湖南省岳阳市中级人民法院行 政 裁 定 书（2021）湘06行终69号上诉人（原审原告）岳阳南湖新区南湖街道办事处刘山庙社区居民委员会，住所地岳阳市岳阳楼区南湖游路**。法定代表人李凤辉，该居委会主任。委托代理人李要然，湖南湘晟律师事务所律师。委托代理人唐慧峰，居委会居民。被上诉人（原审被告）岳阳市不动产登记中心，，住所地岳阳市岳阳大道国土资源局办公室**市政协东侧100米）。法定代表人唐肱庆，该中心主任。委托代理人唐文，不动产登记中心法规科科长。委托代理人张帅，湖南滳招律师事务所律师。原审第三人岳阳市南湖新区国有资产管理中心，住，住所地岳阳市岳阳楼区南湖游路**/div>法定代表人方琴，该中心主任。委托代理人李旗英，湖南祈安律师事务所律师。上诉人岳阳南湖新区南湖街道办事处刘山庙社区居民委员会（以下简称刘山庙居委会）诉被上诉人岳阳市不动产登记中心、原审第三人岳阳市南湖新区国有资产管理中心撤销土地行政登记一案，不服湖南省岳阳市君山区人民法院（2020）湘0611行初278号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。一审法院认定事实：2005年，因“生态岳阳”环南湖旅游走廊建设需要，刘山庙社区被征地拆迁，岳阳市人民政府决定对该地拆迁户实行集中还建，批准将南湖风景区南湖游路以北、白杨坪路以西、南湖办事处办公楼以东28728㎡土地划拨给刘山庙社区，用于拆迁还建安置、棚户区改造及社区综合楼建设，其中4052.8㎡土地用于社区综合楼建设，刘山庙社区未对案涉土地进行登记。2010年，为加快刘山庙半岛拆迁收尾工作和社区综合楼建设，弥补建设资金不足，岳阳南湖风景区管委会提请岳阳市人民政府将原划拨给刘山庙社区作为综合楼建设的5亩（折合约3333㎡）土地变更为出让土地。2010年5月28日，岳阳市人民政府印发《关于南湖风景区城建项目建设有关问题》的会议纪要（岳府阅［2010］60号文件），该纪要明确同意将原划拨给刘山庙社区作为综合楼建设的5亩土地，由岳阳市国土资源局收为储备土地，土地出让所得收益由市财政专项列支全额用于该社区安置项目建设。2011年6月13日，岳阳市人民政府第55次常务会议纪要，同意将划拨给刘山庙社区用于综合楼建设的5亩土地公开拍卖。2011年8月，岳阳市国土资源局将该宗地挂牌出让（岳土网拍（2011）05号），刘山庙社区主任王西平受居委会委托以自然人身份参与竞拍，并交纳800万元保证金，最终以4390万元的价格竞得该宗地，因竞价太高，刘山庙社区无法筹措出让金，致使该宗地未正式成交。2011年8月19日，岳阳市人民政府印发《关于南湖风景区刘山庙社区土地出让问题的会议纪要》（岳府阅68号），该纪要明确将用于建设刘山庙社区综合服务大楼的5亩土地出让所得纯收益用于该社区及周边道路的基础设施配套建设及该社区拆迁安置居民项目市政设施建设。2011年8月21日，岳阳南湖风景区管委会向岳阳市人民政府提交《关于请求退还土地出让保证金和建设还建安置房的请示》（岳南管［2011］56号），请求岳阳市人民政府：一、终止2011年8月9日岳土网拍（2011）05号宗地国有建设用地使用权网上拍卖出让程序，免收费用，全额退返保证金800万元；二、将政府拟收回的原划拨给社区用于还建房建设的5亩土地仍作为还建安置房用地，用原规划方案，建一栋高层建筑，享受全市还建房优惠政策，以成本价还建给社区拆迁未安置居民。2015年8月14日，岳阳南湖风景区管委会向岳阳市国土资源局出具《关于办理刘山庙社区综合楼土地登记的函》，请求将社区综合楼用地4052.8㎡登记在区国资办名下。2015年8月27日，岳阳南湖风景区管委会再次向岳阳市国土资源局出具《关于办理刘山庙社区综合楼土地登记的报告》，请求将社区综合楼用地登记在国资办名下，南湖风景区南湖街道办事处、刘山庙社区在报告上盖章并签署同意意见。2015年9月11日，南湖新区国资办向岳阳市国土资源局提交土地登记申请书，申请将刘山庙社区综合楼土地4052.8㎡登记在其名下，并提交了岳阳南湖风景区出具的《关于办理刘山庙棚户区改造项目土地登记的情况说明》等材料。2015年9月29日，岳阳市人民政府将刘山庙综合楼土地登记在南湖新区国资办名下，土地使用权证为岳市国用（2015）第Ｎ××2号，使用权面积为4052.8㎡，使用权类型为国有划拨。另查明，湖南省高级人民法院《关于正确执行案件管辖制度，充分发挥基层人民法院化解行政纠纷作用的指导意见（实行）》第一条第4项规定，实行了不动产统一登记的，不动产登记职权由市、县人民政府转移至不动产登记机关，刘山庙居委会起诉县级以上人民政府颁证行为，以继续行使不动产登记法定职权的不动产统一登记机关为岳阳市不动产登记中心。一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《最高人民法院关于适用的解释》第四十九条规定，提起行政诉讼应当符合下列条件：（一）原告符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织……。本案中，各方当事人对案涉土地在划拨给刘山庙社区前系岳阳市国土资源局的储备土地均无异议。岳阳市人民政府作为一级地方政府，有权依法确定该土地给单位或个人使用。虽然岳阳市人民政府将案涉土地划拨给了刘山庙社区，但其也有权收回。从原告及第三人提供的证据来看，岳阳市人民政府在2010年5月28日会议纪要中已明确将原划拨给刘山庙社区的土地进行收储，并同意进行拍卖。2011年8月，岳阳市国土资源局将案涉土地挂牌出让，刘山庙社区参与竞拍。由此可知，原划拨给刘山庙社区的案涉土地已由岳阳市人民政府收回，刘山庙社区参与竞拍，说明其对该收回行为予以认可。岳阳市人民政府收回案涉土地后，刘山庙社区对该土地已无使用权。后刘山庙社区在竞拍过程中因无法缴纳土地出让金导致竞拍程序未完成，也未能取得案涉土地的使用权。综上，刘山庙社区不是案涉土地的使用权人，与被诉行政行为不存在利害关系，不是本案适格原告。据此，根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项规定，一审裁定驳回刘山庙居委会的起诉。上诉人刘山庙居委会上诉请求：依法撤销湖南省岳阳市君山区人民法院（2020）湘0611行初278号行政裁定，指令一审法院继续审理，由被上诉人承担本案诉讼费用。其理由如下：一审认定事实错误，故意遗漏关键事实。1、根据上诉人提供的证据材料，在2011年8月岳阳市人民政府终止案涉土地出让后，上诉人刘山庙居委会通过岳阳市南湖风景区向岳阳市人民政府报送了岳南管（2011）56号文件请求将土地重新划拨给上诉人，2012年1月17日岳阳市人民政府批复同意终止挂牌出让将案涉土地重新划拨给上诉人。2、2012年4月5日，上诉人刘山庙居委会就在案涉土地上新建综合楼向岳阳市南湖新区申请办理立项审批手续，岳阳市南湖新区相关部门为上诉人办理了立项审批手续。至此案涉土地的使用权又回到了上诉人身上。3、被上诉人在办理案涉土地使用权证时，要求岳阳市南湖新区国有资产管理中心提供《关于办理刘山庙社区综合楼土地登记的报告》，证明案涉土地使用权属上诉人刘山庙社区居委会，被上诉人无法直接办证。故上诉人是案涉土地的使用权人，上诉人刘山庙居委会与被诉行政行为存在利害关系，是本案适格原告，请求中级人民法院依法裁判。被上诉人岳阳市不动产登记中心辩称，一、上诉人刘山庙居委会不是案涉土地的使用权人，与被诉行政行为无利害关系，无权提起行政诉讼，一审裁定法律适用正确，依法应当维持。二、上诉人刘山庙居委会及南湖风景区南湖街道办均于2015年8月在“关于办理刘山庙社区综合楼的报告”中加盖印章并同意“经管委会研究，决定将该地块中社区综合楼用地登记在国资局名下”，也即上诉人刘山庙居委会于2015年8月已知悉并同意涉案颁证行为，但上诉人刘山庙居委会于2020年7月才提起本案诉讼，已超过起诉期限。三、岳阳市政府颁发岳市国用（2015）第Ｎ××2号国有土地使用权证的过程中尽到法定审查义务，证据确凿，适用法律正确，符合法定程序，上诉人刘山庙居委会的诉讼请求于法无据，应当予以驳回。原审第三人岳阳市南湖新区国有资产管理中心述称，一、一审查明[2010]60号和[2011]68号两份会议纪要，明确将案涉土地收回，出让所得归南湖风景区管理委员会。二、[2011]56号文件出台的背景是，南湖风景区管理委员会当时已确定由上诉人刘山庙居委会独立开发案涉土地，上诉人刘山庙居委会引进开发商并以上诉人刘山庙居委会的名义投标。因案涉土地溢价较高，上诉人刘山庙居委会引进的开发商不同意继续开发，应当没收上诉人刘山庙居委会所缴纳的800万保证金，于是有了[2011]56号文件，将土地仍然作为还建安置房用地，但该报告并没有说将案涉土地退回上诉人刘山庙居委会。至于2012年1月17日分管领导所谓退回的批示，这个批示不符合[2010]60号、[2011]68号文件的精神，也不符合58号的请示内容。[2010]60号文件、[2011]68号文件，收回了案涉土地就不存在退回，所以分管领导的批示不具有法律效力。三、2012年3月20日管委会李美云书记的批示等不能证明案涉土地就属于上诉人，这仅是南湖风景区的一个授权，后因上诉人无资金开发该综合楼，后南湖风景区委托原一审第三人，代为开发案涉土地。该案涉土地仍然作为还建安置房，没有改变用地性质，综上，上诉人刘山庙居委会对案涉土地没有使用权，不是本案的利害关系人。本院二审期间，上诉人刘山庙居委会提交了以下新证据：证据1、请示报告单，证明案涉土地终止拍卖后，土地又划拨给了刘山庙社区；证据2、刘山庙综合楼的请示，证明请示的主体是上诉人刘山庙居委会，如果案涉土地是南湖新区管理委员会的，就无需上诉人刘山庙居委会请示；证据3、投资意向审批表，证明案涉土地使用权是上诉人刘山庙居委会的，否则相关部门不会进行审批。以上三份证据均证明案涉土地终止拍卖后，土地退回给了上诉人刘山庙居委会，上诉人刘山庙居委会与本案有利害关系。被上诉人岳阳市不动产登记中心对上诉人刘山庙居委会提交的新证据发表质证意见如下：真实性无法核实，关联性有异议。原审第三人岳阳市南湖新区国有资产管理中心对上诉人刘山庙居委会提交的新证据发表质证意见如下：证据1、真实性、合法性、关联性均有异议。即使原市领导批示将土地退回，但是退回是错误的，案涉土地是收回了的，出让所得归南湖新区管理委员会，原市领导的批示不能对抗[2010]60号和[2011]68号文件；证据2、真实性无异议；证据3、真实性无异议，对关联性有异议。上诉人刘山庙居委会提交的证据均为本案一审中已提交的证据，但未予认证，本院认证如下：证据1、证据2、证据3与客观事实相符，证据来源合法，与本案有关联性，本院予以确认。本院查明，2012年1月17日，由范安辉经办，出具了一份《关于南湖风景区刘山庙社区拆迁安置房和社区综合大楼建设有关情况的汇报》，汇报内容的协调意见第2项意见为：“考虑到刘山庙社区拆迁安置遗留问题大，加之社区至今没有社区综合服务大楼，及考虑到南湖风景区范围内其他项目拆迁安置压力大，同意由市规划局、市国土资源局负责调整该宗地用地性质划拨南湖风景区用于拆迁安置房项目建设，并结合刘山庙社区综合服务楼统一规划，由市规划部门负责对项目整体规划设计方案把关。”原副市长陈四海在该报告单上签署“按我修改意见执行。陈四海”2012年3月20日，上诉人刘山庙居委会向岳阳南湖风景区管委会出具了一份《关于兴建刘山庙综合楼的请示》，申请同意社区按原规划批准的出让经济指标立项兴建综合大楼，岳阳南湖风景区南湖街道办事处在该请示报告上签署“情况属实，恳请区管委会支持”的意见，并加盖办事处的公章，岳阳南湖风景区管理委员会原书记李美云在该请示上签署“请发改经贸局按原规划（出让）方案予以审批立项、请正明主任牵头协调。3.31”的意见。2012年4月5日，上诉人刘山庙居委会申请兴建刘山庙综合大楼，岳阳洞庭湖旅游度假区企业投资项目审批表的项目名称为刘山庙综合大楼，分别有岳阳市国土部门签署“请依法依规办理”的意见、岳阳市规划部门签署“同意规划选址”的意见、岳阳市环境保护局南湖风景区分局签署“同意申报”的意见、岳阳市地震部门签署“同意立项”的意见。2015年8月27日，上诉人刘山庙社区向岳阳市国土资源局申请将案涉土地登记在国资局名下，并出具关于办理刘山庙社区综合楼土地登记的报告。本院查明的其他事实与一审认定的事实一致，本院对一审认定的其他事实予以确认。本院认为，岳阳市人民政府在2010年5月28日会议纪要中已明确将原划拨给刘山庙社区的土地进行收储，并进行拍卖。2011年8月，上诉人刘山庙居委会原主任王西平受居委会委托以自然人身份参与竞拍，说明原划拨给刘山庙社区的案涉土地已由岳阳市人民政府收回，上诉人刘山庙居委会亦对岳阳市人民政府的收回行为予以认可和支持。岳阳市人民政府收回案涉土地后，刘山庙社区对该土地已无使用权。后刘山庙社区在竞拍过程中未能竞拍成功，未再取得案涉土地的使用权。上诉人刘山庙居委会提交的《关于南湖风景区刘山庙社区拆迁安置房和社区综合大楼建设有关情况的汇报》并未载明案涉土地的使用权退回给上诉人刘山庙居委会，而是载明的“划拨南湖风景区”，说明原政府领导的意思是将案涉土地使用权划拨给南湖风景区，并非重新划拨给上诉人刘山庙居委会。《关于兴建刘山庙综合楼的请示》、《岳阳洞庭湖旅游度假区企业投资项目审批表》均只能说明岳阳南湖风景区管理委员会曾有意向将案涉土地上的综合大楼项目交由上诉人刘山庙居委会承建，并非将案涉土地使用权退还给上诉人刘山庙居委会。2015年8月27日，上诉人刘山庙居委会向原岳阳市国土资源局出具的请求将案涉土地登记在国资办名下的《关于办理刘山庙社区综合楼土地登记的报告》，说明案涉土地登记在国资局名下系上诉人刘山庙居委会自己申请，其不享有案涉土地的使用权是认可并明知的。综上，上诉人刘山庙居委会自岳阳市人民政府收回案涉土地使用权时即已丧失该土地的使用权，其对案涉土地不再享有与土地使用权有关的权利。因上诉人刘山庙居委会对案涉土地已无使用权，其既不是本案被诉行政行为的行政相对人，又与本案被诉行政行为不存在利害关系，故上诉人刘山庙居委会不是本案适格原告。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一款第（一）项的规定和《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项规定，上诉人刘山庙居委会的起诉应予驳回。一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。刘山庙社区居委会的上诉请求，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  廖细元审判员  陈 子审判员  冯 玲二〇二一年三月二十六日书记员  曹姝颖