广东省佛山市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）粤06行终163号上诉人（原审原告）招守洵，男，汉族，住佛山市禅城区。委托代理人黄彪，广东红棉律师事务所律师。委托代理人陈非，广东红棉律师事务所律师。被上诉人（原审被告）佛山市高明区城市管理和综合执法局，住所地广东省佛山市高明区××××××××××。法定代表人蔡子强，局长。委托代理人黄文军，该局工作人员。委托代理人许李产，广东佛明律师事务所律师。被上诉人（原审被告）佛山市高明区杨和镇人民政府，住所地佛山市高明区××××××××。法定代表人罗伟源，镇长。委托代理人周明峰，该府工作人员。委托代理人章冬梅，北京市盈科（佛山）律师事务所律师。上诉人招守洵因与被上诉人佛山市高明区城市管理和综合执法局（以下简称高明城管局）、佛山市高明区杨和镇人民政府（以下简称杨和镇政府）强制拆除房屋一案，不服广东省佛山市顺德区人民法院（2020）粤0606行初749号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院经审理查明，高明城管局于2020年4月17日作出明管（和）罚〔2020〕字第36号《限期拆除决定书》（以下简称《拆除决定书》），查明招守洵系龙山果园32号地块的权属人，其未取得合法的建设工程规划许可证，在上述地块上建成房屋、水池、铁架、围墙等建（构）筑物，佛山市自然资源部门认定招守洵在上述地块上建设的建（构）筑物没有办理合法的建设工程规划许可证，属于违法建设，且认定属于无法采取改正措施消除影响的情形。高明城管局认为，招守洵的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，依照《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，责令招守洵在收到决定书起七日内自行拆除上述建（构）筑物。《拆除决定书》于2020年4月20日送达招守洵。2020年4月19日，高明城管局作出《履行行政决定催告书》，催促招守洵自催告书送达十日内自行拆除位于龙山果园32号地块上的违法建（构）筑物。2020年4月19日，高明城管局作出明管（和）执〔2020〕字第36号《公告》，责令招守洵在2020年4月20日前自行拆除位于龙山果园32号地块上的违法建（构）筑物。该《公告》张贴在上述建筑物门口。2020年4月22日，佛山市高明区人民政府办公室作出编号：20200406文件，明确经佛山市高明区人民政府同意，由杨和镇政府对《拆除决定书》所涉及的违章建筑物采取强制拆除措施。2020年5月4日，杨和镇政府作出杨和执〔2020〕字第36号《行政强制执行决定书》（以下简称《执行决定书》），决定在2020年5月5日对招守洵位于龙山果园32号地块上的违法建（构）筑物予以强制拆除，并责令招守洵在2020年5月4日前自行将建（构）筑物内的有关财物进行搬迁。该决定书于2020年5月5日送达招守洵。2020年5月5日，杨和镇政府对招守洵位于龙山果园32号地块上的建（构）筑物实施强制拆除。另查，庭审中，招守洵、杨和镇政府确认本案所拆除的建（构）筑物为《拆除决定书》所对应的建筑物。招守洵明确其所主张的赔偿范围为建设及装修成本，案涉建筑物被拆除前，屋内物品已经清理搬离。一审法院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款规定：“原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。”就招守洵位于龙山果园32号地块上建（构）筑物的拆除，佛山市高明区人民政府同意由杨和镇政府组织实施，杨和镇政府对此作出了《执行决定书》并委托了相应的机构进行测绘，综合上述证据以及一系列的行政行为，可以认定对招守洵建设的建筑物的拆除由杨和镇政府实施，杨和镇政府对此亦予以确认。招守洵主张高明城管局参与了强制执行行为，但其提供的证据并不足以证明高明城管局实施了强制拆除，招守洵以高明城管局作为案件被告属于被告不适格，经释明，招守洵仍坚持对高明城管局的起诉，故应驳回招守洵对高明城管局的起诉。《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定：“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”案件中，杨和镇政府经佛山市高明区人民政府批复同意对招守洵位于龙山果园32号地块上的违法建（构）筑物进行拆除，故杨和镇政府作出《执行决定书》并对案涉建筑物实施强制拆除具有职权依据，法院予以确认。《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”根据上述规定，只有在经过行政复议或者行政诉讼期限，招守洵不起诉，或者复议、起诉被驳回的情况下，招守洵经公告限期拆除仍不拆除时，拆除机关才能依法实施强制拆除。案件中，高明城管局作出的《拆除决定书》于2020年4月20日送达招守洵，而杨和镇政府实施强制拆除的时间为2020年5月5日，尚未经过《拆除决定书》的行政复议或者行政诉讼期限，故杨和镇政府作出的强制拆除行为违反法定程序，因该行政行为已经实施且不具有可撤销内容，故法院确认违法。招守洵要求确认杨和镇政府对其位于龙山果园32号地块上建筑物的强制拆除行为违法的诉讼请求，法院予以支持。至于招守洵提出的赔偿问题，招守洵主张杨和镇政府应对建筑物的建筑及装修成本进行赔偿。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条的规定，行政机关因为行为违法导致相对人合法财产损失的应当承担赔偿责任。案件中，根据高明城管局作出的《拆除决定书》，招守洵位于龙山果园32号地块上的建（构）筑物经佛山市自然资源局认定属于未取得《建设工程规划许可证》进行建设且无法采取改正措施消除对规划影响的违法建筑物，因此该建筑物不属于上述规定中的合法财产，招守洵亦未提交证据证明其建设涉案建筑物的合法性，因此，招守洵要求杨和镇政府赔偿建筑物主体价值的主张缺乏理据。至于招守洵提出的附着在建筑物主体上的装修成本的赔偿问题。一审法院认为，装修时附在建筑物主体上的物品必然与建筑物主体本身紧密相连，在拆除建筑物时必然对该部分的物品造成损失，因此，该部分物品的损坏属于拆除过程中的合理损失，杨和镇政府实施的强制拆除导致的该部分物品的损坏没有超过拆除的合理限度，故招守洵主张杨和镇政府对此予以赔偿亦缺乏理据，不予支持。综上，招守洵以高明城管局为被告提起本案诉讼属于被告不适格，经法院释明，招守洵拒绝变更，应裁定驳回其对高明城管局的起诉。杨和镇政府对招守洵建设的违法建筑物实施强制拆除违反法定程序，鉴于拆除行为已经实施且不具有可撤销内容，对此确认违法。招守洵要求确认杨和镇政府对其位于龙山果园32号地块上建筑物的强制拆除行为违法的诉讼请求，予以支持。招守洵要求赔偿的诉讼请求缺乏理据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条第（三）项、第七十四条第二款第（一）项和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款的规定，判决：一、驳回招守洵对高明城管局的起诉；二、确认杨和镇政府对招守洵位于佛山市高明区××××××××××××××××块上的建（构）筑物实施的强制拆除行为违法；三、驳回招守洵的其他诉讼请求。案件受理费50元，由杨和镇政府负担。上诉人招守洵上诉称：一、被上诉人高明城管局是本案行政强拆行为的实施主体，应当与被上诉人杨和镇政府共同承担违法责任。1.高明城管局先后向上诉人作出多份行政执法文书，是龙山私家果园强拆行为的负责单位。2.高明城管局自认其依法拆除涉案建筑，其提交证据佛山市高明区人民政府编号20200406号文件的证明内容为“我局就拆除招守洵的违法建（构）筑物的行政行为请示了佛山市高明区人民政府，经同意我局依法拆除违法建（构）筑物。”3.在强拆过程中，高明城管局的工作人员均在现场，进行指导工作。二、两被上诉人作出的行政执法文书送达程序违法，其行政行为依法不具有法律效力。高明城管局将《责令限期改正（停止）违法行为通知书》《询问调查通知书》《公告》张贴在涉案房屋的围墙上，将《拆除决定书》《履行行政决定催告书》寄给没有代收法律文书权限的代理人。杨和镇政府作出的《执行决定书》没有向上诉人送达。三、龙山私家果园是原高明市政府大力推行的“万亩私家果园”扶贫项目，涉案建筑并非违法建设。正是因为政府的承诺、鼓励和指引，上诉人才会在此投资购买果园和修建房屋。而且早期的业主建好房屋后均取得了房产证，说明“万亩私家果园”是合法项目，涉案建筑的修建有合法的依据，并非违法建设。四、两被上诉人的强拆行为违反了行政信赖保护原则。行政机关应该诚实信用，恪守承诺。龙山私家果园是政府招商引资的扶贫项目，政府为了履行自己的经济管理职能对果园业主做出承诺，其应当受自己做出的承诺约束，不能随意变更，否则应当承担责任。五、两被上诉人应当对其违法行政行为给上诉人造成的损失承担赔偿责任。一个国家的法治发展程度，不是看公权力是否得到保障实施，而是看私权利是否得到保护。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条的规定，只确认行政行为违法不作出赔偿的判决，不管是对于行政机关还是行政相对人均是没有任何意义的。综上，请求二审法院：1.撤销佛山市顺德区人民法院（2020）粤0606行初749号行政判决第一项、第三项；2.判令高明城管局对位于佛山市高明区××××××××××××××块上建筑实施的强制拆除行为违法；3.判令高明城管局及杨和镇政府赔偿上诉人经济损失200万元（以实际评估金额为准）；4.二审诉讼费用由高明城管局及杨和镇政府承担。被上诉人高明城管局辩称：一、高明城管局不是强制拆除的实施部门。佛山市高明区人民政府作出批复责成被上诉人杨和镇政府实施强制拆除。《执行决定书》是由杨和镇政府作出。一审庭审中，杨和镇政府也确认是其强制拆除上诉人房屋。对于杨和镇政府强制拆除后的现状，高明城管局仅要求工作人员拍照存档用于结案，本案并无证据证明强拆时该局工作人员在现场。二、高明城管局作出的多份法律文书均不涉及强制拆除行为。三、案涉建筑不是合法权益，不属于行政赔偿的范围。佛山市自然资源局将案涉建（构）筑物定性为违法建筑，属于没有取得合法建设工程规划许可证的非农建设，且无法采取改正措施消除对规划实施的影响，应予限期拆除。四、上诉人招守洵的行为不适用信赖保护原则。政府只是鼓励发展果园经济，并非鼓励建设房屋。上诉人明知土地用途为果园用地，不能改变土地用途，不能用于非农建设，却明知违法而为之，不适用信赖保护原则。综上，请求二审法院依法驳回上诉人的全部诉讼请求。被上诉人杨和镇政府辩称，一、被上诉人高明城管局并非本案适格被告，一审判决适用法律正确。高明城管局作出的限期拆除决定与杨和镇政府实施的强制拆除行为是两个独立的具体行政行为，不能混为一谈。本案系杨和镇政府作出行政强制执行决定及通过招投标委托广东沧江建设有限公司具体实施强制拆除。高明城管局未参与强制拆除，上诉人招守洵也没有任何证据证明其参与实施强制拆除。经法院释明后，上诉人拒绝变更不适格的被告，一审法院依法裁定驳回对高明城管局的起诉，适用法律正确。二、被拆除的房屋系违法建（构）筑物，并非上诉人的合法财产，杨和镇政府不应承担赔偿责任。1.杨和镇政府的强制拆除行为虽然因程序瑕疵被一审判决确认违法，但该程序违法并未造成上诉人的合法财产受损，一审驳回上诉人的赔偿请求事实认定清楚、适用法律正确。2.案涉土地为果园用地，未依法办理农用地转建设用地审批手续，擅自进行非农建设，属于违法占用土地的行为。同时，案涉建（构）筑物没有取得建设工程规划许可证，已被佛山市自然资源局认定为违法建设，且属于无法采取改正措施消除影响的情形。故案涉建（构）筑物并非合法财产，不存在国家赔偿的前提条件。3.违法建（构）筑物所使用的建筑材料与违法建筑已经混同，无论是上诉人自行拆除还是杨和镇政府拆除，都不可能做到建筑材料完好无损，故建筑材料受损不可归责于杨和镇政府的职权行为。同时，拆后的建筑材料没有价值，杨和镇政府无需赔偿建筑垃圾。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求二审法院依法维持原判决。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为：关于本案适格被告的问题。本案诉讼标的是强制拆除行为，应由具体实施强制拆除的行政机关作为适格被告。上诉人招守洵上诉主张被上诉人杨和镇政府与被上诉人高明城管局均是被诉强制拆除行为的实施主体。经查，本案证据材料并无反映高明城管局有实质参与实施被诉强制拆除行为，高明城管局亦否认该局为被诉强制拆除行为的实施主体，杨和镇政府则自认被诉强制拆除行为由其实施，高明城管局未参与强制拆除。结合佛山市高明区人民政府发文责令杨和镇政府依法对上诉人等人的违法建设采取强制拆除措施、杨和镇政府其后对上诉人作出《执行决定书》等案件事实，可与杨和镇政府的陈述相互印证，共同证明被诉强制拆除行为实际由杨和镇政府实施。上诉人主张高明城管局前后作出多份文书，亦派员参与了被诉强制拆除行为，但高明城管局作出的文书均不涉及强制拆除行为，上诉人亦未能提供证据证明该局派员参与强制拆除，故其主张缺乏事实依据，本院不予支持。上诉人还主张根据佛山市高明区人民政府作出的编号20200406号文件的内容可以证明高明城管局为被诉强制拆除行为的实施主体之一。经查，2020年4月21日，高明城管局作出明城管字［2020］31号《关于强制拆除李康兰等违法建设的请示》，该局向佛山市高明区人民政府申请责令由杨和镇政府对上诉人等人的违法建设采取强制措施。次日，佛山市高明区人民政府办公室作出编号为20200406号的文件，文件回复称：根据《中华人共和国城乡规划法》第六十八条、《广东省城乡规划条例》第八十七条、《佛山市违法建设查处暂行办法》第二十六条的规定，经区政府研究，同意由杨和镇政府按《拆除决定书》，依法对上诉人的违法建设采取强制拆除措施，并严格遵守《中华人民共和国行政强制法》的相关规定实施。由此可知，强拆行为的实施主体是杨和镇政府而非高明城管局，上诉人的该项主张与查明事实不符，本院不予支持。故高明城管局不是本案适格被告，一审法院驳回上诉人对高明城管局的起诉正确。关于事实认定问题。《广东省城乡规划条例》第八十条第二款规定：“有下列行为之一的，应当认定为前款规定的无法采取改正措施消除影响的情形：（一）超过建设工程规划许可证确定的建筑面积（计算容积率部分）或者建筑高度且超出合理误差范围的；（二）违反建筑间距、建筑退让道路红线、建筑退让用地边界等城乡规划管理技术规定或者控制性详细规划确定的强制性内容的；（三）侵占现状及规划确定的道路、消防通道、广场、公共绿地、河湖水面、地下工程、轨道交通设施、通讯设施或者压占城市管线、永久性测量标志等公共设施、公共场所用地的；（四）占用各级文物保护单位、历史建筑保护范围用地进行建设的；（五）擅自在建筑物楼顶、退层平台、住宅底层院内以及配建的停车场地进行建设的；（六）在已完成规划条件核实的建设工程用地范围内擅自新建、搭建建筑物、构筑物的；（七）其他无法采取改正措施消除影响的情形。”参照《佛山市违法建设查处办法》第二十二条第（一）项规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设，且属于《广东省城乡规划条例》第八十条第二款规定情形的建筑部分，应当认定为无法采取改正措施消除对规划实施影响的违法建设。”本案中，案涉建筑物建成之后，一直未取得建设工程规划许可证，按照上述规定，该建筑物应当认定为无法采取改正措施消除对规划实施影响的违法建设。上诉人上诉还称案涉建筑物所在龙山果园项目系政府合法招商项目，得到广东省国土厅合法审批。经查，项目建设均需依法进行，建设房屋不仅要获得用地审批，还要取得规划许可。广东省国土厅《关于高明市杨梅龙山私家果园有限公司开发山地建私家果园用地的批复》第四条明确：“该土地只能用于发展三高农业开发，不得用于房地产开发，如须改变用途，需到国土部门重新办理用地手续。”故不能以龙山果园项目合法倒推龙山果园之内建筑物的建设合法。本院对上诉人的此项上诉意见不予支持。关于被诉行政行为的合法性问题。根据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条、《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条、《广东省城乡规划条例》第八十七条第二款及《佛山市违法建设查处办法》第二十六条第一款的规定，实施强制拆除须以相关行政主管部门作出责令限期拆除决定为前提，且相对人收到限期拆除决定后逾期不拆除又不申请行政复议或诉讼的，经公告、催告等程序，由县级以上人民政府责成有关部门采取强制拆除措施。本案中，高明城管局于2020年4月17日作出《拆除决定书》，于同月19日作出《履行行政决定催告书》《公告》，佛山市高明区人民政府于同月22日作出文件责成杨和镇政府对案涉违法建筑采取强制拆除措施，次月4日杨和镇政府作出《执行决定书》。2020年5月5日案涉房屋被强制拆除。可见杨和镇政府实施被诉强制拆除行为时，《拆除决定书》的行政复议或者行政诉讼期限尚未届满，杨和镇政府明显违反法定程序，被诉行政行为已构成程序违法。因被诉强制拆除行为已经实施完毕，不具有可撤销内容，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，一审法院确认杨和镇政府对案涉地块上的房屋实施强制拆除的行为违法具有事实和法律依据，本院予以确认。上诉人提出，高明城管局及杨和镇政府作出的行政执法文书送达程序违法，其行政行为依法不具有法律效力。对此，本院认为，根据行政行为确定力、拘束力的原理，高明城管局所作的行政执法行为在依法被确认无效或者被撤销之前，具有法律效力。高明城管局所作的行政执法文书在本案中属于证据，本案不宜对以上行政行为的合法性进行全面的审查。而对于杨和镇政府所作的《执行决定书》，双方当事人在一审庭审中均承认该文书已送达。故上诉人以上所提理据不足，本院不予支持。关于国家赔偿问题。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，行政赔偿须以当事人的合法权益受到损害为前提。本案中，被上诉人高明城管局于2020年4月17日作出《拆除决定书》，认为上诉人在龙山果园32号地块未取得建设工程规划许可证或未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，责令上诉人在期限内自行拆除。故案涉建（构）筑物为违法建（构）筑物，且属于无法采取改正措施的情形。拆除该违法建（构）筑物的行为并未损害上诉人的合法权益，因此杨和镇政府对拆除该违法建（构）筑物的行为无需承担国家赔偿责任。且上诉人在一审庭审中明确，其赔偿金额项目是案涉房屋的建筑成本，屋内物品已被清理。因此，被诉强制拆除行为未对上诉人的合法财产造成损失，没有损害上诉人的合法权益，杨和镇政府对被诉强制拆除行为无需承担赔偿责任。综上所述，被上诉人高明城管局并非本案适格被告，一审法院驳回上诉人招守洵对高明城管局的起诉正确。被上诉人杨和镇政府作出的被诉强制拆除行为违反法定程序，被诉行政行为违法；因被诉强制拆除行为已经实施完毕，不具有可撤销内容，应予确认违法。因强制拆除行为没有损害上诉人的合法权益，杨和镇政府无需承担国家赔偿责任。一审法院处理合法得当，本院依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人招守洵负担。本判决为终审判决。审 判 长 陈智扬审 判 员 何丽容审 判 员 王 慧二〇二一年三月十日法官助理 谢 童书 记 员 黄 妍