江苏省南通市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）苏06行终16号 上诉人（原审原告）张某，男，1963年3月3日生，××族，住南通市崇川区。 委托代理人陈品德，江苏海越（南通）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）南通市通州区平潮镇人民政府，住所地南通市通州区平潮镇建设路**。 法定代表人马锋，镇长。 应诉负责人黄炜，副镇长。 委托代理人王引，江苏清心律师事务所律师。 被上诉人（原审第三人）南通正和房屋征收服务有限公司，，住所地南通市通州开发区华德大唐花苑** 法定代表人陆建平，董事长。 委托代理人沈琪，南通正和房屋征收服务有限公司员工。 上诉人张某因诉被上诉人南通市通州区平潮镇人民政府（以下简称平潮镇政府）强制拆除房屋一案，不服南通经济技术开发区人民法院（2020）苏0691行初463号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审法院经审理查明，张某所述被拆除房屋位于南通市××××组，原为南通市通州市平潮镇××村××组。2001年8月16日，郭某户向原南通市通州区平东镇人民政府（现合并入平潮镇政府）申请新建占地面积90平方米的二层农村房屋一幢。建房选址申请表中登记的人口构成为户主郭某，儿子张俊。申请人签字为张某。郭某户申请建房审批通过后，该户因经济原因，房屋并未完全建成。后张某长期在外，郭某长期居住于平潮镇。 2009年7月13日，江苏省南通市通州区人民法院作出（2009）通潮民一初字第0339号民事判决，判决准许郭某与张某离婚。该判决已于2009年10月8日生效。2017年左右张某返回南通市××××组，并重新开始建设房屋。2018年1月20日，平潮镇政府向张某发出责令改正通知书，认为张某于2018年1月20日在××村××组进行违章建设，要求其立即拆除（停工）。后续，平潮镇政府未作出处罚。案涉房屋实际于2019年建成。因南通铁路西站片区集贤路及高速横河工程建设需要，平潮镇政府拟对该地块内的建筑物、构筑物、附着物进行征迁，并委托南通正和房屋征收服务有限公司（以下简称正和公司）具体负责实施征迁工作。2019年12月12日，江苏中莲土地房地产资产评估造价有限公司作出房屋搬迁估价报告，对郭某户的房屋、装潢、附属设施、树木等进行了评估，评估搬迁补偿额合计为198788元。2019年12月26日，平潮镇政府与郭某签订房屋搬迁补偿安置协议。2020年4月23日，郭某签署房屋搬迁交接单。2020年4月26日，正和公司组织人员对案涉房屋进行了拆除。 一审另查明，2019年12月27日，张某向南通市通州区公安局平潮派出所（以下简称平潮派出所）报警称其与拆迁工作人员发生纠纷。民警出警后对张某进行法律宣传，让张某通过合理合法的途径申诉自己的权利。2019年12月30日，张某再次向平潮派出所报警，称因拆迁一事发生纠纷。2020年3月23日，张某再次向平潮派出所报警，民警出警后处理，经做工作后，张某同意和其前妻就房子的产权问题再进一步协商，并尽快配合政府拆迁。2020年4月26日，张某向平潮派出所报警，称与拆迁人员因拆迁一事吵架。民警出警后，张某表示不认同拆迁，会通过诉讼途径解决此事。 现张某认为其系案涉房屋的所有权人，平潮镇政府未经合法程序强制拆除案涉房屋损害张某合法权益，故诉讼至一审法院，请求确认平潮镇政府强制拆除案涉房屋的行政行为违法。 一审法院认为，案件的争议焦点为：1.张某的主体资格是否适格；2.平潮镇政府拆除案涉房屋是否存在违法行为，也即有无相应的事实和法律依据。 关于争议焦点1，张某具备原告主体资格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。按照该规定看，行政诉讼的原告必须具有原告主体资格，必须具有向人民法院提起行政诉讼的法律能力，具备与被诉行政行为有利害关系、认为合法权益受到被诉行政行为侵害等条件。就本案而言，从庭审调查来看，张某主张案涉房屋系由其建造，在案涉房屋拆迁前期过程中，平潮镇政府也与张某进行拆迁事宜的沟通。故平潮镇政府拆除案涉房屋的行为与张某存在利害关系，张某具备行政诉讼主体资格。 关于争议焦点2，平潮镇政府拆除案涉房屋是否存在违法行为，也即有无相应的事实和法律依据的问题。为辖区社会经济发展，平潮镇政府作为具有能够独立承担责任的基层政府，在不违反法律、法规强制性规定的情况下，对辖区内的集体土地上房屋进行征收，并通过协议搬迁的方式进行，不违反法律、法规的强制性规定。案涉房屋系协议搬迁，从该房屋的申请建房批复看，郭某及其儿子属于农村集体经济组织成员，而张某并非该农村集体经济组织成员。农村房屋的拆迁补偿安置，实质是基于“一户一宅”的原则，对于集体经济组织成员的居住保障。拆迁补偿安置首先是基于对宅基地使用权的补偿，我国农村宅基地使用权是集体经济组织成员才享有的权利，与特定的身份关系相联系，根据房地一体的原则，房屋所有权一般要依附于宅基地使用权。故农村宅基地上的房屋，首先应当推定为属于宅基地使用权人所有。虽然各方当事人均认可张某在案涉房屋建造过程中有出资并参与建造，但张某不是该集体经济组织成员，对宅基地使用权不享有相应权利，即便案涉房屋由张某出资翻建，也不能当然属于张某所有。张某提交的证据不能证明其对案涉房屋享有所有权等合法权益，平潮镇政府基于申请建房批复与户代表郭某签订补偿安置协议，后郭某自愿交付房屋，平潮镇政府对房屋实施拆除，并无不当。且案涉房屋拆除时，张某亦在现场，平潮镇政府的拆除行为并无暴力或其他不当之处。至于张某对被拆除房屋是否享有相关权益及其份额，可通过民事诉讼途径主张其相关权益，本案对此不予理涉。 综上，张某要求确认平潮镇政府及正和公司强制拆除位于南通市××××组的房屋的行政行为违法，无事实和法律依据，一审法院遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回张某的诉讼请求。 张某不服提起上诉称，虽然平潮镇政府与案外人郭某签订了搬迁补偿安置协议，但平潮镇政府明知案涉被拆房屋系上诉人所建，且也向上诉人发出整改通知，应当认定上诉人对该房屋享有权益，平潮镇政府以郭某为户主签订所谓的搬迁补偿安置协议，严重损害了上诉人的合法权益。案涉建房审批表表明上诉人作为申请人申请该建房审批表时，已经获得相关职能部门的审批，上诉人应当具有合法权益。平潮镇政府在拆迁现场采用拉起警戒线不准他人靠近，在房屋内仍有物品的情况下强行违法拆除。一审判决严重违背相关拆迁政策，否认上诉人作为农村宅基地的使用权人错误。平潮镇政府强行拆除上诉人房屋之前没有对上诉人任何补偿和安置，上诉人有权拒绝交房，案涉强拆行为完全违法。一审判决认定事实不清，适用法律错误。请求撤销原判，改判支持上诉人的一审诉请。 被上诉人平潮镇政府辩称，平潮镇政府与郭某签订了搬迁补偿安置协议，该协议合法有效。上诉人不是案涉被拆除房屋的宅基地使用权人，依法不能取得宅基地使用权及房屋的合法权利。本案是协议搬迁行为，不能以征收的法律法规来调整协议搬迁行为。基于行政协议的相对方履行协议交付房屋，平潮镇政府委托的房屋征收机构进行拆除不属于行政强制，不具有违法性。请求驳回上诉，维持原判。 被上诉人正和公司同意平潮镇政府的意见。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，根据各方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点在于案涉拆除行为是否具有相应的事实根据，是否构成违法。 依法行政强调的是行政机关对自身行为的约束和规范，这一原则本身并不排斥行政机关在与相对人协商一致的情形下实现管理目标。在不违反法律、法规强制性规定的情况下，应当允许行政机关就辖区内集体土地上房屋的搬迁拆除事宜与行政相对人之间达成一致，即认可行政机关基于其他合法依据实施拆除行为的合法性。本案中，平潮镇政府与郭某经充分协商，就房屋搬迁补偿安置事宜达成案涉房屋搬迁补偿安置协议，并依据该协议约定，在郭某自愿交付房屋的情况下，对案涉房屋实施拆除，具有相应的事实根据。其次，基于农村住宅“一户一宅”的原则，我国农村宅基地使用权与集体经济组织成员这一特定身份相关联。从案涉申请建房批复来看，户主为郭某，申请建房人口为郭某和儿子张俊，因上诉人系户口迁出的非农人员，其并没有作为建房人口申请建房，虽然上诉人在申请人处签了名，但并不表明其享有宅基地使用权。在此情况下，平潮镇政府与户代表郭某签订了案涉搬迁补偿安置协议。在案涉搬迁补偿安置协议的合法性没有被否定的情况下，应将其作为判断拆除行为合法性的重要证据。最后，即便案涉房屋由上诉人出资建设，其对案涉被拆除房屋享有相关权益，其可以与郭某进行协商，协商不成，可通过民事途径进行救济，并不能当然否定案涉拆除行为的合法性。因此，上诉人要求确认案涉拆除行为违法的主张不能成立，本院不予支持。 综上，一审法院经审理后所作判决正确，本院应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予采信。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人张某负担。 本判决为终审判决。 （此页无正文） 审判长  郭德萍 审判员  仇秀珍 审判员  张祺炜 二〇二一年三月十八日 书记员  丁雯雯 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；