山东省聊城市东昌府区人民法院行 政 判 决 书（2020）鲁1502行初543号原告高庆平，男，1955年3月8日出生，汉族，农民，住聊城市东昌府区。委托代理人刘红英，山东万航律师事务所律师。委托代理人赵春军，山东万航律师事务所律师。被告聊城市自然资源和规划局，住所地聊城经济技术开发区湄河路266号。法定代表人冯能斌，局长。出庭负责人王玉涛，四级调研员。委托代理人王培石，聊城市不动产登记中心工作人员。委托代理人徐晓军，山东光岳律师事务所律师。第三人高张氏，女，1939年9月24日出生，汉族，农民，住聊城市东昌府区。委托代理人周云，山东智祥律师事务所律师。委托代理人王利娟，山东智祥律师事务所律师。原告高庆平因认为被告聊城市自然资源和规划局（以下简称市自规局）不履行撤销为第三人高张氏颁发的聊集建（92）字第07789号《集体土地建设用地使用证》（以下简称《土地证》）的法定职责，向本院提起行政诉讼。本院于2020年11月10日立案后，向被告市自规局及第三人送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年12月11日公开开庭审理了本案。原告高庆平及其委托代理人刘红英，被告市自规局四级调研员王玉涛及委托代理人王培石、徐晓军，第三人高张氏的委托代理人周云、王利娟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告高庆平诉称，经第三人高张氏申请，原聊城市人民政府向其颁发了聊集建（92）字第07789号《土地证》，将位于聊城市××沙镇××李村的土地确权给其使用。原告通过高保磊于2020年7月1日以特快专递形式向聊城市不动产登记中心邮寄了申请书，请求其履行职权查明事实，主动纠正错误，撤销为第三人颁发的涉案《土地证》。该中心于7月3日签收，后告知原告其不具有撤销职能。该中心的法定职责是对辖区内的不动产进行首次登记、变更登记、转移登记、注销登记、更正登记、异议登记、查封登记等，但其拒绝履行行政职权，侵犯了原告的合法权益。一、上述颁证行为认定事实错误。1、原告与第三人丈夫高志平系兄弟关系，涉案宅基是父母遗留的老宅基。上世纪七八十年代，原告三兄弟在有关人员见证下分家。涉案宅基地原来中间有一道墙将宅基一分为二，北面带三间房子的部分分给了第三人丈夫，南面空白宅基分给了原告，当时制定了分家单。为避免以后发生纠纷，2014年11月15日在其他见证人在场下根据原分家单内容又制定了内容一致的分家单。原聊城市人民政府在原告不知情下给第三人颁发了《土地证》，认定事实错误。2、《土地登记规则》第四条规定土地登记以县级行政区为单位组织进行，具体工作由县级以上人民政府土地管理部门负责。第三人提供的宅基地宗地图显示的绘图人、审核人不是土地管理部门的工作人员，不具有对第三人的宅基地进行丈量和审核的资格。3、上述土地使用证的颁发没有四邻签字和按手印，也属认定事实错误。二、上述颁证行为程序违法。原聊城市人民政府颁发涉案土地使用证时，没有按照《土地登记规则》第六条的规定进行地籍调查和权属审核，也没有按照《土地登记规则》第十五条、第十八条的规定进行公告导致原告无法提出异议，属于程序违法。三、上述颁证行为适用法律不当。根据《土地登记规则》第二十条、第二十一条的规定，只有没有争议的土地才能颁发《土地证》。原聊城市人民政府将属于原告使用的土地给第三人颁证，双方存在争议，故适用法律不当。综上，请求判令被告履行撤销为第三人高张氏颁发的聊集建（92）字第07789号《土地证》的法定职责。原告向本院提交了以下证据：1、最高人民法院（2018）最高法行申2218号行政裁定书、（2019）最高法行申10323号行政裁定书，拟证明原告起诉不超过二十年最长起诉期限。2、申请书、EMS邮件快递查询手续，拟证明原告于2020年7月1日以特快专递的形式向聊城市不动产登记中心邮寄该申请，2020年7月3日聊城市不动产登记中心接收。3、聊集建（92）字第07789号《土地证》。4、下载于聊城市人民政府官方网站的被告的职能打印件。原告主张证据1、3、4拟综合证明被告具有不动产登记的法定职责，同时根据依法行政的相关规定及《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第六十二条，被告具有内部审核、复查、纠正行政行为的相关职责，应当根据《土地登记规则》（1989版）第十二、十六、十八、二十一条的规定依申请人的申请进行内部审查后撤销被诉《土地证》。5、2014年11月15日分家单及2018年10月23日沙镇镇西李村委会证明，其中，西李村委会出具的证明内容为西李村东临杨广起、杨存龙、北邻高志平、西邻胡同、南邻村间公路的宅基地归高庆平长期使用。拟证明原告高庆平对涉案宅基中的一部分享有土地使用权，该土地使用权是基于原告和高志平、高会平分家所取得，涉案《土地证》侵犯了原告合法权益。原告并称：上世纪七八十年代有个分家单但已丢失；2014年11月15日原告、高志平和高会平又重新制作了一份分家单，这份分家单中的见证人有原来分家单中的见证人高某；2018年10月23日原告所在村委会也给原告出具了证明，证明原告对涉案宅基享有使用权。被告市自规局辩称，为第三人颁发的《土地证》记载时间为1992年9月，距今已达二十八年之久，原告的起诉已超过最长二十年的起诉期限；被诉《土地证》是根据《土地登记规则》（1989年发布）的规定办理，符合法律规定，不应当被撤销。请求驳回原告的诉讼请求。第三人高张氏述称，第三人自上世纪六七十年代结婚起一直占有使用涉案宅基，至今长达六十年之久，原告从未对此提出任何异议；在（2020）鲁1502民初2355号和（2020）鲁15民终3006号民事判决书中法院均认定涉案《土地证》的法律效力，故原告的主张没有任何事实和法律依据；其他意见同被告答辩意见。请求驳回原告诉讼请求。第三人向本院提交了以下证据：1、照片打印件两张，证明涉案宅院并没有原告主张的中间院墙，且原告现在在第三人宅院的空闲宅基上建设了三间房屋。2、在民事案件一审起诉前西李村村委会出具的证明一份，证明原告在第三人宅院上建设房屋，侵占第三人宅基地的事实。3、（2020）鲁1502民初2355号民事判决书、（2020）鲁15民终3066号民事判决书，拟证明原告在第三人宅基建设房屋的行为侵犯了第三人的合法权益，一审法院判令原告立即停止侵权排除妨害，拆除在第三人宅基上所建的房屋三间恢复原状，二审法院予以维持。经庭审质证，对原告提交的证据，被告认为：1、对（2018）最高法行申2218号行政裁定书的真实性无异议，但该文书中没有明确的判文证明原告的陈述内容，从而证明原告主张的不受最长起诉期限二十年约束的内容。（2019）最高法行申10323号行政裁定书是关于行政复议案件的文书，与本案没有关联性，不能证明原告的主张。原告要求被告履行职责并撤销为第三人颁发的《土地证》的诉讼请求没有法律授权也不符合最长起诉期限二十年的立法本意，且不具有其所称的《行政诉讼法》第四十八条规定的具体内容。2、确实收到原告提交的履责申请。3、《土地证》、被告的职能打印件及行政裁定书不能证明原告的主张。被告现在行使不动产职责依据的是《不动产登记暂行条例》及实施细则，但是该规定没有被告依职权撤销登记的专门规定。原告所引用的《土地登记规则》已于2017年被国土资源部第78号令废除。已向原告口头答复被告没有其所申请的撤销职权。原告要求被告启动审查机制、制作法律文书与被告的工作职权及工作机制不符。如原告请求被告启动审查机制，其应证明其是利害关系人，说明其提起该请求的法律依据，但原告申请书中不存在以上内容。4、对2014年11月15日分家单及2018年10月23日村委会证明的质证意见同第三人。第三人认为：1、原告应证明其系具体行政行为的利害关系人。原告与第三人常年居住在同村，对第三人长期使用涉案宅基知情且无异议，原告称其在2020年才得知具体行政行为无证据支持，根据常理其应当早已知晓。2、对原告邮寄申请第三人不知情，原告向被告提起申请的时间也已经超过了最长二十年的期限。3、《土地证》能够证明第三人系涉案宅基的使用权人。两份文书涉及的具体案情与本案不一致。4、对于分家单的真实性有异议，在分家前涉案宅基就已经确认由第三人使用，而该分家单上并没有第三人的签字；第三人的丈夫高志平在1992年办证前就不在该村居住，不和第三人在一起生活；高志平2019年去世，无法确认是否是高志平签字。对于村委会出具的证明的真实性不予认可，且在（2020）鲁1502民初2355号民事案件一审中村委会也为第三人出具了证明，证明原告在第三人宅基地的空地上建设房屋，其侵占第三人宅基地和耕地一事村委会未能调解。根据现场照片涉案宅院中间没有院墙，且第三人只有这一处宅基，目前仍然在该宅基居住。其他意见同被告。对第三人提交的证据，被告没有异议，原告认为：照片显示原告所建房屋在第三人的大门以南，并且该照片也能显示涉案宅基空闲部分第三人没有院墙，没有占有使用。村委会出具的证明系第三人起诉前获得，与原告所提供的村委会证明不一致，不能作为证据使用。判决书不能作为第三人《土地证》合法的证据。本院对当事人提交的证据确认如下：对当事人提交的部分证据，对方当事人虽然提出异议，但未提交足以推翻该证据的证据。当事人提交的证据能够反映本案案情，与待证事实相关联，本院作为本案有效证据予以采信。经审理查明，原告与第三人系沙镇镇西李村村民，二人系叔嫂关系。根据第三人的申请，原聊城市人民政府1992年9月为第三人颁发了聊集建（92）字第07789号《土地证》，该证载明住宅土地面积为350.30㎡、建筑面积45㎡，东至胡同、西至胡同、南至大路、北至空地。2019年11月原告在该证载明宗地内的南部建房，房屋框架建起后第三人于2020年3月5日以原告侵权为由诉至本院，原告以其建房用地系分家所得抗辩。本院审理后于2020年5月15日作出（2020）鲁1502民初2355号民事判决，判令原告停止侵权排除妨害。原告不服提起上诉，聊城市中级人民法院于同年10月20日作出（2020）鲁15民终3066号民事判决，判决驳回上诉、维持原判。机构改革后涉案不动产登记职能由被告行使。同年7月1日原告向聊城市不动产登记中心邮寄书面申请书，请求其依法查明事实，纠正错误的行政行为，撤销上述《土地证》。该中心于同年7月3日签收，后口头答复原告其没有撤销职权。原告称其要在该处宅基上建房，以被告不审查上述《土地证》是否正确且未制作有关法律文书，系不作为为由提起本案诉讼,要求被告履行撤销上述《土地证》的法定职责。原告在该村另有宅基地并持有建设用地使用证。对原告与第三人争议的《土地证》载明宗地内的部分宅基地，西李村委会向原告出具了归原告使用的证明，向第三人出具了归第三人使用的证明。原告主张其提交的分家单可证明上述争议的宅基地部分归其使用。但第三人对该分家单有异议，认为在分家前涉案宅基就已经确认由第三人使用，分家单上没有第三人的签字；第三人的丈夫高志平于2019年去世，在1992年办证前就不在该村居住，不和第三人在一起生活，无法确认分家单上是否为高志平签字。本院认为，本案争议的焦点有两个，一是原告的起诉是否超过法定期限，二是原告要求被告履行纠错法定职责的理由是否成立。关于原告的起诉是否超过起诉期限的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。第四十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。第四十七条规定，公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。本案中，原聊城市人民政府为第三人颁发案涉《土地证》的时间为1992年9月，原告在2020年7月1日向被告递交请求撤销该《土地证》的申请时，已经超过上述规定的最长二十年起诉期限。但是，本案原告是在被告拒绝撤销该《土地证》后向本院提起要求履行法定职责的行政诉讼，原告与其所诉称的被告拒绝履行政职责行为有法律上的利害关系，也未超过对行政机关履行法定职责提起诉讼的起诉期限。关于原告要求被告履行纠错法定职责的理由是否成立的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。本案中，原告申请被告履行法定职责的理由是否成立，是本案作出正确裁判的关键。首先，《不动产登记暂行条例》第三条规定，不动产首次登记、变更登记、转移登记、注销登记、更正登记、异议登记、预告登记、查封登记等，适用本条例。原告亦主张被告的法定职责是对辖区内的不动产进行首次登记、变更登记、转移登记、注销登记、更正登记、异议登记、预告登记、查封登记等，并认为被告拒绝履行撤销被诉《土地证》的职责侵犯了其合法权益。但是，在上述登记种类中并无原告所主张的撤销登记，原告主张被告具有履行撤销《土地证》职责没有依据。本案原告单方向被告申请要求履行登记职责，但其申请不符合《不动产登记暂行条例》第十四条第二款规定当事人可以单方申请行政机关办理不动产登记的情形。故被告拒绝按照原告要求履行撤销登记，并不违反法律、法规规定。其次，根据《不动产登记暂行条例实施细则》第七十九条、第八十一条规定，权利人、利害关系人认为不动产登记簿记载的事项有错误，可以申请更正登记，申请更正登记应当提交证实登记确有错误的材料；不动产登记机构发现不动产登记簿记载的事项错误可依法予以更正。一般而言，行政机关的自我纠错主要由行政机关主动启动，行政相对人或者利害关系人请求行政机关程序重开有着严格的条件限制，如作为行政行为根据的事实或法律状态发生变化，不予以纠正会出现严重的法律危机，再如出现足以推翻原行政行为的新证据等。如由行政机关依法履行更正登记职责，前提也应是登记确实存在错误。本案原告认为被诉《土地证》所涉宅基地中的一部分归其使用，根据上述规定其应当向被告申请更正登记，并提交证实被诉《土地证》确有错误的材料。在本案审理过程中，对原告与第三人争议的宅基地部分，原告与第三人分别提交了西李村委会向其出具的证明，但西李村委会向原告出具的是归原告使用的证明，向第三人出具的是归第三人使用的证明，两份证明内容矛盾，故西李村委会向原告出具的证明不能证明原告对其与第三人争议的该部分宅基地享有合法使用权。在第三人对原告提交的分家单有异议的情况下，该分家单亦不能证明原告对争议的该部分宅基地享有合法使用权。在原告不能证明其对争议的该部分宅基地享有合法使用权的情况下，原告不能证明登记行为存在错误，其据此要求被告履行纠错法定职责的理由不能成立。原告向本院提交最高人民法院（2018）最高法行申2218号、（2019）最高法行申10323号行政裁定书拟证明其起诉不超过二十年最长起诉期限，被告具有不动产登记及内部审核、复查、纠正行政行为的相关职责。最高人民法院（2018）最高法行申2218号行政裁定书是关于对行政机关注销农村土地承包经营权证是否合法进行审查的裁判文书，该裁定虽然认为行政机关对确有错误的行政行为具有自我纠错的法定职权，但同时指出行政机关自我纠错是否合法则应当看理由是否合法、正当。（2019）最高法行申10323号行政裁定书是关于行政复议的裁判文书，该文书认为上级行政机关必须提供充分证据证明下级行政机关的行政行为违法予以纠错才合法有效。该两份文书未涉及最长二十年起诉期限，且均提出行政机关纠错的前提为有充分证据证明原行政行为违法。原告提交的证据不足以证明案涉《土地证》的颁发违法，本案与上述两案案情不同，不具有参照适用上述两份文书的基础。综上，原告提起的本案诉讼未超过法定期限，申请被告履行法定职责的理由不能成立，其诉讼请求依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告高庆平的诉讼请求。案件受理费50元，由原告高庆平负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省聊城市中级人民法院。审 判 长  雷素兰审 判 员  于淑青人民陪审员  许 敬二〇二一年三月二十五日书 记 员  朱传新