西安铁路运输中级法院     行 政 裁 定 书     （2021）陕71行终220号     上诉人（原审原告）西安市曲江新区隆森小额贷款有限公司，住所地西安曲江新区，统一社会信用代码XXXXXXXXXXXXXX7624。   法定代表人刘东乐，董事长。   委托代理人齐艳红，陕西奉长律师事务所律师。   委托代理人于洋，陕西奉长律师事务所律师。   被上诉人（原审被告）西安曲江新区金融工作局，住所地西安市雁塔区。   负责人张璐，副局长。   出庭负责人张璐，副局长。   委托代理人辛智强，陕西丰瑞律师事务所律师。   上诉人西安市曲江新区隆森小额贷款有限公司（以下简称隆森公司）因与被上诉人西安曲江新区金融工作局（以下简称曲江金融局）不履行法定职责一案，不服西安铁路运输法院（2020）陕7102行初2373号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。   原审法院经审理查明，2020年3月27日，西安市金融工作局作出市金融发[2020]14号《关于做好2019年度小额贷款公司年审工作的通知》，对2019年12月31日前批准设立并办理工商注册登记的小额贷款公司年审工作进行通知，部分内容为：“三、其他事项：……2.对年审没有通过的小额贷款公司，将由市金融工作局下达限期整改通知书，……各区县、开发区于4月30日前，将辖内小额贷款公司年审情况报送至市金融工作局。”2020年3月30日，曲江金融局向区内各小额贷款公司下发《关于开展2019年度小额贷款公司年审工作的通知》，载：“现将通知转发你们，请按照通知要求联系会计事务所，做好此次年审准备工作。我局将于4月23日前往各公司实地检查。”2020年5月27日，被告曲江金融局向原告隆森公司作出《告知函》，主要内容为：“经多次催告，你公司未按照要求在4月30日前上报年审资料，且不配合实地检查工作。同时，5月14日你公司在未与我局沟通的情况下将年审材料以快递的方式进行发送，由于你公司已超过此次年审文件要求规定上报的期限。现根据《陕西省小额贷款公司监管暂行办法（试行）》第五章第二十六条规定，鉴于你公司上述行为，此次不予受理你公司年审资料，如有任何意见可向上级主管部门进行反映。”现原告认为被告未履行法定职责，提起本案之诉，请求被告曲江金融局受理原告隆森公司年审申请且为原告隆森公司办理年审。   另查明，被告西安市金融工作局于2020年8月17日向原告隆森公司作出《整改通知书》，载：“在2019年小额贷款公司行业年审工作中，发现你公司未按照《陕西省小额贷款公司行业年审办法》（陕金融发[2012]38号）规定参加年审。现请你公司对以上问题进行整改，整改期间暂停一切经营业务。请于接到本通知书3个月内完成上述问题整改，并将整改结果及相关佐证资料报送至管辖地区县金融办进行验收，由区县金融办出具验收意见并上报市局……。”   原审法院经审理认为，根据《最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第二十一条的规定：“当事人对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构作出的行政行为不服提起诉讼的，以该开发区管理机构为被告；对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的，以其职能部门为被告；对其他开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的，以开发区管理机构为被告；开发区管理机构没有行政主体资格的，以设立该机构的地方人民政府为被告”。《中华人民共和国行政诉讼法》第十五条规定：“中级人民法院管辖下列第一审行政案件：（一）对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作出的行政行为提起诉讼的案件……”。本案中，被告曲江金融局为西安曲江新区管理委员会的职能部门，而西安曲江新区管理委员会为西安市人民政府所设立，根据上述法律规定，曲江金融局不是本案的适格被告。一审法院向原告隆森公司进行了释明，原告不同意变更被告。依照《最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第二十六条第一款、第六十九条第一款第（三）项、第三款之规定，裁定：驳回原告西安市曲江新区隆森小额贷款有限公司的起诉。案件受理费50元，退还原告西安市曲江新区隆森小额贷款有限公司。   隆森公司不服一审裁定上诉称，一、被上诉人对本辖区的小额贷款公司负有监管和风险处置的职责，一审法院作出的裁定认定事实不清。根据《陕西省小额贷款公司监管暂行办法（试行）》第五条的规定，各县、区（市）人民政府和开发区管委会是小额贷款公司监管和风险处置的责任主体。各级政府（管委会）成立金融办的，由金融办负责小额贷款公司监管工作；没有成立金融办的，由当地政府（管委会）指定部门负责小额贷款公司监管工作。而本案当中，曲江新区已经成立了金融工作局来负责本辖区内小额贷款公司的监管工作。而且曲江金融局于2020年5月27日作出的告知函明确载明“不予受理贵公司的年审资料。”由此可知，被上诉人也知晓其对上诉人负有监管职责。二、一审法院适用法律错误，被上诉人属于本案的适格主体。被上诉人对辖区内的小额贷款公司负有行政监管职责，上诉人属于被上诉人辖区的小额贷款公司，在无法律规定的情况下，被上诉人不予受理上诉人的年审资料，显属不履行法定职责。一审法院依据《最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第二十一条规定，明显属于适用法律错误，本案被上诉人具备行政主体资格，且通过被上诉人在2020年5月27日作出的不予受理上诉人年审材料的告知书可以看出，被上诉人也在履行行政行为。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。上诉人起诉被上诉人于法有据，被上诉人也属于适格主体。同时一审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十五条的规定，确定本案由西安铁路运输中级法院审理，亦属于适用法律错误。通过前述可知上诉人是本案的适格主体，故根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十四条规定，应当由西安铁路运输法院管辖。综上，被上诉人属于本案的适格主体，上诉人起诉于法有据。一审法院认定被上诉人不具备行政主体资格，应当以西安市人民政府为被告驳回上诉人的起诉，属于事实认定不清，适用法律错误。故上诉请求：依法撤销西安铁路运输法院（2020）陕7102行初2373号行政裁定书并依法裁定本案由西安铁路运输法院审理。   被上诉人曲江金融局辩称，一、原审法院认定曲江金融局不是本案的适格被告，且经原审法院向上诉人释明，在上诉人不同意变更的情况下，原审法院据此驳回其起诉，应予以维持。根据《最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第二十条第三款规定：“没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”第二十六条第一款规定：“原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。”《陕西省小额贷款公司行业年审办法（试行）》第五条规定：“年审由各设区市金融办、杨凌示范区金融办、西咸新区经发局（以下简称市级监管部门）会同县级监管部门具体组织实施。”第十二条规定：“市级监管部门负责辖内小额贷款公司的行业年审工作，并出具年审意见。对年审通过的公司，颁发统一制式证书，由小额贷款公司张贴在营业场所。对年审没有通过的公司，由市级监管部门下达限期整改通知书。市、县监管部门负责监督整改。整改期间，暂停开展一切经营业务。对年审中发现小额贷款公司有第十条前四款情况的，以及拒绝整改或整改后仍未通过的公司，由市级监管部门报请省金融办取消小额贷款公司经营资格。”西安市金融工作局《关于做好2019年度小额贷款公司年审工作的通知》规定：“通知各区（县）、开发区金融工作部门开展2019年度小额贷款公司年审有关工作，各区县、开发区于4月30日前，将辖区内小额贷款公司年审情况报送市金融工作局，并要求区（县）、开发区小额贷款公司监管部门负责转发至辖区内所有小额贷款公司。”根据上述规定，西安市金融工作局具有对小额贷款公司进行年审的职责，在上诉人诉西安市金融工作局的（2020）陕71行初2372号一案行政判决书中得到确认。曲江金融局在业务上接受西安市金融工作局的指导，受西安市金融工作局委托实施区域内小额贷款公司年审的初审工作，因此曲江金融局并非本案适格被告，在原告拒绝变更的情况下，原审法院驳回其起诉的裁判，应予以维持。二、因上诉人未参加年审，西安市金融工作局已按规定向其下发《整改通知书》，在上诉人尚未整改前，对其进行年审的条件尚未成就。鉴于西安市金融工作局作出了要求上诉人隆森公司整改的决定，被上诉人出具的不予受理《告知函》已被该整改通知替代。隆森公司收到上述整改通知，仍未提交相关整改资料，也就不存在不受理的情形，其也尚不具备办理年审的条件，故其诉讼请求不应得到支持。综上所述，原审法院认定曲江金融局不是本案适格被告，且经原审法院向上诉人释明，在上诉人不同意变更的情况下，原审法院据此驳回其起诉，应予以维持。上诉人未按规定参加年审，西安市金融工作局按规定向其下发《整改通知书》。在上诉人尚未整改前，对其进行年审的条件尚未成就，应驳回上诉人上诉。     二审经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。   本院认为，本案的争议焦点是被上诉人曲江金融局是否是本案适格被告。《陕西省小额贷款公司行业年审办法（试行）》第十二条规定：“市级监管部门负责辖内小额贷款公司的行业年审工作，并出具年审意见。对年审通过的公司，颁发统一制式证书，由小额贷款公司张贴在营业场所。对年审没有通过的公司，由市级监管部门下达限期整改通知书。市、县监管部门负责监督整改。整改期间，暂停开展一切经营业务。对年审中发现小额贷款公司有第十条前四款情况的，以及拒绝整改或整改后仍未通过的公司，由市级监管部门报请省金融办取消小额贷款公司经营资格。”根据该条规定，西安市金融工作局具有对西安市辖区内小额贷款公司进行年审的行政职权。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款规定：“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第三款规定：“没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。” 本案中，曲江金融局根据西安市金融工作局下发的市金融发[2020]14号《关于做好2019年度小额贷款公司年审工作的通知》，按照该通知要求开展其辖区内2019年度小额贷款公司年审工作有关事项，系受西安市金融工作局的委托，曲江金融局并无对其辖区内小额贷款公司进行年审的行政职权，故曲江金融局不是本案的适格被告。一审法院依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款规定，向上诉人隆森公司进行释明，在上诉人不同意变更被告的情况下，裁定驳回上诉人的起诉，裁判结果正确。但一审裁定未查明西安市金融工作局是西安市辖区内小额贷款公司的年审职能部门，曲江金融局是受西安市金融工作局的委托开展其辖区内2019年度小额贷款公司年审工作有关事项，本案适格被告应当是西安市金融工作局，本院对此予以指正。且西安市金融工作局在后续的工作中，也向上诉人隆森公司作出《整改通知书》，也说明了上诉人隆森公司的2019年度小额贷款公司年审最终是由西安市金融工作局来决定是否通过年审的。   综上，上诉人隆森公司的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：   驳回上诉，维持原裁定。   二审案件受理费50元，由上诉人西安市曲江新区隆森小额贷款有限公司负担。   本裁定为终审裁定。         审  判  长    胡雁                       审  判  员    刘宇红                       审  判  员    陈泉池                                  二〇二一年三月十六日                       书  记  员    陈思雨          1