甘肃省高级人民法院行政赔偿裁定书（2021）甘行赔终11号上诉人（原审原告）康某，男，汉族，住甘肃省兰州市，公民身份号码：×××。委托代理人陈某1，甘肃雷奇律师事务所律师。委托代理人陈某2，甘肃雷奇律师事务所律师。被上诉人（原审被告）兰州新区管理委员会（以下简称新区管委会），住所地：甘肃省兰州新区何家梁。法定代表人李某，该管委会主任。委托代理人申某，兰州新区自然资源局工作人员。委托代理人刘某，甘肃合睿律师事务所律师。被上诉人（原审被告）皋兰县西岔镇人民政府（以下简称西岔镇政府），住所地：甘肃省兰州新区西岔镇西岔村1089号。法定代表人席某，该镇镇长。委托代理人魏某，该镇政府工作人员。委托代理人刘某，甘肃合睿律师事务所律师。上诉人康某因其诉兰州新区管理委员会（以下简称新区管委会）、皋兰县西岔镇人民政府（以下简称西岔镇政府）行政赔偿一案，不服甘肃省武威市中级人民法院（2020）甘06行赔初5号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，康某原系兰州市七里河区魏岭乡小山口村民，1996年举家搬迁至引大灌区皋兰县西岔镇中川村九社，并在该村分得宅基地和耕地。康某在该宅基地上建有房屋2间。康某一家外出期间，将上述房屋和耕地交由赵发有代为看管和耕种。后兰州新区因经十四路建设需要，对位于经十四路范围内的土地依法进行征收，康某宅基地及房屋在征收范围内。2013年8月26日，西岔镇政府与赵发有签订了《房屋征收货币补偿协议》，将33087.6元房屋补偿款给了赵发有，康某房屋被征收拆除。2015年4月24日，康某向兰州市城关区人民法院提起请求确认西岔镇政府与赵发有签订的《房屋征收货币补偿协议》无效之诉，该院于2015年8月21日以（2015）城行初字第12号行政判决确认该协议无效。该判决生效后，康某要求新区管委会和西岔镇政府按照新政发[2011]94号《安置补偿方案》、新政发[2011]213号《补偿安置补充方案》对其予以安置。请求无果后，康某向原审法院提起诉讼，请求新区管委会和西岔镇政府履行法定职责，该院于2017年6月21日以（2016）甘06行初287号行政判决责令新区管委会和西岔镇政府对康某限期予以安置补偿。新区管委会和西岔镇政府不服，上诉于本院，本院于2018年4月8日以（2017）甘行终502号行政判决驳回上诉，维持原判。因新区管委会和西岔镇政府未主动对康某作出安置补偿，康某申请原审法院强制执行。2018年9月19日西岔镇政府对康某作出房屋补偿决定。决定主要内容为：依据兰州新区房屋重置价格及附属物补偿标准，康某修建的正规住房为砖木结构，建筑面积为26.68平方米，房屋重置价820元/平方米，补偿金额21877.6元，附属物补偿金额为5210元，一次性搬家补助费1000元，新区管委会同日通知康某领取上述房屋补偿款，同时，将补偿决定情况向原审法院予以报告。原审法院遂于2018年10月22日向康某作出（2018）甘06执181号之一《结案通知书》。康某不服，提出执行异议。原审法院审查认为康某的异议实质上是对西岔镇政府作出的补偿决定不服，康某应当通过行政诉讼进行救济为由，于2019年9月19日以（2019）甘06执异25号执行裁定驳回了康某的异议请求。康某向本院申请复议，本院于2020年1月16日以（2020）甘执复21号执行裁定驳回康某的复议请求，维持了原审法院作出的（2019）甘06执异25号执行裁定。2020年5月14日，康某提起本案诉讼，请求法院判令新区管委会和西岔镇政府按照人均310000元的标准赔偿其损失1240000元。原审法院认为，《中华人民共和国物权法》第四十二条规定，为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定，行政机关及其工作人员违法侵犯财产权的，受害人有取得赔偿的权利。可见，集体土地上房屋被合法征收，当事人有权获得补偿，若是被违法拆除，当事人有权获得赔偿。但请求人民法院判令行政机关对同一栋房屋进行赔偿或补偿，因两种诉讼请求要求人民法院所救济的是同一权利，故当事人不能同时提起，应按照案件的具体情况合理选择诉讼类型。如果当事人的房屋在未得到补偿的情况下被强制拆除，当事人已启动违法确认诉讼程序并提出房屋赔偿请求时，人民法院无需让当事人另行通过行政补偿程序进行解决。如果当事人的房屋补偿事宜已经行政机关作出补偿，当事人未对补偿决定提出权利救济的情况下，直接提起行政赔偿诉讼，属于对同一权利同时救济，该请求不应得到人民法院支持。本案中，康某以新区管委会和西岔镇政府不履行征收补偿安置职责为由向人民法院提起履责之诉，请求新区管委会和西岔镇政府按照征收公告所发布的新政发[2011]94号《安置补偿方案》和新政发[2011]213号《补偿安置补充方案》确定的标准对其予以补偿，一、二审法院已判令新区管委会和西岔镇政府限期对康某作出安置补偿，新区管委会和西岔镇政府亦已按照上述补偿安置方案对康某涉案房屋作出补偿决定，该补偿决定未被依法撤销之前具有确定力和执行力。现康某以新区管委会和西岔镇政府征收行为违法为由，按照兰州新区当前征收实施的新办发（2016）43号〈补偿安置方案〉确定的补偿标准要求新区管委会和西岔镇政府赔偿其房屋损失，因该赔偿请求与其之前提起的履职之诉要求人民法院所救济的是同一权利，不能同时提起。如康某对新区管委会和西岔镇政府作出的补偿决定不服，可以依法另行寻求救助，不能就房屋补偿问题再行提起赔偿诉讼。故康某的赔偿请求没有事实和法律依据，依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决驳回康某的赔偿请求。上诉人康某称：1.康某同时享有新区管委会、西岔镇政府予以安置补偿或依法请求赔偿的权利。该案中，甘肃省高级人民法院（2017）甘行终502号生效行政判决，确定康某属于安置补偿对象，并判令新区管委会、西岔镇政府对康某进行安置补偿。在征收补偿实施过程中，作为新区管委会确定的征收补偿实施主体，西岔镇政府在康某毫不知情的情况下，与不具有处分权的第三人赵发有签订安置补偿协议后，将康某位于西岔镇中川村九社的房屋予以拆除，因该拆除行为属于违法拆除行为。康某作为被违法拆除房屋的所有人，依法享有要求行政赔偿的权利。2.康某之前提起的履行法定职责之诉，和此次提起的行政赔偿诉讼，要求救济的权利并非同一权利。新区管委会、西岔镇政府按照其制定的安置补偿方案履行安置补偿职责，或履行补偿义务。康某在履行职责之诉中，“自降身段”，将新区管委会、西岔镇政府在征收过程中的违法拆除行为暂且搁置，视征收行为合法的情况下，要求新区管委会履行安置补偿职责，要求救济的是安置补偿权；在行政赔偿诉讼中，康某针对新区管委会、西岔镇政府违法拆除房屋、要求救济的是违法拆除房屋的财产损害赔偿权。依以上分析，合法征收情形下的安置补偿权和违法征收、违法拆除房屋情形下的损害赔偿权，性质迥异，并非同一权利。3.康某提起的履行法定职责之诉和行政赔偿诉讼，并非同时提起的两个诉讼。一审判决认定康某提起的两个诉讼，没有事实和法律依据。4.在西岔镇政府作出安置补偿决定的情况下，康某享有针对征收补偿决定提起诉讼，或者直接提起行政赔偿诉讼的选择权。新区管委会授权西岔镇政府作出的安置补偿决定，虽系履行生效判决的行为，但其本质是新区管委会依法履行其本应履行的法定职责，属于可诉行政行为。因此，该安置补偿决定并非具有终局效力的决定。在履职判决生效后，西岔镇政府在故意违背新区管委会制定的安置补偿方案，将康某与其他安置对象区别对待，肆意剥夺其根据新区管委会制定的安置补偿方案应该享有的安置补偿选择权的情况下，作出安置补偿决定。该安置补偿决定对康某的安置补偿，与其他安置对象相比，差距巨大。康某为保护自己的合法权益，只能选择行政赔偿这一救济途径。综上，原审判决据以驳回康某的赔偿请求的理由无法成立。请求撤销原审判决，改判支持康某的诉讼请求。被上诉人新区管委会答辩称：1.西岔镇政府已经就涉案房屋向上诉人作出补偿决定，上诉人提起本案之诉缺乏事实和法律依据。2.西岔镇政府已向上诉人进行安置补偿，该补偿符合生效法律文书确定的内容，也符合兰州新区的补偿安置政策。3.西岔镇政府已通知上诉人领取补偿款，但上诉人未来领取。上诉人的上诉请求没有事实和法律依据，不能成立。请求驳回上诉，维持原判。被上诉人西岔镇政府的答辩意见与新区管委会的答辩意见一致。本院二审查明的事实与原审查明的事实一致，本院予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项和《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项的规定，原告提起行政诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。原告的起诉缺乏相应的事实根据，不符合法定起诉条件的，人民法院应当裁定不予立案；已经立案的，裁定驳回起诉。关于上诉人的起诉是否符合法定起诉条件的问题。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三条、第二十一条第（四）项、第（五）项、第三十三条、第三十四条的规定，公民、法人和其他组织认为行政机关实施了国家赔偿法规定的非具体行政行为侵犯其人身权、财产权并造成损失，赔偿义务机关拒不确认致害行为违法的，赔偿请求人可以直接向人民法院提起行政赔偿诉讼。赔偿请求人直接向人民法院提起行政赔偿诉讼应当以行政机关拒不确认致害行为违法以及请求人民法院确认行政机关的致害行为违法为事实根据。据此，赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，前提是加害行为属于行政诉讼受案范围的可诉行政行为。单独提起行政赔偿诉讼分为两种情形，一是加害行为为具体行政行为的，则该行为被依法确认违法系单独提起行政赔偿诉讼的法定前置条件；二是加害行为为事实行为的，不以该行为被确认违法为法定前置条件，人民法院在判决时应当对加害行为是否违法予以确认。本案中，上诉人以被上诉人征收行为违法为由直接单独提起行政赔偿诉讼，请求判令被上诉人赔偿其1240000元，并未请求对被上诉人的何种行政行为的合法性进行审查。从上诉人原审提交的诉状看，其主要理由是被上诉人未按照补偿安置方案对其给予相应的补偿，故上诉人实际上是对被上诉人安置补偿行为的合法性有异议。针对上诉人的安置补偿问题，被上诉人已经根据人民法院的生效裁判作出了补偿决定，该行为是被上诉人作出的具体行政行为，并非事实行为，上诉人如对该决定有异议，应当通过相应的法定程序寻求救济。在上诉状中，上诉人又称其基于被上诉人的违法拆除行为而提起本案行政赔偿诉讼，但被上诉人所实施拆除行为本身亦属于独立的行政行为，其合法性仍需有权机关依法定程序进行确认。上诉人在提起本案诉讼前以及诉讼时均未请求对被上诉人行政行为违法性进行确认的情况下，直接提起赔偿诉讼，缺乏事实根据，不符合法定起诉条件，应当裁定驳回起诉。关于原审判决适用法律是否正确的问题。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条规定：“被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。”第三十四条规定：“人民法院对赔偿请求人未经确认程序而直接提起行政赔偿诉讼的案件，在判决时应当对赔偿义务机关致害行为是否违法予以确认。”如前所述，赔偿请求人未经确认程序可以直接提起行政赔偿诉讼，但是必须符合《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三条规定的条件，人民法院在判决时亦应当对赔偿义务机关致害行为是否违法予以确认。因此，对被告行政行为违法性的确认仍然是行政赔偿案件进入实体审理的前提。在被告行政行为违法的前提下，如果该违法行为未对原告的合法权益造成损害、该违法行为与损害结果之间不存在因果关系或者原告的赔偿请求没有事实根据或法律依据，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。原审判决未对上诉人直接提起的行政赔偿诉讼是否符合法定条件进行审查，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条和《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决驳回上诉人的赔偿请求，属于适用法律错误。综上，康某的起诉不符合法定起诉条件，应裁定驳回起诉。原审判决适用法律错误，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项、第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百二十三条第（一）项之规定，裁定如下：一、撤销甘肃省武威市中级人民法院（2020）甘06行赔初5号行政判决；二、驳回康某的起诉。本裁定为终审裁定。审判长 陈金瑞审判员 朵利民审判员 薛 扬二〇二一年三月三十日书记员 马恩亭