湖北省襄阳市中级人民法院行 政 裁 定 书（2021）鄂06行终31号上诉人（原审原告）敖明海，男，1976年9月4日出生，汉族，住南漳县。被上诉人（原审被告）南漳县档案馆，住所地南漳县城关镇金漳大道428号，统一社会信用代码12420624MB1629281M。法定代表人安世和，南漳县档案馆馆长。委托诉讼代理人吴鑫，湖北法正大律师事务所律师，代理权限为一般授权。上诉人敖明海诉被上诉人南漳县档案局履行法定职责一案，本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。原审判决认定，原告敖明海系湖北君谐律师事务所律师。原告受湖北南漳县农村商业银行股份公司委托，代为办理湖北南漳县农村商业银行股份公司诉案外人姜欣艳、沈阳金融借款合同纠纷一案。原告于2020年8月13日持湖北省南漳县人民法院受理案件通知书、湖北君谐律师事务所调查专用证明、律师证、授权委托书及案外人姜欣艳和沈阳的居民身份证复印件到被告南漳县档案馆查询案外人姜欣艳和沈阳的结婚登记档案资料。但被告南漳县档案馆拒绝为原告提供查询，且告知原告如需查询所办理案件的被告方的婚姻登记信息必须提供人民法院开具的律师调查令，否则不能给予原告办理查询。原告随后拨打了襄阳市政府热线12345进行投诉，投诉被告窗口接待人员不一次性告知所需材料并且态度恶劣。襄阳市政府热线12345于2020年8月27日电话回访原告，称被告因原告提交的材料不齐全，故未向其提供查询相关档案，工作中亦不存在服务态度差的问题。原告于2020年9月15日向本院提起诉讼，请求依法责令被告南漳县档案馆履行法定职责，依法为原告提供档案资料查询并出具书面的查询结果；确认被告南漳县档案馆告知“原告方代理人调取被告方当事人的婚姻登记档案必须提供人民法院出具的律师调查令”的行为违法。原审判决认为，依照2016年修订的《中华人民共和国档案法》第八条的规定，中央和县级以上地方各级各类档案馆，是集中管理档案的文化事业机构，负责接收、收集、整理、保管和提供利用各分管范围内的档案。由此看出，档案馆的档案接收、收集、整理、保管及提供利用行为，是一种为全社会提供公共文化服务的行为，并非行使行政管理职权的行为，提供档案查询的行为不具有行政管理的基本属性。在《中华人民共和国档案法》总共六章的内容规定中，也并未赋予档案查询、摘抄、复制请求者提起诉讼的权利。《中华人民共和国档案法》第十九条、第二十条、《中华人民共和国档案法实施办法》第二十一条规定，档案馆保管的档案，一般分为已开放的档案和未开放的档案。利用未开放档案的办法，由国家档案行政管理部门和有关主管部门规定。原告申请查询的婚姻登记属于未开放档案的范畴，未开放的档案查询不仅须保存该档案的档案馆同意，必要时还须经有关的档案行政管理部门审查同意，进一步说明档案馆不是行政机关。根据南机编（2019）3号南漳县档案馆机构编制方案，被告南漳县档案馆为县委直属公益一类事业单位，负责接收、收集、整理、保管和提供利用各分管范围内的档案。被告的机构设置亦未承担行政职能，只继续履行公益职能。综上，被告南漳县档案馆不是行政机关，且无法律法规授予其行政职权，不是行政诉讼的适格被告。原告的起诉不符合行政诉讼的受案条件和范围，依照《中人民共和国行政诉讼法》第二条、第四十九条第（四）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回原告敖明海的起诉。本案不予收取案件受理费，已经收取的予以退还。上诉人敖明海上诉称，一审法院认为“依照2016年修订的《中华人民共和国档案法》第八条的规定……被告的机构设置亦未承担行政职能，只继续履行公益职能。”错误，继而认定被上诉人不是行政机关，且无法律法规授予其行政职权，不是行政诉讼的适格被告于法不符。一、一审法院认为被上诉人不是行政诉讼的被告主体错误的理解了档案法对档案馆职责的职能定位。首先，档案馆虽然是文化事业机构，不是档案行政执法主体，但档案法规定档案馆必须经档案行政管理部门批准或审核才能成立，其管理档案的权限也由档案行政管理部门决定。故档案馆是法律、法规授权行使职权的从事档案接收、收集、整理、保管及提供利用的组织。根据行政诉讼法规定，法律、法规或者规章授权行使行政职权的其他组织所实施或作出行为，该组织是被告。因此，应当认定档案馆是档案法所规定的授权机构，其违反中华人民共和国民政部、中华人民共和国国家档案局制定并颁布实施的《婚姻登记档案管理办法》第十五条第（四）项的规定和设置新的查询许可条件拒绝为原告查询档案的行为符合《行政诉讼法》所规定的被告主体。其次，本案中，上诉人要求查询的档案是上诉人与办理案件有关的案外人姜欣艳、沈阳的结婚登记档案。为规范婚姻登记档案的管理，中华人民共和国民政部、中华人民共和国国家档案局根据《档案法》、《婚姻登记条例》共同制定了《婚姻登记档案管理办法》。故对于婚姻登记档案的查阅和利用，应当优先使用《婚姻登记档案管理办法》的规定。从《婚姻登记档案管理办法》第十五条第（一）项：“婚姻登记档案管理部门应当建立档案利用制度，明确办理程序，维护当事人权益”的规定可以看出，被上诉人对婚姻登记档案具有行政管理职能。再次，对于国家设立的各级档案馆的职能，《档案法》在第二章档案机构及其职责第八条中规定：中央和县级以上地方各级各类档案馆，是集中管理档案的文化事业机构，负责接收、收集、整理、保管和提供利用各分管范围内的档案。《档案法实施办法》在第二章档案机构及其职责第十条第一款中规定：中央和地方各级国家档案馆，是集中保存、管理档案的文化事业机构，依照《档案法》第八条的规定，承担下列工作任务：（一）收集和接收本馆保存范围内对国家和社会有保存价值的档案；（二）对所保存的档案严格按照规定整理和保管；（三）采取各种形式开发档案资源，为社会利用档案资源提供服务。根据上述规定，被上诉人南漳县档案馆是法律、法规授权在南漳县负责接收、收集、整理、保管和提供利用各分管范围内的档案的机构和组织，并具有接收、收集、整理、保管和提供利用各分管范围内的档案及为社会利用档案资源提供服务的“职责”。如果仅仅是服务机构，法律、法规应该表述的是服务范围而非职责。最后，对于档案的利用，《档案法》根据档案的分类分别在该法第十四条中规定，保密档案的管理和利用，密级的变更和解密，必须按照国家有关保密的法律和行政法规的规定办理。第十九条中规定，中华人民共和国公民和组织持有合法证明，可以利用已经开放的档案。第二十条中规定，机关、团体、企业事业单位和其他组织以及公民根据经济建设、国防建设、教学科研和其他各项工作的需要，可以按照有关规定，利用档案馆未开放的档案以及有关机关、团体、企业事业单位和其他组织保存的档案。利用未开放档案的办法，由国家档案行政管理部门和有关主管部门规定。前述规定充分说明档案馆是法律授权承担其所保管的档案提供查询利用工作机构并承担相应的行政职能。二、根据档案法规定，档案馆在负责接收、收集、整理、保管和提供利用各分管范围内的档案的职责过程中，应当采取各种形式开发档案资源，为社会利用档案资源提供服务。是在管理中实现服务，在服务中实施管理。是政府职能转变改革方向，是提高工作效率和服务水平方法，是杜绝老爷作风、衙门习气的重要手段。一审法院认定被上诉人提供档案查询利用行为属于公共服务行为错误，不属于行政行为是对法律的错误理解。仅仅盯着“服务”字眼而没有深刻领会“服务”方式下的“管理”职能，实际是在政府职能转变改革中开了倒车。所谓公共服务是指由政府部门、国有企事业单位和相关中介机构履行法定职责，根据公民、法人或者其他组织的要求，为其提供帮助或者办理有关事务的行为。公共服务事项是由法律、法规、规章或者行政机关的规范性文件设定，是相关部门必须有效履行的义务。公共服务具有以下四个特性：一是垄断性，即社会公众所需要的公共服务只能在工作人员那里得到和实现。一般说来，某一政府机关或法律法规授权的组织的职责和其工作人员提供的公共服务是相对固定的，其他机关和其他人无法替代。无论社会公众愿意不愿意，都没有选择或者要求更换服务提供者的余地。二是非盈利性，即政府机关或法律法规授权的组织及其工作人员在提供公共服务这一“产品”时，不得有任何盈利的动机和行为，不得向被服务者收取费用。社会公众在享受公共服务时，也有充足的理由拒绝交纳费用，因为作为纳税人的社会公众是通过税收的方式交纳这笔“费用”的，这些“费用”集中起来形成了国家的财政收入，国家又通过工资的形式把财政收入分解支付给了工作人员，只是纳税与享受公共服务之间产生了时间与空间的分离。三是非排他性，即某以政府机关或法律法规授权的组织的工作人员提供的任一种公共服务，社会公众都有资格享受。工作人员为某一社会公众提供公共服务时不得拒绝或者拖延他人依法享有相同公共服务的要求，某一社会公众在享受公共服务时也不得排斥或者阻碍他人享受相同的公共服务。四是多样性，由于国家机构和工作人员的数量多，又居于不同层级，每一个工作人提供公共服务的态度、水平、能力和方式方法等不同，工作人员提供的公共服务就呈现出多样性的特征。本案中，上诉人要求查询的与办理案件有关的案外人姜欣艳、沈阳的结婚登记档案并非社会公众都有权查询利用的权利，而不具有前述公共服务特性中的“非排他性”。故原告依照《中华人民共和国律师法》、《婚姻登记档案管理办法》的规定要求被上诉人提供档案查询的行为并非是要求被上诉人提供公共服务的行为；被上诉人为上诉人提供其保管的婚姻登记档案的查询行为并非一审法院认定的所谓的“公共服务行为”。被上诉人相对与档案存放人的查阅等是提供服务，但相对于存放人以外的第三人就具有行政管理职能，就具有社会管理职责，此时的被上诉人就具备了行政诉讼法规定的被告主体资格；案涉的行为就是档案存放人以外的第三人的查询，因此就具有行政被告主体资格。同时，判断某一行为是否属于行政诉讼的受案范围，主要审查其是否对行政管理相对人的权利和义务产生直接影响。本案中，被上诉人的拒绝查询行为就直接对上诉人的权利产生了直接影响，根据《律师法》第三十五条第二款规定“受委托律师自行调查取证的，凭律师执业证书和律师事务所证明，可以向有关单位或个人调查与承办的法律事务有关的情况”，可见，律师的调查取证权是法律规定的一项权利，被上诉人的拒绝行为不仅违法，而且对上诉人的权利产生了实质性的影响。综上所述，一审法院适用法律错误，请求二审法院依法撤销湖北省南漳县人民法院（2020）鄂0624行初12号行政裁定书，指令湖北省南漳县人民法院继续审理本案；一、二审案件受理费由被上诉人承担。被上诉人南漳县档案馆答辩称，1、原裁定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予以维持被答辩人在其上诉理由中，将答辩人理解为法律、法规授权的组织，是行政主体，这是完全错误的。所谓法律、法规授权的组织是指以法律、法规授权而行使特定行政职能的非国家机关组织。本案中，《档案法》第六条：“县级以上地方各级人民政府的档案行政管理部f]主管本行政区域内的档案事业，并对本行政区域内机关、团体、企业事业单位和其他组织的档案工作实行监督和指导"。从这一法律规定可以看出，本案中，南漳县档案局才是法律授权本辖区内档案管理的行政主管部门，而南漳县档案馆只是负责档案业务收集、整理、利用的事业单位。同时，按南发[2019]5号中共南漳县委文件及南机编[2019]3号中共南漳县委机构编制委员会文件，档案行政职能明确划归县委办，将县档案局调整在县委办室挂牌，原县档案馆与县委县人民政府史志办公室的职责整合，重新组建档案馆，档案馆承担公益职能，为县委办管理的直属公益一类事业单位。在此次档案部门机构改革过程中，绝大多数原档案局履行档案行政职能人员(以下简称“前者”，)转变为档案馆工作人员(以下简称“后者”)。也就是从指导监督到被指导监督，这一转变，说明档案馆已完全没有档案管理行政职能，单纯只有档案业务建设职责。《档案法》第八条规定：中央和县级以上地方各级各类档案馆，是集中管理档案的文化事业机构，负责接收、收集、整理、保管和提供利用各分管范围内的档案。两相比较，无论是制定规划组织实施，还是业务指导、档案行政执法监督检查，前者都突出了管理性，后者是在前者的指导、监督下开展具体的接收、保管等具体工作，不具有行政管理职能。前者的管理范围为本行政区域的档案事业。机关、团体、企业事业单位和有关组织是否依法设置了档案机构，配备了档案工作人员，建立了档案工作体制，健全了档案管理制度，开展相关的档案工作，都要接受前者的监督和指导。不仅如此，单位、个人在档案工作方面取得了突出成绩，做出了突出贡献，档案行政管理部门可以依照有关规定对其进行表彰、奖励。反之，单位、个人有违反档案法律法规的情形，档案行政管理部门也可以依法对其进行惩处。也就是说诸与档案行政许可、行政处罚、行政检查等行政职责该由前者行使。后者的工作范围相对狭窄，只是在档案行政部门指导下，进行档案接收、征集工作，而且工作仅限于档案馆自身。以档案编研为例，确定编研主题，拟定大纲，查阅相关资料，内容撰写，校对审核……环环相扣，事无巨细，事必躬亲，但无任何行政管理的职能。档案，馆的档案接收、征集、利用工作等只是自身业务建设工作，不是档案行政管理工作。3、被答辩人的上诉理由还存在逻辑上的错误：被答辩人认为南漳县档案馆是南漳县档案局批准成立的，其管理档案的权限也由档案行政部门决定，故档案馆是法律、法规授权接受、收集、整理、保管及提供利用的组织，这完全是主观臆断，逻辑错误。首先，本案中，南漳县档案馆是按南漳县委统一部署成立的，而且南漳县委也没有授权南漳县档案馆对其辖区档案进行行政管理；其次，即使南漳县档案馆是南漳县档案局批准成立，也不说明南漳县档案馆就被赋予了行政职能。因为如果被答辩人这一逻辑成立的话，那不是天下大乱：所有被行政主体批准成立的单位，都具有行政管理职能?综上所述，上诉人的上诉请求依法不能成立，请求人民法院依法予以驳回其上诉、维持原裁定为宜。经审理查明，原审裁定认定的事实与本院查明的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案为履责之诉。本案的争议焦点为上诉人敖明海提起的该行政诉讼是否属于人民法院的受案范围。根据《中华人民共和国档案法》的有关规定，县级以上各级档案馆应当依法向社会开放档案。在上诉人提起本案行政诉讼时，没有相应的法律法规明确规定对档案馆不按规定开放利用的情形应如何救济。2021年1月1日实施的新修订的《中华人民共和国档案法》第二十八条第二款规定：“单位和个人持有合法证明，可以利用已经开放的档案。档案馆不按规定开放利用的，单位和个人可以向档案主管部门投诉，接到投诉的档案主管部门应当及时调查处理并将处理结果告知投诉人。”根据该规定，上诉人若认为被上诉人南漳县档案馆不按规定开放利用，上诉人的救济途径应该是向被上诉人的档案主管部门投诉，法律并没有授权上诉人可以针对该档案服务行为提起行政诉讼。上诉人提起的本案行政诉讼不属于人民法院的受案范围。另外，《婚姻登记档案管理办法》第十五条第（四）项规定：“人民法院、人民检察院、公安和安全部门为确认当事人的婚姻关系，持单位介绍信可以查阅婚姻登记档案；律师及其他诉讼代理人在诉讼过程中，持受理案件的法院出具的证明材料及本人有效证件可以查阅与诉讼有关的婚姻登记档案。”《关于在民事审判程序和执行程序中实行律师调查令的若干规定（试行）》第五条第（八）项规定：“持令律师可以向特定单位、组织和个人申请调查收集以下证据：（八）自然人婚姻登记、配偶基本信息、离婚协议等情况，涉及个人隐私除外。”本案中，上诉人敖明海因为民事案件诉讼需要，向被上诉人南漳县档案馆申请调查案外人的婚姻登记信息，该信息是他人的私人信息。本院认为上诉人作为律师享有的调查取证权并非无限调查取证权，该权利的行使必须符合法律法规的规定，根据《婚姻登记档案管理办法》第十五条第（四）项和《关于在民事审判程序和执行程序中实行律师调查令的若干规定（试行）》第五条第（八）项的规定，上诉人调取案外人的婚姻登记信息应该持有律师调查令，故被上诉人要求上诉人提供人民法院开具的《律师调查令》并不是增设新的许可条件，而是依法办事。综上，上诉人提起本案行政诉讼不属于人民法院受案范围，依法应予驳回起诉。原审裁定驳回敖明海的起诉并无不当，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  王杰锋审判员  曾建彬审判员  梁慧星二〇二一年三月十七日书记员  陈 帅法律链接：《中华人民共和国档案法》第二十八条第二款单位和个人持有合法证明，可以利用已经开放的档案。档案馆不按规定开放利用的，单位和个人可以向档案主管部门投诉，接到投诉的档案主管部门应当及时调查处理并将处理结果告知投诉人。《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（二）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。