浙江省台州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙10行终358号 上诉人（原审原告）吕金香，女，1965年9月25日出生，汉族，住玉环市。 委托代理人潘财荣， 被上诉人（原审被告）玉环市自然资源和规划局，住所地玉环市玉城街道双港路187号。 法定代表人蔡其方，局长。 委托代理人谢铭，该局工作人员。 委托代理人黄友生， 被上诉人（原审被告）玉环市人民政府玉城街道办事处，住所地玉环市玉城街道广陵路132号。 法定代表人周也林，主任。 应诉负责人王天德，副职负责人。 委托代理人郭天奇，。 委托代理人赵青航，。 原审第三人吕青华，男，1954年10月16日出生，汉族，住玉环市。 委托代理人林法宝，玉环市坎门法律服务所法律工作者。 原审第三人吕银香，女，1961年9月13日出生，汉族，住玉环市。 原审第三人吕玲琴，女，1957年9月13日出生，汉族，住玉环市。 上诉人吕金香诉被上诉人玉环市自然资源和规划局（以下简称自然规划局）、玉环市人民政府玉城街道办事处（以下简称玉城街道）撤销拆迁行政协议及规范性文件审查一案，不服玉环市人民法院（2020）浙1021行初10号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，第三人吕青华与第三人吕银香、吕玲琴、原告吕金香系同胞兄妹。玉城街道塘里村区块因城中村改造，玉环市人民政府制定了《玉环市玉城街道塘里村改造补偿安置方案》，明确征收部门为被告自然规划局，征收实施单位为玉环市老城改造指挥部、被告玉城街道，于2019年4月4日发布了《关于公开征求意见的公告》，该区块集体土地于2019年11月13日经浙江省人民政府审批同意征收。登记在原告吕金香、第三人吕青华、吕银香、吕玲琴已故父亲吕志六（录）名下的不动产位于该拆迁区块内，证号为玉集建（1994）字第24459号土地使用权证，载明：用地面积74.11平方米，其中建筑占地36.76平方米。后被告现场调查，以吕志录与毗邻住户签有双方房屋占地平分的协议，将双方土地证登记面积合计70.16平方米进行平分，确定每户建筑占地面积为35.08平方米。2019年7月26日，被告玉城街道及玉环市老城改造指挥部与原告吕金香及第三人吕青华、吕银香、吕玲琴签订了《玉城街道塘里村城中村改造拆迁补偿协议书》，载明：被征收的房屋共1间2层，总建筑面积57.92平方米，建筑占地面积35.08平方米，房屋建筑占地按14000元/平方米结算，其余面积0.08平方米，按900元/平方米结算，房屋重置价20845元，签订协议奖励12278元、按期腾空奖励5262元、搬迁费1500元、临时安置费10425.60元，共计541502.60元，该款于2020年1月12日全额支付。被告方曾于2020年3月12日电话通知原告就余下部分土地面积签约，原告吕金香至今未去签字。原告吕金香以38.95（74.11－35.08－0.08）平方米的土地面积及77.9（38.95×2）平方米的房屋面积未得到补偿为由，遂提起诉讼。 原审法院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十五条规定：市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。征收实施单位受房屋征收部门委托，在委托范围内从事的行为，被征收人不服提起诉讼的，应当以房屋征收部门为被告。本案中，玉环市人民政府在《玉环市玉城街道塘里村改造补偿安置方案》中确定征收部门为被告自然规划局，被告玉城街道只是实施单位，故本案被告自然规划局主体适格，被告玉城街道主体不适格。本案涉诉的拆迁补偿协议是各方当事人基于合意，自愿在法律框架内对自身权益作出处分，从而形成的书面文件，当事人在签字时应当熟知协议中尤为重要的关于面积的条款，而目前并无有合同法规定的合同无效或可撤销情形的相关依据，其效力依法受到保护，是实施征收补偿行为的依据。由于涉案协议已履行完毕，土地已经浙江省政府批准征收，协议书中载明的建筑占地面积比证载面积减少了1.68平方米，目前并无被告将建筑占地面积减少明确告知了原告并经原告同意的相关依据，用地面积比证载面积减少了38.95平方米，上述减少的面积可视为行政协议订立时未予考虑且未包含在协议之中的部分，不属于协议履行过程中发生的争议，当事人对于该部分的补偿，可以另行要求履责或提起履责之诉。故对于原告提出的要求撤销拆迁补偿协议的诉请，该院不予支持。对于原告提出的另有77.9平方米的房屋面积未得到补偿，原告至今未能提供建筑物经合法审批等相关证据，且非案涉协议拆迁补偿的内容，与本案无关，该院不作处理。同时，根据《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》（国办法[2018]37号），行政规范性文件是除国务院的行政法规、决定、命令以及部门规章和地方政府规章外，由行政机关或者经法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织依照法定权限、程序制定并公开发布，涉及公民、法人和其他组织权利义务，具有普遍约束力，在一定期限内反复适用的公文。本案中，《玉环市玉城街道塘里村改造补偿安置方案》系针对特定项目即玉城街道塘里村改造项目制定，不属于具有普遍约束力、在一定期限内反复适用的公文，故该安置方案不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条所规定的规范性文件；《玉环市城中村（旧城区）改造房屋征收与补偿实施办法》并未作为本案行政行为的依据，亦与被诉行政行为的合法性无关，不属本案审查范围；故对于原告要求对《玉环市城中村（旧城区）改造房屋征收与补偿实施办法》、《玉环市玉城街道塘里村改造补偿安置方案》规范性文件进行审查的诉请，该院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告吕金香的全部诉讼请求。案件受理费人民币50元，由原告吕金香负担。 上诉人吕金香上诉称：一、一审判决对上诉人规范性文件审查的诉求不予以支持的理由，没有事实和法律依据，是错误的。1.从《玉环市玉城街道塘里村改造补偿安置方案》内容上看，补偿安置方案涉及人数众多的不特定对象，具有一定普遍约束力，属于行政规范性文件范畴，《玉环市玉城街道塘里村改造补偿安置方案》是规范性文件。2.从《玉城街道塘里村城中村改造补偿协议书》看，签订的依据是《玉环市玉城街道塘里村改造补偿安置方案》。而《玉环市玉城街道塘里村改造补偿安置方案》制定的依据是《玉环市城中村(旧城区)改造房屋征收与补偿实施办法》，故案涉《玉城街道塘里村城中村改造拆迁补偿协议书》是根据《玉环市城中村(旧城区)改造房屋征收与补偿实施办法》签订的。一审法院应当对上述规范性文件进行审查。二、被上诉人未对上诉人全部土地房屋进行补偿，一审判决未予确认，与法相悖。根据国家征收拆迁法律及国家政策“先补偿后拆迁”的规定，被上诉人的上述行为明显是违法的，一审纵容被上诉人的违法行为，与行政诉讼法的立法目的严重相违背。三、案涉《玉城街道塘里村城中村改造拆迁补偿协议书》显失公平，应当予以撤销。被上诉人在签订拆迁补偿协议之前，对上诉人的房屋、土地情况应当查清，这是其法定义务。被上诉人未对上诉人全部土地房屋进行补偿的事实是明知的，却故意不予补偿，显属欺诈，显失公平，根据《合同法》第五十四条的规定，该协议应当予以撤销。请求撤销一审判决，改判支持上诉人一审诉讼请求，一、二审诉讼费由被上诉人承担。 被上诉人自然规划局辩称：一、上诉人称拆迁补偿协议未对上诉人其余土地予以补偿，缺乏事实根据。案涉区块集体土地于2019年11月13日经浙江省人民政府审批同意征收，登记在吕志录名下的不动产位于该拆迁区块内。在协商拆迁补偿时，毗邻住户林如满出示了其与吕志录于1962年10月13日签订的两户建筑占地面积平方的合同。在上诉人户认可该合同内容并同意在两户平方建筑占地面积的基础上，答辩人将该两户土地证登记面积合计70.16平方米进行平分，确定每户建筑占地面积为35.08平方米，并按该平分的建筑占地面积，根据《玉环市玉城街道塘里村改造补偿安置方案》的相关规定，与该户签订了拆迁补偿协议，上诉人共计拆迁补偿款541502.60元，该款已于2020年1月12日全额支付给了上诉人户。关于上诉人登记在土地使用权证范围内的除建筑占地外的其他部分土地面积，老城改造指挥部已于2020年3月12日电话通知上诉人户前往签约并领取补偿款，上诉人户至今未签字，因此并未补偿。上诉人诉称另有77.9平方米的房屋面积未得到补偿，但上诉人至今未能提供其建筑物合法审批的相关证据，该建筑物属违法建筑，非案涉拆迁补偿协议所涉及的拆迁补偿内容，该部分面积实为签订案涉拆迁补偿协议时未予考虑且未包含在案涉拆迁补偿协议之中，与本案无关。二、上诉人诉称一审法院不审查规范性文件，缺乏法律依据。请求驳回上诉，维持原判。 被上诉人玉城街道辩称：一、玉城街道被告主体不适格，原审判决认定正确。根据《玉环市玉城街道塘里村改造补偿安置方案》，被上诉人自然规划局是征收部门，玉城街道为实施单位，玉城街道作为本案被告主体不适格。二、原审判决不支持上诉人规范性文件审查的诉请，符合法律规定。上诉人认为案涉协议存在欺诈要求撤销，《玉环市城中村（旧城区）改造房屋征收与补偿实施办法》并未作为本案行政行为的依据，与被诉行政行为的合法性无关，不应进行审查。《玉环市玉城街道塘里村改造补偿安置方案》是针对塘里村改造项目制定，不具有普遍约束力，不属于规范性文件。三、案涉协议合法有效，不应被撤销。案涉协议经各方确认后签署，符合相关法律法规的规定。协议中安置补偿的面积经各方确认，除上诉人外其他人均无异议，上诉人未提交证据证明案涉协议存在可撤销的情形，案涉协议合法有效，不应被撤销。综上，请求驳回上诉，维持原判。 原审第三人吕青华、吕银香、吕玲琴未提供书面意见，吕青华的委托代理人在本院审理时述称：1、上诉状里对于补偿安置方案的意见不能成立；2、面积没有补偿的部分是我们这一方所建，拆迁部门调查之后也认为我们是违法建筑，所以这个部分当时就没有在协议里面体现，当时上诉人和我们第三人都同意；3、拆迁补偿协议书是合法有效的，内容也已全部履行。 经审理，对一审法院查明的事实本院予以确认。 本院认为，上诉人起诉请求撤销涉案拆迁补偿协议的原因在于其认为协议补偿面积错误。从在案证据看，涉案房屋的土地使用权证为玉集建（1994）字第24459号，登记在上诉人父亲吕志六名下。该土地登记审批表记载用地面积74.11平方米，其中建筑占地36.76平方米。在案证据中有吕志六与毗邻住户订立的合同，两人约定平分两户房屋占地面积。被上诉人自然规划局将两户土地证登记面积合计70.16平方米并予以平分，确定上诉人户建筑占地面积35.08平方米。被上诉人自然规划局提供的说明，表明涉案房屋的用地面积即空地上搭建未经权属登记的房屋因另行建档提存，暂时未作补偿。拆迁指挥部于2020年3月12日电话通知上诉人前来签约，但其未去签约。一审法院对该事实已作认定，上诉人对此并无异议。据此，可以认定被上诉人自然规划局对协议约定外的占地面积的房屋愿意另行补偿。在涉案协议已履行完毕，且没有证据证明涉案协议存在《中华人民共和国合同法》规定的无效或可撤销情形的情况下，对涉案协议约定外的标的采用另行补偿并不违法。至于上诉人称其有77.9平方米的房屋面积、38.95平方米的土地面积未得到补偿是否属实，应由被上诉人自然规划局进行调查、认定。一审法院判决驳回上诉人的诉讼请求并无不当。一审法院对于上诉人主张的规范性文件的审查亦无不当。上诉人的上诉理由不足，对其诉请本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人吕金香负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 谢继红 审 判 员 蔡 超 审 判 员 张 燕 二〇二一年三月二十三日 法官助理 陈佳丽 代书记员 马平波 8- 7-