河南省濮阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）豫09行终43号上诉人（一审原告）濮阳市益锦商贸有限公司，住所地濮阳市中原路与安凯路交叉口亿丰时代广场****。法定代表人李家冰，该公司总经理。被上诉人（一审被告）濮阳县财政局，住，住所地濮阳县红旗路中段/div>法定代表人黄德庆，该局局长。出庭负责人曾昭志，该局副局长。委托代理人任敬义，该局政府采购监督股主任。委托代理人黄海，河南晖特律师事务所律师。一审第三人濮阳县教育局，住，住所地濮阳县昌盛路西段/div>法定代表人魏荣华，该局局长。委托代理人李宏昌，该单位信息中心副主任。委托代理人刘磊，该单位信息中心网络技术股股长。濮阳市益锦商贸有限公司（简称益锦公司）诉濮阳县财政局、濮阳县教育局行政处理一案，益锦公司不服河南省濮阳县人民法院（2020）豫0928行初61号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2021年2月24日公开开庭审理了本案。上诉人益锦公司法定代表人李家冰，被上诉人濮阳县财政局副局长曾昭志及委托代理人任敬义、黄海，一审第三人濮阳县教育局委托代理人李宏昌、刘磊到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院查明：政府采购项目为濮阳县十一中学教学装备采购项目技术参数（编号2020-07-16），采购人为濮阳县教育局，采购代理机构为政府采购中心。2020年7月29日，政府采购中心发布项目招标公告及公开招标文件，公开招标文件第二章《招标项目基本内容及要求》载明招标项目有学校多媒体教室、教育装备，图书资料，理化生实验室及实验仪器，体育、音乐、美术器材等项目，招标文件采购清单中有酒精、煤油、硝酸钾、硝酸钠、硝酸铵、盐酸、硫酸、硝酸、草酸、氢氧化钠等生物化学实验用品。公开招标文件《评标办法》履约能力中载明“4.投标人具有安全生产标准化企业证书的得2分，提供复印件”；投标文件完整性中载明“根据提交的投标文件，对其制作水平进行评估：好：便于检索、表述清晰完整、内容详尽齐全得3分；较好：便于检索、内容统一，应答合理得2分；一般：应答文件制作简单，内容描述不清晰得1分”；售后服务中载明“1.有完整的售后服务承诺，包括服务响应方式和时间、产品维护方式和时间、备件支持等，得1-6分。没有不得分”。企业实力电脑中载明“厂商2016-2018任意一年国内商用PC市场销量排名前三（以IDC数据为准）的得2分”。2020年8月3日，益锦公司向濮阳县政府采购中心递交濮阳县十一中学教学装备采购项目的质疑函，益锦公司质疑事项有四项：其中质疑事项1内容对应其《行政起诉状》中的诉讼事项1内容；质疑事项2内容对应其《行政起诉状》中的诉讼事项2内容；质疑事项3，评分办法售后服务中“1.有完整的售后服务承诺，包括服务响应方式和时间、产品维护方式和时间、备件支持等，得1-6分。没有不得分”，评分标准未量化，未与评审因素指标相对应；质疑事项4内容对应其《行政起诉状》中的诉讼事项3内容。益锦公司质疑请求修改招标文件，从新发布招标文件。2020年8月11日，政府采购中心向益锦公司作出质疑回复函，认为益锦公司的质疑不能成立。益锦公司对政府采购中心的答复不服，2020年8月14日向濮阳县财政局递交投诉书，投诉政府采购中心，投诉事项的1、2、3、4项内容对应质疑事项的1、2、3、4项内容，益锦公司投诉请求修改相应评分项，重新招标。同日，濮阳县财政局受理益锦公司投诉。2019年8月17日，濮阳县财政局向濮阳县教育局及政府采购中心发出公函，发送了投诉书副本，并要求即日起采购活动暂停。2020年8月31日，濮阳县财政局组织三位专家对益锦公司投诉事项进行论证，论证意见为：根据《中华人民共和国政府采购法》（财政部87号）55条规定，综合评分法评审因素的设定，应当与投标人提供货物服务的质量有关，包括评标报价、技术或者服务水平、履约能力、售后服务等。投诉人第1、3、4项质疑的，其实是招标文件对投标产品质量和供应商综合实力重要证明，是综合评分的重要因素，招标文件对之量化打分，完全符合政府采购法要求；投诉人第2项质疑，投标文件响应完整、表述清晰、内容详细，是评审现场专家评审的重要依据，对产品质量、供应商综合实力、企业履约能力表述清晰准确与否紧密相关，符合采购法的相关要求。2020年9月15日，濮阳县财政局作出濮县财购投[2020]005号投诉处理决定，驳回了益锦公司的投诉。益锦公司不服，向濮阳县人民法院提起诉讼。一审法院认为：案件争议焦点是濮阳县财政局作出的投诉处理决定依据是否充分，即益锦公司起诉的三项诉讼事项对应的公开招标文件《评标办法》中相关评分标准是否合法有效。一、公开招标文件《评标办法》履约能力中载明“4.投标人具有安全生产标准化企业证书的得2分，提供复印件”。采购人濮阳县教育局采购项目中有危化和易制毒产品，要求投标人或者供应商提供安全生产标准化认证证书，是政府采购中对中小学生安全的特别考虑，投标人或者代理商可以要求供货商提供该项证书，或选择具有该项证书的供货商，不存在差别待遇和歧视待遇的问题。二、评分办法投标文件完整性中“根据提交的投标文件，对其制作水平进行评估：好：便于检索、表述清晰完整、内容详尽齐全得3分；较好：便于检索、内容统一，应答合理得2分；一般：应答文件制作简单，内容描述不清晰得1分”。投标文件是投标人对采购人购买其产品或服务的正式邀约，是中标合同的载体，其质量和内容体现了供应商履约能力，对投标人提出投标文件制作水平的要求与《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（87号令）五十五条规定并不冲突。三、企业实力电脑中载明“厂商2016-2018任意一年国内商用PC市场销量排名前三（以IDC数据为准）的得2分”。IDC排名体现了企业的综合服务实力，反映了消费者对同类产品不同品牌的认可程度，将IDC数据作为加分项，符合择优竞争的市场规律，是采购人择优选择的权力，与《中华人民共和国政府采购法实施条例》第二十条并不冲突。综上，公开招标文件《评标办法》中相关评分标准符合有关规定，益锦公司起诉的三项诉讼事项理由不能成立，根据《政府采购和质疑投诉办法》第二十九条第二项规定，濮阳县财政局驳回益锦公司投诉，主要依据充分，适用法律正确。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回益锦公司的诉讼请求。案件受理费50元，由益锦公司承担。上诉人益锦公司不服一审判决，上诉称：一、在招标文件评分办法履约能力中“4.投标人具有安全生产标准化企业证书的得2分,提供复印件”。该要求投标人必须具有自己的“安全生产标准化企业证书”才可得分,在财政局投诉处理决定书和(2020)豫0928行初61号行政判决中解释可以提供生产厂家的“安全生产标准化企业证书”,通过解释可以判定投标人不须自己有“安全生产标准化企业证书”,因此益锦公司质疑该要求成立。二、在招标文件评分办法投标文件完整性中“根据提交的投标文件,对其制作水平进行评估:好:便于检索、表述清晰完整、内容详尽齐全得3分;较好:便于检索、内容统一,应答合理得2分;一般:应答文件制作简单,内容描述不清晰得1分”。依照《政府采购货物和服务招标投标管理办法》(87号令)五十五条规定:评审因素的设定应当与投标人所提供货物、服务的质量相关,包括投标报价、技术或者服务水平、履约能力、售后服务等。显然,投标文件的编制质量与投标人所提供货物、服务的质量无关。另外,《财政部关于促进政府采购公平竞争优化营商环境的通知》中也对此做了相关规定:采购人、采购代理机构对投标(响应)文件的格式、形式要求应当简化明确,不得因装订、纸张、文件排序等非实质性的格式、形式问题限制和影响供应商投标。将投标文件的制作质量作为评审因素明显与《政府采购货物和服务招标投标管理办法》(87号令)五十五条规定和《财政部关于促进政府采购公平竞争优化营商环境的通知》冲突,一审判决认定事实错误。三、在招标文件评分办法企业实力电脑中“厂商2016-2018任意一年国内商用PC市场销量排名前三(以IDC数据为准)的得2分”。市场销量排名实际为市场占有率。指企业的某款产品的销售量或销售额在市场同类产品或品类中所占比重。通常情况下,市场占有率越高,竞争力越强,反映了企业在市场上的地位。大型企业的市场份额整体比中、小、微型企业高,这间接涉及了企业的规模要素。根据《中华人民共和国中小企业促进法》第四十条的规定,“政府采购不得在企业股权结构、经营年限、经营规模和财务指标等方面对中小企业实行差别待遇或者歧视待遇。”如果将市场占有率作为评审因素一定程度上造成了歧视中小企业,不符合政府采购扶持中小企业的精神,涉嫌排斥或歧视中小企业。2019年5月15日,财政部国库司在回复网友(编号:20190515-3272-3258596)中明确,“《政府采购货物和服务招标投标管理办法》(财政部第87号令)第十七条规定,采购人、采购代理机构不得将投标人的注册资本、资产总额、营业收入、从业人员、利润、纳税额等规模条件作为评审因素。市场占有率和市场份额与企业的营业收入等规模条件有密切关系,因此不得作为评分标准。”综上所述,市场占有率不得作为评审因素。请求1.撤销濮阳县人民法院(2020)豫0928行初61号行政判决;2.改判;3.一、二审诉讼费用均由濮阳县财政局承担。被上诉人濮阳县财政局辩称：一、益锦公司的上诉理由是错误的。1.“4.投标人具有安全生产标准化企业证书的得2分，提供复印件”被益锦公司错误地理解为“该要求投标人必须具有自己的安全生产标准化证书才可得分”，该必须和自己的是益锦公司自己添加的，是其错误的主观臆测，或是恶意曲解。2.招标文件的制作水平在招标文件中评估三个方面：是否便于检索；表达是否清晰完整；内容是否详尽齐全。这与《财政部关于促进政府采购公平竞争优化营商环境的通知》中规定的“不得因装订、纸张、文件排序等非实质性的格式、形式问题限制和影响供应商投标”并不矛盾，因为这三个方面就是实质性的格式、形式问题，其质量和内容体现了供应商的服务水平和履约能力。3.“某一产品（商用PC）市场销量排名”与“市场占有率”和“经营规莫”、“营业收入”等不存在一一对应关系，现实市场中，很多中小企业的某种或某类型的产品市场销量排名领先，但“经营规模”和“营业收入”却远远比不上生产多项产品的名牌大公司的情况,这种情况都无需濮阳县财政局列举，不存在排斥和歧视中小企业的问题。二、益锦公司属于恶意投诉、恶意诉讼。益锦公司在《行政起诉状》中“事实与理由”部分坚持的三条所谓“诉讼事项”,分别是原《投诉书》中的第一、二、四项“投诉事项”,濮阳县财政局在做出《投诉处理决定》时已经充分考虑了益锦公司、招标人(濮阳县教育局)、招标代理机构(濮阳县政府采购中心)和专家组的意见,并依据相关法律法规和规范性文件对本案政府采购招投标行为的事实、程序进行了全面的合法性审查,最终认定“投诉事项缺乏事实依据,投诉事项不成立”。而益锦公司仍然坚持按照其自以为正确、客观上不能成立的事实和理由提起行政诉讼,在一审法院已经做出认定事实清楚、适用法律正确的判决之后,仍然提起上诉,滥用司法程序,有恶意投诉、恶意诉讼之嫌。综上所述,法院应当依法驳回其上诉。一审第三人濮阳县教育局述称：同濮阳县财政局意见一致。本院经审理查明事实与一审查明事实一致外。另查明，益锦公司没有参与案涉招标项目投标活动，现招投标工作及具体实施工作已经完成。本院认为：建立统一开放、竞争有序的政府采购市场是规范政府采购行为、提高政府采购资金使用效益的必要条件。保证政府采购领域的公平竞争，有助于发挥政府采购的政策功能，促进符合国家经济和社会发展政策目标，加快产品、服务、信誉较好的中小企业发展。然而，在政府采购实践中，依然存在限制竞争、排除竞争的行为，如存在对供应商实行差别待遇或歧视待遇等问题，应引起重视。根据《中华人民共和国政府采购法》《政府采购质疑和投诉办法》相关规定，潜在供应商对其依法获取的采购文件权有提出质疑和投诉，对财政部门作出的投诉处理决定不服有权提起行政诉讼。本案中，益锦公司作为潜在供应商，其提出的质疑及投诉事项均是围绕采购文件即本案招标文件的内容提出，关于涉案采购文件是否存在违法之处，本院结合当事人争议的三个投诉事项具体分析如下：首先，关于涉案招标文件评标办法履约能力一项中，“投标人具有安全生产标准化企业证书”的规定是否合法的问题。关于“具有”一词，从字面解释“具有”应为“具备、拥有、保有”的意思，即“投标人具有安全生产标准化企业证书”应理解为投标人本身应当具备、拥有安全生产标准化企业证书，该证书应当是投标人本人拥有的，而不应当是他人拥有的。对此，濮阳县财政局在投诉处理决定中解释为，“要求供应商提供有关《安全生产标准化认证证书》并无不当，代理商和非生产企业可以投具有安全生产标准化企业证书生产企业生产的产品”。招标文件规定的是“投标人具有安全生产标准化企业证书”，并未规定供应商可以提供有关《安全生产标准化认证证书》或可以投具有安全生产标准化企业证书生产企业生产的产品，濮阳县财政局的解释明显已经超出招标文件规定的字面意思，即在投诉处理决定中对“投标人具有安全生产标准化企业证书”的内容进行了扩大解释，该扩大解释脱离了招标文件本身规定的字面意思，明显不具有合理性，不符合一般人的正常理解，本院对濮阳县财政局作出的解释亦不予认可。招标文件关于“投标人具有安全生产标准化企业证书”的规定，已经构成限制或者排斥本身不具有安全生产标准化企业证书的潜在供应商，益锦公司称该项规定构成对供应商实行差别待遇或者歧视待遇的理由成立。其次，关于涉案招标文件评分办法的投标文件完整性规定，即“根据提供的投标文件，对其制作水平进行评估：好，便于检索、表述清晰完整、内容详尽齐全得3分;较好:便于检索、内容统一,应答合理得2分;一般:应答文件制作简单,内容描述不清晰得1分”的规定是否合法的问题。《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第五十五条第二款规定，评审因素的设定应当与投标人所提供货物服务的质量相关，包括投标报价、技术或者服务水平、履约能力、售后服务等。涉案招标文件对投标文件制作水平方面的规定，与投标人所提供的货物服务的质量并不相关，不应作为招标的评审因素。本案招标文件评分办法中将投标文件的制作水平作为评分内容，明显不当，应认定为违反了《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第五十五条第二款的规定，益锦公司称招标文件的该项规定不当的上诉理由成立。再次，关于涉案招标文件评分办法企业实力电脑一项中，“厂商2016—2018任意一年国内商用PC市场销量排名前三（以IDC数据为准）的得2分”的规定是否合法的问题。招标文件评分办法中将2016-2018任意一年国内商用PC市场销量排名前三作为评分标准，对未达到该项标准的潜在供应商具有明显的排斥作用，且该评分标准与投标人所提供货物服务的质量也不必然相关，会造成部分潜在供应商丧失公平竞争的机会，带有明显的倾向性，违反了《中华人民共和国政府采购法》第二十二条关于政府采购不得以其他不合理的条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇的规定，益锦公司称招标文件该项规定不当的上诉理由成立。最后，不可否认的是，实践中确有抱有不当目的供应商利用政府采购中的合法救济方式破坏政府采购秩序现象，政府采购主管部门应在优化营商环境、鼓励社会监督和抑制违法质疑投诉之间进行兼顾和平衡。所谓兼顾，就是在支持中小企业发展的同时，必须确保良好的政府采购工作秩序；所谓平衡，就是在三者之间寻求一个结合点和平衡点。质疑投诉者提出的问题及理由成立的，依法应予支持；质疑投诉者的投诉违反法律规定的，应依法予以制裁。本案中，濮阳县财政局答辩称益锦公司属于恶意投诉，对此濮阳县财政局在行政程序中未对恶意投诉予以认定并处置，在本案一审、二审诉讼过程中也未向人民法院提供相应证据，根据行政诉讼相关举证规则，本院对濮阳县财政局关于益锦公司恶意投诉的理由不予采信。另，就本案而言，并未发现益锦公司存在恶意诉讼的情形，故本院对濮阳县财政局答辩称益锦公司属于恶意诉讼的理由不予采信。在法律允许的范围内对政府采购行为提出质疑和投诉具有积极意义，但是恶意投诉的行为会扰乱营商秩序，不具有正当性，不应予以支持。如果濮阳县财政局有证据证明益锦公司存在违法行为，可另行依法予以处理。综上所述，上诉人益锦公司的上诉理由成立，濮阳县财政局作出本案投诉处理决定适用法律错误，应予撤销。鉴于案涉招标及实施工作均已完成，濮阳县财政局对本案投诉重新作出处理已无实际意义，故不再责令濮阳县财政局重新作出处理。一审判决驳回益锦公司的诉讼请求适用法律错误，应予改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项的规定，判决如下：一、撤销河南省濮阳县人民法院（2020）豫0928行初61号行政判决;二、撤销被上诉人濮阳县财政局作出的濮县财购投[2020]005号投诉处理决定。一、二审案件受理费各50元，均由被上诉人濮阳县财政局承担。本判决为终审判决。审判长  贾向阳审判员  陈忠生审判员  崔树峰二〇二一年三月九日法官助理李亚博书记员朱思根