江苏省盐城市中级人民法院 行 政 裁 定 书 (2021)苏09行终77号 上诉人（原审原告）：郑洪明，性别××年××月××日生，××族，居民。 被上诉人（原审被告）：阜宁县陈集镇人民政府，住所地阜宁县陈集镇镇北路。 法定代表人：王海永，该镇政府镇长。 出庭负责人：陈志春，该镇党委政法委员。 委托诉讼代理人：徐文海，江苏阜一律师事务所律师。 委托诉讼代理人：刘学飞，阜宁县陈集镇法律服务所法律服务工作者。 上诉人郑洪明因与被上诉人阜宁县陈集镇人民政府（以下简称陈集镇政府）土地行政赔偿一案，不服射阳县人民法院（2020）苏0924行初13号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2021年2月1日立案后，依法组成合议庭书面审理了本案。本案现已审理终结。 一审法院认定事实：郑洪明系阜宁县陈集镇双营村村民。1999年7月，郑洪明家户口迁至陈集居委会，性质变为镇区户口后，郑洪明户原来承包的土地被双营村安排给他人耕种。2004年8月23日，双营村开具《户口接收证》，该证载明：郑洪明户三人申请从陈集居委会迁至该村，请陈集派出所办理户口迁入手续。2012年12月10日，郑洪明户的户口迁至双营村××组。双营村又重新给郑洪明户安排耕地5.64亩。 一审法院认为，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。国家所有依法由农民集体使用的农村土地，由使用该土地的农村集体经济组织、村民委员会或者村民小组发包。本案原告主张被告支付违法收回承包地造成的损失，因被告不是土地发包主体，故被告不是本案适格主体，原告郑洪明对陈集镇政府的起诉应当依法予以驳回。依照《中华人民共和国土地管理法》第十一条，《中华人民共和国农村土地承包法》第十三条，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第三项规定，裁定：驳回原告郑洪明的起诉。案件受理费50元，退还给原告郑洪明。 上诉人郑洪明上诉称，1.一审法院未按照上诉人的诉讼请求进行审理。上诉人的诉讼请求是要求审查陈集镇政府委托村委会收回原告承包地的行为，根据《行政诉讼法》第二十六条的规定，如果有委托事实，陈集镇政府是适格被告；如果委托事实不存在，陈集镇政府不是适格主体。但一审法院未围绕诉讼请求进行审查，对上诉人提供的与案件关联的五份证据不审不理、故意回避，明显错误。而且，上诉人主张赔偿金额为105043元，而非一审认定的78168元。2.一审法院适用法律错误。一审法院适用的《土地管理法》第十一条和《农村土地承包法》第十三条认定农村土地发包权的归属，与本案被诉收回承包地行为无任何关系。陈集镇政府委托村委会收回上诉人承包地没有任何法律依据，依法应当承担赔偿责任。 被上诉人陈集镇政府答辩称，1.被上诉人并非适格主体。农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有，由村集体经济组织或者村民委员会经营管理。国家所有依法由农民集体使用的农村土地，由使用该土地的农村集体经济组织、村民委员会或村民小组发包。被上诉人不是土地发包主体，并非本案适格被告，一审法院裁定驳回起诉正确。2.被上诉人既没有发包过土地给上诉人，也没有委托村委会收回过上诉人的承包地，被上诉人作为镇级政府，不负有向上诉人支付农业补贴的法定职责和义务，上诉人要求赔偿损失无事实和法律依据。涉案争议是典型的农村土地承包过程中发生在平等民事主体的村民与所在村集体经济组织之间的合同关系，不属于行政关系。3.上诉人一审主张的损失为105043元，其在一审庭审中明确诉讼请求时，已将损失数额变更为78168元，并非上诉人所称的一审法院单方变更。综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，上诉人的上诉理由不能成立，请求二审法院驳回上诉人的上诉请求，依法维持原审裁定。 本案二审期间，上诉人提供了2020年3月23日向陈集镇政府提交的《请求赔偿申请书》，拟证明上诉人在提起本案行政赔偿诉讼前已经向赔偿义务机关申请处理，但陈集镇政府不同意进行补偿。被上诉人对该证据的质证意见为，陈集镇政府收到该申请书后，口头答复上诉人不符合赔偿要求，如果坚持可以诉讼。 本院经审查认定，上诉人提供的《请求赔偿申请书》，被上诉人对此予以认可，与本案有利害关系，本院予以采信。 本院经审理，对一审法院认定的事实予以确认。 二审另查明，2000年，郑洪明户的承包地被双营村委会收回。2020年3月23日，郑洪明向陈集镇政府提交了一份《请求赔偿申请书》，要求赔偿2000年-2013年承包地损失补偿金，以及从2004年至2019年农业补贴款，合计85075元。陈集镇政府收到该申请书后口头告知郑洪明不符合赔偿要求，如果坚持可以诉讼。 本院认为，根据双方当事人的诉辩意见，本案二审的争议焦点归纳为，一审法院裁定驳回上诉人的起诉是否有事实和法律依据。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项规定，提起诉讼应当属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条第一款规定，下列涉及农村土地承包民事纠纷，人民法院应当依法受理：（一）承包合同纠纷；（二）承包经营权侵权纠纷；（三）承包经营权流转纠纷；（四）承包地征收补偿费用分配纠纷；（五）承包经营权继承纠纷。第六条第一款规定，因发包方违法收回、调整承包地，或者因发包方收回承包方弃耕、撂荒的承包地产生的纠纷，按照下列情形，分别处理：（一）发包方未将承包地另行发包，承包方请求返还承包地的，应予支持；（二）发包方已将承包地另行发包给第三人，承包方以发包方和第三人为共同被告，请求确认其所签订的承包合同无效、返还承包地并赔偿损失的，应予支持。但属于承包方弃耕、撂荒情形的，对其赔偿损失的诉讼请求，不予支持。本案中，上诉人郑洪明要求被上诉人陈集镇政府赔偿78168元，包括2000-2013年双营村委会收回5.67亩承包地损失58968元，以及2013年-2028年双营村委会少分一亩地的损失19200元，均系发包方与承包方因土地承包经营引发的民事纠纷，不属于人民法院行政诉讼受案范围。一审法院裁定驳回其起诉并无不当。上诉人认为陈集镇政府委托双营村实施了收回土地的行为，并要求一审法院对本案进行实体审理的上诉理由，缺乏事实和法律依据，依法不能成立。 综上所述，上诉人郑洪明的上诉理由不能成立，依法不予支持；一审裁定认定事实基本清楚，适用法律错误，依法予以纠正，但裁定结果正确，依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四款、第八十九条第一款第一项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 虞忠和 审 判 员 周光营 审 判 员 周 和 二〇二一年三月十一日 法官助理 范永龙 书 记 员 陶 颖 附录法律条文 1.《中华人民共和国行政诉讼法》 第四十九条提起诉讼应当符合下列条件： （一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织； （二）有明确的被告； （三）有具体的诉讼请求和事实根据； （四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。 2.《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（法释〔2018〕1号） 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的； （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的； （十）其他不符合法定起诉条件的情形。 3.《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》（法释[2005]6号） 第一条下列涉及农村土地承包民事纠纷，人民法院应当依法受理： （一）承包合同纠纷； （二）承包经营权侵权纠纷； （三）承包经营权流转纠纷； （四）承包地征收补偿费用分配纠纷； （五）承包经营权继承纠纷。 集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权提起民事诉讼的，人民法院应当告知其向有关行政主管部门申请解决。 集体经济组织成员就用于分配的土地补偿费数额提起民事诉讼的，人民法院不予受理。 第六条因发包方违法收回、调整承包地，或者因发包方收回承包方弃耕、撂荒的承包地产生的纠纷，按照下列情形，分别处理： （一）发包方未将承包地另行发包，承包方请求返还承包地的，应予支持； （二）发包方已将承包地另行发包给第三人，承包方以发包方和第三人为共同被告，请求确认其所签订的承包合同无效、返还承包地并赔偿损失的，应予支持。但属于承包方弃耕、撂荒情形的，对其赔偿损失的诉讼请求，不予支持。 前款第（二）项所称的第三人，请求受益方补偿其在承包地上的合理投入的，应予支持。