湖南省衡阳市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）湘04行终30号 上诉人（原审被告）：祁东县城市管理和综合执法局。住所地：祁东县玉合街道祁丰路**。 法定代表人：曾定健，该局局长。 委托诉讼代理人：彭峥嵘，该局工作人员。 委托诉讼代理人：曾维政，该局工作人员。 被上诉人（原审原告）：蒋爱华，女，1964年4月16日出生，汉族，户籍地祁东县。 被上诉人（原审原告）：蒋美芳，女，1968年7月12日出生，汉族，户籍地祁东县。 被上诉人（原审原告）：蒋爱德，男，1956年7月15日出生，汉族，户籍地祁东县。 被上诉人（原审原告）：何国庆，男，1967年9月7日出生，汉族，户籍地祁东县。 被上诉人（原审原告）：陈建军，男，1978年6月21日出生，汉族，户籍地祁东县。 被上诉人（原审原告）：樊洪明，男，1968年10月20日出生，汉族，户籍地祁东县。 以上六被上诉人的共同委托诉讼代理人：龙祝生，湖南群利律师事务所律师。 祁东县城市管理和综合执法局（以下简称祁东综执局）因被上诉人蒋爱华、蒋美芳、蒋爱德、何国庆、陈建军、樊洪明责令限期拆除行政处罚一案，不服衡阳铁路运输法院（2020）湘8602行初324号行政判决，于2021年2月4日向本院提起上诉。本院同日立案受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。现已审理终结。 原审法院审理查明，2008年9月10日，六原告分别购买坐落于祁东县××镇街道××路××号，结构为砖混，总层楼为5层，所在层数为1-5层，设计用途为商业住宅的房屋，且均已取得不动产权证。2019年10月，祁东县行政审批服务局因案外人提交的《恳求政府违章建筑排除重大安全垮塌隐患》投诉举报件，向祁东综执局出具《交办函》，要求祁东综执局查核。2019年10月17日，祁东综执局对六原告的涉案房屋进行现场勘查：六原告建筑占地面积622.497平方米，总建筑面积为4979.976平方米，已擅自加建六至八层，违法超层总建筑为1867.491平方米。同日，祁东综执局对六原告未取得《建设工程规划许可证》的违法建设进行立案登记。2020年1月1日，祁东综执局对六原告进行调查时，六原告均称其为加建三层建筑，一直在申报相关手续，但均未获得批准。2020年6月23日，祁东综执局向祁东县自然资源局出具《关于祁东县洪桥街道办车站北路25号-35号蒋美芳、蒋爱华、蒋爱德、何国庆、陈建军、樊洪明房屋六至八层是否属违法建筑（函）》，请求祁东县自然资源局对六原告违建的六至八层建筑是否属于违法建筑予以认定。2020年7月3日，祁东县自然资源局回函认定：蒋爱华等六人加建的六至八层建筑属违法建筑。2020年7月8日，祁东综执局作出1号限期拆除决定：责令六原告在收到决定书之日起30日内自行拆除。2020年9月11日，祁东综执局将1号限期拆除决定送达给六原告。六原告以：1、被告无权作出限期拆除决定，涉案行政行为主体不适格；2、被告作出涉案限期拆除决定，未向六原告送达《行政事先处罚告知书》及组织听证，程序违法；3、六原告的加层建筑究竟属于限期改正、限期拆除或是不能拆除的情形，祁东综执局没有给予说明，程序违法为由，起诉请求撤销祁东综执局作出的涉案限期拆除决定。 原审法院认为,《中华人民共和国行政强制法》第十七条第二款规定：“依据《中华人民共和国行政处罚法》的规定行使相对集中行政处罚权的行政机关，可以实施法律、法规规定的与行政处罚权有关的行政强制措施。”《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”《中共祁东县委机构编制委员会关于印发的通知》(祁编[2020]21号)规定：“根据《中共湖南省委办公厅湖南省人民政府办公厅关于贯彻落实中央关于市场监管等五个领域综合行政执法改革指导意见的通知》（湘办发电[2019]37号）和《中共衡阳市委机构编制委员会办公室关于组建祁东县市场监管等5个领域综合和政执法机构的批复》（衡编办复字[2019]35号）精神，整合城市管理行政执法、拆建控违执法、渣土执法、园林执法等领域执地职责和执法队伍，组建祁东县城市管理综合行政执法大队，为祁东县城市管理和综合执法局所属副科级行政执法机构，主要负责县本级城市管理综合执法工作。一、主要工作任务：（一）负责宣传、贯彻执行国家、省、市、县有关城市管理行政执法工作的方针政策和法律法规，依法行使全县城市管理综合行政执法范围内的行政处罚权及相应的行政强制权……”祁东综执局作为经依法批准的相对集中行使全县城市管理综合行政执法范围内的行政处罚权及相应的行政强制权的行政机关，具有对六原告在未取得相关建设许可手续的情况下，擅自加层建设房屋的行为作出处理的法定职权，系本案适格被告。对六原告认为祁东综执局不是本案适格被告的主张，依法不予支持。 《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”六原告在未取得建设工程规划许可证的情形下，擅自加层建设房屋的行为，构成违法。祁东综执局应在查明六原告各自违法加层建设房屋行为所涉具体面积、是否可采取改正措施消除对规划实施的影响等相关事实的情况下，并根据不同情形，依法对其作出相应的处理。祁东综执局在未查明相关事实的情况下，直接一并作出限期拆除决定，违反上述法律规定，属主要证据不足的情形。六原告要求撤销祁东综执局作出的1号限期拆除决定的诉讼请求成立，依法予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项之规定，判决：撤销被告祁东县城市管理和综合执法局于2020年7月8日作出的祁城执限拆字[2020]1号《限期拆除决定书》。案件受理费50元，由被告祁东县城市管理和综合执法局负担。 祁东综执局不服原审判决，上诉请求：撤销原审判决，将本案发回原审法院重审或依法改判。事实与理由：一、上诉人对被上诉人违法建设的位置、面积进行了准确的测量，对违法行为的时间、地、地点进行了调查请求城乡空间规划主管部门对被上诉人的违法行为性质进行了认定，作出的涉案限期拆除决定认定事实清楚；二、六被上诉人违建的三层建筑继续存在，可能损害案外人及违法建筑周边人民群众生命财产安全，不属于《住房和城乡建设部关于印发的通知》明确的可以采取改正措施的违法建设。 蒋爱华、蒋美芳、蒋爱德、何国庆、陈建军、樊洪明答辩称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。 双方当事人在一审中提供的证据已随案移送本院。可以作为本案事实的认定依据。 本院经审理查明，祁东综执局在作出涉案责令限期拆除决定前，未向蒋爱华、蒋美芳、蒋爱德、何国庆、陈建军、樊洪明等六人作出限期拆除违法建筑告知书，未依法告知当事人享有的陈述和申辩权。 上述事实，有祁东综执局的陈述为证，足以认定。 本院认为，本案的争议焦点为：祁东综执局作出的涉案责令限期拆除行政处罚是否具有事实依据；程序是否合法；适用法律是否准确；原审判决是否正确。蒋爱华、蒋美芳、蒋爱德、何国庆、陈建军、樊洪明等六人对未经批准擅自在其房屋上违法加建建筑的事实无异议，祁东综执局对蒋爱华、蒋美芳、蒋爱德、何国庆、陈建军、樊洪明等六人作出限期拆除的行政处罚具有事实依据。《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条规定，行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。第三十二条第一款规定，当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。上述法律规定，体现的是正当程序原则，行政机关必须遵守。通过行政相对人的陈述与申辩，保障行政相对人的程序参与权，确保程序与结果的公正。祁东综执局作出涉案限期拆除决定，未依法告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，也未听取当事人的陈述和申辩，程序违法；另，行政机关作出的行政行为对外产生法律效力，行政机关所依据的法律规定必须明确、具体。祁东综执局援引《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条的规定，作出涉案限期拆除决定，适用法律不当。《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定的“无法采取改正措施消除影响的，限期拆除”该规定的适用应当属于行政机关在作出行政行为时的裁量范围，六被上诉人违法加建三层建筑的事实存在，原审判决仅以祁东综执局未查明各违建人房屋的具体面积、是否可采取改正措施消除对规划实施的影响，而认定祁东综执局作出的涉案限期拆除决定证据不足，缺乏事实依据，本院对此予以指正。综上所述，祁东综执局作出的涉案限期拆除决定程序违法，适用法律不当，原审判决撤销祁东综执局作出的涉案限期拆除决定结果正确。祁东综执局的关于作出的涉案限期拆除决定认定事实清楚部分的上诉理由成立，本院予以采信。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条（二）、（三）项、第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下： 一、维持衡阳铁路运输法院（2020）湘8602行初324号行政判决即“撤销被告祁东县城市管理和综合执法局于2020年7月8日作出的祁城执限拆字（2020）1号《限期拆除决定书》”； 二、确认上诉人祁东县城市管理和综合执法局作出的祁城执限拆字[2020]1号《限期拆除决定书》程序违法； 三、责令上诉人祁东县城市管理和综合执法局在本判决生效后60日内重新作出行政行为； 四、驳回祁东县城市管理和综合执法局的上诉请求。 二审案件受理费50元，由上诉人祁东县城市管理和综合执法局负担。 本判决为终审判决。 审判长  匡梓精 审判员  罗慕蓉 审判员  彭清明 二二一年三月二十九日 法官助理邓琳 书记员罗素珍