广东省惠州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2021）粤13行终3号上诉人（原审原告）欧婉香，女，汉族。委托代理人叶兆恒。与上诉人欧婉香系母子关系。上诉人（原审原告）叶兆恒，男，汉族。被上诉人（原审被告）惠州市惠阳区人民政府。法定代表人谭星海，区长。委托代理人刘燕婷，惠州市惠阳区司法和信访局工作人员。委托代理人邱建洲，惠州市惠阳区司法和信访局工作人员。被上诉人（原审被告）惠州市惠阳区人民政府秋长街道办事处。负责人冯志光，街道办主任。委托代理人叶稳兵，惠州市惠阳区信访局秋长司法所所长。委托代理人骆春生，广东惠泰律师事务所律师。原审第三人秋长街道办事处岭湖村鹧角村民小组。法定代表人叶勇强。上诉人欧婉香、叶兆恒与被上诉人惠州市惠阳区人民政府（以下简称惠阳区政府）、被上诉人惠州市惠阳区人民政府秋长街道办事处（以下简称秋长街道办）、原审第三人秋长街道办事处岭湖村鹧角村民小组（以下简称鹧角村小组）因确认行政行为违法及行政赔偿一案，不服广东省博罗县人民法院（2020）粤1322行初311号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。原审法院认为，被告秋长街道办为解决土地征收中的历史遗留问题，就集体土地返还等问题，与第三人鹧角村民小组签订《关于解决鹧角小组土地历史遗留问题协议书》，根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条“行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。”的规定，该协议书属于行政协议，系涉及农村集体土地的具体行政行为。现原告以个人名义提起诉讼，诉请被告秋长街道办履行协议返还集体土地，根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼”的规定，对涉及农村集体土地的行政行为有权提起诉讼的主体包括村民委员会、集体经济组织和过半数的村民，原告无权以个人名义提起诉讼要求被告履行协议，因此，原告不是本案的适格主体，对原告的起诉应予以驳回。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项、第三款的规定，裁定如下：驳回原告欧婉香、叶兆恒的起诉。本案受理费50元（原告已缴交），退还原告。上诉人欧婉香、叶兆恒向本院上诉称，一、原判决以我方诉讼主体不适格为由裁定驳回我方的起诉适用法律错误。原判决对我方第一、二、三项的全部诉讼请求，以《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款，以我方不是村民委员会或者农村集体经济组织和未获得过半数村民诉权为由裁定驳回我方起诉是错误的，是滥用本法关于“农村集体土地”的定义和曲解最高法对涉农村集体土地行政诉讼主体的概念，是本质上的适用法律错误。我方认为，本案不是涉及农村集体土地的集体诉权问题，本案是涉1992年秋长街道办征收我方位于豆纯岭0.5亩承包土地二十八年后至今未按征地协议给土地权利人（我方）兑现留用地损害了我方土地权利人的合法利益，我方根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第一条、第四条的规定，作为涉诉土地的承包人和实际使用人有权对被上诉人的不履约行为提起诉讼，并具有就其因不履约对权利人造成的经济损失提起赔偿的诉权。原审法院审理本案在适用《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》法律时，只强调以“集体土地”的“集体诉权”而漠视了对集体土地权利人、实际使用人和利害关系人的保护条款，在适用该法时以集体土地的名义排除土地的权利人和实际使用人及利害关系人拥有的诉权。二、被上诉人二十八年不履行征地协议给被征土地权利人兑现留用地，被上诉人依法依情依理都必须赔偿土地权利人经济损失。1.原判决以我方主体不适格为由就可以回避掩盖被上诉人二十八年不履行征地补偿协议给被征地农民20％留用地的契约侵害农民合法权益的违法行政；整篇判决一字不提被上诉人的违约事实。2.原判决不尊重农村土地承包人与土地权利的客观事实，就以本案我方所在的村集体经济组织，凡是涉及村民承包的集体土地被征收后所有补偿包括留用地的补偿，都是按照各家各户承包土地的面积享受分配，（除了未分田到户和未承包的集体土地外），包括征地留用地的分配虽然在政策上征地留用名义上是属于集体所有，但是留用地在所有的收益分配上都是按照原土地承包（即权利人）面积进行分配的。所以，被上诉人征地二十八年后至今不履行协议兑现留用地就必然损害了被征地农民利用留用地增加收入，因此，我方作为涉诉土地的承包人当然有权利就被上诉人的违约提起行政诉讼并且有权要求其赔偿经济损失。三、我方诉讼目的就是为了揭开秋长街道办拖欠我方二十八年留用地其实已被偷卖的真相。我方自判决生效后立即落实办理我方留用地产权证件的诉求就是为了证明我方的留用地已被秋长街道办勾结岭湖村及村小组偷卖的事实。我方不论本案最终判决的结果如何，也会坚决告下去，直到把偷卖我方留用地的贪官返还我方的利益为止。综上所述，请求二审法院撤销博罗县人民法院（2020）粤1322行初311号行政裁定；判决被上诉人未履行征地协议落实被征土地权利人即我方的留用地违约，判决被上诉人因拖欠我方留用地66.6平方米28年共324个月按每平方米每月4.3元计92787.12元留用地占用费，判决被上诉人自判决生效后立即落实办理我方留用地使用权证。请求二审法院依法支持我方以上的诉讼请求，以维护法律的公正。上诉请求：一、撤销博罗县人民法院（2020）粤1322行初311号行政裁定；二、判决秋长街道办1992年征收我方豆纯岭承包地0.5亩未按协议兑现构成违约，判决被上诉人赔偿未按时兑现我方66.6平方米324个月每月4.3元留用占用费92787.12元；三、判决原审被告自本案生效后立即落实办理我方66.6平方米留用地使用权证；四、本案诉讼费用由两被上诉人承担。被上诉人秋长街道办答辩称，一审裁定认定事实清楚，适用法律准确；欧婉香、叶兆恒的上诉理由不成立。我办请求二审法院驳回欧婉香、叶兆恒的上诉请求，维持一审裁定。本案中，欧婉香、叶兆恒以个人名义对2014年6月16日我办与原审第三人鹧角村小组签订的《关于鹧角小组关于土地历史遗留问题协议书》提起诉讼，没有法律依据。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款，有权对涉及农村集体土地的行政行为提起诉讼的主体包括村民委员会、集体经济组织和过半数的村民。因此，欧婉香、叶兆恒不是本案的适格原告，其起诉依法应予以驳回。被上诉人惠阳区政府、原审第三人鹧角村小组在二审阶段未向本院提交书面意见。本院认为，根据二审阶段诉辩各方的意见，争议焦点为欧婉香、叶兆恒是否具备原告诉讼主体资格。首先，欧婉香、叶兆恒所在的农村集体经济组织鹧角村民小组与秋长街道办于2014年6月16日签订了《关于解决鹧角小组土地历史遗留问题协议书》，对该小组历史被征地土地补偿及留用地返还等问题达成了一致协议，其中包括留用地的面积、位置等，鹧角村民小组是该协议的行政相对人，欧婉香、叶兆恒不是该协议的行政相对人，如对该协议的签订、履行等有争议，应由鹧角村民小组依法申请行政复议或者提起行政诉讼。其次，根据《广东省征收农村集体土地留用地管理办法（试行）》（粤府办〔2009〕41号）第二条“本办法所称的征收农村集体经济组织土地所需的留用地(下称留用地)，是指国家征收农村集体土地后，按实际征收土地面积的一定比例，作为征地安置另行安排给被征地农村集体经济组织用于发展生产的建设用地。留用地的使用权及其收益全部归该农村集体经济组织所有”及第九条“留用地应当以被征地农村集体经济组织的名义进行登记，不得以个人名义登记。严禁将留用地分配到本村村民。”的规定，本案所涉被征地留用地的权利主体应为鹧角村民小组，农村村民个人无权向行政机关主要分配留用地并要求登记在其个人名下。第三、根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。”的规定，并结合前述留用地的集体属性，欧婉香、叶兆恒认为根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。”的规定以及约定俗成的村规民约，其有权针对留用地问题提起行政诉讼的上诉理由不能成立，本院不予支持。一审法院裁定驳回欧婉香、叶兆恒的起诉并无不当，本院应予以维持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本案免收受理费。本裁定为终审裁定。审 判 长 饶来新审 判 员 陈龚东审 判 员 邱炜炜二〇二一年三月二十三日法官助理 肖 瑶书 记 员 苏敏娜附：相关法律、司法解释条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。第八十九条第一款第（一）项人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；