云南省楚雄彝族自治州中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2021）云23行终20号 上诉人（原审原告）王玉福、王宝等283人（名单及身份信息附后）。 诉讼代表人王玉福，男，汉族，1970年10月25日出生，云南省牟定县人，居民，住云南省牟定县。 诉讼代表人王宝，男，汉族，1972年1月15日出生，云南省牟定县人，居民，住云南省牟定县。 委托诉讼代理人张**、高敏，云南睿信律师事务所律师。代理权限为特别授权。 被上诉人（原审被告）牟定县自然资源局。住所地：牟定县万寿路原法院大院内**。 法定代表人王玉员，系局长。 原审被告牟定县共和镇人民政府。住所地：牟定县共和镇新南路原烟草公司修理厂内。 负责人张良先，系镇长。 原审第三人牟定县共和镇金马社区居委会白土坡一组。 住所地：云南省牟定县共和镇金马社区居民委员会。 负责人王玉忠，系居民小组长。 上诉人王玉福、王宝等283人因诉被上诉人牟定县自然资源局（以下简称县自然资源局）、被上诉人牟定县共和镇人民政府（以下简称共和镇政府）、第三人牟定县共和镇金马社区居委会白土坡一组（以下简称白土坡一组）确认土地征收协议无效一案，不服元谋县人民法院（2020）云2328行初66号行政裁定，向本院提出上诉。本院于2021年2月2日立案后依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 一审查明，2007年，牟定县人民政府向楚雄彝族自治州国土资源局上报《关于牟定县2007年度第一批城镇建设地的请示》，经楚雄彝族自治州国土资源局上报省人民政府批准，省国土资源厅以云国土资复〔2007〕181号文件批准包含白土坡一组在内的集体农用地30.7310公顷转为建设用地及征地方案。2010年，牟定县人民政府向楚雄彝族自治州国土资源局上报《关于牟定县2010年度第一批城镇建设用地农用地转用及土地征收的请示》，经楚雄彝族自治州国土资源局上报省人民政府批准，省国土资源厅以云国土资复〔2010〕179号文件批准包含白土坡一组在内的集体农用地 20.5973公顷转为建设用地及征地方案。2011年，牟定县人 民政府向楚雄彝族自治州国土资源局上报《关于牟定县2011年度第一批城镇建设用地农用地转用及土地征收的请示》，经楚雄彝族自治州国土资源局上报省人民政府批准，省国土资源厅以云国土资复〔2011〕733号文件批准包含白土坡一组0.9569公顷在内的集体农用地转为建设用地及征地方案。2018年，县自然资源局向楚雄彝族自治州国土资源局上报《关于报请审查批准牟定县2018年度第一批城镇建设土地征收的请示》，经楚雄彝族自治州国土资源局上报省自然资源厅批准，省自然资源厅以云自然资复〔2019〕103号文件批准牟定县包含金马居委会以内的集体农用地5.6999公顷转为建设用地并办理征收手续，同意自然资源局另征收集体建设用地5.2322公顷及未利用地0.0240公顷。2020年6月1日，被告县自然资源局与第三人白土坡一组签订《土地征收协议》，征收白土坡一组九九沟以下海田115.22亩，具体位置以勘测定界征地图为准，征地补偿标准为水田55039元/亩、旱地43074元/亩、水浇地（含菜地）47860元/亩、林地15000元/亩，征地补偿费合计115.22亩×55039元/亩=6341593.58元，土地调整误工费76851.74元，青苗补偿费115.22亩×1200元/亩=138264元，合计6556709.32元。协议签订后，县自然资源局已足额支付了前述各项补偿费用到白土坡一组。白土坡一组共有117户，633人。2020年7月27日，白土坡一组283名村民以个人名义向本院提起行政诉讼，请求判决确认被告县自然资源局与金马社区居委会白土坡一组签订的《土地征收协议》无效。 原审认为，本案的焦点问题是283名原告是否具有提起 本案诉讼的原告资格。283名原告提起本案的诉讼请求是：确认被告县自然资源局与金马社区居委会白土坡一组签订的《土地征收协议》无效。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条规定“土地使用人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼”。土地征收过程中，作为土地所有权人的农村集体经济组织和作为土地实际使用权人的村民，可就自己对土地所享有的合法权益主张权利。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条规定“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。征收土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用……市、县和乡（镇）人民政府应当加强对安置补助费使用情况的监督。”。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定“提起诉讼应当符合下列条件……（三）有具体的诉讼请求和事实根据……”本案中，案涉《土地征收协议》内容涉及征收土地位置、面积、征地补偿费、土地调整误工费、青苗补偿费等内容，283名原告作为土地使用权人，可对与土地使用权变更相关的青苗、地上附着物的补偿等相关内容主张权利，而本案中283名原告笼统要求确认被告县自然资源局与金马社区居委会白土坡一组签订的《土地征收协议》无效，属于诉讼请求不明确。综上所述，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定裁定：驳回王玉福、王宝、王玉东、王玉普、孟芳、王海军、王丽芹、朱有文、王福林等牟定县共和镇金马社区居委会白土坡村一组283名原告的起诉。案件受理费50.00元，退还原告王玉福、王宝。 上诉人王玉福等283人上诉请求：1.依法撤销原裁定，并指令云南省元谋县人民法院继续审理本案；2.本案诉讼费用由被上诉人承担。事实及理由：原裁定认定上诉人诉讼请求不明确的理由不成立。本案一审诉讼请求为：判令被上诉人县自然资源局与白土坡一组签订的《土地征收协议》无效，该诉讼请求明确具体。依据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第九条规定：在行政协议案件中，行政诉讼法第四十九条第三项规定的“有具体的诉讼请求”是指：（三）请求判决确认行政协议的效力。上诉人据此请求确认上述《土地征收协议》无效的请求具体、明确，一审法院裁决驳回起诉实属错误。一、被上诉人县自然资源局与第三人白土坡一组签订的《土地征收协议》属行政协议的范畴。依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十一条第一款规定：行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。因此，行政协议一般包括以下要素：一是协议有一方当事人必须是行政主体，本案中被上诉人县自然资源局属于能够独立承担法律责任的行政主体；二是该行政主体行使的是行政职权，在征地程序中被上诉人负有按照公告的补偿安置方案具体实施的职能；三是协议目的是为实现社会公共利益或者行政管理目标，本案所涉《土地征收协议》中明确：为加快我县城市建设，……。签订协议并非为了被上诉人自身的利益；四是协议的主要内容约定的是行政法上的权利义务关系，涉案协议主要内容亦是征收土地及安置补偿。因此，被上诉人行使公权力与第三人签订的协议并非一般意义上平等主体之间签订的民事协议，而是具有明显公共管理色彩的的行政协议；二、上诉人是与案涉《土地征收协议》有利害关系的村民，依法可以对本案《土地征收协议》提起行政诉讼。上诉人是白土坡**的村民，本案违法的土地征收损害了上诉人的土地承包权及地上附着物所有权等权利，且被上诉人此次通过与第三人签订《土地征收协议》征收土地，属违法征地，一审开庭时也未对其征地的合法性进行充分举证，甚至对征地公告时间、地点等重要程序一概不知，无法举证证明对征地进行过公告，因此，依据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第五条：下列与行政协议有利害关系的公民、法人或者其他组织提起行政诉讼的，人民法院应当受理：（二）认为征收征用补偿协议损害其合法权益的被征收征用土地、房屋等不动产的用益物权人、公房承租人。综上所述，上诉人认为一审驳回上诉人起诉的裁定有误，为维护上诉人的合法权益，特依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十一条之规定，向贵院提起上诉，望判如所请。 被上诉人县自然资源局未作答辩。 原审被告共和镇政府未作答辩。 原审第三人白土坡一组未陈述意见。 王玉福、王宝等283人一审起诉请求：1.判令确认被告县自然资源局与白土坡一组签订的《土地征收协议》无效；2.本案诉讼费由二被告承担。 二审经审理查明的事实和证据与一审一致，本院予以确认。 二审另查明，2020年6月1日，县自然资源局（甲方）与白土坡一组（乙方）签订的《土地征收协议》中第五条关于青苗补偿费明确：在征地过程中造成乙方农作物不能收获，甲方按大春1200元/亩支付给乙方，此次该小组青苗补偿费为115.22亩×1200元/亩=138264元。 本院认为，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼应当符合法定起诉条件，不符合法定起诉条件已经立案的，应当裁定驳回起诉。本案的核心问题是王玉福、王宝等283人是否具有提起本案诉讼的原告资格。王玉福、王宝等283人提起本案的诉请为：判令确认县自然资源局与白土坡一组签订的《土地征收协议》无效。土地征收过程中，作为土地所有权人的农村集体经济组织和作为土地使用权人的村民，各自可就自己对土地所享有的合法权益主张权利。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条规定：土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。征收土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。本案中，《土地征收协议》是县自然资源局与白土坡一组签订，内容包括征地补偿费、土地调整误工费及青苗补偿费，未涉及地上附着物补偿费。虽有青苗补偿费，但未明确到具体的土地使用权人，同时,土地征收过程中,与土地使用权的变更、消灭或行使相关联的是土地、房屋等征收补偿协议、限期搬迁决定、强制清除地上附着物等行为,也会涉及土地使用权人的青苗补偿费问题，土地使用权人如对上述行为或事项不服,可依法主张。王玉福、王宝等283人认为其起诉符合《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第五条第（二）项“认为征收征用补偿协议损害其合法权益的被征收征用土地、房屋等不动产的用益物权人、公房承租人。”的规定，是对该条理解有误。该条明确可诉的是征收征用补偿协议，而非征收征用协议。因此，王玉福、王宝等283人以土地使用权人身份,起诉征收部门与土地所有权人之间签订的《土地征收协议》，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件，不具有行政诉讼原告主体资格。一审裁定驳回起诉正确。上诉人王玉福、王宝等283人的上诉理由不成立，请求应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 刘 芳 审判员 吴启贤 审判员 杨 洁 二〇二一年三月二十四日 书记员 朱丽娜