重庆市第二中级人民法院 行 政 判 决 书 (2021)渝02行终67号 上诉人（原审原告）：苏州菱奥电梯有限公司，住所地：江苏省吴江区震泽镇龙降桥村，统一社会信用代码91320509081511135N。 法定代表人：方伟民，该公司董事长。 委托诉讼代理人：莫玉婷，北京隆安（湖州）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：云阳县应急管理局，住所地：重庆市云阳县双江街道望江大道868号，统一社会信用代码11500235747452371C。 法定代表人：牟伦怀，该局局长。 出庭应诉负责人：曾伟，该局党委会委员。 委托诉讼代理人：薛刚，重庆竞立律师事务所律师。 上诉人苏州菱奥电梯有限公司(以下简称菱奥公司)因诉被上诉人云阳县应急管理局(以下简称云阳应急局）行政处罚一案，不服重庆市云阳县人民法院（2020）渝0235行初34号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，2019年10月30日上午8时20分，云阳县江口镇胜元联建房电梯安装人员陈磊和余达骄进行电梯安装作业施工，陈磊用卷扬机将4根5米长的电梯轨道吊装至5楼，余达骄负责在5楼接收并将轨道绑定在电梯升降平台上，陈磊又将电梯支架送到7楼时，余达骄连同电梯升降平台及4根轨道一起坠落电梯井内，经抢救无效于当日上午9时30分死亡。事故发生后，云阳县市场监督管理局经调查，于2019年11月7日给云阳应急局出具《关于江口镇胜元联建房“10.30”高处坠落事故不属于特种设备事故的函》，认为此次事故不属于其管辖的特种设备事故，请云阳应急局调查处理。2019年11月9日，云阳县人民政府办公室成立有云阳应急局参加的调查组对该起事故进行调查。经过调查，调查组于2020年2月9日作出《关于对江口镇胜元联建房“10.30”高处坠落事故的调查报告》，该调查报告认定:菱奥公司于2013年10月24日成立，经营范围有电梯生产、销售、安装、研发、维修和改造、电梯配件销售等，授权委托自然人江波为其重庆地区对公司生产的电梯、自动扶梯进行销售，同时可凭公司合同文本资质证安装、维保电梯。江波共向胜元联建房销售3台电梯，第1台在安装前由江波以该公司名义向云阳县市场监管局进行告知，由江波找人组织进行安装，已安装完毕并投入使用。本次事故是安装第2台电梯时发生，电梯由该公司生产，由江波将安装业务以2万元包给不具备安装资质的自然人赵庆，赵庆安排陈磊、余达骄施工。未向云阳县市场监管局告知电梯安装，在电梯安装前及安装过程中，该公司没有安排人员进行技术指导和安全管理。调查报告认定事故的直接原因是在准备安装导轨前，平台临时吊点不固定，工作平台上的导轨固定不牢固，提升平台过程中引起导轨晃动，升至5层时导轨顶端刮蹭在已安装固定的导轨支架上，使钢丝绳受力剧变，导致钢丝绳断裂。间接原因是菱奥公司主体责任不落实。该公司违反《特种设备安全法》的要求，对委托自然人销售、安装电梯过程跟踪管理不到位，对公司生产的电梯安装施工现场没有按照特种设备安装规范组织施工，没有对现场作业人员进行安全技术交底，未安排人员对现场进行安全管控，在电梯安装前没有向相关主管部门进行告知报备。事故性质认定：本次事故是因作业人员违反操作规程，野蛮施工，安全意识淡薄，企业主体责任不落实造成的一起生产安全责任事故。建议对事故责任人员追究刑事责任，建议依据《安全生产法》第一百零九条第一项规定，由云阳应急局对菱奥公司给予行政处罚。同年3月25日，云阳县人民政府作出《关于对江口镇胜元联建房“10.30”高处坠落事故调查报告的批复》，同意调查报告对该事故原因及性质的认定，对有关责任单位、责任人员的责任认定及处理意见及提出的防范措施意见。云阳应急局立案后，于2020年4月22日作出《听证通知书》《行政处罚告知书》，并向菱奥公司进行了送达，于同年5月14日召开听证会，听取了菱奥公司的陈述及申辩意见。同年5月18日，云阳应急局作出(云阳)应急管罚〔2020〕3号《行政处罚决定书》，于同月26日送达给菱奥公司。菱奥公司于同年6月1日缴纳罚款30万元。菱奥公司不服，于2020年7月27日向法院提起行政诉讼，请求确认云阳应急局作出的(云阳)应急管罚〔2020〕3号《行政处罚决定书》无效。 原审法院认为，本案争议的焦点问题是：被诉行政处罚决定认定的事实是否清楚、程序是否合法、适用法律是否正确。 一、关于本案的事实认定问题。首先，菱奥公司对涉案事故的发生经过并无异议。另根据事故调查组对现场勘察、询问有关当事人、查阅有关资料、聘请专家进行勘察后出具的事故分析报告等证据，认定“菱奥公司于2013年10月24日成立，经营范围有电梯生产、销售、安装、研发、维修和改造、电梯配件销售等，2019年7月1日授权委托自然人江波为重庆地区对公司生产的电梯、自动扶梯进行销售，同时可凭公司合同文本资质证安装、维保电梯。江波共向胜元联建房销售3台电梯，第1台在安装前由江波以该公司名义向云阳县市场监管局进行告知，由江波找人组织进行安装，已安装完毕并投入使用。本次事故是安装第2台电梯时发生，电梯由该公司生产，安装前未向云阳县市场监管局告知，由江波将安装业务以2万元包给不具备安装资质的自然人赵庆，赵庆安排陈磊、余达骄施工。在电梯安装前及安装过程中，该公司没有安排人员进行技术指导和安全管理。”其认定事实清楚。菱奥公司主张云阳应急局对涉案处罚决定认定事实不清，一审法院不予支持。 二、关于被诉处罚决定程序及适用法律问题。《中华人民共和国安全生产法》第九条第一款规定：“国务院安全生产监督管理部门依照本法，对全国安全生产工作实施综合监督管理；县级以上地方各级人民政府安全生产监督管理部门依照本法，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理。”《特种设备事故报告和调查处理规定》第八条规定了不属于特种设备事故的情形，其中第三项规定“特种设备作业人员、检验、检测人员因劳动保护措施缺失或者保护不当而发生坠落、中毒、窒息等情形的。”《特种设备事故报告和调查处理导则》也规定特种设备作业人员、检验、检测人员因劳动保护措施不当或者缺失而发生的人员伤害事故，不属于特种设备事故，只作为特种设备相关事故，并规定特种设备相关事故由安全监督管理职责的政府部门或者由当地人民政府指定的部门调查处理。电梯虽然属于特种设备，但本案事故是在电梯安装过程中，由于劳动保护措施缺失，导致安装人员从高处坠落死亡，根据上述法律法规的规定，不属于特种设备事故，应属于生产安全责任事故。《中华人民共和国安全生产法》第九条第一款规定：“国务院安全生产监督管理部门依照本法，对全国安全生产工作实施综合监督管理；县级以上地方各级人民政府安全生产监督管理部门依照本法，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理。”,第十八条规定：“生产经营单位的主要负责人对本单位安全生产工作负有下列职责：……（五）督促、检查本单位的安全生产工作，及时消除生产安全事故隐患；……”,第二十二条规定：“生产经营单位的安全生产管理机构以及安全生产管理人员履行下列职责：……（五）应检查本单位的安全生产状况，及时排查生产安全事故隐患，提出改进安全生产管理建议；(七)督促落实本单位安全生产整改措施。”,第四十六条第一款规定：“生产经营单位不得将生产经营项目、场所、设备发包或者出租给不具备安全生产条件或者相应资质的单位或者个人。”《中华人民共和国特种设备安全法》第二十二条“电梯的安装、改造、修理，必须由电梯制造单位或者其委托的依照本法取得相应许可的单位进行。电梯制造单位委托其他单位进行电梯安装、改造、修理的，应当对其安装、改造、修理进行安全指导和监控，并按照安全技术规范的要求进行校验和调试。电梯制造单位对电梯安全性能负责。”《特种设备安全监察条例》第十九条“电梯的制造、安装、改造和维修活动，必须严格遵守安全技术规范的要求。电梯制造单位委托或者同意其他单位进行电梯安装、改造、维修活动的，应当对其安装、改造、维修活动进行安全指导和监控。电梯的安装、改造、维修活动结束后，电梯制造单位应当按照安全技术规范的要求对电梯进行校验和调试，并对校验和调试的结果负责。”菱奥公司系从事电梯生产、销售、安装等生产经营活动的公司。菱奥公司将其销售的电梯没有依法委托取得相应许可的单位进行安装，而仍由其授权委托的自然人违法包给不具备安装资质的个人进行组织施工，在电梯安装前没有向相关主管部门进行告知报备，也没有对电梯安装进行安全指导和监控，导致在电梯安装过程中，由于劳动保护措施缺失，造成安装人员坠落死亡，违反了上述法律法规的规定，应当承担安全生产的主体责任。《生产安全事故报告和调查处理条例》第十九条第二款规定“重大事故、较大事故、一般事故分别由事故发生地省级人民政府、设区的市级人民政府、县级人民政府负责调查”，第三十二条第一、二款规定“重大事故、较大事故、一般事故，负责事故调查的人民政府应当自收到事故调查报告之日起15日内做出批复”，“有关机关应当按照人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚，对负有事故责任的国家工作人员进行处分”。本案中，云阳县人民政府依法成立“10.30”高处坠落事故调查组，经过调查作出了《关于对江口镇胜元联建房“10.30”高处坠落事故的调查报告》。云阳县人民政府作出《关于对江口镇胜元联建房“10.30”高处坠落事故调查报告的批复》，该批复中认定“10.30”高处坠落事故的性质为生产安全责任事故，对直接原因和间接原因作了认定，并建议云阳应急局对菱奥公司按照《安全生产法》进行行政处罚，对相关责任人依法追究刑事责任。云阳应急局作为县级人民政府的生产安全监督管理部门，依照《安全生产法》的规定，根据云阳县人民政府的批复有权对“10.30”高处坠落事故的责任主体作出行政处罚。云阳应急局在作出行政处罚过程中，按照《行政处罚法》及《生产安全事故报告和调查处理条例》的规定，告知菱奥公司陈述、申辩及听证等权利，依据《安全生产法》第一百零九条第一项的规定，对菱奥公司作出《行政处罚决定书》并依法送达，符合法定程序，适用法律正确。菱奥公司主张对案涉电梯的安装不具有安装的义务，对发生的事故不应承担责任，于法无据，对于江波及其他责任人在事故中应承担的责任，不属于本案审理的范围，亦不能据此免除菱奥公司应当承担的安全生产的主体责任。 综上，云阳应急局对菱奥公司作出的行政处罚，依据的事实清楚，程序合法，适用法律正确。菱奥公司主张确认云阳应急局作出的《行政处罚决定书》无效的理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第一百零二条之规定，判决驳回菱奥公司的诉讼请求。案件受理费50元，由菱奥公司承担。 宣判后，菱奥公司不服，向本院提起上诉称，特种设备安装过程中发生的因操作人员的不安全行为导致的事故调查、查处的应当是由质量监督检验检疫部门负责并管理，即应当由机构改革后的市场监督管理局来负责并管理对于电梯事故的调查及查处，而不是质量安全监督局，即机构改革后的应急管理局来负责调查及查处，云阳应急局不具有调查、查处的权利，因此越权作出的行政处罚程序不合法，该行政处罚决定应当确认无效，请求二审依法改判。 云阳应急局答辩称，一审认定事实清楚，本案在电梯没有投入运行安装过程中，因劳动保护措施不当导致的事故，不属于特种设备事故。云阳应急局调查处理本案程序合法，请求二审法院维持原判。 菱奥公司在法定期限内向原审法院提交，并在原审庭审中举示了下列证据或依据： 第一组：1.《询问通知书》；2.《听证告知书》；3.《行政处罚告知书》；4.《行政处罚决定书》；5.《听证申请书》。 第二组：6.接处警工作登记表。 第三组：7.云阳胜元房产项目《电梯设备买卖合同》；8.奉节环境监测站宿舍项目《电梯设备买卖合同》；9.转账凭证；10.《授权委托书》。 第四组：11.奉节县移民局宿舍项目《电梯设备买卖合同》；12.电梯产品合格证；13.《授权委托书》；14.《特种设备安装改造维修告知书》；15.转账凭证。 第五组：16.奉节大会堂项目《电梯设备买卖合同》；17.电梯产品合格证；18.《授权委托书》；19.《特种设备安装改造维修告知书》；20.转账凭证。 第六组：21.云阳胜元联建房项目《电梯设备买卖合同》；22.《授权委托书》；23.转账凭证。 第七组：24.《中华人民共和国安全生产法》第二条；25.《中华人民共和国特种设备安全法》第二条、第二十三条；26.《特种设备安全监察条例》第二条；27.《特种设备事故报告和调查处理规定》第三条、第六条、第三十四条；28.国家质量监督检验检疫总局关于公布《特种设备目录》的通知；29.《重庆市电梯安全管理办法》第四条；30.《中华人民共和国行政处罚法》第三条、第十五条；31.《深化党和国家机构改革方案》第三十条、第三十四条。 云阳应急局在法定期限内向原审法院提交，并在原审庭审中举示了下列证据或依据： 第一组：1.行政处罚决定书；2.证人证言（赵庆）（第一次）；3.证人证言（赵庆）（第二次）；4.证人证言（赵庆）；5.证人证言（陈磊）（第一次）；6.证人证言（陈磊）（第二次）；7.证人证言（李四林）；8.证人证言（江波）（第一次）；9.证人证言（江波）（第二次）；10.证人证言（江波）（第三次）；11.证人证言（蔡玉高）；12.证人证言（袁小波）；13.当事人陈述（倪晓飞）；14.当事人陈述（钱云飞）；15.证人证言（邱德平）；16.证人证言（晏兴龙）；17.抢救记录；18.授权委托书；19.电梯买卖及安装合同；20.电梯买卖及安装合同；21.特种设备安装改造维修告知书；22.微信聊天截屏；23.事故调查报告；24.云阳县政府关于“10.30”高处坠落安全事故调查报告的批复；25.行政处罚告知书；26.听证告知书；27.听证笔录；28.行政处罚集体讨论记录；29.送达回执（附：送达视频）；30.关于江口镇胜元联建房“10.30”高处坠落事故不属于特种设备事故的函；31.营业执照、特种设备制造许可证、特种设备安装改造维修许可证。法律依据：《中华人民共和国安全生产法》第二条、第十八条第五项、第一百零九条第一项。 原审法院认证意见为:菱奥公司提交的证据7-23系复印件，云阳应急局对其真实性不予认可，证据8-20与本案不具有关联性，证据23无购买方签名，不予采信。菱奥公司与云阳应急局提交的其余证据具有真实性，来源合法，与本案的案件事实相关联，予以采信。 前述证据，已随案移送本院。经审查，原审法院采信证据并无不当，本院予以采信。 原审法院查明事实与本院查明事实无异，本院予以认定。 本院认为，本案双方当事人对余达骄在安装菱奥公司出售的电梯过程中坠落电梯井内死亡的事实没有异议。争议的焦点是该事故是生产安全责任事故,还是特种设备事故。若是生产安全责任事故,云阳应急局具有管辖权,若是特种设备事故,云阳应急局就不具有管辖权。综合诉讼双方在二审中争议的焦点问题,对于本案被诉之处罚决定的合法性,从以下四个方面予以审查: 一、关于被上诉人云阳应急局的执法主体资格问题。 《中华人民共和国安全生产法》第二条规定:“在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位(以下统称生产经营单位)的安全生产,适用本法;有关法律、行政法规对消防安全和道路交通安全、铁路交通安全、水上交通安全、民用航空安全以及核与辐射安全、特种设备安全另有规定的,适用其规定。”《中华人民共和国特种设备安全法》第二条规定：“特种设备的生产(包括设计、制造、安装、改造、修理)、经营、使用、检验、检测和特种设备安全的监督管理,适用本法。本法所称特种设备,是指对人身和财产安全有较大危险性的锅炉、压力容器(含气瓶)、压力管道、电梯、起重机械、客运索道、大型游乐设施、场(厂)内专用机动车辆,以及法律、行政法规规定适用本法的其他特种设备。”从上述法律规定可知,《中华人民共和国安全生产法》从横向调整和规范所有领域的安全生产行为,而《中华人民共和国特种设备安全法》从纵向调整和规范特种设备行业领域的生产、经营、使用、检测等各环节的行为,虽然两者在特种设备安全管理这一事项上存在着法律规范的交叉,却能从不同角度实现规范和管理安全生产行为的立法价值。如何选择适用,应结合具体的安全生产事故情况。《特种设备事故报告和调查处理规定》第八条规定了不属于特种设备事故的情形，其中第三项规定特种设备作业人员、检验、检测人员因劳动保护措施不当或者缺失而发生的人员伤害事故，不属于特种设备事故，只作为特种设备相关事故，并规定特种设备相关事故由负有安全监督管理职责的政府部门或者由当地人民政府指定的部门调查处理。本案中,案涉事故系现场实际施工的安装工人陈磊、余达骄等人无特种设备人员作业资格证,在准备安装导轨前，平台临时吊点不固定，工作平台上的导轨固定不牢固，提升平台过程中引起导轨晃动，升至5层时导轨顶端刮蹭在已安装固定的导轨支架上，使钢丝绳受力剧变，导致钢丝绳断裂造成事故。该安全生产事故的发生涉及电梯安装这一特种设备的行业管理,无论是生产安全监督管理部门还是特种设备安全监督管理部门均可根据造成该安全生产事故的不同性质违法行为,从安全生产角度和行业管理角度进行相应调查处理,两者并行不悖,不存在相互排斥。基于此,根据《中华人民共和国安全生产法》第九条、第一百零九条的规定,云阳应急局作为县级人民政府的生产安全监督管理部门,对本案一般安全生产事故中违反安全生产法的行为作出调查和处罚,于法有据,其执法主体适格。上诉人认为根据《中华人民共和国特种设备安全法》的规定,本案安全生产事故只能由特种设备安全监督管理部门处理的主张,本院不予支持。 二、关于被诉处罚决定的事实认定问题。 本案中，菱奥公司授权委托自然人江波为其重庆地区对公司生产的电梯、自动扶梯进行销售，并授权委托重庆铭程电梯安装有限公司进安装。在安装案涉电梯时，江波将安装业务包给不具安装资质的自然人赵庆，赵庆安排案涉电梯的安装工人陈磊、余达骄。在安装案涉电梯前，未向云阳县市场监督管理局告知电梯安装，在电梯安装前和安装过程中，菱奥公司没有安排人员进行技术指导和安全管理。而根据《中华人民共和国特种设备安全法》第二十二条规定，电梯的安装、改造、修理，必须由电梯制造单位或者其委托的依照本法取得相应许可的单位进行。电梯制造单位委托其他单位进行电梯安装、改造、修理的，应当对其安装、改造、修理进行安全指导和监控，并按照安全技术规范的要求进行校验和调试。菱奥公司应对其安装进行安全指导和监控，正是由于菱奥公司未进行安全指导和监控，导致不具备安装资质的个人进行组织施工，作业人员违反操作规程、安全生产措施不到位导致本案生产安全事故的发生。上诉人应当承担《中华人民共和国安全生产法》和《中华人民共和国特种设备安全法》所规定的相应事故责任。 三、关于被诉处罚决定的程序问题。 被上诉人云阳应急局在接到云阳县人民政府批准的涉案事故调查报告后,履行了立案、调查取证、处罚前陈述申辩及听证告知、集体讨论、作出处罚决定并送达等法定程序,符合《中华人民共和国安全生产法》及《安全生产违法行为行政处罚办法》的相关程序要求。 四、关于被诉行政处罚的适用法律问题。 本案中,菱奥公司在涉案电梯安装施工时未落实相关安全防护措施,现场未指导、督促施工人员对施工作业范围内的安全隐患进行排查,是导致涉案事故发生的原因,应对涉案事故的发生承担相应责任。上诉人的上述行为违反了《中华人民共和国安全生产法》第四十一条、第四十六条第一款的规定,被上诉人依据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第(一)项的规定对上诉人罚款30万元,于法有据,处罚适当,本院予以确认。 综上所述,上诉人的上诉主张不能成立,本院不予支持。原审判决驳回菱奥公司要求确认被诉处罚决定无效的诉请正确,依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人苏州菱奥电梯有限公司负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 龙江莉 审 判 员 程鸿声 审 判 员 蒋乾巽 二〇二一年三月二十五日 法官助理 陈 辉 书 记 员 熊雨来