河北省衡水市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）冀11行终29号 上诉人（原审原告）牛石林，男，汉族，1971年8月16日出生，住衡水市桃城区。 委托代理人魏嘉志，北京市京师律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）衡水市桃城区人民政府，住所地衡水市桃城区人民东路568号。 法定代表人崔邦文，区长。 委托代理人胡群峰，衡水市桃城区河东街道办事处工作人员。 委托代理人李玲枫，河北合明律师事务所律师。 上诉人牛石林因房屋征收补偿一案，不服河北省衡水市桃城区人民法院（2020）冀1102行初45号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人牛石林及其委托代理人魏嘉志、被上诉人衡水市桃城区人民政府（以下简称区政府）的委托代理人胡群峰、李玲枫到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明：2017年，衡水市桃城区滏东新城北区（一区）城中村棚户区改造项目建设启动，原告在桃城区住宅房屋位于项目建设范围内。2018年12月27日，河北省人民政府作出冀政转征函（2018）1516号关于衡水市2018年度第68批次建设用地的批复，将涉案宗地征收为国有。2019年2月25日，衡水市人民政府发布（2019）第42号征收土地和补偿方案公告。2019年9月2日向原告送达关于选择评估机构的通知，2019年10月10日作出房屋估价报告。因未与原告达成补偿协议，2019年11月28日，被告作出衡桃征决字［2019］005号《区政府房屋征收补偿决定书》（以下简称005号征补决定），对原告货币补偿1997079.84元或选择房屋产权调换。 原审法院经审理认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定，为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。第二十六条规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。本案中，原告所在片区已经河北省人民政府作出冀政转征函（2018）1516号关于衡水市2018年度第68批次建设用地的批复同意征收，土地性质变更为国有土地，被告负责本行政区域的房屋征收和补偿工作，对原告作出房屋征收与补偿决定具有法定职权。按照河北省城中村改造的相关政策依据及衡水市城市总体规划，为改善城市居住环境、完善城市基础设施，对南门口村进行城中村改造项目，符合为了公共利益需要进行旧城区改建的规定，同时征收补偿方案已被大多数被征收人同意，房屋征收经过选择、确定评估机构，评估结果送达等程序，依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的法定程序作出房屋征收补偿决定书，符合法律规定。被告虽提出因数据计算错误撤销该决定，但未提交相关证据。原告土地性质经衡水市自规局阅档证实，使用权按照村民宅基地程序申请，经村、乡审批后合法取得，权属仍为集体。原、被告双方就被征收房屋未达成协议，被告依照法律规定作出房屋征收与补偿决定，并无不妥。原告的诉讼请求，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告牛石林的诉讼请求。 上诉人牛石林不服原审法院作出的上述行政判决，向本院提起上诉称：原审法院未对本案诉争焦点作出审查，且相关事实认定及法律适用错误。案涉房屋系集体土地上的房屋，被上诉人直接根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》作出征收补偿决定适用法律不当；未按照法定程序履行评估、未组织被征收人参与选定评估机构、未公示评估机构的选定结果、未告知上诉人所享有的救济权利等，且在庭审中未出示行政行为合法性的证据，所有征收补偿决定程序违法；征收补偿决定中没有明确具体的产权调换房屋、没有明确安置房的具体信息，导致无法计算差价。本案不属于因不动产提起的行政诉讼，原审法院不具有管辖权，所作判决不具有法律效力。综上，请求撤销原审判决，依法改判；诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人区政府当庭辩称，005号征补决定认定事实清楚，程序合法；一审判决合法。 经审理查明：1998年2月18日，牛宝祥将位于南门口街69号盖有一间房屋的宅基一处，公证遗嘱与其子牛石林继承使用。2000年9月18日，原衡水市土地管理局颁发衡国用（2000）字第××号国有土地使用证，该证注明：土地使用者牛宝祥、座落南门口、地号55-3、用途住宅、土地等级四级、使用权类型划拨、使用面积270平方米。该证土地登记档案记载权属性质国有，并附有村民（居民）宅基地登记表。上述两地为同一处土地，位于衡水市河东旧城区。区政府具体负责河东旧城区改造工作，2017年，衡水市桃城区滏东新城北区（一区）城中村棚户区改造项目建设启动。2017年10月23日，区政府颁布《桃城区滏东新城北区（一区）城中村棚户区改造项目实施方案》（以下简称《实施方案》），分为七个章节，主要内容：1.项目简况、研究的依据和范围，项目实施地点位于礼堂后街以南、规划一路以北、滏阳河以东、南门口街以西的滏东新城北区（一区）；2.项目的背景及建设必要性；3.项目需求分析；4.拆迁安置方案，房屋征收采取全部货币化安置方式；5.项目管理与实施；6.社会效益分析；7.结论。牛石林上述房屋位于项目建设范围内。2018年10月24日，原衡水市国土资源局向河东街道办事处南门口村及有关农户作出《征地告知书》，该村村委会书面回复放弃听证。2018年12月27日，河北省人民政府作出冀政转征函（2018）1516号关于衡水市2018年度第68批次建设用地的批复，将涉案宗地征收为国有。2019年2月25日，衡水市人民政府发布（2019）第42号《征收土地和补偿方案公告》。2019年8月2日，户主、工作组和村委会对牛石林房屋制作《区域测绘丈量登记表》，牛石林签字确认。2019年9月2日，衡水市桃城区人民政府河东街道办事处（以下简称河东街道办事处）向牛石林留置送达《关于选择评估机构的通知》。河东街道办事处在牛石林未选择评估机构的情况下，于2019年9月6日作出《评估机构确定通知》，主要告知牛石林通过抽签方式确定石家庄石房房地产评估事务所有限公司为评估单位，将上述通知留置送达牛石林。2019年10月10日，石家庄石房房地产评估事务所有限公司作出房屋估价报告并送达。因未与牛石林达成补偿协议，2019年11月28日，区政府依据《衡水市人民政府关于加快城市棚户区和城中村改造工作的实施意见》，参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》和《衡水市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》，结合《实施方案》作出005号征补决定，决定对牛石林货币补偿1997079.84元或选择房屋产权调换。2019年12月24日，牛石林房屋被强制拆除。2020年8月7日，衡水市自然资源和规划局出具《关于牛石林信息公开告知书》，主要内容为：经查阅档案，牛石林所查衡水市南门口村地块号为55-3的使用权按照村民宅基地申请程序经村、乡审批后取得，权属应属集体，2000年未进行过征收。 本院认为，我国土地性质分为国有土地和集体土地。因土地性质不同，行政机关实施征收时所适用的征收程序受不同的法律、法规调整。国有土地上房屋的征收与集体土地（及地上房屋）的征收，虽均为征收，但依照我国法律法规，二者在征收主体、征收对象、征收程序、征收补偿安置内容和方式等方面均存在明显区别。从征收补偿安置的内容、方式来看，国有土地上房屋征收主要是通过评估的方式确定被征收房屋的价值，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条和第二十五条确定的项目进行补偿；而集体土地征收涉及土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿标准以及住房安置等，根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条规定，征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予支持，但应当扣除已经取得的土地补偿费。因此，行政机关针对不同征收对象实施征收时，应当区分土地性质适用不同的征收程序。 本案中，上诉人牛石林持有国有划拨土地证，但衡水市自然资源和规划局出具《关于牛石林信息公开告知书》，认为涉案宗地权属为集体，且2000年未进行过征收。被上诉人未对上诉人房屋所涉土地性质进行查明。在土地性质不明确、上诉人未请求或同意参照执行国有土地上房屋征收补偿标准进行补偿的情况下，被上诉人依据《实施方案》，参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》对上诉人房屋作出005号征补决定，且所依据的《实施方案》中没有房屋产权调换相关内容，005号征补决定中亦没有用于产权调换房屋具体情况，未与上诉人计算、结清被征收房屋价值与其用于产权调换房屋价值的差价等内容。综上，被上诉人所作005号征补决定认定事实不清、违反法定程序、主要证据不足，应予撤销。一审判决认定上诉人土地使用权按照村民宅基地程序申请，经村、乡审批后合法取得，权属仍为集体，判决驳回上诉人诉讼请求，属认定事实不清，应予纠正。另外，本案为起诉房屋征收补偿案件，属因不动产提起的行政诉讼，根据行政诉讼法的规定，应由被征收的房屋所在地人民法院管辖，且该类案件主要审查被征收人及其利害关系人具体的征收补偿问题，由基层人民法院审理便于查清案件事实，有利于彻底化解行政争议。综上所述，被上诉人作出的005号征补决定违反法定程序、主要证据不足；一审判决认定事实不清、适用法律错误，应予改判。上诉人上诉请求依法予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项、第七十条第（一）（三）项的规定，判决如下： 一、撤销河北省衡水市桃城区人民法院（2020）冀1102行初45号行政判决； 二、撤销衡水市桃城区人民政府2019年11月28日作出的衡桃征决字[2019]005号《衡水市桃城区人民政府房屋征收补偿决定书》。 一、二审案件受理费各50元，由被上诉人区政府负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 孙晓燕 审 判 员 李淑华 审 判 员 房军见 二〇二一年三月三十日 法官助理 曾伟欣 书 记 员 王 蕾