安徽省阜阳市颍州区人民法院 行 政 判 决 书 (2020)皖1202行初189号 原告颍上县宏创新型材料有限公司，住所地颍上县谢桥镇兰庙社区南300米，统一社会信用代码91341226MA2PHL3G3E。 法定代表人李刚，该公司执行董事。 委托代理人程东方，安徽金宇律师事务所律师。 被告颍上县自然资源和规划局，住所地颍上县慎城镇顺河路89号，统一社会信用代码11341226003183017C。 法定代表人王春雨，该局局长。 委托代理人刘树峰，该局工作人员。 委托代理人彭冬青，该局法律顾问。 被告阜阳市自然资源和规划局，住所地阜阳市文峰街道清河东路322号，统一社会信用代码11341200MB19391321。 法定代表人杨增泓，该局局长。 委托代理人曹炯，该局工作人员。 委托代理人马后清，该局法律顾问。 原告颍上县宏创新型材料有限公司（以下简称宏创公司）不服被告颍上县自然资源和规划局（以下简称颍上县自规局）土地行政处罚决定及阜阳市自然资源和规划局（以下简称阜阳市自规局）行政复议决定一案，于2020年10月9日向本院提起行政诉讼，本院当日立案后，即向两被告邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年12月9日公开开庭审理了本案。原告宏创公司的委托代理人程东方，被告颍上县自规局的委托代理人刘树峰、彭冬青，被告阜阳市自规局的委托代理人曹炯、马后清到庭参加诉讼，本案现已审理终结。 2020年6月1日，被告颍上县自规局作出颍自然资源和规划（监）字[2020]第23号行政处罚决定，依据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条、《基本农田保护条例》第三十条、《安徽省国土资源系统实施土地行政处罚自由裁量权标准》的规定，决定给予原告宏创公司如下处罚：1、责令退还非法占用的土地36278.18平方米；2、限期15日内拆除在非法占用的土地上新建建筑物166.15平方米、新建道路1354.58平方米、矸石堆放场4415.7平方米和其他设施，恢复土地原状；3、没收在非法占用的土地上新建窑体15200.66平方米、新建钢构机房5565.66平方米、新建房屋794.75平方米、新建道路4866.07平方米和其他设施；4、对所占用的永久基本农田6846.31平方米，处以每平方米25元的罚款，计171157.75元；对所占用的一般耕地436.8平方米，处以每平方米15元的罚款，计6552元；对所占用独立工矿用地28439.17平方米，处以每平方米10元的罚款，计284391.7元；对所占用的其他用地555.91平方米，处以每平方米10元的罚款，计5559.1元。合计罚款467660.55元。宏创公司不服，向阜阳市自规局申请行政复议，2020年9月18日，阜阳市自规局作出阜自然资源和规划复[2020]14号行政复议决定，维持颍上县自规局作出的颍自然资源和规划（监）字[2020]第23号行政处罚决定。 原告宏创公司诉称：一、被告颍上县自规局作出的行政处罚决定及阜阳市自规局作出的行政复议决定认定事实不清，证据不足。案涉土地原系兰明举使用，在该处开办颍上县兰明举新型建筑材料厂。后该处土地转让给原告，土地上当时已建有道路、窑厂等构筑物和建筑物，土地性质已被改变。原告租赁案涉土地之后，虽然也进行了改建和扩建等行为，但在租赁案涉土地之前，占地的行为和事实就已发生。被告未能查清原占地的时间、原占地的面积、原已建构筑物、建筑物的情况、原占地的主体等相关事实，被告将非法占地行为认定全部是原告所为，认定事实不清、主要证据不足。另外，在被告颍上县自规局作出行政处罚决定之前，原告已整改，并经颍上县利民土地整理有限公司（颍上县自规局委托机构）工作人员实地勘察、测量，符合土地利用性质，不存在非法占用土地行为；土地上新建建筑物实地勘察、测量，符合土地利用性质，不存在非法占用土地的行为；土地上新建建筑物166.15平方米已经进行复垦、恢复原状，处罚决定书认定的1354.58平方米道路并非原告违法占地新建的道路，是原本就已经存在的既有道路，且也没有影响、变更该道路的使用性质；原告对矸石进行堆放场4157平方米土地已经恢复原状；对窑体等建筑物和构筑物，是在原企业占地的基础上进行的改建、扩建行为，认定原告构成非法占地明显不当，且处罚面积及处罚措施均超出实际比例，处罚过重。再者，原告一直积极配合当地政府及土地、环保等相关部门工作，态度端正并把合法、安全放在首位的企业良性发展模式，为了更好的保护环境、利用土地应有价值，又在部分土地上种植了农作物，恢复了土地应有的样貌。二、被告颍上县自规局作出的行政处罚决定及阜阳市自规局作出的行政复议决定适用法律、法规错误。案涉土地使用发生在2020年1月1日施行的修正后的《土地管理法》实施之前，按照法不溯及既往的原则，应适用当时的《土地管理法》。综上，请求：1、撤销被告颍上县自规局作出的颍自然资源和规划（监）字[2020]第23号行政处罚决定；2、撤销被告阜阳市自规局作出的阜自然资源和规划复[2020]14号行政复议决定。 原告宏创公司向本院提举如下证据：1、原告营业执照，证明原告主体信息。2、颍自然资源和规划（监）字[2020]第23号行政处罚决定书、阜自然资源和规划复[2020]14号行政复议决定书。证明被诉行政行为存在。3、颍上县经济和信息化委员会关于年产1亿块烧结煤矸石自保温砌块资源综合利用项目予以备案的函（颍经技字[2017]18号）、颍上县水利局关于《年产1亿块烧结煤矸石自保温砌块资源综合利用项目水土保持方案报告表》的批复（颍水工函[2020]26号）、阜阳市生态环境局颁发给宏创公司的排污许可证。证明结合被告举证的自然资源和规划局土地预审意见、环保局环评审批意见，原告一直在积极办理相关手续。案涉土地主要是独立工矿用地，且曾经多年前是村办窑厂，被告在行政处罚时也应考虑历史原因和现实实际情况。 被告颍上县自规局辩称：一、答辩人作出的行政处罚决定事实清楚，证据合法，定性准确，适用法律、法规正确，程序合法。2019年12月9日，颍上县自规局接信访举报反映宏创公司涉嫌非法占地，于2020年4月21日立案调查。经查，2017年6月，宏创公司以每年每亩1600元的价格从谢桥镇兰庙社区陈圩队居民手中将该地块租得。2017年10月，宏创公司在该地块上建设一处新型建材厂，主要建设一座窑体、一栋办公楼、一座钢构大棚、两处矸石堆放场、生产道路等设施，用于生产、销售节能标准砖，2018年5月建齐并投入使用。该地块为谢桥镇兰庙社区的集体所有土地，2020年5月13日，宏创公司法定代表人李刚对占地范围现场指界，在信访人、兰庙社区工作人员及相关知情人见证下，确定宏创公司建设所占用的土地范围。经实地勘测，该地块面积36278.18平方米（套合土地利用现状图，其中耕地6846.31平方米，农村道路513.7平方米，坑塘水面479平方米，采矿用地28439.17平方米）。新建地上建筑物面积21727.22平方米（其中窑体15200.66平方米，钢构机房5565.66平方米，房屋960.9平方米），新建道路6220.65平方米及占地4415.7平方米两处矸石堆放场。经套合比对《谢桥镇土地利用总体规划（2010-2020）调整完善》，所占用的土地7839.02平方米不符合谢桥镇土地利用规划（2010-2020）调整完善（其中基本农田6846.31平方米，一般耕地436.8平方米，其他用地555.91平方米）；所占用的独立工矿用地28439.17平方米符合谢桥镇土地利用规划（2010-2020）调整完善。以上事实有询问笔录，现场勘测笔录，勘测定界图，土地利用现状图，土地利用规划图，身份证复印件等材料证明。宏创公司未经依法批准，非法占地建设建材厂的行为违反《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第六十三条、第六十四条的规定，构成非法占地。依据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条（2004年《中华人民共和国土地管理法》修正版第七十六条）、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条、《基本农田保护条例》第三十条、《安徽省国土资源系统实施土地行政处罚自由裁量权标准》的规定，决定给予原告宏创公司如下处罚：1、责令退还非法占用的土地36278.18平方米；2、限期15日内拆除在非法占用的土地上新建建筑物166.15平方米、新建道路1354.58平方米、矸石堆放场4415.7平方米和其他设施，恢复土地原状；3、没收在非法占用的土地上新建窑体15200.66平方米、新建钢构机房5565.66平方米、新建房屋794.75平方米、新建道路4866.07平方米和其他设施；4、对所占用的永久基本农田6846.31平方米，处以每平方米25元的罚款，计171157.75元；对所占用的一般耕地436.8平方米，处以每平方米15元的罚款，计6552元；对所占用独立工矿用地28439.17平方米，处以每平方米10元的罚款，计284391.7元；对所占用的其他用地555.91平方米，处以每平方米10元的罚款，计5559.1元，合计罚款467660.55元。答辩人作出的处罚决定事实清楚，证据合法，定性准确，适用法律正确，程序合法。二、被答辩人诉讼理由不能成立。综上，被答辩人的诉讼请求不应得到支持。 被告颍上县自规局于法定举证期限内向本院提交了如下证据、依据：1、统一社会信用代码证，证明被告的诉讼主体资格。2、违法线索登记表；3、线索来源；4、颍上县自规局工作人员对苏永芬、李刚、兰明举、高坡、宋孝民、兰明权的询问笔录及被询问人身份证明；5、案件核查报告；6、立案呈批表；7、颍上县谢桥镇兰庙社区出具证明；8、颍上县自规局工作人员对李刚、陈书田、陈文全、兰未启、姜文俊的询问笔录及被询问人身份证明；9、现场勘测笔录、勘测定界图；10、宏创公司用地位置图、现状图；11、案件调查报告；12、违法案件审理记录；13、违法案件处理呈批表；14、行政处罚告知书、听证告知书及送达回证；15、行政处罚决定书及送达回证；16、破坏农用地鉴定申请报告；17、破坏耕地鉴定报告函；18、处分建议书及回执；19、没收财物移交书；20、营业执照复印件、租地协议及其他相关材料；21、现场照片。证据2-21证明被告作出的行政处罚决定事实依据充分、程序合法。22、《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第六十三条、第六十四条、第七十七条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条、《基本农田保护条例》第三十条、《安徽国土资源系统实施土地行政处罚自由裁量权标准》。证明被告作出的行政处罚决定适用法律正确。 被告阜阳市自规局辩称：一、答辩人作出的阜自然资源和规划复[2020]14号行政复议决定认定事实清楚、证据确凿、适用法律正确。二、答辩人作出阜自然资源和规划复[2020]14号行政复议决定程序合法。请求依法驳回被答辩人的诉讼请求。 被告阜阳市自规局于法定举证期限内向本院提交了如下证据、依据：1、统一社会信用代码证，证明被告的诉讼主体资格。2、行政复议受理审批表、行政复议受理通知书及送达回执；3、行政复议书面答复通知书及送达回执；4、行政复议答复书及证据；5、行政复议延期审理通知书及相关送达回执；6、行政复议决定书审批表；7、行政复议决定书及送达回执。证据2-7证明阜阳市自规局作出的行政复议决定程序合法。8、《中华人民共和国土地管理法》第七十七条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条、《基本农田保护条例》第三十条、《安徽省国土资源系统实施土地行政处罚自由裁量权标准》的相关规定、《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项。证明被告阜阳市自规局作出的复议决定适用法律正确。 经庭审质证，本院对原、被告提举的证据认证如下：原告提举的证据1、2真实客观、来源合法，与本案具有关联性，被告无异议，予以确认；证据3颍上县经济和信息化委员会文件是其审查宏创公司项目符合行业标准和产业政策而予以备案；颍上县水利局的批复及阜阳市生态环境局颁发给宏创公司的排污许可证，时间均在案涉行政处罚决定作出之后，虽真实合法，但与本案不具有关联性，不予确认。 被告颍上县自规局提举的证据1真实合法，与本案具有关联性，原告亦无异议，予以确认。证据2、3为案件线索来源，真实客观、来源合法。证据4来源合法，与本案具有关联性，原告对其中苏永芬的笔录提出异议，认为苏永芬夸大其词，与事实不符，因苏永芬是举报人，其反映的违法行为仅为本案线索来源，而非行政机关最后认定的违法事实。证据5-7，原告提出异议，认为案件核查报告对部分事实认定有遗漏；案涉行为发生于土地管理法修订之前，立案呈批表适用的法律错误；兰庙社区出具的证明没有提及原告厂内有400平方米房子非原告所建。因案件核查报告是行政机关对违法行为的初步核查，是启动立案程序的程序性行为，原告的质疑不能成立；案涉违法占地行为发生于现行土地管理法修订之前，但违法占地行为持续至行政机关立案之日，适用现行土地管理法并无不当；兰庙社区出具的证明内容为“宏创公司于2017年10月在我社区建设一座新型建材厂”，是对事实的客观陈述，故原告提出异议均不能成立。证据8具有真实性、合法性、关联性，原告亦无异议。证据9、10，原告均提出异议，质疑现场勘测笔录记载的原告占地总面积缺乏认定依据；勘测定界图上两处矸石堆放场总面积5158.34平方米，处罚决定书认定矸石堆放场面积4415.7平方米；勘测定界图（颍上县利民土地整理有限公司绘制）上基本农田6846.31平方米、一般农地436.8平方米，处罚决定书认定基本农田6846.31平方米、一般耕地436.8平方米，与阜阳市土地勘测规划设计院绘制的勘查定界图上基本农田面积6477.31及一般耕地407.16平方米有明显出入，基本农田面积的差异直接影响事实的认定及罚款金额的计算；2002年5月颍上县利民土地整理有限公司绘制勘测定界图上农村道路面积513.7平方米、坑塘水面面积479平方米、独立工矿面积28439.17平方米，而阜阳市土地勘测规划设计院绘制的勘查定界图上农村道路面积861.23平方米、坑塘水面面积484.02平方米、工矿用地面积28038.46平方米。本院认为颍上县自规局提交的颍上县利民土地整理有限公司绘制勘测定界图认定的原告占用基本农田面积、矸石堆放场面积、工矿用地面积、坑塘水面面积、道路面积等与阜阳市勘测规划设计院绘制的勘查定界图均不一致，属认定事实不清。证据11-15为程序证据，原告综合异议意见为程序违法，因本案属对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚的情形，行政机关负责人应当集体讨论决定，而颍上县自规局未提交相关证据证明该案经行政机关负责人集体讨论决定。证据16-19均发生于行政处罚决定作出之后，与被告作出行政处罚决定不具有关联性。证据20、21真实客观，与本案具有关联性，但被告质疑照片中显示的一处建造时间明显久远的砖木结构房屋费原告所建而被告未予查清。综上，本院对颍上县自规局提举的证据2-21证明其作出行政处罚决定事实清楚、程序合法的证明目的不予确认。证据22为现行有效法律、法规及规范性文件，被告据此作出行政处罚决定，适用法律并无不当。 被告阜阳市自规局提举的证据1-7真实合法，与本案具有关联性，能够证明作出的复议决定符合法定程序。证据8，由于案件事实不清、程序违法，复议机关作出维持的复议决定不当。 经审理查明：2019年12月10日，颍上县自规局发现宏创公司违法占用土地线索后即对违法行为线索进行核查，认为宏创公司涉嫌非法占地，于2020年4月21日立案查处。颍上县自规局经调查，认定2017年6月宏创公司以每年每亩1600元的价格从谢桥镇兰庙社区陈圩队居民手中将涉案地块租得，该地块为谢桥镇兰庙社区的集体所有土地。2017年10月，宏创公司在该地块上进行建设，建设一座窑体、一栋办公楼、一座钢构大棚、两处矸石堆放场、生产道路等设施，用于生产、销售节能标准砖，2018年5月建齐并投入使用。颍上县自规局经实地勘测，认定该地块面积36278.18平方米（套合土地利用现状图，其中耕地6846.31平方米，农村道路513.7平方米，坑塘水面479平方米，采矿用地28439.17平方米）。新建地上建筑物面积21727.22平方米（其中窑体15200.66平方米，钢构机房5565.66平方米，房屋960.9平方米），新建道路6220.65平方米及占地4415.7平方米两处矸石堆放场。经套合比对《谢桥镇土地利用总体规划（2010-2020）调整完善》，所占用的土地7839.02平方米不符合谢桥镇土地利用规划（2010-2020）调整完善（其中基本农田6846.31平方米，一般耕地436.8平方米，其他用地555.91平方米）；所占用的独立工矿用地28439.17平方米符合谢桥镇土地利用规划（2010-2020）调整完善。2020年5月22日，颍上县自规局案件会审领导小组对宏创公司违法占地一案进行审理。5月25日，颍上县自规局对该案进行审批。5月26日，颍上县自规局作出行政处罚告知书及听证告知书，原告收到告知书后，未在指定期限内提出书面陈述、申辩及听证。颍上县自规局于2020年6月1日作出颍自然资源和规划（监）字[2020]第23号行政处罚决定并送达。原告不服，向阜阳市自规局申请行政复议，2020年9月18日，阜阳市自规局作出阜自然资源和规划复[2020]14号行政复议决定，维持颍上县自规局作出的颍自然资源和规划（监）字[2020]第23号行政处罚决定。 另查明：颍上县自规局对宏创公司作出行政处罚决定后，因宏创公司占用农用地部分面积较大，涉嫌刑事犯罪，颍上县自规局申请阜阳市自规局组织专家对宏创公司破坏农用地的破坏程度进行鉴定。阜阳市自规局委托的阜阳市土地勘测规划院于2020年6月30日出具鉴定报告，该鉴定报告及勘测定界图载明：以现场勘测和颍上县2016年土地利用现状图与谢桥镇土地利用规划图（2010-2020）套合确认宏创公司用地面积36278.18平方米，其中旱地面积6884.47平方米（基本农田6477.31平方米、一般农田407.16平方米）；农村道路面积861.23平方米；坑塘水面面积494.02平方米；工矿用地面积28038.46平方米。 本院认为，《中华人民共和国土地管理法》（2019年8月26日修正）第五条规定，国务院自然资源主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。县级以上地方人民政府自然资源主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。该法第六十七第一款规定，县级以上人民政府自然资源主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。《安徽省实施＜中华人民共和国土地管理法＞办法》第四条规定，县（含县级市）以上人民政府土地行政主管部门统一负责本行政区域内土地的管理和监督工作。市人民政府土地行政主管部门对市辖区的土地管理和监督工作，县人民政府土地行政主管部门对所辖乡（镇）的土地管理和监督工作，实行集中统一领导。据此，颍上县自规局对本行政区域内土地工作具有监督管理职责。本案争议的主要焦点为颍上县自规局作出的行政处罚认定事实是否清楚、证据是否充分、程序是否合法。首先，颍上县自规局作出行政处罚的关键证据为颍上县利民土地整理有限公司绘制的勘测定界图，根据勘测定界图套合土地利用现状图及土地利用规划图，从而作出行政处罚决定，而颍上县利民土地整理有限公司绘制的勘测定界图认定的原告占用基本农田面积、矸石堆放场面积、工矿用地面积、坑塘水面面积、道路面积等与阜阳市勘测规划设计院绘制的勘查定界图均不一致。颍上县自规局庭后向本院提交情况说明称颍上县利民土地整理有限公司按照2000国家大地坐标系测量，阜阳市土地勘测规划设计院测量使用1980西安坐标系测量，因测绘使用坐标系不一致，导致结果存在误差。而颍上县利民土地整理有限公司绘制的勘测定界图与阜阳市勘测规划设计院绘制的勘查定界图对于宏创公司用地总面积测绘结果完全一致，仅是基本农田面积、一般农田面积、工矿用地面积、坑塘水面面积、道路面积等不同，故颍上县辩解测绘时使用坐标系不同导致测绘结果差异的理由不能成立，其作出的行政处罚决定的主要证据不足。其次，《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条规定“调查终结，行政机关负责人应当对调查结果进行审查，根据不同情况，分别作出如下决定……。对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关负责人应当集体讨论决定。”原国土资源部《国土资源违法行为查处工作规程》第11.1规定“对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，国土资源主管部门的负责人应当集体讨论决定。”本案中，颍上县自规局认为宏创公司破坏农用地的行为涉嫌刑事犯罪，报告阜阳市自规局组织专家对宏创公司破坏农用地程度进行鉴定，其给予宏创公司拆除、没收建筑物等价值及罚款数额均较大，故该案属情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚的情形，应当由国土资源主管部门的负责人集体讨论决定后再作出行政处罚决定，颍上县自规局未经负责人集体讨论决定，属违反法定程序。综上，被告颍上县自规局对原告宏创公司作出的行政处罚决定认定事实不清，主要证据不足，违反法定程序，依法应予撤销。被告阜阳市自规局没有查明被告颍上县自规局作出涉案行政处罚决定认定事实是否清楚，程序是否合法即作出维持涉案行政处罚决定的复议决定，依法亦应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第三项的规定，判决如下： 一、撤销被告颍上县自然资源和规划局于2020年6月1日作出的颍自然资源和规划（监）字[2020]第23号行政处罚决定； 二、撤销被告阜阳市自然资源和规划局于2020年9月18日作出的阜自然资源和规划复[2020]14号行政复议决定； 三、被告颍上县自然资源和规划局于本判决生效之日起60日内重新作出行政行为。 案件受理费50元，由被告颍上县自然资源和规划局、阜阳市自然资源和规划局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省阜阳市中级人民法院。 审 判 长  闫 宁 审 判 员  李黎东 人民陪审员  王莉莉                                                                                                  二〇二一年三月二十二日                                                                                                      书记员余嘉惠 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。