甘肃省张掖市中级人民法院 民 事 判 决 书 （2020）甘07民终1147号 上诉人（原审被告）：肃南裕固族自治县祁鹿农牧业综合开发有限责任公司，住所：肃南裕固族自治县明花乡许三湾，统一社会信用代码：916207215716147517。 法定代表人：赵某，该公司董事长。 委托诉讼代理人：陈某，甘肃昭武律师事务所律师。 委托诉讼代理人：张某，甘肃鑫星律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）：肃南裕固族自治县神鹿鹿业开发有限责任公司，住所：肃南裕固族自治县鹿场，统一社会信用代码：916207217102597035。 法定代表人：杨某1，该公司总经理。 委托诉讼代理人：杨某2，该公司法律顾问。 上诉人肃南裕固族自治县祁鹿农牧业综合开发有限责任公司（以下简称“肃南县祁鹿公司”）因与被上诉人肃南裕固族自治县神鹿鹿业开发有限责任公司（以下简称“肃南县神鹿公司”）确认合同无效纠纷一案，不服甘肃省肃南裕固族自治县人民法院（2020）甘0721民初245号民事判决，向本院提起上诉。本院于2020年10月21日立案后，依法组成合议庭公开开庭对本案进行了审理。上诉人肃南县祁鹿公司的委托诉讼代理人陈某、张某、被上诉人肃南县神鹿公司的委托诉讼代理人杨某2到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 上诉人肃南县祁鹿公司的上诉请求：请求撤销原判，一、二审诉讼费用由被上诉人承担。事实与理由：上诉人与被上诉人于2011年4月11日达成的《土地使用协议》有效，一审判决适用法律错误，判决结果错误。1、一审认定甘肃祁连山矿业开发经销有限责任公司在具体处理上述公司事务时，存在以总公司名义决定包括原告在内的国有控股公司的经营活动的情况与事实不符。另外，肃南裕固族自治县人民政府于2009年4月20日下发肃政发[2009]17号《肃南裕固族自治县人民政府关于批转肃南县神鹿鹿业集团开发有限责任公司深化改革实施方案的通知》，明确了“用于安置被上诉人公司生态移民员工323亩，其余578亩实行租赁经营”，说明被上诉人经肃南裕固族自治县人民政府批准，获得了国有划拨土地使用权转入的批准手续，故不存在原审法院认定的“原、被告均未提交肃南县政府及有关职能部门批准国有划拨土地使用权转让的批准手续”的问题。2、一审法院依据《中华人民共和国合同法》第五十二条第五项、《土地管理法》第二条第二款、《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十一条规定，认定合同无效，对此上诉人认为《土地管理法》第二条第二款规定的前提是转移了土地所有权，但该条同时还规定土地使用权可以依法转让。本案中，土地使用权人登记的是被上诉人，被上诉人取得土地使用权后，可以以出租、承包等方式行使使用权，本案双方签订的土地使用协议不存在违反法律强制性规定的情形，该合同应继续履行；3、在土地使用协议签订之前，双方曾召开多次会议，双方均同意并认可。2011年3月21日，被上诉人还向肃南裕固族自治县工商局出具便函，称公司在许三湾农村的土地由新组建的肃南县祁鹿公司无偿使用，需办理公司住所登记。双方签订的土地使用协议已履行多年，现土地稍见成效，被上诉人便多次诉至法院要求返还土地，应依法驳回被上诉人诉讼请求；4、本案双方当事人签订土地承包使用协议的前提是因2010年肃南明花乡政府搬迁，政府协调总公司购买明花乡政府闲置办公大楼，后县政府又协调将鹿场现有土地交由总公司协调使用，作为解决下岗职工的基地。上诉人接手后进行了大量的投入，合同已履行10年，故需考虑返还土地所造成的后续一系列后果。 被上诉人肃南县神鹿公司辩称：1、一审判决对涉案争议土地归属认定事实清楚，适用法律正确；2、上诉人与被上诉人未就涉案土地承包经营权转让形成合意，上诉人所提交的土地转让协议与被上诉人无关；3、涉案土地是原肃南县鹿队的饲草基地，由于上诉人长期占用并将土地出租他人，致使土地利用性能降低，现为解决鹿场的饲草问题，经公司开会研究决定收回该土地；4、上诉人是自然人出资的公司，并非国有控股公司，上诉人以安置原国有职工名义占用土地，实际上上诉人并未安置过一个职工。综上，请求二审驳回上诉，维持原判。 肃南县神鹿公司向一审法院起诉请求：1.请求确认原、被告2011年4月11日签订的“土地使用协议无效”；2.判令被告返还原告位于肃南县许三湾的435亩土地（含熟成耕地358亩一块，土地四至范围为：东至王志刚租用耕地边界；西至元明公路；南至新科公司门前公路；北至原告公司的安置农户地块边界），即土地证附图中B1段全部土地及B2段西侧靠王志刚租赁土地东边；3.本案诉讼费用由被告承担。 一审法院认定事实：肃南县神鹿公司成立于1997年，营业期限自1997年12月3日至2037年12月2日，法定代表人为杨某1。肃南县祁鹿公司系自然人投资控股的有限责任公司，成立于2011年3月23日，营业期限自2011年3月23日至2021年3月22日，法定代表人为赵某，股东为赵某、张国荣、郭辉。原告系国有控股公司，原告公司在许三湾有开垦的土地一块，并有肃南县人民政府于2001年5月颁发的土地使用权证书（土地使用证号为（2001）字第01610号），土地用途为种植业，使用权类型为划拨，证载土地使用面积为1261亩(含林带、田间道、建设用地和水渠的面积)。证载土地使用权终止日期为2011年5月1日。甘肃祁连山矿业开发经销有限责任公司属国有控股企业，法定代表人为赵某，甘肃祁连山矿业开发经销有限责任公司在具体处理上述各公司事务时，存在以总公司的名义决定包括原告在内的国有控股公司的经营活动的情况。2011年1月，在总公司召开的会议上，其他公司包括原告在内的公司均同意成立新的公司（即被告）对涉案土地开展经营活动，并在该地块周边向政府申请投资进行了开发活动。2009年4月20日，肃南县人民政府印发的肃政[2009]17号文件，对原告《公司深化改革实施方案》进行了批转，涉及原告所有的农场耕地在文件中进行了安排部署，主要内容为：农场耕地901亩，其中用于安置原告生态移民员工323亩，其余578亩实行租赁经营。2017年5月8日，肃南县两办下发的县委办发（2017）74号文件就深化企业改制有关事项进行了强调，其中，在该文件改革主要内容第（二）项内容第4点中：肃南县委、县政府对原告企业改制作出新的安排，将祁连山生物公司、裕龙民族工艺公司、神鹿鹿业公司合并成立甘肃祁连山生物总公司，祁连山生物总公司下辖祁连山生物公司、神鹿鹿业公司两个子公司，将原告公司资产和产权并入总公司进行融资经营的事实。按照企业发展情况，总公司可以引进非国有资本参与国有企业经营，但鹿业公司管理使用的土地、草原等国有资产只可作为总公司发展鹿产品、保健品的原料基地使用，不得改变国有属性。后原告为收回土地自己管理使用于2019年3月、2020年3月分别向一审法院提起诉讼，后原告均以申请形式撤回了起诉，2020年5月12日原告提起本次诉讼，原告认为在2020年3月的诉讼中，被告提交的《土地使用协议》系无效协议，请求一审法院确认该协议无效。 另查明：2018年4月25日，肃南县国有资产监督管理办公室向肃南县祁鹿公司发出通知，要求肃南县祁鹿公司于2018年5月10日之前，将位于明花乡许三湾农场的358亩耕地及其附属其它资产使用权无偿移交肃南县鹿业公司，但肃南县祁鹿公司未按照通知要求移交土地。2020年4月28日肃南县人民检察院向肃南县财政局发出肃检行公(2020）62072100012号检察建议书，建议肃南县财政局全面履行国有资产监督管理职责，收回许三湾农场358亩耕地，防止国有资产流失。2020年3月4日肃南县自然资源局就肃南县神鹿公司许三湾农场土地权属向肃南县神鹿公司出具了说明，认为该土地的权属仍为肃南县神鹿公司所有。 一审法院认为，无效合同自始无效。本案的争议焦点是原被告签订的《土地使用协议》是否存在无效的情形。原告认为被告提交的《土地使用协议》违反了《合同法》第五十二条(一）项、第(五）项的规定及《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十一条：“土地使用权人未经有批准权的人民政府批准，与受让方订立合同转让划拨土地使用权的，应当认定合同无效”的规定，因该土地协议的形成未履行批准手续，为无效协议。被告认为，双方达成的《土地使用协议》合法有效，应当继续执行。一审法院认为，本案涉案土地为划拨取得，属于政策性用地。原告在使用土地过程中，将肃南县政府用于安置国有控股企业职工的划拨土地无偿转让给自然人控股的被告公司使用，既违背了政府安置职工的意愿，也侵害了国家利益。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的合同无效的情形有：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律行政法规的强制性规定。依据合同法第五十二条第（五）项规定认定合同无效须符合以下条件：首先，合同违反了法律和行政法规规定，即违反全国人大及其常委会颁布的法律和国务院颁布的法规。其次，合同违反的应当是法律和行政法规中的“强制性规定”。《中华人民共和国土地管理法》第二条、第二款规定“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让”。第四款规定“国家依法实行国有土地有偿使用制度。但是，国家在法律规定的范围内划拨国有土地使用权的除外”。至本案判决前，原被告均未提交肃南县政府及有关职能部门批准国有划拨土地使用权转让的批准手续。故双方签订的《土地使用协议》因未履行批准手续，存在非法转让国有划拨土地使用权的行为，违反了法律的强制性规定，应认定为无效。另参照《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十一条：“土地使用权人未经有批准权的人民政府批准，与受让方订立合同转让划拨土地使用权的，应当认定合同无效”的规定。也应认定《土地使用协议》无效。综上，一审法院认为，原告不具有对划拨土地使用权进行处分的权利，原告请求确认原被告于2011年4月11日签订的《土地使用协议》无效的诉讼请求有事实和法律依据，予以支持。《中华人民共和国合同法》第五十八条规定，“合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产应当予以返还”。本案原告提出返还涉案土地的请求后，被告认可涉案土地使用权人是原告，对原告要求返还土地435亩未提出异议。故对原告要求被告返还原告所有的位于肃南县许三湾的土地435亩的诉讼请求，予以支持。本案经审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国土地管理法》第二条、第二款、第四款《中华人民共和国合同法》第五十二条第一款第（五）项、第五十八条之规定、判决：一、确认原告肃南裕固族自治县神鹿鹿业开发有限责任公司与被告肃南裕固族自治县祁鹿农牧业综合开发有限责任公司于2011年4月11日订立的《土地使用协议》无效；二、被告肃南裕固族自治县祁鹿农牧业综合开发有限责任公司于本判决生效后三日内返还原告所有的位于肃南县许三湾的土地435亩（含熟成耕地358亩，土地四至范围为：东至王志刚租用耕地边界；西至元明公路；南至新科公司门前公路；北至原告公司的安置农户地块边界），即土地证附图中B1段全部土地及B2段西侧靠王志刚租赁土地东边。本案案件受理费70元，由被告肃南裕固族自治县祁鹿农牧业综合开发有限责任公司负担。 二审中上诉人肃南县祁鹿公司为证明其主张，向法庭提交了：第一组证据：1、肃南县裕固族自治县祁连山矿业开发经销有限责任公司肃祁矿业[2004]4号关于赵某等同志职务任命的通知；2、甘肃祁连山矿业开发经销有限责任公司甘祁矿业[2011]8号关于各公司领导分工的通知。上述证据结合一审中张文庆的证言及上诉人提交的多次会议记录，可以证明杨某1、张文庆代表被上诉人就农场的经营问题提出了意见，并同意成立肃南县祁鹿公司便于农场经营管理，故被上诉人对《土地使用协议》的签订是公司真实意思的表达。被上诉人肃南县神鹿公司对上述证据质证后认为对证据真实性、合法性和关联性均有异议，上述证据也不能证明土地使用协议的真实性和合法性。第二组证据：1、明花乡政府办公楼出售协议书、记账凭证、费用报销单、付款凭证、发票等，拟证明肃南县政府为解决明花乡政府办公楼出售问题，由上诉人出资购买了该办公楼，经有关领导协调将涉案土地由上诉人经营。被上诉人肃南县神鹿公司经质证后对上述证据关联性不予认可，认为不能证明上诉人形成了合法的土地租赁关系。第三组证据：肃南县祁鹿公司2011年至2019年经营状况说明，拟证明上诉人受让该土地后，总计投入7399289.39元，现在公司利润为-2926483.59元，公司处于亏损状态，若收回涉案土地将引起后续一系列问题。被上诉人肃南县神鹿公司对该证据质证后认为仅属于上诉人陈述，无法发表质证意见。 经本院二审审理查明的事实与一审审理查明的事实一致，对一审审理查明的事实予以确认。 本院认为，案涉土地由肃南裕固族自治县土地管理局于2001年5月1日向肃南县鹿业集团公司农场颁发了国有土地使用证，证书号为：（2001）字第01610号，土地用途为种植业、使用权类型为划拨、终止日期2011年5月1日止。因缺少不动产登记基础测绘资料，未办理土地延期手续，肃南裕固族自治县自然资源局于2020年3月4日出具案涉土地权属为原土地权属单位肃南县神鹿公司所有的情况说明。故此，被上诉人肃南县神鹿公司主张其为涉案土地登记的使用权人并无不当。本案现争议的焦点问题是：上诉人肃南县祁鹿公司与被上诉人肃南县神鹿公司就涉案土地使用权于2011年4月11日签订的《土地使用协议》是否合法有效？本院认为，划拨土地使用权是指土地使用人通过除出让土地使用权以外的各种方式依法无偿取得的国有土地使用权。划拨土地使用权具有如下特点：一是取得的法定性，即取得划拨土地使用权必须符合法律的规定，并依法经有关部门批准；二是取得的无偿性，这是划拨土地使用权与出让土地使用权的主要区别之一；三是使用的无期限性；四是权利的受限制性，划拨土地使用权人不能随意地处分其划拨土地使用权。依据《中华人民共和国土地管理法》第二条、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十四条、第四十五条以及《划拨用地目录》的有关规定，以划拨方式提供土地使用权的必须经有批准权的人民政府批准，土地利用目的应为国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地项目用地。对以营利为目的，对划拨土地使用权进行转让、出租、抵押的，应当以有偿方式提供土地使用权。可见，因划拨土地具有无偿性的特点，对因国家、社会公益事业或政策所需用地可经政府批准取得划拨土地使用权。以营利性为目的而使用国有土地使用权的，应当以有偿方式提供。本案中据上诉人肃南县祁鹿公司提交的2011年4月11日与被上诉人肃南县神鹿公司签订的《土地使用协议》，协议约定被上诉人肃南县神鹿公司无偿将案涉土地交由上诉人肃南县祁鹿公司使用开发种植、养殖业，使用期限自2010年12月1日至2050年11月30日止。上述约定致使国有资产长期无偿由上诉人肃南县祁鹿公司使用，有违民事活动应遵循的等价有偿原则，也有悖政府划拨给被上诉人肃南县神鹿公司使用涉案土地目的。同时，依据《中华人民共和国物权法》及《中华人民共和国土地管理法》的有关规定，国有土地所有权属于国家，具体由国务院授权当地人民政府代表行使权利，土地的管理和监督工作由自然资源主管部门统一负责。对由国家出资的企业，国务院、地方人民政府依照法律、行政法规规定分别代表国家履行出资人职责，享有出资人权益。本案中，被上诉人肃南县神鹿公司作为国有控股公司，案涉土地使用权由肃南县人民政府划拨其使用。但其与上诉人肃南县祁鹿公司形成的转让协议仅由双方公司盖章，并未经土地所有权人的审批，存在非法转让国有划拨土地使用权，侵害国家和社会公共利益的行为。故一审法院认定该协议无效，并无不当。对上诉人肃南县祁鹿公司在二审中主张因合同无效给其造成的损失，可另行主张。 综上，本案一审判决认定事实清楚，判处适当，依据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项、第一百七十五条之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费70元，由上诉人肃南裕固族自治县祁鹿农牧业综合开发有限责任公司负担。 本判决为终审判决。 审判长  王力珍 审判员  安凤梅 审判员  尹建兵 二〇二一年三月十九日 书记员  朱 艳 附：本案所适用的法律条文： 《中华人民共和国民事诉讼法》 第一百七十条第二审人民法院对上诉案件，经过审理，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律正确的，以判决、裁定方式驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律错误的，以判决、裁定方式依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判。 （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 第一百七十五条第二审人民法院的判决、裁定，是终审的判决、裁定。