江苏省南通市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2021）苏06行终65号 上诉人（原审原告）夏宝女，女，1958年5月5日生，××族，住海安市。 被上诉人（原审被告）海安市交通运输局，住所地海安市江海西路**。 法定代表人崔剑，局长。 被上诉人（原审被告）南通市交通运输局，住所地南通市崇川区人民西路**。 法定代表人周建飞，局长。 委托代理人傅宁燕，南通市交通运输局法规处副处长。 被上诉人（原审第三人）王万圣，男，1969年1月22日生，××族，住海安市。 上诉人夏宝女因要求履行查处违法建筑职责及行政复议一案，不服南通经济技术开发区人民法院（2020）苏0691行初344号行政裁定，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。 一审法院经审理查明，2019年10月7日，夏宝女向海安市交通运输局提交《履职查处违反道路交通安全的建筑申请书》，称王万圣未经批准修建占地面积560平方米的别墅，楼房距离公路只有5.7米左右，偷砍公路边绿化树木，将仅剩的5.7米路边底部挖空，隐蔽施工，建造了三间地下室，内有生活设施，同时将化粪池等生活污水采用顶管方式穿过公路排入曲雅河，请求海安市交通运输局依法拆除王万圣违反规划影响道路安全的建筑物，并将执法进程信息和处罚结果书面告知夏宝女。海安市交通运输局于次日收到申请后，交给南通市交通运输综合行政执法支队海安执法大队（以下简称海安执法大队）勘察处理。海安执法大队于10月11日至现场进行了勘验，并于11月6日向王万圣的母亲刘林芳进行了询问。2019年12月19日，海安执法大队函告海安市曲塘镇人民政府（以下简称曲塘镇政府），称经查建筑物建设前期曲塘镇相关职能部门人员现场放线确认，依据江苏省人民政府公路两侧建筑控制有关规定，针对公路两侧违法建筑物按照“谁批准、谁拆除、谁赔偿损失”原则，提请曲塘镇政府遵照执行。夏宝女于2019年12月22日向南通市交通运输局申请行政复议，要求确认海安市交通运输局未依法履行法定职责的行政不作为违法，责令海安市交通运输局依法查处王万圣影响交通安全的违法行为。南通市交通运输局于12月25日收到复议申请后，当日立案，并于12月31日通知海安市交通运输局十日内答复。海安市交通运输局在指定期限内答复。2020年2月18日，南通市交通运输局作出行政复议决定延期通知书，延期30日。2020年3月20日，南通市交通运输局作出[2019]通交行复第6号行政复议决定书，认为夏宝女并未向海安市交通运输局提出保护其人身权的申请，即便提出了，海安市交通运输局也不具有保护公民人身权的法定职责，决定驳回夏宝女的行政复议申请。夏宝女不服提起诉讼，请求：1.撤销南通市交通运输局作出的复议决定；2.确认海安市交通运输局未依法履职并告知夏宝女的行政行为违法；3.判令海安市交通运输局限期对王万圣违反公路法的行为作出处罚。 另查明，2019年10月7日，夏宝女还向曲塘镇政府邮寄了《履职查处违法建筑申请书》，要求曲塘镇政府查处王万圣以帮其母亲刘林芳修缮房屋为名实施违法建设的行为。曲塘镇政府于10月29日立案查处刘林芳的违法建设行为。12月5日，曲塘镇政府作出《关于履职查处违法建筑申请的回复》，并于次日邮寄给夏宝女，告知夏宝女案涉房屋正按照法定程序查处。2019年12月26日，夏宝女向海安市人民政府申请复议，要求确认曲塘镇政府不履行法定职责违法，责令曲塘镇政府在法定期限内履行查处职责。在复议过程中，曲塘镇政府于2020年2月28日作出曲综罚字[2020]1号行政处罚决定书，限期刘林芳拆除曲塘镇××村××组××号违法建设合计347.11平方米房屋和院内凉亭及周围围墙。该决定书未向夏宝女进行送达。海安市人民政府认为曲塘镇政府未在法定期限履职，于2020年3月22日作出[2019]海政复第51号行政复议决定书，确认曲塘镇政府未依法履职违法，限曲塘镇政府五日内将履职结果告知夏宝女。 还查明，2016年3月27日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于开展承担行政职能事业单位改革试点的指导意见》（中办发[2016]19号），要求整合行政执法机构和职责，统筹执法力量，推进行政执法机构综合设置，通过改革基本做到行政职能由行政机构承担，执法职能由综合行政执法机构承担。2016年12月30日，江苏省委办公厅、省政府办公厅根据中办发[2016]19号文件精神印发《关于开展承担行政职能事业单位改革试点的指导意见》（苏办发[2016]60号），南通属于试点城市。2017年11月16日，南通市委办公室、市政府办公室根据中办发[2016]19号、苏办发[2016]60号文件精神印发《南通市市级承担行政职能事业单位改革实施方案》（通办发[2017]93号），撤并南通市交通运输局所属的市公路管理处、市航道管理处、市运输管理处、市地方海事局、市交通工程质量监督处、市交通工程建设管理处、市交通信息中心、市交通会计服务中心、市交通工程建设管理处、市汽车综合性能检测中心等9家事业单位，将市公路管理处、市航道管理处、市运输管理处、市地方海事局、市交通工程质量监督处、市交通工程建设管理处承担的有关行政许可、行政裁决等职能划入市交通运输局，整合上述6家事业单位及市港口管理局承担的行政处罚、行政强制等行政执法职能，组建市交通运输综合执法支队，由市交通运输局管理。 2018年11月27日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深化交通运输综合行政执法改革的指导意见》（中办发[2018]63号），要求各省、自治区、直辖市党委和人民政府，中央和国家机关各部委，解放军各大单位、中央军委机关各部门，各人民团体结合实际认真贯彻落实。指导意见要求通过改革整合执法队伍，将交通运输系统内公路路政、道路路政、水路路政、航道行政、港口行政、地、地方海事行政程质量监督管理等执法门类的行政处罚以及行政处罚相关的行政检查、行政强制等执法职能进行整合，组建交通运输综合行政执法队伍，以交通运输部门名义实行统一执法。设区的市和市辖区原则是只保留一个执法层级，市级设置交通运输综合执法队伍的，区级不再承担相关执法责任。地。地方可根据实际情况探索具体落实形式/div> 2019年6月20日，中共南通市委机构编制委员会办公室印发《关于南通市交通运输综合行政执法支队职能配置、内设机构和人员编制规定》（通编办发[2019]99号），确定市交通运输综合行政执法支队为市交通运输局所属暂列公益一类事业单位，主要职责包括负责全市建管公路路政和市区道路运政的行政处罚以及与行政处罚相关的行政检查、行政强制等执法工作。支队设14个执法大队，其中海安执法大队负责辖区内公路路政、航道行政执法工作。执法支队领有事业单位法人证书。 一审法院认为，《最高人民法院关于适用的解释》第九十三条第二款规定，人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责或者给付义务明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉。本案中，夏宝女向海安市交通运输局提交申请，申请海安市交通运输局依法拆除王万圣所建影响道路交通安全的违法建筑，由于南通市范围内建管公路路政和市区道路运政的行政处罚权现由南通市交通运输局所属南通市交通运输综合行政执法支队行使，海安市交通运输局并不具有查处危害道路交通安全的违法建筑的职责。因此，夏宝女的履职申请明显不属于海安市交通运输局的职权范围，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十三条第二款之规定，裁定驳回夏宝女的起诉。 夏宝女不服一审裁定，向本院提起上诉称，《中华人民共和国公路法》第四十四条规定，任何单位和个人不得擅自占用、挖掘公路。因修建铁路、机场、电站、通信设施、水利工程和进行其他建设工程需要占用、挖掘公路或者使公路改线的，建设单位应当事先征得有关交通主管部门的同意；影响交通安全的，还须征得有关公安机关的同意。占用、挖掘公路或者使公路改线的，建设单位应当按照不低于该段公路原有的技术标准予以修复、改建或者给予相应的经济补偿。第八十一条规定，违反本法第五十六条规定，在公路建筑控制区内修建建筑物、地、地面构筑物或者擅自埋设管线缆等设施的，由交通主管部门责令限期拆除，并可以处五万元以下的罚款。逾期不拆除的，由交通主管部门拆除，有关费用由建筑者、构筑者承担。由此可见，王万圣在公路路体下挖掘建造地下室的审批权、监管权、处罚权都是海安市交通运输局的法定职责。一审裁定以南通市编委《关于南通市交通运输综合行政执法支队职能配置、内设机构和人员编制规定》（通编办发[2019]99号）为依据，认为夏宝女的履职申请明显不属于海安市交通运输局的法定职责与职权法定原则相悖，违反上位法。南通市编委文件没有也无权否定公路法规定的县级交通主管部门的行政职能，只不过是强化交通综合执法的力度，设立南通市交通运输综合执法支队，下设14个执法大队。海安执法大队名义上挂靠南通市，实际就是海安市交通运输局的原执法大队，为海安市交通运输局的内设机构，与其下属的运输管理处合署办公，案涉地下室的查处仍是海安市交通运输局的法定职责。海安市交通运输局收到夏宝女的履职申请后，并未退回申请材料，而是已受理申请，更加证明涉及公路安全的违法建筑是海安市交通运输局的法定职责。综上，请求二审法院：1.撤销一审裁定；2.确认海安市交通运输局未履行法定职责，被诉的主体适格；3.判令海安市交通运输局对王万圣地下违法建筑作出行政处罚。 本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十三条第二款规定，人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责或者给付义务明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉。本案中，根据中共中央办公厅、国务院办公厅以及江苏省关于事业单位机构改革的相关文件的规定及精神，南通市制定了相应文件。其中，《南通市市级承担行政职能事业单位改革实施方案》（通办发[2017]93号）明确，撤并南通市交通运输局所属的市公路管理处、市航道管理处、市运输管理处、市地方海事局、市交通工程质量监督处、市交通工程建设管理处、市交通信息中心、市交通会计服务中心、市交通工程建设管理处、市汽车综合性能检测中心等9家事业单位，将市公路管理处、市航道管理处、市运输管理处、市地方海事局、市交通工程质量监督处、市交通工程建设管理处承担的有关行政许可、行政裁决等职能划入市交通运输局，整合上述6家事业单位及市港口管理局承担的行政处罚、行政强制等行政执法职能，组建市交通运输综合执法支队，由市交通运输局管理。中共南通市委机构编制委员会办公室印发的《关于南通市交通运输综合行政执法支队职能配置、内设机构和人员编制规定》（通编办发[2019]99号），确定市交通运输综合行政执法支队为市交通运输局所属暂列公益一类事业单位，主要职责包括负责全市建管公路路政和市区道路运政的行政处罚以及与行政处罚相关的行政检查、行政强制等执法工作。支队设14个执法大队，其中海安执法大队负责辖区内公路路政、航道行政执法工作。执法支队领有事业单位法人证书。南通市制定并实施的上述文件，对行政处罚、行政强制等行政执法职能的执法主体、权限进行整合，符合上级文件关于事业单位机构改革的要求。夏宝女认为通编办发[2019]99号文违反上位法，属于对“职权法定”原则的机械认识。同时，机构改革的意义在于明确、统一行政执法的职能、权限、主体，在相关文件已经明确了新的执法主体后，原执法主体便不再具有相应的执法权限，否则可能造成多头执法、重复执法的现象。夏宝女认为通编办发[2019]99号是强化了综合执法的力度的理由亦不能成立。由于南通市范围内建管公路路政和市区道路运政的行政处罚权现由南通市交通运输局所属南通市交通运输综合行政执法支队行使，且海安执法大队系南通市交通运输综合行政执法支队的下属部门，故海安市交通运输局不再具有查处危害道路交通安全的违法建筑的职责。海安市交通运输局收到夏宝女的《履职查处违反道路交通安全的建筑申请书》后，将该事项交由海安执法大队处理，只能视为一种便民措施或者对履职事项的移交，不能就此认为海安市交通运输局对其具有查处职权予以默认。夏宝女起诉要求海安市交通运输局履行的查处事项，明显不属于海安市交通运输局的权限范围，应当裁定驳回夏宝女的起诉。 综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。夏宝女的上诉请求不能成立，本院不予采信。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 （此页无正文） 审判长  郭德萍 审判员  仇秀珍 审判员  张祺炜 二〇二一年三月八日 书记员  丁雯雯 附：本裁定适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。