山西省运城市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）晋08行终65号 上诉人（原审原告）冯建虎，男，1966年1月8日出生，汉族，住万荣县。 被上诉人（原审被告）万荣县农村经济服务中心，住所地：万荣县东大街**。 法定代表人范炎森，该中心主任。 委托代诉讼理人王锐，山西卫丰律师事务所律师。 委托诉讼代理人王梦虎，该中心工作人员。 原审第三人万荣县高村乡丁樊村村民委员会，，住所地：万荣县高村乡丁樊村 法定代表人冯建勤，该村村委会主任。 委托诉讼代理人黄敬权，山西辰霄律师事务所律师。 上诉人冯建虎因与被上诉人万荣县农村经济服务中心（以下简称万荣农经中心）及原审第三人万荣县高村乡丁樊村民委员会（以下简称万荣丁樊村委会）履行法定职责一案，不服临猗县人民法院（2020）晋0821行初24号行政判决，向本院提起上诉。本院立案后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。 原审认定，原告冯建虎系万荣县高村乡丁樊村第**居民，在该居民组具有承包经营的土地。2015年，该村进行土地确权登记时，原告的弟弟冯建武认为原告侵占了其艮义地2亩土地承包经营权，先诉讼至法院，撤诉后又申请万荣县农村土地承包仲裁委员仲裁，2016年8月26日，万荣县农村土地承包仲裁委员会作出（2016）万农仲裁字第005号裁决书，裁决驳回了冯建武的申请。原告冯建虎承包经营的土地因存在纠纷，未予进入登记确权前期工作。原告冯建虎于2020年7月29日向本院提起行政诉讼，请求判令被告履行法定职责，对其诉称的涉案10亩土地进行确权登记；赔偿因其行政不作为给原告造成的经济损失，并由被告承担本案全部诉讼费用。庭审中，原告陈述在万荣县农村土地承包仲裁委员会作出裁决后，曾先后找丁樊村村干、包村干部及被告要求对其承包经营的土地进行确权，一直到现在没有结果。针对原告诉讼理由被告进行了陈述举证：一、被告没有收到对原告承包经营土地确权的书面申请；二、被告是确权登记机构，确权登记有程序规定，原告的承包经营地在前期调查测绘后，原告未在《承包地块调查表》及公示表等表上签字确认，未与发包方签订土地承包合同。故被告不存在不给原告确权问题。 原审认为，《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条规定，农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的凭证。第七条规定，实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证；（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。本案万荣县农村经济服务中心（原万荣县农村经济管理中心）具有为辖区农村承包经营权进行登记、发证的法定职责，为适格被告。原告要求被告为其承包经营的土地进行确权登记，颁发土地承包经营权证，属于被告的法定职责。但被告履行法定职责的前提是在土地承包合同生效后，有发包方将土地承包方案、承包方及承包土地的情况、土地承包合同等材料报送给被告。本案原告并未提供就涉案土地与发包方签订的土地承包合同，被告提交的证据证实原告要求确权登记并颁证的土地与发包方的土地承包合同未签字生效，依据法律规定，后续的确权登记不能进行。另《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条规定，在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告申请的证据。原告请求被告履行法定职责，对其承包经营的土地进行确权登记，被告未收到关于原告承包土地的书面确权申请，且原告与发包方的土地承包合同未签字生效，不具备确权登记的法定条件，因此原告要求判令被告履行法定职责，对原告承包经营的土地进行确权登记的诉讼请求缺乏事实依据，本院不予支持。原告请求判令被告赔偿因被告不作为而造成的经济损失，没有事实理由及依据，本院亦不予支持。关于原告诉求确权的涉案土地，应先予发包方签订合法有效的承包合同，然后依据法定程序申请确权。本案第三人丁樊村村委会，虽然不是涉案土地的发包方，但作为基层群众性组织，具有管理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，向人民政府反映村民的意见、要求和建议，管理本村属于集体所有的土地和其他财产等职责，原告找村委干部反映问题，申请确权，村委会应当依据法律规定，履行相应职责。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告冯建虎的诉讼请求。案件受理费50元,由原告冯建虎负担。 上诉人冯建虎上诉称：一、被上诉人未依法履行公示和告知义务。被上诉人作为行政主体，在进行行政执法活动时，应当将相应的法律法规及政策及时予以公告，但被上诉人从未公示过其在一审中提交的证据晋农经管发（2015）11号文件及万荣县农村土地确认八步工作法。上诉人在拿到民事裁定书和仲裁裁决书后多次找到二被上诉人要求确权登记，二被上诉人从未告知上诉人需要提交书面申请，也未告知上诉人需要办理登记确权前期工作。上诉人作为行政相对人，在行政主体不公示和告知行政程序的情况下，显然是无法按照程序办事的，也就当然无法提供其向行政主体申请的证据。一审法院在未查明行政主体是否履行法定职责的情况下，加重行政相对人的义务，显然是不合理的。二、原审第三人应当承担责任。一审中至少查明，原审第三人收到了上诉人要求确权登记的申请。第三人村委会在协助人民政府从事行政管理工作的时候，应当认定其具有行政主体资格。在收到了行政相对人的申请，却未按法律规定履行职责，损害了行政相对人的权利，依法应当承担责任。综上，一审法院事实认定不清，适用法律错误，请求法院撤销原判决，改判支持上诉人的上诉请求。故请求：一、请依法撤销原判，改判支持上诉人诉讼请求。二、请判决二被上诉人承担本案一、二审诉讼费用。 被上诉人万荣农经中心辩称：临猗县人民法院（2020）晋0821行初24号行政判决书事实认定清楚，适用法律正确，判决结果客观公正，依法应该予以维持。一、上诉人冯建虎的上诉理由超出了一审诉讼请求的范围。上诉人一审诉要求答辩人履行法定职责。但是上诉理由却陈述“被上诉人未将相应的法律法规及政策及时予以公告”，该内容属于要求政府信息公开的事项，其二审实则要求政府信息公开的诉求，不符合法律规定。上诉人冯建虎在一审诉讼时只提出“履行法定职责”，而并无“政府信息公开”，法院不能超出当事人的诉求范围予以判决。二、答辩入不存在不履行法定责任的情形。答辩人作为农业服务部门，依据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第7条第（三）项：“县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。”之规定，享有的仅仅是审核、登记、发证权。但上诉人根本没有与发包方签到《农村土地承包合同》、没有在《承包地块调查表》、《承包经营权公示结果归户表》、《承包经营权调查结果审核表》等材料上签字，没有向乡政府提交相关确权资料，导致乡政府无材料报送给答辩人，那么答辩人在没有收到确权材料时，自然不存在审核的问题，更不存在编制登记簿，报送县政府颁证等一系列工作。因此，并非答辩人不履行法定职责，而是上诉人不提供资料，导致答辩人无法进行确权工作。综上所述，上诉人冯建虎的上诉请求没有事实与法律依据，依法应该驳回其上诉请求。 原审第三人万荣丁樊村委员辩称：一、对于上诉人要求确权的涉案土地，发包方并非答辩人，而是丁樊村第九居民组，故上诉人起诉主体错误。二、答辩人系基层群众性自治组织，并非行政主体。答辩人的职责和义务是管理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，向人民政府反映村民的意见，管理本村属于集体所有的土地和其他财产。关于该涉案土地经营权事宜，上诉人与其兄弟存在纠纷，答辩人已多次在二人之间进行过调解，但均调解未果。关于该涉案土地确权事宜，答辩人已向相关部门反映过意见和建议。故答辩人履行了相应的职责。三、答辩人在上诉人的确权登记中没有任何过错。答辩人按照农村经济服务中心的要求进行组织动员、宣传培训，收集资料，发放表格，入户调查、填写表格，在测绘队对上诉人的土地测绘以后，农村经济服务中心根据测绘结果出具了《承包地块调查表》。但因垠义地块的走路问题，兄弟两个发生打架事件，故上诉人与南边地邻冯建武（冯建虎弟弟）均拒绝在《承包地块调查表》上签字。另上诉人以确认地块亩数为由到第九居民组组长冯培泽家强行将居民小组的地亩表台账拿走，村委会没有确权依据，虽经多次索要，至今不予返还。尽管如此，目前答辩人仍在积极协调上诉人的纠纷，希望上诉人早日确权登记。 经二审审理查明的事实与一审一致。 本院认为，被上诉人万荣农经中心具有为辖区农村承包经营权进行登记、发证的法定职责。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条规定：“农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。农村土地承包经营权证只限承包方使用。”第七条规定：“实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记薄，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。”本案中，因上诉人冯建虎未提供就涉案土地与发包方签订的土地承包合同，致使确权登记不能进行，上诉人冯建虎也未提供其向被上诉人万荣农经中心要求履行法定职责的相关证据，一审法院驳回其诉讼请求并无不当。综上，上诉人冯建虎的上诉请求理据不足，本院不予支持。原判认定基本事实清楚，适用法律法规正确，应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人冯建虎负担。 本判决为终审判决。 审判长  张晓波 审判员  林学武 审判员  裴黎杰 二〇二一年三月二十五日 书记员  余 婧