辽宁省辽河中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）辽74行终5号 上诉人（原审原告）孙世海，男，1958年6月14日生，汉族，无业，住辽宁省盘山县。 委托诉讼代理人：王春雷（孙世海女婿），男，1988年8月27日出生，汉族，中航沈飞制造有限公司员工，住辽宁省沈阳市浑南区。 委托诉讼代理人：王**，辽宁化腾律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）盘山县公安局，住所地辽宁省盘山县新县城。 法定代表人：王春阳，该局局长。 出庭负责人：张松，该局副局长。 委托诉讼代理人：国启文，该局法制大队大队长。 委托诉讼代理人：肖傅文，该局法制大队副大队长。 被上诉人（原审被告）：盘锦市公安局，住所地辽宁省盘锦市兴隆台区市府大街20号。 法定代表人：申海青，该局局长。 委托诉讼代理人：陈鑫德，该局法制支队大队长。 委托诉讼代理人：石龙，该局法制支队警员。 上诉人孙世海因与被上诉人盘山县公安局、盘锦市公安局行政拘留及行政复议一案，不服辽河人民法院（2020）辽7401行初13号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人孙世海及其委托诉讼代理人王春雷、王**，被上诉人盘山县公安局的出庭负责人张松、委托诉讼代理人国启文和肖傅文，被上诉人盘锦市公安局的委托诉讼代理人陈鑫德和石龙到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 盘山县公安局2020年8月3日作出盘公盘山（治）行罚决字[2020]330号行政处罚决定，孙世海不服该决定，向盘锦市公安局申请行政复议，盘锦市公安局2020年9月29日作出盘公复决字[2020]15号行政复议决定。 一审法院经审理查明：孙世海因家庭遭遇变故曾向辽宁省盘山县信访局、辽宁省盘锦市信访局、辽宁省信访局信访。2020年8月3日早8时左右，孙世海自带凳子进入辽宁省信访局院内，于当日8时12分左右拿出写有红色“冤”字的A4纸，在辽宁省信访局院内静坐。8时35分左右，辽宁省信访局工作人员将该A4纸收走。孙世海在辽宁省信访局院内徘徊至9时44分左右时，又拿出另一张写有“冤”字的A4纸，9时48分左右，辽宁省信访局工作人员又将此张A4纸拿走，孙世海随后离开。盘山县公安局接到辽宁省信访局通报后，于当日进行调查，并于当日作出案涉行政处罚，行政处罚作出后立即执行（已执行完毕）。孙世海于2020年8月17日向盘锦市公安局申请行政复议。盘锦市公安局于2020年9月29日作出案涉复议决定。孙世海于2020年10月1日收到案涉复议决定书。 一审法院认为，《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条规定：“国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。治安案件的管辖由国务院公安部门规定。”《公安机关办理行政案件程序规定》第十条规定：“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖……。”根据上述规定，盘山县公安局具有作出案涉行政处罚的职权依据。《中华人民共和国行政复议法》第十二条规定:“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”盘锦市公安局是盘山县公安局的上一级主管部门，具有对案涉行政处罚进行复议的法定职权。本案的争议焦点是案涉行政处罚认定事实、适用法律是否准确，处罚程序是否合法。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项规定，扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款。《信访条例》第二十条规定：“信访人在信访过程中应当遵守法律、法规,不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利,自觉维护社会公共秩序和信访秩序,不得有下列行为：（一）（二）（三）……；（四）在信访接待场所滞留、滋事,或者将生活不能自理的人弃留在信访接待场所的；（五）……；（六）扰乱公共秩序、妨害国家和公共安全的其他行为。”孙世海遭遇家庭变故令人同情，孙世海维权可以通过信访渠道进行，但其应按照《信访条例》规定的信访程序、方式进行。从辽宁省信访局院内监控视频中可以看出，孙世海到辽宁省信访局院内后并未到信访接待处办理登记，而是直接在辽宁省信访局院内静坐，并拿出写有红色“冤”字的A4纸标语放在腹前。在辽宁省信访局工作人员将写有“冤”字的标语拿走后，孙世海仍在院内徘徊，一段时间后又拿出另一张写有“冤”字的A4纸标语。孙世海虽然在工作人员拿走标语时并未阻拦或反抗，但其行为已引起院内部分办事人员围观，造成了一定社会后果。孙世海在询问笔录中承认其未到信访大厅排队登记，其这么做的目的是“引起领导注意”“让领导更加重视”“信访局工作人员制止我，我没有听”，故盘山县公安局认定孙世海的行为扰乱了辽宁省信访局工作秩序，且情节比较严重，认定事实清楚，证据确实充分。盘山县公安局适用《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项的规定，对其处以案涉行政处罚，适用法律准确，量罚幅度也在公安机关的自由裁量范围内。对盘山县公安局的处罚程序，其在接到孙世海违法线索后予以登记，登记后予以受案，对孙世海进行传唤，调取了相关证据，作出处罚前告知了孙世海处罚事实、理由和依据，告知了孙世海享有陈述权和申辩权，处罚程序合法。因孙世海违法线索来自辽宁省信访局通报，盘山县公安局在受案回执中未登记报案人（控告人、举报人、扭送人）符合情理，此行为并未对孙世海权利产生实际影响，不构成程序违法。盘锦市公安局依照《中华人民共和国行政复议法》规定的程序对孙世海的申请进行了书面审查，在法定期限内作出案涉行政复议决定，复议程序合法。另外，孙世海主张案涉行政处罚于2020年8月3日开始立即执行，但于2020年8月14日执行完毕，盘山县公安局多执行了一日，行政处罚的执行与本案不属同一法律关系，孙世海可另案主张权利。孙世海主张其在询问笔录中回答问题内容不具有真实性，无证据予以支持，对其质证意见不予采纳。综上，孙世海的诉讼请求无事实依据和法律依据，不予支持。本案经一审法院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回孙世海的诉讼请求。案件受理费五十元，由孙世海自行负担。 孙世海上诉称，撤销一审判决，依法改判，支持孙世海一审的诉讼请求；本案一审、二审诉讼费用由被上诉人承担。事实与理由：一、一审人民法院认定法律事实不清。1.根据被上诉人一审提交的证据能够证明孙世海既不存在纠缠有关国家机关工作人员、打砸物品、毁坏文件材料等暴力扰乱单位正常秩序的行为，也不存在起哄、闹事、辱骂、封闭单位出入通道等非暴力扰乱单位秩序的行为。相反，从被上诉人提交的证据可以看出孙世海在上午8时11分10秒拿出“冤”字标语，8时34分48秒“冤”字标语被信访局工作人员拿走，此后孙世海一直在信访局办公楼外的停车场附近徘徊，在9时45分11秒孙世海从自己携带的袋子里又拿出“冤”字标语，9时48分47秒此标语又被工作人员拿走。两次信访局工作人员拿走标语时孙世海均未有阻拦和反抗行为，且孙世海拿出标语的时间一共不到26分钟。当时信访局楼外停车场也无人员聚集，盘山县公安局称孙世海经辽宁省信访局工作人员多次劝阻并未理会，占用了公共资源，扰乱了信访局的正常工作秩序，但是从视频资料中可以看出孙世海在信访局院内时，信访局仍然按部就班的进行信访登记工作，故盘山县公安局扭曲事实。一审法院认为孙世海此行为造成了一定的社会后果言过其实，只是有信访局工作人员阻止，并未引起他人围观后果和严重社会影响，也未造成辽宁省信访局工作秩序不能正常进行(以上皆有视频为证)。因为信访局登记与办公是在信访局的楼内进行。从时间经过、所致结果等方面来看，孙世海的行为均不应被认定符合滞留、滋事、扰乱公共秩序。2.盘山县公安局称孙世海未经登记进入辽宁省信访局院内进行违法行为，但是从视频资料可以看出，外卖员均可自由出入该大院，也未见任何工作人员阻拦。3.盘山县公安局称辽宁省信访局行政办公楼信访通道门口设有信访登记等待区，但是孙世海的行为发生在普通公民均可自由出入的大院内，并没有在上述信访区域内，故孙世海的行为不属于盘山县公安局认定的信访行为，最多可认定为进行信访准备或预备阶段。4.盘山县公安局称孙世海在辽宁省信访局院内静坐打出“冤”字标语企图向信访局领导施压是随意造法，《信访条例》中没有规定不允许公民带标牌。5.行政处罚决定书中显示东郭派出所接到了辽宁省信访局工作人员信息通报，但是受案回执中显示无报案人，自相矛盾。因此一审法院认为盘山县公安局认定孙世海的行为扰乱了辽宁省信访局工作秩序，且情节比较严重，而得出行政处罚认定事实清楚、证据确实充分属于认定事实不清。6.孙世海在到达信访局外停车场后以及被盘山县公安局带走询问至晚九点结束时一天未饮水、进食，且孙世海年龄较大，加之信访事项没有得到解决及遭遇家中变故，精神遭受重创，精神出现恍惚状态，故对法院认可的孙世海询问笔录中内容的真实性有异议。二、一审院适用法律错误。盘山县公安局认为孙世海此行为扰乱辽宁省信访局单位秩序致使其工作不能进行，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项对孙世海采取自由裁量范围内最严重的处罚措施拘留十日立即执行。行政决定应当具有一个有正常理智的普通人所能达到的合理与适当，并且能够符合科学公理和社会公德。行政机关采取的措施和手段应当必要、适当。行政机关实施行政管理可以采用多种方式实现行政目的，应当避免采用损害当事人权益的方式。《中华人民共和国治安管理处罚法》第五条规定，治安管理处罚必须以事实为依据，与违反治安管理行为的性质、情节以及社会危害程度相当。实施治安管理处罚，应当公开、公正，尊重和保障人权，保护公民人格尊严。办理治安案件应当坚持教育与处罚相结合的原则。盘山县公安局在没有对孙世海进行教育与警告的情况下直接执行最高天数行政拘留，对孙世海的处罚行为及程度明显过重。一审人民法院不应以认定孙世海的行为符合《信访条例》第二十条而认为盘山县公安局适用《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项规定进行行政处罚系适用法律准确，更何况上诉人自始至终未扰乱省信访局正常工作秩序。孙世海系依照《中华人民共和国宪法》和《信访条例》赋予的权利依法维权、反映诉求，盘山县公安局滥用职权，对孙世海做出拘留处罚，限制剥夺孙世海的人身自由，侵犯了孙世海的合法权益。一审法院依据《公安机关办理行政案件程序规定》第十条规定确认盘山县公安局具有职权依据，但是该规定第十七条明确规定，公安机关负责人、办案人民警察本人或者其近亲属与本案有利害关系的或者与本案当事人有其他关系，可能影响案件公正处理的，应当自行提出回避申请。孙世海信访材料的诉求涉及盘山县公安局东郭派出所民警刘派。2020年6月29日，民警幺子阳参加了盘锦市信访局主持召开的关于孙世海信访诉求专题会。刘派是制作孙世海询问笔录的询问人员，刘派和幺子阳是行政拘留孙世海的执法人员，故盘山县公安局与孙世海有利害关系，影响案件的公正处理，应认定盘山县公安局不具有职权依据。 盘山县公安局辩称，坚持一审答辩意见。孙世海提出盘山县公安局没有接到报案人报案的情况与事实不符，我们办案民警与孙世海没有利害关系，不符合回避的法定情形。 盘锦市公安局辩称，坚持一审答辩意见。 一审法院对案件事实的认定有以下证据作为定案依据：盘山县公安局盘公盘山（治）行罚决字[2020]330号行政处罚决定书、盘锦市公安局盘公复决字[2020]15号行政复议决定书、孙世海的行政复议申请、行政复议提交答复通知书、行政复议被申请人答复书、EMS邮件封皮及EMS邮件查询信息、孙世海网上信访网页打印件，盘山县公安局提交的受案登记表、通（告）知记录、违法嫌疑人情况查询记录、告知笔录、行政拘留回执、孙世海的询问笔录、物证照片现场照片、情况说明、辽宁省信访局提供的院内视频光盘。本院经审查，一审法院对证据的认定正确，本院予以确认。 各方当事人二审期间均未提供新的证据。孙世海二审庭审中欲提交关于执行拘留民警具有利害关系的证据，因其在一审程序中无正当理由未提供该组证据而在二审程序中提供，本院不予接纳。 本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实基本一致。 本院认为，本案的争议焦点为原审判决是否正确、盘山县公安局作出的盘公盘山（治）行罚决字[2020]330号行政处罚决定和盘锦市公安局作出的盘公复决字[2020]15号行政复议决定是否合法。孙世海认为本案应由违法行为地的公安机关即辽宁省信访局所在地的公安机关管辖，但是《公安机关办理行政案件程序规定》第十条规定由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，故本案可以由孙世海居住地公安机关即盘山县公安局管辖，盘山县公安局具有作出案涉行政处罚的职权依据。按照《中华人民共和国行政复议法》第十二条规定，盘锦市公安局具有行政复议的职权依据。 孙世海二审主张其相关信访材料的诉求涉及盘山县公安局东郭派出所民警刘派，民警幺子阳参加了盘锦市信访局主持召开的关于孙世海信访诉求专题会，二人与本案具有利害关系，应自行回避。孙世海二审欲提交相关证据，由于其在一审程序中无正当理由未提供，本院不予接纳，故无证据证明盘山县公安局工作人员在行政处罚过程中存在自行回避的情形，且孙世海在行政处罚和行政复议过程中均未提出回避申请事项，故本院对孙世海该项理由不予支持。 《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项规定：“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：（一）扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的。”本案孙世海到辽宁省信访局院内未经办理信访接待登记，而直接在辽宁省信访局院内静坐，并拿出写有红色“冤”字的A4纸标语，辽宁省信访局工作人员对其进行劝阻并将标语拿走后，孙世海在院内停留徘徊一段时间后又拿出另一张写有“冤”字的A4纸标语，孙世海的行为已引起辽宁省信访局院内部分办事人员围观，且在工作人员上前劝阻拿走标语后其仍然在辽宁省信访局院内停留并继续拿出标语，盘山县公安局认为孙世海的行为扰乱了辽宁省信访局的工作秩序，适用《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项规定对其作出行政处罚，认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律准确。盘锦市公安局作出的复议决定，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。 综上，一审法院判决认定事实基本清楚，适用法律正确，依法应予维持。孙世海的上诉请求无事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人孙世海负担。 本判决为终审判决。 审判长  吴培波 审判员  肖 波 审判员  吴 蕾 二〇二一年三月二十四日 法官助理周琦 书记员栾雅妃