天津市第三中级人民法院行 政 判 决 书（2021）津03行终20号上诉人（原审原告）天津禾味餐饮管理有限公司，住所地天津市津**辛庄镇中建路**。法定代表人王蓉，经理。委托代理人刘金来，天津嘉信律师事务所律师。被上诉人（原审被告）天津市滨海新区市场监督管理局，住，住所地天津市滨海新区中心商务区迎宾大道**/div>法定代表人窦文生，局长。委托代理人张冲。委托代理人张寿军。上诉人天津禾味餐饮管理有限公司因诉被上诉人天津市滨海新区市场监督管理局食品安全行政处罚一案，不服天津市滨海新区人民法院（2020）津0116行初185号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院经审理查明，因群众举报，被告于2019年12月9日对案外人天津百得利汽车服务有限公司综合楼一楼餐厅进行检查，发现原告在该场所未取得食品经营许可从事食品经营活动，并对原告原法定代表人梁中伟进行询问，对现场进行拍照，于当日作出《责令改正通知书》，并向原告进行送达。被告于2019年12月10日立案，此后被告又两次进行现场检查，发现原告未在该场所从事食品经营活动。因疫情原因，经负责人批准，于2020年3月6日延长办案期限30日。被告于2020年4月1日向原告送达津市监滨保食罚告［2020］5号《行政处罚告知书》，告知原告有权进行陈述、申辩。被告于2020年4月8日作出津市监滨罚［2020］225号《行政处罚决定书》，载明：2019年12月9日经被告调查，发现原告在天津百得利汽车服务有限公司综合楼一楼未取得食品经营许可从事食品经营活动，货值金额9000元，违法所得3600元，违反了《中华人民共和国食品安全法》第三十五条规定，依据《中华人民共和国食品安全法》第一百二十二条的规定予以行政处罚。鉴于当事人积极配合行政机关检查，主动停止食品经营活动，其违法行为并未造成较大危害后果，依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条的规定，决定对原告给予从轻处罚，即没收违法所得3600元、罚款50000元。以上罚没款合计53600元。并于当日向原告进行送达。原告不服，诉至法院，请求撤销被告作出的津市监滨罚［2020］225号《行政处罚决定书》。另查，原告法定代表人于2020年7月10日变更为王蓉。一审法院认为，根据《中华人民共和国食品安全法》第二条第一款、第六条第二款，《食品经营许可管理办法》（2017年修正）第四十五条的规定，被告具有作出本案被诉行政行为的主体资格和法定职权。被告依法履行了立案、询问、调查取证、处罚前告知、送达等行政程序，程序合法。被告提交的证据能够证实，原告在涉诉场所未取得食品经营许可从事食品经营活动，存在违反《中华人民共和国食品安全法》第三十五条第一款规定的情形，依据《中华人民共和国食品安全法》第一百二十二条的规定予以行政处罚。被告根据原告的违法事实并结合原告积极配合行政机关检查，主动停止食品经营活动，其违法行为并未造成较大危害后果，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条的规定，作出的被诉《行政处罚决定书》，适用法律、法规准确。原告主张其并非涉诉餐厅的实际经营主体，不承担取得食品经营许可证的义务，其主张与涉案事实不符，也违反了《食品经营许可管理办法》（2017年修正）第四条“食品经营许可实行一地一证原则，即食品经营者在一个经营场所从事食品经营活动，应当取得一个食品经营许可证”的规定，故其主张不予采信。原告的诉讼请求无事实及法律依据，不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告天津禾味餐饮管理有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告天津禾味餐饮管理有限公司承担。上诉人天津禾味餐饮管理有限公司不服一审判决，向本院提起上诉，请求：1．撤销一审判决，依法改判撤销被上诉人作出的津市监滨罚［2020］225号《行政处罚决定书》；2．本案一审、二审诉讼费用由被上诉人承担。主要理由是：1.一审判决严重违反行政诉讼程序规定。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条规定，被告不提供或者无正当理由逾期提供证据的，视为被诉具体行政行为没有相应的证据。上诉人于2020年6月8日向一审法院提起诉讼，一审法院判决书表明在2020年6月10日就向被上诉人邮寄送达了起诉状副本和应诉通知书，而被上诉人于2020年6月29日才向一审法院提交证据和法律依据。此外，2020年11月20日被上诉人又补充提交了部分证据，该证据早已超过了法律规定的举证期限，但一审法院违法采纳了这些逾期提交的证据材料，严重违反了上述规定。2.一审法院认定事实错误，被上诉人不具有行政处罚的执法权限。被上诉人处罚上诉人的经营行为发生地点位于天津自贸试验区（空港经济区）内，罚款金额为53600元。根据被上诉人于2018年发布的《关于天津港保税区市场和质量监督管理局独立行使市场监管职权的通知》和《关于做好独立行使市场监管职权相关工作的通知》的规定，对于天津自由贸易试验区范围内的市场监管职权应由自贸区市场和质量监督管理局或天津港保税区市场和质量监督管理局独立行使职权。而被上诉人处罚行为超出其职权范围，无权直接对上诉人进行处罚。3.一审法院认定被上诉人对上诉人的行政处罚具有事实依据是错误的。上诉人于2019年6月1日与天津百得利汽车服务有限公司签订《餐饮服务委托合同》，上诉人是受该公司委托为其员工餐厅提供服务。全部用餐人员均是天津百得利汽车服务有限公司的在职员工，并无对外销售食品情况，完全属于《食品经营许可管理办法》第五十二条、《天津市食品经营许可管理实施办法（试行）》第四十九条规定的“单位食堂”，只能且必须由所属企业天津百得利汽车服务有限公司办理食品经营许可证，而天津百得利汽车服务有限公司已经于2019年11月29日办理了《食品经营许可证》，并据此将员工食堂委托上诉人提供餐饮服务。即便天津百得利汽车服务有限公司超越许可范围进行经营，违法主体也应是天津百得利汽车服务有限公司。故被上诉人认定上诉人未取得食品经营许可证进行经营，是没有事实依据的错误处罚行为。此外，制作食品的行为本身并不构成违法行为，未取得食品经营许可而制作食品，并对外销售才属于违法行为。被上诉人认定检查现场制作食品的人员为上诉人公司员工，但并未给这些工作人员制作笔录并由其签名。实际上当时现场并无上诉人公司员工制作食品，且被上诉人也并未查明有无食品销售行为，被上诉人执法人员对此重要事实未予核实，严重损害了上诉人的合法权益。被上诉人天津市滨海新区市场监督管理局辩称，1.被上诉人在法律规定的时间内向一审法院提交了证据和法律依据，不存在逾期提交证据和依据文件的事实。因一审法院在案件审理过程中为了进一步了解案情，要求被上诉人提交了部分材料，而非被上诉人逾期提交证据。2.被上诉人对被诉行政行为具有职权，根据《中华人民共和国食品安全法》第六条第二款，《食品经营许可管理办法》第四十五条的规定，被上诉人承担辖区内餐饮服务环节的食品安全监管职责。本案中，上诉人的经营场所位于被上诉人辖区范围内，被上诉人对上诉人未取得食品经营许可而提供餐服务的违法行为进行处罚，属于依法履行餐饮服务环节的监管职责，具有执法权限。上诉人依据被上诉人于2018年发布的《关于天津港保税区市场和质量监督管理局独立行使市场监管职权的通知》和《关于做好独立行使市场监管职权相关工作的通知》，认为被上诉人不具有执法权限。首先，该两份文件从性质上讲仅是被上诉人内部为了工作分工提高行政效率作出的内部文件并非规范性文件，不能作为行政诉讼案件的法律依据。其次，《关于做好独立行使市场监管职权相关工作的通知》里明确规定了2018年11月1日之后在自贸区辖区内立案的案件，被上诉人是具有执法的主体权限。涉案上诉人行政违法行为发生在自贸区辖区内，被上诉人具有执法权限。3.被上诉人作出被诉行政行为的事实清楚，证据充分。《中华人民共和国食品安全法》第三十五条规定，从事食品生产、食品销售和餐饮服务，应当依法取得许可。《食品经营许可管理办法》第二条规定，从事食品销售和餐饮服务活动，应当依法取得食品经营许可。《食品经营许可管理办法》第四条规定，食品经营许可实行一地一证原则，即食品经营者在一个经营场所从事食品经营活动，应当取得一个食品经营许可证。本案中，上诉人作为餐饮管理企业，在涉案场所进行食品制作和销售、对餐厅进行管理，属于从事食品生产销售、提供餐饮服务的食品经营者，其具有为该场所办理食品经营许可的义务。上诉人诉称其不是天津百得利汽车服务有限公司员工餐厅的实际经营主体，明显与已查明的事实不符，也与上诉人在被上诉人多次询问中的陈述前后矛盾。综上，一审法院认定事实清楚，证据充分且程序合法，请求二审法院驳回上诉人的全部上诉请求。本院经审理查明，被上诉人在一审举证期限内未提交《行政处罚案件有关事项审批表》，该证据系在一审庭审之后提交，且无正当理由。二审期间，被上诉人主张其未超期举证，因《行政处罚案件有关事项审批表》审批的内容是延长了30日的办案期限，是内部延期的审批，故一审期间并没有将其作为证据提交，一审庭审后是应一审法院的要求才向法院提交，该审批表并非被上诉人提交的证据，只是作为材料提交的。据此，被上诉人在举证期限内并未提交该证据，一审法院对《行政处罚案件有关事项审批表》予以认定并依此查明“因疫情原因，经负责人批准，于2020年3月6日延长办案期限30日”没有证据证明，本院对一审法院认定的该事实予以纠正。另查，2020年3月23日，上诉人提交书面承诺书，内容为：“天津禾味餐饮管理有限公司于2018年9月承包天津百得利汽车服务有限公司员工食堂餐饮服务，依据双方合同规定我方需取得食品经营许可证后方投入运营，但因各项原因未能如期完成食品经营许可证的申请。对于无证经营事实天津禾味餐饮管理有限公司应承担全部法律责任，本事件与甲方天津百得利汽车服务有限公司无关。对于员工投诉问题，本公司一定妥善解决，并杜绝类似事件再次发生，坚决遵纪守法，合法合规经营，确保食品经营的安全”。本院对一审法院查明的其他事实予以认定。本院认为，根据《中华人民共和国食品安全法》第二条第一款、第六条第二款，《食品经营许可管理办法》（2017年修正）第四十五条的规定，被上诉人具有作出本案被诉行政处罚的主体资格和法定职权，上诉人主张被上诉人不具有对上诉人进行处罚的权限没有法律依据，本院不予支持。经审查，被上诉人提交的证据能够证实，上诉人在天津百得利汽车服务有限公司未取得食品经营许可从事食品经营活动，违反了《中华人民共和国食品安全法》第三十五条第一款规定的情形，被上诉人根据上诉人的违法事实并结合上诉人积极配合行政机关检查，主动停止食品经营活动，其违法行为并未造成较大危害后果等因素，依据《中华人民共和国食品安全法》第一百二十二条及《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条的规定，作出的被诉《行政处罚决定书》，认定事实清楚，适用法律法规正确。上诉人主张其是受天津百得利汽车服务有限公司委托为该公司员工餐厅提供餐饮服务，应由天津百得利汽车服务有限公司办理食品经营许可证，而天津百得利汽车服务有限公司已经于2019年11月29日办理了《食品经营许可证》，且即便天津百得利汽车服务有限公司超越许可范围进行经营，违法主体应是天津百得利汽车服务有限公司。上诉人的该主张与被上诉人调查的事实及上诉人向被上诉人提交的承诺书的内容不符，该主张没有事实及法律依据，本院不予支持。经审查，被上诉人作出被诉行政处罚决定依法履行了立案、询问、调查取证、处罚前告知等程序。关于被上诉人是否超过了法定的办案期限的问题，国家市场监督管理总局令第2号《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》第五十七条的规定，适用一般程序办理的案件应当自立案之日起九十日内作出处理决定。因案情复杂或者其他原因，不能在规定期限内作出处理决定的，经市场监督管理部门负责人批准，可以延长三十日。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条之规定：被告对作出的行政行为负有举证责任,应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据,视为没有相应证据。本案中,被上诉人虽主张其办案期限已经批准延长,但并未在法定期限内提交证据予以证明,亦没有书面申请延期举证,其在一审庭审后提交属于逾期举证,且被上诉人在二审期间强调一审期间并未提交延长办案期限证据，而是应一审法院的要求提交。故应视为被上诉人没有提交延长办案期限的证据。被上诉人于2019年12月10日立案，于2020年4月8日作出被诉行政处罚决定，超过了法律规定的办案期限，属于行政程序轻微违法。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项的规定，行政程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的，人民法院确认违法，但不撤销行政行为。鉴于被上诉人对案件的实体处理得当,该程序轻微违法对上诉人的权利不产生实际影响,故应判决确认被上诉人作出的行政处罚决定程序违法，被诉行政处罚决定应保留其效力，不予撤销。综上，一审法院认定部分事实不清，适用法律错误，本院应予纠正，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项、第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、撤销天津市滨海新区人民法院作出的（2020）津0116行初185号行政判决；二、确认被上诉人天津市滨海新区市场监督管理局作出的津市监滨罚［2020］225号《行政处罚决定书》程序违法。一、二审案件受理费各50元，由被上诉人天津市滨海新区市场监督管理局负担。本判决为终审判决。审判长 曹 伟审判员 吕本文审判员 魏 欣二〇二一年三月十七日法官助理张允春书记员王一强附：本裁判文书所依据法律规定的具体条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项：行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：……（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。……《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项：人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：……（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；……