贵州省毕节市中级人民法院行 政 裁 定 书（2021）黔05行终46号上诉人（原审被告）纳雍县自然资源局，住所地纳雍县经济开发区同心园1栋4楼。法定代表人肖斌，局长。被上诉人（原审原告）纳雍县居仁街道办事处路尾社区下寨村民组，住所地纳雍县居仁街道办事处路尾社区。负责人姜远兴，组长。被上诉人（原审原告）纳雍县居仁街道办事处路尾社区窑边村民组，住所地纳雍县居仁街道办事处路尾社区。负责人姜远学，组长。原审纳雍县水东乡加油站，住所地纳雍县居仁街道办事处路尾社区。法定代表人许晓华，经理。上诉人纳雍县自然资源局因行政处罚一案，不服贵州省织金县人民法院（2020）黔0524行初27号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。一审审理查明：2019年10月15日，纳雍县居仁街道办事处路尾社区下寨村民组、窑边村民组以案外人姜远志、许富修建纳雍县水东乡加油站占用的土地系该两组集体所有的土地为由，向纳雍县人民法院提起民事诉讼。纳雍县人民法院在审理过程中，依职权调取了纳自然资罚字[2019]106号《行政处罚决定书》，并于2020年4月2日当庭出示了该《行政处罚决定书》。纳雍县人民法院审理后认为：下寨村民组、窑边村民组与姜远志、许富、纳雍县水东乡加油站争议的土地，原系荒山，下寨村民组、窑边村民组未持有合法有效的林山草坡使用手续，姜远志虽然在该荒山上建立砖厂、从事沙砖的生产和销售，但对该土地拥有所有权的路尾社区分别给下寨村民组、窑边村民组和姜远志出具的证明及情况说明内容均不能证明案涉土地在修建纳雍县水东乡加油站之前的管理使用权明确，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条“土地使用权和所有权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。”的规定，本案不属于人民法院受理民事诉讼的范围。并于2020年6月28日作出(2020)黔0525民初66号民事裁定书，裁定驳回下寨村民组、窑边村民组的起诉，现该裁定书已发生法律效力。其间，纳雍县自然资源局于2020年1月10日作出纳自然资罚字［2019］106号《行政处罚决定书》，认定：纳雍县水东乡加油站未经批准，于2019年5月开始在纳雍县非法占用2102平方米土地建加油站的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十四条的规定，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条的规定，决定处罚如下：一、责令立即停止违法行为；二、没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施；三、对符合土地利用规划的2020.6平方米土地按照5元／平方米处以罚款计10103元，对不符合土地利用总体规划的有条件建设区81.4平方米土地按照9元／平方米处以罚款733元，合计罚款10836元。并于2020年1月10日将该行政处罚决定书送达给第三人纳雍县水东乡加油站。现该加油站已投入使用。一审另查明：2019年9月29日至2020年4月16日期间，下寨村民组、窑边村民组就姜远志、许富对涉案土地进行转让及在涉案土地上修建加油站等相关事项多次向纳雍县自然资源局、纳雍县城乡规划局、纳雍县公安局、纳雍县人民法院、毕节市自然资源局等相关部门控告、反映，要求对该加油站非法占用土地等相关事宜进行查处。后因下寨村民组、窑边村民组对纳雍县自然资源局于2020年1月10日作出的纳自然资罚字[2019]106号《行政处罚决定书》不服，于2020年9月15日向一审法院提起诉讼。请求撤销纳雍县自然资源局作出的纳自然资罚字[2019]106号《行政处罚决定书》，判令纳雍县自然资源局对“纳雍县水东乡加油站”违法占用土地修建加油站的行为重新处理。一审法院认为：纳雍县人民法院（2020）黔0525民初66号生效民事裁定书确认，修建纳雍县水东乡加油站之前的案涉土地使用权不明确，下寨村民组、窑边村民组又以该土地是两个村民组集体所有的土地为由提起诉讼，且该涉案土地下寨村民组、窑边村民组多次向相关部门进行举报，其行为符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条和《最高人民法院关于适用的解释》第十二条规定的情形，涉案处罚行为与下寨村民组、窑边村民组具有法律上的利害关系，下寨村民组、窑边村民组具有行政诉讼原告主体资格，依法可以提起行政诉讼。关于纳雍县自然资源局作出的行政处罚是否合法，依据纳雍县人民法院（2020）黔0525民初66号生效民事裁定书确认，第三人纳雍县水东乡加油站修建纳雍县水东乡加油站之前的案涉土地使用权不明确。但纳雍县自然资源局在作出的行政处罚决定书载明:第三人纳雍县水东乡加油站在纳雍县非法占用土地修建加油站，属认定事实不清。且该加油站已投入使用，纳雍县自然资源局作出的该行政处罚决定书第一项:立即停止违法行为，该行为是第三人的经营行为还是非法占用土地修建建筑物和其他设施行为不清，属处罚不明确。另，行政处罚认定第三人在纳雍县非法占用2102平方米土地修建加油站，第三人非法占用的2102平方米土地是否符合总体规划不明确，依照《中华人民共和国土地管理法》相关规定，对符合土地利用总体规划的处罚与不符合土地利用总体规划的处罚不同，且纳雍县自然资源局在作出处罚的过程中多次出现“纳雍县水东乡加油站”、“纳雍县水东加油站”，因涉案土地上仅修建了一个加油站，故处罚对象明确，但行政行为存在轻微瑕疵。综上，行政处罚决定认定的事实不清，证据不足，依法应当予以撤销。鉴于第三人纳雍县水东乡加油站确实存在违反《中华人民共和国土地管理法》规定的违法占用土地的情形,可由纳雍县自然资源局重新作出具体行政行为。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第六十七条、第七十条，《最高人民法院关于适用的解释》第十二条、第三十八条、第四十八条之规定，判决：一、撤销纳雍县自然资源局于2020年1月10日作出的纳自然资罚字［2019］106号《行政处罚决定书》；二、责令纳雍县自然资源局重新作出行政行为。案件受理费50元，由纳雍县自然资源局负担。宣判后，上诉人纳雍县自然资源局不服向本院上诉称：1.原审原告下寨村民组、窑边村民组未召开村民小组会议形成决议提起本案诉讼，村民组长姜远兴、姜远学无权提起本案诉讼；2.生效民事裁定认定涉案土地使用权不明确，并未认定原审原告与涉案土地有利害关系；3.上诉人的行政处罚决定与被上诉人没有法律上的利害关系。综上，请求撤销原判，驳回被上诉人的起诉。被上诉人下寨村民组、窑边村民组在二审法定答辩期限内未提交答辩意见。原审第三人纳雍县水东乡加油站在二审法定答辩期限内未提交陈述意见。二审中各方当事人均未向本院提交新的证据。二审查明的事实与一审判决认定的事实基本一致。本院认为，本案被诉行政行为是上诉人纳雍县自然资源局对第三人纳雍县水东乡加油站非法占地行为作出的行政处罚。首先，被上诉人下寨村民组、窑边村民组不是该行政处罚的相对人和利害关系人，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定，不具有提起行政诉讼的原告主体资格；其次，纳雍县人民法院（2020）黔0525民初66号生效民事裁定认为，涉案土地之前是荒山，被上诉人未持有合法有效的林山草坡使用手续，权属存在争议，据此裁定驳回了被上诉人提起的请求排除妨碍的起诉，被上诉人以享有涉案地块的权属为由提起本案诉讼，明显缺乏事实依据；第三，被上诉人以村民小组的名义提起本案诉讼，但被上诉人未召开村民小组会议形成决议，提起的诉讼不符合《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十八条第一款：“召开村民小组会议，应当有本村民小组十八周岁以上的村民三分之二以上，或者本村民小组三分之二以上的户的代表参加，所作决定应当经到会人员的过半数同意。”及《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款：“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼”的规定。故二被上诉人的起诉不符合法定起诉条件，依法应裁定驳回其起诉。一审对被诉行政行为的实体进行审理，适用法律错误，应予纠正。上诉人所提上诉理由成立，本院予以支持。综上，原审判决认定事实清楚，审判程序合法，但适用法律错误，应予改判。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十三条第（一）项之规定，裁定如下：一、撤销贵州省织金县人民法院（2020）黔0524行初27号行政判决；二、驳回原审原告纳雍县居仁街道办事处路尾社区下寨村民组、纳雍县居仁街道办事处路尾社区窑边村民组的起诉。一审诉讼费用50元，全额退回被上诉人纳雍县居仁街道办事处路尾社区下寨村民组、纳雍县居仁街道办事处路尾社区窑边村民组；二审上诉费用50元，全额退回上诉人纳雍县自然资源局。本裁定为终审裁定。审判长  张多周审判员  吴 岚审判员  张 腾二〇二一年三月十二日书记员  支 玉