北京市第一中级人民法院行 政 判 决 书（2021）京01行终182号上诉人（一审原告）北京苏苑雅居养老产业投资管理有限公司，住所地北京市东城区朝阳门内南小街**。法定代表人王海军，总经理。委托代理人刘汝忠，泰和泰（北京）律师事务所律师。委托代理人江帆，泰和泰（北京）律师事务所律师。被上诉人（一审被告）北京市规划和自然资源委员会昌平分局，，住所地北京市昌平区创新路**法定代表人王亦兵，局长。委托代理人黄芃文，北京市规划和自然资源委员会昌平分局工作人员。委托代理人钱飞，北京市诚实律师事务所律师。上诉人北京苏苑雅居养老产业投资管理有限公司（以下简称苏苑雅居公司）因行政处罚一案，不服北京市昌平区人民法院（2020）京0114行初160号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。一审法院经审理查明：北京苏苑雅居休闲会所有限公司于2007年5月28日成立，企业类型为自然人独资有限责任公司，成立时的法定代表人及股东均为苏明梅。2014年9月18日，北京苏苑雅居休闲会所有限公司名称变更为现在的苏苑雅居公司。2016年12月22日，原北京市规划和国土资源管理委员会（以下简称原市规土委，案件审理过程中，行政机关职权变更，北京市规划和自然资源委员会区分局可作为独立法人行使区级行政职权，承担相关法律责任，故一审法院依法变更被告为北京市规划和自然资源委员会昌平分局）接到信访举报线索，内容为苏苑雅居公司于2007年未经批准占用东小口镇半截塔村（店上村）土地建房。同日，原市规土委对苏苑雅居公司涉嫌未经批准非法占地一案予以立案。2016年12月26日，原市规土委昌平分局工作人员对涉案建设进行现场勘测，对苏苑雅居公司的委托代理人苏钢询问调查，并分别制作《现场勘测笔录》及附图、《询问笔录》，苏钢对上述材料均予以签名确认。其中，根据《询问笔录》记载，苏钢认可苏苑雅居公司于2007年7月至2008年5月在店上村东集体土地上投资建设面积约1000平方米的平房，且未办理建房手续。同时，苏钢提交了苏苑雅居公司营业执照复印件、原法定代表人苏明梅身份证复印件、证明苏明梅于2016年3月26日死亡的《居民死亡医学证明书》，以及苏苑雅居公司出具的因法定代表人苏明梅去世，法定代表人未变更，故无法提供授权委托手续的书面证明。苏钢提供的以上材料均加盖有苏苑雅居公司的公章。此外，苏钢还提供了《关于昌平区东小口镇店上村九台山庄西南侧地块土地利用现状的说明》《关于建立养老服务机构的情况汇报申请》，北京北国江南国际健身俱乐部有限公司（以下简称北国江南公司）作为甲方与乙方北京苏苑雅居休闲会所有限公司于2007年6月30日签订的《土地承包经营权转包协议》及双方于2010年5月6日签订的《补充协议书（一）》等材料。2016年12月28日，原市规土委昌平分局工作人员对北京市昌平区东小口镇店上村村民委员会主任张军民询问调查并制作《询问笔录》。同时，张军民提供了北京市昌平区东小口镇店上村经济合作社（以下简称店上村经合社）（甲方）与北京司铎园林工程有限公司于2003年1月27日签订的《土地租赁合同书》，双方于2003年8月26日签订的《〈土地租赁合同书〉补充协议》，以及2003年8月29日双方与北国江南公司签订的《租赁三方协议书》等材料。2016年12月26日，执法人员对涉案建设进行现场勘测并制作《现场勘测笔录》及附图，拍摄了现场照片。苏钢参与现场勘测程序并在笔录上签字确认情况属实。2016年12月29日，原市规土委委托北京京昌工程策划技术有限公司对涉案土地实施测量。2017年1月2日，该公司出具测号：JCD-16012号《占地测量成果资料》，测量的建筑物占地面积成果为：苏苑雅居公司占地总面积为5420.75平方米(合8.13亩)，其中建筑占地面积2441.10平方米，建筑面积2464.90平方米，硬化面积3189.11平方米；占城镇建设用地区面积为5358.55平方米(合8.04亩)，其中建筑占地面积为2441.10平方米，建筑面积2464.90平方米，硬化面积3126.91平方米；占一般农地区面积为62.20平方米(合0.09亩)，其中硬化面积62.20平方米。2017年3月21日，苏钢对《占地测量成果资料》签字确认。因认为案情复杂，原市规土委先后于2017年2月17日、2017年3月16日分别延长办案期限30日。2017年4月27日，原市规土委对苏苑雅居公司未经批准非法占地一案进行初审集体讨论。2017年5月9日，原市规土委对苏苑雅居公司作出《行政处罚听证告知书》《行政处罚告知书》，告知拟作出的行政处罚的种类、幅度及法律依据，并告知该公司享有听证、陈述和申辩的权利。两份告知书于同日向苏钢直接送达。2017年5月15日，原市规土委对该案进行终审集体讨论。2017年5月24日，原市规土委作出京规划国土（昌）土罚字〔2016〕第265号《行政处罚决定书》（以下简称被诉处罚决定），主要内容为：经查，苏苑雅居公司于2007年7月至2008年5月未办理用地审批手续，占用北京市昌平区东小口镇店上村集体土地建房。经现场勘测，该项目占地总面积5420.75平方米（合8.13亩），建筑占地面积2441.10平方米，建筑面积2464.90平方米，硬化面积3189.11平方米。共建设平房13栋，楼房1栋。该地块土地利用现状为村庄面积5358.55平方米（合8.04亩），沟渠面积62.20平方米（合0.09亩），《北京市昌平区土地利用总体规划（2006-2020年）》规划用途为城镇建设用地区面积5358.55平方米（合8.04亩），一般农地区面积62.20平方米（合0.09亩）。苏苑雅居公司的行为违反了2004年修正的原《中华人民共和国土地管理法》（已于2019年再次修正，以下简称原土地管理法）第四十三条第一款、第四十四条第一款的规定，属非法占地行为。根据原土地管理法第七十六条第一款、《中华人民共和国土地管理法实施条例》（以下简称土地管理法实施条例）第四十二条的规定，决定处罚如下：1.对占用规划为一般农地区的：责令苏苑雅居公司退还北京市昌平区东小口镇店上村的62.20平方米（合0.09亩）集体土地，限期15日内拆除在该地上建设的建筑，拆除硬化面积62.20平方米，恢复土地原貌。2.对占用规划为城镇建设用地的：责令苏苑雅居公司退还北京市昌平区东小口镇店上村的5358.55平方米（合8.04亩）集体土地，对未办理用地手续，占用北京市昌平区东小口镇店上村的5358.55平方米（合8.04亩）集体土地建设的建筑及硬化地面给予没收，没收建筑面积2464.90平方米，场地硬化的3126.91平方米，并对非法占用的土地按每平方米10元罚款（10元×5358.55平方米），共计53585.5元人民币（伍万叁仟伍佰捌拾伍元伍角）。原市规土委于同日向苏钢直接送达了被诉处罚决定。2017年5月25日，苏苑雅居公司法定代表人由苏明梅变更为崔金成。2017年5月26日，苏苑雅居公司履行了被诉处罚决定中规定的缴纳罚款53585.5元人民币的义务。2017年7月10日，苏苑雅居公司法定代表人由崔金成变更为王海军。苏苑雅居公司不服被诉处罚决定，向一审法院提起本案诉讼，请求确认被诉处罚决定无效。诉讼中，苏苑雅居公司称涉案建设已被北京市昌平区东小口镇人民政府拆除。针对该拆除行为，苏苑雅居公司已另行向一审法院提起行政诉讼，目前案件正在审理过程中。另查明，2003年1月27日，店上村经合社（甲方）与北京司铎园林工程有限公司签订《土地租赁合同书》，其中约定，店上村经合社提供给北京司铎园林工程有限公司使用的土地，位于店上村地界：兰太路以北，北至兰各庄地界，东至单村地界，南至兰太路，西至城铁路边，南边由西向东长度为156米，西边由南向北长度为499米，东边由南向北长度为583米，北边由西向东长度为197米，土地面积为132.13亩。位于店上村部队地界：北至霍营地界，东至九台西墙边，南至单村地界，西至兰各庄排水沟，南边由西向东长度为127米，西边由北向南长度为210米，东边由南向北长度为210米，北边由西向东长度为183米，土地面积为48.83亩。2003年8月26日，双方签订《〈土地租赁合同书〉补充协议》；2003年8月29日，双方又与北国江南公司签订《租赁三方协议书》。根据该两份协议，店上村经合社、北京司铎园林工程有限公司同意将前述《土地租赁合同书》及《〈土地租赁合同书〉补充协议》约定的一切权益、义务转给北国江南公司享有、履行。2007年6月30日，北国江南公司作为甲方与乙方北京苏苑雅居休闲会所有限公司签订《土地承包经营权转包协议》，其中第二条约定，甲方将所承包土地（481亩）中的部分土地承包经营权转包给乙方使用（该地块面积约48亩，详细位置、面积由双方以附件一确定）。该承包地块不属绿化隔离带项目，不含配套建设指标。乙方有权自行向政府申请建设指标。2010年5月6日，北国江南公司作为甲方与乙方北京苏苑雅居休闲会所有限公司又签订《补充协议书（一）》，其中，第一条约定，甲方把从北京市昌平区东小口镇承包经营的481亩土地中的位于东小口镇店上村的48亩土地转承包给乙方经营。第四条约定，乙方在48亩土地承包经营过程中，如需建设建筑物，应经相关政府部门批准。乙方在转包的土地申请建设指标和建设行为，与甲方北国江南国际健身俱乐部项目建设指标无关，不能影响甲方的项目建设，乙方建设的物业面积指标不能占用甲方的建设指标。2012年10月31日，店上村经合社作为甲方与乙方苏苑雅居公司签订《集体土地承包经营合同》，主要内容为：鉴于1.北国江南公司已经通过与乙方于2007年6月30日签订的《土地承包经营权转包协议》和2010年5月6日签订的《补充协议书》，将其承租甲方土地中的48.83亩土地完整转包给乙方，并由乙方直接向甲方履行相应的缴纳该承包土地全部承包金和人员补偿费等合同义务。2.在不损害店上村集体利益的条件下，甲方同意乙方与北国江南公司签订的《土地承包经营权转包协议》和《补充协议书》。同时，该合同第一条约定，苏苑雅居公司承包土地的面积为48.83亩，位于北京市昌平区东小口镇店上村**院，北至霍营地界，东至九台两墙边，南至单村地界，西至兰各庄排水沟。南边由西向东长度为127米，西边由北向南长度为210米，东边由南向北长度为210米，北边由西向东长度为183米。再查明，2005年12月16日，原北京市规划委员会核发2005规（昌）建字0211号《建设工程规划许可证》，许可的建设单位为北京市昌平区东小口镇人民政府、北国江南公司，建设项目名称为绿色产业项目（娱乐设施），建设位置为昌平区东小口镇，建设规模为24820平方米。根据其《建设工程规划许可证附件》记载：拟建用地位于昌平区东小口镇，其用地东临空军后勤生产基地，南临兰太路，西临东小口镇店上村，北临部队农场。2003年1月27日，北京市司铎园林工程有限公司与东小口镇单村签订土地租赁合同，同年8月29日，北京司铎园林工程有限公司、北国江南公司和东小口镇单村村民委员会签订了三方协议。经核，本次拟建项目总用地面积320700平方米，绿色产业用地面积12800平方米（绿色产业项目用地占总用地的4%），建筑面积12800平方米，建筑高度9米，建筑层数二层。其地上为绿色产业项目娱乐设施，包括健身俱乐部及附属设施用房，其地下均为停车库。其本次项目不征地，为绿色产业项目，其用地权属仍为集体所有，且不允许进行房地产开发或变相开发，符合规划要求。2020年12月31日，一审法院判决认为：《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称行政诉讼法）第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十九条规定：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的‘重大且明显违法’：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。”本案中，苏苑雅居公司起诉要求确认被诉处罚决定无效，其主张无效的理由主要为：一是认定事实错误，苏苑雅居公司不是非法占地建设主体，且案涉土地取得了《建设工程规划许可证》；二是程序严重违法，未告知苏苑雅居公司享有听证、陈述和申辩的权利，未送达法律文书，苏钢不能代表苏苑雅居公司；三是被诉处罚决定同时存在既没收又限期拆除的处罚，不具备可执行性。关于被诉处罚决定认定事实是否清楚的问题。一审法院认为，根据本案查明的情况，原市规土委系根据举报对苏苑雅居公司非法占地建设一案进行立案调查，苏苑雅居公司的委托代理人苏钢在原市规土委的行政调查程序中，明确认可该公司系占地建设主体，并提交了《关于昌平区东小口镇店上村九台山庄西南侧地块土地利用现状的说明》《关于建立养老服务机构的情况汇报申请》，北国江南公司作为甲方与乙方苏苑雅居公司于2007年6月30日签订的《土地承包经营权转包协议》及双方于2010年5月6日签订的《补充协议书（一）》等证明土地权属来源及建设情况的材料。同时，为核实情况，原市规土委昌平分局工作人员亦就该案向店上村经合社进行询问调查，对占地建设情况进行现场勘测并制作笔录，拍摄现场照片，委托测绘公司制作《占地测量成果资料》，苏钢亦对现场勘测情况及占地测量成果等予以认可。现苏苑雅居公司在行政诉讼程序中否认其占地建设的事实，却并未提交充分证据支持其主张，故苏苑雅居公司关于其不是非法占地建设主体的主张，无事实根据，一审法院不予采信。苏苑雅居公司关于案涉土地已取得《建设工程规划许可证》的主张，与本案查明的事实不符，一审法院亦不予采信。关于被诉处罚决定作出程序是否合法的问题。一审法院认为，根据查明的事实，原市规土委于2017年5月9日对苏苑雅居公司作出《行政处罚听证告知书》《行政处罚告知书》，告知拟作出的行政处罚的种类、幅度及法律依据，并告知该公司享有听证、陈述和申辩的权利，且该两份告知书于同日向苏苑雅居公司的代理人苏钢直接送达。原市规土委作出被诉处罚决定后，亦于当日向苏钢直接送达，苏苑雅居公司于次日缴纳相应罚款。故苏苑雅居公司关于原市规土委未告知其听证、陈述和申辩的权利，未送达法律文书的主张，没有事实根据，一审法院不予采信。关于苏钢的代理人资格问题，一审法院认为，苏钢作为苏苑雅居公司的委托代理人，在原市规土委的行政调查程序中提交了加盖有苏苑雅居公司公章的营业执照复印件、原法定代表人苏明梅身份证复印件及其《居民死亡医学证明书》，苏苑雅居公司出具的因法定代表人苏明梅去世，法定代表人未变更，故无法提供授权委托手续的书面证明，以及苏苑雅居公司关于土地权属来源及建设情况的材料。应当认为，上述材料已经形成较完整的证据链，能够证明苏钢有权代表苏苑雅居公司在原市规土委的执法程序中接受调查。原市规土委针对苏苑雅居公司涉嫌非法占地建设一案对苏钢进行询问调查、送达相关法律文书的行为并无不当。苏苑雅居公司关于苏钢不能代表苏苑雅居公司的主张缺乏事实和法律依据，一审法院不予支持。原市规土委在行政调查程序中履行了立案、询问调查、现场勘验，告知当事人享有的陈述、申辩和申请听证的权利，依法延长办案期限，依法送达了法律文书，程序合法，不存在有其他重大明显的程序违法的情形。关于苏苑雅居公司主张被诉处罚决定同时存在既没收又限期拆除的处罚，不具备可执行性的问题。一审法院认为，原土地管理法第七十六条规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；……。”土地管理法实施条例第四十二条规定：“依照《土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下”。本案中，原市规土委查明苏苑雅居公司既存在非法占用规划为一般农地区土地进行建设的行为，又存在占用规划为城镇建设用地土地进行建设的行为，故依据上述规定分别作出相应行政处罚，符合法律规定。并且，苏苑雅居公司亦未提交证据证明被诉处罚决定存在对同一栋物理不可割的建设既没收又限期拆除，处罚决定的内容客观上不可能实现的情形。故苏苑雅居公司的该项主张无事实和法律根据，一审法院不予支持。此外，被诉处罚决定从作出主体、法律规范依据、决定书内容等方面看，亦不存在行政诉讼法规定的存在重大且明显违法的无效情形。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条第二款规定：“公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。”本案中，一审法院经向苏苑雅居公司释明，苏苑雅居公司拒绝变更诉讼请求，故本案依法应当判决驳回苏苑雅居公司的诉讼请求。综上，一审法院依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条第二款之规定，判决驳回苏苑雅居公司的诉讼请求。上诉人苏苑雅居公司不服一审判决，上诉至本院，请求撤销一审判决，发回重审或改判支持苏苑雅居公司的诉讼请求，两审诉讼费均由北京市规划和自然资源委员会昌平分局（以下简称北京规自委昌平分局）承担。其主要上诉理由略为：1.一审法院认定事实错误，苏苑雅居公司并非案涉地上物的建设主体，该建筑物系北国江南公司出资建设，原市规土委认定由苏苑雅居公司建设不足。2.一审法院适用法律错误，本案存在“重大且明显违法的情形”，应当被确认无效。案涉占地建设行为属于合法占地建设，原市规土委作出被诉处罚决定没有事实依据。苏苑雅居公司是土地使用者，责令退还土地应退还苏苑雅居公司自己，被诉处罚决定的内容客观上根本不可能实施。3.程序上，听证告知书、行政处罚告知书、行政处罚决定的送达程序均存在严重违法，未能充分保障苏苑雅居公司的权利。被上诉人北京规自委昌平分局同意一审判决。在法定举证期限内，上诉人苏苑雅居公司向一审法院提交如下证据并当庭出示：证据一：《集体土地承包经营合同》，证明苏苑雅居公司合法承包昌平区东小口镇店上村甲六号院土地48.83亩。证据二：被诉处罚决定，证明原市规土委作出行政处罚决定，实体与程序上均存在明显且重大违法情形。证据三：1.昌绿产字（2003）第1号《可行性研究报告联合审批表》；2.昌政会〔2003〕30号《办公会议纪要》；3.昌绿指办字〔2003〕7号《关于“北国江南森林健身俱乐部”绿化规划方案审批的请示》；4.昌绿指办字〔2003〕8号《同意“北国江南森林健身俱乐部”项目绿化规划方案的函》；5.京总指发〔2003〕23号《2000年已实施绿地执行绿化隔离地区绿色产业政策的批复》；6.昌绿指办字〔2004〕1号《关于同意“北国江南森林健身俱乐部”项目执行北京市第一道绿化隔离地区绿色产业政策的函》；7.昌计经发〔2004〕16号《关于建设北国江南国际健身俱乐部的立项批复》。该组证据证明，北国江南公司建设的“北国江南国际健身俱乐部”项目，取得了北京市绿化隔离地区建设指挥部、北京市发改委批准，项目占地总面积480亩。证据四：1.《规划意见书》；2.2005规（昌）建字0211号《建设工程规划许可证》；3.12-2007-0009《建筑工程施工许可证》。该组证据证明，北国江南公司建设的“北国江南国际健身俱乐部”项目已经取得建设工程规划许可证以及施工许可证。证据五：《土地承包经营权转包协议》，证明苏苑雅居公司从北国江南公司已获批复的481亩的项目用地上合法承包其中的48亩，即案涉土地。证据六：北京市昌平区土地利用总体规划，证明苏苑雅居公司承包的案涉土地符合昌平区土地利用总体规划且土地类型为城镇建设用地。在法定举证期限内，北京规自委昌平分局向一审法院提交如下证据并当庭出示：1.违法线索登记表；2.立案呈批表；3.《询问笔录》及相关材料；4.《现场勘测笔录》；5.现场照片；6.《占地测量成果资料》；7.土地利用总体规划图；8.土地利用现状图；9.延期手续；10.违法案件调查报告；11.违法案件审理记录（初审）；12.《行政处罚听证告知书》及送达回证；13.《行政处罚告知书》及送达回证；14.违法案件审理记录（终审）；15.违法案件处理决定呈批表；16.被诉处罚决定及送达回证。以上证据证明北京规自委昌平分局作出被诉处罚决定，认定事实清楚，适用法律正确，证据充足，程序合法。为查明本案事实，一审法院依法要求北京规自委昌平分局补充提交以下证据：《北京市非税收入一般缴款书》第一联、第五联以及第六联，证明被诉处罚决定中罚款的执行情况。经一审庭审质证，一审法院对上述证据认证如下：苏苑雅居公司提交的证据二与北京规自委昌平分局提交的证据16系本案被诉行政行为，不作为证据使用；苏苑雅居公司提交的证据三、四系北国江南国际健身俱乐部项目的立项、规划手续等材料，结合该两份证据的内容及庭审查明的情况，不能证明被诉处罚决定认定的苏苑雅居公司占用的土地位于北国江南国际健身俱乐部项目所涉土地范围内，故该两份证据与本案审查的内容无关，一审法院不予采纳；结合前述认证，苏苑雅居公司提交的证据五、六亦不能证明其待证事项，对该两份证据的证明目的一审法院不予采信；苏苑雅居公司及北京规自委昌平分局提交的其他证据符合提供证据的形式要求，与本案审查的内容具有关联性，一审法院予以采纳。上述证据全部随案移送本院。本院查阅了一审卷宗，并经审查核实，本院认为北京规自委昌平分局提交的证据16中的被诉处罚决定系本案被诉行政行为，不作为证据使用，证据16中的送达回证可以证明原市规土委向苏钢送达被诉处罚决定的事实，本院同意一审法院对其他证据的认证意见。经确认的有效证据能够作为认定本案事实的依据。二审期间，上诉人苏苑雅居公司向本院提交《关于外商独资建设北国江南国际健身俱乐部项目核准的批复》（京发改〔2005〕1366号）作为新证据，用以证明九合山庄即位于北京规自委昌平分局提供的影像示意图红色区域的右边，被诉处罚决定涉及的土地包含在此批复四至内，北国江南公司将其合法承包且取得批复手续的项目用地中的48亩转包给了苏苑雅居公司。并说明一审期间未提交该证据的原因系苏苑雅居公司根据一审庭审情况方才决定提交该证据。经审查，本院认为该证据不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中规定的提交新证据的要求，且与本案被诉行政行为合法性的审查缺乏直接关联性，本院不予接纳。本院经审理查明的事实与一审法院查明的事实一致，对一审查明的事实本院予以确认。本院认为：行政诉讼法第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十九条规定，有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。另，原土地管理法第七十六条规定，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。本案中，原市规土委作为北京市人民政府土地行政主管部门，具有对苏苑雅居公司非法占用土地的行为进行调查，进而作出相应处理的法定职责，其作出被诉处罚决定，亦有法律规范依据，现有证据不足以证明被诉处罚决定存在上述法律规定的“重大且明显违法”情形。一审法院对此认定正确，据此驳回苏苑雅居公司提出的诉讼请求，处理并无不当。苏苑雅居公司主张被诉处罚决定客观上不可能实施，但“退还集体土地”与“恢复土地原貌”“没收建筑及硬化地面”并无冲突，且均不存在“不可能实施”的情形，苏苑雅居公司未取得合法用地审批手续，其相关上诉主张系对法律规定的错误理解，本院不予采信。苏苑雅居公司提出的其他上诉理由均基于对苏钢在案涉行政程序中作为苏苑雅居公司委托代理人身份的否认，但根据苏钢在案涉行政程序中提供的材料，结合苏苑雅居公司原法定代表人苏明梅去世的时间，苏苑雅居公司于被诉处罚决定作出后方才将法定代表人由苏明梅变更为崔金成的事实，现有证据不足以否认苏钢在案涉行政程序中作为苏苑雅居公司委托代理人的有效性，一审法院对此认定正确。本院对苏苑雅居公司的其他上诉意见，亦不予采信。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，本院应予维持。苏苑雅居公司的上诉请求均缺乏事实与法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由上诉人北京苏苑雅居养老产业投资管理有限公司负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长 王阳审 判 员 梁菲审 判 员 王贺二〇二一年三月二十六日法官助理 李蓓书 记 员 杨洁