山东省菏泽经济开发区人民法院 行 政 判 决 书 (2020)鲁1791行初51号 原告：王昌斌，男，1968年2月5日出生，汉族，住山东省郓城县。 原告：伊雪玲，女，1972年12月10日出生，汉族，住山东省郓城县。 二原告共同委托代理人：江庆兰，北京在明律师事务所律师。 被告：郓城县人民政府，住所地山东省郓城县郓州大道6001号郓州大厦。 法定代表人：谷永强，该县县长。 出庭行政负责人：徐龙杰，该县副县长。 委托诉讼代理人：梁栋。 委托诉讼代理人：曹琪。 被告：郓城县综合行政执法局，住所地山东省郓城县智慧广场。 法定代表人：韩承岩，该局局长。 委托诉讼代理人：王延秀，山东郓州律师事务所律师。 原告王昌斌、伊雪玲诉被告郓城县人民政府（以下简称郓城县政府）、郓城县综合行政执法局（以下简称郓城县执法局）责令限期拆除及行政复议一案，于2020年9月17日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于2020年9月23日分别向被告郓城县政府、郓城县执法局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年11月10日公开开庭审理了本案。原告王昌斌、伊雪玲及其委托代理人江庆兰，被告郓城县政府的出庭行政负责人徐龙杰，委托代理人梁栋、曹琪，郓城县执法局的委托代理人王延秀到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告郓城县执法局于2020年7月19日作出郓综行执拆字[2020]经开第071901号《责令限期拆除通知书》，责令原告王昌斌、伊雪玲于2020年7月22日前自行拆除擅自在文汇社区搭建的房屋。原告王昌斌、伊雪玲不服，向被告郓城县政府申请行政复议，被告郓城县政府于2020年8月28日作出维持《责令限期拆除通知书》的郓政复决字[2020]13号《行政复议决定书》。 原告王昌斌、伊雪玲诉称，原告系山东省郓城县郓城镇文汇社区(原郓城县外贸王庄村)村民，在本村拥有经本村村委会审批的合法宅基地上建造的房屋。2020年7月19日原告收到被告二作出的郓综行执拆字[2020]经开第071901号《责令限期拆除通知书》。原告为此于2020年7月28日向被告郓城县政府申请行政复议。原告于2020年9月1日收到郓政复决字[2020]13号《行政复议决定书》。原告认为《责令限期拆除通知书》和《行政复议决定书》应予撤销，理由如下：1、依照《城乡规划法》第六十四条、第六十五条的规定，在城市规划区只有县级以上规划部门，在乡村规划区只有省级人民政府确定的镇人民政府才能对建筑物是合法建筑还是违法建筑作出认定，因此，被告郓城县执法局没有认定建筑物是否合法的主体资格和法定职权。2、原告的房屋是建在合法宅基地上，不存在违建一说，而且涉案房屋已经经评估机构评估，通知书认定事实错误。3、被告郓城县执法局也没有对建筑物是否合法进行立案及调查，在没有查明事实的情况下给予行政处罚，也未告知原告作出行政处罚决定的事实、理由及依据，未给予原告陈述申辩和申请听证等权利，程序违法。4、依据相关法律规定，进行土地及地上附着物现状调查应该是征地前程序，而再原告房屋所在地征收已经快结束的情况下，再进行调查土地现状程序，违反法律规定，被告郓城县执法局此行为执法目的不当，涉嫌以拆违代替拆迁。特提起诉讼，请求：1、依法撤销郓城县政府作出的郓政复决字[2020]13号《行政复议决定书》；2、依法撤销郓城县执法局作出的郓综行执拆字[2020]经开第071901号《责令限期拆除通知书》；3、本案诉讼费用由被告承担。 原告王昌斌、伊雪玲向本院提交了如下证据： 1、户口本，证明原告主体资格及原告在合法宅基地上建筑房屋与合法建筑的事实；2、房屋征收评估报告，证明涉案房屋已进入征收程序，并且已经进行评估，被告郓城县执法局涉嫌与拆违代替拆迁，执法目的不当；3、《行政复议决定书》，证明原告已提出提起复议的事实。 被告郓城县政府辩称，一、《行政复议决定书》主体适格、程序合法。根据《行政复议法》第十二条规定，郓城县政府作为法定的行政复议机关，对原告提出的行政复议申请予以受理、进行审查并作出行政复议决定的主体适格。2020年7月28日，郓城县政府于原告申请复议当日予以登记受理，当日将行政复议申请书副本及行政复议答辩通知书发送给郓城县执法局，8月3日，收到郓城县执法局提交的作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。2020年8月28日，郓城县政府作出《行政复议决定书》，并于9月1日送达原告、县执法局。二、《行政复议决定书》认定事实清楚，适用法律正确。二原告在案涉二个院落内擅自搭建建筑物，没有经过郓城县城乡规划主管部门的批准，其行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条之规定，应当由履行城乡规划监管职责的部门的郓城县执法局依照该法第六十四条之规定，作出责令限期拆除的行政行为。故作出维持决定。综上所述，郓城县政府作出的《行政复议决定书》主体适格、程序合法、适用法律正确，请求驳回原告对郓城县政府的诉讼请求。 被告郓城县政府向本院提交了以下证据： 1、行政复议申请书；2、行政复议申请受理通知书送达回证；3、行政复议答复通知书送达回证；4、行政复议答复书及郓城县执法局提交的相关证据材料；5、郓城县执法局职能配置、内设机构和人员编制规定；6、行政复议决定书送达回证。上述证据证明行政复议符合相应程序，证据确凿，郓城县执法局具有查处违法建筑的权限。 被告郓城县执法局辩称，一、被诉行政行为属于郓城县执法局的行政职权范围，郓城县执法局查明事实清楚，适用法律正确，行政行为程序正当，依法应驳回原告的起诉。郓城县执法局依职权调查核实原告新建的两处涉案房屋，查明原告没有取得建设工程规划许可证，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定，涉案建筑物属于违法建筑。根据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条及《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，郓城县执法局向原告有效送达了限期拆除通知书。二、案涉《限期拆除通知书》系通知行为，应视为行政机关作出行政强制行为的一个前置的阶段行为，属于行政程序中的过程性行政行为，后面还会作出《责令限期拆除公告》等行政行为，并不对原告的权利义务产生实际的影响，且该行为已经完成，根据《最高人民法院关于适用(中华人民共和国行政诉讼法》的解释》第一条第二款第(六)项之规定，该通知书不属于行政诉讼受案范围，不具有可诉性，应依法驳回原告的起诉。 被告郓城县执法局向本院提交了以下证据： 1、立案审批表，证明立案程序合法；2、2017年5月份卫星拍摄云图2份、2018年9月份卫星拍摄云图2份，证明2017年5月份，原告两处院内都不存在两层建筑，2019年6月份，原告的两处院内已经建造完成涉案的两层建筑物，该两处新增建筑物涉嫌违建；3、调查询问笔录3份，证明被告郓城县执法局查清原告涉案房屋是在入户丈量后的2018年3月份建设，对原告进行调查询问并形成笔录，原告对涉案房屋的建造时间、是否取得建设工程规划许可证不能说清，被告郓城县执法局明确告知原告提供《建设工程规划许可证》的期限及后果；4、现场勘验笔录、勘验影像照片资料24张，证明被告对涉案房屋现场勘验，拍照，查明原告院内增建的涉案建筑物属于违法建筑；5、《关于申请唐塔街道办事处文汇社区两处建筑物建设工程规划许可证行政确认的函》回复2份，证明被告向郓城县行政审批服务局、郓城县城乡规划服务中心进行确认，涉案建筑物没有取得建设工程规划许可证；6、集体讨论审理记录；7、责令限期拆除通知书一份、送达回证一份、执法记录视频2份。6、7证据证明程序合法。 经庭审质证,被告郓城县执法局对原告提供的证据1真实性、合法性无异议，但认为该证据不能证明原告在宅基地上新增建筑物就推定原告建房合法；对证据2有异议，该证据没有评估机构加盖印章，没有出具时间，也没有负责人签名，不符合证据的形式要件，且本案不属于行政征收，而是针对原告违建进行查处而采取的行政行为，因此该证据与被告查处违法建筑也没有关联性。被告郓城县政府的质证意见同被告郓城县执法局。 原告对被告郓城县执法局提供的证据质证意见为：证据1真实性不认可，案件来源不明确，时间都是7月19日，不符合行政机关办理行政事务的流程；证据2不认可，因为没有拍摄时间、来源，无法确定拍摄地点及与涉案房屋的关联性，且影像也太模糊；证据3询问笔录真实性不认可，时间都是7月19日，可以造假，而且没有原告签字；证据4中对勘验笔录真实性不认可，对照片事实认可但时间不认可；证据5真实性认可，证明目的不认可，原告确实没有规划许可证，但是整个郓城县集体土地房屋都没有颁发过规划许可证和施工许可证；证据6真实性不认可，从立案到询问笔录到集体讨论都是7月19日，不符合行政机关办理案件流程也不符合常理；证据7真实性认可，但责令限期拆除通知书内容的真实性不认可。 原告对被告郓城县政府提供的第1、2、3、4、6组证据认可；对证据5真实性、合法性不认可，被告郓城县执法局有执法的职权，但是没有对建筑物是否合法进行认定的职权。 二被告对对方提供的证据均予以认可。 本院对上述证据认证如下：原告提交的1、3号证据客观真实、来源合法，与本案具有关联性，确认为本案的有效证据；2号证据中未有估价师盖章和估价机构盖章，不符合证据形式要件要求，不能认定为有效证据。二被告提交的证据均系作出行政行为时的原始证据材料，客观真实，来源合法，与本案具有关联性，确认为本案的有效证据使用。 经审理查明，原告王昌斌、伊雪玲系郓城县唐塔街道办事处文汇社区居民，二人为夫妻关系。二原告在文汇社区建设有房屋两处，但并未办理相关规划许可及产权证明。2020年7月18日，被告郓城县执法局针对原告建设的案涉两处房屋，对相关人员进行了调查制作了调查笔录，二被调查人均陈述：王昌斌、伊雪玲在村东有一处房屋，老屋为2015年之前所建，院内二层是2018年3月份之后新建，村北一处二层新建房屋，也是2018年3月份以后所建。郓城县执法局另调取了案涉房屋区域2017年5月28日和2018年9月24日的“谷歌地球”卫星图像。2020年7月19日，被告郓城县执法局对王昌斌涉嫌违法建设一案立案受理。该日上午，郓城县执法局执法人员对王昌斌进行了询问制作了询问笔录，告知了王昌斌有陈述、申辩的权利，王昌斌对执法人员的询问回答为“房屋建设的具体时间我不太确定，已经很多年了；可能有建设工程规划许可证，不知道放哪里了”，执法人员遂告知王昌斌如果有建设工程规划许可证应予三日内提交郓城县执法局。该日下午，郓城县执法局执法人员对案涉房屋进行现场勘验制作了勘验笔录，并拍摄了现场照片。原告王昌斌对询问笔录和勘验笔录均拒绝签字。经集体讨论后，郓城县执法局于同日作出郓综行执拆字[2020]经开第071901号《责令限期拆除通知书》，以“经查，你未经批准，擅自在文汇社区搭建房屋的行为”，违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条为由，依据该法第六十四条及《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定，责令二原告于2020年7月22日前自行拆除，逾期未拆除的，将依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定，依法强制拆除，并告知了二原告复议权利和诉讼权利及相应期限。该通知书于同日送达给了原告王昌斌。郓城县执法局另曾向郓城县行政审批服务局和郓城县城乡规划服务中心去函询问，2020年7月20日和22日，郓城县行政审批服务局和郓城县城乡规划服务中心向分别向郓城县执法局作出书面回复，内容显示自2015年1月1日至今，二机关就案涉两处建筑物未曾向二原告核发过建设工程规划许可证。2020年7月23日，郓城县执法局对二原告发布责令限期拆除公告。原告收到《责令限期拆除通知书》向被告郓城县人民政府申请复议。郓城县人民政府于2020年7月28日予以受理，同日向被告郓城县执法局送达了提出行政复议答复通知书。郓城县执法局于2020年8月4日作出答复书，并向郓城县政府提交了作出行政行为的相关证据材料。经审查后郓城县政府于2020年8月28日作出维持的郓政复决字[2020]13号《行政复议决定书》，并于2020年9月1日送达给了原告和郓城县执法局。 另查明，中共郓城县委办公室、郓城县人民政府办公室于2019年3月31日印发《郓城县综合行政执法局职能配置、内设机构和人员编制规定》，其中第三条规定：县执法局贯彻落实国家和省、市、县关于综合行政执法体制改革的意见精神，对纳入综合行政执法范围的执法事项，集中行使行政执法权。第十二条第8款规定：执法局在行政区域内集中行使下列行政执法权和相关权限：8、住房城乡建设(涉及资质管理、建筑节能管理、建筑质量、安全管理等方面的除外)方面法律、法规、规章规定的行政处罚权和有关强制措施权，组织实施专项治理，按权限查处跨区域或者重大负责违法违规案件。房产监察方面法律、法规、规章规定的行政处罚权及相关行政强制权和执法监督检查权。 本院认为，本案主要争议焦点是：一、《责令限期拆除通知书》是否可诉；二、《责令限期拆除通知书》是否合法。 关于第一个焦点问题。被告郓城县执法局认为该通知行为是行政强制行为中的前置行为、过程性行为，并不对原告的权利义务产生实际影响，因此不可诉。经查，案涉《责令限期拆除通知书》直接设定了原告的义务，对原告的权利义务产生实际影响，且被告郓城县执法局在通知书中也明确告知了原告具有复议和起诉的救济权利，现郓城县执法局否定该通知书具有可诉性，明显自相矛盾。且被告郓城县政府也受理了原告的复议申请并作出实体复议结果亦告知了原告的诉讼权利，原告据此提起本案诉讼，合法有据。故对于被告郓城县执法局认为《责令限期拆除通知书》不可诉的答辩意见，本院不予采纳。 关于第二个焦点问题。根据原告诉称的事实和理由，该争议焦点主要涉及法律适用和执法主体、事实认定和程序三个方面。 法律适用和执法主体方面。根据《中华人民共和国城乡规划法》第二条规定，我国城乡规划分为城市规划、镇规划、乡规划和村规划，而对于不同的规划区适用不同的规定，如该法第四十条、第六十四条规定：在城市、镇规划区进行工程建设需要申办建设工程规划许可证，未取得建设工程规划许可证的进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设、限期拆除；而该法第四十一条和第六十五条规定：在乡、村规划区内进行建设需申请核发乡村建设规划许可证，在乡、村规划区内使用原有宅基地进行农村住宅建设的规划管理办法，由省、自治区、直辖市制定，未依法取得乡村规划建设许可证的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正，逾期不改正的，可以拆除。具体本案，《责令限期拆除通知书》适用的法律依据为该法第四十条和第六十四条，即郓城县执法局认定案涉房屋处于城市、镇规划区内，应由城乡规划主管部门执法。如该事实成立，根据《郓城县综合行政执法局职能配置、内设机构和人员编制规定》，被告郓城县执法局作为郓城县集中行使行政执法权的工作部门，权限中含有对辖区内涉及住房城乡建设、房产监察方面法律、法规、规章规定的行政处罚权及相关行政强制权和执法监督检查权，确实具有作出被诉《责令限期拆除通知书》的法定职权。但是，诉讼中郓城县执法局并未提交案涉房屋处于城市、镇规划区内的相关证据，而根据其提交的调查笔录中被调查人用“村东、村北”字样表述，以及原告诉称其房屋是建在合法宅基地上的陈述，不能排除涉案房屋处于乡、村规划区或属于在宅基地上建设房屋的可能，而该种情形，应适用该法第四十一条和第六十五条的规定，由乡、镇人民政府责令改正或拆除。故被告郓城县执法局在未提交证据证明案涉房屋所在规划区的情况下，直接适用《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十四条规定作出《责令限期拆除通知书》，其执法主体资格和法律适用明显存疑。 事实认定方面。根据郓城县执法局的答辩意见和举证意见，其责令限期拆除的应是原告二处院落内增建的二层房屋，但其作出的《责令限期拆除通知书》中认定的事实部分仅有“经查，你未经批准，擅自在文汇社区搭建房屋的行为”一句话，对擅自搭建房屋的坐落位置、面积大小、四至边界以及建设时间并未明确载明，也未排除原告的老屋，在实际执行时难免存有争议性，明显属于认定事实不清。 程序方面。郓城县执法局对于原告的案涉房屋虽然履行了调查、立案、询问当事人、现场勘查、集体研究等程序，但其仍存有以下瑕疵和违法之处：其一、《责令限期拆除通知书》的作出时间早于郓城县行政审批服务局和郓城县城乡规划服务中心的回复时间，即郓城县执法局尚未从建设工程规划许可证审批机构得到明确的回复前，就直接作出了《责令限期拆除通知书》；其二、《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定：“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。”根据《责令限期拆除通知书》载明的内容，其性质即应为该条款规定的催告程序，但该通知书上并未载明当事人依法享有陈述权和申辩权；其三、执法人员在2020年7月19日对原告王昌斌所作的询问笔录中明确留给了王昌斌三日的举证期限，也告知了原告享有陈述权和申辩权，但其在当日即作出了《责令限期拆除通知书》，实际上也并未留给原告合理的举证、陈述和申辩期限，变相剥夺了原告应享有的陈述权和申辩权。 综上所述，被告郓城县执法局作出的《责令限期拆除通知书》证据不足，事实不清，违反法定程序，其执法主体资格和适用法律、法规亦存疑，依法应予撤销。被诉具体行政行为撤销，其复议决定应一并予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第二项、第三项，第七十九条规定，判决如下： 撤销被告郓城县综合行政执法局作出的郓综行执拆字[2020]经开第071901号《责令限期拆除通知书》及被告郓城县人民政府作出的郓政复决字[2020]13号《行政复议决定书》。 案件受理费50元，由被告郓城县综合行政执法局和被告郓城县人民政府共同负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省菏泽市中级人民法院。 审 判 长  侯明生 人民陪审员  孙克勤 人民陪审员  赵明华 二〇二一年三月十日 书 记 员  任雪莹