浙江省诸暨市人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙0681行初85号 原告郭伯兴，男，1962年11月27日出生，汉族，住诸暨市。 原告王兰萍，女，1965年10月21日出生，汉族，住诸暨市。 两原告委托代理人杨汤英，浙江信顺律师事务所律师。 两原告委托代理人寿怒威，浙江信顺律师事务所律师。 被告诸暨市枫桥镇人民政府，住所地诸暨市枫桥镇中兴路**。 负责人黄伟刚，镇长。 出庭的行政机关负责人蒋焕良，分管领导。 委托代理人俞岚，浙江永大律师事务所律师。 委托代理人边倩，浙江永大律师事务所律师。 原告郭伯兴、王兰萍诉被告诸暨市枫桥镇人民政府强制拆除房屋及行政赔偿一案，原告于2020年7月24日向本院提起行政诉讼。本院于2020年7月29日立案后，于2020年8月3日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年10月22日公开开庭审理了本案。原告郭伯兴、王兰萍及其委托代理人杨汤英，被告诸暨市枫桥镇人民政府的分管领导蒋焕良及其委托代理人边倩到庭参加诉讼。审理中，原、被告双方申请庭外调解，庭外调解期间不计入审理期限。本案现已审理终结。 2020年7月6日，被告诸暨市枫桥镇人民政府强制拆除了原告郭伯兴、王兰萍在诸暨市××镇××村石马山安置地块建造的房屋基础。 原告郭伯兴、王兰萍诉称，两原告系夫妻关系。2010年，原告郭伯兴的母亲宣杨芬（2019年已故）经所属的栎桥村两委会同意，在村规划地内申请宅基地120平方米。后经枫桥镇城建办、枫桥镇国土所、枫桥镇规划所及枫桥镇政府盖章同意，宣杨芬在村庄规划区内报批宅基地，占地面积120平方米，建筑面积360平方米，建筑层数为3层。2011年4月，原告代宣杨芬向栎桥村交纳了宅基款十万元。2011年8月8日，诸暨市规划局颁发了乡字第330681201101029号乡村建设规划许可证。因宣杨芬年龄较大，且经济能力较弱，原告出资在规划审批的宅基地块上进行房屋建造。2020年7月4日，枫桥镇人民政府向郭伯兴发送《限期拆除通知书》，认定原告未批先建，依据《城乡规划法》第六十五条规定，要求原告在2020年7月5日前自行整改，逾期将作强制拆除处理。2020年7月6日至7日，枫桥镇人民政府即对案涉房屋基础实施了强制拆除。原告认为，枫桥镇人民政府的强制拆除行为缺乏事实及法律依据，超越法定职权，程序严重违法。根据《城乡规划法》第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。但原告进行建造的地块已依法取得了《乡村建设规划许可证》，枫桥镇人民政府适用该法条与客观事实不符，适用法律错误。同时，其强制拆除行为未遵循《行政强制法》规定的法定程序，严重侵害了原告的合法权益。被拆除的房屋系原告的合法财产，因枫桥镇人民政府的违法拆除行为造成的损失应当由其依法赔偿。现原告起诉要求：1.依法确认诸暨市枫桥镇人民政府对原告坐落于枫桥镇栎桥村石磨山（土名）的房屋（基础）实施强制拆除的行为违法；2.判令诸暨市枫桥镇人民政府赔偿原告各项损失共计338960元。 原告郭伯兴、王兰萍在举证期限内向本院提供了以下证据： 1.身份证、结婚证、枫桥镇栎桥村证明，证明两原告系夫妻，且原告郭伯兴系宣杨芬儿子的事实； 2.限期拆除通知书，证明被告于2020年7月4日依据城乡规划法第六十五条规定向原告作出限期拆除通知书的事实； 3.拆除时及拆除后照片； 4.建设中照片； 证据3、4证明案涉房屋基础被拆除时及拆除后的情况； 5.乡村建设规划许可证申请表； 6.乡村建设规划许可证； 证据5、6证明案涉房屋建造前已取得乡村建设规划许可证的事实； 7.发票，证明案涉房屋建造前已向栎桥村经济合作社缴纳十万元宅基款的事实； 8.相关建房合同及终止协议； 9.收据及转账凭证； 证据8、9证明原告因案涉房屋被拆除产生的实际损失的事实。 被告诸暨市枫桥镇人民政府辩称：一、被告对于案涉被拆除地基的调查情况。2009年绍诸高速拆迁，栎桥村石马山安置地块涉及栎桥村9户农户，其中7户为绍诸高速拆迁户，其余两户中一户为宣杨芬户（即原告郭伯兴母亲）。宣杨芬户不属于拆迁安置户，但与村订立协议，以10万元土地款，申请120平方宅基地，之后在××村××地一处。该处安置用地于2010年以栎桥村经济合作社的名义办理了农转用手续，规划面积120平方米。2011年，宣杨芬等9户都办理《乡村建设规划许可证》，截至2012年底前，除宣杨芬户外的其余8户房屋相继建成。期间，村多次催促宣杨芬建房，但其一直未建，直到2019年2月作为建房主体的宣杨芬去世（2019年8月20日枫桥派出所以宣杨芬衰老死亡，注销其户口）。2020年6月24日，群众举报反映栎桥村石马山安置小区有人违章建房。接到举报后，枫桥镇镇南执法中队立即到现场进行调查，建房户无法提供用地批文。经调查，实际建房户为郭伯兴，同日被告下发《责令停止违法建设行为通知书》，由原告聘请的现场施工人员代签。2020年7月4日上午，被告工作人员在日常巡查中发现郭伯兴户未停止违法行为，而是在该处地块施工抢建，再次口头责令其停止施工。但该户继续抢建，下午4点半，工作人员再次到现场，该户已准备混凝土浇筑，于是再次告知其停止违法行为并下发了《限期拆除通知书》，然郭伯兴户连夜施工将大板基础浇筑完成。因原告方未按时限期整改，7月6日上午，被告遂组织力量对该处违建进行了拆除，面积约120平方米，建筑程度为大板基础。二、被告的行为适用法律正确、程序依法到位，不存在任何违法情况。从法律适用上看，宣杨芬虽办理了农转用手续和乡村建设规划许可证，但其未办理供地审批手续。而宣杨芬在2019年已经去世，目前也没有了审批和建房的主体，无法办理供地等后续手续。被告认为，根据《继承法》第三条，宅基地指标、批文并不属于遗产范围，无法进行继承，故郭伯兴不能继承其母亲宣杨芬未建房的宅基地和乡村建设规划许可证，且根据被告了解，原告郭伯兴也非宣杨芬唯一继承人。同时，根据《土地管理法》第九条规定“宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有”，郭伯兴为非农户籍，不符合宅基地审批条件。因此，被告认为原告郭伯兴对于案涉地块无权进行使用和建造，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条作出《限期拆除通知书》，适用法律并无不当。从程序上看，郭伯兴在未经批准的情况下，擅自在栎桥村石马山安置地块建房属违法建设行为，2020年6月24日，被告已下发《责令停止违法建设行为通知书》，由原告聘请的现场施工人员代签，但原告未停止施工；2020年7月4日上午，被告再次口头责令其停止施工，原告方仍继续抢建，下午4点半，工作人员再次到现场，告知其停止违法行为并下发了《限期拆除通知书》，由原告聘请的现场施工人员代签。然原告方不顾《限期拆除通知书》的要求，不仅不自行整改，反而连夜施工将大板基础浇筑完成，被告才组织人员于7月6日依法进行拆除。根据以上内容，被告在程序上已经依法履行通知义务。综上，被告作出《限期拆除通知书》调查事实清楚、适用法律正确、程序依法到位，不存在任何违法情形，也不应当承担任何赔偿责任，请求法院依法驳回原告诉请。 被告诸暨市枫桥镇人民政府在举证期限内向本院提交了以下证据： 1.注销户口证明，证明宣杨芬因衰老于2019年8月20日死亡的事实； 2.责令停止违法建设行为通知书存根及签收照片，证明2020年6月24日，被告已下发责令停止违法建设行为通知书，由原告聘请的现场施工人员代签，被告已履行告知义务的事实； 3.限期拆除通知书存根及签收照片，证明2020年7月4日，被告下发限期拆除通知书，由原告聘请的现场施工人员代签，被告已履行告知义务的事实； 4.《中华人民共和国继承法》第三条、《中华人民共和国土地管理法》第九条、《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条。 对两原告提交的证据，被告质证意见如下：证据1，真实性、合法性无异议，两原告是居民户口，无法在农村进行宅基地审批。证据2，无异议，被告已经依法履行了通知义务，程序到位。证据3、4，真实性无异议，原告提供的照片是符合被告的调查情况的，2020年7月4日在被告已经向原告发送了限期拆除通知书的情况下，原告依然在进行抢建。证据5、6，真实性、合法性无异议，乡村建设规划许可证上载明的申请人是宣杨芬，其在2019年2月已死亡，建房主体资格已不存在；另，建房仅凭许可证是不够的，还需要办理用地审批手续。证据7，真实性无异议，款项是替宣杨芬缴纳的。证据8、9，三性均不予认可，建房行为本身是不符合相关审批手续的违法行为，相应的后果应该由原告自行承担，且原告与案外人的交易真实性无法确认。 对被告提交的证据，两原告质证意见如下：证据1，三性无异议，宣杨芬实际死亡时间是2018年农历大年三十。证据2，三性有异议，该份通知书上面发送的对象是栎桥石磨村的“郭贤”，不是本案原告，在郭贤后面的“郭伯兴”是后续添加的。证据3，真实性、关联性无异议，对合法性有异议，该通知发送给原告郭伯兴，且郭伯兴已收到是事实；该通知书上涉及到的违法事实，被告并没有调查清楚，依照《浙江省违法建筑处置规定》第四十条的规定，应当先听取原告的陈述申辩意见，被告程序违法。证据4，本案中原告的相应建设行为是在宣杨芬在世时就开始的，由于疫情等影响及周边信访户的原因，建设是延续状态，并不适用继承法的规定；被告仅具有对未取得乡村规划许可或未按照乡村规划许可的建设行为进行审查和处置的职权，本案是在乡村建设规划取得许可的情况下建造的。 本院对上述证据认证如下：原告提交的证据1-7，被告均无异议，本院对上述证据予以确认；原告提交的证据8、9，仅能证明原告曾委托陈丁凤建房，并支付了一定建房款的事实，但并不足以证明原告具体的实际损失金额。被告提交的证据1、证据3与两原告提交的证据1、证据2实质相同，本院予以确认。被告提交的证据2因其发送对象为郭贤，郭伯兴系事后添加，对证据2的证明力不予确认。被告提交的证据4系现行有效的法律法规，可以适用本案。 经审理查明，原告郭伯兴和原告王兰萍系夫妻，郭伯兴母亲宣杨芬系诸暨市××镇××村村民。2011年4月，原告王兰萍缴纳了宣杨芬宅基款10万元。2011年8月，宣杨芬获得乡字第330681201101029号乡村建设规划许可证，建设项目名称为农村村民住宅，建设位置为枫桥镇栎桥村，建设规模360平方米，占地面积120平方米。上述乡村建设规划许可证取得后，宣杨芬未动工建房。2018年农历大年三十，宣杨芬去世。2020年5月12日，原告王兰萍与案外人陈丁凤订立建房合同一份，委托陈丁凤建造位于枫桥镇栎桥村的房屋。合同签订后，原告支付了部分建房款，并开始建造行为。2020年6月24日，被告以“郭贤”为相对人，作出《责令停止违法建设行为通知书》一份，载明“经查实，你户自2020年6月24日开始，擅自在土名为石磨山处未批先建，截止调查时建筑占地面积120平方米，建筑程度为地基，违反了《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城乡规划法》相关规定，现责令你户立即停止违法建设行为”，并送达原告方建房现场。其后，两原告并未停止建房行为。2020年7月4日，被告向原告郭伯兴发送限期拆除通知书一份，载明“你未经批准，擅自在枫桥镇栎桥村，土名为石磨山处建房未批先建，截止调查时建筑占地面积120平方米，建筑程度为基础。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的相关规定，现通知你在2020年7月5日前自行整改，腾空建筑物内设施、物品，自行拆除建筑物，逾期将作强制拆除处理，由此引起的一切损失由你户自行承担。如不服本通知，可以在收到本通知书之日起60日内向诸暨市人民政府提出行政复议申请，或者在6个月内向诸暨市人民法院提起行政诉讼。复议、诉讼期间，不停止本通知的执行。”2020年7月6日，被告组织人员强制拆除了两原告在建房屋基础。 另查明，原告郭伯兴、王兰萍系城镇居民，两原告与宣杨芬非同一户内人口，两原告建造案涉房屋未取得国土及规划部门的相关审批手续。被告诸暨市枫桥镇人民政府在强制拆除前未作出行政处罚决定和行政强制执行决定，也未告知原告申请行政复议或者提起行政诉讼等权利，强制拆除过程中未制作行政强制执行笔录。 本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。诸暨市枫桥镇人民政府作为乡、镇人民政府，有权对乡、村庄规划区内违法建设的行为进行处理，故本案被告主体适格。 本案的争议焦点有二，一是被告作出的强制拆除行为是否合法，二是被告是否应承担赔偿责任。 关于第一个争议焦点，本院认为，合法实施的强制拆除行为，应当遵循法定的程序。《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。第三十六条规定，当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。第三十七条规定，经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。本案中，被告诸暨市枫桥镇人民政府未作出行政处罚决定及行政强制执行决定，且未履行法定程序即迳行强制拆除涉案房屋基础，缺乏执行依据，违反法定程序。鉴于该行为已不具有可撤销内容，原告郭伯兴、王兰萍起诉请求确认被告诸暨市枫桥镇人民政府强制拆除涉案房屋基础的行为违法，理由成立，本院予以支持。 关于第二个争议焦点，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。第十五条规定，人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。因此，只有国家机关和国家机关工作人员行使行政职权时对公民、法人和其他组织的合法权益造成损害，才能请求行政赔偿，并且应对自己提出的赔偿损失的主张提供证据。本案中，根据已查明的事实，两原告所建房屋的乡村建设规划许可对象系宣杨芬，而建房之时宣杨芬已去世，原告郭伯兴虽系宣杨芬儿子，但农村宅基地具有特殊身份属性，郭伯兴并不能因宣杨芬死亡而自然取得农村宅基地继承权，其建房行为无合法依据，两原告据此主张被告赔偿其经济损失的诉请，于法无据，本院不予支持。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下： 一、确认被告诸暨市枫桥镇人民政府于2020年7月6日强制拆除原告郭伯兴、王兰萍位于诸暨市××镇××村石马山安置地块房屋基础的行政行为违法； 二、驳回原告郭伯兴、王兰萍要求被告诸暨市枫桥镇人民政府赔偿经济损失338960元的诉讼请求。 案件受理费50元，由被告诸暨市枫桥镇人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省绍兴市中级人民法院。 审 判 长  周国勇 审 判 员  徐怡燕 人民陪审员  金春泱 二〇二一年三月二十三日 法官 助理  陈凯森 书 记 员  马 琼 附：本判决适用的相关法律依据 1.《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、公共利益造成重大损害的； （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；… 2.《中华人民共和国国家赔偿法》 第二条国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。… 第十五条人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。… 3.《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》 第三十三条被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。