济南铁路运输中级法院 行 政 赔 偿 判 决 书 （2021）鲁71行赔终19号 上诉人（原审原告)陈光生，男，1962年11月25日出生，汉族，住山东省济南市。 委托代理人陈涛，男，1986年5月2日出生，汉族，住山东省济南市。 上诉人（原审原告)韩世晶，女，1960年6月9日出生，汉族，住山东省济南市。 上诉人（原审被告）济南市市中区人民政府，住所地济南市市中区纬二路122号济南大厦。 法定代表人翟立波，区长。 委托代理人张峰，男，济南市市中区人民政府工作人员。 委托代理人董国爱，山东众成清泰（济南）律师事务所律师。 陈光生、韩世晶与济南市市中区人民政府（以下简称市中区政府）行政赔偿一案，均不服济南铁路运输法院（2020）鲁7101行赔初83号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院审理查明，陈光生、韩世晶在济南市市中区七贤镇土屋庄村有房屋一处。1998年12月15日，山东省人民政府作出鲁政字［1998］330号、331号《关于三联集团公司用地的批复》，同意涉案土地由三联集团公司开发、使用。1999年，该宗土地变更为国有土地。2002年10月10日，三联集团公司将阳光舜城房地产开发拆迁事宜全权委托三联集团城建开发总公司负责，2003年10月31日该公司变更名称为三联城建公司；2006年10月30日，山东三鑫房地产不动产评估咨询有限公司（以下简称三鑫公司）、山东诚志房地产土地评估咨询有限公司（以下简称诚志公司）通过抽签形式被确认为涉案房屋的拆迁评估机构。济南市中区房屋征收服务中心委托三鑫公司、诚志公司对土屋村房屋拆迁估价项目进行评估。11月2日，济南市建设委员会向三联城建公司发放《济南市城市房屋拆迁许可证》，批准其实施涉案片区的房屋拆迁。2016年9月18日，三鑫公司、诚志公司出具了《国有土地上房屋拆迁估价报告》（以下简称估价报告），确定被拆房屋的价值为5016元/㎡，报告的有效期为一年，即从2016年9月18日至2017年9月17日。三鑫公司出具〔2016〕058号《国有土地上房屋拆迁估价报告》（以下简称基础估价报告），确认2015年12月28日涉案房屋的比准价格为10015元/㎡。同日，中共济南市市中区区委办公室下发市中办发[2016]28号文，成立拆迁指挥部，负责该区域拆迁处置的指挥协调工作。9月20日，拆迁指挥部向辖区居民送达致广大居民的一封信，就征收补偿安置有关事项予以告知。明确了合法面积评估单价5016元/㎡，划分了三个时间段的不同奖励及补偿方案，区分了合法房屋以上加盖的自建房屋、合法房屋以外加盖的自建房屋不同的补偿标准。2018年6月28日，陈光生、韩世晶位于土屋村405号的房屋被拆迁指挥部强制拆除。济南市中级人民法院于2019年5月13日作出（2018）鲁01行初770号行政判决，确认市中区政府于2018年6月强制拆除陈光生、韩世晶涉案房屋的行政行为违法。山东省高级人民法院二审维持了上述判决。 另查明，陈光生、韩世晶系土屋村集体经济组织成员，其已按照兼并协议享受了每人40㎡的住房安置补偿。另经原审法院询价，2020年1月1日后，涉案房屋就近地段“博观山悦”项目网签价格成交均价为21670.77元/㎡。 原审法院还查明，1998年6月18日三联集团公司组织对陈光生、韩世晶的涉案房屋进行测量，确认总面积为225.44㎡，其中简易间6.3㎡，陈光生在房屋使用审查表上签名。2018年，正诚公司对陈光生、韩世晶房屋进行测绘，以98年测量为基础，将其院落均纳入合法房屋面积，确认房屋合法面积为288.52㎡，在合法房屋之上加盖部分认定为加建面积，计214.44㎡。 原审法院认为，本案争议焦点如下：一、涉案行政赔偿的范围；二、涉案行政赔偿的方式；三、涉案行政赔偿的标准。 一、关于涉案行政赔偿的范围 《中华人民共和国国家赔偿法》（以下简称《国家赔偿法》）第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”第三十六条规定：“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：……（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”本案中，市中区政府强制拆除陈光生、韩世晶房屋的行为已被生效判决确认违法，该行为给陈光生、韩世晶造成的损失，应由市中区政府承担赔偿责任。就本案而言，如果没有违法强拆行为的介入，被拆迁人可以通过拆迁安置补偿程序获得相应补偿，这意味着对上述“直接损失”的理解，包括因违法强拆行为对被拆除房屋、被损坏的室内物品等造成的直接财产损失以及被拆迁人可能享有的全部拆迁安置补偿权益。 对于陈光生、韩世晶的第1、2、5项诉讼请求，《中华人民共和国物权法》第四十七条规定：“城市的土地，属于国家所有。法律规定属于国家所有的农村和城市郊区的土地，属于国家所有。”第五十八条规定：“集体所有的不动产和动产包括：（一）法律规定属于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂……”根据上述法律规定，涉案片区未被征收前，陈光生、韩世晶主张的宅基地及土地产权属集体所有，土地性质转为国有土地后，属国家所有，陈光生、韩世晶自始不享有对宅基地及土地的所有权。因此，陈光生、韩世晶基于宅基地及土地主张产权调换或货币赔偿，同时要求赔偿宅基地利用利率，于法无据，原审法院不予支持。 对于陈光生、韩世晶的第4、8、9项诉讼请求，因房产利用利率、无形产权、房屋所占用土地使用权价值均非市中区政府的违法行政行为所造成的直接损失，不属于《国家赔偿法》的赔偿范围，原审法院不予支持。 对于陈光生、韩世晶的第7项诉讼请求，系借款关系，不属于行政案件受案范围，原审法院对此不予审查。 二、关于涉案行政赔偿的方式 《国家赔偿法》第三十二条规定：“国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。”据此，返还财产、恢复原状是国家赔偿首选的赔偿方式，但其适用条件是原物未被处分或未发生毁损灭失，若相关财产客观上已无法返还或恢复原状时，则应支付相应的赔偿金或采取其他赔偿方式。本案中，陈光生、韩世晶主张涉案房屋产权调换，因涉案房屋已被拆除，且涉案片区已进行规划建设，市中区政府亦明确表示涉案征收拆迁项目现已不具备产权调换安置条件，因此，陈光生、韩世晶关于产权调换的诉讼请求已无客观实现可能，对被拆迁人的财产损失以支付赔偿金的方式赔偿符合客观实际和法律规定。 三、关于涉案行政赔偿的标准 1.涉案房屋的赔偿。关于房屋的面积。市中区政府提交的《土屋村村民房屋使用审查表》虽测绘于1998年，但有陈光生签名，具有客观性和真实性。2018年市中区政府组织土屋片区拆迁征收工作时，由具有测绘资质的正诚公司统一测绘并制作了《土屋拆迁项目分户面积测绘示意图》，其中合法面积、加建情况均系测绘机构根据《土屋村村民房屋使用审查表》中记载的房屋原始建造情况合理确定。陈光生、韩世晶主张以1998年5月17日三联集团土屋居民区管理委员会出具的证明，认定涉案房屋面积为1055.4㎡，但未提交相关证据原件或测绘图、平面图等证据相佐证。因此，在无其他证据证实陈光生、韩世晶加建房屋系取得相关行政主管部门许可的情况下，原审法院依据市中区政府提交的《土屋拆迁项目分户面积测绘示意图》认定陈光生、韩世晶房屋被强拆时的合法面积为288.52㎡，加建面积为214.44㎡。 关于房屋的单价。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款规定：“征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予支持，但应当扣除已经取得的土地补偿费。”本案中，涉案房屋所在的集体土地于1999年被征收为国有土地，2016年9月市中区政府向陈光生、韩世晶等辖区居民送达一封信，决定对涉案房屋进行征收补偿。此时，涉案房屋所属土地性质为国有，所在区域纳入城市规划区，符合最高人民法院上述规定的适用条件。市中区政府虽辩称，1998年三联集团兼并土屋村后，便陆续进行过多期拆迁，涉案房屋坐落于最后一期房屋征收的拆迁范围之内，因此对陈光生、韩世晶房屋进行拆除的行为实际上是对集体土地上房屋的拆迁行为的延续，并非是国有土地上的房屋征收。但从市中区政府提交的估价报告可知，涉案房屋所在土地的属性为国有，市中区政府所主张的5016元/㎡的赔偿标准，亦是评估机构基于其国有土地的属性对被拆迁房屋的价值所作出的评估。鉴于涉案房屋周边房地产价格比评估时已明显上涨，因此，可参照本案审理时涉案房屋周边房地产的市场交易价格变化情况予以赔偿。 市中区政府提交的估价报告中表明，2016年房屋拆迁时5016元/㎡的补偿价格，系“估价对象房地产的单位面积价格”减去“楼面地价”得出。可见，市中区政府对征收房屋的补偿价格，是以国有土地上的商品房价格减去土地价格所得。考虑到拆迁前，土屋村村民或集体组织成员因土地被征收，已获得了相应补偿，此次对房屋的补偿减去土地价格是合理的，也与前述最高院司法解释相符。考虑到近年来房屋价格上涨较快，以5016元/㎡的价格进行补偿已显失公平。因双方当事人未委托评估机构对涉案房屋在审理时的价值进行评估，且涉案房屋已被拆除、周边环境已有较大改变亦无法启动鉴定程序。原审法院认为，较合理的方式是以5016元/㎡为基准，参照商品房价格上升的幅度确定房屋的赔偿价格，即5016元/㎡×（审理时周边商品房价格/评估时周边商品房价格）。原审法院调取的基础报告显示，评估时涉案房屋周边地段房屋市场价格为10015元/㎡。经查询，2020年1月1日至4月25日内涉案房屋相邻小区“博观山悦”的成交均价为21670.77元/㎡。因此，房屋的赔偿价格应为10854元/㎡（5016元/㎡×21670.77元/㎡÷10015元/㎡）。陈光生、韩世晶主张以强拆行为发生时“博观山悦”市场价予以赔偿，不予支持。 对于房屋加建面积，拆迁指挥部在致广大居民的一封信中明确了“合法房屋以上加盖的自建房屋补偿标准为每平方米500元；合法房屋以外加盖的自建房屋补偿标准为每平方米300元”。陈光生、韩世晶虽然主张涉案房屋应按照合法面积的赔偿标准予以计算，但其未能提交加建行为有相关行政主管部门许可的证据。根据《土屋拆迁项目分户面积测绘示意图》中确定的房屋加建面积，综合考量致广大居民的一封信以及当地其他项目的补偿方式与标准、安置情况，涉案房屋加建面积的赔偿标准应为500元/㎡。 综上，市中区政府应赔偿陈光生、韩世晶房屋损失共计3238816.08元。其中，合法房屋损失3131596.08元（10854元/㎡×288.52㎡），加建房屋损失107220元（500元/㎡×214.44㎡）。 2.关于屋内财产损失。陈光生、韩世晶主张赔偿其根雕、雕花红酸枝顶箱柜、雕花花梨家具十件套、泰山石等室内物品，共计349800元，陈光生、韩世晶仅提交了单方制作的财产损失明细，未能提供照片、购货发票、合同等证据，证明市中区政府在拆除陈光生、韩世晶房屋时房屋内存在这些物品和每项物品的价值。市中区政府组织拆除陈光生、韩世晶房屋时，既未依法对屋内物品登记保全，也未制作物品清单，致使陈光生、韩世晶对屋内物品损失的具体数额无法举证，且市中区政府也无法举证证明陈光生、韩世晶的实际损失金额。在双方均对室内物品无法提供证据予以证明的情况下，原审法院根据陈光生、韩世晶提交物品明细，结合生活经验、生活常识，考虑其生活必需、家庭人口、物品折旧等因素，酌定该部分赔偿数额为20000元。 综上，市中区政府应赔偿陈光生、韩世晶各项损失合计3258816.08元。对陈光生、韩世晶主张的宅基地产权、土地产权、房产利用率损失、土地利用率损失、借款本息、房屋纪念意义和情感价值损失、土地使用权损失等原审法院不予支持。依照《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条第四项、第十五条第一款、第三十二条、第三十六条第八项，《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决市中区政府于本判决生效之日起30日内支付陈光生、韩世晶房屋赔偿金3238816.08元，室内屋品损失2万元，以上共计3258816.08元。驳回陈光生、韩世晶的其他诉讼请求。 陈光生、韩世晶不服原审判决，向本院提起上诉，请求：1.依法撤销原审行政赔偿判决；2.依法支持原审诉求。事实与理由：1.原审判决认定案涉房屋面积错误，案涉房屋建筑面积应当是1055.4㎡。2.原审判决不支持市中区政府应当赔偿陈光生、韩世晶30万元借款本息是错误的。3.原审判决认为产权调换已无可能是错误的。4.原审判决认定的房屋赔偿单价是错误的，不应采纳过期无效的评估报告，也不应减去楼面地价，赔偿单价过低。5.原审判决认定室内物品损失错误。6.原审法院对陈光生、韩世晶请求的宅基地产权、土地产权、房产利用利率损失、土地利用利率损失、借款本息、房屋纪念意义和情感价值损失、土地使用权损失等不予支持是错误的。 市中区政府不服原审判决，提起上诉，请求撤销原审行政赔偿判决并依法改判。事实与理由：1.原审法院认定赔偿范围有误。原审法院将赔偿范围扩大到可以享有拆迁安置补偿权益，超出了拆迁安置方案（《致广大居民的一封信》）规定的范围。2.原审法院认定赔偿标准错误。（1）基础估价报告载明的比准单价为10015元/㎡，参考的可比实例是玉函北区、玉函南区、阳光舜城中十三区、阳光舜城中六区、阳光舜城中十一区，经刨除楼面地价，最终确定土屋村地上房屋的平均补偿价格为5016元/㎡。（2）原审法院选择调取的“博观山悦”小区系高档住宅小区，与基础估价报告载明的可比实例非同一时期、同一区位、同一类型的房屋案例，两者天壤之别，不具有可比性。（3）原审法院依职权调取的“博观山悦”网签价格包含了土地价格，而案涉房屋补偿标准没有包含土地价格。（4）案涉片区97%以上村民和居民都同意并签订协议认可了5016元/㎡的补偿价格，若单独对被拆迁人的房屋价格提升显失公平，也不利于对三联集团阳光舜城遗留问题的处理工作。3.室内物品损失赔偿标准认定错误。案涉片区自1998年开始陆续拆迁，被拆迁人明知此事，但仍然故意滞留室内物品不搬离，其自身存在错误并应对其行为负责。 各方当事人在原审中提交的证据和依据已制作电子卷宗移送本院。经审查，本院同意原审法院查明的案件事实。 本院认为，本案系由市中区政府强制拆除涉案房屋引发的行政赔偿纠纷，涉案房屋被拆除的行为已被确认违法，市中区政府应对强拆行为造成的财产损失承担赔偿责任。同时，本案系政府处理历史遗留问题引起，具有一定的特殊性。人民法院在审理本案过程中，应当综合适用《国家赔偿法》和相关法律法规、司法解释,依法科学地确定赔偿方式、赔偿范围、赔偿标准和赔偿数额。现结合双方当事人的上诉理由和原审法院判决内容，就二审期间争议焦点评述如下： 一、关于行政赔偿的方式 根据《国家赔偿法》第三十二条规定，国家赔偿的赔偿方式包括支付赔偿金以及返还财产、恢复原状。本案中，因涉案房屋已被拆除，陈光生、韩世晶并非涉案房屋所在土地的国有土地使用权人，客观上恢复原状已无可能，故应以支付赔偿金作为赔偿方式。陈光生、韩世晶主张市中区政府应当对其被拆除房屋予以产权调换。对此，本院认为，根据市中区政府在涉案片区拆迁时发布的《致广大居民的一封信》，涉案片区拆迁只有货币补偿一种安置方式。原审法院根据法律规定以及现实状况，确认以支付赔偿金作为赔偿方式，已经充分合理地保护了被拆迁人的拆迁补偿利益，并无不当。 二、关于行政赔偿的范围 根据《国家赔偿法》第三十六条第(八)项规定,违法行为侵犯公民、法人和其他组织的财产权并造成损害的,按照直接损失给予赔偿。所谓直接损失，应系当事人基于强制拆除行为必然造成的损失。关于陈光生、韩世晶主张的宅基地产权、土地产权、房产利用利率损失、土地利用利率损失、房屋纪念意义和情感价值损失等均不属于《国家赔偿法》规定的直接损失范畴，原审判决不予支持并无不当。 关于陈光生、韩世晶主张的30万元借款本息，与本案行政赔偿诉讼没有关联，不属于本案审查范围，原审判决不予支持并无不当，陈光生、韩世晶可另行起诉主张相关权利。 三、关于房屋损失赔偿 关于房屋的赔偿面积。陈光生、韩世晶对市中区政府作出的《告知书》的真实、合法性均不认可，主张该证据系伪造，市中区政府虽然认可真实性，但陈述《告知书》上关于房屋面积的表述是错误的，因双方对《告知书》均不予认可，故该证据不能作为定案依据。陈光生、韩世晶上诉主张，应根据1998年5月17日三联集团土屋居民区管理委员会出具的证明以及1999年7月7日三联集团和三联集团土屋居民区管理委员会出具的统计证明，确认案涉房屋的合法面积为1055.4㎡。但是，陈光生、韩世晶未提供上述两份证据的原件或者测绘图、平面图等证据予以佐证，况且陈光生于1998年6月18日在《土屋村村民房屋使用审查表》签字确认当时案涉房屋面积是225.44㎡，其上诉主张与上述签字确认情况明显不符，本院不予支持。原审法院结合《土屋村村民房屋使用审查表》和《土屋拆迁项目分户面积测绘示意图》等证据，认定涉案房屋被强拆时的合法面积为288.52㎡，加建面积为214.44㎡，与法有据，本院予以认可。 关于合法房屋的赔偿标准。根据赔偿原则，被拆迁人对于房屋所得到的赔偿标准，不应低于涉案片区拆迁政策所确定的补偿标准。鉴于涉案房屋周边房地产价格明显上涨，因此，应当参照本案原审审理时涉案房屋周边房地产的市场交易价格变化情况予以赔偿。根据市中区政府提交的估价报告，可知2016年拆迁政策确定的“5016元/㎡”的补偿标准，系“估价对象房地产的单位面积价格”减去“楼面地价”所得，亦即以国有土地上的商品房价格减去土地价格所得。考虑到拆迁前，土屋村村民或集体经济组织成员因土地被征收已获得了住房安置等补偿，此次拆迁政策仅是针对地上物房屋的补偿，因此对房屋的补偿减去土地价格具有合理性。故被拆迁人认为应当以附近小区商品房价格作为赔偿标准的上诉主张，不能成立，本院不予支持。原审法院调取的基础估价报告显示，估价时涉案房屋周边地段房屋市场价格为10015元/㎡。经原审法院查询，涉案房屋相邻地段小区“博观山悦”2020年1月1日至4月25日的成交均价为21670.77元/㎡。原审法院以5016元/㎡为基准，参照商品房价格上升的幅度，确定以5016元/㎡×（审理时周边商品房价格/估价时周边商品房价格）的计算方式，计算出房屋的赔偿标准为10854元/㎡，符合本案的客观实际。 市中区政府上诉主张，“博观山悦”小区比原基础估价报告依据的周边小区定位较高，不能作为参照依据。对此，本院认为，本案系由政府违法强拆行为引起，与补偿利益相比，赔偿要考虑给予当事人适当的照顾，以体现对违法强拆的惩罚性。被强拆房屋周边新建在售楼盘定位普遍较高，且与二手房交易备案价格相比，新房交易备案价格更能反映房地产价格的真实情况。因此，原审法院以“博观山悦”小区询价价格作为估价参照依据并无不当。 本院二审审理期间，市中区政府提出申请，请求对涉案房屋的价格予以重新鉴定或者评估。对此，本院认为，因涉案房屋已被拆除，周边环境发生较大的改变，本案在客观上已经无法启动鉴定程序。况且，市中区政府上述申请的实质仍然是认为以“博观山悦”小区作为估价参照不当，对此本院已经在前文中详细论述，不再赘述，故对市中区政府的该项申请不予准许。 关于加建房屋面积的赔偿。因陈光生、韩世晶未举证证明涉案加建房屋已取得相关行政主管部门的许可，故原审法院根据《致广大居民的一封信》中载明的补偿标准，确定加建面积的赔偿标准为500元/㎡，已经综合考量了本案拆迁政策以及被拆迁人的合法权益，并无不当，本院予以维持。 综上，原审法院从本案实际出发，计算出市中区政府应赔偿本案被拆迁人合法房屋损失3131596.08元，加建房屋损失107220元，已经依法、依情、依理对被拆迁人的权益给予充分的保障和救济，本院依法予以维持。 四、关于室内物品的赔偿 根据《最高人民法院关于适用的解释》第四十七条的规定，在行政赔偿案件中，因被告的原因导致原告无法就损害情况举证的，应当由被告就该损害情况承担举证责任。无法举证的，人民法院应当结合当事人的主张和在案证据，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验、生活常识等，酌情确定赔偿数额。本案中，涉案房屋室内物品因违法强拆行为灭失，在市中区政府不能提供证据证明损害状况的情况下，原审法院根据当事人的主张及其居住面积、生活必需、家庭人口、生活水平等情况，酌情确定室内物品赔偿数额为20000元符合上述司法解释的规定，且未超出合理范围，本院予以维持。市中区政府关于因当事人故意滞留室内物品不应赔偿的上诉主张，于无事实依据，本院不予支持。 综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，审理程序合法，依法应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判决。 本判决为终审判决。 审判长 李 宁 审判员 庞伟杰 审判员 杨晓晓 二〇二一年三月三十一日 法官助理李燕 书记员张赛