西安铁路运输中级法院 行 政 裁 定 书 (2021)陕71行终179号 上诉人（原审原告）段致荣，男，1940年10月9日出生，汉族，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，住西安市鄠邑区。 被上诉人（原审被告）西安市鄠邑区五竹街道办事处，住所地西安市鄠邑区。 法定代表人夏智宏，主任。 委托代理人周卫斌，工作人员。 委托代理人杨东峰，陕西迎旭律师事务所律师。 上诉人段致荣因与被上诉人西安市鄠邑区五竹街道办事处（以下简称五竹街办）不履行法定职责一案，不服西安铁路运输法院（2020）陕7102行初1651号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 原审法院查明，XX段XX街XX村XX村XX小组村民。该XX小组XX村XX小组组织给村民发包。原告段致荣因所承包土地面积与其所在东索村村民委员会、XX村XX村XX小组产生纠纷，并提起民事诉讼。根据已生效的西安市鄠邑区人民法院（2017）陕0118民初4452号《民事判决书》载明：原告所在村小组一直遵循每五年调整一次承包地的民约。2015年9月该小组因政府修路征用了部分耕地，遂对各户耕地进行了调整。原告家庭因人口减少，村小组将其耕种的葡萄园中的1.05亩土地调整给其长子段某某，原告对此不认可，也未将该块土地交给段某某，导致其土地承包经营权证无法确权。经五竹街办人民调解委员会调解无果。后原告于2019年6月14日向被告邮寄《申请书》，要求被告“完成土地承包书面合同的签订”，被告于2019年10月25日书面回复原告，称原告所在村在部分土地被征收后，人均承包地减少，以农村实际地亩册为准，未签订土地承包合同。被告已将该问题反馈至东索村村委会，要求其在今后调整土地事务中，严格依照法律法规进行。原告认为被告并未按其申请履行法定职责，诉至法院，诉讼请求如上所述。 原审法院认为，提起履行职责之诉，对于原告来讲，需具有实体法上的请求权基础；对于被告来讲，需具有相应的法定职责。《中华人民共和国农村土地承包法》第十三条规定，“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，XX村XX组XX村XX小组发包。”第十二条规定，“乡（镇）人民政府负责本行政区域内农村土地承包经营及承包经营合同管理。”《陕西省实施办法》第五条规定，“农村土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包；农村土地依法属于村民小组农民集体所有的，XX组XX村XX小组发包，XX组XX村XX小组不能履行发包职责的，应当在村民委员会指导监督下依法组织发包。”第十三条规定，“发包方应当与承包方签订农村土地承包合同，承包经营权自农村土地承包合同生效时取得。”第十五条规定，“县级农村土地承包行政主管部门、乡（镇）人民政府和农村经济经营管理机构，应当按照各自职责建立和完善农村土地承包合同、农村土地承包经营权证等确权证书的档案及其管理制度。”由上述规定可知，XX村XX村XX小组有权对该集体组织所有的土地进行发包，并与承包人签订土地承包合同。作为乡镇人民政府，具有建立和完善农村土地承包合同、确权证书的档案及承包合同管理的职责。具体到本案，原告段致荣未能与其所在XX小组XX村委会签订土地承包合同，系因其对土地调整后的面积不予认可，且经被告调解亦未能与其长子、所在村民小组达成一致意见所致。在法律、法规、规章均没有明确授权的情况下，被告仅有对土地承包合同的管理、完善职责，并不具有与承包人签订承包合同或对不签订土地承包合同进行查处的职权。故原告提出的要求被告履行完成土地承包合同的申请缺乏相应的请求权基础，依法应予驳回起诉。综上，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（十）项、第九十三条第二款之规定，裁定驳回原告段致荣的起诉。案件受理费50元，退还原告段致荣。 上诉人段致荣上诉称，被上诉人在上诉人承包土地期内干涉农村土地承包，变更解除合同，调整收回上诉人原承包土地行为违法。1982年，上诉人家5口人以家庭承包的方式承包了所在村组7.5亩土地，未签订书面合同，但承包关系一直存在，1985年被上诉人规定每三年调整土地一次，实际是收回重新发包，直到1998年，改为每五年调整一次。上诉人在2009年调整后所分的2.1亩土地上种植葡萄，被村委会强行收回，只留下1.05亩，另1.05亩调整给上诉人长子段建军。2017年11月6日，被上诉人组织上诉人与五竹镇东索村村委会、XX村XX村XX小组调解，被上诉人并未依法处理。后上诉人诉至鄠邑区法院，法院以该案属于行政诉讼驳回了上诉人的诉讼请求。2019年10月25日，被上诉人作出第二次说明，上诉人对此不服，提起诉讼。1984年中央75号文件规定，土地承包期为15年以上，1997年中央16号文，在15年基础上延长30年，在承包期内，实行“增人不增地，减人不减地”。被上诉人调整上诉人承包土地违反《土地管理法》第十三条、第十四条、第二十五条、第二十六条、第二十七条、第三十五条、《陕西省土地承包法实施办法》第四十八条的规定。请求二审法院撤销一审裁定，被上诉人和上诉人完成土地承包书面合同的签订。 被上诉人五竹街办辩称，上诉人是被上诉人下辖XX村XX村XX小组村民。该村土地由村集体所有、各小组所有两种集体所有形式。农村小组集体土地，由各小组组织给村民发包。XX村XX小组XX户没有签订承包合同，仅仅部分村民办理了承包经营权证书，而上诉人家没有办理证书。上诉人家现有两名集体经济组织成员，承包1.5亩集体土地。2017年，上诉人反映小组收回其承包地，要求重新承包原来的土地。2017年11月6日，五竹镇人民调解委员会调解，给上诉人出具了调解意见书。2019年6月14日，被上诉人收到上诉人邮寄的申请，要求镇政府完成土地承包书面合同的签订。因为农村集体土地承包，是村民自治事项，乡镇政府、XX街道XX村XX小组是指导关系，没有法定职权，且《农村土地承包法》规定了村民对承包纠纷的救济途径，被上诉人没有法定处理职权。经过调查，听取村委会、小组意见，2019年10月25日给上诉人出具书面答复。2019年11月14日，被上诉人又收到上诉人的申请，上诉人请求街办赔偿。被上诉人认为，被上诉人和村委会、小组是行政指导关系，上诉人主张的农村土地承包纠纷，被上诉人仅能调解，没有职权作出实体决定。上诉人要求被上诉人作出处理决定，没有法律依据，且超过行政诉讼起诉期间。依据《行政诉讼法》第46条第1款、第25条第1款、《最高人民法院关于适用的解释》第1条第2款第2、3项、第66条、69条第1款第1项、第2项、第10项的规定，应当驳回起诉或者诉讼请求。 二审经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。 另查明，2017年11月6日，段致荣将西安市鄠邑区五竹镇东索村第五村民小组、西安市鄠邑区五竹镇东索村村民委员会诉至西安市鄠邑区人民法院，请求：判令两被告重新分配土地，与原告签订承包合同，并赔偿原告自2005年至2017年的承包地经济损失36000元。经西安市鄠邑区人民法院一审，西安市中级人民法院二审，陕西省高级人民法院再审审查，均未支持段致荣的诉讼请求。三级法院均认为，根据《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条规定，XX村XX村XX小组重新分配土地与其签订承包合同是其应向有关行政主管部门申请解决问题。 本院认为，本案上诉人诉讼请求为“判令被告对2019年6月14日邮寄申请事项依法作出处理决定”。上诉人的申请事项为“完成土地承包书面合同的签订”。《中华人民共和国农村土地承包法》第十二条第三款规定：“乡（镇）人民政府负责本行政区域内农村土地承包经营及承包经营合同管理。”即乡（镇）人民政府、街道办事处具体组织农村土地承包经营合同的订立，监督承包经营合同的履行，解决承包经营合同纠纷，以及管理承包经营合同档案等。上诉人多年因承包地的分配问题通过民事诉讼、申请相关部门协调等途径寻求救济，至今未获解决。而土地承包经营合同的签订亦涉及承包经营土地的分配等问题。上诉人虽在申请书中仅申请签订土地承包合同，但其目的在于解决土地承包经营权纠纷。虽然被上诉人五竹街办不具有直接与上诉人段致荣签订农村土地承包经营合同的职责，但其应就本行政区域内农村土地承包经营及农村土地承包经营合同的订立行使管理职责。本着实质化解行政争议的要求，人民法院应对上诉人的起诉予以受理。综上，对于上诉人段致荣的上诉请求，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第一款的规定，裁定如下： 一、撤销西安铁路运输法院（2020）陕7102行初1651号行政裁定； 二、指令西安铁路运输法院继续审理。 本裁定为终审裁定。 审 判 长  柴 苗 审 判 员  衡飞玲 审 判 员  陈泉池 二〇二一年三月二十五日 法官助理  徐 晟 书 记 员  张慧子 1