宁夏回族自治区银川市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）宁01行终9号 上诉人（原审被告）银川市兴庆区综合执法局。 法定代表人马某1，局长。 行政机关出庭负责人虎进智，该局副局长。 委托代理人宋某，宁夏方和圆律师事务所律师（特别授权）。 上诉人（原审被告）银川市综合执法监督局。 法定代表人邓某，局长。 行政机关出庭负责人刘华，该局副局长。 委托代理人马某2，宁夏浩晟律师事务所律师（特别授权）。 被上诉人（原审原告）宁夏光耀房地产开发有限公司。 法定代表人马某3，董事长。 委托代理人何某，该公司副总经理（特别授权）。 委托代理人张某，该公司工作人员（特别授权）。 上诉人银川市兴庆区综合执法局（以下简称兴庆区综合执法局）、银川市综合执法监督局因与被上诉人宁夏光耀房地产开发有限公司（以下简称光耀公司）行政处罚及行政复议一案，不服银川铁路运输法院（2020）宁8601行初95号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院审理查明，2019年6月11日,银川市建设工程质量监督站兴庆分站向原告光耀公司出具《建设工程质量问题通知书》,指出其开发建设的光耀上城二期商住项目7#办公楼存在未组织竣工验收已交付使用的问题。2019年6月28日,银川市住房和城乡建设局向被告兴庆区综合执法局发出《移送函》(建管科20190065号),将原告涉嫌未组织竣工验收交付使用的案源信息移交被告兴庆区综合执法局。2019年7月30日,原告项目经理在被告兴庆区综合执法局接受询问时陈述:“该工程已于2018年11月份通过银川市质量监督站的初验…工程验收资料于2018年11月报市质监站审核完毕，因消防手续及建设规划手续未完成，导致7号楼竣工验收手续未通过。”2019年9月29日,被告兴庆区综合执法局向原告送达《行政处罚事先告知书》（银兴综罚告字[2019]ZSE第002号)及《行政处罚听证告知书》,告知原告拟作出的处罚以及享有陈述、申辩和听证等权利。10月10日，原告提出听证申请，被告兴庆区综合执法局出具听证通知书，通知其于10月22日上午参加听证。2019年10月22日上午，被告兴庆区综合执法局召开听证会，会议记录载明“从目前听证情况看，双方对下列事实予以确认：1.2018年11月光耀公司组织相关方进行了工程质量验收，并按质监站的规定进行了整改，但截止2019年6月未取得备案手续；2.未取得质监站备案手续是因为建设工程质量管理条例于2019年4月18日进行了修订，导致手续增加，相关备案手续无法办结。”听证会后，被告兴庆区综合执法局负责人于10月28日对案件进行了集体讨论。2019年10月29日，被告兴庆区综合执法局作出银兴综罚决字[2019]ZSE第002号《行政处罚决定书》,认定原告未组织涉案工程竣工验收合格已交付使用的行为违反《建设工程质量管理条例》第十六条的规定,依据该法第五十八条第（一）项决定对原告罚款898443元。该处罚决定于2019年10月30日向原告直接送达。原告不服该行政处罚决定，于2019年12月25日向被告银川市综合执法监督局申请行政复议。被告银川市综合执法监督局于2020年2月19日作出银综执行复决字﹝2020﹞3号《行政复议决定书》，维持被告兴庆区综合执法局作出的上述行政处罚决定并送达双方当事人。原告仍不服，诉至法院，请求依法判令：1.撤销被告兴庆区综合执法局作出的银兴综罚决字[2019]ZSE第002号《行政处罚决定书》及被告银川市综合执法监督局作出的银综执行复决字﹝2020﹞3号《行政复议决定书》;2.本案诉讼费由二被告承担。 另查明，原告开发建设的光耀上城二期商住项目7#办公楼中标价为44922161元。该工程于2015年10月开工建设，于2016年4月28日取得银川市审批服务局核发的《建筑工程施工许可证》，于2018年10月11日、10月29日通过消防验收。原告自认于2018年12月将7#办公楼20层-26层作为自己经营的“全季酒店”使用。2018年11月16日、2019年5月14日，原告作为建设方先后组织勘察、设计、施工、监理五方主体对该工程进行初验和复验，于2019年12月11日取得工程竣工验收备案。 一审法院认为，《中华人民共和国行政处罚法》第十五条规定:“行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施。”第十六条规定:“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权,但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”根据银川市人民政府银政发〔2017〕232号《关于划转市住建局等部门行政执法事项的通知》规定,决定将银川市住房和城乡建设局等八个部门的行政执法事项划转或下放至市和辖区综合执法（监督）局。开展城市执法体制改革后,由综合执法机关行使城市绿化、市政设施、房产管理、建筑管理、开发拆迁管理等法律、行政法规规定的行政处罚权,原有关行政主管部门不再行使已由综合执法机关集中行使的行政处罚权。据此，被告兴庆区综合执法局作为综合执法机关,有权对辖区内违反城乡建设的行为实施行政处罚。庭审中，原告对二被告作出行政处罚与行政复议决定的程序没有异议,本案争议焦点是被诉行政处罚决定和行政复议决定认定事实是否清楚、适用法律是否正确。关于诉行政处罚决定和行政复议决定认定事实是否清楚、适用法律是否正确的问题。《建设工程质量管理条例》第十六条规定：“建设单位收到建设工程竣工报告后，应当组织设计、施工、工程监理等有关单位进行竣工验收。建设工程竣工验收应当具备下列条件：…（四）有勘察、设计、施工、工程监理等单位分别签署的质量合格文件…建设工程经验收合格的，方可交付使用。”第五十八条规定：“违反本条例规定，建设单位有下列行为之一的，责令改正，处工程合同价款2%以上4%以下的罚款；造成损失的，依法承担赔偿责任：（一）未组织竣工验收，擅自交付使用的；（二）验收不合格，擅自交付使用的；（三）对不合格的建设工程按照合格工程验收的。”本案中，根据原告提交的《工程竣工验收备案表》记载，有勘察、设计、施工、监理、建设单位五方主体签署验收合格意见的时间为2019年11月22日。因此，被告兴庆区综合执法局作出本案行政处罚决定前原告涉案工程并未取得五方验收主体签署的竣工验收合格意见文件。被告兴庆区综合执法局据此认定原告存在涉案工程未经过竣工验收合格已交付使用的违法行为，认定事实清楚。根据原告上述违法行为，被告兴庆区综合执法局应当依据《建设工程质量管理条例》第五十八条第（二）项之规定作出行政处罚，其引用该条第（一）项之规定，与查明的事实明显不符，属于适用法律、法规错误。综上，被告兴庆区综合执法局作出的被诉行政处罚决定、银川市综合执法监督局作出的被诉行政复议决定认定事实清楚，符合法定程序，但适用法律、法规错误。对原告主张撤销《行政处罚决定书》和《行政复议决定书》的诉讼请求，法院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项，第七十九条的规定，判决：一、撤销被告银川市兴庆区综合执法局于2019年10月29日作出的银兴综罚决字[2019]ZSE第002号《行政处罚决定书》；二、撤销被告银川市综合执法监督局于2020年2月19作出的银综执行复决字〔2020〕3号《行政复议决定书》。案件受理费50元，由被告银川市兴庆区综合执法局和银川市综合执法监督局共同负担。 宣判后，兴庆区综合执法局不服，向本院提起上诉称，一、对于被上诉人是否进行了竣工验收这一基础事实，一审法院认定事实不清。1.一审审理查明“2018年11月16日、2019年5月14日，原告作为建设方先后组织勘察、设计、施工、监理五方主体对该工程进行初验和复验，于2019年12月11日取得工程竣工验收备案。”该事实没有证据证明。被上诉人对于其自述通过竣工验收的时间并不确定，与一审法院认定事实相互矛盾。2.一审审理查明：“2019年7月30日,原告项目经理在被告兴庆区综合执法局接受询问时陈述:“该工程已于2018年11月份通过银川市质量监督站的初验…工程验收资料于2018年11月报市质监站审核完毕，因消防手续及建设规划手续未完成，导致7号楼竣工验收手续未通过。”该事实为被上诉人自述，无其他证据证实。一审审理查明：“2019年10月22日上午，被告兴庆区综合执法局召开听证会，会议记录载明‘从目前听证情况看，双方对下列事实予以确认：1.2018年11月光耀公司组织相关方进行了工程质量验收，并按质监站的规定进行了整改，但截止2019年6月未取得备案手续；2.未取得质监站备案手续是因为建设工程质量管理条例于2019年4月18日进行了修订，导致手续增加，相关备案手续无法办结。’”该听证笔录仅证明程序的合法性，上诉人并未将听证内容作为证明目的。一审法院不能直接引用听证会的主持人发言认定事实。故上述两项查明事实无法得出被上诉人已经进行了竣工验收，但验收不合格的结论。3.一审法院对于事实的认定，与已生效的银川市××站作出的《建设工程质量问题通知书》中认定的事实相违背。二、一审法院适用法律错误。1.一审法院适用法律的逻辑错误。被上诉人提交的《工程竣工验收备案表》中签署合格意见的时间是2019年11月22日，只能得出被上诉人在上诉人作出行政处罚决定时，涉案工程没有验收合格，不能直接得出涉案工程当时已经进行了竣工验收的结论。2.本案应当适用《建设工程质量管理条例》第五十八条第（一）项“未组织竣工验收，擅自交付使用的”的规定。3.工程竣工验收必须由质监站参与，未经质监站全程监督的验收不是竣工验收。根据相关法律规定，工程竣工验收必须有两个必备条件，即建设工程竣工报告和质监站的现场监督。被上诉人无证据证明其已经过了竣工验收。4.上诉人提交的证据足以证明被上诉人未组织竣工验收的事实。综上，请求二审法院：1.撤销（2020）宁8601行初95号行政判决，改判驳回被上诉人的诉讼请求；2.本案一、二审案件受理费由被上诉人承担。 被上诉人光耀公司辩称，一、“光耀上城”二期商住楼项目手续齐全，能够保证涉案工程质量。二、7#楼已经组织了竣工验收，不存在擅自交付使用的行为。被上诉人在申请消防部门验收之前，已就涉案工程组织了五方责任主体进行验收。后因银川市建设工程质量监督站兴庆分站提出要求，被上诉人于2018年11月16日在银川市××区长郭彦斌的组织参与下进行了竣工验收，不存在上诉人认定的未组织竣工验收的事实。三、上诉人作出的处罚依据混淆了建筑工程竣工验收和建筑工程竣工验收备案的法律法规，属于法律适用错误。四、被上诉人开发建设的“光耀上城二期7号商住楼”建筑项目不存在任何违法行为。请求二审法院支持被上诉人一审的诉讼请求。 原审被告银川市综合执法监督局没有意见。 上诉人银川市综合执法监督局上诉称，一、上诉人作出行政复议决定的程序合法。二、一审法院认定事实不清。三、一审法院适用法律错误。综上，请求二审法院：1.撤销（2020）宁8601行初95号行政判决，改判驳回被上诉人的诉讼请求；2.本案一、二审案件受理费由被上诉人承担。 被上诉人光耀公司辩称，与对上诉人兴庆区综合执法局的答辩意见一致。一审法院认定事实清楚，二审对事实部分应予维持。 原审被告兴庆区综合执法局同意上诉人银川市综合执法监督局的上诉意见。 本院二审期间，各方当事人均未向本院提交新证据。 二审审理查明的事实与一审审理查明的事实相同，本院予以确认。 本院认为，本案争议的焦点为上诉人兴庆区综合执法局作出的银兴综罚决字[2019]ZSE第002号《行政处罚决定书》及上诉人银川市综合执法监督局作出的银综执行复决字﹝2020﹞3号《行政复议决定书》认定事实是否清楚，适用法律是否正确。被上诉人光耀公司一审提交的两份《光耀上城二期7#楼项目现场竣工验收会议纪要》可以证明2018年11月16日、2019年5月14日，被上诉人作为建设方先后组织勘察、设计、施工、监理五方主体对该工程进行初验和复验。上诉人兴庆区综合执法局一审提交的听证会会议记录亦可佐证上述事实。涉案工程于2019年12月11日取得工程竣工验收备案。故上诉人兴庆区综合执法局于2019年10月29日作出涉案行政处罚决定时，涉案工程并未取得五方验收主体签署的竣工验收合格意见文件。被上诉人存在涉案工程验收不合格即擅自交付使用的的违法行为。上诉人兴庆区综合执法局应当依据《建设工程质量管理条例》第五十八条第（二）项的规定作出行政处罚。故上诉人兴庆区综合执法局作出的银兴综罚决字[2019]ZSE第002号《行政处罚决定书》、上诉人银川市综合执法监督局作出的银综执行复决字﹝2020﹞3号《行政复议决定书》认定事实及适用法律均存在错误，应予撤销。一审判决认为上诉人兴庆区综合执法局作出的《行政处罚决定书》及上诉人银川市综合执法监督局作出的《行政复议决定书》认定事实正确，本院予以纠正。但一审判决结果正确，本院予以维持。综上，二上诉人的上诉理由均不能成立，其上诉请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人兴庆区综合执法局、银川市综合执法监督局各负担25元。 本判决为终审判决。 审判长 丁 瑾 审判员 刘煜姗 审判员 马建菲 二〇二一年三月九日 书记员 吴佳敏 附：本案适用的相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第十一条人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。 第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……