北京市第二中级人民法院行 政 判 决 书（2021）京02行终272号上诉人（一审原告）华廷儒，男，1931年8月13日出生，汉族，住北京市东城区。委托代理人史小勇，北京龙朔律师事务所律师。被上诉人（一审被告）北京市东城区人民政府永定门外街道办事处，住所地北京市东城区安乐林路85号。法定代表人肇毅凯，主任。委托代理人易晨，北京市东城区人民政府永定门外街道办事处工作人员。委托代理人陈美竹，北京嘉观律师事务所律师。被上诉人（一审被告）北京市东城区城市管理综合行政执法局，住所地北京市东城区北京站东街老钱局胡同甲14号。法定代表人石崇远，局长。委托代理人张骥，北京市东城区城市管理综合行政执法局工作人员。委托代理人柳钧文，北京市东城区城市管理综合行政执法局工作人员。上诉人华廷儒因诉北京市东城区人民政府永定门外街道办事处（以下简称永外街道办）、北京市东城区城市管理综合行政执法局（以下简称东城城管执法局）强制拆除房屋一案，不服北京市东城区人民法院（以下简称一审法院）所作（2020）京0101行初142号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。华廷儒向一审法院诉称，华廷儒系北京市某建筑工程集团有限公司（以下简称某建公司）的退休工人。华廷儒所住北京市东城区某路北里×号（以下简称某路北里×号）房屋，为华廷儒单位特批部分建筑材料，经过房屋所在地房管部门及街道办事处批准，华廷儒在原住房旁边自建了现住房4间，面积92平方米，华廷儒一家均住于此处。2019年6月27日，华廷儒家院墙外张贴一份落款为“北京市东城区永外街道办事处”的《关于依法开展永外地区违法建设综合治理的告知书》（以下简称告知书），要求限期自行改正违法行为，逾期将依据相关法律、法规组织联合执法进行整治。2019年7月2日上午10时许，在事先没有任何告知的情况下，永外街道办带领东城城管执法局的城管保安、派出所民警、社区工作人员到华廷儒家，阻止华廷儒家人进入，用挖掘机强行拆除了华廷儒的房屋，屋内家具及生活用品被损毁。在整个强拆过程中，现场工作人员没有告知强拆理由及依据，更没有出具强制拆除决定书。永外街道办、东城城管执法局在2019年7月2日强制拆除华廷儒房屋的行为，既无事实依据，也无法律依据，强拆行为违反法定程序，侵害了华廷儒的合法权益。故诉请法院确认永外街道办、东城城管执法局强行拆除华廷儒房屋的行为违法。永外街道办一审辩称，一、本案涉及的某路北里×号属于无证自建房。2019年6月17日，永外街道办向北京市规划和自然资源委员会东城分局（以下简称市规委东城分局）发函要求对该房屋的规划许可情况进行调查。同年6月20日，市规委东城分局复函，认定涉案房屋没有取得建设工程规划许可证。2019年6月27日，永外街道办在违法设施所在地张贴了告知书，要求违建实施者自行改正违法行为。2019年7月2日，永外街道办在华廷儒未自行拆除违法建设的情况下，对涉案违法建设房屋组织实施了拆除行为。在组织实施被诉行为时，永外街道办对违法建设内的物品进行了清点转移，未造成损毁。二、永外街道办有权查处违法建设，并开展综合执法工作。永外街道办内设的综合执法组在确认相应房屋属于违法建设，告知华廷儒限期自行拆除，但拒不拆除的情况下，依据《北京市城乡规划条例》第五十八条第二款等规定，实施了依法拆除违法建设的综合执法行为。三、涉案被拆除的房屋系违法建设，没有取得规划许可证或房产证，依法应予拆除。此外，虽然华廷儒认为涉案房屋位于东城区望坛棚户区改造项目房屋征收四至范围内，但根据《望坛棚户区改造项目国有土地上住宅房屋征收补偿方案》，涉案房屋属于华廷儒自建，没有房屋产权证明，不属于征收补偿方案补偿范围内的房屋。四、永外街道办已履行事先告知程序，并对执法过程录像和拍照。综上，永外街道办根据《北京市城乡规划条例》《北京市禁止违法建设若干规定》等相关法律、法规对违法建设进行拆除的行为属于依法履责行为，认定事实清楚、程序正当，请求依法驳回华廷儒的起诉。东城城管执法局一审辩称，一、华廷儒无直接证据证明东城城管执法局实施了拆除行为；二、东城城管执法局未在2019年7月2日实施拆除华廷儒房屋的行为。综上，东城城管执法局未实施拆除华廷儒所诉称的建筑物的行为，请求法院驳回华廷儒的起诉。一审法院经审理查明，某路北里×号房屋系华廷儒单位特批部分建筑材料，由华廷儒在原住房旁边自建了现住房4间，华廷儒一家均住于此处。2019年6月17日，永外街道办向市规委东城分局发函要求对包括某路北里×号在内的11处房屋的规划许可情况进行调查。同年6月20日，市规委东城分局复函，认定该11处房屋未依法取得建设工程规划许可证。2019年6月27日，永外街道办在上述建筑物上张贴了告知书，告知私搭乱建的住户于2019年6月30日前自行改正违法行为，拆除楼主体外接扩建、违法建设，并告知了住户逾期不自行拆除违法建设。本机关将视为所有人自动放弃权利并依据相关法律、法规组织联合执法进行整治。2019年7月2日，永外街道办在华廷儒未自行拆除违法建设的情况下，对涉案违法建设房屋组织实施了拆除行为，并对执法过程进行了录像和拍照。永外街道办对违法建设内的物品进行了清点转移，但没有制作物品清单，也没有让华廷儒签字确认。一审庭审中，东城城管执法局称，其没有实施上述强制拆除工作。另查明，华廷儒所住某路北里×号房屋属于东城区望坛棚户区改造项目房屋征收四至范围内。一审法院认为，2019年4月28日生效的《北京市城乡规划条例》第五十八条、第六十二条规定，街道办事处查处违法建设，可以依照国家和本市有关规定开展综合执法工作，按照有关法律规定相对集中行使行政处罚权。街道办事处应当对本辖区内建设情况进行巡查，发现违法建设行为的，应当予以制止，并依法予以处理。根据上述规定，永外街道办具有查处本辖区内违法建设的法定职权。《北京市城乡规划条例》第九十二条规定，城镇违法建设是指未依法取得建设工程规划许可证、临时建设工程规划许可证或者未按照许可内容进行建设的城镇建设工程，以及逾期未拆除的城镇临时建设工程。本案中，涉案建筑物位于城市规划区内，应当取得建设工程规划许可证。现华廷儒未能举证证明被拆除建筑物取得建设工程规划许可手续，且市规委东城分局亦发函确认该建筑物为未经规划部门批准所建设。虽然该房屋属于东城区望坛棚户区改造项目房屋征收四至范围内，但华廷儒未能举证证明征收部门认定该房屋属于征收补偿和安置房屋。因此，永外街道办认定华廷儒所住某路北里×号房屋为违法建设并无不当。《北京市城乡规划条例》第六十七条规定，查处违法建设过程中，实施强制拆除的，执法机关应当通知违法建设当事人清理违法建设内的物品；拒不清理的，应当制作物品清单，由违法建设当事人签字确认。该条例第七十五条还规定，建设工程未取得规划许可证件进行建设，执法机关应当责令改正，无法采取改正措施消除影响的，限期拆除。《中华人民共和国行政强制法》对行政机关实施强制拆除行为应当遵循的法定程序作了明确、具体的规定，行政机关拆除违法建设应当严格依照相关规定进行。本案中，永外街道办于2019年7月2日对华廷儒的建筑物实施拆除前，仅向华廷儒送达了告知书，在没有作出限期拆除决定，也没有针对建筑物内的财产制作物品清单和华廷儒签订确认的情况下，其实施拆除上述建筑物的行为属于程序违法。鉴于华廷儒的建筑物已被拆除，永外街道办实施的拆除行为已不具备撤销内容，故法院应当确认其强制拆除行为违法。关于东城城管执法局是否为本案拆除主体问题。因东城城管执法局否认实施强制拆除行为，而华廷儒提供的现场照片尚不足以证明东城城管执法局参与并实施了拆除行为，故华廷儒要求确认东城城管执法局在2019年7月2日强制拆除华廷儒房屋的行为违法的诉讼请求，证据不足，依法应予驳回。综上，一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决确认永外街道办在二○一九年七月二日拆除华廷儒所建某路北里×号建筑物的行为违法；驳回华廷儒的其他诉讼请求。华廷儒不服一审判决，上诉请求撤销一审判决，改判确认永外街道办违法强拆华廷儒的房屋无任何事实和法律依据，未经法定程序，构成全面违法，一、二审诉讼费由永外街道办承担。主要理由：1.涉案被强拆房屋系华廷儒所在单位为解决职工住房困难特批部分建筑材料支持华廷儒自建的，虽因各种原因未办理房屋登记，但与违法建筑不是同一概念，华廷儒提交的证据足以表明房屋的正当合法性。2.永外街道办提供的与市规委东城分局内部往来公函对华廷儒没有约束，仅能说明涉案房屋没有按现行法规取得建设规划许可证，不构成对被强拆房屋的违法定性，不具有相应的行政行为法律效力。3.涉案房屋被强拆直接导致征收标的房屋灭失，造成华廷儒获得征收补偿的权益受到严重损害，征收范围内的房屋在征收部门未完成调查、认定和处理的情况下，擅自被强拆，相关举证责任归于永外街道办一方。4.《北京市城乡规划条例》并未赋予永外街道办对形成于上世纪六十年代的无证房屋的合法性进行调查、认定和处理的权力。5.告知书不具有针对特定主体、特定事项的具体行政行为性质和效力，一审判决认定向华廷儒送达了告知书，与事实不符，本案不存在违法强拆前的房屋违法认定和处罚告知程序。6.华廷儒提交的法院判决被一审法院拒绝认证和采纳，该生效判决明确了对被征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理的权力机构是北京市东城区人民政府，同时确认了未经登记的建筑不等于违法建筑的基本结论。7.最高人民法院同类案件典型案例明确了不能简单以无证房屋即认定为违法建筑。永外街道办同意一审判决，请求予以维持。东城城管执法局同意一审判决，请求予以维持。在一审诉讼期间，华廷儒提交并在庭审中出示了下列证据：1.涉案房产照片4张，证明涉案房屋于2019年7月2日被永外街道办、东城城管执法局强行拆除的事实及房屋拆除前外观状况。2.告知书，证明2019年6月永外街道办在本地区棚改过程中，将华廷儒的房产作为违法建设强行拆除，但事先并无针对华廷儒房屋作出违法建设认定的任何行政决定和强制执行决定。3.2015年7月27日某建公司出具的《证明》，证明涉案房屋系华廷儒所在单位某建公司为解决职工住房困难，由单位特批部分建筑材料支持华廷儒自建房屋四间，华廷儒为该房屋的权利人。4.印花税票，证明华廷儒在房屋建成后，于1988年应房管局要求申办房产证，先行向地方税务局缴纳了土地使用印花税。5.华廷儒的《居民户口簿》，证明华廷儒一家于1963年11月14日即在涉案房屋所在院落居住，有正式的门牌号。6.北京市高级人民法院作出的（2019）京行终3796号行政判决书，证明生效判决可以确定华廷儒的房屋在棚改范围内，对涉案房屋的拆除与本次棚改项目有关，该房屋虽无产权登记但属于违法建设的早期房屋，在棚改期间没有经过征收部门核实确认，也没有其他规划部门的认定和处罚结论。7.永外街道办的光盘证据，证明永外街道办的强拆没有任何合法有效依据，程序违法，并且永外街道办也不具有相应的权限，棚改地区应当由征收部门进行管理，不应当由永外街道办进行拆除。8.永外街道办视频中的截图照片，证明照片中有东城城管执法局的工作人员。9.某建公司2020年6月19日出具的情况说明，证明涉案房屋的历史来源，应当特殊对待。10.安置材料，证明华廷儒周边邻居相同情况的房屋已经进行了补偿安置。在一审诉讼期间，永外街道办提交并在庭审中出示了下列证据：1.永外街道办向市规委东城分局发出的《关于对北京市东城区永外街道望坛棚改区内自建房的规划审批情况认定的函》及附件；2.市规委东城分局出具的《关于对北京市东城区永外街道望坛棚改区内自建房的规划审批情况认定的复函》；证据1-2证明华廷儒位于某路北里×号的无证房未依法取得《建设工程规划许可证》，属于违法建设。3.告知书，证明永外街道办在作出强拆行为之前依法履行了限期拆除的告知程序。4.《望坛棚户区改造项目国有土地上住宅房屋征收补偿方案》《关于望坛棚户区改造项目国有土地上房屋征收补偿方案征求公众意见及修改情况的通知》，证明某路北里×号房屋为无证房，不符合被征收房屋的认定标准，属于“违法建筑不予补偿”的情形，故不属于望坛征收项目的补偿范围，因此不应获得征收补偿。5.2019年7月1日拍摄的涉案房屋外部照片，证明涉案房屋为荒废房屋，不具备居住条件。6.2019年7月2日拆除当天拍摄的房屋外照片2张、拆除现场照片4张、转移屋内物品照片1张，证明永外街道办在拆除涉案房屋时依法进行了拍照记录，并在实施拆除行为时清点并转移了待拆违建房屋内的财物，未造成财物损毁。7.2019年7月2日拆除当天的视频录像3份，证明永外街道办在拆除涉案房屋时依法进行了录像及涉案房屋内部仅有零星老旧家具。在一审诉讼期间，东城城管执法局未提交证据材料。一审法院经庭审质证，对上述证据认证如下：华廷儒提交的证据1，结合永外街道办认可拆除涉案房屋的事实，能够证明永外街道办实施了拆除涉案房屋的行为，但因东城城管执法局否认实施该拆除行为，故该证据不足以证明东城城管执法局为拆除行为的实施主体；提交的证据2、3、5取得方式合法，与本案具有关联性，能够证明华廷儒主张的事实，予以采信；提交的证据4、7、8系孤证，不能单独证明华廷儒主张的各自证明目的，不予采纳；提交的证据6为案外人起诉的行政案件，与本案无关，不予采纳；提交的证据9能够证明华廷儒的单位帮助建房等事实，但因华廷儒的单位未能提供建房规划手续，故对华廷儒主张应当特殊对待的证明目的，不予采信；提交的证据10与本案拆除行为无关，不予采纳。永外街道办提交的证据1-3、6-7内容真实，与本案具有关联性，能够证明其主张的证明目的，予以采信；提交的证据4内容真实，与本案具有关联性，但永外街道办不是房屋征收部门，无权认定涉案房屋是否属于被征收房屋，故对其主张的证明目的，不予采纳；提交的证据5系孤证，不能单独证明永外街道办主张的证明目的，不予采纳。一审法院已将当事人提交的上述证据随案移送本院。经审查，一审法院对上述证据材料的认证意见符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》，认证意见正确，本院予以确认。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，根据《北京市城乡规划条例》第五十八条、第六十二条关于查处违法建设的部门及其职责的规定，永外街道办对本辖区内违法建设具有查处的法定职责。根据《中华人民共和国城乡规划法》及《北京市城乡规划条例》的相关规定，各项建设用地和建设工程应当符合城乡规划，依法取得规划许可。本案中，根据永外街道办于一审期间提交的《关于对北京市东城区永外街道望坛棚改区内自建房的规划审批情况认定的函》及《关于对北京市东城区永外街道望坛棚改区内自建房的规划审批情况认定的复函》等证据可以认定，涉案房屋未依法取得建设工程规划许可证，属于违法建设。根据《中华人民共和国行政强制法》《北京市城乡规划条例》《北京市禁止违法建设若干规定》的相关规定，行政机关拆除违法建设应当严格依照法定程序进行。本案中，在案证据无法证明永外街道办于2019年7月2日对涉案建筑物实施强制拆除行为前履行了前述法律法规所规定的关于拆除违法建设的法定程序，一审法院认定永外街道办拆除涉案建筑物的行为属于程序违法，本院予以认可。鉴于永外街道办实施的拆除行为已不具备可撤销的内容，一审法院确认涉案拆除行为违法，本院亦予以认可。同时，因在案证据不足以证明东城城管执法局实施了涉案的拆除行为，且东城城管执法局亦予以否认，故对华廷儒所提要求确认东城城管执法局实施的涉案拆除行为违法的请求，依法应予驳回。综上，一审判决确认永外街道办于2019年7月2日拆除华廷儒所建某路北里×号建筑物的行为违法，并驳回华廷儒的其他诉讼请求正确，本院应予维持。华廷儒的上诉请求无事实根据及法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。一审案件受理费50元，由北京市东城区人民政府永定门外街道办事处负担（于本判决生效后7日内交纳）；二审案件受理费50元，由华廷儒负担（已交纳）。本判决为终审判决。审判长 陈 丹审判员 金 丽审判员 刘明研二〇二一年三月二十二日书记员 蒋园园书记员 高 元