山东省济南市历城区人民法院 行 政 裁 定 书 （2021）鲁0112行初16号 原告济南市历城区董家镇打井队，住所地济南市历城区。 法定代表人周丕洪，队长。 委托代理人魏代京，北京市中银（济南）律师事务所律师。 委托代理人刘爱珍，北京市浩天信和（济南）律师事务所律师。 被告济南市自然资源和规划局，住所地济南市历下区。 法定代表人杨永斌，局长。 委托代理人肖强，济南市历城区自然资源局工作人员。 委托代理人许兆强，山东元序律师事务所律师。 被告济南市历城区人民政府，住所地济南市历城区。 法定代表人曹殿军，区长。 委托代理人肖强，济南市历城区自然资源局工作人员。 委托代理人许兆强，山东元序律师事务所律师。 原告济南市历城区董家镇打井队（以下简称董家打井队）诉被告济南市自然资源和规划局（以下简称市自规局）、济南市历城区人民政府（以下简称历城区政府）土地行政登记一案，原告董家打井队于2019年9月17日向济南市历下区人民法院提起行政诉讼。济南市历下区人民法院经审查，裁定移送济南铁路运输法院审理。济南铁路运输法院受理后发现不属于其管辖，经向山东省高级人民法院报请，山东省高级人民法院裁定由本院管辖。济南铁路运输法院将本案移送本院审理。本院受理后，依法进行了审理，现已审理终结。 被告历城区政府于2000年9月为X公司颁发了X号《国有土地使用证》（以下简称X号《国有土地使用证》），证载“座落济南市历城区X村村南首，地号为X，用地面积为5588.95平方米，东至X村耕地，西至X村公路，南至X村耕地，北至X”。 原告董家打井队诉称，1997年6月，原告通过划拨方式依法取得X号《国有土地使用证》，土地使用面积5594.8平方米，所涉地号为X号。近来得知，2000年9月30日涉案土地已经转至X公司名下，被告为其颁发了X号《国有土地使用证》，地号为X。由此可知，基于合法土地使用权而由原告合法使用的四至范围为东至X村耕地，西至X公路，南至X村耕地，北至X、X厂的同一涉案宗地上出现两个《国有土地使用证》，而在此过程中被告对X号《国有土地使用证》的颁发并未经过原告的任何知情和参与，严重侵害了原告合法权益。不仅如此，后经原告对X号《国有土地使用证》土地档案调查后发现，被告在对X号《国有土地使用证》的颁发中均存在着实体、程序以及法律适用违法情况。一、原告合法享有涉案土地的土地使用权，被告将此土地使用权再次颁发给X公司系显而易见的违法行为。原告通过划拨方式于1997年6月合法取得涉案土地使用权，被告依法颁发了X号《国有土地使用证》是客观事实，原告也因此合法享有涉案土地使用权。土地（建设用地）使用权属于用益物权，具有排他性。我国土地确权采用的是登记制度，无论是所有权，还是使用权，通常均以土地登记机关发放的土地使用权证为确权凭证。而剥夺原用地人的使用权，则应该依法履行相应征收流程，其中，最后一环（也是最关键一环）就是办理注销登记手续。《土地登记规则》第五十四条规定，县级以上人民政府依法收回国有土地使用权的，土地管理部门在收回土地使用权的同时，办理国有土地使用权注销登记，注销土地证书。据此，后来的权利人的开发建设行为侵害到了取得权利在先的原权利人的合法权益。当发生此类利益冲突时，根据权利取得在先原则，应当优先保护前权利人的利益，即应确认发放在先的土地使用权证的合法性，并保护该权利人的财产权益。总之，在被征收人土地使用权证依然有效，土地登记未被注销，也没有对其依法进行经济补偿的情况下，政府（征收人）就把土地使用权出让给第三人的行为，既严重违反了法定程序，又违背了实体规定，属于违法行政行为，故被告对X公司颁发的X号《国有土地使用证》不合法，不应受到法律保护。二、对于原告享有的涉案土地使用权，被告回收的具体行政行为存在实体及程序违法。第一，根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》等规定，对于收回划拨土地使用权的需对地上附着物进行补偿，在原土地使用权人尚未依法获得补偿的情况下，政府更不能动用行政强制权力，强行非法剥夺原土地所有权人的土地使用权。《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十二条、《物权法》第一百二十一条和第四十二条第三款规定，国家对土地使用者依法取得的土地使用权不提前收回，在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，国家可以依照法律程序提前收回，并根据土地使用者已使用的年限和开发、利用土地的实际情况给予相应的补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。本案中，被告在颁发X号《国有土地使用证》过程中对于收回原告的土地使用权不仅未严格按照法律程序进行，而且也未依法给予原告任何经济补偿。第二，根据《济南市对违法转让、出租、抵押划拨土地使用权行为的处罚暂行规定》等规定，收回的划拨土地使用权，由市、县（市）人民政府统一组织拍卖。本案中，被告在颁发X号《国有土地使用证》过程中并未依法统一组织拍卖，存在招、拍、挂程序违法。三、被告收回原告享有的涉案土地使用权行政行为与涉案土地因土地使用权转让合同签订而转让涉案土地使用权的方式并存是相互矛盾和冲突的，属于行政行为实体与程序违法。对于划拨土地使用权的转让收回后出让和补办出让后转让是两种不同的转让方式，但是对同一划拨土地使用权不可能同时存在既收回出让又转让的情况存在。本案中，既存在被告收回原告享有的涉案土地使用权行政行为的些许材料，又存在并非由原告亲自实施的而盖有原告公章的涉案土地因土地使用权转让合同签订而转让涉案土地使用权的些许材料，对此，若原告的涉案土地使用权是通过转让方式转出，而且涉案评估报告中亦提及涉案土地需补办相应土地出让手续，则被告需履行相应的对划拨土地转让的合法具体行政行为，而本案被告并未实际履行。第一，根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》等规定，划拨土地使用权转让过程中在补办国有土地使用权出让程序时需与划拨土地使用权人补签土地使用权出让合同。本案中，被告并未存在与原告补签土地使用权出让合同。第二，根据《城市国有土地使用权出让转让规划管理办法》（1993年1月1日起施行）第七条、第十三条规定，城市国有土地使用权转让合同必须附具规划设计条件及附图。规划设计条件及附图，出让方和受让方不得擅自变更，凡未取得或擅自变更建设用地规划许可证而办理土地使用权属证明的，土地权属证明无效。但本案中，涉案土地转让合同中并未附有规划设计条件及附图。第三，根据《山东省城镇国有土地使用权出让和转让办法》第24条规定，土地使用权转让过程中应经当地公证机关公证。本案中，被告在颁发X号《国有土地使用证》过程中并未依法经当地公证机关予以公证。本案涉案公证书出具的时间为2000年5月1日，其公证的合同是在1999年3月10日签订的，根据1990年12月12日生效的《公证程序规则》（试行）第四十四条规定，公证处应及时办理各类公证事务，公证事项应从受理之日起一个月内办结，重大复杂的、当事人举证不足的、或者需委托调查的公证事项，经公证处主任或副主任批准，可适当延长，但最长不得超过六个月。本案公证日期与合同签订日期中间相隔十二个月以上，明显不符合法律程序，故被告并未依法予以公证。四、对于原告享有的涉案土地使用权，被告采用出让方式出让给X公司的具体行政行为存在实体及程序均违法。第一，根据《山东省城镇国有土地使用权出让和转让办法》等法律规定，在履行土地使用权出让过程中需要符合规划（国土规划、土地利用总体规划和城市规划）、有出让计划、严格按法律规定的程序和权限审批，且该土地使用权有批复、有备案，土地使用权出让的地块及其用途、年限和其他条件需共同拟定方案且经批准。本案中原告并未发现被告颁发X号《国有土地使用证》中存在以上合法手续。第二，根据《城市国有土地使用权出让转让规划管理办法》（1993年1月1日起施行）第七条、第十三条规定，城市国有土地使用权出让合同必须附具规划设计条件及附图。规划设计条件及附图，出让方和受让方不得擅自变更，凡未取得或擅自变更建设用地规划许可证而办理土地使用权属证明的，土地权属证明无效。但本案中，涉案土地转让合同中并未附有规划设计条件及附图。第三，根据《山东省城镇国有土地使用权出让和转让办法》第11条规定，在履行土地使用权出让过程中需要按国家规定进行评估，分等定级，确定基准地价。本案被告对于涉案土地使用权出让并未进行评估并将其作为土地使用权出让价格费用依据。第四，根据1992年国家土地管理局《划拨土地使用权管理暂行办法》第二十六条和第二十七条之规定，土地使用权出让金，按标定地价的一定比例收取，最低不得低于标定地价的40%，标定地价由所在市、县人民政府土地管理部门依据基准地价核定，出让金由市、县人民政府土地管理部门代表政府收取。但是，从国土资源局历城分局中关于X公司地籍档案中，土地出让金总额为342043.74元，低于土地评估报告确定价格的40%，且土地管理局仅收取了30%的土地出让金，剩余70%土地出让金由镇政府收取，明显违反法律规定。第五，根据相关法律规定，划拨土地使用权变更登记时需持原《国有土地使用证》等材料换领《国有土地使用证》。本案被告在颁发X号《国有土地使用证》过程中并未告知原告并经过正当变更登记手续。第六，被告向X公司颁发《国有土地使用证》的行为系在法律上将属于原告所有的该涉案土地地上附着物直接确认给了X公司，系严重的侵权行为。在本案中，被告已经向X公司颁发了《国有土地使用证》，依据《物权法》第一百四十六条：“建设用地使用权转让、互换、出资或者赠与的，附着于该土地上的建筑物、构筑物及其附属设施一并处分。”的规定，从法律角度说，X公司已经取得了该涉案土地地上附着物的所有权。据此，被告在未对原告的房屋进行征收和补偿的情形下，就向X公司颁发涉案地块的土地使用权证书，即变向在法律角度将原告的合法财产确认给X公司的行政行为，是侵权行为，违反了《宪法》《物权法》等法律关于公民合法财产受法律保护的规定。综上所述，依据《行政诉讼法》第三十四条、第三十七条的规定，被告对于其在同一涉案宗地上发两个《国有土地使用证》的行政行为应依法承担举证责任，并因举证不足而承担举证不能的不利后果，在本案中被告以违法行政行为过程中形成的文件资料为依据，向X公司颁发土地使用权证书的行政行为实体及程序均违法，适用法律错误。故请求：1.依法撤销被告颁发的X号《国有土地使用证》；2.依法判令本案诉讼费用由被告承担。 被告市自规局辩称，一、原告与涉案土地登记行为无法律上的利害关系，不具备提起诉讼的主体资格。根据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条规定，“无偿取得划拨土地使用权的土地使用者，因迁移、解散、撤销、破产或者其他原因而停止使用土地的，市、县人民政府应当无偿收回其划拨土地使用权，并可依照本条例的规定予以出让。”市、县级政府有权收回划拨土地使用权，并进行土地出让。本案中，原告曾使用的国有划拨土地使用权已于2000年9月12日经历城区政府《关于同意收回董家镇打井队土地使用权并出让给X公司的批复》批准收回。自此，原告就涉案土地不再享有任何权利。根据《行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案涉案土地与原告无法律上的利害关系，登记行为对原告权利义务并不产生实际影响。因此，原告不具备提起本诉的主体资格。二、原告所诉已经超过起诉期限，依法应驳回诉讼请求。根据《行政诉讼法》第四十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。本案中，涉案X号《国有土地使用证》于2000年9月颁发，本案起诉明显已超过法律规定的起诉期限，依法应驳回原告诉讼请求。三、颁证机关颁发土地证书的程序符合法律规定。颁证机关颁发土地使用证是依照《山东省土地登记条例》规定的程序颁发的，即土地登记依照下列程序进行：（1）土地登记申请；（2）地籍调查；（3）权属审核；（4）注册登记；（5）核发或者更换、注销证书。颁证机关严格按照法定程序，依据在案证据材料证明为X公司颁发国有土地使用证，符合法律规定。四、本案土地登记行为事实清楚。1.依照《山东省土地登记条例》第十条规定，X公司作为申请人申请土地登记，提交了《土地登记申请书》、《国有土地使用权出让合同书》、出让金缴纳凭证等资料。2.经相关单位和人员对涉案宗地指界确认界址清楚、四邻无变化。3.经土地登记机关进行审核，制作《土地登记审批表》，表明权属合法、界址清楚、面积准确，予以登记，核发了《土地使用权证》。综上所述，原告提出的诉讼请求已超过起诉期限，被告的颁证程序合法、事实清楚，应依法驳回原告的诉讼请求。 被告历城区政府辩称，一、历城区政府并非本案适格的被告。2015年3月1日起施行的《不动产登记暂行条例》第七条规定，“不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理；直辖市、设区的市人民政府可以确定本级不动产登记机构统一办理所属各区的不动产登记”。依据上述规定，在《不动产登记暂行条例》施行后，单一的土地登记转为不动产统一登记，原不同登记机关的相应职权已经整合到不动产登记机构，县级以上人民政府不再具有土地登记职权。同时，2015年12月1日发布《关于市和县（市）区不动产统一登记职责和机构整合的通知》（济编发（2015）71号），济南市城区土地登记、房屋登记、林地登记等不动产登记职责将统一由市国土资源局主管部门负责。根据《行政诉讼法》第二十六条第六款规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。原告对《不动产登记暂行条例》施行前县级以上人民政府作出的土地登记行为不服，应当以继续行使其职权的不动产统一登记机构为被告。因此，历城区政府并非本案的适格被告。二、原告所诉已经超过起诉期限，依法应驳回诉讼请求。根据《行政诉讼法》的有关规定，公民、法人或其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在做出具体行政行为之日起六个月内提出，法律另有规定的除外。涉案X号《国有土地使用证》于2000年9月颁发。原告提起行政诉讼，明显已超过法律规定起诉期限，依法应驳回原告诉讼请求。 经审理查明，董家打井队系1989年11月30日成立的集体所有制企业。1997年6月，历城区政府为董家打井队颁发了证号为X号《国有土地使用证》，证载“地址为历城区董家镇X村，地号为X，用地面积为5594.8平方米，东至X村耕地，西至X公路，南至X村耕地，北至X、X厂”。1999年3月10日，董家打井队与X公司签订《土地、房屋转让合同书》，董家打井队将其名下的坐落在X段路东，X站南侧，董家庄X号的房屋、设施、土地产权整体转让给X公司。2000年9月，历城区政府收回董家打井队使用的董家镇董家村的国有土地，并将该土地使用权出让给X公司。2000年9月，历城区政府为X公司颁发了涉案X号《国有土地使用证》。 2015年12月9日，董家打井队以济南市历城区董家镇人民政府为被告，向本院提起物权保护纠纷之诉，案号为（2015）历城民初字第3815号。在该民事案件审理过程中，涉案X号《国有土地使用证》被作为证据提交；在2016年1月4日和2016年12月16日开庭审理时，董家打井队对X号《国有土地使用证》进行了质证。 另查明，根据济编发（2015）71号文件，自2015年12月30日起，济南市城区土地登记、房产登记、林地登记等不动产登记职责统一由被告市自规局负责。 本院认为，一、《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定：“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。”本案X号《国有土地使用证》虽由历城区政府颁发，但因土地登记的职责于2015年变更为市自规局，故市自规局应为本案适格被告，历城区政府不是本案适格被告。经向原告释明，原告仍坚持起诉历城区政府，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六第一款的规定，应裁定驳回对历城区政府的起诉。二、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”本案原告最晚于2016年12月16日在（2015）历城民初字第3815号民事案件开庭审理时就知道涉案X号《国有土地使用证》，其于2019年9月17日提起本案诉讼，已超过了上述法律规定的起诉期限。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（二）项、第三款的规定，裁定如下： 驳回原告济南市历城区董家镇打井队的起诉。 案件受理费不予收取。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省济南市中级人民法院。 审 判 长  赵 静 人民陪审员  司国桂 人民陪审员  董 芳 二〇二一年三月十九日 书 记 员  褚瑶瑶