江苏省南通市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏06行终702号 上诉人（原审原告）万元辉，男，1957年4月24日生，××族，住启东市。 委托代理人万春艳，女，1985年5月28日生，××族，住启东市。系万元辉女儿。 被上诉人（原审被告）启东市海复镇人民政府，住启东市海复镇胜利西街**。 法定代表人金陆健，镇长。 应诉负责人高源，副镇长。 委托代理人俞晓燕，江苏江海明珠律师事务所律师。 上诉人万元辉因行政强制一案，不服南通经济技术开发区人民法院（2020）苏0691行初431号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年12月15日立案受理后依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审法院经审理查明，万元辉系海复镇××村××组村民，其在海复镇滨海中心路与328国道交叉处的泯沟内放置有一浮子筏。2018年5月，万元辉在上述浮子筏上搭建彩钢结构构筑物，以便住人看塘。启东市海复镇人民政府（以下简称海复镇政府）巡查发现万元辉在该浮子筏上搭建彩钢结构构筑物以后，遂于2018年5月19日在现场张贴了停工通知书，万元辉随后到场，但并未停止施工。 2018年5月20日，海复镇政府工作人员至万元辉家中做思想工作未果，到搭建现场发现万元辉未能在责令停工后停止搭建，遂组织人员采用人工拆卸的方式进行拆除，拆除的钢管堆放在原地。拆除现场亦有民警出警到场。在拆除过程中，万元辉到场，到场后万元辉与执法人员进行交涉，尔后万元辉采取驾驶电动车冲撞执法人员的方式，阻止拆除。针对万元辉的行为，公安机关进行了处理。2019年5月22日，万元辉向一审法院提交诉状，请求确认海复镇政府2018年5月20日强制拆除其所有的位于海复镇滨海中心与328国道交叉口横河河道内一浮子筏上建筑物的行为违法。一审法院受理后作出的（2019）苏0691行初681号行政裁定书，被本院（2020）苏06行终96号行政裁定书予以撤销，指令一审法院继续审理。另，在庭审中各方均确认案涉建筑物不在城镇规划区内，位于农村区划范围。 一审法院认为，万元辉在浮子筏上搭建钢结构建筑物属于违法建设。国务院《村庄和集镇规划建设管理条例》第三十二条规定，未经乡级人民政府批准，任何单位和个人不得擅自在村庄、集镇规划区内的街道、广场、市场和车站等场所修建临时建筑物、构筑物和其他设施。《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第四十一条规定，在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的，建设单位或者个人应当向乡、镇人民政府提出申请，由乡、镇人民政府报城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。万元辉无乡村建设规划许可进行建设的行为当属违法建设行为。 海复镇政府在责令停工、要求配合未果情形下即时拆除万元辉所建钢结构建筑物不违反法律规定。《城乡规划法》是对违法建筑物、构筑物实施强制拆除的实体法和特别法，该法第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得建设规划许可证或者未按照建设规划许可证进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。根据本条规定，在乡、村规划区内未依法取得乡村建设规划许可证进行建设的，乡镇人民政府有权行使行政处罚权，根据实际情况依法责令停止建设、限期改正，逾期不改正的可以拆除，《城乡规划法》规定的这种拆除应是针对“正在进行”的违法建设行为，它有别于《行政强制法》这一程序法、一般法对已经完成建设的建筑物的拆除的一般性规定，它是《城乡规划法》这一实体法、特别法上特别规定的即时强制措施，对于此类即时拆除行为应该不受《行政强制法》规定的行政强制程序的限制。 首先，在违法建筑物、构筑物查处工作实际当中，往往存在违法建筑物、构筑物搭建方便简单，一经发现就已经建成的情况，故行政管理应当确保及时有效性。对于此种搭建时间短、搭建简便、速建易成的违法建筑物、构筑物一旦不能及时拆除，不仅增加行政机关后续拆除工作的难度和成本，违法行为人后续不断投入的人工、材料等因最终建筑物不被法律认可，还会无形的加大行为人的违法负担；重要的是对公共利益和公共环境的持续侵害在不断加重，脆弱的生态环境、被破坏的自然资源等得不到及时修复；更有甚者会产生不当的群众跟风效仿；是故，法律不应当要求行政机关对于正在建设和及时发现建成的违法建筑物循规蹈矩地待当事人提起诉讼，经过冗长时间后依据生效裁判文书方可采取拆除措施，对于违法建设的建筑物的拆除必须确保及时性、有效性，以最小的行政成本实现最大的行政效率，方能达到立法目的和执法效果。目前乡镇基本实行大乡镇管理的格局，所辖村居地域大、范围广，基层执法力量有限，第一时间发现违法建设行为后，进而适用《城乡规划法》第六十五条，在违建行为实施时或完成后的合理时间内采取强制拆除这种即时强制措施，能更好地处理乡村违法建设这种普遍现象，最快地消除不法状态和危害后果。本案中，万元辉所建的钢结构建筑物，乃是处于建设中的违法建、构筑物。 其次，适用《城乡规划法》第六十五条规定及时拆除违法建设的建筑物和构筑物，对于在建或者建成后的合理期限内发现的，保证最低限度的程序正当性后，可径行即时采取拆除措施。最低限度的程序正当，是行政行为作出时的程序“底线”，是对行政机关最起码的要求。本案中，在拆除之前，海复镇政府已书面告知停止施工，且在拆除当天工作人员至万元辉家中做其思想工作，让其配合政府工作，但万元辉并未停止施工，并执意要进行搭建。在此情形下，海复镇政府组织人员公开予以拆除，采取的拆除手段没有超出必要的合理限度，并将拆除的钢管堆放在原处，满足了最低程度的程序正当。至于万元辉庭审中所述的2018年5月25日堆放在原地钢管被掩埋，与本案审理的拆除行为无涉。 综上所述，万元辉违法建设的钢结构建筑物在建设中即被发现，海复镇政府在要求万元辉停止建设、予以配合未果的情形下，依法即时予以拆除，并不违反法律规定。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回万元辉的诉讼请求。 万元辉不服提起上诉称，一审法院认定事实不清，适用法律错误，审判程序违法。一审法院剥夺其辩论权利，审判组织不合法。一审法院认定掩埋钢管行为与被诉拆除行为无关错误，掩埋钢管系拆除的后续行为。一审法院适用法律错误，案涉浮子筏在河道内而非泯沟，应当适用《中华人民共和国河道管理条例》。请求二审法院撤销一审判决，发回重审。 海复镇政府辩称，对正在进行的违法建设行为采取合理手段即时拆除并不违法。一审法院认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。请求二审法院维持一审判决。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院补充认定以下事实，2018年5月18日，启东市严格管控违法建设工作领导小组办公室向海复镇政府发出交办单，将需拆除到位的违法建设交办给海复镇政府，其中包括本案违法建设所在区域。 本院认为，根据《城乡规划法》第四十条、第四十一条的规定，任何单位和个人从事建设活动，不管建设地点位于城市、镇规划区还是在乡、村庄规划区内，均应当取得县级以上人民政府城乡规划主管部门核发的建设工程规划许可证或者乡村建设规划许可证。本案中，万元辉未取得城乡规划主管部门颁发的乡村建设规划许可证即在浮子筏上搭建彩钢结构构筑物，该建设行为明显不具合法性。万元辉上诉称，一审法院适用法律错误，案涉浮子筏在河道内，应当适用《中华人民共和国河道管理条例》。对此，本院认为，《城乡规划法》第二条中规定，制定和实施城乡规划，在规划区内进行建设活动，必须遵守本法。本法所称规划区，是指城市、镇和村庄的建成区以及因城乡建设和发展需要，必须实行规划控制的区域。第三十五条则规定，城乡规划确定的铁路、公路、港口、机场、道路、绿地、输配电设施及输电线路走廊、通信设施、广播电视设施、管道设施、河道、水库、水源地、自然保护区、防汛通道、消防通道、核电站、垃圾填埋场及焚烧厂、污水处理厂和公共服务设施的用地以及其他需要依法保护的用地，禁止擅自改变用途。可见城乡规划法所涉及的地理区域并没有将河道等排除在外，建设行为发生于规划区内受《城乡规划法》调整并无不当。 海复镇政府即时拆除万元辉所建钢结构建筑物行为合法。《城乡规划法》第六十八条规定，城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。该条针对的主要是正在进行中的违法建设行为，对不听制止而继续建设的行为有权机关应当及时处理，不受行政强制法规定的强制执行程序的限制。本案中，启东市严格管控违法建设工作领导小组办公室已经将包括案涉区域在内的需要拆除到位的违法建设交办给海复镇政府。在拆除案涉违法建设之前海复镇政府书面告知停止施工，且在拆除当天工作人员至万元辉家中做其思想工作。万元辉无视停工要求，继续实施违法建设行为，应当以正在进行的违法建设行为视之。海复镇政府组织人员对违法建设的钢结构建筑物即时予以拆除，且采取的拆除手段没有超出必要的合理限度，该行为并无违法之处。至于万元辉所称的2018年5月25日堆放在原地钢管被掩埋，与本案审理的5月20日的拆除行为显然不是同一个行政行为，一审法院不予理涉并无不当。 综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确。本院经审查，一审法院也不存在万元辉所称剥夺其辩论权利或审判组织不合法的问题，审判程序合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人万元辉负担。 本判决为终审判决。 审判长  刘海燕 审判员  刘羽梅 审判员  鲍 蕊 二〇二一年三月一日 书记员  丁水仙 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；