山西省运城市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）晋08行初14号 原告太钢集团临汾钢铁有限公司，住所地临汾市尧都区桥东街**。 法定代表人李学峰，董事长。 委托代理人景东亮，该公司法律顾问。 委托代理人陈相军，北京大成（太原）律师事务所律师。 被告霍州市人民政府，住所地霍州市开元街。 法定代表人（出庭负责人）李青雁，市长。 委托代理人闫会波，霍州市自然资源局局长。 委托代理人段彦峰，山西金贝（临汾）律师事务所律师。 原告太钢集团临汾钢铁有限公司（以下简称临钢公司）诉被告霍州市人民政府继续履行行政协议案，于2021年1月4日向本院提起行政诉讼。本院于2021年1月8日立案后，于2021年2月1日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2021年2月20日、3月15日公开开庭审理了本案。原告委托代理人景东亮、陈相军，被告霍州市人民政府市长李青雁及委托代理人闫会波、段彦峰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告临钢公司诉称，被告为开发建设霍州市七里峪景区旅游产业，于2020年6月委托中国城市建设研究院编制《山西省霍州市中镇霍山七里峪景区入口片区修建性详细规划》。因规划区所在位置为始建于1965年的原红星机械厂，1984年后并入原告，成为原告的分公司即临钢机械厂。被告与原告协商于2015年11月18日签订了《临钢机械厂土地处置协议》。《临钢机械厂土地处置协议》签订后，原告认真履行协议内容。经山西省国资委批准，成立了临汾临飞房地产开发有限公司，作为原告进行土地处置的载体；对临钢机械厂相关机器设备等动产运回处置；陆续迁出和安置临钢机械厂员工；已出租房屋维持原状；并严格按照《七里峪景区入口片区详规》的基本框架和功能定位，坚持生态保护第一的原则，保护性使用协议内土地。但时至今日，被告仍未按照约定履行《临钢机械厂土地处置协议》相关内容，诉讼请求：判令被告继续履行与原告签订的《临钢机械厂土地处置协议》。 原告向本院提交以下证据：1、《山西省霍州市中镇霍山七里峪景区入口片区修建性详细规划》；2、霍州市政府、临钢公司关于协商利用原临钢机械厂合作发展旅游产业有关事宜的会议纪要；3、霍州市政府、临钢公司《投资发展旅游产业合作意向书》；4、霍州市七里峪景区片区修建性详细规划方案会议纪要；5、测绘合同；6、临钢公司凌云机械厂项目用地勘测定界图；7、2012年3月28日霍州市政府、太钢集团、临汾公司会议纪要；8、证人证言；9、《临钢机械厂土地处置协议》；10、晋国资改革函（2015）307号；11、霍政函（2016）19号；12、证人证言、电子邮件发送截屏；13、关于对《收回国有土地使用权告知书》的复函；14、国土资规（2016）3号；15、晋政发（2017）54号；16、钢联发（2016）8号；17、《临钢之声》关于李**总理到太钢集团临钢公司考察的报道；18、运城市中级人民法院（2020）晋08行初146号行政裁定书；19、《土地勘测定界技术报告书》；20、机械厂安置村民情况；21、山西省冶金工业厅（1994）晋冶财字第198号文件。 被告霍州市人民政府辩称，一、《临钢机械厂土地处置协议》应为民事合同，原告将其定性为行政协议是错误的。首先，答辩人认为，2015年11月18日，原告与答辩人签订的《临钢机械厂土地处置协议》（以下简称《协议》），从内容上看，是双方关于答辩人收回临钢机械厂国有划拨土地使用权，原告要求给予相邻的土地办理出让手续，作为交换条件而自行签订的《协议》。这一协议不是为了实现行政管理或者公共服务目标，也不具有行政法上权利义务的内容，因此不属于行政诉讼法规定的行政协议。其次，从最高人民法院《关于审理行政协议案件若干问题的规定》（以下简称《行政协议规定》）第2条所列举的行政协议的六大类型上看，《土地处置协议》明显不属于其中的任何一类。所以，原告将《临钢机械厂土地处置协议》定性为行政协议是错误的。二、退一步讲，即使认定该《协议》属于行政协议，原告现在起诉明显超过了法定的诉讼时效。《行政协议规定》第25条规定，公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议提起诉讼的，诉讼时效参照民事法律规范确定。民法规定的普通民事纠纷诉讼时效为3年，原告现在起诉，明显超过了3年的诉讼时效。三、该《协议》存在重大错误和严重违法的问题，这是导致该协议不能履行的根本原因。一是，该协议对约定出让给原告的172.26亩土地的定性存在严重错误，答辩人对其中的大部分土地的使用根本没有处分权。协议认为原临钢机械厂实际占用的580.73亩土地全部属于国有划拨用地，可是事后经调查，这580.73亩土地中，真正办理了集体土地征收、国有土地使用权划拨手续的只有414.27亩（包括拟定收回的408.47亩和北关村火车站库房5.8亩），其余的166.46亩土地都属于归尉侯村所有的集体土地，其中有些还属于农用地。这些土地还不归国家所有，也就是说政府对这166.46亩土地的使用没有处分权。可是《协议》却认为这些集体土地是工业用途的国有划拨土地，并约定将其出让给原告，这就犯了无处分权的人处分了他人财产的错误。由于这一认识错误，导致《协议》约定的把166.46亩另加北关村火车站库房5.8亩，共计172.26亩土地出让给原告的行为根本无法实施。因为出让的前提条件就不具备，要出让首先要解决对农村集体土地的征收，补偿安置，改变土地所有权的性质等问题。而集体土地征收需要办理省级、国务院审批手续，还涉及到对农民的征地补偿问题，这需要一大笔资金。由于《协议》的认识错误，导致上述问题都未涉及，更未作出约定。所以就造成了《协议》从签订之日起就无法履行。二是由于原告取得出让土地的目的是为了进行商业用途的房地产开发，而不是为了公共利益，这就导致征收集体土地工作根本无法实施，约定的出让土地工作更无从谈起。《土地管理法》第45条规定，国家征收农民集体所有的土地的前提条件必须是为了公共利益的需要，在这个大前提下，该条列举了军事、外交用地等六种具体情形。而进行商业用途的房地产开发显然不是为了公共利益，也不在列举的六种情形之内，这就导致征收集体土地的工作根本无法开展实施，将约定的土地出让给原告的工作更无从谈起。三是《协议》为答辩人依法收回原临钢机械厂停止使用的408.47亩国有划拨土地使用权附加了将另外172.26亩土地出让给原告且对408.47亩土地进行评估补偿这一条件，这一约定与相关的土地管理法律法规相违背，严重损害了公共利益。且原告无签订《协议》的主体资格，因此《协议》是无效的。答辩人依据《土地管理法》第58条第1款第3项及《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第47条第1款之规定，收回原临钢机械厂停止使用的408.47亩国有划拨土地使用权与《协议》中提到的把另外172.26亩土地出让给原告，这是两个彼此独立、性质完全不同的法律行为，《协议》却把二者纠缠到了一起，这是错误的。答辩人能否依法收回案涉土地的使用权，唯一判断标准就是看该行为是否符合前述法律法规的规定，除此之外，任何人为的附加条件都是违法的。《协议》正是人为的为答辩人依法收回案涉国有划拨土地使用权附加了把172.26亩土地出让给原告，且对本应无偿收回的408.47亩国有划拨土地进行评估补偿这一条件，这样约定明显违反了上述法律法规中规定的“无偿收回”的原则，使无偿收回变成了“有偿收回”。这样约定的后果将使公共利益严重受损，所以应认定《协议》无效。从另一个角度说，根据相关规定，原临钢机械厂所享有的408.47亩国有划拨土地使用权并不属于临钢机械厂的自有财产，更不归原告所享有，原告对此土地使用权没有行使处分权的主体资格。原告将本不属于自己所有的财产拿来和答辩人进行交换，这既是一种认识错误，也是违法行使处分权的典型表现，原告无签订《协议》的主体资格，因此《协议》是无效的。四是《协议》约定不经过“招拍挂”程序，直接将172.26亩土地出让给原告，这样的约定因严重违法而无效。众所周知，国家三令五申，商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让（见《物权法》第137条第2款、国土资源部《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》第4条第1款等）。而《协议》却违反前述强制性规定，约定不经过法定的“招拍挂”程序，直接把172.26亩土地出让给原告，用于经营性商业开发，这样的约定明显违法。根据《行政协议规定》第12条第2款、第27条第2款关于人民法院审理行政协议案件，可以适用民事法律规范，确认行政协议无效；以及可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定，违反法律、法规强制性规定的协议属于无效协议。综上，《协议》不属于行政协议，且超过了诉讼时效，其内容存在重大错误和严重违法问题，导致不能履行。原告要求继续履行《协议》的诉讼请求不能成立，法庭应依法驳回原告起诉。 被告霍州市人民政府向本院提交以下证据：1、《临钢机械厂土地处置协议》；2、霍州市李曹镇尉侯村委会出具的证明2份；3、霍州市自然资源局出具的证明1份；4、霍州市城乡总体规划图；5、七里峪景区入口片区的修建性详细规划；6、省政府（2020）262号令关于河道保护的规定 本院对上述证据认证如下：原、被告提交的证据，均符合证据的真实性、合法性、关联性，可从不同方面证明本案相关事实，本院均予采纳。 经审理查明，国营红星农业机械厂筹办于上世纪六十年代，1984年12月国营红星农业机械厂并入临汾钢铁厂，1985年5月临汾钢铁公司成立临汾钢铁公司机械制造厂（凌云机械厂）。经临汾钢铁公司机械制造厂申请，1994年8月霍州市土地管理局给其办理土地登记手续六宗，发放了国有土地使用权证，证号分别为国用土字第07070080、07070081、07070082、07070083、07070084、07070099、07070100号。2015年11月18日，原告临钢公司与被告霍州市政府达成《临钢机械厂土地处置协议》，约定：一、乙方同意甲方收储乙方机械厂河道以北全部和河道以南部分共408.47亩土地（含一级水站的4.4亩），甲方同意将乙方留用的河道以南和位于北关村的火车站库房两处共172.26亩土地的划拨土地使用权给予补办土地出让手续，在符合城乡规划的前提下，将土地用途由工业用途变更为商业用途，按照本协议约定的时间为乙方办理新的土地使用权证。二、本协议签订后15日内甲方委托相关部门分别对收储的408.47亩土地及地上建筑物、设施设备等附着物及乙方留用的172.26亩土地进行评估，以确定甲方向乙方支付的土地收储补偿金和乙方应向政府补缴的土地出让金。评估部门出具评估报告后5日内，双方签订土地收储合同，甲方向乙方支付土地收储补偿金；乙方向甲方补缴土地出让金。若土地公开挂牌出让时，由乙方的全资子公司临汾临飞房地产开发有限公司参与甲方组织的172.26亩土地的挂牌出让行为。若有其他公司竞标取得172.26亩土地（出价高于土地收储补偿金），由甲方将土地补偿金直接返还乙方。三、乙方向甲方补缴土地出让金后一个月之内，甲方土地管理部门为乙方办结留用土地的变更手续，并颁发新的《国有土地使用证》。其中位于七里峪风景区内的166.46亩土地由工业用途变更为商业用途，位于北关村的火车站库房5.8亩土地由仓储用途变更为商住用途。四、乙方取得新的《国有土地使用证》后三个月之内，将机械厂的机器设备等动产运回乙方进行处置，甲方做好相关协调工作。五、乙方将机器设备等动产运回安置后一个月之内，将其余408.47亩土地及其范围内的建筑物、构筑物、设施等移交给甲方处置，并办理土地移交手续。六、乙方负责在取得新的《国有土地使用证》后三个月之内，迁出和安置现住机械厂全部员工，已出租房屋维持现状，不得再行续签。七、乙方严格按照七里峪景区入口片区详规的基本框架和功能定位对景区保留土地实施开发建设，开发建设方案诸如区域布局、建设风格等需经甲方同意后方可实施。乙方开发过程中要坚持生态保护第一的原则，不得对周边环境造成破坏，并要承担相应的生态修复责任和义务。 上述协议签订后至今未实际履行。2020年5月28日霍州市自然资源局对临钢公司作出27号土地收回决定：一、依法无偿收回你单位位于霍州市李曹镇（原红星机械厂用地）的国有土地使用权。用地面积272215.7平方米（合408.32亩）。二、注销你单位位于霍州市李曹镇的国有土地使用权（土地证号：07070099、07070080、07070081、07070082、07070083、07070084)、土地使用权类型是划拨、用地面积是272215.7平方米（合408.32亩）的土地登记和国有土地使用证。三、由我局委托有专业资质的评估机构以现状对地上建筑物和其他附着物等资产残值进行评估，根据评估结果，霍州市人民政府给予临钢公司适当补偿。临钢公司不服，向临汾市政府申请复议。2020年12月10日临汾市政府作出10号复议决定，维持了霍州市政府的土地收回行为。原告临钢公司于2020年11月5日向本院提起诉讼，诉讼请求：1.撤销被告一批准霍州市自然资源局作出的霍自然资源[2020]27号《关于收回太钢集团临汾钢铁有限公司国有建设用地使用权的决定书》、撤销被告二作出的临政复决[2020]10《临汾市人民政府行政复议决定书》；2.判令被告一继续履行与原告签订的《临钢机械厂土地处置协议》。本院于2020年12月15日以原告起诉不符合“一行为一诉”，裁定驳回原告的起诉。原告临钢公司于2021年1月4日重新提起本案诉讼，同时另案起诉霍州市人民政府、临汾市人民政府行政处理及行政复议案，请求判令撤销霍州市人民政府批准霍州市自然资源局作出的霍自然资函［2020］27号《关于收回太钢集团临汾钢铁有限公司国有建设用地使用权的决定书》、撤销临汾市人民政府临政复决［2020］10号行政复议决定书。 本院认为，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十五条规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议提起诉讼的，诉讼时效参照民事法律规范确定；对行政机关变更、解除行政协议等行政行为提起诉讼的，起诉期限依照行政诉讼法及其司法解释确定。”《中华人民共和国民法典》第一百八十八条规定：“向人民法院请求保护民事权利的诉讼时效期间为三年。”本案中，案涉土地处置协议，系霍州市人民政府为履行土地管理法赋予其对土地资源的行政管理职责，实现珍惜利用土地资源的公共利益目的，与原告协商达成的协议，属于行政协议。本案是原告以被告未按照约定履行案涉协议而提起的请求继续履行协议的行政诉讼，应当参照适用民事法律规范关于诉讼时效的规定。结合本案案情，原告与被告于2015年11月18日签订《临钢机械厂土地处置协议》，约定协议签订后15日内甲方（霍州市政府）委托相关部门分别对收储的408.47亩土地及地上建筑物、设施设备等附着物及乙方留用的172.26亩土地进行评估。这一委托评估行为是协议后续履行的前置环节，甲方（霍州市政府）不履行这一协议约定的委托评估行为，则后续履约行为无从谈起，因此，在本协议签订后15日内霍州市政府未履行委托评估行为时，原告即享有起诉请求履行协议的诉权，本案诉讼时效开始计算，至原告2020年11月提起本案诉讼时已远远超过法定的三年诉讼时效，原告无证据证明存在诉讼时效中止、中断、延长的事由，被告抗辩原告超过诉讼时效起诉成立，本院予以认可。依据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十五条、《中华人民共和国民法典》第一百八十八条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第二百一十九条的规定，判决如下： 驳回原告太钢集团临汾钢铁有限公司的诉讼请求。 本案诉讼费用50元，由原告太钢集团临汾钢铁有限公司负担。 如不服本判决，可以在判决书中送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山西省高级人民法院。 审 判 长  张晓波 审 判 员  裴黎杰 人民陪审员  刘引第 二〇二一年三月十八日 法官助理董珊珊 书记员赵敏