浙江省义乌市人民法院行 政 判 决 书（2020）浙0782行初275号原告王文平，男，1979年7月28日出生，汉族，住义乌市。委托代理人王伟，浙江良济律师事务所律师。被告义乌市义亭镇人民政府，住所地：义乌市义亭镇镇前街**。法定代表人龚旭伟，镇长。委托代理人王英豪，浙江纵伸律师事务所律师。委托代理人王虎华，浙江纵伸律师事务所律师。原告王文平与被告义乌市义亭镇人民政府（以下简称义亭镇政府）不履行农村住宅用地行政审批法定职责一案，于2020年9月17日向本院提起行政诉讼，本院于2020年9月24日受理后，于同月27日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年11月4日公开开庭审理了本案。原告的委托代理人王伟，被告出庭行政负责人楼高健及其委托代理人王英豪到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。被告于2020年7月6日作出义信访复字[2020]21号《信访事项处理意见书》，告知原告：西吴村根据《关于同意义亭镇西吴村农村更新改造实施细则（试行）的批复》和《关于同意义亭镇西吴村农村更新改造补充细则的批复》，于2017年初启动有机更新，目前已完成了81户的审批和房屋的建设。依据2020年《义乌市农村有机更新实施办法（试行）》第九章附则第五十五条之规定，西吴村的有机更新都将按原批准方案执行。根据《关于同意义亭镇西吴村农村更新改造补充细则的批复》第六条之规定离婚分户报批截止时间为2016年1月25日24时前，而王文平与陈庆玲离婚时间是2017年5月18日，在该截止时间之后。综上，根据你村的有机更新相关细则规定，你与陈庆玲应按离婚前人口结构报批权益面积。原告王文平诉称，2017年2月，原告所在的西吴村实施农村更新改造。义亭镇政府颁发了[2017]19号文件《关于同意义亭镇西吴村农村更新改造实施细则（试行）的批复》。该《实施细则》第八条“审批对象和上报审批要求：（一）更新改造包括村集体经济组织成员增减、分家立户等所有涉及审批对象，第一期截止日期为2017年1月25日24时。第二期时间另行通知。”2017年5月18日，原告和陈庆玲离婚，女儿随陈庆玲共同生活。原告和陈庆玲、女儿的户口均在西吴村**。2018年12月，原告再婚，婚后生育两个孩子。2019年11月，陈庆玲也再婚，婚后生育一孩，再婚后各自配偶及所生子女户籍均在西吴村。2017年10月25日，义亭镇政府颁发[2017]162号文件《关于同意义亭镇西吴村农村更新改造补充细则的批复》。该《补充细则》第二条规定：第二期截止日期为2017年11月30日24时。第三期截止日期由村更新改造领导小组讨论并经村民代表同意后确定。同时，《补充细则》第六条“离婚立户报批截止日期规定：离婚立户报批截止日期为西吴村农村更新改造实施细则第一期截止日期向前推一年（即截止日期为2016年1月25日24时前）。”2019年2月22日，西吴村更新改造领导小组讨论并经村民代表同意后确定第三期截止日期为2019年4月20日，原告在截止日前参加了村里的第三期更新改造。2019年6月，村里拆除了原告家165平的老房子。2020年6月，西吴村就农村有机更新改造第三期的建房指标向义亭镇政府报批，原告在第三期报批名单中。义亭镇政府在审核时，以《补充细则》第六条规定为由，认为离婚立户报批截止日期应在2016年1月25日24时前，而原告离婚时间在此之后，故不予许可分户报批，要将原告和前妻陈庆玲捆绑作为一户来审批，并将此行政许可决定通过西吴村村委口头告知原告。原告对此有异议，于7月2日向义亭镇政府递交了《关于“被强制和别人妻子捆绑审批建房”的上访信》。7月6日，义亭镇政府作出义信访复字21号《信访事项处理意见书》，维持原行政许可决定，将原告与陈庆玲捆绑按离婚前人口结构报批建房权益面积。原告认为，被告的行政许可决定既不合法，也不合理，具体理由如下：1、《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第一款规定：农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。国家法律明确规定“一户一宅”，一个农户有且只能有一处宅基地。而“户”是以家庭为基础，以公安机关登记为标准。原告和陈庆玲离婚后各自婚配，构建新家庭，且各自生育了子女，户口都在西吴村，在公安机关登记的户籍上也是各自独立的两户。现在被告将原告和陈庆玲两户捆绑起来、不予分户审批建房指标，是“两户一宅”，违反了国家法律的规定。2、2020年5月13日，义乌市印发了《义乌市农村有机更新实施办法（试行）》，并附有《农村有机更新相关难点问题的指导意见》。在该《指导意见》中的第9个问题“关于离婚户安置问题”作出了明确规定：已离婚但双方户籍均在本村，且均未再婚的，按离婚前户型面积控制。按照该项规定，按离婚前户型面积控制要同时符合两个条件：已离婚但双方户籍均在本村；均未再婚。而原告和陈庆玲只符合第一个条件，两人均已再婚，组建了新家庭，故不能按离婚前户型面积控制。被告的行政许可决定违反了该项规定，是不合法的。3、被告作出的义信访复字21号《信访事项处理意见书》，以被告颁发的[2017]162号文件《关于同意义亭镇西吴村农村更新改造补充细则的批复》第六条为由，认为原告离婚时间在2016年1月25日24时之后，故不予分户审批建房指标，这是对《补充细则》第六条的误读。《补充细则》第六条“离婚立户报批截止日期规定：离婚立户报批截止日期为西吴村农村更新改造实施细则第一期截止日期向前推一年（即截止日期为2016年1月25日24时前）”。该条规定的是“离婚立户”，是为了防范有人通过“假离婚”后立为两户，取得两处宅基地，而原告和陈庆玲是“真离婚”，且现已各自再婚，再建家庭且都生育子女，是“再婚立户”而非“离婚立户”，故该条规定不适用原告。4、西吴村的更新改造报批是分期进行的，每一期都有一个报批截止日期。[2017]19号文件的《实施细则》第八条审批对象和上报审批要求：（一）更新改造包括村集体经济组织成员增减、分家立户等所有涉及审批对象，第一期截止日期为2017年1月25日24时。第二期时间另行通知。[2017]162号文件的《补充细则》第二条规定：第二期截止日期为2017年11月30日24时。而第三期截止日期是2019年4月20日。从《实施细则》第八条的规定看，“更新改造包括村集体经济组织成员增减、分家立户等所有涉及审批对象，第一期截止日期为2017年1月25日24时。第二期时间另行通知。”此条规定了村集体经济组织成员增减、分家立户等所有涉及审批对象，在每一期截止日期前是可以根据现实情况申请报批的，并非是“一刀切”的，这也是尊重客观实际的科学态度和做法。在西吴村第三期的建房指标报批时，原告和陈庆玲都已经各自再婚组建家庭，分户各自审批合法合理，也尊重事实。5、实施农村有机更新工作，是为了改善农村居民的生产、生活，助推乡村振兴，不断满足人民美好生活需要，促进社会和谐稳定。被告的行政许可决定不尊重客观实际，没有坚持实事求是，违背政府依法行政的要求，违背政府求真务实的工作作风，既不合法也不合理。原告家加上父母现有6口人，陈庆玲家现有4口人，捆绑审批最多可审批140平的指标，让感情已经破裂的三个家庭的10个人挤在一幢房子中，只能是矛盾激化、冲突不断，决无和谐相处、安居乐业的可能。故诉请：1、撤销被告作出的义信访复字[2020]21号《信访事项处理意见书》；2、判令被告重新作出行政行为，审核批准原告与陈庆玲分户报批建房权益面积。原告为证明其主张，向本院提交了如下证据：1、身份证一份，证明原告的身份情况。2、情况说明一份，证明原告所在村已经在第三期更新改造中将原告建房指标向被告申请报批。3、上访信一份，证明原告对被告作出的行政许可决定提出异议。4、《信访事项处理意见书》一份，证明被告维持自己的行政许可决定。5、义镇政[2017]19号《关于同意义亭镇西吴村农村更新改造实施细则（试行）的批复》一份，证明建房审批是分期的。6、义镇政[2017]162号《关于同意义亭镇西吴村农村更新改造补充细则的批复》一份，证明离婚立户报批截止日期为2016年1月25日24时前。被告义亭镇政府辩称，王文平系义亭镇西吴村人，2003年12月9日与陈庆玲登记结婚，生育女儿王小丫。2017年5月18日，王文平与陈庆玲离婚，王小丫随母生活。2018年12月26日，王文平与张莉结婚生育两女。2019年11月25日，陈庆玲与刘娃玉结婚生育一子。王文平、陈庆玲、王小丫、再婚后各自配偶及所生子女户籍均在西吴村。2017年西吴村启动第一期有机更新改造。2019年4月，王文平报名参加西吴村第三期有机更新改造，于2019年6月拆除在该村的全部旧房。根据《关于同意义亭镇西吴村农村更新改造补充细则的批复》第六条规定，离婚立户报批截止日期为2016年1月25日24时前，故王文平与陈庆玲应按离婚前人口结构报批权益面积。2020年7月2日，王文平向被告提交了落款日期为2020年6月7日的《不予分户审核建房的上访信》，要求将王文平与陈庆玲捆绑申请审批的行为予以纠正。2020年7月6日，被告作出义信访复字[2020]21号《信访事项处理意见书》并送达王文平。被告认为，依据信访条例第十四条、第二十一条规定，对于能通过诉讼等法定途径解决的事项，信访途径是排斥的，同理，对行政机关依据信访条例作出的处理意见，诉讼途径亦是排斥的。且信访条例第三十四条、第三十五条规定，信访人对信访事项处理意见不服的，可向上级行政机关复查及复核。信访条例对不服信访答复意见提供了复查、复核等充足的救济途径。且，被告作出的《信访事项处理意见书》并非属于对农村村民建造住宅用地申请的审批行为，王文平户并未填写农村住宅用地审批表，也未经西吴村集体组织讨论通过并予以公布，因此，被告尚不具备履行审批法定职责的条件，信访答复并不是审批行为。被告义亭镇政府在法定期限内向本院提交了如下事实证据和法律依据。事实证据：1、上访信一份，证明原告的信访内容。2、王文平与陈庆玲的婚姻登记信息、王文平与张莉的婚姻登记信息、陈庆玲与刘娃玉的婚姻登记信息一组，证明被告作出信访答复内容的依据。3、王文平来信登记表一份，4、义信访复字[2020]21号《信访事项处理意见书》一份，共同证明被告对原告信访作出答复的内容及时间。法律依据：《浙江省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第三十六条，《信访条例》第三十三条、第三十四条、第三十五条，义镇政[2017]19号《关于同意义亭镇西吴村农村更新改造实施细则（试行）的批复》，义镇政[2017]162号《关于同意义亭镇西吴村农村更新改造补充细则的批复》，《义乌市农村更新改造实施办法（试行）的批复》。本院对上述证据认证如下：一、对原告提供的证据。被告经质证，对证据1、4无异议。证据2的形式真实性无异议，但不符合法定形式要件。证据3被告未收到，被告收到的是落款时间为2020年6月7日的上访信。对证据5、6真实性无异议，证明目的有异议，离婚立户报批截止日期只有一个，不存在分期。本院对上述证据的真实性予以认定。二、对被告提供的证据。原告经质证，证据1无异议，原告曾交过两份上访信。对证据2、3的无异议。证据4可以证明被告作出了具体行政行为。本院对上述证据的真实性予以确认。经审理查明，原告王文平系义乌市义亭镇西吴村人，2003年12月9日与案外人陈庆玲登记结婚，生育女儿王小丫。2017年5月18日，王文平与陈庆玲离婚。后王文平与陈庆玲均再婚，王文平、陈庆玲、王小丫户籍均在西吴村。2017年西吴村启动第一期有机更新改造。2019年4月，王文平报名参加西吴村第三期有机更新改造，于2019年6月拆除在该村的全部旧房。2020年6月，王文平向被告义亭镇政府提交《不予分户审核建房的上访信》，2020年7月6日，被告作出了前述义信访复字[2020]21号《信访事项处理意见书》并送达原告。本院认为，《义亭镇西吴村农村更新改造补充细则》第六条规定，离婚分户报批截止时间为西吴村农村更新改造实施细则第一期截止日期向前推一年（即截止为2016年1月25日24时前）。原告王文平与陈庆玲于2017年5月18日离婚，离婚时间在分户报批截止时间之后，被告据此作出案涉信访事项处理意见书，认定原告与陈庆玲应按离婚前人口结构报批权益面积并无不当，原告要求撤销该意见书的诉请于法无据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告王文平的诉讼请求。案件受理费50元，由原告王文平负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省金华市中级人民法院。审 判 长  郭翔峰人民陪审员  朱丽霞人民陪审员  陆亚玲二〇二一年三月二十二日书 记 员  杨巧珍