浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）浙行申804号再审申请人（一审原告、二审上诉人）黄楼燕，女，1978年8月29日出生，汉族，住浙江省杭州市西湖区。委托代理人汪畅然、潘雅楠，浙江科茂律师事务所律师。被申请人（一审被告、二审被上诉人）杭州市规划和自然资源局，住所地浙江省杭州市解放东路18号市民中心C座。法定代表人陈祥荣，局长。委托代理人赵寅。委托代理人陈晓峰，浙江天册律师事务所律师。再审申请人黄楼燕诉杭州市规划和自然资源局（原杭州市国土资源局，以下简称杭州市规自局）不履行房产登记查询法定职责一案，不服杭州市中级人民法院于2019年10月30日作出（2019）浙01行终602号行政判决，向本院申请再审。本院于2020年9月9日立案受理后依法组成合议庭对本案进行了审查。现已审查终结。黄楼燕再审申请称：一、原判决适用法律错误。关于本案的争议事项应当适用《中华人民共和国民事诉讼法》（以下简称《民事诉讼法》）《中华人民共和国律师法》（以下简称《律师法》），而非《不动产登记资料查询暂行办法》。首先，从法律位阶上，应当优先适用上位法。《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）第八十八条规定：“法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章。行政法规的效力高于地方性法规、规章。”《民事诉讼法》《律师法》系上位法，其法律效力当然高于《不动产登记资料查询暂行办法》。当上述规则的适用发生冲突时，应当优先适用《民事诉讼法》《律师法》。被申请人根据《不动产登记资料查询暂行办法》作出《不予查询告知书》，适用法律错误，作出的行政行为违法。其次，原判决认为《不动产登记资料查询暂行办法》属于特别规定，应优先适用，显属错误。《立法法》第九十二条：“同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定；新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定。”关于特别规定与一般规定的比较适用，应当是对于同一机关作出的同一位阶的法律规定。《律师法》第三十五条第二款规定：“律师自行调查取证，凭律师执业证书和律师事务所证明，可以向有关单位或者个人调查与承办律师事务有关的情况。”《中华人民共和国物权法》（以下简称《物权法》）第十八条则规定：“权利人、利害关系人可以申请查询、复制登记资料，登记机构应当提供。”从适用的主体上来看，《律师法》系适用于特殊的主体即律师，而《物权法》则适用于全体公民，因此，《律师法》对于《物权法》来说是特别规定，应当优先适用。即使根据被申请人在原审中的抗辩其作出《不予查询告知书》同时也依据了《物权法》，被申请人在作出原行政行为时还是属于适用法律错误，原行政行为违法。再次，对律师行使调查取证权，上位法已经设立了相应规则，调取不动产登记信息不构成对规则的违反。《民事诉讼法》《律师法》在规定了调查取证权的同时，已经设定了律师行使调查取证权时应当遵循的规则。原判决认为应当适用低位阶的法律规定来限制上位法所赋予的权利，显属错误。二、即使适用《不动产登记资料查询暂行办法》或《物权法》，申请人及其委托人仍属于利害关系人，被申请人应当予以调取不动产登记信息。《不动产登记资料查询暂行办法》第十九条：“符合下列条件的利害关系人可以申请查询有利害关系的不动产登记结果：（一）因买卖、互换、赠予、租赁、抵押不动产构成利害关系的；（二）因不动产存在民事纠纷且已经提起诉讼、仲裁而构成利害关系的；（三）法律法规规定的其他情形。”被申请人在适用第十九条审查申请人是否符合利害关系人的条件时，仅用了前两个条件来判断，而忽略了第三项的兜底条款。而《律师法》第三十五条及《民事诉讼法》第六十一条正是《不动产登记资料查询暂行办法》第十九条所指引的“法律法规规定的其他情形”。因此，其是有权调取不动产登记信息的利害关系人，被申请人作出的《不予查询告知书》错误。二审中，其还向法庭提交了此前向被申请人调取不动产登记信息时所提供的材料(留存复印件)及被申请人提供的不动产登记信息。这些材料可以看出，在本案争议发生前，其在代理同类型案件时也曾多次因为诉讼保全向被申请人申请调取案件被告的不动产登记信息，被申请人均予以调取，甚至在《不动产登记资料查询暂行办法》实施后，被申请人也是予以调取的。因此，在《不动产登记资料查询暂行办法》实施前，被申请人是认可其或其委托人作为《物权法》《不动产登记暂行条例》等规定的“利害关系人”调取不动产登记信息的；甚至是《不动产登记资料查询暂行办法》实施后的一段时间内，被申请人仍是认为其或其委托人也是符合《不动产登记资料查询暂行办法》规定的“利害关系人”。三、在调取不动产登记信息上，不仅被申请人理解与适用混乱，浙江省各地不动产登记部门对相关法律的适用与理解也不一致。二审过程中，其向浙江省省内各地级市的不动产登记部门咨询了律师调取不动产登记信息所需的材料。全省共11个地级市，除杭州市及电话未接通的绍兴市、衢州市、台州市外，其余7个地区的不动产登记部门均明确回复律师凭立案通知书、律所介绍信、律师证（部分地区要求授权委托书或委托人身份证复印件或原件)即可调取案件被告名下的不动产登记信息(申请人已将咨询录音整理向原审提交)。一省之内，不同地区的相同职能部门对同样的问题却有相反的处理结果，孰是孰非，应有一个权威的论断。综上，原判决适用法律错误，不仅不予以纠正，反而剥夺律师在不动产登记信息上的调查取证权。律师调查取证权意义重大，恳请依法撤销（2019）浙01行终602号行政判决，裁定再审。杭州市规自局答辩称：一、原一、二审行政判决认定事实清楚、适用法律正确。《不动产登记资料查询暂行办法》第十九条规定：“符合下列条件的利害关系人可以申请查询有利害关系的不动产登记结果：（一）因买卖、互换、赠与、租赁、抵押不动产构成利害关系的；（二）因不动产存在民事纠纷且已经提起诉讼、仲裁而构成利害关系的；（三）法律法规规定的其他情形”；第二十四条第一款规定：“不动产的利害关系人可以申请以下列索引信息查询不动产登记资料：（一）不动产具体坐落位置；（二）不动产权属证书号；（三）不动产单元号”。《不动产登记暂行条例实施细则》第九十九条规定：“有下列情形之一的，不动产登记机构不予查询，并书面告知理由：（三）申请查询的主体或者查询事项不符合规定的”。黄楼燕作为冯建华的代理律师，在处理冯建华与陈海峰、谢菊明的民间借贷纠纷案件中，向其提交查档申请，申请查询：“陈春华、陈立明、祁元花名下的不动产基本状况信息、不动产权利登记信息、不动产抵押权登记信息、不动产查封登记信息”，并提交了申请书、个人名片、律师调查取证专用介绍信、律师执业证书、杭州市西湖区人民法院案件受理通知书、授权委托书及委托人身份证明等材料。因黄楼燕的查档申请不符合上述规定，其根据《不动产登记暂行条例实施细则》第九十九条规定于2018年9月14日作出《不予查询告知书》。被诉《不予查询告知书》事实清楚，依据充分，程序合法。综上，二审法院审理认为，黄楼燕因民间借贷案件而查询该案被告名下的房产信息，并不符合《不动产登记资料查询暂行办法》第十九条规定。同时，黄楼燕的索引方式也不符合《不动产登记资料查询暂行办法》第二十四条之规定。二、黄楼燕的再审申请理由不成立。《民事诉讼法》第六十一条、《律师法》第三十五条规定了律师在代理法律事务时的调查取证权，但从平等保护查询主体与被查询人合法权益的角度出发，该权利的具体行使应当遵循必要的规则。《不动产登记资料查询暂行办法》则确立了行政机关对不动产登记资料查询活动的管理规则，部门规章在特定领域所作具体规定，在不违反上位法规定的前提下，应当予以适用。其依据《不动产登记资料查询暂行办法》作出《不予查询告知书》没有违反强制性规定，并无不当。综上所述，请求驳回黄楼燕的再审申请。本院认为，根据一、二审判决及再审申请人的申请理由、被申请人答辩意见等情况，本案的审查重点应为被诉不予查询告知书法律适用是否正确以及黄楼燕是否系查询涉案不动产登记资料的利害关系人。《律师法》第三十五条第二款规定：“律师自行调查取证的，凭律师执业证书和律师事务所证明，可以向有关单位或者个人调查与承办法律事务有关的情况。”《民事诉讼法》第六十一条规定：“代理诉讼的律师和其他诉讼代理人有权调查收集证据，可以查阅本案有关材料。查阅本案有关材料的范围和办法由最高人民法院规定。”上述法律虽然赋予了律师调查取证权，但任何权利的行使都有其边界，应当符合目的正当性、权利保护必要性和关联性原则。当律师调查取证权这一私法权利在公法领域中行使时，不能仅以法律的赋权性规定直接请求特定领域的行政机关履行特定职责，其调查取证权能否实现与特定公法领域的具体规定密切相关,即应符合该公法领域的法定条件和程序。具体到本案，《不动产登记资料查询暂行办法》作为专门调整不动产登记资料查询法律关系的部门规章，对不动产权利人、利害关系人及其委托代理律师或其他代理人复制、查询不动产登记资料条件、范围、程序等作出了具体且适当的规定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条第三款的规定，人民法院在审理行政案件中参照适用。黄楼燕亦未提出《不动产登记资料查询暂行办法》违反上位法的具体事由和依据，故其对此提出的异议不能成立，本院不予采纳。黄楼燕以民间借贷案件原告的委托代理律师身份，向杭州市规自局申请查询该案件被告名下的房产信息，杭州市规自局经审查后依据《不动产登记资料查询暂行办法》相关规定作出被诉不予查询告知书，并无不当。关于黄楼燕提出的其符合《不动产登记资料查询暂行办法》第十九条第（三）项规定的利害关系人的问题。本院认为，根据《不动产登记资料查询暂行办法》第十九条之规定，符合下列条件的利害关系人可以申请查询有利害关系的不动产登记结果：（一）因买卖、互换、赠与、租赁、抵押不动产构成利害关系的；（二）因不动产存在民事纠纷且已经提起诉讼、仲裁而构成利害关系的；（三）法律法规规定的其他情形。通过该条第（一）（二）项的列举式规定看，“利害关系人”应系与不动产的归属和利用有关且登记结果影响或可能影响其合法权益之人。故第（三）项规定的“法律法规规定的其他情形”同样应与该条第（一）（二）项所体现的“利害关系人”的内涵及外延相一致，即指向未穷尽列举的、与不动产登记结果有利害关系的其他行为领域。黄楼燕所代理的民间借贷案件与不动产的归属和利用无涉，其所提交的申请材料亦不能证明与被查询不动产之间具有利害关系，无法直接建立与被查询不动产之间的利害关系连接点。故黄楼燕认为《律师法》《民事诉讼法》规定的律师调查权符合第（三）项之规定，从而其具有不动产查询利害关系的再审申请理由明显不能成立。黄楼燕“以人查房”的查询方式亦不符合《不动产登记资料查询暂行办法》第二十四条之规定。杭州市规自局以黄楼燕申请不符合《不动产登记资料查询暂行办法》关于申请查询主体或查询事项之规定，作出被诉不予查询告知书，并无不当。综上，再审申请人黄楼燕的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：驳回再审申请人黄楼燕的再审申请。审判长  唐维琳审判员  王玉岳审判员  楼缙东二〇二一年三月四日书记员  张 莹1·1·