西安铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 (2021)陕71行终280号 上诉人(原审原告)西安老董干鲜野菜开发有限公司，住所地西安市长安区。法定代表人董健，总经理。委托代理人刘长洪，陕西莱顿律师事务所律师。委托代理人康建，陕西莱顿律师事务所律师。被上诉人(原审被告)西安市自然资源和规划局，住所地陕西省西安市未央区楼。负责人冯涛，局长。委托代理人雷小军，该局工作人员。委托代理人张晗，陕西云德律师事务所律师。被上诉人(原审被告)西安市人民政府，住所地西安市未央区。法定代表人李明远，市长。委托代理人马颖，该政府工作人员。上诉人西安老董干鲜野菜开发有限公司（下称老董干鲜野菜公司）因与被上诉人西安市自然资源和规划局、被上诉人西安市人民政府土地行政处罚及行政复议一案，不服西安铁路运输法院（2020）陕7102行初1431号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。原审法院经审理查明以下事实：2006年4月18日，西安市长安区XX街道办事处XX村XX村XX小组（甲方）与老董干鲜野菜公司（乙方）签订《租赁合同》，由甲方将本组上碘子非耕地出租给乙方，约定：“一、租赁土地的位置，现状及用途：（1）该地位于上碘子西南角，东至董乃利庄基地西墙皮，南至规划路北边沿，西至生产路东沿，北至八米路南沿，总面积为1.88亩（其中村排洪渠面积和渠北边沿70公分面积不在承租面积内计算）。（2）乙方将租赁的非耕地用于建设西安老董干鲜野菜开发有限公司加工厂……四、在租赁期内，乙方所承租的非耕地上的各种附着物（包括各种种植物，建筑物以及各种设备），均属承租人享有，受国家法律保护，承租人享有完全的收益权，处置权……”该《租赁合同》甲方代表处加盖有西安市长安区子午街道办事处南豆角村村民委员会公章，且签名为“杨XX”，西安市长安区XX街道办事处XX村XX村XX小组处签名为“董XX”，XX村XX小组村民代表处有四人签名，乙方代表处加盖有老董干鲜野菜公司的公章及法定代表人董XX的签字。2011年9月30日，西安市长安区XX街道办事处XX村XX村XX小组（甲方）与老董干鲜野菜公司（乙方）签订《土地租赁合同书》，约定：“经双方协商，甲方同意将本组‘上碘子’西南角非耕地0.469亩出租给乙方，现就合同条文约定如下：一、租赁地的位置及四至：该地位于本组土地‘上碘子’西南角，东至董健庄基地西墙皮；南至村道北边沿，西至生产路东边沿；北至村排水渠北边沿以北三十公分处……四、在合同期内，此宗租用地乙方享有使用权并由乙方合理布局建筑、绿化事项，守法经营。一切经营活动受国家法律保护……八、XX组XX基地兑换问题及新庄基西边的租地问题后，本着互谅互让的精神，乙方将新庄基排水渠北边的0.9亩土地，XX村XX组一次折价赔付给乙方后，乙方交付甲方使用……”该《土地租赁合同书》约定一式三份，村委会，甲、乙双方各执一份，合同上加盖有南豆角村村委会及老董干鲜野菜公司公章，南豆角村村主任处签名为“杨振锋”，XX村XX村XX组长处签名为“吴博”，XX村XX村XX小组村民代表处签名为“李孝羊、吴卫、董春虎、柴山荣”，西安老董干鲜野菜开发有限公司法人代表处签名为“董健”。同日，西安市长安区XX街道办事处XX村XX村XX小组（甲方）与法定代表人董健（乙方）签订《合同书》，内容为：“因村组道路及庄基地规划，董健老庄基地严重影响新规划的庄基和村里道路的畅通，故经双方友好协商将董健原庄基地兑换到现新规划的庄基地上，具体如下：一、新庄基地四至：东至董乃利庄基西墙墙皮，西至董健承租地东墙皮，北至村排水渠北沿以北三十公分处，南至村道北边沿，共四间。二、老庄基地地面附着物的处理 1、老庄基地面建筑物由董健自行拆除处理。2、老庄基地内新打的机井和树木由第四村民小组组长吴博负责一次性赔偿董健人民币5000元……”该《合同书》加盖有南豆角村村委会公章，南豆角村村主任、XX村XX村XX组长、XX村XX村XX小组村民代表、乙方处签名均与2011年9月30日签订的《土地租赁合同书》一致。 2011年9月28日，XX村XX村XX村XX组长吴博出具收条，内容为“今收到董健交来庄基西边0.469亩租地租金（14070元）壹万肆仟零柒拾元整。”2019年6月7日，西安市自然资源和规划局工作人员对法定代表人董健进行询问并制作《调查询问笔录》，在笔录中董健称其于2008年开始在其承租的XX村XX组0.469亩土地上投资建设干菜厂用于干鲜野菜加工，签订有合同，已建成四间两层厂房，面积334.89平方米，合50.502亩，动工建设前该土地为空地，不清楚该块地的用地类型，未在土地行政主管部门办理过用地手续。法定代表人董健在该笔录中签名、捺印。老董干鲜野菜公司向西安市自然资源和规划局提交一份编号为0379752的收款票据，该票据载：缴款人“南豆角村委会”，日期“2007年11月19日”，收费项目“管理费”，金额“3500元”，票据上盖有“西安市长安区国土资源局子午国土资源所财务专用章”。该票据背面载有手写的“办理宅基地费用：1500元，企业用地：2000元”字样。老董干鲜野菜公司同时提交了税收完税证明，显示其曾向西安市长安区XX镇土地使用税，该税品目名称记载为“西安市环山公路沿线一等地区（暂）”。2019年8月16日，西安市自然资源和规划局决定对2008年老XX街XX村0.502亩土地建厂的行为进行立案查处。2019年8月19日，西安市XX街XX村XX组村民董世民进行询问并制作《调查询问笔录》，在笔录中董世民称其分别于2005年至2007年底、2015年6月至2018 年11月在杜角镇八组担任组长，董健的干菜厂于2007年开始动工建设，动工前该块地为空地，占用的XX村XX组的集体土地，当时其任四组组长，2006年签订有合同，合同内容是由董健租赁四组集体土地0.469亩建老董干菜厂，租地期限为50年，每亩每年费用600元，对于该块地用地类型及是否经土地行政主管部门办理过用地手续均不清楚，董世民在该笔录上写明“以上内容和我说的一样”并在被调查人处签名、捺印。2020年8月19日，西安市自然资源和规划局工作人员对老董干鲜野菜公司进行现场勘测并制作《现场勘测笔录》及《土地案件现场勘查平面图》，《现场勘测笔录》中勘测情况为：“经现场勘测，该厂房占地面积为0.45亩，厂房四间二层，其中一层为砖混，二层为彩钢（注一层一部分为砖混，部分为彩钢），长24米，宽12.5米，合计300平方米，你户对现场指界无异议，厂内建筑均已建成，具体见测量成果。”《土地案件现场勘查平面图》中载明：现场四址为“东至董健宅基地，西至野菜加工厂，南至街道，北至红军宅基地”，建筑面积为334.89㎡，总面积0.502亩。该图中备注处载“附测量成果图”，该测量成果图西安市自然资源和规划局并未向本院提交。老董干鲜野菜公司法定代表人董健在《现场勘测笔录》、《土地案件现场勘查平面图》的当事人处签字、捺印。2019年9月16日，西安长地勘察测绘有限公司受西安市自然资源和规划局长安分局执法监察队委托测量并制作了《XX街XX村西安老董干鲜野菜开发有限公司占地面积及地上建筑物面积示意图》及《界址点成果表（厂房）》，显示总面积（厂房）为334.89平方米，合0.502亩。西安市自然资源和规划局套合《XX街道土地利用总体规划图（局部）调整完善（2006-2020年）》，图中显示老董干鲜野菜公司占用土地面积为0.502亩，村镇建设用地区（允许建设区）。2019年9月29日，西安市自然资源和规划局召开会议进行审理，认为2008年，西安老董干鲜野XX街XX村0.502亩土地建厂，决定对其处罚：1.没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施[含：建有4间2层厂房（其中1层为砖混，2层为彩钢），占地334.89平方米]。2.对非法占用的0.502亩（合计334.89平方米）土地处以每平方米15元罚款，共计伍仟零贰拾叁元整（5023.00）；3.给予相关责任人党政纪处分。2019年10月11日，西安市自然资源和规划局作出《土地违法案件延期查处申请表》，因案件当事人长期在外出差、案件特别复杂，决定延长查处期限，延长期限为“2019.10.15-2019.11.30”。2019年10月16日，西安市自然资源和规划局向老董干鲜野菜公司作出并送达《土地行政处罚告知书》、《土地行政处罚听证告知书》，告知老董干鲜野菜公司拟对其作出没收违法建筑及附属设施、处以罚款，并告知其享有陈述、申辩及申请听证的权利。2019年10月17日，老董干鲜野菜公司向西安市自然资源和规划局申请听证。2019年10月24日，西安市自然资源和规划局作出《行政处罚听证通知书》并于次日向老董干鲜野菜公司送达。2019年11月7日，西安市自然资源和规划局长安分局组织召开听证会，老董干鲜野菜公司法定代表人董健参加听证会，认为其建设老董干鲜野菜公司经过了村民的同意，与村组签订了合同，向税务局缴纳了房产税、城镇土地使用税，并未违反法律规定且经过了批准。2019年11月18日，西安市自然资源和规划局召开会议进行审理，决定对老董干鲜野菜公司的陈述、申辩理由不予采纳，决定对其处罚：1.没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施[含：建有4间2层厂房（其中1层为砖混，2层为彩钢），占地334.89平方米]。2.对非法占用的0.502亩（合计334.89平方米）土地处以每平方米15元罚款，共计伍仟零贰拾叁元整（5023.00）；3.给予相关责任人，党政纪处分。2019年11月22日，西安市自然资源和规划局作出市国土监字（2019）9-181号《土地行政处罚决定书》，认定：“2008年，西安老董干鲜野XX街道XX村0.502亩土地建厂。截止调查之日，建有4间2层厂房（其中1层为砖混，2层为彩钢），占地334.89平方米。依据长安区XX街道土地利用总体规划图（2006-2020年）调整完善，该宗地规划用途为村镇建设用地区。此行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条之规定，依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条之规定，决定处罚如下：1.没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施[含：建有4间2层厂房（其中1层为砖混，2层为彩钢）占地334.89平方米]。2.对非法占用的0.502亩（合计334.89平方米）土地处以每平方米15元罚款，共计伍仟零贰拾叁元整（5023.00）。并于2019年11月28日向老董干鲜野菜公司直接送达，法定代表人董健在送达回证上签字。老董干鲜野菜公司不服，于2020年1月9日向西安市人民政府申请行政复议，西安市人民政府受理后，于2020年1月13日向西安市自然资源和规划局作出市政复答字[2020]8号《行政复议答复通知书》，要求其提出书面答复和证据、依据及有关材料。2020年1月26日西安市自然资源和规划局提交了行政复议答复书及相关证据材料。2020年3月1日，西安市人民政府向老董干鲜野菜公司作出市政复中字[2020]8号《中止行政复议通知书》，称因新型冠状病毒感染肺炎疫情防控应急响应工作要求，决定自2020年3月1日起中止案件审理。2020年5月20日，西安市人民政府向老董干鲜野菜公司作出市政复恢字[2020]8号《恢复审理通知书》，称行政复议中止的原因已消除，决定自即日起恢复该行政复议案件的审理。2020年5月28日，西安市人民政府作出市政复决字[2020]8号《行政复议决定书》，决定维持西安市自然资源和规划局于2019年11月22日作出的市国土监字（2019）9-181号《土地行政处罚决定书》，并于2020年6月1日向老董干鲜野菜公司邮寄送达，老董干鲜野菜公司于次日签收后，对涉案行政处罚决定及行政复议决定不服，于2020年6月10日诉至法院。原审法院经审理认为，本案的争议焦点是：一、西安市自然资源和规划局作出的市国土监字（2019）9-181号土地行政处罚决定是否合法；二、西安市人民政府作出的市政复决字[2020]8号行政复议决定是否合法。针对第一个争议焦点，因西安市自然资源和规划局作出涉案行政处罚决定行为发生在2019年，故本案应当适用当时有效的2004年8月28日修改施行的《中华人民共和国土地管理法》（以下简称原《中华人民共和国土地管理法》）。原《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款规定：“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”第七十一条规定：“县级以上人民政府土地行政主管部门在监督检查工作中发现土地违法行为构成犯罪的，应当将案件移送有关机关，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，应当依法给予行政处罚。”本案中，西安市自然资源和规划局作为西安市人民政府土地行政主管部门，对西安市辖区内违反土地管理法律、法规的行为，具有进行监督检查、作出相应处罚的法定职责。原《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。”第五十九条规定：“乡镇企业、乡（镇）村公共设施、公益事业、农村村民住宅等乡（镇）村建设，XX庄XX镇规划，合理布局，综合开发，配套建设；建设用地，应当符合乡（镇）土地利用总体规划和土地利用年度计划，并依照本法第四十四条、第六十条、第六十一条、第六十二条的规定办理审批手续。”第六十条第一款规定：XX组XX乡（镇）土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业的，应当持有关批准文件，向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。”第七十六条第一款规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条规定：“依照《土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下。”《国土资源违法行为查处工作规程》9.2.3规定：“判定违法用地是否符合土地利用总体规划，应当将违法用地的界址范围（或者界址坐标）与乡（镇）土地利用总体规划纸质图件（或者数据库矢量图件）套合比对、对照，将项目名称与土地利用总体规划文本对照……”本案中，老董干鲜野菜公司认可其在租赁的XX街道XX村集体土地上建设厂房的事实，与西安市自然资源和规划局提交的《调查询问笔录》、《现场勘测笔录》、《土地案件现场勘查平面图》、《XX街XX村西安老董干鲜野菜开发有限公司占地面积及地上建筑物面积示意图》及《界址点成果表（厂房）》等相关证据相印证，根据西安市自然资源和规划局提交的《XX街道土地利用总体规划图（局部）调整完善（2006-2020年）》，涉案土地规划用途为村镇建设用地区（允许建设区），根据上述法律法规的规定，老董干鲜野菜在涉案集体经济组织农民集体所有的土地上建设厂房应当经土地行政主管部门的批准并办理相关审批手续，其未经批准在涉案土地上建设厂房属于未经批准非法占用土地进行建设的情形，本院对老董干鲜野菜公司在其租赁的XX街道XX村集体土地上建设厂房的事实予以确认。关于老董干鲜野菜主张排水渠不应计算在厂房占地面积内，其实际占用土地为0.469亩而非0.502亩的意见，因老董干鲜野菜当庭认可排水渠被圈围在其厂房内，包含在其所签订合同中租赁土地的四至范围内，故应当视为厂房面积的一部分，对其该辩称意见，依法不予采信。关于老董干鲜野菜公司主张其为乡镇企业，建设厂房无须申请使用国有土地，且其就涉案土地缴纳了土地管理费和税费，不属于未经批准非法占用土地的意见，本院认为，老董干鲜野菜并未提交充分证据证明其系乡镇企业，且乡镇企业建设的，亦应办理相应的批准或审批手续，老董干鲜野菜公司以已交纳了土地管理费、城镇土地使用税为由，推定西安市自然资源和规划局认可老董干鲜野菜使用租赁土地行为，其主张与上述法律规定不符，本院不予支持。《国土资源行政处罚办法》第三十二条规定：“国土资源主管部门应当自立案之日起六十日内做出行政处罚决定。案情复杂，不能在规定期限内作出行政处罚决定的，经本级国土资源主管部门负责人批准，可以适当延长，但延长期限不得超过三十日，案情特别复杂的除外。”本案中，根据西安市自然资源和规划局提供的立案呈批表可以确定本案行政处罚立案时间为2019年8月16日，因案件当事人长期在外出差、案件特别复杂，西安市自然资源和规划局经审批决定延长查处期限，延长期限为“2019.10.15-2019.11.30”，后其作出涉案行政处罚决定的日期为2019年11月22日并于11月28日送达，故西安市自然资源和规划局作出涉案行政处罚决定的时间符合上述法律规定的期限。其作出的涉案处罚决定经过了立案调查、现场勘测、调查询问、处罚及听证告知、作出处罚决定并依法送达等法定程序，保证了处罚相对人的陈述、申辩、听证等重要程序性权利，并在法定期限内作出并送达了行政处罚决定，程序合法。针对第二个争议焦点，《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：（一）具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持……”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十三条规定：“依照行政复议法第二十八条第一款第（一）项规定，具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，行政复议机关应当决定维持。”本案中，西安市自然资源和规划局作出的市国土监字（2019）9-181号土地行政处罚决定认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，西安市人民政府作出维持的涉案行政复议决定并无不当。《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十一条规定：“行政复议期间有下列情形之一，影响行政复议案件审理的，行政复议中止：……（八）其他需要中止行政复议的情形。行政复议中止的原因消除后，应当及时恢复行政复议案件的审理。行政复议机构中止、恢复行政复议案件的审理，应当告知有关当事人。”西安市人民政府于2020年1月9日受理老董干鲜野菜公司的行政复议申请后，因新型冠状病毒感染肺炎疫情防控应急响应工作要求，作出《中止行政复议通知书》决定自2020年3月1日起中止该行政复议案件的审理，并向老董干鲜野菜公司邮寄送达，后因中止的原因消除决定于5月20日恢复审理。经审查，西安市人民政府于2020年5月28日作出市政复决字[2020]8号《行政复议决定书》，决定维持西安市自然资源和规划局2019年11月22日作出的市国土监字（2019）9-181号《土地行政处罚决定书》，并于6月1日邮寄送达，西安市人民政府并未提供办理延长期限的证据，扣除中止审理的期间，其虽于2020年5月28日作出涉案行政复议决定，但于2020年6月1日才向老董干鲜野菜公司邮寄，已超过上述法律法规规定的期限。《最高人民法院关于适用的解释》第九十六条规定：“有下列情形之一，且对原告依法享有的听证、陈述、申辩等重要程序性权利不产生实际损害的，属于行政诉讼法第七十四条第一款第二项规定的‘程序轻微违法’：（一）处理期限轻微违法……”本案中，西安市人民政府作出涉案行政复议决定超过法定期限，属于程序轻微违法，但对老董干鲜野菜公司权利不产生实际影响，依法应当判决确认违法。综上，西安市自然资源和规划局作出的市国土监字（2019）9-181号土地行政处罚决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法。西安市人民政府作出的市政复决字[2020]8号行政复议决定程序轻微违法，但对老董干鲜野菜公司权利不产生实际影响，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第一款、第五款的规定，判决如下：一、确认西安市人民政府于2020年5月28日作出的市政复决字[2020]8号行政复议决定违法；二、驳回西安老董干鲜野菜开发有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由西安市人民政府负担。一审判决后，上诉人西安老董干鲜野菜开发有限公司不服，向本院提起上诉称，一、上诉人租赁、使用集体建设用地行为符合国家政策，2006年以前上诉人一直在股东董健老宅内生产，XX村XX基地收回，又给其在村里分配了新庄基地；南豆角村为了妥善解决上诉人生产问题，与上诉人在2006年4月18日签订《租赁合同》，将紧挨董健新宅基地旁边的1.88亩集体建设土地出租给上诉人用于农副产品加工经营。后南豆角村又收回部分租赁土地，并于2011年9月30日重新与上诉人签订了《土地相赁合同书》，将土地租赁面积调减为0.469亩，租赁期限为50年，上诉人也一次性支付了土地租金。上述租赁合同经村民小组全体代表签字认可，并经村民委员会盖章确认。上诉人通过与村集体签订租赁合同，依法取得集体建设用地租赁权，行使的是土地租赁权利，并缴纳了50年的土地租赁费用，上诉人租赁农村集体土地履行的流转程序合法，且符合国家有关农村土地改革政策。国家围绕“集体经营性建设用地入市”问题，已经持续改革多年，国家有关政策性文件认为“集体经营性建设用地入市”有利于盘活农村经济、提高农民收入，提高土地利用率，土地改革政策也是允许农村集体建设用地通过租赁方式流转。被上诉人作出行政处罚决定时，并没有考虑到国家土地改革政策，也没有考虑租赁土地是合法流转，一审判决对上述问题也未查明和认定。二、上诉人已一次性向国土管理部门缴纳了土地征收等包干管理费，上诉人用地行为已取得国土管理部门认可。上诉人和股东董健于2007年11月19日向西安市长安区国土资源局子午国土资源所缴纳了新宅基地和本案租赁之集体建设用地的土地管理费3500元(其中宅基地管理费为1500元、企业用地管理费2000元)，该收款票据显示的公章为“西安市事业性收费征收专用章”、“陕西省财政厅票据监制章”、“西安市长安区国土资源局子午国土资源所财务专用章”。上诉人每年依法向税务部门缴纳“城镇土地使用税”，国家税务部门对上诉人使用的土地一直都是按照“城镇土地”标准收取税费。根据《关于征用土地费实行包干使用暂行办法》、《征地管理费暂行办法》、《中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例》等规定，上诉人依法缴纳了土地包干管理费、城镇土地使用税，就是履行了有关用地手续，政府收取税费行为就视为对上诉人用地行为的认可。被上诉人有义务举证说明政府收取“土地包干管理费”和“城镇土地使用税”行为性质和收费标准依据。政府先收取土地管理费再作出处罚，这本身就是矛盾和冲突的，且严重损害上诉人对政府的信赖利益，更损害政府的威信，被上诉人罔顾上述事实而作出错误处罚决定，一审判决未对上述重要问题的性质并未作出正确认定和判决。三、本案法律适用处于新旧法律交替期间，应当适用现行有效的《中华人民共和国土地管理法》评断上诉人租赁土地行为。根据2019年8月26日修订、2020年1月1日生效的《中华人民共和国土地管理法》第六十三条规定，西安自然资源局于2019年11月22日作出的市国土监字(2019)9-181号《土地行政处罚决定书》，在作出时新《土地管理法》虽未生效，但已经修订并公布。根据《中华人民共和国立法法》第九十二条、九十三条规定，上诉人租赁集体建设用地行为已经符合新修订的《土地管理法》第六十三条规定，为了保护公民对政府的信赖利益及上诉人合法权益，本案应适用现行有效《土地管理法》来评判行政处罚决定是否合法和得当。另，本案行政处罚决定书尚未实际履行，而根据现行有效的《土地管理法》规定，上诉人的租赁土地行为又完全合法有效，在此情形下，如果继续执行原行政处罚决定书就明显失当。被上诉人作出行政处罚决定时没有充分考虑法律修订因素，一审判决对上述问题并没有充分考虑和适用。四、关于行政处罚失当、乡镇企业等问题。如果被上诉人在作出行政处罚决定之前，责令上诉人整改或补办相关手续，上诉人一定能够改正和补办。上诉人是基于对政府的信赖，才投入近百万元建设厂房，并正常生产经营长达十多年时间。被上诉人未经任何提醒、督促改正或限期补办手续，径直赶在新《土地管理法》生效前没收上诉人上百万的厂房，行政处罚程序明显失当，严重损害了上诉人对政府的信赖利益。上诉人的股东都是农民，且经营农产品加工，招收的工人也都是本村农民，依据《乡镇企业法》第二条规定，上诉人符合乡镇企业的实质要件，应定性为乡镇企业，乡镇企业使用农村土地不适用原《土地管理法》第四十三条规定。另，上诉人厂房与股东董健宅基地上家庭住房相互连通，无法分割开来，在实际履行行政处罚决定书时存在事实障碍，行政处罚决定书不具有可执行性。另，上诉人租赁土地四周都是宅基地，实质上租赁的是农村宅基地，在宅基地上的建设也不应当适用原《土地管理法》第四十三条规定。被上诉人没有考虑和妥善处理上述问题，作出的行政处罚决定是错误的，至少是失当的，一审判决对上述问题没有作出正确认定和判决。综上，行政处罚决定书和复议决定书错误、失当，依法应予以撤销。请求：1、依法撤销一审判决；2、依法改判为:撤销被上诉人西安市自然资源和规划局市国土监字(2019)9-181号《土地行政处罚决定书》、撤销被上诉人西安市人民政府市政复决字(2020)8号《行政复议决定书》; 3、本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人西安市自然资源和规划局答辩称，一审判决事实清楚，证据确凿，审理程序正当，依法应当予以维持，上诉人的上诉请求与本案客观事实不符且缺乏法律依据，土地使用应当严格按照土地管理法，土地管理法新旧交替，也有法律明确的执行规定，关于行政处罚的下发与执行属于不同的法律概念，是否可以执行也是执行中的问题，而不是行政惩罚的阻却事由。 被上诉人西安市人民政府答辩称， 坚持一审时的答辩意见，其在一审中的答辩意见为：西安市人民政府作出的《行政复议决定书》程序合法。2020年1月9日，老董干鲜野菜公司向西安市人民政府递交了《行政复议申请书》，要求复议机关撤销西安市国土资源和规划局作出的市国土监字（2019）9-181号《土地行政处罚决定书》。2020年1月13日，西安市人民政府作出市政复决字[2020]8号《行政复议答复通知书》，并向西安市国土资源和规划局送达。因新型冠状病毒感染肺炎疫情防控应急响应工作要求，需要中止案件审理，2020年3月1日，西安市人民政府作出市政复中字[2020]8号《中止行政复议通知书》，于2020年3月6日向老董干鲜野菜公司寄出。2020年5月20日，行政复议中止原因消除，西安市人民政府恢复行政复议案件的审理，并作出市政复恢字[2020]8号《恢复审理通知书》。2020年5月28日，西安市人民政府作出市政复决字[2020]8号《行政复议决定书》，维持了西安市自然资源和规划局作出的市国土监字（2019）9-181号《土地行政处罚决定书》，并2020年于6月1日向老董干鲜野菜公司和西安市自然资源和规划局送达。综上，西安市人民政府作出的复议决定书程序合法，应当依法驳回西安老董干鲜野菜公司的诉讼请求。本院经审理查明的事实与一审判决查明的事实一致，本院依法予以确认。一审判决认定的证据经过一审开庭示证、质证，二审亦予以确认。本院认为，案涉行政处罚作出时有效的2004年8月28日施行的《中华人民共和国土地管理法》第七十一条规定，县级以上人民政府土地行政主管部门在监督检查工作中发现土地违法行为构成犯罪的，应当将案件移送有关机关，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，应当依法给予行政处罚。《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。根据上述法律的规定，被上诉人西安市自然资源和规划局作为县级以上人民政府的土地行政主管部门，对辖区内发生的违反土地管理法律、法规的行为具有作出行政处罚的法定职权；被上诉人西安市人民政府作为西安市自然资源和规划局的本级人民政府，具有依申请对案涉行政处罚决定作出行政复议决定的法定职权。土地管理处罚应以事实为依据，经过法定程序，并与违反土地管理行为的性质、情节相当。当时有效的2004年8月28日施行的《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。该法第七十六条第一款规定，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条规定，依照《土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下。本案中，根据在卷的证据材料并结合各方当事人的诉辩主张意见，可以认定上诉人老董干鲜野菜公司在其租赁的位于西安市长安区XX街道XX村集体土地上建设厂房，实际占用面积为0.502亩，该土地的规划用途系村镇建设用地，上诉人在案涉土地上进行建设但未经相关土地行政主管部门批准，亦未办理相应的农用地转用的审批手续，其性质属于未经批准占用土地进行建设的情形。被上诉人西安市自然资源和规划局在经过了立案审查、勘测勘查、调查询问、处罚告知、听证告知等法定程序的情况下，在法定期限内作出了案涉的市国土监字（2019）9-181号《土地行政处罚决定书》，并依法进行了送达，该《土地行政处罚决定书》事实清楚，证据确凿，处罚幅度亦未违反相关法律、法规的规定，并无明显不当。被上诉人西安市人民政府作为复议机关，在受理了上诉人提出的复议申请后，按照法律规定的形式进行了审查，《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款规定，行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。具体到本案中，在扣除了被上诉人西安市人民政府因“新型冠状病毒感染肺炎疫情防控应急响应工作要求”而中止本案行政复议的期限后，其办理期限确实超过了上述法律规定的期限，该情形属于《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第二项规定的“程序轻微违法”，但该程序轻微违法的情形对老董干鲜野菜公司的权利并未产生实际影响。因此，依法应判决确认违法但不撤销该复议决定。综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人老董干鲜野菜公司的上诉主张理据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人西安老董干鲜野菜开发有限公司负担。本判决为终审判决。   审  判  长    王  方审  判  员    侯  斌审  判  员    周玲玲          二○二一年三月二十二日     书  记  员    陈  萌 1