广西壮族自治区钦州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2021）桂07行终12号 上诉人(一审原告）浦北县泉水镇横流村民委员会下村村民小组。 诉讼代表人邓永祯，组长。 委托代理人陈世锋，广西唐程律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）浦北县泉水镇人民政府，住所地浦北县泉水镇解放东路**。 法定代表人陆建松，镇长。 委托代理人黄家豪，浦北县司法局泉水司法所工作人员。 一审第三人包基贤，男，1965年4月6日出生，汉族，住浦北县。 委托代理人符上尉，浦北县法律事务中心法律工作者。 上诉人浦北县泉水镇横流村民委员会村民小组（以下简称下村村民小组）因诉被上诉人浦北县泉水镇人民政府（以下简称泉水镇政府）、一审第三人包基贤林木采伐许可一案，不服浦北县人民法院（2020）桂0722行初40号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2021年1月15日立案受理并依法组成合议庭。因本案与（2021）桂07行终13-20号是同类行政行为发生的行政案件，经当事人同意，本院于2021年3月4日将本案与（2021）桂07行终13-20号公开开庭合并审理。上诉人下村村民小组的诉讼代表人邓永祯及其委托代理人陈世峰，被上诉人泉水镇政府的委托代理人黄家豪，一审第三人包基贤的委托代理人符上尉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审法院查明，2003年7月10日，董自林、高世军、王立君与原告下村村民小组经协商一致后签订了一份《林地承包合同书》，合同约定了董自林、高世军、王立君承包原告下村村民小组座落在大罗塘老鸦山、油柑冲、毛猪塘、禾篾冲等山岭种植速生桉，承包期限30年，自2004年5月1日起至2034年4月30日止，承包费每亩每年18元，超过半年时间未付承包费的，终止合同，董自林、高世军、王立君所种植的树木无偿归下村村民小组所有等条款。合同订立后，董自林、高世军、王立君在上述承包的山岭种植速生桉树，并依合同的约定交付承包金，双方按照合同履行至2012年没有发生过纠纷。2012年4月，下村村民小组拒收承包金，双方因而发生纠纷。2014年5月23日，高世军、董自林（注：王立君已于2005年秋去世）与包基贤签订了一份《委托合同》，合同约定了在委托合同生效之日起至林地承包期届满止，高世军、董自林同意将涉及林地经营管理的一切事项全部委托给包基贤处理，同意包基贤以高世军、董自林名义从事林地经营管理的一切活动，独立处理一切与承包林地生产经营有关的内外事务等事项。双方发生纠纷后，董自林、高世军于2014年6月17日向本院提起诉讼，请求确认双方于2003年7月10日签订的《林地承包合同书》合法有效，责令下村村民小组继续履行合同，并不得妨害其正常承包经营行为。本院经审理后判决确认合同有效，并责令下村村民小组继续履行合同，不得妨碍高世军、董自林的正常承包经营活动。2017年6月12日，下村村民小组向本院提起诉讼，请求解除双方于2003年7月10日签订的《林地承包合同书》，位于浦北县油柑冲岭、老鸦山、毛猪塘、禾篾冲、麦地、独岭林地上的林木归其下村村民小组所有。本院经审理后判决驳回下村村民小组的诉讼请求。判决后，下村村民小组不服，向钦州市中级人民法院提起上诉，钦州市中级人民法院经审理后判决驳回下村村民小组的上诉，维持原判。2020年8月17日，第三人包基贤向被告泉水镇政府申请砍伐林木，并提供了《林地承包合同书》、《委托合同》、林木权属证明、林木采伐申请书、审批表、钦州市中级人民法院（2018）桂07民终291号民事判决书等材料。泉水镇政府根据第三人包基贤提供的材料进行审查后，认为第三人包基贤对申请砍伐的林木享有所有权，林木的权属来源清楚合法，根据第三人包基贤提供的材料，通过现场勘察及材料的审核，经公示后，于2020年10月15日颁发45072201201015001号《林木采伐许可证》给第三人包基贤。 一审法院裁定认为，根据《行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。另据《最高人民法院关于适用的解释》第十二条规定，有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”：（一）被诉的行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的；（二）在行政复议等行政程序中被追加为第三人的；（三）要求行政机关依法追究加害人法律责任的；（四）撤销或者变更行政行为涉及其合法权益的；（五）为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的；（六）其他与行政行为有利害关系的情形。从查明的事实来看，下村村民小组显然不是行政行为的相对人。下村村民小组曾向本院提起诉讼请求解除其与董自林、高世军等人订立的合同，确认承包合同范围内的林木归其所有。董自林、高世军等人也向本院提起诉讼请求确认合同有效，要求继续履行。本院经审理后判决确认合同有效，继续履行，驳回下村村民小组的诉讼请求。下村村民小组不服提起上诉，二审法院经审理后判决驳回其上诉，维持原判。判决已经发生法律效力。下村村民小组请求法院确认采伐许可证许可采伐的林木归其所有，没有得到法院的支持，采伐许可证许可采伐的林木不属下村村民小组所有。下村村民小组在提起本诉时也未能提供证据证明涉诉采伐许可证许可采伐的林木属其所有，本案也不存在上述司法解释第十二条规定的其他情形。原告既非行政行为相对人，也非其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织。根据上述法律和司法解释的规定，下村村民小组不符合行政诉讼法第四十九条第一项规定的条件，不是本案适格原告。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项，《最高人民法院关于适用的解释》第十二条、第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定：驳回原告下村村民小组的起诉。 上诉人下村村民小组上诉称，一、被上诉人不是县级以上人民政府，也不是县级以上人民政府自然资源的主管部门，无权颁发采伐许可证，颁发采伐许可证属于超越职权。《中华人民共和国森林法》第五十七条“采伐许可证由县级以上人民政府林业主管部门核发。农村居民采伐自留山和个人承包集体林地上的林木，由县级人民政府林业主管部门或者其委托的乡镇人民政府核发采伐许可证”。本案涉案林木采伐许可证应由县级以上人民政府林业主管部门核发，被上诉人属于乡镇级人民政府，可核发农村居民采伐自留山和个人承包集体林地上的林木，但本案涉案采伐许可证范围内的林木并非一审第三人自留山和个人承包集体林地上的林木，被上诉人无权对其核发采伐许可证。被上诉人核发采伐许可证明显超越职权，是违法的。二、被上诉人于2020年10月15日颁发的45072201201015001号采伐许可证认定事实错误、证据不足。（一）浦北县人民法院认定本案颁发采伐许可证所涉林木属于一审第三人包基贤错误。本案颁发采伐许可证所涉林木权属来源于上诉人与高世军、董自林、王立君于2003年7月10日签订的《林地承包合同》，合同约定高世军、董自林、王立君超过半年时间未付承包费的，终止合同，而高世军、董自林、王立君所种植的林木无偿归上诉人所有。从2012年至今九年时间，高世军、董自林、王立君都没有支付过承包费，按照合同的约定，高世军、董自林、王立君所种植的林木应无偿归原告所有，即45072201201015001号《采伐许可证》范围内的林木归原告所有，并非属高世军、董自林、王立君（已去世）的继承人所有，更不属一审第三人包基贤所有。（二）一审第三人包基贤没有在采伐许可证范围内种植过林木，但被上诉人于2020年10月15日颁发的45072201201015001号《林木采伐许可证》，却认定采伐许可证范围内的林木属于一审第三人所有，从而将采伐许可证颁发给一审第三人包基贤是错误的。三、被上诉人于2020年10月15日颁发的45072201201015001号《林木采伐许可证》程序违法。（一）浦北县泉水林业站曾于2018年6月29日等时间两次公示，计划办理采伐许可证给高世军，公示期间上诉人提出异议后停止办理，即被上诉人明知采伐许可证范围内的树木权属有异议，更知一审第三人并非林木所有权人，仍颁发采伐许可证给一审第三人是错误的。（二）被上诉人于2020年10月15日颁发45072201201015001号《林木采伐许可证》前没有公示，颁发的45072201201015001号《林木采伐许可证》错误。四、上诉人起诉符合法律规定，一审法院驳回上诉人的起诉错误。（一）《中华人民共和国行政诉讼法》第二条“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”。上诉人属于该条规定的法人或其他组织，依法有权向人民法院提起诉讼；第十二条“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（三）申请行政许可，行政机关拒绝或者在法定期限内不予答复，或者对行政机关作出的有关行政许可的其他决定不服的；……”。《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第一条“公民、法人或者其他组织认为行政机关作出的行政许可决定以及相应的不作为，或者行政机关就行政许可的变更、延续、撤回、注销、撤销等事项作出的有关具体行政行为及其相应的不作为侵犯其合法权益，提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理”。被上诉人颁发林木采伐许可证是一种行政许可，上诉人对该行政许可不服提起诉讼，一审法院应当审理后作出判决，而不该裁定驳回起诉，从而剥夺上诉人的起诉权利。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖”。本案上诉人符合规定中的法人或其他组织情况；有明确的被告：浦北县泉水镇人民政府；有具体的诉讼请求：撤销被上诉人颁发的45072201201015001号《林木采伐许可证》，并陈述了被上诉人错误颁发采伐许可证的事实根据；属于人民法院受案范围，被上诉人是所在地位于浦北县，应由一审法院管辖。《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。上诉人起诉符合法律规定，且不存在以上情形，一审法院驳回上诉人的起诉错误。（二）上诉人与本案被上诉人作出的行政许可有利害关系。被上诉人作出的行政许可准许一审第三人砍伐非其种植在上诉人土地上的林木，并且所涉林木是根据高世军、董自林、王立君与上诉人签订《林地承包合同》所种，上诉人在该合同中存在很多的权利义务关系，显然与上诉人有利害关系。根据上诉人与高世军、董自林、王立君于2003年7月10日签订的《林地承包合同》，高世军、董自林、王立君违约没有支付过承包费，种植的林木应无偿归上诉人所有，即45072201201015001号《林木采伐许可证》范围内的林木归上诉人所有。根据《最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法）的解释》第十二条“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”:……（六）其他与行政行为有利害关系的情形”。所以，被上诉人颁发《林木采伐许可证》明显侵害了上诉人的合法权益，该行政行为与上诉人有利害关系。一审法院认定上诉人与本案被上诉人作出的行政许可没有利害关系是错误的。综上所述，上诉人的起诉符合法律规定，被上诉人的作出的行政许可违反法律规定，侵犯了上诉人的合法权益。一审法院裁定驳回上诉人的起诉错误，请求二审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条，《最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百零九条的规定，支持上诉人的上诉请求：1、撤销浦北县人民法院（2020）桂0722行初40号行政裁定；2、指令浦北县人民法院对本案继续审理。 被上诉人泉水镇政府辩称，一、答辩人颁发林木采伐许可证是依法依规履职，没有超越职权。林木采伐许可证审批已作了改革，答辩人按桂编办发〔2019〕195号和浦自然资函〔2020〕100号规定，审批林木采伐许可证是依法依规履行职责，没有超越职权。二、答辩人于2020年10月15日颁发的林木采伐许可证（证号：45072201201015001）认定事实清楚、正确，证据充分确凿。被答辩人与董自林、高世军等人于2003年7月10日签订《林地承包合同书》，在履行《林地承包合同书》过程中发生纠纷，经过一系列的诉讼，一审、二审法院都判决董自林、高世军等人履行《林地承包合同书》没有违约，合同仍然有效，继续履行合同。这就充分明确了董自林、高世军等人承包涉诉山岭合法性，承包山岭所种的树木属董自林、高世军完全所有。为有利于管理，2014年5月23日，原山岭承包人董自林、高世军等人与第三人签订委托合同，合同规定第三人：1、委托经营管理场地；2、委托经营管理方式；3、委托经营事项；4、委托权限；5、双方的权利和义务。可见答辩人2020年10月15日颁发的林木采伐许可证（证号：45072201201015001）认定事实正确、清楚，证据充分。三、答辩人2020年10月15日颁发的林木采伐许可证(证号：45072201201015001）按规定的程序办理，没有程序违法。答辩人按浦北县林业主管部门规定的程序，根据第三人的申请进行审核、现场核对、公示、发证等一系列依法依规程序办理，不存在程序违法问题。四、答辩人颁证（证号：45072201201015001）批准采伐的林木属董自林、高世军等人完全所有，与被答辩人没有直接或间接的利益关系，被答辩人起诉不符合法律规定。综上，答辩人颁发林木采伐许可证(证号：45072201201015001)依法依规履职，没有超越职权。颁证认定事实清楚、正确，证据充分确凿。颁证按规定程序办理，不存在程序违法问题。为维护答辩人依法行政，请人民法院依法驳回被答辩人的上诉请求，维持浦北县人民法院（2020）桂0722行初40号行政裁定。 一审第三人包基贤述称，一、一审认定事实清楚，适用法律法规正确，裁定驳回起诉正确。1、上诉人不是本案适格当事人。上诉人不是行政行为相对人，涉证的内容与上诉人没有直接利害关系。一审依法驳回起诉，裁定正确。2、颁证涉及的林木权属清楚，来源合法。（1）颁证涉及的林地是以承包方式取得，涉及的林木是承包者董自林、高世军、王立君（已故）种植，林木的所有权是承包人所有。2003年7月10日原告与董自林、高世军、王立君（已故）签订承包合同后承包人积极投入人力、物力、财力生产经营，于2010年已砍伐第一批成材林，至2010年双方均无异议。（2）涉证的林地承包经营权及林木已得到生效判决的确认，林木不是上诉人所有。2012年、2013年上诉人为图私利，故意拒收承包金，制造承包人违约的假象。承包人将2012年、2013年的承包金交到泉水司法所，于2014年到法院起诉请求确认双方2003年签订的《林地承包合同书》合法有效，继续履行合同。浦北法院于2014年6月17日判决支持承包人的诉讼请求：判决合同有效继续履行，有（2014)浦民初字第910号《民事判决书》证实。但判决后上诉人仍然拒收承包金，并于2017年向浦北县人民法院起诉请求：“解除双方于2003年签订的《林地承包合同书》，承包合同所在林地范围内种植的林木归上诉人所有。”浦北法院于2017年10月9日作出（2017)桂0722民初1217号《民事判决书》驳回原告诉讼请求；上诉人不服上诉，钦州市中级人民法院（2018）桂07民终291号《民事判决书》判决：驳回上诉。判决后，上诉人仍拒收承包金，承包人依法将2014年至2021年4月30日的承包金提存到浦北县公证处，有浦北县公证处的《公证书》可以证实。上述，颁证涉及的林地来源于承包，林木属承包人种植，合同的效力已有生效判决确认。承包人不存在违约且一直积极履行支付承包金义务，上诉人拒收承包金故意制造承包人违约的假象，企图谋取承包人的林木没有得逞，其诉求已被终审判决驳回。为更好地经营管理涉案的山岭和林木，董自林等承包者于2014年5月23日全权委托第三人经营管理办事一切事务，因此上诉人称涉案的林木属其所有完全是颠倒黑白，暴露其诉讼动机的不纯，完全违背诚信诉讼的原则。如上所述，颁证涉及的林木权属是清楚的，上诉人声称林木有争议只是其一面之词，属于滥用异议权。因此，涉证的林木与上诉人没有利害关系。二、上诉人的上诉请求和事由缺乏事实和法律依据。1、上诉人认为，“承包人超过半年不交承包费，依合同约定林木归其所有。”没有事实依据，涉证林木经终审判决上诉人的诉求被驳回。2、一审裁定认定事实清楚，裁定驳回起诉正确。综上所述，一审认定事实清楚，适用法律法规正确，裁定驳回起诉正确，上诉请求缺乏事实和法律依据，为优化营商环境、保护经营者的合法权益，请求依法驳回上诉。 二审期间，各方当事人均没有“新证据”提交，本院确认一审裁定认定的证据合法有效，可作为本案定案的依据。据此，本院对一审法院查明的事实予以确认。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第二十五条规定，“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”根据上述规定，公民、法人或者其他组织要成为适格的行政诉讼原告需具备两方面的条件：从主观上看，必须是该公民、法人或者其他组织认为其合法权益受到被诉行政行为的侵犯；从客观上看，该公民、法人或者其他组织必须与被诉行政行为有利害关系，即行政行为对该公民、法人或者其他组织的权利义务产生实际影响，公民、法人或者其他组织不能凭空认为自己的合法权益受到侵害。本案上诉人下村村民小组不是被诉行政行为即林木采伐许可行为的相对人，其要成为本案适格的原告，必须与本案的林木采伐许可行为具有“利害关系”，即其权利义务可能受到林木采伐许可行为的不利影响。根据查明的事实，上诉人下村村民小组曾向一审法院提起民事诉讼，请求判决包含本案许可采伐的林木在内的林木归其所有，一审法院经审理后判决驳回了上诉人下村村民小组的诉讼请求，上诉人下村村民小组不服，向本院提起上诉，本院于2018年5月15日作出（2018）桂07民终291号民事判决，驳回上诉，维持原判。因此，上诉人下村村民小组对林木采伐许可行为许可采伐的林木没有所有权，其与被上诉人泉水镇政府核发林木采伐许可行为没有行政法上的利害关系，泉水镇政府核发林木采伐许可行为对上诉人下村村民小组的权利义务不产生实际影响，上诉人下村村民小组不是本案适格的原告主体，一审法院裁定驳回上诉人小村村民小组的起诉正确。上诉人小村村民小组上诉认为其与林地承包者高世军等人存在承包金纠纷，被上诉人泉水镇政府核发林木采伐证给一审第三人包基贤，影响到承包者向上诉人小村村民小组支付承包金的能力，故上诉人小村村民小组与被诉行政行为有利害关系。本院认为，上诉人小村村民小组与林地承包者承包金纠纷是因合同关系引发的民事纠纷，上诉人小村村民小组可以通过民事诉讼寻求救济，其租金请求是否得到支持，是否得到顺利支付，与本案被上诉人泉水镇政府核发林木采伐证许可行为没有直接的利害关系。故上诉人小村村民小组的该上诉理由不成立。上诉人小村村民小组还提出被上诉人泉水镇政府没有核发本案林木采伐许可证的法定职责、林木采伐许可证核发对象错误、核发林木采伐许可证程序违法等上诉理由。本院认为，上诉人小村村民小组的上述上诉理由是对被诉行政行为合法性审查的内容，属于实体审查。但本案审查的是上诉人小村村民小组是否具有提起诉讼的权利，即是否符合原告主体资格，属于程序审查。因此，上诉人小村村民小组的上述上诉理由不是本案审查的范围，本院不予审查。 综上所述，一审裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，应予维持。上诉人小村村民小组的上诉理由不成立，对其诉讼请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长  宁 盛 审 判 员  黄应锐 审 判 员  韦乐熙 二〇二一年三月十五日 法官助理  叶嘉庚 书 记 员  吴 杰