黑龙江省七台河市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）黑09行终3号上诉人（一审原告）徐玉印，男，1956年10月11日出生，汉族，个体业主，现住黑龙江省七台河市茄子河区。委托代理人高明英，女，1958年3月30日出生，汉族，无职业，现住黑龙江省七台河市茄子河区，与徐玉印夫妻关系。被上诉人（一审被告）：七台河市自然资源局，住所地七台河市桃山区东进路186号。法定代表人刘志勇，七台河市自然资源局局长。行政机关负责人：张伟，七台河市自然资源局四级调研员。委托诉讼代理人：陈养平，七台河市自然资源局土地利用科科长。委托诉讼代理人：汪胜茂，七台河市自然资源局法律顾。上诉人徐玉印与被上诉人七台河市自然资源局因行政确认、行政不作为及行政赔偿一案，不服黑龙江省七台河市新兴区人民法院（2019）黑0902行初28号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人徐玉印及委托诉讼代理人高明英，被上诉人七台河市自然资源局行政机关负责人张伟及委托代理人陈养平、汪胜茂均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院查明事实，2006年被告自然资源局根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理实施法条例》、《中华人民共和国国土资源部令第39号》、《黑龙江省土地管理条例》、《城市房屋拆迁管理条例》的相关规定，依据茄子河区政府用地申请，以及黑政土【2006】第81号批复和七台河市人民政府征收土地方案公告（第9号）作出了征地补偿安置方案公告，履行了听证、挂牌出让公告、挂牌竞价、挂牌竞价成交确认等法定程序。原告的房屋坐落于该土地范围之内，用于生活及经营木器加工厂房，多年来，一直未被动迁，原告认为被告征收行为违法，应当给予赔偿。一审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第二条的规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”原告徐玉印的土地使用证显示的是集体土地建设用地，茄子河区政府为改造居民居住环境对该地进行征收并予以补偿，征收不需要原告同意，被告自然资源局履行了省政府批准、向社会及原告所在村民委员会发布征收公告和征收补偿方案公告……等程序后，征收程序合法。征收后按照1995年12月28日［1995］国土［法]字第184号国家土地管理局《土地登记规则》第五十八条规定“土地使用者，所有者和土地他项权利者未按照本规则规定申请注销登记的，土地管理部门可以依照规定直接办理注销土地登记，注销土地证书”被告直接注销原告的集体建设用地使用证行政行为合法。2001年10月22日，中华人民共和国国土资源部第10号令《征收土地公告办法》第三条规定，“征收农民集体所有土地的，征收土地方案和征地补偿、安置方案应当在被征收土地所在地的村、组内以书面形式公告；其中，征收乡（镇）农民集体所有土地的，在乡（镇）人民政府所在地进行公告”；该办法第四条规定，“被征收土地所在地的市、县人民政府应当在收到征收土地方案批准文件之日起10个工作日内进行征收土地公告，该市、县人民政府土地行政主管部门负责具体实施”；该办法第五条规定，“征收土地公告应当包括：（一）征地批准机关、批准文号、批准时间和批准用途；（二）被征收土地的所有权人、位置、地类和面积；(三)征地补偿标准和农业人员安置途径；（四）办理征地补偿登记的期限、地点”；依据上述规定，被告作为七台河市人民政府土地行政主管部门，作出征收土地的补偿方案“2006年12月10日，七台河市国土资源局征地补偿安置方案公告第8号”，确定了征收土地的位置、补偿安置标准、各被征地村（组）面积、各被征地村（组）征地补偿安置费用、补偿费用的支付对象、支付方式及农业人员的安置途径等内容。被告征收农民集体所有土地的行为符合《征收土地公告办法》的规定，因此对于原告请求确认被告公告程序行政行为违法的主张，不予支持。被告出示黑国土资函［2017］243号文件“关于对徐玉印、马武选等人要求认定闲置土地事项的审查意见”，证实该土地不属于闲置土地，被告不存在行政不作为；同时原告主张的“被告未解决闲置土地的行为属于行政不作为”，非法律规定的可诉性行政不作为。行政不作为应是国家行政机关和法律，法规授权的组织，在法定期限或受理的时限届满后仍未履行其法定职责，侵害了起诉人的人身权，财产权，原告此项诉求不是具体的行政诉讼请求，超出法院行政诉讼受案范围，经法院释明后，原告仍坚持此项诉求，故应依法予以驳回。被告在作出征收土地的补偿方案“七台河市国土资源局征地补偿安置方案公告第8号公告”中明确补偿费用的支付对象、支付方式及农业人员的安置途径，上述规定证明，被告在作出征收行为时，土地补偿款及安置费已发放到原告宅基地使用权所在的新富村，被告履行征收行为后，将该地块以挂牌竞价的方式出让给七台河市富山建筑安装有限责任公司，由七台河市富山建筑安装有限责任公司对地上附着物予以补偿，对原告主张确认被告补偿不到位的行政行为违法不予支持。综上，被告作出征收土地的补偿方案，及补偿方案第8号征收公告及征收过程并无不当，依据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条的规定，原告请求被告赔偿损失的主张不成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政法》第六十九条之规定，判决：驳回原告徐玉印的诉讼请求。诉讼费50.00元，由原告徐玉印负担。上诉人徐玉印的上诉请求，1.撤销七台河市新兴区人民法院(2020)黑0902行初3号行政判决，依法公正判决。2.依法确认被上诉人，擅自注销上诉人的宅基地使用权及证书2006年10月31号,并有偿出让给开发商及设权的行政行为,为违法侵权行为。3.依法确认被上诉人2006年将该地块征收,被上诉人未依法履行征收补偿程序,就有偿出让给富山建筑安装有限责任公司(简称富山公司)开发商品房行为违法和侵权行为。4.依法确认富山公司将受让的土地闲置三四年之久不开发使用,将上诉人住处拆迁停产。被上诉人不依法将该地认定为闲置土地的行为属于行政不作为行为。5.要求被上诉人赔偿因其行政行为严重违法侵权和行政不作为行为给上诉人造成实际损失叁百余万元。6.本案的一切费用由被上诉人承担。事实与理由：上诉人30多年一直在本市茄子河区共建路14号3户居住,并在此合法经营林源木制品加工厂,有合法的房产和土地使用证及营业执照。2010年8月,上诉人居住和经营地的周围开始陆续拆迁,上诉人才知道自己的居住地方要动迁盖商品楼。十年之久一直租房居住，上诉人无数次上访未果。直到2019年4月3日,被上诉人给上诉人出具的信息公开告知书答复,同时后附黑龙江省人民政府建设用地审批件,黑政士(2006)第81号及供地结果信息表两张,还有2019年6月10日国土局关于我们合法使用的宅基地使用权及证书擅自注销的书面答复,上诉人才知道自己合法使用的宅基地被违法征收和侵权。（1）征收和公告。被上诉人并没有任何人告知,被上诉代理人陈养平在一审法庭上亲口说;征收只是对村集体土地补偿,给上诉人没关系,所以不告诉你们。事实如此,上诉人确实毫不知情,依据国务院《关于深化改革严格土地管理》的决定,国发（2004）28号第12条完善征地补偿办法：县级以上地方人民政府要采取切实措施,使被征地农民生活水平不因征地而降低。要保证依法足额和及时支付土地补偿费,安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费；第14条：在征地过程中,要将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农民,要让被征地农民知情,确认的有关材料作为征地报批的必备材料。国土资源部《关于进一步做好征地管理工作的通知》（2010）96号第10条：认真做好用地报批前告知、确认、听证工作。征地工作事关农民切身利益,征收农民土地要确保农民的知情权、参与权、申诉权和监督权。市县国土资源部门要严格按照有关规定,征地告知要切实落实到村组和农户。这些被上诉人都没有实施,足以证明被上诉人已侵犯上诉人的知情权,依法享有的补偿权,参与权等合法权益。（2）请求确认被上诉人非法注销上诉人合法使用的集体土地宅基地使用权及证书并实施了有偿出让,已构成违法侵权行为。依据《中华人民共和国土地管理法》第12条：依法改变土地权属和用途的,应当办理土地变更登记手续。第13条：依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护,任何单位和个人不得侵犯。《土地登记办法》第50条：有下列情形之一的,可直接办理注销登记，一、依法收回的国有土地。二、依法征收的农民集体土地。三、因人民法院仲裁机构的生效法律文书致使原土地权利消灭,当事人未办理注销登记的。被上诉人主张，根据《土地登记规则》第六章第58条规定注销我们的合法集体土地建设用地使用权及证书。第58条规定：土地使用者,所有者和土地他项权利者,前提是未按照本规则规定申请注销土地登记的，土地部门可以依照规定直接办理注销注销土地登记，注销土地证书。第6章注销登记第一款53条规定：集体所有的土地依法被全部征用或者农业集体经济组织所属成员依法将建制转为城镇居民的，应当在集体土地被全部征用或者办理农转非的同时,注销集体土地所有权登记。第54条：县级以上人民政府依法收回国有土地使用权的。第55条：国有土地使用权出让或者租赁期满的。56条：因自然灾害等造成土地权利灭失的。57条：土地他项权利终止的。方可注销。为此没有依法征收的土地,任何人无权注销土地使用权及证书。（3）请求确认被上诉人不依法征收完成就实施土地有偿出让属于违法征收侵权行为。依据《中华人民共和国宪法》第10条第3、4款；《中华人民共和国土地管理法》第2条规定：国家为了公共利益的需要,可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿;最高人民法院裁判要旨,征收行为必须依法进行,否则就转化为侵权行为;国土资源部《关于加强征地管理工作的通知》（1999）480号规定：1、征用农村集体所有土地为经济建设和社会发展提供用地是政府行为,各地必须依照《土地管理法》实行由县级以上地方人民政府统一征地。各级土地行政主管部门根据职责及法定的征地批准权限和程序,代表政府负责征地的审批报批和具体实施工作,其他任何单位和个人均无权实施征用土地。市县土地行政主管部门承担实施征地具体工作。第2条第2款，各地要认真执行《土地管理法》第47条有关规定。《土地管理法实施条例》第25条、《物权法》第42条等有关法律规定依法征收。被上诉人没有依法征收完成后就实施士地有偿出让,已违反上述法律规定和《城市房地产管理法》等9条的规定;城市规划区内的集体所有的土地,经依法征用转为国有土地后,该幅国有土地的使用权方可有偿出让。国土资源部（2004）237号《关于完善农用地转用和土地征收审查报批工作的意见通知》第14条：农用地转用和土地征收批准文件有效期两年。农用地转用或土地征收经依法批准后,市、县两年内未用地或未实施征地补偿安置案的,有关批准文件自动失效。这足以证明省政府批准征收文件下发后,地方政府不履行法定的征收程序依法征收就不能变为国有土地更不准出让。黑龙江省政府建设用地审批件、黑政土（2006）81号、明确规定:收文后,请责成市国土资源管理部门组织相关单位严格按照《土地管理法》等有关规定履行征地批后实施程序,足额兑现征地补偿等相关费用,认真落实征地安置方案,并按规定履行建设用地和补充耕地的土地变更登记手续。依照《物权法》第42条、第121条：因不动产或者动产被征收,征用致使用益物权消灭或者影响用益物权行使的,用益物权人有权依照本法第42条、第44条的规定获得相应补偿。（4）请求确认被上诉人2007年将上诉人住宅区域10万余平方米土地有偿出让给开发商富山公司,富山公司将受让的土地闲置三四年之久不开发使用,被上诉人未按《闲置土地处置办法》处置,属于行政不作为。依据《闲置土地处置办法》和《国土部5号令》第二条:具有下列情形之一的,可以认定为闲置土地。1.土地使用权人超过土地出让合同或者划拨决定书约定,规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地;2.已动工开发建设,但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足25%且中止开发建设连续满一年的,应依法认定为闲置土地。被上诉人对国家政策法规视而不见,不将该地按照《闲置土地处置办法》处置,属于行政不作为行为。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第25条第一款规定:行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民,法人或者其他组织有权提起诉讼。《行政诉讼法解释》第12条第5款规定：为维护自身合法权益向行政机关投诉,具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的,属于《中华人民共和国行政诉讼法》第25条第一款的规定：与行政行为有利害关系。因为开发商把上诉人的住宅处拆迁造成严重破坏无法居住和生产,被迫停产造成严重损失,上诉人多次上访投诉未果故上诉人具有诉讼资格。且上诉人有市政府建设局依法出具的信息公开证明2007-2013年开发建设实际情况,足以证明2007到2011年富山公司没有开发建设使用土地,当时一组团没有建设。二组团2007只建设两栋楼,证明该地块土地闲置的真实性。上诉人请求法院依实事为根据,以法律为准绳审查确认,2007-2011年没有建设,应依法确认已构成闲置土地,并确认被上诉人行政不作为成立。被上诉人出具的黑龙江省国土厅函(2017)243号:目前不构成闲置,是依照被上诉人提供的不切合实际的弄虚作假的材料所出具的所谓审查意见,不合法;依据《中华人民共和国行政诉讼法》第53条规定;请求对该文件函进行审查。并不予采纳。（5）一审法院认为被上诉人的举证征收程序合法错误。被上诉人举证的征收程序,只是围绕对村集体耕地和村民生产经营用地实施征收补偿程序。而对征收上诉人的合法使用权宅基地土地实施征收程序就是违法;一审法院认为上诉人被征收依法享有的补偿是开发商的责任错误,国家政策法律法规明确规定,征收是政府行为,只有政府土地主管部门承担征收实施具体工作,其他任何单位或个人均无权行使征收行为。集体土地征收是土地权属和土地性质的改变。征收违法之处;一是未区分土地性质,统一按国有土地上房屋征收与补偿条例作出征收决定“违法”。我们国家法律规定：对于国有土地上房屋可以直接单独征收但对于集体土地上的房屋所必须对房屋所在集体土地进行征收,房屋随土地一并征收,土地性质不同的两种征收,法律适用不一样,批准机关,实施机关及征收的法定程序不尽相同。这就是一审法院违法判决之处,请求撤销一审法院的判决。（6）请求赔偿。由于以上被上诉人的违法征收侵权行为和行政不作为行为,所导致上诉人的房屋不能使用,合法建设用地使用权丧失,而造成上诉人合法经营生产企业《林源橡木酒桶木制品厂》不能生产,所造成的实际经济损失300余万元,依照《中华人民共和国宪法》第41条第3款规定：由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人,有依照法律规定取得赔偿的权利,依据《中华人民共和国国家赔偿法》第2条、第4条、第7条等有关法律规定给予赔偿。上诉人要求赔偿标准:1.土地按国有土地补偿,房屋按照2010年开发商当时拆迁标准换楼及楼房销售价格,住宅3480元每平方;商服4480元每平方计算。因为被上诉人不依法履行监管职责应负全部责任,应依法无偿收回土地使用权重新利用,上诉人所应换楼房就能卖当时这个价格;2.有房照按1比1.2比例,无照按1比1换楼标准按售楼价格计算,企业生产厂房按商服楼房计算;3.企业运营损失按照当时3年平均盈利额,每年12万从2010年10/1日被迫停产计算至今。企业留守处有机器和生产物资有雇人员看守,每月工资支付1,500.00元至今；4.这些年由于被上诉人的违法不作为行为所导致上诉人的上访费用及损失。请求二审法院以彰显法律的尊严和公正,以事实为根据,以法律为准绳,依法支持上诉人的诉讼请求,予以公正判决。被上诉人七台河市自然资源局答辩意见，征地工作合法。2006年4月,茄子河区政府为改造居民的居住环境,提升城市品位,保证城市东扩工程的顺利实施,拟建设如意小区(含东方家园B区即茄子河区东安嘉园一、二组团开发项目用地)。向市政府和我局提出用地申请。经实地勘测,如意小区占地面积23.8105公顷。其中:新富村集体土地8.0989公顷,茄子河区村集体土地14.7432公顷,国有土地0.9684公顷。我局按规定履行征地听证程序后,以七台河市2006年度第二批次城市建设用地5区块与其他4个区块一起,经市政府审核同意,向省政府报批。2006年7月,省政府以《关于七台河市二00六年度第二批次城市建设农转用和土地征收的批复》(黑政土[2006]第81号文件,以下简称黑政土[2006]81号文件)文件批准。省政府批准征地后,市政府按规定发布了《七台河市人民政府征收土地方案公告》(第9号),市国土资源局发布《七台河市国土资源局征地补偿安置方案公告》(第8号)。用地单位茄子河区政府向新富村和茄子河村支付了征地补偿费用。二、供地程序合法,不存在土地闲置经核查,新东方家园B区即茄子河区东安嘉园一、二组团开发项目,于2006年7月经省政府批准征地。该项目开发单位是七台河市富山房地产开发公司。一组团54750平方米,于2006年9月27日挂牌成交,土地出让金已经交齐。二组团48145平方米,于2007年1月25日挂牌成交,土地出让金已经交齐经调查核实,该项目规划建设26栋住宅楼,2栋综合楼,在开发过程中,市政府收回部分土地,暂停开发2栋。现在实际已开发16栋,尚未动工8栋。项目区内应动迁安置330余户居民,现在已完成动迁安置300户以上,动迁安置率达90%以上,项目工程量超过60%。有20余户(含上诉人)和开发商无法达成动迁安置协议,因剩余未拆迁的住户散落在拆迁区内,开发商不能进行连续开发建设,造成土地不能完整开发,七台河市国土资源局领导对双方进行多次协调,但双方仍无法达成动迁安置协议。上诉人于2017年到省国土资源厅上访,要求认定新东方家园B区土地闲置,省国土资源厅对上诉人下发了《关于对徐玉印、马武选等人要求认定闲置土地事项的审查意见》(黑国土资函[2017]243号),明确告知“该宗地目前不构成闲置”。综上,新东方家园B区即茄子河区东安嘉园一、二组团开发项目土地,系依法征地、供地,且不构成土地闲置,上级部门已有结论,无需我局再行认定,不存在行政不作为情况、注销土地登记合法。(一)该项目区域已经依法征地。市政府根据省政府《关于七台河市二00六年度第二批次城市建设农转用和土地征收的批复》(黑政士[2006]第81号)文件,已经完成项目区域内新富村、茄子河村征地,土地所有权转为国有,依据《土地登记规则》第六章注销土地登记第五十三条,注销该部分集体土地登记是合法的。(二)、注销登记是依法进行的,程序合法。根据《土地登记规则》第六章注销土地登记第五十八条,我局在完成茄子河区东安嘉园一、二组团开发项目用地征用后,在新富村未申请注销登记的情况下,直接公告注销整个区域内土地登记合法。请求二审法院驳回上诉人的诉讼请求。二审期间，上诉人与被上诉人均未向本院提交新证据。二审认定的事实与一审判决认定的事实一致。本院认为，本案争议焦点是一审判决是否认定事实清楚，适用法律正确，程序合法的问题。针对这个问题，2001年10月22日中华人民共和国国土资源部第10号令《征收土地公告办法》第三条规定，“征收农民集体所有土地的，征收土地方案和征地补偿、安置方案应当在被征收土地所在地的村、组内以书面形式公告；其中，征收乡（镇）农民集体所有土地的，在乡（镇）人民政府所在地进行公告”；该办法第四条规定，“被征收土地所在地的市、县人民政府应当在收到征收土地方案批准文件之日起10个工作日内进行征收土地公告，该市、县人民政府土地行政主管部门负责具体实施”；该办法第五条规定，“征收土地公告应当包括：（一）征地批准机关、批准文号、批准时间和批准用途；（二）被征收土地的所有权人、位置、地类和面积；(三)征地补偿标准和农业人员安置途径；（四）办理征地补偿登记的期限、地点”；依据上述规定，被上诉人七台河市自然资源局作为七台河市人民政府土地行政主管部门，于2006年12月10日作出征收土地的补偿方案公告第8号，确定了征收土地的位置、补偿安置标准、各被征地村（组）面积、各被征地村（组）征地补偿安置费用、补偿费用的支付对象、支付方式及村民的安置途径等内容。被上诉人七台河市自然资源局征收农民集体所有土地的行为符合《征收土地公告办法》的规定，因此对于上诉人徐玉印请求确认被上诉人七台河市自然资源局行政行为违法的各项诉讼请求，不予支持。故一审判决认定事实清楚，适用法律正确，符合法定程序。综上，上诉人徐玉印的上诉理由不能成立，本院不予支持，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判决。二审案件受理费50.00元，由上诉人徐玉印负担。本判决为终审判决。审判长 王 崴审判员 葛知博审判员 石 军二〇二一年三月十三日法官助理李金弟书记员张丽丽附：相关法律司法解释条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。