新疆维吾尔自治区博尔塔拉蒙古自治州中级人民法院   行 政 判 决 书   （2021）新27行终2号     上诉人（原审原告）：李强，男，1977年11月14日出生，汉族，无固定职业，住新疆维吾尔自治区。   委托代理人：徐珍，北京德恒（乌鲁木齐）律师事务所律师。   被上诉人（原审被告）：博乐市乌图布拉格镇人民政府，住所地新疆维吾尔自治区。   负责人：努尔拉·孜比不拉，系该镇镇长。   委托代理人：聂迟，博乐市宏维法律服务所法律工作者。   上诉人李强因与被上诉人博乐市乌图布拉格镇人民政府（以下简称乌镇政府）行政行为违法一案，不服博乐市人民法院（2020）新2701行初21号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人李强及其委托代理人徐珍，被上诉人乌镇政府的委托代理人聂迟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。   原审审理查明，2019年4月7日，博乐市XXXXX局下发博市林草函﹝2019﹞6号《关于落实2019年退地建水分解任务的函》，内容为：乌图布拉格镇人民政府，根据博尔塔拉蒙古自治州XXXXXXX制度考核领导小组办公室“关于落实2019年退地减水分解任务的通知”（博州水考办字﹝2018﹞10号）文件要求，我局对贵镇XXXXXX村和XXXXXXX村历年来草原开垦（发）情况进行了认真梳理。经核实，乌图布拉格镇XXXXX村和XXXXXXX村行政辖区涉及，未经县级以上草原行政主管部门批准开垦草场10宗、面积9077.5亩。现将以上10宗地移交贵镇管理，请贵镇按照“退地减水”工作要求，认真进行退地减水工作。除此之外，由乡镇自查出的涉及违法违规开垦草原和毁林地的问题，及时上报市人民政府。附件：博乐市乌图布拉格镇2019年退地减水明细表，该表中包含李强XXXXXXX村（二牧场）喀拉亚尕西843.2亩。   2019年4月10日被告乌镇政府向李强作出《责令限期改正违法行为通知书》，内容为：李强，你在乌图布拉格镇恰尔根浩特呼村开垦的草场，未经县级以上草原行政主管部门批准。现根据博乐市XXXXX局《关于落实2019年退地建水分解任务的函》（博市林草函﹝2019﹞6号）的文件精神，现责令你单位立即改正上述违法行为，停止继续开垦种植草场。继续进行违法种植所产生的一切经济损失，自行负担，并承担违法开垦草场的法律责任。   2004年12月17日李强与案外人博乐市XXXX局签订《土地开发利用合同》，合同约定：甲方（博乐市XXXX局）根据农业综合开发的有关政策，现将博乐市乌镇二阶台地区的794.6亩国有宜农荒地租赁给乙方（李强）开发利用；合同有限期为贰拾肆（24）年，自批准之日起2004年12月17日至2028年12月27日止。费用的支付，从2004年12月17日至2028年12月27日止。乙方每年每亩地向甲方交纳土地有偿使用费伍拾元，属开发集体土地还应按规定交纳集体土地提留。乙方应按总面积的10%计划加强林网化等方面的规范化建设，如开发草场的按15%还牧，并负有保护土地的义务，防止沙土流失、土壤沙化、盐渍化和沼泽化。合同还约定了其他权利义务。落款甲方处加盖博乐市XXXX局印章，委托人赵某签名，乙方处李强签名。   2017年2月19日博乐市不动产登记局向李强颁发不动产权证书，内容为：权利人李强，共有情况为单独共有，不动产单元号652701102XXXXY000XXW0000XXXX，权利性质为国有土地租赁，用途为水浇地，面积为529738.64㎡，使用期限为其他权利2004年12月17日至2028年12月27日止。   一审法院认为，关于李强要求依法审查《关于落实2019年退地减水分解任务的函》的合法性并依法予以撤销，《最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法》的解释第一百四十五条规定：“公民、法人或者其他组织在对行政行为提起诉讼时一并请求对所依据的规范性文件审查的，由行政行为案件管辖法院一并审查”。行政规范性文件是除国务院的行政法规、决定、命令以及部门规章和地方政府规章外，由行政机关或者经法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织依照法定权限、程序制定并公开发布，涉及公民、法人和其他组织权利义务，具有普遍约束力，在一定期限内反复适用的公文。本案中博乐市XXXXX局下发的《关于落实2019年退地减水分解任务的函》，针对系乌图布拉格镇XXXXXX村和XXXXXXX村行政辖区内未经草原行政主管部门开垦草场10宗，不属于具有普遍约束力，在一定期限内反复适用的公文。因此上述函不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条所规定的规范性文件，不属于人民法院的审查范围，故对李强的该项诉讼请求，不予支持。   关于李强要求确认乌镇政府做出收回李强土地794.6亩的责令限期改正违法行为通知书违法并依法予以撤销。该责令限期改正违法行为通知书，是要求李强立即改正上述违法行为，停止继续开垦种植草场，并未收回李强的土地794.6亩，故对李强的该项诉讼请求，不予支持。经审委会讨论决定，依据《最高人民法院的解释》第一百四十五条、《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条之规定，判决：驳回原告李强的诉讼请求。案件受理费50元，由原告李强负担。   李强上诉称，1、请求依法撤销博乐市人民法院作出的（2020）新2701行初21号《行政判决书》；2、请求依法改判支持上诉人的全部诉讼请求。事实与理由：一、博乐市XXXXX局（以下简称博乐市XX局）下发的《关于落实2019年退地减水分解任务的函》，该函依据的是博尔塔拉蒙古自治州最XXXXX管理制度考核领导小组办公室作出的“关于落实2019年退地减水分解任务的通知”，该通知并非涉案的函作出的合法依据，博乐市XX局依据此通知作出的具有普遍约束力的函显然缺乏上位法依据。二、一审中李强的诉讼请求是“依法确认乌镇政府作出收回李强土地794.6亩的责令限期改正违法行为通知书违法并予以撤销”，但一审判决中仅对乌镇政府是否收回了李强的土地进行了论证，并未对该通知书的合法性进行审查，导致事实认定不清。李强在2004年12月24日与博乐市XX局签订了《土地开发利用合同》，并于2017年2月19日博乐市XXXXX局向李强颁发了《中华人民共和国不动产权证书》，故李强对承包地进行开发利用的行为完全合约合法，不存在违法行为。乌镇政府作出“责令限期改正行政行为通知书”后强行收回案涉土地的行为不符合法定程序，该通知书仅表述了其认为李强存在违法行为，但并未告知异议期限和异议途径，便强制收回了土地，剥夺了李强依法享有权利，应当予以撤销。另，乌镇政府不是适格的有权收回李强土地的主体。收回已经取得产权证书的国有土地必须经法定程序，而乌镇政府在对李强土地的不动产权证没有进行变更、撤销的情况下，强行收回属违法。三、对于案涉土地的现状，乌镇政府已经违法强制收回了李强土地，且不允许李强进行耕种，该土地早已不在李强的控制之下。综上，望二审法院依法支持李强的上诉请求，维护合法权益。   乌镇政府辩称：一审认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉请求不成立，望二审驳回上诉，维持原审判决。   本院二审期间，双方当事人未提交新证据。本院查明的事实与一审法院查明的事实一致，本院予以确认。   本院认为，关于李强要求审查《关于落实2019年退地减水分解任务的函》的合法性并依法予以撤销的请求能否成立的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条第（二）项规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关制定、发布具有普遍约束力的决定、命令行为提起行政诉讼的，人民法院不予受理”。该法第五十三条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查”。本案中，《关于落实2019年退地减水分解任务的函》系博乐市林业和草原局作出的规章以下的机关公文，不是规范性文件。行政规范性文件是除国务院的行政法规、决定、命令以及部门规章和地方政府规章外，由行政机关或者经法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织依照法定权限、程序制定并公开发布，涉及公民、法人和其他组织权利义务，具有普遍约束力，在一定期限内反复适用的公文。本案李强所要求审查并撤销的是博乐市XXXXX局下发的《关于落实2019年退地减水分解任务的函》，从该函的内容反映该局是根据博尔塔拉蒙古自治州XXXXX管理制度考核领导小组办公室博州水考办字（2018）10号《关于落实2019年退地减水分解任务的通知》要求向乌镇政府发函执行。函中提到包括本案李强种植的共10宗土地未经县级以上草原行政主管部门批准开垦，要求乌镇政府按照“退地减税”工作要求进行退地减水工作。该函并非在一定期限内反复适用的公文，不属于具有普遍约束力。故上述函不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条所规定的规范性文件，不属于人民法院的审查范围，故李强要求确认《关于落实2019年退地减水分解任务的函》违法并撤销的上诉理由不能成立，不予支持。   关于李强要求确认乌图布拉格镇人民政府作出的收回李强土地794.6亩的《责令限期改正违法行为通知书》违法并予以撤销的请求能否成立的问题。乌镇政府向李强送达的该通知书仅表述了李强存在违法行为，但未告知李强异议期限和异议途径、整改的时间等，属于书写不规范。但从内容来看并非要求收回李强的土地意思表示，是要求李强在乌镇政府XXXXX村开垦的草场，未经县级以上草原行政主管部门批准，责令立即改正上述违法行为。故对李强要求确认乌图布拉格镇人民政府作出的收回李强土地794.6亩的《责令限期改正违法行为通知书》违法并予以撤销的上诉请求亦不能成立，不予支持。   综上所述，上诉人李强的上诉理由不能成立，原审判决事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：   驳回上诉，维持原判。   二审案件受理费50元，由上诉人李强负担。   本判决为终审判决。         审判长 巴音其其克  审判员 张春梅      审判员 莫俊华        二 〇 二 一 年 三 月 二 十 二 日     书记员 叶尔兰贾那特