新疆维吾尔自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）新行终6号 上诉人（原审原告）：李艳茹，女，1977年6月30日出生，回族，住新疆维吾尔自治区伊犁哈萨克自治州伊宁市。 委托诉讼代理人：赵彦良，男，1964年2月11日出生，汉族，住新疆维吾尔自治区伊犁哈萨克自治州伊宁市。 上诉人（原审原告）：郜世英，女，1938年12月8日出生，汉族，住新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市东山区。 委托诉讼代理人：李艳茹，女，1977年6月30日出生，回族，住新疆维吾尔自治区伊犁哈萨克自治州伊宁市。 委托诉讼代理人：赵彦良，男，1964年2月11日出生，汉族，住新疆维吾尔自治区伊犁哈萨克自治州伊宁市。 上诉人（原审原告）：沈晓梅，女，1981年3月3日出生，锡伯族，住新疆维吾尔自治区伊犁哈萨克自治州察布查尔锡伯自治县。 委托诉讼代理人：李艳茹，女，1977年6月30日出生，回族，住新疆维吾尔自治区伊犁哈萨克自治州伊宁市。 委托诉讼代理人：赵彦良，男，1964年2月11日出生，汉族，住新疆维吾尔自治区伊犁哈萨克自治州伊宁市。 上诉人（原审原告）：沈剑，男，1982年5月25日出生，锡伯族，住新疆维吾尔自治区伊犁哈萨克自治州察布查尔锡伯自治县。 委托诉讼代理人：李艳茹，女，1977年6月30日出生，回族，住新疆维吾尔自治区伊犁哈萨克自治州伊宁市。 委托诉讼代理人：赵彦良，男，1964年2月11日出生，汉族，住新疆维吾尔自治区伊犁哈萨克自治州伊宁市。 上诉人（原审原告）：金利莱，男，1998年8月30日出生，回族，住新疆维吾尔自治区伊犁哈萨克自治州伊宁市。 委托诉讼代理人：李艳茹，女，1977年6月30日出生，回族，住新疆维吾尔自治区伊犁哈萨克自治州伊宁市。 委托诉讼代理人：赵彦良，男，1964年2月11日出生，汉族，住新疆维吾尔自治区伊犁哈萨克自治州伊宁市。 上诉人（原审原告）：沈晓慧，女，1999年11月7日出生，汉族，住新疆维吾尔自治区伊犁哈萨克自治州察布查尔锡伯自治县。 委托诉讼代理人：李艳茹，女，1977年6月30日出生，回族，住新疆维吾尔自治区伊犁哈萨克自治州伊宁市。 委托诉讼代理人：赵彦良，男，1964年2月11日出生，汉族，住新疆维吾尔自治区伊犁哈萨克自治州伊宁市。 上诉人（原审被告）：察布查尔锡伯自治县自然资源局，住所地新疆维吾尔自治区伊犁哈萨克自治州察布查尔县查鲁盖东街1号。 法定代表人：丁黎明，该局局长。 委托诉讼代理人：梅建军，新疆同济律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：察布查尔锡伯自治县人民政府，住所地新疆维吾尔自治区伊犁哈萨克自治州察布查尔锡伯自治县县查鲁盖东街。 法定代表人：关桂珍，该县县长。 行政机关出庭负责人：李春山，该县常务副县长。 委托诉讼代理人：闫锋，新疆元正盛业（伊宁）律师事务所律师。 委托诉讼代理人：陈圆畴，新疆元正盛业（伊宁）律师事务所律师。 沈志和诉察布查尔锡伯自治县自然资源局（以下简称察县自然资源局）、察布查尔锡伯自治县人民政府（以下简称察县政府）继续履行国有土地使用权租赁合同、行政赔偿及规范性文件审查一案，新疆维吾尔自治区高级人民法院伊犁哈萨克自治州分院（以下简称自治区高院伊犁州分院）于2017年1月17日立案，于2017年12月5日作出（2017）新40行初7号行政判决。沈志和不服上诉后，本院在审理过程中，沈志和于2018年1月23日死亡，其妻子李艳茹、母亲郜世英、女儿沈晓梅、儿子沈剑、儿子金利莱、女儿沈晓慧作为沈志和的继承人参加诉讼。2018年10月31日，本院作出（2018）新行终30号行政裁定，撤销原判，发回重审。自治区高院伊犁州分院另行组成合议庭，于2020年6月20日作出（2019）新40行初12号行政判决。李艳茹、郜世英、沈晓梅、沈剑、金利莱、沈晓慧及察县自然资源局不服，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。李艳茹作为本案的上诉人以及上诉人郜世英、沈晓梅、沈剑、金利莱、沈晓慧的委托诉讼代理人，上诉人金利莱及上诉人李艳茹、郜世英、沈晓梅、沈剑、金利莱、沈晓慧的委托诉讼代理人赵彦良，上诉人察县自然资源局的局长丁黎明，被上诉人察县政府李春山副县长及委托诉讼代理人闫锋、陈圆畴到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，2001年9月10日沈志和（乙方）与地方国营察布查尔锡伯自治县良种繁育场（以下简称良繁场）（甲方）签订《良种牛饲草料地基地承包合同书》，土地位于伊昭公路10.3-13公里处、12.5-13公里至干部示范园以西，共1200亩（除去自然沟），用于甲方的良种牛饲养基地，承包期为20年。 2001年11月10日察县政府向沈志和出具土地登记通知单，要求其办理土地登记手续。 2001年11月28日察布查尔锡伯自治县精诚农牧业发展有限责任公司（以下简称精诚公司）（承租方）与原察布查尔锡伯自治县土地管理局（以下简称察县土管局）（出租方）签订《国有土地使用权租赁合同》，约定察县土管局将位于察县城镇以南伊昭公路10.5公里处面积1200亩的国有土地使用权租赁给精诚公司，租赁期共三十年，合同上有精诚公司公章、法定代表人沈志和印章以及察县土管局公章及法定代表人吴元明印章。该合同第三条约定：“土地承租后必须按批准的规划要求使用土地；如需要变更用途，应向甲方申请办理用途变更手续。”第七条约定：“乙方应于每年11月1日前向甲方一次性缴纳年租金（首次年租金从签订本合同之日起交），即2006年11月。”第九条约定：“乙方不按时支付年租金的，从滞纳之日起，每日按应付款额的2‰向甲方交纳滞纳金，超过六个月不支付年租金的，甲方有权按有关法律、法规论处，直至收回土地使用权（除法律、法规和有关政策规定的外）。” 2001年11月28日，察县政府为沈志和颁发察土垦字（2001）第008号土地开发许可证，载明开发个人为沈志和，开发地址为察县伊昭公路10.5公里处，开发面积1200亩，四至为“东：伊昭公路西50米牧道，西：杜彦林、干部示范园、郑远，南：加格斯台界碑，北：阿拉木图路”，开发期限为3年（2001年-2003年）。 2012年2月1日察县政府发布察政办[2002]7号文件《关于印发〈伊犁河南岸干渠察布查尔锡伯自治县灌区土地清理清查规范管理工作办法（暂行）〉的通知》，并附该办法。 2012年2月10日察县政府发布察政通告字[2012]1号通告。 2012年3月3日原察县土管局向精诚公司（沈志和）下发《解除合同通知书》，载明沈志和在履行合同过程中已构成违约，具体表现为：“一、……此宗地应用于建立养牛基地和优质人工草场，但你方未经我局办理变更手续，擅自改变土地用途从事农业种植。二、你方应从2006年起开始向我局支付年租金，你方不按时支付年租金的，从滞纳之日起，每日向我局支付应付款额2‰的滞纳金，但你方未完全履行此项义务；合同还约定你方超过六个月不支付年租金的，我局有权收回土地使用权。”该通知书于2012年3月13日送达沈志和。 2012年9月3日察布查尔锡伯自治县人民法院作出（2012）察刑初字第79号刑事判决，认定沈志和与原察县土管局仅签订了一份国有土地租赁合同，面积为1200亩，非法占用农用地面积为1097.56亩，判决沈志和犯非法占用农用地罪，判处有期徒刑二年，宣告缓刑三年，并处罚金50,000元。沈志和不服上诉，自治区高院伊犁州分院于2012年10月15日作出（2012）伊州刑二终字第253号刑事裁定，驳回上诉，维持原判。 2012年9月10日原察县土管局委托新疆新新华夏资产评估有限公司对伊犁河南岸干渠察县灌区土地清理清查规范管理涉及的良繁场承包户沈志和地上附着物进行了评估，该评估公司作出的新新华夏评咨字[2012]010-62号《察布查尔锡伯自治县国土资源局伊犁河南岸干渠察布查尔锡伯自治县灌区土地清理清查规范管理涉及的良繁场承包户沈志和地上附作物项目单项资产评估咨询报告书》，评估结论价值为人民币200.53万元。该评估报告送达沈志和。 2013年6月20日新疆新新华夏资产评估有限公司作出与2012年9月10日相同文号即新新华夏评咨字[2012]010-62号《察布查尔锡伯自治县国土资源局清理清查规范管理收回国有土地上涉及的地上附着物项目单项资产评估报告》，评估对象较2012年9月10日的报告中有所变化，其中树木类杨树由“35,000棵”变为“11,318棵”、苹果树由“310棵”变为“159棵”、机器设备类水泵及变压器均由“6台”变为“5台”，此次评估结论价值为人民币121.78万元。该份评估报告上手写内容“察县土管局：此报告是根据2012.9.10出具的报告中，第十一项、第8条的规定，资产数量发生变化，调整而得，该2012.9.10出具的报告作废，请收回。” 2013年4月8日，察县政府颁发察政通告字[2013]1号通告。 2014年3月21日原察县土管局向沈志和下发《告知书》，告知沈志和针对国有土地清理规范中涉及的你方原利用固有土地地上资产补偿价款事宜，根据聘请的新疆新新华夏资产评估有限公司出具的《资产评估报告》（新新华夏评咨字[2012]010-62号），截至评估基准日2012年6月3日，资产评估价值为1,217,778.06元，该《告知书》沈志和已收到。 2016年10月16日新疆新源监狱出具（2016）新源监释字第609号《释放证明书》（副本），载明沈志和因非法占用农用地罪实际执行刑期1年10个月28天，附加刑罚金50,000元。 另查明，精诚公司于2010年8月11日已注销。察县土管局因国家机构改革，已更名为察县自然资源局。 原审法院认为，本案的争议焦点为：一、沈志和的起诉是否超过起诉期限；二、沈志和合法承包的土地面积具体亩数为多少；三、察县自然资源局给沈志和下达《解除合同通知书》行为是否违法，双方合同能否继续履行；四、沈志和的损失是否应当得到支持；五、察县政府察政办（2012）7号、察政通告字（2012）1号、2号文件是否应当进行附带性审查。 第一，关于沈志和的起诉是否超过起诉期限的问题。1989年《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。法律另有规定的除外。”《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。”第四十三条规定：“由于不属于起诉人自身的原因超过起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期间内。因人身自由受到限制而不能提起诉讼的，被限制人身自由的时间不计算在起诉期间内。”本案中，原察县土管局于2012年3月3日作出《解除合同通知书》，沈志和于2012年3月13日领取该通知书，2012年8月7日因刑事案件被刑事拘留，于2012年10月15日被判决有期徒刑二年、宣告缓刑三年，并于2014年11月12日实际收押至新疆新源监狱，于2016年10月16日被释放，实际执行刑期为1年10个月28天。因沈志和被刑事羁押的期间应当作为不计算在起诉期间内的时间，现沈志和于2016年12月16日提起诉讼，并未超过法定起诉期限。 第二，关于沈志和合法承包的土地面积问题。因察县自然资源局现仅持有一份沈志和与其签订的《国有土地使用权租赁合同》，承包面积为1200亩，与察县政府为沈志和颁发的察土垦字（2001）第008号土地开发许可证上登记的开发面积1200亩一致，原审法院予以确认。李艳茹、郜世英、沈晓梅、沈剑、金利莱、沈晓慧主张沈志和实际开发的土地面积为2637.48亩，因原审法院作出的生效裁判文书（2012）伊州刑二终字第253号刑事裁定书已认定了沈志和合法承包的土地面积为1200亩，其他占用的国有草场已被确认为非法占用、开垦，故对1200亩之外的土地所产生的权利义务原审法院不予审查。 第三，关于原察县土管局给沈志和下达《解除合同通知书》行为是否违法的问题。察县土管局于2012年3月3日向沈志和下发《解除合同通知书》，解除原因为沈志和未依照合同约定擅自改变土地用途从事农业种植及未按时支付年租金，并于2012年3月13日向沈志和送达。首先，根据双方签订的合同内容显示，仅第三条约定“土地承租后必须按批准的规划要求使用土地；如需要变更用途，应向甲方申请办理用途变更手续。”该合同中并未有条款约定沈志和承包的土地必须种植饲草料，不能进行农业生产，且沈志和自2001年承包该土地后便一直进行农业生产直至察县土管局解除合同，原察县土管局在此期间明知该情况但并未提出异议，却在解除合同时以此为沈志和违约的理由显然不合理。故沈志和并未改变土地用途，此项不构成违约。关于沈志和是否按时缴纳土地租赁费的问题，沈志和在第一次诉讼的庭审中明确表示其未向原察县土管局缴纳过土地租赁费，其所称以工程款抵顶土地租赁费的主张，因其提交的拖欠工程款的相关证据均与察县土管局无关，且在原察县土管局解除租赁合同之前，沈志和并未与原察县土管局达成有关抵顶租赁费的协议，故其关于租赁费已由工程款抵顶的相关主张不能成立，沈志和拖欠土地租赁费为事实，该行为已明显违反双方签订的《国有土地使用权租赁合同》第七条、第九条的约定，属于违约，故原察县土管局以沈志和未缴纳土地租赁费为由解除双方合同为合法解除。因双方合同已经解除，故李艳茹、郜世英、沈晓梅、沈剑、金利莱、沈晓慧提出继续履行合同的主张不能成立，原审法院不予支持。 第四，关于李艳茹、郜世英、沈晓梅、沈剑、金利莱、沈晓慧关于赔偿损失的请求是否应当得到支持的问题。因原察县土管局作出的《解除合同通知书》符合法律规定，故李艳茹、郜世英、沈晓梅、沈剑、金利莱、沈晓慧请求赔偿其损失没有法律依据。但《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第二款规定：“被告变更、解除本法第十二条第一款第（十一）项规定的协议合法，但未依法给予补偿的，人民法院判决给予补偿。”沈志和在取得案涉土地的租赁使用权后，对土地进行了平整、改良，在土地上进行了附属设施的建设和树木、农作物的种植。现察县土管局解除租赁合同，收回土地，该行为虽然并不违反法律和合同约定，但鉴于沈志和平整、改良土地，种植树木、修建相关附属设施的行为，确使察县土管局在收回案涉土地后受益，故察县土管局应当对沈志和租赁的土地地上附着物及对土地平整、改良的费用予以补偿。现李艳茹、郜世英、沈晓梅、沈剑、金利莱、沈晓慧向法庭提交了《沈志和要求国土资源局赔偿923万元的说明》，但该说明为其单方陈述，无法证明其损失达923万元，原审法院对该数额不予认定，且其主张的损失均为收益损失，不属于直接损失应当补偿的范围。对于具体补偿数额问题，首先，因本案现出现两份新新华夏评咨字[2012]010-62号资产评估报告，2012年9月10日的《资产评估报告》，截至评估基准日2012年6月3日沈志和承包土地资产评估价值为人民币200.53万元，2013年6月20日评估报告所确定的价值为人民币121.78万元。因原察县土管局未对第二份评估报告中固定资产大幅度减少进行合理说明，且未通过法律程序将2012年9月10日的评估报告予以作废，故对其第二份评估报告原审法院不予采信。沈志和表示其已收到2012年9月10日的评估报告，但其并未提出书面的复核评估申请，故以2012年9月10日的新新华夏评咨字[2012]010-62号资产评估报告确定的200.53万元补偿其租赁土地地上附着物损失具有事实依据，原审法院予以确认。其次，关于平整、改良土地的费用问题，因沈志和平整、改良土地，种植树木、修建相关附属设施的行为，确使察县自然资源局在收回案涉土地后受益，察县自然资源局应当综合考量承包合同的实际履行情况、地上附着物的情况、土地平整和改良情况，以及土地平整和改良成本逐步固化到农产品产出中的情况，对沈志和的相关损失予以补偿。因本案中关于土地投入相关补偿金额的确定缺乏相应的证据，仍需进一步核实，故原审法院不宜直接作出判决，应当由察县自然资源局根据实际情况对李艳茹等六人的损失作出相应的补偿行为。 第五，关于察县政府作出的察政办（2012）7号、察政通告字（2012）1号、2号文件是否应当进行附带性审查的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。本案中沈志和的诉讼请求为继续履行其与原察县土管局的土地租赁合同，但察县土管局未依据上述文件解除该合同，故沈志和对该规范性文件的附带性审查请求不符合规范性文件附带性审查的条件，原审法院不予审查。 综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十八条第二款之规定，判决如下：一、察县自然资源局于本判决生效之日起30日内补偿李艳茹、郜世英、沈晓梅、沈剑、金利莱、沈晓慧租赁土地地上附着物损失2,005,300元；二、责令察县自然资源局于本判决生效之日起九十日内对李艳茹、郜世英、沈晓梅、沈剑、金利莱、沈晓慧租赁土地上的土地投入损失作出补偿；三、驳回李艳茹、郜世英、沈晓梅、沈剑、金利莱、沈晓慧的其他诉讼请求。 李艳茹、郜世英、沈晓梅、沈剑、金利莱、沈晓慧上诉称，一、原审法院超审限审理；二、原审法院证据采信不当。沈志和与蒙霍尔村和良繁场分别签订1200亩土地承包合同后，根据察县政府要求，又于2001年11月28日与察县自然资源局签订了两份面积各为1200亩《国有土地使用权租赁合同》。沈志和2001年办理的土地开发证，虽然面积注明为1200亩，但是后附图纸的能够证明案涉2400亩土地原属于城镇蒙霍尔村和良繁场的，县水土开发办出具的租赁费缴费说明中也注明沈志和合同面积为2400亩。上诉人提供的证据能够证明沈志和实际承包土地为2400亩，原审法院依据（2012）伊州刑二终字第253号刑事裁定，认定沈志和承包土地为1200亩有误；三、察县自然资源局提供的新新华夏评咨字[2012]010-62号评估报告，系单方委托评估，其程序违法，且未对土地平整改良费用进行评估显然不当。原审法院采信该评估报告而不采信沈志和提交的《沈志和要求土管局赔偿923万元说明》有失公平；四、察县自然资源局未告知沈志和有申请复议、听证、提起诉讼的权利，其作出《解除合同通知书》程序违法，且该通知书没有任何法律依据，根据最高人民法院指导案例41，该行政行为违法；五、察县政府欠沈志和历年打井材料和打井工程款数十万元，上诉人提供了察县政府、财政局等单位领导签字署名欠沈志和工程款的数份证据，该款项远远超过案涉2400亩土地的历年土地租赁费之和，可证明沈志和并不欠土地租赁费。原审法院已认定沈志和并未改变土地用途，这也说明（2012）伊州刑二终字第253号刑事裁定认定沈志和非法占用农用地明显错误。沈志和不存在违约，原审认定《解除合同通知书》合法无事实和法律依据。综上，请求：1.撤销原审判决，确认被诉《解除合同通知书》行政行为违法，并依法予以撤销；2.确认沈志和与察县自然资源局签订的两份1200亩《国有土地使用权租赁合同》均合法有效，并判令察县自然资源局继续履行合同；3.请求排除察县自然资源局单方评估的非法证据；4.判令赔偿上诉人2012年至2016年经济损失923万元。 察县自然资源局辩称，一、沈志和未按约定履行合同，因此察县自然资源局下发了《解除合同通知书》，并依法送达，《解除合同通知书》合法有效；二、（2012）伊州刑二终字第253号刑事裁定是生效的法律文书，根据该文书可确定沈志和承包的土地是1200亩；三、案涉评估报告已经向沈志和进行了送达，该报告合法有效。综上，请求驳回李艳茹等六人的上诉请求。 察县政府辩称，同意察县自然资源局的意见，请求驳回李艳茹等六人的上诉请求。 察县自然资源局上诉称，原审判令察县自然资源局对沈志和租赁土地的投入损失进行补偿错误。首先，因沈志和违约，察县自然资源局故解除双方签订的《国有土地使用权租赁合同》，察县自然资源局在合同的履行过程中并无过错；其次，案涉租赁合同签订于2001年11月28日，租赁土地为种植饲草用地，并非开荒土地，不存在开荒问题。并且沈志和从事农业生产想要获取较高、较好的收益，必然要对土地进行平整、施肥等，投入多、收益就高，沈志和从土地投入中已经获益，原审判令察县自然资源局承担土地投入，土地收益却由沈志和所有，显然违背了公平和诚实原则；第三，原审判令察县自然资源局对沈志和的投入进行补偿，但没有具体数额，实质是“空文判决”，没有具体履行的内容，假设该补偿应当由察县自然资源局承担，李艳茹等六人也应当对其提出的补偿数额提供证据予以证实。综上，请求撤销原判第二项，驳回李艳茹等六人要求察县自然资源局赔偿其土地投入的请求。 李艳茹等六人辩称，察县自然资源局的上诉请求没有事实和法律依据，理由同李艳茹等六人的上诉理由。 察县政府述称，同意察县自然资源局的上诉请求及事实理由。 本院经审理查明的事实与原审法院认定的事实基本一致，本院予以确认。 另查明，本案原审庭审中，李艳茹等六位上诉人撤回了其关于确认《解除合同通知书》违法并撤销的相关诉讼请求。 本院认为，一、关于沈志和请求确认其与原察县土管局签订了2份《国有土地使用权租赁合同》并实际开发土地2637.48亩合法有效的诉讼请求。对此，李艳茹等六位上诉人提供了2份《国有土地使用权租赁合同》，称1份为双方于2001年11月28日上午签订、1份为当日下午签订。李艳茹等六位上诉人出示的上述2份合同，合同当事人、租赁土地的位置及面积、承包期限、租金总金额、开始缴纳租金的日期等均一致，仅其中1份合同没有加盖精诚公司的公章且2份合同双方法定代表人签名的签署方式存在手写和盖章的不同。李艳茹等六位上诉人称上述2份合同分别由沈志和与蒙霍尔村村委会及良繁场签订的土地承包合同延续而来，但根据其出示的沈志和与蒙霍尔村村委会、良繁场签订的合同中载明的租赁土地的位置，无法得出其相关主张。李艳茹等六位上诉人关于沈志和实际开垦土地的面积及位置与沈志和与蒙霍尔村村委会及良繁场签订的土地承包合同一致，沈志和开发土地2637.48亩合法有效的主张不属于行政诉讼的审查范畴。根据已生效的（2012）伊州刑二终字第253号刑事裁定认定的事实，沈志和与原察县土管局实际签订的是一份国有土地使用权租赁合同，面积为1200亩。生效裁判文书所确认的事实，可以作为定案依据。现李艳茹等六位上诉人关于沈志和与察县自然资源局签订2份租赁合同、合同面积为2400亩的主张与生效裁判文书认定的事实不符，其主张不能成立，原审法院未予支持并无不当。李艳茹等六位上诉人称（2012）伊州刑二终字第253号刑事裁定的认定不符合事实，可通过审判监督程序予以解决。 二、关于案涉《国有土地使用权租赁合同》能否继续履行的问题。案涉《国有土地使用权租赁合同》第九条约定：“乙方（精诚公司）不按时支付年租金的，从滞纳之日起，每日按应付款额的2‰向甲方（原察县土管局）缴纳滞纳金，超过六个月不支付年租金的，甲方有权按有关法律、法规论处，直至收回土地使用权。”精诚公司、沈志和在履行该租赁合同的过程中，未向察县土管局缴纳土地租赁费，根据上述合同约定，原察县土管局有权解除该合同。李艳茹等六位上诉人主张察县政府及有关部门欠沈志和打井材料和打井工程款数十万元，已远超租赁费，该款可抵顶土地租赁费。因李艳茹等六位上诉人提交的拖欠工程款的相关证据均与原察县土管局无关，且在原察县土管局解除租赁合同之前，沈志和并未与察县土管局或者其他相关部门达成有关抵顶租赁费的协议，故李艳茹等六位上诉人关于土地租赁费已由工程款抵顶的主张不能成立。李艳茹等六位上诉人称，根据最高人民法院指导案例41，行政机关作出具体行政行为时未引用具体法律条款，且在诉讼中不能证明该具体行政行为符合法律的具体规定，应当视为该具体行政行为没有法律依据，适用法律错误，故原察县土管局作出《解除合同通知书》违法。本案中，虽然案涉《解除合同通知书》未载明法律依据，但是察县自然资源局在诉讼中已经阐明了解除合同的合同依据和相关法律法规依据，且原审庭审中李艳茹等六位上诉人撤回了其关于确认《解除合同通知书》违法并撤销的相关诉讼请求，故李艳茹等六位上诉人的相关主张不能成立。原察县土管局有权解除案涉《国有土地使用权租赁合同》，故李艳茹等六位上诉人关于继续履行《国有土地使用权租赁合同》的请求，原审法院不予支持并无不当。 三、关于李艳茹等六位上诉人的赔偿请求能否成立的问题。行政赔偿以行政行为被确认违法为前提，察县自然资源局有权解除案涉租赁合同，故李艳茹等六位上诉人请求赔偿损失没有法律依据。但沈志和取得案涉土地的租赁使用权后，对土地进行了平整、改良，在土地上进行了附属设施的建设和树木、农作物的种植。现察县自然资源局解除租赁合同，收回土地，其行为虽然并不违反法律和合同约定，但鉴于沈志和平整、改良土地，种植树木、修建相关附属设施的行为，确使察县自然资源局在收回案涉土地后受益，故察县自然资源局应当对土地的平整和改良费用以及地上附着物予以补偿。 李艳茹等六位上诉人主张其损失为923万元，并提供了一份《沈志和要求土管局赔偿923万元说明》。该说明只是李艳茹等六位上诉人对其主张相关损失理由的具体陈述，不能仅据此证明相关损失的存在。除上述说明以外，李艳茹等六位上诉人并未提交其他证据证明其损失的金额。关于地上附着物，鉴于对收回案涉土地时的地上附着物进行重新鉴定已无实际可能，原审法院参照察县自然资源局提交的于2012年9月10日作出的新新华夏评咨字[2012]010-62号评估报告，认定察县自然资源局收回案涉土地时地上附着物价值为200.53万元并无不当。关于土地平整和改良损失，因本案中相关补偿金额的确定缺乏相应的证据，仍需进一步核实，故不宜直接作出判决。根据实际情况对李艳茹等六位上诉人的损失作出相应的补偿行为，亦属于察县自然资源局基于先行为产生的法定职责范畴，故原审法院责令察县自然资源局对案涉土地投入损失限期作出补偿行为并无不当。李艳茹等六位上诉人及察县自然资源局称原审为“空文判决”系对法律及原审判决的误读。 四、关于相关规范性文件的审查。对规范性文件的附带性审查，是指对被诉行政行为所依据的规范性文件的合法性进行审查。本案中，察县自然资源局并非依据察政办（2012）7号、察政通告字（2012）1号、2号文件解除案涉《国有土地使用权租赁合同》，故上述文件不符合行政诉讼规定的规范性文件的审查前提，原审法院不予审查并无不当。 五、关于原审法院是否存在超过法定审限的问题。经本院审查，原审法院依法履行了相关审限扣除及延审手续，不存在超过法定审限的问题，李艳茹等六位上诉人的相关上诉理由不能成立。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，上诉人李艳茹、郜世英、沈晓梅、沈剑、金利莱、沈晓慧及上诉人察县自然资源局的上诉理由均不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费100元（二上诉人分别预交50元），由李艳茹、郜世英、沈晓梅、沈剑、金利莱、沈晓慧负担50元，察布查尔锡伯自治县自然资源局负担50元。 本判决为终审判决。 审判长 马 荣 审判员 倪 敏 审判员 张 玉 二〇二一年三月十六日 书记员 郑斯尤