浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）浙行终1752号上诉人（原审原告）项文波，男，1982年3月26日出生，汉族，住仙居县。上诉人（原审原告）项文柳，女，1984年10月5日出生，汉族，住仙居县。上诉人（原审原告）项兰方，女，1959年9月15日出生，汉族，住仙居县。被上诉人（原审被告）仙居县人民政府，住所地仙居县南峰街道环城西路**供电大楼。法定代表人王斌达，县长。委托代理人丁新敏。委托代理人周成海，浙江安州律师事务所律师。项文波、项文柳、项兰方诉仙居县人民政府（以下简称仙居县政府）行政协议一案，不服浙江省台州市中级人民法院于2020年9月9日作出的（2020）浙10行初68号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年9月27日立案受理后，依法组成合议庭，并于2020年12月9日组织双方当事人进行了调查、询问。本案经最高人民法院批准，延长审理期限三个月。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，原告项文波、项文柳分别系原告项兰方的儿子、女儿，项兰方的父亲为李德荣。李德荣户有家庭人口五人，分别为户主李德荣、女儿项兰方、女婿项爱苍、孙女项文柳、曾外孙女应诗婷；项文波户有家庭人口三人，分别为户主项文波、妻子郑伊丽、儿子项郑浩。2010年，国家发展和改革委员会给浙江省发展改革委下发发改农经[2010]1527号《国家发展改革委关于浙江省台州市朱溪水库工程项目建议书的批复》，原则同意浙江省发展改革委所报台州市朱溪水库工程项目建议书。2015年9月28日，浙江省人民政府给台州市朱溪水库开发有限公司下发浙政函[2015]113号《关于台州市朱溪水库工程建设征地移民安置规划大纲的批复》，原则同意台州市朱溪水库开发有限公司所报《台州市朱溪水库工程建设征地移民安置规划大纲（报批稿）》提出的项目建设征地处理范围、实物调查成果、移民安置任务、安置标准和移民安置规划方案、后期扶持方案、移民生产生活水平预测评价。2017年6月30日，仙居县政府办公室印发仙政办发[2017]77号《台州市朱溪水库工程移民安置办法》。2017年8月25日，经台州市龙泰房地产评估有限公司评估，李德荣的房屋及装修、附属物的评估金额共计49722.6元；项文波的房屋及装修、附属物的评估金额共计57654元。2017年10月15日，仙居县朱溪镇溪上村村支部委员项良代项兰方与仙居县朱溪镇人民政府（以下简称朱溪镇政府）签订编号为A03483的《台州市朱溪水库工程建设征地移民安置补偿协议》（以下简称《安置补偿协议》）。该协议约定核定李德荣户移民人口共8人，安置方式为定点有土6人、独生子女增计1人、人户一致2人，分配宅基地3.5间，由原告所在移民村按照本村宅基地分配方案统一安排，原告户按照规划设计和本村宅基地分配方案以“幢”为单位自主建造住房；朱溪镇政府应支付原告户的房屋、附属物、搬迁补助费等共544170.60元。该协议上约定的部分款项249201.20元已经打入原告项兰方的账户，协议约定的宅基地也已经由原告所在村的村委会作出安排。原告认为其并未委托任何人签订涉案协议，故该协议无效，提起本案诉讼，请求确认伪造的《安置补偿协议》无效，本案诉讼费用由被告承担。原审法院认为，根据《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第五条第三款的规定，县级以上地方人民政府负责本行政区域内大中型水利水电工程移民安置工作的组织和领导。第二十六条规定，移民区和移民安置区县级以上地方人民政府负责移民安置规划的组织实施。因此，县以上地方人民政府系大中型水库移民安置的组织、领导实施者，故仙居县政府系本案适格的被告。朱溪镇政府作为具体实施单位签订涉案《安置补偿协议》，应视为受被告仙居县政府的委托。根据《中华人民共和国合同法》第四十八条规定：“行为人没有代理权、超越代理权或者代理权终止后以被代理人名义订立的合同，未经被代理人追认，对被代理人不发生效力，由行为人承担责任。”本案中，被告向该院提交的《李德荣户协议签订情况说明》及其委托代理人在庭审中的陈述，表明其向该院提交的《安置补偿协议》中涉及到乙方的签名“项兰芳”非项兰方本人所为，而是李德荣户口头委托溪上村支部委员项良代理其户与朱溪镇政府签订的。因原告不认可也不追认项良的代理权，项良代理项兰方签订涉案协议的行为构成无权代理。故项良在未取得原告代理权的情况下，代项兰方与朱溪镇政府的签约行为不能在原告与朱溪镇政府之间产生法律关系，故涉案协议对原告不发生法律效力。根据《中华人民共和国民法总则》第一百七十一条规定：“行为人没有代理权、超越代理权或者代理权终止后，仍然实施代理行为，未经被代理人追认的，对被代理人不发生效力。相对人可以催告被代理人自收到通知之日起一个月内予以追认。被代理人未作表示的，视为拒绝追认。行为人实施的行为被追认前，善意相对人有撤销的权利。撤销应当以通知的方式作出。行为人实施的行为未被追认的，善意相对人有权请求行为人履行债务或者就其受到的损害请求行为人赔偿，但是赔偿的范围不得超过被代理人追认时相对人所能获得的利益。相对人知道或者应当知道行为人无权代理的，相对人和行为人按照各自的过错承担责任。”可见，无权代理未经被代理人追认的，对被代理人不发生效力，但不等同于合同无效，善意相对人有权请求行为人履行债务或者就其受到的损害请求行为人赔偿。故原告请求确认涉案的《安置补偿协议》无效，缺乏法律依据，该院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告项文波、项文柳、项兰方的诉讼请求。项文波、项文柳、项兰方上诉称：1.三上诉人以及家人此前从未见过以及签过涉案协议，从未按过指印，也从未书面及口头授权或者委托任何人签订协议，涉案协议户主签名栏里名字系伪造，构成重大且明显违法，根据《中华人民共和国合同法》第五十二条第五项的规定，应确认无效。2.涉案协议的甲方朱溪镇政府不具有移民补偿安置的行政主体资格，属于超越职权，案涉协议应当依法确认无效。3.户主签名栏没有两户家庭成员签字，名字也不是两户成员，仅凭村干部项良的身份证复印件以及镇政府的说明书就假造涉案协议强加给三上诉人，原审法院对项良是否代签认定不清，认定证据程序不当。4.原审法院适用法律错误。无权代理要求行为人必须以被代理人的名义做出代理法律行为，而户主签字一栏里的项兰芳并非三上诉人两户成员。根据《中华人民共和国民法总则》第一百五十四条的规定，涉案协议系为驳回三上诉人履行法定职责之诉而伪造，应属无效。综上，原审法院认定事实不清，适用法律错误。请求撤销原审判决，依法改判支持三上诉人一审的诉讼请求或者发回重审。仙居县政府答辩称：一、朱溪水库工程是《灵江流域综合规划》和《浙江省水资源保护和开发利用总体规划》推荐的首期开发项目之一，是经国家发改委批准建设的全国172项节水、供水重大水利工程和浙江省“五水共治”十大保供水项目之一。为工程建设，台州市颁布《台州市朱溪水库工程移民安置办法》《台州市朱溪水库工程移民房屋提前腾空安置方案》。被上诉人已经为案涉工程做了大量工作，包括上诉人户在内的2078户都已签订移民安置补偿协议，签约率达99%。二、原审判决认定事实清楚。案涉《安置补偿协议》是双方真实意思表示，内容符合相关法律及《台州市朱溪水库工程移民安置办法》规定，签订程序合法，协议已实际履行，相关安置补偿款已支付。三、对项文柳母女采取人户一致安置方式符合相关法律、政策规定。四、《台州市朱溪水库移民安置规划》已经有关部门批准。五、仙居县政府授权委托朱溪镇政府与上诉人户签订《安置补偿协议》，合法有效。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。经审理，本院对原审判决认定的事实予以确认。本院认为：根据原审审理情况以及各方当事人的陈述与辩解，本案争议焦点为案涉《安置补偿协议》的效力应如何认定。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定，行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。本案中，村干部项良并非李德荣户内成员，被上诉人未提交证据证明项良已得到项兰方或李德荣户签订协议的委托授权，对于项良以项兰方名义签订《安置补偿协议》的行为，项兰方明确表示拒绝，故，案涉《安置补偿协议》缺乏事实和法律依据，明显不当，依法应予撤销。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十五条规定，行政协议被撤销后，当事人因行政协议取得的财产，人民法院应当判决予以返还。根据原审查明的事实，协议载明的补助费中已有部分款项249102.20元打入项兰方的账户，对该款项，项兰方应予返还。综上，原审判决仅驳回三上诉人的诉讼请求，适用法律错误，本院依法予以纠正。三上诉人主张《安置补偿协议》无效，缺乏充足的法律依据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项以及第三款之规定，判决如下：一、撤销浙江省台州市中级人民法院（2020）浙10行初68号行政判决；二、撤销2017年10月15日的编号为A03483的《台州市朱溪水库工程建设征地移民安置补偿协议》；三、上诉人项兰方于本判决生效且被上诉人仙居县人民政府确定了返还方式之日起三十日内向被上诉人仙居县人民政府返还已收到的款项249201.20元；四、驳回上诉人项文波、项文柳、项兰方的其他诉讼请求。如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。一、二审案件受理费各人民币50元，均由被上诉人仙居县人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  李竺娉审判员  马国贤审判员  张 榆二〇二一年三月二十六日书记员  韦若莎