辽宁省沈阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）辽01行终95号上诉人（原审原告）：辽宁诚信食品有限公司，住所地沈阳道义经济开发区。法定代表人：郑耿松，该公司经理。委托代理人：刘焕，该公司工作人员。委托代理人：郑洪吉，辽宁奉盛律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：沈阳市沈北生态环境分局，住所沈阳市沈北新区。法定代表人：何宝刚，该局局长。出庭负责人：李锐，该中心主任。委托代理人：金龙，该局工作人员。委托代理人：欧阳朝霞，北京大成（沈阳）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：沈阳市沈北新区人民政府，住所沈阳市沈北新区。法定代表人：吴军，该政府区长。委托代理人：陈金龙，该政府工作人员。委托代理人：赵天超，辽宁良友律师事务所律师。上诉人辽宁诚信食品有限公司诉被上诉人沈阳市沈北生态环境分局（以下简称“沈北环境分局”）、沈阳市沈北新区人民政府（以下简称“沈北区政府”）罚款及行政复议一案，不服沈阳高新技术产业开发区人民法院作出的（2020）辽0192行初1210号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开审理了本案。本案现已审理终结。原审查明，根据沈阳市生态环境局制定的《沈阳市“双20”突出环境问题执法监管工作方案》，沈阳市开展跨区交叉强化执法行动，交叉执法行动采取突击检查和明察暗访等方式进行，并对涉水企业开展现场取样监测，发现线索情况，及时移交属地分局，被检属地分局对检查组移交的问题线索要及时组织查处。其中铁西分局检查组检查沈北新区。根据上述文件规定，2020年4月23日铁西环境分局对原告进行环境执法检查，并委托沈阳市中正检测技术有限公司对原告排放污水进行取样、检测，并制作现场检查（勘察）笔录。2020年4月25日，沈阳市中正检测技术有限公司出具检测报告（编号BW0428602），检测结果记载，原告排放污水总磷含量11.8mg/L，超过《辽宁省污水综合排放标准》（DB21/1627-2008），执行表2：排入污水处理厂的水污染物最高允许排放浓度，磷酸盐（总磷）5mg/L。2020年5月18日，被告沈北环境分局立案调查，并于当日对原告工作人员进行了调查询问，制作了调查询问笔录，告知原告排放污水检测结果。2020年5月19日，被告沈北环境分局作出环境违法案件调查终结报告表。2020年5月26日，被告沈北环境分局经集体审议决定拟对原告罚款人民币30万元的处罚决定，该集体审议记录后附自由裁量权说明笔录。2020年5月26日被告沈北环境分局作出事先（听证）告知书，该告知书载明被告沈北环境分局查明原告违法排污的情况，拟罚款30万元的事实、理由和依据，原告有权陈述申辩和要求举行听证。该事先告知书向原告送达后其提出听证申请。2020年6月1日，被告沈北环境分局作出行政处罚听证通知书并于6月4日送达原告。2020年6月10日，被告依原告申请，组织该案听证。2020年6月15日，被告沈北环境分局作出沈环沈北罚字[2020]011号行政处罚决定，并于2020年6月17日送达原告。2020年6月23日原告不服该行政处罚，向被告沈北区政府申请行政复议，被告沈北区政府受理后，对该复议案件进行书面审查，并于2020年8月18日作出沈北政复字[2020]10号行政复议决定，决定维持被告沈北环境分局作出的行政处罚决定。原告对复议决定亦不服，起诉至法院，请求法院判决撤销被告沈北环境分局作出的案涉行政处罚决定以及被告沈北区政府作出的案涉行政复议决定。原审另查明，2019年8月16日，辽宁省司法厅作出《关于辽宁省行政执法证和辽宁省行政执法监督证延期使用的通知》，“一、执法证和监督证有效期延长至2020年12月31日，证件有效延长期间，在本次行政执法主体确认工作中完成确认工作的各项行政执法主体的行政执法人员可继续持原证，履行行政执法、监督职责。”原审认为，一、关于被告沈北环境分局是否有权作出案涉行政处罚决定的问题。根据《中华人民共和国水污染防治法》第九条第一款规定，“县级以上人民政府环境保护主管部门对水污染防治实施统一监督管理。”被告沈北环境分局具有作出案涉行政处罚决定的法定职权。沈阳市生态环境局部署全市各区生态环境分局开展跨区交叉强化检查执法行动，并对涉水企业开展现场取样检测。铁西环境分局在跨区交叉强化检查执法中，对发现原告排放污水超标问题及时移交属地被告沈北环境分局立案调查，并由沈北环境分局作出行政处罚决定并未不当。二、关于案涉行政处罚程序是否合法的问题。被告沈北环境分局在作出被诉的行政处罚决定书前,依法进行了立案审批，经调查认定原告存在排放污水超标的违法行为。后被告沈北环境分局履行了行政处罚告知程序,对拟作出的处罚决定进行了集体审议，在原告提出听证申请后,被告沈北环境分局组织听证,保障了原告听证、陈述、申辩等权利。被告作出的被诉行政处罚决定的程序合法。关于原告提出被告沈北环境分局执法人员执法证超期的主张，根据辽宁省司法厅下发的《关于辽宁省行政执法证和辽宁省行政执法监督证延期使用的通知》，被告执法人员在执法延长期内执法符合要求，故其主张本院不予支持。关于原告提出的被告沈北环境分局制作的现场检查（勘查）笔录时间不真实的主张，因原告未向法庭提供相应证据予以证明，且该份笔录有原告现场负责人签字确认，故对于原告的该项主张，本院不予支持。三、关于案涉行政处罚决定书认定原告排污超标违法的事实是否清楚的问题。经检测，原告排放污水总磷含量11.8mg/L，对照《辽宁省污水综合排放标准》（DB21/1627-2008），执行表2：排入污水处理厂的水污染物最高允许排放浓度，磷酸盐（总磷）5mg/L，故原告超标排放污水的违法事实清楚，证据充分。关于原告提出沈阳市中正检测技术有限公司出具检测报告（编号BW0428602）委托方为铁西环境分局，采样人员为1人，检测程序不合法，不应作为行政处罚事实认定依据的观点。本院认为被告提交的该份检测报告时，一并提交了检测公司资质证明材料、水和废水采样原始记录表，该记录表对当日采样经过进行了记录，有采样人员（2人）、复核人员、审核人员签字确认，且交叉执法单位铁西环境分局作为委托方并无不当，故对原告此观点本院不予支持。四、关于案涉行政处罚适用法律是否正确以及是否显失公正的问题。《中华人民共和国水污染防治法》第八十三条第二项规定“违反本法规定有下列行为之一的，由县级以上人民政府环境保护主管部门责令改正或者责令限制生产、停产整顿，并处十万元以上一百万元以下的罚款；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭：……（二）超过水污染物排放标准或者超过重点水污染物排放总量控制指标排放水污染物的；”沈阳市生态环境局下发的《沈阳市环境保护局水污染防治自由裁量权细化表（试行）》对违反水污染防治法违法行为的处罚标准，依据情节和后果进行了处罚幅度细化。被告沈北环境分局依据上述规定，对原告的违法排污行为进行了罚款30万元的行政处罚,处罚幅度适当,并无不妥。五、关于案涉行政复议行为是否合法的问题。根据《中华人民共和国复议法》第十二条第一款的规定，“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”原告不服被告沈北环境分局的行政处罚决定而申请行政复议,被告沈北区政府具有对该案履行行政复议的职责。被告沈北区政府在受理案涉行政复议申请后，向被告沈北环境分局送达了行政复议答复通知书，并要求被告沈北环境分局对原告的复议申请事项进行答复。被告沈北区政府依照行政复议法相关规定，对该行政复议案件进行了书面审查，并作出行政复议决定书送达原告及被告沈北环境分局。故被告沈北区政府作出案涉复议决定符合法律规定。综上所述，被告沈北环境分局作出的沈环沈北罚字[2020]011号《行政处罚决定书》，被告沈北区政府作出的沈北政复字[2020]10号《行政复议决定书》证据确凿，适用法律、法规正确，符合法律程序。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决驳回原告辽宁诚信食品有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告承担。上诉人辽宁诚信食品有限公司上诉称，原一审认定事实不清，适用法律不当，应依法予以撤销。上诉人认为原一审在对被上诉人就行政处罚的程序、事实、法律上均存在程序违法、事实不清、法律适用不当的情形。一、程序方面，上诉人认为沈北环保分局孙德远、渠烨作为该具体行政行为的具体处罚人员，存在弄虚作假后补现场检杏笔记的行为，这严重违反行政执法的程序性规定。2020年04月23日，铁西区环境分局以交叉执法为名对上诉人进行了现场检查沈北环境分局没有人到场参加。沈北环境分局的孙德远和渠烨于行政处罚下达通知后即2020年05月18日，将上诉人当日在场人员刘焕找到被上诉人单位，告之刘要作一份笔录，同时就直接做了一份现场检查笔录，并要求刘焕签字，笔录日期是铁西区现场检查的当日即2020年04月10日，刘焕在笔录上签字时时期栏是空的，该份所谓的现场检查笔录的内容是：委托中正检测技术公司对铁西区检查当曰提取的污水水样进行检测。该后补的沈北分局现场检查笔录，作为被上诉人的证据在法庭上出示过，而事实上沈北环境分局没有去过现场检查，污水检测报告的委托单位也是铁西环境分局。原一审法院认为原告未提供证椐证明该笔录后补的、虚假的是原一审法院未尽审判责任。因为，庭前我们要求做出行政处罚的沈北环境分局孙德远和渠烨出庭接受对质，但没有得到法庭的回应，孙、渠都没存出庭，上诉人认为一审法院有责任也可以与被上诉人核实这个事实。二、事实方曲，上诉人认为中正检测技术有限公司作为污水检测机构，在提取污水水样操作时违反相关技术规范的强制性要求，该违规检测结果不应作为行政处罚的依据。2020年04月23日，随同铁西区环境分局来上诉人单位的存一名中正检测机构的人员，该一人提取水样后离开，而在中正检测机构出具的污水检测报告中，污水水样提取人栏却写了两个人的名字，检测报告的污水取样部分是虚假的，上诉人单位在场人员刘焕从头到尾一直在场接待这些临检人员并签箸了现场笔录对事实的陈述娃真实可靠可信的。中正检测技术机构取水样的操作，确实违反【HJ91.1-2019污水监测技术规范】规定中的强制要求部分即“污水取样须两人进行”，因此，作为行政处罚重要依据的“污水检测报告”因违法而不能作为行政处罚的证据。一审法庭应对该事实进行实质调查，而不应只看报告上提供的一张有二人签字的表格即认定合法。三、法律方面，我们认为交叉执法没有法律依据，被上诉人提供的法律证据屮有一份文件“《沈阳市“双20”突出环境问题执法监管工作方案》”，该工作方案山沈阳市生态环境局于2020年04月13口签发，作为交叉执法的法律依据。上诉人认为，被上诉人提供的这份“《沈阳市“双20”突出环境问题执法监管工作方案》”不能成为“交叉执法”的法律依据。因为，该工作方案是规范性文件，只是政府部门机构内部的工作安排，这个文件不能成为行政执法特别是行政处罚的法律依据，该工作方案不具有改变行政执法严格地域管辖的规定，也具有政府授权的功能。因此，该文件“《沈阳市“双20”突出环境问题执法监管工作方案》”不是规范性文件，依据这份文件的执法行为不应具有行政执法的行政效力。被上诉人沈阳市沈北生态环境分局辩称，一审判决正确，请求维持原判。被上诉人沈阳市沈北新区人民政府辩称，一审判决正确，请求维持原判。本院审理查明的事实与原审查明的事实一致。本院认为，根据《中华人民共和国水污染防治法》第九条第一款规定，“县级以上人民政府环境保护主管部门对水污染防治实施统一监督管理。”沈北环境分局具有作出案涉行政处罚决定的法定职权，一审法院认定正确。沈阳市生态环境局开展异地交叉执法，目的是为实施全市重点河段、大气重污染区域突出问题整改攻坚，明确环境监管责任，解决突出环境问题，本案中，由铁西环境分局发现污水排放不符合标准，移交属地环境保护主管部门沈北环境分局立案调查并由沈北环境分局作出处罚决定并未违反相关规定。根据被上诉人沈北环境分局提供的证据，沈阳市中正检测技术有限公司出具检测报告（编号BW0428602），检测结果记载，原告排放污水总磷含量11.8mg/L，超过《辽宁省污水综合排放标准》（DB21/1627-2008），执行表2：排入污水处理厂的水污染物最高允许排放浓度，磷酸盐（总磷）5mg/L。上诉人超标排出污水的违法事实清楚，证据充分，被上诉人沈北环境分局据此作出的被诉处罚决定并无不当。关于上诉人提出的中正检测技术有限公司在检测时相关技术规范的主张，被上诉提供的现场检查（勘察）笔录记录了当日的采样情况，并有被检查人、检查人（2人）、记录人员的签字确认，检查程序符合相关规定，对上诉人的该项主张，本院不予支持。关于上诉人提出的沈北环境分局制作的现场检查（勘查）笔录时间不真实的主张，该笔录上有上诉人单位人员的签名，且上诉人未提交相应证据予以证明该笔录时间不真实，故对于上诉人的该项主张，本院不予支持。被上诉人沈阳市沈北生态环境分局作出的处罚决定，认定事实清楚，适用法律正确，符合法定程序。被上诉人沈阳市沈北新区政府作出的被诉复议决定程序合法、适用法律正确。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人承担。本判决为终审判决。审判长  史越洋审判员  沈 虹审判员  范嘉才二〇二一年三月二日法官助理刘婧书记员张舒本案判决所依据的相关法律《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；