青海省高级人民法院行政裁定书（2020）青行终144号上诉人（原审原告）赵权德，住青海省海东市。被上诉人（原审被告）海东市人民政府。住所：青海省海东市乐都区海东大道10号。法定代表人王林虎，该市市长。委托诉讼代理人马咏梅，女，系该市司法局工作人员。委托诉讼代理人许正金，青海知安律师事务所律师。被上诉人（原审被告）海东市人力资源和社会保障局。住所：青海省海东市平安区平安大道237号。法定代表人张启庆，该局局长。委托诉讼代理人刘占恩，系该局公职律师。上诉人赵权德因诉海东市人民政府（以下简称海东市政府）、海东市人力资源与社会保障局（以下简称海东市人社局）不履行法定职责一案，不服海东市中级人民法院（2020）青02行初58号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，经阅卷，调查、询问当事人，决定不开庭审理。本案现已审理终结。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”通常认为，“有具体的诉讼请求”主要是指要有确切具体的被诉行政行为。被诉行政行为构成人民法院进行合法性审查的对象，亦决定了人民法院审理和裁判的范围。在一个行政案件中，被诉行政行为一般仅指一个行政机关作出的一个行政行为，或两个及两个以上的行政机关作出的同一个行政行为。尽管公民、法人或者其他组织在起诉时可以提出多项具有内在逻辑牵连的诉讼请求，但作为诉讼请求基础的被诉行政行为却须只有一个。此即通常所谓的“一行为一诉”的行政诉讼立案受理原则。不同行政行为的作出主体不同，所依据的行政实体和程序法律存在差别，所基于的事实有异，人民法院进行合法性审查的范围、内容、强度等亦不完全一致。若在一个行政案件中同时对两个或两个以上的行政行为提出起诉，则不仅不利于行政机关有效应诉，而且势必对人民法院聚焦被诉行政行为，归纳争议焦点，组织举证质证，认定案件事实，安排法庭辩论，准确适用法律，作出清晰明确的裁判等诉讼活动的有序开展产生阻碍，进而影响到行政案件的公正、及时审理及保护公民、法人或者其他组织合法权益、监督行政机关依法行使职权的审判职能作用发挥，还无益于有针对性地促进行政争议的实质性化解。本案中，原告的诉讼请求为：一、撤销海东市政府于2020年9月24日作出的东府复决字[2020]4号《行政复议决定书》；二、要求由海东市人社局进行调解、仲裁，并要求用人单位赔偿损失8.5万元。第一项诉讼请求撤销海东市政府于2020年9月24日作出的东府复决字[2020]4号《行政复议决定书》，属撤销之诉，第二项诉讼请求属要求海东市人社局履行义务之诉，因此，涉及不同行政机关、行政行为和法律关系，引发的法律后果并不一致，故原告诉讼请求并不明确、具体。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十八条第三款：“当事人未能正确表达诉讼请求的，人民法院应当要求其明确诉讼请求。”之规定，本院于2020年11月3日向原告赵权德进行释明，要求其明确诉讼请求。但原告赵权德坚持其诉讼请求。综上，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第三款之规定，裁定驳回原告赵权德的起诉。案件受理费50元，退还原告赵权德。赵权德上诉称，2016年9月,上诉人被应聘到西宁市海湖新区青海紫元生态科技开发有限公司，9月4日到该公司上班时按照公司要求，所有入职人员必须扣押学历证书或户口本等最少一个证件在公司，上诉人将学历证书提交给公司人事。到2016年12月底公司要求部分员工放假休息，于是就离开该公司。到2017年2月春节前公司法人打电话说：“所有员工重新应聘上岗”，上诉人就放弃再次应聘一直没去该公司。因公司法人母亲去世忙于丧事加上过春节没有去要扣押的学历证书。到2017年5月，上诉人辞职索要学历证，但因互相推卸责任至今未还证书。之后，上诉人分别向西宁市城西公安分局报案并向西宁市城西区劳动监察大队、西宁市劳动仲裁部门投诉，但劳动监察、仲裁部门拒收材料。无奈之下，上诉人先后向西宁市城西区人民法院、平安区人民法院、海东市中级人民法院提起诉讼均未果。2020年4月22日，上诉人又到海东市人社局劳动保障监察处投诉，2020年6月2日，海东市人社局作出东人社劳监不受字[2020]第01号不予受理决定书，2020年9月24日，海东市政府又通过行政复议，作出东府复决字【2020】4号行政复议决定书。上诉人向海东市中级人民法院提起行政诉讼，海东市中级人民法院裁定驳回上诉人的起诉。一审裁定缺乏事实依据且适用法律错误，理由如下：1、原裁定述称：“通常所谓的“一行为一诉”，依据行政实体和程序法律存在差异，人民法院审查的范围、内容、强度不一致，如在一个行政案件中同时对两个以上行政行为起诉，不利于行政机关有效应诉、组织举证、认定案件事实、安排法庭辩论、适用法律、裁判等诉讼活动产生阻碍影响案件公正审理……”。上述表述既无事实根据又无法律依据，属于适用法律条文有误，证据不足，推理不当。2、上诉人一审所提两项诉讼请求并非第一次提交起诉状时的诉讼请求，而是一审法院立案庭再三让上诉人多次修改诉讼请求，上诉人按照法院要求提出一行为两诉的请求。上诉人第一次诉讼请求为，撤销海东市政府行政复议决定，并由海东市政府对劳动争议进行调解、仲裁处理并责令用人单位赔偿原告经济损失8.5万元，这完全符合“一行为一诉”之规定。3、海东市人社局是行政执法监察机关，海东市政府也是行政执法监督机关，两机关的行政职责都是劳动保障监察法律监督机关，从行政职能讲都是行政监督执行机构。所以，上诉人的诉讼请求符合行政职责处理范围，人民法院应当支持上诉人的诉讼请求。综上，一审法院裁定驳回起诉实属不当，应当依法撤销。请求本院依法支持上诉人的诉讼请求。海东市政府答辩称：一、上诉人提起的行政诉讼中对我机关作出的东府复决字[2020]4号《行政复议决定书》没有明确、具体的诉讼请求，应予驳回。二、被上诉人作出的东府复决字[2020]4号《行政复议决定书》事实清楚、证据充分、程序合法。（一）基本情况。上诉人对青海紫元生态科技开发有限公司扣押其证书的行为已于2019年9月4日向海东市平安区人民法院提起民事诉讼，海东市平安区人民法院作出一审判决，判决已生效。2020年4月22日上诉人向海东市人社局投诉，海东市人社局依据《劳动保障监察条例》第二十条第一款和《关于实施若干规定》第十八条第二款等规定，已超过法定受理期限，决定不予受理。（二）被上诉人认为，根据《劳动保障监察条例》第二十一条第二款：“对应当通过劳动争议处理程序解决的事项或者已经按照劳动争议处理程序申请调解、仲裁或者已经提起诉讼的事项，劳动保障行政部门应当告知投诉人依照劳动争议处理或者诉讼的程序办理。”规定，上诉人对归还学历证书以及要求赔偿的事项已经向海东市平安区人民法院提起诉讼，并且海东市平安区人民法院已作出生效判决，因此其应按诉讼程序办理。另，上诉人2020年7月27日向被上诉人提起行政复议申请，被上诉人于7月31日受理，并于8月1日向上诉人和海东市人社局送达受理通知书，海东市人社局于8月4日向被上诉人提交答辩状及相关证据材料，被上诉人认真审查后，于9月24日作出东府复决字[2020]4号《行政复议决定书》，9月25日送达双方当事人，所有程序在法定期限内办结。被上诉人所作出的复议决定事实清楚、证据确凿、程序合法。综上，一审法院认定事实清楚，证据确实、充分，适用法律正确。请求本院驳回上诉，维持原裁定。海东市人社局答辩称：一、2020年4月2日，上诉人向我局投诉，称其2016年9月入职西宁市海湖新区青海紫元生态科技开发有限公司，9月4日公司扣押其学历证书，2017年5月从公司离职后该公司没有交还扣押的毕业证书。后向西宁市城西区劳动监察大队投诉，西宁市城西区劳动监察大队没有受理，2019年4月上诉人向西宁市城西区人民法院起诉。2019年7月，青海紫元生态科技开发有限公司住所地变更为海东市工业园区，西宁市城西区人民法院将该案件移交平安区人民法院受理。上诉人同时提交平安区人民法院（2019）青0221民初1141号《民事判决书》、海东市中级人民法院（2020）青02民终118号《民事裁定书》、证件暂扣证明及劳动合同（合同期2016年10月至2018年10月8日）作为证据。2020年7月27日，上诉人向海东市政府申请行政复议，2020年9月24日，海东市政府作出行政复议决定，维持我局作出的不予受理决定。二、经我局审查，（一）上诉人证件扣押地点为西宁市，离职时间为2017年5月，距离投诉时间（2020年4月22日）超过2年时效，根据《劳动保障监察条例》第二十条第一款：“违反劳动保障法律、法规或者规章的行为在2年内未被劳动保障部门发现，也未被举报、投诉的，劳动保障行政部门不再查处。”之规定，我单位依法作出《劳动保障监察不予受理决定书》（东人社劳监不受字[2020]第01号）。（二）根据《劳动保障监察条例》第二十一条第二款：“对应当通过劳动争议处理程序解决的事项或者已经按照劳动争议处理程序申请调解、仲裁或者已经提起诉讼的事项，劳动保障行政部门应当告知投诉人依照劳动争议处理或者诉讼的程序办理。”之规定，该案件一、二审法院审理，不再属于行政法管理范畴，若予以受理，则违反行政办案规定。（三）对于上诉人在投诉期间提供的平安区人民法院一审判决文书，提供的毕业证被扣押的证明因证据的出具时间（2016年1月11日）、公章启用时间（2016年3月9日）、上诉人自述入职时间（2019年9月）之间相互矛盾，没有被平安区人民法院作为证据使用，在我局投诉期间，上诉人并未提供新的证件被扣押的证据，其所提供的证据无法证明青海紫元生态科技开发有限公司扣押其学历证书，故被上诉人无法立案查处。综上，被上诉人作出的东人社劳监不受字[2020]第01号《劳动保障监察不予受理决定书》事实清楚、适用法律正确、程序正当。综上，一审法院认定事实清楚，证据确实、充分，适用法律正确。请求本院驳回上诉，维持原裁定。本院经审理查明的事实与一审法院认定的事实一致，依法予以确认。本院认为，结合上诉人赵权德的上诉请求及二被上诉人的答辩意见，本案应重点审查一审法院以上诉人违反“一行为一诉”原则，且其诉讼请求不明确、具体为由驳回其起诉是否正确及上诉人赵权德的起诉是否符合其他法定起诉条件的问题。关于一审法院以上诉人赵权德违反“一行为一诉”原则，且其诉讼请求不明确、具体为由驳回其起诉是否正确的问题。行政诉讼案件立案受理之所以设定“一行为一诉”的基本原则，原因在于不同行政行为所依据的事实、适用的法律、作出的程序存在差别，人民法院进行合法性审查的范围、内容、强度等亦不完全一致。若在一个行政案件中同时对多个行政行为进行审理，往往对人民法院聚焦被诉行政行为，归纳争议焦点，组织举证、质证，认定案件事实，安排法庭辩论，准确适用法律，作出清晰明确的裁判等诉讼活动的有序开展产生阻碍，进而影响到行政案件的公正及时审理。即在无法律规定的情况下，除非存在关联事实等特殊情况及出于诉讼经济的便宜考虑，一般不得在一个行政案件中将两个或两个以上的行政行为列为被诉行政行为。同时，适用“一行为一诉”的原则，必须严格区分当事人的诉讼请求，是基于不同的行政行为，还是基于一个行政行为的数项请求。本案中，赵权德的诉讼请求包括要求撤销海东市人社局东人社劳监不受字[2020]第01号《劳动保障监察不予受理决定书》和海东市政府东府复决字[2020]4号《行政复议决定书》，要求由海东市人社局进行调解、仲裁，并要求用人单位赔偿损失8.5万元。其诉讼请求从文字表面理解确实可以区分为撤销之诉和履行法定职责之诉，但是，认真分析，若人民法院经审查认为，赵权德撤销复议机关复议决定和原行政机关不予受理的决定的诉讼请求能够得以支持，被诉的复议行为和原行政行为得以撤销，其诉讼结果必然是原行政机关履行相应的调查处理职责。因此，赵权德的诉讼请求针对的并非多个行政行为，其各项诉讼请求之间在行政法律关系上紧密相连，并非毫无关联的数个诉讼请求，一审法院应当依法审理并作出相应裁判。故一审法院以赵权德的起诉违反“一行为一诉”原则，且其诉讼请求不明确、具体为由驳回其起诉不当，应予纠正。关于上诉人赵权德的起诉是否符合其他法定起诉条件的问题。经查，赵权德认为海东市人社局东人社劳监不受字[2020]第01号《劳动保障监察不予受理决定书》和海东市政府东府复决字[2020]4号《行政复议决定书》违法，请求人民法院依法撤销，要求由海东市人社局进行调解、仲裁，并要求用人单位赔偿损失8.5万元。其具有提起本案诉讼的原告主体资格，有明确的被告和具体的诉讼请求和事实根据，且属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的法定起诉条件及司法解释规定的其他起诉条件，应当依法受理并作出裁判。综上，一审裁定适用法律错误，应予撤销。赵权德的上诉理由成立，本院予以采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第一款的规定，裁定如下：一、撤销青海省海东市中级人民法院（2020）青02行初58号行政裁定；二、本案指令青海省海东市中级人民法院继续审理。审判长 韩英俊审判员 吴晓良审判员 孔 菲二Ｏ二一年三月四日法官助理 牛燕萍书记员 郝 洋