广西壮族自治区防城港市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）桂06行终20号 上诉人（原审原告）黄国槐，男，1958年3月14日出生，壮族，住广西上思县。 委托代理人施善立，男，1966年10月10日出生，壮族，住广西上思县。 被上诉人（原审被告）上思县土地征收储备中心,住所地上思县思阳镇更生路财政大厦三楼。 法定代表人黄凯，主任。 委托代理人陆忠伟，上思县土地征收储备中心工作人员。 第三人上思县地产开发公司，住所地上思县思阳镇中华路19号。 法定代表人韦学宁，经理。 上诉人黄国槐因不服上思县土地征收储备中心于2020年9月27日作出的《国有建设用地清表通告》一案，不服上思县人民法院(2020)桂0621行初32号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理本案，本案现已审理终结。 一审经审理查明：1993年2月16日，上思县地产开发公司作为甲方 2 与上思县思阳镇西门二队（乙方）签订征用（划拨）土地协议书，约定甲方为实现统一征用土地、统一开发需征用（划拨）乙方位于思阳镇中对面的土地共18.45亩……。1993年3月28日，上思县地产开发公司给上思县土地管理局的《关于征用土地的报告》：要求征用思阳镇西门第二生产队土地18.45亩，作转播台、木材公司、糖业局建设用地，请土地管理部门审批。1993年4月8日，上思县人民政府上报钦州地区土地管理局《关于我县地产开发公司要求征用土地统一开发建设的请示》转上思县地产开发公司要求征用思阳镇西门第二生产队土地18.45亩，统一安排给县转播台、木材公司、糖业局建设用地和公共道路的请示要求。钦州地区行署土地管理局于1993年4月28日作出批复：“同意县地产开发公司征用思阳镇西门第二生产队土地18.45亩统一开发后，按城建规划及审批权限划拨给建设单位。”以上文书涉及征用土地包含涉案土地即现上思县思阳镇Ｂ2地块。1994年12月26日，广西壮族自治区土地管理局作出《关于上思县人民政府申请征地建设新街区的批复》回复防城港市人民政府，同意上思县人民政府征用上思县思阳镇西门一队位于桥××以南的集体土地97646.67平方米（折合146.47亩）作为上思县县城新建街区用地。至此，批复涉及集体土地征用为国有土地，批复涉及土地包含涉案土地。2020年8月17日，上思县自然资源局作出上自然资报［2020］327号《上思县自然资源局关于国有建设用地使用挂牌出让方案的请示》报请上思县人民政府，上思县人民政府于2020年9月21日作出上政函［2020］122号《上思县人民政府关于同意上思县2020年第五期国有建设用地使用挂牌出让方案的批复》同意上思县自然资源局挂牌出让方案，方案中包含涉案宗地（标号Ｂ2地块）。同日，上思县土地征收储备中心向上思县项目用地征地拆迁安置工作执行指挥部发出请示：根据县委、县政府的工作部署，征收储备中心计划近期对上思县思阳镇Ｂ2地块国有建设用地红线范围内（详见附图）面积约18.06亩土地进行清表施工，并在清表施工 3 前发布清表公告，要求清表红线范围内地上附着物、建（构）筑及堆放物进行搬迁撤离。逾期未清理的，将视为无主物品处理，报上思县项目用地征地拆迁安置工作执行指挥部。上思县项用地目征地拆迁安置工作执行指挥部9月22日处理同意该请示。2020年9月27日，上思县土地征收储备中心作出《国有建设用地清表通告》：“根据县委县政府工作部署，近期我中心将对上思县思阳镇B2地块国有建设用地的红线范围内（详见附图）进行清表，请在该地块上有地上附着物、建（构）筑及堆放物的物主于2020年10月12日自行将地上附着物、建（构）筑及堆放物进行搬迁撤离。逾期未清理的，清表时我中心将视为无主物品处理，造成的损失由物主自行承担。”该《国有建设用地清表通告》中的上思县思阳镇B2地块国有建设用地的红线范围就是上思县地产开发公司与上思县思阳镇西门二队签订《征用（划拨）土地协议书》思阳镇中对面的面积为18.45亩土地（征用该地块当时用人工手工丈量面积为18.45亩，现用卫星定位测量面积为18.06亩）。2020年9月28日，上思县自然资源局作出《上思县自然资源局2020年第五期国有建设用地使用权挂牌出让公告》：经上思县人民政府批准，上思县自然资源局决定以挂牌方式出让1（幅）地块（即上思县思阳镇B2地块）的国有土地使用权。本次国有土地使用权挂牌出让按照价高者得原则确定竞得人。地块挂牌时间为2020年10月19日08时00分至2020年10月30日10时00分。招拍挂现场会时间为2020年10月30日10时00分。2020年9月28日上思县自然资源局在广西法制日报土地挂牌出让公告处刊登《上思县自然资源局2020年第五期国有建设用地使用权挂牌出让公告》。原告不服上思县土地征收储备中心作出的《国有建设用地清表通告》，于2020年10月9日向上思县人民法院提起行政诉讼。 该院认为，第一、要确认《国有建设用地清表通告》对涉案地块作出清表是否有事实依据和法律依据，首先要确认涉案地块土地是否属于国有土地。 4 1994年12月26日广西壮族自治区土地管理局已作出《关于上思县人民政府申请征地建设新街区的批复》同意上思县人民政府征用上思县思阳镇西门一队位于桥××以南的集体土地9764.67平方米（折合146.47亩）作为上思县县城新建街区用地。至此，批复涉及集体土地征用为国有土地，而涉案的上思县思阳镇Ｂ2地块包含在该批复土地中，故涉案土地为国有土地。第二、原告主张其从第三人上思县地产开发公司处受让得涉案土地的使用权，并支付了15万元地皮费，但没有文字说明购买具体哪块土地，不能确定购买的那块土地就是上思县地块。综合本案证据，1993年，钦州地区行署土地管理局确实有相关批复：同意县地产开发公司征用思阳镇西门第二生产队土地18.45亩统一开发后，按城建按规划及审批权限划拨给建设单位。但该批复仅同意上思县地产开发公司统一开发思阳镇西门第二生产队土地18.45亩，并没有证据证实上思县地产开发公司将国有土地使用权转让给原告，故原告所说的转让涉案土地使用权没有事实依据，原告主张支付了15万元地皮费及转让行为也没有证据可相互印证。第三、确认该国有土地使用权是否出让或租赁。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十九条规定：“国有土地有偿使用的方式包括：（一）国有土地使用权出让；（二）国有土地租赁；（三）国有土地使用权作价出资或者入股。”《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第八条规定：“土地使用权出让是指国家以土地所有者的身份将土地使用权在一定年限内让与土地使用者，并由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。土地使用权出让应当签订出让合同。”原告主张其享有涉案土地的使用权，但未见提供有上述法律规定的出让、租赁合同或相关文书，也没有向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，更没有县级人民政府核发国有土地使用权证书，故原告没有涉案土地的合法使用权。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第五条规定：“单位和个人依法使用的国有土地，由土地使用者向土地所在地的县级以上人民政府 5 土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级以上人民政府登记造册，核发国有土地使用权证书，确认使用权……未确定使用权的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，负责保护管理。”涉案土地征收后至今未划拨或出让给任何单位或个人使用，亦未办理相关的土地登记手续，涉案土地为未确定使用权的国有土地，应由县级以上人民政府登记造册，负责保护管理。第四、关于被告是否有作出涉案通告的职权问题。《上思县土地征收储备中心职能配置、内设机构和人员编制的规定》明确了上思县土地征收储备中心工作职责，其作为上思县政府直属事业单位，有协助县自然资源局推行政府统一土地征收、收回的职责及依法管理已储备的土地，增强政府对土地调控力度的职能，被告发布《国有建设用地清表通告》属于行使对政府储备的土地进行依法管理的行为，该行为属于被告的职能配置范围。被告有权发布《国有建设用地清表通告》。第五、关于上思县土地征收储备中心发布《国有建设用地清表通告》程序是否合法的问题。本案中，上思县土地征收储备中心发布《国有建设用地清表通告》前已报请上思县项目用地征地拆迁安置工作执行指挥部预对上思县思阳镇B2地块国有建设用地红线范围内（详见附图）面积约18.06亩土地（涉案地块）进行清表施工，并在清表施工前发布清表公告，要求在清表红线范围内地上附着物、建（构）筑及堆放物的物主搬迁撤离。逾期未清理的，将视为无主处理。上思县项目用地征地拆迁安置工作执行指挥部同意该请示，上思县土地征收储备中心发布《国有建设用地清表通告》程序合法。综上，上思县土地征收储备中心发布《国有建设用地清表通告》合法有效，原告要求撤销该通告并确认违法没有事实依据和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告黄国槐的诉讼请求。 上诉人黄国槐上诉称，一、一审判决认定事实不清，证据不足。1、上诉人提供的证据7、8即合同书及承包合同书、施工资料，结合上诉人申请一审法院调取(2019)桂0621民初1067号案卷中的庭审笔录何惠杰证词， 6 可以证明如下事实：1995年上半年期间，上诉人与案外人孙绍鹏共同以上思县建筑工程公司的名义与本案第三人上思县地产开发公司签订一系列合同，约定由上诉人与孙绍鹏共同对上思县地产开发公司征收的思阳镇西门生产队位于县城城南开发区一带的土地进行平整，因当时上思县地产开发公司缺乏资金周转，因此上诉人与该公司口头约定，该公司以当时城南开发区宅基地的平均价格，将其征得的位于思阳镇××小学对面的一块面积约为18.45亩的土地（即案涉土地）出让给上诉人，出让款的支付方式为上诉人黄国槐先预付（地皮款）15万元，余款在土地平整工程结算时，从上诉人所得的工程款中扣抵转付，届时双方再就涉案土地补签土地转让合同。上思县地产开发公司于1996年2月5日至6日在收取了上诉人交付的土地出让预付款（地皮款）15万元后即将上述土地移交给上诉人使用。上诉人接收土地后即建造围墙将其圈围，并在案涉土地建有多处房子且对其余土地一直用作停车场，放置机械、车辆和堆放杂物。在上诉人与孙绍鹏完成对上思县地产开发公司土地平整后，双方因对工程量的认定有争议，同时因第三人资金周转困难，故至今对工程款未作最后结算，对涉案土地的出让款未能付清，也未补签土地转让合同。以上事实证明，上诉人于1996年2月向上思县地产公司支付15万元“预付地皮款”所指定的土地是案涉Ｂ2地块，并且上诉人对该地块已实际占用、使用和收益长达25年，一直以来没有任何部门提出异议，这说明上诉人合法使用案涉土地已被认可。但一审法院却认为证据7、8与本案无关不予采信，从而对上诉人就案涉土地享有的占有、使用和收益的权利与来由只字不提，如此处理实为事实不清且有失公允。2、上诉人提供的证据10中的（2018）桂0621民初891号民事判决书证明第三人上思县地产公司是当时上思县土地管理局开办并取得有偿出让土地资质的国有公司。据此可认定，上思县地产公司将案涉土地出让给上诉人的行为在当时为合法有效。但一审法院仍以该判决书与本案无关为由而不予采信，亦属事实不清。3、案涉土地是上思县地产公司于 7 1993年依其经营范围经上思县人民政府请示由当时的钦州地区行政公署土管理局以钦地土征（1993）50号批复向思阳镇西门第二生产队征用所得，之后1996年2月上思县地产公司在收取上诉人15万元预付款后出让交予上诉人使用的，但一审法院却又认为案涉土地包括在广西区土地管理局桂土征［1994］104号批复同意上思县位于桥桑以南146.47亩土地范围内。如此看来，案涉土地曾被两次征用。第二次征用应向上诉人或上思县地产公司征用才是，为何再重复向西门一队集体征用？一审法院认定亦属事实不清。4、如上所述，案涉土地由上思县地产公司征用后出让给上诉人使用的，但一审法院却支持被上诉人认为是国有存量土地，这样的认定没有任何依据。二、被上诉人对案涉土地作出清表通告没有法律依据。清表通告中涉及对案涉土地上建筑物及其他地上物的处理内容属行政执法，但从被上诉人提出的证据来看该机构并不具备执法职能。据此，上诉人上诉请求为：一、撤销本案一审判决，支持上诉人的诉讼请求，即确认被上诉人上思县土地征收储备中心于2020年9月27日对上思县思阳镇Ｂ2地块国有建设用地发布的《国有建设用地清表通告》行为违法并判决予以撤销；二、案件受理费由被上诉人承担。恳请二审法院判决支持上诉人的上诉请求。 经审理查明事实与一审判决查明事实一致。 本案的争议焦点是：被上诉人上思县土地征收储备中心于2020年9月27日对上思县思阳镇B2地块国有建设用地发布的《国有建设用地清表通告》行为是否有事实依据和法律依据。 本院认为，首先，关于涉案地块土地是否属于国有土地的问题，一审法院已展开阐述，本院与一审法院认定一致，故不赘述。 其次，关于上诉人黄国槐是否为案涉土地的合法使用人。根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第十五条规定：“土地使用权出让，应当签订书 8 面出让合同。土地使用权出让合同由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订。”由相关法律的规定可知，土地使用权出让是一种要式法律行为，如不签订正式书面的出让合同并办理土地使用权登记，则使用权出让行为无效。本案中，上诉人黄国槐称从第三人上思县地产开发公司口头约定受让涉案土地的使用权，并支付了15万元地皮费，但未签订有土地转让合同。由于未签订正式的土地出让合同，未明确具体的地块位置，且根据法律规定，不动产物权的变更需以登记为要件，因此双方自始至终都未发生土地出让的法律效力。上诉人认为对案涉争议土地的实际占用、使用多年可认作已合法享有案涉土地的使用权利没有法律依据，本院对此不予认可。 第三、关于被上诉人是否有作出涉案通告的职权问题。作出案涉通告是否违法问题。参照《上思县土地征收储备中心职能配置、内设机构和人员编制的规定》之规定，上思县土地征收储备中心作为上思县政府直属事业单位，有协助县自然资源局推行政府统一土地征收、收回的职责及依法管理已储备的土地，增强政府对土地调控力度的职能，被上诉人发布《国有建设用地清表通告》属于行使对政府储备的土地进行协助管理的行为，该行为属于被上诉人的职能配置范围。其次，如前所述，上诉人黄国槐未对案涉国有土地享有合法的使用权利，被上诉人上思县土地征收储备中心依照职权及法定程序发布《国有建设用地清表通告》属于正当的履职行为，并不存在违法事由。但是，依法执法是行政执法时践行社会主义法治理念的内在要求，也是推进市域社会治理现代化以人为本理念的重要内容，现上诉人已作为案涉土地的实际占有人提起诉讼，案涉土地上的建（构）筑物已不是无主物。故被上诉人上思县土地征收储备中心对有主建（构）物不具有强制执行权，其也不能仅依据《国有建设用地清表通告》即直接对上诉人在案涉地块上的建（构）筑物进行强制拆除，而需要职权部门依据《中华人民共和国行政强制法》和相关法律规定，依法执法。对上诉人案涉建（构）筑物内的合法财产也要严格区分，对符合补偿条件的依法应予 9 以补偿，并做好拆迁财产的提存、移交等手续。 综上，被上诉人上思县土地征收储备中心发布《国有建设用地清表通告》合法有效，上诉人要求撤销该通告并确认违法没有事实依据和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 一、二审案件受理费100元，由上诉人黄国槐负担。 本判决为终审判决。 审判长  凌旭芳 审判员  郭传亿 审判员  田 海 二〇二一年三月二十日 10 法官助理王政卫 书记员莫骐祯