河南省周口市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）豫16行终38号上诉人（原审被告）项城市人民防空办公室。负责人：刘亚军，主任。统一社会信用代码：12411781MB10409606。住所地：项城市人民路行政新区党政综合楼。委托诉讼代理人郭建领，河南平原律师事务所律师。一般代理。上诉人（原审被告）项城市人民政府。法定代表人：王富生，市长。统一社会信用代码：11411781005936932T。住所地：项城市人民路行政新区党政综合楼。委托代理人吴娟，项城市人民政府工作人员。一般代理。委托诉讼代理人郭建领，河南平原律师事务所律师。一般代理。被上诉人（原审原告）项城市幸福万家置业有限公司。法定代表人：李博，经理。统一社会信用代码：91411681MA44HR4E48。住所地：项城市周项路万家花城**楼。委托诉讼代理人：刘印普，河圣凡律师事务所律师。特别授权。委托诉讼代理人：许超凡，男，汉族，1969年3月11日生，住河南省许昌市。该公司员工。特别授权。上诉人项城市人民防空办公室、项城市人民政府因与项城市幸福万家置业有限公司行政征收及行政复议一案，不服项城市人民法院（2020）豫1681行初50号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。项城市人民防空办公室负责人刘亚军及其与项城市人民政府的共同委托代理人郭建领、项城市人民政府的委托代理人吴娟，项城市幸福万家置业有限公司的委托代理人刘印普、许超凡到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审经审理查明：原告是通过项城市人民政府招商引资的企业，2018年4月份通过招、拍、挂取得项城市公园里项目地块，进行地上公园市政配套用房及地下商业物业开发，该项目规划总建筑面积为7704.59平方米，其中地上建筑为428.21平方米，规划为公园市政配套用房（商业用房113.03平方米，其余为管理用房、卫生间、消防疏散楼梯、弱电房及配套用房），地下建筑面积为7276.38平方米作为商业物业开发。2018年5月15日取得项目立项文件《河南省企业投资项目备案证明》，代码号2018-411681-70-03-029875。2018年5月15日取得《建设工程用地规划许可证》，2018年11月8日取得《建设工程规划许可证》，2018年12月7日取得《建筑工程施工许可证》。2018年9月5日被告的执法人员依法对该项目立案进行调查。项城公园里商业项目于2018年上半年在项城市莲花大道南，迎宾大道西处开工项城公园里商业项目，经核实规划地下总建筑面积7276.38m2。没有按照《中华人民共和国人民防空法》履行人防义务，该项目违反了《中华人民共和国人民防空法》第十四条规定：城市的地下交通干线以及其他地下工程的建设，应当兼顾人民防空需要。《河南省人民防空工程管理办法》第十条规定：地铁、隧道等地下交通干线以及地下公共基础设施的建设，应当兼顾人民防空需要。第十一条规定：城市重要经济目标、地下交通设施和其他地下空间开发利用等建设项目兼顾人民防空防护需要产生的建设经费，由建设单位负责，列入建设项目总投资。根据《中华人民共和国人民防空法》第四条第四款“有关单位应当按照国家规定负担人民防空费用”、豫建规（2018〕23号第三十五条：单建式地下空间配建人防工程标准单建式地下空间按照规范标准配建的人防工程面积不得低于总建筑面积的30%。你单位当建设6级（含）以上人防工程面积为2182.91平方米。依据豫防办〔2009)100号之规定，被告项城市人民防空办公室于2020年4月20日作出项人防征字(2020)5号项城市人民防空办公室征缴防空地下室易地建设费决定书，对原告征缴入民防空工程易地建设费3274365元。原告收到决定书后，不服向被告项城市人民政府提出复议，被告项城市人民政府于2020年7月8日作出项政复决字（2020)第6号行政复议决定书：维持项城市人民防空办公室作出项人防征字（2020)第5号文件。原告不服，为此向本院提起行政诉讼。一审认为，依法行政是指行政机关应当依据法律、法规规范性文件的规定，在法定权限内，按照法定程序作出证据确凿充分的行政行为。《河南省住房和城乡建设厅、河南省人民防空办公室关于印发河南省城市地下空间暨人防工程综合利用规划编制导则（试行）的通知》豫建规[2018]23号文件：“省住房城乡建设厅和省人民防空办公室将选择部分市、县作为我省城市地下空间暨人防工程综合利用规划编制或修编的工作机制和规划内容，有序推进我省城市地下空间暨人防工程综合利用工作”。本案中被告项城市人民防空办公室的项人防征字(2020)5号项城市人民防空办公室征缴防空地下室易地建设费决定书：对原告项城市幸福万家置业有限公司征缴入民防空工程易地建设费3274365元。该征收决定适用了豫建规[2018]23号文件，按照该文件贯彻执行的精神，在试行中要求选择部分市县作为规划编制试点城市，但被告项城市人民防空办公室在适用中，并未提供项城市作为试点城市书面依据，故被告项城市人民防空办公室在办理征缴防空地下室易地建设费决定一案中适用豫建规[2018]23号文件缺乏依据支持；另外，被告项城市人民防空办公室办案的周期超过合理区间，被告于2018年9月5日立案，于2020年4月20日作出征收决定，被告未提供案件延期办理的相关证据，办案期间高达二十个月，明示超过合理区间。综上，被告作出的项人防征字(2020)5号征缴防空地下室易地建设费决定书，适用法律、法规、规范性文件错误，程序违法，依法应予撤销。被告项城市人民政府于2020年7月8日作出项政复决字（2020)第6号行政复议决定书，亦应撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（二）、（三）项之规定，经该院审判委员会讨论决定，判决一、撤销被告项城市人民防空办公室于2020年4月20日作出项人防征字(2020)5号征缴防空地下室易地建设费决定书；二、撤销被告项城市人民政府于2020年7月8日作出项政复决字（2020)第6号行政复议决定书，案件受理费50元，由被告项城市人民防空办公室承担。项城市人民政府、人民防空办公室上诉称，1、案件事实不清，证据不足。一审认定项城不在试点城市系错误认定。经上诉人与上级单位请示、核实，项城市属于（2018）23号文中提到的试点城市。并且在全省开展的“全省城市地下空间暨人防工程综合利用规划编制工作培训”中，周口市人防办参加了培训；2、原审未对案件事实进行全面审理。上诉人结合项城市中心广场人防工程人防面积100%，是经过国家人防办审批，国家人防办批复时也是秘密文件，建设单位依法进行了执行落实。上诉人作为法律规定的人防工作主管部门，有权依据法律规范确定行政征收的标准与范围。关于应建人防工程面积的确定，也均在被告的自由裁量范围内。被告当然可以确定人防工程面积及划定征收标准。（2018）23号文系规范了应建人防工程面积的最低标准，被告有权在最低标准之上行使自由裁量权，划定应建人防工程；3、我国法律中并未规定行政执法的办案期限，且上诉人的行政征缴决定并未超期。一审法院认定上诉人办案期限高达二十个月，明显事实认定错误。即使上诉人在作出行政行为时程序违法，该行政行为也不能撤销，否则会给国家利益、社会公共利益造成重大损害。请求撤销一审判决，维持被诉行政行为或者确认违法、判决重新作出行政行为。项城市幸福万家置业有限公司辩称，1、上诉人称项城市是豫建规（2018）23号文件实施的试点城市，没有任何证据。豫建规（2018）23号文件明确规定：省住房城乡建设厅和省人民防空办公室将选择部分市、县作为我省城市地下空间暨人防工程综合利用规划编制试点城市。但上诉人按该文件作出征缴决定时，没有省住房城乡建设厅和省人民防空办公室将项城市作为试点城市的书面文件、答复等。上诉人称周口市人防办参与了“全省城市地下空间暨人防工程综合利用规划编制工作培训”工作，但没有提供证据，即使参加了培训工作，也只能说明仅仅参加了学习，为将来在周口市的实施工作做准备，但并不能代表周口市已经属于试点城市，即使周口市属于试点城市，但不能代表项城市属于试点城市。上诉人不能依据该文件的规定对答辩人作出征缴决定；2、原审已对本案事实作出全面审查。从实体上对行政行为的依据进行了审查，从程序上对办案期限进行了审查；3、上诉人称即使行政行为法，也不应撤销的理由不能成立。原审对上诉人作出行政行为的合法性进行了全面审查，存在程序违法，撤销行政行为主要是因上诉人作出行政行为的依据错误。撤销上诉人作出的行政行为不存在给国家利益、社会公众利益造成重大损害。因上诉人作出征缴决定的依据错误，依法应予撤销，撤消后并不影响上诉人依据合法有效的文件作出征缴决定，且答辩人愿意交纳异地建设费，只是计算标准问题提出异议，因此，撤销上诉人本次作出的行政行为不存在给国家利益、社会公众利益造成重大损害。请求驳回上诉，维持原判。本院二审查明事实与一审认定事实基本一致。另查明，2018年8月9日河南省住房和城乡建设厅、河南省人民防空办公室发布《关于印发河南省城市地下空间暨人防工程综合利用规划编制导则（试行）的通知》（豫建规[2018]23号），秘密期1年。2019年12月2日河南省住房和城乡建设厅、河南省人民防空办公室发布《关于印发＜河南省城市地下空间暨人防工程综合利用规划编制导则＞＜河南省城市地下综合管廊工程人民防空设计导则＞的通知》（豫建城建［2019］384号），将《河南省城市地下空间暨人防工程综合利用规划编制导则（试行）》（豫建规[2018]23号）予以废止。2017年，经国家人防办同意，在郑州率先开始开展按照新建民用建筑地上总建筑面积的比例配建防空地下室试点工作。2018年，开封、新乡、巩义、鹿邑等市县先后开展试点运用工作。2019年12月18日，在郑州等市县试点工作的基础上，河南省人防办、发改委、财政厅、住房和城乡建设厅、自然资源厅、大数据管理局联合出台了《关于调整城市新建民用建筑配建人防工程面积标准（试行）的通知》，明确了单建地下空间修建人防工程面积标准，该通知自2020年1月1日起试行。2020年12月14日，河南省人民政府第109次常务会议修订通过《河南省人民防空工程管理办法》（河南省人民政府令第200号），规定了地下空间建设项目，修建人防工程面积标准，该办法自2021年2月1日起施行。2019年3月22日项城市机构改革领导小组《关于项城市住房和城乡建设局（项城市人民防空办公室）职责调整和机构人员编制划转的通知》（项改［2019］17号）第二条第（1）项内容为：“将市人民防空办公室及所属的市人防工程管理所承担的人防工程的审批、质量监督和竣工验收，依法查处人防工程建设中的违法行为，依法征收结合民用建筑修建防空地下室易地建设费和人防工程维护建设费等行政职能划归你局。市人民防空办公室、市人防工程管理所划归你局管理。”本院认为，行政机关作出行政行为应当有法律、法规的授权，没有法律、法规授权的机关作出相关行政行为属于超越职权。《中华人民共和国人民防空法》第七条规定“县级以上地方各级人民政府人民防空主管部门管理本行政区域的人民防空工作。”项城市机构改革领导小组《关于项城市住房和城乡建设局（项城市人民防空办公室）职责调整和机构人员编制划转的通知》（项改［2019］17号），将项城市人民防空工作管理职能划归项城市住房和城乡建设局，项城市住房和城乡建设局是项城市人民政府人民防空主管部门，易地建设费的征收属于项城市住房和城乡建设局法定职权。项城市人民防空办公室归项城市住房和城乡建设局管理，不是项城市人民政府人民防空主管部门，不具有易地建设费征收的法定职权，其作出易地建设费征收决定属于超越职权，依法应予撤销。项城市人民防空办公室的上诉理由不能成立，本院不予支持。一审判决结果正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审诉讼费50元，由项城市人民防空办公室负担。本判决为终审判决。审判长  任成飞审判员  胡文建审判员  闫 政二〇二一年三月二十六日法官助理范帅印书记员贺媛媛