广东省惠州市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）粤13行终64号上诉人（原审被告）惠州市惠阳区人民政府秋长街道办事处。法定代表人冯志光，主任。委托代理人叶稳兵，秋长司法所所长。委托代理人骆春声，广东惠泰律师事务所律师。被上诉人（原审原告）刘金红，女，汉族。委托代理人叶小青，男，汉族。原审第三人惠州市惠阳区秋长街岭湖村红星经济合作社。负责人叶国坤。上诉人（原审被告）惠州市惠阳区人民政府秋长街道办事处（以下简称秋长街道办）诉被上诉人（原审原告）刘金红、原审第三人惠州市惠阳区秋长街岭湖村红星经济合作社（以下简称红星合作社）农村集体经济组织成员资格认定一案，不服广东省博罗县人民法院（2020）粤1322行初341号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，2019年7月15日，被告秋长街道办作出秋行决字〔2019〕第4号《行政决定书》（以下简称〔2019〕第4号行政决定），认为原告刘金红将户口迁入第三人惠州市惠阳区秋长街岭湖村红星经济合作社所在村小组，未在该村小组居住，也未在第三人处承包集体土地，亦未提供有关履行第三人成员义务的相关证据，且第三人于2018年1月18日召开成员户代表大会表决通过原告不具有第三人成员资格的决定；有谈话笔录、户口本、身份证、收养登记证和《岭湖村红星小组、合作社村规民约章程》、会议记录为证；遂根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第三款“实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，户口迁入、迁出集体经济组织所在地的公民，按照组织章程规定，经社委会或者理事会审查和成员大会表决确定其成员资格；法律、法规、规章和县级以上人民政府另有规定的，从其规定”的规定，认定原告不具有第三人的成员资格。原告不服，向原审法院提起诉讼。2019年12月27日，原审法院作出（2019）粤1322行初389号行政判决，认为“……根据上述规定（《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第三款的规定），第三人（惠州市惠阳区秋长街岭湖村红星经济合作社）应按章程的规定进行表决原告（刘金红）是否具有成员资格。但第三人仅提供2018年1月18日召开户代表大会进行表决的会议记录，该会议表决的时间在章程制定之前，故第三人并未提供针对该章程规定进行表决的证据，因此，被告作出〔2019〕第4号行政决定认定原告不具有第三人成员资格，证据不足，依法应予撤销……”，故判决撤销被告作出的〔2019〕第4号行政决定，并责令被告在限期内对原告的申请重新作出处理。各方当事人均未上诉。2020年7月27日，被告作出秋行决字〔2020〕第29号行政决定书（以下简称〔2020〕第29号行政决定），认定原告不具有第三人的成员资格。原告仍不服，向原审法院提起诉讼。在庭审中，被告明确〔2020〕第29号行政决定的法律依据系《中华人民共和国农村土地承包法》第六十九条和《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第三款规定，相比〔2019〕第4号行政决定在事实和理由上增加了《中华人民共和国农村土地承包法》第六十九条的规定。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十一条规定：“人民法院判决被告重新作出行政行为的，被告不得以同一的事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十条第一款规定：“人民法院判决被告重新作出行政行为，被告重新作出的行政行为与原行政行为的结果相同，但主要事实或者主要理由有改变的，不属于行政诉讼法第七十一条规定的情形。”同一事实和理由中的“事实”主要是指行政机关所认定的据以作出行政行为的法律事实，“理由”则主要是指行政机关据以作出行政行为的证据和所依据的规范性文件。根据上述司法解释的规定，判断事实和理由同一性的标准是主要事实和主要理由是否一致，即只要主要事实和主要理由一致，就属于《行政诉讼法》第七十一条规定的同一事实和理由，仅是次要事实和次要理由的改变不影响这一定性和处理。本案中，原审法院作出的（2019）粤1322行初389号判决撤销了被告作出的〔2019〕第4号行政决定，同时判决被告对原告的申请重新作出处理，被告再次作出行政决定时应当受到人民法院判决既判力的约束。而被告重新作出的〔2020〕第29号行政决定，虽然在法律依据上增加了《中华人民共和国农村土地承包法》第六十九条“确认农村集体经济组织成员身份的原则、程序等，由法律、法规规定”的规定，但该规定属于次要的理由，该决定的主要事实和理由及结论均与被撤销的〔2019〕第4号行政决定一致，属于基本相同的行政行为，依法应予以撤销。原审法院作出的（2019）粤1322行初389号行政判决仍然生效，被告仍应执行该判决，再次对原告的申请重新作出处理。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十一条、《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第九十条第三款的规定，判决如下：一、撤销被告惠州市惠阳区人民政府秋长街道办事处于2020年7月27日作出的秋行决字〔2020〕第29号行政决定。二、限被告惠州市惠阳区人民政府秋长街道办事处于本判决发生法律效力之日起60日内对原告刘金红的申请重新作出处理。本案受理费50元（原告已缴交），由被告负担。上诉人秋长街道办向本院上诉称，一审判决以“……被告重新作出的〔2020〕第29号行政决定，虽然在法律依据上增加了《中华人民共和国农村土地承包法》第六十九条‘确认农村集体经济组织成员身份的原则、程序等，由法律、法规规定’的规定，但该规定属于次要的理由，该决定的主要事实和理由及结论均与被撤销的〔2019〕第4号行政决定一致，属于基本相同的行政行为，依法应予以撤销”为由，判决撤销我办作出的秋行决字〔2020〕第27号《行政决定书》。我办认为，一审判决是错误的，请求二审法院予以纠正。理由如下：一、《中华人民共和国土地承包法》第六十九条是我办作出秋行决字〔2020〕第29号《行政决定书》的主要理由，而不是次要理由；是我办作出秋行决字〔2020〕第29号《行政决定书》的实质性依据。正是因为秋行决字〔2020〕第29号行政决定援引了《中华人民共和国土地承包法》第六十九条的规定，使秋行决字〔2020〕第29号行政决定与我办此前作出的、被撤销的〔2019〕第29号行政决定形成了本质性的区别。二、根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十条和《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第三款的规定，农村集体经济组织依法享有自主决定自治范围内事项的权利。三、最高人民法院（2019）最高法行申13764号行政裁定和（2020）最高法行申4278号行政裁定均认为：现有的法律、法规并未授权县级人民政府可以确定农村集体经济组织成员的资格。有关农村集体经济组织成员身份的确认，应当由农村集体经济组织讨论决定。同时，有关农村集体经济组织成员资格的纠纷，亦不属于行政诉讼的受案范围。综上所述，我办认为，一审判决是错误的，请求二审法院依法予以纠正。上诉请求：1.撤销博罗县人民法院（2020）粤13行初341号行终判决，驳回刘金红的的起诉；2.一、二审诉讼费由刘金红承担。被上诉人刘金红答辩称，一、秋长街道办称《中华人民共和国农村土地承包法》第六十九条是其作出秋行决字（2020）第29号行政决定的主要理由，而不是次要理由；是作出秋行决字（2020）第29号行政决定的实质性依据。正是秋行决字（2020）第29号行政决定援引了《中华人民共和国农村土地承包法》第六十九条的规定，使秋行决字（2020）第29行政决定与秋长街道办此前作出的、被撤销的（2020）第4号行政决定形成了本质性的区别。秋长街道办作出的（2019）第4号《行政决定书》已被博罗人民法院(2019)粤1322行初389号《行政判决书》依法予以撤销，秋长街道办又再次作出（2020）第29号《行政决定书》以红星经济合作社口头表示不接受、不认可刘金红是其经济合作社的成员为由，否认刘金红是红星经济合作社成员资格，完全是同一事实和理由。二、根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十条和《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第三款的规定，农村集体经济组织依法享有自主决定自治范围内事项的权利。《村民委员会组织法》第二十七条第二款明确规定，村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。刘金红是农村集体经济组织成员资格认定事例，不属村民自治范畴。三、秋长街道办又称最高人民法院（2019）最高法行申13764号《行政裁定书》和（2020）最高法行申4278号《行政裁定书》均认为：现有法律、法规并未授权县级人民政府可以确定农村集体经济组织成员资格。有关农村集体经济组织成员身份的确认，应当由农村集体经济组织讨论决定。同时，有关农村集体经济组织成员资格的纠纷，亦不属于行政诉讼的受案范围。但是秋长街道办暂时还不能称作是县级人民政府，只是县级人民政府管辖的下级乡（镇）、街道办。据惠阳区人民政府惠阳府纪[2016]23号会议纪要，由各镇人民政府（含街道办事处）对农村集体经济组织成员资格作出决定。秋长街道办亦有派代表参加会议，应当知道是其职责。原审第三人红星合作社未向本院提交陈述意见。经审理查明，一审查明的基本事实属实，本院予以确认。本院认为，秋长街道办此次作出的即本案涉诉行政决定，与[2019]第4号行政决定在认定事实和理由上，并未增加对事实的查明或认定，只增加援引对法律的适用问题。即涉诉行政决定只增加了《中华人民共和国农村土地承包法》第六十九条的规定，该条法律的原文是“确认农村集体经济组织成员身份的原则、程序等，由法律、法规规定。”本案即为农村集体经济组织成员确认纠纷，按照《中华人民共和国农村土地承包法》第六十九条的规定，《广东省农村集体经济组织管理规定》制定机关为广东省人民政府，属于规章，是处理广东省行政区域内农村集体经济组织及其成员合法权益的依据。《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条第三款规定：“……人民法院审理行政案件，参照规章。”因此，秋长街道办援引《中华人民共和国农村土地承包法》第六十九条的规定，并不能视为秋长街道办在作出此次行政决定的主要事实或者主要理由有改变。原审法院认定秋长街道办作出本次行政决定，违反了《中华人民共和国行政诉讼法》第七十一条的规定，认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。综上，上诉人秋长街道办的上诉理据不足，不予支持，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判决。二审案件受理费50元，由惠州市惠阳区人民政府秋长街道办事处承担。本判决为终审判决。审 判 长 饶来新审 判 员 陈龚东审 判 员 邱炜炜二〇二一年三月二十六日法官助理 肖 瑶书 记 员 苏敏娜附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第七十一条人民法院判决被告重新作出行政行为的，被告不得以同一的事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为。第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。第八十九条第一款第（一）项人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；