广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2021）粤71行终104号上诉人（原审被告）：广州市南沙区横沥镇人民政府,住所地广州市南沙区××××××××。法定代表人：施晓彬，镇长。委托代理人：谢子杨，该府工作人员。委托代理人：余绮彤，广东凯成律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：李权辉，男，19××年×月×日出生，汉族，住广州市南沙区×××××××××。公民身份号码440××××××××××××019。委托代理人：伍柳、蔡晓仪，北京京平律师事务所律师。上诉人广州市南沙区横沥镇人民政府（以下简称横沥镇政府）因与被上诉人李权辉违法建设行政处理一案，不服广州铁路运输法院（2020）粤7101行初2337号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。原审法院经审理查明，广州市南沙区××××××××××××××屋（以下简称涉案房屋）由原告李权辉建设，建设时间为2013年至2014年期间。2013年8月19日、2015年8月19日、2016年5月3日，原广州市国土资源和房屋管理局南沙区分局（广州市南沙区国土资源和规划局）分别发布穗国房南征预字[2013]5号、穗国房南征预字[2015]9号、穗南国规征预字[2016]3号《征收土地预公告》，其中注明拟征收广州市南沙区××××××××相应土地等。2016年6月22日，广东省国土资源厅向广州市南沙区人民政府作出粤国土资（建）字[2016]322号《广东省国土资源厅关于中国（广东）自由贸易试验区广州南沙新区片区2015年度第一批次城镇建设用地的批复》，称经省人民政府同意，批复同意上报的农用地转用方案和征收土地方案，同意南沙区将东涌镇庆盛、沙公堡股份合作经济联合社，横沥镇长沙经济联合社属下的集体农用地47.5569公顷转为建设用地，同时使用上述有关村集体建设用地13.2435公顷、未利用地0.5298公顷，以上合计61.3302公顷集体土地一并办理征收为国有土地手续等。原告涉案房屋在前述征地预公告与用地批复的征收土地与批复用地范围内。2020年4月1日，广州市南沙区横沥镇人民政府规划建设办公室出具《情况说明》，称涉案房屋由原告在2013-2014年期间建设，未见按照广州市×××民住宅规划报建的要求依法办理《中华人民共和国建设工程规划许可证》或《中华人民共和国乡村建设规划许可证》。2020年4月26日，被告横沥镇政府工作人员到涉案房屋现场发出《询问通知书》，通知原告于2020年4月27日9时携带有关资料到执法机关接受询问调查及听取处理意见。因原告不在现场，被告工作人员将《询问通知书》张贴于房屋围墙上。2020年4月27日，被告对横沥镇长沙村村干部陈炳坤进行调查询问，陈炳坤陈述：长沙村新北街2-3号房屋业主是原告，该房屋建于2013年并于2014年建成，用于自住，无取得《乡村建设规划许可证》、《建设用地批准书》及《建设用地规划许可证》。同日，被告工作人员到涉案建筑现场检查，记载现场情况如下：涉案房屋已建成，地面两层，一层长8.5米，宽7.4米，占地面积约为62.9平方米，二层长8.5米，宽8.4米，建筑面积约71.4平方米，其中阳台（长4米宽1米）面积4平方米，该房屋门前有长8.5米，一边宽3.6米，一边宽为2.6米的封闭围墙，总建筑面积134.3平方米。随后，被告向原告作出《责令限期改正通知书》，告知原告其进行涉案房屋建设的行为，违反了相关法律法规，要求原告在2020年4月29日17时前自行拆除涉案房屋，因原告不在现场，被告工作人员将《责令限期改正通知书》张贴在涉案房屋的围墙上。2020年4月30日，被告向原告作出《违法建设处理事先告知书》，告知原告因其逾期未自行拆除涉案房屋，根据相关法律规定拟对其房屋采取强制拆除违法建设的措施，并告知原告相应的陈述、申辩权利，因原告不在现场，被告工作人员将《违法建设处理事先告知书》张贴在涉案房屋的围墙上。2020年5月6日，原告向被告提交《陈述申辩书》并提供《长沙村村民代表会议纪要》《村民建房申请公示》《建房协议》《证明》《关于长沙村李权辉村民申请建住宅的请示》等材料。其中，会议纪要注明长沙村村民代表于2013年3月1日表决通过包括原告在内的长沙村村民提出新建房的申请。2013年8月8日的《村民建房申请公示》注明，公示事项包括：申请人李权辉，户籍为农业家庭户口，建设项目为农村村民住宅，建设项目地址为横沥镇长沙村新北街79号北侧，用地基本情况为该用地是该户村民唯一宅基地等。广州市南沙区××××××民委员会（以下简称长沙村委会，甲方）与原告（乙方）于2013年8月8日签订的《建房协议》约定：一、甲方同意划拨长沙村新北街79号北侧的土地，用地面积120平方米范围内的土地新建房屋，土地符合“一户一宅”的原则。……乙方建房之前应向镇建设办规划报建部门、国土部门申请办理报建、用地等有关手续后方可施工，并按建设办要求进行施工，由镇建设办放线、验线。房屋建成后，应向镇建设办提出申请办理房屋验收，取得《建设工程规划验收合格证》后到镇国土房管部门申请办理房地产权证等。……长沙村委会于2013年8月8日向被告出具的《关于长沙村李权辉村民申请建设住宅的请示（分户新建）》称，本村村民李权辉，现寄居在广州市南沙区××××××××××××，属新分户，符合“一户一宅”的规定，未解决住房问题，拟在我村新北街79号北侧的土地申请新建房屋。现向镇政府申请对该村民建房位置是否符合村庄规划和村民住宅点规划进行审核等。2020年5月7日，被告向原告作出《违法建设行政处理决定书》（穗南横政府处字[2020]1819号），认定原告进行涉案房屋建设的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条的规定，且逾期未按照责令限期改正通知书的要求自行拆除；根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条、《广州市违法建设查处条例》第二条、第二十条第三款之规定，责令原告于2020年5月9日17时前自行拆除上述违法建设，逾期仍未拆除的，将于2020年5月20日对涉案房屋采取强制拆除违法建设的措施，因原告不在现场，被告工作人员将《违法建设行政处理决定书》张贴在涉案房屋的围墙上。原告不服，诉至原审法院。另查明，2018年5月7日，广州市南沙区国土资源和规划局作出《关于协助查证明珠湾起步区范围村庄规划（2009-2014）村建设用地规划图的复函》（穗南国规[2018]1150号），函复被告称，经核查，该局已开展长沙村村庄规划编制工作，并已实施。具体为：2008年开展长沙村村庄规划的编制，于2009年进行规划公示。原审法院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”《广州市违法建设查处条例》第四条第二款规定：“城市管理综合执法机关和镇人民政府分别负责查处街道、镇辖区范围内违反乡村建设规划管理的违法建设。”第二十条第三款规定：“未取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的违法建设，在镇辖区范围内的，由镇人民政府责令停止建设、限期改正，逾期不改正的，依法强制拆除，城市管理综合执法机关应当予以配合；……”依上述规定，被告横沥镇政府依法具有对其辖区范围内违反乡村建设规划管理的违法建设的查处职权，有权对于涉案房屋依法予以查处。本案的审查重点是涉案房屋是否应作为违法建设予以查处与强制拆除，对此应结合有关农村集体土地征收、城乡规划管理等方面的法律、法规，综合衡量社会公共利益及个人生存权益予以考察判断。涉案房屋建成后，本案处理决定作出前，涉案房屋所在地块已经被纳入集体土地征收补偿范围，鉴于此，应遵循政府相关征收补偿规定来处理涉案房屋的拆除和补偿问题，不宜再按照违法建设强制拆除程序解决涉案房屋的腾退问题。被告作出本案处理决定，以涉案房屋涉嫌违法建设为由进行立案查处，属于明显不当的行政行为，故其作出的违法建设行政处理决定依法应予撤销。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（六）项的规定，判决撤销被告广州市南沙区横沥镇人民政府2019年5月7日作出的《违法建设行政处理决定书》（穗南横政府处字[2020]1819号）。上诉人横沥镇政府不服原审判决，上诉称：一、涉案房屋整体应认定为违法建筑。涉案房屋于2013—2014年期间建设，未办理《中华人民共和国建设工程规划许可证》或《中华人民共和国乡村建设规划许可证》。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条第一款和第六十五条、《广州市违法建设查处条例》第二条的规定，因涉案房屋没有依法取得《乡村建设规划许可证》，应整体纳入违法建设的范围，上诉人对涉案房屋进行查处的行为符合相关法律的规定。二、一审法院以“涉案房屋所在地已经被纳入集体土地征收补偿范围”作为撤销涉案《违法建设行政处理决定书》的理由，缺乏法律依据和事实依据。涉案执法与征收拆迁无关，是上诉人履行行政职能对违法建设查处的行政行为。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条的规定，征收是为了公共利益所需要的政府行为，土地征收与违法建设查处两种行政行为的同时存在，并不存在法律上的障碍。涉案房屋所在地块被纳入集体土地征收补偿范围，不应当作为撤销《违法建设行政处理决定书》的理由。综上，一审法院查明事实不清，适用法律错误。被诉处理决定事实清楚、适用法律正确、程序合法。故请求二审法院撤销一审判决，依法改判。被上诉人李权辉二审答辩称：一、上诉人不具有涉案房屋的查处职责，也没有证据证明查处涉案房屋属于其职权范围。根据《广州市人民政府办公厅关于加强农村住宅建设管理的实施意见》的规定，涉案房屋的情形可以追认确权。二、一审判决以“涉案房屋所在地块已纳入集体土地补偿范围”为由撤销涉案行政行为，并无不当。首先就合法的补偿而言，被上诉人应获得涉案房屋的土地使用权，且这种宅基地制度也是为了保障被上诉人居住权和生存权的基础。其次，依法征地补偿安置后，并不影响上诉人实施蓝图规划，其不应将征收工作中必须进行的补偿安置看成是一种障碍。三、关于上诉人所做的涉案行政行为，认定事实不清，证据不足，程序违法，房屋不属于必须拆除情形。综上所述，上诉人的上诉没有任何事实和法律依据，请求二审法院依法驳回上诉。经二审审理查明，原审判决查明的事实清楚并有相应证据证实，本院二审予以确认。本院认为，关于上诉人横沥镇政府作出被诉违法建设行政处理决定的职权依据，原审判决已从法律依据并结合本案事实进行论述，本院予以认可，不再赘述。本案的争议焦点是被诉违法建设行政处理决定是否合法恰当。对此应结合有关农村集体土地征收、城乡规划管理等方面的法律法规，综合衡量社会公共利益及个人生存权益予以考察判断。根据本案在案证据，被诉违法建设行政处理决定作出前，涉案建筑所在地块已纳入征收范围。涉案房屋建设当时履行了部分手续。参照本院已生效判决，涉案建筑的拆除和补偿问题，应遵循政府相关征收拆迁补偿规定来处理，不宜再按照违法建设强制拆除程序解决土地清表、房屋腾退问题。被诉违法建设行政处理决定属于重复处理，明显不当。且本案证据显示涉案房屋可能存在一户一宅情形，上诉人未对上述情形进行准确核实。原审判决撤销被诉违法建设行政处理决定，并无不当。综上所述，原审判决认定事实清楚，处理结果正确，本院予以维持。上诉人的上诉请求理据不足，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人广州市南沙区横沥镇人民政府负担。本判决为终审判决。审 判 长 杨立志审 判 员 金 霞审 判 员 彭铁文二〇二一年三月十五日法官助理 王 石书 记 员 梁绮琪