山东省日照市中级人民法院行 政 裁 定 书（2021）鲁11行终74号上诉人（原审原告）费立强，男，1961年6月26日出生，汉族，居民，住日照市东港区。委托代理人魏宇汗，北京市京师（青岛）律师事务所律师。委托代理人王鑫，北京市京师（青岛）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）日照市自然资源和规划局，住所地日照市东港区泰安路**，统一社会信用代码113711000042298650。法定代表人李仲强，局长。原审第三人日照新东港置业有限公司，，住所地日照市东港区秦楼街道山东路**华润置地广场**楼**统一社会信用代码91371102071300254C。法定代表人王永强，董事长。上诉人费立强因诉被上诉人日照市自然资源和规划局（以下简称日照自然规划局）、原审第三人日照新东港置业有限公司土地行政出让一案，不服日照市东港区人民法院（2020）鲁1102行初26号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。原审查明，位于日照市××区秦楼街道××（以下××）日房字第931900**房屋登记所有权人为费立强，原土地性质为集体土地，其为非集体组织成员。该房屋共三层，建筑面积287.09平方米。2018年3月5日，原日照市国土资源局东港分局、日照市东港区财政局、日照市东港区人力资源和社会保障局、日照市东港区秦楼街道滕家村村民委员会（以下简称滕家村村委会）签订土地征收补偿安置协议。2018年6月1日，山东省人民政府作出鲁政土字[2018]753号批件，同意征收日照市东港区2018年第1批次建设用地呈报申请书中建设用地24.3941公顷。2019年5月16日，滕家村村委会出具资金到位证明，滕家村村委会和日照市秦楼街道办事处共同出具用地证明、承诺函；5月20日，日照市东港区人民政府向日照自然规划局出具承诺函，承诺涉案土地地上建筑物及附属物全部清理形成净地，目前已无任何土地权属纠纷，可进入公开出让程序；5月21日，日照市东港区推进城中村改造工程总指挥部办公室出具东城指办发(2019)17号文件，同意将涉案土地依法征收并公开出让；5月27日，日照市东港区人民政府出具东政土字(2019)52号文件，就2019A-66号国有建设用地使用权拟以拍卖方式公开出让的方案向日照市人民政府请示；5月29日，日照自然规划局出具日自然资呈(2019)214号文件，就2019A-66号国有建设用地使用权拟以拍卖方式公开出让的方案向日照市人民政府请示；5月31日，日照市人民政府出具日政土字(2019)146号文件，作出涉案国有建设用地使用权拍卖出让方案的批复，同意拍卖出让方案中拟定的出让方式及相关要求；5月31日，日照自然规划局发布拍卖出让国有建设用地使用权的公告（日自然告字[2019]13号）；6月20日，日照新东港置业有限公司成功竞买该宗土地；8月5日，日照新东港置业有限公司同日照自然规划局签订国有建设用地使用权出让合同，并取得不动产权证书[编号：鲁（2019）日照市不动产权第0056388号]。原审认为，本案争议的焦点问题系费立强是否系适格的主体。本案中，日照自然规划局发布国有建设用地使用权拍卖出让公告，该公告包含涉案2019A-66号宗地，日照新东港置业有限公司根据该公告要求，拍卖竞得2019A-66号宗地并与日照自然规划局签订国有建设用地使用权出让合同，日照新东港置业有限公司依法取得不动产权证书。该拍卖出让行为系日照自然规划局与日照新东港置业有限公司之间的行政行为，费立强不是国有建设用地使用权竞得者，拍卖出让行为与费立强无利害关系。日照自然规划局拍卖出让的国有建设用地使用权针对的系已被征收的国有土地，并非集体土地，费立强的涉案土地已被征收为国有土地，费立强如有异议，应对征收及补偿行为提起诉讼，而非要求撤销国有土地拍卖出让行为并确认成交结果无效，故费立强主体不适格，应驳回费立强起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条的规定，原审裁定驳回费立强的起诉。上诉人费立强上诉称：一、原审裁定对涉案集体土地是否被征收为国有土地的认定错误。原审裁定认定涉案集体土地被征收为国有土地的依据是经审理查明的事实，即2019年5月21日，日照市东港区推进城中村改造工程总指挥部办公室出具东城指办发(2019)17号文件，同意将涉案土地依法征收并公开出让。但该文件从发布主体、发布对象、发布内容、发布程序均不符合征收土地的合法要件，不能引起土地性质的变动。《中华人民共和国土地管理法》(2019年修正)第四十七条规定了国家征收土地的公告主体、组织实施主体以及征收程序，且对于涉案集体土地变动为国有土地的时间节点问题，实践中最高人民法院法官的权威解释是“补偿决定或者补偿协议生效之日”才为“被征收土地或房屋物权变动之时”。退一步讲，根据《中华人民共和国物权法》第二十八条规定，涉案集体土地变动为国有土地的时间节点应该是人民政府征收决定生效之时，本案中被上诉人并未提交人民政府征收决定作为其行政行为合法的依据，故物权并未发生变动，涉案集体土地未变动为国有土地。二、原审裁定上诉人与涉案拍卖出让行为无利害关系的认定错误。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条和《最高人民法院关于适用的解释》第十二条的规定，涉案行政行为只要涉及上诉人的合法权益，就应当认定上诉人与涉诉行政行为有利害关系，至于是否侵犯上诉人的合法权益，需经庭审认定。根据最高法院(2017)最高法行申169号判例，应采用“保护规范说”，即以行政机关作出行政行为时所依据的行政实体法和所适用的行政实体法律规范体系，是否要求行政机关考虑、尊重和保护上诉人诉请保护的权利或法律上的利益，作为判断是否存在行政法利害关系的重要标准。结合本案，如果涉诉行政出让行为的法律依据中包含审查“不侵犯他人土地权益”的内容，那么上诉人的土地使用权就应当被考虑，也就与被诉行政行为之间建立起利害关系。根据《土地储备管理办法》的规定，被上诉人在将涉案土地收储前，应当对是否补偿完毕，是否形成净地作出审核。三、原审裁定以上诉人应对征收及补偿行为提起诉讼为由驳回上诉人的起诉，剥夺上诉人的合法诉权。上诉人作为为日房字第**屋的合法所有权人，在房屋和土地均未经法定程序征收并补偿的情况下，土地被拍卖，房屋被原审第三人抢占。现原审裁定又以上诉人应对征收及补偿行为提起诉讼为由驳回上诉人的起诉不合理。综上，原裁定事实认定和法律适用均有错误，请求撤销原审裁定，指令原审法院继续审理本案。被上诉人日照自然规划局答辩称：一、一审认定事实清楚，适用法律、法规正确，证据确实充分，程序合法。日照自然规划局拍卖出让的包含涉案2019A-66号宗地国有建设用地使用权，系已被征收的国有土地，并非集体土地，日照新东港置业有限公司根据拍卖公告的要求，竞得2019A-66号宗地，并与日照自然规划局签订国有建设用地出让合同，该拍卖出让行为系日照自然规划局与日照新东港置业有限公司之间的行政行为，费立强不是国有建设用地使用权竞得者，拍卖出让行为与其无利害关系，费立强不具备提起本案诉讼的主体资格。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。一审法院以上诉人主体不适格驳回其起诉，认定事实清楚，适用法律、法规正确，证据确实充分，程序合法。二、日照自然规划局拍卖出让国有建设用地使用权的行为，认定事实清楚，证据确实充分，符合法定程序。2018年6月1日，山东省人民政府《关于日照市东港区2018年第1批次建设用地的批复》(鲁政土字[2018]753号)，同意将滕家村24.3941公顷集体土地征收为国有土地。2019年5月16日，滕家村村委会出具资金到位证明，证明24.3941公顷征地补偿费3842.07075万元已经拨付到村征地专用账户，同日，滕家村村委会、日照市东港区秦楼街道办事处、日照市东港区人民政府出具承诺函，对涉案的2019A-66号宗地上的地上建筑物及附属物已无土地权属纠纷，承诺因土地出让过程中引起的纠纷均由滕家村村委会、日照市东港区秦楼街道办事处、日照市东港区人民政府承担责任。经日照市东港区人民政府和日照自然规划局分别请示日照市人民政府，2019年5月31日，日照市人民政府《关于日照市2019A-66号国有建设用地使用权拍卖出让方案的批复》(日政土字[2019]146号)同意该宗国有建设用地使用权拍卖出让方案，日照自然规划局根据日照市人民政府的批复，对涉案宗地组织了拍卖，由日照市新东港置业有限公司竞得该宗国有建设用地使用权。综上，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条之规定，请求依法驳回上诉人的上诉，维持原审裁定。原审第三人日照新东港置业有限公司未提交书面陈述意见。本院二审认定的案件事实与原审一致。本院认为：本案争议的焦点问题系原审认定费立强不是适格的主体是否正确。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条规定：“提起行政诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；……”本案中，被上诉人日照自然规划局在出让征收后的国有土地过程中，依法与原审第三人日照新东港置业有限公司签订国有建设用地使用权出让合同，该行为设立的系被上诉人与原审第三人之间的权利义务关系，原审认定拍卖出让行为与费立强无利害关系，费立强主体不适格并无不当，本院予以确认。费立强的涉案土地已被征收为国有土地，费立强如有异议，可依法通过其他合法途径解决。综上，上诉人的上诉主张不能成立，本院不予支持。原审认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，本院予以确认。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 阳 城审判员 王 田审判员 高月玉二〇二一年三月十七日法官助理王建秀书记员李娜