江苏省南通市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）苏06行终27号 上诉人（原审原告）魏玉连，男，1956年11月11日生，××族，住海安市。 委托代理人魏斌（系魏玉连儿子），男，1980年11月19日生，××族，住址同上。 委托代理人武惠惠，北京市京师律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）海安市城东镇人民政府，住所地海安市迎宾路**。 法定代表人任永锋，镇长。 应诉负责人金育红，副镇长。 委托代理人徐天舒，江苏锦润律师事务所律师。 被上诉人（原审第三人）海安顺安房屋拆迁有限公司，住，住所地海安市城东镇长江东路**/div> 法定代表人陈晓华，执行董事。 委托代理人徐天舒，江苏锦润律师事务所律师。 上诉人魏玉连因撤销补偿安置协议一案，不服南通经济技术开发区人民法院（2020）苏0691行初406号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审法院经审理查明，因海安市南屏集镇项目建设需要，海安市城东镇人民政府（以下简称城东镇政府）拟对城东镇南屏村东至翻身河、南至栟茶河、西至洋港河、北至328国道地块实施协议搬迁，魏玉连的房屋在该范围内。2019年9月，城东镇政府作出《关于成立南屏集镇项目拆迁指挥部的通知》，载明为推进本区域拆迁工作，成立南屏拆迁指挥部。2019年10月11日，城东镇政府与海安顺安房屋拆迁有限公司（以下简称顺安公司）签订《房屋征收委托实施协议》，委托顺安公司实施上述房屋项目征收工作。11月18日晚，顺安公司与魏玉连签订编号为0000234的《海安市城东镇房屋征收补偿安置协议》（以下简称234号补偿安置协议）。魏玉连另在《房屋征收交房交接单》上签字，载明被征收房屋建筑面积为189平方米，同时载明的交房日期为2019年12月6日。2019年12月17日起，顺安公司组织拆迁人员对魏玉连的房屋先后实施数次拆除，期间魏玉连多次报警，房屋拆除时屋内有部分物品未搬离。房屋拆除后，魏玉连未领取补偿款，也未选择补偿安置房屋。 魏玉连于2020年5月7日向一审法院提起本案诉讼，认为案涉协议属于无职权、且利用胁迫方式与魏玉连签订的，应予撤销的行政协议。请求撤销234号补偿安置协议。庭审中，魏玉连表示签字时说好补偿总额290多万，至于协议中应得补偿总额有无填写并未注意。签订协议时，魏玉连及其妻子、姨兄在场，对方有三四个工作人员在场。当日晚上，魏玉连9点到10点左右到家，双方于晚上11点多签订协议。 另查明，魏玉连于2019年12月24日向一审法院提起行政诉讼，请求确认城东镇政府强制拆除其房屋违法。城东镇政府在该案中提交234号补偿安置协议，协议载明魏玉连所有的被征收房屋建筑面积189平方米，土地使用面积135.14平方米，土地性质为集体土地，补偿款共计2960998元，同时选择公寓房进行安置。一审法院于2020年7月8日作出（2020）苏0691行初37号行政判决，确认拆除行为违法。 一审法院认为，对补偿安置协议合法性和效力的判断，除了要适用行政法律规范，审查协议条款是否存在违反法律强制性规定情形外，也要适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范，并充分尊重行政习惯。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款规定，行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。顺安公司系城东镇政府经《房屋征收委托实施协议》委托实施征收拆迁工作，其在委托范围内实施的行为应由城东镇政府承担责任。234号补偿安置协议虽系顺安公司与魏玉连签订，应视为城东镇政府与魏玉连签订的行政协议，属于行政诉讼受案范围。 《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十四条规定，原告认为行政协议存在胁迫、欺诈、重大误解、显失公平等情形而请求撤销，人民法院经审理认为符合法律规定可撤销的情形的，可以依法判决撤销该协议。本案中，魏玉连主张撤销协议的主要理由有两个，一是协议签订时系空白，二是协议系在受胁迫的情况下签订。关于空白协议，城东镇政府陈述签订协议时总额已经确定，魏玉连也表示签订协议时谈的总金额是290多万，并表示没注意总额是否填写。对照234号补偿安置协议中的约定的补偿金额2960998元，与魏玉连陈述的“290多万”相符，可见双方在签订协议时对于补偿金额是协议一致，协议是双方真实意思表示。关于胁迫，魏玉连并未提交任何证据证明存在胁迫的事实，其陈述签订协议的时间为晚上11点多，结合魏玉连自述晚上9到10点左右到家，双方协商两三个小时后签订协议实属正常，不能以此推断城东镇政府存在胁迫行为。案涉协议也不存在行政诉讼法及民事法律规定的其他可撤销或应当予以撤销的情形。故魏玉连的诉讼请求不能成立。一审法院遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回魏玉连的诉讼请求。 魏玉连不服一审判决，向本院提起上诉称，1.案涉协议违反法律、法规的强制性规定。城东镇政府作为乡镇人民政府，没有职权征收土地并与魏玉连就征地补偿安置事宜签订协议。案涉集体土地未依法报国务院或省级人民政府批准，未依法发布征收土地公告，未依法制定补偿安置方案，签订补偿协议的前提条件不存在，属于未批先征，严重违反法定程序，征收行为不具有合法性。案涉协议违反法律、法规的强制性规定，应属无效。2.案涉协议非魏玉连真实意思表示。魏玉连在签订协议前，城东镇政府用欺诈、威吓、胁迫的手段，利用魏玉连不懂拆迁、没有经验，并在协议签订的当晚多次威吓，不签订协议就不走等方式胁迫魏玉连在协议上签字，使魏玉连在违背真实意愿的情况下签订了协议。3.一审法院应当对案涉行政行为进行全面审理，进而判定被诉协议的合法性及效力。综上，请求二审法院撤销一审判决，依法改判或发回重审。 被上诉人城东镇政府辩称，1.本案是协议搬迁并非征收。征收是县级以上人民政府实施的行为，而本案是双方在协商一致的基础上签订拆迁安置补偿协议的行为。2.案涉协议不具有可撤销的情形。整个协议签订过程中并未出现魏玉连所述的胁迫，也没有出现空白协议或者强行拿走协议等情形。签订协议时魏玉连的妻子、姨兄都在现场，且魏玉连还叫来村委会主任为其把关，从现场照片可以看出，案涉协议时双方都保持着非常平和的态度。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 被上诉人顺安公司同意城东镇政府的意见。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，根据各方当事人的诉辩意见以及一审判决的内容，本案的争议焦点是，魏玉连与城东镇政府签订的234号补偿安置协议是否存在无效或者可撤销的情形。 关于234号补偿安置协议是否存在无效的问题。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条第一款规定，行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。 依法行政强调的是行政机关对自身行为的约束和规范，这一原则本身并不排斥行政机关在与相对人协商一致的情形下实现管理目标。通过与相对人协商一致的方式处理房屋征收与补偿事宜，不但减少了相对人与行政机关的对抗，降低了行政机关的行政成本，而且更有利于迅速、平和的实现行政管理目标，成为传统行政管理手段的一种有效补充。本案中，因南屏集镇项目建设需要，城东镇政府拟对城东镇南屏村东至翻身河、南至栟茶河、西至洋港河、北至328国道地块实施协议搬迁，城东镇政府与被搬迁人签订房屋搬迁补偿安置协议，属于其行政管理职权的范围，不存在超越职权，违反法定程序等重大且明显违法等无效的情形。 关于234号补偿安置协议是否存在可撤销情形的问题。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十四条规定，原告认为行政协议存在胁迫、欺诈、重大误解、显失公平等情形而请求撤销，人民法院经审理认为符合法律规定可撤销的情形的，可以依法判决撤销该协议。一般而言，欺骗他人的方法包括故意告知虚假情况或者故意隐瞒真实情况，目的是对了使对方当事人作出错误的意思表示。胁迫则是一方当事人以将来要发生的损害或者直接施加损害相威胁，而使对方当事人产生恐惧并与之订立合同的行为。《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条规定，当事人对欺诈、胁迫、恶意串通事实的证明，以及对口头遗嘱或者赠与事实的证明，人民法院确信该待证事实存在的可能性能够排除合理怀疑的，应当认定该事实存在。承担举证责任的当事人不仅要提供证据证明相关事实，而且其证据必须达到法律规定的证明标准。法律对胁迫行为规定了比一般民事证明标准更严格的排除合理怀疑标准，以维护法律秩序的稳定性以及保障交易安全。 本案中，魏玉连主张案涉协议是被城东镇强迫的情况下签订，并非自愿所签。从协议签订的过程来看，2019年11月18日晚，魏玉连9点到10点左右到家，魏玉连与顺安公司于晚上11点多签订协议，这一时间并未超过合理限度。签订协议时，魏玉连及其妻子、姨兄均在场，城东镇政府一方有三四个工作人员在场，无证据证明双方存在冲突或逼迫行为。同时，在一审庭审时，魏玉连也表示，签字时说好补偿总额290多万，至于协议中应得补偿总额有无填写并未注意，该协商的补偿总额与协议约定的补偿数额及评估报告均相符合。另外，魏玉连还在《房屋征收交房交接单》上签字。结合案涉协议的订立原因、订立过程、协议内容来看，并非完全系一方强制力支配下完成。因此，不能证明案涉搬迁协议系魏玉连被胁迫的情况下所签，协议不存在可撤销的情形。虽然在魏玉连诉城东镇政府要求确认强拆行为违法一案中，城东镇政府的拆除行为被法院判决确认违法，但只意味着协议签订后，城东镇政府未依照法定程序履行协议，而不能就此否认签订协议行为的合法性。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。魏玉连的上诉请求不能成立，本院不予采信。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人魏玉连负担。 本判决为终审判决。 审判长  郭德萍 审判员  仇秀珍 审判员  张祺炜 二〇二一年三月十八日 书记员  丁雯雯 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。