上海市第三中级人民法院行 政 判 决 书（2021）沪03行终31号上诉人(原审原告)陆顺龙，男，1952年1月11日出生，汉族，住上海市普陀区。委托代理人陆丽丹(陆顺龙女儿)，女，1978年4月22日出生，汉族，住上海市普陀区。委托代理人刘德凤，北京圣运律师事务所律师。被上诉人(原审被告)上海市普陀区规划和自然资源局，住所地上海市普陀区。法定代表人彭波。出庭应诉行政机关负责人郑荣全，上海市普陀区规划和自然资源局副局长。委托代理人陈涯翱。委托代理人张祎晗，上海市信本律师事务所律师。原审第三人上海市普陀区建设用地事务所，住所地上海市普陀区。法定代表人笪顺林。委托代理人凤元鑫。上诉人陆顺龙诉被上诉人上海市普陀区规划和自然资源局(以下简称普陀规划资源局)土地征收补偿一案，不服上海铁路运输法院(2020)沪7101行初654号行政判决，向本院提起上诉。本院于2021年1月13日受理后，依法组成合议庭，于2021年3月19日公开开庭进行了审理，上诉人陆顺龙的委托代理人陆丽丹、刘德凤，被上诉人普陀规划资源局的负责人郑荣全及委托代理人张祎晗，原审第三人上海市普陀区建设用地事务所(以下简称普陀用地事务所)的负责人笪顺林及委托代理人凤元鑫均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审认定：陆顺龙户房屋坐落于上海市普陀区云岭西路陆家厍52号(以下简称52号房屋)，所在集体土地于2010年9月16日由上海市人民政府批准征收。次日，上海市普陀区人民政府(以下简称普陀区政府)公布《征收土地方案公告》。2012年10月8日，原上海市普陀区规划和土地管理局将拟定的征地房屋补偿方案予以公告。2012年11月9日，普陀区政府批复东至老真北路(一期除外)、南至苏州河、西至规划真光路(包括陆家厍、北徐家宅全部)、北至同普路范围内的征地房屋补偿方案，具体实施单位为普陀用地事务所，普陀用地事务所委托上海市普陀第一房屋征收服务事务所有限公司负责具体实施，签约期限为2012年11月17日至2013年1月21日。普陀区政府制定并公布该区域土地使用权基价为人民币(以下币种同)3，450元／平方米，价格补贴30％。52号房屋位于上述征地房屋补偿方案确定的范围内。陆顺龙户在册户籍4人，分别为户主陆顺龙、妻张菊芳、女陆丽丹、外孙陆瞿成。《农村宅基地使用证》记载的户主姓名为陆顺龙，记载的陆顺龙户房屋建筑面积合计164.03平方米，其中楼房153.01平方米、棚舍11.02平方米。《征收集体土地居住房屋补偿登记表》备注载明：违章：133.3平方米，阳台面积32.8平方米，独生1人。《征收集体土地居住房屋阳台建筑面积测算表》载明：计算公式长8.2m×宽2.0m×2。上海市普陀区长征镇人民政府(以下简称长征镇政府)出具《真北村地块(二期)原农民户可建未建证明》，认定52号房屋有证建筑面积185.81平方米，户籍人口4人，独生证1人，大龄0人；核定可建未建人员5人，即陆顺龙、张菊芳、陆丽丹、陆瞿成(独生子女)，可建未建建筑面积0平方米，并经公示。上海涌力土地房地产估价有限公司以2012年10月8日为评估时点，52号房屋建安重置结合成新单价为：楼房697元／平方米；房屋装修补偿款为47，473元，房屋附属物补偿款为10，191元。分户评估报告于2012年11月4日、2018年6月27日两次送达陆顺龙户。因陆顺龙户未能在规定的签约期限内与普陀用地事务所达成征地房屋补偿安置协议，普陀用地事务所向陆顺龙户提供具体补偿方案，并于2019年10月29日送达陆顺龙户，内容为：补偿方式为产权调换；征地房屋补偿款1，001，720.29元、可建未建建筑面积补偿款0元、无证建筑补贴材料费40，000元、副业棚补偿款4，408元、家用设备移装费补贴款2，630元、产权调换房屋补贴金额1，102，467.52元，各项补偿、补贴款合计为2，208，889.81元；安置房源为真北路XXX弄XXX号XXX室、建筑面积63.13平方米，菊泉街XXX弄XXX号XXX室、建筑面积74.84平方米，菊泉街XXX弄XXX号XXX室、建筑面积74.84平方米，3套产权调换房屋的总建筑面积为212.81平方米，供应价格合计为2，280，322.52元；上述各项补偿、补贴款与产权调换房屋的供应价格抵扣后，陆顺龙户应当支付给普陀用地事务所71，432.71元；搬迁期限为实施具体补偿之日起15日内。普陀用地事务所要求陆顺龙户在收到具体补偿方案之日起15日内作出答复，陆顺龙户答复有异议。普陀规划资源局分别于2019年10月31日、2019年12月9日组织陆顺龙户及普陀用地事务所召开协调会并事先通知陆顺龙户，陆顺龙户张菊芳2019年10月31日到场参加会议，陆顺龙户和普陀用地事务所仍未能达成协议，陆顺龙表示不接受补偿方案。普陀用地事务所遂分别于2019年12月17日、2019年12月24日两次将实施具体补偿通知送达陆顺龙户，通知陆顺龙户领取具体补偿方案及安置房屋的入户通知单，陆顺龙户未接受补偿。2020年1月8日，普陀规划资源局对陆顺龙户作出沪(普)征地责令［2020］004号《责令交出土地决定书》(以下简称被诉责令交地决定)，主要内容为：陆顺龙户房屋坐落于52号房屋，《农村宅基地使用证》上记载的户主为陆顺龙，经核定，陆顺龙户房屋有证建筑面积为185.81平方米；陆顺龙户符合原当地农村村民建房申请条件人数为5人，即：陆顺龙、张菊芳、陆丽丹、陆瞿成(独生子女)；可建未建建筑面积0平方米；应安置建筑面积为185.81平方米。普陀区政府规定该区域土地使用权基价为3，450元／平方米，价格补贴系数为30％。经上海涌力土地房地产估价有限公司评估，该房屋建安重置结合成新单价为：楼房697元／平方米；房屋装修补偿款为47，473元，房屋附属物补偿款为10，191元。陆顺龙户补偿方式为产权调换，征地房屋补偿款1，001，720.29元、可建未建房屋补偿款0元、房屋装修补偿款47，473元、房屋附属物补偿款10，191元、无证建筑补贴材料费40，000元、副业棚补偿款4，408元、家用设备移装费补贴款2，630元、产权调换房屋补贴金额1，102，467.52元，各项补偿、补贴款合计为2，208，889.81元；安置房源为真北路XXX弄XXX号XXX室、建筑面积63.13平方米，菊泉街XXX弄XXX号XXX室、建筑面积74.84平方米，菊泉街XXX弄XXX号XXX室、建筑面积74.84平方米，3套产权调换房屋的总建筑面积为212.81平方米，供应价格合计为2，280，322.52元；上述各项补偿、补贴款与产权调换房屋的供应价格抵扣后，陆顺龙户应当支付给普陀用地事务所71，432.71元。因陆顺龙户未接受补偿，普陀规划资源局根据《上海市征收集体土地房屋补偿暂行规定》(以下简称《暂行规定》)第二十六条的规定决定：责令陆顺龙(户)于收到该决定之日起的十五日内搬离52号房屋，交出土地，搬至真北路XXX弄XXX号XXX室、菊泉街XXX弄XXX号XXX室、菊泉街XXX弄XXX号XXX室，并支付普陀用地事务所各项补偿、补贴款与产权调换房屋供应价格抵扣后的差价款71，432.71元，次日送达陆顺龙户。陆顺龙不服，遂起诉至原审法院，请求撤销被诉责令交地决定。原审另查明，2013年9月18日，普陀区政府作出《关于同意取消真北村地块(二期)征地房屋补偿生效比例条款的批复》(以下简称《取消生效比例条款的批复》)，取消了征地房屋补偿方案和《真北村地块(二期)征收集体土地居住房屋补偿实施办法》(以下简称《补偿实施办法》)中“在签约期限内，本征地房屋补偿范围内签约比例达到本地块征地房屋补偿总产权户数(以实际计户数为准)的90％，签订的《补偿协议》生效。在签约期限内，本征地房屋补偿范围内签约比例未达到90％的，《补偿协议》不生效。征地房屋补偿人向已签约的征地房屋被补偿人发放2，000元／证补贴”的条款。52号房屋所在地块居民对上述批复提起行政诉讼，2015年4月30日，上海市普陀区人民法院(以下简称普陀法院)作出(2014)普行初字第92号行政判决，认为普陀区政府作出上述批复的行为合法，判决驳回原告的诉讼请求。2015年10月20日，上海市第二中级人民法院作出(2015)沪二中行终字第394号行政判决，维持了普陀法院的上述判决。2017年9月15日，上海市高级人民法院作出(2016)沪行申773号行政裁定，驳回不服上述判决的再审申请。原审又查明，2019年，因上海市普陀区机构改革，原上海市普陀区规划和土地管理局更名为普陀规划资源局。原审认为：根据《暂行规定》第五条、第二十六条规定，区(县)土地管理部门组织实施本行政区域的征地房屋补偿工作。宅基地使用人或者房屋所有人已经依法得到补偿或者无正当理由拒绝接受补偿，且拒不交出土地的，由区(县)土地管理部门责令宅基地使用人或者房屋所有人限期交出土地。区(县)土地管理部门作出责令交出土地决定的，应当出具行政决定书。本案中，陆顺龙户房屋所在的真北村地块(二期)征地房屋补偿生效比例已被取消，相关生效判决确认了普陀区政府作出的《取消生效比例条款的批复》合法，陆顺龙户与普陀用地事务所在规定的签约期限内未能达成协议，普陀用地事务所提供具体补偿方案，陆顺龙户无正当理由拒绝接受且拒不交出土地，故普陀规划资源局作为本市普陀区土地管理部门，根据上述规定具有作出被诉责令交地决定的行政职责。陆顺龙户未能在规定的签约期内与普陀用地事务所就补偿安置事宜达成一致意见，普陀用地事务所遂向该户提供根据征地房屋补偿方案制定的包括补偿标准、安置房屋的地点、搬迁期限等内容的具体补偿方案，并要求该户在规定期限内给予答复。经普陀规划资源局组织召开协调会，双方仍未达成协议。普陀用地事务所遂按照具体补偿方案实施补偿，然而陆顺龙户无正当理由拒绝接受补偿，且拒不交出土地，普陀规划资源局据此作出被诉责令交地决定，执法程序并无不当。根据《暂行规定》第十二条规定，征地房屋补偿应当以合法有效的宅基地使用证、房地产权证或者建房批准文件计户，按户进行补偿。房屋的用途和建筑面积，以宅基地使用证、房地产权证或者建房批准文件的记载为准。本案中，被诉责令交地决定认定的陆顺龙户的房屋建筑面积、征地房屋补偿款、各项补贴及以产权调换方式安置补偿陆顺龙户的具体补偿方案等，有长征镇政府出具的《真北村地块(二期)原农民户可建未建证明》等证据予以证明，认定事实清楚，证据确凿。产权调换的补偿方式有利于保障陆顺龙户的居住权，符合征地房屋补偿方案和《补偿实施办法》。普陀规划资源局根据《暂行规定》等相关规定作出被诉责令交地决定，适用法律、法规正确。关于陆顺龙认为普陀规划资源局送达程序违法的主张，原审认为，普陀规划资源局送达程序有送达回证为证，送达回证上有见证人的签名，普陀规划资源局提供的《工作人员身份证明书》对送达的见证人员身份已作合理说明，陆顺龙关于送达回证及见证行为合法性的异议，不予采纳。关于陆顺龙对于认定的建筑面积的异议，根据《暂行规定》的相关规定，征地房屋补偿应当以合法有效的宅基地使用证、房地产权证或者建房批准文件计户，按户进行补偿。房屋的用途和建筑面积，以宅基地使用证、房地产权证或者建房批准文件的记载为准。居住房屋附属的棚舍、除该规定第十九条第二款以外的非居住房屋，以及其他构筑物的补偿，按照本市有关国家建设征地的财物补偿标准执行。可建建筑面积的认定由镇(乡)人民政府或街道办事处出具可建建筑面积认定证明。根据上述规定，普陀规划资源局对棚舍补偿副业棚补偿款4，408元，对未记载于宅基地使用证中且无建房批准文件的面积补偿无证建筑补贴材料费40，000元，并无不当。关于陆顺龙对于核定可建未建人员和可建未建建筑面积的异议，本案中，可建未建人员和可建未建建筑面积由长征镇政府核定，因陆丽丹系离异，且其子陆瞿成已核定为独生子女，长征镇政府认定陆丽丹不符合认定为大龄及独生子女的条件，其对陆顺龙户可建未建人员和可建未建建筑面积的核定并无不当，普陀规划资源局采信长征镇政府的核定亦无不当。关于陆顺龙对52号房屋分户评估报告中评估时点的异议，原审认为，根据《暂行规定》第二十四条，征地房屋补偿的评估时点为征地房屋补偿方案公告之日，52号房屋所在地块的征地房屋补偿方案公告日期为2012年10月8日，以此作为评估时点并无不当，普陀规划资源局将该分户评估报告作为52号房屋补偿根据亦无不当。且分户评估报告分别于2012年11月4日、2018年6月27日两次送达陆顺龙户。陆顺龙户收到分户评估报告后未向估价机构提出复核申请，原审审理中亦表示不申请鉴定，故陆顺龙对于评估报告的异议，不予采纳。综上，陆顺龙的诉讼请求缺乏事实证据及法律依据，不予支持。据此，原审遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，于2020年11月30日判决驳回陆顺龙的诉讼请求，案件受理费50元由陆顺龙负担。判决后，陆顺龙不服，上诉于本院。上诉人陆顺龙上诉称：征地房屋补偿方案的作出时间和补偿时间相差七年，根据原国土资源部的规定，适用超过二至三年以上的安置补偿方案违法；对《取消生效比例条款的批复》的合法性有异议，普陀区政府不能自行推翻以前的规定和承诺；对被上诉人的公告程序有异议，张贴在基地的公告不符合应当张贴在显眼位置的规定，被上诉人提供的照片没有张贴时间和地点，无法证明被上诉人进行了公告；对补偿面积有异议，宅基地使用权证反映出上诉人房屋建筑面积为164.03平方米，但具体补偿方案和被诉责令交地决定中将房屋的建筑面积按153.01平方米计算，遗漏了11.02平方米的棚舍。《征收集体土地居住房屋补偿登记表》备注有133.3平方米的违章建筑，该部分确实为无证面积，但不是违章建筑，被上诉人未出示规划部门的违法建筑面积认定，将该部分认定为违法建筑违法；陆丽丹是独生子女，于2007年离婚，至今未再婚，具体补偿方案遗漏了陆丽丹作为独生子女、大龄单身的补偿；2012年11月4日上诉人收到过评估报告，但实际使用时间是2019年，违反了有关评估报告应用的有效期从估价报告出具之日起不能超过一年的规定，评估结果已经失效，且七年前的评估标准显然不符合实际情况，极大减损了上诉人的权益；上诉人户没有收到2019年12月9日协调会的通知，也没有参与协调会，其形式既不符合直接送达应当由收件人签名的规定，也不符合留置送达需要见证人签字的情形。见证人徐龙兴、黄根花和被上诉人有利害关系，不能作为见证人，送达程序违法；被诉责令交地决定剥夺了上诉人依法享有货币补偿和产权调换选择权；本案所涉土地系国有土地，被上诉人的未按要求进行征收违法，即便是征收集体土地，亦未通知上诉人，未保障上诉人协调的权利。原审判决认定事实不清，法律适用错误，程序违法。请求撤销原审判决，依法改判支持上诉人的原审诉请。被上诉人普陀规划资源局辩称：《征地房屋补偿方案》经普陀区政府批准并由征地房屋补偿相关部门依法实施，上诉人主张适用超过二至三年以上的安置补偿方案违法没有法律和事实依据；被上诉人根据上诉人(户)《农村宅基地登记表》及现场测绘并经上诉人本人签字确认的《征收集体土地居住房屋补偿登记表》《征收集体土地居住房屋阳台建筑面积测算表》等证据材料，依法认定上诉人(户)房屋建筑面积为185.81平方米，同时对上诉人(户)的棚舍补偿4，408元，符合《暂行规定》第十二条、第二十一条的规定；关于符合原农村村民建房申请条件人员的认定，根据《补偿实施办法》的相关规定，符合原农村村民建房申请条件的人员由长征镇政府核定。本案中，陆丽丹系离异，且其子陆瞿成已被核定为独生子女，故长征镇政府认定陆丽丹不符合大龄及独生子女的认定条件并无不当，被诉责令交地决定采纳长征镇政府的核定亦无不当；上诉人(户)的分户评估报告载明的评估时点为2012年10月8日，符合《暂行规定》第二十条规定，且上诉人对被上诉人两次送达的评估报告均未提出异议；上诉人(户)未能在签约期限内与普陀用地事务所达成征地房屋补偿安置协议，普陀用地事务所遂依法制定《具体补偿方案》，为保障上诉人(户)的居住权，《具体补偿方案》确定的补偿方式为产权调换，该补偿方式有利于上诉人(户)的居住，且符合《暂行规定》《补偿实施办法》等规定。综上，被上诉人作出被诉行政行为认定事实清楚、程序合法、适用法律正确，上诉人的诉讼请求缺乏事实和法律依据，请求依法驳回上诉，维持原判。原审第三人普陀用地事务所述称：同意被上诉人的意见。被上诉人作出被诉行政行为认定事实清楚、程序合法、适用法律正确。普陀用地事务所根据《暂行规定》等法律法规及《征地房屋补偿方案》《补偿实施办法》制定了上诉人(户)的具体补偿方案，具体补偿方案中包括补偿标准、安置房屋的地点、搬迁期限等内容均为合法。上诉人的上诉请求没有法律与事实依据，原审判决认定事实清楚，审理程序合法，适用法律法规正确，请求依法驳回上诉，维持原判。经审理查明，原审判决认定的事实清楚，本院依法予以确认。二审审理中，长征镇政府向本院出具情况说明，表示其根据《长征镇老宅改建动拆迁实施细则暂行规定》的相关规定对上诉人户符合原农村村民建房申请条件的人员和可建建筑面积作出认定。本院认为：本案中，上诉人对被诉责令交地决定在人口认定、房屋评估、行政程序等方面以及涉案地块补偿安置政策方案存有异议，对此，本院分别评析如下：关于上诉人户要求将陆丽丹作为独生子女计算为两人予以安置的意见。本院认为，所谓独生子女作两人计算的安置方案，并非法定的安置政策，无论是国家、本市，还是被征地块从未对此有过具体规定。长征镇政府作为房屋所在地的基层人民政府，根据当地乡风民俗，已将陆丽丹的独生子女陆瞿成计算为两人，系对上诉人户有利的核定。在不违反法律法规强制性规定的情况下，人民法院对其认定应予尊重。2012年5月26日，上诉人在征地实施单位制作的《征收集体土地居住房屋补偿登记表》中关于该户独生子女为一人的认定予以了签名确认，也进一步证明了其实上诉人对当地关于农村村民建房申请条件人员认定政策已有相应的认知和认同。因此，上诉人提出的关于人员认定的异议不能成立。关于上诉人对评估报告、评估时点的意见。本院认为，上诉人声称报送协调期间未向其二次送达评估报告，但上诉人妻子张菊芳参加的审理协调会笔录反映其发表了就评估报告提出的意见。因此，可以认定被上诉人已履行了听取评估报告异议的义务。一、二审审理中，法院又征询了上诉人是否就评估价格申请鉴定的意见，但上诉人明确表示了拒绝。故上诉人对评估报告及相应补偿价格的异议不能成立。至于上诉人对评估时点的异议，本院认为，《暂行规定》第二十四条第一款规定，征地房屋补偿的评估时点，为征地房屋补偿方案公告之日。涉案征地房屋补偿方案公告之日为2012年10月8日，故以该日作为评估时点符合规定，且被上诉人安置上诉人户的产权调换房屋也是按同一时点计算价值并予以折抵结算，故上诉人提出的相关异议一并不能成立。关于上诉人对被诉责令交地决定剥夺其对补偿方式的选择权的异议。本院认为，在案证据反映，上诉人户与征地事务机构就补偿安置始终未能达成一致。即使在协调处理阶段，上诉人户表达的观点仍然是对政策不认可。在上诉人户无正当理由拒绝接受补偿的情况下，被上诉人依职权为其确定最有利于上诉人户的安置方式于法不悖。关于上诉人对房屋面积认定的异议。除原审判决已阐述的理由之外，2012年5月26日制作的《征收集体土地居住房屋补偿登记表》《征收集体土地居住房屋阳台建筑面积测算表》等由上诉人签名确认的相关证据材料，也进一步证明了上诉人提出的异议无法成立。在被上诉人召开的首次协调会上，上诉人的妻子张菊芳以上诉人身体不舒服为由，代为参加了会议并发表了意见。婚姻是夫妻生活的共同体，在处理家庭日常事务的范围内，夫妻互为代理人，这是婚姻的当然效力，属于有效代理。且张菊芳亦是该户的受安置人员，双方的利益完全趋同。二审审理中，上诉人也当庭确认了对张菊芳发表意见的认同。根据《上海市征地房屋补偿争议协调和处理试行办法》第八条的规定，已符合实施补偿的条件。故被上诉人作出的被诉责令交地决定程序合法。《取消生效比例条款的批复》的合法性业经生效裁判予以确定，上诉人就此提出的异议没有实质意义，而就《征地房屋补偿方案》合法性提出的意见亦不属于本案审查的范围。综上，上诉人的上诉请求和理由均不能成立，原审判决驳回陆顺龙的诉讼请求正确，应予维持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第(一)项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人陆顺龙负担。本判决为终审判决。审 判 长 朱晓婕审 判 员 陈瑜庭审 判 员 沈莉萍二〇二一年三月二十九日法官助理 顾美玉书 记 员 秦姝婷附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……