山东省威海市中级人民法院行 政 判 决 书(2021)鲁10行终10号上诉人（原审原告）威海市常春藤外国语学校，住所地威海市环翠区孙家疃镇靖子。法定代表人吴学军，校长。委托代理人刘晓芳，山东时中律师事务所律师。被上诉人（原审被告）威海市环翠区市场监督管理局，住所地威海市青岛北路50-3号。法定代表人杨玉梅，局长。出庭负责人周红军，党组成员。委托代理人王筱菲，该局工作人员。委托代理人邵亮，山东威扬律师事务所律师。上诉人威海市常春藤外国语学校（以下简称常春藤学校）因与被上诉人威海市环翠区市场监督管理局（以下简称环翠区市场监管局）市场监管行政处罚一案，不服山东省威海市环翠区人民法院(2020)鲁1002行初51号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。原审法院认定，2019年9月24日，环翠区市场监管局执法人员对常春藤学校食堂厨房进行了现场检查，发现厨房冷藏柜内“丘比”沙拉酱半袋、“百利”沙拉酱一袋和“豆冠军”内酯豆腐十盒超过保质期，葡式蛋挞外包装无生产日期。环翠区市场监管局经初步审查认为常春藤学校涉嫌经营超过保质期的食品，于当日立案。环翠区市场监管局分别于2019年9月24日、2019年10月30日、2019年11月29日对常春藤学校食堂厨师张培科进行了三次询问。在2019年9月24日的询问笔录中，张培科陈述：“丘比”沙拉酱、“百利”沙拉酱、内酯豆腐已超过保质期，但上述商品在超过保质期后均未使用。葡式蛋挞无生产日期，也未使用。在2019年10月30日的询问笔录中，张培科陈述：厨房冷藏柜内存有超过保质期的沙拉酱及内酯豆腐，是因为暑假开学后更换服务员，导致冷藏柜内出现超过保质期的内酯豆腐和沙拉酱，但并未使用超过保质期的沙拉酱。在2019年11月29日的询问笔录中，张培科陈述：内酯豆腐进价3元/盒，沙拉酱进价均为44.8元/包。2019年12月20日，环翠区市场监管局将案件办理期限延长至2020年1月21日。2020年1月14日，环翠区市场监管局作出《行政处罚听证告知书》，告知常春藤学校拟给予其以下行政处罚：1、没收超过保质期已开封“丘比”沙拉酱半袋、已开封“百利”沙拉酱一袋、“豆冠军”内酯豆腐十盒；2、罚款人民币80000元，告知其享有陈述、申辩及听证的权利，并于同日将该告知书送达常春藤学校。1月16日，常春藤学校向环翠区市场监管局提交陈述申辩材料，请求重新考虑罚款的处罚，未要求听证。1月20日，因案情复杂，环翠区市场监管局经负责人集体讨论决定延长办案期限9个月，即延长至10月20日。环翠区市场监管局针对常春藤学校的陈述申辩，综合考虑常春藤学校积极配合调查、整改情况及当前疫情对常春藤学校经营的影响等因素后，决定从轻处罚，于5月20日作出威环市监听告字〔2019〕239号《行政处罚听证告知书》，告知常春藤学校拟给予其以下行政处罚：1、没收超过保质期已开封“丘比”沙拉酱半袋、已开封“百利”沙拉酱一袋、“豆冠军”内酯豆腐十盒；2、罚款人民币50000元，告知其享有陈述、申辩及听证的权利，并于5月26日送达常春藤学校，常春藤学校同日提出听证要求。5月27日，常春藤学校向环翠区市场监管局提交陈述申辩材料，请求酌情减免处罚，陈述申辩材料中常春藤学校承认由于食堂工作人员的粗心大意，导致学校学生及教职工误食过期沙拉酱。6月10日，环翠区市场监管局书面通知常春藤学校定于6月22日14时30分在环翠区市场监管局处召开听证会，环翠区市场监管局如期举行了听证，双方在听证会上进行了陈述申辩和辩论。2020年9月1日，环翠区市场监管局作出威环市监行处字〔2019〕239号《行政处罚决定书》，决定对常春藤学校听证过程中提出的陈述申辩不予采纳，认定常春藤学校经营超过保质期食品的行为，违反了《中华人民共和国食品安全法》（以下简称《食品安全法》）第三十四条第一款第十项之规定，参照《山东省市场监督管理局行使行政处罚裁量权适用规则（试行）》第十二条第一款第（五）项之规定，依据《食品安全法》第一百二十四条第一款第(五)项之规定，决定给予以下行政处罚：1、没收超过保质期已开封“丘比”沙拉酱半袋、已开封“百利”沙拉酱一袋、“豆冠军”内酯豆腐十盒；2、罚款人民币50000元。常春藤学校诉对处罚决定书不服，提起诉讼，请求撤销威环市监行处字〔2019〕239号《行政处罚决定书》。原审法院认为，根据当事人的诉辩情况，本案的审理重点和争议焦点问题是：环翠区市场监管局作出的涉案《行政处罚决定书》是否合法。依据《食品安全法》第六条规定，环翠区市场监管局作为县级食品安全监督管理部门，具有对本辖区内违反《食品安全法》的行为进行调查处理并依据调查结果做出处罚决定的法定职责。本案中，环翠区市场监管局在作出被诉行政处罚决定前，依法履行了现场检查、询问调查、调取证据、陈述申辩、告知、听证等法定程序，并在期限内办结案件，符合正当程序原则。常春藤学校主张依据《山东省行政处罚听证程序实施办法》（现行有效的地方政府规章）第七条“当事人提出听证要求后，行政机关应当在15日内组织听证”规定，环翠区市场监管局未在常春藤学校申请听证之日起15日内组织听证，程序违法，对此原审法院认为《市场监督管理行政处罚听证暂行办法》（国家市场监督管理总局令第3号）作为现行有效的部门规章细化了听证准备程序，未明确规定应在几日内组织听证，也未明确否定《山东省行政处罚听证程序实施办法》规定的行政机关应在当事人提出听证要求后15日内组织听证，所以两者并不冲突，涉案听证程序应按照《市场监督管理行政处罚听证暂行办法》（国家市场监督管理总局令第3号）规定的听证准备程序执行，也应按照《山东省行政处罚听证程序实施办法》规定的听证组织时限执行，本案中常春藤学校于5月26日提出听证要求，环翠区市场监管局于6月10日（收到常春藤学校提出听证要求后15日内）通知常春藤学校于6月22日召开听证会，虽然未在常春藤学校提出听证要求后15日内召开听证会，但于常春藤学校而言，其听证权利并未因此受到影响和侵害，不能以此认定涉案处罚程序违法，常春藤学校主张，原审法院不予采纳。根据《食品安全法》第一百五十条第一款“本法下列用语的含义：食品，指各种供人食用或者饮用的成品和原料以及按照传统既是食品又是中药材的物品，但是不包括以治疗为目的的物品”规定，涉案沙拉酱、内酯豆腐应属于食品。常春藤学校虽然在检查现场及调查中均未承认其食堂使用了涉案过期沙拉酱、内酯豆腐，但2020年5月27日陈述申辩材料中承认其食堂存在使用过期沙拉酱，导致学生和教职工误食过期沙拉酱的行为，故环翠区市场监管局根据查明的事实，依据《食品安全法》第三十四条第一款第（十）项规定认定常春藤学校构成经营超过保质期食品的违法行为，事实清楚，证据充分；环翠区市场监管局依据《食品安全法》第一百二十四条第一款第（五）项规定予以处罚，适用法律正确。环翠区市场监管局综合考虑常春藤学校积极配合调查、如实陈述违法事实及整改自查、危害后果等情形后，对常春藤学校在法定范围内作出了最低罚款金额的行政处罚，并无不当。常春藤学校提出在环翠区市场监管局查处期间原来的厨师及知晓案情的员工离职，导致常春藤学校做出认可食堂使用了过期沙拉酱而使学生及教职工误食的最后陈述与检查现场和调查中没有使用沙拉酱的真实情况不一致，理由不充分，原审法院不予采纳。常春藤学校主张罚款金额明显过高，严重损害其合法权益，原审法院认为，常春藤学校系在营的培训学校，不论是否系营利性学校，其均应当保证学校食堂的食品安全。食品安全是大事，是关系到在校学生和教职工健康安全的大事，食品安全出现问题就可能导致不可预料的严重后果，环翠区市场监管局依据《食品安全法》第一百二十四条第一款第（五）规定，对常春藤学校拟作出80000元罚款后参照《山东省市场监督管理局行使行政处罚裁量权适用规则（试行）》第十二条规定从轻处罚，予以最低额50000元的罚款，处罚适当，符合相关法律规定。常春藤学校主张，于法相悖，原审法院不予支持。综上，常春藤学校要求撤销被诉行政处罚决定的诉讼请求于法无据，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回常春藤学校的诉讼请求。上诉人常春藤学校不服原审判决，上诉称，1.被上诉人认定上诉人涉嫌经营超过保质期的食品原料，系认定事实错误。通过现场检查视频看，涉案沙拉酱及内酯豆腐均是保存在冷柜中，不是正在使用；被上诉人对上诉人单位厨师张培科的多次询问笔录以及上诉人于2019年11月25日、2020年1月16日出具的情况说明，均证实涉案沙拉酱和内酯豆腐均未使用，只是存在超期保存的问题。上诉人于2020年5月14日出具的证明认可使用了部分超期沙拉酱，但该说明与现场检查情况及张培科的询问笔录不一致，因为被上诉人的办案程序过于漫长，上诉人已经对涉案厨师张培科辞退，后续工作人员对涉案情况不知情，故上述证明与事实情况不符，应当以在前的现场检查情况和张培科询问笔录为准。2.被上诉人的行政处罚程序违法。其一，被上诉人办案严重超期，程序违法。被上诉人于2019年9月24日立案，当日已经进行了现场调查并对相关人员进行了询问；并于2019年11月26日进行了集体讨论，在认定案件事实清楚的情况下，拟定了处罚决定，该拟处罚决定与最终的处罚决定认定事实基本一致。本案属于事实清楚、案情简单的处罚案件，被上诉人于2019年9月24日立案，于2020年9月1日作出被诉处罚决定，行政执法程序将近一年，违反了《山东省行政程序规定》，属程序违法。《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》第五十七条规定：“适用一般程序办理的案件应当自立案之日起九十日内作出处理决定。因案情复杂或者其他原因，不能在规定期限内作出处理决定的，经市场监督管理部门负责人批准，可以延长三十日。案情特别复杂或者有其他特殊情况，经延期仍不能作出处理决定的，应当由市场监督管理部门负责人集体讨论决定是否继续延期，决定继续延期的，应当同时确定延长的合理期限。”本案不属于案情特别复杂的情形，不适用两次延长的规定。其二，被上诉人逾期组织听证，听证程序违法。根据《山东省行政处罚听证程序实施办法》，听证的组织期限为15天。本案中，上诉人于2020年5月26日提出听证申请，被上诉人于2020年6月22日举行听证，超过15天的期限，被上诉人无正当理由逾期听证，属于听证程序违法。《市场监督管理行政处罚听证暂行办法》系部门规章，《山东省行政处罚听证程序实施办法》系地方政府规章，均合法有效，且互不冲突，被上诉人均应遵守。3.被上诉人认为上诉人的行为违反了《食品安全法》第三十四条第一款第（十）项“禁止生产经营下列食品、食品添加剂、食品相关产品：（十）标注虚假生产日期、保质期或者超过保质期的食品、食品添加剂”，系适用法律错误。即便常春藤学校使用的是过期沙拉酱，但出售的是水果或蔬菜沙拉拼盘，不是直接出售沙拉酱，不属于上述第（十）项规定的情形，应适用该条第（三）项“用超过保质期的食品原料、食品添加剂生产的食品、食品添加剂”。且，上诉人系保存过期食品并非使用过期食品。被上诉人依据《国家食品药品监督管理办公室关于食品安全执法行为适用食品安全法相关条款问题的复函》，认为超过保质期和标示不符合规定的预包装食品进入餐饮服务单位食品处理区，应视为违法经营，亦属于适用法律错误。综上，请求二审法院撤销原判，改判支持上诉人的诉讼请求。被上诉人环翠区市场监管局答辩称，1.被诉行政处罚决定事实清楚、证据充分。2019年9月24日，被上诉人执法人员在常春藤学校厨房内发现超过保质期食品沙拉酱及内酯豆腐。上述食品摆放于上诉人厨房冷藏柜，在食品处理区内，与其他食品混同存放，视为违法经营行为。案件处理期间，上诉人在其陈述申辩材料中承认了对过期沙拉酱的使用。根据案件调查取证的结果，被上诉人认定上诉人存在经营超过保质期食品的违法行为。2.被上诉人作出行政处罚决定程序合法。被上诉人在作出行政处罚决定前，依法履行了现场检查、询问调查、调取证据、陈述申辩、告知听证等法定程序，并在法定期间内办结。听证程序符合《市场监督管理行政处罚听证暂行办法》规定的程序和时限。《市场监督管理行政处罚听证暂行办法》自2019年4月1日起施行，为现行有效的部门规章，规章对市场监管部门组织行政处罚听证作了细化的要求，与《山东省行政处罚听证程序实施办法》具有同等效力。被上诉人依法组织了听证，保证了上诉人的听证权利。处罚案件办理期限及延长程序均符合法律规定。3.被诉行政处罚决定适用法律正确、裁量合理。上诉人依法取得了《食品经营许可证》，作为食品经营者，应当符合食品安全法律法规的要求，合法经营。上诉人经营超过保质期食品的行为，违反了《食品安全法》第三十四条第一款第(十)项：“禁止生产经营下列食品、食品添加剂、食品相关产品：(十)标注虚假生产日期、保质期或者超过保质期的食品、食品添加剂”的规定，应当依据该法第一百二十四条第一款第(五)项：“违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足一万元的，并处五万元以上十万元以下罚款”的规定予以处罚。被上诉人综合上诉人违法行为的性质、情节、整改等情况，根据《山东省食品药品行政处罚裁量权适用规则》及《山东省市场监督管理行政处罚裁量基准(试行)》的相关规定，在法定范围内对上诉人作出了最低罚款金额的行政处罚。综上，被上诉人作出的行政处罚决定认定事实清楚、证据确凿、适用依据正确、程序合法、裁量适当，上诉人的主张没有事实和法律依据，请求法院驳回上诉，维持原判。各方当事人在原审中提交的证据和依据已随卷移送本院，上述证据在原审庭审中已经质证。经审查，本院同意原审法院对证据的认证意见及查明的案件事实。本院认为，被上诉人作为县级食品安全监督管理部门负责本行政区域的食品安全监督管理工作。《食品安全法》第三条规定：“食品安全工作实行预防为主、风险管理、全程控制、社会共治，建立科学、严格的监督管理制度。”第三十四条规定：“禁止生产经营下列食品、食品添加剂、食品相关产品：……（十）标注虚假生产日期、保质期或者超过保质期的食品、食品添加剂；……”本案中，被上诉人在执法过程中发现上诉人厨房操作间中有超过保质期的沙拉酱和豆腐，被上诉人调取的2019年9月16日至9月20日、9月23日至9月27日学校食谱中包含使用沙拉酱和豆腐的菜品，被上诉人根据现场情况、食谱及上诉人的陈述说明等证据认定上诉人存在经营超过保质期的食品的行为，证据充分，适用法律正确。被上诉人根据上诉人的违法行为程度及涉案货值情况，作出没收沙拉酱和豆腐并罚款50000元的处罚决定，符合《食品安全法》第三十四条及第一百二十四条的规定，合法适当。《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》、《市场监督管理行政处罚听证暂行办法》、《山东省行政程序规定》均为现行有效的规章，根据特别法优于普通法的法律适用原则，本案应优先适用《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》、《市场监督管理行政处罚听证暂行办法》的规定。《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》第五十七条第一款规定：“适用一般程序办理的案件应当自立案之日起九十日内作出处理决定。因案情复杂或者其他原因，不能在规定期限内作出处理决定的，经市场监督管理部门负责人批准，可以延长三十日。案情特别复杂或者有其他特殊情况，经延期仍不能作出处理决定的，应当由市场监督管理部门负责人集体讨论决定是否继续延期，决定继续延期的，应当同时确定延长的合理期限。”本案中，被上诉人于2019年9月24日立案，于2019年12月20日将案件办理期限延长至2020年1月21日，又于2020年1月20日将案件办理期限延长九个月至2020年10月20日，后于2020年9月1日作出被诉处罚决定。被上诉人主张因案情复杂和疫情影响，故二次延长办理期限九个月。经审查，被上诉人于2019年11月26日已经对本案进行了讨论，根据查明的案情拟定了处罚决定，本案不属于案情特别复杂的情况，疫情虽对执法办案造成一定不便，但不能成为延期九个月的正当事由，故被上诉人办理本案严重超期，行政程序违法。被上诉人按照《市场监督管理行政处罚听证暂行办法》规定的听证准备程序举行听证，并且在听证程序中听取了上诉人的陈述和申辩，保障了上诉人的听证权利。上诉人认为被上诉人超期举行听证程序违法的主张，本院不予支持。综上，被上诉人作出处罚决定办理期限超期，程序轻微违法，未对当事人权利造成实际影响，应当确认违法，但保留行政处罚决定的法律效力。原审判决错误，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：一、撤销山东省威海市环翠区人民法院（2020）鲁1002行初51号行政判决；二、确认威海市环翠区市场监督管理局于2020年9月1日作出的威环市监行处字〔2019〕239号《行政处罚决定书》违法。一、二审案件受理费各50元，均由被上诉人威海市环翠区市场监督管理局负担。本判决为终审判决。审判长  毕海燕审判员  李升臣审判员  宫晓燕二〇二一年三月四日书记员  陈智超