安徽省阜阳市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）皖12行终19号 上诉人（一审原告）严银芝，男，1949年9月12日出生，汉族，住安徽省阜阳市颍泉区。 上诉人（一审原告）朱怀停，男，1970年5月20日出生，汉族，住安徽省阜阳市颍泉区。 上诉人（一审原告）朱秀付，男，1935年8月18日出生，汉族，住安徽省阜阳市颍泉区。 共同委托代理人李子宽、张守纯，安徽志豪律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）阜阳市自然资源和规划局，住所地阜阳市文峰街道清河东路322号，统一社会信用代码11341200MB19391321。 法定代表人杨增泓，该局局长。 委托代理人闫西强，该局工作人员。 一审第三人中铁二十四局集团南昌铁路工程有限公司，住所地江西省南昌市西湖区二七南路109号，统一社会信用代码913600001582602320。 法定代表人李开明，该公司执行董事兼总经理。 上诉人严银芝、朱怀停、朱秀付诉阜阳市自然资源和规划局履行法定职责一案，不服安徽省阜阳市颍州区人民法院（2020）皖1202行初134号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 严银芝、朱怀停、朱秀付向一审法院诉称，2010年，中铁二十四局集团南昌铁路工程有限公司（以下简称“南昌铁路工程公司”）承建漯阜铁路增建二线工程，因施工需要使用其集体所有的土地作为临时取土场。共计使用土地84.9299亩。现在涉案土地被挖成深达数米的水塘，存在严重的安全隐患，无法复垦。根据《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，建设项目施工和地质勘查需要临时使用国有土地或者农民集体所有的土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门批准。临时使用土地的使用者应当按照临时使用土地合同约定的用途使用土地，并不得修建永久性建筑物。临时使用土地期限一般不得超过二年。2019年2月20日，其向安徽省自然资源厅递交《查处违法占地申请书》及相关证据材料，后省厅转交阜阳市自然资源和规划局办理。2019年4月16日作出回复：“我局经初步核查认为涉嫌违法，已于2019年4月15日安排阜阳市自然资源和规划局颍泉分局进一步调查处理，并要求颍泉分局将调查处理结果向你们告知。”2019年7月22日，其收到颍泉分局的《不予受理告知书》，其不服，向阜阳市自然资源和规划局申请复核，经复核，该局撤销了颍泉分局的《不予受理告知书》，责成颍泉分局进一步调查核实、依法依规处理。2019年9月25日，阜阳市自然资源和规划局颍泉分局作出《关于严银芝等人申请查处周棚铁路违法取土用地事项办理情况告知书》，该告知书在确认存在“涉嫌破坏耕地”行为的前提下，以“违法行为在二年内未被发现”为由，对第三人的上述取土行为，不再给予行政处罚。其认为该告知书认定事实错误、适用法规错误，遗漏请求事项未答复，依法不能成立。南昌铁路工程公司在其土地取土时，其及官大村民即在施工现场阻止施工，并多次向周棚镇政府、阜阳市自然资源和规划局颍泉分局反映违法取土行为，并非告知书所称“也无人向我单位反映该单位的取土行为”。该告知书适用《行政处罚法》第二十九条第一款规定不予处罚，属于适用法律错误。《行政处罚法》第二十九条第二款规定“前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”本案第三人的违法破坏耕地的行为至今没有改正，处于继续状态，并未超过二年的处罚期限。按照阜铁办[2010]19号文件明确规定“临时用地由相关铁路公司和施工单位按规定向省、市、县国土资源、林业部门办理临时用地手续，……经请示省铁办同意，我市铁路临时用地补偿标准按规划区内30100元/亩、规划区外26600元/亩全额支付给被用地单位和个人，土地复垦押金8400元/亩交至地方国土资源管理部门，各县、市、区国土资源部门办理临时用地审批手续后应逐级报上级国土资源部门备案。”从该规定明显可以看出，本案中临时用地审批手续应该由阜阳市自然资源和规划局办理，并应该收取土地复垦押金8400元/亩，而阜阳市自然资源和规划局没有督促南昌铁路工程公司办理审批手续也没有收取土地复垦押金，显然属于不履行法定职责。《土地管理法》第六条规定“任何单位和个人都有遵守土地管理法律、法规的义务，并有权对违反土地管理法律、法规的行为提出检举和控告。”本案中，违法主体清楚、破坏耕地的违法犯罪行为事实清楚，查处违法行为的法律法规依据充分，作为执法部门的阜阳市自然资源和规划局颍泉分局同时也是责任主体部门，应该大胆履职，切实维护其合法权益，打击违法犯罪。综上所述，其反映的违法占用土地行为明显存在，根据法律法规的规定应属于阜阳市自然资源和规划局依法调查处理，《办理情况告知书》认定事实错误、适用法规错误，遗漏请求事项，不能成立。请求：1、判令阜阳市自然资源和规划局履行法定职责，对南昌铁路工程公司违法占用其集体土地的行为继续调查处理；2、判令阜阳市自然资源和规划局履行法定职责，向南昌铁路工程公司收取土地复垦押金8400元/亩；3、诉讼费由阜阳市自然资源和规划局承担。 一审法院经审理查明，2009年，南昌铁路工程公司承建漯阜铁路增建二线工程，因施工需要使用颍泉区周棚办事处苗营居委会自然村、前严自然村所有的集体耕地作为取土区，取土区面积84.9299亩，具体由漯阜铁路指挥部第一项目部负责实施。2017年7月16日，漯阜铁路指挥部第一项目部与周棚办事处苗营居委会签订了征用取土场协议。其中严银芝作为当地群众签字认可了该协议。该协议约定征用土地及地面附着物按市征地拆迁标准，按照30100元/亩进行补偿，符合阜铁办[2009]14号《关于漯阜、阜六铁路阜阳境内征地拆迁及集体房屋等补偿标准的通知》的补偿标准。此后，第三人按照协议签订的补偿标准对当地群众进行了补偿，并由严银芝填报征地补偿花名册、漯阜铁路复线征地及地面附着物款发放花名册，补偿标准符合阜铁办[2009]14号及阜铁办[2010]19号制定的补偿标准。2014年6月30日漯阜铁路指挥部第一项目与颍泉区周棚办事处签订了《漯阜铁路归还取土场协议》，将涉案取土场的管理及使用权归还给颍泉区周棚办事处。现在案涉土地被挖成水塘，无法复垦。 2019年，严银芝、朱怀停、朱秀付向安徽省自然资源厅递交了《查处违法占用土地申请书》及相关材料，安徽省自然资源厅将该申请书转交阜阳市自然资源和规划局办理。2019年4月16日，阜阳市自然资源和规划局作出《关于＜查处违法占用土地申请书＞的回复》，告知将严银芝等三人的申请事项交由阜阳市自然资源和规划局颍泉分局办理。2019年7月22日，阜阳市自然资源和规划局颍泉分局以信访事项属于不予受理或不再受理的第一类情况为由，根据《信访条例》的规定，作出《不予受理告知书》，决定不予受理。严银芝等三人不服，向阜阳市自然资源和规划局申请复核。2019年8月29日，阜阳市自然资源和规划局作出阜自然资源和规划信告[2019]17号《撤销告知书》，撤销了阜阳市自然资源和规划局颍泉分局作出的《不予受理告知书》，责成该局对严银芝等三人要求查处的土地违法问题进一步调查核实，依法依规处理，并告知严银芝等三人处理情况。2019年9月25日，阜阳市自然资源和规划局颍泉分局作出《关于严银芝等人申请查处周棚铁路违法取土用地事项办理情况告知书》，告知严银芝等三人：漯阜铁路指挥部第一项目部的取土行为，未按规定办理临时用地手续，涉嫌破坏耕地。但鉴于该单位的取土行为已结束，并在结束后的两年内，也无人向我单位反映该单位取土行为。根据《行政处罚法》第二十九条的规定，对漯阜铁路指挥部第一项目部的上述取土行为，不再给予处罚。严银芝等三人不服，以阜阳市自然资源和规划局颍泉分局为被告向阜阳市颍泉区人民法院提起行政诉讼法。2020年6月16日，阜阳市颍泉区人民法院作出（2020）皖1204行初20号行政裁定，认为阜阳市自然资源和规划局是适格的被告，驳回严银芝等三人的起诉。严银芝等三人遂提起行政诉讼。 另查明，2009年11月2日，阜铁办作出阜铁办[2009]14号《关于漯阜、阜六铁路阜阳境内征地拆迁及集体房屋等补偿标准的通知》，载明规划区内征收耕地的补偿费标准为30100元/亩，规划区外征收耕地的补偿费标准为26600元/亩，铁路临时用地使用费按每年1440元/亩给予支付。对无法复垦的临时用地按永久性用地征收标准给予补偿。2010年3月23日，阜铁办及原阜阳市国土资源局联合发出阜铁办[2010]19号《关于漯阜、阜六铁路临时用地补偿标准的说明》，载明临时用地由相关铁路公司和施工单位按规定向省、市、县国土资源、林业部门办理临时用地手续，临时用地补偿费用相关铁路公司和施工单位支付。临时用地由施工单位负责复垦，不能复垦或不能恢复原用途的，相关铁路公司按永久性用地补偿标准支付补偿费用和有关规费。临时用地补偿标准按当地有关规定执行，补偿费用要全额支付给被用地单位和个人，并签订土地复垦协议。经请示省铁办同意，我市铁路临时用地补偿标准按规划区内30100元/亩、规划区外26600元/亩全额支付给被用地单位和个人，土地复垦押金8400元/亩交至地方国土资源管理部门，各县、市、区国土资源部门办理临时用地审批手续后应逐级报上级国土资源部门备案。 一审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》（2019年8月26日修正）第五条规定，国务院自然资源主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。县级以上地方人民政府自然资源主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。该法第六十七第一款规定，县级以上人民政府自然资源主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。《安徽省实施＜中华人民共和国土地管理法＞办法》第四条规定，县（含县级市）以上人民政府土地行政主管部门统一负责本行政区域内土地的管理和监督工作。市人民政府土地行政主管部门对市辖区的土地管理和监督工作，县人民政府土地行政主管部门对所辖乡（镇）的土地管理和监督工作，实行集中统一领导。《国土资源行政处罚办法》第六条同时规定,省级、市级国土资源主管部门管辖本行政区域内重大、复杂和法律法规规定应当由其管辖的国土资源违法案件。据此，阜阳市自然资源和规划局对本行政区域内土地工作具有监督管理职责。《中华人民共和国土地管理法》第七条赋予公民对违反土地管理法律、法规的行为提出检举和控告的权利。本案中，严银芝等三人认为南昌铁路工程公司违法占用其集体土地向安徽省自然资源和规划厅申请查处，该申请事项逐级批转至阜阳市自然资源和规划局颍泉分局办理。经查，漯阜铁路指挥部第一项目部因施工需要，与周棚办事处苗营居委会签订协议，按照永久性用地补偿标准支付了补偿费用后进行取土。南昌铁路工程公司在临时用地上取土，未办理临时用地审批手续，违反了《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，但其违法取土行为于2014年已经结束，且违法行为在结束两年内未被发现，阜阳市自然资源和规划局颍泉分局依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九的规定，不再给予南昌铁路工程公司行政处罚并无不当。本案另一争议焦点为阜阳市自然资源和规划局是否应当向南昌铁路工程公司收取8400元/亩的土地复垦押金。根据阜铁办[2009]14号及阜铁办[2010]19号两份文件规定，漯阜铁路临时用地使用费按每年1440元/亩给予支付，临时用地不能复垦或不能恢复原用途的，相关铁路公司按永久性用地补偿标准支付补偿费用和有关规费。案涉土地签订的协议是第三人征用取土场的协议，征收与征用是两个概念，征用不改变土地所有权，征收则改变土地所有权。第三人签订的协议明确是临时征用，而第三人未按照文件规定的1440元/亩支付临时用地使用费，反而按照征收土地30100元/亩标准支付，显然是因案涉临时用地不能复垦或不能恢复原用途的，按永久性用地补偿标准支付补偿费用和有关规费。故，严银芝等三人所有的土地虽已无法复垦，但其已获得补偿，南昌铁路工程公司已按照永久性用地补偿标准支付了补偿费用和有关规费，严银芝等三人申请阜阳市自然资源和规划局对南昌铁路工程公司收取土地复垦押金无事实及法律依据。综上，严银芝等三人的诉讼理由不能成立，对其诉讼请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回严银芝、朱怀停、朱秀付的诉讼请求。 严银芝等三人上诉称，一审法院适用法律错误，被上诉人明知第三人的违法行为却不制止、处罚，属于典型的渎职行为，应判令其立即履行法定职责；一审法院认定事实错误，认定第三人已经按照永久性用地标准支付补偿费用没有事实依据；被上诉人应按照规定收取土地复垦押金8400元/亩。请求撤销一审判决，依法改判被上诉人履行法定职责，对第三人违法占用上诉人集体土地的行为继续调查处理，向第三人收取土地复垦押金8400元/亩；本案一二审诉讼费用由被上诉人承担。 严银芝等三人向一审法院提交的证据有：一、身份证复印件，证明其诉讼主体资格。二、关于《查处违法占用土地申请书》的回复，证明其递交的《查处违法占用土地申请书》及相关证据材料由安徽省自然资源厅转交阜阳市自然资源和规划局办理。阜阳市自然资源和规划局于2019年4月16日向其回复，已安排阜阳市自然资源和规划局颍泉分局调查处理，并要求该局将调查处理结果依法告知。因此本案并非是其向阜阳市自然资源和规划局下属分局提出信访，而是阜阳市自然资源和规划局的上级部门交办的查处事项。三、阜阳市自然资源和规划局颍泉分局作出的《不予受理告知书》、阜自然资源和规划信告[2019]7号《撤销告知书》，证明阜阳市自然资源和规划局颍泉分局错误认为其提出的查处申请属于信访事项，作出《不予受理告知书》，该告知书被阜阳市自然资源和规划局依法撤销。阜阳市自然资源和规划局认为针对其要求查处土地违法问题的诉求，应依法导入行政处理程序，不应以信访代替行政处理。所以，其起诉属于行政诉讼受案范围。四、阜阳市自然资源和规划局颍泉分局作出的《关于严银芝等人申请查处周棚铁路违法取土用地事项办理情况告知书》。证明1、阜阳市自然资源和规划局确认第三人存在涉嫌破坏耕地行为；2、该告知书适用《行政处罚法》第二十九条第一款规定不予处罚，属于适用法律错误。第三人的违法破坏耕地行为至今没有改正，处于继续状态，并未超过两年的处罚期限。3、从该告知书援引的阜铁办和阜阳市国土资源局联合发出阜铁办[2010]19号文件可以看出，本案临时用地审批手续应当由阜阳市自然资源和规划局颍泉分局办理，应该办理的临时用地审批手续没有办理，应该收取的土地复垦押金8400/亩没有收取，阜阳市自然资源和规划局的行为明显属于渎职。五、阜阳市颍泉区人民法院（2020）皖1204行初20号裁定书，证明本案的适格被告为阜阳市自然资源和规划局，管辖法院为阜阳市颍州区人民法院。 阜阳市自然资源和规划局向一审法院所举证据和依据如下：一、统一社会信用代码证书、《中华人民共和国土地管理法》第五条、第六十六条。证明行政主体资格。二、1、安徽省自然资源厅皖自然资信函[2019]27号《关于交办颍泉区周棚办事处朱郢居委会群众严银芝等人申请查处的函》、《关于＜查处违法占用土地申请书＞的回复》、阜阳市自然资源和规划局阜自然资源和规划函[2019]105号《关于交办颍泉区群众严银芝等人申请查处事项的函》。证明其接到安徽省自然资源厅的通知后，立即向阜阳市自然资源和规划局颍泉分局下发了阜自然资源和规划函[2019]105号《关于交办颍泉区群众严银芝等人申请查处事项的函》，要求其查处相关违法行为。2、阜阳市颍泉区周棚街道办事处苗营居民委员会出具的情况说明，阜阳市颍泉区铁路建设协调领导小组办公室出具的证明，漯阜铁路归还取土场协议。证明第三人违法占地事实已经查清，违法行为已经结束有两年，且两年内未被发现。3、阜铁办[2010]19号《关于漯阜、阜六铁路临时用地补偿标准的说明》，阜铁办[2009]14号《关于漯阜、阜六铁路阜阳境内征地拆迁及集体房屋等补偿标准的通知》，协议两份，周棚办事处财政所出具的情况说明，征地补偿花名册、漯阜铁路复线征地及地面附着物款发放花名册。证明漯阜铁路指挥部第一项目部已经按照永久用地对严银芝等人进行了补偿。4、关于严银芝等人申请查处周棚铁路违法取土用地事项办理情况告知书及相关送达文书。证明其已将涉案违法行为查处情况告知严银芝等人。三、适用法律依据。《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条、安徽省自然资源和规划厅皖国土资[2010]119号《关于加强临时用地管理的通知》、《中华人民共和国行政诉讼法》第二条，《最高人民法院关于适用的解释》第一条第十项。 南昌铁路工程公司未向一审法院提交证据。 以上证据均随卷移送本院。经审查，一审法院对本案证据的审核认定符合法律规定。对一审法院查明的案件事实，本院依法予以确认。 二审另查明，2010年7月16日，漯阜铁路指挥部第一项目部与周棚办事处苗营居委会签订了征用取土场协议。其中严银芝作为当地群众签字认可了该协议。 本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第五十七条规定，建设项目施工和地质勘查需要临时使用国有土地或者农民集体所有的土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门批准。其中，在城市规划区内的临时用地，在报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意。土地使用者应当根据土地权属，与有关自然资源主管部门或者农村集体经济组织、村民委员会签订临时使用土地合同，并按照合同的约定支付临时使用土地补偿费。《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定，违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。本案中，漯阜铁路指挥部第一项目部因施工需要，与周棚办事处苗营居委会签订协议，按照永久性用地补偿标准支付了补偿费用后进行取土。南昌铁路工程公司在临时用地上取土，未办理临时用地审批手续，违反了《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，但其违法取土行为于2014年已经结束，且违法行为在结束两年内未被发现，阜阳市自然资源和规划局颍泉分局依据《中华人民共和国行政处罚法》的相关规定，不再给予南昌铁路工程公司行政处罚并无不当。南昌铁路工程公司签订的征用取土场的协议明确是临时征用，而南昌铁路工程公司未按照文件规定的1440元/亩支付临时用地使用费，而按照征收土地30100元/亩标准支付，显然是因案涉临时用地不能复垦或不能恢复原用途的，按永久性用地补偿标准支付补偿费用和有关规费。故严银芝等人所有的土地虽已无法复垦，但其已获得补偿，南昌铁路工程公司已按照永久性用地补偿标准支付了补偿费用和有关规费。综上，严银芝等人的上诉理由不能成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人严银芝、朱怀停、朱秀付负担。 本判决为终审判决。 审判长 张 辉 审判员 耿牛牛 审判员 迟 莹 二〇二一年三月十五日 法官助理刘迪迪 书记员孙爽爽 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；