浙江省兰溪市人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙0781行初62号 原告林宝田，男，1951年4月30日出生，汉族，住浙江省金华市婺城区。 委托代理人许来娣，女，1956年5月15日出生，汉族，住浙江省金华市婺城区。 委托代理人王玲，北京万典律师事务所律师。 原告林宝有，男，1954年3月28日出生，汉族，住浙江省金华市婺城区。 委托代理人王玲、吕磊，北京万典律师事务所律师。 被告金华市婺城区人民政府城东街道办事处，住所地金华市婺城区青春路256号。 法定代表人张紫阳，主任。 委托代理人郑凯，浙江丰畅律师事务所律师。 第三人林宝奶，男，1946年11月18日出生，汉族，住浙江省衢州市柯城区。 第三人林宝凤，女，1958年2月19日出生，汉族，住浙江省金华市金东区。 第三人林宝头，男，1943年2月23日出生，汉族，住浙江省金华市婺城区。 原告林宝田、林宝有与被告金华市婺城区人民政府城东街道办事处、第三人林宝头、林宝凤、林宝奶确认行政协议无效一案，二原告于2020年6月9日向本院提起行政诉讼，本院受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，经被告申请追加第三人林宝奶、林宝凤、林宝头参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2020年10月20日、2021年3月24日公开开庭进行了审理。原告林宝田的委托代理人许来娣、王玲、原告林宝有的委托代理人王玲、吕磊、被告金华市婺城区人民政府城东街道办事处的出庭负责人张紫阳、傅小富、委托代理人郑凯、第三人林宝奶、林宝头出庭参加诉讼。第三人林宝凤经本院合法传唤无正当理由未到庭参加诉讼。现已审理终结。 二原告诉称,原告均系城东街道下沿区块的房屋拆迁户，因金华市旧城改造需要，城东街道上浮桥下沿区块被纳入多湖中央商务区征收范围。2018年7月份，原告偶然获知涉案《房屋拆迁补偿安置协议》及其附件《补充协议》对其拆迁利益进行了具体的分配，严重损害原告合法利益，原告对此从未签署过名字也从不知情，并且没有对任何人进行过委托授权处理此次拆迁事宜。该协议以欺骗、造假等违法手段形成，并且协议内容违反《合同法》等法律法规的强制性规定，应确认其无效。为维护原告合法利益不受侵害，特依据相关法律向贵院起诉，具体理由如下：一、签订涉案协议不是原告的真实意思表示，被告利用原告没有相关经验，以欺骗等手段骗取原告在空白的协议上签字，原告对于协议内容一无所知，并且没有对任何人进行过委托授权。而且和涉案协议一体的附件2《补充协议》是对拆迁利益的具体分配，其附件是被告假造、伪造签名而成，原告对其内容并不知晓，也从未有追认的意思表示。综上所述，涉案协议内容严重损害了原告的合法权利，依法应确认其无效。二、涉案协议属于无权处分的合同，原告没有对任何人进行过委托授权，依法属于无效合同。三、涉案协议是不利于原告的空白拆迁补偿协议，且存在明显显失公平的情形。四、被诉涉案协议签订过程及其内容违反《中华人民共和国合同法》、《行政诉讼法》的强制性规定，属于合同无效情形。被告以欺骗等手段骗取原告在空白的协议上签字，并且在没有调查核实他人有授权手续的情况下，接受他人为委托代理人进行原告的安置补偿事务的办理，而且和涉案协议一体的附件2《补充协议》是被告粘贴假造而成，并伪造原告等人的签字。因此，被告的行为明显重大且违法，其行为违反上述法律的规定，依法应确认其无效。五、金华市婺城区城东街道办事处，不具有签订协议的主体资格，按照法律规定其所签订协议应属无效。请求，依法确认编号为005房屋征收地块第37号城东街道下沿区块《房屋拆迁补偿安置协议》无效。 原告林宝田、林宝有向本院提供的证据有：1、原告身份证复印件、不动产权属查询结果复印件、土地使用权属证明复印件，证明原告主体资格，涉案行政行为与原告有利害关系。2、房屋拆迁补偿安置协议及其附件，证明被告主体资格，有涉案的行政行为存在。3、行政裁定书（2018）浙0781行初390号、行政裁定书（2019）浙07行终363号，证明被告有违法的行政行为，涉案协议依法应确认无效。4、2009房屋分割协议，字体是林宝奶写的，证明××巷××号房屋归俩原告所有。翠竹路119号归林宝头、林宝奶所有。 被告金华市婺城区人民政府城东街道办事处辩称，为了金华市区城中村改造公共利益的需要，钱彩弟所有的坐落于金华市婺城区××巷××号××路××弄××号的房屋位于征收范围内，被告依法对钱彩弟户所有的房屋进行征收。钱彩弟所有的涉案房屋土地性质为集体所有，其中××巷××号的房屋土地使用权登记在钱彩弟名下，翠竹路40弄119号的房屋土地使用权分别登记在林宝田、林宝有名下，二人非经济合作社成员。上述土地使用权证登记时间均为1993年11月。现除林宝头户籍在上浮桥下沿村，林宝凤、林宝田、林宝奶、林宝有户籍均不在上浮桥下沿村。2016年1月31日被告依法与钱彩弟所有的法定继承人林宝田、林宝有、林宝头、林宝凤、林宝奶共同签订了编号为房屋征收地块第37号《城东街道下沿区块房屋拆迁补偿安置协议》及《协议》项下附件二。协议签订时间为2016年1月31日，已经超过诉讼期间，请求依法驳回原告的诉讼请求。 被告金华市婺城区人民政府城东街道办事处向本院提交的证据有：1、金房权证婺字第0××8号、0××9号房产证书及婺集建1993字第01564号集体土地使用证，证明位于××巷××号地土地使用使用权人为钱彩弟。2、下沿区未经登记房屋认定审批表，证明对××巷××号房屋的无证面积已进行合法认定的事实。3、祖留房屋分割协议，证明钱彩弟所有的征收房产拆迁款及安置政策由继承人均分享有的事实。4、《城东街道下沿区块房屋拆迁补偿安置协议》，证明林宝头、林宝凤、林宝奶、林宝田和林宝有就拆迁安置补偿已经与金华市婺城区城东街道办事处达成一致，并共同签署了协议的事实。5、《金华市区集体所有土地上房屋征收与补偿实施意见（试行）》（市政府52号令）、《金华市区城中村改造实施办法》（金政办发（2014）46号）、《多湖中央商务区方位征收实施办法》，证明金华市婺城区城东街道办事处征收依据。6、林宝有的土地使用权证一份，7、林宝田的土地使用权证一份，8、钱彩弟××巷××号房产证一份，9、钱彩弟房屋登记档案一份，证明房屋登记情况。 第三人林宝头陈述，1965年的时候××巷××号是我一个人造的，这个房屋一直到现在都没分家，从造起来，直到被拆一直是我住的。二原告没有住过，当时我是村里的书记，面积多不行的，为了批宅基地，所以办成二原告林宝田、林宝有。后来办房产证，这4间房屋登记在母亲钱彩弟名下。 第三人林宝奶陈述，1969年退伍回来，当时翠竹路的房屋刚造好，我们家一直没分过家，兄弟几个关系还好，母亲2009年4月7日去世，去世后也没分过家。翠竹路3间房是母亲住的，新埠巷有4间房，这4间房是我父亲和林宝头造的，在1965年下半年造的，造好后一直林宝头住着。林宝头三个子女成人了，为了申请宅基地，才把这4间房写成兄弟，没有写过分家书，也不是为了分家，仅是为了林宝头批地基。二原告在市区都有房屋的，没有住过这里，当时工厂都有福利房的，住工厂的。 第三人林宝头、林宝奶均未向本院提供证据。 经庭审质证，被告对原告提供的证据1、2、3、4真实性均无异议，对证据4，即便这份协议存在，也是以2016年的分割协议为准。第三人对原告提供的证据无异议。经审查，本院对证据1、2、3的真实性、合法性予以认定。对证据4因原告不能提供原件供法庭核对也不能说明证据的来源，对其真实性不予认定。 原告对被告的证据1真实性、合法性不认可，达不到证明目的，认为××巷××号房屋为二原告所有，翠竹路的房屋登记人为钱彩弟，不是钱彩弟所有。对证据2真实性、合法性不认可，××巷××号房产证的内容有异议。对证据3真实性、合法性不认可，分割协议包括二原告在内新埠巷的2间房屋，除原告以外的第三人没有处分的权利，应以土地证上的土地使用人为准，二原告没有在分割协议上签过字。对证据4真实性、合法性不认可，二原告在空白纸上签名，签名时对协议的内容不知晓，该协议处分了二原告的房屋侵犯了二原告的合法权益。对证据6、7认可。对证据8、9真实性请法庭认可，对合法性不认可。第三人林宝头、林宝奶对被告提供的证据无异议。经审查，本院对被告证据的真实性均予以认定。 经被告申请，本院经原被告双方指定鉴定机构后，委托浙江法会司法鉴定所对祖留房产分割协议上的二原告签字进行司法鉴定。经鉴定，二原告在祖留房产分割协议上的签字与《房屋拆迁补偿安置协议》、《补充协议》上签名字迹系同一人书写。经庭审质证，二原告与被告均无异议，对鉴定予以认定。 经审理查明，本院认定如下事实，原告林宝田、林宝有、及第三人林宝奶、林宝头、林宝凤兄弟姐妹五人均系金华市婺城区上浮桥社区下沿村村民，父亲林树良1972年去世，母亲钱彩弟2009年4月去世。该户共有二处房屋，一处为1971年前后在下沿村××巷××号建造房屋4间，1991年左右经申请于1993年11月10日核准登记在原告林宝田名下，土地使用权面积48.82平方米，权证号婺集用（1993）第01560号；登记在原告林宝有名下，土地使用权面积48.82平方米，权证号婺集用（1993）第01559号。1991年，钱彩弟向金华市房地产管理局申请房屋登记，1992年6月24日，金华市房地产管理局为其核发了金字第04233号房屋所有权证，登记所有权人为钱彩弟，房屋座落城郊乡上浮桥下沿村，4间木结构，1层共建筑面积98.28平方米。另一处为翠竹路40弄119号系解放前建造，权证号婺集用（1993）第01564号，登记在钱彩弟名下，土地使用权面积为95.69平方米。1991年，钱彩弟向金华市房地产管理局申请房屋登记，1992年6月23日，金华市房地产管理局为其核发了金字第04211号房屋所有权证，登记所有权人为钱彩弟，房屋座落上浮桥下沿村，4间木结构，2层共建筑面积136.59平方米，1间木结构，1层建筑面积28.30平方米。依据《金华市区集体所有土地上房屋征收与补偿实施意见（试行）》（市政府52号令）、《金华市区城中村改造实施办法》（金政办发［2014］46号）、《多湖中央商务区方位征收实施办法》文件的规定，钱彩弟所有的该两处房屋位于征收范围内，子女五人为钱彩弟该两处房屋的法定继承人。2016年1月6日，原告林宝田、林宝有、第三人林宝奶、林宝凤、林宝头签订了祖留房产分割协议，协议约定：“钱彩娣在下沿翠竹路119号房产、××巷××号房产，因长辈要求一直未进行分割。钱彩娣有子女五人，长子林宝头、次子林宝奶、三子林宝田、四子林宝友，小女林宝凤，过去因长辈意愿未进行分割，现拆迁兄弟妹五人对拆迁补助赔偿及安置一切补偿，一致同意平均分配（各为五分之一）。”五子女分别在协议上签字、捺印。2016年1月31日被告金华市婺城区城东街道办事处与钱彩弟的子女五人林宝田、林宝有、林宝头、林宝凤、林宝奶共同签订了编号为005，房屋征收地块第37号《城东街道下沿区块房屋拆迁补偿安置协议》及协议项下《附件》。《城东街道下沿区块房屋拆迁补偿安置协议》约定：“乙方被征收人钱彩弟（已故）林宝头、林宝奶、林宝田、林宝友、林宝凤，委托代理人林宝头。第一条，乙方同意位于××巷××号××路××弄××号的房屋由甲方拆迁补偿安置，《房屋所有权证》证号金房权证婺字第0××8号、第0××9号，《土地使用权证》证号婺集建（1993）字第01564号、第01559号、第01560号。房屋所有权属证明占地面积193.33平方米，建筑面积361.45平方米，无权属证明占地面积7.7平方米，建筑面积50.71平方米。第二条被拆迁安置房屋补偿费、奖励费，共计538428元。第三条乙方同意采取公寓式安置，家庭现有应安置人员2人，可享受公寓式安置面积215平方米。”附件一，内容空白。附件二，补充协议约定，“…3、林宝头、林宝奶、林宝田、林宝友、林宝凤五人平均继承，其中林宝头为安置人员，其余四位继承人享受以综合价3355元／平方米购买公寓房。4、综合价购买公寓房面积的计算方式如下：分别以林宝田、林宝有土地证证载面积48.82平方米＊2的4.3倍计算可购买面积，即419.85平方米，以××巷××号房屋合法面积196.59平方米的1倍计算可购买面积。上述二项合计后的可购买合法面积为616.41平方米，由除林宝头享受安置之外的其余四个继承人，分别以总面积的1／5计算各自的可购买公寓房面积，即为每人购买123.28平方米。”2018年11月6日，原告林宝田、林宝有向本院提起诉讼，要求确认与被告、第三人签订的编号为005房屋征收地块第37号《城东街道下沿区块房屋拆迁补偿安置协议》中的附件二《补充协议》无效，本院经审理查明，《补充协议》系由原告签名捺印的白纸变造而成，二原告对协议的内容并不知晓，二原告也未委托林宝头，可以认定《补充协议》并未在被告及原告之间形成有效的要约与承诺，故认定《补充协议》并未依法成立，二原告的起诉缺乏事实根据，故驳回原告林宝田、林宝有的起诉。现原告林宝田、林宝有起诉要求确认《城东街道下沿区块房屋拆迁补偿安置协议》无效。 本院认为，原告林宝田、林宝有及第三人林宝凤、林宝奶、林宝头与被告金华市婺城区人民政府城东街道办事处签订房屋拆迁补偿安置协议及附件二补充协议，签订时间为同一天。附件二名称为补充协议，从内容来看房屋拆迁补偿安置协议主要是针对第三人林宝头进行安置，补充协议是针对林宝田、林宝有、林宝凤、林宝奶进行安置，补充协议实际上是协议的一部分，二者是并列关系，不是替代关系。补充协议未成立，并不影响主协议的成立。 关于××巷××号的房屋，原告认为××巷××号土地证登记二原告所有，地上的房屋理应归二原告所有，不应作为共有财产进行安置。从本案查明的事实看，××巷××号房屋建造时，二原告年纪尚小，1993年办理了土地使用权证，将土地登记在林宝田、林宝有名下，1993年办理了房产证，房屋登记在钱彩弟名下。2016年1月6日，林宝田、林宝有及第三人林宝凤、林宝奶、林宝头签订了祖留房产分割协议，约定××巷××号的房屋连同翠竹路的房屋一起征收，现兄弟妹五人对拆迁补助赔偿及安置一切补偿，一致同意平均分配，本院认为祖留房产分割协议明确了案涉二处房屋的所有权人并对继承财产作了分配，被告据此将钱彩弟的继承人林宝田、林宝有、林宝凤、林宝奶、林宝头作为协议的被征收人签订案涉协议并无不妥，原告林宝田、林宝有主张××巷××号应为其二人所有的依据不足。 根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条规定，行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。二原告请求确认协议无效的理由是，1、签订涉案协议不是原告真实意思表示，以欺骗的手段骗取原告在空白的协议上签字；2、原告没有对任何人进行过委托授权，属于无权处分的合同；3、涉案协议是不利于原告的空白拆迁补偿协议，存在明显显失公平的情形；4、协议的签订过程违反合同法、行政诉讼法的强制性规定，属于合同无效情形；5、被告不具有签订协议的主体资格，所签订的协议应属无效。对于第1个理由，被告在庭审中陈述补充协议是事后打印张贴的，主协议是当时填写完毕后双方签字的，原告诉称以欺骗的手段骗取在空白的协议上签字，对此原告未提供证据证明。对第2个理由，在协议最后的乙方签章处，原告林宝田、林宝有及第三人林宝凤、林宝奶、林宝头均签了名字，虽然委托代理人处有林宝头签名，协议的抬头乙方委托代理人也表述为林宝头，但最后均有本人的签名，不存在无权处分的情形。对第3个理由，本协议涉及到二原告的利益部分，一是被拆迁房屋补偿费、奖励费，二是安置方式，对于补偿费、奖励费，二原告均已根据协议的金额领取了五分之一的份额11万元左右，并无异议；对于安置方式本协议仅涉及到第三人林宝头安置，对二原告的安置并未涉及，因此，并不存在显失公平的情形。对于第4个理由，原告认为被告在补充协议上粘贴补偿安置内容的行为是重大且明显违法的行为，其行为导致主协议无效。根据《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条规定，有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。显然，原告所称的行为并不符合上述条件。对于第5个理由，根据《金华市区集体所有土地上房屋征收与补偿实施意见（试行）》第六条规定，被征收范围内所在乡镇（街道）政府（办事处）是本行政区域内的征收执行人，承担实施房屋征收与补偿的具体工作。被告作为下沿区块房屋征收所在的街道办事处，系组织实施主体，当然是签约主体。综上，二原告诉称的理由并不成立。另外根据《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。经审查，本案也并不存在上述情形。 综上，依据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十一条、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告林宝田、林宝有的诉讼请求。 本案受理费50元，鉴定费4800元（被告先行支付），由原告林宝田、林宝有负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省金华市中级人民法院。 审 判 长  施俊慧 人民陪审员  冯美琴 人民陪审员  张文忠 二〇二一年三月二十八日 代书 记员  黄雪君 12- 11-