贵州省黔东南苗族侗族自治州中级人民法院行 政 判 决 书(2021)黔26行终33号上诉人（一审被告）榕江县综合行政执法局，地址：榕江县古州镇西环路。法定代表人罗俊，局长。上诉人（一审被告）榕江县自然资源局，地址：榕江县古州镇兴隆街91号。法定代表人白维弟，局长。委托代理人石汉林，该局工作人员。上诉人（一审被告）榕江县农业农村局，地址：榕江县古州镇西环南路24号。法定代表人龙见辉，局长。被上诉人（一审原告）刘敦芳，女，1976年8月3日出生，汉族，原住榕江县，现住从江县。一审被告榕江县古州镇人民政府，地址：榕江县古州西环南路。法定代表人张品，镇长。上诉人榕江县综合行政执法局（以下简称县执法局）、榕江县自然资源局（以下简称县自然资源局）、榕江县农业农村局（以下简称县农村局）因与被上诉人刘敦芳强制拆除房屋一案，不服黎平县人民法院（2020）黔2631行初56号行政判决，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭对本案进行了审理。现已审理终结。一审法院查明：2013年原告刘敦芳夫妇未经有关部门批准，在榕江县的“龙子田”（地名）修建两栋木质房屋。2015年12月16日榕江县古州镇中宝社区居民委员会将“龙子田”发包给原告承包，现原告在贵州省从江县做生意。榕江县人民政府为加强车江、忠诚坝区基本农田的保护，决定对车江、忠诚坝区基本农田进行全面集中整治。2020年2月21日县农村局、县自然资源局、县执法局和榕江县古州镇人民政府（以下简称古州镇政府）联合发布了《关于开展车江、忠诚坝区基本农田集中整治的通告》，对整治范围、整治时间、整治内容、整治要求等进行了通告。2020年2月22日四被告向原告刘敦芳的父亲刘本才送达《履行限期整改催告通知书》，限刘本才户在2020年2月29日之前改正违法行为，恢复原有种植条件，逾期不改正的，将按照《中华人民共和国土地管理法》第七十五条、《基本农田保护条例》第三十三条之规定依法强制清除处理。刘本才将《履行限期整改催告通知书》的内容电话告知了原告，原告在规定期限内未履行改正义务。2020年3月6日被告对原告修建的两栋木质房屋进行强制拆除。同年9月7日原告提起行政诉讼，请求确认被告拆除原告房屋的行政行为违法，并承担案件受理费。一审法院认为：关于刘敦芳是否为适格原告的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”。原告于2013年在其承包田上修建房屋，该房屋的使用权人和所有权人为刘敦芳，被告对该房屋进行拆除，其行政相对人为刘敦芳，故刘敦芳是本案的适格原告。关于县农村局、县自然资源局、县执法局和古州镇政府是否为适格被告的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第四款的规定：“两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。”本案中，县农村局、县自然资源局、县执法局和古州镇政府均认可参与强拆原告的房屋，因强制拆除房屋是其共同实施的，其应当作为共同的被告。关于被告作出《履行限期整改催告通知书》是否合法的问题。原告的房屋是修建在被划定为基本农田保护区范围内，而不是修建在城市或者乡镇的建设规划范围内，被告作出的《履行限期整改催告通知书》是依据《中华人民共和国土地管理法》第七十五条和《基本农田保护条例》第三十三条之规定作出，但该条是规定县级以上人民政府土地行政主管部门为行政处罚主体，故被告县执法局、古州镇人民政府依据以上法律条款作出《履行限期整改催告通知书》不符合法律的规定。虽然被告县自然资源局、县农村局有权对违法占地建房的行为进行处罚，但根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条规定：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”被告作出《履行限期整改催告通知书》前，未向原告告知其享有陈述、申辩权，剥夺原告享有的法定权利，故被告处罚程序违法。关于被告强拆行为是否违法的问题。根据《中华人民共和国行政强制法》第十三条规定：“行政强制执行由法律规定。法律没有规定行政强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。”《中华人民共和国土地管理法》（2004年修改）第八十三条规定：“依照本法规定，责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除，对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担。”由此可见，实施强制执行权的主体是人民法院，土地行政主管部门无强制执行权。被告以土地管理法第七十五条和《基本农田保护条例》第三十三条为依据对原告的房屋实施强制拆除，违反了上述法律的规定，属于行政行为违法，对原告的权利义务产生了实际影响，但不具有可以撤销的内容，依法应确认违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，判决确认被告榕江县古州镇人民政府、榕江县自然资源局、榕江县农业农村局、榕江县综合行政执法局强制拆除原告刘敦芳位于榕江县古州镇十村五组的房屋的行政行为违法，案件受理费50元，由四被告负担。上诉人榕江县综合行政执法局上诉称：被上诉人未经批准占用耕地建房的违法行为事实清楚，证据充分。上诉人已多次上门说服其自行拆除涉案房屋，但被上诉人置若罔闻、拒不配合上诉人的行政执法工作。在此过程中，上诉人按照法定程序告知了被上诉人的相关权利及依法送达了限期拆除违法建筑通知书。在多次动员无果后，上诉人对涉案房屋依法强制拆除。根据国务院、省政府办公厅和榕江县委办等有关行政机关机构改革文件的规定，原榕江县自然资源局的国土资源行政执法职责已划给了上诉人，上诉人对被上诉人违法占用耕地建房的行为进行查处和强制拆除于法有据，上诉人是本案合法的执法主体。综上，一审判决认定事实不清，证据不足，适用法律错误，请求撤销一审判决，案件受理费由被上诉人承担。上诉人榕江县自然资源局上诉称：一、一审判决认定事实不清，适用法律错误。刘敦芳未经批准占用承包田修建房屋，违反了土地管理法第三十五条、第三十七条、第六十二条和《基本农田保护条例》第十七条的规定，其行为构成了非法占用耕地和破坏永久农田的违法行为，根据土地管理法第七十五条、第七十八条的规定，刘敦芳修建的违法建筑物应当拆除。二、上诉人已依法告知刘敦芳的违法行为和应当承担的法律责任。为加强农田保护，县人民政府决定对车江、忠诚坝区基本农田进行全面集中整治，上诉人与相关部门联合发布通告，明确整治范围、整治时间、整治内容和整治要求等，并向被上诉人父亲刘本才送达了《履行限期整改催告通知书》，已让刘本才电话转告了被上诉人，因被上诉人在期限内未履行改正义务，在县政府组织集中整治活动中对刘敦芳的违建房屋进行拆除。综上，刘敦芳违法事实清楚，上诉人参与拆除涉案违法建筑物，恢复耕地，实体合法、程序合法，请求撤销一审判决，改判驳回刘敦芳的诉讼请求，案件受理费由刘敦芳承担。上诉人榕江县农业农村局的上诉理由及请求与上诉人榕江县自然资源局一致。被上诉人刘敦芳未提出二审答辩意见。一审被告榕江县古州镇人民政府未提出二审答辩意见。当事人向一审法院提交的证据材料均已随案移送本院。经审查，一审法院对各方当事人提交的证据材料认证正确，本院予以确认。经审理查明的案件事实与一审判决相同。本院认为：《中华人民共和国土地管理法》和《基本农田保护条例》明确规定，国家实行永久基本农田保护制度，任何单位和个人不得擅自占用改变用途。被上诉人刘敦芳未经批准擅自占用承包的农田修建房屋，其行为属违法行为，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条和《基本农田保护条例》第三十三条的规定，依法应予行政处罚，并依照法定程序拆除修建的房屋。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行”，第三十五条“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务”，第三十七条“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定”，第四十四条“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除”的规定，一审被告对被上诉人的房屋实施强制拆除，违反上述法律规定。另外，土地管理法未赋予上诉人及古州镇人民政府的强制执行权，根据《中华人民共和国土地管理法》第八十三条和《中华人民共和国行政强制法》第十三条第二款的规定，依法应申请人民法院强制执行，上诉人未履行相关的法定程序即自行强制拆除被上诉人的房屋，不符合法律规定。鉴于强制拆除房屋属事实行为，不具有撤销内容，依法应确认强拆行为违法。一审判决正确合法，本院予以维持。三上诉人提出的上诉理由不能成立，其上诉请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费150元，由上诉人榕江县综合行政执法局、榕江县自然资源局和榕江县农业农村局各自负担50元。本判决为终审判决。审判长  杨通烈审判员  张秋菊审判员  罗安武二〇二一年三月六日法官助理杨**书记员王泽慧