浙江省金华市中级人民法院行 政 裁 定 书（2021）浙07行终2号上诉人（原审原告）王乾龙，男，1955年7月31日出生，汉族，住浦江县。被上诉人（原审被告）浦江县檀溪镇人民政府，住所地浦江县檀溪镇寺前村檀溪西路1号。法定代表人郑宏章，系镇长。原审第三人浦江县檀溪镇寺前村村民委员会，住所地浦江县檀溪镇寺前村。法定代表人陈龙兴，系村主任。王乾龙诉浦江县檀溪镇人民政府、原审第三人浦江县檀溪镇寺前村村民委员会不履行行政处理职责一案，浦江县人民法院于2020年11月20日作出（2020）浙0726行初9号行政裁定。王乾龙不服，向本院提起上诉。本院于2021年1月5日立案后，依法组成合议庭，通过查阅一审卷宗等方式对本案进行了审理。现已审理终结。原审法院认定：原告王乾龙系浦江县中余乡中余村村民，其妻子金粉六系浦江县檀溪镇寺前村村民。涉案的“规划两证”系原告岳父陈小土（已故）于1997年4月审批，但未取得施工许可证。陈小土在1998年5月因病身亡。2001年3月，第三人浦江县檀溪镇寺前村村民委员会向浦江县土管局申请撤销陈小土户建房许可证，并向被告提交了报告，被告同意并在该报告上盖章确认。2003年陈小土儿子金根明、女儿金粉六等人提起行政诉讼，要求浦江县国土资源局履行定点放样职责，（2003）浦行初字第6号行政裁定书以定点放样非浦江县国土资源局之法定职责裁定驳回起诉。2011年陈小土儿子金根明、金粉六等人又提起行政诉讼，要求浦江县住房和城乡建设局履行定点放样职责，（2011）金浦行初字第21号行政裁定书以超过法定起诉期限为由裁定驳回起诉。金粉六等人不服向金华市中级人民法院提起上诉，金华市中级人民法院（2012）浙金行终字第36号行政裁定书以超过起诉期限原审裁定正确为由，驳回上诉维持原裁定。2015年金粉六再次提起行政诉讼，要求浦江县檀溪镇人民政府履行定点放样职责并依法拆除陈贤伟违法建筑，（2015）金浦行初字第13号行政裁定书以两项诉请分别针对不同行政机关的不同行为，不是两个以上机关的共同行为无法一并审理，不符合一并起诉的条件为由，裁定驳回起诉。金粉六不服向金华市中级人民法院提起上诉，（2015）浙金行终字第199号行政裁定书以诉讼请求不明确，原审裁定驳回起诉正确为由，驳回上诉，维持原裁定。在上述几次诉讼中原告王乾龙均系诉讼代理人，并以代理人的身份参与了诉讼。现原告王乾龙要求被告履行校正并划出陈小土建房“规划两证”地基四至界限红线坐标为由提起诉讼。原审法院经审理认为：本案的争议焦点主要有二点，一是原告主体是否适格，二是本案是否超过起诉期限。一、关于原告主体是否适格。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十四条之规定，原告系陈小土的女婿并尽到相关的赡养义务，系其他具有抚养、赡养关系的亲属，符合行政诉讼法中关于近亲属的范畴，因此本案原告的主体适格。二、关于本案是否超过起诉期限。原告曾于2003年以国土资源局为被告提起行政诉讼，要求国土资源局履行定点放样的法定职责。2003年3月3日原审法院以被告主体不适格为由驳回原告的诉请。原告岳父陈小土取得“规划两证”的时间为1997年4月1日，原告知道或者应当知道定点放样职能部门为本县建设行政主管部门的时间为2003年3月3日。原告提出本案之诉，实质仍系要求被告履行定点放样的职责。原告此次提起诉讼的时间为2020年4月1日，显然已经超过法定的起诉期限，且无正当事由，依法应当驳回其起诉。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”现原告以要求被告履行校正并划出陈小土建房“规划两证”地基四至界限红线坐标之法定义务提起诉讼，看似提出了不同的履职要求诉请，但其实质仍是要求相关部门进行定点放样，让其可以按照规划证建设房屋，存在利用一个新的诉讼种类规避起诉期限的可能。现原告通过履职申请提起行政诉讼，原告存在通过履职之诉规避起诉期限的情形。故本案原告的起诉已超过行政诉讼法律保护的起诉期限，依法应当驳回其起诉。鉴此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条、第四十八条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十五条、第六十九条第二款之规定，裁定驳回原告王乾龙的起诉。上诉人王乾龙上诉称：一、上世纪八十年代随着改革开放，为创业致富改变生活环境，上诉人王乾龙和妻子金粉六一家告别旧居的家乡盘里坞，来到××镇××村××街路岳父陈小土家。当年正是棕板加工行业旺盛时期，长年在外流动打拼挣钱收益确实不错，可不是长久之计。在岳父家居住房屋狭窄无法发挥上诉人的特长手艺，也难以扩大行业经营范围，因此决定在寺前村地理位置较好的地方，建设一个固定的加工场所安居乐业。为寺前村出谋，想把现有的土地优势资源合理开发造福于民。第三人原党支部书记陈丰良提出“下皇口工业小区”一事，许下“办事”承诺。由此一来上诉人放下自己繁忙赚钱的功夫，忙于奔波寻找相关领导的关系，不懈努力与主管领导反复沟通协商并取得变通答应上诉人当时的要求。不仅为寺前村集体利益奔波，还为被上诉人当年的镇委书记款项忙碌追讨，就这样默默无闻无私奉献，才赢得第三人允许上诉人建房。二、根据上诉人的户籍关系能否在寺前村建房。本当第三人寺前村承诺无条件提供上诉人建房地基数间，但由于案外人陈丰良不兑现承诺，上诉人被迫无奈之下和岳父陈小土一起至第三人会议上说明案外人陈丰良所承诺的“事实真相”。经十多次第三人两委会议讨论决定，由上诉人自己与第九队田户协商好，每亩2.5万元交第三人，第三人再代付田户（田户的工作自己做好），如生产队有麻烦第三人帮助做思想工作等。事后又研究决定，第三人不收一分钱，同意上诉人办理审批手续（当时征用土地每亩1.2万元给田户）。原上诉人的要求不是在“樟坞口”建房，而是在地理位置较好的寺前村地名为“荷花塘下小猪市场旁边田户中”，由于当时第三人主任陈顺潮阻止上诉人的选址要求，并提出其妻子的娘姨夫张福生的粮田作为上诉人的建房地基位置，确定后上诉人按岳父陈小土名义与田户张福生就土地调换达成协议（樟坞口）。即申请由村镇上报县建设、环保与土地管理局审批建房地基两间。同意办结后，1997年手续下达至被上诉人（檀溪镇土管所），被上诉人当时的土管所主管徐兆正只发放“规划两证”，无理扣押“用地批文”，致使岳父陈小土一度得病身亡。但在悲恨纠结之时，被上诉人规划员吴春池又把“规划两证”以复查检验为借口骗取数月之久，不肯返还，无奈之下上诉人跑到被上诉人的规划办公室提出强烈抗议责问吴春池，吴春池在事实面前无法抵赖，然后放任上诉人自己寻找。隐藏办公桌底层抽屉的“规划两证”原件，重新回归上诉人手中。后来又起诉法院要回陈小土“用地批文”。本当在手续完备的情况下，动土建房，谁知在“用地批文”中注有“由镇政府会同村两委实地丈量放样后方可动工建造”之规定。因此上诉人曾多次报告申请被上诉人和第三人履行定点放样，被上诉人和第三人却以种种借口，推诿扯皮，置之不理，甚至侮辱、威胁、恐吓上诉人，无奈之下上诉人把被上诉人和第三人告上法庭。一审驳回，二审维持原判，再审认为“定点放样职责属于建设行政主管部门，而非乡镇人民政府”，但败诉的背后却原来是被上诉人当时的规划员吴春池故意在“规划两证”中不给校正地基四至界限坐标图，而使委托原建设局测绘大队无法定点放样之被动局面。因此上诉人申请了该局的村管站主管周军来校正吴春池的过错问题，补办规划两证地基四至界限坐标图之手续。当时周军来打电话给被上诉人的主管郑宏章了解情况，郑宏章不顾上诉人的合法手续，以及上诉人与陈贤伟双方调解的承诺书“协议”，称“樟坞口此地方另有安排”。显然侵犯了上诉人的合法权益，阻挠并制止了周军来的补办手续，包庇非法建房户陈贤伟，导致上诉人为建房安居梦追溯二十三年之久，拼搏奋斗付出惨痛的代价。三、被侵害的损失理由。原本当时按审批规划设计要求（72平方层高三层半框架混凝土结构）房屋建造的总面积为288平方，以每平方造价为400元人民币计算，115200元人民币足够当时的建房费用。因被上诉人延误上诉人的建房，现在的建材、人工工资不断提高，按一般最低的设计造价计算为每平方1100元人民币，316800元减去当时造价费为115200元，损失为201600元人民币。并且奔波了二十多年给上诉人的误工开销和原备放的沙石材料都被丢弃遗失等损失大约50000元左右，再上诉人被侮辱精神伤害和岳父陈小土死亡提出损失100000元，合计损失为351600元人民币。该损失的主要因素是被上诉人土管所当时的主管徐兆正无理扣押“用地批文”，规划员吴春池骗取数月之久的延误规划，后期基建主管郑宏章阻挠村管站周军来的补办手续与第三人串通勾结等失职、渎职行为造成上诉人的经济损失和精神伤害等。理由充分，证据确凿，因此被上诉人和第三人应承担不可推卸的法律责任。根据《建制镇规划建设管理办法》第十四条和现行地方法规（行政规划审批权下放乡镇）之规定，被上诉人必须依法履行校正并划出“规划两证”地基四至界限红线坐标图之法定义务。同时把上诉人默默无闻的奉献精神，在大是大非面前敢说敢为，被被上诉人污称“镇土管所扣留土地审批件是‘官官相护’，在群众中造成恶劣影响”等说辞，侵犯并陷害上诉人的人格尊严，依法赔礼道歉，还上诉人清白。根据《中华人民共和国宪法》第三十八条、第四十一条、《国家赔偿法》第七条、《行政诉讼法》第四十六条、第四十九条之规定，提起行政诉讼请求法院依法判如诉请。四、一审法院认为，本案的争议焦点主要有二点：一是原告主体是否适格；二是本案是否超过起诉期限。关于本案是否超过起诉期限。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”（2003）浦行初字第6号行政裁定的时间2003年3月3日，至2020年4月1日为起终点来衡量作为本案的诉讼期限，认定已超过法定的起诉期限。上诉人认为，因本案案由标的为不动产行政行为，其法定起诉时间为二十年的保护期限。从2003年3月3日至2020年4月1日共计为十七年零一个月，并非超过法定期限二十年的保护期底线。因此，上诉人要求被上诉人依法履行校正并划出陈小土建房“规划两证”地基四至界限红线坐标法定义务，提起行政诉讼是根据《建制镇规划建设管理办法》第十四条“在建制镇规划区内进行建设需要申请用地的，必须持建设项目的批准文件，向建制镇建设行政主管部门申请定点，由建制镇建设行政主管部门根据规划核定其用地位置和界限。”之规定。本案被上诉人所在地檀溪镇为建制镇，所以本案属被上诉人必须履行的职责范围。而一审法院认为：“看似提出了不同的履职要求诉请，但其实质仍是要求相关部门进行定点放样，让其可以按照规划许可证的要求建设房屋。”这就是上诉人的起诉目的及人权根基。被上诉人必须要校正的错误行为。上诉人要求被上诉人依法履行校正并划出陈小土建房“规划两证”地基四至界限红线坐标图之法定义务是正当事由，况且在法庭答辩中辩驳解答了被上诉人失职所造成的客观事实，并非上诉人通过履职之诉规避起诉期限的理由，而是一审法庭规避制裁被上诉人与第三人的法律责任。因此被转移套路思维进行歪曲事实诬陷上诉人存在通过履职之诉“规避”起诉期限的情形。依法不应当驳回，故意违背“以事实为根据，以法律为准绳”的基本审判原则，事实不清、证据不足、司法不公，并且隐瞒诉请事项程序违法。请求：一、判令被上诉人履行校正并划出陈小土建房“规划两证”地基四至界限红线坐标图之法定义务；二、判令被上诉人与第三人承担因侵害上诉人奔波二十三年之久延误建房所造成的一切经济损失和精神伤害补偿；三、判令被上诉人侵害、侮辱上诉人的人格尊严，赔礼道歉，还上诉人清白之名声。被上诉人浦江县檀溪镇人民政府、原审第三人浦江县檀溪镇寺前村村民委员会未提交答辩、陈述意见。本院认为，《建制镇规划建设管理办法》第十四条“在建制镇规划区内进行建设需要申请用地的，必须持建设项目的批准文件，向建制镇建设行政主管部门申请定点，由建制镇建设行政主管部门根据规划核定其用地位置和界限，并提出规划设计条件的意见，报县级人民政府建设行政主管部门审批。县级人民政府建设行政主管部门审核批准的，发给建设用地规划许可证。建设单位和个人在取得建设用地规划许可证后，方可依法申请办理用地批准手续。”根据该规定，由建制镇建设行政主管部门根据规划核定其用地位置和界限，系建设用地规划许可证的批前必备程序，核定的用地位置和界限也系审批的内容。若未根据规划核定其用地位置和界限，就不应当有后续的县级人民政府建设行政主管部门审核批准，发给建设用地规划许可证的行为，也即案涉建设用地规划许可证的颁证行为就存在违法情形。本案所涉建设用地规划许可证颁证时间为1997年4月。现上诉人主张按上述法条对颁证审批内容提起诉讼显已过起诉期限。一审法院裁定驳回上诉人的起诉并无不当，本院予以支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长 单晓剑审 判 员 张淑英审 判 员 徐青雅二〇二一年三月二十五日代书记员 余美子