河南省南阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫13行终372号上诉人（一审原告）汪全杰，男，1954年6月9日出生，汉族，住唐河县，现住唐河县。委托代理人张祖峰，北京市华泰律师事务所律师。委托代理人冯晓蜜，北京市华泰律师事务所律师。被上诉人（一审被告）南阳市宛城区官庄镇人民政府，住所地南阳市宛城区官庄镇振兴路。法定代表人祁亚洲，该镇镇长。出庭应诉负责人杨俊峰，该镇人大主席。委托代理人田文聚，南阳市功能区文韬法律服务所法律工作者。被上诉人（一审被告）南阳市宛城区赤虎街道办事处，住所地南阳市宛城区官庄工区环西路108号。法定代表人曲怀远，该办事处主任。出庭应诉负责人林浩文，该办事处副主任。委托代理人田文聚，南阳市功能区文韬法律服务所法律工作者。上诉人汪全杰与被上诉人南阳市宛城区官庄镇人民政府（以下简称官庄镇人民政府）、南阳市宛城区赤虎街道办事处（以下简称赤虎街道办事处）继续履行行政协议及行政赔偿一案，不服河南省南阳市宛城区人民法院（以下简称一审法院）（2020）豫1302行初84号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人汪全杰及其委托诉讼代理人张祖峰、冯晓蜜，被上诉人官庄镇人民政府的出庭应诉负责人祁亚洲及其委托诉讼代理人田文聚，赤虎街道办事处的出庭应诉负责人曲怀远及其委托诉讼代理人田文聚到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院查明：汪全杰系油田城镇户口，其妻子魏金梅和孩子系赤虎街道办事处田店村6组村民。1985年4月，田店村10组规划市场，该组村民杨新高欲申请建房，但无经济能力，后经亲属魏金改从中说合，汪全杰与杨新高当面协商，由杨新高出面申请四间地皮14*14米，地皮款600元由汪全杰交给杨新高。1988年4月29日，杨新高以个人名义领取了15016号建筑许可证。1985年5月汪全杰以杨新高名义建房四间。1987年10月、1991年2月田店村对该房宅基地向北伸延扩宽，汪全杰先后交地皮款1250.4元，汪全杰先后建前后8间平房。1999年11月24日，南阳市宛城区土地管理局向杨新高颁发（1999）宛区国用字第0425号土地使用证。2000年8月11日，南阳市宛城区人民政府土地登记发证办下发了使用证的决定文件，注销了发给杨新高的国有土地使用证。1988年10月17日，南阳县土地管理局作出宛县土征字（1988）第50号《关于南阳县官庄镇村镇建设管理所四个集贸市场补办征用土地的批复》，主要内容为：南阳县官庄镇村镇建设管理所1984年建四座集贸市场占用该镇五个行政村十八个村民小组土地300.5市亩，现同意补办征用土地手续。附：南阳县官庄镇四个集贸市场占用土地明细表（包含田店村10组耕地8.52亩）。以上事实有南阳县土地管理局作出宛县土征字（1988）第50号批复文件在卷佐证。1993年，汪全杰以杨新高为被告向一审法院提起房产纠纷诉讼，2000年12月12日一审法院作出（1993）宛民再字第344号民事判决：一、位于南阳市官庄油田电测站对面汪全杰与杨新高争议房产平房4间，半成品房4间，归汪全杰所有，判决生效后十五日内申诉人杨新高将房屋交给被申诉人汪全杰。二、驳回申诉人杨新高诉讼请求。三、驳回被申诉人汪全杰的其他诉讼请求。该判决宣判后，杨新高不服，提起上诉，2001年5月21日，南阳市中级人民法院作出（2001）南民终字第417号民事判决：驳回上诉，维持原判。以上事实有一审法院（1993）宛民再字第344号民事判决书和南阳市中级人民法院作出（2001）南民终字第417号民事判决书在卷佐证。1995年5月20日，原南阳县村镇建设办公室给汪全杰颁发的宛县政房字第××号《村镇房屋所有权证》，该证载明房屋坐落官庄油田大庆路，砖混结构房屋4间，一层建筑面积为84平方米，来源自建《依（1993）宛民再字第344号》。以上事实有第153880号《村镇房屋所有权证》在卷佐证。2000年河南油田黄山区建设热电站及修建泰山路，河南油田与官庄镇人民政府经过协商进行土地置换及相关房产拆迁。2000年10月13日，官庄镇人民政府与河南石油勘探局房地产管理处签订《换地备忘录》一份，主要内容为：根据2000年6月13日官庄镇人民政府和河南石油勘探局房地产管理处《关于大庆路小区、黄山集中供热工程开工协议》的精神，应村民的要求，将职大围墙东原村民土地调换到泰山路以东、水厂以西，具体调换结果：实际调换给镇政府的土地为50.976亩；应调换的土地数量为50.943亩，基本持平。从2000年10月13日起，第二条第一、二款中除管线占地10米外的土地使用权归官庄镇人民政府，第一条中三项土地使用权归河南石油勘探局，并在下次土地调查登记时予以无偿变更登记。泰山路口需拆迁民房四十米宽，经2000年9月14日双方工作人员现场丈量，其建筑面积为988.19平方米，经协商，油田按580元每平方米给予综合性补偿。水泥地坪900平方米，围墙20米，猪圈2个，树50棵，烟囱3个，压水井两个及其他一切附属设施按3万元由镇政府包干使用，此款由油田付给镇政府土地办，再由镇政府具体付给拆迁户等等。该《换地备忘录》由官庄镇人民政府和河南石油勘探局房地产管理处签字盖章。以上事实有《换地备忘录》在卷佐证。汪全杰房屋位于泰山路南头，属于土地置换拆迁范围，2002年10月30日，官庄镇人民政府以官庄镇土地管理所、村建所的名义给汪全杰下发了《关于拆除汪全杰违章建筑的通知》，2002年11月拆除了汪全杰的房屋。汪全杰不服，于2002年11月4日提起行政诉讼，请求一审法院依法撤销官庄镇土地所、村建所作出的《关于拆除汪全杰违章建筑的通知》。在审理过程中，在法定答辩期限内官庄镇人民政府未递交答辩状，也未提供任何作出该行政行为时的证据、依据，一审法院于2002年11月25日作出（2003）宛法行初字第3号行政判决书：确认官庄镇人民政府2002年10月30日下发的《关于拆除汪全杰违章建筑的通知》违法。以上事实有（2003）宛法行初字第3号行政判决书在卷佐证。2003年3月3日，汪全杰、魏仁氏起诉官庄镇人民政府、河南油田勘探局侵权纠纷，向一审法院提起诉讼，请求将汪全杰、魏仁氏被拆除的房屋及土地恢复原状，在一审法院审理期间，汪全杰、魏仁氏申请撤诉，一审法院于2003年7月11日作出（2003）宛民初字第999号民事裁定，准予汪全杰、魏仁氏撤回起诉。因汪全杰就房屋拆迁补偿安置问题一直未与官庄镇人民政府达成协商意见，汪全杰多年来一直上访。2012年11月8日，为彻底解决汪全杰拆迁补偿安置问题，经过官庄镇人民政府、汪全杰和汪全杰女婿所在部队代表李学峰、北国华三方协商，达成《意向书》一份，内容为：“一、补偿资金问题。在汪全杰与官庄镇人民政府正式协议签订之后，汪全杰本人将修建泰山路时的拆迁补偿金120000元领走。二、土地置换问题。汪全杰拆迁房屋的安置工作待田店新型社区开工建设时，由镇、村统筹安排，位置优先。具体面积、位置、所需费用、规划另行商定。三、本意向书一式三份，由汪全杰、部队代表、官庄镇人民政府三方各持一份。四、本意向书签字后生效”。该《意向书》由汪全杰、部队代表李学峰、官庄镇人民政府代表三方签字。2013年6月4日，官庄镇人民政府（甲方）与汪全杰（乙方）签订《协议书》一份，内容为：“2000年10月，因油田建设需要，官庄镇人民政府和河南石油勘探局签订《换地备忘录》，将位于泰山路口属汪全杰的房屋纳入置换范围，拆迁安置工作由官庄镇承担。汪全杰房屋面积96.975平方米，半成品房25平方米，占地面积456平方米（38*12米），土地性质为国有，房屋所有权归汪全杰本人所有。2002年10月30日，官庄镇人民政府组织人员对汪全杰房屋进行拆迁。汪全杰本人多次要求、上访要求给一说法，至今未达成一致意见，本着公平、公正、互解互谅的原则，经友好协商，达成如下协议：一、官庄镇政府一次性支付汪全杰房屋补偿款12万元，协议签字后由本人领取。二、由官庄镇协调在田店村新型社区建设中优先选择给予汪全杰同等土地面积安置，但必须符合规划。或者在黄山路南延、辽河路东延过程给予汪全杰安置，和田店村村民享有同等待遇。建设过程中有甲方协调在政策范围内减免相关费用，并协调办理相关手续。三、双方签字认可后，汪全杰不再为此事上访。如以后为此事在上访，甲方有权不再对汪全杰予以安置。四、此协议一式三份，甲、乙双方各持一份，并报相关单位备案”。该《协议书》由甲方官庄镇人民政府和乙方汪全杰签字盖章。《协议书》签订后，汪全杰于2013年6月6日将120000元领走。2015年11月15日，原告汪全杰与被告中国石化集团河南石油勘探局房地产管理处、官庄镇人民政府、赤虎街道办事处财产损害赔偿纠纷一案，汪全杰向一审法院提起民事诉讼，一审法院受理后，经过开庭审理，于2016年7月22日作出（2015）宛民初字第3597号民事裁定，以汪全杰请求赔偿事项不属于民事诉讼范围，汪全杰应按照行政赔偿程序向作出具体行政行为的机关提出申请为由，驳回汪全杰的起诉。宣判后，汪全杰不服，提起上诉，2016年9月28日，南阳市中级人民法院作出（2016）豫13民终3574号民事裁定：驳回上诉，维持原裁定。汪全杰仍不服，提起申诉，2017年4月26日，河南省高级人民法院作出（2017）豫民申100号民事裁定：驳回汪全杰的再审申请。2020年7月6日，汪全杰向二被告邮寄了《履行协议催告书》，要求二被告在接到本催告书一个月内，履行《协议书》第二条约定，向汪全杰交付安置土地。2020年7月15日二被告签收，但未予履行约定，汪全杰于2020年8月17日向一审法院提起诉讼。另查明，2012年8月17日，河南省民政厅下发豫民行批（2012）5号文件，同意官庄镇人民政府的牛庄、田里庄2社区和龚营、岳庄等10建制村析出，设立赤虎街道办事处。汪全杰所拆除房屋位置属于新设立的赤虎街道办事处辖区。现黄山路南延、辽河路东延工程已经启动。一审法院认为：本案的焦点问题是：1.汪全杰起诉是否超过了法定的诉讼时效或者起诉期限问题（(2020)豫1302行初84号之一行政裁定书已经处理）。2.汪全杰与官庄镇人民政府签订的《协议书》第二条是否有效问题；汪全杰请求赔偿损失的诉求是否应当支持；二被告中由谁承担赔偿责任；赔偿给付的具体数额问题。本案中，官庄镇人民政府拆除案涉房屋后与汪全杰签订《协议书》，《协议书》第二条约定：“由官庄镇协调在田店村新型社区建设中优先选择给予汪全杰同等土地面积安置，但必须符合规划。或者在黄山路南延、辽河路东延过程给予汪全杰安置，和田店村村民享有同等待遇。建设过程中有甲方协调在政策范围内减免相关费用，并协调办理相关手续”。依据《中华人民共和国土地管理法》第八条的规定，土地属于国家所有和集体所有；第四十三条、第四十四条规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。该协议第二条违反上述法律规定，该协议第二条无效。本案官庄镇人民政府在协议中同意协调在田店村新型社区建设或黄山路南延、辽河路东延过程给予汪全杰456平方米的安置土地。经查，该土地性质现为集体土地，土地所有权属于村、组集体所有，官庄镇人民政府因无土地所有权而无权处分给汪全杰，也无法协调处分给汪全杰。只有在官庄镇人民政府履行了土地审批手续，将集体农用土地转为国有建设用地后，汪全杰申请使用土地的，土地管理部门才能依法为汪全杰办理土地使用手续。本案中协议约定的土地现在赤虎街道办事处管理辖区，官庄镇人民政府不能协调办理农用地转为国有土地审批手续，官庄镇人民政府因情势变更无法继续履行合同。另，该协议第二条约定没有安置土地的具体坐落四邻位置，协议无法履行。汪全杰应当诉请协议无效并请求赔偿损失。本案审理中，法庭多次释明汪全杰变更诉讼请求，但汪全杰坚持请求二被告履行协议第二条约定。依据最高人民法院《关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十二条“原告以被告违约为由请求人民法院判令其承担违约责任，人民法院经审理认为行政协议无效的，应当向原告释明，并根据原告变更后的诉讼请求判决确认行政协议无效；因被告的行为造成行政协议无效的，人民法院应当依法判决被告承担赔偿责任。原告经释明后拒绝变更诉讼请求的，人民法院可以判决驳回其诉讼请求。”汪全杰可以依法另行主张权利。综上，依照最高人民法院《关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十二条、《中华人民共和国合同法》第五十二条、第五十八条之规定，判决驳回汪全杰的诉讼请求。案件受理费50元，由汪全杰承担。汪全杰上诉称：1.请求二审法院依法改判支持汪全杰的全部诉讼请求,或者将本案发回重审;2.本案全部诉讼费由二被上诉人承担。事实与理由:一、汪全杰与官庄镇人民政府于2013年6月4日签订的《协议书》第二条合法有效。一审法院认为汪全杰与官庄镇人民政府签订的《协议书》第二条违反了《中华人民共和国土地管理法》中有关“任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地;建设占用土地,涉及农用地转为建设用地的,应当办理农用地转用审批手续”之规定,属于对该协议内容理解的错误。《协议书》第二条约定的全文为:“由官庄镇政府协调在田店村新型社区建设中优先选择给予汪全杰同等土地面积安置,但必须符合规划,或者在黄山路南延、辽河路东延过程给予汪全杰安置,和田店村村民享有同等待遇。建设过程中有甲方(官庄镇人民政府)协调在政策范围内减免相关费用,并协调办理相关手续”。根据以上内容可知,官庄镇人民政府在签订协议时,便已经知晓所涉安置土地的权属情况,其仍承诺负责协调办理相关手续,且给予汪全杰田店村村民同等待遇。因此,该项内容中包含的官庄镇人民政府应履行的行政行为,既包括给予汪全杰相关土地的安置面积,也包括为了实现土地安置而应进行的含土地审批手续在内的全部相关手续。那么,官庄镇人民政府既然代表国家与公民签订了协议,就应该按照协议的约定履行相关审批再安置的义务。因此,一审法院仅根据该项内容的前半部分认定内容无效,却遗漏了该项内容后半部分官庄镇人民政府亦应履行的前置土地审批义务,未将两项义务作为一个整体对待,属于对该项内容理解错误。只要官庄镇人民政府按照该项内容的约定履行完毕前置审批义务,后续土地安置内容的履行便不存在任何障碍。因此,本项内容至今未履行的原因,系因官庄镇人民政府怠于履行行政义务所致。一审法院的认定有违国家行政机关行使行政权力的权威性与严肃性。二、赤虎街道办事处应继续履行2013年6月4日汪全杰与官庄镇人民政府签订的《协议书》第二项内容。一审法院认为《协议书》第二项内容中约定的土地,现在赤虎街道办事处管理辖区,官庄镇人民政府不能协调办理农用地转为国有土地审批手续,官庄镇人民政府因情势变更无法继续履行合同，严重缺乏事实与法律依据。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条“行政机关被撤销或者职权变更的,继续行使其职权的行政机关是被告”之规定,如果《协议书》中所涉土地的管辖发生了变化,那么根据上述法律规定,继续行使职权的行政机关即赤虎街道办事处,应代替官庄镇人民政府履行相关行政义务。同时,根据在本案审理过程中,合议庭调取的宛官管纪〔2016〕24号文件内容可知,对于官庄镇人民政府与赤虎街道办事处的人、财、物分配原则为“债务2600万由官庄镇承担”，“不动产方面,按属地原则,不再细分”。由此可见,赤虎街道办事处亦应代替官庄镇人民政府履行《协议书》中有关土地安置内容的行政义务。因此，一审法院简单的以“情势变更”为由，取消了二被上诉人本应履行的行政义务，缺乏事实及法律依据。请求二审法院支持汪全杰的上诉请求。被上诉人官庄镇人民政府答辩称，一审法院认定事实清楚，判决有法可依。一审判决和一审裁定是对程序性的处理，对实体问题并没有处理，官庄镇人民政府认可一审判决和一审裁定，但不同意赔偿汪全杰，汪全杰的上诉理由不能成立，请求维持一审判决和一审裁定。被上诉人赤虎街道办事处答辩称，一审法院认定事实清楚，判决有法可依。一审判决和一审裁定是对程序性的处理，对实体问题并没有处理，赤虎街道办事处认可一审判决和一审裁定，但不同意赔偿汪全杰。汪全杰的上诉理由不能成立，请求维持一审判决和一审裁定。本院二审查明的事实与一审查明的事实一致。本院认为，关于汪全杰请求二被上诉人履行案涉《协议书》第二条是否超过起诉期限问题，根据最高人民法院《关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十五条“公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议提起诉讼的，诉讼时效参照民事法律规范确定”之规定，本案应当参照民事法律规范关于诉讼时效的规定。根据一审法院查明的事实，案涉《协议书》签订于2013年6月4日，是在汪全杰案涉房屋被拆除后，就房屋拆迁补偿安置问题一直未达成补偿意见，汪全杰多年信访的情况下，为彻底解决汪全杰拆迁补偿安置问题，官庄镇人民政府与汪全杰协商一致签订的。该《协议书》约定：“一、官庄镇政府一次性支付汪全杰房屋补偿款12万元，协议签订后由本人领取；二、由官庄镇协调在田店村新型社区建设中优先选择给予汪全杰同等土地面积安置,但必须符合规划。或者在黄山路南延、辽河路东延过程给予汪全杰安置,和田店村村民享有同等待遇。建设过程中有甲方(官庄镇人民政府)协调在政策范围内减免相关费用,并协调办理相关手续”，汪全杰已经领取了该房屋补偿款。因该《协议书》第二条未约定履行期限，根据《中华人民共和国合同法》第六十二条第四项“履行期限不明确的，债务人可以随时履行，债权人也可以随时要求履行，但应当给对方必要的准备时间”的规定，汪全杰于2020年8月17日提起本案诉讼并未超过诉讼时效。关于二被上诉人是否应该履行案涉《协议书》第二条的问题。该《协议书》第二条约定由官庄镇人民政府协调对汪全杰进行土地面积安置，应当视为官庄镇人民政府对汪全杰房屋拆除后如何补偿安置的一种承诺，系双方真实意思表示，汪全杰具有一定的信赖利益。但因《协议书》中并未约定安置土地的具体坐落位置，且协议中约定的土地现在赤虎街道办事处辖区内，田店村新型社区亦没有开工建设，故官庄镇人民政府、赤虎街道办事处关于无法协调土地安置、协议客观上履行不能的主张成立。经一审法院当庭向汪全杰释明是否解除协议并赔偿损失，汪全杰坚持要求继续履行协议，故一审法院判决驳回汪全杰的诉讼请求并无不当。汪全杰可以依法另行主张权利。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持河南省南阳市宛城区人民法院（2020）豫1302行初84号行政判决。二审案件诉讼费50元，由上诉人汪全杰负担。本判决为终审判决。审判长 白 云审判员 尹应哲审判员 孙小刚二〇二一年三月十日法官助理李慧书记员裴绍颖