广西壮族自治区贺州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）桂11行初103号 原告邹玲，女，1975年10月17日出生，汉族，住广西贺州市八步区。 委托代理人邓清卫，广东合邦律师事务所律师。 委托代理人张仁福，男，1951年1月10日出生，汉族，住广西贺州市平桂区。 被告贺州市人民政府，地址:贺州市贺州大道1号。 法定代表人林冠，市长。 委托代理人莫俊祺，贺州市征地办工作人员。 委托代理人邱文博，广西灵丰律师事务所律师。 被告贺州市自然资源局，地址：广西贺州市建设中路2号。 法定代表人庞姚明，局长。 委托代理人莫俊祺，贺州市征地办工作人员。 委托代理人邱文博，广西灵丰律师事务所律师。 原告邹玲诉被告贺州市人民政府、贺州市自然资源局不依法履行土地确权职责一案，向本院提起行政诉讼。本院于2020年11月19日立案后，于2020年11月30日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2021年1月21日公开开庭审理了本案。原告邹玲的委托代理人邓清卫、张仁福，被告贺州市人民政府的委托代理人莫俊祺、邱文博，被告贺州市自然资源局的委托代理人莫俊祺、邱文博到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告诉称，因贺州市八步区厦良二级公路边鸦赝塘“农资市场”开发用地63.24亩土地（以下称鸦鹰塘地块）的使用权确权问题，原告于2020年8月3日委托该争议土地的利益关系人张仁福通过中国邮政快递向被告贺州市人民政府递交出了土地确权申请书，对该土地使用权提出了确权申请。被告贺州市人民政府在收到原告的土地确权申请后，把该土地确权申请作为一般的信访事项转交给被告贺州市自然资源局处理。被告贺州市自然资源局于2020年8月19日向原告送达了“贺自然资信不受字(2020)12号贺自然资源信访事项不予受理通知书”。其理由是“根据《信访条例》第二十一条“对已经或者依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的，不予受理......的规定”，对原告的提出的确权诉求不予受理。被告贺州市自然资源局断章取义，对该条款的后一句：“但应当告知信访人依照有关法律、行政法规规定程序向有关机关提出”没有引用，没有把这一重要事项告知原告。两被告的具体行政行为,违反《中华人民共和国土地管理法》第十四条“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决;协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。”的规定。对土地所有权和使用权争议的确权处理，原告申请被告作为人民政府来进行确权处理，这是原告的权利，被告有法定的职责和义务来进行确权处理。然而被告不履行法定职责和义务，把原告的土地确权申请作为一般的信访事项对待，是行政不作为。根据中华人民共和国原国土资源部令第49号《土地权属争议调查处理办法》规定，被告贺州市自然资源局作为负责土地权属争议案件的调查和调解工作的主管行政工作部门，对原告提出的确权申请实应进行立案调查，需要依法作出处理决定的，拟定处理意见，报被告贺州市人民政府作出处理决定。然被告贺州自然资源局不履行法定职责，简单地以一般信访事项回复不予受理，该行政行为适用法律法规错误，已构成了违法行政。 综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第十二条、第十五条之规定，请求：一、依法判决两被告依法履行对原告提出的贺州市八步区厦良二级公路边鸦赝塘“农资市场”开发用地63.24亩土地的使用权作出确权处理的职责;二、请求法院判令二被告承担本案的受理费。 原告在举证期限内向本院提交的证据：1、邹玲《土地确权申请书》,证明原告邹玲向贺州市人民政府提出要求确认贺州市八步区厦良二级公路边鸦鹰塘“农资市场”开发用地63.24亩土地的使用权归申请人所有的书面申请及证据；2、委托书，证明张仁福为代理人与贺州市人民政府土地确认申请一事的代理；3、中国邮政快递回执单单号：1179380926024；证明张仁福于2020年8月3日用邮政快递把原告的土地确权申请寄给了被告贺州市人民政府；4、贺州市自然资源局贺自然资信不受字（2020）12号贺《自然资源信访事项不予受理通知书》，证明被告不予受理及依据。 被告贺州市人民政府答辩称:一、涉案鸦鹰塘地块目前已被批准征收为国有建设用地，依法应通过招投标拍卖挂牌等方式出让给土地使用者，而非由政府部门进行确权调处。1994年3月16日，原八步镇土地管理所与原厦良村鸬鹚第一组、原厦良村鸬鹚第二组村民代表签订征地协议，并已按照当时的征地补偿标准支付全部了土地补偿款，该协议还约定自付款之日起涉案土地的土地使用权由原八步镇人民政府进行管理。2005年7月，原八步镇人民政府将涉案土地中的鸦鹰塘地块转让给案外人贺州市悦和实业贸易有限责任公司；2007年3月，贺州市悦和实业贸易有限责任公司又将鸦鹰塘地块转让给原告邹玲和案外人汤学双。2011年8月8日，广西壮族自治区人民政府作出桂政土批函（20l1）487号《广西壮族自治区人民政府关于贺州市2011年第九批次城市建设用地的批复》；2013年8月20日，广西壮族自治区国土资源厅桂国土批函（2013）364号《广西壮族自治区国土资源厅关于贺州市2012年第十七批次城市建设用地的批复》；分批次将包括鸦鹰塘地块在内的土地征收为国有。根据《土地管理法》第五十四条“建设单位使用国有土地，应当以出让等有偿使用方式取得”、《土地管理法实施条例》第二十二条“有偿使用国有土地的，由市、县人民政府土地行政主管部门与土地使用者签订国有土地有偿使用合同。通过招标、拍卖方式提供国有建设用地使用权的，由市、县人民政府土地行政主管部门会同有关部门拟订方案，报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施，并与土地使用者签订土地有偿使用合同”之规定，涉案鸦鹰塘地块目前已被批准征收为国有建设用地，依法应通过招投标拍卖挂牌等方式出让给土地使用者。原告主张通过土地确权调处方式，要求答辩人将涉案鸦鹰塘地块的权属确权归其所有，不符合上述法律规定。 二、贺州市自然资源局作出的《自然资源信访事项不予受理通知书》符合法律规定，依法应予维持。《信访条例》第二十一条第一款规定“县级以上人民政府信访工作机构收到信访事项，应当予以登记，并区分情况，在15日内分别按下列方式处理：……对已经或者依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的，不予受理，但应当告知信访人依照有关法律、行政法规规定程序向有关机关提出。”本案中，原告在《土地确权申请书》中要求确认鸦鹰塘地块归原告所有或者得到鸦鹰塘地块的补偿款项。2020年7月17日，厦良村第一、第二村民小组向贺州市中级人民法院提起行政诉讼，要求法院将包括鸦鹰塘地块在内的共计88．669亩土地权属判归厦良村第一、第二村民小组所有，案号：(2020)桂11行初66号，贺州市东润投资开发有限公司也曾向贺州市中级人民法院提起行政诉讼，要求法院将鸦鹰塘地块的征地补偿款支付给贺州市东润投资开发有限公司，案号:(2020)桂11行初81号，故原告在《土地确权申请书》中要求的申请事项均已经通过诉讼进行处理，贺州市自然资源局作出的《自然资源信访事项不予受理通知书》符合法律规定。 被告贺州市人民政府在举证期限内向本院提交的证据：证据1、桂政土批函（2011）487号《广西壮族自治区人民政府关于贺州市2011年第九批次城市建设用地的批复》1份，证据2、桂国土批函（2013）364号《广西壮族自治区国土资源厅关于贺州市2012年第十七批次城市建设用地的批复》1份，证明鸦鹰塘地块已被依法批准征收；证据3、2020年7月30日《土地确权申请书》及其所附材料1份，证明2020年7月30日，原告向贺州市人民政府提交《土地确权申请书》及相关证据材料，以及原告提交的《土地确权申请书》未列明对方权属纠纷当事人的相关信息，不符合确权申请书的法定形式；证据4、贺州市自然资源局作出的《自然资源信访事项不予受理通知书》及其送达回证1份，证明2020年8月19日，贺州市自然资源局对作出《自然资源信访事项不予受理通知书》并通过邮寄方式送达给原告。 被告贺州市自然资源局答辩称：一、答辩人不是本案适格的被告。根据《土地管理法》第十四条“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理”、《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十五条“个人之间、个人与单位之间发生的土地权属纠纷，由乡镇人民政府或者县级以上人民政府处理。单位之间发生的土地权属纠纷，由县级以上人民政府处理”之规定，土地权属争议的确权机关为乡级或县级以上人民政府。原告起诉要求对鸦鹰塘地块作出确权处理，而答辩人作为土地管理部门，不是土地权属争议的确权机关，不具备对土地权属争议进行确权的法定职责，故答辩人不是本案适格的被告。 二、答辩人作出的《自然资源信访事项不予受理通知书》 符合法律规定，依法应予维持。《信访条例》第二十一条第一款规定“县级以上人民政府信访工作机构收到信访事项，应当予以登记，并区分情况，在15日内分别按下列方式处理：.....．对已经或者依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的，不予受理，但应当告知信访人依照有关法律、行政法规规定程序向有关机关提出。”本案中，原告《土地确权申请书》中要求确认鸦鹰塘地块归原告所有或者得到鸦鹰塘地块的补偿款项，因2020年7月17日，厦良村第一、第二村民小组向贺州市中级人民法院提起行政诉讼，要求法院将包括鸦鹰塘地块在内的共计88.669亩土地权属判归厦良村第一、第二村民小组所有，该案件正在审理中。贺州市东润投资开发有限公司也因该地块补偿归属问题向贺州市中级人民法院提起诉讼，要求法院将鸦鹰塘地块的征地补偿款支付给贺州市东润投资开发有限公司。综上，答辩人作出的《自然资源信访事项不予受理通知书》符合法律规定。 被告贺州市自然资源局在举证期限内向本院提交的证据材料与贺州市人民政府提交的证据材料一致。 经审理查明,涉案的鸦鹰塘地块是由原八步镇人民政府以征用的形式向农民征收过来（已付给农民征地补偿款）。2005年7月11日，原八步镇人民政府在未完善用地审批手续的情况下将涉案土地鸦鹰塘地块转让给贺州市悦和实业贸易有限责任公司；2007年3月28日，贺州市悦和实业贸易有限责任公司又将鸦鹰塘地块转让给原告邹玲和案外人汤学双，至今仍未办理用地手续。2011年8月8日，广西壮族自治区人民政府作出桂政土批函（20l1）487号《广西壮族自治区人民政府关于贺州市2011年第九批次城市建设用地的批复》；2013年8月20日，广西壮族自治区国土资源厅桂国土批函（2013）364号《广西壮族自治区国土资源厅关于贺州市2012年第十七批次城市建设用地的批复》；分批次将包括鸦鹰塘地块在内的土地征收为国有。2020年7月30日，原告以邮政快递的形式向贺州市人民政府提交《土地确权申请书》，要求贺州市人民政府确认涉案地块土地使用权归原告所有。后贺州市信访办将该《土地确权申请书》转交贺州市自然资源局处理。2020年8月19日，贺州市自然资源局根据厦良村第一、第二村民小组于2020年7月17日已向贺州市中级人民法院提起行政诉讼，要求包括鸦鹰塘地块在内的共计88．669亩土地权属归厦良村第一、第二村民小组所有的事实，依据《信访条例》第二十一条第一款第一项“县级以上人民政府信访工作机构收到信访事项，应当予以登记，并区分情况，在15日内分别按下列方式处理：……对已经或者依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的，不予受理，但应当告知信访人依照有关法律、行政法规规定程序向有关机关提出。”对原告作出的《自然资源信访事项不予受理通知书》，原告不服，遂向贺州市中级人民法院提起行政诉讼。 本院认为，本案争议的焦点是原告向贺州市人民政府提交的《土地确权申请书》是信访还是土地确权的问题。根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十五条“个人之间、个人与单位之间发生的土地权属纠纷，由乡镇人民政府或者县级以上人民政府处理。单位之间发生的土地权属纠纷，由县级以上人民政府处理。”第十九条“申请确权处理，应当提交申请书。申请书包括下列内容：（一）申请人及对方权属纠纷当事人的姓名、性别、年龄、住所、联系方式，或者单位名称、住所和法定代表人或者主要负责人的姓名、职务、联系方式；（二）土地、山林和水利工程权属争议地点、区域的四至范围、面积；（三）对土地、山林和水利工程权属请求和所根据的事实、证据和理由。”从原告提交的《土地确权申请书》内容看，该涉案地块是否发生了土地权属纠纷，以及对方土地权属纠纷当事人的姓名或者单位名称均没有反映，也无确权相关材料，不符合《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》规定的确权申请。贺州市人民政府根据原告提交的《土地确权申请书》的内容以信访方式转贺州市自然资源局处理，贺州市自然资源局根据《信访条例》第二十一条第一款第一项“县级以上人民政府信访工作机构收到信访事项，应当予以登记，并区分情况，在15日内分别按下列方式处理：……对已经或者依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的，不予受理，但应当告知信访人依照有关法律、行政法规规定程序向有关机关提出。”对原告作出的《自然资源信访事项不予受理通知书》并无不当。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条“提起诉讼应当符合下列条件：第（四）项“属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖”以及《最高人民法院的解释》第一条第二款“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（九）行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为；”因此，原告的起诉不属于人民法院行政诉讼受案范围。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九第一款第（四）项、最高人民法院的解释》第一条第二款第（九）项、第六十九条第一款第（一）项、第一百零一条第一款第（二）规定，裁定如下： 驳回原告邹玲的起诉。 案件受理费50元（原告已预交)，退回给原告邹玲。 如不服本裁定，可在接到裁定书之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广西壮族自治区高级人民法院。 审 判 长  龙凤鸣 审 判 员  徐文坚 人民陪审员  黄丽霞 二〇二一年二月二十八日 法官 助理  唐汝改 书 记 员  黄纲杰 书 记 员  高 榛