河南省焦作市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）豫08行终49号上诉人（原审原告）王粉花，女，1964年1月26日出生，汉族，住河南省焦作市山阳区。委托代理人米强，北京市京师律师事务所律师。委托代理人郭晓青，北京市京师律师事务所实习律师。被上诉人（原审被告）焦作市公安局城乡一体化示范区分局。住所地：焦作市示范区迎宾路与南海路交叉口西南角。法定代表人王金虎，局长。出庭负责人王卫朝，纪委书记。委托代理人李森，河南达成律师事务所律师。委托代理人崔振忠，河南达成律师事务所实习律师。被上诉人（原审被告）焦作市公安局城乡一体化示范区分局李万派出所。住所地：焦作市城乡一体化示范区文苑路。负责人庞继伟，所长。委托代理人李森，河南达成律师事务所律师。委托代理人崔振忠，河南达成律师事务所实习律师。上诉人王粉花因不履行保护人身权、财产权法定职责一案，不服河南省焦作市山阳区人民法院（2020）豫0811行初67号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人王粉花及其委托代理人米强、郭晓青，被上诉人焦作市公安局城乡一体化示范区分局（以下简称示范区分局）出庭负责人王卫朝及委托代理人李森、崔振忠，被上诉人焦作市公安局城乡一体化示范区分局李万派出所（以下简称李万派出所）的委托代理人李森、崔振忠到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原审审理查明：2020年7月27日，原告以自己被李万办事处工作人员强制从家里带出，自己的房屋即将被李万办事处强制拆除为由报警。被告示范区公安局接到110指挥中心指令后组织工作人员到达现场，经了解，被告认为是李万办事处实施拆迁，遂口头告知不属于公安机关职权范围。原告认为被告未有效制止征收实施单位违法强拆行为，未保护原告人身自由及财产权益，遂于2020年8月17日起诉至法院。原审法院认为：因原告提起的是行政诉讼案件，根据原告的诉求及事实理由，本案的争议焦点应确定为原告王粉花报警事项是否属于公安机关处理治安案件的职责范围。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第一款规定：“国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。”本案系电话报警，应属被告示范区公安局的职责。根据相关规定，接受行政处罚和行政管理的相对人应为行政机关以外的公民、法人或者其他组织。本案中，被告2020年7月27日上午在多方多次报警的情况下按时出警，被告的工作人员在现场经过了解，认为系李万办事处实施强制拆迁，当场告知原告相关工作人员在项目现场系履行职务，不属于治安行政管理的对象，可按法律规定的途径维权。法院认为被告的调查和处置符合《中华人民共和国治安管理处罚法》第七十八条的规定。原告王粉花的诉讼请求不能成立，法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告王粉花的诉讼请求。案件受理费50元，由原告王粉花负担。上诉人王粉花不服原审法院判决，向本院提起上诉，上诉请求为：1.撤销河南省焦作市山阳区人民法院作出的（2020）豫0811行初67号行政判决书，并依法改判支持上诉人一审全部诉讼请求；2.被上诉人承担本案一审、二审的全部诉讼费用。上诉人王粉花的主要上诉理由：一、一审判决未对被上诉人接处警程序是否合法进行认定，属于事实认定不清。根据《治安管理处罚法》第七十八条的规定：“公安机关受理报案、控告、举报、投案后，认为属于违反治安管理行为的，应当立即进行调查；认为不属于违反治安管理行为的，应当告知报案人、控告人、举报人、投案人，并说明理由。”《110接处警工作规则》第二十四条：“处警民警到达现场后，应当根据有关规定对警情妥善处置。处警结束后，应当及时将处警情况向110报警服务台反馈，并做好处警记录。处警结果需要制作法律文书的，按有关规定办理。”《公安机关办理行政案件程序规定》第十一条第一款：“公安机关应当对报案、控告、举报、群众扭送或者违法嫌疑人投案分别作出下列处理，并将处理情况在接报案登记中注明：（一）对属于本单位管辖范围内的案件，应当立即调查处理，制作受案登记表和受案回执，并将受案回执交报案人、控告人、举报人、扭送人……”本案中，被上诉人在接到上诉人报案后，没有制作受案回执，并将受案回执交上诉人手中。即便被上诉人认为不属于其职责范围内的事项，也未书面告知上诉人理由。被上诉人的行为显然违反法律、法规的规定，应当被确认违法。二、公安机关没有尽到调查处理的法定职责。公安机关没有对在案发现场的涉案损毁上诉人财物、限制人身自由的人员进行询问，没有调查清楚案件情况，也没有对涉案人员损毁上诉人财物的现场进行调查取证，更没有及时制止涉案违法行为的继续进行。违法行为发生当天，上诉人曾多次拨打110向被上诉人报警，被上诉人的民警到达后，没有制止涉案人员强制拆除上诉人房屋的违法行为，导致涉案人员的气焰更加嚣张。被上诉人不履行调查处理、制止涉案违法行为的法定职责，才导致被限制人身自由、财物遭受重大损失。显然，公安机关没有尽到调查处理的法定职责，依法应当被确认违法。三、一审判决认定接受行政处罚和行政管理的相对人应为行政机关以外的公民、法人或者其他组织，该认定缺乏法律依据，属于事实认定错误，适用法律错误。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”首先，法律、行政法规没有明确规定行政机关不能成为行政管理的对象。其次，法人可以分为企业法人、机关法人、事业法人、社会团体法人四类。其中机关法人是指依法成立，有独立经费的各级国家机关，这些机关从依法成立时起就取得法人资格，其职能主要是从事国家管理活动，一般不得从事经营性的义务。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”当一个行政机关成为其他行政机关行使行政管理职权的相对人，并认为其他行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益时，它同样可以作为机关法人以原告的身份提起诉讼。行政机关之间的行政行为与行政机关内部的行政行为是两个不同的概念，二者之间属于交叉关系而不是从属关系，不能在二者之间简单地划等号。由此可见，行政机关可以成为行政管理的相对人。本案中，如果李万街道办事处实施了《治安管理处罚法》第二条规定的侵犯人身权利、财产权利的行为，公安机关当然有权对其进行处罚，并对其正在实施的违法行为予以制止。综上，一审判决认定事实不清，适用法律错误，严重侵害了上诉人的合法权益，故请求贵院撤销原判决，依法改判。被上诉人示范区分局辩称，第一、依据一审庭审所质证的证据可以证明答辩人在接到被答辩人110报警后，及时按照相应的规定履行了工作职责，及时安排民警出警了解情况。因此不存在被答辩人所称的未履行法定职责的不作为行为，不符合行政诉讼法第12条的受理范围，依法应当驳回起诉。第二、答辩人不存在放任被答辩人合法权益遭受侵害的事实。答辩人工作人员赶赴被答辩人所称现场时，了解到是大北张征迁的拆除工作。对于大北张的征迁有相关的政府文件，前期李万街道办事处也向被答辩人下达了搬迁通知书，并且将征迁补偿款已送达被答辩人处。答辩人无权制止政府的行政行为。因此被答辩人诉讼请求没有事实及法律依据，依法应当驳回。被上诉人李万派出所辩称，同分局答辩意见。另补充：依据行政法规法律法规的规定，派出机构作为被告参加诉讼需要有明确的法律法规授权在授权范围内或超出授权范围所作出的具体行政行为类案件可作为被告，本案中上诉人诉讼请求并非符合此项规定。因此李万派出所并非为本案的适格被告。本院查明的案件事实与一审法院查明的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案的争议焦点为被上诉人是否存在不履行职责的行为，该行为是否应被确认为违法。根据上诉人王粉花和被上诉人所举证据可以确认被上诉人在接到上诉人报警后，已实际出警，在经过调查了解后，认为系其他行政机关实施强制拆迁，并告知上诉人可按法律规定的途径维权，被上诉人已履行了《中华人民共和国治安管理处罚法》第七十八条规定的义务。上诉人王粉花的上诉理由不能成立，对其上诉请求不予支持，原审法院判决驳回王粉花的诉讼请求并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人王粉花负担。本判决为终审判决。审判长  贾文宇审判员  卫向娟审判员  张 杰二〇二一年三月三十日书记员  桑梦杰附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。