安徽省马鞍山市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）皖05行终26号 上诉人（一审原告）杨从军，男，1975年12月8日出生，汉族，住安徽省马鞍山市和县。 委托代理人王圩，江苏显明律师事务所律师。 委托代理人王雪生，江苏显明律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）和县乌江镇人民政府，住所地安徽省马鞍山和县乌江镇七星路1号，统一社会信用代码113405230032786579。 法定代表人杨永前，该镇镇长。 出庭负责人唐漠炎，该镇副镇长。 委托代理人裴学文，安徽天行剑律师事务所律师。 上诉人杨从军诉被上诉人和县乌江镇人民政府（以下简称乌江镇政府）土地征收补偿一案，不服安徽省和县人民法院（2020）皖0523行初74号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2021年2月22日依法公开开庭进行了审理。上诉人杨从军及其委托代理人王圩、王雪生，被上诉人乌江镇政府的副镇长唐漠炎及其委托代理人裴学文到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审审理查明，2014年10月10日，安徽省人民政府作出《安徽省人民政府关于同意安徽省和县经济开发区扩区的批复》（皖政秘〔2014〕180号），该批复第一条记载：同意安徽和县经济开发区扩区，总体规划面积由0.9522平方公里扩大至8.9522平方公里（至2030年），四至范围由国土资源、住房城乡建设部门依法核定，另行报批。2017年11月29日，和县人民政府办公室发布《关于印发乌江镇农村集体土地征地拆迁补偿安置方案的通知》（和政办〔2017〕28号）及《乌江镇农村集体土地房屋拆迁安置细则》（和政办〔2017〕27号），明确规定并印发公示征收范围内的征地补偿标准、安置补偿方式等事项。2018年12月18日，乌江镇政府委托马鞍山首佳房地产评估咨询有限责任公司对和县经济开发区扩区地块土地征收项目进行社会稳定风险评估。2019年8月10日，和县人民政府就开发区扩区征收事宜，授权委托乌江镇政府与其辖区内的金马村委会征迁户签订征迁安置补偿协议等工作。2020年8月13日，和县人民政府办公室发布了《经开区扩区范围内集体土地上房屋征收货币化安置实施办法（试行）》（和政办秘〔2020〕33号），对选择货币化补偿安置的奖励和优惠政策进行了规定。2020年9月7日，杨从军与乌江镇政府签订《集体土地房屋拆迁补偿安置协议》，双方就杨从军位于乌江镇××村××自然村的集体土地房屋拆迁补偿安置一事达成一致，和县土地和房屋征收管理局作为鉴证方加盖印章。2020年9月25日，安置补偿款已按约定数额全部发放到位。杨从军向一审法院提起诉讼，要求确认乌江镇政府签订《集体土地房屋拆迁补偿安置协议》的行为违法。 一审另查明，包括杨从军在内的金三村民组等成员向乌江镇政府提出书面申请，要求对其村民组位于经开区扩区范围内的所有土地予以全部征收。 和县人民政府于2014年6月11日出台并印发了《和县被征地农民基本养老保险实施办法》。 一审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。县级以上地方人民政府拟申请征收土地的，应当开展拟征收土地现状调查和社会稳定风险评估，并将征收范围、土地现状、征收目的、补偿标准、安置方式和社会保障等在拟征收土地所在的乡（镇）和村、村民小组范围内公告至少三十日，听取被征地的农村集体经济组织及其成员、村民委员会和其他利害关系人的意见。多数被征地的农村集体经济组织成员认为征地补偿安置方案不符合法律、法规规定的，县级以上地方人民政府应当组织召开听证会，并根据法律、法规的规定和听证会情况修改方案。拟征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持不动产权属证明材料办理补偿登记。县级以上地方人民政府应当组织有关部门测算并落实有关费用，保证足额到位，与拟征收土地的所有权人、使用权人就补偿、安置等签订协议；个别确实难以达成协议的，应当在申请征收土地时如实说明。相关前期工作完成后，县级以上地方人民政府方可申请征收土地。本案中，和县经济开发区扩区项目经马鞍山市人民政府层报安徽省人民政府批复同意。和县人民政府作为法定土地征收部门，委托涉案土地所在地的乌江镇政府开展征收前的准备工作，没有违反法律法规强制性规定。乌江镇政府接受和县人民政府的委托后，与被征收土地房屋的所有权人达成一致并签订安置补偿协议，系双方的真实意思表示，和县土地和房屋征收管理中心作为鉴证方加盖印章确认，协议签订合法有效。杨从军要求确认签订安置补偿协议违法缺乏事实和法律依据，不予支持。综上，一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回杨从军的诉讼请求，案件受理费50元，由杨从军负担。 杨从军上诉称：1.征收程序违法，一审事实认定不清。案涉征收无报批审批文件，未明确征收区域，不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条、第九条和《中华人民共和国土地管理法》第四十七条的规定；无征收方案公告及征求意见公告，不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条和《马鞍山市土地征收补偿安置办法》第七条的规定，补偿安置方案未保障被征收人异议申辩权；无土地征收补偿决定，亦未告知被征收人异议权利，不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条和《马鞍山市集体土地征收补偿安置办法》第六条的规定。2.案涉征收未经法定前置申请报批程序，一审适用法律错误。双方当事人不可以在审批之前签订《集体土地房屋征收补偿安置协议》，《安徽省人民政府关于同意安徽和县经济开发区扩区的批复》（皖政秘〔2014〕180号）只载明扩大面积，四至范围需核定后另行报批。本案无后续文件表明核定范围包括乌江镇，和县人民政府无权对乌江镇的集体土地进行征收，而征收补偿协议的签订表明征收工作已完成，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十七条的规定。综上，请求二审确认案涉《集体土地房屋拆迁补偿安置协议》的签订行为违法，并判令乌江镇政府负担诉讼费。 乌江镇政府辩称：1.乌江镇政府具有主体资格，和县人民政府已委托授权乌江镇政府行使签订补偿安置协议的职权。2.根据新修订的《中华人民共和国土地管理法》第四十七条的规定，集体土地征收由原先的先批后征修订为先征后批程序。行政机关已严格依照土地管理法的规定，履行了征收前的各项程序保障。3.本次征收系杨从军所在的村民组主动申请，行政机关履行了相关征收程序，公布了安置途径和补偿标准，在该集体经济组织张贴公告，告知了有关的征收补偿的相关事宜。4.案涉征收补偿安置协议系杨从军与乌江镇政府在平等协商一致的基础上自愿签订，杨从军也认可已领取了全部的征收补偿款。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审予以维持，依法驳回上诉人的上诉请求。 杨从军向一审法院提交了以下证据材料（均为复印件）： 1.拆迁现场照片，证明拆迁的事实； 2.《集体土地房屋征收安置协议》，证明诉讼双方当事人主体适格； 3.征收文件公示情况:《关于印发乌江镇农村集体土地征地拆迁补偿安置方案的通知》（和政办〔2017〕28号）文件、《乌江镇农村集体土地征地拆迁补偿安置方案》、《经开区扩区范围内集体土地上房屋征收货币化安置实施办法（试行）》(和政办秘〔2020〕33号)文件、《致广大拆迁户的一封信》、《关于成立县经济开发区扩区征迁指挥部的通知》及指挥部的具体成员名单，证明征收工作不符合《马鞍山市土地征收补偿安置办法》第三条至第九条的规定，违反了审批公示的法定程序。 乌江镇政府向一审法院提交了以下证据材料（均为复印件）： 1.《安徽省人民政府关于同意安徽和县经济开发区扩区的批复》（皖政秘〔2014〕180号），证明经安徽省人民政府批复，案涉地块已纳入和县经济开发区扩区征收范围； 2.《和县人民政府办公室关于印发和县被征地农民基本养老保险实施办法的通知》（和政办〔2014〕29号），证明和县人民政府为保障被征收后失地农民的养老保险、待遇等问题作出规定； 3.关于征收补偿安置的告知、《关于印发县经开区扩区金马村区域部分集体土地征收方案的通知》（乌政〔2017〕183号），证明和县人民政府授权委托乌江镇政府发布征前公告和补偿安置方案； 4.《和县人民政府办公室关于印发乌江镇农村集体土地房屋拆迁安置细则的通知》（和政办〔2017〕27号）、《和县人民政府办公室关于印发乌江镇农村集体土地征地拆迁补偿安置方案的通知》（和政办〔2017〕28号），证明和县人民政府就经济开发区扩区征迁涉及的征收公布了补偿细则和安置方案； 5.书面申请二份，证明杨从军所在的集体组织超过三分之二以上多数村民申请政府征收的事实； 6.和县经济开发区扩区地块土地征收项目社会稳定风险评估报告，证明在征收前就被征收范围的土地四至已经委托测绘部门制作了图纸并且委托第三方出具征收项目社会稳定风险评估报告，第三方按照征收前置程序，根据农户书面申请、征收范围、土地图纸、省政府批复以及征前村委会及指挥部现场约谈图片等资料出具了风险评估报告，评估结果为“低风险，可以实施和县经济开发区扩区地块土地征收项目”； 7.和县经济开发区扩区征迁指挥部发出的通知、《中共和县县委办公室和县人民政府办公室关于成立和县经济开发区扩区征迁指挥部的通知》（和办字〔2020〕29号），证明和县人民政府成立了经开区扩区指挥部并公布了组成人员； 8.《致广大拆迁户的一封信》、《和县人民政府办公室经开区扩区范围内集体土地上房屋征收货币化安置实施办法（试行）》（和政办秘〔2020〕33号），证明本次征迁已经发布了征迁公告并公布了征迁安置补偿方案； 9.授权委托书，证明和县人民政府授权和委托乌江镇政府具体实施征收相关工作，并代表和县人民政府与被征收户签订安置协议； 10.集体土地房屋拆迁补偿安置协议、补偿款打款记录，证明双方就房屋征迁补偿事宜协商一致并达成协议，杨从军已经领取了全部的补偿款，乌江镇政府也履行了协议约定补偿义务。 上述证据均已随案移送本院。 二审中，双方当事人均未提交新证据，对一审证据的质证意见同一审。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定，对一审法院认定的案件事实，本院依法予以确认。 本院另查明，2020年8月25日乌江镇政府与杨从军签订《集体土地房屋拆迁补偿安置协议》，记载杨从军户的人口和住所；被拆除房屋现状、建筑面积、结构；补偿方式及数额；履行期限和方式；违约责任；解决争议的方法等内容。该协议载明杨从军户被拆除房屋的建筑面积为235.54㎡，补偿款合计1306088.16元。杨从军已领取上述补偿款。 本院认为，本案争议焦点是乌江镇政府是否系本案适格被告，案涉土地征收程序是否合法，杨从军的请求事项是否有事实根据和法律依据。 一、关于乌江镇政府是否系本案适格被告问题。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十条第一款规定，被告对于自己具有法定职权、履行法定程序、履行相应法定职责以及订立、履行、变更、解除行政协议等行为的合法性承担举证责任。第十一条第一款规定，人民法院审理行政协议案件，应当对被告订立、履行、变更、解除行政协议的行为是否具有法定职权、是否滥用职权、适用法律法规是否正确、是否遵守法定程序、是否明显不当、是否履行相应法定职责进行合法性审查。本案杨从军的诉讼请求是要求确认乌江镇政府对案涉行政协议的签订行为违法，根据上述规定，对行政协议订立行为的合法性应由行政机关承担举证责任，举证范围包括缔约权的合法性、缔约程序的合法性以及行使行政优益权的合法性等提供证据。乌江镇政府提供了和县人民政府的授权委托书证明其职权来源。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第一款有关“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”的规定，和县人民政府以委托方式将位于乌江镇境内的和县开发区扩区范围内的土地、房屋及附属物征收拆迁等事宜交由乌江镇政府具体实施，明确授权乌江镇政府与辖区征迁户签订征迁安置补偿协议，表明和县人民政府对乌江镇政府在受托范围内签订的相关协议予以认可，该委托行为不违反法律规定。因此，乌江镇政府可以作为签订案涉行政协议的主体，履行被委托职责，其具有本案的被告主体资格。 二、关于案涉土地征收程序问题。土地征收系多级政府多个部门的系列行政行为，涉及土地报批、征收决定、补偿安置等多个环节。本案杨从军诉请确认签订补偿协议环节违法，其主要理由为土地征收前置程序违法。经查，和县人民政府在土地报批后先后发布补偿安置方案及拆迁安置细则，明确了补偿标准、安置补偿方式等事项，履行了法定程序，在案证据不能证明杨从军在征地补偿安置方案公告期内对方案及补偿标准提出异议。对杨从军在签订协议领取补偿款后提出征收多环节程序违法的上诉理由，本院不予支持。 三、关于杨从军的诉请应否支持问题。征迁安置补偿协议事关法律关系的稳定和绝大多数被征地农民合法安置补偿权益的维护，基于信赖利益保护、诚实信用和充分尊重当事人意思自治的原则考量，只有协议存在重大明显违法或严重损害国家利益、公共利益或他人合法权益时，方可否定协议的合法性、有效性。动辄反悔将已经磋商达成合意的协议退回原点，既阻碍行政协议功能的发挥，也有悖于当事人权利义务的及时实现。本案中，和县经济开发区扩区征收已获安徽省人民政府批复，杨从军等村民主动申请，要求将所在村集体土地纳入征收范围，行政机关为改善村民生活条件同意进行征收，系政府履行征迁安置补偿的社会管理职责。 诚信是社会主义核心价值观基本内容，是社会主义道德建设的重点内容，也是公民个人层面的价值准则。杨从军在签订补偿协议领取全额补偿款后，又以征收范围尚未批复为由，从根本上否定自己签订的安置补偿协议的效力，意图在增加补偿款，不仅不合理，而且有违诚实信用的基本原则，与社会主义核心价值观相悖，对此本院不予支持。 综上，杨从军的上诉理由不能成立，依法不予支持。一审认定事实清楚，适用法律正确，依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人杨从军负担。 本判决为终审判决。 审判长 花 卉 审判员 袁国庆 审判员 焦明君 二〇二一年三月二十九日 书记员 李星岩 附：法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；