广西壮族自治区防城港市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）桂06行终11号 上诉人防城港市不动产登记局，住所地：防城港市港口区云南路30号天马大厦。 法定代表人陈卓德，局长。 委托代理人徐瑞峰，防城港市不动产登记中心副主任。 委托代理人李靖，广西海狮律师事务所律师。 被上诉人防城港市华航资产管理有限公司，住所地：南宁市青秀区金湖北路59号地王商会中心40H。 法定代表人谭瑞委，执行董事兼总经理 委托代理人颜中华，该公司监事。 第三人防城港市人民政府，住所地：防城港市行政中心区市政府楼。 法定代表人唐轶昂，市长。 委托代理人黄允毅，防城港市法律援助中心法援律师。 委托代理人唐于琳，防城港市司法局干部。 上诉人防城港市不动产登记局不服防城区人民法院于2020年12月23日 -2- 作出的（2020）桂0603行初18号行政判决，于2021年1月12日向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭，于2021年3月12日公开开庭审理了本案。上诉人防城港市不动产登记局的委托代理人徐瑞峰、李靖，被上诉人防城港市华航资产管理有限公司（以下简称华航公司）的委托代理人颜中华，第三人防城港市人民政府的委托代理人黄允毅、唐于琳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院查明，华航公司于2019年4月2日向防城港市不动产登记局递交《申请对广西福利企业总公司名下不动产的初始登记、转移登记及变更登记信息进行公开的申请书》，防城港市不动产登记局于2019年4月23日向华航公司作出《关于申请公开广西福利企业总公司不动产登记信息答复》，该答复释明申请人应依据《不动产登记资料查询暂行办法》组织材料申请查询。2019年4月25日，华航公司根据防城港市不动产登记局的释明及相关法规再次提交《不动产登记资料查询申请书》，同时于同月28日向防城港市不动产登记局查询窗口提出申请。2019年5月7日，防城港市不动产登记中心以《关于不动产登记资料查询的复函》回复华航公司，复函称“经核查我市本级现有登记档案，无广西壮族自治区福利企业总公司的土地使用权登记档案。”2019年5月9日防城港市不动产登记局出具《不动产登记资料查询结果证明》回复华航公司，证明称“无登记在广西福利企业总公司名下的土地信息”。2019年5月21日，华航公司不服防城港市不动产登记局的《不动产登记资料查询结果证明》，向防港市政府申请行政复议，2019年9月7日，防港市政府作出防政复决（2019)21号《驳回行政复议申请决定书》，华航公司不服该复议决定，于2019年9月29日向防城港市中级人民法院提起行政诉讼，防城港市中级人民法院于2019年11月28日作出（2019)桂06行初67号行政判决书，判决：一、撤销防港市政府于2019年9月7日作出的防政 -3- 复决（2019)21号《驳回行政复议申请决定书》；二、责令防港市政府在法定期限内对华航公司于2019年5月21日提交的《行政复议申请书》中第一、二项重新作出行政复议决定；三、驳回华航公司的其他诉讼请求。防港市政府根据法院的行政判决，于2020年2月25日重新作出防政复决（2020)3号《驳回行政复议申请决定书》，该3号复议决定书与上一次作出的21号复议决定书内容几乎完全一致，仅是将援引法规《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定变更为第（一）项规定。华航公司不服防港市政府于2020年2月25日作出的防政复决（2020)3号《驳回行政复议申请决定书》，于2020年3月12日再次将复议机关防港市政府及作出原行政行为的防城港市不动产登记局作为共同被告提起本案诉讼。另查明，华航公司与福利公司存在债权债务关系。因福利公司不履行生效法律文书确定的义务，该案原告中国工商银行防城港分行于1997年3月25日日向防城港市中级人民法院申请强制执行，防城港市中级人民法院于1997年4月1日依法立案执行。2005年8月8日，原申请执行人中国工商银行防城港分行将防城港市中级人民法院（1996)防中法经初字第39号民事判决书确认的债权，即被执行人福利公司、经投公司所欠的借款本金300万元及利息2851420.2元（截止2005年5月20日）转让给中国长城资产管理公司南宁办事处，后此债权经多次转让。2015年11月18,该案未执行部分的债权转让给华航公司，并通知债务人福利公司。2016年2月1日，防城港市中级人民法院以（2016)桂06执恢4号立案予以恢复执行，并于2016年4月5日作出(2016)桂06执恢4号执行裁定，变更华航公司为本案的申请执行人。执行中，华航公司申请查封被执行人福利公司名下的土地使用权。经查询，2016年4月29日市国土局复函防城港市中级人民法院：福利公司名下的土地位于防城港市港口 -4- 区沙潭江中心区（原防城县沙潭江总体规划图056号、063号土地），尚未办理国有土地使用证。目前该宗地无抵押、查封登记记录。5月19日，防城港市中级人民法院作出（2016）桂06执恢4号之二执行裁定，查封福利公司所有的位于防城港市港口区的180亩土地使用权。并于5月20日向防城港市不动产登记中心发出协助执行通知书，要求协助查封上述土地使用权。防城港市不动产登记中心以该土地未办理国有土地使用证不予协助查封。原审法院认为，本案争议的焦点问题为：1、原告的第二项诉讼请求是否属于重复起诉、被告防城港市不动产登记局是否属于本案适格被告、原告对被告防城港市不动产登记局的起诉是否超过诉讼时效；2、被告防城港市不动产登记局于2019年5月9日向原告华航公司作出《不动产登记资料查询结果证明》，答复称“无登记在广西福利企业总公司名下的土地信息”的具体行政行为是否合法。防城港市不动产登记局是否应向原告公开或准许原告查阅、复制相关土地的初始、变更登记结果及宗地资料；3、被告防港市政府认为防城港市不动产登记局已履行信息公开查询职责，而于2020年2月25日向原告华航公司作出防政复决（2020）3号《驳回行政复议申请决定书》的复议行为是否合法。下面对本案三个争议焦点逐一论述：首先，行政复议是一种特殊的行政行为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十二条的规定“人民法院判决撤销行政机关的行政行为后，公民、法人或者其他组织对行政机关重新作出的行政行为不服向人民法院起诉的，人民法院应当立案”。因此，本案原告虽然曾就被告防港市政府的防政复决（2019）22号《驳回行政复议申请决定书》提起诉讼，但在经人民法院判决后，原告对被告防港市政府重新作出的防政复决（2020）4号《驳回行政复议申请决定书》仍然不服并在法定期限内提起诉讼，法院应当受理。另外，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定“经 -5- 过复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；……。将防城港市不动产登记局列为被告并主张其作出的原行政行为违法，符合法律规定，本案原告的起诉并不属于重复起诉且未超过诉讼时效，被告防城港市不动产登记局也属于合格的被告主体。其次，《不动产登记暂行条例》第二十七条第一款规定“权利人、利害关系人可以依法查询、复制不动产登记资料，不动产登记机构应当提供。”《土地登记资料公开查询办法》第二条“本办法所称土地资料是指：（一）土地登记结果，包括土地登记卡和宗地图；（二）原始登记资料，包括土地权属来源文件、土地登记申请书、地籍调查表和地籍图。对前款第（一）项规定的土地登记结果，任何单位和个人都可以依照本办法的规定查询。”原告华航公司向防城港市不动产登记局递交《不动产登记资料查询申请书》，其初衷是为了获取原由福利公司受让取得的“原防城县沙潭江总体规划图056号、063号地块（限于缴纳土地出让金后实际取得使用权的部分）”的初始、变更登记信息，即使该土地使用权经过多次分割抵债，但在福利公司取得的《国有土地使用权》未被注销前，也应存在相应的供地资料或登记资料，如果被注销也应有注销登记，因此，作为不动产登记机关的防城港市不动产登记局（建制后隶属自然资源局，具有不动产登记职责）应当依法向申请人提供相关土地信息和查询便利，无需原告举证证明该信息确实存在。行政不作为即行政机关应当履行而不履行法定职责，其形式表现为明确拒绝履行、拖延履行、不予答复三种情形，本案所审核的可能存在的不作为行为即防城港市不动产登记局作出的《不动产登记资料查询结果证明》，其内容为“无登记在广西福利企业总公司名下的土地信息”，实质是对原告要求公开信息是否存在给出的一个否定态度答复，即因为不存在，所以不能向原告公开，属于拒绝履行的一种。原告有权申请公开土地初始、变更登记结果和相关宗地图的信息，防城港市不动产登记局有义务提供 -6- 相关信息。再次，防政复决（2020）4号《驳回行政复议申请决定书》驳回原告复议申请的理由是被申请人防城港市不动产登记局在法定期限内依照相关法律法规的要求，将查询结果告知了作为申请人的原告，依法履行了不动产登记资料查询结果的告知义务，原告的知情权获得了程序性保障。而原告认为，防港市政府实质上未对防城港市不动产登记局的实质不作为行为进行审查，属错误。可见原告的复议申请确系针对该明示拒绝履行的《不动产登记资料查询结果证明》而提出，被申请人作出答复的相关证明，仅表明其没有拖延和不履行，但此“无登记在广西福利企业总公司名下的土地信息”实质仍是一种拒绝履行，被告防港市政府的复议理由不充分。作为复议机关，被告防港市政府应当在复议中对市不动产登记局作出的《不动产登记资料查询结果证明》中“无登记在广西福利企业总公司名下的土地信息这一回复的真实性进行核查，如查证2016年4月29日市国土局复函防城港市中级人民法院“福利公司名下的土地位于防城港市港口区（原防城县沙潭江总体规划图056号、063号土地）”一句的真实、确切含义，以及辨认原告提交的无编号国有土地使用权证的真实性等，实质上保障原告对关切信息相关情况的知情权。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十一条规定，人民法院判决被告重新作出行政行为的，被告不得以同一事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为。而被告防港市政府却作出了与防政复决（2019）22号《驳回行政复议申请决定书》内容基本相同的防政复决（2020）4号《驳回行政复议申请决定书》。综上所述，被告防城港市不动产登记局的的《不动产登记资料查询结果证明》答复行为属于行政不作为，被告防港市政府的防政复决（2020）4号《驳回行政复议申请决定书》理由不充分，分别均应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、第七十一条、第七十二条、第七十九条，《不动产登记暂行条例》第二十七条第一款的规定，判决如下：一、撤 -7- 销被告防港市人民政府2020年2月25日作出的防政复决（2020)4号《驳回行政复议申请决定书》；《不动产登记资料查询结果证明》；二、撤销被告防城港市不动产登记局于2019年5月9日作出的《不动产登记资料查询结果证明》；三、责令被告防城港市不动产登记局根据原告防城港市港口区华航公司于2019年4月28日《不动产登记资料查询申请书》的申请，向原告公开所申请土地的初始、变更登记结果和相关宗地图的信息，给予原告查阅和复制所申请土地的初始、变更登记档案和相关宗地图。 上诉人防城港市不动产登记局诉称，一、案外人福利公司993.5亩土地未申请办理不动产登记，无土地登记档案。1993年3月17日原防城县土地管理局与福利公司签订了《土地有偿出让协议书》，以2.5万元／亩的价格出让位于原防城县地块的土地1427亩。1993年经原钦州地区土地管理局批准，同意出让给福利公司用地1377.80亩。按照上述协议约定的购地标准2.5万元／亩计算，福利公司1377.80亩用地应缴纳土地出让金为3444.5万元，但福利公司只支付了2483.75万元，尚欠960.75万元。因欠缴土地出让金，1998年6月8日原防城港市土地管理局向福利公司作出《关于解除合同收回土地使用权的决定》（防土发［1998］63号）决定：“1．解除原出让合同，无偿收回欠缴出让金的50.303亩国有土地使用权，已交的2483.75万元的出让金折算供地993.5亩，由规划部门选址后重新签订出让合同。2．无偿收回欠交出让金384.303亩的国有土地使用权。3．注销原颁发的该宗地《国有土地使用证》，按新签订的出让合同重新核发。4．限你司于1998年6月30日前到我局办理上述有关手续。”但福利公司一直未按时重新办理用地手续，亦未办理土地登记手续，其土地登记档案未建立。另外，根据1990年实施的 -8- 《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十六条“土地使用者在支付全部土地使用权出让金后，应当依照规定办理登记，领取土地使用证，取得土地使用权”可知，支付全部土地使用权出让金是办理登记和取得土地使用证的前提，但是1993年3月17日福利公司与原防城县土地管理局签订《土地有偿出让协议书》后，福利公司没有按照规定缴齐土地出让金，其并不具备办理土地登记的前提。并且，福利公司也未按照1989年11月18日原国家土地管理局发布的《土地登记规则》提交土地登记申请书、土地登记申请者的法人代表证明、土地权属来源证明等有关材料申请办理土地登记，亦未经地籍调查、权属审核后报经人民政府批准进行注册登记，未建立登记档案。福利公司原持有《国有土地使用证》是没有按照有关规定取得的，该证也在1998年6月8日原防城港市土地管理局向福利公司作出《关于解除合同收回土地使用权的决定》（防土发[1998]63号）被注销。据上，福利公司未足额缴纳土地出让金，导致其持有的国有土地使用证被注销，且其从始至终并未向土地登记部门申请办理土地登记手续。因此，上诉人无福利公司土地登记档案相关材料。二、一审法院认定事实与实际不符。一审法院在(2020)桂0603行初18号《行政判决书》第11页第二段第8行至17行中，一审法院认定“被上诉人向上诉人提交《不动产登记资料查询申请书》，其初衷市为了获取原由福利公司受让取得的“原防城县沙潭江总体规划图056号、063号地块（限于缴纳土地出让金后实际取得使用权的部分）的初始、变更登记信息，即使该土地使用权经过多次分割抵债，但在福利公司取得《国有土地使用权》未被注销前，也应存在相应的供地资料或登记资料，如果被注销，也应有注销登记”的事实与实际不符，福利公司原土地使用权证书已被注销，按其已交的2483.75万元的出让金折算供地993.5亩的土地其并未按规定重新选址后签订出让合同，亦未重新申请办理土地登记，其并未实际取得具体宗地 -9- 的土地使用权，无重新办理规划选址、签订出让合同等供地手续材料，亦无土地登记材料。三、原审法院认定被上诉人有权申请公开涉案土地初始、变更登记结果和有关宗地图的信息，上诉人有义务提供相关信息的前提是上诉人掌握该信息，上诉人无相关信息的情况下就无所谓公开的义务。不动产登记依当事人的申请办理，申请办理登记时由当事人提供相应的申请材料，上诉人才可能依法受理审核批准，对土地使用权信息进行登记，建立登记档案。如上所述，福利公司并没有依法申请办理不动产登记，上诉人没有建立档案并管理相应材料的可能。已经发生法律效力的防城港市中级人民法院(2019)桂06行初67号《行政判决书》16页第5行认定：“作为复议申请人（华航公司），原告提出的复议申请中第三项‘责令被申请人依照初始登记、转移登记、变更登记的内容和形式作出《不动产登记资料查询结果证明》，并限期十日内对申请人作出书面答复’”，这一申请超出了查询知情权的边界，未经调查即先入为主得出‘不动产登记资料缺失存在或应当存在’这一结论，是一种霸凌逻辑和对复议权的滥用，故对此项申请不宜支持。”原审中华航公司将上诉人防城港市不动产登记局列为被告，并在诉讼中请求：“责令被告防城港市不动产登记局按照原告华航公司2019年4月28日《不动产登记资料查询申请书》给予原告公开所申请土地的初始、变更登记结果和相关宗地图的信息，给予原告查阅和复制所申请土地的初始、变更登记档案和有关宗地图。”上诉人认为，该诉讼请求实质上与其在复议申请中第三项，“责令被申请人依照初始登记、转移登记、变更登记的内容和形式作出《不动产登记资料查询结果证明》……”请求的内容是一致的。一审判决没有理由确认为档案必然存在，并在判决要求上诉人公开，实际上是一种不负责任的裁判方式，最终形成一个必然不可能履行的判决结果。根据《行政诉讼法》的规定“人民法院判决撤销或者部分撤销，可以判决被告重新作出行政行为”，但不是代替被告作出行政行为，一 -10- 审判决第三项明显超出法律规定的判决方式，应予撤销。四、上诉人向华航公司复函无登记在福利公司名下的土地信息，是按照法定程序查询后给出的答复，上诉人已经依法履行了不动产登记资料查询结果告知义务。如上所述，福利公司不再享有相关土地的物权，其所拥有的993.5亩土地权益也全部处理完毕。上诉人经过查询现有的登记档案，根本就不存在登记在福利公司名下的不动产登记信息，上诉人据实告知华航公司福利公司名下不存在土地登记信息，没有违反法律法规的规定。综上，诉请法院：1、撤销防城区人民法院(2020)桂0603行初18号行政判决，改判驳回被上诉人华航公司的诉讼请求；2、本案一审、二审诉讼费由被上诉人华航公司承担。 被上诉人华航公司辩称，一、被上诉人是土地权益人，福利公司的债权人，与福利公司有利害关系。因此，提出本案的政府信息公开申请并进而对信息公开答复提出复议、行政诉讼等救济途径主体资格是合法的。二、被上诉人提出本案的政府信息公开其目的是要充分了解涉案福利公司056、063地块的土地登记信息。以便为自己的债权实现提供相关的参考。上诉人回复没有登记在福利公司名下的土地登记资料属于拒绝履行，该回复意见无法解释涉案地块的一系列经过法院裁定分割抵债的事实。三、上诉人消极回复，积极应诉的方式方法违背了防城港市营造良好营商环境的背景，因为涉案的地块印发的复议以及行政诉讼已经持续数年。上诉人作为行政执法机关，明知被上诉人对福利公司享有数千万债权没有得到清偿。却为了替它自己不予协助法律执行，因为本案的相关案件进入了执行程序，执行局向上诉人及国土部门发了相关的执行函，要求上诉人给予协助执行，但是上诉人都作了违背事实的简单回复。综上，本案的一审判决认定事实清楚，适用法律正确。上诉缺乏事实和法律依据。请求驳回上诉，维持一审判决。 二审审理过程中，各方当事人均未提供新的证据。本院经审理查明的事实与一 -11- 审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案争议焦点即上诉人防城港市不动产登记局对被上诉人华航公司作出的《不动产登记资料查询结果证明》及防城港市人民政府驳回被上诉人华航公司的行政复议申请是否有事实和法律依据的问题。 关于上诉人防城港市不动产登记局对被上诉人华航公司作出的《不动产登记资料查询结果证明》是否有事实和法律依据的问题。首先，由1998年6月8日原防城港市土地管理局向福利公司作出《关于解除合同收回土地使用权的决定》（防土发［1998］63号）决定：“解除原出让合同，无偿收回欠缴出让金的50.303亩国有土地使用权，已交的2483.75万元的出让金折算供地993.5亩，由规划部门选址后重新签订出让合同。”以及2016年4月29日防城港市国土局复函防城港市中级人民法院“福利公司名下的土地位于防城港市港口区（原防城县沙潭江总体规划图056号、063号土地）”的相关材料，福利公司在防城港市确有相关权益土地的依据，但案涉土地由于福利公司未向有关的土地管理部门递交土地登记申请材料以至于福利公司未实质获得案涉土地的实质权益，查明防城县沙潭江总体规划图056号、063号土地情况应了解该案涉土地的现状，是仍属于国有土地性质还是已将该案涉土地使用权益转让，无论案涉土地处于何种状态都应存在土地初始、变更登记结果和相关宗地图的信息。其次，根据《不动产登记暂行条例》第二十七条第一款规定“权利人、利害关系人可以依法查询、复制不动产登记资料，不动产登记机构应当提供。”和《土地登记资料公开查询办法》第二条“本办法所称土地登记资料，是指：（一）土地登记结果，包括土地登记卡和宗地图；（二）原始登记资料，包括土地权属来源文件、土地登记申请书、地籍调查表和地籍图。对前款第（一）项规定的土地登记结果，任何单位和个人都可以依照本办法的规定查询。”之规定，被 -12- 上诉人作为利害关系人有权申请公开土地初始、变更登记结果和相关宗地图的信息，防城港市不动产登记局有义务提供相关信息，有义务对2016年4月29日防城港市国土局复函防城港市中级人民法院福利公司名下的土地位于防城港市港口区（原防城县沙潭江总体规划图056号、063号土地）的土地初始、变更登记结果和相关宗地图的信息答复说明予被上诉人华航公司。其三，防城港市不动产登记局作出的案涉《不动产登记资料查询结果证明》实质仍是一种拒绝履行。防城港市不动产登记局应从一次性解决纠纷的角度及立足优化营商环境的背景尽到职责义务以实质性解决争议，予被上诉人较为详尽的信息答复，即对于1998年6月8日原防城港市土地管理局向福利公司作出《关于解除合同收回土地使用权的决定》、2016年4月29日防城港市国土局复函所涉土地使用权是否进行实质登记及其如此表述的理由，防城县沙潭江总体规划图056号、063号土地和被上诉人出示的福利公司名下《国有土地使用权证》项下土地使用权的一些基本信息和基本情况等需要进行说明，以便利于被上诉人进行下一步维权。 关于防城港市政府作出维持《不动产登记资料查询结果证明》的行政复议决定是否有事实和法律依据。由于该《不动产登记资料查询结果证明》未尽到妥善调查、告知义务，故案涉行政复议决定亦应一并撤销。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由防城港市不动产登记局负担。 本判决为终审判决。 -13- 审 判 长 凌旭芳 审 判 员 郭传亿 审 判 员 田 海 二〇二一年三月二十日 法官助理 王政卫 书 记 员 莫骐祯