江苏省高级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)苏行终736号 上诉人（原审被告）江苏省住房和城乡建设厅，住所地南京市草场门大街88号。 法定代表人周岚，江苏省住房和城乡建设厅厅长。 委托代理人陈昱晗，江苏省住房和城乡建设厅工作人员。 被申请人（原审原告）蔡绍平，男，汉族，住南通市崇川区。 原审第三人南通市住房和城乡建设局，住所地南通市崇川区工农南路150号。 法定代表人王开亮，南通市住房和城乡建设局局长。 委托代理人丁伟峰，南通市住房和城乡建设局工作人员。 上诉人江苏省住房和城乡建设厅（以下简称省住建厅）因蔡绍平诉其行政复议决定一案，不服江苏省南京市中级人民法院（2019）苏01行初571号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后依法组成合议庭审理了本案，本案现已审理终结。 原审法院认定，2003年8月4日，因北街小学及周边地块改造工程项目建设，原南通市房产管理局向南通土地资产储备投资中心作出通拆许字（2003）第047号拆迁许可证（以下简称47号《拆迁许可证》），拆迁期限为2003年8月7日至2003年9月5日。2014年11月28日，原南通市住房保障和房产管理局（以下简称南通市房产局）发出公告，决定上述拆迁许可证的拆迁期限不再延期。 2018年4月26日，蔡绍平以崇川区人民政府等单位为被申请人，向原南通市房产局提交行政裁决申请书，裁决请求为：1、认定2009年5月，被申请人对蔡绍平合法承租的北街12号房改房（29.9平方米）擅自强拆，且至今不予赔偿的行为违法；2、责令被申请人依法对蔡绍平由此所造成的房屋及财产等直接经济损失给予全面赔偿。2018年5月7日，原南通市房产局以拆迁许可期限于2014年11月28日不再延期、拆迁许可期限已过为由，决定对蔡绍平的裁决申请不予受理。蔡绍平不服，向省住建厅申请行政复议。省住建厅于2018年7月16日作出复议决定书，维持不予受理决定。蔡绍平不服，诉至南京铁路运输法院。南京铁路运输法院于2018年11月29日作出（2018）苏8602行初1386号行政判决，判决撤销原南通市房产局作出的不予受理决定书和省住建厅作出的行政复议决定书，责令原南通市房产局在判决生效之日起五日内受理蔡绍平的行政裁决申请。南通市房产局不服，提起上诉，后又撤回上诉。南京市中级人民法院于2019年3月5日作出（2019）苏01行终89号行政裁定，裁定准予原南通市房产局撤回上诉。在诉讼过程中，因机构改革，原南通市房产局不再保留，其相应职权由南通市住建局承继。 经多次通知补正，南通市住建局于2019年4月22日决定受理蔡绍平提出的行政裁决申请，南通市土地储备中心为被申请人，崇川区人民政府为第三人。2019年5月14日，南通市住建局向南通公正房地产评估事务所发出委托评估函，要求对蔡绍平承租的北街12号29.8平方米公房，以2019年5月14日为评估时点，对该户选择货币补偿方式的使用权权益价值补偿和附属设施装饰装潢等补偿进行测算并出具评估报告。南通公正房地产评估事务所于2019年5月23日出具征收补偿分户评估报告，确定补偿额为970105元；于2019年6月27日出具补充报告，确定因住宅改成营业用房而增加的补偿额为48276元。2019年7月16日，南通市住建局作出通住建裁[2019]1号《房屋拆迁补偿安置裁决书》（以下简称1号《裁决书》），确定蔡绍平因北街12号29.8平方米公房拆迁可获得的补偿补助费用共计1107543.2元。 蔡绍平对1号《裁决书》不服，认为未对其享有权利的其他4处房屋和1处天井进行补偿，于2019年8月5日向省住建厅提出行政复议申请，复议请求为撤销南通市住建局作出的1号《裁决书》、责令南通市土地储备中心和崇川区政府共同对非法强拆的北街12号内全部合法房屋及所造成的其他直接经济损失给予全面赔偿。省住建厅于2019年8月7日收到蔡绍平的行政复议申请，经通知补正，于2019年8月12日予以受理，并于次日向南通市住建局发出行政复议答复通知书。2019年9月30日，省住建厅作出[2019]苏行复决字37号《行政复议决定书》（以下简称37号《复议决定》），决定撤销1号《裁决书》，责令南通市住建局在规定的期限内重新作出裁决。该复议决定书认为，1号《裁决书》以现时点进行评估，违反了原《城市房屋拆迁估价指导意见》第十一条第二款关于拆迁评估时点一般为房屋拆迁许可证颁发之日的规定，且所拆迁项目也不符合“拆迁规模大，分期分阶段实施的，以当期（段）房屋拆迁实施之日为评估时点”的条件。2019年10月10日，省住建厅分别向蔡绍平和南通市住建局邮寄送达37号《复议决定》。 原审法院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）第十二条第一款的规定，省住建厅作为南通市住建局的上一级主管部门，对于南通市住建局作出的具体行政行为，具有行政复议的法定职权。 省住建厅于2019年8月7日收到蔡绍平提交的行政复议申请后，履行了通知补正、受理、通知答复等程序，于2019年10月9日作出37号《复议决定》，符合行政复议法第三十一条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称行政复议法实施条例）第二十九条的规定，行政复议程序合法。 关于省住建厅复议决定撤销1号《裁决书》是否合法的问题： 一、37号《复议决定》违反了禁止不利变更原则。行政复议法实施条例第五十一条规定，“行政复议机关在申请人的行政复议请求范围内，不得作出对申请人更为不利的行政复议决定。”禁止不利变更原则是行政复议的重要原则之一，其是指行政复议机关在审查具体行政行为的过程中，禁止自己作出或要求其他机关作出对复议申请人较原行政行为更为不利的决定。也就是说，复议机关原则上不能将复议申请人置于更加不利的境地，既不能加重复议申请人的处罚或科以更多的义务，也不能减损复议申请人的既得权利或利益。本案中，蔡绍平的复议请求是要求撤销1号《裁决书》，37号《复议决定》也决定撤销1号《裁决书》，看似复议决定支持了蔡绍平的复议请求，但实际上会导致蔡绍平处于更为不利的地位。蔡绍平申请撤销1号《裁决书》，其主要是认为该裁决书遗漏了其他应当给予补偿或赔偿的内容，也即认为1号《裁决书》所确定的数额不足以弥补其全部损失。37号《复议决定》撤销1号《裁决书》的理由是认为，该裁决书确定的2019年5月14日的评估时点错误，应当以47号《拆迁许可证》颁发之日即2003年8月4日作为评估时点。自2003年至2019年相隔16年之久，房地产市场价格在此时间内已经发生大幅上涨。如果按照37号《复议决定》的要求，以2003年8月4日为评估时点对蔡绍平进行相应的补偿，势必显著降低其根据1号《裁决书》可以获得的补偿。蔡绍平本希望通过行政复议增加自身利益，却因37号《复议决定》而陷入更不利的局面。37号《复议决定》未遵循行政复议禁止不利变更的原则，违反了行政复议法实施条例第五十一条的规定，构成适用法律错误。 二、1号《裁决书》采取的评估时点正确。47号《拆迁许可证》作出于2003年，自2014年起不再延期，但该项目实际上并没有完全处理完毕，至少没有对蔡绍平承租的北街12号29.8平方米公房进行补偿。原《城市房屋拆迁估价指导意见》第十一条第二款规定，拆迁估价时点一般为房屋拆迁许可证颁发之日。该条规定应当适用于在正常期限内处理完毕的拆迁项目，短期内房地产市场的波动还不足以根本影响被拆迁人的利益，但本案中蔡绍平迟至16年后仍未获得补偿，再根据上述规定以拆迁许可证颁发之日作为评估时点测算蔡绍平可获得的补偿，明显会与根据现时点测算的结果有差距。根据原《城市房屋拆迁管理条例》第二十三条的规定，被拆迁人可以选择货币补偿或产权调换。在可以提供产权调换房的情况下，对被拆迁房屋和产权调换房屋均以同一时点进行评估，即便该时点是拆迁许可证的颁发之日，也基本能补偿被拆迁人的损失。但是本案中，行政裁决的被申请人和第三人均未提供产权调换房，1号《裁决书》也仅确定了货币补偿数额。故在不能进行安置的情况下，仅以多年之前的时点作为评估时点确定蔡绍平的货币补偿数额，无疑会降低其本应获得的补偿，对蔡绍平造成不公平。以2019年5月14日作为评估时点测算所得的金额，才能使得蔡绍平可以在现阶段自行购置同等条件的住房，也才能弥补其因房屋拆迁导致的损失。 因此，省住建厅作出的37号《复议决定》适用法律错误，依法应当予以撤销。对于蔡绍平的行政复议申请，省住建厅应当在法定期限内重新作出行政复议决定。另外，37号《复议决定》仅审查了评估时点一个方面，省住建厅在重新复议中，还需要对于蔡绍平提出的其他房屋是否应当予以补偿、其主张的其他经济损失是否应当在行政裁决中予以处理、南通市住建局确定的各项补偿补助费用是否准确等问题，作出全面的审查。 综上，蔡绍平的诉讼请求能够成立，应予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第二项的规定，判决：撤销省住建厅作出的37号《复议决定》；责令省住建厅在法定期限内，对于蔡绍平的行政复议申请，重新作出行政复议决定。 省住建厅上诉称，一、原审判决对南通市住建局作出的1号《裁决书》的评估时点认定错误：1.原《城市房屋拆迁估价指导意见》明确拆迁估价时点一般以拆迁许可证颁发时间为准，本案拆迁项目没有原审判决所称的固定的“正常期限”，拆迁许可证可根据拆迁项目自身情况申请延期，只要拆迁项目未处理完毕，符合拆迁延期条件，拆迁许可证即为有效，故拆迁估价时点并不会因时间的跨度有所改变；2.原审判决立足于2003年以来房地产价格上涨的前提，认定“仅以多年前的时点作为评估时点确定原告的货币补偿数额，无疑会降低原告本应获得的补偿，而对原告造成不公平”，是对法律适用的误解。法律的确定性是其本质特征，不会因为房地产市场的波动而排除适用；3.每个拆迁项目涉及千家万户，若因为2003年以来蔡绍平未能与拆迁人达成协议即排除适用原《城市房屋估价指导意见》，不仅违反了法律的普遍性，更对该项目其他达成协议的被拆迁人不公。 二、原审判决认为“违反了禁止不利变更原则”是对行政复议法的错误理解。1.禁止不利变更不是行政复议法的基本原则；2.南通市住建局作出的1号《裁决书》违反原《城市房屋拆迁估价指导意见》，上诉人根据行政复议法有错必纠的原则予以撤销，符合法律规定；3.即使在房价上涨的前提下，以2003年的拆迁估价时点计算出的评估价格低于以现时点计算出来的评估价格，但是评估价格不等同于货币补偿安置总价格，计算出评估价格后，还应当根据不同的时间点计算过渡费、搬迁费等，故上诉人作出的37号《复议决定》并不必然减损蔡绍平的既得权利或利益。4.虽然以2003年47号《拆迁许可证》颁发之日为估价时点，但可以通过2003年的价格虚拟购买2003年同样金额的周边房子，以该新房子现在的价格计算现在应当补偿的价格。5.原《城市房屋拆迁估价指导意见》第十一条第二款适用与每一个拆迁项目，本案违反了法律普遍性原则，对该项目其他已达成协议的被拆迁户造成极大的不公平。 三、上诉人审查发现南通市住建局作出的1号《裁决书》评估时点认定明显违法，足以撤销该裁决。原审法院不能因为复议决定中没有提出其他撤销理由，即推断上诉人未对1号《裁决书》全面审查。 综上，原审判决认定事实不清，适用法律错误。请求本院撤销原审判决。 被上诉人蔡绍平答辩称，南通市住建局1号《裁决书》和省住建厅37号《复议决定》均存在认定事实不清、刻意回避本案拆迁人擅自强制拆除被上诉人合法住房、不予补偿安置的违法事实；对被上诉人的补偿，应适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》，而不应适用原《城市房屋拆迁管理条例》，省住建厅37号《复议决定》和南通市住建局作出的1号《裁决书》均存在适用法律错误的情形。请求本院驳回上诉，维持原判。 原审第三人南通市住建局未向本院提交答辩意见。 本院经审理查明的案件事实与原审判决认定的事实一致，本院依法予以确认。 本院认为，原《城市房屋拆迁管理条例》第五条、第十六条规定，县级以上地方人民政府房屋拆迁行政主管部门对辖区内的房屋拆迁工作具有监督和进行安置补偿裁决的职责，对于拆迁人与被拆迁人不能达成安置补偿协议的，拆迁管理部门应当及时督促当事人申请裁决，履行拆迁裁决义务，平息纷争。本案所涉拆迁项目，南通市住建局在2003年8月4日即核发了47号《拆迁许可证》，确定拆迁期限为2003年8月7日至同年9月5日，但拆迁工作并未在规定期间内完成。2014年11月28日，南通市住建局公告47号《拆迁许可证》不再延期。但直至蔡绍平2018年4月26日向原南通市房产局提交行政裁决申请时，涉案房屋的安置补偿问题还没有得到解决，对此，原南通市房产局负有相应责任。 原《城市房屋拆迁管理条例》第九条规定，拆迁人应当在房屋拆迁许可证确定的拆迁范围和拆迁期限内，实施房屋拆迁。原《城市房屋拆迁估价指导意见》第十二条第二款规定，“拆迁估价时点一般为房屋拆迁许可证颁发之日。”上述规定是基于拆迁规模适当、拆迁期限不会太长的拆迁项目，该期限内房地产价格的波动基本不会影响到被拆迁人安置补偿利益，故以拆迁许可证颁发之日作为评估时点是拆迁安置补偿的一般情形。但实际拆迁中，一般情形外还存在大规模分期拆迁及因故延期拆迁等情况，故原《城市房屋拆迁估价指导意见》第十二条第二款还规定，“拆迁规模大、分期分段实施的，以当期（段）房屋拆迁实施之日为估价时点。”该规定的目的在于保障被拆迁人房屋实际拆迁时，其被拆房屋的价值与被拆迁人获得的利益相当，不至于发生拆迁许可证颁发之日距离实际拆迁时间过长，房地产价格变化较大，导致被拆迁人利益受损。且拆迁安置补偿中，对于采取房屋置换的情形，无论是拆迁人与被拆迁人达成协议还是房屋拆迁管理部门进行裁决，因被拆迁房屋的价值和安置房价值评估时点一致，被拆迁人通过找差价获得安置房所有权，故房地产价格的波动对被拆迁人影响不大。但在国内房地产价格持续上升的情形下，以货币补偿方式结算的拆迁安置补偿，评估时点的确定对补偿数额的影响则较大。从维护拆迁安置补偿的公平性出发，被拆迁人依法获取的补偿款，理论上可以在被拆房屋同地段购买同类型、同面积、同质量的其他房屋，延期拆迁亦应如此。本案南通市住建局于2019年4月22日受理蔡绍平裁决申请，2019年5月14日委托评估机构对蔡绍平被拆迁房屋进行评估并要求以委托日为评估时点，该评估数额作为其裁决货币补偿的依据，符合原《城市房屋拆迁补偿条例》的安置补偿公平原则。上诉人主张以47号《拆迁许可证》颁发之日，即2003年8月4日作为评估时点进行评估，而蔡绍平据此评估所获取的补偿款在2019年显然不能在被拆迁房屋的同地段购买到同类型、同面积、同质量的房屋，实体权益严重受损。据此，上诉人关于应当以拆迁许可证颁发之日为估价时点进行评估的主张，是对原《城市房屋拆迁条例》、《城市房屋拆迁估价指导意见》的片面理解，该主张不能成立。 房屋安置补偿中的过渡费、搬迁费与被拆迁房屋的补偿费性质不同，不能相互替代或折抵。被拆迁房屋依法应给予等价补偿，而过渡费、搬迁费则根据相关规定及被拆迁人、被拆迁房屋的具体情况确定被拆迁人是否享有，故上诉人关于蔡绍平被拆迁房屋按照2003年价格评估计算价值，还要加上过渡费、搬迁费，故不必然减损其利益的主张，不能成立。上诉人关于可以按2003年为估价时点，通过2003年的价格虚拟购买2003年同样金额的周边房子，以该新房子现在的价格计算现在应当补偿的价格的观点，实则与南通市住建局按裁决时的2019年5月14日为时点进行评估，该评估数额作为补偿依据，其观点表达的意思基本一致，即以被拆迁房屋现时价值进行补偿。既如此，南通市住建局依据涉案评估报告作出裁决，并无不当。对于本案之前采用房屋置换方式达成安置补偿协议的，因被拆迁房屋及安置房评估时点一致，不存在补偿数额与评估时点的合理性问题；对于采用货币补偿方式达成的安置补偿协议，评估时点至协议时间在合理的时间段内，则一般不会导致被拆迁人利益受损。故上诉人关于南通市住建局采用2019年5月14日时点评估会导致原已签订协议的被拆迁户不公平的主张，缺乏事实根据，该主张亦不能成立。 行政复议决定书是复议机关对被复议行政行为进行审查的载体。本案蔡绍平认为1号《裁决书》对被拆迁房屋面积认定有误，遗漏了其他经济损失而申请复议，但37号《复议决定》并未对该请求是否成立予以评判。原审法院认为上诉人所作37号《复议决定》本机关认为部分仅对1号《裁决书》评估时点的合法性进行了评定，故在重新作出复议决定时需要对1号《裁决书》中的各项补偿是否准确及蔡绍平的复议请求能否支持等进行全面审查，是对上诉人的指导和要求，以利于上诉人依法重新作出复议决定。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，上诉人江苏省住房和城乡建设厅的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人江苏省住房和城乡建设厅负担。 本判决为终审判决。 审判长 齐 鸣 审判员 季 芳 审判员 陆轶群 二〇二一年三月三日 书记员 钱伟红 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。