河南省信阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）豫15行终110号上诉人（原审原告）曹术华，男，汉族，1967年7月3日出生，住河南省固始县。上诉人（原审原告）曹森华，男，汉族，1973年10月23日出生，住河南省固始县。委托代理人孙艳华，女，河南明商律师事务所律师。委托代理人杨立凯，男，河南明商律师事务所律师。上诉人（原审被告）固始县黎集镇人民政府，地址：固始县黎集镇。法定代表人王永明，男，该镇镇长。出庭应诉负责人田学军，固始县黎集镇人大主席。委托代理人丰培勇，河南振蓼律师事务所律师。上诉人曹术华、曹森华、固始县黎集镇人民政府因曹术华、曹森华诉固始县黎集镇人民政府要求确认拆除违法及行政赔偿争议一案，不服河南省潢川县人民法院（2020）豫1526行初24号行政判决书原告曹术华、曹森华以被告固始县黎集镇人民政府拆除行为损害了其合法权益为由提起行政诉讼，信阳市中级人民法院将该案指定本院审理。本院依法适用普通程序，公开开庭进行了审理。上诉人曹术华、曹森华及其委托代理人孙艳华、杨立凯，被上诉人固始县黎集镇人民政府委托代理人田学军、丰培勇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审查明，原告曹术华、曹森华是固始县黎集镇茶棚村村民，二人购买黎集镇长湖村东圩组村民张天龙、张天荣的宅基地，于2014年4月12日，在位于长湖村东圩组312国道路边合建房屋一栋，结构为四间四层砖混房，2015年12月15日取得了房屋所有权证，二原告家庭共14口人共同居住。2016年6月，国家正式开工重点建设的昌吉至古泉高压直流输变电工程，该工程起于新疆准东换流站，止于安徽皖南换流站，全线长度3324千米，是目前全球电压等级最高、供电能力最强、输电线路最长、技术水平最先进的直流输变电工程，对解决准东煤电基地开发和满足华东用电负荷增长需求有着重要意义。该工程架设的电缆线经过原告房屋上方，按照相应的技术规范，曹术华、曹森华的房屋在必须拆迁范围之内。2018年5月22日，黎集镇人民政府作出《关于昌吉-古泉1100kx特高压直流输电线路工程拆迁工作的通知》：黎集镇人民政府接上级通知，对你户开始进行第三方评估，然后进行入强拆程序。并送达给曹术华、曹森华。2018年5月24日曹术华回到家中，配合拆迁工作组完成了房屋整体情况的实地初次丈量，丈量过程曹术华全程参与；2018年5月30日曹术华对初次文量数据提出异议，双方又进行了重新丈量，确定最终文量结果；期间，曹术华有事外出。2018年6月7日上午，被告工作人员获悉曹术华已经返回，到曹术华家中与其进行拆迁补偿初算，曹术华对房屋、附属物及构筑物文量结果无异议。具体丈量赔偿测算的补偿款为：二原告应获得补偿拆迁款合计1,173,336.8元。二原告对此结果有异议，提出不同的补偿标准，双方协商未果。因项目通电有时限要求，2018年9月10日，该处房屋被被告强制拆除。曹术华、曹森华不服，起诉要求确认固始县政府强拆行为违法并赔偿。信阳市中级人民法院作出（2018）豫15行初298号行政裁定认定固始县政府不是适格被告。原告起诉请求：1、确认黎集镇人民政府强制拆除原告房屋的行政行为违法；2、被告向原告支付赔偿金2,377,582.7元，3、本案诉讼费由被告承担。原审认为，本案争议焦点是案涉拆迁行为是否违法，原告要求赔偿是否有事实依据和法律依据。关于拆除行为合法性问题。被告庭审中一直以案涉拆除行为系二原告拒绝签署拆迁补偿协议、重点工程有通电时限要求为由辩解其行为合法。需要特别指出的是，据庭审查明的事实，本案黎集镇政府的行政目的合法，但对案涉强制拆除行为是否合法，应依照《中华人民共和国行政强制法》（以下简称《行政强制法》）的规定检视。《行政强制法》第四条规定，行政强制的设定和实施，应当依照法定的权限、范围、条件和程序。第十三条规定，行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。第三十四条规定，行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条还分别规定了行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务，当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩，行政机关应当充分听取当事人的意见，当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。参照上述法律规定，行政机关自行实施行政强制执行行为应当符合以下条件：一是行政机关具有法律赋予的行政强制执行权；二是以生效的行政决定为强制执行依据；三是强制拆除前应当作出限期自行拆除的公告，自法定期限届满才可依法强制拆除。在满足以上条件的情况下，再根据《行政强制法》的具体程序规定实施强制执行。联系本案实际，被告虽然具备充分理由和目的的正当性，但程序正当原则是行政执法应当遵行的重要原则之一，暂且不论黎集镇政府是否具有强制拆除案涉建筑的法定职权，其实施拆除行为也应当符合法定程序，而根据《行政强制法》的规定，实施行政强制执行必须以有生效的行政决定为前提，强制执行前要履行履行催告程序，并给予当事人陈述和申辩的权利。被告黎集镇拆除过程完全没有依照《行政强制法》规定的程序实施，违反法定程序，应确认被告拆除行为违法。关于第二个争议焦点，即原告要求被告支付赔偿金2,377,582.7元的诉讼请求能否予以支持的问题，应依据《中华人民共和国国家赔偿法》（以下简称《国家赔偿法》）之规定检视。《国家赔偿法》第四条规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；（三）违法征收、征用财产的；（四）造成财产损害的其他违法行为”。《国家赔偿法》第三十六条规定：“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：（一）处罚款、罚金、追缴、没收财产或者违法征收、征用财产的，返还财产；（二）查封、扣押、冻结财产的，解除对财产的查封、扣押、冻结，造成财产损坏或者灭失的，依照本条第三项、第四项的规定赔偿；（三）应当返还的财产损坏的，能够恢复原状的恢复原状，不能恢复原状的，按照损害程度给付相应的赔偿金；（四）应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金；（五）财产已经拍卖或者变卖的，给付拍卖或者变卖所得的价款；变卖的价款明显低于财产价值的，应当支付相应的赔偿金；（六）吊销许可证和执照、责令停产停业的，赔偿停产停业期间必要的经常性费用开支；（七）返还执行的罚款或者罚金、追缴或者没收的金钱，解除冻结的存款或者汇款的，应当支付银行同期存款利息；（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿”。前文叙及，案涉拆除行为已确认违法，对该行为造成的损失应予赔偿，但国家赔偿中只应计算直接经济损失而不包括期望利益。需要特别指出的是，案涉输变电工程是国家重点项目，涉及的被拆迁人有依法取得补偿的权利，但也应该对该项目的实施予以配合，原告如对安置补偿方案的合法性合理性有异议，可依法寻求救济。本案中被告的行政行为目的是正当的，但其作出行政行为的方法、程序失当，导致违法，确认被告实施拆除行为违法并不意味确认原告所请具备法律依据，原告对于被告应当赔偿2,377,582.7元负相应的举证责任。庭审中，二原告虽然提交了案涉房屋价值的评估报告，但该房屋的评估报告属于单方委托形成，且该报告中的结论二原告的房屋价值“1,952,086元”附加了“基本信息以委托人提供的相关资料为准”等设定条件，不能作为定案依据使用。目前，房屋已经实际拆除，不再具备重新评估条件，而固始县政府对该县段集镇人民政府关于昌吉-古泉特高压拆迁补偿执行标准的请示所作的批复证明：经过固始县的案涉输变电工程被拆迁人均依照固政办（2017）64号文规定的国道328固始段项目房屋征收的补偿安置方案进行安置补偿，一审法院注意到，固始县绝大多数输变电工程涉及的被拆迁人均能按照补偿协议安置完毕，上述安置方案无明显不当，可以作为本案赔偿金计算依据使用。另查，自2018年9月10日二原告房屋被拆除至今，被告未将其测算好的安置补偿款提存，而原告因房屋被拆除实际必然导致房屋租赁费的支出，被告辩称的经多次通知而原告拒绝领取的意见，因被告未依法完成补偿款的提存而缺乏法律依据，对该意见依法不予采纳。故被告应就房屋拆除之日起至提存之日止的拆除期间向原告支付其必然发生的房屋租赁费。因双方未就此举证，根据本案二原告的家庭实际情况，结合当地房屋安置补偿过度标准，酌定为每月6,000元。综上，原告曹术华、曹森华诉被告固始县黎集镇人民政府确认拆除违法及行政赔偿一案。因被告固始县黎集镇人民政府实施的拆除行为不符合法定程序，应确认违法。原告的赔偿请求中的合理部分应予支持。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项、《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第四项、第三十六条第三、八项之规定，判决：一、确认被告固始县黎集镇政府于2018年9月10日对固始县黎集镇长湖村东圩组312国道路边的二原告所建设房屋的拆除行为违法。二、被告固始县黎集镇政府于本判决生效之日起十日内，向二原告支付赔偿金1,173,336.8元。三、被告固始县黎集镇政府于本判决生效之日起十日内支付因拆除行为导致二原告的房屋租赁费，从2018年9月10日房屋拆除之日起按每月6,000元标准计算至上述赔偿金实际交付二原告或者提存之日为止。上诉人曹术华、曹森华上诉称，一、一审判决适用法律错误。1、一审法院已查明并判决确认被上诉人于2018年9月10日对上诉人所建设房屋的拆除行为违法。《国家赔偿法》第四条规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权的，受害人有取得赔偿的权利。根据法律规定，本案因被上诉人的违法行为造成上诉人的财产权受到侵犯，上诉人有取得赔偿的权利。但是，一审判决以被上诉人自行制定拆迁补偿的标准判被上诉人向上诉人支付赔偿金，实属对“补偿”和“赔偿”两个概念的错误理解。《国家赔偿法》第三十六条规定“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：（一）处罚款、罚金、追缴、没收财产或者违法征收、征用财产的。返还财产；（二）查封、扣押、冻结财产的，解除对财产的查封、扣押、冻结，造成财产损坏或者灭失的，依照本条第三项、第四项的规定赔偿；（三）应当返还的财产损坏的，能够恢复原状的恢复原状，不能恢复原状的，按照损害程度给付相应的赔偿金；（四）应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金；（五）财产已经拍卖或者变卖的，给付拍卖或者变卖所得的价款；变卖的价款明显低于财产价值的，应当支付相应的赔偿金；（六）吊销许可证和执照、责令停产停业的，赔偿停产停业期间必要的经常性费用开支；（七）返还执行的罚款或者罚金、追缴或者没收的金钱，解除冻结的存款或者汇款的，应当支付银行同期存款利息；（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿”。上诉人合法所有的财产于2018年9月10日由被上诉人违法拆除，根据《国家赔偿法》第三十六条的规定，本案应属于第（四）项应当返还的财产已灭失被上诉人应当给付相应的赔偿金的情形，而不是一审判决依据的第（八）项按照直接损失给予赔偿。2、上诉人委托评估以成本重置法计算赔偿金符合《国家赔偿法》对于无法返还已灭失财产应给付相应的赔偿金的规定。既然法律规定了对于财产损害应该返还原物，如今上诉人的财产被违法强拆，已无法返还原物，使用成本重置法来计算应支付的赔偿金恰恰是对法条的正确适用。一审判决采用被上诉人自己认可的拆迁补偿标准严重违反了《国家赔偿法》的立法精神，这样的判决将会纵容更多政府违法拆除行为的发生，且政府无需承担任何实质性的责任，这样的判决，何来公平可言。3、根据被上诉人自己提供的证据显示，早在2016年，固始县人民政府就下发文件进行涉案工程的拆迁工作，被上诉人即开始配合进行工程建设工作。由于与上诉人在补偿数额方面一直存在争议，自2016年以来固始县人民政府和被上诉人完全有时间、有条件、合情合理合法的处理与上诉人之间的争议，但却怠于职责，一直没有采取任何措施。被上诉人也告知上诉人要求委托第三方评估，但实际并没有进行。上诉人是在万般无奈的情况下单方委托的评估机构，评估机构的评估是依据2018年8月8日在房屋被违法拆除前现场勘查的结果，一审判决片面的认为证据缺乏客观性过于草率，同时违反举证规则的规定。上诉人已经向法庭提交了房屋损失的证据，即其委托第三方评估机构作出的评估报告，该报告委托程序合法、评估结果客观，在被上诉人没有相反证据推翻的情况下，应当认定为上诉人已经对行政行为造成的损害提供了有效的证据，房屋损害价值的举证责任本来在被上诉人，在被上诉人不能提供证据的情况下，一审法院反而支持了被上诉人的狡辩意见，完全属于罔顾事实的胡乱裁判。4、被上诉人没有任何职权和资格进行拆迁工作，固始县人民政府已经以书面方式确认没有授权被上诉人进行拆除行为。在被上诉人超越法律规定的职权从事违法行为，一审法院缺仍然按照被上诉人的意见判决赔偿数额，属于明显偏袒政府，通俗的讲，就是官官相护。上诉人请求的赔偿金有事实及法律依据：1、上诉人的损失包括：①房屋损失1,952,086元，根据原告委托评估，以成本重置法计算，也就是原告被拆迁相同房屋的重置（重建）价格为1,952,086元；②搬家费和临时安置补助费合计69,131.48元；③由于被告对原告宅基地不再调整另行安置，根据固始县人民政府规定，宅基地补偿费为606,365.2元，这一点在被上诉人提供的文件中也得以证实；④家具物品损失5万元；⑤房屋评估费2万元；合计26,977,582.7元。并应当以该金额为基数，按照同期银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率自2018年9月10日计至实际付清之日支付逾期赔偿利息。2、上诉人在一审庭审中已提供了与被上诉人沟通的通话录音，从录音的内容可知在协商过程中被上诉人愿意向上诉人支付的补偿款是138万元，此后调整到165万元，也远远大于一审判决支持的赔偿金1,173,336.8元。3、上诉人要求被上诉人支付的赔偿数额合情合理，既有事实依据，也有法律依据。中纪办（2011）8号文件《中共中央纪委办公厅关于加强监督检查进一步规范征地拆迁行为的通知》中明确规定，农村集体土地征收和房屋拆迁工作……，房屋拆迁要按照建筑重置成本补偿，宅基地征收按当地规定的征地标准补偿，被征地拆迁农户所得拆迁补偿以及政府补贴，能够保障其选购合理居住水平的房屋。要督促建立与当地经济发展水平相适应、收入增长幅度相协调的补偿标准动态调整机制，并认真加以执行。在《土地管理法》等法律法规作出修订之前，集体土地上房屋拆迁，要参照新颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》的精神执行。上诉人并未参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定要求被上诉人赔偿，而是按照房屋重置成本这一合乎事实情况而要求被上诉人赔偿，并没有过高的求偿，这完全合情、合理、合法。而且，按照成本重置评估结果判决赔偿，河南省高级人民法院在（2020）豫行终603号行政判决书这一同类案件的判决中也已经得到了认可。综上，一审判决未查明案件事实、适用法律严重错误，二上诉人向贵院提起上诉，请求依法撤销河南省潢川县人民法院行政判决书（2020）豫1526行初24号判决第二项，改判被上诉人向二上诉人支付赔偿金2,677,582.7元。上诉人固始县黎集镇人民政府上诉称，一、原审判决上诉人拆除行为违法明显不妥。1、项目拆迁的必要性。昌吉--古泉±1100KV特高压输电工程是经国家发改委核准，是国家电网公司落实贯彻国家西电东送战略以及大气污染防治计划的重点工程，该工程总投资465亿元，是目前全球电压等级最高、输电规模最大、线路最长、科技含量最高的直流输变电工程，对解决准东煤电基地开发和满足华东用电负荷增长需求有着重要意义。为保证项目建成后运行安全、以及线路周边人民群众生命财产安全，要求处于7M及以内的长期住人的建筑物一律拆除，被答辩人房屋在拆迁范围，要求必须强拆。2、项目拆迁具有紧迫性。根据国网总公司通知，昌吉一古泉士1100KV特高压将要全线通电试运行，所有纳入拆除范围的房屋必须于2018年9月10日前拆除完成，为保证拆迁工作如期完成，县、镇拆迁工作组多次尝试与曹术华沟通协商，均未达成一致协议；2018年9月3日，按照县拆迁工作指挥部统一安排，县政府办、法制办、固始县电业局相关领导及拆迁工作组再次来到曹术华家中对曹荣谷讲政策、做工作（曹术华本人不在家），但终因曹术华对拆迁赔偿标准不认可未达成一致协议。为保证项目运行安全，为保证被上诉人人身财产安全，为保证线路周边人民群众生命财产安全，按上级安排，在上级要求的最后期限（2018年9月10日）实施拆除，以上可见原审认为上诉人行政目的合法是完全正确的，拆除行为具有紧迫性，不应认定为违法。二、原审判决赔偿金数额有误。1、被上诉人不应该享受自主拆迁奖励。该项目在固始县境内涉及9个乡镇，122户，其中黎集镇36户，按县统一安排，主动拆除的房屋全部适用固政办【2017】64号文《固始县人民政府办公室关于印发国道328固始段项目房屋征收补偿安置方案（试行）的通知》，国网河南省电力公司信阳供电公司依据该方案与上诉人签订《昌吉一古泉±1100KV特高压输电工程房屋拆迁补充协议》，按此标准向上诉人支付补偿金额，目前全县（全镇）除被上诉人外，全部按该方案签订拆迁补偿协议，领取了补偿款，主动拆迁了房屋。但被上诉人并不是主动拆除，其不应享受方案中每平方奖励66元，合计77,333.52元，应从总额中扣除。2、被上诉人不应享受安置货币补偿。被上诉人属于黎集镇茶棚村新庄组村民，其私自购买黎集镇长湖村东圩组村民（张天龙、张天荣）位于长湖村东圩组312国道路边集体土地是违法的，不应该再对其安置宅基地，安置货币补偿：1171.72×506×30%=177,867.09元是对安置宅基地的货币补偿，被上诉人不应享受，应该从总额中扣除。三、原审判决租赁费错误。上诉人积极要求与被上诉人达成补充协议，即便拆除了，被上诉人仍然随时可以接受方案，领取补偿款，未付补偿款责任并不在上诉人，是被上诉人原因导致补偿款未付，判决租赁费没有依据。综上，原审判决认为上诉人行政目的合法，拆除具有必要性、紧迫性，就不应该判决拆除行为违法，针对原审判决赔偿款及租赁费的错误，相信二审法院定能查清事实，依法改判，为此，特依法上诉，请公正裁决。二审经审理查明的事实与一审查明事实一致。本院认为：一、上诉人固始县黎集镇人民政府强制拆除上诉人曹术华、曹森华的房屋，根据法律法规的相关规定，其应作出强制拆除决定、催告、强制执行决定等相关强制拆除文书，但固始县黎集镇人民政府并未提供证据证明其履行了相关强制拆除手续，视为没有相应证据。上诉人辩称因昌吉--古泉±1100KV特高压输电工程建设需要，上诉人曹术华、曹森华的房屋在拆迁范围，按要求必须强拆，其拆除行为具有紧迫性，不应认定为违法的答辩理由，不能证明其已履行了相关强制执行手续。且因强拆行为不具有可撤销内容，故被上诉人请求确认上诉人强拆房屋行为违法的理由正当，依法应予支持。二、《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项的规定，侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。鉴于案涉昌吉--古泉±1100KV特高压输电工程项目已竣工，且不能恢复曹术华、曹森华的房屋原状，对于违法强拆造成的直接损失应当依法予以赔偿。本案现在的主要争议焦点问题为赔偿金额如何确定。人民法院在审理行政赔偿案件时，确定赔偿数额时要坚持全面赔偿和公平合理的理念，既要体现对行政机关违法强拆行为的惩戒，也要确保赔偿请求人的合法权益得到充分保障。在征收强拆的行政赔偿案件中，依照现行法律规定确定行政赔偿项目和数额时应当秉持的基本原则是，赔偿数额至少应不低于赔偿请求人依照征收补偿方案（标准）可以获得的全部征收补偿权益，不能让赔偿请求人获得的赔偿数额低于依法征收可能获得的补偿数额，以体现赔偿诉讼的惩戒性和对被侵权人的关爱与体恤，最大限度地发挥国家赔偿制度在维护和救济因受到公权力不法侵害的行政相对人的合法权益方面的功能与作用。此时，对《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条中关于赔偿损失范围之“直接损失”的理解，不仅包括赔偿请求人因违法拆除行为造成的直接财产损失，还应包括其作为被征收人所可能享有的全部征收安置补偿权益。上诉人固始县黎集镇人民政府在一审答辩中明确了按照已公布的安置补偿方案其应当赔偿上诉人曹术华、曹森华的损失为1,173,336.8元，该赔偿数额包含了曹术华、曹森华作为被征收人所可能享有的全部征收安置补偿权益（包含了全部奖励），本院予以认可。因被强拆房屋属集体土地上房屋，曹术华、曹森华起诉要求参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定进行评估确定赔偿数额的上诉理由，本院不予支持。关于上诉人主张的其他损失问题。考虑到本案中曹术华、曹森华居住的房屋被强拆后必然发生房屋租赁费，因双方未就此举证，根据曹术华、曹森华家庭的实际情况，结合当地房屋安置补偿过度标准，原审依据曹术华、曹森华房屋共四层主体面积有1171平方米事实，酌定为每月6,000元租赁费，并无明显不当，本院予以支持。上诉人上诉理由均不能成立，依法不予支持。原判认定事实清楚，适用法律、法规正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人固始县黎集镇人民政府承担。本判决为终审判决。审判长 李 锋审判员 李洪宇审判员 阮晓强二〇二一年三月二十五日法官助理杨砚犁书记员樊鑫