陕西省咸阳市中级人民法院 行 政 裁 定 书 (2020)陕04行终196号 上诉人(原审原告):刘保卫，男，汉族，1968年9月生，住陕西省乾县，身份证号码：610XXXXXXXXXXXXXXX。 委托诉讼代理人：吕伟，陕西秦直道律师事务所律师。 上诉人（原审被告）：乾县自然资源局。住所地：乾县。统一社会信用代码：11610424016018432E。 法定代表人：胡小乔，该局局长。 委托诉讼代理人：陈万哲，北京市炜衡（西安）律师事务所律师。 委托诉讼代理人：宇亚蒙，该局处理中心科员。 上诉人（原审被告）：乾县阳洪镇人民政府。住所地：乾县。统一社会信用代码：XXXXXXXXXXXXXX0185。 法定代表人：李向阳，该镇镇长。 委托诉讼代理人：郝党库，该镇司法所所长。 委托诉讼代理人：王新正，该镇包村干部。 原审第三人：乾县阳洪镇中陆陌村村民委员会。 法定代表人：李永兴，该村村委会主任。 上诉人刘保卫、上诉人乾县自然资源局、上诉人乾县阳洪镇人民政府因与原审第三人乾县阳洪镇中陆陌村村民委员会确认征收土地行为、铲除土地上树苗等附着物行为违法及行政赔偿一案，不服乾县人民法院（2020）陕0424行初3号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。 上诉人刘保卫上诉称：一、原审认为根据查明的事实尚不能确认乾县自然资源局系征收案涉土地的行政主体，该行政行为与上诉人无法律上的利害关系，属于法律认识与理解错误。从一审查明的事实可以看出，乾县自然资源局就是实施征收的行政主体。上诉人为案涉33亩土地的合法用益物权人，乾县自然资源局的征收行为必将导致上诉人不能按原租赁合同约定继续使用租赁土地，必然影响上诉人用益物权的行使，该征地行为与上诉人有法律上的利害关系。原审中乾县自然资源局并没有出示合法征收陆陌村第九村民小组土地的证据，故其征收案涉33亩土地的行为应被依法确认违法。二、原审错误适用司法解释，且未依法适用行政赔偿案件中因被告原因导致原告无法就损失举证时，应由被告承担举证责任的法律规定，导致判决结果错误。请求：一、撤销原审判决第二项，改判为支持上诉人请求确认被上诉人乾县自然资源局征收乾县XX镇XX村XX村XX小组33亩土地行为违法的一审诉讼请求；二、撤销原审判决第三项，改判为支持上诉人要求被上诉人乾县自然资源局、乾县阳洪镇人民政府赔偿各项经济损失的一审诉讼请求。 乾县自然资源局针对上诉人刘保卫的上诉答辩称：一、根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条的规定，征收土地的实施主体是县级人民政府，故上诉人关于“实施征收的行政主体是乾县自然资源局”的观点与法相悖，不能成立。2015年征收中陆陌村第九村民小组集体土地的行为，发生在政府与被征收土地的农村集体经济组织之间，中陆陌村第九村民小组才是征收土地行为的相对人。按照最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条规定，上诉人刘保卫既不是集体经济组织成员，更不是集体经济组织的代表，其无权对征收集体土地的行政行为提起行政诉讼，其不具有原告主体资格。即使上诉人刘保卫主张其所谓的“用益物权”，其也无权对征收土地行为提起行政诉讼。二、上诉人关于不应该适用法释（2000）8号司法解释的观点正确，但按照应该适用的法释（2018）1号司法解释的规定，上诉人的起诉更是超过了该解释第六十四条规定的一年起诉期限。三、上诉人刘保卫主张的经济损失及利息没有事实根据，其要求赔偿没有法律依据，原审判决没有支持其诉讼请求完全正确。四、本案涉及的集体土地系村委会自愿履行协议交付土地而对土地进行平整，不存在强制征收的事实，无论是阳洪镇人民政府还是乾县自然资源局均没有强制“铲除树苗”的行为，无需作出强制决定，无需申请人民法院执行。上诉人的上诉请求不能成立，请求驳回刘保卫的上诉。 乾县阳洪镇人民政府针对上诉人刘保卫的上诉答辩称，关于征收案涉33亩土地的行为定性，镇政府与乾县自然资源局的意见一致。上诉人刘保卫不是适格原告，其应当撤诉后向其合同相对方主张权利。上诉人刘保卫无法提供证据证明其所受损失，应承担举证不能的不利后果。上诉人抢栽抢种行为所造成的损失应由其自行承担。原审判决第二项、第三项认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉人的诉讼请求。 上诉人乾县自然资源局上诉称：一、原审判决认定上诉人乾县自然资源局“2016年12月11日、12日铲除案涉33亩土地上刘保卫的树苗及附属物”完全没有事实根据。征收土地行为是一个系列行政行为，各个不同的行政行为的作出主体、行为内容、程序和依据均不相同。按照县政府的分工，发放补偿款、收回土地的工作是由阳洪镇人民政府完成的，乾县自然资源局根本没有实施“铲除土地上树苗”的行为。被征收土地是所属村民小组主动交出，不存在强制交出土地的事实。原告提起民事诉讼并非主张行政诉权，不能产生启动行政诉讼的法律效力，刘保卫也没有向乾县自然资源局提起过民事诉讼，刘保卫的起诉超过起诉期限，原审认定其未超过起诉期限错误。二、乾县自然资源局没有对刘保卫实施行政强制行为，不存在违法之处，原审判决适用《行政强制法》不当。三、原审将乾县自然资源局和乾县阳洪镇人民政府作为共同被告没有法律依据。按照县政府的分工，乾县自然资源局与乾县阳洪镇人民政府在土地征收过程中分别负责不同的工作，两机关没有共同作出同一行政行为，将两机关作为共同被告没有法律依据，原审判决两机关行政违法也是错误的。请求：撤销原审判决第一项，依法驳回上诉人刘保卫“确认行政违法”的诉讼请求。 上诉人乾县阳洪镇人民政府上诉称，上诉人刘保卫与上诉人阳洪镇政府均不是适格的诉讼主体，确认乾县阳洪镇人民政府行政行为违法无事实根据，同时程序违法。阳洪镇人民政府受乾县自然资源局的委托进行征收土地的清表工作，该清表行为指向的是案涉33亩土地的承包经营户10户，并非上诉人刘保卫。乾县国土资源局已经将地面附着物补偿款发放给该10户，上诉人刘保卫可以向该10户承包经营户索要其地面附着物补偿款。本案纠纷与上诉人阳洪镇人民政府没有任何关系。原审认定事实不清，程序违法。原审判决认定事实不清，程序违法，请求撤销原判，发回重审或改判。 上诉人刘保卫针对乾县自然资源局及乾县阳洪镇人民政府的上诉答辩称，原审判决第一项认定事实清楚，适用法律正确，应当驳回上诉人乾县自然资源局的上诉请求。上诉人乾县阳洪镇人民政府上诉关于撤销、发回重审或改判原审判决第一项的上诉请求不能成立，其撤销、发回重审或改判原审判决第二、三项的上诉理由不能成立，但对其请求认可。 上诉人乾县自然资源局和乾县阳洪镇人民政府对对方的上诉请求及理由均予以认可。 原审第三人乾县阳洪镇中陆陌村村民委员会未陈述意见，未答辩。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。也就是说，提起行政诉讼，其诉讼请求应当是明确具体的，要指向具体的行政行为。征收土地行为包括：审批、备案、公告、补偿、安置、实施等一系列行为，涉及到不同级别的行政机关和多个部门，请求确认征地违法案件中，应明确对征收土地过程中的哪一个行为提起行政诉讼。笼统以土地征收行为违法作为诉讼请求提起诉讼的，属于没有明确诉讼请求的情形，经释明，当事人拒不予以明确的，应当裁定不予立案或驳回起诉。本案中，上诉人刘保卫起诉的事项中既有笼统的土地征收行为，又涉及土地征收中的具体实施行为，其诉讼请求不明确具体。原审未向原告释明，即对其不明确具体的诉讼请求一并审理，导致认定事实不清。 《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，在行政赔偿案件中，原告应当对行政行为造成损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第四十七条规定，“根据行政诉讼法第三十八条第二款的规定，在行政赔偿、补偿案件中，因被告的原因导致原告无法就损害情况举证的，应当由被告就该损害情况承担举证责任。对于各方主张损失的价值无法认定的，应当由负有举证责任的一方当事人申请鉴定，但法律、法规、规章规定行政机关在作出行政行为时依法应当评估或者鉴定的除外；负有举证责任的当事人拒绝申请鉴定的，由其承担不利的法律后果。当事人的损失因客观原因无法鉴定的，人民法院应当结合当事人的主张和在案证据，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验、生活常识等，酌情确定赔偿数额。”据此，在行政赔偿诉讼中，一般仍应坚持“谁主张，谁举证”的举证规则，即原告应当对被诉行政行为造成损害的事实提供证据。但若因被告的原因导致原告客观上无法举证或难以举证的，再将举证责任强加于原告，对原告实属不公，更不利于被告对自己的过错和违法情形承担责任。本案中，原审在认定清理涉案土地上树苗等附着物时，“两被告未对刘保卫的树苗及附属物进行清点登记，亦未对案涉土地上树苗及附属物作出处理”，即因被告的原因导致原告无法举证或难以举证的同时，又以原告刘保卫提供的其赔偿损失的证据不被被告认可，无法计算原告损失为由，驳回刘保卫赔偿经济损失的诉讼请求，与上述规定相悖。另外，一审判决第二项以判决形式处理程序问题亦不正确。 综上所述，原审判决违反法定程序。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（二）、（三）（四）项之规定，裁定如下： 一、撤销乾县人民法院（2020）陕0424行初3号行政判决； 二、发回乾县人民法院重审。 上诉人刘保卫、乾县自然资源局及乾县阳洪镇人民政府预交的二审案件受理费各50元，均予以退回。 审判长  刘宏刚 审判员  周昌柱 审判员  张 娟 二〇二〇年十二月二十三日 书记员  李朝伟