湖南省长沙市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）湘01行终78号上诉人（原审被告）长沙市自然资源和规划局。住所地：湖南省长沙市岳麓区岳麓大道**市政府第二办公楼**。法定代表人冯意刚，局长。委托代理人周方，该局工作人员。委托代理人晏明科，湖南中楚律师事务所律师。被上诉人（原审原告）湖南绿心科技有限公司。住。住所地：湖南省长沙市雨花区中意一路**/div>法定代表人谭雪兵。委托代理人高溧，该公司工作人员。上诉人长沙市自然资源和规划局（以下简称长沙市资规局）因被上诉人湖南绿心科技有限公司（以下简称绿心公司）诉其不履行土地行政划拨、登记法定职责一案，不服长沙铁路运输法院作出的（2020）湘8601行初901号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院查明：2012年5月，长沙县决定引进绿心公司项目，在跳马镇田心桥村建立农业科研基地。同年7月，县发改局、商务局、国土局等14个单位一致同意引进绿心公司且项目采用只征不转的用地方式，并报县招商引资领导小组，会议研究通过。2013年2月6日，湖南省林业厅出具《使用林地审核同意书》，同意濒危植物和珍稀苗木繁育科研基地建设项目。2013年2月25日，因濒危植物和珍稀苗木繁育科研基地建设项目，长沙县人民政府作出（2013）长县政土报字第010号《申请农用地转用、土地征收报批单》，征收长沙县跳马镇田心桥村26.2613公顷集体土地。2013年11月20日，湖南省发展和改革委员会对绿心公司作出《关于速生草本植物种植成型储碳封存技术科研与种植示范基地建设项目备案通知》（湘发改地区[2013]1575号），载明“你们报来的湘绿农林63号及湖南省林业厅的湘林计函[2013]131号及有关材料已收悉。现就有关备案事项通知如下：1.项目名称为速生草本植物种植成型储碳封存技术科研与种植示范基地建设项目；2.总征用土地面积395亩，其中375亩只征不转，为农业科研用地…。3.项目总投资34040.31万元，资金来源全部为建设单位自筹。”2014年4月1日，长沙县“零碳县”发展模式试点工作领导小组办公室作出《关于速生草木植物种植、科研、固碳加工、展示基地建设协调会会议纪要》，该会议纪要载明：“一、国土局牵头负责加快办理湖南绿心公司395亩科研基地征用土地的用地手续……参照白沙小水果基地做法利用农土资金对企业予以先建后补支持。”2015年9月2日，绿心公司缴纳用地报批税费6785310元。2015年9月17日，湖南省人民政府作出（2015）政国土字第1417号《农用地转用、征收审批单》，征收长沙县跳马镇田心桥村22.6177公顷土地作为濒危植物和珍稀苗木繁育科研基地（只征不转部分）建设项目。其后，绿心公司因“碳汇草”科研基地项目，于2018年2月7日向长沙市资规局邮寄《关于请求给我司速生草本植物种植成型储碳封存技术科研与种植示范基地建设项目供地的请示》及相关材料，该请示的主要内容为：“……为了使公益性质的零碳发展模式推向世界，请求贵局就有关土地手续问题给予重视和支持，以划拨方式供地，支持“零碳模式”试点项目的建设。”长沙市资规局收到后，对该请示未依法进行处理。绿心公司向长沙市人民政府申请行政复议，请求确认长沙市资规局不履行法定职责违法，责令长沙市资规局限期履行核发国有土地划拨决定书、办理土地登记手续之法定职责。长沙市人民政府于2019年2月19日作出长府复决字[2018]第143号《行政复议决定书》，确认长沙市资规局未在法定期限内对绿心公司《关于请求给我司速生草本植物种植成型储碳封存技术科研与种植示范基地建设项目供地的请示》予以处理的行为违法，并责令长沙市资规局在收到该决定书之日起60日内对绿心公司的申请依法作出处理。2019年5月15日，绿心公司向长沙市资规局邮寄《关于请求长沙市自然资源和规划局严格履行长沙市人民政府行政复议决定书的函》，称其于2019年2月28日、2019年3月15日向长沙市资规局提交相关材料，至今长沙市资规局未履行法定职责，恳请长沙市资规局依法行政，尽快履行职责。2019年12月30日，长沙市资规局对绿心公司作出《关于湖南绿心科技有限公司土地划拨问题的复函》答复绿心公司，根据《土地管理法》《物权法》等法律法规的规定，国家通过依法征收将集体所有农用地变为国家所有农用地，国有农用地可以单位或个人承包经营从事种植业生产，承包经营的具体操作程序按相关法律法规办理。2020年2月17日，绿心公司向长沙市资规局提交《请求长沙市自然资源局严格履行长沙市人民政府行政复议决定书的报告》，请求长沙市资规局依法履行长沙市人民政府长府复决字[2018]第143号行政复议决定书，对其提出的供地请求作出明确具体的答复（供与不供）并说明理由。2020年3月9日，长沙市资规局再次对绿心公司作出《关于的复函》，答复称绿心公司申请供应的土地为国有农用地，不符合划拨供地要求，可按相关法律法规办理承包经营。绿心公司认为其作为科研机构在完成相关报批手续后，完全符合办理国有农用地划拨登记手续的条件，长沙市资规局以复函的方式予以答复，既不合理也不合法。故诉至法院。一审法院认为，本案争议焦点主要在于以下三个方面：一是长沙市资规局是否具有划拨登记职责；二是长沙市资规局履行职责的方式和程序是否合法；三是长沙市资规局作出答复的内容是否合法。一、关于长沙市资规局是否具有划拨登记职责的问题。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十二条第一款第三项规定，供地方案经批准后，由市、县人民政府向建设单位颁发建设用地批准书。有偿使用国有土地的，由市、县人民政府土地行政主管部门与土地使用者签订国有土地有偿使用合同；划拨使用国有土地的，由市、县人民政府土地行政主管部门向土地使用者核发国有土地划拨决定书。《不动产登记暂行条例》第六条第二款规定，县级以上地方人民政府应当确定一个部门为本行政区域的不动产登记机构，负责不动产登记工作，并接受上级人民政府不动产登记主管部门的指导、监督。本案中，长沙市资规局作为长沙市人民政府确定的土地行政主管部门，具有负责核发划拨决定书、履行不动产登记工作的法定职责。二、关于长沙市资规局履行职责的方式和程序是否合法的问题。《中华人民共和国行政复议法》第三十二条第一款规定，被申请人应当履行行政复议决定。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十九条规定，行政复议机关依照行政复议法第二十八条的规定责令被申请人重新作出具体行政行为的，被申请人应当在法律、法规、规章规定的期限内重新作出具体行政行为；法律、法规、规章未规定期限的，重新作出具体行政行为的期限为60日。《湖南省行政程序规定》第六十五条规定，行政机关对当事人提出的申请，应当根据下列情况分别作出处理：（一）申请事项依法不属于本行政机关职权范围的，应当即时作出不予受理的决定，并告知当事人向有关行政机关申请；（二）申请材料存在可以当场更正的错误的，应当允许当事人当场更正；（三）申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场或者在5日内一次告知当事人需要补正的全部内容，逾期不告知的，自收到申请材料之日起即为受理；当事人在限期内不作补充的，视为撤回申请；（四）申请事项属于本行政机关职权范围，申请材料齐全、符合法定形式，或者当事人按照本行政机关的要求提交全部补正申请材料的，应当受理当事人的申请。行政机关受理或者不受理当事人申请的，应当出具加盖本行政机关印章和注明日期的书面凭证。本案中，绿心公司于2018年2月向长沙市资规局提出《关于请求给我司速生草本植物种植成型储碳封存技术科研与种植示范基地建设项目供地的请示》，申请履行核发划拨决定并办理土地登记的法定职责。因长沙市资规局未在法定期限内履行上述职责，绿心公司申请长沙市人民政府行政复议，长沙市人民政府于2019年2月19日作出行政复议决定，确认长沙市资规局未在法定期限内予以处理的行政行为违法；责令长沙市资规局在收到本决定书之日起60日内对绿心公司的上述申请依法作出处理。该复议决定要求长沙市资规局对绿心公司的申请依法作出处理，那么，长沙市资规局应当就该宗土地如何处理给出明确具体的结论并说明理由。但是，长沙市资规局收到复议决定后，在法定期限内既未履行划拨及办理土地行政登记等法定职责，也未在法定期限内对绿心公司申请作出不予受理及不予办理土地行政划拨及登记的处理决定，属于未依法履行法定职责的情形。同时，长沙市资规局根据国土法和物权法的规定，以复函的方式答复绿心公司其申请供应的土地为国有农用地不符合划拨供地要求，对绿心公司提出的问题没有具体明确回复，该答复的内容不符合行政程序规定的行政机关依法应当履行法定职责的规定，应当予以撤销。三、关于长沙市资规局作出答复的内容是否合法的问题。《中华人民共和国土地管理法》第四条规定，国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。前款所称农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等；建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等；未利用地是指农用地和建设用地以外的土地。使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。第八条规定，在保护和开发土地资源、合理利用土地以及进行有关的科学研究等方面成绩显著的单位和个人，由人民政府给予奖励。第五十四条规定，建设单位使用国有土地，应当以出让等有偿使用方式取得；但是，下列建设用地，经县级以上人民政府依法批准，可以以划拨方式取得：（一）国家机关用地和军事用地；（二）城市基础设施用地和公益事业用地；（三）国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地；（四）法律、行政法规规定的其他用地。《划拨用地目录》第六条（六）项规定，公益性科研机构用地为：1．科学研究、调查、观测、实验、试验(站、场、基地)设施。2．科研机构办公设施。根据上述法律规定，用于公益性科研机构用地的国有土地，可以通过划拨方式取得。政府支持、鼓励合理利用土地以及进行科研，并对取得显著成绩的单位、个人予以奖励。本案中，绿心公司在长沙县跳马镇选址建设科研基地，作为长沙县“零碳县”创建工作的技术支撑。该项目经长沙县发改局、长沙县国土局、湖南省林业厅等相关部门办理了立项批复等相关手续。其后，湖南省人民政府于2015年7月作出（2015）政国土字第1417号《农用地转用、土地征收审批单》，征收长沙县跳马镇田心桥村22.6177公顷用于濒危植物和珍稀苗木繁育科研基地（只征不转部分）建设项目，绿心公司据此缴纳用地报批税费。长沙县跳马镇于2015年划入长沙市雨花区后，绿心公司多次向长沙市资规局申请划拨供地，长沙市资规局一直未履行划拨、登记职责。长沙市资规局既没有对其他民营企业在“只征不转”的国有农用地上建设，登记机关办理划拨登记的情况作出合理解释，也没有经过法定程序撤销对绿心公司案涉科研基地的批复或作出收回案涉国有土地使用权的决定。绿心公司基于对行政机关的立项批复等意思表示的信赖，缴纳相关税费进行科研，绿心公司由此产生的信赖利益应受法律保护。故长沙市资规局作出案涉答复的内容不符合法律的规定，一审法院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、第七十二条之规定，判决如下：一、撤销长沙市自然资源和规划局于2020年3月9日作出的《关于的复函》；二、责令长沙市自然资源和规划局自本判决生效之日起60日内对湖南绿心科技有限公司《关于请求给我司速生草本植物种植成型储碳封存技术科研与种植示范基地建设项目供地的请示》依法作出处理。上诉人长沙市资规局上诉称：1.长沙市资规局对于绿心公司的申请已经作出处理并说明理由，在复函中不仅明确告知绿心公司其申请不符合划拨供地要求，还说明了具体原因。鉴于绿心公司申请供应的土地为国有农用地，因此告知其应根据相关法律法规办理承包经营。根据绿心公司起诉状中所称长沙市资规局实际上是作出了不予办理划拨登记手续的处理决定，也证实了长沙市资规局作出的复函告知内容十分明确。2.一审法院认为用于公益性科研机构用地的国有土地可以通过划拨方式取得，系对相关法律法规的片面理解，属于适用法律法规错误。根据土地管理法第十五条、第五十四条、物权法第一百三十七条的规定，国有建设用地可以划拨和出让，其他用地没有可以划拨和出让的规定。而根据现有法律规定，国有农用地主要通过单位（包括集体）或者个人承包经营、组建国有农场、林场等方式进行生产经营。3.一审法院混淆项目备案与供地许可的逻辑关系。建设单位获得项目立项批复或备案并不必然能够取得土地使用权，更不必然能够通过划拨方式取得土地使用权。建设单位须依据项目备案文件，依法办理土地使用、环境保护、资源利用、城市规划、安全生产、招标投标、设备进口和减免税确认等有关行政许可手续。另征收集体土地需依法缴纳相关费用，这是办理征收手续的前提条件。征收后，根据土地的不同性质、用途依法通过划拨、出让、承包经营等方式提供给权利人使用。一审法院适用信赖利益保护原则与法律规定不符。4.绿心公司一审提供的480家私有企业与个人划拨用地名单中的供应土地均为国有建设用地，并非国有农用地。绿心公司在一审中提交的项目立项批复系长沙县发展和改革局作出，长沙市资规局不能自行撤销或通过启动司法程序撤销该批复。《关于扩大国有土地有偿使用范围的意见》规定的“通过承包经营以外的合法方式”一般是指按照1999年的《中华人民共和国土地管理法》已完成划拨或出让的进行使用权登记，现行的《中华人民共和国土地管理法》仅对国有建设用地可划拨。综上，请求撤销一审判决，判决驳回绿心公司的诉讼请求，诉讼费用由绿心公司承担。被上诉人绿心公司答辩称：1.行政机关应当主动行政，而不是被动地以复函的形式答复，更不能以认为行政相对人能够领会的意思而违背行政法规相关强制性规定的要求。一审法院认为案涉复函应当撤销，并无不当。2.关于国有农用地不能划拨，是长沙市自规局对土地管理法律法规和有关政策的片面理解，法律并没有国有农用地不能划拨的规定。且事实上离绿心公司只有200米的先伟实业公司就是国有农用地，并且实实在在地划拨了。3.绿心公司严格按照省发改委备案通知及原长沙市国土资源局的相关批准文件所要求的时间和程序，协同原长沙县国土资源局履行了公告、拆迁、安置、补偿、税费缴纳等手续，总投入达3.2亿人民币，并取得了土地征收审批单。绿心公司是基于对省市县三级政府及其部门的信赖，对国家及国家权力的信任，才实施的一系列相对行为，这种信赖是确保绿心公司安全性和其行为有明确预期的基本前提。一审判决适用信赖利益保护原则并无不当，应予维持。4.绿心公司完全符合《关于扩大国有土地有偿使用范围的意见》关于使用主体和农业生产用途的要求。长沙市资规局称绿心公司不符合“使用主体”范围和“农业生产”用途的规定，但该文件并没有限制主体范围的表述，省发改委也早已在给绿心公司的备案通知中明确为“农业科研用地”。案涉土地完全符合该文件规定的划拨登记条件。该文件并没有“指按照1999年的《中华人民共和国土地管理法》已完成划拨或出让的进行使用权登记”的内容，相反却有国有土地的开发利用和保护应坚持生态优先原则的表述。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律法规准确，请求驳回上诉，维持原判。本院经审查对一审查明的事实予以确认。本院认为，本案二审的争议焦点是长沙市资规局向绿心公司作出的答复内容是否合法。本案中，绿心公司的案涉项目由长沙县决定引进，案涉土地已办理了征地手续，绿心公司为此垫付了相应的用地报批税费和拆迁安置资金。现绿心公司申请办理案涉土地划拨登记，长沙市资规局答复称案涉土地征收后性质为国有农用地，不符合划拨供地要求，可按相关法律法规办理承包经营。该答复没有对绿心公司提出的同等情形下其他企业使用国有农用地的情况作出合理解释，也没有告知绿心公司就案涉土地征收所垫付的费用应当如何处理。原审判决撤销长沙市资规局作出的答复并责令其对绿心公司的供地申请重新处理，符合法律规定。关于案涉供地事项存在的相关问题，应当由长沙市资规局协调有关单位尽快予以解决。综上，上诉人长沙市资规局要求驳回绿心公司诉求的上诉理由不能成立，对其上诉请求不予支持。原审判决结果并无不当，应予维持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审受理费50元，由上诉人长沙市自然资源和规划局负担。本判决为终审判决。审判长 周 永审判员 戴 莉审判员 黄 姝二〇二一年三月三十一日书记员 杨月婵附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。