浙江省高级人民法院行 政 赔 偿 裁 定 书（2020）浙行赔申112号再审申请人（一审原告、二审上诉人）薄建明，男，1962年3月6日出生，汉族，住湖州市南浔区。委托代理人王兴荣，江苏法德东恒（苏州）律师事务所律师。委托代理人孙秀梅，江苏法德东恒（苏州）律师事务所律师。被申请人（一审被告、二审被上诉人）浙江南浔经济开发区管理委员会。住所地：湖州市南浔区南浔镇人瑞路601号。法定代表人闵金良，主任。应诉负责人朱勤清，副主任。委托代理人王会，北京隆安（湖州）律师事务所律师。薄建明诉浙江南浔经济开发区管理委员会（以下简称南浔经开区管委会）行政赔偿一案，德清县人民法院于2020年1月17日作出（2019）浙0521行赔初4号行政赔偿判决。薄建明不服提起上诉后，湖州市中级人民法院于2020年6月22日作出（2020）浙05行赔终5号行政赔偿判决。薄建明仍不服，向本院申请再审。本院立案受理后依法组成合议庭审理本案。经阅卷、询问，认为案件事实清楚，决定不开庭审理。现已审理终结。一审法院审理查明：2002年原告薄建明从他人处转让取得位于南浔经济开发区××村××小区内土地使用权，2003年建造厂房。该厂房用地在南浔开发区英雄村村庄建设规划区内，原告建造厂房未办理规划建设审批手续。至2019年5月，原告建造厂房共5幢，其中1幢混合结构建造面积114.93平方米，简易结构建筑面积114.93平方米；2幢混合结构建筑面积21.94平方米；3幢钢结构建筑面积2624.76平方米；4幢简易结构建筑面积241.14平方米；5幢简易结构建筑面积49.92平方米，共计3167.62平方米。2003年3月20日原告薄建明投资设立腾达活动房厂（个人独资企业），租用姚阿毛位于南浔镇英雄村瑶田房屋。后在涉案厂房内进行生产活动。2015年8月22日，薄建明将腾达活动房厂资产以20万元转让给严某，并于当日申请投资人变更。2019年6月12日，被告强制拆除上述原告厂房。原告不服，诉至该院，请求判令被告将强制拆除原告的厂房恢复原状，并赔偿原告经济损失3496281.20元，具体为钢结构重建费1370751元，土建重建费647166元（未包括矿渣回填、混凝土地坪、排水沟等费用），材料配件损失26281元，生产设备、产品损失384791元，办公设备31330元，现场看管费用54000元（300元／天×180天），临时过渡安置费用665200元（3167.62平方米×35元／平方米×6个月），停产停业损失316762元（3167.62平方米×12.5元×8个月）。一审法院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第九条第二款规定：“赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或提起行政诉讼时一并提出。”本案属于当事人在提起确认强拆行为违法行政诉讼的同时一并提出行政赔偿请求的情形，故本案与（2019）浙0521行初85号案件采取分开立案，合并审理的方式。被告强制拆除行为该院（2019）浙0521行初85号案件认定其缺乏职权依据及违反法定程序，确认违法。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条的规定，原告薄建明对此强拆行为造成的财产损失有取得赔偿的权利。原告要求将强制拆除厂房恢复原状的主张。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条规定：“国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。”故原告可以就强拆厂房请求支付赔偿金或恢复原状。对原告该项请求，因涉案厂房属于违法建筑已被拆除无法恢复原状，故对原告该项主张不予支持。原告要求赔偿钢结构重建费1370751元及土建重建费647166元的主张。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”可见能够取得国家赔偿的系权利人合法权益受到损害。本案中，原告建造涉案厂房未办理建设规划审批手续，属于违法建筑，该项损失不属于合法权益。虽然被告强制拆除原告涉案厂房的行为违法，但原告并不能因此取得国家赔偿。但依据被告制定的《浙江南浔经济开发区环境整治提升工作有关补偿标准》，其辖区范围内违法建筑拆除具有相应补偿标准，本案原告情形补偿标准为450元／平方米。按照公平原则，原告该项损失亦不得低于该标准，故该请求应为3167.62×450﹦1425429元。原告要求赔偿材料、配件损失26281元、生产设备及产品损失384791元、办公设备31330元、临时过渡安置费用665200.2元（3167.62平方米×35元／平方米×6个月）、停产停业损失316762元（3167.62平方米×12.5元×8个月）的主张。该院认为，上述请求系腾达活动房厂因强拆受到的权益损失，而腾达活动房厂原告在2015年8月22日转让给严某，并已办理工商变更登记，对双方主张系名义转让该院不予采纳。腾达活动房厂可按照《中华人民共和国国家赔偿法》第二条的规定，另行向被告主张国家赔偿。对原告上述赔偿请求，该院不予支持。原告要求赔偿现场看管费用54000元（300元／天×180天）的主张。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定，原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。本案原告并未提交支付凭证、领款凭证等相关证据来证明该项损失，故对该项赔偿请求不予支持。综上，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第三十二条第一款，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决被告浙江南浔经济开发区管理委员会赔偿原告薄建明人民币1425429元，限于本判决生效之日起三十日内支付；驳回原告薄建明其他的诉讼请求。二审法院就案件事实审理后，对原审法院认定的案件事实予以确认。另查明，腾达活动房厂虽经工商变更登记，负责人变更为严某，但该厂的实际经营人和权利人仍是上诉人薄建明，严某仅是名义上的负责人，且放弃主张因案涉强制拆除行为引发的与该厂相关的赔偿权益。二审法院认为，被上诉人强制拆除上诉人涉案厂房的行为已被德清县人民法院生效的（2019）浙0521行初85号行政判决确认违法，被上诉人应对该强制拆除行为造成上诉人合法财产的损失承担赔偿责任。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条规定，“国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。”该法第三十六条第三项规定，“（三）应当返还的财产损坏的，能够恢复原状的恢复原状，不能恢复原状的，按照损害程度给付相应的赔偿金”。故对于国家赔偿方式，上诉人可以有多种选择。本案中，上诉人的案涉厂房已因强制拆除而灭失，客观上不具备恢复原状的可能，因此，关于上诉人恢复原状的请求不能予以支持，但是可以审查其提出的相应赔偿金的请求。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”该法第十五条规定，“人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。”本案中，上诉人所举的浙江省农村集体经济组织统一收据、英雄村出具的转让证明不能证明案涉厂房已办理过相应的规划审批等手续，而被上诉人提交的回函则证实案涉厂房未办理建设规划审批手续。且经调查，案涉厂房无房产证、土地证，并处于被上诉人针对环境整治所划定的“规划区外”。故原审认定被上诉人应依照其制定的补偿标准，按照规划区外无房产证、土地证的标准对上诉人进行赔偿并无不当。关于材料配件损失、生产设备产品损失、办公设备损失。经调查，证人严某的证言和上诉人的自认证实腾达活动房厂的实际经营人和权利人是上诉人，结合被上诉人发出《南浔开发区关于生态环境综合整治的通知》的对象是上诉人，上诉人可就该部分损失直接主张权利，原审认为该部分损失应由腾达活动房厂另行主张存有不当，该院予以纠正。但上诉人仅提供损失清单，并未提供其他有效证据对该部分损失予以全面支持。而被上诉人提供的视频资料未能反应案涉厂房内的全部面貌，且所拍摄的视频中显示厂房内有部分物品，另外也未提供证据证明已对相关物品进行登记造册、妥善保管。因此，被上诉人在实施强制拆除行为过程中并未尽到审慎义务，对实施涉案拆除行为造成的损失，应承担相应的责任。故综合上诉人、被上诉人的相应举证责任、能力和所举证据，对行为及损失发生所应承担的相应责任，上诉人对相关财产的事后处置能力等因素，对上诉人该部分损失酌定人民币220000元。结合对案涉厂房赔偿的人民币1425429元，被上诉人需向上诉人支付人民币1645429元。关于现场看管费用损失。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第八项规定，“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：……（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”该直接损失应为违法行政行为未发生的情形下，赔偿请求人必然获得的利益，或者赔偿请求人的财产减少或支出与违法行政行为存在直接关联。本案中，上诉人所主张的现场看管行为产生的看管费用与案涉强制拆除行为并无必然直接关联，不属于直接损失，该院不予支持。此外，经审理，本案并不涉及征收问题，上诉人主张的相关赔偿内容亦不属于本案审查范围。综上，上诉人的上诉理由部分成立，其上诉请求该院部分予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定，判决撤销德清县人民法院（2019）浙0521行赔初4号行政赔偿判决；被上诉人浙江南浔经济开发区管理委员会赔偿上诉人薄建明各项损失共计人民币1645429元，于本判决生效之日起三十日内付清；驳回上诉人薄建明的其他诉讼请求。薄建明再审申请称：1、一、二审判决认定事实不清。（1）一、二审判决没有查明金鱼漾工业加工小区的性质，且违反最高法院生效判决的既判力。案涉厂房位于金鱼漾工业加工小区内，而对申请人投资设厂行为政府是支持的。根据最高法院判例，有证据证明政府部门对建筑物表示过支持的，应当认定该建筑物合法。（2）一、二审判决依据案涉回函认定案涉厂房为违法建筑错误。建筑物是否合法必须由有关部门经过法定程序进行，回函仅说明案涉厂房在“村庄建设规划区内”和“未办理规划审批手续”，不能据此得出违法建筑的结论。2、一、二审判决适用法律错误。（1）以《城乡规划法》作为认定违法建筑的依据，违反“法不溯及既往”原则。因为，案涉厂房建设于《中华人民共和国城乡规划法》实施前。（2）以被申请人自定的补偿标准作为赔偿的依据，亦属于适用法律错误。（3）违反《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条、第三十六条规定。申请人的厂房遭非法强拆，如果不能恢复原状则势必需要搬迁，搬迁费、临时安置费、停产停业损失、厂房内被压坏的财产等应当作为财产其他损害给予赔偿。综上，请求撤销一、二审行政赔偿判决，判决被申请人对案涉厂房恢复原状，不能恢复原状的则按市场价予以赔偿。南浔经开区管委会答辩称：一、再审申请人享有的案涉厂房等建筑物未依法办理建设规划审批手续，违反《浙江省村镇规划建设管理条例》第二十二条第二款、第二十三条第二款，《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条第一款、第四款规定。二、根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条的规定，取得国家赔偿的前提条件是公民、法人和其他组织的合法权益受到国家机关和国家机关工作人员行使职权的侵犯并造成损害。由于再审申请人的案涉厂房等建筑物未依法办理规划许可手续，因此属于违法建筑，不具有合法权益，虽经违法拆除，亦不能取得国家赔偿。原审判决按照公平原则依据《浙江南浔经济开发区环境整治提升工作有关补偿标准》对再审申请人进行赔偿，认定事实清楚，适用法律法规正确。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条规定：“人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。”可见双方在行政赔偿案件中均应当承担举证责任，即行政相对人应当提供证据证明其受到的损害属于合法权益，行政机关应举证证明行政相对人受到的损害不属于受保护的人身权益、财产权益或者属于非法利益。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定：“原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。”《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条规定：“在行政赔偿诉讼中，原告应当对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据。”本案中，再审申请人提供的《浙江省农村集体经济组织统一收据》《英雄村村委会证明》，只能证明案涉厂房及土地的相关情况，但取得土地使用权及建造房屋的合法性必须符合法律法规的规定，上述证据不能证明案涉厂房等建筑物为合法建造。三、《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条规定：“国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。”第三十六条第三项规定：“应当返还的财产损坏的，能够恢复原状的恢复原状，不能恢复原状的，按照损害程度给付相应的赔偿金。”本案中，再审申请人案涉厂房等建筑物未依法办理规划许可手续，已被因环境整治被拆除，客观上不具备恢复原状的可能。所以，原审判决对再审申请人要求恢复原状请求不予支持，适用法律法规正确。四、再审申请人主张的现场看管费用，其并未提供证据证明，即使提供了证据也不属于《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项规定的“直接损失”范围。且被申请人在拆除案涉厂房等建筑物后已通知再审申请人领回该被拆除的建筑金属废料和清理建筑垃圾。故看管费用与涉案拆除行为并没有直接关联性，不属于直接损失。综上，恳请依法驳回再审申请。本院认为，本案系再审申请人薄建明针对被申请人南浔经开区管委会提起的行政赔偿诉讼。因此，再审申请人的赔偿请求是否应予支持，是本案争议焦点。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款的规定，请求行政赔偿应以行政机关及其工作人员在行使行政职权时存在违法侵权行为，并由此给公民、法人和其他组织的合法权益造成损害为前提。本案中，被申请人强制拆除再审申请人案涉房屋行为，已被一审法院（2019）浙0521行初85号行政判决以“无职权依据”和“明显违背行政程序正当要求”为由确认违法，判决已经发生法律效力，故再审申请人依法享有申请行政赔偿的权利。再审申请人的赔偿请求是要求对其被拆除厂房等建筑物恢复原状，并赔偿经济损失3496281.20元。由于案涉厂房等建筑物位于南浔经济开发区××村村庄建设规划区内，且系自2003年至2018年期间未经规划许可建设，亦未取得土地使用证和房屋所有权证，故该建筑不符合《浙江省村镇规划建设管理条例》《中华人民共和国城乡规划法》的有关规定。根据《浙江省违法建筑处理规定》第三条规定，应当认定其为违法建筑。鉴于案涉拆除行为系根据当地环境整治工作而进行，故再审申请人提出的恢复原状赔偿请求依法不应支持。再审申请人的赔偿经济损失请求系由钢结构重建费、土建重建费、材料配件损失、生产设备、产品损失、办公设备、现场看管费用、临时过渡安置费用、停产停业损失等事项构成。由于案涉建筑系违法建筑，且被申请人于2019年6月12日实施强制拆除前的2019年5月29日，已经向再审申请人发出《南浔开发区关于生态环境综合整治的通知》，要求于2019年6月11日前对案涉厂房等建筑物进行整改，否则予以强制执行。故案涉临时过渡安置费、停产停业损失赔偿依法不能成立。至于钢结构重建、土建重建、材料配件等费用损失，鉴于案涉建筑为违法建筑而不属于赔偿事项，但一、二审法院根据案涉房屋的形成时间、形成地域等实际情况，并根据公平原则，参照《浙江南浔经济开发区环境整治提升工作有关补偿标准》中对“规划区外”无土地使用证、无房屋所有权证房屋给予每平方米最高不超450元补偿标准，判令被申请人对再审申请人3167.62平方米厂房建筑赔偿1425429元，保障了再审申请人的财产权益，且被申请人对此亦无异议，故该节赔偿事项并无不当。就生产设备、产品损失、办公设备等损失赔偿问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第四十七条规定，行政赔偿诉讼中，一般应由原告对其因被诉行政行为造成的损害承担举证责任。对行政机关违法实施行政行为等原因导致原告举证困难的，应当由被告就该损失情况承担举证责任。对于所受损失无法鉴定的，则可由人民法院根据具体案情，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验、生活常识等酌情确定赔偿数额。由于再审申请人未能对该节请求事项举证证明，而被申请人在实施拆除行为时亦未对案涉厂房等建筑物内的生产材料、配件、设备、产品、办公设备等登记造册进行证据固定，导致对该节损失无法再行鉴定。故二审法院据此并结合现场勘验情况，酌情判令被申请人赔偿再审申请人220000元损失，并无明显不当。再审申请人虽然提出赔偿看护现场建筑材料及物品等费用损失请求，却未能举证证明该损失存在的证据，且即使存在费用支付，亦不属于行政赔偿的直接损失范畴，一、二审法院不予支持，亦并无不当。综上，再审申请人薄建明的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：驳回再审申请人薄建明的再审申请。审判长  惠忆审判员  许勤审判员  黄寒二〇二一年三月十五日书记员  张维1·12·