济南铁路运输中级法院 行 政 裁 定 书 （2021）鲁71行终222号 上诉人（原审原告）鹿德发，男，1935年9月16日出生，汉族，住山东省济南市莱芜区。 委托代理人邱晓爽，泰和泰（济南）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）济南市莱芜区人民政府，住所地山东省济南市莱芜区文化北路**。 法定代表人秦蕾，区长。 委托代理人王新玉，男，济南市莱芜区凤城街道办事处工作人员。 委托代理人孟昭磊，山东鲁盈律师事务所律师。 鹿德发因诉济南市莱芜区人民政府（以下简称莱芜区政府）拆迁行政强制及行政赔偿一案，不服济南铁路运输法院（2020）鲁7101行初532号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院审理查明，案涉的董花园社区改造项目于2017年正式启动。案涉房屋被强制拆除前，董花园社区已对案涉房屋进行了实际丈量，鹿德发之子鹿庆胜在面积丈量明细表上签字确认，案涉房屋所在的凤城街道办事处工作人员亦多次到鹿德发家解释拆迁政策。2017年9月20日，鹿庆胜雇佣人员将案涉房屋的门窗、楼梯扶手等进行了拆除，并将室内物品搬出。2018年9月26日，案涉房屋被强制拆除。10月9日，董花园社区就鹿德发案涉房屋的拆迁补偿事宜向莱城区城中村改造工作指挥部做了请示报告。董花园社区书记李建龙于2018年11月12日出具的书面材料可以证实，案涉房屋被拆除后，凤城街道办事处党工委刘书记曾就涉案房屋拆迁补偿一事与鹿庆胜进行协商。2020年9月3日，鹿德发提起本案诉讼。 原审法院认为，本案的争议焦点为鹿德发的起诉是否超过起诉期限。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”鹿德发主张，因其无法确定案涉强制拆除行为的实施主体，莱芜区政府亦未依法告知其享有的诉权，故不应认为其已知晓了行政行为的内容，其起诉并未超过法定起诉期限。从已查明的事实可知，案涉房屋被强拆前及强拆后，鹿德发所在的社区及街道办事处，多次找其解释政策、做说服工作。在2018年11月12日被查明的接触中，几方对案涉房屋的处置已经有了初步的解决方案。因此，最迟在2018年11月12日前，鹿德发应当已经知晓案涉强制拆除行为系政府行为，其已可以提起诉讼。自其应当知道案涉行政行为的内容（包括实施主体）之日即2018年11月12日起，至其提起本案诉讼之日已超过一年，故其起诉已超过法定起诉期限，原审法院依法予以驳回。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款、第六十九条第一款第二项之规定，裁定如下：驳回原告鹿德发的起诉。 鹿德发不服原审裁定，向本院提起上诉，请求：依法撤销济南铁路运输法院作出的（2020）鲁7101行初532号行政裁定，并指令济南铁路运输法院继续审理。事实和理由：原审法院认定最迟在2018年11月12日前，鹿德发应当已经知晓案涉强制拆除行为系政府行为，应当由此计算起诉期限，事实认定错误，缺乏法律依据。案涉房屋被拆除后，董花园社区居民委员会曾就赔偿事宜向莱芜区城中村改造工作指挥部提交《申请报告》，该申请报告不能直接认定鹿德发应当知道强制拆除属于政府行为的事实。首先，《申请报告》是居民委员会向其上级机关报告事项，并没有送达给鹿德发。其次，《申请报告》接收主体为“莱芜区城中村改造工作指挥部”，工作指挥部并没有固定的人员和编制，不具有独立法人主体资格，也不具有独立承担法律责任的能力，不属于适格被告。2018年11月12日，凤城街道办事处党工委工作人员与鹿德发协商拆迁补偿事宜，也没有向鹿德发明确说明拆除案涉房屋的实施主体，也没有告知鹿德发可以向法院起诉。认定鹿德发应当于2018年11月12日，应当知道案涉房屋系莱芜区政府拆除，没有任何根据。即使鹿德发应当于2018年11月12日，知晓案涉房屋拆除行为系政府行为，但鹿德发仍不具备知晓实施拆除行为的具体主体。原审查明认定的事实中，没有任何证据证明鹿德发在向原审法院起诉前知道或应当知道是莱芜区政府实施了拆除行为。“行政行为的内容”应当包括直接影响鹿德发合法权益的行政行为本身，还应当包括作出该行政行为的行政机关。鹿德发不知晓行政行为的实施主体，因此不能推定“知道或应当知道具体行政行为内容”。鹿德发虽认为自身合法权益受到行政行为的侵犯，但在报警、信访过程中，自始至终没有行政机关承认实施行政强制拆除的行为，鹿德发不知道、亦不应当知道行为主体，只是遵从《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第二项“提起诉讼应当符合下列条件：……(二)有明确的被告”的规定，尽力查找行为主体。原审裁定认定社区及街道办事处通过2018年11月12日的接触，使鹿德发知道或应当知道涉案房屋系莱芜区政府拆除。如果该认定正确，那么在2018年11月12日后，社区及街道办事处一直在与鹿德发沟通房屋的赔偿事宜，社区及街道办事处代表莱芜区政府，该协商的过程及时间，不应当计算在诉讼时效期间。诉讼时效应当自社区及街道办事处明确表示不再协商之日起算。在鹿德发提起本案原审诉讼时社区及街道办事处均没有明确表示不再协商。综上，起诉期限的起算以鹿德发依法能够提出起诉为前提，提起诉讼以有明确的被告为前提，有明确被告以鹿德发知晓行政行为主体为前提。原审法院仅凭凤城街道办事处与鹿德发协商即认定鹿德发知晓强制拆除行为系行政行为，未查清鹿德发是否具备知道行政行为实施主体的条件。在鹿德发知晓诉讼主体前，不应计算起诉期限，鹿德发并未超过法定起诉期限，原审法院依法应当审理本案并做出实体判决。 莱芜区政府辩称，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院予以维持。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出，法律另有规定的除外”。《最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法的解释》第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”从莱芜区政府原审提供的证据可知，案涉房屋在拆除前后，鹿德发所在社区和街道工作人员多次给鹿德发做工作。房屋被拆除当天就向公安机关报警，随后到公安机关信访部门上访，在2018年11月12日鹿德发与所在社区和街道办有了初步的解决方案。从以上事实可知，鹿德发在房屋拆除当天就知道了房屋被拆的事实，最迟在2018年11月12日与社区、街道办的沟通中知晓拆除行为为政府行为。且上述法律和司法解释提到的起诉期限为不变期间。鹿德发房屋于2018年9月26日被拆，其向法院提起本案诉讼的时间为2020年9月3日，其起诉已超过法定起诉期限。综上，请求二审法院维持原审裁定，驳回鹿德发的上诉请求。 各方当事人在原审中提交的证据和依据已制作电子卷宗移送本院。经审查，本院同意原审法院查明的事实。 本院认为，根据鹿德发的上诉意见、莱芜区政府的答辩意见及原审裁定，本案的争议焦点为鹿德发提起本案诉讼是否超过了起诉期限。 本案中，案涉房屋于2018年9月26日被拆除。根据鹿德发原审时提交的董花园社区居委会2018年10月9日出具的申请报告及2018年11月12日董花园社区书记李建龙的手写材料，可证明鹿德发与行政机关就案涉房屋的补偿问题在房屋拆除后进行过协商，能够认定鹿德发至迟于2018年11月12日就应当知道案涉强制拆除行为系行政行为。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（二）项规定的“有明确的被告”是指有“具体的、特定的”被诉行政机关，至于是否为正确、适格的被告，可在诉讼中予以审查认定。故鹿德发在得知案涉强制拆除行为系行政行为后，就已经具备了提起行政诉讼的条件。此外，鹿德发上诉主张，其与街道办沟通、协商房屋赔偿的时间不应计算在起诉期限内，但《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定：“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。公民、法人或者其他组织因前款规定以外的其他特殊情况耽误起诉期限的，在障碍消除后十日内，可以申请延长期限，是否准许由人民法院决定。”鹿德发主张的情况不属于上述法律规定可以扣除起诉期限的情形，其主张于法无据，本院不予支持。故原审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款及《最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法的解释》第六十四条第一款的规定，认定鹿德发提起本案诉讼超过起诉期限，并无不当。 需要指出的是，虽然鹿德发提起的赔偿诉讼已超过起诉期限，但其对于被拆房屋仍享有要求安置补偿的权利，可以通过要求行政机关履行安置补偿职责的方式维护自身合法权益。 综上，鹿德发的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 李 宁 审判员 庞伟杰 审判员 杨晓晓 二〇二一年三月二十三日 法官助理曲恺 书记员鞠彤