辽宁省鞍山市中级人民法院行 政 裁 定 书（2021）辽03行终70号上诉人（一审原告）：海城市响堂区鑫晟世达饭店。住所地：辽宁省海城市。经营者：许和平，海城市响堂区鑫晟世达饭店经理。委托诉讼代理人：蒋强，辽宁名望律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：海城市自然资源局。住所地：鞍山市海城市。法定代表人：王守壮，海城市自然资源局局长。委托诉讼代理人：赵永亮，海城市自然资源局工作人员。委托诉讼代理人：王**宇，海城市自然资源局工作人员。上诉人海城市响堂区鑫晟世达饭店（以下简称鑫晟世达饭店）因诉被上诉人海城市自然资源局行政行为违法并赔偿案，不服海城市人民法院（2019）辽0381行初248号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，公开询问审理了本案。上诉人海城市响堂区鑫晟世达饭店的经营者许和平及其委托诉讼代理人蒋强，被上诉人海城市自然资源局的委托诉讼代理人赵永亮参加了询问。一审法院经审理查明，2014年1月6日，许和平与张连霞签订饭店租赁协议书一份，租赁原由张连霞经营的晟世达饭店，期限为六年。许和平承租后将饭店名称改为海城市响堂区鑫晟世达饭店，并实际经营，该饭店建筑面积为330平方米，房屋所有权证号为海城市房权证字第××号，房屋所有权人为海城市丰有油品厂，该房屋所占用的土地为国有土地，土地使用权证号为海国用（99）字第166号，使用权人为海城市民政丰有石油特种油脂厂，土地使用权类型：工业用地。另查，2016年7月24日，海城市国土资源局作出(2015)第T094号行政处罚决定书，认定张连霞未经批准擅自将丰有油品厂（工业用地）改做饭店使用的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第五十六条的规定，并依据《中华人民共和国土地管理法》第八十条及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十三条的规定，对张连霞处以责令其交还土地并处以3300元罚款的行政处罚。因张连霞未履行该处罚决定，海城市国土资源局向海城市人民法院申请执行，海城市人民法院于2017年2月21日作出（2017）辽0381行审25号行政裁定书，准予执行海国土资罚字（2015）第T094号行政处罚决定。海城市人民法院（2017）辽0381执1001号案件对海国土资罚字（2015）第T094号行政处罚决定予以执行；2017年6月19日，海城市人民法院到海国土资罚字（2015）第T094号行政处罚决定认定的违法行为地实施执行行为，因鑫晟世达饭店经营者拒绝将房屋倒出，海城市人民法院将房屋内物品清出并堆放在室外，并告知权利人限期倒出，同时将张连霞未经批准用于经营饭店的建筑物占地面积330平方米交还给海城市国土资源局。2017年6月27日海城市自然资源局对海城市人民法院交付的330平方米土地上的房屋实施了张贴封条的行为。再查，海城市国土资源局的行政管理职责现已整合至海城市自然资源局。一审法院认为，海城市响堂区鑫晟世达饭店的经营者许和平系通过租赁的方式取得饭店的经营权，并不是案涉土地的使用权人；出租人张连霞因改变土地用途行为违法被行政处罚，海城市响堂区鑫晟世达饭店不是该行政处罚的主体，但饭店经营占用土地不符合土地用途已被依法确认；海城市人民法院在对海国土资罚字（2015）第T094号行政处罚决定执行过程中，将案涉土地上建筑物内的物品予以清出，鑫晟世达饭店已经不存在继续经营的可能；海城市人民法院执行完毕后将土地交付给海城市自然资源局，海城市自然资源局接收并保管的行为与鑫晟世达饭店没有利害关系，故海城市响堂区鑫晟世达饭店没有原告主体资格。另，海城市人民法院清出建筑物内物品及交付土地的行为均是法院非诉执行行为，在法院执行完毕并交付土地后，海城市自然资源局对法院交付的土地应当予以接收和保管，因国有土地已经被依法收回，建筑物存附于该土地之上，不能独立存在，海城市自然资源局为实现对土地的管理，对依法收回的土地上的建筑物张贴封条的行为并无不当，且该行为并不是鑫晟世达饭店所诉的行政行为，对鑫晟世达饭店的权利义务也并没有产生实际影响，故鑫晟世达饭店所诉并不是行政诉讼的受案范围。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”、第四十九条：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；……（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的”的规定，应驳回鑫晟世达饭店的起诉。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第（一）项、第（四）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、第一百零一条之规定，裁定驳回海城市响堂区鑫晟世达饭店的起诉。案件受理费50元，退还给海城市响堂区鑫晟世达饭店。上诉人鑫晟世达饭店不服一审法院上述行政裁定，向本院上诉称，一、上诉人的案件原经鞍山市铁东区人民法院一审判决后，上诉人不服，提起上诉，鞍山市中级人民法院撤销了鞍山市铁东区人民法院的行政判决，发回鞍山市铁东区人民法院重审，2019年8月20日，鞍山市中级人民法院又指定海城市法院审理本案。上诉人认为，鞍山市中级人民法院指定海城市人民法院审理本案，存在着行政审判程序上的错误。根据集中管辖和交叉管辖的行政案件要求，海城市人民法院不宜审理本案，本案中被上诉人与海城市人民法院同处于一个行政区划范围内，必将导致案件无法公正处理。二、上诉人通过房屋租赁取得了房屋租赁合法手续，同时上诉人依法办理了各种经营许可证，上诉人没有从事违法或违纪的行为，相关的经营活动受法律保护。三、一审法院认定上诉人不是被处罚主体。被上诉人对正在经营中的场所进行违法查封，显然是错误的，该行为严重影响到了上诉人的合法经营，对上诉人造成了巨额经济损失，其违法性是明显的，因此要求解除查封、赔偿损失，确认被上诉人行为违法。四、上诉人认为房屋贴封条的行为是行政行为，是行政查封行为，对上诉人正在经营的场所进行贴封条，查封对上诉人的合法权益直接、必然的造成经济损失，给上诉人设置了义务和责任，对上诉人产生了重大影响。行政机关的外部行政行为表现在贴封条和查封行为上，该行为已经外化并产生了直接利害关系，造成了损失，因此该行为是行政行为。五、被上诉人收回土地的行政行为，与房屋所有权的管理及相关的法律关系不是同一行政法律关系。也不能混为一谈，收回土地不必然导致房屋所有权的灭失，本案客观上房屋所有权依然存在。上诉人使用房屋是有法律根据的，针对被上诉人收回土地的行政行为，被上诉人理应与上诉人协商。或作出相应的行政行为后，依职权依法处理此事，而不能简单化的、野蛮的进行贴封条或查封。被上诉人混淆了土地使用权和房屋所有权之间的关系，在经营场所的房屋进行贴封条查封，被上诉人没有任何法律依据。六、被上诉人收回土地的行政行为，经人民法院通过非诉行政执行程序，并不代表上诉人使用的房屋被依法收回或房屋所有权被注销等法律后果，两者之间是属于不同的法律体系，不同的处理方法、方式，不同的法律结果和后果。至此，不论是人民法院还是被上诉人，无权对该案房屋及房屋所有权做出任何行为。七、被上诉人是土地行政主管部门，对土地管理、权属等有一定行政职权，但是其无权作出对合法的房屋进行接收、保管、查封等行政行为。综上所述，上诉人的贴封条查封等行政行为是没有法律根据的，是违法的行政行为，其行为已给上诉人造成了巨大经济损失和重大影响，其查封房屋的行政行为没有任何职权依据，属行政违法行为。请求：一、依法撤销海城市人民法院（2019)辽0381行初248号行政裁定书；请求二审法院依法审理，依法确认被上诉人查封行为违法，并要求撤销该查封，判令被上诉人赔偿上诉人的停业损失及其他损失；二、全部诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人海城市自然资源局未提交书面答辩状，其口头答辩称，与一审答辩一致，请求维持一审裁定。对上诉人的身份提出异议，被上诉人认为其不具备原告主体资格。二审经审理对一审裁定认定的事实予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”的规定，本案中，上诉人海城市响堂区鑫晟世达饭店的诉讼请求为“确认查封行为违法并要求撤销该查封行为，判令赔偿停业损失”，而被上诉人海城市自然资源局在海城市人民法院非诉执行完毕并交付土地后，于2017年6月27日张贴封条的行为不是对合法财产的处分查封，而是对后续进行管理。被上诉人的行为并非上诉人所诉的行政行为，对上诉人的权利义务也并没有产生实际影响，上诉人所诉并不是行政诉讼的受案范围。故对上诉人在本案提出的上诉请求，本院依法不予支持。上诉人若认为其权益受到损害，可与出租人通过民事诉讼寻求救济。综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  史新宇审判员  顾 颖审判员  胡 明二〇二一年三月十二日书记员  刘萌萌