北京市第一中级人民法院行 政 判 决 书（2021）京01行终104号上诉人（一审原告）北京兴合盛投资有限公司，住所地北京市延庆区康庄镇东红寺村南1100米。法定代表人丁振华，总经理。委托代理人刘汝忠，泰和泰（北京）律师事务所律师。委托代理人江帆，泰和泰（北京）律师事务所律师。被上诉人（一审被告）北京市延庆区康庄镇人民政府，住所地北京市延庆区康庄镇政通路2号。法定代表人王楠，镇长。委托代理人杨卫宁，北京市延庆区康庄镇人民政府工作人员。委托代理人李树静，北京静言律师事务所律师。上诉人北京兴合盛投资有限公司（以下简称兴合盛公司）因其诉北京市延庆区康庄镇人民政府（以下简称康庄镇政府）行政处理一案，不服北京市延庆区人民法院（2020）京0119行初24号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，并于2021年2月24日公开开庭审理了本案。上诉人兴合盛公司的委托代理人刘汝忠、江帆，被上诉人康庄镇政府的委托代理人杨卫宁、李树静到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。2020年12月14日，一审法院作出判决。该判决认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条的规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第九十九条规定，有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。第九十四条第二款规定，公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。本案中，被诉《限期清移树木通知书》（以下简称被诉通知）不存在重大且明显违法的行政行为无效的情形，在向兴合盛公司释明后，兴合盛公司拒绝变更诉讼请求，故应判决驳回兴合盛公司的诉讼请求。综上，一审法院依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条第二款的规定，判决驳回兴合盛公司的诉讼请求。兴合盛公司不服，上诉至本院。其上诉理由主要为：一审判决认定事实不清，适用法律错误。一、本案存在确认无效的情形，即行为主体具有重大明显违法。根据《北京市人民政府办公厅转发市园林绿化局、市国土局关于遏止本市基础设施建设征地拆迁过程中抢栽抢种树木苗木行为意见的通知》（京政办法〔2007〕20号，以下简称20号通知）第一条的规定，区县人民政府负有在本行政区域内遏止抢栽抢种树木、苗木的职权。康庄镇政府作为乡镇一级政府，并无该职权，其超越职权作出被诉通知理应被确认无效。二、本案存在确认无效的情形，即增加清移义务的行政行为没有法律规范依据。认定抢栽抢种的依据以及时间点应当以征地公告时间为准。本案并无证据证明康庄镇政府张贴或向上诉人告知过征地公告。而其在一审中提交的《北京市延庆区人民政府关于遏止抢栽抢种抢建行为的通告》（延政发〔2016〕3号，以下简称3号通告），并非征地公告。该通告中提及的发改部门的立项批复，与征地公告并非同一行为。且被上诉人在一审庭审中认可京张高铁项目征收工作尚未办理征地公告。因此，上诉人根本不可能获知过关于征地公告的内容。康庄镇政府在未作出征地公告之前便认定上诉人抢栽抢种，进而增加上诉人清移树木的义务，没有法律依据。三、本案存在确认无效的情形，即行政行为程序上存在重大明显违法或极不正当，违反最低限度的程序规定。康庄镇政府作出被诉通知要受到正当程序原则的约束，应当听取上诉人的陈述、申辩。且康庄镇政府作出被诉通知未告知上诉人救济的途径，并在法定起诉期限尚未届满时即强制移除树木等，严重剥夺上诉人通过司法途径获得救济的基本权利。四、本案存在确认无效的情形，即行政行为形式上存在重大明显缺陷。康庄镇政府作出被诉通知虽然列明了其所依据的规范性文件，但是未准确列明具体的法律条款或规范性文件的条款，且所援引的规范性文件并不是可以通过简单搜索方式可以获得，因此，被诉通知属于行政行为形式上存在重大明显缺陷。综上，请求撤销一审判决，改判确认被诉通知无效，一、二审诉费由被上诉人承担。被上诉人康庄镇政府辩称，一、根据《北京市人民政府办公厅转发市园林绿化局、市国土局关于遏止本市基础设施建设征地拆迁过程中抢栽抢种树木苗木行为意见的通知》第一条、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第七项的规定，康庄镇政府按照2016年1月19日北京市延庆区人民政府发布的《关于遏止抢栽抢种抢建行为的通告》，负有制止和清除抢栽抢种的树木苗木、抢建的设施的职权。因此，康庄镇政府具有作出被诉通知的法定职权。二、被诉通知认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。北京市延庆区人民政府针对京张高铁项目首次发布《关于遏止抢栽抢种抢建行为的通告》的日期是2016年1月19日，项目评估机构于2016年1月25日对涉案地块进行了地上物清理登记。2016年5月17日，在巡查中发现上诉人在涉案地块内新栽植近万株白皮松，属于抢栽抢种树木。康庄镇政府以此事实为基础，作出被诉通知，适用法律正确，程序合法。综上，请求判决驳回上诉，维持一审判决。在法定举证期限内，康庄镇政府、兴合盛公司均向一审法院提交了证据。康庄镇政府提交的证据如下：1.照片，证明2016年1月9日北京市延庆区人民政府将3号通告张贴在村委会公开栏，兴合盛公司知晓后在涉案地块内栽植树木将被认定为抢栽抢种树木；2.评估日期为2016年1月25日的《地上物评估现场勘察表》、现场照片，证明2016年1月25日评估人员入场清登评估时，兴合盛公司尚未抢栽抢种涉案树木；3.《北京市地上物拆迁评估报告》《北京市地上物拆迁评估结果通知单》，证明兴合盛公司的合法树木已经评估后获得补偿；4.评估日期为2016年5月22日的《地上物评估现场勘察表》、现场照片，证明涉案树木是抢栽抢种的树木，依法不应获得补偿；5.《京张高铁道路工程地上物补偿协议书》，证明康庄镇政府通过与兴合盛公司签署民事合同的方式，对兴合盛公司“京张高铁道路征地红线内的地上物”进行了补偿，兴合盛公司主体不适格；6.北京正平房地产评估有限公司出具的情况说明，证明涉案树木为兴合盛公司抢栽抢种的树木，依法不应获得补偿；7.《北京市延庆区交通局、康庄镇人民政府关于北京兴和盛投资有限公司补偿情况说明》，证明兴合盛公司抢栽抢种树木事实清晰，依法不应获得补偿，该公司超过起诉期限，其主张补偿的起诉应予驳回。兴合盛公司提交的证据如下：1.被诉通知，证明康庄镇政府作出被诉行政命令；2.张来元与北京市延庆区康庄镇东红寺村民委员会（以下简称东红寺村委会）签订的《荒滩租赁合同》、兴合盛公司与张来元、东红寺村委会签订的《〈荒滩租赁合同〉主体变更协议》、张来元与北京市延庆区康庄镇郭家堡村民委员会（以下简称郭家堡村委会）签订的《荒滩租赁合同》、兴合盛公司与张来元、郭家堡村委会签订的《〈荒滩租赁合同〉主体变更协议》、张来元取得的京延集用（2002）字第005号《集体土地使用证》，证明兴合盛公司承包了涉案土地，用于种植业、养殖业、旅游观光；3.兴合盛公司营业执照、京延生第0114号《林木种子生产许可证》、京延营第0114号《林木种子经营许可证》，证明兴合盛公司具有生产、经营林木种子的资质，在涉案土地上的种植行为属于正常生产经营活动；4.延庆区（2016）第11号-非本《非本机关政府信息告知书》、区交通局（2016）第2号-不存《政府信息不存在告知书》，证明康庄镇政府作出被诉通知前，未发布征地公告；5.涉案土地地上物被强行拆除时的现场照片，证明康庄镇政府指令施工单位强行拆除地上物，将该地面推平后继续施工；6.20号通知、30号通告，证明康庄镇政府作出的被诉通知明显没有法律依据，属于重大且明显违法的行政行为，应予以确认无效；7.区政府专题会议材料《关于京张高铁延庆段康庄镇红线范围内树木补偿事宜的汇报》，证明康庄镇政府对地上物评估价格应该为1013万元；8.《北京市延庆区交通局、康庄镇人民政府关于北京兴和盛投资有限公司补偿情况说明》《京张高铁道路工程地上物补偿协议书》，证明康庄镇政府仅补偿了涉案土地中的部分地上物，就是否争议部分未进行补偿。上述证据全部随案卷移送本院。本院经查阅一审卷宗，上述证据已经一审法院庭审质证。在本院庭审中，各方当事人表示仍坚持一审庭审中发表的质证意见。经审查，本院认为，兴合盛公司提交的证据1系本案被诉行为，证据6系规范性文件，均不作为证据使用。兴合盛公司提交的证据5、7与本案审查的被诉通知不具有关联性，证据4系兴合盛公司申请政府信息公开的情况，亦与本案审查的被诉通知不具有直接的关联性，本院对该三组证据不予采信。康庄镇政府提交的证据以及兴合盛公司提交的其他证据与本案有关，其中康庄镇政府提交的证据2、4仅能够证明评估人员对涉案地块上的地上物进行了清登以及清登的具体情况；证据6仅能证明评估机构就评估情况出具了说明；证据7以及兴合盛公司提交的证据8中《北京市延庆区交通局、康庄镇人民政府关于北京兴和盛投资有限公司补偿情况说明》仅能证明相关机关就兴合盛公司补偿情况出具情况说明。康庄镇政府提交的证据3、5以及兴合盛公司提交的证据8中《京张高铁道路工程地上物补偿协议书》能够证明兴合盛公司在涉案地块上的部分地上物已经获得补偿。兴合盛公司提交的证据2、3能够证明其通过租赁方式在涉案地块种植苗木等。对上述证据，本院予以采信。康庄镇政府提交的证据1与本案被诉通知有关，仅能证明3号通告进行了公示，但因该证据无法显示公示的时间和地点，因此，本院对康庄镇政府主张的证明目的不予采信。根据上述经确认的有效证据以及当事人无争议的陈述，本院查明的事实如下：兴合盛公司通过与东红寺村委会、郭家堡村委会签订土地租赁合同，在涉案地块从事树木、苗木等种植。后该地块被划入京张高铁项目建设范围。2016年1月25日，北京正平房地产评估有限公司对兴合盛公司在涉案地块上的地上物进行清点登记。同年3～4月，兴合盛公司在涉案地块上新种植了树木。同年5月22日，北京正平房地产评估有限公司再次对兴合盛公司在涉案地块上的地上物进行清点登记。2016年5月30日，康庄镇政府向兴合盛公司作出被诉通知。该通知主要内容为：京张高铁项目属于本市重大基础设施建设项目。2016年1月18日，北京市延庆区人民政府已经发布3号通告，并于2016年1月25日完成了对康庄镇域范围内地上物的清理登记工作。2016年5月17日，京张高铁征拆工作人员在巡查过程中发现：兴合盛公司承租的、已经完成地上物清理登记工作的康庄镇郭家堡村东南和东红寺村西北交界处土地上，新植近万株高2.5米～3米的白皮松。根据20号通知的有关规定，该行为属于抢栽抢种行为。依据3号通告的要求，对抢栽抢种的树木苗木一律不予补偿，并由乡镇政府和职能部门依法进行制止和清除。康庄镇政府责令兴合盛公司于2016年6月3日前，自行清移上述抢栽抢种的树木，并接受复查。逾期不清移的，将实施强制清除。兴合盛公司不服被诉通知，于2020年4月26日向一审法院提起行政诉讼，请求判决确认康庄镇政府作出的被诉通知无效。在一审法院审理期间，一审法院向兴合盛公司释明被诉通知不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的无效情形，但兴合盛公司仍坚持确认被诉通知无效的诉讼请求。另查明，20号通知第一条规定，各区县政府是遏止本市基础设施建设征地拆迁过程中抢栽抢种树木、苗木行为的责任主体，……。30号通告第二条规定，自本通告发布之日起，上述范围内严禁以任何形式进行抢栽抢种抢建，并保持现有土地承包经营关系。对抢栽抢种的树木苗木，抢建的设施一律不予补偿，并由相关乡镇政府和区政府职能部门依法进行制止和清除。本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十九条对上述法律规定的“重大且明显违法”的情形作出具体规定。根据上述法律和司法解释的规定，认定行政行为无效必须同时具备重大违法和明显违法两个条件。本案中，兴合盛公司诉请确认被诉通知无效的理由为：康庄镇政府没有作出被诉通知的职权、该通知认定其抢栽抢种并增加其清移义务没有法律依据、康庄镇政府作出被诉通知的程序存在重大违法等。根据在案证据，康庄镇政府具有行政主体资格，且从20号通知以及3号通告相关规定看，北京市延庆区人民政府将制止抢栽抢种行为以及清除工作交由所在地乡镇政府负责。被诉通知不存在上述司法解释规定的“行政行为实施主体不具有行政主体资格”应予无效的情形。关于该通知认定其抢栽抢种并增加其清移义务是否具有法律依据，以及康庄镇政府作出被诉通知程序是否存在重大违法等问题，实质上属于对被诉通知认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法的审查。即便兴合盛公司所提诉讼理由均可以成立，也属于行政行为可撤销或者可确认违法的情形，不构成上述司法解释规定的“重大且明显违法”的情形。一审法院根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条第二款的规定，向兴合盛公司释明，但其仍坚持要求确认被诉通知无效的诉讼请求。故一审法院判决驳回兴合盛公司的诉讼请求正确，本院应予维持。兴合盛公司的上诉理由均不能成立，其上诉请求，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由上诉人北京兴合盛投资有限公司负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长 何君慧审 判 员 张 悦审 判 员 范术伟二〇二一年三月十五日法官助理 赵胜利书 记 员 苏 蒙附：法律规范依据1.《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……2.《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条……公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。第九十九条有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。