浙江省嘉兴市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）浙04行初115号原告林惠华，女，1970年2月10日出生，汉族，住海盐县。被告海盐县人民政府，住所地海盐县武原街道枣园中路118号。法定代表人王碎社，县长。委托诉讼代理人沈张**。委托诉讼代理人范小群，浙江国傲律师事务所律师。第三人海盐县水利局，住所地海盐县武原街道朝阳西路186号。法定代表人刘志海，局长。委托诉讼代理人邱康伟。委托诉讼代理人袁云霄，浙江海赛律师事务所律师。原告林惠华不服被告海盐县人民政府行政复议告知书，于2020年9月8日向本院提起行政诉讼。本院于2020年9月14日受理，并于当日向被告海盐县人民政府及第三人海盐县水利局发送起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2021年1月19日公开开庭审理了本案。原告林惠华，被告海盐县人民政府的委托诉讼代理人沈张**、范小群，第三人海盐县水利局的委托诉讼代理人邱康伟、袁云霄到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告海盐县人民政府（以下简称海盐县政府）于2020年8月24日作出盐政复告字〔2020〕26号行政复议告知书，告知原告林惠华：本机关于2020年8月4日收到你邮寄的行政复议申请书及材料，因申请材料提供不全，你于2020年8月19日进行补正。经审查，本机关认为，你提出的行政复议申请事项，不属于《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第六条规定的行政复议范围。因此，你的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称《复议法实施条例》）第二十八条第一款第（五）项规定的受理条件，根据《行政复议法》第十七条第一款的规定，本机关决定不予受理你的行政复议申请。原告林惠华诉称，经海盐县通元镇人民政府（以下简称通元镇政府）招商引资，原告于2010年4月28日承包流转海盐县通元镇丰义村4组土地11.563亩，开办“海盐县通元木佬佬家庭农场”，从事生态畜禽养殖业。2015年初夏，海盐县水利局未经原告许可，擅自强占原告5亩左右土地堆放废弃物，致使原告无法从事生态畜禽养殖，造成原告重大经济损失。在海盐县水利局侵权期间，原告一直与丰义村经济合作社、通元镇政府等有关部门沟通，要求侵权方排除妨碍，均无结果。现被侵占的土地杂草丛生，而涉案宗地流转费用一直由原告支付。为此，原告于2020年8月2日向被告邮寄行政复议申请材料。8月18日，原告根据行政复议申请材料补正通知书，向被告邮寄了补正材料。8月24日，被告作出盐政复告字〔2020〕26号行政复议告知书。原告认为，被诉告知书认定事实不清，适用法律法规不当，审理程序违法，涉嫌滥用自由裁定权，依法应当撤销。一，被告未按法定程序审理本案，明显不当。被告收到原告的行政复议材料后，要求原告补正行政复议申请材料。原告按要求补正后，被告应当按照《行政复议法》的有关规定，通知被申请人作出行政复议答复及提供作出侵占原告土地的相关依据和证据材料，并通知原告查阅被申请人提交的书面答复意见和证据材料等。鉴于本案案情较为复杂，被告应当实地调查，并举行听证。根据《行政复议法》规定，如被告认为原告的行政复议申请不符合受理条件，应当作出不予立案行政复议决定或驳回行政复议申请的决定，但被告以告知书的形式不予受理原告的复议申请，且不告知救济途径，明显不当。二，被告不采信原告提供的证据明显错误。原告提供的沈建军、戴金根、林惠君等《证明》及相关照片等大量证据显示，海盐县水利局于2015年，动用绞吸船、挖掘机等机械设备，将清理河道产生的弃物物卸在原告承租的土地上。原告于2020年8月12日向海盐县水利局邮寄催告书，催告海盐县水利局在签收催告函五日内立即排除妨碍，恢复原状，并赔偿各类经济损失，特别提醒可以在两日内提出异议，否则，视为默认。但至今，海盐县水利局未提出异议，应当认定其认可了原告陈述的事实。在海盐县水利局未能提供反证的情况下，被告作出不予受理行政复议告知书，没有事实根据。三，被告轻易剥夺原告的行政复议权利，明显不当。原告与被诉行政行为存在利害关系，且又有事实根据，原告提起的行政复议申请完全符合《行政复议法》《复议法实施条例》相关规定。原告向被告提交的照片、证人证言、情况说明等证据，足以认定在涉案土地上堆放污泥、杂物等废弃物系海盐县水利局所为，其具体行政行为己经严重侵犯了原告的合法权益。被告决定不予受理原告的行政复议申请,明显认定事实不清，适用法律法规不当。被告未对本案进行实质性审理即不予受理原告的行政复议申请，明显错误，应予纠正。请求撤销被告作出的盐政复告字〔2020〕26号行政复议告知书，判令被告依法受理原告的行政复议申请。原告起诉提交的证据有：1.农村土地承包经营权委托流转合同1份，证明案涉土地由原告承包经营；2.个人独资企业营业执照副本，证明企业由原告经营；3.行政复议申请书；4.照片5张，证明2013年时土地是平稳的，被侵占堆放废弃物以后，高了一米左右，系2020年8月2日拍摄；5.催告书，原告于2020年8月12日向第三人进行书面催告，要求第三人排除妨碍，对侵占原告承包的5亩土地进行复耕，恢复原状，并支付青苗损失费、赔偿由此造成的经济损失。原告认为河道挖出的淤泥肯定是第三人实施的，故要找第三人处理；6.行政复议申请补正通知书；7.行政复议申请补正材料及邮寄凭证；8.情况说明；9.证明5份，原告述称是根据被告补正通知要求所写的；10.损失清单，系原告自行制作，证明原告的承包土地上被堆放了废弃物，造成的经营损失；11.盐政复告字〔2020〕26号行政复议告知书，证明原告起诉的行政行为。被告海盐县政府辩称，一、被告作出的被诉行政复议告知书事实清楚、程序合法、适用依据正确。原告诉称第三人海盐县水利局于2015年初夏强占其5亩承包土地，用于堆放废弃物，造成其重大经济损失。原告于2020年8月4日申请行政复议，要求确认第三人的行为违法并责令排除妨碍、恢复原状、赔偿损失。因原告提交的复议申请材料不全，被告于2020年8月10日书面通知原告补正行政复议申请材料。被告经对原告的补正材料审查后，认为原告提出的行政复议申请事项，不属于《行政复议法》第六条规定的行政复议范围，决定不予受理并书面告知原告。二、案涉行政复议申请不符合受理的范围及条件。原告补正后仍不能证明其申请所称的权益受损系第三人的具体行政行为所致，且原告也明显未在期限内提出复议申请，故原告提出的行政复议申请不符合受理范围及条件。原告诉称其承包的土地被强占堆放废弃物后就一直与丰义村经济合作社及通元镇政府沟通，并通过通元镇水利农机管理站及丰义村有关领导转告第三人赔偿。于2020年8月12日再次催告第三人，因第三人未就催告事宜提出异议而认为应当认定第三人认可其陈述的事实与理由及各项主张。原告的该推断显然不能成立。请求驳回原告的诉讼请求。被告海盐县政府向本院提交了以下证据、依据：第一组证据：行政复议申请材料及邮寄存根，申请材料包括行政复议申请书、身份证复印件，照片5张、农村土地承包经营权委托流转合同，证明被告于2020年8月4日收到原告行政复议申请的事实。第二组证据：行政复议申请材料补正通知书及送达回证、EMS面单，证明被告于2020年8月10日依法通知原告补正申请材料，要求原告提供确认违法行为系第三人所为、涉案行为侵害原告合法权益及请求行政赔偿数额的证据材料。第三组证据：行政复议申请补正材料及附件，包括原告补正材料的说明、证明5份、催告书、邮寄信息，情况说明及损失清单，其中分别签名为沈建军、林惠君、戴金根的3份打印的证明件的内容相同，均是该3人听说是海盐县水利局安排装卸废弃物，属传来证据。情况说明是原告的自我陈述，不属于证据。损失清单系原告的单方面陈述，也不属于证据。戴金根、沈建军的证明，均未提供相应的财务凭证，证明开挖水产养殖塘的人工费用、每年的鱼食费用及运输建材材料至农场等事实。被告经审查，上述补正材料无法确认申请的违法行为系第三人所为，也无法证明违法行为系行政行为，而照片显示的堆放物是否在原告承包的土地上，亦无法证明。如原告所述，堆放废弃物发生在2015夏天，原告申请行政复议明显也超过了申请期限。上述证据，证明被告收到原告的补正材料并进行审查的事实。第四组证据：盐政复告字〔2020〕26号行政复议告知书、送达回证及EMS面单，证明被告于2020年8月24日作出不予受理决定并送达原告的事实。依据有：《行政复议法》第十七条第一款；《复议法实施条例》第二十九条。第三人海盐县水利局述称，一、原告的行政复议申请主体不适格。根据《行政复议法》第二条的规定，行政复议的申请人应当是其合法权益受到具体行政行为侵犯的公民、法人或者其他组织。原告提供的土地承包经营权委托流转合同、照片、证明、催告书、情况说明等，不足以证明涉案土地属于原告承包经营土地的一部分，存在合法权益被侵犯的事实，也不能证明第三人实施了侵犯原告合法权益的具体行政行为。因此，原告不具有申请行政复议的主体资格。二、第三人的行政复议被申请人主体不适格。第三人提交了《中小河流治理重点县综合整治及水系连通试点海盐县通元项目区一至三标段招投标备案资料》（部分），证明涉案土地被堆放的河泥来自于前述项目施工，项目业主单位（建设单位）是海盐县通元镇农技水利服务中心，涉及丰义村的二标段的施工单位是嘉兴市恒德水利建设有限公司。因此，涉案土地被堆放河泥是否侵犯原告的合法权益，第三人不是适格的行政复议被申请人。三、原告所述的合法权益被侵害的情况不属于行政复议范围。根据第三人提供的证据，原告所述情况属案外人侵权行为引起的民事争议，不属于行政复议范围，应通过其他途径解决。四、原告申请行政复议已超过申请期限。根据《行政复议法》第九条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请。即使存在第三人的具体行政行为侵犯原告合法权益的情形，但根据原告所述，其在2015年初夏已知道第三人侵犯其合法权益，但至今已远远超过六十日的法定申请期限。请求依法驳回原告的起诉。第三人提交的证据：《中小河流治理重点县综合整治及水系连通试点海盐县通元项目区一至三标段招投标备案资料》（部分），证明涉案土地被堆放的河泥来自河道治理项目施工，项目业主单位（建设单位）是海盐县通元农技水利服务中心，涉及丰义村的二标段的施工单位是嘉兴市恒德水利建设有限公司。经庭审质证，对被告提交的证据，原告、第三人均无异议。被告对原告的证据1的真实性无异议，但认为原告申请行政复议前，承包期限已到期，且合同中承包的土地地理位置不明确；对证据2、3、6、11均无异议；认为证据4的照片，原告申请行政复议时已提交，但原告未证明拍摄时间及地点，如原告当庭陈述后三张照片是在2020年8月2日拍摄，则不能反映原告所称的2015年初夏的实际情况，故对其关联性有异议；认为证据5系原告的单方面推测，且原告在起诉状中认为因第三人未在催告期限内回复，即认为堆放废弃物是第三人所为，不能成立，故对该证据的内容及证明目的均不予认可；认为证据7-10已在复议程序中收到，系被告提交的证据3，质证意见同该证据的证明内容。第三人对原告的证据1的真实性、合法性均无异议，但对关联性有异议，认为土地的范围、具体位置不明，故原告申请复议述称的第三人侵占其土地与其承包的土地是否同一处，无法证明；对证据2、3、6、11均无异议；对证据4，同意被告的质证意见；对证据5的真实性无异议，也同意被告的质证意见，同时认为对于默认，一般是双方约定和法律规定，原告认为第三人默认就认为是承认，没有依据；对证据7无异议；认为证据8的情况说明，只是原告的陈述，并非证据；认为证据9属传来证据，对其真实性、合法性、关联性均有异议；认为证据10是原告的个人陈述，不能作为证据。对第三人的证据，原告认为其不清楚；被告无异议。本院对上述证据认证如下：被告提交的四组证据，证明原告向被告提出行政复议申请、被告通知原告对行政复议申请进行补正、原告补正行政复议申请材料及被告经审查后作出被诉行政复议告知书的事实，予以采信。第一组证据中的5张照片无法显示存在被堆放淤泥的情况；第三组证据中的5份证明，原告于庭审时陈述系在补正时由其打印成文字后交由戴金根、林惠君、沈建军签名形成，前3份证明文字内容相同，文中称“卸废弃物的工作人员讲，这是海盐县水利局安排他们将废弃物卸在这里的”；后2份证明内容分别是沈建军为原告筹建农场运输建材和原告于2013年建水产养殖场所花人工费用及建成后投放鱼苗、鱼食费用。上述5份证明，虽有书写为沈建军、林惠君、戴金根的签名，但未附该3人的身份信息材料；而情况说明、催告书及损失清单均系原告的自述。因此，被告举证认为，上述补正材料无法确认申请的违法行为系第三人所为，也无法证明违法行为系行政行为的证明理由成立，予以采纳。原告的证据2，被告及第三人均无异议，予以采信；证据1、3-10系原告向被告提交的行政复议申请材料及补正材料，同被告的第一组、第三组证据，但无法证明其申请复议及诉讼主张的事实。第三人提交的证据，被告无异议，原告虽称不清楚但未提出其他抗辩意见，予以采信。经审理查明，2020年8月2日，原告林惠华向被告海盐县政府邮寄提交行政复议申请材料，认为第三人海盐县水利局于2015年初夏未经其许可，擅自强占其承包土地中的5亩堆放废弃物，导致其无法从事生态畜禽养殖，造成重大经济损失，请求确认海盐县水利局擅自将废弃物堆放在其承包的土地上的行为违法；责令海盐县水利局排除妨碍，恢复原状，并赔偿其因此造成的经济损失暂定100万元。被告于2020年8月4日收到原告的申请材料，于2020年8月10日向原告发送行政复议申请补正通知书，告知原告在2020年8月21日前按要求补正以下申请材料：1.提供请求确认违法的行为系海盐县水利局作出的证明材料；2.提供案涉行为侵害林惠华合法权益的相关证据材料；3.提供要求行政赔偿数额的相关证据材料。原告于2020年8月18日向被告邮寄提交了情况说明、催告书、证明5份及损失清单等补正申请材料。被告于2020年8月19日收到上述补正材料，于8月24日作出盐政复告字〔2020〕26号行政复议告知书（内容如前），并于2020年8月25日将该告知书邮寄送达给原告。但该告知书未告知救济权利。另查明，2010年4月28日，林惠华与丰义村经济合作社签订农村土地承包经营权委托流转合同，丰义村将该村东片4组33户村民委托经营的承包土地11.563亩以出租方式流转给林惠华，从事畜禽养殖生产经营，流转期限为10年。2014年12月10日，招标单位海盐县通元镇农技水利服务中心公开发布中小河流治理重点县综合整治及水系连通试点海盐县通元项目区一至三标段招标信息，其中二标段涉及通元村、丰义村、雪水港村3个村的河道疏浚、岸坡整治及植物护坡等，嘉兴市恒德水利建设有限公司为中标人，具体实施二标段工程项目的施工，工期300天。本院认为，《行政复议法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请，作出行政复议决定，适用本法。”该法第六条规定的行政复议范围，列举了可能侵犯公民权利的11类具体行政行为，表明只要公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯了其合法权益，都可以申请复议。《复议法实施条例》第二十八条亦明确规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（五）属于行政复议法规定的行政复议范围；……”。本案中，原告林惠华向被告海盐县政府申请行政复议，认为第三人海盐县水利局在2015年初夏强占其承包土地中的5亩堆放废弃物，侵犯其合法权益。原告提交的申请材料及补正申请材料中的情况说明、催告书及书面证明均是原告的个人陈述，且书面证明也是原告打印成文后交由他人签名，不能证明其上述主张。结合第三人的陈述及提交的证据，原告提交的行政复议申请材料，不能证明存在其主张的行政行为，且系第三人所为。因此，被告作出盐政复告字〔2020〕26号行政复议告知书，告知原告“你提出的行政复议申请事项，不属于《行政复议法》第六条规定的行政复议范围。因此，你的行政复议申请不符合《复议法实施条例》第二十八条第一款第（五）项规定的受理条件”，其结论并无不当。《行政复议法》第十七条规定：“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；……”，第三十一条第二款规定：“行政复议机关作出行政复议决定，应当制作行政复议决定书，并加盖印章。”根据上述规定，被告海盐县政府仅作出告知书，而未作出不予受理行政复议决定，不符合《行政复议法》第三十一条第二款规定的形式，存在瑕疵，但该瑕疵不影响该告知书结论的正确性。被告于2020年8月4日收到原告的行政复议申请，于8月10日通知原告补正，8月19日收到原告的补正材料后，于8月24日作出被诉告知书，并于8月25日将告知书邮寄送达给原告，均符合在五日内进行审查的法律规定，程序合法。综上，原告提起本案诉讼，提出撤销被告作出的盐政复告字〔2020〕26号行政复议告知书，判令被告依法受理原告的行政复议申请的诉讼请求，缺乏事实与法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告林惠华的诉讼请求。案件受理费50元，由原告林惠华负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院。审 判 长  许艳华审 判 员  孙 军人民陪审员  蔡永英二〇二一年三月九日书 记 员  张叶娟书 记 员  赵婉沁