贵州省黔东南苗族侗族自治州中级人民法院行 政 判 决 书(2021)黔26行终25号上诉人（一审被告）凯里市人力资源和社会保障局。住所地：凯里市金山大道18号。法定代表人文光，局长。委托代理人陈中。委托代理人文维骏。被上诉人（一审原告）昆明万炬建筑劳务有限公司。住所地：云南省昆明市五华区北市区小康大道德润春城花园润地商务中心16号楼22层2202号。法定代表人余振鹏，总经理。委托代理人王龙，该公司职员。一审第三人蒋忠波，男，1979年10月10日出生，汉族，住云南省昆明市盘龙区。一审第三人张大本，男，1970年10月13日出生，汉族，住云南省昭通市昭阳区。上诉人凯里市人力资源和社会保障局（以下简称“凯里市人社局”）因昆明万炬建筑劳务有限公司（以下简称“昆明万炬公司”）劳动保障行政管理一案，不服三穗县人民法院（2020）黔2624行初41号行政判决，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭对本案进行了审理，并于2021年3月11日组织当事人进行了庭询，上诉人凯里市人社局的委托代理人陈中、文维骏，被上诉人昆明万炬公司的委托代理人王龙到庭参加庭询，一审第三人蒋忠波、张大本经本院依法传唤未到庭。本案现已审理终结。一审法院查明：中国水电十四局于2018年1月16日与原告昆明万炬公司签订《中国电建凯里环城高速公路北段PPP项目EPC总承包三分部路基、涵洞及附属工程施工劳务合同》，于2018年5月20日与原告昆明万炬公司签订《中国电建凯里环城高速公路北段PPP项目EPC总承包二分部路基、涵洞及附属工程施工劳务合同》，将凯里市环城高速北段三分部（万潮段）、二分部（炉山段）承包给原告。双方在合同中约定不得将三分部（万潮段）、二分部（炉山段）工程再转包和分包。原告昆明万炬公司承包后，任命蒋忠波担任凯里环城高速公路北段PPP项目负责人，并于2018年2月8日将万潮段项目以内部承包的方式转包给蒋忠波，后又将炉山段转包给蒋忠波。原告及蒋忠波委托第三人张大本为该项目现场管理人员（前期在路基八队，后在路基三队），蒋忠波聘请初海燕、龙燕、杨利为项目管理员工。2018年8月1日张大本以原告项目部二分部路基八队的名义将该项目的爆破承包给文福施工，至2019年12月19日施工结束，双方结算拖欠文福劳动报酬14.6786万元。2019年3月19日张大本以原告项目部名义将炉山段LK000+000-LK3+900边坡框架梁、锚杆、边坡锚索、水沟、边坡等施工项目中的附属工程分包给陈伟，陈伟委托的管理人员瞿学刚又将该附属工程转包给吴清松、吴贤宽组织民工施工，至2020年1月施工结束，拖欠吴清松、吴贤宽等民工部分工资未付。2019年3月30日张大本以原告项目部名义将万潮段K31+980-K34+990边坡框架梁、锚杆、边坡锚索、水沟、边坡等施工项目中的附属工程分包给朱**宽组织民工施工，至2020年1月施工结束，拖欠朱**宽等民工部分工资未付。2019年11月16日第三人张大本以原告项目部名义将万潮段K31+980-K34+990边坡支护附属工程分包给朱汴京，朱汴京又转包给秦玉林、陈治刚和赵天礼组织民工施工，至2020年1月施工结束，经原告与朱汴京按分包合同约定结算，朱汴京班组完成的工程量金额为10.6633万元。工程完工后，原告按与蒋忠波签订的合同价款，按完成工程量支付劳务费，但因第三人蒋忠波与部分分包人约定的工程量价格与原告分包的价格存在差异和工程量计算等问题，致民工工资不能按时发放。该项目部分民工遂向相关部门信访反映，被告凯里市人社局接到民工和相关部门反映后，于2020年3月25日经内部审批立案，同日，被告向原告作出《劳动保障监察调查询问通知书》，要求原告收到该通知书三日内提交相关材料及委派负责人接受询问。经调查取证后，被告认定原告存在拖欠民工工资行为，遂于2020年4月28日对原告昆明万炬公司、第三人蒋忠波、张大本作出《劳动保障监察责令改正决定书》（以下简称“责令改正决定书”），认定原告昆明万炬公司和直接责任人蒋忠波分别拖欠陈伟班组77名农民工劳动报酬105.5169万元、文福劳动报酬14.6786万元、朱**宽班组109名农民工劳动报酬353.9758万元、朱汴京班组8名农民工劳动报酬10.6633万元，路基八队3名管理人员劳动报酬8.806万元，合计493.6406万元劳动报酬至今未付清，其行为违反《劳动法》第五十条、《劳动合同法》第三十条的规定，根据《劳动合同法》第八十五条第（一）项、《劳动保障监察条例》第二十六条第（一）项之规定，责令原告于2020年5月8日前核清并支付完毕劳动者左仕良、朱永贵等人的劳动报酬。原告认为《责令改正决定书》认定事实与客观事实不符，遂起诉要求撤销。一审法院认为：根据《建设领域农民工工资支付管理暂行办法》第十二条“工程总承包企业不得将工程违反规定发包、分包给不具备用工主体资格的组织或个人，否则应承担清偿拖欠工资连带责任”、《关于确立劳动关系有关事项的通知》第四条“建筑施工、矿山企业等用人单位将工程（业务）或经营权发包给不具备用工主体资格的组织或自然人，对该组织或自然人招用的劳动者，由具备用工主体资格的发包方承担用工主体责任”、《贵州省劳动保障监察条例》第二十四条第二款“单位违法将工程发包、分包或者转包给其他承包单位，承包单位克扣、拖欠工资时，人力资源和社会保障行政部门应当责令工程承包单位立即支付。承包单位逃匿或者无力支付的，人力资源和社会保障行政部门可以责令违法发包、分包或者转包的单位先予支付”的规定，原告昆明万炬公司作为具有用人主体资格的企业，在其与中国水电十四局签订的《中国电建凯里环城高速公路北段PPP项目EPC总承包三分部路基、涵洞及附属工程施工劳务合同》和《中国电建凯里环城高速公路北段PPP项目EPC总承包二分部路基、涵洞及附属工程施工劳务合同》中已明确约定不得再将劳务合同转让、分包的情况下，将该劳务合同转包给不具备用工主体资格的第三人蒋忠波，蒋忠波又分包给不具有用工主体资格的陈伟、朱**宽、朱汴京等人，其行为已违反前述行政法规、规范性文件的规定，依法应当由原告昆明万炬公司承担用工主体责任，即承担清偿拖欠工资连带责任，第三人蒋忠波及其他违法分包人、朱**宽、朱汴京亦应按各自劳务合同的用工范围承担支付劳动者报酬的责任。《责令改正决定书》认定原告、第三人蒋忠波为行政行为相对人正确。第三人张大本系受原告和第三人蒋忠波委托从事该项目管理的负责人，其个人虽然在部分分包合同上签字，但现有证据不能证明原告或者第三人蒋忠波又将该项目再次分包或者转包给第三人张大本，其不是合同的实际履行相对人，所署名签订的分包劳务等合同系基于委托管理的权限，代表原告项目部或蒋忠波签订定的，根据《中华人民共和国民法总则》第一百六十二条“代理人在代理权限内，以被代理人名义实施的民事法律行为，对被代理人发生效力”的规定，所产生的法律后果，应由委托人承担，即原告或者第三人蒋忠波承担。第三人张大本不是涉诉行政行为的适格相对人，被告将其作为责令改正行政行为的相对人，认定事实错误。《责令改正决定书》认定“……原告昆明万炬公司及直接责任人蒋忠波拖欠路基8队边坡支护陈伟班组77名农民工劳动报酬105.5169万元、路基8队爆破施工文福劳动报酬14.6786万元、路基3队边坡支护朱**宽班组109名农民工劳动报酬353.9758万元、路基3队边坡支护附属工程朱汴京班组8名农民工劳动报酬10.6633万元、路基8队3名管理人员（初海燕、龙燕、杨利）劳动报酬8.806万元，合计493.6406万元劳动报酬至今未付清”。一审法院认为，本案劳务合同涉及的工程量计算金额与民工工资是不同的款项性质，工程量计算金额不等同民工工资。经庭审查明，原告对按工程量计算拖欠朱汴京的劳务费和初海燕、龙燕、杨利的劳动报酬予以认可，对拖欠陈伟班组民工、朱**宽班组民工、文福的劳动报酬的金额不予认可。而被告凯里市人社局提供与陈伟班组民工工资、朱**宽班组民工工资及文福劳动报酬金额相关的劳动合同、职工名册、职工工资支付明细表、考勤记录、职工工作时间记录台账等证据，除本院查实文福的劳动报酬已经由双方签字核对认可外，其余证据未经原告、第三人蒋忠波或其委托管理人员双方核对签字认可，不能有效证明所拖欠陈伟班组民工工资、朱**宽班组民工工资及金额，在没有其他有效证据印证，未听取相关当事人陈述、申辩情况下，《责令改正决定书》认定原告、第三人拖欠陈伟班组77名农民工劳动报酬105.5169万元、朱**宽班组109名农民工劳动报酬353.9758万元的事实，证据不足。根据《劳动保障监察条例》第十九条“劳动保障行政部门对违反劳动保障法律、法规或者规章的行为作出行政处罚或者行政处理决定前，应当听取用人单位的陈述、申辩；作出行政处罚或者行政处理决定，应当告知用人单位依法享有申请行政复议或者提起行政诉讼的权利”的规定，被告在作出《责令改正决定书》之前，未听取用人单位的陈述、申辩，属程序违法。综上，原告昆明万炬公司请求撤销被告凯里市人社局作出的《责令改正决定书》的诉讼请求成立，予以支持。鉴于原告承包的建设项目确实存在拖欠民工劳动报酬的客观事实，且原告又是依法应承担用工主体责任的企业的实际情况，被告可根据实际情况，决定是否重新作出行政行为。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项之规定，判决撤销被告凯里市人力资源和社会保障局于2020年4月28日作出的凯人社监令字[2020]第12号《劳动保障监察责令改正决定书》。案件受理费50元，由被告负担。上诉人凯里市人力资源和社会保障局上诉称：1、一审对第三人是否为涉诉行政行为的适格相对人进行审理，严重违反行政诉讼裁判规则。《责令改正决定书》虽然将原告、第三人蒋忠波、张大本并列为行政相对人，但只是对一审原告的责令改正，并非对蒋忠波、张大本的责令改正，按照不告不理原则，人民法院不应主动审理蒋忠波、张大本的行政行为；2、水电十四局按照昆明万炬公司出具的委托代发工资授权书和委托付款明细表，于2020年1月20日前后垫付了部分民工工资，均提供有三方签字盖章的表册可查，据此，可以核算陈伟班组尚有77名民工被拖欠劳动报酬105.5169万元。朱**宽班组民工未收到水电十四局代付的劳动报酬7.5万元，2020年1月19日昆明万炬公司委托水电十四局代付朱**宽班组的130万元，有90.3万元未成功支付，截止2020年4月3日结算，昆明万炬公司拖欠朱**宽班组259.8132万元，该金额张大本、蒋中波及朱**宽均认可，根据朱**宽班组提供的工资申报清单，该班组共109名民工被拖欠劳动报酬353.9758万元，该金额在朱**宽被拖欠的工程款限额范围内，因昆明万炬公司未提供相应证据材料，根据《贵州省劳动保障监察条例》第十九条第二款“与投诉事项有关的劳动合同、职工名册、职工工资支付明细表、考勤记录、职工工作时间记录台账等证据，由用人单位提供。用人单位拒绝提供或者逾期不能提供的，人力资源和社会保障行政部门可以根据投诉人提供的证据认定事实，做出处理决定”的规定，上诉人依据投诉人提供的证据材料和调查取得的证据材料，认定原告拖欠朱**宽班组353.9758万元，证据充分；3、一审认定《责令改正决定书》程序违法，属适用法律错误。根据《劳动保障监察条例》第三十条第一款第三项和《关于实施劳动保障监察条例若干规定》第三十七条、第三十八条的规定，均将责令改正单独列出，可见责令改正不属于行政处罚或行政处理，不适用《劳动保障监察条例》第十九条的规定。综上所述，请求撤销一审判决，依法改判。被上诉人昆明万炬建筑劳务有限公司未提出二审答辩意见。一审第三人蒋忠波、张大本均未提出二审陈述意见。当事人向一审法院提交的证据材料均已随案移送本院。经审查，一审法院对各方当事人提交的证据材料认证正确，本院予以确认。经审理查明的案件事实与一审判决相同。本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合进行审查”。根据该法第六十九条、第七十条的规定，合法的行政行为应满足证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。本案上诉人凯里市人社局作出《责令改正决定书》明确责令整改对象是昆明万炬公司、蒋忠波和张大本，但张大本系受昆明万炬公司和蒋忠波委托从事涉案项目管理的负责人，其署名签订的分包劳务等合同是代表昆明万炬公司和蒋忠波实施的行为，所产生的法律后果，应由昆明万炬公司和蒋忠波承担，故上诉人将张大本列为责令整改对象即被诉行政行为的相对人不当。根据查明的案件事实，《责令改正决定书》认定昆明万炬公司拖欠民工劳动报酬的事实正确，但认定拖欠朱**宽班组109名民工劳动报酬353.9758万元的金额不准确。认定拖欠陈伟班组77名民工劳动报酬105.5169万元的事实依据，未有昆明万炬公司和蒋忠波委托的现场管理人员或者委托处理欠薪人员的签名确认，属认定事实主要证据不足。《责令改正决定书》的处理结果虽然是责令昆明万炬公司于2020年5月8日前核清并支付完毕劳动者的劳动报酬，但决定书已认定了拖欠民工工资的具体金额，该决定书对昆明万炬公司和蒋忠波的权利义务产生了实际影响，根据程序正当原则，上诉人应当遵循《劳动保障监察条例》第十九条规定，听取昆明万炬公司和蒋忠波的陈述、申辩，因上诉人未履行告知程序，其作出的《责令改正决定书》程序违法。综上所述，上诉人凯里市人社局提出的上诉理由不能成立，其上诉请求不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人凯里市人力资源和社会保障局负担。本判决为终审判决。审判长  杨通烈审判员  张秋菊审判员  罗安武二〇二一年三月十五日法官助理杨**书记员王泽慧