江苏省泰州市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)苏12行终368号 上诉人（原审原告）刘苏华，性别××年××月××日生，××族。 委托代理人刘苏勤（系上诉人刘苏华之兄），××族，住扬州市广陵区。 被上诉人（原审被告）泰州市姜堰区人民政府梁徐街道办事处，住所地泰州市姜堰区梁徐镇中心街**。 负责人顾文杰，主任。 参加诉讼负责人郑网民，副主任。 委托代理人钱越，江苏清越律师事务所律师。 委托代理人袁月，江苏清越律师事务所律师。 上诉人刘苏华因不履行个人建房审核职责一案，不服泰州市海陵区人民法院（2020）苏1202行初134号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，2019年3月10日，刘苏华作出建房申请一份，向泰州市姜堰区梁徐镇桥林村村委会（以下简称桥林村委会）申请批准建房事宜。村民代表曾于2019年3月6日开会讨论关于刘苏华申请建房一事，会议记录中载明：“代表们经过协商后表示同意，但要做好邻居关系。”2019年5月10日，桥林村委会曾在村民委员会意见一栏注明“根据村民代表2003年生产组重新调田落实的新宅基，请主管部门现场勘查，批办相关手续为盼”。2019年6月12日，原姜堰区梁徐镇人民政府作出姜梁信复[2019]18号处理意见书，其中载明“2016年，原照顾给你的宅基地土地性质已被调整。现今你由于儿子大了需回来居住，申请在原照顾你的宅地上建房，根据相关土地政策规定，无法办理建房手续。”2020年6月16日，泰州市自然资源和规划局姜堰经济开发区中心所出具情况说明，载明：经调查了解、现场踏勘，刘苏华住于姜堰区梁徐街道××（××），其反映的拟新建房土地位于九组村民刘建国户西侧、刘石喜户南侧，根据姜堰区梁徐街道土地利用总体规划，该土地为一般农用地，不符合梁徐街道土地利用总体规划及街道总体规划。2019年11月19日，刘苏华向泰州市姜堰区人民政府梁徐街道办事处（以下简称梁徐街道办）寄送建房申请及相关材料，梁徐街道办于2019年11月21日签收。现刘苏华认为梁徐街道办未依法履行法定职责提起本案诉讼，请求法院：确认梁徐街道办不履行审批职责行为违法；判令梁徐街道办依法履行法定审批工作职责；判令梁徐街道办就具体行政不作为向刘苏华作出书面道歉；诉讼费由梁徐街道办承担。 审理中，梁徐街道办向法院反映：刘苏华曾向桥林村委会申请过建房，提交申请材料为申请书、身份证、户口本。村委会曾在本村九组通扬商店门口对刘苏华建房申请材料张榜公布，公示两日后，刘苏华邻居刘石喜撕掉上述公布内容，并至桥林村委会反映情况，表示不同意刘苏华建房，因邻里之间存在矛盾无法协调，且刘苏华建房申请材料不完整，桥林村委会此后未再另行张榜公示。因刘苏华的书面建房申请材料不完整，且公示期内村民存在异议，桥林村委会未向梁徐街道办报送刘苏华户的材料由梁徐街道办审核。但桥林村委会本着服务为民理念，将建房申请事项向梁徐街道办汇报反映，梁徐街道办亦本着服务为民、钝化矛盾的理念进行了现场踏勘。桥林村委会向法院反映情况内容与梁徐街道办所述一致。 原审法院审理认为，本案的争议焦点为：刘苏华起诉要求梁徐街道办履行法定职责是否符合法律规定。 刘苏华系于2019年3月向所在村委会提出建房申请，起诉于2020年5月。期间恰逢新修订的《中华人民共和国土地管理法》实施。原《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定，农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。泰州市人民政府依据原《中华人民共和国土地管理法》等法律法规，制定《泰州市村民个人建房管理办法》，其中第十五条规定，申请村民个人建房的，应当提交以下材料，并对材料的真实性负责：（一）个人建房申请材料；（二）身份证和户籍证明材料；（三）土地使用权属证明材料；（四）原有房产权属证明材料；（五）危房翻建的，应当提供房屋鉴定机构出具的危房鉴定书。翻建的危房在文物保护单位的保护范围和建设控制地带内，或在历史文化街区、历史地段内的,还应当提供文物保护部门同意的证明材料。（六）拟建房屋与相邻建筑毗连或者涉及到公用、共用、借墙等关系的，应当提供相邻建筑所有权人同意的书面材料。第十六条规定，村民个人建房，按下列程序报批：（一）申请人向户口所在地村民委员会（社区居民委员会）提出书面建房申请，并提供相关证明材料。（二）村民委员会（社区居民委员会）集体讨论建房申请，并在本集体经济组织村民小组张榜公布，公示期10日。期满后无异议并符合本办法规定的，由村民委员会（社区居民委员会）签署意见，并报所属镇人民政府（涉农街道办事处）审核。（三）根据村庄规划，镇人民政府（涉农街道办事处）在7个工作日内进行现场踏勘，并对村民个人建房申请进行初审，签署初审意见后报城乡规划部门。（四）村民个人建房需办理建房用地手续的，由城乡规划部门出具用地红线图。国土资源部门应当实地审查申请人是否符合条件，比对用地红线图审查拟用地是否符合土地利用总体规划和地类等。符合用地条件的，国土资源部门核发《建设用地审批通知书》。（五）城乡规划部门接到镇人民政府（涉农街道办事处）关于村民个人建房的初审意见及相关材料后，在20个工作日内对材料进行审查，符合条件的，核发《建设工程规划许可证》；不符合条件的，作出不予许可的决定。（六）建房申请人取得建设工程规划许可后，经所属镇人民政府（涉农街道办事处）验线后，方可开工建设。有关镇人民政府（涉农街道办事处）应当在当事人申请后5个工作日内组织验线。第十七条第一项规定，不符合镇土地利用总体规划或村庄规划的不准予村民个人建房。新修订的《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定，农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划、村庄规划，不得占用永久基本农田，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。编制乡（镇）土地利用总体规划、村庄规划应当统筹并合理安排宅基地用地，改善农村村民居住环境和条件。农村村民住宅用地，由乡（镇）人民政府审核批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。为落实新修订的土地管理法有关要求，农业农村部、自然资源部发布《关于规范农村宅基地审批管理的通知》，其中明确申请审查程序中规定，符合宅基地申请条件的农户，以户为单位向所在村民小组提出宅基地和建房（规划许可）书面申请。村民小组收到申请后，应提交村民小组会议讨论，并将申请理由、拟用地位置和面积、拟建房层高和面积等情况在本小组范围内公示。公示无异议或异议不成立的，村民小组将农户申请、村民小组会议记录等材料交村集体经济组织或村民委员会（以下简称村级组织）审查。村级组织重点审查提交的材料是否真实有效、拟用地建房是否符合村庄规划、是否征求了用地建房相邻权利人意见等。审查通过的，由村级组织签署意见，报送乡镇政府。没有分设村民小组或宅基地和建房申请等事项已统一由村级组织办理的，农户直接向村级组织提出申请，经村民代表会议讨论通过并在本集体经济组织范围内公示后，由村级组织签署意见，报送乡镇政府。根据上述的规定，无论是《泰州市村民个人建房管理办法》还是《关于规范农村宅基地审批管理的通知》均要求了村民个人建房必须履行的申请程序，均要求村民向村级组织申请，由村级组织签署意见，报送乡镇政府。而本案中，桥林村委会及梁徐街道办均明确表示村委会并未签署意见，亦未报送街道。因此，现刘苏华要求梁徐街道办履行法定职责，无法律依据。另外，新旧土地管理法均明确规定农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，故刘苏华申请建房亦应当符合乡（镇）土地利用总体规划。综上，原审法院遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回刘苏华的诉讼请求。 刘苏华不服，上诉至本院称：1.上诉人在村集体故有有效村庄规划的宅基地用地上申办建房手续，桥林村委审查通过、签署意见后，交由上诉人通过中国邮政报送街道办，桥林村委会和上诉人已经履行完毕报送程序，且申报行为完全符合法律、部门规章规定的实体及程序要求，被上诉人受理后完成了后续勘探现场程序及作出口头答复，换言之，被上诉人己经履行了下道工作程序，故原审判决书认定“而本案中，桥林村委会及梁徐街道办均明确表示村委会并未签署意见，亦未报送街道”，没有事实根据，也违反基本逻辑；2.原审庭审中上诉人己经提请法庭对《泰州市村民个人建房管理办法》第十六条第二项之规定进行审查，原审法院未予理睬；3.被上诉人在提交答辩状后至一审宣判之前，向法庭提交了四组虚假材料，请求二审法院一并对被上诉人伪造证据、指使胁迫他人提供伪证依法处罚。综上，请求二审法院撤销原判，依法改判。 被上诉人梁徐街道办答辩称：1.桥林村委会并未就刘苏华申请建房事项审查通过并签署意见；2.上诉人申请建房必须按照法定流程逐层上报，上诉人认为其个人可以直接向被上诉人递交申请材料，于法无据；3.被上诉人及代理人均不存在虚假举证的情形。综上，请求二审法院驳回上诉人的上诉。 原审原告、原审被告提交的证据和依据均已随案移送本院。本院经审理认定，原审质证、认证符合法律规定，本院对原审判决认证的证据予以认可。 二审中，上诉人向本院提交了以下证据：1.农村村民住宅用地呈报表，证明村委会对上诉人的建房申请已经审核完成，上诉人根据村委会要求将申请表邮寄给被上诉人；2.公示结果，证明申请程序不仅经过公示，且公示程序已经结束；3.刘苏华与桥林村委会的聊天记录，证明梁徐街道办曾经联系村委会要求补正材料。被上诉人梁徐街道办质证称：上述证据均不属于二审中新证据，且无原件，对真实性不予认可；且证据1的内容可以反映村委会对其建房申请并未给予最终的审批通过意见；证据2与村委会的情况说明不符，且其中也记载了邻居村民到村委会进行质疑；证据3反映的内容是村部要求上诉人将材料发送至该微信，不能达到上诉人证明目的。对上述证据，本院认证如下：上诉人提交的上述证据，均不属于二审中新证据，依法不予采信。 原审判决认定事实第一部分与本院审理查明事实一致，本院依法予以确认；原审判决认定事实第二部分，因其所依据的情况说明，不属于被上诉人提交的证据，亦未经过举证质证，本院依法不予确认。 本院认为，《中华人民共和国土地法》第六十二条规定，农村村民住宅用地，由乡（镇）人民政府审核批准。《农业农村部、自然资源部关于规范农村宅基地审批管理的通知》第二条规定，农村村民住宅用地，由乡镇政府审核批准。该条第一项“明确申请审查程序”中进一步规定，村级组织审查通过的，由村级组织签署意见，报送乡镇政府。《泰州市村民个人建房管理办法》第十六条第二、三项规定，（二）村民委员会（社区居民委员会）集体讨论建房申请，并在本集体经济组织村民小组张榜公布，公示期10日。期满后无异议并符合本办法规定的，由村民委员会（社区居民委员会）签署意见，并报所属镇人民政府（涉农街道办事处）审核。（三）根据村庄规划，镇人民政府（涉农街道办事处）在7个工作日内进行现场踏勘，并对村民个人建房申请进行初审，签署初审意见后报城乡规划部门。被上诉人作为案涉区域街道办事处，具有对本区域内经村民会委员审查签署意见的个人建房申报材料进行审查、现场踏勘的法定职责。故，本案争议焦点主要有以下两个方面：一是上诉人自行邮寄申请表是否符合申请的法定条件，上诉人的建房申请是否成立；二是被上诉人口头答复是否符合法律规定。 关于争议焦点一，《泰州市村民个人建房管理办法》第十六条规定，村民个人建房，按下列程序报批：（一）申请人向户口所在地村民委员会（社区居民委员会）提出书面建房申请，并提供相关证明材料。（二）村民委员会（社区居民委员会）集体讨论建房申请，并在本集体经济组织村民小组张榜公布，公示期10日。期满后无异议并符合本办法规定的，由村民委员会（社区居民委员会）签署意见，并报所属镇人民政府（涉农街道办事处）审核。（三）根据村庄规划，镇人民政府（涉农街道办事处）在7个工作日内进行现场踏勘，并对村民个人建房申请进行初审，签署初审意见后报城乡规划部门。（四）村民个人建房需办理建房用地手续的，由城乡规划部门出具用地红线图。国土资源部门应当实地审查申请人是否符合条件，比对用地红线图审查拟用地是否符合土地利用总体规划和地类等。符合用地条件的，国土资源部门核发《建设用地审批通知书》。（五）城乡规划部门接到镇人民政府（涉农街道办事处）关于村民个人建房的初审意见及相关材料后，在20个工作日内对材料进行审查，符合条件的，核发《建设工程规划许可证》；不符合条件的，作出不予许可的决定。（六）建房申请人取得建设工程规划许可后，经所属镇人民政府（涉农街道办事处）验线后，方可开工建设。有关镇人民政府（涉农街道办事处）应当在当事人申请后5个工作日内组织验线。第十七条第一项规定，不符合镇土地利用总体规划或村庄规划的不准予村民个人建房。由上述规定可知，对于村民个人建房申请而言，因村委会具有初步审查并履行公示等前置程序的职责和义务，故村民个人建房申请直接指向对象应为村民委员会，即村民个人应向户口所在地村委会提出申请并提交相关证明材料，由村委会经法定程序审查、公示后签署意见报所属镇政府或街道办，村民个人不得自行直接向街道办提交建房申请。 但是，应当注意的是，本案中，上诉人直接向梁徐街道办邮寄的申请并非是初始申请材料，而是已经经过桥林村委会初审并签署意见的相关材料，即事实上桥林村委会已经履行前置程序，桥林村委会将申请材料交由上诉人代为邮寄被上诉人，系桥林村委会未依法履行上述法定职责，上诉人为维护自身合法权益被迫实施的代履行行为，本身并不存在过错，且个人建房申请前置程序已经实质完成，即使构成报送方式瑕疵，但该报送方式瑕疵也不足以导致上诉人丧失实体权利。故被上诉人不得以此为由认定上诉人申请不符合法定形式。而且事实上，被上诉人在收到上诉人申请后，已经实地查勘并与土地规划部门进行核实等，被上诉人已经以实际行为表明受理上诉人申请，其于诉讼中再行答辩称不符合受理形式，明显与事实不符。 关于被上诉人答辩称桥林村委会并未就刘苏华申请建房事项审查通过并签署意见的问题，本院认为，根据审理查明事实可知，桥林村委会已在申请表“村民委员会意见”一栏中填写“根据村民代表2003年生产组重新调田落实的新宅基，请主管部门现场勘查批办相关手续为盼”，并经负责人签名及盖章确认，应当认定桥林村委会已经履行前置审查程序，上诉人该上诉意见，与事实不符，本院不予采信。 关于争议焦点二，行政机关作出行政行为，应当符合法定形式。本案中，被上诉人作为对村民个人建房的初审机关，其审核工作直接关系到村民是否实际取得村民个人建房资质，故法律性质上属于行政许可。根据《中华人民共和国行政许可法》第三十八条规定：“申请人的申请符合法定条件、标准的，行政机关应当依法作出准予行政许可的书面决定。行政机关依法作出不予行政许可的书面决定的，应当说明理由，并告知申请人享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。”可知，行政机关在受理行政许可申请后，经审查应当作出许可或者不予许可的书面决定。具体到本案中，结合《泰州市村民个人建房管理办法》第十六条规定，被上诉人在受理申请即由村民委员会履行前期程序签署意见报送审核后，应当依法进行审核、现场踏勘等，如村民个人申请符合相关规定的，应签署初审意见报送城乡规划部门履行后续用地规划手续，如不符合相关规定的，应当及时出具书面决定告知申请人不予许可的理由及结果。本案中，被上诉人辩称已口头答复上诉人因土地性质调整不符合建房申请条件，不符合上述法律规定，应认定为未依法履行法定职责。 关于上诉人所称一审庭审中提出附带规范性文件审查的问题，本院认为，上诉人上诉状中虽称一审庭审时已提出申请，但经核对一审笔录，并无相关内容，二审询问中上诉人则陈述是在庭审前提出申请的并承诺在询问后提交书面材料，但直至判决之日仍未提交任何材料，故上诉人该诉称，本院不予采信，且《泰州市村民个人建房管理办法》属于地方政府规章，依法不属于一并审查之范畴。 关于上诉人所称被上诉人提供虚假证据的问题。本院认为，被上诉人庭后所提情况说明，一审在证据认证中均未作为证据使用，故上诉人该诉称，本院不予理涉。 关于上诉人一审诉求中“判令梁徐街道办就具体行政不作为向刘苏华作出书面道歉”，本院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第三十五条规定：”有本法第三条或者第十七条规定情形之一，致人精神损害的，应当在侵权行为影响的范围内，为受害人消除影响，恢复名誉，赔礼道歉；造成严重后果的，应当支付相应的精神损害抚慰金。”由此可知，上诉人要求梁徐街道办向其作出书面道歉的前提系被上诉人梁徐街道办的违法行为造成上诉人精神损害。本案中，被上诉人虽然未依法履行建房审批职责，但该违法行为并未对上诉人造成任何直接的精神损害亦或人身损害，故上诉人该赔偿请求，本院不予支持。 综上，被上诉人对上诉人个人建房申请未作出任何书面回复，属于未依法履行法定职责，原审判决驳回上诉人的诉讼请求错误，依法予以撤销，并责令被上诉人于一定期限内履行法定职责。上诉人的赔偿请求，于法无据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定，判决如下： 一、撤销泰州市海陵区人民法院作出的（2020）苏1202行初134号行政判决； 二、责令被上诉人泰州市姜堰区人民政府梁徐街道办事处于两个月内就上诉人刘苏华的建房申请作出处理； 三、驳回上诉人刘苏华其他诉讼请求。 一、二审案件受理费各50元，由被上诉人泰州市姜堰区人民政府梁徐街道办事处负担。 本判决为终审判决。 审判长  曹海霞 审判员  刘春生 审判员  蔡 鹏 二〇二一年三月二十三日 书记员  王振宇 附：本案适用法条 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。