江苏省无锡市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2021)苏02行终1号 上诉人（原审原告）江阴市瑞丰广告装饰工程有限公司，住所地江阴市连洋路517号。 法定代表人居金峰，该公司总经理。 被上诉人（原审被告）江阴市综合行政执法局，所在地江阴市青山路136号。 法定代表人沈军，该局局长。 委托代理人朱彬，该局工作人员。 委托代理人马惠兰，江苏振强律师事务所律师。 上诉人江阴市瑞丰广告装饰工程有限公司（以下简称瑞丰公司）因与被上诉人江阴市综合行政执法局（以下简称江阴执法局）城建行政强制一案，不服江苏省宜兴市人民法院（2020）苏0282行初34号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 原审判决认定如下事实：2019年8月28日，瑞丰公司与江阴市智汇文化传播有限公司（以下简称智汇公司）签订了广告位合作租赁协议，瑞丰公司租用智汇公司位于江阴市××街道××路××号美仑商厦楼顶广告牌、美仑商厦原墙体广告牌（朝北）的广告位，并对广告位置、广告牌规格、广告形式、内容、租赁合作期限、租金等事项进行了约定，其中楼顶广告牌租赁期限自2019年8月30日起至2021年8月21日止。2020年2月28日，江阴市户外广告和店招标牌设施安全专项整治工作组办公室根据《江阴市户外广告和店招标牌设施管理办法》《江阴市户外广告工作和店招标牌设施安全专项整治工作方案》等文件要求，决定在江阴市行政区域范围内集中开展户外广告和店招标牌设施安全专项整治行动，并于2020年3月3日在江阴日报公布了“关于开展户外广告和店招标牌设施专项整治的通知”，要求广告设施所有人、经营者及广告发布者应当自本公告发布之日起10日内按规定自行整改设置的户外广告和店招标牌设施；逾期拒不整改的，江阴市综合行政执法局、各镇街园综合执法局将依法处理。 2020年3月30日，江阴市城市综合管理局向江阴市自然资源和规划局、江阴市行政审批局致函，对瑞丰公司在人民中路47号美仑大厦楼顶广告等大中型户外广告固定设施是否办理建设工程规划许可证进行函询，并附222个需要核实建设工程规划许可证办理情况的大中型户外广告固定设施清单。江阴市自然资源和规划局于2020年4月2日回函：未查到清单中大中型户外广告固定设施的建设工程规划许可证档案资料；江阴市行政审批局于4月3日回函：来函中所涉及的大中型户外广告固定设施，均未至我局申请办理建设工程规划许可证。2020年5月4日14时30分，江阴执法局执法人员在巡查时发现，瑞丰公司在美仑商厦楼顶的布幅广告版面正在重新设置，由原来的布幅设施内容“广告招租：156××××5888”设置为“看过世界，心归暨阳府”等字样。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条第二款的规定，江阴执法局即对瑞丰公司作出澄综先登字［2020］52071号先行登记保存证据通知书，决定对瑞丰公司设置的广告喷绘布作为证据先行登记保存，并告知瑞丰公司，江阴执法局将在七日内依法作出处理决定，并要求瑞丰公司凭此通知于5月11日前到江阴执法局澄江城市管理行政执法大队五中队接受调查处理，逾期不到责任自负。5月6日早晨，江阴执法局执法人员在巡查中发现美仑商厦楼顶广告布幅设施及内容又进行了更新，同日江阴执法局向瑞丰公司作出并送达了《通知书》，认为瑞丰公司于2020年5月5日在美仑大厦楼顶从事未经许可，擅自设置户外广告设施的行为，违反了《无锡市市容和环境卫生管理条例》第二十条第三款的规定，根据《无锡市市容和环境卫生管理条例》第六十六条第一款第一项的规定，责令瑞丰公司于2020年5月6日17时前自行改正拆除违法设置的户外广告设施，逾期不改正的，该局将依法强制拆除。因瑞丰公司在规定的期限内未自行拆除，江阴执法局于5月7日上午9时组织人员对瑞丰公司重新设置的载有“看过世界，心归暨阳府”等内容的布幅广告设施实施了强制拆除，瑞丰公司不服，提起行政诉讼。 另查明，根据江苏省《省委办公厅、省政府办公厅关于的复函》（苏办[2017]26号）和《无锡市编委关于江阴市城市管理局更名的批复》精神，将江阴市城市管理局更名为江阴市城市综合管理局，作为市政府工作部门，挂“江阴市综合行政执法局”牌子。 原审法院认为，《城市市容和环境卫生管理条例》第十一条第二款、第三十六条第一项规定，大型户外广告的设置必须征得城市人民政府市容环境卫生行政主管部门同意后，按照有关规定办理审批手续；未经城市人民政府市容环境卫生行政主管部门同意，擅自设置大型户外广告，影响市容的，由城市人民政府市容环境卫生行政主管部门或者其委托的单位责令其停止违法行为，限期清理、拆除或者采取其他补救措施，并可处以罚款。《无锡市市容和环境卫生管理条例》第二十条第三款、第六十六条第一项规定，设置户外广告设施应当依法办理许可手续，城市行政主管部门办理户外广告设施设置许可时应当征求相关部门意见；违反本条例第二十条第二款、第三款规定，设置户外广告设施不符合规定，或者未经许可擅自设置户外广告设施的，由城市管理行政主管部门责令设置者限期改正或者拆除，可以处以一万元以上五万元以下罚款；拒不拆除的，由城市管理行政主管部门依法强制拆除或者申请人民法院强制拆除。《无锡市户外广告和店招标牌设施设置管理办法》（以下简称《户外广告设置管理办法》）第七条规定，市、市（县）城市管理行政主管部门负责本行政区域内户外广告和店招标牌的户外广告、设施、设置进行管理的职责。江阴执法局负责对江阴市××街道范围内的城市管理行政执法等职责，被告主体适格。《户外广告设置管理办法》第三条、第四十条规定，本办法所称户外广告设施，是指利用建（构）筑物、场地、工地围挡以及交通工具，以展示牌、电子显示装置、电子翻版装置、投影、灯箱、霓虹灯、模型、充气装置、布幅、招贴、升空器具等为载体，向户外公共空间发布广告的设施；城市管理行政主管部门发现违反本办法规定，正在设置户外广告和店招标牌设施的，应当责令设置者立即停止违法行为；不停止的，可以采取查封施工现场、消除违法状态、恢复原状的等处置措施。 本案中，瑞丰公司利用其租用的广告位，以布幅设施为载体向户外空间发布房产推介广告，在江阴执法局对该公司未经许可设置广告设施的违法行为正在处理、已对其采取了先行登记保存证据措施，并通知其于5月11日前到江阴执法局接受调查处理的情况下，仍重新设置布幅设施发布广告，江阴执法局组织人员对该设施予以强制拆除，并无不当。瑞丰公司认为，其在固定广告牌上置换画面不属于新设置广告设施，是发布行为的主张，与事实不符，依法不予支持。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回瑞丰公司的诉讼请求。 上诉人瑞丰公司上诉称，1.原审法院对《户外广告设置管理办法》第三条的理解错误。《户外广告设置管理办法》第三条规定，“本办法所称户外广告设施，是指利用建（构）筑物、场地、工地围挡以及交通工具，以展示牌、电子显示装置、电子翻版装置、投影、灯箱、霓虹灯、模型、充气装置、布幅、招贴、升空器具等为载体，向户外公共空间发布广告的设施。”按照原审法院的理解，只要是用布幅发布广告，江阴执法局均可执法。但是，上述户外广告的定义中，“布幅”仅是发布户外广告的载体，而非设施。原审法院将“布幅”理解为广告设施本身，是错误的。另外，瑞丰公司更换布幅内容，是对广告内容的更新，而非重新设置广告设施，原审法院将瑞丰公司更换广告内容的行为理解为重新更换广告设施，是一种错误理解。2.本案中存在两个概念相近的广告设施，一个是钢结构的固定广告设施，另一个是建筑物的楼顶。本案所争议的“布幅”系在楼顶的固定广告设施上发布，而非在楼顶发布。根据《户外广告设置管理办法》第三条的规定，仅仅在楼顶用“布幅”直接发布广告或者在非法的广告设施上发布广告的行为，江阴执法局才有执法权。3.本案中，“布幅”系在固定广告设施上发布的，江阴执法局未认定固定广告设施违法，径行认定“布幅”系违法发布广告是错误的。综上，请求撤销原判，确认江阴执法局拆除瑞丰公司所有的位于江阴市××路××号（美仑大厦）广告画面的行政强制行为违法，由江阴执法局承担本案一、二审诉讼费用。 被上诉人江阴执法局答辩称，1.根据《户外广告设置管理办法》第三条的规定，利用布幅方式作为载体，向户外公共空间发布广告的布幅就是户外广告设施。2.根据《无锡市市容和环境卫生管理条例》第二十条第三款的规定，设置户外广告应当依法办理许可手续。瑞丰公司的涉案户外广告设施未办理许可手续，系私自设置。3.《户外广告设置管理办法》第四十条规定，“城市管理行政主管部门发现违反本办法规定，正在设置户外广告和店招标牌设施的，应当责令设置者立即停止违法行为；不停止的，可以采取查封施工现场、消除违法状态、恢复原状等处置措施。”2020年5月4日，江阴执法局已经发现瑞丰公司设置的布幅形式的户外广告设施，已经对瑞丰公司未经许可设置户外广告设施的违法行为进行处理，并通知其在5月11日前接受调查处理。在此情况下，2020年5月6日，江阴执法局发现瑞丰公司又重新设置了布幅形式的户外广告设施，故江阴执法局依据上述规定进行拆除，符合规定。请求驳回上诉，维持原判。 各方当事人提交的证据均已随卷移交本院。 本院经审理查明的事实与一审法院判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，《户外广告设置管理办法》第三条规定，“本办法所称户外广告设施，是指利用建（构）筑物、场地、工地围挡以及交通工具，以展示牌、电子显示装置、电子翻板装置、投影、灯箱、霓虹灯、模型、充气装置、布幅、招贴、升空器具等为载体，向户外公共空间发布广告的设施。”根据上述规定，以布幅为载体，向户外空间发布广告的设施是户外广告设施。关于瑞丰公司认为的其发布的布幅只是载体，而非户外广告设施的意见，布幅虽是载体，但布幅上的广告内容与布幅结合，可以认定为是户外广告设施，江阴执法局将案涉布幅认定为户外广告设施，并无不当。瑞丰公司的上述意见是对相关规定的不当理解，对其意见不予支持。 《无锡市市容和环境卫生管理条例》第二十条第三款规定，“设置户外广告设施应当依法办理许可手续”。本案中，根据瑞丰公司及江阴执法局的陈述，虽然瑞丰公司未能办理设置户外广告设施的行政许可手续事出有因，但是瑞丰公司在设置案涉户外广告设施时未能取得设置户外广告设施的许可手续却是不争的事实。因此，本案中瑞丰公司系违法设置户外广告设施。 《户外广告设置管理办法》第四十条规定，“城市管理行政主管部门发现违反本办法规定，正在设置户外广告和店招标牌设施的，应当责令设置者立即停止违法行为；不停止的，可以采取查封施工现场、消除违法状态、恢复原状等处置措施。”本案中，针对2020年5月4日发现的瑞丰公司违法设置户外广告设施的行为，江阴执法局已经通知瑞丰公司在规定期限内到指定地点接受调查，在此期间，瑞丰公司通过更换布幅画面的形式重新设置户外广告设施，江阴执法局发现后，责令瑞丰公司于2020年5月6日17时前改正违法行为，但瑞丰公司未予改正。在此情况下，江阴执法局自行拆除瑞丰公司设置的户外广告设施，消除违法状态，符合上述规定，并无不当。 综上，原审法院认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，结论适当。瑞丰公司的上诉请求，缺乏事实依据，依法不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人瑞丰公司负担。 本判决为终审判决。 审判长  王作化 审判员  马 云 审判员  崔晓萌 二〇二一年三月二十九日  法官助理陈胜利 书记员孙莉