河南省焦作市中级人民法院行 政 裁 定 书（2021）豫08行终47号上诉人（原审原告）李新英，女，1970年11月5日出生，汉族，住河南省焦作市山阳区。委托代理人高文学，河南海搏律师事务所律师。被上诉人（原审被告）焦作市山阳区定和街道办事处。住所地：河南省焦作市119号。法定代表人蒋森森，主任。出庭负责人岳金星，党工委副书记。委托代理人孙安琪，河南苍穹律师事务所律师。委托代理人许学斌，河南苍穹律师事务所律师。被上诉人（原审被告）焦作市山阳区南水北调工程运行保障中心。住所地：河南省焦作市工业路119号三楼。负责人谢全水，主持工作。委托代理人孙安琪，河南苍穹律师事务所律师。委托代理人许学斌，河南苍穹律师事务所律师。被上诉人（原审第三人）邢彩霞，女1967年7月8日出生，汉族，住河南省焦作市山阳区。委托代理人郭庆利，河南国银（焦作）律师事务所律师。被上诉人（原审第三人）焦作市新星实业公司。法定代表人张长德，总经理。上诉人李新英因要求确认协议无效、确认安置房权利人及返还安置费一案，不服河南省焦作市山阳区人民法院（2020）豫0811行初52号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原审审理查明：邢彩霞与何忠琴系母女关系，与邢俊国系父女关系。何忠琴于2007年8月3日病故。邢俊国已故。2009年11月18日，邢俊国作为借款人与出借人李文清、担保人焦作金桥投资担保咨询有限公司签订借款合同；“何忠琴”、邢俊国作为抵押人与抵押权人李文清签订房地产抵押合同，以所有权人为何忠琴的2××号房产{产权证号为焦房权证山字第××号，土地使用证号为焦国用（2003）第10007号}抵押。并就该借款合同及房地产抵押合同到河南省焦作市众信公证处办理公证；“何忠琴”、邢俊国作为委托人签订委托书，委托戈建新作为其代理人，代为办理该房产的注销抵押登记手续、代为领取房屋所有权证书、代为办理该房产过户、交易、土地使用权过户等；于同日到河南省焦作市众信公证处就该委托书办理公证。2011年5月27日，原焦作市地税局契税征收管理所开具两张契税完税证，分别载明纳税人为李新英、“何忠琴”，均缴纳税款5448元。2011年6月8日，“何忠琴”作为卖方，李新英作为买方，订立《房地产买卖契约》，约定，“何忠琴”自愿将2××号房产以136200元出售给李新英。该契约卖方处签名为“何忠琴”、邢俊国，代理人处签名为戈建新，买方处签名为李新英。2011年6月17日，2××号房产由何忠琴转移登记至李新英（房产证号为焦房权证山阳字第××号）。2017年3月15日，邢彩霞与山阳水调办、定和街道办、新星公司签订《征迁安置协议》，约定，对该房产进行征迁补偿。该征迁安置协议已履行完毕。邢彩霞在签订该征迁安置协议所使用的2××号房产权属证书，已于2017年6月22日被原焦作市公安局定和分局收缴。2017年5月25日，邢彩霞与新星公司签订《新星实业公司补充协议》，载明，为更大的让利于群众，促进南水北调绿化带征迁，经新星公司议事会研究，在《新星实业公司（小庄新村）分房方案》的基础上，签订本补充协议。2018年6月5日，法院作出（2018）豫0811民初2号民事判决，认为，该《房地产买卖契约》并未依法成立，未成立的合同亦不存在有效与无效的问题，因此，邢彩霞要求确认该《房地产买卖契约》无效的诉讼请求，理由不当，判决驳回邢彩霞的诉讼请求。原审法院认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第一条、第二条的规定，行政诉讼法的立法目的在于解决行政争议，保护公民、法人或者其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权。也就是说，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，应当有合法权益遭受行政机关和行政机关工作人员侵害，需要通过提起行政诉讼使其受损害的权益得到救济和恢复，即具有诉的利益。具体而言，一是原告要有可能受到行政行为侵害的合法权利或利益，二是该权利或利益具有通过所提诉讼予以救济的可能性和必要性。本案中，原告李新英起诉要求确认《征迁安置协议》无效、确认其为2××号房产之拆迁安置房（南水北调塔南路小庄村安置小区1505号）实际权利人以及请求判令第三人邢彩霞返还因案涉房屋拆迁安置所得的费用18898.57元，其目的在于将第三人邢彩霞基于《征迁安置协议》取得的安置房权属及补偿款判归其所有。但是，根据法院查明的事实，《征迁安置协议》已履行完毕，根据《中华人民共和国物权法》第三十条规定，因合法建造、拆除房屋等事实行为设立或者消灭物权的，自事实行为成就时发生效力。2××号房产在被征迁且已拆除时物权即已消灭。因此，原告李新英针对《征迁安置协议》效力提起的诉讼，无法实现其权益救济的目的。原告李新英与第三人邢彩霞的争议，实质是就安置房及补偿款权属产生的争议，争议双方可直接通过民事确权途径解决安置房权属及补偿款归属问题。综上，原告李新英提起本案行政诉讼，不具有诉的利益。另外，需要指出的是，根据《中华人民共和国继承法》第三条第二项、第二十三条、第二十四条、第二十五条规定，公民死亡时遗留的个人合法房屋系遗产。继承开始后，知道被继承人死亡的继承人应当及时通知其他继承人和遗嘱执行人。继承人中无人知道被继承人死亡或者知道被继承人死亡而不能通知的，由被继承人生前所在单位或者住所地的居民委员会、村民委员会负责通知。存有遗产的人，应当妥善保管遗产，任何人不得侵吞或者争抢。继承开始后，继承人放弃继承的，应当在遗产处理前，作出放弃继承的表示。没有表示的，视为接受继承。受遗赠人应当在知道受遗赠后两个月内，作出接受或者放弃受遗赠的表示。到期没有表示的，视为放弃受遗赠。根据《中华人民共和国物权法》第七条、第二十九条规定，物权的取得和行使，应当遵守法律，尊重社会公德，不得损害公共利益和他人合法权益。因继承或者受遗赠取得物权的，自继承或者受遗赠开始时发生效力。本案中，2××号房产自何忠琴2007年8月3日病故时，即成为何忠琴的遗产。但，根据审理查明的事实，何忠琴在病故后，还委托戈建新作为其代理人，代为办理2××号房产的注销抵押登记手续、代为领取房屋所有权证书、代为办理2××号房产的过户、交易、土地使用权过户等，甚至还进行了公证。显然，2××号房产2011年6月17日的转移登记存在重大瑕疵，有悖常理，有悖诚实信用原则，有悖法律规定。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条规定，行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商签订的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。本案中，案涉《新星实业公司补充协议》，属于平等主体之间签订的民事合同，不属于行政诉讼受案范围。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第一款规定，在涉及征收的行政诉讼中，当事人申请一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。一并审理民事争议实际上是两种诉的合并，民事诉讼以行政诉讼存在为前提，并且受到行政诉讼的制约，这种制约性主要体现为行政诉讼是主体诉讼，民事诉讼为附属诉讼。相关民事诉讼的成立以行政诉讼成立为前提。民事争议的解决取决于行政争议的结果，在行政争议解决之前，民事争议无法获得解决。制约性还体现在一并审理民事争议程序一般以适用行政诉讼程序为主，在涉及民事争议的解决方面或者行政诉讼法没有明确规定的情况下，才适用民事诉讼法。二是存在具有一定关联性但又分属于不同诉讼序列的若干诉讼请求。关联性是指行政诉讼及其相关民事诉讼是由同一行政行为引起的，并且民事争议的解决有赖于行政争议的解决。此外，若干的诉讼请求中既有行政诉讼请求，亦有民事诉讼请求，属于异质诉讼请求，不能进行诉的合并。三是人民法院可以将这些诉讼请求进行并案审理。“并案审理”并非合并审理，因为这些诉讼当事人、诉讼请求之间具有异质性。这里的“一并审理”是指合并审理。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十七条规定，公民请求一并审理行政诉讼法第六十一条规定的相关民事争议，应当在第一审开庭审理前提出；有正当理由的，也可以在法庭调查中提出。本案中，原告李新英的诉讼请求之间具有异质性，不能进行诉的合并。再者，原告李新英既未在开庭审理前提出一并审理行政诉讼法第六十一条规定的相关民事争议的请求，亦未在法庭调查中提出。综上，原告李新英的起诉，属于有其他不符合法定起诉条件的情形。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第十项规定，有其他不符合法定起诉条件的情形，已经立案的，应当裁定驳回起诉。综上所述，原告李新英的起诉，有其他不符合法定起诉条件的情形，虽已立案，但应当裁定驳回起诉。原审法院依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第十项的规定，裁定驳回原告李新英的起诉。上诉人李新英不服原审法院裁定，向本院提起上诉称：一、一审认定上诉人不具有诉的利益明显与事实不符，《征迁安置协议》系焦作市山阳区定和街道办事处（定和街道办）与第三人邢彩霞违法签订，侵害了上诉人的合法权益，上诉人有权要求确认该协议无效。2017年3月15日，邢彩霞与焦作市山阳区南水北调工程运行保障中心（山阳水调办）定和街道办、焦作市新星实业公司（新星公司）签订《征迁安置协议》时，邢彩霞并非拟拆迁的2××号房屋的合法所有权人，而上诉人持有的焦房权证山阳字第××号才是2××号房屋的合法产权证。山阳水调办、定和街道办、新星公司只需要前往房管局查询即可知道2××号房屋的真实权属，在此情况下，上述三个单位未尽依法审核职责，仅凭邢彩霞出具的伪造房产证就与其签订《征迁安置协议》、《新星实业公司补充协议》，随后在未通知上诉人的情况下，将上诉人所有的2××号房屋违法拆除，并将本应支付给上诉人的拆迁奖金、实物补偿、过渡费、搬迁费共计18898.57元和安置房屋一并交付给邢彩霞。邢彩霞以及上述三个单位的行为是对我国法律的公然践踏，邢彩霞仅凭一纸伪造的房产证，竟然能成功骗取国家机关信任并将依法应当属于上诉人的财产公然破坏，实属骇人听闻。因此，上诉人认为《征迁安置协议》、《新星实业公司补充协议》均违反了我国强制性法律规定，应当认定无效，而上诉人作为上述两个协议正当的签订的主体，当然具备诉的利益，如不能认定上述协议无效，上诉人便无法获得应有的赔偿。二、本案符合《行政诉讼法》第六十一条第一款之规定，应予一并审理。在本案行政诉讼存在的前提下，上诉人的各项诉讼请求均围绕《征迁安置协议》、《新星实业公司补充协议》两份协议效力产生，与行政行为具有关联关系，应为关联诉讼。同时，若确认上述两份协议无效，必然牵扯合同无效后的财产返还问题，否则财产返还问题仍需通过另诉解决，增加了当事人的诉累，这与我国目前通行的诉讼原则相违背。在此情况下，上诉人要求法院一并处理本案全部诉讼请求符合法律规定。而一审法院认为上诉人未在开庭前和法庭调查中要求一并审理更是不可理喻，上诉人已经通过书面提出诉讼请求的方式将两个案件并案起诉，山阳法院也予以立案受理，即证明上诉人已经提出要求并案审理的要求，一审法院即应当合并审理。综上，上诉人认为一审法院裁定驳回上诉人起诉的理由没有任何事实和法律依据，依法应当指令山阳法院继续审理。上诉人李新英的上诉请求为：1．依法撤销（2020）豫0811行初52号行政裁定书，并指令山阳法院继续审理；2．本案一、二审诉讼费由被上诉人负担。被上诉人焦作市山阳区定和街道办事处（以下简称定和办事处）答辩称，我单位与第三人签订的征迁安置协议程序内容合法并且已履行完毕，上诉人所诉纠纷实际上是就安置房合并补偿款的纠纷，因此原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。被上诉人焦作市山阳区南水北调工程运行保障中心（以下简称山阳区南水北调保障中心）答辩称，我单位与第三人签订的征迁安置协议程序内容合法并且已履行完毕，上诉人所诉纠纷实际上是就安置房合并补偿款的纠纷，因此原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。被上诉人邢彩霞答辩称，上诉人不具有合法权益。1、李新英所持有的房产证是通过欺骗手段取得不具有法律效力。2、本案所谓借款是放高利贷，是职业放贷人戈建新利用上诉人的名字放高利贷并且通过虚假公证取得房产变更登记，本案实质上是戈建新在主张他的非法权利，本案在一审之前都是戈建新在委托多次诉讼，钱是由戈建新出的。3、上诉人称邢彩霞伪造房产证不是事实，本案已经经过民事、行政多次诉讼均没有认定这些事实，邢彩霞所持房产证是其父亲生前交付邢彩霞的，请求法院维持一审裁定。本院经审理查明的案件事实与原审法院认定事实基本一致，本院予以确认。根据原审证据，本院另确认以下案件事实：2019年7月16日，中共山阳区委机构编制委员会下发山编〔2019〕4号文件，将山阳区南水北调中线工程建设领导小组办公室更名为山阳区南水北调工程运行保障中心。本院认为，本案审理的关键在于李新英提起的本案诉讼是否符合受理条件。第一，关于邢彩霞与南水北调中线工程山阳城区段建设指挥部办公室、定和办事处、焦作市新星实业公司签订的《南水北调中线工程山阳城区段绿化带道路征迁安置协议书》以及邢彩霞与焦作市新星实业公司签订的《新星实业公司补充协议》的性质问题。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条规定，行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。本案中，南水北调中线工程山阳城区段建设指挥部办公室、定和办事处为推进南水北调中线工程配套工程建设，对焦作市总干渠绿化带道路范围内居民进行征迁安置，与邢彩霞签订了征迁安置协议，对补偿安置方式、补偿标准、搬迁过渡等事项作了明确约定。从合同主体上看，合同一方为行政机关，从合同目的看，政府机关是为了完成南水北调绿化带拆迁安置公共服务目标，因此，《南水北调中线工程山阳城区段绿化带道路征迁安置协议书》具有行政法上的权利义务内容，属于行政协议。至于邢彩霞与焦作市新星实业公司签订的《新星实业公司补充协议》，虽然从合同签订主体来看属于两个民事主体之间签订的协议，但是根据《南水北调中线工程山阳城区段绿化带道路征迁安置协议书》约定，补偿资金是由山阳区南水北调办公室逐级拨付到焦作市新星实业公司，新星公司再根据制定的安置方案向征迁户提供安置房，因此，焦作市新星实业公司在补充协议中权利义务基础来源于《南水北调中线工程山阳城区段绿化带道路征迁安置协议书》，该补充协议属于《南水北调中线工程山阳城区段绿化带道路征迁安置协议书》的补充，亦应在本案中作为行政协议一并予以审查。第二，关于李新英是否具有本案原告主体资格问题。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第五条第三项规定：“下列与行政协议有利害关系的公民、法人或者其他组织提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：……；（三）其他认为行政协议的订立、履行、变更、终止等行为损害其合法权益的公民、法人或者其他组织。”本案中，涉案房屋因位于南水北调绿化带征迁范围内被征收，被征收人也即房屋所有权人有获得安置补偿的权利。虽然被上诉人邢彩霞使用何忠琴名下的房产证与南水北调中线工程山阳城区段建设指挥部办公室、定和办事处、焦作市新星实业公司签订了《南水北调中线工程山阳城区段绿化带道路征迁安置协议书》，但上诉人李新英持有涉案房屋产权证书，且根据生效民事判决认定，邢彩霞签订协议时使用的房产证并非焦作市房地产交易所核发。因此，生效民事判决虽然认定2011年6月8日李新英与“何忠琴”、邢俊国的委托代理人戈建新签订的房地产买卖契约未依法成立，但李新英所持产权证书未被依法撤销或者确认违法，上诉人李新英的相关合法权益可能因本案被诉行政协议的履行而遭受损害。综上，李新英属于行政协议的利害关系人，其具有提起本案诉讼的原告主体资格。第三，关于李新英起诉状中要求确认其为山阳区塔南路新星住宅小区1号楼1单元2××号房产拆迁安置所得房屋（南水北调塔南路小庄安置小区1505号）实际权利人以及要求判令邢彩霞返还因上述房屋拆迁安置所得的费用18898.57元的诉讼请求是否属于行政诉讼中一并解决的相关民事争议。《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第一款规定，在涉及行政许可、登记、征收、征用和行政机关对民事争议所作的裁决的行政诉讼中，当事人申请一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。根据该条规定，在行政诉讼中可以申请一并解决相关民事争议的案件类型并不包括行政协议案件，且本案中上诉人认为其应当获得的拆迁安置房屋及安置费等财产权利，是相关行政机关应当履行的在征收安置过程对被征收房屋所有权人进行安置补偿的职责，并非上诉人李新英与被上诉人邢彩霞之间的民事争议。李新英提起的该上述诉讼请求不属于行政诉讼中一并解决的相关民事争议，对其该请求依法应当裁定不予受理。综上，李新英提起的要求确认被上诉人邢彩霞与被上诉人山阳区南水北调保障中心、定和办事处、焦作市新星实业公司签订的《南水北调中线工程山阳城区段绿化带道路征迁安置协议书》以及邢彩霞与焦作市新星实业公司签订的《新星实业公司补充协议》无效的诉讼请求符合受理条件，李新英的该部分上诉理由成立。李新英提起的要求确认其为山阳区塔南路新星住宅小区1号楼1单元2××号房产拆迁安置所得房屋（南水北调塔南路小庄安置小区1505号）实际权利人以及要求判令邢彩霞返还因上述房屋拆迁安置所得的费用18898.57元的诉讼请求，不属于行政诉讼中一并解决的相关民事争议，对其该部分起诉依法应予驳回。原审法院认定事实基本清楚，但认为李新英提起的本案行政诉讼不具有诉的利益从而裁定驳回李新英的起诉属于适用法律错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下：一、撤销焦作市山阳区人民法院（2020）豫0811行初52号行政裁定书；二、驳回李新英要求确认其为山阳区塔南路新星住宅小区1号楼1单元2××号房产拆迁安置所得房屋（南水北调塔南路小庄安置小区1505号）实际权利人及要求判令邢彩霞返还因上述房屋拆迁安置所得的费用18898.57元的起诉；三、指令焦作市山阳区人民法院对李新英要求确认邢彩霞与山阳区南水北调保障中心、定和办事处、焦作市新星实业公司签订的《南水北调中线工程山阳城区段绿化带道路征迁安置协议书》以及邢彩霞与焦作市新星实业公司签订的《新星实业公司补充协议》无效的请求继续审理。本裁定为终审裁定。审判长  卫向娟审判员  张 杰审判员  李培军二〇二一年三月三十日书记员  孙 泉