山东省潍坊高新技术产业开发区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁0791行初92号 原告诸城市忠信石材有限公司，驻山东省诸城市贾悦镇孟疃村西岭，统一社会信用代码：91370782MA3N5PXRX5。 法定代表人潘文亮，该公司总经理。 委托代理人王顺，山东日中律师事务所律师。 委托代理人花瑞洁，山东日中律师事务所律师。 被告潍坊市生态环境局，驻潍坊高新区东风东街6396号阳光大厦11层，统一社会信用代码：11370700MB2857956B。 法定代表人罗相贤，该局局长。 出庭负责人姜在杰。 委托代理人初梅。 委托代理人刘婕，山东东武律师事务所律师。 原告诸城市忠信石材有限公司不服被告潍坊市生态环境局作出的诸环罚字[2019]308号行政处罚决定，向本院提起行政诉讼。本院于2020年12月14日立案后，于当日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2021年1月12日公开开庭审理了本案。原告诸城市忠信石材有限公司的法定代表人潘文亮及委托代理人王顺、花瑞洁，被告潍坊市生态环境局的负责人姜在杰及委托代理人初梅、刘婕到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 被告潍坊市生态环境局于2020年3月4日作出诸环罚字[2019]308号行政处罚决定，认定原告石子加工项目未依法报批环境影响报告表擅自开工建设的行为违反了《中华人民共和国环境影响评价法》第十六条第二款第（二）项及第二十五条的规定，依据《中华人民共和国环境影响评价法》第三十一条的规定，决定对原告处以罚款壹拾捌万元。 原告诸城市忠信石材有限公司诉称，2019年12月23日，被告对原告单位进行调查后，认为原告石子加工项目未依法报批环境影响报告表擅自开工建设的行为违反了《中华人民共和国环境影响评价法》第十六条第二款第（二）项及第二十五条的规定，对原告罚款壹拾捌万元。被告仅以现场调查及询问笔录等即草率认定原告行为违法，主要证据不足，认定事实不清。首先，2018年5月25日，原告与郭建国签订土地租赁合同，约定郭建国将案涉土地出租给原告用于石料加工，租期5年，自2018年5月26日起至2023年5月25日止。2018年6月1日，原告经诸城市发展与改革局建设项目备案，并经诸城市国土局贾悦分局批准总体规划，在原告租赁土地中的23.57亩上加工生产石料。随后，原告持该批准文件向诸城市环境保护局申请环境许可时得知，原告拟申请环评的土地被诸城市环境保护局许可给诸城市众诺石料有限公司，不能重复环评。后得知诸城市众诺石料有限公司采用欺骗的方式取得了涉案土地的规划证明并以该证明办理了环评。且2019年4月，诸城市众诺石料有限公司编造理由向诸城市人民法院起诉原告及第三人郭建国，请求判令原告腾出涉案土地，诸城市人民法院经审理支持了众诺公司的诉求后，原告上诉到潍坊市中级人民法院。中院经审查，认为一审法院对涉案土地使用权的归属认定事实不清，适用法律不当，裁定发回重审，现尚未开庭。诸城市众诺石料有限公司并未取得涉案土地使用权，不具备办理环评的主体资格，原告才是涉案土地合法的使用权人，虽然涉案土地的环评是诸城市众诺石料有限公司侵犯原告的主体权益而办理的，但涉案土地也属于已经报批环评，属于合法开工建设。其次，原告作为合法的土地使用权人，为规范经营手续，于2020年2月23日向诸城市人民法院起诉撤销诸城市环境保护局因未尽合理审查义务对诸城市众诺石料有限公司错误作出的《关于诸城市众诺石料有限公司石料加工项目环境影响报告表的批复》，依法为原告办理环境影响报告表。现该案已经开庭，正在调解，尚未判决，且双方当事人的调解意向为诸城市环境保护局撤销批复，为原告办理环评。故原告在是否办理环评方面不存在主观过错，且在客观上已积极完善环评瑕疵。综上所述，被告作出的处罚决定主要证据不足，认定事实不清，处罚明显不当。原告为维护其合法权益，特诉至法院，请求依法撤销被告潍坊市生态环境局于2020年3月4日作出的诸环罚字[2019]308号行政处罚决定；诉讼费由被告负担。 原告向本院提交如下证据：1、租赁合同一份，证明原告与郭建国于2018年5月25日签订土地租赁合同，约定原告承租诸城市贾悦镇孟疃村西岭的土地，租赁期限为5年的事实，同时证明原告承租建设的土地与营业执照中载明的建设项目一致；2、协议书、证明各一份，证明涉案土地的租赁情况，诸城市贾悦镇孟疃社区同意原告将涉案土地作为石料加工厂场地使用；3、证明两份，证明原告建设项目的土地符合规划使用；4、建设项目环境影响报告表（报批版）一宗及诸城市环保局关于诸城市众诺石料加工项目环境影响报告表的批复一份，证明诸城市众诺石料有限公司已将本案的建设项目编制了环境影响报告表，并经诸城市环境保护局批准同意。在该批复中明确载明，建设项目的位置、项目性质、规模、投资额、采用生产的工艺等，该批复有效期为5年。原告建设的项目与诸城市环保局批准同意的项目地点、项目性质、规模、生产工艺等均一致，项目的建设单位由诸城市众诺石料有限公司变更为原告，依据《环境影响评价法》第二十四条的规定，在建设项目的性质、规模、地点、采用生产工艺或防治污染、防止生态环境破坏的措施等没有变动，只有建设主体变更的情况下，无需重新报批建设项目的环境影响评价文件。退一步讲，即使原告存在生产的情形，其生产行为符合法律规定，无需再进行报批。被告对原告的处罚严重违法；5、工程施工合同、设备安装合同各一份及收款收据一宗，证明原告石子加工项目总投资额不足100万元，被告罚款数额超出法律规定，严重违法。 被告潍坊市生态环境局辩称，一、被告作出诸环罚字[2019]308号行政处罚决定事实清楚，证据充分，程序合法。2019年12月23日，被告对原告生产现场进行了检查。经查实，原告经营的石子加工项目总投资600万元，于2019年10月建设完成。该项目未依法编制建设项目环境影响报告表，原告即擅自建设并投产。被告对原告的生产现场进行检查后制作了现场检查(勘察)笔录，对原告的法定代表人潘文亮进行了询问并制作了调查询问笔录，并对执法检查全程进行了录音录像。2019年12月31日，被告向原告送达了《责令改正违法行为决定书》和诸环罚告字[2019]308号《行政处罚事先(听证)告知书》，告知其拟作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知其依法享有的权利。原告未要求听证。2020年3月5日，被告向原告送达了诸环罚字[2019]308号行政处罚决定书。二、被告作出的行政处罚决定适用法律适当，符合法律规定。原告经营的石子加工项目属于《建设项目环境影响评价分类管理目录》第51项规定的石材加工项目，应当依法编制环境影响报告表。根据《中华人民共和国环境影响评价法》第二十五条的规定，原告该项目的环境影响评价文件未依法经审批部门审查或者审查后未予批准的，不得开工建设。被告执法检查时发现，原告经营的石子项目未依法编制建设项目环境影响报告表即擅自建设并投入生产了。被告认为，原告的行为违反了《中华人民共和国环境影响评价法》第二十五条的规定，根据《中华人民共和国环境影响评价法》第三十一条的规定，被告依法作出了诸环罚字[2019]308号行政处罚决定。综上所述，被告认为其作出的诸环罚字[2019]308号行政处罚决定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律适当，符合法律规定，原告所诉无事实和法律依据，请求法院查明事实，依法驳回原告的诉讼请求。 被告向本院提交了如下证据、依据：1、诸城市忠信石材有限公司营业执照复印件；2、现场检查（勘察）笔录；3、现场照片及执法视频光盘；4、调查询问笔录；5、被询问人身份证明材料；6、污染源现场监察记录；7、行政处罚事先（听证）告知书；8、责令改正违法行为决定书；9、行政处罚决定书，1-9号证据证明诸城市忠信石材有限公司违法事实清楚。10、行政处罚立案审批表；11、违法行为调查报告；12、责令改正违法行为决定书送达回证；13、行政处罚事先告知书送达回证；14、行政处罚决定书送达回证，10-14号证据证明被告作出的涉案行政处罚程序合法。15、《中华人民共和国行政处罚法》；16、《中华人民共和国环境影响评价法》；17、《建设项目环境影响评价分类管理名录》，15-17号证据证明被告行政处罚符合法律规定。 经庭审质证，（一）关于原告提交的证据，被告的质证意见为：对1-3号证据真实性不予认可，原告提供的证据与被告作出涉案行政行为无关联性。对4号证据真实性无异议，该证据恰恰证明了原告生产行为违反了《建设项目环境保护管理条例》的相关规定，该证据中的建设单位是诸城市众诺石料有限公司而不是原告。对5号证据无法核实公章的真实性，也无法核实相关合同的履行情况。（二）关于被告提交的证据、依据，原告的质证意见为：对1号证据真实性无异议。对2、3号证据现场检查（勘验）笔录、现场照片及光盘，真实性不予认可，原告从未生产经营，被告工作人员进行现场勘验时，原告并未进行生产，被告也没有证据证明原告自2019年10月份投入生产。被告没有进行实际核实项目的总投资额，直接在勘验笔录中打印的“项目总投资600万元，项目于2019年3月份开始建设，2019年10月份建设完成，2019年10月开始生产......”以上表述均与事实严重不符，实际上原告建设的项目建成后从未进行生产，项目总投资额不足100万元。现场勘验笔录应当是现场记载，不应当是打印件。原告法定代表人潘文亮的签名及“以上内容已阅，无误”均不是本人的真实意思表示，被告工作人员勘验现场时，潘文亮不在现场，该两份笔录系在原告办公室里，潘文亮与被告工作人员发生争执，被告工作人员将事先打印好的笔录拿给潘文亮，告知潘文亮：“你签完字就没有事了”，并告知潘文亮，不用看内容，直接签字。该视频没有声音且其中一个视频11分钟左右镜头被遮挡，实际发生了什么不清楚。该证据形式上存在瑕疵，无法还原现场当事人交流内容，不能证明原告存在开工建设的违法事实，原告实际上因疫情原因一直未生产，且从视频中可以看出被告不存在现场作勘验笔录的行为，该笔录系被告打印后让原告签署，原告开始不同意，后被告通过哄骗的方式（你签完字就没有事了）原告才在违背真实意愿的情况下签属的，故被告仅凭存在瑕疵的笔录及无声的视频证明原告存在违法事实证据不足。对4号证据调查询问笔录的真实性不予认可，该证据与现场勘验笔录一样，被告工作人员没有经过实际核实，没有证据证明直接得出原告2019年10月开始生产及投资600万元的结论。笔录全部是预先打印好的，包括日期也都提前打印好，直接哄骗潘文亮按照其要求签字并书写“以上内容已阅，无误”的字样。被告仅凭借2、4号证据无法证明原告存在实际生产的违法事实，也不能证明涉案项目的总投资额600万元，被告作出的行政行为缺乏违法事实，该行政行为严重违法。对5号证据真实性无异议。对6号证据真实性不认可。现场检查结论中的表述与2、4号证据中的建设、投产的表述完全一致，有直接复制的嫌疑。单海龙不是原告的现场负责人，只是单位的临时工，负责看守工地，其对项目建设、投产、环评等全部不知情。单海龙没有原告公司的授权，无权代表公司签字，不代表原告的意思表示。对7号证据真实性无异议，但对内容不认可，原告本身没有违法行为。对8、9号证据真实性无异议，但原告不存在违法行为，被告也没有证据证明原告存在违法行为，被告作出的这两份决定缺乏事实依据，严重违法。退一步讲，即使原告存在生产的事实，但被告处罚的数额过高，严重违法。被告没有证据也没有与财务进行核实，直接认定涉案项目的总投资额为600万元，与事实不符。涉案项目总投资额不足100万元，按照《环境评价法》第三十一条规定，处项目总投资额1%-5%的罚款，罚款数额应当在5万以下，但被告却作出18万元罚款的决定，严重背离事实及违法。对10号证据真实性无异议，对案情简介的内容不认可，原告没有事实所列的违法行为。对11号证据的真实性无异议，但内容与事实不符。对12-14号证据的真实性无异议，原告已经收到上述文书，并对行政处罚决定不服，提起了行政诉讼。对15-17号证据的真实性无异议，但原告不存在违法行为，被告不能依据上述法律规定作出行政处罚。 本院对上述证据认证如下：关于原告提交的证据与被诉行政行为无关联性，本院不予确认。关于被告提供的证据、依据，来源合法，内容真实，且与本案有关联，确认为有效证据。 经审理查明，原告在诸城市贾悦镇孟疃村西岭（东至鸿祥建材，西至加油站，北至耕地，南至341国道）建设石子加工项目，生产工艺是原料石料经上料、破碎、筛选等工序生产石子。2019年3月开始建设，2019年10月建设完成并开始试机试产。被告于2019年12月23日对原告上述石子加工项目进行调查时，发现原告建设石子加工项目未依法报批环境影响报告表，擅自开工建设。同时，原告法定代表人在被告调查时陈述原告建设该项目投资600万元。被告调查后于2019年12月23日立案，同年12月31日作出行政处罚听证告知书并送达原告。原告未申请听证。被告于2020年3月4日作出诸环罚字[2019]308号行政处罚决定并于次日送达原告，决定对原告处以罚款壹拾捌万元。原告对上述行政处罚决定不服提起诉讼。 本院认为，本案的争议焦点是被告作出的诸环罚字[2019]308号行政处罚决定是否合法，主要是被告作出涉案行政处罚证据是否充分。被告主张其作出涉案行政处罚决定的依据是原告法定代表人陈述的建设涉案项目投资600万元，其对原告作出罚款18万元的处罚决定证据充分，事实清楚。原告认为其建设涉案项目实际投入100万元左右，并申请评估，被告仅依据原告法定代表人预估的投资600万元进行罚款，证据不足，事实不清。经审查，本案被告认定的原告的违法行为属于“未批先建”，依据建设项目环境保护管理条例释义的精神，各级环境主管部门在处理“未批先建”违法行为时，应当遵循立法本意及当前优化营商环境、促进民营经济健康发展相关政策要求，审慎采取必要且适当的行政手段，以执法人员调查终结时确认的建设项目在环评获批前已建工程实际全部投资额为基准，综合考量开工建设实际进度、已经造成或者可能造成的环境危害后果及环评手续补办情况等因素，秉持过罚相当、罚教结合、公平公正的原则，最终在实际投资额1%-5%之间选择合理的裁量幅度对建设单位作出行政处罚。结合相关法律的立法本意，要求各级环境主管部门在确定具体违法行为的罚款数额时，并不是越高越好，罚款的根本目的是有效遏阻建设单位的违法行为，督促其依法进行环境影响评价，让环境影响评价制度发挥应有的作用，实现过罚相当。在确定建设项目总投资额时应当遵循基本的原则是过罚相当，即处罚的力度应当与其违法行为的性质、造成的生态破坏后果相适应。按照过罚相当原则，总投资额应当是指实际已经发生的投资额，而不是计划、预计、估算将会发生但尚未发生的投资额。结合本案被告查明的事实，并未明确涉案投资600万元是实际投资额还是预估投资额，在事实未查明的情况下，被告便依据“投资600万元”作出处罚决定，属证据不足，事实不清。 综上所述，被告潍坊市生态环境局作出的诸环罚字[2019]308号行政处罚决定证据不足，事实不清，原告请求撤销，本院予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，判决如下： 撤销被告潍坊市生态环境局于2020年3月4日作出的诸环罚字[2019]308号行政处罚决定。 案件受理费50元，由被告负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，同时预交上诉费50元，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省潍坊市中级人民法院。 审 判 长  李 吉 人民陪审员  李乃广 人民陪审员  李忠成 二〇二一年三月一日 法官 助理  隋玉茹 书 记 员  邱 玲