北京市第二中级人民法院行 政 判 决 书(2021)京02行终389号上诉人（一审原告）华宇波，男，1998年5月14日出生，汉族，住浙江省宁波市北仑区。委托代理人王梦颖，浙江九恒律师事务所律师。被上诉人（一审被告）中国银行保险监督管理委员会宁波监管局，住所地浙江省宁波市江东北路**。法定代表人覃刚，局长。委托代理人吴雷斌，中国银行保险监督管理委员会宁波监管局干部。被上诉人（一审被告）中国银行保险监督管理委员会，住，住所地北京市西城区金融大街**/div>法定代表人郭树清，主席。委托代理人周兰领，中国银行保险监督管理委员会干部。委托代理人陈睿，中国银行保险监督管理委员会干部。华宇波因诉中国银行保险监督管理委员会宁波监管局（以下简称宁波银保监局）、中国银行保险监督管理委员会（以下简称银保监会）行政处理及行政复议一案，不服北京市西城区人民法院（2020）京0102行初458号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。2020年3月20日，宁波银保监局对华宇波作出四份《银行业消费者投诉事项回复函》（以下简称被诉回复）。第一份（华宇波投诉广发银行宁波分行事项）主要内容，经调查，华宇波于2015年7月24日在广发银行宁波北仑支行开立借记卡时，在《开立个人银行账户回执》上签名确认“本人...已认真阅读并同意《广发银行个人银行账户管理协议》，承诺所提供的开户资料真实、有效”。上述管理协议第十七条约定银行可以对协议做出修改并予公布。2017年6月23日，广发银行宁波分行根据总行通知，启用2017年版的《广发银行个人银行账户管理协议》，该协议第三十条明确银行将不定期通过短信等方式向客户发送各类资讯。在2018年7月25日至2018年11月9日期间，该分行向华宇波发送了4条信息。2017年版《广发银行个人银行账户管理协议》第三十条对银行向客户发送信息进行了约定，同时明确“如乙方同意接收，请在申请表上进行勾选”（乙方为客户），调查未见广发银行宁波分行要求华宇波填写申请表进行勾选。宁波银保监局已经督促广发银行宁波分行优化商业营销信息的发送行为，提升金融服务水平。第二份（华宇波投诉民生银行宁波分行事项）主要内容，经调查，华宇波于2017年4月7日在民生银行宁波江东支行开立借记卡，预留手机号码为157XXXX****,在办理借记卡的《签约一站通综合金融服务申请单（个人版）》“客户申明”栏中，签字确认同意《中国民生银行个人客户协议手册》内容(含《民生银联借记卡用卡规定》）。根据上述《民生银联借记卡用卡规定》第十三条约定“本行可对本规定进行变更，以本行网站或营业网点的公告为准”。2018年6月，民生银行对原《民生银联借记卡用卡规定》进行更新并在网站进行了公告，新增加了银行可以向持卡人发送本行业务相关信息的条款，客户可以退订。2018年7月6日至2018年10月30日期间，民生银行宁波分行向手机号码157XXXX****发送了相关理财介绍、抵押贷款等金融服务类信息，短信中注明“回复TD退订”，期间未收到157XXXX****手机号回复退订短信。虽然《民生银联借记卡用卡规定》中对银行向客户发送业务信息有所约定，但在保护消费者公平交易权利方面仍需完善，对此，宁波银保监局将督促该分行优化营销信息的发送行为管理，提升金融服务水平。第三份（华宇波投诉浙商银行宁波分行事项）主要内容，经调查，华宇波于2016年5月16日在浙商银行宁波北仑支行开立借记卡，开通预留的手机号码为157XXXX****。在开户业务确认书上明确写明“注册服务项目：信息服务。信息服务通知渠道：手机通知”，华宇波在业务确认书上签名确认。浙商银行宁波北仑支行自2018年10月起向华宇波预留号码发送理财产品相关信息9条，以上信息中无退订标识。浙商银行自2019年10月起已进行整改。第四份（华宇波投诉光大银行宁波分行事项）主要内容，经调查，2018年9月26日，华宇波在光大银行宁波北仑支行开立借记卡时，预留手机号为157XXXX****,在“综合签约业务回执”上签名确认“本人已详细阅读并自愿遵守中国光大银行客户须知（章程）的有关规定”。《中国光大银行借记卡章程》（2017年版）明确“持卡人同意发卡银行在法律法规允许的范围内使用持卡人的金融信息向持卡人推荐或提供发卡银行的其他产品和服务。对持卡人明确表示不同意接受的项目，发卡银行应停止推荐或提供相关产品和服务”的条款。2019年4月12日，华宇波将预留该银行手机号变更为158XXXX****。2019年5月7日起，光大银行宁波分行向华宇波预留的158XXXX****手机号发送1条信息，内容为涉及邀请参加银行活动的信息，短信中有“退订回00”标识，该分行反映未收到你退订信息，其他短信由总行统一发送。宁波监管局调查认为，虽然《中国光大银行借记卡章程》中对银行向客户推荐或提供发卡银行的其他产品和服务有所约定，但对于使用金融信息的方式约定不够清晰。宁波银保监局将督促该分行优化营销信息的发送行为，提升金融服务水平。华宇波对被诉回复不服，向银保监会提出行政复议申请。2020年7月20日，银保监会作出银保监行复决字[2020]223号《行政复议决定书》（以下简称被诉复议决定），根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十三条的规定，决定维持宁波银保监局2020年3月20日作出的被诉回复。华宇波向一审法院诉称：第一，宁波银保监局认定事实不清，处罚较轻。第二，被诉复议决定没有对为何作出驳回决定进行详细说明。综上，华宇波请求：1.撤销被诉回复，并责令宁波银保监局重新作出处理；2.撤销被诉复议决定；3.判令宁波银保监局、银保监会承担本案诉讼费。宁波银保监局辩称：一、华宇波不具备提起行政诉讼的实际价值和必要性。原告提起诉讼虽然是发动审判权的前提，然而，结合立法精神，根据审判权的应有之义和当前司法实践中的普遍认知，并非只要原告提起的诉讼具备了法定形式并符合法定程序，人民法院就必须进行实体审理。诉最终能否获得审理判决还要取决于诉的内容，即原告的请求是否足以具有利用国家审判制度加以解决的实际价值和必要性。本案中，针对华宇波的投诉事项，宁波银保监局进行了调查并书面答复华宇波，华宇波仍要求宁波银保监局对银行进行行政处罚。宁波银保监局是否对银行进行行政处罚，有赖于法律的明确规定以及行政机关基于专业知识，并结合所收集的相关证据所作的专业判断，而非基于华宇波要求。华宇波长期以来以邮寄方式向监管部门寄送多份材料，或无正当理由投诉，或批量申请政府信息公开，或为此提起行政复议、行政诉讼，具有反复性、纠缠性、非正当性的特点，既缺乏需要保护的合法权益和需要解决的实质性行政争议，也不具有利用国家审判制度加以解决的实际价值和必要性。司法资源的有限性，决定了人民法院只能满足公民的正当需求，华宇波反复、大量提起行政复议和行政诉讼，没有值得保护的与其自身权益相关的实际利益，也即无诉的利益，明显违反行政诉讼法的立法目的，不应予以支持。二、宁波银保监局作出案涉答复程序合法。2020年1月15日，宁波银保监局收到华宇波投诉材料四份，分别反映广发银行、民生银行、浙商银行、光大银行未获得华宇波授权向其发送营销信息的有关投诉事项。2020年1月20日，宁波银保监局作出四份《银行业消费者投诉事项补正告知书》（编号：2020015、2020016、2020017、2020018），要求投诉人补充完善证据材料。2020年2月4日，宁波银保监局收到华宇波寄送的补充证据，宁波银保监局于2020年2月6日作出四份《银行业消费者投诉受理告知书》（2020年2月6日28号、29号、30号、31号），告知华宇波宁波银保监局已受理其投诉事项。后受新冠肺炎疫情影响，宁波银保监局经审批后对该事项延期办理。2020年3月20日，宁波银保监局在调查基础上作出四份《银行业消费者投诉事项回复函》，书面答复华宇波。宁波银保监局依法受理华宇波投诉事项，按照规定办理延期，在法定期限内以《银行业消费者投诉事项回复函》形式书面答复华宇波，符合《中国银监会办公厅关于印发银监会机关银行业消费者投诉处理规程的通知》（银监办发〔2018〕13号）第十四条和第二十二条规定，程序合法。三、宁波银保监局作出案涉回复函认定事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确。（一）华宇波投诉广发银行宁波分行事项。宁波银保监局对华宇波反映的事项进行了认真调查，调阅核查了华宇波开户资料、账户管理协议资料等。根据调查情况，宁波银保监局书面向华宇波出具了投诉事项回复函。经调查，华宇波于2015年7月24日在广发银行宁波北仑支行开立借记卡（卡号：×××），客户信息中留存的手机号码为157XXXX****。华宇波（手机号码：157XXXX****）2018年7月25日至2018年11月9日陆续收到的4条广发银行商业信息确为广发银行宁波分行发送，信息内容主要为推荐理财产品和结构性存款。上述4条涉及金融产品的信息中均有“退订回TD”标识，华宇波未退订。华宇波2015年7月24日办理借记卡时，在《开立个人银行账户回执》上签名确认“本人...已认真阅读并同意《广发银行个人银行账户管理协议》，承诺所提供的开户资料真实、有效”。上述管理协议第十七条约定银行可以对协议做出修改并予公布。2017年6月23日，广发银行宁波分行根据总行通知，启用2017年版的《广发银行个人银行账户管理协议》，该协议第三十条明确银行将不定期通过短信等方式向客户发送各类资讯。宁波银保监局调查认为，2017年版《广发银行个人银行账户管理协议》第三十条对银行向客户发送信息进行了约定，同时明确“如乙方同意接收，请在申请表上进行勾选”（乙方为客户），调查未见广发银行宁波分行要求华宇波填写申请表进行勾选。《广发银行个人银行账户管理协议》第三十条明确银行将不定期通过短信等方式向客户发送各类资讯，条款对存量客户商业营销信息管理不够精细，但未实质造成客户华宇波明显损失，尚未达到处罚标准。宁波银保监局已通过窗口指导方式督促广发银行宁波分行优化商业营销信息的发送行为。宁波银保监局认为该局对广发银行宁波分行采取何种措施并未实质影响华宇波的权利义务关系。（二）华宇波投诉民生银行宁波分行事项。宁波银保监局对华宇波反映的事项进行了认真调查，调阅核查了华宇波开户资料、账户管理协议资料、短信发送情况资料等。根据调查情况，宁波银保监局书面向华宇波出具了投诉事项回复函。经调查，华宇波于2017年4月7日持临时身份证至民生银行宁波江东支行开立借记卡，卡号为×××,预留手机号码为157XXXX****,其在办理借记卡的《签约一站通综合金融服务申请单（个人版）》“客户申明”栏中，签字确认同意《中国民生银行个人客户协议手册》内容(含《民生银联借记卡用卡规定》）。根据上述《民生银联借记卡用卡规定》第十三条约定“本行可对本规定进行变更，以本行网站或营业网点的公告为准”。2018年6月，民生银行对原《民生银联借记卡用卡规定》进行更新并在网站进行了公告，新增加了银行可以向持卡人发送本行业务相关信息的条款，客户可以退订。2018年7月6日至2018年10月30日期间，民生银行宁波分行向手机号码157XXXX****发送了相关理财介绍、抵押贷款等金融服务类信息，短信中注明“回TD退订”，期间未收到157XXXX****手机号回复退订短信。宁波银保监局调查认为，《民生银联借记卡用卡规定》中对银行向客户发送业务信息有所约定，并进行了公告，虽然《民生银联借记卡用卡规定》以格式条款单方约定了协议变更方式，在保护消费者公平交易权利方面仍需完善，但尚未达到处罚标准。宁波银保监局已通过窗口指导方式督促民生银行宁波分行优化营销信息的发送行为管理。宁波银保监局认为该局对民生银行宁波分行采取何种措施并未实质影响华宇波的权利义务关系。（三）华宇波投诉浙商银行宁波分行事项。宁波银保监局对华宇波反映的事项进行了认真调查，调阅核查了华宇波开户资料、账户管理协议资料、短信发送情况资料等。根据调查情况，宁波银保监局书面向华宇波出具了投诉事项回复函。经调查，华宇波于2016年5月16日在浙商银行宁波北仑支行开立借记卡，预留的手机号码为157XXXX****。华宇波在开卡时申请开通浙商银行的“信息服务”功能，信息服务通知渠道为手机通知。在开户业务确认书客户告知联中，明确写明“浙商e信业务是指本行通过手机短信或电子邮件向客户传送金融信息，包括账户佘额变动提醒、贷款还款提醒、重要业务通知和本行新产品介绍等”。在业务确认书“本人已阅读并同意贵行通过网点或网站（含网上银行）公告的《浙商银行商卡（借记卡）章程》《浙商银行个人银行结算账户管理协议》《浙商银行增金宝服务协议》《浙商银行基金投资者权益须知》的内容。本人默认风险测评类型为‘谨慎型’。对申请的相关功能，已了解相应的业务规定，并自愿遵守其规定。如贵行公告调整业务相关规定，则以公告为准，本人自愿遵守”的客户声明部分，华宇波确认并签名。宁波银保监局经调阅浙商银行向华宇波手机号码157XXXX****发送短信的记录，其中浙商银行宁波北仑支行自2018年10月起向华宇波预留号码发送理财产品相关信息9条，以上信息中无退订标识。浙商银行总行已于2019年10月优化了PCRM系统，后续该系统发送短信均附有退订标识，宁波银保监局调查认为尚未达到行政处罚标准。宁波银保监局认为该局对浙商银行宁波分行采取何种措施并未实质影响华宇波的权利义务关系。（四）华宇波投诉光大银行宁波分行事项。宁波银保监局对华宇波反映的事项进行了认真调查，调阅核查了华宇波开户资料、短信发送情况资料、银行借记卡章程等。根据调查情况，宁波银保监局书面向华宇波出具了投诉事项回复函。经调查，2018年9月26日，华宇波在光大银行宁波北仑支行开立借记卡时，预留手机号为157XXXX****,华宇波在“综合签约业务回执”上签名确认“本人已详细阅读并自愿遵守中国光大银行客户须知（章程）的有关规定”。《中国光大银行借记卡章程》中有“持卡人同意发卡银行在法律法规允许的范围内使用持卡人的金融信息向持卡人推荐或提供发卡银行的其他产品和服务。对持卡人明确表示不同意接受的项目，发卡银行应停止推荐或提供相关产品和服务”的条款。2019年4月12日，华宇波将预留该银行手机号变更为158XXXX****。2019年5月7日起，光大银行宁波分行向华宇波预留的158XXXX****手机号发送1条信息，内容为“尊敬的客户：在资管新规和理财新规落地大背景下，理财产品受到不少的冲击，如何在经济下行时代配置资产，如何规避风险，从而实现财富增值。为回馈贵宾客户，我行在5月11日下午举办‘财富有约、安鑫有禧’活动，名额有限，先到先得，详询86863575”。短信中有“退订回00”标识。银行反映，其未收到华宇波的退订信息。其他短信（含理财产品和手机银行推介等内容）由光大银行总行发送。宁波银保监局调查认为，华宇波在办理开户时已签名确认自愿遵守中国光大银行客户须知（章程）的有关规定。宁波银保监局认为《中国光大银行借记卡章程》中“在法律法规允许的范围内使用持卡人的金融信息”的表述，对于使用金融信息方式约定不够清晰，但尚未达到处罚标准。宁波银保监局已督促光大银行宁波分行优化营销信息的发送行为，将相关情况及时反馈总行，提升金融服务水平。后续经核实，《中国光大银行借记卡章程（2020年版）》中已对相关表述加以改进，明确规定“持卡人在我行创建信息时统一我行通过短信、微信、客户端、邮件及电话等渠遒向持卡人推荐我行自有产品、代销产品、服务及优惠活动等信息的，我行将会通过以上渠道向持卡人推荐我行产品、服务及优惠活动等信息，持卡人可以随时根据推送信息提示办理退订业务”。宁波银保监局认为该局对光大银行宁波分行采取何种措施并未实质影响华宇波的权利义务关系。综上，宁波银保监局认为华宇波不具备提起本案行政诉讼的主体资格，请求依法驳回华宇波起诉；针对华宇波反映的投诉事项，宁波银保监局依法受理并予以答复，程序合法，答复内容认定事实清楚、适用法律正确，监管履职合法适当。银保监会辩称，2020年5月25日，银保监会法规部收到华宇波行政复议申请材料，并对复议材料进行审查。2020年6月2日，银保监会向宁波银保监局发送行政复议答复通知书以及行政复议申请书副本和相关材料。2020年7月20日，银保监会作出被诉复议决定并寄送华宇波。银保监会请求依法判决驳回华宇波诉讼请求。2020年12月24日，一审法院作出（2020）京0102行初458号行政判决认为，针对华宇波的投诉事项，宁波银保监局通过调阅资料、向相关单位了解相关情况等方式展开全面核查。经核查，宁波银保监局作出被诉回复，对华宇波反映的情况予以回复，被诉回复认定事实清楚、内容并无不当。本案中，宁波银保监局对华宇波投诉事项进行处理的程序，并不违反《中国银监会机关银行业消费者投诉处理规程》的相关规定，考虑到新型冠状病毒肺炎疫情的影响，宁波银保监局作出被诉回复的程序并无不当。《中华人民共和国行政复议法》第十二条第二款规定，对海关、金融、国税、外汇管理等实行垂直领导的行政机关和国家安全机关的具体行政行为不服的，向上一级主管部门申请行政复议。银保监会作为宁波银保监局的上一级主管部门，具有对宁波银保监局作出的被诉回复进行复议的法定职权。银保监会受理了华宇波的行政复议申请，并依法向宁波银保监局送达行政复议申请书副本，经过审查，作出被诉复议决定。被诉复议决定程序合法、结论正确，并无不当。华宇波的诉讼请求均缺乏事实及法律依据。综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决驳回华宇波的诉讼请求。华宇波不服一审判决提出上诉，请求撤销一审判决、改判支持其一审诉讼请求。华宇波的上诉理由如下：一审法院未对其提出的争议焦点进行审查并作出相应认定；银保监会于2020年5月25日收到其行政复议申请书，至2020年6月2日才发送给宁波银保监局，违反《中华人民共和国行政复议法》的规定。宁波银保监局、银保监会均同意一审判决，请求予以维持。在一审诉讼期间，华宇波提交并当庭出示邮寄凭证及快递查询结果，用以证明其提起本案之诉未超过法定起诉期限。在一审诉讼期间，在法定举证期限内，宁波银保监局提交并当庭出示了如下证据材料来证明自己的诉讼主张：第一组：1、华宇波反映广发银行宁波分行违规发送营销短信问题的相关程序性证据，包括行政投诉状及其附件材料、银行业消费者投诉受理告知书及邮寄凭证，信访事项延期办理审批单、银行业消费者投诉事项回复函的邮寄凭证；2.华宇波反映的民生银行宁波分行违规发送营销短信问题的相关程序性证据主要包括，行政投诉状及其附件材料、银行业消费者投诉事项补正告知书及其邮寄凭证、华宇波关于补正告知书的回函、银行业消费者投诉受理告知书及邮寄凭证、信访事项延期办理审批单、投诉事项的邮寄凭证；3.华宇波反映的浙商银行宁波分行违规发送营销短信问题的相关程序性证据，包括行政投诉状及附件材料、银行业消费者投诉、受理告知书及邮寄凭证、信访投诉事项延期办理审批单、回复函的邮寄凭证；4.华宇波反映的光大银行宁波分行2020年6月6日拒收零钱问题的相关程序性证据，主要包括行政投诉函及附件材料、受理告知书及邮寄凭证、延期办理审批单、答复书的邮寄凭证。第二组证据：宁波银保监局在核查过程当中获取的相关材料，主要包括1.华宇波反映广发银行宁波分行事项相关调查证据，包括华宇波的开户资料、账户管理协议资料、短信发送记录；2.华宇波反映民生银行宁波分行事项相关调查证据，包括华宇波的开户资料、账户管理协议资料、短信发送记录；3.华宇波反映浙商银行宁波分行事项相关调查证据，包括华宇波的开户资料、账户管理协议及客户联告知资料、短信发送记录；4.华宇波反映光大银行宁波分行事项相关调查证据，包括华宇波的开户资料、短信发送记录、《中国光大银行借记卡章程（2017年版）》《中国光大银行借记卡章程（2020年版）》。主要证明内容是证明宁波银保监局已经依法履行法定职责，作出的回复函认定事实清楚证据确凿。在一审诉讼期间，在法定举证期限内，银保监会提交并当庭出示如下证据材料：1.华宇波申请行政复议的材料；2.行政复议答复通知书；3.宁波银保监局答辩材料；4.被诉复议决定及邮寄凭证。经庭审质证，一审法院对上述证据材料认证如下：华宇波、宁波银保监局、银保监会提交的证据材料符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》对证据的要求，能够证明案件相关事实，均予以确认。一审法院已将上述证据材料全部移送本院。本院审查后认定：一审法院对华宇波、宁波银保监局、银保监会一审诉讼期间提交的上述证据材料所作认证符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的有关规定，是正确的，本院作同样认定。根据上述合法有效的证据，本院认定如下案件事实：2020年1月15日，宁波银保监局收到华宇波的四份投诉材料，华宇波分别反映广发银行、民生银行、浙商银行、光大银行未获得其授权向其发送营销信息，要求宁波银保监局对其反映的该违法、违规行为进行查处。2020年1月20日，宁波银保监局对华宇波作出四份《银行业消费者投诉事项补正告知书》，要求华宇波补充提交其接受被投诉银行信息的手机号码、其是否在被投诉银行办理相关业务并同意接受被投诉银行相关信息服务。2020年2月4日，宁波银保监局收到华宇波寄送的补充证据。2020年2月6日，宁波银保监局对华宇波作出四份银行业消费者投诉受理告知书。因受新型冠状病毒肺炎疫情影响，宁波银保监局审批决定延长投诉事项办理期限。通过调阅被投诉银行相关制度和业务资料等方式，宁波银保监局对华宇波投诉事项进行了调查。调查终结后，2020年3月20日，宁波银保监局对华宇波作出被诉回复，并向华宇波邮寄送达。华宇波不服被诉回复，向银保监会提出行政复议申请。银保监会于2020年5月25日受理华宇波的行政复议申请，于2020年6月2日对宁波银保监局作出行政复议答复通知书。宁波银保监局于2020年6月5日收到行政复议答复通知书，于2020年6月12日向银保监会提交行政复议答复书及相关材料。2020年7月20日，银保监会作出被诉复议决定并向华宇波邮寄送达。本院认为，宁波银保监局负有对辖区内商业银行的监管职责。本案中，宁波银保监局针对华宇波的投诉材料，分别对华宇波投诉的相关银行进行了调查，并在调查终结后对华宇波作出被诉回复，将调查处理结果对其进行了告知，已履行了相应的监管职责。宁波银保监局所作被诉回复认定事实清楚、适用法律正确，内容并无不当。银保监会作出的被诉复议决定的行政复议程序亦符合《中华人民共和国行政复议法》有关行政复议程序的规定。综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决驳回华宇波的诉讼请求是正确的，本院应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。一、二审案件受理费各五十元，均由华宇波负担（均已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长  徐 宁审 判 员  孙轶松审 判 员  励小康二〇二一年三月二十九日法官助理  徐 蕾书 记 员  刘欣恺