浙江省绍兴市上虞区人民法院 行 政 裁 定 书 （2021）浙0604行初14号 原告郭炳忠，男，1956年2月16日出生，汉族，住诸暨市。 被告诸暨市自然资源和规划局，住所地诸暨市暨阳街道东二路53号，统一社会信用代码：11330681MB16866149。 法定代表人钱光辉，局长。 委托诉讼代理人何汉军。 委托诉讼代理人宣卫忠，浙江新兴律师事务所律师。 被告诸暨市人民政府，住所地诸暨市东一路19号，统一社会信用代码11330681002588012X。 法定代表人胡华良，市长。 委托诉讼代理人石仲广。 原告郭炳忠诉被告诸暨市自然资源和规划局、诸暨市人民政府其他行政行为一案，于2020年12月3日向绍兴市越城区人民法院提起行政诉讼并申请异地管辖，绍兴市中级人民法院指定本院管辖。本院于2021年1月13日立案后，依法向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书，于2021年3月19日公开开庭审理了本案。原告郭炳忠，被告绍兴市自然资源和规划局党委委员詹大伟及其委托诉讼代理人何汉军、宣卫忠，被告诸暨市人民政府副市长朱浩及其委托诉讼代理人石仲广到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告诉称，原告于2020年9月2日收到《复议书》，“驳回申请人的行政复议申请，”原告不服今提起行政起诉，原告于2020年4月16日有寄给被告二行政复议申请书中写明有五点：一、原告郭炳忠与案外人郭纪安(己亡)俩宅基地纠纷属历史遗漏问题，在2018年分别于6月15日、11月16日，有经诸暨市委副书记市政法委孙君书记主持召集有多个政府部门参加，原告同时参加的两次协调会议，……二、在1984一85年郭纪安仍在诸暨县委任职与郭家村干部合骗，虚构诸暨县农户建房用地申请《审批表》，户主郭纪安，妻黄瑞华，子郭培兴，郭培祥，郭培勇，均是城镇户口，分别在政府部门任干部和事业单位工作，非郭家村农民，在郭家村是无户籍登记的(附郭家居证明)，是郭纪安与原村干部违反政策法规合骗造假，虛构审批表，伪造“合法”程序，蒙骗诸暨县政府“批准”，……三、郭纪安虽经“批准”但因党政干部严禁建私房的法规所限制，其不择手段，在未经过建造房屋，无经过任何合法程序，合法登记等手续，获取多本宅基证，使其“批文”不失效，……四、被申请人为郭纪安户主、其母辩护，调取50年代郭天良的土地房产所有证存根，掩盖登记在郭纪安名下102.59平方米老楼房，掩盖持有80年代宅基地使用证的事实，坦护使其郭纪安户主在1985年申批宅基地时有“合法”更有理由，……五、被申请人于2019年6月份已调查出郭纪安等五人城镇户口后，仍不履行职权推诿扯皮不作为，不依法办理撤销郭纪安的批文。一、原告认为被告二的《复议书》；(第2页)“经审理查明，申请人曾于2019年4月18日向被申请人提交《申请报告》，请求被申请人撤销1985年2月14日诸暨县人民政府对郭纪安(己亡)户的宅基地审批以及郭纪安诸农地(85)第0190号，诸农地(86)第02468号地两本宅基地使用证。2019年12月30日，被申请人作出涉案《答复书》并于2020年4月21日送达申请人。”原告从1989年建造房屋到1995年郭纪安与原告因宅基地纠纷己达25年原告并一直占有至今，是诸暨市委督办案之一，在2018年分别于6月15日，11月16日有市政法委孙君书记主持召集过二次协调会，再于2019年4月18日向市自规局寄申请报告，均未在法定期限内作出书面答复，《答复书》制成日期2019年12月30日，为了此《答复书》原告去市自规局催办至少120次以上历时695天，一直拖延到2020年4月21日原告去市自规局签收《答复书》一份。被申请人在行政程序表面看似履职，实际上是无视法律法规原则，从拖延变拒绝履行，违背上级下达的指示。二、原告认为被告二未对被申请人的《答复书》(第2页)“三、处理意见：不宜撤销诸暨县人民政府1985年对郭纪安户的宅基地批准行为。”“理由如下：(1)郭纪安、黄瑞华、郭培兴、郭培祥、郭培勇等5人在1980年代均系城镇居民，并不是集镇内非农业户，因此不符合1982年>第十八条规定的申请宅基地的集镇内非农业户这一身份条件，也不符合现行的《土地管理法》等法律法规规定的本村村民这一身份条件。”原告认为被告二应依法监督被申请人，依据《村镇建房用地管理条例》第十四条，《行政复议法》第二十三条的法律法规，并监督被申请人提交当初制作的1985年2月14日第0190号批文，诸农地(85)第0190号，诸农地(86)第02468号，两本宅基地使用证制作成具体行政行为时的证据、依据和其他有关材料。原告认为被告一是明显不适当的三个具体行政行为，被告二应履职依法对审批表、是否符合主体、是否合法进行实质审查，应依法行使监督权，作出是不当的行政行为的决定。三、被告二在《复议书》中(第3页)载明“本机关认为，……本案被申请人不负有撤销宅基地审批和确认宅基地使用证作废或无效的法定职责，”被告二至今未告知原告，职权是否变更?变更为哪个行政机关?请求贵院依据行政诉讼法第二十六条第六款“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使职权的行政机关是被告”。故原告向法院提起诉讼，请求：1.依法判令撤销诸暨市自然资源和规划局的《答复书》，限期履行办理撤销郭纪安的批文；2.依法判令撤销诸暨市人民政府诸政复(2020)65号行政复议决定，并重新作出。 被告绍兴市自然资源和规划局辩称，一、涉案答复书认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。（一）基本情况郭纪安，1929年出生，2011年去世，生前系城镇居民;黄瑞华，1933年出生，2015年去世，系郭纪安妻子，生前系城镇居民;郭天良，出生年月不详，1959年前去世，系郭纪安父亲，生前系农业户口;周水金，出生年月不详，1990年去世，系郭纪安母亲，生前系农业户口，郭家村村民，原住××街道××村;郭培兴，1959年出生，系郭纪安长子，城镇居民;郭培祥，1961年出生，系郭纪安次子，城镇居民;郭培勇，1963年出生，系郭纪安幼子，城镇居民。（二）调查情况。经查，1985年2月14日，诸暨县人民政府批准郭纪安户宅基地96平方米，土地坐落大侣乡郭家村老屋基地，地类为非耕地，四至:东至自屋基地，南至自小园，西至天茶叔屋，北至：自屋基地;批文载明户内人员：郭纪安、妻（黄瑞华）、母（周水金）、郭培兴、郭培祥、郭培勇，共6人;批准文号：诸农地（1985）第0190号。批准后郭纪安户因故没有马上建造。据（1995）诸法城民初字第116号民事判决书，郭纪安诉称1986年9月28日办理土地使用证延期手续。诸暨县人民政府1986年发给郭纪安户诸农地（86）第02468号宅基地使用证，面积、地点、四至、家庭人口数均与诸农地（1985）第0190号宅基地使用证相同。另外，郭纪安父亲郭天良户1950年代的《土地房产所有证存根》及《诸暨县江东区大侣乡第三村土地登记清册》记载，郭天良户有老房1间半，占地面积8厘4毫（约56平方米），房屋坐落大侣郭家前三房，户内人口3人，两男一女，1950年代时已均为壮年。郭天良户内3人对该老房各自所占份额是否作过约定，经调查，缺乏证据证实;郭天良去世后其妻周水金是否继承或放弃继承其老房,经调查，缺乏证据证实。据《诸暨县志》（浙江人民出版社，1993年12月第1版）记载，1949年诸暨全县设县城镇1个镇和聚善、儒城等70个乡;1950年，改县城镇称城关镇;1987年城关镇辖胜利路、上江东等14个居民区和暨二、茅渚埠等8个村。1992年5月，大侣乡划入城关镇。1985年、1986年时，郭纪安及其妻黄瑞华、儿子郭培兴、郭培祥、郭培勇住在城关镇荷花塘13号401室，当时该处的居委会是胜利路居委会。郭纪安户1985年宅基地申请审批表上负责审核的大侣乡工作人员郑汝龙已在2013年左右去世。1985年时担任郭家村村干部的两位村民均表示:郭纪安母亲是郭家村村民，可以审批宅基地，且郭纪安户审批宅基地，当时村里是开会讨论同意的，他们两人都参加了该会议。（三）处理意见不宜撤销诸暨县人民政府1985年对郭纪安户的宅基地批准行为。理由如下:（1）郭纪安、黄瑞华、郭培兴、郭培祥、郭培勇等5人在1980年代均系城镇居民，并不是集镇内非农业户，因此不符合1982年《村镇建房用地管理条例》第十八条规定的申请宅基地的集镇内非农业户这一身份条件，也不符合现行的《土地管理法》等法律法规规定的申请宅基地的本村村民这一身份条件。2004年开始实施的《行政许可法》第八条规定:“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护,行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。”第六十九条规定:“有下列情形之一的，作出行政许可决定的行政机关或者其上级行政机关，根据利害关系人的请求或者依据职权，可以撤销行政许可:（一）行政机关工作人员滥用职权、玩忽职守作出准予行政许可决定的;（二）超越法定职权作出准予行政许可决定的;（三）违反法定程序作出准予行政许可决定的（四）对不具备申请资格或者不符合法定条件的申请人准予行政许可的;（五）依法可以撤销行政许可的其他情形。被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当予以撤销。”根据该规定，对不具备申请资格或者不符合法定条件的申请人准予行政许可的只是“可以”撤销，而不是“应当”撤销，而且2004年实施的《行政许可法》也不宜适用于撤销1980年代的行政许可。为维护行政许可的公信力、行政行为的确定力，不宜撤销诸暨县人民政府1985年对郭纪安户的宅基地批准行为。（2）经过调查，因郭天良户内3人对其老房各自所占份额是否作过约定，缺乏证据证实;郭天良去世后其妻周水金是否继承或放弃继承其老房，缺乏证据证实，周水金原有老房面积无法确定。周水金生前系郭家村村民。1985年时担任郭家村村干部的两位村民均表示郭纪安户审批宅基地，当时村里是开会讨论同意的。1985年批准周水金宅基地96平方米，不符合浙江省人民政府《关于颁布贯彻执行国务院村镇建房用地管理条例的实施办法的通知》（浙政（1982）53号）第二条规定“社员建房宅基地用地限额（包括原有住房面积在内），每人18-25平方米。每户:小户（三口以下）不超过75平方米……”,但并没有充分证据证明不符合现行的《浙江省实施中华人民共和国土地管理法办法》第三十五条第二、三款的规定“农村村民一户只能拥有一处宅基地，宅基地的面积标准（包括附属用房、庭院用地），使用耕地的，最高不得超过一百二十五平方米;使用其他土地的，最高不得超过一百四十平方米……。农村村民宅基地的具体标准，由市、县人民政府在前款规定的幅度内根据当地实际确定。”及《中共诸暨市委办公室诸暨市人民政府办公室关于印发〈诸暨市××房指标分配管理办法〉的通知》（市委办（2014）125号）第六条规定.家庭在册人口三人以下（含三人）的农户，申请建房面积不得超过100平方米”的规定。《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十条规定“被诉准予行政许可决定违反当时的法律规范但符合新的法律规范的,判决确认该决定违法（即不撤销）...”因此，撤销1985年对周水金的宅基地批准行为缺乏事实和法律依据。（3）2019年7月29日，我局委托的律师事务所出具了《关于对诸农地（85）第0190号宅基地使用证合法性审查的法律意见书》，该意见书建议不撤销1985年对郭纪安户的宅基地批准行为。二、涉案《答复书》系答辩人就有关问题所作意见和决定的载体，对原告的权利义务不会产生实际影响，也不会侵害原告的合法权益。《答复书》本身并未给原告设定新的权利和义务，亦未给原告权利和义务的行使带来新的不利影响，该《答复书》不属于行政复议受理范围，也不属于行政诉讼的受案范围。三、根据2020年1月1日实施新修订的《土地管理法》第六十二条规定“国务院农业农村主管部门负责全国农村宅基地改革和管理有关工作”，依据《中共诸暨市委办公室诸暨市人民政府办公室关于印发的通知》（市委办［2019］43号）答辩人依法不负有撤销宅基地审批和确认宅基地使用证作废或无效的法定职责。故原告请求答辩人撤销《答复书》，限期履行办理撤销郭纪安的批文，显然没有法律依据。综上，要求驳回原告的起诉。 被告诸暨市人民政府辩称，原告曾于2019年4月18日向被告诸暨市自然资源和规划局提交《申请报告》，请求撤销1985年2月14日诸暨县人民政府对郭纪安（现已亡故）户的宅基地审批以及郭纪安诸农地（85）第0190号、诸农地（86）第02468号两本宅基地使用证。2019年12月30日，被告诸暨市自然资源和规划局作出涉案《答复书》并于2020年4月21日送达申请人。另查明，1995年3月31日，郭纪安以原告侵犯其土地使用权为由提起民事诉讼，诸暨市人民法院查明：1984年10月，郭纪安向有关部门申请建房。1985年2月14日，原诸暨县人民政府土地管理部门发给诸农地（85）第0190号宅基地使用证，准予在诸暨县××乡××村土名老屋基建房96平方米，后因故未建。1986年9月28日，郭纪安向土地管理部门重新办理宅基地使用手续，并发给诸农地（86）第02468号宅基地使用证。1987年7月22日，原告持郭纪安的“宅基地使用证”在郭纪安的宅基地上砌了墙脚。1993年9月，郭纪安再次要求原告算清代砌墙脚费用未果。1995年3月，原告在郭纪安的宅基地上砌墙建房（已砌至底层四角平）。最终诸暨市人民法院作出（1995）诸法城民初字第116号民事判决，判决原告在判决生效后一个月内拆除建造在郭纪安宅基地上的建筑物。答辩人经审理后认为，首先，涉案《答复书》系被告诸暨市自然资源和规划局就有关问题所作意见和决定的载体，本身并未给原告设定新的权利和义务，亦未给原告权利和义务的行使带来新的不利影响，故就该《答复书》而言并不属于行政复议受理范围。其次，根据现行法律法规和《中共诸暨市委办公室诸暨市人民政府办公室关于印发的通知》（市委办〔2019〕43号），本案被告诸暨市自然资源和规划局依法不负有撤销宅基地审批和确认宅基地使用证作废或无效的法定职责，故原告请求被告诸暨市自然资源和规划局撤销原诸暨县人民政府1985年对郭纪安户的宅基地审批以及诸农地（85）第0190号、诸农地（86）第02468号宅基地使用证，并认为被告诸暨市自然资源和规划局的行为属于不履行法定职责，显然缺乏法律依据。综上，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项、第（二）项之规定，答辩人决定驳回原告的行政复议申请。二、答辩人所作行政复议决定程序合法2020年7月2日，答辩人收到原告寄送的行政复议申请材料2020年7月3日，答辩人通知被告诸暨市自然资源和规划局进行答复。2020年7月13日，被告诸暨市自然资源和规划局提交书面答复意见和有关证据材料。2020年8月25日，答辩人作出涉案行政复议决定，后送达各方。三、原告将答辩人与诸暨市自然资源和规划局列为共同被告不符合行政诉讼受理条件《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定：“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。”《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十三条规定：“行政诉讼法第二十六条第二款规定的‘复议机关决定维持原行政行为＇，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。”本案中，答辩人以原告的申请不符合行政复议受理条件为由驳回其申请，依法不属于复议机关作为行政诉讼共同被告的情形。综上，请求法院驳回原告的诉讼请求。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第十项规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。上述法律规定的“利害关系”是指行政机关的作为或不作为行为将减损原告的权益或者增加其义务，司法解释所规定的“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响”也应作同样的理解。公民向行政机关举报是法律赋予的权利，但并非所有对举报答复、处理的行为都可以纳进司法审查的范围。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条规定，“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的‘与行政行为有利害关系’：……（五）为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的……”因此，只有行政机关未答复举报或者经举报后未进行处理的行为减损了举报人的权益或者增加了其义务，举报人才能成为行政法律关系下的行政相对人，才是与行政机关的不作为行为有利害关系的人，并因其权利义务受到实际影响而可以对行政机关的未答复、未查处等行为提起行政诉讼。案涉宅基地的使用权已由生效裁判文书确定为郭纪安享有，故郭纪安的批文撤销与否，并不会减损了原告的权益或者增加其义务。故原告要求被告履行法定职责撤销郭纪安的批文，因与其不存在法律上的利害关系，依法应当驳回起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第（一）项，《最高人民法院关于适用 驳回原告郭炳忠的起诉。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省绍兴市中级人民法院。 审 判 长  宋 燕 人民陪审员  倪国锋 人民陪审员  张玲君 二〇二一年三月二十九日 书 记 员  徐淑娜 ?