河北省保定市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2021)冀06行终40号 上诉人（原审原告）高阳县锦华街道北关社区居民委员会，住所地河北省保定市高阳县金鑫小区院内。 法定代表人李占杰，该社区居民委员会主任。 委托代理人张文柱，河北佳篷律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）高阳县城市管理综合行政执法局，住所地河北省高阳县建新大街78号。 法定代表人宋旭涛，该局局长。 委托代理人赵磊。 委托代理人于文忠，河北兴阳律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）高阳县人民政府，住所地河北省保定市高阳县正阳路66号。 法定代表人闫向阳，该县县长。 委托代理人田晴。 委托代理人冯亚楼，河北兴阳律师事务所律师。 上诉人高阳县锦华街道北关社区居民委员会（以下简称北关居委会）因被上诉人高阳县城市管理综合行政执法局（以下简称高阳执法局）行政处罚、被上诉人高阳县人民政府（以下简称高阳政府）行政复议一案，不服河北省安国市人民法院（2020）冀0683行初36号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院经审理查明,2009年12月30日制证机关为河北省发展和改革委员会作出《河北省固定资产投资项目核准证》，准予高阳县北关村委会（北关居委会前身）建设名称为高阳县金城花园的建设项目。2009年12月31日，高阳县国土资源局作出《建设用地批准书（临时土地证）》，用地单位为北关村委会，建设项目名称为金城花园项目。2010年1月29日高阳县高阳北关村村民委员会向县城乡规划管理局提出申请，申请办理《建设工程规划许可证》，同日高阳县城乡规划管理局颁发建字第130628（2010）00001号建设工程规划许可证，建设单位为高阳县北关村委会，建设项目名称为金城花园住宅楼，建设规模31168平方米。2017年9月27日，受高阳县北关村委会委托，保定市城乡规划设计研究院对高阳县金城花园小区及其周边现状进行了实际测量，并作出《高阳县金城花园小区竣工测量成果说明》，2017年12月13日高阳县城乡规划管理局函告高阳执法局：“金城花园小区占地位于高阳县商贸大街以东、西庄村村南。该项目办理的建设工程规划许可证总建筑面积31168平方米。根据保定市城乡规划设计研究院提供的竣工测量报告，项目建设住宅楼2栋，共计2栋，住宅楼层数1＃、2＃地下1层、地上16层，总建设面积43842.89平方米（地上建设面积41523.73平方米，地下建设面积2319.16平方米），实际建筑面积超12674平方米。”高阳执法局于2020年3月13日立案，经调查取证，查明高阳县北关居委会在正阳路××、××大街××、××村××花园小区项目工程，未按建设工程规划许可证施工建设，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第四十三条的规定，据此依据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条，拟作出按照工程造价5%罚款的行政处罚，罚款额伍拾叁万捌仟陆佰肆拾伍元整（538645元），并到城乡规划主管部门补办规划许可手续的行政处罚。同时告知了其陈述、申辩和听证权。经审批程序，高阳执法局于2020年5月20日作出案涉行政处罚决定书。北关居委会不服，于2020年7月15日向高阳政府提出复议申请，高阳政府于2020年7月21日受理后，同月23日将行政复议申请书发送到高阳执法局，通知其10日内对该行政复议申请提交书面答复，并提交当初作出该具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。高阳执法局于2020年7月29日作出书面行政复议答复书。经审批程序，高阳政府于2020年9月27日作出案涉行政复议决定书，认为北关居委会在城市规划区范围内，未按建设工程规划许可证施工建设，属违法建设，且该建筑的违法情形一直存在。高阳执法局作为规划行政主管部门依法行使职权，依法履行了立案、调查、询问、告知等相关程序，作出案涉行政处罚决定书事实清楚，适用法律正确，程序合法，内容适当。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项之规定，决定维持高城执罚决字［2020］第6-001号行政处罚决定书。北关居委会于2020年9月27日收到案涉行政复议决定书，于2020年10月10日向本院提起诉讼，请求撤销案涉行政处罚决定书与案涉行政复议决定书。另查明，高阳县北关村委会与高阳县锦华街道北关社区居民委员会是同一群众自治性组织。 原审法院经审理认为，根据河北省人民政府冀政函〔2013〕134号《关于同意阜平等十县（市）开展城市管理相对集中行政处罚权工作的批复》第八条第（二）项，高阳执法局对案涉行政案件具有管理职权和管辖权。关于本案争议焦点，第一，对北关居委会提出其不是建设施工单位，不应对其进行处罚的问题。高阳县城乡规划管理局依据北关居委会的申请，于2010年1月29日给北关居委会颁发《建设工程规划许可证》，高阳执法局按《建设工程规划许可证》上列明的建设单位（即北关居委会）进行处罚符合法律规定。北关居委会主张金城花园住宅小区是其和河北金汉阁房地产开发有限公司共同开发的工程项目，但其双方的合作关系另一法律关系，与本案争议无关联性，故北关居委会认为建设主体已经发生变化，不应对其进行处罚的理由不成立。第二，关于北关居委会提出已超处罚时效的问题。《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”北关居委会的违法行为一直处于继续状态，因此高阳执法局对其作出处罚没有超时效。综上，北关居委会在金城花园小区项目工程中未按建设工程规划许可证施工建设的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第四十三条的规定，上述违法事实有申请办理建设工程规划许可证的相关材料、检查（勘验）笔录、调查询问笔录、告知函及其他证据材料证实，高阳执法局据此依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条之规定，作出高城执罚决字[2020]第6-001号行政处罚决定书认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确。从在案证据看，高阳执法局依法履行了受案、询问、调查、审批、告知陈述申辩听证权及处罚事实、理由和依据等程序，执法程序并无不当。综上，高阳执法局作出高城执罚决字[2020]第6-001号行政处罚决定书，认定事实清楚、证据确凿，适用法律正确，符合法定程序。高阳政府作出的高政行复决字〔2020〕9号行政复议决定书，事实清楚，程序合法。故北关居委会诉请没有依据，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第一百三十六条之规定，经合议庭合议，判决驳回北关居委会的诉讼请求。 上诉人北关居委会不服上诉称，一、北关居委会不存在未按建设工程规划许可证违规建设的行为。高阳县金城花园住宅小区系北关居委会与河北金汉阁房地产开发有限公司共同开发的工程项目，北关居委会仅负责提供土地及协助办理相关手续，河北金汉阁房地产开发有限公司负责具体施工及项目资金。对于如何施工北关居委会不懂，亦没有参与，故是否超出规划设计要求，不是我社区的行为。虽然规划许可证登记的是北关村委会，但本案出现了多个许可证主体，其中土地证、建筑施工许可证及商品房预售证上建设单位均为河北金汉阁房地产开发公司，上述问题亦说明当时政府部门在颁证方面管理不规范，故应从事实上分析并判断是谁超规划施工，对实际改变规划人进行处罚。本案标的物是房地产，根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十九条、第六十五条的规定，只有房地产开发公司享有房地产开发的权利，事实上亦是河北金汉阁房地产开发有限公司负责具体施工，北关居委会非开发主体，也不是施工改变规划的实施人，非本案被处罚主体。同时，规划许可证与建筑施工许可证及商品房预售许可证的面积不一致，故高阳执法局应以后面审批的数额为准，非仅依据规划许可证的面积作出处罚。二、高阳县金城花园住宅小区原计划分两期开发，第一期主要负责安置高阳县政府“三年大变样”拆迁的十多户被拆迁户。根据高阳政府的承诺，其需向河北金汉阁房地产开发有限公司支付560多万元安置费用，但高阳政府至今未给付，已造成该公司无法继续开发，若其继续开发二期工程，超规划的问题亦不存在，故高阳执法局隔断历史遗漏问题进行处罚是不恰当的。综上，一审法院判决驳回北关居委会的诉讼请求无事实依据，请求撤销一审判决，改判撤销高阳执法局作出的被诉行政处罚决定书及高阳政府作出的被诉复议决定书。 被上诉人高阳执法局答辩称，一、北关居委会存在未按建设工程规划许可证违规建设的行为,事实清楚,证据充分，适用法律正确。根据涉案建设工程规划许可证,金城花园住宅小区的建设单位为高阳县北关村委会即北关居委会的前身，总建筑面积应为31168平方米。但根据保定市城乡规划设计研究院提供的竣工测量报告,该项目建设住宅楼两栋,总建筑面积43842.89平方米,实际建筑面积超出规划12674平方米。北关居委会作为建设工程规划许可证上明确的建设单位,应对上述违法行为承担责任。其称金城花园住宅小区是与河北金汉阁房地产开发有限公司共同开发的项目,但其双方的合作关系系另一法律关系,与本案争议无关联性。北关居委会的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、四十三条的规定,高阳执法局依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四之规定对北关居委会作出行政处罚,处罚得当。二、北关居委会所称的历史遗留原因,与其违法行为无关联性。且无论该历史遗留问题是否存在,都不能作为其违法的理由。综上,高阳执法局作出涉案行政处罚决定，事实清楚,证据确实充分,程序合法,适用法律正确,一审判决驳回北关居委会的诉讼请求正确。北关居委会的上诉证据不足,理由不充分,应依法驳回。 被上诉人高阳政府答辩称，一、北关居委会未按建设工程规划许可证的规定进行建设，事实清楚，证据确实充分。北关居委会在上诉中主张其不存在未按建设工程规划许可证违规建设行为,明显违背事实。本案中,高阳执法局提供的涉案建设工程规划许可证、调查询问笔录、检查(勘验)笔录和保定市城乡规划设计研究院提供的竣工测量报告证实北关居委会存在上述违法行为。本案认定北关居委会存在未按建设工程规划许可证的规定进行建设事实清楚、证据确实充分。二、高阳政府作出涉案行政复议决定书事实清楚，证据确实充分，程序合法。在复议过程中,北关居委会向高阳政府提交了行政复议申请书、法定代表人身份证明及身份证复印件、涉案行政处罚决定书复印件、授权委托书等证据材料。高阳执法局向高阳政府提交了行政复议答复书、处罚卷宗复印件一份。高阳执法局依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条之规定对北关居委会作出涉案行政处罚决定，认定事实清楚,证据确凿,适用法律正确。高阳政府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条之规定作出涉案复议决定，决定维持涉案行政处罚决定。综上，一审法院认定事实清楚,证据充分,适用法律正确,程序合法,内容适当，请求驳回上诉,维持原判。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为,本案争议焦点为北关居委会是否存在未按建设工程规划许可证施工建设金城花园小区项目工程的行为。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第四十三条规定，在城市、镇规划区内进行工程建设的，建设单位应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证，并按照规划条件进行建设。本案中，关于金城花园小区项目工程的涉案建设工程规划许可证系由北关居委会前身高阳县高阳镇北关村村民委员会申请办理，且该规划许可证上明确载明：“建设单位（个人）为高阳县北关村委会，建设项目名称为金城花园住宅楼，建设规模31168平方米”，根据上述法律规定，北关居委会作为金城花园小区项目工程的建设单位，负有按照规划条件建设的责任。 根据保定市城乡规划设计研究院2017年9月27日作出的高阳县金城花园小区竣工测量成果说明显示，金城花园小区建设住宅楼2栋，总建筑面积43842.89平方米，实际建筑面积超出规划面积12674平方米。北关居委会负责人在该案调查询问中亦认可金城花园小区项目实际建设面积超出规划许可证规定面积。以上事实充分证明北关居委会作为建设单位未按建设工程规划许可证建设金城花园小区，高阳执法局对其作出涉案行政处罚决定并无不当。 关于北关居委会在上诉中提出的相关问题。第一，高阳执法局系因北关居委会未按建设工程规划许可证施工建设对其予以处罚，北关居委会提出的施工许可证、商品房预售许可证等并非设定建设工程规划条件的相关许可证，与本案审理焦点无关。第二，其主张金城花园小区系与河北金汉阁房地产开发有限公司共同开发，属另一法律关系，与本案无关。第三，金城花园小区是否存在分期开发工程，不影响其实际建设面积已超过规划面积的现状。故北关居委会以上述问题为由主张高阳执法局对其处罚错误不成立。 综上，高阳执法局对北关居委会作出涉案行政处罚决定，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。高阳政府作出维持原行政行为的复议决定，亦认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。一审法院适用《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回北关居委会的诉讼请求正确，但其适用《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第一百三十六条之规定有误，应为《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条，本院在指正的基础上维持一审判决。北关居委会提出的上诉理由，理据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人高阳县锦华街道北关社区居民委员会负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  赵 明 审 判 员  别道齐 审 判 员  褚铁军 二〇二一年三月二十二日 法官助理  南佳凤 书 记 员  宋海东