福建省宁德市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）闽09行终3号 上诉人（原审原告）陈英华，男，汉族，1956年5月22日出生，户籍地福建省福安市，现住福建省福安市。 被上诉人（原审被告）福安市上白石镇人民政府，住所地福建省福安市上白石镇新兴路9号。 法定代表人施卫秋，镇长。 委托代理人肖霞，福建怀行律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）福安市人民政府，住所地福建省福安市中兴西路16号。 法定代表人钟宜国，市长。 委托代理人刘巧云、吴翊宁。 上诉人陈英华因诉被上诉人福安市上白石镇人民政府（以下简称上白石镇政府）、福安市人民政府（以下简称福安市政府）不履行监督职责及行政复议一案，不服霞浦县人民法院（2020）闽0921行初67号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。 原审法院认定，原告陈英华于2020年1月12日向被告上白石镇政府请求履行责令福安市上白石镇沙坑村民委员会（以下简称沙坑村委会）改正拒不依照法律、法规的规定与其签订农村土地承包合同的违法行为。沙坑村委会于2020年2月28日作出《关于陈英华要求进行农村土地承包经营权确权地块情况说明》。被告上白石镇政府于2020年3月10日向原告陈英华作出答复“陈英华：我镇于2020年1月14日收到《申请上白石镇政府责令沙坑村委改正违法行为》材料，已于2020年2月20日发函要求沙坑村委依法依规办理土地承包相关事宜，现将回复情况告知，并附沙坑村委提供材料。”并向陈英华送达该回复及沙坑村委会的情况说明。原告不服，向被告福安市政府申请复议，请求确认被告上白石镇政府未依法履行职责违法，责令其在法定期限内履行责令改正的法定职责。被告福安市政府于2020年6月28日作出安政行复决〔2020〕13号《行政复议决定书》，以被申请人上白石镇政府已履行了相应的职务，及申请人陈英华要求被申请人上白石镇政府履行责令村委会与其签订承包合同的职责于法无据为由，驳回申请人陈英华的复议请求。原告不服，于2020年7月20日向原审法院提起诉讼，请求：1.撤销被告福安市政府作出的安政行复决〔2020〕13号《行政复议决定书》；2.确认被告上白石镇政府没有依法履行行政管理职责的不作为违法，并判令其在法定期限内履行“责令改正”的法定职责。 原审法院认为，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条第一款“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项”及第三十六条第二款“村民委员会不依照法律、法规的规定履行法定义务的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正”的规定，被告上白石镇政府作为基层政府有权依法监督其辖区内村民自治组织履行法律法规规定的义务，但不得干预依法属于村民自治范围内的事项。被告上白石镇政府接到原告的申请后已于2020年2月20日作出《关于要求沙坑村民委员会依法依规办理农村土地承包的函》，要求沙坑村委会依法依规办理农村土地承包事宜，沙坑村委对此事作了《关于陈英华要求进行农村土地承包经营权确权地块情况说明》，被告上白石镇政府还以答复的形式将该情况告知原告陈英华。因此，被告上白石镇政府已依法履行了相应职责。原告认为，被告上白石镇政府应当责令沙坑村委会与其签订土地承包合同才属于完全履行法定职责，没有法律依据。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第十三条第一款“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组发包。村集体经济组织或者村民委员会发包的，不得改变村内各集体经济组织农民集体所有的土地所有权”及第二十二条“发包方应当与承包方签订书面承包合同”的规定，签订土地承包合同是发包方与承包方的权利，属于村民自治范围内的事项。原告要求被告上白石镇政府履行责令沙坑村委会与其签订承包合同的职责，于法无据，不予支持。综上所述，被告上白石镇政府已依法履行了相应的职责，原告主张上白石镇政府未全面履行职责，没有事实和法律依据，不予支持。被告福安市政府于2020年6月28日作出安政行复决〔2020〕13号《行政复议决定书》认定事实清楚，证据充分，适用法律法规正确，程序合法，原告请求撤销无事实和法律依据，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决：驳回原告陈英华的诉讼请求。案件受理费50元，由原告陈英华负担。 陈英华不服，向本院提起上诉，请求：1.撤销原审判决；2.撤销被上诉人福安市政府作出的安政行复决〔2020〕13号《行政复议决定书》；3.确认被上诉人上白石镇政府没有依法履行行政管理职责的不作为行为违法，并判令其在法定期限内履行“责令改正”的法定职责；4.两被上诉人承担本案诉讼费用。主要理由：1.被上诉人收到上诉人的履行法定职责的申请后，未依法履行法定职责；2.被上诉人福安市政府作出的安政行复决〔2020〕13号《行政复议决定书》和原审法院所作判决认定事实不清、适用法律错误。 被上诉人上白石镇政府辩称，1.在收到上诉人履行法定职责申请后，上白石镇政府发函要求沙坑村委会依法依规开展农村土地承包工作。同时，沙坑村委会回复上白石镇政府，村委会楼前包括案涉土地在内的地块，通过村民代表大会调整为农村新村建设用地，已不具备农业承包条件。上白石镇政府将沙坑村委会的答复及提供的新村建设总平面图一并告知上诉人。上白石镇政府已依法履行法定职责。2.签订农业承包合同属于农村基层组织村民自治范畴，上诉人要求上白石镇政府责令沙坑村委会与其签订农业承包合同明显没有法律依据。原审法院认定事实清楚、证据充分、程序合法，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 被上诉人福安市政府辩称，1.福安市政府经审查认为上白石镇政府已依法履行了相应的职责，上诉人要求上白石镇政府责令沙坑村委会与其签订农业承包合同，缺乏依据。福安市政府作出行政复议决定对上诉人的申请予以驳回，符合法律规定。2.福安市政府根据上诉人的申请，依法立案受理，送达相关法律文书、延长复议期限，并在法定期限内作出复议决定，程序合法。请求二审法院维持原审判决，驳回上诉人的上诉请求。 经审理查明，原审法院已将各方当事人提供的证据、依据随案移送本院，二审期间各方均未提供新证据。经审查，本院确认原审判决对有关证据的认证意见和事实认定。 本案的争议焦点在于：被上诉人上白石镇政府是否已经履行了法定职责？ 本院认为，《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条第一款规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。”第三十六条第二款规定：“村民委员会不依照法律、法规的规定履行法定义务的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。”根据上述规定，被上诉人上白石镇政府作为基层政府有权依法监督其辖区内村民自治组织履行法律法规规定的义务，但不得干预依法属于村民自治范围内的事项。本案中，上白石镇政府收到上诉人要求履行法定职责的申请后，于2020年2月20日发函要求沙坑村委会依法依规办理农村土地承包事宜，沙坑村委亦对此作了书面说明。被上诉人上白石镇政府将相关情况书面答复上诉人。因此，被上诉人上白石镇政府已依法履行了相应职责。上诉人认为，上白石镇政府应当责令沙坑村委会与上诉人签订土地承包合同才属于完全履行法定职责。经审查，根据《中华人民共和国农村土地承包法》第十三条第一款、第二十二条第一款的规定，签订土地承包合同是发包方与承包方的权利，属于村民自治范围内的事项。上诉人要求被上诉人责令沙坑村委会与其签订承包合同的职责，缺乏依据，本院不予支持。 综上，本院认为，被上诉人上白石镇政府已依法履行了相应的职责，上诉人主张上白石镇政府未全面履行职责，缺乏事实和法律依据，不应予以支持。被上诉人福安市政府作出的行政复议决定驳回上诉人的行政复议申请，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。上诉人提起本案诉讼，缺乏事实和法律依据。原审判决驳回诉讼请求正确，依法应予维持。上诉人所提上诉无理，应予驳回。两被上诉人答辩请求有理，予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人陈英华负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 缪义文 审 判 员 赖昌铅 审 判 员 杨礼崧 二〇二一年三月二十二日 法官助理 黄姚斌 书 记 员 陈 丹 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； …… 《中华人民共和国农村土地承包法》 第十三条农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组发包。村集体经济组织或者村民委员会发包的，不得改变村内各集体经济组织农民集体所有的土地的所有权。 …… 第二十二条发包方应当与承包方签订书面承包合同。 ……