江苏省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏行终1604号 上诉人（原审原告）吴芝芸等11人。（具体名单附后） 上诉人暨诉讼代表人（原审原告）吴芝芸，女，汉族，住南京市鼓楼区。 上诉人暨诉讼代表人（原审原告）冯金龙，男，汉族，住南京市鼓楼区。 上诉人暨诉讼代表人（原审原告）李玉珍，女，汉族，住南京市玄武区。 上诉人暨诉讼代表人（原审原告）肖金华，女，汉族，住南京市雨花台区。 十名上诉人的共同委托代理人范家华，北京市振邦律师事务所律师。 上诉人（原审原告）陈清林，男，汉族，住南京市鼓楼区。 被上诉人（原审被告）南京市鼓楼区人民政府，住所地南京市鼓楼区山西路124号鼓楼大厦。 法定代表人洪礼来，南京市鼓楼区人民政府区长。 原审原告池磊，女，汉族，住南京市鼓楼区。 原审原告刘燕峰，男，汉族，住南京市鼓楼区。 原审原告冯瑜，女，汉族，住南京市鼓楼区。 原审原告李容，男，汉族，住南京市鼓楼区。 原审原告池晶，女，住南京市鼓楼区。 原审原告孙中文，女，汉族，住南京市鼓楼区。 原审原告唐胜志，男，汉族，住南京市鼓楼区。 原审原告唐健，男，汉族，住南京市鼓楼区。 原审原告陈希曾，男，汉族，住南京市鼓楼区。 吴芝芸、郭永祥、李玉珍、王宇、池磊、刘燕峰、冯瑜、李容、池晶、肖金华、张曙光、陈南、冯金龙、裴磊、孙中文、唐胜志、唐健、陈清林、陈希曾、万孝英等20人（以下简称吴芝芸等20人）诉南京市鼓楼区人民政府（以下简称鼓楼区政府）征收房屋一案，江苏省南京市中级人民法院于2019年9月6日作出（2018）苏01行初451号行政判决。吴芝芸、郭永祥、李玉珍、王宇、肖金华、张曙光、陈南、冯金龙、裴磊、陈清林、万孝英等11人（以下简称吴芝芸等11人）不服，向本院提起上诉。本院立案受理后依法组成合议庭，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定决定不开庭审理。本案现已审理终结。 原审法院认定： 2016年4月29日，江苏省发展和改革委员会作出《省发展改革委关于南京地铁5号线工程可行性研究报告的批复》（苏改发设施发［2016］430号），原则上同意南京市发展改革委上报的南京地铁五号线工程可行性研究报告，并对工程建设规模及主要建设内容、投资估算和资金筹措、征地拆迁工作、生态保护工作、风险控制工作等作出了相应的批复。 2018年1月28日，中共南京市鼓楼区委、鼓楼区政府作出《鼓楼区2018年经济社会发展目标》，将地铁五号线福建路站征收工作列入鼓楼区2018年经济和社会发展目标。 2016年6月1日，原南京市规划局作出地字第320106201610248号《建设用地规划许可证附件》，确认南京地铁五号线（福建路站［不含南端头四小件］）建设用地分为三个地块编号，用地性质均为S2城市轨道交通用地，面积分别为208.47平方米、834.13平方米、751.10平方米，总计用地面积1793.7平方米。2017年5月18日，原南京市规划局作出地字第320106201710258号《建设用地规划许可证附件》，确认南京地铁五号线用地（福建路补充用地）建设用地的面积为1871.05平方米，用地性质为S2城市轨道交通用地。上述两份建设用地规划许可证均附有建设用地规划许可证附图及用地规划许可证附件，并明确具体的建设地点以所附建设用地红线图所示为准。最终用地面积和用地边界以土地管理部门实测为准，规划用地涉及拆迁的，拆迁主管部门可根据情况调整实际拆迁范围。 2016年6月23日，原南京市国土资源局信息中心出具《建设项目用地勘测定界成果报告书》，测定南京地铁5号线（福建路站［不含南端头四小件］）用地总面积1778.89平方米，并列明了项目涉及范围内的土地使用权调查情况。2017年7月11日，南京市不动产登记中心出具《建设项目用地勘测定界成果报告书》，测定南京地铁5号线（福建路站补充用地）用地总面积1871.05平方米，并列明了项目涉及范围内的土地使用权调查情况。 2017年1月10日，南京市城乡建设委员会出具《地铁5号线（鼓楼区段）建设工程项目征收范围调查情况及论证意见》，确认与鼓楼区征收办共同对包括案涉项目在内的地铁5号线鼓楼区段的征收范围进行了现场调查，结合鼓楼区征收部门的意见，并经发改、规划、国土等相关部门论证，确认征收范围为规划红线范围内国有土地上的房屋，红线所涉及房屋全部纳入此次征收范围（具体详见各站点征收范围红线图）。2017年8月1日，南京市城乡建设委员会出具《地铁5号线（福建路站补充用地）项目征收范围调查论证意见》，确认经对项目现场实地调查，经发改、规划、国土等相关部门论证，结合鼓楼区房屋征收部门的意见，建议将该项目征收范围按地字第320106201710258号建设用地规划许可证附图所示红线范围进行征收，压线房屋全部列入本次征收范围（具体详见拟征收范围论证意见附图）。 2018年1月12日，鼓楼区政府发布《南京地铁五号线（福建路站）征收范围公告》，并在征收现场张贴公示，确认征收四至边界为：北至江苏省省级机关事务管理局用地，东至中山北路，南、西均至中山北路××号小区范围内的国有土地上房屋。具体范围以本公告附件中红线标明的征收范围为准。2018年3月26日，鼓楼区政府发布《南京地铁五号线（福建路站）征收范围补充公告》，并在征收现场张贴公示，确认征收四至边界为：地块A:东至察哈尔路，南至江苏省通讯管理局，西至中国人民解放军南京政治学院，北至中山北路；地块B:东至中国人民解放军政治学院住宅，南至巷道，西至中山北路，北至福建路；地块C:东至江苏省计算机技术服务有限公司，南至南京开元经济开发有限公司，西至察哈尔路，北至中山北路；地块D:北至江苏省省级机关事务管理局用地，东至中山北路，南、西均至中山北路××号小区范围内的国有土地上房屋。具体范围以本公告附件中红线标明的征收范围为准。以上土地及房屋均在本次征收范围内。 2018年3月27日，南京市鼓楼区房屋征收管理办公室（以下简称鼓楼区征收办）作出《南京地铁五号线工程（福建路站）项目房屋征收补偿方案》及公告，并在征收现场张贴公示，征求意见期限为2018年3月27日至2018年4月25日。因在征求意见期限内未收到被征收人书面提出异议，鼓楼区征收办于2018年5月9日作出《南京地铁五号线工程（福建路站）项目房屋征收补偿实施方案》，并于同日在征收现场予以公告。该征收补偿实施方案中确定了征收目的、征收范围、征收范围内房屋基本情况、征收补偿方式、被征收房屋及土地价值的确定、征收补偿补助及奖励费标准、征收补偿资金、征收安置房、征收实施步骤等内容。 2018年4月，江苏大新房地产地价评估有限公司对案涉项目组织了社会稳定风险评估，确定该项目风险较低。2018年4月20日，南京市鼓楼区维护稳定工作领导小组办公室对社会稳定风险评估评审表同意备案。 江苏金汇通房地产资产评估造价咨询有限公司对案涉项目作出补偿资金概算表，案涉项目补偿概算总金额合计为23897.77万元。2016年始，南京地铁五号线项目涉及鼓楼区的所有项目即设立专有账户，南京地铁公司自2016年起至2018年分批向专有账户中转入16.5亿元。2018年5月7日，南京下关房屋征收服务有限公司为案涉项目开设专有账户，南京地铁公司于当日汇入5000万元。2018年3月，鼓楼区征收办与南京中南新锦城房地产开发有限公司签订《商品房房源锁定协议》，鼓楼区征收办锁定中南世纪雅苑项目A8号楼中的250套商品房用于拆迁安置。庭审中，鼓楼区政府确认上述房源均用于包括案涉福建路站项目在内的地铁五号线征收项目。 2018年5月21日，鼓楼区政府作出宁鼓府征字〔2018〕第4号《南京市鼓楼区人民政府房屋征收决定》（以下简称4号征收决定），确定征收目的为：为丰富南京市民众公共出行方式，建设地铁五号线沿线站点及配套设施；征收范围为：鼓楼区中山北路××号7幢、8幢，中山北路的236－240号（含支号），中山北路291号以及中山北路其他号牌等国有土地上的房屋（具体征收范围以征收红线图为准）；征收实施单位为：鼓楼区征收办；征收签约期限为：自房屋征收决定公布之日起80日内（2018年5月21日－2018年8月8日）。该征收决定还载明了被征收人行政复议和行政诉讼的权利。同日，鼓楼区政府发布房屋征收公告，将4号征收决定的内容予以公布，并在征收现场张贴。 吴芝芸等20人所有的位于南京市××、××幢的房屋（以下简称案涉房屋）均在征收范围内。因不服4号征收决定，吴芝芸等20人向法院提起本案诉讼，请求确认4号征收决定违法并予以撤销。 原审法院认为： 《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称征补条例）第四条第一款规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。第八条规定，为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。根据上述规定，鼓楼区政府具有作出4号征收决定的法定职权。 第一，房屋征收决定是否基于公共利益。本案中，4号征收决定明确其征收目的为“为丰富南京市民众公共出行方式，建设地铁五号线沿线站点及配套设施”，该征收目的符合征补条例第八条第二项规定的情形，属基于公共利益的需要。 第二，建设项目是否符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划以及专项规划。征补条例第九条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。本案中，案涉项目经江苏省发展和改革委员会批复同意，并被明确列入鼓楼区2018年经济社会发展目标，取得了规划部门出具的建设用地规划许可和国土部门出具的建设项目用地勘测定界成果报告，相关部门也对征收范围进行了论证，故案涉项目符合上述规定。对吴芝芸等20人关于案涉项目的征收范围仅包括中山北路××号7幢、8幢的部分房屋而非全部，鼓楼区政府作出的4号征收决定超过征收范围的主张，法院经审查认为，就案涉项目的征收范围，南京市城乡建设委员会在2017年1月10日出具书面意见，确定了征收范围及相应的规划红线图。后因中山北路××号7幢、8幢仅有部分房屋被划入征收范围，南京市城乡建设委员会又于2017年8月1日出具书面意见，确认压线房屋全部列入本次征收范围。鼓楼区政府在南京市城乡建设委员会确认征收范围后亦进行了相应的公告，故鼓楼区政府将中山北路××号7幢、8幢全部房屋列入4号征收决定的征收范围并无不当。 第三，是否有征收补偿方案以及是否对该方案进行论证，并将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。征补条例第十条规定，房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。本案中，鼓楼区征收办于2018年3月27日拟定了征收补偿方案，并于同日公告对征收补偿方案征求公众意见，征求意见期限为2018年3月27日至2018年4月25日。在公示期内，因无被征收人对补偿方案提出修改意见，鼓楼区征收办于2018年5月9日作出征收补偿实施方案。以上相关行为均符合上述规定。吴芝芸等20人称中山北路××号7幢、8幢大多数居民反对此次征收，并提供了给鼓楼区政府领导的信函、调查意见表及信访意见等证据，但上述证据仅能证明吴芝芸等20人曾对案涉的动迁提出反对意见，并不能证明其在鼓楼区征收办公告的征求意见期限内就征收补偿方案提出修改意见，故对吴芝芸等20人的上述主张，法院不予采纳。 第四，作出征收决定前，是否经过社会稳定风险评估。征补条例第十一条第一款规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估。根据在案证据，案涉项目进行了社会稳定风险评估，并形成了社会稳定风险评估评审表，确定项目风险为低级，南京市鼓楼区维护稳定工作领导小组办公室对此予以备案。 第五，征收补偿费用是否足额到位、专户存储、专款专用。征补条例第十一条第二款规定，作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。在卷证据显示，案涉项目已开设专户，并为案涉项目汇入5000万元，结合征收部门已经准备的房安置房源，案涉征收补偿费用符合足额到位、专户存储、专款专用的要求。 第六，房屋征收决定是否依法公告。征补条例第十三条第一款规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。本案中，鼓楼区政府于2018年5月21日作出4号征收决定，并于当日发布公告，在征收范围内进行张贴。公告载明了征收决定的征收目的、征收范围、征收补偿实施方案、复议和诉讼的权利等事项，符合前述规定。 第七，吴芝芸等20人提出案涉项目采用的系PPP模式，但鼓楼区政府未按规定进行审批，故4号征收决定违法。因本案所审理的系鼓楼区政府作出的征收决定，所依据的主要法律法规系征补条例及省、市相关征补办法的规定。从前述认定来看，鼓楼区政府作出的4号征收决定符合征补条例及《南京市国有土地上房屋征收与补偿办法》的相关规定。案涉项目是否采用PPP模式以及该PPP项目是否经过审批，并不足以影响对该征收决定效力的认定。吴芝芸等20人在诉讼中申请追加南京地铁公司、绿地控股集团股份有限公司作为第三人参加诉讼，因本案所审理的系鼓楼区政府作出的4号征收决定，鼓楼区政府已就该行为的作出提供了相应的证据及依据，本案无须追加南京地铁公司、绿地控股集团股份有限公司作为第三人参加诉讼，故对吴芝芸等20人的该申请，法院不予准许。 综上，鼓楼区政府作出的4号征收决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回吴芝芸等20人的诉讼请求。 上诉人吴芝芸等11人上诉称：4号征收决定缺少事实依据；鼓楼区政府的案涉征收目的不合法；案涉征收程序不合法；4号征收决定实体违法；原审判决认定事实不清，适用法律错误，违反法定程序。请求本院撤销原审判决，依法改判支持其诉讼请求。 被上诉人鼓楼区政府未向本院提交书面答辩意见。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为： 1、征补条例第四条第一款、第八条第二项分别规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作；由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。根据上述规定，被上诉人鼓楼区政府依法有权作出4号征收决定。 2、鼓楼区政府在一审中提供的《省发展改革委关于南京地铁5号线工程可行性研究报告的批复》（苏发改设施发［2016］430号）、《鼓楼区2018年国民经济和社会发展目标》（鼓委发［2018］4号）、《建设用地规划许可证附件》、《建设项目用地勘测定界成果报告》等证据，证明涉案项目符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划及城乡规划及专项规划。涉案土地上的房屋被征收后，涉案土地主要用于南京地铁五号线（福建路站）建设，涉案房屋征收项目符合公共利益。4号征收决定符合征补条例第八条第二项、第九条等规定。 关于上诉人吴芝芸等人提出案涉项目的征收范围仅包括中山北路××号7幢、8幢的部分房屋而非全部，故4号征收决定违法的主张，经查，原南京市规划局作出的地字第320106201610248号《建设用地规划许可证附件》和地字第320106201710258号《建设用地规划许可证附件》，均附有建设用地规划许可证附图及用地规划许可证附件，并明确具体的建设地点以所附建设用地红线图所示为准。最终用地面积和用地边界以土地管理部门实测为准，规划用地涉及拆迁的，拆迁主管部门可根据情况调整实际拆迁范围。《南京市国有土地上房屋征收与补偿办法》第九条第一款规定，符合国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的公共利益情形，确需征收房屋的，市房屋征收部门应当会同市发展和改革、规划、国土资源、文物等行政管理部门对拟征收房屋的范围进行论证，并将论证意见报送市、区人民政府，确定征收范围并公告。本案中，2017年1月10日，南京市城乡建设委员会出具《地铁五号线（鼓楼区段）建设工程项目征收范围调查情况及论证意见》，确定了征收范围及相应的规划红线图。后因中山北路××号7幢、8幢仅有部分房屋被划入征收范围，南京市城乡建设委员会又于2017年8月1日出具《地铁五号线（鼓楼区段）建设工程项目征收范围调查情况及论证意见》，确认压线房屋全部列入本次征收范围。并且，鼓楼区政府在南京市城乡建设委员会确认征收范围后进行了相应的公告，故4号征收决定将中山北路××号7幢、8幢全部房屋列入征收范围并无不当。上诉人吴芝芸等11人的该主张没有法律依据，不能成立，本院不予支持。 3、鼓楼区政府提供的南京地铁五号线(福建路站)项目房屋征收补偿方案及公告等证据证明，鼓楼区政府作出4号征收决定前，已拟定征收补偿方案，并广泛征求被征收人的意见。4号征收决定符合征补条例第十条的规定。 4、鼓楼区政府提供的《江苏省社会稳定风险评估评审表》证明，其在作出4号征收决定前，已进行社会稳定风险评估。评估结论为低风险。征补条例第十二条第二款要求征收补偿费用足额到位、专户存储、专款专用的立法宗旨，是切实保障被征收人的实体权益，确保满足被征收人产权调换或货币补偿的选择需要。在卷证据显示，案涉项目已开设专户，汇入5000万元，且鼓楼区征收办与南京中南新锦城房地产开发有限公司签订《商品房房源锁定协议》，准备250套商品房作为安置房源，足以保障被征收人的合法权益，故征收补偿费用符合上述规定。4号征收决定符合征补条例第十二条第一款、第二款的要求。 5、鼓楼区政府提供的4号征收决定及公告证明，其在作出4号征收决定后已依法公告，公告中载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。故4号征收决定符合征补条例第十三条第一款的规定。 本案审理过程中，陈清林向本院提交撤回上诉申请书。本院经审查认为，陈清林撤回上诉，系其真实意思表示，不违反法律、法规规定，未损害国家、集体和他人合法权益，应予准许。 综上，涉案房屋征收项目符合公共利益的需要，鼓楼区政府作出的4号征收决定符合征补条例的相关规定。上诉人吴芝芸等11人的上诉理由和请求依法不能成立。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项、第六十二条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零一条第一款第十项的规定，判决如下： 一、准许上诉人陈清林撤回上诉； 二、驳回上诉人吴芝芸、郭永祥、李玉珍、王宇、肖金华、张曙光、陈南、冯金龙、裴磊、万孝英的上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人吴芝芸、郭永祥、李玉珍、王宇、肖金华、张曙光、陈南、冯金龙、裴磊、陈清林、万孝英共同负担。 本判决为终审判决。 审判长 刘 军 审判员 张世霞 审判员 杨 述 二〇二一年三月一日 书记员 王雅露 书记员 张莹莹 本判决适用的相关法律依据 （一）《国有土地上房屋征收与补偿条例》 第四条第一款市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。 第八条为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定： （二）由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要； 第九条第一款依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。 第十条房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。 市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。 第十二条市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。 作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。 第十三条第一款市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。 （二）《南京市国有土地上房屋征收与补偿办法》 第九条第一款符合国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的公共利益情形，确需征收房屋的，市房屋征收部门应当会同市发展和改革、规划、国土资源、文物等行政管理部门对拟征收房屋的范围进行论证，并将论证意见报送市、区人民政府，确定征收范围并公告。 （三）《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；