江苏省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2021）苏行终378号 上诉人（原审原告）镇江市金利废金属提取利用有限公司，住所地镇江新区大港粮山路12号。 法定代表人朱生虎，镇江市金利废金属提取利用有限公司经理。 被上诉人（原审被告）镇江经济技术开发区管理委员会，住所地镇江市大港新区金港大道98号。 法定代表人路月中，镇江经济技术开发区管理委员会主任。 委托代理人李承举、张曦菡，江苏博事达（镇江）律师事务所律师。 被上诉人（原审第三人）镇江市自然资源和规划局经济技术开发区分局，住所地镇江市大港新区金港大道96号。 法定代表人胡佩成，镇江市自然资源和规划局经济技术开发区分局局长。 上诉人镇江市金利废金属提取利用有限公司（以下简称金利公司）因诉镇江经济技术开发区管理委员会不履行后续报批程序职责及行政赔偿一案，不服江苏省镇江市中级人民法院（2020）苏11行初45号行政裁定，向本院提起上诉。本院立案受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院认定，2013年6月8日，镇江新区管理委员会召集新区经济发展局、行政执法局、绿色化工新材料产业园管委会、大港街道、甸上村、金诚公司、金利公司等单位相关负责人开会，形成《会议纪要》：金利公司所涉及违章建筑必须按照行政执法部门要求，安全、迅速予以拆除；金诚公司项目为新区循环化改造重点项目之一，要高度重视，加快建设进度，确保按时按质完成，大港街道和甸上村负责落实协调两家企业发展空间的分配问题，在节约集约的原则下，尽量满足两家企业的生产需求等。2014年11月24日，镇江经济技术开发区管理委员会直属单位镇江新区新材料产业园管理委员会作出镇江新区新材料产业园项目准入审批结果告知单，该告知单载明：关于金利公司的“电镀污泥、电镀废液、无机酸及无机碱综合利用项目”的专家意见为，该项目属于废弃物综合利用项目，符合国家产业政策，同意进入后续报批程序。建议该项目严格落实环保“三同时”手续，杜绝产生二次污染。园区意见为，同意专家意见，建议进入后续报批程序。此后，金利公司向环境、安全、发改等部门进行项目审批、备案申报。 2020年3月4日，金利公司向镇江新区新材料产业园管理委员会提交《履行后续报批职责申请书》，请求限期履行对申请人“电镀污泥、电镀废液、废酸及废碱处置及综合利用项目”进行用地审批等后续报批程序的职责；对因未按时履行用地审批等后续报批程序的职责，给申请人所造成的损失依法给予行政赔偿。2020年4月20日，镇江新区新材料产业园管理办公室作出《关于的回函》：该单位不具有对金利公司有关项目履行用地审批等后续报批的职责；该单位不存在行政承诺行为；该单位不予行政赔偿；并告知救济途径。金利公司不服，诉至法院，当庭陈述称其已购买原白云石制品厂，并建设了厂房，有关土地包含集体土地，因未办理土地手续，没有投产。上述事实有金利公司提供的《履行后续报批职责申请书》以及邮寄单复印件，《关于的回函》复印件，《镇江新区绿色化工新材料产业园项目准入评审结果告知单》复印件、关于电镀污泥、电镀废液、废酸及废碱处置及综合利用项目向环境、安全、发改等部门申请审批、备案等文件复印件、2013年6月8日镇江新区管理委员会办公室会议纪要复印件等证据证明。 原审法院认为，提起行政诉讼必须有明确的被告，并且有具体的诉讼请求和事实根据，请求行政机关履行法定职责的，该机关必须具有相关法定职责。本案中，金利公司请求镇江经济技术开发区管理委员会履行对工业项目进行用地审批等后续报批程序的职责，并请求赔偿。但是金利公司并未举证证明镇江经济技术开发区管理委员会具有对其化工项目进行用地审批的法定职责和行政承诺。第一，根据《中华人民共和国土地管理法》第五十三条的规定，经批准的建设项目需要使用国有建设用地的，建设单位应当持法律、行政法规规定的有关文件，向有批准权的县级以上人民政府自然资源主管部门提出建设用地申请，经自然资源主管部门审查，报本级人民政府批准。本案中，金利公司如果需要使用国有建设用地，应当依法向有批准权的自然资源主管部门提出建设用地的申请，并报本级人民政府批准。镇江经济技术开发区管理委员会既不属于自然资源主管部门，也不属于人民政府，不具备为金利公司办理用地报批手续的职权，也不具有征收集体土地的法定职权。第二，根据金利公司提供的会议纪要、镇江新区新材料产业园项目准入审批结果告知单等证据，镇江经济技术开发区管理委员会以及镇江新区新材料产业园管理委员会均未承诺为金利公司办理用地审批等手续。综上所述，金利公司请求镇江经济技术开发区管理委员会为其工业项目办理用地等后续报批手续没有事实和法律依据，其起诉不符合法律规定的条件，依法不予立案，鉴于已经立案，应当驳回起诉。对于金利公司办理用地手续的请求事项，镇江经济技术开发区管理委员会没有相应的法定职责和承诺，故金利公司请求镇江经济技术开发区管理委员会赔偿其投资损失没有事实和法律依据，决定不予赔偿并无不当，亦应驳回有关起诉。 虽然镇江经济技术开发区管理委员会没有为金利公司办理用地等报批手续的法定职责和承诺义务，但是作为有关主管部门，应当提高行政效率，依法协助金利公司办理有关审批手续，持续优化营商环境，妥善化解社会矛盾，保障投资者的合法权益，促进经济社会发展。 综上，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十二条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十八条的规定，裁定驳回金利公司的起诉。 上诉人金利公司上诉称：1、原审裁定驳回上诉人的起诉错误，上诉人的起诉符合法定要件，应当依法予以受理；2、针对上诉人提出的要求履行报批职责，镇江经济技术开发区管理委员会仅作出了书面回函，但并未实际履行职责；3、涉案项目已经通过评审程序，已进入实体审批阶段，镇江经济技术开发区管理委员会应当主动推动项目进入后续的报批程序；4、镇江市自然资源和规划局经济技术开发区分局的预审意见应属于行政允诺，上诉人依据预审意见进行了投资，相关部门不履行职责，导致涉案项目无法进入后续报批程序，有违信赖保护利益原则；4、上诉人的损失与镇江经济技术开发区管理委员会不履行后续报批手续程序之间存在直接的因果关系，上诉人请求镇江经济技术开发区管理委员会赔偿损失于法有据。请求本院依法撤销原审裁定，指令原审法院继续审理。 被上诉人镇江经济技术开发区管理委员、镇江市自然资源和规划局经济技术开发区分局会未向本院提交书面答辩意见。 本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院依法予以确认。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项规定，不符合行政诉讼法第四十九条规定，已经立案的，应当裁定驳回起诉。在卷证据表明，金利公司申请镇江经济技术开发区管理委员会依据《镇江新区绿色化工新材料产业园项目准入评审结果告知单》及相关意见履行后续报批程序职责，镇江经济技术开发区管理委员会作出《关于的回函》告知，其不具有对金利公司有关项目履行用地审批等后续报批的职责，且不存在行政承诺行为，故不予行政赔偿。提起履行职责之诉所基于的申请事项应当具有实体法上的请求权基础，该请求权基础可以产生于或者基于某一法律规范规定、某一行政机关保证、某一行政合同，即请求人民法院责令行政机关依照其申请履行相关职责必须具有法律依据和事实根据。本案中，上诉人金利公司的请求事项为履行用地审批等后续报批程序职责并承担赔偿责任。根据《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，镇江经济技术开发区管理委员会没有为上诉人办理用地报批手续的法定职责，也未承诺为上诉人办理用地报批手续，涉案《镇江新区绿色化工新材料产业园项目准入评审结果告知单》《预审意见表》的主要内容为“同意进入后续报批程序”“建议进入后续报批程序”。故上诉人金利公司请求镇江经济技术开发区管理委员会为其涉案项目办理用地审批等后续报批程序并承担赔偿责任，没有事实和法律依据，原审法院裁定驳回金利公司的起诉，并无不当。原审法院要求镇江经济技术开发区管理委员会作为有关主管部门，应依法协助金利公司办理有关手续，亦无不当。 综上，上诉人金利公司的上诉请求及理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 郑琳琳 审 判 员 季 芳 审 判 员 陆轶群 二〇二一年三月二十二日 法官助理 孙安然 书 记 员 陈 晨