江西省高级人民法院行 政 裁 定 书（2021）赣行终5号上诉人（原审原告）万伏苟等46人（详细名单附后）。诉讼代表人万伏苟，男，1950年6月10日出生，汉族，住江西省余干县。诉讼代表人张水兰，女，1957年8月11日出生，汉族，住江西省余干县。诉讼代表人张海生，男，1951年9月11日出生，汉族，住江西余干县。诉讼代表人张射忠，男，1968年7月14日出生，汉族，住江西省余干县。委托代理人张几明，男，1978年6月20日出生，汉族，住江西省余干县。委托代理人张学明，男，1991年5月16日出生，汉族，住江西余干县。被上诉人（原审被告）余干县人民政府，住所地：江西省余干县城北新区。法定代表人江忠汉，该县县长。委托代理人江建国，江西銮鹰律师事务所律师。委托代理人孙小兵，江西銮鹰律师事务所律师。上诉人万伏苟等46人因诉余干县人民政府（以下简称“余干县政府”）土地征收行为一案，不服上饶市中级人民法院（2020）赣11行初32号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审理终结。原审法院经审理查明：2019年6月24日，余干县政府办公室向余干县自然资源局发出抄告单（干府办抄字[2019]697号），同意将瑞洪南墩、镇郊村委会辖区内面积约200亩土地进行（拟）征收，用于精品美食文化街建设。同日，余干县政府作出《余干县人民政府关于精品美食文化街地块征地告知书》（干府征地[2019]11号）和《余干县人民政府（拟）征地通告》（干府通字[2019]16号），并在当地镇政府、村委会进行张贴。万伏苟等46人在该（拟）征地范围内有承包土地。2019年10月16日，余干县自然资源局与余干县瑞洪镇镇郊村委会签订一份《（拟）征收土地协议书》，约定拟征收土地69.58731亩及补偿标准，2019年10月20日，余干县自然资源局与余干县瑞洪镇南墩、镇郊、东二村委会签订一份《（拟）征地协议书》，约定拟征收土地142.29797亩及补偿标准，该两份合同均在第五条约定“本次（拟）征收的土地在得到上级有关部门依法批准后，本协议生效，即转为被征收的土地”。上述协议约定的补偿款未经同意，分别汇入包括万伏苟等46人在内的权利人账户。2019年12月20日、30日，江西省自然资源厅分别作出赣自然资征[2019]742号《关于余干县2019年度第二批次集镇建设用地的批复》、赣自然资征[2019]741号《关于余干县2019年度第三批次集镇建设用地的批复》，同意案涉土地转为建设用地并办理征地手续。2020年5月28日，余干县政府作出《余干县人民政府关于余干县2019年度二、三批次镇集建设用地征收土地公告》，对征收案涉土地的有关事项进行公告。万伏苟等46人不服，向原审法院提起行政诉讼，请求撤销《余干县人民政府（拟）征地通告》（干府通字[2019]16号）、《余干县人民政府关于精品美食文化街地块征收土地告知书》（干府征地[2019]11号），退回征地补偿款，停止侵权行为；确认余干县政府违法征收其承包经营的耕地；本案诉讼费由余干县政府承担。原审法院认为，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（十）项的规定,对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为不属于行政诉讼的受案范围。根据土地管理法律法规的规定，国家征收集体土地的，在依照法定程序经国务院或省级人民政府批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。在征地依法报批前，应将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径等以书面形式告知被征地农村集体经济组织和农户，并告知对拟征地的补偿标准、安置途径有申请听证的权利；在征收土地获批准后，再依法对征收土地和征地补偿、安置方案进行公告或作出独立的征地决定。本案中，余干县政府作出《余干县人民政府关于精品美食文化街地块征地告知书》（干府征地[2019]11号）和《余干县人民政府（拟）征地通告》（干府通字[2019]16号），均系报省人民政府审批征地前的程序性行为，只是余干县政府将拟对特定范围内土地实施征收的意向告知相关权利人，该拟征收行为对相关权利人的权利义务不产生实际影响，不属于行政诉讼受案范围。至于土地征收补偿款已经实际发放，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条的规定，县级以上地方人民政府在申请征收土地之前，应当开展社会稳定风险评估、对拟征地进行公告、听取相关权利人的意见、进行补偿登记、落实补偿费用、签订补偿安置协议等前期工作，因此，余干县政府先行落实征收补偿款、与村集体经济组织签订征收补偿协议，并不违反法律规定，亦不代表其已经实施征地行为。综上，本案被诉行政行为不属于行政诉讼受案范围，万伏苟等46人提起本案行政诉讼不符合受理条件，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条，《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（十）项、第六十九条第一款第（一）的规定，裁定驳回万伏苟等46人的起诉。万伏苟等46人不服，提起上诉称：1.原审法院适用法律错误。原审法院不能根据其提供的法律依据驳回上诉人的起诉，即不能裁定驳回已经立案且开庭审理的案件；《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定县级以上人民政府在拟征收土地报批前应“测算并落实有关费用，保证足额到位”，是指有关费用到达指定的财政账号，而不是农民的账号。2.原审法院在审理时未尽到查清事实的义务。上诉人提供的一段视频证实《余干县人民政府关于精品美食文化街地块征收土地告知书》是被上诉人在征地实施阶段发布的正式文件；2020年9月3日召开的村民大会只是极少数人参加的了解情况的会议；上诉人在提供的证据中证明村镇干部采取了威逼利诱的手段。3.原审法院认定被上诉人的行政行为没有对上诉人产生实际影响，不合道理。被上诉人的行政行为切实对上诉人的权利产生了实际影响，自发布公告后导致部分上诉人放弃了耕种；有没有造成实际影响不能以“是否动了上诉人承包的耕地”为唯一标准；被上诉人所作的行政行为对上诉人权利产生实际影响的趋势也不能忽略。4.原审法院对于程序性违法和实体性违法之间的关系认识不足。上诉人在起诉状和庭审时提供了大量的事实和法律法规证明被上诉人违反程序实施征地行为，包括没有依法组织听证、没有张贴必须张贴的土地调查报告等文件、强行将征地补偿款打入农田补贴账户、采取最低标准的下限进行补偿等等。综上，请求撤销一审裁定并支持其诉讼请求。余干县政府提交书面答辩意见称：1.江西省自然资源厅于2019年12月20日、30日已经批复同意案涉土地转为建设用地并办理征地手续。本案被诉行为系余干县政府为土地征收审批部门后续作出集体行政征收行为而实施的准备、说明征地过程性行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。2.被答辩人广义以违法征收承包经营的耕地作为诉讼请求提起行政诉讼的，属于没有明确的诉讼请求的情形。综上，请求二审法院驳回万伏苟等46人的上诉请求。本院查明的事实与原审一致。本院认为，根据修订后的《中华人民共和国土地管理法》第四十七条的规定，县级以上地方人民政府在申请征收土地前，应当公告拟征收范围、土地现状、补偿标准等内容，组织有关部门测算并落实有关费用，还可以与拟征收土地的所有权人、使用权人就补偿、安置等签订协议。《江西省征用土地管理办法》第十条亦规定，土地管理部门可以与拟被征单位协商征收土地补偿安置方案，签订征收土地协议。在征地程序中，地方政府及其职能部门对拟征收内容予以公告仅是启动征收的准备工作，在经有权机关批准前，一般不直接改变土地权属和性质，也不产生强制力。在经有关机关批准后，县级以上地方人民政府对征地批复的实施行为才会对行政相对人的权利义务产生实际影响。本案中，余干县政府在《余干县人民政府关于精品美食文化街地块征地告知书》（干府征地[2019]11号）和《余干县人民政府（拟）征地通告》（干府通字[2019]16号）中均明确表明，相关告知书及通告仅系公告其拟对涉案土地进行征收；在办理征地审批手续后，余干县政府亦于2020年5月28日发布了《余干县人民政府关于余干县2019年度二、三批次镇集建设用地征收土地公告》，对征地批准文号等事项进行了公告。据此，原审法院根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（十）项的规定,认定被诉《余干县人民政府（拟）征地通告》（干府通字[2019]16号）、《余干县人民政府关于精品美食文化街地块征收土地告知书》（干府征地[2019]11号）不属于行政诉讼的受案范围，并无不当。万伏苟等46人还提出“退回征地补偿款”的诉讼请求，但余干县政府将补偿款打入有关账户，是对行政相对人授益的事实行为。若土地权利人认为补偿未足额到位，可以就补偿安置行为寻求救济，而非对转账行为提起“退回征地补偿款”之诉。综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 王 芬审判员 章 华审判员 彭彩玲二〇二一年三月十六日法官助理洪发胜书记员张建平