辽宁省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）辽行终1244号上诉人（一审原告）：刘义斌，男，1964年7月5日出生，汉族，住辽宁省大连市西岗区。被上诉人（一审被告）：大连市人民政府。住所地：辽宁省大连市西岗区人民广场1号。法定代表人：陈绍旺，市长。委托诉讼代理人：李梅，大连市司法局工作人员。委托诉讼代理人：刘颖，辽宁宪御律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：大连市文化和旅游局。住所地：辽宁省大连市中山区人民路75号。法定代表人：荣梅，该局局长。刘义斌诉大连市人民政府、大连市文化和旅游局非政府信息告知一案，不服辽宁省大连市中级人民法院（2020）辽02行初102号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。一审法院经审理查明，2019年9月5日，原告向被告大连市文化和旅游局申请政府信息公开，申请公开如下信息：1.被申请人于2019年7月作出《东关街历史文化街区保护规划方案公示》及《东关街历史文化街区，说明会》，请求公开其定义“东关街属于历史文化街区”的“事实和证据及依据”。2、被申请人于《大连市文化局：大文物局发[2016]32号文件》该文件称：“东关街为旧城区”，请求公开其定义东关街属于“旧城区”的“事实和证据及依据”。2019年10月15日，被告大连市文化和旅游局作出《非本机关政府信息告知书》（文书编号[2019]第002号），主要内容为：“经查，您申请的政府信息非本机关制作或保存，由大连市自然资源局、西岗区政府制作或保存，依法不属于本机关公开范围。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十条和第三十六条第五项规定，请您依法向大连市自然资源局、西岗区政府提出申请。”并送达原告。原告不服，于2019年12月13日向被告大连市人民政府申请复议。2020年2月10日，被告大连市人民政府向原告作出《大连市人民政府延期审理通知书》（大政行复字[2019]85号），决定延期30日作出。2020年2月21日，被告大连市人民政府作出《行政复议决定书》（大政行复字[2019]85号），主要内容为：根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第四条之规定，被申请人具有作出案涉具体行政行为的职权。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十条之规定，行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开。根据申请人提供的《东关街历史文化街区保护规划方案公示！》一文中“一、工作情况概述”的表述及文末的公示征求意见网站信息，并不能证明被申请人是制作案涉规划方案的行政机关。被申请人主张《大连市文物局关于东关街旧城区保护性改造提升方案的意见》是被申请人对西岗区文体局的具体请示所给出的书面回复意见，属于行政机关内部公文，并无不妥。被申请人告知申请人其所申请公开的信息不属于该行政机关负责公开的理由，并告知申请人负责公开该政府信息的行政机关，符合《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十六条第（五）项之规定。根据《中华人民共和国行政复议法》第七条“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的下列规定不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请：……(二）县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定”之规定，申请人所提出的审查审核《东关街历史文化街区保护规划方案》、《东关街历史文化街区说明会》及《大连市文物局关于东关街旧城区保护性改造提升方案的意见》的请求不符合规范性文件审查规定，本机关不予支持。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十三条第二款之规定，被申请人延长答复期限而未告知申请人，违反法定程序。综上，被申请人作出的具体行政行为认定事实清楚，适用依据正确，但违反法定程序。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项之规定，本机关决定：确认大连市文化和旅游局作出的2019第002号《非本机关政府信息告知书》违法。对本决定不服，可以自接到本决定书之日起15日内，向人民法院提起行政诉讼。被告大连市人民政府将复议决定书送达给原告。原告提起本案行政诉讼。一审法院确认的上述事实，有原告提供的政府信息公开申请、《东关街历史文化街区保护规划方案公示》、《东关街历史文化街区，说明会》，被告提供的《大连市人民政府延期审理通知书》及当事人庭审陈述笔录等在案为凭，上述证据业经本院质证和审查，具有证明力，予以采信。一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第二十六条第一款、第二款规定，“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。”《最高人民法院关于适用的解释》第二十二条规定，“行政诉讼法第二十六条第二款规定的‘复议机关改变原行政行为’，是指复议机关改变原行政行为的处理结果。复议机关改变原行政行为所认定的主要事实和证据、改变原行政行为所适用的规范依据，但未改变原行政行为处理结果的，视为复议机关维持原行政行为。复议机关确认原行政行为无效，属于改变原行政行为。复议机关确认原行政行为违法，属于改变原行政行为，但复议机关以违反法定程序为由确认原行政行为违法的除外。”第一百三十四条规定，“复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。原告只起诉作出原行政行为的行政机关或者复议机关的，人民法院应当告知原告追加被告。原告不同意追加的，人民法院应当将另一机关列为共同被告。行政复议决定既有维持原行政行为内容，又有改变原行政行为内容或者不予受理申请内容的，作出原行政行为的行政机关和复议机关为共同被告。复议机关作共同被告的案件，以作出原行政行为的行政机关确定案件的级别管辖。”本案中，被告大连市人民政府作出案涉复议决定，确认被告大连市文化和旅游局作出的《非本机关政府信息告知书》程序违法，不属于改变原行政行为，因此，原告列二被告为本案共同被告，符合上述法律规定，但应当以作出原行政行为的行政机关确定案件的级别管辖。根据《大连中级人民法院关于行政诉讼案件异地交叉管辖的实施办法（试行）》的规定，原告应向交叉地基层人民法院提起本案诉讼，如原告坚持选择原管辖地基层人民法院亦可。就本案而言，原告应向大连经济技术开发区人民法院提起诉讼，如原告坚持选择大连市中山区人民法院亦可。庭审中原告坚持认为本案应由本院管辖，不符合前述法律和司法解释的规定，其起诉依法应予驳回。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款，第二十六条第一款、第二款，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十二条、第六十九条第一款第（十）项、第一百三十四条、第一百零一条第一款第（二）项之规定，裁定如下：驳回原告刘义斌的起诉。原告已预交的案件受理费人民币50元，免予收取。刘义斌上诉称，（一）起诉复议机关的，复议机关是被告。公民可以起诉复议机关不作为，行政复议也是一种行政行为，无论是作为还是不作为，都应当受司法监督。1.大连市人民政府行政复议的诉讼管辖应归属于大连市中级人民法院管辖。2.本案当事人在申请《行政复议决定书》明确请求审查被申请人作出的具体行政行为的证据及依据。复议机关未对当事人申请的诉求进行审查，这是复议机关在履行行政复议中产生的不作为行政行为之一。3.复议机关决定《信息告知书》违法，应当依法撤销该告知书。（二）行政复议机关始终在围绕复议程序进行表述，未对当事人诉请求的被申请人作出的“具体行政行为”的证据依法进行审查论证。复议集团存在行政复议不作为行为之三。（三）复议机关已经确认大连市文化和旅游局作出的信息告知书具体行政行为违法，应当依法撤销，即确认具体行政行为违法有不予以撤销，复议机关存在不作为行为之四。综上，本案诉讼符合《行政诉讼法》《最高人民法院关于适用的解释》相关规定。请求依法撤销一审裁定，撤销大连市人民政府作出的大连市人民政府行政复议决定书《大政行复字（2019）85号》；确认《非本机关政府信息告知书》违法并撤销。本院经审理查明的事实与一审法院认定的事一致。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款、第二款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。《最高人民法院关于适用的解释》第二十二条规定，行政诉讼法第二十六条第二款规定的‘复议机关改变原行政行为’，是指复议机关改变原行政行为的处理结果。复议机关改变原行政行为所认定的主要事实和证据、改变原行政行为所适用的规范依据，但未改变原行政行为处理结果的，视为复议机关维持原行政行为。复议机关确认原行政行为无效，属于改变原行政行为。复议机关确认原行政行为违法，属于改变原行政行为，但复议机关以违反法定程序为由确认原行政行为违法的除外。本案中，大连市人民政府作出复议决定，确认大连市文化和旅游局作出的《非本机关政府信息告知书》程序违法，不属于改变原行政行为，应当以作出原行政行为的行政机关确定案件的级别管辖，刘义斌应当向有管辖权的基层人民法院提起诉讼。一审庭审中，经释明，上诉人坚持以大连市中级人民法院为管辖法院进行诉讼，一审法院裁定驳回其起诉符合法律规定。综上，上诉人的上诉请求不能成立，本院不予支持。一审裁定结果正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  孙弘达审判员  席铁斌审判员  刘 毅二〇二一年三月二十三日法官助理曹阳书记员曲宏