江西省吉安市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）赣08行终28号上诉人（原审被告）泰和县自然资源局。住所地：泰和县白凤大道。统一社会信用代码：11361026014832422Y。法定代表人邓新华，该局局长。出庭负责人黄衡浪，男，该局党组成员，执法大队大队长，分管领导。委托诉讼代理人陈健，男，该局干部。委托诉讼代理人陈文艺，江西西昌律师事务所律师。被上诉人（原审原告）张学侃，男，1956年5月8日出生，汉族，住泰和县。委托诉讼代理人方文，北京市京师律师事务所律师。委托诉讼代理人郑英波，北京市京师律师事务所律师。上诉人泰和县自然资源局因张学侃诉其土地行政处罚一案，不服吉安市青原区人民法院（2020）赣0803行初188号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，本案现已审理终结。一审经审理查明，2003年，张学侃在未经规划许可的情况下在泰和县国安路西侧（螺湖果园附近）建造了两层住房及附属建筑。2020年7月13日，泰和县自然资源局因认为张学侃未经批准擅自在占地建房及附属建筑，其行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，对该案予以立案。同年7月14日，泰和县自然资源局至张学侃房屋处进行现场检查，拍摄了现场照片，制作了现场检查笔录并向张学侃发出《接受调查通知书》，通知其在2020年7月17日前携带房屋规划建设相关材料至泰和县自然资源局处接受调查。同年7月16日，泰和县自然资源局向张学侃作出《行政处罚告知及听证告知书》，告知“你自2004年5月至2013年4月，在未取得建设工程规划许可手续的情况下，擅自在占地建房及附属建筑。经实地勘测，所建房屋（两层主房占地面积约80㎡）及附属建筑（占地面积约260㎡），占地总面积约340㎡。该行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，属未批先建违法建设行为。依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条及《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，拟作出责令当事人限期自行拆除非法建设的主房（两层）及附属建筑。”并告知其享有陈述权、申辩权及申请听证的权利。同年7月18日，张学侃申请举行听证。同年7月30日，泰和县自然资源局举行了听证，张学侃参加了听证。同年8月3日，泰和县自然资源局作出了案涉行政处罚决定。因不服该决定，张学侃向法院提起行政诉讼。另查明，案涉房屋系张学侃建成房屋后居住至今的唯一住房。2019年12月12日，泰和县人民政府发布关于文沿路南侧、国安路西侧用地项目房屋征收告知书，告知该府已决定对文沿路南侧、国安路西侧项目用地红线范围内及周边的房屋实施征收，案涉房屋位于征收范围内。一审法院认为，依照《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”之规定，泰和县自然资源局就辖区内未取得建设工程规划许可证进行建设的行为具有行政执法权。关于张学侃的诉请能否得到支持的问题。张学侃在未取得建设工程规划许可证的情况下建设了案涉房屋，违反了上述城乡规划法第六十四条的规定，理应按照该条的规定进行处罚，但根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第六项规定，行政行为明显不当的，人民法院判决撤销或者部分撤销，故人民法院在审理行政诉讼案件时，除对被诉的行政行为进行合法性审查外，还应对行政行为裁量是否明显不当进行审查。案涉房屋系张学侃的唯一住房，如果泰和县自然资源局在确认涉案房屋为违法建筑后直接作出限期拆除决定并最终履行，可能造成张学侃较大数额的财产损失，还有可能影响到其正常生产生活；另外，案涉房屋已经被列入了征收范围，泰和县自然资源局直接作出限期拆除决定使张学侃无法获得征收补偿，会对张学侃的权益造成过度损害，案涉行政处罚决定过于严厉，有违行政合理性的原则，明显不当，应当予以撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第六项的规定，判决撤销泰和县自然资源局于2020年8月3日作出的泰自然资决字〔2020〕26号《行政处罚决定书》。泰和县自然资源局不服，向本院提起上诉，请求：撤销上述判决并改判驳回张学侃的诉讼请求；一、二审案件受理费由张学侃负担。理由如下：1.张学侃的涉案房屋系未经审批所建，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，属于违法建筑，依法应当予以拆除，泰和县自然局作为职能部门对张学侃作出涉案行政处罚，事实清楚，适用法律正确。2.一审判决认为涉案房屋系张学侃的唯一住房，若拆除将影响其正常生活且无法获得征收补偿，因而认定泰和县自然资源局作出的涉案行政处罚决定有违合理性原则，应予撤销。一审法院该认定明显错误。考虑到涉案房屋系张学侃的唯一住房，泰和县自然资源局在作出处罚决定前多次会同泰和县房屋征收安置管理办公室与张学侃协商处理方案，并告知张学侃可以根据泰府办字〔2020〕79号《关于印发的通知》在签订征收协议获得规定数额的货币补偿及补助，并可以提供保障性住房解决其住房问题。但因张学侃漫天要价，提出不合理要求，未能签订协议。若一味满足张学侃的不合理要求，必然会导致正常的征收工作无法正常进行。被上诉人张学侃答辩称，1.泰和县自然资源局作出的行政处罚决定书程序违法，应当予以撤销。2.涉案的行政处罚决定违背了合理性原则。涉案房屋的建设具有一定的历史原因，不应当予以拆除，该房屋也是张学侃的唯一住房，若拆除必将对张学侃一户的正常生活造成影响；且涉案房屋在征收范围内，2019年12月12日，泰和县人民政府作出泰征告字〔2019〕12号《关于文沿路南侧、国安路西侧用地项目房屋征收告知书》，涉案房屋位于该告知书所附房屋征收红线图范围内，泰和县自然资源局在2020年8月3日再作出涉案处罚决定不具有合理性。请求二审法院驳回上诉，维持原判。二审期间，针对一审法院判决，上诉人泰和县自然局向本院提交了以下证据：1.泰和县人民政府2020年6月10日发出的泰府办字〔2020〕79号《关于印发的通知》及2021年1月15日作出的泰府字〔2021〕4号《关于文沿路南侧、国安路西侧用地项目果业租赁地上房屋征收决定书》复印件各一份；2.张学侃房屋拆迁问题协调会会议记录复印件一份；3.2020年11月4日泰和县房屋征收安置管理办公室出具的《关于张学侃户房屋征收情况的说明》复印件一份。以上证据拟证明，根据涉案房屋征收与补偿安置实施方案规定，违法建筑一律不予补偿，泰和县政府考虑到张学侃房屋系唯一住房通过召开协调会拟解决其住房问题，且泰和县房屋征收安置管理办公室也同意对张学侃户予以货币补偿，从而证明一审认定行政处罚决定不合理有误。张学侃质证认为,该三组证据系泰和县自然资源局二审期间提交且不具有法定延期举证的情形，不属于新证据，不得作为本案的定案依据；且泰府字〔2021〕4号《关于文沿路南侧、国安路西侧用地项目果业租赁地上房屋征收决定书》、张学侃房屋拆迁问题协调会会议记录及《关于张学侃户房屋征收情况的说明》均形成于涉案行政处罚决定书之后，恰能证明一审法院认定事实清楚，审理程序合法、法律适用准确；该三组证据只能证明征收开始后征收方对张学侃房屋的补偿问题开展了相关工作，并不能证明泰和县自然资源局作出的行政处罚决定合法。本院对泰和县自然资源局二审期间提交的该三组证据真实性予以确认。二审经审理查明，涉案果园原为泰和县文田乡人民政府林果场，该林果场于1993年3月7日与泰和县苑前乡玉田村委会五村民小组村民张新华签订果园承包合同，承包期限自1993年1月1日至2033年1月1日止。1994年10月，张新华将其承包的前述果园转包给张**华（即张学侃），张学侃经营至今。涉案房屋系张学侃在其承包经营果园范围内所建，其中主房（两层）用于居住，附属建筑三间用于储藏。该果园所占土地在2001年被征收为国有土地，经泰和县人民政府同意，该地块进行了确权登记发证，土地使用权人为泰和县糖厂，后因债权债务关系，经泰和县人民法院（2001）泰执字第248号民事裁定，该宗国有土地的使用权人变更登记为中国工商银行吉安市京庐支行并颁发了泰国用（2001）字第584号《国有土地使用证》。2020年6月10日，泰和县人民政府办公室发布泰府办字〔2020〕79号《关于印发的通知》，其中规定：“五、征收期限：房屋征收协议签订及搬迁交付拆除期限另定。六、征收步骤：……（二）征收补偿调查和确认……2.征收房屋土地、建筑面积认定：……（3）对属2016年3月15日以前在租赁地上未经批准建设的建（构）筑物，若被征收人在规定期限内签订征收协议并交付拆除的，均按规定给予货币补偿和补助；对未在规定时间内签约并腾房交付拆除的以及在2016年3月16日以后未经批准建设的建（构）筑物，一律认定为违法建筑不予补偿补助。……七、安置办法：1.果业租赁地上房屋征收全部实行货币补偿，不作其他安置。2.对2016年3月15日前未经批准的建（构）筑物，若被征收人在规定时间内签约腾房的，对被征收房屋及附属建筑按重置成新价进行货币补偿；若被征收人未在规定时间内签约腾房的，以及2016年3月16日后未经批准建设的建（构）筑物，一律视为违法建筑不予补偿，并由相关部门依法予以强制拆除。”2021年1月15日，泰和县人民政府作出泰府字〔2021〕4号《关于文沿路南侧、国安路西侧用地项目果业租赁地上房屋征收决定书》，其中规定：“征收实施时间：（1）签约期限：2021年1月15日起至2021年3月15日止；（2）交付拆除期限：2021年3月31日止。”以上事实有张学侃一审期间提交的1993年3月7日泰和县文田乡人民政府林果场与张新华签订的《果园承包合同》、张新华1994年10月10日向泰和县公证处和文田乡林果场提交的终止合同申请、泰和县自然资源局2020年7月27日向张学侃作出的《关于张学侃先生申请政府信息公开的答复》、泰国用（2001）字第584号国有土地使用证，泰和县自然资源局向一审法院提交的《关于张学侃未经批准擅自在占地建房及附属建筑的调查报告》及二审期间向本院提交的证据予以证实，并经双方质证，本院依法予以确认。二审查明的其他事实与一审认定的一致，本院予以确认。本院认为，涉案建筑物系张学侃承包的果园范围内唯一一处建筑物，系张学侃承包果园后所建，可视为其看护果园及存放农资的农业设施。根据自然资规〔2019〕4号《自然资源部农业农村部关于设施农业用地管理有关问题的通知》规定，设施农业用地直接用于或者服务于农业生产，其性质不同于农业建设项目用地，按农用地管理，相关建设无需向规划部门申请颁发建设用地规划许可证，也不用办理建设工程规划许可证。因此，泰和县自然资源局认定“张学侃建设涉案房屋违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，属于未批先建违法建设行为”，属事实认定有误。泰和县自然资源局据此依照《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条和《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，于2020年8月3日作出泰自然资决字[2020]26号行政处罚决定书亦有误，依法应予撤销，一审判决撤销泰该行政处罚决定书并无不当。泰和县自然资源局的上诉理由不能成立，其上诉请求不予支持。泰和县人民政府2019年12月12日发布泰征告字〔2019〕12号《关于文沿路南侧、国安路西侧用地项目房屋征收告知书》，张学侃涉案房屋位于该项目房屋征收范围内。对张学侃涉案房屋的处置，应按照泰和县人民政府办公室2020年6月10日发布的泰府办字〔2020〕79号《关于印发的通知》有关规定进行。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人泰和县自然资源局负担。本判决为终审判决。审判长 吴 山审判员 颜 莉审判员 罗英秀二〇二一年三月二十二日书记员 伍义华