陕 西 省 高 级 人 民 法 院 行 政 判 决 书                                 （2021）陕行终65号 上诉人（原审原告）：王月娥，女，汉族。委托诉讼代理人：徐晓倩，北京市京师律师事务所律师。上诉人（原审被告）：西安市长安区人民政府。住所地：陕西省西安市长安区。 法定代表人：李娴，该区区长。出庭负责人：崔建明，该区副区长。委托诉讼代理人：左楠，西安市长安区司法局工作人员。委托诉讼代理人：陈峰，泰和泰（西安）律师事务所律师。上诉人王月娥诉上诉人西安市长安区人民政府(以下简称长安区政府）征收房屋一案，双方当事人均不服西安铁路运输中级法院（2020）陕71行初198号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人王月娥、上诉人长安区政府的出庭负责人崔建明及委托诉讼代理人左楠、陈峰到庭参加诉讼。王月娥的委托诉讼代理人徐晓倩因疫情防控在线开庭。本案现已审理终结。原审法院查明：王月娥系西安市长安区XX街XX村村民.2018年5月31日，西安市长安区韦曲街道北里王村村民委员会向秦宇派出所出具《证明》，内容为“兹有王月娥，在我村有老宅基地一院，并有建房，因宅基地批书丢失，特此证明。”2018年4月9日，经西安市长安区XX街道XX村人民调解委员会调解，王月娥与其子张杨签订《分家协议》，约定以老宅基地方向为东西方向，共分为东西两段，东边归王月娥和女儿所有，西边归儿子张杨和白洁所有，中间通道共同使用。2018年2月13日，西安市城中村改造办公室作出市城改发[2018]37号《关于航天基地北里王村集体土地上棚户区改造方案的批复》，原则同意北里王村实施改造：一、项目位置：北里王村位于航天产业基地内，东临雁塔南路、南临南里王村界，西至雁塔区XX村，北邻西安市公安局看守所。二、改造工作内容：项目改造实施主体为西安国家民用航天产业基地城中村改造办公室，项目投资主体为西安海兴置业有限责任公司。项目改造用地范围和建设规模：根据市城市规划设计研究院控制性详细规划（[2018]013号），项目规划净用地505.05亩，（以上数据以规划部门审批文件和实际测量成果表为准）。2019年12月，XX城XX村XX室XX村XX户区改造项目社会稳定风险进行了评估，并委托第三方陕西万科项目管理咨询有限公司编制了《XX基地XX村XX户区改造项目社会稳定风险评估报告》，评估报告指出涉案项目落实风险防范措施后的社会稳定风险等级为低风险，可实施房屋征收。2018年11月28日，长安区政府作出长政发 [2018]59号《房屋征收决定》（以下简称59号《房屋征收决定》），内容为：“因航天基地发展和棚户区改造项目建设需要，根据《西安市棚户区改造管理办法》的有关规定，长安区人民政府决定对XX街道XX村棚户区改造项目涉及的集体土地上房屋予以征收。一、征收项目：XX街道XX村改造项目。二、征收范围：神舟一路以东，雁塔南路以西，航天北路以南，航天大道以北。具体范围以规划范围及测量成果为准。三、征收组织部门：西安国家民用航天产业基地管委会。四、征收实施单位：西安国家民用航天产业基地城中村改造办公室。”2018年11月28日，长安区政府、西安国家民用航天产业基地管理委员会作出长政告字[2018]13号《通告》，该通告第一条明确了北里王村房屋征收范围，第二条明确了北里王村房屋征收工作的主体责任人、具体负责单位，并明确对房屋征收范围内的被征收人进行妥善补偿安置，具体实施以批准的房屋征收方案为准。第三条明确被征收人在规定的期限内签订房屋征收补偿协议，搬离拆迁现场。另查明，王月娥、张杨签订分家协议涉及的房屋在长政发[2018]59号《房屋征收决定》确定的征收范围以内。涉案项目土地为集体所有，长安区政府未提交证据证明涉案土地经审批征收为国有。原审法院认为：本案王月娥的诉讼请求是要求确认长安区XX号《房屋征收决定》无效。关于无效行政行为，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十九条规定：有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：(一)行政行为实施主体不具有行政主体资格；(二)减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；(三)行政行为的内容客观上不可能实施；(四)其他重大且明显违法的情形。即无效行政行为的判断标准为行政行为是否符合“重大且明显违法”的情形，故本案的审查重点是：长安区XX号《房屋征收决定》是否具有“重大且明显违法”的情形。本案结合上述法律和司法解释的规定，对长安区XX号《房屋征收决定》是否具有无效情形进行评判。首先，“行政行为实施主体不具有行政主体资格”指的是作出行政行为的主体不具有行政主体资格，并非指行政行为的作出主体不具有相应行政职权。本案中，长安区政府作为地方人民政府，具有行政主体资格。王月娥认为长安区政府无权对集体土地上的房屋进行征收，是对“超越职权”与“行政行为实施主体不具有行政主体资格”的混淆，对原告王月娥的该项主张不予支持。其次，“行政行为没有法律规范依据”，是指行政主体作出行政行为时没有法律、法规、规章等规范性文件的依据。本案涉及集体土地上房屋征收，在国家法律没有明确规定的情况下，长安区政府依据《西安市棚户区改造管理办法》和西安市城中村改造办公室市城改发[2018]37号《关于航天基地北里王村集体土地上棚户区改造方案的批复》，作出被诉房屋征收决定，并无不当。第三，“行政行为的内容客观上不可能实施”，本案被诉房屋征收决定也不存在客观上不可能实施的情形。综上，被诉房屋征收决定不存在法律和司法解释规定的“重大且明显违法”的情形，不属于无效情形。王月娥要求确认涉案房屋征收决定无效的主要理由是认为涉案房屋征收决定范围内的土地为集体土地，长安区政府无权对集体土地上的房屋进行征收。根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，县级以上地方人民政府具有组织实施征收集体土地上房屋的法定职权，因此，王月娥认为长安区政府无权对集体土地上的房屋组织实施征收的理由不能成立，不予支持。王月娥要求确认被诉房屋征收决定无效的诉讼请求不能成立，不予支持。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条第二款“公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。”的规定，原审法院向王月娥释明本案被诉房屋征收决定不属于无效情形，建议其变更诉讼请求，王月娥变更诉讼请求为请求撤销长安区政府作出的长政发 [2018]59号《房屋征收决定》。本案被诉房屋征收决定的作出时间是2018年11月28日，对被诉房屋征收决定的合法性审查应当适用当时有效的《中华人民共和国土地管理法》（以下简称2004年《土地管理法》）的规定。根据2004年《土地管理法》第四十三条的规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”该法第四十五条第一款、第二款的规定：“征收下列土地的，由国务院批准：（一）永久基本农田；（二）永久基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；（三）其他土地超过七十公顷的。征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。”本案中，王月娥的房屋所在土地为集体土地，长安区政府并未提交证据证明涉案房屋所在集体土地已被批准征收为国有。故长安区政府在涉案房屋所在土地仍为集体土地的情形下，作出涉案被诉房屋征收决定，违反法定程序，依法应予撤销。但考虑到涉案被诉房屋征收决定所涉城中村改造项目已经西安市城中村改造办公室批准，且房屋征收决定涉及被征收户人数众多，部分被征收人已经签约搬离，被诉房屋征收决定所涉土地上的部分房屋已被拆除，撤销被诉房屋征收决定将会给国家利益和社会公共利益造成重大损害，故根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项的规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：(一)行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的”，对涉案被诉房屋征收决定应依法确认违法，同时，应责令长安区政府及时采取补救措施，完善对涉案土地性质的报批转变手续。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项、第七十六条之规定，原审法院判决：一、确认被告西安市长安区人民政府作出的长政发 [2018]59号《关于XX街道XX村棚户区改造项目范围内房屋征收的决定》违法。二、责令被告西安市长安区人民政府对其作出的长政发 [2018]59号《关于XX街道XX村棚户区改造项目范围内房屋征收的决定》中涉及到的土地性质的依法报批转变等采取补救措施。案件受理费50元，由被告西安市长安区人民政府负担。上诉人王月娥上诉暨答辩称：（一）被诉征收行为实质上是征收集体土地，长安区政府没有批准征收集体土地的法律依据，显属严重越权，应当认定为无效。（二）王月娥在一审中所主张的长安区政府无权直接以征收决定的方式征收集体土地及地上房屋，而是应当在经批准程序之后再组织实施。（三）根据《土地管理法》相关规定，征收集体土地只能由省级人民政府或国务院批准征地。《西安市棚户区改造管理办法》第六条第一款指的是长安区政府组织实施棚改工作，而不是指其可以批准征收土地。（四）长安区政府没有提交“四规划一计划”相关证据，也没有按照590号令规定的法定程序作出征收决定，所称的95%的村民同意改造也没有相应的证据支撑，提出的风险评估真实性存疑，作出的涉案房屋征收决定不符合法定程序。（五）长安区政府所谓的被诉行政行为被确认违法有损公共利益和国家利益的说法无非是借此之名裹挟法院。（六）虽然征收决定是整个房屋征收拆迁过程中的一个环节，但其本身对权利人产生了实际影响。请求撤销一审判决，撤销59号《房屋征收决定》。长安区政府上诉暨答辩称，（一）王月娥关于确认59号《房屋征收决定》无效的诉讼请求在一审中已经变更为撤销59号《房屋征收决定》，王月娥再主张59号《房屋征收决定》无效没有事实和法律依据。（二）长安区XX号《房屋征收决定》符合法律规定，不应确认违法。1.根据《西安市棚户区改造管理办法》第六条第一款：“区人民政府负责本辖区内棚户区改造工作”之规定，长安区XX号《房屋征收决定》的法定职权。2.长安区政府在涉案项目启动前，作出了改造项目的实施方案，并进行了民意调查，听取被改造村组村民的意见，95%的村民同意改造，同时委托第三方机构进行风险评估，评估意见为低风险，长安区政府作出被诉征收决定符合法定程序。（三）根据西安市XX村XX城改发[2018]37号《关于航天基地北里王村集体土地上棚户区改造方案的批复》，北里王村集体土地棚户区改造项目已列入西安市城中村改造项目，目前，区域内大部分被征收人已签订了征收补偿安置协议，所涉地块的部分房屋已被拆除，如果确认被诉行政行为违法，将给国家和社会公共利益造成重大损失。（四）一审法院作出确认违法的判决有违行政法律规定及原则。1.长安区政府依据《西安市棚户区管理改造管理办法》第三十三条第一款作出59号《房屋征收决定》，符合该条规定。2.行政行为生效后即产生公定力，不因复议或诉讼而停止执行。一审认定被诉征收决定违法依据不足、程序欠缺，不符合行政行为公定力原理。3.人民法院在遇到不同利益冲突时，应进行利益平衡。涉案项目改造中，提出异议的只是个别村民。如果确认被诉行政行为违法，导致整个项目推动延缓，直接损害该村其他村民利益。请求撤销一审判决，驳回王月娥的诉讼请求。本院经审理查明：在一审庭审中，长安区政府认可2018年11月28日作出涉案59号《房屋征收决定》，涉案项目于2019年11月26日实施，59号《房屋征收决定》在2019年11月26日公布。二审中，王月娥认可59号《房屋征收决定》于2019年11月26日在村里张贴并知道该征收决定。经一审法院释明，王月娥将其诉讼请求变更为撤销59号《房屋征收决定》。其余事实与一审一致，本院予以确认。本院认为：本案的争议焦点一：王月娥主体资格及起诉期限问题。经审查，王月娥系西安市长安区XX街XX村村民，其房屋在59号《房屋征收决定》确定的范围内，对此，双方均不持异议，因此王月娥具有原告主体资格。2019年11月26日，长安区XX号《房屋征收决定》，该决定未告知起诉期限，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”之规定，王月娥于2020年5月起诉，并未超过一年的起诉期限。本案的争议焦点二：长安区XX号《房屋征收决定》是否合法？根据作出《房屋征收决定》时有效的2004年《土地管理法》第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”长安区政府在作出59号《房屋征收决定》时并未提供涉案土地已经被征收为国有土地的证据，作出的59号《房屋征收决定》违反法定程序，应予撤销。但《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：(一)行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的”，本案中，考虑到房屋征收决定涉及被征收户人数众多，部分被征收人已经签约搬离及部分房屋已被拆除的实际情况，撤销被诉房屋征收决定将会给国家利益和社会公共利益造成重大损害，故依据上述法律规定，原审对59号《房屋征收决定》确认违法，同时责令长安区政府及时采取补救措施，完善对涉案土地性质的报批转变手续，并无不当，王月娥请求撤销59号《房屋征收决定》的上诉理由不能成立。上诉人长安区政府认为其作出征收决定合法的上诉理由亦不能成立。综上，王月娥与长安区政府的上诉理由均不能成立，其上诉请求依法不予支持。一审判决正确，依法应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费预收100元（王月娥已预交50元，长安区人民政府已预交50元），本院收取50元，由上诉人王月娥、上诉人长安区人民政府各负担25元。本判决为终审判决。                              审 判 长   马小莉                         审  判  员      涂道勇                         审  判  员      杨成会                               二O二一年三月九日                   法官助理     王  鑫                              书 记 员   李嘉钰1