江苏省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏行终1168号 上诉人（原审原告）柳金土，男，汉族，住江苏省苏州市吴中区。 上诉人（原审原告）柳金玲，女，汉族，住江苏省苏州市吴中区。 上诉人（原审原告）柳靖，女，汉族，住江苏省苏州市吴中区。 被上诉人（原审被告）苏州市吴中区人民政府，住所地在江苏省苏州市吴中区太湖东路**。 法定代表人陈嵘，该区区长。 委托代理人徐作为，该区政府工作人员。 委托代理人夏卫，江苏力信律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）苏州市人民政府，住，住所地在江苏省苏州市三香路**/div> 法定代表人李亚平，该市市长。 委托代理人张永丽，该市政府工作人员。 委托代理人姚品超，江苏立泰律师事务所律师。 上诉人柳金土、柳金玲、柳靖因与被上诉人苏州市吴中区人民政府（以下简称吴中区政府）、苏州市人民政府（以下简称苏州市政府）宅基地确权及行政复议一案，不服江苏省苏州市中级人民法院（2018）苏05行初137号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，柳金土系苏州市吴中区长桥镇新家村**村民，柳金土与其妻子柳金娣生有三个女儿，分别是柳金玲、柳玉珍、柳玉妹，柳金玲为长女。柳金玲与其丈夫霍全福生有两个女儿，分别是柳靖、霍晨丽，柳靖为长女。 1984年，柳金土户申请建房。从1984年《村镇建房宅基地申请表》显示，柳金土户家庭成员为六人（包括柳金土本人、父亲柳根金、妻子柳金娣、女儿柳金玲、柳玉珍、柳玉妹)，宅基地位于长桥乡××组，现有宅基地面积1.5分，现有房屋建筑面积100.3平方米，包括平房4间和1个12平方米的猪棚。因人多房子小，申请建造1个四架头，一个猪棚，并拆除老猪棚，申请宅基地面积4厘（即0.4分）。1984年12月20日，经审批，同意柳金土户保留4间平房，使用0.4分土地建造2间平房（即辅房），建筑面积28平方米。 1988年，柳金土户位于长桥乡××组的宅基地取得了03-2号宅基地使用证，核准宅基地面积为201.9平方米，合计人口6人，从宅基地平面位置图显示，该宅基地上房屋为4间平房和2间辅房。1989年柳金土户申请对上述长桥乡××组的宅基地房屋进行翻建，《吴县农村宅基地报批表》显示，柳金土户常住人口为6人，包括柳金土本人、妻子柳金娣、长女柳金玲夫妇及女儿柳靖、次女柳玉珍，老宅基地面积为0.288亩。此次申请翻建系拆除原平房4间，就地翻建3楼3底2层楼房。1989年7月18日，经乡政府批准，同意柳金土户原地翻建3楼3底2层楼房建筑面积216平方米，同时保留2间辅房。 2004年，苏州市政府作出苏府复[2004]75号批复，撤销了苏州市吴中区长桥街道办事处新家村第1、3、6、7、8组村民小组的建制，撤组范围内的集体非农业建设用地全部转为国有，其余集体土地由苏州市政府收归国有。柳金土户涉案宅基地已转为国有土地。 2017年1月2日，柳金土、柳金玲、柳靖向吴中区政府邮寄了《宅基地确权申请书》及分家协议，请求吴中区政府：1、确认《村镇建房宅基地申请表》上1.5分和0.4分宅基地的使用权合法；2、确认柳金玲、柳靖可以按照分家协议合法拥有上述1.5分和0.4分宅基地的使用权；3、对上述宅基地进行登记发证。吴中区政府收到柳金土、柳金玲、柳靖的《宅基地确权申请书》后，按信访件转给原苏州市国土资源局吴中分局处理。原苏州市国土资源局吴中分局于2017年3月31日向柳金土作出信访答复意见称，柳金土户只有一处宅基地面积为0.288亩，不存在三处宅基地，1989年已经长桥镇人民政府审批，有合法的权属，不存在再确权。柳金土、柳金玲、柳靖认为吴中区政府将其宅基地确权申请转为信访处理，系不履行法定职责，于2017年4月9日向苏州市政府申请行政复议。苏州市政府于2018年3月28日作出[2017]苏行复第62-1号《行政复议决定书》，认为吴中区政府将柳金土、柳金玲、柳靖的《宅基地确权申请书》按照信访件转办处理，程序不当，属于未履行法定职责，责令吴中区政府重新作出处理。吴中区政府经调查，于2018年7月3日向柳金土、柳金玲、柳靖作出《关于对柳金土、柳金玲、柳靖的处理答复》。柳金土、柳金玲、柳靖不服上述处理答复，于2018年7月24日向苏州市政府申请行政复议。苏州市政府于2018年7月26日受理了柳金土、柳金玲、柳靖的行政复议申请，并于同日通知吴中区政府进行答复。吴中区政府于2018年8月1日向苏州市政府提交了《行政复议答复书》及相关证据材料。因案情复杂，苏州市政府于2018年9月19日延长审理期限并告知双方当事人。经审查，苏州市政府于2018年10月15日作出[2018]苏行复第97号《行政复议决定书》，维持了吴中区政府所作的《关于对柳金土、柳金玲、柳靖的处理答复》，上述《行政复议决定书》于同日向柳金土、柳金玲、柳靖和吴中区政府邮寄送达。柳金土、柳金玲、柳靖诉至原审法院，请求：1、撤销吴中区政府作出的《关于对柳金土、柳金玲、柳靖的处理答复》，责令吴中区政府重新作出处理；2、撤销苏州市政府作出的[2018]苏行复第97号《行政复议决定书》；3、本案诉讼费由吴中区政府、苏州市政府负担。 原审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正，以下简称《土地管理法》）第十一条第二款的规定，农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二条第一款规定，土地所有权和使用权由县级以上人民政府确定，土地管理部门具体承办。吴中区政府对本辖区内农民集体所有的非农业建设用地，具有确定土地使用权的法定职责，是本案的适格被告。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款的规定，复议机关决定维持原行政行为的，复议机关为共同被告。苏州市政府作为吴中区政府的上一级政府，对柳金土、柳金玲、柳靖不服吴中区政府作出的《关于对柳金土、柳金玲、柳靖的处理答复》而提起的行政复议申请进行审查并作出维持决定，为本案的适格共同被告。 柳金土、柳金玲、柳靖向吴中区政府邮寄《宅基地确权申请书》，认为其在0.288亩宅基地的范围外，另外有1.5分和0.4分宅基地，要求吴中区政府确认柳金土、柳金玲、柳靖对1984年《村镇建房宅基地申请表》上记载的1.5分和0.4分宅基地享有使用权并登记发证。原审法院认为，根据《土地管理法》第六十二条第一款规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。从本案现有证据显示，柳金土户在1984年提交了《村镇建房宅基地申请表》，其户人口为六人，因人多房子小，申请在其位于吴中区长桥乡××1.5分宅基地基础上增加0.4分宅基地建造房屋。后经政府审批，同意柳金土户保留4间平房，增加0.4分宅基地建造2间辅房。据1984年《村镇建房宅基地申请表》显示，此次建房后柳金土户宅基地上房屋为4间平房和2间辅房。1988年柳金土户取得了03-2号宅基地使用证，核准宅基地面积为201.9平方米，合计人口为6人，从上述宅基地使用证上的宅基地平面位置图显示，该块宅基地上房屋为4间平房和2间辅房，与柳金土户1984年申请建房的宅基地的房屋格局基本一致。1989年柳金土户申请对03-2号宅基地使用证上所涉房屋进行原地翻建，《吴县农村宅基地报批表》记载了此次翻建利用原宅基地面积0.288亩。虽然数次审批材料上所标注的房屋四至和尺寸略有差别，但其房屋的基本位置和格局是一致的，能反映出柳金土户宅基地上房屋的翻建过程，同时亦能反映1984年《村镇建房宅基地申请表》上1.5分和0.4分宅基地与1989年《吴县农村宅基地报批表》0.288亩宅基地是重合的，即1989年0.288亩宅基地已经包含了原来的1.5分和0.4分宅基地面积在内，且经过政府审批确认。另，1984年和1989年柳金土户申请对宅基地房屋建设时，均系以柳金土名义申请，而且从当时该户人员结构看，并未出现需要分户另行申请新宅基地的情况，因此柳金土户享有0.288亩宅基地使用权符合农村村民一户一宅的原则。柳金土、柳金玲、柳靖虽称其在0.288亩宅基地以外另有1.5分和0.4分宅基地，但未提供充分证据予以证明，且与农村村民一户一宅的原则相悖，因此其主张缺乏事实根据。吴中区政府经调查核实，对柳金土、柳金玲、柳靖作出《关于对柳金土、柳金玲、柳靖的处理答复》，认定柳金土户只有一处宅基地面积为0.288亩，可依法办理相关登记，而对柳金土、柳金玲、柳靖所称的其另有1.5分及0.4分宅基地，因缺乏依据而不予确权，吴中区政府该处理答复并无不当。苏州市政府收到柳金土、柳金玲、柳靖的复议申请后，经审查作出复议决定，维持了吴中区政府作出的《关于对柳金土、柳金玲、柳靖的处理答复》，符合法律规定，亦无不妥。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回柳金土、柳金玲、柳靖的诉讼请求。原审案件受理费人民币50元，由柳金土、柳金玲、柳靖负担。 柳金土、柳金玲、柳靖上诉称：1.原审法院认定事实错误，举证责任分配错误，违反法定程序。上诉人宅基地的四至、面积是土地确权的重要证据，原审在判决中回避对宅基地四至的审查，也未对宅基地进行保全。上诉人已提交1984年《村镇建房宅基地申请表》、编号03-2的宅基地登记通知单、1989年《吴县农村宅基地报批表》及《关于同意社员动用（调换）集体土地的批复》等证据证明上诉人有三处宅基地，应由被上诉人证明“柳金土1989年翻建是利用1984年1.5分宅基地和0.4分宅基地”的主张。2.苏府复[2004]75号批复无效，不能作为证据使用。苏州市政府提交的证据10系复议机关在复议程序中收集，不应作为证据使用。3.原审法院以“一户一宅”推定上诉人主张1.5分和0.4分宅基地缺乏事实依据，适用法律错误。即使该宅基地是1989年后取得，因柳金土有多个子女，柳金玲也有多个子女，且在柳金玲结婚后与柳金土分户，吴中区政府应对柳金玲、柳靖是否符合分户建房条件资格进行审查。请求：1.撤销原审判决，依法改判或发回重审。2.由被上诉人负担本案诉讼费用。 吴中区政府答辩称，根据《土地管理法》第六十二条第一款规定，农村村民只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市的规定标准。本案中柳金土户1984年取得宅基地使用权时，其家庭成员为6人，包括其本人、父亲、配偶及三个女儿，三个女儿未成家。在1989年宅基地翻建时，其家庭成员仍是6人，包括本人、配偶、长女柳金玲及配偶、两个孙女，两个孙女并未成年。在2017年提出涉案请求时，次孙女已经出嫁并迁出户口。柳金土户不管是当初还是现在，均不符合分户另申请宅基地的情形。从事实看，柳金土户两次宅基地建设申请及一次宅基地使用证的发放，虽四至或面积略有差别，但清晰可见位置和格局基本一致，认定柳金土户只有一处0.288亩的宅基地，且可以依法登记，符合客观事实。请求驳回上诉，维持原判。 苏州市政府答辩称：1.上诉人提出的三张表均系上世纪80年代制作，吴中区政府在行政复议过程中主张当时条件下绘图方式等不严谨，上诉人也自认“1989年翻建并没有按照审批格局进行”，故审批表与实际建筑存在一定偏差具有合理性。2.上诉人提交的三张表，同时也是吴中区政府提交的证据，可以证明上诉人是在一处宅基地上进行前后翻建，吴中区政府已经尽到举证责任。3.苏府复[2004]75号批复并未被撤销，原审法院将之作为定案证据并无不当。4.根据《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第一百三十五条第三款规定，复议机关作共同被告的案件，复议机关在复议程序中依法收集和补充的证据，可以作为人民法院认定复议决定和原行政行为合法的依据。4.上诉人引用的“1982年《村镇建房用地管理条例》实施前，农民集体成员建房占用的宅基地，范围在《村镇建房用地管理条例》实施后至今未扩大的，无论是否超过其后当地规定面积标准，均按实际使用面积予以确权登记”，在本案中并不适用。无论是1984年的审批表，还是1989年的审批表，均是上诉人在一处宅基地上进行翻建的，是目前上诉人楼房的位置。5.柳金土户不符合分户条件。请求驳回上诉，维持原判。 本院经审理确认原审法院查明的事实。 本院认为，根据《土地管理法》第六十二条第一款规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。本案中，柳金土户1984年《村镇建房宅基地申请表》显示，其户为6人，包括其本人、父亲、配偶及三个女儿，申请在原1.5分宅基地基础上增加0.4分宅基地建造房屋。后其户宅基地上保留4间平房，另用0.4分宅基地建设2间辅房，并在1988年取得了03-2号宅基地使用证。1989年柳金土户申请对03-2号宅基地使用证上所涉房屋进行原地翻建，根据《吴县农村宅基地报批表》的记载，此次翻建系利用原宅基地面积0.288亩，其家庭成员仍是6人，包括本人、配偶、长女柳金玲及配偶、两个未成年孙女。虽然房屋四至和面积与之前的申请表有差别，但房屋位置和格局基本一致，可以认定，柳金土户1989年翻建房屋是利用了原1.5分和0.4分宅基地。在当时，柳金土户并不存在分户的情况，因此柳金土户享有0.288亩宅基地使用权符合农村村民一户一宅的原则。吴中区政府经调查核实，对柳金土、柳金玲、柳靖作出《关于对柳金土、柳金玲、柳靖的处理答复》，认定柳金土户只有一处宅基地面积为0.288亩，可依法办理相关登记，并无不当。柳金土、柳金玲、柳靖主张其另有1.5分及0.4分宅基地，缺乏事实依据。 苏州市政府收到柳金土、柳金玲、柳靖的复议申请后，经审查，作出复议决定，维持吴中区政府的处理答复，符合法律规定。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人柳金土、柳金玲、柳靖负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 刘建功 审 判 员 赵 黎 审 判 员 臧 静 二〇二一年三月二十日 法官助理 刘小花 书 记 员 任子悦