福建省泉州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2021）闽05行终73号 上诉人（原审原告）童晋福，男，1969年10月5日出生，汉族，住福建省晋江市。 被上诉人（原审被告）晋江市英林镇嘉排村民委员会，住所地福建省晋江市英林镇嘉排村公园西区28号。 负责人王槐荣，村主任。 上诉人童晋福因诉被上诉人晋江市英林镇嘉排村民委员会（以下简称“嘉排村委会”）撤销核减承包地决定并重新签订书面承包合同一案，不服泉州市洛江区人民法院（2020）闽0504行初153号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，以阅卷方式审理了本案，现已审理终结。 一审法院查明，童晋福为童贞扁、童晋达家庭承包户的成员。在晋江市开展第二轮农村土地承包时，嘉排村委会于1999年制作了童晋达户的《晋江市农村土地承包合同签订情况登记表》，该表载明：童晋达户家庭人数6口，原承包面积1.44亩、减少面积1.09亩、现实际面积0.35亩等内容，该表上面有“童晋达”的签名。 童晋福庭审自认其于2015年10月从嘉排村委会处获得《晋江市农村土地承包合同签订情况登记表》复印件。事后，童晋福以涉案土地0.66亩未被全部征收，尚余0.33亩被嘉排村委会侵占要求返还并恢复耕地原状为由向晋江市人民法院提起民事诉讼。晋江市人民法院于2018年5月22日立案受理，于2018年11月9日作出（2018）闽0582民初6757号民事裁定书，以童晋福主张的0.33亩涉案土地已被市级政府征用，其已丧失该土地的承包经营权，相关争议不属于民事诉讼受案范围为由，裁定驳回起诉。童晋福不服，提起上诉。本院于2019年2月18日作出（2019）闽05民终663号民事裁定书，认为：就诉争土地，作为发包方的嘉排村委会主张已不存在土地承包经营权，而童晋福主张其所在家庭户在第二轮土地承包中仍应享有土地承包经营权，根据《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条第二款“集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权提起民事诉讼的，人民法院应当告知其向有关行政主管部门申请解决。”规定，童晋福应依法向有关行政主管部门申请解决，遂裁定驳回上诉，维持原裁定。童晋福于2019年3月13日收到该裁定。2019年6月2日，童晋福向晋江市英林镇人民政府(以下简称“英林镇政府”)邮寄《履行土地承包及承包合同管理职责申请书》，申请英林镇政府履行本行政区域内农村土地承包及承包合同管理职责，责令嘉排村委会归还童晋福的涉案土地承包经营权并重新签订土地承包合同。2019年8月7日，童晋福以英林镇政府拒不答复及不履行法定职责为由，向南安市人民法院提起行政诉讼，请求确认英林镇政府不履行保护童晋福涉案土地承包经营权法定职责的行政不作为违法。南安市人民法院作出(2019)闽0583行初243号行政裁定：驳回童晋福的起诉。童晋福不服，提起上诉。本院于2020年6月2日作出（2020）闽05行终173号行政裁定：撤销(2019)闽0583行初243号行政裁定，指令南安市人民法院继续审理。2020年10月19日，童晋福不服嘉排村委会侵犯其农村土地承包经营权，向一审法院提起本案诉讼，请求判令：1.撤销嘉排村委会核减童晋福对涉案土地拥有土地承包经营权的行为；2.嘉排村委会重新与童晋福签订书面承包合同。 一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定,提起诉讼应当符合下列条件:(一)原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织。(二)有明确的被告;(三)有具体的诉讼请求和事实根据;(四)属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。根据《中华人民共和国土地管理法》第九条第二款规定，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。同时根据该法第六十六条规定：“有下列情形之一的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权：（一）为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的；（二）不按照批准的用途使用土地的；（三）因撤销、迁移等原因而停止使用土地的。依照前款第（一）项规定收回农民集体所有的土地的，对土地使用权人应当给予适当补偿。收回集体经营性建设用地使用权，依照双方签订的书面合同办理，法律、行政法规另有规定的除外。”可知，村民委员会作为农民集体组织，在符合法律规定情况下，可以收回已发包的土地使用权。《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条第一款规定:“下列涉及农村土地承包民事纠纷，人民法院应当依法受理：（一）承包合同纠纷；（二）承包经营权侵权纠纷；（三）承包经营权流转纠纷；（四）承包地征收补偿费用分配纠纷；（五）承包经营权继承纠纷。”第六条第一款规定:“因发包方违法收回、调整承包地,或者因发包方收回承包方弃耕、撂荒的承包地产生的纠纷,按照下列情形,分别处理:(一)发包方未将承包地另行发包,承包方请求返还承包地的,应予支持;(二)发包方已将承包地另行发包给第三人,承包方以发包方和第三人为共同被告,请求确认其所签订的承包合同无效、返还承包地并赔偿损失的,应予支持。但属于承包方弃耕、撂荒情形的,对其赔偿损失的诉讼请求,不予支持。”根据上述规定,童晋福第一项诉讼请求针对的承包地被嘉排村委会核减从而引发纠纷的实质是因承包地被发包方收回产生的承包合同纠纷或承包经营权侵权纠纷，此乃民事争议,其作为涉案土地原承包经营权人可通过提起民事诉讼的方式向发包方嘉排村委会或侵权人主张权利。 退一步讲，假设童晋福所述的嘉排村委会在《晋江市农村土地承包合同签订情况登记表》中决定核减涉案土地0.66亩的行为属于嘉排村委会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为，嘉排村委会为适格的行政主体，具有可诉性。那么，从晋江市人民法院（2018）闽0582民初6757号民事裁定书载明的童晋福关于“2017年5月4日，在英林镇嘉排村部，被告（指嘉排村委会）明确告知该地块是被告和镇政府铺的……原告没有承包经营权是因为该地块让政府全征用和卖给湖尾村2000元。”可看出，对于嘉排村委会向童晋福户回收涉案土地一事，童晋福最迟在提起该诉讼时即已知悉，而在庭审中，童晋福自述其是于2015年10月获得《晋江市农村土地承包合同签订情况登记表》复印件的。不论从童晋福自述知道的2015年10月开始计算，还是以童晋福提起（2018）闽0582民初6757号民事诉讼作为其知道之日开始计算[就后者而言，可视作童晋福对被诉行政行为提出异议，泉州市中级人民法院于2019年2月18日作出（2019）闽05民终663号民事裁定书前的起诉期限可相应扣除及延长]继而从2019年2月18日重新计算，童晋福于2020年10月19日提起本案之诉，均已超过《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定的一年的起诉期限。 另外，《中华人民共和国农村土地承包法》第二十二条第一款规定：“发包方应当与承包方签订书面承包合同。”村民委员会作为发包方与村民因家庭承包而签订的书面承包合同的性质属于民事合同性质，并非行政协议，因此，童晋福要求嘉排村委会重新与其签订书面承包合同的第二项诉求，也不属于人民法院受理行政诉讼案件的范围。 综上,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项、第二项的规定，裁定：驳回原告童晋福的起诉。 宣判后，童晋福不服，向本院提起上诉称，一、一审法院裁定认定事实错误。童晋福对案涉0.66亩“允壁”承包地具有承包经营民事关系，且已取得第一轮承包经营使用权。国家对二轮承包实行“二轮延包一轮、增人不增地、减人不减地、承包期限30年”的政策。在二轮承包期，嘉排村14村民小组所有土地发包应当根据《中华人民共和国农村土地承包法》第一条、第六十六条规定，赋予童晋福拥有长期而稳定的案涉0.66亩“允壁”土地承包经营权。二、一审法院未审先定，违反法律规定的诉讼程序，影响公正审判。本案中，嘉排村委会未举证答辩，也未出庭应诉，一审法院未审直接予以审理查明该表载明的内容，明显未审先定。三、一审法院裁定驳回起诉错误。1.童晋福第一项诉讼请求是针对嘉排村委会作出核减案涉0.66亩“允壁”的管理行政行为，故童晋福有权请求人民法院予以撤销。2.庭审中，一审法院询问何时获得《晋江市农村土地承包合同签订情况登记表》复印件，上诉人只如实回答是2015年10月，并不存在自述是2015年10月就知道要对嘉排村委会作出的管理行为提起行政诉讼。按照一审法院认定，以童晋福提起(2018)闽0582民初6757号民事诉讼作为其知道之日开始计算，可视作童晋福对被诉行政行为提出异议，泉州市中级人民法院于2019年2月18日作出(2019)闽05民终663号民事裁定书前的起诉期限可相应扣除及延长，继而从2019年2月18日重新计算。但是上诉人于2020年5月20日向福建省高级人民法院提起民事再审申请，至2020年9月10日民事裁定书作出也要相应扣除及延长，故童晋福实际上是2020年9月10日民事再审驳回以后才知道有权对嘉排村委会提起本案之行政诉讼。对此，本案的起诉期限应从2020年9月10日重新计算，明显未超过法定一年的起诉期限。3.法律授权嘉排村委会履职管理发包土地，其作为行政主体与行政相对人签订的农村土地承包经营协议合同具有鲜明的行政性，故童晋福要求嘉排村委会重新与其签订书面承包实质上是行政协议，不属于民事合同。四、一审法院裁定适用法律错误。童晋福与嘉排村14村民小组民事主体之间建立二轮承包经营民事关系合同并早已生效，童晋福二轮承包经营权民事权利因该民事法律行为取得。法律授权嘉排村委会管理发包村集体土地，是管理和被管理的隶属行政管理关系。在嘉排村委会与童晋福未建立二轮承包经营民事法律关系之前，当事人之间的争议应是行政争议，而不是民事争议，故属于行政诉讼受案范围。综上，请求：依法撤销一审法院《行政裁定书》；改判童晋福与嘉排村委会其他行政管理一案。 被上诉人嘉排村委会未作答辩。 经审查，童晋福提出上诉后，一审法院已将双方当事人提供的证据材料随案移送本院。本院审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 另查明，本院于2020年6月2日作出（2020）闽05行终173号行政裁定：撤销(2019)闽0583行初243号行政裁定，指令南安市人民法院继续审理。南安市人民法院于2020年12月15日作出（2020）闽0583行初35号行政判决：晋江市英林镇人民政府应在本判决生效之日起60日内对童晋福2019年6月2日的申请事项作出行政行为。晋江市英林镇人民政府不服，提起上诉。目前该案尚未审结。 本院认为，《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条第一款规定:“下列涉及农村土地承包民事纠纷，人民法院应当依法受理：（一）承包合同纠纷；（二）承包经营权侵权纠纷；（三）承包经营权流转纠纷；（四）承包地征收补偿费用分配纠纷；（五）承包经营权继承纠纷。”。本案中，童晋福第一项诉讼请求所针对的是涉案0.66亩土地被嘉排村委会予以核减的行为，该行为实质上发包方嘉排村委会收回承包地所引发的土地承包经营权侵权纠纷，根据上述条文规定，应属于民事争议，童晋福作为涉案0.66亩土地所在承包户的权利人可通过提起民事诉讼方式主张权利，故其提起本案诉讼，不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定的行政诉讼受案范围，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项规定，应裁定驳回起诉。若童晋福欲寻求行政诉讼方式解决争议，则应依本院作出的（2019）闽05民终663号及福建省高级人民法院作出的（2020）闽民申656号已生效的民事裁定认定的涉案地块使用权的争议，依法应由人民政府处理。对处理行为不服的，才以政府机关为被告提起行政诉讼。实际上，童晋福已经以晋江市英林镇人民政府拒不答复和未履行本行政区域内农村土地承包及承包合同管理职责，并责令嘉排村委会归还童晋福所在承包户涉案0.66亩土地承包经营权及重新签订土地承包合同为由，向人民法院提起行政诉讼。据此，童晋福已通过相关法律途径获得权利救济，再提起本案行政诉讼不当，一审裁定驳回其起诉正确，应予维持。上诉人童晋福的上诉请求和理由不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 陈鹏腾 审 判 员 王经艺 审 判 员 杨钊胜 二〇二一年三月三十一日 法官助理 翁伯明 书 记 员 苏水福 附：本案所适用的法律、司法解释： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： (一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定; (二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更; (三)原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判; (四)原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。