湖南省常德市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2021)湘07行终79号 上诉人（原审原告）肖元枝，女，1962年11月6日出生，汉族，住湖南省汉寿县。 委托代理人黄浩，湖南人和律师事务所律师，代理权限为一般授权代理。 被上诉人（原审被告）汉寿县人民政府辰阳街道办事处，住所地湖南省汉寿县辰阳街道辰阳北路。 法定代表人梅阳，主任。 委托代理人童成强，汉寿县司法局辰阳司法所所长，代理权限为特别授权代理。 上诉人肖元枝因与被上诉人汉寿县人民政府辰阳街道办事处（以下简称辰阳街道办）确认房屋拆除奖补协议无效及行政赔偿一案，不服湖南省常德市鼎城区人民法院（2020）湘0703行初318号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 一审判决认定，案涉房屋位于汉寿县辰阳街道席家嘴社区，系案外人张勇军修建于1999年以前，建房时的地名为汉寿县围堤湖乡大杨村。1999年至2000年期间，因围堤湖属于国家蓄滞洪区，需要将该区域内居住的村民进行移民搬迁，并拆除该区域内的房屋，案涉房屋在该区域范围内。2000年4月26日，汉寿县人民政府办公室出台汉政[2000]54号文件，向常德市灾后重建工作领导小组申请调整汉寿县1999年度（第二期）移民搬迁计划为3057户（南湖820户，围堤湖2237户）。2000年9月28日，湖南省平垸行洪移民建镇工作领导小组办公室下发湘平建办字[2000]第1号文件，下达常德市1999年度平垸行洪移民建镇实施计划通知，同意常德市1999年度平垸行洪移民建镇计划调整的请示，确定平垸行洪移民建镇实施计划，其中汉寿县需搬迁的垸内户数为3057户（南湖820户，围堤湖2237户）。在进行移民搬迁时，汉寿县人民政府及相关职能部门对张勇军的上述房屋依据政策发放了建房材料补助，并在辰阳街道水军西路153号另行为张勇军户划拨宅基地进行集中安置。后汉寿县人民政府未及时拆除该案涉房屋，张勇军户在新的宅基地上修建了房屋。2010年，张勇军将案涉房屋卖给肖元枝丈夫童成年，童成年一家在案涉房屋居住生活。 2018年9月12日，汉寿县蔬菜产业园建设领导小组出台《汉寿县蔬菜产业园“打非拆违”实施方案》，该方案载明：从2018年9月15日起到2018年10月31日前，全部拆除蔬菜产业园核心区157户非法违规建筑；拆除范围以围堤湖垸汉仓路为中轴向两边各延伸500米，南从太阳堤起，北至抗旱渠道止，面积2.4平方公里；对按时拆除者，县政府予以奖补，逾期不拆的将依法强制拆除……辰阳街道办事处全面负责组织实施蔬菜产业园内打非拆违等善后工作，为打非拆违工作的责任主体……自行拆除阶段为9月15日至9月30日，各成员单位安排专人会同相关职能部门宣传全面拆除的会议精神，告知户主做好拆除安排并签好自行拆除的协议，强制拆除阶段为10月1日至10月15日，非法建筑未自行拆除的，由相关部门联合执法，予以强制拆除……。 2019年5月30日，辰阳街道办与肖元枝签订《汉寿县蔬菜产业园“打非拆违”房屋拆除奖补协议》（以下简称《奖补协议》），协议约定：辰阳街道办组织拆除案涉房屋及附属物，辰阳街道办给予肖元枝奖补金额共计164984元。肖元枝领取了《奖补协议》中约定的款项，案涉房屋现已被拆除。2020年4月2日，肖元枝委托湖南公立价格评估咨询有限公司对案涉房屋进行评估，公立评估公司以公开市场价值为标准，评估案涉房屋及附属设施的市场价值为545284元。肖元枝认为案涉《奖补协议》侵犯其合法权益，诉至法院，请求判决：1.确认辰阳街道办与肖元枝签订的《奖补协议》无效；2.辰阳街道办赔偿肖元枝经济损失380300元；3.辰阳街道办支付肖元枝鉴定费、代理费10000元。 另查明，《中共中央、国务院关于灾后重建、整治江湖、兴修水利的若干意见》（中发[1998]15号）第三条第1项规定，“移民建镇实行统一规划、统一设计。……各地要发扬自力更生精神，重建家园，中央财政适当补助建房材料费。”《湖南省平垸行洪、移民建镇工程建设管理暂行办法》（湘政发[2000]21号）第三章第十三条规定：“……省按照分配至各县（市、区、场）的计划搬迁户数每户1.5万元安排专项资金，县（市、区、场）按平均每户1.5万元发放到移民搬迁户，不得挪作他用。”《湖南省人民政府关于进一步做好平垸行洪退田还湖移民建镇工作的通知》（湘政发[2002]3号）第一条第一项规定：“……各地要采取有力措施，确保平退堤垸内移民的旧房全部拆除……。”第一条第四项规定：“……加强堤垸平退后的管理，杜绝移民返迁，防止外地盲流和不法分子潜居……。”第二条第四项规定：“移民户每户依法只能取得一处宅基地，其面积不得超过省规定的标准……。”第二条第五项规定：“……省按照平均每户1.5万元的标准将国家安排的移民建房材料补助专项资金下达到各县市，县市根据当地的实际情况，在严格评估测算，听取群众意见的基础上，制定合理的发放办法，将建房材料补助资金全部发放给移民户……”。在案涉汉寿县围堤湖乡移民搬迁安置时，汉寿县人民政府结合当地实际情况，按照每户6000元加上每人1000元的标准支付移民搬迁建房材料补助资金，没有发放完毕的款项用于集中安置点的三通一平的基础设施建设。 一审法院认为，第一，辰阳街道办与肖元枝签订的《奖补协议》合法、有效。根据《湖南省人民政府关于进一步做好平垸行洪退田还湖移民建镇工作的通知》第一条第四项的规定，各级人民政府应加强堤垸平退后的管理，杜绝移民返迁，防止外地盲流和不法分子潜居。辰阳街道办为实现对其辖区内堤垸平退后的管理，清除行洪障碍，保证洪道畅通，有权与该区域内的居住人签订搬迁奖励补偿协议，该协议约定了行政法上的权利义务内容，属于行政协议。因案涉房屋位于国家蓄滞洪区内，1999年左右，汉寿县人民政府根据平垸行洪、移民建镇的上级文件精神，对当时享有案涉房屋所有权的张勇军依法进行了宅基地安置，给予了移民建房材料补助金。张勇军户已迁出蓄滞洪区房屋另行在新的宅基地上建房居住。移民安置补偿后张勇军随即丧失了案涉房屋的所有权，无权再对案涉房屋进行买卖和居住，汉寿县人民政府及其职能部门即有权拆除案涉房屋。虽然汉寿县人民政府及职能部门未能及时拆除案涉房屋有不当之处，但蓄滞洪区移民搬迁后，肖元枝户亦应当知道案涉房屋不能再买卖、居住，故其购买位于蓄滞洪区内的案涉房屋，自身过错责任更加明显，现其要求以合法房屋进行补偿没有依据。辰阳街道办考虑肖元枝买受案涉房屋并居住多年的实际情况，经双方协商参照农村集体土地征收的标准达成《奖补协议》并拆除案涉房屋，未违反法律、行政法规的禁止性规定。肖元枝称其签订《奖补协议》时受到胁迫，但其无证据证明，该院不予采纳。因此，从《奖补协议》签订的主体、内容、目的来看，该《奖补协议》不存在行政诉讼法等相关法律、法规规定的协议无效的情形。 第二，根据签订《奖补协议》时生效的《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第四十六条规定，国家征收土地是指建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续，经审批后依法启动土地征收程序。本案中，案涉房屋占用范围内的土地未办理农用地转用审批手续，汉寿县人民政府及相关职能部门亦未实施土地征收行为。因此，辰阳街道办与肖元枝签订的《奖补协议》不是土地征收补偿协议，而是辰阳街道办为进一步加强对蓄洪区管理，处理平垸行洪、移民建镇引发的遗留问题与蓄洪区内的实际居住人达成的《奖补协议》。辰阳街道办无需根据《中华人民共和国土地管理法》规定的征收程序、征收标准对案涉房屋实施征收。 综上所述，辰阳街道办与肖元枝签订的《奖补协议》合法、有效，不存在无效情形，肖元枝的诉讼请求和理由无事实、法律依据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决驳回肖元枝的诉讼请求。案件受理费50元，由肖元枝负担。 上诉人肖元枝不服，向本院提起上诉，请求：撤销一审判决；支持其一审提出的诉讼请求。事实和理由如下：1.案涉被拆除房屋始建于1999年蓄洪区政策之前，按照法不溯及既往的原则，2000年4月26日发布的汉政[2000]54号文不应适用于案涉被拆除的房屋，故该房屋系肖元枝合法所有，不属于非法建筑。2.案涉被拆除的房屋在移民安置过程中，没有得到相应的补偿。案涉所有的被拆除的房屋类似资金都是按照每户6000元及每人1000元进行发放，该笔资金并没有注明为“搬迁建房材料补助”，发放时也未考虑资金领取人在蓄洪区内房屋是否安置宅基地。蓄洪区内房屋价值均不相同，该笔资金却按户及人头发放，且没有房屋的户也发放了该笔资金，故该笔款项应是救济金而非房屋补偿费用。3.被诉《奖补协议》无效，辰阳街道办应给肖元枝造成的损失进行赔偿。辰阳街道办不具备拆迁安置的职权，无权签订《奖补协议》，且案涉被拆除房屋没有得到合理合法补偿的情况下，辰阳街道办采取胁迫手段强制签订补偿款与实际价值相差甚远的协议，违背了相应的法律及政策，故《奖补协议》当然无效。 被上诉人辰阳街道办辩称：1.一审判决认定事实清楚，适用法律正确。2.辰阳街道办拆除案涉房屋是根据《湖南省人民政府关于进一步做好平垸行洪、退湖还田、移民建镇工作的通知》要求进行，是为加强对堤垸平退后的管理，维护蓄滞洪区的正常运行，保护广大群众生命、财产安全。3.辰阳街道办有权签订《奖补协议》，拆除房屋是履行职责行为。案涉房屋被拆除后，并未改变土地使用性质，并非征收行为。 当事人一审提交并经质证的证据已随案移送本院，经审查，一审判决采信的证据可以作为认定本案事实的依据。一审判决认定的事实本院予以确认。 本院查明，根据《关于下达常德市1999年度平垸行洪移民建镇实施计划的通知》（湘平建办字[2000]第1号），确定汉寿县单退垸（即退居不退耕）3057户，其中围堤湖垸2237户。案涉房屋由张勇军户始建于1997年，位于围堤湖蓄洪垸内。2000年左右，汉寿县人民政府及相关职能部门组织围堤湖垸移民搬迁时，为张勇军户计发移民安置费9000元。肖元枝购买案涉房屋后居住使用，直至签订案涉《奖补协议》并领取奖补款后，房屋被拆除。 本院认为，根据《湖南省人民政府关于进一步做好平垸行洪退田还湖移民建镇工作的通知》第一条第四项的规定，各级人民政府应加强堤垸平退后的管理，杜绝移民返迁，防止外地盲流和不法分子潜居。本案中，案涉房屋位于蓄洪区，属于单退垸，汉寿县人民政府及职能部门为实现对其辖区内堤垸平退后的管理，清除行洪障碍，保证洪道畅通，有权对垸内房屋进行清除，合理处理平垸行洪、移民建镇的遗留问题。根据查明的情况，汉寿县人民政府及职能部门已根据平垸行洪、移民建镇的上级文件精神，结合本地实际，对涉案房屋原权利人张勇军以户为单位依法进行了移民安置补偿，张勇军也已在新划拨宅基地另行建房。当时，张勇军户即有义务腾退房屋，对案涉房屋不再享有合法权益，亦不能再对案涉房屋进行买卖，汉寿县人民政府及职能部门也有权拆除涉案房屋。虽汉寿县人民政府及职能部门未能及时拆除涉案房屋，存在不当之处，但不能以此认定案涉房屋继续存在的合法性。现辰阳街道办在解决历史遗留问题、清除蓄洪区内本该拆除的房屋时，综合考虑垸内房屋及现住户的实际情况，落实“以人为本”的理念，经与购买张勇军房屋并居住使用的肖元枝协商，参照农村集体土地征收的标准，签订《奖补协议》，肖元枝也已领取《奖补协议》确定的奖补款，未违反法律、行政法规的禁止性规定。肖元枝购买蓄洪区内房屋，应当知晓房屋基本情况，现其主张将案涉房屋作为合法房屋再次进行征收补偿无事实和法律依据。肖元枝还称辰阳街道办以胁迫手段强制其签订《奖补协议》，亦无证据证明。故此，被诉《奖补协议》无明显不当，不存在无效的情形，肖元枝请求确认《奖补协议》无效并赔偿损失的主张不能成立，本院不予支持。 另外，被诉《奖补协议》不是土地征收补偿协议，而是辰阳街道办为处理平垸行洪、移民建镇引发的遗留问题签订的奖补协议。一审法院认为无需依照《中华人民共和国土地管理法》等关于土地征收的相关规定对涉案房屋实施征收，并无不当。 综上所述，辰阳街道办与肖元枝签订的《奖补协议》不存在无效的情形，肖元枝的诉讼请求和理由无事实和法律根据，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本案二审案件受理费50元，由上诉人肖元枝负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 刘应典 审 判 员 唐招军 审 判 员 杨名夏 二〇二一年三月二十五日 法官助理 曾丰琪 书 记 员 谢 毅 附相关法律法规： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。