山东省莱州市人民法院 行 政 判 决 书 （2021）鲁0683行初3号 原告吴泮云，男，1951年1月20日出生，汉族，农村居民，住莱州市。 委托代理人吴继涛（原告之子），男，1977年7月27日出生，汉族，农村居民，住址同上。 被告莱州市自然资源和规划局，住所地莱州市文昌北路建新东街28号，统一社会信用代码11370683004278982J。 法定代表人闫旭辉，该局局长。 出庭负责人张子波，该局副局长。 委托代理人李金元，该局三山岛分局矿管科科长。 委托代理人罗超，山东瀛雅瀚律师事务所律师。 原告吴泮云不服被告莱州市自然资源和规划局责令限期拆除及罚款行政处罚，于2020年11月30日向本院提起行政诉讼，本院登记后转莱州市行政争议审前和解中心进行诉前和解。因和解不成，本院于2021年1月5日立案后，于同年1月9日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于同年2月2日公开开庭审理了本案。原告吴泮云及委托代理人吴继涛、被告出庭负责人张子波及委托代理人李金元、罗超到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告莱州市自然资源和规划局于2020年11月16日作出莱自然资规罚发〔2020〕42号土地违法案件行政处罚决定书，认定原告自2020年4月，未经批准，擅自占用莱州市三山岛街道吴家庄子一村耕地（占用基本农田）986.77平方米（不符合规划，合1.48亩）建养殖场的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款的规定，根据该法第七十七条第一款、《基本农田保护条例》第三十条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，决定对原告作出处罚：1.责令原告退还非法占用的986.77平方米土地给莱州市三山岛街道吴家庄子一村村民委员会；2.限原告自接到处罚决定书之日起在十五日内自行拆除在违法占用的986.77平方米土地的建筑物和其他设施，恢复土地原状；3.处以每平方米30元罚款，共计罚款29603.1元。 原告吴泮云诉称，涉案土地系三十多年前的叫行地，吴一村村委将土地划分为一类、二类、三类地。一类和二类地为口粮地，即村民在该土地上必须种植粮食作物，也就是现在所称的基本农田。剩余不长粮食的土地以叫行的方式分到农民手里。涉案土地因种植粮食无法生长在叫行时经村委认可，可以种植果树，该土地在过去的三十多年一直由原告种植果树，却被认定为基本农田，原告不清楚是何时、何人将其划定为基本农田，不清楚地类认定的依据。原告建设前未经审批虽有过错，但被告作为主管部门也未尽到监管职责，既未到场查看也未予制止，而是默认原告建成后才突然下达处罚决定，责令原告返还土地、拆除地上建筑，执法明显滞后僵化，未考虑百姓利益，难以彰显执法正当性。根据当前国家及地方关于养殖用地的规定，原告不属于非法占用。地上建筑是原告全家的财产投入，被告应指导合理建设、为原告补办手续，不应不加区分地一概拆除、罚款。请求依法撤销被告作出的莱自然资规罚发〔2020〕42号土地违法案件行政处罚决定。 被告莱州市自然资源和规划局辩称，被告作出的行政处罚事实清楚，程序合法，适用法律正确。请求依法驳回原告的诉讼请求。 被告莱州市自然资源和规划局向本院提交了以下证据、依据：1.2020年7月30日《违法线索登记表》《违法线索核查报告备案表》《立案呈批表》《关于对吴泮云非法占地建养殖场案进行延期处罚的申请》各一份，证明被告对原告的违法行为依法备案、立案查处，并因案情复杂申请延期；2.李金元、丁宝杰执法监察证复印件各一份，证明承办本案的工作人员具备合法的执法资格；3.同年8月4日、9月30日、11月9日询问原告儿子吴继涛调查笔录两份（共7页），同年9月30日询问原告调查笔录一份（共4页），同年8月4日、10月9日询问吴一村村委主任王雪亮调查笔录三份（共9页），11月9日询问吴超调查笔录一份，吴泮云、吴继涛、吴超身份证复印件各一份、王雪亮身份证及当选证书复印件各一份，证明原告从2020年4月起，违法占用吴一村耕地986.77平方米（占用基本农田）建设养殖场的事实；4.同年7月30日，现场勘测笔录及定界图各一份（共3页），证明原告占地界址及违法占地面积986.77平方米；5.莱州市规划编研中心出具的《地类认定》一份，占用地块套合图纸一份、占地现场照片一份，证明原告占用土地现状，地类为耕地986.77平方米（占用基本农田），不符合土地规划；6.同年7月30日莱自然资规停字[2020]162号《责令停止违法行为通知书》及送达回证一份（共2页），8月4日莱自然资规改字〔2020〕272号《责令改正违法行为通知书》及送达回证一份（共2页），证明被告依法责令原告停止违法占地行为，并限期改正；7.同年10月16日《违法案件处理决定呈批表》一份，证明原告违法占地事实及处理意见，已经合法批示；8.同年10月20日莱自然资规告发（2020）42号《行政处罚告知书》和《行政处罚听证告知书》及送达回证各一份（共3页）、原告《听证申请》一份（共1页）、《行政处罚听证通知书》及送达回证一份（共2页）、听证公告及张贴照片一份（共三页）、《听证笔录》一份（共7页）、《行政处罚听证报告》一份（共2页）、2020年11月16日《告知书》及送达回证一份（共2页）、莱自然资规告发〔2020〕42号《土地违法案件行政处罚决定书》及送达回证一份（共2页），证明被告作出的行政处罚决定程序合法；9.2010年1月1日原告与吴一村委签订的《租赁合同书》一份及2020年4月吴一村委收取原告土地租赁费收款收据复印件一份，证明原告违法占用土地的来源及用途。10.法律依据：《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款、第七十七条第一款、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条、《基本农田保护条例》第三十条。 经庭审质证被告提交的证据、依据，原告对被告提交的上述证据的真实性、合法性、关联性均无异议，称涉案土地以前种果树，现在由原告建了养殖场刚开始养牛。原告对法律依据没有异议。 被告辩驳称，原告所占用的涉案土地已于2009年被划定为基本农田，且被告一直对基本农田政策进行大力宣传。 原告对涉案土地的地类认定存在异议，被告对此作出解释，莱州市根据土地规划划定基本农田110万亩，原部分果园也被划定为基本公田，对于符合条件的耕地划定为基本农田进行保护，基本农田的划定需要进行土地调查，由莱州市规划编研中心独立作出后与所在村庄负责人沟通，将地类认定图打印出来，经单位盖章并经其认可后进行公示，且公示不少于7个工作日。 本院对上述证据认证如下：原告对被告提交证据的真实性、合法性、关联性均无异议，本院对被告提交证据予以采信。 经审理查明，2020年7月30日，被告莱州市自然资源和规划局工作人员在巡查中发现，原告吴泮云在莱州市三山岛街道吴一村土地上搞建设，未提供合法有效的批准文件。被告随即向原告送达了责令停止违法行为通知书，责令其立即停止施工听候处理。当日，被告备案后立案查处，并对原告占地现场进行了测量，占地面积为986.77平方米（1.48亩），原告之子吴继涛在现场勘测笔录和勘测定界图上签名捺印。同年7月31日，莱州市规划编研中心向被告出具《地类认定》：该地块现状地类为耕地（占基本农田），不符合土地规划。同年8月4日，被告对吴继涛及吴一村村委主任王雪亮进行了调查询问。吴继涛称，其未经有批准权限的政府部门批准，于2020年6月1日开始占用三山岛街道吴一村土地建养殖棚，准备养牛，目前已建好；认可被告现场测量的实际占地面积为986.77平方米；该地块建设前是果园，其向吴一村村委缴纳了2020年1月1日至2022年12月31日的租赁费3600元。吴继涛在笔录上书写“以上记录我看过，与我说的一致”后签名捺印。王雪亮称，吴一村村委不同意吴泮云建养殖场，向原告收取的是三年土地种植租赁费。当日，被告向原告送达了责令改正违法行为通知书，限期原告改正。同年9月28日，被告认为该案案情复杂，对该案延期一个月。同年9月30日，被告再次对原告及吴继涛进行调查。原告称没有整改，认可吴继涛于同年8月4日被调查时所作陈述；同时称涉案土地系其承包，养殖场系其建设，其和吴一村委之间有租赁合同，该合同已于2013年12月31日到期，但其与村委之间以3年一交租赁费的方式继续履行合同；在建设养殖场期间，村委并没有进行制止。吴继涛称没有整改，涉案土地系原告承包，养殖场也系原告建设，村委在原告建设养殖场期间并没有进行制止。被告认为，原告自2020年6月，未经批准，擅自占用莱州市三山岛街道吴家庄子一村耕地（占用基本农田）986.77平方米（不符合规划）建养殖场的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款之规定，根据该法第七十七条第一款（原第七十六条第一款）、《基本农田保护条例》第三十条以及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条之规定，于同年10月20日向原告作出行政处罚告知书和行政处罚听证告知书，告知其拟作出的行政处罚的事实、理由、相应的法律依据及依法享有的权利。同年10月23日，原告申请听证。同年10月27日，被告向原告下达行政处罚听证通知书并公告，于同年11月6日进行了听证。原告在听证时称没有新的证据提供，对地类认定有异议，涉案土地在建设养殖场前系果园并非基本农田，养殖场在2020年4月就已建成，同意罚点款，不同意拆除。因听证中吴继涛陈述的养殖场开始建设及建成时间与其在调查时所述时间不一致，被告于同年11月9日再次调查吴继涛、吴超。吴继涛称养殖场系2020年4月开始建设，吴一村的吴超可以证明。吴超称其为原告建设养牛棚送水泥，养牛棚系原告承包土地建设，开始建设的时间为2020年4月份。同年11月16日，被告对原告作出莱自然资规告发（2020）42‒3号告知书，并于同年11月16日作出莱自然资规罚发〔2020〕42号土地违法案件行政处罚决定书。 本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第五条、第七十六条的规定，被告具有作出被诉土地行政处罚决定的法定职权。 本案的争议焦点是被告对原告所作行政处罚决定事实是否清楚。被告经现场勘测、查询土地规划和性质、调查原告及所在村村委主任后，认定原告未经批准在基本农田上搞建设，事实清楚，证据充分；被告在作出被诉土地行政处罚决定前，告知了原告陈述申辩权、听证权利，组织听证、听取了原告的意见，充分保障了原告的程序权利，作出的行政处罚决定，程序合法；原告主张涉案土地在建设养殖场前系种植果树并非基本农田，但其主张没有证据证实，也与被告提供的土地性质不符，本院不予采纳。 我国对耕地实行严格保护，不允许任何单位和个人以任何形式破坏基本农田。被告根据查明的事实，认为原告违反了《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》《基本农田保护条例》的相关规定，告知原告听证权利及拟对其作出的行政处罚，根据土地管理法第七十六条第一款和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，对原告作出责令退还非法占用的土地，限期自行拆除新建的建筑物和其他设施、恢复土地原状，并处罚款的行政处罚决定，程序合法，适用法律正确。原告要求撤销被告所作土地行政处罚决定的诉讼请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告吴泮云的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告负担（已交纳）。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省烟台市中级人民法院。 审 判 长  王海丽 人民陪审员  孙松庆 人民陪审员  王锡存 二〇二一年三月八日 法官 助理  杜德慧 书 记 员  原 菁