湖北省宜昌市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）鄂05行终97号 上诉人（原审原告）韩永菊，女，汉族，1961年8月1日出生，住宜昌市伍家岗区， 委托诉讼代理人陈华刚，男，汉族，1960年2月28日出生，系韩永菊丈夫，特别授权代理。 被上诉人（原审被告）宜昌市伍家岗区人民政府，住所地宜昌市伍家岗区八一路2号。 法定代表人李伦华，该区区长。 委托诉讼代理人许金波，宜昌市伍家岗区司法局副局长。一般授权代理。 委托诉讼代理人陈则，湖北百思特律师事务所律师。一般授权代理。 被上诉人（原审被告）宜昌市伍家岗区住房保障服务中心，统一社会信用代码1242053588229999R，住所地宜昌市伍家岗区东艳路9号。 法定代表人付晓宇，该中心主任。 出庭负责人罗卫，该中心副主任。 委托诉讼代理人刘继炎，湖北诚业律师事务所律师。特别授权代理。 上诉人韩永菊因诉被上诉人宜昌市伍家岗区人民政府（以下简称伍家岗区政府）、宜昌市伍家岗区住房保障服务中心（以下简称伍家岗区住保中心）政府信息公开及行政复议一案，不服宜昌市伍家岗区人民法院（2020）鄂0503行初12号行政判决，向本院提起上诉。本院于2021年1月7日立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 原判认定，一、2017年7月5日，伍家岗区政府作出宜伍征决字[2017]5号《房屋征收决定书》载明，因实施伍家岗区金桥市场棚户区改造项目，需要征收建设范围内的房屋。征收范围为东山大道219号、221号（金桥市场），总户数390户（住宅36户，办公商业4户，承租户350户）。宜昌金桥农产品有限公司的房屋在上述征收范围内，韩永菊系该公司股东，享有该公司总股份五十万股占0.6%的股份。二、2019年9月13日，韩永菊在网上向伍家岗区住保中心申请政府信息公开，申请内容为“我是宜昌金桥农产品有限公司股东，要求公开从2017年4月伍家岗区政府公告征收宜昌金桥地块以来，与宜昌金桥农产品有限公司及股东李清福、李文元、范琼、岳祥文、邹新华、林支刚签订征收土地、房屋的全部协议及补偿金额（含划拨的户名、银行）”；指定提供方式为纸面，获取信息的方式为邮寄、快递。2019年10月8日，伍家岗区住保中心在网上回复韩永菊称：“经查，您提交的材料不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条所指的政府信息的范畴，我中心已与宜昌金桥农产品有限公司签订征收补偿协议，将征收补偿款汇入宜昌金桥农产品有限公司提供的收款账户，该公司股东需要了解详情，可向贵单位提出申请查阅”。 2019年10月23日，韩永菊因不服该回复，向伍家岗区政府申请行政复议。伍家岗区政府为此于2019年12月23日作出宜伍复决字[2019]8号《行政复议决定书》，认为伍家岗区住保中心回复韩永菊其申请不属于政府信息范畴，适用依据错误，故撤销上述回复内容，并责令伍家岗区住保中心依据《中华人民共和国政府信息公开条例》及有关法规重新作出回复。 2020年1月7日，伍家岗区住保中心重新向韩永菊作出书面回复：“依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十九条、《湖北省国有土地上房屋征收与补偿实施办法》第四十七条及住建部《关于推进国有土地上房屋征收与补偿信息公开工作的实施意见》第三条规定，被征收房屋分户补偿情况只在征收范围内向被征收人公布，你申请公开的事项属被征收人宜昌金桥公司等的被征收房屋分户补偿情况，而你又不属于金桥市场棚改项目房屋征收的被征收人，故不能向你提供”。2020年1月9日，韩永菊对该《回复》内容不服，向伍家岗区政府申请复议。在复议期间，因突发新冠××疫情，伍家岗区政府于2020年1月28日中止复议程序，并在疫情防控工作结束后，于2020年3月30日恢复复议程序，并于2020年5月1日作出宜伍复决字[2020]4号《行政复议决定书》，认为伍家岗区住保中心具有对案涉政府信息公开回复的职责，其在法定时限内作出《回复》，该《回复》内容符合法律规定，故对该《回复》予以维持。韩永菊仍不服，向原审法院提起行政诉讼，请求：确认伍家岗区政府作出的宜伍复决字[2020]4号《行政复议决定书》违法；责令伍家岗区住保中心继续履行其法定职责，在法定期限内公开信息，并承担行政赔偿100元及本案诉讼费用。 原判认为，一、《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门（以下称房屋征收部门）组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。伍家岗区住保中心系由原“伍家岗区房屋征收与补偿办公室”更名而来，属于伍家岗区房屋征收部门，负责金桥市场棚改项目的签约工作，并已与宜昌金桥农产品有限公司就房屋征收补偿事宜签订了补偿协议，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条之规定，设区的市级、县级人民政府及其部门还应当根据本地方的具体情况，主动公开涉及市政建设、公共服务、公益事业、土地征收、房屋征收、治安管理、社会救助等方面的政府信息。故伍家岗区住保中心对韩永菊的申请具有信息公开的主体资格。 二、《中华人民共和国政府信息公开条例》中规定政府及相关部门根据本地方的具体情况公开土地征收等方面的政府信息，属于对政府信息公开的一般性规定。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十九条明确规定了征收部门应当将分户补偿情况在房屋征收范围内向被征收人公开，即该条款进一步确定了特殊信息公开的范围及公开的对象。《中华人民共和国民法总则》第五十七条规定，法人是具有民事权利能力和民事行为能力，依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织。第五十九条规定，法人的民事权利能力和民事行为能力，从法人成立时产生，到法人终止时消灭。第六十条规定，法人以其全部财产独立承担民事责任。案涉宜昌金桥农产品有限公司与伍家岗区住保中心签订征收补偿协议，则宜昌金桥农产品有限公司才是被征收人，宜昌金桥农产品有限公司是具有独立法律地位的法人，其对外独立享有权利，亦独立承担义务。韩永菊虽系该公司股东，但其与该公司系不同的两个独立个体，韩永菊并非行政征收的相对人，若其需知晓公司与他人签订的合同，应当根据《中华人民共和国公司法》中相关规定，行使其作为公司股东的权利，而非直接向行政机关申请政府信息公开。韩永菊申请伍家岗区住保中心公开公司其他股东的信息，亦于法无据。伍家岗区住保中心在法定期间内对韩永菊进行回复，其回复内容符合法律法规的规定。伍家岗区政府在受理韩永菊的复议申请后，亦按照法定程序进行了复议，其复议结论并无不当。综上，一审法院依照《中华人民共和国民法总则》第五十七条、第五十九条、第六十条，《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条、第三十六条第（三）项、第五十六条，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十九条，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回韩永菊的全部诉讼请求。一审案件受理费50元，由韩永菊负担。 上诉人韩永菊不服，向本院提起上诉称:一、伍家岗区政府作出的宜伍复决字[2020]4号《行政复议决定书》引用法律错误，违法事实成立。《中华人民共和国政府信息公开条例》中第二章的内容是信息公开的范围，依据《中华人民共和国政府信息公开条例》的第九条规定，行政机关对于符合下列基本要求之一的政府信息应当主动公开：（一）涉及公民、法人或者其他组织切身利益的；（二）需要社会公共广泛知晓或者参与的；（三）反映本行政机关机构设置、职能、办事程序等情况的；（四）其他依照法律法规和国家规定应当主动公开的。二、公民依法要求公开信息是其法定的权利。《中华人民共和国政府信息公开条例》第九条、第十三条的规定都体现了以“公开为常态、不公开为例外”的原则。同时，第十一条第（三）项、第十二条第（四）项均明确规定“征收或者征用土地，房屋拆迁及其补偿、补助费用的发放、使用情况”属于重点公开的信息，另外房屋拆迁行为一般是行政机关在履行房屋拆迁职责过程中作出的行政行为，相关补偿、补助费用的发放、使用是政府财政支出范围，不同于个人私有财产，不属于个人隐私范畴。政府拆迁行为本身应当依法、公开、透明，接受公众监督，杜绝违法违规操作。这正是《中华人民共和国政府信息公开条例》第十一条将房屋拆迁及其补偿、补助费用的发放、使用情况作为人民政府及其部门主动公开信息范围的立法目的所在。因此，房屋拆迁及其补偿，不同于个人私有财产，不属于个人隐私范畴。所以，案涉政府信息不涉及个人隐私更不是商业秘密。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第五条、第十一条、第十三条及《国有土地上房屋征收与补偿条例》第三条的规定，韩永菊申请的内容完全符合法律法规的规定，属于公开的范围。三、根据《中华人民共和国公司法》第四条及第二十条规定，公司股东应当遵守法律、行政法规和公司章程，依法行使股东权利，不得滥用股东权利损害公司或者其他股东的利益；不得滥用公司法人独立地位和股东有限责任损害公司债权人的利益。此次征收是伍家岗区政府与宜昌金桥农产品有限公司双方之间进行的，不是对李清福、李文元、范琼、岳祥文、邹新华、林之刚个人进行的征收，上诉人与上述股东一样，享有相同的权利，伍家岗区住保中心与上述股东签订房屋征收协议，既于法无据，也不属于政府信息必须保密的范畴。四、在行政复议期间，伍家岗区政府收集相关证据的行为，属于违法行为。五、根据《中华人民共和国宪法》的相关规定，公民对政府的行政行为有进行监督的权利，作为纳税人也有权利要求政府按照法律规定范围进行信息公开。伍家岗区政府必须责令伍家岗区住保中心在法定期限内予以公开其与宜昌金桥农产品有限公司征收的一切信息，同样，西陵区政府实施的征收行为，其已经按要求进行了信息的全部公开。综上，请求二审法院判决：1.撤销宜昌市伍家岗区人民法院（2020）鄂0503行初12号行政判决；2.确认伍家岗区政府作出的宜伍复决字[2020]4号《行政复议决定书》违法；3.判令二被上诉人继续履行其法定职责，在法定期限内公开信息，并承担行政赔偿100元；4.判令伍家岗区政府承担一、二审诉讼费用。 被上诉人伍家岗区人民政府辩称：一、一审法院适用法律正确。(一）韩永菊上诉依据的法规已经失效。韩永菊依据2007年的《中华人民共和国政府信息公开条例》第九条规定，认为行政机关应主动公开韩永菊申请公开的政府信息。而国务院在2019年4月3日对《中华人民共和国政府信息公开条例》进行了修订,新修订的《中华人民共和国政府信息公开条例》自2019年5月15日起施行。韩永菊申请信息公开的时间为2019年9月13日，此时2007年发布的《中华人民共和国政府信息公开条例》已被废止，不适用本案。(二)案涉政府信息依法不能向韩永菊公开。案涉政府信息为征收过程中形成，补偿、补助款的发放等政府信息的公开应当优先适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十九条规定：“房屋征收部门应当依法建立房屋征收补偿档案，并将分户补偿情况在房屋征收范围内向被征收人公布。”该规定相对于《中华人民共和国政府信息公开条例》为特别规定，在本案中应当优先适用。依照该规定，本案政府信息公开的范围为“在房屋征收范围内向被征收人公布”。韩永菊不是本案被征收人，因此，韩永菊申请公开的信息依法不应当向其公开。二、伍家岗区政府在复议过程中未主动收集证据。伍家岗区政府受理案件后依法向伍家岗区住保中心送达了行政复议答复通知书及行政复议申请书副本，伍家岗区住保中心在法定期间内向伍家岗区政府提交了作出行政决定所依据的证据。本案复议决定所依据的证据只有韩永菊申请复议时提交的证据以及伍家岗区住保中心答复时提交的证据。除此之外，伍家岗区政府没有主动收集任何证据。三、《中华人民共和国公司法》的规定不适用本案。该法属于民商事法律范畴，调整的是公司的组织和行为以及公司、股东和债权人的法律关系。行政复议是为了防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权。行政复议审理的对象是行政行为是否合法。以上二者适用范围不同、救济途径也不同。本案不适用《中华人民共和国公司法》的规定。韩永菊可以采取民事救济途径保障其作为股东身份的合法权益。四、伍家岗区政府及法院保障了韩永菊的监督权。韩永菊依法申请行政复议以及提起行政诉讼的行为也正是对国家公权力进行监督的法定方式，符合《中华人民共和国宪法》的立法精神。伍家岗区政府及法院在复议及诉讼过程中也依法对韩永菊的监督权进行了保障。韩永菊不能获取案涉政府信息的原因在于其申请公开的政府信息不符合法定公开条件，而非行政机关滥用职权进行暗箱操作。综上，一审裁判事实清楚，适用法律正确，依法应驳回上诉。 被上诉人伍家岗区住保中心辩称：1.伍家岗区住保中心不向韩永菊公开宜昌金桥农产品有限公司的补偿信息合法，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》和住建部《关于推进国有土地上房屋征收与补偿信息公开工作的实施意见》，分户补偿情况只在征收范围内向被征收人公开，韩永菊不是被征收人，向其公开没有相关依据。2.一审判决认定事实清楚，证据确凿充分，程序合法，判决正确，应予维持。3.上诉人的上诉请求和理由均不成立，应予驳回。 本案二审审理期间，韩永菊向本院提交了一份证据材料《联系函》，用以证明复议期间伍家岗区政府非法收集证据。经质证，伍家岗区政府与伍家岗区住保中心对该《联系函》的三性均无异议，但认为不属于新证据，该证据系一审时由伍家岗区住保中心提供，不能达到韩永菊的证明目的。 本院认为，韩永菊提交的《联系函》在一审中已由伍家岗区住保中心提交。该证据不属于《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中规定的新证据，况且该《联系函》的形成时间为2019年9月18日，并非伍家岗区政府第二次行政复议期间收集的证据，故该证据不能达到韩永菊的证明目的。 当事人向原审法院提交的证据已随案移送本院，本院经审查所认定的案件事实与原审相同。 本院认为，本案被诉行政行为是伍家岗区住保中心于2020年1月7日作出的政府信息公开申请答复及伍家岗区政府于2020年5月1日作出的宜伍复决字[2020]4号《行政复议决定书》。本案二审争议焦点是：1.伍家岗区住保中心作出的政府信息公开申请答复是否合法，包括答复内容是否合法，程序是否合法；2.伍家岗区政府作出的宜伍复决字[2020]4号《行政复议决定书》是否合法。针对前述焦点，具体评述如下： 1.关于伍家岗区住保中心作出的政府信息公开申请答复是否合法的问题。 《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条规定，除本条例第二十条规定的政府信息外，设区的市级、县级人民政府及其部门还应当根据本地方的具体情况，主动公开涉及市政建设、公共服务、公益事业、土地征收、房屋征收、治安管理、社会救助等方面的政府信息；乡（镇）人民政府还应当根据本地方的具体情况，主动公开贯彻落实农业农村政策、农田水利工程建设运营、农村土地承包经营权流转、宅基地使用情况审核、土地征收、房屋征收、筹资筹劳、社会救助等方面的政府信息。第十条规定，行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开。行政机关从公民、法人和其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开；行政机关获取的其他行政机关的政府信息，由制作或者最初获取该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。案涉信息由伍家岗区住保中心制作，故其对韩永菊的申请具有答复的主体资格。 《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十六条规定，对政府信息公开申请，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）所申请公开信息已经主动公开的，告知申请人获取该政府信息的方式、途径；（二）所申请公开信息可以公开的，向申请人提供该政府信息，或者告知申请人获取该政府信息的方式、途径和时间；（三）行政机关依据本条例的规定决定不予公开的，告知申请人不予公开并说明理由；（四）经检索没有所申请公开信息的，告知申请人该政府信息不存在；（五）所申请公开信息不属于本行政机关负责公开的，告知申请人并说明理由；能够确定负责公开该政府信息的行政机关的，告知申请人该行政机关的名称、联系方式；（六）行政机关已就申请人提出的政府信息公开申请作出答复、申请人重复申请公开相同政府信息的，告知申请人不予重复处理；（七）所申请公开信息属于工商、不动产登记资料等信息，有关法律、行政法规对信息的获取有特别规定的，告知申请人依照有关法律、行政法规的规定办理。第三十三条规定，行政机关收到政府信息公开申请，能够当场答复的，应当当场予以答复。行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起20个工作日内予以答复；需要延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意并告知申请人，延长的期限最长不得超过20个工作日。行政机关征求第三方和其他机关意见所需时间不计算在前款规定的期限内。本案中，韩永菊向伍家岗区住保中心申请信息公开，因不服伍家岗区住保中心2019年10月23日作出的回复，向伍家岗区政府申请行政复议。伍家岗区政府为此于2019年12月23日作出宜伍复决字[2019]8号《行政复议决定书》，撤销上述回复内容，并责令伍家岗区住保中心依据《中华人民共和国政府信息公开条例》及有关法规重新作出回复。2020年1月7日，伍家岗区住保中心重新向韩永菊作出书面回复。告知韩永菊不能公开及不能公开的理由，伍家岗区住保中心作出信息公开回复的期限符合上述法律规定，其程序合法。 2020年1月7日，伍家岗区住保中心重新向韩永菊作出书面回复，内容为：“依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十九条、《湖北省国有土地上房屋征收与补偿实施办法》第四十七条及住建部《关于推进国有土地上房屋征收与补偿信息公开工作的实施意见》第三条规定，被征收房屋分户补偿情况只在征收范围内向被征收人公布，你申请公开的事项属被征收人宜昌金桥公司等的被征收房屋分户补偿情况，而你又不属于金桥市场棚改项目房屋征收的被征收人，故不能向你提供”。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十九条第一款、《湖北省国有土地上房屋征收与补偿实施办法》第四十七条规定分户补偿情况的公布对象仅是被征收人。本案中，案涉征收项目的被征收人是宜昌金桥农产品有限公司，韩永菊仅是该公司的股东，并非被征收人，故伍家岗区住保中心依据上述规定，答复韩永菊不予公开案涉政府信息，答复内容并无不妥。《中华人民共和国公司法》第三十三条第一款规定，股东有权查阅、复制公司章程、股东会会议记录、董事会会议决议、监事会会议决议和财务会计报告。韩永菊作为宜昌金桥农产品有限公司股东，其可依据该条款规定向宜昌金桥农产品有限公司申请查询、复制相关资料。 2.关于伍家岗区政府作出的宜伍复决字[2020]4号《行政复议决定书》是否合法的问题。 2020年1月9日，韩永菊对伍家岗区住保中心于2020年1月7日作出的《回复》不服，向伍家岗区政府申请复议。在复议期间，因突发新冠××疫情，伍家岗区政府于2020年1月28日中止复议程序，并在疫情防控工作结束后，于2020年3月30日恢复复议程序，并于2020年5月1日作出宜伍复决字[2020]4号《行政复议决定书》维持了伍家岗区住保中心作出的答复，伍家岗区政府的复议决定合法。 综上，伍家岗区住保中心2020年1月7日作出的政府信息公开申请答复合法，伍家岗区政府作出的宜伍复决字[2020]4号《行政复议决定书》合法。上诉人请求行政赔偿不能予以支持。原审判决正确。上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本案二审诉讼费50元，由上诉人韩永菊负担。 本判决为终审判决。 审判长  闫玲玲 审判员  胡振元 审判员  胡建华 二〇二一年三月二十六日 法官助理邹文娟 书记员揭黎