江苏省淮安市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2021)苏08行终81号 上诉人（一审原告）淮安市工人文化宫，住所地江苏省淮安市东大街60号。 法定代表人吕德光，该文化宫主任。 委托代理人张以政，江苏漫修（淮安）律师事务所律师。 委托代理人陈金鹏，江苏漫修（淮安）律师事务所实习律师。 被上诉人（一审被告）淮安市自然资源和规划局，住所地江苏省淮安经济技术开发区厦门路6号。 法定代表人韩文军，该局局长。 委托代理人刘伟，江苏宗泽律师事务所律师。 一审第三人魏伟，男，汉族，1980年11月4日出生，职业不详，住江苏省南京市白下区。 一审第三人利佳房地产开发有限公司，住所地江苏省淮安市淮海南路123号。 上诉人淮安市工人文化宫（以下简称淮安市文化宫）诉被上诉人淮安市自然资源和规划局（以下简称市自然资源局）、一审第三人魏伟、利佳房地产开发有限公司（以下简称利佳公司）不动产抵押登记一案，不服淮安市清江浦区人民法院（2019）苏0812行初500号行政判决，向本院提起上诉。本院于2021年2月5日立案受理后，依法组成合议庭公开审理了本案。本案现已审理终结。 一审法院查明：2006年12月21日，淮安市总工会（甲方）以淮安市文化宫主管单位名义与利佳公司（乙方）签订《合作开发协议》1份，双方就淮安文化宫地块的合作开发事宜达成协议，协议第3条为：“乙方拟投资开发文化宫地块……两年内负责在现××文化宫地块按市规划局批准的规划方案为甲方建设一个建筑面积不少于4.6万平方米的淮安文化宫（其中1.15万平方米的产权归甲方，其余产权归乙方）……甲方1.15万平方米的淮安文化宫用房中500平方米安排在一层（淮安文化宫建筑正门厅周围），其余面积原则上安排在三至四层，产权属甲方的地下停车场安排在负一层。淮安文化宫地块其余部分用于房地产开发，产权归乙方所有”。2012年3月4日，利佳公司向淮安市总工会出具承诺书1份，内容为：位于文化宫•运河明珠-文化宫楼三楼、四楼面积10786.72平方米、一楼面积500平方米、五楼面积213.28平方米共计11500平方米产权属淮安文化宫的房屋，我司承诺不会用于出售或抵押，若违反承诺，我司愿意承担由此产生的一切后果。 2012年6月26日、7月4日利佳公司及其法定代表人胡兴定先后向魏伟借款2000万元、230万元。为了保证魏伟债权的实现，利佳公司与魏伟签订了两份房地产抵押合同，原淮安市房屋权属登记与交易管理中心分别于2012年7月6日、7月10日作出A1207159、A1207229号房屋他项权证的房屋抵押登记。房屋他项权证及房屋登记薄载明，其中一份设定抵押的房产座落于文化宫•运河明珠-文化宫文化宫室3-4层，建筑面积10786.72平方米，规划用途为文化宫用房，房屋所有权证编号A201211308，所有权人为利佳公司，设定的他项权种类为抵押权，他项权利人魏伟，债权数额为2000万元；另一份设定抵押的房产座落于文化宫•运河明珠-文化宫负一层地下室，建筑面积9081.56平方米，规划用途为地下室，房屋所有权证编号A201211121,所有权人为利佳公司，设定的他项权种类为抵押权，他项权利人魏伟，债权数额1000万元。原告对上述两项他项权登记行为不服，提起本案行政诉讼。 一审法院另查明：因利佳公司和胡兴定未再按期还本付息，魏伟于2013年10月12日向江苏省南京市中级人民法院起诉，要求利佳房地产公司、胡兴定归还借款本息、支付律师代理费及2013年2月8日后的借款利息；何玉书、南京仁帆投资管理公司、淮安市专用汽车制造有限公司承担连带还款责任；确认魏伟对抵押房产享有优先受偿权。2014年4月18日，江苏省南京市中级人民法院作出（2013）宁商初字第166号民事判决：一、利佳房地产公司、胡兴定于判决生效之日起十日内向魏伟偿还借款本金12966381元，截至2013年2月7日的利息290406元，并自2013年2月8日起按中国人民银行同期贷款基准利率的四倍支付利息至判决确认的给付之日止；二、利佳房地产公司于判决生效之日起十日内支付魏伟律师费250000元；三、魏伟有权就判决第一项、第二项给付内容，对利佳房地产公司名下位于淮安市文化宫•运河明珠-文化宫文化宫室（权属证书编号为淮房他清浦字第A1207229号）的房产折价或拍卖、变卖所得价款以2000万元为限，位于运河明珠××文化宫××地下室（权属证书编号为淮房他清浦字第A1207159号）的房产折价或拍卖、变卖所得价款以1000万元为限，享有优先受偿权；四、何玉书、南京仁帆投资管理公司、淮安市专用汽车制造有限公司对判决第一项、第二项确定的给付义务，对魏伟对上述第一项、第二项给付内容以上述第三项房产折价或拍卖、变卖所得价款优先受偿后的不足部分承担连带清偿责任；五、何玉书、南京仁帆投资管理公司、淮安市专用汽车制造有限公司承担担保责任后，有权根据《中华人民共和国担保法》第三十一条之规定向利佳房地产公司、胡兴定追偿；六、驳回魏伟的其他诉讼请求。 在江苏省南京市中级人民法院审理上述案件的同时，因利佳公司未能按其承诺为文化宫办理产权登记手续，淮安市文化宫于2013年8月19日向原淮安市清浦区人民法院起诉，要求利佳公司办理房产证及土地使用权证。2013年11月28日，原淮安市清浦区人民法作出（2013）浦商初字第1304号民事判决：一、被告淮安利佳房地产开发有限公司于本判决生效后3日内为原告淮安市工人文化宫办理位于淮安市××区××号文化宫•运河明珠-文化宫一层紧邻正门厅西侧建筑面积500平方米、三至四层建筑面积10786.72平方米、五层东侧建筑面积213.28平方米房屋所有权证及上述房屋土地使用权证。二、位于淮安市××区××号文化宫•运河明珠-文化宫地下（负）一层东侧112个停车位使用权归原告淮安市工人文化宫所有。 该判决发生法律效力后，淮安市文化宫在申请法院执行时，发现上述房产设定了抵押权，且江苏省南京市中级人民法院生效的（2013）宁商初字第166号民事判决已就抵押权优先受偿作出处理，导致其权利无法实现，遂于2014年10月9日向法院提起第三人撤销之诉，要求撤销（2013）宁商初字第166号民事判决第三、四项内容。江苏省南京市中级人民法院于2016年1月27日作出（2015）宁商撤初字第1号民事判决，撤销了（2013）宁商初字第166号民事判决的第三项内容，变更第四项。魏伟对此不服提起上诉，江苏省高级人民法院作出（2016）苏民终886号民事判决，驳回上诉，维持原判。 魏伟仍不服，向最高人民法院申请再审。最高人民法院于2018年12月27日作出（2018）最高法民再321号终审民事判决，该判决认为“生效的（2013）浦商初字第1304号民事判决书也确认案涉建筑三至四层以及地下负一层112个停车位归淮安文化宫所有。因此，利佳房地产公司对涉案不动产抵押系无权处分”、“魏伟取得开发项目三、四层及负一层地下室的抵押权系善意”。判决：一、撤销江苏省高级人民法院（2016）苏民终886号民事判决及江苏省南京市中级人法院（2015）宁商撤初字第1号民事判决；二、驳回淮安市工人文化宫的诉讼请求。 一审法院再查明：原淮安市房屋权属登记与交易中心已并入淮安市自然资源和规划局。 一审法院归纳案件争议焦点为：被告作出的抵押登记行为是否符合法律规定。 一审法院认为，首先，根据《不动产登记暂行条例》第六条第二款规定，县级以上地方人民政府应当确定一个部门为本行政区域的不动产登记机构，负责不动产登记工作，并接受上级人民政府不动产登记主管部门的指导、监督。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。根据上述规定，原淮安市房屋权属登记与交易中心已并入淮安市自然资源和规划局，市自然资源局现负责辖区内的不动产登记工作，是本案的适格被告。 其次，根据《房屋登记办法》第四十二条、第四十三条规定，以房屋设定抵押的，当事人应当申请抵押权登记。申请抵押权登记，应当提交下列文件：（一）登记申请书；（二）申请人的身份证明；（三）房屋所有权证书或者房地产权证书；（四）抵押合同；（五）主债权合同；（六）其他必要材料。本案中，利佳公司向第三人魏伟借款时，将案涉房屋抵押给魏伟，并向被告递交了房屋登记申请书、申请人身份证明、房屋所有权证书、抵押合同、借款合同、声明及股东会决议，用于办理抵押登记，上述材料符合办法的规定要件，被告按照上述规定收取了全部材料，履行了形式审查职责，作出了案涉房屋的抵押登记行为。原告主张被抵押房屋权属实际为其所有。一审法院认为，在办理抵押登记时，案涉房屋登记在利佳公司名下，被告无从得知原告和第三人之间的权属约定，根据物权登记公示公信的效力，被告予以抵押登记并无不当。本案中的抵押登记系利佳公司在明知不具备处分权的前提下，仍予以抵押借款的行为，原告因此遭受的权利损失，可以另行主张损害赔偿。综上，原告诉称被告在办理抵押登记的过程中未尽合理、审慎审查义务的意见，不予采纳。 综上，被告于2012年7月6日、7月10日所作的A1207159、A1207229号房屋他项权证适用法律、法规正确，符合法定程序。一审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告淮安市工人文化宫的诉讼请求。 上诉人淮安市文化宫上诉称：一、被上诉人明知利佳公司为本案项目房地产开发商，其领取的房屋产权证为大证，上诉人的房屋登记在列，仍将属于上诉人的房屋抵押登记于魏伟，明显未尽审查义务，存在重大过失。二、涉案《房屋登记簿》不能形成利佳公司是实质产权人的权利外观，该《房屋登记簿》登记记载内容表述清楚，登记房屋实质权利人是上诉人而不是利佳公司。三、被上诉人登记审查存在多处违法情形。1、被上诉人没有对抵押登记材料进行必要的审查判断，房屋登记申请书的签字可能非抵押权人本人签字，房屋登记审核表上领证签字也不一致。2、房屋登记审核表上初审意见和审核意见没有审核人员签字。本案存在两套登记簿，注明规划用途的一套虽登记所有人为利佳公司，但通过内容可以看出实际所有人是上诉人而不是利佳公司。3、被上诉人没有按照《不动产登记暂行条例》要求利佳公司出具无其他利害关系人的承诺、不动产权属来源证明材料以及对当事人双方做详细询问。综上，被上诉人所作的抵押登记行为违法，请求撤销一审判决，确认被上诉人作出的房屋他项权证的房屋抵押登记行为违法。 被上诉人市自然资源局辩称：一、被上诉人办理抵押登记行为符合规定。二、上诉人与一审第三人之间的民事权益纠纷，生效文书已经确定涉案不动产抵押登记合法有效。三、上诉人起诉超过法定起诉期限。综上，请求驳回上诉，维持原判。 一审第三人魏伟、利佳公司未发表陈述意见。 各方当事人在一审中提交的证据均已随卷移送本院。 本院经审查对一审认定的事实和采纳的证据均予以确认。 本院认为，《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第八条规定：“当事人以作为房屋登记行为基础的买卖、共有、赠与、抵押、婚姻、继承等民事法律关系无效或者应当撤销为由，对房屋登记行为提起行政诉讼的，人民法院应当告知当事人先行解决民事争议，民事争议处理期间不计算在行政诉讼起诉期限内；已经受理的，裁定中止诉讼。”本案中，上诉人淮安市文化宫知晓房屋设定抵押权登记后，提起一审第三人撤销诉讼的民事争议处理期间，属于可以依法不计算行政诉讼起诉期限的情形。上诉人淮安市文化宫提起本案诉讼，符合《中华人民共和国行政诉讼法》关于提起行政诉讼的起诉期限要求，其起诉没有超过起诉期限，被上诉人辩称上诉人起诉超期的观点，本院不予支持。关于被上诉人所作的抵押登记行为是否合法、是否已经合理审慎职责、上诉人的诉求是否成立的问题，本院分述如下： 首先，审查被上诉人所作的抵押登记行为是否合法应依据行为时有效的《房屋登记办法》等规定，而不应适用2015年3月1日施行的《不动产登记暂行条例》有关规定。上诉人淮安市文化宫以被上诉人违反《不动产登记暂行条例》第十六条等有关规定从而认为抵押登记行为违法的观点，本院不予支持。 其次，上诉人并未取得抵押登记房屋的所有权。本案中，房屋登记簿载明的抵押房产所有权人为利佳公司，上诉人不是房屋登记簿上载明的权利人，通过该登记簿关于房屋规划用途的记载描述亦不能形成上诉人系房屋权利人的外观，利佳公司是否无权处分不能影响一审第三人依法取得抵押权。 第三，被上诉人办理抵押登记的基础民事法律行为合法有效。最高人民法院作出的生效民事判决已经确认利佳公司对开发项目三、四层及负一层地下室的相关车位无处分权，但第三人魏伟信赖《房屋登记簿》记载的权利外观，在没有充分证据证明其明知利佳公司无处分权的清下，应认定魏伟取得抵押权系善意。因此，作为抵押登记行为基础的抵押合同合法有效。 最后，被上诉人办理抵押登记行为符合《房屋登记办法》的规定。依据《房屋登记办法》第四十二条、四十三条的规定，被上诉人按照要求审查双方提交的相关材料并办理抵押登记，履行了形式审查职责。被上诉人依据双方办理抵押登记时提交的材料以及《房屋登记薄》对登记事项的记载描述，并不能推断上诉人系房屋的实际权利人，也无法得出利佳公司无权处分，该抵押登记设定不违反法律规定不得设定抵押权的情形，应认定被上诉人尽到了合理审慎的审查职责。从上诉人与一审第三人多次民事诉讼看，办理抵押登记应系一审第三人魏伟的真实意思表示。上诉人关于申请抵押材料非本人签字的推断缺乏相应证据支持，也超出了被上诉人抵押登记时的应有审查能力。被上诉人最终作出的抵押登记行为已经对抵押行为是否符合规定进行了审查。上诉人对房屋登记表中的初审及审核意见、抵押登记材料签字的问题提出的质疑，均不能证明被上诉人办理抵押登记未作必要的审查，亦不足以认定被上诉人办理的抵押登记行为违法。 综上，一审判决认定事实清楚、适用法律正确，程序合法，依法应予维持。上诉人上诉理由均不能成立，其上诉请求本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人淮安市工人文化宫负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 何正洪 审 判 员 孙志丹 审 判 员 王伏刚 二〇二一年三月三十日 法官助理 阴文婷 书 记 员 孙 杨