辽宁省高级人民法院民 事 判 决 书（2021）辽民终90号上诉人（原审原告）：大连信海远洋发展有限公司，住所地：辽宁省大连市中山区怡和街18号3-3-1。法定代表人：刘继超，执行董事兼总经理。委托诉讼代理人：王宏伟，辽宁拓华律师事务所律师。委托诉讼代理人：王金金，辽宁拓华律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：大连市海珍品种苗管理站，住所地：辽宁省大连市西岗区联合路126号。法定代表人：王涛，站长。委托诉讼代理人：讷建宏，辽宁韬论律师事务所律师。委托诉讼代理人：侯莉霞，辽宁韬论律师事务所律师。上诉人大连信海远洋发展有限公司（以下简称信海公司）因与被上诉人大连市海珍品种苗管理站（以下简称种苗管理站）确认合同无效纠纷一案，不服大连海事法院（2020）辽72民初450号民事判决，向本院提起上诉。本院于2021年1月6日立案后，依法组成合议庭对本案进行了审理。信海公司的委托诉讼代理人王宏伟、王金金，种苗管理站的委托诉讼代理人讷建宏、侯莉霞分别参加法庭询问。本案已审理终结。大连信海远洋发展有限公司上诉请求：撤销原判，依法改判为确认被上诉人解除合同无效。事实和理由：1.案涉合同是合法有效的，不损害公共利益；2.信海公司基于转包的形式承包了案涉海域进行托管和管理；3.双方形成了多份关于管理费和转包期限的协议，原审未向相应公安部门调取不当；4.种苗管理站欠付其船舶的燃油补贴500多万元，能够抵顶保种基金，故信海公司没有违约，种苗管理站解除合同应当无效。种苗管理站辩称，种苗管理站原法人收受了信海公司的贿赂，案涉海域承包金过低，双方恶意串通，损害国家利益签订案涉合同，原审认定无效正确；船舶燃油补贴问题与本案没有关联性，信海公司也未提出种苗管理站欠付其燃油补贴的事实和证据以及法律依据；信海公司虽主张双方之间存在多份协议，但原审给了充分的举证期限，其没有提供应当承担举证不利的法律后果。信海公司原审起诉请求：确认种苗管理站解除合同无效。一审法院认定事实：2006年10月23日，国家海洋局作出《项目用海批复》，通知大连市海珍品增殖管理站，大连三山岛海珍品原种基地项目用海总面积2389公顷，用途为海底管护，建设皱纹盘鲍原种场，其范围内的大连三山岛海珍品资源增殖保护区用海(1533公顷)为公益性用海，免缴海域使用金。2006年12月12日，国家海洋局颁发了国海证061100043号海域使用权证书，记载海域使用权人为大连市海珍品增殖管理站，项目名称为大连三山岛海珍品原种基地，用海类型为海底管护，用海面积为2389公顷，批准使用终止日期为2016年12月12日。2008年8月4日，《财政部国家海洋局关于同意大连三山岛海珍品原种基地项目用海免缴海域使用金的批复》(财综[2008]55号)下发，记载：“鉴于大连三山岛海珍品原种基地项目用海属于非经营性公益事业用海，符合海域使用金免缴条件。因此，同意该项目依法免缴第二年度至第十年度的海域使用金346.68万元。”上述海域使用权证书于2016年到期后，国家海洋局并未颁发新海域使用权证书。2017年3月29日，大连市海洋与渔业局向国家海洋局海域综合管理司上报《关于对征求大连三山岛海珍品原种基地项目海域使用权续期意见的复函》，记载：“该用海项目位于《大连市海洋功能区划(2013-2020年)》所划设的三山岛海洋自然保护区区划内，项目单位出具了所涉海域无用海纠纷的情况说明。经研究，我局原则同意海域使用权续期。”2006年10月之后，种苗管理站与信海公司签订《协议书》，签订时间记载为2006年5月16日，约定：根据国家农业部《关于大连市皱纹盘鲍原种场可行性研究报告的批复》和国家海洋局《项目用海批复》的文件，鉴于三山岛海珍品保护区现有资源状况须投入较多资金进行底播增殖恢复资源、投入周期较长、种苗管理站人力和资金不足的实际情况，为保护和改善三山岛生态环境，扩大底播面积，合理开发和利用特种海产品资源，种苗管理站将其管辖的三山岛海珍品原种基地的海底托管信海公司经营使用；托管期限15年，自2006年5月16日始至2021年5月16日止；信海公司每年向种苗管理站交付保种基金130万元，每年1月31日前一次性交齐；信海公司在托管期间应以增殖海参、海胆为主，虾夷扇贝、海螺等海珍品资源为辅，采取投放人工鱼礁等措施开发利用所托管海域，以尽快恢复和增殖该海域的渔业资源，为确保该海域渔业资源的生态平衡，对其他的渔业资源也应加以保护；种苗管理站免费为信海公司办理潜水作业《特种海产品专项采捕许可证》，信海公司不得将该许可证租借、转让他人使用；种苗管理站保证信海公司独立行使经营权；种苗管理站每年在收取的保种基金中提取20%用于海珍品底播增殖；除公共利益或者国家安全需要，由国家收回托管海域使用权外，种苗管理站不得提前解除协议；信海公司严格执行渔业法、《大连市特种海产品资源保护管理条例》，遵守采捕时限和采捕标准的规定；信海公司除用五艘船从事潜水作业，不得采用其他作业方式从事捕捞生产；在托管期内所需开发、经营的一切税、费均由信海公司自行承担；未经种苗管理站同意，信海公司不得跨年度拖欠保种基金，不得以任何形式将海域使用权转包他人，如违反，种苗管理站将收回托管海域使用权，解除协议。2008年9月28日，种苗管理站与信海公司就三山岛海珍品原种基地所使用的海底托管经营签订《补充协议书》，约定：信海公司在原协议确定的2009年、2010年每年向种苗管理站交付保种基金110万元的基础上，每年增加40万元；在本轮托管协议到期后，种苗管理站与信海公司续签托管协议，托管时限为15年，从2011年1月1日始至2025年12月31日止；信海公司每年交付保种基金150万元，每年1月31日前一次性交齐。2020年2月20日，种苗管理站委托的律师向信海公司发出律师函，告知信海公司存在跨年度拖欠保种基金的违约行为，包括未按时足额缴纳2019年度和2020年度的保种基金，种苗管理站单方依约定解除合同的条件已成就，故通知解除双方于2006年5月16日签订的《协议书》及2008年9月28日签订的《补充协议书》，自该律师函到达信海公司时发生解除效力；要求信海公司自收到该律师函之日起三日内继续支付2019年度保种基金150万元，并自收到该律师函之日起七日内将全部人员及设备撤离托管海域，向种苗管理站交还海域，立即停止在托管海域的所有捕捞行为。2020年3月16日，信海公司回函称，信海公司法定代表人曲家忠因涉嫌刑事案件被羁押在庄河市看守所，其在今年春节前曾向律师提起信海公司向种苗管理站多交承包费近400多万元，律师现因疫情与其无法会见，希望待疫情结束律师会见曲家忠后，信海公司与种苗管理站进行对账，以便更好解决此事。2020年3月20日，种苗管理站回函，向信海公司告知《协议书》及《补充协议书》于2020年3月2日律师函到达信海公司时解除。2020年3月25日，信海公司回函称，现双方没有进行核算，无法确认承包费缴纳的具体情况，故任何一方无法单独行使权利。种苗管理站持有的收款收据凭证记载，2007年至2020年信海公司向种苗管理站共缴纳保种基金1730万元。信海公司自认，其在经营使用案涉海域期间养殖过裙带菜、扇贝、海胆、海参，并根据养殖品种的成熟周期采捕养殖物。另查，2005年10月13日，大连市机构编制委员会作出《关于撤销市淡水鱼种场的批复》(大编发[2005]79号)记载：“同意大连市海珍品增殖管理站更名为大连市海珍品种苗管理站。主要职责是：负责国家级海上鲍鱼原种场的保护与管理；负责大连市海珍品增殖与管理；负责大连三山岛海珍品资源增殖保护区的管理。”2010年11月25日，《中华人民共和国农业部公告》(第1491号)发布，设立三山岛海域国家级水产种质资源保护区。2011年8月8日，《农业部办公厅关于公布第四批国家级水产种质资源保护区面积范围和功能分区的通知》(农办渔[2011]87号)记载：三山岛海域国家级水产种质资源保护区，总面积4017公顷(包含案涉海域)，特别保护期为全年，主要保护对象为皱纹盘鲍、刺参、光棘球海胆、香螺、脉红螺、栉孔扇贝、栉江珧、紫石房蛤等。2017年10月25日，大连市人民政府发布《大连市人民政府关于撤销大连三山岛海珍品资源增殖保护区的通告》(大政发[2017]53号)记载：“1986年12月，市政府发布《大连市人民政府关于设立大连三山岛海珍品资源增殖保护区的通告》(大政发[1986]196号)，设立大连三山岛海珍品资源增殖保护区(以下简称市级保护区)，总面积为1564.97公顷，保护物种为海参、鲍鱼和扇贝等海珍品。2010年11月，《中华人民共和国农业部公告》(第1491号)设立三山岛海域国家级水产种质资源保护区(以下简称国家级保护区)，总面积为4017公顷，保护物种为皱纹盘鲍、刺参、光棘球海胆、香螺、脉红螺、栉孔扇贝、栉江珧、紫石房蛤等。市级保护区保护物种均包含在国家级保护区范围及保护物种内。为理顺市级保护区和国家级保护区的关系，规范三山岛海域水产种质资源保护管理，现撤销大连三山岛海珍品资源增殖保护区。”据查大连市环境保护局于2012年4月26日发布的大连市自然保护区名录，大连三山岛海珍品资源增殖保护区亦称为或者包含大连三山岛海珍品资源增殖市级自然保护区，该名录记载其面积为1114公顷。一审法院认为，种苗管理站与信海公司在履行《协议书》(签订日期记载为2006年5月16日)和《补充协议书》(签订日期记载为2008年9月28日)过程中发生争议，种苗管理站通知信海公司解除这两份合同，信海公司以解除条件不成就为由，请求确认种苗管理站解除合同无效。按照信海公司的诉讼请求，本案为确认解除合同效力纠纷。本案的争议焦点为：1.《协议书》和《补充协议书》的性质；2.《协议书》和《补充协议书》的效力；3.约定的解除条件是否成就。1.《协议书》和《补充协议书》的性质《中华人民共和国合同法》(以下简称《合同法》)对承包合同和托管合同没有作出明文规定。《合同法》第一百二十四条规定：“本法分则或者其他法律没有明文规定的合同，适用本法总则的规定，并可以参照本法分则或者其他法律最相类似的规定。”第二百一十二条规定：“租赁合同是出租人将租赁物交付承租人使用、收益，承租人支付租金的合同。”承包合同与租赁合同最相类似，应参照租赁合同的法律规定确定权利和义务。故海域承包合同是发包人将海域发包给承包人使用、收益，承包人向发包人支付承包费的合同。《合同法》第三百九十六条规定：“委托合同是委托人和受托人约定，由受托人处理委托人事务的合同。”托管合同应当是委托管理合同，属于委托合同的范畴，应依照委托合同的有关规定确定权利和义务。海域托管合同是委托人委托受托人管理海域，并向受托人支付管理费的合同。根据《协议书》的约定，信海公司以增殖海参、海胆为主，虾夷扇贝、海螺等海珍品资源为辅，采取投放人工鱼礁等措施开发利用所托管海域，并可以用五艘船从事潜水作业进行捕捞生产，即信海公司对大连三山岛海珍品原种基地所使用的海底有使用、收益的合同权利，种苗管理站则有按照合同约定年限逐年收取保种基金的权利，但海域使用权人无需变更。故《协议书》符合海域承包合同的特征，属于海域承包合同，保种基金实质上是承包费。种苗管理站认为《补充协议书》是对《协议书》的补充，信海公司对此予以否认但未举证证明《补充协议书》签订之前双方还签订了其他合同，故确认《补充协议书》是对《协议书》的补充。《补充协议书》对《协议书》约定的保种基金数额和托管期限做了变更，对《协议书》的其他内容没有变更，故《补充协议书》仍属于海域承包合同。2.《协议书》和《补充协议书》的效力《合同法》第五十二条第四项和第五项规定，损害社会公共利益的合同无效；违反法律、行政法规的强制性规定的合同无效。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释(二)》第十四条规定，《合同法》第五十二条第五项规定的“强制性规定”，是指效力性强制性规定。从《全国法院民商事审判工作会议纪要》(法[2019]254号)第30条看，强制性规定涉及金融安全、市场秩序、国家宏观政策等公序良俗的，应当认定为效力性强制性规定。《中华人民共和国海域使用管理法》(以下简称《海域使用管理法》)第二十八条规定：“海域使用权人不得擅自改变经批准的海域用途；确需改变的，应当在符合海洋功能区划的前提下，报原批准用海的人民政府批准。”该法律规定作为保护国家海洋功能区划制度的强制性规定，涉及国家宏观政策和用海秩序，在规范法律行为时应认定为效力性强制性规定。案涉《协议书》所根据的国家海洋局《项目用海批复》记载，大连三山岛海珍品原种基地项目用海的海域用途为海底管护，建设皱纹盘鲍原种场，其范围内的大连三山岛海珍品资源增殖保护区用海为公益性用海。2008年8月4日《财政部国家海洋局关于同意大连三山岛海珍品原种基地项目用海免缴海域使用金的批复》(财综[2008]55号)记载，大连三山岛海珍品原种基地项目用海属于非经营性公益事业用海。上述两份批复记载的“公益性用海”以及更加明确的“非经营性公益事业用海”，均表明案涉《协议书》约定的海域不允许从事经营性活动，种苗管理站对大连三山岛海珍品原种基地所使用的海底只有保护与管理的职责，没有使用和收益的权利。《协议书》引用了《项目用海批复》，表明种苗管理站与信海公司在签订《协议书》时明知该项目用海的海域性质和用途。种苗管理站将其管辖的大连三山岛海珍品原种基地所使用的海底发包给信海公司进行生产经营并收取承包费，超出了“海底管护”的范围，擅自改变了海域用途，违反了《海域使用管理法》第二十八条的效力性强制性规定。另外，大连三山岛海珍品原种基地范围内的大连三山岛海珍品资源增殖保护区，由大连市人民政府于1986年12月设立。因2010年农业部设立三山岛海域国家级水产种质资源保护区，大连三山岛海珍品资源增殖保护区于2017年被撤销。按照大连市环境保护局于2012年4月26日发布的大连市自然保护区名录，大连三山岛海珍品资源增殖保护区亦称为或者包含大连三山岛海珍品资源增殖市级自然保护区，这与2017年3月29日大连市海洋与渔业局向国家海洋局海域综合管理司上报的《关于对征求大连三山岛海珍品原种基地项目海域使用权续期意见的复函》中记载的“该用海项目位于《大连市海洋功能区划(2013-2020年)》所划设的‘三山岛海洋自然保护区’区划内”相互印证，表明案涉双方在2006年签订《协议书》时所约定的海域包含市级自然保护区。该市级自然保护区属于当时适用的未经修订的1994年起施行的行政法规自然保护区条例第十一条第三款规定的地方级自然保护区，建设和管理该自然保护区应当遵守自然保护区条例的规定。自然保护区条例第二十六条规定，禁止在自然保护区进行捕捞等活动。该规定也因涉及国家宏观政策和用海秩序，在规范法律行为时应认定为效力性强制性规定。而且，该规定没有说明禁止捕捞的具体物种，应理解为除了被允许的科学研究等之外，禁止从事任何捕捞作业。种苗管理站与信海公司签订的《协议书》赋予信海公司在该海域开发和利用特种海产品资源并进行捕捞的权利，违反了自然保护区条例第二十六条的效力性强制性规定。虽然2010年11月25日《中华人民共和国农业部公告》(第1491号)设立三山岛海域国家级水产种质资源保护区(包含《协议书》约定的海域)，但该保护区的特别保护期为全年。按照农业部发布的2011年3月1日起施行的《水产种质资源保护区管理暂行办法》第十六条规定，特别保护期内不得从事捕捞、爆破作业以及其他可能对保护区内生物资源和生态环境造成损害的活动。种苗管理站与信海公司签订的《协议书》赋予信海公司在该海域进行捕捞的权利，在2011年3月1日之后违反了该暂行办法。《水产种质资源保护区管理暂行办法》系农业部发布的部门规章，而不是《合同法》第五十二条第五项规定的法律、行政法规，故该暂行办法本身不能否定合同的效力，但是该暂行办法保护的是水产种质资源保护区的公共秩序，属于保护社会公共利益的范畴。因此，《协议书》的内容损害了社会公共利益，亦违反《合同法》第五十二条第四项的规定，该合同并没有因三山岛海域国家级水产种质资源保护区的设立，而成为有效合同。综上，种苗管理站与信海公司签订的《协议书》(签订日期记载为2006年5月16日)违反法律、行政法规的效力性强制性规定，系无效合同，自始没有法律约束力。作为《协议书》补充的《补充协议书》(签订日期记载为2008年9月28日)，亦属于无效合同。信海公司请求确认解除合同无效，对该诉讼请求予以支持的前提是《协议书》和《补充协议书》成立并有效。《协议书》和《补充协议书》无效，故对信海公司的诉讼请求不予支持，对其他争议焦点也不再审查。因双方争议较大，且都认为案涉两份合同有效，原审法院不予释明变更诉讼请求，待生效裁判文书确定案涉两份合同效力后，当事人可以另行起诉主张损失等。依照《中华人民共和国合同法》第五十二条第四项、第五项、《中华人民共和国海域使用管理法》第二十八条、《中华人民共和国自然保护区条例》第二十六条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释(二)》第十四条规定，判决如下：驳回大连信海远洋发展有限公司的诉讼请求。案件受理费18300元(信海公司已预交)，由信海公司负担。本院二审期间，当事人均未提交新的证据。原审查明的事实有证据佐证，本院予以确认。本院认为：本案为确认解除合同效力纠纷。根据当事人在二审期间的主张，本案的争议焦点为：原审认定《协议书》和《补充协议书》无效是否正确。首先，信海公司作为原审原告，向法院提供的书面合同只有《协议书》和《补充协议书》，其主张也是种苗管理站解除上述合同无效，其虽称还有其他版本的协议书，但并未提供证据，所谓其他版本的协议书也不在其诉讼请求范围之内，故原审法院仅审理案涉《协议书》和《补充协议书》并无不当。其次，《协议书》和《补充协议书》的主要内容是种苗管理站将大连市三山岛海珍品保护区的海底托管给信海公司经营使用。而当事人明知该海域为“非经营性公益事业用海”，种苗管理站对案涉海底只有保护与管理的职责，没有使用和收益的权利，明知该保护区的特别保护期为全年，即全年不应以经营为目的进行捕捞。在这种情形下，双方仍然签订改变案涉海域用途、允许信海公司在案涉海域经营使用的协议，显然有违国家机关、地方政府设立该海域为海珍品原种基地、国家级水产种质资源保护区的初衷，损害社会公共利益。《合同法》第五十二条第四项和第五项规定，损害社会公共利益的合同无效；违反法律、行政法规的强制性规定的合同无效。《海域使用管理法》第二十八条规定：“海域使用权人不得擅自改变经批准的海域用途；确需改变的，应当在符合海洋功能区划的前提下，报原批准用海的人民政府批准。”《自然保护区条例》第二十六条规定，禁止在自然保护区进行捕捞等活动。据此，原审从保护国家珍稀水产品种质资源的角度认定案涉《协议书》和《补充协议书》违反法律、行政法规的强制性规定，且损害社会公共利益，均应无效的意见并无不当，本院予以支持。第三，鉴于当事人的诉求和主张，原审未对合同无效的法律后果进行审理并无明显不妥，当事人可以另行起诉主张合同无效后的权益。综上，原审认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持；信海公司的上诉请求不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费18300元，由信海公司负担。本判决为终审判决。审判长  张岩松审判员  贺立春审判员  刘善超二〇二一年三月二十五日法官助理张曈书记员林斌