江西省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）赣行终68号 上诉人（原审原告）刘祖来，男，1954年2月28日出生，汉族，住江西省上饶市铅山县。 委托代理人刘洋，系刘祖来之子。 委托代理人余油飚，江西赣东北律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）铅山县人民政府，住所地江西省上饶市铅山县河口镇黄岗山社区人民路**。 负责人石斌，该县常务副县长。 委托代理人林知兵，该县司法局工作人员。 原审第三人上饶市信江投资有限责任公司，，住所地江西省上饶市铅山县工业园内 法定代表人许福权，总经理。 上诉人刘祖来诉铅山县人民政府（以下简称铅山县政府）、上饶市信江投资有限责任公司（以下简称信江投资公司）房屋征收补偿一案，不服上饶市中级人民法院（2020）赣11行初38号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院认定，2005年12月30日，原国营铅山县河口茶叶实验场（作为甲方）与刘祖来（作为乙方）签订《荒地租赁协议书》，将位于块荒地租赁给刘祖来使用，租赁期限自2006年1月1日至2016年1月1日，双方约定土地四至及面积、管理费及租赁费，同时协议第五条约定：“租赁期内，乙方享有该荒地的使用权，如遇政策性征用，甲方需收回，甲方按乙方实际损失给予补偿，并返还剩余管理费及租赁费”，第六条约定“协议期满，在同等条件下，乙方享有优先承租权和优先购买权”。协议履行期间，原国营铅山县河口茶叶实验场改制，改制后的权利义务由第三人信江投资公司承继。租赁期满后，刘祖来继续使用租赁地。2017年4月12日，第三人信江投资公司向刘祖来发出通知，告知决定收回案涉租赁荒地。2017年7月6日，刘祖来作为乙方与第三人信江投资公司作为甲方签订《解除合同书》，内容为：“乙方于2005年12月30日与原河口茶场签订了《荒地租赁协议》，租期十年，租金每年三百元，共计三千元整。协议签订后甲乙双方均按照协议履行了各自的合同义务。现协议期满，乙方提出继续承租的要求，但甲方因情势变更，无法将该地块继续租赁给乙方。鉴于乙方在协议期内投资了36万元用于该荒地的建设，为此，甲乙双方本着公平合理、互相理解、解决问题的原则，就甲方收回乙方的承租荒地事宜，将双方协商一致签订合同如下：一、甲乙双方同意《荒地租赁协议》因期满解除。二、甲方退回乙方十年租金3000元；三、甲方补偿乙方青苗费3500元；四、甲方补助乙方搬迁安置费15万元；五、以上三项补偿费用共计金额156500元。六、本合同签订且甲方支付了全额补偿费用后，乙方应于3个工作日内彻底清场退出，若乙方逾期清场或清场未尽，视为乙方放弃场地内任何财物的所有权，乙方同意场地内一切财物均由甲方任意处置。．．．．．．”协议签订后，第三人信江投资公司向刘祖来支付了补偿款156500元，并拆除了刘祖来在该租赁地上搭建的建筑物、构筑物等。 2017年3月21日，铅山县工业园区拓园项目征迁工作指挥部制定《铅山县工业园区2017年拓园项目征迁工作方案》。2017年3月24日，铅山县人民政府发布《关于工业园区金属加工片区拓园预征收土地公告》《关于工业园区金属加工片区拓园预征收土地补偿安置方案公告》《关于工业园区高新产业片区拓园预征收土地公告》《关于工业园区高新产业片区拓园预征收土地补偿安置方案公告》，公告因园区拓园预征收河口镇韩家村、虞家村、城西社区（原鱼种场、河口茶场、原种场）等的土地，并告知征地补偿标准和补偿费用。2017年3月27日，铅山县工业园区征迁工作指挥部制定《铅山县工业园区房屋征收补偿方案》。2020年5月22日，刘祖来向该院起诉，请求依法判令铅山县政府支付刘祖来租赁地上房屋及附属设施被征收的补偿款共计283500元。 另查明，2018年5月，刘祖来以第三人信江投资公司为被告，向铅山县人民法院提起民事诉讼，认为第三人没有按照政府征收补偿标准计算原告损失，双方签订的《解除合同书》显失公平，请求撤销该《合同书》的第五条，判令第三人另行补偿刘祖来政策性征用的实际经济损失283500元。铅山县人民法院于2018年10月30日作出（2018）赣1124民初798号民事判决，驳回刘祖来的诉讼请求。刘祖来上诉后，该院于2019年3月28日作出（2019）赣11民终89号民事判决，撤销一审民事判决，撤销《解除合同书》第五条，驳回其他上诉请求。2020年9月25日，江西省高级人民法院作出（2020）赣民申1109号民事裁定，认为第三人信江投资公司未按照征收补偿标准计算刘祖来的补偿费用，二审认定《解除合同书》第五条显失公平应予撤销并无不当，裁定驳回第三人信江投资公司的再审申请。 原审法院认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条之规定，为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿。刘祖来主张租赁地上的建筑物、构筑物及附属设施在铅山县政府征收范围内，铅山县政府进行征收应当按照发布的补偿方案标准对其进行补偿；铅山县政府及第三人主张刘祖来的上述财物因与第三人签订解除合同，已被第三人收回，铅山县政府没有征收刘祖来财物，不存在征收补偿。故本案争议焦点为：铅山县政府是否对刘祖来在第三人租赁地上的建筑物、构筑物及附属设施实施了征收行为。本案中，根据刘祖来与原河口茶场签订的《荒地租赁协议书》第五条“租赁期内，乙方享有该荒地的使用权，如遇政策性征用，甲方需收回，甲方按乙方实际损失给予补偿，并返回剩余管理费及租赁费。”根据该条款，双方约定当租赁地遇政策性征用时，双方解除协议，由出租方收回租赁地并根据实际损失补偿承租方。租赁期满后，双方虽未重新签订协议，但实际继续履行该协议，该协议条款对双方均具有法律效力。2017年3月，铅山县政府发布预征收公告，案涉租赁地在征收范围内。第三人信江投资公司即原河口茶场权利承继人于当年4月向刘祖来发出解除通知，决定不再与刘祖来续租。2017年7月6日，第三人信江投资公司与刘祖来经协商后签订《解除合同书》，双方同意因期满而解除双方之间的租赁协议，并在协议中约定由第三人退还刘祖来十年租金3000元、补偿乙方青苗费3500元及补助其搬迁安置费15万元，第三人支付完毕后刘祖来清场退出。协议签订后，第三人信江投资公司在全额支付了协议约定的补偿费后，清除了租赁地上的刘祖来的建筑物等。第三人信江投资公司作为依法成立的单位，对其作出的行为承担法律责任。综上，案涉租赁地上的建筑物、构筑物及附属设施系第三人作为租赁地的出租方根据与作为承租方的刘祖来签订解除协议收回后予以清除，铅山县政府未对刘祖来的建筑物、构筑物及附属设施实施征收行为，刘祖来要求其履行补偿职责，理由不成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回刘祖来的诉讼请求。本案受理费50元，由刘祖来负担。 上诉人刘祖来不服一审判决，其提起上诉的主要理由是：信江投资公司实际上是被上诉人铅山县政府授权其行使对上诉人在租赁地上的房屋、附属设施进行征收，该行为的后果应由被上诉人铅山县政府承担，一审法院认定被上诉人铅山县政府未对上诉人的建筑物、构筑物及附属设施实施征收行为，属于事实认定错误。请求撤销上饶市中级人民法院作出的（2020）赣11行初38号行政判决，改判被上诉人铅山县政府补偿上诉人经济损失283500元。 被上诉人铅山县人民政府提交答辩意见称，案涉租赁地上的建筑物、构筑物及附属设施等系原审第三人依《解除合同书》收回后予以清除，被上诉人并未对上诉人在案涉租赁地上的建筑物、构筑物及附属设施实施过征收行为，故上诉人不能成为征收对象，也无权获得政府征收补偿。上诉人与原审第三人之间就《荒地租赁协议》的解除以及补偿问题经多次协商谈判，最后达成一致意思表示并签订了《解除合同书》。无论该《解除合同书》是否被撤销，上诉人与原审第三人之间的行为当属民事法律关系范畴，若发生争议则应当通过民事诉讼途径解决，与被上诉人铅山县人民政府并无关联。 原审第三人上饶市信江投资有限责任公司未提交答辩意见。 双方当事人在一审程序中，向一审法院提交的书证等证据材料，已随本案卷宗一并提交本院，本院经审核，对上述证据效力予以确认。 本院经审理查明的事实与原审法院认定的事实一致。 本院认为，本案争议焦点为：被上诉人铅山县政府对上诉人刘祖来在信江投资公司租赁地上的建筑物、构筑物及附属设施是否实施了征收行为。《中华人民共和国合同法》第二百三十六条规定“租赁期间届满，承租人继续使用租赁物，出租人没有提出异议的，原租赁合同继续有效，但租赁期限为不定期。”第二百三十二条规定“当事人对租赁期限没有约定或者约定不明确，依照本法第六十一条的规定仍不能确定的，视为不定期租赁。当事人可以随时解除合同，但出租人解除合同应当在合理期限之前通知承租人。”《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定“为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿”。本案中，2005年12月30日，上诉人刘祖来作为乙方与作为甲方的原国营铅山县河口茶叶试验场签订了《荒地租赁协议书》，其中第五条载明“租赁期内，乙方享有该荒地的使用权，如遇政策性征用，甲方需收回，甲方按乙方实际损失给予补偿，并返回剩余管理费及租赁费。”根据该条款可知，双方约定当租赁地遇政策性征用时，双方解除协议，由出租方收回租赁地并根据实际损失补偿承租方。2016年1月1日租赁期满后，上诉人刘祖来作为承租人继续使用租赁地，信江投资公司作为原出租人原国营铅山县河口茶叶试验场的权利义务承继人对此没有提出异议，因此，原《荒地租赁协议》继续有效，租赁期限为不定期，该协议条款对双方均具有法律效力。2017年3月，铅山县政府发布预征收公告，案涉租赁地在征收范围内。信江投资公司于当年4月向上诉人刘祖来发出解除通知，决定不再与上诉人刘祖来续租。2017年7月6日，信江投资公司与上诉人刘祖来就《荒地租赁协议》的解除以及补偿问题经协商一致后签订《解除合同书》。双方同意因期满而解除《荒地租赁协议》，并在《解除合同书》中约定由信江投资公司退还上诉人刘祖来十年租金3000元、补偿上诉人刘祖来青苗费3500元及补助其搬迁安置费15万元，信江投资公司支付全额补偿款后上诉人刘祖来清场退出。《解除合同书》签订后，信江投资公司在全额支付了约定的补偿费后，清除了租赁地上的刘祖来的建筑物等。解除租赁协议的行为应视为信江投资公司依据《荒地租赁协议书》第五条的明确约定行使解除权，并经协商一致后依据《解除合同书》的约定对上诉人刘祖来的损失予以了补偿。信江投资公司系依法成立，能独立承担法律责任的法人，作为案涉荒地的权利人与上诉人刘祖来就荒地租赁事宜签订解除协议，属于平等民事主体之间就财产问题进行处置，不属于行政行为，且该协议也不属于征收补偿协议，因此不能视为是被上诉人铅山县政府的委托，故上诉人刘祖来提出的信江投资公司实际上是被上诉人铅山县政府授权其行使对上诉人在租赁地上的房屋、附属设施进行征收，该行为的后果应由被上诉人铅山县政府承担的主张不能成立。此外，也没有证据证实，铅山县政府对信江投资公司作出过将涉案国有农用地使用权予以收回的处理决定或者其他行政行为的事实。综上，案涉租赁地上的添附建筑物、构筑物及附属设施系信江投资公司作为租赁地的出租方与作为承租方的刘祖来基于《解除合同书》的约定而收回并予以拆除，故被上诉人铅山县政府未对刘祖来的建筑物、构筑物及附属设施实施征收行为，上诉人刘祖来不是被征收人，其要求被上诉人铅山县政府履行补偿职责的诉讼请求缺乏依据，依法不能成立。 鉴于生效民事判决仅撤销了《解除合同书》关于补偿金额的条款，故上诉人刘祖来与被上诉人信江投资公司还可以就损失问题重新协商，重新达成补偿协议。 因此，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人提出的上诉理由依法不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判决。 二审案件受理费50元，由上诉人刘祖来负担。 本判决为终审判决。 审判长 葛 伟 审判员 王丽君 审判员 饶晓燕 二〇二一年三月十六日 法官助理吁坤 书记员徐依沫