湖南省岳阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）湘06行终121号上诉人（原审原告）：刘赛勇，男，汉族，1975年11月15日出生，住岳阳市岳阳楼区。委托诉讼代理人：李新萍，北京市盈科（广州）律师事务所律师。委托诉讼代理人：郭敬坡，北京市盈科（广州）律师事务所律师。被上诉人（原审审被告）：岳阳市自然资源和规划局，住所地岳阳市岳阳大道**。法定代表人：陈峰，该局局长。委托诉讼代理人：邓国恩，男，1965年4月17日出生，汉族，系岳阳市自然资源和规划局工作人员。原审第三人：岳阳市南湖新区湖滨街道办事处，住，住所地岳阳市岳阳楼区湖滨大道北路**/div>法定代表人：李彬，该办事处主任。委托诉讼代理人：许松，男，1988年10月18日出生，汉族，系岳阳市南湖新区湖滨街道办事处工作人员。被上诉人、原审第三人的共同委托诉讼代理人：刘律宏，湖南岳州律师事务所律师。上诉人刘赛勇因与被上诉人岳阳市自然资源和规划局（以下简称“市自规局”）、原审第三人岳阳市南湖新区湖滨街道办事处（以下简称“湖滨街道办”）确认房屋拆迁补偿协议无效一案，不服岳阳市君山区人民法院（2020）湘0611行初314号行政判决，向本院提起上诉。本院于2021年3月4日立案后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。刘赛勇向一审法院起诉请求：1、确认市自规局委托湖滨街道办与刘赛勇签订的《洞庭健康城项目房屋拆迁补偿协议》（以下简称“案涉补偿协议”）无效；2、本案诉讼费用由市自规局承担。一审法院查明：2015年10月16日，岳阳市国土资源局发布《岳阳市国土资源局预征地公告》（岳国土预告字[2015]37号），拟征用岳阳市南湖风景区湖滨街道办20.5089公顷土地。同年12月16日获得湖南省人民政府农用地转用、土地征收审批单，确定征地面积为20.5089公顷，其中，农用地转用面积19.4454公顷，国有建设用地1.0635公顷。2016年9月12日，岳阳市国土资源局发布《关于收回岳阳市南湖新区湖滨街道办事处部分国有土地使用权的决定》，依法收回湖滨街道办事处国有农用地20.5089公顷。2017年9月20日，岳阳市国土资源局发布了《岳阳市国土资源局征地补偿安置方案公告》（岳土征补字[2017]25号），确定被征地范围内房屋补偿安置及支付方式按《湖南省人民政府关于的批复》（湘政函[2014]113号）文件的规定标准执行。2015年10月12日，刘赛勇在《拆迁房屋丈量登记表》上签字确认，丈量人、湖滨街道办、社区（村组）、征拆项目组在该丈量登记表上签字、盖章。2018年1月20日，湖滨街道办依据《土地管理法》及湘政函[2014]113号文件与刘赛勇签订案涉补偿协议，认定刘赛勇合法房屋面积457.9425㎡，对房屋主体及装饰装修、附属设施、搬迁过渡、住房安置（45㎡/人×3200元/㎡×5人）、奖励等合计补偿款1729384元。同日，刘赛勇在《征收拆迁补偿领款凭单》上签字。2018年1月23日，刘赛勇在《征拆补偿计算表》（合计补偿综合1729384元）、《洞庭健康城项目住房安置货币补助人口调查、认定表》上签字确认。补偿款已存入刘赛勇银行账户，存折刘赛勇已领取，涉案房屋已拆除。另查明，湖南省高级人民法院于2019年5月12日作出（2019）湘行终394号行政裁定书，认定湖滨街道办与刘赛勇签订案涉补偿协议是受市自规局委托。一审法院认为：涉案房屋位于洞庭健康城项目周边，根据市自规局、湖滨街道办的陈述及雷公山片区项目指挥部出具的《情况说明》可证实，涉案房屋不在征收红线范围内。湖滨街道办受市自规局委托，就涉案房屋签订的案涉补偿协议，名为拆迁补偿协议实为房屋收购协议，该房屋收购协议是市自规局为了实现行政管理目的而签订，属于行政协议。故本案审查对象为涉案协议的合法性。市自规局为了实现行政管理目标的需要，有权委托湖滨街道办签订案涉补偿协议。在签订协议前，湖滨街道办对刘赛勇的房屋进行了丈量登记，刘赛勇在丈量登记表上签字确认，涉案协议也已明确是根据《土地管理法》及湘政函[2014]113号文件签订，刘赛勇在签协议时未提出异议，并在《征收拆迁补偿领款凭单》、《征拆补偿计算表》签字，说明刘赛勇对协议内容是明知且同意的。市自规局与刘赛勇在协商一致的情况下，参照同地段拆迁项目补偿标准即湘政函[2014]113号文件对刘赛勇房屋进行补偿并不违反法律及行政法规强制性规定，不存在适用法律错误的问题。涉案协议不但补偿了刘赛勇房屋及附属设施的损失，还按照集体土地征收安置方式，对刘赛勇五口人按人均45㎡进行了住房安置货币补助，既对刘赛勇的财物进行了补偿，也保证了刘赛勇的居住，充分保障了刘赛勇的合法权益，不违反公平合理及比例性原则。综上，涉案协议是双方真实意思表示，内容合法有效，协议约定的事项双方已履行完毕，刘赛勇的合法权益已经得到充分保护，不存在《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条及《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条规定的重大且明显违法导致行政行为无效的情形，该协议合法有效。综上，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告刘赛勇的诉讼请求。一审案受理费50元，由刘赛勇承担。刘赛勇上诉请求：撤销一审判决，依法改判确认案涉补偿协议无效，并由市自规局承担本案一、二审的诉讼费用。事实和理由：1、刘赛勇的房屋在征收红线范围外，案涉补偿协议与征收红线内拆迁户的补偿协议内容一致；原审将案涉补偿协议认定为房屋收购协议，没有任何证据支持，属于认定事实错误。2、湖滨街道办是受市自规局委托具体实施拆迁补偿工作，根据市自规局自行提交的雷公湖片区项目指挥部出具的《情况说明》，对案涉房屋收购的资金均是由湖滨街道办自行处理的，由此可说明自规局未授权湖滨街道办收购案涉房屋，湖滨街道办存在越权。3、案涉房屋所占用的土地是国有建设用地，案涉补偿协议按集体土地上的房屋进行补偿，属于适用法律明显错误；原审将案涉房屋占用的土地认定为国有农业建设用地没有依据，事实上国有农业建设用地不需要办理农用地转用审批手续，而案涉土地征收审批单上也明确载明案涉房屋所占用的土地是“国有建设用地”。市自规局和湖滨街道办一并辩称：1、刘赛勇的房屋虽未在征收红线范围内，但征收拆迁项目对刘赛勇的房屋会有重大影响。在双方协商一致的情况下，行政机关对刘赛勇的房屋进行收购并不违法；2、案涉土地征收审批单和市国土局关于国有农业地收回决定，足以证明案涉土地属于国有农业用地，按集体土地征收补偿标准对案涉房屋进行收购进行补偿，不存在适用法律错误，也已充分保障刘赛勇的合法权益。二审期间，刘赛勇围绕其上诉请求提交了岳阳市国土资源局南湖新区分局提供的案涉被征土地《勘测定界表》、《单个项目土地分类面积汇总表（三大类）》，拟证明刘赛勇房屋所占用的土地与《单个项目土地分类面积汇总表（三大类）》中载明的建设用地一致。市自规局、湖滨街道办对上述证据的真实性予以认可，但认为该证据恰恰说明诉争的土地是国有农业用地上用于建设宅基地的国有农业建设用地。二审查明的事实与一审一致。另根据原审在卷证据和调查，二审补充查明：岳阳市湖滨园艺场简称“岳园”，属于国营农场；刘赛勇的房屋于1985年建于岳园四工区（湖滨队）内，该房屋于1991年取得“房屋所有权证”和“国有土地使用证”，“国有土地使用权证”载明的该土地的用途为“宅基”。本院认为：案涉补偿协议属于行政机关为实现行政管理目标，与刘赛勇协商订立的具有行政法上权利义务内容的行政协议。行政协议是行政机关采取的一种管理模式，不但能使相对人充分参与具体行政行为的实施过程，有效减少社会矛盾，更是双方当事人合意的结果，体现了当事人对自身权利的处分，故对行政协议效力的审查，既要以《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条关于确认行政行为无效的规定为基础，也要适用《中华人民共和国合同法》第五十二条关于认定合同无效的规定，在依法行政与诚实信用、意思自治等基本原则之间进行利益衡量。因此，只有在行政协议存在重大、明显违法，损害国家利益、公共利益或他人合法权益时，才能确认无效。若无充分的理由，便将双方协商一致并已履行完毕的行政协议确认为无效，既不能发挥行政协议的功能，增加了社会的对立面，也不利于当事人权利义务及时有效的实现。本案中，刘赛勇称其房屋不在征收红线范围内，行政机关与之签订案涉补偿协议属于越权，在诉讼中将房屋“拆迁”补偿解释为房屋“收购”补偿没有事实依据，故案涉补偿协议应当认定为无效。本院认为，根据查明的事实，岳阳市国土资源局在2015年10月便发布了预征地公告，公告包括征地位置、面积、用途和征收补偿标准；在同月，行政机关便对刘赛勇的房屋进行了丈量和登记，并由刘赛勇签字确认。在获得省人民政府2015年10月核准的《农用地转用、土地征收审批单》后，岳阳市国土资源局又于2016年9月发布了《关于收回岳阳市南湖新区湖滨街道办事处部分国有土地使用权的决定》（包括规划红线图、勘测定界图）和《征地补偿安置方案公告》，明确被征收的土地为“国有农业用地”并收回使用权，同时明确将按岳阳市最新的集体土地征收补偿标准进行补偿。在进行充分准备后，行政机关才于2018年1月与刘赛勇协商一致签订案涉补偿协议。即便刘赛勇当时不知、行政机关也未告知其房屋不在征收范围内，但案涉补偿协议是双方自愿签订的，协议内容也不损害国家利益、公共利益和他人合法权益。现刘赛勇的房屋已被拆除无法恢复原状，案涉补偿协议也早已实际履行完毕，刘赛勇仅以该项上诉理由主张案涉补偿协议无效，理据尚不充分。刘赛勇还主张，其房屋所占用的土地为国有建设用地，案涉补偿协议却按集体土地征收的标准进行补偿，显属不当。本院认为，刘赛勇的房屋位于国营农场范围内，虽然该房屋土地使用权证为“国有土地使用权证”，但权证上明确记载土地用途为“宅基”地，并非“国有建设用地”。刘赛勇二审自行提交的《勘测定界表》、《单个项目土地分类面积汇总表（三大类）》也表明，案涉被征土地中20.5089公顷土地中1.0635公顷的“建设用地”属于“农村宅基地”。根据国土资源部、农业部于《关于加强国有农场土地使用管理的意见》（国土资发[2008]202号）第三条“因国家经济建设或地方公益性建设需要收回国有农场农用地的，需依法办理农用地转用审批手续，并参照征收农民集体土地的补偿标准进行补偿……”的规定，行政机关按集体土地征收补偿标准对刘赛勇建于宅基地上的房屋进行安置补偿，符合法律规定。此外，在案涉补偿协议签订前，行政机关已公布相关补偿标准；在案涉补偿协议签订时，刘赛勇对补偿项目、补偿适用的标准、补偿的金额也是明知的；在案涉补偿协议履行完毕后，刘赛勇又对补偿标准提出异议并主张补偿协议无效，也有违诚实信用。综上所述，刘赛勇的上诉理由不成立，本院不予采纳。一审判决认定事实清楚、适用法律正确，处理恰当，应予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人刘赛勇负担。本判决为终审判决。审判长  许震鹏审判员  刘景镔审判员  王延红二〇二一年三月二十五日书记员  王泊涵