浙江省台州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）浙10行终40号 上诉人（原审原告）浙江好朋友鞋业有限公司，住所地温岭市大溪镇小溪村。 法定代表人李传法，执行董事。 委托代理人金千军，浙江法校（温岭）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）台州市住房和城乡建设局，住所地台州市市府大道465号。 法定代表人王加潮，局长。 委托代理人卢海敏。 委托代理人张霞，浙江泽大律师事务所律师。 原审第三人台州正源房地产评估有限公司，住所地临海市凯哥路办事大厅对面二楼。 法定代表人孙跃辉，总经理。 委托代理人冯春贵，浙江时空律师事务所律师。 上诉人浙江好朋友鞋业有限公司诉被上诉人台州市住房和城乡建设局履行监督管理职责一案，不服台州市椒江区人民法院（2020）浙1002行初155号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。 原审法院认定，2019年6月24日，第三人正源评估公司接受温岭市人民法院的委托，对原告所有的位于温岭市××镇××村房地产作出台正房估字（2019）温法025号房地产估价报告，以现场踏勘之日2019年6月12日为价值时点，对案涉房地产作出的评估价值为5820万元。2019年10月9日，案涉不动产经温岭市人民法院组织通过“阿里拍卖”竞拍成交，成交价为4500万元。2019年10月24日，原告向被告邮寄投诉报告，认为第三人在评估中没有完整查勘评估对象，导致估价对象内部状况不完整、遗漏价值；估价方法只选用成本法，违法且有缺陷；评估报告缺乏估价技术报告和估价测算内容；评估结果畸低，严重背离拍卖标的的市场价值；不配合法院调查，不提供工作底稿等，违反房地产估价规范和标准，要求被告立案处理。2019年10月31日，被告将原告投诉件转交温岭市住房和城乡建设局办理，并函告原告。2019年11月22日，温岭市住房和城乡建设局作出温建〔2019〕178号《关于台州市住房和城乡建设局〈举报件转送函〉的办理报告》，其主要内容是原告已经通过诉讼途径解决，该局不予受理。2019年12月2日，原告向被告再次寄送《情况反映》，对被告转交温岭市住房和城乡建设局办理提出异议。2019年12月26日，被告作出本案被诉《关于情况反映答复的函》，并送达原告。另查明，第三人正源评估公司系经浙江省住房和城乡建设厅备案的二级等级评估机构，本次办理评估的估价师为孙跃辉、施美凤，估价目的是为温岭市人民法院为执行（2018）浙1081执10610号申请执行人中国长城资产管理股份有限公司浙江省分公司与包括本案原告在内的被执行人好兄弟控股集团有限公司、传奇工业有限公司等金融贷款合同纠纷一案中的司法拍卖提供价格参考依据。原告对正源评估公司出具的台正房估字（2019）温法025号房地产估价报告不服，向温岭市人民法院提出异议申请，温岭市人民法院于2019年10月9日予以受理，并于2019年10月31日作出（2019）浙1081执异107号执行裁定书，驳回了本案原告的异议请求。原告不服，向浙江省台州市中级人民法院申请复议。2020年2月20日，浙江省台州市中级人民法院作出（2019）浙10执复91号执行裁定，维持温岭市人民法院（2019）浙1081执异107号执行裁定书。 原审法院认为，《中华人民共和国资产评估法》第七条规定：“国务院有关评估行政管理部门按照各自职责分工，对评估行业进行监督管理。设区的市级以上地方人民政府有关评估行政管理部门按照各自职责分工，对本行政区域内的评估行业进行监督管理。”据此，被告市住建局对原告的投诉事项负有监督管理职责。本案是由原告投诉而起的履职之诉，被告的调查处理亦应该围绕原告的投诉内容进行。故本案的争议焦点，主要是被告针对原告的投诉是否履行了调查和处理的职责、处理是否得当。关于原告投诉的没有完整查勘评估对象、导致估价对象内部状况不完整、遗漏价值问题，被告经调查认为评估报告对室内外装修、周边配套设施作了相应描述、对办公楼二楼以上及宿舍楼的装修价值作了综合考虑符合客观事实，且得到生效执行裁定书对该节事实的印证。关于原告投诉提出的估价报告只选用成本法存在违法和缺陷问题，被告认为第三人出具的估价报告中已经对选用和不选用估价方法进行了说明，符合《房地产估价规范》规定并无不当。且该估价规范并非强制性标准，原告主张第三人严重违反房地产估价规范和标准缺乏法律依据。关于原告投诉估价报告缺乏估价技术报告和估价测算内容问题，被告已调取该估价技术报告及相关查勘记录、测算底稿等资料，并作为本案证据提交。至于第三人有无向委托评估的温岭市人民法院提交、是否配合温岭市人民法院的办案调查，案涉法院对此违法情形有行使司法惩戒的权利，不属于被诉行政机关的监督职责范围及本案审查范围。原告认为被告调查收集的估价技术报告和测算底稿系第三人事后伪造缺乏证据，该院不予支持。关于原告投诉的估价结论畸低问题，本案的估价报告是基于司法委托评估出具。《最高人民法院关于人民法院确定财产处置参考价若干问题的规定》第二十三条第一款规定，当事人、利害关系人收到评估报告后五日内对评估报告的参照标准、计算方法或者评估结果等提出书面异议的，人民法院应当在三日内交评估机构予以书面说明；评估机构在五日内未作说明或者当事人、利害关系人对作出的说明仍有异议的，人民法院应当交由相关行业协会在指定期限内组织专业技术评审，并根据专业技术评审出具的结论认定评估结果或者责令原评估机构予以补正。可见，对人民法院司法程序中评估报告的异议救济途径，法律已经作出了专门的规定。原告对该节事实的异议和投诉，应在司法程序中解决，原告向被告投诉要求调查处理缺乏法律依据。住房和城乡建设部《住房城乡建设领域违法违规行为举报管理办法》第七条规定：“受理机构应在收到举报后进行登记，并在7个工作日内区分下列情形予以处理：（一）举报内容详细，线索清晰，属于受理机构法定职责或检举下一级主管部门的，由受理机构直接办理。（二）举报内容详细，线索清晰，属于下级主管部门法定职责的，转下一级主管部门办理；受理机构可进行督办。（三）举报内容不清，线索不明的，暂存待查。如举报人继续提供有效线索的，区分情形处理。（四）举报涉及党员领导干部及其他行政监察对象违法违纪行为的，转送纪检监察部门调查处理。”第九条第一款：“举报件应自受理之日起60个工作日内办结。”根据上述规定，被告收到原告的投诉举报后进行了调查，经调查认为第三人不存在或不构成违法情形，在上述期限内向原告作出了书面反馈，程序并无不当。被告在收到原告投诉处理后虽曾有交给下级住建部门温岭市住房和城乡建设局办理的事实，但在法定办理期限内接受原告异议自行纠正并履职，不影响原告的合法权益，不构成程序违法。原告认为被告未提供行政机关负责人按照《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条规定对案涉调查结果进行审查的程序性证据，主张案涉行政行为程序违法。对此，该院认为，本案中原告的投诉仅是向被告提供了违法线索，被告经过调查后未发现第三人存在违法事实，案涉投诉处理并未进入对第三人的立案处罚程序，原告要求被告履行《中华人民共和国行政处罚法》规定的程序缺乏事实和法律依据，该院不予支持。综上，被告针对原告的投诉进行了调查，并向原告作了反馈处理，不存在不履行或怠于履行法定职责的情形，其履职行为亦无不当。原告好朋友鞋业公司要求撤销被告市住建局履行法定职责形成的反馈意见并要求责令重作缺乏事实和法律依据，该院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告浙江好朋友鞋业有限公司的诉讼请求。 上诉人浙江好朋友鞋业有限公司不服，向本院提起上诉称：一、根据《中华人民共和国资产评估法》第二十六条规定，评估专业人员应当恰当选择评估方法，除依据评估执业准则只能选择一种评估方法外，应当选择两种以上评估方法，经综合分析，形成评估结论，编制评估报告。房地产评估是评估机构按照评估规范和标准作出专业性鉴定结果的行为，评估的标准和方法由《房地产估价规范》作出规定，原审法院认为该规范并非强制性标准而未查明评估报告是否遵守《房地产估价规范》明显不当。二、涉案评估报告载明“本次评估确定采用成本法进行测算估价”“选用成本法中房地合估路线进行房地产价值评估”，在上诉人提出执行异议后，原审第三人向温岭市人民法院提交的《评估异议回复函告》中陈述“至于本公司估价方法的选择是估价技术思路所确定，用基准地价修正法来评估估价对象土地价值，用成本法来评估建筑物价值，两种方法分设评估土地和房屋更能体现估价对象价值的客观性”。原审第三人向被上诉人提供的评估技术报告中，对土地价值的评估方法描述为“经估价，采用比较法和基准地价修正法两种方法的试算结果差距较大，依据资料加以检查并充分考虑评估对象情况，比较法是利用已被市场验证的类似房地产的成交价格来求取估价对象的价值，应是一种最直接、最有说服力的估价方法，其估价结果最容易被人们所理解和接受，因此比较法评估的结果更能反映评估对象的实际市场价值，应该首选比较法结果，加之土地价值采用基准地价修正法，导致土地价值会偏低，故综合分析确定以比较法结果为最终估价结果”。原审第三人对评估方法存在三种不同的说法，涉案评估报告并未明确到底是依据哪种评估方法得出的评估结论。三、根据《房地产估价规范》相关规定，估价报告应包括估价技术报告，当按估价委托合同约定不向估价委托人提供估价技术报告时，还应说明估价测算的简要内容。原审第三人向被上诉人提供的评估报告，与向温岭市人民法院和上诉人提供的评估报告不一致，上诉人举证提供的评估报告缺乏房地产估价技术报告，且原审第三人在一审庭审陈述前后矛盾（其陈述向温岭市人民法院提交的评估报告没有技术报告，后又陈述提供了技术报告），足以证明原审第三人提供的房地产估价技术报告系事后伪造。四、被上诉人作出的《关于情况反映答复的函》，既没有载明适用的法律法规，也没有告知上诉人相应救济途径。本案涉及行政处罚成立与否，但在被上诉人一审提供的法律依据中却没有《中华人民共和国行政处罚法》。被上诉人适用《住房城乡建设领域违法违规行为举报管理办法》来处理上诉人的投诉是错误的，根据该办法第一条、第二条规定，上诉人的投诉不符合该办法适用情形。五、被上诉人作出被诉答复函系程序违法，包括：1、被上诉人有对上诉人的投诉事项进行查处的法定职责，其收到上诉人的投诉材料后将材料转送温岭市住建局处理。从《举报件转送函》内容来看，被上诉人认为该法定职责应属于温岭市住建局，被上诉人将自身的法定职责交由下一级行政机关行使，明显违法。2、温岭市住建局于2019年11月22日向被上诉人作出温建〔2019〕178号《关于台州市住房和城乡建设局〈举报件转送函〉的办理报告》，但相关处理结果并没有告知上诉人，被上诉人也没有告知上诉人是否受理投诉，明显违法。后上诉人向被上诉人寄送《情况反映》，被上诉人认为是上诉人再次启动投诉，这也进一步证明了被上诉人将上诉人第一次的投诉材料转送温岭市住建局是错误的。3、被上诉人对原审第三人的调查程序违法。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十六条规定，除本法第三十三条规定的可以当场作出行政处罚外，行政机关发现公民、法人或者其他组织有依法应当给予行政处罚的行为的，必须全面、客观、公正地调查，收集有关证据；必要时，依照法律、法规规定，可以进行检查。首先，被上诉人在对上诉人的投诉未作出立案决定的情况下，向原审第三人进行调查是违法的。同时，只对孙跃辉进行询问，没有对另一位估价人员施美凤进行询问，调查是不全面的。其次，被上诉人没有向温岭市人民法院核实原审第三人是否提供了工作底稿，亦没有调取存档的评估报告和现场勘测记录。在得知上诉人已向台州市中级人民法院提出复议申请的情况下，没有向该院进行核实调查。4、被上诉人作出《关于情况反映答复的函》内部程序违法。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条规定，调查终结，行政机关负责人应当对调查结果进行审查，根据不同情况，分别作出如下决定：（一）确有应受行政处罚的违法行为，根据情节轻重及具体情况，作出行政处罚决定；（二）违法行为轻微，依法可以不予行政处罚的，不予行政处罚；（三）违法事实不能成立的，不得给予行政处罚；（四）违法行为已构成犯罪的，移送司法机关。对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。在行政机关负责人作出决定之前，应当由从事行政处罚决定审核的人员进行审核。行政机关中初次从事行政处罚决定审核的人员，应当通过国家统一法律职业资格考试取得法律职业资格。本案中，被上诉人没有提供行政机关负责人审查过调查结果的证据，明显违法。综上，请求撤销原审判决，依法改判。 被上诉人台州市住房和城乡建设局答辩称：一、关于上诉人提出的涉案评估报告存在评估方法选用错误、严重违反《房地产估价规范》上诉理由。该上诉理由没有事实及法律依据。《房地产估价规范》中关于估价方法选用规定：“当估价对象仅适用一种估价方法进行估价时，可只选用一种估价方法进行估价。当估价对象适用两种或两种以上估价方法进行估价时，宜同时选用所有适用的估价方法进行估价，不得随意取舍；当必须取舍时，应在估价报告中说明并陈述理由”。从该条可以看出，估价规范中对估价方法的选择仅提出了建议性规定，而非强制性。评估机构对估价方法作出取舍后，只要在估价报告中说明并陈述理由即可。在原审第三人出具的《评估报告》中，对估价方法选用成本法不选用其他方法，已作出了详尽说明，完全符合估价规范的规定，不存在违法和评估缺陷。二、关于上诉人提出的被上诉人作出回复函存在程序违法、缺乏事实依据上诉理由。首先，被上诉人在收到上诉人的投诉报告后，根据《房地产估价机构管理办法》《住房城乡建设部关于贯彻落实资产评估法规范房地产估价行业管理有关问题的通知》《住房城乡建设领域违法违规行为举报管理办法》等规定，将投诉材料转送温岭市住房和城乡建设局并告知了上诉人，符合属地管理、分级负责原则。其次，上诉人补充提交相关情况后，被上诉人针对上诉人反映的问题开展调查，询问原审第三人的法定代表人，调取了正源房地产价格勘估单、房地产评估报告书、（2019）浙1081执异107号执行裁定书等证据。最后，被上诉人在法定期限内作出《关于情况反映答复的函》并于次日交邮，符合《中华人民共和国资产评估法》《住房城乡建设领域违法违规行为举报管理办法》的有关规定。因此，针对上诉人的投诉件，被上诉人履行了调查和查处的职责，程序正当、合法。三、关于上诉人认为被上诉人依据《住房城乡建设领域违法违规行为举报管理办法》来处理投诉，属于适用法律错误，应该根据《行政处罚法》对原审第三人进行查处的上诉理由。《住房城乡建设领域违法违规行为举报管理办法》中对住房城乡建设领域中的违法违规行为、举报件的受理机构、受理期限及办理程序、惩处措施均作了具体规定，依法作为被上诉人查处的法律依据。被上诉人经过调查后，发现原审第三人并不存在违法事实，故没有依据《行政处罚法》进行查处。综上，上诉人的上诉请求没有事实及法律依据，请求驳回上诉，维持原判。 原审第三人台州正源房地产评估有限公司述称：一、针对上诉人提出的主张，（2019）浙10执复91号执行裁定书已认定上诉人异议事由不成立，且涉案标的经公开拍卖已经执行完毕，表明涉案标的的评估与拍卖均符合法律规定。二、第三人作出的评估报告程序合法、客观公正，完全符合《房地产估价规范》的相关规定，涉案标的拍卖最后以4500万成交，加上转户产生的税费，符合当时市场行情，不存在评估结果畸低的问题。三、根据《房地产估价规范》7.0.5规定，估价技术报告可按估价委托合同约定不向估价委托人提供。本案中，第三人依法向委托人提交评估结果报告应属已经履行了受托义务。四、上诉人系不正当行使救济权利。根据《最高人民法院关于法院确定财产处置参考价若干问题的规定》第23条规定：“当事人认为网络询价报告或评估报告有异议，应当在收到报告后五日内书面提出”，而上诉人收到评估报告后，不但未按照法律规定的途径寻求救济，反而针对第三人提出不实、无理的投诉。五、被上诉人作出《关于情况反映答复的函》事实清楚、程序合法、适用法律正确。因被上诉人尚未进入对第三人的立案处罚程序，故上诉人要求被上诉人根据《中华人民共和国行政处罚法》规定对第三人作出处罚的主张缺乏事实和法律依据。另，被上诉人在接到上诉人投诉材料后，已于2019年10月31日函告上诉人，将投诉件转送温岭市住建局处理，应属依法正确履行行政职责的行为。综上，请求驳回上诉。 二审期间，上诉人提供了一审庭审录像、《房地产估价规范》、《评估异议回复函告》等证据材料。本院认为，上述证据材料均不属于新证据范畴，本院不予接纳。经审理，一审法院查明的事实，本院予以确认。 本院认为，首先，根据《中华人民共和国资产评估法》第四十条规定，被上诉人作为设区的市级以上人民政府有关评估行政管理部门，对评估行业有监督管理的法定职权。其次，《中华人民共和国资产评估法》第四十七条、第四十八条对评估机构的违法情形做了列举，主要包括：1、利用开展业务之便，谋取不正当利益；2、允许其他机构以本机构名义开展业务，或者冒用其他机构名义开展业务；3、以恶性压价、支付回扣、虚假宣传，或者贬损、诋毁其他评估机构等不正当手段招揽业务；4、受理与自身有利害关系的业务；5、分别接受利益冲突双方的委托，对同一评估对象进行评估；6、出具有重大遗漏的评估报告；7、未按本法规定的期限保存评估档案；8、聘用或者指定不符合本法规定的人员从事评估业务；9、对本机构的评估专业人员疏于管理，造成不良后果；10、出具虚假评估报告。《住房城乡建设领域违法违规行为举报管理办法》第九条第一款规定：“举报件应自受理之日起60个工作日内办结。”本案中，被上诉人针对上诉人的投诉，进行了相关调查，未发现原审第三人存在《中华人民共和国资产评估法》第四十七条、第四十八条规定的违法情形，同时，对于投诉内容，被上诉人结合调查情况作了相应回复。从被上诉人收到投诉件直至作出回复，亦未超过法定期限，故被上诉人作出《关于情况反映答复的函》合法正当。上诉人主张估价技术报告系事后伪造，缺乏证据予以证实，因被上诉人在调查过程中未发现原审第三人有依法应当给予行政处罚的行为，故案涉投诉处理并未进入行政处罚程序，不适用《中华人民共和国行政处罚法》相关规定。综上，原审判决认定事实清楚，程序合法，实体处理得当。上诉人的上诉理由不足，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人浙江好朋友鞋业有限公司负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 陈公辉 审 判 员 吴鸿滨 审 判 员 徐后利 二〇二一年三月二十二日 法官助理 章晓慧 代书记员 朱佩珍 14- 15-