辽宁省鞍山市中级人民法院行 政 裁 定 书（2021）辽03行终68号上诉人（一审原告）：中冶地勘岩土工程有限责任公司北京分公司。住所地：北京市通州区。负责人：王国兴，总经理。委托诉讼代理人：姜超峰，北京广森律师事务所律师。委托诉讼代理人：段云茹，北京广森律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：鞍山市财政局。住所地：鞍山市铁东区。法定代表人：张晓强，鞍山市财政局局长。委托诉讼代理人：冯若飞，鞍山市财政局工作人员。委托诉讼代理人：初晓明，辽宁同方（鞍山）律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：鞍山市人民政府。住所地：鞍山市铁东区。法定代表人：余功斌，鞍山市人民政府市长。委托诉讼代理人：巴晓光，鞍山市司法局工作人员。委托诉讼代理人：周钢都，辽宁钢城正大律师事务所律师。上诉人中冶地勘岩土工程有限责任公司北京分公司（以下简称中冶公司）因诉被上诉人鞍山市财政局、鞍山市人民政府政府信息公开及行政复议案，不服海城市人民法院（2020）辽0381行初259号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2021年3月9日依法进行了询问。一审法院经审理查明，中冶公司于2020年5月15日向鞍山市财政局提出信息公开申请，申请公开“鞍山丰盛锅炉房及供热管网新建工程（市政府100%投资）的竣工结算总金额数据，就该项目已拨付给鞍山市供热有限责任公司（原名鞍山市千峰供暖公司）结算金额数据。”，鞍山市财政局收到中冶公司的申请后，于2020年6月2日向鞍山市供热有限责任公司征求公开意见，并于2020年6月9日，向中冶公司作出《鞍山市财政局依申请公开政府信息告知书》，告知中冶公司其依据《信息公开条例》第三十二条的规定已书面征求第三方的意见；2020年6月16日，鞍山市供热有限责任公司向鞍山市财政局提交《关于政府信息公开的意见》，称：此工程虽为政府投资工程，但相关的施工单位、工程造价以及结算金额，涉及我公司施工单位的选取标准。项目施工成本等多项商业秘密，或对我公司未来项目投资的成本规划，公平公开选取合作单位等起到不利影响，故我公司希望贵局在不违反相关法律法规的前提下，不对外披露“鞍山市丰盛锅炉房及供热管网新建工程”的相关信息；2020年6月22日，鞍山市财政局作出鞍财依申请[2020]2号《鞍山市财政局依申请公开政府信息告知书》，将第三方的答复情况向中冶公司予以告知。中冶公司对该告知书不服，于2020年7月7日向鞍山市人民政府申请行政复议，鞍山市人民政府于2020年10月10日作出鞍政行复字第[2020]26号行政复议决定书，驳回中冶公司的行政复议申请。中冶公司对复议决定亦不服，向一审法院提起行政诉讼。一审法院认为，中冶公司向鞍山市财政局提出信息公开申请，鞍山市财政局对中冶公司的申请予以受理，并于2020年6月22日作出鞍财依申请[2020]2号《鞍山市财政局依申请公开政府信息告知书》，中冶公司对该告知书不服，提起行政诉讼，但从该告知书的内容可知，该告知书并不是对中冶公司申请公开信息是否予以公开的结论性的答复书，仅是其办理中冶公司申请的一个过程性行为，依据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；……”的规定，该告知书并不属于行政诉讼的受案范围。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第(四)项：“属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；”的规定，依法应当驳回中冶公司对鞍山市财政局的起诉。因鞍山市人民政府驳回中冶公司对鞍山市财政局作出的鞍财依申请[2020]2号《鞍山市财政局依申请公开政府信息告知书》的复议申请，而该告知书不属于行政诉讼受案范围，故依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款：“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；……”、《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十三条：“行政诉讼法第二十六条第二款规定的“复议机关决定维持原行政行为”，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。”、第一百三十六条第七款：“原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。”之规定，应一并驳回中冶公司对鞍山市人民政府的起诉。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第(四)项、第七十九条，最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（六）项、第六十九条第一款第（一）项、第一百三十六条第七款之规定，裁定驳回中冶公司的起诉。案件受理费50元不予收取，退还给中冶公司。上诉人中冶公司不服一审法院上述行政裁定，向本院上诉称，一、一审裁定事实不清，适用法律错误，被上诉人鞍山市财政局作出的政府信息公开告知书不属于过程性行为，具体理由如下：1、依据一审法院援引的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程行为；……”也就是说过程行为是一个相对概念，是为作出行政行为而实施的中间环节，在过程行为后一定跟随着一个可诉的行政行为，但鞍财依申请[2020]2号告知书是鞍山市财政局在信息公开法定回复期限对上诉人送达的最后一个文书，自此被上诉人鞍山市财政局未作出任何针对信息公开申请的答复，该告知书是终局的行为并不是过程性行为或者中间环节。2、如果一审法院所述的被上诉人鞍山市财政局属于过程性行政行为的定性正确，那么鞍山市财政局既未在法定期限内作出准予公开的决定结果行为，也未作出不准予公开的决定结果行为，因此鞍山市财政局就构成了行政不作为，在信息公开中，其行为仍然存在违法性，一审法院未对该违法性进行认定，属于事实认定不清。3、被上诉人鞍山市财政局作出的鞍财依申请[2020]2号告知书的送达属于以行为的方式表达出了被上诉人不予公开的结论，直接导致上诉人无法获取依法申请公开信息，损害了上诉人的获得信息的权利，产生了结论性的、实质性的结果，因此，该告知书不属于对行政相对人不产生实质性影响的过程性行为。4、在法庭调查阶段，一审法院在事实证据进行审查，被上诉人举证出示鞍财依申请[2020]2号告知书时，被上诉人鞍山市财政局自认“我局认为该理由具有合理性，依法做出不公开决定并将第三方不同意公开意见及理由一并告知原告的事实合理合法。”这也说明告知书在性质上不属于过程性行为而是被上诉人鞍山市财政局作出的不予公开的决定。二、被上诉人作出的驳回复议申请的决定违法，一审裁定适用法律错误。上诉人申请复议的原行政行为不属于一审法院所述的过程性行政行为而是不予公开的决定，被上诉人作出驳回复议申请的复议决定也并不是基于原行政行为不符合复议受案范围等受理条件，而是认为被上诉人鞍山市财政局已经履行了法定职责作出的驳回复议申请的复议决定，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第七款仅在复议机关基于原行政行为不符合复议受案范围等受理条件，作出维持决定的，人民法院应该裁定一并驳回对复议决定的起诉，而一审法院引用该条作出驳回对复议机关的起诉属于适用法律错误。请求：1、依法撤销（2020)辽0381行初259号裁定，指令一审法院进行实体审理；2、因本案发生的一审诉讼费、上诉费用由两被上诉人承担。被上诉人鞍山市财政局未提交书面答辩状，其口头答辩称，服从一审裁定。被上诉人鞍山市人民政府未提交书面答辩状，其口头答辩称，服从一审裁定。二审经审理对一审裁定认定的事实予以确认。另查，二审经询问，鞍山市财政局自述被诉的告知行为是其向中冶公司作出的结论性意见，之后亦无其他告知。本院认为，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十七条“除行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织可以向地方各级人民政府、对外以自己名义履行行政管理职能的县级以上人民政府部门（含本条例第十条第二款规定的派出机构、内设机构）申请获取相关政府信息”的规定，被上诉人鞍山市财政局具有对上诉人中冶地勘岩土工程有限责任公司北京分公司申请公开的信息进行答复的法定职责。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议”的规定，被上诉人鞍山市人民政府具有行政复议的法定职权。本案所诉的被上诉人鞍山市财政局2020年6月22日作出的鞍财依申请[2020]2号《鞍山市财政局依申请公开政府信息告知书》，根据现有证据及鞍山市财政局自认可见，该告知书是终局的行为并不是过程性行为。一审认为该告知书是过程性行为，不属于行政诉讼受案范围属适用法律错误，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条“第二审人民法院经审理认为原审人民法院不予立案或者驳回起诉的裁定确有错误且当事人的起诉符合起诉条件的，应当裁定撤销原审人民法院的裁定，指令原审人民法院依法立案或者继续审理”的规定，一审法院裁定驳回中冶地勘岩土工程有限责任公司北京分公司起诉错误，本院予以纠正。综上，一审裁定适用法律错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，裁定如下：一、撤销海城市人民法院（2020）辽0381行初259号行政裁定；二、本案指令海城市人民法院继续审理。审判长  史新宇审判员  顾 颖审判员  胡 明二〇二一年三月二十五日书记员  刘萌萌