江苏省高级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)苏行终713号 上诉人（一审原告）姜余，女，汉族，住黑龙江省七台河市桃山区。 被上诉人（一审被告）南通市人民政府，住所地江苏省南通市世纪大道6号。 法定代表人王晖，该市市长。 委托代理人施政杰、许飞，该市司法局工作人员。 上诉人姜余因诉南通市人民政府（以下简称南通市政府）驳回行政复议申请决定一案，不服江苏省南通市中级人民法院(2018)苏06行初256号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后依法组成合议庭，并依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定进行了书面审理。本案现已审理终结。 一审法院认定，2014年9月3日，南通市住房保障和房产管理局（以下简称南通住房局）就奥邦商业广场项目，向江苏奥邦投资控股集团南通置业公司（以下简称奥邦南通公司）颁发了通房预售证2014041号商品房预售许可证。该证的主要内容为，批准奥邦南通公司对上述商品房屋公开预售。2016年3月24日，姜余及案外人姜盼盼与奥邦南通公司签订了商品房买卖合同（预售），约定姜余、姜盼盼购买奥邦南通公司上述项目中的1幢五层7-157号房屋，预测的建筑面积共31.59平方米，其中套内面积16.02平方米，分摊共有面积15.57平方米，总价款为288101元。该合同第二条预售依据为，该商品房已由南通市通州区住房和城乡建设局批准预售，预售许可证号为通房预售证2014041号（该项目实际系由南通住房局批准预售）。2016年3月27日，姜余及姜盼盼与奥邦南通公司签订了补充协议，并与南通康普莱企业管理有限公司签订了委托运营管理合同。 2017年7月12日，包括姜余在内的奥邦商业广场项目购房业主，向南通市通州区人民政府提交《奥邦业主致通州区政府维权书》，提出了该项目存在的八个问题及两点诉求。2017年8月16日，南通市通州区住房和城乡建设局、南通市通州区市场监督管理局、南通市通州地方税务局、南通市公安消防支队通州区大队、南通市国土资源局通州分局共同作出了《关于的答复意见》，对业主提出的八个问题及两点诉求的主要答复意见为：1、关于售后返租和变相售后返租问题，项目开发企业与运营管理企业分别为独立的法人企业，企业的法定代表人也为不同的人员，非业主所称的售后返租和变相售后返租；2、关于虚拟分割销售问题，不实际分割各买房人的专有部分并不违反《商品房销售管理办法》；3、关于虚拟商铺界址不清、面积无法据实测量的问题，区不动产登记交易中心已经开始为奥邦广场的业主办理不动产产权证书，证书中有明确的权籍、宗地图、房屋分层平面图等信息，面积准确，界址清楚；4、关于违法广告宣传、偷税漏税问题，将由有关主管部门依法查处；5、关于违规交房、强行开业问题，区住建局于2017年1月21日对此进行了行政处罚（处罚决定书号为通建罚【2017】001号），并责令整改。该项目经相关单位验收，已达交付使用条件。有13家业主申报了消防手续，其余商户由奥邦广场整体申报。6、关于擅自变更用途，导致业主投资失败问题，运营合同中明确规定，可根据商场的实际情况进行变更和调整。7、关于“霸王条款”剥夺业主选择权问题，区市场监督局已向奥邦南通公司发出了限期整改通知书。8、关于与部分业主签订补充协议，欺骗业主，有悖公平问题。应通过司法机关审理后确认。关于要求确认奥邦南通公司销售商铺是违法行为的问题，因《商品房销售管理办法》并未禁止商铺分割销售，相关规定均未排斥对空间的分割确权，故不能确认违法。关于要求撤销合同的问题，应通过司法途径解决。 2017年11月5日，姜余向南通市通州区住房和城乡建设局邮寄了《请求作出保护财产及人身合法权益具体行政行为申请书》，要求撤销商品房预售许可证。2017年12月29日，南通市通州区住房和城乡建设局作出《关于姜盼盼等14名申请人“请求作出保护财产及人身合法权益具体行政行为”的答复意见书》，主要内容为，案涉商品房预售许可证为南通住房局核发，不存在可撤销的情形。2017年12月31日，姜余收悉该答复意见书。 2018年6月15日，姜余等14人向南通住房局提交了《请求作出保护财产及人身合法权益具体行政行为申请书》，提出了要求确认商品房预售许可证违法致申请人财产和人身损害的事实、撤销商品房预售许可证、请求进行鉴定评估或行政赔偿3000万等诉求。2018年7月18日，南通住房局作出《复函》，主要内容为，南通住房局发放商品房预售许可证的行为合法，姜余等人的赔偿请求没有事实依据，不予赔偿。 2018年7月31日，姜余、姜盼盼等14人作为复议申请人，以南通住房局为被申请人，向南通市政府提出行政复议申请。因涉及复议申请人未全部签名等问题，南通市政府要求姜余予以补正。同日，姜余以自己一人作为复议申请人，以南通住房局为被申请人，重新提出复议申请，请求南通市政府撤销南通住房局颁发的通房预售证2014041号《商品房预售许可证》。南通市政府受理复议申请后，向南通住房局发送了行政复议答复通知书，向奥邦南通公司发送了第三人参加行政复议通知书，南通住房局进行了复议答复。2018年9月5日，南通市政府作出[2018]通行复第131号《驳回行政复议申请决定书》（以下简称《131号复议决定》），主要内容为，姜余在南通市通州区住房和城乡建设局2017年12月29日作出的《关于姜盼盼等14名申请人“请求作出保护财产及人身合法权益具体行政行为”的答复意见书》中已经获知预售许可证系南通住房局核发，姜余最晚于2017年12月31日明确知悉案涉行政行为及作出该行政行为的行政机关，于2018年7月31日提出复议申请，明显超过复议申请期限，不符合行政复议受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定，决定驳回申请人的行政复议申请。2018年9月6日，南通市政府向姜余寄送了该复议决定，同月8日，姜余收到该复议决定。2018年9月17日，姜余与姜盼盼等人为原告，对该复议决定提起行政诉讼。因姜盼盼等人并非复议决定的当事人，一审法院向姜余进行了释明。2018年9月26日，姜余重新向法院提起行政诉讼，请求撤销南通市政府所作的《131号复议决定》。 一审法院认为，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第二项之规定，申请人与具体行政行为有利害关系是行政复议机关受理申请的法定条件。所谓利害关系，是指复议申请人的权利义务会受到被申请复议的具体行政行为的实际影响。行政行为对行政相对人及利害关系人的影响，是行政机关在作出行政行为时应当进行考量、尊重以及裁量的法定因素。若行政相对人及利害关系人主张的权利，不是行政行为作出时所需考虑的法定因素，行政行为的撤销、变更不会导致复议申请人所申请保护的权利消灭、减损或者义务增加的法律后果的，则不构成与行政行为有利害关系。 商品房预售许可制度，是国家为了加强对商品房预售的管理，维护交易双方合法权益的制度。根据《城市商品房预售管理办法》第五条的规定，商品房预售应当符合的条件为：1、已交付全部土地出让金，取得土地使用权证书；2、持有建设工程规划许可证和施工许可证；3、按提供预售的商品房计算，投入开发建设的资资金达到工程建设总投资的25%以上，并已经确定施工进度和竣工交付日期。上述条件是否具备，是商品房预售管理机构在颁发商品房预售许可证时应予考量的法定因素。而商品房买卖双方对买卖合同相关条款的争议,以及对履行合同的争议，并非作出商品房预售许可行政行为时所需考虑和裁量的因素，商品房销售企业是否存在违规发放广告、所采用的样式合同中相关条款是否违反法律规定、商品房买受者投资商品房是否能实现收益、各买受人的买受面积和位置应当如何确定及划分等问题，均明显不是商品房预售管理机构所需考虑的范畴。本案中，姜余是在买受案涉商品房并委托管理人实际经营之后，因认为奥邦南通公司存在违规发放广告、所采用的样式合同中相关条款违反法律规定，以及姜余作为买受人，因所买受的商品房具体面积和位置的确定及划分与奥邦南通公司存在争议，认为投资利益可能不能实现等问题而提出行政复议申请，请求撤销南通住房局发放的商品房预售许可证，以期达到撤销、解除或变更商品房买卖合同的目的。即使复议机关受理姜余的复议申请，在对预售许可行为的合法性进行实体审查时，复议机关也仅会对奥邦南通公司是否具备《城市商品房预售管理办法》第五条规定的条件进行审查，姜余所提出的上述争议事项，并不是复议机关实体审查的范畴。姜余买受房屋后，房屋也已经实际竣工验收和交付经营使用。现该房屋已经符合现房销售的条件，再行审查预售许可证已没有实际的现实意义。姜余也非针对奥邦南通公司是否符合预售许可的法定条件申请复议，姜余申请保护的权益，不是行政行为作出时所需考虑的因素，姜余与所申请复议的预售许可行为之间，不具有法律上的利害关系，姜余申请行政复议，不符合行政复议的受理条件。姜余撤销、解除或变更商品房买卖合同的诉讼目的，应通过民事诉讼等方式解决。 需要说明的是，因姜余不具备申请行政复议申请人的资格，姜余的复议申请不符合法定受理条件，故关于姜余的复议申请是否属于在法定期限内提出的问题，复议机关可不予审查。本案南通市政府在未对姜余是否具有复议申请人资格作出认定的情况下，以姜余超过法定期限为由驳回姜余的复议申请不当，但因姜余的复议申请不符合法定条件，即使判决撤销复议决定并责令重作，南通市政府在行政复议程序中也无法涉及姜余的实质诉求，反而会造成行政复议程序空转，徒增行政复议当事人的负担，故对姜余的诉讼请求应予驳回。 综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回姜余的诉讼请求。 姜余上诉称，南通住房局向奥邦南通公司违法发放了商品房预售许可证，侵犯了上诉人的合法权益。南通市政府认为上诉人的复议申请超过复议申请期限错误，一审法院认为上诉人与南通住房局违法发放商品房预售许可证行为无利害关系认定事实不清、适用法律错误。请求本院撤销一审判决，撤销南通市政府所作的《131号复议决定》，责令南通市政府重新履行行政复议职责。 南通市政府答辩称，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，请求本院驳回上诉，维持原判。 上诉人姜余上诉后，一审法院已将双方当事人在一审中提交的证据材料随案移送本院。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，依法予以确认。 本院认为，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项的规定，申请人与具体行政行为有利害关系，是行政复议机关受理行政复议申请的前提条件之一。第四十八条第一款第（二）项规定，受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请。本案中，上诉人姜余以南通住房局向奥邦南通公司颁发的通房预售证2014041号《商品房预售许可证》侵犯了其合法权益为由，向南通市政府申请行政复议。参照建设部《城市商品房预售管理办法》的相关规定，商品房预售是指房地产开发企业将正在建设中的房屋预先出售给承购人，由承购人支付定金或房价款的行为。商品房预售实行许可制度。开发企业进行商品房预售，应当向房地产管理部门申请预售许可，取得商品房预售许可证。未取得商品房预售许可证的，不得进行商品房预售。开发企业申请预售许可，应当提交商品房预售许可申请表、开发企业的营业执照和资质证书、土地使用权证、建设工程规划许可证、施工许可证、投入开发建设的资金占工程建设总投资的比例符合规定条件的证明、工程施工合同及关于施工进度的说明、商品房预售方案等证件及资料。本案中，上诉人姜余是在买受案涉商品房并委托管理人实际经营之后，因认为奥邦南通公司存在违规发放广告、所采用的样式合同中相关条款违反法律规定，以及其作为买受人，因所买受的商品房具体面积和位置的确定及划分与奥邦南通公司存在争议。姜余所主张的上述争议非因商品房预售许可行为引发，而系姜余与奥邦南通公司之间的民事权益纠纷，即姜余所主张的权益损害与案涉商品房预售许可行为不具有因果关系。因此姜余的行政复议申请不符合行政复议的受理条件，南通市政府以姜余的行政复议申请已经超过复议申请期限为由作出《131号复议决定》，决定驳回姜余的行政复议申请，虽理由欠妥，但结果正确。 《中华人民共和国行政复议法》第十七条规定，行政复议机关收到行政复议申请后，应当在5日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定驳回，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。除前款规定外，行政复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理。该法第三十一条规定，行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂的，可以适当延长。本案中，南通市政府在先予受理姜余的行政复议申请后，通知被申请人南通住房局、第三人奥邦南通公司进行答复，并依法进行了审查，在法定期限内作出了《131号复议决定》且送达当事人，复议程序符合法律规定。 综上，一审法院判决驳回姜余的诉讼请求正确。上诉人姜余的上诉理由不能成立，依法不予支持。一审判决认定事实清楚、适用法律正确、审判程序合法。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人姜余负担。 本判决为终审判决。 审判长 史 笔 审判员 张松波 审判员 张 静 二〇二一年三月十一日 书记员 陈 晨 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；