北京市第三中级人民法院行 政 判 决 书（2021）京03行终241号上诉人（一审被告）北京市顺义区交通局，住所地北京市顺义区府前西街7号。法定代表人郭崇峰，局长。出庭负责人铁增民，四级调研员。委托代理人李海东，北京陆源律师事务所律师。被上诉人（一审原告）北京市安立汽车驾驶学校，住所地北京市顺义区后沙峪镇西泗上村。法定代表人任飞，校长。委托代理人高明艳，北京谋律律师事务所律师。上诉人北京市顺义区交通局（以下简称顺义区交通局）因暂停报名行为一案，不服北京市顺义区人民法院（2020）京0113行初51号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2021年2月23日公开开庭审理了本案，上诉人顺义区交通局的出庭负责人铁增民及委托代理人李海东，被上诉人北京市安立汽车驾驶学校（以下简称安立驾校）的委托代理人高明艳到庭参加诉讼，本案现已审理终结。2019年11月6日，顺义区交通局在北京市驾驶培训公共服务平台上对安立驾校作出暂停报名行为。安立驾校不服，向一审法院提起诉讼，请求一审法院：确认顺义区交通局于2019年11月6日在北京市驾驶培训公共服务平台对安立驾校作出的暂停报名的行政行为违法。一审法院经审理查明，安立驾校于2002年6月18日注册成立，其登记管理部门为北京市顺义区民政局。安立驾校取得的由北京市顺义区教育委员会核发的《民办学校办学许可证》中记载：学校类型为培训学校；办学内容为汽车驾驶员培训；主管部门为顺义区教育委员会；有效期限至2020年3月31日；备注：要求取得合理回报。2018年4月17日，北京安立机动车驾驶培训有限公司（以下简称安立公司）注册成立。2017年1月13日，北京市机构编制委员会印发《关于同意划转本市机动车驾驶员培训管理职责的批复》，同意将原由北京市公安局公安交通管理局负责的机动车驾驶员培训管理职责划转由北京市交通委员会（以下简称市交委）承担。2017年8月25日，市交委、北京市公安局联合发布京交发〔2017〕204号文——《关于调整我市机动车驾驶员培训管理职责的通告》，明确：经北京市机构编制委员会办公室批准，原由北京市公安局公安交通管理局负责的机动车驾驶员培训管理职责划转由市交委承担。职责划转后，市交委运输管理局及局属城区管理处、远郊区交通局（含燕山交通管理中心）负责机动车驾驶员培训管理具体工作。2018年3月21日，市交委运输管理局向各郊区交通局、各驾培机构等单位发布《关于开展试行驾驶员培训网上报名等工作的通知》（京交运发〔2018〕127号），主要内容包括：北京市近期将分步开展试行网上报名等工作。试行网上报名方式，学员须登陆北京市驾驶培训监管服务平台系统，注册网上报名系统进行报名、选择驾培机构、签订培训合同。网上报名系统将逐步完善缴费功能并提供多种付费方式供学员自主选择。之后，安立驾校在北京市驾驶培训监管服务平台，即北京市驾驶培训公共服务平台（http://bjjp.bjysgl.cn）获取端口，可以通过该端口对外招生。2018年5月7日，市交委运输管理局向各郊区交通局、各驾培机构等单位发布《关于规范开展北京市机动车驾驶员培训经营许可等工作的通知》（京交运发〔2018〕188号），主要内容包括：自2018年5月15日起，北京市逐步开展以下重点工作：继续推行网络报名及学时信息推送。各驾校需通过北京市驾驶培训监管服务平台公示班型价格、培训协议，学员登陆驾培监管服务平台（http://bjjp.bjysgl.cn）或手机登陆“北京交通”APP进行报名，网上留存培训协议，学员培训学时信息通过驾培监管服务平台系统向交管局考试预约系统推送。已完成工商登记注册的教练场、驾校应使用新名称对外开展经营活动，包括网上公示名称、签署培训协议、开具培训发票等。已完成工商登记注册的教练场（包括一场一校的驾校）可按照《机动车驾驶员培训管理规定》和《北京市机动车驾驶员培训经营许可程序性规定》要求，持工商营业执照向辖区行业管理部门提交申请材料，办理驾培行业经营许可。各教练场办理经营许可证后，其场内训练驾校应及时持工商营业执照向辖区行业管理部门提交行业经营许可申请材料。各区行业管理部门对5月15日后仍未办理工商登记注册的驾培机构，应通过驾培监管平台暂停新学员招收及学时预约资格（已报名学员的学时预约、上传、推送可正常进行），并将暂停招收学员的驾校名单报运输局。各区行业管理部门、驾培机构按照通知内容认真组织落实，确保相关工作2018年8月31日前完成。2018年9月19日，市交委运输管理局向各郊区交通局、各驾培机构等单位发布《关于规范使用机动车驾驶员培训计时终端的通知》（京交运发〔2018〕360号），主要内容包括：2019年1月1日起，北京市驾培机构的教练车（C1、C2车型）启用车载计时终端开展计时培训管理工作，原触摸屏刷卡等计时方式停止使用。未取得驾培经营资质、未安装或未正常使用计时终端开展计时培训的驾培机构暂停招收新学员。各驾培机构要及时申请行业经营资质，按技术规范标准自主选择、安装、测试计时终端设备，确保2018年12月31日前完成相关工作。2019年1月1日后未取得驾培经营资质、未安装或未正常使用计时终端开展计时培训的驾培机构，应妥善安排在培学员继续培训，保护学员合法权益。2018年12月24日，安立公司等五家机动车驾驶培训有限公司向顺义区交通局提交《申请》，主要内容包括：根据顺义区交通局对驾校培训行业规范达标、审核的政策精神，驾校所在京顺汽车教练场在此审核中没有达到验收标准，未取得培训许可证。京顺机动车教练场于2018年11月22日告知五所驾校，根据顺义区交通局的相关文件精神，将于2018年12月31日前停止招生。故此驾校将面临关门停训，教学无法进行的局面。根据目前实际情况，做出如下后续计划……。希望顺义区交通局领导能够体恤实际困难，帮助化解目前的困局，现阶段不要停止五所驾校招生……。2019年11月6日，顺义区交通局在北京市驾驶培训公共服务平台上对安立驾校作出暂停报名行为。安立驾校不服，提起本案诉讼。本案一审庭审中，顺义区交通局称：北京市驾驶培训公共服务平台建立之初，对所有驾培机构的资格没有限制，因此安立驾校当时取得了招生端口；授予端口时已经告知安立驾校应及时办理工商注册登记，并以登记后的新企业名义向顺义区交通局申请开展机动车驾驶员培训的行政许可，如未取得许可，将停用给安立驾校的平台端口；之所以对安立驾校作出暂停报名行为，系因为按照规定必须取得企业法人资格且有相应的场地，虽然安立公司通过工商注册已经取得了企业法人资格，但该公司没有相应的场地，因此安立驾校没有资格使用北京市驾驶培训公共服务平台招生。安立驾校称：安立公司是新注册的企业法人，但该公司和安立驾校是两个不同的主体，安立驾校已经取得了教育部门核发的《民办学校办学许可证》，在原有许可未被撤销的情况下，安立驾校有权使用平台端口招生。另，通过安立驾校提交的北京市驾驶培训公共服务平台截屏显示，安立驾校所在页面有“暂停报名”按钮。一审法院认为，《中华人民共和国道路运输条例》（2019年修正）第三十八条规定，申请从事机动车驾驶员培训的，应当具备下列条件：（一）取得企业法人资格；（二）有健全的培训机构和管理制度；（三）有与培训业务相适应的教学人员、管理人员；（四）有必要的教学车辆和其他教学设施、设备、场地。该条例第六十五条第一款规定，违反本条例的规定，未经许可擅自从事道路运输站（场）经营、机动车驾驶员培训的，由县级以上道路运输管理机构责令停止经营；有违法所得的，没收违法所得，处违法所得2倍以上10倍以下的罚款；没有违法所得或者违法所得不足1万元的，处2万元以上5万元以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。根据上述规定，顺义区交通局作为职责划转后顺义区机动车驾驶员培训管理职责的继受主体，具有通过北京市驾驶培训公共服务平台对驾培机构的招生行为进行管理的行政职责。本案中，因顺义区交通局在北京市驾驶培训公共服务平台对安立驾校作出“暂停报名”行为直接导致安立驾校无法继续招生，故安立驾校作为该行为的直接利害关系人具有提起本案诉讼的主体资格。需要指出的是，本案中，安立驾校通过北京市驾驶培训公共服务平台招生具有一定的特殊背景：一是该招生行为并非安立驾校擅自而为，而系顺义区交通局在平台建立之初主动向安立驾校提供的招生端口；二是在顺义区交通局作出暂停报名行为之时，安立驾校取得的《民办学校办学许可证》尚处在有限期限内，相关部门对于安立驾校已经取得的培训许可尚未作出变更或者撤销等决定；三是2016年《中华人民共和国道路运输条例》第二次修订时已明确要求申请从事机动车驾驶员培训的，应当取得企业法人资格、具有必要的教学车辆和其他教学设施、设备、场地等。安立驾校在此之前即已设立，直至顺义区交通局作出暂停报名行为之时，其一直以自己的名义进行招生。虽然具备企业法人资格的安立公司已经注册成立，但安立驾校主体资格尚未灭失。因此，顺义区交通局以安立公司不符合许可条件为由进而对安立驾校作出暂停报名行为缺乏合理性，属主要证据不足。合法性方面，根据正当法律程序的基本原则，行政机关作出影响行政相对人权益的行政行为前，应当告知相对人作出行政行为的理由、根据，听取相对人的陈述、申辩意见等。本案中，因京交运发〔2018〕127号、188号、360号等规范性文件针对的均是不特定的主体，不能当然替代行政机关对特定相对人作出行政决定前的告知程序，现有证据亦不能证明顺义区交通局作出“暂停报名”行为前依法对安立驾校履行了前述程序，故被诉行为程序违法。综上，因被诉行为具有可撤销内容，故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项之规定，判决撤销顺义区交通局于二〇一九年十一月六日在北京市驾驶培训公共服务平台上对安立驾校作出的暂停报名行为。顺义区交通局不服一审判决，上诉至本院称：一、从合理性角度考虑，法律法规中明确要求各驾培机构要取得企业法人资格，教学场地等条件也必须符合法定条件，培训管理工作由交通局负责。招生系统端口实际是为取得许可的企业法人服务的，但本案中安立驾校同时拥有非企业法人和企业法人两个身份。即使是“驾校”可以使用端口招生，如其不符合教学设施硬件的要求也无法继续教学，安立驾校无教学场地情形明显不符合法定要求，如放任其自由发展，会给社会制造不稳定因素。暂停网上招生报名端口是对准备报名参加机动车驾驶培训生源负责，是政府部门职责所在，是避免引发大量诉讼案件、避免造成较大舆论舆情的有效行政行为。综上所述，顺义区交通局采取的措施及行为符合合理性要求。二、从合法性角度考虑，政府发布法规、规章是针对不特定主体，而京交运发的文件抬头为“各驾培机构”，安立驾校也收到了文件，应当认为是文件要规范的主体，即“特定主体”；而且，这些规定是“过关性”淘汰不合格主体。为了提高工作效率，顺义区交通局对符合条件的相对人采取开会、群发、会上点名的统一告知的方式，并把理由、依据、后果均如实告知，并得到了相对人的回应，而一审法院曲解行政行为中前置告知程序的含义、狭义地理解告知的形式。对于要听取相对人的陈述、申辩意见等救济方式安立驾校已经实现。其明知事情的经过和结果，对自己的经营教学硬件不足的“硬伤”采用了“申请”的方式进行了陈述、申辩，并承诺改正，但在“宽限期”后没有改变，顺义区交通局依规将端口关停。故顺义区交通局的工作程序不存在违法情形。综上所述，顺义区交通局采取的措施及行为是符合合法性要求的。三、市交委已将全市不合规的驾培机构从平台上删除（含安立驾校），安立驾校已无法使用此平台进行招生，如“撤销顺义区交通局暂停报名行为”已无法实施。综上，请求二审法院判令驳回安立驾校的诉讼请求。安立驾校同意一审判决，请求二审法院予以维持。顺义区交通局在法定期限内向一审法院提交了以下证据：1.《关于开展机动车驾驶员培训与考试管理部门对接工作的通知》，证明顺义区交通局接管驾驶员培训工作；2.《北京市交通委员会运输管理局关于开展试行驾驶员培训网上报名等工作的通知》，证明市交委向全市涉及驾培的单位和机构通知改革事项；3.《北京市交通委员会运输管理局关于规范开展北京市机动车驾驶员培训经营许可等工作的通知》，证明市交委向全市涉及驾培的单位和机构通知培训经营许可的具体事项及后果；4.微信截屏，证明顺义区交通局将《北京市交通委员会运输管理局关于规范开展北京市机动车驾驶员培训经营许可等工作的通知》书面传达到驾培机构；5.《关于进一步加强驾培行业管理有关工作的通知》，证明市局对职能转换中发生实际情况考察后作出的宽限政策；6.《关于暂停北京市大件机动车驾驶培训有限公司等18家驾培机构招生的通知》，证明对未办理工商登记注册的驾校要求整改，并通过驾培监管系统的暂停措施，明示对其停止招生的处理；7.《关于延长我市驾培行政许可事项办结期限的通知》，证明将2018年8月31日的行政许可办结要求时间延长至2018年12月31日；8.驾培会议纪要及微信截屏，证明顺义区交通局尽到管理、提示工作；9.《北京市交通委员会运输管理局关于规范使用机动车驾驶员培训计时终端的通知》，证明要求自2019年1月1日起，对未取得驾培经营资质、未安装或未正常使用计时终端开展计时培训的驾培机构暂停招收新学员；未取得行业经营资质的培训机构要及时申请，确保在2018年底前完成相关工作；10.驾培会议纪要、签到表、微信截屏，证明顺义区交通局尽到管理、提示工作；11.《北京市交通委员会运输管理局关于明确机动车驾驶员培训机构属地管理部门的通知》，证明机动车驾驶员培训机构划归属地管理；12.驾培会议纪要、签到表、微信截屏，证明顺义区交通局尽到管理、提示工作；13.申请，证明安立驾校知道自己不符合经营条件和后果，也知道应当向顺义区交通局提出申请；14.网络查询截屏，证明安立驾校不是企业法人。顺义区交通局向一审法院提交的法律依据是：1.《中华人民共和国道路运输条例》；2.《机动车驾驶员培训管理规定》。安立驾校在举证期限内向一审法院提供了下列证据：1.民办学校办学许可证，证明安立驾校具有合法的教学资格；2.网页截屏，证明顺义区交通局在北京市驾驶培训公共服务平台（网址：https://bjjp.bjysgl.cn）停止安立驾校新学员招生报名的行为，使安立驾校无法招收新学员；3.统计表，证明安立驾校以往使用的教学用车、编号及班车；4.网页截屏，证明安立驾校具有合法的教学资格，营业期限至2021年4月13日，顺义区交通局无权在营业期内暂停安立驾校招收新学员。经庭审质证，一审法院对上述证据认证如下：安立驾校提交的证据1、2、3、4以及顺义区交通局提交的证据13、14形式合法，内容真实，与本案具有关联性，能够证明安立驾校的登记信息及车辆情况，安立驾校取得的《民办学校办学许可证》的内容，安立公司向顺义区交通局提交《申请》的情况等，可以作为本案认定事实的依据，一审法院予以采纳。顺义区交通局提交的证据1、2、3、5、6、7、9、11均系相关通知文件，一审法院不予评价，其他证据与本案被诉行政行为的合法性审查没有直接的关联性，一审法院不予接纳。上述证据均已随案移送本院。经庭审质证及审查核实，本院确认一审法院认证意见正确。一审法院依据上述合法有效的证据材料认定的案件事实正确，本院予以确认。本院认为，本案因顺义区交通局在北京市驾驶培训公共服务平台对安立驾校作出“暂停报名”行为直接导致安立驾校无法继续招生，故安立驾校作为该行为的直接利害关系人具有提起本案诉讼原告主体资格。本案案件背景涉及本市机动车驾驶员培训行政管理体制的变革。安立驾校于2002年6月18日注册成立，其登记管理部门为北京市顺义区民政局。安立驾校取得的由北京市顺义区教育委员会核发的《民办学校办学许可证》。在原管理体制下，驾校开展招生教学活动取得上述手续即可。2016年《中华人民共和国道路运输条例》第二次修订时，要求申请从事机动车驾驶员培训的，应当取得企业法人资格、具有必要的教学车辆和其他教学设施、设备、场地等。但直至2018年，安立驾校仍通过顺义区交通局提供的端口开始在北京市驾驶培训公共服务平台招生。安立驾校因现有办学条件不符合现行有效的《中华人民共和国道路运输条例》的规定，未向顺义区交通局申请办理机动车驾驶员培训经营许可，顺义区交通局遂于2019年11月6日在北京市驾驶培训公共服务平台对安立驾校作出“暂停报名”行为。此时安立驾校取得的《民办学校办学许可证》尚处在有效期内。依据《中华人民共和国行政许可法》第八条的规定，公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。本案中，顺义区交通局作出被诉“暂停报名”行为时，安立驾校取得的《民办学校办学许可证》尚处在有效期内，并未被依法变更或撤回，其基于该许可产生的信赖利益应得到保护。因北京市驾驶培训公共服务平台系招生唯一合法渠道，“暂停报名”行为直接导致安立驾校无法继续招生。根据正当程序的基本原则，行政机关作出影响行政相对人权益的行政行为前，应当告知相对人作出行政行为的理由、根据，听取相对人的陈述、申辩意见等。本案中，因京交运发〔2018〕127号、188号、360号等规范性文件针对的均是不特定的主体，不能当然替代行政机关对特定相对人作出行政决定前的告知程序，现有证据不能证明顺义区交通局作出“暂停报名”行为前依法对安立驾校履行了前述程序。综上，一审判决撤销顺义区交通局对安立驾校作出的暂停报名行为并无不当，本院予以维持。顺义区交通局上诉请求及理由，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由上诉人北京市顺义区交通局负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长  杨 旸审 判 员  胡林强审 判 员  陈 静二〇二一年三月二日法官助理  李露希法官助理  朱梦洁书 记 员  刘琪蕊