山东省烟台市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2021）鲁06行终41号 上诉人（原审原告）季福联，男，1958年5月1日出生，汉族，住山东省烟台经济技术开发区。 委托代理人姚伟，北京市农权律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）烟台经济技术开发区自然资源和规划局，住所地：山东省烟台经济技术开发区黄河路158号。 法定代表人刘增贵，局长。 委托代理人李红梅，山东齐鲁（烟台）律师事务所律师。 委托代理人姜危晴，山东齐鲁（烟台）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）烟台经济技术开发区管理委员会，住所地：山东省烟台经济技术开发区长江路1号1212室。 法定代表人牟树青，主任。 委托代理人陈月，山东三和德通律师事务所律师。 上诉人季福联与被上诉人烟台经济技术开发区自然资源和规划局、烟台经济技术开发区管理委员会履行拆迁补偿职责一案，不服山东省烟台市福山区人民法院（2020）鲁0611行初24号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院认定事实：大季家街道办事处大季家居民委员会与上诉人于2006年1月1日签订交地协议，协议约定：“为全面贯彻落实烟开〔2003〕105号、烟开〔2005〕74号文件精神，本着‘先签协议、办农转非、实行两保一补、缓发地上青苗及附着物补偿资金、待实际占用土地时再补偿到位’的办法，乙方（季福联）自愿将自家承包经营的土地交回甲方（大季家街道办事处大季家居民委员会）处置。为明确双方权利义务关系，签定本协议。第一条乙方与甲方解除所有的土地承包合同，将承包的所有土地交回甲方，具体亩数见附表。第二条地上青苗及附着物情况及补偿款数额见附表。地上青苗和附着物补偿款暂缓支付，待项目建设占用该土地，乙方按照甲方要求清理完毕后方可按附表确定的数额领取补偿款，不再做重新确认。第三条本协议签订后，乙方可以免费耕种该土地，收获归己。对没有价值和效益的果树乙方可以自行处置，但只能在该土地原有状况下种植粮食和蔬菜，不得改变原土地性质和状况，不得撂荒、转让、租赁、互换、抵押等。项目建设需要占用该土地时，乙方要按照甲方要求无条件自行清理地上青苗和附着物，不得以任何理由影响项目建设。第四条甲方负责为乙方办理‘农转非’，按开发区有关规定享受‘两保一补’及失地农民再就业等优惠政策。第五条其他事项：本协议未尽事宜，双方应本着实事求是、公平合理的原则，并根据发展的需要，依照相关的政策、法规，协商解决。第六条本协议一式四份，大季家街道办事处、劳动保障所及甲、乙双方各执一份。第六条本协议自双方签字或盖章之日起生效。”大季家居民委员会和上诉人分别盖章和签字以示认可。 2012年5月24日，原烟台市国土资源局经济技术开发区分局(现名称为烟台经济技术开发区自然资源和规划局)根据烟台市人民政府决定，为烟台开发区古潮公路新建工程项目用地的需要，征收包括上诉人所在大季家村的集体土地。 2012年5月31日，甲方原烟台市国土资源局经济技术开发区分局、乙方大季家街道办事处大季家居民委员会、丙方烟台经济技术开发区财政局、丁方烟台经济技术开发区人事劳动和社会保障局签订《土地征收补偿安置协议》，按照协议约定，土地征收补偿安置费、地上附着物及青苗补偿款等补偿款项已支付给大季家居民委员会，上诉人没有领取补偿款。 另查，根据《中共烟台市委开发区工委关于烟台经济技术开发区机构改革的实施意见(试行)》烟开工〔2019〕42号文件，“建设交通局增加区内除规划执法以外的规划审批和管理职能，挂自然资源和规划局牌子。”上诉人起诉的烟台经济技术开发区建设交通局(自然资源局)主体名称为烟台经济技术开发区自然资源和规划局。 一审法院认为，本案上诉人的诉求是要求被告履行补偿安置义务。根据《中华人民共和国农村土地承包法》（2003年3月实施）第二十九条规定：“承包期内，承包方可以自愿将承包地交回发包方。承包方自愿交回承包地的，应当提前半年以书面形式通知发包方。承包方在承包期内交回承包地的，在承包期内不得再要求承包土地”。上诉人在2006年1月1日与大季家居民委员会签订交地协议，上诉人将其主张权利的涉案土地交还给大季家居民委员会处置。协议同时约定，针对符合相应条件的土地承包人，自愿签署交回土地的承包人可以享受农转非等待遇。本案中上诉人交回土地后其家庭成员已经办理了农转非手续，其家属享受退休养老待遇，从以上查明的事实看，协议不违反相关法律规定，为有效合同。上诉人在2006年1月1日与大季家居民委员会签订了交地协议，大季家居民委员会作为被征收主体，被上诉人烟台经济技术开发区自然资源和规划局履行了地上附着物及青苗补偿款、安置补助费、土地补偿费的支付义务。上诉人通过在2006年1月1日与大季家居民委员会签订交地协议的方式，将其主张权利的涉案土地交还给大季家居民委员会，上诉人不再享有该块土地的承包经营权，此后上诉人所进行的耕种是按照协议内容继续履行，不视为对该块土地的承包经营。 《最高人民法院》第二十四条规定：“农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组，可以依照法律规定的民主议定程序，决定在本集体经济组织内部分配已经收到的土地补偿费。……”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第二款规定：“征收土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。”以上规定明确了安置补助费、土地补偿费的分配原则，由农村集体经济组织统一管理使用。” 《中华人民共和国土地管理法》第二十六条规定：“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有”。（应该是实施条例）最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条规定：“下列涉及农村土地承包民事纠纷，人民法院应当依法受理：……（四）承包地征收补偿费用分配纠纷；”根据《中华人民共和国土地管理法》第二十二条规定：“承包地被依法征收，承包方请求发包方给付已经收到的地上附着物和青苗的补偿费的，应予支持”。因此，本案系因地上附着物和青苗的补偿费等补偿费用发放纠纷，系村民与村委会民事纠纷，不属行政诉讼受案范围。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项；《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十九条第一款第一项的规定，裁定驳回上诉人的起诉。案件受理费50元，依法退还上诉人。 上诉人季福联的上诉请求：一、撤销原裁定，依法改判或发回重审，并支持上诉人的一审诉讼请求；二、诉讼费由二被上诉人承担。事实与理由：一、一审裁定认为上诉人的土地已经被大季家居民委员会收回没有任何事实根据和法律依据，上诉人有土地承包经营权证及土地承包合同书，能够证明其对涉案土地一直享有承包经营权。上诉人于1999年取得土地承包经营权证和土地承包合同书，土地承包期限为30年，在涉案土地未被征收且仍然在土地承包期限内时，上诉人一直享有土地承包经营权。协议本身内容不能对抗土地承包经营权证和土地承包合同书。且大季家居民委员会也没有作出土地收回的决定，仅仅签订协议不能视为土地承包经营权的交回。上诉人在涉案土地被征收为国有土地之前一直在继续耕种，如果土地被收回，其不可能一直享有承包经营权。二、一审裁定认为安置补助费和土地补偿费应当由农村集体经济组织统一安置，该观点没有任何事实根据和法律依据。根据土地管理法实施条例的规定，农村集体土地征收涉及被征收人安置的，安置方式有三种，除由农村集体经济组织统一安置外，还有两种安置方式。在市场经济环境下，由农村集体经济组织统一安置在实践中基本已不复存在。基本的模式都是由征收方直接对被征收人即上诉人进行安置，这是典型的行政行为，对上诉人的具体权利义务产生实质性影响，属于行政诉讼受案范围。同时，关于土地补偿费的问题，原则上确是由征收方补偿给农村集体经济组织，但并不意味着上诉人没有受益权。从实践中来看，很多省份都规定了集体土地补偿费大部分应当给被征收人，山东省也是如此。征地行为本质上是行政机关通过国家强制力的方式实施并且按照国家标准进行补偿和安置，这是其必须主动履行的法定职责义务之一。不能因为土地补偿费首先发放给农村集体经济组织就否定上诉人不可以向二被上诉人主张，二被上诉人是法定的补偿安置义务机关，在其不能举证证明已经向上诉人履行义务的情况下，上诉人有权主张二被上诉人履行义务。三、一审裁定认为地上附着物和青苗补偿费的补偿纠纷不属于行政诉讼受案范围没有任何事实根据和法律依据。根据土地管理法、土地管理法实施条例、农村土地承包法等相关土地类法律法规的规定，地上附着物和青苗补偿归产权人所有，补偿的方式也是由征收方直接向其补偿，与村委会没有任何关系。就本案来说，由于地上附着物与青苗的产权归上诉人所有，属于个人财产，与土地的补偿安置有所区别，征收方应当直接补偿给产权人即上诉人。上述纠纷明显属于行政诉讼受案范围。即便被上诉人将补偿费发给大季家居民委员会，也不能排除其对上诉人负有给付义务。 被上诉人烟台经济技术开发区自然资源和规划局未在法定期限内答辩。 被上诉人烟台经济技术开发区管理委员会未在法定期限内答辩。 本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，《中华人民共和国农村土地承包法》（2003年3月实施）第二十九条规定：“承包期内，承包方可以自愿将承包地交回发包方。承包方自愿交回承包地的，应当提前半年以书面形式通知发包方。承包方在承包期内交回承包地的，在承包期内不得再要求承包土地”。本案中，上诉人于2006年1月1日与大季家居民委员会签订《交地协议》，上诉人在一审庭审时对该协议的真实性予以认可，该协议系双方真实意思表示，且不违反法律、行政法规的强制性规定，应认定为有效。根据该协议约定，双方解除土地承包合同，上诉人将其承包经营的土地交回大季家居民委员会，大季家居民委员会负责为上诉人办理“农转非”并按规定享受各项政策优惠，且双方已针对地上附着物的补偿事宜作出约定。该协议实质是上诉人将其在本案中主张权利的涉案土地承包经营权交回后，由大季家居民委员会对上诉人进行的补偿安置。故上诉人无权就其已交回的案涉土地再次向被上诉人主张安置补偿义务。双方基于协议履行而产生的纠纷，上诉人应向大季家居民委员会主张，上诉人提起本案诉讼不具有原告主体资格。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第㈠项规定：“提起诉讼应当符合下列条件:㈠原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；……”《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第㈠项规定“有下列情形之一,已经立案的,应当裁定驳回起诉:㈠不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……”上诉人请求被上诉人履行补偿安置职责,不符合起诉条件，一审法院据此裁定驳回上诉人的起诉于法有据，本院予以维持。一审法院援引《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条规定时，在法规名称上存在错误，本院予以指正。 综上，上诉人的上诉请求不能成立，应予驳回。一审裁定结果正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第㈠项规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  鲁晓辉 审判员  杨金勇 审判员  纪晓静 二〇二一年三月三日 书记员  高祎轩