山东省济南市历下区人民法院行 政 裁 定 书（2021）鲁0102行初103号原告杨某某，女，1983年出生，汉族，住郑州市。被告国家自然资源督察济南局，住所地山东省济南市。法定代表人田文彪，局长。委托代理人王东宁，国家自然资源督察济南局工作人员。?委托代理人王广文，国家自然资源督察济南局工作人员。原告杨某某诉被告国家自然资源督察济南局不履行查处土地违法行为法定职责一案，向本院提起行政诉讼。本院于2021年1月26日立案后，依法向被告国家自然资源督察济南局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。原告杨某某诉称，原告杨某某受继承的房屋遭到毁灭性的破坏。并且原告母亲家所在耕地内埋葬的父亲杨小狗的坟墓也被破坏盗挖，棺木及骨灰不见踪影。经民警调查核实，系由用地单位对耕地上及地下附属物作了清理，系政府行为，作出了终止案件调查决定。原告杨某某及母亲王梅荣对郑州市人民政府的征收行为提出诉讼，经法院审理查明，到目前岗崔村的宅基地没有征收，征收行为不包括宅基地，没有占用承包地。原告杨某某依法向河南省国土资源厅、郑州市自然资源局邮寄查处基本农田的查处事项，其并未履行职责。基于此，原告杨某某于2020年3月23日通过邮政挂号信XA25447476414向被告国家自然资源督察济南局提起《查处擅自改变基本农田数量的申请书》，被告国家自然资源督察济南局收到后，对违法行为没有进行核实，督办，是否启动受理督察，是否移交纪检监察、司法机关，均没有告知原告，侵犯了原告杨某某的合法权益。原告诉讼请求：依法确认被告国家自然资源督察济南局收到原告杨某某《查处擅自改变基本农田数量的申请书》没有回复的行政行为违法。被告国家自然资源督察济南局辩称，一、国家自然资源督察济南局是自然资源部的派出机构，开展监督检查是基于行政机关层级关系的内部监督行为，不具有可诉性。《自然资源部职能配置、内设机构和人员编制规定》第三条(十七)规定，自然资源部的职责之一是“根据中央授权，对地方政府落实党中央、国务院关于自然资源和国土空间规划的重大政策、决策部署及法律法规执行情况进行督察……。”《中共自然资源部党组关于印发的通知》(自然资党发〔2019〕20号)中《国家自然资源督察济南局职能配置、内设机构和人员编制暂行规定》“第二条国家自然资源督察济南局是经中央授权由自然资源部向地方派驻的国家自然资源督察机构……”，“第三条国家自然资源督察济南局代表国家自然资源总督察履行自然资源督察职责……”。《最高人民法院关于适用的解释》第一条规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……(八)上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为；……(十)对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”同时，按照《国家自然资源督察济南局职能配置、内设机构和人员编制暂行规定》第七条“督察工作不改变、不取代地方政府及其自然资源等主管部门的行政许可、行政处罚等管理职权，不直接查处案件”的规定，杨某某向我局提交的书面材料，其申请行为属于向明显不具有法定职责的行政主体申请履责的案件。由此，本案不属于人民法院行政诉讼的受案范围，故请裁定驳回原告起诉。二、《信访条例》第十四条规定：“对依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法律途径解决的投诉请求，信访人应当按照有关法律、行政法规的程序向有关机关提出”。杨某某反映的问题已向法院提起诉讼，属于涉法涉诉问题，应由司法机关按法律程序处理。为了更好的维护群众权益，2020年3月25日，我局收到杨某某的《查处擅自改变基本农田数量的申请书》及其他申请材料后，对其反映的问题，于2020年4月9日，以《国家自然资源督察济南局关于转办河南省2020年度第2批群众举报线索的函》(自然督察济信函〔2020〕2号)转交河南省自然资源厅，要求其进行调查核实，依法依规处理，切实维护好群众合法权益，并限期向我局就有关情况作出说明。2020年7月20日，河南省自然资源厅向我局报送《河南省自然资源厅关于国家自然资源督察济南局转办2020年第2批举报案件线索核查情况的函》，将杨某某反映问题调查情况向我局作出回复。2020年8月24日，我局工作人员通过电话，向杨某某告知河南省自然资源厅调查处理结果，并告知我局履行监督检查职责，不改变、不取代地方政府及其自然资源等主管部门的行政许可、行政处罚等管理职权，不直接查处案件。综合上述情况，我局收到信访反映材料后，按照不直接查处案件的职责定位，将反映问题转交河南省自然资源厅进行调查处理并要求进行反馈，是履行层级内部监督检查职责的一种工作方式，并通过电话的方式将地方调查处理结果向其进行了告知。据此，原告诉我局没有回复的行政行为违法不成立，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，请判决驳回原告诉讼请求。经审理查明，2020年3月23日，原告杨某某向被告国家自然资源督察济南局邮寄提交《查处擅自改变基本农田数量的申请书》一份，主要内容为“申请人杨某某……申请内容：1.依法对河南省郑州高新技术产业开发区管理委员会查处擅自改变基本农田数量的违法行为进行查处。2、如果上述行为构成犯罪，请移交纪检监察、司法机关处理。3、依法将受理情况处理结果，以邮寄方式书面送达申请人。（此申请属依法履职，非信访，请勿按信访案件处理）事实和理由：……”。2020年4月9日，被告作出自然督察济信函[2020]2号《国家自然资源督察济南局关于转办河南省2020年度第2批群众举报线索的函》，主要内容为“河南省自然资源厅：现将我局近期收到的河南省20件群众举报线索转交你厅，相关信访材料扫描件、WORD文档同时发你厅邮箱，请及时进行调查核实，并依法依规处理，切实维护好群众合法权益。请督促相关市、县自然资源管理部门将调查处理情况及时如实告知反映人，并做好解释工作……。”。附件：河南省2020年度第2批群众举报线索明细表中包含杨某某的信件（编号2020-27）。2020年7月20日，河南省自然资源厅向被告提交《关于国家自然资源督察济南局转办2020年第2批群众举报案件线索核查情况的函》，主要内容“……(二)郑州市高新技术产业开发区违法征地和改变基本农田数量问题。（编号：2020-27）1.举报反映的主要问题。（1）郑州高新区管委会擅自改变基本农田数量；（2）郑州市政府、高新区管委会在无合法手续的情况下违法征地，建设联东U谷和城市综合体等多个项目；（3）郑州高新区管委会、国土规划住建局违法卖地给联东U谷，开发商暴力毁坏信访人承包耕地上的亲属坟墓。2.核查情况。……综上所述，群众反映的问题不属实。2020年4月29日，郑州高新区国土规划住建局工作人员联系信访人王梅荣、杨某某来现场领取回复意见，杨某某表示无法前来领取，要求以邮寄方式送至其住址，郑州高新区国土规划住建局工作人员2020年4月29日将回复意见邮寄信访人。”本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第五条规定“国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。”《国土资源行政处罚办法》第五条规定“自然资源违法案件由土地、矿产资源所在地的县，但法律法规以及本办法另有规定的除外。”《国家自然资源督察济南局职能配置、内设机构和人员编制暂行规定》第二条规定“国家自然资源督察济南局是经中央授权由自然资源部向地方派驻的国家自然资源督察机构，机构规格为正司局级。”第三条规定“国家自然资源督察济南局代表国家自然资源总督察履行自然资源督察职责，负责对山东省、河南省、青岛市人民政府及所辖地方政府落实中央、国务院关于自然资源和国土空间规划的重大方针政策、决策部署及法律法规执行情况进行督察，在履行职责过程中坚持和加强党对自然资源督察工作的集中统一领导。……”。结合本案，被告是自然资源部的派出机构，其系代表国家自然资源总督察履行自然资源督察职责。《中华人民共和国土地管理法》第六十六条规定“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”该条规定的监督检查，既包括上级土地行政主管部门对下级政府及其所属的土地行政主管部门履行土地管理职责行为的监督检查行为，也包括土地行政主管部门对为土地行政管理相对人的自然人、法人或者其他组织涉土地违法活动的行政管理行为。前者系上下级行政机关之间的内部层级监督行为，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（八）项的规定，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，原告向被告提交查处申请书，要求被告对郑州高新技术产业开发区管理委员会擅自改变基本农田数量的违法行为进行查处，实质是要求被告启动对违反土地管理职权行为的内部监督程序，不属于行政诉讼的受案范围，原告的起诉应予驳回。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、第三款之规定，裁定如下：驳回原告杨某某的起诉。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于山东省济南市中级人民法院。审 判 长  刘 文人民陪审员  高成琳人民陪审员  李 杰二〇二一年三月二十五日法官 助理  杨淑贤书 记 员  黄晓斐