湖南省湘潭市中级人民法院行 政 裁 定 书（2021）湘03行终42号上诉人（原审原告）胡志，女，1966年2月24日出生，汉族，湖南省湘乡市人，户籍地湘潭市岳塘区，现租住在湘潭市雨湖区。上诉人（原审原告）章日辛，女，1991年9月20日出生，汉族，湖南省湘乡市人，户籍地湘潭市岳塘区，现租住在湘潭市雨湖区。上诉人（原审原告）潘某，女，2014年9月18日出生，汉族，湖南省湘潭市人，户籍地湘潭市岳塘区，现住湘潭市雨湖区，法定监护人章日辛。三上诉人共同委托诉讼代理人肖汉泉，湘潭市雨湖区潭城法律服务所法律工作者。被上诉人（原审被告）湘潭市岳塘区宝塔街道办事处，住所地湘潭市岳塘区河东大道红旗路39号。法定代表人彭浩，该办事处主任。委托诉讼代理人冯波，该办事处司法所所长。委托诉讼代理人叶宇林，湖南惟明律师事务所律师。原审第三人湘潭市岳塘区宝塔街道江边村民委员会，住所地湘潭市岳塘区宝塔街道江边村民委员会。负责人严仕荣，村长。委托诉讼代理人程正亮，湘潭市岳塘区岳塘法律服务所法律工作者。上诉人胡志、章日辛、潘某因与被上诉人湘潭市岳塘区宝塔街道办事处（以下简称宝塔街道办事处）、原审第三人湘潭市岳塘区宝塔街道江边村民委员会（以下简称江边村委会）不履行法定职责一案，不服湖南省湘潭市雨湖区人民法院（2020）湘0302行初133号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。一审裁定认定，2003年5月3日，原告胡志与第三人江边村委员会的村民何述林再婚。2003年7月15日，原告胡志带着女儿章日辛从湘乡农村迁来第三人江边村委员会落户。2005年，第三人江边村委员会集体土地被征收，原告胡志和原告章日辛都领了村上分配的土地收益分配款。事后，第三人江边村委会也为原告胡志和原告章日辛买了几年养老保险。2011年1月26日，原告胡志与何述林离婚。2011年1月31日，原告胡志和原告章日辛向第三人江边村委会出具《承诺书》。该《承诺书》的内容是，“我胡志、章日辛在江边村高毛组参与本次安置费分配后，以后再不享受任何待遇。如果户口还在江边村，可以视同寄存户对待”。2019年12月5日，原告章日辛拨打市长热线电话进行投诉。2019年12月13日，原告章日辛向第三人江边村委会提交了《关于请解决我女儿待遇的报告》并同时抄报给被告宝塔街道办事处和湘潭市岳塘区人民政府。该《报告》的内容是，“……我们村正在进行股份制改革，我的女儿系村成员，依法及依据中共中央、国务院2016年12月26日下发的《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》等政策规定，我的女儿应为村股份组织内的成员，在权利与义务上应一视同仁、公平公正对待我女儿……”。同日，湘潭市岳塘区人民政府领导批示“请董涛同志核实情况，妥办”。2019年12月16日，被告宝塔街道办事处收到湘潭市岳塘区人民政府办公室收文处理单后，即派人了解相关情况。2019年12月17日，原告章日辛拨打市长热线电话进行投诉。2019年12月25日至31日，第三人江边村委会对外公示了集体经济组织成员身份确认公示表。在该公示表中无原告胡志、章日辛、潘某名字。2019年12月30日，第三人江边村委会向被告宝塔街道办事处提交《关于章日辛要求解决女儿待遇问题回复》。该《回复》的内容是，“……，章日辛的户口原先不在江边村，是在她小时候（2003年左右）随母亲胡志再婚后迁入江边村。2011年江边村高茅组征地拆迁，当时章日辛母亲胡志和章日辛本人写出了承诺，今后不享受江边村任何福利待遇，如果户口还在江边村，可以视同寄存户对待。不久后，章日辛母亲胡志就和江边村的再婚对象离婚，章日辛也和母亲一起再也没有在江边村居住和生活，没有在我村的管理下，但户口没有迁出。……。之后章日辛未婚生子，小孩户口随章日辛，我村不知情，她缴纳计生罚款和给小孩上户口，我村没有任何阻拦。但是因为村民福利待遇等涉及我村全村人的利益，依据我村按世袭原则，繁衍生息原则及村民自治、村民受益人代表会议决定情况，对该女士小孩等我们不予认定为享受本村待遇的村民，只认定为寄存户”。当日，被告宝塔街道办事处工作人员电话联系了原告章日辛，并将第三人江边村委会提交的回复内容予以告知。2020年1月3日，被告宝塔街道办事处根据了解的情况，向湘潭市岳塘区人民政府办公室提交《关于爱民区长对〈关于请解决我女儿待遇的报告〉批示的回复》。该《回复》的内容是，“……经核查，章日辛非江边集资委原始村民，2003年，她随母亲胡志再婚后户籍迁入江边集资委，其母再婚对象为江边集资委高茅组村民何述林。2011年江边集资委高茅组征地拆迁，当时胡志和章日辛本人签订承诺书，表示今后不享受江边集资委任何福利待遇，如果户口还在江边集资委，视同寄存户对待。随后不久，胡志与何述林离婚，章日辛与母亲胡志离开江边集资委，不在江边集资委居住和生活，但户籍未迁出。2016年何述林去世，章日辛未对其履行任何赡养义务，无继承关系。2014年章日辛未婚生子，直到2017年缴纳计生罚款后，其女潘某户口随母入户母亲户籍所在地，但章日辛和潘某仍未在江边集资委居住和生活。现在章日辛提出对其女潘某确认为江边集资委农村集体经济组织成员身份，享受村集体组织成员待遇，并补发年度分红的要求，依据江边集资委出台的成员身份确认办法，她并不符合要求，江边集资委将其诉求作为特殊情况递交村民受益人代表会议审议，会议于12月25日召开，应到村民代表24名，实到代表22名，符合会议法定人数，对上述要求同意0票，不同意22票，表决事项不通过有效，章日辛及其女儿潘某，不予认定为享受江边集资委待遇的村民”。2020年1月7日，原告胡志、章日辛、潘某分别向第三人江边村委会提交了《关于确认村民身份与解决村民待遇的报告》并同时抄报给被告宝塔街道办事处和湘潭市岳塘区人民政府。该《报告》的内容是，“……我于今年12月13日向村上报告时提出了上述请求，但未见回复及补发有关待遇。2019年12月26日看了村里张贴的《江边集体资产管理委员会集体组织经济成员身份确认公示表》，还是没有对我的身份予以确认。我认为与《产权制度改革》规定的‘基本原则’相悖，也严重违反了《妇女权益保障法》第22条至33条规定。现再次报告，请求确认本人为村集体经济组织的成员身份，并补发相关待遇”。2020年1月9日，被告宝塔街道办事处向市长热线电话回复了《关于工单2001039891××××电话督办情况说明》。2020年1月10日，湘潭市岳塘区人民政府领导批示“请宝塔街道核明情况沟通好，妥办”。2020年1月17日，被告宝塔街道办事处收到湘潭市岳塘区人民政府办公室收文处理单后，安排杨某某处理并做好相关解释工作。2020年1月21日，被告宝塔街道办事处的杨某某电话联系了原告章日辛，告知村民身份确认是“村民自治的范畴，可申请法律帮助……”。2020年4月11日，原告胡志、章日辛、潘某共同委托湘潭市雨湖区潭城法律服务所法律工作者肖汉泉维权。2020年4月16日，原告胡志、章日辛、潘某的委托代理人肖汉泉来到被告宝塔街道办事处，负责接待的工作人员杨某某明确介绍了原告胡志、章日辛、潘某因村代会表决全票未通过，三人都不属于集体经济组织成员，不享受村民待遇。2020年6月16日，原告胡志、章日辛、潘某以邮寄的方式向被告宝塔街道办事处递交《关于确认村民身份与解决村民待遇的报告》。该《报告》的内容是，“……2020年初，我们向村上提交了关于确认村民身份与解决村民待遇的报告并抄报了贵单位，至今没有解决，现依据《村民组织法》第三十六条第二款：‘村民委员会不依照法律、法规的规定履行法定义务的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。’的规定及贵单位1／2016-59589文件和2018年7月发布的《宝塔街道：集资委集体产权制度改革全面展开》与2019年8月发布的《宝塔街道稳步推进农村集体产权制度改革工作》等文件，再次报告，请贵单位责成江边村民委员会（江边集体资产管理委员会）确认本承诺系村集体经济组织的成员身份，并享受及补发相关待遇”。被告宝塔街道办事处收到该《报告》后，未进行答复。2020年8月21日，胡志、章日辛、潘某以宝塔街道办事处为被告，江边村委会为第三人向原审法院提起行政诉讼。一审裁定认为，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条一款规定，“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”，第五条第一款规定，“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项”以及第二十四条规定，“涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：（一）本村享受误工补贴的人员及补贴标准；（二）从村集体经济所得收益的使用；（三）本村公益事业的兴办和筹资筹劳方案及建设承包方案；四）土地承包经营方案；（五）村集体经济项目的立项、承包方案；（六）宅基地的使用方案；（七）征地补偿费的使用、分配方案；（八）以借贷、租赁或者其他方式处分村集体财产；（九）村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项。村民会议可以授权村民代表会议讨论决定前款规定的事项。法律对讨论决定村集体经济组织财产和成员权益的事项另有规定的，依照其规定”。从上述法条来看，被告宝塔街道办事处负有对村民委员会的工作给予指导、支持、帮助以及监督的职责，村民身份的确认属于村民自治的范畴，并非被告宝塔街道办事处职责范围，因此原告胡志、章日辛、潘某将宝塔街道办事处列为本案被告，显然是不适格的。另外，关于原告胡志、章日辛、潘某村民身份确认问题，原告胡志、章日辛、潘某多次向被告宝塔街道办事处及第三人江边村委会书面报告，被告在收到报告后也责成派人进行了调查及了解相关情况，并将调查情况告知原告胡志、章日辛、潘某，因此被告宝塔街道办事处已经履行了法定职责。由于原告胡志、章日辛、潘某村民身份确认问题不属行政法律、法规调整范畴，且被告宝塔街道办事处也无确认村民身份的法定职权，对于原告胡志、章日辛、潘某要求被告确认三原告为江边村集体经济组织成员身份的起诉于法无据。经法院在庭审中向原告胡志、章日辛、潘某作出释明，原告胡志、章日辛、潘某仍坚持其诉讼请求不变，其起诉依法应予驳回。为此，根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款（一）、（三）项、第九十三条第二款之规定，裁定驳回原告胡志、章日辛、潘某的起诉。本案诉讼费50元，依法不予收取。一审裁定送达后，胡志、章日辛、潘某不服，在法定期限内向本院提起上诉称：一、一审裁定未依事实及法律，被上诉人为本案适格主体。被上诉人发布的两份文件证明被上诉人与原审第三人对村集体经济组织成员身份是共同“界定”的，依法应为本案适格主体。且上诉人多次向被上诉人报告合法权益被违法剥夺，被上诉人未答复也未责令原审第三人改正违法行为，一审裁定称被上诉人已经回复和履行了法定职责并无有效证据。二、一审裁定漏掉了上诉人的诉讼请求：确认被上诉人及原审第三人未确认上诉人江边村集体经济组织成员身份的行为违法。上诉人的集体经济组织成员身份未予确认、权益受损与被上诉人及第三人在领导、组织确认集体经济组织成员身份的过程不合法有因果关系。原审第三人在确认集体经济组织成员身份的过程中未按法定程序和组织进行，是由“受益人代表”确认，且是由少数几个人决定，被上诉人未履行法定职责，任其违法。综上，请求撤销原审裁定，发回重审或改判，并由被上诉人及原审第三人承担本案诉讼费用。被上诉人宝塔街道办事处答辩称：一、本案诉争事项属于《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条规定的“村民自治”的范畴，应通过村民会议或者村民代表会议民主讨论决定。答辩人无权对是否具有集体经济组织成员身份问题进行行政确认，也无权决定江边村村集体所有的财产权益如何分配、使用，不具有确认成员身份的法定职责，故被告主体不适格。答辩人没有对属于原审第三人自治范围内的成员确认、收益分配等村务活动进行非法干涉，更没有组织、策划剥夺上诉人的集体经济组织成员身份和相关待遇，上诉人在上诉状中称其村集体组织成员身份由被上诉人和原审第三人共同界定没有事实依据和法律依据。二、江边村不确认上诉人集体经济组织成员身份的集体意思表示是江边村村民代表民主表决的结果，符合法律法规和国家政策规定，被上诉人在接到上诉人的投诉后安排了专门工作人员负责处理，并通过核实江边村的相关情况，了解到江边村村民根据《岳塘区农村集体经济组织成员身份界定指导意见》，经过民主讨论后形成身份确认公示表，该公示表进行了张榜公布，各农户签字确认。上诉人没有在公示表中，是基于村民自治形成的村集体意见表示，符合法律法规和国家政策规定，无需责令改正。三、被上诉人安排了专门的工作人员负责处理上诉人的投诉并进行了告知，被上诉人称答辩人没有答复其报告与客观事实不符。综上，原审裁定处理正确，且并未遗漏上诉人的诉讼请求，请求二审驳回上诉人的上诉，维持原裁定。原审第三人江边村委会陈述称：一、第三人对上诉人不予确定集体经济组织成员身份的决定是严格依据《中华人民共和国村民委员会组织法》、潭岳农权办[2019]2号文件，由村民代表会议民主表决作出，依法应受法律保护。二、受益人代表是通过三年一次的村民会议选举产生，每个村民小组三个代表，总共8个组，24个代表，对上诉人的村民身份确认系由22个代表开会决定（其余2人请假），22人全部不同意。上诉人属于有户无房的挂靠户，未在当地居住，没有履行村民相关义务。三、根据关于农村集体产权制度改革的相关通知要求，村民代表会议通过了江边村集资委集体经济组织成员身份确认办法（草案）、关于讨论通过江边资产管理委员会集体经济组织成员身份确认办法的决议、江边资产管理委员会集体经济组织成员身份确认办法，且身份确认结果进行了三轮公示，因此第三人实施的程序与行为合法。依法应受法律保护。综上，请求二审法院驳回上诉人的上诉，维持原裁定。经本院二审阅卷、调查并询问当事人，原审裁定认定事实清楚，本院依法予以确认。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（六）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的；……”《最高人民法院关于适用的解释》第九十三条第二款规定：“人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责或者给付义务明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉”。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条第一款规定：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”，第五条第一款规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项”以及第二十四条规定，“涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：（一）本村享受误工补贴的人员及补贴标准；（二）从村集体经济所得收益的使用；（三）本村公益事业的兴办和筹资筹劳方案及建设承包方案；四）土地承包经营方案；（五）村集体经济项目的立项、承包方案；（六）宅基地的使用方案；（七）征地补偿费的使用、分配方案；（八）以借贷、租赁或者其他方式处分村集体财产；（九）村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项。村民会议可以授权村民代表会议讨论决定前款规定的事项。法律对讨论决定村集体经济组织财产和成员权益的事项另有规定的，依照其规定”。第三十六条规定：“村民委员会或者村民委员会成员作出的决定侵害村民合法权益的，受侵害的村民可以申请人民法院予以撤销，责任人依法承担法律责任。村民委员会不依照法律、法规的规定履行法定义务的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。乡、民族乡、镇的人民政府干预依法属于村民自治范围事项的，由上一级人民政府责令改正。”由此可见，村民委员会系村民自治组织，“确认集体经济组织成员身份及享受相关待遇”是涉及村民利益的自治事项，应由村民会议讨论决定，村民委员会行使自治权的行为不属于行政诉讼受案范围。三上诉人如果认为江边村委会讨论决定其侵犯了其合法权益，可以根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十六条之规定，要求乡、镇人民政府行使监督权责令村委会予以改正。被上诉人宝塔街道办事处作为湘潭市岳塘区人民政府的派出机关，不能干预属于村民自治范围内的事项，不具有“确认江边村集体经济组织成员身份及享受相关待遇”的法定职责。在诉讼过程中，三上诉人既提出“被上诉人没有履行职责，任江边村委会违法不予纠正”，又提出“村集体经济组织成员身份是由被上诉人与原审第三人共同界定的，被上诉人越权干涉了原审第三人的自治”等理由，但其诉讼请求却表述为：“一、判决被告及第三人未确认原告系江边村集体经济组织成员身份的行为违法；二、责令被告及第三人履行法定职责，限期作出认定原告为江边村集体经济组织成员身份及享受相关待遇的行政行为。”其诉讼理由与诉讼请求不对应，且存在矛盾，无法达到其诉讼目的。经两级法院释明，三上诉人仍坚持其诉讼请求拒绝变更。由于被上诉人明显没有对集体经济组织成员身份作出认定的法定职责，故对三上诉人的起诉应予驳回。综上，上诉人胡志、章日辛、潘某的上诉事实及理由均不能成立，原审裁定驳回起诉事实清楚，处理正确，依法应予维持。需要指出的是，原审法院以三上诉人请求履行的法定职责明显不属于行政机关权限范围为由，从程序驳回三上诉人起诉，同时又就被上诉人宝塔街道办事处是否履行了法定职责进行了实体审理和认定，超越了案件审理权限，本院依法予以指正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长  谢 颖审 判 员  康 婷审 判 员  秦泽湘二〇二一年三月十六日法官助理刘鑫哲代理书记员  谭聪乐附：本案适用的法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……