天津市第三中级人民法院行 政 判 决 书（2021）津03行终3号上诉人（原审原告）郑华，女，1969年2月17日出生，汉族，住天津市滨海新区。委托代理人王颙斐，天津标高律师事务所律师。被上诉人（原审被告）天津市滨海新区人民政府泰达街道办事处，住所地天津开发区宏达街19号B区5楼。法定代表人张国盛，主任。出庭负责人杨少山。委托代理人徐爱民，天津大有律师事务所律师。委托代理人陈雅馨，天津大有律师事务所律师。上诉人郑华因强制拆除建筑物一案，不服天津市滨海新区人民法院（2019）津0116行初415号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人郑华及其委托代理人王颙斐，被上诉人天津市滨海新区人民政府泰达街道办事处（以下简称泰达街道办事处）的负责人杨少山及委托代理人徐爱民、陈雅馨到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院经审理查明，2015年6月13日，原告郑华购买了案外人孙大力所有的位于开发区××街××号××室房屋，房屋面积为142.08平方米。原告于2015年7月6日取得涉诉房屋的不动产权证，其中记载建筑面积为142.08平方米。后原告在涉诉房屋内居住至今。2017年7月4日，被告下属天津经济技术开发区（南港工业区）城市管理综合执法局向天津经济技术开发区建设和交通局去函并附涉诉房屋北侧小院建筑物照片，请求该局协助调查在涉诉房屋内搭建建筑物的行为是否经过该局的审批。该局于2017年8月24日回函称，经调查，上述函中照片所示建设项目未经行政许可，且未在该局办理过任何规划手续。被告于2018年12月28日向原告作出津滨泰限拆决字（2018）第1-004号《责令限期拆除决定书》，认定其在开发区××街××号××实施未取得建设工程规划许可证进行建设的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条和《天津市城乡规划条例》第七十四条之规定，责令其于七日内将上述地点违法建设的建筑物、构筑物以及其他设施自行拆除。当日，被告到原告家中送达，原告未签收，被告将《责令限期拆除决定书》张贴在原告家中大门并拍照。2019年7月29日，被告向原告作出并送达津滨泰催字（2019）第1-304号《履行行政决定催告书》，限其十日内自行拆除，逾期仍未自行拆除的，将依法实施强制拆除。当日由原告本人签收。2019年10月22日，被告在月韵轩小区公告栏张贴了《责令限期拆除公告》，同日向原告作出并送达津滨泰强执决字（2019）第1-044号《行政强制执行决定书》，告知其被告决定于2019年10月22日至11月6日对涉诉房屋内违法建设的建筑物、构筑物及其他设施设施强制拆除。2019年10月25日，原告向天津市滨海新区人民政府（以下简称滨海新区政府）提起复议，请求滨海新区政府撤销《行政强制执行决定书》、《责令限期改正通知书》、《责令限期拆除决定书》、《履行行政决定催告书》并请求确认《天津市滨海新区人民政府泰达街道综合执法大队违法建设拆除通知》违法。2019年11月5日，原告向滨海新区政府提出停止执行具体行政行为的申请，滨海新区政府于当日向泰达街道办事处作出《关于郑华曹红卫申请停止执行的通知》，内容为：“申请人郑华、曹红卫分别因不服你单位作出的津滨泰强执决字（2019）第1-044号《行政强制执行决定书》和《通告》，提起行政复议申请，区人民政府已经受理。《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定‘对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除’，现申请人郑华、曹红卫分别向区人民政府提出《停止执行具体行政行为申请》，特此告知。”2019年11月6日，被告将涉案房屋南北两侧小院内建筑物强制拆除。2019年11月7日原告撤回行政复议申请，2019年11月14日，滨海新区政府作出津滨政复终［2019］203号《行政复议终止决定书》。原告对被告的强制拆除行为不服，诉至一审法院，请求确认被告于2019年11月6日拆除原告建筑物的行为违法。一审法院另查，2020年6月15日，被告向一审法院提交《申请书》，认为原天津经济技术开发区城市管理综合执法局于2017年7月4日在检查中发现涉诉房屋南北两侧小院搭建的建筑物涉嫌未取得建设工程规划许可证，为此请天津经济技术开发区建设和交通局协助调查，该局派员至现场勘查并确认该房屋南北两侧搭建的建筑物均未经行政许可，且未办理过任何规划手续。申请法院向天津经济技术开发区规划和国土资源房屋管理局（承接原天津经济技术开发区建设和交通局规划审批职能）核实该情况。天津经济技术开发区规划和国土资源房屋管理局于2020年7月1日向一审法院作出回复，内容为：“2017年7月4日，原天津经济技术开发区（南港工业区）城市管理综合执法局向原天津经济技术开发区建设和交通局发协助调查函，对来函图示中天津开发区盛达街69号月韵轩1-2-104私自搭建的建（构）筑物是否取得建设工程规划许可予以确认。原开发区建设和交通局派工作人员前往现场核查，经现场比对规划审批资料，确认了该房屋经规划许可的建设内容。”并向一审法院提供月韵轩69号首层平面图作为回复的补充材料。该首层平面图显示，涉诉房屋南北两侧规划的是小院，并无房屋建筑的规划。就泰达街道办事处综合执法职权适用的依据问题，一审法院于2020年8月7日向天津市滨海新区司法局去函，了解以下内容：1、《天津市滨海新区人民政府关于全面开展街道综合执法工作有关事项的通知》（津滨政发[2015]6号）是否适用于泰达街道办事处？2、津政函[2019]11号文件是对泰达街道办事处成立后作出的初设综合执法职权，还是在津滨政发[2015]6号文件基础上对泰达街道办事处作出的增设补充综合执法职权？津政函[2019]11号文件附件中的职权目录是否涵盖泰达街道办事处实行综合执法所有职权？3、津政函[2019]11号文件是对《天津市滨海新区人民政府关于在泰达街道办事处实行综合执法的请示》（津滨政报[2018]149号）作出的批复，津滨政报[2018]149号文件请示的背景？天津市滨海新区司法局于2020年8月14日向一审法院作出复函，答复内容为：“一、根据《天津市街道综合执法暂行办法》（2014年市人民政府令第11号）及《天津市人民政府关于同意在有农业的区县实施街镇综合执法工作的批复》（津政函〔2015〕21号），已明确滨海新区全部街镇实施综合执法，泰达街道办事处在实施街镇综合的范围之内。《天津市滨海新区人民政府关于全面开展街道综合执法有关事项的通知》（津滨政发〔2015〕6号）适用于泰达街道办事处，泰达街道办事处可依法行使《天津市街道综合执法暂行办法》规定相关职权。二、《天津市人民政府关于同意滨海新区人民政府泰达街道办事处实施综合执法的批复》（津政函〔2019〕11号），是在原街镇综合执法职权的基础上，又增设了泰达街道办事处行使本行政区域内的教育、卫生、文化、民政等领域具体职权目录，是赋予新的职权。该文件未涵盖泰达街道办事处所有职权。三、按照市委要求和开发区体制改革领导小组会议工作部署，新区积极推动开发区行政管理体制改革。为不断激发开发区内在活力，进一步聚焦经济发展，根据市政府常务会议精神，将开发区社会管理职能划归新区政府承担。考虑到区域发展实际和工作需要，经与市法制办、市编办等部门沟通，借鉴街镇综合执法体制改革、经济发达镇管理体制改革等做法，依据《天津滨海新区条例》和《天津市街道综合执法暂行办法》，又报请市政府批复了泰达街道办事处集中行使部分区级社会事务管理权限。”一审法院认为，根据《天津市街道综合执法暂行办法》第五条、第七条，《天津市城市管理相对集中行政处罚权规定》第三条、第四条第（五）项以及《天津市滨海新区人民政府关于全面开展街道综合执法工作有关事项的通知》（津滨政发[2015]6号）的规定，被告具有行政主体资格以及对未取得建设工程规划许可证进行建设的建筑物进行强制拆除的职权。原告主张根据《天津市人民政府关于同意滨海新区人民政府泰达街道办事处实行综合执法的批复》（津政函[2019]11号）的规定，泰达街道办事处实施综合执法的职权中没有行政强制拆除行为，经一审法院核实，津政函〔2019〕11号文件是在原街镇综合执法职权的基础上，又增设了泰达街道办事处行使本行政区域内的教育、卫生、文化、民政等领域具体职权目录，是赋予新的职权，该文件未涵盖泰达街道办事处所有职权，津滨政发〔2015〕6号文件适用于泰达街道办事处，泰达街道办事处可依法行使《天津市街道综合执法暂行办法》规定相关职权，故对原告的该主张不予支持。关于涉案建筑物是否属于违法建设问题。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”在本案中，被告提供的证据能够证实涉案房屋南北两侧小院内的建筑并未取得城乡规划部门的建设工程规划许可手续，天津经济技术开发区规划和国土资源房屋管理局提供的月韵轩69号首层平面图明确涉诉房屋南北两侧规划的是小院，但小院内不包括房屋建筑，原告提交的《房地产买卖合同》及不动产权证亦可证实涉诉房屋的规划面积并不包括南北两侧小院内的建筑物，因此被告认定涉案房屋南北两侧小院内的建筑物属违法建设并无不当。关于被告的强制拆除行为程序是否合法的问题。《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定，“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。”第三十六条规定，“当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。”第三十七条规定，“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。”第三十八条规定，“催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。当事人拒绝接收或者无法直接送达当事人的，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定送达。”第四十四条规定，“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”根据上述法律规定，对涉案违法建设行为予以强制拆除的一般流程是：责令限期拆除、催告、公告、听取当事人的陈述和申辩，作出强制拆除决定，强制拆除。在本案中，被告于2018年12月28日作出《责令限期拆除决定书》并向原告送达，2019年7月29日作出《履行行政决定催告书》并向原告送达，2019年10月22日发布《责令限期拆除公告》并于当日作出《行政强制执行决定书》并向原告送达，2019年10月25日原告申请行政复议，在复议期间2019年11月6日被告依法拆除涉案建筑物，不违反法律规定。原告主张其于2019年11月5日向滨海新区人民政府提出停止执行具体行政行为的申请，滨海新区人民政府向被告作出《关于郑华曹红卫申请停止执行的通知》，明确告知被告停止强拆行为。一审法院认为，滨海新区人民政府系因郑华提出停止执行的申请，向被告作出了《关于郑华曹红卫申请停止执行的通知》，但该通知中仅是告知被告郑华提出了停止执行的申请，未作出停止执行的决定，因此被告强制拆除行为不违反《中华人民共和国行政复议法》第二十一条“行政复议期间具体行政行为不停止执行”的规定，对原告的该项主张不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告郑华的诉讼请求。案件受理费50元，由原告郑华承担。上诉人郑华不服一审判决上诉称，一审法院在审理程序、事实认定、法律适用上均存在明显违法之处，故提起上诉，请求：1.撤销一审判决；2.确认被上诉人于2019年11月6日拆除上诉人建筑物的行为违法或将本案发回重审；3.一、二审案件受理费由被上诉人承担。理由为：1.一审法院对于被上诉人实施行政强制行为时没有证据证明涉案房屋南侧小院为违章建筑，视而不见。一审法院查明“2017年7月4日，被告下属天津经济技术开发区（南港工业区）城市管理综合执法局向天津开发区建设和交通局去函并附涉诉房屋北侧小院建筑物照片，请求该局协助调查在涉诉房屋内搭建建筑物的行为是否经过该局的审批。该局于2017年8月24日回函称，经调查，上述函中照片所示建设项目未经行政许可，且未在该局办理过任何规划手续。”其一，从滨海新区人民政府网站公布的信息可知，被上诉人成立于2017年12月6日，而天津经济技术开发区（南港工业区）城市管理综合执法局发出协助调查函的日期为2017年7月4日，两者当时并不存在隶属关系。如果被上诉人没有相应证据证明其继承了天津经济技术开发区（南港工业区）城市管理综合执法局行政职能，被上诉人实施行政强制行为没有事实根据。其二，被上诉人强制拆除上诉人的房屋附属物包括南北两部分小院，根据一审判决查明的事实可知，被上诉人拆除南边小院无事实证据。其三，被上诉人向一审法院提交申请书，属于利用人民法院的审判权补充证据的行为。2.一审法院将滨海新区司法局的回复文件作为裁判依据，认定被上诉人实施行政强制行为时具有相应的职权，明显违法。3.被上诉人在实施行政行为过程中违反了《中华人民共和国行政强制法》第十八条“行政机关实施行政强制措施应对遵守下列规定：（五）当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径”、第三十七条“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以做出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：（二）强制执行的理由和依据”、第四十四条“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除”的规定，一审法院在裁判文书中均进行了陈述，但最终以“因被告作出了合理解释”予以认定，属于违法裁判。4.一审法院审判程序违法。被上诉人泰达街道办事处辩称，1.被上诉人实施行政强制行为时已认定涉案房屋南北两侧均为违法建筑。经天津开发区建设和交通局协助调查，由天津开发区建设和交通局经过现场核查后，确认围绕天津开发区盛达街69号月韵轩1-2-104搭建的建筑物未取得相关规划许可，未办理过任何规划手续，确认为违法建设。且上诉人在一审出示的房产证原件中的附图部分显示，该房产证包含的面积并不包括南北院，南北院的建筑属于违法建筑。因上诉人对协助调查函中关于违建范围的认定存在重大误解，被上诉人在举证期内申请一审法院核实证据，不属于为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据。2.根据《天津市街道综合执法暂行办法》、《天津市城市管理相对集中行政处罚权规定》以及津滨政发[2015]6号《天津市滨海新区人民政府关于全面开展街道综合执法工作有关事项的通知》的规定，被上诉人依法享有处罚权，是适格的执法主体。3.被上诉人对上诉人的违法建筑实施强制拆除的程序合法。被上诉人依法作出责令限期拆除决定，并告知上诉人享有申请行政复议和提起行政诉讼的权利，上诉人在法定期限内既未申请行政复议也未提起行政诉讼，且经催告、公告后仍未自行拆除，被上诉人依法作出行政强制执行决定并依法告知其享有相关权利。虽然上诉人针对行政强制执行决定向天津市滨海新区人民政府申请了行政复议并并申请停止执行，但天津市滨海新区人民政府作出的《关于郑华曹红卫申请停止执行的通知》仅有上诉人申请停止执行的内容，复议机关并未决定停止执行。4.一审法院审判程序合法。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致，本院予以确认。本院另查，2017年12月6日，被上诉人泰达街道办事处依法设立，由原天津经济技术开发区（南港工业区）管理委员会所属社会管理职能部门整体剥离合并组成，原天津经济技术开发区（南港工业区）城市管理综合执法局并入泰达街道办事处，其职能由泰达街道办事处承接。本院认为，本案的争议焦点为：1.被上诉人是否具有强制拆除违法建筑物的法定职权；2.被上诉人强制拆除涉案建筑物是否履行了法定的程序；3.被上诉人认定涉案建筑物为违法建设并予以强制拆除的证据是否充分。关于第一个争议焦点，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、第六十八条，参照《天津市城市管理相对集中行政处罚权规定》第四条第（五）项、第十一条及《天津市街道综合执法暂行办法》第七条第（一）项之规定，被上诉人具有对未取得建设工程规划许可证进行建设的违法建筑物进行强制拆除的职权。关于第二个争议焦点，被上诉人在拆除涉案建筑物前对上诉人作出了津滨泰限拆决字（2018）第1-004号《责令限期拆除决定书》并送达，上诉人在法定期限内既未申请行政复议也未提起行政诉讼，且经催告、公告后仍未自行拆除，被上诉人向上诉人作出了津滨泰强执决字（2019）第1-044号《行政强制执行决定书》并送达。上诉人不服上述行政强制执行决定，向滨海新区政府提起行政复议，在复议期间被上诉人强制拆除了涉案建筑物。《中华人民共和国行政复议法》第二十一条规定“行政复议期间具体行政行为不停止执行；但是，有下列情形之一的，可以停止执行:（一）被申请人认为需要停止执行的；（二）行政复议机关认为需要停止执行的；（三）申请人申请停止执行，行政复议机关认为其要求合理，决定停止执行的；（四）法律规定停止执行的。”本案中，上诉人虽然向行政复议机关滨海新区政府提出了停止执行的申请，但滨海新区政府并未作出停止执行的决定，被上诉人在上诉人对行政强制执行决定申请复议期间实施拆除行为并不违反法定程序。关于第三个争议焦点，因《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定，核发建设工程规划许可证系城乡规划主管部门的职权，故对于未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设行为的认定应以城乡规划主管部门的认定为准。本案中，原天津经济技术开发区（南港工业区）城市管理综合执法局向天津经济技术开发区建设和交通局发出津开综合执法协查字（2017）第1-135号《协助调查函》，请求天津经济技术开发区建设和交通局对在天津开发区盛达街69号月韵轩1-2-104搭建建筑物的行为是否经过该局行政许可或者是否按照行政许可实施的情况予以证明，该函中附有涉案房屋北侧建筑物的照片。天津经济技术开发区建设和交通局回函称“上述函中照片所示建设项目，未经我局的行政许可，且未在我局办理过任何规划手续”。因被上诉人发函中所附照片仅能显示涉案房屋北侧建筑物的情况，且天津经济技术开发区建设和交通局在回函中亦明确表明其回函针对的系上述函中照片所示建设项目，故被上诉人在强制拆除涉案建筑物之前所收集的证据仅能证明涉案房屋北侧的建筑物未取得规划手续。虽然根据一审法院调取的天津经济技术开发区规划和国土资源房屋管理局的回复及月韵轩69号首层平面图并结合全案证据能够认定涉案房屋南北两侧搭建的建筑物均未取得规划审批手续，但人民法院的调查不能代替行政机关在行政程序中的调查行为，故被上诉人认定上诉人在涉案房屋南侧实施未取得建设工程规划许可证进行建设的行为并拆除该部分建筑物缺乏证据，对此本院予以纠正。综上，被上诉人强制拆除上诉人涉案房屋南侧建筑物证据不足，上诉人要求确认该行为违法的诉讼请求具有事实根据及法律依据，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：一、撤销天津市滨海新区人民法院（2019）津0116行初415号行政判决；二、确认天津市滨海新区人民政府泰达街道办事处于2019年11月6日强制拆除天津开发区××街××号××室房屋南侧建筑物的行为违法；三、驳回上诉人其他上诉请求。一审案件受理费50元、二审案件受理费50元,共计100元，均由被上诉人天津市滨海新区人民政府泰达街道办事处负担。本判决为终审判决。审判长 曹 伟审判员 魏 欣审判员 闫树超二〇二一年三月二十六日法官助理邹欣蔚书记员王一强附：本裁判文书所依据法律规定的具体条文：《中华人民共和国行政诉讼法》七十四条第二款第（一）项：……行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；……第八十九条第一款第（二）项:人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：……（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；……