安徽省芜湖市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）皖02行终4号 上诉人（原审原告）芜湖恒泰置业有限公司，住所地安徽省芜湖市繁昌区繁阳镇金桂苑物业办公楼，统一社会信用代码91340222MA2U49CY9J。 法定代表人宋军，该公司执行董事。 委托代理人李晨，男，1991年4月6日出生，住安徽省芜湖市繁昌区，系该公司员工。 委托代理人李晏，安徽金亚太（芜湖）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）芜湖市繁昌区自然资源和规划局，住所地安徽省芜湖市繁昌区繁阳镇峨溪北路**，统一社会信用代码11340222003026214W。 法定代表人刘福果，该局局长。 委托代理人王强，安徽国本律师事务所律师。 上诉人芜湖恒泰置业有限公司（以下简称芜湖恒泰公司）因责令限期缴纳土地出让价款违约金一案，不服安徽省芜湖市繁昌区人民法院（2020）皖0222行初21号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审查明，2019年8月15日，芜湖国胜置业有限公司与芜湖市繁昌区自然资源和规划局（以下简称繁昌区自规局）签订了《国有建设用地使用权出让合同》，合同约定受让方应在2019年9月20日前缴纳全部土地价款11100万元。2019年9月，芜湖国胜置业有限公司出资设立了芜湖恒泰公司对案涉地块进行开发。2019年9月20日，芜湖国胜置业有限公司与繁昌区自规局办理了案涉地块交付手续，并签订了《国有建设用地使用权土地交付单》，对交付土地双方认可意见为：当事人双方已按《国有建设用地使用权出让合同》（包括附件：出让宗地界址图）履行了土地交付手续，并依据出让宗地界址图所标示的座标点实地验明了各界址点界桩。双方对此次交付土地行为予以认可，并在本交付单及出让宗地界址图上予以签字盖章确认。2019年10月18日，芜湖国胜置业有限公司与原繁昌县自然资源和规划局签订了《变更协议》，将FT1915号宗地《国有建设用地使用权出让合同》的受让人由芜湖国胜置业有限公司变更为芜湖恒泰公司。2019年9月17日芜湖恒泰公司向繁昌区自规局缴纳土地出让价款2455万元；2020年1月16日芜湖恒泰公司向繁昌区自规局缴纳土地出让价款3200万元；2020年3月26日芜湖恒泰公司向繁昌区自规局缴纳土地出让价款5445万元，其中8645万元价款未按《国有建设用地使用权出让合同》约定的时间缴纳。2019年8月16日至2020年1月14日期间，芜湖恒泰公司共向繁昌区自规局递交了六份关于要求繁昌区自规局尽快完成拆除及红线围墙建设、尽快净地交付、确认项目用地红线的报告。2019年9月19日和2019年10月10日，繁昌区自规局向芜湖恒泰公司分别作出了《关于要求尽快缴纳土地出让价款的函》各一份，督促芜湖恒泰公司尽快缴清未按时缴付的土地出让价款并缴纳因逾期缴纳土地出让价款产生的违约金。2020年8月12日，繁昌区自规局向芜湖恒泰公司作出《关于限期缴纳土地出让价款违约金的决定》，以芜湖恒泰公司未在《国有土地建设用地使用权出让合同》约定的期间内履行缴清土地出让价款的义务为由，要求原告缴纳违约金1387.17万元。芜湖恒泰公司不服该决定，遂成讼。 另查明，本案审理期间，繁昌县自然资源和规划局更名为芜湖市繁昌区自然资源和规划局。 原审认为，本案的争议焦点为：1、《国有建设用地使用权出让合同》的性质问题。2、双方是否可以对《国有建设用地使用权出让合同》中约定的违约金计算标准予以调整。 一、关于《国有建设用地使用权出让合同》的性质问题。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条、第二条以及第二十八条第一项规定，“行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议”、“公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：（三）矿业权等国有自然资源使用权出让协议”、“2015年5月1日后订立的行政协议发生纠纷的，适用行政诉讼法及本规定”。《中华人民共和国土地管理法》第五条规定：“国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。”本案繁昌区自规局为立法授权的承担国土资源管理职能的行政机关，代表国家将国有土地使用权转让给原告芜湖恒泰公司使用，是为了实现土地行政管理的目标和公共利益。2019年8月15日，芜湖国胜置业有限公司与繁昌区自规局签订了《国有建设用地使用权出让合同》，后芜湖国胜置业有限公司与原繁昌县自规局签订了《变更协议》，将FT1915号宗地《国有建设用地使用权出让合同》的受让人由芜湖国胜置业有限公司变更为芜湖恒泰公司，芜湖恒泰公司承继了芜湖国胜置业有限公司在出让合同项下的权利义务，故芜湖恒泰公司与繁昌区自规局之间形成了行政法上的管理与被管理的权利义务关系，该《国有建设用地使用权出让合同》应当为行政协议，原告未按照《国有建设用地使用权出让合同》约定的期限缴纳土地出让价款，繁昌区自规局有权向芜湖恒泰公司作出要求其支付违约金的决定。 二、关于双方是否可以对《国有建设用地使用权出让合同》中约定的违约金计算标准予以调整问题。《中华人民共和国合同法》第八条规定：“依法成立的合同，对当事人具有法律约束力。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除合同。依法成立的合同，受法律保护。”芜湖恒泰公司诉请认为案涉《国有建设用地使用权出让合同》中约定的逾期缴纳土地出让金收入按日加收违约金额1‰的违约金计算标准过高，应当予以适当减少。一审法院认为，案涉《国有建设用地使用权出让合同》系双方真实意思表示，合法有效，其中关于违约金条款约定的违约金计算标准是依据国务院办公厅《关于规范国有土地使用权出让收支管理的规定》确定，该规定具有督促守约和惩罚违约的功能，体现了国家维护国有土地交易市场正常秩序的意志。芜湖恒泰公司在与繁昌区自规局签订相关合同时，对于违约责任后果应当知晓，因此对于芜湖恒泰公司请求调整《国有建设用地使用权出让合同》中约定的违约金计算标准一审法院不予支持。 关于芜湖恒泰公司诉称在合同履行过程中繁昌区自规局有违约行为给其造成损失的，芜湖恒泰公司可以提供相关证据通过适当途径另行主张。 综上，繁昌区自规局对芜湖恒泰公司作出的《关于限期缴纳土地出让价款违约金的决定》所依据的事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确。案经一审法院审判委员会讨论决定，依据《中华人民共和国行政法》第六十九条之规定，判决驳回芜湖恒泰置业有限公司的诉讼请求。 上诉人芜湖恒泰公司上诉称，一、关于案件事实，案涉土地出让合同签订后，被上诉人虽然向上诉人交付案涉宗地，但案涉宗地仍存在部分地块未拆除、垃圾未外运、用地红线未确定等问题。上诉人多次书面要求被上诉人履行合同义务，直至2019年12月6日上述问题才基本解决。2020年3月26日，上诉人完成全部国有建设用地使用权出让价款的交付。此后被上诉人向上诉人提出，要求上诉人承担按合同约定的违约金标准1‰日计算逾期违约金1387.17万元。需要特别说明的是，被上诉人提交的《国有建设土地使用权土地交付单》，上面记载的土地交付日期2019年9月18日，但该份交付单并非是当时签署的。而是被上诉人将土地上存在的问题解决后、在办理土地使用权证时补签的。因此，不能认定2019年9月18日被上诉人已经完成了交付义务。二、一审判决中程序存在错误，没有对上诉人的诉讼请求进行审理。《合同法》第67条规定：“当事人互付债务，有先后履行顺序的，先履行一方未履行的，后履行一方有权拒绝其履行要求。先履行一方履行债务不符合约定的，后履行一方有权拒绝其相应的履行要求”。被上诉人在按期缴纳了部分土地出让价款后，因被上诉人交付地块没有达到净地标准，致使上诉人一直没有拿到符合合同约定标准的土地，开发也无法进行，对地块的规划、设计、建设产生严重影响，给上诉人的开发产生严重影响。在向被上诉人多次反映得不到解决的情况下，才延缓交付了部分出让价款，上诉人并非故意拖欠。上诉人延迟交纳的行为，应当认定为先履行抗辩权的行使，因此在计算违约金的起始日期时，应自被上诉人完成主要义务后开始计算，即2019年12月7日。三、一审法院适用法律不当。国务院《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》系政府从行政管理角度规范国有土地使用权出让合同的签订，不能直接作为土地使用权出让合同诉讼纠纷中计算违约金的法律依据。关于行政协议违约金是否应当予以调减的问题，在有关行政法和行政诉讼法尚无明文规定的前提下，可适用民事法律规范。本案中，因被上诉人存在明显的违约行为，且合同约定的违约金标准明显高于被上诉人因此造成的损失。按照这一标准计算违约金，对上诉人显失公平。综上，应根据实际情况将违约金的计算标准调减至按全国银行间同业拆借利率标准，违约金自2019年12月7日计算。即违约金应从1387.17万元调整为83.0225万元。综上，上诉请求：1．撤销芜湖市繁昌区自然资源和规划局作出的繁自然资规秘〔2020〕231号《关于限期缴纳土地出让价款违约金的决定》；2．将上诉人、被上诉人签订的《国有建设用地使用权出让合同》中关于逾期缴纳土地出让金的违约金，由每天按迟延支付款项1‰计算的标准调减至按全国银行间同业拆借利率4.2%计算；3．违约金计算的起始时间应为2019年12月7日；4．本案诉讼费由被上诉人承担。 被上诉人繁昌区自规局辩称，《关于限期缴纳土地出让价款违约金的决定》（繁自然资规秘〔2020〕231号）依据事实清楚，证据充分，程序合法。上诉人逾期缴纳土地出让价款事实存在。被上诉人在上诉人逾期缴纳价款后，曾多次向上诉人主张权利，但均未果，为避免国有资产不受损失，经集体研究后作出上述决定并依法送达。被上诉人依据《国有建设用地使用权出让合同》（340222出让〔2019〕0016号）第四条约定的违约金标准计算违约金数额符合规范性文件规定，且系双方当事人真实意思表示，不存在与法相悖之情形。此外，一、关于上诉人按照出让合同的约定，逾期交付土地价款的事实，应该双方当事人应该是没有异议的，上诉人提出抗辩是因为认为被上诉人存在违约，所以应当缴纳的土地价款的时间和金额是没有异议的。二、关于被上诉人是否存在违约问题，第一，根据合同的约定，被上诉人交付土地的条件是净地交付，垃圾清运问题不影响是否为净地交付的问题。第二，关于第三人干扰其施工的问题，与本案无关。至于地下管线的问题，实际上在土地出让以前就发布了出让公告，对上诉人的施工是不构成影响。综上，被上诉人认为没有净地交付的理由是不成立的。第三，关于土地交付单的问题，以书面的签收的日期作为确定的依据。第四，实际上一审判决对于是否违约的问题一审判决，在其主文中间进行了回应，并不是说没有回应。第五，行政机关在实施具体行政行为过程中，当然是要考虑国务院的规范性文件的法律效力问题。请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。 经审理查明，各方当事人在一审中提供的证据已随案卷移送，本院对一审认证意见予以认可。本院二审查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。故本案的争议焦点是繁昌区自规局对芜湖恒泰公司作出的《关于限期缴纳土地出让价款违约金的决定》是否合法。 一、关于繁昌区自规局是否有权作出案涉限期缴纳土地出让价款违约金决定。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条规定：行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。繁昌区自规局作为承担国土资源管理职能的行政机关，为实现土地行政管理的目标和公共利益，与土地受让方签订的案涉《国有建设用地使用权出让合同》属行政协议。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十四条规定：公民、法人或者其他组织未按照行政协议约定履行义务，经催告后不履行，行政机关可以作出要求其履行协议的书面决定。案涉《国有建设用地使用权出让合同》约定：土地出让价款为11100万元，本合同签订之日起30日内，一次性付清国有建设用地使用权出让价款；并约定自滞纳之日起，每日按迟延支付的款项的1‰向出让人缴纳违约金。因芜湖恒泰公司未能在合同约定的期限内足额支付土地出让金，经催告后仍未履行，繁昌区自规局进而作出案涉限期缴纳土地出让价款违约金决定符合上述法律规范。 二、关于案涉土地出让价款1‰违约金标准是否需要调减的问题。1．本案《国有建设用地使用权出让合同》第三十条、第三十七条对双方平等对等的约定了日1‰的违约金标准。第三十条约定：“受让人应当按照本合同约定，按时支付国有建设用地使用权出让价款。受让人不能按时支付国有建设用地使用权出让价款，自滞纳之日起，每日按迟延支付款项的1‰向出让人缴纳滞纳金。”第三十七条约定：“受让人按本合同约定支付国有建设用地使用权出让价款的，出让人必须按本合同约定按时交付出让土地。由于出让人未按时提供出让土地而致使受让人本合同项下宗地占有延期的，每延期一日，出让人应当按受让人已经支付的国有建设用地使用权出让价款的1‰向受让人给付违约金，土地使用年期自实际交付土地之日起算。”2．《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发〔2006〕100号）第七条规定：“土地出让合同、征地协议等应约定对土地使用者不按时足额缴纳土地出让收入的，按日加收违约金额1‰的违约金。”该规定体现了国家维护国有土地交易市场正常秩序的意志，虽然该规定是约束土地使用者的，但基于公平原则，本院认为本案可以参考适用，双方合同明确约定日1‰违约金标准应当被尊重。3．关于约定的违约金是否过高需要调减的问题。行政诉讼的原则是对行政行为合法性审查，违约金的计算具有督促守约和惩罚违约的功能，日1‰违约金标准在国务院有相应的规范性文件明确规范，在双方自愿约定且并未违反法律强制性规定情形下，上诉人提出调减违约金标准的上诉理由不能成立，本院不予支持。 三、关于上诉人主张的未净地交付而享有先履行抗辩权的问题。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十七条规定：人民法院审理行政协议案件，应当适用行政诉讼法的规定；行政诉讼法没有规定的，参照适用民事诉讼法的规定。人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民法典〉时间效力的若干规定》第一条第二款的规定，民法典施行前的法律事实引起的民事纠纷案件，适用当时的法律、司法解释的规定，但是法律、司法解释另有规定的除外。本案中，案涉土地出让违约金纠纷发生于民法典实施前，故上诉人提出的先履行抗辩权应适用原《中华人民共和国合同法》。《合同法》第六十七条规定：“当事人互负债务，有先后履行顺序，先履行一方未履行的，后履行一方有权拒绝其履行要求。先履行一方履行债务不符合约定的，后履行一方有权拒绝其相应的履行要求。”本案《国有建设用地使用权出让合同》第三十七条约定：“受让人按本合同约定支付国有建设用地使用权出让价款的，出让人必须按本合同约定按时交付出让土地。”可看出，出让人交付土地的前提是受让人按合同约定支付土地出让价款，受让人按合同约定支付土地出让价款在先，系先履行一方，而出让人交付出让土地是后履行一方，即先交土地出让金，而后再交付出让土地。本案先履行一方是上诉人芜湖恒泰公司，而非被上诉人繁昌县自规局，作为先履行一方的芜湖恒泰公司理应依约先支付土地出让金，在未能及时支付土地出让金的情形下，援引《合同法》第六十七条进行抗辩，没有事实和法律依据，该抗辩意见本院不予采纳。综上，案涉地块是否净地交付与本案催缴土地出让金违约金行为无关，若上诉人芜湖恒泰公司认为被上诉人繁昌县自规局在合同履行过程中存在违约行为，可依法另行主张权利。 四、关于违约金的起算点和截止点。1．关于违约金计算起点的问题。根据2019年8月22日当事双方签订的案涉土地出让合同第十条第（一）项约定，本合同签订之日起30日内，一次性付清国有建设用地使用权出让价款，故芜湖恒泰公司最迟应于2019年9月20日付清土地出让金，否则2019年9月21日即应开始计算违约金。2．关于违约金计算截止点的问题。违约金计算的截止点为土地出让价款实际缴纳之日。上诉人芜湖恒泰公司于2019年9月17日、2020年1月16日、2020年3月26日分别缴纳2455万元、3200万元、5445万元，因土地出让价款系分别缴纳，故相应的违约金也应分段计算，8645万元系逾期缴纳，该8645万元的违约金计算起止点为2019年9月21日至2020年1月16日，共计118日；5445万元违约金计算起止点为2020年1月17日至2020年3月26日，共计70日。 五、关于逾期缴纳土地出让价款违约金的数额。对照上述第二、四项论述，被上诉人作出的《关于限期缴纳土地出让价款违约金的决定》确定的违约金数额为1387.17万元，计算错误，明显不当，应予纠正。考虑到追缴土地出让金违约金的案件特性，以判决撤销案涉行政决定责令限期重作为宜。 综上所述，被上诉人作出繁昌区自规局作出的《关于限期缴纳土地出让价款违约金的决定》证据充分，事实清楚，适用法律法规正确，但违约金的计算结果有误，属行政行为结果明显不当，依法应予撤销，并应重新计算出准确的违约金数额。一审判决对于违约金的土地出让合同性质及违约金计算标准认定正确，未能正确审查违约金数额，该项违约金具体数额事实未能查清，依法应予撤销。上诉人的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（六）项、第八十九条第一款第（三）项和第三款之规定，判决如下： 一、撤销安徽省芜湖市繁昌区人民法院（2020）皖0222行初21号行政判决； 二、撤销芜湖市繁昌区自然资源和规划局2020年8月12日作出的繁自然资规秘〔2020〕231号《关于限期缴纳土地出让价款违约金的决定》； 三、芜湖市繁昌区自然资源和规划局自收到本判决之日起30日内重新作出行政处理决定。 一审案件受理费50元、二审案件受理费50元，合计100元，均由被上诉人芜湖市繁昌区自然资源和规划局负担。 本判决为终审判决。 审判长  汪万荣 审判员  徐 琳 审判员  查 鹏 二〇二一年三月二十五日 法官助理陈勇 书记员王慧 附：本案适用法律条款 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判。 （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。