辽宁省丹东市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）辽06行终42号 上诉人（原审被告）：凤城市东汤镇人民政府，住所地凤城市东汤镇东汤村。 负责人：吴松，系该镇镇长。 委托代理人：王玲，系辽宁精华律师事务所律师。 委托代理人：李佩玺，男，1986年4月19日出生，满族，系该镇政府应急办主任，住凤城市。 被上诉人（原审原告）：隋庆龙，男，1988年4月27日出生，满族，庆龙锦鲤养殖场的经营者，住宽甸满族自治县。 委托代理人：孙长江，男，1978年1月14日出生，锡伯族，丹东创朝经典装饰设计工程有限公司工作人员，住丹东市振兴区。 原审被告：凤城市人民政府，住所地凤城市邓铁梅路**。 法定代表人：刘向东，系该市市长。 委托代理人：文绪勇，男，1974年4月28日出生，满族，系凤城市司法局政府法律事务室主任，住凤城市。 上诉人凤城市东汤镇人民政府诉被上诉人隋庆龙、原审被告凤城市人民政府撤销农用地批复备案一案，不服凤城市人民法院（2020）辽0682行初26号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理本案。上诉人凤城市东汤镇人民政府的委托代理人李佩玺、王玲，被上诉人隋庆龙的委托代理人孙长江，原审被告凤城市人民政府的委托代理人文绪勇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审根据原告、被告举证并经庭审质证认定：2020年4月，原告隋庆龙与凤城市东汤镇宏伟村15组签订承包合同，开发鱼塘养殖项目。被告凤城市东汤镇人民政府同凤城市东汤镇宏伟村民委员会以及原告签订设施农用地协议书。原告在设施农用地土地复垦保证书中承诺：不影响周边土地的种植条件，自行处理好周边关系。被告东汤镇政府于2020年4月21日对原告的庆龙锦鲤养殖场设施农业用地备案进行了批复。2020年5月，被告东汤镇政府接到宏伟村15组村民集体反映原告庆龙锦鲤养殖场设施农用地批复备案中的民主议定没按规定程序办理。被告东汤镇政府经过调查于2020年6月24日作出《关于撤销隋庆龙锦鲤养殖场设施农用地批复备案的通知书》，经东汤镇党委、政府研究决定撤销庆龙锦鲤养殖场设施农用地批复备案手续，并将撤销设施农用地批复备案情况上报凤城市自然资源局和凤城市农业农村局。在接到本通知后立即停止修建养鱼塘等相关工程，如对该撤销决定有异议，可自接到本通知之日起60日内向有关部门申请行政复议。原告不服，向被告凤城市人民政府申请行政复议。被告凤城市人民政府于2020年9月21日作出凤政复(2020)07号行政复议决定书，认为：被申请人作出的《关于撤销庆龙锦鲤养殖场设施农用地批复备案的通知书》，认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，决定：维持被申请人于2020年6月24日作出的《关于撤销庆龙锦鲤养殖场设施农用地批复备案的通知》。原告不服，向本院提起诉讼。在审理过程中查明，原告尚未办理庆龙锦鲤养殖场的营业执照。 原审法院认为，参照自然资源部、农业农村部自然资规(2019)4号关于设施农业用地管理有关问题的通知第四条规定：市、县自然资源主管部门会同农村农业主管部门负责设施农业用地日常管理。设施农业用地由农村集体经济组织或经营者向乡镇人民政府备案，乡镇人民政府定期汇总情况后交至自然资源主管部门。被告凤城市东汤镇人民政府作为镇人民政府具有对设施农业用地备案的职权，同时也拥有撤销备案的职权。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。被告凤城市人民政府作为县级人民政府具有处理不服其所属工作部门行政行为申请行政复议的职权。被告凤城市东汤镇人民政府在作出的《关于撤销庆龙锦鲤养殖场设施农用地批复备案的通知书》中没有写明适用的法律法规具体名称和条款，属于适用法律错误；在交代行政复议权时，没有告知具体的复议机关，属于程序违法，应当予以撤销。被告凤城市人民政府作出的凤政复(2020)07号行政复议决定书，维持了被告凤城市东汤镇人民政府作出的行政行为，属于适用法律错误，应当予以撤销。原告的诉讼请求有事实根据和法律依据，本院予以支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第二项、第三项规定，判决一、撤销被告凤城市东汤镇人民政府2020年6月24日作出的《关于撤销庆龙锦鲤养殖场设施农用地批复备案的通知书》；二、撤销被告凤城市人民政府于2020年9月21日作出的凤政复(2020)07号行政复议决定书。 上诉人凤城市东汤镇人民政府上诉称，2020年4月上诉人对被上诉人隋庆龙用地协议与农业设施建设方案进行备案。5月接到东汤镇宏伟村15组村民反映，被上诉人在办理设施农业用地备案时所提交的民主议定没有按照程序办理，是挨家挨户走签形成的，不符合《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十八条、凤城市农业农村局关于印发《凤城市农村集体经济资产资源管理制度（试行）的通知》（凤农发[2014]68号）第十五条规定。被上诉人没有按照约定堆放砂石，并且因施工挖到农户耕地地头、破坏生产作业道等问题，进一步激化与村民的矛盾，村民意见很大，多次到村镇反映，到上级政府上访。上诉人在接到村民反映上述问题后，经调查，作出《关于撤销庆龙锦鲤养殖场设施农用地批复备案的通知书》，送达给被上诉人，并报送凤城市自然资源局和凤城市农业农村局，上诉人撤销程序合法。关于在撤销通知中未写明法律法规的具体名称和条款，属于文书书写存在瑕疵，但不属于法律适用错误。通知中交待复议权时，没有告知具体的复议机关，但没有影响被上诉人诉权的行使，所以原审法院以适用法律错误和程序违法撤销上诉人作出的《关于撤销庆龙锦鲤养殖场设施农用地批复备案的通知书》不当，请求二审法院撤销一审判决，将本案发回重审或改判驳回被上诉人的诉讼请求。此外，申请设施用地单位是庆龙锦鲤养殖场，上诉人下发文书的主体也是庆龙锦鲤养殖场，故被上诉人不具有本案原告主体资格，应当驳回其起诉。 被上诉人隋庆龙答称，原审判决正确、应当维持。此外，庆龙锦鲤养殖场没有进行工商注册登记，所以被上诉人具有原告主体资格。 原审被告凤城市人民政府的诉讼意见同上诉人的上诉意见。 上诉人凤城市东汤镇人民政府向原审法院提交的证据材料有：第1号证据为关于宏伟村15组信访问题会议记录、宏伟村**村民(信访意见)，用以证明隋庆龙在鱼塘挖沙、挖毁鱼塘边村民田间作业道，引发群众不满，村民对承包有异议不断上访。第2号证据为康广喜、宋存生、何崇发、孙道友、何崇德调查笔录，用以证明隋庆龙在承包鱼塘时采用挨家挨户签字方式，形成民主议定和承包合同，签字时村民对承包内容不清楚。第3号证据为关于暂停挖鱼塘通知、送达回证，用以证明东汤镇政府在村民上访后，为防止事态扩大，下发通知暂停挖鱼塘，通知到隋庆龙。第4号证据为现场勘查照片，用以证明东汤镇政府对村民反映隋庆龙在鱼塘挖沙时，挖毁鱼塘边村民田间作业道的情况进行现场核实，存在此情况。隋庆龙行为违背其《设施农用土地复垦保证书》中“不影响周边土地种植条件、自行处理好周边关系”的保证，引发群访事件。第5号证据为凤城市农业农村局凤农发(2014)68号关于印发《凤城市农村集体资金资产资源关林制度(试行)》的通知，用以证明禁止采用走访农户签字方式代替法律规定的“会议讨论决定”，此方式形成的民主议定无效。第6号证据为关于撤销庆龙锦鲤养殖场设施农用地批复备案的通知书、东政函(2020)71号、72号关于撤销庆龙锦鲤养殖场设施农用地批复备案手续的函，用以证明东汤镇政府根据调查民主议定及承包合同形成过程，隋庆龙在履行合同中的不当行为，依据相关规定撤销设施农业备案，并报送至凤城市自然资源局和凤城市农业农村局。 被上诉人隋庆龙向原审法院提交证据材料有：第1号证据为撤销备案通知书，用以证明2020年6月24日上诉人镇政府作出撤销涉案批复备案的通知，被上诉人根据该通知提起行政复议及行政诉讼，该通知没有告知被上诉人撤销备案适用的法律，没有法律依据，程序违法。第2号证据为行政复议决定书，用以证明涉案行政行为被上诉人提起行政复议，该复议申请被凤城市政府驳回。第3号证据为庆龙锦鲤养殖场批复备案手续，用以证明涉案养殖场批复手续完备，经过了合法民主议定程序，是合法有效的。 上述证据已随案移送本院。 经审查，对各方当事人向原审法院提交证据的认证意见与原审一致。原审法院认证正确。 本院根据本案的有效证据认定的事实与原审一致。 庭审辩论中，各方当事人围绕本案的争议焦点即被上诉人是否具有原告诉讼主体资格，上诉人凤城市东汤镇人民政府作出被诉行政行为适用法律是否正确以及执法程序是否合法，对被诉行政行为和原审判决的合法性进行了辩论。各方当事人的辩论观点与其上诉和答辩观点一致。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十二条规定，人民法院对行政案件宣告判决或者裁定前，被告改变其所作的行政行为，原告同意并申请撤诉的，是否准许由人民法院裁定。根据该条规定，行政诉讼中，作为被告的行政机关，均有权自我纠正错误的被诉行政行为，至于纠错行为是否正确合法，人民法院应当予以审查认定。推而广之，行政程序中，行政机关发现作出的行政行为确有错误的，同样具有自我纠错的法定职权。本案根据《自然资源部农业农村部关于设施农业用地管理有关问题的通知》（自然资规[2019]4号）第四条“……设施农业用地由农村集体经济组织或经营者向乡镇政府备案，乡镇政府定期汇总情况后交至县级自然资源主管部门。……”规定，可知上诉人作为乡镇人民政府具有对其辖区内设施农业用地进行备案的职权，同样上诉人也具有对其备案行为进行自我纠错，撤销备案的职权，本院予以确认。 《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定：“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求”。第七十条规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：……（二）适用法律、法规错误的；……”根据上述法律规定，可知适用法律是行政行为的主要组成部分，是行政行为合法性审查重要内容之一，适用法律错误将会导致行政行为被撤销。因此，行政机关在作出行政行为时应有明确的法律依据。本案中，上诉人作出的书面《关于撤销庆龙锦鲤养殖场设施农用地批复备案的通知书》，即未引用具体的法律条款，也未阐明所依据的法律、法规，导致行政相对人无法从上述《关于撤销庆龙锦鲤养殖场设施农用地批复备案的通知书》中获知明确具体的法律依据，应视为行政机关作出行政行为没有法律依据，属于适用法律错误的一种情形。行政复议机关在作出行政复议时，对此未作出审查，属于审查不严，应予纠正。原审法院据此撤销被诉行政行为和复议决定并无不当。综上，上诉人的上诉请求及理由没有事实根据和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人凤城市东汤镇人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长  张广林 审判员  李 莉 审判员  仲莉宇 二〇二一年三月二十四日 法官助理张泓泉 书记员高婧涵