上海市第一中级人民法院行 政 判 决 书（2021）沪01行终14号上诉人（原审原告）张**，女，1972年9月13日出生，汉族，住上海市金山区。委托代理人沈佳佳，上海市金山区联诚法律服务所法律工作者。被上诉人（原审被告）上海市金山区张堰镇人民政府，住所地上海市金山区张堰镇康德路**。法定代表人李芳，镇长。出庭行政负责人顾卫忠，副镇长。委托代理人何柳青，上海市金山区张堰镇人民政府工作人员。委托代理人周仁昌，上海市群成律师事务所律师。张**诉上海市金山区张堰镇人民政府（以下简称张堰镇政府）责令限期拆除违法建筑决定一案，张**不服上海市闵行区人民法院（2020）沪0112行初429号行政判决，向本院提起上诉。本院于2021年1月6日立案后，依法组成合议庭于2021年3月11日公开开庭审理了本案，上诉人张**的委托代理人沈佳佳，被上诉人张堰镇政府的副镇长顾卫忠、委托代理人周仁昌、何柳青到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原审查明，2016年8月10日，张堰镇政府下属城管执法中队执法人员至本市金山区XX镇XX路XX号对该处搭建情况进行调查。经现场检查，XX镇XX路XX号为一处两层楼房屋，屋后还有一排一层楼房屋，材质均为砖混结构。执法人员向张堰镇秦山村民委员会相关负责人制作询问笔录。同日，张堰镇政府进行立案调查，调取了涉案房屋内户籍资料、宅基地用地申请等相关证据材料。该府经事先告知，并听取张**的陈述申辩意见后，于2017年7月12日作出张府责拆决字2016第102009号《责令限期拆除违法建筑决定书》，责令张**于2017年8月11日前自行拆除涉案房屋。后经审核发现上述责令限拆决定存在适用法律不当，张堰镇政府于2019年6月5日作出《行政处罚撤销决定书》，撤销前述责令限拆事先告知书及限拆决定。2019年6月26日，张堰镇政府作出金（张）府责拆告字2019第111001号《责令限期拆除违法建筑事先告知书》，听取张**的陈述申辩后，于同年11月9日作出金（张）府责拆决字[2019]第110002号《责令限期拆除违法建筑决定书》（以下简称被诉限拆决定），认定张**在XX镇XX路XX号因未经批准擅自搭建建筑物的行为违反了《上海市城乡规划条例》第三十四条第一款第（一）项的规定，该府依据《上海市城市管理行政执法条例》第十一条第一款第（八）项和《上海市城乡规划条例》第五十八条的规定，责令张**自收到决定书之日起30日内自行拆除上述违法建筑。张堰镇政府已向张**直接送达了决定书。原审另查明，上海市金山区张堰镇村镇规划建设管理办公室于2019年6月12日出具《情况说明》，答复张堰镇城管中队根据张堰镇总体规划暨土地利用总体规划（2017-2035）、金山区张堰镇区JSS6-0101单元控制性详细规划（修编），涉案房屋位于张堰镇规划集建区外（规划镇外）。且该办公室未对涉案房屋核发过乡村建设规划许可证。此外，2003年5月17日夏某等十人提出建房宅基用地申请，张堰镇政府于2003年6月30日审核通过。后张**以夏某的名义在位于XX镇XX路XX号地址上建造涉案房屋。2015年1月21日，夏某等对张**提起涉案房屋的所有权确认纠纷诉讼。2016年1月，张**以夏某等不符合农村建房条件为由向上海金山区人民政府申请要求撤销夏某户的宅基地用地许可，后该申请由上海市金山区人民政府转张堰镇政府处理。2016年5月6日，张堰镇政府作出《关于撤销夏某等十人农村居民建房宅基用地申请审核的决定书》，并告知张**。嗣后夏某提起行政诉讼，要求撤销上述撤销决定。上海市金山区人民法院作出（2016）沪0116行初62号行政判决书，以违反正当程序为由撤销了该撤销决定书。2017年5月2日，张堰镇政府经重新调查，再次作出《关于撤销夏某农村居民建房宅基地申请审核的决定书》。张**对被诉限拆决定不服，认为其系基于审批建造涉案房屋，并合法居住至今，不属于擅自搭建，涉案房屋属历史遗留问题，且不损害公共利益和他人合法权益。张堰镇政府对其作出被诉限拆决定，认定事实不清，适用法律错误，程序违法，且有滥用职权之嫌。张**遂据此诉至原审法院，请求判决撤销被诉限拆决定。原审认为，根据《上海市城市管理行政执法条例》第四条第四款、第十一条第一款第（八）项和《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条之规定，张堰镇政府作为镇人民政府有权对辖区内擅自搭建建筑物、构筑物的违法行为实施行政处罚。根据《上海市农村个人住房建设管理办法》的规定，农村个人住房建设在取得宅基地用地批准后，应当申领《农村个人住房建设工程许可证》。本案中，涉案房屋的《上海市金山区农村居民建房宅基用地申请审核表》（以下简称《宅基用地申请审核表》）中（乡）镇人民政府意见一栏内的审核（盖章）行为已于2017年5月2日被撤销，即涉案房屋的宅基地用地许可被撤销。张**建造涉案房屋时也未按规定取得《农村个人住房建设工程许可证》。张堰镇政府据此认定涉案房屋属于违法建筑，进而作出责令张**限期自行拆除的行政决定，认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确。张堰镇政府经调查取证，听取了张**的陈述申辩，进而作出被诉限拆决定，并依法送达和公告，执法程序合法。被诉限拆决定并非《中华人民共和国行政处罚法》规定应当告知当事人听证权利的情形，且张堰镇政府作出被诉限拆决定前听取了张**的陈述申辩意见，已充分保障其权利。张**认为张堰镇政府未组织听证系程序违法的观点不能成立。对于张**认为涉案房屋被责令限拆的案件在2016年8月立案后，已作出处罚决定，虽后被撤销，但该案件已结，张堰镇政府直接再次作出责令限拆决定程序违法的观点，原审法院认为，2019年6月张堰镇政府经审核撤销先前所作的事先告知书和限拆决定属于自行纠错，在继续调查后，经再次事先告知程序，作出被诉限拆决定，并无不当。原审法院于2020年9月27日依法作出判决：驳回张**的诉讼请求。判决后，张**不服，上诉至本院称，上诉人系基于对被上诉人张堰镇政府等部门盖章的《宅基用地申请审核表》的信赖，出资建造涉案房屋，并实际居住至今，上诉人的行为并不属于擅自搭建建筑物，涉案房屋也未损害公共利益和他人合法权益。且被上诉人张堰镇政府作出的《关于撤销夏某农村居民建房宅基地申请审核的决定书》，也只是撤销了该府在《宅基用地申请审核表》的盖章，其他部门的盖章并未明确撤销。在此情况下，被上诉人作出被诉限拆决定，认定事实不清，其适用现行法律规定处理历史遗留房屋则属适用法律错误，同时，该行为违背谦抑原则和对人民负责的原则，原审法院对上述问题未予认定显属错误，故请求二审法院撤销原判，改判支持上诉人的原审诉讼请求。被上诉人张堰镇政府辩称，被上诉人作出被诉限拆决定职权依据充分。本案中，被上诉人此前依法撤销了对涉案房屋的建造审核，同时，根据调查，涉案房屋因占用耕地，在当初建造时还应取得规划部门选址意见以及区政府审批，但实际从未获取，因此涉案房屋属于违法建筑。加之涉案房屋目前不具有补办手续的可能，被上诉人对其作出被诉限拆决定认定事实清楚。因涉案房屋的违法状态持续至今，被上诉人适用现行城乡规划及城市管理等方面的法律法规，适用法律并无不当。在程序方面，被上诉人依法实施调查，并保障了当事人的陈述、申辩权利，所作决定依法送达，程序亦不违背法律规定。原审判决正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。经审理查明，原审认定事实无误，本院予以确认。本院另查明，《宅基用地申请审核表》中“新建住房核定情况”一栏显示，涉案房屋存在占用耕地情况，但审核表中未见金山区规划管理部门的意见以及金山区人民政府的审批情况。本院认为，根据城乡规划、城市管理，以及本市关于违法建筑拆除的相关法律法规规定，被上诉人张堰镇政府具有对位于其辖区范围内涉嫌违法的建筑作出责令限期拆除决定的职权，其本案中对涉案建筑作出被诉限拆决定的职权依据充分。本案争议焦点在于被上诉人认定涉案建筑属违法建筑，进而责令上诉人拆除，在认定事实、适用法律及执法程序方面是否正确。对此，本院认为，农村村民申请宅基地建房，应当依法取得相关行政机关的审批。本案中，上诉人于2003年以案外人夏某的名义申请宅基地建房，被上诉人经审查后，于同年在《宅基用地申请审核表》中（乡）镇人民政府意见一栏内盖章，但该申请之后未取得金山区规划管理部门的意见以及金山区人民政府的审批，故涉案房屋的建设手续自始即存在缺失。此后，上诉人出资建造涉案房屋。因与夏某就涉案房屋归属一事发生争议，上诉人于2016年提出撤销上述审批的申请。被上诉人经调查后，以夏某不符合申请宅基地条件，该府审核时未尽审核义务，在申请书上加盖公章行为不当等为由，撤销了上述盖章行为。此时，上诉人建造涉案房屋的审批基础已完全丧失，而从本案证据显示的申请审核经过看，上诉人对于上述审核的撤销并非没有过错。同时，基于上诉人不具有申请建房的主体资格，以及涉案房屋现位于张堰镇规划集建区外（规划镇外）的事实，涉案房屋目前也不存在补办审批手续的可能。据此，被上诉人认定涉案建筑属违法建筑，应当予以拆除，认定事实清楚，适用法律正确。被上诉人在依法调查，听取上诉人的陈述申辩基础上最终作出并送达被诉限拆决定，程序亦无明显不当。综上，上诉人的诉讼请求缺乏事实根据与法律依据，原审法院予以判决驳回并无不当，本院应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。上诉案件受理费人民币50元，由上诉人张**负担（已付）。本判决为终审判决。审判长  周瑶华审判员  宁 博审判员  陈根强二〇二一年三月十七日书记员  汪 菲附：相关法律条文1、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……