浙江省嘉兴市中级人民法院行 政 裁 定 书（2021）浙04行终28号上诉人（原审原告）韩自强，男，1965年3月12日出生，汉族，住上海市长宁区。上诉人（原审原告）陈天际，男，1975年12月8日出生，汉族，住上海市浦东新区。上诉人（原审原告）刘强，男，1971年6月4日出生，汉族，住上海市浦东新区。上诉人（原审原告）王艳丽，女，1978年4月13日出生，汉族，住上海市卢湾区。被上诉人（原审被告）嘉兴市自然资源和规划局，住所地浙江省嘉兴市洪兴路253号。法定代表人沈金德，局长。委托诉讼代理人李亚伟，浙江群策律师事务所律师。被上诉人（原审被告）嘉兴市人民政府，住所地嘉兴市广场路1号。法定代表人毛宏芳，市长。委托诉讼代理人郭超、洪张琴，工作人员。韩自强、陈天际、刘强、王艳丽因与嘉兴市自然资源和规划局、嘉兴市人民政府城市规划管理监督及行政复议一案，不服海宁市人民法院于2020年12月9日作出的（2020）浙0481行初52号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年1月19日受理后，依法组成合议庭审理了本案。原审经审理查明，韩自强等人均与嘉兴市吉恩仕置业有限公司（以下简称吉恩仕公司）签订了《浙江省商品房买卖合同》，并分别签订了《关于长虹春天公寓地下车位的使用权转让协议》或《关于长虹春天公寓储藏室的购买协议》，购买吉恩仕公司开发建设的长虹春天公寓住宅项目的商品房，以及地下车位或“储藏室”的使用权。2019年12月9日，嘉兴市自然资源和规划局收到韩自强等人邮寄的《投诉举报材料暨请求行政机关履行法定职责申请书》（关于嘉兴市秀洲区长虹春天公寓建设工程规划许可及相关的违法违规事项）一份，韩自强等人投诉举报如下事项：“吉恩仕公司违反《城乡规划法》、《浙江省城乡规划条例》等法律法规规章，在秀洲区长虹春天公寓《建设工程规划许可证》规定的‘建设规模一览表’之外擅自建设‘归出卖人所有’的储藏室。”2019年12月10日，嘉兴市自然资源和规划局作出《其他法定途径受理告知书》，告知韩自强等人，投诉举报事项将由该局按照法定程序办理，并将违法线索登记在案。经约谈吉恩仕公司工程部经理，现场踏勘、拍照等调查核实工作后，嘉兴市自然资源和规划局于2020年1月21日作出《其他法定途径处理意见书》（嘉自然资规法处[2020]001）并邮寄给韩自强，意见书称：“根据《浙江省城乡规划条例》第三十六条规定，申请核发建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件和建设工程设计方案（房屋建筑工程的建设工程设计方案是指建筑施工图）等材料。案涉项目的储藏室（审批图纸中为非机动车库）在建筑工程设计方案和建筑施工图中都有体现。建设施工前，规划部门在审查建设工程设计方案后，核发《建设工程规划许可证》，工程建筑竣工后，规划部门依法给予规划核实确认。案涉项目的‘储藏室’是整体建筑的一部分，依法经过了规划许可和核实确认等相关手续，不属于《城乡规划法》第六十四条规定的未取得建设工程规划许可证进行建设的行为。”韩自强等人对该意见书不服，于2020年2月24日向嘉兴市人民政府申请行政复议，要求撤销嘉兴市自然资源和规划局作出的前述意见书，并责令其重新作出答复。嘉兴市人民政府受理后，依法进行了审查；后因案情复杂，延长审理期限30日，于2020年5月18日作出嘉政复[2020]13号行政复议决定，维持嘉兴市自然资源和规划局作出的前述意见书，并分别邮寄送达嘉兴市自然资源和规划局及原告方。原告方不服，遂诉至法院。另查明，2016年2月25日，原嘉兴市城乡规划建设管委会审批通过《嘉兴市国土资源局拟挂牌地块规划条件》[嘉秀规设（2016）字0065号（变更）]，对用地范围为王江泾镇，纬七路南侧、运河东路东侧、东方路西侧、高桥路北侧地块的出让宗地规划设计条件予以确定，规划条件中明确按不少于2车位/100平方米设置非机动车停车位。2016年10月12日，原嘉兴市国土资源局和吉恩仕公司签订《国有建设用地使用权出让合同》（合同编号：3304112016A21032）。2016年12月30日，原嘉兴市城乡规划建设管理委员会依据土地出让合同、立面图、剖面图、非机动车库的施工图等核发了《建设工程规划许可证》（建字第330411201600123）；2019年4月29日，嘉兴市自然资源和规划局作出《建设工程规划核实确认书》［浙规核字第建验（2019）022号］。原判认为，根据《城乡规划法》第九条第二款“任何单位和个人都有权向城乡规划主管部门或者其他有关部门举报或者控告违反城乡规划的行为。城乡规划主管部门或者其他有关部门对举报或者控告，应当及时受理并组织核查、处理。”的规定，被告嘉兴市自然资源和规划局具有受理公民对违反城乡规划行为的举报或者控告并予以调查核实的法定职责。本案中，韩自强等人投诉举报吉恩仕公司在长虹春天公寓《建设工程规划许可证》规定的“建设规模一览表”之外擅自建设“归出卖人所有”的“储藏室”，实质系认为案涉“储藏室”的建设属于未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行的违法建设，要求嘉兴市自然资源和规划局予以查处。嘉兴市自然资源和规划局收到申请后，根据《依法分类处理信访诉求工作规则》的相关规定，依法作出《其他法定途径受理告知书》并送达，同时将违法线索登记在案。之后，嘉兴市自然资源和规划局通过约谈吉恩仕公司相关负责人，现场勘查取证，查阅吉恩仕公司在申请核发《建设工程规划许可证》、《建设工程规划核实确认书》时提交的申请材料等方式，对投诉举报事项予以调查核实，在法定期限内作出答复并送达给原告方，调查程序合法。就答复内容来看，嘉兴市自然资源和规划局经查实，确认案涉“储藏室”即规划条件和规划许可申请材料中的“非机动车库”，该“非机动车库”在建筑工程设计方案和建筑施工图中均有体现，系长虹春天公寓项目整体建筑的一部分，原规划主管部门在项目建设施工前经审核确认，已颁发《建设工程规划许可证》，在竣工验收前，又对建设工程是否符合规划条件予以了核实确认，并颁发了《建设工程规划核实确认书》，符合《城乡规划法》第三十八条、第四十条、第四十三条第一款、第四十五条第一款及《浙江省城乡规划条例》第三十六条、第四十四条的规定，不存在违反《城乡规划法》第六十四条规定的违法情形，故嘉兴市自然资源和规划局作出的《其他法定途径处理意见书》，具有事实和法律依据，答复内容并无不当，予以认定。嘉兴市人民政府受理行政复议申请后，通知嘉兴市自然资源和规划局作出书面答复，并依法进行了审查。后因案情复杂，延长审理期限30日，于2020年5月18日作出嘉政复［2020］13号行政复议决定，维持嘉兴市自然资源和规划局作出的处理意见书。上述复议决定事实清楚，程序合法，适用法律法规正，亦予以认定。综上，韩自强要求撤销嘉兴市自然资源和规划局作出的案涉处理意见书及嘉兴市××号行政复议决定的诉讼请求缺乏事实和法律依据，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决驳回韩自强、陈天际、王艳丽、刘强的诉讼请求。韩自强、陈天际、刘强、王艳丽上诉称，原审判决认定事实不清，证据不足，适用依据错误。对于2019年12月8日上诉人递交的投诉举报事项，被上诉人应当依法依规履行调查处理职责，在形式上被上诉人未依照《国土资源违法行为查处工作规程》等行政执法依据履行职责、对符合立案条件的违法问题未予以立案；在实体上被上诉人也未依法依规查清事实进而作出处理。上诉人依据《国土资源违法行为查处工作规程》等规定向被上诉人递交投诉举报材料，被上诉人未按照法律规定对投诉举报事项进行调查处理。涉案的储藏室实质上是违法建筑。依据《城乡规划法》第四十条规定，在城市内进行建筑物工程建设的，建设单位应当申请办理建设工程规划许可证。《城乡规划法》等法律法规并未将2.20米以下建筑物作排除性规定。涉案的储藏室并未列入建设工程规划许可范围、未取得建设工程规划核实确认书、未取得建设工程竣工验收手续，属于违法建筑。储藏室不符合土地出让时的规划条件，即非机动车停车泊位按不少于2车位/100平方米设置，也未办理规划变更手续。原审判决断章取义、移花接木，偏袒被上诉人。嘉兴市人民政府未履行行政复议的法定职责，复议决定存在认定主要事实不清，适用依据错误等情形，尽管复议案件延期审理，相关事实、依据等并未厘清。在复议听证过程中，上诉人递交了一系列证据材料，但是并未进行质证、明显不当。涉案的(违法分割)建设的储藏室与上诉人的住宅建筑物存在毗邻关系，并且涉案的违法分割建设的储藏室完全依附于作为主物的由业主住宅组成的建筑物。吉恩仕公司擅自减少规划条件中确定的配套设施，将规划条件中配套的依法应当属于业主共有的非机动车位建设成营利性的归出卖人所有的储藏室，而且储藏室属于违法建筑。嘉兴市自然资源和规划局拒绝履行法定职责影响了上诉人的合法权益。参照最高人民法院《关于举报人对行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为不服是否具有行政复议申请人资格问题的答复》，举报人为维护自身合法权益而举报相关违法行为人，要求行政机关查处，对行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为不服申请行政复议的，具有行政复议申请人资格。根据最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第十二条有下列情形之一的属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”：(一)被诉的行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的；(五)为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的；被诉的行政行为符合上述规定，上诉人具有原告主体资格。被上诉人嘉兴市自然资源和规划局辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求依法维持。上诉人的上诉内容明显在一审法院的审理范围之外。上诉人提起本案诉讼的原因就是对被上诉人对其举报内容作出的调查处理结果回复。上诉人的举报内容只有一项，就是举报吉恩仕公司为违反法律规定，擅自建设长虹春天公寓的储藏室。而上诉人认为储藏室属于违法建筑的理由是认为没有建设工程规划许可手续，从未提出过违法分割、不符合民用建筑设计通则等内容。上诉人在二审中加进新的内容，违反二审程序。本案中，被上诉人接到上诉人的投诉举报材料后，立即组织工作人员进行调查核实，根据调查核实的情况，确认上诉人举报的储藏室，在规划许可审批中提交的施工图中有清晰的设计构图，属于建筑设计的组成部分，只是在图纸中该部分建筑标注为非机动车库。由于此类非机动车车库层高小于2.2米，根据国家的房产测量规范和浙江省房屋建筑面积测算细则的规定，均不计入建设项目的总建筑面积，因此也不列入建设工程规划许可的建设规模一览表中。虽然该部分建筑未列入建设规模一览表，但也属于经过规划部门依法许可核准的建筑内容，而且该建筑工程项目竣工后也依法进行了规划核实，确认竣工的建设项目不存在违反规划许可的情形，并颁发了规划核实确认书。上诉人的举报内容与客观事实不符。被上诉人查明相关事实后，及时将调查核实的结果告知举报人，已经正确及时履行了行政职责。上诉人因购买长虹春天公寓的房屋、地下车位及储藏室而与开发商产生纠纷后，不是按照纠纷本身的性质，通过民事诉讼的方式维护自己作为购房者的合法权益，而是不断通过不同角度反复向建设主管部门、规划主管部门、土地主管部门进行举报或申请信息公开，再对举报查处行为或信息公开行为反复提起复议或诉讼，不仅浪费了大量的行政及司法资源，也妨碍了维权的有效性。上诉人在本案中虽然表面上举报开发开发商建造储藏室未经规划许可审批属于擅自建造，其实与上诉人在其他行政复议、行政诉讼中以开发商受让的土地不包括地下空间为由，指控地下车库，储藏室属于违法占地并无本质上的不同，构成本质上的重复起诉，对于这种滥用诉讼权利的行为，应当进行限制。请求驳回上诉人的诉讼请求。被上诉人嘉兴市人民政府辩称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确。嘉兴市自然资源和规划局针对上诉人的投诉举报事项经过调查之后作出了处理答复意见，符合法律规定。嘉兴市人民政府作出的行政复议程序合法。请求驳回上诉，维持原判。当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。上诉人二审时未提供新的证据。经审理，本院对原审判决认定的事实予以确认。本院认为，上诉人因认为吉恩仕公司在嘉兴市秀洲区××公寓××室未取得建设工程规划许可，属于违法建筑，向嘉兴市自然资源和规划局举报，要求进行查处。嘉兴市自然资源和规划局收到查处申请后，经过调查核实并作出书面答复，答复内容为告知上诉人，长虹春天公寓项目的储藏室是整体建筑的一部分，依法经过了规划许可和核实确认等相关手续。嘉兴市自然资源和规划局作出的答复并没有增加或减损上诉人的权利义务，对上诉人的权利义务明显不产生实际影响。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（八）项规定，行政行为对其合法权益明显不产生实际影响，已经立案的，应当裁定驳回起诉。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第七款规定，原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。原审对本案进行实体审理并作出实体判决，适用法律错误，应予纠正。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、最高人民法院《关于适用的解释》第一百二十三条第一款的规定，裁定如下：一、撤销海宁市人民法院（2020）浙0481行初52号行政判决；二、驳回韩自强、陈天际、刘强、王艳丽的起诉。本裁定为终审裁定。审判长  许艳华审判员  孙 军审判员  李 平二〇二一年三月五日书记员  王佳红