河南省鹤壁市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）豫06行终6号上诉人（原审原告）董立发，男，1951年10月21日出生，汉族，现住浙江省杭州市。委托代理人吴剑敏，浙江六善律师事务所律师。委托代理人方晶磊，浙江六善律师事务所律师。被上诉人（原审被告）鹤壁市市场监督管理局经济技术开发区分局，住所地鹤壁市淇滨区淇滨大道203号。负责人谷晓东，局长。副职负责人叶蔚，副局长。委托代理人余秀青，河南明星律师事务所律师。原审第三人河南邦泰新能源有限公司，住所地鹤壁市经济技术开发区延河路468号。法定代表人赵源，执行董事。委托代理人王海涛，该公司员工。上诉人董立发因与被上诉人鹤壁市市场监督管理局经济技术开发区分局（以下简称市场监管局）、第三人河南邦泰新能源有限公司（以下简称邦泰公司）工商登记一案，不服鹤壁市淇滨区人民法院（2020）豫0611行初58号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。鹤壁市淇滨区人民法院一审认定，2017年4月，案外人田野持有董立发等五人指定代表或共同委托代理人授权委托书、公司登记（备案）申请书等公司设立登记申请材料，向市场监管局申请邦泰公司设立登记。市场监管局受理该申请后，对上述文件、材料依法进行了形式审查，认为申请人到登记机关提交申请，所提交的申请文件、材料齐全，符合法定形式，于2017年4月25日对邦泰公司作出设立登记，将董立发登记为该公司股东之一，其出资方式是1500万元货币，占公司注册资金的30%。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定的“有具体的诉讼请求”和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十八条对“有具体的诉讼请求”的解释，本案董立发请求“确认被告对河南邦泰新能源有限公司作出的工商登记无效”的诉讼请求不具体。为此，合议庭于庭审时告知董立发需明确诉讼请求，董立发将诉讼请求明确为“请求确认被告对董立发登记为第三人公司股东的行政行为无效。”2020年12月22日，鹤壁市淇滨区人民法院通过河南法院集中送达平台以电话送达方式向董立发委托代理人吴剑敏释明，认为涉案行政行为不属于无效情形，董立发如果变更诉讼请求，该院将继续审理；如果不变更诉讼请求，将判决驳回其诉讼请求。董立发拒绝变更诉讼请求。鹤壁市淇滨区人民法院一审认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为具有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”依据上述规定，本案中，需要判断被告是否具有行政主体资格，及被告的行政行为是否没有依据等重大且明显的违法情形。《中华人民共和国公司登记管理条例》第四条规定：“工商行政管理机关是公司登记机关。……”《中华人民共和国公司登记管理条例》第九条规定：“公司的登记事项包括：（一）名称；（二）住所；（三）法定代表人姓名；（四）注册资本；（五）公司类型；（六）经营范围；（七）营业期限；（八）有限责任公司股东或者股份有限公司发起人的姓名或者名称。”依据上述法律规定，本案市场监管局具有作出涉案公司设立登记的法定职权，有限责任公司的股东姓名系公司设立登记事项，市场监管局具有实施被诉行政行为的主体资格。《中华人民共和国公司登记管理条例》第二条规定：“……申请办理公司登记，申请人应当对申请文件、材料的真实性负责。”该条例第二十条具体列举了申请设立登记需要提交的材料。董立发主张其提供的司法鉴定意见书证明，申请人提供给市场监管局的申请文件和材料上董立发的签名不是董立发本人所签，即申请人向市场监管局提供了虚假文件和材料进行了公司设立登记。本案中，市场监管局对申请人提交的申请设立邦泰公司的文件、材料的完整性和法定形式进行了必要的审查，并按照法定程序履行受理、核准登记等法定职责，最终将董立发登记为该公司股东，不存在没有依据而实施行政行为的违法情形。综上，被诉行政行为不存在实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条第二款规定：“公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。”鹤壁市淇滨区人民法院向董立发释明后，董立发拒绝变更诉讼请求。综上，董立发要求确认被诉行政行为无效，于法无据，不予支持。鹤壁市淇滨区人民法院一审判决：驳回董立发的诉讼请求。董立发上诉称：一、一审认定基本事实错误。一审未查明以下事实：1.董立发从未委托田野申请公司设立登记；2.董立发从未在申请材料上签字；3.田野并未向被上诉人提供董立发身份证原件；4.被上诉人未对申请材料的真实性、合法性进行审查，尤其未依法审查申请人的身份状况。被上诉人在审查申请材料前应依法对申请人的资格以及材料的真实性进行审核，而该项审核义务的缺失恰恰是造成本案行政行为无效的直接原因。二、被上诉人未尽依法审查义务，尤其未尽真实性的实质审查义务，严重违法。根据《中华人民共和国行政许可法》第三十四条的规定可知，行政机关不仅对申请材料是否“符合法定形式”要进行审查，而且要主动发现“实质内容”是否存在问题，对有问题的还要指派两名以上工作人员进行核查。本案中，公司登记申请材料自身存在众多矛盾之处，但被上诉人严重忽视，也未依法进行真实性的实质审查。三、一审以“主体适格、有法律依据”为判决理由系曲解法律规定，适用法律错误。程序严重违法的行政行为应属重大且明显违法情形，本应被人民法院认定为无效。本案被上诉人未对申请人身份状况真实性、申请登记先于股东表决等重大形式瑕疵进行审查。其以《国家工商总局关于内资企业登记表格和内资企业登记申请提交材料规范的通知》用来证明审查身份证复印件是有法律依据的，但是该通知已在2014年被国家工商总局废止。四、本案的“名称预先核准”本属违法无效的行为，其后的公司设立登记当然无效。企业名称预先核准通知书的落款时间为2017年4月10日，但是股东会决议、公司章程的时间为2017年4月24日，这表明申请公司名称预先核准的经办人根本未向被上诉人提交过相关材料，属严重违法，以无效核准行为为依据作出的公司设立登记行为当然无效。五、一审审判程序严重违法。一审法院未在庭前进行证据交换、未向上诉人送达答辩状副本的行为，严重违反了《中华人民共和国行政诉讼法》第六十七条的规定。庭审中，董立发补充以下理由：一、一审对上诉人笔迹鉴定的真实性选择性忽略。二、一审对被上诉人没有落实审查的行为选择性忽视。1.涉董立发身份材料不是身份证复印件，而是通过剪切形成的打印件。2.时间信息已能反映第三人在当时尚不具备名称预先核准资格，不具备法定形式。3.被上诉人在许可公司设立时遗漏重大审查环节，未尽审慎合理的审查义务。三、一审对被上诉人明知错误而予许可的事实选择性排除。1.被上诉人按照废止文件实施行政许可。2.被上诉人明知应当审查投资人资格而怠于履行职权。3.被上诉人明知要提交“证明材料”而予放任。四、一审对被上诉人的重大违法行为作出错误的选择性理解。1.对被上诉人的适用规范选择性认定。2.对全案的法律适用片面性理解。综上，请求：1.撤销鹤壁市淇滨区人民法院（2020）豫0611行初58号行政判决，将本案发回重审或依法改判支持上诉人的所有诉讼请求；2.上诉费用由被上诉人承担。市场监管局辩称：一、一审认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。二、董立发的上诉理由没有事实和法律依据。1.董立发称其从未委托田野申请公司设立登记不属实。邦泰公司提交的田野陈述书可以证明，董立发授权田野代其签署公司设立文书并提供了本人的身份证复印件；董立发与邦泰公司的法定代表人赵源的父亲赵伟民签订了合作协议，协议中约定董立发以技术折价参股，董立发作为股东曾接受分红。2.董立发认为邦泰公司应当提供其身份证原件没有法律依据。2017年适用的《工商总局关于印发〈内资企业登记提交材料规范〉和〈内资企业登记文书规范〉的通知》（工商企字〔2014〕29号）规定，股东是自然人的提交身份证复印件；《中华人民共和国公司登记管理条例》第二十条规定，申请设立有限责任公司，应当向公司登记机关提交股东的主体资格证明或者自然人身份证明。3.董立发认为市场监管局未尽实质审查义务违法没有法律依据。行政许可法规定的是形式审查为主，并非每个许可案件都启动实质审查。根据《中华人民共和国行政许可法》第三十四条的规定，启动实质审查的主体是行政许可机关。本案邦泰公司提交的材料齐全、形式合法，不符合启动实质审查的条件。4.关于董立发称邦泰公司股东会时间晚于设立登记申请书时间的问题，市场监管局受理的时间是2017年4月25日，但邦泰公司填表时间早，受理时赵源已经是法定代表人。5.市场监管局在审核时适用的法律是《中华人民共和国公司登记管理条例》《中华人民共和国公司法》和国家工商总局《内资企业登记提交材料规范》，具有上位法依据。三、一审程序合法。四、董立发一审诉请中并不包含确认“名称预先核准行为”违法，董立发以其假设的观点推导出股东登记行为违法是错误的。五、虽然公司登记材料中不是董立发本人签字，但其提供身份证复印件、签订技术入股协议、领取分红等事实，充分证明登记为股东是其真实意思表示。目前董立发因和其他股东发生纠纷，从而否认自己自愿同意登记为股东的意思表示，违反了诚实信用原则。请求二审法院驳回上诉，维持原判。邦泰公司述称：一、对市场监管局的答辩没有异议。二、邦泰公司与董立发存在权利义务关系，事实清楚，证据确凿。董立发主张其身份被冒用，是在歪曲事实。2015年，董立发经黄陆军介绍，结识邦泰公司法定代表人之父赵伟民，一同商谈合作成立一生产新能源电池的公司。董立发拟以技术折价参股经营，并于2016年签订合作协议，会同赵源等五人成立邦泰公司。协议中明确记录董立发以技术折价参股45%，其本人签字确认。经询问当时负责办理登记手续的指定代理人田野获知：因当时急于办理并领取营业执照，且当时董立发不在本市无法进行登记，田野告知董立发相关情况后，董立发同意由田野代其签署有关申请手续，并提供了身份证复印件进行公司登记。2017年4月25日领取营业执照后，董立发并未提出任何异议，且以股东身份参与之后的股东会议和公司经营。以上事实有多人在场予以佐证，说明董立发对其股东身份及公司登记行为是默认及认可的。三、市场监管局对董立发被登记为邦泰公司股东依法进行了审查，不存在违法行为。请求二审法院驳回上诉，维持原判。二审期间，邦泰公司提交以下证据：1.田野的事实陈述1份，证明公司注册时董立发本人不在鹤壁市，安排并授权田野代其签署相关手续并提供本人身份证复印件；2.董立发与邦泰公司法定代表人赵源之父赵伟民于2016年12月5日签订的合作协议1份，证明董立发以技术折价参股45%，并签字确认。3.银行转账凭证7份，证明公司成立后，该公司员工曾转给董立发股份分红。4.照片3张，证明公司成立后，董立发曾以股东身份参与市政府领导调研活动。经庭审质证，市场监管局对上述证据无异议，认为上述证据能够充分证明董立发被登记为股东是其真实意思表示。董立发提出如下质证意见：1.对证据1的三性均不予认可。该证据形式不合法，证人无正当理由未出庭作证，田野签名与工商登记中的签名不一致，田野称董立发提供了身份证复印件，但工商登记中是身份证打印件。2.对证据2的真实性没有异议，关联性有异议。该合作协议与本案非同一法律关系，股东姓名、人数、注册资本、出资责任等均不相同。3.对证据3的三性均不予认可。该证据无法证明尹万**是邦泰公司员工，转账记录无法证明交易发生的原因，不能证明与邦泰公司有关，更不能证明该资金是用于分红的。4.对证据4的三性均不予认可。照片存在侵权嫌疑，不能反映时间、地点和在场人的身份情况。本院经审查认为，四份证据整体上能够相互印证，初步证实董立发诉称“从未参与也不知晓该公司成立的任何情况”并不属实。虽然证据3无法证明转账原因，双方对款项用途是分红还是货款各执一词，但转账发生在公司成立之后，结合证据2、证据4，至少能够证明董立发参与了邦泰公司的经营管理活动，且2016年12月5日的合作协议与本案具有高度关联性。董立发虽予以否认，但未提供相反证据予以推翻。本院经审理查明，2016年12月5日，案外人赵伟民（甲方）与黄陆军、董立发（乙方）签订《二元碳超级电池及高效大功率半导体照明系列产品项目合作协议》，拟申请设立“河南帮太新能源科技有限公司”，其中甲方出资人民币2000万元，提供场地、厂房、办公场所及配套的水、电、气等基础设施，占注册资本的55%，乙方以二元碳电池技术、高效大功率半导体照明技术入股，占注册资本的45%。2017年4月25日，市场监管局对邦泰公司作出设立登记，五位股东分别为黄陆军、李玉荣、赵源、徐娇龙、董立发。董立发曾经参与邦泰公司的经营管理活动。一审判决书载明“于2020年4月25日对邦泰公司作出设立登记”的时间系笔误，本院予以纠正。二审中，市场监管局认可在邦泰公司设立登记过程中，未审查董立发身份证原件，登记材料中“董立发”的签名，并非其本人书写。本院经审理查明的其他事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案董立发主张市场监管局将其登记为邦泰公司股东的行政行为无效，主要理由是其未参与也不知晓公司成立的任何情况，未在登记材料中签字，也未委托其他人代为签名或办理，市场监管局登记程序严重违法。因此，本案的争议焦点是市场监管局将董立发登记为邦泰公司股东的行政行为是否存在重大且明显违法的情形。《中华人民共和国行政许可法》第三十四条规定：“行政机关应当对申请人提交的申请材料进行审查。申请人提交的申请材料齐全、符合法定形式，行政机关能够当场作出决定的，应当当场作出书面的行政许可决定。根据法定条件和程序，需要对申请材料的实质内容进行核实的，行政机关应当指派两名以上工作人员进行核查。”《中华人民共和国公司登记管理条例》第二条第二款规定：“申请办理公司登记，申请人应当对申请文件、材料的真实性负责。”第四章、第八章对公司设立登记的条件、程序等作出了明确的规定，其中第二十条第二款第四项规定，申请设立有限责任公司，申请人应当向公司登记机关提交股东的主体资格证明或者自然人身份证明。依照上述规定，公司登记机关须对申请人提交的申请文件、材料是否齐全进行形式审查，必要时辅以实质性审查。本案中，市场监管局虽然审查了申请人提交的相关材料，履行了形式审查义务，但根据一、二审查明的事实，申请材料中的“董立发”签名确非其本人书写，且市场监管局未审查董立发身份证原件即进行了设立登记，显然未尽到审慎审查的义务。市场监管局认为依据原国家工商行政管理总局《内资企业登记提交材料规范》的规定，有限责任公司设立登记股东提交“自然人身份证件复印件”即可。对此本院认为，依据合理行政原则及一般情况下行政机关办文办事规则，结合《中华人民共和国公司登记管理条例》第二十条关于提交股东身份证明的规定，登记机关应在审查股东身份证原件的基础上，核对身份证复印件与原件是否一致，确定复印件准确无误后将复印件存入档案，而非仅审查身份证复印件就作出相关行政行为。因此，市场监管局的被诉登记行为存在违法之处。按照违法的程度，可将违法的行政行为分为三个等级，即轻微的违法、一般的违法和重大明显的违法。对于轻微违法的行政行为，可予补正；对于一般违法的行政行为，可予撤销；对于重大且明显违法的行政行为，则属于无效行政行为。无效行政行为不具有公定力，自始、当然、确定不发生法律效力，是人民法院对行政行为最为严厉的否定性评价。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、第七十四条、第七十五条针对不同的违法情形，规定了撤销判决、确认违法判决、确认无效判决等不同裁判方式。鉴于公司登记具有对外公示的效力，善意第三人可能基于对登记内容的信赖与公司发生经济往来，引发一定法律后果。因此，人民法院应当灵活运用各种裁判方式，既依法作出评判，又兼顾公司的经营稳定以及相关当事人的合法权益。最高人民法院《关于审理公司登记行政案件若干问题的座谈会纪要》第一条第二款规定：“公司法定代表人、股东等以申请材料不是其本人签字或者盖章为由，请求确认登记行为违法或者撤销登记行为的，人民法院原则上应按照本条第一款规定处理，但能够证明原告此前已明知该情况却未提出异议，并在此基础上从事过相关管理和经营活动的，人民法院对原告的诉讼请求一般不予支持。”具体到本案，邦泰公司提交的证据能够证明，董立发对公司设立并非毫不知情，且其从事过公司相关经营管理活动。董立发被登记为股东，可以推定是其真实意思表示。被诉登记行为程序上虽存在违法之处，但没有达到重大且明显违法的程度，不足以被认定为无效。一审法院根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条第二款的规定向董立发释明，董立发拒绝变更诉讼请求，坚持主张被诉行政行为无效，一审判决驳回董立发的诉讼请求并无不当。至于董立发上诉称“名称预先核准”属违法无效行为的问题，“一案一诉”是人民法院受理行政案件的基本原则，名称预先核准和公司股东登记是不同的行政行为，名称预先核准行为的合法性不是本诉审查范围。《中华人民共和国行政诉讼法》第六十七条规定，人民法院应当在收到答辩状之日起五日内，将答辩状副本发送原告。本案一审法院未在法定期间内将答辩状副本送达原审原告，程序不当。鉴于一审庭审中原被告双方均已发表诉辩意见，如将案件发回重审会徒增当事人诉累，故本院对该程序问题予以指出，不再单独处理。综上，原审认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。董立发的上诉理由不能成立，本院不予支持。案经合议庭评议，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人董立发负担。本判决为终审判决。审判长  孙长付审判员  谷朝宪审判员  魏方方二〇二一年三月二十二日书记员  骆晓璐附：相关法律条文一、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；