广西壮族自治区贺州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 (2021)桂11行终14号 上诉人（一审原告）北流市华宇水泥有限公司，地址：北流市民乐镇新旺村木山排组赖朝芳宅。 法定代表人黄传海，经理。 委托代理人李传生，该公司办公室主任。 委托代理人陈琼远，广西钰锦律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）贺州市自然资源局，地址：贺州市贺州大道403号天和大厦。 法定代表人庞姚明，局长。 委托代理人何祖传，该局行政审批办工作人员。 委托代理人梁倜铭，广西灵丰律师事务所律师。 一审第三人广西贺州天贺投资有限责任公司，地址：广西贺州市电子科技园站前大道。 法定代表人龙家添，董事长。 上诉人北流市华宇水泥有限公司诉被上诉人贺州市自然资源局国有建设用地使用权出让合同及行政赔偿纠纷一案，不服贺州市八步区人民法院（2020）桂1102行初75号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审法院审理查明，原告北流市华宇水泥有限公司成立于2007年10月25日，系自然人投资或控股有限责任公司，法定代表人黄传海。2008年9月28日，原告申请并领取了T45120080902015447号广西贺州市平地寨锰矿普查勘查《探矿权证》，有效期为2008年9月28日至2011年9月28日，许可勘查面积为2.26平方公里。2009年10月26日，南宁储伟资源咨询有限责任公司根据原告提交的《广西贺州市平桂管理区天堂岭矿区锰矿详查报告》，作出桂储伟审〔2009〕74号《评审意见书》，该意见书载明：“矿区工程地质类型。天堂岭矿区堆积锰矿体产于残坡积层中，结构松散，但厚度小，埋藏浅，矿体下伏为天堂组角砾岩、泥岩夹粉砂岩、岩石较坚硬，未来矿山开采主要工程地质问题为局部土、岩组合边坡不稳定问题，总体上工程地质条件为简单类型。矿区环境地质条件：矿区地处低丘山地区，地形较缓，天然条件下地质灾害不发育，但矿山大规模开采及洗矿将改变当地地形地貌及地表景观，并对当地地表水造成一定程度的污染，故矿区环境地质条件为中等复杂类型。”2010年8月12日，原告取得地质资料汇交证书。2015年6月16日，第三人广西贺州天贺投资有限责任公司向被告提出，使用贺州市电子科技园正润大道与天贺大道交汇处东北角17553.9平方米国有建设用地使用权。2015年7月10日，贺州市人民政府作出批复，同意《关于贺州市电子科技园正润大道与天贺大道交汇处东北角17553.9平方米国有建设用地使用权供地方案的请示》。2015年7月20日，被告经贺州市人民政府批准，签发贺州土划〔2015〕38号《国有建设用地划拨决定书》，将贺州市电子科技园正润大道与天贺大道交汇处东北角的该地块中的15798.51平方米划拨给第三人，用于该电子科技园棚户区改造项目安置点三建设，即作为城镇住宅（经济适用住房）建设用地。2015年8月7日，第三人与原贺州市国土资源局签订贺州土出〔2015〕53号《国有建设用地使用权出让合同》，明确宗地编号为ＨＴＨ-2015-38号，协议出让商服用地为1755.39平方米，并约定土地交付时间为2015年10月10日前。2015年9月，被告向第三人颁发《建设用地批准书》。期间，被告依法定程序进行了划拨前公示和供地结果公示。至此，上述贺州市电子科技园正润大道与天贺大道交汇处东北角17553.9平方米地块，其中15798.51平方米为划拨方式供地，1755.39平方米为协议出让方式供地。庭审中，原告认为涉案土地在其《广西贺州市平地寨锰矿普查勘查许可证》确定的范围内，但被告先后以划拨和协议出让的方式，供给第三人时，没有告知原告，也没有按规定办理相关压覆矿区资源补偿手续，导致原告的探矿区被压占的面积达0.176平方公里，压覆或破坏已探明的锰矿资源净储量8.26万吨，造成原告勘探成本投入和预期可得利益等巨大经济损失。《广西贺州市平地寨锰矿普查勘查许可证》的有效期满后，原告的探矿权第一次保留获准，勘查项目名称变更为“广西贺州市平桂管理区天堂岭矿区详查”，有效期从2013年7月22日至2015年6月20日止，勘查面积为2.24平方公里。期满后，原告向被告提交“广西贺州市平桂管理区天堂岭矿区详查”探矿权第二次延续保留。2015年12月31日，被告作出《不予行政审批决定书》。原告不服，案经一审南宁市西乡塘区人民法院于2017年7月5日依法作出行政判决，驳回原告的诉讼请求。原告不服提出上诉，2018年9月25日，南宁市中级人民法院作出终审判决，撤销一审判决和撤销被告作出的不予行政审批决定及复议机关作出的行政复议决定。2018年11月30日，被告向原告作出撤销该不予行政审批决定和关于办理探矿权延续保留申请的告知函，该告知函载明：“北流市华宇水泥有限公司：南宁市中级人民法院于2018年9月25日作出（2018）桂01行终54号《行政判决书》，认定我局受广西壮族自治区国土资源厅的委托，对你公司的探矿权保留申请进行审批，依法应以广西壮族自治区国土资源厅的名义实施，以我局的名义作出不予行政审批决定属于超越职权，依法应予撤销。现我局正在依程序撤销该决定书，待撤销手续完结后，方能受理你公司提出办理广西贺州市平桂管理区天堂岭矿区锰矿详查（第二次保留）探矿权延续保留的申请。”2019年8月28日，原告以上述地块划拨出让行为违法为由，起诉贺州市人民政府和被告贺州市自然资源局。案经贺州市中级人民法院和广西壮族自治区高级人民法院分别于2019年12月11日和2020年4月28日作出行政裁定，认定贺州市人民政府不是本案的适格被告，驳回原告的起诉。2020年10月20日，原告向本院提起诉讼，请求法院：1、认定被告出让宗地编号为ＨＴＨ-2015-38号地块的土地使用权违法；2、判令被告赔偿原告勘探成本投入530.98万元、人工工资95.54万元、差旅费75.9万元、预期可得利益3300万元；3、本案诉讼费用由被告承担。 另查明，2019年1月22日，中共贺州市委员会、贺州市人民政府印发贺发〔2019〕2号《贺州市机构改革方案》，该方案已经广西壮族自治区党委和自治区人民政府批准，明确将贺州市国土资源局的职责，以及市发展和改革委员会的组织编制主体功能区规划职责，市规划局的城乡规划管理职责，市水利局的水资源调查和确权登记管理职责，市农业局的草原（地）资源调查和确权登记管理职责，市林业局的森林、湿地等资源调查和确权登记管理职责等整合，组建市自然资源局，作为市政府工作部门，保留市不动产登记局牌子。不再保留市国土资源局、市规划局。 一审法院认为，综合各方当事人的意见，本案的争议焦点为：1、北流市华宇水泥有限公司是否是本案的适格原告；2、本案是否已经超过法定起诉期限；3、被告实施的涉案供地行为是否合法；4、原告的各项赔偿请求是否具有事实和法律依据。关于原告的主体资格问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”2015年7月和2015年8月，被告将涉案宗地分别通过划拨和协议出让的两种方式供给第三人，北流市华宇水泥有限公司认为涉案土地均在其探矿区范围，被告在实施供地过程中，未按有关规定进行压覆矿产资源审批，也未给予公司相应的补偿，请求法院确认被告的供地行为违法，该两次供地行为与北流市华宇水泥有限公司有法律上的利害关系，北流市华宇水泥有限公司作为本案原告主体是适格的。关于本案法定起诉期限是否已经届满问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十五条规定：“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该行政行为内容之日起计算，但最长不得超过行政诉讼法第四十六条第二款规定的起诉期限。”2015年以来，北流市华宇水泥有限公司为其天堂岭矿区勘探权延续保留及涉案土地出让的压覆矿产资源补偿，先后经过了原贺州市国土资源局、广西壮族自治区国土资源厅、南宁市西乡塘区人民法院、南宁市中级人民法院、贺州市中级人民法院处理，直至广西壮族自治区高级人民法院于2020年4月28日作出行政裁定后，原告才重新提起本案诉讼。据此，北流市华宇水泥有限公司的起诉并没有超过法定期限。关于涉案两地块出让行为是否违法和原告的各项赔偿请求理由是否成立问题。1、2015年7月20日，被告经贺州市人民政府批准，签发贺州土划〔2015〕38号《国有建设用地划拨决定书》，将贺州市电子科技园正润大道与天贺大道交汇处东北角的该地块中的15798.51平方米划拨给第三人，用于该电子科技园棚户区改造项目安置点三建设用地。2015年8月7日，第三人与原贺州市国土资源局签订贺州土出〔2015〕53号《国有建设用地使用权出让合同》，明确宗地编号为ＨＴＨ-2015-38号，协议出让商服用地为1755.39平方米，并约定土地交付时间为2015年10月10日前。2015年9月，被告向第三人颁发《建设用地批准书》。期间，被告依法定程序进行了划拨前公示和供地结果公示。至此，上述贺州市电子科技园正润大道与天贺大道交汇处东北角17553.9平方米地块，其中15798.51平方米为划拨方式供地，1755.39平方米为协议出让方式供地，被告的上述供地行为合法有效。2、原告对“广西贺州市平桂管理区天堂岭矿区详查”探矿权有效期已于2015年6月20日届满。原告随后向被告提交第二次延续保留申请后，被告经审查，作出了不予审批决定。原告不服先后向广西壮族自治区国土资源厅申请行政复议和向南宁市两级法院提起行政诉讼。直至2018年11月30日，被告向原告发出告知函，明确告知原告其探矿权保留申请，被告无权审批，原告应依法向广西壮族自治区国土资源厅提出，但原告至今未提出申请。因此，从2015年6月21日至今，原告对涉案天堂岭矿区并未取得勘探权许可。3、被告辩称原告提交的《广西贺州市平桂管理区天堂岭矿区锰矿详查报告》中论述表明，位于电子科技园正润大道与天贺大道交汇处东北角宗地矿体结构松散、厚度小、品位低，矿山大规模开采及选矿将改变当地地形地貌和景观，对地表水也会造成一定程度的污染，危及到当地生态环境和人民群众的生命财产安全。另涉案土地与《贺州市土地利用总体规划（2006年-2020年）》范围存在部分重叠，不符合贺州市矿产资源和土地利用总体规划的要求符合客观事实，予以采信。4、原告主张的各项赔偿请求及数额，缺乏事实基础，于法无据，不予支持。综上所述，原告的诉讼请求理据不足，本院不予支持，并依法予以驳回。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十六条、第六十九条，《最高人民法院关于适用的解释》第六十五条、第七十九条第二款的规定，判决：驳回原告北流市华宇水泥有限公司的诉讼请求。本案受理费50元(原告已预交)，由原告负担。 上诉人北流市华宇水泥有限公司上诉称，上诉人于2008年9月28日取得了广西贺州市平地寨2.26平方公里范围的锰矿探矿权（证号Ｔ45120080902015447《广西贺州市平地寨锰矿普查勘查许可证》），有效期从2008年9月28日至2011年9月28日，在投入巨额资金进行勘查后，上诉人先后探明锰矿三个。勘查许可证到期后，上诉人申请探矿权保留获准，有效期从2013年7月22日至2015年6月20日。2015年8月，在未告知上诉人及未办理相关矿区压覆补偿手续的情况下，被上诉人以挂牌出让方式将部分区域位于上诉人探矿区范围内的ＨＴＨ-2015-38号地块出让给一审第三人，导致探矿区被压占了0.176平方公里，压覆或破坏已探明的锰矿资源净储量8.26万吨，造成上诉人巨额经济损失。被上诉人的出让土地的行为是违法的行政行为。2015年6月20日前，上诉人向被上诉人提出第二次探矿权保留申请直至一审庭审，被上诉人从没有告知其已无权审批上诉人的探矿权保留申请，一审庭审中，被上诉人才告知上诉人广西壮族自治区自然资源厅于2020年5月收回上诉人对探矿权延续保留申请的审批权。被上诉人违法供地的行为是发生在上诉人向被上诉人申请第二次探矿权保留的审核期之内。一审判决依据《广西贺州市平桂管理区天堂岭矿区锰矿详查报告》认定涉案天堂岭矿区锰矿不适合开采是没有依据的。上诉人提交的租地合同、劳动合同、员工工资表等证据，均证明了上诉人的巨额损失，至于差旅费、预期可得利益损失，虽未能提供相关证据，但是客观存在的，一审判决认定上诉人的各项赔偿损失及数额无事实与法律依据是严重错误的。综上，请求二审法院依法撤销一审判决，判令支持上诉人的全部诉讼请求。 被上诉人贺州市自然资源局辩称，被上诉人通过划拨和协议出让方式供涉案土地的行为符合法律规定。上诉人主张是压覆补偿手续发生在申请办理土地预审和用地审批时，与本案供地行为是两个不同的具体行政行为。上诉人主张被上诉人的供地行为违法不应得到支持。依照《广西贺州市平桂天堂岭矿区锰矿详查报告》表明，涉案宗地不是可供开采的矿体范围。且涉案的土地范围与贺州市土地利用总体规划（2006年至2020年）范围部分相重叠，不符合贺州市矿产资源总体规划、贺州市土地利用总体规划的要求，不宜设立采矿权。根据《国土资源部关于进一步做好建设项目压覆重要矿产资源审批管理工作的通知》第四条第三项的规定，即使建设项目压覆已设置矿业权矿产资源的，被上诉人也不是补偿的主体。上诉人应另行提出民事诉讼主张权利。另外，被上诉人于2015年8月已经完成供地的行政行为，上诉人于2020年起诉，超过起诉期限。请求法院维持一审判决，驳回上诉人的上诉请求。 二审中，上诉人向本院提交证据：证据1、尾矿库工程设计合同，证据2、土地复垦方案编制合同，证据3、建设项目环境影响报告书编制合同书，证据4、协议，证据5、矿山地质环境保护与治理恢复方案编制合同书，证据6、协议书，共同欲证明上诉人已对涉案矿区进行探矿活动，上诉人对矿区投入了巨额资金。经质证，被上诉人对证据1-6的真实性、合法性没有异议，对关联性有异议。上诉人所提交的六份证据是在设立采矿权许可时需要提交的手续。上诉人没有获得许可，所以上诉人在客观上并没有办法在该区域取得相应的采矿手续。所以上诉人在申请采矿手续所提交的这些文件与这个案件探矿权的损失是没有直接关系的。本院认为上诉人在二审时提交的证据为2010年形成，原告在一审时未提交，不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七第第二款的规定，本院不予确认。一审判决确认合法有效的证据，可以作为定案依据。据此，本院查明的事实与一审判决查明的事实一致。 本院认为，依照《中华人民共和国矿产资源法》第三十三条规定：“在建设铁路、工厂、水库、输油管道、输电线路和各种大型建筑物或者建筑群之前，建设单位必须向所在省、自治区、直辖市地质矿产主管部门了解拟建工程所在地区的矿产资源分布和开采情况。非经国务院授权的部门批准，不得压覆重要矿床。”国土资源部《关于进一步做好建设规范确定建设项目压覆重要矿产资源审批管理工作的通知》第四条规定：“确需压覆重要矿产资源的，建设单位应根据有关工程建设规范确定建设项目压覆重要矿产资源的范围，委托具有相应地质勘查资质的单位编制建设项目压覆重要矿产资源评估报告……建设项目压覆已设置矿业权矿产资源的，新的土地使用权人还应同时与矿业权人签订协议，协议应包括矿业权人同意放弃被压覆矿区范围及相关补偿内容。”根据上述规定，压覆矿产资源系指因建设项目实施后导致矿产资源不能开发利用，但建设项目与矿区范围重叠而不影响矿产资源正常开采的不作压覆处理。因此，压覆矿产资源的行为是建设单位实施的行为。建设项目如果确需压覆矿产资源的，应由建设单位提出压覆申请，并由新的土地使用权人给予矿业权人相应补偿。本案中，被上诉人将涉案土地通过划拨和协议出让的方式供地给一审第三人，上诉人并未提交证据证明被上诉人在转让涉案土地给一审第三人时实施了压覆其矿产资源的行政行为，被上诉人转让涉案土地的行政行为对上诉人的探矿权不产生实际影响，上诉人也不是涉案土地转让行为的利害关系人。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，上诉人与本案被诉行政行为无利害关系，不享有本案原告诉讼主体资格，本院依法驳回上诉人的起诉。一审判决认定事实清楚，但适用法律不当，应予以纠正。 综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第（一）项、第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九第一款第（一)项的规定，裁定如下： 一、撤销贺州市八步区人民法院（2020）桂1102行初75号行政判决； 二、驳回上诉人北流市华宇水泥有限公司的起诉。 本裁定为终审裁定。 审判长  龙凤鸣 审判员  黎之燕 审判员  徐文坚 二〇二一年三月十五日 书记员  高 榛