安徽省濉溪县人民法院 行 政 判 决 书 （2021）皖0621行初10号 原告朱振，男，1970年11月19日出生，汉族，住安徽省淮北市烈山区。 委托代理人王家才，北京在明律师事务所律师。 委托代理人周佳新，北京在明律师事务所律师。 被告淮北市烈山区宋疃镇人民政府，住所地安徽省淮北市。 法定代表人侯路明，该镇政府镇长。 行政机关负责人郭剑，该镇政府党委副书记。 委托代理人谢楠，安徽亚星律师事务所律师。 委托代理人朱乾坤，安徽亚星律师事务所实习律师。 原告朱振与被告淮北市烈山区宋疃镇人民政府（以下简称宋疃镇政府）撤销行政协议一案，本院于2021年1月11日立案后，向宋疃镇政府送达了起诉状副本、应诉通知书等材料。本院依法组成合议庭，于2021年2月5日公开开庭进行了审理。原告朱振及其委托代理人王家才，被告宋疃镇政府副书记郭剑及委托代理人谢楠、朱乾坤，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2019年7月10日，朱振与宋疃镇政府签订《烈山区棚户区改造项目征收补偿协议书》（以下简称《补偿协议》），约定给予朱振补偿款198577.41元。 原告朱振诉称，因宋疃镇马场社区朱庄、史庄剩余户棚户区改造项目，朱振在该区域建设的房屋被纳入征收范围。2019年7月10日，原告在被告胁迫下在《补偿协议》上签字，被告将原告单方签字的协议全部拿走。同年7月18日上午9时左右，被告组织人员将原告上述房屋强制拆除，室内物品亦被损毁，给原告造成了巨大的经济损失。原告对强拆行为提起诉讼，诉讼中被告于2020年5月7日向法院提交由被告签字及盖章的补偿协议复印件。原告认为，1.签订《补偿协议》过程中，存在胁迫情形，协议并非原告的真实意思表示，侵犯原告合法权益，应予以撤销。行政机关作出行政行为时，未告知起诉期限的，从知道或应当知道之日起计算最长不超过一年，原告于2020年5月收到补偿协议，符合起诉条件。2.房屋以地方标准淮北市[2018]5号文件对附属物补偿，未参照国有土地上房屋征收补偿标准进行补偿，显示公平；涉案土地已于2014年因恒泰（淮北）青龙山国际商贸物流城项目被征收为国有，但是，宋疃镇政府与原宅基地使用人签订了补偿协议，对原告房屋未同时征收补偿。后对朱庄、史庄剩余房屋和土地进行征收，原告的房屋在征收范围内，应参照国有土地上房屋征收补偿标准对原告进行安置补偿，而被告按《淮北市人民政府关于调整淮北市征收集体土地地上附着物和青苗补偿标准的通知》给予补偿，显失公平。3.补偿方案不合法，剥夺被征收人的产权调换选择权，依据不合法，失去公平；补偿安置方案是对雷山社区棚户区改造征收安置实施方案，评估报告出具日期为2017年2月25日，且是对雷山社区1-10组地块住宅房屋评估，与朱庄、史庄棚户区改造无关；且朱庄、史庄剩余户棚户区改造项目没有立项批准文件；因此，朱庄、史庄剩余户棚户区改造，没有法律依据，实属违法。4.对征收范围内的房屋均按照集体土地房屋补偿标准进行补偿，明显错误，涉案房屋未评估，程序违法，应依法撤销。5.涉案房屋停产、停业损失、复工机械调试费、机械残值均没给补偿，显失公平，面积、结构与实际不符，实属瑕疵，缺少地坪、树木、厕所、宽带、压水井、单位大门的补偿，明显错误。6.皖政地（2014）474号批复文件，是利用虚假材料骗取，未批先征，程序违法。7.郝杰、郝鹏飞的房屋补偿与原告的房屋补偿对比，显失公平。综上，《补偿协议》应予撤销。 宋疃镇政府辩称，被告主体不适格，根据《宋疃镇马场社区朱庄、史庄剩余棚户区改造项目征收安置实施方案》的规定，宋疃镇政府为棚户区改造项目征收实施主体，烈山区人民政府为征收主体，烈山区房屋征收安置中心为征收部门，而宋疃镇政府接受烈山区房屋征收安置中心的委托作为征收实施主体。《补偿协议》合法有效，请求撤销无事实和法律依据，宋疃镇政府作为实施主体，有签订征收补偿协议的职权，程序合法、内容完备，系双方的真实意思表示，朱振在协议书上签字确认，且原告未提供证据证明《补偿协议》存在胁迫、显失公平等情形，应依法驳回原告起诉或者驳回诉讼请求。 当事人围绕诉讼请求及作出的行政行为依法提交了证据，本院组织当事人进行了证据交换和质证。对当事人无异议的证据:出租协议、《补偿协议》、《宋疃镇马场社区朱庄、史庄剩余户棚户区改造项目征收安置实施方案》、2020年11月25日的答复书，本院予以确认并在卷佐证。对当事人有异议的证据，本院审核认定如下： 1.答辩状和证据目录，拟证明朱振在2020年5月7日起诉强拆房屋案时，才拿到《补偿协议》，原告的起诉符合规定。被告对真实性、合法性无异议，但认为不能证明朱振的证明目的。本院认为该组证据具有真实性，能证明朱振起诉强拆违法案时，领取答辩状和证据目录。 2.宋疃镇马场社区证明、营业执照、供电证明、银行代扣单，拟证明涉案房屋为经营厂房，领取了营业执照并交纳税费。被告对真实性无异议，但认为营业执照载明的住所是马场街，而不是涉案房屋所在地，供电证明、银行代扣单均不能证明原告的营业时间及交税的真实情况。本院认为，该组证据能相互印证，证明2011年5月，朱振投资成立淮北市烈山区新盛制桶厂，在宋疃供电所办理三相用电，2013年曾通过宋疃支行账户转税款三笔合计172.50元。 3.皖政地[2014]474号批复、不要求听证证明、朱传进、朱春宇、朱加清的补偿协议及房屋丈量登记表，拟证明涉案土地2014年已被征收，未批先征，程序违法。被告认为涉案房屋不是依据474号文件征收实施，该组证据与本案没有关联性。本院认为，批复及补偿协议、登记表具有真实性，能证明2014年5月，安徽省人民政府向淮北市人民政府作出批复，同年烈山区人民政府房屋征收安置办公室与朱传进等签订补偿安置协议；不要求听证证明系复印件，证据来源不明，无法核实真实性，不予采信。 4.政府信息公开申请表、淮北市烈山区发展和改革委员会告知书、淮北市烈山区房屋征收安置中心文件告知书、评估报告封面，拟证明涉案项目未办理立项审批手续，房屋没有依法评估。被告认为其没有审批职权，且该组证据与本案没有关联性。本院认为，申请表及告知书能相互印证，具有真实性，能证明朱振申请信息公开的情况；评估报告只有一页封面，无实质内容，项目名称为雷山社区1-10组地块的评估报告，与本案没有关联性，不予采信。 5.淮北市司法局现场勘验检查笔录、房屋征收丈量登记表，拟证明对涉案房屋结构、面积等认定错误，与协议中的面积不一致。被告认为系不同年份，不同人员进行的丈量，与补偿协议不能相互印证，达不到原告的证明目的。本院认为，该组证据均为复印件，来源不明，亦无其他证据相互印证，不予采信。 6.录像、录音光盘，证明被告逼迫原告签订协议。被告对真实性无异议，但认为不存在逼迫，系双方及村委会相关人员与原告协商的过程。本院认为，宋疃镇政府对该组证据的真实性无异议，能证明拟拆除朱振房屋时，相关人员与朱振协商拆除的情况。 7.照片6张，拟证明被告将《宋疃镇马场社区朱庄、史庄剩余棚户区改造项目征收安置实施方案》、原告房屋的权属、面积、区位等信息、《烈山区棚户区改造项目征收补偿协议书》在征收范围内向原告公布，被告与原告签订案涉征收补偿协议程序合法。朱振认为没有拍摄时间、地点、人员，不符合证据的形式要件，不能证明签订《补偿协议》程序合法。本院认为，该组照片看不出具体内容，不符合证据的法定形式，不予采信。 8.朱振个人存单一份、账户交易明细，拟证明被告已将案涉补偿协议约定的补偿款198577.41元汇入至朱振个人银行账户，2019年7月10日，被告委托朱振所在村民组组长王端顺，通过手机银行转账的方式，向朱振支付补偿款161422.59元。朱振认为该组证据超过举证期限，被告应承担举证不能的责任。本院认为，该组证据确系宋疃镇政府当庭提交，但该组证据具有真实性，能证明宋疃镇政府分别于2019年7月10日，通过王端顺手机银行支付给朱振补偿款161422.59元，9月10日，将补偿款198577.41元提存至朱振账户，该存单没有交付朱振。 9.（2020）皖行终295号行政判决书，该证据为生效判决，不作证据评价。 根据上述认定的证据及庭审中当事人的陈述，经审理查明，2010年11月25日，朱振与朱传进签订出租协议，朱传进将位于马场行政村朱庄组的宅基地租给朱振使用，由朱振自己建房，仅有使用权。协议签订后，朱振在此宅基地上建房。2014年，因恒泰（淮北）青龙山国际商贸物流城项目，烈山区人民政府征收涉案土地，委托宋疃镇政府具体实施。同年3月19日，朱传进、朱春宇、朱加清与宋疃镇政府签订房屋征收补偿安置协议，对涉案房屋所在的宅基地进行了征收补偿，对朱振在此宅基地上所建的房屋未予补偿。2018年9月10日，烈山区人民政府发布公告，对宋疃镇马场社区朱庄、史庄剩余90余户的房屋和土地进行征收，并附《宋疃镇马场社区朱庄、史庄剩余户棚户区改造项目征收安置实施方案》，朱振所建房屋在该公告范围内，朱振未能与实施单位签订补偿协议。2019年4月28日，因未达成补偿协议，烈山区人民政府按照上述实施方案的规定对朱振作出了烈政征补[2019]12号《房屋征收补偿决定》，决定给予朱振补偿费用合计198577.41元。朱振不服，先后经复议及诉讼。2020年4月，安徽省高级人民法院作出（2020）皖行终295号行政判决，维持了淮北市中级人民法院驳回朱振撤销上述补偿决定诉讼请求的判决。在朱振申请复议期间，2019年7月10日，宋疃镇政府与朱振签订了《补偿协议》，约定对朱振所建房屋及附属物补偿198577.41元。同日，宋疃镇政府委托朱振所在村民组组长王端顺通过个人手机银行先行支付朱振补偿款161422.59元。2019年9月10日，宋疃镇政府将补偿款198577.41元提存至朱振的个人银行账户，该存单尚未交付朱振。 本院认为，本案的争议焦点为涉案《补偿协议》是否符合撤销的条件，是否应予撤销。 关于上述焦点，行政协议是行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。是双方当事人合意的结果，体现了当事人对自身权利的处分，因此兼具行政性和合同性。对行政协议效力的审查，既要以《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条关于确认行政行为无效的规定为基础，同时也要适用《中华人民共和国合同法》第五十二条关于认定合同效力的规定，在依法行政与保护相对人信赖利益、诚实信用、意思自治等基本原则之间进行利益衡量。只有行政协议存在重大、明显违法，违反法律法规的强制性规定，损害国家利益、公共利益及他人合法权益时才能确认无效。《最高人民法院关于适用时间效力的若干规定》第二条规定，民法典施行前的法律事实引起的民事纠纷案件，当时的法律、司法解释有规定，适用当时的法律、司法解释的规定。因此，具体到本案，宋疃镇政府在与朱振协商不成的情况下，烈山区人民政府对朱振的房屋作出《房屋征收补偿决定》，决定对朱振所建房屋及附属物补偿198577.41元，宋疃镇政府遂将补偿款198577.41元提存至朱振的个人银行账户。后宋疃镇政府又与朱振签订涉案《补偿协议》，并于协议签订当日，通过村民组长王端顺的手机银行支付朱振补偿款161422.59元，虽然补偿协议约定的补偿款198577.41元未一次性付清，但是，就朱振的同一处房屋既作出补偿决定给予补偿，又签订补偿协议，再次约定给予补偿，系同一处房屋获得两次补偿。考虑到本次棚户区改造项目的目的是改善居民生活条件、维护社会公共利益，如果朱振既获得补偿决定中的补偿款，又获得补偿协议中的补偿款，势必增加政府在棚户区改造项目中的公共支出，侵犯整个片区的补偿安置秩序，损害社会公共利益。因此，根据合同法第五十二条之规定，涉案《补偿协议》属于无效协议，不符合撤销的条件。 《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条规定，公民、法人或者其他组织起诉请求撤销行政行为，人民法院经审查认为行政行为无效的，应当作出确认无效的判决。经本院释明，朱振坚持要求撤销《补偿协议》，而该补偿协议不符合撤销的条件，故，本院依法确认该补偿协议无效。 综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》七十五条，《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条的规定，判决如下： 确认2019年7月10日朱振与淮北市烈山区宋疃镇人民政府签订的《烈山区棚户区改造项目征收补偿协议书》无效。 案件受理费50元，由原告朱振负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省淮北市中级人民法院。 审 判 长  顾国安 审 判 员  张勤爱 人民陪审员  吴振军 二〇二一年三月十七日 书 记 员  张 露 附相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。 《最高人民法院关于适用的解释》 第九十四条公民、法人或者其他组织起诉请求撤销行政行为，人民法院经审查认为行政行为无效的，应当作出确认无效的判决。 公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。 《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》 第十二条行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。 人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。 行政协议无效的原因在一审法庭辩论终结前消除的，人民法院可以确认行政协议有效。