字第4号答复，作出驳回起诉的裁定，适用法律法规正确，符合法律程序。综上，赵玉宏提出的上诉请求，无事实和法律依据，请求依法驳回其上诉请求。 本院认为，本案审理重点是：本案是否属于人民法院行政诉讼受案范围。围绕审理重点，双方形成的争议焦点是：一是被上诉人出具的《信访事项处理意见书》是否可诉；二是本案对山东省人力资源和社会保障厅制定的《关于机关事业单位按新制度计发养老保险待遇试运行有关问题的处理意见》是否审查。 针对第一个争议焦点，被上诉人出具的《信访事项处理意见书》是针对信访局转来的信访案件而作出的意见，其受理、听证、答复等程序都是按照《信访条例》规定的程序进行的。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（九）项的规定“行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为”，不属于人民法院行政诉讼受案范围。故本案上诉人的第一项诉讼请求“撤销被上诉人出具的《信访事项处理意见书》”不属于人民法院行政诉讼受案范围。虽然上诉人于2017年12月19日向被上诉人申请退休，并称被上诉人一直未履行审批职责，但本案上诉人并非对被上诉人的此不作为行为而提起诉讼，而是选择信访途径反映问题，对信访复核意见不服而提起诉讼。故上诉人的该上诉理由与本案所诉行为非同一法律关系，本院不予采纳。 针对第二个争议焦点，《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。”《关于机关事业单位按新制度计发养老保险待遇试运行有关问题的处理意见》是山东省人力资源和社会保障厅制定的规范性文件，在上诉人提起诉讼的行政行为不属于人民法院行政案件受案范围的情况下，人民法院不能对该规范性文件的合法性单独进行审查。故上诉人认为该文件具有可诉性的上诉理由不能成立，本院不予采纳。 综上，一审裁定适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人的上诉请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  周建明 审判员  李长明 审判员  林少华 二〇二一年三月十日 书记员  徐 铭