辽宁省庄河市人民法院行 政 判 决 书（2020）辽0283行初69号原告：韩新洪，男，汉族，住辽宁省瓦房店市。委托诉讼代理人：王绍学，系辽宁金刚石律师事务所律师。委托诉讼代理人：孙岱，系辽宁金刚石律师事务所律师。被告：瓦房店市自然资源局。住所地：瓦房店市世纪广场一号。统一社会信用代码：11210281777299363P。法定代表人：荆友凯，系该局局长。委托诉讼代理人：张国华，系瓦房店市森林公安局工作人员。委托诉讼代理人：于人凤，系辽宁昌信律师事务所律师。原告韩新洪诉被告瓦房店市自然资源局责令恢复原状、罚款一案，于2020年11月30日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于2020年12月3日向被告送达了起诉状副本、应诉通知书等相关法律文书。被告在法定期限内向本院递交了行政答辩状及证据材料。本院依法组成合议庭，于2021年1月18日公开开庭审理了本案。原告韩新洪的委托诉讼代理人王绍学，被告瓦房店市自然资源局的委托诉讼代理人张国华、于人凤到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。瓦房店市自然资源局于2020年5月28日作出瓦自然资监罚林决字〔2020〕1号林业行政处罚决定，认定韩新洪擅自改变护岸林地用途的行为违反了《中华人民共和国森林法》第十八条之规定，根据《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条第一款和《大连市林业行政处罚裁量基准》的规定，决定对韩新洪处以下行政处罚：1、责令在收到林业行政处罚决定书之日起六个月内恢复原状；2、按非法改变用途林地每平方米处30元罚款，共计罚款人民币92531.70元。韩新洪诉称，1．请求依法撤销瓦房店市自然资源局作出的瓦自然资监罚林决字〔2020〕1号林业行政处罚决定书；2．本案诉讼费由瓦房店市自然资源局承担。事实与理由：韩新洪于2003年9月9日与瓦房店市永宁镇谢家村村民委员会签订《荒地承包合同书》，合同约定承包期限为50年。韩新洪已按约定交纳了荒地承包费。该合同中写明承包的土地性质为荒地。韩新洪在承包荒地后在该地块上修建了育苗室。瓦房店市自然资源局以韩新洪擅自改变林地用途为由作出行政处罚。韩新洪认为其所承包的土地性质为荒地，瓦房店市自然资源局所作行政处罚没有事实和法律依据，为维护原告的合法权益特向贵院提起诉讼，请求支持原告的诉讼请求。瓦房店市自然资源局辩称，不同意韩新洪的诉讼请求，其诉讼请求无事实及法律依据，恳请依法驳回。瓦房店市自然资源局作出瓦自然资监罚林决字〔2020〕1号林业行政处罚决定书符合法律规定。《中华人民共和国森林法》第十条规定，县级以上地方人民政府林业主管部门，主管本地区的林业工作。根据上述规定，瓦房店市自然资源局具有瓦房店市行政区域内林业的管理职权。庄河市人民法院（2019）辽0283行初138号行政判决书判决撤销了瓦房店市自然资源局于2019年1月27日作出的瓦林罚决字〔2019〕第05号林业行政处罚决定书，上述判决书生效后，瓦房店市自然资源局对韩新洪擅自改变林地用途一事重新进行调查。经调查，韩新洪于2009年在未经县级以上人民政府林业主管部门审核同意的情况下，擅自在瓦房店市××林地内××海参育苗室等建筑，擅自改变护岸林地用途面积3084.39平方米，违反了《中华人民共和国森林法》第十八条的规定，故依据《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条第一款的规定以及《大连市林业行政处罚裁量基准》，作出案涉林业行政处罚决定书，因此瓦房店市自然资源局作出上述林业行政处罚决定书符合法律规定，并无任何不当。综上，恳请依法驳回韩新洪的诉讼请求，维护瓦房店市自然资源局的合法权益。瓦房店市自然资源局向本院提交如下证据：证据1.2019年林业行政处罚卷宗材料，证据2．（2019）辽0283行初138号行政判决书，证据3.2020年1月9日韩新洪询问笔录，证据4．询问笔录，证据5．现场照片，证据6．勘察报告，证据7．林业行政处罚案件集体讨论笔录，证据8．林业行政处罚意见书，证据9．林业行政处罚先行告知书，证据10．林业行政处罚听证权利告知书，证据11．韩新洪行政处罚听证会会议纪要，证据12．瓦自然资监罚林决字〔2020〕1号林业行政处罚决定书，证据13．林业行政处罚文书送达回证，证据14.2019年7月25日瓦房店市永宁镇谢家村民委员会证明，证据15.2019年10月9日王XX证明，证据16．林权登记申请表，证据17．调取材料情况说明，证据18．林权证，证据19．协议书，以上证据拟证明案涉行政行为合法。经庭审质证，对瓦房店市自然资源局提交的证据1.2019年林业行政处罚卷宗材料，韩新洪认为，该材料不能证明案涉地块有树木，也证明不了其承包的荒地是林地，同时对于当时做材料的办案人员的执法资格提出质疑，但对其询问笔录没有异议。对瓦房店市自然资源局提交的证据3.2020年1月9日韩新洪询问笔录，韩新洪没有异议。对瓦房店市自然资源局提交的证据6．勘察报告，韩新洪认为该报告中所取得的数据是现在的数据，不是其在建育苗室时的相关数据，不管该报告是由哪个机构作出的，是否具有合法性，作为本案的证据都没有证明效力。对瓦房店市自然资源局提交的证据18．林权证，韩新洪认为该证是在2019年发放的，到现在韩新洪也没有拿到该证书，确权时也没有通知，该证书能证明韩新洪承包的是荒地而不是林地。对瓦房店市自然资源局提交的其他证据，韩新洪认为虽与本案具有关联性，但不能证明瓦房店市自然资源局作出案涉行政行为是正确的。本院对证据认证如下：本院认为，瓦房店市自然资源局提交的证据1-19符合证据的三性原则，可以作为本案的证据使用，本院予以采信。庭审中，韩新洪对张国华的身份提出异议，瓦房店市自然资源局在本院指定期限内于2021年1月25日向本院提交张国华由瓦房店市公安局调入瓦房店市森林公安局的干部调动介绍信，韩新洪认为该证据超过举证期限，不予质证。对此，本院认为，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第二条规定，原告或者第三人提出其在行政程序中没有提出的反驳理由或者证据的，经人民法院准许，被告可以在第一审程序中补充相应的证据。本案中，瓦房店市自然资源局在法定期限内已向本院提交2名执法人员的执法证件，韩新洪当庭对张国华证件记载工作单位为“瓦房店市共济派出所”而非森林公安局提出异议；瓦房店市自然资源局称其已由瓦房店市共济派出所调入瓦房店市森林公安局，工作证尚未换发，故韩新洪该项意见应属在行政程序中没有提出的反驳理由，故应允许瓦房店市自然资源局补充提交证据，现韩新洪不予质证，视为放弃质证权利，本院认为该证据符合证据的三性原则，予以采信。经审理查明，2018年12月3日，原瓦房店市林业水利局接到中央环保督查瓦房店市工作领导小组办公室交办的关于韩新洪破坏生态环境案件。该局立案后，于2019年1月27日作出瓦林罚决字〔2019〕第05号林业行政处罚决定，认定韩新洪未经县级以上人民政府林业主管部门审核同意情况下擅自修建育苗室，责令其限期恢复原状，并处罚款92531.70元。韩新洪不服该处罚决定，于2019年7月26日向本院提起行政诉讼，请求撤销上述处罚决定。本院于2019年10月31日作出（2019）辽0283行初138号行政判决，撤销瓦房店市自然资源局于2019年1月27日作出瓦林罚决字〔2019〕第05号林业行政处罚决定书的行政行为。上述判决生效后，瓦房店市自然资源局对韩新洪破坏生态环境一事重新调查。瓦房店市森林公安局工作人员滕立明、张国华于2019年12月20日至2020年3月30日先后对相关人员及韩新洪进行了调查询问，韩新洪认可案涉育苗室是其于2009年个人修建的。2020年3月27日，瓦房店市森林公安局委托瓦房店市众成林业规划设计院对永宁镇谢家村西北海世发水产建育苗室、看护房及硬覆盖进行现场勘察。瓦房店市众成林业规划设计院于2020年4月16日作出勘察报告，其中建育苗室、看护房及硬覆盖现场植被类型采用2005年森林资源二类调查成果图和数据库确定，建育苗室、看护房及硬覆盖现场总面积3213.46平方米（4.82亩）。其中，非林地面积129.07平方米（0.19亩），林地面积3084.39平方米（4.63亩），占永宁镇谢家村1林班2小班，地类为阔叶林，森林类型为国家公益林，林种为护岸林。瓦房店市自然资源局于2020年4月20日经过集体讨论，决定对韩新洪擅自改变林地用途的行为拟作出如下处罚：1、责令在收到林业行政处罚决定书之日起六个月内恢复原状；2、按非法改变用途林地每平方米处30元罚款，共计罚款人民币92531.70元。2020年4月21日，瓦房店市自然资源局作出林业行政处罚意见书，并经法制工作人员审核、行政机关负责人审批。2020年4月22日，瓦房店市自然资源局作出瓦自然资监罚林告字〔2020〕1号林业行政处罚先行告知书和瓦自然资监罚林听权告字〔2020〕1号林业行政处罚听证权利告知书，并于同日向韩新洪送达。庭审中，瓦房店市自然资源局陈述其组织召开了听证会，韩新洪亦自认参加了该听证会。但瓦房店市自然资源局未制作林业行政处罚听证笔录。瓦房店市自然资源局于2020年5月22日形成了听证会会议纪要，记载了听证会的听证事项、参加人员、听证依据、有关材料、经办机构陈述、当事人陈述和证据以及对听证会意见的处理建议。2020年5月28日，瓦房店市自然资源局作出瓦自然资监罚林决字〔2020〕1号林业行政处罚决定，主要内容如下：韩新洪于2009年，在未经县级以上人民政府林业主管部门审核同意的情况下，擅自在瓦房店市××林地内××海参育苗室等建筑，擅自改变护岸林地用途面积3084.39平方米。上述行为违反了《中华人民共和国森林法》第十八条之规定。以上事实有询问笔录、现场勘察报告、现场照片等证据为证。依据《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条第一款和《大连市林业行政处罚裁量基准》的规定，对韩新洪决定处以以下行政处罚：1、责令在收到林业行政处罚决定书之日起六个月内恢复原状；2、按非法改变用途林地每平方米处30元罚款，共计罚款人民币92531.70元。韩新洪于2020年6月3日收到该处罚决定书，于2020年11月30日向本院提起案涉行政诉讼。另查，根据《中共瓦房店市委办公室瓦房店市人民政府办公室关于印发〈瓦房店市党政机构改革实施意见〉的通知》（瓦委办发〔2019〕2号），将市国土资源局的职责……市林业水利局的资源调查和确权登记职责和林业管理职责，市城乡规划建设局等部门的自然保护区、风景名胜区等管理职责整合，组建市自然资源局，作为市政府工作部门，加挂市规划局、市林业局、市海洋局牌子。本院认为，本案系行政机关作出行政处罚经本院裁判予以撤销后行政机关重新作出行政处罚。故本案应依法对行政机关重新作出的行政行为进行审理。第一，职权依据方面。《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条第一款规定，未经县级以上人民政府林业主管部门审核同意，擅自改变林地用途的，由县级以上人民政府林业主管部门责令限期恢复原状，并处非法改变用途林地每平方米10元至30元的罚款。故瓦房店市自然资源局有对擅自改变林地用途的违法行为依法查处的职权。第二，事实认定和适用法律方面。案涉育苗室建设于2009年，根据当时《中华人民共和国森林法》第十八条的规定，进行勘查、开采矿藏和各项建设工程，应当不占或者少占林地；必须占用或者征收、征用林地的，经县级以上人民政府林业主管部门审核同意后，依照有关土地管理的法律、行政法规办理建设用地审批手续，并由用地单位依照国务院有关规定缴纳森林植被恢复费……瓦房店市自然资源局作出案涉行政处罚时，该法仍适用。《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条第一款规定，未经县级以上人民政府林业主管部门审核同意，擅自改变林地用途的，由县级以上人民政府林业主管部门责令限期恢复原状，并处非法改变用途林地每平方米10元至30元的罚款。根据《林业行政处罚程序规定》第二十九条规定，林业行政执法人员对与违法行为有关的场所、物品进行勘察、检查。必要时，可以指派或者聘请具有专门知识的人进行勘察、检查，并可以邀请与案件无关的见证人和有关的当事人参加。当事人拒绝参加的，不影响勘验、检查的进行。本案中，为了查明韩新洪案涉占地建设是否占用林地，行政机关委托具有森林分类区划界定、林业专项核查和资源认定资质的瓦房店市众成林业规划设计院对案涉建育苗室、看护房及硬覆盖现场进行勘察符合法律规定。瓦房店市众成林业规划设计院在瓦房店市森林公安局办案人员、永宁镇林业站工作人员现场确认下，在当事人的现场指认下，通过采用全球卫星导航定位系统对建育苗室、看护房及硬覆盖现场进行勘测，采用地理信息系统成图和求算面积，采用2005年森林资源二类调查成果图和数据库确定建育苗室、看护房及硬覆盖现场占用林地面积3084.39平方米，故瓦房店市众城林业规划设计院作出的案涉勘察报告可以作为瓦房店市自然资源局作出处罚的依据。至于韩新洪在行政处罚过程中提交的村委会证明仅能证明案涉地上没有树木，而地上是否有林木不是划定林地与非林地的标准；在无有权机关认定的情况下，王XX个人作出“在二调之前该地块不是林地，错划为林地”的证明，无法律效力。故韩新洪提出的案涉地块非林地的主张无事实依据，本院不予采纳。瓦房店市自然资源局结合调查询问、勘察报告等材料，认定韩新洪在未经县级以上人民政府林业主管部门审核同意的情况下，在林地范围内修建育苗室等建筑的行为属擅自改变林地用途的行为，改变护岸林地用途面积3084.39平方米的事实清楚、证据充分。瓦房店市自然资源局据此依据《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条第一款之规定对韩新洪作出责令限期恢复原状，并按非法改变用途林地每平方米30元予以罚款的处罚，适用法律法规正确、量罚适当。第三，程序方面。《林业行政处罚程序规定》第三十四条规定，林业行政处罚案件自立案之日起，应当在一个月内办理完毕；经行政负责人批准可以延长，但不得超过三个月；特殊情况下三个月内不能办理完毕的，报经上级林业行政主管部门批准，可以延长。本案中，瓦房店市自然资源局对韩新洪擅自改变林地用途一案重新调查，应遵循上述关于林业行政处罚案件办理期限的规定。本院于2019年10月31日作出（2019）辽0283行初138号行政判决。判决生效后，瓦房店市自然资源局提交的证据材料显示其最早于2019年12月20日开始对案件相关人员进行调查，于2020年5月28日作出案涉林业行政处罚决定，超过了《林业行政处罚程序规定》第三十四条规定的一个月的办理期限。该程序违法对韩新洪依法享有的听证、陈述、申辩等重要程序性权利不产生实际影响，故属于程序轻微违法。《林业行政处罚听证规则》第二十九条第一款规定，听证应当制作林业行政处罚听证笔录，由听证主持人和书记员签字。本案中，瓦房店市自然资源局依韩新洪的申请举行听证，应当制作听证笔录。现瓦房店市自然资源局未制作听证笔录，属程序违法。韩新洪在庭审中认可参加了听证，且虽瓦房店市自然资源局未制作听证会笔录，但其提交的听证会会议纪要已经载明韩新洪的主要陈述及其提交的证据。本案中韩新洪对听证程序无异议，且未提出其他新的意见及证据，可以认定瓦房店市自然资源局已经充分保障了韩新洪享有的听证、陈述、申辩的程序性权利。《林业行政处罚程序规定》第三十八条规定，听证结束后，林业行政主管部门依照本规定第三十一条，作出决定。该规定第三十一条规定，林业行政处罚案件经调查事实清楚、证据确凿的，应当填写《林业行政处罚意见书》，并连同《林业行政处罚登记表》和证据等有关材料，由林业行政执法人员送法制工作机构提出初步意见后，再交由本行政主管部门负责人审查决定。情节复杂或者重大违法行为需要给予较重行政处罚的，林业行政主管部门的负责人应当集体讨论决定。即林业行政主管部门应当在听证结束后填写林业行政处罚意见书连同有关材料送法制工作机构提出初步意见后再交由本行政主管部门负责人审核决定，情节复杂或者重大违法行为需要给予较重行政处罚的，林业行政主管部门的负责人应当集体讨论决定。现瓦房店市自然资源局未提交听证会后履行上述程序的证据，属程序违法。但行政处罚决定程序违法是否应当撤销还应根据行政诉讼法及相关司法解释进行综合评判。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定，行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。第七十四条第一款规定，行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十六条规定，有下列情形之一，且对原告依法享有的听证、陈述、申辩等重要程序性权利不产生实质损害的，属于行政诉讼法第七十四条第一款第二项规定的“程序轻微违法”：（一）处理期限轻微违法；（二）通知、送达等程序轻微违法；（三）其他程序轻微违法的情形。那么，行政机关行政行为致原告重要性程序性权利受到实际损害，但对原告实体权利不产生实际影响的是否应予撤销？本院认为，重要程序性权利受到实际损害的程序违法，若未对原告实体权利产生实际影响，审判程序已经基本补正行政行为的程序问题，判决撤销被诉行政行为后，让行政机关再重新作出行政行为的过程中举行听证、制作听证会笔录，给予当事人陈述、申辩的机会，再次进行法制审核及集体讨论、补正程序之后重新作出与被撤销的行政行为认定主要事实、适用法律法规处理结果基本一致的行政决定，当事人再次对重新作出的行政行为提起诉讼，只能是造成程序空转，浪费司法资源和行政资源，而且会进一步激化矛盾，对国家利益和社会公共利益都是一种重大损失。本案系经人民法院判决撤销行政处罚后重新作出的行政行为。根据瓦房店市自然资源局提交的证据材料可以认定韩新洪实施了擅自改变林地用途的违法行为，其提出的申辩理由不能成立。瓦房店市自然资源局在听证前经集体讨论确定了拟处罚结果，在听证会结束后针对韩新洪的陈述申辩作出不予采纳的处理意见，已经对韩新洪的陈述申辩进行了考量，韩新洪在庭审中亦未提出新的意见或证据。故瓦房店市自然资源局的前述程序违法对韩新洪的实体权利义务不产生实际影响。如前所述，在此情形下，判决撤销行政行为后由行政机关再行作出与原行政行为内容基本一致的新的行政行为，无实际意义。故本案应判决确认案涉被诉行政行为违法但不予撤销，既节约司法和行政成本，亦符合确认违法判决的具体适用条件和行政诉讼目的。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第二项之规定，判决如下：确认被告瓦房店市自然资源局于2020年5月28日作出瓦自然资监罚林决字〔2020〕1号林业行政处罚决定书的行政行为违法，但不撤销该行政行为。案件受理费50元，由被告瓦房店市自然资源局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省大连市中级人民法院。审 判 长  张维唯人民陪审员  都雪梅人民陪审员  胡悦玲二〇二一年三月二日书 记 员  王晓杰