云南省普洱市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）云08行终4号上诉人（原审被告）景谷傣族彝族自治县凤山镇人民政府。住所地景谷傣族彝族自治县凤山镇政和路70号。法定代表人周顺华，镇长。被上诉人（原审原告）陆加荣，男，1965年4月10日生，汉族，住云南省普洱市景谷傣族彝族自治县。原审被告景谷傣族彝族自治县人民政府。住所地景谷傣族彝族自治县人民路47号。法定代表人刀建华，县长。原审第三人景谷傣族彝族自治县凤山镇芒竜村民委员会陆家山村民小组。负责人赵文威，小组长。上诉人景谷傣族彝族自治县凤山镇人民政府（以下简称凤山镇人民政府）与被上诉人陆加荣、原审被告景谷傣族彝族自治县人民政府（以下简称景谷县人民政府）、原审第三人景谷傣族彝族自治县凤山镇芒竜村民委员会陆家山村民小组（以下简称陆家山村民小组）因土地承包经营权登记一案，不服景谷县人民法院（2020）云0824行初10号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院认定事实：陆家山村民小组等可大沙坝地系集体土地。1994年10月20日，陆加荣与本村民小组签订了第02-031xx号《农村集体耕地延长承包合同书》。该承包合同承包地六块，其中包括“大沙坝”地一块，种类为旱地，证上记载面积为0.47亩，合同未记载四至界限，承包期限自1995年1月1日至2024年12月30日止。2007年12月31日，陆加荣取得了景谷县人民政府颁发的农地承包权证（2007）第02-031xx号《农村土地承包经营权证》，该证载明“大沙坝”地块的面积为0.47亩，四至界限为：东：流子；南：朱发、施开寿界；西：流子头；北：河边，承包期限自1995年1月1日至2024年12月31日止。2019年3月15日，普洱胜雄测绘有限公司对陆加荣大沙坝地进行实地勘测。根据陆加荣提供的四至界限：东至大河溜子边、李兴荣（现郑应明）地界；南至朱育明地界、施应富（现施开寿）地界；西至河边溜子；北至河边，勘测实地面积为39.98亩。2019年4月9日，陆家山村民小组召开村民代表会议，对等可大沙坝地39.98亩的承包经营权作出决议。经60户村民代表表决，除陆加荣1户不同意外，参会的59户代表同意将等可大沙坝地1.95亩的承包经营权归陆加荣，其余38.03亩归陆家山村民小组。为此，陆加荣与陆家山村民小组产生纠纷。2019年6月25日，陆家山村民小组向凤山镇人民政府书面提出《关于芒竜村陆家山村民小组集体与陆加荣户土地使用权纠纷案给予确权的申请》。2019年7月2日，凤山镇人民政府作出凤政发〔2019〕56号《凤山镇人民政府关于的通知》。陆加荣不服于2019年7月22日向景谷县人民政府提出行政复议申请。2019年10月13日，景谷县人民政府作出景政行复决字〔2019〕3号《行政复议决定书》：一、撤销被申请人所作出的《凤山镇人民政府关于凤山镇芒对集体所有的等可大沙坝地承包经营权决议处理决定的通知》（凤政发〔2019〕56号）；二、责令被申请人在法定期限内重新作出具体行政行为。2019年12月18日，凤山镇人民政府重新作出凤政发〔2019〕123号《景谷县凤山镇人民政府关于芒竜村陆家山村民小组与陆加荣户等可大沙坝土地使用权确权行政处理决定书》。处理决定内容为：1.陆家山村民小组对等可大沙坝地的使用权范围以“普洱胜雄测绘有限公司于2019年3月15日实地勘测所得的现状面积图”中38.03亩坐标范围为准。2.陆加荣户对等可大沙坝地的使用权范围以“普洱胜雄测绘有限公司于2019年3月15日实地勘测所得的现状面积图”中1.95亩坐标范围为准。2020年2月14日，陆加荣仍不服向景谷县人民政府申请行政复议。景谷县人民政府于2020年4月30日作出景政行复决字〔2020〕8号《行政复议决定书》，维持凤山镇人民政府凤政发〔2019〕123号《景谷县凤山镇人民政府关于芒竜村陆家山村民小组与陆加荣户等可大沙坝土地使用权确权行政处理决定书》。陆加荣提出其与陆家山村民小组纠纷的性质属于土地承包经营权纠纷，凤山镇人民政府作出的行政处理决定和景谷县人民政府作出的行政复议决定超越行政职权，应当依法撤销。同时，陆加荣撤回起诉状中第三项“判令被告景谷县凤山镇人民政府在三十日内重新作出处理决定”的申请。原审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。《土地权属争议调查处理办法》第十四条第（四）项规定，下列案件不作为争议案件受理：……（四）农村土地承包经营权争议案件。《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条规定，因土地承包经营权发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府调解解决。当事人不愿意协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。本案中，陆加荣与陆家山村民小组的纠纷，属于村民小组与村民之间的土地承包经营权纠纷，不属于《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定的土地权属争议范围，凤山镇人民政府对陆加荣与陆家山村民小组的纠纷作出处理决定，不符合前述法律规定，超越了人民政府处理土地权属争议的法定职权范围；景谷县人民政府在凤山镇人民政府超越法定职权范围作出处理决定的情况下，作出维持该处理决定的《行政复议决定书》，违反了《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款的规定，依法应当撤销。综上，陆加荣请求判决撤销凤山镇人民政府作出的凤政发〔2019〕123号《景谷县凤山镇人民政府关于芒竜村陆家山村民小组与陆加荣户等可大沙坝土地使用权确权行政处理决定书》和景谷县人民政府作出的景政行复决字〔2020〕8号《行政复议决定书》的诉讼请求予以支持；请求撤回“判令被告景谷县凤山镇人民政府在三十日内重新作出处理决定”的申请，不违反法律规定，予以准许；凤山镇人民政府及景谷县人民政府的辩解理由不成立，不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（四）项、第七十九条之规定，判决：一、撤销凤山镇人民政府作出的凤政发〔2019〕123号《景谷县凤山镇人民政府关于芒竜村陆家山村民小组与陆加荣户等可大沙坝土地使用权确权行政处理决定书》；二、撤销景谷县人民政府作出的景政行复决字〔2020〕8号《行政复议决定书》。上诉人凤山镇人民政府上诉称：请求依法撤销（2020）云0824行初10号行政判决，改判驳回被上诉人陆加荣原审诉讼请求。上诉理由：凤山镇人民政府就涉案属于土地权属纠纷，具有确定土地处理权。原审法院认为属于土地承包经营权纠纷，系对案件定性错误。第一，涉案陆加荣与陆家山村民小组之间发生争执的“等可大沙坝38.03亩土地”属于使用权人不明的土地。《土地权属争议调查处理办法》第二条规定“本办法所称土地权属争议，是指土地所有权或使用权归属争议。”若发生争议，则存在相对应的主体和客体问题，本案中表现为“等可大沙坝”38.03亩争议土地为客体，在该客体相对稳定前提下，陆加荣主张其拥有使用权，陆家山村民小组亦主张其拥有使用权。陆家山村民小组与陆加荣之间除了发包方与承包方的关系之外还有集体（单位）与个人关系，在此情形下应视为集体与个人之间权属争议，而非承包方与发包方的经营权关系。第二，明确本案争议涉及的土地相关面积数据。陆加荣与陆家山村民小组签订的农村集体耕地顺延承包合同书中土地承包情况登记表上的土地承包面积0.47亩；陆家山村民小组因涉案土地争议确定由陆加荣承包面积1.95亩；陆家山村民小组2019年4月9日交由普洱胜雄测绘有限公司测绘的包括陆加荣承包土地在内的面积39.98亩；陆加荣与陆家山村民小组之间使用权发生争议的土地是39.98亩减1.95亩之差38.03亩。根据《物权法》第十四条“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，依照法律规定应当登记的，自记载于不动产登记簿时发生效力。”陆加荣顺延承包合同书记载其承包面积为0.47亩，其享有使用面积为登记面积。《中华人民共和国农村土地承包法》第十四条“发包方享有下列权利：（一）发包本集体所有的或者国家所有依法由本集体使用的农村土地；”2019年4月9日，陆家山村民小组作为发包方确定陆加荣土地承包面积为1.95亩，系陆家山村民小组处置行为，国家机关及其工作人员不得干涉农村土地承包或者变更、解除承包合同，该行为有效。第三，陆加荣在“等可大沙坝”承包土地四至存在争议。（一）陆加荣农村集体耕地延长承包经营合同书正副本及公证书中没有标明四至界线，而在农村土地承包经营权证上标明“东：流子，南：朱发、施开寿界，西：流子头，北：河边”，其违反《农村土地承包经营权证管理办法》第九条关于农村土地承包经营权证、农村土地承包合同、农村土地承包经营权证登记簿记载的事项应一致的规定。（二）景谷县人民法院调查笔录、现场勘验笔录；朱发、施开寿的农村土地承包经营权证上所载四至与陆加荣农村土地承包经营权证所载四至相互矛盾、不吻合。陆加荣与凤山镇人民政府提供法庭调查笔录、现场勘验笔录中对陆加荣承包土地自我描述中与朱发、施开寿土地相邻，而朱育明（朱发家人）、施开寿所言的自己地块四至界线时并没有与陆加荣承包地相邻。朱发、施开寿土地是陆加荣土地上的邻居，而陆加荣土地上不是朱发、施开寿土地邻居。由此可以看出，陆加荣承包土地四至界线不清，存在争议，亦属于土地权属纠纷，陆加荣和陆家山村民小组均无法直接通过民事诉讼方式解决涉案土地问题。综上所述，涉案地块发生争议，凤山镇人民政府本着解决纠纷，避免造成双方矛盾升级，有权依据《土地权属争议调查处理办法》第五条和《中华人民共和国土地管理法》第十四条规定进行处理，行政程序合法，适用法律法规正确，请依法改判驳回陆加荣的原审诉讼请求。被上诉人陆加荣、原审被告景谷县人民政府、原审第三人陆家山村民小组未提交书面答辩状。原审法院已将原审卷宗随案移送本院，本院二审对证据的认证意见与原审法院认证意见一致。二审中双方当事人未提交新证据。本院二审认定案件事实与原审法院认定事实一致。本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第十四条规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。根据《土地权属争议调查处理办法》第十四条第（四）项规定，农村土地承包经营权争议案件不作为土地权属争议案件受理。《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条规定，因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。本案中，陆加荣对等可大沙坝土地面积39.98亩属于其承包经营权的主张与陆家山村民小组对陆加荣在等可大沙坝土地承包经营面积只能确认1.95亩，其余38.03亩使用权属于村民小组的主张之间发生了面积经营权属纠纷，该纠纷属于村民小组与村民之间的土地承包经营纠纷，即村民小组对土地面积的发包权与村民对土地面积的承包权发生了冲突。根据上述法律规定，应当按照农村土地承包法第五十一条规定处理，不属于土地管理法第十四条规定人民政府处理的土地权属争议范围。凤山镇人民政府受理陆加荣与陆家山村民小组之间的土地承包经营纠纷并作出处理决定不符合前述法律规定，超越了人民政府处理土地权属争议的法定职权范围。景谷县人民政府就凤山镇人民政府的处理决定经复议作出维持原行政行为的复议决定，属于适用法律依据错误。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）、（四）项规定，行政行为有适用法律、法规错误的；超越职权情形的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为。据此，一审法院判决撤销本案凤山镇人民政府作出的凤政发〔2019〕123号《景谷县凤山镇人民政府关于芒竜村陆家山村民小组与陆加荣户等可大沙坝土地使用权确权行政处理决定书》和景谷县人民政府作出的景政行复决字〔2020〕8号《行政复议决定》，具有法律依据，并无不妥。结合本案反映出的争执观点，本院依法释明。《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条规定，承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条第一款第（四）项规定，涉及村民利益的土地承包经营方案，经村民会议讨论决定方可办理。《农村土地承包经营权证管理办法》第四条、第七条规定，土地承包合同生效后，经发包方申报，由县级以上地方人民政府向实行家庭承包经营的承包方颁发农村土地承包经营权证。《中华人民共和国农村土地承包法》第二十四条规定，国家对耕地、林地和草地等实行统一登记，登记机构应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。《中华人民共和国民法典》第三百三十三条规定，土地承包经营权自土地承包经营权合同生效时设立。登记机构应当向土地承包经营权人发放土地承包经营权证、林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。从上述法律、规章规定可知，村民对农村土地承包经营权是依订立土地承包合同取得，农村集体土地使用权是依申请经行政审批取得，二者的法律关系不尽相同。我国第二轮农村土地承包是在第一轮承包内容的基础上顺延承包，承包期内非因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形，发包人不得调整承包地。在大稳定原则下根据特殊情形需要调整承包土地，必须经村民会议讨论对土地承包经营方案作出决议，在不影响先前承包户承包经营合法权益的前提下方可对承包经营权作小调整，并以签订承包合同完善取得经营权相关法律手续。前述说明村民对农村土地承包经营权取得的权利来源是农村土地承包合同，民法典明确规定登记机构向土地承包经营权人发放土地承包经营权证确认土地承包经营权，其法律含义是行政机关对村民通过签订农村土地承包合同所取得的土地承包经营权加以行政确认，对村民因土地承包合同取得的经营权并不创设新的权利，也不增加义务。该行政确认属于物权登记范畴的明示行为，其作用是起到保护依法签订的农村土地承包合同，稳定农村土地承包经营法律关系，对抗因土地承包经营权争议引起的抗辩权。村民不会因为行政机关没有为其颁发农村土地承包经营权证而丧失通过签订农村土地承包合同已经取得的经营权。《农村土地承包经营权证管理办法》第五条规定，农村土地承包经营权证所载明的权利有效期限，应与依法签订的土地承包合同约定的承包期一致。第九条规定，农村土地承包经营权证登记簿记载农村土地承包经营权的基本内容。农村土地承包经营权证、农村土地承包合同、农村土地承包经营权证登记簿记载的事项应一致。第十一条规定，农村土地承包当事人认为农村土地承包经营权证和登记簿记载错误的，有权申请更正。根据上述规章规定，由于农村土地承包合同是取得土地承包经营的权利基础，农村土地承包经营权证与其所依据的农村土地承包合同内容不一致发生了记载事项冲突时，可以采取两种方式进行处理：一种方式是受到农村土地承包经营权证登记颁证行为侵害的一方可以根据《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款规定：“公民、法人或其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼”。另一种方式则是颁证机关主动按照农村土地承包经营权证登记程序对其颁证行为进行行政审查，依法予以纠正。由于农村集体土地经营发包权属于农村集体经济组织村民小组，村民小组依法通过村民议事决定作出涉及村民利益的土地承包经营方案，说明村民小组依照其村民自治权利对集体土地承包经营权属已经明确了权利，土地承包经营者对土地承包经营方案有异议发生纠纷，属于土地承包经营权的利益纠纷，应当依照《中华人民共和国农村土地承包法》第五十五条关于因土地承包经营权发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府调解解决。当事人不愿意协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉的规定进行解决。如果行政职权介入村民小组自治权利以土地权属争议对农村土地承包面积多少进行行政裁决，一则违背了《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条关于承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权和《中华人民共和国民法典》第三百三十三条关于土地承包经营权自土地承包经营权合同生效时设立的规定，超越了人民政府处理土地权属争议的法定职权范围；二则农村土地承包经营权证颁发机关是县级人民政府，在没有解决承包合同与经营权证内容冲突的情况下，如果乡镇人民政府对争议冲突地块作出归属性裁决，又出现下级人民政府作出的处理决定与上级人民政府颁发的农村土地经营权证内容相冲突，且改变了上级政府行政行为内容的尴尬局面，亦属于超越职权的行政处理。综上所述，景谷县人民法院（2020）云0824行初10号行政判决认定事实清楚、证据扎实、审理程序合法、裁判结果正确，但一审判决书主文部分引用《中华人民共和国农村土地承包法》“第五十一条”与其条文内容不相符，属于适用法律错误，正确条文应当引用《中华人民共和国农村土地承包法》第五十五条，本院在此予以纠正。上诉人凤山镇人民政府上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50.00元，由上诉人景谷傣族彝族自治县凤山镇人民政府承担。本判决为终审判决。审判长 刘       德审判员 张椿苑审判员吴荣康二〇二一年三月三日法官助理杨蕙嘉书记员速娜附：本判决适用法律依据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。第二十四条国家对耕地、林地和草地等实行统一登记，登记机构应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。土地承包经营权证或者林权证等证书应当将具有土地承包经营权的全部家庭成员列入。登记机构除按规定收取证书工本费外，不得收取其他费用。第五十五条因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。《中华人民共和国民法典》第三百三十三条土地承包经营权自土地承包经营权合同生效时设立。登记机构应当向土地承包经营权人发放土地承包经营权证、林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。《中华人民共和国行政复议法》第三十条公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定，省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决。《农村土地承包经营权证管理办法》第五条农村土地承包经营权证所载明的权利有效期限，应与依法签订的土地承包合同约定的承包期一致。第九条农村土地承包经营权证登记簿记载农村土地承包经营权的基本内容。农村土地承包经营权证、农村土地承包合同、农村土地承包经营权证登记簿记载的事项应一致。第十一条农村土地承包当事人认为农村土地承包经营权证和登记簿记载错误的，有权申请更正。