广东省珠海市中级人民法院行 政 裁 定 书（2021）粤04行终27号上诉人（一审原告）：梁容妹，女，1941年12月21日出生，汉族，住广东省珠海市香洲区******，公民身份证号码：440************325。委托诉讼代理人：梁帅，广东法宗律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：珠海市自然资源局，住所地：广东省珠海市香洲区************。法定代表人：王朝晖，局长。委托诉讼代理人：刘光大，广东莱特律师事务所律师。上诉人梁容妹诉被上诉人珠海市自然资源局不履行房屋所有权登记法定职责一案，不服珠海市金湾区人民法院（2020）粤0404行初289号行政裁定，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院认定事实张北娣、张木根、张树德、张荣彩、张杰雄五人为兄弟姐妹，案涉争议房屋位于珠海市万山镇万山村港湾路**号，起建于1963年，用地面积为192.91平方米，建筑面积为81.15平方米。1989年11月，原万山国土管理所依据《土地登记申请书审批表》上填写的名字，分别为张结红、张树德、张北娣三人办理上述房屋的土地确权登记。原珠海市国土局经审核，在《土地登记审批表》签注“经审核予以登记”的意见。珠海市人民政府批准予以发证，并为上述三人分别出具珠府国用字（1990)第1****43号、第1****44号、第1****45号《国有土地使用证》。在土地使用证中，分别载明上述三人共有总面积为192.91平方米，分摊面积64.3平方米，建筑占地面积27.05平方米。由于当时案涉房屋权属已经存在争议，以上证书一直未核发。1990年6月27日，张北娣向原万山国土管理所提交《关于我的房产土地被占问题报告》。此后亦多次向国土部门反映情况。2012年，张北娣身故。2015年3月，梁容妹向原珠海市国土资源局万山分局提交《关于协助本人拿回万山村港湾路**号房屋的请求》。2015年6月17日，张树德也提出书面意见。2015年7月10日，原珠海市国土资源局万山分局作出珠国土字（万山）〔2015〕12号《关于万山村港湾路**号房屋异议的回复意见》（以下简称《回复意见》）。2019年4月17日，梁容妹签收该《回复意见》。2016年5月，梁容妹及其子女向一审法院提起诉讼，诉请撤销珠府国用字〔1990〕第1****43号《国有土地使用证》的登记行为及证书。2016年9月，一审法院作出行政裁定，将此案移送本院审理。2017年，本院作出（2017）粤04行初10号《行政裁定书》，认为梁容妹及其子女的起诉超过起诉期限，裁定驳回起诉。梁容妹及其子女不服，向广东省高级人民法院上诉。广东省高级人民法院作出（2017）粤行终1139号《行政裁定书》，裁定驳回上诉，维持原裁定。2016年5月，梁容妹及其子女向一审法院提起诉讼，诉请撤销珠府国用字〔1990〕第1****44号《国有土地使用证》。2016年9月，一审法院作出行政裁定，将此案移送本院审理。2018年，本院作出（2017）粤04行初60号《行政裁定书》，认为梁容妹及其子女的起诉超过起诉期限，裁定驳回起诉。梁容妹及其子女不服，向广东省高级人民法院上诉。广东省高级人民法院作出（2018）粤行终858号《行政裁定书》，裁定驳回上诉，维持原裁定。2019年4月28日，梁容妹向珠海市人民政府申请行政复议，请求：1.撤销《回复意见》；2.对万山村港湾路**号房屋异议进行重新调查，并重新作出回复意见；3.万山村港湾路**号房屋的全部产权应该登记在张北娣和梁容妹夫妇名下。2019年7月29日，珠海市人民政府作出珠府行复〔2019〕296号《行政复议决定书》，认为珠海市自然资源局在2015年7月10日不是当时的市政府房地产登记部门，以《回复意见》形式作出不予登记的决定超越法定职权，决定撤销《回复意见》并责令珠海市自然资源局重新作出回复。2019年10月15日，珠海市自然资源局作出《珠海市自然资源局关于万山村港湾路**号房屋异议的复函》，认为梁容妹、张树德、张杰雄对案涉房屋土地权属问题无法达成一致意见，根据《珠海市房地产登记条例》第十八条第一款第一项规定，建议争议各方通过家庭内部协商或民事诉讼途径方式解决争议问题后，按有关规定办理。该《复函》于2019年10月18日送达梁容妹。梁容妹一审诉讼请求：撤销珠海市自然资源局2019年作出的《珠海市自然资源局关于万山村港湾路**号房屋异议的复函》。一审法院判案理由及结果《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定：“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”本案中，梁容妹诉请撤销珠海市自然资源局作出《珠海市自然资源局关于万山村港湾路**号房屋异议的复函》，系珠海市自然资源局未调查清楚案涉房屋和土地的权属情况，仍然没有确权。而在梁容妹对珠海市自然资源局万山分局作出的《回复意见》申请复议时，其复议请求包括对案涉房屋异议进行重新调查且该房屋应该登记在张北娣和梁容妹夫妇名下。亦即，梁容妹向珠海市自然资源局提出的案涉房屋异议，实质上是要求珠海市自然资源局将案涉争议房屋登记在张北娣和梁容妹名下。而根据已查明的事实，珠海市人民政府已就案涉房屋所在的土地为张结红、张树德、张北娣三人出具珠府国用字（1990)第1****43号、第1****44号、第1****45号《国有土地使用证》，梁容妹亦于2016年5月，分别向法院提起撤销珠府国用字（1990)第1****43号、第1****44号《国有土地使用证》之诉，最终都被法院以超过二十年起诉期限为由驳回起诉。显然，梁容妹因超过上述法律规定的最长起诉期限而错失了直接向人民法院提起行政诉讼寻求司法救济的机会。因此，梁容妹所诉请的珠府国用字（1990)第1****43号、第1****44号《国有土地使用证》已经生效，其向行政机关提出申请，要求再处理案涉房屋争议的行为属于申诉，行政机关作出被诉《复函》在性质上系驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为，不属于行政诉讼的受案范围。同时，梁容妹提起本案行政诉讼，在形式上虽然属于对珠海市自然资源局履行法定职责作出的答复不服的类型，但其通过诉讼所要达到的终极目的“珠海市自然资源局将案涉争议房屋登记在张北娣和梁容妹名下”与直接要求撤销珠府国用字（1990)第1****43号、第1****44号《国有土地使用证》并无实质不同，如果允许梁容妹对超过法定起诉期限的行政行为以履行法定职责之诉的诉讼类型提起行政诉讼的话，将导致行政诉讼法上起诉期限制度被架空，失去实际意义。从这一角度讲，梁容妹提起本案诉讼亦不具有保护其权利的必要性，缺乏诉的利益。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第四项规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（四）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为；”第六十九条第一款第一项、第十项规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形”，第三款规定：“人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉”。因此，梁容妹的起诉属于上述法律规定的应予驳回的情形。梁容妹的起诉不属于人民法院行政诉讼的受案范围，不具有诉的利益，依法应予驳回。一审法院依照《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第四项和第六十九条第一款第一项、第十项和第三款之规定，裁定驳回梁容妹的起诉。一审案件受理费人民币50元，退回梁容妹。当事人二审诉辩主张上诉人梁容妹的上诉请求：撤销珠海市自然资源局2019年作出的《珠海市自然资源局关于万山村港湾路**号房屋异议的复函》。其理由如下：梁容妹在2019年4月28日向珠海市行政复议委员会提出珠国土字（万山）〔2015〕12号《关于万山村港湾路**号房屋异议的回复意见》的行政复议申请。2019年7月，珠海市人民政府撤销了《回复意见》，并责令珠海市自然资源局重新作出回复。但是珠海市自然资源局在2019年10月份作出的《珠海市自然资源局关于万山村港湾路**号房屋异议的复函》仍然没有调查清楚房屋地的权属情况，仍然没有确权。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。”珠海市自然资源局2019年作出的《珠海市自然资源局关于万山村港湾路**号房屋异议的复函》是具体行政行为，上诉人是该行为的利益相关人，有权提起行政诉讼。梁容妹针对《珠海市自然资源局关于万山村港湾路**号房屋异议的复函》提起行政诉讼，与不动产的诉讼时效无关。被上诉人珠海市自然资源局答辩称：一审裁定认定事实清楚，适用法律法规正确，应予维持。二审判案理由及结果一审法院查明的事实属实，本院予以确认。《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第二项规定，超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。最高人民法院（2015）行他字第1号《关于当事人在起诉期限届满后另行提起不履行法定职责之诉能否受理问题的答复》规定：“公民、法人和其他组织在起诉期限届满后，又以行政机关拒绝改变原行政行为为由，起诉行政机关不履行法定职责的，人民法院一般不予受理。但法律规范明确规定行政机关在出现新的证据等法定事由后应当改变原行政行为的除外。”梁容妹诉请撤销珠府国用字（1990)第1****43号、第1****44号《国有土地使用证》，生效裁判以超过二十年起诉期限为由驳回其起诉。梁容妹不服珠海市自然资源局作出的《珠海市自然资源局关于万山村港湾路**号房屋异议的复函》，提起本案不履行法定职责之诉所要达到的终极目的，与直接请求撤销珠府国用字（1990)第1****43号、第1****44号《国有土地使用证》并无实质不同。根据上述司法解释的规定，梁容妹在未提交新证据的情况下，以履职申请的形式提起本案诉讼明显不属于人民法院行政案件受理范围，一审法院裁定驳回梁容妹的起诉并无不当。一审裁定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，上诉人梁容妹上诉主张缺乏理据，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下:驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 唐 文审判员 陈 伟审判员 黄莎莎二〇二一年二月二十三日书记员 梁敏儿