北京市第三中级人民法院行 政 裁 定 书（2021）京03行终334号上诉人（一审起诉人）：陈玉竹，女，1959年11月26日出生，汉族，住北京市石景山区。上诉人陈玉竹不服北京市通州区人民法院（2021）京0112行初47号不予立案行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，审理了本案。陈玉竹以北京市通州区市场监督管理局（以下简称通州区市场监管局）为被告，向一审法院提起行政诉讼。起诉人陈玉竹起诉称：通州区市场监管局在中润鼎利（北京）企业管理中心（以下简称北京中润鼎利中心）未获得中国人民银行依法批准情况下，对北京中润鼎利中心“金融服务”的名称予以核准，对北京中润鼎利中心从事金融业务的《营业执照》予以发放，即对北京中润鼎利中心进入市场从事金融业务的行政许可，违反了国务院1998年247号《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》第五条“未经中国人民银行依法批准，任何单位和个人不得擅自设立金融机构或者擅自从事金融业务活动。对非法金融机构和非法金融业务活动，工商行政管理机关不予办理登记”的强制性规定。通州区市场监管局的违法行政是自始无效的行政行为。陈玉竹基于对通州区市场监管局的合理信赖与北京中润鼎利中心签订了4份《出借合同》，共计出借180万元。但北京中润鼎利中心2018年8月28日停付本、息，人去楼空，北京市公安局朝阳分局以“涉嫌非法吸收社会公众存款罪”对北京中润鼎利中心立案侦查。后我们曾民事起诉至北京市朝阳区人民法院，被裁定驳回起诉。我们找过通州区政府、通州区党委等部门，均一无所获。起诉人认为，如果没有通州区市场监管局非法市场准入的行政许可，起诉人也不会将自己的血汗钱出借给素不相识的中润鼎利，通州区市场监管局作为市场秩序的维护者，违法给没有金融资质的北京中润鼎利中心授予从事金融业务的权利，通州区市场监管局责无旁贷，其明知北京中润鼎利中心没有金融资质，应与北京中润鼎利中心承担连带责任。故诉至法院，请求法院：1、判决确认通州区市场监管局对北京中润鼎利中心2016年12月13日发放营业执照市场准入的行政行为违反国家强制性规定，是无效的行政行为；2、判决通州区市场监管局对起诉人损失的本金180万元、利息（三份合同年利率10．2%，一份合同年利率12%，从每份协议最后付息日起至实际支付日止）、滞纳金（按《出借合同》第十五条约定执行）承担赔偿责任。一审法院经审查后认为：公民、法人或者其他组织提起行政诉讼应当符合法定起诉条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，陈玉竹起诉要求确认通州区市场监管局对北京中润鼎利中心2016年12月13日发放营业执照市场准入的行政行为无效。但陈玉竹并非通州区市场监管局对北京中润鼎利中心执照颁发市场准入的行政相对人，且陈玉竹与通州区市场监管局对北京中润鼎利中心执照颁发市场准入没有利害关系，故陈玉竹所提确认行政行为无效之诉不符合法定起诉条件。行政行为经法定程序被确认违法是赔偿请求人获得行政赔偿的法定前提条件。现陈玉竹起诉确认通州区市场监管局对北京中润鼎利中心发放营业执照市场准入的行政行为不符合法定起诉条件，其要求获得相应行政赔偿的法定前提条件已不存在，其提起的本案行政赔偿诉讼更不具有事实和法律依据，本院依法不予受理。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第（四）项、第八十五条及《最高人民法院关于适用的解释》第一百零一条第一款第（一）项、第二款、第三款之规定，对陈玉竹的起诉，裁定不予立案。陈玉竹不服一审裁定，向本院提起上诉，请求二审法院撤销一审裁定，依法受理此案。上诉理由为：通州区市场监管局在北京中润鼎利中心未获得中国人民银行依法批准情况下，对其“民间融资”金融业务的名称予以核准，对其从事金融业务的《营业执照》予以发放，违反了国务院247号《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》第五条“未经中国人民银行依法批准，任何单位和个人不得擅自设立金融机构或者擅自从事金融业务活动。对非法金融机构和非法金融业务活动，工商行政管理机关不予办理登记”的强制性规定，是违法行政、是无效的行政行为。通州区市场监管局让没有金融资质的北京中润鼎利中心进入市场从事“民间融资”是引狼入室，上诉人被伤害。通州区市场监管局应对自己的违法行政承担赔偿责任。《中华人民共和国广告法》第五十六条第三款“广告经营者、广告发布者、广告代言人，明知或者应知广告虚假仍设计、制作、代理、发布或者作推荐、证明的，应当与广告主承担连带责任”。《报刊刊载虚假失实报道处理办法》第二条规定：“报纸、期刊刊载虚假、失实报道和纪实作品．．．．．．致使公民、法人或其他组织的合法权益受到侵害的，有关出版单位应当依法承担民事责任”。同理，通州区市场监管局明知北京中润鼎利中心没有获得金融资质仍在《国家企业信用信息公示系统》向全国人民报告：“北京中润鼎利中心在《营业执照》准许的2016年12月13日至长期，是从事“民间融资”的合法公司”。通州区市场监管局也“应当与北京中润鼎利中心承担连带责任”。一审裁定书说：“本案中，被诉行政行为是北京市通州区市场监督管理局对北京中润作出市场准入的行政行为，上诉人并非被诉行政行为的相对人”。不是相对人，不等于没有诉权。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”。通州区市场监管局行政许可的相对人是北京中润鼎利中心，北京中润鼎利中心依据行政许可签订合同的相对人是上诉人，上诉人是行政许可的利害关系人。依据上述法条，上诉人是利害关系人，有权提起诉讼。一审裁定书说：“上诉人与北京中润鼎利中心之间存在债权债务关系，其作为债权人与债务人北京中润鼎利中心作为相对人的行政行为并不具有行政法上的利害关系，上诉人作为行政诉讼的原告主体不适格，其应就其民事争议提起民事诉讼”，于法相悖。（1）行政行为的设定权利表现为：赋予相对方一种法律上的权能、权利或利益，既包括行政法上的权益，也包括民法上的权益。“上诉人与北京中润鼎利中心之间存在债权债务关系”的前提是：通州区市场监管局赋予了北京中润鼎利中心进入市场从事民间融资的权利。没有通州区市场监管局对北京中润鼎利中心违法的市场准入许可，就没有北京中润鼎利中心进入市场从事民间融资。没有北京中润鼎利中心进入市场从事民间融资，就没有“上诉人与北京中润鼎利中心之间债权债务关系”。结论：通州区市场监管局对北京中润鼎利中心市场准入的行政行为是“上诉人与中润鼎利中心之间债权债务关系”的必要条件。（2）《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”通州区市场监管局违法的市场准入将上诉人带进“邪路”、带进“陷阱”，上诉人倾家荡产有权要求赔偿。（3）《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条规定“债权人以行政机关对债务人所作的行政行为损害债权实现为由提起行政诉讼的，人民法院应当告知其就民事争议提起民事诉讼，但行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的除外。”首先，“行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的除外”就是对行政行为与人民群众存在“利害关系”的承认，就是对人民群众有权提起诉讼的承认。其次，通州区市场监管局作为行政管理机关断没有违反国家强制性规定，许可未获得金融资质的北京中润鼎利中心进入市场从事民间融资的合理解释。所以上诉人有权对通州区市场监管局提起行政赔偿诉讼。（4）最高人民法院江必新副院长指出新的司法解释“取消了对原告资格的不当限制”“只要个人或者组织受到行政行为的实际的不利影响”，只要这种影响通过民事诉讼得不到救济，就应该考虑通过行政诉讼来解决。（一）刑事诉讼无法解决金灾难民的经济损失。《刑法》的目的是惩罚犯罪。关注点在是否犯罪，此罪还是彼罪，有无从轻、从重或免除刑罚的情节等。金灾难民在刑事诉讼中没有表达诉求的时间、地点和方式。（二）民事诉讼堵住了金灾难民请求赔偿的大门。1、多数北京中润鼎利中心被公安立案无法再选择民事诉讼。《最高人民法院关于在审理经济纠纷案件中涉及经济犯罪嫌疑若干问题的规定》第十一条规定“人民法院作为经济纠纷受理的案件，经审理认为不属经济纠纷案件而有经济犯罪嫌疑的，应当裁定驳回起诉，将有关材料移送公安机关或检察机关”。2、国内有法院的裁判确认了像北京中润鼎利中心这样的平台未取得金融监管部门的批准，从事资金融通业务牟利，违反了《商业银行法》《证券法》《银行业监督管理法》及国务院247号《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》的规定，扰乱了金融市场秩序，破坏了金融市场的稳定性，损害了社会公共利益，此行为不具有合法性，但金灾难民却无法以民事途径获得赔偿。所以，金灾难民只能追根求源，通过行政诉讼来追究市场监督管理部门的失职行为，解决金灾难民因此造成的损失。上诉人出于对通州区市场监管局的合理信赖于2017年9月21日至2019年3月23日，与北京中润鼎利中心签订了4份《出借合同》约定：原告共出借180万元人民币；期限12个月；每年支付利息（合同编号0017678、0014482、0017679月润通年利率10．2%、合同编号BJ02515年利率12%）；如退还资金逾期，除应支付资金占用费外，还将承担违约金，违约金按照当时同期银行贷款利率四倍计算。2018年8月28日北京中润鼎利中心停付本、息，此后人去楼空。朝阳公安分局以”涉嫌非法吸收社会公众存款罪”对北京中润鼎利中心立案侦查。我们金灾难民曾民事起诉至朝阳人民法院，法院以《最高人民法院关于在审理经济纠纷案件中涉及经济犯罪嫌疑若干问题的规定》第十一条“人民法院作为经济纠纷受理的案件，经审理认为不属经济纠纷案件而有经济犯罪嫌疑的，应当裁定驳回起诉，将有关材料移送公安机关或检察机关”，驳回起诉，造成原告血本无归。北京中润鼎利中心是合法进入市场从事金融业务的公司，承诺的利息没有超出法律规定，《借款合同》主体合格、内容合法，上诉人没有过错。通州区市场监管局的违法行政将上诉人带进“邪路”、带进“陷阱”倾家荡产。当行政机关违法实施行政许可，给利害关系人的合法权益造成损害的，应当依照《国家赔偿法》的规定给予赔偿。故向二审法院提起上诉。本院认为：公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼应当符合法定的起诉条件。行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。原告系行政行为的相对人或者与被诉行政行为有利害关系，是起诉条件之一。原告与行政行为有利害关系一般指行政法上的利害关系，不宜包括反射性利益，除特殊情形或法律另有规定外，不包括私法上的利害关系。本案中，被诉行政行为是通州区市场监管局对北京中润鼎利中心作出的营业执照发放、市场准入等行为，陈玉竹并非被诉行政行为的相对人；陈玉竹主张因通州区市场监管局的违法市场准入行为，导致其对北京中润鼎利中心的误判，其向北京中润鼎利中心出借的资金无法收回，可见陈玉竹所主张的利害关系，实质上是私法上关系，而非行政法上的利害关系。故陈玉竹的起诉不符合法律规定的行政诉讼起诉条件。一审法院对陈玉竹的起诉裁定不予立案并无不当，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长 马志星审 判 员 梁 冬审 判 员 王蕾蕾二〇二一年三月三十日法官助理 金珍珍法官助理 巫扬帆书 记 员 白忠雪