四川省乐山市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）川11行终41号 上诉人（原审原告）：刘天元，男，1943年3月8日出生，汉族，住四川省峨眉山市。 上诉人（原审原告）：罗方贵，男，1936年1月19日出生，汉族，住四川省峨眉山市。 被上诉人（原审被告）：乐山市自然资源局，住所地四川省乐山市市中区柏杨东路199号，统一社会信用代码11511000008550509B。 法定代表人：毛先贵，局长。 委托诉讼代理人：潘建，四川齐天律师事务所律师。 委托诉讼代理人：陈思安，四川齐天律师事务所律师。 原审第三人：肖付林，男，1942年4月13日出生，汉族，住四川省峨眉山市。 原审第三人：农夫山泉四川峨眉山饮料有限公司，住所地四川省峨眉山市高桥镇万佛岭路北段1号，统一社会信用代码91511181682366906D。 法定代表人：郭振，总经理。 委托诉讼代理人：赵欢，男，该公司职工。 上诉人刘天元、罗方贵因诉被上诉人乐山市自然资源局（以下简称市自然资源局）行政回复一案，不服四川省峨眉山市人民法院（2020）川1181行初114号行政判决，向本院提起上诉。本院于2021年1月21日受理后，依法组成合议庭，于2021年2月24日进行了公开询问。上诉人刘天元、罗方贵，被上诉人市自然资源局的委托诉讼代理人陈思安，原审第三人农夫山泉四川峨眉山饮料有限公司（以下简称农夫山泉峨眉山饮料公司）的委托诉讼代理人赵欢参加询问。原审第三人肖付林未参加询问。本案现已审理终结。 原审法院查明，2015年7月23日，刘天元、罗方贵和肖付林向原乐山市国土资源局（以下简称市国土局）提交《申请复查书》，称农夫山泉峨眉山饮料公司违反了中华人民共和国土地管理法的政策，要求峨眉山市人民政府予以取缔并要求市国土局对其反映问题进行查处并答复；10月16日，市国土局作出《关于反映农夫山泉四川峨眉山饮料有限公司项目用地的有关情况调查回复》（以下简称农夫山泉调查回复）认定案涉土地是依法按照程序出让给农夫山泉峨眉山饮料公司并送达给三人。刘天元、罗方贵不服，于2016年8月8日向原四川省国土资源厅申请复议，该厅于10月21日作出川国土资复〔2016〕62号《行政复议决定书》认定申请人提出行政复议申请明显超过了行政复议申请期限，不符合受理条件，作出驳回复议申请的决定；刘天元不服，向四川省成都市中级人民法院提起诉讼，诉讼中原四川省国土资源厅同意重新作出回复，刘天元申请撤诉，该院作出（2016）川01行初378号行政裁定书，准予原审原告刘天元撤回起诉；刘天元于2016年10月25日再次向四川省成都市中级人民法院提起诉讼，该院于2017年4月13日作出（2016）川01行初757号行政判决书认定刘天元提起行政复议超过复议申请期限，判决驳回刘天元的诉讼请求；刘天元不服，向四川省高级人民法院提起上诉，该院于2018年7月17日作出（2018）川行终209号行政裁定书，认定一审法院认定基本事实不清、证据不足，撤销原判，发回重审；四川省成都市中级人民法院重审后于2019年5月30日作出（2019）川01行初187号行政判决，认定市国土局作出的农夫山泉调查回复没有告知刘天元申请行政复议的权利和申请期限，因此依照法律刘天元的申请行政复议没有超出复议期限，判决撤销四川省国土资源厅作出的川国土资复〔2016〕62号《行政复议决定书》，限其在判决生效后60日内对原审原告的复议申请重新作出处理。四川省自然资源厅作为继续行使原四川省国土资源厅职权的行政机关，于同年8月20日作出川自然资复〔2019〕86号《行政复议决定书》，认定该申请具备投诉的性质，其处理结果与申请人具有利害关系，原市国土局作出的农夫山泉调查回复内容明显不当，决定撤销原市国土局作出的《关于反映农夫山泉四川峨眉山饮料有限公司项目用地的有关情况调查回复》，责令原审被告重新作出答复。10月22日，原审被告作出《关于刘天元等人的回复》认定792号批文真实有效，未发现农夫山泉峨眉山饮料公司在依法取得土地使用权后有符合《闲置土地处置办法》第二条对闲置土地认定标准的情况，未发现原峨眉山市国土资源局有强制拆迁行为以及未发现农夫山泉峨眉山饮料公司有违反规划法和土地管理法的情况，并邮寄送达给刘天元、罗方贵和肖付林。刘天元、罗方贵不服，于法定期限内诉至原审法院，请求：1.撤销原审被告于2019年10月22日对原审原告刘天元、罗方贵《申请复查书》的回复的具体行政行为；2.责令原审被告重新作出具体行政行为。 另查明，2011年11月3日，《四川省人民政府关于峨眉山市2011年第1批乡镇建设用地批复》（川府土〔2011〕792号批复），同意将峨眉山市高桥镇黄茅村村委和1、2、3、4、5、9组，观音村村委会和6、7组集体农用地26.0739公顷转为建设用地，同时将本批次批准转为建设用地和上述农村集体原有的建设用地1.6777公顷及未利用地0.5417公顷，合计28.2933公顷征收为国家所有，作为峨眉山市2011年第1批乡镇建设用地。2011年12月1日，峨眉山市人民政府同意原峨眉山市国土资源局挂牌出让位于高桥镇黄茅村1、2、3、4、5、9组和观音村6、7组用地面积为282933平方米的国有建设用地使用权，农夫山泉峨眉山饮料公司于12月30日公开竞得2011-33#地块国有建设用地使用权，并与原峨眉山市国土资源局签订了《国有建设用地使用权出让合同》，约定农夫山泉峨眉山饮料公司以40750000元价格出让取得位于高桥镇黄茅村、观音村的宗地面积为282933平方米的国有土地使用权，出让宗地规划条件其中主体建筑物性质一类工业（饮料制造）、附属建筑物性质一类工业（饮料制造）。 刘天元、罗方贵和肖付林向市国土局提交《申请复查书》中所涉及的农夫山泉峨眉山饮料公司违规占用的部分土地位于川府土〔2011〕792号批复征收土地内，上述征地批复包含刘天元所在黄茅村9组的集体土地。 上述事实，有申请复查书、调查回复、用地批复、国有建设用地使用权出让合同、行政判决书、行政裁定书、行政赔偿判决书、行政复议决定书、回复、邮寄交寄单、同意挂牌出让批复、成交确认书、土地出让金发票、收费通知单、建设工程规划许可证以及本案庭审笔录等在卷予以证实。 原审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》（1998年修订版）第六十七条规定，县级以上人民政府自然资源主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。《国土资源行政处罚办法》第二条规定，县级以上国土资源主管部门依照法定职权和程序，对自然人、法人或者其他组织违反国土资源管理法律法规的行为实施行政处罚，适用本办法。《国土资源行政处罚办法》第五条规定，国土资源违法案件由土地、矿产资源所在地的县级国土资源主管部门管辖，但法律法规以及本办法另有规定的除外。《国土资源行政处罚办法》第六条规定，省级、市级国土资源主管部门管辖本行政区域内重大、复杂和法律法规规定应当由其管辖的国土资源违法案件。本案中，刘天元等申请市自然资源局查处农夫山泉项目违法占地行为影响重大，市自然资源局作为市级自然资源主管部门，对其辖区内重大案件具有依法处理的法定职权。 围绕双方当事人的诉辩理由，本案的争议焦点为： 一、关于原审原告的起诉是否属于本案的审查范围问题。本案中，刘天元、罗方贵、肖付林于2015年7月23日提交的《申请复查书》主要涉及五个方面的问题：一是关于反映农夫山泉动工在前、批复在后，川府土〔2011〕792号批复是否有效的问题。原审法院认为，刘天元、罗方贵、肖付林向国土部门咨询批复是否有效，属于对行政机关的政策咨询问题，原审被告对该项问题的答复，对外并不产生法律上的效果，没有影响到原审原告的权利义务，不具有可诉性，属于《最高人民法院关于适用的解释》第二款第十项规定的行为，不属于行政诉讼的受案范围。二是关于批文是否失效以及行使处置闲置土地职责的机关问题。原审法院认为，刘天元、罗方贵、肖付林向国土部门咨询批复是否失效以及由哪个机关行使查处土地闲置职权，属于对行政机关的政策咨询问题，原审被告对该项问题的答复，对外并不产生法律上的效果，没有影响到原审原告的权利义务，不具有可诉性，属于《最高人民法院关于适用的解释》第二款第十项规定的行为，不属于行政诉讼的受案范围。三是反映原峨眉山市国土资源局强制拆迁黄茅村9组房屋以及索要红包、不解决社保、补偿安置不落实等违规行为。原审法院认为，刘天元、罗方贵、肖付林向原峨眉山市国土资源局上一级部门反映其强制拆迁黄茅村9组房屋以及索要红包、不解决社保、补偿安置不落实等违规行为等问题并要求查处，原审被告行使的是对下级机关的监督职权，属于上下级之间管理的内部事务，属于上级行政机关对于下级行政机关的内部监督行为，不直接涉及当事人新的权利义务关系，不具有可诉性，属于《最高人民法院关于适用的解释》第二款第八项规定的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。四是反映高桥镇政府违规行为以及高桥镇原镇长滥用职权问题。刘天元、罗方贵、肖付林反映单位和个人违纪违规行为，应当向有权处理机关提出，原审被告不具有对其反映违规违纪查处的法定职权，原审被告对该项问题的答复，不属于行政诉讼的受案范围。五是反映农夫山泉非法侵占高桥村、黄茅村和观音村550亩土地并要求按通告规定依法取缔问题。原审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》（1998年修订版）第六十六条、第六十七条规定，原审被告作为土地主管部门具有依法查处违法占用土地行为，保护土地所有者、使用者合法权益的法定职权。本案中，原审原告刘天元申请原审被告查处农夫山泉峨眉山饮料公司非法占用土地是原审被告履行保护土地使用者合法权益职权的具体内容，原审被告针对该项作出的回复内容，属于行政诉讼的受案范围。 二、关于罗方贵是否为本案适格原告问题。原审法院认为，公民、法人或其他组织要成为适格的行政诉讼的原告需要具备两个方面的条件，从主观上看，该公民法人或其他组织认为其合法权益受到行政行为的侵犯；从客观上看，该公民、法人或者其他组织必须与被诉行政行为有利害关系。判断是否存在利害关系，既要考虑通过诉讼保护当事人权利的需求，又要考虑行政秩序的安定性、连续性不被过分打扰。本案中虽然罗方贵所在的高桥镇黄茅村6组不在土地征收范围内，但其要求查处的是农夫山泉峨眉山饮料公司非法占用黄茅村和观音村的土地，原审被告是否依法对农夫山泉峨眉山饮料公司涉嫌非法占用黄茅村土地进行查处，对罗方贵的权利会产生实际影响，罗方贵作为黄茅村6组村民与原审被告行政行为之间具有利害关系，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定的公民、法人或者其他组织，故罗方贵是本案适格的原告。原审被告辩称罗方贵原告主体不适格的意见不成立，不予采纳。 三、原审被告针对查处非法占地行为的回复是否合法。市原审被告在川自然资复〔2019〕86号《行政复议决定书》生效之后，针对刘天元等人的复查申请中涉及农夫山泉峨眉山饮料公司非法占用黄茅村、观音村550亩土地问题进行了调查。经查，农夫山泉峨眉山饮料公司用地通过公开挂牌出让取得，办理了土地使用权登记，取得了规划建设许可证。故农夫山泉峨眉山饮料公司是依照法定程序取得案涉地块的土地使用权，并不属于《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定的未经批准或者采取欺骗手段骗取批准非法占用土地的情形。原审被告书面回复刘天元、罗方贵和肖付林，农夫山泉峨眉山饮料公司用地通过公开挂牌出让取得，办理了土地使用权登记，取得了规划建设许可证，未发现有违反规划法和土地管理法的情况，保障了三人的知情权和监督权，履行了告知义务，该回复内容合法。二原审原告提出原审被告对其申请复查书作出的回复认定事实不清、证据不足，适用法律不当的主张，原审法院不予支持。 综上所述,原审被告针对原审原告申请查处农夫山泉峨眉山饮料公司非法占用黄茅村、观音村550亩土地问题的《回复》证据充分，程序合法，符合法律规定，应予维持；原审被告针对原审原告其他事项的《回复》不属于行政诉讼的受案范围，不属于本案审查的范围。故原审原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原审原告刘天元、罗方贵的诉讼请求。案件受理费50元，由原审原告刘天元、罗方贵负担。 上诉人罗方贵、刘天元上诉称：1.农夫山泉峨眉山饮料公司2010年动工在前，批复在后，批复2013年才批准下来，因此川府土〔2011〕792号批复不是有效的。《回复》对此未作答复，一审判决也未对此作出裁判；2.原峨眉山市国土资源局强制拆迁黄茅村9组房屋以及索要红包、不解决社保、补偿安置不落实，造成农民生活困难。被上诉人应重新对上诉人回复。请求撤销四川省峨眉山市人民法院（2020）川1181行初114号行政判决，发回重审。 被上诉人乐山市自然资源局答辩称：1.被上诉人具有对上诉人《申请复查书》作出答复的法定职权；2.被上诉人作出的《回复》程序合法，认定事实清楚，适用依据正确；3.一审裁判正确。请求驳回上诉，维持原判。 原审第三人农夫山泉峨眉山饮料公司述称，我公司是通过公开挂牌出让取得办理了土地使用证和规划登记证，使用土地未违反相关规定。请求驳回上诉，维持原判。 原审第三人肖付林未参加询问也未提交书面意见。 二审经审理查明事实与一审基本一致，二审予以确认。 二审另查明，2015年7月23日，刘天元、罗方贵和肖付林向市国土局提交《申请复查书》称农夫山泉峨眉山饮料公司违反了中华人民共和国土地管理法的政策，要求峨眉山市人民政府予以取缔并要求市国土局对其反映问题进行查处并答复。《申请复查书》的主要申请内容为：1.农夫山泉峨眉山饮料公司动工在前、批复在后，川府土〔2011〕792号批复是否有效；2.批文是否失效以及行使处置闲置土地职责的机关；3.原峨眉山市国土资源局强制拆迁黄茅村9组房屋；4.索要红包、不解决社保、补偿安置不落实；5.高桥镇政府违规行为以及高桥镇原镇长滥用职权；6.农夫山泉峨眉山饮料公司违反规划法，违反土地管理法，违反峨眉山风景区农房建设的通告。 2019年10月22日，被上诉人作出《回复》主要内容为：1.川府土〔2011〕792号批复经省政府批准，文件真实有效；2.农夫山泉峨眉山饮料公司未有闲置土地的情形；3.黄茅村9组房屋是通过签订《拆迁安置房屋协议书》，不存在强拆问题；4.关于反映的征地补偿安置、农夫山泉峨眉山饮料公司安装水管补偿问题，涉及土地不在本次征收范围内，仍属于集体土地，其补偿标准不适用于征（用）收土地补偿政策；5.关于反映的滥用职权和非法侵害公民合法权益问题，不属于被上诉人的职权范围；6.农夫山泉峨眉山饮料公司用地通过公开挂牌出让取得，办理了土地使用权登记，取得了规划建设许可证，未发现有违反规划法和土地管理法的情形，是否违反《峨眉山风景区农房建设的通告》被上诉人无权查处。 以上事实有《申请复查书》《回复》及询问笔录在案为证。 本院认为，结合各方当事人的诉辩意见，本案二审的争议焦点为：一、《回复》是否遗漏申请；二、上诉人向被上诉人申请复查的其余事项是否属于行政诉讼的受案范围。 一、关于《回复》是否遗漏申请问题。上诉人主张《回复》的第一项仅回复了川府土〔2011〕792号批复是否有效问题，对农夫山泉峨眉山饮料公司是否存在动工在前、批复在后的违法用地行为未作回复，《回复》遗漏申请，应责令被上诉人重新作出回复。本院认为，被上诉人《回复》的第六项的主要内容为，农夫山泉峨眉山饮料公司用地通过公开挂牌出让取得，办理了土地使用权登记，取得了规划建设许可证，未发现有违反规划法和土地管理法的情形。被上诉人在第六项回复中实际已对农夫山泉峨眉山饮料公司是否存在违法用地进行了回复。上诉人关于被上诉人在第一项回复中未对该问题进行回复属于遗漏回复的主张不能成立，本院依法不予支持。 二、关于上诉人向被上诉人申请复查的其余事项是否属于行政诉讼的受案范围问题。本院认为，刘天元、罗方贵、肖付林向市国土局反映原峨眉山市国土资源局在强制拆迁黄茅村9组房屋的违规行为并要求查处，是要求被上诉人行使对下级行政机关的监督职权，根据《最高人民法院关于适用的解释》第二款第八项规定的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。关于上诉人向被上诉人申请复查，被上诉人回复的川府土〔2011〕792号批复是否有效、批文是否失效以及行使处置闲置土地职责的机关、高桥镇政府违规行为以及高桥镇原镇长滥用职权等问题，分别属于对行政机关的政策咨询问题，对工作人员违规违纪的检举，根据《最高人民法院关于适用的解释》第二款第八项、第十项的规定，均不属于人民法院行政诉讼的受案范围。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人罗方贵、上诉人刘天元负担。 本判决为终审判决。 审判长  钟小红 审判员  罗喆予 审判员  王 玲 二〇二一年三月三十一日 书记员  黄睿婷 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。