四川省宜宾市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）川15行终33号 上诉人（原审被告）宜宾市翠屏区李庄镇人民政府，住所地四川省宜宾市翠屏区李庄镇文星街1号。 法定代表人邓伟，镇长。 出庭负责人邹虎城，党委副书记。 委托代理人邓乐，四川富绅律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）黄涛，男，汉族，1983年1月9日出生，住四川省叙州区 委托代理人张晓梅，四川烨律律师事务所律师。 上诉人宜宾市翠屏区李庄镇人民政府（以下简称李庄镇政府）因与被上诉人黄涛确认行政行为违法一案，不服四川省宜宾市翠屏区人民法院（2020）川1502行初90号行政判决，向一审法院提起上诉。一审法院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院经审理查明，2006年3月20日，四川省人民政府作出《关于宜宾市2005年第二批乡镇建设用地的批复》（川府土〔2006〕87号），同意将......上坝村二、五、六组......土地征收为国家所有，作为宜宾市2005年第二批乡镇建设用地。2015年3月17日，宜宾市翠屏区人民政府颁布《征收土地公告》（2015年第4号），载明“......将宜宾市翠屏区李庄镇上坝村1、2、5社8.9145亩集体土地征收为国家所有......”。3月20日，宜宾市翠屏区人民政府颁布《征地补偿安置方案公告》（2015年第6号），载明“......二、征地补偿安置按宜宾市人民政府《关于实施征地补偿统一年产值标准的通告》（宜府通〔2014〕7号）、《宜宾市人民政府办公室〈关于修改宜宾市翠屏区征地补偿和人员安置办法〉部分条款的通知》（宜府办函〔2014〕319号）、宜宾市人民政府《关于印发宜宾市翠屏区征地拆迁房屋安置及青苗附着物补偿办法的通知》（宜府发〔2014〕20号）文件及相关配套文件规定执行......”。2016年3月2日，宜宾市翠屏区人民政府颁布《征收土地公告》（2016年第1号），载明“......将宜宾市翠屏区李庄镇上坝村5社58.806亩集体土地征收为国家所有......”。3月29日，宜宾市翠屏区人民政府颁布《征地补偿安置方案公告》（2016年第1号），载明的征地补偿安置政策与2015年第6号《征地补偿安置方案公告》相同。 2018年6月1日、2019年6月1日，黄涛（乙方）分别与蒲秀荣、蒲厚均、何帮秀、谢登全、帅家齐、谢登华、帅华西（甲方）等人签订《农村土地流转协议书》，承租位于××镇××村××组××组的土地，协议约定如遇国家征用土地，土地赔偿费、青苗、山林竹木归甲方所有，土地内种植养殖构建筑等附属设施归乙方所有。黄涛在上述土地上种植草莓。黄涛所承租的土地位于征收范围内。2020年4月15日，征地部门对黄涛的草莓基地进行丈量，形成《征地拆迁房屋丈量登记表》，按实清点：钢架大棚48×8＋30×8、41×8＋42×8、26.5×6.5＋19×8；偏房3×4.4；钢架大棚22×8.5×4＋20×8.5、22×8.5＋19.5×8.5、27.5×8.5＋48.5×8.5、34×8＋30×8＋29×8，黄涛在登记表上签字确认。2020年4月10日，甲方宜宾市翠屏区征地拆迁服务中心、丙方李庄镇政府分别与乙方宜宾市翠屏区李庄镇永胜社区第六村民小组（原上坝村二组）、乙方李庄镇永胜社区第八村民小组（原上坝村五组）签订《征收土地补偿安置协议》，协议载明：按照翠屏区人民政府的工作安排，由甲方与丙方承担乙方集体土地征地范围内的具体补偿安置工作......（五）青苗补偿费，应支付上坝村二组15.63亩×2040／亩＝31885.2元；应支付上坝村五组39.17亩×2040／亩＝59506.8元。（六）附着物补偿：按宜府发〔2014〕20号文件规定标准实施。对乙方征收土地范围内（扣除建设用地面积）的地面山林竹木、经济作物（包含房前屋后地面山林竹木）的补偿，按亩平均标准以单位土地面积补偿。经甲、乙、丙三方协商，结合实际情况，考虑到坡度系数等原因，单位土地面积为征收乙方土地总面积扣除该范围内建设用地面积后的基础上上浮20%的面积进行计算，补偿标准按8300元／亩以单位土地面积支付给乙方，由乙方按规定程序实施分配，妥善落实到户。4月18日，宜宾市翠屏区征地拆迁服务中心、李庄镇政府分别与宜宾市翠屏区李庄镇永胜社区第六村民小组、李庄镇永胜社区第八村民小组签订《户外构筑物补偿协议》，约定按照不超过3000元／亩标准支付给永胜社区六组、永胜社区八组，属于个人的部分由集体经济组织分配到户。宜宾市翠屏区李庄镇财政所出具的《情况说明》载明：翠屏区李庄镇永胜社区六组，根据2020年4月10日签订的《征收土地补偿安置协议》，应当领取的340405.8元；根据4月18日签订的《户外构筑物补偿协议》，应当领取的191390元。以上款项已转入永胜社区六组（原上坝村二组）账户。翠屏区李庄镇永胜社区八组，根据2020年4月10日签订的《征收土地补偿安置协议》，应当领取的543093元；根据4月18日签订的《户外构筑物补偿协议》，应当领取的90360元。以上款项已转入永胜社区八组（原上坝村五组）账户。 2020年4月21日，有李庄镇人民政府参加并盖章出具的交地记录上载明：根据翠屏区区委、区政府的工作安排，已完成了月亮田片区建设项目用地涉及的李庄镇永胜社区六组、七组、八组、九组集体土地征收工作，各项补偿安置已到位，地上附着物和房屋已拆除完毕。按照征地工作程序要求，现将李庄镇永胜社区六组、七组、八组、九组614.13亩集体土地交付宜宾李庄文化旅游传媒发展有限公司管理使用。2020年4月25日，黄涛承租土地上的草莓、大棚等构筑物被清表推除处理。 一审法院认为，本案争议的焦点在于：案涉土地经济作物及地上构筑物的推除主体问题；推除行为的性质以及该行为是否具有合法性问题。 关于争议焦点1，李庄镇政府是本案推除行为的责任主体。理由是：根据翠屏区人民政府的工作安排，由翠屏区征地拆迁服务中心与翠屏区李庄镇人民政府承担永胜社区第六组、八组集体土地征地范围内的具体补偿安置工作。对集体土地所有权人、使用权人具体实施补偿并收回土地是其工作职责。本案中，李庄镇政府与农村集体经济组织签订了征收土地安置补偿协议并实施补偿、参与交地等，表明李庄镇政府实施了具体补偿安置工作。按照《征收土地安置补偿协议》，永胜社区第六组、八组接受补偿后负有向李庄镇政府等征地部门交地的义务，而无向建设单位交出土地的义务。在永胜社区第第六组、八组交地完成后土地清表工作前，土地由李庄镇政府负责管理，清除地表附着物方可交付建设单位，李庄镇政府提供的证据能证明李庄镇政府按照征地工作程序要求将集体土地交付宜宾李庄文化旅游传媒发展有限公司管理使用，但宜宾李庄文化旅游传媒发展有限公司不负有拆除地上附着物的义务和职权，实际土地征收后的清表工作、交付土地与建设单位系李庄镇政府的工作内容，应由李庄镇政府负责组织实施。建设单位无清表职能，即使由建设单位直接实施清表施工，责任也应由主体管理者即李庄镇政府承担。综上，清表行为是李庄镇政府实施。 关于争议焦点2，《中华人民共和国物权法》第四十二条第二款规定“征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用……”，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条规定“……地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有”、《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二十二条“承包方已将土地承包经营权以转包、出租等方式流转给第三人的，除当事人另外有约定外，青苗补偿费归实际投入人所有，地上附着物补偿费归附着物所有人所有”。据上述规定，因黄涛流转的永胜社区第六组、八组村民承包集体土地上的草莓果苗及大棚等设施等系黄涛种植、修建，所有权应归黄涛。黄涛承租土地在征收批复和征收公告确定的范围内,土地补偿费、安置补助费、土地附着物和青苗补偿费支付标准，李庄镇政府等征收部门与永胜社区第六组、八组签订《征收土地补偿安置协议》，执行的是有效的《关于修改宜宾市翠屏区征地补偿和人员安置办法部分条款的通知》（宜府办函〔2014〕319号）、《关于宜宾市翠屏区征地拆迁房屋安置及青苗附着物补偿办法的通知》（宜府办〔2014〕20号）标准向永胜社区第六组、八组支付土地补偿费、安置补助费、土地附着物和青苗补偿费等，但该补偿针对的是永胜社区第六组、八组及其村民，黄涛作为流转土地的使用权人，并未因此获得补偿利益；对此,征地部门可与土地流转使用权人进行协商处理，双方如不能达成补偿协议，征地部门可有针对性的及时作出补偿决定，确保补偿到位。补偿决定的作出，既有利于征收工作的推进，也是对土地流转权利人利益的保障，同时明确了双方争议目标即征收中最核心补偿问题，更利于日后纠纷的实质解决。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”阻挠国家建设征用土地的，应当由土地行政主管部门责令其交出土地，如其拒不交出土地的，则申请人民法院强制执行。现李庄镇政府无证据证明向黄涛实施了补偿，在没有征得黄涛同意的情况下，李庄镇政府李庄镇人民政府径行清除黄涛承包土地上的草莓和大棚等设施，不符合上述法律规定。 综上，黄涛请求确认李庄镇政府推除行为违法的诉讼请求应当予以支持。至于黄涛提起李庄镇政府不予补偿违法的诉请，因黄涛另行提起了赔偿诉讼，在赔偿案中予以解决。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项“行政行为有下列情形之一,不需要撤销或者判决履行的,人民法院判决确认违法:(一)行政行为违法,但不具有可撤销内容的;”的规定，判决：一、确认宜宾市翠屏区李庄镇人民政府于2020年4月25日推除原告黄涛在承租土地上种植的草莓及修建的大棚等设施的行为违法；二、驳回黄涛的其他诉讼请求。案件受理费50元，由宜宾市翠屏区李庄镇人民政府负担。 李庄镇政府不服一审判决提起上诉称，一、案涉土地征收程序合法，征地部门依法对案涉土地所在集体经济组织支付了全部补偿款。二、黄涛无权就案涉土地上的经济作物及构建筑物等向李庄镇政府主张补偿。1.黄涛的土地流转程序不合法，不是案涉土地的合法使用权人，土地流转后未向集体经济组织或者李庄镇政府的土地承包部门备案，李庄镇政府对土地流转情况不知晓。2.李庄镇政府在不知晓黄涛系案涉土地使用权人的情况下，在清理土地前就青苗及附着物补偿事宜与集体经济组织达成补偿协议并无不当。3.黄涛与农户签订的《土地租种协议》约定案涉土地上附着物、青苗补助费等均赢归农户所有，李庄镇政府在清理土地前已经就案涉土地上的青苗及附着物的补偿事宜与集体经济组织达成协议并支付了补偿款，黄涛无权就此再向李庄镇政府主张权利。李庄镇政府的上诉请求：1.撤销四川省宜宾市翠屏区人民法院（2020）川1502行初87号行政判决，改判驳回黄涛的诉讼请求；2.黄涛承担本案诉讼费用。 黄涛答辩认为，一、李庄镇政府未按照法律法规规定的步骤征收土地违法。1.实施征收土地的人民政府应当对被征收的款进行清理，整理出净地后，再通过划拨或者出让方式将土地移交开发单位，李庄镇政府未对土地进行清理便将土地交付给李庄旅游公司违法。2.李庄镇政府于2020年4月26日向黄涛发出的搬离通知，表明李庄镇政府明知案涉土地上的农作物、构筑物以及使用权人的情况。3.李庄镇政府在签订安置协议和补偿协议后一周向黄涛发布搬离通知，证明李庄镇政府在2020年4月前已知晓案涉土地流转情况。4.李庄镇政府对案涉土地上的农作物和构筑物进行破坏性拆除、损毁。二、黄涛与受让方签订的土地流转协议系双方真实意思表示，协议签订即生效，不因未备案而无效。李庄镇政府主张将案涉土地补偿款支付给农户，但并未举证证明黄涛种植的草莓和构筑物如何补偿。三、即使李庄镇政府进行了合法征收后，黄涛拒不交付土地，应当由市、县人民政府申请法院强制执行，但李庄镇政府私自组织挖掘机清理土地，该行为违法。 一审法院经审理查明的事实与一审认定的事实一致，一审法院予以确认。 本院认为，本案争议焦点为：李庄镇政府对案涉土地清表推除行为是否合法。 黄涛与李庄镇原上坝村农户签订的《土地租种协议》，双方按照协议实际履行，协议有效。依照《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第十四条“承包方依法采取出租、入股或者其他方式流转土地经营权，发包方仅以该土地经营权流转合同未报其备案为由，请求确认合同无效的，不予支持”的规定，李庄镇政府主张黄涛签订的协议未备案而无权提出补偿请求的理由不能成立。李庄镇政府在土地征收过程中，应当对被征收土地现状进行调查，并且根据土地上附着物等相应财产进行补偿。本案中，李庄镇政府对被征收土地采取综合单价打包补偿的方案，但补偿方案中，未明确是否对黄涛租用的土地上的附着物和构筑物等财产进行了补偿。李庄镇政府在未调查土地现状,也未对陈泽波、唐昌华租用土地的附着物和构筑物等财产进行补偿的情况下，未经法定程序，以不知晓土地流转情况为由，自行清表推除陈泽波、唐昌华租用土地的附着物等财产违法。 综上所述，李庄镇政府的上诉理由不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由宜宾市翠屏区李庄镇人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长 吕 伟 审判员 叶 薇 审判员 陈伟林 二〇二一年三月二十四日 书记员 张 莉