重庆市第四中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2021）渝04行终8号 上诉人（原审原告）黄明晶，男，汉族，1961年12月4日出生，住重庆市綦江区。 被上诉人（原审被告）秀山土家族苗族自治县商务委员会，住所地重庆市秀山土家族苗族自治县中和街道行政中心****，统一社会信用代码11500241709431318Y。 法定代表人杨志勇，该委员会主任。 委托代理人杨家友，该委员会干部。 委托代理人吴远君，重庆群峰律师事务所律师。 上诉人黄明晶因诉被上诉人秀山土家族苗族自治县商务委员会（简称秀山县商委）行政收费一案，不服秀山土家族苗族自治县人民法院（简称秀山县法院）（2020）渝0241行初64号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 原审法院审理查明，2014年10月15日，经16届秀山土家族苗族自治县人民政府（简称秀山县政府）第46次常委会研究，秀山县政府作出《关于同意设立对外劳务合作服务平台的批复》（秀山府〔2014〕152号），同意设立对外劳务合作服务平台，重庆秀山对外劳务合作服务平台（简称服务平台）与秀山县境外就业服务中心（简称服务中心）合署办公，开展外派劳务服务工作，负责人为刘德君。2018年2月5日，秀山县商委作出《关于责成秀山对外劳务合作服务平台限期整改的通知》（秀山商务发〔2018〕6号），责成该平台立即作出如下整改：1.春节前必须退还已申请退款的劳务人员款项；2.严禁以重庆秀山对外劳务合作服务平台的名义发布虚假和违规广告；3.严禁违规收取服务费、押金。该通知于2018年2月9日送达给刘德君。2018年8月23日至26日，服务中心与重庆卓普人力资源服务有限公司（简称卓普公司，法定代表人为黄明晶）签订《劳务合作协议》，协议合作内容为：服务中心为卓普公司提供中资企业在国外的用工需求；卓普公司按照服务中心的招收要求招收合格的劳务人员。合同期限为：2018年8月23日至2019年8月23日。2018年8月31日，黄明晶通过微信转给刘德君10000元；2018年9月2日，黄明晶通过微信转给刘德君5000元。2018年10月11日，秀山县商委作出《关于责成秀山县境外就业服务中心尽快完善外派业务相关手续的通知》（秀山商务发〔2018〕49号），责成该中心在接到通知三十日内，立即完善外派业务相关手续。该通知于2018年10月12日送达给刘德君。2019年6月18日，黄明晶通过邮政储蓄银行给服务中心财务人员刘红私人账户转账20000元；2019年10月25日，黄明晶通过邮政储蓄银行给刘德君私人账户转账3000元（庭审中，黄明晶称：另有10000元系两名农民工自己交给刘德君的）。2019年3月5日，秀山县商委作出《关于规范秀山县对外劳务合作服务平台管理的请示》（秀山商务文〔2019〕11号），该请示以服务平台与服务中心合署四年多来，双方职能职责混淆不清，管理混乱，运作不规范，导致多起农民工信访投诉为由，请示将服务平台与服务中心分开设立，不再合署。2019年4月2日，秀山县商委作出《关于规范秀山县对外劳务合作服务平台管理的通知》（秀山商务发〔2019〕11号），责成服务中心在接到通知后十日内，将服务平台的吊牌、公章、财务章移交秀山县商委，并及时清除服务平台的相关标识，停止以服务平台名义进行宣传和开展其他业务。该通知于2019年4月2日送达给服务中心。2019年6月26日，秀山县商委作出《关于重申秀山县对外劳务合作服务平台管理的通知》（秀山商务发〔2019〕18号），责成服务中心在接到通知后十五日内，到秀山县商委办理服务平台移交工作，并立即停止以服务平台名义开展任何业务。该通知于2019年7月10日送达给服务中心刘红。2019年11月18日，秀山县商委作出《关于停止违规业务并清退违规收款的通知》（秀山商务发〔2019〕36号），责成服务中心立即停止违规业务，并尽快清退违规收款。该通知于2019年11月19日送达给服务中心。2020年4月23日，卓普公司因要求退还10名农民工交的48000元事宜，向秀山土家族苗族自治县信访办信访。2020年5月7日，秀山县商委作出《关于黄明晶信访事项的回复》，告知其通过司法程序解决其诉求。黄明晶不服，于2020年6月2日以卓普公司名义向重庆市商务委员会提出《信访事项复查申请书》。2020年6月15日，秀山县商委作出《关于黄明晶信访事项的回复》，告知其通过诉讼程序解决其诉求。2020年9月9日，黄明晶向秀山县法院提起行政诉讼。 原审法院另查明，2016年8月12日，秀山土家族苗族自治县民政局为服务中心颁发了《民办非企业单位登记证书》，法定代表人为刘德君，业务范围为：国际劳务咨询，劳务培训等。 服务平台曾给黄明晶出具《委托授权书》，委托黄明晶代表服务平台与贵公司洽谈外派劳务合作事宜，授权有效期为2017年10月30日至2018年10月30日。 原审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”该条中的行政行为是指行政主体在实施行政管理活动中的与其行政职权相关联的作为与不作为行为。该法第四十九条第一项、第四项规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织。（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”上述规定系对行政诉权、行政行为范围和行政诉讼起诉条件所作的规定。即只有行政机关和行政机关工作人员的作为与不作为行为侵犯了公民、法人或者其他组织的合法权益时，公民、法人或者其他组织提起的诉讼才属于行政诉讼的受案范围。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定：“公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。”根据该条规定，在行政诉讼案件中，起诉人提供符合起诉条件的相应证据材料应当包括：1.应当提供证据材料证明被诉行政行为存在。2.应当提供证据证明起诉人与被诉行政行为之间具有法律上的利害关系。3.应当提供证明起诉符合起诉期限规定的证据材料。4.应当提供证据材料证明提起诉讼符合起诉的其他条件。本案中，从黄明晶举示的证据看，没有证据证明秀山县商委对黄明晶与刘德君之间的劳务合作行为作出任何行政行为，也没有证据证明秀山县商委与黄明晶和刘德君之间的劳务合作行为具有法律上的利害关系。虽然服务平台是经秀山县政府批复同意设立，但服务平台是依托刘德君开办的服务中心建立（合署办公），服务平台只是为对外劳务合作企业和劳务人员无偿提供相关服务，鼓励、引导对外劳务合作企业通过服务平台招收劳务人员的一个政府公共服务机构。依据《对外劳务合作管理条例》第四条第二款的规定，秀山县商委对辖区内的对外劳务合作工作负有监督和管理职责。即秀山县商委对服务平台的事务仅具有监督和管理的法定职责。从本案查明的事实看，因服务中心和服务平台的负责人刘德君以及服务中心的财务人员刘红收取黄明晶代缴的民工境外就业相关费用后，刘德君既未组织民工赴境外就业，又不退还收取的费用而引发本案纠纷。从黄明晶举示的转款依据、《汇款通知》以及秀山县商委举示的服务中心与卓普公司签订的《劳务合作协议》、卓普公司及其法定代表人黄明晶的信访材料内容看，黄明晶所诉事实，实质是黄明晶与刘德君或服务中心与卓普公司平等民事主体之间的劳务合作纠纷，依法应当通过民事诉讼予以解决。故黄明晶诉称的事实与理由不能成立。综上，本案不属行政诉讼受案范围，对黄明晶的起诉依法应予以驳回。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项之规定，裁定：驳回黄明晶的起诉。案件受理费50元，予以退还。 上诉人黄明晶上诉称，一、原审判决认为黄明晶举示的证据达不到刘德君、刘红收取4.8万元款项的行为系秀山县商委实施的行政行为或委托他人实施的行政行为的证明目的，系认定事实错误。首先，刘德君及刘红能够代表服务平台，刘德君系秀山县商委下设服务平台的负责人，刘红系该服务平台指定的收款人，并且该事实有黄明晶提供的加盖有服务平台印章的书证予以佐证，足以认定。其次，刘德君及刘红均系该服务平台工作人员，刘德君及刘红作出的行为应当认定为职务行为，由服务平台承担相应后果。再次，本案中刘德君、刘红收取黄明晶的各类款项，均是以服务平台的名义进行收取，黄明晶也是基于刘德君及刘红作为服务平台工作人员的身份向其缴纳相关费用，并且声明的用途也是用于境外就业。因此，从刘德君及刘红的身份、收款出具的书证、收款名目以及综台全案证据来看，应当认定刘德君及刘红是代表服务平台收取案涉款项，其法律行为的后果应当归属于服务平台及其设立机关(即秀山县商委)。二、本案存在服务平台向黄明晶收取4.8万元的具体行政行为。本案中，黄明晶系基于刘德君及刘红系服务平台工作人员的身份才向其缴纳各类款项共计4.8万元，同时也有服务平台出具的加盖印章的说明要求将部分款项支付给刘红。足以说明本案中实际收款主体应是服务平台而非刘德君或刘红个人。此外，上诉人缴纳的款项，最终走向或实际用途均是用于服务平台，也可佐证本案系服务平台在收取相关款项。三、原审判决认为本案系黄明晶与刘德君或服务中心与卓普公司之间的劳务合作纠纷，应当通过民事诉讼予以解决，该认定没有事实依据且明显不符合常理。如果本案属于平等主体之间的劳务纠纷，那么按照正常的交易，卓普公司或者黄明晶作为提供劳务的服务方、居间方，应该是向刘德君、刘红收款，而非付款。而本案中提供了服务的一方却还需要向相对方支付款项，自己却没有得到任何收益或对价，明显与常理相悖。因此，本案实际上是黄明晶根据服务平台的要求，缴纳相关费用给服务平台的负责人刘德君及工作人员刘红，用于相关民工境外就业，而服务平台及其工作人员由于管理混乱等原因未能履行其行政职责，完成相应的境外就业工作，且拒绝退款损害黄明晶的合法权益而引发本次纠纷。本质上属于行政机关及其内设机构(或工作人员)不作为、乱作为损害公民合法权益。四、增加以下上诉事实及理由：秀山县商委将刘德君认定为服务平台负责人违法，服务平台非法营运。综上，刘德君作为服务平台负责人，刘红作为服务平台的工作人员，以服务平台的名义收取黄明晶款项4.8万元的行为，系代表服务平台对外实施的境外就业管理的职务行为，应当依法认定为服务平台作出且可归属于服务平台的具体行政行为。秀山县商委未能举证证明下设的服务平台收取款项的行为合法，应当承担举证不能的责任。请求撤销原审裁定，依法确认秀山县商委收取黄明晶4.8万元的行为违法。 被上诉人秀山县商委辩称，1.本案不属于行政诉讼受案范围，黄明晶诉请的事实是两个公司之间的商业行为。2.秀山县商委对黄明晶诉请的事实没有作出任何行政行为，并不存在行政行为是否违法的问题。3.黄明晶当庭增加的事实理由，在一审中未涉及，其在二审中无诉权。 本院二审审理查明，2019年11月15日，秀山县商委发出公告，告知各相关单位及劳务工人，经秀山县政府批准，服务平台与服务中心分开设立，不再合署，服务平台职能划入秀山县商委，由秀山县商委履行服务平台职责。2020年4月23日，黄明晶在秀山县县领导公开接待来访群众日反映：其是卓普公司法人，2018年8月与服务中心合作，向境外输出劳务人员，但有10人交了4.8万元后，不仅没有到境外务工，交的钱也没有退还，要求解决。本院二审查明的其余事实和原审法院查明的事实一致，本院予以确认。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第一款规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。”据此，公民、法人或其他组织提起行政诉讼所针对的行为必须是行政机关及其工作人员的作为或不作为行政行为，如果公民、法人或其他组织提起的行政诉讼所针对的作为或不作为行为不属于行政行为，则其提起的诉讼不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，黄明晶主张刘德君、刘红系服务平台的工作人员，二人以服务平台的名义收取了黄明晶代缴的4.8万元费用，该收费行为系服务平台实施境外就业管理的行政行为，服务平台系秀山县商委设立并由其管理，故应由秀山县商委承担法律责任，据此请求确认秀山县商委收取黄明晶4.8万元的行为违法。本案争议的焦点是：刘德君、刘红收取涉案4.8万元款项的行为是否属于秀山县商委的行政行为。 2010年7月1日施行的《对外劳务合作服务平台建设试行办法》（商合函〔2010〕484号）第四条规定：“服务平台系集对外劳务合作服务、促进、保障、规范和管理为一体的政府公共服务机构。”第五条规定：“服务平台在地方人民政府领导下，由商务部门以及外事、公安、工商行政管理等部门具体指导，开展本地区的对外劳务合作服务工作。”第六条规定：“服务平台可由县级或县级以上人民政府根据本地区外派劳务业务发展的实际情况单独建立，也可依托现有各类机构、外派劳务服务中心及外派劳务基地等机构建立。”第十条第一项规定：“服务平台提供以下服务：（一）为劳务人员和外派企业免费提供对接服务。”《对外劳务合作管理条例》第四条第二款规定：“县级以上地方人民政府统一领导、组织、协调本行政区域的对外劳务合作监督管理工作。县级以上地方人民政府商务主管部门负责本行政区域的对外劳务合作监督管理工作，其他有关部门在各自职责范围内负责对外劳务合作监督管理的相关工作。”2014年10月15日，秀山县政府作出秀山府〔2014〕152号《秀山土家族苗族自治县人民政府关于同意设立对外劳务合作服务平台的批复》，同意设立服务平台，与服务中心合署，隶属秀山县商委管理。综上，服务平台经秀山县政府批复同意设立，是集对外劳务合作服务、促进、保障、规范和管理为一体的政府公共服务机构，服务平台依托刘德君开办的服务中心建立，与服务中心合署办公，秀山县商委对服务平台具有监督管理职责。经查，服务平台与服务中心合署办公期间，存在双方职能职责混淆不清，运作不规范，管理混乱的状况，但是黄明晶本案举示的转帐记录、授权委托书、汇款通知等证据，不足以证明黄明晶向刘德君、刘红的微信或私人账户转款，刘德群、刘红收取涉案款项的行为属于代表服务平台的职务行为。而从卓普公司与服务中心签订的《劳务合作协议》、黄明晶在秀山县县领导公开接待来访群众日所反映的诉求以及卓普公司向重庆市商务委员会提出信访复查申请等事实来看，原审认定涉案纠纷实质是黄明晶与刘德君或卓普公司与服务中心之间的劳务合作纠纷并无不当。综上，黄明晶所诉的收取4.8万元款项的行为并不属于行政行为，其起诉不属于行政诉讼的受案范围，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项之规定，黄明晶的起诉应当裁定驳回。 综上，原审认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。黄明晶的上诉理由不成立，对其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本案不收取案件受理费。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 张红梅 审 判 员 蒲开明 审 判 员 黄 瑶 二〇二一年三月十六日 法官助理 刘原菲 书 记 员 向芯颖