贵州省安顺市中级人民法院行 政 裁 定 书（2021）黔04行终66号上诉人（原审原告）卢正阳，男，住贵州省关岭布依族苗族自治县。委托代理人陈清波，北京市京师律师事务所律师。被上诉人（原审被告）黄果树旅游区白水镇人民政府，住所地贵州省安顺市黄果树旅游区白水镇洒把村。法定代表人卓屹立，镇长。委托代理人伍龙俊，工作人员。委托代理人覃薇，黄果树旅游区白水镇司法所工作人员。第三人贵州省黄果树旅游集团股份有限公司，住所地贵州省黄果树风景名胜区。法定代表人吴声洪，董事长。委托代理人鲁方林，公司职工。委托代理人鲍林新，公司职工。上诉人卢正阳因与被上诉人黄果树旅游区白水镇人民政府（以下简称白水镇政府）、第三人贵州省黄果树旅游集团股份有限公司（以下简称黄果树旅游公司）强制清除地上物一案，不服安顺市西秀区人民法院（2020）黔0402行初113号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。原裁定认定：1998年10月18日，原黄果树风景名胜区管理处向关岭布依族苗族自治县（以下简称关岭县）国土资源局提交《征用土地申请报告》，申请征用原断桥乡红岩村、八德乡郎宫村的集体土地共计370亩作为黄果树风景名胜区郎宫景区绿化建设用地。同年12月2日，关岭县人民政府将该项目建设用地资料上报原安顺地区行署审核，原安顺地区行署向贵州省人民政府提交《关于关岭县土地开发中心申请用地作为黄果树风景名胜区郎宫景区建设的请示》，贵州省人民政府于1998年12月26日作出黔府函〔1998〕408号《关于黄果树风景名胜区郎宫景区绿化建设申请使用土地的批复》批准将关岭县八德乡郎宫村、原断桥乡红岩村集体土地25.165公顷征为国有，作为黄果树风景名胜区郎宫景区绿化用地。原告卢正阳位于白水镇红岩村“河沙包”的承包地属于征收范围。1999年1月，第三人黄果树旅游公司取得上述土地的关国用（99）字第141号《国有土地使用证》并附有《郎宫景区征地平面图》。2008年11月3日，换证为黄国用（2008）第01010012号《国有土地使用证》。在土地征收过程中，原关岭县国土资源局（征地单位）与原断桥乡红岩村村民委员会及被征收土地所在的村民小组（被征地单位）签订《征用土地协议》，该协议载明：征用红岩村的集体土地坐落在郎宫，实测面积为220.15亩，四至详见征地平面图；土地补偿费和安置补助费共计1577080元，由征地单位现金支付给被征地单位。协议签订后，由原黄果树风景名胜区管理处将补偿费以存折的方式直接支付给被征地农户。原告未领取土地补偿费。第三人黄果树旅游公司将“河沙包”地块清表后，建设赛车场及绿化，并投入使用。2005年，赛车场未使用后，原告等被征地农户又在该地块种植农作物至今。2017年，黄果树风景名胜区发展和改革局作出黄果树旅游区黄果（柑橘）博览园建设项目立项的批复，贵州黄果树旅游区汇远有限责任公司（以下简称汇远公司）负责该项目的实施。“河沙包”地块在该项目使用的土地范围内。汇远公司在启动该项目中“河沙包”地块的施工时，因原告等农户在该地种植农作物，向被告白水镇政府致函，请求白水镇政府在项目建设中给予支持与协助，以确保项目进度。2020年3月27日，在“河沙包”现场，被告白水镇政府组织综合执法队人员将在该地种植农作物的村民劝离现场，汇远公司的施工人员和挖掘机进场施工，将土地上的农作物清除。原裁定认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条第一项规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；”起诉人与被诉行政行为是否具有利害关系，是确认能否成为行政诉讼原告的法定要件，这里的利害关系是指行政主体的行政行为在客观上已经或将对当事人的合法权益产生实际影响，首先需要确定起诉人认为被诉行政行为侵犯或影响的合法权益客观上是否存在。《中华人民共和国物权法》第二十八条规定：“因人民法院、仲裁委员会的法律文书或者人民政府的征收决定等，导致物权设立、变更、转让或者消灭的，自法律文书或者人民政府的征收决定等生效时发生效力。”本案中，1998年案涉土地被征收为国有后，原告享有的承包经营权就已经消灭。1999年第三人黄果树旅游公司取得案涉土地使用权之后，就已经在该土地上建设赛车场及绿化，故原告于2005年起在此地种植农作物的行为不具有合法的依据，亦不产生合法的利益。因此，卢正阳与被诉清除地上附着物行为没有法律上的利害关系，其不具备本案原告主体资格。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第一项，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项的规定，裁定：驳回原告卢正阳的起诉。裁定书送达后，上诉人卢正阳不服，上诉称：一、1998年的土地征收未按照法律规定依法进行征地公告等程序，黔府〔1998〕408号批复并未实施完毕，且超过两年未实施已失效。上诉人至今未得到案涉土地的补偿安置，在1998年之后仍继续耕种案涉土地并缴纳农业税，领取国家给予的农民粮食补贴。上诉人仍然对案涉土地享有承包经营权，是本案适格的原告。二、地上附着物是上诉人耕种的，上诉人对附着物享有所有权。上诉人对清表行为享有救济的权利，包括起诉的权利。因此，上诉人是本案适格的原告。综上所述，请求二审撤销原裁定，依法确认被上诉人清除地上附着物的行政行为违法或发回重审，诉讼费由被上诉人负担。被上诉人白水镇政府二审未提交书面答辩状。第三人黄果树旅游公司二审未提交书面答辩状。本院认为，本案的争议焦点是:一、上诉人是否具备原告主体资格；二、本案被诉强制清除地上附着物的行为是否是被上诉人白水镇政府实施的行政行为。一、关于上诉人是否具备原告主体资格的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，案涉土地虽然于1998年被征收，第三人于1999年取得包含案涉土地在内的《国有土地使用证》，但是上诉人一直未领取土地补偿款，一直对征收土地的行政行为有意见。虽然第三人陈述土地补偿款已由政府财政部门打印成存折进行发放，但是因上诉人长期未领取，土地补偿款保存在原黄果树风景名胜区管理处一段时间后已退回第三人黄果树旅游公司。且涉案土地的地上附着物是由上诉人耕种，故上诉人与本案被诉强制清除地上附着物的行为有利害关系，上诉人卢正阳具备本案原告主体资格。二、关于本案被诉强制清除地上附着物的行为是否是被上诉人白水镇政府实施的行政行为的问题。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定：“公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。”本案中，针对《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的“有明确的被告”的起诉条件，上诉人已提交实施清除地上附着物的现场视频以及《白水镇人民政府关于在朗宫景区实施“黄果树柑橘博览园”（母本园）项目的公告》用以证明本案被诉强制清除地上附着物的行为系被上诉人白水镇政府实施。从上诉人提交的上述证据中能够看出，被上诉人白水镇政府在涉案强制清除现场，队伍整齐，人员众多，且维护治安管理秩序系公安机关的法定职责，并非乡镇人民政府必须履行的职责，被上诉人白水镇政府在发布《白水镇人民政府关于在朗宫景区实施“黄果树柑橘博览园”（母本园）项目的公告》后，组织人员在涉案强制清除地上附属物的现场，应视为其实施了本案被诉强制清除地上附着物的行政行为。故被上诉人白水镇政府辩称其不是本案被诉行政行为的实施主体，仅是维护现场秩序的理由不能成立，本院不予支持。综上所述，一审裁定审判程序合法，但适用法律不当，依法应予撤销，并指令一审法院继续审理。上诉人的上诉理由成立，予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第一款的规定，裁定如下：一、撤销安顺市西秀区人民法院（2020）黔0402行初113号行政裁定；二、本案指令安顺市西秀区人民法院继续审理。本裁定为终审裁定。审判长  肖帮华审判员  阮素芬审判员  朱艳楠二〇二一年三月二十二日法官助理齐艳书记员汤晓燕