新疆维吾尔自治区伊犁哈萨克自治州阿勒泰地区中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）新43行终4号 上诉人（原审被告）：吉木乃县乌拉斯特镇人民政府。住所地新疆维吾尔自治区吉木乃县乌拉斯特镇。 法定代表人：特留别尔德别列克，该镇镇长。 委托代理人：席华，女，系该镇工作人员。 委托代理人：韩敏，新疆克兰律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）：盛新成，男，1962年7月15日出生。 委托代理人：孙志军，新疆木山律师事务所律师。 上诉人吉木乃县乌拉斯特镇人民政府（以下简称乌镇）因不按约定履行征购行政协议一案，不服新疆维吾尔自治区吉木乃县人民法院（2020）新4326行初3号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人乌镇委托代理人席华、韩敏，被上诉人盛新成及其委托代理人孙志军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审审理查明：2016年1月15日，盛新成向乌镇提交规模化养殖项目可行性申请报告，申请建立养殖合作社。2016年4月14日，盛新成向乌镇书面申请解决养殖场场地，该申请书上由乌镇及其他单位盖章并负责人签字，且注明“经吉木乃县政府副县长及县城建局负责人实地查看并且同意”。2016年5月10日，乌镇城建规划所出具的《村镇规划选址意见书》、《乡村建设规划许可证》载明建设单位和建设项目名称为《吉木乃县托普铁热克乡旺肥养殖专业合作社》（以下简称旺肥合作社），建设位置为吉木乃县边岸街以北。2016年5月20日，阿勒泰地区国土资源勘测规划院出具《土地勘测定界技术报告书》，载明于2016年5月12日至2016年5月20日，对建设用地位于吉木乃县托普铁热克乡巴依古西克村的旺肥合作社进行勘测定界，由吉木乃县国土资源局和旺肥合作社的工作人员共同到现场进行确权。经勘测，旺肥合作社建设用地勘测定界总面积为14797.39平方米（包括12226.02平方米天然牧草地、2571.37平方米灌木林地）。2016年6月5日，乌镇和吉木乃县乌拉斯特镇乌拉斯特村委会（以下简称乌拉斯特村）出具证明证实，经乌镇领导同意在乌拉斯特村召开全体社员大会，大会一致通过同意在乌拉斯特村建立旺肥合作社。2016年6月17日，盛新成成立旺肥合作社，除盛新成为法定代表人外，还有吴兴杰、秦红英、秦素萍、波拉提别克艾布什、庞秋庭、胡尔曼哈吉阿合买提、喀开什毕达合买提、李绍中、纳斯莆拜木拉、胥仕纯、江阿兰木恩阿力11人对该合作社投资，盛新成占股比例为99.945％，其余11人每人所占投比例为0.005％。上述11人均表示放弃主张权利。2016年6月21日，乌镇出具的证明证实，旺肥合作社建设用地是以前土料厂用地，无植被，该地无草原使用证。2016年6月21日，乌镇向吉木乃县国土局出具托普乡政字［2016］39号文件《旺肥合作社建设项目用地的请示》，该请示中记载，“为了鼓励村民自主创业，旺肥合作社拟在乌镇建设标准化养殖场…请给予批准为盼”。2016年6月23日吉木乃县林业局出具吉林字［2016］86号文件，证实在盛新成提供坐标的项目区范围内无林地分布。2016年6月29日，吉木乃县畜牧兽医局出具吉牧医字［2016］21号文件，证实在盛新成提供坐标的项目区范围内无植被、无草原使用证。2016年9月26日，盛新成和乌镇签订《征购合同》约定：经吉木乃县人民政府决定，对盛新成建设的旺肥合作社进行征购，该资产征购后权属归乌镇所有，作为其他养殖行业发展场所；经盛新成、乌镇确定，由乌镇指定有资质的评估中介机构进行评估，对所评定的房屋估价，经盛新成、乌镇共同认可后，照此估价执行，由乌镇向盛新成支付资金；乌镇于2016年12月31日前支付给盛新成评估总价50％资金，余款于2017年3月31日前全部支付；为确保合同按期执行，乌镇未按期支付资金，由乌镇每日向盛新成承担并支付未付款1％的滞纳金。乌镇在征购合同上盖章并由时任乌镇党委书记签字确认。2016年9月29日，时任乌镇党委书记向盛新成出具证明证实，因盛新成2016年年初在乌镇申请一块空地建设旺肥合作社，后因该地块地处口岸路附近，由吉木乃县国土资源局等部门下达了停工通知书，乌镇也要求盛新成重新选地。对于盛新成已建好的工程量，在征得盛新成本人同意后，经吉木乃县人民政府批准，由县城建局指定有资质的评估公司进行评估，最终评估价格为2,208,636.94元（其中：房屋、圈舍等1,928,021元，水、电、排污等附属设施280,615.94元），该款项经吉木乃县人民政府同意，由乌镇为贫困村争取养殖羊、牛为主的养殖项目，发展壮大村集体经济，同时解决盛新成的信访问题，具体还款日期及方式，详见与盛新成签订的合同书，并在证明上加盖乌镇章子，时任乌镇党委书记签字确认。盛新成自认乌镇已支付征收款1,768,636.94元。现旺肥合作社由乌镇征购后，一直处于闲置状态。 原审法院认为：根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款规定：“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作”。《新疆维吾尔自治区实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》第三条第四款规定，乡规划、杜庄规划应当从农村实际出发，尊重村民意愿，体现地方和农村特色。第十二条第三款规定，乡、镇人民政府组织编制乡规划、村庄规划，报上一级人民政府审批。本案中，盛新成作为旺肥合作社的法定代表人与乌镇签订征购合同，并由乌镇原书记李某签字，是双方当事人的真实意思表示，但该合作社的土地性质为天然牧草地和灌木林地，且在盛新成占用该地块开发建设之前，乌镇自述该地块“是以前土料厂用地”，乌镇将不符合建设用地标准的地块颁发了村镇规划选址意见书、乡村建设规划许可证，并允许盛新成开工建设，又与盛新成签订征购合同，约定征购后权属归乌镇所有，作为其他养殖行业发展场所，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据”。因此，因乌镇未提供相应证据证明该合作社的土地性质发生过变更，也未提供证据证明签订征购协议的行为所依据的证据和规范性文件，则视为乌镇没有相应证据，因此，盛新成与乌镇签订的征购协议因此无效。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十五条第二款规定：“因被告的原因导致行政协议被确认无效或者被撤销，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，人民法院应当判决被告予以赔偿”。第十九条规定：“被告未依法履行、未按照约定履行行政协议，人民法院可以依据行政诉讼法第七十八条的规定，结合原告诉讼请求，判决被告继续履行，并明确继续履行的具体内容；被告无法履行或者继续履行无实际意义的，人民法院可以判决被告采取相应的补救措施；给原告造成损失的，判决被告予以赔偿。”本案中，盛新成已将建设的合作社交付给乌镇，同时注销了工商登记，乌镇应按照评估价格补偿盛新成的损失，盛新成自认乌镇已履行1,768,636.94元征收款，剩余部分乌镇应承担继续履行的责任。对盛新成主张违约金的诉讼请求，因征购合同无效，对盛新成主张乌镇支付违约金的诉讼请求，无事实和法律依据，法院不予支持。关于诉讼主体问题。根据法庭查明的事实，该合作社共有投资人12人，盛新成提起诉讼主张的是自己所占份额部分的征收补偿款，即99.945％的补偿款，本案诉讼中，11人均表示放弃主张权利，因此，盛新成主体适格。根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十条第三款、第十二条第一款、第十五条第二款、第十九条第一款、第二款，《新疆维吾尔自治区实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》第三条第四款、第十二条第三款，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条、第七十六条、第七十八条规定，判决：一、被告吉木乃县乌拉斯特镇人民政府支付原告盛新成损失439,758元，于判决生效之日起十五日内一次给付；二、驳回原告盛新成的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告吉木乃县乌拉斯特镇人民政府负担。 乌镇不服，上诉称：请求依法撤销原审判决，改判乌镇不承担给付439,758元补偿款或者发回重审。事实和理由：1．一审法院认定盛新成等人成立的旺肥合作社所使用的土地是吉木乃县乌拉斯特镇巴依古西克的集体土地。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，“土地方案经依法批准后，由被征用土地所在地的市、县人民政府组织实施”对于征地程序中的房屋拆迁补偿，房管部门无权作出拆迁。从案件事实看，旺肥合作社原依附于集体土地，旺肥合作社的拆迁补偿属于征地补偿程序，所以，旺肥合作社的征用土地方案应当是吉木乃县人民政府组织实施，而非乌镇组织实施，盛新成诉讼的主体是错误的。本案应当发回重审；2.2017年1月25日第二次《中共吉木乃县委财经委员会会议纪要》（以下简称会议纪要）第二页明确吉木乃县政府、乌镇及盛新成本人各出资440,000元，原审中盛新成索要的部分恰好是其应当承担的部分，所以盛新成无权向乌镇索要440,000元。会议纪要是乌镇支付盛新成款项的主要依据。综上，乌镇认为原审法院认定的基本事实与适用法律法规错误，本案实际是征地补偿程序，而非合作社的补偿，二审法院应撤销原审判决，改判乌镇不承担给付439,758元补偿款或者发回重审。 盛新成辩称，乌镇上诉理由不成立。原审中已经向法庭提交乌镇与盛新成签订的征购合同，合同的相对方是乌镇，该合同明确约定旺肥合作社评估价为2,200,000余元，盛新成认可收到1,760,000余元，该款也是乌镇支付。未支付的部分应当由乌镇承担，其必须按照合同约定给付。2017年1月25日的会议纪要内容盛新成没有见过，没有签字，不予认可。请求二审法院驳回上诉，维持原判。 二审中双方当事人对原审证据没有提出新的质证意见和补充意见。 二审中乌镇申请证人李某出庭作证。李某出庭作证称：2016年盛新成作为吉木乃县当地大户，想建养猪场，经乌镇班子成员同意后，选择建养殖场的地离居民区稍微远一些，但靠近186团公路边，当时没有想太多，就批准了。盛新成也办理了相关手续，2016年就建成。后期吉木乃县主要领导在186团路上发现此建筑后，认为在城市建设养猪场影响美观，且不尊重当地风俗习惯，故不应养殖猪业。2016年乌镇与盛新成签订征购合同，该合同上的字是我签的，当时我任党委书记。因盛新成没有在指定地点建案涉旺肥合作社，却建在离186团公路很近的地方，其存在过错，应承担一定的责任。因此，2017年会议纪要确定6：2：2的比例支付盛新成旺肥合作社的征购款。吉木乃县政府承担60%的比例，乌镇承担20%的比例，盛新成自行承担20%的比例，该会议纪要没有向盛新成送达，也没有形成书面材料，是2017年与盛新成口头约定的。 乌镇质证意见为，1．李某的证言可靠可信，合法性、关联性、真实性均认可，证人证言证实6：2：2的比例盛新成知情，并与李某面对面谈论此事，盛新成认可自行承担20%的比例，李某和盛新成达成的该方案虽然是口头协议，但符合《中华人民共和国民法典》的相关规定，应生效；2．旺肥合作社的土地是乌拉斯特村集体的土地，征地主体是乌镇，但乌镇对该土地没有处分权，主体不适格。 盛新成质证意见为，合法性、关联性、真实性及证明目的均不认可。不属于行政二审中的新证据。李某是乌镇时任党委书记，虽然现在调离岗位，但还是有利害关系。李某陈述与事实不符，已支付的1,760,000余元，在2017年1月25日会议纪要出现之前，大部分款项已经支付完毕，该纪要是之后补的。乌镇和盛新成于2016年9月29日签订的合同双方并没有解除。 本院对证人证言认证如下，证人李某的证言不能证明，盛新成对会议纪要知情，并同意按照会议纪要自行承担20%的事实，故证人证言本院不予采纳。 经审理查明的事实与一审查明的事实一致，本院确认一审查明的事实。 本院认为，行政协议是指行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。本案中，乌镇与盛新成于2016年9月26日签订的《征购合同》载明，因盛新成于2016年6月7日在乌镇管辖区内建立的旺肥合作社，离吉木乃口岸国际通道较近，不适合养猪业等原因，经吉木乃县人民政府决定，对该合作社进行征购，该资产征购后权属归托普铁热克乡人民政府所有（现改称乌镇）作为其他养殖行业发展场所。经乌镇对该合作社进行评估，双方认可后，按照估价由乌镇向盛新成支付资金。支付方式为2016年12月31日前支付评估价50%，余款2017年3月31日前全部支付。因此，从签订协议目的并结合诉讼双方所提交的证据，应当认定乌镇与盛新成签订《征购合同》属于行政协议。协议双方应当遵守诚实信用原则，全面履行各自的义务。《征购合同》签订后，盛新成按照协议内容向乌镇交付旺肥合作社，乌镇已支付1,768,636.94元。双方签订的《征购合同》时间为2016年9月26日，而会议纪要形成时间2017年1月25日，签订《征购合同》在前，形成会议纪要在后，且乌镇没有提供证据证实盛新成知情该会议纪要内容，并同意按照该会议纪要自行承担20%的比例。故乌镇根据会议纪要的内容，主张不履行余款给付义务没有事实和法律依据。本院不予支持。另，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。本案中盛新成在原审并未申请确认行政行为无效，故原审法院确认双方之间的《征购合同》无效不当，应予纠正。 综上所述，乌镇的上诉请求，缺乏事实和法律依据。一审判决认定事实清楚，处理适当，应予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人吉木乃县乌拉斯特镇人民政府负担。上诉人吉木乃县乌拉斯特镇人民政府预交案件受理费7,346.37元予以退还。 本判决为终审判决。 审 判 长 叶 尔 兰 卡 肯 审 判 员 贾   晓   霞 审 判 员 巴 合 兰 巴 拉 提 二〇二一年三月三十一日 法官助理 巴合提汗也斯肯德尔 书 记 员 蒲       娇 1