江苏省南京市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）苏01行终103号 上诉人（原审原告）杨高林，男，1966年11月9日生，汉族，户籍地南京市雨花台区。 委托代理人刘静，江苏天倪律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）南京市雨花台区人民政府古雄街道办事处，住所地南京市雨花台区石闸街**。 法定代表人陶龙波，南京市雨花台区人民政府古雄街道办事处主任。 出庭负责人庄兴海。 委托代理人胡宗保，江苏汇丰锦律师事务所律师。 委托代理人苗林，江苏汇丰锦律师事务所实习律师。 被上诉人（原审被告）南京市雨花台区征收拆迁安置办公室，住所地南京市雨花台区小行路**金蕊家苑**。 法定代表人赵守阳，南京市雨花台区征收拆迁安置办公室主任。 委托代理人刘松，北京大成（南京）律师事务所律师。 原审第三人杨明有，男，1935年11月5日生，汉族，户籍地南京市雨花台区。 原审第三人杨璐，女，1988年10月19日生，汉族，户籍地南京市雨花台区。 原审第三人杨春云，女，1957年1月5日生，汉族，户籍地南京市雨花台区。 原审第三人张洋，男，1987年1月29日生，汉族，户籍地南京市雨花台区。 原审第三人暨原审第三人杨明有、杨璐、杨春云、张洋共同委托代理人朱三云，女，1968年4月8日生，汉族，户籍地南京市雨花台区。 上诉人杨高林因撤销房屋搬迁补偿安置协议一案，不服南京江北新区人民法院（2020）苏0192行初517号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院经审理查明，杨明有与杨高林系父子；杨春云系杨明有之女、杨高林大姐；朱三云系杨高林前妻；杨璐系杨高林和朱三云之女；张洋系杨高林外甥、杨明有小女儿杨春芳之子。 2018年10月31日，杨明有在《宁马高速改扩建工程集体土地房屋自愿搬迁申请书》上签字，向柿子树社区居民委员会申请自愿搬迁。2018年底，南京市雨花台区征收拆迁安置办公室（以下简称雨花台区征迁办）将集体土地上住宅房屋征收补偿标准进行公示，并公示宁马高速改扩建工程板桥新城段入户调查面积公示明细，还设有补偿结果公示栏。 杨明有家庭成员签署并提交《房产分割协议书》一份，载明：该家庭在缪洼房屋产权人为杨明有，房屋总建筑面积为1417.84平方米，其中砖混80.07平方米、砖木581.11平方米、简易551.22平方米、披房205.44平方米；经家庭内部友好协商，将房产分割如下：1、产权户杨明有本人合法面积220平方米（含砖混40.07平方米、砖木139.93平方米、简易40平方米）；2、自然户①杨春云（产权人女儿）合法面积80平方米（含砖木62平方米、简易18平方米）；3、自然户②张洋（产权人外孙）合法面积130平方米（含砖木110平方米、简易20平方米）；4、自然户③朱三云（产权人前儿媳）合法面积80平方米（含砖木80平方米）；5、自然户④杨高林（产权人儿子）合法面积50平方米（含砖木50平方米）；6、自然户⑤杨璐（产权人孙女）合法面积180平方米（含砖混40平方米、砖木139.18平方米、简易0.82平方米），另杨璐自然户还分得自建房面积合计677.84平方米（含简易472.4平方米、披房205.44平方米）。《房产分割协议书》还载明：“以上是我家全体成员自愿决定，如因以上房屋分割发生矛盾，由我们家庭内部自行解决并承担相关法律责任，与各级政府及征收实施单位无关。请征收实施单位直接与以上确认的房屋所有权人签订征收补偿协议并将征收补偿款直接支付给各所有权人。”下方签有分割人杨明有、杨璐、张洋、杨高林、朱三云、杨春云的名字，名字上均捺有手印。 2019年1月9日，南京市板桥新城管理委员会（以下简称板桥新城管委会）和雨花台区征迁办作为搬迁单位（甲方）与被搬迁人杨高林（乙方）签订雨花台区集体土地房屋搬迁补偿安置协议（以下简称涉案搬迁补偿安置协议），协议约定：因宁马高速改扩建工程板桥新城段项目建设需要需对乙方房屋进行搬迁，经双方协商，乙方同意搬迁支持国家建设并已将房屋交由甲方处置，甲方同意参照宁政规字〔2015〕15号《南京市征收集体土地涉及房屋补偿安置办法》及配套文件对乙方房屋搬迁所涉事宜进行补偿；乙方房屋坐落于雨花台区，经双方确认，认定乙方移交给甲方拆除且需要补偿的面积为50平方米，乙方保证其为上述房屋的唯一产权人；乙方已于2018年12月18日将房屋腾空并移交甲方管委会拆除；乙方房屋货币补偿款总计人民币452100元；乙方可以用上述房屋货币补偿款中房屋补偿款以其名义申购安置房，但乙方申购需符合宁政规〔2015〕15号文及其它相关规定；区房屋管理部门批准乙方申购安置房的，批准购买面积内乙方按5200元／平方米基准价格购房，可申购安置房面积约48.8平方米；乙方承诺已移交拆除的房屋无权属争议，若有产权纠纷、债权纠纷或其它纠纷的由乙方负责解决，与甲方无关等。杨高林在该协议上签名并摁手印。此外，板桥新城管委会和雨花台区征迁办还分别与杨明有等五人分别签订搬迁补偿安置协议。 2019年9月1日，杨高林找到南京市公安局玄武分局红山派出所出具情况说明，内容为：2018年1月，杨高林至江苏省公安厅扫黑办举报自己被套路贷情况，此线索移交南京市公安局玄武分局扫黑办，后立案侦查；2015年至2017年期间，杨高林向柯某等团伙借高利贷，被催债后遂于2017年3月后躲债至外地（2017年9月至2019年3月在安徽宿州黄河家禽养殖场打工）；现柯某等团伙成员因涉嫌诈骗、敲诈勒索等罪名已被批准逮捕。 2019年9月3日，杨高林就涉案搬迁补偿安置协议向原审法院提起本案行政诉讼，要求依法撤销其与板桥新城管委会和雨花台区征迁办签订的涉案搬迁补偿安置协议。 审理中，杨明有陈述其宅基地证上面积大约1**平方米。杨高林陈述：其与板桥新城管委会和雨花台区征迁办签订涉案搬迁补偿安置协议所涉房屋为缪家洼村11-1号一栋楼房上下四间，楼房旁边还有33间平房，一共1417多平方米；杨高林有集体土地上的宅基地证，就是杨明有名下的集体土地上的宅基地证，证上面积大约一两百，没有其他权证。另，杨高林当庭认可涉案搬迁补偿安置协议是其本人所签，但认为《房产分割协议书》虚假，不是其本人签字捺手印。杨高林的女儿杨璐、前妻朱三云均称《房产分割协议书》上杨高林的名字系杨璐所签。五位第三人均当庭表示对家庭内部的房产分割面积没有意见。杨高林及五位第三人均认为与李翠翠等其他搬迁户相比，其家庭被区别对待，没有做到每户都一样。杨高林认为其和前妻朱三云应当共有220平方米，如果朱三云拿80平方米，杨高林就应该拿140平方米；如果杨高林拿50平方米，朱三云就要拿到170平方米。五位第三人均表示已领取了补偿款，杨高林表示接到通知去拿补偿款，其没有去，也没有填写安置房申购表。 原审法院认为，行政协议是行政主体为了达到维护和增进公共利益，实现行政管理目标，在平等协商的基础上就相关内容与相对人达成一致的协议。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项的规定，本案杨高林请求撤销的涉案搬迁补偿安置协议属于行政协议。本案争议焦点为涉案搬迁补偿安置协议是否应当依法撤销。 根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十七条规定，“人民法院审理行政协议案件，应当适用行政诉讼法的规定；行政诉讼法没有规定的，参照适用民事诉讼法的规定。人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定”。因此，人民法院审理行政协议案件，可以援引行政诉讼法、民事诉讼法以及合同法的有关规定。《中华人民共和国合同法》第五十四条第一款和第二款规定，“下列合同，当事人一方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销：（一）因重大误解订立的；（二）在订立合同时显失公平的。一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下订立的合同，受损害方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销”。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十条第二款规定，“原告主张撤销、解除行政协议的，对撤销、解除行政协议的事由承担举证责任”；第十四条规定，“原告认为行政协议存在胁迫、欺诈、重大误解、显失公平等情形而请求撤销，人民法院经审理认为符合法律规定可撤销情形的，可以依法判决撤销该协议”。根据上述法律规定，撤销行政协议应符合法定可撤销情形，且当事人主张撤销行政协议的，应对撤销行政协议的事由承担举证责任。本案中，因宁马高速改扩建项目，杨高林与搬迁单位板桥新城管委会和雨花台区征迁办协商签订涉案搬迁补偿安置协议，内容事实清楚，协议双方意思表示真实，符合《南京市征收集体土地涉及房屋补偿安置办法》及配套文件的精神，无明显不当，也无违反法律规定或滥用职权的行为。板桥新城管委会和雨花台区征迁办作为行政机关承担着法律规范赋予的基层政府职责，二单位为推进所辖地区的城市建设，与杨高林协商、签订并履行补偿协议等事务性工作，只要不违反法律的禁止性规定，亦不损害相对人的利益，应当对行为的效力予以肯定。杨高林以所签协议显失公平、受胁迫、乘人之危为由，要求撤销涉案搬迁补偿安置协议，应当提供相应的证据证明存在合同法第五十四条规定的显失公平、受胁迫、乘人之危的情形。 关于涉案搬迁补偿安置协议是否存在显失公平的问题。其一，前期调查经公示，原告并无涉案房屋的合法权证，《房产分割协议书》系原告家庭提供两被告，两被告按照补偿方案及其家庭内部自行分割确定的面积与其签订涉案搬迁补偿安置协议，不存在显失公平的问题。其二，不同房屋在土地权属、本身建筑结构、附属设施等方面均存在较大差别，不同家庭人口及家庭内部分配情况也存在差异，因此杨高林所签协议房屋补偿价格与其他人家补偿结果存在差异具有合理性。杨高林提供的其他村民的搬迁补偿安置协议仅能反映其他村民的补偿结果，并不能证明补偿标准存在差别。关于涉案搬迁补偿安置协议是否存在胁迫、乘人之危的问题。根据查明的事实及杨高林向原审法院提交的证据材料，不能证明板桥新城管委会和雨花台区征迁办工作人员对其实施了胁迫和乘人之危，杨高林主张涉案搬迁补偿安置协议并非其真实意思表示，该协议应予撤销的请求理由不能成立。因此，杨高林主张撤销涉案搬迁补偿安置协议，并不具有符合法律规定的可撤销情形。 综上，杨高林诉请撤销涉案搬迁补偿安置协议，理由不能成立，对杨高林的诉讼请求不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回杨高林的诉讼请求。案件受理费50元，由杨高林负担。 上诉人杨高林上诉称，1．一审判决认定事实错误。《房产分割协议书》系被上诉人事先确定好让原审第三人签字的，根本不存在家庭内部协商问题。事实上上诉人家庭内部也从未商议过，如果允许家庭内部协商的话，也不可能是《房产分割协议书》上的分割结果，五位原审第三人是在没有办法的情况下被雨花台区征迁办通知逐个去签字的。五位原审第三人均认为认定的房屋面积及性质与他人相比明显不公，对家庭内部的房产分割面积有意见，并非是一审判决中查明的，“五位第三人均当庭表示对家庭内部的房产分割面积没有意见。”2．上诉人与全体原审第三人均表示《房产分割协议书》上诉人的签名并非杨高林本人的签名，被上诉人也对此予以了认可，由此可见《房产分割协议书》并非上诉人及全体原审第三人真实意愿的表达。涉案搬迁补偿安置协议签定的依据《房产分割协议书》，既然《房产分割协议书》并非上诉人的真实意思表示，那么补偿安置协议肯定是错误的。3．两被上诉人与上诉人签订的涉案搬迁补偿安置协议与本村其他村民的补偿存在差异，一审判决未对该搬迁补偿安置协议是否存在显失公平的问题进行认真调查。4．原审法院未对上诉人在庭后提交的证据进行质证和审理，剥夺了上诉人的诉讼权利，属程序违法。综上，一审判决认定事实及适用法律错误。请求二审法院：1．撤销一审判决，依法改判支持上诉人一审诉讼请求；2．由两被上诉人承担本案的诉讼费用。 被上诉人南京市雨花台区人民政府古雄街道办事处（以下简称古雄街道办事处）在案件审理过程中辩称，1．五位原审第三人均在一审庭审笔录中对家庭内部的房产分割面积无异议，且原审第三人与上诉人签订的涉案搬迁补偿安置协议明确记载了房屋补偿面积，包括上诉人在内，所有家庭成员均认可涉案房产的分割，可以证实涉案房产分割实际系由家庭成员协商确定。上诉人及原审第三人均系完全民事行为能力人，而房屋搬迁补偿系重大资产处置行为，若房产分割并非家庭内部协商结果，上诉人和原审第三人不可能在最终的搬迁补偿协议中签字确认。2．《房产分割协议书》中上诉人的签字是上诉人女儿杨璐当场致电询问上诉人，并告知工作人员已获取授权许可后，由上诉人女儿代签的，一审法院在一审开庭时对此事实进行了调查。3．显失公平的评判标准应基于上诉人户是否符合现行补偿标准，而不是基于与其他村民补偿金额的对比。上诉人提供的其他村民的补偿结果，不能证明补偿标准存在差异。一审法院开庭时对上诉人签订的涉案补偿安置协议是否符合征收补偿标准进行了调查，上诉人主张其签订的涉案补偿安置协议显失公平，没有事实和法律依据。一审判决认定事实清楚、适用法律正确，依法应予维持。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 被上诉人雨花台区征迁办辩称，1．一审认定事实清楚，适用法律法规正确，依法应当予以维持。因宁马高速改扩建工程板桥新城段项目实施搬迁补偿，上诉人位于搬迁范围内，且上诉人父亲申请自愿搬迁。经协商一致，2019年1月9日，上诉人与雨花台区征迁办、板桥新城管委会签订了涉案搬迁补偿安置协议，双方就补偿面积、补偿款数额以及安置房申购程序等达成一致。雨花台区征迁办与上诉人签订的涉案搬迁补偿安置协议系双方真实意思表示，合法有效，并不存在上诉人认为的显失公平、胁迫以及乘人之危等情形。2．上诉人与雨花台区征迁办、板桥新城管委会签订的涉案搬迁补偿安置协议符合补偿安置政策，系上诉人真实意思表示，不存在可撤销情形。上诉人签订的补偿安置协议中关于补偿面积、补偿费用以及安置房申购等事项均符合政策规定并系上诉人知悉和确认的。上诉人提及其搬迁时面临“套路贷”，与其协议签订并无关联；上诉人提及的其他被搬迁人补偿事宜与本案没有关联。且上诉人仅根据其他被搬迁人补偿协议就认定存在显示公平情形于法无据，涉案项目搬迁补偿工作均系雨花台区征迁办和板桥新城管委会依法实施，涉案项目被搬迁人补偿结果均在项目现场进行公示。据此，上诉人认为存在显示公平以及胁迫和乘人之危情形并不存在，上诉人的上诉理由不能成立。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 上诉人杨高林提起上诉后，原审法院将涉案证据已随案移送本院，经审查，原审法院对证据的审核认证符合法律规定，本院依法予以确认。一审判决认定的事实与本院经审理查明的事实一致，本院予以确认。 二审中，上诉人杨高林向本院提交以下证据：王瑞芳户以及俞如英户的搬迁补偿安置协议，该证据系上诉人在一审开庭后，通过政府信息公开的方式获得；王瑞芳户是一个主户三个分户，每户均按照220平方米来补偿；俞如英户是一个主户三个分户，三户按照220平方米来补偿；而上诉人家庭是六户，只有主户是220平方米，其他都不是；用以证明上诉人家庭的补偿标准与本村其他村民补偿的标准不一致，对上诉人家庭的补偿显失公平。 经质证，被上诉人古雄街道办事处对上诉人在二审中提交的该证据的真实性、合法性、关联性均予以认可，证明目的不予认可。上诉人提供的这几份协议只能证明其他村民的补偿结果，不能证明补偿标准存在差异。被上诉人雨花台区征迁办认为该证据不符合新证据的条件，对该证据的真实性、合法性予以认可，关联性、证明目的不予认可。从这几份协议来看无法得出上诉人提出的拆迁不公平的结论。且在拆迁过程中并没有上诉人理解的主户的概念，都是按照权证以及权证衍生的自然分户的政策进行拆迁的，与上诉人所说的不公平不相符合。 本院经审查认为，上诉人在二审中提交的本村其他村民的搬迁补偿安置协议与本案审理的两被上诉人与上诉人签订的涉案搬迁补偿安置协议是否应予撤销无关联，本院不予采纳。 本院认为，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十条第二款规定：“原告主张撤销、解除行政协议的，对撤销、解除行政协议的事由承担举证责任。”第十四条规定：“原告认为行政协议存在胁迫、欺诈、重大误解、显失公平等情形而请求撤销，人民法院经审理认为符合法律规定可撤销情形的，可以依法判决撤销该协议。”由上述规定可知，原告认为行政协议存在胁迫、欺诈、重大误解、显失公平等情形请求撤销，对撤销行政协议的事由承担举证责任。本案中，因宁马高速改扩建工程板桥新城段项目实施搬迁补偿，上诉人杨高林就其位于板桥××××号房屋搬迁补偿事宜，与雨花台区征迁办、板桥新城管委会达成一致意见，签订了涉案搬迁补偿安置协议。该协议载明的内容事实清楚，协议系上诉人本人签字，双方意思表示真实，符合《南京市集体土地涉及房屋补偿安置办法》及配套文件的规定，并无不当。上诉人杨高林提起本案诉讼，认为该搬迁补偿安置协议存在胁迫、欺诈、重大误解、显失公平等情形，请求撤销该协议，其应当举证证明其主张。从上诉人在一审中的举证情况来看，不足以认定其与雨花台区征迁办、板桥新城管委会签订的涉案搬迁补偿安置协议存在胁迫、欺诈、重大误解、显失公平等情形。 关于上诉人提出《房产分割协议书》中“杨高林”的签名，并非其本人签名，签订涉案搬迁补偿安置协议并非其真实意思表示的上诉主张，本院经审查认为，根据已查明的事实，《房产分割协议书》中“杨高林”签名系其女儿代其所签，即便其当时对于家庭房产分割的面积不知情，但其在2019年1月9日与雨花台区征迁办、板桥新城管委会签订涉案搬迁补偿安置协议时，该搬迁补偿安置协议中明确载明了搬迁补偿的房屋面积，如其对搬迁补偿的房屋面积不认可，可以不签订该协议，但其仍然签订了该协议，即对搬迁房屋的面积及其他补偿内容予以了认可。故其认为其对搬迁房屋面积不认可，签订涉案搬迁补偿安置协议并非其真实意思表示的上诉主张，因缺乏事实依据，本院不予支持。 关于上诉人提出其家庭户与本村其他村民搬迁补偿房产面积存在差异，其签订的涉案搬迁补偿安置协议存在显失公平情形的上诉主张，本院经审查认为，宁政规字〔2013〕4号《南京市危旧房改造产权调换、城中村拆迁安置暂行办法》第十一条规定：“城中村项目拆迁中需要对住宅进行分户补偿安置的，分户出来的被拆迁人原则上应当是产权人的直系亲属、达到法定结婚年龄并且符合申请宅基地条件。对分户出来的被拆迁人的合法建筑面积的认定：一人居最多不超过80平方米，两人居最多不超过140平方米，三人居以上（含）最多不超过180平方米。”本案中，两被上诉人将杨高林与原审第三人朱三云二人按照二人居来计算，分别按照朱三云搬迁补偿面积80平方米、杨高林搬迁补偿面积50平方米与其二人分别签订搬迁补偿协议，符合上述规定，并无不当。其他村民的房屋在房屋面积、建筑结构、家庭人口、内部分配等方面均存在较大差异。上诉人与其他村民签订的搬迁补偿协议存在差异并不能证明补偿标准存在差别，亦不能证明两被上诉人与其签订的涉案搬迁补偿安置协议存在显失公平的情形。上诉人如认为两被上诉人与其他村民签订的搬迁补偿安置协议存在违法违规情形，可以其他合法方式进行反映。综上，上诉人的该项上诉主张因缺乏事实和法律依据，本院不予支持。 关于上诉人提出一审法院对于其提交的调取证据申请书、补充证据材料未予理涉，属程序违法的上诉主张，本院经审查认为，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条第一款规定：“原告或者第三人应当在开庭审理前或者人民法院指定的交换证据之日提供证据。因正当事由申请延期提供证据的，经人民法院准许，可以在法庭调查中提供。逾期提供证据的，视为放弃举证权利。”第二十四条第一款规定：“当事人申请人民法院调取证据的，应当在举证期限内提交调取证据申请书。”上述规定对于原告提交证据及调取证据申请书的时间作出了明确的规定。本案中，上诉人向原审法院提交调取证据申请书及补充证据材料的时间均在原审法院第二次开庭之后，不符合上述提交调取证据申请书及补充证据的时间规定，原审法院对于上诉人提交的调取证据申请书、证据材料未予理涉，并无不当。对于上诉人提出的该项上诉主张，因缺乏法律依据，本院亦不予支持。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人杨高林负担。 本判决为终审判决。 审判长 李 兵 审判员 王攀峰 审判员 赖传成 二Ｏ二一年三月十一日 书记员 韩卓君