江西省景德镇市中级人民法院行 政 裁 定 书（2021）赣02行终15号上诉人（一审原告）：虞金苟，男，1961年12月16日出生，汉族，住江西省景德镇市昌江区。被上诉人（一审被告）：景德镇市自然资源和规划局，住所地江西省景德镇市昌江区景德大道**，统一社会信用代码11360200MB156924X4。负责人：孙庚九，该局局长。委托诉讼代理人：姚军，江西泰方律师事务所律师。委托诉讼代理人：江山，江西泰方律师事务所律师。上诉人虞金苟因诉景德镇市自然资源和规划局（以下简称市自规局）不履行查处土地违法交易职责一案，不服景德镇市昌江区人民法院（2020）赣0202行初25号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。虞金苟向一审法院起诉称，2020年6月22日虞金苟通过ＥＭＳ的方式向被告邮寄送达了《申请书》，要求查处在新都民营陶瓷园开陶瓷作坊的抚州籍人士A某倒卖集体土地上房屋给官庄拆迁户B某，并从中获得巨额经济利益一案。市自规局收悉了虞金苟表述事实清楚、法律依据罗列翔实的《申请书》后，本应对虞金苟所举报的线索进行逐条核实。但是，市自规局没有审慎办理所涉土地违法案件的使命感和责任感，将虞金苟申请行政查处土地违法的规范文书当成了简单的人民群众来信，仅凭官庄村委会出具了一份与申请人申请立案查处土地违法初衷不相符的《情况说明》来拒绝依法履职。最终将应当予以行政立案的涉案土地违法典型个案，用流于形式走过场的方式向虞金苟送达了一份《关于虞金苟信访事项回复意见书》，虞金苟不服该答复意见书，以市自规局不履行法定职责作为案由，向一审法院提起诉讼，请求：1.确认市自规局对虞金苟所申请的土地违法案件不进行立案前的初查或初查结果背离事实基础，且通过非行政办案的程序回复虞金苟的行为违法，即没有初步查明案件基本事实、错误认定事实或将办案程序混同成为信访程序的行为违法。2.责令市自规局以虞金苟申请立案的土地违法事实为线索，履行初步查明相关土地违法基本事实的义务，即查明：（1）谁是土地违法的涉案当事人？（2）所申请立案的土地违法交易事实是否客观存在？并在查明事实的基础上依照法定程序对涉嫌土地违法的相对人进行行政立案。3.责令市自规局对案涉的行政相对人倒卖农村集体所有土地而获利百余万元的违法行为进行依法定性，并将涉嫌刑事犯罪的行政案件依法向辖区公安机关完成刑事移送。4.市自规局承担本案的诉讼费。一审法院认为，本案的争议焦点有以下两点：1.虞金苟的诉讼请求是否明确具体；2.虞金苟是否为本案的适格主体。关于争议焦点一，虞金苟诉讼请求既包括确认市自规局没有初步查明案件基本事实、错误认定事实或将办案程序混同为信访程序进行回复的行为违法，即确认市自规局相关行政行为违法，又包括责令市自规局查明事实进行行政立案和责令市自规局对相关违法行为进行依法定性并进行刑事移送，即要求市自规局履行相关法定职责。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项的规定以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十八条之规定，提起行政诉讼必须要有具体的诉讼请求，虞金苟所列诉讼请求不符合该项规定，其诉讼请求不明确，故一审法院根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条之规定，裁定驳回起诉。关于争议焦点二，虞金苟是否为本案适格主体。首先针对虞金苟的第一项诉讼请求即确认市自规局相关行政行为违法，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条明确规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益的，有权提起诉讼。诉请行政行为应为能对公民、法人或者其他组织的权益产生实际影响的行为。又根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）项之规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。在本案中，市自规局的行政回复对虞金苟举报内容作了明确的说明，是告知行为，并不能引起虞金苟权利、义务的变更和灭失，该行为对虞金苟的权益不产生法律意义上的影响。故应裁定驳回起诉。针对虞金苟的二、三项诉讼请求，虞金苟要求市自规局履行的法定职责系查明案外人相关土地违法的基本事实以及对案外人倒卖农村集体土地而获利百万元的行为依法定性并进行刑事移送，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条之规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案诉争所涉市自规局是否应当履行法定职责的行为与虞金苟并无法律上的利害关系，故根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条之规定，裁定驳回起诉。综上，一审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第二十五条第一款、第四十九条以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）项、第六十八条、第六十九条第一款第（八）项之规定，裁定：驳回虞金苟的起诉。案件受理费50元，不予收取。虞金苟上诉请求：1.确认虞金苟与市自规局不作为（不依法定职责查处土地违法交易农房获得百余万元的不作为）或乱作为（将案件交由无行政办案资质的内设信访部门办理的乱作为）存在利害关系，即虞金苟具有本案的诉讼主体资格；2.确认市自规局将土地行政违法的涉案线索作为交由无行政办案资质的内设信访机构处置，违反了国土资发（2014）117号《国土资源违法行为查处工作规程》的规范性程序规定；3.责令市自规局按照虞金苟所反映的案件线索，按照部颁程序规定，依法依规履行查处土地违法的行政职责；4.市自规局承担本案的诉讼费。事实和理由：1.关于虞金苟诉讼请求是否明确具体的问题。虞金苟通过邮政EMS向市自规局邮寄送达了《要求市自然资源和规划局查处土地违法暨履行法定职责的申请书》，该《申请书》的申请诉求一栏中具列了五项分层递进的申请要求：（1）启动行政违法初查程序，查明行政相对人基本信息；（2）查明相对人基本违法事实，并将处理结果函告申请人；（3）没收宅基地违法交易过程中获得的违法利益；（4）对非本集体组织成员参与集体土地上的农房违法交易行为，应当依法没收在非法转让的土地上建筑物和其他设施，并处以行政罚款；（5）将在违法交易集体土地过程中获得利益超过刑罚起点、涉嫌土地刑事违法的案件，依法向辖区公安机关进行行政移送，以彰显刑事处罚的严肃性。一审法院有关虞金苟诉讼请求不具体明确的认定与事实不符，虞金苟要求市自规局依法履行法定职责的申请诉求，所根据事实简单明了，所依据的法律翔实、充分。2.关于虞金苟在诉讼中是否主体适格的问题。虞金苟对涉嫌土地违法线索向市自规局反映，既有政策基础，又有法律（规章）依据。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第十二条第（六）项，《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款、第七条规定，以及《江西省政府办公厅关于全面推行服务承诺制首问负责制和限时办结制的实施意见》规定，行政机关及相关单位应根据法律、法规和本部门（单位）职责，向社会和公众公开承诺提供行政服务的内容、时限与标准，并公开其具体职能、政策规定、办事依据、办事条件、办事程序、收费标准和依据、办理结果和监督投诉方式，以及其他与公众利益密切相关的重要信息。本案存在集体土地上农房违法交易并且违法转卖获取暴利的事实，如果违法交易得不到查处，将造成毗邻人的合法财产遭受“劣币驱逐良币”的非法挤压，那么虞金苟合法房产就必然因毗邻土地违法农房交易的个案而遭遇不动产市场的非理性“赋值”，即合法房产价格因受非法交易的影响，其价格与价值在一定时点不能成正比。虞金苟认为，其合法不动产“赋值”权与市自规局不作为或乱作为存在“利害关系”，所以虞金苟依法具有本案诉讼的主体资格。3.关于市自规局是否履行法定职责的问题。市自规局不履行法定职责涉及到程序不合法和实体不合法。市自规局接收虞金苟《申请书》后，针对虞金苟提出的五大申请诉求，市自规局从受理告知到线索判定、判定告知、线索核查、行政处罚、核查告知等方面均未履行法定职责，整个行政执法的过程乱不堪言，且存在替土地违法撑伞护航保驾的偏执，依法应当受到初衷和使命被良知发现后的彻底否定。市自规局辩称：1.虞金苟的上诉请求与一审起诉的诉讼请求不相同，其上诉请求属于新的诉讼请求，为另案审理的范围，不应由二审人民法院直接审理，应当驳回其上诉。2.一审法院认定事实清楚，适用法律正确，应当驳回上诉。（1）依据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（五）项、第（十）项规定，本案不属于行政诉讼的受理范围；（2）虞金苟作为投诉举报人不具备提起行政诉讼的原告资格；（3）虞金苟一审诉讼请求不清。3.市自规局已经履行了职责，并无虞金苟在一审当中诉称的未依法履行职责的情况，其起诉没有事实和法律依据，依法也应当驳回起诉。4.关于虞金苟提到的电动车乱停乱放、环境污染等问题，应该向城管局进行举报。综上，请求二审法院依法驳回上诉。二审期间，虞金苟向本院提交了景德镇市自然资源和规划局昌江分局关于虞金苟信访事项答复意见书一份，拟证明市自规局作为信访事项进行处理不合法。市自规局质证认为，对该文书的真实性无异议，该文书是在一审过程中，市自规局收到的省自然资源厅转办的信访件，该文书中也表明虞金苟是通过江西信访网上服务中心反映的情况，因为当时本案在一审审理中，所以就作为了信访件进行答复。本院认证认为，虞金苟提交的该组证据，真实性予以确认，但能否达到其证明目的需结合案情综合认定。二审经审理查明，2020年6月22日虞金苟通过EMS的方式向市自规局邮寄了要求市自规局查处土地违法暨履行法定职责的申请书。市自规局收到虞金苟的申请书后，于2020年7月27日出具《关于虞金苟信访事项回复意见书》，虞金苟不服该回复，故向一审法院起诉，要求判如所请。另查明，2020年12月9日，景德镇市自然资源和规划局昌江分局向虞金苟出具了《景德镇市自然资源和规划局昌江分局关于虞金苟信访事项答复意见书》，告知虞金苟，景德镇市自然资源和规划局已于2020年6月22日对其反映的问题做出过答复，并且虞金苟于2020年8月18日就该信访事项向昌江区人民法院提起诉讼申请，2020年11月30日昌江区人民法院已经做出了行政裁定，故景德镇市自然资源和规划局昌江分局不予受理虞金苟此次提出的信访诉求。本院认为，本案是履行法定职责纠纷，争议焦点是虞金苟提起本案诉讼是否符合法定起诉条件。首先，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定:“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织,有权提起诉讼。”该规定强调了行政诉讼原告资格的标准为“与行政行为有利害关系”。《最高人民法院关于适用的解释》第十二条对“与行政行为有利害关系”的情形进行了具体列举。《最高人民法院关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》规定“当事人因投诉、举报、检举或者反映问题等事项不服行政机关作出的行政行为而提起诉讼的，人民法院应当认真审查当事人与其投诉、举报、检举或者反映问题等事项之间是否具有利害关系，对于确有利害关系的，应当依法予以立案。”本案中,上诉人虞金苟对其起诉要求市自规局履行查明案外人相关土地违法的基本事实以及对案外人倒卖农村集体土地而获利百万元的行为依法定性并进行刑事移送的职责是否具有原告主体资格，关键在于虞金苟申请市自规局履行查处土地违法的行政职责是不是为维护自身合法权益进行的。虞金苟并未提供证据证明其财产权利因案外人土地违法而受到侵犯，虞金苟与其投诉、举报的问题之间具有利害关系，根据上述规定，虞金苟不具备本案的原告诉讼主体资格。其次，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）项规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，市自规局的行政回复对虞金苟举报内容作了明确的说明，是告知行为，并未重新设定虞金苟的权利义务或者对虞金苟的权利义务产生实际影响，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。综上所述，一审法院裁定驳回虞金苟起诉并无不当，本院予以维持；虞金苟的上诉理由不能成立,应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定,裁定如下:驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 方 莉审判员 程丽君审判员 章汝秀二〇二一年三月二十九日法官助理赵红良书记员吴执业