河南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）豫行终3187号上诉人（一审原告）安阳高新区汇英快捷宾馆，住所地安阳高新区中华路南段商业局家属院。经营者宋焱，男，汉族，1992年5月9日出生，住安阳市。委托代理人宋瑞民，男，汉族，1959年3月31日出生，住安阳市文峰区，系宋焱之父。被上诉人（一审被告）安阳市文峰区人民政府，住所地安阳市文明大道**。法定代表人崔元锋，区长。委托代理人唐敏，该单位工作人员。委托代理人常慧，河南兴邺律师事务所律师。被上诉人（一审被告）安阳高新技术产业开发区管理委员会，，住所地安阳市黄河大道中段法定代表人崔元锋，主任。委托代理人吴云，该单位工作人员。委托代理人彭瑞利，大沧海律师事务所上海分所律师。一审第三人宋瑞民，男，汉族，1959年3月31日出生，住安阳市文峰区西大街**院**。一审第三人宋阳，男，汉族，1986年8月4日出生，，住郑州市金水区一审第三人宋鑫，男，汉族，1985年2月7日出生，，住广东省东莞市南城区一审第三人宋冠儒，男，汉族，1996年4月5日出生，，住安阳市文峰区委托代理人宋瑞臣，基本情况同上。上诉人安阳高新区汇英快捷宾馆（以下简称汇英宾馆）因诉安阳市文峰区人民政府（以下简称文峰区政府）、安阳高新技术产业开发区管理委员会（以下简称安阳高新区管委会）强制拆除房屋一案，不服安阳市中级人民法院（2020）豫05行初180号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。汇英宾馆一审诉请：一、确认文峰区政府《文峰区发展和改革委员会关于紫薇苑绿化项目可行性研究报告的批复》（文发改〔2019〕15号）违法；二、确认文峰区政府、安阳高新区管委会对汇英宾馆房屋组织实施的行政强制拆除行为违法。安阳市中级人民法院一审审理查明：2007年7月1日，宋瑞民、宋鑫、宋阳、宋焱、宋冠儒五人签订合伙协议，共同购买安阳县商业局家属楼。2007年7月5日，该五人与安阳县商业局签订房屋买卖合同，购买该局规划建筑面积2000平方米（以实际建筑面积为准）、房屋用途为住宅的建筑物，该建筑物所在土地为国有土地，土地使用权的批准文号为安县（1995）字第332号。2009年12月18日，该五人签订补充协议，主要内容为：合伙人购买安阳县商业局家属楼后已完工，同意组建汇英快捷宾馆，以宋焱名义办理营业证、税务登记，由宋焱进行日常经营管理。2012年，汇英宾馆取得了个体工商户营业执照，名称为汇英宾馆，经营者为宋焱，经营场所为高新区中华路南段商业局家属院。2018年8月2日，安阳高新区管委会作为甲方与作为乙方的宋瑞民（代宋鑫、宋阳、宋焱、宋冠儒）签订补偿协议，主要内容为：因安阳市中华路两侧绿化带升级改造建设工程需拆除乙方部分房屋，经甲乙双方协商一致，达成如下协议：一、乙方于2018年8月5日前，将需拆迁汇英宾馆等建筑房屋及地上附着物（从中华路人行道内侧向西23米）腾清交给甲方拆除。二、此次共拆迁乙方有证面积417.1米，无提供房产证房屋及其他附着物面积1203.52平方米（详见拆迁丈量表）。经甲乙双方一致同意，甲方先行支付乙方补偿款150万元，双方同意在下次拆迁过程中，将此部分房屋及地上附着物随后续拆迁按照国家政策一并解决。三、乙方内部分割补偿款问题，由乙方自行解决。之后，安阳高新区规划建设管理局和汇英宾馆分别委托了评估公司对相关建筑物进行了评估，安阳高新区管委会与宋瑞民等五人就房屋的安置补偿数额没有形成一致意见。2020年3月30日，汇英宾馆所在房屋被强制拆除。安阳市中级人民法院一审认为：《最高人民法院关于适用的解释》第二十五条规定：“市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。征收实施单位受房屋征收部门委托，在委托范围内从事的行为，被征收人不服提起诉讼的，应当以房屋征收部门为被告。”汇英宾馆所在地属于安阳高新区管辖，就汇英宾馆相关房屋的征收补偿协议也是由安阳高新区管委会签订，安阳高新区管委会提交的书面答辩状也认可是其实施了案涉房屋拆除行为。汇英宾馆虽然提供了证据，用于证明案涉房屋被拆除时有文峰区的相关政府职能部门工作人员和车辆在场，但行政诉讼的被告应当根据“谁行为，谁被告；行为者，能处分”的原则确定。本案被诉行政行为是事实行为，通常情况下，以自己名义实施被诉行政行为并能以自己名义承担责任的行政机关即为适格被告；在多个行政机关共同参与的情况下，组织者是被诉行政行为的主导者，应为适格被告。故汇英宾馆主张文峰区政府是本案适格被告的主张不能成立。由于文峰区政府不是本案适格被告，本案不属于安阳市中级人民法院管辖。虽然汇英宾馆认为其提起本案诉讼要求一并审查的《文峰区发展和改革委员会关于紫薇苑绿化项目可行性研究报告的批复》（文发改〔2019〕15号）系文峰区政府作出，主张文峰区政府是本案适格被告，但根据《最高人民法院关于适用的解释》第一百四十五条规定：“公民、法人或者其他组织在对行政行为提起诉讼时一并请求对所依据的规范性文件审查的，由行政行为案件管辖法院一并审查”。因此，汇英宾馆该项主张亦缺乏法律依据，依法不予支持。综上，汇英宾馆提起本案诉讼不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项规定的起诉条件。经释明，汇英宾馆不同意将本案移送至有管辖权的人民法院审理。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项之规定，裁定驳回安阳高新区汇英快捷宾馆的起诉。上诉人汇英宾馆不服，上诉称：1.原审裁定认定事实不清。原审法院没有查清该案是政府征收还是政府收购，该案不具备政府征收的前置条件，没有住房和城乡建设部办公厅印发《国有土地上房屋征收与补偿领域基层政务公开标准目录》所列的任何文件。2.原审适用法律错误。本案应按照行政诉讼法第二十六条和行政强制法的有关规定进行确定被告。文峰区政府、安阳高新区管委会共同作出了拆除汇英快捷宾馆房产的事实，是互为主次的混合责任主体，缺一不可，应作为共同被告。文峰区政府是紫薇苑项目的责任主体，是实施强拆行为的坐阵组织主导者、指挥者、实施者，以违法强拆行政事实行为取代了正当合法的协议收购行为，文峰区政府是强拆行为的适格被告，且文峰区政府未提供证据证明其不是适格被告。3.本案所涉2018年中华路两侧绿化带升级改造建设工程和2020年3月30日修建紫薇园项目进行的强拆，是两个不同的法律关系和法律事实。在紫薇园项目中汇英宾馆和第三人没有和文峰区政府、安阳高新区管委会签订任何协议，也未达成协商一致的意向。原审法院不应将案涉协议误认为是对本次整体拆迁行政行为的认可。4.汇英快捷宾馆所在地属于文峰区政府管辖。5.原审裁定证据不足。汇英宾馆申请人民法院依职权调取申请事项所列之证据，但原审法院对申请未作答复，实属程序违法。请求二审人民法院要求文峰区人民政府提供或者补充相关证据。综上，请求撤销一审裁定，指令安阳市中级人民法院继续审理本案。安阳高新区管委会答辩称:1.一审裁定认定事实清楚、适用法律正确，汇英宾馆提出的上诉请求和理由依法不成立。涉案房屋是安阳高新区管委会与宋瑞民、宋鑫、宋阳、宋冠儒及宋焱等达成征收补偿协议后予以拆除，不是汇英宾馆与文峰区人民政府之间进行的房地产买卖(收购)关系。2.本案发生是因为被征收人宋瑞民等与安阳高新区管委会下属规划建设局就被征收房屋价值补偿标准存在争议引起。高新区规划建设局为避免紫薇园绿化项目工期严重拖延，于2020年3月30日对宋瑞民等5人剩余房屋进行了拆除，并就征收补偿安置事宜与被征收人宋瑞民等正在进一步协商处理。本院经审理查明的案件事实与一审认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案所诉的涉案拆除行为系行政事实行为，应当遵循“谁行为，谁被告”的基本原则。综合本案查明的事实，汇英宾馆与安阳高新区管委会签订了相关房屋的征收补偿协议，且安阳高新区管委会也认可是其实施了案涉房屋拆除行为，可以确认涉案拆除行为系由安阳高新区管委会具体实施，安阳高新区管委会应当是本案的适格被告，而文峰区政府不是本案的适格被告，故本案不属于安阳市中级人民法院管辖。对此，安阳市中级人民法院向汇英宾馆作出释明，但汇英宾馆不同意将本案移送至有管辖权的人民法院审理，一审法院依法裁定驳回汇英宾馆的起诉，并无不当，本院予以维持。汇英宾馆可向有管辖权的法院提起诉讼。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 魏 超审判员 王盛楠审判员 于红涛二〇二一年三月二十三日法官助理李晶晶书记员李路通