浙江省温州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）浙03行初526号原告虞胜飞，男，1958年8月7日出生，汉族，住浙江省乐清市。原告虞艮飞，男，1966年5月22日出生，汉族，住浙江省乐清市。原告虞立飞，男，1968年8月16日出生，汉族，住浙江省乐清市。上列三原告共同委托代理人姜亚静，浙江光正大律师事务所律师。被告乐清市人民政府，住所地浙江省乐清市伯乐东路888号。法定代表人徐建兵，市长。委托代理人林新豹。委托代理人叶振宇，浙江择法律师事务所律师。原告虞胜飞、虞艮飞、虞立飞诉被告乐清市人民政府撤销用地批准一案，于2020年8月28日向本院提起行政诉讼。本院于2020年9月3日受理后依法组成合议庭，于2020年10月21日公开开庭对本案进行了审理。原告虞胜飞、虞艮飞、虞立飞及其共同委托代理人姜亚静与被告乐清市人民政府的委托代理人林新豹、叶振宇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2020年7月6日，被告乐清市人民政府作出乐政法〔2020〕14号《乐清市人民政府关于撤销翁垟街道东塘下村虞立飞、虞艮飞、虞胜飞〈个人建房用地行政许可〉的决定》（以下简称被诉撤销决定），主要内容是：“虞立飞、虞艮飞、虞胜飞三户于2018年6月12日经乐清市翁垟街道办事处批准，核发乐清市××号××号××号《关于农村村民申请住宅用地的批复》。经调查核实，翁垟街道东塘下村虞胜飞、虞艮飞、虞立飞三户联建房，分别于2007年、2014年核发乐政集用〔2007〕第48-7373号，乐政集用〔2014〕第004960号，乐政集用〔2014〕第004954号集体土地使用权证，确权登记土地使用面积分别为58.97、58.63、37.48平方米。2014年11月10日，虞胜飞、虞艮飞、虞立飞三户取得乐清市住建局核发建设工程规划许可并于同月动工，建设至4间4层。后因群众信访举报，存在少批多占被相关部门制止（实际占地面积181.44平方米，超出审批面积26.36平方米），2015年住建部门拆除至3层并征询信访人同意后没有拆除到位，建设处于停工状态。2017年，虞胜飞、虞艮飞、虞立飞三户向翁垟住建所申请办理规划变更手续，同年5月26日翁垟住建所向翁垟执法中队发出联系单，要求对其以上违法建设行为进行处置；9月12日，翁垟国土所向翁垟执法中队发出联系单，要求对其以上违法建设行为进行处置；9月5日，翁垟执法中队对其违法行为进行立案调查，并对当事人进行谈话询问。2017年9月25日、10月8日，在翁垟执法中队305室进行会审形成统一意见，认定已构成非法占地并决定作出以下处罚：一、责令虞胜飞、虞艮飞、虞立飞退还非法占用的翁垟街道东塘下村26.36平方米集体土地；二、限虞胜飞、虞艮飞、虞立飞接到处罚决定书之日起三十日内自行拆除非法占用的26.36平方米上新建的建筑设施。2018年6月，虞胜飞、虞艮飞、虞立飞三户再次向住建局申请改建，于同年7月取得建设工程规划许可。因虞胜飞、虞艮飞、虞立飞三户超占26.36平方米违章建筑未处罚到位，翁垟街道办事处个人住宅领导小组会议未记录全面以及群众举报，属少批多建对象，翁垟街道办事处做出整改，现要求申请撤销个人建房用地行政许可。根据《中华人民共和国行政许可法》第六十九条第一款第三项、第四项、第五项的规定，市人民政府决定撤销翁垟街道东塘下村虞胜飞、虞艮飞、虞立飞三户个人建房用地行政许可，并撤销乐清市××号××号××号《关于农村村民申请住宅用地的批复》。”原告虞胜飞、虞艮飞、虞立飞诉称：三原告是乐清市××街道××村人，系兄弟关系。因老屋拆扩建，三原告依法申请建房用地审批，2018年6月12日经审批，被告乐清市人民政府向三原告分别核发乐政农建〔2018〕1849号、1848号、1846号《个人建房用地批准书》，之后三原告依法建成一幢六层房屋。但2020年7月6日，被告乐清市人民政府以三原告有26.36平方米违章建筑未处罚到位，违反行政许可法为由作出被诉撤销决定，撤销上述建房用地行政许可以及《关于农村村民申请住宅用地的批复》。三原告认为，被告作出被诉撤销决定行为缺乏事实和法律依据，且未给予原告陈述申辩权利，程序违法，依法应予以撤销。故请求撤销被诉撤销决定。原告虞胜飞、虞艮飞、虞立飞在举证期限内提交的证据有：1.居民身份证，证明三原告的身份情况及主体资格。2.政府官网截图，证明被告的身份情况及主体资格。3.《建设用地规划许可证》《建设工程规划许可证》，证明在申请办理涉案用地审批手续之前，三原告已经依法取得相关规划许可。4.报告，证明原告打报告，国土、街道和村委会已经共同就少批多建26.36㎡问题进行处理，同意补办手续。5.《个人建房用地批准书》，证明2018年6月12日，被告乐清市人民政府向三原告核发建房用地批准文书。6.《乐清市人民政府关于撤销翁垟街道东塘下村虞立飞、虞艮飞、虞胜飞〈个人建房用地行政许可〉的决定》乐政法〔2020〕14号，证明被诉撤销决定缺乏事实和法律依据，程序违法，应当依法予以撤销。被告乐清市人民政府辩称：一、被诉撤销决定程序合法。经翁垟街道办事处调查，因涉案个人用地批准书的审批存在违法行为，故翁垟街道办事处请求撤销个人用地批准书。被告经审查作出被诉撤销决定并送达三原告，程序合法。二、三原告涉案《个人建房用地批准书》应予以撤销。被告批准三原告土地使用面积分别为58.97、58.63和37.48平方米。但在建房过程中，因群众信访举报，被告发现三原告的建房用地存在少批多占现象，但相关部门未作出行政处罚。在三原告违法占地的违法建筑未处置到位的情况下又批准其建房用地，属于以补办审批手续代替行政处罚，违反相关法律规定，应予以纠正。综上，被诉撤销决定程序合法，认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，请求驳回三原告的诉讼请求。被告乐清市人民政府在举证期限内提交的证据、依据有：1.翁垟街道办事处关于要求撤销虞立飞等三户《个人建房用地批准书》的请示，证明被告基于翁垟街道办事处的请求启动行政许可撤销程序，程序合法。2.《乐清市人民政府关于撤销翁垟街道东塘下村虞立飞、虞艮飞、虞胜飞〈个人建房用地行政许可〉的决定》，证明被告经调查作出撤销虞立飞、虞艮飞、虞胜飞《个人建房用地行政许可》的决定，程序合法。3.送达回证，证明被告委托翁垟街道办事处将撤销行政许可决定书送达虞立飞、虞艮飞、虞胜飞，交三人签收，程序合法。4.现场送达告知书照片，证明程序合法。5.集体土地使用权证，证明虞立飞、虞艮飞、虞胜飞确权的合法土地使用权面积共155.08平方米，现实际使用土地面积181.44平方米，违法占用26.36平方米。6.报告，证明虞立飞、虞艮飞、虞胜飞违法占地26.36平方米及未处罚到位的事实。7.个人建房用地批准书，证明被告在未对违法占地建筑处罚到位的情况下，向虞立飞、虞艮飞、虞胜飞核发建房用地批准书，违反法律规定，应依法撤销。综合各方当事人质证和诉辩陈述意见，本院认为，原、被告提交的证据真实，可以证明本案客观事实经过，且各方当事人对证据的真实性没有异议，本院予以采信。经审理查明：原告虞胜飞、虞艮飞、虞立飞系兄弟关系，三原告坐落于乐清市××街道××村的土地分别取得乐政集用（2007）第48-7373号，乐政集用（2014）第004960号，乐政集用（2014）第004954号集体土地建设用地使用证，证载使用权面积分别为58.97、58.63和37.48平方米。2017年9月11日，三原告作出书面报告称，三户超占翁垟街道东塘下村集体土地建设房屋，经行政主管部门批准总计占地面积为155.08平方米，房屋现占地面积为181.44平方米，已确定违法土地少批多建26.36平方米，需经执法部门违法土地案件立案再向国土部门补办用地手续。经三兄弟协商，同意将超占的26.36平方米土地补办给虞立飞，恳请有关部门从轻处理。翁垟街道东塘下村村委会在该报告上盖章，并签有“情况属实”的意见；翁垟街道办事处在该报告上盖章，并签有“同意补办，免于处罚”的意见。2017年11月2日，翁垟街道国土资源管理所在该报告上盖章，并签有“经查，该三户所占的地块为建设用，而虞立飞在东塘下村仅有37.48平方米，将26.36平方米补办给虞立飞户符合用地标准”的意见。2018年6月12日，被告乐清市人民政府向三原告分别作出乐清市〔2018〕农建字第1849号、1848号、1846号《个人建房用地批准书》，批准三原告建房用地面积为58.97、58.63和63.84平方米。2019年12月17日，翁垟街道办事处向被告作出《关于要求撤销虞立飞等三户〈个人建房用地批准书〉的请示》，认为三原告户存在少批多建，有26.36平方米违章建筑未处罚到位。现决定对三原告户个人建房用地行政许可进行整改，请求乐清市人民政府撤销上述三份《个人建房用地批准书》。2020年7月6日，被告作出被诉撤销决定并于同年7月27日送达原告。三原告不服，向本院提起本案行政诉讼。另查明，2018年5月31日，三原告取得乐清市住房和城乡规划建设局核发的地字第浙规证2018-0382N0177号、2018-0382N0175号、2018-0382N0176号《建设用地规划许可证》，许可用地面积分别为58.97、58.63和63.84平方米。其中原告虞立飞许可用地面积包括增加的26.36平方米。经变更工程规划，2018年7月9日，虞艮飞、虞立飞分别取得乐清市住房和城乡规划建设局核发的《建设工程规划许可证》，同年7月16日，虞胜飞亦取得乐清市住房和城乡规划建设局核发的《建设工程规划许可证》。本院认为：从被告作出的被诉撤销决定表述的内容看，是撤销三原告户“个人建房用地行政许可，并撤销乐清市××号××号××号《关于农村村民申请住宅用地的批复》”，但被告在庭审中确认其撤销的个人建房用地行政许可及用地批复，即其向三原告作出的批准用地面积分别为58.97、58.63和63.84平方米，编号为乐清市××号××号××号的个人建房用地批准书，故本院仅就被告撤销三原告的个人建房用地批准书行为是否合法进行评判。本案中，原告虞胜飞、虞艮飞、虞立飞在乐清市××号××号××号的个人建房用地批准书之前，分别享有58.97、58.63和37.48平方米的集体土地建设用地使用权。三原告在拆除旧房联建新房过程中，超占了26.36平方米土地，但三原告已就该超占用地面积提出过补办用地手续的书面报告，原告所在村委会、翁垟街道办事处以及翁垟土地管理所均在该报告上盖章，并签有“同意补办，免于处罚”等意见，被告也已经向三原告作出的批准用地面积分别为58.97、58.63和63.84平方米，编号为乐清市××号××号××号的个人建房用地批准书。在此情况下，被告乐清市人民政府在以三原告建房“少批多占”的土地未处罚到位为由作出被诉撤销行为之前，应当对上述相关事实特别是有关主管部门是否已作出免于处罚或处罚决定等事实进行调查，并根据查明的事实判断三原告取得的个人建房用地批准书是否存在依法应予撤销的情形。本案现有证据并不能反映被告已经对此进行调查核实，被告作出被诉撤销行为事实依据不足。三原告取得的原用地批准书中，除原告虞立飞的用地面积增加了26.36平方米外，其余二原告的用地面积与其拆建之前的用地面积无异，并无增加用地面积等审批内容，且规划部门针对三原告涉案房屋作出的包含26.36平方米的用地规划以及工程规划变更行政许可均已得到实施，被告在作出原用地批准书时也确认原告虞立飞增加用地面积26.36平方米未超法定标准，即使三原告在拆建时存在共同违法占地行为且未处罚到位，其取得的原用地批准行为存在程序违法，也并不导致该用地批准行为必然应予撤销的后果。被告应考量三原告在原用地批准行为中是否存在过错、是否存在信赖利益以及是否符合补办条件等因素进行综合评判，遵循行政比例原则作出最终处理决定。同时，个人建房用地批准系关系当事人切身利益的重大权益，被告作出被诉撤销决定前应向三原告告知拟作出的处理决定内容并听取其陈述、申辩意见，进而决定是否确有必要撤销原用地批准行为。被告仅根据翁垟街道办事处的请示材料径行作出被诉撤销决定，未经进一步调查核实，也未向三原告告知拟作出的处理决定内容并听取其陈述、申辩意见，未尽审查义务和考虑应当考虑的因素，且违反程序正当要求。综上，被告乐清市人民政府作出的被诉撤销决定认定事实不清，对被撤销的原行政行为表述不准确，且行政程序违法，依法应予以撤销。三原告的诉讼请求成立，本院予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，判决如下：撤销被告乐清市人民政府于2020年7月6日作出的乐政法〔2020〕14号《乐清市人民政府关于撤销翁垟街道东塘下村虞立飞、虞艮飞、虞胜飞〈个人建房用地行政许可〉的决定》。本案案件受理费50元，由被告乐清市人民政府负担。如不服本判决，可以在本判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院。审 判 长  许旭东审 判 员  戴华斌人民陪审员  张优苗二〇二一年三月三日法官 助理  李 凯代书 记员  项炯量12-10-