江苏省无锡市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2021)苏02行终13号 上诉人（原审被告）无锡市新吴区人民政府江溪街道办事处，住所地无锡市新吴区苏巷路1号。 法定代表人吴立新，该街道办事处主任。 委托代理人罗祖智，北京德恒（无锡）律师事务所律师。 委托代理人程锐，北京德恒（无锡）律师事务所律师。 上诉人（原审被告）无锡市新吴区人民政府，住所地无锡市新吴区和风路28号。 法定代表人崔荣国，该区区长。 委托代理人刘海现。 委托代理人杨佳玲，江苏瑞莱律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）刘金德，男，1948年4月27日生，汉族，住无锡市新吴区。 原审第三人吴林生，男，1947年8月5日生，汉族，住无锡市新吴区。 原审第三人许伯初，男，1947年11月18日生，汉族，住无锡市新吴区。 原审第三人惠金仁，男，1938年11月6日生，汉族，住无锡市新吴区。 原审第三人吴玉伦，男，1949年5月8日生，汉族，住无锡市新吴区。 原审第三人许锡珍，女，1948年10月9日生，汉族，住无锡市新吴区。 原审第三人周杏根，男，1945年2月6日生，汉族，住无锡市新吴区。 原审第三人金峰，男，1970年5月7日生，汉族，住无锡市新吴区。 原审第三人黄听妹，女，1955年10月25日生，汉族，住无锡市新吴区。 原审第三人吴金亭，男，1943年9月30日生，汉族，住无锡市新吴区。 原审第三人韩盘法，男，1939年8月29日生，汉族，住无锡市新吴区。 原审第三人许锡芬，女，1940年5月2日生，汉族，住无锡市新吴区。 原审第三人郁小兰，女，1961年9月8日生，汉族，住无锡市新吴区。 原审第三人丁惠英，女，1949年10月8日生，汉族，住无锡市新吴区。 原审第三人冷敏亚，女，1955年5月29日生，汉族，住无锡市新吴区。 上诉人无锡市新吴区人民政府江溪街道办事处（以下简称江溪街道办）、无锡市新吴区人民政府（以下简称新吴区政府）因与被上诉人刘金德、原审第三人吴林生、许伯初、惠金仁、吴玉伦、许锡珍、周杏根、金峰、黄听妹、吴金亭、韩盘法、许锡芬、郁小兰、丁惠英、冷敏亚政府信息公开答复及复议决定上诉一案，不服无锡市梁溪区人民法院（2020）苏0213行初60号行政判决,向本院提起上诉。本院于2021年1月6日受理后,依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 原审法院经审理查明，2019年8月8日，江溪街道办收到以挂号信方式邮寄的政府信息公开申请表及签名表，其中，政府信息公开申请表上“申请人信息”栏载明“姓名刘金德等17人、证件名称身份证、证件号码××、联系电话130××××8857、邮政编码214111、联系地址坊前万裕苑”，“所需信息的内容描述”栏载明“按国家信息公开规定，申请街道信息公开原坊前片区的春暖村19个村民小组的房屋征收补偿款、历次补助费、安置房分配情况等。依法公开！”，另附的签名表复印件上载有“钱振荣、吴林生、惠金仁、华荣珍、黄听妹、刘金德、吴玉伦、许锡珍、周杏根、丁惠英、吴金亭、郁小兰、金峰、许伯初、韩盘法、冷敏亚、许锡芬”签名字样。2019年8月15日，江溪街道办作出锡新江信复〔2019〕124号政府信息公开告知书（以下简称124号告知书），主要载明：“刘金德等17人：……一、你们申请公开的内容涉及春暖村19个村民小组的房屋征收补偿款、历次补助费、安置房分配情况，涉及范围广，项目多，根据《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发〔2010〕5号）第三条的规定，请你们按照‘一事一申请’原则调整申请内容。二、由于原坊前镇春暖村的拆迁工作分多次进行，历时数年，时间跨度较长，情况复杂，而你们的申请中并未明确申请公开信息的具体年限，导致江溪街道办无法确认你们要求公开的政府信息的具体内容。同时，你们要求公开的‘历次补助费’内容不明确，导致江溪街道办无法确认‘历次’所指的时间范围或划分依据，也无法确认你们要求公开的‘补助费’的具体类别或者名称。因此，根据《政府信息公开条例》第三十条的规定，请你们在收到本告知书之日起7个工作日内向江溪街道办补充说明你们要求公开的原坊前片区的春暖村19个村民小组的房屋征收补偿款、历次补助费、安置房分配情况等涉及的具体年限、补助费的具体类别或者名称，并向江溪街道办明确你们所称的‘历次’所指的时间范围或划分依据。江溪街道办将在收到你们的补正材料后，对你们申请公开的内容进行答复。”同日，江溪街道办邮寄了该告知书，寄件凭证显示“收：刘金福130××××8857江苏省无锡市滨湖区无锡市坊前镇万裕苑第一社区”，中国邮政速递物流信息显示该邮件于2019年8月16日被签收。2019年8月21日，江溪街道办收到邮寄的说明，该说明内容为“江溪街道办：接124号告知书后，根据告知书要求，调整为春暖村从2003年大拆迁开始，到去年2018年整个春暖村19个村民小组安置房的分配、再分配的实际安置房各家各户的套数依一事一公开的书面详细全部依法公开。谢谢。申请人：刘金德等17人。”后江溪街道办向安置二科发出通知，请安置二科对上述信息进行检索并将检索结果以书面形式告知江溪街道办。安置二科收到后，向江溪街道办作出答复，称“经检索，原坊前片区自2002年开始拆迁，至2018年尚未结束，涉及项目（地块）60余个，涉及原坊前镇8个村150余个村民小组，占原坊前的98%。现有拆迁安置数据都是按照项目（地块）对安置的总面积、总套数和总户数进行统计及归档，并未按照时间或各村民小组分类并进行统计。若需要提供春暖村19个村民小组从2003年至2018年的安置房分配和再分配的实际安置房各家各户的套数情况的，需要对原坊前片区的整体安置情况进行加工和分析后方能得出。”2019年9月12日，江溪街道办作出锡新江信复〔2019〕159号政府信息公开答复意见（以下简称159号答复意见），载明：“刘金德等17人:江溪街道办于2019年8月8日收到你们关于‘按国家信息公开规定，申请街道信息公开原坊前片区的春暖村19个村民小组的房屋征收补偿款、历次补助费、安置房分配情况等’的政府信息公开申请后，于2019年8月15日向你们发出124号告知书，告知你们对申请的内容进行补正并按照‘一事一申请’的原则申请公开。后你们于8月22日将申请内容调整为‘春暖村从2003年大拆迁开始，到去年2018年，整个春暖村19个村民小组安置房的分配、再分配的实际安置房各家各户的套数依一事一公开的书面详细全部依法公开’。现江溪街道办根据你们的申请，依据《政府信息公开条例》的相关规定答复如下。根据《政府信息公开条例》第二条的规定，本条例所称政府信息，是指行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。根据《政府信息公开条例》第三十八条的规定，行政机关向申请人提供的信息，应当是已制作或者获取的政府信息。除依照本条例第三十七条的规定能够作区分处理的外，需要行政机关对现有政府信息进行加工、分析的，行政机关可以不予提供。依据上述规定，江溪街道办公开的政府信息应当是履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的既存信息，且无需江溪街道办进行加工、分析。经检索，现有信息中没有江溪街道办在履行职责过程中制作或者获取、记录或保存过‘春暖村2003年-2018年19个村民小组安置房的分配、再分配的实际安置房各家各户的套数’的信息。故你们申请公开的上述信息需要江溪街道办单独为你们加工和分析，而江溪街道办依法不需要承担上述义务。为此，江溪街道办对你们要求公开的政府信息不予提供。”同日，江溪街道办邮寄了该答复意见，寄件凭证显示“收：刘金德等17人130××××8857江苏省无锡市新吴区无锡新吴区江溪街道坊前万裕苑第一社区”，中国邮政速递物流信息显示该邮件于2019年9月13日被签收。刘金德因不服159号答复意见，于2019年11月1日向新吴区政府邮寄提交（行政复议申请）信息公开申请表。新吴区政府收到后，因认为刘金德的申请材料存在问题需要补正，故于2019年11月5日作出〔2019〕11号行政复议申请材料补正通知书，要求刘金德就如下问题进行补正：“一、行政复议申请不符合法律规定。本机关将《行政复议申请书（模板）》作为附件提供给你，请你按照该模板进行填写。二、缺少申请人身份证明材料，请补充提供你的身份证复印件。三、区政府具体办理行政复议事项的工作机构已由‘法制办公室’变更为‘司法局行政复议与应诉处’，请你在提交补正材料时一并更改收件方。”后刘金德向新吴区政府邮寄了补正后的行政复议申请书及身份证复印件，行政复议申请书中复议请求为“对江溪街道办159号答复意见不服，特向新吴区政府司法局行政复议与应诉处提出行政复议申请”。因认为刘金德的复议请求不明确，新吴区政府于2019年11月13日作出〔2019〕12号行政复议申请材料补正通知书，要求刘金德补正明确具体的复议请求。后刘金德向新吴区政府邮寄了第二次补正后的行政复议申请书，请求“1、撤销江溪街道办作出的159号答复意见。2、根据2007年4月24日国务院令第492号政府信息公开条例第九条、第十二条，乡（镇）人民政府应当依照本条例第九条的规定，在其职责范围内确定主动公开的征收或者征用土地、房屋拆迁及其补偿等向申请人公开应主动公开信息。”新吴区政府收到后，于2019年11月19日受理，并于同日分别向刘金德、江溪街道办发出行政复议申请受理通知书、行政复议提出答复通知书。2019年11月27日，江溪街道办作出锡新江信复〔2019〕279号答复（以下简称279号答复）后连同相关证据材料一并提交新吴区政府。2020年1月7日，新吴区政府作出〔2019〕锡新吴行复第27号行政复议决定书（以下简称27号行政复议决定书），维持江溪街道办作出的159号答复意见。刘金德收到该行政复议决定书后不服，向法院提起行政诉讼。经补正后，本院予以受理。另查明，因对江溪街道办向“刘金德等17人”作出的锡新江信复〔2019〕115号政府信息公开答复意见不服，刘金德、吴林生、许伯初、惠金仁、吴玉伦、许锡珍、周杏根、金峰、黄听妹、吴金亭、韩盘法、许锡芬、郁小兰、丁惠英、冷敏亚向原审法院提起行政诉讼，已予受理。 一审庭审中，刘金德陈述称，“我申请公开的是春暖村19个村民小组的房屋征收补偿款、历次补助费、安置房分配情况等。邮寄该份申请表时一并提交了后面的签名表，签名表是复印件，当时没有提交17个人的身份证明材料。……（落款为刘金德等17人的）说明是收到124号告知书后我写的，我收到后征求过其他申请人的意见才写的，其他申请人没有签字”。江溪街道办陈述称，“（我方收到的信息公开申请材料中）所有申请人的身份材料都没有，只有申请表上有刘金德的身份证号码和联系电话、联系地址”。 原审法院认为，根据《政府信息公开条例》的规定，江溪街道办具有受理和处理向其提出的政府信息公开申请的法定职责。根据《行政复议法》的规定，新吴区政府具有受理行政复议申请、作出行政复议决定的法定职责。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。故江溪街道办、新吴区政府是本案的适格被告。《政府信息公开条例》第十三条第二款规定，行政机关公开政府信息，采取主动公开和依申请公开的方式。第二十七条规定，除行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织可以向地方各级人民政府、对外以自己名义履行行政管理职能的县级以上人民政府部门（含本条例第十条第二款规定的派出机构、内设机构）申请获取相关政府信息。第二十九条规定，公民、法人或者其他组织申请获取政府信息的，应当向行政机关的政府信息公开工作机构提出，并采用包括信件、数据电文在内的书面形式；采用书面形式确有困难的，申请人可以口头提出，由受理该申请的政府信息公开工作机构代为填写政府信息公开申请。政府信息公开申请应当包括下列内容：（一）申请人的姓名或者名称、身份证明、联系方式；（二）申请公开的政府信息的名称、文号或者便于行政机关查询的其他特征性描述；（三）申请公开的政府信息的形式要求，包括获取信息的方式、途径。可见，除行政机关主动公开政府信息外，公民、法人或者其他组织亦可向行政机关申请获取相关政府信息。依申请公开程序的启动，主动权在于申请人，申请人申请获取相关政府信息，应当依法行使权利，符合法律规定的政府信息公开申请要件。《政府信息公开条例》第三十条规定，政府信息公开申请内容不明确的，行政机关应当给予指导和释明，并自收到申请之日起7个工作日内一次性告知申请人作出补正，说明需要补正的事项和合理的补正期限。答复期限自行政机关收到补正的申请之日起计算。申请人无正当理由逾期不补正的，视为放弃申请，行政机关不再处理该政府信息公开申请。根据现有证据及刘金德、江溪街道办在庭审中的陈述可知，江溪街道办收到的政府信息公开申请表上仅有刘金德的身份证号码和联系电话、联系地址，显示有17个签名的签名表系另附的复印件，亦未有17人的身份证明材料。在此政府信息公开申请内容不明确的情况下，江溪街道办应当给予指导和释明，告知申请人予以补正。后江溪街道办虽作出124号告知书，要求“刘金德等17人”就其要求公开的政府信息描述进行调整、明确，但并未就《政府信息公开条例》第二十九条第二款第（一）项规定的内容要求申请人予以补正。且后续申请人提交的补正说明上，虽落款为“刘金德等17人”，但无相应申请人签名确认及附身份证明予以佐证。虽然根据《政府信息公开条例》第三十六条以及第三十八条的规定，需要行政机关对现有政府信息进行加工、分析的，行政机关可以不予提供，行政机关决定不予公开的，告知申请人不予公开并说明理由，但行政机关作出此答复的前提是政府信息公开申请符合法律规定。本案中，在无法确认启动依申请公开程序的申请人及其身份的情况下，江溪街道办据此向“刘金德等17人”作出159号答复意见，主要证据不足，亦不符合《政府信息公开条例》的规定，且会导致后续行政复议、诉讼的当事人不明，故该159号答复意见应予以撤销。新吴区政府作出的维持江溪街道办159号答复意见的行政复议决定，亦应予以撤销。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第七十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第三款之规定，判决：一、撤销被告无锡市新吴区人民政府江溪街道办事处于2019年9月12日作出的锡新江信复〔2019〕159号政府信息公开答复意见。二、撤销被告无锡市新吴区人民政府于2020年1月7日作出的〔2019〕锡新吴行复第27号行政复议决定书。三、责令被告无锡市新吴区人民政府江溪街道办事处于本判决发生法律效力之日起依照《中华人民共和国政府信息公开条例》的规定，对其于2019年8月8日收到的政府信息公开申请重新作出处理。诉讼费人民币50元，由被告无锡市新吴区人民政府江溪街道办事处、被告无锡市新吴区人民政府负担。 上诉人江溪街道办上诉称：一、政府信息公开申请人及其身份信息的补正与否，不影响上诉人作出政府信息公开答复及答复的送达。上诉人认为，根据《江苏省人民政府办公厅关于规范政府信息依申请公开办理程序的意见》第三条的规定，仅在申请人的身份信息、联系方式不明确，会导致影响信息提供或答复书送达的情形下，行政机关才应当告知申请人作出补正。在本案中，被上诉人申请信息公开时，提交的政府信息公开申请表上载明了具体的送达地址及联系方式等，上诉人按照该地址进行了送达，被上诉人亦收到了上诉人作出的答复并予以认可。因此，上诉人虽未要求被上诉人对身份信息进行补正，但亦未影响上诉人政府信息公开答复的作出及对被上诉人答复书的送达。二、上诉人未要求被上诉人明确申请人及身份信息，属于轻微瑕疵，对被上诉人的权利不产生实际影响。上诉人认为，在本案中，上诉人虽未要求被上诉人明确“刘金德等17人”的具体身份信息，但是上诉人已按照《政府信息公开条例》等相关法律法规的规定，向被上诉人进行了答复，根据被上诉人在庭审中的陈述，其在收到上诉人的答复后，亦将答复情况告知了其余申请人。即上诉人未要求被上诉人补正身份信息的情形并未对被上诉人的权利产生实际影响。因此，上诉人认为，根据《行政诉讼法》第七十四条“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：(二)行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的”的规定，梁溪法院不应当判决撤销上诉人作出的答复。综上，上诉人认为原审法院作出的(2020)苏0213行初60号行政判决书认定基本事实不清、证据不足，请求二审法院撤销原审判决，发回原审法院重审，维护上诉人的合法权益。 上诉人新吴区政府上诉称：一、一审适用法律错误。要求申请人补正提供身份证明并非信息公开的程序要件。《政府信息公开条例》第二十九条第二款第一项规定的“政府信息公开申请应当包括下列内容：……申请人的姓名或者名称、身份证明、联系方式”，并未将行政机关要求申请人补正身份证明作为程序合法的要件，其立法目的应为能够将相关文书送达给被申请人。申请信息公开是公民均具有的权利，从新《政府信息公开条例》将“公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息”删除可以得出：行政机关并不根据公民本身的情况而确认是否对其公开相关信息，因此，要求申请人提供身份证明并非信息公开程序要件，只要能回复并送达申请人、不影响申请人的权利即可。二、一审认定事实不清。上诉人根据刘金德的补正内容作出复议决定不损害其他第三人的合法权益。因本案仅刘金德一人提起复议申请，其他第三人如认为江溪街道未履行法定职责或答复内容、程序不合法，亦可提起行政复议。本案中上诉人根据刘金德一人的申请及补正内容进行审查并作出复议决定不损害其他第三人的合法权益，且其他第三人在庭审中均表明信息公开申请内容系吴林生补正后内容，已经对吴林生的补正内容进行确认，江溪街道办答复过程并不损害本案第三人的合法权益。请求二审法院撤销(2020)苏0213行初60号行政判决书。 被上诉人与原审第三人认为原审判决正确，请求二审法院予以维持。 各方当事人在一审中提交的证据材料已经随卷移交本院。经审查，原审判决对本案证据的认定正确。本院据此确认的案件事实与原审基本无异。 本院认为，《政府信息公开条例》第二十九条规定，政府信息公开申请应当包括下列内容：（一）申请人的姓名或者名称、身份证明、联系方式；（二）申请公开的政府信息的名称、文号或者便于行政机关查询的其他特征性描述；（三）申请公开的政府信息的形式要求，包括获取信息的方式、途径。《政府信息公开条例》第三十条规定，政府信息公开申请内容不明确的，行政机关应当给予指导和释明，并自收到申请之日起7个工作日内一次性告知申请人作出补正，说明需要补正的事项和合理的补正期限。答复期限自行政机关收到补正的申请之日起计算。申请人无正当理由逾期不补正的，视为放弃申请，行政机关不再处理该政府信息公开申请。由此可见，接到政府信息公开申请的行政机关具有通过指导和释明工作明确申请人身份信息以及申请内容的法定职责。本案中，根据政府信息公开申请表、庭审陈述等证据，可以证明江溪街道办在申请人及其相关信息尚不确定的情况下，即对“刘金德等17人”作出答复意见。该答复认定的基本事实不清，一审法院判决予以撤销，结论正确，应予以维持。新吴区政府作出的行政复议决定，维持了江溪街道办的上述答复意见，一审法院予以撤销，结论正确，亦应予以维持。 综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，本院对上诉人的上诉请求不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人江溪街道办、新吴区政府负担。 本判决为终审判决。 审判长  张学雁 审判员  彭国顺 审判员  何 薇 二〇二一年三月三十日 书记员  黄玉卿