北京市第二中级人民法院行 政 判 决 书（2021）京02行终19号上诉人（一审被告）河南省卫生健康委员会，住所地河南省郑州市郑东新区金水东路和博学路交叉口。法定代表人阚全程，主任。委托代理人李蓓，河南省卫生健康委员会工作人员。委托代理人马宗瑞，北京大成（郑州）律师事务所律师。被上诉人（一审原告）孙保瑞，男，1972年6月25日出生，汉族，住河南省郑州市金水区。一审被告中华人民共和国国家卫生健康委员会，住所地北京市西城区西直门外南路**。法定代表人马晓伟，主任。委托代理人刘涛，中华人民共和国国家卫生健康委员会工作人员。委托代理人张安灏，北京德恒律师事务所律师。上诉人河南省卫生健康委员会（以下简称河南卫健委）、因孙保瑞诉其所作行政答复及中华人民共和国国家卫生健康委员会（以下简称国家卫健委）行政复议一案，不服北京市西城区人民法院（以下简称一审法院）所作（2019）京0102行初811号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。2019年7月3日，河南卫健委作出《关于孙保瑞举报省中医院相关调查情况的答复》（以下简称被诉答复），主要内容如下：关于你反映“河南省中医院及相关医务人员隐匿伪造病历、未按照病历书写规范书写病历等有关问题”答复如下：一、调查结果。（一）病历书写不规范。1.医院提供的患者刘英的病历复印件中未见锁骨下中心静脉置管术的有创诊疗操作记录（或手术记录），未见会诊记录；2.2017年3月3日9时46分至2017年4月29日之间的病程记录均未签名。2017年3月4日至4月28日的长期医嘱、3月3日至4月28日的临时医嘱、2月18日至4月18日的中药汤剂医嘱医师护士均未签字；3.阶段小结记录不及时，医院提供的患者刘英的病历复印件显示，患者刘英入院日期为2017年2月14日，3月14日的阶段小结在3月19日的病程记录之后。（二）电子病历系统使用不规范。1.住院电子病历未按照规定随患者出院经上级医师于患者出院审核确认后归档并由电子病历管理部门统一管理；2.医院未按照规定在发生医疗事故争议时锁定电子病历；3.医院电子病历系统无严格的复制管理功能。（三）医院未按照规定出具死亡证明。二、处理意见。针对河南省中医院存在以上问题，河南卫健委依据《医疗质量管理办法》已向该院下达了《卫生监督意见书》，责令立即改正。孙保瑞不服被诉答复，向国家卫健委申请行政复议。国家卫健委于2019年11月1日作出国卫复决〔2019〕46号《行政复议决定书》（以下简称被诉复议决定），主要内容为：针对申请人所提请求事项，被申请人经调查，已认定违法事实不能成立，针对发现的病历书写、电子病历系统使用不规范等问题下达行政执法意见，并将调查相关情况告知申请人。被申请人已依法履行了相应的法定职责。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项规定，决定驳回孙保瑞的行政复议申请。孙保瑞向一审法院诉称，2017年2月14日，孙保瑞母亲刘英在河南省中医院（河南中医药大学第二附属医院）肝胆脾胃科病房内因医院的过错致死，后被医院送入ICU进行虚假治疗骗取国家医保和家属费用，并在未告知家属实情的情况下进行人体试验直至肉体死亡。两年多来，孙保瑞母亲刘英的遗体、医保卡被医院扣留至今。事情发生后，孙保瑞多次向河南卫健委投诉举报，河南卫健委一直未全面履行法定职责，也未依法行政，仅仅在2019年7月3日出具了被诉答复。经复议，孙保瑞于2019年11月7日收到国家卫健委作出的被诉复议决定。故诉至法院，请求：1.撤销河南卫健委2019年7月3日作出的被诉答复，并责令河南卫健委履行监管职责、重新作出答复；2.撤销国家卫健委作出的被诉复议决定。河南卫健委辩称，孙保瑞与本案无利害关系，不具备行政诉讼主体资格。孙保瑞的投诉举报只是为行政处理提供线索，不是必须参加程序的利害关系人，河南卫健委是否作出行政处理决定以及作出何种行政处理决定并不对其权利义务产生实际影响。同时，针对孙保瑞的投诉举报，河南卫健委已经依法履行法定职责，调查完毕后认定违法事实不成立，但针对调查过程中发现的不规范问题，依照相关规定下达了《卫生监督意见书》，并将处理结果以书面形式答复孙保瑞。综上，请求法院查明事实，依法公正判决。国家卫健委辩称，被诉复议决定认定事实清楚、适用法律正确，内容适当、程序合法，请求法院依法驳回孙保瑞的诉讼请求。一审法院认为，《医疗机构管理条例》第五条规定，国务院卫生行政部门负责全国医疗机构的监督管理工作。县级以上地方人民政府卫生行政部门负责本行政区域内医疗机构的监督管理工作。河南卫健委作为河南省的卫生行政部门，具有对本辖区内医疗机构的举报进行受理、调查、处理等进行监督管理的法定职责。国家卫健委依据《中华人民共和国行政复议法》第十二条的规定，具有接收、审查行政复议申请和作出行政复议决定的法定职责。本案中，作为河南省卫生行政主管部门的河南卫健委针对孙保瑞投诉的事项进行了调查并针对发现的病历书写不规范、电子病历系统使用不规范等问题向河南中医药大学第二附属医院下达了《卫生监督意见书》，责令医疗机构立即改正，在此基础上对孙保瑞进行了答复，但被诉答复并未涵盖孙保瑞投诉的所有事项，属于遗漏孙保瑞诉求。同时，被诉答复存在明显不完整的地方，在“（三）医院未按照规定出具死亡证明”项下并无具体的认定内容，亦无具体的处理意见。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十五条规定，复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议决定的合法性。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条规定，有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：（一）申请人认为行政机关不履行法定职责申请行政复议，行政复议机关受理后发现该行政机关没有相应法定职责或者在受理前已经履行法定职责的；……。《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（二）规定，被申请人不履行法定职责的，决定其在一定期限内履行；……。根据上述法律、法规的规定，作为复议机关的国家卫健委理应严格按照上述法律规定严格履行自己的职责，针对河南卫健委存在的上述问题予以纠正，但国家卫健委认为河南卫健委已经履行相应的法定职责，最终驳回了孙保瑞的复议请求，属于认定事实不清、适用法律错误。综上所述，河南卫健委未在职权范围内未针对孙保瑞投诉请求进行全面审查和处理，属于事实认定不清；国家卫健委在复议案件的审理过程中未针对河南卫健委存在的上述问题予以纠正，属于认定事实不清、适用法律错误。孙保瑞的请求符合法律规定，应予以支持。据此，一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（二）项的规定，判决：一、撤销河南卫健委2019年7月3日作出的被诉答复；二、撤销国家卫健委作出的被诉复议决定；三、责令河南卫健委在判决生效后六十日内针对孙保瑞的投诉重新作出答复。河南卫健委不服一审判决，上诉至本院，认为河南卫健委履行法定职责不存在遗漏投诉事项的情况，针对被诉答复“（三）医院未按照规定出具死亡证明”已经下达《卫生监督意见书》的处理意见，一审法院认定事实不清及错误。故请求撤销一审判决，改判驳回孙保瑞的诉讼请求。孙保瑞同意一审判决，请求予以维持。国家卫健委未对一审判决提起上诉，同意河南卫健委的上诉请求，认为孙保瑞复议请求明确，被诉答复并非本案的审查对象，一审判决适用法律错误，应予撤销。在一审诉讼期间，孙保瑞为证明自己的主张，向法院提交并在庭审中出示了下列证据：1.医疗损害纠纷判决书；2.医院致患者家属的一封信；3.信访事项不予受理告知书（编号LF20180189750）；4.电子病历鉴定光盘；5.郑州市医疗事故争议尸体解剖鉴定申请书。在一审诉讼期间，河南卫健委向法院提交并在庭审中出示了下列证据：1.《申请行政处理、处罚申请书》及相关材料，证明孙保瑞向河南卫健委递交相关材料举报投诉河南省中医院隐匿伪造病历等问题；2.河南省卫生计生监督局调查处理卷宗，证明针对孙保瑞的投诉，河南省卫生计生监督局依法开展了调查；3.关于孙保瑞投诉河南省中医院隐匿伪造病历等问题的调查报告，证明河南省卫生计生监督局对孙保瑞投诉举报事项调查处理后，向河南卫健委提交调查报告；4.卫生监督意见书，证明河南卫健委根据调查情况针对河南省中医院存在的问题依据《医疗质量管理办法》向医院下达了《卫生监督意见书》；5.被诉答复，证明河南卫健委根据调查结果和处理意见向孙保瑞进行回复。在一审诉讼期间，国家卫健委向法院提交并在庭审中出示了下列证据：1.行政复议申请材料，EMS复印件及签收查询结果，证明孙保瑞提出行政复议申请内容及签收时间；2.补正行政复议申请通知书、EMS复印件，证明国家卫健委要求孙保瑞补正材料；3.补正材料、EMS复印件及签收查询结果，证明孙保瑞提出补正材料及签收时间；4.提出答复通知书，证明国家卫健委于2019年8月23日作出提出答复通知书并送达河南卫健委；5.行政复议答复材料，证明河南卫健委提交答复材料；6.延期审理通知书，证明国家卫健委作出延期决定并送达孙保瑞；7.复议决定送达快递，证明行政复议程序合法。一审法院经庭审质证，对上述证据认证如下：孙保瑞、河南卫健委、国家卫健委的证据符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中规定的提供证据材料的要求，内容真实、合法，且与本案具有关联性，可以证明相关事实，故予以采纳。一审法院已将当事人提交的上述证据材料随案移送本院。经审查，一审法院对上述证据材料的认证意见符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》，认证意见正确，本院予以确认。根据上述被认定为合法有效的证据及各方当事人陈述，本院查明如下事实：2019年3月21日，孙保瑞向河南卫健委提交《申请行政处理、处罚申请书》，要求对河南省中医院及其相关医护人员隐匿、伪造病历、不按照病历书写规范书写病历、违反病历规范、违反电子病历规范、索要红包及贵重药品、不出具死亡证明、不归还尸体、未按规定上报医疗纠纷、不按照规定封存相关病历资料和现场实物等行为进行处理和处罚。收到孙保瑞的申请后，河南卫健委对河南省中医院进行了现场检查，提取了相关病历，并对相关人员进行了询问，针对调查过程中发现的病历书写不规范、电子病历系统使用不规范等问题，于2019年6月20日向河南省中医院（河南中医药大学第二附属医院）下达《卫生监督意见书》，责令医疗机构立即改正。2019年7月3日，河南卫健委作出被诉答复，告知孙保瑞有关调查情况。孙保瑞不服被诉答复，认为河南卫健委未完全履行法定职责，向国家卫健委申请行政复议。2019年8月19日，国家卫健委收到孙保瑞的行政复议申请并于同日作出《补正行政复议申请通知书》，告知需要补正的材料。2019年8月22日，国家卫健委收到孙保瑞的补正材料。2019年8月23日，国家卫健委向河南卫健委发送《提出答复通知书》，要求提交答复材料及相应的证据。河南卫健委于2019年8月30日收到该通知，后于2019年9月8日提交复议答复材料。2019年10月11日，国家卫健委作出《延期审理通知书》，决定延期至2019年11月20日。2019年11月1日，国家卫健委作出被诉复议决定并送达给各方当事人。本院认为，根据《医疗机构管理条例》中关于医疗机构的监督管理部门及其职责的规定，河南卫健委具有对本行政区域内的医疗机构进行监督管理的法定职责。依照《中华人民共和国行政复议法》关于行政复议机关及其职责的规定，国家卫健委具有受理孙保瑞所提行政复议申请，并根据具体情况作出行政复议决定的法定职责。针对河南卫健委上诉所提该委已全面履行法定职责、不存在遗漏投诉事项的主张，本院认为，在孙保瑞向河南卫健委提交的《申请行政处理、处罚申请书》中，明确了请求内容，不仅包括反映病历书写不规范、违反电子病历规范问题，还包括反映医院相关人员索要红包及贵重物品、不出具死亡证明、未按规定上报医疗纠纷等多项内容。虽然在案证据能够显示河南省卫生计生监督局在接受河南卫健委转办函后就相关问题进行了调查，出具了调查报告并下达了《卫生监督意见书》，但在此基础上，河南卫健委向孙保瑞作出的被诉答复并未针对孙保瑞的申请事项进行全面回复，遗漏了申请诉求，属于认定事实不清。国家卫健委在接到孙保瑞的行政复议申请当日即要求孙保瑞进行补正。孙保瑞提交了补正材料，明确复议请求。国家卫健委在审核后遂向河南卫健委发送《提出答复通知书》，明确告知孙保瑞系不服河南卫健委所作被诉答复提出复议申请，要求河南卫健委在法定期限内提交答复、证据、依据等。国家卫健委应严格按照法律规定履行复议职责，全面审查申请人的复议请求及行政机关所作答复是否符合法律规定，在河南卫健委所作答复未尽到全面审查及处理义务的情况下，驳回申请人的行政复议申请，亦属认定事实不清、适用法律错误。一审法院据此作出撤销河南卫健委被诉答复、国家卫健委被诉复议决定，并责令河南卫健委重新作出答复的判决是正确的，本院应予维持。河南卫健委的上诉请求缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。一审案件受理费50元，由河南省卫生健康委员会、中华人民共和国国家卫生健康委员会共同负担（于本判决生效后七日内交纳）；二审案件受理费50元，由河南省卫生健康委员会负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长 刘彩霞审 判 员 周建忠审 判 员 杨 波二〇二一年三月三十日法官助理 李 珊书 记 员 贯志然