济南铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 （2021）鲁71行终176号 上诉人（原审原告）王丽华，女，1970年11月8日出生，汉族，住青岛市黄岛区。 被上诉人（原审被告）青岛西海岸新区住房和城乡建设局，住所地青岛西海岸新区长江路519号建国大厦15楼。 法定代表人丰彦，局长。 委托诉讼代理人李玉木，山东文康（青岛西海岸）律师事务所律师。 委托诉讼代理人高慧璇，山东文康（青岛西海岸）律师事务所律师。 上诉人王丽华因诉被上诉人青岛西海岸新区住房和城乡建设局（西海岸新区住建局）政府信息公开一案，不服青岛铁路运输法院（2020）鲁7102行初172号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，西海岸新区住建局2020年5月25日收到王丽华提出的政府信息公开申请，申请公开关于青岛东方影都A-5-1地块项目有关的以下政府信息：1.该项目开工前办理的施工许可手续以及安全监管、质量监管手续（包括所有附件资料）；2.该项目竣工验收备案结论及其所有附件资料；3.该项目竣工综合验收备案结论及其所有附件资料；4.该项目办理的房屋预售许可手续及办理该手续需要的所有附件资料。2020年6月16日，西海岸新区住建局作出〔2020〕第35号《政府信息公开告知书》（以下简称《告知书》），告知王丽华，经核实，其申请的第1项、第2项、第3项内容信属非西海岸新区住建局制作或获取，不属于其负责公开，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》）第三十六条第（五）项的规定，予以告知，建议王丽华向青岛灵山湾影视文化产业区开发建设指挥部（以下简称灵山湾指挥部）咨询申请，并告知联系方式；王丽华申请的“该项目办理的房屋预售许可手续”的信息属于公开范围，予以公开；王丽华申请的“该项目办理房屋预售许可手续需要的所有附件资料”的信息属于过程性信息/行政执法案卷信息，根据《条例》第十六条第二款的规定，不予公开，并告知了王丽华复议和诉讼的权利。王丽华于2020年6月20日签收该《告知书》，对其不服，遂提起本案诉讼。另查明，中共青岛市委青岛西海岸新区工委、中共青岛市黄岛区委、青岛西海岸新区管委、青岛市黄岛区人民政府发布的青西新发〔2015〕10号《关于进一步支持和保障各大功能区加快发展的意见》（以下简称〔2015〕10号文件）载明，灵山湾影视文化产业区作为功能区，在辖区内自主实施所赋予的行政权力，其中包括区城市建设局赋予的建筑工程施工许可权、对房屋建筑工程施工安全的行政监督检查权、工程竣工备案权、建设工程质量监督登记权等。2018年12月18日，西海岸新区住建局与灵山湾指挥部签订《行政审批委托书》，将建筑工程施工许可和市政基础设施工程施工许可、对建设工程安全监督检查、对建设工程质量监督检查、建设工程竣工验收备案等行政权力委托给灵山湾指挥部行使。 原审法院认为，西海岸新区住建局收到政府信息公开申请后，经核实，确认王丽华所申请公开的部分政府信息不属于西海岸新区住建局制作或获取，其不是公开主体，建议王丽华向灵山湾指挥部咨询申请，并提供了联系方式；部分信息属于公开范围，予以公开；另有部分信息属于行政执法案卷信息，不予公开。西海岸新区住建局在法定期限内向王丽华作出并送达案涉《告知书》，证据确凿，法律适用正确，程序合法。西海岸新区住建局提交的证据已证明其并非制作或保存案涉政府信息的行政机关，王丽华关于西海岸新区住建局履行法定职责就应当制作或保存其所申请政府信息的主张没有依据，不予采纳；西海岸新区住建局已在《行政审批委托书》附件1中明确列明赋权事项包括建设工程竣工验收备案，即包括建设工程竣工验收的所有事项，王丽华关于西海岸新区住建局并没有将项目竣工综合验收备案权赋权给灵山湾指挥部的主张，没有事实依据，不予采纳；王丽华关于灵山湾指挥部行政主体资格存疑、案涉《关于进一步支持和保障各大功能区加快发展的意见》《行政审批委托书》合法性存疑的主张，不属于政府信息公开行政案件的审查范围，不予审查；西海岸新区住建局已按照王丽华所申请内容进行检索并予以公开，王丽华关于西海岸新区住建局予以公开的内容不准确，答复内容违背法律和常识的主张没有事实依据，不予采纳；行政执法案卷信息涉及当事人、利害关系人的权益，西海岸新区住建局对于依据政府信息公开申请程序申请的行政执法案件信息不予公开符合法律规定，王丽华关于其系案涉小区的房屋权利人，与其申请公开的房屋预售许可手续所包含的所有附件资料具有利害关系，应当予以公开的主张，没有法律依据，不予采纳。王丽华的诉讼请求于法无据，不予支持。判决驳回王丽华的诉讼请求。 上诉人王丽华不服一审判决，向本院提起上诉。请求，1.撤销原审判决；2.撤销《告知书》并判令西海岸新区住建局限期重新作出信息公开答复。事实与理由：1.原审审判程序违法。本案于2020年9月10日正式立案，适用简易程序于2020年9月28日公开开庭进行了审理。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十三条的规定，适用简易程序审理的行政案件，应当在立案之日起四十五日内审结，本案应于2020年10月25日前审结，但直至2020年11月17日一审法院才通过邮政快递向王丽华送达该案转为普通程序的（2020）鲁7102行初172号行政裁定书（落款时间为2020年10月20日，涉嫌伪造）《合议庭组成人员通知书》（落款时间为2020年11月17日）《诉讼费补缴通知书》（落款时间为2020年11月17日）。该案转为普通程序后，直至做出一审判决前，未再进行任何开庭审理及法庭调查，事实上剥夺了合议庭其他人员的相关审判权利，也剥夺了王丽华“申请回避”的权利。一审法院未在45日内审结适用简易程序的本案，程序违法。在严重超出法定审结时限后，一审法院才做出转为普通程序的裁定，但未再组织开庭审理，程序再次违法。2.原审法院违法收集证据。原审法院主动审查西海岸新区住建局未在举证期限内提交的〔2015〕10号文件，并以此认定王丽华申请公开的政府信息由灵山湾指挥部负责，属违法收集证据。3.原审法院适用法律错误。（1）根据西海岸新区住建局提交的《行政审批委托书》有关“灵山湾指挥部应在委托权限和委托实施条件范围内以我局的名义行使职责，必须加盖我局行政审批专用章”的条文，不能认定灵山湾指挥部制作和获取申请的政府信息，同时，该指挥部也不是西海岸新区住建局设立的派出机构、内设机构。原审法院错误适用《条例》第十条第二款以及第三十六条第（五）项的规定。（2）原审法院认定上诉人申请公开的“该项目办理预售许可手续需要的所有附件资料”属于“行政执法案卷信息”不应予以公开，属适用法律错误。《条例》第十六条第二款的规定的“行政执法案卷信息”不予公开，主要是针对申请人非案卷信息的当事人、利害关系人，公开后反而会有不利影响的情况。而王丽华作为案涉小区的房地产权利人，对申请公开的房屋预售许可手续所包含的所有附件资料具有法定利害关系。本案不予公开所申请的信息不符合《条例》第一条及第五条规定的基本原则和立法精神。4.一审法院认定事实不清。（1）《行政审批委托书》附件1明确列明的赋权事项包括“建设工程竣工验收备案”，而并不包括房地产建设项目“竣工综合验收备案”，但一审法院却认为“《行政审批委托书》附件1明确列明赋权事项包括建设工程竣工验收备案，即包括建设工程竣工验收的所有事项”，属认定事实不清。涉及“竣工验收备案结论”和“竣工综合验收备案结论”职责的法规制定的主体不同、法律约束的地域不同、具体指向的建设工程也不同，二者不能混淆。原审法院未对此进行具体合法性审查。（2）原审法院认为西海岸新区住建局提供的“青岛西海岸新区商品房预售许可办理指南”，是对申请公开的“该项目办理的预售许可手续”中部分可以公开的信息进行了公开，属认定事实不清。5.一审法院对关键问题规避审查。（1）根据现有证据难以确定灵山湾指挥部的行政身份，其是否能够依法承担政府信息公开职能存疑。（2）对《行政审批委托书》的合法性存疑。原审法院对以上问题不予审查显然规避了本案关键问题。6.有新的证据能够推翻一审认定。一审判决书送达后，上诉人收到以“灵山湾影视文化产业区”为名寄出的部分政府信息，其中包括一份《建设工程竣工验收备案表》（黄建竣备字第19-009号），即是王丽华第2项政府信息公开申请所申请公开的“竣工验收备案结论”，该备案表最后加盖的公章为“青岛市黄岛区城市建设局（灵山湾）”工程备案专用章，而青岛市黄岛区城市建设局恰恰就是西海岸新区住建局改革之前的正式机关名称，从此证据可以看出，王丽华第2项政府信息公开申请的信息是由西海岸新区住建局制作。一审法院认定案涉信息应由灵山湾指挥部负责公开，不符合事实。 被上诉人西海岸住房建局辩称，1.关于审判程序问题。原审法院已经于2020年9月28日进行了公开审理，合议庭成员根据庭审笔录进行合议后制作行政判决书，并没有剥夺合议庭其他人员的审判权利；一审法院邮寄给当事人的《合议庭组成人员通知书》（落款时间为2020年11月17日）中载明了当事人有申请回避的权利和期限，也没有剥夺上诉人申请回避的权利。2.关于认定证据问题。西海岸新区住建局系依据《行政审批委托书》作出的案涉行政行为，〔2015〕10号文件是签订《行政审批委托书》所依据的相关文件，并不是作出案涉行政行为的证据，西海岸新区住建局也没有作为证据提交。王丽华认为一审法院违法收集证据无事实和法律依据。3.关于法律适用问题。根据西海岸新区住建局提交《行政审批委托书》第二条第（一）款第2项约定及附件1可知，灵山湾指挥部是王丽华申请的1、2、3项政府信息的制作主体，根据第（二）款第2项的约定，在委托权限范围内发生的政府信息公开等案件，由灵山湾指挥部出庭应诉并承担法律责任。因此，西海岸新区住建局按照《条例》之规定，告知王丽华向灵山湾指挥部咨询申请并无不当。王丽华申请的第4项部分信息属于行政执法案卷信息，涉及当事人、利害关系人的权益，西海岸新区住建局依据政府信息公开申请的程序不予公开不违反法律规定。4.关于事实认定问题。鉴于西海岸新区不存在竣工综合验收的事实，一审法院认定《行政审批委托书》附件1中的建设工程竣工验收备案的赋权事项包括建设工程竣工验收的所有事项并无不当。西海岸新区住建局将“青岛西海岸新区商品房预售许可办理指南”向王丽华予以公开，符合基本常识。上诉人申请的第4项信息内容描述明确，无需要求王丽华作出补正，不适用《条例》第三十条的规定。5.关于是否存在关键问题规避审查的情况。《行政审批委托书》是依据〔2015〕10号文件对灵山湾指挥部承接城建局部分事项进行的赋权。行政机关及法院无权对党委文件，以及依据党委文件签订的《行政审批委托书》和设立的赋权机构灵山湾指挥部进行合法性审查和质疑。因此，〔2015〕10号文件、《行政审批委托书》、灵山湾指挥部行政主体资格不属于案涉政府信息公开案件的审查范围，不存在一审法院规避审查的问题。6.新证据能否推翻一审有关认定的问题。王丽华收到了以“灵山湾影视文化产业区”为名寄出的部分政府信息，证明了灵山湾指挥部是该项政府信息的制作主体和公开主体，西海岸新区住建局的告知并没有错误。建设工程竣工验收备案表中的落款公章只是表明赋权事项的委托主体是青岛市黄岛区城市建设局，与政府信息公开的制作和公开主体不能混为一谈。综上，一审法院认定事实清楚、证据确凿、适用法律正确、程序合法。请求驳回上诉，维持原判。 各方当事人在原审中提交的证据及依据已制作电子卷宗移送本院。上述证据在原审中已经质证。经审查，本院同意原审法院对证据的分析认证意见及据此查明的案件事实。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致。 本院认为，依申请公开的政府信息应当是行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。如果相关政府机关或工作部门客观上并未制作保存相关政府信息，行政机关不制作或者不保存相关政府信息是否违法不是政府信息公开诉讼中所要解决的问题，不属于政府信息公开案件的审查范围。依申请公开的义务主体，仅具有在根据申请查找、检索相关政府信息后，依法提供其已经制作或保存的可以公开的政府信息的义务，对于经检索没有所申请公开信息的，应告知申请人该政府信息不存在。能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请该行政机关的名称、联系方式。根据《条例》第十六条第二款规定，行政执法案卷信息，可以不予公开。法律、法规、规章规定上述信息应当公开的，从其规定。本案中，西海岸新区住建局经检索后，对王丽华申请公开政府信息进行了区别处理。对属于其制作或获得的政府信息依法予以公开，对不属于其制作或获取的部分政府信息，建议王丽华向灵山湾指挥部咨询申请，并提供了联系方式。对属于行政执法案卷信息的信息依法不予公开。原审法院认定西海岸新区住建局在法定期限内作出的答复并依法予以送达《告知书》，符合法律规定，并无不当。政府工作的一些具体事项，通常会根据法律法规的规定或者政府的指令，由政府所属的特定工作部门负责。西海岸新区住建局在《告知书》中建议向灵山湾指挥部咨询申请，并提供了联系方式，有利于上诉人明确其所申请的信息制作或保存的部门并及时提出申请。上诉人仅通过论证推测“不能认定灵山湾指挥部制作和获取申请的政府信息”的上诉理由，本院不予支持。对于本案有关“执法案卷信息”，西海岸新区住建局在原审庭审中已说明如有需要可以依法查询，“不应当按照政府信息公开的方式获取信息”。相关法律已经赋予了获取信息的途径的，应当按照有关法律法规的规定办理。《告知书》不予公开上述信息并不违反法律规定。关于王丽华提出的“灵山湾指挥部行政主体资格存疑、《行政审批委托书》合法性存疑”的上诉理由，本院同意原审法院认定的不属于政府信息公开案件审查范围的意见。在本案诉讼过程中，王丽华已获取了竣工验收备案结论等其申请公开的部分政府信息，王丽华对有关政府信息的知情权已经得到保障。原审法院在案件受理阶段确定适用简易程序审理本案，经开庭审理后，认为不宜适用简易程序，依法裁定转为普通程序，并将合议庭组成人员及相关事项以书面形式通知当事人。转为普通程序前，双方当事人已确认的事实，不再进行举证质证，并不违反法律规定。王丽华有关原审审判程序违法的情形并不存在。 综上，上诉人王丽华的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 案件受理费50元，由上诉人王丽华负担。 本判决为终审判决。 审判长  王维东 审判员  窦玉康 审判员  王小鲁 二〇二一年三月三十日 法官助理朱晴 书记员张靖炜