安徽省高级人民法院 行 政 判 决 书 (2021)皖行终409号 上诉人（一审原告）徐伦，男，1941年8月29日出生，汉族，住安徽省合肥市瑶海区。 委托代理人彭鹏，北京中银（合肥）律师事务所律师。 委托代理人王珏，北京中银（合肥）律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）合肥市瑶海区人民政府，住所地安徽省合肥市明光路1号。 法定代表人陆勤山，区长。 委托代理人袁会，安徽安泰达律师事务所律师。 委托代理人贾磊磊，安徽安泰达律师事务所实习律师。 上诉人徐伦因诉合肥市瑶海区人民政府（以下简称瑶海区政府）房屋征收行政补偿一案，不服合肥市中级人民法院（2020）皖01行初411号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审法院审理查明，2018年7月11日，瑶海区政府作出合（瑶）房征告［2018］2号《合肥市瑶海区房屋征收决定》，决定对瑶海区小汽车修理厂Ａ1、Ａ2、Ａ3地块实施改造，原告徐伦位于合肥市瑶海区××生活区××室（现××室）的房屋，在此次征收范围内。包括原告在内的被征收人不服瑶海区政府作出的上述征收决定，向合肥市人民政府申请行政复议。2018年10月18日，合肥市人民政府作出复议决定，维持瑶海区政府作出的该征收决定。原告等被征收人不服继而提起诉讼，请求撤销该复议决定和征收决定，终审判决驳回其诉讼请求。 2020年5月12日，瑶海区政府作出《合肥市瑶海区房屋征收补偿决定书》（瑶房征补决[2020]第13号），根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条、第二十八条，《合肥市国有土地上房屋征收与补偿办法》第三十一条、第三十二条规定，对被征收人徐伦的被征收房屋实行货币补偿。根据安徽新安房地产评估有限公司以2018年7月11日为评估时点作出的房屋征收基准价评估报告，徐伦房产的房产证载明面积的价值为915871元。按照案涉项目征收补偿方案，应得被征收房屋货币补偿款1589715元，临时安置补助费3358.8元；搬迁补助费500元；附属物补偿费据实结算。2020年5月13日，征收实施单位将补偿决定书送达给原告。原告徐伦对上述补偿决定不服，遂提起诉讼，请求撤销《合肥市瑶海区房屋征收补偿决定书》（瑶房征补决[2020]第13号）。 一审法院另查明，2018年4月18日，征收实施单位瑶海区三里街街道办事处组织群众代表以票选的方式选定评估机构（安徽新安房地产评估有限公司）。经合肥市瑶海区房屋征收办公室、三里街街道办事处共同委托，安徽新安房地产评估有限公司于2019年10月22日对原告徐伦户被征收房屋作出估价报告，该报告以2018年7月11日为价值时点，确定原告徐伦的被征收房屋征收补偿价值为915871元（单价为12385元/㎡）。2019年10月25日，三里街街道办事处作出《关于要求被征收人选择补偿方式的通知》，分别告知原告徐伦因房屋被征收可以获得的实物安置的具体方案和货币补偿的具体数额，征求原告意见，并告知原告逾期不选择的法律后果。同时，三里街街道办事处作出《关于复核、鉴定权利的告知书》《关于要求与被征收人协商补偿事宜的通知》，告知原告享有的对安徽新安房地产评估有限公司作出的估价报告的复核、鉴定权利。安徽新安房地产评估有限公司在收到原告提出的异议后，于2019年11月5日作出回复意见，对原告异议的事项作出解释和答复。 一审法院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。依照上述规定，被告瑶海区政府具有在被征收范围内作出补偿决定的职权。 《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条规定，对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。本案中，原告徐伦的被征收房屋的价值，是由具备资质的安徽新安房地产评估有限公司按照房屋征收评估办法评估确定，对于安徽新安房地产评估有限公司出具的《房地产评估报告》，征收实施单位告知了原告享有的复核与鉴定权利。原告对评估机构的价值评估不服申请了复核和鉴定，被告在合理期限内作出补偿决定，被告并未剥夺原告的相关权利。 被告瑶海区政府作出补偿决定之前，向原告发出选择补偿方式的通知，通知原告可以获得的实物安置和货币补偿的具体内容，并告知其逾期不选择的法律后果。征收补偿决定重点对原告可以获得的货币补偿作出说明，实际并未剥夺原告可以获得实物安置的权利。在计算货币化补偿金额时，并未直接依据该房屋的评估价值，而是依据征收区域周边类似普通高层商品房市场均价，同时考虑了被征房屋及新建高层住房公摊面积差异等因素，补偿金额高于评估机构对其房屋的价值评估，故补偿决定内容并不违反公平补偿原则。 在房屋征收补偿安置过程中，征收机关及实施单位应当遵守法律规定，保障被征收人的合法权益。同时，被征收人也应当积极配合，使自己的权利落到实处。本案中，原告未能配合实施单位入户调查、丈量登记等工作，致使房屋征收部门无法计算附属物价值，被告瑶海区政府决定待原告搬迁时据实登记结算，符合客观实际，并未损害原告的合法权益。 综上，被告瑶海区政府所作的征收补偿决定事实清楚、适用法律正确。原告的诉讼请求没有事实和法律依据，该院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告徐伦的诉讼请求。 徐伦不服一审判决提起上诉，请求撤销一审判决，依法改判支持其一审诉讼请求。归纳其上诉理由，主要有以下三个方面： 一、对案涉房屋的评估违法。1.评估机构选定时间违法。本案中评估机构在2018年4月18日已经选定，此时案涉房屋征收决定尚未作出。2.评估机构选定程序违法。评估机构依法应当由被征收人协商选定，而非被征收人代表协商选定。被上诉人是让所谓的“群众代表”选择评估机构，但未提供证据证明该“群众代表”是被征收人的代表，且有在会议签到簿中签名的“群众代表”未在选择评估机构的选票中签名、在选票中签名的却非“群众代表”的现象。此外，2018年4月20日召开的选定评估机构会议，而评估机构已于2018年4月18日由“群众代表”投票选定，属于“未选先定”。3.评估机构未做实地查勘违法。《国有土地上房屋征收评估办法》第十二条规定，房地产价格评估机构应当安排注册房地产估价师对被征收房屋进行实地查勘，调查被征收房屋状况，拍摄反映被征收房屋内外部状况的照片等影像资料，做好实地查勘记录，并妥善保管。房屋征收部门、被征收人和注册房地产估价师应当在实地查勘记录上签字或者盖章确认。被征收人拒绝在实地查勘记录上签字或者盖章的，应当由房屋征收部门、注册房地产估价师和无利害关系的第三人见证，有关情况应当在评估报告中说明。评估报告中说是上诉人不配合才无法入室勘验不符合事实，也未提供任何符合法律规定的证据。4.评估报告参照的可比实例违法。评估报告舍近求远，放着距案涉征收区域45米紧邻小区不参照，而将几公里之外的小区作为可比实例。所谓的修正系数没有任何的依据和标准，由此得出的房屋价值完全脱离实际。5.上诉人对评估报告有异议，已经在法定时间内向房地产评估专家委员会申请了鉴定，在房地产评估专家委员会作出鉴定结论之前，瑶海区政府即依据该评估报告作出案涉补偿决定，显然违法。6.被上诉人提供的选择评估机构、入户调查通知等张贴图片均未提供原始载体，提供的仅是复制件，该证据不具备证明效力。且“小修厂项目被征收范围内房屋测绘套内面积公示”和“小修厂项目群众代表公示”未在小修厂生活区张贴，程序违法。7.评估机构未作出分户初步评估结果并公示，亦未作出整体评估报告，程序违法。《国有土地上房屋征收评估办法》第十六条规定：“房地产价格评估机构应当按照房屋征收评估委托书或者委托合同的约定，向房屋征收部门提供分户的初步评估结果。分户的初步评估结果应当包括评估对象的构成及其基本情况和评估价值。房屋征收部门应当将分户的初步评估结果在征收范围内向被征收人公示。公示期间，房地产价格评估机构应当安排注册房地产估价师对分户的初步评估结果进行现场说明解释。存在错误的，房地产价格评估机构应当修正。”第十七条规定：“分户初步评估结果公示期满后，房地产价格评估机构应当向房屋征收部门提供委托评估范围内被征收房屋的整体评估报告和分户评估报告。房屋征收部门应当向被征收人转交分户评估报告。”案涉房屋征收决定作出前，被上诉人既未要求评估机构作出分户初步评估结果并公示，也未作出整体评估报告，不符合上述规定。8.被上诉人未对被征收房屋情况进行调查，不符合《国有土地上房屋征收评估办法》第九条“房屋征收评估前，房屋征收部门应当组织有关单位对被征收房屋情况进行调查，明确评估对象”的规定。 二、案涉补偿决定是按照套内面积计算的货币补偿款，而评估报告是按照房产证的面积计算的补偿款。评估报告是法律规定的确定补偿款的依据，所以此问题上应以评估报告为准。此外，被上诉人提供的证明案涉房屋套内面积的测绘报告，形式和主体均违法，且被上诉人一审开庭后提交的测绘报告与庭审中的明显不一致，不具有证明效力。在房屋套内面积是多少这一基本事实都没有查清的情况下，被上诉人作出的补偿决定没有事实根据。 三、案涉征收补偿安置方案未提供改建地段或者就近地段的产权调换房违法。被上诉人提供用于产权调换的房屋在龙翔家园，系异地安置，违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条:“因旧城区改建征收个人住宅，被征收人选择在改建地段进行房屋产权调换的，作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当提供改建地段或者就近地段的房屋”的规定。被上诉人在另案中承诺“征收范围内土地的用途为道路与社区服务用房、公共绿地”，但没有提供规划部门出具的证明文件予以证明，该承诺没有法律依据和事实根据。 瑶海区政府答辩称，一、答辩人所作的征收补偿决定事实清楚，适用法律正确，程序符合法律规定，保障了被征收人的各项权利。1.答辩人作出的房屋征收决定已经过人民法院生效判决确认合法，房屋征收补偿决定的作出具备合法的前提条件。2.评估机构的选定程序合法。2017年12月4日选取了群众代表，并在征收范围内进行了张贴公示。2018年4月18日，三里街街道办事处组织群众代表以票选的方式选定评估机构。2018年5月15日评估公司选定以后，制作的预评估报告也在征收范围内进行了公示，被征收人并未对评估公司选定和预评估报告提出任何质疑和异议。3.房屋征收补偿决定作出前已经充分保障被征收人的各项权利。房屋征收部门为被征收人提供了产权调换和货币补偿两种补偿方式。2019年10月25日，房屋征收实施单位三里街街道办事处向上诉人户送达《评估报告》《关于复核、鉴定权利的告知书》《关于要求被征收人选择补偿方式的通知》《关于要求与被征收人协商补偿事宜的通知》。上诉人收到以上通知后，针对分户评估报告提出复核申请。评估机构已经作出复核结果，上诉人收到复核结果十日内向专家委员会申请鉴定，但是截止到房屋征收补偿决定作出前，征收人或者实施单位均没有收到专家委员会任何受理的通知。4.房屋征收补偿决定作出后已经依法向被征收人送达，保障了行政复议和行政诉讼的权利，并将房屋征收补偿决定在征收范围内进行张贴。二、征收补偿决定确定的房屋补偿价值无误。补偿决定在计算货币化补偿金额时，以产权调换面积为计算基础，考虑了增购面积的补贴，确定补偿单价时，参考了在价值时点周边同类房屋的市场均价，且补偿标准高于上诉人房屋本身的价值，计算的各项征收补偿费用均在征收补偿安置政策范围内。综上，请求依法驳回上诉，维持原判。 一审原告徐伦向一审法院提交了以下证据： 1.《合肥市瑶海区房屋征收补偿决定书》，证明原告所诉的具体行政行为； 2.对《评估报告》的意见及复核申请、《补偿方式的回复》、寄件凭证。证明原告明确告知不同意异地安置和货币补偿两种方式，且《评估报告》存在诸多问题，且评估公司均未直接回应； 3.《鉴定申请书》、寄件凭证。证明原告对《评估报告》申请了鉴定，在鉴定结论出具之前，被告无权作出补偿决定。 一审被告瑶海区政府向一审法院提交了以下证据： 1.房屋征收决定、公告、国有土地房屋征收补偿方案、张贴图片，证明案涉的房屋征收决定就补偿安置方案已经在征收范围公示； 2.行政复议决定书、合肥市中级人民法院《行政判决书》、安徽省高级人民法院《行政判决书》，证明案涉的房屋征收决定合法； 3.张贴图片、会议纪要、评估公司开会会议记录、选票、评估公司选定后制作预评估报告及公示的图片，证明案涉项目的评估机构系由群众代表投票选取，评估机构的选择符合法律规定，评估公司选定后，5月制作的预评估报告，在征收范围内进行公示，公示期间，没有任何人对评估公司提出任何异议； 4.小汽车修理厂旧城改造项目房屋征收明细表，证明案涉房屋的登记信息； 5.《房屋征收补偿估价报告》《关于复核、鉴定权利告知书》《关于要求被征收人选择补偿方式的通知》、龙祥家园安置点基准价评估报告、基准价评估报告、《关于要求被征收人协商补偿事宜的通知》、送达凭证。证明案涉房屋分户评估报告已向被征收人送达，告知复核、鉴定的权利，保障被征收人选择、协商的权利。将实物安置点位置的估价报告和货币补偿的基准价报告也向被征收人进行了送达； 6.《关于对我公司出具评估报告异议的相关回复》及送达凭证，证明实施单位在上门评估前，已经就评估公司上门评估的事情向原告进行了告知。原告已经申请了评估机构复核，复核结果已经送达给原告； 7.房屋测绘报告及公示图片、摸底结果公示，证明案涉房屋的套内使用测绘的面积已经在征收范围内进行公示； 8.房屋征收补偿决定书、送达凭证、在征收范围张贴的图片，证明案涉房屋征收补偿决定作出后，已经向被征收人送达。 上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定，对一审判决认定的案件事实，本院予以确认。 本院审理另查明，徐伦等人不服案涉房屋征收决定，向合肥市人民政府申请行政复议，复议程序以及此后有关该房屋征收决定的诉讼程序中，瑶海区政府向复议机关具函并在本院二审庭审中明确说明，案涉征收区域房屋拆除后，该区域土地用途将调整为道路交通设施、社区服务、公共绿化用地，原址不再建设商品住宅。徐伦等人诉案涉房屋征收决定一案，已经生效的（2018）皖01行初336号行政判决认定，2018年4月12日，征收实施单位瑶海区三里街街道办事处将该项目房屋调查结果在征收范围内进行公示，同时对房屋测绘套内面积在征收范围内进行了公示。该项目已经于2017年12月4日通过自荐和推荐方式产生16名群众代表，2018年4月18日，征收实施单位组织召开了选定评估机构会议，由群众代表采用少数服从多数的原则选定了该项目评估机构。2018年5月15日，评估机构作出了《房地产预评估报告》，征收实施单位在征收范围内进行了公示。 徐伦对案涉评估报告申请复核，评估机构回复中载明：“我公司估价人员经与委托方进行沟通得知：委托方已与您方进行联系，且已在您户入户门贴出《通知》，告知您户我公司于2019年8月19日上午九时对您户房屋进行现场勘查。估价人员于2019年8月19日在委托方的陪同下进行现场勘查，您户家中无人，未能进入室内”。 徐伦案涉房屋产权证登记的建筑面积为73.95㎡（经深圳大华勘测技术有限公司实地测量，该房屋所在的楼幢同套型房屋套内建筑面积为71.77㎡），混合结构。安徽新安房地产评估有限公司对该房屋的评估结果为单价12385元/㎡，总价值915871元。根据案涉项目征收补偿方案，为保障徐伦居住权利，徐伦可安置总面积为108.3㎡（套内面积71.77㎡×1.3﹢政策性增购面积15㎡，该15㎡由被征收人按照2680元/㎡建筑成本支付增购费用，征收方补贴12370元/㎡）。其货币补偿数额为：可安置总面积108.3㎡×案涉征收区域周边类似普通商品住宅（高层钢混结构中间层）评估价15050元/㎡-应由其支付的增购费用15㎡×建筑成本2680元/㎡=1589715元。按照该补偿数额计算，其被征收房屋价格按照建筑面积折合21497.16元/㎡。也就是说，徐伦被征收房屋评估价格为12385元/㎡，评估总价值为915871元，但案涉补偿决定并未按照其房屋实际评估价值确定货币补偿数额，而是考虑了现在的商品住宅房价格、结构、公摊系数等实际情况，实际补偿其1589715元，确保其能够在被征收区域周边购买到不低于其原使用面积的房屋。 案涉征收项目共涉及被征收人480余户，已经达成补偿协议的450余户，达90%以上，仅30余户尚未达成补偿协议。 本院认为，根据一审判决及当事人诉辩情况，本案争议焦点有四。其一，对案涉房屋的评估是否合法，评估结果能否作为补偿决定的依据；其二，按照被征房屋套内面积计算货币补偿数额是否合法、适当；其三，案涉补偿决定中未提供改建地段或者就近地段产权调换房是否侵犯徐伦合法权益；其四，被上诉人给予上诉人的补偿是否公平。 关于对徐伦被征房屋的评估问题。徐伦上诉提出，评估机构的选定时间在征收决定作出之前、评估机构由被征收人代表选定、评估机构未作实地勘查、评估报告选取的可比实例不当、分户评估结果未公示、评估报告未经房地产评估专家委员会鉴定等均不合法，故评估结果不能作为补偿决定的依据。本院认为，徐伦被征房屋建设于上世纪九十年代，相对老旧且所在区域配套基础设施相对落后，评估价值显然难以高于周边新建商品房均价。瑶海区政府在确定补偿数额时，并未直接依据该房屋评估价值，而是依据征收区域周边普通高层商品房市场均价，同时考虑了被征房屋及新建高层商品住房公摊面积差异等因素，确定的补偿数额按照其被征房屋建筑面积计算折合单价21497.16元/㎡，远高于实际评估价格，上诉人亦无证据证明案涉征收区域类似房屋近年来实际交易价格高于该价格。因瑶海区政府并未将徐伦被征房屋评估结果作为确定补偿数额的依据，故即使该评估存在不规范之处，对案涉补偿决定亦不产生实际影响，故本院对案涉房屋评估相关问题不再作进一步评判。 关于按照被征房屋套内面积计算货币补偿数额是否合法、适当的问题。徐伦被征房屋建筑面积73.95㎡，经征收实施单位委托专业测绘机构测绘，该房屋套内总面积为71.77㎡。由于该房屋系建设于上世纪九十年代的多层建筑，公摊系数低，公摊面积小，而现在新建商品房多为高层建筑，公摊系数高、公摊面积较大。如果直接按照徐伦被征房屋建筑面积计算补偿数额，其所得补偿款即使能购得相同建筑面积的商品房，但套内实际使用面积可能会比原来减少。瑶海区政府根据徐伦被征房屋套内总面积，结合现在高层住房平均公摊系数，按照被征房屋套内总面积的1.3倍计算应补偿的建筑面积，即徐伦被征房屋建筑面积为73.95㎡，实际补偿建筑面积为93.3㎡，且单价并非按照被征房屋评估价格12385元/㎡计算，而是按照同区域普通高层商品房均价15050元/㎡计算，在此之外，瑶海区政府又另给予其增购15㎡的补贴费用185550元，该种计算方式并无不当，亦有利于保障徐伦居住条件。 关于案涉补偿决定未提供征收区域或者就近地段产权调换房的问题。被上诉人提供用于案涉征收项目产权调换的房屋距征收区域较远，属于异地安置。对此，在徐伦等人诉案涉房屋征收决定一案中，一审判决及本院二审判决均已指出，此种安置方式不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定。同时考虑到，虽然案涉征收是以旧城改建的名义实施的，但鉴于征收区域A1地块已规划道路建设，A2地块面积狭小，均不适宜建设安置房，周边区域亦无适宜建设安置房的地块，故无法在征收区域或者就近地段建设安置房。且瑶海区政府已明确说明，案涉征收范围内土地将用于建设道路与交通设施、社区服务用房以及公共绿地，不会再建设商品住房。因此，被征收人要求原地安置，客观上难以实现。该案中，本院同时指出，案涉征收项目实施过程中，先后出现征收区域变动、面积更正、用地性质表述不同等问题，瑶海区政府在今后征收工作中应更加严谨，避免类似情况发生。由于对被征收人无法原址安置，故建议瑶海区政府严格依法做好补偿工作，确保被征收人得到公平补偿，不降低原有居住水平，故对此问题不再赘述。 关于案涉补偿决定是否公平的问题。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条的规定，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当给予公平补偿。该《条例》第十九条、第二十一条规定，对被征房屋价值的补偿，不得低于被征房屋类似房地产的市场价格。被征收人选择房屋产权调换的，市、县级人民政府应当提供用于产权调换的房屋，并与被征收人计算、结清被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价。因此，房屋征收补偿决定合法性审查的核心和关键是补偿结果是否公平。而衡量补偿结果是否公平的标准，是看给予被征收人的补偿与其被征房屋实际价值是否相当、能否使其保持原有居住条件。 虽然案涉补偿决定确定的徐伦被征房屋补偿数额并不低于类似房地产市场价格，亦载明了该房屋装饰装潢等附属物，亦将另行据实登记补偿，但考虑到徐伦居住条件、生活便利等问题，本案还需审查徐伦所获补偿款是否足以买到与其原居住条件类似的房屋。所谓“类似”房屋，是指与被征收房屋区位、用途、档次、结构、质量、新旧程度、使用面积、配套设施、物业管理、居住环境等基本相同或者相似的房屋。根据徐伦等人诉案涉项目房屋征收决定一案以及案涉征收区域其他被征收人提供的瑶海区房价材料，结合本院核实了解情况，近三年来，瑶海区普通商品住房市场均价15000元/㎡左右，个别新建高档商品住房超过20000元/㎡。案涉补偿决定给予徐伦的房屋补偿款数额为1589715元，即使按照单价16000元/㎡计算，其亦可购买建筑面积99.35㎡的房屋，且房屋结构、质量、新旧程度、配套设施、居住环境等更加优越，能够使其保持原有居住水平乃至有所改善。当然，徐伦也可以根据自身经济状况、生活需求、所获补偿款数额等实际情况，自主决定所购买房屋的面积、档次，超出或者低于补偿款的部分自行结算，这与《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的产权调换、找补差价，并无实质差别。故该补偿决定虽未提供改建或者就近地段的产权调换房，但给予的补偿款数额明显高于被征房屋实际价值，且足以购买到与被征房屋类似的房屋，故该补偿决定内容并不违反公平补偿原则。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。上诉人徐伦的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人徐伦负担。 本判决为终审判决。 审判长  张志强 审判员  陈 默 审判员  钟祖凤 二〇二一年三月十六日 法官助理张高英 书记员潘玉丹 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……