北京市高级人民法院行 政 判 决 书(2021)京行终332号上诉人（一审原告）曾桂玲，男，1981年7月2日出生，汉族，户籍所在地北京市西城区。被上诉人（一审被告）中国证券监督管理委员会，住所地北京市西城区金融大街19号。法定代表人易会满，主席。委托代理人陶玺，中国证券监督管理委员会工作人员。上诉人曾桂玲因诉中国证券监督管理委员会（以下简称证监会）政府信息公开一案，不服北京市第一中级人民法院（以下简称一审法院）（2020）京01行初675号行政判决（以下简称一审判决），向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。2020年9月8日，证监会针对申请人曾桂玲作出证监信息公开〔2020〕283号政府信息告知书（以下简称被诉告知书），主要内容为：根据《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称政府信息公开条例）第二条、第十六条、第三十六条第一项、第二项、第三项、第四项的规定，分别答复：一、关于第1、2、4项申请信息。行政处罚决定〔2019〕68号案中被处罚人的委托代理人信息、对中信证券股份有限公司（以下简称中信证券）作出《行政处罚事先告知书》（处罚字〔2017〕57号，以下简称57号告知书）和《结案通知书》（结案字〔2018〕18号，以下简称18号通知书），以及在嘉实基金涉嫌内幕交易“广联达”案中作出的《行政处罚事先告知书》和《结案告知书》属于证监会在履行行政管理职能过程中形成的行政执法案卷信息，根据政府信息公开条例第十六条第二款规定，不予公开。57号告知书和18号通知书的内容已由中信证券（600030）分别于2017年5月25日和2018年11月6日在公开发布的公告中披露，曾桂玲可通过巨潮资讯网（www.cninfo.com）等平台查询获取。二、关于第3项申请信息。关于调查报告。在西南证券原副总裁涉嫌利用未公开信息犯罪案件中，证监会移送公安机关的调查报告属于证监会在履行行政管理职能过程中形成的过程性信息和行政执法案卷信息，根据政府信息公开条例第十六条第二款规定，不予公开。关于鉴定结论。在该案中，证监会并未作出鉴定结论，曾桂玲申请公开的信息不存在。三、关于第5项申请信息。证监会向曾桂玲公开证监会北京监管局对长盛基金管理有限公司作出的《行政监管措施决定书》（〔2018〕2号）。四、关于第6项申请信息。“证监会期函字[2005]5号”“苏证监函字[2005]55号”，经检索，因年代久远，证监会未保存上述文件，故无法公开。《期货经纪业务许可证》（许可证号A031610063，含正副本）发放给江苏期望期货经纪有限公司后，证监会不作留存；2008年证监会依法注销该许可证，对于注销的许可证，证监会未保存，故无法公开该许可证。“苏证监函[2005]94号”是证监会江苏监管局（以下简称江苏监管局）商请上海期货交易所开展有关工作的内部函件，属于证监会系统内部工作的过程性信息，根据政府信息公开条例第十六条第二款规定，不予公开。关于“证监会[2008]4号”注销许可证行政监管措施，现向曾桂玲公开《中国证券监督管理委员会行政监管措施告知书》（[2008]4号）。五、关于第7项申请信息。曾桂玲申请公开的行政处罚决定〔2008〕22、44号、〔2009〕28号、〔2011〕54号、〔2013〕59号、〔2019〕22、75号共计7份行政处罚决定书均已在证监会官网公布。曾桂玲可通过证监会官网查询获取，查询路径为：中国证监会官网（www.csrc.gov.cn）-行政处罚。六、关于第8、11项申请信息。经检索，曾桂玲申请公开的证监会行政复议决定〔2017〕63号案召开的行政复议委员会工作会议记录、证监会就（2018）京行终445号案的责任追究决定和国务院批准证监会开展证券期货基金公司等监管对象的投资者教育基地命名工作文件不存在。七、关于第9项申请信息。证监会就北京市西城区人民法院（2019）京0102行初642号案作出的答辩状，是证监会在参与行政诉讼过程中形成的材料。根据政府信息公开条例第二条的规定，不属于政府信息。八、关于第10项申请信息。行政处罚决定书是证监会主动公开事项，曾桂玲可通过证监会官网自行检索、查询“查处证券公司经纪费用高额垄断”的行政处罚决定书，查询路径为：中国证监会官网（www.csrc.gov.cn）-行政处罚。曾桂玲不服，诉至一审法院，请求法院判决撤销被诉告知书，责令证监会公开其2020年7月14日提出的政府信息公开申请中第1项信息、第2项信息、第3项信息中的“调查报告”、第4项信息、第6项信息中的“证监会期函字[2005]5号、第A031610063号许可证、苏证监函字[2005]55号及苏证监函[2005]94号”、第9项信息、第10项信息、第11项信息等。一审法院经审理查明，2020年7月14日，曾桂玲向证监会提出信息公开申请，要求公开：“1.证监会行政处罚决定〔2019〕68号案中被处罚人的委托代理人（具体的律师事务所、经办律师）；2.证监会针对中信证券作出的处罚字〔2017〕57号、结案字〔2018〕18号；3.证监会将西南证券原副总裁涉嫌利用未公开信息犯罪情况，移送公安机关的书面材料之调查报告及鉴定结论；4.证监会针对嘉实基金涉嫌内幕交易‘广联达’的行政处罚事先告知书、结案通知书；5.证监会收到的派出机构针对长盛基金员工利用未公开披露基金分红信息开展销售活动采取的责令整改行政监管措施；6.证监会期函字[2005]5号、第A031610063号许可证、苏证监函字[2005]55号及苏证监函[2005]94号、证监会[2008]4号注销许可证行政监管措施；7.证监会行政处罚决定〔2008〕22、44号、〔2009〕28号、〔2011〕54号、〔2013〕59号、〔2019〕22、75号；8.证监会行政复议决定〔2017〕63号案召开的行政复议委员会工作会议记录，以及证监会就本院（2018）京行终445号案启动责任追究程序作出的相关责任追究决定；9.证监会就北京市西城区人民法院（2019）京0102行初642号案件作出的答辩状；10.证监会查处证券公司经纪费用高额垄断的行政处罚决定书（如有，任何一份即可）；11.国务院批准证监会开展证券期货基金公司等监管对象的投资者教育基地命名工作（即直接办理与企业有关的评比、评选、评定活动）的文件”。次日，证监会收到上述申请。同年8月11日，证监会作出证监信息公开延期〔2020〕13号政府信息公开延期答复通知书，告知曾桂玲延期至2020年9月9日作出答复。次日，证监会将上述延期通知书邮寄给曾桂玲。同年9月8日，证监会作出被诉告知书，并于次日邮寄给曾桂玲。同年9月10日曾桂玲收到被诉告知书，后于同年10月8日向一审法院提起行政诉讼。在一审法院庭审中，曾桂玲明确表示对证监会作出被诉告知书的程序不持异议。同时，曾桂玲明确表示对被诉告知书就其提出的信息公开申请的第3项信息中“鉴定结论”、第5项信息、第6项信息中“证监会[2008]4号注销许可证行政监管措施”、第7项信息、第8项信息的答复内容均不持异议。证监会陈述，其针对曾桂玲要求公开的第6项信息中“证监会期函字[2005]5号”“苏证监函字[2005]55号”“第A031610063号许可证”以及第11项信息，在证监会档案系统中进行了查找，但未找到上述信息。一审法院认为，曾桂玲在一审庭审中明确表示对被诉告知书无异议的部分，经审查，证监会对曾桂玲相关信息公开申请的处理正确，予以确认。行政机关在履行职责过程中制作或获取的信息应当向申请人公开，但行政机关履行公开义务是在相关信息客观存在的基础上。这种“存在”是一种客观存在，而不能是推定存在。政府信息公开条例第三十六条第四项规定，经检索没有所申请公开信息的，告知申请人该政府信息不存在。《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第一项规定，政府信息不存在，被告已经履行法定告知或者说明理由义务的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求。本案中，针对曾桂玲申请公开的第6项信息中“证监会期函字[2005]5号”“苏证监函字[2005]55号”“第A031610063号许可证”三项信息以及第11项信息，证监会通过在其档案系统中进行检索，未找到相关信息。因此，证监会答复曾桂玲上述信息不存在，并就上述信息不存在的理由作了解释和说明，应当视为已经履行了法定告知或说明理由的义务，且答复的结论亦无不当。曾桂玲依据有关档案管理的规定，提出证监会应当保存并公开上述信息的诉讼主张，仅是基于一种推定。而人民法院审查判断是否应当公开政府信息，应当以该信息客观存在为前提，而不应当仅根据有关档案管理的规定和工作要求，即推定证监会应当保存了相关信息。故对曾桂玲的上述主张不予支持。曾桂玲关于证监会应当向江苏监管局以及人民法院调取相关信息等诉讼主张，缺乏法律依据，亦不予支持。证监会作为国务院证券监督管理机构依法对全国证券市场实行集中统一监督管理。对证券市场违法行为立案查处，并依法作出处罚决定是证监会履行上述监督管理职责的组成部分。本案中，曾桂玲申请公开的第1项、第2项、第4项信息以及第3项信息中“调查报告”均系证监会在对相关违法行为进行查处过程中所形成的信息，属于证监会在行政执法程序中的案卷材料。根据政府信息公开条例第十六条第二款的规定，依法可以不予公开。因此，证监会告知曾桂玲不予公开其所申请的上述信息，并说明理由，符合政府信息公开条例第三十六条第三项的规定。曾桂玲针对该部分答复内容提出的相关诉讼理由，不予采纳。曾桂玲申请公开的苏证监函[2005]94号，系江苏监管局就开展有关工作与上海期货交易所的往来函件。该信息的制作机关为江苏监管局。虽然根据政府信息公开条例第十条第一款的规定，江苏监管局是该信息的公开义务机关。但证监会在收到曾桂玲的申请后，经过查找并作出回复并未违反上述规定。证监会根据该信息的具体内容经审查认为属于行政机关内部工作的过程性信息，具有事实依据。根据政府信息公开条例第十六条第二款的规定，行政机关对于该部分信息是否可以公开具有裁量权。证监会决定不予公开并无不当。证监会以被诉告知书的形式答复曾桂玲，符合政府信息公开条例第三十六条第三项的规定。曾桂玲针对该部分答复内容提出的相关诉讼理由，亦不予采纳。根据政府信息公开条例第三十八条的规定，行政机关公开政府信息，应当是已经制作或者获取的信息。行政机关不因申请人的请求而承担为其制作政府信息的义务。本案中，曾桂玲申请公开的第10项信息，即“证监会查处证券公司经纪费用高额垄断的行政处罚决定书（如有，任何一份即可）”。该申请未明确指向现有特定政府信息，行政机关通过简单查询、检索无法获取，需要证监会在其作出的所有行政处罚决定中根据被处罚人、被处罚行为进行分析、整理才能获取，曾桂玲的该项申请不属于政府信息公开的范畴。证监会就曾桂玲该部分申请所作答复属于对曾桂玲的权利、义务明显不产生实际影响的行为。曾桂玲针对该部分答复提起的诉讼，依法应予驳回。根据政府信息公开条例第二条的规定，政府信息是指行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。本案中，曾桂玲申请公开的第9项信息系证监会在其他诉讼案件中作为被告向受诉法院提交的答辩状，不属于证监会在履行行政管理职能过程中制作或者获取的信息，不属于政府信息公开条例调整的范围。证监会就曾桂玲该部分申请所作答复属于对曾桂玲的权利、义务明显不产生实际影响的行为，曾桂玲针对该部分答复提起的诉讼，依法亦应予以驳回。因曾桂玲对证监会作出被诉告知书的程序不持异议。经审查，证监会作出被诉告知书的程序符合政府信息公开条例的规定，予以确认。综上，曾桂玲的诉讼理由均缺乏事实和法律依据。其诉讼请求，不予支持。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第一项、第八项的规定，判决驳回曾桂玲的全部诉讼请求。上诉人曾桂玲不服一审判决，向本院提起上诉称，被诉告知书的部分内容违反了政府信息公开条例的相关规定，而一审法院未予纠正，被上诉人应当制作或者保存相关信息（第6项信息中“证监会期函字［2005］5号”“苏证监函字［2005］55号”“第A031610063号许可证”三项信息以及第11项信息），而事实上并没有制作或者保存以致无法公开的，人民法院应当依法要求被上诉人给出无法公开的具体原因，鉴于江苏监管局是苏证监函［2005］94号信息的公开义务机关，故被上诉人无权对不属于其负责公开的该信息进行审查并裁量不予公开，被上诉人针对第10项信息所作答复明显是答非所问，且该答复并未以该项申请需要其进行分析、整理才能获取，不属于政府信息公开的范畴为由拒绝公开，故人民法院不得径行以该项申请不属于政府信息公开的范畴为由驳回其起诉。即使经审查，该项申请确不属于政府信息公开范畴，人民法院也应当判决确认被上诉人的答复违法，而不能放弃对其所作错误答复的司法审查等。故请求撤销一审判决，撤销被上诉人作出的被诉告知书，责令被上诉人依法公开其2020年7月14日提出的政府信息公开申请中第1-2项信息、第3项信息中的“调查报告”，第4项信息、第6项信息中的“证监会期函字［2005］5号、第A031610063号许可证、苏证监函字［2005］55号及苏证监函［2005］94号”、第9-11项信息等。被上诉人证监会对一审判决未提出异议。双方当事人在举证期限内提交的证据已经一审法院开庭质证，证据均已随案移送本院。经审查，一审法院认证意见正确。本院查明的事实与一审判决认定一致，故予以确认。本院认为，关于证监会具有针对申请人的政府信息公开申请作出答复的法定职责、作出被诉告知书的行政程序及对曾桂玲申请第3项、第5项至第8项信息等部分答复内容，曾桂玲对此未提出异议，本院不予赘述，确认一审判决相关意见。根据双方当事人陈述意见，本案焦点问题为：证监会作出的被诉告知书其他答复内容是否合法。关于上述焦点问题，本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第一项、第八项的规定，行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。有不属于政府信息、政府信息不存在、依法属于不予公开范围或者依法不属于被告公开以及其他应当判决驳回诉讼请求的情形，被告已经履行法定告知或者说明理由义务的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求。依据政府信息公开条例第二条、第十条第一款、第十六条第二款、第三十六条第三项、第四项、第三十八条等规定，本条例所称政府信息，是指行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开。行政机关从公民、法人和其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开；行政机关获取的其他行政机关的政府信息，由制作或者最初获取该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。行政机关在履行行政管理职能过程中形成的讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告等过程性信息以及行政执法案卷信息，可以不予公开。法律、法规、规章规定上述信息应当公开的，从其规定。对政府信息公开申请，行政机关根据不同情况分别作出答复，行政机关依据本条例的规定决定不予公开的，告知申请人不予公开并说明理由；经检索没有所申请公开信息的，告知申请人该政府信息不存在。行政机关向申请人提供的信息，应当是已制作或者获取的政府信息。除依照本条例第三十七条的规定能够作区分处理的外，需要行政机关对现有政府信息进行加工、分析的，行政机关可以不予提供。据此，政府信息公开机构收到公开政府信息的申请后，应当进行审查，根据不同的情况，依据政府信息公开条例的规定进行处理并答复申请人。本案中，证监会收到曾桂玲本次政府信息公开申请后，针对其申请公开的相关信息，分别答复和审查的情况为：第一、第6项信息中“证监会期函字[2005]5号”“苏证监函字[2005]55号”“第A031610063号许可证”三项信息以及第11项信息，证监会通过检索未找到相关信息。故证监会答复上述信息不存在，并对不存在的理由作了解释和说明，已经履行法定告知或说明理由的义务。第二、第1项、第2项、第4项信息以及第3项信息中“调查报告”，均系证监会在对相关违法行为进行查处过程中所形成的信息，属于行政执法程序中的案卷材料。依照上述规定，可以不予公开。另，第6项信息中苏证监函[2005]94号信息，系江苏监管局就开展有关工作与上海期货交易所的往来函件，制作机关虽为江苏监管局，但该信息的具体内容属于行政机关内部工作的过程性信息。根据上述规定，行政机关对于该部分信息是否可以公开具有裁量权。故证监会告知曾桂玲不予公开上述信息并已说明理由。第三、第10项信息，即“证监会查处证券公司经纪费用高额垄断的行政处罚决定书（如有，任何一份即可）”。该项申请未明确指向现有特定的政府信息，证监会通过简单查询、检索无法获取，需要在其作出的所有行政处罚决定中根据被处罚人、被处罚行为进行分析、整理才能获取。依据上述规定，可以不予提供，证监会就该部分申请所作答复并无不当。第四、第9项信息，系证监会在其他诉讼案件中作为被告向受诉法院提交的答辩状，不属于证监会在履行行政管理职能过程中制作或者获取的信息，不属于政府信息公开条例调整的范围。证监会就该部分申请所作答复亦无不当。据此，证监会所作被诉告知书答复内容并无不当，已经履行法定告知或者说明理由义务，符合上述法律、法规规定。综上，一审法院判决驳回曾桂玲的诉讼请求正确，本院应予维持。曾桂玲提出的上诉请求和理由，缺乏事实根据及法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费人民币50元，由上诉人曾桂玲负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长 马宏玉审 判 员 支小龙审 判 员 贾宇军二〇二一年三月三十一日法官助理 张佳欣书 记 员 魏 彬