贵州省高级人民法院行 政 裁 定 书（2021）黔行终68号上诉人（一审原告）黄廷发，男，汉族。被上诉人（一审被告）瓮安县人民政府，住所地贵州省瓮安县行政新区政府大楼。法定代表人黄桂林，县长。被上诉人（一审被告）瓮安县江界河镇人民政府，住所地贵州省瓮安县江界河镇渡江社区。法定代表人吴禹君，镇长。委托代理人饶承佳，贵州恩邦律师事务所律师。上诉人黄廷发诉被上诉人瓮安县人民政府（以下简称瓮安县政府）、瓮安县江界河镇人民政府（以下简称江界河镇政府）不履行划地安置职责一案，不服贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院（2020）黔27行初160号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。一审法院经审理查明，黄廷发属瓮安县江界河镇渡江社区吴兴坪组村民，该户以黄廷发为户主在案涉土地被征收时共有在册人口5人，1998年11月8日瓮安县政府向黄廷发颁发了农村土地承包经营权证，共承包耕地7.65亩（田3亩、土4.65亩）。2004年，该户承包证登记的煤产洞及黄泥湾土地（登记面积分别为2.65亩、2亩）进行了退耕还林，并办理了林权证。2012年至2013年期间，因撤乡建镇建设需要，江界河镇政府征收了黄廷发户土地，其中前述承包证登记的土地被征收1.6亩。之后，江界河镇政府征收了黄廷发户未登记的坪子塘1块315.3㎡、地龙坡5块分别是570.13㎡、31.54㎡、248.36㎡、85.39㎡、14.61㎡。之后，黄廷发户领取了前述被征收土地补偿款。2015年6月19日，为解决江界河镇城镇开发建设征地农户安置问题，江界河镇政府与江界河镇小城镇建设开发有限公司共同制定了《江界河镇城镇建设征地农民安置方案》，该方案共5条，第3条安置方式分为办理两个人的养老保险和在镇区规划范围内划地安置；第4条剩余耕地经测算公式：剩余耕地比=（土地承包证上的面积-被征用面积）÷户口册上人数除0.9×100%；第5条解释规定土地承包证上的面积包含退耕还林面积。庭审中，瓮安县政府陈述其认可该安置方案并由江界河镇政府具体实施。2017年6月15日江界河镇政府作出江府信复〔2017〕10号《关于黄廷发同志信访事项的答复意见》。2020年5月27日瓮安县政府作出瓮府复字〔2020〕11号《关于黄廷发信访事项的复查意见书》，撤销江界河镇政府的前述答复意见，由江界河镇政府于30日内重新作出处理意见。此后，黄廷发提起本案诉讼，请求判决瓮安县政府、江界河镇政府在60日内依法对其划地安置请求作出安置补偿处理决定，诉讼费由瓮安县政府、江界河镇政府承担。庭审中，经释明，黄廷发明确其诉请为：要求瓮安县政府及具体实施机关对黄廷发所提划地安置申请履行法定职责。一审法院另查明，按照前述安置方案，江界河镇政府分别于2015年、2017年、2019年分为三批进行安置。2011年7月31日贵州省人民政府作出黔府发〔2011〕26号《省人民政府关于进一步做好被征地农民就业和社会保障工作的意见》，该文件对被征地农民社会保障工作的基本原则、保障对象、社会保障方式、职责分工、组织领导、被征地农民身份认定程序和征地社会保障审核程序等作出了具体规定。2012年1月19日黔南州政府作出《关于进一步做好被征地农民就业和社会保障工作的通知》。2012年7月31日瓮安县政府作出瓮府办发（2012）125号《关于印发瓮安县被征地农民就业和社会保障实施办法的通知》。一审法院认为，关于诉请履行划地安置职责是否以向行政机关提出申请为前提条件。根据行政行为启动机制的不同，可区分为依职权和依申请行政行为，前者行政机关依据其法定职权应主动作出，后者则是应行政相对人的申请作出。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条规定，涉及的行政行为应当是指依申请的行政行为。具体到集体土地征收与补偿，2004年修正的《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一、第三款确立了市县人民政府及其土地管理部门在代表国家负责征收与补偿工作中的具体职责；市县人民政府有权代表国家组织实施征收，也负有确保被征收人通过签订协议或以补偿决定等形式获得公平补偿的义务。《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定了征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。从前述规定来看，并未将被征收人依法应获得的法定补偿内容的安置补偿程序设定为依申请才能启动的程序。对于上述法定的补偿内容，在与被征收人达不成补偿协议的情况下，市县人民政府或其土地管理部门依法应当及时以书面形式作出补偿安置决定或者以行为的方式直接履行补偿安置职责。否则，被征收人可以依法申请其履行补偿安置职责。《中华人民共和国物权法》第四十二条第二款规定，市、县人民政府征收集体土地时负有安排被征地农民社会保障费用的法定职责。《省人民政府关于进一步做好被征地农民就业和社会保障工作的意见》（黔府发〔2011〕26号）的规定，瓮安县政府具有被征地农民社会保障安置职责系本案适格的被告，黄廷发将江界河镇政府一并列为被告无事实依据和法律依据，不予支持。而就黄廷发要求瓮安县政府履行的划地安置职责，既非前述法律规定的市县政府的法定安置补偿内容，亦非贵州省人民政府作出的黔府发〔2011〕26号文件规定的社会保障安置内容，并且本案中黄廷发作为被征收人已经在案涉土地被征收后领取了相应的土地补偿费用，根据当地实际，瓮安县政府、江界河镇政府制定了案涉方案并规定划地安置方式，方案虽未明确规定是否需要被征收人提出申请，但从该方案相关规定可知只有符合相应条件的被征收人才能得到划地安置，换言之，并非所有的被征收人均属于划地安置对象，在此情况下，要求瓮安县政府、江界河镇政府对被征收人中可能符合条件的非特定人员主动作出是否予以划地安置的补偿决定既缺乏法律依据，客观上亦难以操作，而应当由相关被征收人通过行政程序先提出申请，再由瓮安县政府、江界河镇政府予以审核，本案黄廷发认可其仅以信访方式提出申请且明确其诉讼请求与瓮安县政府、江界河镇政府对作出的信访答复及复查意见无关，因此在黄廷发未通过行政程序提出申请的情况下，黄廷发直接提起诉讼要求瓮安县政府、江界河镇政府对其划地安置请求作出书面补偿决定缺乏事实依据，不符合起诉条件，依法应驳回其起诉。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第一款、第四十九条第三项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项之规定，裁定驳回黄廷发的起诉。上诉人黄廷发不服一审裁定，向本院提起上诉，请求：一、撤销一审裁定；二、改判支持其诉讼请求。其主要理由为：一、其户应当享有划拨宅基地安置的待遇；二、瓮安县政府、江界河镇政府对其要求给予划拨宅基地安置待遇的请求，至今没有做出一份有效的补偿安置决定；三、江界河镇政府和该镇小城镇建设开发有限公司研究决定实施的《江界河镇城镇建设征地农民安置方案》，其制定程序违法，应为无效红头文件；四、划地安置不以申请为前提，一审裁定认定事实错误。被上诉人瓮安县政府、江界河镇政府在二审法定期限内未提交书面答辩意见。本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案的争议焦点在于上诉人黄廷发提起本案诉讼是否符合法定起诉条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第一款规定，在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。但有下列情形之一的除外：（一）被告应当依职权主动履行法定职责的；（二）原告因正当理由不能提供证据的。根据该规定，除被告应当依职权主动履行法定职责或原告因正当理由不能提供证据之外，起诉行政机关不作为的，原告应当提供其曾向被告提出申请的证据。本案中，黄廷发诉请瓮安县政府及具体实施机关履行划地安置职责，但黄廷发并未向瓮安县政府提出申请，其因不服江界河镇政府作出信访事项答复意见而向瓮安县政府提出的信访复查申请书不能视为向瓮安县政府提出申请。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十八条第二款、第三款、第四款的规定，征收土地应当依法及时足额支付土地补偿费、安置补助费以及农村村民住宅、其他地上附着物和青苗等的补偿费用，并安排被征地农民的社会保障费用。对农村村民住宅，可采取重新安排宅基地建房等方式补偿。根据上述规定，征收土地支付土地补偿费、安置补助费，安排被征地农民的社会保障费用，征收农村村民住宅安排宅基地建房，属于行政机关应当依职权主动履行的法定职责，除上述情形之外，不属于行政机关应当依职权主动履行的职责。本案中，黄廷发因土地被征收，要求瓮安县政府履行划地安置职责，依法不属于行政机关应当依职权主动履行的情形。黄廷发未先向瓮安县政府提出申请，亦未说明不能提供证据的正当理由，迳行提起本案诉讼，不符合法定起诉条件。根据《最高人民法院关于适用的解释》第九十三条第一款“原告请求被告履行法定职责或者依法履行支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇等给付义务，原告未先向行政机关提出申请的，人民法院裁定驳回起诉”之规定，一审裁定驳回其起诉并无不当。综上，上诉人黄廷发的上诉理由不能成立，依法应予驳回。一审裁定认定事实清楚，结果并无不当，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  陈显杰审判员  孟 婷审判员  柏龙金二〇二一年三月十九日法官助理刘畅书记员冀凌馨