江苏省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏行终1352号 上诉人（原审原告）周红兵，男，汉族，户籍地南京市浦口区，现住南京市浦口区。 被上诉人（原审被告）南京市浦口区人民政府，住所地南京市浦口区江浦街道文德路18号。 法定代表人曹海连，南京市浦口区人民政府区长。 委托代理人陈岑，该区工作人员。 委托代理人陆军，江苏苏源律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）南京市人民政府，住所地南京市玄武区北京东路41号。 法定代表人韩立明，南京市人民政府市长。 周红兵因诉南京市浦口区人民政府（以下简称浦口区政府）、南京市人民政府（以下简称南京市政府）征收房屋及行政复议一案，不服江苏省南京市中级人民法院（2018）苏01行初539号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后依法组成合议庭，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定决定不开庭审理。本案现已审理终结。 原审法院认定： 2012年6月30日中共南京市委办公厅、南京市人民政府办公厅共同下发《关于印发〈南京市市级行政权力事项下放目录〉的通知》，将市级部门部分行政审批、行政许可等权力事项进行下放，其中政府投资城建项目立项审批在权力事项下放目录之内，由区县住建部门及园区承接行使。2013年5月28日，南京市浦口新城开发建设指挥部对南京市浦口新城开发建设有限公司申报的《关于申请批复南京市滨江风光带（浦口新城段）建设工程可行性研究报告的请示》作出批复，同意进行建设。南京市浦口新城开发建设指挥部于2013年5月更名为南京市浦口新城开发建设管理委员会，再于2014年11月1日更名为南京市江北新区公共工程建设中心。南京市江北新区公共工程建设中心同意将该项目延期二年。 滨江风光带浦口新城段建设工程项目(跃进新村地块)（以下称案涉项目）于2016年2月纳入南京市浦口区国民经济和社会发展年度计划。2016年5月10日，原南京市规划局作出《关于浦口区滨江风光带跃进新村段环境综合整治项目的规划意见回函》。原南京市国土资源局浦口分局国土信息中心出具了《滨江风光带跃进新城项目范围图》。同年5月13日，浦口区房屋征收部门组织相关部门召开案涉征收项目公共利益论证会议和征收补偿方案论证会议。经论证，认为案涉项目符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征收与补偿条例》）第八条、第九条的规定，符合公共利益，并于同日在征收范围内公示了案涉项目房屋征收补偿方案，公示期为5月13日至6月11日。2016年6月16日，南京市浦口新城开发建设有限公司与南京市浦口区拆迁管理中心、南京市浦口新城保障房开发建设有限公司签订《浦口区拆迁事务办理协议》，就征收具体事项进行约定。同年6月3日，浦口区房屋征收部门对案涉项目征收范围内的房屋调查情况进行公示。经概算，案涉项目征收资金为81175.65万元。同年6月及12月，南京市浦口新城开发建设有限公司向案涉项目房屋征收部门账户分别存入资金1.6亿元及2.3亿元，并承诺在珍珠雅苑二期提供安置房源2500套供案涉项目安置使用。同年6月26日，南京市浦口新城开发建设有限公司组织专家论证并出具了《江苏省社会稳定风险评估评审表》，并于同日获得南京市浦口区维护稳定工作领导小组办公室批准备案。2016年6月27日，浦口区政府作出浦政征字〔2016〕10号《南京市浦口区人民政府房屋征收决定》（以下称10号《房屋征收决定》）,对浦口区泰山街道内跃进新村东至浦新路、西至大新华府、南至大新社区、北至兴浦路范围内的房屋进行征收。浦口区政府并发布房屋征收公告，将10号《房屋征收决定》、征收红线图、征收补偿实施方案在征收范围内进行公示。 周红兵于2017年1月14日向浦口区政府申请公开案涉项目的房屋征收决定、征收范围红线图及征收补偿方案。浦口区政府于同年1月23日作出回复，将周红兵申请的政府信息予以公开。2017年3月18日，周红兵就10号《房屋征收决定》向南京市政府申请行政复议，请求予以撤销。南京市政府于2017年3月20日受理并通知周红兵，并书面通知浦口区政府提出答复。浦口区政府提出答复后，南京市政府经审理认为，浦口区政府作出的10号《房屋征收决定》认定事实清楚、适用依据正确、符合法定程序、决定内容适当，决定维持10号《房屋征收决定》，于2017年5月20日作出〔2017〕宁行复第53号《行政复议决定书》（以下称53号《行政复议决定》）并以邮寄方式进行送达。周红兵不服，提起行政诉讼。 原审法院另查明，周红兵承租的房屋位于南京市××区泰山街道××号，面积为38.05平方米，该房屋在征收范围内，为南京港所有，系公房。周红兵后在承租的公房旁边建设了一幢136.61平方米的自建房。2018年5月，周红兵与案涉项目的房屋征收部门签订了征收补偿协议，协议落款的签约日期为2016年8月12日。 原审法院认为： 根据《征收与补偿条例》第八条规定，浦口区政府具有依法作出国有土地上房屋征收决定的行政职权。浦口区政府为滨江风光带浦口新城段建设工程项目，对跃进新村地块进行征收，于2016年6月27日作出10号《房屋征收决定》，周红兵承租的、为南京港所有的、位于南京市××区泰山街道××房屋在××号《房屋征收决定》征收范围内。《征收与补偿条例》第十四条规定：“被征收人对市、县级人民政府作出的房屋征收决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。”根据上述规定及江苏省高级人民法院（2018）苏行终287号行政裁定的意见，周红兵作为案涉项目的公房承租人，具有原告主体资格，有权就案涉《房屋征收决定》提起行政诉讼。 关于周红兵起诉是否超过法定起诉期限的问题，法院认为，浦口区政府于2016年6月27日作出10号《房屋征收决定》并进行了公告，并向法院提交了公示照片。但该公示照片不足以证明10号《房屋征收决定》的具体公示时间。周红兵后就10号《房屋征收决定》向南京市政府申请行政复议，南京市政府予以受理并作出行政复议决定，周红兵于收到行政复议决定后15日内提起行政诉讼，为保护当事人诉权，法院予以受理。浦口区政府认为周红兵已经签订了征收补偿协议，即表示对10号《房屋征收决定》的合法性予以认可，提起本案行政诉讼有违诚实信用原则。法院认为，周红兵和浦口区政府均认可该征收补偿协议实际签订于2018年，周红兵于2017年6月1日向法院提起行政诉讼时，该征收补偿协议尚未签订。据此，法院对于浦口区政府提出的周红兵的起诉不符合受理条件的意见不予支持。 《征收与补偿条例》第八条至第十三条对国有土地上房屋征收决定的作出进行了一系列的具体规制和要求。法院逐一审查并认定如下： 一、案涉《房屋征收决定》是否基于公共利益。根据《征收与补偿条例》第八条的规定，公共利益包括：（一）国防和外交的需要；（二）由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；（三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；（四）由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；（六）法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。结合在案证据可以确认，案涉项目的征收目的是为了滨江风光带建设及环境综合整治，符合《征收与补偿条例》第八条的规定，系基于公共利益。且浦口区相关部门对案涉项目的公益性组织了论证，认为符合公共利益。周红兵认为案涉项目不符合公共利益，但未能提供证据予以证明，对于周红兵的上述意见法院不予支持。 二、建设项目是否符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划以及专项规划。《征收与补偿条例》第九条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。本案中，浦口区政府提交了原南京市规划局浦口分局《关于浦口区滨江风光带跃进新村段环境综合整治项目的规划意见回函》及附图和《浦口区土地利用总体规划图》，上述证据表明，浦口区政府作出的10号《房屋征收决定》符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划以及专项规划。 三、案涉项目是否纳入国民经济和社会发展年度计划。根据《征收与补偿条例》第九条的规定，保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。本案在卷证据证明，案涉项目已经列入南京市浦口区2016年度的国民经济和社会发展计划，符合上述规定。 四、是否有征收补偿方案以及是否对该方案进行论证并将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。《征收与补偿条例》第十条规定，房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。该条例第十一条第一款规定，市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。《南京市国有土地上房屋征收与补偿办法》（2012版）第十一条、第十二条规定，市、区人民政府组织有关部门对征收补偿方案进行论证，并将论证后的征收补偿方案在征收范围内公开征求意见。征求意见期限不得少于30日。结合在卷证据可以认定，案涉项目的征收补偿方案拟定后，浦口区政府的相关部门对案涉项目的征收补偿方案进行了论证，并将经论证的征收补偿方案进行了公告以征求被征收人的意见，公告及征求意见的期限为2016年5月13日至2016年6月11日。征收补偿方案的论证、征求意见、公布等程序均符合上述规定。周红兵认为论证会应当有被征收人参加的意见不符合《征收与补偿条例》及《南京市国有土地上房屋征收与补偿办法》（2012版）的上述规定，法院不予支持。 五、浦口区政府是否应当就案涉项目组织由被征收人和公众代表参加的听证会。《征收与补偿条例》第十一条第二款规定，因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。《南京市国有土地上房屋征收与补偿办法》（2012版）第十三条规定，市、区政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。旧城区改建项目征收房屋，征收补偿方案在房屋征收范围内征求被征收人意见，超过半数被征收人对征收补偿方案持有异议的，市、区政府应当组织由被征收人和人大代表、政协委员参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。根据本案在卷证据，案涉项目的征收补偿方案公示期间，未有超过半数的被征收人在规定的期限内向案涉房屋征收部门提出异议或者修改意见，故不存在多数或超过半数的被征收人对征收补偿方案提出异议、认为不符合《征收与补偿条例》或《南京市国有土地上房屋征收与补偿办法》（2012版）规定的情形，因而浦口区政府及房屋征收部门无需组织相关听证会。 六、是否经过社会稳定风险评估。《征收与补偿条例》第十二条第一款规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。本案中，案涉项目经组织论证，制定了相应的降低风险措施，形成了《江苏省社会稳定风险评估评审表》，并由南京市浦口区维护稳定工作领导小组办公室备案。10号《房屋征收决定》的作出符合上述规定要求。 七、征收补偿费用是否足额到位、专户存储、专款专用。《征收与补偿条例》第十二条第二款规定，作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。在卷证据显示，案涉项目的征收实施部门为案涉项目开立了专项存款账户，案涉项目建设单位向该专项存款账户中存入资金共3.9亿元，并提供了2500套安置房源以供实施产权调换，足以保障被征收人的合法权益，应当视为符合足额到位、专户存储、专款专用的要求。 八、房屋征收决定是否依法公告。《征收与补偿条例》第十三条第一款规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告，公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。本案中，浦口区政府于2016年6月27日作出10号《房屋征收决定》并进行了公告，征收决定及公告均载明了行政复议、行政诉讼权利等事项，其程序和内容均符合《征收与补偿条例》的上述要求。 《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第十三条第一款规定：“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。”周红兵不服浦口区政府作出的征收决定，向南京市政府申请行政复议，南京市政府具有依法受理并作出行政复议决定的职权。根据《行政复议法》第十七条、第二十三条、第三十一条之规定，行政复议机关收到行政复议申请后，应当在5日内进行审查，自行政复议申请受理之日起7日内要求被申请人提出答复，并在受理申请之日起60日内作出行政复议决定。本案中，南京市政府于2017年3月20日收到周红兵提交的行政复议申请材料，于当日予以受理并通知浦口区政府提出答复。浦口区政府提出答复后，南京市政府经审查认为，浦口区政府作出的10号《房屋征收决定》认定事实清楚、适用依据正确、符合法定程序，决定内容适当，决定予以维持，于2017年5月20日作出53号《行政复议决定》并邮寄送达周红兵。南京市政府的行政复议行为符合行政复议法律、法规的相关规定，且周红兵对于南京市政府作出53号《行政复议决定》的程序亦无异议。 综上，浦口区政府作出的10号《房屋征收决定》及南京市政府作出的53号《行政复议决定》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。周红兵的诉讼请求和理由不能成立，法院不予支持。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回周红兵的诉讼请求。 周红兵上诉称：10号《房屋征收决定》不是基于公共利益，没有足够证据证明案涉项目符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划以及专项规划，没有足够证据证明案涉征收补偿方案进行论证、征求意见和公布，未依法经过社会稳定风险评估，10号《房屋征收决定》未依法公告。请求本院撤销原审判决，依法改判支持其诉讼请求。 被上诉人浦口区政府未向本院提交书面答辩意见。 被上诉人南京市政府未向本院提交书面答辩意见。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为： 1、《征收与补偿条例》第四条第一款、第八条第三项分别规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作；由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。根据上述规定，被上诉人浦口区政府依法有权作出10号《房屋征收决定》。 2、浦口区政府在一审中提供的《关于同意南京市滨江风光带（浦口新城段）建设工程可行性研究报告的批复》《关于下达二○一六年国民经济和社会发展奋斗目标的通知》《关于浦口区滨江风光带跃进新村段环境综合整治项目的规划意见回函及附图》《浦口区土地利用总体规划图》等证据，证明涉案项目符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划及城乡规划及专项规划。涉案土地上的房屋被征收后，涉案土地主要用于滨江风光带建设及环境综合整治，建设，涉案房屋征收项目符合公共利益。10号《房屋征收决定》符合《征收与补偿条例》第九条第一款等规定。 3、浦口区政府提供的《滨江风光带浦口新城段建设工程项目（跃进新村地块）国有土地上房屋征收补偿方案论证会议纪要》及会议签到表、滨江风光带浦口新城段建设工程项目（跃进新村地块）房屋征收补偿方案、公告及公示照片等证据证明，浦口区政府作出10号《房屋征收决定》前，已拟定征收补偿方案，并广泛征求被征收人的意见，后形成最终方案并予以公告。10号《房屋征收决定》符合《征收与补偿条例》第十条的规定。 4、浦口区政府提供的《江苏省社会稳定风险评估评审表》证明，其在作出10号《房屋征收决定》前，已进行社会稳定风险评估。评估结论为低风险。《征收与补偿条例》第十二条第二款要求征收补偿费用足额到位、专户存储、专款专用的立法宗旨，是切实保障被征收人的实体权益，确保满足被征收人产权调换或货币补偿的选择需要。涉案项目经评估，征收补偿费用总金额约为8.1亿。同年6月及12月，南京市浦口新城开发建设有限公司向案涉项目房屋征收部门账户分别存入资金1.6亿元及2.3亿元，并承诺在珍珠雅苑二期提供安置房源2500套供案涉项目安置使用，足以保障被征收人的合法权益，征收补偿费用符合上述规定。10号《房屋征收决定》符合《征收与补偿条例》第十二条第一款、第二款的要求。 5、浦口区政府提供的涉案调查登记结果公告、调查明细公示表及公示照片等证据证明，其在作出10号《房屋征收决定》前，已对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等进行调查、认定。故10号《房屋征收决定》符合《征收与补偿条例》第十五条、第二十四条第二款等规定。 6、浦口区政府提供的10号《房屋征收决定》及公告证明，其在作出10号《房屋征收决定》后已依法公告，公告中载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。故10号《房屋征收决定》符合《征收与补偿条例》第十三条第一款的规定。 7、《行政复议法》第三十一条第一款规定，行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。本案中，南京市政府于2017年3月20日收到并受理周红兵提交的行政复议申请，于2017年5月20日作出53号《行政复议决定》，维持10号《房屋征收决定》。南京市政府的行政复议内容和程序并无不当。 综上，涉案房屋征收项目符合公共利益的需要，浦口区政府作出的10号《房屋征收决定》符合《征收与补偿条例》的相关规定。南京市政府作出的53号《行政复议决定》符合《行政复议法》的相关规定。周红兵的上诉理由和请求依法不能成立。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人周红兵负担。 本判决为终审判决。 审判长 刘 军 审判员 张世霞 审判员 杨 述 二〇二一年三月一日 书记员 王雅露 书记员 张莹莹 附：本判决适用的相关法律依据 一、《国有土地上房屋征收与补偿条例》 第四条第一款市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。 第八条为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定： （三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要； 第九条第一款依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。 第十条房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。 市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。 第十二条市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。 作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。 第十三条第一款市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。 第十五条房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。 第二十四条第二款市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。 二、《中华人民共和国行政复议法》 第三十一条第一款行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。 三、《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；