安徽省黄山市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）皖10行终8号 上诉人（一审原告）齐水香，女，1949年4月19日出生，汉族，户籍地安徽省歙县，住安徽省黄山市屯溪区。 法定代理人郑美萍，女，1971年9月23日出生,汉族，住安徽省黄山市屯溪区，系齐水香女儿。 委托代理人王恒新，安徽经盾律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）黄山市屯溪区城市管理行政执法局，住所地安徽省黄山市屯溪区兴昱路7号，统一社会信用代码113410024857814735。 法定代表人蒋波，局长。 出庭负责人伍长春，副局长。 委托代理人鲍永卉，该局工作人员。 委托代理人方成友，安徽雄风律师事务所律师。 上诉人齐水香诉被上诉人黄山市屯溪区城市管理行政执法局（以下简称屯溪区城管局）强制拆除房屋一案，不服安徽省黄山市屯溪区人民法院（2020）皖1002行初44号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2021年3月3日公开开庭审理了本案。上诉人齐水香的法定代理人郑美萍及其委托代理人王恒新，被上诉人屯溪区城管局的副职负责人伍长春及委托代理人鲍永卉、方成友到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审法院查明，1992-2008年间，郑顺年（系齐水香丈夫，于2008年去世）未经城乡规划部门许可擅自在屯溪××××号（黄山大厦用地范围北侧）搭建了一间面积约46平方米的钢架结构建筑物。齐水香（户）在该建筑物内经营小吃店，齐水香为店主，齐水香女儿郑美萍管理经营。 2016年12月26日，屯溪区城管局作出并送达《限期拆除决定书》，认定齐水香（户）未经规划许可擅自建设的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，属违法建设。依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条和《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，责令齐水香（户）自决定书送达之日起七日内，自行拆除其擅自在屯溪××××号（黄山大厦用地范围北侧）搭建的面积约46平方米的违法建筑物，并告知了申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限。齐水香（户）在法定期间内未对限期拆除决定申请行政复议或者提起行政诉讼，也未自行拆除违法建筑。2017年7月5日，屯溪区城管局依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条的规定，向黄山市屯溪区人民政府请示对齐水香（户）违法建设实施行政强制拆除。2017年7月20日，黄山市屯溪区人民政府批准责成屯溪区城管局对齐水香（户）的违法建筑物实施行政强制拆除。2017年7月26日，屯溪区城管局作出并送达《行政强制拆除事先催告书》，催告齐水香（户）履行《限期拆除决定书》确定的自行拆除违法建筑物的义务，并告知了陈述、申辩权利。2017年8月16日，屯溪区城管局作出并送达《行政强制拆除决定书》，决定自2017年8月23日起对齐水香（户）的违法建筑物实施行政强制拆除，并告知了申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限。齐水香（户）在法定期间内未对强制拆除决定申请行政复议或者提起行政诉讼。 2019年8月1日，屯溪区城管局作出并在屯溪××××号“黄山风味小吃”店门前张贴《行政强制拆除公告》，决定自2019年8月5日起对齐水香（户）违法建筑物实施行政强制拆除。2019年8月6日，屯溪区城管局对齐水香（户）搭建于屯溪××××号（黄山大厦用地范围北侧）的违法建筑物实施了强制拆除，并对建筑物内物品进行清点造册后异地保管。 另查明，齐水香于2005年因车祸造成颅脑损伤，手术后精神状况不好，平时生活需要家人照料，2019年6月，经歙县残疾人联合会评定为智力二级残疾。2019年11月，齐水香委托律师对屯溪区城管局的强制拆除行为提起行政诉讼，后因需要确认齐水香是否应由法定代理人代为诉讼，法院于2019年12月准许齐水香撤回起诉。之后，安徽经盾律师事务所委托安徽天成司法鉴定所对齐水香的精神状态进行司法精神医学鉴定，并评定其诉讼行为能力。因为受新冠肺炎疫情影响，安徽天成司法鉴定所直至2020年7月29日才作出法医精神病鉴定意见书，评定齐水香无诉讼行为能力。齐水香的法定代理人郑美萍遂代其提起本案行政诉讼，请求：1.确认屯溪区城管局强制拆除齐水香位于屯溪××××号黄山大厦北侧约50平方米砖混结构的平房违法；2.本案诉讼费由屯溪区城管局承担。 一审法院认为，本案争议焦点为：一、齐水香法定代理人代为起诉是否超过起诉期限；二、屯溪区城管局的行政强制拆除行为是否合法。 关于焦点一。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。第四十八条规定，公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。本案需要确认齐水香是否应由法定代理人代为诉讼，因受新冠肺炎疫情影响，受托鉴定机构无法及时对齐水香诉讼行为能力进行司法鉴定，耽误了齐水香法定代理人的起诉时间，因此被疫情影响所耽误的时间不应计算在起诉期限内。屯溪区城管局于2019年8月6日作出行政强制拆除行为，在齐水香被评定为无诉讼行为能力后，其法定代理人于2020年9月9日代为提起本案行政诉讼，并未超过法定的起诉期限。 关于焦点二。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条，《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、第三十五条、第三十六条、第三十七条、第四十四条的规定，违法建筑强制拆除应当按以下程序进行：首先，行政机关依法作出责令停止建设或者限期拆除决定并送达当事人，告知当事人对此享有申请行政复议或提起行政诉讼的权利；其次，行政机关向当事人进行催告、公告，催告当事人履行拆除义务，并听取当事人的陈述申辩，对陈述申辩作出处理；最后，经催告、公告履行期满后，当事人仍不履行拆除义务，行政机关依法作出强制执行决定，确定强制执行的具体时间，送达当事人，当事人到期没有自行履行，行政机关依法采取强制措施，对违法建筑予以强制拆除。本案中，屯溪区城管局是本辖区城市管理领域相对集中行政处罚权的行政机关，具有对未经规划许可的违法建设依法作出处理决定的职权。屯溪区城管局于2016年12月作出并送达限期拆除决定书后，齐水香（户）在法定期限内未申请行政复议或者提起行政诉讼，也未自行拆除违法建筑。屯溪区城管局又于2017年7月、2017年8月、2019年8月先后作出并送达催告书、强制拆除决定书和公告，催告齐水香（户）履行拆除义务，告知强制拆除的具体时间，并在履行期限届满后，对齐水香（户）违法建筑采取强制执行措施予以拆除。根据屯溪区城管局2019年8月6日制作的强制拆除现场笔录，该局在强制拆除现场向齐水香书面告知实施强制执行措施的理由、依据及当事人依法享有的权利、救济途径，而非向到场的郑美萍进行告知，也未记录郑美萍是否进行陈述申辩，故不能证明已经保障了当事人的陈述申辩权。同时，该局没有提供证据证明已经向当事人告知移交小吃店内物品。因此，该局强制拆除时违反了实施行政强制措施一般程序的规定。但鉴于屯溪区城管局对本辖区违反城乡规划法的违法建筑有强制执行权，强制拆除齐水香（户）违法建筑亦有执行依据，也未超出拆除范围。而且，强制拆除现场未保障当事人的申辩权，没有对当事人的实体权益造成实际影响。该局未向当事人告知移交小吃店内物品，亦可自行纠正。故，齐水香诉请确认屯溪区城管局强制拆除行为违法，不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告齐水香的诉讼请求。案件受理费50元，由原告齐水香负担。 一审宣判后，齐水香不服，向本院提起上诉称，程序合法是行政法的基本原则之一，行政机关作出任何行政行为，均应当按照相应的法定程序进行，同时应当充分保障行政相对人依法享有的权利。根据《中华人民共和国行政强制法》第十八条规定，“行政机关实施行政强制措施应当遵守以下规定:……（四）通知当事人到场;（五）当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及依法享有的权利、救济途径;（六）听取当事人的陈述和申辩;（七）制作现场笔录;（八）现场笔录由当事人和行政执法人签名或者盖章,当事人拒绝的,在笔录中予以证明:……”2019年8月6日，屯溪区城管局强制拆除齐水香案涉建筑物时，并未向齐水香及家人告知其依法享有的权利和救济途径。由于该小店系齐水香一家唯一生活来源，齐水香要求屯溪区城管局不拆除案涉建筑物，并对案涉强拆行为提出抗辩，但屯溪区城管局并未听取齐水香的陈述和申辩，而是强制拆除该小店。屯溪区城管局的强制拆除措施行为违反法定程序，属于程序严重违法，应当被确认违法。综上，请求二审法院：1.撤销一审判决，依法认定屯溪区城管局强制拆除齐水香位于屯溪××××号黄山大厦北侧约50平方米砖混结构的平房的行为违法；2.本案一、二审诉讼费由屯溪区城管局承担。 屯溪区城管局辩称，一、涉案房屋系违法建设的事实清楚、证据充分。相关的理由同一审答辩，不再赘述。二、屯溪区城管局作出的案涉行政行为程序合法，依法进行了受理、立案、审批、询问、检查、勘察、送达等相关程序，因齐水香没有在期限内履行限期拆除决定，经请示，黄山市屯溪区人民政府责成屯溪区城管局依法对上述违法建筑实施强制拆除。在此期间，齐水香没有对相关行政行为、行政决定提起行政复议、行政诉讼。2019年8月6日，屯溪区城管局对案涉房屋开始进行了拆除，并制作了笔录，且对其屋内物品进行了登记。因此，本案行政行为程序正当合法。三、屯溪区城管局作出的案涉行政行为适用法律正确。本案中，案涉建筑物没有取得审批许可，违法状态持续至今，屯溪区城管局依据相关法律规定，责令齐水香限期拆除但其始终未履行。据此，屯溪区城管局依据行政强制法有关规定进行拆除，适用法律正确。四、齐水香的上诉理由不能成立。屯溪区城管局已经依法向齐水香书面告知了强制拆除措施、理由、依据及当事人依法享有的权利和救济途径，齐水香认为没有通知其本人和家人，与事实不符。在拆除现场屯溪区城管局也已经认真听取了齐水香的陈述。综上，案涉行政行为认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，齐水香的上诉请求不能成立，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 一审中，齐水香提交了以下证据：1.身份证、残疾人证、歙县王村镇横关村委会证明和司法鉴定意见书，证明齐水香诉讼主体资格，以及齐水香无诉讼行为能力，郑美萍系其法定代理人；2.告知、责令改正通知书和监督意见书，证明风味小吃店处于停业状态，齐水香居住在小吃店内；3.行政强制拆除决定书和行政强制拆除公告；4.行政裁定书，证明没有超过法定起诉期限。 屯溪区城管局提交了以下证据及依据： 程序类证据：1.举报信，证明案件来源；2.受理案件登记表，证明案件受理情况；3.立案审批表，证明案件立案、审批情况；4.案件调查报告，证明案件调查情况；5.案件审议笔录，证明案件集体审议情况；6.案件处理审批表，证明案件处理的审批情况；7.限期拆除决定事先告知书及送达回证、照片，证明限期拆除事先告知及送达情况；8.限期拆除决定书、送达回证及照片，证明限期拆除决定、公告及送达情况；9.关于对齐水香户违法建设实施行政强制拆除的请示、强制拆除违法建设审批表，证明向黄山市屯溪区人民政府报请强制拆除及政府责成屯溪区城管局强制拆除的情况；10.行政强制拆除事先催告书及送达回证、照片，行政强制拆除决定书、行政强制拆除告知书及送达回证、照片，证明行政强制拆除事先催告、作出行政强制拆除决定并公告的有关情况；11.行政强制执行笔录、物品登记情况、违法建筑物拆除后现场情况、行政强制案件结案报告，证明采取行政强制执行的过程和相关情况。 事实类证据：1.询问调查笔录及照片，证明违法建设情况；2.建筑物现场照片、餐饮服务许可证，证明违法建设现状；3.现场勘查记录、现场照片，证明确定违法建设位置、面积等情况；4.黄山市土地勘测所2003年6月电子平板测图，证明2003年齐水香户房屋情况；5.协助调查函及复函，证明齐水香违法建设规划审批情况。 法律法规依据：1.《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款、第六十四条；2.《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第四条、第七条、第八条；3.《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十七条、第四十四条。 当事人向一审法院提交的上述证据已随案移送本院，经审查，一审法院对证据的认定符合规定，据此认定的案件事实本院予以确认。 本院认为，结合诉辩双方意见，本案二审的争议焦点为：屯溪区城管局的行政强制拆除行为程序是否合法。 本案中，屯溪区城管局对案涉房屋组织实施的拆除行为，属于行政强制执行，其已履行的相应程序，不违反《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条、第四十四条中关于行政强制执行的相关程序规定：一、屯溪区城管局于2016年12月22日作出并向齐水香（户）送达了限期拆除决定事先告知书；二、屯溪区城管局于2016年12月26日作出并向齐水香（户）送达了限期拆除决定书；三、屯溪区城管局于2017年7月5日，报请黄山市屯溪区人民政府责成实施行政强制拆除，黄山市屯溪区人民政府于2017年7月20日作出同意批示；四、屯溪区城管局于2017年7月25日作出并向齐水香（户）送达了行政强制拆除事先催告书；五、屯溪区城管局于2017年8月15日作出并向齐水香（户）送达了行政强制拆除决定书；六、屯溪区城管局于2019年8月1日作出并向齐水香（户）送达了行政强制拆除公告；七、屯溪区城管局于2019年8月6日作出并向齐水香（户）送达了行政强制拆除告知书，并于同日拆除了案涉房屋，并制作了行政强制执行笔录。在上述程序中，屯溪区城管局已在相关文书中多次告知齐水香（户）享有陈述申辩权、提起行政复议或行政诉讼之权利，但齐水香（户）均未通过相应救济途径提出异议或主张权利。屯溪区城管局于强制拆除案涉房屋当日作出的行政强制拆除告知书，仅是对行政强制拆除行为的再次告知，行政强制拆除决定早在2017年即已作出并送达齐水香（户），齐水香（户）并未提出异议。因此，屯溪区城管局在履行了限期拆除事先告知、作出限期拆除决定、报请同级人民政府批准、强制拆除事先催告、作出行政强制拆除决定书、公告等程序，齐水香（户）对此均未提出异议后，再行实施案涉强制拆除行为，并不违反法律法规的相关程序规定。 综上，齐水香的上诉理由因无充分的事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人齐水香负担。 本判决为终审判决。 审判长  臧世凯 审判员  方惠灵 审判员  蒋 薇 二〇二一年三月十八日 法官助理汪权峰 书记员胡秀茂 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；