浙江省宁波市中级人民法院 行 政 赔 偿 判 决 书 （2021）浙02行赔终13号 上诉人（原审原告）陈清秀，女，1936年10月12日出生，汉族，住宁波市海曙区。 上诉人（原审原告）吴钱江，男，1962年7月11日出生，汉族，住宁波市奉化区。 上诉人（原审原告）吴甬江，男，1965年2月16日出生，汉族，住宁波市奉化区。 上诉人（原审原告）暨上诉人陈清秀、吴钱江、吴甬江的共同委托诉讼代理人吴安江（特别授权代理，上诉人陈清秀儿子，吴钱江、吴甬江兄弟），男，1959年8月31日出生，汉族，住宁波市海曙区。 被上诉人（原审被告）宁波市自然资源和规划局（宁波市海洋局、宁波市林业局），住所地宁波市鄞州区和济街**（东部新城民安东路**）。 法定代表人孙义为，局长。 委托代理人周波（特别授权代理）。 委托代理人苏爽（特别授权代理），浙江和义观达律师事务所律师。 上诉人陈清秀等4人诉被上诉人宁波市自然资源和规划局（宁波市海洋局、宁波市林业局）（以下简称市资规局）行政赔偿一案，不服余姚市人民法院于2020年12月28日作出的（2020）浙0281行赔初6号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院于2021年2月7日受理后依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院经审理认定，原告陈清秀系吴文中（已过世）妻子，原告吴安江、吴钱江、吴甬江系吴文中子女。2016年3月29日，原奉化市人民政府发布奉政房征决［2016］第1号关于花园区块危旧房屋改造征收项目的房屋征收决定，征收范围包括案涉的房屋即原奉化市××镇花园××村××幢××室。2016年5月，原奉化市国土资源局出具房屋基本信息1份，其中载明位于奉化市花园××村××幢××室的房屋所有权人为吴文中，权证面积为5.30平方米的房屋结构为砖混，实测面积为5.85平方米，登记用途为附属用房等。2016年8月27日，原告吴甬江与原奉化市××室签订编号为奉政房征收20161-1094的国有土地上住宅房屋征收房票补偿协议。2017年12月7日，宁波市奉化区人民法院作出（2017）浙0213民初6414号民事调解书，确认4原告对位于××镇花园××村××幢××室房屋享有各自的份额，即原告陈清秀对上述房屋享有八分之五产权份额，原告吴安江、吴钱江、吴甬江对上述房屋各享有八分之一产权份额。2018年8月6日，原告陈清秀向镇海法院提起行政诉讼，请求撤销被告将案涉房屋用途变更为附属用房等行政行为。2019年2月1日，镇海法院作出（2018）浙0211行初89号行政判决，认为被告市资规局出具房屋基本信息表的行为系超越职权作出，在作出行为前未听取房屋所有权人相关意见，多次出具的证明内容亦自相矛盾，应予以撤销等。涉案房产的用途问题，不属于该案的审理范围，该院不予以评判。判决撤销原奉化市国土资源局于2016年5月出具的房屋基本信息表确认原奉化市花园××村××幢××室房屋用途的行政行为等。被告市资规局不服，提出上诉。2019年6月5日，本院作出（2019）浙02行终165号行政判决，认为市资规局出具房屋基本信息表的行为，因系对原有登记内容的改变，未履行告知当事人并听取陈述和申辩意见及公告等程序，应予以撤销等。涉案房屋的用途，因不属于案件的审理范围，不予评判。判决驳回上诉，维持原判。 2019年4月17日，宁波市鄞州区人民法院（以下简称鄞州法院）立案受理原告陈清秀诉宁波市奉化区房屋征收办公室房屋征收行政协议一案，要求撤销原奉化市××室与吴甬江签订的20161-1094号国有土地上住宅房屋征收房票补偿协议。在诉讼过程中，法院通知吴安江作为原告、吴甬江作为第三人参加诉讼。2020年4月30日，鄞州法院作出（2019）浙0212行初82号行政判决，认为原奉化市国土资源局于2016年5月出具的房屋基本信息表已被依法撤销，故不能再作为被诉补偿协议的签订依据使用，因此，被诉补偿协议所依据的证据不充分，应予撤销。判决撤销原奉化市××室与吴甬江于2016年8月27日签订的编号为奉政房征收20161-1094的国有土地上住宅房屋征收房票补偿协议等。2020年5月14日，宁波市奉化区房屋征收办公室向宁波资规局奉化分局出具函件，要求对原花园区块花园新村11幢507室房屋重新认定房屋用途。2020年3月5日，被告收到四原告共同提出的行政赔偿申请。赔偿请求为：1、征收补偿赔偿金；2、行政复议、行政诉讼、上访投诉等人力、财力损失（包括法律咨询、误工、交通费、支付劳务费等）赔偿金人民币14万元。要求赔偿的主要理由为被告因违法出具房屋基本信息表导致被征收人的房屋在征收补偿时未能按规定进行补偿。2020年4月23日，被告作出［2020］甬自然资规行赔4号不予赔偿决定书，认为原告已经就房屋征收补偿问题向法院提起诉讼，涉案房屋是否应按照住宅用途进行赔偿，可在该诉讼中得到依法处理。若确系住宅用途，相关权利人亦可在征收补偿中依法获偿。因此，赔原告并未产生实际损失，其主张的赔偿请求不属于《国家赔偿法》第二条、第四条规定的赔偿范围，故决定不予赔偿。原告陈清秀、吴钱江、吴安江不服该不予赔偿决定书，向法院提起诉讼。吴甬江在第二次庭审中提出要求被告赔偿的请求。 原审法院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第七条第一款规定，行政机关及其工作人员行使行政职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，该行政机关为赔偿义务机关。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。故被告市资规局是赔偿义务机关。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十八条规定，人民法院追加共同诉讼的当事人时，应当通知其他当事人。应当追加的原告，已明确放弃实体权利的，可不予追加；既不愿意参加诉讼，又不放弃实体权利的，应追加为第三人，其不参加诉讼，不能阻碍人民法院对案件的审理和裁判。原告陈清秀、吴钱江、吴安江起诉时，吴甬江没有作为共同原告起诉，该院根据上述规定，通知吴甬江作为第三人参加诉讼。吴甬江经该院合法传唤，无正当理由拒不到庭参加第一次诉讼，并不影响该院依法审理。吴甬江在第二次庭审中，向被告提出赔偿请求，为了减少诉累，该院予以准许。鉴于吴甬江单独提出赔偿请求，故该院微法院通知其作为共同原告参加诉讼，退出第三人。原告陈清秀、吴安江、吴钱江、吴甬江均提出吴甬江应作为第三人参加诉讼，不能作为共同原告参加诉讼的理由不成立，且不符合法律规定，该院不予采纳。 《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。本法规定的赔偿义务机关，应当依照本法及时履行赔偿义务。第四条规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；（三）违法征收、征用财产的；（四）造成财产损害的其他违法行为。第三十六条第八项规定，对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。第十五条第一款规定，人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，在行政赔偿、补偿案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。根据上述法律规定，受害人取得行政赔偿需要具备行政行为违法、遭受了财产损失、行为与损失之间存在因果关系、属于直接损失等条件。同时，对财产权侵害的赔偿仅限于造成合法权益损害的直接损失。所谓直接损失，是指因不法侵害而致财产遭受的直接减少或消灭，主要是指既得利益的损失或现有财产的减少。根据原告陈清秀、吴安江、吴钱江的诉称，提起赔偿诉讼的请求是，要求被告因违法变更房屋用途而赔偿现金53230元、另以安置房价（每平方7000元）购买105平方米房屋一套，或现金1470000元，行政复议、行政诉讼、上访投诉等的人力、财力损失（包括法律咨询、误工、交通费、支付劳务费等）26000元，合计1549230元；原告吴甬江的诉请为上述金额的八分之一。被告出具房屋基本信息表的行政行为已被撤销，即行政行为违法的前提条件已经具备。但是，徒有行政行为违法尚不足以导致赔偿责任的产生，还需要具备遭受了损失、违法行为与损失之间存在因果关系的条件，而且该两项条件的举证责任应由原告承担。根据生效的法律文书记载，被告出具房屋基本信息表的行政行为被撤销的原因系未履行告知当事人并听取陈述和申辩意见及公告等程序，至于涉案房屋的用途，法院没有评判；且宁波市奉化区房屋征收办公室于2020年5月14日已向被告发函，载明因法院撤销原奉化市××室与吴甬江于2016年8月27日签订的编号为奉政房征收20161-1094的国有土地上住宅房屋征收房票补偿协议，要求对案涉房屋即原花园区块花园新村11幢507室房屋重新认定房屋用途，说明相关职能部门就案涉房屋已重新启动补偿程序，涉案房屋补偿多少的争议，可以通过协商达成新的协议或者起诉补偿决定等方式解决，故被告的具体行政行为虽违法但最终尚未对原告的合法权益造成损害。同时，原告主张赔偿行政复议、行政诉讼、上访投诉等人力、财力损失等（包括法律咨询、误工、交通费、支付劳务费等），均不属于行政行为造成的直接损失，不属于国家赔偿法规定的赔偿范围，其对此提出行政赔偿，亦无法律依据。综上，根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决驳回原告陈清秀、吴安江、吴钱江要求被告赔偿相关损失合计1549230元的请求并驳回原告吴甬江要求被告赔偿损失1549230元八分之一的请求。 4上诉人共同上诉称：一、上诉人已向法院举证因被上诉人出具《房屋基本信息表》的行为造成损失及损失金额的证据材料。二、一审查明事实不清。原奉化市××室与吴甬江签订的20161-1094号国有土地上住宅房屋征收房票补偿协议一案还在鄞州法院再审中，撤销该协议的判决并非生效判决。被上诉人2020年10月20日重新作出的认定决定缺乏依据且未送达上诉人。综上，请求二审法院撤销一审判决，依法改判支持上诉人的赔偿请求。 被上诉人辩称：一、被撤销的《房屋基本信息表》至今未对上诉人造成任何直接损失，不符合政赔偿的条件。人民法院未对房屋用途认定是否错误作出认定，且被上诉人已经重新对房屋用途作出认定，宁波市奉化区房屋拆迁管理办公室已就涉案房屋启动补偿程序，上诉人完全可以在原奉化市××室与吴甬江签订的20161-1094号国有土地上住宅房屋征收房票补偿协议一案和宁波市奉化区房屋拆迁管理办公室重新补偿程序中获得权利保障。二、案涉小间系住宅房的附属房事实清楚、证据确凿。三、被上诉人重新作出的认定决定已在一审开庭时送达上诉人。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 二审审理期间，4上诉人通过浙江移动微法院向本院提交微法院截图、《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《宁波市国有土地上房屋征收与补偿办法》、本案一审微法院截图、2020年8月17日被上诉人作出的《关于花园新村11幢507室一层平房基本信息的决定书》照片各1份，用以证明原奉化市××室与吴甬江签订的20161-1094号国有土地上住宅房屋征收房票补偿协议一案尚在鄞州法院再审，一审认定事实错误，被上诉人重新作出的决定书违法的事实。被上诉人认为4上诉人举证证据中的《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《宁波市国有土地上房屋征收与补偿办法》不属于证据，对其他证据的真实性予以认可。本院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《宁波市国有土地上房屋征收与补偿办法》属于国有土地上房屋征收所适用的行政法规和规范性文件，不属于证据范畴，本院不予采纳。本案一审微法院截图、2020年8月17日被上诉人作出的《关于花园新村11幢507室一层平房基本信息的决定书》与本案审查的内容缺乏关联性，本院不予采纳。微法院截图系为证明原奉化市××室与吴甬江签订的20161-1094号国有土地上住宅房屋征收房票补偿协议一案尚在司法审查过程中的事实，被上诉人亦予以认可，本院予以采纳。 本院除对一审查明的事实予以确认外，另查明，上诉人起诉要求撤销原奉化市××室与吴甬江签订的20161-1094号国有土地上住宅房屋征收房票补偿协议一案［（2019）浙0213行初82号］经本院二审发回鄞州法院重审，现该案尚在审理之中。 本院认为，双方当事人对被上诉人作为赔偿义务机关均无异议，本院经审查予以确认。上诉人陈清秀、吴钱江、吴安江起诉时，吴甬江并未一同起诉，也未明确表示放弃实体权利，故一审法院先追加吴甬江作为第三人参加诉讼，符合《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十八条的规定。鉴于吴甬江在诉讼过程中明确提出赔偿的诉讼请求，明显有作为原告的意图也参与了该案的诉讼，一审法院变更其作为共同原告，并无不当。 根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条和第三十六条的规定，行政机关需对其违法行政行为造成的相对人的直接财产损失进行赔偿。4上诉人提出的相关维权费用不属于因作出涉案《房屋基本信息表》行为造成的直接损失，一审法院对于4上诉人主张相关维权费用14万元的赔偿请求不予支持，并无不当。 在国有土地上房屋征收过程中土地规划部门作出的房屋性质认定行为，仅是最终签订补偿协议或征收补偿决定的依据，而最终对当事人获得补偿金额造成影响的行为是当事人签订的补偿协议或人民政府作出的征收补偿决定。故被拆迁人对其拆迁利益的维护，可就相应补偿协议或征收补偿决定寻求救济。本案中，被上诉人作出《房屋基本信息表》虽因程序违法被法院判决撤销，但生效的判决并未对相关房屋的用途作出最终的认定，故被上诉人该认定行为是否对4上诉人造成损害尚未明确。且上诉人已就涉案房屋的补偿协议提起诉讼，该案尚在审理之中，故被上诉人作出《房屋基本信息表》的行为涉及的房屋利益争议，可在征收补偿程序中得以解决。据此，4上诉人对此要求赔偿缺乏事实依据，本院不予支持。 综上，一审判决认定事实清楚，审判程序合法，适用法律正确。4上诉人的上诉理由不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本判决为终审判决。 审判长  陈碧儿 审判员  谭星光 审判员  秦 峰 二〇二一年三月九日 书记员  王 静 ? 附本案适用的法律、法规及规范性文件： 一、《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； …… 二、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第二十八条人民法院追加共同诉讼的当事人时，应当通知其他当事人。应当追加的原告，已明确表示放弃实体权利的，可不予追加；既不愿意参加诉讼，又不放弃实体权利的，应追加为第三人，其不参加诉讼，不能阻碍人民法院对案件的审理和裁判。 三、《中华人民共和国国家赔偿法》 第二条国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。 本法规定的赔偿义务机关，应当依照本法及时履行赔偿义务。 第三十六条侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理： （一）处罚款、罚金、追缴、没收财产或者违法征收、征用财产的，返还财产； （二）查封、扣押、冻结财产的，解除对财产的查封、扣押、冻结，造成财产损坏或者灭失的，依照本条第三项、第四项的规定赔偿； （三）应当返还的财产损坏的，能够恢复原状的恢复原状，不能恢复原状的，按照损害程度给付相应的赔偿金； （四）应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金； （五）财产已经拍卖或者变卖的，给付拍卖或者变卖所得的价款；变卖的价款明显低于财产价值的，应当支付相应的赔偿金； （六）吊销许可证和执照、责令停产停业的，赔偿停产停业期间必要的经常性费用开支； （七）返还执行的罚款或者罚金、追缴或者没收的金钱，解除冻结的存款或者汇款的，应当支付银行同期存款利息； （八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。