广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）桂行终39号 上诉人（一审原告）张文，男，1952年6月18日出生，汉族，农民，住钦州市钦南区。 被上诉人（一审被告）钦州市钦南区人民政府，住所地：钦州市钦南区金海湾东大街111号。 法定代表人胡颎，区长。 委托诉讼代理人陆霞，钦州市钦南区司法局工作人员。 委托诉讼代理人步翠锁，上海市浩信（南宁）律师事务所律师。 上诉人张文因其诉钦州市钦南区人民政府（以下简称钦南区政府）政府信息公开一案，不服钦州市中级人民法院（2020）桂07行初91号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理本案。本案现已审理终结。 -2- 钦州市中级人民法院一审查明：原告张文于2020年8月25日向被告钦南区政府提交《政府信息公开申请书》，该申请称：根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十九条“对涉及公众利益调整、需要公众广泛知晓或者需要公众参与决策的政府信息，行政机关应当主动公开”、第二十条“行政机关应当依照本条例第十九条的规定，主动公开本行政机关的下列政府信息：（五）办理行政许可和其他对外管理事项的依据、条件、程序以及办理结果”的规定，申请人要求提供本村组的《农村土地承包经营权确权登记颁证文件材料归档范围和档案保管期限表》确权登记类的有关材料：1.农村土地承包经营权登记薄；2.调查草图；3.地块分布图；4.地籍地形图；5.土地承包经营权空间位置图；6.发包方调查表；7.承包方调查表；8.承包地块调查表；9.农村土地承包经营权调查信息公示表；10.现场勘查确认登记表；11.农村土地承包经营权公示结果归户表；12.登记发证原始材料；13.承包地确权情况核实公示；14.公告材料；15.农户签字确认表；16.村组土地承包情况汇总表；17.承包权证发放登记表；18.农村土地（耕地）承包合同及台帐等1-18项公开的政府信息。钦南区政府于2020年8月26日签收，于2020年9月1日将张文的申请转钦州市钦南区农业农村局办理。钦州市钦南区农业农村局于2020年9月8日向张文作出了《钦南区农业农村局关于康熙岭××村委团××组张文申请政府信息公开的答复》，该答复认为：农村土地承包经营权确权登记颁证调查图件属涉密测绘地理信 -3- 息,直接关系国家主权、安全和利益。农户个人信息涉及个人隐私,也属于涉密数据。根据以上法律法规规定,康熙岭镇团和村委团二村民小组有关确权登记类相关材料属于涉密资料,不予公开。钦南区政府也于2020年11月3日再次向张文作出相同的答复并送达原告。张文不服，提起本案诉讼，请求：1.确认钦南区政府拒绝履行法定职责向其提供农村土地承包经营权确权登记颁证公开的确权登记类档案永久资料的政府信息的具体行政行为违法；2.责令钦南区政府履行法定职责向其提供农村土地承包经营权确权登记颁证公开的确权登记类档案资料。 钦州市中级人民法院一审判决认为：《中华人民共和国政府信息公开条例》第十条规定,“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开。行政机关从公民、法人和其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开；行政机关获取的其他行政机关的政府信息，由制作或者最初获取该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。”该规定确立了“谁制作谁公开，谁保存谁公开”的原则。本案中，钦南区政府于2020年8月26日收到张文的申请后，依照《中华人民共和国政府信息公开条例》第十条的规定于2020年9月1日将张文的申请事项转钦州市钦南区农业农村局办理，已经履行了转交相关职能部门办理的职责。钦州市钦南区农业农村局于2020年9月8日向张文作出了《钦 -4- 南区农业农村局关于康熙岭××村委团××组张文申请政府信息公开的答复》，该答复认为：农村土地承包经营权确权登记颁证调查图件属涉密测绘地理信息,直接关系国家主权、安全和利益。农户个人信息涉及个人隐私,也属于涉密数据。根据以上法律法规规定,康熙岭镇团和村委团二村民小组有关确权登记类相关材料属于涉密资料,不予公开。据此，钦南区政府负责农村土地承包经营权确权登记颁证等职权的职能部门钦南区农业农村局己经对张文的申请事项履行了答复即是否公开或不予公开的告知职责。张文如对该《钦南区农业农村局关于康熙岭××村委团××组张文申请政府信息公开的答复》不服，可另行起诉。 本案中，原告张文直接起诉的请求是判决确认被告钦南区政府拒绝履行法定职责向其提供农村土地承包经营权确权登记颁证公开的确权登记类档案永久资料的政府信息的具体行政行为违法和请求判决钦南区政府履行法定职责向其提供农村土地承包经营权确权登记颁证公开的确权登记类档案资料。经查，钦南区政府收到张文的政府信息公开申请后，已将申请转交给钦州市钦南区农业农村局办理，该行为符合《中华人民共和国政府信息公开条例》第十条规定。张文请求确认钦南区政府拒绝履行向其提供农村土地承包经营权确权登记颁证公开的确权登记类档案永久资料的政府信息的行为违法的主张，无事实依据，不予支持。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》关于政府信息公开实 -5- 行“谁制作谁公开，谁保存谁公开”的原则，钦南区政府在收到张文的政府信息公开申请后，已将该申请事项转交给政府职能部门钦南区农业农村局办理，钦南区农业农村局于2020年9月8日已向张文作出了《钦南区农业农村局关于康熙岭××村委团××组张文申请政府信息公开的答复》，张文请求法院判决钦南区政府向其提供本村民小组农村土地承包经营权确权登记颁证公开的确权登记类档案资料，无法律依据，不予支持。一审法院在庭审时向张文释明，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》关于政府信息公开实行“谁制作谁公开，谁保存谁公开”的原则，本案中张文申请公开的信息应由钦州市钦南区农业农村局公开，不应由钦南区政府公开。如张文对钦南区农业农村局提供的政府信息公开答复不服，可另行提起诉讼。综上所述，张文的诉讼请求不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回张文的诉讼请求。 上诉人张文上诉称：《中华人民共和国行政诉讼法》第三条第三款规定：“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。”《最高人民法院关于适用的解释》第一百二十八条第二款规定：“行政机关负责人出庭应诉的，可以另行委托一至二名诉讼代理人。行政机关负责人不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭，不得仅委托律师出庭。”本案一审时钦南区 -6- 政府负责人拒不出庭应诉，也不委托行政机关相应的工作人员出庭，仅委托律师一人出庭，属遗漏当事人和违法缺席判决，严重违反法定程序，请求二审法院裁定撤销一审判决，发回重审。 被上诉人钦南区政府答辩称：钦南区政府已对上诉人张文的信息公开申请作出书面答复，答复内容适当，符合法律规定，上诉人的诉求没有事实和法律依据。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。 经审查，一审判决认定的证据合法有效，本院予以确认。据此，本院二审查明的事实与一审判决查明的事实一致。 本院认为：关于政府信息公开主体的确定问题。《中华人民共和国政府信息公开条例》第二章的名称为：“公开的主体和范围”，该章是政府信息公开主体和范围的专门规定，其中第十条规定行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关获取的其他行政机关的政府信息，由制作或者最初获取该政府信息的行政机关负责公开，由此确立了行政机关制作的政府信息“谁制作谁公开”的原则。《农村土地承包经营权确权登记颁证档案管理办法》第五条规定：“县级以上农村土地承包管理部门负责对本级承包地确权档案工作的领导，将档案工作纳入本行政区域内承包地确权工作中统筹规划、组织协调、检查验收；同级档案行政管理部门负责对承包地确权文件材料的形成、积累、归档和移交工作进行业务培训和监督指导。”第六 -7- 条规定：“县级以上农村土地承包管理部门和档案行政管理部门应当建立健全承包地确权文件材料的收集、整理、归档、保管、利用等各项制度，确保承包地确权档案资料的齐全、完整、真实、有效。”从以上规定可知，农村土地承包经营权确权登记颁证的文件材料由县级以上农村土地承包管理部门负责收集、整理、归档、保管，即属于其制作和保管。因此，钦南区政府不是农村土地承包经营权确权登记颁证文件材料的制作主体，其没有公开的法定职责。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十六条“所申请公开信息不属于本行政机关负责公开的，告知申请人并说明理由；能够确定负责公开该政府信息的行政机关的，告知申请人该行政机关的名称、联系方式”的规定，钦南区政府收到张文的申请后，于2020年9月1日将张文的申请转交钦州市钦南区农业农村局办理，有事实和法律依据。钦州市钦南区农业农村局对张文的申请已作出答复，如果张文对该局作出的答复不服，应另寻救济。 关于一审诉讼程序问题。上诉人张文上诉主张“本案一审时钦南区政府负责人拒不出庭应诉，也不委托行政机关相应的工作人员出庭，仅委托律师一人出庭，属遗漏当事人和违法缺席判决，严重违反法定程序。”《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十二条规定：“行政机关负责人和行政机关相应的工作人员均不出庭，仅委托律师出庭的或者人 -8- 民法院书面建议行政机关负责人出庭应诉，行政机关负责人不出庭应诉的，人民法院应当记录在案和在裁判文书中载明，并可以建议有关机关依法作出处理。”从该条文可知，法律规定了行政机关负责人应当出庭应诉或者委托行政机关相应的工作人员出庭应诉，如果行政机关拒不派员出庭的，其法律后果不是法院无权裁判，而是法院当然有权裁判，并且对于该行政机关未派员出庭应诉的情况，有提出司法建议权。也就是说，行政机关未派员出庭应诉，不属于人民法院审判程序不合法。 综上所述，一审判决认定事实清楚，程序合法，判决结果正确。上诉人张文提出的上诉理由不成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件诉讼费50元，由上诉人张文负担。 本判决为终审判决。 审判长  王小成 审判员  陈伟红 -9- 审判员班艳 二○二一年三月十五日 法官助理杜瀚洋 书记员朱明明