湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2021）湘行终141号上诉人（一审被告）：岳阳市人民政府。住所地：湖南省岳阳市岳阳楼区金鹗中路235号。法定代表人：李爱武，市长。委托代理人：尹和平，岳阳市司法局工作人员。委托代理人：夏青，岳阳市君山区司法局工作人员。被上诉人（一审原告）：黄光学，男，1975年5月26日出生，汉族，住湖南省岳阳市君山区。上诉人岳阳市人民政府（以下简称岳阳市政府）因与被上诉人黄光学不履行补偿安置职责一案，不服湖南省岳阳市中级人民法院（2020）湘06行初95号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。湖南省岳阳市中级人民法院审理查明：因柳毅路提质改造项目建设需要征收君山区柳林洲街道办事处岳华村土地，2017年4月18日征拆机关制作《被拆迁户家庭人口及房屋调查情况登记表（一）》，涉案房屋登记编号为25号，户主姓名登记为黄光武、黄光学（黄光武哥哥），家庭实有人口登记6人（原登记的5人笔迹修改为6人），黄光学一人在该调查登记表上签字确认。同日，征拆机构对未纳入柳毅路提质改造征收红线范围内的黄光学母亲邹永珍房屋进行了入户调查，并制作了《被拆迁户家庭人口及房屋调查情况登记表（一）》，房屋编号登记为26号，户主姓名登记为邹永珍，家庭实有人口1人，黄光学一人在该入户调查表上签字确认。2017年7月20日，岳阳市君山区人民政府办公室印发《君山区柳毅路道路建设项目国有农用地收回补偿安置方案》（君政办函〔2017〕53号），文件称，为圆满完成柳毅路拓宽改造建设征地拆迁补偿安置工作,确保工程建设顺利进行,根据《湖南省人民政府关于的批复》（湘政函[2014]113号）、《岳阳市人民政府办公室关于明确岳阳市城区集体土地征收与房屋拆迁补偿安置有关事项的通知》（岳政办函[2015]30号）及《岳阳市人民政府关于岳阳市君山区执行的若干规定的批复》（岳政函[2015]100号）等文件精神,结合我区实际,特制定本方案。征地拆迁主体由君山区征收禁违局牵头，相关职能部门配合，柳林洲街道办、水产养殖场为主体开展柳毅路道路建设征地拆迁补偿安置工作。2018年4月25日，湖南省人民政府作出《湖南省人民政府农用地转用、土地征收审批单》（〔2018〕政国土字第669号），申请用地单位岳阳市国土资源局，建设项目为岳阳市君山区柳毅路提质改造（一期）建设项目，申请用地总面积9.8711公顷，被用地单位为岳阳市君山区柳林洲街道办事处岳华村、新洲村、挂口居委会和挂口渔场。2018年6月1日，岳阳市政府作出《岳阳市人民政府征收土地公告》（岳土征告字〔2018〕1号），因岳阳市君山区柳毅路提质改造（一期）建设项目用地，经湖南省人民政府〔2018〕政国土字第669号文件批准，同意征收（含收回国有农用地）岳阳市君山区柳毅路提质改造（一期）土地。被征收土地单位为岳阳市君山区柳林洲街道办事处岳华村、新洲村、挂口居委会和挂口渔场，征地面积9.8711公顷（合148.06亩），土地用途为交通运输用地。农用地上青苗和附属设施、农村村民住宅房屋及地上建（构）筑物补偿标准按照《湖南省人民政府关于的批复》（湘政函〔2014〕113号）文件规定执行。2018年7月31日，君山区柳林洲街道办事处（甲方）与黄光武（乙方，黄光学的弟弟）签订了一份《君山区房屋征收拆迁安置补偿协议》（以下简称《房屋征收补偿协议》），该协议约定，甲方因项目建设或土地储备的需要,需对乙方土地和房屋进行征收,根据湖南省人民政府《关于调整湖南省征地补偿标准的通知》湘政发[2012]46号、《岳阳市人民政府关于公布岳阳市征地补偿标准的通知》（岳政发[2013]2号）、湖南省人民政府《关于岳阳市集体土地征收与房屋拆迁补偿安置办法的批复》湘政函[2014]113号、《岳阳市人民政府关于印发岳阳市城市规划区集体土地上房屋认定与分类处置暂行办法的通知》（岳政发[2013]8号）、《岳阳市人民政府办公室关于进一步加强集体土地征收与房屋拆迁补偿安置工作监督管理的通知》岳政办发[2011]25号等文件的规定,双方达成协议，对黄光武面积为465.74平方米的房屋共计补偿128.4046万元，在协议尾部注明：安置青螺小区安置房两套，面积120㎡左右的大户型，单价1,440元/㎡，楼层为同一单元的二楼、五楼。黄光武在2018年7月31日签字确认领到房屋征收补偿款128.4046万元，在《房屋征收补偿协议》签订后，该房屋已被拆除。黄光学认为根据征拆机构制作的入户调查登记表，涉案25号房屋有黄光武一户4人和黄光学一户2人，黄光学系涉案25号房屋共有人，现征收部门单独与黄光武签订征收补偿协议，未对黄光学一户进行补偿安置违法。2019年5月23日黄光学以岳阳市政府为被告向湖南省岳阳市中级人民法院提起行政诉讼，请求撤销征收部门与黄光武签订的《房屋征收补偿协议》并依法对其予以补偿。该院受理后于2019年7月15日作出（2019）湘06行初144号行政裁定书，认为《房屋征收补偿协议》签订的主体及内容部分并未涉及黄光学，故其要求撤销该协议并不具备诉的利益，即使黄光学认为其对被征收房屋享有权利，其也可通过向相关部门提出请求的方式解决，而不是采取通过撤销案外人与第三人签订协议的方式维权，故裁定驳回黄光学的起诉。黄光学不服提起上诉，湖南省高级人民法院于2019年11月7日作出（2019）湘行终1773号行政裁定书，认为黄光学起诉撤销《房屋征收补偿协议》的理由是其系拆迁房屋的共同所有人，但黄光学在一审、二审阶段并未提供充分的证据证明其系被拆迁房屋的共有人，且该拆迁安置补偿协议的内容亦未涉及黄光学本人，黄光学提供的证据亦不足以证明其与被诉的行政行为存在利害关系，其起诉行为不具备可诉的利益，不具备行政诉讼原告主体资格，故维持了该院（2019）湘06行初144号行政裁定。2014年11月18日，黄光学向岳阳市房地产管理局君山分局申请房屋产权登记调查证明。经查询黄光学在辖区无房屋所有权登记。同日，黄光武和邹永珍也向岳阳市房地产管理局君山分局申请房屋产权登记调查证明。经查询黄光武和邹永珍在辖区无房屋所有权登记。2017年11月16日，柳林洲街道办事处对黄光学作出《信访事项处理意见书》（柳信处［2017］669号），答复称，目前对于您的房屋、土地的征收正在与您协调阶段，还没有征收。征收的文件是湘政函［2014］113号文件《岳阳市集体土地征收与房屋拆迁补偿安置办法》，在政府没有出台新的政策文件前，只能按此文件执行。2019年5月10日，君山区人民政府政务服务中心向黄光学出具《依申请公开答复函》，称经查询，您的房屋不在柳毅路提质改造项目规划红线范围内，黄光武的房屋在柳毅路提质改造项目规划红线范围内，签订了补偿协议。君山区房屋征收是按照湖南省人民政府关于《岳阳市集体土地征收与房屋拆迁补偿安置办法》的批复（湘政函［2014］113号）文件执行的征收政策。2019年6月19日，柳林洲街道办事处和柳林洲街道办事处岳华村村民委员会出具《关于黄光武、黄光学房屋的情况说明》，内容为：“2017年1月18日柳毅东路征收黄光武、黄光学房屋位于××道××,入户时黄光武房屋编号为25号,房屋为黄光武修建。黄光武外出打工由其哥哥黄光学代其在入户登记表上签名。黄光学房屋编号为26号,入户时黄光学与其母亲（邹永珍）一同居住种植房屋前葡萄园，房屋为其继父范汉春（已故）房屋。入户时黄光学在入户登记表上签字。现黄光武房屋已协议拆迁。黄光学房屋在征收红线外故未拆迁。”2020年11月9日，该院向黄光武进行询问调查，黄光武称涉案房屋是由其修建，与黄光学无关，但称在建房时建房申请书上有黄光学的名字，黄光学在涉案房屋有居住，涉案房屋未办理产权登记手续，也未办理土地规划手续。2020年6月10日，黄光学通过邮政EMS快递向岳阳市政府邮寄《柳毅路提质改造项目补偿安置申请书》，黄光学在申请书中称，2017年4月18日柳毅路提质改造项目入户调查时黄光学与黄光武共同登记在25号（涉案房屋）楼房的入户调查登记确认表中，该表中登记的是两户6人，黄光武一户4人，黄光学一户2人，该房屋面积为466平方米为两户共同拥有，在安置黄光武一家4人后将房屋拆除，岳阳市政府作为征收主体应分别将黄光学一家2口人补偿安置，故请求岳阳市政府对黄光学补偿安置。黄光学因岳阳市政府至今未对其申请作出回复，故提起本案诉讼，请求确认岳阳市政府未依法履行法定职责的行为违法,并责令岳阳市政府依法对黄光学予以安置补偿。湖南省岳阳市中级人民法院审理认为，根据岳阳市政府2018年6月1日发布的《岳阳市人民政府征收土地公告》（岳土征告字〔2018〕1号），涉案房屋补偿标准按照《岳阳市集体土地征收与房屋拆迁补偿安置办法》（湘政函〔2014〕113号）规定执行，根据该文件第四章房屋拆迁补偿和第五章住房安置补助的规定，对集体土地上房屋的拆迁补偿包括房屋主体拆迁补偿和住房安置补助两部分。本案中，黄光学主张其作为涉案房屋共有人，涉案房屋有两户，请求岳阳市政府对其作为单独一户进行补偿安置，该补偿安置申请实质包括两部分，一部分是对其作为房屋共有人给予的拆迁房屋补偿，一部分是对其作为房屋安置人口进行的住房安置补助。首先，对黄光学起诉要求岳阳市政府对其履行房屋拆迁补偿法定职责的部分。黄光学以其为涉案房屋共有人在2019年5月23日起诉撤销黄光武与柳林洲街道办事处签订的《房屋征收补偿协议》，并要求岳阳市政府对其进行补偿，黄光学的该项诉求实质上是认为《房屋征收补偿协议》遗漏了对其的拆迁房屋补偿，因此请求在撤销《房屋征收补偿协议》后对其予以拆迁房屋补偿，对该部分请求，湖南省高级人民法院已作出（2019）湘行终1773号终审行政裁定，驳回了黄光学的起诉。黄光学在起诉撤销《房屋征收补偿协议》并请求予以补偿的诉讼请求没有得到人民法院支持的情况下，于2020年6月10日向岳阳市政府邮寄递交补偿安置申请书，在未得到岳阳市政府回复的情况下于2020年8月13日向该院起诉，请求岳阳市政府对其履行补偿安置法定职责，黄光武提起的两次行政诉讼，表面上看一个是撤销行政协议之诉，一个是履行法定职责之诉，但两个行政诉讼实质上是以同一事实，同一理由，向同一被告岳阳市政府请求对其进行单独拆迁房屋补偿，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一百零六条“当事人就已经提起诉讼的事项在诉讼过程中或者裁判生效后再次起诉，同时具有下列情形的，构成重复起诉：（一）后诉与前诉的当事人相同；（二）后诉与前诉的诉讼标的相同；（三）后诉与前诉的诉讼请求相同，或者后诉的诉讼请求被前诉裁判所包含”之规定，黄光武向岳阳市政府申请拆迁房屋补偿的诉讼请求已被前撤销行政协议之诉裁判所包含，黄光学的本次起诉属于重复诉讼，根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第六项之规定，黄光学请求岳阳市政府给予其拆迁房屋补偿的起诉应予驳回。其次，对黄光学起诉岳阳市政府对其履行房屋安置补助法定职责的部分。根据《岳阳市集体土地征收与房屋拆迁补偿安置办法》（湘政函〔2014〕113号）第三十六条第二款“市中心城区住房安置补助按《市中心城区购房补助标准》规定执行，各县市区住房安置补助标准由县（市、区）人民政府（管委会）依据当地经济条件依法制定，报市人民政府备案后执行”之规定，根据《君山区被征收集体土地上拆迁住房安置人口认定试行办法》（君政办发〔2017〕22号）第六条“住房安置人口应同时具备下列条件：（一）被拆迁住房为合法住房;（二）被拆迁户属本集体经济组织成员且具有本集体经济组织户籍;（三）被拆迁住房具备必要的生活设施和生活条件;（四）除被拆迁住房外，被拆迁户在本集体经济组织范围内另无宅基地或住房”以及君山区人民政府办公室印发的《君山区柳毅路道路建设项目国有农用地收回补偿安置方案》（君政办函〔2017〕53号）第八条“关于被拆迁户享受住房安置货币补助的人口的认定，享受住房安置货币补助的人口，应同时具备下列条件，（一）被拆迁房屋为合法建筑；（二）被拆迁房屋所有权人及与其共同居住生活的家庭成员具备本村（社区）、场户籍；（三）除被拆迁房屋外，本村（社区）、场范围内无宅基地和住房”之规定，结合本案事实，黄光学为君山区柳林洲岳华村集体经济组织成员，黄光学本人在该村无宅基地和登记住房，根据2017年4月18日《被拆迁户家庭人口及房屋调查情况登记表（一）》，在该调查登记表中黄光学被登记为涉案25号房屋家庭人口，再结合黄光武的陈述，黄光学在被拆迁房屋居住、生活是事实，虽然岳阳市政府称该调查登记表最终没有得到确认，但其没有提交《岳阳市集体土地征收与房屋拆迁补偿安置办法》（湘政函〔2014〕113号）第十六条规定的房屋拆迁补偿安置两榜公示的被拆迁人基本情况和拆迁补偿安置审核结果公示情况反证，结合上述事实及文件规定，在涉案房屋征收时，黄光学符合上述享受住房安置货币补助的条件，岳阳市政府为涉案土地征收主体，对黄光学负有住房安置货币补助的法定职责，对黄光学的住房安置货币补助申请应依法作出处理。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条“人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行”以及《最高人民法院关于适用的解释》第九十一条“原告请求被告履行法定职责的理由成立，被告违法拒绝履行或者无正当理由逾期不予答复的，人民法院可以根据行政诉讼法第七十二条的规定，判决被告在一定期限内依法履行原告请求的法定职责；尚需被告调查或者裁量的，应当判决被告针对原告的请求重新作出处理”的规定，黄光学起诉要求岳阳市政府履行住房安置货币补助法定职责有事实与法律依据，予以支持。另外，本案不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第三项规定的“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法:……（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的”情形，黄光学要求确认岳阳市政府不履行法定职责行政行为违法不符合法律规定，不予支持。综上，黄光学申请岳阳市政府对其进行房屋补偿安置属于重复起诉，不予支持。但黄光学申请岳阳市政府履行住房安置货币补助法定职责有事实和法律依据，予以支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决限岳阳市政府在本判决生效后30日内对黄光学的住房安置货币补助补偿申请依法作出处理。本案一审案件受理费50元，由岳阳市政府负担。岳阳市政府不服一审判决，向本院提起上诉称：1.岳阳市政府不是本案的适格被告，对黄光学不负住房安置货币补助的法定职责，对黄光学的住房安置货币补助补偿申请无需作出处理。2.黄光学并非被征收房屋所有权人，也不是被征收房屋所有权人的共同生活家庭成员，不符合享受住房安置货币补助的条件。请求撤销一审判决，改判驳回黄光学的起诉。被上诉人黄光学答辩称：1.岳阳市政府是本案适格被告，2018年的征地公告是岳阳市政府作出的。2.黄光学是涉案房屋的所有权人，原审提交过黄光学与黄光武共同出具的用于建房的无房证明，可以证明黄光学是权利人。请求驳回上诉，维持原判。当事人一审提交的证据已随案移送本院，经审查，一审采信的证据可以作为认定本案事实的依据。本案二审调查询问中，岳阳市政府提交了如下证据：1.黄光学家庭户口信息、户口登记卡。2.黄光武家庭成员户口信息表。3.黄光学现居住房屋产权证。4.黄光学现居住房屋照片。5.黄光武原房屋照片（已被征收）。以上证据拟证明2013年7月31日黄光学从黄光武家庭离户，黄光学不是黄光武的家庭成员。黄光学对岳阳市政府提交的证据质证认为，对上述证据的三性均不认可，本案征收补偿是根据入户调查表来认定的，所以上述证据与本案无关。本院对岳阳市政府提交的证据认定意见为：证据1-2虽不属新证据，但岳阳市公安局柳林洲派出所出具的户籍信息有助于查清本案事实，予以采信。证据3-5不予采信。本案二审根据调查情况及证据材料，另查明：1.岳阳市公安局柳林洲派出所出具的户籍信息显示，黄光武户目前人口数为4人，包括黄光武本人及其妻子和两个儿子。黄光学已于2013年7月31日从黄光武户离户，目前与母亲邹永珍为一户。2.黄光学对本院（2019）湘行终1773号行政裁定不服，向最高人民法院申请再审，最高人民法院作出（2020）最高法行申8005号行政裁定，认定黄光学在一审、二审阶段并未提供充分的证据证明其系被拆迁房屋的共有人，黄光学不具备原告主体资格，裁定驳回黄光学的再审申请。3.黄光学二审调查中称涉案25号房屋的《被拆迁户家庭人口及房屋调查情况登记表（一）》登记的6人为黄光武一家四口、黄光学及其当时的女朋友（现已分手）。该房屋调查情况登记表并非公示的调查表。涉案25号房屋被拆除后，黄光学与母亲住在26号房屋，黄光武一家四口住在挂口的安置房内。本院查明的其他事实与一审法院认定的事实一致。本院认为，本案争议焦点主要为以下两方面：一、关于黄光学是否具备被拆迁房屋补偿安置人口的资格黄光学请求岳阳市政府对其予以拆迁补偿安置，根据法律和当地政策规定，该补偿安置请求实质包括两部分，一部分是请求对其作为房屋共有人应给予的被拆迁房屋补偿，一部分是请求对其作为房屋安置人口应给予的住房安置货币补助。关于被拆迁房屋补偿部分，本院已作出生效的（2019）湘行终1773号行政裁定，认定黄光学未提供充分的证据证明其系被拆迁房屋的共有人。最高人民法院（2020）最高法行申8005号行政裁定也驳回了黄光学对上述裁定的再审申请。因此，黄光学不能作为涉案被拆迁房屋的共有人享受被拆迁房屋的补偿。关于黄光学是否具备住房安置人口的资格，能否获得住房安置货币补助的问题。岳阳市君山区人民政府君政办函〔2017〕53号《君山区柳毅路道路建设项目国有农用地收回补偿安置方案》第八条规定：“关于被拆迁户享受住房安置货币补助的人口的认定，享受住房安置货币补助的人口，应同时具备下列条件，（一）被拆迁房屋为合法建筑；（二）被拆迁房屋所有权人及与其共同居住生活的家庭成员具备本村（社区）、场户籍；（三）除被拆迁房屋外，本村（社区）、场范围内无宅基地和住房。”本案中，从户籍登记信息看，涉案25号房屋2018年被征收时黄光武一家四口为一户，黄光学2013年已从黄光武户离户，后与其母亲为一户。根据《中华人民共和国民法典》第一千零四十五条规定，配偶、父母、子女和其他共同生活的近亲属为家庭成员。故共同生活的家庭成员是指在同一户籍内长期共同生活，各个成员的经济收入都作为家庭共同财产的人，家庭成员间相互负有扶养、抚养、赡养或扶助义务。本案中，涉案被征收的25号房屋权利人是黄光武，黄光学虽是黄光武的哥哥，且曾在25号房屋居住过一段时间，但现有证据并不能证明黄光学与黄光武形成了家庭成员之间的相应权利义务关系。综上，黄光学不具备涉案项目住房安置人口的资格，不能获得住房安置货币补助。黄光学主张涉案25号房屋的《被拆迁户家庭人口及房屋调查情况登记表（一）》登记人口数为6人，包括自己，则岳阳市政府就应依据该调查登记表认定自己为住房安置人口。对此，本院认为，上述调查登记表只是摸底调查登记，并非最终公示的调查登记结果，不具备最终确认安置对象的效力。黄光学在二审调查中称该调查登记表登记人口中还包含了其以前的女朋友，亦可佐证该调查登记并未经过征收部门的最终审核。一审仅依据《被拆迁户家庭人口及房屋调查情况登记表（一）》登记黄光学为涉案25号房屋家庭人口，黄光学在该房屋曾居住生活，即认定黄光学符合住房安置货币补助条件，属认定事实不清，应予纠正。二、关于岳阳市政府是否应对黄光学的补偿安置申请作出处理本案中，涉案土地征收项目经湖南省人民政府批准后，岳阳市政府作出涉案征收土地公告。岳阳市君山区人民政府作出的君政办函〔2017〕53号《君山区柳毅路道路建设项目国有农用地收回补偿安置方案》明确征地拆迁主体由君山区征收禁违局牵头，相关职能部门配合，柳林洲街道办、水产养殖场为主体开展柳毅路道路建设征地拆迁补偿安置工作。岳阳市政府认为黄光学应向具体负责补偿安置的部门要求补偿安置并无不当。综上，岳阳市政府上诉称黄光学不是黄光武的家庭成员，不应给予安置货币补助的理由成立，应予支持。一审认定事实不清，处理结果不当，应予纠正。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定，判决如下：一、撤销湖南省岳阳市中级人民法院（2020）湘06行初95号行政判决；二、驳回黄光学的诉讼请求。本案一、二审案件受理费各50元，共计100元，由被上诉人黄光学负担。本判决为终审判决。审判长  黄一凡审判员  赫荣生审判员  赵 旻二〇二一年三月二十六日法官助理丁恒芳书记员庞亦芝附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更;……