福建省南平市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）闽07行终24号 上诉人（原审原告）高家丰，男，1975年8月27日出生，汉族，住南平市延平区。 委托代理人张建珍，福建仟杰律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）南平市延平区城市管理局，住所地南平市延平区李桐路183号八仙佳苑5号楼。 法定代表人刘春华，局长。 原审第三人国家税务总局南平市延平区税务局，住所地南平市延平区人民路1号。 法定代表人黄永辉，局长。 上诉人高家丰因责令限期拆除一案，不服建阳区人民法院（2020）闽0703行初37号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 原审判决查明，2019年1月9日，被告接第三人违法建设线索关于原告在原延平区国家税务局王台分局院内违章搭建房屋。1月10日，被告执法人员到现场勘验，并制作现场勘验（检查）笔录及附图，经测量：该建筑占地面积约475平方米，建筑面积约950平方米，结构为二层框架结构。并向原告询问，制作询问调查笔录，原告未提供规划部门及相关部门的审批手续。4月11日，被告就原告在王台镇王台村涉嫌未经审批建设案立案调查。同日，南平延平区××镇××村村镇规划建设服务中心出具证明，证实延平区王台镇王台街100号原王台税务分局院内及副楼（现门牌号为××村××街××号）边的二层建筑未依法取得建设工程规划许可，且不符合城镇控制详细规划的强制内容。4月11日，被告调查终结。又同日作出（延）城执（规划）责改（王）［2019］001号《责令（限期）改正通知书》并送达原告，以原告违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条的规定，责令原告在2019年4月18日前限期改正，逾期不改正的，将依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，依法给予行政处罚。4月18日，被告未予拆除。被告经集体讨论，决定对原告行政处罚，限期拆除。同日，作出并留置送达（延）城执（规划）罚告（王）［2019］001号《行政处罚告知书》，告知原告拟作出“立即停止违法建设，限期拆除违法建筑”的行政处罚，并告知其三日内享有陈述权和申辩权，以及要求举行听证权。4月23日，经审批，被告作出并送达（延）城执（规划）罚决（王）［2019］001号《行政处罚决定书》，认为原告的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条和《福建省实施办法》第六十七条规定，责令原告自收到本处罚决定书之日起15日内作出自行拆除位于延平区××镇××村违法建设建筑物。同时告知原告行政复议、行政诉讼的权利及期限。原告不服，于2019年7月3日向南平市延平区人民政府提出行政复议申请，南平市延平区人民政府以超过法定期限为由，于2019年7月8日作出延政行复［2019］2号《不予受理行政复议申请决定书》，决定不予受理，并送达原告。原告不服被告作出的（延）城执（规划）罚决（王）［2019］001号《行政处罚决定书》，提起诉讼。 另查明，坐落于延平区国税王台分局原税务所办公楼及附属楼系第三人出租给原告使用，2011年10月31日双方签订《房屋租赁合同》，2014年后，双方签订《广告位使用协议》。延平区王台镇系南平市中心城市新规划区外的15个开展相对集中行政处罚权的非建成区法的乡（镇）之一，由被告行使相对集中的行政处罚权。 原审认为，本案的争议焦点为：1.原告起诉是否已过起诉期限；2.被告的行政处罚行为是否合法。 关于争议焦点一，本案原告对被告作出的行政处罚不服的，原告可以申请行政复议，亦可直接行政诉讼。原告申请申请复议后，行政复议机关作出不予受理决定，原告未再就不予受理行政复议申请提起行政诉讼，而径行向本院起诉原行政行为，应当按照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十四条之规定，自知道或者应当知道作出原行政行为之日起六个月内向法院起诉原行政行为。原告于2019年4月23日收到被告作出的作出（延）城执（规划）罚决（王）[2019]001号《行政处罚决定书》，于2019年10月22日以邮寄方式向本院提起行政诉讼，未超过起诉期限。被告辩解本案起诉期限应从原告收到南平市延平区人民政府于2019年7月8日作出延政行复[2019]2号《不予受理行政复议申请决定书》之日起计算十五日，与法律规定不符，不予采纳。 关于争议焦点二，原告未经审批在××村××街××号处建设建筑，多年来，原告一直未取得相关行政许可，所建房屋始终处于违法状态。被告根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”及《福建省实施办法》第六十七条“未取得建设工程规划许可证进行建设或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款；造成他人损失的，应当赔偿损失。有下列情形之一，认定为无法采取改正措施消除对规划实施影响的违法建设：（一）违反本办法第二十四条规定进行建设的；（二）擅自占用地下工程或者压占城市管线、永久性测量标志进行建设的；（三）影响国家和省重点工程项目建设的；（四）对文物保护、风景名胜区保护造成严重影响的；（五）其他无法采取改正措施消除对规划实施影响的。可以采取改正措施消除对规划实施的影响的违法建设，是指前款规定情形以外，经改建或者采取其他改正措施可以达到城乡规划要求的违法建设。”的规定，作出（延）城执（规划）罚决（王）［2019］001号《行政处罚决定书》，责令原告自收到本处罚决定书之日起15日内作出自行拆除位于延平区××镇××村违法建设建筑物，符合上述法律规定。被告接到关于原告违法行为的举报后，依照《中华人民共和国行政处罚法》的有关规定，依法由两名以上有执法权的执法人员进行调查、勘验，对原告进行询问，依法制作检查、询问笔录，经集体研究讨论，并在作出行政处罚前，告知了原告享有陈述、申辩及听证的权利，而后作出行政处罚决定并送达原告。被告的行政行为程序合法，认定事实清楚，适用法律正确。原告认为“涉案建筑物形成时间久远，不影响市容市貌且经有资质的设计部门设计后建设，该建筑物具有使用价值，不属于应当强制拆除的‘两违’建筑”的意见，本案涉案房屋已证实属于未获得建设工程规划许可且不符合控制性详细规划强制性内容的情形，系《南平市延平区“两违”建筑认定标准及分类处置实施办法（修订版）》中规定的列入强制拆除范围的违法建筑。原告违法建设后未采取积极措施消除违法状态，且未提供证据证明其主张，故对该意见不予采纳。 综上，原告的诉讼请求无事实及法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告高家丰的诉讼请求。 上诉人高家丰不服一审判决，向本院提起上诉，认为：1.涉案建筑属于程序性违章建筑，不是实体性违章建筑。上诉人在该地块建设建筑物是经原审第三人允许的，且相关职能部门不论在上诉人建设期间，还是使用期间均未予以制止，该期间长达七年。上诉人的建筑物形成时间久远，不影响市容市貌且经有资质的设计部门设计后所建设，该建筑具有使用价值，不属于应该强制拆除的违章建筑。执法程序违法，上诉人未收到涉案标的物的《责令改正通知书》；2.一审认定事实错误，原审第三人提交的是伪造证据，一审法院却以证据无关联性一笔带过。南平市延平区王台镇村镇规划服务中心出具的证明没有证明力，不能证明该建筑物不符合城镇控制性详细规划的强制内容；3.原审第三人存在严重不作为，2011年知晓违章建筑，而违法向上诉人收取租金，与依法行政、合理行政背道而驰。请求二审法院判决：1.撤销南平市建阳区人法院（2020）闽0703行初37号行政判决，并发回重审或依法改判支持上诉人的一审诉讼请求；2.判令被上诉人、原审第三人共同承担一审、二审诉讼费用。 被上诉人南平市延平区城市管理局二审辩称，一审判决正确，答辩人作出的处罚决定认定事实清楚，适用法律准确。只要是未依法获得城乡规划、土地管理机关行政许可未按照行政许可内容建设的建筑物、构筑物、设施以及超过许可期限未拆除的临时建筑物、构筑物、设施就是违法建筑。本案不存在应当适用对保护行政相对人合法权益更为有利的法律进行处理的法律适用问题，不存在适用罚款补办手续情形。本案执法程序合法，《责令改正通知书》上诉人已经签收，不存在上诉人所述程序问题。南平市延平区王台镇村镇规划服务中心是独立事业单位法人，其出具的证明具有法律效力。请求二审法院驳回上诉人，维持原判。 原审第三人国家税务总局南平市延平区税务局二审未提交书面意见。 各方当事人向原审法院提交的证据材料，已经原审庭审举证质证，证据名称、证明对象及质证意见均记录于原审判决书中，相应的证据材料亦随案移送本院，经审查，本院对原审认定的事实予以确认。 本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”的规定，建设行为应当取得建设工程规划许可，未取得规划许可建设的建筑物，城乡规划主管部门有权对违法建设者作出相应行政处罚。本案上诉人高家丰在承租原审第三人办公楼期间，在未取得建设工程规划许可的情况下，在原审第三人院内地块上进行房屋搭建，该建筑物因未取得合法手续，其违法性应予确认。上诉人认为涉案建筑形成时间久远且经过设计公司的设计以及其长期支付原审第三人租金的上诉理由，并不能否认其违法建设的事实，而《中华人民共和国城乡规划法》已于2008年1月1日起颁布实施，上诉人在2011年期间建设，其建设行为应受该生效法律的约束。至于上诉人认为的涉案建筑具有使用价值，不属于应该强制拆除的观点。本院认为违法建筑应否拆除并非以建筑物本身的使用价值为判断，而是以建筑物的存在是否会对城乡规划实施造成影响作为依据。南平市延平区王台镇规划建设服务中心作为负责实施乡镇规划的综合管理独立事业单位法人，其出具的证明具有法律效力，根据该份证明内容，可确认涉案建筑不符合城镇控制性详细规划的强制内容。因此涉案建筑不属于法律规定的尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的情形，上诉人该主张无法律依据，本院不予支持。被上诉人在接到原审第三人举报上诉人违法建设后，根据《行政处罚法》第三十七条的规定对违法现场进行了勘验并制作了勘验笔录，同时向上诉人进行了询问，制作了询问笔录，后又向南平市延平区王台镇村镇规划建设服务中心进行了核实，并取得该中心出具的证明，在违法事实清楚的情况下，被上诉人向上诉人发出《责令改正通知书》，告知其违法事实及限期改正要求。上诉人在期限内未予改正，因案涉违法建筑涉及当事人的重大财产权益，被上诉人根据《行政处罚法》第三十八条第二款的规定，经机关负责人集体讨论研究，决定对上诉人予以行政处罚。2019年4月18日，被上诉人向上诉人作出行政处罚告知书，告知其违法事实及陈述、申辩、听证权，并依法留置送达。上诉人未予行使上述权利，被上诉人于2019年4月23日作出行政处罚，并依法送达上诉人，上诉人进行了签字确认。被上诉人的整个执法过程均严格依法执行，并无不当之处，同时也充分保障了上诉人依法享有的权利。因此，被上诉人所作的被诉处罚行为程序合法。上诉人认为其未收到涉案《责令改正通知书》。经查证，被上诉人提供的《责令改正通知书》送达回证中，上诉人在受送达人一栏中进行了签字，确认该《责令改正通知书》已送达，上诉人该上诉理由没有事实依据。上诉人还认为原审第三人提交的证据系伪造的问题，因该证据与违法建设的认定无关联性，一审未予审查并无不妥，上诉人该主张本院亦不支持。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人高家丰负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 许秀平 审 判 员 吴良福 审 判 员 张钰梅 二〇二一年三月一日 法官助理 黄 飙 书 记 员 陈 虹 本案依据的主要法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。