甘肃省高级人民法院行政裁定书（2020）甘行终71号上诉人（原审原告）天祝藏族自治县糖酒副食品有限责任公司，住所地：天祝县华藏寺镇寺滩56号。法定代表人袁某，该公司总经理。被上诉人（原审被告）天祝藏族自治县人民政府，住所地：武威市天祝藏族自治县华藏寺镇团结路92号。法定代表人马某，该县县长。委托代理人罗某，甘肃华藏律师事务所律师。委托代理人许某，甘肃华藏律师事务所律师。原审第三人吴某，男，汉族，住天祝藏族自治县。原审第三人赵某，男，汉族，住天祝藏族自治县。原审第三人王某，男，汉族，住天祝藏族自治县。上诉人天祝藏族自治县糖酒副食品有限责任公司因诉被上诉人天祝藏族自治县人民政府（以下简称天祝县政府），第三人吴某、赵某、王某房屋征收补偿决定公告及其他一案，不服甘肃省金昌市中级人民法院（2019）甘03行初67号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。一审法院查明，2018年1月26日，天祝县政府发布天政公〔2018〕1号房屋征收补偿安置方案征求意见公告，2018年3月28日作出《国有土地上房屋征收决定》（天政发〔2018〕98号），原天祝县糖酒副食品公司使用的库房、办公用房位于征收范围内。由于涉及企业改制遗留问题，征收期间多名相关当事人提出权利主张。2019年6月3日，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条规定，天祝县政府发布天政公〔2019〕5号房屋征补公告。另查明，1997年11月6日，天祝藏族自治县商业局文件（天商发〔1997〕024号）关于呈报《天祝县糖酒副食品公司改革实施方案》的报告载明：天祝县糖酒副食品公司是国有商品流通企业，隶属于天祝县商业局。该公司的业务原属于县民族贸易公司经营，于1997年剥离分离，将业务范围分设，成立了天祝县糖酒副食品公司，并于年初开始营运。天祝藏族自治县审计局审计意见书天审法意〔2004〕1号《天祝藏族自治县审计局关于县糖酒公司1997年3月至2003年11月资产、负债及损益的审计意见》载明：天祝县糖酒副食品公司启动资金是根据商业总公司要求，从民贸公司划拨资产（库房3幢，办公室1幢，汽车1辆）。流动资金由公司自筹。同时从民族贸易公司划分安排职工18名。法人代表为吴某。公司以国有企业形式运转到1997年9月30日，至此经天祝藏族自治县经济体制改革委员会（经改发〔1997〕40号）关于《天祝县糖酒副食品公司改革实施方案》的批复，改制为股份合作制企业，股本总额：股东入股，国有资产配股，职工买断工龄，买断产权，土地挂账。天祝县糖酒副食品公司改革实施方案载明：现有职工17人。改革形式实行全公司职工整体买断工龄，变国家职工为企业员工，职工买断工龄的资产补偿全额出资，整体安置职工，整体负担离退休职工养老，企业现有资产为新企业法人资产。工商档案显示，天祝藏族自治县审计事务所1998年2月19日出具对股份合作制企业天祝县糖酒副食品公司的验资报告记载，投入资本明细表中投资者17名，实物资产8.5万元。天祝藏族自治县审计局审计意见书天审法意〔2004〕1号《天祝藏族自治县审计局关于县糖酒公司1997年3月至2003年11月资产、负债及损益的审计意见》还载明：股份合作制企业直至运行到2001年底，又进行了一次改革。企业有关人员先后进行了多次变更。2001年改革为天祝藏族自治县糖酒副食品有限责任公司，原天祝县糖酒副食品公司职工仅有6人成为该有限责任公司股东，同时新增加2名股东。工商档案显示验资报告中称，注册资本及投入资本的变更情况为，出资方式为货币资金33.60万元，实物资产为---万元，营业执照副本显示注册资本为30万元整。再查明，本案天祝藏族自治县糖酒副食品有限责任公司、吴某、赵某、王某均认可，自2000年后未对前述库房、办公用房进行过改扩建；对天政公〔2019〕5号房屋征补决定中的补偿方式、数额等其他内容无异议。涉案被征收的房屋没有房屋所有权证。一审法院经审理认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。天祝县政府作为县级人民政府具有作出本案被诉房屋征收决定的法定职权。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。房屋征收补偿款是对被征收房屋所有权人给予的补偿，其权益系基于被征收房屋的所有权而来。本案天祝藏族自治县糖酒副食品有限责任公司、吴某、赵某、王某均认可，自2000年后未对被征收范围内的库房、办公用房进行过改扩建，对天政公〔2019〕5号房屋征补公告中的补偿方式、数额等其他内容均无异议。本案所涉被征收房屋，原系国有划拨资产，1997年改制为股份合作制企业天祝县糖酒副食品公司时，用于原17名职工整体买断工龄的补偿，按职工工龄量化到个人，职工买断工龄的资产补偿全额出资作为职工个人股，投入到股份合作制企业，整体安置职工，整体负担离退休职工养老。2001年成立天祝藏族自治县糖酒副食品有限责任公司，工商档案显示验资报告中出资方式为货币资金33.60万元，实物资产为---万元。企业人员发生变更，牵涉原股份合作制企业天祝县糖酒副食品公司成立时量化到个人的买断工龄的资产补偿份额、经营期间该份额比例是否发生变动、如何变动等问题，同时有多人向征收实施部门主张补偿利益，各方无法达成一致，被征收房屋所有权人不明，天祝县政府据此作出被诉征收补偿决定并无不当。本案当事人争议的实质为房屋所有权争议，争议的实质性解决，需先解决被征收房屋财产权归属问题，以民事确权为依据，应先行通过民事诉讼解决基础民事争议。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”本案天祝藏族自治县糖酒副食品有限责任公司诉请涉及的问题因与原国有企业改制有牵连，属于须先行解决基础民事争议问题，不属于人民法院行政案件的受案范围。综上所述，天祝藏族自治县糖酒副食品有限责任公司的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项的规定，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项规定，裁定：驳回天祝藏族自治县糖酒副食品有限责任公司的起诉。案件受理费50元，退还天祝藏族自治县糖酒副食品有限责任公司。上诉人天祝藏族自治县糖酒副食品有限责任公司上诉称：1.被上诉人认为被征收房屋所有权人不明确，但在天政公〔2019〕5号房屋征收补偿决定公告中将被征收主体界定为“原天祝藏族自治县糖酒副食品有限责任公司股东（利害关系人）”，自相矛盾，且对被征收主体认定错误，应予撤销。2.本案被征收的地上建筑物及附属物为上诉人合法取得并所有的财产，被征收人实际是上诉人，不存在权利人不明确的情形。最初涉案房屋及附属物均系政府无偿调拨，至于是否“折股分配到17名（职工）股东”没有证据予以证明，更何况就算是“折股分配到17名（职工）股东”也不能等同于“将房产分配到个人”，如果原股东需要向上诉人主张股权，可以通过民事诉讼解决，不能直接对公司的房产权利进行主张。被上诉人辩称涉案房屋的土地使用权登记在天祝县民族贸易公司名下，但本次行政征收仅仅涉及地上房屋及附属物，而并非土地的征收补偿问题，天祝县民族贸易公司从未向任何机构主张过涉案房屋及附属物的任何权利，且对被征收房屋实际已经调拨给上诉人是知情并认可的。根据（2008）武中民终字第43号民事判决书确定，本案第三人均不是上诉人的股东，早在2001年企业私有化改制的时候就已经退出公司，并领走了在原公司的股份，这些股东不可能是被征收房屋的权利人。3.本案纠纷系上诉人对被上诉人作出的行政行为的主体对象存在异议，而非要求对补偿款进行分割，也就是本案要解决的问题是被征收对象是谁，公告确定被征收人为原公司股东是否侵犯了上诉人的合法权益，属于行政诉讼的范畴。综上，一审法院驳回起诉于法无据，请求撤销一审裁定，并发回重审或支持上诉人全部诉讼请求。被上诉人天祝县政府答辩称：一审裁定认定事实清楚，适用法律正确。1.被上诉人作出的天政公〔2019〕5号国有土地上房屋征收补偿决定的公告有法律依据和事实依据。公告中的被征收房屋无权利人登记，权利人不明。征收时，原股东和上诉人都主张被征收房屋的所有权，且涉案房屋的土地使用权证登记在天祝县民族贸易公司名下，被征收房屋原系国有划拨资产，后经改制、员工变更，牵涉原股份合作制企业天祝县糖酒副食品公司成立时量化到个人的买断工龄的资产补偿份额、经营期间该份额比例是否发生变动、如何变动等问题，同时有多人向征收实施单位主张补偿利益，各方无法达成一致，被上诉人根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条的规定，作出的征收补偿决定公告合法合理。2.上诉人的诉请不属于行政诉讼的审理范围。上诉人在一审中的诉讼请求实质为涉案征收款在权利人之间的分配。上诉人对被征收房屋补偿款数额没有异议，只对补偿款的分配有异议，在房屋被征收后，补偿款的分配有争议时，法律并无授权征收主体直接分配的权利，被上诉人不能作出分配征收款的行政行为。此外，上诉人诉请涉及的问题与原国有企业改制有牵连，须先行解决基础民事争议问题，对国有土地征收款的分配属于民事争议，不属于人民法院行政案件的受案范围。综上，请求驳回上诉，维持原裁定。原审第三人吴某、赵某、王某未提交书面意见。本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定:“为了公共利益的需要,征收国有土地上的单位、个人的房屋,应当对被征收房屋所有权人(以下称被征收人)给予公平补偿。”第二十六条第一款规定：“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。”根据上述规定，征收国有土地上单位和个人的房屋,补偿的对象是被征收房屋所有权人，如被征收房屋所有权人不明确的，市、县级人民政府有权按照征收补偿方案作出补偿决定并在房屋征收范围内予以公告。本案中，上诉人天祝藏族自治县糖酒副食品有限责任公司主张的的位××县房屋，属于天祝县政府国有土地上房屋征收范围。2019年6月3日，天祝县政府以原天祝藏族自治县糖酒副食品有限责任公司股东（利害关系人）为被征收人，作出天政公〔2019〕5号《国有土地上房屋征收补偿决定的公告》。对于该公告中关于涉案房屋的面积和评估总价3061871.5元，上诉人和原审第三人均无异议，上诉人提起本案诉讼的请求是：撤销天祝县政府天政公〔2019〕5号公告，并变更其为被征收人，天祝县政府向其支付房屋征收补偿款3061871.5元和征收搬迁费22000元。故本案审查的焦点是上诉人是否为被征收房屋的所有权人，上诉人的起诉是否有事实根据。涉案房屋原系1997年初成立的“天祝县糖酒副食品公司”的国有划拨资产，同年9月30日“天祝县糖酒副食品公司”改制为股份合作制企业，原职工以工龄配资产的形式成为股份合作制企业股东。2001年公司又改制为天祝藏族自治县糖酒副食品有限责任公司。关于涉案房屋的权属问题，上诉人天祝藏族自治县糖酒副食品有限责任公司主张涉案房屋由其所有，原审第三人吴某、赵某、王某主张涉案房产属于原股份制企业股东资产且一直由其占有使用，天祝县政府主张涉案房屋的土地使用权登记在天祝县民族贸易公司名下，涉案房屋无权利人登记，权利人不明。上诉人起诉时提交了天祝藏族自治县商业局天商发〔1997〕024号《关于呈报的报告》、天祝藏族自治县经济体制改革委员会经改发〔1997〕40号《关于的批复》、天祝藏族自治县商业局向天祝县工商行政管理局出具的函、天祝藏族自治县人民政府天政发（2001）100号《关于对的批复》和甘肃天祝天信会计师事务所天信会师发〔2001〕7号《变更验资报告》等证据，以证明涉案房屋属于上诉人所有。但是，国有土地上房屋征收一般以产权证书上明确记载的权利人为被征收人，上诉人并未提交产权证书证明其系涉案房屋的所有人，上诉人提交的上述证据不足以证明其系涉案房屋的所有人，故本案属于被征收房屋所有权人不明确的情形。上诉人提起本案诉讼实质上是为了获得涉案房屋的征收补偿款，对于涉案房屋的权属问题，当事人应当先行解决权属争议后，再行主张征收补偿权益。上诉人在涉案房屋的权属不确定的情况下，直接起诉请求变更其为被征收人，并要求天祝县政府向其支付房屋征收补偿款3061871.5元和征收搬迁费22000元，缺乏事实根据，不符合行政诉讼的起诉条件。综上，上诉人天祝藏族自治县糖酒副食品有限责任公司的上诉理由不能成立，一审裁定驳回其起诉并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 姚振勇审判员 吕 强审判员 薛 扬二〇二一年三月九日书记员 李 璐马恩亭