贵州省毕节市中级人民法院行 政 裁 定 书（2021）黔05行终87号上诉人（原审原告）马福学，男，1955年4月24日出生，回族，住赫章县。被上诉人（原审被告）威宁彝族回族苗族自治县人民政府，住所地威宁县草海镇凤山大道。法定代表人陈波，县长。原审第三人毕节市东兴房地产开发有限责任公司威宁分公司，住所地威宁县草海镇建设西路。负责人赵成路，该分公司经理。上诉人马福学诉威宁彝族回族苗族自治县人民政府土地登记一案，贵州省毕节市七星关区人民法院于2015年11月25日作出(2015)黔七行初字第56号行政裁定，驳回马福学的起诉。马福学不服，向本院提出上诉。本院于2016年12月13日作出(2016)黔05行终79号行政裁定，撤销一审裁定，指令贵州省毕节市七星关区人民法院继续审理本案。2018年12月25日，贵州省毕节市七星关区人民法院作出(2017)黔0502行初8号行政裁定，裁定驳回马福学的起诉。马福学不服，向本院提出上诉。本院于2019年6月24日作出(2019)黔05行终138号行政裁定，撤销一审裁定，指令贵州省毕节市七星关区人民法院继续审理本案。贵州省毕节市七星关区人民法院于2020年1月5日作出(2019)黔0502行初132号行政裁定，驳回马福学的起诉。马福学不服，向本院提出上诉。本院于2020年5月25日作出(2019)黔05行终159号行政裁定，撤销一审裁定，指令贵州省毕节市七星关区人民法院继续审理本案。贵州省毕节市七星关区人民法院于2020年11月6日作出(2020)黔0502行初114号行政裁定，驳回马福学的起诉。马福学不服，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原告马福学向一审法院诉称：因自建住房所需，原告于2001年3月5日取得威国用（2001）字第204951号国有土地使用证，该证载明草海星光村1049.5平方米的土地使用权由原告使用。2001年9月16日，在星光村委会的主持下，原告与自家房屋相邻的土地所有者杨渝川、吴贻松、张正英、武祥分、卯龙祥、郭加秀签订土地买卖合同，购买了他们的部分土地。至此，原告拥有自建房屋及周边土地共5029.44平方米。2007年，被告威宁县政府拟修建人民广场需要征用原告部分土地共计3165.30平方米，经过多次协商最终确定以拟修建广场旁边广园路北侧同等面积土地（WN-2011-PC-010宗地）进行置换，因该工程涉及征用多家土地，被告承诺由其统一安排免费办理证件，原告将所属土地交予被告并等待办证。2014年4月，原告得知当时与自已一批接受与政府土地置换的其他人已经办理了相关证件后前往被告处查询，才得知被告将协商置换给自已的土地已于2012年4月16日向第三人毕节市东兴房地产开发有限责任公司威宁分公司颁发了威国用（2012）第C002号《国有土地使用证》。原告认为，被告向第三人颁发土地使用权证的行为侵犯其合法权益，原告于2015年7月27日向一审法院提起行政诉讼，请求判决撤销被告颁发给第三人的威国用（2012）第C002号《国有土地使用证》，并将上述土地颁证给原告。2019年10月11日，原告在一审庭审中将其诉讼请求变更为：请求判决被告履行与其达成的土地置换协议，并为原告办理土地使用权证。被告威宁县人民政府答辩称：1.颁证的宗地权属清楚，原告无主体资格。颁证宗地位于威宁县北侧，四至界限为：东至奥力房开公司，南至广园路，西至双霞路，北至空地。宗地编号为ＷＮ××号，面积3165.28平方米。2007年12月29日贵州省人民政府下发了《省人民政府关于威宁县2007年度第一批次城镇建设使用土地的批复》（黔府用地函〔2007〕495号）文件，同意将该宗土地转为建设用地。2012年2月，威宁县国土资源局按照《威宁自治县人民政府关于对草海国际养生基地等八个项目修建性详细规划方案的批复》（威府复［2011］33号）《威宁自治县人民政府关于对威宁县ＷＮ××号地块国有土地使用权出让方案的批复》（威府复［2011］139号）等文件精神挂牌出让该宗土地。第三人毕节地区东兴房地产开发有限责任公司威宁分公司通过竞买，以576万元人民币取得了该宗土地的使用权，并交清了相关费用。该宗土地是通过挂牌出让，第三人通过竞买取得该宗土地的使用权，被告依法为第三人办理了该宗土地的使用权证。原告与该宗土地的使用权并无事实或法律上的利害关系，不具有原告主体资格。2.被告颁证的程序合法。2012年3月19日，第三人向威宁县国土资源局提出用地申请，并提供了522427-2011-ＣＲ-0017号《国有建设用地使用权出让合同》、《国有建设用地交地确认书》及Ｎ08107600、Ｎ09061351号《贵州省行政事业单位内部结算票据》等相关土地权属来源证明材料，威宁县国土资源局经过实地地籍调查，确认该宗地块实地与宗地图所绘一致、四至明晰、权属无争议（有相关权利人在地籍调查表上签字盖章确认）。被告审查后，认为符合颁证的法定条件，依法为第三人颁发了威国用（2012）Ｃ002号《国有土地使用权证》。综上，请求驳回原告的诉讼请求。第三人陈述称，被告向第三人颁发威国用（2012）第C002号《国有土地使用证》的事实清楚，程序合法，原告的起诉没有事实依据，请求驳回其起诉。一审法院审理认为：诉讼中，原告已将其诉讼请求变更为请求判决被告履行与其达成的土地置换协议，并为其办理土地使用证。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十五条“中级人民法院管辖下列第一审行政案件：（一）对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件”之规定，原告变更后的诉讼不属一审法院管辖，原告应向有管辖权的人民法院提起诉讼。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下驳回马福学的起诉，案件受理费50.00元免于收取。宣判后，上诉人马福学不服向本院上诉称：该案自2015年立案以来，未经实体审理。一审法院认为其无管辖权的理由不能成立，上诉人变更诉讼请求符合法律规定。一审法院如认为自己无管辖权，应将案件移送有管辖权的法院而不是简单粗暴地驳回上诉人的起诉。综上，请求撤销一审裁定，指令一审法院继续审理。被上诉人威宁县人民政府在二审答辩期限内未向本院提交书面答辩意见。原审第三人二审中未提交陈述意见。二审中各方当事人均未向本院提交新的证据。经二审审查查明：2011年9月15日，被告威宁县政府以威府复（2011）139号文件批复同意威宁县国土局按照招拍挂程序出让威宁县ＷＮ××号地块国有土地。2012年3月9日，第三人毕节市东兴房地产开发有限责任公司威宁分公司与威宁县国土局签订了《国有建设用地使用权出让合同》，威宁县国土局将上述土地出让给第三人，土地面积3165.28平方米，出让价款为576万元。2012年3月13日，双方签订了成交确认书。第三人于2012年3月15日缴纳土地出让款576万元后，被告审批后于2012年4月16日向第三人颁发了威国用（2012）第Ｃ002号《国有土地使用证》。2014年4月，原告得知被告将置换给其的土地颁证给第三人，认为颁证行为侵犯其合法权益，原告于2015年7月向一审法院提起行政诉讼，请求撤销涉案颁证。二审另查明：第三人已在颁证的涉案土地上进行商品房开发，修建“元享名都”商住楼，建筑总面积为35432.37平方米，其中住宅面积26295.08平方米，非住宅面积5640.89平方米，地下两层车库，商品房已对外销售。上述事实，有各方当事人提交的文件、合同、收据等证实，且上述证据经一审庭审举证、质证，足以认定。本院认为，上诉人马福学起诉的事实依据是其与被上诉人威宁县人民政府存在口头土地置换协议，被上诉人将诉争土地颁证给原审第三人侵犯其合法权益。经查，首先，被上诉人否认与上诉人达成土地置换协议，从举证责任分配上看，上诉人提供的证据不能证明其主张；其次，从本案证据看，原审第三人是通过挂牌出让，签订《国有建设用地使用权出让合同》《国有建设用地交地确认书》并缴纳土地出让金后，经被上诉人审核后向取得国有土地使用权证，原审第三人建房的土地来源并非因上诉人的原因置换取得；第三，国有土地使用权属于不动产物权，实行登记生效主义，经依法登记后取得物权。《中华人民共和国物权法》（2007年10月1日施行）第六条规定：“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，应当依照法律规定登记。动产物权的设立和转让，应当依照法律规定交付。”第九条规定：“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外。”上诉人称其取得涉案地块国有土地使用权的主张没有法律依据；同时，《中华人民共和国物权法》第一百三十八条第一款规定：“采取招标、拍卖、协议等出让方式设立建设用地使用权的，当事人应当采取书面形式订立建设用地使用权出让合同。”只有依法成立的合同，才受法律保护。上诉人并未提供书面土地置换协议，其主张的口头协议亦不符合法律规定。故上诉人的起诉缺乏事实依据，其与被诉颁证行为没有利害关系，依法应裁定驳回其起诉。需要指出的是，一审法院准许并审理上诉人变更后的诉讼请求不符合法律规定，应予纠正。为从实质上化解行政争议，避免程序空转，一审裁定理由虽然不当，但结果正确，故可予以维持。上诉人所提上诉意见不能成立，本院不予支持。综上，原审裁定认定事实清楚，结果正确，应予维持。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 赵 娟审判员 吴 岚审判员 洪运佳二〇二一年三月三十日书记员 支 玉