江苏省南京市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）苏01行终154号 上诉人（原审原告）林伟东，男，1992年4月1日出生，汉族，户籍所在地为黑龙江省鸡西市城子河区，现住江苏省南京市秦淮区。 被上诉人（原审被告）南京市公安局江北新区分局，住所地在江苏省南京市浦泗路**。 法定代表人朱建军，南京市公安局江北新区分局局长。 委托代理人江璜。 委托代理人李见林。 被上诉人（原审被告）南京市人民政府，住所地在江苏省南京市北京东路**。 法定代表人韩立明，南京市人民政府市长。 委托代理人樊毅。 上诉人林伟东因诉被上诉人南京市公安局江北新区分局（以下简称江北新区公安分局）、南京市人民政府（以下简称市政府）治安行政处罚及行政复议一案，不服南京江北新区人民法院（2020）苏0192行初208号行政判决，向本院提起上诉。本院于2021年1月27日立案受理后，依法组成合议庭并依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明：2019年8月份，江北新区公安分局民警在日常工作中发现林伟东在业主微信群发布煽动性言论。2019年8月25日，江北新区公安分局泰山新村派出所（以下简称泰山新村派出所）民警对原告进行调查询问，林伟东陈述其于8月23日晚在“银河城维权总群”里发布的内容，其微信号为“Iamdongganchaoren”,昵称为“动感超人”。同日，原告书写保证书，保证在“银河城维权总群”中，不发表不当言论，不发布煽动性言论，不发布过激言论。2019年10月20日，泰山新村派出所民警对原告进行调查询问，原告陈述，因其购买的银河湾小区的房屋“公寓变办公”而进行维权，原告有“银河城交流总群”“公寓变办公（南京）”“2号备用群”“商办讨论群”四个维权的微信群，原告为“公寓变办公（南京）”的群主。在“公寓变办公（南京）”“2号备用群”里曾发布打算和弘扬时代中心一起去省信访的信息。同时，原告微信群的聊天记录显示，原告在“2号备用群”发布“南京市鼓楼区漓江路29号周一见”“我说一下现在的情况以及我自己后面要做的事……4.我们现在信访步骤市一级基本已经走完了，再往下就是省级和中央”。原告在“商办讨论群”发布“我周末组织一次线下的聚会，讨论具体怎么联合的问题。有要参加的可以私聊我！”。原告在“银河城交流总群”发布“给各位通报一下，我这边工作组取得一些进展：……3.已经联系了星悦城、财富中心、燕澜七缙、紫金嘉悦、花样年喜年中心进行联合维权，下一步打算一起署名向省级行政单位进行信访。”原告在“公寓变办公（南京）”微信群发布“…后面打算和弘扬一起去省信访，有没有楼盘要一起的？”“南京市鼓楼区漓江路29号周一见”。同日，泰山新村派出所向原告作出训诫书，向原告送达守法须知，告知其合法维权，不可煽动集访、游行等。江苏省信访局（以下简称省信访局）的监控录像显示，2019年11月11日、11月18日、11月25日均有众多银河湾、星悦城等小区业主至省信访局信访，省信访局接待中心人员大量聚集和滞留。 2019年11月28日，南京市公安局将林伟东扰乱单位秩序案指定至江北公安分局管辖。泰山新村派出所于2019年11月29日受理该案并展开调查。同日，泰山新村派出所出具传唤证，将林伟东传唤至泰山新村派出所接受询问，并分别对银河城业主刘润侠、王文君、居东祥、省信访局人民来访接待中心引导员单卫红、省信访局保安张守祥进行调查询问并制作询问笔录。其中林伟东陈述，其于2018年4月在明发银河城购买一套公寓，2019年7月份知道该房是“商改住”之后，就和其他业主进行了维权活动；就明发银河城“商改住”的问题和开发商虚假宣传、虚假销售的问题，先后给18个部门提交了维权举报信；原告于2019年9月底跟着其他一些业主去了南京市信访局1次，当时有好几个楼盘业主大约上百号人去的；原告去省信访局2次，第一次是11月初周一的一天，其通过一个叫“银河城维权群”的微信群得知大家要去省信访局，其就跟着去了，当时一共去了约200—300人；第二次是2019年11月25日，其通过一个叫“银河城维权群”得知大家要去省信访局，其就跟着去了，当时一共去了约100—200人；因林伟东了解情况，业主选其为代表上去反映情况，每次持续一个上午的时间。银河城业主刘润侠陈述，银河城维权业主共去了省市信访部门三次，2019年10月28日去的市信访局，大约三四十人、11月18日、11月25日去的省信访局，每次大约100人左右；林伟东从一开始就是银河城维权业主的代表，每次谈判都会叫他作为代表参加。银河城业主王文君陈述，因为房屋维权的事情，共去过市信访局一次、省信访局三次。均是在“银河城维权群”里有人讲要去信访，就跟着过去；每次去信访局选出的代表是林伟东、刘慧、肖兵（音）和王文君。省信访局人民来访接待中心引导员单卫红陈述，银河湾、星悦城的业主到信访局上访已经有四五次了，每周一上午过来，每次都来一两百人，到现场后都很混乱，吵吵闹闹，影响正常办公秩序，引导员劝他们平静，按秩序来，他们也不听。省信访局保安张守祥陈述，银河湾、星悦城的业主到信访局上访大概有3—5次，每次都来至少100—200人，现场很混乱，影响正常秩序，搞得单位也无法正常办公；每次都是周一来，反映开发商欺诈，要求退房、赔偿。2019年11月29日，泰山新村派出所再次向原告作出训诫书，向原告送达守法须知，告知其合法维权，不可煽动集访、游行等。 2019年11月29日，泰山新村派出所向林伟东进行了行政处罚前告知程序，告知原告处罚的事实、理由及依据，并告知林伟东有陈述、申辩的权利。林伟东提出其未在群里号召大家给政府施压，也没进行缠访，其每次信访都是表达不同的问题。2019年11月30日，被告江北新区公安分局对林伟东作出《行政处罚决定书》（新区公〔泰〕行罚决字〔2019〕1666号，以下简称1666号处罚决定书），根据《中华人民共和国治安管理处罚法》（以下简称治安管理处罚法）第二十三条第一款规定，决定对林伟东处以行政拘留七日的处罚，并向林伟东宣告、送达该处罚决定书。2019年11月30日，南京市拘留所对林伟东执行拘留，执行期限自2019年11月30日至2019年12月7日。林伟东不服，向市政府提起行政复议。经补正材料后，市政府于2020年1月19日受理，并于2020年1月20日作出《行政复议提出答复通知书》。2020年3月10日，市政府作出延期审理通知书，决定延期30日作出。2020年3月24日，市政府作出《行政复议决定书》（〔2020〕宁行复第65号，以下简称65号复议决定书），决定维持1666号处罚决定书。原告仍不服，向法院提起诉讼。 原审法院认为：江北新区公安分局经南京市公安局的指定管辖，具有对林伟东扰乱单位秩序案件进行调查处理、作出行政处罚决定的法定职权。本案中，被告江北新区公安分局提交的证据可以证明，原告系银河湾小区房屋维权的组织者和代表之一，曾在业主微信群内发布煽动业主聚众信访的言论，在经公安机关两次训诫后，仍多次至省、市信访部门信访，造成大量业主滞留省信访接待中心，严重影响省信访接待中心的工作秩序。江北新区公安分局根据治安管理处罚法第二十三条第一款第一项之规定，认定原告构成扰乱单位秩序，属情节严重，对原告作出拘留七日的行政处罚，具有事实根据，符合法律规定。被告江北新区公安分局在作出被诉行政处罚过程中履行了书面传唤、劝诫、调查、处罚前告知、听取陈述、申辩等程序，在法定期限内作出1666号处罚决定书并依法送达，办理程序合法。被告市政府在履行了受理、通知答复、延长办理期限等行政复议程序后，在法定期限内作出65号复议决定书，办理程序合法。综上，两被告的行政行为认定事实清楚、适用法律法规正确，符合法定程序。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六条、第六十九条、第七十九条之规定，判决驳回原告的诉讼请求。案件受理费50元，由原告负担。 上诉人林伟东上诉称：一、原审判决认定事实不清，证据不足。本案不存在上诉人号召、组织人员至省信访部门上访的事实，上诉人之前的言论与信访无关。上诉人系因购买房屋与开发商产生争议进而维权，是基于维护自身权益而进行的合法维权行为。上诉人在2019年8—10月做了一些与维权有关的事情，包括与开发商沟通、收集资料等，被上诉人所属民警系知晓并参与的，与上访无关。上诉人的所有言论从未提到11月份信访维权事宜，江北新区公安分局将上诉人关于维权的言论强行截取拼凑，认为上诉人煽动大家上访缠访，系无事实依据的主观意见。二、江北新区公安分局认定上诉人扰乱单位秩序与事实不符，省信访办人员从未提出或报警说单位秩序受到影响无法办公，从现场视频来看，当天人数较多但也整齐有序，不存在聚众、吵闹、混乱的情形，窗口办公人员也未出现在现场维持秩序，没有任何工作无法进行的事情发生。上诉人仅去了两次省信访局，且并非组织者，11月的几次信访聚集人并非均为上诉人同一小区业主，不能将其信访认定为由上诉人组织进行。从微信内容来看，微信群中很多人的话更具有煽动性，被诉行政处罚具有随意性且没有标准。三、原审法院未查明与案件具有重要关联的事实。江北新区公安分局因不满上诉人投诉派出所而对上诉人进行打击报复，且被诉行政处罚决定存在多处违法之处。比如无报案人、对上诉人的抗诉和申辩未进行复核、未向上诉人送达传唤证、传唤过程未通知家属。综上，请求撤销原审判决、依法予以改判或发回重审，并由被上诉人承担本案的诉讼费。 被上诉人江北新区公安分局辩称：一、本案为南京市公安局指定江北新区公安分局管辖，执法主体适格。二、江北新区公安分局依法开展调查工作，程序合法。三、1666号处罚决定书认定事实清楚、证据确实充分、适用法律正确、处罚适当。四、上诉人的陈述与事实、法律不符。本案处理的并非上诉人的维权和信访行为，而是其在维权和信访过程中扰乱单位秩序的违法行为，该行为具体表现在微信群发布煽动聚众信访的言论和在公安机关训诫后仍积极参与聚众信访活动，上述行为均有确实充分的证据可证实。综上，请求驳回上诉，维持原判。 被上诉人市政府未向本院提交书面答辩意见，审理中辩称：在行政复议过程中履行了受理，通知答复、延长办理期限等程序，并在法定期限内作出65号复议决定书，该复议决定内容与程序均符合法律规定，请求驳回上诉，维持原判。 上诉人林伟东提起上诉后，原审法院将各方当事人在原审中提交的证据、依据等材料均随案移送本院。本院从证据的关联性、合法性、真实性三个方面对各方当事人提交的证据进行了审查、核实。经审核，原审法院对证据的审查质证符合法律规定，原审认证正确。 本院经审查对原审法院认定的案件事实予以确认。 本院认为，根据治安管理处罚法第二十三条第一款第一项的规定，扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款。本案中，上诉人林伟东因与所购房屋的开发商产生矛盾，在多个微信群内发布煽动业主聚众信访的言论，在公安机关对其训诫后，仍多次前往省、市信访部门信访，并造成大量信访业主滞留在信访接待中心，对信访接待中心的工作秩序造成严重影响。被上诉人江北新区公安分局经调查、核实后，认定上诉人的行为已构成扰乱单位秩序，在履行了向上诉人告知陈述、申辩权及送达等程序后，决定给予其拘留七日的行政处罚。被上诉人江北新区公安分局的上述行为并不违反法律、法规的相关规定，程序亦无不当。 上诉人称其不存在号召、组织人员至省信访部门上访的事实。但在卷证据显示，上诉人在多个人数众多的微信群中发布煽动性言论，号召集体群访，且实际参与并作为代表进行了群访。上诉人的该项主张显然与事实不符。虽然信访部门系接待维权、信访人员的专门机构，但数百人同时到访需要消耗大量的人力、物力维持正常的办公秩序，无论是否到访人员是否吵闹均对该单位的正常办公有不同程度的影响。上诉人称涉案群访并未影响省信访局的正常办公秩序的主张，缺乏事实根据，依法不予采信。被上诉人江北新区公安分局作出被诉行政处罚时履行了告知陈述、申辩、送达等程序，且不存在未通知其家属的情况。上诉人认为1666号处罚决定书程序违法的主张，依法不能成立。 被上诉人市政府经受理、延期等复议程序后，于2020年3月24日作出并送达65号复议决定书，维持了江北新区公安分局作出的1666号处罚决定书。该复议决定认定事实清楚、适用法律正确、行政程序合法。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人林伟东要求撤销原审判决并予以改判或发回重审的上诉请求，因缺乏事实和法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 案件受理费50元，由上诉人林伟东负担。 本判决为终审判决。 审判长  赵雪雁 审判员  宋振敏 审判员  赖传成 二〇二一年三月十七日  书记员  陈晓君