江苏省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏行终913号 上诉人（原审原告）王海梅，女，汉族，住江苏省无锡市梁溪区。 被上诉人(原审被告)宜兴市人民政府，住所地江苏省宜兴市陶都路**。 法定代表人陈寿彬，宜兴市人民政府市长。 委托代理人刘邦宪，宜兴市司法局工作人员。 被上诉人(原审被告)无锡市人民政府，住所地江苏省无锡市新金匮路**。 法定代表人杜小刚，无锡市人民政府市长。 上诉人王海梅因诉宜兴市人民政府（以下简称宜兴市政府）及无锡市人民政府（以下简称无锡市政府）政府信息公开及行政复议一案,不服江苏省无锡市中级人民法院（2020）苏02行初150号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后依法组成合议庭，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定决定不开庭审理。本案现已审理终结。 原审法院查明，2019年8月19日，宜兴市政府收到王海梅邮寄的两份政府信息公开申请表，王海梅分别申请公开“位于宜兴市××号无锡泛亚环保科技有限公司（以下简称泛亚公司）、宜兴银茂荧光材料有限公司、江苏湖光新型建材科技有限公司建设用地批准文件(包括但不限于一书四方案)”及“中国稀土控股有限公司、宜兴新威利成稀土有限公司、宜兴新威利成耐火材料有限公司一分厂、新威公寓、蒋泉龙别墅的建设用地批准文件(包括但不限于一书四方案、地籍表)”。2019年9月5日，宜兴市自然资源和规划局（以下简称宜兴市资源规划局）作出《情况说明》，载明：“经我局内设科室用途管制和自然资源开发科查询，无宜兴市银茂荧光材料有限公司、江苏湖光新型建材科技有限公司、中国稀土控股有限公司、新威公寓、蒋泉龙别墅的用地批准信息”。2019年9月9日，宜兴市政府作出宜政公开办[2019]第26号《关于王海梅依申请公开的答复书》（以下简称26号《答复书》）。王海梅不服，于2019年9月14日向无锡市政府申请行政复议。无锡市政府于2019年9月20日受理，并于同日要求宜兴市政府提出书面答复。宜兴市政府于2019年9月29日向无锡市政府作出《行政复议答复书》。无锡市政府于2019年11月15日作出〔2019〕锡行复第177号《行政复议决定书》（以下简称177号《复议决定书》），维持宜兴市政府作出的26号《答复书》。王海梅收到复议决定后不服，提起本案诉讼。 原审法院认为，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《信息公开条例》）的规定，宜兴市政府有作出政府信息公开答复的法定职责。根据《中华人民共和国行政复议法》的规定，无锡市政府有受理行政复议申请、作出行政复议决定的法定职责。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款的规定，宜兴市政府、无锡市政府是本案适格被告。 《信息公开条例》第二条规定：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”第十条第一款规定：“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开。行政机关从公民、法人和其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开；行政机关获取的其他行政机关的政府信息，由制作或者最初获取该政府信息的行政机关负责公开。”本案中，王海梅申请公开的相关信息的制作机关并非宜兴市政府，针对王海梅的政府信息公开申请，宜兴市政府向王海梅公开了泛亚公司、宜兴新威利成稀土有限公司及宜兴新威利成耐火材料有限公司的用地材料。由于王海梅申请公开的泛亚公司地块的用地材料分布于多个批次的征地中，宜兴市政府函告宜兴市资源规划局获取相关信息后，将所有涉及泛亚公司的用地材料向王海梅一并提供，已经充分保障了王海梅获取政府信息的权利。另外，对于王海梅所称的宜兴新威利成稀土有限公司及宜兴新威利成耐火材料有限公司的用地文件缺少第九页的情况，宜兴市政府亦已举证证明所谓的第九页是填报说明，并不涉及任何政府信息，对该页不予提供亦不违反相关规定。对王海梅申请公开的其他材料，经宜兴市资源规划局检索无相关信息后，宜兴市政府亦已告知王海梅无相关信息。因此，宜兴市政府已经履行了政府信息公开的法定职责。宜兴市政府收到王海梅的政府信息公开申请后，经检索，在法定期限内向王海梅作出26号《答复书》，并送达王海梅，政府信息公开程序亦合法。 无锡市政府收到王海梅的行政复议申请后，在法定期限内予以受理，并通知宜兴市政府进行书面答复。收到宜兴市政府的书面答复后，经审查，作出177号《复议决定书》，行政复议程序并无不当。关于复议决定的送达问题，原审法院经电话询问无锡市政府的委托代理人，其称未查找到177号《复议决定书》邮寄给王海梅的材料。鉴于本案中王海梅并未对无锡市政府在合理期限内向其送达案涉行政复议决定提出异议，且其事实上已经收到了177号《复议决定书》，并提起本案诉讼，故确认无锡市政府在合理期限内向王海梅进行了送达。因此，无锡市政府的行政复议程序并无不当。但是，无锡市政府的工作人员应切实提高工作责任心，避免本案中的举证瑕疵再次发生。 关于王海梅提出的宜兴市政府公开涉及第三方的材料未征询第三方意见的观点。《信息公开条例》第三十二条规定，“依申请公开的政府信息公开会损害第三方合法权益的，行政机关应当书面征求第三方的意见。”虽然立法表述上使用的是“应当”，但是并不意味着凡是涉及第三方的政府信息，行政机关在公开前都应当征询第三方意见。根据上述规定，履行征询程序的前提是该信息的公开会损害第三方合法权益，而是否损害第三方合法权益是一个主观判断，需要行政机关自由裁量。换言之，行政机关可以在权衡申请人申请公开的信息对第三方权益的影响程度后作出判断，而后决定是否征询第三方意见。但应当指出的是，如果行政机关在是否影响第三方合法权益的判断上出现错误，导致第三方利益受损，行政机关应当为其行为承担责任。本案中，宜兴市政府在庭审中明确表示，其认为王海梅申请公开的案涉信息不涉及商业秘密或个人隐私，未征询第三方意见，这是宜兴市政府对案涉信息是否会损害第三方合法权益经自由裁量后作出的判断，在并无证据证明该自由裁量已明显损害第三方合法权益的情况下，原审法院对行政机关的自由裁量权予以尊重。但同时应当向宜兴市政府指出，如果事后第三方主张其合法权益受到了侵害并提供充分证据予以证明，宜兴市政府应当就其该政府信息公开行为可能产生的一切后果承担全部责任。因此，对王海梅以宜兴市政府未向相关第三方征求意见为由主张政府信息公开程序违法的意见，依法不予支持。综上，宜兴市政府作出的信息公开答复及无锡市政府作出的行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，结论适当，应予维持。王海梅的诉讼请求没有事实和法律依据，依法不应支持。原审法院遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回王海梅的诉讼请求。 上诉人王海梅上诉称：宜兴市政府未提供上诉人申请公开的蒋泉龙建别墅用地批文和苏国土资函[2010]744附件的批复，提供的水库、道路工程等用地文件并非上诉人申请公开的信息，且宜兴市政府提供的（宜）地呈字[2010]第**建设用地项目呈报材料没有相关部门审查意见和签字，不合法。无锡市政府维持宜兴市政府信息公开答复的行政复议决定亦缺乏合法性依据。请求本院撤销原审判决，依法改判支持上诉人的诉讼请求。 被上诉人宜兴市政府、无锡市政府未向本院提交书面答辩意见。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，《信息公开条例》第十条第一款规定，行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开。行政机关从公民、法人和其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开；行政机关获取的其他行政机关的政府信息，由制作或者最初获取该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。本案中，涉案信息的制作机关并非宜兴市政府。针对上诉人的信息公开申请，宜兴市政府从便民角度向其公开了泛亚公司、宜兴新威利成稀土有限公司及宜兴新威利成耐火材料有限公司的用地材料。因泛亚公司所在地块属于油车水库、湖光路改造工程项目用地的安置地块，宜兴市政府函告宜兴市资源规划局后，将所涉泛亚公司的用地材料一并提供，已经充分保障了上诉人获取政府信息的权利。对上诉人申请公开的其他信息，经宜兴市资源规划局检索无相关信息后，宜兴市政府亦已在法定期限内告知上诉人，宜兴市政府的信息公开答复行为并无不当。 关于上诉人主张，宜兴市政府未征询第三方意见即公开了涉及第三方商业秘密的信息，信息公开答复违法。《信息公开条例》第十五条规定，涉及商业秘密、个人隐私等公开会对第三方合法权益造成损害的政府信息，行政机关不得公开。但是，第三方同意公开或者行政机关认为不公开会对公共利益造成重大影响的，予以公开。涉案信息是否涉及商业秘密、公开是否会对第三方合法权益造成损害、是否需要征询第三方意见需要行政机关的权衡与认定，属于行政机关裁量范围。且《中华人民共和国反不正当竞争法》第九条第四款规定，本法所称的商业秘密，是指不为公众所知悉、具有商业价值并经权利人采取相应保密措施的技术信息、经营信息等商业信息。本案没有证据证明宜兴市政府公布的“一书四方案”信息涉及第三方商业秘密。故对上诉人该项主张，本院不予支持。关于上诉人主张，宜兴市政府提供的（宜））地呈字[2010]第**《建设用地项目呈报材料》中的《建设用地项目呈报说明书》没有相关部门审查意见不合法。政府信息公开行政诉讼的诉讼标的是行政机关公开或者不公开政府信息这一具体行政行为的合法性，政府信息本身的合法性不是法院政府信息公开案件中需要审查的内容。故对上诉人该项主张，本院不予理涉。 无锡市政府2019年9月16日收到上诉人提出的行政复议申请，经审查，于2019年11月15日作出177号《复议决定书》维持被诉信息公开答复并送达，行政复议行为并无不当。但对于举证中存在的问题，无锡市政府今后应加强工作管理。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人王海梅的上诉理由和请求依法不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人王海梅承担。 本判决为终审判决。 审 判 长  陆 媛 审 判 员  杨 述 审 判 员  唐 颖 二〇二一年三月二十六日 书 记 员  张 丰 见习书记员  曹明超 附：本判决适用的法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；