辽宁省本溪市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）辽05行终13号 上诉人（原审原告）隋玉坤，男，1954年1月12日出生，满族，农民，现住本溪满族自治县。 上诉人（原审原告）孟兆华，女，1952年7月11日出生，满族，农民，住址同上。 被上诉人（原审被告）本溪满族自治县自然资源事务服务中心，住所地本溪满族自治县小市镇育才路17号。 法定代表人邓忠福，该中心主任。 委托诉讼代理人王殿国，该中心工作人员。 委托诉讼代理人全晓红，辽宁华义律师事务所律师。 原审第三人辽宁沈本农村商业银行股份有限公司，住所地本溪县小市镇育才街20号。 法定代表人王晟，该公司董事长。 委托诉讼代理人石明珠，该公司工作人员。 委托诉讼代理人梁桂瑛，辽宁青联律师事务所律师。 上诉人隋玉坤、孟兆华诉被上诉人本溪满族自治县自然资源事务服务中心、原审第三人辽宁沈本农村商业银行股份有限公司注销抵押登记一案，已由本溪满族自治县人民法院作出（2020）辽0521行初55号行政判决。二上诉人不服向本院提起上诉，本院依法组成合议庭审理了本案，本案现已审理终结。 原审法院查明，2008年4月17日原告隋玉坤、孟兆华作为抵押人与借款人隋玉波、抵押人隋玉杰、黎淑琴、贷款人原本溪满族自治县农村信用合作联社的下属部门碱厂信用社签订了《抵押担保借款合同》、《房地产抵押贷款合同》，约定贷款总金额5万元，借款用途为进货，并由原告隋玉坤、孟兆华提供坐落在碱厂镇黄堡村一组房屋产权属证号08-10-0042建筑面积61平方米的住宅，办理抵押登记。原本溪满族自治县农村信用合作联社办理了证号为村镇字第080159号的他项权证，权利存续期间自2008年4月17日至2009年4月16日止。2009年10月23日，抵押人隋玉坤、隋玉杰、借款人隋玉波与原本溪满族自治县农村信用合作联社营业部重新签订了《抵押担保借款合同》、《房地产抵押贷款合同》，约定贷款期限自2009年10月23日至2010年10月22日。房屋他项权证权利存续期限变更至2010年10月22日，房屋他项权证号为村镇字第090520号。2017年12月22日，本溪满族自治县农村信用合作联社更名为辽宁沈本农村商业银行股份有限公司。现原告隋玉坤、孟兆华诉至法院，请求注销抵押登记，返还房照。 原审法院认为，被告本溪满族自治县自然资源事务服务中心具有办理注销抵押登记的法定职权。《不动产登记暂行条例实施细则》第七十条规定：“有下列情形之一的，当事人可以持不动产登记证明、抵押权消灭的材料等必要材料，申请抵押权注销登记：（一）主债权消灭；（二）抵押权已经实现；（三）抵押权人放弃抵押权；（四）法律、行政法规规定抵押权消灭的其他情形。”原告隋玉坤、孟兆华向被告申请注销抵押登记时，未提供抵押权消灭的相关材料，手续不完备，被告不为其办理注销抵押登记不属行政不作为。二原告要求被告注销抵押登记并返还房照的诉讼请求，因无事实与法律依据，不予支持。至于原告隋玉坤、孟兆华与第三人辽宁沈本农村商业银行股份有限公司签订的《抵押担保借款合同》、《房地产抵押贷款合同》是否有效，抵押权人是否及时行使抵押权，抵押权是否仍存在，不属行政诉讼审查范围，本案不作审查。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告隋玉坤、孟兆华的诉讼请求。案件受理费50元，由原告负担。 二上诉人的上诉请求是：撤销原判；判令被上诉人为二上诉人与原审第三人办理的房屋抵押登记行为程序违法，予以撤销；判令被上诉人履行注销二上诉人与原审第三人办理的房屋抵押登记手续并返还房照的义务；一、二审诉讼费用由被上诉人负担。理由：1、上诉人对抵押担保不知情也没有去过银行和登记机关办理抵押登记，被上诉人违反法定程序办理抵押登记。2、上诉人在2019年才知道权益被侵害，向被上诉人申请注销抵押登记并返还房照，但被上诉人没有自行纠错。3、行政诉讼应当对行政行为进行全面审查，本案应围绕被上诉人办理抵押登记行为是否合法进行审查，而原审法院却审查上诉人是否偿还借款，与本案无关的应由民法调整的法律关系，违反诉讼程序。为化解行政争议，应撤销抵押登记。 被上诉人本溪满族自治县自然资源事务服务中心答辩意见是：请求本院驳回上诉，维持原判。理由：1、上诉人提出的撤销抵押登记请求已超出了原审诉讼请求，二审不应审理。2、上诉人提交的注销抵押登记材料不完备，按照法律规定不能为其办理注销登记。 原审第三人辽宁沈本农村商业银行股份有限公司答辩意见是：请求本院驳回上诉，维持原判。理由：1、抵押权是上诉人自愿设立的，抵押担保合法有效。2、借款人至今未能偿还借款。3、在未经法院民事判决认定抵押无效的情况下注销抵押登记，会对原审第三人权利造成损害。 隋玉坤、孟兆华上诉后，原审法院已将证据材料随案移送本院。二审期间，二上诉人提交了不能参加庭审的情况说明。本院对原审法院认定事实予以确认。 本院认为，根据各方当事人的诉辩主张，本案的争议焦点是：1、被上诉人应否办理注销抵押登记？2、对上诉人二审新增加的诉讼请求——撤销抵押登记能否审理？ 关于第一个争议焦点，《不动产登记暂行条例》第七十条规定，有下列情形之一的，当事人可以持不动产登记证明、抵押权消灭的材料等必要材料，申请抵押权注销登记：（一）主债权消灭；（二）抵押权已经实现；（三）抵押权人放弃抵押权；（四）法律、行政法规规定抵押权消灭的其他情形。《不动产登记操作规范（试行）》14.4注销登记篇中对于适用条件、申请主体、申请材料作了细化规定。其中14.4.1适用规定：已经登记的抵押权，发生下列情形之一的，当事人可以申请抵押权注销登记：1、主债权消灭的；2、抵押权已经实现的；3、抵押权人放弃抵押权的；4、因人民法院、仲裁委员会的生效法律文书致使抵押权消灭的；5、法律、行政法规规定抵押权消灭的其他情形。14.4.2申请主体：不动产登记簿记载的抵押权人与抵押人可以共同申请抵押权的注销登记。债权消灭或抵押权人放弃抵押权的，抵押权人可以单方申请抵押权的注销登记。人民法院、仲裁委员会生效法律文书确认抵押权消灭的，抵押人等当事人可以单方申请抵押权的注销登记。14.4.3申请材料：申请抵押权注销登记，提交的材料包括：1、不动产登记申请书；2、申请人身份证明；3、抵押权消灭的材料；4、抵押权人与抵押人共同申请注销登记的，提交不动产权证书和不动产登记证明；抵押权人单方申请注销登记的，提交不动产登记证明；抵押人等当事人单方申请注销登记的，提交证实抵押权已消灭的人民法院、仲裁委员会作出的生效法律文书；5、法律、行政法规以及《实施细则》规定的其他材料。根据上述规定，抵押人单方申请注销登记的，提交证明抵押权已消灭的人民法院、仲裁委员会作出的生效法律文书是必备的申请材料之一，本案中的上诉人没有提供相关材料，被上诉人以材料不全为由不予办理并无不当。 关于第二个争议焦点，首先，上诉人原审提出的诉讼请求是“判令被上诉人注销抵押登记并返还房照”，二审时又增加了新的诉求，请求撤销抵押登记，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第七十条规定，对于上诉人新增加的诉讼请求不予审查。其次对于上诉人主张的“行政诉讼是对行政行为进行全面审查，从实质性化解行政争议角度出发，应对抵押登记行为进行审查并撤销”的观点，本院认为，行政诉讼中的全面审查一般是指法院在对行政案件审理时应当对被诉行政行为的事实根据、法律依据、行政程序、职责权限等各方面进行合法性审查。适用全面审查原则通常应先行确定审查的客体，即行政机关的某一行政行为，明确被诉的行政行为后，对其进行全面审查，不受当事人诉讼请求和理由的拘束。本案中上诉人提出的撤销抵押登记和注销抵押登记是两个独立的、不同的行政行为，审查的方面亦不相同。上诉人在原审时只对注销抵押登记提起诉讼，此情况下，法院不能超越当事人的诉求，主动审理撤销抵押登记行为并作出裁判。最后，为化解行政争议，解决矛盾纠纷，本院已在该系列案件二审庭审后向部分到庭的抵押人进行了释明，告知其可以通过民事诉讼，请求确认抵押合同无效或提起行政诉讼，请求撤销抵押登记主张权利。 综上，上诉人的上诉理由不成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六、第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费五十元由上诉人隋玉坤、孟兆华负担。 本判决为终审判决。 审判长  褚铁莉 审判员  王 飞 审判员  张树海 二〇二一年三月三十一日 书记员  王梁宏 附：本案适用相关法律条款 《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条：人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。 第八十九条：人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；