四川省宜宾市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）川15行终24号 上诉人（原审原告）宜宾烨泰建材有限责任公司，住所地四川省江安县江安镇五会村电厂湾组。 法定代表人曾陈昕，经理。 委托代理人王永江，四川蜀南律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）宜宾市江安生态环境局，住所地四川省江安县江安镇竹都大道东段50号。 法定代表人王霖，局长。 出庭负责人别昭君，该局副局长。 委托代理人陈丽，该局工作人员。 委托代理人刘明清，四川翠屏律师事务所律师。 上诉人宜宾烨泰建材有限责任公司因与被上诉人宜宾市江安生态环境局行政处罚一案，不服四川省江安县人民法院（2020）川1523行初38号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院经审理查明，宜宾烨泰建材有限责任公司系2018年10月25日依法登记设立的自然人投资或控股的有限责任公司，其经营范围包含建筑用石加工等，宜宾烨泰建材有限责任公司的砂石加工厂的碎石为宜宾烨泰建材有限责任公司的主要经营项目。宜宾烨泰建材有限责任公司在设立之初，原江安县环境保护局以江环建〔2018〕31号《关于宜宾烨泰建材有限责任公司碎石加工厂建设项目环境影响报告表的批复》，对宜宾烨泰建材有限责任公司制作的建设项目环境影响报告作了同意批复。宜宾烨泰建材有限责任公司在申请环评时，其《建设项目环境影响报告表》中对洗砂循环用水的处理方式表述为“对洗砂废水的处理方式为，洗砂废水经一、二级沉淀池沉淀泥砂后，流入第三级清水池继续沉淀，然后将第三级清水池的废水回用于洗砂”；预期治理效果为“不外排，对地表水环境质量影响较小”,因宜宾烨泰建材有限责任公司的洗砂循环用水限定为循环使用，故宜宾烨泰建材有限责任公司没有取得排污行政许可。 2019年11月26日，宜宾市江安生态环境局的执法人员在对宜宾烨泰建材有限责任公司的生产场地进行巡查时，发现宜宾烨泰建材有限责任公司生产场地存有雨污分流不到位，有跑冒滴漏现象，遂于2019年11月28日对该公司进行约谈，对宜宾烨泰建材有限责任公司提出了加强废水环保治理设施运行管理，严格按照环评影响评价要求，对生产废水经充分沉淀后回用用于生产，不得排入外环境的要求，同时责令宜宾烨泰建材有限责任公司于2019年12月3日前完成整改。2020年1月3日，宜宾市江安生态环境局在对宜宾烨泰建材有限责任公司的生产场地进行执法检查前，宜宾烨泰建材有限责任公司的第三级沉淀池抽水泵发生故障，宜宾烨泰建材有限责任公司为了继续进行生产，没有停产以避免洗砂循环用水继续产生，减小第三级沉淀池洗砂循环用水入水量，按规程进行检修，导致了前二级沉淀池的洗砂循环水继续流入该第三级沉淀池，为保护该第三级沉淀池外围土埂不被淹没导致第三级沉淀池垮塌，宜宾烨泰建材有限责任公司遂在第三级沉淀池土埂中段挖出一缺口，使该第三级沉淀池中的洗砂循环水排到外环境。为保护该土埂下沿不被排出的洗砂循环水冲垮，宜宾烨泰建材有限责任公司在排水口处加增一根黑色塑料管引流，将洗砂循环水直接排入土埂下一条无名小溪。2020年1月3日，宜宾市江安生态环境局对宜宾烨泰建材有限责任公司的生产场地进行巡查时，发现宜宾烨泰建材有限责任公司公司正在生产，公司生产区第三级沉淀池中上清水正通过池面缺口外排，沉淀池下方有一根黑色塑料管道有浑浊水排出，宜宾市江安生态环境局随即进行现场拍照、摄像取证，从摄取的视频中可以明显看出，宜宾烨泰建材有限责任公司的第三级沉淀池土埂土质较松软，挖掘的出水缺口明显为人为故意挖掘，洗砂循环水正从该缺口外流，正对该缺口下端有一黑色塑料管，该黑色塑料管被掩埋部分的泥土明显为新土，从裸露部分的塑料管明显可以看出是新管，该黑色塑料管出水口及塑料管周围溢出的部分散水，与土埂缺口出水量相当。宜宾市江安生态环境局的执法人员当即指出宜宾烨泰建材有限责任公司的行为违法，随后制作了现场检查（勘察）笔录，载明宜宾市江安生态环境局在进行现场执法检查时，宜宾烨泰建材有限责任公司正在生产，宜宾烨泰建材有限责任公司的碎石加工厂厂长曾小希在笔录中签名确认。后宜宾烨泰建材有限责任公司对抽水设备进行了检修，对第三级沉淀池的缺口进行了修复，对黑色塑料管进行了拆除。2020年1月7日，宜宾市江安生态环境局向宜宾烨泰建材有限责任公司作出宜江环责改字〔2020〕1号《责令改正违法行为决定书》，书面责令宜宾烨泰建材有限责任公司立即拆除沉淀池下方的黑色管道，并立即停止外排废水的行为。宜宾市江安生态环境局认为宜宾烨泰建材有限责任公司的行为违反了《中华人民共和国水污染防治法》第三十九条的规定，于2020年1月10日对宜宾烨泰建材有限责任公司的行为进行立案调查，询问了宜宾烨泰建材有限责任公司的碎石生产管理人员曾延苹及碎石加工厂厂长曾小希。2020年3月27日，宜宾市江安生态环境局所属的江安县环境监察大队对案件进行了讨论，形成了对宜宾烨泰建材有限责任公司处以罚款人民币325000元，并责令宜宾烨泰建材有限责任公司立即停止违法行为等意见。2020年4月28日，有宜宾市江安生态环境局的正职负责人参加的案审委员会对案件进行了集体讨论，形成了依据《中华人民共和国水污染防治法》第八十三条规定处罚，按照《四川省生态环境行政处罚裁量标准》（2019年版）计算处罚金额，决定对宜宾烨泰建材有限责任公司处以行政罚款人民币325000元，并责令宜宾烨泰建材有限责任公司立即停止违法行为等决定。2020年4月28日，宜宾市江安生态环境局向宜宾烨泰建材有限责任公司作出了宜江环罚告字〔2020〕1号《行政处罚事先（听证）告知书》，并依照宜宾烨泰建材有限责任公司的听证申请，于2020年5月22日组织举行了听证会、听取了宜宾烨泰建材有限责任公司的申辩。2020年5月25日，宜宾市江安生态环境局向宜宾烨泰建材有限责任公司作出宜江环罚〔2020〕1号《行政处罚决定书》，并于次日送达宜宾烨泰建材有限责任公司，行政处罚决定内容为：1.责令改正违法行为；2.罚款人民币325000元。处罚决定书同时告知了宜宾烨泰建材有限责任公司的救济途径及期限。宜宾烨泰建材有限责任公司不服该行政处罚决定，遂向一审法院提起行政诉讼。 另查明，宜宾烨泰建材有限责任公司排放的洗砂工业废水直接排入当地一不知名小溪，该小溪与我县天堂湖相连，湖水最终将汇入长江。 一审法院认为，依照《中华人民共和国水污染防治法》第九条“县级以上人民政府环境保护主管部门对水污染防治实施统一监督管理”的规定，宜宾市江安生态环境局依法具有对行政辖区内水污染防治实施监督管理的法定职责，其执法主体适格。本案中，宜宾烨泰建材有限责任公司生产过程中产生的洗砂循环水为工业废水，属物理性污染物，按照环评要求的处理方式为“二级沉淀池沉淀后回用”，排放要求为“不得外排”。宜宾烨泰建材有限责任公司在生产过程中，其第三级沉淀池抽水泵发生故障，属发生了突发性事件，宜宾烨泰建材有限责任公司依法应当按照《中华人民共和国水污染环境防治法》第七十八条的规定，启动应急方案或其他补救措施并向环境保护主管部门报告，主动请求环境保护部门进行监管，在没有取得排污许可的情况下，宜宾烨泰建材有限责任公司采取继续生产，将第三级沉淀池外延土埂挖掘缺口、安装管道的方式，故意将工业废水直接排放外环境，主观上希望侥幸能够逃避监管，其行为违反了《中华人民共和国水污染环境防治法》第三十九条“禁止利用渗井、渗坑、裂隙、溶洞、私设暗管，篡改、伪造监测数据，或者不正常运行水污染防治设施等逃避监管的方式排放水污染物”的规定，一审法院对宜宾烨泰建材有限责任公司提出的没有逃避监管的方式故意排放水污染物，涉案塑料管道不是宜宾烨泰建材有限责任公司安装的主张与一审法院查明的事实不符，一审法院不予支持。 关于宜宾烨泰建材有限责任公司提出其排放时间短，所排放的洗砂废水对外环境污染不大，应当适用环执法〔2019〕42号《生态环境部关于进一步规范适用环境行政处罚自由裁量权的指导意见》的规定对宜宾烨泰建材有限责任公司免予处罚，宜宾市江安生态环境局适用法律错误的诉讼主张。一审法院认为，根据《中华人民共和国水污染防治法》第八十三条第三项“违反本法规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府环境保护主管部门责令改正或者责令限制生产、停产整治，并处十万元以上一百万元以下的罚款;(三)利用渗井、渗坑、裂隙、溶洞，私设暗管，篡改、伪造监测数据，或者不正常运行水污染防治设施等逃避监管的方式排放水污染物....”的规定，该法条是对行政相对人逃避监管故意排放水污染物的违法行为作出的处罚，其排放污染物的时间长短，是否超出核定的排放标准，是否造成外环境污染并不在该法条中体现，虽宜宾市江安生态环境局未对宜宾烨泰建材有限责任公司排放的洗砂废水进行检测，但宜宾烨泰建材有限责任公司排放的洗砂废水仍属于工业污水，可以对外环境造成一定污染。宜宾烨泰建材有限责任公司在本次违法之前，宜宾市江安生态环境局在2019年11月就对其进行约谈，明确要求其加强废水环保治理，生产废水不得排入外环境，但宜宾烨泰建材有限责任公司为追求生产利益，仍然故意将工业废水直接排到外环境，其主观上故意违法明显，故一审法院对宜宾烨泰建材有限责任公司主张的排放时间短，对外环境没有污染的主张不予支持。《生态环境部关于进一步规范适用环境行政处罚自由裁量权的指导意见》，系行政机关内部的指导意见，是上级行政机关根据法学原理和原则作出，指导下级行政机关在行政执法实践中如何正确适用执法依据、标准提出的参考意见，不具有强制执行效力，行政机关作出的行政处罚决定，其处罚幅度应根据案件具体情况，在法律规定的处罚幅度以内，由处罚机关自由裁量。目前，绿色发展是时代发展的新趋势，从2017年修正《中华人民共和国水污染防治法》的内容看，也明显提高了对违反该法的处罚力度，宜宾市江安生态环境局按照《中华人民共和国水污染防治法》第八十三条第三项及《四川省生态环境行政处罚裁量标准（2019年版）》的规定，充分考虑了宜宾烨泰建材有限责任公司积极配合调查，已进行了整改的事实，在法律规定的10万元至100万元量罚幅度内，对宜宾烨泰建材有限责任公司处以325000元行政罚款在法律规定的量罚幅度内。故本案宜宾市江安生态环境局适用该法条对宜宾烨泰建材有限责任公司进行行政处罚适用法律正确，量罚适当。关于宜宾烨泰建材有限责任公司提出依照《中华人民共和国行政处罚法》的规定，宜宾市江安生态环境局的法制审核人员人数、资格不合法的诉讼主张。一审法院认为，2018年修正后实施的《中华人民共和国行政处罚法》，正式将法制审核制度纳入行政机关的行政处罚案件中，但在落实该制度过程中，法制审核人员严重不足是行政机关普遍面临的现实问题，《关于完善国家统一法律职业资格制度的意见》也确立了“实行老人老办法，新人新办法”作为过渡期间的原则。行政机关内设的法制审核机构，属行政机关的内部规控机构，法制审核的目的是对行政机关将要对外作出重大行政决定前，通过法制审核人员对行政决定内容进行合法性审核，向决定人提出建议，实现行政机关执法的自我监督和自我完善，弥补外部监督的不足，该审核行为属行政机关内部监督行政行为，不对外发生法律效力，不属人民法院审理范围。依照《中华人民共和国行政处罚法》第四十三条规定“听证结束后，行政机关依照本法第三十八条的规定，作出决定”，以及原环境保护部[2009]24号《规范环境行政处罚自由裁量权若干意见》的通知也规定“环保部门实施环境行政处罚，应当遵循调查、取证、告知等法定程序，充分保障当事人的陈述权、申辩权和救济权。对符合法定听证条件的环境违法案件，应当依法组织听证，充分听取当事人意见，并集体讨论决定”，由此可见，行政机关对外作出重大行政处罚，在经过听证程序后，应当由该行政机关的案审委员会最后讨论决定，并根据该决定对外作出行政处罚决定。本案宜宾市江安生态环境局在2020年4月28日即由案审委员会进行集体讨论，形成了对宜宾烨泰建材有限责任公司的处罚决定内容，后于2020年5月22日应宜宾烨泰建材有限责任公司的申请组织听证，听证后没有经过案审委员会对宜宾烨泰建材有限责任公司的陈述、申辩进行复议即作出涉案行政处罚决定，使听证程序形同虚设，侵害了宜宾烨泰建材有限责任公司的陈述、申辩权利，故宜宾市江安生态环境局严重违反了法定程序，由此作出的行政处罚决定依法应予撤销。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（三）违反法定程序的”之规定，判决：一、撤销宜宾市江安生态环境局于2020年5月25日向宜宾烨泰建材有限责任公司作出的宜江环罚〔2020〕1号《行政处罚决定书》。二、责令宜宾市江安生态环境局依法对宜宾烨泰建材有限责任公司重新作出行政处罚决定。本案诉讼费50元（宜宾烨泰建材有限责任公司已预交）由宜宾市江安生态环境局负担。 宜宾烨泰建材有限责任公司不服一审判决提起上诉称，一、一审判决适用法律错误，应当对作出案涉行政处罚决定的法制审核人员资质及法制审核程序进行审查，并对违法性作出评价。依照《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第三款“在行政机关负责人作出决定之前，应当由从事行政处罚决定审核的人员进行审核。行政机关中初次从事行政处罚决定审核的人员，应当通过国家统一法律职业资格考试取得法律职业资格。”的规定，宜宾市江安生态环境局作出重大行政处罚前，应当进行法制审核，初次从事法制审核的人员应当通过国家统一法律职业资格考试取得法律从职业资格。本案中，宜宾市江安生态环境局未提供证据证明法制审核人员取得了法律职业资格或者在2018年1月1日前就已从事法制审核，且本案法制审核人员仅有1人，不符合《四川省重大行政执法决定法制审核办法》第十二条、第十三条的规定，宜宾市江安生态环境局作出的行政处罚决定违法。二、宜宾市江安生态环境局作出的处罚明显过重。宜宾烨泰建材有限责任公司排放时间仅有四十余分钟，当日已完成整改，固体悬浮物已基本过滤干净，在排放过程中已经渗入地表，未进入溪流，不会对地下水源造成污染，违法情节和后果轻微，根据《关于进一步规范适用环境行政处罚自由裁量权的指导意见》可以免予处罚。上诉请求：1.撤销四川省江安县人民法院（2020）川1523行初38号行政判决；2.重新对宜宾市××号《行政处罚决定书》的事实予以认定；3.本案一、二审诉讼费由宜宾市江安生态环境局承担。 宜宾市江安生态环境局答辩认为，一、宜宾市江安生态环境局职工曾燕于2017年7月从事行政处罚法律审查工作，属于《中华人民共和国行政处罚法》修订前从事法制审核工作的人员，曾燕在宜宾市江安生态环境局作出行政处罚决定前对案涉行政处罚决定进行了审核并签名，符合相关规定。宜宾市江安生态环境局设置1名法制审核人员符合《国务院办公厅关于全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的指导意见》的规定。二、宜宾烨泰建材有限责任公司主张处罚过重的理由不成立。根据《中华人民共和国水污染防治法》的规定，排污违法行为与排放时间无直接关联，且宜宾烨泰建材有限责任公司并未提供证据证明其排水时间。宜宾烨泰建材有限责任公司主张已经将水沉淀过滤，不会危害环境理由不成立，沉淀处理仅能将水中泥浆等杂物进行沉淀，对水中其他成分无法有效处理，且相关法律也未规定必须造成危害后果才可以进行处罚。宜宾市江安生态环境局在进行处罚金额核算时，已经考虑了本案废水类别、两年内生态环境违法次数、配合调查情况、整改措施、企业社会影响力、主观过错程度等因素，处罚金额适当。 二审期间，宜宾市江安生态环境局提交了宜宾市江安生态环境局党组任免职文件2份、江安县人民政府办公室关于印发江安县环境保护局主要职责内设机构和人员编制规定的通知、中共江安县委机构编制委员会关于同意县环境保护局内设机构更名的批复、曾燕的行政执法证，拟证明曾燕在2018年1月1日前已从事法制审核工作。宜宾烨泰建材有限责任公司质证意见：宜宾市江安生态环境局应当在一审中提供上述证据，对上述证据不予认可。本院经审查认为，宜宾市江安生态环境局提供的上述证据是为了反驳宜宾烨泰建材有限责任公司提出的宜宾市江安生态环境局法制审核人员资格的主张，上述证据客观真实，对上述证据予以采信。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案争议焦点为：1.宜宾市江安生态环境局作出行政处罚决定程序是否合法；2.案涉行政处罚决定是否适当。 关于焦点1，宜宾市江安生态环境局提供的证据能够证明案涉行政处罚决定的法制审核工作人员在2018年1月1日前从事法制审核工作，依照修订前的《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第三款“在行政机关负责人作出决定之前，应当由从事行政处罚决定审核的人员进行审核。行政机关中初次从事行政处罚决定审核的人员，应当通过国家统一法律职业资格考试取得法律职业资格。”的规定，曾燕并非初次从事行政处罚决定审核人员，宜宾烨泰建材有限责任公司主张宜宾市江安生态环境局从事案涉法制审核人员应当取得法律职业资格的理由不能成立。关于审核人数问题，宜宾市江安生态环境局作为履行生态环境执法的基层单位，受限于单位编制人数问题，安排1人从事法制审核工作，符合本地实际情况，且进行了相关处罚决定的审核工作，并不存在明显程序违法情况，宜宾烨泰建材有限责任公司主张案涉行政处罚决定程序违法的理由不能成立。 关于焦点2，依照《中华人民共和国水污染防治法》第八十三条“违反本法规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府环境保护主管部门责令改正或者责令限制生产、停产整治，并处十万元以上一百万元以下的罚款；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭：（一）未依法取得排污许可证排放水污染物的；（二）超过水污染物排放标准或者超过重点水污染物排放总量控制指标排放水污染物的；（三）利用渗井、渗坑、裂隙、溶洞，私设暗管，篡改、伪造监测数据，或者不正常运行水污染防治设施等逃避监管的方式排放水污染物的；（四）未按照规定进行预处理，向污水集中处理设施排放不符合处理工艺要求的工业废水的。”的规定，宜宾市江安生态环境局可以在十万至一百万元的区间内对宜宾烨泰建材有限责任公司擅自排放废水的行为进行罚款，宜宾市江安生态环境局对宜宾烨泰建材有限责任公司罚款325000元已经考虑了宜宾烨泰建材有限责任公司排放的废水类别、两年内生态环境违法次数、配合调查情况、整改措施、企业社会影响力、主观过错程度等因素，并未对宜宾烨泰建材有限责任公司顶额处罚，不存在处罚明显过重的情形。 综上所述，宜宾烨泰建材有限责任公司的上诉理由不能成立，应予驳回。一审判决认定事实清楚，宜宾市江安生态环境局对宜宾烨泰建材有限责任公司作出的处罚决定适当。虽然听证程序存在一定瑕疵，但讨论顺序属于行政机关内部流程问题，不属于程序明显违法，一审判决撤销宜宾市江安生态环境局作出的处罚决定，宜宾市江安生态环境局对此并未提出上诉，故本院对一审判决予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由宜宾烨泰建材有限责任公司负担。 本判决为终审判决。 审判长 叶 薇 审判员 陈伟林 审判员 骆 萍 二〇二一年三月十五日 书记员 张 莉