云南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）云行终757号上诉人（一审原告）通海县通麓燃气有限公司。住所地：云南省玉溪市通海县秀山街道挹秀路5号4幢3楼。法定代表人李睿益，董事长。委托代理人金晓燕，云南刘胡乐律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。委托代理人王星雨，云南刘胡乐律师事务所实习律师。代理权限：一般授权代理。被上诉人（一审被告）通海县人民政府。住所地：云南省玉溪市通海县行政新区秀麓写字楼。法定代表人马春明，县长。委托代理人杨云，北京大成（昆明）律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。委托代理人郭文俊，云南铭众律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。被上诉人（一审被告）通海县住房和城乡建设局。住所地：云南省玉溪市通海县行政新区秀麓写字楼3楼。法定代表人胡炜，局长。委托代理人林广源。代理权限：一般授权代理。通海县通麓燃气有限公司（以下简称通麓燃气公司）因诉通海县人民政府（以下简称县政府）、通海县住房和城乡建设局（以下简称县住建局）单方解除城市管道燃气特许经营协议及继续履行一案，不服云南省玉溪市中级人民法院作出的（2020）云04行初3号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。一审法院认定，2013年4月23日县住建局受县政府的委托于同月28日与通麓燃气公司签订了《城市管道燃气特许经营协议》（以下简称《特许经营协议》），约定县政府将通海县行政区域内，东起华宁交界，西至玉溪、峨山交界，北起江川，南至石屏、建水等全县境内的城市燃气、工业燃气及生物质气（清洁能源）（包括以管道输送形式向用户供应天然气气体燃料，并提供相关管道燃气设施的维护、运行、抢修抢险业务等）的特许经营权授予通麓燃气公司，期限自2013年5月30日起至2043年5月29日止。协议履行过程中，2019年9月29日县住建局作出通建通〔2019〕55号《通知》（以下简称55号通知），以通麓燃气公司提交的方案不能实现《特许经营协议》的合同履行目的，属于根本违约，已无再履行合同可能性为由，要求该公司于2019年10月23日到县住建局协商解除合同相关事宜，并告知该公司逾期不到该局将依法解除合同，由该公司承担相应后果。2019年县住建局作出通建通〔2019〕61号《通知》（以下简称61号通知），以通麓燃气公司严重违约，致使《特许经营协议》的目的不能实现，双方协商解除协议未果为由，按照55号通知的要求，在收到61号通知之日起，依法解除《特许经营协议》。2019年11月12日通麓燃气公司签收了该61号通知。通麓燃气公司不服，提起诉讼，一审法院于2020年1月6日立案受理，该公司诉请：1.判决县住建局于2019年11月12日作出的61号通知无效；2.判决县政府、县住建局积极作为并继续履行《特许经营协议》。一审诉讼过程中，县政府、县住建局陈述涉诉61号通知系县住建局受县政府的委托作出，通麓燃气公司对此亦予认可。一审法院认为，《特许经营协议》系县政府委托县住建局与通麓燃气公司签订，因此该协议的双方当事人系县政府与通麓燃气公司；县政府、县住建局自述61号通知系县住建局受县政府的委托作出，通麓燃气公司对此亦予认可。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款的规定，对61号通知提起确认无效之诉，应以县政府为被告；根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第四条的规定，对《特许经营协议》提起履约之诉，亦应以县政府为被告；为查清案件事实的需要，可以列县住建局为本案第三人。另，通麓燃气公司的两项诉讼请求，涉及两个法律关系，本着“一案一诉”的法律原则应分案进行诉讼。以上情况，一审法院已依法向通麓燃气公司进行了释明。经释明，该公司仍坚持列县政府、县住建局为共同被告，拒绝变更，同时其将诉讼请求变更为：判决县政府、县住建局继续履行《特许经营协议》。据此，本案通麓燃气公司列县住建局为共同被告违反了《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第四条的规定。此外，行政协议的履行应以行政协议的有效成立并生效为前提，涉诉的《特许经营协议》因受县政府作出的61号通知所拘束，在该通知未被确认无效或者丧失效力前，不具备履行的前提和基础，因此通麓燃气公司诉请要求履行《特许经营协议》缺乏事实根据。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条（三）项、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第四条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、第（三）项的规定，裁定驳回通麓燃气公司的起诉。案件受理费50元，已由通麓燃气公司预缴，予以退回。上诉人通麓燃气公司上诉称：1.其到庭后要求交换对方提交的证据副本，但一审法院拒绝组织证据交换并认为非审判必要程序，未充分保障其诉讼权利；2.一审法院不当诱导其变更诉讼请求，在其变更诉请后又不当驳回其起诉明显不符合法律规定且有违公平公正。县住建局在《特许经营协议》履行协商及解除过程中，未向其披露经县政府的授权，故县住建局解除《特许经营协议》属于无权处分。其基于同一法律关系，诉请确认解除《特许经营协议》的61号通知无效并要求继续履行该协议，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十六条规定。从解决争议、节约诉讼资源的角度，法院经实体审理后认为需要分别作出判决的，合并审理，分案判决。其根据一审法院的释明撤回要求确认无效的诉请后，一审法院径行裁定驳回其起诉，没有法律依据，侵害了其诉讼权利，为其诉讼维权设置障碍，有违公平公正的基本审判原则；3.一审法院认为应仅列县政府为被告，不符合本案客观实际。在《特许经营协议》签订、履行、解除过程中一直是县住建局与其接洽，且未向其披露县住建局与县政府之间存在委托关系。县政府与县住建局在《特许经营协议》履行过程中共同故意侵害其合法权益，系违法行政行为的共同实施主体。县政府未授权县住建局对接《特许经营协议》履行过程中的有关事宜。故其有权列县政府、县住建局为共同被告；4.县政府、县住建局引进利益团体进行不正当利益输送，为达到毁约目的，排挤、割让其特许经营权，本案应当得到公正审理及判决。综上，请求撤销一审判决，并裁定一审法院继续受理审理。被上诉人县政府答辩称：县住建局并非《特许经营协议》中履行行政服务或公共管理的行政机关，对该协议不享有行政法上的权利义务。一审法院释明后，通麓燃气公司仍坚持列县住建局为被告，违反法律规定，一审驳回该公司的起诉适用法律正确。根据《市政公用事业特许经营管理办法》第四条的规定，县政府是《特许经营协议》中行使行政职权的行政机关。在项目实施过程中，通麓燃气公司多次就项目实施的事项与县住建局沟通、回复等，系县住建局行使对建设项目的法定管理职责。县住建局不是本案适格被告。通麓燃气公司要求确认解除《特许经营协议》的61号通知无效属于民事层面的诉讼主张，该公司放弃该诉求后，对其作出的解除行为未提出任何诉讼请求，仅要求判决继续履行《特许经营协议》，诉讼请求不具体，违反法律规定。综上，请求驳回通麓燃气公司的上诉请求。被上诉人县住建局答辩称：1.其系受县政府委托与通麓燃气公司签订《特许经营协议》并负责该协议的履行、变更、终止等事宜，该公司将其列为共同被告错误。一审裁定驳回通麓燃气公司的起诉适用法律正确；2.通麓燃气公司请求确认61号通知无效，诉讼请求不具体。一审法院释明后，该公司自愿选择提起履约之诉，在61号通知未被确认违法或者撤销之前，《特许经营协议》不具备履行的前提和基础，一审以此裁定驳回该公司的起诉正确；3.《中华人民共和国行政诉讼法》第六十七条规定，未要求法院须向该公司送达证据副本。且一审法院主持庭前调解时，其及县政府已经向该公司邮寄送达相关证据材料副本。一审法院不存在未保障通麓燃气公司诉讼权利的问题；4.其向通麓燃气公司送达61号通知系因该公司未按《特许经营协议》的约定履行义务，致使合同目的无法实现，不存在其为引进利益团体进行不当利益输送，排挤、迫害该公司的情况。该公司的违约违规行为给其造成了严重的经济损失。综上，请求依法驳回通麓燃气公司的上诉，维持原裁定，一、二审诉讼费用由该公司承担。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当具备原告资格、有明确的被告、有具体的诉讼请求和事实根据、属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。本案中，《特许经营协议》系县住建局与通麓燃气公司签订，县住建局系《特许经营协议》相对方，且61号通知由其作出，通麓燃气公司将县住建局列为被告，并无不当。县政府系县住建局签订协议行为的委托方，通麓燃气公司将其列为被告，亦无不当。另，通麓燃气公司所提两项诉讼请求涉及解除协议行为是否无效及其后果，不属于两种法律关系。故通麓燃气公司以县政府、县住建局为被告提起本案诉讼，形式上符合上述法律规定的起诉条件，一审释明不当，本院予以纠正。一审裁定驳回通麓燃气公司的起诉，适用法律错误，依法应予撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下：一、撤销云南省玉溪市中级人民法院作出的（2020）云04行初3号行政裁定；二、本案指令云南省玉溪市中级人民法院继续审理。本裁定为终审裁定。审判长  杜瑞芳审判员  赵 霁审判员  张 导二〇二一年三月五日法官助理马锐书记员包欣鑫