湖南省怀化市中级人民法院行 政 裁 定 书（2021）湘12行终79号上诉人（原审原告）湖南湘虹葛业股份有限公司，住所地湖南省怀化市鹤城区紫东路大汉龙城旺龙府商业5栋。法定代表人吴彦华，执行董事。委托代理人罗德，国浩律师（长沙）事务所律师。被上诉人（原审被告）怀化市住房和城乡建设局，住所地湖南省怀化市民服务中心A栋5楼。法定代表人李**，局长。委托代理人王日孝，该局法规政策科科长。委托代理人冉宏高，湖南启沃律师事务所律师。原审第三人怀化市自然资源和规划局，住所地湖南省怀化市鹤城区锦溪北路136号。法定代表人银志远，局长。委托代理人樊翔翔，该局不动产登记中心工作人员。原审第三人湖南和美房地产开发有限公司，住所地湖南省怀化市鹤城区迎丰西路178号。法定代表人史有年，董事长。委托代理人李代江，湖南诚怀律师事务所律师。原审第三人怀化溆商经济投资担保有限责任公司，住所地湖南省怀化市鹤城区顺天南路财富大厦一楼。法定代表人向之华，董事长。委托代理人杨文发，湖南世勤律师事务所律师。上诉人湖南湘虹葛业股份有限公司因与被上诉人怀化市住房和城乡建设局及原审第三人怀化市自然资源和规划局、湖南和美房地产开发有限公司（以下简称和美公司）、怀化溆商经济投资担保有限责任公司（以下简称溆商公司）商品房预售行政许可一案，不服怀化铁路运输法院（2020）湘8603行初324号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。原审法院查明，2013年11月22日，溆商公司（甲方）、原告（乙方）、和美公司（丙方）签订《托管协议书》，约定丙方以怀国用（2011）第出1257号国有土地使用权作为抵押物，为向乙方借款提供还款保证。乙方为有效实现担保物权权益，现需委托甲方以其名义作为丙方向乙方借款的抵押登记抵押权人，但实际抵押权人为乙方，甲方则依据本协议约定，积极协助和配合乙方将前述所需办理抵押登记手续的土地登记抵押至甲方名下。2013年11月27日，原告、和美公司、华融湘江银行怀化分行签订了《委托贷款协议书》。2019年8月12日，被告对第三人和美公司作出怀房售许字（2019）第0120号、(2019)第0121号《商品房预售许可证》，后为部分房屋办理商品房购房合同网上备案。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，原告认为其与被诉行政行为有利害关系，其依据是2013年11月22日与和美公司、溆商公司签订的《托管协议书》和2013年原告、和美公司、华融湘江银行怀化分行签订的《委托贷款协议书》，但该托管协议是原告、和美公司、溆商公司三者之间的民事合同约定，被告在作出预售登记许可证时申请人并未向被告提交该托管协议、委托贷款协议，被告不知晓该两份协议。根据《城市商品房预售管理办法》第五条、第七条的规定也没有要求申请人提供有关的民事法律关系的文件。且原告与第三人和美公司、溆商公司的民事纠纷已由怀化市中级人民法院（2014）怀中民二初字第198号民事判决书予以确定。被告颁发商品房预售许可证后对原告的权利不产生影响，与原告没有利害关系。况且原告与第三人和美公司的民事纠纷仍然可以通过法院的民事执行行为确保自己的合法权益。因此，湖南湘虹葛业股份有限公司不具备本案原告主体资格，原告的起诉不符合法定起诉条件，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定：驳回原告湖南湘虹葛业股份有限公司的起诉。本案已收取的案件受理费50元，依法退还给原告湖南湘虹葛业股份有限公司。湖南湘虹葛业股份有限公司上诉称，一、原审裁定认定上诉人与被诉行政行为没有利害关系，没有事实依据。发生法律效力的怀化市中级人民法院（2014）怀中民二初字第198号民事判决书判决：上诉人对抵押登记在怀化溆商经济投资担保有限责任公司名下怀国用（2011）第出1257号国有土地使用权处置价款，享有优先受偿权。在涉案土地使用权被抵押的前提下，和美公司申请办理商品房预售许可证，须征得抵押权人上诉人同意。被上诉人在办理商品房预售许可行政审批时，未尽基本的审查义务，核发的商品房预售许可证，直接侵害了上诉人作为抵押权人的合法权益，与被诉行政行为有利害关系；二、原审裁定认定上诉人与被诉行政行为没有利害关系，系法律适用错误。与行政行为有利害关系，应为行政行为对公民、法人或者其他组织的权益已经或者将会产生实际影响，只要能证明与被诉行政行为有别人不具有的利害关系，或者某种特殊利益，就应当认定其与行政行为有利害关系。请求二审法院撤销原审法院（2020）湘8603行初324号行政裁定，指令原审法院继续审理。被上诉人怀化市住房和城乡建设局辩称，一、上诉人诉称的事实及理由，依法不能成立，应当不予支持。1、答辩人在审批和美公司的商品房预售许可时，已依法对和美公司提供的材料进行了审慎审查，均符合相关法律、法规的规定，未发现侵犯上诉人及他人合法权益的证据材料，答辩依法尽了合理审查义务；2、上诉人称答辩人作出的行政行为侵害或者可能侵害其合法权益，没有事实依据；二、上诉人的合法民事权益应当通过执行程序解决，答辩人作出的行政行为对其合法权益不产生实际影响，原审驳回其起诉正确。请求二审法院依法驳回上诉，维持原裁定。原审第三人怀化市自然资源和规划局述称，与原审述称一致，不在本局的职责范围内。原审第三人和美公司述称，1、中级法院（2014）怀中民二初字第198号民事判决书没有确定抵押权人；2、债权被认定为非法吸收公众存款，行政行为不影响上诉人利益，与行政行为没有利害关系。原审第三人溆商公司述称，1、同意被上诉人的观点；2、溆商公司只是出面作抵押权人，后政府部门办理商品房预售许可及和美公司出售房屋，本公司一无所知，溆商公司无从中牟利，请求法院依法判决。各方当事人所提交的证据材料均已随案移送本院。依照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的规定，本院对本案证据材料进行了审核。经审查，原审经庭审质证的证据可以作为认定本案事实的依据。经审理查明的事实与原审无异，予以确认。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。有利害关系是行政相对人以外的公民、法人或者其他组织依法提起行政诉讼的前提。《最高人民法院关于适用的解释》第十三条规定，债权人以行政机关对债务人所作的行政行为损害债权实现为由提起行政诉讼的，人民法院应当告知其就民事争议提起民事诉讼，但行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的除外。该条确定了一般不授予债权人就针对债务人的行政行为提起行政诉讼的原告资格的原则。本案中，根据生效的本院（2014）怀中民二初字第198号民事判决确认，上诉人对抵押登记在怀化溆商经济投资担保有限责任公司名下怀国用（2011）第出1257号国有土地使用权处置价款，享有优先受偿权。因此，上诉人与和美公司之间实质就是债权债务关系，作为债权人的上诉人，对作为债务人的和美公司名下怀国用（2011）第出1257号国有土地使用权享受溆商公司享有的全部抵押权处置价款的优先受偿权，其本质还是债权。本案被上诉人颁发的商品房预售许可证的行政相对人是和美公司，作为和美公司债权人的上诉人，对该预售许可证无权提起行政诉讼，依法应当驳回上诉人的起诉；同时，根据生效的本院（2014）怀中民二初字第198号民事判决确认，上诉人对和美公司名下怀国用（2011）第出1257号国有土地使用权处置价款的优先受偿权，上诉人权益的载体限于怀国用（2011）第出1257号国有土地使用权本身，现该国有土地上已建成了商品房，单独实现土地价值已成为不可能，其价值只能依附于商品房的销售得以实现，而涉案商品房预售许可证正是上诉人优先受偿权得以实现行政许可，明显有利于上诉人债权的实现，否则，商品房无法出售，涉案土地及地上商品房价值将无法实现，势必造成更大的损失与浪费，更不利于上诉人的债权实现，故上诉人的起诉明显缺乏诉的利益，依法应当驳回起诉。上诉人的债权可在民事执行程序中通过查封扣押等执行措施得以实现。原审裁定依法驳回上诉人的起诉结论并无不当，但认为上诉人与被诉行政行为没有利害关系不当，予以纠正。上诉人认为原审裁定认定上诉人与被诉行政行为没有利害关系错误的上诉理由成立，予以支持。据此，依照《最高人民法院关于适用的解释》第十三条、第六十九条第一款（十）项，《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  王立志审判员  肖尊启审判员  李建丰二〇二一年三月十九日书记员  贺 红