北京市第三中级人民法院行 政 判 决 书（2021）京03行终82号上诉人（一审原告）王福海，男，1955年6月22日出生，住北京市怀柔区。委托代理人孙延英（王福海之妻），1951年11月12日出生，住北京市怀柔区。被上诉人（一审被告）北京市规划和自然资源委员会怀柔分局，住所地北京市怀柔区府前街7号。法定代表人刘洋，局长。委托代理人寇佳骏，北京市规划和自然资源委员会怀柔分局工作人员。委托代理人郎克宇，北京观邦律师事务所律师。被上诉人（一审第三人）王福江，男，1953年10月8日出生，住北京市怀柔区。委托代理人石月，北京砥石律师事务所律师。上诉人王福海因要求撤销北京市规划和自然资源委员会怀柔分局（以下简称怀柔规自分局）重新使用的村民建房建设工程规划许可一案，不服北京市怀柔区人民法院（2020）京0116行初39号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭于2021年1月18日公开开庭审理了本案。上诉人王福海，被上诉人怀柔规自分局的委托代理人寇佳骏、郎克宇，被上诉人王福江及其委托代理人石月到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2012年6月1日，原北京市规划委员会怀柔分局为王福江核发2012规（怀）建字1931号《村民建房建设工程规划许可证》（以下简称1931号《村民建房建设工程规划许可证》），主要内容为，建设个人为王福江；住址为北京市怀柔区庙城镇桃山村（以下简称桃山村）；建设项目名称为民房；座落为桃山村；原有房屋北房4间，长12.1米，宽4.9米，建筑面积59.29平方米；房屋四至为东至王福成，西至道，北至刘福田，南至王福海；批准建房面积为北房4间，长12.1米，宽5.95米，建筑面积72平方米。2019年8月30日，怀柔规自分局在1931号《村民建房建设工程规划许可证》加盖了公章并重新使用该许可证。王福海诉至一审法院，请求撤销怀柔规自分局重新使用的原北京市规划委员会为王福江核发的1931号《村民建房建设工程规划许可证》。一审法院经审理认为，《北京市城乡规划条例》第七条第二款规定：“市规划行政主管部门负责本市城乡规划管理工作。市规划行政主管部门的派出机构按照规定职责承担有关城乡规划管理工作。”第四十一条规定：“在规划农村地区，建设单位或者个人进行乡镇企业、乡村公共设施、公益事业建设和村民集中住宅建设的，应当向乡镇人民政府提出申请，由乡镇人民政府报规划行政主管部门核发乡村建设规划许可证”。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定：“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。”怀柔规自分局为行使北京市怀柔区城乡规划和自然资源管理的行政机关，故怀柔规自分局具有负责本辖区内城乡规划管理工作的法定职责，是本案适格被告。《中华人民共和国行政许可法》第三十七条规定：“行政机关对行政许可申请进行审查后，除当场作出行政许可决定的外，应当在法定期限内按照规定程序作出行政许可决定。”第三十八条第一款规定：“申请人的申请符合法定条件、标准的，行政机关应当依法作出准予行政许可的书面决定。”依据上述规定，行政机关作出行政许可，需申请材料齐全，符合法定条件，许可内容及程序符合法律规定。本案中，因核发1931号《村民建房建设工程规划许可证》所依据的《村民建房各项规定及四邻签字协议书》中王福海签名并非其本人所签，原北京市规划委员会虽对申请材料进行了审查但未审查清楚，属程序轻微违法。综上所述，原北京市规划委员会作出1931号《村民建房建设工程规划许可证》虽程序轻微违法，但对王福海权利不产生实际影响。王福海要求撤销怀柔规自分局重新使用的原北京市规划委员会为王福江核发的1931号《村民建房建设工程规划许可证》的诉讼请求，一审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项之规定，判决确认怀柔规自分局重新使用的原北京市规划委员会为王福江核发的1931号《村民建房建设工程规划许可证》违法。王福海不服一审判决，向本院提起上诉，主要事实和理由为：一审判决违反了一事不再理的基本原则，有生效判决认定了1931号《村民建房建设工程规划许可证》是作废的，再次使用明显违法。因为在（2018）京0116行初290号生效判决中，已经认定2012规（怀）建字2494号《村民建房建设工程规划许可证》（以下简称2494号《村民建房建设工程规划许可证》）发出后，1931号《村民建房建设工程规划许可证》就已经注销作废了。可是经（2019）京0116行初31号行政判决后，怀柔规自分局又将1931号《村民建房建设工程规划许可证》加盖了公章，认定为王福江核发的1931号《村民建房建设工程规划许可证》重新使用，本次判决明显违背了行政诉讼的基本原则。由于1931号《村民建房建设工程规划许可证》南至王福海，实际上王福海与王福江两院之间为公共走道，王福海提供的怀集（1993）字第04-012-561号《集体土地建设用地使用证》就可以证实，同时王福江的《集体土地建设用地使用证》也可以证实。最关键的是王福江故意伪造四邻签字，协议书内容，违反了法定程序，最终实体上就是错误的，应当依法撤销。上诉人已经提供了王福江的原始宅基地的四至范围，东西11.7米，南北19.3米，四至范围中是南至道。可是1931号《村民建房建设工程规划许可证》是东、西长12.1米，南至王福海（应当是南至道），明显实体上就是错误的，并不是简单的程序违法问题，同时此规划证房产系长12.1米，宽5.95米，但是实际上王福江建房宽是7米多，也证实1931号《村民建房建设工程规划许可证》是错误的。王福江是原址翻建，王福江仅系三间房，1931号《村民建房建设工程规划许可证》却是四间房，本案并不是翻建，变成了扩建，被上诉人并没有权利批准，扩建必须是区政府批准，明显侵犯了国家、集体权利。国家补助款4万元，违法占用了集体所有土地。同时王福江申请翻建房屋时，依据的是上诉人出售王福江1.5间房屋，实际上共三间，上诉人与王福江各1.5间，从何来翻建四间。上诉人系五间房，王福江系四间房（实际上应当是三间），但是规划图中却是上诉人与王福江的房屋东西长是一样的，上诉人的另外一间房哪里去了，明显侵犯了上诉人的合法房产权益。上诉人经过信息公开于2020年6月24日才知道被上诉人注销的1931号《村民建房建设工程规划许可证》加盖了被上诉人的公章，就开始重新使用，明显是违法的，并且被上诉人的档案室查证了2012年就已经收回了1931号《村民建房建设工程规划许可证》。被上诉人根本没有依法调查核实具体事实，就违法再次使用，严重侵犯了上诉人的合法权益，造成上诉人与王福江的两院之间的公共走道登记到王福江的宅院地中。现上诉请求依法撤销一审判决，改判支持上诉人一审的诉讼请求。怀柔规自分局同意一审判决，请求予以维持。王福江同意一审判决，请求予以维持。王福海向一审法院提交下列证据：1.《政府信息公开申请答复告知书》1份。证明怀柔规自分局重新使用1931号《村民建房建设工程规划许可证》是违法行为。2.怀集建（1993）字第04-012-561号《集体土地建设用地使用证》1份。证明王福海的房屋北至胡同，而非北至王福江，1931号《村民建房建设工程规划许可证》记载王福江的房屋南至王福海是错误的。3.（2018）京0116行初290号《行政判决书》1份。证明1931号《村民建房建设工程规划许可证》已经注销了，该许可证不能再重复使用。4.编号为559的《庙城镇宅基地登记卡》1份。证明王福江的宅基地南至道，王福江家和王福海家之间的胡同一直存在，王福江在翻建房屋时未提交《集体土地建设用地使用证》，村委会未经核实导致发证错误。5.规（怀）来访［2016］1号《关于对王福海同志信访的答复意见》1份。证明1931号《村民建房建设工程规划许可证》已经被注销了。6.城建办（2016）003号《关于桃山村民王福海信访事宜的答复》1份。证明王福江家和王福海家之间的胡同一直存在，该胡同不在王福江宅基地使用范围内。7.北京市怀柔区庙城镇桃山村村民委员会（以下简称桃山村委会）于2012年11月22日出具的《证明》1份。证明王福江申请翻建房屋时未出示集体土地建设用地使用证，王福海的房屋后面是胡同。8.桃山村委会于2019年1月9日出具的《证明》1份。证明王福江的宅基地使用面积应以宅基地登记卡记载为准，桃山村委会的某些干部给王福江出具了虚假证明。9.法院依王福海申请调取的（2019）京0116行初31号《行政判决书》1份。证明1931号《村民建房建设工程规划许可证》已经于2012年被注销了，发放2494号《村民建房建设工程规划许可证》所依据的材料部分内容是真实的，王福海房屋北边有一条公共走道。怀柔规自分局向一审法院提交了下列证据：《村民建房申请审批表》《建房申请》《公示证明》、王福江身份证及户口本复印件、《村民建房各项规定及四邻签字协议书》《庙城镇桃山村村民代表会记录》各1份，照片复印件2张。证明2012年5月30日原北京市规划委员会怀柔分局收到北京市怀柔区庙城镇人民政府（以下简称庙城镇政府）报送的王福江申请建房的相关材料后，依据材料核发了1931号《村民建房建设工程规划许可证》。怀柔规自分局向一审法院提交了以下作出被诉行政行为的依据：《北京市城乡规划条例》第七条第二款、第四十一条；《北京市人民政府办公厅关于设立北京市规划和国土资源管理委员会北京市城市管理委员会的通知》《中共北京市委北京市人民政府关于印发〈北京市机构改革实施方案〉的通知》；《关于怀柔区村民建房的管理规定（试行）》二（二）、二（三）。证明原北京市规划委员会具有向王福江核发村民建房建设工程规划许可证的行政职权及核发的1931号《村民建房建设工程规划许可证》于法有据。王福江向一审法院提交了下列证据：1.1981年房屋卖契、1983年翻盖房屋批示、2016年1月25日桃山村委会出具的《证明》、桃山村2012年翻建房屋名细单各1份。证明材料中都明确记载了王福江的宅基地四至范围中南至王福海，自始不存在公共走道，结合2012年建房申请的全部材料，能够证明1931号《村民建房建设工程规划许可证》记载的四至范围与面积是正确的，怀柔规自分局重新使用此证是合法的。2.（2016）京03民终8742号《民事判决书》、（2016）京民申4713号《民事裁定书》各1份。证明王福江房屋前面的胡同并非是公共走道，且与王福海没有利害关系，王福海以1931号《村民建房建设工程规划许可证》记载错误提起本案诉讼没有事实和法律依据，王福海同本案没有利害关系。3.（2019）京0116行初31号《行政判决书》1份。证明2494号《村民建房建设工程规划许可证》因内容记载错误被撤销，该许可证上所载随本证注销1931号《村民建房建设工程规划许可证》的内容同时撤销，怀柔规自分局重新使用1931号《村民建房建设工程规划许可证》并返还给王福江的行为是合法的。依照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十四条的规定，结合各方当事人的质辩意见，一审合议庭对上述证据进行了评议，一审法院作出如下认定：王福海提交的证据1、2、3、4、9符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中关于证据形式的要求，真实、合法，与本案具有关联性，能够证明案件客观事实，一审法院予以采纳，但对王福海的证明目的，一审法院不予采信。王福海提交的证据5具有真实性、证据来源合法，且与本案具有关联性，一审法院予以采纳。王福海提交的证据6、7、8同本案均不具有关联性，一审法院均不予采纳。怀柔规自分局提交的证据《村民建房各项规定及四邻签字协议书》中王福海签字为王福江代签，王福海对该签字亦不认可，一审法院对该证据不予采纳。怀柔规自分局提交的其他证据具有真实性、证据来源合法，且与本案具有关联性，一审法院均予以采纳。王福江提交的证据均符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中关于证据形式的要求，真实、合法，与本案具有关联性，能够证明案件客观事实，一审法院予以采纳，但对其证明目的，一审法院不予采信。一审法院已经将上述证据随案移送本院，经审查，本院对一审法院的认证意见予以确认。二审中，王福海向本院提交：1.1984年王福江提交的申请书和1984年翻盖房屋批示，用以证明申请和批示里面显示不包括宅基地，原基翻盖；2.杨宝松2017年的证明，用以证明桃山村委会与王福江合伙造假宅基地内容；3.2017年拍摄的照片四张，用以证明王福江已经焊上大门；4.另案法院调取的证据照片，用以证明前后院之间存在胡同。经审查，本院认为王福海提交的上述证据不属于《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条规定的新证据，本院不予接纳。本院经审理查明，王福海与王福江系兄弟关系，二人均为桃山村村民，且前后院居住，王福海居前院，王福江居后院。2012年，王福江因居住的北房年久失修，其持家庭成员的身份证明、村民建房各项规定及四邻签字协议书等材料向桃山村委会递交建房申请，要求翻建北房。经村、镇审批同意，2012年6月1日，原北京市规划委员会怀柔分局向王福江核发了1931号《村民建房建设工程规划许可证》，该许可证载明，王福江原有房屋北房4间，长12.1米，宽4.9米，建筑面积59.29平方米；批准建房面积为北房4间，长12.1米，宽5.95米，批准建筑面积72平方米；房屋四至为东至王福成，西至道，北至刘福田，南至王福海。2012年12月25日，桃山村委会向原北京市规划委员会怀柔分局递交申请，该申请载明“我村村民王福江在2012年申请翻建房，因当时王福江未向村委会出示集体土地建设用地使用证（红本），造成我村在递交其翻建房屋相关材料时出现错误，后经我村到现场核实和到土地相关部门查找档案资料，134号王福江家宅院四至应为东至王福成、西至道、南至胡同、北至刘福刚，东西长11.7米，南北长19.3米，合计225.81平方米。现特申请对原材料中存在错误进行更正”。庙城镇政府在该申请中加盖公章并注明“情况属实，请予以更正”。另，该申请还注有王福江签字并书写的“情况属实”字样。2012年12月31日，原北京市规划委员会怀柔分局依据上述申请，向王福江核发2494号《村民建房建设工程规划许可证》，该许可证载明，王福江原有房屋北房4间，长11.7米，宽4.9米，建筑面积57.33平方米；批准建房面积为北房4间，长11.7米，宽5.95米，批准建筑面积69.62平方米；房屋四至为东至王福成，西至道，北至刘福刚，南至胡同。在该许可证最后备注中第⑤项载明：随本证注销2012规（怀）建字1931号。2016年，王福江得知2494号《村民建房建设工程规划许可证》之事后认为，本人从来不知此事，上述申请中“王福江”的签字和“情况属实”字样均不是王福江本人所书写。为此，王福江多次找相关部门反映此事。2017年1月19日，王福江向原北京市规划委员会怀柔分局递交申请书，要求撤销该许可证，变更为与1931号《村民建房建设工程规划许可证》的内容一致。2017年4月14日，原北京市规划委员会向王福江核发2017规怀民建字8号《乡村建设规划许可证》（以下简称8号《乡村建设规划许可证》），该许可证载明，王福江原有房屋北房4间，长12.1米，宽4.9米，建筑面积59.29平方米；批准建房面积为北房4间，长12.1米，宽5.95米，批准建筑面积72平方米：四邻为东邻王福成，南邻王福海，西邻村路，北邻刘顺起。在该许可证最后备注中第⑤项载明：随本证撤销《村民建房建设工程规划许可证》2012规怀民建字2494号。2018年4月17日，王福海得知8号《乡村建设规划许可证》内容后对此不服，认为王福江宅院南侧的胡同不应在其宅基地使用范围内，应为公共走道，王福海有权享受一半的权利，故于2018年5月16日诉至一审法院，要求撤销8号《乡村建设规划许可证》。一审法院于2018年8月30日作出（2018）京0116行初290号《行政判决书》，撤销了8号《乡村建设规划许可证》。2019年1月24日，王福江以2494号《村民建房建设工程规划许可证》认定事实错误，程序违法为由诉至一审法院，要求撤销2494号《村民建房建设工程规划许可证》。一审法院于2019年7月30日作出（2019）京0116行初31号《行政判决书》，撤销了2494号《村民建房建设工程规划许可证》。2019年8月30日，怀柔规自分局在1931号《村民建房建设工程规划许可证》加盖了公章并重新使用该许可证。2020年7月9日，王福海诉至一审法院，要求撤销怀柔规自分局重新使用的原北京市规划委员会为王福江核发的1931号《村民建房建设工程规划许可证》。因王福江与本案有法律上的利害关系，故一审法院依法通知其作为第三人参加诉讼。本案在一审审理过程中，王福海主张核发1931号《村民建房建设工程规划许可证》所依据的《村民建房各项规定及四邻签字协议书》中的王福海签字并非其本人所签，经调查核实，王福江自认该王福海签字为王福江代签，但其无证据证明代为签名系受王福海的委托，王福海亦不认可曾委托王福江代为在《村民建房各项规定及四邻签字协议书》中签名。本院另查明，根据《北京市人民政府办公厅关于设立北京市规划和国土资源管理委员会北京市城市管理委员会的通知》（京政办发〔2016〕33号），原北京市规划委员会的相关职能由新设立的北京市规划和国土资源管理委员会承担。根据《中共北京市委北京市人民政府关于印发〈北京市机构改革实施方案〉的通知》（京发〔2018〕31号）精神，将北京市规划和国土资源管理委员会等部门的职责进行整合，组建北京市规划和自然资源委员会（以下简称市规自委），不再保留北京市规划和国土资源管理委员会。2020年7月10日，市规自委、中共北京市委机构编制委员会办公室、北京市司法局联合发布了《关于明确北京市规划和自然资源委员会区分局作为独立法人行使行政职权的通知》，根据该通知精神，怀柔规自分局作为区政府的工作部门，具有独立法人资格，行使规划和自然资源管理的区级行政职权，承担相关法律主体责任。经一审法院依法释明，王福海同意后，本案变更被告为怀柔规自分局。本院认为，《北京市城乡规划条例》（2009年10月1日起施行）第七条第二款规定，市规划行政主管部门负责本市城乡规划管理工作。市规划行政主管部门的派出机构按照规定职责承担有关城乡规划管理工作。第四十一条第二款规定，在规划农村地区，村民使用原有宅基地进行村民住宅建设，可以实行规划许可管理，规划许可管理应当依据村庄规划进行，管理应当与服务相结合，并发挥村民委员会的作用，具体办法由市人民政府制定。据此，怀柔规自分局作为行使北京市怀柔区城乡规划和自然资源管理的行政机关，具有负责本辖区内城乡规划管理工作的法定职责。《中华人民共和国行政许可法》第三十四条第一款规定，行政机关应当对申请人提交的申请材料进行审查。第三十八条第一款规定，申请人的申请符合法定条件、标准的，行政机关应当依法作出准予行政许可的书面决定。据此，行政机关作出行政许可，需申请材料齐全，符合法定条件，许可内容及程序符合法律规定。在履行农村宅基地上房屋翻建审批职责的过程中，行政机关应当进行充分的调查与核实，在事实清楚、证据充分的基础上作出行政决定。本案中，原北京市规划委员会怀柔分局于2012年6月1日为王福江核发1931号《村民建房建设工程规划许可证》，核发该证所依据的《村民建房各项规定及四邻签字协议书》中王福海签名并非其本人所签，故申请材料的真实性存在问题。同时，1931号《村民建房建设工程规划许可证》所载房屋四至等内容与怀集建（1993）字第04-012-561号《集体土地建设用地使用证》及编号为559的《庙城镇宅基地登记卡》相冲突。2019年7月30日，一审法院以无事实依据、执法程序违法为由撤销2494号《村民建房建设工程规划许可证》后，怀柔规自分局未经调查核实等程序，于2019年8月30日在1931号《村民建房建设工程规划许可证》上加盖公章并重新使用该许可证，系主要证据不足。综上，怀柔规自分局重新使用的原北京市规划委员会怀柔分局为王福江核发的1931号《村民建房建设工程规划许可证》应予撤销，一审判决认定原北京市规划委员会作出1931号《村民建房建设工程规划许可证》程序轻微违法，但对王福海权利不产生实际影响有误，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（一）项，第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：一、撤销北京市怀柔区人民法院（2020）京0116行初39号行政判决；二、撤销被上诉人北京市规划和自然资源委员会怀柔分局重新使用的原北京市规划委员会怀柔分局为王福江核发的2012规（怀）建字1931号《村民建房建设工程规划许可证》。一、二审案件受理费各50元，均由被上诉人北京市规划和自然资源委员会怀柔分局负担（于本判决生效后七日内交纳）。本判决为终审判决。审 判 长  董 巍审 判 员  胡林强审 判 员  王 菲二〇二一年三月三十一日法官助理  冯雅琼书 记 员  赵俊飞