广东省佛山市中级人民法院行 政 裁 定 书（2021）粤06行终159号上诉人（原审原告）劳浩发，男，1957年11月7日出生，汉族，住佛山市禅城区×××××××××××××××，公民身份号码：440××××××××××××。被上诉人（原审被告）佛山市禅城区石湾镇街道办事处，住所地佛山市禅城区××××××。负责人吉江鸿，主任。委托代理人梁焯华，该办事处工作人员。委托代理人方程，广东泽康律师事务所律师。上诉人劳浩发因诉被上诉人佛山市禅城区石湾镇街道办事处（以下简称石湾镇街道办）不履行核发乡村建设规划许可证职责一案，不服佛山市顺德区人民法院（2020）粤0606行初1094号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，劳浩发对佛山市禅城区×××××××××××××××××××（以下简称劳地新村北*巷*号）的房屋进行重建，但因未取得建设工程规划许可证擅自开工被查处。劳浩发为此多次通过12345渠道反映施工许可证问题，石湾镇街道办在2020年4月1日的答复中，对办理“禅城区建设工程规划许可证”建议劳浩发咨询区发展规划和统计局。2020年6月23日，劳浩发填写一份《佛山市乡村建设规划许可证核发申请表》，向石湾镇街道办申请核发乡村建设规划许可证。因该街道办未予办理，劳浩发向法院提起行政诉讼。另查，2016年12月19日，国务院办公厅批准了《佛山市城市总体规划（2011-2020年）》。《佛山市城市总体规划（2011-2020年）》将禅城区行政辖区、南海区桂城街道和狮山镇罗村社会管理处原罗村街道行政辖区、顺德区乐从镇行政辖区列为中心城区，佛山市行政辖区列为城市规划区。原审法院认为，行政不作为是指行政主体及其工作人员有积极实施行政行为的职责和义务，应当履行而未履行或拖延履行其法定职责的状态。根据已获得国务院办公厅批准的《佛山市城市总体规划（2011-2020年）》，佛山市禅城区行政辖区范围属于佛山市中心城区，亦属于佛山市城市规划区。《广东省城乡规划条例》第四十条规定：“在城市、镇规划区范围内进行建筑物、构筑物、道路、桥梁和管线等工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省人民政府指定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。前款规定的镇人民政府应当在核发建设工程规划许可证后向所在地城市、县人民政府城乡规划主管部门备案。”第四十一条第一款规定：“建设单位或者个人申领建设工程规划许可证，应当持使用土地的证明文件、建设工程设计方案和法律、法规规定的其他材料，向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省人民政府指定的镇人民政府提出申请。规划条件要求编制修建性详细规划的，应当同时提交经审定的修建性详细规划。属于原有建筑物改建、扩建的，应当同时提供房屋产权证明。”第五十三条规定：“在村庄规划确定的建设用地范围内使用国有土地进行工程建设，或者在城市、镇总体规划确定的建设用地范围内利用农村集体所有土地进行农村村民住宅建设的，按照本章第四节建设工程规划管理的有关规定执行。”根据上述规定，劳浩发在佛山市禅城区行政辖区范围内利用农村集体所有土地进行农村村民住宅建设的，需申领建设工程规划许可证。劳浩发因未取得施工许可证问题于2020年4月1日通过12345渠道反映时，石湾镇街道办已答复建议劳浩发咨询（禅城）区发展规划和统计局。2020年6月23日，劳浩发填写一份《佛山市乡村建设规划许可证核发申请表》，向石湾镇街道办申请核发乡村建设规划许可证，因劳浩发的申请不属于该街道办的职责处理范围，石湾镇街道办未予办理，不属于未履行或拖延履行其法定职责。劳浩发的诉讼请求，不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（三）项规定的可受理行政诉讼的范围，因此，对劳浩发的起诉，法院应不予受理，鉴于案件已受理，应裁定驳回劳浩发的起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定：驳回劳浩发的起诉。案件不收取受理费。上诉人劳浩发上诉称：一、一审法院颠倒诉讼顺序，程序违法。2020年8月29日，上诉人向佛山市顺德区人民法院提起行政诉讼，经法院审查认为：1.石湾镇番村村民委员会不是适格主体，不应列为被告；2.请补充提交你向石湾镇街道办事处提交申请的证据。经上诉人补正后该院在9月11日受理并于11月4日开庭审理，直至12月22日裁定驳回上诉人起诉。一审法院颠倒法定诉讼程序，违反《中华人民共和国行政诉讼法》第五十一条的规定。二、一审法院认定事实有误。1.被上诉人石湾镇街道办拒绝接收上诉人提交的《佛山市乡村建设规划许可证核发申请表》是没有履行其负责接收申请材料的法定职责，违反了《广东省城乡规划条例》第五十一条第一款以及《住房和城乡建设部关于印发〈乡村建设规划许可实施意见〉的通知》（建村[2014]21号）第四条第二款的规定。2.根据《中华人民共和国城乡规划法》第十八条、第二十二条的规定，村庄规划在报送审前应当经过村民会议或者村民代表会议讨论同意。被上诉人提交的《佛山市城市总体规划（2011-2020年）》关于村庄规划的事项没有召开过村民会议讨论通过，没有尊重村民的意愿，骗取了国务院的同意。该规划应认定无效。三、一审法院适用法律错误。上诉人在原有宅基地上进行改建而申请乡村建设规划许可证完全符合《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条及《住房和城乡建设部关于印发〈乡村建设规划许可实施意见〉的通知》第二条第一款第三项的规定。故请求二审法院判令被上诉人依法为上诉人办理或核发《佛山市××建设规划许可证》，本案诉讼费由被上诉人负担。被上诉人石湾镇街道办答辩称：一审法院认定事实清楚，适用法律正确。一、根据法律规定，上诉人劳浩发在案涉用地范围内申请建设，应当依照法定程序申办建设工程规划许可证，而并非乡村建设规划许可证。审核建设工程规划许可证并非被上诉人的法定职责，故被上诉人不存在不履行法定职责的情形。1.根据《佛山市城市总体规划（2011-2020年）》，上诉人申请建设的用地范围已被纳入城市、镇总体规划确定的建设用地范围内。2.根据《广东省城乡规划条例》第五十三条的规定，在村庄规划确定的建设用地范围内使用国有土地进行工程建设，或者在城市、镇总体规划确定的建设用地范围内利用农村集体所有土地进行农村村民住宅建设的，按照本章第四节建设工程规划管理的有关规定执行。而根据《广东省城乡规划条例》第四节第四十条的规定，在城市、镇规划区范围内进行建筑物、构筑物、道路、桥梁和管线等工程建设的建设单位或者个人应当向城市、县人民政府规划主管部门或者省人民政府指定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。因此上诉人持《佛山市乡村建设规划许可证核发申请表》申办乡村建设规划许可证不符合法律规定。3.根据《广东省城乡规划条例》第四十一条第二款的规定，核发建设工程规划许可证属于城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省人民政府指定的镇人民政府的职责，并非被上诉人的法定职权范围。二、本案为不履行法定职责纠纷，争议焦点为政府机关有否按照法律规定履行法定职责。因此上诉人在其上诉状中提及的《佛山市城市总体规划（2011-2020年）》违法，并不属于本案审查的范畴。被上诉人在一审阶段已经提交了材料证明《佛山市城市总体规划（2011-2020年）》已经取得国务院批复同意，客观上并不存在违法的情况。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。二审期间，上诉人劳浩发向本院提交《佛山市自然资源局禅城分局关于劳浩发等5人咨询事项的回复》，该回复载明：禅城区内所有乡村均纳入城镇规划管理范围，无需单独编制村庄规划，故不核发《乡村建设规划许可证》。该材料的上述内容与一审法院认定相一致，属于重复提交，本院不予采信。本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案审查焦点为上诉人劳浩发提起本案诉讼是否符合法定的起诉条件。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十三条第二款规定：“人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责或者给付义务明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉。”根据上诉人的起诉、上诉材料可知，上诉人提起本案之诉是认为被上诉人石湾镇街道办未履行向上诉人核发佛山市乡村建设规划许可证的法定职责。但如一审所述，根据《广东省城乡规划条例》第四十条、第五十三条的规定，结合已获得国务院办公厅批准的《佛山市城市总体规划（2011-2020年）》，上诉人在佛山市禅城区行政辖区发内内利用农村集体所有土地进行农村村民住宅建设的，需申领建设工程规划许可证，而非乡村建设规划许可证，且核发建设工程规划许可证并非被上诉人的法定职责。此外，被上诉人在上诉人于2020年6月23日向该街道办提交办理乡村建设规划许可证申请之前，已经于2020年4月1日通过12345渠道将上述情况告知上诉人，并建议上诉人咨询（禅城）区发展规划和统计局。即上诉人以被上诉人未履行核发乡村建设规划许可证为由提起履职之诉，不符合起诉条件。上诉人主张《佛山市城市总体规划（2011-2020年）》关于村庄规划的事项没有召开过村民会议讨论通过，不符合法定程序，该规划应认定无效。经查，《佛山市城市总体规划（2011-2020年）》已经国务院办公厅批准，且对该总体规划的效力审查不属于本案审查的范围，故上诉人的该项主张缺乏理据，本院不予支持。上诉人还主张一审法院在受理案件前已通知其补正材料，后又驳回其起诉，颠倒了法定诉讼程序，违反《中华人民共和国行政诉讼法》第五十一条的规定。经查，一审法院针对上诉人于2020年8月29日提交的起诉材料，经审查认为起诉状内容欠缺，且缺少必要的诉讼材料，遂于9月1日发出《告知书》进行告知，在上诉人补正后一审法院予以受理并进行开庭审理，符合法定程序，并不违反相关法律规定。上诉人的该项主张缺乏法律依据，本院不予支持。综上，上诉人劳浩发的上诉主张均理据不足，本院不予支持。一审法院裁定驳回上诉人的起诉正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。二审诉讼费免予收取。本裁定为终审裁定。审 判 长  郭 赟审 判 员  潘华容审 判 员  王 慧二〇二一年三月十一日法官助理  张 靖书 记 员  暨晓莹