湖南省郴州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）湘10行终67号 上诉人（原审原告）王小平，男，1968年1月1日出生，汉族。 委托代理人贺陵郴，湖南众望归律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）郴州市公安局苏仙分局，住所地湖南省郴州市苏仙区青年大道819号。 法定代表人何小毛，该局局长。 委托代理人欧阳锋，男，1990年2月13日出生，汉族。 委托代理人郭莉华，湖南星河律师事务所律师。 上诉人王小平因与被上诉人郴州市公安局苏仙分局（以下简称苏仙分局）行政拘留及行政赔偿一案，不服湖南省资兴市人民法院（2020）湘1081行初95号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。 一审法院查明，王小平原系中国建设银行股份有限公司郴州市分行（以下简称建行郴州分行）的员工。2002年4月，建行郴州分行以王小平违反劳动纪律为由，解除与王小平之间的劳动合同关系。王小平不服，先后申请劳动仲裁及提起民事诉讼。该案诉讼经湖南省郴州市北湖区人民法院、湖南省郴州市中级人民法院、湖南省高级人民法院审理，分别作出一审、二审、再审裁判文书。王小平仍然不服，继续申诉信访。2013年4月10日，湖南省高级人民法院作出涉诉信访案件终结告知书，并报经最高人民法院审查备案，依法终结王小平信访案件。2008年至2017年期间，王小平多次前往北京上访，并索要郴州市苏仙区苏仙岭街道办事处、建行郴州分行等单位钱款，被公安机关多次处以行政拘留。2009年6月，王小平被处劳动教养一年。 2017年6月26日，王小平再次前往北京市中南海附近上访，被北京市公安局西城分局训诫。2017年6月28日，郴州市驻京劝返工作人员将王小平劝返并移送至苏仙派出所处理。经调查取证，苏仙分局于2017年6月29日作出苏公（苏）决字[2017]第1023号公安行政处罚决定（以下简称1023号处罚决定），认定王小平到北京市公安局西城区府右街中南海周边进行非法上访活动，被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫，构成扰乱公共秩序的违法行为，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，决定对王小平行政拘留5日。当日，苏仙分局将王小平移送郴州市拘留所执行拘留，至2017年7月4日拘留期满后解除。 另查明，王小平因涉嫌寻衅滋事罪于2017年10月21日被苏仙分局刑事拘留，同年11月2日执行逮捕。2018年8月30日，王小平犯寻衅滋事罪被湖南省郴州市苏仙区人民法院判处有期徒刑三年，刑期自2017年10月21日起至2020年10月20日止。2020年10月20日，王小平刑满释放。 2020年11月18日，王小平就本案向湖南省资兴市人民法院提起诉讼，请求：1.依法撤销苏仙分局作出的1023号处罚决定；2.依法判令苏仙分局赔偿王小平1733.75元（346.75元/天*5天=1733.75元）；3.本案诉讼费用由苏仙分局负担。 一审法院认为，本案被诉行政行为是苏仙分局于2017年6月29日作出的1023号处罚决定。本案的争议焦点：一是王小平起诉是否超过起诉期限，二是被诉行政行为是否合法。 一、关于起诉期限的审查。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外”。第四十八条第一款规定“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内”。本案中，苏仙分局于2017年6月29日作出被诉行政处罚决定，并于当日移送执行，王小平于当日知道或者应当知道被诉行政行为的内容，起诉期限应当从2017年6月29日开始起算。但王小平因本案被诉行政处罚决定被行政拘留五日以及因犯寻衅滋事罪被判处有期徒刑三年（刑期自2017年10月21日起至2020年10月20日止），上述期间由于王小平人身自由被限制，属于行政诉讼法第四十八条第一款规定的“其他不属于其自身的原因耽误起诉期限”，该期间应予扣除。故，王小平于2020年11月18日向一审法院提起诉讼并未超过起诉期限。 二、关于被诉行政行为合法性的审查。审查被诉行政行为的合法性，应当以被诉行政行为作出之时的生效法律规范为依据。 1.关于被诉行政行为的事实认定方面。《公安机关办理行政案件程序规定》（公安部令第125号）第六十三条规定：“询问笔录应当交被询问人核对，对没有阅读能力的，应当向其宣读。记录有误或者遗漏的，应当允许被询问人更正或者补充，并要求其在修改处捺指印。被询问人确认笔录无误后，应当在询问笔录上逐页签名或者捺指印。拒绝签名和捺指印的，办案人民警察应当在询问笔录中注明。办案人民警察应当在询问笔录上签名，翻译人员应当在询问笔录的结尾处签名。询问时，可以全程录音、录像，并保持录音、录像资料的完整性”。本案中，苏仙分局对王小平的询问笔录，因王小平拒绝签名和捺指印，办案民警在询问笔录中注明并签名，符合上述公安部规章的规定，并无不当。该询问笔录可以作为认定本案事实的证据。苏仙分局作出的行政处罚决定认定的事实有到案经过、王小平的询问笔录、北京市公安局西城分局训诫书、进京非访、涉访违法行为处理建议函等证据证实，事实清楚，证据充分。 2.关于被诉行政行为的适用法律方面。《信访条例》第十八条第一款规定：“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。”《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定：“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：……（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的。”中南海周边地区是公共场所，不是信访接待场所，不允许信访人员滞留或聚集进行信访活动。本案中，王小平在中南海周边地区滞留进行信访活动，构成扰乱公共秩序的违法行为，苏仙分局适用《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定决定对其行政拘留5日，适用法律正确，处罚适当。 3.关于被诉行政行为的程序方面。①对当事人的权利保障。《公安机关办理行政案件程序规定》（公安部令第125号）第一百四十三条规定：“在作出行政处罚决定前，应当告知违法嫌疑人拟作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知违法嫌疑人依法享有陈述权和申辩权。单位违法的，应当告知其法定代表人、主要负责人或者其授权的人员。适用一般程序作出行政处罚决定的，采用书面形式或者笔录形式告知。”本案中，苏仙分局在处罚前以笔录形式告知王小平作出行政处罚决定的事实、理由及享有陈述申辩权，因王小平拒绝在告知笔录上拒绝签名和捺指印，办案民警在笔录上注明并签名，符合公安部规章的规定。②送达程序。《公安机关办理行政案件程序规定》（公安部令第125号）第三十三条第二款规定“送达法律文书应当首先采取直接送达方式，交给受送达人本人；受送达人不在的，可以交付其成年家属、所在单位的负责人员或者其居住地居（村）民委员会代收。受送达人本人或者代收人拒绝接收或者拒绝签名和捺指印的，送达人可以邀请其邻居或者其他见证人到场，说明情况，也可以对拒收情况进行录音录像，把文书留在受送达人处，在附卷的法律文书上注明拒绝的事由、送达日期，由送达人、见证人签名或者捺指印，即视为送达。”本案中，王小平拒绝签收行政处罚决定书等法律文书，苏仙分局未按照上述规章的规定邀请见证人到场见证或者对拒收情况进行录音录像，仅以两名办案民警签字注明拒绝签收，不符合上述规章的规定。故苏仙分局的送达程序应当依法确认违法。但考虑到该送达程序违法，并未对王小平权利产生实际影响，属于行政行为程序轻微违法，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项规定“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：……（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的”。本院依法确认被诉行政行为违法，但不予撤销，保留其效力。 综上所述，本案被诉行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，但程序轻微违法，应依法确认被诉行政行为违法，王小平要求撤销被诉行政行为及行政赔偿的诉讼请求，理由不能成立，应不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款、第四十八条第一款、第七十四条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十六条第（二）项之规定，一审法院判决：“一、确认被告郴州市公安局苏仙分局作出的苏公（苏）决字[2017]第1023号公安行政处罚决定违法；二、驳回原告王小平的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告郴州市公安局苏仙分局负担。” 上诉人王小平不服上述行政判决，向本院提出上诉称：一、一审判决认定事实错误。苏仙分局未能提交客观、真实、合法有效的证据证明王小平存在严重扰乱公共场所秩序的证据。1.训诫书未注明出具时间、编号，被训诫人未签字证明已送达，执行人员未签名；2.苏仙分局未提供图片、视频、上访材料等直接证据证明王小平存在非法上访行为；3.本案定案的询问笔录、处罚告知书等须由王小平签字的材料，均由办案人员注明嫌疑人拒绝签字。询问笔录中记载的当事人信息存在错误。处罚告知书存在手写和添加内容，亦未经王小平及见证人签字。二、案涉治安拘留行政处罚的行为程序违法。行政处罚告知笔录只注明当事人拒绝签字和办案民警的签名，未提供拒绝签字的相关证据，亦未对拒绝签字的情况进行录音录像或提供其他能够证明王小平知道告知内容的事实依据，行政处罚决定未充分履行告知程序，违反相关法律规定。综上，请求：1.撤销一审判决，同时撤销苏仙分局作出的1023号处罚决定；2.判令苏仙分局赔偿王小平1733.75元损失；3.本案的诉讼费由苏仙分局负担。 被上诉人苏仙分局答辩称：苏仙分局作出的1023号处罚决定认定事实清楚，证据确实充分，王小平要求苏仙分局赔偿损失的请求没有事实和法律依据。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，请求维持一审判决，驳回王小平的上诉。 在二审审理期间，上诉人王小平向本院提交结婚证，拟证明苏仙分局的询问笔录不客观、不真实，不应当作为本案定案的依据。 经庭审质证，苏仙分局对王小平提交的证据的真实性无异议，对证明方向有异议。认为：公安机关询问王小平的时间是在2017年6月28日，王小平与邝海燕结婚证上登记日期为2017年9月18日，办案人员根据王小平的陈述记录邝海燕为王小平的前妻，询问笔录真实合法。 本院对王小平在二审期间提交的证据的真实性、合法性予以认可，对其证明方向不予认可。询问笔录虽记载存在笔误，但并未对询问笔录中记载的事实以及被询问人王小平的权利和义务产生实质性的影响。故该证据不能达到其证明目的，本案不予采信。 二审经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案的争议焦点是苏仙分局作出的1023号处罚决定是否合法。 《信访条例》第十八条规定：“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。”第二十条第六项规定：“信访人在信访过程中应当遵守法律、法规,不得扰乱公共秩序。”第四十七条规定：“违反本条例第二十条规定，构成违反治安管理行为的，由公安机关给予治安管理处罚。”根据上述规定，信访人在信访过程中不得在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集或滞留、滋事。北京中南海是国家机关办公场所，中南海周边地区不是信访接待场所，不具有接待信访人员的功能，也不允许信访人员滞留或聚集。本案中，王小平于2017年6月26日在中南海周边滞留非法上访的事实，有询问笔录、北京市西城区公安分局出具的训诫书、火车票复印件、进行非访、涉访违法行为的处理建议函等证据材料相互印证，违法事实清楚，证据确实充分。王小平的行为客观上扰乱了中南海周边公共秩序和信访秩序，苏仙分局根据《公安机关办理行政案件程序规定》的有关规定，履行了受案、传唤、询问、调查、告知等相关程序，并根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第(二)项之规定作出1023号处罚决定，对王小平作出行政拘留5日的处罚，认定事实清楚，适用法律正确。 王小平认为苏仙分局提交定案的证据不真实不合法，涉案的文书其未签字确认，均不能作为定案的依据。本院认为，虽然询问笔录等文书存在笔误，但并未对证据的真实性、合法性产生影响，王小平拒绝在训诫书、告知笔录等案涉文书上签名和捺指印，办案民警在笔录上注明并签名，符合公安部规章的规定。虽1023号处罚决定在送达程序上违法，但未对王小平权利产生实际影响，一审判决依法确认被诉行政行为违法，但不予撤销，保留其效力并无不当。 综上，一审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予以维持。王小平的上诉请求不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元由上诉人王小平负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 何文捷 审 判 员 谷 敏 审 判 员 王 洪 二〇二一年三月三十日 法官助理 罗颖媚 书 记 员 李 谊 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。