河北省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）冀行终109号 上诉人（原审原告）：石家庄诚通机动车驾驶员培训学校，住所地石家庄市新华区学府路。 法定代表人：仵陶，经理。 委托代理人：郑军哲，环保中宇律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：石家庄市新华区人民政府，住所地石家庄市泰华街。 法定代表人：刘振乾，该区区长。 委托代理人：李崇学，该区工作人员。 委托代理人：刘晓霞，河北侯凤梅律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：石家庄市人民政府，住所地石家庄市中山东路**。 法定代表人：马宇骏，该市市长。 委托代理人：张洪志，石家庄市司法局工作人员。 委托代理人：张靖，石家庄市司法局工作人员。 上诉人石家庄诚通机动车驾驶员培训学校（以下简称诚通驾校）因行政处罚与行政复议纠纷一案，不服河北省石家庄市中级人民法院（2020）冀01行初143号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明：诚通驾校成立于2015年5月25日，其培训学校训练场地位于石家庄市，该训练场坐标为东经114.451507°，北纬38.153080°，根据2016年1月1日实施的《石家庄市市区生活饮用水地下水源保护区污染防治条例》（以下简称条例）规定，诚通驾校的训练场地在石家庄市市区。2019年1月24日，石家庄市新华区人民政府（以下简称新华区政府）对诚通驾校位于滹沱河水系地下水源一级保护区进行立案调查。2019年4月25日，新华区政府向诚通驾校送达了责令关闭的行政处罚告知书。2019年5月27日，新华区政府根据诚通驾校的申请依法进行了听证，并于6月24日作出石新政罚〔2019〕1号行政处罚决定，责令关闭诚通驾校的训练场地。诚通驾校不服，向石家庄市人民政府（以下简称石家庄市政府）申请行政复议，石家庄市政府于2019年9月27日作出石政行复［2019］1453号行政复议决定，维持了新华区政府作出的石新政罚〔2019〕1号行政处罚决定。诚通驾校不服，向法院提起本诉。 原审法院经审理认为：《中华人民共和国水污染防治法》第六十五条第一款规定，禁止在饮用水水源一级保护区内新建、改建、扩建与供水设施和保护水源无关的建设项目；已建成的与供水设施和保护水源无关的建设项目，由县级以上人民政府责令拆除或者关闭。本案中，《石家庄市市区生活饮用水地下水源保护区污染防治条例》于2016年1月1日实施，根据该条例的规定，诚通驾校的训练场地位于石家庄市市区内，属于该条例实施之前已经建成的与供水设施和保护水源无关的建设项目，根据《中华人民共和国水污染防治法》的规定，新华区政府对其作出责令关闭的行政处罚并无不当；新华区政府作出行政处罚前进行了立案、调查、告知、听证等程序符合法律规定。石家庄市政府作出的复议决定亦事实清楚、程序合法、适用法律正确。诚通驾校要求撤销新华区政府作出的行政处罚决定和石家庄市政府作出的行政复议决定的诉求理据不足，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告石家庄诚通机动车驾驶员培训学校的诉讼请求。案件受理费50元，由原告石家庄诚通机动车驾驶员培训学校负担。 诚通驾校不服原审法院作出的上述行政判决，向本院提起上诉称：一、石家庄市中级人民法院（2020）冀01行初145号行政判决书违反法定程序。《最高人民法院关于行政机关负责人出庭应诉若干问题的规定》第四条规定：对于涉及食品药品安全、生态环境和资源保护、公共卫生安全等重大公共利益，社会高度关注或者可能引发群体性事件等的案件，人民法院应当通知行政机关负责人出庭应诉。有下列情形之一，需要行政机关负责人出庭的，人民法院可以通知行政机关负责人出庭应诉：（一）被诉行政行为涉及公民、法人或者其他组织重大人身、财产权益的。据此规定，新华区政府和石家庄市政府作出的责令滹沱河地下饮用水一级保护区内企业关闭的决定，涉及新华区、正定县、鹿泉区范围内企事业单位、大中院校、看守所等数百家单位，影响数万人就业，社会关注度高，可能引发群体性事件，石家庄市政府负责人应当出庭应诉。一审法院未通知石家庄市政府负责人出庭违反法定程序。二、石家庄市中级人民法院（2020）冀01行初143号行政判决书，适用法律错误。《中华人民共和国水污染防治法》第十六条规定：防治水污染应当按流域或者按区域进行统一规划。国家确定的重要江河、湖泊的流域水污染防治规划，由国务院环境保护主管部门会同国务院经济综合宏观调控、水行政等部门和有关省、自治区、直辖市人民政府编制，报国务院批准。前款规定外的其他跨省、自治区、直辖市江河、湖泊的流域水污染防治规划，根据国家确定的重要江河、湖泊的流域水污染防治规划和本地实际情况，由有关省、自治区、直辖市人民政府环境保护主管部门会同同级水行政等部门和有关市、县人民政府编制，经有关省、自治区、直辖市人民政府审核，报国务院批准。省、自治区、直辖市内跨县江河、湖泊的流域水污染防治规划，根据国家确定的重要江河、湖泊的流域水污染防治规划和本地实际情况，由省、自治区、直辖市人民政府环境保护主管部门会同同级水行政等部门编制，报省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。经批准的水污染防治规划是防治水污染的基本依据，规划的修订须经原批准机关批准。县级以上地方人民政府应当根据依法批准的江河、湖泊的流域水污染防治规划，组织制定本行政区域的水污染防治规划。2016年1月1日实施的《石家庄市市区生活饮用水地下水源保护区污染防治条例》第十八条规定：市区生活饮用水地下水源一级保护区范围内，禁止新建、改建、扩建与供水设施和保护水源无关的建设项目。该规定结合本地实际并不要求“已建成的与供水设施和保护水源无关的建设项目责令拆除或关闭”。《中华人民共和国水污染防治法》作为上位法赋予了地方人民政府根据本区域实际情况制定防治规划的权利。《石家庄市市区生活饮用水地下水源保护区污染防治条例》是经2015年11月27日河北省第十二届人民代表大会常务委员会第十八次会议批准，公布实施的，石家庄市各级政府应当依次遵照执行。综上所述，请求河北省高级人民法院依法撤销石家庄市中级人民法院（2020）冀01行初143号行政判决书，发回重审或依法改判。 被上诉人新华区政府答辩称：一、新华区政府作出的行政行为事实清楚、证据确凿、程序合法，适用法律、法规正确。《中华人民共和国水污染防治法》第六十五条规定：“禁止在饮用水水源一级保护区内新建、改建、扩建与供水设施和保护水源无关的建设项目；已建成的与供水设施和保护水源无关的建项目，由县级以上人民政府责令拆除或者关闭。”本案，上诉人训练场地位于石家庄市，地，地理坐标为东经11451507°，北纬38.15308°，根据《石家庄市市区生活饮用水地下水源保护区污染防治条例》第十三条的规定，该地理位置位于滹沱河地下饮用水水源一级保护区内，该项目属于与供水和保护水源无关的建设项目。新华区政府于2019年1月24日立案，2019年4月25日下达《石家庄市新华区人民政府行政处罚告知书》，告知上诉人，拟依据《中华人民共和国水污染防治法》第六十五条第一款责令其关闭。2019年4月29日上诉人提交《行政处罚听证申请书》，2019年5月19日，新华区政府下发《行政处罚听证通知书》，并于2019年5月27日举行听证会，2019年6月24日新华区政府作出《石家庄市新华区人民政府行政处罚决定书》，决定依据《中华人民共和国水污染防治法》第六十五条第一款责令上诉人关闭。二、上诉人上诉称《石家庄市市区生活饮用水地下水源保护区污染防治条例》第十八条未要求“已经成的与供水设施和保护水源无关的建设项目责令拆除或者关闭”，项目便可以存续，于法无据。《石家庄市市区生活饮用水地下水源保护区污染防治条例》第十八条规定：“市区生活饮用水地下水源一级保护区范围内，禁止新建、改建、扩建与供水设施和保护水源无关的建设项目。”虽然条例未对已建成的项目作出规定，但并非容许已建成的违法项目可以存续。因为《中华人民共和国水污染防治法》已经明确规定：“已建成的与供水设施和保护水源无关的建设项目，由县级以上人民政府责令拆除或者关闭。”法律已经作出规定，条例可以不再作出重复性规定，条例未规定的，应以法律为准，绝不是上诉人理解的：“条例未要求已经成的与供水设施和保护水源无关的建设项目责令拆除或者关闭，项目便可以存续”。综上所述，新华区政府作出的行政行为事实清楚、证据确凿、程序合法，适用法律、法规正确，一审法院判决，认定事实清楚，适用法律、法规正确，请求二审法院依法驳回上诉，维持原判决。 被上诉人石家庄市政府答辩称：上诉人不服新华区政府作出的行政处罚决定，于2019年8月14日提出行政复议申请，石家庄市政府依法已予受理。并在受理后于2019年8月15日，向新华区政府送达了行政复议答复通知书、行政复议申请书副本及相关证据材料。新华区政府于2019年8月20日向石家庄市政府递交了行政复议答复书及相关证据材料。2019年9月27日，石家庄市政府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，作出了维持决定。并于2019年10月10日，向上诉人送达了行政复议决定书。2019年10月9日，向新华区政府送达了行政复议决定书。综上所述，石家庄市政府作出的石政行复［2019］1453号行政复议决定书，程序合法，适用法律正确，依法应予支持。 本院二审查明事实与一审查明的事实一致，予以确认。 本院认为，双方存在两个争议焦点，一是原审是否违反法定程序，被上诉人石家庄市政府应当出庭应诉问题。二是原审判决适用法律问题。关于第一个焦点问题，上诉人因不服被上诉人新华区政府的处罚决定以及被上诉人石家庄市政府的复议决定而成诉。且诉讼中，二被上诉人作为共同被告，均派人出庭应诉。被上诉人新华区政府出庭应诉的是该区副区长，根据《最高人民法院关于行政机关负责人出庭应诉若干问题的规定》（法释［2020］3号）第三条、第四条的规定，原具体行政行为人、被上诉人新华区政府派员出庭应诉，符合法律规定。被上诉人石家庄市政府作为复议机关，维持被上诉人新华区政府的处罚决定并没有新设上诉人的权利义务，只是对原行政行为的强化，上诉人争议的焦点依然是原处罚行为的合法性，故根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三条第三款“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。”的规定，被上诉人石家庄市政府派出石家庄市司法局工作人员出庭应诉并无不妥，原审法院并未违反法定程序。上诉人以被上诉人石家庄市政府负责人应当出庭应诉，原审法院未通知其负责人出庭违反法定程序的上诉请求不能成立，本院不予支持。关于第二个焦点问题，上诉人主张应适用《石家庄市市区生活饮用水地下水源保护区污染防治条例》第十八条的规定，并认为该条例是结合本地实际需要和具体情况制定，并不要求“已建成的与供水设施和保护水源无关的建设项目责令拆除或关闭”。对于上诉人的该项主张，本院认为，上诉人成立于2015年5月，其训练场地位于石家庄市，地，地理坐标为东经11451507°，北纬38.15308°，根据《石家庄市市区生活饮用水地下水源保护区污染防治条例》第十三条的规定，该地理位置位于滹沱河地下饮用水水源一级保护区内，属于与供水和保护水源无关的建设项目。虽然该条例是结合本地实际需要和具体情况而制定，且未对已建成的项目作出规定，但《中华人民共和国水污染防治法》第六十五条规定，“禁止在饮用水水源一级保护区内新建、改建、扩建与供水设施和保护水源无关的建设项目；已建成的与供水设施和保护水源无关的建设项目，由县级以上人民政府责令拆除或者关闭。……”。即法律对已建成的项目作出了明确规定的内容，在此情况下，被上诉人新华区政府依据《中华人民共和国水污染防治法》第六十五条规定对其作出责令关闭的行政处罚并无不当。故上诉人的此项上诉请求不能成立，本院不予采信。 综上，原审判决认定事实清楚、适用法律正确，石家庄诚通机动车驾驶员培训学校的上诉请求不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50.0元，由石家庄诚通机动车驾驶员培训学校负担。 本判决为终审判决。 审判长  李学境 审判员  赵向鸿 审判员  刘云鹏 二〇二一年三月三十一日 书记员  张 晗