广东省佛山市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）粤06行终179号上诉人（原审被告）佛山市高明区城市管理和综合执法局，住所地广东省佛山市高明区。法定代表人蔡子强，局长。委托代理人黄文军，该局工作人员。委托代理人许李产，广东佛明律师事务所律师。被上诉人（原审原告）陈炳芬，男，汉族，住广东省佛山市禅城区。委托代理人黄彪，广东红棉律师事务所律师。委托代理人陈非，广东红棉律师事务所律师。上诉人佛山市高明区城市管理和综合执法局（以下简称高明城管局）因被上诉人陈炳芬诉其责令限期拆除一案，不服广东省佛山市顺德区人民法院（2020）粤0606行初956号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院经审理查明，1999年1月7日，陈炳芬与杨梅龙山私家果园有限公司签订《销售合同书》，合同约定陈炳芬向杨梅龙山私家果园有限公司购买私家果园一个，面积为3亩，果园编号为2101号。每三亩果园内根据杨梅龙山私家果园有限公司规划（建筑密度为4%以内，楼高两层半以内）和陈炳芬的意愿兴建工作房一间，作管理和旅游度假之用。1999年1月11日，陈炳芬作为乙方、杨梅龙山私家果园有限公司龙苑山乡开发经理部作为甲方，双方签订《龙苑山乡别墅销售合同》，合同约定乙方向甲方购买别墅一栋，价格为114000元，甲方为乙方办妥该果园国有土地使用证和别墅的房产使用证。合同签订并交纳定金后，乙方即有权使用该别墅，并有权对别墅后续工程及庄园内工程按自己的意愿进行施工和建设。1999年3月11日，经国土部门核准登记，向陈炳芬颁发了明府国用（1999）字第06240600012号《国有土地使用证》，证载显示土地位于高明市杨梅镇座阁管理区，地号为2101、面积为2000平方米。1999年4月8日，陈炳芬申请在案涉土地上建房，申请用地面积为79平方米，同年5月27日原高明市国土房产管理局对陈炳芬申请予以同意。1999年5月28日，经广东省人民政府核准向陈炳芬颁发了粤房地证字第1933216号《房地产权证》，证载显示房屋坐落在杨梅镇座阁管理区龙山私家果园，层数为三层，建筑面积为198.62平方米。庭审中陈炳芬表示粤房地证字第1933216号《房地产权证》证载房屋建好后，陈炳芬又在该房屋左侧加建了一栋房屋。2020年1月19日，佛山市自然资源局作出佛自然资明（认定）〔2020〕22号《关于陈炳芬在杨和镇龙山私家果园内违法建设行为的认定》（以下简称《认定》），认为陈炳芬未办理农用地转建设用地审批手续，擅自在杨和镇河西居委会龙山果园162号地块进行非农建设，已建成房屋2幢，占地面积约为318平方米，建筑面积约为745.5平方米，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十四条的规定，属于非法占用土地的行为。同时上述土地上建设的建（构）筑物没有办理合法的建设工程规划许可证，违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，应认定为违法建（构）筑物，且属于无法采取改正措施的情形。依照《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，应予限期拆除。2020年2月6日，高明城管局工作人员对陈炳芬建设的房屋进行勘查拍照并制作现场检查笔录，笔录中未有陈炳芬的签名，仅有执法人员和见证人签名。2020年2月10日，高明城管局向陈炳芬作出《责令限期改正（停止）违法行为通知书》，认为陈炳芬在佛山市高明区×××××××××××××××××块未取得建设工程规划许可证或未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条、《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，责令陈炳芬于2020年2月13日前自行整改，逾期不改正的，高明城管局将依法予以处理。同时，高明城管局还向陈炳芬发出了《询问调查通知书》，要求陈炳芬于2020年2月12日到高明城管局杨和分局接受询问调查及听取处理意见。上述材料，高明城管局均张贴至162号土地的建筑物上。2020年3月9日，高明城管局向陈炳芬作出《行政处罚意见告知书》，告知陈炳芬违法的事项、拟处罚的事项及陈述申辩的权利。高明城管局将该材料张贴至162号土地的建筑物上。2020年3月12日，陈炳芬向高明城管局提交《行政处罚申辩书》，对高明城管局作出的该告知书超越职权、程序违法且认定事实错误提出申辩。2020年4月24日，高明城管局向陈炳芬作出明管（和）罚〔2020〕字第20号《限期拆除决定书》（以下简称《限期拆除决定书》），通过邮寄方式向陈炳芬送达。同年4月26日陈炳芬收取该决定书。另查，2020年4月10日，佛山自然资源局向陈炳芬作出佛自然资明撤销字〔2020〕5号《自然资源行政审批撤销决定书》，决定撤销原高明市国土房产局对《私人建房用地申请书》作出的“同意建房”的审批意见。同年4月26日，佛山市自然资源局还向陈炳芬作出一份《关于注销不动产权证的通知》，告知陈炳芬佛山市自然资源局将依法注销粤房地证字第1933216号房地产权证，要求陈炳芬收到该通知书后15个工作日办理不动产权注销手续，逾期不办理的，将依法注销。庭审中，陈炳芬表示不服佛自然资明撤销字〔2020〕5号《自然资源行政审批撤销决定书》，向广东省自然资源厅提起了行政复议，广东省自然资源厅维持了该决定书，现陈炳芬拟向法院提起诉讼。再查，国法函[2001]200号《关于在广东省佛山市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》规定，广东省人民政府可以在佛山市开展相对集中行政处罚权试点工作，其中包括行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权。广东省人民政府作出的粤府函[2003]381号《关于在佛山市三水、高明两区同时开展相对集中行政处罚权工作的批复》，同意三水、高明两区开展相对集中行政处罚权工作。广东省人民政府作出的粤府[2004]17号《关于在佛山市开展相对集中行政处罚权工作的公告》，公告载明佛山市城市管理行政执法局以及禅城、三水、高明区城市管理行政执法局自2004年3月3日起实施执法工作。佛山市人民政府作出的第9号令《佛山市实施相对集中行政处罚权暂行规定》，该规定适用于佛山市行政区域内的城市管理行政执法工作，佛山市城市管理行政执法局是佛山市人民政府相对集体行使行政处罚权的工作部门。又查，1998年7月31日，广东省国土厅作出粤地政[1998]252号《关于高明市杨梅龙山私家果园有限公司开发山地建私家果园用地的批复》，同意高明市国土房管局征用位于杨梅镇座各、上巷管理区位于“龙山园”土地作农业果园用地。2013年8月15日，原高明区国土城建和水务局作出明建发〔2013〕72号《关于进一步严格规范私家果园附属设施用地行为的通知》，杨和镇辖区内的杨梅私家果园和龙山私家果园范围内的土地属于农用地，必须严格按照农用地管理，严禁在农用地上进行非农建设，对已取得国用农用地（果园用地）使用权证的土地使用权人，可以在其土地使用权范围内，建设简易工具房、生产用房和工人住房等附属设施，其规模不得超过原土地使用权出让合同条款约定的标准，如有必要突破用地规模，可以视具体情况适当放宽，但附属设施用地总规模最大限度不能超过该宗地土地证面积的5%；无论宗地面积大小，单一设施占地面积必须严格控制在200平方米以下，设施建筑物不得超过两层。一审法院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、第六十八条、国法函[2001]200号《关于在广东省佛山市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》、粤府函[2003]381号《关于在佛山市三水、高明两区同时开展相对集中行政处罚权工作的批复》、粤府[2004]17号《关于在佛山市开展相对集中行政处罚权工作的公告》《佛山市实施相对集中行政处罚权暂行规定》以及《中华人民共和国行政强制法》第十七条第二款之规定，高明城管局作为高明区城市管理的行政执法部门，对其管辖范围内涉嫌违反规划管理的行为具有行政处罚的法定职权。陈炳芬认为高明城管局没有职权依据不予支持。案件中，因高明城管局收到自然资源部门的认定函，确认陈炳芬在龙山私家果园内地块上所建的房屋未办理建设工程规划许可证且属于无法采取改正措施消除对规划实施的影响。为此高明城管局工作人员对现场进行了勘查，认定案涉建筑物的建造人为陈炳芬，向陈炳芬发出了《行政处罚意见告知书》，表示其涉案建筑物涉嫌违法建设，要求其自行拆除，并告知了陈炳芬享有的陈述、申辩权。因陈炳芬在告知书期限内提出陈述申辩意见，高明城管局经调查确定案涉建筑物为违法建设，最终向陈炳芬作出《限期拆除决定书》并送给陈炳芬，高明城管局作出案涉决定书程序符合程序正当原则。被诉的《限期拆除决定书》既不是行政强制亦非行政处罚，因此听证并非高明城管局作出命令的法定程序，高明城管局只要遵循程序正当原则即可，故对陈炳芬认为高明城管局未组织听证程序违法的意见不予支持。根据《中华人民共和国民事诉讼法》第八十六条的规定，行政机关采取留置送达的前提要件为受送达人或者他的同住成年家属在场，若受送达人或者他的同住成年家属不在场的话，无法实施留置送达。案件中，从高明城管局提供的送达照片来看，高明城管局所送达的《责令限期改正（停止）违法行为通知书》《询问调查通知书》，并未显示陈炳芬或同住成年家属在场，因此在陈炳芬并不在场的情况下，高明城管局并不能采取留置送达的方式进行送达，该送达方式存在违法的情形，但因陈炳芬在调查笔录中及之后的行为中均承认已收取《责令限期改正（停止）违法行为通知书》《询问调查通知书》《行政处罚意见告知书》，因此高明城管局通知陈炳芬的目的已达到，该文书的违法送达予以指正，但不构成撤销的理由，高明城管局在今后行政执法过程中必须严格按照法律的规定进行送达。关于事实认定是否正确的问题。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款、第六十四条的规定，在城市、镇规划区内进行建筑物和其他工程建设的，建设单位或者个人应当申请办理建设工程规划许可证。案件中，经查明高明城管局责令陈炳芬限期拆除房屋有两栋，其中有一栋位于高明区杨梅镇龙山私家果园2101、面积为198.62平方米的房屋具有《房地产权证》，对此高明城管局援引《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款以及第六十四条的规定将其认定为违法建设属于认定事实及适用法律有误，具体理由如下：《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条所规定的未取得建设工程规划许可证进行建设的是指违法行为在进行建设一开始就未取得建设工程规划许可证，并非是行政相对人取得建设工程规划许可证建设完毕后该许可证被撤销，从而确认该房屋未取得建设工程规划许可证。因此高明城管局将原具有《房地产权证》的房屋认定违法建设有误。至于其他1栋房屋以及有证房屋边上加建部分所认定的事实和适用法律是否错误的问题。案件中，陈炳芬至今未提供任何证据予以证明案涉其他部分建筑物进行了报建，故高明城管局认定其他部分房屋并未取得《建设工程规划许可证》并无不当。陈炳芬认为其已依法受让案涉土地使用权，取得《国有土地使用证》，并依法建造案涉房屋，因此高明城管局认定事实有误。诚然，1997年开始龙山果园公司开始销售龙山果园土地使用权，并将土地使用权陆续出售给各业主，但无论在广东省国土厅的批复还是销售合同，甚至陈炳芬持有的《国有土地使用证》，均明确载明陈炳芬等业主所购土地属于果园用地，换言之陈炳芬等业主使用该土地应按地类的标准进行合法使用，且陈炳芬提供的所有证据中并未显示政府承诺陈炳芬所建房屋可不经任何部门的审批报建。案件中，陈炳芬还提交了一份原高明区国土城建和水务局作出明建发〔2013〕72号《关于进一步严格规范私家果园附属设施用地行为的通知》拟证明案涉建筑物合法，一审法院认为建设房屋存在用地审批和规划建设审批，陈炳芬提供的该通知并不能证明案涉房屋经过了规划报建。因此陈炳芬认为案涉其他建筑物为合法建设的意见一审法院不予支持。陈炳芬还认为案涉房屋无需办理农用地转用手续及建设工程工程规划许可证。一审法院认为，国土资发〔2014〕127号《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》第一条第（一）项明确了生产设施用地的范围和标准即简易的生产看护房（单层，小于15平方米）。虽然该通知现已失效，但从高明城管局提供的照片来看，陈炳芬所修建的是别墅，面积几百平方米，其建筑规模远大于普通的简易生产看护房，因此按一般的常理来看并不能将陈炳芬所建别墅认定为简易生产看护房，故陈炳芬认为案涉其他房屋无需办理农用地转用手续及建设工程规划许可证的意见一审法院不予支持。综上所述，高明城管局作出的案涉《限期拆除决定书》中部分认定事实有误且适用法律错误，但根据庭审查明，案涉的房屋已部分被拆除，案涉行政行为不具有可撤销的内容，因此根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，应确认违法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决：一、确认高明城管局作出的《限期拆除决定书》违法；二、驳回陈炳芬的其他诉讼请求。案件受理费50元，由高明城管局负担。上诉人高明城管局上诉称：一、高明城管局认定被上诉人陈炳芬未取得建设工程规划许可证的事实正确。陈炳芬虽然曾经取得《私人建房用地申请书》，但该申请是用地申请，批准部门为国土管理部门，并非建设规划许可申请，建设规划许可的批准部门为规划管理部门。即使在取得用地申请后，也需要办理建设工程规划许可才能建设。而且该《私人建房用地申请书》被撤销时间为2020年4月10日，高明城管局作出《限期拆除决定书》的时间为2020年4月26日。佛山市自然资源局已认定案涉房屋未取得建设工程规划许可证，亦撤销了《私人建房用地申请书》。二、佛山市自然资源局已认定涉案建筑为违法建设。陈炳芬虽然取得《房地产权证》，但房屋登记行为与建设规划许可是不同的行政行为，即办理了房屋登记，不等于取得了建设规划许可。在没有办理建设规划许可的情况下，所办理房屋登记属于违法行政行为。虽然涉案房屋由房屋登记部门错误办理了登记，但未取得建设规划许可的事实认定并无错误。三、新的具体行政行为已经否定了之前的违法行政行为。佛山市自然资源局对案涉房屋认定为违法建筑，以新的行政行为否定了《私人建房用地申请书》《房地产权证》的合法性。高明城管局以佛山市自然资源局最新作出的认定为依据，作出《限期拆除决定书》，并无错误。四、用地申请不同于建设规划许可，高明城管局适用法律正确。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设，属于违法建设行为。案涉房屋虽然曾经办理了私人建房用地申请，登记部门也违法办理了房屋登记，但基于并没有取得建设工程规划许可证而认定为违法建设行为，符合该法律的规定。五、以违法的行政事实作为依据否定合法纠正行为，逻辑错误。当年的私人建房批准行为和房屋登记行政行为，已被撤销，认定属于违法行政行为；而现今认定违建的行政行为以及责令限期拆除的行政行为是进行纠正的合法行政行为。如果因有《私人建房用地申请书》《房地产权证》认定现有的行政行为违法，等于以当年的违法行政事实否定现在合法的纠正行为。认定当年的行政行为违法还是现在的行政行为违法，不仅关系本案的处理，还关系到认定赔偿的主体以及应予赔偿的违法行政行为。陈炳芬请求赔偿的应当是当年的行政行为以及相应的行政机关。如果让纠正违法的行政机关承担赔偿责任，而当年违法的行政机关却不需要承担责任，明显违背了权责一致原则。综上所述，高明城管局认定事实准确，适用法律正确，请求二审法院：1.撤销原判，驳回陈炳芬的全部诉讼请求；2.本案一审、二审诉讼费由陈炳芬承担。被上诉人陈炳芬辩称：一、案涉房屋是陈炳芬向开发商购买的现楼，《建设用地规划许可证》《建设工程规划许可证》应当是开发商向有关部门申请，陈炳芬通过买卖取得案涉房屋的所有权，并缴纳相关税费，也取得《房地产权证》，案涉房屋属于合法建筑。上诉人高明城管局作出《限期拆除决定书》，属于行政处罚对象错误。二、高明城管局依据2008年实施的《中华人民共和国城乡规划法》认定1998年建成的案涉房屋为违法建设，适用法律错误。三、高明城管局对案涉房屋查处过程中程序上存在诸多违法。1.高明城管局依据佛山市自然资源局的认定函对案涉房屋进行查处，但该认定函程序上严重违法。2.高明城管局未真正进行现场调查，现场调查笔录存在伪造的嫌疑。高明城管局对龙山私家果园一百多幢建筑进行现场调查的笔录，没有任何一名被检查人在笔录上签名，亦未能提供摄像或者拍照证据予以证明。四、案涉房屋所在的龙山果园属于政府扶贫和招商引资项目，《限期拆除决定书》违反行政信赖保护原则。龙山私家果园属于当时政府的脱贫试点项目，案涉房屋的建设符合扶贫政策及历史，在长达二十多年的时间里，政府都是允许建设的。陈炳芬基于对政府的信赖投资购买土地和房屋，并缴纳相关的税费，现高明城管局作出《限期拆除决定书》，否定了以前的行政行为，明显违背诚信政府的要求。综上，原审判决认定事实清楚、证据充分，适用法律正确。恳请二审法院驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，上诉人高明城管局针对被上诉人陈炳芬未取得建设工程规划许可证进行建设，无法采取改正措施消除影响的行为作出本案被诉之限期拆除决定，此为本案审查范围。对于本案被诉之限期拆除决定的合法性，本院评析如下：关于限期拆除决定的性质。对于《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定的限期拆除的性质，理论界和实务界存在争议，有的认为属于行政强制，有的认为属于行政处罚，也有认为属于行政命令的，不同的观点各有自己的依据和理由，尚未达成一致意见。因此，在国家立法机关和最高司法机关对该问题作出明确规定之前，一审法院认定限期拆除为行政命令并无不当。《国务院法制办公室对陕西省人民政府法制办公室的复函》（国法秘研函〔2012〕665号）明确：根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条关于“行政机关实施行政处罚时，应当责令改正或者限期改正违法行为”的规定，责令改正或者限期改正违法行为与行政处罚是不同的行政行为。因此，《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定的“限期拆除”，第六十八条规定的“责令限期拆除”不应当理解为行政处罚行为。当然，不论限期拆除的属性是什么，作出限期拆除决定的行政行为都必须一样地坚持正当程序原则，切实保障行政相对人的知情权，尊重行政相对人的陈述、申辩权利。关于职权依据。根据《关于在广东省佛山市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》（国法函[2001]200号）、《关于在佛山市三水、高明两区同时开展相对集中行政处罚权工作的批复》（粤府函[2003]381号）、《关于在佛山市开展相对集中行政处罚权工作的公告》（粤府[2004]17号）、《佛山市实施相对集中行政处罚权暂行规定》等文件，上诉人高明城管局作为相对集中行使行政处罚权的行政机关，对辖区内违反规划管理的行为具有行政处罚的法定职权，又根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条的规定，具有行政处罚权的行政机关亦有作出责令改正或者限期改正决定的行政职权，高明城管局也具有对违反规划管理的行为作出责令改正或者限期改正的命令的职权。故高明城管局作出本案被诉之限期拆除决定的职权依据合法。关于程序。根据上诉人高明城管局提交的证据，高明城管局于2020年2月10日将《责令限期改正（停止）违法行为通知书》《询问调查通知书》张贴于案涉建筑物外墙，并在留存的该两份文书底部注明“留置现场”并由两名执法人员签名。高明城管局于2020年3月9日将《行政处罚意见告知书》张贴于案涉建筑物外墙。本案没有证据显示送达时存在被上诉人陈炳芬或者其同住成年家属拒绝接受文书的情形，亦没有证据显示高明城管局除张贴在案涉建筑物外墙外还使用其他送达方式送达上述文书，故高明城管局留置送达《责令限期改正（停止）违法行为通知书》《询问调查通知书》《行政处罚意见告知书》不符合相关法律规定。此外，高明城管局依据陈炳芬提交书面申辩意见时所提交的委托书，向仅具有处理行政处罚申辩事项授权的代理律师所在律师事务所为收件地址向陈炳芬邮寄送达《限期拆除决定书》，亦不符合相关法律规定。但陈炳芬已于2020年3月12日向高明城管局提交《行政处罚申辩书》，亦已针对《限期拆除决定书》提起本案诉讼，可见其已知悉该行政行为，亦通过诉讼充分发表了其意见，该送达程序瑕疵已得到了一定程度的弥补。即虽然高明城管局送达的《责令限期改正（停止）违法行为通知书》《询问调查通知书》《行政处罚意见告知书》《限期拆除决定书》方式不合法或存在瑕疵，但并没有对陈炳芬程序性权利造成实质性损害，尚不足以据此认定其作出限期拆除决定的程序违法。另外，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十五条规定：“根据行政诉讼法第三十一条第一款第（七）项的规定，被告向人民法院提供的现场笔录，应当载明时间、地点和事件等内容，并由执法人员和当事人签名。当事人拒绝签名或者不能签名的，应当注明原因。有其他人在现场的，可由其他人签名。法律、法规和规章对现场笔录的制作形式另有规定的，从其规定。”《中华人民共和国民事诉讼法》第八十条第一款规定：“勘验物证或者现场，勘验人必须出示人民法院的证件，并邀请当地基层组织或者当事人所在单位派人参加。当事人或者当事人的成年家属应当到场，拒不到场的，不影响勘验的进行。”本案中，高明城管局提供的现场检查笔录载明了检查时间、检查地点和检查内容，也对现场拍照取证，且河西社区党群服务中心工作人员陆伟禧、冯惠勇到场见证。上述现场检查笔录的制作符合上述法律规定，并无不当。故陈炳芬对该份现场检查笔录的质疑，理据不足，本院不予支持。关于事实认定和证据依据。1.关于案涉2幢房屋中位于高明区杨梅镇龙山私家果园2101、面积为198.62平方米的1幢房屋未取得规划许可的事实认定。上诉人高明城管局认定案涉房屋建设没有取得建设工程规划许可证且无法采取改正措施的主要证据是佛山市自然资源局出具的《认定》。该认定属于独立的行政行为，根据行政行为确定力、拘束力原理，该认定在依法被确认无效或者被撤销之前，具有法律效力。该认定函在本案中属于证据，本案不宜对该认定行为的合法性进行全面的审查，只能对该认定函的证据属性进行审查，只要该认定没有明显违法的情形，即可采信。该文件由规划行政主管部门作出，不存在超越职权、显失公正等明显违法情形，可以作为认定案件事实的依据。被上诉人陈炳芬关于该认定函在程序上存在严重违法的质疑意见，尚不足以否定该认定函的效力。而陈炳芬提交的《高明市杨梅镇（区）私人建房用地申请书》表明该栋建房用地申请得到原高明市国土房产管理局同意，但是用地审批不能代替建设工程规划许可，故该用地审批意见不能否定佛山市自然资源局作出的认定。陈炳芬还提供了该栋房屋的《房地产权证》以证明该房屋合法。根据《广东省城镇房地产权登记条例》《房屋登记办法》《不动产登记条例》的规定，取得规划许可是办理房屋登记的前提条件之一，凭该《房地产权证》可以对佛山市自然资源局作出的认定形成实质性的质疑，高明城管局应当对佛山市自然资源局作出的认定补强证据，才能作出案涉房屋建设没有领取建设工程规划许可证且不能采取措施消除对规划实施影响的事实认定。但是从陈炳芬提交的《行政处罚申辩书》内容看，在高明城管局作出限期拆除决定的行政程序中，陈炳芬没有向高明区城管局提交该《房地产权证》，也没有提出凭该《房地产权证》否定佛山市自然资源局所作出的认定的质疑意见；在本案一审过程中，陈炳芬向一审法院提交该《房地产权证》，高明城管局也向一审法院提交了佛山市自然资源局《关于注销不动产权证的通知》证明陈炳芬提交的《房地产权证》已经被注销，因此，在本案一审过程中，高明城管局针对陈炳芬提出的质疑提交了补强证据，相关事实得到进一步证实。尽管《关于注销不动产权证的通知》的作出时间在本案被诉之限期拆除决定之后，但高明城管局在法定举证期限内提交了该补强证据，该补强证据可以作为行政诉讼证据予以采信。不宜以《关于注销不动产权证的通知》的作出时间在本案被诉之限期拆除决定之后而否定该补强证据的法律效力，进而否定高明城管局作出限期拆除决定的事实认定。另外，一般情况下行政行为的撤销溯及既往，被撤销行政行为自作出之日起不具有法律效力。一审判决认为“《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条所规定的未取得建设工程规划许可证进行建设的是指违法行为在进行建设一开始就未取得建设工程规划许可证，并非是行政相对人取得建设工程规划许可证建设完毕后该许可证被撤销，从而确认该房屋未取得建设工程规划许可证。”该判断系对《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的误读。所以一审判决关于高明城管局“将原具有《房地产权证》的房屋认定违法建设有误”的认定不当，本院予以纠正。2.关于案涉另1幢房屋未取得规划许可的事实认定。规划行政主管部门出具《认定》认定另1幢房屋没有办理合法的建设工程规划许可证，且属于无法采取改正措施的情形，陈炳芬对此未能举证予以推翻，本院对此事实予以确认。陈炳芬提出案涉建筑物所在龙山果园项目系政府合法招商项目得到广东省国土厅合法审批。经查，项目建设均需依法进行，建设房屋不仅要获得建设用地审批，还要取得建设规划许可。广东省国土厅《关于高明市杨梅龙山私家果园有限公司开发山地建设私家果园用地的批复》第四条明确：“该土地只能用于发展三高农业开发，不得用于房地产开发，如须改变用途，须到国土部门重新办理用地手续。”故不能以龙山果园项目合法倒推龙山果园之内建筑物的建设合法。本院对陈炳芬的此项意见不予支持。关于法律适用。《中华人民共和国城乡规划法》自2008年1月1日起施行，案涉房屋建成于该法实施之前，但是违反规划法律法规规定未取得建设工程规划许可证进行建设无法消除对规划实施影响的违法状态延续至《中华人民共和国城乡规划法》施行之后、被拆除之前；并且案涉房屋建造时施行《中华人民共和国城市规划法》和《村庄和集镇规划建设管理条例》，两部法律、法规均要求建设房屋需报批规划许可，否则相关行政机关可责令限期拆除。因此，高明城管局适用《中华人民共和国城乡规划法》作出案涉限期拆除决定并无不当。陈炳芬关于高明城管局适用法律错误的意见理据不足，本院不予支持。综上所述，上诉人高明城管局作出案涉行政决定职权依据合法，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。一审判决处理结果有误。高明城管局的上诉意见部分成立，本院对其有理的部分予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：一、撤销佛山市顺德区人民法院（2020）粤0606行初956号行政判决；二、驳回被上诉人陈炳芬的诉讼请求。本案一、二审案件受理费各50元，共计100元，均由被上诉人陈炳芬负担。本判决为终审判决。审 判 长 陈智扬审 判 员 何丽容审 判 员 王 慧二〇二一年三月十九日法官助理 谢 童书 记 员 黄 妍