江苏省南通市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏06行终701号 上诉人（原审原告）南通龙恒建设工程有限公司，住所地启东国动产业园**楼**。 法定代表人郭庆生，执行董事。 委托代理人赵侦岑，北京大成（南京）律师事务所律师。 委托代理人张骢，北京大成（南京）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）启东市社会保险事业管理处，住，住所地启东市公园南路**政务服务中心/div> 法定代表人吴健，主任。 应诉负责人胡森，副主任。 委托代理人陈南华，启东市社会保险事业管理处工作人员。 委托代理人赵海健，江苏禾东律师事务所律师。 上诉人南通龙恒建设工程有限公司（以下简称龙恒公司）因诉被上诉人启东市社会保险事业管理处（以下简称启东社保处）行政协议及赔偿一案，不服江苏省南通经济技术开发区人民法院（2020）苏0691行初773号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审法院经审理查明，2018年6月13日，龙恒公司与案外人上海贝力达光电缆启东有限公司签订一份《建设工程施工合同》，承接位于启东市滨海工业园区海鹰路的工程。同年6月15日，龙恒公司（乙方）与启东社保处（甲方）签订了《建设工程项目参加工伤保险协议书》（以下简称参保协议书），该协议第一条参保缴费第5项规定“乙方按项目合同额缴费参保的，保障对象为：法定劳动年龄内，即男性未满60周岁、女性未满50周岁农民工，未达退休年龄但已经办理了退休手续的人员也不在保障范围内。”该协议第三条第1项约定“乙方应当自事故伤害发生之日或者被诊断、鉴定为职业病之起30日内，向人社局提出工伤认定，否则在此期间发生的工伤待遇等由乙方负担。”签订协议当日龙恒公司缴纳工伤保险费13860元后，启东社保处向龙恒公司出具了建筑施工项目参加工伤保险证明和社保费专用收据，载明：工程造价11550000元，费率档次三档。保险时间2018年7月1日，结束时间2019年3月31日。 2018年8月1日，龙恒公司与其员工孙某甲的家属申某、孙某乙签订调解协议书，就孙某甲于2018年7月27日死亡事宜赔偿家属工亡补助金、丧葬补助金等588000元。龙恒公司已履行上述调解协议约定的赔偿金。 另查明，2020年5月12日，龙恒公司向启东人社局提交了孙某甲2018年7月27日突发疾病死亡的工伤认定申请。同年5月20日启东人社局作出工伤认定申请不予受理决定书，认为孙某甲的工伤事故申报时间已超过法定时效，不符合《工伤保险条例》第十七条第二款规定的受理条件，现决定不予受理。 2019年5月起启东社保处已不再使用《建设工程项目参加工伤保险协议书》模板，开始使用《工程项目参加工伤保险申请表》，《建设工程项目参加工伤保险协议书》中的第一款参保缴费第5项规定的内容已被删除。 还查明，2018年10月12日，南通市中级人民法院在审理上诉人李永兵诉启东市医疗保险基金管理中心一案中作出的（2018）苏06行终515号二审判决认为，工程项目参保中利用格式条款将超过法定退休年龄的工程施工人员排除在工伤保险保障范围之外的系无效条款。 龙恒公司于2020年8月6日向一审法院提起诉讼，请求：1.确认龙恒公司与启东社保处签订的参保协议书第一条第5款，即"乙方应按项目合同额缴纳参保的，保障对象为：法定劳动年龄内，即男性未满60周岁、女性未满50周岁农民工，未达退休年龄但已经办理了退休手续的人员也不在保障范围内〃无效；2.启东社保处立即更改参保协议书第一条第5款的格式条款，删除参保对象年龄的限制；3.启东社保处承担龙恒公司的直接经济损失588000元及利息。 一审法院认为，启东社保处与龙恒公司通过签订行政协议形式采用项目参保来保障建设工程农民工的合法利益，并不违反相关法律规定。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十五条规定，公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议提起诉讼的，诉讼时效参照民事法律规范确定；对行政机关变更、解除行政协议等行政行为提起诉讼的，起诉期限依照行政诉讼法及其司法解释确定。本案中并不涉及行政机关变更、解除行政协议问题，只是涉及协议是否按约履行的问题，故应采用民事法律规范来确定诉讼时效。根据《中华人民共和国民法总则》第一百八十八条关于诉讼时效的规定，案涉诉讼时效应为三年。从龙恒公司知晓南通市中级人民法院判决之日起至起诉之日未满三年，即使从双方签订协议之日起算亦未满三年，故龙恒公司的起诉仍在诉讼时效内。 参保协议书中第一条第5项系无效条款。该格式条款将超法定退休年龄的工程项目人员排除在工伤保险保障范围之外无法律依据，社保部门在订立协议参保时，也未就该条款向用人单位作特别提示并作出说明义务，故该条款无效。南通市中级人民法院在（2018）苏06行终515号生效判决中也对此作了认定。现启东社保处已遵循生效裁判的指引，不再适用原参保协议书，已将达法定退休年龄的农民工纳入项目参保的范围，案涉相关条款无更改必要。 龙恒公司承担的员工死亡赔偿损失不应当由启东社保处支付。根据《中华人民共和国社会保险法》第八条规定，启东社保处是社会保险待遇支付的行政职能部门；第三十六条又规定，职工因工作原因受到事故伤害的或患职业病，且经工伤认定，享受工伤保险待遇。显然工伤认定是职工享受工伤保险待遇的前提条件。本案中龙恒公司员工孙某甲的死亡是否构成工伤，未经工伤认定部门的认定，显然不符合享受工伤保险待遇的条件。虽然参保协议书中存在无效条款，但工伤认定和工伤待遇赔付是两个不同行政行为，分别由不同的行政部门来处理。即使龙恒公司误认为工伤待遇无法赔付，但其仍不能不及时申报工伤。对于劳动者而言，在发生工伤事故后只有经有权部门认定构成工伤的方能享受《工伤保险条例》等相关法律法规规定的工伤待遇。且参保协议书第三条第1项约定了在发生工伤后参保单位的申报工伤义务，如果不申报的，在此期间发生的工伤待遇由参保单位负担。故本案中龙恒公司没有及时申报工伤，导致错过法定工伤申请时效，死亡员工未能被认定工伤的责任完全在于其自身，龙恒公司对无效条款认知与否，并非引起赔偿死亡员工所致损失的直接原因。龙恒公司主张启东社保处应承担龙恒公司已赔付死亡员工的费用于法无据，本院不予支持。综上，一审法院依照《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十一条、第十二条，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决确认龙恒公司与启东社保处于2018年6月15日签订的参保协议书第一条第5项无效，驳回龙恒公司的其他诉讼请求。 上诉人龙恒公司上诉称，1.一审判决认定参保协议书第一条第5项无效，则应当依法审查无效行为的原因和各方过错及责任分担问题。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十七条第二款规定，人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。《民法总则》第一百五十七条及《合同法》第五十八条规定，合同无效后，有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。2.参保协议书第一条约定了参保对象，与第三条约定的申报工伤的义务具有逻辑关系，一审判决将该约定和工伤认定行为机械割裂，强加给龙恒公司即使不符合参保条件也必须申请工伤认定的义务。一审法院认为即使龙恒公司误认为工伤待遇无法赔付，也不能不及时申报工伤，严重违背常情常理。3.龙恒公司已经按照规定购买了建筑工程项目工伤保险，龙恒公司未通过申报工伤的方式，而是直接给付死亡职工家属赔偿金，是因参保协议书的无效约定造成了误导。参保协议书由启东社保处提供，启东社保处应当承担参保协议书约定的保险赔付义务，承担条款无效的法律责任。一审法院对此未予提及。4.启东社保处在履行过程中不及时告知龙恒公司条款变更。启东社保处于2019年5月统一废除无效条款，此时工程还未结束，参保协议书仍在有效期内，孙某甲家属仍在申请工伤认定的有效期内。若此时启东社保处通知龙恒公司参保对象条款无效，龙恒公司仍可通知孙某甲家属申请工伤认定，从而获得工伤保险赔偿。综上，请求二审法院撤销一审法院作出的第二项判决，改判启东社保处赔偿龙恒公司损失588000元。 被上诉人启东社保处辩称，1.工伤待遇的支付必须以工伤认定为前提，在工伤尚未确认的情况下，行政部门无法支付相关待遇，何况孙某甲不符合工伤的情形。2.龙恒公司要求启东社保处赔偿损失没有法律依据。行政赔偿要符合行政机关存在过错、过错与损失之间存在因果关系等要件，本案中启东社保处没有过错，龙恒公司的损失与被上诉人无关。综上，请求二审法院维持一审判决，驳回上诉。 本院经审理，对一审判决认定的事实予以确认。 本院认为，本案的争议焦点在于：一是参保协议书中约定的参保对象仅限于法定劳动年龄内农民工的条款是否属于无效约定；二是启东社保处是否应当向龙恒公司赔偿因支付给职工家属588000元所造成的损失。 关于参保协议书中约定的参保对象仅限于法定劳动年龄内农民工的条款是否属于无效约定的问题。我国法律法规并未禁止超过法定退休年龄人员享有劳动和参加工伤保险的权利，在建筑公司以项目参保的方式为全体人员参保的情况下，参保协议书约定将超龄人员排除保险范围之外，以格式条款不当的免除行政责任、加重对方责任，限制了劳动者的权益保障，没有法律依据，故一审法院判决确认该条款无效并无不当。因该条约定已实际被更正，龙恒公司要求判决启东社保处对该条款予以更正的诉讼请求已不具有事实基础，一审法院予以驳回亦无不当。 关于启东社保处是否应当向龙恒公司赔偿因支付给职工家属588000元所造成的损失的问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：……（四）造成财产损害的其他违法行为。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十五条第（二）规定，因被告的原因导致行政协议被确认无效或者被撤销，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，人民法院应当判决被告予以赔偿。该条文中所规定的“因被告的原因导致行政协议被确认无效或者被撤销”也应当纳入国家赔偿法所规定的行政机关行使职权中实施违法行为应予赔偿的情形。因此，因行政机关的原因导致行政协议被确认无效，行政机关是否应当承担赔偿责任也应当从是否符合行政赔偿的构成要件予以审查。行政赔偿应当以行政机关存在违法行为、公民、法人或者其他组织客观上存在遭受损失的事实、违法行为与损失之间存在因果关系为前提。 本案中，虽然启东社保处在与龙恒公司签订的参保协议中约定将超过法定退休年龄的劳动者排除在保险范围之外的行为不当，属于无效约定，但龙恒公司向死亡职工家属支付费用造成的损失与协议约定无效本身不具有法律上的因果关系。第一，龙恒公司向死亡职工家属支付588000元是龙恒公司基于职工死亡的事实，为解决矛盾纠纷而自愿达成协议的结果。案涉无效协议约定并不直接导致这一处理方式的形成。第二，职工在为用人单位工作的过程中造成伤亡，为职工申请工伤是用人单位的权利。虽然案涉协议约定的相关条款无效，但该约定不能阻止龙恒公司行使工伤认定申请权。因此，该约定并不必然导致职工死亡无法认定工伤，需由龙恒公司自行承担职工死亡损失的结果。龙恒公司在申请工伤认定，社会保险行政部门作出不予受理决定后，也未再通过复议、诉讼等程序寻求救济。因此，本案中职工死亡未经过工伤认定程序并非案涉无效条款的约定而直接导致。第三，因孙某甲是否构成工伤未经过法定的认定程序，因此，龙恒公司作为用人单位向死亡职工家属赔付的588000元不能直接认定为属于本应由工伤保险基金支付的费用，也即不能认定该费用属于因案涉无效条款所直接导致的龙恒公司额外支出的损失。 综上所述，龙恒公司所主张的损失与案涉无效条款之间没有直接的因果关系，不符合行政赔偿的法定条件。尽管龙恒公司在职工死亡后未推卸作为用人单位的责任，及时向职工家属进行了赔偿，化解了争议，值得肯定，但龙恒公司要求启东社保处予以赔偿的主张缺乏法律依据，上诉理由不能成立，本院不予支持。一审判决应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判决。 二审案件受理费50元，由上诉人南通龙恒建设工程有限公司负担。 本判决为终审判决。 （此页无正文） 审 判 长 刘海燕 审 判 员 刘羽梅 审 判 员 郁 娟 二〇二一年三月十二日 法官助理 郑华超 书 记 员 陆 颖 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；