河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2021）豫行终541号上诉人（一审第三人）张保国，男，汉族，1966年10月2日出生，住郑州市。委托代理人刘艳芳，北京华泰（郑州）律师事务所律师。委托代理人李老铁，河南华融律师事务所律师。被上诉人（一审被告）郑州市二七区人民政府，住所地河南省郑州市**政通路**。法定代表人苏建设，区长。委托代理人刘涛，郑州市马寨镇人民政府工作人员。委托代理人朱红群，河南千业律师事务所律师。被上诉人（一审原告）张保安，男，汉族，1964年2月10日出生，住郑州市。委托代理人肖正、回忆，河南豫和律师事务所律师。张保安诉郑州市二七区人民政府（以下简称区政府）行政协议争议一案，张保国不服郑州市中级人民法院（2020）豫01行初1253号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。张保安提起一审行政诉讼，请求依法确认郑州市二七区马寨镇水磨村拆迁改造项目指挥部（以下简称指挥部）与其签订的原编号为：MZSM-2-194的《马寨镇水磨村合村并城拆迁安置补偿协议书》（以下简称194号协议）无效。郑州市中级人民法院一审查明：张保安与张保国系兄弟关系，张保安、张保国的爷爷为张老更。张老更名下有编号为郑郊宅字NO.0067693宅基地一处，面积0.6亩。张老更去世后，该处宅基地由张保安和张保国的母亲周娥妮使用。张保安、张保国成家后，将上述宅基地分为东、西院，张保国居住在东侧，张保安居住在西侧。2011年1月6日，张保安、张保国在见证人段某、证明人周建国、周自建的见证下签订《保安、某共同商议》，其中约定“东西院每人一半，按地亩册上说，现在大哥东墙一人一半，若以后孩儿们想建房，东墙任何人都不能拆除。”张保安、张保国均在该协议上签字确认。上述协议签订后，张保安、张保国按协议履行。2013年，张保国在上述宅基地的东院建房。2016年马寨镇水磨社区拆迁改造，因张老更及张保安的父亲张德祥均已去世，故社区于2016年10月25日出具证明：周娥妮系张老更儿媳，张老更名下编号为NO.0067693宅基地经家人及村民代表同意，现归周娥妮使用。同时还出具证明：张保安与周娥妮系母子关系，证号为0067693的宅基地经家人及村民代表同意，现归张保安使用。同日，周娥妮出具委托书，委托张保安前往指挥部全权办理拆迁改造工作相关事宜。2016年10月26日，张保安（乙方）与指挥部（甲方）签订194号协议，约定的主要内容为：乙方在拆迁范围内的宅基地位于2组4号，家庭人口7人，其中有效安置人口7人、70周岁以上的老人和××人1人；宅基证号：00676**（协议书上误写为00676**），宅基地证载面积为0.6亩。乙方宅基地内三层以下（含三层）按1：1安置的建筑面积共1200平方米，其他建筑面积346.71平方米（详见房屋拆迁测量登记表，该表显示：西侧房屋面积为13.65米×21.01米×3层为860.36平方米，东侧房屋面积为砖混13.45米×9米×3层=363.15平方米+砖木10米×4.85米=48.5平方米）。乙方宅基地证载面积0.6亩，可计安置房面积为1200平方米；享受计生奖励政策多一份安置房面积110平方米（协议书上误写为1100），乙方共计安置面积1310平方米。其中选择货币安置面积610平方米，选择货币安置的面积按3000元/平方米的标准予以货币补偿，货币补偿金额共1830000元。选择货币安置的面积不再享有过渡费，实享有过渡费的安置面积（产权置换面积）700平方米。……结算：应享有安置房建筑面积共1310㎡。选择货币安置面积610平方米，货币补偿金额壹佰捌拾叁万元（￥1830000.00）；实有享有过渡费的安置面积（产权置换面积）700平方米。三层以上建筑物及宅基地证载面积外附着物及地下室补偿金额共42432.**元。协议签订奖励2000元。搬家补助费5000元。搬迁奖励10000元。第一期（半年）过渡费52025.81元。第一期老年人及××人安置补助费1200元。实际结算金额为1942658.51元。上述拆迁补偿款项已发放到位。后因张保安与张保国因对上述拆迁协议项下的财产权利分配产生争议，张保国以张保安及其配偶田富强为被告提起分家析产诉讼，要求判令张保安、田富强依据分家协议返还原告货币安置补偿款1830000元。经郑州市二七区人民法院判决：一、张保安于本判决书生效之日起十日内返还第三人张保国货币安置补偿款共计1178962.79元；二、驳回第三人张保国的其他诉讼请求。张保安、田富强不服该民事判决，向郑州市中级人民法院提起上诉，二审驳回上诉，维持原判。张保安、田富强不服二审判决，申请再审，被郑州市中级人民法院驳回再审申请后，现仍在申请抗诉。2020年1月15日，指挥部向张保安作出《关于变更张保安拆迁安置协议的决定》，以194号协议存在安置面积不符等违反法律法规和拆迁安置方案的情形，损害公共利益和集体利益为由，决定自本决定作出之日起，变更与张保安在2016年10月26日签订的194号协议，并送达了张保安。2020年1月20日指挥部与张保安签订194改协议，约定乙方张保安在拆迁范围内的宅基地证号为0067693/分割（协议书上误写为00676**），宅基地面积为0.3亩，有效安置人7人，70周岁以上的老人和××人1人。经双方审核认可，乙方宅基地内三层以下（含三层）按1：1安置的建筑面积为600平方米，其他建筑面积274.68平方米（详见房屋拆迁测量登记表）。该协议签订后，张保安向指挥部退还根据194号协议多获得的60万元拆迁补偿款。张保安提起行政诉讼，请求确认194号协议无效；第三人张保国提起行政诉讼，请求撤销194改协议。另查明：1.张保国于1997年4月15日曾向村里申请宅基地，村里给张保国批了面积为0.25亩的宅基地一处，在水磨村拆迁改造期间，张保国已与指挥部签订拆迁安置补偿协议并获得安置面积504平方米、计生奖励面积110平方米及其他补偿，张保国还出资购买未建满或家庭人均不足110平方米可购买面积156平方米，实有安置房面积共770平方米。2.马寨镇水磨社区拆迁补偿安置实施方案规定：按照“一宅一户一证”的原则，依据集体建设用地使用权（宅基地证），以合法宅基地上合法合规建筑物面积为产权置换或货币补偿的面积。3.194改协议不包括第三人张保国按照分家协议所分得的0.3亩宅基地使用权及在该宅基地上建筑的房屋。郑州市中级人民法院一审认为：一、张保国与张保安之间的民事诉讼，是以张保安与指挥部签订的194号协议为基础作出的判决，该判决结果不造成对194号协议的羁束。二、在履行行政协议过程中，可能出现严重损害国家利益、社会公共利益的情形，被告有权行使行政优益权，变更、解除协议。本案中，2020年1月15日，区政府行使行政优益权向张保安作出《关于变更张保安拆迁安置协议的决定》。经查：1.第三人张保国所主张权利的基础在于其和张保安之间的民事协议，根据该民事协议，张保国对张老更（已故）原取得的0.6亩宅基地中的0.3亩上享有使用权并建筑有房屋。张保国可以就上述房屋的拆除获取补偿利益。2.第三人张保国已经有一处宅基地获得安置补偿，对194号协议涉及张保国享有使用权的0.3亩宅基地及地上附属物的补偿没有考虑该情况。3.《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条第二款规定：“人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。”《中华人民共和国民法典》第一百五十三条第一款规定，违反法律、行政法规的强制性规定的民事法律行为无效。194号协议涉及张保国享有使用权的0.3亩宅基地及地上附属物的补偿违反《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第一款的规定，即农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。该部分行政协议应归于无效，第三人张保国可以与区政府另行解决。综上，张保安请求确认194号协议无效的诉讼请求部分成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条的规定，一审法院判决：1.确认郑州市二七区马寨镇水磨村拆迁改造项目指挥部与原告张保安签订的编号为：MZSM-2-194的《马寨镇水磨村合村并城拆迁安置补偿协议书》涉及第三人张保国享有使用权的0.3亩宅基地及地上附属物的补偿部分无效。2.驳回原告张保安的其他诉讼请求。张保国不服一审判决，向本院上诉称，1.二七区政府指挥部作出变更协议决定属于滥用优益权。张保国在案涉宅基地上建造了部分房屋,这属于民事主体内部民事权益处分的范畴，不属于影响国家和社会公共利益的情形。2.张保安所签订的补偿协议是基于一户一宅一证,而张保国获得张保安所签订补偿协议中的利益,主要是依据双方签订的民事协议,且张保国获得的只是货币补偿利益,不存在安置面积,不能据此认定张保国是一户多宅。原194号协议有效，一审判决有误，请求撤销一审判决第一项，改判驳回张保安的一审全部诉讼请求。被上诉人区政府答辩称，现实中张保安与张保国对案涉宅基地实际进行分割，并建设了各自的宅院。在已经查明案涉老宅院已经分割成两个宅院的前提下，应当对宅院分别进行安置，鉴于张保国本人已经有宅基地，对其投资建设的宅院应当按照货币补偿，该处理方式合情合法合理，是根据宅基地实际使用的现状进行处理的。故请求维持一审判决。被上诉人张保安答辩称，张保国与二七区政府签订安置补偿协议后，按照一户一宅向张保安主张赔偿，以达到一户两宅享受安置补偿标准。后来二七区政府发现该情况，张保国拒不配合，向法庭主张损害了其合法权益，本案上诉人违反诚实信用原则在先，与指挥部签订协议故意隐瞒事实误导区政府，后续签了新的协议纠正了错误。本院经审理查明的事实与一审查明的事实一致。本院认为，一审对于194号协议的效力判断正确，张保国的上诉请求不应支持。1.张保国作为马寨镇水磨社区村民，村里已给张保国批了面积为0.25亩的宅基地一处，在水磨村拆迁改造期间，张保国已与指挥部签订拆迁安置补偿协议并获得相关安置补偿。194号协议签订时对涉及张保国享有使用权的0.3亩宅基地及地上附属物的安置补偿没有考虑前述情况，违反了《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第一款的规定，也不符合拆迁补偿安置实施方案中“一宅一户一证”的安置原则。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条第二款和《中华人民共和国民法典》第一百五十三条第一款规定，194号协议中涉及张保国享有使用权的0.3亩宅基地及地上附属物的补偿部分应属无效。2.张保国对享有使用权的0.3亩宅基地及地上附属物可主张补偿利益。张保国所主张权利的基础在于其和张保安之间的民事协议，根据该民事协议，张保国对张老更（已故）原取得的0.6亩宅基地中的0.3亩享有使用权并建筑有房屋。张保国可以就上述房屋的拆除，根据拆迁补偿安置实施方案的规定，依法获取相应的补偿利益。194号协议涉及张保国补偿部分确认无效后，张保国可以与区政府另行协商解决。综上，一审行政判决正确，张保国的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人张保国承担。本判决为终审判决。审判长  肖海生审判员  李 娟审判员  苗春燕二〇二一年三月十七日法官助理王红媛书记员董凯莉