西安铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 (2021)陕71行终30号 上诉人（原审被告）西安高新技术产业开发区管理委员会，住所地西安市高新区。法定代表人齐海兵，主任。委托代理人李婷，该单位工作人员。委托代理人景文婷，陕西洪振律师事务所律师。上诉人（原审被告）西安市雁塔区鱼化寨街道办事处，住所地西安市雁塔区。负责人范建军，主任。委托代理人张晨旭，该单位工作人员。委托代理人景文婷，陕西洪振律师事务所律师。被上诉人（原审原告）张小元，男，XXXX年XX月XX日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住西安市雁塔区。委托代理人张焕英，女，XXXX年XX月XX日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住西安市雁塔区，系被上诉人张小元之妻。委托代理人张**，北京圣运（天津）律师事务所律师。上诉人西安市高新技术产业开发区管理委员会（以下简称高新管委会）、西安市雁塔区鱼化寨街道办事处（以下简称鱼化寨街办）因与被上诉人张小元行政强制一案，不服西安铁路运输法院(2020)陕7102行初1262号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。一审审理查明，XX街XX村村民，在XX村XX号XX层房屋。2018年10月31日陕西省人民政府向西安高新技术产业开发区管理委员会作出陕政土批[2018]673号《关于西安高新区2018年度第十三批统一征收集体建设用地的批复》审批土地件，同意将雁塔区XX街道办事处XX村XX组69.0199公顷集体建设用地依法征收为国有。2018年11月5日西安市人民政府、西安市国土资源局分别作出[2018]第169-1号《征收土地方案公告》和[2018]第169-2号《征地补偿安置方案公告》，对陕政土批[2018]673号审批土地件确定的征收土地位置，权属、地类、面积、征地补偿标准，地上附着物补偿费，被征收土地农业人员安置办法及办理补偿登记时间、地点等事项予以公告。2018年11月9日西安高新技术产业开发区管理委员会作出《西安高新区征收XX街道XX村集体土地房屋拆迁补偿安置实施方案》，该方案规定的拆迁范围是鱼化寨村村域范围内所有土地上的建筑物、构筑物和附属物。拆迁实施单位是鱼化寨街道办事处，被拆迁人是拆迁范围内的建筑物、构筑物和附属物的合法所有权人。原告宅基地上的房屋在上述征收范围内。2018年12月15日被告鱼化寨街办与圣鑫公司签订了一份《鱼化寨村拆迁、垃圾清运工程施工合同》，约定由圣鑫公司负责鱼化寨拆迁、垃圾清运工程。该院2020年8月14日组织原、被告双方进行了现场勘查，XX村XX号房屋的动迁编号为A2-31号，为两间六层楼房，外部墙体全部破坏。另查明，在本案诉讼过程中，2020年8月被告高新管委会向原告张小元作出西高鱼补告字[2020]第001号《征收补偿方案告知书》，告知原告可以选择的安置补偿方式。2020年8月10日被告高新管委会向原告张小元作出西高鱼补决字[2020]第001号《征收补偿决定书》，决定对原告位于鱼化寨河东村的房屋实施征收，安置房屋面积266㎡、经营性用房30㎡、货币货币补偿金额752016元。8月14日被告高新管委会向张小元（户）作出西高鱼补督字[2020]第001号《督促履行征收补偿决定通知书》，要求其在3日内与鱼化寨街办签订房屋征收补偿协议并腾交房屋。同日，被告高新管委会作出《公证提存受领通知书》，通知张小元（户）已将补偿款项进行提存。2020年8月21日涉案房屋被拆除。一审法院认为，本案的争议焦点是：1、被告高新管委会及鱼化寨街办是否为本案的适格被告；2、涉案房屋被损坏的行为是否合法。首先，关于二被告是否为本案的适格被告的问题。“谁行为，谁被告”是确定行政诉讼被告的基本原则，在因强制拆除房屋行为引发的行政争议中，对无主体对强拆行为负责的情况下，人民法院应当根据职权法定原则及举证规则作出认定。被征收人虽未提供证据证明案涉房屋因拆除被损坏的具体实施机关，但其提供的证据足以表明案涉房屋位于行政机关拆迁范围内，房屋的损坏行为明显与行政机关完成拆迁工作的行政执法目的之间具有高度关联性。在此情况下，除非有相反证据证明案涉房屋系其他原因损坏，否则应由行政机关承担举证不能的不利后果。本案中，原告主张二被告对原告房屋实施破坏的依据是《西安高新区XX街道XX村集体土地房屋拆迁补偿安置方案》及相关照片视频。根据被告提交的陕政土批[2018]673号审批土地件、[2018]第169-1号《征收土地方案公告》和[2018]第169-2号《征地补偿安置方案公告》及《西安高新区XX街道XX村集体土地房屋拆迁补偿安置方案》、《鱼化寨村拆迁、垃圾清运工程施工合同》等证据，可以认定原告所在村组的土地已被征收为国有，西安市国土资源局高新分局负责征地拆迁安置工作，鱼化寨街办为拆迁实施单位。鱼化寨街办已将具体拆除施工工作委托给圣鑫公司。农村集体土地征收过程中对合法建筑的拆除或破坏，宜首先推定系征收实施主体实施或者委托实施的行为，而不应认定为民事主体等实施。因为现行集体土地征收制度的本质是国家基于公共利益需要实施征收，并由国家依法进行补偿，整个过程均系行政权行使的过程。农村集体土地征收过程中强制拆除合法建筑的法定职权问题，应当结合现行有效的土地管理法律、行政法规、司法解释以及规范性文件等规定，依法加以判定。在当地规范性文件或市、县人民政府未对补偿安置主体有特殊规定的情况下，拆除征收范围内合法建筑的行政职权归属于市、县人民政府及土地行政主管部门，市、县人民政府将相应职权交由土地行政主管部门行使，人民法院对由此形成的执法惯例，不宜否定。在法律没有相应授权性规范的前提下，土地行政主管部门无权将法律已经明确规定的行政强制职权再行赋予其他主体行使。同时一般认为，开发区管理机构并不是县级以上人民政府，但根据《国家高新技术产业开发区管理暂行办法》第八条第二款规定：“开发区管理委员会作为开发区日常管理机构，可以行使省、自治区、直辖市、计划单列市人民政府所授予的省市级规划、土地、工商、税务、财政、劳动人事、项目审批、外事审批等经济管理权限和行政管理权限，对开发区实行统一管理。”国家级经济技术开发区管理委员会系人民政府的派出机构，有独立明确的管理权限和范围，有独立的财政预算和行政编制，具有行政主体资格，能够独立承担法律责任。从该行政规章的规定可以看出，国家级开发区管理委员会具有省市级规划、土地、工商、税务、财政、劳动人事、项目审批、外事审批等经济管理权限和行政管理权限，具有以自己的名义作出行政规章授权范围内的行政管理权限的行政职权。考虑到征收与补偿程序的多阶段性、具体组织实施的多样性以及土地行政主管部门行政效能的有限性，土地征收主体可在规范性文件或者征地补偿安置方案中规定，街道办事处等主体可实际从事并分担土地行政主管部门的部分具体征收补偿事务，但并不能认为此类主体因此即取得了独立地实施征地补偿安置的行政主体资格，更不能认为此类主体因此还取得了以自己的名义实施强制行为的法定职权，而是应遵循职权法定原则和《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第三款的规定，将此类主体视为接受土地行政主管部门的委托。不论此类主体在实际拆除过程中是以谁的名义实施相应行为，法律责任仍应由拥有相应法定职权的行政机关承担，除非该行政机关能够提供证据证明征地组织实施工作依法系其他行政主体承担，其也不参与征地组织实施工作。本案中，被告高新管委会作为陕政土批[2018]673号审批土地件批准的征收涉案土地的征收主体，负责组织对涉案集体土地的征收工作，其制定的《西安高新区XX街道XX村集体土地房屋拆迁补偿安置方案》中将鱼化寨街办指定为拆迁实施单位的行为应当认定为委托。本案中，涉案建筑物被损坏系被告高新管委会在实施土地征收过程中，其指定的拆迁实施单位鱼化寨街办委托拆迁公司在拆除原告邻居房屋的过程中造成的，该损坏行为的法律后果应当由被告高新管委会承担，故被告高新管委会应当是本案的适格被告。被告鱼化寨街办是拆迁补偿安置方案确定的拆迁实施单位，具体负责拆迁工作，并委托拆迁公司实施拆除，其虽不是法定的土地征收实施主体，但作为鱼化寨村拆迁实施单位，其亦应承担相应法律责任，故被告鱼化寨街办与被告高新管委会应为本案的共同被告。其次，关于原告张小元房屋被损坏行为是否合法的问题。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条第一款规定：“县级以上人民政府土地管理部门根据土地管理法实施条例第四十五条的规定，申请人民法院执行其作出的责令交出土地决定的，应当符合下列条件：……（三）被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行……”《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）第三部分第十五项规定：“加强对征地实施过程监管。征地补偿安置不落实的，不得强行使用被征土地。”根据以上规定，对农民宅基地上的房屋拆除须以落实安置补偿为前提和基础。本案中，被告高新管委会与被告鱼化寨街办明知原告宅基地上的房屋在本次征收范围内，其实施涉案土地的征收过程中，应当对原告进行补偿安置，在未对原告进行补偿安置的情况下，即使强制拆除原告邻居的房屋时，亦应要求拆除实施单位保护好原告房屋不受损坏。因此，其在实施征收土地过程中造成原告房屋损坏的行为属于违法行为。但因该损坏行为属于事实行为，不具有可撤销的内容 ，故依法应当确认违法。关于原告张小元主张其房屋破坏时间为2019年10月28日的意见，被告称其没有实施损坏行为，因鱼化寨拆迁工作持续时间较长，具体时间双方提交的证据均无法证实，结合原告对涉案房屋情况更为了解的事实，对原告主张的涉案房屋损坏时间，该院予以采信。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决确认西安高新技术产业开发区管理委员会、被告西安市雁塔区鱼化寨街道办事处于2019年10月28日损坏原告张小元位于西安市雁塔区XX街XX村XX号XX号房屋的行政行为违法。案件受理费50元，由西安高新技术产业开发区管理委员会、西安市雁塔区鱼化寨街道办事处各负担25元。上诉人高新管委会上诉称，一、一审法院认定事实错误。被上诉人无证据证明上诉人对其房屋实施破坏行为，一审法院根据所谓的高度关联性的推测上诉人所谓明显没有法律依据。1.被上诉人无证据证明上诉人对其房屋实施破坏行为。被上诉人在提起诉讼时，应当负有证明被诉行政行为存在以及该行为由上诉人作出等基本事实的义务。人民法院对被诉行政行为是否存在以及被诉行政行为是否由被诉行政机关作出等事实的认定，应当达到清楚而有说服力的标准。在相关事实无法确认的情况下，负有举证责任的当事人应当承担举证不能的法律后果。本案中，被上诉人应承担举证不能的法律后果。2.一审法院不能依据高度关联性就推定所谓的房屋破坏行为系上诉人所为。案涉房屋所在地块已经被国家依法征收，上诉人方作为征收主体，对于符合征收条件的房屋在办理了相关手续和交房单后进行拆除符合法律规定，并无不当，上诉人具有依法对征收地块房屋进行拆迁的法定职权。一审法院认为上诉人对于案涉房屋具有高度的关联性，但案涉房屋位于征迁范围内其结果必然是拆除，上诉人显然没必要对房屋进行破坏，故一审法院对事实认定以及被上诉人的诉请显然都没有事实和法律依据。二、一审法院适用错误。一审法院明知本案是事实行为，却依然判定该事实行为违法，明显适用法律错误。“破坏行为”应由主观、客观，主观方面和客观方面四个方面构成。本案中上诉人并不存在上述四个方面的任何一点，上诉人没有实施破坏行为的故意，没有故意地针对案涉房屋实施任何破坏行为。即使存在拆除其他房屋时，可能因机械操作对涉案房屋造成破坏，那也是事实行为。根据我国法律规定，不能将事实行为进行定性为合法或违法。一审明显适用法律错误。三、被上诉人的诉讼实质是为了谋取非法利益，阻碍国家征收土地的工作进程。综上，一审判决明显缺乏事实依据且适用法律错误，故请求：1.依法撤销西安铁路运输法院(2020)陕7102行初1262号行政判决并依法改判或发回重审；2.本案的上诉费用由被上诉人承担。上诉人鱼化寨街办上诉与上诉人高新管委会上诉意见相同并请求：1.依法撤销西安铁路运输法院(2020)陕7102行初1262号行政判决并依法改判或发回重审；2.本案的上诉费用由被上诉人承担。被上诉人张小元辩称，一审判决认定事实清楚、适用法律正确、程序正当，故请求驳回上诉请求，维持原判。二审审理过程中，各方当事人均未提交新证据。本院在二审中经审理查明的事实与一审法院查明的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案的争议焦点有二：一是二上诉人是否系本案适格被告；二是案涉破坏行为是否合法。关于上诉人是否系本案适格被告的问题，本院认为，本案为被上诉人请求确认被告强制破坏案涉房屋行为违法之诉，应按照“谁实施，谁负责”的原则确定被告。根据上诉人提交的陕政土批[2018]673号审批土地件、[2018]第169-1号《征收土地方案公告》和[2018]第169-2号《征地补偿安置方案公告》及《西安高新区XX街道XX村集体土地房屋拆迁补偿安置方案》、《鱼化寨村拆迁、垃圾清运工程施工合同》等证据，可以认定被上诉人所在村组的土地已被征收为国有，其房屋亦在征收范围内，上诉人高新管委会为涉案土地的征收主体，上诉人鱼化寨街办为拆迁实施单位，且二上诉人在二审过程中亦对此予以认可，在被上诉人向法庭提交《西安高新区XX街道XX村集体土地房屋拆迁补偿安置方案》及相关照片视频等证据以证明二上诉人应对被上诉人房屋被破坏的结果承担相应的责任，在被上诉人举证能力有限的情况下，应当认为被上诉人已经初步完成了举证责任亦穷尽了举证手段。因此，基于涉案房屋处于涉诉征收范围内，且二上诉人系本案征收主体和实施单位的事实，故本院认为，二上诉人在本案中应当承担其免责的举证责任，即应当提供证明其是否对涉诉房屋实施了破坏行为以及由谁实施了该行为的证据，否则即应承担举证不能的后果。在二上诉人未能提交有效证据以证明其并非本案适格被告的情形下，一审判决依据法律规定及本案实际，认定二上诉人为本案的适格被告正确，本院予以确认。对于上诉人提出其不是适格被告的上诉意见缺乏事实和法律依据，本院不予采纳。关于破坏案涉房屋的行政行为的合法性问题，本院认为，上诉人未经涉案房屋权利人允许，亦未与被上诉人达成有效的拆迁安置补偿协议且对其未补偿到位的情况下，对涉案房屋实施了破坏行为，该行为侵犯了当事人的合法权益且违反法定程序，一审法院据此确认上诉人破坏被上诉人房屋的行为违法并无不妥，本院亦予以确认。关于上诉人提出被上诉人是为了谋取非法利益，阻碍国家征收土地的工作进程等辩解意见缺乏有效证据支持，且该意见亦非二上诉人可据此迳行破坏当事人房屋，侵犯公民对其所有房产合法权益的合理理由，故对其上诉意见，本院不予支持。综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审诉讼费50元由上诉人西安高新技术产业开发区管理委员会及上诉人西安市雁塔区鱼化寨街道办事处共同负担。本判决为终审判决。                                   审  判  长  张  博审  判  员  侯  斌审  判  员  左  昆   二○二一年三月十七日  法 官助 理  段茗琪书  记  员  王茗仪 1