浙江省安吉县人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）浙0523行初91号 原告陈萍，女，1977年7月28日出生，汉族，住安吉县。 委托代理人徐关华，安吉县灵峰法律服务所法律工作者。 被告安吉县人民政府递铺街道办事处，住所地安吉县递铺街道枫岭路269号。 法定代表人明瑞成。 出庭应诉负责人汤军，该街道办副主任。 委托代理人王德兰，浙江京衡律师事务所律师。 原告陈萍诉被告安吉县人民政府递铺街道办事处（以下简称递铺街道）土地行政批准一案，于2020年9月21日向本院提起行政诉讼。本院于2020年9月28日受理后，于2020年9月29日向被告递铺街道送达了起诉状副本及应诉通知书。被告递铺街道在法定期限内向本院提交了答辩状及全部证据、依据。本院依法组成合议庭，于2020年11月19日公开开庭审理了本案，原告陈萍及其委托代理人徐关华，被告递铺街道出庭应诉负责人汤军及其委托代理人王德兰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告陈萍诉称，原告户为农村农业家庭户，公安户号登记为021072938，住址××镇××街道××村××村××号，原告曾嫁于递铺镇城镇居民李斌，已于2004年10月21日离婚，离婚证号为安民离20040078号。李斌已于2007年3月21日与他人登记结婚。原告离婚后无住房，靠租房生活，属农村无房户，2004年曾申请审批建房，村、组均同意，被告未履行职责落实审批。2016年又以农村农业家庭户申请审批建房宅基地，被告又未履行职责落实审批。2018年5月14日，原告向安吉县信访局上访未答复。2019年9月24日又向县信访局信访，被告信访答复一会讲停止审批，一会讲应由开发区资源规划与建设局负责审批，原告不服申请复查未答复，原告依照被告信访答复向开发区资源与规划局申请宅基地建房无音讯。2020年5月26日，原告微信收到万亩村村民委会通知对类似原告户申请宅基地建房进行登记，已有三月余仍无音讯。综上，原告户属农村农业家庭户，现无住房，依据《土地管理法》第六十二条规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，原告户应享有农村宅基地建房权利。安吉县人民政府印发安政发（2015）27号文件《安吉县农村宅基地管理办法》第四条规定，被告是负责原告居住区域内农村宅基地审批管理单位，2019年万亩村郎三房区块农村安置建房用地已经规划公示，原告申请审批宅基地建房用地已具备审批条件，被告应履行行政审批职责而不履行，迫使原告起诉。故原告诉请被告履行职责，审核批准原告户在安吉县××街道××村安置区（郎三房区块）建房宅基地用地。 原告陈萍提供了以下证据： 1.户口簿，以证明原告陈萍户籍登记在××街道××村××村××号，系农业家庭户； 2.离婚协议书、离婚证，以证明原告陈萍已于2004年10月21日离婚，属于无房户； 3.李斌身份证、结婚证，以证明李斌于2007年3月21日已与他人结婚； 4.建房申请书，以证明2004年12月原告陈萍申请在万亩小区新批130平方米建房，村民小组及村委会均同意； 5.建房宅基地申请书及所附材料，以证明2016年3月21日，原告陈萍向被告递铺街道递交材料申请建房； 6.信访申诉书、信访事项处理意见书、信访复查申请书，以证明原告陈萍申请宅基地，被告递铺街道不审核、不报批，原告陈萍进行信访，被告递铺街道回复万亩村自2004年开始停止审批，开发区范围内农村私人建房由开发区资源规划与建设局负责审批，但根据安政发（2015）27号《安吉县人民政府关于印发安吉县农村宅基地管理办法的通知》规定，由乡镇人民政府、街道办事处负责区域内农村宅基地审批管理； 7.微信通知，以证明万亩村通知进行宅基地申请登记； 8.证明两份、照片五张，以证明郎三房区块已办理审批手续可以作为宅基地安置，万亩中心村王阿华东侧有闲置宅基地可以建房，与原告陈萍同样条件的四户宅基地审批对象已经建房； 9.安政发（2015）27号《安吉县人民政府关于印发安吉县农村宅基地管理办法的通知》，该文件第四条规定各乡镇人民政府、街道办事处负责区域内农村宅基地审批管理，报县国土资源部门备案，以证明被告递铺街道具有审批宅基地的职责。 被告递铺街道辩称，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条：“在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。”因此，在依申请履行职责的案件中，当事人起诉行政机关要求行政机关履行批准职责，除了审查原告资格、被告资格是否适格之外，法院一般还应当审查两个方面，一是当事人是否依法提出过申请，二是行政机关是否具有相应法定职权。宅基地建房申请属于依申请履行的职责，本案中原告并未“依法”提出申请，原告宅基地建房申请并未经过村里的公示程序，不符合宅基地建房申请的法定程序。《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条“原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。”原告宅基地建房申请无符合规划及用途管制的拟建房用地，原告要求被告履行法定职责批准建房宅基地用地的理由不成立。 一、原告申请宅基地建房应当符合法定程序。1.宅基地建房申请具有法定审核批准程序。我国宅基地建房具有法定审批程序，符合宅基地申请条件的农户，应先向户口所在地的村集体经济组织或者村民委员会提交书面建房申请，提交村集体经济组织、村民委员会讨论审核；经村集体经济组织、村民委员会讨论后将申请理由、拟用地位置和面积、拟建房层高和面积等情况在本小组范围内公示，公示无异议的，向乡镇政府递交申请材料。在经过村集体经济组织、村民委员会初审审核、公示无异议之后才由乡镇政府受理审核。《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定：“农村村民住宅用地，由乡（镇）人民政府审核批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。”依据法律规定，乡镇政府负责审核批准宅基地申请，但是同时相关政策性文件规定了宅基地建房审批的前置流程。 《农业农村部、自然资源部关于规范农村宅基地审批管理的通知》（农经发［2019］6号）：“符合宅基地申请条件的农户提出宅基地和建房（规划许可）书面申请。村民小组收到申请后，应提交村民小组会议讨论，并将申请理由、拟用地位置和面积、拟建房层高和面积等情况在本小组范围内公示。公示无异议或异议不成立的，村民小组将农户申请、村民小组会议记录等材料交村集体经济组织或村民委员会（以下简称村级组织）审查。村级组织重点审查提交的材料是否真实有效、拟用地建房是否符合村庄规划、是否征求了用地建房相邻权利人意见等。审查通过的，由村级组织签署意见，报送乡镇政府。没有分设村民小组或宅基地和建房申请等事项已统一由村级组织办理的，农户直接向村级组织提出申请，经村民代表会议讨论通过并在本集体经济组织范围内公示后，由村级组织签署意见，报送乡镇政府。” 《浙江省农业农村厅、浙江省自然资源厅、浙江省住房和城乡建设厅关于印发农民建房“一件事”办事指南（2020年修订版）的通知》：“（一）农村村民向户口所在地的村集体经济组织或者村民委员会提出建房书面申请，提交村集体经济组织、村民委员会讨论审核。（二）经村集体经济组织、村民委员会讨论通过后予以公示，公示无异议的，向乡镇人民政府、街道办事处或在浙江政务服务网上递交申请材料。” 2.原告并未按照法定程序进行宅基地建房申请。原告虽然是符合宅基地申请条件的农户，也提交了建房申请书，但是其建房申请书中缺乏拟用地位置和面积、拟建房层高和面积等情况描述，而且原告的建房申请并未经过公示程序，并不符合宅基地建房申请的法定程序。 二、原告申请宅基地建房村民小组证明的空地不符合村庄和乡镇规划及土地管制用途，不存在可利用土地。1.我国宅基地申请具有一定基本条件，要求符合“一户一宅”原则、符合政府规定标准的使用面积、符合村庄和乡镇规划，符合宅基地计划管理等条件。原告申请宅基地，除遵守宅基地建房审批流程之外，还应该符合乡（镇）土地利用总体规划、村庄规划、土地管制用途。《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定：“农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划、村庄规划，不得占用永久基本农田，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。编制乡（镇）土地利用总体规划、村庄规划应当统筹并合理安排宅基地用地，改善农村村民居住环境和条件。”依据法律规定乡镇政府负责审核批准宅基地申请，但是同时相关政策性文件规定了宅基地建房审批的流程。《浙江省农业农村厅、浙江省自然资源厅、浙江省住房和城乡建设厅关于印发农民建房“一件事”办事指南（2020年修订版）的通知》：“总体要求：申请人应当符合相关资格条件；农村住房建设应当符合国土空间规划（含现行正在实施的各类法定规划）和相关管制要求，科学选址。”因此，原告申请宅基地建房应有符合乡（镇）土地利用总体规划、村庄规划，存在符合规划的空闲土地。村民小组证明的土地不符合土地用途管制。 2.目前，原告所在村庄并无符合村庄乡镇规划和管制用途的可利用土地让原告用于宅基地建房，原告所提交的证明中所提到的“闲置宅基地两处可建房”具有特定管制用途，是安排给拆迁户安置所使用的宅基地，并非是农户申请建房所使用的闲置土地。原告要求被告履行法定职责的理由不能成立，客观上被告也无法批准。 综上，原告未按照法定程序申请宅基地建房，原告所在村庄并无符合村庄和乡镇规划及用途管制的可利用土地让原告用于宅基地建房，原告要求被告履行法定职责批准建房宅基地用地的理由不成立，请求驳回原告诉讼请求。 被告递铺街道向本院提交了以下证据： 1.说明，以证明万亩中心村小区第六排村民王阿华东侧闲置宅基地用于安置拆迁户，目前万亩村无符合规划及用途管制的拟建房用地。 2.情况说明、拆迁安置征迁档案，以证明徐娟子、陈燕、宋璐、沈媛在万亩中心村建房属于拆迁安置。 被告递铺街道向本院提交了如下依据：《中华人民共和国土地管理法》（2019年修正），《农业农村部、自然资源部关于规范农村宅基地审批管理的通知》（农经发［2019］6号），《浙江省农业农村厅、浙江省自然资源厅、浙江省住房和城乡建设厅关于印发农民建房“一件事”办事指南（2020年修订版）的通知》《中华人民共和国城乡规划法》（2019年修正），《浙江省城乡规划条例》（2011修订），《浙江省农村住房建设管理办法》《中华人民共和国建筑法》（2019修正），《建筑工程施工许可管理办法》（2018修正）。 原、被告双方对证据的质证意见如下： 原告陈萍提供的证据，被告递铺街道对证据1、2、3的真实性、合法性无异议，但不能证明原告陈萍符合宅基地审批的法定条件；对证据4、5有异议，被告递铺街道未收到原告陈萍递交的申请书，申请书记载内容已被被告递铺街道提交的村委会出具的证明推翻，即便申请书真实，原告陈萍也未提供申请宅基地所需的完整材料，除村民小组或者村委会盖章，还需要经过公示程序，2020年1月1日前被告递铺街道不具备宅基地审批的法定职责；对证据6有异议，原告陈萍未提供原件，信访事项处理意见书的答复内容符合法律规定；对证据7真实性有异议；对证据8有异议，郎三房区块的规划用途是拆迁安置，从2004年起，万亩村没有符合规划的宅基地安置土地；对证据9真实性无异议，但该文件第十八条规定宅基地申请经县政府批准后，乡镇人民政府实地放样。 被告递铺街道提供的证据，原告陈萍对证据1有异议，对村民进行安置系被告递铺街道的法定职责；对证据2有异议，情况说明没有经办人签字，且与安吉县人民法院对万亩中心村出具的裁定有冲突，徐娟子等人实际是审批宅基地建房。 经过庭审及双方质证，本院对双方提交证据认证如下： 原告陈萍提供的证据，证据1、2、3被告递铺街道对其真实性无异议，且答辩称原告是符合宅基地申请条件的农户，故本院对证据1、2、3予以认定；证据4、5，被告递铺街道对其真实性有异议，原告陈萍未提供原件、亦未能证明其曾向被告递铺街道提出且被告收到上述申请，故不予认定；证据6，原告陈萍未提供原件，不予认定；证据7，该微信由案外人发送给原告，并非万亩村发送，故不予认定；证据8中的两份证明及郎三房区块规划图照片，对郎三房区块规划图照片真实性予以认定，林家滩村民小组出具的两份证明与被告递铺街道提供的证据1万亩村委会出具的证明相悖，对证据8的两份证明及被告递铺街道提供的证据1均不予认定；证据8中案外人徐娟子等人建房照片以及被告递铺街道提供的证据2，与本案无关，不作认定；证据9，系安吉县人民政府制定的文件，对其真实性予以认定。 综上，本院认定本案事实如下： 原告陈萍系安吉县递铺街道万亩村林家滩自然村村民。原告陈萍主张其于2004年、2016年两次申请宅基地建房，均未得到回复，故诉请被告履行宅基地审批职责。 本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条第三、四款之规定：“在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设以及农村村民住宅建设，不得占用农用地；确需占用农用地的，应当依照《中华人民共和国土地管理法》有关规定办理农用地转用审批手续后，由城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。建设单位和个人在取得乡村建设规划许可证后，方可办理用地审批手续。”根据《农业农村部、自然资源部关于规范农村宅基地审批管理的通知》之规定：“符合宅基地申请条件的农户，以户为单位向所在村民小组提出宅基地和建房（规划许可）书面申请。村民小组收到申请后，应提交村民小组会议讨论，并将申请理由、拟用地位置和面积、拟建房层高和面积等情况在本小组范围内公示。公示无异议或异议不成立的，村民小组将农户申请、村民小组会议记录等材料交村集体经济组织或村民委员会（以下简称村级组织）审查。村级组织重点审查提交的材料是否真实有效、拟用地建房是否符合村庄规划、是否征求了用地建房相邻权利人意见等。审查通过的，由村级组织签署意见，报送乡镇政府。没有分设村民小组或宅基地和建房申请等事项已统一由村级组织办理的，农户直接向村级组织提出申请，经村民代表会议讨论通过并在本集体经济组织范围内公示后，由村级组织签署意见，报送乡镇政府。”根据上述规定，农村村民建房，占用农用地的，先办理农用地转用审批手续，然后核发乡村建设规划许可证，此后依次向村民小组、村级组织、乡镇政府申请。本案中，原告陈萍主张2016年申请在王阿华东侧闲置地建房，其未明确该地块的利用现状，未提供乡村建设规划许可证，亦未能证明曾向宅基地审批部门提出过申请。根据《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第九十三条第一款之规定：“原告请求被告履行法定职责或者依法履行支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇等给付义务，原告未先向行政机关提出申请的，人民法院裁定驳回起诉。”综上，《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第九十三条第一款之规定，裁定如下： 驳回原告陈萍的起诉。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数递交副本，上诉于浙江省湖州市中级人民法院。 审 判 长  李云兰 人民陪审员  张仲国 人民陪审员  窦国胜 二〇二一年三月二十二日 法官 助理  王积琳 书 记 员  应亚青