江苏省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏行终1565号 上诉人（原审原告）段秀兰， 上诉人（原审原告）王明举， 被上诉人（原审被告）江苏省人民政府，住所地在江苏省南京市北京西路。 法定代表人吴政隆，江苏省人民府省长。 上诉人段秀兰、王明举与被上诉人江苏省人民政府（以下简称江苏省政府）行政复议一案，不服江苏省南京市中级人民法院（2019）苏01行初386号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院认定，段秀兰、王明举系徐州市丰县凤城镇南关村二队村民。2001年7月6日，原江苏省国土资源厅（以下简称省国土厅）经江苏省政府批准，向徐州市人民政府作出《关于丰县2001年第一批次村镇建设用地的批复》（苏国土资地复[2001]173号，以下简称173号批复），同意原丰县国土管理局拟定的征用土地方案，将丰县凤城镇南关村的集体土地（村庄工矿用地）0.2750公顷征归国有。2001年8月3日，原徐州市国土资源局（以下简称徐州市国土局）向丰县人民政府发出《关于丰县2001年第一‍批次村镇建设用地的批复》[徐地管（2001）45号，以下简称45号批复]，同意原丰县国土管理局拟定的征用土地方案，将丰县凤城镇南关村的集体土地（村庄工矿用地）0.2750公顷征归国有。2019年‍‌6月11日，段秀兰、王明举向江苏省政府递交行政复议申请，请求依法对173号批复及45号批复的依据“一书四方案”、上报的“项目说明书”及各级领导审批的具体行政行为进行‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌严格审查，认定该具体行政行为违法；撤销原丰县国土管理局颁发的国有土地使用权证并要求对拆‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌除其房屋造成的损失进行赔偿。江苏省政府于2019年‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌6月14日作出《补正通知》，并‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌于当日邮寄送达段秀兰、王明举。2019年‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌6月24日，江苏省政府收到段秀兰、王明举补正材料‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌。经审查，江苏省政府于2019‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌年7月1日根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款规定作出《不予受理决定书》，并于当日‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌邮寄送达段秀兰、王明举。段秀兰、王明举认为该决定书违法，遂诉至原审法院，请求撤销《不予受理决定书》，责令江苏省政府受理段秀兰、王明举的行政复议申请。 原审法院另查明，段秀兰、王明举在知悉173号批复和45号批复后，曾以段秀兰为原告，于‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌2001年底向徐州市九里区人民法院提起行政诉讼，请求撤销173号批复及45号批复。2002年‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌2月26日，该院作出（2002）九行初字第10号行政判决书，驳回段秀‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌兰的诉讼请求。段秀兰不服，向江苏省徐州市中级人民法院提起上诉，该院于2002年‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌7月11日作出（2002）徐行终字第68号行政判决书，改判驳回‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌段秀兰的起诉。段秀兰仍不服，向本院申请再审。本院于2005‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌年5月9日作出（2005）‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌苏行监字第025号通知书，维持原判决。 原审法院认为，173号批复“一书四方案”及各级行政机关审批行为属于土地征收过程中行政机关内部逐级报批程序‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌，未对段秀兰、王明举权利义务直接产生影响；对段秀兰、王明举权利义务‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌直接产生影响的是173号批复的实施行为。段秀兰、王明举不服173号批复的依据及各级领导审批行为和45号批复行为不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的申请行政复议的范围。就173号批复和45号批复，段秀兰于2001年开始‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌先后向徐州市九里区人民法院、徐州市中级人民法院提起行政诉讼，并向本院提出再审申请，上述法院均依法作出生效法律文书。故江苏省政府在收到段秀兰、王明举的行政复议申请后，经审查于2019‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌年7月1日作出《不予受理决定‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌书》正确，程序亦符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款的规定。‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌》第六十九条规定，判决：驳回段秀兰、‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌王明举的诉讼请求。一审案件受理费50元，由‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌段秀兰、王明举负担。 段秀兰、王明举上诉称：173号批复和45号批复严重侵犯‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌段秀兰、王明举的合法权益。段秀兰、王明举所有建筑物与03729号《集体土地建设用地使用证》的建筑占地相吻合，原丰县国土管理局却称填写错误；门面房在1979年之前已经完全建成使用，在1979年的航拍图上有显示。173号批复及45号批复依据的“一书四方案”及上报的“项目说明书”均根据丰县人民政府提交的虚假申报材料作出，江苏省政府未对徐州市国土局等各级领导审批的违法行政行为进行严格审‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌查，于2019‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌年7月1日作出的《不予受理决定书》违法。‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌请求撤销原审判决及《不予受理决定书》，改判江苏省政府受理段秀兰、王明举的复议申请。 江苏省政府二审未提交答辩意见。 本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第二条的规定，可申请行政复议的行政行为，应当是行政主体直接设定行政相对人权利义务或者对相对人权利义务直接产生影响、对外发生法律效果的行为，也即行政管理活动的最终行政决定。一般不包括行政主体在作出最终行政决定过程中针对程序性事项所作的决定和处理。行政主体在行政程序中所作的程序性行为及过程性行为的合法性问题，可以在对最终行政决定的合法性审查中予以解决。行政主体程序性行为及过程性行为，通常不能单独申请行政复议或提起行政诉讼，除非该程序性行为具有事实上的最终性，并影响公民、法人或者其他组织的合法权益。本案中，段秀兰、王明举向江苏省政府‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌申请行政复议，请求确认173号批‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌复及45号批复的依据“一书四方案”及上报的“项目说明书”、各级领导审批的具体行政行为违法；撤销原丰县国土管理局颁发的国有土地使用权证并要求‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌对拆除其房屋造成损失进行赔偿。173号批复和45号批复属于土地征收过程中行政机关内部逐级报批程序，前述批复呈报材料“一书四方案”及各级审批行为属于程序性、过程性行为，并未对段秀兰、王明举的权利义务直接产生影响，段秀兰、王明举的复议申请，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定的受理条件。江苏省政府收到段秀兰、王明举的复议申请后，按照法律法规规定的程序作出《不予受理决定书》，并无不当。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人段秀兰、王明举负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 刘建功 审 判 员 赵 黎 审 判 员 臧 静 二〇二一年三月三日 法官助理 杨 光 书 记 员 刘 妍