江苏省泰州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 (2020)苏12行终361号 上诉人（原审原告）沈官江，性别××年××月××日生，××族。 上诉人（原审原告）沈官海，性别××年××月××日生，××族。 被上诉人（原审被告）兴化市自然资源和规划局，住所地兴化市长安南路75号。 法定代表人方晓春，局长。 参与诉讼负责人王书远，副局长。 委托代理人范勇，该局工作人员。 委托代理人徐建庆，江苏兴华人律师事务所律师。 原审第三人兴化市昌荣镇朝阳新村村民委员会，住所地兴化市昌荣镇朝阳新村。 法定代表人顾斌，主任。 上诉人沈官江、沈官海与诉被上诉人兴化市自然资源和规划局（以下简称兴化市自规局）征收土地及行政赔偿一案，不服泰州市海陵区人民法院(2020)苏1202行初145号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案。 原审法院查明，关于土地承包经营权问题，沈官海陈述：1983年村按照人口分给其父亲9.6亩，签订合同但是未发证，其实际种植。九十年代盐靖公路扩宽占用了1.2亩，即调整到其他地块，且在2017年7月13日确权登记发证给沈官海，朝阳新村5组与沈官海签订了土地承包经营权合同，载明原承包合同1.1亩，实测1.2亩，确权1.2亩。沈官海同时陈述：2003年村招商引资让其将土地流转给村里，其没有跟沈官江协商就与村里签订了流转协议。2003年6月16日协议书甲方为余舍村村委会、乙方为沈官海，约定将乙方承包田现有面积8.5亩交村招商办厂使用，甲方将吉宏健（村支书）承包田转给乙方承包，并免于上交全部任务，甲方每年贴补乙方人民币1100元，并于每年年底之前结清，大圩东西两边由乙方继续使用（厂门口除外），乙方种植的作物一律实行谁损谁赔偿，以上几条在村调整田之前有效，调田时此协议自行终止。2003年4月6日协议书甲方为余舍村村委会、乙方为沈官海，约定乙方沈官海将承包田现有面积为6.3亩交村招商办厂使用，甲方将吉宏健承包田转给乙方承包，并免于上交任务，甲方贴补吉宏健554元/亩（按实际面积计算），甲方每年贴补乙方250元，大圩东西两边由乙方继续使用（厂门口除外），以上协议在村调整田之前有效，调田时此协议自行终止。关于上述协议，沈官海陈述第二份协议签订后前一份协议实际作废；第二份协议签订后，吉宏健当季收割后交付其种植直至2015年；2015年土地确权吉宏健将承包田要回，沈官海就没有承包地了，即开始上访，但至今未解决。同时，沈官江、沈官海以入户调查表为证据主张其享有案涉土地承包经营权，但在庭审中又陈述该表并非本人所签，其在外地，入户调查根本没有实际入户进行。 2015年10月14日，原兴化市国土资源局对沈官江作出咨询反映事项告知书，对沈官江反映昌荣镇万**洋不锈钢制品厂违法用地问题进行告知，称：沈官洋所创办的万**洋不锈钢制品厂建设时间为上世纪九十年代，该企业用地符合当时的政策，但对照现行法律法规，其当年取得的土地使用手续存在不完善问题。经查阅《昌荣镇土地利用总体规划》，万**洋不锈钢制品厂所占用土地性质属建设用地，可以依法补办土地使用手续……对你提出万**洋不锈钢制品厂与你存在权属争议的问题，依法应由你们双方协商处理。如协商不成，你可在提供相关权属证据的情况下，依法向有权处理机关申请处理。 2017年4月12日，兴化市昌荣镇人民政府向沈官江作出信访事项处理意见书，称：经调查，朝阳新村（余舍）1983年分田时，你父亲沈有功（1992年去世）一家共分得承包地面积为9.6亩。2003年因村招商引资需要，村委会与你哥哥沈官海协商，你哥哥沈官海同意将8.5亩承包地流转给村，由村提供给他人办厂，村每年对付每亩补偿金200元，协议至村土地重新调整时自行终止。你成家立业后，你哥哥沈官海向村提出把流转给村的8.5亩承包地划4亩归自己，多余的4.5亩补偿给你沈官江。近年来由于土地不断升值，2009年村在原来每年200元/亩的基础上，逐步增加到现在的每年1200元/亩，你2015年以来的补偿款已结在村，待你领取。现你提出要求经济补偿或返还承包田，现在已按照1200元/亩进行逐年经济补偿，按照协议，返还承包田无法满足。 2016年5月5日，原兴化市国土资源局向兴化市昌荣镇朝阳新村村民委员会（以下简称朝阳新村村委会）及有关农户作出征地告知书，拟征收村集体土地地块号2016067，乡镇村昌荣镇朝阳新村，小计5399.3平方米,其中建设用地5399.3平方米。同日，该局作出征地听证告知书，并于2016年5月6日向朝阳新村村委会送达及张贴公示。2016年5月19日，原兴化市国土资源局作为调查单位制作了征地调查结果确认表，载明被征土地用途新建工矿仓储用地，被征土地单位名称昌荣镇朝阳新村余舍，拟征土地情况建设用地面积8.1亩（0.5399公顷），且经过拟征地农村集体经济组织确认。同日，朝阳新村村委会向原兴化市国土资源局出具情况说明，称兴化市万**洋不锈钢制品厂位于朝阳××××省道西侧。于1999年在村成立，其厂区占地面积约10.44亩，其中于2005年依法办理土地使用手续2.34亩，现依法申请补办手续8.1亩，该土地性质属于村集体所有，与本村村民承包田无任何牵连。2016年5月25日，原兴化市国土资源局制作的建设用地项目呈报材料中，申请用地单位为兴化市人民政府，建设用地项目名称为兴化市2016年度第3批次村镇建设用地，其中地块2016067，用地面积0.5399公顷，开发用途工矿仓储用地；建设拟征（占）土地权属情况汇总表中，序号3、土地权利人昌荣镇朝阳新村、权属性质集体土地、拟征（占）地土地面积0.5399公顷，其中耕地无；土地分类面积表中，被征（用）地单位昌荣镇朝阳新村，面积总计5399平方米，其中城镇村及工矿用地合计5399平方米、村庄（203）5399平方米；兴化市2016年度第3批次村镇建设用地征收土地数量及安置农业人口情况汇总表中，昌荣镇朝阳新村征地总数量0.5399公顷，其中建设用地0.5399公顷，安置农业人口计算数无，安置补助费标准1.7万元/人，安置补助费总额无。2016年5月31日，原兴化市国土资源局及兴化市财政局向江苏省国土资源厅出具证明，明确兴化市2016年度第3批次村镇建设用地报批，征地补偿款已全部缴纳到市预征地专用账户，且提交了收据。同日，兴化市人民政府向泰州市人民政府作出《关于办理兴化市2016年度第3批次村镇建设用地的请示》。2016年6月28日，江苏省人民政府作出《关于兴化市2016年度第3批次村镇建设用地的批复》，同意兴化市农用地转用方案和征收土地方案，将昌荣镇朝阳新村等0.6141公顷集体建设用地、0.1869公顷未利用地征收为国有。2016年7月12日，兴化市人民政府作出土地征收公告，建设用地项目名称为兴化市2016年度第3批次村镇建设用地，征收土地位置及面积载明：昌荣镇朝阳新村总面积5399平方米，其中建设用地5399平方米，土地补偿安置标准：1、土地补偿标准27万元/公顷；2、安置补助标准：1.7万元/人；3、青苗补偿标准：2.7万元/公顷；4、地上附着物补偿标准根据实有附着物按泰州市政府第23号令规定的标准补偿……。经呈报，原兴化市国土资源局于2016年7月12日作出征地补偿安置方案公告，其中拟开发地块名称2016067、村别昌荣镇朝阳新村、补偿安置费包括土地补偿费145800元，其他补偿费137700元，小计283500元。 2017年1月22日，兴化市人民政府作出《市政府关于临城等乡镇部分国有建设用地使用权（工业）实施公开挂牌出让方案的批复》（兴政复[2017]7号），同意将昌荣镇1宗等国有建设用地使用权进行公开挂牌出让的方案。2017年1月25日，原兴化市国土资源局作出国有土地使用权挂牌出让公告，其中编号XH2016GG15-3，土地位置兴化市昌荣镇朝阳新村（宁盐公路西侧），土地面积5399.3平方米，土地用途工业。 沈官江、沈官海于2018年4月24日以兴化市人民政府、原兴化市国土资源局为被告向本院提起诉讼，请求确认两被告在征收朝阳新村土地（宁盐公路西侧的8.1亩，编号为XH2016GG15-3）的组织实施行为违法；责令采取相应补救措施，赔偿经济损失20万元。本院经审查，于2018年9月29日作出(2018)苏12行初43号行政裁定书，裁定驳回起诉。沈官江、沈官海上诉后，江苏省高级人民法院于2020年5月8日作出(2018)苏行终1904号行政裁定书，裁定驳回上诉，维持原裁定。现沈官江、沈官海以兴化市自规局为被告诉至原审法院，请求确认原兴化市国土资源局在征收朝阳新村土地（宁盐公路西侧8.1亩，编号为XH2016GG15-3）过程中的组织实施行为违法，并责令兴化市自规局采取相应补救措施，赔偿沈官江、沈官海经济损失20万元。 原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。第四十九条第一项规定，提起诉讼应当符合下列条件：原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织。《最高人民法院关于适用的解释》第十二条规定，有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”：（一）被诉的行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的；（二）在行政复议等行政程序中被追加为朝阳新村村委会的；（三）要求行政机关依法追究加害人法律责任的；（四）撤销或者变更行政行为涉及其合法权益的；（五）为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的；（六）其他与行政行为有利害关系的情形。 本案中，沈官江、沈官海认为其与兴化市自规局对案涉土地征收的组织实施行为具有利害关系的理由是，案涉地块系其父亲原分得的田亩，其继续种植。但根据沈官江、沈官海提供的证据及陈述，其父亲分得的9.6亩地块并未进行确权登记，且其中有1.2亩在九十年代即已调整至其他地块，并确权登记。同时沈官江、沈官海所谓其继续种植的田亩并未签订土地承包经营权合同，也未进行确认登记。且在2003年沈官江、沈官海种植的田亩又进行了调整，沈官江也与村签订了协议书。而本案中，兴化市自规局提供的证据能够形成证据链，证明其是在相关地块征收后，按照征地补偿安置方案进行的组织实施行为，且其行为的案涉地块号为2016067，属于集体建设用地。该地块在国有土地使用权挂牌出让公告中编号为XH2016GG15-3，载明土地位置兴化市昌荣镇朝阳新村（宁盐公路西侧），土地面积5399.3平方米，土地用途工业。综上，沈官江、沈官海并未能提供证据证明其是挂牌出让的编号XH2016GG15-3地块的权利人，亦未经合法途径确认其享有相关土地承包经营权，故不能认定沈官江、沈官海与兴化市自规局对上述土地的组织实施行为有法律上的利害关系。 另外，原审法院在本案处理过程中曾对沈官江、沈官海的土地补偿安置问题进行协调，且协商金额不低于其主张的赔偿经济损失数额。但沈官江、沈官海拒绝，又要求兴化市自规局为其办理征地农民社会保险，致协商未果。综上，原审法院遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项之规定，裁定驳回沈官江、沈官海的起诉。 沈官江、沈官海不服，向本院提出上诉，请求撤销一审裁定，并指令一审法院继续审理本案。事实与理由如下：一审法院裁定驳回起诉系事实不清，适用法律错误。1.根据2003年6月6日沈官海与余舍村村委会签订的协议书，余舍村村委会与沈官海对8.5亩的承包田已经进行了丈量与确认，并且在该协议书第一条明确约定，沈官海仅是将承包田交村招商办厂使用。也就是保留承包权，转让使用权。因此，上诉人仍然是案涉承包田的权利人，是合法的诉讼主体。2.根据该协议书第四条，“大圩东西两边沈官海继续使用(厂门口除外）”，进一步确认并佐证了上诉人是案涉承包田的权利人，结合村民出具的书证，上诉人主体适格。3.朝阳新村村委会述称，“根据农村土地承包法第二十二条的规定，上诉人未提交相应的土地承包经营合同或者土地承包经营权证，确认其系案涉被征收土地的权利人。”系适用法律错误。农村土地承包法是2003年3月1日实施，根据法不溯及既注原则，案涉土地的承包经营权系1983年分田时由上诉人父亲取得，一家六口共计分得承包田9.6亩，当年全村均未办理土地承包经营权证。这与2013年的水稻直补和农贸综合补贴核定面积情况统计表（水稻直补核定面积为6.6+3=9.6亩）能够相互印证。4.关于农村家庭承包土地确权一事，陈述如下：①九十年代盐靖公路扩宽占用了1.2亩，即调整到其他地块，且在2017年7月13日确权登记发证给沈宫海，确权1.2亩；②案涉承包田之所以无法确权，是因为被万**洋不锈钢制品厂征用，多年来上诉人多次向镇、市相关部门反映情况；2015年10月14日，原兴化市国土资源局对沈官江作出咨询反映事项告知书，称“经查阅《昌荣镇土地利用总体规划》，万**洋不锈钢制品厂所占用土地性质属建设用地，可以依法补办土地使用手续”，但《昌荣镇土地利用总体规划》是2006年-2020年期间的土地规划，并不能如实反映1983年-2003年期间案涉土地的真实情况。5.兴化市昌荣镇人民政府于2017年4月12日向沈官江作出信访事项处理意见书，明确指出案涉承包田由村提供给他人办厂，返还上诉人的承包田无法满足。综上，1983年分田时，村委会将案涉土地发包给上诉人父亲承包，无沦案涉土地在征收之前属于何种性质，都不能否定上诉人作为家庭承包户对案涉土地享有承包经营权的事实。2003年6月16日的协议书中沈官海流转的是使用权，而不是承包权。因此，上诉人主体适格，享有合法诉权。 被上诉人兴化市自规局二审答辩称：一审法院裁定驳回起诉，有事实根据和法律依据支撑，程序亦无不当，依法应予维持。上诉人认为其在案涉被征收土地上存在承包经营权，明显缺乏依据，其上诉理由不能成立。综上，请求二审法院依法驳回上诉，维持原裁定。 原审第三人朝阳新村村委会二审未陈述。 本院经审理查明事实与原审裁定认定事实一致，本院予以确认。 二审另查明，两上诉人曾于2018年4月24日以兴化市人民政府、原兴化市国土资源局为被告向本院提起土地征收及行政赔偿诉讼，该案庭审中，两上诉人明确其起诉的“两被告征收土地的组织实施行为”系指“征收公告没有组织实施及没有对土地使用权人进行补偿”。经释明两上诉人坚持其诉讼请求，本院遂于2018年9月29日裁定驳回其起诉。 此后，两上诉人于2020年6月10日以兴化市自规局为被告向原审法院提起本案之诉，请求确认原兴化市国土资源局在征收朝阳新村土地（宁盐公路西侧8.1亩，编号为XH2016GG15-3）过程中的组织实施行为违法，并责令兴化市自规局采取相应补救措施，赔偿沈官江、沈官海经济损失20万元。 本案二审中，经电话释明，两上诉人代理人李静向本院邮寄其签名的《情况说明》一份，主要内容为：“上诉人现对被上诉人在征收朝阳新村土地（宁盐公路西侧8.1亩，编号为XH2016GG15-3）的组织实施过程中的违法行政行为作以下明确：一、被上诉人发布征地公告书后不履行入户调查的法定职责。二、被上诉人未依法对上诉人进行征地补偿安置。” 本院认为，本案的争议焦点是:一、案涉被征收土地是否属于上诉人户享有承包经营权的土地；二、如属于上诉人户的承包地，上诉人能否以自己的名义起诉要求被上诉人直接向其履行征地补偿安置职责。 关于争议焦点一。参照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第二款关于“被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记”的规定，一般而言，土地权利人的确定应以有权机关依法颁发的土地权属证书或确无争议的土地承包合同、土地承包清册为准。若行政相对人不能提供有效土地权属证书或土地权属存在争议时，应当在解决权属争议、确定权利人以后，再行维护其在征收过程中的利益。征收实施机关在集体土地征收过程中既无职权，亦无法定程序，对土地权属争议直接进行解决。本案中，上诉人主张案涉被征收土地系1983年分田时其父亲分得的承包地，其继续种植，2003年流转给村里招商办厂使用；而朝阳新村向一审法院出具的书面说明中则认为“因受一级公路控制线的限制，（万**洋不锈钢制品厂）厂房扩建需要距离已修建好的公路线30米，故实际在厂房扩建中未使用到沈官海家庭户流转给村里的部分。”可见，案涉被征收土地明显存在权属争议，而上诉人亦未能提供有效土地权属证书以证明其上述主张，故，仅凭现有证据难以认定案涉土地被征收时属于上诉人户的承包地。上诉人认为原兴化市国土资源局在征收案涉土地过程中的组织实施行为违法，侵犯其合法权益，应以其能够提供确权的权属证明为基础。在上诉人既未能提供权属证明，也未先行解决权属争议的情况下，上诉人不具有提起本案诉讼的原告主体资格。 关于争议焦点二。《江苏省征地补偿和被征地农民社会保障办法》第九条规定：“征收农民集体所有的土地，应当依法足额支付征地补偿费用，安排被征地农民的社会保障费用。征地补偿费用包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费。”第十六条规定：“土地补偿费归被征地的农村集体经济组织所有，但应当将不少于70%的农用地土地补偿费支付给16周岁以上被征地农民。安置补助费用于16周岁以下被征地农民的生活补助和16周岁以上被征地农民的社会保障。地上附着物和青苗补偿费归其所有者所有。”第三十条规定：“市、县（市）国土资源部门应当在征地补偿安置方案批准之日起15个工作日内，从预存款账户中将土地补偿费足额支付到农村集体经济组织；将青苗补偿费支付给其所有者。地上附着物征收补偿安置按照市、县（市）人民政府的规定执行。农村集体经济组织应当在被征地农民的名单经市、县（市）人民政府确定之日起10个工作日内，将不少于70%的农用地土地补偿费支付给16周岁以上被征地农民。”第三十一条规定：“被征地农民的名单经市、县（市）人民政府确定之日起10个工作日内，市、县（市）国土资源部门应当从预存款账户中将16周岁以下被征地农民生活补助费足额支付给本人，将16周岁以上被征地农民社会保障资金一次性划入保障资金专户。”从上述规定可知，征收农民集体所有的土地应当支付补偿费用包括：土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费；其中，只有地上附着物及青苗补偿费归其所有者所有，并由国土资源部门在征地补偿安置方案批准之日起15个工作日内直接支付给其所有者；至于土地补偿费及安置补助费，国土资源部门应当在征地补偿安置方案批准之日起15个工作日内将土地补偿费支付到农村集体经济组织，在被征地农民的名单经市县人民政府确定之日起10个工作日内将16周岁以下被征地农民生活补助费支付给本人、16周岁以上被征地农民社会保障资金划入保障资金专户。本案中，从查明事实及现有证据可知，上诉人自2003年起即已将其位于宁盐公路附近的承包地流转给村里招商办厂使用，而案涉被征收土地位于万**洋不锈钢制品厂厂区范围内，故，即便案涉被征收土地就是上诉人流转给村里的承包地，相关征地补偿费用中亦无归属于上诉人所有、应由国土资源部门直接支付给上诉人的地上附着物及青苗补偿费。至于安置补助费，因本案中尚无经市县人民政府确定的被征地农民名单，国土资源部门支付被征地农民生活补助费及社会保障资金的条件尚未成就。据此，上诉人无权以个人名义起诉要求被上诉人向其履行补偿安置职责。其如对征地补偿安置方案、相关补偿费用的支付及土地补偿费的内部分配有争议，应当依照相关法律法规及司法解释的规定，通过正确的主体、程序及途径依法维权。 综上，原审法院不予认可上诉人的原告主体资格并驳回起诉，并无不当，依法应予维持；上诉人的上诉请求不能成立，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本案不需缴纳诉讼费用。 本裁定为终审裁定。 审判长  刘春生 审判员  蔡 鹏 审判员  苏媛媛 二〇二一年三月二十二日 书记员  郭 程 附：本案适用法条 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。