舟山市普陀区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙0903行初34号 原告上海友旺旅行社有限公司，住所地上海市静安区南山路******。 法定代表人邹兴芳，总经理。 委托代理人（特别授权）汤艾军，男，汉族，1982年6月30日出生，住江苏省淮安市淮安区。 委托代理人（特别授权）姚璐，北京大成（杭州）律师事务所律师。 被告舟山市普陀区道路运输管理局，住所，住所地浙江省舟山市普陀区东港昌正街**东港商务中心**楼**div> 负责人顾华民，该局副局长。 委托代理人（特别授权）林旭辉，该局工作人员。 委托代理人（特别授权）翁坚超，浙江点金律师事务所律师。 原告上海友旺旅行社有限公司不服被告舟山市普陀区道路运输管理局对其运营车辆及车辆钥匙、道路运输证实施的证据登记保存和扣押行为，于2020年9月23日向本院提起行政诉讼及行政赔偿诉讼。本院一并受理后分别立案，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。同年12月15日，本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告上海友旺旅行社有限公司委托代理人汤艾军、姚璐，被告舟山市普陀区道路运输管理局副局长顾华民及委托代理人林旭辉、翁坚超到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告舟山市普陀区道路运输管理局于2020年9月11日对原告上海友旺旅行社有限公司运营的沪D.D80**大型普通客车及该车车钥匙、道路运输管理证制作证据实施登记保存。 原告上海友旺旅行社有限公司诉称，2020年9月11日，原告从事省际包车客运服务，承载5名旅客由舟山前往上海人民广场。被告以涉嫌违法、要求客车靠边检查，当天被告制作并向原告出具了证据登记保存清单和现场笔录，对原告的沪D.D80**大型普通客车及该车车钥匙、道路运输管理证予以扣留。截止2020年9月22日，被告已经扣押原告车辆11天，且尚未解除证据登记保存行为。原告具有从事省际包车客运经营服务的资质，不存在违法行为；根据《道路旅客运输及客运站管理规定》第三条第（一）、（二）项对于班车和包车的区分，原告从事的是包车客运，而非班车客运；原告公司、车辆和驾驶员资质合法、齐全，原告接受杭州驿步出行网络科技有限公司的委托承运旅游包车，驿步出行统一汇总购票报名的旅客信息并组成旅行团体，旅客成团出行，原则上统一出发站和下车终点，不设中间站点、班次。且原告在正常行驶途中，不存在其他违法、违规行为。被告对原告的车辆进行证据登记保存和扣押的行为，缺乏基本的事实和理由。被告作出的证据登记保存行为，适用的是《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条第二款，但车辆和证件不属于该项规定的“可能灭失或难以取得”的证据；《交通运输行政执法程序规定》第四十二条也规定了对证据先行登记保存的适用情形。本案中被告扣留车辆和行车证而未采取摄像、拍照、记录等方式予以固定，存在适用法律错误。且车辆和车钥匙也不是本案直接证据，被告出具的证据登记保存清单和现场笔录均未告知原告涉嫌违法的事由，且与交通运输部的样式存在明显差异，存在程序错误。被告在对原告采取扣押车辆的行政强制措施时，并未告知采取强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径，亦未送达被告制作的查封、扣押决定书。故诉请判决撤销被告对原告车辆、车钥匙、道路运输证作出的证据登记保存和扣押行为。后因被告向原告退还了车辆、车钥匙、道路运输证，原告变更其诉讼请求为确认被告对原告车辆、车钥匙、道路运输证作出的证据登记保存和扣押行为违法。 原告向本院提交了下列证据： 1、证据登记保存清单、现场笔录，证明2020年9月11日被告舟山市普陀区道路运输管理局对原告运营的沪D.D80**大型普通客车及该车车钥匙、道路运输管理证作出了证据登记保存行为； 2、企业经营许可证、道路运输经营许可证，证明原告的营业范围包括省际道路运输（包车、旅游），并取得了从事省际包车客运服务的许可； 3、杭州驿步出行网络科技有限公司出具证明，证明原告53座车型车辆的出车车价为4000元/趟，且平均每日出车一趟。 被告舟山市普陀区道路运输管理局辩称，证据先行登记行为属于行政处罚中的过程性行为，不是具有独立法律意义的行政行为，不具有可诉性。2020年9月11日15时许，被告在普陀区东西快速路与沈芦公路交汇路段发现被群众举报的沪D.D80**黄牌大型客车。检查发现该车从朱家尖蜈蚣峙码头承运5名客人去上海。案涉车辆的经营范围为“省际包车客运”，没有经营范围为“班车（加班车）客运”或“旅游客运”的有效道路运输证。案发时，车上乘客全部为散客，不是团体旅客，原告行为涉嫌“超越许可事项，从事道路客运经营活动”。经现场核查事实后，被告依法登记保存了沪D.D80**黄牌大型客车及钥匙、道路运输证，并告知驾驶员郭海洋联系公司携带营业执照、道路运输经营许可证、企业法定代表人身份证、授权委托书、被告委托人身份证前来接受调查。后因原告一直未来接受调查，被告于2020年9月16日根据道路运输证登记地址向原告邮寄调查询问通知书，后因“查无此单位”被退回。被告又于次日致电涉案车辆驾驶员郭海洋，要求其通知公司携带相关证明材料至被告处办理解除登记保存手续并配合调查；又于同年9月18日根据道路运输证登记地址向原告邮寄解除先行登记保存证据通知书，又被退回。后原告单位委托代理人接受询问时确认，2020年9月17日电话通知原告办理解除先行登记手续时，因原告正在准备起诉，故未能前来办理解除先行登记手续；被告执法程序法律依据充分，程序合法，执法文书系对已有执法文书根据本地实际予以细化，符合法律规定。综上请求驳回原告起诉或驳回原告诉请。 被告于2020年10月10日向本院提供了作出被诉行政行为的证据、依据： 1、事业单位法人证书，证明被告执法主体合格； 2、执法证复印件，证明执法人员具备执法资格； 3、举报投诉登记单，证明案件来源及投诉（举报）内容； 4、携程网电脑截图； 5、去哪儿网电脑截图； 证据4、5证明，原告在网上招揽散客，涉嫌超越许可事项，从事道路客运经营； 6、现场笔录，证明执法现场检查情况； 7、上海市道路旅游运输合同，证明该合同甲方为杭州驿步出行网络科技有限公司，第四条约定该合同是《上海市旅游包车合同示范文本》的补充； 8、上海市旅游包车合同示范文本，证明旅游包车的包车方必须取得旅行社业务经营许可证，必须配备随团服务人员，乙方必须有旅游客运经营范围，因此原告与驿步公司的合同不符合法律规定； 9、杭州驿步出行网络科技有限公司经营范围查询，证明该公司经营范围内没有“国内旅游业务”，没有资格签订上海市旅游包车合同； 10、沪D.D80**车内现场照片； 11、乘客人员登记表； 证据10、11证明，车内仅有5名乘客，无随团服务人员，原告超范围经营； 12、车内乘客身份证、手机截屏照片、询问笔录，证明车上乘客全部系通过网络购票的散客，不符合包车运输条件； 13、郭海洋从业资格证书，证明涉案车辆驾驶员情况； 14、沪D.D80**道路运输证，证明原告经营范围为省际包车客运； 15、执法记录仪视频，证明被告单位执法人员对客车进行检查、乘客询问、乘客笔录制作过程； 16、证据保存清单，证明被告执法事实； 17、调查（询问）通知书（舟运政[2020]577号）； 18、送达回证； 19、XA58608114933邮件记录； 证据17、18、19证明，被告在法定期限内内处理证据保全； 20、解除先行登记保存证据通知书； 21、送达回证； 22、XA58608131133邮件记录； 证据20、21、22证明，被告按时解除证据保全； 23、原告单位工作人员汤艾军询问笔录，证明被告已经按时解除证据保存。 经质证，原告对被告提交的证据3、4、5三性均有异议，认为前述证据无法证明原告经营行为的违法性；证据6可证明原告非班车客运，证据7、9与本案无关联，无法证明原告超范围经营；证据14无法证明原告超范围运营；证据16、17合法性存疑，证明被告行为违法性；证据18、19、21、22证明被告行政行为送达程序违法，证据20、23证明被告行为存在违法。 本院对证据认证如下：双方提供的证据均系原始书证的复印件，证据真实性、合法性本院予以认定；除原告提供证据3，双方提供证据能够证明本案相关事实，对证据的关联性本院予以认定。 经审理查明，2020年9月11日15时许，被告舟山市普陀区道路运输管理局在普陀区东西快速路与沈芦公路交汇路段发现被群众举报的沪D.D80**黄牌大型客车。车内有5名乘客持有自携程网等平台购买的从朱家尖蜈蚣峙码头前往上海的购票凭证。经现场调查确定，该车驾驶员为原告上海友旺旅行社有限公司单位工作人员，车辆所有人为原告上海友旺旅行社有限公司，驾驶员现场出示沪交市字310000003397号道路运输经营许可证，经营范围为省际包车客运。被告对车上乘客进行调查询问并制作笔录，后针对沪D.D80**黄牌大型客车及钥匙、道路运输证制作了证据登记保存清单，将前述物品扣押于被告处，并告知驾驶员郭海洋联系公司携带营业执照、道路运输经营许可证、企业法定代表人身份证、授权委托书、委托人身份证前来被告处接受调查。同年9月16日，被告根据道路运输证登记地址向原告邮寄调查询问通知书，后因“查无此单位”被退回。被告又于次日致电涉案车辆驾驶员郭海洋，要求其通知公司携带相关证明材料至被告处办理解除登记保存手续并配合调查；并于同年9月18日根据道路运输证登记地址向原告邮寄解除先行登记保存证据通知书，又因“查无此单位”被退回。同年9月25日，原告单位工作人员至被告单位办理解除证据先行登记保存行为，并领回车辆及钥匙等物。 本院同时查明，被告于2020年9月11日对原告涉嫌超越许可事项，从事道路客运经营活动一案予以立案调查。 本院认为，《中华人民共和国道路运输条例》第七条第三款规定，县级以上道路运输管理机构负责具体实施道路运输管理工作。故被告对原告涉嫌违反道路运输管理规定的行为进行查处主体适格，是本案的适格被告。 根据本案双方主张及查明情况，原被告双方所指“证据登记保存”或“查封扣押”实际即被告于2020年9月11日针对沪D.D80**大型普通客车及该车车钥匙、道路运输管理证制作证据登记保存清单并将车辆等物保存于被告处之行为。本院认为，本案首要争议焦点系被告对沪D.D80**黄牌大型客车及钥匙、道路运输证实施之行为是否可诉。被告主张该行为系行政调查过程中对证据实施的证据登记保存行为，属过程性行为，不具有可诉性；原告则主张被告前述行为系对原告财物实施的查封、扣押，系可诉的行政强制行为。 《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条第二款赋予了行政机关在调查过程中对证据采取先行登记保存措施的权力，即在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经行政机关负责人批准，可以先行登记保存。但根据本案查明事实，被告所列举证据，并不足以证明其对沪D.D80**黄牌大型客车及钥匙、道路运输证实施之行为符合上述法律规定的“证据可能灭失或者以后难以取得”的前提条件，且将相关物品认定为证据亦于法无据。该行为实质上已经构成对相关物品查封、扣押的行政强制行为。被告将前述车辆、钥匙等物予以查封、扣押，转移物品占有，影响原告正常使用，原告客观上无法从事正常经营，故原告就此提起诉讼，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款的规定。 《中华人民共和国行政强制法》第四条规定，行政强制的设定和实施，应当依照法定的权限、范围、条件和程序。本案中，被告以证据先行登记保存为名，对原告的财物实施查封、扣押的行政强制行为，无法律依据，且未遵循相关程序规定，已构成违法，应当予以撤销。但鉴于被扣押车辆等物已经退回原告处，撤销该行为并无实际意义。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四第二款第（一）项的规定，判决如下： 确认被告舟山市普陀区道路运输管理局对原告上海友旺旅行社有限公司所有的沪D.D80**黄牌大型客车及钥匙、道路运输证实施的查封、扣押行为违法。 案件受理费50元，由被告舟山市普陀区道路运输管理局负担。 如不服本判决，可在收到本判决书之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至舟山市中级人民法院。在递交上诉状时，应预交上诉案件受理费50元至舟山市中级人民法院。在上诉期限届满之日起7日内仍不预交并且未在上诉时依法申请司法救助的，按自动撤回上诉处理。 审 判 长  陈 楠 人民陪审员  刘海成 人民陪审员  陈卫平 二〇二一年三月二十二日 代书 记员  张 溪 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。