济南铁路运输法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁7101行初634号 原告李保君，男，1967年9月10日出生，汉族，住济南市长清区。 委托代理人韩义宁，北京市京师律师事务所律师。 被告济南市长清区人民政府，住所地济南市长清区清河街1617号。 法定代表人肖辉，代区长。 委托代理人井峰，女，济南市长清区司法局工作人员。 委托代理人李传生，山东从德律师事务所律师。 被告济南市人民政府，住所地济南市历下区龙鼎大道1号龙奥大厦。 法定代表人孙述涛，市长。 委托代理人张小军，男，济南市司法局工作人员。 委托代理人张广鑫，男，济南市司法局工作人员。 原告李保君因与被告济南市长清区人民政府（以下简称长清区政府）、济南市人民政府（以下简称济南市政府）行政补偿安置方案及行政复议一案，向本院提起行政诉讼，本院于2020年10月26日立案后，依法向被告长清区政府、济南市政府送达了起诉状副本及应诉通知书等。本院依法组成合议庭，于2020年12月11日公开开庭审理了本案。原告李保君的委托代理人韩义宁，被告长清区政府的委托代理人井峰、李传生，济南市政府的委托代理人张小军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告长清区政府成立的济南市长清区济郑高铁项目建设指挥部（以下简称建设指挥部），于2020年3月13日作出《济郑高铁长清段集体土地征地拆迁补偿方案》（以下简称《补偿方案》），该方案适用于济郑高铁长清段集体土地征收、所经集体土地上实施房屋拆迁，包括征地补偿标准、房屋拆迁补偿对象、方式和标准等具体事项。后李保君不服，向济南市政府提起行政复议，济南市政府于2020年9月29日作出济政复决字〔2020〕377号《行政复议决定书》（以下简称《行政复议决定书》），确认涉案《补偿方案》程序违法。 原告李保君诉称，其住房坐落于济南市长清区文昌街道办事处刘庄村(建筑面积为530平方米)。因相关部门建设济郑高铁项目，拟征收其房屋、承包的土地及地上附着物。期间，李保君未见到任何拟征地公告、征地公告、土地情况调查表、社会风险评估报告、补偿安置方案等带有公章文件。后李保君通过信息公开才得知涉案《补偿方案》。李保君于2020年8月4日向济南市政府邮寄《行政复议申请书》申请撤销涉案《补偿方案》，同年9月29日，济南市政府作出涉案《行政复议决定书》，决定确认《补偿方案》程序违法。李保君认为《补偿方案》《行政复议决定书》依法应予撤销。理由如下：1.《补偿方案》未履行土地征收的法定前置程序，属于严重程序违法；2.《补偿方案》违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十七条之规定，剥夺了李保君的知情权、意见权、听证权，严重侵害原告合法权益；3.《补偿方案》所依据的补偿标准文件，不符合《中华人民共和国土地管理法》第四十八条的规定，属于适用法律错误，综上涉案《补偿方案》应依法予以撤销，但济南市政府未进行合法、公正审查，未纠正长清区政府的违法行为而直接作出《行政复议决定书》，故应一并予以撤销，李保君依据《中华人民共和国行政诉讼法》之规定，提起行政诉讼，请求：1.撤销长清区政府作出的《补偿方案》；2.撤销济南市政府作出的《行政复议决定书》；3.责令长清区政府重新作出补偿安置方案；4.判令本案诉讼费由二被告承担。 原告李保君向本院提交了以下证据： 1.信息公开申请表复印件、邮寄底单，证明李保君向长清区政府申请房屋征收的相关材料。 2.《政府信息公开告知书》（济长公开告字〔2020〕第14号）； 3.《补偿方案》； 证据2-3证明李保君通过信息公开才得知盖有公章的《补偿方案》。 4.行政复议申请及邮寄底单，证明李保君向济南市政府提出行政复议申请，请求撤销涉案《补偿方案》。 5.《行政复议决定书》，证明济南市政府维持了原行政行为，本案原、被告均系适格诉讼主体且长清区政府批准的《补偿方案》程序违法。 被告长清区政府答辩称：一、济郑高铁建设项目经国家发展和改革委员会立项批准，符合国民经济和社会发展计划。二、项目建设用地已经济南市政府发布土地征收启动公告，项目建设用地符合土地利用总体规划。三、根据济南市政府与项目所涉各区签订的《征地拆迁目标责任书》确定的事权划分内容，各区政府是征地拆迁的实施主体和责任主体，各区政府负责组织实施辖区内铁路用地的征地拆迁，长清区政府制定涉案补偿安置方案的职权明确，补偿安置方案经长清区政府常务会议审核确定后，并由所在村集体村民代表大会表决通过。行政复议机关虽认定安置补偿方案程序存在瑕疵，但并未对李保君的合法权益产生不利影响。四、针对李保君提出问题答辩。1.关于土地征收程序问题，涉案项目建设已经济南市政府发布土地征收启动公告，长清区政府已组织勘测定界、清点测量机构对涉案项目建设用地范围内的地上物进行了摸底调查，长清区政府正在组织社会风险评估机构对土地征收社会风险进行评估，相关征地过程性信息按照事权分配原则已经或即将由相关部门通过程序和方式进行公示、公开；2.关于综合片区地价的问题，安置补偿方案制定时，综合片区地价尚未变更，现《山东省人民政府关于山东省征地区片综合地价的批复》（鲁政字〔2020〕74号）已公布实施，安置补偿方案第十二条明确规定，如省市相关政策发生变化，按照省市相关政策执行。安置补偿方案规定的其他补偿标准均有明确依据或经相关程序确定，并无违法之处。五、济郑高铁项目涉及公共利益，涉案安置补偿方案不应予以撤销。济郑高铁项目目前正在有序推进，征收范围内大部分村民均已签订安置补偿协议并享受安置。如因程序轻微瑕疵撤销涉案安置补偿方案，将给国家、社会公共利益造成重大损害。 被告长清区政府向本院提交了以下证据： 1.自然资预审字〔2019〕18号《自然资源部关于新建郑州至济南铁路山东段工程建设用地预审意见的复函》，证明济郑高铁项目建设用地符合供地政策。 2.山东省住房和城乡建设厅作出的《关于新建铁路郑州至济南铁路工程山东段的选址意见》，证明济郑高铁建设项目符合城乡规划要求。 3.山东省住房和城乡建设厅出具的《准予行政许可决定书》，证明济郑高铁项目被准予行政许可。 4.发改基础〔2019〕1231号《国家发展改革委关于新建郑州至济南铁路濮阳至济南段可行性研究报告的批复》。 5.济征启公告〔2020〕26号济南市政府土地征收启动公告，证明济郑高铁济南市长清段拟征收土地的位置、范围、权属、用途、拟征收土地的目的以及开展土地现状调查的安排等事项。 6.长清区政府常务会议纪要（第53次），证明涉案安置补偿方案已经过长清区政府常务会议通过审核确定。 7.济郑高铁长清段集体土地征地拆迁补偿方案，证明涉案安置补偿方案系建设指挥部拟定，报经长清区政府常委会通过后，交由征地拆迁所在村通过民主议事程序确定。 8.刘庄村会议记录，证明涉案安置补偿方案经过所在村的民主议事程序。 9.征地拆迁目标任务书，证明涉案项目通过目标责任书，确定长清区政府是征地拆迁的实施和责任主体。 被告济南市政府辩称：济南市政府于2020年8月5日收到李保君行政复议申请，8月10日，作出行政复议申请受理通知书邮寄送达李保君，作出提出行政复议答复通知书邮寄送达长清区政府。复议过程中，李保君查阅了长清区政府的答复及证据。9月29日作出《行政复议决定书》并依法送达，济南市政府认为长清区政府所作的行政行为实体符合法律规定，程序违法。 被告济南市政府向本院提交了以下证据： 1.行政复议申请书、快递单、快递查询单复印件，证明李保君提出行政复议申请。 2.行政复议申请受理通知书、送达凭证复印件； 3.提出行政复议答复通知书、送达凭证复印件； 证据2-3证明济南市政府在法定期限内作出受理通知并依法送达。 4.行政复议答复书、收到证明复印件，证明长清区政府提交行政复议答复。 5.查阅复制回执复印件，证明在复议过程中，李保君查阅长清区政府提交的答复、证据。 6.《行政复议决定书》及送达凭证复印件，证明济南市政府在法定期限内作出复议决定并送达。 经庭审质证，李保君对长清区政府提交的证据1-4的真实性、合法性、关联性均无异议，对证明目的有异议，该四份证据只能证明涉案项目审批的相关文件，并无法证明涉案安置补偿方案的合法性；对证据5真实性、合法性、关联性无异议，根据该启动公告，长清区政府未提交长清区自然资源局进行勘测、定界和清点确认等土地现状调查的证据，且该公告明确规定，由济南市政府制定具体土地征收补偿方案，而涉案安置补偿方案由建设指挥部作出，主体错误，系超越职权；对证据6真实性、合法性、关联性无异议，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第二款、第三款及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条之规定，长清区政府未履行征地安置补偿方案作出前的程序，依法应予撤销；对证据7的真实性、关联性无异议，对合法性有异议，涉案安置补偿方案作出主体、程序、补偿标准及补偿方式违法，违反了公平补偿，决策民主，程序正当、结果公开的原则；对证据8真实性、合法性、关联性均有异议，该会议记录未记录召开程序、应到人数、与会人员身份等具体信息，且该会议记录是于2020年3月15日作出，违反先取证后裁决的原则；对证据9关联性有异议，该证据只能证明是政府内部的分工。 李保君对济南市政府提交的证据1-6的真实性、合法性、关联性均无异议，对证明目的有异议，综合以上证据不能得出复议决定认定事实及适用法律正确的结论。 长清区政府、济南市政府对李保君提交证据的真实性、合法性、关联性均无异议。 长清区政府与济南市政府相互之间对提交的证据无异议。 本院对上述证据认证如下：原、被告提交的证据均具有真实性、合法性，与本案有关联性，本院予以采信。 经审理查明，为保证新建济郑高铁长清段项目的顺利进行，2019年9月6日，长清区政府成立济南市长清区郑济高铁项目建设指挥部，2020年3月5日济南市长清区郑济高铁项目建设指挥部变更为建设指挥部。2017年，新建郑州至济南铁路列入国发〔2017〕11号《“十三五”现代综合交通运输体系发展规划》，2018年10月19日，山东省住房和城乡建设厅批准济青高速铁路有限公司申请的新建铁路郑州至济南铁路工程山东段选址意见的行政许可，2019年2月2日，自然资源部作出自然资预审字〔2019〕18号《关于新建郑州至济南铁路山东段工程建设用地预审意见的复函》，原则同意通过用地预审，同年7月16日，国家发展改革委批准同意新建郑州至济南铁路濮阳至济南段可行性研究报告。2020年2月27日，济南市政府发布济征启公告〔2020〕26号土地征收启动公告，拟征收土地范围：东至刘庄村土地，西至刘庄村土地，南至北门里村土地，北至叶庄村土地；涉及的农村集体经济组织：济南市长清区文昌街道办事处刘庄村；用途：交通运输用地，还公告了土地现状调查安排、其他事项等。李保君所有的位于长清区文昌街道办事处刘庄的房屋在拟征收范围内。2020年3月13日，长清区政府召开常务会议，会议原则同意《济郑高铁长清段集体土地征地拆迁补偿方案》情况汇报意见，同日建设指挥部作出涉案《补偿方案》，该方案适用于济郑高铁长清段集体土地征收、所经集体土地上实施房屋拆迁，包括征地补偿标准、房屋拆迁补偿对象、方式和标准等具体事项。2020年3月25日，李保君所在的刘庄村就“高铁站拆迁一事”召开村民代表会议。 2020年8月4日，李保君向济南市政府邮寄行政复议申请书申请撤销涉案《补偿方案》；8月10日，济南市政府作出行政复议申请受理通知书并邮寄送达李保君，同时作出提出行政复议答复通知书并邮寄送达长清区政府，8月18日，长清区政府向济南市政府提交行政复议答复书；8月27日在复议过程中，李保君查阅了长清区政府的行政复议答复书及证据。同年9月29日，济南市政府作出涉案《行政复议决定书》，该复议决定中载明：“根据《济南市土地征收管理办法》（政府令第238号）第五条第二款规定，……长清区政府是征地拆迁的实施主体和责任主体，负责组织实施长清区内的铁路用地的征地拆迁等工作……《济郑高铁长清段集土地征地拆迁补偿方案》对土地征收补偿费、地上物和青苗补偿费、房屋拆迁补偿对象、标准、临时安置费、搬迁费等涉及拆迁补偿的内容均规定依照……补偿方案内容并无不当。申请人要求撤销该方案的复议请求，本机关不予支持。……被申请人提供的证据不能证明在作出涉案方案前听取了被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见，程序违法”，济南市政府作出涉案《行政复议决定书》，确认建设指挥部作出的《补偿方案》程序违法并依法送达。 本院认为，本案的争议焦点：一、建设指挥部作出涉案《补偿方案》是否合法；二、济南市政府作出的《行政复议决定》是否合法。 关于建设指挥部作出涉案《补偿方案》是否合法的问题。《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第一款规定，“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。”本案中，李保君诉请撤销建设指挥部作出的《补偿方案》，建设指挥部系由长清区政府组建设立，故本案适格被告为长清区政府。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款规定，“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，……”根据上述规定，长清区政府有权作涉案《补偿方案》，且在该《补偿方案》中就涉案范围内集体土地及房屋的安置补偿作了明确规定，具体内容包括土地征收补偿费、地上物和青苗补偿费、房屋拆迁补偿对象、方式和标准、临时安置费和房屋搬迁费等，符合相关规范性文件对安置补偿方案内容的确定。第二十五条第三款规定，“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民意见。……”根据上述法律规定，长清区政府在作出涉案《补偿方案》后，应当予以公告并听取征迁范围内被征收土地农村集体经济组织和农民的意见，本案中，长清区政府未提交证据证明其听取被征收土地农村集体经济组织及被征收人的意见，程序违法。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：……（三）违反法定程序的；……”第七十四条规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；……”本案中，长清区政府作出的《补偿方案》违反法定程序，本应撤销，但由于涉案征收项目用途为交通运输用地，有利于促进城市经济发展，改善和提高居民的生活状况，且征收所涉绝大部分村民已经根据该《补偿方案》签订了补偿协议，房屋也已被拆除，从保障已形成权利义务的稳定性和维护公共利益的方面考虑，《补偿方案》应确认违法，而不宜撤销。 关于济南市政府作出的《行政复议决定》是否合法的问题。《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款规定，“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；……”本案中，济南市政府于2020年8月5日收到李保君行政复议申请，在法定期限内受理且向李保君、长清区政府依法送达了相关的法律文书，并于2020年9月29日作出并送达涉案《行政复议决定》，程序合法。因长清区政府提交的证据不能证明其作出的涉案《补偿方案》听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见，故作出确认涉案《补偿方案》违法的行政复议决定，事实清楚，证据充分，依法应予维持。 综上，长清区政府批准的《补偿方案》程序违法，济南市政府作出的《行政复议决定》事实清楚、程序合法、法律适用正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第三项、第七十四条第一项、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 一、确认被告济南市长清区人民政府于2020年3月13日作出的《济郑高铁长清段集体土地征地拆迁补偿方案》违法； 二、驳回原告李保君的其他诉讼请求。 案件受理费50元，由被告济南市长清区人民政府负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于济南铁路运输中级法院。 审 判 长  刘爱国 人民陪审员  谢良伟 人民陪审员  柳 明 二〇二一年三月四日 法官 助理  安玉霞 书 记 员  李飒飒