辽宁省高级人民法院行 政 裁 定 书（2021）辽行终72号上诉人（一审原告）：朝阳凤翎鹅业开发有限公司，住所地朝阳市长江路六段5号。法定代表人：裴国，该公司经理。被上诉人（一审被告）：朝阳市人民政府，住所地朝阳市双塔区朝阳大街三段7号。法定代表人：谢卫东，该市政府市长。委托诉讼代理人：陈芊羽，朝阳市司法局法律顾问科工作人员。委托诉讼代理人：马长鹏，辽宁亮法律师事务所律师。朝阳凤翎鹅业开发有限公司(以下简称凤翎公司)因诉朝阳市人民政府(以下简称朝阳市政府)履行法定职责一案，不服辽宁省朝阳市中级人民法院（2020）辽13行初47号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，并于2021年3月4日对双方当事人进行了询问。上诉人凤翎公司的法定代表人裴国，被上诉人朝阳市政府的委托诉讼代理人马长鹏，到庭参加了询问。本案现已审理终结。一审原告凤翎公司起诉称，1.该公司原本是1996年经双塔区计委批准成立的全民所有制企业，2000年11月21日，朝阳市政府下发第64期《市长办公会议纪要》(以下简称会议纪要)，该公司被市政府划归原朝阳经济技术开发区(以下简称开发区)，双塔区和开发区之间未办理交接手续，致使该公司被悬在空中至今不能转制，职工不能办理社会养老保险和职工医疗保险手续；2.开发区无理吊销该公司的营业执照，强行拆除该公司所建的临时仓库，使该公司不能从事经济活动并造成经济损失，进而无力为职工缴纳养老保险金。这个责任应由开发区来负，开发区不存在了，理应由朝阳市政府来承担。因此，请求法院判令朝阳市政府依据会议纪要精神，履行具体行政义务，落实原告企业转制政策，为企业职工办理社会养老保险和医疗保险手续并承担诉讼费用。一审被告市政府辩称，1.原告主体不适格。该市政府作出会议纪要的内容是“雅建(香港)投资有限公司来我市创立鹅业开发企业”的相关内容，从会议纪要中，根本看不出与原告有任何关系。原告无权就此提起行政诉讼；2.原告的起诉超过法定的起诉期限；3.会议纪要是一种传达会议精神的内部文件，不具有可诉性；4.朝阳市政府作为一级人民政府是各行政主体的领导机关，不是原告诉讼请求的实施机关，为企业职工办理社会养老保险和医疗保险手续并非该市政府的法定职责。综上，请求人民法院驳回原告的起诉。一审法院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款(十)项规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为不属于行政诉讼受案范围。本案中，会议纪要精神及落实企业转制政策不属于行政诉讼受案范围。法律、行政法规及规范性文件未授权市政府具有为企业职工办理社会养老保险和医疗保险手续的法定职责。经向原告释明，原告坚持要求市政府履行法定职责。综上，原告的起诉应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条(四)项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款(一)、(三)项的规定，裁定如下：驳回原告朝阳凤翎鹅业开发有限公司的起诉。案件受理费50元，退还原告朝阳凤翎鹅业开发有限公司。凤翎公司上诉称，（一）一审法院认为本案涉及的会议纪要未对上诉人产生实际影响错误。其一，朝阳雅建是凤翎公司与香港雅建合资成立的有限公司，即朝阳雅建是由香港雅建和凤翎公司共同组成的，对朝阳雅建作出的所有行政行为均涉及到了凤翎公司的权益。其二，案涉会议纪要开头部分即明确提出针对香港雅建在朝阳市建立朝阳雅建召开专题会议，既然是建立，本身就包括凤翎公司，自然与上诉人的权益有关。其三，依据《公司法》规定，有限责任公司其股东分别按股权额度承担相应的权利和义务，《中港合资中国雅建鹅业开发有限公司合同》证实，凤翎公司作为朝阳雅建的股东之一，应当享有朝阳雅建的相应权利。其四，有证据证明，此次市长办公会议的召开，凤翎公司的法人全程参加，并且香港雅建来朝阳投资的对象是凤翎公司，没有凤翎公司就不可能有朝阳雅建的成立。综上，凤翎公司无论是作为朝阳雅建的承办者之一，还是作为股东，都与此会议纪要存在根本利害关系，对企业经营乃至职工利益都具有巨大影响。（二）一审法院认定此会议纪要及落实企业转制政策不属于行政诉讼范围错误。一是市长办公会议纪要是市政府针对某项具体工作做出的具体行政决定，特别是此次会议，是针对朝阳雅建召开的专题会议，是对朝阳雅建建设工作做出的专题决定，对当事企业及其职工造成了实际利益侵害，应属行政诉讼范围。二是此次市长办公会议所针对的是在朝阳市建立朝阳雅建的相关事宜，是针对的建立，一审判决认定其为转制与本会议纪要的内容不相符。对于朝阳雅建，此次会议纪要十分明确各方特别是经济技术开发区应该履行的职责，但因开发区履职不够，导致朝阳雅建未正常投产，但却给凤翎公司造成了损失。该损失的承担者，首先朝阳市政府应承担未对该会议纪要予以落实的责任，即发文不完全落实自然要承担相应后果；其次，朝阳经济技术开发区承担其履职不力的责任。虽然该开发区被撤销，但依法应该由设立该开发区的政府即朝阳市政府承担相应责任。第三，即使是转制，也是凤翎公司由国有企业转为合资企业，但由于政府的工作不力，结果导致凤翎公司的权益受到侵害，凤翎公司就其受到的侵害主张权利，属于行政诉讼的受案范围。（三）一审法院认为法律、法规及规范性文件未授权政府具有为企业职工办理社会保障和医疗保险手续的法定职权错误。一是凤翎公司所产生的相关损失，包括企业职工的社会和医疗保障等，均是因为朝阳市政府在组建朝阳雅建过程中，因该会议纪要未得到真正落实造成的，政府虽然无直接办理具体保障手续的职权，但却有因其工作失误给当事人造成的损失予以赔偿或补偿的责任，市政府无权办理具体手续不是其不承担相应的赔偿或补偿责任的理由。二是凤翎公司的诉讼请求也不是要求市政府直接为上诉人办理相关的保险手续，而是要求市政府就其工作失误给凤翎公司职工造成的养老保险和医疗保险无法接继等问题承担相应的协议化解职责，此点应该是一级政府的正常工作范畴，而一审法院却以政府无权办理具体手续驳回凤翎公司的起诉错误。综上，请求撤销一审裁定，由二审法院提审或者发回重审。朝阳市政府答辩称，（一）一审法院认为本案涉及的会议纪要未对上诉人产生实际影响并无不当。（二）一审法院认定会议纪要精神及落实企业转制政策不属于行政诉讼受案范围并无不当。（三）一审法院认为法律、法规及规范性文件未授权政府具有为企业职工办理社会保障和医疗保险手续的法定职权正确。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。本院认为，上诉人凤翎公司提起本案诉讼的诉讼请求为：请求法院判令朝阳市政府依据会议纪要精神，履行具体行政义务，落实原告企业转制政策，为企业职工办理社会养老保险和医疗保险手续并承担诉讼费用。本院二审期间，凤翎公司进一步明确诉讼请求中“履行具体行政义务”是指原开发区履行向合资企业出资的义务，开发区撤销后，该项义务应当由朝阳市政府履行。“落实原告企业转制政策”是指按照国家企业转制的规定，出资买断企业职工工龄。从案涉会议纪要内容看，向合资企业出资并非原开发区管委会的义务。上诉人请求履行的上述两项职责及“为企业职工办理社会养老保险和医疗保险手续”均明显不属被上诉人朝阳市政府的法定职责范围。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十三条第二款规定：“人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责或者给付义务明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉。”故一审法院裁定驳回凤翎公司的起诉并无不当。综上，一审裁定正确，应予维持。凤翎公司的上诉请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 谭 斌审判员 曹丽华审判员 曹 弘二〇二一年三月二十六日法官助理宋斯文书记员安康