湖南省岳阳市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）湘06行终198号 上诉人（原审被告）岳阳县港口航务管理所，地址荣家湾镇兴荣路，统一社会信用代码：12430621446198998E。 法定代表人张武生，所长。 委托代理人陈希，岳阳县港口航务管理所副所长。 委托代理人黄石章，湖南湘杰律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）岳阳市灏东荣湾实业有限公司，地址：岳阳县鹿角镇鹿角村**，统一社会信用代码：91430621MA4L2R85X7。 法定代表人陈迪升，该公司董事长。 委托代理人谢淑毅，湖南金鹗师事务所律师。 被上诉人（原审第三人）岳阳县财政局，地址：岳阳县荣家湾镇荷花路**。 法定代表人刘卫兵，局长。 委托代理人周治国，该局工作人员。 委托代理人许铭，湖南忠民律师事务所律师。 上诉人岳阳县港口航务管理所（以下简称县港航所）与被上诉人岳阳市灏东荣湾实业有限公司（以下简称灏东荣湾公司）、被上诉人岳阳县财政局行政协议一案，湖南省岳阳县人民法院于2019年9月27日作出（2019）湘0621行初3号行政判决。县港航所及岳阳县财政局不服该判决，向本院提起上诉。本院于2019年12月24日作出（2019）湘06行终160号裁定，发回重审。湖南省屈原管理区人民法院于2020年8月5日作出（2020）湘0691行初116号民事判决。县港航所不服该判决，向本院提起上诉。本院于2021年2月4日公开开庭审理，上诉人县港航所的委托代理人陈希、黄石章，被上诉人灏东荣湾公司的委托代理人谢淑毅，被上诉人岳阳县财政局的委托代理人周治国、许铭到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审法院认定事实：2016年5月18日，灏东荣湾公司以优化生产环境增加公司竞争优势，有利于采区统一协调管理为由，向县港航所申请协助征收港务费。为推进砂石资源有序开发，降低规费漏征率、节约征收成本，2016年6月1日，县港航所(协议中称甲方)与灏东荣湾公司(协议中称乙方)签订协作征收协议，协议约定：一、甲方依法征收的船舶货物港务费(范围:岳阳县东洞庭湖甲方管辖的行政水域)，由乙方协助征收。票证由县港航所负责发放，乙方派专人领、销。各征收点开具的票款，乙方代为收缴票款并统一缴财政专户。二、甲方负责现场监管和稽查。规费征收标准依据为湘价费（2011）167号、湘发改价费（2016）211号文件。乙方在协征过程中，应做到一船一票、统一标准，不得漏征、少征、超标收费。三、乙方必须足额完成省局、县财政局下达给甲方的年度目标征收任务，六月底必须完成年度总额的50％;每月底按任务总额均分如数上缴，票款不足部分必须先由乙方垫付补足，以确保甲方全年工作进度及财政经费不受影响，乙方如不能按要求落实，甲方视其合作情况可中止、取消与乙方的合作。四、各征收船点要自觉接受配合稽查人员对台账、票证、费额情况的检查，对征收过程中乙方人员存在违纪违规现象，视情节对其予以罚款，甚至开除。五、甲方按乙方协收规费总额的6％计付乙方协征成本包括协征人员伙食、加班补助及征收过程中的运输工具如车船添置、维修、油料及使用费用等。六、乙方协征人员必须遵守“缴旧领新，票款同行”的原则，正确开具票据，并妥善管理票据，如票据出现遗漏、损毁、错开、套开等现象，一律按照《湖南省非税收入票据管理办法》落实执行，触犯刑律的，由司法部门追究其刑事责任。七、本协议有效期限为本年度，即2016年6月1日至2016年12月31日止。协议一式四份，甲乙双方各一份，县财政局、交通局各一份，签字盖章生效。在履行过程中，县港航所向灏东荣湾公司发放了610本湖南省货物港务费票据，收回610本票据，总计金额8016794元，已由灏东荣湾公司向县港航所全部缴纳，灏东荣湾公司没有获利。2016年8月25日以及同年10月28日，县港航所共向灏东荣湾公司收取了履约保证金200万元。2016年12月2日，县港航所将该款汇入非税收入征收管理局汇缴结算专户，岳阳县财政局未开具非税收入发票。2017年1月灏东荣湾公司股东马高龙等人因涉嫌非法采矿被刑事立案，刑事诉讼案件终结后，灏东荣湾公司于2018年10月9日向岳阳县财政局出具“关于申请退还交通规费征收协议履约保证金的报告”：“我公司因交通规费委托代征协议于2016年10月向航务所交纳了履约保证金贰佰万元整，2017年1月10日我公司涉嫌非法采矿被公安机关查封，2018年9月10日岳阳市中级人民法院作出对马高龙、程勇以及我公司的非法所得人民币六千七百三十一万三千三百零八元四角二分及其孳息以及扣押的李育国保管的我公司的现金人民币六万四千一百三十元、程岳等人保管的现金人民币二十万元均予以没收，上缴国库的处罚。因公司所有账户均被公安机关冻结，此项履约保证金无法退还，故交财政过渡账户保存，现案件已终结，特申请退还履约保证金贰佰万元。”县港航所签署“情况属实，特此证明”。因县港航所及岳阳县财政局没有退还保证金，灏东荣湾公司向岳阳县人民法院起诉，该院于2019年9月27日作出判决：由县港航所返还灏东荣湾公司交纳的履约保证金二百万元。县港航所及岳阳县财政局上诉后，岳阳市中级人民法院裁定：撤销岳阳县人民法院判决，发回重审。另查明，2017年，湖南省财政厅、湖南省发展和改革委员会在湘财综函(2017)20号“关于进一步明确行政事业性收费有关事项的函”中，明确取消了货物港务费。 一审法院认为，本案争议的焦点问题有五个，现分别评判如下：一、关于协议的性质及效力问题。县港航所作为港政管理机构，根据《中华人民共和国港口收费规则》及湖南省航运管理局、港航监督局、船舶检验局《湖南省水运规费征收管理暂行规则》，具有对经由其管辖港口吞吐的货物征收费用（即货物港务费）的职权，县港航所为节约征收成本等原因，将船舶货物港务费委托原告征收，双方为此订立协议，目的是为了实现港航所的行政管理，协议内容具有行政法上的权利义务，且不违反当时的法律规定，属于有效行政协议。根据协议第二条、第五条的约定，结合灏东荣湾公司在履行过程中没有获利的事实，双方之间属委托征收关系，不属于承包关系。二、关于协议第三条的约定是否明确、是否作为双方结算货物港务费依据的问题。双方在协议第三条中约定，灏东荣湾公司必须足额完成省局、县财政局下达给县港航所的年度目标征收任务，六月底必须完成年度总额的50％，该条未约定征收任务的数额，县港航所认为在订立合同前已就全年征收任务开会确定，灏东荣湾公司负责人参加了会议，但县港航所提供的会议记录等证据不能证明会议记录上写的1250万元就是省局及第三人向县港航所下达的年度征收任务，并且就规费征收下达任务既没有法律依据，也与协议第二条“不得漏征、少征、超标收费”相悖。根据合同法第六十一条“合同生效后，当事人就质量、价款或者报酬、履行地点等内容，没有约定或者约定不明确的，可以协议补充，不能达成补充协议的，按照合同有关条款或交易习惯确定”，因协议第二条已约定灏东荣湾公司征收过程由县港航所现场监管和稽查，征收标准依据湘价费(2011)167号、湘发改价费(2016)211号文件统一标准，一船一票，不得漏征、少征、超标收费。该条已将双方委托征收的权利义务具体化，按“整体解释”（即此合同订立时的全过程以及所有条款进行解释）的合同解释方法，协议第二条应作为双方委托征收货物港务费的结算依据。协议第三条约定不明，且与第二条相冲突，不应作为双方结算征收货物港务费的依据。三、关于灏东荣湾公司是否存在违约行为的问题。协议第三条约定：“原告不能按要求落实，被告视其合作情况可中止、取消与原告的合作。”而县港航所在实际履行中没有行使该权利；加之双方之间不是承包关系，灏东荣湾公司已全面履行协议第二条约定义务；另外县港航所向灏东荣湾公司发放票据后，已全部收回灏东荣湾公司代征的货物港务费。基于以上事实，应认定灏东荣湾公司不存在违约行为。四、关于县港航所收取灏东荣湾公司所交保证金是否应当退还的问题。灏东荣湾公司在履行协议过程中已将收取的船舶货物港务费全额向县港航所交纳，而灏东荣湾公司向县港航所交纳保证金的目的是保证灏东荣湾公司履行合同义务，在灏东荣湾公司已全面履行义务，没有违约且在履行协议过程中无获利事实的情况下，县港航所应当将保证金退还给灏东荣湾公司。在灏东荣湾公司向岳阳县财政局出具的请求退还保证金的报告中，县港航所证明“情况属实”，即认可灏东荣湾公司报告中所称账户被冻结无法退还，交财政过渡账户保存的事实，现县港航所又认为灏东荣湾公司未完成年度征收任务，已将保证金作为货物港务费交至岳阳县财政局，不予退还保证金，其抗辩理由证据不足，不予采信。关于保证金应由县港航所还是岳阳县财政局退还的问题。本案县港航所具有征收货物港务费的职权，并没有岳阳县财政局委托县港航所征收的事实存在，加之行政协议是灏东荣湾公司与县港航所订立，县港航所依据行政协议收取了灏东荣湾公司的保证金，根据合同相对性原则，县港航所应当承担退还保证金的责任，县港航所退还后可向岳阳县财政局主张退还。县港航所认为代岳阳县财政局征收规费，岳阳县财政局应为本案被告，不予采信。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款之规定，一审判决：限岳阳县港口航务管理所在判决发生法律效力之日起十日内退还岳阳市灏东荣湾实业有限公司交纳的履约保证金人民币2000000元。本案案件受理费50元，由县港航所负担。 县港航所上诉请求：1、撤销湖南省屈原管理区人民法院（2020）湘0691行初116号行政判决，发回重审或予以改判；2、由被上诉人灏东荣湾公司承担本案一、二审诉讼费用。其理由如下：1、自被上诉人岳阳县财政局接管货物港务费征缴管理以来，历年下达任务数均在1250万元以上，被上诉人灏东荣湾公司2016年代征上缴县港航所的801万元货物港务费远远低于历年任务是符合常理的。上诉人县港航所与被上诉人灏东荣湾公司在签订协议前已就全年征收任务开会确定，被上诉人灏东荣湾公司的负责人参加了会议，双方都认可年度征收任务是1250万元，每月代征进度为180万元。上诉人县港航所与被上诉人灏东荣湾公司签订合同的时间是2016年6月1日，交规费保证金的时间是同年的8月25日。被上诉人灏东荣湾公司因不能完成双方约定的月度任务，才以交规费保证金200万元的形式来保证双方合同明确约定的义务履行的进度。2、上诉人县港航所实质是为被上诉人岳阳县财政局代为收取交通规费，被上诉人岳阳县财政局在本案中应为责任主体。3、人民法院应当判决被上诉人岳阳县财政局承担义务。一审判决认定事实错误，程序违法。 被上诉人灏东公司辩称，1、一审查明的事实清楚，上诉人县港航所没有新证据；2、被上诉人灏东荣湾公司只是代征，对征收任务下指标是违法的；3、双方签订的协议虽然约定了要完成前年的任务，但是协议也约定了不得少征、漏征、超征，合同的约定本身是冲突的；4、被上诉人灏东荣湾公司与上诉人县港航所之间不是承包关系，不存在没有达到数额，要补足的理由；5、上诉人县港航所一直没有开具税票。 被上诉人岳阳县财政局辩称，1、上诉人县港航所与被上诉人灏东荣湾公司签订的协议合法有效；2、200万元形式上是保证金，实质上是认付款；3、代征协议不存在矛盾，协议第二条和第三条并不对立，两次开庭已经查明被上诉人灏东荣湾公司有少征和漏征的事实存在；4、岳阳县法院的刑事判决书确定了按照当时的标准要缴纳2000多万元，双方协商核减到1250万元，但是被上诉人灏东荣湾公司只缴纳了800多万元，所以涉案的200万元是补交少征的部分。 上诉人县港航所提交的证据《岳阳市岳阳县陡砂坡和金盆港采区河道砂石开采权有偿出让合同》补充协议，证明1250万元定标的依据，原来的合同是一年不能超过2500吨，两年控制不超过5000吨，按5角的标准计算是1250万元。被上诉人灏东荣湾公司和被上诉人岳阳县财政局没有提交新证据。 被上诉人灏东荣湾公司对上诉人县港航所提交的新证据发表质证意见如下：真实性无异议，证明目的有异议。这个合同与1250万元没有必然联系。征税的主体不是被上诉人灏东荣湾公司，是要向运输船收取，税收不能承包。合同是岳阳市人民政府与岳阳市灏东砂石公司签订的合同，至今岳阳县人民政府都认为不是灏东砂石公司采砂，而是无证开采，代征是一种管理，不是承包。故，证据不能达到证明目的，且不是新证据。 本院对上诉人县港航所提交的新证据认证如下：因上诉人县港航所提交的证据已于一审提交，不属于新证据，本院不予认证。 本院二审查明，2002年6月28日，岳阳市物价局发布《关于明确东洞庭湖砂石有关收费问题的批复》（岳市价（2002）40号），文件明确：货物港务费收费标准为0.6元/吨.次，砂石开采船舶不收货物港务费；砂石运输船舶按进或出港砂石托运人、收货人分别计征。湖南省物价局、湖南省财政厅关于发布《湖南省交通运输系统行政事业性收费管理办法》的通知（湘价费[2011]167号）的附件二：《全省交通运输系统行政事业性收费项目及标准表》确定货物港务费为1元/吨.次。上诉人县港航所陈述，货物港务费实际是按照0.5元/吨.次征缴。2016年5月18日，被上诉人灏东荣湾公司向上诉人县港航所出具报告，为进一步优化生产环境，增加该公司与洞庭湖其他采区的竞争优势，由被上诉人灏东荣湾公司协助征收货物港务费。2016年5月17日，被上诉人灏东荣湾公司派人参加县港航所的会议，确定货物港务费任务定额为1250万元。2016年6月1日，上诉人县港航所与被上诉人灏东荣湾公司签订《岳阳县水路交通规费协作征收协议》，由被上诉人灏东荣湾公司协助征收船舶港务费，票证由上诉人县港航所负责发放，被上诉人灏东荣湾公司派专人领、销。上诉人县港航所向被上诉人灏东荣湾公司发放了610本湖南省货物港务费票据，收回610本票据，总计金额8016794元，被上诉人灏东荣湾公司向县港航所缴纳上述货物港务费，但至今未收到《岳阳县水路交通规费协作征收协议》约定的6%的协收成本。2016年8月25日以及同年10月28日，上诉人县港航所共向被上诉人灏东荣湾公司收取了履约保证金200万元。2016年12月2日，县港航所将200万元汇入非税收入征收管理局汇缴结算专户，岳阳县财政局未针对200万元开具专门的非税收入发票。2017年1月灏东荣湾公司股东马高龙等人因涉嫌非法采矿被刑事立案，2017年1月灏东公司因涉嫌非法采矿而停产。（2017）湘0621刑初359号刑事判决书认定：从2016年4月27日开始至2017年1月9日止，灏东荣湾公司共计开采的砂石数量26052503.07公吨，折算为标准吨为41684004.91吨，其中河砂40766013.23吨，砾石917991.68吨，开采的砂石销售价值共计983751208.8元。马高龙不服提出上诉，岳阳市中级人民法院作出（2018)湘06刑终150号刑事判决书，判决：一、维持湖南省岳阳县人民法院（2017）湘0621刑初359号刑事判决第一、二、三项；二、变更湖南省岳阳县人民法院（2017）湘0621刑初359号刑事判决第四项为对岳阳县公安局扣押在案的被告人马高龙、程勇以及岳阳市灏东荣湾实业有限公司的非法所得人民币六千七百三十一万三千三百零八元四角二分及其孳息以及扣押的李育国保管的岳阳市灏东荣湾实业有限公司的现金人民币六万四千一百三十元、程岳保管的现金人民币二十万元均予以没收，上缴国库。 本院认为，按照（2017）湘0621刑初359号刑事判决书查明的事实，被上诉人灏东荣湾公司自2016年4月27日开始至2017年1月9日止，共计开采并销售的砂石数量41684004.91吨，根据2011年的《全省交通运输系统行政事业性收费项目及标准表》，货物港务费的收费标准为1元/吨.次，即使按照上诉人县港航所的陈述实际收费标准为0.5元/吨.次，被上诉人灏东荣湾公司也应协征20842000元，分摊至每月平均应协征1736800元。根据上诉人县港航所与被上诉人灏东荣湾公司签订的《岳阳县水路交通规费协作征收协议》第二条规定：“乙方在协征过程中，应做到一船一票、统一标准，不得漏征、少征、超标收费。”而被上诉人灏东荣湾公司自2016年6月1日起至2016年12月30日，仅协征了8016794元，说明被上诉人灏东荣湾公司有漏征和少征行为，因此被上诉人灏东荣湾公司已交的200万元保证金应当弥补损失，所以被上诉人灏东荣湾公司已交的200万元保证金不予退还。上诉人县港航所的上诉请求，本院予以支持。据此，依照《中华人民共和国合同法》第一百零七条，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十七条第二款，《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九第一款第（二）项之规定，判决如下： 一、撤销湖南省屈原管理区人民法院（2020）湘0691行初116号行政判决； 二、驳回岳阳市灏东荣湾实业有限公司的诉讼请求。 一审案件受理费50元，二审案件受理费50元，合计100元，由岳阳市灏东荣湾实业有限公司负担。 本判决为终审判决。 审判长  廖细元 审判员  陈 子 审判员  冯 玲 二〇二一年三月二十二日 书记员  曹姝颖