浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2021）浙行终137号上诉人（原审原告）郭炳雪，女，1974年11月25日出生，汉族，住浙江省龙港市（原苍南县）。被上诉人（原审被告）龙港市人民政府，住所地浙江省龙港市镇前路195号。法定代表人何宗静，市长。委托代理人杨乃柱，浙江法之剑律师事务所律师。委托代理人余乃盛，浙江法之剑律师事务所律师。被上诉人（原审第三人）龙港市龙和社区居民委员会，住所地浙江省龙港市原郭宕村230号。法定代表人郭必东，主任。委托代理人陈吉开，浙江法之剑律师事务所律师。郭炳雪因诉龙港市人民政府（以下简称龙港市政府）、龙港市龙和社区居民委员会（以下简称龙和居委会）强制清除地上物一案，不服浙江省温州市中级人民法院（2020）浙03行初432号行政裁定，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案因事实清楚，决定不开庭审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：陈艮春户在××镇××村××组享有承包土地1.24亩，家庭成员妻郭炳雪，子陈照楷，承包期限为1998年12月1日至2028年11月30日，该承包地发包方为龙港镇郭宕村民委员会（以下简称郭宕村委会）。2011年12月31日和2015年1月24日，温州市人民政府分别作出温土字［Ａ2011］第057号和温土字（330327-农）Ａ［2014］-001温州市建设用地审批意见书，同意苍南县2011年度计划第六批次建设用地3.6795公顷（农用地转用3.6795公顷），具体建设项目按规定另行办理供地手续，以及苍南县2014年度计划第十一批次建设用地4.7065公顷（农用地转用4.7065公顷，使用集体土地4.7065公顷），专项用于农民建房。郭炳雪上述承包地在前述建设用地审批范围内。2019年7月2日，苍南县人民政府作出《关于同意郭宕村郭炳快等37户16间个人建设用地批复》，同意郭炳快等37户使用涉案土地进行个人建房。2020年6月16日，龙和居委会组织对上述建房用地红线范围内的土地进行平整，并拔除了地上榕树等植被。同月19日，郭炳雪提起本案诉讼，要求确认该强制行为违法。另查明，2019年4月30日，苍南县人民政府作出苍政函〔2019〕73号《关于同意龙港镇优化调整部分行政村规模和村改社区的批复》，撤销下水门村、郭宕村，合并设立龙和村。2020年4月30日，龙港市政府作出龙政发〔2020〕48号《关于同意村改社区的批复》，撤销龙和行政村建制，在原行政村区域设立龙和社区。原审法院认为：《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第五十四条第一款第（二）项的规定，依照行政诉讼法第四十九条的规定，公民、法人或者其他组织提起诉讼时，应当提交被诉行政行为或者不作为存在的材料。本案中，郭炳雪以龙港市政府组织龙和居委会等拔除其承包地上榕树为由起诉，但龙港市政府予以否认，本案现无证据证明该行为系龙港市政府实施。而且，该土地系郭宕村委会发包给郭炳雪户的承包地，虽于2011年和2014年经审批转为建设用地，此后调整给其他村民用于个人建房，但该土地所有权仍属于原郭宕村委会即龙和居委会享有。龙和居委会在郭炳雪拒绝交出原承包地的情况下，即拔除该承包地上附着物，实际系双方因土地承包合同的履行发生的纠纷，属于民事法律关系，不存在行政强制行为。郭炳雪据此起诉要求确认该行为违法，不符合法定起诉条件。因本案已立案，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（十）项之规定，应当驳回其起诉。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第五十四条第一款第（二）项、第六十九条第一款第（十）项的规定，裁定驳回郭炳雪的起诉。郭炳雪上诉称：一、龙港市政府存在“违法强制征收其涉案承包地”的行政强制行为。1.涉案土地最后的审批时间为2015年1月24日，到2019年7月建设用地批复，远远超过2年的有效期，故涉案温土字A[2011]第057号、温土字(330327-农)A[2014]-001《温州市建设用地审批意见书》已经失效，不具有法律效力。2.其对涉案承包地拥有合法的土地承包经营权，龙港市政府作为涉案土地征收的组织实施部门，在实施征收时应当保障其合法权益并经其同意。本案中，其从未在村务公示栏或者其他途径看到过涉案土地被征收的公告，龙港市政府也没有向法庭提供涉案土地的征收土地公告，故龙港市政府征收土地程序违法。3.本案中，尽管龙和居委会领取了补偿款，并同意交地，但征地不仅要征求龙和居委会的意见，也要征求被征地农民的意见。截止目前，其并没有收到任何补偿安置，或者参加失地农民社会最低生活保障，故其拒绝交出涉案土地，并无不当。若龙港市政府认为其无故阻挠国家建设征用土地的，也应先由国土部门未作出交地的决定，保障其诉权，但龙港市政府直接剥夺其权利，在未申请法院强制执行的情况下，迳行组织实施平整土地的强制行为，显然违反了《中华人民共和国土地管理法实施条例》的强制规定，严重侵害其合法权益。4.本案中其不同意征收土地，拒绝交地，原审裁定认为龙港市政府没有强制征收行为，明显不合逻辑。二、涉案强制执行征地行为是龙港市政府对其承包地实施的行政强制执行收地、平整土地的行政强制行为，而非龙和居委会的行为。1.龙港市政府因新农村建设用地，征收涉案承包地，该事实有龙港市政府提交的《建设用地项目呈报材料“一书三方案”》、温土字A[2011]第057号、温土字(330327-农)A[2014]-001《温州市建设用地审批意见书》、苍南县人民政府作出《关于同意郭宕村郭炳快等37户16间个人建设用地批复》、建设工程规划许可证等证据予以证实。即使是龙和居委会实施了涉案承包地平整行为，也应视为龙港市政府委托龙和居委会所为，相应的法律后果都应由龙港市政府承担。2.原审审理中，龙和居委会陈述因涉案建房出现的问题多次向龙港市江山片区领导汇报，龙港市政府对包括其在内的4户土地承包人不能领取征收补偿安置的原因十分清楚，结合2020年6月16日“强征”现场龙港市公安局出警协助龙和居委会实施强制平整土地的情况，进一步证明涉案强制执行征地行为是龙港市政府组织实施的行政强制行为。三、龙港市政府主体适格。龙港市政府存在“违法强制征收其涉案承包地”的行政强制行为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第二十六条第五款的规定，龙港市政府主体适格。综上所述，原审裁定认定事实不清、证据不足，适用法律错误。请求：1.撤销原审裁定，改判支持其诉讼请求；2.本案诉讼费用由龙港市政府承担。龙港市政府答辩称：一、原审裁定事实认定清楚、证据确凿充分，依法应予以维持。龙港市政府并没有组织或委托龙和居委会实施所谓的强制执行行为。郭炳雪与龙和居委会之间承包合同纠纷在龙港市江山片区组织调解过，并不能以此推断其有实施强制执行行为。龙港市公安局出警是因为郭炳雪报案而出警，其行为系依法履行法定职责行为，与其无关。因此，郭炳雪起诉其没有事实和法律依据。二、原审裁定认为本案属郭炳雪与龙和居委会之间的民事法律关系，符合事实和法律规定。涉案土地系原郭宕村委会发包给郭炳雪户的承包地，虽于2011年和2014年经审批转为建设用地，此后调整给其他村民用于个人建房，但该土地所有权仍属于原郭宕村委会即龙和居委会享有。龙和居委会因新村建房等需要，向村里各相关村民（包括陈艮春户即郭炳雪）征田，并按标准支付了补偿款、发放了大厦卡，在郭炳雪方拒绝交出原承包地的情况下，即拔除该承包地上附着物，实际系双方因土地承包合同的履行发生的纠纷，属于民事法律关系，不存在行政强制行为。请求：驳回上诉，维持原裁定。龙和居委会未在法定期限内提交答辩意见。经审理，本院对原审裁定认定的事实予以确认。本院认为：本案争议在于，郭炳雪提起本案诉讼是否符合行政诉讼法规定的起诉条件。根据郭炳雪提交的原审起诉状反映，其原审诉讼请求为“依法确认龙港市政府于2020年6月16日上午对其承包的村集体土地暴力强制执行收地的行政行为违法”，该诉讼请求包括两项请求，即确认龙港市政府征收涉案土地的行政行为违法以及确认龙港市政府强制清表行为违法。首先，关于郭炳雪涉案土地有无被征收的问题。根据在案证据以及各方当事人的陈述，龙港市政府并未对涉案土地发布征收公告或实施征收行为，郭炳雪所谓的“征地”是指温州市人民政府以及原苍南县人民政府根据土地管理法及其实施条例以及农村土地承包法等相关规定，结合当地村民建房需要，将包括郭炳雪涉案承包地在内的农村集体土地批转为建设用地，但该行为并不涉及土地所有权的改变，所涉土地仍由所在村集体经济组织调配、使用。故郭炳雪主张龙港市政府实施了征收涉案土地的行政行为，与事实不符。至于涉案土地审批为建设用地的行为是否合法，不属于本案的审理范围。其次，关于龙港市政府有无实施被诉强制清表行为的问题。本案中，龙和居委会确认其对涉案土地实施了平整及拔除地上榕树等植被的行为，龙港市政府否认其参与实施或委托龙和居委会实施被诉强制清表行为。郭炳雪主张龙港市政府实施了被诉强制清表行为，但其提交的照片、视频资料等证据尚不足以证明其该主张，也不能证明龙和居委会实施的强制清表行为系受龙港市政府委托。因此，郭炳雪主张龙港市政府实施了被诉强制清表行为，缺乏事实与法律依据。因被诉行政强制行为不存在，郭炳雪起诉要求确认该行为违法，不符合行政诉讼法规定的起诉条件，原审裁定驳回郭炳雪的起诉，于法有据，并无不当。综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，郭炳雪提出的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长 周进海审 判 员 唐维琳审 判 员 楼缙东二〇二一年三月十一日法官助理 魏 星书 记 员 潘 莉