湖北省宜昌市中级人民法院 行 政 裁 定 书 (2021)鄂05行终128号 上诉人（原审原告）高秉成，男，汉族，1949年12月18日出生，住宜昌市西陵区， 上诉人（原审原告）宋红珍,女，汉族，1957年3月4日出生，住宜昌市西陵区， 二上诉人共同委托诉讼代理人魏巍，北京京平律师事务所律师。一般授权代理。 被上诉人（原审被告）宜昌市西陵区人民政府学院街街道办事处，住所地宜昌市新民街34号。统一社会信用代码11420502011104681T。 法定代表人李昌松，该街道办事处主任。 出庭负责人陈超，该街道办事处副书记。 委托诉讼代理人王剑，该街道办事处工作人员。一般授权代理。 委托诉讼代理人杨利红，湖北百思特律师事务所律师。一般授权代理。 被上诉人（原审被告）宜昌市西陵区应急管理局，住所地宜昌市西陵区育才路21号。统一社会信用代码11420502665452124Q。 法定代表人宋军，该局局长。 出庭负责人陈国义，该局副局长。 委托诉讼代理人刘冬梅，湖北百思特律师事务所律师。一般授权代理。 上诉人高秉成、宋红珍因诉被上诉人宜昌市西陵区人民政府学院街街道办事处（以下简称学院街办）、宜昌市西陵区应急管理局行政管理一案，不服宜昌市西陵区人民法院（2020）鄂0502行初56号之一行政裁定，向本院提起上诉。本院2021年1月28日立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 原审裁定认定，2019年12月18日，宜昌市西陵区人民检察院向宜昌市西陵区应急管理局发出西检行公[2019]42050200013号《检察建议书》，认为环城南路棚户区改造项目内存在对该区域人民群众生命财产安全与社会公共利益的重大安全隐患，遂向宜昌市西陵区应急管理局提出检察建议，要求宜昌市西陵区应急管理局对环城南路棚户区改造项目依法履行安全生产监督管理职责。2019年12月19日，宜昌市西陵区安全生产委员会办公室向环城南路征收区域所属的学院街办下达《关于迅速整改环城南路片区安全隐患的函》，要求学院街办会同相关职能部门对上述安全隐患进行专项排查整改。新冠疫情后，2020年5月9日，宜昌市西陵区安全生产委员会办公室再次向学院街办下达《关于迅速整改环城南路片区安全隐患的函》，要求学院街办对上述安全隐患进行专项排查整改。2020年5月25日，宜昌市西陵区应急管理局和宜昌市环城南路棚户区改造项目指挥部在三峡晚报共同发布《关于开展环城南路棚改区域清场封场行动整治安全隐患的公告》（以下简称《公告》），公告对象为“环城南路片区滞留户”，主要内容为环城南路征收区域将实行全面封闭管理。届时应急管理、公安、城管等部门将开展集中整治，无关人员严禁进入；环城南路项目专班将对整治区域进行全面清场，要求滞留户将财产迅速搬离，逾期不搬者有关单位将依法采取财产保全，进行全面清场。西陵区住房保障服务中心为滞留户提供过渡安置房。高秉成、宋红珍遂提起本案诉讼，请求：1.判决撤销学院街办与宜昌市西陵区应急管理局共同作出的《公告》；2.判决责令学院街办与宜昌市西陵区应急管理局采取补救措施，拆除高秉成、宋红珍房屋周边的围挡物，并将房屋交还高秉成、宋红珍。 原审裁定认为，《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款规定，下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。因此，可诉的行政行为必须是行政机关作出的发生法律效果的行为，也就是对行政相对人的权利义务关系产生调整作用。一般而言，通知行为属于不发生法律效果的事实行为，该类行为并没有影响到行政相对人的权利义务关系，所以并非可诉的法律行为。就本案宜昌市西陵区应急管理局和宜昌市环城南路棚户区改造项目指挥部2020年5月25日在三峡晚报发布的《公告》而言，是针对环城南路片区所有滞留户的告知，即告知滞留户该区域将实行全面封闭管理，无关人员严禁进入，并要求滞留户将财产搬离，“逾期不搬者有关单位将依法采取财产保全，进行全面清场”。无论从上述告知内容看，还是从有关单位后续将采取的财产保全、清场行为比较来看，《公告》都只是对该区域将进行清场有关事项的概括性告知，仅是一个程序性公告，并不对行政相对人的权利义务产生实际影响。故《公告》不属于行政诉讼的受案范围。《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉……（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的。”故对高秉成、宋红珍的起诉，应予驳回。 综上，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款、第六十九条第一款第（八）项之规定，裁定：驳回高秉成、宋红珍的起诉。本案按规定不收取诉讼费。已收取50元诉讼费，退还给高秉成、宋红珍。 上诉人高秉成、宋红珍上诉称：原审适用法律错误，被诉《公告》具有可诉性，属于人民法院的受案范围。1.根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款的规定，可诉的行政行为必须是行政机关作出的发生法律效果的行为，即对公民、法人或者其他组织权利义务产生确定的、终极的实际影响的行为。当该行政行为赋予、增加、减少、消灭了行政相对人的某些权利义务，或使行政相对人申请或请求不能实现或者只能部分实现时，应当赋予行政相对人提起诉讼、寻求法律救济的途径。2.被诉《公告》虽名为公告，但其实际效果等同于行政机关依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定作出的补偿决定。该《公告》除了程序性告知外，还为上诉人设置了积极的作为义务，且该义务具有强制执行的可能性。该行政行为一经作出，对上诉人的不利影响已经产生，对上诉人的权利义务产生了影响，是一个成熟、完整、终结性的行政行为，而非程序性、过程性、阶段性行政行为，具有可诉性，属于人民法院行政诉讼受案范围。请求：1.撤销原审裁定；2.指令原审法院受理本案。 被上诉人学院街办辩称：一审认定事实清楚，适用法律正确，依法应予以维持。根据《检察建议书》的内容，结合《公告》发布时的实际情况，整治安全隐患工作迫在眉睫。涉案《公告》内容符合《生产安全事故应急条例》第六条要求，明确规定了应急组织体系、职责分工以及应急救援程序和措施。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（六）项的规定，行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。被上诉人西陵区应急管理局和宜昌市环城南路棚户区改造项目指挥部制定应急救援预案并在报纸上向社会公布是属于应急准备工作内容，为过程性行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。上诉人上诉理由及适用法律均错误，依法应驳回上诉。 被上诉人宜昌市西陵区应急管理局辩称：涉案《公告》系程序性、过程性、阶段性行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。发布涉案《公告》，仅仅是整治安全隐患行动中的一个程序性告知行为。清场封场和群众疏散安置均系整治安全隐患工作中的一个环节，均属于阶段性、过程性行为。上述程序性、过程性、阶段性行为，不涉及终局性问题，对上诉人的权利义务没有实质影响，上诉人的房屋及屋内物品在《公告》发布时均未受到实质影响，故不具有可诉性。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉人的上诉。 当事人向原审法院提交的证据已随案移送本院，本院经审查所认定的案件事实与原审相同。 本院认为，本案被诉行政行为是二被上诉人共同作出的涉案《公告》，原审法院以该《公告》不属于行政诉讼的受案范围为由裁定驳回起诉，故本案的审理重点是该《公告》是否具有可诉性。 从被诉《公告》的内容看，其是针对环城南路片区所有滞留户的告知，对行政相对人权利义务产生实际影响的是有关单位后续将采取的财产保全、清场行为，该《公告》并不对行政相对人的权利义务产生实际影响。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款规定，二上诉人对该《公告》提起诉讼，不属于行政诉讼的受案范围。故原审法院裁定驳回起诉并无不当。 综上，二上诉人的上诉理由不能成立，本院对其上诉请求不予支持。原审法院裁定驳回起诉正确。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本案按规定不收取诉讼费。 本裁定为终审裁定。 审判长  王春晖 审判员  闵珍斌 审判员  甘 杨 二〇二一年三月三十日 法官助理李乔 书记员吴雪