青海省海东市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）青02行初102号 原告海东市乐都区新民种植专业合作社，住所地青海省海东市乐都区。 法定代表人权世有，该合作社理事长。 被告海东市乐都区人民政府，住所地青海省海东市乐都区。 法定代表人曾水清，该区区长。 委托代理人严得元，该区瞿昙镇畜牧兽医站工作人员。 委托代理人李文斌，北京大成（西宁）律师事务所律师。 被告海东市乐都区瞿昙镇人民政府，住所地青海省海东市乐都区。 法定代表人赵积良，该镇镇长。 委托代理人马元吉，该镇副镇长。 委托代理人张冬梅，青海磐佑律师事务所律师。 原告海东市乐都区新民种植专业合作社（以下简称新民合作社）诉海东市乐都区人民政府（以下简称乐都区政府）、海东市乐都区瞿昙镇人民政府（以下简称瞿昙镇政府）不服土地管理拆除建筑物处罚一案，于2019年7月11日向本院提起行政诉讼，本院于2019年8月29日做出（2019）青02行初33号行政裁定书，以原告不是本案适格主体，裁定驳回原告起诉。原告向青海省高级人民法院提起上诉，青海省高级人民法院做出（2019）青行终129号行政裁定，指令本院继续审理。本院于2020年6月2日做出（2020）青02行初10号行政判决书，以被告实施的强制拆除行为认定事实清楚，适用法律正确，符合法定程序为由，驳回原告诉讼请求。原告再次上诉至青海省高级人民法院，青海省高级人民法院作出（2020）青行终85号行政裁定书，撤销（2020）青02行初10号行政判决书，发回我院重审。 本院受理后，依法组成合议庭，于2021年1月25日公开开庭审理了本案。原告新民合作社法定代表人权世有，被告乐都区政府委托代理人严得元、李文斌，瞿昙镇政府负责人马吉元、委托代理人张冬梅到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告新民合作社向本院诉称，原告系2010年10月27日经被告及其职能部门批准设立的合法种植企业，通过自有资金及国家扶持资金建设而成，场区共建有办公室、厂房共计3000余㎡，并依据青海省农牧厅颁发的《青海省黄河、湟水河流域特色农牧业发展规划》的要求，在经营过程得到被告的鼓励，并打造成为乐都地区特色种养殖企业，为当地种养殖业发展作出了贡献。2019年1月28日两被告不告知任何理由，要求原告于2019年1月29日18时之前自行拆除。2019年2月28日，被告在未告知原告、未给原告出具任何法律文书及工作证件的情况下，组织多部门人员，非法调集公安人员，粗暴的对原告法定代表人及其父亲违法使用警用械具，限制其人身自由后，将原告合法建设的种植企业的厂房及其他附属设施全部进行强制拆除，种植场内设备设施全部毁损。原告认为被告及其有权认定违章建筑的行政机关未作出认定原告企业的厂房及办公室属于违章建筑的行政处罚决定书并依法送达原告，且拆除前未作出强制执行决定，未事先书面催告，未听取原告的陈述和申辩，未告知强制执行的理由和依据，未告知原告行政复议或行政诉讼的救济途径和期限，执法人员现场未出示工作证件的前提下，组织多部门人员，非法调集公安人员，采取突击，限制原告及其父亲人身自由进行暴力强拆原告厂房的行为严重违反《中华人民共和国行政强制法》第十八条、第三十四条、第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条的规定，其违法强拆原告种植场的行为无事实依据且程序严重违法，由于被告的强制拆除行为造成原告厂房、办公室等其他附属设备全部损毁，给原告造成了巨大的经济损失。据此，为维护原告的合法权益，特依据《行政诉讼法》第二条及相关司法解释的规定，向贵院提起诉讼，请求：1.依法确认二被告强制拆除原告种植合作社的具体行政行为违法，程序违法；2.依法判令被告赔偿因违法强拆给原告造成的经济损失150万元；3.本案全部诉讼费用由二被告承担。 被告乐都区政府辩称，原告的诉讼请求依法不能成立。本案是发重案件，之前庭审中，各方认可的事实是案涉的养殖场没有乡村建设规划许可，依照城乡规划法65条的规定，应依法拆除。案涉养殖场占用农用地没有任何手续，按土地管理法也可以拆除。被告在职权范围内依法拆除原告的养殖场。被告在实施拆除过程中，于2019年1月28日下达限期拆除通知书，之后催告原告履行，原告不履行后，又向原告下发了强拆通知书，并且制作了2019瞿昙镇新联村权世有拆除房屋登记表，因此被告强拆符合法定程序。鉴于原告行政行为实体、程序均合法，而被告的养殖场不具有合法性，不论原告的损失是多少，都不属于应该赔偿的范围，原告150万元的损失赔偿主张没有任何证据证明。 被告瞿昙镇政府辩称，强拆行为履行了法定程序，根据土地管理法44条的规定，原告没有规划许可证等相关手续，根据城乡规划法41条规定，原告没有提交乡村土地占用建设的手续，违反了土地管理法77条的规定，因此被告拆除行为符合法律规定。综上，被告的拆除行为符合法律规定，有法律依据。 被告乐都区政府及瞿昙镇政府所出示证据与原（2020）青02行初10号案所出示证据及证明方向一致。 原告新民种植合作社提交证据与原（2020）青02行初10号案相同，证明方向一致。庭审中，原告向本院提交《海东市乐都区人民政府办公室转发区农业农村局关于乐都区禁养区内18家规模养殖场拆除补偿方案的通知》，证明其要求赔偿的范围及标准。并提出其要求赔偿150万元的依据是合作社拆除时是2400多㎡，按标准一平方米赔偿700元，共168万，产床共6个、每个5000元，共3万元，限位栏12套、每套1000元，共1.2万元。现要求赔偿150万元。 本院依法调取了以下证据：1、海东市乐都区人民政府乐政（2019）7号《海东市乐都区人民政府关于上报乐都区“大棚房”问题专项清理整治行动工作阶段性总结性的报告》证明原告新民种植合作社被列为“大棚房”整改对象；2、原告新民种植合作社法定代表人权世有询问笔录，证明新民合作社养殖经营是否经过申请及备案；3、瞿昙镇政府工作人员询问笔录，证明新民合作社是否列入整改范围、是否经过审核备案等事实；4、乐都区地籍办地籍示意图一份，证明新民种植合作社所占用土地为一般耕地的事实。 原告新民合作社对二被告出示的证据质证认为：其种植合作社依法成立，合作社部分大棚已改建种植蔬菜，其建筑物是成立时依照政府要求建设，不存在违法情形。对【2018】207号《海东市人民政府办公室关于印发〈海东市“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化工作方案〉的通知》；乐政办【2012】194号《乐都县人民政府办公室转发县水利局关于〈乐都县农村人畜饮水工程运行管理办法（试行）〉的通知》；乐办发[2018]13号《中共海东市乐都区委办公室、海东市乐都区人民政府办公室关于印发〈乐都区集中开展严厉打击各类违法用地专项整治行动实施方案〉的通知》；乐政办[2018]200号《海东市乐都区人民政府办公室转发区农牧局关于〈乐都区大棚房问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化工作实施方案〉的通知》等政府文件均不予认可。同时提出被告瞿昙镇政府于2019年1月28日作出的《限期拆除通知书》是2019年1月30日才向其送达的，于2019年2月25日作出的《强制拆除通知书》未向其送达。对被告瞿昙镇政府提交的《瞿昙镇“大棚房”排查问题整改方案》《瞿昙镇关于拆除权世有新鸿养殖场的请示》认为属于造假文件。 对本院依职权调取证据其本人笔录、地籍调查示意图予以认可，对乐都区政府乐政（2019）7号《海东市乐都区人民政府关于上报乐都区“大棚房”问题专项清理整治行动工作阶段性总结性的报告》及瞿昙镇政府工作人员调查笔录不予认可。 被告乐都区政府、瞿昙镇政府答辩意见与前案一致。对原告提交的《海东市乐都区人民政府办公室转发区农业农村局关于乐都区禁养区内18家规模养殖场拆除补偿方案的通知》认为与本案无关，对被告要求的赔偿的数额不予认可。 对本院调取证据地籍调查示意图、乐都区政府乐政（2019）7号《海东市乐都区人民政府关于上报乐都区“大棚房”问题专项清理整治行动工作阶段性总结性的报告》、瞿昙镇政府工作人员调查笔录予以认可，对权世有调查笔录不予认可。 对双方前案中出示的证据，已经过认证本院不再重复认证。对本院调取的海东市乐都区人民政府乐政（2019）7号《海东市乐都区人民政府关于上报乐都区“大棚房”问题专项清理整治行动工作阶段性总结性的报告》可以证明原告新民种植合作社被列为“大棚房”整改对象。 经审理查明，2010年10月27日，权世有设立乐都县新民养殖专业合作社。2019年1月24日，经海东市乐都区市场监督管理局审查，准予权世有将乐都县新民养殖专业合作社更名为海东市乐都区新民种植专业合作社。海东市乐都区新民种植专业合作社和乐都新鸿养殖场的经营场所均位于乐都区瞿昙镇新联村120号。被告乐都区政府、瞿昙镇政府为了认真贯彻落实农业农村部、自然资源部《关于开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化的方案通知》，海东市人民政府根据《青海省“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化工作方案》，于2018年10月10日下发了东政办［2018］207号《海东市“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化工作方案》，要求辖区各县区人民政府、市政府有关部门认真贯彻执行。2018年10月12日，海东市乐都区政府办公室下发乐政办［2018］200号《海东市乐都区“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化工作方案》。根据上述方案，瞿昙镇政府对本辖区内存在的“大棚房”问题进行清理排查，经过排查，确认权世有的乐都新鸿养殖场在未取得用地手续情形下，占用村集体土地修建养殖场，属于“大棚房”整治清理的范围。2019年1月28日瞿昙镇政府制作出《瞿昙镇“大棚房”排查问题整改方案》，针对瞿昙镇权世有养殖场整治的问题提出整改方案。同日，瞿昙镇政府向权世有作出《限期拆除通知书》，认为权世有未取得用地手续，在本村占用村集体土地修建养殖场，违反《中华人民共和国土地管理法》和《关于集中开展严厉打击各类违法用地专项整治行动实施方案的通知》，权世有占地建房行为属于非法占地，并通知权世有自接到本通知之日起至1月29日18时之前自行拆除违法建筑，逾期没有拆除的，将依法组织强制拆除。2019年2月25日，瞿昙镇政府向权世有下达《强制拆除通知书》，具体内容为：“瞿昙镇人民政府于2019年1月28日向你下达《限期拆除通知书》，请你在限期内自行拆除违法建筑，如你未按通知书要求自行拆除，3日后镇政府将组织联合执法对你违法建筑依法进行强制拆除，请在收到本通知后自行清理搬运相关物品及设施，否则造成的损失将自行承担”。同年2月28日，乐都区政府、瞿昙镇政府组织联合执法队对位于海东市乐都区瞿昙镇新联村120号的养殖场予以强制拆除，并制定了2019瞿昙镇新联村权世有拆除房屋登记表。 又查，原告新民种植合作社占地6.6亩为一般耕地，自2016年以来该合作社因道路问题一直未进行养殖经营等活动。依据海东市乐都区政府《海东市乐都区人民政府关于上报乐都区“大棚房”问题专项整治行动工作阶段性总结的报告》乐政﹝2019﹞7号文件，新民种植合作社已列入整改范围并上报上级人民政府主管部门。经本院调查，新民种植合作社未经乐都区畜牧主管部门审核备案。 本院认为，根据青海省高级人民法院（2020）青行终85号发回重审的裁定内容及当事人的诉辩主张，本案的争议焦点有四： 一、关于新民养殖场的建筑物为是否属于“大棚房”的范围。 根据东政办【2018】207号《海东市人民政府办公室关于印发〈海东市“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化工作方案〉的通知》、乐政办[2018]200号《海东市乐都区人民政府办公室转发区农牧局关于〈乐都区“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化工作实施方案〉的通知》《“大棚房”农家乐排查情况表》及乐政〔2019〕7号海东市乐都区人民政府《海东市乐都区人民政府关于上报乐都区“大棚房”问题专项整治行动工作阶段性总结的报告》，原告新民种植合作社已被列入“大棚房”整改范围。 二、关于新民养殖场的建筑物是否系违法建设的问题 原告新民种植合作社成立于2010年10月27日，对其用地是否合法可以参考适用2010年9月30日国土资源部、农业部国土资发（2010）155号《国土资源部、农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（已废止）该通知规定“设施农用地指直接用于经营性养殖的畜禽舍…”，同时规定“申报与审核农用地需经营者持设施建设方案、用地协议向乡镇政府提出用地申请，乡镇政府依据设施农用地管理规定进行审核，对符合要求的呈报县级人民政府审核，县级人民政府组织农业部门、国土资源部门审核后需经县级人民政府批复同意。对未经审核同意的设施农用地，依法依规进行处理。”据此原告原养殖场及变更后的种植合作社均未依法提出用地申请及审核、批复程序，其占用土地性质为一般耕地，属于《中华人民共和国土地管理法》第三十六条第二款规定的关于禁止擅自在耕地上建房的情形。且，国土资发（2010）155号文件规定与《中华人民共和国城乡规划法》相关规定并不冲突，设施农用地不需办理农用地转用审批手续并不意味着在城乡规划区建设建筑物不需办理建筑工程规划许可证等相关手续，无规划部门许可，其建设行为即属违法行为，其建筑物即为违法建筑。而原告也未按国土资发（2010）155号文件设施农用地要求进行申报、审核。 三、关于被告是否具有行政强制执行权，即被告是否具有强制拆除权的问题。 根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条规定：“在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的，建设单位或者个人应当向乡、镇人民政府提出申请，由乡、镇人民政府报城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设以及农村村民住宅建设，不得占用农用地；确需占用农用地的，应当依照《中华人民共和国土地管理法》有关规定办理农用地转用审批手续后，由城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。建设单位或者个人在取得乡村建设规划许可证后，方可办理用地审批手续。”原告的养殖场未取得乡村建设规划许可证，擅自在耕地建厂房属于违法建筑，依法应当予以强制拆除。同时根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡、村规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除”。据此被告乐都区政府、瞿昙镇政府有权作出《限期拆除通知书》《强制拆除通知书》并实施拆除行为。 四、关于原告行政赔偿请求是否成立的问题。 原告的养殖场没有按照《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条第四款的规定，取得乡村建设规划许可证，擅自在耕地建厂房，违背了《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，属于违法建筑，依法应当予以强制拆除。其拆除造成的损失不是当事人的合法财产，不属于国家赔偿法中的合法权益。被告在实施强制拆除中，不存在剥夺行政相对人自行拆除权等程序违法问题，原告也没有提出被告存在违法强制拆除，导致拆除损失扩大的问题。且原告对其所主张的150万元经济损失的具体数额没有提供相应的事实与证据。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第五条第（二）项，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条的规定，原告要求赔偿因违法强制拆除造成150万元经济损失的行政赔偿请求不能成立。 综上，被告于2019年2月28日实施的强制拆除行为，认定事实清楚，适用法律正确，符合法定程序，原告提出的请求不能成立。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决如下： 驳回原告海东市乐都区新民种植专业合作社的诉讼请求。 本案案件受理费50元，由原告海东市乐都区新民种植专业合作社负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于青海省高级人民法院。 审 判 长 李延萍 审 判 员 李 强 审 判 员 兰海江 二〇二一年三月二十日 法官助理 马慧春 书 记 员 陈豆蓉