湖北省随州市中级人民法院民 事 判 决 书（2021）鄂13民终88号上诉人（原审被告）：刘晓波，男，1976年3月3日出生，汉族，住随县。委托诉讼代理人：高双，湖北美佳律师事务所律师。委托诉讼代理人：熊翠，湖北美佳律师事务所实习律师。被上诉人（原审原告）：随县厉山镇人民政府，住所地随县民强路与民主路交叉路口北侧。法定代表人：杨海波，该镇镇长。被上诉人（原审第三人）：随县厉山镇房产服务中心，住所地随县厉山镇天星街。法定代表人：刘晓波，该中心主任。原审第三人：随县住房和城乡建设局，住所地随县杨林路与炎帝大道交叉路口东北侧。法定代表人：粱江**，该局局长。委托诉讼代理人：张雷，该局法规科科长。委托诉讼代理人：王艳，湖北盈谦律师事务所律师。上诉人刘晓波因与被上诉人随县厉山镇人民政府（以下简称厉山政府）、随县厉山镇房产服务中心（以下简称厉山房产中心）及原审第三人随县住房和城乡建设局（以下简称随县住建局）确认合同无效纠纷一案，不服湖北省随县人民法院（2020）鄂1321民初1885号民事判决，向本院提起上诉。本院于2021年1月5日立案后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。刘晓波上诉请求：1.依法撤销原判第一项，改判驳回厉山政府的全部诉讼请求；2.本案一、二审案件受理费由厉山政府承担。事实和理由：1.一审法院对诉讼参加人身份未予审查处理，程序违法。厉山政府在第一次庭审后违法宣布暂停厉山房产中心法定代表人刘晓波的职务，由胡霞代理负责人职务。胡霞担任负责人没有履行法定程序和依法登记，不能参加诉讼。胡霞以厉山房产中心负责人的身份参加第二次庭审活动，没有法律依据。2.原判认定事实错误。（1）2018年4月13日，随县住建局未与厉山房产中心签订《随县城市棚户区（厉山老镇）改造项目还建协议书》，而是与刘晓波签订。（2）厉山房产中心是由民办非企业原随州市曾都区厉山镇房产服务中心更名而来，不是由原随州市厉山镇房地产管理所（以下简称厉山房管所）更名而来。随州市曾都区厉山镇房产服务中心于2006年5月由事业单位原厉山房管所整体改制为民办非企业单位。（3）刘晓波购买的诉争房屋是原厉山房管所从原厉山派出所购得，不在移交的涉案直管公房范围。原厉山房管所的资产分为两部分，一是单位自建和购买的自有房地产，二是直管公房。涉案财产移交表是移交单位原随州市房地产管理局与接管单位原厉山政府及经办人原厉山房管所工作人员汪明远、周永安共同签署。汪明远、周永安均称，移交的财产仅是直管公房，不包括自购、自建房。而且，从财产移交表名称“厉山房地产管理所直管公房分类移交说明”亦可反映。（4）刘晓波并未认可所购房屋在移交的1.61万平方米直管公房范围内。1997年，随州市房产局移交房屋面积为1.61万平方米，至2012年被征收时仅剩1.0837万平方米，由此说明厉山政府对厉山房产中心出售房屋知情和认可。（5）刘晓波与厉山房产中心在签订合同时，虽然将签订时间由2011年11月29日提前至2010年6月8日，但是双方真实意思表示，合同已经履行。而且，房屋出售经厉山房产中心原班子成员研究同意，在2012年房屋被征收过程中，职工大会亦集体研究同意。（6）诉争房屋属于改制后原随州市曾都区厉山镇房产服务中心所有的自购房屋，并非国有公房，出售时不需向上级主管单位厉山政府及国有资产管理部门报批。一审法院认定案涉房屋属于厉山政府的国有公房，厉山房产中心在处置房产时，违反法定审批程序，认定事实和适用法律错误。厉山政府辩称：刘晓波的上诉请求，没有事实和法律依据，请求驳回上诉，维持原判。厉山房产中心辩称：请求依法判决。随县住建局述称：请求依法裁决。厉山政府向一审法院起诉请求：1.依法确认刘晓波与厉山房产中心签订的房屋买卖合同无效；2.依法确认刘晓波与随县住建局签订的随县城市棚户区（厉山老镇）改造项目房屋征收补偿安置协议书无效；3.判令刘晓波向厉山政府返还违法取得的还建房屋；4.本案诉讼费由刘晓波承担。一审法院认定事实：2011年11月29日，厉山房产中心与刘晓波签订一份售房合同（《房屋买卖合同》）。该合同约定：1.房屋坐落为厉山房产中心家属院3间砖木结构平房；2.双方约定价格4500元，签订合同时一次付清。当日，刘晓波向厉山房产中心交纳购房款4500元，取得厉山镇云水街房产中心家属院第一栋西边3间共计84.08平方米房屋。2013年4月9日，随县住建局与刘晓波签订一份房屋征收补偿安置协议书，约定刘晓波购置3间平房面积为84.08平方米，选择房屋产权置换建筑面积约100平方米住房一套。2018年4月13日，随县住建局与厉山房产中心签订《随县城市棚户区（厉山老镇）改造项目还建协议书》，将涉案被征收房屋置换为5区5-1号楼1602、1702室，面积合计124.06平方米，刘晓波缴纳各种费用及房屋面积补差，取得该两套房屋。2012年，厉山政府接到群众举报刘晓波违规购房问题。2014年11月9日，厉山镇纪委经过调查下发厉纪审（2014）2、3号文件，认定刘晓波与厉山房产中心签订购房合同时间为2011年11月29日，不是2010年6月8日。厉山房产中心在处置刘晓波租用的3间房屋时违反法定程序，分别对厉山房产中心负责人汪明远、刘经松给予严重警告处分。2017年10月31日，厉山房产中心召开职工代表大会讨论认为：未上报厉山政府审批向刘晓波出售其租住的房子，属于工作程序错误，可以重新按程序办理。2017年12月12日，厉山房产中心向厉山政府出具一份刘晓波购房处置意见，内容为：考虑到厉山房产中心已在2011年11月与刘晓波签订房屋买卖合同，刘晓波于2013年4月与随县住建局签订房屋征收安置补偿协议书，厉山房产中心征求全体职工意见，同意将该房屋处置给刘晓波，但厉山政府对处置意见一直未予批准。1987年6月，原随州市人民政府批准成立厉山房管所。该所在位于厉山镇××151.30平方米、76.14平方米砖木结构房屋及185.80平方米砖混结构房屋办公，并办理随房字第××号房屋产权证。1997年10月，原随州市事业单位改革，原厉山房管所下放到厉山政府管理。同年10月27日，厉山房管所与厉山政府在多部门参与下签订一份财产移交表，将包括云水街片区、天星街片区、口面房共计1.61万平方米房屋等在内的财产移交给厉山政府，其中刘晓波购买的3间砖木结构房屋位于云水街片区。2006年5月，随州市曾都区事业单位改革，将厉山房管所更名为随州市曾都区厉山镇房产服务中心。2009年，随县行政区成立后，再次更名为随县厉山镇房产服务中心，单位性质为民办非企业组织，业务范围为代为管理厉山镇国有公房。刘晓波为厉山房产服务中心职工，原租住在该单位家属院内。刘晓波自行在补充质证所举证据目录中认可所购买3间房屋属于1.61万平方米移交房屋之中。一审法院认为，依法成立的合同，对当事人具有法律约束力。根据双方诉辩称、提交的证据及归纳的焦点，具体分析评判如下：1.关于刘晓波与厉山房产中心签订的房屋买卖合同效力问题。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。财政部《事业单位国有资产管理暂行办法》第二十五条规定：事业单位处置国有资产，应当严格履行审批手续，未经批准不得自行处置。本案中，一审法院认为，首先从原随州市房管局发放的随房字第××号房屋产权证看，该房产证记载厉山镇云水街两处151.30平方米、76.14平方米砖木结构房屋属于厉山房管所所有，而刘晓波购买的房屋属于该两栋砖木结构房屋其中3间；其次，从厉山房管所变更为厉山房产中心及财产移交表看，20世纪90年代厉山房管所从原随州市房管局下放归厉山政府管理，该所将其管理的包括出售给刘晓波3间平房在内的1.61万平方米房屋等财产均移交给厉山政府。后随州市曾都区及随县行政区相继成立，该所几经演变改制为厉山房产中心，仍归厉山政府属地管理，并代厉山政府管理厉山镇国有公房；第三，从厉山房产中心与刘晓波签订买卖房屋合同、付款时间及售房程序方面看，厉山房产中心原负责人汪明远、刘劲松在对厉山镇纪委问询中均认可签订售房合同及交款时间为2011年11月29日，而将合同时间提前至2010年6月8日，表明在合同签订上存在虚假行为，不属双方真实意思表示。后厉山房产中心补充召开职工代表会议同意向刘晓波出售，但依然不能改变该房屋属于厉山政府的性质，厉山房产中心也无处置厉山政府所有公房的权利。同时，厉山房产中心作为民办非企业单位，在处置房产时未依法向上级主管单位即厉山政府及国有资产管理部门报批，违反法定审批程序。2.关于刘晓波与第三人住建局签订的随县城市棚户区（厉山老镇）改造项目房屋征收补偿安置协议效力问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第十一项规定：人民法院受理行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除土地房屋征收补偿协议等协议的，属于行政诉讼范畴。行政行为与民事行为属两种完全不同法律关系，所适用法律法规也不相同，要求按政府指导文件项目和标准进行补偿等，都属于行政行为。随县住建局代表随县人民政府对厉山老镇进行棚户区拆迁改造，与刘晓波、黄伟签订房屋征收补偿安置协议书，该协议不属民事平等主体之间协议，不属民事法律关系调整，属于行政协议，不属于民事案件处理范围，在本案中不能一并处理，一审法院对该项诉请已另行制作驳回起诉裁定书，厉山政府可另案诉讼。综上，厉山房产中心与刘晓波签订的售房合同既违背了法定审批程序，又损害了国家公共财产利益，应依法确认为无效合同。刘晓波一审庭审中举出厉山房产中心2002年至2008年期间房屋材料款、改造保证金票据不属于他人购买厉山房产中心房屋的证据，与本案无关，不予采信。依照《中华人民共和国民法通则》第五十八条第四项、第五项、《中华人民共和国合同法》第五十二条第二项、第三项、第五项规定，判决：一、确认刘晓波与随县厉山镇房产服务中心于2011年11月29日（原合同时间为2010年6月8日）签订的厉山镇云水街房产中心家属院第一栋西边3间计84.08平方米房屋买卖合同无效；二、驳回随县厉山镇人民政府的其他诉讼请求。案件受理费100元，由刘晓波负担。本院二审期间，当事人围绕上诉请求依法提交了证据。本院组织当事人进行了证据交换和质证。经审理查明，刘晓波对一审认定的以下事实提出异议：厉山房产中心的演变过程；刘晓波于一审认可其购买的3间房屋属于1.61万平方米移交房屋之中；《随县城市棚户区（厉山老镇）改造项目还建协议书》的合同签订主体。对上述事实本院不予认定外，对一审查明的其他事实予以确认。另查明，原随州市房管局为原厉山房管所办理的随房字第××号《随州市城镇公有房屋所有权证》项下房屋共3栋，编号为栋号1、2、3，占地面积共计788平方米。刘晓波购买的诉争房屋属于栋号3房屋范围内。1997年10月27日，根据事业单位改革要求，原厉山房管所下放归厉山政府主管。原随州市房地产管理局作为移交单位，在原厉山房管所等单位参与下和原厉山政府签订一份移交表，将原厉山房管所财务家底（包括诉争房屋在内的合计1.61万平方米固定资产、银行存款等财产）整体移交由原厉山政府接管，并对1.61万平方米房屋制作《厉山房地产管理所直管公房分类移交说明》，汪明远在单位负责人处签名。2006年5月，原厉山政府根据上级文件精神，在全镇范围进行事业单位改革。原厉山房管所由事业单位整体转制后，成立民办非企业单位随州市曾都区厉山镇房产服务中心，开办资金：1万元。刘晓波时任该中心支委、会计。2010年6月16日，刘晓波参与房屋搬迁摸底工作，并填写《房屋登记表》，对厉山房产中心管理、使用的房屋及龚成刚、唐天明、张建兵等居民的房屋座落、产权证号、结构、面积等信息进行摸底登记。2010年9月16日，随县房产管理局下达《关于暂停办理厉山镇房产手续通知》，主要内容为：“自即日起，除已取得土地、规划、施工手续并经验收合格的房地产开发项目、经济开发区工业项目外，暂停办理厉山镇其它存量房（二手房）交易办证，以及未取得规划、施工手续的房屋产权登记手续。”2011年3月18日，随县城市棚户区（厉山老镇）改造项目建设指挥部向厉山房产中心下达《关于严禁办理厉山老街房屋征收范围内相关证件的通知》，主要内容为：“经县委县政府决定，随县城市棚户区（厉山老镇）房屋征收工作即将启动。……各相关单位即日起严禁办理房屋征收范围内相关证件。”诉争房屋在征收范围内。2011年11月29日，厉山房产中心与刘晓波签订《房屋买卖合同》，合同尾部载明签订日期：2010年6月8日。刘晓波承认合同尾部时间倒签。当天，厉山房产中心还与其职工黄伟就涉案随房字第××号房屋产权证项下另外的105.28平方米房屋签订《房屋买卖合同》，合同尾部载明的签订时间与上述合同一致，也是倒签。2012年2月15日，随县人民政府公布《随县城市棚户区（厉山老镇）改造项目房屋征收补偿安置方案》。2012年4月26日，厉山房产中心作为被征收人与随县住建局签订《随县城市棚户区（厉山老镇）改造项目房屋征收补偿安置协议书》，对登记在涉案随房字第××号房屋产权证项下另外建筑面积共计194.18平方米的房屋进行征收补偿。2013年4月9日，随县住建局与刘晓波签订一份房屋征收补偿安置协议书，约定对刘晓波购置的诉争房屋进行征收补偿。2018年4月13日，随县住建局与厉山房产中心签订《随县城市棚户区（厉山老镇）改造项目还建协议书》，合同抬头乙方为厉山房产中心，刘晓波在合同尾部乙方处签名，厉山房产中心加盖公章。两份合同编号相同，只是对补偿内容进行变更。本院认为，本案的争议焦点：1.诉争房屋是否属于国有资产；2.诉争房屋买卖合同的效力。关于焦点1，1997年10月27日，原随州市房地产管理局根据事业单位改革要求，将原厉山房管所全部资产整体移交原厉山政府接管。诉争房屋在移交范围内，移交前产权登记在原厉山房管所名下，房屋性质为公有房屋，属于国有资产。该事实有《厉山房地产管理所财务家底截止一九九七年十月移交表》、《厉山房地产管理所直管公房分类移交说明》、《随州市城镇公有房屋所有权证存根》等证据证明。从2006年5月原厉山房管所整体转制为民办非企业单位原随州市曾都区厉山镇房产服务中心，至2009年更名为厉山房产中心，诉争房屋一直未办理产权变更登记手续。《中华人民共和国物权法》第九条规定：“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外。”第十六条规定：“不动产登记簿是物权归属和内容的根据。不动产登记簿由登记机构管理。”第十七条规定：“不动产权属证书是权利人享有该不动产物权的证明。不动产权属证书记载的事项，应当与不动产登记簿一致；记载不一致的，除有证据证明不动产登记簿确有错误外，以不动产登记簿为准。”本案中，诉争房屋权属未依法登记变更，也无政府文件或有关移交手续证明该房屋在事业单位改制为民办非企业单位后划归厉山房产中心所有，不能认定属于厉山房产中心的资产。该房屋所有权性质并未发生变化，仍然属于国有资产。原随州市曾都区厉山镇房产服务中心、厉山房产中心先后对该房屋管控、使用，系代厉山政府管理国有资产，履行业务和授权范围内的职责。刘晓波二审以厉山房产中心就随房字第××号房屋产权证项下部分房屋与随县住建局签订《随县城市棚户区（厉山老镇）改造项目房屋征收补偿安置协议书》为由，反推厉山房产中心对诉争房屋享有所有权、处分权，于法无据，不予支持。关于焦点2，2010年6月6日，刘晓波参与房屋拆迁摸底工作。2010年9月16日，随县房产管理局下达《关于暂停办理厉山镇房产手续通知》。2011年3月18日，随县城市棚户区（厉山老镇）改造项目建设指挥部向厉山房产中心下达《关于严禁办理厉山老街房屋征收范围内相关证件的通知》。由此可知，厉山房产中心与其职工刘晓波在2011年11月29日知晓诉争房屋即将被拆迁，面临征收补偿。而且，根据刘晓波二审中提交的厉山房管所于2000年3月15日按房改房政策分别与该所干部汪明远、周忠发签订的《随州市成本价公有住房买卖协议书》，二人购买的房屋与诉争房屋位于同一院内，均属于随房字第××号房屋产权证项下房屋。其中，汪明远购买房屋面积为87.65平方米、价值16458.04元；周忠发购买房屋面积为56.35平方米、价值6371.49元，二人在享受相关优惠政策后，购买价格分别为12508.11元、4842.34元。在时隔十一年后，厉山房产中心与刘晓波明知国家早已停止住房实物分配政策后，借房改房名义以4500元的低价交易面积为84.08平方米的诉争房屋，并签订房屋买卖合同，倒签合同日期，实为通谋帮助刘晓波获取远超于房屋交易价格的拆迁利益，双方并无真实房屋买卖目的。根据《中华人民共和国民法总则》第一百四十六条规定：“行为人与相对人以虚假的意思表示实施的民事法律行为无效。”厉山房产中心与刘晓波事先通谋以虚假的意思表示签订的房屋买卖合同，损害国家利益，符合《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的合同无效情形，应认定无效。该合同无效的法律后果，牵涉另一行政协议的效力认定，不宜在本案中解决，一审法院处理并无不当，本院予以维持。本案二审中，刘晓波代表厉山房产中心参加诉讼，厉山房产中心的诉讼权利已得到保障，刘晓波上诉提出的程序问题，无评析意义。综上所述，一审认定事实存在瑕疵，但判决结果正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第三百三十四条规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由刘晓波负担。本判决为终审判决。审判长  刘莹审判员  李超审判员  周鑫二〇二一年三月十六日书记员  黎丽