济南铁路运输中级法院 行 政 裁 定 书 （2021）鲁71行终180号 上诉人（原审原告）韩霞，女，1975年4月13日出生，住山东省青岛市黄岛区。 委托诉讼代理人傅增强，北京京平律师事务所律师。 委托诉讼代理人邢芳，北京京平律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）青岛市黄岛区综合行政执法局，住所地青岛市黄岛区双珠路2117号。 法定代表人肖政，局长。 委托诉讼代理人于臻，山东光浩律师事务所律师 被上诉人（原审被告）青岛市黄岛区隐珠街道办事处，住所地青岛市黄岛区月牙河路87号。 法定代表人王全芳，主任。 委托诉讼代理人薛慧丽，山东首辰律师事务所律师。 委托诉讼代理人丁超，山东首辰律师事务所律师。 原审第三人青岛市黄岛区隐珠街道办事处大荒庄村民委员会，住所地山东省青岛市黄岛区隐珠街道办事处大荒庄村。 法定代表人冯学存，村主任。 委托诉讼代理人王锡春，山东晨鸿律师事务所律师。 上诉人韩霞因诉被上诉人青岛市黄岛区综合行政执法局（以下简称黄岛区执法局）、青岛市黄岛区隐珠街道办事处（以下简称隐珠街道办）以及第三人青岛市黄岛区隐珠街道办事处大荒庄村民委员会（以下简称大荒庄村委会）强制拆除房屋一案，不服青岛铁路运输法院（2020）鲁7102行初263号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，案涉房屋位于大荒庄村23号，系由韩霞的父亲韩忠臣所建设，2020年1月21日该房屋被部分拆除。韩霞认为隐珠街道办、黄岛区执法局及大荒庄村委会上述拆除行为违法，向黄岛区法院提起行政诉讼。2020年8月26日黄岛区法院作出（2020）鲁0211行初59号《行政裁定书》，认定韩霞不具有原告主体资格，裁定驳回其起诉。2020年5月2日案涉房屋剩余部分被拆除，韩霞认为隐珠街道办、黄岛区执法局及大荒庄村委会拆除案涉房屋剩余部分的行为违法，向原审法院提起诉讼，请求确认2020年5月2日强制拆除行为违法。另查明，2020年3月4日，韩霞的父亲韩忠臣以大荒庄村委会为被告向黄岛区法院提起行政诉讼，称其系案涉房屋的权利人，请求撤销大荒庄村委会于2020年1月11日向其作出的《限期交回土地通知》。黄岛区法院于2020年5月11日做出（2020）鲁0211行初87号《行政裁定书》，裁定驳回了韩忠臣的起诉。韩忠臣对该裁定不服，提起上诉。青岛市中级人民法院于2020年9月27日作出（2020）鲁02行终430号《行政裁定书》，指令原审法院继续审理。 原审法院认为，案涉房屋系由韩霞的父亲韩忠臣建设，韩霞在庭审中主张其系案涉房屋的所有权人并提交了《分家单》《隐珠街道办事处大荒庄村宅基地公示一览表》《大荒社区评估明细表》等证据，隐珠街道办、黄岛区执法局及大荒庄村委会对此均不予认可。韩霞提交的上述证据均不属于法定的权属证据，不足以证明其系案涉房屋的权利人，其未提交合法有效的证据证明与本案的强制拆除行为有利害关系。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款及第四十九条规定，韩霞不是本案适格原告，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定驳回韩霞的起诉。 韩霞不服，向本院提出上诉，请求撤销原审裁定，指令原审法院继续审理。其主要事实和理由为：1.大荒庄23号宅基地系其父亲韩忠臣为韩霞申请，大荒庄村委会知情并予以认可。大荒庄23号房屋系韩霞出资建设，且为韩霞的唯一住房。大荒庄23号宅基地及地上房屋均系韩霞家庭共有财产，韩霞作为家庭成员共同享有宅基地使用权及房屋所有权。2.韩霞提交的《隐珠街道办事处大荒庄村宅基地公示一览表》作出时间为2018年10月24日，明确大荒庄23号现土地使用者为韩霞，并盖有青岛西海岸新区隐珠街道办事处大荒庄村搬迁安置委员会的公章。大荒庄村委会将该表张贴并公示，足以证明韩霞享有大荒庄23号土地使用权，为案涉房屋的实际权利人。韩霞提交的《大荒社区评估明细表》，再次明确韩霞为大荒庄23号房屋产权人，评估及补偿的对象也是韩霞。韩霞提交的证据《分家单》，证明2013年在韩霞父亲韩忠臣的主持下，经家庭成员共同协商并同意，将大荒庄23号房屋归韩霞所有。因韩霞丈夫没有宅基地，案涉房屋为韩霞的唯一住房，韩霞按约定对其分得的房产进行居住管理。《分家单》再次明确韩霞作为案涉房屋的所有权人，有权提起本案行政诉讼，具备原告主体资格。退一步讲，即使被上诉人及一审法院不认可韩霞提供的《分家单》，但因大荒庄23号房屋系家庭共有财产，韩霞作为家庭内部成员之一，同样能够作为大荒庄23号房屋的共同产权人提起行政诉讼。韩霞对该房屋享有合法权益。在未经其同意且未签订补偿协议的情况下，被上诉人实施的强拆行为，不仅侵犯韩霞的人身权益，更是直接侵犯韩霞合法的财产权益，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十二项规定，韩霞有权作为原告提起诉讼。3.原审裁定认定事实错误。针对大荒庄23号房屋，韩霞父亲韩忠臣已经缴纳了费用，但因历史原因没有办理相关的房屋产权证，造成无证房屋非韩霞及家人过错。因房屋未办理产权证明，原审法院明显未考虑到房屋的实际情况，认为韩霞提交的证据均不属于法定的权属证据，仍要求上诉人提交法定的权属证据，过于苛责上诉人。韩霞提交了一系列证据证明其合法享有房屋产权，但原审法院均不予采纳，亦未明确指明不予采纳的理由，就认定了事实。4.不能以韩霞父亲韩忠臣曾作为涉案房屋的权利人提起过行政诉讼，即否认韩霞的原告主体资格。2020年1月11日，大荒庄村委会针对韩忠臣作出《限期交回土地通知》，韩忠臣为《限期交回土地通知》的行政行为相对人，故依法提起行政诉讼，该行为符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定。综上，韩霞为案涉大荒庄23号房屋产权人，具备本案原告主体资格，有权依法针对案涉房屋被违法强制拆除提起行政诉讼。综上，请求依法支持其上诉诉求。 被上诉人黄岛区执法局辩称，一、韩霞提供的证据不足以证明其对大荒庄23号房屋享有合法产权。1.韩霞主张涉案房屋系其父亲韩忠臣代为申请并由韩霞出资建设的主张与事实不符。黄岛区执法局于2020年1月8日对韩忠臣作出的《询问（调查）笔录》中，韩忠臣认可是其建设的房屋，并未主张涉案房屋已通过分家转移给韩霞。并且，韩忠臣曾就大荒庄村委会对涉案房屋作出的《限期交回土地通知》提起行政诉讼，青岛市黄岛区人民法院和青岛市中级人民法院分别作出的一、二审行政裁定，认可了韩忠臣的原告主体资格。通过上述事实可以认定，涉案房屋是由韩霞之父韩忠臣建设，并非由韩霞出资建设。2.涉案宅基地未经过合法审批、涉案房屋并非合法建设，韩霞主张涉案宅基地使用权及地上房屋系家庭共有财产没有事实和法律依据。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条的规定，合法的宅基地使用权应当经过乡镇人民政府的审核批准。另根据《中华人民共和国民法典》第二百三十一条：“因合法建造、拆除房屋等事实行为设立或者消灭物权的，自事实行为成就时发生效力。”的规定，韩霞主张涉案房屋为合法的家庭共有财产的前提应当是涉案房屋经过合法建造。现涉案房屋无宅基地登记档案，亦未经任何审批手续建设，因此，上诉人主张涉案房屋系其家庭共有财产，没有事实和法律依据。3.韩霞提交的《隐珠街道办事处大荒庄村宅基地公示一览表》（以下简称《公示一览表》）《大荒社区评估明细表》以及《分家单》等证据均不属于法定的权属证据，不能够证明上诉人对涉案房屋享有合法产权。《公示一览表》系村民自行向村委会所作的申报，村委会提报后面向社会公示接受社会监督提出异议，期满后村委会再根据公示反馈的信息逐一核实，因村委会没有确权的法定职责，故不产生确权效力。《大荒社区评估明细表》作出时间为《公示一览表》发布的次日即2018年10月25日，系村委会根据申报信息所作出的初步评估，故不具有确权效力。《分家单》系韩忠臣家庭内部的协议，对外不具有公示力，该《分家单》不能产生物权变动的法律效力，且该《分家单》的真实性有待确认。退一步讲，即使该《分家单》内容真实，因涉案房屋没有经过合法审批手续，属于违法建设，韩忠臣的处分属于无效处分，韩霞认为其依法取得所有权的主张不能成立。因此，《公示一览表》《大荒社区评估明细表》以及《分家单》均无法证明韩霞系涉案房屋的所有权人，其作为本案诉讼主体不适格。4.韩霞关于原审法院未对证据材料在裁定书中予以论证，也未说明是否采纳理由的主张，根据最高人民法院《行政诉讼文书样式》对驳回起诉裁定写作规范的说明：“行政裁定书裁定事实、理由部分仅需围绕本案是否符合起诉条件予以写明。”原审裁定围绕上诉人是否具有起诉资格予以写明，符合法律规定，并不违反《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十二条第二款的规定。二、退一步讲，即使上诉人是本案的适格主体，因黄岛区执法局未实施拆除涉案房屋的行为，因此作为本案被诉主体不适格。1.强制拆除行为性质上属于行政强制执行，拆除违法建设并非黄岛区执法局的法定职责。根据《中华人民共和国土地管理法》第八十三条和《山东省人民政府关于青岛西海岸新区（黄岛区）相对集中行政处罚权开展综合行政执法的批复》的规定，黄岛区执法局对于违法建设仅有行政处罚权，但是并无行政强制执行权限。2.黄岛区执法局虽作出了《处罚决定书》，但并未实施拆除原告涉案房屋的行为。黄岛区执法局作出的《处罚决定书》已于2020年4月30日被青岛市黄岛区人民政府作出的青黄政复决字〔2020〕39号《行政复议决定书》撤销，韩霞在原审中主张涉案房屋的拆除时间为2020年5月2日，不能据此认定黄岛区执法局为强制拆除行为的实施主体。通过《询问笔录》等书证不能证明黄岛区执法局的工作人员参与实施了强制拆除行为，更不能因发生了强制拆除行为，就直接推定为黄岛区执法局组织实施了强制拆除行为。综上，原审法院作出驳回韩霞起诉的裁定认定事实清楚，适用法律正确，释法说理充分，韩霞与黄岛区执法局均非本案诉讼的适格主体，韩霞的上诉请求不成立，请求依法驳回韩霞的上诉请求，维持原裁定。 被上诉人隐珠街道办辩称，韩霞不具备本案原告主体资格，无权提起本案之诉。本案中涉案房屋由韩霞父亲韩忠臣在未办理合法手续的情况下建设，且至今韩霞并不持有土地使用权证或者房屋所有权证；在黄岛区执法局对韩忠臣作出的《询问（调查）笔录》中，韩忠臣认可是其建设的房屋，并未主张涉案房屋已通过分家形式转让给韩霞，且韩霞提交的《分家单》中也明确案涉房屋系由韩忠臣夫妇出资建设，与韩霞主张的由其出资建设明显矛盾；此外，韩忠臣已就大荒庄村委会对涉案房屋作出的《限期交回土地通知》提起行政诉讼，法院已作出一、二审行政裁定，认可了韩忠臣的原告主体资格；韩忠臣还是黄岛区综合执法局因案涉房屋作出青黄综法罚字〔2020〕第202000067号《行政处罚决定书》的处罚相对人，其也向黄岛区人民政府提出了行政复议。可见，案涉房屋由韩霞父亲韩忠臣所建并一直由其主张相关权利，韩霞对该房屋至今仍不持有合法权属证明，其提交的《分家单》《公示一览表》《大荒社区评估明细表》均无法证实韩霞与案涉房屋的拆除行为存有利害关系。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条的规定，请求驳回上诉人的上诉请求。 原审第三人大荒庄村委会提交书面意见称，1.韩霞不具备本案的原告主体资格，无权提出本案之诉。涉案的房屋位于隐珠街道办事处大荒庄村23号，2020年1月黄岛区综合执法局在执法过程中对涉案的房屋进行立案调查，查明涉案的房屋是无证无档房屋，系韩霞之父韩忠臣未经审批违法建设的房屋，是违章建筑。该违章建筑的产权人系韩忠臣而非韩霞。韩霞主张在2013年通过分家获得了涉案房屋，但韩忠臣家庭内部的分家对外不具有公示力，其分家协议的真实性无法确认。即使韩忠臣通过分家的方式将违章建设的房屋分给韩霞，也改变不了涉案房屋系违章建筑的属性。依照法律规定，韩霞也不能取得涉案房屋的所有权。韩忠臣曾向黄岛区人民法院提起（2020鲁0211行初87号）行政诉讼，在该诉讼中韩忠臣诉称位于大荒庄村23号的房屋产权人系韩忠臣而非韩霞。因此，原告韩霞不具备本案的原告主体资格，无权提出本案之诉。2.大荒庄村委会不是行政机关，依法不应该作为行政诉讼的主体。3.韩霞主张案涉拆除行为违法无事实及法律依据。青岛市黄岛区人民政府于2017年1月26日批复大荒庄村改项目。大荒庄村改项目自2018年9月便开始启动。《隐珠街道办办事处大荒庄村村庄搬迁安置补偿方案》经表决通过且公示，目前大部分村民已签订补偿协议并拆除房屋，但仍有部分村民未签订补偿协议、未拆除房屋，安置区无法办理相关手续从而影响安置区建设，直接侵犯了大荒庄村民的利益。大荒庄村委会根据村民代表会议决议，于2020年1月11日向韩忠臣发出了《限期交回土地通知》。因其未按期拆除并向大荒庄交回土地，大荒庄又于2020年1月15日向其发出了《友情提示》，再次告知其村委会将择时择机予以拆除。在此期间，黄岛区执法局接到举报并经调查，查明案涉房屋未经审批，非法占地建设。先责令其限期整改，于2020年1月16日作出了青黄综法罚字〔2020〕第202000067号《行政处罚决定书》。2020年3月10日。隐珠综合执法中队向大荒庄村发出《关于处置大荒庄村存在违法建设的通知》，要求村委会尽快组织或督促韩忠臣整改大荒庄23号违法建设房屋。鉴于以上事实，2020年5月2日，大荒庄村委会组织并实施了对案涉房屋2020年1月21日未拆除的部分进行了拆除。综上，请求依法驳回韩霞的上诉请求。 各方当事人在原审中提交的证据及依据已制作电子卷宗移送本院。上述证据在原审中已经质证。经审查，本院同意原审法院对证据的分析认证意见及据此查明的案件事实。 本院认为，村庄整体搬迁改造是一个多阶段多环节的行为。就本案而言，不同阶段的行为实施主体以及法律依据虽然并不相同，但均指向同一标的，即案涉房屋及其占用范围内的土地。在本案受理之前，与案涉房屋及土地相关行政行为的诉讼以及行政复议已经进行，复议机关及不同的管辖法院对相关的事实已经作出认定，有关的法律文书已经产生法律效力。因此，尽管对案涉房屋剩余部分实施的拆除行为与之前起诉的行政行为并不完全相同，但与案涉房屋及土地相关诉讼的原告，应当具有一致性，否则可能导致已经发生法律效力的裁判与其后进行的裁判产生矛盾，不利于诉讼程序的进行及行政争议的解决。在已存在生效裁判对韩忠臣的原告资格予以明确，认定韩霞不具有原告主体资格的黄岛区法院（2020）鲁0211行初59号《行政裁定书》已经发生法律效力的情况下，原审法院认定“韩霞不是本案适格原告”并无不当。韩霞的起诉不符合法定起诉条件，其在一审中提出的相关证据，涉及宅基地的取得、家庭财产的共有、房屋建设的合法性等存在争议的实体性问题，以上述证据作为其与本案所涉拆除行为存在利害关系的证明的事实与法律依据不足，原审法院不予采纳亦无不当。韩霞上诉理由不能成立，本院不予支持。 综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  王维东 审判员  王小鲁 审判员  窦玉康 二〇二一年三月三十一日 法官助理刘文文 书记员贾若羿