安徽省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2021）皖行终82号 上诉人（一审原告）欧阳炳元，男，1950年11月14日出生，汉族，住安徽省蚌埠市蚌山区。 上诉人（一审第三人）彭介礼，男，1951年6月10日出生，汉族，住安徽省蚌埠市禹会区。 被上诉人（一审被告）蚌埠市禹会区人民政府，住所地安徽省蚌埠市禹会区涂山路**。 法定代表人陈常林，区长。 委托代理人张林，安徽淮河律师事务所律师。 委托代理人张同莉，安徽淮河律师事务所律师。 欧阳炳元诉蚌埠市禹会区人民政府（以下简称禹会区政府）强制拆除房屋一案，蚌埠市中级人民法院已作出（2020）皖03行初81号行政裁定，欧阳炳元、彭介礼不服该裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 欧阳炳元向一审法院起诉称，蚌埠市人民政府对东海大道环境整治项目涂山园艺场段的征迁原告非常理解。在拆迁工作开始时就非常配合政府的工作。在第一时间（2014年5、6月）就配合相关拆迁工作人员复量、登记了房屋及所有附属设施，工作人员还告知文件规定，没有营业执照的住房拆一还一、要求货币还原的补偿标准等。但在办理拆迁等手续时，个别人向上谎称原告不是产权人。后经原告多次信访，虽确认了原告是产权人，但房子搁在那一片废墟中。因此没有按时拆迁的责任不在原告。原告案涉1573.05平方米房屋，现已被禹会区政府在未通知原告、也无任何法律文件的情况下，强行拆除和侵占使用。原告多次找征收委托部门涂山风景区管委会要求按照当时的文件进行补偿至今无果，故诉至法院。请求确认被告强制拆除原告涂山园艺场内涉及拆迁的1573.05平方米房屋的行为违法。 禹会区政府一审答辩称，禹会区政府作出的征收决定、发布的征收公告符合法律规定。征收部门是禹会区住房城乡建设交通局，实施单位是禹会区长青乡人民政府和涂山风景区管理委员会，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条的规定，禹会区政府不是本案适格的被告。原告在拆迁区域内，仅享有部分土地的使用权，而并无房屋附属物的所有权，故原告主体资格也不适格。请求依法驳回原告的起诉。 一审第三人彭介礼述称，第三人是案涉地上建筑、地、地上附着物的实际占有人和实际投资人以往的法院判决书中已有所确定。本次征收是从2014年开始，都是由第三人提供资料与拆迁单位进行统计、核实建筑物，也是第三人与拆迁方达成了相关意见和相关的评估结果。因此本案所涉及的地上建筑及所有附属物，应以拆迁方与第三人所签字的评估结果和统计文件为依据，拆迁的所有地上建筑及附属物的补偿，应该发放给第三人。原告提出地上建筑物及附属物是由其投资、由其占有、由其管理不属实，应予驳回。 一审法院审理查明，2020年8月27日，禹会区政府发布《蚌埠市禹会区人民政府房屋征收公告》，公告载明“征收目的”是环境综合整治；“征收范围”为东至规划线、西至规划线、南至东海大道、北至规划线，具体范围详见征收范围红线图；“征收部门”为蚌埠市禹会区住房城乡建设交通局；“实施部门”委托涂山风景区管委会、长青乡政府具体实施等内容。 一审法院另查明，1995年4月，原告欧阳炳元从原怀远县涂山园艺场购买了该场场部北侧简易公路叉口东侧的一块坡地，该地使用面积为1848平方米（折合土地为2.77亩）用于建设蛇场建筑。原告缴纳了土地出让金，于1995年5月补办了土地出让手续及土地登记申请手续（土地证号第9500**）。1995年4月21日，原告欧阳炳元以贸易货栈法定代表人辛清业的委托代理人的身份，持贸易货栈公章及辛清业的印章，以贸易货栈的名义与五建公司园林工程处（园林工程处是五建公司内设机构）签订了《蛇场建筑工程承包合同》，合同约定，贸易货栈将位于怀远县涂山园艺场的蛇场建筑交给园林工程处承建，1995年4月29日开工，同年6月30日竣工。园林工程处的负责人即第三人彭介礼领取了合同约定的建筑工程款3万元。1995年5月8日，康韧毅（欧阳炳元的工地代表，已判刑）签字认可园林工程处按照平面图（含内部构造图）绘制的施工图纸进行了施工，当年9月工程竣工。欧阳炳元得知工程竣工后未按照合同约定进行验收。2006年7月26日，蚌埠市第五建筑安装工程有限公司将园林工程处承建的涂山养蛇场工程的债权债务转让给第三人彭介礼个人承担。 2019年9月，涂山风景区管委会对涉案蛇场部分建筑进行了拆除。 一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”本案中，禹会区政府为了环境整治的需要发布了国有土地上房屋征收公告，且在公告中已经明确了“征收部门”为蚌埠市禹会区住房城乡建设交通局，“实施部门”委托涂山风景区管委会、长青乡政府具体实施。故本案具体拆除房屋的实施部门应为“禹会区住房城乡建设交通局”或其委托的“涂山风景区管委会”。因原告在起诉时未提交充分证据证实拆除的具体时间及拆除房屋系被告禹会区政府组织实施，现其以禹会区政府为拆除房屋的被告，属于起诉被告主体不适格。由于“禹会区住房城乡建设交通局”或其委托的“涂山风景区管委会”为被告的案件应属于基层人民法院管辖的第一审行政案件，经该院释明，欧阳炳元不同意撤回起诉。故依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十四条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条、第六十九条第一款第（三）项之规定，裁定驳回原告欧阳炳元的起诉。 欧阳炳元上诉称，房屋征收主体只能是市、县级人民政府。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条明确规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。房屋征收部门、实施部门的行为均是禹会区政府的授权行为，如无授权他们的强拆触犯的是刑法而不是行政违法行为了。因他们无拆迁、补偿的主体资格。上诉人将负责本行政区域房屋征收与补偿工作的禹会区政府列为被告主体没错。将彭介礼列为本案第三人是在故意混淆行政诉讼与民事诉讼的两个法律关系，彭介礼与被诉的具体行政行为无利害关系。彭介礼与上诉人存在的建筑工程纠纷是民事纠纷。上诉人是建设方，建设方是产权人。彭介礼是施工方，施工方不是产权人。如果建设方与施工方发生纠纷，建设方欠施工方工程款，需经法院民事判决追缴所欠工程款。反之施工方合同违约也需法院民事判决承担建设方的损失和违约金。彭介礼与原告的建筑纠纷案早已经蚌埠市中级人民法院（2009）蚌民二再终字第1号民事判决终审结案。本着一案不能两诉的原则，彭介礼应无权提起诉讼程序，只能通过申请再审，可也过了申请再审的时效，一审法院将彭介礼列为第三人实属不当。一审裁定认定的“康韧毅（欧阳炳元的工地代表，已判刑）”存在严重的错误。作为建筑工地的代表，按有关建筑法规是有一套严格的程序和手续的，施工方要接到建设方书面的工地代表授权书并注明权限。康韧毅的身份在提交建筑合同的证据中已标明他是施工方与建设方共同聘请的法律顾问，是负责监督合同履行的。第三人在1997年一审答辩状中已承认“康韧毅（也是本合同监督人）”。一审裁定认定事实不清，适用法律错误。请求撤销一审裁定，依法公正审理本案。 彭介礼上诉称，1995年4月21日，上诉人彭介礼受骗于康韧毅、欧阳炳元（表兄弟二人）以作废公章和私章签订了《涂山蛇场建筑工程承包合同》。该合同签订后，彭介礼按照建设方施工图纸和要求全额投资完成了所有工程，而且应建设方代表的要求额外完成了多项增加和变更的工程。经彭介礼多次讨要，建设方至今未付工程款和农民工工资，案涉工程由彭介礼看管至今。2014年，禹会区政府对案涉工程征收，彭介礼配合拆迁人员登记测量并进行评估，评估是根据实际地上建筑物及附属物进行的，评估价格与土地并无牵连。请求撤销一审裁定，改判驳回欧阳炳元的诉讼请求，判令禹会区政府将案涉房屋及附属物征收补偿款支付给实际投资及拥有人彭介礼。 被上诉人禹会区政府的答辩意见与一审基本相同。 一审原告欧阳炳元向一审法院提交了以下证据： 1、建筑工程承包合同，证明原告是该房屋的产权人，原告是建设方，第三人是施工方，建设方才是产权人。 2、承包经营合同。 3、交通局（1989）25号批复。 证据2-3共同证明：诉权是原告的，合同虽签订的贸易货栈，但实际是原告承包公司。 4、（1997）怀民经初字第191号民事判决书(第2、4页)。证明：承建工程建筑面积1892平方米；原告具备主体资格。 5、五建公司95年建筑工程决算书。证明承建工程建筑面积1892平方米，工程决算总价435981.15元。 6、（2014）怀民一初字第0070号民事判决书（第3页）。证明原告是涂山园艺场场部北侧1848平方米国有土地使用权的受让人。 7、禹涂信处（2016）15号处理意见书（第1页)，证明原告在涂山园艺场段征迁时有房屋面积1573.05平方米，这是政府调查时的面积。 8、2020年6月4日给王主任的短信。 9、2019年10月17日至2020年3月21日与杜主任的微信。 证据8-9共同证明：原告在得知房屋被强拆和被侵占后一直都在希望政府给一个合理的说法，希望协商解决。 10、照片（2020年5月1日）、照片（2019年10月18日）。证明原告的大部分房屋已被拆除,尚余小部分房屋也被非法占用。 11、禹会区政府房屋征收公告（2014年06月10日）。证明征收单位是禹会区政府。 12、原告身份证复印件，证明原告具有主体资格。 一审被告禹会区政府向一审法院提交了以下证据： 1、统一社会信用代码证(1页)，证明被告主体资格。 2、禹征[2020]4号《蚌埠市禹会区人民政府房屋征收公告》《关于协商选择确定房屋征收评估机构的通告》、张贴照片三张（共计4页），证明：G3高速公路环境整治项目实施的征收；征收部门是禹会区住建局，实施单位是禹会区长青乡人民政府和涂山风景区管委会。 3、房屋照片两张（共计1页），证明案涉房屋到目前为止并没有被拆除，原告诉请强拆违法没有事实依据。 4、禹会区涂山风景区《养蛇场情况说明》（共计1页），证明原告与第三人对案涉房屋的权属存在争议。 5、2015年5月22日蚌埠市国有土地上房屋征收调查表,建筑物及附属物初步结果一览表（共计3页)，证明第三人彭介礼是本案的被征收人。 6、2015年12月禹涂信答〔2015〕5号，2016年12月禹涂信处〔2016〕15号(共计3页)，证明原告和第三人对房屋的产权存有争议。 一审第三人彭介礼向一审法院提交了以下证据： 1、蛇场建筑工程承包合同。证明原承包合同双方为汽车运输公司贸易货栈和蚌埠市五建园林管理处，该工程于1995年4月28日开工，竣工日期为1995年6月30日，工程造价30万元。工程竣工后1月内支付总价款，并按双方认可的图纸及技术要求验收，另外约定了双方的权利义务及违约责任。承包人签字为彭介礼，该工程由怀远县经济律师事务所进行见证和进行现场监督，监理工程质量，解决工程问题。证明合同真实有效，由第三人实际投资履行。 2、安徽省蚌埠市汽车运输公司证明。证明第三人的主体适格。 3、养殖场施工图。证明由发包方认可并委派现场管理人员康韧毅审查同意，签字认可的工程施工及工程建筑等具体情况。 4、养殖场竣工图。证明1995年9月施工工程竣工后，提交给原告要求及时验收。 5、中国共产党蚌埠市物价局纪检组回复。证明第三人曾在2006年7月21日向蚌埠市物价局纪检组举报原告利用合同诈骗的事实。 6、债权转让通知两份。证明2006年7月26日施工单位将债权转让给实际投资人彭介礼，并通知了原告。 7、2014年7月8日摸底调查的建筑物及附属物初步结果一览表（征求意见表）及评估价格、2015年5月22日重新调查的建筑物及附属物初步结果一览表（征求意见表）及评估价格。证明2014年7月8日拆迁方与第三人在调查所有的建筑工程，双方确认建筑房屋及附属物的具体情况。2015年5月22日的为正式调查表。 8、请求报告。证明2017年3月27日第三人向禹会区政府区拆迁办要求蛇场地上建筑物及附属物从1995年5月开始至今实际是由第三人投资建设、管理、使用的。相关拆迁款应该赔偿给第三人。 9、工程现场照片。证明工程实际是由第三人建造的，政府没拆。 10、（2003）蚌民一终字310号民事判决书，证明终审法院已经查明案涉工程是由第三人投资建造的（当庭提交）。 上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定。对一审裁定认定的案件事实，本院予以确认。 本院审理另查明，2014年6月10日，禹会区政府作出禹征［2014］6号房屋征收公告，决定对东海大道西段（六公里至荆涂大桥）区域范围内国有土地上房屋实施征收。公告载明的征收目的为环境综合整治改造，征收部门为蚌埠市禹会区住房和城乡建设委员会，征收部门委托长青乡人民政府、涂山风景区管委会具体实施。此次征收涉及欧阳炳元主张的案涉房屋及附属物。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款的规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条、第五条的规定，市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任。本案中，禹会区政府确定的案涉房屋征收部门系禹会区住房和城乡建设委员会，并明确征收部门委托长青乡人民政府、涂山风景区管理委员会具体实施。虽然案涉房屋征收决定由禹会区政府作出，禹会区政府系征收主体，但并不能据此推定所有与征收相关的工作均由禹会区政府直接实施并由其承担法律责任。禹会区政府已经明确了征收部门及其委托实施单位，征收过程中，协商签订补偿安置协议、拆除被征收的房屋及附属物等具体工作，可以由征收实施单位完成，并由委托其实施的房屋征收部门承担相应法律责任。欧阳炳元以禹会区政府为被告提起本案诉讼，但其并无证据证明其所诉房屋拆除行为系禹会区政府所实施，故禹会区政府并非适格被告。一审法院查明欧阳炳元主张的房屋系涂山风景区管理委员组织人员拆除，经本院核实，涂山风景区管理委员亦承认其组织人员拆除了部分案涉房屋院墙及附属物。一审法院已向欧阳炳元释明，明确告知其适格的被告主体，其不同意变更，在此情况下，裁定驳回其起诉并无不当。房屋及其附属物权属纠纷、建设工程合同纠纷均属于民事争议，当事人应通过民事诉讼等法定途径解决，按照生效民事判决执行。本案系行政诉讼案件，一审裁定仅从程序上驳回欧阳炳元对禹会区政府的起诉，并未涉及案涉房屋及其附属物权利归属等民事实体问题，亦未涉及行政赔偿实体问题，故上诉人彭介礼的上诉理由不能成立，本院不予支持。 综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确。上诉人欧阳炳元、上诉人彭介礼的上诉理由均不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  张志强 审判员  陈 默 审判员  钟祖凤 二〇二一年三月二日 法官助理张高英 书记员潘玉丹 附：本裁定适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； …… -1-