青海省海东市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2021）青02行终19号 上诉人（原审原告）马则乃，青海省海东市民和回族土族自治县村民。 委托代理人刘磊、吕磊，系北京万典律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）民和回族土族自治县住房和城乡建设局，住所地青海省海东市民和回族土族自治县川垣新区。 法定代表人王启龙，系该局局长。 上诉人马则乃因要求确认被上诉人民和回族土族自治县住房和城乡建设局行政强制拆除违法及行政赔偿一案，已由青海省海东市平安区人民法院于2020年11月27日作出（2020）青0203行初16号行政裁定。上诉人马则乃不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 原审经审理认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款之规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。民和县委机构编制委员会根据海东市委编办《关于调整优化民和县部分事业单位机构设置的通知》（东编办发[2019]98号）文件规定，于2020年1月10日印发民编委发[2020]1号《关于调整优化民和县部分事业单位机构设置的通知》，将民和县住建局原城乡规划职能调整划归到民和县自然资源局。民和县委机构编制委员会根据海东市委编办（东编办发[2019]98号）、《关于调整民和县部分事业单位编制的批复》（东编办发[2020]2号）等文件，于2020年7月7日印发[2020]14号《关于民和县住房和城乡建设局所属事业单位机构编制事项的通知》，民和县住建局不再具有城乡规划相关职能，故民和县住建局不是本案适格的被告。本院将上述事实及法律规定向原告进行了释明，建议其变更被告，原告要求法院依法作出判决。依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款（三）项之规定，裁定如下：驳回原告马则乃的起诉。案件受理费50元，予以退还。 马则乃不服上述行政裁定，向本院提起上诉称，上诉人系青海省民和县×××村民，在该村合法拥有其居住之房屋及所使用的土地，上诉人有合法的宅基地使用权证（使用权证号：民集用2005字第×××号），面积400平方米，宅基地证是20**年9月办理，房屋最早修建于1993年。上诉人在宅基地范围内修建两层600多平米砖混房屋用于自住。2018年4月17日，被上诉人下发【民住建罚（2018）字061号】限期拆除违法建筑决定书，被上诉人责令上诉人拆除其修建的砖混结构房屋。为此，上诉人向海东市城乡规划和建设局申请复议，复议期间被上诉人未经上诉人同意，对上诉人房屋进行强制拆除，导致上诉人房屋倒塌不能居住，室内物品也被掩埋，上诉人认为被上诉人之强拆行为严重违法，践踏法律，应依法确认违法，遂依法向法院提起诉讼，经过青海省海东市中级人民法院和青海省高级人民法院审理，我方于2019年12月13日收到行政裁定书，确认被上诉人为适格主体，后依法向海东市平安区人民法院提起诉讼。2020年12月2日上诉人收到青海省海东市平安区人民法院（以下简称“一审法院”）作出的（2020）青0203行初16号《行政裁定书》（以下简称“一审裁定”），一审法院以被上诉人不再具有城乡规划相关职能为由，认定被上诉人不是本案的适格被告，驳回上诉人的起诉，上诉人认为一审裁定认定事实不清，适用法律错误，依法应予撤销。上诉人为维护自身合法权益依法向海东市中级人民法院提起行政上诉，具体理由如下：一、一审裁定认定事实不清。被上诉人的适格性由海东市中级人民法院及青海省高级人民法院两审终审的生效判决予以确认，上诉人依据生效判决提起的本案诉讼，一审法院认定事实不清，裁定依法应当撤销。本案被上诉人的适格性已经由海东市中级人民法院及青海省高级人民法院两审终审的生效判决予以确认，上诉人认为已经发生法律生效的判决、裁定对后诉是有既判力和羁束力的，人民法院不得在其后的诉讼中作出与该判决、裁定内容结果相抵触的新判决、裁定。有鉴于此，生效的人民法院裁判文书对诉争被上诉人主体适格已经定性，其对后诉产生遮断、羁束效果，这是由法的安定性和生效判决的权威性决定的。一审法院无视已经发生法律生效的判决事实内容，作出与上级法院生效文书内容结果相矛盾的裁定，是认定事实不清。二、一审裁定适用法律错误。本案涉及的是行政强制拆除及赔偿案件，上诉人的诉讼请求及内容可以显示出所诉内容为强制拆除这一事实性行政行为，一审法院以被上诉人不再具有城乡规划职能为由，认定被上诉人主体不适格。该一审法院将其职权变更等同于事实性行政行为，又将查处违法建筑职责、审批规划职权与强制拆除行政行为相混淆，是事实认定不清，适用法律错误。根据《最高人民法院关于违法的建筑物、构筑物、设施等强制拆除问题的批复》法释〔2013〕5号及最高人民法院行政审判庭负责人法官对该批复的解读，城乡规划法中有关强制拆除的授权性规定集中体现于两条，该法第六十五条：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”理解该规定的要旨在于，乡、镇人民政府既是作出责令停止建设、限期改正等行政决定的主体，也是直接实施强制拆除活动的主体。该法第六十八条规定：“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”该条规定旨在城乡规划主管部门只是作出责令停止建设、限期拆除等行政决定的主体，而对于直接实施强制拆除活动的主体，须由县级以上地方人民政府“责成有关部门”组织实施，以直接实施的行政机关或者以自身名义委托他人实施的行政机关是被告，可以肯定的是，城乡规划法规定的“强制拆除”在行为性质上属于典型的行政强制执行，受行政强制法调整。根据海东市中级人民法院及青海省高级人民法院两审终审的生效判决内容可以确认，被上诉人是根据县政府责成作出的强制拆除行政行为，所以被上诉人的查处违法建筑职责、审批规划职权与强制拆除行政行为没有关联性，强拆房屋的事实性结果的行政行为不等同于行政职权职能。另外，从两审终审的生效判决内容也可以表明，被上诉人行使的涉案行政强制决定的职权，是县政府赋予的。被上诉人负责具体实施县政府赋予的行政强制决定的职权，一审法院以《中华人共和国行政诉讼法》第二十六条第六款之规定，被上诉人职权变更或撤销为由，认定被上诉人主体不适格，是适用法律错误。三、一审裁定程序错误，没有向全部上诉人释明被告是否适格一审案件审理时，被告提交了一份证据，系复印件的“审批中心”转移的某文件，质证时，上诉人明确向法庭陈述：“对于质证而言，因为没有原件，上诉人不认可真实性。对于证据所证明其不是适格被告而言，上诉人认为根据生效裁判文书认定及强拆系事实行为而言，被告完全适格。”并且明确上诉人尊重法庭对被告的认定。指导本案原定的宣判日，主审法官才对部分人释明被告不适格，对于法官释明，到庭上诉人均回复同意变更被告，而在此情况下，法庭应当变更被告并继续审理，而不是裁定驳回起诉。并且，对于未到庭的五位上诉人而言，法庭并未向其释明。程序严重违法。综上所述，一审裁定事实不清，适用法律错误，只是为了片面追求结案率违法裁判，应予撤销。为维护上诉人之合法权益，现特依据《中华人民共和国行政诉讼法》之相关规定提出上诉，望贵院依法支持上诉人的上诉请求。请求：一、依法撤销青海省海东市平安区人民法院（2020）青0203行初16号《行政裁定书》；二、责令原审法院继续审理。 被上诉人在二审期间未提交书面答辩状。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定：“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告”。 本案中，民和县委办公室、民和县人民政府办公室于2019年3月18日印发民办发[2019]26号《关于印发民和县人民政府工作部门职能配置内设机构和人员编制规定的通知》第（十四）项规定：“负责全县自然资源领域执法。组织查处全县自然资源开发利用和国土空间规划及测绘违法案件”。民和县委机构编制委员会于2020年1月10日根据海东市委编办印发（东编办发[2019]98号）《关于调整优化民和县部分事业单位机构设置的通知》，印发民编委发[2020]1号《关于调整优化民和县部分事业单位机构设置的通知》，同年7月7日民和县委机构编制委员会根据海东市委编办（东编办发[2019]98号）《关于调整优化民和县部分事业单位机构设置的通知》、（东编办发[2020]12号）《关于调整民和县部分事业单位编制的批复》等文件，印发民编委发[2020]14号《关于民和回族土族自治县住房和城乡建设局所属事业单位机构编制事项的通知》，将民和回族土族自治县住房和城乡建设局原城乡规划职能调整划归到民和回族土族自治县自然资源局，民和回族土族自治县住房和城乡建设局不再具有城乡规划相关职能，职权发生变更，并且民和回族土族自治县自然资源局是具有独立承担法律责任能力的机构，行政执法主体资格应遵循职权法定原则，故民和回族土族自治县住房和城乡建设局不是本案适格的被告。本院将上述事实及法律规定向上诉人进行了释明，上诉人主张按照法律规定由法院裁判。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 案件受理费50元，退还上诉人马则乃。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 宋效国 审 判 员 丁 亮 审 判 员 祝玉芝 二〇二一年三月二十三日 法官助理 马玉兰 书 记 员 陈豆蓉