福建省福州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）闽01行终124号 上诉人（原审被告）连江县安凯乡人民政府，住所地福建省福州市连江县安凯乡安海村。 法定代表人吴东厚，乡长。 上诉人（原审被告）连江县可门经济开发区管理委员会，住所地福建省连江县坑园镇坑园村溪尾路**。 法定代表人郑成锋，主任。 上诉人（原审被告）连江县海洋与渔业局，，住所地福建省福州市连江县凤城镇丹凤东路** 法定代表人王朝晖，局长。 上列上诉人的共同委托代理人林柏冬、陈峻杰，福建八闽律师事务所律师。 上诉人（原审第三人）肖立松，男，1988年10月10日出生，汉族，住福建省连江县。 上诉人（原审第三人）肖良雄，男，1984年10月8日出生，汉族，住福建省连江县。 上诉人肖立松、肖良雄的共同委托代理人林俊靖，福建八闽律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）吴维建，男，1966年4月26日出生，汉族，住福建省连江县。 委托代理人熊标、崔路阳，福建航嘉律师事务所律师。 原审被告：连江县安凯乡奇达村民委员会，住，住所地福建省连江县安凯乡奇达村外澳路/div> 法定代表人吴恭燕。 上诉人连江县安凯乡人民政府（以下简称“安凯乡政府”）、连江县可门经济开发区管理委员会（以下简称“可门开发区管委会”）、连江县海洋与渔业局（以下简称“海洋渔业局”），上诉人肖立松、肖良雄，因与被上诉人吴维建、原审被告连江县安凯乡奇达村民委员会（以下简称“奇达村委会”）海域征用补偿协议一案，不服福建省闽侯县人民法院（2020）闽0121行初42号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。现已审理终结。 一审法院认定事实：原审原告于2000年始在连江县××村××西北海域（地（地理坐标及四至范围至：东经119°52’25.878〞，北纬26°23’38.666〞；西至：东经119°52’20.995〞，北纬26°23’38.558〞；南至：东经119°52’23.604〞，北纬26°23’36.484〞；北至：东经119°52’23.082〞，北纬26°23’40.875〞，面积1.109公顷）一直从事养殖生产。2018年7月9日，原审原告与案外人肖能伙、肖忠燕签订《奇达白砂礁海区海水养殖出租合约》，将上述海域出租给肖能伙、肖忠燕从事鲍鱼养殖。双方约定：租期6年，自2018年10月1日起至2024年10月1日止；租金分两期付清；租期内双方不得转租他人；海区权属是原审原告永久不变。2019年3月8日，连江县人民政府发布《连江县人民政府关于××乡××村××村周边海域收海的通告》，公告因可门经济开发区污水处理厂尾水排海工程项目用海需要，拟收回坐落于××乡××村××村周边海域，面积150公顷，对象为在该海域范围内从事养殖生产的单位和个人。同年10月3日，连江县政府印发［2019］206号会议纪要，决定原则上同意海洋渔业局提出的《连江县可门开发区污水处理厂尾水排海工程海上征迁方案》和《连江县可门开发区污水处理厂尾水排海工程海上征迁理赔测算标准》，其中，征迁费用按“一年暂时性搬迁补偿方案”即“方案2”执行，经测算每笼赔偿130元，每条浮绠赔偿15600元，每亩海域赔偿43845元。并要求可门管委会、海洋渔业局及相关乡镇进一步研究细化征迁方案，明确时间任务节点。2020年4月13日，安凯乡政府、奇达村委会、可门开发区管委会、海洋渔业局与原审第三人肖立松、肖良雄签订《安凯乡海域临时征收鲍鱼软排养殖搬迁补偿合同》，四原审被告将案涉海域（地（地理坐标及四至范围与原审原告使用的海域一致行征用搬迁，并支付给原审第三人肖立松、肖良雄补偿款共计665600元。 一审法院认为：《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条规定，行政协议是指行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。本案中，作为行政机关的安凯乡政府、可门开发区管委会、海洋渔业局等原审被告，为了实现案涉海域污水治理的公共服务目标，与原审第三人肖立松等公民订立了《安凯乡海域临时征收鲍鱼软排养殖搬迁补偿合同》，该协议的名称是“征收搬迁合同”，性质是“临时征用”，依据是《中华人民共和国海域使用管理法》和会议纪要精神，补偿标准是由行政机关单方面确定，搬迁时间是命令式的限时搬迁，对逾期未拆除或迁移的，由行政机关组织拆除，体现了行政机关对整个搬迁协议的指挥、监督等优益权特征，具有行政法上权利义务内容的性质，依法应认定为该协议为行政协议。 关于原审原告是否享有诉权的问题。《福建省海域使用补偿办法》第二条规定，海域使用权人是指依法取得海域使用权证书的单位和个人，以及在2002年1月1日《中华人民共和国海域使用管理法》施行以前至今仍在使用海域从事养殖生产但未取得海域使用权证书的单位和个人。由此可见，在2002年1月1日前至今仍在使用海域从事养殖生产但未取得海域使用权证书的个人也是海域使用权人。本案中，奇达村委会出具的《证明》，可以证明原审原告于2000年在案涉海域取得使用权，并在该海域从事养殖生产。《奇达白砂礁海区海水养殖出租合约》，可以证明原审原告于2018年10月1日起至2024年10月1日止将案涉海域出租给了案外人肖忠燕、肖能伙养殖。据此，可以认定原审原告系案涉海域的使用权人。《福建省海域使用补偿办法》第十六条规定，人民政府在收回用海时应当与海域使用权人订立海域使用补偿协议。因原审被告在避开海域使用权人的情况下直接与案外人订立补偿协议，违反了上述规定，侵犯了原审原告的知情权、补偿权及原审原告与承租人对租赁合同行使变更、解除、终止等其他权利的合法权益。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条的规定，原审原告认为行政机关的行政行为侵犯其合法权益的，有权提起诉讼。因此，原审原告依法享有案涉纠纷的诉权，且具有诉讼利益。 关于案涉协议的效力问题。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条规定，行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条规定规定：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的‘重大且明显违法’：……（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据。”本案中，原审被告订立海域补偿协议的对象不是原审原告，也不是承租人，而是原审第三人，实际上已减损了原审原告的相关权利，属于“重大且明显违法情形”，依照上述规定，应确认该补偿协议无效。退一步来说，即使如原审被告抗辩所说的原审第三人与原审被告间系民事租赁行为，那也应该属于转租行为，根据《中华人民共和国合同法》第二百二十四条的规定，转租应经得出租人的同意，对未经同意的，因侵犯了出租人的合法权益，出租人也有权解除合同。 关于原审原告诉请对连江县人民政府（2019）206号会议纪要进行合法性审查的问题。《行政诉讼法》第五十三条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。”因案涉会议纪要系行政机关内部用于记载、传达会议情况和议定事项的记录，仅具有指导性文件性质，本身并不直接对外发生法律效力，也不直接对原审原告的权利义务产生实质影响，不属于规范性文件，因此，一审法院不予对该会议纪要一并进行合法性审查。 综上，原审被告与原审第三人订立的《安凯乡海域临时征收鲍鱼软排养殖搬迁补偿合同》，存在重大且明显违法情形，依法应确认无效。原审被告奇达村委会经一审法院传票传唤，无正当理由拒不到庭，一审法院予以缺席判决。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十八条、第七十五条，《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条的规定，判决：一、确认原审被告连江县安凯乡人民政府、连江县可门经济开发区管理委员会、连江县海洋与渔业局、连江县安凯乡奇达村民委员会与原审第三人肖立松、肖良雄订立的《安凯乡海域临时征收鲍鱼软排养殖搬迁补偿合同》无效；二、驳回原审原告吴维建的其他诉讼请求。案件受理费50元，由原审被告连江县安凯乡人民政府、连江县可门经济开发区管理委员会、连江县海洋与渔业局、连江县安凯乡奇达村民委员会负担。 安凯乡政府、可门开发区管委会、海洋渔业局上诉称：一、一审法院错误认定本案合同为行政协议，存在认定事实错误。《海域临时征收鲍鱼软排养殖搬迁补偿合同》，其实质内容没有涉及征收海域使用权，不是行政海域征收补偿合同，仅系对原审第三人因临时用海搬迁一年停养损失的补偿，应属于民事补偿合同。二、一审法院错误认定被上诉人诉权，存在认定事实错误，适用法律错误。被上诉人不是诉争海域的合法海域使用权人，不享有补偿权。案涉合同并不影响和涉及任何被上诉人的合法权益，其也不是案涉合同的主体，与本案根本不存在利害关系，依法不具有本案诉权。三、一审错误认定案涉合同无效，存在适用法律错误，认定事实错误。案涉合同系三个政府单位、村委会与原审第三人，因政府建设污水处理工程需临时占用原审第三人养殖鲍鱼的海域，为了补偿原审第三人停止养殖鲍鱼一年的经济损失，各方与原审第三人就政府临时占用养殖海域一年的补偿费用，经协商一致达成的合同。该合同合法有效且不涉及被上诉人的任何利益，不存在所谓因减损被上诉人利益而存在重大明显违法。综上，请求二审法院撤销一审判决，并依法改判驳回被上诉人的诉讼请求；一、二审诉讼费由被上诉人承担。 肖立松、肖良雄上诉称：一、一审法院认定案涉合同为行政协议，未与被上诉人签订是错误的。案涉临时搬迁一次性停养损失补偿合同属于民事合同，被上诉人不存在停养损失，不是案涉合同相对人，不具有本案诉权。二、案涉合同涉及的临时搬迁施工项目实际造成原审第三人停养损失，被上诉人不存在任何损失，被上诉人与本案不存在利害关系。本案属于临时占用施工，并非永久收回案涉海域，并非海域行政征收行为。原审被告根据原审第三人养殖鲍鱼的具体笼数和区内桩脚搬迁费用计算出一次性临时停养补偿费用，该费用是为弥补上诉人无法正常养殖的损失，理应补偿给实际养殖的原审第三人。原审第三人已经提前、足额支付租金给被上诉人，临时施工期间未超出承租期，被上诉人并未因此次临时施工产生任何财产损失。综上，请求二审法院撤销一审判决，并依法驳回被上诉人起诉。 吴维建辩称：一、案涉合同属于行政协议，并非民事补偿合同。本案的合同主体之间并不是平等主体，相对人也没有自由选择缔约合同的权利，所以本案的纠纷不是民事纠纷，而是行政纠纷。呈现了行政机关对整个搬迁协议的指挥、监督等优益权特征，具有行政法上权利义务内容的性质，故而应认定该协议为行政协议。二、被上诉人是案涉海域的使用权人，原审被告与原审第三人签订《安凯乡海域临时征收鲍鱼软排养殖搬迁补偿合同》侵犯了被上诉人的合法权益，具有案涉纠纷的诉权。被上诉人使用涉案海域的情形符合《福建省海域使用补偿办法》第二条规定，被上诉人是海域使用权人。被上诉人与本案原审第三人签订的出租协议书也可以证实涉案的海域的使用权人是被上诉人。被上诉人与原审第三人也实际履行该出租协议书。上诉人在避开海域使用权人的情况下直接与承租人订立补偿协议，违反法律规定，侵犯了被上诉人的知情权、补偿权及被上诉人与承租人对租赁合同行使变更、解除、终止等其他权利的合法权益。三、原审被告与原审第三人签订补偿合同行为严重违法。签订补偿合同的主体错误。原审被告签订补偿合同的具体行政行为没有法律依据。原审被告就签订补偿协议程序合法性问题没有提供证据，应视为没有相应证据。综上，一审法院对本案纠纷认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉人的上诉请求。 奇达村委会未作陈述。 二审中，当事人未提交新的证据。一审判决认定的事实，查有实据，本院予以确认。 本院认为：关于《安凯乡海域临时征收鲍鱼软排养殖搬迁补偿合同》（以下简称“案涉合同”）是否属于行政协议。就合同目的而言，上诉人安凯乡政府、可门开发区管委会、海洋渔业局等行政机关为了实现海域污水治理的公共服务目标，而与海域实际使用人即上诉人肖立松、肖良雄签署案涉合同，合同目的具有公益属性。就合同内容而言，案涉合同中“需对乙方鲍鱼养殖软排进行临时征用搬迁”、“征迁费用按一年暂时性搬迁补偿”、“本合同签订后作为本户的搬迁补偿、回迁等依据”等条款约定了海域征用及征用补偿等行政法上权利义务，合同有关限时搬迁、逾期强拆等强制性条款体现了明显的行政优益权特征。据此足以认定，案涉合同属于行政协议。故上诉人关于案涉合同不属于行政协议的主张不予采纳。 关于被上诉人吴维建是否享有诉权。原审被告奇达村委会出具的《证明》以及被上诉人吴维建将海域租予他人进行养殖生产的租赁合同能够证明，被上诉人吴维建在2002年1月1日之前即已取得案涉海域使用权并在案涉海域从事养殖生产。根据《福建省海域使用补偿办法》第二条关于海域使用权人包括“在2002年1月1日《中华人民共和国海域使用管理法》施行以前至今仍在使用海域从事养殖生产但未取得海域使用权证书的单位和个人”的规定，被上诉人吴维建就案涉海域享有合法使用权。案涉合同涉及海域征用及征用补偿，被上诉人吴维建作为海域使用权人对此当然有利害关系，故被上诉人吴维建享有诉权。故上诉人关于被上诉人吴维建不享有诉权的主张不予采纳。 关于案涉合同的效力问题。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第一款规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有；地；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第二十条第二款规定，承包方已将土地经营权以出租、入股或者其他方式流转给第三人的，除当事人另有约定外，青苗补偿费归实际投入人所有，地，地上附着物补偿费归附着物所有人所有据前述规定的立法精神，行政补偿对象与补偿标的之间应当具有直接的法律因果。另据在案的连江县人民政府（2019）206号会议纪要、连江县海洋与渔业局《关于连江县可门开发区污水处理厂尾水排海工程海上征迁方案的汇报》，“一年暂时性搬迁补偿方案”即“方案2”补偿标准的测算前提为“涉及海区暂时搬迁，一年后回迁继续养殖，影响养殖户一年养殖收成”。案涉合同中的征用补偿标准被约定于前述“一年暂时性搬迁补偿方案”的框架范围之内，补偿标的显系因海域养殖设施搬迁导致的投入损失以及与投入关联的预期收益损失，补偿对象理应是对海域进行投入并直接遭受相应损失的海域实际使用人。故案涉合同以海域实际使用人即上诉人肖立松、肖良雄为补偿对象，不存在“重大且明显违法”情形，不应认定为无效。被上诉人吴维建关于确认案涉合同无效的一审诉讼请求不予支持，上诉人关于案涉合同不应被认定为无效的主张予以采纳。若被上诉人吴维建认为其作为海域使用权人存在应受补偿的损失，可另行起诉。 关于被上诉人吴维建于一审诉请对连江县人民政府（2019）206号会议纪要进行合法性审查的问题。鉴于该会议纪要属于行政指导文件，不产生外部法律效力，依法不予作为规范性文件进行审查。故被上诉人吴维建该项一审诉讼请求不予支持。 综上，一审法院关于确认案涉合同无效的判决不当，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项规定，判决如下： 一、撤销福建省闽侯县人民法院（2020）闽0121行初42号行政判决； 二、驳回吴维建的诉讼请求。 一审案件受理费50元，二审案件受理费50元，由吴维建负担。 本判决为终审判决。 审判长 张 俊 审判员 刘善治 审判员 沈珺莹 二〇二一年三月二十三日 书记员 郑天航 附：本案适用的主要法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。