江苏省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）苏行终982号 上诉人（原审原告）朱向报，男，汉族，住江苏省睢宁县。 被上诉人（原审被告）睢宁县人民政府，住所地在江苏省睢宁县睢城镇永康路1号。 法定代表人薛永，该县县长。 委托代理人李亮，江苏熊远栋律师事务所律师。 原审第三人睢宁县庆安镇人民政府，住所地在江苏省睢宁县庆安镇。 法定代表人刘瑞峰，该镇镇长。 上诉人朱向报因与被上诉人睢宁县人民政府（以下简称睢宁县政府）、原审第三人睢宁县庆安镇人民政府（以下简称庆安镇政府）土地行政补偿一案，不服江苏省徐州市中级人民法院（2018）苏03行初218号行政裁定，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 朱向报一审诉称，睢宁县政府在没有接到徐宿淮盐铁路（睢宁段）征收土地批准文件的情况下，于2016年3月初作出徐宿淮盐铁路（睢宁段）征收土地决定，同时启动铁路沿线土地房屋征收拆迁工作。朱向报的宅基地及房屋在睢宁县政府作出土地房屋征收决定的范围内。庆安镇政府为了履行睢宁县政府作出土地房屋征收决定的行政执行权，在不具有法律规定的权限和程序的前提下，于2016年4月20日与朱向报签订了《徐宿淮盐铁路睢宁段房屋拆迁货币补偿协议》。睢宁县政府侵犯了朱向报的宅基地和房屋的居住权和财产权，故提起本诉，请求：1、依法确认睢宁县政府作出徐宿淮盐铁路（睢宁段）征收土地决定违法；2、判令睢宁县政府按照《徐宿淮盐铁路（睢宁段）征地拆迁包干协议》中的标准，支付朱向报宅基地、房屋及附属物拆迁补偿费；3、本案诉讼费用由睢宁县政府承担。 睢宁县政府一审答辩称：1、睢宁县政府根据徐宿淮盐铁路建设需要和规划要求，经上级部门同意，于2015年取得了徐宿淮盐铁路工程先行用地的复函，后又取得徐宿淮盐铁路（徐州段）工程建设用地的批复，睢宁县政府基于上述文件使用相关土地有充分的事实和法律依据。2、朱向报原房屋和房屋占用土地并不在徐宿淮盐铁路建设用地征用土地范围内，无论使用土地行为是否合法，对朱向报的权利义务不产生实际影响，朱向报的该项诉讼请求不属于人民法院行政案件的受案范围。3、朱向报原房屋和房屋占用土地是在铁路建设工程永久征用土地范围外，介于环评线区域（环境影响评价报告书批复规定的环境敏感点的建筑物），朱向报可自行选择拆或不拆。朱向报选择自愿拆迁并与庆安镇政府达成《徐宿淮盐铁路睢宁段房屋拆迁货币补偿协议》，该协议的内容是朱向报与庆安镇政府之间达成的协议，与睢宁县政府的行政行为无关。4、朱向报在诉状中主张按照《徐宿淮盐铁路（睢宁段）征地拆迁包干协议》的标准支付拆迁补偿费无事实依据。首先根本不存在朱向报所说的包干协议，其次朱向报是自愿与庆安镇政府达成拆迁补偿协议，庆安镇政府按照协议内容履行了补偿义务，没有侵犯朱向报的居住权、财产权。5、朱向报曾基于同一事实、雷同的诉讼请求多次向人民法院提出诉讼，经开庭审理后朱向报均自愿撤诉，现并未出现新的事实，又提出诉讼，系重复诉讼。综上，请求人民法院依法驳回朱向报的诉讼请求。 原审第三人庆安镇政府一审答辩称：1、睢宁县政府按照徐宿淮盐铁路建设需要和规划要求，依法征收土地，相关手续取得了上级部门的批复，征收土地合法。2、朱向报房屋所处的位置在铁路征地规划红线外，环评线交界处，不属于铁路建设征地范围，其自愿与庆安镇政府签订补偿协议，合同早已履行完毕，拆迁后该土地仍属于原村委会所有。3、朱向报所称的包干协议纯属子虚乌有。4、朱向报基于同一事实多次向人民法院提起诉讼，违背了一事不再理的原则。 一审法院经审理查明，2015年12月7日，原国土资源部作出国土资厅函【2015】1677号《国土资源部办公厅关于新建徐州至淮安至盐城控制性工程先行用地的复函》，考虑到该项目部分单体工程施工难度大、建设工期紧的实际情况，同意先行用地。2016年3月10日，睢宁徐宿淮盐铁路建设指挥部办公室作出《致徐宿淮盐铁路睢宁段被征迁群众的一封信》，告知“徐宿淮盐铁路已经开工建设，征地清表工作正在开展，拆迁安置工作也即将启动。根据省、市铁路主管部门的部署和要求，铁路拆迁安置责任主体是沿线镇、街道，铁路拆迁补偿标准依照当地现行政策执行。”朱向报的房屋不在徐宿淮盐铁路建设用地的征用范围内，但在环评线区域。朱向报于2016年4月20日与拆迁实施单位庆安镇政府签订《徐宿淮盐铁路睢宁段房屋拆迁货币补偿协议》，约定将其坐落于庆安镇官二村刘东组635号202.82㎡集体土地上的房屋实施拆迁，对其进行货币补偿总计212350元。朱向报在《徐宿淮盐铁路睢宁段房屋拆迁货币补偿协议》上签字，且于同日在拆迁补偿费付款凭证、房屋及附属物评估报告单、两份承诺书上签字确认，并实际领取补偿款。2016年7月，朱向报向原徐州市国土资源局（以下简称徐州市资源局）申请公开“新建徐宿淮盐铁路睢宁地块对应的征地机关、征地方案经依法批准的文件名或文号”。徐州市资源局于2016年7月27日向朱向报作出《关于朱向报要求信息公开申请的回复》，告知“该地块经省国土厅向国土部申请办理的先行用地手续已批复（国土资厅函【2015】1677号），用地报批手续目前正在办理中，按要求年底报至国土资源部审查”。朱向报于2017年7月17日向原国土资源部申请公开该工程正式用地批准文件。原国土资源部于2017年7月24日作出国土资公开告知【2017】1127号《国土资源部政府信息公开告知书》，告知“其申请公开的事项正在审查，属于审查中的过程性信息，不属于《政府信息公开条例》所指政府信息”。 一审法院另查明，朱向报认为涉案协议的补偿标准偏低，以庆安镇政府为被告，于2017年4月向徐州运输法院提起行政诉讼。朱向报在法院受理案件后又撤回起诉。2018年4月，朱向报又以睢宁县政府为被告、庆安镇政府为第三人在一审法院提起诉讼。在起诉状送达后，朱向报书面递交变更诉讼请求申请，庭审中，再次明确诉讼请求为：1、依法确认《徐宿淮盐铁路睢宁段房屋拆迁货币补偿协议》无效；2、判决睢宁县政府额外支付朱向报房屋及附属物等被其克扣或截留的拆迁补偿损失629029.3元；3、依法确认睢宁县政府作出的徐宿淮盐铁路睢宁段征收土地房屋决定违法；4、依法审查睢政发【2010】54号文的合法性；5、判令睢宁县政府承担本案诉讼费用。一审法院于2018年4月9日作出（2017）苏03行初535号行政裁定书，裁定驳回朱向报的起诉。朱向报于2018年4月13日再次以睢宁县政府为被告，庆安镇政府为第三人向一审法院提起诉讼，诉讼请求为：1、依法确认睢宁县政府作出徐宿淮盐铁路（睢宁段）征收土地决定违法；2、判令睢宁县政府按照《徐宿淮盐铁路（睢宁段）征地拆迁包干协议》中的标准，支付朱向报宅基地、房屋及附属物拆迁补偿费；3、本案诉讼费用由睢宁县政府承担。一审法院立案受理后，朱向报于2018年6月23日提交变更案由申请书，以诉讼目的是确认拆迁补偿协议无效，要求合理补偿为由申请将案由由“土地征收”变更为“拆迁行政合同”。朱向报于2018年7月提交变更诉讼请求申请书，要求将诉讼请求变更为：1、依法确认睢宁县政府作出的徐宿淮盐铁路（睢宁段）征收朱向报土地、房屋的行政行为违法；2、依法确认庆安镇政府与朱有权于2016年4月20日委托朱向报签订的《徐宿淮盐铁路睢宁段房屋拆迁货币补偿协议》违法、无效，并按应付朱向报的全部补偿（含补偿差价）到位时市场价格向朱向报支付被拆迁房屋的补偿差价；3、判决睢宁县政府依法向朱向报支付被拆迁土地的土地补偿费；4、本案诉讼费用及相关费用由睢宁县政府承担。经一审法院释明后，朱向报于2018年7月31日再次提交变更诉讼请求申请书，要求将诉讼请求变更为：1、依法确认睢宁县政府、庆安镇政府与朱有权于2016年4月20日签订的《徐宿淮盐铁路睢宁段房屋拆迁货币补偿协议》违法、无效，并判决睢宁县政府按应付朱向报的全部补偿（含补偿差价）到位时市场价格向朱向报支付被拆迁房屋的补偿差价；2、判决睢宁县政府依法向朱向报支付被拆迁土地的土地补偿费和安置补偿费；3、本案诉讼费及相关费用由睢宁县政府承担。2018年12月14日庭审时，朱向报再次明确诉讼请求为：1、依法确认睢宁县政府作出徐宿淮盐铁路（睢宁段）征收土地决定违法；2、判决睢宁县政府按应付朱向报土地房屋及附属物全部补偿（含补偿差价）到位时市场价格向朱向报支付被拆迁房屋补偿差价的标准赔偿朱向报损失费。 一审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖”。首先，本案中,根据庭审查明的事实，朱向报的房屋及所占用的土地不在徐宿淮盐睢宁段征地拆迁项目征用土地的范围内，因此朱向报与涉案项目征用土地的行为无利害关系。其次，朱向报与庆安镇政府于2016年4月20日签订了《徐宿淮盐铁路睢宁段房屋拆迁货币补偿协议》，该协议上明确载明了涉案房屋的面积、具体赔偿项目及数额，朱向报在补偿协议及相关材料上签字，且在签订补偿协议及领取补偿款时对房屋的补偿项目及补偿标准并未提出异议，签订协议后朱向报亦实际领取了补偿款。再次，根据朱向报在庭审前多次提交的变更诉讼请求申请以及在庭审时的陈述，朱向报提起本次诉讼一是要求确认征收土地决定违法，二是主张《徐宿淮盐铁路睢宁段房屋拆迁货币补偿协议》的补偿标准过低，向其支付补偿差价。但征收土地行为与补偿协议的签订是不同的机构作出的不同行为，不应在同一诉讼中主张，且分属不同的审级，朱向报的主张不符合上述法律规定。且朱向报就涉案安置补偿协议曾在徐州运输法院提起行政诉讼，后撤诉，在没有新的事实依据的情况下，再次向一审法院提起诉讼，在一审法院驳回其起诉后，朱向报修改诉讼请求后再次提起行政诉讼，亦不符合受理条件。经一审法院在庭审前和庭审时多次释明，朱向报仍坚持其诉讼请求。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九规定的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；”之规定，裁定：驳回朱向报的起诉。一审案件受理费50元免予收取。 朱向报上诉称：1、一审法院认定事实、适用法律错误。上诉人的房屋及所占用的土地在铁路征地拆迁范围内。补偿协议签订后，原审第三人分管领导签字“允许乙方保留进一步争议利益最大化的权力”，足以证明上诉人对补偿标准有异议。2、被上诉人是集体土地上房屋征收的组织实施主体，原审第三人为具体实施单位，其签订补偿协议的后果应由被上诉人承受。3、本案并不属于重复诉讼。上诉人第一次起诉是在徐州运输法院，后撤诉到徐州市中级人民法院起诉。后诉与前诉当事人不同，不构成重复起诉。综上，请求二审法院依法撤销一审裁定，指令一审法院继续审理。 睢宁县政府答辩称：1、上诉人的原房屋及占用的土地不在徐宿淮盐睢宁段征地拆迁项目征用土地范围内。其与案涉项目征用土地的行为无利害关系，不具备提起行政诉讼的权利和资格。2、上诉人与原审第三人已签订补偿协议，没有对补偿项目和标准提出实质性异议，且之后领取了补偿款。3、签订补偿协议的行为与征用土地行为属于不同主体实施的不同行为。4、上诉人此前曾就同样的请求数次向人民法院提起过诉讼，其结果不是撤诉就是被法院驳回，本次诉讼无新的事实，显属重复诉讼。综上，原审法院认定事实清楚，适用法律适当。请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。 原审第三人庆安镇政府未提交陈述意见。 本院经审理确认一审法院查明的事实。 本院认为，上诉人一审诉求几经变更，最终确认为：1、依法确认睢宁县政府作出徐宿淮盐铁路（睢宁段）征收土地房屋决定违法；2、判决睢宁县政府按应付朱向报土地房屋及附属物全部补偿（含补偿差价）到位时市场价格向朱向报支付被拆迁房屋补偿差价的标准赔偿损失。关于第一项诉请，睢宁县政府从未作出征收朱向报土地以及房屋的决定，朱向报主张的该项行政行为不存在。关于第二项诉请，由于朱向报已与庆安镇政府达成房屋拆迁补偿协议，双方当事人均按协议履行完毕。朱向报主张由睢宁县政府按市场价赔偿其损失亦无事实及法律依据。因此，朱向报所提上述两项诉请均无事实根据，并不符合提起行政诉讼的条件。一审法院裁定驳回起诉正确。朱向报的上诉请求及理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 赵 黎 审判员 臧 静 审判员 吴晓玲 二〇二一年三月十六日 书记员 刘 妍