甘肃省甘南藏族自治州中级人民法院   行政判决书   （2021）甘30行终2号   上诉人（原审被告）：临潭县自然资源局，住所地：甘肃省甘南藏族自治州临潭县城关镇南大街。   法定代表人：杨志成，系该局局长。   委托代理人：拉木扎西，系该局副局长，出庭负责人。   委托代理人：田文平，甘肃合睿律师事务所律师。   上诉人（原审原告）：中国信达资产管理股份有限公司甘肃省分公司，住所地：甘肃省兰州市城关区东岗西路555号甘肃金融国际大厦25-26层。   负责人：徐曙斌，该公司总经理。   委托代理人：贾秉礼，甘肃恒亚律师事务所律师。   委托代理人：赵娜，甘肃恒亚律师事务所律师。   原审第三人：张学良，男，回族，1987年1月15日出生，现住甘肃省临潭县。   委托代理人：贾惠德，男，汉族，1969年2月28日出生，住甘肃省临潭县。   上诉人中国信达资产管理股份有限公司甘肃省分公司、临潭县自然资源局因行政登记一案，不服合作市人民法院于2020年12月16日作出的（2020）甘3001行初5号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人中国信达资产管理股份有限公司甘肃省分公司委托代理人贾秉礼、赵娜，上诉人临潭县自然资源局委托代理人拉木扎西、田文平，原审第三人张学良委托代理人贾惠德到庭参加诉讼。本案现已审理终结。   原审法院认定的事实，2012年6月8日，案外人张某向邮储银行甘南分行申请贷款500万元，本案第三人张学良与其妻子拜剑芬作为担保人与邮储银行甘南分行签订了个人最高额抵押合同，抵押物为第三人张学良名下房产（房屋所有权证号为潭房权证城关字第XXXX号），并于2012年6月21日在临潭县住建局办理了潭房他证城关字第458号他项权证。2015年9月18日、10月22日，临潭县金洮州公司与建行甘南分行先后签订两份金额为1500万元的《人民币流动资金贷款合同》，因担保需要，本案涉案房屋（房屋所有权证号为潭房权证城关字第XXXX号）再次为该笔贷款进行了抵押担保。临潭县住建局于2016年12月16日办理了潭房他证城关字第3012号他项权证，因该笔贷款未及时偿还，建行甘南分行将借款人诉至甘南藏族自治州中级人民法院，2017年11月17日甘南藏族自治州中级人民法院作出（2017）甘30民初14号民事调解书，后因借款人及担保人未履行（2017）甘30民初14号民事调解书确定的义务，建行甘南分行申请甘南藏族自治州中级人民法院强制执行。2018年1月26日，中国建设银行股份有限公司甘肃省分行与原告签订《债权转让协议》，将建行甘南分行的上述债权转让于原告。2018年6月4日，根据原告的申请，甘南藏族自治州中级人民法院裁定原告为申请执行人。2018年12月4日，原告申请甘南藏族自治州中级人民法院对上述抵押物评估、拍卖。2019年5月10日，原告从甘南藏族自治州中级人民法院得知，第三人张学良已于2012年6月21日将房屋所有权证号为潭房权证城关字第XXXX号房屋抵押给邮储银行甘南分行，为张某在该行的借款提供最高额抵押担保。原告以临潭县住建局在为建行甘南分行办理他项权证过程中未对抵押物的权利状况履行审查义务，没有将涉案房屋已抵押给邮储银行甘南分行的情况记载于房屋所有权证上，未对建行甘南分行告知该房屋已经办理他项权证，致使建行甘南分行对临潭县金洮州公司的资信状况产生严重误判，导致原告收购此债权也产生误判，给原告造成巨额损失，临潭县住建局的违法登记行为与原告的损失之间存在因果关系为由诉至本院，要求确认被告登记颁发潭房他证城关字第3012号他项权证行为违法，并要求赔偿损失。   原审法院审理认为，本案的争议焦点为：被告登记颁发的潭房他证城关字第3012号他项权证行为是否合法。本案中，临潭县住建局于2012年6月21日、2016年12月16日，先后对房屋所有权证号为潭房权证城关字第XXXX号的涉案房屋两次办理他项权证。依据《城市房地产抵押管理办法》第三十四条规定，“以依法取得的房屋所有权证书的房地产抵押的，登记机关应当在原《房屋所有权证》上作他项权利记载后，由抵押人收执。并向抵押人颁发《房屋他项权证》”。2012年6月21日临潭县住建局在办理潭房他证城关字第458号他项权证时，应当按照《城市房地产抵押管理办法》规定，在潭房权证城关字第XXXX号房屋所有权证上作他项权利记载后，方可向邮储银行甘南分行颁发他项权证。但是根据被告提供的潭房权证城关字第XXXX号房屋所有权证显示，临潭县住建局并未在该房屋所有权证上作他项权利记载，属于程序违法。2015年6月12日，临潭县将不动产登记职责划入临潭县国土资源局。2016年6月28日，临潭县不动产登记管理局发布公告，临潭县不动产登记业务统一由临潭县不动产登记事务中心办理。2016年11月25日，临潭县不动产登记事务中心隶属临潭县国土资源局管理。2016年12月16日，临潭县住建局在明知其不具备不动产登记职责时，仍然为抵押权人建行甘南分行办理潭房他证城关字第3012号他项权证。程序再次违法。由于临潭县住建局的两次违法行为，致使本案原告的权利受到侵害。关于本案中被告主体的问题。本案中，2015年6月12日，临潭县将不动产登记职责划入临潭县国土资源局，国土资源局局长兼任不动产登记管理局局长。2016年11月25日，临潭县不动产统一登记工作由临潭县不动产登记事务中心实施，临潭县不动产登记事务中心隶属临潭县国土资源局管理。2019年3月30日，临潭县自然资源局对外加挂林业和草原局、临潭县不动产登记管理局、临潭县绿化委员会办公室牌子。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告”的规定，现临潭县不动产统一登记职责由临潭县自然资源局行使，故临潭县自然资源局为本案适格被告。关于原告要求被告赔偿借款损失4137085.10元的诉讼请求。本院认为，潭房他证城关字第3012号他项权证中共有三处抵押物，分别为潭房权证城关字第XXXX号、2XXXX号、3XXXX号。争议房屋为潭房权证城关字第XXXX号。本案原告诉称从中国建设银行股份有限公司甘肃省分行收购该笔债权，但是资本债权的收购本身存在一定风险，原告在收购债权时也应当尽到审慎义务。现潭房权证城关字第XXXX号潭房权证城关字第XXXX号潭房权证城关字第XXXX号、3XXXX号仍在法院执行当中。本院认为，原告应对潭房权证城关字第XXXX号潭房权证城关字第XXXX号潭房权证城关字第XXXX号、3XXXX号房屋拍卖、变卖所得价款后仍不足以清偿其债权时，可就剩余未获清偿的损失提出具体赔偿数额。现原告提出以潭房权证城关字第XXXX号房屋的评估价为其损失的理由不能成立，故对该项诉讼请求本院不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款、第五十八条、第七十四条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条规定，判决：一、确认被告临潭县自然资源局为第三人张学良用于向中国建设银行股份有限公司甘南分行作借款抵押担保而审核登记并颁发潭房他证城关字第3012号房屋他项权证的行政行为违法；二、驳回原告中国信达资产管理股份有限公司甘肃省分公司的行政赔偿请求。案件受理费50元，由被告临潭县自然资源局负担。   上诉人临潭县自然资源局上诉请求：1.请求二审法院依法撤销合作市人民法院（2020）甘3001行初5号行政判决书，改判驳回被上诉人的诉讼请求；2.本案全部诉讼费用由被上诉人承担。事实与理由：一审法院判决确认潭房他证城关字第3012号房屋他项权证的办证程序违法，明显错误。首先，《城市房地产抵押管理办法》第32条规定：“办理房地产抵押登记，应当向登记机关交验下列文件：（一）抵押当事人的身份证明或法人资格证明；（二）抵押登记申请书：（三）抵押合同；（四）《国有土地使用权证》《房屋所有权证》或《房地产权证》，共有的房屋还必须提交《房屋共有权证》和其他共有人同意的证明；（五）可以证明抵押人有权设定抵押权的文件与证明材料；（六）可以证明抵押房地产价值的资料；（七）登记机关认为必要的其他文件”。本案中，申请人依法向登记机关提交了《房屋所有权抵押登记申请表》《人民币流动资金贷款合同》《抵押合同》、潭房权证城关字第XXXX、2XXXX、3XXXX号《房屋所有权证书》、临潭县金洮州清真肉食品开发有限公司《董事会决议》、潭国用（2011）第013号《国有土地使用权证》以及《押品价值内部评估报告》。显然，申请人提交的上述材料完全符合办理抵押登记手续所需材料的法律规定，登记机关在对上述材料进行形式审查后，向建设银行甘南分行颁发潭房他证城关字第3012号《房屋他项权证》的行政行为，完全符合法律规定。其次，《城市房地产抵押管理办法》第九条规定：“同意房地产设定两个以上抵押权的，抵押人应当将已经设定过的抵押情况告知抵押权人”。本案中，抵押人为本案第三人张学良，其负有向抵押人告知房屋已设定抵押的义务。显然，根据《城市房地产抵押管理办法》第九条规定，登记机关（临潭县住建局）并没有向抵押权人告知房屋已设定抵押的法定义务。同时，行政行为不同于民事行为。所谓“法无授权即禁止”，是指行政机关履行行政职权，必须要有法律明确授权。在法律没有明确规定的情况下，行政机关无权自行创设权利义务。在法律没有要求登记机关向抵押权人履行告知义务的情况下，临潭县住建局的登记行为符合法律规定，并不违法。再次，虽然《城市房地产抵押管理办法》要求办理使抵押权登记时，需在《房屋所有权证》上注明已抵押的情况，但是，在2008年公布实施的《房屋登记办法》关于抵押登记的规定中，并未要求将抵押情况记载于《房屋所有权证》上。《城市房地产抵押管理办法》是2001年最新修订，《房屋登记办法》则是2008年公布实施。根据新法优于旧法的原则，应当适用新法，即《房屋登记办法》的相关规定。在临潭县住建局办理案涉他项权证时，该《房屋登记办法》属于有效的部门规章。临潭县住建局依据《房屋登记办法》的规定，在办理抵押登记时，未在《房屋所有权证》加注的行为，完全符合法律规定，并不违法。第四，2016年6月28日，临潭县不动产权局虽发布公告，临潭县不动产登记业务统一由临潭县不动产登记事务中心办理，但需要说明的是，在行政职权发生转移时，不同部门之间一般都需要一个衔接和转移的过程，而这一过程属于合理的过渡期。在此期间，临潭县住建局审核颁发潭房他证城关字第3012号《房屋他项权证》，并未违反法律强制性规定。综上，临潭县住建局审核并颁发潭房他证城关字第3012号《房屋他项权证》时积极履行了审查义务，且认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，程序合法。一审判决确认潭房他证城关字第3012号《房屋他项权证》的办证程序违法，属事实不清，法律适用错误。   上诉人中国信达资产管理股份有限公司甘肃省分公司在庭审中答辩称，1.原审判决认定上诉人临潭县自然资源局。行政行为违法的事实清楚。本案中，双反提交的潭房权证城关字第XXXX号《房屋所有权证》表明，临潭县自然资源局未将张学良房屋已经办理抵押登记的情况在房屋权证上予以记载，临潭县自然资源局作为抵押登记和颁发他项权证的行政机关，并未尽到依法依规审慎审查的职责，在审核中流于形式，误导建行甘南分行基于国家行政机关公信力的信赖，将资金借出，遭受巨额财产损失。原审判决临潭县自然资源局行政登记行为违法的事实清楚。2.就涉案房屋的抵押登记情况上诉人有法定的告知义务。临潭县自然资源局为建行甘南分行办理他项权证的过程中，从受理、审批、审核等各个环节都出现了违法情况，作为住建部门，也没有向答辩人履行告知义务。依据《城市房地产抵押登记办法》相关规定应当有抵押人告知房屋抵押的情况，但此规定并未否认房屋登记机构不应当向抵押权人告知，临潭县自然资源局的违法行为与答辩人的损失之间存在因果关系。3.答辩人请求确认临潭县自然资源局行政行为违法所依据的法律正确。本案的法律条文适用中，《城市房地产抵押管理办法》与《房屋登记办法》并无规定不一致、相互矛盾冲突的地方，且在《房屋登记办法》没有对相关事宜作出规定的前提下，《城市房地产抵押管理办法》三十四条规定，以依法取得的房屋所有权证书的房地产抵押的，登记机关应当在原《房屋所有权证》上作他项权利记载，故应当以《城市房地产抵押管理办法》为主，本案不存在新法优于旧法的情形。综上所述，原审判决上诉人临潭县自然资源局行政行为违法的事实清楚，法律适用适当，临潭县自然资源局的上诉请求明显于法无据，请贵院予以驳回。且损失已确定，其应以涉案抵押物的评估价为准依法予以赔偿。   原审第三人张学良在庭审中答辩称，我同意临潭县自然资源局的上诉意见。   上诉人中国信达资产管理股份有限公司甘肃省分公司上诉请求：1.请求撤销（2020）甘3001行初5号行政判决书第二项并依法改判为临潭县自然资源局赔偿上诉人借款损失人民币4137085.10元；2.本案上诉费用由临潭县自然资源局承担。事实与理由：1.案涉房屋价值确定，上诉人无法对涉案房屋行使优先受偿权，系临潭县住建局的违法行为所致。2016年12月16日，临潭县住建局在为建行甘南分行办理潭房他证城关字第3012号《他项权证》过程中，未对涉案抵押物的现状予以审查，未将涉案房屋已抵押的事实记载于房屋所有权证，未将涉案抵押物已抵押给邮储银行甘南分行这一重要事项告知建行甘南分行，导致建行甘南分行对涉案抵押物的价值产生严重误判，形成重复抵押。涉案房屋的变卖评估价值为4137085.10元，邮储银行甘南分行对涉案房屋优先受偿后，上诉人对涉案房屋的优先受偿权不复存在，临潭县住建局违法行为造成上诉人的损失已确定，应予以赔偿。2.潭房权证城关字第XXXX、3XXXX号房屋的拍卖所得无法覆盖上诉人债权。除涉案抵押物之外，剩余抵押物的拍卖所得根本无法覆盖上诉人债权，且差额巨大。潭国用（2011）第013号工业用地、潭房权证城关字第XXXX号房屋、机器设备已被甘南中院强制执行，按照二拍流派价9681698.95元，2020年6月上诉人分配到执行款630万元；潭房权证城关字第XXXX号潭房权证城关字第XXXX号潭房权证城关字第XXXX号房屋，该房屋一、二拍流拍，第二次拍卖价为7700561.93元，上诉人现理论上可收回的债权为14000561.93元。而截至2020年10月31日，金洮州公司拖欠上诉人借款本息已达22671159.45元。就算上述抵押物在执行过程中能被最终拍卖或变卖，但拍卖、变卖所得款显然无法清偿上诉人债务。一审改判认定上诉人应对潭房权证城关字第XXXX.3029号房屋拍卖、变卖后所得价款仍不足以清偿债务时，可就剩余未获清偿的损失提出具体的赔偿数额的观点于理不通，于法无据。3.上诉人所受损失应以涉案抵押物的评估价为准。行政行为违法造成上诉人丧失对涉案抵押物的优先受偿权，抵押物的评估价准确反映了上诉人所受的直接损失。至于上诉人与建行省分行之间的资本债权收购，第三人张学良与上诉人之间的债权债务关系与上诉人与建行省分行之间的债权转让关系隶属于两个法律关系，与临潭县住建局违法行政造成上诉人损失的大小没有关系，一审判决认为资本债权的收购本身存在一定风险，上诉人应当审慎审查的观点同样于理不通，于法无据。综上，临潭县住建局的行政行为违法，且已造成上诉人实际损失，一审判决认定事实错误、适用法律不当。   上诉人临潭县自然资源局答辩称，关于答辩人是否应向被答辩人承担赔偿责任的问题。首先，被答辩人是专业从事债权收购项目的企业。被答辩人通过低价收购债权，再申请执行的方式从中获利，本身就存在一定的商业风险。被答辩人所称的损失，一方面，是其自身应当承受的商业风险。另一方面是其在收购债权时没有尽到审查义务，没有及时发现此笔债权的抵押物有权利瑕疵，或者债权的出让方未明确告知该权利瑕疵。在此情况下，被答辩人应向出让方追究债权出让未告知债权存在瑕疵的责任。故该损失并非由临潭县住建局于2016年颁发潭房他证城关字第3012号《房屋他项权证》的行为所致，与临潭县住建局的办证行为无关。其次，《国家赔偿法》第三十六条规定：“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：……（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿”。在本案中，被答辩人虽认为临潭县住建局的办证行为违法，但该行为并未给被答辩人造成直接损失。这是因为：一方面，被答辩人诉请确认违法的3012号他项权证，共有三处抵押物，分别为潭房权证城关字第XXXX号、2XXXX号、2792号。被答辩人就其中的3029号房屋已获得了相应的执行款。对于剩余的2812号和2792号房屋，至今未实际拍卖，最终会以多少价格拍卖，这是个未知数。故被答辩人的损失并不明确。另一方面，被答辩人所享有的债权，其依据的是甘南州中级人民法院作出的（2017）甘30民初14号民事调解书，该调解书所确定的债务人为临潭县金洮州清真肉食品开发有限公司、张世明、张学良、拜剑芬。案涉房屋由邮储银行甘南分行优先受偿。那么，被答辩人依然可以继续向上述债务人主张债权。在上述债务人有可供执行的财产时，依然可以申请人民法院强制执行。故临潭县住建局的登记行为，并没有给被答辩人造成直接损失，没有剥夺被答辩人的债权，不存在给被答辩人赔偿的问题。   原审第三人张学良在庭审中答辩称，上诉人中国信达资产管理股份有限公司甘肃省分公司通过低价收购，从中获利，存在商业风险，案涉房产3012号有3处抵押，而2812、2792号这两处房产没有实际拍卖，最终拍卖价还是未知数，案涉房产金额没有确定。   二审中，各当事人均未提交新的证据。   本院经审理查明的事实与一审查明认定的事实一致，本院予以确认。   本院认为，一审法院以确认登记违法案由进行审理，不符合《最高人民法院关于行政案件案由的暂行规定》，本院予以纠正，并将案由确定为“行政登记”。   本案中,上诉人临潭县自然资源局在行使抵押登记职权时，应当尽到审慎审查义务，而不是一般形式意义上的审查。依据2001年修订的《城市房地产抵押管理办法》第三十四条规定：“以依法取得的房屋所有权证书的房地产抵押的，登记机关应当在原房屋所有权证上作他项权利记载后，由抵押人收执。并向抵押权人颁发房屋他项权证。”本案中，2012年6月21日，临潭县住建局在办理潭房他证城关字第458号他项权证时，应当按照《城市房地产抵押管理办法》规定，在房屋所有权证上作他项权利记载而未记载，属于程序违法。一审法院对此认定并无不当，本院予以维持。上诉人临潭县自然资源局以“一审法院确认潭房他证城关字第3012号《房屋他项权证》办证程序违法的认定明显错误”，请求二审法院依法撤销合作市人民法院（2020）甘3001行初5号行政判决的理由，无事实依据、法律依据和证据证明，其该项上诉理由不能成立，本院予以驳回。   关于上诉人中国信达资产管理股份有限公司甘肃省分公司依据登记违法而提出赔偿的理由。上诉人中国信达资产管理股份有限公司甘肃省分公司在收购案涉债权时，应当进行全面审查，包括该项债权是否存在重复抵押和优先受偿权等情况，但其未尽到审慎审查的义务。现依据涉案房屋的变卖评估价值为4137085.10元的标准提出赔偿请求，无充足的理由和事实依据，且上诉人中国信达资产管理股份有限公司甘肃省分公司也无其他证据可以证明因上诉人临潭县自然资源局的行政抵押登记行为违法而产生的具体损失。上诉人临潭县自然资源局对此辩解理由部分成立，本院予以采纳。一审法院以“对房屋拍卖、变卖所得价款后仍不足以清偿其债权时，可就剩余未获清偿的损失提出具体赔偿数额的理由充分，应予支持”的判决理由充分，本院予以维持。故上诉人中国信达资产管理股份有限公司甘肃省分公司的该项上诉理由不能成立，本院予以驳回。   综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，上诉人临潭县自然资源局、中国信达资产管理股份有限公司甘肃省分公司的上诉请求不能成立，本院不予支持。   依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，判决如下：   驳回上诉，维持原判。   二审案件受理费共计100元，由上诉人临潭县自然资源局、中国信达资产管理股份有限公司甘肃省分公司各自负担50元。   本判决为终审判决。   审判长 穆峰林   审判员 包瑞芝   审判员 张海霞   二〇二一年三月十二日   书记员 董金凤