松原市宁江区人民法院 民 事 判 决 书 （2020）吉0702民初998号 原告：松原市宁江区某乡某村村民委员会，住所地：松原市。 法定代表人：梁春雷，村委会主任。 委托诉讼代理人：董焕成，松原市兴原法律服务所法律工作者。 被告：王显生，男，1958年2月9日生，汉族，农民，住松原市宁江区。 委托诉讼代理人：王翼彪，男，1982年5月9日生，汉族，住松原市宁江区。（系父子关系） 委托诉讼代理人：孙宪毅，辽宁伯宁律师事务所律师。 原告松原市宁江区某乡某村村民委员会与被告王显生确认合同无效纠纷一案，本院立案受理后，依法适用普通程序，公开开庭进行了审理。原告的法定代表人梁春雷及其委托诉讼代理人董焕成、被告王显生及其委托诉讼代理人王翼彪、孙宪毅到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 松原市宁江区某乡某村村民委员会向本院提出诉讼请求：1.请求依法确认原、被告于2001年10月25日签订的《协议书》无效，被告返还原告农用地3000平方米；2.由被告承担本案诉讼费用。事实与理由：被告于2001年10月25日与单家村委会签订征用土地《协议书》，以每平方米20元的价格永久性征用单家村农用地3000平方米；征用地块位于松原市废旧汽车交易市场南侧，无名泄支北侧。被告征用原告的农用土地没有经过有批准权的人民政府审批，并没有办理土地批准征用手续，案涉农用土地也没有按法定程序转变为国有建设有地，该地块至今没有办理农用地征用和国有土地出让手续，土地性质仍为农用地。根据《土地管理法》第四十六条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”第二条规定：“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。”《物权法》第四十三条规定：“任何单位和个人不得违反法律规定的权限和程序征收集体所有的土地。”据此，被告不具有征地主体资格，无权征用原告土地，被告非法征地不受法律保护。根据《合同法》第五十二条规定，原、被告双方签订的征地协议书因违反了法律的强制性规定而无效。同时根据《合同法》第五十八条：“合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还”。《土地管理法》第七十六条规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地”。基于上述法律规定，被告应当返还原告所有的农用土地3000平方米。综上，原告认为，原告与被告签订的《土地使用权转让协议书》因违反法律强制性规定而无效，被告非法占用的土地应予返还；根据松原市政府松农清组（2020）1号《关于进一步做好农村集体资源发包专项清理整治工作的通知》、松原市纪律检察委员会《关于对农村集体资源发包清理整治工作开展督导检查的实施方案》的有关规定特提起诉讼，请求依法公判。 王显生辩称，不同意原告诉讼请求，原、被告之间签订的《协议书》系村委会向本村集体成员出让集体土地使用权的协议，符合农村集体土地使用权出让的生活实际，也没有违反法律规定，不应判定无效。具体理由如下：一、被告系原告所属的某乡某村村民，原告将村内废弃地采用有偿的方式出让给被告，符合法律规定，不能认定无效。被告作为村民有权取得所在集体组织所有土地的使用权，并业已通过有偿的方式取得该使用权，在涉案土地上已经建造住宅，取得相应权属证明。原告针对一份双方主体适合，且基于平等自愿达成的协议诉请无效，既无法律依据，亦不符合农村的生活习惯。二、原告诉称案涉协议标的物为农用地，缺乏依据。涉案土地原系村民聚集区中一块废弃的坑洼烂泥地，没有任何农用历史，也缺乏农用价值，不是农用地，这与协议中表述的“废弃地”是相一致的。事实是该土地紧邻灌区泄水渠，有农药渗透和残留，不适宜直接用于农业生产，原告称其为农用地，没有依据。《土地管理法》第四条规定：“国家编制土地利用规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。前款所称农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等。”案涉土地显然不属于该法律规范所称的农用地，且原告主张该土地属于农用地，应当承担证明责任，在原告未提供证据证明该土地为农用地的情况下，应当承担举证不能的责任。不能主张原、被告之间的合同适用《土地管理法》中关于农用地征收征用的法律制度。三、关于协议的性质，不能认定为“国家征收征用土地协议”。双方协议签订于2001年，当时尚未形成较为系统规范的土地管理体系，且双方都不是法律专业人员，不能简单凭借协议中有“征用”的字样，认定该协议适用国家对土地征用的法律法规。我国宪法2004年3月修宪才写进了“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”的规定，同年8月全国人民代表大会常务委员会第十一次会议对《中华人民共和国土地管理法》进行了第二次修正，规定“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”。可见，土地征收征用的规范在2004年才有了法律基础，不能要求在2001年，双方当事人作为普通群众不能准确使用“征用”的字样。更不能简单据此认定双方签订的协议中，双方达成的合意是将农用土地征收征用，转变为国有土地并出让的合同。解释合同不能望文生义，《合同法》第一百二十五条规定：当事人对合同条款的理解有争议的，应当按照合同所使用的词句、合同的有关条款、合同的目的、交易习惯以及诚实信用原则，确定该条款的真实意思。据此，结合双方当事人所处的实际情况和后续原告同意被告及其他与被告联合利用该土地的村民在案涉土地上申请宅基地使用和养猪场建设的行为，应当认定原、被告双方达成的合意是集体土地使用权的出让，即该村委会将本村所有的废弃地，出让给本村居民加以利用的合意。四、被告作为原告所在村集体成员，取得了该土地使用权，并已经在该土地上建造房屋和设施，取得了相关权利。案涉土地其中一部分（约1437平方米）经过村委会和乡政府同意，业已作为宅基地使用，并报经松原市规划局批准取得了规划局的房屋批件和权属证书。其余部分尚在办理养猪场的过程中，现已取得村委会、乡政府的同意，但由于先期已经建造相应建筑和设施，松原市规划局已针对该超出规划面积上建造的房屋进行了行政处罚。按照实践习惯，可以依据该罚款收据办理相应的权属证书，且在松原市的拆迁行为中，具有该行政处罚收据的房屋，实践中都按照合法房屋给予补偿。因此，应当认定被告及其他联合利用该土地的村民业已取得该土地和地上建筑的权利，判定原被告之间协议无效，没有实际意义。五、原告主张权利已经超过诉讼时效，人民法院不应支持其请求。原、被告之间达成的《协议书》时间系2001年10月，目前已经有19个年头，法律不保障躺在法律上睡大觉的人，何况被告已按照协议向原告支付合同对价，原告对被告仅有依照协议维护被告权益的义务并无权利。 本院经审理认定事实如下：2003年-2004年期间，松原市扶余区某乡某村更名为原告松原市宁江区某乡某村村民委员会。2001年10月25日，原告（甲方）与被告（乙方）签订《协议书》一份，约定：“1.甲方在松原市废旧汽车交易市场南侧，无名泄支北侧有废弃地3000平方米由乙方征用。以无名泄支为直角边、总面积为直角三角形；2.征用废弃地价格为每平方米20元，总征地金额为人民币陆万元整，￥60,000元；3.付款方式为签订协议后，征地款乙方一次性付清；4.乙方负责办理征地手续，甲方负责划分边界，可以无名泄支植树台3米处为起点量至废旧汽车交易市场南道路边为终点；5.如有边界纠纷，甲方配合乙方解决，如有违约一方赔偿另一方经济损失，此协议一式叁份，甲、乙双方各持一份，签字后即生效”。甲方盖章、乙方在协议上签字按手印。同日，原告收到被告征地款60,000元。 另查明，案涉地块由被告及案外人孙海志、孙海富、孙海臣、薛淑芝、孙海江、梁亚娟口头约定共同使用，其中案外六人已使用土地面积分别为234㎡、234㎡、270㎡、195㎡、270㎡、234㎡，且就六块土地取得了建设用地规划许可。 以上事实，有原告提供的协议书、照片、文件，被告提交的户籍证明、协议书、收据、介绍信、罚没收据、乡村建设规划许可证及双方当事人当庭陈述在卷佐证，足以认定。 本院认为，关于原、被告签订的《协议书》效力认定问题。本案中，案涉地块属于农民集体所有的未利用地，原、被告双方对于使用案涉地块的期限没有明确约定，被告使用该地块用于建设。根据《土地管理法》第六十三条“乡（镇）村公共设施、公益事业建设，需要使用土地的，经乡（镇）人民政府审核，向县级以上人民政府自然资源主管部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上人民政府批准”。《中华人民共和国合同法》第五十二条“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”而被告就案涉地块至一审法庭辩论终结前未全部办理相关的用地审批手续，且双方签订的协议书未约定承包期限，此约定违反了《中华人民共和国农村土地承包法》的规定，但因案涉地块中的1437平方米已经办理了建设用地规划许可，故该协议涉及被告使用面积1563平方米应为无效。根据《中华人民共和国合同法》第五十八条“合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。”现案外人孙海志、孙海富、孙海臣、薛淑芝、孙海江、梁亚娟已使用土地面积分别为234㎡、234㎡、270㎡、195㎡、270㎡、234㎡，且就六块土地取得了建设用地规划许可，被告应就未取得用地许可的部分面积1563平方米予以返还原告，同时，原告退还被告已收取的征地款31,260元。综上所述，依据《中华人民共和国民法总则》第一百四十三条，《中华人民共和国合同法》第五十二条、第五十八条，《中华人民共和国土地管理法》第六十一条的规定，判决如下： 一、原告松原市宁江区某乡某村村民委员会与被告王显生于2001年10月25日签订的《协议书》中涉及的1563平方米无效； 二、被告王显生于本判决生效之日立即返还原告松原市宁江区某乡某村村民委员会土地1563平方米，同时原告松原市宁江区某乡某村村民委员会于本判决生效之日立即返还被告王显生征地款31,260元整。 如被告未按本判决指定的期限履行给付金钱义务，应当按照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。 案件受理费1300元，由原告松原市宁江区某乡某村村民委员会负担623元，由被告王显生负担677元。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人或者代表人的人数提出副本，上诉于吉林省松原市中级人民法院。 审 判 长  祝相秋 审 判 员  关 雪 人民陪审员  王桂芹 二〇二一年三月十一日 书 记 员  刘琦琦