江苏省淮安市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2021)苏08行终13号 上诉人（一审原告）淮安市王子传媒有限公司，住所地江苏省淮安市清江浦区北京北路29-3号仓储北楼、南楼。 法定代表人王子贤，该公司总经理。 委托代理人邵东、凌建豪，江苏泰和律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）淮安市清江浦区综合行政执法局，住所地江苏省淮安市清江浦区延安西路民生大楼8楼。 法定代表人许国伟，该局局长。 委托代理人丁淮，该局法规科科长。 委托代理人齐林建，江苏天立言信律师事务所律师。 上诉人淮安市王子传媒有限公司（以下简称王子传媒公司）诉被上诉人淮安市清江浦区综合行政执法局（以下简称清江浦区执法局）行政许可案，不服淮安市清江浦区人民法院（2020）苏0812行初197号行政判决，向本院提起上诉。本院于2021年1月15日立案受理后，依法组成合议庭公开审理了本案。本案现已审理终结。 一审法院经审理查明：2018年6月20日，被告清江浦区执法局向原告王子传媒公司颁发编号为2018267号《清江浦区广告标牌设置许可证》，主要内容为：你单位申请设置在健康东路与××交叉口楼顶广告标牌，长92米，宽6米，材质钢结构、喷绘布。经勘查同意设置。有效期从2018年6月20日至2022年6月19日。注意事项载明：本设施在使用期内应无条件服从城市管理及规划建设的要求，如遇国家建设与管理需要时，应无条件立即拆除。 2020年5月11日，淮安市清江浦区文明城市创建公共秩序管理分指挥部办公室作出《关于拆除主城区范围内楼顶商业广告牌的通告》，主要内容为：为进一步规范清江浦区广告牌设置，消除安全隐患，营造清朗城市公共空间，依据《淮安市市区户外广告设置管理办法》、《淮安市市容管理条例》等有关法律、法规要求，区文明城市公共秩序管理分指挥部决定对清江浦区全区范围内所有楼顶商业广告牌进行彻底拆除。通告如下：一、自即日起，对清江浦区全区范围内所有楼顶商业广告牌，依法组织强制拆除……三、本通告自发布之日起施行。2020年5月18日，淮安市创建全国文明城市指挥部作出淮创建[2020]5号《关于做好2020年淮安市创建全国文明城市“十大专项战役”的通知》，其中任务分解表第6项第2点要求在2020年7月底前坚决拆除楼顶广告、立面广告、橱窗广告、高炮广告等。 2020年5月15日，被告清江浦区执法局作出《关于撤销广告设置行政许可决定的公告》，主要内容为：为贯彻落实淮安市创建全国文明城市指挥部工作推进会精神，根据城市管理及规划建设的要求，需对主城区范围内所有楼顶大型商业广告牌予以拆除。根据有关规定，现决定：1、撤销2018年6月20日审批的淮安市王子传媒有限公司申请的楼顶大牌广告设置许可证（编号：2018267号）。被告于同年5月18日将该决定送达原告法定代表人。案件审理期间，被告将原告设置的案涉广告牌予以拆除。原告对撤销行政许可决定不服，提起本案诉讼。 一审法院认为，根据《中华人民共和国行政许可法》第八条第二款规定，行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。本案中，在2018年6月20日被告向原告颁发编号为2018267号楼顶广告标牌设置许可证时已经明确，在广告设施使用期限内应当无条件服从城市管理及规划建设的要求，如遇国家建设与管理需要时，应当无条件立即拆除。在2020年5月份，市、区两级文明城市创建相关单位陆续发布文件要求，为进一步规范广告牌设置，营造清朗的城市公共空间，对清江浦区范围内所有楼顶商业广告牌进行彻底拆除。被告清江浦区执法局根据上述城市管理的相关要求，撤销了2018年6月20日向原告颁发的广告标牌设置许可证，符合法律规定。被告作出案涉撤销决定后，依法将决定送达原告，符合程序要求。 关于原告提出被告作出撤销决定前未保障其陈述申辩权利的问题。一审法院认为，被告向原告作出许可时已经明确，案涉广告设施应当无条件服从城市管理及规划建设要求，如遇需要应当无条件立即拆除。被告因文明城市创建管理需要作出撤销上述许可决定系必然结果。故对原告该主张，一审法院不予支持。 关于原告当庭增加诉讼请求要求确认被告强制拆除原告广告牌行为违法并恢复原状、赔偿损失的问题。因拆除行为与本案撤销许可决定系两个行政行为，合并审理将不符合行政诉讼“一案一诉”起诉条件，原告可针对该诉请另行提起诉讼。 综上，被告清江浦区执法局撤销2018年6月20日审批的编号2018267号原告楼顶大牌广告设置许可证符合法律规定。原告王子传媒公司的诉讼请求没有事实和法律依据，一审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告淮安市王子传媒有限公司的诉讼请求。 上诉人王子传媒公司上诉称：一、被上诉人撤销行政许可无事实和法律依据。淮安创建文明城市的大环境没有改变。上诉人是在2018年淮安市新一轮申请创建文明城市的大环境下申请许可，被上诉人经过严格审查，准许原告设置广告标牌。被上诉人不能仅凭2020年5月18日淮安市创建文明城市指挥部的一份内部管理文件而认定存在国家建设与管理需要的情形。被上诉人行政许可证下的注意事项系其单方面作出，而注意事项针对的是广告标牌设施，不是行政许可。二、被上诉人撤销行政许可程序严重违法。为了保护相对人的信赖利益，撤销许可应受到严格的限制。行政许可法对撤销许可的程序虽未作规定，但根据该法第五条第一款、第七条的规定，被上诉人撤销行政许可前并未依法保障上诉人的陈述、申辩的权利，其撤销行政许可严重违反法定程序，损害了上诉人的合法权益。三、上诉人一审增加诉讼请求符合法律规定，但一审法院不予准许，其审判程序违法。上诉人一审增加请求确认被上诉人拆除广告牌行为违法并恢复原状、赔偿损失的诉请，具有正当的理由。被上诉人拆除广告牌的行为是在2020年6月10日实施，发生在本案一审立案之后。上诉人在拆除前已经提出暂缓拆除的请求，但被上诉人不予理睬，依然强制拆除，上诉人不得不增加诉讼请求。上诉人增加的诉讼请求与本案行政许可有紧密的联系，行政诉讼应遵从保障和便利当事人的原则，允许增加诉讼请求，以免损害上诉人的合法权益，增加诉累。综上，请求撤销一审判决，支持上诉人的一审诉请。 被上诉人清江浦区执法局辩称：广告经营许可证的期限一般为一至三年，涉案行政许可的审批有效期限为四年不合法。案涉广告牌在文明城市创建整治工作范围内，撤销涉案广告许可符合法律规定。综上，请求驳回上诉，维持原判。 各方当事人在一审中提交的证据均已随卷移送本院。 本院经审查对一审认定的事实和采纳的证据均予以确认。 二审中，上诉人王子传媒公司提交以下证据：证据1、广告牌现场照片复印件5张，证明清江浦区很多商业广告牌现在依然未拆除；证据2、《中央文明办公布第六届全国文明城市入选城市名单和复查确认保留荣誉称号的前五届全国文明城市名单》，证明淮安市已经成功创建成全国文明城市，即便相关广告牌存在，淮安也是符合创建文明城市的条件，上诉人广告牌的设置也是符合创建文明城市要求的。被上诉人清江浦区执法局质证认为，该证据不属于新证据，也不能证明其证明目的。本院经审查认为，上诉人二审中提交的材料不属于行政诉讼中的新证据，且与本案无关联性，本院不予确认。 二审另查明：上诉人王子传媒公司与被上诉人清江浦区执法局行政强制行为附带行政赔偿案，一审法院已于2020年12月15日立案，案件正在审理中。 本案争议焦点为：1、被上诉人撤销行政许可是否有事实和法律依据；2、被上诉人撤销行政许可的程序是否合法，是否需要听取被许可人的陈述、申辩；3、撤回行政许可的事由是否也系撤销行政许可的正当理由；4、上诉人新增加的诉讼请求，一审法院不予准许是否属于审判程序违法。 关于争议焦点1，即被上诉人清江浦区执法局撤销行政许可是否有事实和法律依据的问题。 本院认为，《中华人民共和国行政许可法》第八条第一款规定：“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。”《中华人民共和国行政许可法》第六十九条规定：“有下列情形之一的，作出行政许可决定的行政机关或者其上级行政机关，根据利害关系人的请求或者依据职权，可以撤销行政许可：（一）行政机关工作人员滥用职权、玩忽职守作出准予行政许可决定的；（二）超越法定职权作出准予行政许可决定的；（三）违反法定程序作出准予行政许可决定的；（四）对不具备申请资格或者不符合法定条件的申请人准予行政许可的；（五）依法可以撤销行政许可的其他情形。被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当予以撤销。依照前两款的规定撤销行政许可，可能对公共利益造成重大损害的，不予撤销。依照本条第一款的规定撤销行政许可，被许可人的合法权益受到损害的，行政机关应当依法给予赔偿。依照本条第二款的规定撤销行政许可的，被许可人基于行政许可取得的利益不受保护。”因此，根据上述法律规定，撤销行政许可适用于行政机关纠正违法实施行政许可的情形，即撤销行政许可的前提是行政机关违法作出行政许可决定或者行政相对人违法取得行政许可。否则，行政机关不应撤销已经作出的行政许可，即行政机关撤销行政许可应有正当的事由，符合法律规定的可撤销情形。 本案中，被上诉人清江浦区执法局颁发广告标牌设置许可后，又作出决定撤销该行政许可，没有明确撤销许可适用的具体法律依据，亦没有明确基于何种法律规定的情形而撤销许可，故应认定被上诉人作出撤销行政许可的决定缺乏事实和法律依据，其作出的撤销许可决定应予撤销。 关于争议焦点2，即被上诉人撤销行政许可的程序是否合法，是否需要听取被许可人陈述、申辩的问题。 本院认为，《中华人民共和国行政许可法》未明确规定撤销行政许可的程序,但这并不意味着撤销行政许可不需要程序。公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，基于信赖利益保护的原则，行政机关撤销行政相对人取得的行政许可亦受到法律的严格限制，绝不能恣意为之。《中华人民共和国行政许可法》第五条第一款规定：“设定和实施行政许可，应当遵循公开、公平、公正的原则。”第七条规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政许可，享有陈述权、申辩权；有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼；其合法权益因行政机关违法实施行政许可受到损害的，有权依法要求赔偿。”第八条第一款规定：“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。”根据上述法律规定的行政许可应遵循的原则、程序以及当事人享有的陈述、申辩等规定，行政机关撤销行政许可亦应遵循正当的法律程序。即行政机关在撤销相对人已经取得的行政许可时，该撤销行为将影响被许可人基于行政许可而取得的相关权益，其应当事先告知、说明根据和理由，听取相对人的陈述和申辩，否则亦属于行政程序违法。 本案中，在上诉人已经取得行政许可的情况下，被上诉人清江浦区执法局撤销许可前未给予相对人的陈述申辩机会，其作出撤销行政许可决定既剥夺了上诉人的程序权利，又影响到上诉人基于行政许可行为所获得的实体权益，违反了依法行政必须遵循的最低程序要求，属于程序违法。 关于争议焦点3，即撤回行政许可的事由是否也系撤销行政许可的正当理由的问题。 本院认为，《中华人民共和国行政许可法》第八条第二款规定：“行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。”因此，行政机关作出行政许可后并非不能撤回行政许可。但撤回行政许可的条件是行政机关基于公共利益的需要收回已经颁发的行政许可，其适用的基本前提是相对人取得的行政许可合法。若相对人取得的行政许可违法，则需要行政机关撤销行政许可。因此，撤销行政许可的事由与撤回行政许可的事由并不相同，二者不能混同。 诚然，淮安提出争创新一轮全国文明城市的目标定位将对全市城市管理和广告标牌的设置提出更加严格的要求。因此，基于公共利益的需要，被上诉人若认为上诉人的许可符合撤回的情形，其也应作出撤回行政许可的决定，而被上诉人作出的是撤销行政许可的决定。基于行政诉讼被告举证的基本原则，被上诉人清江浦区执法局应对撤销行政许可的合法性承担举证，其不能因行政许可具有可撤回的情形来证明其撤销行政许可行为的合法性。故，被上诉人撤销许可行为不具有合法性。一审法院认为被上诉人撤销行政许可符合法律关于撤回的相关规定而驳回上诉人的诉请，属于法律适用错误。 关于争议焦点4，即上诉人新增加的诉讼请求，一审法院不予准许是否属于审判程序违法的问题。 本院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第七十条规定：“起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外。”所谓“提出新的诉讼请求”，通常是指在不变更诉讼请求同一性的前提下追加或者变更诉讼请求的申请。本案中，上诉人在一审庭审中增加的诉讼请求是确认被上诉人强制拆除广告牌行为违法并恢复原状、赔偿损失。该请求的基础是基于被上诉人实施的拆除行为而非被上诉人作出的撤销行政许可行为。上诉人提出增加的诉讼请求事项，其请求的基础已经发生变更。如果允许其增加新的诉讼请求，则意味着人民法院需对撤销行政许可以及行政强制拆除行为这两个独立而不同的行政行为进行审查。该审理方式不符合行政诉讼通常的“一行为一诉”的立案受理规则。虽然上诉人起诉后，被上诉人作出了行政强制拆除行为，人民法院可以基于案件的紧密关联性、诉讼便民利民原则考虑而合并审理，但这却不是基于上诉人在同一个诉讼中增加新的诉讼请求，而需其针对新的行政行为另案提起诉讼后，再由人民法院决定是否需要合并审理。因此，一审法院对上诉人新增加的诉讼请求未予准许，其审判程序并不违法。 综上，被上诉人清江浦区执法局撤销行政许可决定无事实和法律依据，违反法定程序，依法应予撤销。上诉人王子传媒公司的上诉理由成立，其主要上诉请求本院予以支持。一审法院判决认定事实清楚，但适用法律错误，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一、二、三项、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定，判决如下： 一、撤销淮安市清江浦区人民法院作出的（2020）苏0812行初197号行政判决； 二、撤销淮安市清江浦区综合行政执法局于2020年5月15日作出的《关于撤销广告设置行政许可决定的公告》中关于“撤销2018年6月20日审批的淮安市王子传媒有限公司申请的楼顶大牌广告设置许可证（编号：2018267号）”的决定内容； 三、驳回淮安市王子传媒有限公司的其他诉讼请求。 一、二审案件受理费100元，由被上诉人淮安市清江浦区综合行政执法局负担。 本判决为终审判决。 审判长  何正洪 审判员  孙聂娟 审判员  王伏刚 二○二一年三月二十四日 法官助理阴文婷 书记员金琦 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。 第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。