辽宁省高级人民法院行 政 判 决 书（2021）辽行终43号上诉人（一审原告）马山，男，汉族，1966年9月2日出生，工人，住辽宁省北票市。上诉人（一审原告）贡德平，男，汉族，1962年5月3日出生，工人，住辽宁省北票市。上诉人（一审原告）陈德全，男，汉族，1962年1月9日出生，退休工人，住辽宁省朝阳市双塔区。上诉人（一审原告）杨光，男，汉族，1971年9月4日出生，无职业，住辽宁省北票市。上诉人（一审原告）季华，女，汉族，1954年1月20日出生，无职业，住辽宁省北票市。上诉人（一审原告）王海英，女，汉族，1968年6月7日出生，退休工人，住辽宁省北票市。被上诉人（一审被告）北票市人民政府，住所地辽宁省北票市市府街8号。法定代表人付宗义，该市政府市长。被上诉人（一审被告）朝阳市人民政府，住所地辽宁省朝阳市双塔区朝阳大街三段7号。法定代表人谢卫东，该市政府市长。上诉人马山、贡德平、陈德全、杨光、季华、王海英因与北票市人民政府、朝阳市人民政府撤销房屋征收决定、行政复议决定一案，不服辽宁省朝阳市中级人民法院（2020）辽13行初79号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。一审法院经审理查明,2016年1月北票市人民政府制定《北票市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》。2020年6月8日北票市自然资源局作出情况说明，“《北票市土地利用总体规划(2006-2020)》涉及北票城南棚户区(含铁路区域)改造项目，该规划方案(含数据库、图件)为保密范围，不予提供。”同日北票市城乡规划局作出情况说明，“北票市××××棚户区(含铁路区域)改造项目位于北票市城区南部，该项目用地在《北票市城市总体规划(2016-2030)》的中心城区范围内。”马山、贡德平、陈德全、杨光、季华、王海英的房屋坐落于北票市××××棚户区，位于《北票市城市总体规划(2016-2030)》中心城区规范围内，其房屋均是借用或占用铁路土地建筑的，属于国有土地被征收对象。2020年3月26日，北票市房屋征收管理局作出《北票市棚户区(含铁路区域)国有土地房屋征收社会稳定风险评估报告》，主要内容为“经综合评估，此地域房屋征收的社会稳定风险系数较大，请市委、市政府予以高度重视。”2020年4月10日，北票市人民政府作出关于《补偿安置方案(征求意见稿)》公告，主要内容，征求意见期限为2020年4月10日至2020年5月12日，征求居民意见。并附公告《补偿安置方案(征求意见稿)》、《北票市棚户区(含铁路区域)房屋征收范围图》，在征收范围对公告内容予以张贴、拍照。2020年5月13日，北票市人民政府发布《房屋征收决定》，并附加公告《补偿安置方案》、《北票市棚户区(含铁路区域)房屋征收范围图》，在征收范围对公告内容予以张贴、拍照。马山、贡德平、陈德全、杨光、季华、王海英对《房屋征收决定》、《补偿安置方案》不服，于2020年5月21日向朝阳市人民政府申请复议，朝阳市人民政府于2020年6月29日作出《行政复议决定》，维持了北票市人民政府作出的《房屋征收决定》、《补偿安置方案》。马山、贡德平、陈德全、杨光、季华、王海英对《行政复议决定》不服，向本院提起行政诉讼。一审法院认为，根据《国有土地房屋征收与补偿条例》第九条、第十条，《中华人民共和国行政复议法》第十二条的规定，北票市人民政府、朝阳市人民政府具有作出被诉行政行为的法定职权。北票市人民政府根据《北票市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》，北票市自然资源局根据《北票市土地利用总体规划(2006-2020)》，北票市城乡规划局根据《北票市城市总体规划(2016-2030)》，对北票市棚户区(含铁路区域)房屋进行征收。征收时，征收人进行了征收工作社会稳定风险评估，作出了《补偿安置方案(征求意见稿)》、《房屋征收决定》、《补偿安置方案》、《北票市棚户区(含铁路区域)房屋征收范围图》，并在法定期限予以张贴、公告，征收人作出上述风险评估、决定、方案等的程序符合相关法律规定。原告起诉主要理由是，征收土地中包括集体土地，未制定货币补偿安置方案，征收不是为了公共利益三方面问题。根据原告提供的房证及档案材料，能够认定征收其房屋所占土地为国有土地，根据规划本次征收范围内不包括集体土地。征收国有土地上房屋应制定产权调换和货币补偿是原则性规定，但根据住房和城乡建设部办公厅等五部门文件精神及北票市房地产市场及棚户区改造的实际情况，此次征收只采取产权调换方式给予补偿符合文件精神，并未损害被征收人的合法权益。根据北票市人民政府提供的上述第十三个五年规划纲要、土地利用总体规划、城市总体规划，对北票市中心城区范围内国有土地上的棚户区(含铁路区域)房屋作出的征收决定，符合北票市国民经济发展、城市总体规划的需要，合理利用了土地、改善了居住条件、提高了城市形象，现征收范围内的绝大部分居民自愿与北票市人民政府签订了补偿安置协议。故北票市人民政府在此次征收中，作出的《房屋征收决定》、《补偿安置方案》程序和内容并无不当。因《补偿安置方案》是征收过程中的一个过程行为，不应作为一个单独的行政行为提起诉讼，原告只申请复议《房屋征收决定》即可，原告申请复议了《补偿安置方案》、《房屋征收决定》，朝阳市人民政府对《补偿安置方案》、《房屋征收决定》作出复议决定，并不影响本案的结果。经向原告释明，原告同意本案只审理《房屋征收决定》、《行政复议决定》二个部分请求。北票市人民政府作出的《房屋征收决定》程序和内容，符合相关法律、法规和文件精神，朝阳市人民政府作出的《行政复议决定》认定事实清楚、适用法律正确，程序合法。综上，原告提起诉讼的事实不能成立，其要求撤销《房屋征收决定》、《行政复议决定》的请求，一审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十五条的规定，判决如下：驳回原告马山、贡德平、陈德全、杨光、季华、王海英的诉讼请求。案件受理费50元，由原告负担。马山、贡德平、陈德全、杨光、季华、王海英上诉请求：1、请求撤销辽宁省朝阳市中级人民法院（2020)辽13行初79号行政判决，依法改判或者将本案发回重审；2、请求撤销北票市人民政府作出的《城南棚户区（含铁路区域）建设用地范围内国有土地上房屋征收决定》；3、请求撤销朝阳市人民政府作出的《行政复议决定书》（朝政行复字（2020)36号）。4、本案一审、二审诉讼费由一审被告承担。事实与理由：一、一审法院适用法律错误。根据《行政诉讼法》第六十三条第一款的明文规定，人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。但是一审法院判决的依据却是所谓的“住房和城乡建设部办公厅等五部门文件精神及北票市房地产市场及棚户区改造的实际情况”。同时，一审法院依据的所谓的文件精神也是不明确的，一审法院也没有说清楚该文件精神的具体内容，判决依据模糊不清，不可能保证判决的公正性、合法性。二、一审法院没有查清案件事实。朝阳市人民政府在其行政复议决定书中已经确认北票市人民政府作出的征收决定不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，但是朝阳市人民政府作为行政机关，站在政策的角度还是没有支持上诉人的复议请求。人民法院在审理行政案件时，应当客观、公正的审理，完全依据事实和法律，不应当考虑其他因素。一审法院的裁判理由和朝阳市人民政府行政复议决定书一样，其判决的合法性、公正性存在很大的疑问。三、根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条的规定，被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。但是从北票市人民政府征收决定附具的补偿安置方案可知，北票市人民政府对于被征收人房屋可以进行货币补偿的权利只字未提，剥夺了上诉人选择货币补偿的合法权利，征收补偿安置方案明显违反法律的强制性规定。综上所述，上诉人认为北票市人民政府作出的上述征收决定不符合法律规定，朝阳市人民政府作出的《行政复议决定书》明显违法。一审法院判决驳回上诉人诉讼请求没有任何法律上的依据。北票市人民政府未提交书面答辩意见。朝阳市人民政府未提交书面答辩意见。本院审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，北票市人民政府对案涉地块实施征收前按照法律规定履行了相应的法定程序，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》和北票市人民政府制定的第十三个五年规划纲要及土地利用总体规划、城市总体规划以及北票市房地产市场及棚户区改造的客观实际情况，并结合住房和城乡建设部办公厅等五部门文件精神，作出的《城南棚户区（含铁路区域）建设用地范围内国有土地上房屋征收决定》符合北票市国民经济发展、城市总体规划的需要，合理利用了土地、改善了居住条件、提高了城市形象，原审已查明征收范围内的绝大部分居民都自愿与北票市人民政府签订了补偿安置协议。北票市人民政府作出案涉征收决定的程序和内容符合相关法律、法规和政策精神，朝阳市人民政府作出的《行政复议决定》认定事实清楚、适用法律正确，程序合法。马山、贡德平、陈德全、杨光、季华、王海英提出的上诉请求，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由马山、贡德平、陈德全、杨光、季华、王海英负担。本判决为终审判决。审判长  李侃审判员  杜刚审判员  李明二〇二一年三月二十三日法官助理张廓书记员赵晓迪