辽宁省盘锦市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2021）辽11行终25号 上诉人（原审被告）盘锦市自然资源局，所在地盘锦市辽东湾新区。 法定代表人袁宏志，该局局长。 委托诉讼代理人刘健，盘锦市自然资源局辽东湾分局盘锦市自然资源事务服务中心主任。 委托诉讼代理人冯帆，辽宁双兴律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）盘锦中东房地产开发有限公司，住所地盘锦市辽东湾新区。 法定代表人李恩东，该公司总经理。 委托诉讼代理人董政，辽宁圣代律师事务所律师。 原审原告盘锦中东房地产开发有限公司诉盘锦市自然资源局履行法定职责一案，盘锦市自然资源局不服盘锦市大洼区人民法院（2020）辽1104行初89号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人盘锦市自然资源局的委托诉讼代理人刘健、冯帆，被上诉人盘锦中东房地产开发有限公司的法定代表人李恩东、委托诉讼代理人董政到庭参加了诉讼。本案现已审理完毕。 原审法院认定，1、盘锦辽滨沿海经济区管理委员会于2012年11月14日下发辽滨管[2012]79、387号关于辽滨沿海经济区河畔北路南，向海大道东等七块挂牌供地方案的批复。辽滨沿海经济区国土资源局分别于2013年1月4日和2013年1月14日与原告盘锦中东房地产开发有限公司签订《国有建设用地使用权出让合同》（合同编号2013052011002）《国有建设用地使用权出让合同》（合同编号2013052011003），盘锦市人民政府于2013年12月18日作出盘政地滨字[2013]43、44号批复，即关于向中东房地产开发有限公司出让国有建设土地使用权的批复，批复结果为：按照《国有建设用地使用权出让合同》（合同编号2013052011002）及《国有建设用地使用权出让合同》（合同编号2013052011003）约定执行；2、原告于2013年1月4日与辽滨沿海经济区国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》（合同编号2013052011002），合同约定辽滨沿海经济区国土资源局出让给盘锦中东房地产开发有限公司的宗地位于二号路两侧及南至滨海大道，面积为41073平方米，土地出让金3700万元（已缴纳）。并约定合同签订之日起180日内，一次性付清国有建设用地使用权出让价款；3、原告于2013年1月14日与辽滨沿海经济区国土资源局再次签订《国有建设用地使用权出让合同》（合同编号2013052011003）。合同约定辽滨沿海经济区国土资源局出让给盘锦中东房地产开发有限公司的宗地位于二号路两侧及南至滨海大道，面积为96874平方米，土地出让金8720万元元（已缴纳）。并约定合同签订之日起180日内，一次性付清国有建设用地使用权出让价款。后双方签订合同补充条款，协议对合同编号为2013052011003的土地出让合同补充条款，内容为该地块经规划部门同意，土地出让领导小组集体协商，补交15万元土地出让金后变更为商住用地，具体指标以规划部门出具的情况说明为准。后原告盘锦中东房地产开发有限公司对上述两块土地进行开发建设住宅小区，先后缴纳了土地使用税、印花税、契税、及滞纳金共计1082.876654万元。盘锦辽东湾新区基础设施建设部于2019年11月7日向盘锦市人民防空办公室出具《情况说明》一份，该情况说明包括本案所涉土地。根据该情况说明，原告盘锦中东房地产开发有限公司开发建设的辽滨香水湾建设项目中，剩余用地面积87268平方米未进行开发建设，因新区管委会负责的动迁项目尚未完成，致使辽滨香水湾一期、二期剩余用地不能进行建设；4、辽宁省自然资源厅于2020年5月21日出具的关于核查盘锦中东房地产开发有限公司辽滨经济区地块土地供应相关情况的函中载明要求盘锦市自然资源局组织调查核实在辽滨经济区涉及原告盘锦中东房地产开发有限公司房地产开发地块供应过程中存在不履行净地出让义务、重复办理不动产权证等问题。盘锦市自然资源局于2020年6月17日向辽宁省自然资源厅执法处并自然资源开发利用处复函回应项目前期供地情况、举报人李恩东所反映两个方面问题的实际情况、B地块开发情况及建议新区管委会及早与开发商做好协商，达成一致条件下，将其剩余未开发地块的土地进行收储；5、根据盘锦市机构改革实施方案，辽滨沿海经济区国土资源局的职责并入新组建的被告盘锦市自然资源局，不再保留辽滨沿海经济区国土资源局；6、本院于2020年12月3日根据盘锦市人民政府于2013年12月18日作出盘政地滨字[2013]43号、第44号批复，即关于向中东房地产开发有限公司出让国有建设土地使用权的批复，批复结果为：按照合同约定执行。本院依据上述规定向原告释明变更本案的诉讼请求，否则自行承担诉讼风险，经过释明后原告同意变更本案的诉讼请求（即变更诉讼请求为被告应按照所签订的出让合同履行法定职责）。 原审法院认为，根据盘锦市人民政府于2013年12月18日作出的盘政地滨字[2013]43号、第44号批复，即关于中东房地产开发有限公司出让国有建设土地使用权的批复，批复结果为：按照《国有建设用地使用权出让合同》（合同编号2013052011002）及《国有建设用地使用权出让合同》（合同编号2013052011003）约定执行。现原告就本案所涉及建设用地使用权遗留问题为由，请求被告应按照双方签订的《出让合同》的合同内容履行法定职责，符合合同约定及法律规定，本院予以支持。另，依据行政诉讼原则，结合原告的诉讼请求以及行政权与司法权的关系，具体如何执行盘锦市人民政府于2013年12月18日作出盘政地滨字[2013]43号、第44号批复属于被告行使行政权范畴，被告应依据该案实际情况，及时、全面履行该批复的内容。庭审过程中，本院依据盘锦市人民政府于2013年12月18日作出盘政地滨字[2013]43号、第44号批复向原告释明变更本案的诉讼请求，原告同意变更诉讼请求，被告对原告变更后的诉讼请求无异议，且被告同意按照双方签订的《国有建设用地使用权出让合同》（合同编号2013052011002）及《国有建设用地使用权出让合同》（合同编号2013052011003）履行法定职责，故对原告的诉讼请求本院予以支持。关于被告所述主张本案系民事合同不属于行政案件的受案范围，因根据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第六条规定，县级以上人民政府土地管理部门依法对土地使用权的出让、转让、出租、抵押、终止进行监督检查。国务院办公厅《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》规定，国土资源部门负责土地出让收入的征收工作，并督促土地使用者严格履行土地出让合同，确保将应缴的土地出让收入及时足额缴入地方国库。盘锦市自然局作为县级以上土地管理部门，具有负责对土地出让收入进行征收的法定职责。被告盘锦市自然局未在合理期限内履行《国有建设用地使用权出让合同》（合同编号2013052011002、合同编号2013052011003）约定的法定职责，已构成行政不作为，故对被告所述本案系民事合同不属于行政案件的受案范围的主张，本院不予支持。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决：限被告盘锦市自然资源局于本判决生效之日起30个工作日内履行法定职责。 盘锦市自然资源局上诉的请求是：请求判决撤销（2020）辽1104行初89号行政判决；判决驳回被上诉人的诉讼请求。事实和理由：一审法院开庭审理本案过程中，主审法官问上诉人出庭工作人员双方签订的《国有建设用地使用权出让合同》违约金是如何约定的？上诉人出庭工作人员回答说：合同约定按照国有建设用地使用权出让价款千分之一计算违约金，该出庭工作人员并没有认可应当偿付被上诉人违约金，一审法院判决“被告认可3.35亿元违约金应为11942.84万元”是违背事实的错误认定。需要说明的是，上诉人向一审法院递交的行政答辩状，明确阐明上诉人与被上诉人签订的《国有建设用地使用权出让合同》无效，既然合同无效，就不存在违约金的问题，上诉人就不应偿付被上诉人违约金。按照《国有建设用地使用权出让合同》的约定交付出让的国有土地使用权，是上诉人履行合同义务，而不是履行法定职责，可见，一审法院判决上诉人履行法定职责没有法律依据。目前，签订和履行《国有建设用地使用权出让合同》发生纠纷，仍然属于民事案由和民事案件审理范围，在最高人民法院没有出台新的司法解释之前，一审法院不应将此案按照行政案件审理。鉴于一审法院判决认定的部分与事实不符，而且将此案按照行政案件审理和判决上诉人履行法定职责没有法律依据，故此，上诉人向贵院提出上诉，请贵院依法判决支持上诉人提出的上诉请求。 盘锦中东房地产开发有限公司答辩称：一、签订和履行《国有建设用地使用权出让合同》发生纠纷属于行政案件受理范围；二、国有建设用地使用权出让合同是合法有效。出让合同签订主体虽然是辽滨沿海经济区国土资源局，但其已获得上级部门的授权，并且经过盘锦市人民政府批准，不存在无效情形；三、关于答辩人的违约损失，答辩人一审时变更诉讼请求，要求被答辩履行交付土地的法定职责，如无法履行或不予履行，答辩人再要求其承担相应的违约金，对被答辩人提出的近1.2亿的违约损失答辩人也是不予认可。综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，恳请驳回上诉，维持原判。 经审理查明，2012年12月21日，被上诉人通过挂牌出让的方式，分别以87200000元（人民币）和37000000元（人民币）竟得编号为PTLB2012-23-75号及PTLB2012-23-74号地块的国有土地使用权。 2013年1月4日和2013年1月14日，上诉人（原辽滨沿海经济区国土资源局）分别与被上诉人签订了《国有土地使用权出让合同》（合同编号2013052011002面积41073平方米及合同编号2013052011003面积96874平方米）两份合同，上述合同约定使用权出让年限均为70年。在被上诉人缴纳了相关费用后，盘锦市人民政府于2013年7月29日为被上诉人颁发了涉案两块宗地的土地使用权证（编号分别为盘滨国用[2013]第7029号和盘滨国用[2013]第7030号）。2013年12月18日，盘锦市人民政府又分别对被上诉人取得的宗地作出盘政地滨字[2013]43号、44号《建设用地批准书》。 另查明，被上诉人在使用上述涉案宗地的过程中，认为上诉人未履行土地出让时所承诺的净地出让的义务，并就此问题向辽宁省自然资源厅进行反映。在协商未果后，被上诉人以此为由提起行政诉讼，请求人民法院判令上诉人按照与其签订的国有土地使用权出让合同履行职责。 上述事实，既有当事人提交的《盘锦市国有建设用地使用权网上挂牌出让成交确认书》、《国有建设用地使用权出让合同》、《辽宁省行政事业单位资金往来结算票据》、《中国农业银行结算业务申请书》两份、《辽宁省非税收入统一收据》五份、《收款单》两份、《借款收据》两份、《中国农业银行现金缴款单》、盘滨国用（2013）第7029号、盘滨国用（2013）第7030号《国有土地使用权证》、盘政地滨字[2013]43号、44号《建设用地批准书》及《关于核查盘锦中东房地产开发有限公司辽滨经济区地块土地供应相关情况的函》、《档案资料》等证据材料证明，又有当事人的陈述予以佐证。经审查，可认定上述事实的存在。 本院认为，行政诉讼的提起，依法必须符合行政诉讼的受案范围。否则，其起诉将不被予以立案或裁定驳回。为正确审理国有土地使用权合同纠纷案件，依法保护当事人的合法权益，根据《中华人民共和国民法典》《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城市房地产管理法》等法律规定，结合民事审判实践，制定的《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第一条规定：“本解释所称的土地使用权出让合同，是指市、县人民政府自然资源主管部门作为出让方将国有土地使用权在一定年限内让与受让方，受让方支付土地使用权出让金的合同。”本案中，上诉人（原辽滨沿海经济区国土资源局）作为出让方将涉案的国有土地使用权在一定年限（合同约定70年）内让与被上诉人，被上诉人作为受让方为此支付了土地使用权出让金。对此，就双方签订的合同性质而言，其符合上述司法解释的法律特征。被上诉人在起诉时所主张的乃是请求确认上诉人迟延履行法定净地出让补偿职责的行为违法并赔偿其由此给被上诉人造成的经济损失，其虽在诉讼过程中又变更请求上诉人履行法定职责（履行合同约定的净地出让义务），但综合本案案情审查看，其实质仍然是基于被上诉人与上诉人因履行土地使用权出让合同而发生的纠纷。故，根据上述司法解释的规定，该起纠纷的性质应属民事法律关系，亦应通过民事诉讼进行救济，而非由行政诉讼所调整。鉴于此，原审认定事实不清，适用法律错误。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百二十三条第一款第（一）项的规定，裁定如下： 一、撤销盘锦市大洼区人民法院（2020）辽1104行初89号行政判决； 二、驳回被上诉人盘锦市盘锦中东房地产开发有限公司的起诉。 一审案件受理费50元（被上诉人已预交）、二审案件受理费50元（上诉人已预交），分别退回。 本裁定为终审裁定。 审判长  王庆丰 审判员  张凤平 审判员  李 野 二〇二一年三月二十二日 书记员  曹晓恒