辽宁省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）辽行终192号上诉人（一审原告）：王海庭，男，汉族，1961年5月2日出生，住辽宁省凌源市。上诉人（一审原告）：王振甫，男，汉族，1939年12月13日出生，住辽宁省凌源市。上诉人（一审原告）：柳祖林，男，汉族，1951年10月30日出生，住辽宁省凌源市双园佳苑Ａ区。委托诉讼代理人：李世伟，辽宁致远律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：凌源市人民政府。住所地：辽宁省凌源市市府路西段61号。法定代表人：王志刚，该市市长。委托诉讼代理人：徐辉，辽宁天美律师事务所律师。委托诉讼代理人：张晓峰，凌源市房屋征收管理局工作人员。被上诉人（一审被告）：朝阳市人民政府。住所地：辽宁省朝阳市双塔区朝阳大街三段7号。法定代表人：谢卫东，该市市长。委托诉讼代理人：陈枢楠，朝阳市司法局政府法律顾问科工作人员。委托诉讼代理人：朱峰，朝阳市司法局政府法律顾问科工作人员。王海庭、王振甫、柳祖林诉凌源市人民政府（以下简称凌源市政府）征收决定和朝阳市人民政府（以下简称朝阳市政府）行政复议决定一案，不服朝阳市中级人民法院（2019）辽13行初34号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。一审法院审理查明，2013年10月25日，凌源市五届人大常委会第三十二次会议通过了《关于对2012年凌源市国民经济和社会发展年度计划进行补充的报告》，将凌钢西区旧城区改建纳入2012年国民经济和社会发展年度计划；2013年11月21日，凌源市发改委向凌源市政府作出说明，凌钢西区扩能工程符合凌源市国民经济和社会发展总体规划；凌源市规划局将征占地住宅用地调整为工业用地性质，纳入到凌源市总体规划；2013年11月25日，凌源市政府公告公示了《关于凌源市凌钢西区旧城区改建房屋征收补偿实施方案（草案）征求意见的通告》及《凌源市凌钢西区旧城区改建房屋征收补偿实施方案（草案）》，方案征求意见日期为2013年11月25日至12月24日；2013年12月3日，公告了《关于推选听证会代表的公告》，2013年12月14日张贴公告了《听证通知》及听证代表名单，并于2013年12月22日召开了听证会；2013年12月23日，由凌源市维护社会稳定工作领导小组办公室作出了《凌钢西区旧城区改造项目房屋征收补偿社会稳定风险评估报告》；2015年12月18日，凌源市房屋征收管理局收取凌源钢铁集团有限责任公司支付的征收补偿费用100万元；2015年12月14日，凌源市政府作出被诉房屋征收决定及《凌源市凌钢西区旧城区改建房屋征收补偿实施方案》予以公告公示。三原告不服该征收决定，向朝阳市政府提起行政复议。2016年4月25日，朝阳市政府作出被诉行政复议决定，维持了被诉房屋征收决定。三原告于2016年5月12日向本院提起诉讼，本院于2016年5月12日立案后，依法组成合议庭，公开审理本案，于2016年8月3日作出判决，宣判后，三原告提出上诉，辽宁省高级人民法院于2018年10月25日以（2017）辽行终605号、（2016）辽行终1352号、（2017）辽行终159号行政裁定书，撤销原判，发回重审。并指示本院，三原告作为共同申请人，向朝阳市政府申请行政复议，朝阳市政府对三人的申请作出复议决定。该三人对复议决定仍不服，根据法律规定，应当作为共同原告起诉征收决定和复议决定，而不应针对同一个房屋征收决定及行政复议决定作出三个判决。一审法院做法违反了行政诉讼“一案一诉”的基本原则，依法应予纠正。另查明，凌钢集团因凌钢西区扩能工程，对凌钢西区住户房屋进行产权置换，涉及凌钢西区被征收户数2218户，凌钢集团经置换后剩余住户为118户，该118户交由凌源市政府依据《征补条例》进行拆迁补偿，在凌源市政府作出征收决定后，剩余42户未签订征收补偿协议。三原告在未签订征收补偿协议的人员之中。一审法院认为，依据《征补条例》第四条规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。凌源市政府具有对凌钢西区的房屋作出征收决定的法定职权。根据《中华人民共和国行政复议法》的规定，朝阳市人民政府具有作出行政复议的法定职权。对凌源市政府作出的征收决定及朝阳市政府作出的复议决定是否合法，具体分述如下：关于征收是否基于公共利益的需要的问题。《征补条例》第八条规定，为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要。本案，凌源市政府作出的房屋征收决定中，明确该项目是为了对凌钢西区危房集中、基础设施落后的住宅楼实施旧城区改建，此次征收对于凌钢扩能改建及凌源市棚户区改造具有重要意义。凌源市政府提供了朝阳市发改委文件《关于朝阳市2015年棚户区改造项目可行性研究报告的批复》，将凌钢西区纳入到朝阳市棚户区改造之中，据此被诉房屋征收决定确系基于棚户区改造之建设的公共利益需要，符合法规的要求。三原告诉称，此次征收完全是为了凌钢扩能，而不是旧城区改建，不符合公共利益的需要。凌源市政府作出的征收决定具有支持大型国有企业凌源钢铁集团进行扩能改建、提升产能的作用，并且在旧城改建中提升居民的居住条件和居住环境的角度考虑，其目的是从城市总体建设考虑的，据此能够认定凌源市政府征收的目的是为了公共利益的需要。关于征收是否符合条例规划的要求问题。《征补条例》第九条规定，依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。凌源市政府提交了《关于对2012年凌源市国民经济和社会发展年度计划进行补充的报告》，证明征收符合2012年凌源市国民经济和社会发展年度计划。2013年11月21日凌源市发改委说明，证明了征收决定符合凌源市土地利用总体规划。凌源市第五届人大常委会32次会议通过了将凌钢西区拆迁纳入到2012年凌源市国民经济和社会发展年度计划之中的政府补充报告，证明符合凌源市国民经济和社会发展规划。本案，凌源市政府的征收决定基本符合《征补条例》的规划要求。关于征收补偿方案是否履行了征求意见、是否组织听证及是否进行风险评估问题。《征补条例》第十条第二款、第十一条二款规定，市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组成由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。第十二条规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估。本案，凌源市人民政府于2013年11月25日发布对征收补偿实施方案（方案）征求意见的通告，并张贴公告，征求意见日期为11月25日至12月24日。2013年12月3日、12月14日凌源市房屋征收局分别发布了推选听证会代表的公告、听证通知（听证代表名单），并于12月22日召开听证会。2013年12月23日，凌源市维护社会稳定领导小组作出了《凌钢西区旧城改造项目房屋征收补偿深灰稳定风险评估被告》。凌源市政府按《征补条例》规定履行了征收前的相关程序。综上所述，被告凌源市政府作出被诉房屋征收决定事实清楚，适用法律正确，程序合法。被告朝阳市政府作出的被诉行政复议决定程序合法。三原告请求撤销被诉房屋征收决定及行政复议决定的诉讼请求的理由不能成立，一审法院不予支持。三原告提出的赔偿请求无事实和法律依据。一审法院判决：驳回原告王海庭、王振甫、柳祖林的诉讼请求。案件受理费50元，由原告王海庭、王振甫、柳祖林负担。王海庭、王振甫、柳祖林上诉称，一、《征收决定》和《征收补偿实施方案》，因与国家法律规定相悖，不具合法性。一是没有符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条规定的“四规划一计划”的法定证据；二是上诉人在一审提交的证据证明，征收目的是建设凌钢厂内配套项目，不是公共利益，原审认为征收是公共利益的需要，不是事实；三是凌源市政府征收提出危房、棚户区、基础设施落后三个理由，但至今没有出具证据；四是征收未启动和“四规划一计划”法定要件不存在；五是2013年10月15日备案的朝发改备（2013）48号备案证明材料有效期一年，2014年10月15日已失效；六是凡属（2013）48号备案证明材料备案前和失效后，凌源市政府提交的各类证明材料，因没有该证明材料支持或失效，没有证明力。二、征收程序违法。1、不召开听证会；2、追认评估机构，没有经过住户推选；3、在上诉人没有签约的情况下通知搬家；4、指定评估机构。以上违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定。三、根据最高人民法院《关于行政诉讼证据问题的规定》，提供由有关部门保管的书证原件的复印件、影印件或者抄录件的，应当注明出处，经有关部门核对无异后加盖其印章。而凌源市政府提交的证据违反本规定。四、凌源市政府2013年11月25日的《通告》不具备可诉性，原审以此计算征收起始时间没有法律依据。五、裁判不公。原审判决完全是站在政府的立场上进行说理，审理、裁判态度和行为，极为不公。六、政府委托凌钢企业化征收违法。七、虚假信息欺骗。凌源市政府1、使用失效的（2013）48号备案证明材料作为证据，2、出具虚假估价报告，3、在《朝阳日报》上发搬迁的承诺，欺骗市政府和法院以及动迁户，而原审不予审理和裁判，不主持公道和正义。综上，原判认定事实不清，判决结果不公正，请求二审撤销原判，支持上诉人的诉讼请求。凌源市政府辩称，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条的规定是凌源市政府做出案涉《征收决定》的职权依据，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予以维持。朝阳市政府辩称，本机关作出的《行政复议决定书》事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求驳回上诉人的诉讼请求。本院经审理查明，一审法院认定事实正确，本院予以确认。本院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条规定：市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。据此，凌源市政府具有作出本案被诉《征收决定》的法定职权。《中华人民共和国行政复议法》第十三条规定：对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。据此，朝阳市政府具有作出本案被诉复议决定的法定职权。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定：为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要。本案中，凌源市政府在作出的《征收决定》中，《明确该项目是为了对凌钢西区危房集中、基础设施落后的住宅楼实施旧城区改建，对于凌钢扩能改建及凌源市棚户区改造具有重要意义。为此，凌源市政府提供了朝阳市发改委《关于朝阳市2015年棚户区改造项目可行性研究报告的批复》，该批复载明，将凌钢西区纳入到朝阳市棚户区改造之中。据此，一审法院认定本案被诉《征收决定》符合公共利益的需要并无不当。另外，一审业已查明，对于此次征收涉及的被征收户，凌钢集团进行了产权置换，涉及的2218户经置换后剩余118户交由凌源市政府进行安置补偿，现仅剩包括三上诉人在内的42户未签订征收补偿协议。故一审法院对三上诉人主张此次征收仅是为了凌钢扩能，而不是旧城区改建，不符合公共利益的主张不予采纳亦无不当。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条规定，依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。本案中，凌源市政府提交了《关于对2012年凌源市国民经济和社会发展年度计划进行补充的报告》，证明征收符合2012年凌源市国民经济和社会发展年度计划。2013年11月21日凌源市发改委说明，证明征收决定符合凌源市土地利用总体规划。凌源市第五届人大常委会32次会议通过了将凌钢西区拆迁纳入到2012年凌源市国民经济和社会发展年度计划之中的政府补充报告，证明符合凌源市国民经济和社会发展规划。据此，一审法院认定此次征收基本符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定并无不当。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条第二款、第十一条二款规定，市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组成由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。第十二条规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估。本案中，凌源市人民政府于2013年11月25日发布对征收补偿实施方案（方案）征求意见的通告，并张贴公告，征求意见日期为11月25日至12月24日。2013年12月3日、12月14日凌源市房屋征收局分别发布了推选听证会代表的公告、听证通知（听证代表名单），并于12月22日召开听证会。2013年12月23日，凌源市维护社会稳定领导小组作出了《凌钢西区旧城改造项目房屋征收补偿深灰稳定风险评估被告》。据此一审法院认定凌源市政府履行了《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的相关程序亦无不当。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人的上诉请求无事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人王海庭、王振甫、柳祖林承担。本判决为终审判决。审判长  张广军审判员  禹政一审判员  吴晓红二〇二一年三月十八日书记员  鞠 林