南昌铁路运输中级法院 行 政 裁 定 书 （2021）赣71行终74号 上诉人（原审原告）：黄小苗，男，1973年11月28日出生，汉族，户籍所在地江西省南昌经济技术开发区，现住江西省南昌经济技术开发区。 委托代理人常茂生，北京市盛廷律师事务所律师，执业证号11101201910105354。 委托代理人钟常鸣，北京市盛廷律师事务所实习律师，实习证号01012008112644。 被上诉人（原审被告）：南昌经济技术开发区蛟桥镇人民政府，住所地江西省南昌市经济技术开发区枫林大道269号，统一社会信用代码11360100014510132C。 负责人涂劭，该镇镇长。 委托代理人熊隆坤，江西乐盈坤卓律师事务所律师，执业证号：13601199410103571。 上诉人黄小苗因与被上诉人南昌经济技术开发区蛟桥镇人民政府确认强制拆除房屋行为违法一案，不服南昌铁路运输法院（2020）赣7101行初631号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 原审法院经审理查明：1991年10月14日，江西省新建县橡胶厂（以下简称橡胶厂）与X村民委员会（以下简称村委会）签订《征地协议》，约定橡胶厂征用荒山约54.61亩，结算以县土管局丈量数据为准，四至是：东至大路7米为界（因考虑到今后大路加宽，不得在这片空地上开荒、建筑或作它用），南至武警农场和打靶场围墙，北至劳管高压线、西至沿大门口250米。协议签订后，橡胶厂支付了征用土地款6000元及其他部分费用。1992年10月22日，橡胶厂取得江西省建设用地许可证，有效期至1993年10月22日。 2003年5月27日，召开会议，参加者为全体村干部和群众代表，记录内容包括“我村面临大面积土地征用，房屋拆迁，我村报开发区、镇政府批准，临时过渡房已批准在原橡胶厂内。首期由我村统一筹建投资，实行投标形式进行……”。 根据经开区工委、管委会决定，对蛟桥镇部分房屋进行拆迁。2003年8月3日，村委会与原告签订《农房拆迁协议书》，拆迁安置方式按照洪经管办发（2002）3号文件规定执行，约定对原告位于的房屋进行拆迁，原告同意按一户一宅方式解决其拆迁安置补偿问题；村委会承诺按照相关条件集中安置在本村新村规划内，采取统一规划、统一设计、统一建设形式安置；安置在“一户一宅”的，过渡期为18个月，超过过渡时间，每超过一个月，按实际人口（以户口本为准）给予50元／人补助。2006年7月，原告依据《农房拆迁协议书》，分得一区80栋1、2单元的安置房，面积合计620平方米。 2014年4月15日，新建县人民政府作出《新建县人民政府关于帮助解决新建县橡胶厂土地利用有关问题的函》，明确新建县拟对橡胶厂进行企业改制，需对橡胶厂征用的54.61亩土地进行土地置换或公开拍卖，要求经开管委会对村民在该宗土地上的大量违章建筑进行处理。2014年6月18日，新建县国土资源局出具证明材料给经开管委会，证明橡胶厂于1992年征用上述土地，在该局办理了54.61亩土地使用权证，现土地使用权证遗失。2015年11月17日，橡胶厂给村委会发函，内容为“我厂于1992年征用贵村土地54.61亩，……经新建区工信委、新建区政府多次与经开区协商沟通，同意协商解决这一历史遗留问题。经与贵村协商，基本达成共同合作的意向。1.要求贵村对村民过渡房的建筑面积进行测量核实，以便我厂改制费用的预算和土地挂牌过程中成本核算上报提供有效依据；2.村民过渡房补偿款按照经开区拆迁相关文件执行，由组织进行拆迁；3.由于我厂属于改制企业，可享受国家改制企业的优惠政策，为了给职工和村民创造更大利益，将该宗土地由新建区进行运作”。 2015年1月9日，村委会对在橡胶厂内的临时过渡房屋进行调查摸底，其中编号90的房屋登记在黄小苗名下，房屋为2层，面积合计206.32平方米。 2016年11月18日，村委会与橡胶厂签订《初步合作意向书》，约定“由橡胶厂支付给村委会6500万元（包括房屋拆迁补偿、搭建物、青苗、搬迁及地面附属物等费用，税费由橡胶厂另行承担）；村委会在收到第一笔拆迁补偿款3000万元后45个工作日内，负责将该宗土地上的房屋、搭建物等拆迁完毕并净地交付；本协议属于意向性协议，双方的权利义务需以该意向书获得各自主管部门经开管村委会、蛟桥镇政府、新建区政府及新建区工信委批准并签订《最终协议书》的内容为准”。 2017年9月30日，经开管委会作出《关于新建区人民政府请求帮助解决新建区橡胶厂土地利用有关问题的复函》，函复内容为“为支持贵区对企业进行改制，根据双方签订的《初步合作意向书》，我委同意将原橡胶厂征用的54.61亩土地由贵区收储，公开公正挂牌出让；对于过渡房的征收安置补偿由我委蛟桥镇与贵区橡胶厂落实《初步合作意向书》中的各项条款”。2018年8月3日及10月24日的会议记录中记载了与橡胶厂的合作事宜及对过渡房的拆迁补偿方式。2018年11月12日，村委会与橡胶厂签订《协议书》，约定“橡胶厂同意向村委会支付6500万元，用于该宗土地上的房屋拆迁补偿，包括所有房屋拆迁补偿、搭建物、青苗费、迁坟、搬迁及土地、地面附属物等一切费用，税费由橡胶厂承担；该拆迁补偿款经双方协商同意直接转入蛟桥镇政府账户；村委会在收到第一期款项之日起，立即启动拆除工作，并确保在45个工作日内完成该宗土地上房屋、搭建物、青苗费、迁坟、搬迁等一切附属物的90%拆除工作，剩余的10%拆除工作延长一个月的时间完成，并将净地交付给橡胶厂”。 针对村民搭建的临时性过渡房屋，村委会制定的《房屋征收安置补偿实施方案》，安置补偿期限自2018年12月25日至2019年1月24日，安置补偿方式为货币补偿。原告拒绝接受货币补偿，要求按“拆一还一”进行补偿，未与村委会签订《房屋征收安置补偿协议》。 2020年1月10日，案涉房屋被拆除。拆迁视频显示现场有执法人员。原告不服，诉至法院，请求判令确认被告强拆案涉房屋的行政行为违法。 原审法院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，应当有具体的诉讼请求和事实根据。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。《最高人民法院关于适用的解释》第五十四条第一款第（二）项规定，公民、法人或者其他组织提起诉讼时应当提交被诉行政行为或者不作为存在的材料。原告请求确认被告强拆其房屋的行为违法，应提供被告为强拆行为实施主体的事实证据。如果不能举证，则起诉没有事实根据，不符合法定起诉条件。 本案中，案涉房屋所在土地于1991年即被橡胶厂征收，本次拆迁系村委会履行其与橡胶厂签订的《协议书》中约定的净地交付义务，原告向该院提交的证据不能证明被告实施了强制拆除行为。故案涉房屋拆除不涉及行政行为，不产生行政法律关系，原告请求确认被告强制拆除原告房屋的行政行为违法没有事实根据。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定驳回原告黄小苗的起诉。案件受理费50元（原告已预交），退还原告。 黄小苗不服原审裁定上诉称：1.上诉人提起的行政诉讼有具体的事实依据，足以证明被上诉人实施了被诉行政强拆行为，符合起诉条件。其一，上诉人在毫不知情的情况下被强拆房屋，在无法预知的情况下已经尽到了足够的举证责任。其二，根据电话录音、电话记录可以证明蛟桥镇党委委员亲赴案涉现场，带领城管人员实施强拆。其三，上诉人提交的报警电话内容真实。2.一审法院单纯的将被上诉人实施强拆等同于村委会履行净地交付义务，与事实不符，与法律相背离。其一，案涉房屋强拆是基于集体土地上房屋征收引发。其二，强拆房屋仅是手段，征收才是目的，应遵循先补偿、后搬迁的基本原则。综上，请求二审法院支持上诉人上诉请求。 被上诉人南昌经济技术开发区蛟桥镇人民政府答辩称：1.本案不属于行政诉讼调整范畴。案涉土地已被国家征收，房屋被拆原因是基于村委会履行其与橡胶厂的净地交付义务，系平等主体之间的权利义务关系。村委会与本村村民签订的《房屋征收安置补偿协议》为平等主体之间的权利义务关系，答辩人没有参与，也没有实施具体行政行为。2.案涉房屋被拆除过程中，上诉人存在严重违法行为。案涉房屋为临时过渡房屋，村委会在本村安置房建设完毕后，对上诉人进行了安置，但上诉人仍然一直占用案涉临时过渡房。村委会先后两次召开村民代表大会，确定了过渡房拆迁补偿方式后对原过渡房予以拆除。请求法院驳回上诉人的上诉，维持原裁定。 本院经审理查明的事实与原审认定的事实一致。 本院认为，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条第一款的规定，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。《最高人民法院关于适用的解释》第二十四条第一款、第二款的规定，当事人对村民委员会或者居民委员会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为不服提起诉讼的，以村民委员会或者居民委员会为被告。当事人对村民委员会、居民委员会受行政机关委托作出的行为不服提起诉讼的，以委托的行政机关为被告。因此，村民委员会不属于行政机关，只有在行使法律、法规、规章授权行政管理职权的情况下，才具备行政诉讼的被告主体资格。也只有在村民委员会行使职权系基于行政机关委托的情况下，委托的行政机关才具备行政诉讼的被告主体资格。 本案中，根据在卷证据显示，案涉房屋的拆除主体为村委会，拆除行为依据系基于其与橡胶厂签订的协议书，并非行使法律、法规或规章授权的行政管理职权。而根据村委会出具的证明显示，上诉人已依据《农房拆迁协议书》，享受到龙潭镇安置房三区十二栋一单元的房屋安置，实际征收安置补偿工作已经履行完毕，因此，村委会的拆除行为亦非基于委托关系产生。即便被上诉人的工作人员出现在拆除现场，也不能等同于被上诉人直接实施或委托实施了拆除行为。故，案涉房屋拆除系村民自治的结果，被上诉人不具备本案诉讼主体资格，原审驳回上诉人的起诉并无不当。上诉人黄小苗的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长  刘 巍 审 判 员  柳雨青 审 判 员  张庆文 二〇二一年三月十二日 法官助理  熊 霓 书 记 员  刘婉盈