福建省福州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）闽01行终109号 上诉人（一审原告）福州鑫胜渣土运输有限公司，住所地福州市仓山区城门镇大浦路2号安德大厦5层A09-1单元。 法定代表人张书标，董事长。 委托代理人卢健、金方炼，北京大成（福州）律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）福州市仓山区人力资源和社会保障局，住所地福州市仓山区江边洲路1号临江新天地美墩3号楼。 法定代表人吴希才，局长。 被上诉人（一审被告）福州市人力资源和社会保障局，住所地福州市仓山区南江滨西大道193号1号楼5、6、7、9层。 法定代表人王命瑞，局长。 一审第三人毛邓江，男，1986年11月28日出生，汉族，住重庆市梁平县。 委托代理人任建生，福建秉峰律师事务所律师。 上诉人福州鑫胜渣土运输有限公司因诉被上诉人福州市仓山区人力资源和社会保障局（以下简称仓山人社局）工伤认定、被上诉人福州市人力资源和社会保障局（以下简称福州人社局）行政复议一案，不服福州市鼓楼区人民法院（2020）闽0102行初130号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院查明，2018年8月10日，原告（甲方）与高兵（乙方）签订一份《协议书》，内容为鉴于甲方已购置闽ＡＱ××××重型环保自卸渣土车，乙方系公司优秀员工，为奖励乙方工作业绩，激发乙方工作积极性，双方协商一致达成如下协议：一、甲方同意将上述车辆交由乙方承包经营，甲方根据业绩需要，统一调度安排，若乙方无故不服从甲方调度或指令，甲方承担违约金。二、乙方向甲方交纳履约保证金8万元，承包期满后若无违约行为，甲方将无息退还乙方。三、乙方在承包期间，甲方对承包车辆实行独立核算。乙方自负盈亏。四、乙方承包的车辆接受甲方统一管理，应当在甲方的统一安排下运输渣土，不得到甲方之外的其他单位或其他个人运输渣土。……六、乙方承包车辆的运费每月结算一次，次月五日结单。……十一条、签订本协议的前提是乙方是甲方的优秀员工，表现优异。2019年3月25日，第三人发生交通事故致伤，第三人入住联勤保障部队900医院，于5月28日出院。该院出具诊断证明书，诊断为：1、胰腺Ｖ撕裂：胰头严重毁损合并十二指肠挫裂伤；2、胃肠吻合口疡伴出血；3、胰头十二指肠切除术后；4、左肾结石；5、右侧侧脑室出血；6、左侧上窦炎症；7、胸腔积液；8、双肺尖大泡形成；9、左髌骨骨折；10、右侧脑室中枢神经细胞瘤。同日，福州市公安局交通警察支队仓山大队出具第350104500000014086号道路交通事故认定书，内容：第三人负全部责任。2019年3月30日，原告与第三人、中国太平洋财产保险股份有限公司厦门分公司签订的《先行赔付协议书》，确认先行赔付第三人医药费4万元，由中国太平洋财产保险股份有限公司厦门分公司转账到南京福州总院（第三人住院号16948150）；最终赔付的金额需扣除此次协议中已支付的理赔款后再支付。2019年9月25日，第三人向被告仓山人社局递交工伤认定申请表。被告仓山人社局于同月29日出具仓人社伤险（受）字［2019］074号《工伤认定申请受理决定书》，认为符合工伤认定受理条件，予以受理。并向第三人送达。同日，被告仓山人社局向原告出具工伤认定举证通知书，原告的代理人李直均于同日签收。被告仓山人社局于2019年10月30日向原告的委托代理人李直均作询问笔录，原告确认第三人是高兵聘请的驾驶员，高兵与原告系内部承包关系。被告仓山人社局于2019年11月11日向高兵作询问笔录，高兵确认第三人的工资由其支付，但运输渣土的任务由原告安排。被告仓山人社局于2019年11月21日作出《认定工伤决定书》，并于同月26日向原告、第三人送达。原告于2020年1月15日提起行政复议申请。被告福州人社局于2020年1月20日向第三人及被告仓山人社局出具《行政复议答复通知书》。被告福州人社局于2020年4月8日作出榕人社复字［2020］第2号《行政复议决定书》，并向原告、第三人及被告仓山人社局送达。另查明，原告的经营范围为渣土运输、普通货运。 一审法院认为，根据《福州市建筑垃圾处置管理办法》第四条“单位或个人处置建筑垃圾的，应当委托具有建筑垃圾准运资格的企业运输。个人和未取得建筑垃圾准运资格的企业不得从事建筑垃圾运输工作”《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第三条“社会保险行政部门认定下列单位为承担工伤保险责任单位的，人民法院应予支持：…（四）用工单位违反法律、法规规定将承包业务转包给不具备用工主体资格的组织或者自然人，该组织或者自然人聘用的职工从事承包业务时因工伤亡的，用工单位为承担工伤保险责任的单位；…”的规定，说明原告所从事的运输行业是必须具备建筑垃圾准运的资质，原告所称与高兵系承包关系，但高兵并未取得建筑垃圾准运资格，因此，原告与高兵的关系系内部承包关系，属内部经营管理的一种方式，第三人是高兵聘请的驾驶员，第三人系驾驶原告所有的闽ＡＱ××××渣土车因工外出期间发生事故受到伤害，根据上述规定及《工伤保险条例》第十四条（五）项“职工有下列情形之一的，应当认定为工伤：…（五）因工外出期间，由于工作原因受到伤害或者发生事故下落不明的；…”之规定，可认定工伤。因此，被告仓山人社局作出的《认定工伤决定书》和被告福州人社局作出的《行政复议决定书》在程序上符合相关规定，事实认定清楚，适用法律、法规正确，原告要求撤销上述两份决定书的主张，不能成立，一审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，一审判决:驳回原告福州鑫胜渣土运输有限公司的诉讼请求。 上诉人福州鑫胜渣土运输有限公司不服一审判决，向本院提起上诉称，一、一审法院认定“被上诉人仓山人社局作出的《认定工伤决定书》在程序上符合相关规定”是错误的。上诉人认为，被上诉人仓山人社局在作出本案《认定工伤决定书》的过程中存在程序违法。根据《工伤保险条例》第十八条:“提出工伤认定申请应当提交下列材料:（二）与用人单位存在劳动关系（包括事实劳动关系）的证明材料;”本案中，一审第三人在进行工伤认定申请时，仅提供了关于车辆闽ＡＱ××××的归属证明和保险赔付协议，但保险赔付是基于被保险车辆和投保人之间的合同关系而产生的。又从《道路交通事故调解协议书》中保险名称为“商业险（车上人员责任险驾驶员保额20万），保险赔付的前提并不是投保人与车辆驾驶员存在劳动关系，该证据对上诉人与一审第三人是否存在劳动关系不具有证明力。根据《工伤保险条例》第十八条:“工伤认定申请人提供材料不完整的，社会保险行政部门应当一次性书面告知工伤认定申请人需要补正的全部材料。申请人按照书面告知要求补正材料后，社会保险行政部门应当受理。”被上诉人仓山人社局应当按要求通知毛邓江补齐法律规定的与用人单位存在劳动关系（包括事实劳动关系）的证明材料的材料，但被上诉人仓山人社局直接受理违反法律规定，程序违法。二、本案上诉人与一审第三人是否存在劳动关系存在争议，依法应当先由劳动仲裁庭或法院确认劳动关系存在。根据《人力资源社会保障部关于执行《工伤保险条例》若干问题的意见》五:“社会保险行政部门受理工伤认定申请后，发现劳动关系存在争议且无法确认的，应告知当事人可以向劳动人事争议仲裁委员会申请仲裁。在此期间，作出工伤认定决定的时限中止，并书面通知申请认定的当事人。劳动关系依法确认后，当事人应将有关法律文书送交受理工伤认定申请的社会保险行政部门，该部门自收到生效法律文书之日起恢复工伤认定程序。”被上诉人仓山人社局依法应当告知一审第三人先行提出仲裁或诉讼确定存在劳动关系后，方能恢复工伤认定。因此，被上诉人仓山人社局在工伤认定的基础“劳动关系”存在尚未被认定且基本的证明材料严重不足的情况下，直接作出了认定工伤决定，缺乏法律依据。三、《认定工伤决定书》和《行政复议决定书》依法应因程序违法而被撤销，一审法院适用法律错误。因此本案案涉《认定工伤决定书》在作出过程中，事实认定不清、证据不足，存在程序违法行为。《行政复议决定书》作出维持决定错误。根据行政诉讼法第七十条:“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为:（一）主要证据不足的:（二）适用法律、法规错误的;（三）违反法定程序的;（四）超越职权的;（五）滥用职权的;（六）明显不当的。”依法应判决撤销《认定工伤决定书》和《行政复议决定书》。综上，一审法院就“二被上诉人在具体行政行为中的程序违法问题”的事实认定不清，适用法律错误，请求：1.撤销一审判决,发回重审或依法改判；2.本案一审、二审诉讼费由被上诉人承担。 被上诉人仓山人社局未向本院提交书面答辩意见。 被上诉人福州人社局辩称，一、答辩人作出本案行政复议决定的程序合法。上诉人对被上诉人仓山人社局于2019年11月21日作出的仓人社伤险（决）字〔2019〕74号《认定工伤决定书》不服，于2020年1月15日向答辩人申请行政复议。2020年1月20日，答辩人作出受理决定，并于2020年1月20日向上诉人发出《行政复议受理通知书》同日，答辩人向被上诉人仓山人社局发出《行政复议答复通知书》及申请书、证据等材料。2020年2月21日向毛邓江送达了《第三人参加行政复议通知书》及被上诉人仓山人社局答辩书、证据等材料。在收到答辩意见、证据材料后，答辩人经审查于2020年4月8日作出榕人社复字〔2020〕第2号《行政复议决定书》，并于2020年4月9日送达上诉人、被上诉人仓山人社局和毛邓江。二、被上诉人仓山人社局作出的仓人社伤险（决）字（2019）74号《认定工伤决定书》认定事实清楚、证据确凿，适用依据正确，答辩人作出的复议结论并无不当。1、被上诉人仓山人社局在收到工伤认定申请后，依法予以受理。根据毛邓江提供的证据材料，经审查后，认为毛邓江驾驶的闽ＡＱ××××渣土车因工外出期间在福州市乌龙江大桥头追尾碰撞廖诗林驾驶的闽ＡＰ××××渣土车受到事故伤害，符合《工伤保险条例》规定的情形，应予认定为工伤，作出仓人社伤险（决）字〔2019〕74号《认定工伤决定书》，并依法进行了送达。2、答辩人认为被上诉人仓山人社局认定毛邓江驾驶的闽ＡＱ××××渣土车因工外出期间在福州市乌龙江大桥头追尾碰撞廖诗林驾驶的闽ＡＰ6937渣土车受到事故伤害符合《工伤保险条例》规定的情形事实清楚，证据确凿，适用法律正确，符合法定程序，应予以维持。毛邓江受到事故伤害应予以认定为工伤，答辩人作出的复议结论并无不当。综上，答辩人依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，于2020年4月8日作出榕人社复字〔2020〕第2号《行政复议决定书》，维持仓山人社局作出的仓人社伤险（决）字〔2019〕74号《认定工伤决定书》，程序合法，事实清楚、适用法律法规正确，应予以维持;上诉人的上诉理由不成立，应予以驳回上诉，维持原判决。 一审第三人毛邓江述称，一、被上诉人仓山人社局作出的《认定工伤决定书》程序合法。根据《工伤保险条例》第十八条规定，一审第三人在申请工伤认定时向被上诉人仓山人社局提交了下列材料:1.一审第三人提交的《工伤认定申请书》。2.一审第三人提交的与用人单位存在劳动关系（包括事实劳动关系）的证明材料。3.一审第三人已向被上诉人仓山人社局提交了医疗诊断证明。二、被上诉人仓山人社局作出的《认定工伤决定书》和福州人社局作出的《行政复议决定书》适用法律法规正确。上诉人福州鑫胜渣土运输有限公司在一审期间一直主张第三人毛邓江与上诉人之间不存在劳动关系，而是承包关系。但被上诉人仓山人社局在审阅第三人毛邓江委托律师向福州市交警车辆管理所调取的材料，确认闽ＡＱ××××号重型环保自卸渣土车车辆所有权确实属于上诉人福州鑫胜渣土运输有限公司，上诉人福州鑫胜渣土运输有限公司与高兵双方之间签订的《协议书》中第四条写明“乙方（高兵）承包的车辆接受甲方（即上诉人）统一管理，应当在甲方（即上诉人）的统一安排下运输渣土，不得到甲方（即上诉人）以外的其他单位或其他个人运输渣土”;第十一条写明“签订协议的前提是乙方（即高兵）是甲方（即上诉人）的优秀员工，表现优异”。上诉人与高兵签订承包协议，是上诉人内部经营管理的一种方式，上诉人经营机制的转变，并未改变上诉人与高兵的劳动关系，也未改变高兵的职工身份，因此上诉人与高兵签订了承包协议并不当然排除劳动关系。一审第三人系高兵聘请驾驶上诉人所有的闽ＡＱ××××号重型环保自卸渣土车的驾驶员，毛邓江驾驶上诉人所有的闽ＡＱ××××号重型环保自卸渣土车因工外出期间在福州市乌龙江大桥头追尾碰撞廖诗林驾驶的闽ＡＰ6937渣土车受到事故伤害。被上诉人仓山人社局在查明上述事实的基础上于2019年11月21日作出仓人社伤险（决）字［2019］74号《认定工伤决定书》，认定一审第三人受到的事故伤害，符合《工伤保险条例》第十四条第（五）项“因工外出期间，由于工作原因受到伤害或者发生事故下落不明的；”之规定，属于工伤认定范围，予以认定工伤。后上诉人不服，于2020年1月15日向被上诉人福州人社局申请行政复议，被上诉人福州人社局于2020年4月8日作出榕人社复字［2020］第2号《行政复议决定书》维持了仓人社伤险（决）字［2019］74号《认定工伤决定书》。后上诉人不服福州人社局作出的榕人社复字［2020］第2号《行政复议决定书》，向鼓楼区人民法院提起行政诉讼。鼓楼区法院经审理，认定被上诉人仓山人社局作出的《认定工伤决定书》和被上诉人福州人社局作出的《行政复议决定书》在程序上符合相关规定，事实认定清楚，适用法律、法规正确，上诉人要求撤销上述两份决定书的主张，不能成立，判决:“驳回原告福州鑫胜渣土运输有限公司的诉讼请求”。但上诉人仍然不服一审法院判决，提起上诉。请求：二审人民法院依法公正审理，判决驳回上诉人的上诉请求。 一审中各方当事人提交的证据和法律依据均已随案移送本院。经审查，相关证据均经一审开庭质证，对于一审判决认定的证据和事实，本院予以确认。 本院认为，各方当事人对毛邓江驾驶上诉人所有的闽ＡＱ××××号重型环保自卸渣土车因工外出期间在福州市乌龙江大桥头追尾碰撞廖诗林驾驶的闽ＡＰ××××渣土车受到事故伤害的事实并无异议，本案争议的焦点在于毛邓江受到事故伤害能否认定为工伤。 《福州市建筑垃圾处置管理办法》第四条规定：“单位或个人处置建筑垃圾的，应当委托具有建筑垃圾准运资格的企业运输。个人和未取得建筑垃圾准运资格的企业不得从事建筑垃圾运输工作。”《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第三条规定：“社会保险行政部门认定下列单位为承担工伤保险责任单位的，人民法院应予支持：…（四）用工单位违反法律、法规规定将承包业务转包给不具备用工主体资格的组织或者自然人，该组织或者自然人聘用的职工从事承包业务时因工伤亡的，用工单位为承担工伤保险责任的单位；…”根据上述规定，个人和未取得建筑垃圾准运资格的企业不得从事建筑垃圾运输工作。本案中，案外人高兵系上诉人公司员工，虽然双方签订协议由高兵承包上诉人所有的闽ＡＱ××××号重型环保自卸渣土车，但高兵并未取得建筑垃圾准运资格，与上诉人属于内部承包关系，且其承包的渣土车接受上诉人统一管理，在上诉人的安排下运输渣土，故高兵聘请的驾驶员在因工外出期间发生事故受到伤害，由上诉人承担工伤保险责任，符合上述规定。被上诉人仓山人社局受理工伤认定申请后，经调查在规定的期限内作出仓人社伤险（决）字［2019］74号《认定工伤决定书》，具有事实和法律依据。被上诉人福州人社局在受理上诉人的行政复议申请后，依照行政复议法规定的相应程序作出维持的复议决定，认定事实清楚，适用法律、法规正确，行政程序合法。综上，上诉人的上诉理由不成立，本院不予支持。一审法院认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元由上诉人福州鑫胜渣土运输有限公司负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 谢红波 审 判 员 曾 莹 审 判 员 蔡陈飞 二〇二一年三月十七日 法官助理 陈俊杰 书 记 员 朱嘉婧 附注：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。