浙江省诸暨市人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙0681行初130号 原告冉铁军，女，1970年2月2日出生，汉族，住绍兴市越城区。 委托代理人李杨杨，北京圣运律师事务所律师。 委托代理人张翔宇，北京圣运（天津）律师事务所律师。 被告绍兴市越城区北海街道办事处，住所地绍兴市西郊路**。 法定代表人赵溢彬，主任。 出庭的行政机关负责人黄振飞，分管领导。 委托代理人朱东明，浙江德凡律师事务所律师。 原告冉铁军诉被告绍兴市越城区北海街道办事处（以下简称北海街道办）强制拆除房屋一案，原告于2020年9月18日向绍兴市越城区人民法院提起诉讼并申请异地管辖。绍兴市中级人民法院指定我院管辖。本院于同年10月12日立案后，于10月19日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年12月8日依法公开开庭进行了审理，原告冉铁军的委托代理人李杨杨、张翔宇，被告北海街道办的分管领导黄振飞及委托代理人朱东明到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2020年8月22日，被告北海街道办强制拆除了原告冉铁军位于绍兴市越城区××街道××号××幢××室房屋。 原告冉铁军诉称，原告在绍兴市越城区××宿舍拥有合法房屋，因“北海片区19号地块（八七一厂宿舍）国有土地上房屋征收”项目面临征收，绍兴市越城区人民政府于2020年6月28日作出绍越政征字〔2020〕11号《绍兴市越城区人民政府房屋征收决定》（后附安置补偿方案），原告房屋位于征收范围内，被告与原告就安置补偿进行了商议，但并未达成一致。2020年8月22日，原告的房屋被强制拆除，屋内财产亦全部毁损，严重侵害了原告的合法权益。 原告认为，在未获得合法补偿的情况下，被告强制拆除原告房屋的行为从程序到实体上均是明显违法的行为，且已经严重影响了原告的合法权益。现原告依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条之规定向法院提起行政诉讼，请求依法判决确认被告强制拆除原告房屋的行为违法。 原告冉铁军在举证期限内向本院提供了以下证据： 1.房屋所有权证、国有土地使用证、房屋契证、结婚证各一份，证实原告合法拥有涉案房屋，原告主体适格的事实； 2.绍越政征字〔2020〕11号《绍兴市越城区人民政府房屋征收决定》以及相应的征收决定公告各一份，证实原告的房屋位于〔2020〕11号文件规定的国有土地征收范围内，原告和被告就房屋征收事项未达成一致意见的事实； 3.房屋被拆除照片一组3张，证实原告的房屋已经被强制拆除的事实。 被告北海街道办辩称：一、2020年8月6日，被告发现涉案房屋所在的天光桥5号6幢存在安全隐患，遂委托浙江固泰工程检测科技有限公司对涉案房屋所在的天光桥5号6幢房屋进行安全性鉴定。2020年8月17日，浙江固泰工程检测科技有限公司作出ＪＤ-ＺＤ-200020号危房安全性鉴定报告，该鉴定报告的结论为：天光桥5号6幢现状安全性等级为Ｄｓｕ级，安全性严重不符合《民用建筑可靠性鉴定标准》对Ａｓｕ级的规定，严重影响整体承载。被告收到鉴定报告后，立即向绍兴市越城区人民政府进行报告，绍兴市越城区人民政府要求被告协助、配合其做好危险房屋治理与应急处置等工作，为此被告向绍兴市越城区建设和交通运输局提交申请报告，要求对北海街道4幢Ｄ级危房进行处置的同时，编制了危房解危拆除应急预案。2020年8月19日，绍兴市越城区建设和交通运输局作出编号为20200005号《督促解危通知书》，要求原告冉铁军立即停止使用，禁止出租，人员、物品尽快转移，并限期进行解危，以消除安全隐患。同日，绍兴市越城区人民政府发布关于××街道××号××幢××房发布二级警报的通告。2020年8月20日，绍兴市越城区人民政府发布关于北海街道天光桥5号共4幢危房实施应急疏散撤离、避险疏散撤离并警告隔离的公告。因原告冉铁军家里无人居住，收到通知后未能自行及时解危，2020年8月22日，被告根据上述公告、通知要求，会同绍兴市越州公证处公证人员对涉案危房的现状及屋内物品转移过程进行证据保全，对房内物品进行清点、登记并转移到绍兴市越城区山隐新村北区1幢503室屋内存放。涉案房屋停止使用，因涉案房屋无修缮价值，且为保障社会公共安全和施工现场人员的人身安全，被告遂根据督促解危通知书和编制的解危应急预案的流程，组织有资质的施工单位将涉案危房所在的天光桥5号6幢具有垮塌危险的危房进行整体拆除。 二、被告对涉案危房的整体拆除符合法律规定和法定程序。被告对涉案房屋进行整体拆除时，绍兴市越城区建设和交通运输局已作出编号为20200005号督促解危通知书，要求原告冉铁军立即停止使用，禁止出租，人员、物品尽快转移，并限期解危，以消除安全隐患。根据《浙江省危房使用安全管理条例》第二十一条的规定，危房使用安全责任人即原告冉铁军应当按照督促解危提出的处理意见和解危期限，采取维修加固、拆除等解危措施。同时因天光桥5号6幢危房存在垮塌的现实风险，绍兴市越城区人民政府于2020年8月19日发布关于××街道××号××幢××房二级警报的通告，于2020年8月20日发布天光桥5号共4幢房屋实施应急疏散撤离、避险疏散撤离并警戒隔离的公告等应急处置措施，并授权相关部门组织人员对天光桥5号共4幢危房的危险态势进行观测，及时处置相关情况。为此，被告采取应急疏散撤离、避险疏散撤离、警戒隔离情况下，针对原告冉铁军家里无人居住的情况，会同浙江省绍兴市越州公证处公证员等对涉案危房的现状及屋内物品转移过程中进行证据保全，完成了解危应急预案中拆除危房前的流程工作。鉴于涉案危房无修缮价值，为保障社会公共安全和施工现场人员人身安全，被告根据绍兴市越城区建设和交通运输局作出的督促解危通知书为依据和解危应急预案的流程，组织有资质的施工单位将涉案危房所在的天光桥5号6幢具有垮塌危险的危房进行整体拆除，符合《浙江省危房使用安全管理条例》第二十八条的规定。 三、本案被告主体不适格。绍兴市越城区建设和交通运输局作为绍兴市越城区人民政府的职能部门，有权作出督促解危通知书，被告依据督促解危通知书的要求，对涉案危房进行整体拆除。属于受委托情形下的行为，根据行政诉讼法第二十六条的规定，委托的行政机关才是适格被告。故本案被告主体不适格。 综上，被告认为对涉案危房的拆除，事实清楚，符合法律规定和法定程序，且被告主体不适格。请求法院驳回原告起诉或诉讼请求。 被告北海街道办在举证期限内向本院提供了以下证据、依据： 1.编号为JD-ZD-200020的房屋鉴定报告一份，证实原告所在的天光桥5号6幢房屋构成整幢危房，安全性等级是D级的事实； 2.被告北海街道办向越城区建设和交通运输局提交的《关于要求对北海街道辖区4幢D级危房进行处置的报告》一份，证实北海街道办于2020年8月17日向该局申请对危房进行处置的事实； 3.北海街道天光桥5号（华越小区）共4幢危房解危拆除应急预案一份，证实被告向绍兴市越城区人民政府报告后编制了应急预案的事实； 4.编号为20200005的《督促解危通知书》及邮件交寄单一份，证实绍兴市越城区建设和交通运输局已于2020年8月19日向原告发出通知，要求其立即停止使用并限期对涉案危房进行解危的事实； 5.绍兴市越城区人民政府发布二级警报的通告，证实绍兴市越城区人民政府于2020年8月19日对北海街道天光桥5号4幢危房发布二级警报并授权相关部门及时处置相关情况的事实； 6.绍兴市越城区人民政府发布的应急疏散撤离、避险疏散撤离并警戒隔离的公告，证实绍兴市越城区人民政府于2020年8月20日对北海街道天光桥5号4幢危房实施应急疏散撤离、避险疏散撤离并警戒隔离的事实； 7.绍兴市越州公证处出具的（2020）浙绍越证经字第875号公证书一份，证实经被告申请，绍兴市越州公证处对原告户危房的现状及屋内物品转移过程进行了证据保全的事实； 8.《城市危险房屋管理规定》、《浙江省房屋使用安全管理条例》，证实绍兴市越城区建设和交通运输局具有作出督促解危通知书和拆除危房职权的事实。 原告冉铁军提供的证据，经被告北海街道办质证，发表如下质证意见：证据1，证据三性均无异议；证据2，真实性、关联性没有异议，对原告要求证实涉案房屋已被纳入征收范围的证明目的没有异议，其余证明目的有异议；证据3，证据三性均有异议，认为照片没有拍摄主体、拍摄时间，但对涉案房屋已于2020年8月22日被强制拆除的证明目的没有异议。 被告北海街道办提供的证据，经原告冉铁军质证，发表如下质证意见：证据1，真实性、关联性无异议，但对证据的合法性及证明目的均有异议。认为该鉴定报告的委托主体不合法，被告并不是涉案房屋的所有权人或使用权人；鉴定报告认定事实不清，原告房屋结构稳定，后续是因为征收方对房屋进行了结构性破坏才导致的房屋损毁；报告鉴定人员人数不合法，报告作出后，未依法送达原告；证据2，真实性、关联性无异议，合法性有异议，认为法律规定的目的是为了保障房屋居住人的安全，而被告的执法目的是在原告未与被告达成征收协议的情况下为加快工程进度而进行的滥用职权；证据3，三性和证明目的均不予认可，认为该证据没有制作时间和制作单位，不符合证据形式要求；鉴定结论并没有明确涉案房屋是应该加固或者拆除，但应急预案却明确对涉案房屋进行拆除；证据4，真实性、关联性无异议，证据合法性有异议。认为该通知作出不具备事实和法律依据。原告的房屋并不是D级危房，被告提供的鉴定报告从形式到内容均不合法；证据5-6，真实性、关联性均无异议，证据合法性有异议，被告认为涉案房屋为危房，认定本身就不合法。危房情况也不属于应急制度发布的情况。涉案的房屋没有人居住，所在地块纳入了征收范围，四周已经被隔离，本身不会造成损害，发布警告和公告不符合应急制度的立法目的。证据7，三性无异议，对被告的证明目的有异议，认为从公证书的内容可知是被告为了加快拆迁进度，对涉案房屋进行强制拆除而对涉案房屋内物品进行的保全，不具有合法性；证据8，认为并不是被告进行强制拆除的合法依据。 本院对上述证据认证如下：原告冉铁军提供的证据1-2，经被告质证证据三性均无异议，本院予以认定；证据3，能客观反映涉案房屋被拆除前后周边情况，本院予以认定。 被告北海街道办提供的证据，原告对证据1-2的真实性、关联性并无异议，本院对此予以认定，证据3，并无制作单位的公章及制作时间，本院对此不予认定；证据4-7，原告对证据真实性，合法性均无异议，但能否达到被告的证明目的，本院将在下文中阐述；证据8，是现行有效的法律法规，可以适用本案。 经审理查明：原告冉铁军与邵建达系夫妻，双方拥有坐落在绍兴市越城区××幢××室（地号中都6-9图0489）房屋一套（该房即是下文中所称的天光桥5号6幢509室房屋），建筑面积61.49平方米，土地性质为国有土地。2020年6月28日，绍兴市越城区人民政府发布绍越政征字〔2020〕11号《绍兴市越城区人民政府房屋征收决定》，决定对北海片区19号地块（八七一厂宿舍）项目征收范围红线内的房屋实施征收，明确征收范围为东至环城河，南至道路，西至鹿湖庄地块，北至华越微电子厂区；征收部门为越城区建设和交通运输局；征收实施单位为被告北海街道办；签约期限为2020年7月2日至2020年7月13日，搬迁期限为2020年7月2日至2020年7月31日。原告冉铁军夫妇的上述房屋在此次征收范围内。2020年6月29日，绍兴市越城区人民政府发布上述征收决定的相应公告。原告冉铁军夫妻经与征收部门协商，未能就房屋征收达成一致意见。至2020年8月，原告冉铁军所在的天光桥5号6幢房屋除原告等两户外，其余住户均已搬迁。被告北海街道办委托浙江固泰工程检测科技有限公司对原告所在的5号6幢房屋进行安全性检测。2020年8月17日，该公司出具编号为ＪＤ-ＺＤ-200020的房屋鉴定报告，认定原告所在的天光桥5号6幢房屋现状安全性等级为Ｄｓｕ级，安全性严重不符合《民用建筑可靠性鉴定标准》（ＧＢ50292-2015）对Ａｓｕ级的规定，严重影响整体承载。2020年8月17日，被告向越城区建设和交通运输局提交书面报告，要求对北海街道辖区4幢Ｄ级危房进行处置。18日，该街道又向该局书面报告，要求对涉案房屋发出督促解危通知书。 2020年8月19日，越城区建设和交通运输局向原告丈夫邵建达发出编号为20200005的《督促解危通知书》一份，认为涉案房屋经鉴定已经构成Ｄ级危房，要求原告立即停止使用，禁止出租，人员、物品尽快转移，并限期对天光桥5号6幢房屋进行解危，以消除安全隐患。后越城区人民政府分别发出《绍兴市越城区人民政府关于××街道××号××幢××房发布二级警报的通告》及《绍兴市越城区人民政府关于××街道××号××幢××房实施应急疏散撤离、避险疏散撤离并警戒隔离的公告》，决定对涉案房屋在内的4幢房屋实施封闭、警戒隔离等措施。2020年8月22日，被告北海街道办对原告的涉案房屋进行了强制拆除。 本院认为，涉案房屋位于国有土地上房屋征收决定的范围之内，原告与房屋征收实施单位就安置补偿未达成一致意见，作出房屋征收决定的单位也未作出房屋征收补偿决定。被告主张涉案房屋系因危房原因被拆除，故本案的争议焦点在于被告拆除涉案房屋有无严格依照《浙江省房屋使用安全管理条例》（2017年9月1日）规定的职权和法定程序作出。 首先，根据《浙江省房屋使用安全管理条例》第二十条第一款、第三款的规定，房屋安全鉴定机构应当根据国家标准、行业标准和地方标准在房屋安全鉴定报告中确定房屋危险性等级。经鉴定为危险房屋的，房屋安全鉴定报告应当提出维修加固或者拆除的处理意见；有发生房屋安全事故现实危险的，应当提出立即停止使用的意见。委托人与房屋使用人不一致的，委托人应当将房屋安全鉴定报告的内容告知房屋使用人。被告提交的检测公司2020年8月17日出具的《绍兴市越城区北海街道天光桥5号6幢住宅楼房屋安全性鉴定报告》出具的鉴定结论仅载明“现状安全性等级为Dsu级，安全性严重不符合《民用建筑可靠性鉴定标准》（GB50292-2015）对Asu级的规定，严重影响整体承载”，但没有明确处理意见。被告作为委托方，在收到上述报告后未进一步要求鉴定机构明确对建筑物后续的处理意见，也没有将该鉴定报告送达房屋所有权人，程序明显违法。 第二，《浙江省房屋使用安全管理条例》第二十一条第一款规定，经鉴定为危险房屋的，住房城乡建设主管部门应当自收到房屋安全鉴定报告之日起三日内，向房屋使用安全责任人发出督促解危通知书，提出对危险房屋的处理意见和解危期限。督促解危通知书提出立即停止使用意见的，住房城乡建设主管部门应当立即提请本级人民政府按照本条例规定采取应急处置措施。《浙江省房屋使用安全管理条例》第二十八条规定，设区的市、县（市、区）人民政府认为有发生房屋安全事故现实危险的，应当立即启动房屋使用安全应急处置预案，并可以根据实际情况决定采取下列措施，任何单位和个人不得阻挠：（一）对水、电供应和可燃气体、液体输送进行控制；（二）划定警示区，实行临时交通管制；（三）征用周边建筑物、构筑物和有关设施；（四）拆除或者破损相邻建筑物、构筑物和有关设施；（五）对危险房屋采取消除现实危险的必要措施；（六）组织人员撤离；（七）法律、法规规定可以采取的其他措施。故发出督促解危通知书是住房城乡建设主管部门的法定职权，决定对危险房屋采取应急处置措施，是设区的市、县（市、区）人民政府的法定职权。本案中，绍兴市越城区人民政府在获悉涉案房屋情况后，先后作出了《二级警报通告》、《疏散隔离公告》，上述决定中并未包括危房拆除决定，更没有委托被告实施房屋拆除行为。被告拆除涉案房屋没有职权依据。被告辩称其不是适格被告，因被告系涉案房屋拆除的实际行为人，在被告不能提交证据证明该行为系受其他单位委托实施的情况下，应当对该行为承担相应法律责任。综上，被告强制拆除涉案房屋的行为缺乏职权依据，程序亦存在明显违法之处，鉴于涉案房屋已经拆除，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，判决如下： 确认被告绍兴市越城区北海街道办事处拆除原告冉铁军位于绍兴市越城区××街道××号××幢××室房屋的行为违法。 案件受理费50元，由被告绍兴市越城区北海街道办事处负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省绍兴市中级人民法院。 审 判 长  徐怡燕 审 判 员  郭幼芬 人民陪审员  周仕英 二〇二一年三月一日 法官 助理  陈凯森 书 记 员  郦虹霖 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： …… 行政行为有下列情形之一的，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； ……