浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2021）浙行申9号再审申请人（一审原告、二审上诉人）何斌，男，1966年7月30日出生，汉族，住义乌市。被申请人（一审被告、二审被上诉人）遂昌县自然资源和规划局，住所地遂昌县妙高街道南街**。法定代表人王坚兵，局长。委托代理人章剑生、胡棕瀚，浙江泽大律师事务所律师。第三人遂昌白马山旅游置业有限公司，住，住所地遂昌县新路湾镇白马山大坪殿/div>法定代表人严翼良，该公司董事长。再审申请人何斌因与遂昌县自然资源和规划局（下称遂昌县资规局）、第三人遂昌白马山旅游置业有限公司（下称白马山公司）土地规划行政审批一案，不服丽水市中级人民法院（2019）浙11行终149号行政裁定，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，本案现已审查终结。何斌向本院申请再审称：一、原裁定适用《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十三条认定何斌不具有原告主体资格，适用法律错误。1.申请人不仅仅是涉案房屋的合同买受人，而且已经对房屋进行合法占有、使用、收益。被申请人改变案涉房屋的土地用地性质及使用年限，将直接损害申请人的切身利益。2.在（2019）最高法民再49号案中，最高法院意见：“基于《商品房买卖合同》及相关法律规定，在已支付完毕购房款并合法占有案涉房屋的情况下，即对时风公司享有请求协助办理案涉房屋过户登记手续、进而取得案涉房屋所有权（完全物权）的权利，该权利也被称之为物权期待权。虽然我国现行立法未就物权期待权作出明确规定，但作为一种从债权过渡而来、处于物权取得预备阶段的权利状态，此种权利具有与债权相区别、与物权相类似的效力特征”。3.被申请人作出“规划条件修改”前，即已经知道案涉地块的房屋已经由申请人购买并交付使用，对该房屋本身已经享有区别于其他普通债权人的需要保护的特别利益，符合《最高人民法院关于适用的解释》第十二条第四项“与行政行为有利害关系”的规定。4.“规划条件修改”不只是对第三人白马山公司作出的具体行政行为，也是对申请人何斌等所有购房户作出的具体行政行为，将导致申请人涉案房屋用地性质由住宅用地变更成商服用地，无法取得该房屋的土地、房屋权属证书。二、遂昌县自然资源和规划局作出“规划条件修改”，违反法律禁止性规定，违反法定程序，应当予以撤销。1.原规划设计条件合法有效。涉案项目的原设计方案已经获遂昌县自然资源和规划局批准，符合遂昌县住房和城乡建设局规划设计条件，已经纳入《国有建设用地使用权出让合同》，并下发建设用地规划许可证，用地性质为其他商服用地兼容住宅用地，并下发建设工程规划许可证，获准进行商品房预售。2.案涉“规划条件修改”将申请人已经居住涉案房屋住宅用地变更成商服用地，即改变原土地出让前的规划条件确定的用地性质，没有履行专家论证、公示等程序，违反《浙江省城乡规划条例》第三十四条的禁止性规定。3.案涉国有建设用地使用权出让合同中“根据遂昌县人民政府[2019]2号常务会议纪要，土地出让合同变更如下”的约定，违反《浙江省人民政府办公厅关于加强土地出让管理工作的通知》第四条第一款的规定。4.“规划条件修改”违反《中华人民共和国行政许可法》第三十六条、第四十七条的规定，修改过程没有告知申请人申请听证的权利，违反法定程序。5.被申请人作出“规划条件修改”，涉嫌滥用职权，违反《中华人民共和国消费者权益保护法》第三十二条的规定。三、被申请人在明知道涉案房屋已经交付使用一年多的情况下，自始至终没有以客观、公正、合法、合理的态度来与购房户沟通协商解决纠纷，没有结合信赖保护原则诚心听取受害者意见和建议。以所谓“环保督察整改”名义，于2019年4月份发出书面“解除《商品房买卖合同》告知书”。在没有书面告知该项目整改标准是“规划条件修改”中用地性质“商服及住宅用地”改为“商服用地”，调整方案中把原来“住宅建筑面积”调整为“养生公寓建筑面积”的情况下，直接提出不合理且没有任何协商余地的处理方案，要求我们同意解除《商品房买卖合同》，根本不是解决问题的态度。如果这个项目取消，申请人不需要政府任何补偿，只要退回购房款及装修费用；相反，如果这个项目继续实施，只是改变用地性质，申请人不需要过多补偿，同意将原来的70年产权的商品房改为40年产权的养生公寓。被申请人违法、违规作出“规划条件修改”，导致项目整改拆除8000多平方，项目至今停工，造成社会资源的极大浪费。四、解决纠纷应当遵循公平、正义和诚实信用原则。现实生活中，《物权法》第九条与《合同法》第六十条之间存在着实质上的权利冲突。申请人认为应当依据公平、正义和诚实信用等法律的最高原则和精神来决定法律的适用。《物权法》第九条虽然规定了不动产物权变动的原则为登记生效主义，但其规定的立法精神是为了通过登记这一公示手段来达到两个目的：一是保护不动产物权免受他人非法侵害以及侵害后给予合法救济；二是为了保护善意第三人的权利。《物权法》第九条的规定，绝不是为了给不讲诚信、随意毁约的不动产出卖方设定的权利。如果允许卖方可以依据《物权法》第九条随时毁约，那么不动产交易秩序就会大乱，诚实信用和公平正义的法律原则也就不复存在。综上，请求贵院依法对本案进行再审。遂昌县资规局提交答辩意见称：一、被诉规划条件变更的申请人和相对人均系本案第三人，而再审申请人系第三人的债权人，与被诉规划条件变更不具有法律上的利害关系，再审申请人不具有提起本案行政诉讼的原告资格。首先，再审申请人未取得案涉房屋的所有权。根据《中华人民共和国物权法》第九条之规定，不动产物权自登记起生效，未经登记不发生效力，故再审申请人从未取得案涉房屋的所有权，案涉房屋的所有权仍归属于白马山公司。再审申请人不能基于案涉房屋的物权主张其与被诉行政行为具有利害关系；其次，再审申请人仅系白马山公司的债权人。依法成立并有效的合同在双方当事人之间建立起来的仅是一种债权关系，合同有效并不意味着合同一定得到全面的履行，更不意味着商品房买卖合同有效购房者就一定可以取得房屋的所有权。再次，再审申请人占有事实的基础是白马山公司的违法交付。再审申请人拿到钥匙后入住仅为事实，占有不等同于享有物权，占有仅为事实而非权利。《中华人民共和国建筑法》第六十条第二款规定“经峻工验收合格后才能交付使用，未经验收的不得交付使用”，案涉房屋均未通过竣工验收，白马山公司的交付系违法交付。且再审申请人与白马山公司的《商品房买受合同》第九条“交付期限及条件”中亦有“建设工程经竣工验收合格，并取得建设工程竣工验收备案证明”的约定。再审申请人基于白马山公司违法交付形成的占有事实，不属于《最高人民法院关于适用的解释》第十三条但书中“作出行政行为时应予保护或应予考虑的情形”，再审申请人不具备本案行政诉讼的原告资格。二、被诉规划条件变更审批不具成熟性、终结性，付诸实施尚需通过相关建设规划许可，尚未对利害关系人权利义务产生实际影响，故该规划条件变更审批不属于行政诉讼受案范围，一、二审裁定的裁判结果正确。根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条及《浙江省城乡规划条例》第三十三条、第三十六条第三款可知，规划条件系国有土地使用权出让前，城乡规划主管部门针对出让地块的位置、使用性质、开发强度等做出的限制性规定，其同时也是城乡规划主管部门颁发建设用地规划许可证、建设工程规划许可证的依据。因此，规划条件的制定和变更系出让国有土地使用权或颁发建设用地规划许可证、建设工程规划许可证的基础内容，其付诸实施尚需通过许可的发放及土地使用权出让合同的签订。进而，规划条件的制定和变更并不具备行政行为的成熟性、终结性要件，也不直接对特定公民法人或其他组织的权利义务产生影响。依据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（十）项的规定，被诉规划条件变更审批不属于行政诉讼受案范围，原审法院驳回再审申请人的起诉正确。综上，请求贵院依法驳回再审申请。白马山公司未提交书面意见。本院认为，再审申请人何斌不服遂昌县资规局2019年6月16日作出《遂昌县资规局规划设计条件（修改）》的行为提起诉讼，本案审查重点为何斌的起诉是否符合法定的起诉条件。《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条规定：“在城市、镇规划区内以出让方式提供国有土地使用权的，在国有土地使用权出让前，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权。以出让方式取得国有土地使用权的建设项目，建设单位在取得建设项目的批准、核准、备案文件和签订国有土地使用权出让合同后，向城市、县人民政府城乡规划主管部门领取建设用地规划许可证。城市、县人民政府城乡规划主管部门不得在建设用地规划许可证中，擅自改变作为国有土地使用权出让合同组成部分的规划条件。”该法第四十三条规定：“建设单位应当按照规划条件进行建设；确需变更的，必须向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出申请。变更内容不符合控制性详细规划的，城乡规划主管部门不得批准。城市、县人民政府城乡规划主管部门应当及时将依法变更后的规划条件通报同级土地主管部门并公示。建设单位应当及时将依法变更后的规划条件报有关人民政府土地主管部门备案。”从上述规定可知，城乡规划主管部门制定的规划条件是国有土地使用权出让合同的组成部分，也是颁发建设用地规划许可证的重要依据。一般而言，规划条件发生效力需要通过签订国有土地使用权出让合同及颁发建设用地规划许可证等行为实现。本案中，因原规划设计条件违反国家森林公园总体规划，经白马山公司申请，遂昌县资规局批准规划设计条件变更。该行为系白马山公司向规划部门申领新的建设用地规划许可证过程中，规划部门所作的行为，属于过程性行为，其本身对当事人的权利义务不产生直接而实际的影响，故依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）项的规定，依法不属于行政诉讼的受案范围。原审在未明确界定被诉行政行为的情况下，径行认定何斌与被诉行政行为缺乏利害关系，存在不当，但其裁定驳回起诉的处理结论并无不当。综上，何斌的再审申请理由不能成立，其再审请求本院不予支持。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：驳回再审申请人何斌的再审申请。审判长  钱建军审判员  沈 妙审判员  夏祖银二〇二一年三月八日书记员  陈亦恒