江苏省南通市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2021）苏06行终66号 上诉人（原审原告）江苏百顺旅游发展有限公司，住所地苏州市苏站路**北广场汽车客运站**。 法定代表人王秋霞，执行董事。 委托代理人张顺意，上海市亚太长城律师事务所律师。 委托代理人张倬，上海市亚太长城律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）南通市自然资源和规划局，住所地，住所地南通市崇川区工农南路**iv> 法定代表人魏钦稳，局长。 应诉负责人陶建军，副调研员。 委托代理人张顺冰，该局工作人员。 委托代理人张晓梅，北京大成（南通）律师事务所律师。 被上诉人（原审第三人）启东市宏达水产养殖有限公司，住所地启东，住所地启东市吕四港镇环城东路**> 法定代表人唐振兵，董事长。 委托代理人彭明星，江苏路启律师事务所律师。 江苏百顺旅游发展有限公司（以下简称百顺公司）因诉被上诉人南通市自然资源和规划局、启东市宏达水产养殖有限公司（以下简称宏达公司）行政批复一案，不服南通经济技术开发区人民法院（2020）苏0691行初838号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2021年2月23日公开开庭审理了本案。上诉人百顺公司的委托代理人张顺意、张倬，被上诉人南通市自然资源和规划局应诉负责人陶建军，委托代理人张顺冰、张晓梅，被上诉人宏达公司的委托代理人彭明星到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审法院经审理查明，2014年4月14日，宏达公司取得海域使用权证（国海证2014C32×××76号），项目名称为文蛤开放式养殖用海项目一，宗海面积650.7公顷，终止日期为2019年6月24日，发证机关为南通市人民政府，登记机关为原南通市海洋与渔业局，该证书对于宗海截止点坐标及经纬度等有明确标注。2018年9月6日，宏达公司出具《关于申请海域证变更续期的报告》，拟将上述海域证记载宗海面积缩减为649.1410公顷，同时申请续期5年。2018年9月10日，原南通市海洋与渔业局作出通海渔发[2018]114号《南通市海洋与渔业局关于启东市宏达水产养殖有限公司养殖用海变更申请的批复》（以下简称114号批复），同意原国海证2014C32×××76号海域使用权变更，用海项目名称、用海类型及方式不变，用海面积变更为631.9132公顷，宗海界址点坐标见附件，用海期限自颁发不动产权证书之日起至2024年6月24日止。2018年9月29日，宏达公司取得苏（2018）启东市不动产权第00×××97号不动产权证书，权利类型为海域使用权，宗海面积为631.91公顷，海域使用权自2018年9月25日起至2024年6月24日止。 2019年3月1日，江苏省启东圆陀角旅游度假区管理委员会（以下简称圆陀角管委会）（甲方）与百顺公司（乙方）签订《江苏省启东圆陀角旅游度假区景区委托经营管理协议书》，载明甲方将黄金海滩景区的景区资源及其配套的旅游设施委托乙方经营管理，景区委托管理范围为东至黄海岸线，北至解放军靶场，西至新建停车场，南至海城路，总占地面积约2700亩，委托经营管理期限自2019年3月8日起至2021年12月31日止。此外，协议书就双方之间的权利义务进行了明确约定，约定乙方在经营管理期间注册成立景区运营管理公司实行独立经营。经套合对比，圆陀角管委会委托百顺公司经营的黄金海滩景区与宏达公司上述海域权证记载的海域面积不存在重合和毗邻。 百顺公司认为114号批复明显违法，对百顺公司的经营管理产生严重影响，诉至一审法院，请求予以撤销。 一审法院认为，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条的规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。依照该条规定，行政诉讼的原告必须具有原告资格，也即具有向人民法院提起行政诉讼的法律能力，其必须具备完整法律人格、与被诉行政行为有利害关系、认为合法权益受到被诉行政行为侵害等条件。与被诉行政行为有利害关系，包含不利的关系和有利的关系两方面，但必须是一种已经或者必将形成的关系，这种利害关系既包括承担行政行为法律后果的相对人，还包括受行政行为影响的相关人。就本案而言，宏达公司的海域使用权变更申请在前，百顺公司与圆陀角管委会之间委托经营在后，宏达公司海域使用权早于2014年就已取得，圆陀角管委会或百顺公司也并未获取相应景区土地使用权，且海域使用权和相应景区经营范围之间不存在任何重合或毗邻。因此，南通市自然资源和规划局作出的114号批复显然与百顺公司不具有利害关系，百顺公司不具有提起本案诉讼的原告资格。 据此，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项、第三款之规定，裁定驳回百顺公司的起诉。 百顺公司不服一审裁定，向本院提起上诉称，1.一审裁定认定事实错误。百顺公司受托经营管理的启东圆陀角旅游度假区黄金海滩景区在2014年7月已被南通市人民政府列入《南通市海洋功能区划(2013年-2020年)》，并在附件《登记表》中明确列明了“圆陀角旅游休闲娱乐区”的地理范围、面积，其中包括114号批复所批准续期的海域。宏达公司和圆陀角管委会签订的《黄金海滩景区海滩游乐项目现场管理合作协议书》《合作协议书》均包含了114号批复批准续期的海域。在南京海事法院审理的（2020）苏72民初811号宏达公司与圆陀角管委会海域合作合同纠纷案中，宏达公司对圆陀角管委会举证的“海域证与合作协议书面积叠加图”的《制图报告》的证据三性均予认可。因此，圆陀角旅游度假区黄金海滩景区与114号批复所批准续期的海域存在关联和重合。此外，114号批复包含了原国海证2014C32×××76号海域证项下的用海面积由650.7公顷减少为631.9132公顷的变更登记和准予续期5年的行政审批两个具体行政行为。百顺公司于2019年3月1日签订协议受托经营管理黄金海滩景区，批复中准予续期的海域使用期限是从2019年6月25日开始起算至2024年6月24日止。可见，114号批复对景区的经营活动产生实质性影响，并严重损害百顺公司的合法权益。2.一审法院审理程序不当。一审法院在受理百顺公司的起诉后，发送了举证通知书，要求百顺公司在指定的证据交换之日提供证据，但一审法院未经开庭审理即作出裁定，未向百顺公司进行后续调查或者询问，也未通过庭审质证查明案件事实，迳行裁定驳回起诉明显失当。请求二审法院撤销一审裁定，将本案发回原审法院审理。 被上诉人南通市自然资源和规划局辩称，百顺公司所谓的受托经营管理行为不具有合法性，圆陀角管委会与宏达公司、百顺公司所签订的合作协议均不能作为认定百顺公司原告资格的合法依据。百顺公司基于合同关系受托经营管理的景区范围与114号批复所批准续期的海域不存在重叠，亦不存在相邻关系，被诉行政行为不会对百顺公司基于合同关系受托从事景区经营产生任何权利义务影响。请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。 被上诉人宏达公司辩称，114号批复所涉海域与百顺公司受托经营区域没有重叠，亦无关联。请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。 本院经审理，对一审裁定认定的事实予以确认。 本院另查明，2014年7月，南通市人民政府制作《南通市海洋功能区划(2013年-2020年)》，圆陀角旅游休闲娱乐区被列入其中，文件同时规定，旅游休闲娱乐区是指适于开发利用滨海和海上旅游资源，可供旅游景区开发和海上文体娱乐活动场所建设的海域，包括风景旅游区和文体休闲娱乐区。为推进圆陀角区域整体开发建设，圆陀角管委会与宏达公司签订数份合作协议书，划定宏达公司享有海域使用权的部分海域为游客沙滩活动区，并由圆陀角管委会给予相应补偿。因在履行协议过程中发生争议，宏达公司分别向法院提起民事诉讼，主张解除合作协议。 2018年9月10日，原启东市海洋与渔业局就宏达公司3本海域证涉及变更及续期事宜征求圆陀角管委会的意见，同年9月13日，圆陀角管委会作出回复，认为宏达公司申请续期的国海证2014C32×××76号证的海域与苏政发（2018）74号《省政府关于印发江苏省国家级生态保护红线规划的通知》生态保护红线名称《南通圆陀角省级湿地公园》中部分海域相重叠，建议发证机关在案涉海域证到期后依法收回宏达公司的海域使用权。 因机构改革和职能调整，原南通市海洋与渔业局所负有的海域使用监管等职权由南通市自然资源和规划局行使。 以上事实有南通市人民政府制作的《南通市海洋功能区划(2013年-2020年)》、（2018）苏0681民初4288号、（2019）苏06民终1353号、（2020）苏72民初811号民事判决书，《关于启东市宏达水产养殖有限公司养殖海域证变更续期等征求意见的函》《关于启东市宏达水产养殖有限公司养殖海域证变更续期征求意见的回复》《南通市自然资源局职能配置、内设机构和人员编制规定》等在卷佐证。 本院认为，根据各方当事人的诉辩意见，本案二审的争议焦点是百顺公司是否具有对114号批复提起诉讼的原告主体资格。 《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。所谓有利害关系，是指被诉行政行为对公民、法人或者其他组织的权利义务产生实际影响，或者存在对权利义务产生影响的可能性。也就是说，只要行政行为对公民、法人或者其他组织的权利义务存在影响的可能性，就应当赋予权利受到影响的公民、法人或者其他组织提起诉讼的原告主体资格。至于这种影响行为是否具有合法性，不应在审查原告主体资格时予以考虑。 本案中，圆陀角旅游休闲娱乐区于2014年被《南通市海洋功能区划(2013年-2020年)》列为旅游娱乐区。百顺公司因与圆陀角管委会签订景区委托经营管理协议书而获得黄金海滩景区的经营管理权，其中，游客进行沙滩活动是主要休闲娱乐项目。圆陀角管委会与宏达公司通过签订合作协议的方式，共同拓展黄金海滩景区海滩游乐项目，而百顺公司获得的经营管理权当然包括了使用宏达公司海滩所开展的旅游项目。在此情形下，114号批复同意宏达公司的养殖用海变更申请将对百顺公司继续就案涉海域的休闲项目行使经营管理权产生影响。在此意义上讲，无论圆陀角管委会委托百顺公司经营的黄金海滩景区与宏达公司上述海域权证记载的海域面积是否存在重合或毗邻，以及圆陀角管委会与宏达公司之间的合作协议是否解除，百顺公司的经营管理权因114号批复而受到影响的可能性是客观存在的。一审法院以百顺公司受托经营的黄金海滩景区与宏达公司海域权证记载的海域面积不存在物理联接为由认为百顺公司与114号批复不存在利害关系，并据此认定百顺公司不具有提起本案诉讼的原告主体资格，属于对利害关系的机械理解。此外，被诉行政行为与民事法律行为的时间先后并非判断是否存在利害关系的因素，一审法院以114号批复的作出时间是在百顺公司获得经营权之前认为百顺公司不具有利害关系，亦属不当，本院予以纠正。 至于百顺公司所主张的一审法院审理程序不当的问题。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第三款规定，人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。本案中，一审法院在书面阅卷审查后决定不开庭审理，不违反司法解释的规定，程序无明显不当。 综上，百顺公司具有对114号批复提起行政诉讼的原告主体资格，符合法定起诉条件。一审法院裁定驳回百顺公司的起诉错误，依法应予纠正。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下： 一、撤销南通经济技术开发区人民法院（2020）苏0691行初838号行政裁定； 二、指令南通经济技术开发区人民法院继续审理。 本裁定为终审裁定。 审 判 长  高 鸿 审 判 员  刘海燕 审 判 员  刘羽梅 二〇二一年三月四日 法官助理  张娟娟 书 记 员  丁水仙 附：本裁定适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： (二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； …… 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第一百零九条第一款第二审人民法院经审理认为一审人民法院不予立案或者驳回起诉的裁定确有错误且当事人的起诉符合起诉条件的，应当裁定撤销一审人民法院的裁定，指令一审人民法院依法立案或者继续审理。