广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2021）粤71行终315号上诉人（原审原告）：蒋仕恩，男，汉族，19××年×月×日出生，身份证住址广州市增城区××××××××××××××，公民身份号码440××××××××××××11X。委托代理人：郭峰、莫馥榕，均为北京德恒（广州）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广州市增城区中新镇人民政府，住所地广州市增城区×××××××××。法定代表人：温洪义，镇长。委托代理人：郭庆荣，该单位工作人员。委托代理人：刘水发，广东兆鹏律师事务所律师。原审第三人：广州市增城区×××××××民委员会，住所地广州市增城区×××××××××××。负责人：魏远航。原审第三人：赖景辉，男，汉族，19××年×月×日出生，身份证住址广州市增城区××××××××××××××，公民身份号码440××××××××××××411。原审第三人：何启文，男，汉族，19××年×月×日出生，身份证住址广东省广州市芳村区××××××，公民身份号码440××××××××××××333。原审第三人：欧海英，女，汉族，19××年×月×日出生，身份证住址广东省佛山市南海区××××××××××××，公民身份号码440××××××××××××868。上诉人蒋仕恩因诉被上诉人广州市增城区中新镇人民政府（以下简称中新镇政府）、原审第三人广州市增城区×××××××民委员会（以下简称慈岭村委会）、赖景辉、何启文、欧海英确认行政征收、征用补偿协议无效一案，不服广州铁路运输法院（2020）粤7101行初1915号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。原审法院经审理查明，2004年3月25日，蒋仕恩（乙方）与原增城市××××××高埔合作社（甲方）签订《土地承包合同》，其中约定乙方承包甲方的40亩荒山地、7亩荒废水田用于农业经营；承包期限为五十年，自2004年3月28日起至2054年12月30日止；承包期内，乙方有承包继承权与第三者合作经营或转让给第三者经营。同日，蒋仕恩与中新镇慈岭村高埔合作社东队签订《补充租用水田承包合同》，其中约定该队同意将位于高埔东队竹下（土名）水田36亩承包给蒋仕恩建成水塘作蓄水、养殖等方式经营使用；承包租用期限三十年，自2004年4月1日起至2034年12月底止。2004年8月28日，蒋仕恩（乙方）与原增城市××××××高埔合作社（甲方）签订《土地承包合同》，其中约定乙方承包甲方10亩荒山地、37亩荒废水田用于农业经营；承包期限为五十年，自2004年9月1日起至2054年12月30日止；承包期内，乙方有承包继承权与第三者合作经营或转让给第三者经营。后增城市南恩经济发展有限公司取得《中华人民共和国水域滩涂养殖使用证》，发包方为中新镇慈岭村，用途为池塘淡养，使用水域滩涂总面积为17.3公顷，最后一次核准使用期限至2022年1月1日。2011年1月17日，增城市南恩经济发展有限公司（甲方，法定代表人蒋仕恩）与案外人刘耀新（乙方）签订《租赁鱼塘合同书》，其中约定甲方将其取得承包使用权的鱼塘约100亩，于2011年5月1日正式交付给乙方承包经营使用；租期壹拾年，自2011年5月1日至2021年4月31日；承租期内，如遇国家征用该地，甲方应将乙方所投资建设物、生产设备以及经营损失，作为征地补偿资料，向政府有关部门申报，所得的补偿金额归乙方所有，其他补偿款归甲方所有；合同期内，经甲方同意乙方有权将所用的地方转租给第三者或与第三者合作经营。2015年8月15日，广州市南恩投资有限公司（甲方）、刘耀新（乙方）与赖景辉、欧海英、何启文（丙方）签订《补充合约》，其中约定甲方同意乙方将原鱼塘合同转让给丙方承接经营，由丙方承接原乙方的鱼塘租赁合同，自2015年9月1日起承接合同乙方的全部权利和义务，原乙方刘耀新退出经营，甲方同意合同期限延长至2025年8月30日止。2015年10月15日，广州市增城区国土资源和房屋管理局发布增国房征预字〔2015〕20号《征收土地预公告》，拟征收土地位置范围为中新镇慈岭村、九和村、莲塘村132.6743公顷，规划用途为铁路用地，等等。根据被告制定的《东北货车外绕项目（中新段）土地和房屋征收补偿安置方案》显示：征收范围为增城区中新镇内东北货车外绕线项目正线、站场及其所有配套设施等工程建设需要征收（或收回）的永久用地，征收对象为征收范围内涉及的所有土地、房屋、青苗及其地上附着物。其中集体土地征收补偿中青苗及地上附着物补偿标准为不区分地类，果树树冠直径在3米×3米以下以及种植杂树、竹、短期农作物等种植地，统一按1.5万元/亩补偿。……如集体土地发包、转包给村集体以外的个人或单位经营的，青苗补偿费归土地实际经营者；发包、转包合同有特别约定的，从其约定，且土地经营者和村集体的合约关系自行协商解决。……其中附件2-1《水产养殖补偿标准》规定水产养殖补偿标准，其中优质鱼为主为12600元/亩，备注记载没有渔业主管部门核发的《水域滩涂养殖使用证》的，按相应标准的80%补偿；鱼苗塘以渔业主管部门核发的《水产种苗生产许可证》为依据。蒋仕恩提交了《协议书》，为广州市南恩农业发展有限公司（甲方）与赖景辉、何启文、欧海英（乙方）于2016年6月18日签订，约定就鱼塘养殖、鹌苗养殖范围，涉及东北货车外绕项目（中新段）征地范围的征收补偿达成一致意见如下：甲方全权负责该项目征收补偿的全部相关工作，收取全部征收补偿款；按征收补偿标准在工程施工当年的一年补偿，每亩9900元中的80%补偿款归乙方所有，其他部分的全部补偿款按乙方占20%，甲方占80%的比例分配；在工程施工当年的一年租金补偿款15万元，如有补偿则归乙方所有，等等。并附同日签订的《委托书》，内容为赖景辉、何启文、欧海英委托广州市南恩农业发展有限公司全权代表，负责东北货车外绕项目（中新段）用地征收的全部相关手续办理；并由蒋仕恩全权代表签收全部征收的相关手续文书，收取全部征收补偿款项，等等。蒋仕恩称当时已将上述文书交给被告，被告则否认收到。2017年1月19日，被告（甲方）与赖景辉、欧海英、何启文（乙方）、慈岭村委会（丙方）签订《广州枢纽东北货车外绕线项目（中新段）边角鱼塘（红线外）水产养殖补偿协议书》《广州枢纽东北货车外绕线项目（中新段）青苗补偿协议书》，分别约定因广州枢纽东北货车外绕线项目建设需要，乙方85.762亩边角鱼塘受工程征地影响使用，就边角鱼塘水产养殖补偿864480.96元，乙方保证有一年施工期给甲方施工使用等；因广州枢纽东北货车外绕线项目建设需要，需征用乙方的青苗，就乙方位于项目用地范围内的青苗5.368亩补偿80520元。附件《广州枢纽东北货车外绕线项目（中新段）青苗补偿款》（日期为2016年12月20日）记载：权属人为赖景辉、欧海英、何启文，社别为高埔社，地类为旱地，数量5.368亩，补偿标准15000元，金额80520元，备注记载：青苗补偿分配：高埔社收3300元/亩，赖景辉、欧海英、何启文收15000元/亩。《东北货车外绕线项目（中新段）青苗登记表》记载，赖景辉、欧海英、何启文是5.368亩青苗的所有人，并有被告、慈岭村委会、高埔经济合作社盖章确认。2018年8月26日，广州市增城区人民法院作出（2017）粤0183民初929号《民事判决书》，该案为广州市南恩农业发展有限公司起诉该案被告赖景辉、何启文、欧海英，该案第三人刘耀新、毛尧光农村土地承包合同纠纷案，判决如下：一、解除广州市南恩农业发展有限公司与刘耀新于2011年1月17日签订的《租赁鱼塘合同书》；二、解除广州市南恩农业发展有限公司与赖景辉、何启文、欧海英于2015年8月15日签订的《补充合约》；三、驳回广州市南恩农业发展有限公司的其他诉讼请求。2019年7月26日，因蒋仕恩、广州市南恩农业发展有限公司起诉广州市规划和自然资源局要求支付约100亩鱼塘经营损失补偿款、清淤费、排水口疏通维修重建费，并在付款前停止施工一案，原审法院作出（2019）粤7101行初2877号《行政裁定书》，裁定驳回蒋仕恩、广州市南恩农业发展有限公司的起诉。蒋仕恩、广州市南恩农业发展有限公司不服，提起上诉。2019年12月5日，广州铁路运输中级法院作出（2019）粤71行终3663号《行政裁定书》，裁定驳回上诉，维持原裁定。生效裁定认为蒋仕恩、广州市南恩农业发展有限公司不是涉案鱼塘的实际经营人，与涉案征用协议不具有利害关系，且广州市规划和自然资源局并非签订涉案征用补偿协议的行政机关，亦不是征用单位，主体不适格，蒋仕恩、广州市南恩农业发展有限公司经法院释明仍坚持原诉求，故裁定驳回起诉并无不当，等等。2019年10月23日，中铁十七局集团有限公司广州铁路枢纽东北货车外绕线工程项目经理部（甲方）与蒋仕恩（乙方）签订《农田、鱼塘补偿协议》，约定因甲方承建的项目施工导致铁路红线外该鱼塘受淹淤泥沉淀较多而造成三年无法养殖，另外大麻山隧道出口施工面较大导致占用乙方承包的土地约两亩，甲方补偿乙方20万，乙方收到后不再追究因甲方施工占用鱼塘红线外用地造成的经济损失，大麻山隧道出口占用红线外用地，高埔鱼塘占用的红线外用地，排水口疏通维修及高埔鱼塘清淤。……诉讼中，蒋仕恩称其于2018年春节后因赖景辉、欧海英、何启文没有交租金，其经了解才知道其三人已签订补偿协议，但不知道内容，后蒋仕恩于2018年5、6月份到被告处查询到补偿协议，于2019年2月要求被告支付补偿款未果，又起诉广州市规划和自然资源局要求补偿，经一审、二审被驳回起诉，又提起本案诉讼，并认为确认行政协议无效不受起诉期限限制。被告表示赖景辉、欧海英、何启文为涉案征收范围的实际使用人，征收范围为5.368亩，按照补偿标准的1.5万元/亩的标准补偿，又因为施工影响到85.762亩鱼塘的使用，故给予一年的补偿，按照补偿标准中优质鱼12600元/亩的80%补偿；后中铁十七局集团有限公司广州铁路枢纽东北货车外绕线工程项目经理部又因施工行为补偿蒋仕恩征地红线外地块三年无法养殖的损失以及清淤费等，故实际补偿了鱼塘四年的损失。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”本案中，原告蒋仕恩是涉案地块的第一手承包人，在增城市南恩经济发展有限公司（甲方，法定代表人蒋仕恩）与案外人刘耀新（乙方）于2011年1月17日签订的《租赁鱼塘合同书》中约定，将涉案地块出租给乙方，承租期内，如遇国家征用该地，甲方应将乙方所投资建设物、生产设备以及经营损失，作为征地补偿资料，向政府有关部门申报，所得的补偿金额归乙方所有，其他补偿款归甲方所有。后赖景辉、欧海英、何启文于2015年8月15日承接上述合同中乙方的全部权利和义务。现被告与慈岭村委会、赖景辉、欧海英、何启文签订了涉案《广州枢纽东北货车外绕线项目（中新段）边角鱼塘（红线外）水产养殖补偿协议书》及《广州枢纽东北货车外绕线项目（中新段）青苗补偿协议书》。蒋仕恩作为第一手承包人，与涉案补偿协议存在利害关系，有权提起本案诉讼。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条第一款规定：“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”本案中，蒋仕恩自述于2018年5、6月知道涉案补偿协议的内容，后蒋仕恩起诉广州市规划和自然资源局要求补偿，广州铁路运输中级法院于2019年12月5日作出生效裁定，驳回蒋仕恩的起诉。上述诉讼期间应予扣除，蒋仕恩的起诉并未超过法定起诉期限。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条规定：“行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。行政协议无效的原因在一审法庭辩论终结前消除的，人民法院可以确认行政协议有效。”《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第二十二条规定：“承包地被依法征收，承包方请求发包方给付已经收到的地上附着物和青苗的补偿费的，应予支持。承包方已将土地承包经营权以转包、出租等方式流转给第三人的，除当事人另有约定外，青苗补偿费归实际投入人所有，地上附着物补偿费归附着物所有人所有。”本案中，被告与慈岭村委会、赖景辉、欧海英、何启文签订的涉案补偿协议并不存在上述规定中可确认无效的因素。蒋仕恩是涉案地块的第一手承包人，但其并非实际使用人；而根据涉案补偿协议的内容，补偿对象是地上青苗的损失以及受影响的鱼塘一年的损失，蒋仕恩并非受到该损失的主体。因此，涉案补偿协议并未侵害蒋仕恩的权益，也未违反涉案地块转租合同的约定。蒋仕恩主张广州市南恩农业发展有限公司与赖景辉、欧海英、何启文于2016年6月18日签订的《协议书》《委托书》等约定了补偿款的分配。但该协议是内部约定，不能对抗协议以外不知情的人，而被告否认其收到上述协议。蒋仕恩以其内部约定认为涉案补偿协议无效，原审法院不予支持。关于补偿款的内部分配问题，蒋仕恩可另循途径解决。关于蒋仕恩请求被告支付鱼塘经营损失、清淤费、排水口疏通维修重建费的诉讼请求，该鱼塘并不在征收范围，蒋仕恩指称的损失主要是施工行为造成的损失，中铁十七局集团有限公司广州铁路枢纽东北货车外绕线工程项目经理部（甲方）与蒋仕恩（乙方）于2019年10月23日已签订《农田、鱼塘补偿协议》，约定甲方补偿乙方三年无法养殖的损失20万，乙方收到后不再追究因甲方施工占用鱼塘红线外用地造成的经济损失，大麻山隧道出口占用红线外用地，高埔鱼塘占用的红线外用地，排水口疏通维修及高埔鱼塘清淤。因此，蒋仕恩已收到该损失的补偿款，再次提出该项请求没有事实和法律依据。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告蒋仕恩的诉讼请求。本案受理费50元，由原告负担。上诉人蒋仕恩不服原审判决，上诉称：一、原审第三人赖景辉等人不是唯一征收补偿对象。在涉案补偿协议签订之前，上诉人已与原审第三人赖景辉等人签订《协议书》，约定征收补偿款由双方按比例分配，故原审判决认定原审第三人赖景辉等人是唯一补偿对象，与事实不符，适用法律错误。二、被上诉人没有与上诉人签订征收补偿协议，属于补偿对象错误，过错在于被上诉人。被上诉人在实施征地调查时应当全面调查土地所有权人、承包经营权、实际使用人，以确定承包经营权人与实际使用人有无补偿分配约定。但被上诉人并未按照相关法律规定进行全面调查，也没有依法发布征收补偿安置方案公告，遗漏上诉人作为补偿对象，应承担相应过错责任。三、《广州枢纽东北货车外绕线项目（中新段）边角鱼塘（红线外）水产养殖补偿协议书》违法情形明显且严重，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的无效情形，应认定无效。综上，请求撤销一审判决，依法改判支持上诉人的全部诉讼请求，本案诉讼费由被上诉人负担。被上诉人中新镇政府二审答辩称：一、上诉人蒋仕恩不是本次征收补偿对象，不能以自己的名义提起本案诉讼。在征收时，涉案鱼塘的实际经营人是原审第三人赖景辉等人，原审第三人赖景辉等人与上诉人担任法定代表人的公司签订的租赁协议合法有效，且经民事诉讼确认。二、被上诉人认定涉案鱼塘的补偿对象是原审第三人赖景辉等人并无过错，符合《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律若干问题的解释》第二十二条的规定。上诉人与原审第三人赖景辉等人的分配协议，属于内部约定。上诉人应通过民事途径进行维权。三、《广州枢纽东北货车外绕线项目（中新段）边角鱼塘（红线外）水产养殖补偿协议书》主体正确、内容合法，不存在无效情形。综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审驳回上诉人的上诉，维持一审判决。原审第三人慈岭村委会、赖景辉、何启文、欧海英均未提供二审诉讼意见。二审审理查明，原审判决查明的事实清楚并有相应证据证实，本院二审予以确认。本院认为，综合各方当事人意见，二审争议的焦点是涉案二份补偿协议是否无效。本案上诉人诉请确认《广州枢纽东北货车外绕线项目（中新段）边角鱼塘（红线外）水产养殖补偿协议书》及《广州枢纽东北货车外绕线项目（中新段）青苗补偿协议书》无效。根据本案查明的事实，前一份协议是因涉案项目征地施工影响原审第三人赖景辉等人经营的85.762亩鱼塘的使用，征收实施单位给予实际（使用）经营人的一年征用补偿（一年损失），后一份协议是因涉案项目用地范围内原审第三人赖景辉等人经营的5.368亩土地上的青苗需要征收，征收实施单位给予土地实际（使用）经营人的青苗补偿。关于该两份补偿协议是否无效，原审判决已根据查明的案件事实，结合相关法律法规依据进行了详细的论述，认定不存在可确认无效的情形。本院二审审查后，认同一审的认定，不再赘述。上诉人如认为根据与原审第三人赖景辉等三人于2016年6月18日签订的《协议书》《委托书》，其作为出租方与承租方赖景辉等三人约定了补偿款的分配，其应获得相应补偿款，可另循途径解决。综上所述，原审判决认定事实清楚，程序合法，处理结果正确。上诉人蒋仕恩的上诉请求理据不足，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元由上诉人蒋仕恩负担。本判决为终审判决。审 判 长 杨立志审 判 员 彭铁文审 判 员 金 霞二〇二一年三月十七日法官助理 王 石书 记 员 梁绮琪