浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）浙行再56号再审申请人（一审原告、二审上诉人）潘炳云，男，1949年11月14日出生，汉族，户籍地绍兴市越城区。委托代理人潘龙根（系潘炳云之子），男，1976年1月26日出生，汉族，户籍地绍兴市越城区。委托代理人冯振兴，北京在明律师事务所律师。被申请人（一审被告、二审被上诉人）绍兴市越城区灵芝街道办事处，住所地绍兴市越城区洋江西路张市村。法定代表人胡博，主任。委托代理人赵佳佳。委托代理人严洪祥，浙江大公律师事务所律师。潘炳云诉绍兴市越城区灵芝街道办事处未按约定履行房屋拆迁补偿安置协议一案，浙江省绍兴市越城区人民法院作出（2018）浙0602行初300号行政判决后，潘炳云不服上诉。浙江省绍兴市中级人民法院于2019年10月11日作出（2019）浙06行终124号行政判决。潘炳云不服，向本院提出再审申请。本院审查后作出（2020）浙行申196号行政裁定，由本院提审本案。本院于2020年11月3日开庭审理，再审申请人潘炳云的委托代理人潘龙根、冯振兴，被申请人绍兴市越城区灵芝街道办事处的法定代表人胡博以及委托代理人赵佳佳、严洪祥，到庭参加诉讼。本院经征求各方意见后依法组织调解，但终未果。本案现已审理终结。绍兴市越城区人民法院经一审审理查明，1992年6月，原告潘炳云向原梅山乡人民政府申报两处土地使用权，其中编号352的绍兴市越城区土地登记申请书载明，用地面积88㎡、建筑占地面积88㎡，房屋层次为2层；编号359的绍兴市越城区土地登记申请书载明，用地面积39.36㎡、房屋层次为1层。1993年5月，土地管理部门作出对上述两处土地使用权准予登记的决定，其中编号为297的土地登记审批表核定登记发证面积88.48㎡，建筑占地面积88.48㎡；编号为303的土地登记审批表核定登记发证面积39.36㎡，建筑占地面积39.36㎡。后原告将上述占地面积为88.48㎡的两间楼房赠与潘兔根所有。2010年，因原告所在的曲屯村进行城中村改造，原告的房屋被列入拆迁范围。2010年11月17日，原告与被告签订《房屋拆迁补偿安置协议》（编号×××16），载明原告户总确权面积为283.24㎡，安置房屋面积300㎡。原告已将房屋腾空后移交给被告拆除。被告向原告支付了部分周转费、搬迁补助费等费用后，认为双方签订的房屋拆迁补偿安置协议违反法律强制性规定，侵害国家和集体利益，不再履行该协议。原告遂起诉请求判令被告立即履行原、被告签订的编号×××16《房屋拆迁补偿安置协议》，即交付300平方米房屋及过渡费326292元。另查明，经有权机关批准，于2017年10月撤销绍兴市越城区灵芝镇人民政府建制，设立绍兴市越城区灵芝街道办事处。原一审法院经审理认为，根据被告提供的两组土地登记申请书及土地登记审批表，可以看出原告名下的两处土地使用权是在同一时间申请，也是同一时间获批，而且都已登记发证，不存在隐瞒的条件。《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”《浙江省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第三十五条第二款规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，宅基地的面积标准（包括附属用房、庭院用地），使用耕地的，最高不得超过一百二十五平方米；使用其他土地的，最高不得超过一百四十平方米，山区有条件利用荒地、荒坡的，最高不得超过一百六十平方米。”从上述法律法规可以看出，对“一户一宅”只是要求一户拥有的住宅不能超过规定标准。原告名下两处宗地面积合计127.84㎡，并没有超过相应标准。故被告以原告存在隐瞒虚报、协议因违反“一户一宅”的法律规定而无效的理由不能成立。但在原告将其中88.48㎡宗地使用权及地上建筑物赠与其子潘兔根的情况下，其名下经合法登记的就只有39.36㎡的土地使用权及地上建筑物。对于确权确户表中的其他“世居房”等确权面积，原告无法提供相关权属来源凭证，而拆迁安置协议约定就其余面积与合法登记的面积进行同等补偿，属行政行为主要证据不足。故对原告要求履行该拆迁安置协议的诉讼请求，无法支持。经法院释明，原告不同意变更诉讼请求。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决驳回原告的诉讼请求。原二审法院经审理查明的基本事实与原一审法院认定一致。原二审法院认为，上诉人潘炳云起诉要求被上诉人绍兴市越城区灵芝街道办事处立即履行的案涉《房屋拆迁补偿安置协议》（编号×××16）签订于2010年11月17日，该协议明确载明“根据《绍兴市镜湖新区集体土地房屋拆迁补偿安置办法》及有关法律、法规的规定，结合本次拆迁的实际，订立如下协议”，故《绍兴市镜湖新区集体土地房屋拆迁补偿安置办法》应为判断协议能否继续履行的依据之一。该办法第六条规定：“拆迁补偿原则按被拆房屋所有权证或集体土地使用证上载明的房屋建筑面积计算。拆迁时，被拆迁房屋未领取上述权证，但又符合下列条件之一的，可作确权补偿：…（二）对未经改建、扩建的世居房，可凭土改时颁发的《土地房屋所有权证》或有关部门的历史房屋认定依据，经公示无异议后进行认定；…（四）所建房屋已经有权机关依法处理的，可凭处理文件、票据并结合现状予以认定；…。”本案双方当事人一致陈述，案涉《房屋拆迁补偿安置协议》（编号×××16）中的“乙方原房屋建筑面积283.24平方米”对应的是被上诉人提交的《房屋拆迁安置确权确户表》（编号×××16）中3302、3303、3304三处房屋的合计确权面积，该表“确权依据栏”并载明“土地证359宗＋罚款单”“世居”，然上诉人未能依照上述规定提供世居房相关凭证及罚款票据，且在二审庭询中自认没有前述材料。一审法院由此认定案涉《房屋拆迁补偿安置协议》（编号×××16）约定就其余面积与合法登记的面积进行同等补偿属主要证据不足，并无不当。上诉人要求继续履行案涉行政协议，缺乏充分的事实依据，不予支持。一审判决认定事实清楚，结论正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决驳回上诉，维持原判。潘炳云再审申请称：一、原审判决认定事实不清、证据不足、适用法律错误。对于拆迁安置协议中约定的其余面积与合法登记面积进行同等补偿的这一事项，是经申请人与被申请人约定达成的协议。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第一款规定，被告对作出的行政行为负有举证责任。在本案中，被申请人主张变更双方协议内容。但是，对于变更协议的原因及合法性基础均未提供充分证据予以证明。二、原审法院在被申请人未提供任何证据的情形下，直接推翻申请人与被申请人的协议内容，属于明显的认定事实不清、证据不足、适用法律错误。三、世居房的举证责任在被申请人的主动履职。未经扩建的世居房是被申请人在征收过程中应主动履行调查、认定的法定职责。所谓世居房就是没有办理产权登记手续，但是世存年代久远的房屋。但是原审判决要求申请人举证相关凭证，显然不公平分配了举证责任。请求撤销原审判决，支持原审诉讼请求。被申请人绍兴市越城区灵芝街道办事处辩称：一、修改后行政诉讼法施行前的类似行政协议，根据当时的法律法规和法院处理类似纠纷的通常做法，一般不纳入行政诉讼受案范围，主要通过民事诉讼方式寻求司法解决。2010年11月17日签订的涉案编号为×××16的《房屋拆迁补偿安置协议》，申请人原诉讼请求为继续履行该协议。此类案件一般不应纳入行政诉讼受案范围，依法应裁定驳回起诉。二、涉案协议存在重大且明显违法情形应属无效，请求继续履行缺乏依据。1992年6月，再审申请人潘炳云户向原梅山乡人民政府申报两处宅基地使用权。1993年5月21日经审批同意后，绍兴市越城区人民政府向潘炳云户核发了集体土地使用权证。359号宗地权证载明用地面积39.36㎡，其中建筑占地面积39.36㎡；352号宗地权证载明用地面积88.48㎡，其中建筑占地面积88.48㎡。2010年5月21日，为推进新区开发建设，原绍兴市镜湖新区管理委员会绍市镜（2010）2号拆迁公告，对灵芝镇曲屯村部分房屋实施拆迁，补偿安置按《灵芝镇曲屯村城中村改造工程房屋拆迁安置补偿实施方案》执行，具体由灵芝镇人民政府组织实施。再审申请人潘炳云户房屋列入征收拆迁范围。依据确权，潘炳云户与被申请人于2010年11月17日签订编号为×××16《房屋拆迁补偿安置协议》，被申请人向其支付了部分周转费、搬迁费等。后因省委巡视发现曲屯村补偿安置中存在严重问题，经对该村650户拆迁户审计后，对存在问题的644户拆迁户（再审申请人潘炳云户列入其中），逐户制定整改方案。在确权中，由于相关人员滥用职权，再审申请人潘炳云户提供了由村委出具的80平方米“世居房”的虚假证明，以及将罚款收据仍作为与359宗相关房屋确权依据等，导致签订的上述协议存在没有依据等重大且违法情形，给国家造成重大损失，确权经办人原灵芝镇人民政府建管办王建良和原曲屯村委主任潘仁德也因此被依法追究刑事责任。被申请人履行协议已无法律法规和政策依据，如履行该协议将会给国家和社会公共利益造成更大损害的严重后果，协议应属无效。根据合同法第五十二条之规定，涉案争议条款关于其余面积与合法登记面积进行同等补偿的约定不符合协议目的，损害社会公共利益，亦应无效。再审申请人请求继续履行协议，缺乏事实和法律依据，依法应予驳回。本院经审理查明，2010年11月17日，再审申请人潘炳云作为“乙方”由其长子“潘兔根”代为与“绍兴市镜湖新区灵芝镇城中村改造办公室”签订《房屋拆迁补偿安置协议》（编号×××16），依协议记载：1.乙方原房屋建筑面积为283.24㎡，评估金额176847元；2.乙方原房屋内的装修经评估保底补偿为127524元，附属物评估3148元，合计130672元；3.总安置面积300㎡。原一审期间，被申请人绍兴市越城区灵芝街道办事处提交的证据材料表明，2015年5月9日原灵芝镇人民政府名义制作的《审计整改通知书》载，对原“潘炳云户”及“潘兔根户”，前期存在“潘炳云、潘兔根无权源确权；潘炳云与其儿子潘兔根私下析产”等两个问题，并提出“潘炳云、潘兔根户无权源房屋387.2平方米不确权；潘兔根无独立合法房产，并入父潘炳云户；该户可安置人口5＋1，总确权面积273.2㎡，可安置面积273.2㎡；重新签订协议后，应退费用189468.32元”等整改意见。被申请人在一审答辩中已主张，“原告户因大儿子潘兔根无独立房产，须并入原告户安置。原告户安置人口为5＋1人，总确权面积为273.2平方米，可安置面积为273.2平方米。调整后应发放款项425658.88元，原告户应退费189468.32元”，并述称“被告多次致电、致函原告及潘兔根，要求按照法律及政策要求整改，但两人拒绝整改。”另查明，被申请人在本院判决作出前仍未能与再审申请人重新签订安置补偿协议。本院认为，综合被申请人的上述证据及其辩称意见，被申请人实系单方变更解除了再审申请人在本案中诉请继续履行的行政协议，并据此主张不再履行被诉行政协议。原审法院在上述情况下，不仅需要认定涉案行政协议的效力，亦需一并审查判断该审计整改通知确定的内容是否具有相应事实与法律依据，以综合判断是否能支持再审申请人诉讼请求等；原审法院却仅以再审申请人未能提供“世居房”证据等为由判决驳回其诉讼请求，存在错误。同时，因该审计整改通知书中对原确权的潘炳云户及潘兔根户等两户予以调整，将潘兔根户并入其父潘炳云户，已经实际影响到潘兔根户的利益，故原审法院未能通知其作为本案第三人参加诉讼，属于程序错误。综上，原审法院认定基本事实不清、程序错误，本院依法应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项、第（四）项，以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第三款等规定，裁定如下：一、撤销浙江省绍兴市中级人民法院（2019）浙06行终124号行政判决；二、撤销浙江省绍兴市越城区人民法院（2018）浙0602行初300号行政判决；三、发回浙江省绍兴市越城区人民法院重审。审 判 长  管 征审 判 员  吕柏超审 判 员  李竺娉二〇二一年三月十二日法官助理  朱秀华书 记 员  吴 琳1·9·