浙江省嘉兴市南湖区人民法院行 政 判 决 书（2020）浙0402行初37号原告桐乡市梧桐孔繁祥副食品配送中心，住所地浙江省桐乡市梧桐街道安乐村百乐小区384号。经营者孔繁祥。委托代理人邹佳莱，上海彭旨平律师事务所律师。被告桐乡市市场监督管理局，住所地浙江省桐乡市梧桐街道振东新区校场东路558号。负责人陆福根，局长。委托代理人丁国强，工作人员。委托代理人周欣，浙江圣文律师事务所律师。原告桐乡市梧桐孔繁祥副食品配送中心因与被告桐乡市市场监督管理局市场监管行政强制一案，向本院提起行政诉讼。本院于2020年6月4日收到起诉材料后，经审查于2020年6月9日作出了（2020）浙0402行初17号行政裁定不予立案。原告不服提起上诉，嘉兴市中级人民法院经审查，于2020年7月31日作出（2020）浙04行终180号行政裁定撤销本院裁定，指令立案受理。本院于2020年9月7日受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，于2020年11月10日召开了庭前会议，原告梧桐孔繁祥副食品配送中心（以下简称孔繁祥配送中心）的经营者孔繁祥及其委托代理人邹佳莱，被告桐乡市市场监督管理局（以下简称桐乡市市监局）的委托代理人丁国强、周欣参加了庭前会议。本院依法组成合议庭于2020年12月23日公开开庭审理了本案。原告孔繁祥配送中心的经营者孔繁祥及其委托代理人邹佳莱，被告桐乡市市监局出庭负责人曹琪及委托代理人丁国强、周欣到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告桐乡市市监局于2020年3月20日作出了桐市监强字[2020]33号《实施行政强制措施决定书》，因原告涉嫌销售可能存在不符合食品安全标准的食盐，根据《中华人民共和国食品安全法》第一百一十条之规定，查封原告处鲁晶低钠盐（规格：400g）50袋、雪涛日晒自然盐（规格：300g）10080袋和雪涛深井海藻加碘盐（规格：350g）8400袋。查封时间自2020年3月20日至2020年4月19日。2020年4月17日，被告作出（浙桐）市监期告字[2020]je2号《检验期间告知书》，告知原告检验期间自2020年3月20日至2020年3月27日。同日，因情况复杂，被告作出桐市监封强延字[2020]33号《延长行政强制措施期限决定书》，决定将行政强制措施的期限延长至2020年5月26日。2020年5月26日，被告作出桐市监强解字[2020]33号《解除行政强制措施决定书》，解除行政强制措施，退还查封物品，并告知原告领取物品的时间和地点。原告诉称，原告系个体工商户，2020年3月20日，被告在原告经营场所见到有用于零售及配送的食盐，无正当理由即作出了桐市监强字[2020]33号强制措施决定，就地查封了原告44袋、10080袋、8400袋食用盐，后又决定延期，不告知诉权及救济期限。直至2020年5月26日才另行作出了桐市监强字[2020]33号解除行政强制措施决定，并让原告自己去提回被查封的食用盐。原告认为，被告作出行政强制查封措施属于无职权行为，执法程序违法，认定事实错误，查封适用法律也错误，执法目的不合法。故请求法院判令：确认被告桐乡市市监局作出的桐市监强字[2020]33号行政强制措施行为违法。原告提供的证据有：桐市监强字[2020]33号《实施行政强制措施决定书》一份，证明被诉行为不合法，食盐专营工作不是被告履行的职责。经质证，被告桐乡市市监局对该份证据的三性无异议，但对证明内容有异议，认为被告所作出的强制措施程序合法、适用法律正确，并且合法合规。被告桐乡市市监局辩称，2020年3月20日，被告桐乡市市监局对原告位于桐乡市梧桐街道安乐村百乐小区384号仓库进行执法检查时发现，在原告仓库东南角堆放“雪涛”加碘日晒自然盐、净含量300克/袋共168箱，每箱60袋；在仓库西南角堆放“雪涛”深井海藻加碘盐、净含量350克/袋的盐共140箱，每箱60袋；在仓库中间地板上堆放“鲁晶”低钠盐1箱，共计50袋。在现场发现10本《送货单》，送货单显示原告向小超市、小商店、菜店等批发食盐。因原告无法提供食盐定点批发企业证书、无法提供记录有食盐批号、生产日期、具体地址、联系方式的台账，涉嫌销售可能存在不符合食品安全标准的食盐。被告根据《中华人民共和国食品安全法》第一百一十条第四款规定，依法对现场发现的食盐进行查封（桐市监强字[2020]33号），查封日期自2020年3月20日至2020年4月19日。被告告知了原告进行陈述和申辩的权利及申请复议、提起诉讼的权利及期限。同时对“鲁晶”商标的低钠盐随机抽样6包，委托检验检测机构进行检测。同日，被告对本案立案调查并指定办案人员。2020年4月17日，被告向原告送达《检验期间告知书》（浙桐）市监期告字（2020）je2号、《延长行政强制措施期限决定书》（桐市监封强延字[2020]33号），决定将行政强制措施的期限延长至2020年5月26日。2020年5月26日，被告作出《解除行政强制措施决定书》（桐市强解字[2020]33号），决定自2020年5月26日起，解除行政强制措施、退还查封物品，并告知领取物品的地点及时间。2020年5月27日，被告作出桐市监处字[2020]191号行政处罚决定书，于当日送达原告。二、被告采取行政强制措施适用法律正确，实施符合法定程序。在查处该案过程中，被告严格按照《食盐专营办法》、《中华人民共和国食品安全法》、《中华人民共和国行政强制法》、《浙江省市场监督管理部门行政处罚程序规定》等相关法律法规规定，进行了受案、查封、通知、调查取证、解除、告知等相关法定程序。在整个办案过程中，被告严格依照法定程序。因此，原告所称被告所采取的行政强制措施违反法律规定无事实和法律依据。三、本案中的行政强制措施不具有可诉性。行政诉讼法虽然明确将行政强制措施纳入法院的受案范围，但这并不意味着任何形态的行政强制措施都具有可诉性。具体的行政强制措施是否具有可诉性，取决于它与相对人权益的关系。根据行政强制措施实施带来结果不同，其可诉性有所不同。因本案先行实施了行政强制措施，在案件调查结束后已依法作出行政处罚决定，涉案行政强制措施与之后的具体行政行为形成了无法割舍的关系。该行政强制措施的实际作用就是保障或辅助后续的具体行政行为的作出。在后续的具体行政行为作出后，行政强制措施即被后续具体行政行为所吸收，而不再具有独立的意义，不是一个独立完整的已经成立的具体行政行为。因此，不具有可诉性。四、被告具有本行政区域内盐业执法、监督职能。依据《食盐专营办法》第四条“国务院盐业主管部门主管全国盐业工作，负责管理全国食盐专营工作。县级以上地方人民政府确定的盐业主管部门负责管理本行政区域的食盐专营工作。国务院食品药品监督管理部门负责全国食盐质量安全监督管理。县级以上地方人民政府确定的食盐质量安全监督管理部门负责本行政区域的食盐质量安全监督管理。”之规定，地方盐业主管部门由地方政府确定。根据《关于桐乡市市场监督管理局有关机构编制事项的批复》（桐编[2017]31号）文件中“五、在你局内设机构食品安全生产流通监督管理科增挂盐业管理科牌子，增加中层副职职数1名。盐业管理科的主要职责为：负责管理本市区域内的食盐管理工作，承担盐业行业管理职能，负责全市食盐质量安全管理与监督执法。”的说明，自2017年12月14日起桐乡市市场监督管理局承担本市区域内的食盐管理工作；同时，按照《中共桐乡市委办公室桐乡市人民政府办公室关于印发的通知》（桐室字[2019]22号）及《关于印发的通知》（桐编[2019]51号）文件规定，桐乡市市场监督管理局综合行政执法队承担“组织查处不正当竞争、损害消费者权益、无照经营和计量、标准、商务、盐业、价格违法等行为”的职责。故被告桐乡市市监局具有本行政区域内盐业执法、监督职能。五、原告认为被告“执法目的不合法”，无任何事实、法律依据。被告执法人员丁国强、郭玲均为被告综合行政执法队工作人员，执法证号分别：0605702019083477、06057014100019。两名执法人员与案件当事人均无直接利害关系，执法的目的是为了加强对食盐的管理，确保食盐质量安全和供应安全，保护公民的身体健康。综上，被告桐乡市市监局具有本行政区域内盐业执法、监督职能，采取的行政强制措施认定事实清楚、适用法律正确、实施符合法定程序，该行政强制措施不具有可诉性，原告的诉请应依法予以驳回。被告桐乡市市监局向本院提交了以下证据：1、原告营业执照副本复印件1份1页、食品经营许可证副本复印件1份1页、经营者孔繁祥的身份证复印件1份1页，证明当事人主体资格及经营者的信息；2、2020年3月20日被告桐乡市市监局制作的现场笔录1份3页、《桐乡市梧桐孔繁祥副食品配送中心食盐批发送单统计表（账本的1-10）》1份10页、2020年3月31日制作的孔繁祥询问笔录1份9页、现场照片13张、《检验检测报告》1份4页、《异议审核决定书》2份3页，证明当事人批发涉嫌不合格鲁晶富硒食用盐给桐乡市梧桐昆山快乐购超市梧桐加盟店，批发的食盐存在安全隐患，以及被告对原告进行现场检查和采取行政强制措施的相关情况；3、2020年4月10日制作的沈伟明询问笔录1份3页、浙江省盐业集团桐乡市盐业有限公司营业执照副本复印件1份1页、定点批发企业证书复印件1份1页、沈伟明的身份证复印件1份1页，证明桐乡市盐业有限公司未与原告签订《小包装食用盐配送合作协议》，未与原告有业务往来的事实；4、山东岱岳制盐有限公司杭州分公司营业执照副本复印件1份1页、山东岱岳制盐有限公司食盐定点批发企业证书复印件1份1页、山东岱岳制盐有限公司杭州分公司食品经营许可证复印件1份1页、浙江省全程电子化登记平台查询结果截图1份1页，证明原告鲁晶食用盐供货单位山东岱岳制盐有限公司杭州分公司于2019年9月24日注销的事实；5、桐乡市梧桐昆山快乐购超市梧桐加盟店经营者周丽生提供的票据6份6页、桐乡市梧桐昆山快乐购超市梧桐加盟店经营者周丽生的询问笔录1份5页及其法人和经营者信息证明1份2页，证明涉嫌不合格鲁晶富硒食用盐于2019年12月5日进购自原告处；6、中共桐乡市委机构编制委员会文件2份5页、中共桐乡市委办公室文件1份16页，证明市场监督管理局执法资格；7、案件来源登记表1份1页，证明案件来源；8、《立案审批表》1份1页，证明2020年3月20日经批准予以立案；9、《行政处罚案件有关事项审批表》1份，《实施行政强制措施决定书》、《送达回证》、《查封物品清单》各1份共3页，证明2020年3月20日被告经审批对原告实施了行政强制措施，并对实施行政强制措施决定书进行了送达；10、《行政处罚案件有关事项审批表》1份、《延长行政强制措施期限决定书》1份共2页，证明2020年4月17日被告经审批对原告的行政强制措施进行了延长，并对延长行政强制措施决定书进行了送达；11、《行政处罚案件有关事项的审批表》1份、《解除行政强制措施决定书》1份、《解除物品清单》1份共计3页，证明2020年5月26日被告经审批对原告的行政强制措施进行了解除，并对解除行政强制措施决定书进行了送达；12、《检验期间告知书》1份、《送达回证》1份和《抽样取证记录》1份1页，《检验检测报告》1份4页，证明2020年4月17日被告对原告进行了检验期限告知和检验检测结果的告知；13、《限期提供材料通知书》1份、《送达回证》1份共计2页，证明2020年4月17日被告对原告送达了限期提供材料通知书；14、桐乡市梧桐昆山快乐购超市梧桐加盟店的《抽样取证单》1份1页、《检验结果告知书》1份1页、《检测报告》1份4页、《送达回证》、《复检申请书》1份1页、《复检受理通知书》1份1页、《送达回证》1份1页、《复检样品确认书》1份1页、《异议审核决定书》1份1页、《送达回证》1份1页、山东岱岳制盐有限公司的《检验结果告知书》1份1页、《送达回证》1份1页、关于《桐市监检告[2020]1-2号》告知书回函1份1页、《复检受理通知书》1份1页、《送达回证》1份1页、《关于鲁晶牌富硒食用盐产品检测报告的技术说明》1份1页、《复检委托函》1份1页、《拒绝复检委托决定书》1份，证明自原告处进购富硒食用盐的桐乡市梧桐昆山快乐购超市梧桐加盟店对检验结果有异议，以及复检机构拒绝复检委托；《行政处罚案件有关事项审批表》1份1页、《异议审核决定书》1份1页、《送达回证》1份1页，这三份证据证明“鲁晶”富硒食用盐的检测情况以及检测结果。上述证据1-6证明被告执法人员对原告进行现场检查，原告涉嫌批发不合格和存在隐患的食盐，被告对原告现场发现的食盐采取行政强制措施正当合法；证据7-14证明被告采取的行政强制措施适用法律正确，符合法定程序。经质证，原告对被告提供的证据1的真实性予以认可，但未注明取得的时间，取证人员未提供执法证件；证据2与本案有关联；证据3-5均在3月20日之后制作，发生于被诉行政行为之后，与本案无关联性；对证据6，涉及到案外人，未注明证据来源及取得时间；对证据7-14的真实性、关联性认可，合法性不认可。被告桐乡市市监局提供的法律法规依据有：《食盐专营办法》、《中华人民共和国食品安全法》、《中华人民共和国行政强制法》、《浙江省市场监督管理部门行政处罚程序规定》。本院对上述证据认证如下：原告提供的证据，同被告提供的相应证据核对一致，对其真实性本院予以认定。被告桐乡市市监局提供的证据1，原告对真实性予以认可，本院予以认定；证据2-5系被告在履行行政职能过程中形成或取得的材料，相关材料有原告经营者的签名捺印或其他当事人的签名确认，对其真实性本院予以认定；证据6系桐乡市党政机关公开发布的文件，对其真实性本院予以认定；证据7-14系被告在行政执法过程中形成的程序性材料，对其真实性，本院予以认定。经审理查明，2020年3月20日，被告桐乡市市监局在对原告孔繁祥配送中心进行现场检查时，发现原告涉嫌销售可能存在不符合食品安全标准的食盐，当日予以立案，并于同日作出桐市监强字[2020]33号《实施行政强制措施决定书》，依法对现场发现的食盐予以查封，查封物品包括：1、鲁晶低钠盐（规格：400g）50袋；2、雪涛日晒自然盐（规格：300g）10080袋；3、雪涛深井海藻加碘盐（规格：350g）8400袋。查封日期自2020年3月20日至2020年4月19日，该决定书于当日送达原告，并告知了原告进行陈述和申辩的权利及救济途径。同时，被告从查封的50袋鲁晶低钠盐中随机抽样6袋，3袋送样，3袋备样，委托浙江**才检测技术有限公司进行检测，该机构于2020年3月27日出具编号为FWB2000152《检验检测报告》载明，经抽样检验，所检项目（除实测值外）符合食品安全国家标准食用盐GB2721-2015，食品安全国家标准食品中污染物限量GB2762-2017等要求。2020年4月17日，被告作出（浙桐）市监期告字[2020]JE2号《检验期间告知书》，告知原告检验期间自2020年3月20日至2020年3月27日，并于当日送达原告。同日，因情况复杂，被告作出桐市监封强延字[2020]33号《延长行政强制措施期限决定书》，决定将行政强制措施的期限延长至2020年5月26日，并于当日送达原告。2020年5月26日，被告作出桐市监强解字[2020]33号《解除行政强制措施决定书》，解除行政强制措施，退还查封物品，并告知原告领取物品的时间和地点，原告于当日签收该决定书。后原告不服桐市监强字[2020]33号《实施行政强制措施决定书》，提起行政诉讼。另查明，2020年5月27日，被告作出桐市监处字[2020]191号《行政处罚决定书》，认定原告构成无食盐定点批发企业证书批发食用盐的违法行为，根据《食盐专营办法》第二十六条第二项之规定，罚款140000元；对其在批发经营食用盐过程中未如实记录批发食用盐的生产日期或者生产批号、购货者名称、地址、联系方式等内容，并保存相关凭证的违法行为，根据《中华人民共和国食品安全法》第一百二十六条第三项之规定，责令改正，处以警告；对其批发销售感官项目不符合食品安全国家标准GB2721-2015要求的“鲁晶”商标富硒食用盐的行为，免于处罚。本院认为，本案的争议焦点为：一是被告是否具有盐业监督管理及相关行政执法主体资格；二是被告作出的桐市监强字[2020]33号《实施行政强制措施决定书》是否合法。首先，根据《食盐专营办法》第四条规定，“……县级以上地方人民政府确定的盐业主管部门负责管理本行政区域的食盐专营工作。……县级以上地方人民政府确定的食盐质量安全监督管理部门负责本行政区域的食盐质量安全监督管理。”结合桐编[2017]31号《关于桐乡市市场监督局有关机构编制事项的批复》第五项“在你局内设机构食品生产流通监督管理科增挂盐业管理科牌子……主要职责为：负责管理本市区域内的食盐管理工作，承担盐业行业管理职能，负责全市食盐质量安全管理与监督执法”及桐室字[2019]22号《中共桐乡市委办公室桐乡市人民政府办公室关于印发的通知》以及桐编[2019]51号《关于印发的通知》中关于“市市场监管综合行政执法队以市市场监督管理局名义统一行使行政处罚权以及与之相关的行政检查、行政强制权，包括举报的受理和行政处罚案件的立案、调查、处罚等。主要职责是：……（四）组织查处不正当竞争、损害消费者权益、无照经营和计量、标准、商务、盐业、价格违法等行为”等内容可见，被告桐乡市市监局具有本行政区域内盐业执法、监督职能，有权作出涉案行政强制措施。其次，《中华人民共和国食品安全法》第一百一十条规定“县级以上人民政府食品安全监督管理部门履行食品安全监督管理职责，有权采取下列措施，对生产经营者遵守本法的情况进行监督检查：……（四）查封、扣押有证据证明不符合食品安全标准或者有证据证明存在安全隐患以及用于违法生产经营的食品、食品添加剂、食品相关产品；……”《中华人民共和国行政强制法》第二十五条规定“查封、扣押的期限不得超过三十日；情况复杂的，经行政机关负责人批准，可以延长，但是延长期限不得超过三十日。法律、行政法规另有规定的除外。延长查封、扣押的决定应当及时书面告知当事人，并说明理由。对物品需要进行检测、检验、检疫或者技术鉴定的，查封、扣押的期间不包括检测、检验、检疫或者技术鉴定的期间。检测、检验、检疫或者技术鉴定的期间应当明确，并书面告知当事人。”第二十七条规定“行政机关采取查封、扣押措施后，应当及时查清事实，在本法第二十五条规定的期限内作出处理决定。……应当解除查封、扣押的，作出解除查封、扣押的决定。”第二十八条规定：“有下列情形之一的，行政机关应当及时作出解除查封、扣押决定：……（四）查封、扣押期限已经届满；……。解除查封、扣押应当立即退还财物……”本案中，被告桐乡市市监局在进行现场检查时发现原告未能提供食盐定点批发企业证书后，对案涉物品采取了行政强制措施，后因案情复杂，对行政强制措施进行了延长，并在法定期间内解除了行政强制措施，被告在作出解除行政强制措施时即通知原告取回查封物，其所实施的行政强制措施事实清楚，适用法律法规正确，符合法定程序。另外，原告不服被告桐乡市市监局作出的桐市监处字[2020]19号《行政处罚决定书》提起行政诉讼后，针对行政强制的合法性审查是行政处罚合法性审查的必然组成部分，涉案行政强制的合法性会对行政处罚合法性产生实质影响，对行政强制实质已无另行起诉必要，但鉴于本案原告提起本案诉讼在前，不服行政处罚行政诉讼在后，本院对行政强制的合法性予以审查。综上，原告的诉请无法律和事实依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告桐乡市梧桐孔繁祥副食品配送中心的诉讼请求。案件受理费50元，由原告桐乡市梧桐孔繁祥副食品配送中心负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省嘉兴市中级人民法院。审 判 长  郑欣娟审 判 员  唐 琳人民陪审员  孙少娟二〇二一年三月三日法官 助理  吴丽洁书 记 员  曹 清?附页1、如当事人不服本院判决提起上诉的，需交纳上诉案件受理费，上诉案件的案件受理费由上诉人向人民法院提交上诉状时预交，具体交纳数额以《预交上诉案件受理费通知书》为准。逾期不交纳诉讼费用又未提出司法救助申请，或申请司法救助未获批准，在人民法院指定的期限内未交纳诉讼费用的，按自动撤诉处理。2、一方当事人拒绝履行发生法律效力的判决书、裁定书、调解书规定的义务，对方当事人可以向人民法院申请执行。当事人申请执行的期间为二年，申请执行时效的中止、中断，适用法律有关诉讼时效中止、中断的规定。上述期间从法律文书规定履行期间的最后一日起计算；法律文书规定分期履行的，从规定的每次履行期间的最后一日起计算；法律文书未规定履行期间的，从法律文书生效之日起计算。