北京市第二中级人民法院行 政 判 决 书（2021）京02行终269号上诉人（一审原告）高长胜，男，1982年11月21日出生，汉族，住湖南省娄底市娄星区。被上诉人（一审被告）北京住房公积金管理中心，住所地北京市东城区西革新里**。法定代表人于鸷隆，主任。委托代理人胡海，北京住房公积金管理中心归集执法处干部。委托代理人郭树新，北京住房公积金管理中心归集执法处干部。上诉人高长胜因诉北京住房公积金管理中心（以下简称公积金中心）不履行催缴住房公积金法定职责一案，不服北京市东城区人民法院（以下简称一审法院）所作（2020）京0101行初218号行政判决（以下简称一审判决），向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。高长胜向一审法院诉称，高长胜于2019年8月23日向公积金中心邮寄投诉材料，请求其对北京泰标进出口有限公司（以下简称泰标公司）不依法缴纳住房公积金事宜进行处理，但是公积金中心未依照高长胜与泰标公司于2018年5月29日签订的《劳动合同》和《入职薪资确认函》的工资基数和比例予以催缴，更未向高长胜出具相关书面文件予以说明案件进展，仅在北京市人民政府作出行政复议决定后向高长胜出具受理通知书复印件。高长胜认为，根据《入职薪资确认函》，完全可以认定高长胜与泰标公司从2018年5月29日即存在劳动关系，按约定工资数额以国内期间每月1.8万元、国外期间每月2.4万元为基数，按12%的比例补缴单位部分和个人部分住房公积金；根据高长胜提供的护照签证海关出入境盖章页日期，可以认定高长胜于2018年7月8日至9月24日受单位指派在外出差，且9月25日因单位未依法支付工资、住房公积金等事由解除劳动关系。公积金中心应依法认定高长胜向其提供的《劳动合同》和《入职薪资确认函》，并就此确定高长胜在职期间的实际工资责令泰标公司予以补缴。公积金中心至今未做任何决定属于典型的行政不作为或违法行为。现请求法院确认公积金中心未依法履行催缴住房公积金的法定职责存在违法情形，包括未依法向用人单位依法发出书面催缴决定、未对用人单位依法作出行政处罚、未向有管辖权的人民法院申请强制执行；责令公积金中心作出补缴决定。公积金中心一审辩称，2019年8月23日，高长胜投诉泰标公司为其补缴2018年6月至9月在职期间的住房公积金。公积金中心受理其投诉后，经询问泰标公司，泰标公司表示双方就劳动关系起始时间存在争议，劳动监察正在处理中。因劳动监察案件正在办理中，本案直至2019年11月28日才正式立案。立案后经调查，高长胜和泰标公司对欠缴2018年7月至9月的住房公积金无争议，单位已分两次为高长胜补缴了住房公积金4365元，现双方争议主要是2018年6月是否应补缴住房公积金。关于劳动关系起始时间，高长胜与泰标公司分别提供了劳动合同、应聘登记表、入职薪资确认函、离职会签单、工资发放明细等证据；关于入职时间，各项证据记载不一，且均未提供2018年6月发放工资的证据。鉴于双方存在劳动监察纠纷未处理完毕，2018年6月是否存在劳动关系存在争议，公积金中心于2019年12月23日中止案件调查，待双方劳动争议解决完毕，确认劳动关系起始时间后再恢复办理，并于同日通过微信告知高长胜案件中止事宜。此前，高长胜向北京市人民政府申请行政复议，要求公积金中心依法限期出具书面受理通知书。北京市人民政府经审查认为公积金中心于2019年11月28日作出《立案通知书》，距离高长胜递交投诉材料已经超过三个月，属于具体行政行为不当，复议决定确认该案立案环节程序违法，责令公积金中心在收到复议决定后5个工作日内将《立案通知书》送达高长胜。公积金中心于2020年2月20日向高长胜邮寄送达了《立案通知书》。综上，公积金中心已依法履行职责，不存在违法行为，请求法院依法驳回高长胜的诉讼请求。一审法院经审理查明，2019年8月23日，高长胜向公积金中心递交《投诉书》，称其2018年5月29日入职泰标公司，双方约定工资为每月1.8万元，驻外补贴为每日200元。泰标公司未如实给其缴纳住房公积金，请求责令泰标公司依法补缴住房公积金并办理转移手续，不履行时依法向法院申请执行。后高长胜再次提交落款时间为2019年8月23日的制式《投诉书》，称其于2018年5月29日入职泰标公司，于2018年9月25日离职，在职期间泰标公司未给其足额缴存住房公积金，要求泰标公司为其补缴2018年6月至9月差额部分住房公积金。该投诉请求在公积金中心于2019年8月23日对高长胜的询问中再次明确。高长胜投诉同时向公积金中心提交了签订日期为2018年5月29日的《劳动合同书》《入职薪资确认函》、税收完税证明等材料。公积金中心受理高长胜投诉后向被投诉人泰标公司核实相关情况，泰标公司向公积金中心提交了签订日期为2018年7月8日的《劳动合同书》及应聘登记表、（高长胜-泰标）2018年7月-9月工资发放明细以及印尼万向镍业有限公司2018年7月、8月薪金名单、集团离职审批表、离职会签单等，主张高长胜与泰标公司劳动合同起始时间为2018年7月。2019年11月28日，公积金中心对高长胜投诉事项予以立案，泰标公司主张高长胜与公司存有劳动争议，正在劳动监察部门受理，认为最终解决办法以劳动监察、仲裁和人民法院的劳动争议裁判最终结果认定和办理。2019年12月23日，公积金中心以泰标公司与高长胜提供的劳动合同存在争议中止案件调查，并于当日通过微信告知高长胜。泰标公司分别于2019年12月23日、2020年2月4日为高长胜补缴住房公积金837元、3528元，共计补缴4365元。另查，高长胜于2019年11月16日向北京市人民政府申请行政复议，要求确认公积金中心构成行政不作为、责令公积金中心限期依法出具书面受理通知并书面答复高长胜投诉事项，北京市人民政府于同年11月18日依法受理。2020年2月10日，北京市人民政府作出京政复字[2019]714号《北京市人民政府行政复议决定书》（以下简称714号复议决定），认为公积金中心于2019年8月23日受理高长胜的投诉事项后，于2019年11月28日作出《立案通知书》，立案时限超过合理期限，立案程序违反程序正当原则，属于具体行政行为明显不当。鉴于公积金中心已对高长胜的投诉事项作出立案处理，且该案件正在调查过程中，已无责令其对高长胜的投诉事项进行处理的必要。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第5目的规定，决定确认公积金中心在处理高长胜投诉泰标公司少缴住房公积金一案中立案环节程序违法，责令公积金中心在收到决定之日起5个工作日内将《立案通知书》送达高长胜。公积金中心于2020年2月20日向高长胜邮寄送达《立案通知书》。再查，高长胜于2019年8月27日向北京市朝阳区人力资源和社会保障局（以下简称朝阳人社局）投诉，投诉反映泰标公司对其存在未支付工资、未支付加班工资、违法约定试用期、未支付解除劳动合同经济补偿金、未办理社会保险关系转移手续和未支付年假工资等问题，朝阳人社局于当日立案。朝阳人社局于2020年3月30日作出京朝人社劳监告字〔2020〕011号《北京市朝阳区人力资源和社会保障局告知书》（以下简称11号告知书），告知高长胜对于其投诉反映泰标公司的问题，经对双方调查核实，高长胜反映的未支付工资、未支付加班工资、违法约定试用期、未支付解除劳动合同经济补偿金的问题，应依据《劳动和社会保障部关于实施若干规定》第十五条第（一）项、《中华人民共和国劳动合同法》第十九条的规定，依照劳动争议处理；高长胜反映的未办理社会保险关系转移手续问题，该单位违法情节轻微，且已改正。依据《关于劳动保障监察案件撤销立案事项的通知》第（二）、第（六）项的规定，作撤销立案处理。11号告知书于2020年4月2日送达高长胜。高长胜未就其与泰标公司的劳动争议申请劳动仲裁。一审法院认为，《住房公积金管理条例》第十条第一款规定，直辖市和省、自治区人民政府所在地的市以及其他设区的市（地、州、盟）应当按照精简、效能的原则，设立一个住房公积金管理中心，负责住房公积金的管理运作。《北京市实施〈住房公积金管理条例〉若干规定》（北京市人民政府令第164号）第四条第一款规定，北京住房公积金管理中心为直属市人民政府、不以营利为目的的独立的事业单位，负责承办管委会决定的有关事项，依法履行本市住房公积金管理运作及执法监督等职责。据此，公积金中心作为本市住房公积金管理运作及执法监督主体，具有处理高长胜投诉事项的法定职责。本案的焦点问题为针对高长胜的投诉事项，公积金中心在立案后，能否在高长胜与泰标公司对劳动关系和工资关系存在争议的情况下做出责缴决定。《住房公积金行政执法操作规范》第二十条第（三）、（四）项规定，执法人员调查案件时，应当查明投诉人与被投诉人之间的劳动关系和工资关系，并获取劳动关系和工资关系证据；查明影响劳动关系和工资关系的其他证据。第二十六条第（二）项规定，当事人双方对职工工资收入有异议的，执法人员可以依照司法部门或者劳动部门确认的职工工资收入，确认住房公积金缴存基数。第三十七条第（二）项规定，双方存在未解决的劳动争议，劳动争议内容影响住房公积金案件处理的，案件调查中止。第三十八条规定，案件中止调查，办理人员应当制作《案件中止调查审批表》。分中心、管理部办理的中止调查，需经分中心、管理部主任审批，归集执法处办理的中止调查，需经归集执法处处长审批。据此可见，公积金中心作出催缴决定并进一步履行法定职责，必须查明投诉人与被投诉人之间的劳动关系和工资关系，并获取劳动关系和工资关系的证据；在当事人双方对职工工资收入有异议时，需依照司法部门或者劳动部门确认的职工工资收入确认住房公积金缴存基数。本案中，高长胜要求被投诉人泰标公司为其补缴2018年6月至9月的住房公积金，而根据公积金中心的调查，高长胜与被投诉人泰标公司其各自持有的《劳动合同书》起始时间不一致，双方对劳动关系起始时间存在争议；而高长胜向朝阳人社局投诉的泰标公司未支付工资、未支付加班工资等问题，朝阳人社局亦以无法确认2018年5月29日至7月7日期间是否存在劳动关系为由，告知高长胜依照劳动争议处理，故公积金中心无法单方面依据高长胜主张要求泰标公司补缴公积金。由于公积金中心要求泰标公司补缴公积金的基础是查明高长胜与泰标公司之间的劳动关系和工资关系，而现有证据又无法证实高长胜与泰标公司间的劳动关系和工资关系，因此，现公积金中心以投诉人高长胜与被投诉人泰标公司劳动合同存在争议，在经履行审批手续后中止案件调查，其处理结果和处理程序符合《住房公积金行政执法操作规范》之规定。公积金中心不存在未履行法定职责的情形。高长胜要求确认公积金中心未依法履行催缴住房公积金的法定职责违法并作出补缴决定的诉讼请求，缺乏事实根据及法律依据，不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，一审法院判决驳回高长胜的诉讼请求。高长胜不服一审法院所作判决向本院提起上诉，认为公积金中心构成行政不作为；应依法认定《劳动合同》和《入职薪资确认函》；一审法院审理程序严重违法。请求依法撤销一审判决，依法改判支持其一审诉讼请求。公积金中心同意一审判决，请求予以维持。在一审诉讼期间，高长胜向向一审法院提交并当庭出示如下证据：1.714号复议决定，证明高长胜因为公积金中心不作为投诉，北京市人民政府认为公积金中心存在违法行为；2.投诉书、《劳动合同书》、《入职薪资确认函》，证明高长胜与泰标公司之间存在劳动关系，并且工资标准为国外每月2.4万元，国内每月1.8万元；3.出入境记录，证明高长胜国外出差时间；4.中国邮政快递单据，证明高长胜向公积金中心、北京市人民政府和法院投诉、复议、行政诉讼的时间节点。在一审诉讼期间，公积金中心向一审法院提交并当庭出示如下证据：1.投诉书，证明高长胜向公积金中心投诉和具体的投诉请求；2.身份证复印件，证明高长胜的身份信息；3.询问笔录、《劳动合同书》《入职薪资确认函》、税收完税证明、账户交易明细，证明高长胜主张的其劳动关系存续期间和工资收入情况；4.《劳动合同书》、应聘登记表、（高长胜-泰标）2018年7月-9月工资发放明细表、印尼万向镍业有限公司2018年7月、8月薪金名单、集团离职审批表、离职会签单，证明泰标公司主张的高长胜的劳动关系存续期间和工资收入情况；5.《北京市朝阳区人力资源和社会保障局调查询问书》，证明高长胜与泰标公司就劳动关系起始时间存在争议；6.立案审批表，证明公积金中心立案时间；7.立案通知书及送达回证，证明公积金中心已经通知高长胜立案；8.714号复议决定，证明行政复议结果；9.执法补缴明细表，证明欠缴公积金计算过程；10.泰标公司营业执照和情况说明，证明泰标公司主张；11.案件中止调查审批表及微信截图，证明该案中止原因、审批程序及告知高长胜情况；12.高长胜公积金查询补缴情况，证明泰标公司分两次为高长胜补缴2018年7月-9月的住房公积金。一审法院依法调取了11号告知书及送达回执，证明就高长胜针对泰标公司存在未支付工资、未支付加班工资、违法约定试用期、未支付解除劳动合同经济补偿金、未办理社会保险关系转移手续和未支付年假工资等问题的投诉，朝阳人社局经立案调查核实后，作撤销立案处理；证明告知书送达情况。一审法院经庭审质证，对上述证据认证如下：高长胜提交的证据1、公积金中心提交的全部证据以及一审法院调取的证据与本案具有关联性，且合法、真实，能够作为认定本案事实的依据，予以确认。高长胜提交的证据2、3不能证明其主张，对其证明目的不予采信；高长胜提交的证据4与本案不具有关联性，不予采纳。一审法院已将当事人提交的上述证据随案移送本院。经审查，一审法院对上述证据材料的认证意见符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》，认证意见正确，本院予以确认。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，《北京市实施〈住房公积金管理条例〉若干规定》（北京市人民政府令第164号）对公积金中心的职能和职责有明确的规定，公积金中心具有对高长胜提出的投诉进行调查处理的法定职权，对此各方当事人不持异议，本院亦予以认可，故不予赘述。《住房公积金行政执法操作规范》第二十条第（三）、（四）项规定，执法人员调查案件时，应当查明投诉人与被投诉人之间的劳动关系和工资关系，并获取劳动关系和工资关系证据；查明影响劳动关系和工资关系的其他证据。第二十六条第（二）项规定，当事人双方对职工工资收入有异议的，执法人员可以依照司法部门或者劳动部门确认的职工工资收入，确认住房公积金缴存基数。第三十七条第（二）项规定，双方存在未解决的劳动争议，劳动争议内容影响住房公积金案件处理的，案件调查中止。第三十八条规定，案件中止调查，办理人员应当制作《案件中止调查审批表》。分中心、管理部办理的中止调查，需经分中心、管理部主任审批，归集执法处办理的中止调查，需经归集执法处处长审批。投诉人与被投诉人之间的劳动关系和工资关系明确是公积金中心进行催缴履责的前提。本案中，高长胜与泰标公司各自持有《劳动合同书》，且双方对劳动关系起始时间存在争议；朝阳人社局亦以无法确认2018年5月29日至7月7日期间是否存在劳动关系为由，告知高长胜依照劳动争议处理。故公积金中心在高长胜与泰标公司存在不明确的劳动关系和工资关系的情况下，无法要求泰标公司补缴争议时间段的公积金。公积金中心以高长胜与泰标公司劳动合同存在争议为由，中止案件调查，符合《住房公积金行政执法操作规范》的相关规定，本院亦予以认可。综上，一审法院判决驳回高长胜的诉讼请求是正确的，本院应予维持。高长胜的上诉理由没有事实根据和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。一、二审案件受理费各50元，均由高长胜负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长 励小康审 判 员 徐 宁审 判 员 孙轶松二〇二一年三月二十九日法官助理 崔天译书 记 员 高 欢