山东省烟台市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2021）鲁06行终93号 上诉人（原审原告）纪勇，男，1952年1月3日出生，汉族，住山东省海阳市。 委托代理人李宁，北京市京师律师事务所律师。 委托代理人胥汝涛，北京市京师律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）海阳市公安局，住所地：山东省海阳市济南路**。 法定代表人孙书基，局长。 出庭负责人常成，副局长。 委托代理人孙宝泽，海阳市公安局盘石店派出所所长。 委托代理人张雪沛，海阳市公安局法制大队民警。 上诉人纪勇因公安不予立案违法一案，不服山东省海阳市人民法院（2020）鲁0687行初133号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院认定事实：2019年10月3日，上诉人承包的玉米地发生火灾。10月4日6时22分，上诉人之女纪素艳拨打110报警电话称，其父母的玉米地被火烧毁了。6时28分，盘石店派出所接到110指令出警处理。民警到达现场进行勘验，玉米地玉米根部被烧，，地面有过火的痕迹过火面积3亩左右。现场无监控等有效证据。民警告知报案人到派出所制作报案笔录。上诉人之妻董香玉于7时57分在派出所制作询问笔录。在无法确定为刑事案件或者行政案件的情况下，被上诉人按照行政案件的程序受理案件。办案民警进行调查，走访大量群众，对相关7名人员进行调查取证，制作询问笔录。由于现场无监控，无有效线索，未能查明起火原因。该案件还在调查处理。上诉人认为被上诉人接警后未立案处理的行为属于行政不作为，提起行政诉讼，请求确认被上诉人不予立案行为违法。 一审法院认为，被上诉人接到110报警后，指令盘石店派出所出警处理。民警到现场进行勘验，走访群众，对报案人制作报案笔录。被上诉人在无法确定为刑事案件或者行政案件的情况下，在当事人报案后24小时内，按照行政案件的程序受理案件，已经依法依程序履行其职责。上诉人起诉被上诉人接警后未立案处理，请求确认违法，没有事实和法律依据，依法应驳回上诉人的诉讼请求。需要指出的是，被上诉人在受理案件后，应当制作受案回执送达报案人。本案中，被上诉人未将受案回执送达当事人，属于执法程序瑕疵。鉴于对上诉人权利义务不产生实际影响，现予以指出。基于此，被上诉人民警在执法过程中，应严格践行程序正义原则，切实保护当事人的合法权益。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回上诉人的诉讼请求。案件受理费50元，由上诉人负担。 上诉人纪勇的上诉请求：一、撤销一审判决并依法改判；二、本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。事实与理由：一、一审判决认定被上诉人“已经依法履行职责”没有事实依据。2019年10月3日，上诉人承包地无故生起大火。上诉人女儿于次日向被上诉人报警，但被上诉人经过初查后未继续调查取证，也未要求上诉人女儿签字，更未出具受案回执。在法庭质证意见中，被上诉人称因上诉人女儿不在本地无法送达，事实上没有法律明确规定上诉人有签字的义务，受案回执完全可以邮寄或通过其他方式送达。被上诉人不履行法定职责直接导致上诉人在涉案土地上一直没有任何播种，给上诉人造成很大的经济损失，属严重不作为。二、一审判决认定“被上诉人未将受案回执送达当事人，属于执法瑕疵”适用法律、法规错误。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。《公安机关办理行政案件程序规定》第六十一条第一款第㈠项规定，公安机关对报案、控告、举报、群众扭送或者违法嫌疑人投案，以及其他行政主管部门、司法机关移送的案件，应当及时受理，制作受案登记表，并分别作出处理。公安机关受理案件并依照法律规定制作受案回执单，是被上诉人在履行法定职责过程中的一部分，被上诉人未出具受案回执单，构成违法，不仅是执法瑕疵，依法应当承担法律责任。三、《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十九条、《公安机关办理行政案件程序规定》第一百六十五条规定，公安机关办理治安案件的期限，自受理之日起不得超过三十日；案情重大、复杂的，经上一级公安机关批准，可以延长三十日。办理其他行政案件，有法定办案期限的，按照相关法律规定办理。为了查明案情进行鉴定的期间，不计入办案期限。对因违反治安管理行为人不明或者逃跑等客观原因造成案件在法定期限内无法作出行政处理决定的，公安机关应当继续进行调查取证，并向被侵害人说明情况，及时依法做出处理决定。本案上诉人于2019年10月4日向被上诉人报警，至2020年8月19日上诉人提起行政诉讼，被上诉人尚未作出任何处理决定，被上诉人违反上述规定的行为显属超期办案、违法执法。 被上诉人海阳市公安局辩称，一、被上诉人案件受理及时，积极调查，不存在不履行法定职责的情况。因现有证据无法证实是构成过失引起火灾的行政案件还是构成放火罪的刑事案件，依据《公安机关办理行政案件程序规定》第六十五条规定受理为行政案件。经现场拍照取证，对董香玉制作报案材料，走访群众，对相关8名人员调查取证并制作询问笔录，但未调查清楚起火原因。二、上诉人关于受案回执未送达的诉求，起诉超过6个月起诉期限。被上诉人于2019年10月4日受理该案，上诉人知道未向其送达受案回执，不向被上诉人索要，而是在10个月后向一审法院起诉。三、上诉人知道案件已经受理，未送达受案回执对其权利义务不产生实际影响。 本院经审理查明，上诉人在二审庭审中称，其于2019年10月4日即清楚被上诉人已受案并调查取证的事实，但被上诉人未送达受案回执，未作出处理决定。 本院经审理查明的其他事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第㈥项规定：“……下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：㈥行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；……”一般而言，可提起行政诉讼的行政行为，应当是行政主体直接设定行政相对人权利义务或者对相对人权利义务直接产生影响、对外发生法律效果的行为，也即行政管理活动的最终行政决定，一般不包括行政主体在作出最终行政决定过程中的阶段性行为或针对程序性事项所作的决定和处理。此类针对程序性事项所作的行为以及过程性行为虽具有一定法律意义，也会影响相对人权利义务，但它的法律效果是依附并被最终的行政决定所吸收，除非该过程性行为对当事人权利义务产生重大影响且独立对外发生法律效力。根据本案已查明的事实，被上诉人已受理上诉人的报案,该案已进行调查取证，尚未作出终局性行政决定，上诉人对该事实清楚。上诉人诉称的不予立案行为违法主要系针对上诉人未送达受案回执，但立案行为属于被上诉人案涉行政行为的过程性行为，其法律后果是依附并被最终的行政决定所吸收，并未独立对外发生法律效力。即使上诉人主张被上诉人不予送达受案回执、超期办案行为违法，也只能在针对终局性行政决定所提起的案件中主张并由法院依法进行全面审查,不应单独针对立案这一过程性行为的合法性提起诉讼。故上诉人提起的本案诉讼，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，依法应予驳回。 关于上诉人称其在一审开庭前申请变更诉讼请求，本院认为，上诉人并无证据证实其提出过该申请，即使提出也系在起诉状副本送达对方当事人之后且无证据证实具有法定的正当理由，根据《最高人民法院关于适用的解释》第七十条规定，不应予以准许。 综上，上诉人的起诉不符合法定的起诉条件。一审法院适用法律、法规错误，依法应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、第八十九条第一款第㈡项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第㈥项、第六十九条第一款第㈠项的规定，裁定如下： 一、撤销山东省海阳市人民法院（2020）鲁0687行初133号行政判决； 二、驳回上诉人纪勇的起诉。 一审案件受理费50元，二审案件受理费50元，依法退回上诉人纪勇。 本裁定为终审裁定。 审判长  鲁晓辉 审判员  杨金勇 审判员  纪晓静 二〇二一年三月二十六日 书记员  高祎轩