浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）浙行终1442号上诉人（原审原告）安吉县盛源竹木厂，住所地安吉县梅溪镇独山头村。投资人李红菊，该厂负责人。委托代理人周涛，北京诚略律师事务所律师。上诉人（原审被告）安吉县人民政府，住所地安吉县递铺镇灵芝西路1号。法定代表人宋波，县长。委托代理人郑娟。委托代理人杜康，浙江浦源律师事务所律师。原审被告安吉县梅溪镇人民政府，住所地安吉县梅溪镇晓墅新区。法定代表人徐启龙，镇长。出庭应诉负责人黄德志，副镇长。委托代理人王蕾，浙江浦源律师事务所律师。安吉县盛源竹木厂（以下简称盛源竹木厂）诉安吉县人民政府（以下简称安吉县政府）、安吉县梅溪镇人民政府（以下简称梅溪镇政府）土地行政征收及行政赔偿一案，盛源竹木厂、安吉县政府均不服湖州市中级人民法院（2018）浙05行初94号行政判决，向本院提出上诉。本院于2020年8月7日受理后，依法组成合议庭进行审理，并于2020年10月27日进行调查询问。上诉人盛源竹木厂的负责人李红菊及委托代理人周涛，上诉人安吉县政府的委托代理人郑娟、杜康，原审被告梅溪镇政府的出庭应诉负责人黄德志及委托代理人王蕾参加调查。双方当事人庭外和解期限一个月，依法不计入审理期限。经最高人民法院批准，本案依法延长了审理期限。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，盛源竹木厂系个人独资企业，坐落于安吉县梅溪镇独山头村，持有安吉国用（2014）第01699号国有土地使用证，证载国有土地使用面积5945.34平方米，以及安吉国用（1999）字第4号国有土地使用证，证载国有土地使用面积3493平方米。该地块上有厂房、办公楼等建筑物共计建筑面积5212平方米，其中建筑面积为708.8平方米办公楼进行过不动产登记，其他建筑未经审批或登记。2017年6月22日，安吉县综合行政执法局作出安执罚决字[2017]第25号《行政处罚决定书》，认为盛源竹木厂上述地块上有1183.09平方米建筑因未取得村镇规划建设许可，被认定为违法建筑。2015年5月18日，浙江省发展和改革委员会作出《省发改委关于申嘉湖高速公路湖州鹿山至安吉孝源段工程项目核准的批复》（浙发改函〔2015〕160号），因盛源竹木厂的土地中1592.12平方米涉及申嘉湖高速公路湖州鹿山至安吉孝源段工程项目，梅溪镇政府曾委托评估机构对盛源竹木厂企业内房屋、动产等财产进行评估，该评估以2017年4月13日为基准日，认定盛源竹木厂厂区房屋价值共计为1984198元；装修及附属设施价值共计为2502899元；树木价值为9137元；各类机器设备价值为365594.9元。2017年7月4日，上述土地地上部分无证厂房被梅溪镇政府强制拆除。此后，涉案1592.12平方米的土地被用于申嘉湖高速公路湖州鹿山至安吉孝源段工程项目建设。另查明，原安吉县昆铜乡人民政府曾于2003年5月26日与盛源竹木厂签订《昆铜乡独山头集镇改造拆迁补偿协议书》，约定因昆铜乡独山头集镇改造项目，原安吉县昆铜乡人民政府拆除盛源竹木厂部分建筑物和构筑物，支付相关补偿费用，为盛源竹木厂办理附近土地出让手续，并为盛源竹木厂新建房屋办理合法手续。再查明，本案经各方当事人申请进入司法评估程序，江苏天圣房地产土地资产评估测绘有限公司（以下简称天圣公司）出具的天圣湖（2020）估字第SF02001号《房地产估价报告》（以下简称《估价报告》），确定盛源竹木厂涉案国有土地使用权价值4072603元，房产价值3037347元（其中有证房价值364914.98元，无证房价值2672432.02元），附属装修及设施价值3656996元，共计10766946元。原审法院认为，本案的争议焦点在于，一是安吉县政府、梅溪镇政府是否实施了盛源竹木厂诉称的违法占用土地行为；二是盛源竹木厂提出的赔偿请求是否具有事实与法律依据。关于第一个争议焦点，虽（2017）浙05行初46号行政判决书，已确认安吉县政府在申嘉湖高速公路湖州鹿山至安吉孝源段工程项目中的用地行为违法。但（2017）浙05行初46号案件中主要审查安吉县政府未经法定用地审批程序，占用安吉县梅溪镇龙涛苗圃集体土地，并迁移苗木行为的合法性。而本案盛源竹木厂主张安吉县政府、梅溪镇政府违法占用并使用其国有土地，侵犯其国有土地使用权及地上不动产相关权利。故两案的诉讼标的并不完全相同，在对建设项目占用集体土地和国有土地的合法性审查中，审查标准、法律依据也不相同，故本案审查结果不应受（2017）浙05行初46号行政判决羁束。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定：“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为公共利益需要使用土地的；（二）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；（三）土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的；（四）因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的；（五）公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。依照前款第（一）项、第（二）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。”《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定：“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：（一）国防和外交的需要；（二）由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；（三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；（四）由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；（六）法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。”第十三条第三款规定：“房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回。”本案涉及盛源竹木厂国有工业用地及该土地上房屋，根据上述法律规定，无论系因房屋征收还是因公共利益收回国有土地，均应由市、县人民政府作出征收决定或经其批准收回国有土地使用权。据此，本案中盛源竹木厂主张梅溪镇政府非法占用其使用的国有土地缺乏依据，而应由安吉县政府对此承担法律责任，依法应裁定驳回盛源竹木厂对梅溪镇政府的起诉。本案中安吉县政府因申嘉湖高速公路湖州鹿山至安吉孝源段工程项目建设，占用盛源竹木厂合法使用的国有土地。虽安吉县政府可以因公共利益需要，依法收回国有土地使用权用于建设，但必须依法履行并保障盛源竹木厂的合法权益。本案中，安吉县政府既未依据正当程序原则，保障盛源竹木厂陈述、申辩及对收回国有土地使用权提出意见的权利；亦未根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，作出征收决定及补偿方案并公告，在未依法收回国有土地使用权、盛源竹木厂仍然持有涉案土地《国有土地使用权证》的情形下，强行占用该地块部分土地用于相关工程项目建设，侵犯了盛源竹木厂合法权益。但因涉案地块已用于涉案工程项目建设，若撤销该占用行为会造成公共利益重大损害，故应予确认该行政行为违法。关于第二个争议焦点。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。本案涉及国有土地上房屋的征收及国有土地使用权收回，盛源竹木厂本可以通过法定的补偿程序获得救济，但各方当事人始终未能就补偿具体标准、金额等问题达成共识，且安吉县政府亦存在怠于行使补偿职责而未对盛源竹木厂进行补偿之情形，盛源竹木厂在本案中选择通过国家赔偿程序救济，该院出于及时救济盛源竹木厂合法权益之考量，予以支持。盛源竹木厂应在本判决生效并获得赔偿后，及时腾空移交涉案土地、房屋，相应的国有土地使用权一并收回。下面就盛源竹木厂在本案中提出的各项赔偿请求分别分析如下：（一）关于国有土地使用权的损失。盛源竹木厂持有安吉国用（2014）第01699号国有土地使用证，以及安吉国用（1999）字第4号国有土地使用证，共计证载面积为9438.34平方米。虽涉案项目仅占用盛源竹木厂上述土地中的1592.12平方米，但该占用部分为盛源竹木厂厂区的中心部分，盛源竹木厂剩余土地因被分割而无法继续生产经营使用，出于全面维护盛源竹木厂权益的考虑，安吉县政府应就其全部合法国有土地使用面积予以赔偿。根据本案中司法评估之结果，盛源竹木厂合法使用的9438.34平方米国有土地使用权价值为4072603元，应由安吉县政府对此承担赔偿责任，盛源竹木厂关于土地使用权损失8612600元的主张缺乏事实与法律依据，该院不予支持。（二）关于建筑物的损失。盛源竹木厂企业内经合法登记房屋评估价值为364914.98元，安吉县政府应予赔偿。对于其他未经登记的建筑（4503.2平方米），虽盛源竹木厂未依法取得规划审批、登记，但对于未经登记建筑损失的责任如何承担，该院认为应从以下几点考量：第一，盛源竹木厂因政府承诺办理涉案地块房屋“合法手续”而建设涉案未经登记建筑，并经营使用至今，盛源竹木厂对此存在一定的信赖保护利益；第二，安吉县政府违法占用盛源竹木厂涉案土地，亦应考虑对其苛以惩罚性责任；第三，安吉县政府及其下属行政机关应早已知晓盛源竹木厂部分建筑未经合法登记的事实，但多年怠于履行法定职责未予查处，亦应对损失扩大承担部分责任。综上分析，基于原被告双方的过错，以及公平原则，安吉县政府应对该部分损失负主要责任。据此，对该部分损失的赔偿责任，该院酌定由安吉县政府承担95%，即2538810.42元。综上，安吉县政府需对建筑物损失赔偿2903725.4元，盛源竹木厂关于建筑物损失31272000元的主张缺乏事实与法律依据，该院不予支持。（三）关于装修、附属设施、机器设备、苗木损失。其中装修、附属设施损失部分，经司法评估，确定其价值为3656996元。对于机器设备、苗木损失部分，由于客观原因，本案司法评估并未能对该部分作出价值认定。该院参照梅溪镇政府在2017年委托评估机构制作的评估报告，酌定苗木价值为9137元；机器设备价值为365594.9元。对于安吉县政府认为强制拆除盛源竹木厂厂房时，只存在少量机器设备的意见，该院认为，本案审查内容为安吉县政府未批先用涉案土地进行涉案工程项目建设对盛源竹木厂造成的财产损失，并不仅限于强拆造成的损失。且行政机关在强拆时未对盛源竹木厂厂区内机器设备的具体情况进行登记、公证，致使在本案中未能明确盛源竹木厂相关机器设备损失金额，故由安吉县政府对该部分损失承担赔偿责任以维护盛源竹木厂该部分合法权益，并无不当。因此，机器设备、苗木损失部分合计为374731.9元。装修、附属设施、机器设备、苗木损失共计为4031727.9元，略高于盛源竹木厂主张的3820000元。鉴于本案系因违法占用土地引起的行政赔偿，涉及土地、建筑、设备等多种财产的使用权、所有权等损失，对于各赔偿项目不应孤立审查，该院根据现有证据，综合考虑实施占用土地行为的违法后果，以及未予妥善处理相关动产的过错责任，从有利于盛源竹木厂权益保护角度，结合相关评估结论，认定安吉县政府需对该部分损失赔偿4031727.9元。（四）关于搬迁安置、停产停业损失。盛源竹木厂主张应赔偿搬迁费、停产停业费共计2500000元，但并未能提供有效证据证明该部分损失数额。考虑到本次建设项目的征收补偿标准系安政发〔2018〕21号《安吉县人民政府关于印发2018年度房屋征收补偿有关标准的通知》（以下简称该《通知》）。由于安吉县政府违法占用盛源竹木厂涉案土地，存在过错，且盛源竹木厂若依据补偿程序应可以获得该《通知》中规定的搬迁费、停产停业损失费等补偿。故该院出于公平考虑，参考该《通知》中规定非住宅房屋搬迁一次性补助费标准中，停产停业损失费为房地评估价值的6%，搬迁安装补助费为房地评估价值的4%的标准。酌定盛源竹木厂应获得的停产停业损失费646016.76元，搬迁安装补助费430677.84元。该部分合计为1076694.6元。（五）关于开办费、证照费、市场开发、留守人员工资、市场损失费、员工培训费、维权费。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第八项规定，侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。该部分损失并不属于盛源竹木厂企业被涉案工程项目占用土地后的直接损失。且对该类损失盛源竹木厂应提供部分证据作为认定依据，但盛源竹木厂未能提供任何证据予以支持其诉求，故对于盛源竹木厂该部分损失的赔偿请求，该院不予支持。（六）关于利息损失。国有土地上房屋征收亦或国有土地使用权收回均应遵循“先补偿后搬迁”原则，本案中，安吉县政府在未对盛源竹木厂补偿情况下违法占用其土地，且后续怠于履行补偿职责，致使盛源竹木厂至今未获补偿，对此产生的利息损失，也应予以赔偿。综合考虑盛源竹木厂、安吉县政府在本案中的过错程度，从有利于盛源竹木厂权益保障角度出发，该院参照中国人民银行同期同档次贷款利率及全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率酌情确定盛源竹木厂的利息损失，应赔偿盛源竹木厂自2017年7月4日涉案土地、厂房被强制占用之日起至款项付清日止的利息损失。综上分析，安吉县政府应就申嘉湖高速公路湖州鹿山至安吉孝源段工程项目用地行为被确认违法而对盛源竹木厂赔偿12084750.9元及利息。综上，盛源竹木厂请求确认安吉县政府、梅溪镇政府未批先用盛源竹木厂国有土地行政行为违法的起诉，因梅溪镇政府并非适格而应予驳回对梅溪镇政府的起诉；安吉县政府因被诉占用土地行为侵犯盛源竹木厂合法权益，应予确认违法。而盛源竹木厂请求赔偿损失的诉讼请求部分具有事实和法律依据，故部分应予以支持。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项，《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第四项、第三十六条第三项、第八项，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决：一、驳回原告安吉县盛源竹木厂对安吉县梅溪镇人民政府的起诉；二、确认被告安吉县人民政府占用原告安吉县盛源竹木厂厂区土地行为违法；三、被告安吉县人民政府于本判决生效之日起三十日内赔偿原告安吉县盛源竹木厂12084750.9元及利息（从2017年7月4日起按中国人民银行同期贷款利率计算至2019年8月19日，此后利息按全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率计算至款项付清日止）；四、驳回原告安吉县盛源竹木厂其他诉讼请求。案件受理费人民币50元，评估费用人民币23100元，均由被告安吉县人民政府负担。盛源竹木厂上诉称：原审法院认定事实不清，适用法律错误，作出的错误判决应当依法予以撤销。一、天圣公司作出的《估价报告》缺乏事实和法律依据，违反法定程序，依法不能作为本案赔偿的依据。1.《估价报告》中土地的市场价格缺乏事实依据。《估价报告》中将涉案土地按照重置成本价进行评估，缺乏具体的事实依据。首先，涉案土地系国有出让土地，完全可以在土地市场上进行自由交易，具有较多的市场交易案例，应该使用市场比较法进行评估。但是天圣公司却使用土地重置成本法进行评估鉴定，违反基本的客观评估要求；其次，即便是根据天圣公司选取的重置成本法，《估价报告》也严重缺乏相应的依据。《估价报告》第2页“摘要”中“估价目的”是“为委托人确定涉案房地产司法鉴定价格提供参考依据而评估委估房地产市场价值”，“价值类型”内容为“本次评估价采用市场价值类型。市场价值为估价对象经适当营销后，由熟悉情况、谨慎行事且不受强迫的交易双方，以公平交易方式在价值时点自愿进行交易的金额。”这说明本次评估的是涉案房地产的市场价格，而不是成本价。再次，《估价报告》中第19页“土地重置成本=土地取得成本+土地开发成本+投资利息+投资利润”，而天圣公司作出的土地重置成本单价仅仅只有400元和450元，不仅远远低于周边同类土地的市场价格，也远低于未经开发的同类土地的初始出让价格。盛源竹木厂在2012年取得涉案宗地二的成本价就已经达到每平方米360元。该宗土地经过盛源竹木厂八、九年的投资开发后，土地价值已经大幅上涨。天圣公司的估价明显与土地实际价值不符。2.《估价报告》中关于厂房的市场价值评估缺乏事实依据。依据上述意见，涉案房屋需要确定的是市场价格，而不是《估价报告》中的建筑物重置成本价。本案房屋征收拆迁过程中，至今没有制订补偿安置方案。因此，可以参照与2017年涉案房屋强拆时同时实施征收的《石马港周边环境整治项目区块国有土地上房屋征收补偿安置方案》（以下简称石马港方案）第七条“补偿与安置方式（二）非住宅补偿之工业出让用地上的房屋补偿（1）货币补偿。工业出让土地上的房屋参照相邻地块政策，由房地产评估机构根据评估标准，结合该房屋结构、建筑面积、成新、层次、装修、土地出让金等因素评估确定。”本案中，《估价报告》中房屋的市场价格却变成了重置成本价。根本无法反映真实的市场价格。3.天圣公司选取的评估方法错误。房地产估价方法应以优先选用市场比较法作为估价方法。只有确实无法收集到，才能选取其他方法评估。天圣公司一方面认为在估价对象周边类似工业厂房成交实例很少，故不宜采用比较法进行评估，同时又认定“……可在公开市场自由合法交易，本次估价专业意见为交易税费按照国家有关规定正常负担状况下的价格”（详见《估价报告》第8页）。天圣公司对市场价值的定义为“……以公平交易方式在价值时点自愿进行交易的金额”。《估价报告》中天圣公司用早已确定的重置基准价为依据所作出的重置成本价的评估结果与涉案房地产的市场价格差距巨大，完全不属于同类价值。4.天圣公司的评估鉴定违反法定程序。《房地产估价规范》（GB/T50291-2015）“3.0.2估价委托应由房地产估价机构统一受理，并应符合下列规定：4除应采用批量估价的项目外，每个估价项目应至少有一名注册房地产估价师全程参与受理估价委托、实地查勘估价并拟定估价报告等估价工作。”《浙江省房地产司法评估指导意见（试行）》（浙估协〔2018〕66号）第十五条：“受理估价委托后，房地产估价机构应当委派至少一名注册房地产估价师与委托人或当事人、相关利害关系人一同进行实地勘验。”第二十条：“注册房地产估价师应当对估价对象进行实地勘验，将估价对象现状与相关权属证明资料上记载的内容逐一进行对照，全面、细致地了解估价对象，拍摄、制作能够反映估价对象实物状况和周围环境状况的照片等影像资料，做好实地勘验记录。”第二十一条：“注册房地产估价师的实地勘验记录须由注册房地产估价师、委托人指派的现场勘验人员和估价利害关系人或者其代理人签名，估价利害关系人或者其代理人拒绝签名的，应当由见证人见证，无见证人的，注册房地产估价师应当提供与估价对象的合影佐证影像。以上情形，应当在勘验记录中载明并在估价报告中说明。”《湖州市市区国有土地上房屋征收评估管理规定》第十二条：“评估机构应当安排估价人员对被征收房屋进行实地查勘，调查被征收房屋状况，拍摄反映被征收房屋内外部状况的照片等影像资料，做好实地查勘记录，并妥善保管。”本案中，天圣公司并未安排注册估价师到现场进行实地查勘。对此，盛源竹木厂提出异议，天圣公司于2020年5月6日出具《司法答疑》称：“估价人员与原被告确认的现场查勘先后有两次，估价师李建华老师于2020年2月26日与助理估价师一同进行现场查勘。”天圣公司的答疑完全与事实不符，其一，没有说明2020年1月15日是否安排参与本案评估的注册估价师到现场进行实地查勘，其二，2020年2月24日，天圣公司已经出具了《估价报告》，注册估价师李建华在两天后也就是2020年2月26日才到现场进行所谓的查勘，严重违背《房地产估价规范》的要求。5.天圣公司的提供的《估价报告》中缺少“估价技术报告”。《房地产估价规范》7.0.2“叙述式《估价报告》应包括下列部分：1封面；2致估价委托人函；3目录；4估价师声明；5估价假设和限制条件；6估价结果报告；7估价技术报告；8附件。”本案中，原审法院出具的《司法评估委托书》中明确要求天圣公司在评估完毕后，将评估文书正本两份、副本三份与相关材料一并移交法院司法鉴定处。但是，天圣公司作出的《估价报告》中没有估价技术报告。二、盛源竹木厂对于涉案部分房屋未登记问题不存在任何过错，不应当承担相应的过错责任。原审法院认为，盛源竹木厂在涉案部分房屋未登记问题上存在过错，判决盛源竹木厂承担5%的过错责任，这与法院查明的事实不相符。根据在案证据，在2003年签订的拆迁补偿协议中明确约定由政府机关为盛源竹木厂涉案房屋办理合法手续。房屋自建设完成至今，盛源竹木厂一直愿意积极配合政府办理相关房产的登记手续，多次要求和督促政府机关办理，但是因政府机关怠于履行法定及约定义务，导致部分房屋未能及时办理登记手续。在此之前，任何单位和个人亦未对未登记房屋提出任何异议。盛源竹木厂对此存有正当的信赖利益，应当受到法律的全面保护。由此产生的责任应当由安吉县政府全部承担。三、根据赔偿不低于补偿的基本原则，盛源竹木厂应当依法享有在征收补偿过程中所有的各种补助和奖励。安吉县政府在没有作出征收决定及补偿方案并公告，没有依法收回国有土地使用权的情况下，强制拆除涉案部分房屋并强行占用该地块部分土地，已经被法院判决确认违法。为了体现对盛源竹木厂合法权益的全面保护及对安吉县政府严重违法行为的惩戒，根据当前最高人民法院类似典型案例的裁判原则，盛源竹木厂在补偿过程应当享有的各项补助和奖励，在行政赔偿中同样享有。在数额的确定上应当体现对安吉县政府违法行为的惩戒，而不应当仅仅按照补偿标准进行赔偿。其中，参照石马港区块的补偿安置方案，盛源竹木厂除了依法享有相应的选择货币补偿10%的补助；搬迁、停产停业、安装、过渡补助按房地产评估价值补助10%；配合评估奖（合法面积50元/平方米）、集中签约奖（3万元）、按时签约奖（50元/平方米）、按时腾空奖（50元/平方米）、提前腾空奖励（3万元），同时还要享有相应的节地奖。四、开办费、证照费、市场开发、留守人员工资、市场损失费、员工培训费、维权费、利息均是因安吉县政府实施违法行为给盛源竹木厂造成的财产损失，应当依法予以赔偿。因安吉县政府的违法行为，导致盛源竹木厂无法继续经营。由此给盛源竹木厂造成了上述各种损失，应当由安吉县政府承担相应的赔偿责任。综上，盛源竹木厂依法提起上诉，请求撤销（2018）浙05行初94号行政判决第三项、第四项；改判安吉县政府赔偿盛源竹木厂5590.46万元（详见财产损失清单）。安吉县政府答辩称：一、天圣公司作出的《估价报告》内容正确，程序合法。《估价报告》中采用成本法作为本次评估对象价值确定的主要方法，具有事实依据，符合法律规定。《估价报告》载明，本次评估目的为“为委托人确定涉案房地产司法鉴定价格提供参考依据而评估委托房地产市场价值”，本次估价的价值类型为市场价值，市场价值为估价对象经适当营销后，由熟悉情况、谨慎行事且不受强迫的交易双方，以公平交易方式在价值时点自愿进行交易的金额。此次评估的估价方法由评估机构根据委托方提供的《安吉县不动产登记查询证明》、《土地使用权证》复印件、《装修附属物清单》等估价对象，并依据《房地产估价规范》（GB/T50291-2015）等法律依据确定，市场价值这一概念与评估方式中的市场比较法并无必然联系。《估价报告》已经明确了采用成本法作为本次评估对象价值确定的主要方法，符合《房地产估价规范》的有关规定，是有效的评估方法之一。根据《房地产估价规范》5.4成本法中规定，成本法采用的是房地分估的方式，估算的是“重置价格或重建价格”。本次评估报告中明确成本法的计算公式为：房地产成本价值=土地重置成本+建筑物重置成本-折旧，土地重置成本=土地取得成本+土地开发成本+投资利息+投资利润，建筑物重置成本采用当地房屋重置价值标准进行测算。该成本计算方法也符合《房地产估价规范》的相关规定。盛源竹木厂一直强调必须选用市场比较法作为本次评估的唯一方法，没有法律依据。二、盛源竹木厂对案涉房屋未取得合法证照负有当然的法定责任。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。《不动产登记暂行条例》第四条规定，国家实行不动产统一登记制度；第五条规定，下列不动产权利，依照本条例的规定办理登记：（二）房屋等建筑物、构筑物所有权。盛源竹木厂对其所有的建筑物依法负有申请办理不动产登记的法定义务。三、盛源竹木厂主张其应当依法享有在征地补偿过程中所有的各类补助和奖励，没有事实依据。原审法院根据《安吉县人民政府关于印发2018年度房屋征收补偿有关标准的通知》内容，已将停产停业补助费、搬迁安装补助费纳入赔偿范围，盛源竹木厂上诉状中所述其他补助及奖励没有事实与法律依据。四、关于开办费、证照费、市场开发、留守人员工资、市场损失费、员工培训费、维权费的损失不属于盛源竹木厂企业被涉案工程占用土地后的直接损失，盛源竹木厂主张该部分损失没有法律和事实依据，原审法院不予支持符合法律规定。综上，盛源竹木厂提出的上诉请求及事实理由不能成立，请求驳回盛源竹木厂的上诉请求。原审被告梅溪镇政府发表意见称：本案系土地行政征收及行政赔偿纠纷案。根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条及《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条、第十三条第三款的规定，因公共利益需要作出决定征收国有土地和国有土地上房屋，其主体是市、县级人民政府，梅溪镇政府显然不属于法律规定的具有作出征收决定的主体，故梅溪镇政府不是本案的适格主体。因此，原审中对于梅溪镇政府的判决是正确的。请求维持原审判决。安吉县政府上诉称：一、关于认定赔偿的土地及建筑物面积存在错误。原审判决认定：“虽涉案项目仅占用盛源竹木厂上述土地中的1592.12平方米，但该占用部分为盛源竹木厂厂区的中心部分，盛源竹木厂剩余土地因被分割而无法继续生产经营使用，出于全面维护盛源竹木厂权益的考虑，安吉县政府应就其全部合法国有土地使用面积予以赔偿”，该认定内容显属错误。虽然安吉县政府占用部分土地将盛源竹木厂的土地分割为两部分，但占用土地以北方向土地面积为7587.83平方米，占全部土地面积的80.4%，且全部主体建筑都位于该区域，该区域内的建筑面积（包括无证建筑的建筑面积）约为3868.79平方米，占全部土地范围内建筑面积的86.6%，占用土地以南方向土地并没有地上建筑物，且土地面积仅为258.39平方米，仅占全部土地面积的2.7%，项目占用土地并不是位于盛源竹木厂厂区的中心位置，并不影响盛源竹木厂厂区的基本正常使用功能。原审法院主观认定占用土地位于盛源竹木厂厂区中心部分，剩余土地因被分割而无法继续生产经营使用，与客观事实明显不符，属于事实认定错误。安吉县政府应当仅对盛源竹木厂被占用的土地面积1592.12平方米予以赔偿，该部分土地经评估价值为716454元（450元/平方米），其余土地面积评估价值3356149元不予赔偿。二、关于利息损失认定存在错误。原审法院认定安吉县政府赔偿盛源竹木厂各项损失的计算依据是天圣公司作出的《估价报告》，该报告确定的各项评估对象价值的评估基准日为2020年1月15日，而非土地占用发生的时间，即2017年7月4日，《估价报告》已经涵盖了被占用土地、拆除房屋及其他评估对象自2017年7月4日起至评估报告出具日的增值部分，这种增值也包括了利息收益。原审法院判决在《估价报告》基础上再行支付利息，无法律依据。且国家赔偿法确定的赔偿内容为相对人的直接损失，该种损失不包括利息，原审法院判决安吉县政府支付利息，不符合法律规定。三、关于赔偿后的财产权益归属问题，原审法院未予评判，属于事实认定不清，判决结果遗漏。原审法院判决安吉县政府对盛源竹木厂厂区全部范围的土地使用权、建筑物、装修及附属设施、机器设备等给予赔偿，但是没有明确安吉县政府赔偿之后原属于盛源竹木厂的土地使用权、建筑物、装修及附属设施、机器设备、苗木等物的物权归属，即只解决了一半的问题，对于权属问题未予评判，明显属于漏判。安吉县政府认为应当一并判决上述财物在安吉县政府支付赔偿款后归属于安吉县政府，并在盛源竹木厂腾空移交涉案土地、房屋并办理国有土地使用权收回手续后，安吉县政府再支付赔偿款为妥。综上，原审判决认定事实错误，适用法律不当，请求判令：1.撤销（2018）浙05行初94号行政判决第三项，依法改判安吉县政府在盛源竹木厂腾空移交涉案土地、房屋并办理国有土地使用权收回手续后赔偿盛源竹木厂8728601.9元；2.本案上诉费由盛源竹木厂承担。盛源竹木厂未提交书面意见，调查时答辩称：一、关于案涉土地及建筑面积的认定，原审法院经过双方确认之后，才委托评估机构进行评估。原审卷宗里有相应的询问笔录予以证实。安吉县政府原审中未对评估对象提出异议，而是予以确认，其二审中对评估的土地和建筑物面积的异议不能成立。且案涉地块上建设的高速公路通过了盛源竹木厂厂区的核心位置，原审法院已到现场勘查过，有事实依据。二、关于利息损失原审法院认定正确。盛源竹木厂享有合法的财产所有权，安吉县政府在没有作出征收决定、没有作出补偿安置决定的情况下，直接对涉案的土地和建筑物实施了强制拆除和占用的行为，已经被人民法院判决违法。而盛源竹木厂至今没有拿到任何补偿和赔偿，这期间的损失，应当依法予以赔偿。利息损失属于盛源竹木厂直接损失的一部分。案涉《估价报告》的评估价值并没有体现市场价格，不包括利息损失。即使按照2020年1月15日评估时点的价值计算，也应当支付利息。如果是合法征收拆迁，盛源竹木厂早就应该拿到相关利益，企业可以再投资创造更大的利润，因此利息只是稍微弥补了一点盛源竹木厂的损失。三、关于赔偿后的财产权益归属问题。原审法院是按照双方的诉讼请求和提供的证据进行审判。盛源竹木厂提起的赔偿请求很明确，要求对案涉的房屋及土地依法予以赔偿，人民法院也只对此进行审理。对于能搬离的机器设备、苗木、装饰装修附属设施，法院只判赔了搬迁费，不涉及物品价值，也不涉及物品归属；对于土地上的附属物或者建筑物及固定在建筑物上的附属设施，在获得赔偿之后，土地、建筑物及附属设施与盛源竹木厂没有关系，由安吉县政府进行处置。原审法院没有遗漏相关的诉讼请求。综上，请求驳回安吉县政府的上诉请求。原审被告梅溪镇政府发表意见称：对安吉县政府的上诉请求和事实与理由，没有意见。二审过程中，盛源竹木厂提交以下证据材料：1.契证两份，以证明案涉土地在2012年交纳契税时，土地的基准价就已达到每平方米360元，时隔八年以后，原审评估的案涉土地价格远低于正常的市场价格。2.石马港周边环境整治项目国有土地房屋征收政策手册，以证明在周边地区征收拆迁中，工业出让用地的房屋征收补偿政策，除房地产的市场价格补偿之外，还包括各种补助、奖励和补贴，盛源竹木厂也应享受这些权益。3.浙江省高级人民法院（2019）浙行再50号行政再审判决书，以证明针对案涉建筑的行政处罚决定已被再审判决撤销，案涉房屋均属合法建筑，安吉县政府应当承担全面赔偿责任。经质证，安吉县政府对证据1的真实性无异议，关联性有异议，2012年和2013年的契证本身反映一年间土地的增值并不大，原审中评估机构对土地价值的评估符合客观情况；对证据2的关联性有异议，本案所涉土地位于梅溪镇昆铜工业园区，与证据2石马港周边环境整治项目没有任何可比性；对证据3的真实性、合法性、关联性没有异议，行政判决虽撤销了行政处罚决定和复议决定，但并不影响案涉的房屋至今没有取得房屋产权证的事实，证据3对原审法院的判决结果无任何影响。梅溪镇政府的质证意见与安吉县政府一致。经审查，本院认为，证据1、2一审时即存在，盛源竹木厂无正当事由，未将上述材料在一审时提交，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条第二款“原告或者第三人在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据，人民法院不予接纳。”之规定，本院不予接纳。证据3系法院生效判决，本院确认其内容。经审理，对原审认定的事实，本院予以确认。另查明：本院2020年6月17日作出（2019）浙行再50号行政判决，撤销安吉县行政执法局作出的安执罚决字[2017]第25号行政处罚决定，撤销湖州市行政执法局作出的湖执复决字[2017]1号行政复议决定。本院认为，本案争议焦点在于安吉县政府是否存在违法占用土地行为以及损失赔偿的范围及金额，具体分析如下：1.安吉县政府是否存在违法占用土地行为以及土地赔偿范围问题。安吉县政府因申嘉湖高速公路湖州鹿山至安吉孝源段工程项目建设需要，未履行收回国有土地使用权或征收国有土地上房屋的法定程序，即占用盛源竹木厂合法使用的部分国有土地，给盛源竹木厂造成损失。因撤销该占用行为会造成公共利益重大损害，故原审确认占用土地行为违法，并无不当，由此造成的损失，安吉县政府应予赔偿。经一、二审实地勘查，申嘉湖高速公路湖州鹿山至安吉孝源段部分公路从盛源竹木厂厂区穿过，客观上将厂区分为两部分，高速公路占用部分位于厂区中心位置，剩余土地因被分割而无法整体使用，如企业继续生产经营将存在较大安全隐患。因此，安吉县政府的违法占地行为已造成盛源竹木厂全部土地的使用困难。安吉县政府对实际占用的红线范围内的1592.12平方米土地承担赔偿责任无异议，对因违法占用导致无法使用的剩余土地，安吉县政府本应依法及时启动该部分剩余土地的处置及相应补偿程序，但由于安吉县政府怠于履行相应职责，导致盛源竹木厂的该部分土地权益并未得到合理补偿，故从全面维护盛源竹木厂权益及提高行政效率、减少诉累等角度考虑，原审法院判令安吉县政府就盛源竹木厂全部合法国有土地使用面积予以赔偿，并无明显不当。安吉县政府主张项目占用土地并非位于盛源竹木厂厂区的中心位置，不影响盛源竹木厂厂区的基本正常使用功能，与事实不符，其要求仅赔偿被占用的1592.12平方米土地价值的上诉请求，不予支持。2.建筑物的损失应否全部赔偿问题。盛源竹木厂厂区内有厂房、办公楼等建筑物共计建筑面积5212平方米，其中建筑面积为708.8平方米办公楼进行过不动产登记，其他建筑未经审批或登记。安执罚决字[2017]第25号《行政处罚决定书》将其中1183.09平方米建筑认定为违法建筑，其余3320.11平方米的无证建筑，安吉县政府未对其性质、建筑年份等进行认定。考虑到2003年原安吉县昆铜乡人民政府曾与盛源竹木厂签订《昆铜乡独山头集镇改造拆迁补偿协议书》，约定由原安吉县昆铜乡人民政府为盛源竹木厂新建房屋办理合法手续的事实，以及双方对3320.11平方米无证建筑与被认定为违法建筑的1183.09平方米无证建筑性质相同均未提出异议，综合考量本案一、二审以及（2019）浙行再50号案件审理过程中的协调情况，原审法院对3320.11平方米无证建筑的赔偿采用与1183.09平方米无证建筑赔偿相同的赔偿方式，并无明显不当，亦有利于保护盛源竹木厂的合法权益。安吉县行政执法局作出的安执罚决字[2017]第25号行政处罚决定及湖州市行政执法局作出的湖执复决字[2017]1号行政复议决定虽然已被生效判决撤销，1183.09平方米的无证建筑未被认定为违法建筑，但是案涉无证建筑确实未经合法登记，与业经合法登记的建筑赔偿应有所区别。本院（2019）浙行再50号行政判决认定“导致盛源竹木厂涉案房屋至本案被处罚时未能办理建设工程规划许可证，其主要原因在当地政府。”综合考虑无证建筑的历史成因，双方过错及公平原则，原审法院酌定安吉县政府对无证建筑损失承担95%的赔偿责任，已充分保护了盛源竹木厂的利益。盛源竹木厂要求安吉县政府对无证建筑承担全部赔偿责任的上诉理由，不能成立。3.赔偿金额如何确定问题。盛源竹木厂对《估价报告》的评估方法、评估程序、评估报告材料、评估结果等提出异议，认为依据《估价报告》确定的赔偿金额过低。首先，《估价报告》说明估价对象作为工业房，测算土地成本有关资料较易获得，同时建筑物建造成本也比较透明，故采用成本法确定估价对象价格。对于未采用比较法、收益法、假设开发法等方法作为估价方法的原因也已详细阐明，评估方法的选取并无不当。依据《估价报告》，宗地一3493平方米的土地单价为400元/平方米，宗地二5945.34平方米的土地单价为450元/平方米，根据安吉县政府提供的2016年9月1日安吉县工业用地级别基准地价表，梅溪镇的二级及三级工业用地基准地价分别为350元和300元。该土地评估结果符合一般土地增值规律，评估结论具有合理性。其次，《房地产估价规范》第7.0.5规定：“估价技术报告可按估价委托合同约定不向估价委托人提供”，因此估价技术报告并非估价报告的必要组成部分，案涉《估价报告》没有估价技术报告并无不当。再次，盛源竹木厂原审中即对注册估价师是否到现场进行实地查勘提出过异议，天圣公司已出具《司法答疑》做出解释，二审中，天圣公司又出具了《说明》，详细说明了两次实地查勘的具体情况。结合两次情况说明，可以认定两次查勘均有估价人员参与，但注册估价师未在《估价报告》作出前进行实地查勘，程序上存在瑕疵，本院予以指正。案涉《估价报告》的鉴定人具有相应的鉴定资格，鉴定结论具有依据，鉴定程序瑕疵尚不足以推翻《估价报告》的效力。盛源竹木厂虽然对《估价报告》结论有异议，但未申请重新鉴定，其异议不能成立。原审依据《估价报告》确定相关项目的赔偿金额，并无不当。4.利息应否承担问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第二款规定，赔偿义务机关应当及时履行赔偿义务；第九条第一款规定，赔偿义务机关违法造成财产损害的，应当给予赔偿。据此，安吉县政府对自己的违法行为造成的财产损失，有及时支付赔偿金的法定义务。本案中，安吉县政府违法占用案涉土地、厂房时即损害盛源竹木厂的利益，理应及时履行赔偿义务，但其一直怠于履行。此外，依据公平原则，加害人理应及时支付违法损害赔偿金，以使赔偿金的孳息尽早归于受害人，尽可能减少受害人的损失。若违法损害赔偿金不计付利息，则会使受害人的直接损失无法得到全部赔偿，甚至可能促使加害人拖延履行赔偿义务，故从有效化解行政争议的角度而言，原审法院对于利息的认定并无明显不当。此外，盛源竹木厂要求参照石马港区块的补偿安置方案，同比例享受搬迁安置、停产停业等补助，缺乏事实依据，其二审要求享有的配合评估奖、集中签约奖、按时签约奖、按时腾空奖、提前腾空奖、节地奖等奖励，已超出原审诉讼请求范围，本院不予处理。关于开办费、证照费、市场开发、留守人员工资、市场损失费、员工培训费、维权费，均不属于盛源竹木厂被涉案工程项目占用土地后的直接损失，不属于赔偿范围，原审未予支持该部分赔偿请求，并无不当。对于安吉县政府提出的赔偿后财产权益归属问题，原审已经明确“盛源竹木厂应在本判决生效并获得赔偿后，及时腾空移交涉案土地、房屋，相应的国有土地使用权一并收回”，二审中，盛源竹木厂也明确表示在赔偿到位后，同意放弃国有土地使用权及地上建筑物、装修、附属设施的所有权，只赔偿搬迁费的可移动的机器设备及苗木，仍归盛源竹木厂所有，安吉县政府对此予以认可。安吉县政府上诉认为原审未对权属问题评判，属于漏判的上诉理由不能成立。综上，盛源竹木厂和安吉县政府的上诉理由均不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人安吉县人民政府及上诉人安吉县盛源竹木厂各负担25元。本判决为终审判决。审判长  戴文波审判员  沈 妙审判员  董 东二〇二一年三月十日书记员  陈亦恒1·27·