陕西省汉中市中级人民法院行 政 裁 定 书（2021）陕07行终12号上诉人（原审原告）汉中正曲茶业有限公司，住所地汉中市南郑区。法定代表人赵正曲（曾用名赵正渠），该公司执行董事。被上诉人（原审被告）汉中市南郑区林业局，住所地汉中市南郑区。法定代表人郭新汉，该局局长。委托代理人李军卫，该局工作人员。委托代理人鲜东宝，该局工作人员。被上诉人（原审被告）汉中市南郑区两河镇人民政府，住所地汉中市南郑区。法定代表人陈聘，该镇人民政府镇长。委托代理人闫奕，陕西汉钟律师事务所律师。上诉人汉中正曲茶业有限公司（以下简称正曲公司）因诉被上诉人汉中市南郑区林业局（以下简称南郑区林业局）、汉中市南郑区两河镇人民政府（以下简称两河镇政府）退耕还林勾绘一案，不服勉县人民法院（2020）陕0725行初4号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。一审法院查明：2007年3月9日，赵正曲与原南郑县茅垭村村民委员会签订承包合同，XX村XX组弃耕地50亩，期限30年。东以白怀兴自留坡为界，西以有效面积为界，南以杨家寨通上路为界，北以路为界，也即白家湾。约定承包总金额为每年500元。自承包之日起当年12月31日前一次性付清当年承包费500元。同时约定，合同自签订之日起生效，双方共同遵守，如甲方（茅垭村委会）违约，由甲方全部负担乙方（赵正曲）所有经济损失，如乙方违约，由乙方给甲方恢复原有地貌，并且乙方原来的所有经济损失自行负担，与甲方无关。合同加盖原南郑县两河乡茅垭村村民委员会公章，时任村主任、村支书签名。赵正曲于2007年下半年开始在上述土地上栽种茶树。赵正曲承包土地后，交纳了2007年度、2008年度、2009年度承包费共计1500元。2012年5月23日，正曲公司成立，赵正曲为法人代表。2016年9月28日，原南郑县人民政府办公室下发南政办发（2016）99号文件《关于下达南郑县2016年退耕还林年度任务的通知》，两河镇政府实施任务为700亩。同年9月18日，XX镇XX村XX组村民刘某某向两河镇政府提出申请，申请其租用的土地崖实施退耕还林，10月13日，原南郑县两河镇人民政府做出两政字（2016）19号文件《关于2016年度退耕还林项目任务分解的报告》，其中：倒庙村种植承包人刘某某，面积80亩，项目实施种植地块小地名土地崖。2016年10月初，原南郑县林业局（后名称变更为本案被上诉人南郑区林业局，以下统称为南郑区林业局）工作人员与案外人刘某某共同前往赵正曲承包的白家湾土地，对符合退耕还林的土地进行了测绘（也即本案争议的29亩茶树园）。2016年11月、12月期间，刘某某对该片土地内的部分茶树进行了砍伐。2017年3月，赵正曲发现茶树被砍后，即向两河镇政府反映，要求赔偿。自2017年3月至2018年8月，两河镇政府多次组织赵正曲、刘某某协商解决赔偿事宜，因对赔偿金额争议较大，未能协商一致。2017年4月，赵正曲向南郑县公安局控告刘某某故意毁坏财物，南郑县公安局审查后作出南公（两）不立字〔2018〕A005号不予立案通知书，认为刘某某的行为不属于犯罪行为，决定不予立案。赵正曲不服，向南郑县公安局申请复议。2018年5月21日，南郑县公安局作出南公（刑）刑复字〔2018〕A001号复议决定书，维持原决定。赵正曲又向汉中市公安局申请复核，2018年7月19日，汉中市公安局作出汉公刑复核字【2018】03号刑事复核决定书，维持南郑县公安局的复议决定。2017年赵正曲向汉中市林业局控告，汉中市林业局转交南郑区林业局，南郑区林业局向汉中市林业局作出南林字〔2017〕47号《关于两河镇红庙村村民赵正曲反映茶园被毁坏的调处回复》，载明：三、现场勘查：通过现场勘查和2016年退耕还林作业设计勾绘图班核对，刘某某在倒庙村白家湾实施的29亩退耕还林，与赵正曲承包种植的茶叶地属同一个地块，属于农业用地。现场勘查如下：刘某某对原茶园进行了整理，留茬约50cm高，并对个别老化茶树进行了平茬，缺苗部分已进行全部补植，清理的杂草呈行状堆放，茶园地内的杂灌和小乔木地径为0.1cm-10cm不等。县林业局、两河镇政府做出处理意见：一是县林业局、两河镇政府相关工作人员没有严格按照新一轮退耕还林技术规程进行设计，造成了不良后果，县林业局、两河镇政府对相关工作人员进行了严肃的批评教育，…。二是取消刘某某在XX镇XX村XX组白家湾实施的29亩退耕还林，并对其中20亩退耕还林暂停资金兑付，以督促其尽快妥善处理。自2018年4月始，赵正曲先后向陕西省林业厅、汉中市南郑区人民政府进行信访，未果。正曲公司于2020年1月向汉中市南郑区人民法院起诉，同月，其向汉中市南郑区人民法院申请异地审理。2020年2月26日，汉中市中级人民法院作出（2020）陕07行辖1号行政裁定，指定本案由勉县人民法院审理。一审法院认为，根据国务院颁布的《退耕还林条例》第六条第二款规定，县级以上地方人民政府林业、计划、财政、农业、水利、粮食等部门在本级人民政府的统一领导下，按照本条例和规定的职责分工，负责退耕还林工作。国家林业局关于印发《新一轮退耕还林工程作业设计技术规定》的通知第四条规定：作业设计由县（市、区、旗）林业主管部门统一组织，以乡镇（苏木或林场、农场等）为单位编制，按村、林班或者村民组设计到小班地块，退耕地造林任务应落实到农户。根据上述规定，县级林业主管部门是负责退耕还林及设计作业的实施部门。根据国家林业局关于印发《新一轮退耕还林工程作业设计技术规定》，实施退耕还林需要进行作业设计，作业设计的程序主要分为外业调查、内业设计、文件编制、实施等阶段。从本案查明的事实看，南郑区林业局工作人员对争执土地进行了测绘勾画属实，但该行为属外业调查阶段，系阶段性行为，是为实施退耕还林的准备阶段，退耕还林的行为尚未完成。并且2017年3月初赵正曲已经知晓茶树被毁，理应及时主张权利。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条的规定：公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起行政诉讼的，应当自知道做出行政行为之日起六个月内提出。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条规定：行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。上述起诉期限并不适用中止、中断。从上述法律规定可以看出，正曲公司法定代表人赵正曲2017年3月初已经知道自己的权利被侵犯，并且在2017年、2018年多次通过两河镇政府组织、南郑区林业局参加进行过调处，而其于2020年1月向汉中市南郑区人民法院起诉，明显超过了起诉期限。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第六项、第六十四条之规定，裁定：驳回汉中正曲茶业有限公司的起诉。案件受理费50元，退还正曲公司。上诉人正曲公司向本院提出上诉请求：撤销一审裁定，发回重审，或改判被上诉人南郑区林业局、XX镇XX园XX万株古茶树的原状。事实和理由：1.一审裁定认定正曲公司超过六个月起诉期限的事实错误。正曲公司于2017年3月发现权益遭到侵害后，就一直积极向南郑区林业局和两河镇政府主张权利，但二者始终不承认自己的过错，将过错推给案外人刘某某，导致双方一直未能达成协议。正曲公司从知道权利被侵害之日起直至2019年11月期间一直积极主张权利，依据《中华人民共和国民法总则》第一百九十五条之规定，其适用诉讼时效中断的情形。六个月起诉期限应从最后一次协调结束之日（2019年11月19日）起计算，正曲公司于2020年1月向人民法院提起诉讼，并未超过起诉期限。2.涉案茶树一旦经过移动分离必然会遭受损失，其应属不动产，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款之规定，其应适用不动产二十年的起诉期限。3.南郑区林业局和两河镇政府一审答辩称正曲公司诉讼主体不适格，其应承担诉讼主体不适格的举证责任，且在一审中二者提交的证据均未向正曲公司送达，亦未进行证据交换，一审裁定程序违法。被上诉人南郑区林业局、两河镇政府均未向本院提交书面答辩状。本院经审理查明的事实与一审认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一项规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织。”第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”具体到本案，被上诉人正曲公司的财产独立于其法定代表人赵正曲的个人财产，二者并不等同，而根据正曲公司在起诉状中及赵正曲在信访中的陈述等可知，赵正曲就案涉土地签订承包合同及栽种茶树均在正曲公司成立之前。正曲公司在一审中并未提交其对案涉茶树享有所有权等合法权利的证据，经本院释明，正曲公司补交的证据亦不能证明正曲公司对案涉茶树享有合法权利，故难以认定正曲公司与被诉行政行为具有利害关系，正曲公司提起本案诉讼不符合起诉条件。《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第十项规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”《退耕还林条例》第二十九条第一款规定：“退耕还林者应当按照作业设计和合同的要求植树种草。”当时有效的国家林业局关于印发《新一轮退耕还林工程作业设计技术规定》的通知（林退发〔2015〕35号）中，《新一轮退耕还林工程作业设计技术规定》第六条规定：“作业设计的程序主要分为外业调查、内业设计、文件编制、备案实施等阶段。”本案中，正曲公司所诉的勾绘行为属于作业设计中的外业调查阶段，属于阶段性行为。现有证据不能证明被上诉人南郑区林业局在外业调查勾绘后，对案涉争议地块进行了之后各阶段的作业设计，亦无法证明被上诉人两河镇政府就案涉地块与他人签订了退耕还林合同。案涉地块的退耕还林工作并未最终组织实施，南郑区林业局在退耕还林外业调查中已发现案涉地块存在使用权争议的情况下，虽然其对案涉地块予以勾绘的行为不当，但该勾绘行为并无确定案涉地块使用权的效力，亦无赋予他人实施砍伐行为的效果。因此，该勾绘行为与案外人对案涉地块茶树予以砍伐的行为之间并无直接因果关系，被诉勾绘行为对案涉地块茶树权利人的权利义务不产生实际影响，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。案涉地块茶树权利人如果认为权利被侵害，应向具体侵权人主张权利。另外需要指出的是，根据《退耕还林条例》第二十条第二款规定的“县级人民政府林业行政主管部门可以根据批准后的省级退耕还林年度实施方案，编制本行政区域内的退耕还林年度实施方案，报本级人民政府批准后实施，并报省、自治区、直辖市人民政府林业行政主管部门备案。”，以及当时有效的《新一轮退耕还林工程作业设计技术规定》第四条规定的“作业设计由县（市、区、旗）林业主管部门统一组织，以乡镇（苏木或林场、农场等，下同）为单位进行编制，按村、林班或村民组设计到小班地块，退耕地造林任务应落实到农户。”，本案被诉退耕还林过程中的勾绘行为，属于作业设计中的外业调查阶段，由林业主管部门组织实施，本案被诉勾绘行为的行政主体应为南郑区林业局。综上，正曲公司与本案被诉退耕还林中的勾绘行为不具有法律上的利害关系，其不具有提起本案诉讼的主体资格，而且勾绘行为对案涉地块茶树权利人的权利义务不产生实际影响，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，因此一审法院裁定驳回正曲公司的起诉，结果并无不当。在正曲公司所诉行政行为应被裁定驳回起诉的情况下，其要求对茶园恢复原状的诉讼请求自然亦不应支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长  刘 霖审 判 员  于云江审 判 员  刘际勇二〇二一年三月十一日法官助理  杨 姝书 记 员  魏铭昊1