湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘行终1610号上诉人（原审原告）：邵阳县泰和采石场。住所地：湖南省邵阳县郦家坪镇罗汉村。经营者：唐旭文，男，1979年4月24日出生，汉族，住湖南省邵阳县。委托代理人：肖卫，湖南望华律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：邵阳县人民政府。住所地：湖南省邵阳县塘渡口镇凤凰街206号。法定代表人：袁玉华，该县县长。委托代理人：雷军龙，该县司法局工作人员。委托代理人：刘宇，湖南人和人（邵阳）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：邵阳市人民政府。住所地：湖南省邵阳市大祥区城北路6号。法定代表人：刘事青，该市市长。委托代理人：戴志，该市司法局工作人员。委托代理人：危慧妮，湖南方廉律师事务所律师。上诉人邵阳县泰和采石场（以下简称泰和采石场）因诉被上诉人邵阳县人民政府（以下简称邵阳县政府）、邵阳市人民政府（以下简称邵阳市政府）行政关闭决定及行政复议决定一案，不服湖南省邵阳市中级人民法院作出的（2020）湘05行初184号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：2011年9月23日，泰和采石场成立。泰和采石场经营期间，办理的《采矿许可证》最初有效期限为2016年1月20日至2019年1月20日，后经申请，延期至2020年1月20日，开采矿种为制灰用石灰岩，生产规模10万吨/年，矿区面积0.018平方公里。办理的《安全生产许可证》有效期自2016年5月3日至2019年5月2日。2018年10月30日，邵阳县环境保护局在检查中发现，泰和采石场生产过程中污染周边环境。同年11月1日，该局对泰和采石场作出《责令改正违法行为决定书》，责令其立即停止环境违法行为，停产整改；2018年12月30日前严格按照环保要求完善大气防治设施，在未完成整改前不能恢复生产。同年11月2日，邵阳县环境保护局将《责令改正违法行为决定书》送达泰和采石场，并告知其相关诉权。同年11月9日，邵阳县环境保护局向泰和采石场作出并送达《行政处罚事先（听证）告知书》，告知拟责令该场立即停止环境违法行为，停产整改；2018年12月30日前严格按照环保要求完善大气防治设施，未完成整改前不能恢复生产，并将改正情况书面报告该局；罚款人民币五万元整。并告知其陈述、申辩及要求听证的权利。泰和采石场未行使上述权利。同年11月19日，邵阳县环境保护局向泰和采石场作出《行政处罚决定书》，对其作出罚款人民币五万元的决定，并告知其复议和诉讼的权利。同年11月21日，邵阳县环境保护局将《行政处罚决定书》送达泰和采石场。泰和采石场收到《行政处罚决定书》后，缴纳了罚款。同年11月27日，泰和采石场股东郦爱文因涉嫌非法占用农地犯罪，被邵阳县森林公安局刑事拘留，同年12月10日被取保候审。2019年5月30日，邵阳县林业局向泰和采石场颁发《使用林地审核同意书》，批准该场临时占用郦家坪镇罗汉村集体林地3.3845公顷2年。同日，泰和采石场向邵阳市生态环境局邵阳县分局提出整改申请，该分局同意了整改申请。同年6月4日，邵阳市委书记龚文密、邵阳市市长刘事青向邵阳县委书记蒋伟、邵阳县县长袁玉华下发《督办令》，称省第二环境保护督察组向邵阳市反馈的59个问题中，涉及砖瓦行业污染控制有待加强问题应在2018年年底完成整改任务，现已超过整改时限，被省突出环境问题整改工作领导小组办公室通报，要求包含罗汉村泰和采石场违法采石在内的生态环境整改重点工作尽快完成整改任务，及时上报销号资料。同年6月18日，邵阳县政府作出关闭决定，称泰和采石场未按照开发利用方案开采，未办理国土用地手续，采矿权人在开采过程中安全生产不完全达标，存在安全隐患，未及时办理林业用地手续，环境破坏严重，至今未治理到位，违反相关法律规定，根据《湖南省安全生产管理条例》第五十四条之规定，对该场予以关闭。同年6月24日，邵阳县人民检察院对郦爱文作出《不起诉决定书》，认定泰和采石场占用林地面积64.7亩，股东郦爱文有非法占用农用地的行为，但犯罪情节轻微，具有自首情节，且其积极进行生态修复，并取得临时占用土地许可证，依法可以免除处罚，遂决定对郦爱文不予起诉。同年7月15日，邵阳县政府向泰和采石场送达了关闭决定。同年8月15日，泰和采石场就关闭决定向邵阳市政府申请复议，同年8月20日，邵阳市政府予以受理，同年8月30日，邵阳县政府就复议申请作了书面答复，2020年5月6日，邵阳市政府作出邵复决字（2019）35号《行政复议决定书》，确认邵阳县政府作出的关闭决定程序违法，但不予撤销。泰和采石场对关闭决定、复议决定不服，提起本案诉讼，请求撤销邵阳县政府作出的《关于依法关闭邵阳县泰和采石场的决定》及邵阳市政府作出的邵复决字（2019）35号《行政复议决定书》。原审法院认为，本案被诉的关闭决定属行政处罚，根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十条、三十一条、三十二条的规定，行政机关处罚前必须查明事实，告知作出行政处罚决定的事实、理由、依据及当事人依法享有的权利，当事人有权进行陈述和申辩，该法四十二条还规定行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应告知当事人有要求举行听证的权利。本案被诉的关闭决定作出违反了上述法律规定，程序存在违法。另关闭决定认定的泰和采石场未按照开发利用方案开采等部分事实，邵阳县政府未提供证据证实，故关闭决定认定的部分事实缺乏依据，存在不当。虽然被诉关闭决定作出的程序违法，认定的部分事实不当，依法应予撤销，但泰和采石场违法生产行为属中央生态环保督查“回头看”重点信访交办件，关闭前严重污染环境且证照不全，撤销关闭决定将给国家利益、社会公共利益造成重大损害，只宜依法确认其违法，但不予撤销。邵阳市政府作出维持关闭决定的行政复议决定，还存在复议时间超过《中华人民共和国行政复议法》第三十一条“行政复议机关应当在受理申请后六十日内作出复议决定，情况复杂的，最长可以延期三十日”规定期限的情况，依法亦应确认违法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款一、二项之规定，判决如下：一、确认邵阳县政府作出的《关于依法关闭邵阳县泰和采石场的决定》违法；二、确认邵阳市政府作出的邵复决字（2019）35号《行政复议决定书》违法。本案诉讼费50元，由邵阳县政府负担25元，邵阳市政府负担25元。泰和采石场上诉称：一、原审判决认定的涉案采石场严重污染环境、证照不全、督办令性质和内容事实错误。涉案关闭决定缺乏事实依据，原审判决对关闭决定的法律依据是否正确没有认定。二、原审判决适用法律错误。请求：1、撤销原审判决。2、撤销邵阳县政府邵政发（2019）6号《关于依法关闭邵阳县泰和采石场的决定》。3、撤销邵阳市政府邵复决（2019）35号《行政复议决定书》。4、本案诉讼费用由邵阳县政府、邵阳市政府负担。邵阳县政府答辩称：一、原审判决认定事实清楚，上诉人证件不全，存在安全生产许可证、排污许可证逾期情形，另外，该采石场还存在严重污染环境的行为，依法应予以关闭。二、原审法院适用法律正确，涉案行政行为不可撤销，否则会给国家利益、社会公共利益造成重大损害。请求驳回上诉，维持原判。邵阳市政府答辩称：一、涉案采石场关闭前严重污染环境，邵阳县政府作出的涉案关闭决定不属于重复处罚。二、涉案采石场的违法生产行为属于中央生态环保督查“回头看”重点交办内容，撤销涉案关闭决定会给国家利益、社会公共利益造成重大损害。请求驳回上诉，维持原判。当事人在原审中提交并质证的证据材料已随案移送本院。经审查，可作为认定案件事实的依据。本院对原审查明的事实，予以确认。本院认为：《中华人民共和国行政处罚法》（涉案行政行为作出时适用）第三十一条规定：行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。第三十二条第一款规定：当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由和证据成立的，行政机关应当采纳。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项规定：行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的。本案中，邵阳县政府在作出涉案关闭决定前，没有依法告知泰和采石场有权进行陈述和申辩，也没有进行听证听取该采石场的陈述和申辩，迳行作出涉案关闭决定，存在违法情形，依法应当撤销，但涉案采石场系湖南省环保督查重点项目，如果撤销涉案关闭决定，会给社会公共利益造成重大损害。邵阳市政府作出的涉案行政复议决定认定事实清楚，处理得当，但邵阳市政府逾期作出涉案行政复议决定，于法不符，应当确认违法。综上所述，上诉人上诉理由部分成立，对成立部分，依法予以支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由邵阳县泰和采石场、邵阳县人民政府各负担25元。本判决为终审判决。审判长  周光清审判员  李清平审判员  余俊杰二〇二一年三月十八日书记员  邹丹敏