四川省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川行终153号 上诉人（原审原告）袁定旭，女，1970年2月18日出生，汉族，住四川省犍为县。 委托代理人毛利娟，北京市农权律师事务所律师。 委托代理人王蕾蕾，北京市农权律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）犍为县人民政府。住所地：四川省犍为县玉津镇西街**。 法定代表人孙廷鹏，县长。 被上诉人（原审被告）犍为县清溪镇人民政府。。住所地：四川省犍为县清溪镇 法定代表人董堂德，镇长。 上诉人袁定旭因诉被上诉人犍为县人民政府（以下简称犍为县政府）、犍为县清溪镇人民政府（以下简称清溪镇政府）强制拆除房屋及行政赔偿一案，不服四川省乐山市中级人民法院（2019）川11行初98号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 袁定旭向法院起诉，请求：1.确认犍为县政府、清溪镇政府强制拆除原告房屋的行政行为违法；2.赔偿原告房屋、室内物品及手机、照相机等损失994940元；3.依据川府土〔2018〕764号《关于犍为县2017年第2批城市建设用地的批复》（以下简称764号征地批复）制定新的安置补偿方案标准进行征收补偿而给原告造成的应补偿利益损失共计745626元（包括装饰补偿、构筑物补偿、搬家、过渡费、住房租金补贴、住房货币化安置以及应当给予的补助和奖励的损失）；4.精神损失2万元；5.诉讼费用由犍为县政府、清溪镇政府承担。 一审法院经审理查明，袁定旭系四川省乐山市犍为县清溪镇筒车村**（以下简称筒车村**）村民，其在筒车村3组的案涉房屋所使用的集体土地于2012年8月7日办理了犍集用（2012）第（二）26-3-7号农村集体土地使用权登记证，该证载明“土地使用权人：袁定旭；使用权面积：90㎡；登记时共有使用权人：窦洪叶，另超标准用地面积：80.6㎡”等内容。袁定旭系该户户主，与其夫窦瑞成、其女窦洪叶共同使用案涉房屋。窦瑞成在筒车村3组无承包地。该户的住房安置人口为3人，商业用房的安置人口为2人。 2014年12月13日，犍为县政府作出犍府函〔2014〕193号《关于犍为县清溪镇筒车村3、4组集体土地征收拆迁补偿安置实施方案的批复》（以下简称193号补偿方案批复）。2014年12月24日，犍为县土地开发整理储备中心与筒车村3组签订《土地征收协议书》，征收该组约219.87亩集体土地，袁定旭房屋和构筑物所附着的土地在该《土地征收协议书》范围内。 2015年5月16日，丈量组成员对袁定旭房屋和构筑物作出《各类建筑物、构筑物拆迁补偿登记表》以及《房屋拆迁补偿面积丈量图》，其上载明：袁定旭户主体房面积161.75平方米，辅助房面积13.5平方米，地坝94.25平方米等内容。 2018年6月27日，四川省人民政府作出764号征地批复，同意将犍为县清溪镇筒车村2、3、4、7组等镇村组29.8371公顷集体农用地转为建设用地，袁定旭房屋和构筑物所附着的土地位于该征地批复批准征收范围内。 2019年4月8日，犍为县自然资源局向袁定旭发出的《通知》主要载明：“征收人已于2015年5月16日对你户拟征收范围内的地上建筑物、构筑物进行了现场勘丈，当场填写了《各类建筑物、构筑物拆迁补偿登记表》。如你户对该勘丈结果存在异议，请你户在收到本《通知》后，三日内向犍为县自然资源局提出重新勘丈的书面申请，否则，视为你户对该勘丈结果无异议。我局将通知你户到指定地点，以该勘丈结果为依据签订《房屋拆迁补偿安置协议》，并对你户依法按程序进行搬迁。” 2019年4月29日，袁定旭房屋和构筑物被行政强制拆除。同日，四川省犍为县公证处经清溪镇政府申请，对袁定旭房屋及室内物品现状进行证据保全，并于2019年5月5日出具（2019）川乐犍为证字第0692号《公证书》。同日，犍为县天乐房地产测绘有限公司受犍为县自然资源局、拆迁办委托对袁定旭房屋面积进行了测绘，并于2019年5月20日出具《面积实测绘报告书》，确定袁定旭房屋面积151.11平方米。 另查明，2017年6月7日，犍为县政府向清溪镇政府作出犍府定〔2017〕181号《犍为县人民政府常务会议议定事项通知》，批准同意清溪镇政府报送的清府〔2017〕55号《关于审定的请示》（以下简称55号请示）。55号请示中有“2013年签订征地协议后，以个体身份出资一次性缴费和申请享受本次政府贴息贷款参加了城镇职工基本养老保险的征地货币安置人员，安置门市建成打造完毕后，在门市分配之前，经个人申请政府可对其8㎡/人的门市（5㎡/人的基本安置门市和3㎡/人的拆迁奖励门市）按市场价格进行回购，回购价格不低于5000元/㎡”的内容。 一审法院认为，本案的争议焦点一是犍为县政府是否系本案适格被告，二是被诉行政行为的合法性问题，三是袁定旭诉请的损失赔偿如何确定的问题，四是袁定旭诉请的精神损害赔偿应否支持问题。 关于争议焦点之一，即犍为县政府是否系本案适格被告的问题。犍为县政府作为土地征收主体，在袁定旭尚未签订补偿安置协议的情况下其房屋被强制拆除,且袁定旭还提交了犍为县政府有关工作人员在强拆现场的照片以及相关报道资料，故袁定旭提出的犍为县政府系行政强制拆除行为责任主体，系本案适格被告的主张符合一般逻辑,应予支持。 关于争议焦点之二，即被诉行政强制行为的合法性问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第四十五条、第四十六条、第四十七条、第四十八条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条、《中华人民共和国行政强制法》第五十三条的规定，在征收集体土地过程中，对违反土地管理法律、法规规定的被征地拆迁人，需要实施强制拆除建筑物、构筑物的，应由县级以上人民政府的土地行政管理部门作出责令交出土地的决定，并依法申请人民法院强制执行。本案中，在未作出责令交出土地决定且申请人民法院强制执行的情形下，被告犍为县政府、清溪镇政府迳行强制拆除袁定旭房屋，属于超越职权、程序严重违法的强制执行行为。鉴于强制拆除行为不具有可撤销内容，袁定旭主张确认强制拆除行为违法的诉讼请求，应予支持。 关于争议焦点之三，即袁定旭诉请的损失赔偿如何确定的问题。根据《中华人民共和国国家赔偿法》的相关规定，被告强制拆除行为被确认违法，依法应当承担行政赔偿责任。在返还财产不能的情形下，行政赔偿应以支付赔偿金为主要方式，且应以被损害财产受损之时的价值及因损害行为造成的直接损失进行确定。本案中，袁定旭房屋的宅基地被依法征收，193号补偿方案批复确定的对房屋进行补偿的标准，与袁定旭房屋土地性质、建造情况、使用年代、房屋结构等方面相类似，且该标准已实际适用于该片区众多被拆迁房屋，故从公允性而言，对于袁定旭房屋被拆除损失大小，可以参照且不得低于193号补偿方案批复确定的对房屋的补偿标准进行认定，对房屋之外的其他损失，按赔偿不低于补偿的原则另行依法确定。对于袁定旭提出的按商品房市场价格对被拆除房屋进行赔偿以及对其他损失进行评估的主张和申请，不予支持。 （一）关于依据193号补偿方案批复应当赔偿的费用 1.房屋及装饰等建筑物部分。虽然被告主张强拆当天测绘公司测绘的房屋面积151.11平方米更加精确，但被告于2015年就案涉房屋面积进行过丈量，房屋总面积为175.25平方米。袁定旭主张房屋面积应为238.25平方米，因其房屋系一楼一底的除175.25平方米一楼面积外还应加上二楼面积。该院认为，在案证据《房屋拆迁补偿丈量图》《面积实测绘报告书》等均显示案涉房屋仅为一层，袁定旭提交的照片也不足以证明其有符合安置补偿条件的二层房屋。故本案以2015年被告认可的面积确定案涉房屋赔偿面积更为公平合理，案涉房屋面积以175.25平方米予以计算。对被告提出的以强拆当天测绘公司测绘的面积151.11平方米，以及袁定旭提出的以其估算的面积238.25平方米，确定案涉房屋赔偿面积的主张，该院均不予支持。参考193号补偿方案批复的规定，房屋补偿：砖混550元/㎡×126㎡=69300元；砖木400元/㎡×35.75㎡=14300元;辅助房180元/㎡×13.5㎡=2430元，装饰费砖混150元/㎡×126㎡=18900元；砖木100元/㎡×35.75㎡=3575元，以上房屋及装饰等建筑物部分损失共计108505元。 2.地坝、围墙等构筑物部分。庭审中，双方就该部分构筑物种类和面积无异议，具体包括：地坝（94.25平方米）、围墙（43.02平方米）、保坎（13.284立方米）、粪坑（6立方米）、单眼灶（1个）、水缸（1个）、不锈钢防护栏（26.8平方米）、电户头（1个）、电视光纤户头（1个）、电话户头（1个）、自来水户头（1个）、组合灶柜（5.5米）、太阳能热水器（1套）。据此，参考193号补偿方案批复中地坝最高标准25元/㎡×94.25㎡=2356.25元，围墙30元/㎡×43.02㎡=1290.60元，保坎最高标准130元/立方米×13.284立方米=1726.92元，粪坑50元/立方米×6立方米=300元，单眼灶300元/个×1个=300元，水缸100元/个×1个=100元、不锈钢防护栏80元/㎡×26.8㎡=2144元、电户头455元/个×1个=455元、电视光纤户头510元/个×1个=510元、电话户头298元/个×1个=298元、自来水户头1500元/个×1个=1500元，太阳能热水器1000元/个×1个=1000元，以上地坝、围墙等构筑物损失共计11980.77元。 3.安置过渡费及搬家费等部分。过渡费175.25㎡×3元/月×18个月=9463.50元；住房租金补贴3人×100元/月×18个月=5400元；搬家费2000元/户，共计16863.5元。 4.奖励费部分，鉴于案涉房屋涉及的征地拆迁补偿程序违法， 并且违法强拆是在没有给予袁定旭户补偿安置情况下实施的，因此，就袁定旭户奖励部分，应当予以赔偿。赔偿主体房按时拆迁奖励为175.25㎡×50元/㎡﹦8762.5元、安置房简装费为3人×35㎡/人×50元/㎡﹦5250元，以上共计14012.5元。 以上四部分损失共计151361.77元。 5.商业门市和住房安置部分。根据193号补偿方案批复规定，袁定旭户内住房安置人员为3人，房屋安置标准为35㎡/人，袁定旭户商业房安置人员为2人，商业房安置标准为5㎡/人安置。为充分保障袁定旭户的选择权，如果袁定旭户不同意以上住房安置，则参照犍征拆办发〔2014〕1号《犍为县征地拆迁补偿安置工作领导小组办公室关于印发〈犍为县征地拆迁住房货币化安置实施办法（试行）〉的通知》中筒车村住房货币化2830元/㎡、商业房1600元/平方米标准，对袁定旭户住房及门市给予安置。鉴于案涉房屋涉及的征地拆迁补偿程序违法，且违法强拆是在未给予袁定旭补偿安置情形下实施，从有利于相对人的原则，参照55号请示中的有关规定，可对袁定旭户给予3㎡/人的拆迁奖励门市，并按照回购价格5000元/㎡确定商业门市货币化安置赔偿标准。据此，袁定旭户房屋安置人员为3人，标准为35㎡/人住房安置；门市安置人员2人，标准为8㎡/人商业房安置，共计袁定旭户应享有105㎡住房和16㎡商业房。为充分保障袁定旭户的选择权，若其不同意实物安置，则对105㎡住房赔偿297150元（105㎡×2830元/㎡），对16㎡商业房赔偿80000元（16㎡×5000元/㎡）。 （二）关于屋内物品损失 袁定旭主张公证书上载明的屋内物品除之前已取回的外，还有床垫1张、液晶电视机1台、电视柜1个、布衣柜3个基本已经灭失或者已经损毁无法领回；公证书上没有记载但客观被损害的还有钛合金大门1扇、实木内门5扇、钛合金窗户7扇7200元、8米橱柜1个、三星相机1台、手机1部、煤气双灶1台，以上损失原告共计主张被告赔偿41940元。被告则认为钛合金大门、实木内门、钛合金窗户、橱柜属于房屋或者装饰装修的组成部分，已在房屋以及装修损失部分予以赔偿不应再重复计算；电视已被原告领回不应赔偿；床垫、布衣柜、煤气双灶可领回继续使用，损坏部分可折旧赔偿；电视柜、相机、手机未出现在视频资料中不应赔偿。一审法院认为，袁定旭主张的相机、手机因未出现在视频资料中且公证书上也未登记，对该部分损失，该院不予支持。原、被告皆认可电视机已被袁定旭领回，只是遥控器遗失，袁定旭尚未领回的物品有床垫、布衣柜、煤气双灶、电视柜。鉴于物品已经遗失或者损毁，无法通过评估鉴定确定损失，从有利于袁定旭出发，在依据公证书载明的案涉房屋内物品情况，并参照袁定旭户家庭房屋建设、公证视频家庭情况等体现出的财产状况，以及视频中存在但公证书未登记的物品情况，酌情确定袁定旭该部分损失为2000元。 关于争议焦点之四，即精神损害赔偿问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十五条规定：“有本法第三条或者第十七条规定情形之一，致人精神损害的，应当在侵权行为影响的范围内，为受害人消除影响，恢复名誉，赔礼道歉；造成严重后果的，应当支付相应的精神损害抚慰金。”该法第三条或者第十七条规定的受害人取得赔偿权利的情形均以侵犯人身权作为前提要件。因此，适用精神损害赔偿金的前提条件是行政相对人的人身权受到侵害，且造成严重后果。本案中被告违法实施的强拆行为侵害的是行政相对人的财产权而非人身权，同时，袁定旭亦没有证据证实政府的强拆行为对其人身权益造成了具有严重后果的侵害。因此，袁定旭请求赔付精神损害赔偿金20000元的诉请缺乏事实和法律依据，该院依法不予支持。 一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项的规定以及《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第三项、第八项的规定，判决：1.确认犍为县政府、清溪镇政府于2019年4月29日对袁定旭所有的犍集用（2012）第（二）26-3-7号农村集体土地使用权登记证项下房屋强制拆除的行为违法；2.犍为县政府、清溪镇政府于判决生效后30日内赔偿袁定旭财产损失153361.77元；3.犍为县政府、清溪镇政府于判决生效后2个月内，向袁定旭提供105㎡住房安置，若袁定旭选择货币化安置则由犍为县政府、清溪镇政府赔偿其297150元；向袁定旭提供16㎡商业门市安置，若袁定旭选择货币化安置则由犍为县政府、清溪镇政府赔偿其80000元；4.驳回袁定旭的其他诉讼请 求；一审案件受理费50元，由犍为县政府、清溪镇政府承担。 袁定旭上诉称：（一）一审法院已经查明袁定旭的宅基地是被省政府在2018年作出的764号征地批复批准征收的，但对袁定旭的房屋价值却按照犍为县政府于2014年制定193号补偿方案批复确定的补偿标准计算，这明显不当。正是因为犍为县政府收到764号征地批复后未按照土地管理法律法规的规定，依法制定补偿安置方案，因此，袁定旭才提出以评估的方式确定袁定旭被违法拆除房屋的价值，并且据此确定具体的赔偿金额，袁定旭的请求合情合理。（二）犍为县公证处本案中出具的袁定旭房屋及室内物品的公证，是受清溪镇政府单方委托进行的，其公证文书的效力不合法。在犍为县政府、清溪镇政府未严格按照行政强制法律法规的规定，对袁定旭被拆除房屋内物品逐一清点造册、妥善保管，且犍为县政府、清溪镇政府没有对袁定旭被拆除房屋内物品的主张提出否定性证据的情形下，依法应当认定袁定旭的相关主张成立，并由犍为县政府、清溪镇政府承担赔偿责任。（三）一审法院认定的袁定旭房屋面积错误。（四）犍为县政府、清溪镇政府应对袁定旭进行精神损害赔偿。袁定旭上诉请求：撤销（2019）川11行初98号行政判决的第二、三、四项，依法对本案进行改判。 清溪镇政府二审答辩称：一审法院认定事实清楚，适用法律正确，袁定旭的上诉请求不应得到支持。请求驳回上诉，维持原判。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，一审法院就犍为县政府、清溪镇政府强制拆除袁定旭房屋的行为违法，以及关于袁定旭因违法强制拆除行为造成损失的事实认定，一审法院进行了充分的证据分析和法律适用阐释，本院对此予以认可，并不再赘述。 需要进一步指出的是，征收集体土地时对被征收农民房屋进行补偿安置，主要考虑对被征收农民居住权利的保障，这与征收国有土地上房屋的补偿，主要考虑房屋价值的等价交换有所不同。川办函［2008］73号《四川省人民政府办公厅转发省国土资源厅关于调整征地补偿安置标准等有关问题的意见的通知》（以下简称73号通知）曾明确要求“征收土地涉及住房拆迁的，要按有关规定采取有效措施，切实保障被征地农民的基本居住条件。实施征地拆迁政府提供的基本住房建筑面积不得少于每人30平方米。被拆迁的农民在基本住房建筑面积内不支付购房费用，也不享受原住房拆迁补偿。原被拆迁住房面积超出基本住房面积的部分按附着物补偿标准给予补偿。”本案中，一审法院参照依照法定程序制定的征收补偿安置方案确定的地上附着物补偿标准，来对袁定旭被拆除房屋的价值进行确定，并无不当。况且，一审法院在判决犍为县政府、清溪镇政府赔偿袁定旭被拆除房屋的价值外，还责令犍为县政府、清溪镇政府按35㎡/人住房和8㎡/人商业房的标准，向袁定旭交付安置还房，且未要求袁定旭就安置房屋承担任何费用，其判决的结果远高于73号通知对征收农民房屋的补偿要求，也充分保障了袁定旭一家的居住权利，足以填补袁定旭被拆除房屋的损失。 一审法院确定袁定旭被拆除房屋价值适用的标准，虽然是犍为县政府于2104年制定的征地补偿安置标准，但是该标准也是按照修订前《中华人民共和国土地管理法》的规定，由乐山市人民政府制定，并报经四川省人民政府批准确定的标准，鉴于乐山市人民政府在2014年之后并未对征地补偿标准进行调整，因此，袁定旭关于一审判决适用2014年征地补偿安置标准确定其被拆除房屋价值明显不当的上诉理由，不能成立。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。袁定旭要求撤销一审判决的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人袁定旭负担。 本判决为终审判决。 审判长  刘洪峰 审判员  牟 琼 审判员  王代伍 二〇二一年三月三日 书记员  庄子杨