浙江省丽水市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2021）浙11行终20号 上诉人（原审原告）吴丽君，女，1985年1月25日出生，汉族，住浙江省庆元县。 上诉人（原审原告）沈从正，男，1986年9月4日出生，汉族，住址同上。 两上诉人委托代理人丁柔之，浙江南明律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）庆元县自然资源和规划局，住所地浙江省庆元县松源街道教场路86号，统一社会信用代码：11332525MB1510301A。 法定代表人周峰，局长。 委托代理人叶隆生。 委托代理人李远强，浙江泽大律师事务所律师。 原审第三人柳一桂，女，1948年11月24日出生，汉族，住浙江省庆元县。 吴丽君、沈从正诉庆元县自然资源和规划局房屋所有权登记一案，不服龙泉市人民法院（2020）浙1181行初30号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行审理，现已审理终结。 原审法院经审理查明，第三人响应政府下乡脱贫号召，于2003年准备搬迁至庆元县城东洋墩新居建房定居，并于同年10月15日与庆元县下乡脱贫农民新村建设管理委员会签订庆元县城东洋墩农民新村（一期）建设施工协议书。2005年1月，第三人办理了县城规划区私人建房用地审批并与被告签订《国有土地使用权出让合同》，并于同年5月办理土地使用权证，土地性质为国有出让，用途为住宅。在第三人县城规划区私人建房用地呈报表上备注了“根据县委办〔2003〕18号文件本宗房地产权不得私自转让”。2016年11月第三人办理了房屋所有权证。2017年2月3日，原告与第三人签订二手房买卖合同。2017年7月7日，庆元县人民政府下发了《关于印发庆元县补缴土地出让金暂行规定的通知》（庆政发〔2017〕92号文件），对农民异地搬迁安置房补办出让等作了具体规定。2019年8月，第三人申请办理庆元县安置小区农民安置房市场准入（审核），经县扶贫办、村两委、乡镇（街道）签字盖章后，向被告提出申请。同年10月14日，被告出具庆土补字〔2019〕71号庆元县补办土地使用权出让审查表，作出拟补交土地出让金价款118909.42元的决定。第三人不服，向丽水市自然资源和规划局申请行政复议。经复议，丽水市自然资源和规划局以被告事实认定不清、依据不足为由，撤销被告于2019年10月14日作出的（要求）第三人补缴土地出让金的决定。2020年7月20日，原告以被告不履行法定职责为由向本院提起行政诉讼。 原审法院认为，根据《不动产登记暂行条例》第十四条规定，因买卖、设定抵押权等申请不动产登记的，应当由当事人双方共同申请。原告与第三人要求被告办理不动产登记系因买卖原因而产生，属于不动产转移登记。根据上述规定，应由双方共同申请。根据《不动产登记暂行条例》第十六条规定，申请人应当提交下列材料，并对申请材料的真实性负责：（一）登记申请书；（二）申请人、代理人身份证明材料、授权委托书；（三）相关的不动产权属来源证明材料、登记原因证明文件、不动产权属证书……虽然原告主张其与第三人已多次向被告申请办理登记，但未提供证据予以证明其与第三人已向被告共同申请，且第三人的不动产权属证书等相关材料至今仍由原告保管，不能证实原告与第三人已向被告申请登记的事实。根据原告提供的异地搬迁安置房补办出让审批申报材料中的办理流程来看，对于第三人案涉不动产首先是要补缴土地出让金，然后才能过户。故原告与第三人要求被告办理转移登记的前提是补缴土地出让金。虽然原告提供了丽水市自然资源和规划局丽集复（2019）72号行政复议决定书，但该行政复议决定只是以被告事实认定不清、依据不足为由，撤销被告于2019年10月14日作出的（要求）第三人补缴土地出让金的决定，对第三人是否应补缴土地出让金未作出评判。从在案证据来看，第三人并未办理补缴土地出让金手续，原告与第三人申请办理转移登记的前提条件不具备。原告主张其已向被告申请办理转移登记的理由不能成立。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条的规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，原告既不是被诉行政行为的相对人，与被诉行政行为亦无利害关系，原告主体不适格，应予驳回起诉。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定：驳回原告吴丽君、沈从正的起诉。 吴丽君、沈从正上诉称：1、上诉人与被诉行政行为有利害关系。本案上诉人与原审第三人签订案涉房屋买卖合同，上诉人是房屋买受人，属于不动产权利转移登记的当事人，具有申请转移登记的权利。对被上诉人不正确履行职责，有权提起诉讼。本案至今未能办理过户，根本原因是被上诉人认为房屋过户需要补缴土地出让金，而上诉人和原审第三人认为不需要补缴土地出让金，双方产生争议而导致未能继续办理过户。2019年8月12日上诉人和第三人到被上诉人内设的庆元县不动产登记中心要求办理案涉不动产过户登记，2019年10月14日被上诉人也出具庆元县补办土地使用权出让审查表。一审裁定后，上诉人再次到庆元县不动产登记中心要求办理过户登记，该中心答复仍是要补缴土地出让金，该程序是办理不动产登记的程序之一。而涉及本案土地出让金问题，被上诉人要求上诉人补缴土地出让金的决定，已经被丽水市自然资源和规划局撤销，被上诉人没有对土地出让金缴纳问题重新作出决定，一审法院却以补缴土地出让金为单独程序，前置于不动产过户登记，上诉人应该如何完成；2、原审第三人于2003年10月与庆元县下山脱贫农民新村建设管理委员会签订《庆元县城东洋墩农民新村（一期）建房施工协议书》，取得案涉国有土地使用权，2005年11月7日取得房屋所有权证，一审法院认定2016年第三人办理房屋所有权证，认定事实错误；3、原审第三人于2003年10月与庆元县下山脱贫农民新村建设管理委员会签订《庆元县城东洋墩农民新村（一期）建房施工协议书》，已经包含了土地出让的约定，被上诉人也以153元/㎡的价格出让给庆元县下山脱贫农民新村建设管理委员会后，一审法院认定原审第三人与被上诉人签订《国有土地使用权出让合同》的事实错误；4、丽水市自然资源和规划局撤销被上诉人于2019年10月14日作出要求上诉人补缴土地出让金的决定，系因被上诉人无证据证明原审第三人取得案涉土地使用权属“原属政府政策性优惠出让的农民异地搬迁安置房”，如果属于政府政策性优惠出让农民异地搬迁安置房，被上诉人应当重新对补缴土地出让金作出认定，上诉人和原审第三人才可以继续补办不动产过户手续，但原审法院在被上诉人拿不出证据证明原审第三人取得案涉土地使用权属“原属政府政策性优惠出让的农民异地搬迁安置房”的情况下，认定案涉房屋需要补缴土地出让金才能过户，理由不成立。原审法院认定事实不清，适用法律错误，裁定不当，要求撤销 庆元县人民政府答辩称：一、上诉人不具备主体资格。《不动产登记暂行条例》第十四条规定，因买卖、设定抵押权等申请不动产登记的，应当由当事人双方共同申请。《不动产登记暂行条例实施细则》第九条规定：“申请不动产登记的，申请人应当填写登记申请书，并提交身份证明以及相关申请材料。”上诉人与原审第三人柳一桂并没有共同申请不动产登记。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第四十九条和《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，上诉人不具备主体资格；二、补缴土地出让金不是不动产登记程序。《不动产登记暂行条例》第十六条规定了申请不动产登记，申请人应当提交材料，《不动产登记暂行条例实施细则》第三十八条规定了申请国有建设用地使用权及房屋所有权转让登记，申请人应当根据不同情况提交材料。补交土地出让金，是完成《庆元县安置小区农民安置房市场准入审核表》审核程序，属于《实施细则》第三十八条第一款第（六）项规定“有批准权的人民政府或者主管部门的批准文件”的情形。我国不动产登记实行自我举证制度，也就是申请不动产登记，申请人应当提交不动产登记所要求的登记材料，并对申请材料的真实性负责。因此，补缴土地出让金环节是不动产登记自我举证前的有关不动产权属来源、登记原因证明文件生成环节，不是不动产登记程序。上诉人以所谓“先走补缴土地出让金程序，待资料完整再填写不动产过户申请书”为由主张补交土地出让金是办理不动产过户登记程序之一是不能成立的；三、自然资源和规划局（国土资源局）是国有建设用地出让的法定主体。根据《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二条规定，工业园区管委会等部门作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，应当认定无效。自然资源和规划部门是唯一合法的国有土地使用权出让主体。原审第三人与庆元县下山脱贫农村新村建设管理委员会签订《庆元县城东洋墩农民新村（一期）建房施工协议书》，庆元县下山脱贫农村新村建设管理委员会具体负责农民新村建设事项，但无权签订国有建设用地使用权出让合同。施工协议书不能替代土地出让合同。事实上，原审第三人已于2005年1月与原庆元县国土资源局签订了《国有土地使用权出让合同》；四、原审第三人属于下山脱贫农民农村安置对象，享受了优惠政策。《庆元县城东洋墩下山脱贫农民新村建设工程（一期）实施办法》第一条开宗明义规定，保障下山脱贫农民享受优惠，吸引农民进城，促进新村建设顺利进行，制订本办法。第九条规定了下山脱贫安置房转让限制条件，即“房屋建成后原则上不予转让，应为自用，如特殊情况确需转让的，必须按规定补交所有税费和土地转让金，不得私下交易，提出转让的农户今后不再予以安排。”由于享受优惠政策，就必须对房地产转让加以约束。在《县城规划区私人建房用地呈报表》上备注：“根据庆委办（2003）18号文件，本宗房地产不得私自转让。”上诉人在一审期间提交的证据《庆元县安置小区农民安置房市场准入审核表》中，原审第三人柳一桂承诺：“本户全体安置人员申请房产上市交易，不再享受异地安置政策。”审核表虽然没有经主管部门签署意见而不具备不动产登记申请材料要件，但从该表可以证明两个事实：一是原审第三人属于下山脱贫农民，享受了优惠政策；二是安置房确因特殊情况需要转让，必须办理市场准入审核，也即必须补交土地出让金，才能符合市场准入条件；五、国有土地使用权出让合同是原审第三人取得案涉房产的权源证明，是决定原审第三人是否拥有不动产的最重要证据。上诉人声称被上诉人提交的2005年国有土地出让合同是伪造的虚假证据。而这份合同是原审第三人取得案涉不动产的最重要的权源证明。作为本案关键的证据，国有土地使用权出让合同是一份真实有效的合同。从上诉人手中的土地使用权证、房产证可以推定出让合同效力。新村管委会与原审第三人签订的施工协议，只是项目施工及其费用摊派等具体事务的合约，不属于土地出让合同，也不包含土地出让条款。一审人民法院认定事实清楚，适用法律正确，裁定正确。 本院认为，根据《不动产登记暂行条例实施细则》第二条规定“不动产登记应当依照当事人的申请进行，但法律、行政法规以及本实施细则另有规定的除外”，《不动产登记暂行条例》第十四条规定“因买卖、设定抵押权等申请不动产登记的，应当由当事人双方共同申请”，不动产登记是基于当事人提出申请，登记机关方能办理。2017年2月7日，上诉人与原审第三人签订《二手房买卖合同》，向原审第三人购买其建造的案涉房屋。2019年8月，原审第三人（审核），向被上诉人提出申请办理庆元县安置小区农民安置房市场准入申请，被上诉人审查后作出补交土地出让金的决定。故该申请的主体系原审第三人，不是上诉人，虽然该补缴土地出让金的决定被丽水市自然资源和规划局撤销，但就房屋过户而言，被上诉人给予上诉人与原审第三人办理不动产过户的前提条件是上诉人与原审第三人向被上诉人提出申请，在上诉人与原审第三人没有提出申请的情况下，被上诉人无法给予上诉人与原审第三人房屋买卖进行过户。根据在案证据，上诉人与原审第三人未向被上诉人提供申请过户的证据材料，上诉人要求要求被上诉人履行过户职责，没有法律基础，因此，上诉人起诉依据不足，其起诉，应予驳回。原审法院认为对原审第三人是否应补缴土地出让金未作出评判以及上诉人主体不适格的认定不当，应当予以指正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 吴金花 审 判 员 李月群 审 判 员 黄 维 二〇二一年三月八日 代书记员 续亚洁