湖北省宜昌市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）鄂05行终101号 上诉人（原审原告）闫永兰，女，1950年2月9日出生，汉族，住宜昌市西陵区。 委托诉讼代理人耿璟、李科，北京盈科（宜昌）律师事务所律师。特别授权代理。 被上诉人（原审被告）宜昌市西陵区住房保障服务中心，住所地宜昌市西陵区西陵二路50号。统一社会信用代码14420502588247070B。 法定代表人黄圣民，该中心主任。 委托诉讼代理人王永生，该中心法规科科长。一般授权代理。 委托诉讼代理人李见顺，湖北民基律师事务所律师。一般授权代理。 原审第三人云素青，女，1964年10月1日出生，汉族，住宜昌市西陵区。 委托诉讼代理人闫鹏（系云素青之子），1990年10月16日出生，汉族，住址同上。特别授权代理。 上诉人闫永兰因诉被上诉人宜昌市西陵区住房保障服务中心（以下简称西陵区住保中心）撤销房屋征收补偿协议一案，不服宜昌市西陵区人民法院（2020）鄂0502行初14号行政判决，向本院提起上诉。本院于2021年1月7日立案受理后，依法组成合议庭审理了本案，本案现已审理终结。 原判认定，闫培章（已故）系宜昌市西陵区和平路60-30号（原仁义里29号）房屋所有权证上登记的所有权人。闫培章与配偶王玉秀相继去世，该房屋未办理继承、过户。2012年11月11日宜昌市西陵区人民政府作出西房征决字〔2012〕7号《房屋征收决定书》，决定对庙嘴长江大桥建设范围的房屋进行征收。闫培章位于和平路60-30号的房屋在征收区域内。因闫永兰主张其为闫培章养女，原西陵区房屋征收与补偿办公室于2013年11月27日为其向原宜昌市劳动局出具《工作联系函》用于提取闫永兰人事档案资料。宜昌市社会保险管理局退休人员档案管理处提供闫永兰的《工人简历表》中家庭成员栏目记载：“父亲：闫培章；母亲：王玉秀”。甲街社区居委会于2013年12月9日出具《证明》，该证明载明“兹有辖区居民闫培章，于1950年领养一女儿叫闫永兰。有一亲生儿子闫永忠，于1961年出生，1998年因病死亡。闫培章于1985年因病死亡”。证人王某为闫永兰出具《证明》，载明“姑妈（王玉秀）有一男一女，男、闫永忠；女、闫永兰。闫永忠因患病死亡”。闫永兰向原西陵区房屋征收与补偿办公室提交了上述闫永兰《工人简历表》、甲街社区居委会于2013年12月9日出具的《证明》、证人王某出具的《证明》，拟证明其为闫培章之养女且为该房屋合法继承人。第三人云素青（系闫永忠妻子）及其子闫鹏对闫永兰的继承人身份予以否认。鉴于第三人云素青、及云素青之子闫鹏对闫永兰继承人身份不予认可，原西陵区房屋征收与补偿办公室经审查闫永兰与第三人云素青提交的材料后，于2018年5月18日，与第三人云素青签订了第XB2120号《庙嘴长江大桥项目西坝片区房屋征收补偿协议》（以下简称《房屋征收补偿协议》），并于2018年6月4日将征收补偿款869057.30元支付给云素青。为此，闫永兰认为自己是闫培章的养女，系案涉房屋共有权人，于2020年5月8日向原审法院提起诉讼，请求人民法院判决：撤销西陵区住保中心与云素青签订的第XB2120号《房屋征收补偿协议》，并由西陵区住保中心赔偿损失379524.13元及安置房指标一套；云素青对上述赔偿款承担连带责任。 另查明：原宜昌市西陵区房屋征收与补偿办公室现已更名为西陵区住保中心。 原审认为，本案系闫永兰诉请撤销原宜昌市西陵区房屋征收与补偿办公室于2018年5月18日与云素青签订第XB2120号《房屋征收补偿协议》案件。闫永兰、云素青对原西陵区房屋征收与补偿办公室具有签订上述《房屋征收补偿协议》的法定职责无异议。故本案的焦点为案涉第XB2120号《房屋征收补偿协议》是否应予撤销及闫永兰主张的赔偿请求是否成立。 根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，房屋征收部门由市、县级人民政府确定，被征收人系被征收房屋所有权人。本案中，房屋征收部门为西陵区住保中心，被征收房屋所有权人为闫培章，但闫培章在房屋征收之前已经去世，该房屋为闫培章遗产，但并未办理继承、过户手续。《中华人民共和国继承法》第二十五条第一款规定，继承开始后，继承人放弃继承的，应当在遗产处理前，作出放弃继承的表示。没有表示的，视为接受继承。根据上述规定，被继承人死亡后遗产未分割，各继承人均未表示放弃继承，应视为均已接受继承，遗产属闫培章各继承人共同共有。云素青作为闫培章与王玉秀之子闫永忠的配偶，闫鹏作为闫永忠和云素青之子，两人系案涉房屋共有权人，对此西陵区住保中心及闫永兰亦予以认可。闫鹏签署的《放弃书》形式上类似放弃继承，但其载明“该房屋的所有权归云素青”，其真实意思表示应视为对云素青的赠与。故云素青理应具有签订协议的主体资格。 关于闫永兰是否系案涉房屋共有权人的问题。闫永兰主张其系闫培章于1950年收养的养女，但并未能向西陵区住保中心提交办理补办合法收养手续或公证收养关系的证据材料。1950年《中华人民共和国收养法》虽未颁布，但根据1984年颁布实施的《最高人民法院关于贯彻执行民事政策法律的意见》第二十八条之规定，按照收养关系对待亦需要亲友、群众公认、或有关组织证明确以养父母与养子女关系长期共同生活等条件。在征收之初，闫永兰向西陵区住保中心提交了闫永兰《工人简历表》、甲街社区居委会于2013年12月9日出具的《证明》、证人王某出具的《证明》作为证明材料，用于证明其与闫培章之间的收养关系。《工人简历表》虽为档案资料，但系其个人填写，且简历表中未载明闫培章之子闫永忠。甲街社区居委会于2013年12月9日出具的《证明》未明确其和闫培章是否长期共同生活，且关于闫培章死亡时间与其2014年9月16日为云素青出具的《证明》相差八年，证据内容真实性存疑。证人王某是否系闫培章亲属无相关证据佐证。在闫永兰未能向西陵区住保中心提交补办收养手续、或收养公证资料、或与闫培章有户籍登记关联资料等能明确收养关系的直接证据，且闫培章儿媳云素青、孙子闫鹏作为亲友均否认闫永兰养女身份的情况下，西陵区住保中心无法确认其能否依据继承权而成为案涉房屋的共有权人。闫永兰与闫培章的事实收养关系是否成立需经司法途径予以确认，而不应苛求征收实施单位对事实收养关系是否成立径行作出认定。故西陵区住保中心未与闫永兰签订征收补偿协议，并无不当。闫永兰欲基于收养关系主张继承权，在未办理收养手续情况下，应积极通过司法途径确认事实收养关系，而征收公告发布长达五年多时间，闫永兰均未能提交充分证据的情况下，西陵区住保中心与云素青签订《房屋征收补偿协议》，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定。闫永兰主张撤销《房屋征收补偿协议》的理由难以支持。 房屋征收系按户进行，本案庭审中闫永兰亦明确表示对第XB2120号《房屋征收补偿协议》协商的补偿金额并无异议，故即便闫永兰收养关系经司法途径认定后，本案协议上未将闫永兰列为被征收人，亦不影响该户的整体安置补偿利益。在收养关系确认的前提下，继承人之间如何进行房屋征收补偿分配，亦属于民事基础法律关系，不属于行政诉讼审查范畴，相关继承人可就补偿所得自行分配或通过民事法律程序解决。 关于本案是否涉及国家赔偿。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条的规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。如前所述，原宜昌市西陵区房屋征收与补偿办公室与云素青签约的行为并不存在应予撤销的情形，西陵区住保中心并未侵犯闫永兰的合法权益，故闫永兰诉请西陵区住保中心赔偿损失的请求，无事实及法律依据，不予支持。综上，原审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回闫永兰的全部诉讼请求。本案诉讼费50元，由闫永兰负担。 上诉人闫永兰不服，向本院提起上诉称:请求撤销宜昌市西陵区人民法院作出的（2020）鄂0502行初14号行政判决，改判：撤销西陵区住保中心与云素青签订的第XB2120号《房屋征收补偿协议》，并由西陵区住保中心赔偿损失379524.13元及安置房指标一套，或发回重审；由西陵区住保中心承担一、二审诉讼费用。事实与理由：一、原审法院认定基本事实清楚，但西陵区住保中心未履行法定义务的客观事实并未查明，导致西陵区住保中心在征收过程中的过错被屏蔽。闫永兰要求西陵区住保中心撤销《房屋征收补偿协议》的理由并非仅仅是与云素青签订了该协议，而是在征收补偿过程中闫永兰多次找到西陵区住保中心告知其该房产的继承人并非云素青及其子，还有其他继承人。鉴于此，西陵区住保中心至少应将闫永兰定性为该房产征收补偿主体的利害关系人。西陵区住保中心作为征收机构，闫永兰不强求其与法院一样来审查和界定闫永兰是否具有继承人资格，但在闫永兰××材料后××区住保中心应该对闫永兰予以明确答复，是材料不齐需要继续提交还是不能直接确定为继承人予以签订补偿协议并告知救济途径，而不是不闻不问。即便在闫永兰找到西陵区住保中心以及通过电话与西陵区住保中心负责人联系的情况下都只是被告知继续等待，导致闫永兰在该房屋被拆掉一年后才知晓此事。故原审法院认为闫永兰在长达五年的时间内都没有通过诉讼来主张权利，闫永兰对此是无法接受的。二、西陵区住保中心未尽到谨慎的审查义务的过错是明显的。1.在闫永兰提交的居委会证明和云素青提交的居委会证明不一致的情形下，西陵区住保中心并未做出任何的核实就与云素青签订协议也是其过错所在。2.征收机关的职责范围包含对房屋征收范围内的房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记。西陵区住保中心作为实施房屋征收补偿工作的部门，已经知晓闫永兰的姓名和身份证号码，理应主动调查闫永兰与案涉房主闫培章的身份关系，闫永兰都可以查到宜昌市西陵区教育局关于闫永忠的干部履历表，而西陵区住保中心为何不主动进行查询。三、对原协议金额的认定并非代表上诉人认可原协议的签订。闫永兰认可协议的金额是因为该房屋已经进行了拆迁，闫永兰已经丧失了与西陵区住保中心进行协商确定该房屋拆迁价格的最佳时机，再来重新确定其价格并无实际意义。当然若是重新确定价格或是政府重新确定征收价格，闫永兰也没有任何异议。四、闫永兰有选择更有利于其利益的诉讼方式依法维权。原审法院认为闫永兰仍可以就继承向原审第三人主张权利。闫永兰认为这是另一法律关系，不能因为闫永兰还有这一救济途径就否定了征收部门在征收过程中的过错，反而加重了闫永兰的维权成本和维权风险。若西陵区住保中心在当时就明确告知闫永兰不具有签订协议的主体资格，那么闫永兰必然在那时就会进行民事诉讼并对补偿款进行保全，以减小让判决书成为一纸空文的风险。 被上诉人西陵区住保中心辩称：闫永兰诉请西陵区住保中心仅以事实收养关系确认闫永兰被征收房屋共有权人的请求缺乏事实和法律依据。依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条，被征收人是指被征收房屋所有权人，闫永兰并非被征收房屋证载所有权人，因而闫永兰应当依法提供有效证据证明闫永兰系案涉房屋共有权人，闫永兰未能向西陵区住保中心提交补办收养手续或收养公证资料，以及案涉房屋所有权人闫培章户籍登记管理资料等能证明收养关系的直接证据，且闫培章儿媳即云素青及闫鹏作为亲属均否认闫永兰养女身份的情况下，西陵区住保中心无法确认闫永兰能否依据继承权而成为案涉房屋共有权人。闫永兰与闫培章的事实收养关系是否成立需经司法机关进行确认，西陵区住保中心无权对事实收养关系是否成立进行认定。故西陵区住保中心与云素青签订案涉协议并无过错。闫永兰仅以收养关系主张继承权，在未办理收养手续的情况下应积极通过司法确认事实收养关系。在征收公告发布长达五年多时间，闫永兰未能提供充分证据的情况下，西陵区住保中心与原审第三人签订案涉补偿协议符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定。请求法院驳回闫永兰的上诉请求。 原审第三人云素青的述称与西陵区住保中心答辩意见相同。 当事人向原审法院提交的证据已随案移送本院，本院经审查所认定的案件事实与原审相同。另查明：《庙嘴长江大桥项目西坝片区房屋征收安置补偿调整方案》中规定，房屋征收补偿实行货币补偿或产权调换。被征收房屋的建筑面积及用途以《房屋所有权证》或《不动产权证书》载明的内容为依据。被征收房屋的价值以房地产评估机构出具的评估报告为依据计算补偿金额。对于住宅用房的货币补偿奖励为被征收人选择货币补偿并在征收签约期限内签订征收协议的，按照被征收房屋评估价格上浮20%给予奖励。 本院认为，本案系撤销房屋征收补偿协议纠纷，结合本案事实及当事人陈述，双方当事人争议的焦点为西陵区住保中心与云素青签订的《房屋征收补偿协议》是否应予撤销。 本案中，案涉房屋的所有权人为闫培章，在闫培章及配偶王玉秀去世，二人之子闫永忠也去世的情况下，闫永忠之妻云素青及其子闫鹏为法定继承人，闫鹏对云素青的签约资格予以认可，故西陵区住保中心与云素青依据《庙嘴长江大桥项目西坝片区房屋征收安置补偿调整方案》签订《房屋征收补偿协议》，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定。 关于闫永兰是否是闫培章的养女，尽管闫永兰提供了相关证据，但云素青及闫鹏提出异议。在西陵区住保中心无法确认闫永兰系闫培章养女的情况下，闫永兰是否是闫培章的养女需经司法途径予以确认。待司法确认后，继承人之间可以对房屋征收补偿进行分配。关于闫永兰提出西陵区住保中心在征收闫培章房屋过程中就闫永兰是否是闫培章的养女未尽到谨慎的审查义务问题。在闫永兰未提供符合条件的证据证明其系闫培章养女，且云素青、闫鹏提出异议的情况下，西陵区住保中心作为房屋征收部门无法确认闫永兰是否系闫培章的养女。闫永兰的该上诉理由不能成立，本院不予支持。 综上，西陵区住保中心与云素青签订的第XB2120号《房屋征收补偿协议》并无不当。闫永兰的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。原审判决正确。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本案二审诉讼费50元，由上诉人闫永兰负担。 本判决为终审判决。 审判长 甘 杨 审判员 胡振元 审判员 胡建华 二〇二一年三月二十九日 法官助理邹文娟 书记员陈悦