广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2021）粤71行终244号上诉人（原审原告）：麦智涛，男。委托代理人：胡志炜、周雅雯，广东金本色律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广州市南沙区黄阁镇人民政府。住所地：广州市南沙区××××××××。法定代表人：林中明，镇长。原审第三人：广州市南沙区黄阁镇东里经济联合社。住所地：广州市南沙区××××××。负责人：麦均荣，社长。委托代理人：黄正道、黄单，广东雄博律师事务所律师。上诉人麦智涛因与被上诉人广州市南沙区黄阁镇人民政府（以下简称黄阁镇政府）、原审第三人广州市南沙区黄阁镇东里经济联合社（以下简称东里经联社）集体经济组织成员资格与福利待遇行政处理决定一案，不服广州铁路运输法院（2020）粤7101行初2131号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，麦智涛，于1991年3月18日出生，出生后入户东里村，其后将户口迁出，于2017年4月19日将户口迁回东里村，户口性质为居民户口家庭户。2019年11月13日，麦智涛向黄阁镇政府提交行政申请书，请求确认麦智涛的东里经联社的组织成员（股东）资格，依法享有组织成员同等福利待遇股份固化的股权，向其发放股权证及从2017年10月1日至今的股份分红等组织成员的福利待遇。黄阁镇政府经调查后，于2020年1月10日作出南黄府行决〔2019〕33号行政处理决定书，认为根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第三款的规定，认定麦智涛是否具备东里经联社的集体经济组织成员资格和股东资格，应以东里经联社的民主表决结果为准。东里经联社于2017年4月20日实施的《广州市南沙区××××××集体组织和集体经济组织成员资格管理办法》（以下简称《成员资格管理办法》）以及于2017年10月1日实施的《广州市南沙区黄阁镇东里股份合作经济联合社股东及股权管理办法》（以下简称《股东及股权管理办法》）均经东里经联社民主表决程序通过，符合《广东省农村集体经济组织管理规定》第九条、第十条规定的表决程序，具有法律效力。由于麦智涛在成员资格界定日（即2017年2月28日）时户口仍在广州市南沙区××××××委，2017年4月19日才将户口迁入广州市南沙区××××××，故麦智涛的情形不符合《成员资格管理办法》第一条第一款规定的东里村组织成员的认定条件。其次，麦智涛也不属于《成员资格管理办法》第二条规定的“视为本村组织成员”的人员。因此，根据《成员资格管理办法》第三条第（九）项的规定，麦智涛不认定为东里村的集体经济组织成员。由于麦智涛不具备《成员资格管理办法》规定的成员资格，根据《股东及股权管理办法》第五条之规定，麦智涛也不属于东里经联社的股东，东里经联社对麦智涛的组织成员（股东）资格不予确认，并无不当。麦智涛主张享有组织成员同等福利待遇股份固化的股权以及向其发放股权证的诉求，缺乏事实和法律依据，黄阁镇政府不予支持。根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条的规定，东里经联社享有经济活动的独立自主权，而组织成员的福利待遇分配属于其经济自主权的具体体现。麦智涛主张与东里经联社组织成员享有同等福利待遇分配的前提是其为东里经联社的集体经济组织成员，鉴于麦智涛的集体经济组织成员资格以及股东资格均未得到确认，故麦智涛并不具备享受东里经联社组织成员福利待遇的资格。因此，麦智涛主张东里经联社向其发放从2017年10月1日至今的股份分红等组织成员的福利待遇的诉求，缺乏事实和法律依据，黄阁镇政府不予支持，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条的规定，决定驳回麦智涛的全部处理请求。该行政处理决定书分别于2020年1月11日、1月14日送达麦智涛和东里经联社。麦智涛不服，于2020年3月30日向广州市南沙区人民政府申请行政复议。广州市南沙区人民政府于2020年4月1日作出穗南府复决〔2020〕34号行政复议不予受理决定书，根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款的规定，决定不予受理麦智涛的行政复议申请。麦智涛不服黄阁镇政府作出的行政处理决定书，诉至原审法院。另查明：2017年4月19日，黄阁东里村成员会议表决通过《成员资格管理办法》。其中第一条规定：“本村组织成员认定：截止2017年2月28日24时，户籍在本村，履行法律法规和组织章程规定义务，且享受村集体福利分配的人员为本村组织成员……”第三条规定：“关于加入本村组织成员资格的认定：……（九）除本办法规定的情形以外，在2017年3月1日起户籍迁入本村的人员（包括其他回迁、随迁、投亲靠友等），不认定为本村组织成员。”同时，黄阁东里村成员会议表决通过《股东及股权管理办法》（2017年8月31日起施行）。其中第四条规定：“股东资格界定日的截止时间为2017年9月30日24时。”第五条规定：“截至股东资格界定日，除本办法另有规定外，具备《成员资格管理办法》规定的成员资格的，系本社股东。”原审法院认为，《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条规定：“乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：……（三）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利……”因此，黄阁镇政府有权对麦智涛提出的村民福利待遇申请作出行政处理决定。《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条规定：“原人民公社、生产大队、生产队的成员，户口保留在农村集体经济组织所在地，履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，集体经济组织成员所生的子女，户口在集体经济组织所在地，并履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，户口迁入、迁出集体经济组织所在地的公民，按照组织章程规定，经社委会或者理事会审查和成员大会表决确定其成员资格；法律、法规、规章和县级以上人民政府另有规定的，从其规定。农村集体经济组织成员户口注销的，其成员资格随之取消；法律、法规、规章和组织章程另有规定的，从其规定。”根据上述规定，具有集体经济组织成员资格的前提是农村户口。本案中，麦智涛于2017年4月19日从广州市南沙区××××××委回迁户口至东里村，户口性质为居民户口家庭户，不符合上述规定。集体经济组织成员资格是享受村民福利待遇的前提，鉴于麦智涛并不具备东里村集体经济组织成员资格和股东资格，其并不具备享受东里村福利待遇的资格，故黄阁镇政府作出南黄府行决〔2019〕33号行政处理决定书决定驳回麦智涛的全部处理请求，认定事实清楚，适用法律正确，予以支持。麦智涛主张户口所在地址未发生迁移，应具备东里经联社的集体经济组织成员资格。因麦智涛的户口性质已转变为居民户口，故麦智涛该主张，不予支持。麦智涛主张黄阁镇政府未将《成员资格管理办法》和《股东及股权管理办法》送达麦智涛，且部分条款并不对麦智涛产生法律效力，不应作为行政处理决定的依据。东里经联社经成员会议表决通过的《成员资格管理办法》和《股东及股权管理办法》，并根据《成员资格管理办法》第三条第（九）项和《股东及股权管理办法》第五条的规定，认为麦智涛不具备东里经联社的集体经济组织成员资格和股东资格，依据当时施行的《中华人民共和国村民委员会组织法》（2010年修订）第二十七条第一款规定：“村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。”《广东省农村集体经济组织管理规定》第八条规定：“农村集体经济组织章程应当符合法律、法规、规章的规定。农村集体经济组织章程由本组织成员大会表决通过。组织章程应当载明下列事项：……（四）成员资格及其权利、义务……”东里经联社对东里村集体经济组织成员资格和股东资格进行界定，属于东里经联社的自治范围，并未违反相关法律规定，故麦智涛该主张，不予支持。综上，麦智涛请求撤销黄阁镇政府于2020年1月10日作出的南黄府行决〔2019〕33号行政处理决定书并由黄阁镇政府重新作出处理决定，理由不成立，不予支持。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回麦智涛的诉讼请求。上诉人麦智涛不服原审判决，上诉称：1.原审法院认定事实不清，适用法律错误，本案应适用《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第二款的规定，依法认定上诉人具备原审第三人的股东成员资格。首先，纵观《广东省农村集体经济组织管理规定》的整编内容，均没有明确规定集体经济组织成员资格的认定前提是农村户口，这是原审法院作出没有法律依据的扩大解释，明显违背规定的立法原意。根据《广州市关于推进城乡户籍制度改革的实施意见》（穗办〔2009〕18号）的规定，自2010年起广州市已经逐步取消农业和非农业户口划分，统一登记为广州市×民户口，形成一元化户籍制度改革的总体框架，“非农业家庭户口”或“农业家庭户口”统一转换成“居民户口家庭户”，故2010年起广州市×××××××口，且上诉人的父母的户口性质是“居民户口家庭户”，但也属于东里经联社的股东，而上诉人向东里经联社申请认定股东成员资格时户口已在东里经联社处，且户口性质已变更为居民户口家庭户，原审法院以具有集体经济组织成员资格的前提是农村户口为由驳回上诉人的诉讼请求没有任何事实和法律依据。其次，确定农村集体经济组织成员身份的审查标准是“户口加义务”的原则，上诉人的父母均是东里经联社的集体经济组织成员，上诉人作为该组织成员的婚生子女，自出生至今一直在东里经联社生活居住，户籍所在地没有变更并接受东里经联社管理，履行该社的各项义务，故上诉人是否具有东里经联社的股东成员资格应依据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第二款的规定来认定。2.《成员资格管理办法》和《股东及股权管理办法》不对上诉人产生法律效力，不应作为作出行政处理决定的依据。首先，一审庭审时东里经联社没有提供《成员资格管理办法》和《股东及股权管理办法》的原件，上诉人对该证据的三性不予认可。其次，根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第八、第九条的规定，《成员资格管理办法》和《股东及股权管理办法》的内容涉及村民的切身利益，应依法进行讨论、表决、公示等法律程序，而东里经联社提供的只是复印件，无法真实反映表决的经过和相关数据的真实有效性，也没有成员代表人员表决通过确认的签名表附注及依法公示，不具备法律效力。此外，《成员资格管理办法》表决的时间是2017年4月19日，2017年4月20日通过实施，明显缺少了公示的法定程序，其效力存在瑕疵，且上诉人已在该文件表决及实施前已入户东里经联社，该文件的溯及力应不及于上诉人。另，《成员资格管理办法》的签署日期为2017年4月9日，除非被上诉人有证据证实，否则对于2017年3月1日后、该办法实施前已迁入的人员应取得原审第三人的股东成员资格，然后该办法的内容已经明显严重剥夺了作为原审第三人的部分村民的应有权益。根据《股东及股权管理办法》第四条，股东资格界定日截止时间为2017年9月30日24时，而在此前上诉人已入户原审第三人处，上诉人应当已依法获得股东成员资格。综上，上诉人请求：1.撤销原审判决，改判支持上诉人的全部诉讼请求；2.判令被上诉人承担本案一、二审诉讼费用。被上诉人黄阁镇政府二审答辩意见与原审基本一致，认为原审判决认定事实清楚，证据确凿，适用法律依据正确，上诉人提出的上诉理由于法无据，请求二审驳回上诉，维持原判。原审第三人东里经联社二审陈述意见称，根据《成员资格管理办法》《股东及股权管理办法》的规定，上诉人非东里村集体经济组织成员，亦不属于东里村的股东，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审予以维持。经二审审查，原审判决查明的事实清楚且有相应的证据证明，本院予以确认。本院认为,《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第一款规定：“原人民公社、生产大队、生产队的成员，户口保留在农村集体经济组织所在地，履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。”第四款规定：“农村集体经济组织成员户口注销的，其成员资格随之取消；法律、法规、规章和组织章程另有规定的，从其规定。”据此，确定农村集体经济组织成员身份的审查标准是“户口加义务”的原则。历史上我国户籍政策有农业户口和居民户口之分，居民户口人员在就业、教育、社会保障等各方面享受国家财政补贴待遇，而农业户口人员则只能以集体经济组织为单位，依靠土地劳作，自己统筹解决生产、生活等各方面问题，并不享受国家财政给予城市居民的各方面补贴待遇。因此，能享有集体收益分配权的集体经济组织成员的前提应是有农业户口的农村自然人，而不是拥有居民户口的城市居民。虽然户籍登记制度改革取消农业户口、非农业户口的表述差异，统一登记为居民户口，但农村居民与城镇居民的实质性区别并不因户籍登记改革而消失。本案中，上诉人出生后入户东里村，属于农业户口，后因征地农转居将户口迁出转为居民户口，在东里村实行户籍一元化后，其又于2017年4月19日将户口从广州市南沙区××××××委回迁至东里村。据此可知，上诉人在原审第三人实施户籍一元化（集体农转居）之前户口就已是非农业户口/城镇户口，已经享有国家基于其城市居民户口所给予的相应保障和待遇，不属于必须依靠集体经济组织的土地产出取得生存、生活保障的情形，不具有农村集体经济组织成员资格。在原审第三人援引《成员资格管理办法》《股东及股权管理办法》的相关规定、不认可上诉人具有其集体经济组织成员资格和股东资格的情况下，被上诉人经审查后作出被诉《行政处理决定书》，驳回上诉人的处理请求，具有事实根据与法律依据。就上诉人所提原审第三人在原审庭审中未提交《成员资格管理办法》《股东及股权管理办法》的原件、两份文件未经法定公示程序以及部分条款对上诉人不产生法律效力等主张。经审查，涉案《成员资格管理办法》《股东及股权管理办法》系经原审第三人依程序进行提议、商议、审议、召开成员会议民主表决并将表决结果公示而产生，属于原审第三人行使村民自治权利范围，其相关内容不违反法律强制性规定，应为合法有效。原审第三人不予认可上诉人成员资格这一事实明确。因此，上诉人的相关主张缺乏事实和法律依据，本院不予采纳。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律及处理均正确，应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元由上诉人麦智涛负担。本判决为终审判决。审 判 长  朱 琳审 判 员  闵天挺审 判 员  王 荣二〇二一年三月二十五日法官助理  农倩倩书 记 员  罗子晴