西安铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 (2021)陕71行终188号 上诉人（原审被告）咸阳市秦都区上林街道办事处。住所地陕西省咸阳市秦都区。负责人贾高亮，主任。委托代理人魏鹏辉，工作人员。委托代理人郭宁，陕西金镝律师事务所律师。被上诉人（原审原告）吴萍，女，汉族，XXXX年XX月XX日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，住陕西省府谷县。委托代理人郭毅新，陕西帝意律师事务所律师。原审被告陕西省西咸新区沣东新城管理委员会。住所地陕西省西咸新区。法定代表人柳政，主任。委托代理人张明，工作人员。委托代理人宋克坤，北京德恒（西安）律师事务所律师。原审第三人西咸新区丝路经济带能源金融贸易区管理办公室。住所地陕西省西咸新区能源金融贸易区。负责人张建军，主任。委托代理人王海亭，工作人员。委托代理人刘思雨，陕西丰瑞律师事务所律师。上诉人咸阳市秦都区上林街道办事处（下称上林街办）因与被上诉人吴萍、原审被告陕西省西咸新区沣东新城管理委员会（下称沣东新城管委会）、原审第三人西咸新区丝路经济带能源金融贸易区管理办公室（下称能源办）行政强制一案，不服西安铁路运输法院（2020）陕7102行初1951号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。原审法院经审理查明以下事实：2007年8月16日，吴萍（乙方）与黄家寨村两委会（甲方）签订《土地使用权出让及建房协议书》，约定“……甲方将位于黄家寨十组的土地使用权出让给乙方使用；该土地只能按甲方统一规划设计要求建设住房。甲方承建乙方承担费用；建筑结束，交付被承建方使用；配套工程，水电路三通；XX户XX村两委会规划为准；多年后，如遇国家建设用地整体搬迁，该地面附着物以及该土地使用权取得的其他收益归乙方所有。……”2018年5月29日，陕西省西咸新区沣东新城土地储备中心发布西沣东土储发【2018】16号《陕西省西咸新区沣东新城土地储备中心关于印发XX街道XX村（沣盛庄）搬迁安置实施方案的通知》，该《方案》第二条规定，“黄家寨村（沣盛庄）搬迁安置工作由沣东新城土地储备中心负责，沣东街道办事处具体组织实施。”；第三条规定，“搬迁对象为黄家寨村（沣盛庄）宅基地范围内建筑物、构筑物、附属物的所有权人。”2018年5月30日，沣东新城管委会发布《陕西省西咸新区沣东新城管委会关于XX街道XX村（沣盛庄）搬迁安置工作的通告》，通告“黄家寨村（沣盛庄）搬迁XX城XX小区，西至沣河，南至陇海铁路，北至沣河。黄家寨村（沣盛庄）搬迁安置工作由沣东新城土地储备中心牵头负责，由沣东街道办事处组织实施。……”后吴萍以沣东新城管委会及上林街办于2020年4月23日违法实施了拆除其位于XX街道XX村XX组房屋的行政行为为由提起诉讼，请求确认该拆除行为违法。另查明，根据2019年7月16日《咸阳市人民政府同意秦都区沣东街道办事处更名为上林街道办事处的批复》及2019年8月20日《咸阳市秦都区人民政府同意秦都区沣东街道办事处更名为上林街道办事处的批复》，“同意将‘沣东街道办事处’更名为‘上林街道办事处’，更名后原行政区域不变、人员编制不变、街道办事处驻地不变。”原审法院经审理认为，本案的争议焦点是：沣东新城管委会及上林街办是否实施了吴萍诉称的对涉案房屋的违法拆除行为。根据本案查明的事实，吴萍与案涉黄家寨村两委会签订《土地使用权出让及建房协议书》，约定XX村XX组的土地使用权及地上房屋，故其具有对案涉房屋被拆除行为进行诉讼的原告主体资格。根据本案查明的事实，XX街XX村（沣盛庄）搬迁安置工作的具体组织实施部门，故吴萍诉称其房屋被拆除，因上林街办未提交存在其他行政机关及民事主体实施涉案拆除行为的相关证据，故结合该村搬迁安置实施方案，本院依法推定该上林街办为案涉房屋的拆除主体。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十七条“实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予补偿后，被征收人应当在补偿协议约定或者补偿决定确定的搬迁期限内完成搬迁。任何单位和个人不得采取暴力、威胁或者违反规定中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫使被征收人搬迁。禁止建设单位参与搬迁活动。”之规定，本案中，XX街XX组搬迁安置工作的具体组织实施部门，应当对案涉房屋权利人依法予以补偿后，在补偿协议约定或补偿决定确定的搬迁期限内完成搬迁，因上林街办未提交其履行了上述法定程序的相关证据，故其对案涉房屋予以拆除的行政强制行为构成违法。另根据《中华人民共和国行政强制法》第十三条“行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。”及第十七条“行政强制措施由法律、法规规定的行政机关在法定职权范围内实施。行政强制措施权不得委托。……行政强制措施应当由行政机关具备资格的行政执法人员实施，其他人员不得实施。”之规定，行政强制措施应当由具有法律明确规定的行政机关及人民法院具体实施；该法第十八条亦规定“行政机关实施行政强制措施应当遵守下列规定：（一）实施前须向行政机关负责人报告并经批准；（二）由两名以上行政执法人员实施；（三）出示执法身份证件；（四）通知当事人到场；（五）当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径；（六）听取当事人的陈述和申辩；（七）制作现场笔录；（八）现场笔录由当事人和行政执法人员签名或者盖章，当事人拒绝的，在笔录中予以注明；（九）当事人不到场的，邀请见证人到场，由见证人和行政执法人员在现场笔录上签名或者盖章；（十）法律、法规规定的其他程序。”故本院对上林街办拆除程序的合法性依法不予认可，对吴萍要求确认上林街办拆除涉案建筑的行政行为违法的主张依法予以支持。因涉案拆除行为不具有可撤销内容，故应当确认违法。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：确认咸阳市秦都区上林街道办事处拆除吴萍位于XX街道XX村XX组房屋的行政行为违法。案件受理费50元，由咸阳市秦都区上林街道办事处负担。上诉人上林街办不服一审判决上诉称，一、本案一审法院认定基本事实不清，证据不足，被上诉人并非本案适格原告，应当依法撤销原判。一审法院认定被上诉人提交的证据1《土地使用出让及建房协议》并未依法审查证据本身的合法性即予以了认证显然是错误的。本案被上诉人身份证登记地址位于陕西省府谷县XX镇XX路XX号，根据其登记信息，其系城镇居民性质户口，根据《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》第一条第十项之规定、《陕西省人民政府关于认真贯彻落实决定>的通知》第四条第五款、《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》第二条第二款、《陕西省人民政府关于认真贯彻国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知的通知》第二条以及《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》(国办发[2007]71号)第二条第三款之规定，被上诉人作为城市居民，其无权在农村购买宅基地或住宅。被上诉人与黄家寨村委会签署的《土地使用出让及建房协议》因违反法律法规强制性规定而无效，不可作为案件证据予以适用，该文件不能作为被上诉人对案涉房屋享有合法权益的依据，且除上述文件外，本案中被上诉人并未提供其他符合证据形式的证据以证明其对案涉房屋的权属，其并非本案适格原告，其对案涉房屋并不享有合法权益，对案涉黄家寨村组本次搬迁不享有任何合法权益。且本案被上诉人诉请不明，一审法院并未要求被上诉人明确其案涉房屋所在位置，无法确定其诉请是针对哪一处房屋，哪一处宅基，故其诉请不明确，不符合提起行政诉讼的法定条件，但一审法院并未对上述事项进行审查，在无充分证据证实的情况下，径行认定被上诉人在案涉黄家寨村享有一院房屋无任何事实及法律依据，属于基本事实认定不清，证据不足，故应当依法撤销原判。二、被上诉人提起本案之诉违背行政诉讼法之立法宗旨，其对案涉房屋并不享有合法权属，其非法权益不应当受法律保护，其诉请无据，应当予以全部驳回。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第一条及第二条之规定可知，行政诉讼法制定的宗旨系维护行政相对人的合法权益。根据房地一体的原则，本案被上诉人对案涉土地及房屋并不享有任何合法权益，其提起本案诉讼违背行政诉讼法宗旨，其非法权益不应当受法律保护，其诉请无据，应当予以全部驳回。综上，一审法院认定被上诉人对案涉房屋享有权属不当，被上诉人无证据证明其对案涉房屋享有合法权益，拆迁行为对其合法权益并不造成任何实体性影响，其起诉的诉讼请求及事实根据不清，不符合法定起诉条件，且其提起本案诉讼有违行政诉讼法之保护行政相对人合法权益之宗旨，请求二审法院：1、撤销西安铁路运输法院作出的(2020)陕7102行初1951号行政判决书，改判驳回被上诉人吴萍的起诉；2、判令被上诉人承担本案一、二审全部案件受理费。被上诉人吴萍答辩称，1、被上诉人与黄家寨村签订的土地出让使用权并非宅基地的买卖行为，而是房屋买卖合同，我国法律规定并没有禁止集体经济组织将地上房屋销售给本地经济组织成员以外的人，因此该合同合法有效，2、本案审理的是上诉人的强制拆除行为是否合法，与被上诉人取得房屋的合同有效性没有关系，并非本案所要审理的事实，3、如上诉人认定被上诉人签订的买卖合同期应当取得合法的程序依法拆除，而不是在没有任何程序下由其自行拆除，4、本案在一审的审理过程中，涉及到两被告及第三人均不承认房屋的拆除行为主体，但一审法院依据双方所提供的证据材料显示，上诉人为征地拆迁的组织者，依据谁行为谁负责的原则，一审法院以此认定上诉人为实施拆迁的主体，并无不当，从被上诉人提供的村委会出具的证明及上诉人在拆迁过程中进行认定房屋的编号就能够明确，被上诉人房屋的位置及四址、房屋是明确的，综上，一审法院认定事实清楚适用法律正确，请求驳回上诉人的上诉请求。原审被告沣东新城管委会陈述称，沣东新城管委会并非实施本案被诉的拆除行为，依法不是本案的适格被告，一审法院依法驳回一审原告针对沣东新城管委会之起诉并无不当；根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条的规定、《最高人民法院关于适用2018】1号）第二十六条的规定，原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。《陕西省西咸新区沣东新城管委会关于XX街道XX村（沣盛村）搬迁安置工作的通告》第二条规定，黄家寨村（沣盛村）搬迁安置工作由沣东街道办事处组织实施。沣东新城管委会未曾组织人员或者授权、委托、指示任何机构拆除涉案房屋。沣东新城管委会在收到《行政起诉状》之前对涉案的房屋拆除行为并不知情。因此，沣东新城管委会未拆除一审原告的房屋，不是涉案拆除行为的作出机关，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条之规定，依法不是本案的适格被告。综上所述，一审法院依法驳回一审原告针对沣东新城管委会之起诉，属于事实清楚，适用法律正确。原审第三人能源办陈述称，1、原审过程中提供的证据明确第三人仅为西咸新区管委会直属管理服务机构，非独立法人，与本案所涉的行政行为无关，2、根据被上诉人原审原告提供的证据不能够证明其对涉案宅基地享有合法的使用权。本院经审理查明的事实与一审判决查明的事实一致，且各方当事人均无异议，本院依法予以确认。一审判决认定的证据经过一审开庭示证、质证，二审亦予以确认。本院认为，结合一审判决书的主要内容及上诉人、被上诉人的诉辩意见及原审被告、原审第三人的陈述意见，本案二审的审查重点为：上诉人上林街办拆除案涉房屋的行为是否符合法律规定。本案中，根据双方当事人向一审法院提交的证据及一审法院查明的事实，能够证明上诉人上林街办实施了对被上诉人吴萍位于咸阳市秦都区XX街道XX村XX组的房屋进行了拆除。关于上林街办实施的拆除案涉房屋的行为是否合法问题。《中华人民共和国土地管理法》第四十八条及《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十七条，均明确规定了征收应当遵循先补偿后搬迁的原则，上诉人上林街办在未遵循的情况下，即拆除了案涉的房屋，违反了上述法律、法规的规定。关于案涉行政行为的程序方面，《中华人民共和国行政强制法》第十三条规定，行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。第三十四条规定，行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。第三十五条规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务……。经查，上诉人在实施拆除的过程中，并未严格履行上述法律规定的程序。据此，一审法院作出确认上诉人拆除被上诉人房屋的行政行为违法的一审判决，认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，并无明显不妥。上诉人上林街办的上诉主张因理据不足，本院不予采纳。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。一审、二审案件受理费共计100元，全部由上诉人咸阳市秦都区上林街道办事处负担。本判决为终审判决。  审  判  长    王  方审  判  员    侯  斌审  判  员    周玲玲          二○二一年三月十二日     书  记  员    陈  萌  1