江苏省南通市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2021)苏06行终58号 上诉人（原审原告）谢荣荣，女，1969年11月11日生，××族，住如皋市。 委托代理人徐永平，男，1960年10月29日生，××族，住如皋市，系谢荣荣的姐夫。 被上诉人（原审被告）如皋市社会医疗保险管理处，住所地如皋市市民服务中心C410。 法定代表人许映彬，主任。 应诉负责人陈富强，副主任。 委托代理人杨洁，江苏瀛联律师事务所律师。 委托代理人周欣欣，江苏瀛联律师事务所律师。 上诉人谢荣荣因与被上诉人如皋市社会医疗保险管理处（以下简称如皋医保处）征缴社会保险费一案，不服南通经济技术开发区人民法院（2020）苏0691行初708号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 一审法院认定，2019年11月19日，谢荣荣办理退休手续时，实际缴纳职工医疗保险费用76个月，未达15年，谢荣荣遂补缴了104个月的医疗保险费，补缴标准411.92元/月，共计42839.68元，如皋医保处出具相应票据。谢荣荣认为按照江苏省人社厅《关于贯彻落实〈社会保险法〉医疗生育保险有关问题的暂行处理意见》（苏人社发[2011]296号，以下简称296号《暂行处理意见》）中“实际缴费年限达10年以上”的规定，谢荣荣实际缴费年限达到10年即可以享受相应医保待遇。通政规（2015）4号《南通市职工医疗保险办法》）（以下简称《南通市职工医疗保险办法》）中要求最低实际缴费年限达到15年的规定，与296号《暂行处理意见》相冲突，应不予适用。如皋医保处按照《南通市职工医疗保险办法》的规定，要求谢荣荣缴费年限达到15年，属于违法征缴医疗保险费用，应予退还。谢荣荣向一审法院提起行政诉讼，请求：一、如皋医保处在办理谢荣荣退休手续时应当依法优先适用296号《暂行处理意见》；二、请求依法对规范性文件《南通市职工医疗保险办法》予以审查；三、如皋医保处将违法征收的医疗保险金25539.04元退还谢荣荣。 一审另查明，江苏省人力资源和社会保障厅于2015年12月31日作出《转发人力资源社会保障部、国家发展和改革委员会、财政部、国家卫和计划生育委员会关于印发的通知》（苏人社发[2015]460号，以下简称460号通知），其中第三款规定，参保人员到达法定退休年龄，退休前处于参保状态，且参加职工医保的累计缴费年限男满25年，女满20年，实际缴费年限累计达10年以上的（具体按各设区的市规定执行），退休后不再缴纳职工医保费，享受医疗保险待遇。 一审法院认为，根据《中华人民共和国社会保险法》第八条规定，社会保险经办机构提供社会保险服务，负责社会保险登记、个人权益记录、社会保险待遇支付等工作。如皋市机构编制委员会文件作出《关于调整市社会医疗保险管理处、市社会保险基金管理中心主要职责和人员编制的批复》（皋编[2017]12号），如皋医保处具有负责城镇职工医疗保险、工伤保险、生育保险和城乡居民基本医疗待遇的审核、结算工作。故如皋医保处系适格的主体，具有对谢荣荣退休医疗保险待遇进行审核的法定职责。 根据双方的诉辩意见，本案争议焦点为：一、谢荣荣退休补缴医保费用应适用296号《暂行处理意见》，还是适用《南通市职工医疗保险办法》的规定；二、《南通市职工医疗保险办法》是否违反上位法地规定。 关于争议焦点一，谢荣荣退休所应补缴的医保费用应适用《南通市职工医疗保险办法》。《中华人民共和国社会保险法》第二十七条规定，达到法定退休年龄时累计缴费达到国家规定年限的，退休后可按规定享受基本医疗保险待遇。未达到国家规定年限的，可以缴费至国家规定年限。人社部《实施若干规定》第七条规定，社会保险法第二十七条规定的退休人员享受基本医疗保险待遇的缴费年限按照各地规定执行。上述法律、规章关于退休人员享受基本医疗保险待遇的最低缴费年限，并未作出明确规定，规章授权各地可自行规定。 而国务院44号决定即《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》第二条规定，基本医疗保险原则上以地级以上行政区为统筹单位，也可以县（市）为统筹单位。北京、天津、上海3个直辖市原则上在全市范围内实行统筹。所有用人单位及其职工都要按照属地管理原则参加所在统筹地区的基本医疗保险，执行统一政策，施行基本医疗保险基金的统一筹集、使用和管理。铁路等跨地区、生产流动性较大的企业及其职工，可以相对集中的方式异地参加统筹地区的基本医疗保险。目前，江苏省职工医疗保险以地市级行政区为统筹单位，并未设立以省级行政区为统筹单位的职工基本医疗保险制度。设区的市人民政府，有权根据宪法、法律的规定，为执行法律、法规、规章的规定，就本行政区域的具体行政管理事项制定和发布规范性文件。南通市人民政府作为设区的地市级人民政府，有权就辖区内医疗保险事项制定规范性文件。所以《南通市职工医疗保险办法》系南通市人民政府制定的适用于本地区职工医疗保险办理的规范性文件。故原告退休补缴医疗保险的应当适用《南通市职工医疗保险办法》。 关于争议焦点二，《南通市职工医疗保险办法》并未违反上位法规定。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百四十八条的规定，人民法院对规范性文件进行一并审查时，主要审查规范性文件制定机关是否超越权限或者违反法定程序、是否与法律、法规、规章等上位法的规定相抵触，是否违法增加公民、法人或其他组织的义务或减损其合法权益。《中华人民共和国社会保险法》并未就最低缴费年限作出规定，且相关部委规章已明确授权各地自行规定。南通市人民政府结合统筹地区的医疗保险基金实际收支、经济发展水平、人口高龄化程度、参保人数等的实际情况，制定的适合本辖区内实际情况的基本医疗保险制度，人民法院应当予以确认。南通市人民政府制发的《南通市职工医疗保险办法》第二十九条第一款，将本辖区内退休人员享受基本医疗保险待遇的实际缴费年限规定为不少于15年，并不存在与上位法规定相抵触及违法增加当事人义务或减损其合法权益的情形。 至于谢荣荣主张的296号《暂行处理意见》中“实际缴费年限达10年以上（含10年）”的问题。一方面，296号《暂行处理意见》的效力位阶属于省级主管部门的规范性意见，对南通市人民政府的《南通市职工医疗保险办法》而言，并不具有上位法的位阶。另一方面，296号《暂行处理意见》本身为暂行处理意见，在实际施行过程中，参保人员的范围已经由企业职工拓展为进城落户农民及流动就业人员。江苏省人社厅在2015年又颁发的460号通知中，对“10年以上”也作了特别备注，即明确“10年以上”具体按各设区的市规定执行。故应当认为《南通市职工医疗保险办法》与296号《暂行处理意见》及460号通知本质上并不冲突。根据《江苏省规范性文件制定和备案规定》第三十条规定，下级政府规范性文件与上一级部门规范性文件之间有矛盾或者同级部门规范性文件之间有矛盾的，由备案监督机关的法制机构进行协调，提出处理意见，并提请有权机关处理。显然《南通市职工医疗保险办法》与296号《暂行处理意见》及苏人社发[2015]460文并不存在冲突，由此无需适用该条规定。 需要特别指出的是，职工基本医疗保险是国家为分散劳动者的医疗风险而建立的一项基本社会保险制度。目前江苏省并未实行职工医疗保险的省级统筹，各地级统筹区根据各地的实际情况设立了不同的统筹制度。谢荣荣有权自愿选择是否参保，如选择参加所在统筹地区的医疗保险的，则应当遵循所在统筹地区的现行规定。南通市人民政府制定的《南通市职工医疗保险办法》合法有效，可以作为如皋医保处行政行为的依据。 综上，如皋医保处作出的行政行为符合相关法律法规，并无不当。谢荣荣的主张不能成立，不予支持。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回谢荣荣的诉讼请求。 上诉人谢荣荣上诉称，关于退休人员医疗保险待遇条件，《南通市职工医疗保险办法》中所作的“实际缴费年限不少于15年”的规定，与296号《暂行处理意见》中“实际缴费年限为10年以上（含10年）”的规定相冲突，《南通市职工医疗保险办法》不具有合法性，应不予适用。根据296号《暂行处理意见》的规定，职工实际缴费年限达10年的，即可享受退休人员医疗保险待遇，如皋医保处在上诉人退休时，根据《南通市职工医疗保险办法》的规定，要求上诉人补足15年的医疗保险费缴费年限的行为违法。请求本院撤销一审判决，依法改判支持上诉人的一审诉讼请求。 被上诉人如皋医保处辩称，296号《暂行处理意见》中“实际缴费年限为10年以上”的规定，是指各设区的市可以10年为基础，按照各市的具体情况规定本市的缴费年限。《南通市职工医疗保险办法》中关于“退休人员享受基本医疗保险待遇的实际缴费年限不少于15年”的规定，并不违反296号《暂行处理意见》规定。上诉人将296号《暂行处理意见》中的“10年以上”理解为上诉人缴费年限10年即可享受退休人员医疗保险待遇，系对相关规范性文件的不当解读，上诉人的上诉理由不能成立，请求本院驳回上诉，维持原判。 经审理查明，一审判决认定的事实并无不当，本院予以确认。 本院认为，综合双方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点主要在于：《南通市职工医疗保险办法》第二十九条第一款中关于“退休人员享受基本医疗保险待遇的实际缴费年限不少于15年”的规定是否与上位法的规定相冲突。被上诉人根据该规定，在上诉人退休时收取上诉人一次性补缴医疗保险费用以使上诉人缴费年限达到15年而能享受退休人员医保待遇是否合法。 根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百四十八条的规定，人民法院对规范性文件进行一并审查时，主要审查规范性文件是否存在制定机关超越权限或者违反法定程序,与法律、法规、规章等上位法的规定相抵触，违法增加公民、法人或其他组织的义务或减损其合法权益的情形。 《中华人民共和国社会保险法》第二十七条规定，达到法定退休年龄时累计缴费达到国家规定年限的，退休后可按规定享受基本医疗保险待遇。未达到国家规定年限的，可以缴费至国家规定年限。人社部《实施若干规定》第七条规定，社会保险法第二十七条规定的退休人员享受基本医疗保险待遇的缴费年限按照各地规定执行。上述法律、规章对退休人员享受基本医疗保险待遇的最低缴费年限未作出明确规定，行政规章明确授权各地可以自行规定。江苏省并未设立以省级行政区为统筹单位的职工基本医疗保险制度，南通市人民政府作为设区的地市级人民政府，有权根据上述规定，就辖区内医疗保险事项制定规范性文件。南通市人民政府结合本统筹地区的医疗保险基金实际收支、经济发展水平、人口高龄化程度、参保人数等实际情况，制定的适合本辖区内实际情况的基本医疗保险制度，将本辖区内退休人员享受基本医疗保险待遇的实际缴费年限规定为不少于15年，并不存在《最高人民法院关于适用的解释》第一百四十八条所列举的制定机关超越法定职权或者超越授权范围、与上位法的规定相抵触、没有依据违法增加公民义务或减损公民合法权益等情形。296号《暂行处理意见》与《南通市职工医疗保险办法》均系依照《中华人民共和国社会保险法》等上位法的规定，在各自的职权范围内对职工基本医疗保险费用的相关事项作出的具体规定。《南通市职工医疗保险办法》规定的“最低缴费年限15年”与296号《暂行处理意见》规定“10年以上”，二者在本质上并不冲突。《南通市职工医疗保险办法》第二十九条第一款可以作为如皋医保处告知谢荣荣办理一次性补缴基本医疗费用的依据，谢荣荣请求确认该办法第二十九条规定不合法的主张不能成立。谢荣荣参加所在统筹地区的医疗保险，如皋医保处按照流程为谢荣荣办理相关手续，收取谢荣荣一次性补缴的42839.68元医疗保险费，符合该办法的相关规定，谢荣荣请求返还补缴款项的主张不能成立。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。上诉人谢荣荣的上诉主张不能成立，本院不予采信。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人谢荣荣负担。 本判决为终审判决。 审判长  刘海燕 审判员  郁 娟 审判员  鲍 蕊 二〇二一年三月二十二日 书记员  丁水仙 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；