河北省保定市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2021)冀06行终6号 上诉人（原审原告）郭兆敏，男，1977年1月15日出生，汉族，住河北省保定市曲阳县。 委托代理人冉宝强，河北尚言律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）曲阳县公安局，住所地河北省保定市曲阳县恒阳街东侧乙13号。 法定代表人安芹召，该局局长。 委托代理人严建立。 委托代理人赵千里。 上诉人郭兆敏因被上诉人曲阳县公安局行政拘留及罚款一案，不服河北省唐县人民法院（2020）冀0627行初20号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院经审理查明，为推动曲阳县污水处理厂项目建设，曲阳县人民政府（以下简称曲阳县政府）、曲阳县恒州镇人民政府（以下简称恒州镇政府）于2018年4月6日实际占用了曲阳县恒州镇大西旺村部分集体土地，郭兆敏户的部分承包地在占用范围内。因对上述占用土地行为不服，郭印起（郭朋起的弟弟，同一承包户）、郭会如、郭佩如（郭兆敏的父亲，同一承包户）、郭现丰四人以曲阳县政府、恒州镇政府为被告，向保定市中级人民法院提起行政诉讼，请求依法确认二被告于2018年4月6日对四原告位于恒州镇××南承包土地进行强占的行为违法；依法判令二被告将违法强占的土地返还给四原告。保定市中级人民法院于2019年6月19日作出（2019）冀06行初126号行政判决书，认为曲阳县政府的征地行为发生于建设用地批准前，属于未经批准先行征占行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十六条的规定，应当认定其行为违法。恒州镇政府自认参与强占土地行为，其强占行为亦应当认定为违法行为。本案涉案土地征收现已取得河北省人民政府的建设用地批复，且污水处理厂项目已建成并投入使用，故郭现丰、郭佩如、郭会如、郭印起关于返还强占土地的诉讼请求已无实现条件。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，判决如下：一、确认被告曲阳县政府强占原告郭现丰、郭佩如、郭会如、郭印起土地行为违法；二、确认曲阳县恒州镇政府强占原告郭现丰、郭佩如、郭会如、郭印起土地行为违法；三、驳回原告郭现丰、郭佩如、郭会如、郭印起其他诉讼请求。郭现丰、郭佩如、郭会如、郭印起不服一审判决，向河北省高级人民法院提起上诉。河北省高级人民法院于2019年9月29日作出（2019）冀行终604号行政判决书：驳回上诉，维持原判。判决书同时指出：案涉土地已经被批准征收为国有土地，属于国家所有；况且案涉土地所有权的变更并非被上诉人强占土地导致，因此上诉人要求返还土地并恢复原状的诉讼请求本院不予支持。上诉人如对补偿安置不服，其可依法另行主张。 郭兆敏等人对诉讼结果不服，先后向各级信访机构走访，坚持要求返还土地。2020年6月10日，郭兆敏、郭朋起、郭现丰、郭会如四人到国家信访局接待中心走访，国家信访局予以了信访登记。在郭兆敏等人信访期间，曲阳县县委书记马义民、副县长孙建国等县领导先后多次对郭兆敏或其他同案信访人接访约访，曲阳县恒州镇党委领导及镇政府工作人员也多次对郭兆敏等人接访约访。据2020年7月25日、7月31日约访记录记载，信访工作负责人及法律工作者向郭兆敏等人解读了人民法院判决，告知郭兆敏等人可以走诉讼程序，不能非访、越级上访，同时告知非法上访的法律后果。2020年8月2日，郭兆敏、郭朋起、郭现丰、郭会如四人再次到北京上访，次日被恒州镇政府工作人员及村干部从国家信访局接待中心门口接回。2020年8月9日，郭兆敏、郭朋起、郭现丰、郭会如四人买好去北京上访的车票，在定州政府工作人员及村干部接回。2020年8月16日，郭兆敏、郭朋起、郭现丰、郭会如四人由他人开车送到北京，当日四人入住一旅馆，准备17日到国家信访局上访，当晚恒州镇政府工作人员赶到北京该旅馆中，将四人连夜接回。2020年8月17日凌晨，恒州镇政府信访负责人向曲阳县公安局报案，称四人行为严重影响恒州镇政府的工作推进。当日，曲阳县公安局对郭兆敏、郭朋起、郭现丰、郭会如进行了传唤和询问，同时对相关村干部和恒州镇政府工作人员进行调查询问。2020年8月18日，曲阳县公安局作出曲公（恒）行罚决字〔2020〕0563号行政处罚决定书，决定对郭兆敏行政拘留十日，并处罚款伍佰元整。同时，曲阳县公安局对郭朋起、郭现丰亦作出了相同的行政处罚。 原审法院经审理认为,信访人反映情况、提出诉求，应当遵循依法逐级有序的原则。《信访条例》第十四条第二款规定：对依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求，信访人应当依照有关法律、行政法规规定的程序向有关机关提出。郭兆敏等人对占用其承包土地提起的行政诉讼，人民法院已作出裁决并发生法律效力，当事人均应当遵照执行。关于被占用土地赔偿或补偿问题，恒州镇政府已向郭兆敏等人告知了补偿标准及数额，并通知郭兆敏等人支取。郭兆敏等人如对补偿安置不服，其可依法另行主张，可以向实施违法行为的行政机关申请行政赔偿，也可以对补偿行为申请行政复议或者提起行政诉讼。但郭兆敏等人置司法机关生效裁决于不顾，既不同意补偿安置，也不按照司法程序通过法定途径表达诉求，仍然以同一事实和理由坚持要求返还土地，到信访接待场所多次缠访，违反了上述规定。《信访条例》第十六条规定：信访人采取走访形式提出信访事项，应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出。逐级信访是指信访人应当到有管辖权的信访机构和接待场所反映诉求，禁止越级上访。在郭兆敏等人信访期间，曲阳县县委多名领导及当地镇政府信访工作人员，多次向郭兆敏等人进行法律释明、劝阻、批评和教育，但郭兆敏等人拒不听从，在国家信访局已经进行登记交办的情况下，连续多次越级进京上访，严重扰乱了信访工作秩序。当好首都政治护城河是河北省的重要政治使命，基层乡镇人民政府负有对辖区信访工作的教育疏导、信访维稳职责。郭兆敏等人的密集进京上访行为，迫使恒州镇政府多次派遣多名工作人员、车辆前往北京、定州等地接访，曲阳县公安局据此认定郭兆敏等人的行为严重影响恒州镇政府的日常工作，并无不当。综上，郭兆敏等人的行为违反了《信访条例》的相关规定，扰乱了信访工作秩序，符合《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项规定的情形，应当受到相应治安管理处罚。曲阳县公安局在受理报案后，依法进行了传唤、告知、询问查证，办案程序合法。曲阳县公安局对郭兆敏所作出的处罚决定，认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，处罚幅度适当。郭兆敏要求撤销该行政处罚决定，没有事实根据和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决驳回郭兆敏的诉讼请求。 上诉人郭兆敏不服上诉称，一审法院认定事实不清，适用法律错误。本案的基本事实为，2018年4月6日，曲阳县政府、恒州镇政府以及大西旺村的一批干部，在没有征地审批手续的情况下，强行征收包括郭兆敏承包地在内的六十余亩集体土地。郭现丰等人不服，依法将曲阳县政府及恒州镇政府起诉至保定市中级人民法院及河北省高级人民法院，经审理，认定曲阳县政府及恒州镇政府强占土地的行为违法，被征收人对补偿安置不服的，可依法另行主张权利。据此，郭兆敏等人到曲阳县政府及恒州镇政府要求征地补偿事宜，曲阳县委、县政府及恒州镇党委、镇政府未积极协调赔偿事宜。郭兆敏等人无奈依法依规逐级到保定市信访局、河北省信访局以及国家信访局接待中心反映问题。2020年8月18日，在曲阳县政府及恒州镇政府的要求下，曲阳县公安局恒州派出所以郭兆敏等人2020年8月9日买好定州东到北京西的高铁票，被恒州镇政府工作人员接回，严重影响其日常工作为由，对郭兆敏行政拘留十日，并处罚款伍佰元。一、郭兆敏的进京信访行为并非一审法院认定的越级非法上访。根据《中华人民共和国国家信访条例》（以下简称《信访条例》）第二条规定，走访是信访的一种形式，也郭兆敏的合法权利，任何单位和个人无权剥夺。法律法规并未禁止越级信访，也未规定依法逐级信访就是越级上访，越级上访属于违法行为，结合《信访条例》第十六条规定，一审法院认为郭兆敏的逐级信访属于越级非法上访，属于认定事实及适用法律错误。二、一审法院认定郭兆敏的进京信访行为严重扰乱信访工作，与曲阳县公安局作出被诉处罚决定的理由相互矛盾。郭兆敏在要求曲阳县解决征地补偿事宜时，两级政府未积极作为，而郭兆敏的正常信访却被其当成维稳大事来处理，恒州镇政府工作人员的接访行为亦被说成严重影响政府日常工作。曲阳县公安局根据两级政府的指示，认定郭兆敏违反《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项的规定，作出被诉处罚决定。一审法院认为，郭兆敏在国家信访局已经登记交办的情况下，连续多次进京上访，严重扰乱信访工作秩序，因此维持被诉处罚决定。故一审法院属于认定事实不清，导致适用法律错误。被诉处罚决定缺乏事实依据，程序违法，适用法律错误，请求撤销一审判决，依法改判撤销曲阳县公安局作出的被诉处罚决定或者发回重审；本案一、二审诉讼费用由被上诉人曲阳县公安局负担。 被上诉人曲阳县公安局答辩称，2018年4月以来，郭兆敏等四人因大西旺村自家土地被曲阳县政府强占建设污水处理厂进行诉讼，经审理，曲阳县政府占地行为被确认违法；关于补偿问题,实施集体土地征收的地方政府开始征收土地后,应按照征地补偿安置方案确定的补偿标准对被征收人进行补偿安置,如被征收人对补偿安置不服,可依法另行主张权利。后曲阳县县领导、恒州镇领导多次与郭兆敏等四人进行会谈协商未果,但已告知其四人如对征地补偿标准不满意,可依法诉讼。郭兆敏等四人未依法诉讼，而是采取以访压法的手段进行非访,其多次去北京信访均由恒州镇工作人员接回。2020年8月9日,郭兆敏等四人买好去北京的高铁票后在定州工作人员接回,严重影响曲阳县恒州镇政府的日常工作秩序。2020年8月17日,曲阳县公安局恒州派出所依法受理案件进行调查,以上事实有报案材料、违法嫌疑人的陈述和辩解、证人证言和证明材料等证据证实。郭兆敏违反了《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项的规定,曲阳县公安局对其作出被诉处罚决定，一审法院对该被诉处罚决定予以维持。一、郭兆敏的进京信访行为属于越级非访。在被告知如对征地补偿标准不满意,可依法诉讼的情况下,郭兆敏等人置司法机关生效判决于不顾,明确表示上访。后多次去信访均由恒州镇工作人员接回。郭兆敏等人为达到个人追求高额赔偿的目的,采取的以访压法的手段进行非访应属于缠访、越级访的非访行为。二、一审法院认定的严重扰乱信访工作秩序和曲阳县公安局作出的行政处罚决定书的理由是正确的。根据《曲阳县处理信访突出问题及群体性事件联席会议文件》规定,恒州镇政府负责接劝访工作,郭兆敏等人明知其要求高额价格不能通过诉讼途径实现,故意密集通过制造非访登记,且每次上访均由恒州镇政府派出多名工作人员、车辆将其接回,以实现非法高额赔偿的目的。郭兆敏等人的行为扰乱了国家信访局的信访秩序,同时也扰乱了恒州镇的信访工作和日常工作秩序。综上，曲阳县公安局作出被诉处罚决定，认定事实清楚、证据确实充分,适用法律适当。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。此外，在二审审理期间，曲阳县公安局自主撤销被诉处罚决定。经询问，郭兆敏拒绝撤回对被诉处罚决定的起诉，要求依法裁判。 本院认为,根据双方诉辩意见，上诉人郭兆敏对被上诉人曲阳县公安局作出被诉处罚决定的主体资格及认定事实无异议，本案主要争议焦点在于被诉处罚决定的法律适用及程序问题。 关于被诉处罚决定的法律适用问题。曲阳县公安局作出被诉处罚决定的法律依据为《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项。该条款系对扰乱单位秩序行为的规定，具体表现为实施扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序的行为，并造成这些单位的工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失。故行为人实施了扰乱单位秩序的行为，并造成该单位工作无法正常进行，是构成该条款的关键。 被诉处罚决定载明：“现查明：......郭朋起、郭兆敏、郭现丰、郭会如于2020年6月10日、2020年8月2日、2020年8月16日凌晨多次去北京上访均有恒州镇工作人员接回，2020年8月9日郭朋起、郭兆敏、郭现丰、郭会如买好去北京高铁票后在定州工作人员接回、严重影响曲阳县的日常工作。”曲阳县公安局因郭兆敏等人的行为影响曲阳县恒州镇政府的日常工作而适用《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项进行处罚，系适用法律错误。该条款中的“单位”应理解为郭兆敏等人进京走访的机关单位，而非恒州镇政府。恒州镇政府工作人员接回上访人员系该镇政府接劝访工作范畴，不属于《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项中规定的“单位工作秩序”。曲阳县公安局适用《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项对郭兆敏作出被诉处罚决定，属适用法律错误。 关于被诉处罚决定的程序问题。《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十八条规定：“公安机关作出吊销许可证以及处二千元以上罚款的治安管理处罚决定前，应当告知违反治安管理行为人有权要求举行听证；违反治安管理行为人要求听证的，公安机关应当及时依法举行听证。”根据该规定，并非所有治安管理处罚案件中的违反治安管理行为人均享有要求举行听证的权利。本案中，曲阳县公安局对郭兆敏的治安处罚内容为拘留十日及罚款伍佰元整，不属于当事人依法享有听证权利的情形，郭兆敏以曲阳县公安局作出被诉处罚决定前未告知其进行听证为由，主张被诉处罚决定程序违法，本院不予支持。 《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十四条第一款规定：“公安机关作出治安管理处罚决定前，应当告知违反治安管理行为人作出治安管理处罚的事实、理由及依据，并告知违反治安管理行为人依法享有的权利。”本案中，曲阳县公安局在作出被诉处罚决定前，依法向郭兆敏作出公安行政处罚告知笔录，告知拟对其作出行政处罚决定的事实、理由、依据以及其依法享有的陈述权与申辩权。郭兆敏已明确表示不提出陈述与申辩，并在该告知笔录上签字捺手印。对郭兆敏以曲阳县公安局未履行告知义务为由，主张被诉处罚决定程序违法，本院不予支持。 关于曲阳县公安局提出的郭兆敏越级上访问题。因曲阳县公安局对郭兆敏作出处罚的根本原因为，曲阳县恒州镇政府工作人员多次接回上访的郭兆敏，已影响到政府的日常工作秩序，故郭兆敏是否越级上访并非作出被诉处罚决定的事实根据，亦非本案审理范围，一审法院在该案中直接认定郭兆敏丰越级上访，扰乱信访秩序，实属不当，本院予以指正。 综上，被上诉人曲阳县公安局作出被诉处罚决定主体适格，认定事实清楚，程序合法，但适用法律错误。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第二项规定，被诉处罚决定应予以撤销，但鉴于曲阳县公安局已主动撤销被诉处罚决定，在郭兆敏要求对被诉处罚决定依法裁判的情况下，应确认被诉处罚决定违法。一审法院判决驳回郭兆敏诉讼请求错误。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第二项、第七十四条第二款第二项、第八十九条第一款第二项之规定，判决如下： 一、撤销河北省唐县人民法院（2020）冀0627行初20号行政判决； 二、确认被上诉人曲阳县公安局于2020年8月18日作出的曲公（恒）行罚决字〔2020〕0563号行政处罚决定书违法。 一、二审案件受理费共计100元，均由被上诉人曲阳县公安局负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  赵 明 审 判 员  别道齐 审 判 员  褚铁军 二〇二一年三月三十日 法官助理  南佳凤 书 记 员  宋海东