浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）浙行申825号再审申请人（一审第三人、二审上诉人）张剑，女，1970年6月28日出生，汉族，住浙江省东阳市。委托代理人陈新敏，浙江同济律师事务所律师。委托代理人陈敏跃，浙江同济律师事务所律师。被申请人（一审原告、二审被上诉人）韦定民，男，1955年8月25日出生，汉族，住浙江省东阳市。被申请人（一审原告、二审被上诉人）吕新芳，女，1960年2月22日出生，汉族，住浙江省东阳市。两被申请人共同委托代理人王飞天，浙江甬友律师事务所律师。一审被告、二审上诉人东阳市自然资源和规划局，住所地浙江省东阳市江北街道艺海北路**。法定代表人吕良勇，局长。再审申请人张剑因与被申请人韦定民、吕新芳及一审被告、二审上诉人东阳市自然资源和规划局建设工程规划许可一案，不服金华市中级人民法院（2019）浙07行终427号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。张剑申请再审称：一、原一、二审判决认定事实不清。（一）起诉期限问题。被申请人韦定民、吕新芳最迟在2017年10月9日就已知道被诉行政行为的存在及内容，其向东阳市自然资源和规划局信访材料中已有反映，但其却于2018年11月9日才提起行政诉讼，已超过一年起诉期限，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条之规定，依法应予驳回。原一、二审对申请人提出原告超过法定起诉期限的答辩理由未进行任何说明，属事实认定不清。（二）判定被诉行政行为程序违法显属对行政机关的苛求。推定“应当视为其未充分保障原告的陈述申辩权，该程序违法”仅仅是法官主观臆断的产物，法律只规定“行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见”，并没有要求“充分保障”，更没有界定什么是“充分”的标准，而且，本案被申请人每次陈述申辩均采用书面形式，谁也没有限制其履行该项权利，原判的认定显然缺乏依据。二、原一、二审判决适用法律错误。（一）申请人依规定向东阳市自然资源和规划局提出规划许可的申请并提供了证据材料，2017年10月9日东阳市自然资源和规划局向申请人核发建字第33078320170089号建设工程规划许可证。基于对行政行为的依赖利益，申请人已于2018年上半年（早于被申请人提起行政诉讼之前）完成房屋建造，而原一、二审判决撤销案涉规划许可，致使行政信赖保护原则受到了严重挑战，行政行为的公定力遭受破坏。（二）二审判决认为申请人应提交“案涉土地在进行土地转让审批时已经变更土地用途，且该变更已依法履行相应程序并作出变更的证据材料”的判决理由没有相应法律依据。申请人及东阳市自然资源和规划局在原一、二审中均已经提交了原东阳市国土资源局批准的案涉土地的土地使用权转让审批表、南市路以南地块的总平面规划图及案涉土地规划详图，申请人认为上述证据证明案涉土地已经变更土地用途的事实，至于二审法院要求申请人的提供土地用途变更的程序性材料与本案实质上没有关系，被申请人认为原规划的绿化用地和管理用房被批准建设了案涉住宅，使小区的建筑密度、容积率、绿化率均超过了原规划的设计要求，申请人认为这一许可毫无疑问是另外一个独立的行政行为，不应并案处理，二审法院分配举证责任明显错误。申请人认为，土地使用权变更合法与否涉及的是是否应撤销变更土地用途的行政行为的问题，不属本案审理范围。而且根据行政法原理，行政机关对行政相对人作出授益行政行为后，事后即使发现有违法情形，只要这种违法情形不是因相对人过错造成的，行政机关亦不得撤销或改变。（三）二审法院采取双重标准来处理相类似的案件。如同期孙宇凡等诉东阳市规划局的（2017）浙07行终176号行政许可案件，该院认定东阳市规划局的规划许可实体、程序均违法，但却认为房屋已结顶不宜撤销被诉建设工程规划许可，作了确认违法的判决。而本案房屋在诉前早已竣工结顶，却作出不同的判决，显失公平。另外，被申请人的实质诉求是希望继续拥有申请人的楼房迟建而增加的相邻利益，在已然坐拥5亩地豪宅，公然侵占消防通道的基础上，竟然企图否定邻居建房行为的合法性，打着“公共利益”的幌子意欲满足私欲，可以说是毫无底线的行为。申请人认为行政行为的无效应受到限制，司法理应为行政相对人的信赖利益提供必要保障，努力保护社会成员的信赖利益和维护法制秩序的安定，本案原一、二审的审理思路显然是不足取的，不利于社会的稳定，也不利于倡导文明、互助、和谐的相邻关系，此等判决的社会效果极差。申请人报建资料完整，依法获得建设许可，行政机关在本项目审查核发建设工程规划许可过程中已经做到了依法、严谨、专业。综上，请求撤销原一、二审判决，依法驳回被申请人韦定民、吕新芳的一审诉讼请求。被申请人韦定民、吕新芳答辩称：一、原一、二审判决认定事实清楚，证据确凿充分。申请人认为原判事实不清，理由不能成立。（一）关于诉讼时效问题。1.一审判决后，申请人在上诉以及二审审理过程中没有提出答辩人的起诉已超过诉讼时效的任何事实和理由，也没有提供相关证据，充分说明申请人在二审时已放弃对诉讼时效的异议。2.答辩人的起诉没有超过诉讼时效。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条规定：“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。”答辩人于2017年10月9日向东阳市自然资源和规划局提出要求撤销案涉建设工程规划许可证，但该局未在两个月内履行答复义务。因此，答辩人提起诉讼期限为自2017年12月9日起至2018年12月8日止，答辩人起诉没有超过一年诉讼时效。（二）关于申请人提出的原审认定行政机关程序违法属于对行政机关的苛求问题。首先，行政机关作出的一系列行政行为，既关系到申请人的利益，也关系到答辩人的利益，更可能关系到国家利益和社会公共利益。因此，行政行为必须合法合规，特别是行政行为的程序必须合法，这绝对不是苛刻不苛刻的问题，程序合法是行政行为合法有效的前提条件。其次，《中华人民共和国城乡规划法》对土地转让的条件和法定程序都作了严格的规定。向申请人核发建设工程规划许可证必须严格遵守国家法律规定的程序，任何违反法定程序的行为，都可能严重损害其他相对人的合法权益。再则，本案中，东阳市自然资源与规划局的行为已严重违反法定程序。申请人的地块只是华厦公司建设开发的居民小区整个地块的一个组成部分，规划用途是管理用房和绿化用地。二审明确认定：“若要对已包含在上述规划许可范围内的土地进行重新规划，应按法定程序先对华厦公司取得的规划进行调整、变更或撤销，再对案涉土地重新作出规划许可，但上诉人并未就此提供相应的依据。”土地转让双方根本没有向规划部门提出过任何有关变更土地规划条件的申请，规划部门也根本没有主动变更过案涉地块的用地性质，也没有进行告示、征求周边居民意见等法定程序，更没有经过原规划批准机关即东阳市人民政府的批准。答辩人在案涉许可的批前公示期间，以许可侵占消防道路、违反原规划设计条件、侵犯合法权益等提出了书面异议，要求不予许可。但二审查明：“东阳市自然资源和规划局并未就相关异议事项进行调查处理，也未组织听证，之后所作的信访答复亦仅对土地权属进行说明而未对上述问题进行回应，程序存在不当。”答辩人认为，原一、二审认定东阳市自然资源和规划局作出的行政许可行为程序违法和不当，有充分的事实和法律依据。二、关于申请人提出的原判适用法律错误问题。（一）关于申请人提出的撤销会严重挑战政府社会公信力问题。首先，东阳市自然资源和规划局于2016年10月25日在政府网站上进行批前公示，告知重大利害关系人可在同年11月2日至4日提出异议。11月2日，答辩人以书面方式提出异议。因申请人在行政行为人调查审批过程中并未取得行政许可的情况下，就提前开始违法建造案涉别墅，答辩人又于2017年1月9日再次提出异议。在申请人取得许可证后，答辩人又多次提出强烈异议。东阳市自然资源和规划局自知许可行为违法的情况下，三次书面责令申请人立即停工，同时几次派人到现场阻止其施工。但申请人置若罔闻，强行施工。答辩人起诉后，仍然没有停止建造。政府对自己的行政行为知错即改，才是真正有公信力的政府。但申请人想以木已成舟方式，来阻止政府改正错误，阻止撤销已颁发的行政许可。本案的实质是申请人利想用违法行为来挑战政府的公信力。答辩人认为，只有知错不改，才会真正失去政府的公信力。其次，案涉行政许可行为已严重损害了国家利益（非法买卖土地，非法改变土地性质，长期闲置土地）和社会公共利益（将绿化用地擅自改建住宅，减少绿化面积，影响社会生态环境；同时，减少公共用地已严重损害了华厦小区居民的合法权益）。其三，行政诉讼的目的是为了监督和纠正行政权力的滥用，以维护广大人民群众的合法权益。答辩人起诉要求撤销案涉行政许可行为，这是最正常不过的事。申请人借用所谓的“行政信誉保护”，来达到其损害国家利益、公共利益和他人合法权益的不法目的，贻笑大方。原一、二审已判决撤销被诉行政许可行为，充分说明行为的违法性。本案中，只有撤销该行政许可才是政府最大的信誉和公信力。（二）关于土地用途变更问题。首先，被诉行政许可依赖的基础事实是错误的。这里有几个严重违法行为：一是涉及土地非法买卖。华厦公司将整块的住宅用地化整为零，分割转让，这是国家明文禁止的土地非法买卖行为。二是土地规划用途是管理房和绿化用地，而不是住宅。三是如果要改变土地规划用途，必须对土地进行重新规划，应按法定程序先对浙江**厦建筑集团有限公司（以下简称华厦公司）取得的规划进行调整、变更或撤销，再对案涉土地重新作出规划许可。四是案涉土地是从属于华厦小区整块土地的一小部分，该土地已规划并且开发完毕，不可能重复规划。五是就算所有的一切均合法，申请人受让土地后，闲置了长达十三年才建造房屋，其土地长期闲置行为完全符合国家规定的“国有出让土地两年以上未开发的，政府应当无偿收回”的情形。因此，许可其继续建造房屋是严重的违法行为。综上，申请人所抗辩的绿化用地和管理房的规划已经变更的理由，根本没有事实和法律依据，申请人应自行承担举证不能的法律后果。申请人提出的土地使用权变更是否合法，不涉及撤销变更土地用途，更是荒谬之极。申请人建造房屋所赖以的土地来源都严重违法，行政许可就根本没有存在的法律和事实基础。（三）二审法院是否采用双重标准问题。每个案件都有自己的特殊性，但人民法院审理案件的原则是不变的，这就是有错必纠、违法必罚。本案涉及土地非法买卖等一系列严重违法行为，原审判决撤销行政许可完全符合事实和法律。三、关于申请人提出答辩人侵占消防通道的抗辩，完全是颠倒是非。答辩人完全是按照规划和图纸进行施工建设的。综上，原一、二审判决事实清楚、认定正确，适用法律适当。申请人的再审申请理由，没有任何事实和法律依据。综上，请求驳回张剑的再审申请。一审被告、二审上诉人东阳市自然资源和规划局未向本院提交书面答辩意见。本院认为，本案系被申请人韦定民、吕新芳不服一审被告、二审上诉人东阳市自然资源和规划局（原东阳市规划局）于2017年8月9日向再审申请人张剑核发建字第330783201700089号建设工程规划许可行政行为而提起的诉讼。（一）关于被申请人提起本案诉讼是否超过法定起诉期限。根据被申请人一审期间提交的证据材料，其于2017年9月1日向原东阳市规划局申请撤销被诉行政许可，故被申请人至迟于该日已知晓被诉行政许可的内容，但其中并未告知诉权和起诉期限。根据当时有效的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款关于“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”的规定，以及2018年2月8日施行的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款关于“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年”的规定，本案起诉原则上应适用2年起诉期限，但从2018年2月8日起最长不能超过一年。故被申请人就被诉行政许可提起诉讼的起诉期限应至2019年2月8日届满。被申请人于2018年11月9日提起本案诉讼，未超过起诉期限。（二）关于被诉行政许可的合法性。《中华人民共和国城乡规划法（2015修正）》第三十八条规定：“在城市、镇规划区内以出让方式提供国有土地使用权的，在国有土地使用权出让前，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权。以出让方式取得国有土地使用权的建设项目，在签订国有土地使用权出让合同后，建设单位应当持建设项目的批准、核准、备案文件和国有土地使用权出让合同，向城市、县人民政府城乡规划主管部门领取建设用地规划许可证。城市、县人民政府城乡规划主管部门不得在建设用地规划许可证中，擅自改变作为国有土地使用权出让合同组成部分的规划条件。”第四十条第一款、第二款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。”《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第二十一条规定：“土地使用权转让时，土地使用权出让合同和登记文件中所载明的权利、义务随之转移。”第二十五条第二款规定：“土地使用权和地上建筑物、其他附着物所有权分割转让的，应当经市、县人民政府土地管理部门和房产管理部门批准，并依照规定办理过户登记。”第二十七条规定：“土地使用权转让后，需要改变土地使用权出让合同规定的土地用途的，依照本条例第十八条的规定办理。”第十八条规定：“土地使用者需要改变土地使用权出让合同规定的土地用途的，应当征得出让方同意并经土地管理部门和城市规划部门批准，依照本章的有关规定重新签订土地使用权出让合同，调整土地使用权出让金，并办理登记。”本案中，再审申请人张剑申请规划许可所涉土地，原系华厦公司通过出让取得的土地中的一部分，该宗土地的规划条件和华厦公司于2001年11月27日取得的建设工程规划许可均显示案涉土地规划用于建设管理房及绿地。再审申请人在申请规划许可时，虽提交了其与华夏公司签订的土地使用权转让合同及国土部门同意该土地转让的意见，但并无证据显示其已按照规定办理过户登记并改变原土地用途。同时，原东阳市规划局对已核发建设工程规划许可的地块重新核发规划许可，理应先按法定程序对原规划予以变更或者撤销。因原东阳市规划局未能提供相关证据，其向再审申请人核发被诉行政许可，依据不足。此外，被申请人韦定民已在被诉行政许可的批前公示期间提出异议，以该许可侵占消防通道、违反原规划设计条件、侵害合法权利等要求不予许可，但原东阳市规划局并未就相关异议事项进行调查处理，也未组织听证，之后所作的信访答复中亦仅对土地权属进行说明而未对上述问题进行回应，程序存在不当。据此，被诉行政许可主要证据不足且程序违法，依法应予撤销。本案并不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条规定关于行政行为撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害等情形，再审申请人关于其信赖利益受损故被诉行政许不应撤销而应确认违法的再审申请理由，缺乏事实和法律依据。综上，张剑的再审申请理由不能成立。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：驳回张剑的再审申请。审判长  许勤审判员  惠忆审判员  黄寒二〇二一年三月九日书记员  张维1·4·