湖南省郴州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）湘10行终19号 上诉人（原审被告）嘉禾县住房和城乡建设局，住所地湖南省嘉禾县珠泉镇新城区嘉宾路。 法定代表人廖远斌，该局局长。 委托代理人李斌，湖南嘉明律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）宏林建设工程集团有限公司，住所地湖南省长沙市宁乡经济技术开发区创新路（湖南海纳新材料有限公司综合楼）。 法定代表人莫明康，该公司董事长。 委托代理人朱城波，湖南郴华律师事务所律师。 原审第三人嘉禾县民政局，住所地湖南省嘉禾县嘉宾路1号。 法定代表人李楚厚，该局局长。 委托代理人刘培福，北京市共信律师事务所律师。 原审第三人湖南信元工程项目管理有限公司，住所地湖南省长沙市雨花区湘府东路二段108号水岸天际新寓1栋915-923室。 法定代表人吴红娟，该公司执行董事。 委托代理人郭华军，湖南福城律师事务所律师。 上诉人嘉禾县住房和城乡建设局（以下简称嘉禾县住建局）因与被上诉人宏林建设工程集团有限公司（以下简称宏林建设公司）及原审第三人嘉禾县民政局、湖南信元工程项目管理有限公司（以下简称信元公司）城乡建设行政监督一案，不服湖南省桂阳县人民法院（2020）湘1021行初121号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2021年2月4日公开开庭审理了本案。上诉人嘉禾县住建局的委托代理人李斌，被上诉人宏林建设公司的委托代理人朱城波，原审第三人嘉禾县民政局的委托代理人刘培福，原审第三人信元公司的委托代理人郭华军到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 一审法院查明，2019年6月11日，嘉禾县民政局与信元公司签订《工程建设项目招标代理协议书》，委托信元公司为嘉禾县殡仪馆搬迁新建工程EPC总承包项目的招标代理机构。而后，嘉禾县民政局作为招标人、信元公司作为招标代理就该项目制作招标文件并发布招标公告。2019年8月19日，嘉禾县殡仪馆搬迁新建工程EPC总承包项目举行招投标活动，其中宏林建设公司投标文件未贴封贴。所有投标人均在《投标文件递交登记表》上签字确认，该表载明所有投标文件均密封完好且标记完整，符合招标文件规定。各投标人、招标人代表及监标人均在《施工开标记录表》中签字确认，该表载明所有投标文件密封情况均为完好。 2019年12月25日，嘉禾县人民政府针对湖南交安市政建设有限公司的复议申请作出嘉政行复决字（2019）27号行政复议决定书，依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第二项、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十四条、《中华人民共和国招标投标法实施条例》第六十一第二款之规定，决定责令嘉禾县住房和城乡建设局于收到本决定书之日起30日内，依法对嘉禾县殡仪馆搬迁新建工程EPC总承包项目招标投标活动履行监督职责，并作出书面处理决定。 2020年3月16日，郴州市公共资源交易中心出具《郴州市公共资源交易结果证明书》（编号：工字20190471），该证明书载明嘉禾县殡仪馆搬迁新建工程EPC总承包项目第一中标候选人为宏林建设工程集团有限公司，公示时间从2019年8月22日至2019年8月26日，该项目已在郴州市公共资源交易中心进行交易，其交易结果依法进行了公示，公示期已满现予以证明。2020年3月24日，嘉禾县民政局、信元公司、嘉禾县住建局发出《中标通知书》，确定宏林建设公司、华诚博远工程技术集团有限公司（两公司为联合体）为嘉禾县殡仪馆搬迁新建工程EPC总承包项目中标人。 2020年5月6日，嘉禾县住建局作出《嘉禾县殡仪馆搬迁新建工程EPC总承包项目投诉事项处理决定书》（以下简称《处理决定书》），该处理决定书载明，嘉禾县住建局经进一步调查了解认为在本次招投标活动中存在以下问题：一是在开标过程中，有单位外层包装明显异于其他单位，不符合招标文件中规定的密封要求，违反《中华人民共和国招标投标法实施条例》第三十六条第一款之规定中的公平原则。二是招投标监督单位工作人员参与了该项目评标，违背了《中华人民共和国招标投标法实施条例》第四十六条第四款的规定。因此该项目招投标结果不具有合法性，应当纠正。根据《中华人民共和国招投标法实施条例》第五十五条及《湖南省人民政府办公厅关于印发的通知》第三十九条之规定，责令招标人及招标代理机构依法处理到位。 2020年5月12日，嘉禾县民政局向信元公司作出《关于纠正嘉禾县殡仪馆搬迁新建工程EPC总承包项目招标违法违规的通知》，该通知载明根据嘉禾县住建局2020年5月6日作出的《处理决定书》，嘉禾县民政局决定由信元公司向嘉禾县殡仪馆搬迁新建工程EPC总承包项目投标单位、评标机构及其他相关当事人发送嘉禾县殡仪馆搬迁新建工程EPC总承包项目评标结果通知无效，请接到本通知后2个工作日内落实到位。 2020年6月1日，宏林建设公司不服，向湖南省桂阳县人民法院提起诉讼，请求：1.判令嘉禾县住建局撤销2020年5月6日的《处理决定书》，按照“嘉禾县殡仪馆搬迁新建工程EPC总承包招标文件”确认宏林建设公司在对嘉禾县殡仪馆搬迁新建工程EPC总承包项目的投标行为是合法有效的；2.判令嘉禾县殡仪馆搬迁新建工程EPC总承包招投标结果合法有效，并确认宏林建设公司为第一中标候选人；3.本案诉讼费由嘉禾县住建局承担。 另查明，该招投标项目评标委员会由七人组成，其中五名系郴州市公共资源交易中心在湖南省综合评标专家库抽取，另外两名由招标人嘉禾县民政局指定，嘉禾县民政局指定的两人系嘉禾县住建局工作人员。 涉案招标文件中，对投标文件格式和密封的要求有以下几处规定：一、第二章投标人须知附表中3.7.5要求技术标I和II装订要求以招标文件第七章第三部分技术标I（施工组织设计)和技术标II（设计方案）专项规定为准。二、第二章投标人须知中投标文件的密封和标记4.1.1要求投标文件分四包包装（投标函部分正本副本一包；技术标I（施工组织设计)一包；技术标II（设计文件）正本及其电子文档一包（制成光盘或U盘）；技术标II（设计文件）副本一包）。本项目投标文件技术标I（施工组织设计）、技术标II（设计文件）副本采用暗标，其密封仅以招标文件第七章第二部分“技术标部分格式”的专项规定为准。三、招标文件第七章第二部分技术标部分格式中：投标文件技术标I（施工组织设计）内容要求技术标文件必须用招标代理机构提供的技术标封套按要求密封，封面贴在技术标封套上，密封后不得作任何标志；投标文件技术标II（设计文件任务书）内容要求设计文件副本用代理公司统一发放的牛皮纸密封，及其密封外包装不得出现投标人名称，将统一发放的技术标封套封面贴在外包装上，不得出现任何能直接判断出投标人名称的内容。 信元公司目前未发送嘉禾县殡仪馆搬迁新建工程EPC总承包项目评标结果无效的通知。 一审法院认为，《房屋建筑和市政基础设施工程施工招标投标管理办法》第四条第二款规定，县级以上地方人民政府建设行政主管部门负责本行政区域内工程施工招标投标活动的监督管理。《湖南省房屋建筑和市政基础设施工程招标投标管理办法》第三条第三款规定，县市区住房城乡建设部门负责对本行政区域内区县级立项和上级住房城乡建设部门授权委托的工程招标投标活动实施监督管理。本案中，嘉禾县住建局作为该行政区域的建设行政主管部门，具有对招标投标活动进行监督管理、受理招标投标投诉并依法作出处理决定的法定职责。本案争议焦点是：一、本案是否属于行政诉讼受案范围；二、嘉禾县住建局作出的处理决定是否合法。 关于争议焦点一。《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》第二十五条规定：“当事人对行政监督部门的投诉处理决定不服或者行政监督部门逾期未做处理的，可以依法申请行政复议或者向人民法院提起行政诉讼。”由此可知，行政监督部门作出的投诉处理决定属于行政诉讼的受案范围，具有可诉性。本案中，嘉禾县住建局作出的《处理决定书》系其作为行政监督部门作出的投诉处理决定，属于行政诉讼的受案范围，该处理决定认定嘉禾县殡仪馆搬迁新建工程EPC总承包项目招投标结果不具有合法性，宏林建设公司作为该项目的中标人，与该《处理决定书》有直接利害关系，具有原告主体资格，可以提起本案诉讼。 关于争议焦点二。《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》第十四条规定：“行政监督部门受理投诉后,应当调取、查阅有关文件,调查、核实有关情况。”第二十条规定：“行政监督部门应当根据调查和取证情况,对投诉事项进行审查,按照下列规定做出处理决定：(一)投诉缺乏事实根据或者法律依据的,驳回投诉；(二)投诉情况属实,招标投标活动确实存在违法行为的，依据《招标投标法》及其他有关法规、规章做出处罚。”本案中，嘉禾县住建局在《处理决定书》中认定该项目开标过程中，有单位外层包装明显异于其他单位，不符合招标文件中规定的密封要求，违反《中华人民共和国招标投标法实施条例》第三十六条第一款规定的公平原则，且认定招投标监督单位工作人员参与了该项目评标，违背了《中华人民共和国招标投标法实施条例》第四十六条第四款的规定，并依据上述两个事实认定该项目招投标结果不具有合法性。一方面，通过庭审过程及嘉禾县住建局提供的照片可以知道，宏林建设公司的投标文件仅系未粘贴封贴，而涉案项目的招标文件中，并未对投标文件是否应当粘贴封贴作出要求。嘉禾县住建局称开标现场有人对宏林建设公司投标文件未贴封贴提出异议，但其并未提供相关证据证明，且所有投标人均在《投标文件递交登记表》上签字确认投标文件密封完好、标记完整，符合招标文件规定。各投标人、招标人代表及监标人亦均在《施工开标记录表》中签字确认所有招标文件密封情况均完好。故嘉禾县住建局的该项主张，应不予支持。据此，嘉禾县住建局的处理决定对该事实的认定部分事实不清、证据不足、适用法律错误。另一方面，《中华人民共和国招标投标法实施条例》第四十六条第四款规定，行政监督部门的工作人员不得担任本部门负责监督项目的评标委员会成员。但没有相关规定应当回避而不回避的行为导致中标结果无效。《中华人民共和国招标投标法实施条例》第八十一条规定：“依法必须进行招标的项目的招标投标活动违反招标投标法和本条例的规定，对中标结果造成实质性影响，且不能采取补救措施予以纠正的，招标、投标、中标无效，应当依法重新招标或者评标。”但本案嘉禾县住建局并未提供嘉禾县住建局两名工作人员应当回避未回避的情形对中标结果造成了实质性影响的相关证据，也未提交其对投诉事项进行调查核实的相关证据材料，故本案亦无证据显示系符合该项规定的中标无效的情形。且嘉禾县住建局、嘉禾县民政局及信元公司已下发《中标通知书》。 综上，嘉禾县住建局作出的《处理决定书》属于认定事实不清、主要证据不足、适用法律错误，依法应当予以撤销。对于宏林建设公司要求确认宏林建设公司投标行为有效、确认宏林建设公司为该项目第一中标候选人且中标结果有效的诉讼请求,因该事项属行政监管机关的法定职权,应由行政监管机关依法行使,不属行政审判职责的范围，因此，对此项诉讼请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）（二）项及第六十九条之规定，一审法院判决：“一、撤销被告嘉禾县住房和城乡建设局2020年5月6日作出的《嘉禾县殡仪馆搬迁新建工程EPC总承包项目投诉事项处理决定书》；二、驳回原告宏林建设工程集团有限公司的其他诉讼请求。本案案件受理费50元，由被告嘉禾县住房和城乡建设局负担。” 上诉人嘉禾县住建局不服上述行政判决，向本院提出上诉称：一、案涉项目的招投标活动存在违法行为，一是招标过程中所提供的投标文书没有粘贴封贴，二是招投标的行政监督部门有两名工作人员参与了该项目的评标工作，根据监察部门的《监察建议书》和嘉禾县人民政府的行政复议决定，嘉禾县住建局作出的《处理决定书》正确。二、上诉人作出的《处理决定书》属于内部监督行为，并未送达给宏林建设公司，且本案所涉及的招标代理机构并未取消宏林建设公司的中标资格，该《处理决定书》不具有行政可诉性。综上，请求撤销一审判决，改判驳回被上诉人宏林建设公司的起诉。 被上诉人宏林建设公司答辩称：一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉人的上诉，维持原判。 原审第三人嘉禾县民政局陈述意见称：一审判决认定事实不清，招标活动中有违法行为，嘉禾县住建局作出的《处理决定书》于法有据，应予支持。请求撤销一审判决，支持上诉人嘉禾县住建局的上诉。 原审第三人信元公司陈述意见称：招标文件对外包装是否加贴封贴并未明确规定，招标现场亦无人提出异议。上诉人嘉禾县住建局作出的《处理决定书》认定事实错误，应予撤销。一审判决认定事实清楚，适用法律准确。请求驳回上诉人的上诉，维持原判。 二审经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案争议的焦点是：一、本案是否属于行政诉讼受案范围；二、嘉禾县住建局作出的处理决定是否合法。 关于争议焦点一。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》第二十五条规定：“当事人对行政监督部门的投诉处理决定不服或者行政监督部门逾期未做处理的，可以依法申请行政复议或者向人民法院提起行政诉讼。”根据上述法律规定，嘉禾县住建局作出的《处理决定书》系行政监督部门作出的投诉处理决定，宏林建设公司认为处理决定侵犯了其合法权益，有权提起行政诉讼。虽该处理决定未送达给宏林建设公司，也未直接取消宏林建设公司的中标资格，但其对宏林建设公司的取得中标利益产生了直接影响，依法属于行政诉讼的受案范围。故上诉人嘉禾县住建局认为其作出的《处理决定书》属于内部监督行为，不属于行政诉讼受案范围的上诉理由不成立，本院不予采纳。 关于争议焦点二。《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》第二十条规定：“行政监督部门应当根据调查和取证情况,对投诉事项进行审查,按照下列规定做出处理决定：(一)投诉缺乏事实根据或者法律依据的,驳回投诉；(二)投诉情况属实,招标投标活动确实存在违法行为的，依据《招标投标法》及其他有关法规、规章做出处罚。”本案中，招标人嘉禾县民政局在其发布的招标公告中并未明确规定招标文件应当以粘贴封条的形式作密封处理，且所有投标人均在《投标文件递交登记表》上签字确认投标文件密封完好、标记完整，各投标人、招标人代表及监标人亦均在《施工开标记录表》中签字确认所有招标文件密封情况均完好，即代表宏林建设公司递交的招标文件符合招标文件规定，嘉禾县住建局认为宏林建设公司投标文件未贴封贴违反《中华人民共和国招标投标法实施条例》的公平原则的理由不成立，本院不予采纳。 本案在评标过程中，虽然嘉禾县住建局的两名工作人员作为招投标监督单位工作人员参与了案涉项目评标，违反了《中华人民共和国招标投标法实施条例》第四十六条第四款的规定，但根据《中华人民共和国招标投标法实施条例》第八十一条：“依法必须进行招标的项目的招标投标活动违反招标投标法和本条例的规定，对中标结果造成实质性影响，且不能采取补救措施予以纠正的，招标、投标、中标无效，应当依法重新招标或者评标。”的规定，嘉禾县住建局并未提供因该局两名工作人员未予回避而给中标结果造成了实质性影响的相关证据，亦未提交其他导致本次招标活动无效应当依法重新招标的证据，且宏林建设公司作为善意的投标人无法知悉评标人员的身份，亦无法知悉本次评标过程中可能存在的违法行为，嘉禾县住建局、嘉禾县民政局及信元公司经核实招标流程无异议的情况下，已向宏林建设公司下发《中标通知书》，基于信赖利益保护原则，宏林建设公司取得中标利益应当给予保护。故嘉禾县住建局作出的《处理决定书》认定事实不清、证据不足，依法应当予以撤销。 综上，一审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予以维持。嘉禾县住建局的上诉请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人嘉禾县住房和城乡建设局负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 何文捷 审 判 员 谷 敏 审 判 员 王 洪 二〇二一年三月四日 法官助理 罗颖媚 书 记 员 李 谊 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。