北京市第二中级人民法院行 政 判 决 书（2021）京02行终251号上诉人（一审原告）杨德宇，男，1968年8月10日出生，汉族，现住北京市大兴区。上诉人（一审原告）梁少平，女，1971年3月7日出生，汉族，现住北京市大兴区。二上诉人共同委托代理人邹伙发，北京桦天律师事务所律师。二上诉人共同委托代理人周玉婷，北京桦天律师事务所律师。被上诉人（一审被告）北京市大兴区黄村镇人民政府，住所地北京市大兴区清源路**。法定代表人唐胜明，镇长。委托代理人赵宁，北京市大兴区黄村镇人民政府工作人员。委托代理人林美锋，北京广丁律师事务所律师。上诉人杨德宇、梁少平因诉北京市大兴区黄村镇人民政府（以下简称黄村镇政府）强制拆除房屋一案，不服北京市大兴区人民法院（以下简称一审法院）所作（2020）京0115行初435号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。2020年10月31日，黄村镇政府对北京兴荣发商贸有限公司（以下简称兴荣发公司）建设的位于北京市大兴区黄村镇前辛庄村委会向北200米铁路南侧的“总建筑面积为13736.66平方米的100处砖混结构房屋”予以强制拆除。杨德宇、梁少平向一审法院诉称，二人在2016年-2017年间与兴荣发公司签订《北京兴荣发职工宿舍承租合同》，合同虽为租赁，但载明租赁期限34年，期满后，地上物和附着物归杨德宇、梁少平所有，此合同明显属于名为租赁实为买卖。房屋于2016年5月起交付杨德宇、梁少平，二人收房后对房屋内外进行了装饰装修，并进行了添附，购买了全套家具家电，涉案房屋已成为二人在京的唯一居所。2020年4月，杨德宇、梁少平购买并居住使用的房屋被停水停电，所在小区的部分房屋被他人拆除。杨德宇、梁少平购房后一直居住至今，未曾有行政机关通知涉案房屋为违法建筑要求二人搬离，行政机关下达行政处罚决定书后的三年多时间，黄村镇政府都未督促其更正，导致杨德宇、梁少平财产损失。2020年10月31日6时许，由黄村镇政府副镇长张某某带队，组织了200余名社会闲杂人员，不顾杨德宇、梁少平阻拦，强行将二人房屋及屋内装饰装修、设施设备、家具家电、生活用品等全部毁损。诉讼请求：1.判决黄村镇政府2020年10月31日拆除杨德宇、梁少平房屋并损毁房屋装饰装修、设施设备和家具家电、生活用品的行为违法；2.本案诉讼费用由黄村镇政府承担。黄村镇政府一审辩称：一、杨德宇、梁少平不具有诉讼主体资格。从诉状看，杨德宇、梁少平与兴荣发公司签订《北京兴荣发职工宿舍承租合同》，租赁兴荣发公司房屋。黄村镇政府拆除的是兴荣发公司的违法建设房屋，并非杨德宇、梁少平所有的房屋，对其二人的权利义务没有影响，因此杨德宇、梁少平不具有诉讼主体资格。二、黄村镇政府拆除行为事实清楚，程序合法，符合法律规定。2020年l0月12日，因位于大兴区黄村镇前辛庄村委会向北200米铁路南侧的平房院在2016年时被原北京市国土资源局进行过行政处罚，相关部门一直关注其进展，故黄村镇政府决定立案调查。经查，黄村镇前辛庄村委会向北200米铁路南侧的平房院是兴荣发公司所建，现状有100处砖混结构房屋，总建筑面积13736.66平方米，用于出租。黄村镇政府依照法律规定经过现场检查、现场勘验、询问等一系列程序，对该公司下发《权利义务告知书》《限期拆除（回填）决定书》，限其自行拆除上述违法建设。该公司收到后，向黄村镇政府书面表示，若没有在规定期限内自拆，其自愿由黄村镇政府进行强拆。之后，黄村镇政府下达《行政催告书》《强制拆除决定书》，向该公司及承租人下达《通知》，告知其及时清理屋内物品及黄村镇政府的拆除时间。拆除时，屋内没有住户，屋内物品全部在公证员、司法所公职人员的见证下搬离至安全地方代为保管，相关人员可以随时去取。黄村镇政府拆除行为的法律依据主要是《北京市城乡规划条例》第二十九条第一款、第七十五条第一款、第七十八条以及《中华人民共和国行政强制法》第三十七条，符合法律规定。综上，杨德宇、梁少平不具有诉讼主体资格，黄村镇政府拆除行为事实清楚，程序合法，符合法律规定，请求法院驳回杨德宇、梁少平的起诉。一审法院认为，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。参照自2011年4月1日起施行的《北京市禁止违法建设若干规定》（北京市人民政府令第228号）第四条第一款及自2020年11月15日起施行的《北京市禁止违法建设若干规定》（北京市人民政府令第295号）第三条第二款、第五条第三款的规定，本案黄村镇政府作为乡镇人民政府，具有负责其辖区内禁止违法建设工作，制止和查处乡村违法建设的法定职责。依据《北京市城乡规划条例》第二十九条的规定，本市依法实行规划许可制度，各项建设用地和建设工程应当符合城乡规划，依法取得规划许可。规划许可证件包括选址意见书、建设工程规划许可证、乡村建设规划许可证和相应的临时规划许可证。城镇建设项目应当按照建设工程规划许可证或者临时建设工程规划许可证的许可内容进行建设；农村建设项目应当按照乡村建设规划许可证或者临时乡村建设规划许可证的许可内容进行建设。参照自2011年4月1日起施行的《北京市禁止违法建设若干规定》（北京市人民政府令第228号）第十五条的规定，乡镇人民政府发现正在建设的乡村违法建设后，应当立即书面责令停止建设，当事人不停止建设的，可以查封施工现场。责令停止建设或者发现已经建成的乡村违法建设后20日内，乡镇人民政府应当作出如下处理：（一）应当取得规划许可而未取得规划许可，不符合村庄规划的，限期拆除；符合村庄规划的，责令限期改正，逾期不改正的，限期拆除。（二）已经取得规划许可，但违反规划许可内容进行建设的，责令限期改正，逾期不改正的，限期拆除。责令限期改正和限期拆除的期限一般不超过15日。乡村违法建设当事人逾期不拆除的，由乡镇人民政府组织拆除，区县人民政府可以责成区县城管、规划、国土、农村工作、公安等部门协助，市政公用服务单位和当地村民委员会应当予以配合。本案中，兴荣发公司在北京市大兴区黄村镇前辛庄村委会向北200米铁路南侧建设的总建筑面积为13736.66平方米的100处砖混结构房屋未依法取得规划审批手续，应属违法建设，黄村镇政府向其发出《限期拆除（回填）决定书》《强制拆除决定书》并对其实施强制拆除行为，并无不当。依据《中华人民共和国行政强制法》第十八条的规定，行政机关实施行政强制措施应当遵守下列规定：（一）实施前须向行政机关负责人报告并经批准；（二）由两名以上行政执法人员实施；（三）出示执法身份证件；（四）通知当事人到场；（五）当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径；（六）听取当事人的陈述和申辩；（七）制作现场笔录；（八）现场笔录由当事人和行政执法人员签名或者盖章，当事人拒绝的，在笔录中予以注明；（九）当事人不到场的，邀请见证人到场，由见证人和行政执法人员在现场笔录上签名或者盖章；（十）法律、法规规定的其他程序。参照自2011年4月1日起施行的《北京市禁止违法建设若干规定》（北京市人民政府令第228号）第十七条的规定，强制拆除违法建设，应当提前5日在现场公告强制拆除决定，告知实施强制拆除的时间、相关依据、当事人的权利和义务等。当事人是公民的，通知本人或者其成年家属到场；当事人是法人或者其他组织的，通知其法定代表人、主要负责人或者其上级单位负责人到场。拒不到场的，不影响实施强制拆除。实施强制拆除的行政机关应当通知当事人清理有关物品，当事人拒不清理的，应当制作财物清单并由当事人签字确认。当事人不签字的，可以由违法建设所在地居民委员会、村民委员会确认。实施强制拆除的行政机关应当将财物运送到指定场所，交还当事人，当事人拒绝接收的，依法办理提存。实施强制拆除应当制作笔录并摄制录像。本案中，黄村镇政府对杨德宇、梁少平承租的房屋实施的强制拆除行为依法履行了告知、制作物品清单、摄制录像等程序，属程序合法。杨德宇、梁少平作为承租人要求确认黄村镇政府拆除房屋行为违法的诉讼请求，因无法律依据，不予支持。杨德宇、梁少平要求确认黄村镇政府拆除房屋过程中损毁房屋装饰装修、设施设备和家具家电、生活用品行为违法的诉讼请求，因无事实及法律依据，亦不予支持。据此，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回杨德宇、梁少平的诉讼请求。杨德宇、梁少平不服一审判决，上诉至本院，请求撤销一审判决，发回重审或依法改判支持杨德宇、梁少平的一审诉讼请求。其上诉理由如下：1.一审判决认定杨德宇、梁少平仅为案涉承租人错误，杨德宇、梁少平是涉案房屋的买受人。2.杨德宇、梁少平买受涉案房屋后，对房屋进行了增建和添附，进行了装饰装修，配置了家具家电，提交的照片、视频等证据足以证实，一审法院故意遗漏。3.涉案房屋已被国土局没收，所有权人已为国土局，黄村镇政府却以兴荣发公司为被处罚对象，认定事实明显错误。4.涉案房屋没有违反土地利用、控制性规划、详细性规划等强制性规定，也不影响公共利益，不是必须拆除的对象。5.黄村镇政府严重违反法定程序，一审法院未予认定错误。黄村镇政府同意一审判决，请求予以维持。在一审诉讼期间，杨德宇、梁少平提交并在庭审中出示了下列证据材料：1.承租合同、村委会证明、房屋位置图、房款收据，证明承租合同第二条记载租赁期满后地上物及附着物归承租方所有，承租方享有补偿和处置的权利，第三条载明杨德宇、梁少平一次性交纳款项，第五条乙方权利及义务中记载乙方对地上房屋享有所有权，乙方有权将房屋及院落所占土地使用权剩余年限出租、转让、赠与、继承，如遇国家土地整改、征收、拆迁，国家给予的地上物和附着物等其他补偿款全部归乙方所有，合同期限记载为34年。上述内容足以证实杨德宇、梁少平与兴荣发公司之间存在以租代售合同，是典型的买卖关系，因此杨德宇、梁少平属于涉案房屋的买受人。2.光盘（包括视频和照片），证明拆除之前涉案房屋的结构、四至、增建的房屋和设施设备、屋内的物品和房屋的装饰装修情况，以及证明拆除之后涉案房屋已成为一片废墟，所有前述财产均灭失。证据1-2证明杨德宇、梁少平不仅是涉案房屋买受人，而且是居住和使用人，还是增建部分以及装饰装修、物品的所有权人，依法应为本案适格原告。在一审诉讼期间，黄村镇政府提交并在庭审中出示了下列证据材料：1.立案审批表，证明黄村镇政府按照规划自然资源领域专项巡查意见，对兴荣发公司在前辛庄村建设的房屋进行立案。2.《国土资源行政处罚决定书》《案件协查函》《规划审批情况的函》，证明黄村镇政府致函北京市规划和自然资源委员会大兴分局（以下简称市规自委大兴分局）认定是否属于违法建设；市规自委大兴分局告知涉案建筑物未取得乡村建设工程规划许可证，属于违法建设。3.《现场检查笔录》《现场勘验笔录》（附图表）、测绘报告、证据照片登记表及统计表、询问笔录及公司提交材料（营业执照、法定代表人身份证复印件、授权委托书、相关协议5份、证明、租户情况表）、《送达信息确认书》《权利义务告知书》及送达回证、《案件呈批表》，证明黄村镇政府依法进行调查询问、现场勘验、检查并制作笔录，告知权利义务。4.《限期拆除（回填）决定书》及送达回证；5.公司自愿由黄村镇政府强拆的说明；6.《行政催告书》及送达回证；7.《强制拆除决定书》及送达回证、《通知》（发公司及承租人）。证据4-7证明经调查核实，黄村镇政府依法对兴荣发公司制作并送达相关文书。8.拆除现场录音录像、屋内物品清登、公证书，证明黄村镇政府依法实施强制拆除。一审法院经庭审质证，对上述证据材料认证如下：杨德宇、梁少平提交的证据系真实的，但不能证明其要证明的内容。黄村镇政府提交的证据1、3中《现场检查笔录》《现场勘验笔录》与测绘报告时间相矛盾，不予采纳；其他证据能够证明其要证明的内容，予以采纳。一审法院已将当事人提交的上述证据材料随案移送本院。经审查，一审法院对上述证据材料的认证意见符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》，认证意见正确，本院予以确认。本院根据上述被认定合法有效的证据认定如下案件事实：2013年9月6日，杨德宇、梁少平与兴荣发公司签订《房屋租赁协议》，约定杨德宇、梁少平承租使用兴荣发公司在大兴区黄村镇前辛庄村委会北综合建设用地兴建的职工宿舍西区4排甲13号院，租期自合同签订之日至2047年6月31日，共34年。黄村镇政府认为兴荣发公司在大兴区黄村镇前辛庄村委会向北200米铁路南侧建设的砖混结构房屋涉嫌违法建设，予以调查。2020年10月16日，经北京智环成科技发展有限公司测绘，涉案房屋共100处，建筑面积共计13736.66平方米。黄村镇政府于2020年10月21日对兴荣发公司的委托代理人进行了询问，并向市规自委大兴分局作出《案件协查函》，请求确认涉案房屋是否属于违法建设。市规自委大兴分局同日回函称涉案房屋未依法取得乡村建设工程规划许可证。2020年10月22日，黄村镇政府向兴荣发公司送达《权利义务告知书》，兴荣发公司明确表示不申请行政复议或提起行政诉讼。同日，黄村镇政府向兴荣发公司作出《限期拆除（回填）决定书》，责令其3日内对位于北京市大兴区黄村镇前辛庄村委会向北200米铁路南侧建设的总建筑面积为13736.66平方米的100处砖混结构房屋自行清除屋内物品并拆除，逾期未拆除将实施强制拆除。2020年10月26日，黄村镇政府向兴荣发公司送达《行政催告书》，催告其履行拆除义务。2020年10月29日，黄村镇政府向兴荣发公司送达《强制拆除决定书》，告知其将于2020年10月31日6时实施强制拆除，并通过张贴书面通知的方式通知了包括杨德宇、梁少平等人在内的涉案房屋的承租人。2020年10月31日，黄村镇政府对涉案房屋实施了强制拆除，拆除过程中对室内物品进行了清登并放置在指定地点，对拆除过程进行了全程录像和公证。杨德宇、梁少平认为黄村镇政府实施的拆除行为违法，诉至一审法院。本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条、《北京市禁止违法建设若干规定》（北京市人民政府令第228号）第四条第一款及《北京市禁止违法建设若干规定》（北京市人民政府令第295号）第三条第二款、第五条第三款中关于乡村违法建设的查处部门及其职责的规定，黄村镇政府对其辖区范围内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行的建设，具有依法查处的法定职责。《北京市城乡规划条例》第二十九条第一款规定，本市依法实行规划许可制度，各项建设用地和建设工程应当符合城乡规划，依法取得规划许可。本案中，在案《案件协查函》《规划审批情况的函》等证据证明兴荣发公司向杨德宇、梁少平等人出租的位于北京市大兴区黄村镇前辛庄村委会向北200米铁路南侧的涉案房屋未依法取得规划审批手续，属于违法建设，黄村镇政府应当根据《北京市禁止违法建设若干规定》中关于乡村违法建设的查处规定，对兴荣发公司作出限拆决定、强拆决定并实施强制拆除行为。根据《中华人民共和国行政强制法》第十八条的规定，行政机关实施行政强制措施应当遵守下列规定：（一）实施前须向行政机关负责人报告并经批准；（二）由两名以上行政执法人员实施；（三）出示执法身份证件；（四）通知当事人到场；（五）当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径；（六）听取当事人的陈述和申辩；（七）制作现场笔录；（八）现场笔录由当事人和行政执法人员签名或者盖章，当事人拒绝的，在笔录中予以注明；（九）当事人不到场的，邀请见证人到场，由见证人和行政执法人员在现场笔录上签名或者盖章；（十）法律、法规规定的其他程序。《北京市禁止违法建设若干规定》（北京市人民政府令第228号）第十五条规定，乡镇人民政府发现已经建成的乡村违法建设后20日内，对于应当取得规划许可而未取得规划许可，不符合村庄规划的，限期拆除；符合村庄规划的，责令限期改正，逾期不改正的，限期拆除。乡村违法建设当事人逾期不拆除的，由乡镇人民政府组织拆除，区县人民政府可以责成区县城管、规划、国土、农村工作、公安等部门协助，市政公用服务单位和当地村民委员会应当予以配合。第十七条规定，强制拆除违法建设，应当提前5日在现场公告强制拆除决定，告知实施强制拆除的时间、相关依据、当事人的权利和义务等。当事人是公民的，通知本人或者其成年家属到场；当事人是法人或者其他组织的，通知其法定代表人、主要负责人或者其上级单位负责人到场。拒不到场的，不影响实施强制拆除。实施强制拆除的行政机关应当通知当事人清理有关物品，当事人拒不清理的，应当制作财物清单并由当事人签字确认。当事人不签字的，可以由违法建设所在地居民委员会、村民委员会确认。实施强制拆除的行政机关应当将财物运送到指定场所，交还当事人，当事人拒绝接收的，依法办理提存。实施强制拆除应当制作笔录并摄制录像。本案中，根据在案证据及当事人的陈述，黄村镇政府对涉案房屋进行了调查，向规划行政部门函询确认了涉案房屋未取得乡村建设工程规划许可证，后根据查明的情况认定兴荣发公司向杨德宇、梁少平等人出租的涉案房屋属于违法建设。黄村镇政府在对涉案房屋实施强制拆除行为前，对兴荣发公司及涉案房屋的承租人进行了告知，涉案房屋建设主体兴荣发公司明确表示放弃申请行政复议及提起行政诉讼的权利，并提出该公司在限期内无法完成拆除工作时由黄村镇政府对涉案房屋予以强制拆除，黄村镇政府于2020年10月31日在履行了制作物品清单、对拆除现场摄制录像等告知、清登、保管程序后，实施的涉案强制拆除行为符合《中华人民共和国行政强制法》《北京市禁止违法建设若干规定》的相关规定。杨德宇、梁少平对承租房屋的物品等依法享有相应的权利，但其所提要求确认黄村镇政府拆除涉案房屋过程中损毁装饰装修及物品行为违法等诉讼请求，因黄村镇政府在拆除房屋过程中履行了告知、清登、保管等程序，尽到了审慎处理的职责，故对杨德宇、梁少平所提诉讼请求，不予支持。综上，一审法院判决驳回杨德宇、梁少平的诉讼请求正确，本院应予维持。杨德宇、梁少平的上诉请求无事实根据及法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。一、二审案件受理费各50元，均由杨德宇、梁少平负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长 刘彩霞审 判 员 周建忠审 判 员 杨 波二〇二一年三月二十六日法官助理 李 珊书 记 员 贯志然