湖南省常德市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2021)湘07行终12号 上诉人(原审原告)桃源县四喜养殖有限责任公司，住所地湖南省桃源县枫树维吾尔族回族乡庄家桥村一组。 法定代表人李四喜，董事长。 委托代理人杨其炎，湖南宏声律师事务所律师，代理权限为特别授权代理。 委托代理人辛道云，湖南龙马律师事务所律师，代理权限为一般授权代理。 被上诉人(原审被告)桃源县农业农村局，住所地湖南省桃源县浔阳街道滨河路042号。 法定代表人郭凌云，局长。 委托代理人刘仕国，该局工作人员，代理权限为一般授权代理。 委托代理人刘南剑，湖南独角兽律师事务所律师，代理权限为特别授权代理。 被上诉人(原审第三人)桃源县畜牧水产事务中心，住所地湖南省桃源县漳江街道后东街1号。 法定代表人宋彪，主任。 委托代理人何莲芳，湖南独角兽律师事务所律师，代理权限为特别授权代理。 被上诉人(原审第三人)湖南惠生肉业有限公司，住所地湖南省常德市经济技术开发区德山镇河家坪居委会四组。 法定代表人苏红波，董事长。 委托代理人杨重远，湖南博集律师事务所律师，代理权限为特别授权代理。 委托代理人周玲，湖南博集律师事务所律师，代理权限为一般授权代理。 被上诉人(原审第三人)桃源县惠生肉业有限公司，住所地湖南省桃源县陬市镇观音桥村二组。 法定代表人苏红波，董事长。 委托代理人杨重远，湖南博集律师事务所律师，代理权限为特别授权代理。 委托代理人周玲，湖南博集律师事务所律师，代理权限为一般授权代理。 上诉人桃源县四喜养殖有限责任公司(以下简称四喜养殖公司)因与被上诉人桃源县农业农村局(以下简称桃源县农业局)、桃源县畜牧水产事务中心(以下简称桃源县畜牧中心)、湖南惠生肉业有限公司(以下简称湖南惠生公司)、桃源县惠生肉业有限公司(以下简称桃源惠生公司)撤销退养关闭付款协议及订立行政协议、行政补偿一案，不服常德市鼎城区人民法院(2020)湘0703行初301号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，本案现已审理终结。 2018年10月29日，桃源县畜牧兽医水产局(现为桃源县畜牧中心)与桃源惠生公司签订《桃源县惠生肉业有限公司红枫养殖场退养关闭协议》(以下简称《退养关闭协议》)，约定桃源惠生公司退养关闭红枫养殖场。2019年11月22日，桃源县畜牧兽医水产局与桃源惠生公司签订《付款协议书》，约定红枫养殖场退养补偿金额为2800万元。 原判决认定：2012年5月8日，四喜养殖公司与桃源县枫树乡庄家桥村七组签订《土地租赁协议》，约定租赁该组土地20年用于修建红枫养殖场，租赁期限为2012年5月1日至2032年4月30日。红枫养殖场建成后，未办理工商注册登记。2015年5月15日、2016年4月4日、2017年2月18日四喜养殖公司与湖南惠生公司依次分别签订《桃源县四喜养殖有限责任公司并购重组协议》(以下简称《并购重组协议》)和两份《补充协议》，约定湖南惠生公司并购重组四喜养殖公司所有的田河养殖场、红枫养殖场全部资产。双方约定四喜养殖公司和湖南惠生公司对田河养殖场、红枫养殖场的股权比例为4:6，其中四喜养殖公司负责经营田河养殖场，湖南惠生公司负责经营红枫养殖场。实际经营中，红枫养殖场由湖南惠生公司的全资子公司桃源惠生公司经营、管理。红枫养殖场门口招牌为“湖南惠生桃源红枫养殖场”。重组协议签订后，桃源惠生公司于2017年4月10日重新与枫树乡庄家桥村六组签订了《土地租赁协议》。2018年8月6日，红枫养殖场因废水排污超过国家标准，桃源县环境保护局作出桃环罚字[2018]44号行政处罚决定，处罚对象为桃源惠生公司。 2018年下半年，非洲猪瘟疫情爆发，红枫养殖场退养关闭前扑杀生猪14807头，每头补偿960元，补偿对象为湖南惠生公司，四喜养殖公司对此未提出异议。2018年9月10日，桃源县畜牧兽医水产局与四喜养殖公司签订《四喜养殖场退养补偿协议》，约定对田河养殖场进行退养关闭，并奖补769.0734万元。同年10月29日，桃源县畜牧兽医水产局与桃源惠生公司签订《退养关闭协议》，约定对红枫养殖场进行退养关闭。2019年11月22日，双方签订《付款协议书》，确定红枫养殖场退养补偿金额为2800万元(已按约支付800万元至湖南惠生公司)。2020年5月7日，四喜养殖公司就红枫养殖场退养奖补问题委托湖南宏声律师事务所向桃源县畜牧中心发出《关于红枫猪场退养补偿的律师函》，表明案涉补偿行为侵犯了四喜养殖公司的权益，请求停止向湖南惠生公司支付补偿款余额。后桃源县畜牧中心组织双方调解未果。四喜养殖公司不服，向法院提起本案诉讼。 另查明，2016年8月，因机构改革，桃源县畜牧兽医水产局承担的行政职能划入桃源县农业局，受县农业局委托承担畜牧兽医水产管理和生猪定点屠宰管理相关行政职能。2019年3月，县农业局更名为县农业农村局，县畜牧兽医水产局更名为县畜牧水产事务中心，为县农业农村局所属正科级公益类事业单位。 原审法院认为：本案的争议焦点为：一、四喜养殖公司是否具备提起本案行政诉讼的原告主体资格；二、案涉行政补偿行为(即付款协议)是否存在无效的情形，四喜养殖公司主张重新签订补偿协议、支付补偿款的请求能否予以支持。 第一，关于原告主体资格问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，根据《并购重组协议》得知四喜养殖公司可能对红枫养殖场存在股权，故四喜养殖公司与桃源县农业局对红枫养殖场的退养、关闭及奖补金额的发放行政行为存在利害关系，其具有提起本案诉讼的原告主体资格。 第二，关于补偿行为是否存在无效情形的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十九条规定有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：(一)行政行为实施主体不具有行政主体资格；(二)减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；(三)行政行为的内容客观上不可能实施；(四)其他重大且明显违法的情形。此外，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条规定，人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定有下列情形之一的，合同无效：(一)一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；(二)恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；(三)以合法形式掩盖非法目的；(四)损害社会公共利益；(五)违反法律、行政法规的强制性规定。本案中，四喜养殖公司主张桃源县农业局对红枫养殖场补偿行为无效的主要理由为桃源县农业局没有调查清楚红枫养殖场的所有权问题。经审查，一方面，四喜养殖公司未提供证据证明在公司工商登记注册时将红枫养殖场作为公司资产在登记注册资料中予以记载，故其对红枫养殖场的所有权对外不产生公示的法律效果。同时，其与湖南惠生公司进行资产并购重组并未按照约定设立新的公司及股权登记，故即使桃源县农业局对湖南惠生公司并购四喜养殖公司养殖场一事有所了解，但对具体如何并购、双方股权如何分配、如何经营、收益等问题均系二公司的内部约定，其无从得出准确、全面的判断，且双方签订并购重组协议后，桃源惠生公司与红枫养殖场所在地的集体经济组织重新签订了《土地租赁协议》，行政机关对红枫养殖场排污不达标的行政处罚责任也由其承担，可见，对外，红枫养殖场的经营、管理权一直由桃源惠生公司行使。另一方面，红枫养殖场退养之前，桃源县农业局与四喜养殖公司签订了与红枫养殖场具有同样情形、由四喜养殖公司经营的田河养殖场退养补偿协议，当时四喜养殖公司并未提出股权异议，也未提供证据证明其在协议签订及领取补偿款前后及时通知了湖南惠生公司和桃源惠生公司。桃源县农业局根据红枫养殖场门口的“湖南惠生桃源红枫养殖场”的招牌、养殖场由桃源惠生公司经营管理并对外承担义务、扑杀牲猪补偿对象亦为桃源惠生公司等对养殖场所有权作出判断，并与桃源惠生公司签订退养及付款协议，基本尽到了注意义务，实体处理并无明显不当，更无明显重大违法情形。此外，付款协议是对履行退养协议其中付款义务的补充协议，四喜养殖公司认可退养协议签订主体又否认付款协议签订主体本身即存在矛盾。当然，如果四喜养殖公司与湖南惠生公司确实存在股权收益分配争议，可通过民事诉讼另寻救济。 据此，原审法院遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回四喜养殖公司的全部诉讼请求。 上诉人四喜养殖公司诉称：一、原审判决认定桃源县农业局及桃源县畜牧中心对红枫养殖场的权属“无从得出准确、全面的判断”属认定事实错误。1、桃源县畜牧中心在2019年第20次县委常委会会议上提交的《关于惠生肉业红枫养殖场退养后续问题处理和惠生肉业非洲猪瘟强制扑杀补助的情况汇报》(以下简称《情况汇报》)中基本情况部分明确表述“红枫养殖场由桃源县四喜养殖有限责任公司修建于2012年”，故桃源县畜牧中心明知红枫养殖场系四喜养殖公司所有。2、桃源县畜牧中心在《情况汇报》称“四喜养殖公司与桃源县惠生肉业有限公司签订转让协议，由惠生肉业承接红枫养殖场的经营管理”无事实依据。3、桃源县农业局及桃源县畜牧中心将红枫养殖场退养关闭补偿金额补偿给桃源惠生公司无事实依据。4、桃源县农业局及桃源县畜牧中心就红枫养殖场的行政补偿对象是红枫养殖场的所有权，而非经营权，且退养关闭协议涉及的是红枫养殖场的经营权，只有付款协议才涉及红枫养殖场的所有权。5、桃源县畜牧中心将红枫养殖场所有权的行政补偿对象确定为桃源惠生公司错误。6、红枫养殖场未办理登记并不能由此否定四喜养殖公司对红枫养殖场拥有原始所有权，也不能免除桃源县农业局及桃源县畜牧中心对红枫养殖场的所有权进行核查。7、桃源惠生公司与当地集体经济组织重新签订的《土地租赁协议》、桃源惠生公司属于行政处罚对象、桃源惠生公司承担红枫养殖场生猪扑杀后果等其他理由均不能证明桃源惠生公司对红枫养殖场拥有所有权。二、桃源县农业局及桃源县畜牧中心就红枫养殖场作出的行政补偿行为对象错误、主要证据不足，应予撤销。1、红枫养殖场属于四喜养殖公司创建。2、湖南惠生公司与四喜养殖公司就红枫养殖场仅签订并购重组协议及补充协议。3、桃源惠生公司作为湖南惠生公司的全资子公司，属于独立法人，其无权签订付款协议。故其诉至法院请求：1、撤销常德市鼎城区人民法院作出的(2020)湘0703行初301号行政判决；2、一、二审诉讼费由四被上诉人负担。 被上诉人桃源县农业局辩称：一、其与桃源惠生公司签订红枫养殖场退养关闭协议已尽到了应尽的注意义务。1、桃源县惠生公司属于湖南惠生公司的子公司，且桃源惠生公司在红枫养殖场经营管理多年。2、湖南惠生公司并购四喜公司后，两家公司的财产所有权是否变动，如何变动，桃源县畜牧中心无权知晓。3、两公司并购后，对红枫养殖场进行行政处罚时，也是由桃源惠生公司承担。4、非洲猪瘟发生时，扑杀红枫养殖场生猪的补偿款也是支付给湖南惠生公司的。5、因红枫养殖场环保不达标，在其整改未到位的情况下对其进行补偿关闭，四喜养殖场公司是知情的。6、桃源县畜牧中心于2018年9月与四喜养殖公司签订田河养殖场退养关闭协议在前，于同年10月与桃源惠生公司签订红枫养殖场退养协议在后。7、其与桃源惠生公司签订退养关闭协议和付款协议前，桃源惠生公司明确表示红枫养殖场与四喜养殖公司无关。二、四喜养殖公司认可红枫养殖场退养关闭协议的签订主体是桃源惠生公司，但又认为付款协议的签订主体应为四喜养殖公司，属于前后矛盾。1、四喜养殖公司原审时认可红枫养殖场退养关闭协议的效力。2、付款协议是履行关闭协议中补偿条款的补充约定。3、公司内部之间的财产关系、股权关系属于公司内部秘密，其无权知晓，如四喜养殖公司与湖南惠生公司存在股权比例关系、股权收益分割争议，可通过民事诉讼途径解决。综上，原审判决认定事实清楚、适用法律正确，故请求法院依法驳回上诉，维持原判。 被上诉人桃源县畜牧中心的答辩意见与桃源县农业局的答辩意见一致。 被上诉人湖南惠生公司、桃源惠生公司答辩称：一、桃源惠生公司是红枫养殖场的实际经营者与所有者，故其与桃源县畜牧中心签订的《退养关闭协议》及《付款协议书》合法有效。二、四喜养殖公司未提交证据证明其拥有红枫养殖场，故其不具有提起本案诉讼的主体资格，且其认可了《退养关闭协议》，而仅对《付款协议书》的补偿对象有异议，如其对补偿款分配有异议不应通过行政诉讼解决。综上，请求法院依法驳回上诉，维持原判。 当事人在原审中提交并经质证的证据已随案移送本院。经审查，可以作为认定本案事实的依据。 本院对原审查明的事实予以确认。 二审另查明，2015年5月15日，湖南惠生公司与四喜养殖公司签订的《并购重组协议》，约定并购重组四喜养殖公司田河猪场、红枫猪场全部资产(包括猪舍及配套设备、其他房屋、其他资产等)，经协商，上述资产合计作价8133万元。其中湖南惠生公司以现金4880万元收购上述两座猪场的部分产权，在新公司的持股比例为60%。四喜养殖公司以被并购资产的另一部分3253万元出资，在新公司的持股比例为40%。后因各种原因，湖南惠生公司与四喜养殖公司并未成立新公司。2017年2月18日，湖南惠生公司与四喜养殖公司签订《补充协议》，约定湖南惠生公司与四喜养殖公司对田河养殖场、红枫养殖场所持股权比例仍是6:4,但自本协议签订后，湖南惠生公司独立经营红枫猪场、四喜公司独立经营田河猪场，且双方均不得干涉对方所负责猪场的生猪养殖经营行为，如需对方猪场提供种猪(猪苗)按市场价格买卖。 二审再查明，红枫养殖场在退养关闭前，桃源县农业局委托评估机构对该养殖场的房屋建筑物、相关配套设施、栏舍进行了调查、评估，四喜养殖公司、湖南惠生公司、桃源惠生公司对该养殖场退养关闭最终协商确定的补偿金额均无异议。 本院认为，根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条规定，行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。本案中，桃源县农业局所属的桃源县畜牧中心为实现环境保护及非洲猪瘟疫情防控与桃源惠生公司签订《退养关闭协议》和《付款协议书》属于行政协议，即属于行政诉讼的受案范围。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第四条、《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第三款的规定，因与桃源惠生公司签订上述协议是桃源县畜牧中心，而该中心并非法律、法规或规章赋予职权的行政主体，故其实施的行政行为应视为受桃源县农业局的委托，应由该局承担相应的法律后果，故该局是本案适格的被告。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，湖南惠生公司与四喜养殖公司签订的《并购重组协议》中约定的是湖南惠生公司收购四喜养殖公司全部资产的部分产权，并在以后新成立的公司中，湖南惠生公司持股60%，四喜养殖公司持股40%，且后来双方签订的《补充协议》也未改变全部资产各方所持比例，故四喜养殖公司与《退养关闭协议》和《付款协议书》存在利害关系，具有提起本案诉讼的原告主体资格。 根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十一条第一款规定，人民法院审理行政协议案件，应当对被告订立、履行、变更、解除行政协议的行为是否具有法定职权、是否滥用职权、适用法律法规是否正确、是否遵守法定程序、是否明显不当、是否履行相应法定职责进行合法性审查。本案中，桃源县农业局作为畜牧水产工作的法定职能部门，其有权与桃源惠生公司签订《退养关闭协议》和《付款协议书》，且双方签订的上述协议并无明显不当，属于合法、有效的协议，应受法律保护。理由如下：第一，湖南惠生公司持有红枫养殖场和田河养殖场60%的股权，且在签订上述协议前红枫养殖场是由湖南惠生公司的全资子公司桃源惠生公司实际经营管理，后来签订的《土地租赁协议》的租赁方也是桃源惠生公司，红枫养殖场门口的招牌也是“湖南惠生桃源红枫养殖场”，而且湖南惠生公司并不否认桃源惠生公司代表其与桃源县农业局签订上述协议的法律效力，故桃源县农业局签订上述协议的相对方为桃源惠生公司并无不当。第二，桃源县农业局在签订上述协议前依法对红枫养殖场的房屋建筑物、相关配套设施、栏舍进行了调查、评估，并根据评估结果及相关政策与桃源惠生公司协商确定了该养殖场退养关闭的补偿数额，且四喜养殖公司、湖南惠生公司、桃源惠生公司均对该补偿数额无异议。第三，桃源县农业局与桃源惠生公司签订上述协议系双方真实意思表示，既未违反自愿、合法原则，也未违反相关法律法规的强制性规定，并且协议双方也自愿履行该协议。至于四喜养殖公司享有红枫养殖场40%股权问题，属于其与湖南惠生公司股权收益分配的问题即红枫养殖场退养关闭补偿金额分配的问题，该补偿金额分配的问题并不属于行政诉讼审理的范围，但其可通过民事诉讼途径寻求救济。 综上所述，桃源县农业局所属的桃源县畜牧中心与桃源惠生公司签订的《退养关闭协议》和《付款协议书》合法、有效。四喜养殖公司的诉讼请求和理由无事实和法律依据。本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第(一)项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人桃源县四喜养殖有限责任公司负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 王继春 审 判 员 刘应典 审 判 员 唐招军 二〇二一年三月十六日 法官助理 管宏明 书 记 员 王梦璇 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： (一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； (二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； (三)原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； (四)原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。