湖南省株洲市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）湘02行终24号 上诉人（原审原告）湖南中天恒基房地产开发有限公司，住所地株洲市荷塘区新华东路**。 法定代表人唐起雄，该公司总经理。 委托代理人唐海翠，湖南东盛律师事务所律师，代理权限为特别授权。 委托代理人刘鑫，湖南火炬律师事务所律师，代理权限为特别授权。 被上诉人（原审被告）株洲市石峰区应急管理局，住所，住所地株洲市石峰区响田东路**div> 法定代表人宋彪，该局局长。 委托代理人李恒超，男，系株洲市石峰区应急管理局工作人员，代理权限为一般代理。 委托代理人吴颖，湖南一星律师事务所律师，代理权限为一般代理。 上诉人湖南中天恒基房地产开发有限公司因与被上诉人株洲市石峰区应急管理局罚款一案，不服株洲市芦淞区人民法院（2020）湘0203行初311号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院查明，株洲市石峰区莱茵小镇（以下简称莱茵小镇）由原告开发建设，其中第29栋房屋于2015年2月工程竣工验收合格。2018年4月，原告与株洲尚新建筑工程有限责任公司（以下简称尚新公司）签订《防水工程施工合同》，原告将其开发项目（含莱茵小镇）的防水维修工程承包给尚新公司施工，施工内容为屋面、墙面、卫生间防水，合同暂定总价为600000元。2018-2019年间，尚新公司施工负责人唐伟红组织队伍对莱茵小镇的防水工程进行了施工。之后因莱茵小镇业主反映房屋外墙瓷片部分空鼓需要维修，2020年4月原告公司工作人员电话通知唐伟红对莱茵小镇房屋外墙瓷片空鼓问题进行排查修缮，工程施工的内容为敲掉空鼓的外墙瓷片并贴上新的外墙瓷片，双方就本次外墙瓷片修缮事宜未签订书面的协议。之后，唐伟红组织队伍开展相关排查修缮工作，并自6月7日起开展对××镇××栋的施工。6月9日上午，在××镇××栋外墙施工的工作人员张涛（未取得高空作业资质）因未按照要求正确佩戴安全防护用具，在工友提醒下未及时改正，主绳发生断裂后，安全绳未起到二次保护作用，从29栋20多层外墙坠落地面，当场死亡。同日，经株洲市石峰区人民政府批准，成立了涉案事故调查组，组织开展事故全面调查。事故调查组成员包括被告、株洲市石峰区住房和城乡建设局、株洲市公安局石峰分局治安大队等部门。之后，事故调查组开展了现场勘查、调查取证等工作。8月10日，事故调查组作出《株洲尚新建筑工程有限责任公司“6.9高处坠落事故”调查报告》，认定本次事故为一起一般生产安全责任事故，并对事故责任提出处理建议。8月21日，株洲市石峰区人民政府作出《关于株洲尚新建筑工程有限责任公司“6.9高处坠落事故”调查处理结案的批复》，同意事故调查组对事故性质认定及处理意见。9月1日，经被告单位集体讨论决定，组织对涉案事故相关责任单位及人员进行行政处罚立案调查。9月3日，被告对原告作出两份《行政处罚告知书》，告知原告拟作出220000元的行政处罚的事实、依据，并告知原告享有陈述、申辩的权利。同日，被告对原告还作出《行政处罚听证告知书》，告知原告享有申请听证的权利。原告于9月4日收到上述告知书后，于9月7日向被告提交了陈述申辩书和听证申请书。9月10日，被告对原告作出《行政处罚听证会通知书》，告知原告听证的时间、地点以及、地点以及听证主持人等内容日，被告组织原告及原告公司法定代表人唐起雄进行听证。因原告对听证主持人提出回避申请，被告当场更换了听证主持人。听证会上，案件调查人员陈述了事故调查经过但未提供拟作出行政处罚决定的依据，原告提交了证据材料，但被告未组织进行质证。2020年9月27日，被告对原告作出（株石）应急罚〔2020〕8-31号《行政处罚决定书（单位）》，主要内容为：“……湖南中天恒基房地产开发有限公司对承包单位安全生产工作缺乏统一协调、管理，监督检查不严不细、流于形式，对施工单位违章作业制止不力，对事故负有责任……违反了《中华人民共和国安全生产法》第二十五条第一款、第二十七条第一款、第三十八条第一款、第四十六条第二款的规定，依据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第（一）项和《湖南省安全生产行政处罚裁量权基准（2018版）》中《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第（一）项的违法情形和处罚基准（一）的规定，决定给予人民币贰拾贰万元（220000元）的行政处罚……”。9月29日，被告将该处罚决定书邮寄送达原告。10月12日，原告向被告提交《行政处罚延期缴纳罚款申请书》。10月16日，被告作出《延期（分期）缴纳罚款批准书》，同意原告延长至2021年12月31日缴纳罚款，分四期履行。 另查明，原告公司成立于1998年，经营范围为房地产开发。尚新公司成立于2016年，经营范围包括室内装饰、设计；建筑装饰工程设计；园林绿化工程服务；风景园林工程设计服务；土石方工程服务；建筑物外墙清洗、翻新服务；建筑装饰工程、建筑防水、防腐保温工程、金属门窗工程、安防系统工程的施工；建筑材料、装饰材料、服装、鞋帽、玻璃制品、灯具的销售。原告主张，关于莱茵小镇房屋外墙瓷片空鼓排查修缮，其与尚新公司系沿用2018年双方签订的《防水工程施工合同》。关于莱茵小镇房屋外墙瓷片空鼓排查修缮，原告与尚新公司未签订专门的安全生产管理协议。 还查明，中共株洲市石峰区委办公室、株洲市石峰区人民政府办公室下发的株石办发〔2019〕30号关于印发《株洲市石峰区应急管理局职能配置、内设机构和人员编制规定》的通知规定，被告承担区安全生产委员会日常工作，依法行使安全生产综合监督管理职权，指导协调、监督检查区政府有关部门和各街道安全生产工作，组织开展安全生产巡查、问题整改和考核工作；依法组织指导生产安全事故调查处理，监督事故查处和责任追究落实情况等职能。 原审法院认为,该案系安全生产行政处罚案。争议焦点为被告作出的（株石）应急罚〔2020〕8-31号《行政处罚决定书（单位）》是否合法，是否应当撤销。《中华人民共和国安全生产法》第九条第一款规定：“县级以上地方各级人民政府安全生产监督管理部门依照本法，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理”。因此，被告具有对辖区内安全生产工作实施综合监督管理的法定职权，是本案适格的被告。《中华人民共和国安全生产法》第二条规定：“在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位（以下统称生产经营单位）的安全生产，适用本法。”第三十八条第一款规定：“生产经营单位应当建立健全生产安全事故隐患排查治理制度，采取技术、管理措施，及时发现并消除事故隐患。事故隐患排查治理情况应当如实记录，并向从业人员通报”。第四十六条第二款规定：“生产经营项目、场所发包或者出租给其他单位的，生产经营单位应当与承包单位、承租单位签订专门的安全生产管理协议，或者在承包合同、租赁合同中约定各自的安全生产管理职责；生产经营单位对承包单位、承租单位的安全生产工作统一协调、管理，定期进行安全检查，发现安全问题的，应当及时督促整改”。原告系依法成立的有限责任公司，具有明确的经营范围，属于《中华人民共和国安全生产法》规定的生产经营单位。原告将其开发建设的莱茵小镇房屋外墙瓷片空鼓排查修缮工作交由尚新公司施工。原告虽主张房屋已过保修期，系好意施惠行为，但原告的行为仍属于《中华人民共和国安全生产法》第四十六条第二款规定的发包、承包范畴，应受到《中华人民共和国安全生产法》的约束。原告主张，涉案施工其与尚新公司系沿用2018年签订的《防水工程施工合同》。从《防水工程施工合同》的合同内容来看，该合同系双方于2018年针对防水工程签订的专门合同，与涉案事故施工已相隔2年之久，且工程项目的内容、单价、计费方式等完全不同，故对原告的该项主张，不予采纳。就涉案施工，原告既未与尚新公司签订专门的安全生产管理协议，也未签订合同且在合同中约定各自的安全生产管理职责，亦未对承包单位安全生产工作统一协调、管理，定期进行安全检查，故原告违反上述法律规定，对涉案生产安全事故负有责任。 《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第（一）项规定：“发生生产安全事故，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿等责任外，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款：（一）发生一般事故的，处二十万元以上五十万元以下的罚款”。《湖南省安全生产行政处罚裁量权基准（2018版）》中关于《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条的规定：“违法行为情形和处罚基准：（一）违法行为的表现情形：对一般事故发生负有责任，造成死亡一人，或者三人以上少于五人重伤（包括急性工业中毒），或者直接经济损失三百万元以上少于六百万元的。处罚基准：对负有责任的生产经营单位处二十万元以上少于三十万元的罚款”。本案中，被告经过立案、调查、行政处罚前告知、组织听证等行政程序后，依据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第（一）项及《湖南省安全生产行政处罚裁量权基准（2018版）》中《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第（一）项的违法情形和处罚基准（一）之规定，对原告作出罚款220000元的行政处罚，事实清楚，证据确凿。但应当指出的是，被告在办理涉案案件时，也存在以下问题：一是被告认为原告违反了《中华人民共和国安全生产法》第二十五条第一款、第二十七条第一款之规定，上述法律规定系针对施工作业单位对从业人员进行安全生产教育和培训的规定，不能对原告进行适用；二是在听证程序中，被告未依照《湖南省行政处罚听证程序规定》的要求，未对证据组织进行质证。被告作出本案行政处罚决定程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十六条第（三）项之规定，判决一、确认被告株洲市石峰区应急管理局作出的（株石）应急罚〔2020〕8-31号《行政处罚决定书（单位）》违法，但不撤销该《行政处罚决定书（单位）》； 二、驳回原告湖南中天恒基房地产开发有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告株洲市石峰区应急管理局负担。 宣判后，上诉人湖南中天恒基房地产开发有限公司不服，上诉称，1.一审判决认定上诉人“双方就本次外墙瓷片修缮事宜未签订书面的协议”属事实认定错误。2.一审判决认定上诉人“既未与尚新公司签订专门的安全生产管理协议，也未签订合同且在合同中约定各自的安全生产管理职责，亦未对承包单位安全生产工作统一协调、管理，定期进行安全检查”，认定上诉人违反了《安全生产法》第四十六条，属事实认定错误。3.被上诉人在听证程序中，没有组织举证质证，直接剥夺了上诉人的申辩质证权利，属程序严重违法。一审判决认定被上诉人仅是“程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响”，属事实认定错误。4.被上诉人认定事实不清，证据不足，且依据《安全生产法》第一百零九条对上诉人进行处罚属适用法律错误。一审法院未依据《行政诉讼法》第七十条之规定判决撤销该行政处罚，属适用法律错误。请求，撤销一审判决，改判支持上诉人的一审诉讼请求。 被上诉人辩称，1.一审法院认定针对此次发生安全责任事故的外墙空鼓修缮工程，被上诉人与尚新公司未签订书面的协议，认定事实清楚。2.被上诉人根据上诉人听证申请，进行了听证，已充分保障了上诉人的陈述、申辩的权利。上诉人在行政处罚过程中提交的证据材料也已经充分研究和考虑，虽然被上诉人在听证过程中没有进行举证和质证环节，但是这并不影响上诉人的实体权利。 原审判决认定事实的证据已随案移送本院，本院经阅卷调查及询问双方当事人，原审采信的证据可以作为认定本案事实的依据。本院对一审判决认定的事实予以确认。 二审中，上诉人提交了两份证据，证据一、结算书、派工单。证据二、银行退质保金的凭证。该两份证据拟证明涉案项目是2021年1月18日完成结算，可以确认涉案的项目也是使用2018年签订的施工合同。被上诉人质证认为该两份证据达不到证明目的。本院认为该两份证据与本案的《行政处罚决定书》的合法性并无关联性，不予认定。 本院认为，本案系罚款一案，争议的焦点为被上诉人作出的（株石）应急罚〔2020〕8—31号《行政处罚决定书（单位）》是否合法。分别从该行政处罚决定书的内容与程序的合法性分析如下： 一、被上诉人作出的（株石）应急罚〔2020〕8—31号《行政处罚决定书（单位）》内容是否合法。 《中华人民共和国安全生产法》第二条规定：“在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位（以下统称生产经营单位）的安全生产，适用本法；有关法律、行政法规对消防安全和道路交通安全、铁路交通安全、水上交通安全、民用航空安全以及核与辐射安全、特种设备安全另有规定的，适用其规定。”第三十八条规定：“生产经营单位应当建立健全生产安全事故隐患排查治理制度，采取技术、管理措施，及时发现并消除事故隐患。事故隐患排查治理情况应当如实记录，并向从业人员通报。县级以上地方各级人民政府负有安全生产监督管理职责的部门应当建立健全重大事故隐患治理督办制度，督促生产经营单位消除重大事故隐患。”第四十六条第二款规定，生产经营项目、场所发包或者出租给其他单位的，生产经营单位应当与承包单位、承租单位签订专门的安全生产管理协议，或者在承包合同、租赁合同中约定各自的安全生产管理职责；生产经营单位对承包单位、承租单位的安全生产工作统一协调、管理，定期进行安全检查，发现安全问题的，应当及时督促整改。第一百零九条第（一）项规定，发生一般生产安全事故的，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿等责任外，由安全生产监督管理部门处以二十万元以上五十万元以下的罚款。 根据上述规定，上诉人属于在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位，应适用《中华人民共和国安全生产法》。上诉人将其开发建设的莱茵小镇小区房屋的外墙瓷片空鼓维修工作交由尚新公司完成，应当对承包单位的安全生产工作统一协调、管理，定期进行安全检查，发现安全问题的，应当及时督促整改。上诉人提供的施工日志和现场巡视记录表不足以证明上诉人已经尽到了上述监管责任，同时，上诉人自述所提交《施工日志》上“操作负责人”一栏的“唐伟红”签名并非唐伟红本人所签，系其他人员代签。被上诉人经过现场勘查、调查取证、综合分析认定上诉人对承包单位安全生产工作缺乏统一协调、管理，监督检查不严不细、流于形式，对施工单位违章作业制止不力，对事故负有责任，并无不当。（株石）应急罚〔2020〕8—31号《行政处罚决定书（单位）》违法事实认定为“对承包单位安全生产工作缺乏统一协调、管理，监督检查不严不细、流于形式，对施工单位违章作业制止不力，对事故负有责任。”至于“双方是否就本次外墙瓷片修缮事宜签订书面协议”并不对该行政处罚决定的事实认定产生实质性影响。 由此，被上诉人对上诉人作出的（株石）应急罚〔2020〕8—31号《行政处罚决定书（单位）》，认定事实清楚，处罚结果恰当。 二、被上诉人作出的（株石）应急罚〔2020〕8—31号《行政处罚决定书（单位）》程序是否合法。 《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条规定：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”第三十二条规定：“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。行政机关不得因当事人申辩而加重处罚。”第四十一条规定：“行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立；当事人放弃陈述或者申辩权利的除外。”《湖南省行政处罚听证程序规定》第二十二条规定：“听证按下列顺序进行：（一）案件调查人员提出当事人违法的事实、证据、行政处罚的建议和依据；（二）当事人、第三人及其代理人进行陈述；（三）主持人询问案件调查人员、当事人、第三人；（四）当事人、第三人及其代理人申辩和质证；（五）主持人按照案件调查人员、当事人、第三人及其代理人的先后顺序征询各方最后意见。”第二十三条规定：“证据必须在听证中出示，并经质证后才能作为认定案件事实的根据。”第二十五条规定：“当事人、第三人及其代理人对案件调查人员提供的证据和行政处罚的依据有异议的，有权提出申辩的事实和理由。”《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。 根据上述规定，行政处罚听证中，当事人享有质证的权利。本案中，被上诉人在行政处罚听证中没有进行质证，违反了相关规定，应予确认违法。但是在听证之前，被上诉人将该案的主要证据即事故调查报告出示给了上诉人，并在（株石）应急罚告〔2020贸〕8—31号《行政处罚告知书》中告知了调查事实及主要证据，在听证过程中听取了上诉人对案件调查情况的阐述意见，上诉人也提交了书面的陈述意见，被上诉人充分听取了上诉人的申述申辩意见。被上诉人作出的（株石）应急罚〔2020〕8—31号《行政处罚决定书（单位）》并未因缺少质证环节而对上诉人的权利产生实际影响。 综上所述，上诉人湖南中天恒基房地产开发有限公司的上诉理由不成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律法规正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人湖南中天恒基房地产开发有限公司负担。 本判决为终审判决。 审判长  罗颖红 审判员  彭 华 审判员  梁小平 二〇二一年三月二十六日 法官助理李琰 书记员吴倩 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。