湖北省荆州市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）鄂10行终30号上诉人（原审原告）万韶颖，男，汉族，1980年8月21日出生，住荆州市沙市区。被上诉人（原审被告）荆州市沙市区烟草专卖局，住所地：荆州市沙市区江津东路161号。法定代表人刘哲松，局长。上诉人万韶颖诉被上诉人荆州市沙市区烟草专卖局履行法定职责一案，不服荆州市沙市区人民法院（2020）鄂1002行初66号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。经过阅卷、调查和询问当事人，合议庭认为上诉人没有提出新的事实、证据或者理由，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，决定不开庭进行审理。本案现已审理终结。万韶颖原审诉请：1.被告对涉案的好邻居超市四家门店违规销售卷烟的行为履行行政处罚的法定职责；2.被告承担本案的诉讼费用。原审认定，2019年11月1日，原告母亲的手机被人盗用1781元用于在好邻居超市的四个门店购买香烟。原告通过查看好邻居超市的监控视频，发现盗用手机购买香烟的男子头戴鸭舌帽、面戴口罩。原告认为该男子可能系未成年人，而好邻居超市在向其出售香烟时，未核实身份信息，原告遂通过“e线民生”平台投诉好邻居超市，要求荆州市烟草专卖局对好邻居超市进行处罚。荆州市烟草专卖局接到投诉后根据属地管辖的原则将该投诉件转交被告处理。被告于2019年12月18日、19日对好邻居超市的涉案四家门店进行了调查，并对原告进行了询问。被告经过调查认为没有充分的证据表明好邻居超市的四家门店存在向未成年人销售香烟的行为。被告将该结果告知原告后，原告于2020年1月3日再次向被告书面提出对好邻居超市的处理建议，被告于2020年3月18日向原告作出《湖北省烟草商业系统来访处理单》，再次告知原告相关处理结果。原告不服，遂诉至法院。原审认为，本案有两个争议焦点：1.关于原告的起诉是否具有主体资格的问题。2.被告是否对原告的举报内容履行了法定职责的问题。一、关于原告的起诉是否具有主体资格的问题。根据《最高人民法院关于适用的解释》第十二条的规定，关于“与行政行为有利害关系”的情形包括“（一）被诉的行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的；（二）在行政复议等行政程序中被追加为第三人的；（三）要求行政机关依法追究加害人法律责任的；（四）撤销或者变更行政行为涉及其合法权益的；（五）为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的；（六）其他与行政行为有利害关系的情形”，依据上述规定，须出于维护自身合法权益向行政机关进行投诉、举报或者控告才能认定为与行政行为具有利害关系。投诉举报是公民、法人或者其他组织参与行政管理及维护自身合法权益的重要途径。主要有公益性举报与自益性举报。举报人出于维护公共利益的考虑，而对与自身利益没有直接关系的违法行为进行的举报，属于公益性举报。我国目前行政诉讼的救济范围仍限于损害特定个人利益的行政行为，不包括单纯损害公共利益的行政行为。对于公益性举报要求行政机关予以查处的诉请，向法院提起行政诉讼的，目前应认为与被诉行政行为之间没有利害关系。本案中，原告在诉状中所称“青少年及公共健康利益”属于公共利益的范畴，对此，原告个人并无提起行政诉讼的主体资格。因为自身利益受到了他人违法行为的侵害，进而向行政机关反映要求进行查处，属于自益性举报。在这种情况下，举报人的举报行为实际上对行政机关提出了一个合法申请，并需与履职行为有直接的利害关系。具体到本案中，原告投诉举报的起因系其母亲手机被盗用导致财产损失，要求被告履行对好邻居超市进行行政管理的职责，原告与被告是否履行法定职责及如何履行法定职责的行政行为并不具有直接的利害关系；但考虑到同一个家庭组织的成员之间可能存在利益一体化和一致性的情形，且从有利于保护原告诉权的角度，倾向于认为本案原告起诉具有主体资格。二、关于被告是否对原告的举报内容履行了法定职责的问题。根据《关于进一步加强青少年工作控烟工作的通知》中“烟草专卖零售商须在显著位置设置不向未成年人出售烟草制品的标识，不得向未成年人出售烟草制品，对难以判明是否已成年的应当要求其出示身份证件”的要求，对于购买烟草的人员要求出示身份证件的前提是“难以判明是否已成年”，原告举报好邻居超市未核实购买烟草人员的身份，其在投诉举报的过程中均未提供充足的证据证实视频中的男子属于“难以判明是否已成年”的情形，其仅仅主观“推定”该人员为未成年人。在没有充足的证据证实好邻居超市存在对未成年人出售烟草行为的情形下，被告未对好邻居超市作出行政处罚符合法律的规定。本案中，被告及时对涉案的超市门店及原告本人进行调查后作出处理决定，并将处理决定告知原告。被告对原告的投诉举报已进行了处理、履行了法定职责。关于原告“认为好邻居有向未成年人售烟的行为，被告对好邻居的查处结果不当”的诉讼理由，该院认为，投诉举报权主要是促使行政机关对投诉事项发动行政权。被告接到投诉举报后，积极发动行政权就意味着开始履行法定职责，并不苛求必须对被投诉举报的对象施加负担（是否对被投诉举报的对象施加负担、以及施加何种负担，系被告之行政职责，应由被告依法律规定及相应事实进行处理）。综上，被告在两次收到原告投诉后，针对投诉的事项均作出了回复，并进行了告知和送达，且所作答复认定事实清楚、证据充分、于法有据，程序合法，依法履行了法定职责，对原告的诉讼请求，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第十二条的规定，判决驳回原告万韶颖的诉讼请求。案件受理费50元，由原告万韶颖承担。上诉人万韶颖上诉称：一、原审法院认定原告没有提供充足证据证明“购买者年龄难以辨认”。原告提供的视频清楚表明：购烟者通过口罩、帽子、眼镜等手段进行全方位的身份隐蔽，已充分证明蒙面人年龄和身份存疑这一事实。根据行政诉讼法的规定，蒙面人成年或者未成年的举证责任显然在被告和好邻居超市，而非原告。《中华人民共和国烟草专卖法》第五条和【国卫规划函2019】230号文件的责任主体是被告和卷烟经营者，而非举报者。被告是处于优势地位的国家行政机关，被告自己都承认盗刷者无法辨认是否成年，在没有客观证据证明蒙面人已成年的情况下，就断定好邻居行为合法，这是行政处置不当。原审法院认为原告仅凭主观“推定”蒙面人为未成年人，并认定“原告没有提供充足证据”。这明显是在混淆概念，原告并未认定蒙面人确为未成年人。正是因为蒙面使得年龄身份存在很大争议，才需要经营者按照【国卫规划函2019】230号文件的要求出示身份证明来杜绝未成年人购烟的可能性。【国卫规划函2019】230号文件的法律依据来自于《中华人民共和国烟草专卖法》，是对《中华人民共和国烟草专卖法》第五条在司法实践中的释义和补充。在阐明禁止未成年人吸烟、劝阻青少年吸烟的保护性原则的同时，确立了实践中遇到年龄争议时要求出示身份证明的行为规范。身份证明并不局限于身份证，人脸信息就是身份证明的其中一种。民事行为人在实施民事活动时应当亮明身份，即摘下口罩面具等隐蔽手段让对方辨别身份，也为日后追溯调查提供可能。如果在购烟者年龄有争议的情况下仍不要求出示身份证明，《中华人民共和国烟草专卖法》第五条将彻底沦为废纸，故原审法院判决是违法的。二、原审法院在判决时只片面维护既得利益集团的利益，却忽视对社会公众利益的保护。吸烟有害健康是全世界公认的事实，我国每年因吸烟死亡的人数高达百万，占全球死亡人数的1/5。文明国家无一例外都制定了完善的法律限制卷烟消费，减少烟草对国民身体健康的危害。纵观《中华人民共和国烟草专卖法》全文，没有一处提及到要促进或提高卷烟消费。其立法初衷也是改善质量降低伤害，意在限制降低卷烟消费。能少卖的尽量不多买，最终实现未来彻底杜绝烟草制品的危害。原审法院判决造成的后果是：蒙面人购烟未出示身份证明无需追责经营者，意味着今后未成年人只要通过伪装就可以轻松绕开《中华人民共和国烟草专卖法》第五条，这对社会公益、对我国在全世界的控烟形象的影响是不可估量的。原审法院在庭审时只片面强调法律外延不可无限扩大，却对法规出现的漏洞漠不关心。只关注身份认定的繁琐程序是否会影响经营者利益，却对法规漏洞危害广大青少年身心健康的不良后果视而不见。《中华人民共和国烟草专卖法》全文没有一处提及到要促进卷烟消费，因为每出售一包卷烟意味着缩短他人的寿命，无异于慢性谋杀。在社会公益和少数利益集团的利益之间，变相为带血的利益背书，这个判决本身就是违法的！尤其是审判长在闭庭后当着原告的面毫不避嫌地向被告负责人索要私人电话，更让人不得不质疑原审判决的公正性。本案最大的难点不是判断好邻居超市是否违法，而是如何确定违法销售的行为实施处罚的具体依据。原审法院向被告负责人询问“如果查明经营者向未成年人出售卷烟应该如何处罚？”，被告负责人作为主管领导竟然语焉不详无法回答。可见这正是执法者和经营者角色冲突的必然表现，既是“裁判员”又是“运动员”的被告显然无法触动自身既得利益。原审法院不能因为罚则不明确，就将违法行为颠覆性的认定为合法，是否违法和违法了如何处罚是两个不同的概念。值得注意的是，有证据表明好邻居连锁店发生蒙面盗刷卷烟案并不是个案。好邻居负责人得意于警方至今无法破案，为自己游走在法律的灰色地带不会落入法网而感到沾沾自喜。正是因为被告的失职，才导致好邻居超市与犯罪嫌疑人有意无意达成一个黑色利益链条。本案如果得不到公证判决，会助长不法经营者的违法行为，令其更有恃无恐。如果被告担负起应有的职责和社会责任，对好邻居超市实施数百元的罚款哪怕是训诫警告，其震慑效果也会让经营者在面对年龄存疑的消费者时顾忌违法成本有所收敛，这样才是对《中华人民共和国烟草专卖法》最好的维护。法院是社会公平正义的最后防线，吸烟有害健康不能停留在贴标语喊口号的表面文章上。应该从司法实践的层面贯彻落实，应当充分考量社会公众利益和国家形象作出公平正义的判决。综上请求二审法院撤销荆州市沙市区人民法院（2020）鄂1002行初66号行政判决书，支持上诉人的诉讼请求，由被告承担一审、二审诉讼费。被上诉人荆州市沙市区烟草专卖局未提交书面的答辩意见。二审经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案系因万韶颖投诉举报好邻居超市涉嫌违法向未成年人销售香烟而要求荆州市沙市区烟草专卖局进行行政处罚而引起的履行法定职责纠纷，原审法院已经认定万韶颖具有诉讼主体资格，对此问题本院不再赘述。本案争议的焦点问题为荆州市沙市区烟草专卖局是否已经履行了法定职责。从荆州市沙市区烟草专卖局调查了解的事实可知，目前并不能确定涉案蒙面人就是未成年人。荆州市沙市区烟草专卖局经过调查认定不能确定好邻居超市是否存在向未成年人销售卷烟的行为。《中华人民共和国烟草专卖法》第一条规定，为实行烟草专卖管理，有计划地组织烟草专卖品的生产和经营，提高烟草制品质量，维护消费者利益，保证国家财政收入，制定本法。《中华人民共和国烟草专卖法》第五条规定，国家加强对烟草专卖品的科学研究和技术开发，提高烟草制品的质量，降低焦油和其他有害成份的含量。国家和社会加强吸烟危害健康的宣传教育，禁止或者限制在公共交通工具和公共场所吸烟，劝阻青少年吸烟，禁止中小学生吸烟。该法的立法宗旨主要是提高烟草制品质量、维护消费者利益、保护国家财政收入。纵观《中华人民共和国烟草专卖法》全文，并没有对经营者违法向未成年人销售香烟行为如何处罚的具体规定。《关于进一步加强青少年控烟工作的通知》，是由国家卫生健康委、中央宣传部、教育部、市场监管总局、广电总局、国家烟草局、共青团中央、全国妇联出台的部门规范性文件，不是部门规章。根据《中华人民共和国行政处罚法》第九条、第十条、第十一条、第十二条、第十三条、第十四条规定，除法律、行政法规、地方性法规、规章外，其他规范性文件不得设定行政处罚。在《关于进一步加强青少年控烟工作的通知》中虽有提倡“严厉查处违法向未成年人销售烟草制品”，但该通知中并没有规定应如何实施行政处罚。万韶颖要求对好邻居超市的行为实施行政处罚没有事实依据、法律依据。故原审法院认为荆州市沙市区烟草专卖局对万韶颖的投诉举报已经履行了法定职责，认定事实清楚，适用法律正确，原审法院驳回万韶颖诉讼请求，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人万韶颖负担。本判决为终审判决。审判长  何炳松审判员  李爱民审判员  孙开炎二〇二一年三月十五日法官助理王文娟书记员陈凯