北京市第二中级人民法院行 政 判 决 书（2021）京02行终437号上诉人（一审原告）崔丽丽，女，1954年2月23日出生，汉族，住北京市东城区。被上诉人（一审被告）北京市东城区人民政府东华门街道办事处，住所地北京市东城区东安门大街**。法定代表人秦磊，主任。委托代理人蔡颖，北京市东城区人民政府东华门街道办事处工作人员。委托代理人郑玲宇，北京市尚公律师事务所律师。上诉人崔丽丽因诉北京市东城区人民政府东华门街道办事处（以下简称东华门街道办）房屋重建行为一案，不服北京市东城区人民法院（以下简称一审法院）所作（2020）京0101行初44号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。崔丽丽向一审法院诉称，2017年，东华门街道办将崔丽丽位于北京市东城区东华门街道XX号的房屋（以下简称涉案房屋）予以拆除并重建。这次重建既没有征求崔丽丽的意见和认可（系民宅），也没有经过相关管理部门审批和许可，至今无法给崔丽丽交付房屋，导致崔丽丽至今居无定所。崔丽丽认为东华门街道办后期所做的草率重建工作违法，给崔丽丽造成了巨大的经济损失和精神困惑。崔丽丽多次找东华门街道办协商未果，故诉至法院，请求法院判决东华门街道办对涉案房屋予以重建的行为违法。东华门街道办一审辩称，涉案房屋坐落于东华门大街北侧，紧邻皇城重要的核心保护区，崔丽丽未取得规划许可私搭乱建并私挖地下室，严重影响周边环境秩序，且与规划传统风貌不符。2017年7月13日，原北京市规划和国土资源管理委员会（以下简称原市规土委）出具京规东执函[2017]第692号《关于东城区东华门大街XX号规划审批情况的函》（以下简称第692号规划审批复函），认定涉案房屋为违法建设。违建拆除后，东华门街道办向崔丽丽提供了周转房用于居住生活，并与原北京市东城区房屋管理局（以下简称原东城房管局）、原北京市东城区人民政府法制办公室、原北京市规划和国土资源管理委员会东城分局（以下简称原东城规土委）多次召开工作协调会，讨论议定依据X京房权证东字第XX**《房屋所有权证》（以下简称涉案房产证）及新版北京城市总体规划对老城保护的要求，按照涉案房屋现有国土证确定的宗地范围、房产证证载面积、层数、用途，以及测绘成果等内容对房屋进行复建。崔丽丽一家也于2019年9月入住，并不存在崔丽丽所称的“居无定所”的情况。崔丽丽的诉讼请求不明确，不规范，毫无事实和法律根据。东华门街道办并未实施损害崔丽丽财产的违法行为，崔丽丽的赔偿请求与事实不符且于法无据。综上，请求法院驳回崔丽丽的诉讼请求。一审法院认为，行政诉讼审查的是被诉行政行为的合法性，故明确被诉的行为是否是行政行为以及是哪种类型的行政行为是一个行政案件进行审查的前提。只有明确了上述问题，才能确定被诉行为是否能纳入行政诉讼的审查范畴以及对该行为的审查标准和程度。本案中，被诉复建行为的实施主体为东华门街道办。东华门街道办系北京市东城区人民政府的派出机关，履行相应的行政管理职能，其为崔丽丽复建房屋并非基于民事法律关系，而是基于其前期对崔丽丽的涉案房屋实施了整体拆除，而该拆除行为又系街道办基于对辖区内违法建设的管理和查处职权所实施。故东华门街道办基于前期拆除行为而实施的本案被诉复建行为应属于行政行为，属于行政案件的受案范围。根据“三定方案”及相关法律法规的规定，东华门街道办不具有为辖区居民复建房屋的法定职责，复建房屋亦没有可遵循的相关法律法规的规定，且该复建行为也不具有设立、变更或终止行政法律关系的法律效果，故该行为并非行政法律行为，而属于事实行为的范畴。关于复建行为是否合法的问题。本案中，东华门街道办在房屋复建工程启动之前，委托有资质的设计机构根据涉案房产证及京东国用（2010）第XX**《国有土地使用证》（以下简称涉案土地证）记载的内容为房屋制定了设计方案；在崔丽丽本人不去申请办理建设工程规划许可手续的情况下，多次组织房管、规划国土等部门对复建方案等事宜进行研讨、协商，确定了复建的方案及复建工作的程序；在房屋主体结构完工后，又委托有资质的机构对复建后的房屋进行了测绘并对主体部分进行了验收。据此，东华门街道办实施复建行为已尽可能的履行了相应的程序，尽到了必要的注意义务，且复建后房屋的结构及各项数据也与崔丽丽持有的涉案房产证及涉案土地证上记载的情况一致，并无违法之处。对崔丽丽所持复建未按照1951年房产登记表上的数据来进行，故复建行为违法的意见。一审法院认为，崔丽丽于2010年办理了涉案房屋的产权登记手续，其持有的涉案房产证在未经有权机关或人民法院生效判决确认违法或撤销的情况下，合法有效，东华门街道办依据其上记载的面积、层数等数据进行复建工作，并不违反法律法规的相关规定，亦具有合理性。崔丽丽若认为涉案房产证登记错误，应通过其他法律途径解决。对崔丽丽所持东华门街道办复建房屋未办理规划许可手续的意见。一审法院认为，根据《北京市城乡规划条例》的相关规定，崔丽丽系涉案房屋的所有权人，复建工作所需的相关规划手续应由其个人向规划国土部门申请办理。根据本案查明的情况，在房屋复建过程中，东华门街道办在崔丽丽拒不申请办理相关规划手续的情况下，通过召集规划、国土等相关部门召开项目协调会的形式，履行了办理规划许可手续所需的材料提交、方案确定等程序，应当说，东华门街道办已尽自己的注意义务。崔丽丽所持上述意见，没有事实和法律依据，不予支持。综上，崔丽丽的诉讼请求缺乏事实根据及法律依据，依法应予驳回。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回崔丽丽的全部诉讼请求。崔丽丽不服一审判决，持一审相同理由向本院提起上诉，请求撤销一审判决，改判支持其一审诉讼请求。东华门街道办同意一审判决，请求予以维持。在一审诉讼期间，崔丽丽在法定举证期限内向法院提交并当庭出示了如下证据材料：1.1951年的房产登记表；2.《北京市人民政府地政局房地产登记声请书》；证据1、2证明涉案房屋最初登记的面积及原产权人为崔丽丽之父崔秉瑶。3.2011年前涉案房屋的照片（两张）；4.4位邻居的证人证言（一份）；证据3、4证明1951年时涉案房屋的状态。5.京建信复〔2018〕441号《北京市住房和城乡建设委员会信访事项复查答复意见书》，证明1951年时涉案房屋的登记情况；6.东房信答〔2018年〕582号《东城区房屋管理局信访事项处理意见书》，证明1951年时涉案房屋的登记情况及房屋经济核算单的存在；7.编号：（2018）850《不动产登记资料查询结果证明》，证明涉案房屋在1951年至1983年之间登记情况没有变化；8.涉案房屋1984年的《房屋产权登记书》，证明1984年涉案房屋的登记情况已经开始出现错误；9.涉案房产证，证明2010年时的房屋登记延续了1984年的错误数据；10.东华门街道办于2010年5月11日出具的《证明》，证明东华门街道办于2010年时批准了崔丽丽翻建涉案房屋的申请；11.东华门街道办于2019年3月20日作出的《关于东华门大街XX号房屋复建的意见》，证明东华门街道办于2019年出具了涉案房屋的复建意见；12.京东城管限拆字[2017]020011号《限期拆除决定书》，证明涉案房屋是东华门街道办强拆的；13.市规划国土委东城分局（原规划）（2019）第57号-答《答复告知书》，证明东华门街道办复建涉案房屋没有经过规划许可；14.现在房屋的照片（共5张），证明重建后的房屋与1951年时的房屋存在重大差异及不达标；15.崔丽丽现居住地照片，证明崔丽丽现居住地的情况。在一审诉讼期间，东华门街道办在法定举证期限内向法院提交并当庭出示了如下证据材料：1.《中共北京市东城区委东华门街道工作委员会北京市东城区人民政府东华门街道办事处主要职责内设机构和人员编制规定》，证明东华门街道办有“参与城市建设、危房改造及住宅小区管理”的职责；2.第692号规划审批复函，证明涉案房屋未取得建设工程规划许可证，为违法建设；3.周转房照片，证明东华门街道办在违建拆除后向崔丽丽提供了周转房；4.涉案房产证；5.涉案土地证；证据4、5证明崔丽丽所持有的涉案土地证、涉案房产证具有法律效力，涉案房产证明确载明涉案房屋的建筑面积为44.9平方米（两层），用途为住宅。涉案土地证载明土地使用权面积为27.36平方米。6.《北京城市总体规划（2016-2035）》；7.涉案房屋复建的设计方案及附图；证据6、7证明东华门街道办依据涉案房产证及新版北京市总体规划对老城保护的要求，按照涉案房产、土地证确定的宗地范围、证载面积、层数、用途，以及测绘成果等内容作出设计方案。8.《关于东城区东华门大街XX号违建拆除后还建房屋的反馈意见》；9.《关于东华门大街XX号房屋复建的相关意见》及《关于东华门大街XX号房屋复建的反馈意见》；证据8、9证明涉案房屋的设计方案各项指标满足规划、国土管理要求，东华门街道办作出的《关于东华门大街XX号房屋复建的意见》征求了原东城房管局及原东城规土委的意见。10.《东华门大街XX号复建项目现场讨论会会议纪要》、证书编号为1100195的《普通测量成果报告书》《主体结构分部工程质量验收记录》及2020年1月复建房屋的现状照片，证明涉案房屋已复建完成，崔丽丽已居住使用。经庭审质证，一审法院对上述证据材料作如下确认：崔丽丽提交的证据1-8欲证明涉案房屋在2010年办理涉案房产证之前的情况，但该情况与本案审查的房屋复建行为是否合法无直接关联性，不予采纳；证据9客观真实，取得方式合法，与本案具有关联性，但只能证明涉案房屋2010年办理产权登记时的基本情况，无法证明房屋登记错误，对该证明目的，不予采信；证据10、15与本案审查的重建行为是否合法不具有关联性，不予采纳；证据11客观真实，符合证据的法定形式要求，予以采纳；证据12-14客观真实，取得方式合法，但无法证明待证事实，对其证明目的，不予采信。东华门街道办提交的证据1系政策文件，不能作为证明案件事实的证据使用，对此不作为证据进行评价；其他证据均符合证据的法定形式要求，内容真实，与本案具有关联性，均予以采纳。一审法院已将当事人提交的上述证据材料随案移送本院。经审查，本院认为一审法院认证意见正确，故予以确认。根据上述被认定合法有效的证据，本院认定如下案件事实：崔丽丽系涉案房屋的所有权人，于2010年办理了房屋产权登记。其持有的涉案房产证上载明：房屋层数2层，建筑面积44.9平方米；其持有的涉案土地证上载明：使用权面积27.36平方米。2017年7月13日，原市规土委出具第692号规划审批复函，内容为：“经查，位于东华门大街**建设的地上**、、地下**的建筑物未依法取得建设工程规划许可证”。2017年7月20日，原北京市东城区城市管理综合行政执法监察局作出京东城管限拆字[2017]020011号《限期拆除决定书》，认定：“北京市东城区东华门大街XX号搭建的建筑物一处，，地上**，地下**……未经相关部门审批，违反了《北京市城乡规划条例》第二十三条第一款的规定”，责令违法建设人于五日内拆除上述设施，接受复查。2017年7月28日，东华门街道办对上述建筑实施了整体拆除。因东华门街道办承诺将在拆除后对房屋进行复建，故崔丽丽配合了当时的整体拆除工作。2019年1月25日，东华门街道办组织原东城房管局、原东城规土委、原北京市东城区人民政府法制办公室等部门召开涉案房屋复建工作协调会，会议确定：崔丽丽现持有的涉案房产证及涉案土地证具有法律效力，涉案房屋的复建工作以上述房产证和土地证为依据；由原东城房管局、原东城规土委分别就东华门大街XX号落实私房政策及房屋复建问题向东华门街道办出具书面意见，街道办根据上述单位意见，向崔丽丽进行书面答复；因崔丽丽不去申请导致复建工作迟迟未启动，建议由规划国土部门通过公文函形式确认复建方案；复建工作完成后，房屋管理和测绘部门应结合涉案房屋复建工作的特殊性进行验收，崔丽丽持有的涉案房产证及涉案土地证有效。2019年1月29日，东华门街道办委托的专业设计单位，以涉案土地证及涉案房产证确定的宗地范围、证载面积、层数以及测绘成果为依据，结合北京市总体规划，为涉案房屋确定了复建设计方案。同年3月6日，原东城规土委出具《关于东华门大街XX号房屋复建的相关意见》《关于东城区东华门大街XX号违建拆除后还建房屋的反馈意见》，认为上述设计方案“符合传统建筑形式，各项指标满足规划国土管理要求”，要求按此设计方案推进复建工作，同时明确，鉴于产权人崔丽丽不向该局申请办理建设工程规划许可证，建议复建工作完成并验收后，其持有的涉案房产证及涉案土地证有效。2019年3月20日，东华门街道办作出《东华门大街XX号房屋复建的意见》，将复建工作协调会上确定的房屋复建依据及复建方案告知崔丽丽。2019年4月，东华门街道办委托北京市第三建筑工程有限公司启动涉案房屋的复建工作。2019年9月，复建房屋主体部分完工。东华门街道办委托北京市测绘设计研究院专业测绘一院对复建后的房屋进行房角坐标测绘，该院出具了编号为1100195的《普通测量成果报告书》。2019年11月1日，东华门街道办召集北京市东城区司法局、北京市东城区住房和城市建设委员会、北京市规划和自然资源委员会东城分局召开涉案复建项目现场讨论会，会议议定事项如下：1.涉案房屋复建竣工，与设计方案相符；2.涉案房屋复建后，房角坐标测绘数据真实有效，与复建前测绘数据吻合。在本案一审开庭审理过程中，东华门街道办称，在2019年9月房屋主体结构竣工、内部尚未完全修缮完毕的情况下，崔丽丽即擅自搬入该房屋，在此售卖商品，因此房屋内部装修至今尚有部分未完工，也未与崔丽丽办理正式的房屋交接手续。崔丽丽认可上述事实，但称只是在房屋内做生意，未在此居住。崔丽丽认为，东华门街道办应当按照1951年房产登记表上记载的数据对涉案房屋进行复建，现该街道办按照涉案房产证上记载的数据进行复建，且未履行相应的规划审批手续，故起诉至法院，要求确认东华门街道办复建房屋行为违法。本院认为，针对东华门街道办对涉案房屋所实施的复建行为是否属于行政行为及该复建行为是否合法一节，一审法院已作详细论述，本院同意一审论证意见，不再赘述。关于崔丽丽上诉所提房屋复建应按照1951年房产登记证登记、档案为准及在房屋复建过程中未与其协商就随意设计等主张，本院认为，根据在案证据可以看出，崔丽丽曾于2010年4月就涉案房屋取得了房屋所有权证，该权证记载房屋建筑面积为44.9平方米，总层数为2层。该房屋所有权证在未经有权机关及人民法院生效判决确认违法及撤销的情况下，合法有效。崔丽丽如认为该所有权证面积等内容记载错误，应通过其他法律途径予以解决。东华门街道办依据该合法有效的产权登记进行相关复建工作，并就涉案房屋的复建依据、复建方案、复建所需规划手续的相关规则、程序等均向崔丽丽进行了告知和释明，在崔丽丽拒不配合申请办理相关规划手续的情况下，东华门街道办又组织相关机关召开了协调会，已全面尽到了注意义务。据此，一审法院判决驳回崔丽丽的诉讼请求正确，本院应予维持。崔丽丽的上诉请求，无事实根据及法律依据，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。一、二审案件受理费各50元，均由崔丽丽负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长 刘彩霞审 判 员 周建忠审 判 员 杨 波二〇二一年三月三十日法官助理 李 珊书 记 员 贯志然