辽宁省高级人民法院行 政 裁 定 书（2021）辽行终357号上诉人（原审原告）：付春凯，男，1974年8月5日出生，汉族，住辽宁省海城市。被上诉人（原审被告）：海城市人民政府。住所地辽宁省海城市铁西经济开发区。法定代表人：杨洪波，该市政府市长。委托诉讼代理人：田立平，该市政府工作人员。被上诉人（原审第三人）：海城市自然资源局，住所地辽宁省海城市铁西开发区淮河路20号。法定代表人：王守壮，该局局长。委托诉讼代理人：徐勇，辽宁日泽律师事务所律师。付春凯因诉海城市人民政府（以下简称海城市政府）、海城市自然资源局土地行政登记行为一案，不服辽宁省鞍山市中级人民法院（2020）辽03行初118号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，2002年10月23日，被告海城市政府作出海政地字（2002）16号《关于向海城市建新房屋开发有限责任公司出让土地使用权的批复》，2002年12月2日，建新公司办理了海城国用（2002）字第138号《国有土地使用证》。2010年4月22日被告海城市政府分别作出《关于撤销海政地字（2002）16号土地批件的决定》及《关于注销海城市建新房屋开发有限责任公司土地登记的决定》。原审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”的规定，提起行政诉讼应当具备原告资格,本案原告付春凯请求撤销被告海城市政府于2010年4月22日作出的《关于撤销海政地字（2002）16号土地批件的决定》及《关于注销海城市建新房屋开发有限责任公司土地登记的决定》并赔偿相应损失，因该两份决定的行政行为相对人为建新公司，付春凯既不是行政行为的相对人，又不能证明其与该两行政行为有法律规定的利害关系，因此，付春凯不具备提起本案诉讼的原告主体资格，应当驳回起诉。又根据当时有效的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过两年。该条即是特殊情形下行政诉讼起诉期限的规定，对于行政机关作出行政行为时，没有告知行政相对人有提起诉讼的权利以及提起诉讼的期限的，起诉期限的起算点从相对人知道或者应当知道起诉权利或者起诉期限之日起计算三个月；但是自知道行政行为内容之日起超过两年的，即使相对人仍然不知道起诉期限，对其诉讼权利亦不予保护。本案中，付春凯自述2010年4月至6月间即知道所诉两个决定，按照上述规定，即使其不知道诉权和起诉期限，如不服该两决定行为，其亦应当于知道该两决定行为之日起两年内提起诉讼。付春凯直至2020年11月才提起本案行政诉讼，已远远超过两年起诉期限，因此，假使付春凯具备提起本案诉讼原告主体资格，其提起本案诉讼超过法定起诉期限，亦依法应予驳回。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款（一）项、（二）项、第三款之规定，裁定如下：驳回原告付春凯的起诉。案件受理费50元，本裁定生效后返还付春凯。付春凯上诉称，被上诉人以上诉人方未交土地出让金凭证为由，作出《撤销海政地字(2002)16号土地批件的决定》和《注销海城市建新房屋开发有限责任公司土地登记的决定》，改变土地面积和用途，其行政行为违法。(一)关于主体问题。上诉人与于瑞友签订协议，以转让方式取得土地使用权，与建新公司建立了挂靠关系，属于本案利害关系人。被上诉人作出撤销两个决定行政行为，产生实体影响的利害关系实际是上诉人，上诉人有权提起诉讼。(二)关于诉讼时效问题。被上诉人的批件是认定建新公司过错。上诉人为追究建新公司过错责任，提起诉讼。诉讼长达10年，至今还在申诉再审。上诉人认为海城市国土局工作人员涉嫌渎职犯罪向检察机关控告，公安机关举报，检察机关、公安机关作出不予立案决定时间为2020年12月22日。本案诉讼期间，通过被上诉人提供证据才知道，第三人两个管理科室出现两套不同档案，两份不同内容的海政地字(2002)16号土地批件，被上诉人作出的具体行政行为所依据证据不合法。上诉人知道被上诉人所依据证据法定形式违法时，系被上诉人行政行为侵害的时间，故应从知道权利被侵害产生时起，计算起诉期限。综上，请求撤销原审裁定，依法支持上诉人一审诉讼请求，诉讼费由被上诉人承担。海城市政府答辩称，海城市政府在批复并颁发土地使用证后，发现建新公司申请土地登记时没有提供土地使用权出让合同和土地使用权出让金支付凭证，此行为违反了原国家土地管理局发布的《土地登记规则》第二十六条第一款相关规定，因此经研究撤销了《海政地字(2002)16号批件》和《海城国有(2002)第138号》土地使用证，并为建新公司重新下发了4163平方米的批件，同时为该公司办理了土地使用证。在此期间挂靠在建新公司的于瑞友将该宗土地使用权卖给了上诉人付春凯，基于以上事实答辩人提出如下意见：一、付春凯诉讼主体不适格。出让该宗土地使用权是由海城市自然资源局与建新公司签定的土地使用权出让合同，付春凯不是该合同的当事人，也不是海城市政府发放土地使用证行政行为的相对人。付春凯作为挂靠在建新公司的挂靠人不能以自己的名义提起诉讼，并且这种挂靠行为也是不合法的。二、为建新公司确权发证的依据充分，面积合法准确。公路两侧预留绿化带面积3849平方米，是根据《辽宁省公路管理条例》第11条第一款规定，由申请征地者代政府征地，不准用于建设占用，政府对此不收取土地出让金。三、于瑞友与付春凯发生的土地使用权交易行为并不发生效力。至今双方也没到土地部门办理变更(转让)手续，土地使用权交易行为不符合法律规定，属于违法交易行为。四、付春凯的诉讼时效已经过期。付春凯在庭审中已经自认其于2010年接收到海城市政府的撤销和注销决定，在法定期限内没有进行复议也没有提起行政诉讼，现已超过诉讼时效。综上，根据行政诉讼法第二十五条规定，付春凯不是行政行为的相对人，不是本案适格原告，并超过诉讼时效，因此，请求法院驳回付春凯的诉讼请求。海城市自然资源局答辩意见与海城市政府答辩意见一致。本院认为，关于主体问题，《中华人民共和国城市房地产管理法》第三十六条规定：“房地产转让、抵押，当事人应当依照本法第五章的规定办理权属登记。”上诉人与于瑞友及建新公司之间的土地使用权转让，至起诉前，仍未办理权属登记，依法不发生土地使用权转让的行政法法律效力，上诉人不是案涉土地使用权人及利害关系人。被上诉人作出两份决定的行政行为相对人为建新公司，并非上诉人，因此上诉人不具有行政行为相对人的资格。上诉人与建新公司之间的挂靠关系属于民事法律关系，不属行政法律关系。上诉人因此主张与本案存在行政法律上的利害关系，缺乏法律依据。原审裁定认定上诉人不具备主体资格，符合法律规定。关于起诉期限问题，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”法律规定的起诉期限是从知道或者应当知道行政机关“作出行政行为之日”起计算，而非行政机关作出行政行为所依据证据是否违法之日，或者侵害权利之日。上诉人的该方面主张与法律规定相悖。上诉人自述2010年4月至6月间知道所诉两个决定，即其知道被诉行政行为的时间，至提起本案行政诉讼，已明显超过法律规定的起诉期限。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定：“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。公民、法人或者其他组织因前款规定以外的其他特殊情况耽误起诉期限的，在障碍消除后十日内，可以申请延长期限，是否准许由人民法院决定。”根据上述法律规定，起诉期限的扣除以“不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限”为条件。本案中，上诉人知道所诉两个规定后，完全可以在法定期限内提起诉讼。并不存在不可抗力或者其他不属于其自身的原因，例如人身自由被限制等，阻却其提起诉讼的情形。无论是提起民事诉讼，还是向检察机关、公安机关举报、控告，均不影响其同时提起行政诉讼，与“耽误起诉期限”没有任何关联，明显不属于可以扣除起诉期限的法定情形。关于起诉期限的延长，以“因前款规定以外的其他特殊情况耽误起诉期限”为条件，且须在障碍消除后十日内，向人民法院申请，并由人民法院决定是否延长，而非由当事人自己决定。上诉人并未因特殊情况而在法定期限内向人民法院申请延长起诉期限并获准许。本案并不存在起诉期限扣除或延长的情形。原审裁定关于起诉期限的认定，事实依据充分。综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人的上诉请求无事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  孙弘达审判员  席铁斌审判员  刘 毅二〇二一年三月二十九日法官助理黄忠学书记员曲宏