浙江省建德市人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）浙0182行初68号 原告王爱明，男，1956年5月18日出生，汉族，住建德市。 委托代理人（特别授权代理）徐建荣，建德市求是法律服务所法律工作者。 被告建德市规划和自然资源局，住所地浙江省建德市新安江街道新安东路20号。 法定代表人姜建生，局长。 出庭应诉负责人姜建生，局长。 委托代理人（特别授权代理）章毅，副主任。 委托代理人（特别授权代理）周群，浙江贤哲律师事务所律师。 第三人建德市乾龙五金工具厂，住所地建德市乾潭镇新程村五宫塘。 诉讼负责人陈根明，厂长。 委托代理人（特别授权代理）周晓虎，浙江春秋联合律师事务所律师。 第三人建德市乾潭镇人民政府，住所地建德市乾潭镇新世纪广场1号。 法定代表人肖虎，镇长。 委托代理人（特别授权代理），夏忠勤，浙江杭星律师事务所律师。 第三人建德市乾潭镇新程村村民委员会，住所地建德市乾潭镇新程村。 诉讼代表人林劲霏，主任。 原告王爱明与被告建德市规划和自然资源局（以下简称规划资源局）、第三人建德市乾龙五金工具厂（以下简称乾龙五金厂）、建德市乾潭镇人民政府（以下简称乾潭镇政府）、建德市乾潭镇新程村村民委员会（以下简称新程村村委会）不动产登记一案，原告王爱明于2020年7月24日向本院提起行政诉讼，并自愿选择诉前化解机制先行调解。因调解未能达成一致意见，本院于9月22日立案后，依法向被告规划资源局、第三人乾龙五金厂、第三人乾潭镇政府、第三人新程村村委会送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年12月10日公开开庭审理了本案。原告王爱明及其委托代理人徐建荣，被告规划资源局的出庭应诉负责人姜建生及委托代理人周群、章毅，第三人乾龙五金厂的委托代理人周晓虎，第三人乾潭镇政府的委托代理人夏忠勤到庭参加诉讼，第三人新程村村委会经本院传票传唤未到庭。本案现已审理终结。 原告王爱明诉称，2018年6月6日，被告与乾龙五金厂签订土地使用权出让合同，被告将宗地编号为建政工出（2018）21号的土地出让给乾龙五金厂使用，同年7月4日，乾潭镇政府将该地块移交给乾龙五金厂。2018年7月10日，乾龙五金厂向被告申请办理不动产登记。在申请办证期间，被告工作人员及乾龙五金厂负责人自行将地籍调查界址确认表拿到新程村村委会，新程村村委会会计在未到现场确认的情况下，在界址确认表上盖章，将属于原告使用的土地划入红线范围。2019年9月20日，乾龙五金厂在未取得建设工程施工许可证的前提下，擅自进行施工。案涉不动产权证项下土地原系新程村集体所有，原告房屋边有一处土地与乾龙五金厂相邻，该相邻处土地自80年代初开始由生产队分给原告使用至今。2019年9月，乾龙五金厂违法施工时将属于原告使用的土地用于建造房屋，原告与乾龙五金厂负责人为此发生纠纷，并诉至法院。 原告认为，乾龙五金厂不动产权证项下的土地原为集体土地，在土地招拍挂之前，应当取得土地规划和农转用审批文件，在此基础上与村集体签订土地征收补偿协议，对被征收土地进行补偿，但被告为乾龙五金厂颁发不动产权证书的资料中，并无相关批文，村集体和土地使用人也未获得相应补偿。在确定土地界址时，被告未与新程村村委会一并到实地确认界址，存在超出红线范围情形，且乾龙五金厂实际使用面积超出审批范围。被告签订土地出让合同及颁发不动产权证的程序违法，损害了原告利益，故向法院提起诉讼，请求判令：1.依法撤销被告于2018年7月11日向乾龙五金厂颁发的（2018）建德市不动产权第0××2号不动产权证（以下简称562号不动产权证）。2.本案诉讼费由被告承担。原告于2021年3月12日明确要求撤销562号不动产权证的理由为案涉不动产权证项下的土地有一部分是原告的自留地，该自留地被征收，但原告不知情，也未得到补偿。 原告王爱明向本院提交了以下证据： 一、562号不动产权证及图纸各一份，证明被告所征收的土地使用范围侵害了原告权益且程序违法。二、关于王爱明猪栏后面的争议土地问题的证明一份，证明562号不动产权证项下土地包含原告使用的土地。三、新程村原会计徐春苟出具的关于乾龙五金厂土地转让手续办理情况的说明一份，证明地籍调查表上的盖章，未经村书记、主任审批同意，是私自盖章行为。 被告规划资源局辩称，一、根据《不动产登记暂行条例》第六条“国务院国土资源主管部门负责指导、监督全国不动产登记工作。县级以上地方人民政府应当确定一个部门为本行政区域的不动产登记机构，负责不动产登记工作，并接受上级人民政府不动产登记主管部门的指导、监督”和第七条“不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理；直辖市、设区的市人民政府可以确定本级不动产登记机构统一办理所属各区的不动产登记”规定和建德市人民政府三定方案，被告具有办理不动产登记的行政职能。二、被告向乾龙五金厂颁发562号不动产权证有事实依据和法律依据。《不动产登记暂行条例实施细则》第九条规定：“申请不动产登记的，申请人应当填写登记申请书，并提交身份证明以及相关申请材料。申请材料应当提供原件。因特殊情况不能提供原件的，可以提供复印件，复印件应当与原件保持一致。”第三十三条规定：“依法取得国有建设用地使用权，可以单独申请国有建设用地使用权登记。”第三十四条规定：“申请国有建设用地使用权首次登记，应当提交下列材料：（一）土地权属来源材料；（二）权籍调查表、宗地图以及宗地界址点坐标；（三）土地出让价款、土地租金、相关税费等缴纳凭证；（四）其他必要材料。前款规定的土地权属来源材料，根据权利取得方式的不同，包括国有建设用地划拨决定书、国有建设用地使用权出让合同、国有建设用地使用权租赁合同以及国有建设用地使用权作价出资（入股）、授权经营批准文件。”2018年6月4日，乾龙五金厂通过挂牌竞买方式取得坐落于××镇××工业园区的两块国有建设用地，用途为工业用地。2018年6月6日与原国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》，宗地面积1442平方米（572平方米，870平方米）；6月21日办理浙江省企业投资项目备案（赋码）；6月28日取得《建设用地规划许可证》【地字第乾（2008）0160038号】；7月3日取得《建设用地批准书》【建德市2018建土让字第31号】；7月4日与建德市乾潭镇人民政府签订《土地移交协议书》。2018年7月10日，乾龙五金厂向被告递交不动产登记申请书，申请土地登记面积870平方米，同时提供了建设用地呈报材料、国有土地使用权出让合同、土地出让金缴款书复印件、交地协议书、建设用地规划许可证及附件、用地规划红线图、建设用地批准书、地籍调查界址确认表、宗地草图等相关资料。被告经审查后认为，乾龙五金厂的不动产登记申请符合法律规定要求，予以确权登记，并向其颁发案涉不动产权证。三、被告颁发案涉不动产权证程序合法。被告收到乾龙五金厂不动产登记申请书后，依法受理并书面告知乾龙五金厂，按照《不动产登记暂行条例》十八条规定的要求对乾龙五金厂的申请进行了查验，在法律规定的期限内办结不动产登记手续并向乾龙五金厂核发不动产权证书。上述情况表明，被告颁发不动产权证程序合法。四、原告请求撤销案涉不动产权证的理由不能成立。被告认为，1.《不动产登记暂行条例》和《不动产登记暂行条例实施细则》对于申请人申请不动产登记时所应提交的材料有明确规定，原告诉状中提到的相关批文不在规定的应提交的材料范围。村集体和土地使用人是否获得补偿也不属于不动产登记审查范围。2.乾龙五金厂向被告申请不动产登记时，已经提交了地籍调查界址确认表和地籍调查界址签章表等相关界址资料，上述资料有新程村村委会的授权代表包柳欣及乾龙五金厂负责人陈根明签字，并加盖村委会公章，界址清晰。3.被告与乾龙五金厂签订土地出让合同、向乾龙五金厂颁发不动产权证系两个独立的行政行为，针对原告的诉讼请求，本案应当仅就被告颁证的合法性进行审查。五、原告王爱明不具有提起本案行政诉讼的原告主体资格。行政诉讼法第二十五条第一款规定：行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。原告不是案涉行政行为的相对人；而对于哪些情形属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条有明确规定。原告称其使用的土地被划入乾龙五金厂的红线范围，并无充分的证据证明，故其不符合上述规定的六种情形，被告颁发案涉不动产权证与其不存在法律上的利害关系。综上，请求驳回原告的诉讼请求或裁定驳回起诉。 被告规划资源局向本院提交了以下证据： 一、不动产权属查询记录，证明案涉不动产权证登记情况。二、不动产登记申请书及相关材料，包括：1.不动产登记申请书。2.《营业执照》、法定代表人身份证复印件。3.不动产登记委托书、受托人身份证明复印件。4.《国有建设用地使用权出让合同》、土地移交协议书、交地图、建字第乾（2018）0160038号《建设用地规划许可证》、建德市【2018】建土让字第31号《建设用地批准书》、建德市国有建设用地使用权挂牌竞买成交确认书、出让金发票、契税完税情况联系单、浙江省企业投资项目备案（赋码）信息表。5.不动产权籍调审核、地籍调查表、地籍调查界址签章表、宗地图、宗地四至位置表、界址点成果表。证明乾龙五金厂向被告申请案涉不动产登记并提供了相关材料。三、不动产登记申请受理通知书，证明被告依法受理案涉不动产登记申请。四、询问事项记录，证明被告依法对乾龙五金厂的负责人进行询问。五、不动产登记审批表，证明被告履行不动产登记内部审批程序。六、不动产权证领证签收单，证明乾龙五金厂领取不动产权证。 第三人乾龙五金厂述称，第一，乾龙五金厂认为被告作为建德市范围内不动产权证的直属管理部门，其依照国家相关法律、法规的规定，按照法定程序，在乾龙五金厂申请的资料符合相应的规定，并依法缴纳了案涉地块的土地出让金的情况下，向乾龙五金厂核发不动产权证，程序合法，行政行为有效，包括原告在内的任何第三方，均不得侵犯乾龙五金厂基于通过法定程序所取得的不动产权属范围内的相关权利。第二，关于案涉地块的历史情况。在2004-2005年时，一部分村民确实有自留地，但在2004-2005年时，乾龙五金厂的投资人陈根明回乡创业，通过向当时的自留地权利人支付相应款项的方式，陆续取得了案涉地块的自留地使用权。陈根明在将案涉地块的部分自留地使用权收拢之后，基于当时的政策以及客观情况，在2007年3月与新程村村委会签订了书面合同，约定陈根明从村民中收拢的自留地，连同村里的一部分茶山统一由陈根明使用，用于开办小型加工厂。事后陈根明考虑到自身投资，要在自留地上建造房屋，为了使自己的产权更加清晰，希望案涉地块得到国家法律认可，即取得合法的手续。为此，申请将案涉地块以土地出让形式取得相应的使用权。2018年时，陈根明已经在案涉的地块上投入了数百万元资金，为了进一步地使自己权益得到合法保障，依法向被告申请出让相应地块的土地使用权，在经过招拍挂手续之后，依法取得。第三，关于乾龙五金厂与原告之间排除妨碍的民事纠纷问题。一审在乾潭法庭曾数次开庭，后法院以权属有争议裁定驳回起诉，乾龙五金厂不服该裁定，依法向杭州市中级人民法院提起上诉。上诉之后，杭州市中级人民法院依法撤销一审裁定，责令原审法院对涉嫌原告侵犯乾龙五金厂不动产权属的侵权行为继续进行审理，但是案件到目前为止尚未再次安排开庭。所以关于原告在诉状中所谓的越界问题，所谓侵犯其权属问题，到目前为止没有得到任何生效法律文书或者其他有关部门的确认。关于乾龙五金厂在建造工程过程中存在的越界问题。经测绘部门现场测量后，乾龙五金厂确实存在超红线20公分施工，但不是超两米。测绘部门提出该问题后，乾龙五金厂马上安排人员把越界部分即围墙突出部分的墙基切掉。现乾龙五金厂所有的工程施工行为均在划定的红线范围之内进行，根本不存在所谓的侵权以及所谓的越界问题。综上，请求法院查明本案事实，依法维护乾龙五金厂的合法权益。 第三人乾龙五金厂向本院提交了以下证据：一、乾龙五金厂与新程村村委会签订的合同及附件（手绘图纸）、浙江省杭州市农村集体经济组织统一收据，证明乾龙五金厂与村集体经济组织就案涉地块事宜达成合同，案涉地块土地使用权流转等事实。二、出让自留地协议以及收条各三份，证明乾龙五金厂于2004年至2005年期间，陆续从村民手中取得案涉地块土地使用权的事实。 第三人乾潭镇政府述称，第一，从原告的起诉状看，原告并未明确其权利受侵害究竟出在哪个环节，哪个行政行为侵犯了其权益。从诉状内容看，原告想表达的是位于乾龙五金厂的宗地，有原告享有使用权的自留地，案涉办证行为侵害了他的权利。按照原告的逻辑，应当主张在集体土地征用到国有土地的过程，侵害了其权益，而后续的土地出让与办证行为，并未加重和影响其权利。本案的办证行为与原告方没有任何的利害关系。原告若欲主张其原有的自留地的权利，在集体土地被征用过程当中所受侵害，应当考虑两个方面的问题。首先，原告作为自留地使用权人，有无相应的诉权，有无对国家征用行为的合法性提出诉请。被告认为，原告不具有该权利。因征用过程当中，只有集体经济组织所有权人，或者说能够代表集体意志的多数村民，才可以作为诉讼主体。其次，原告实质性的认为权利所受侵害，是他作为原有土地使用权权利人未得到应有的土地补偿款，或者分配上的收益受到损害，但这是民事行为。第二，就本案而言，原告方想表达的很多，包括乾龙五金厂想要说明的历史情况也很多，但是这些情况并不应该纳入本案办证的审查过程中，对于行政行为的审查和判断，应该按照行政诉讼的一行为一诉原则和标准来处理。所以无论从一行为一诉还是从本案原告方所认为权利受到侵害而言，基于办证行为，未对其相应的权利加重或减轻，且原告方很明了从该宗地被征用为国有土地之日至今，其已经丧失了相应的权利。据此，本案为节约时间与效力，应当进行裁定驳回原告的起诉。 第三人乾潭镇政府未向本院提交证据材料。 第三人新程村村委会未提交书面诉讼意见，亦未向本院提交证据材料。 经庭审质证，原告对被告证据一未发表意见。对被告证据二中4、5有异议，认为案涉土地属于集体土地，集体土地转为工业用地，首先应该有县级以上人民政府的批文、文件以及相关的选址意见书，至今我们未看到审批手续，就直接转为国有土地进行了拍卖、出让，是违法的；乾潭镇政府它不是实施主体，无资格移交土地；地籍调查表，虽然有村里盖章，但村委会工作人员没有到现场进行勘查过，内容不真实；规划许可证和建设用地批准书等，没有取得相应的合法的批文，对其合法性也有异议。原告对被告证据三、四、六没有异议；对被告证据五的合法性有异议，认为是打印的，没有具体的签名，且程序不合法。乾龙五金厂、乾潭镇政府对被告证据均无异议。 被告对原告证据一的真实性、合法性、关联性没有异议，对待证事实有异议。对原告证据二，认为新程村村委会作为第三人未到庭参加诉讼，对其盖章真实性无法核实，证明上签字人员的身份也无法核实。对原告证据三有异议，认为证明内容与本案的客观事实相违背，事实上新程村村委会委托了包柳欣前来办理相关的界址确认事宜，该一事实有新程村村委会出具的委托书，并由包柳欣到现场对界址进行确认，故对该证明载明的内容不予认可。乾龙五金厂对原告证据一没有异议。对原告证据二有异议，认为认定自留地权属最权威的是集体经济组织，集体经济组织应该有造册确认，不能仅凭村民指认。关于新程村村委会盖章的问题，公章到底是谁盖的不清楚，且没有经办人签字确认。对原告证据三有异议，从证据形式而言，它是证人证言，应到庭接受询问。乾潭镇政府对原告证据一没有异议。对原告证据二，认为应该根据其本身内容进行分析，2020年4月22日新程村村委会在该证据上加盖公章并有人书写“情况属实”，乾潭镇政府加盖公章，并书写“该资料作为法院起诉所用”的字样。从内容看，八组全体户员签字确认王爱明猪栏后面的争议土地归属于谁，以及八组全体户主提出，要求松明山到江窑坞乾龙五金厂后面原先两米宽的道路恢复通行。上述内容本身仅仅反映出八组全体户员曾经有过这样的意思表示和认识，是主观认识和意愿，与本案不具有关联，对本案审理不产生影响。对原告证据三不予认可，该证据是证人证言，没有到庭接受各方的质询，合法性和真实性均无法进行判断，不符合法律规定的要件。 原告对乾龙五金厂证据一中合同及附件的真实性、合法性、关联性及证明对象均有异议，认为集体土地不允许私自买卖；对新程村村委会出具的统一收款收据的合法性、真实性没有异议，对关联性和证明对象有异议，上面所载明的五宫塘自留地的四亩，是否案涉的土地不清楚。新程村村委会的证明，不符合证据的形式要件，没有负责人签名。对证据二的合法性、真实性、关联性、证明对象均有异议，该协议上非常明确是自留地出让协议，并不是农村集体土地的承包经营权的流转，且协议书、收条签字的人是否本人签字无法核实。三份收条中有一份落款署名王爱明，但该收条不是王爱明签名，王爱明没有收到所谓的款项。被告认为乾龙五金厂提交的证据与案涉办证的行为没有直接关联。乾潭镇政府对乾龙五金厂提供的证据，认为上述证据均非乾潭镇政府经历或知悉，对这些证据的真实性不发表意见，且上述证据与本案不具有关联性。 对上述证据认证如下：被告证据一及原告证据一，系案涉审查对象，本院予以认定。被告证据二中1、2、3、5系乾龙五金厂申请案涉登记时提交的证据材料，本院对乾龙五金厂申请案涉登记这一事实予以认定；被告证据二中4系案涉土地挂牌竞拍、签订出让合同相关资料，本院对案涉土地挂牌竞拍、出让等事实予以认定。被告证据五系被告在登记过程中履行的程序行为，对该部分事实本院予以认定。原告及乾龙五金厂、乾潭镇政府对被告证据三、四、六均无异议，对上述证据本院均予以认定。原告证据二虽有加盖新程村村委会公章，但新程村村委会对王爱明猪栏后面的土地归属并未明确进行阐述，其盖章行为指向内容不明确，该组证据无法证明王爱明猪栏后面的土地系王爱明自留地，故对该组证据本院不予采信。原告证据3，系证人证言，但未到庭接受质询，对该组证据本院不予采信。乾龙五金厂提供的证据与本案办证行为不具有关联性，本院不予采信。 经审理查明，2018年6月4日，乾龙五金厂通过挂牌竞买方式取得建政工出【2018】21号地块的土地使用权，受让土地面积1442平方米。2018年6月6日，乾龙五金厂与原建德市国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》，约定乾龙五金厂以出让方式取得建政工出【2018】21号地块的土地使用权，宗地面积1442平方米，该宗地坐落于建德市××镇××工业园区，用途为工业用地。2018年6月21日，乾龙五金厂办理浙江省企业投资项目备案（赋码），项目名称为新建年产500万把螺丝刀批组项目；2018年6月28日，乾龙五金厂取得地字第乾（2008）0160038号《建设用地规划许可证》；2018年7月3日，乾龙五金厂取得建德市2018建土让字第31号《建设用地批准书》；2018年7月4日，乾潭镇政府与乾龙五金厂签订《土地移交协议书》，乾潭镇政府将建政工出（2018）21号地块移交给乾龙五金厂。2018年7月11日，被告受理乾龙五金厂提交的国有建设用地使用权-首次登记申请，申请土地登记面积870平方米，并于同日予以登记确认。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款规定，有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的。本案中，案涉土地原属新程村村委会的集体土地，后被征收为国有。2018年6月4日，乾龙五金厂通过挂牌竞拍方式取得案涉国有土地。本案办证行为系集体土地转为国有土地后的行为，与原土地权利人及集体组织成员没有法律上利害关系，故王爱明不具备本案行政诉讼的原告资格。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回原告王爱明的起诉。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省杭州市中级人民法院。 审 判 长  李志华 审 判 员  翁 婷 人民陪审员  徐 斌 二〇二一年三月十七日 书 记 员  宁 娉