浙江省温州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）浙03行终85号上诉人（原审原告）浙江润地置业有限公司，住所地浙江省平阳县鳌江镇昆鳌大道润地九墅公寓4号楼。法定代表人林国银，董事长。委托代理人阮建锋，浙江国兆律师事务所律师。委托代理人许云仙，浙江国兆律师事务所律师。被上诉人（原审被告）平阳县自然资源和规划局，住所地浙江省平阳县昆阳镇平阳大厦20楼。法定代表人陶孟载，局长。委托代理人叶昌辉，该局工作人员。委托代理人谢夏芬，浙江嘉瑞成律师事务所律师。上诉人浙江润地置业有限公司（以下简称润地公司）因与被上诉人平阳县自然资源和规划局（以下简称平阳县资规局）土地行政协议及行政赔偿一案，不服温州市鹿城区人民法院（2019）浙0302行初143号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年3月4日受理后，依法组成合议庭进行了审理。经双方当事人五次申请调解，扣除审限九个月。本案现已审理终结。原审法院认定：2004年8月31日，温州绿洲房地产开发有限公司（以下简称绿洲公司）作为受让人与原平阳县国土资源局作为出让人，签订了涉案地块出让合同。后绿洲公司按合同约定缴纳了土地出让金，于2004年8月31日取得建设用地许可证。2004年10月24日，平阳县人民政府准予涉案地块登记发证。2005年3月22日，平阳县人民政府办公室向县发展计划局、规划建设局、国土资源局、财政局印发平政办抄〔2005〕27号《关于同意增加容积率的抄告》，主要内容为：县规划建设局……《关于调整昆阳镇104国道南侧3号地块规划指标的请示》（平规建〔2005〕28号）悉。根据平政发〔2004〕168号文件规定，经县人民政府研究，同意……昆阳镇104国道南侧3号地块容积率由2.52调整至4.7。2005年12月26日，平阳县人民政府办公室向县规划建设局、国土资源局印发平政办抄〔2005〕138号《关于同意昆阳安居二期东北角等五地块增加容积率的抄告》，主要内容为：县规划建设局《关于昆阳安居二期东北角等六地块增加容积率的请示》（平规建〔2005〕106号）悉。根据平政发〔2004〕168号文件规定，经县政府研究，同意增加昆阳安居二期东北角等五地块的容积率，现将有关事项抄送如下：……五、温州绿洲房地产开发有限公司开发的昆阳104国道南侧3号地块，容积率由4.7增加到6.6。后绿洲公司补缴了因容积率增加需缴纳的土地出让金214.97万元。2008年11月24日，绿洲公司更名为润地公司。2010年11月29日，平阳县人民政府办公室印发《平阳县人民政府县长办公会议纪要》（第58号），其中载明：二、会议研究了昆阳镇104国道南侧3号地块项目规划调整问题。……为妥善解决历史遗留问题，加快房开项目建设，根据现行城市规划要求，会议决定，同意将该地块容积率从6.6调整至4.7进行审批，容积率从4.7调整为6.6所缴的土地出让金214.97万元具体以审核数据为准由县财政返回给昆阳镇政府，再由昆阳镇政府返回给业主。2018年8月9日，平阳县住房和城乡规划建设局向润地公司作出平住建〔2018〕149号《关于昆阳镇104国道南侧3号地块商住项目规划审批有关问题的答复》，内容为：“你公司《关于昆阳镇104国道南侧3号地块商住楼项目开发建设许可的报告》已收悉，经我局研究，现答复如下：你公司提出的昆阳镇104国道南侧3号地块商住项目（以下简称‘3号地块’项目）规划许可申请，并根据（平政办抄（2005）138号文），即容积率为6.6进行建设方案审查，现经我局对有关材料核查，‘3号地块’的容积率已调整到4.7（县人民政府〔2010〕58号纪要），故你公司‘3号地块’项目的容积率应按4.7执行。2014年8月，你公司将容积率4.7的建筑设计方案提交到我局审查，由于‘3号地块’项目从拿地到审批时间跨度较长，技术规范已发生变化，项目的技术指标已无法全部满足当时的相关规范要求，并在我局对项目建筑设计方案进行公示时，也遭到周边住户的强烈反对，最后项目无法审批。当前，现行的技术规范比2014年更加严格，‘3号地块’的技术指标（建筑退让、停车位等）更加无法满足相关要求，故我局无法对容积率为4.7的‘3号地块’项目进行规划许可。”润地公司于2019年1月30日向原审法院提交起诉材料，请求判决解除润地公司与原平阳县国土局签订的涉案地块出让合同及补充协议，并判令平阳县资规局赔偿润地公司违约损失41669703元及利息损失（以1327131.4元为基数，自2001年7月13日起按照中国人民银行同期同档贷款利率计算）。原审法院于同日以（2019）浙0302引调1078号予以登记，因协调未果，该院于2019年5月21日予以立案受理。原审法院认为：《中华人民共和国合同法》第九十四条规定，有下列情形之一的，当事人可以解除合同：（一）因不可抗力致使不能实现合同目的；（二）在履行期限届满之前，当事人一方明确表示或者以自己的行为表明不履行主要债务；（三）当事人一方迟延履行主要债务，经催告后在合理期限内仍未履行；（四）当事人一方迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的；（五）法律规定的其他情形。本案中，润地公司以平阳县住房和城乡规划建设局于2018年8月9日向其作出平住建〔2018〕149号《关于昆阳镇104国道南侧3号地块商住项目规划审批有关问题的答复》，决定不对容积率为4.7的涉案地块项目进行规划许可为由，请求解除其与平阳县资规局签订的《国有土地使用权出让合同》及后续补充协议（以下统称被诉协议）。逐步分析如下：首先，润地公司提出双方未对《国有土地使用权出让合同》进行变更的辩解意见，不能成立。《中华人民共和国合同法》第三十六条规定，法律、行政法规规定或者当事人约定采用书面形式订立合同，当事人未采用书面形式但一方已经履行主要义务，对方接受的，该合同成立。虽然润地公司与原平阳县国土局签订的《国有土地使用权出让合同》第十七条规定：在出让期限内，润地公司必须按照合同规定的土地使用条件利用土地，需要改变的，必须依法办理有关批准手续，并向原平阳县国土局申请，取得该局同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金，办理土地变更登记。但是，平阳县人民政府对容积率进行变更后，原平阳县国土局向润地公司收取了相应的土地出让金，说明双方对合同中有关容积率的相关约定进行了变更。其次，原平阳县国土局交付的涉案地块，无证据证明其容积率不符合规划的相关要求。原平阳县国土局签订《国有土地使用权出让合同》后，润地公司即已按照合同约定取得了土地使用证。之后两次容积率调高，均由规划部门提出请示、平阳县人民政府批准后以抄告单的形式通知原平阳县国土局，无证据证明调高容积率后的涉案地块不符合规划的相关要求。再次，涉案地块的容积率已于2005年12月26日由4.7增加到6.6，润地公司亦补缴了因容积率增加需缴纳的土地出让金214.97万元。但直至2010年11月29日平阳县人民政府办公室印发《平阳县人民政府县长办公会议纪要》（第58号）时，涉案地块仍未进行开发建设。虽然该会议纪要将该地块的开发建设问题描述为历史遗留问题，但未明确系何种原因导致成为历史遗留问题。润地公司主张系平阳县资规局原因导致该地块的开发建设成为历史遗留问题，但又未举证证明，应承担举证不能的法律后果。最后，平阳县住房和城乡规划建设局于2018年8月9日作出的平住建〔2018〕149号《关于昆阳镇104国道南侧3号地块商住项目规划审批有关问题的答复》记载的内容仅能证明润地公司于2014年8月向该局提交的建筑设计方案的技术指标已无法全部满足2014年及2018年的相关规范要求，无法看出涉案地块未开发建设系原平阳国土局之前交付的该地块的容积率不符合规划要求所造成。综上所述，润地公司以平阳县资规局违反土地出让合同及补充协议的约定为由，诉请解除被诉协议并判令平阳县资规局赔偿损失，理由不能成立，其诉讼请求应予以驳回。据此，依据《中华人民共和国合同法》第三十六条、第四十四条第一款、第六十条第一款之规定，判决驳回润地公司的诉讼请求。案件受理费250149元，由润地公司负担。润地公司上诉称：一、原判认定事实错误。涉案地块原容积率为2.52，因案外人昆阳镇政府占用涉案地块部分土地、平阳县政府加收土地出让金以解决财政困难，容积率先调增至4.7，再调增至6.6。但两次容积率调增均缺乏控制性详细规划依据，且没有依法进行公示，属违法调整容积率，导致周边群众强烈反对，上诉人无法取得规划许可，涉案地块未能按照6.6的容积率开发，原因和过错完全在于行政机关。润地公司在原审中提交了两份关键证据，但原审法院未予认定，导致未能查明事实。二、原判举证责任分配不当。对于涉案地块未能开发的原因，原审法院没有具体分析和判断，更没有分清责任并指出其中存在的违法行政情形，仅以“历史遗留问题”一笔带过，并且让润地公司举证证明责任在于平阳县资规局，违反了行政诉讼应由行政机关举证的原则。事实上，2005年涉案地块容积率调增至6.6后，润地公司即编制项目建设方案上报审批，但相关部门未予答复。此后，2010年平阳县政府在未通知上诉人并协商一致的情况下，将涉案地块容积率调回至4.7，也没有退回相应的土地出让金。2014年润地公司知晓后即按照容积率4.7报批，但直至2018年才被告知无法审批。三、润地公司的诉请合法有据。目前涉案地块已无法按照4.7容积率进行开发，更遑论6.6容积率，协议目的已经无法实现，润地公司据此主张解除被诉协议，符合法律规定。平阳县资规局应当赔偿土地使用权价值40342572元，以及项目前期投入1327131.4元及相应利息。另外，本案系行政案件，依法只收取50元案件受理费，而一、二审均收取250149元诉讼费不符合法律规定，应当予以调整。综上，请求撤销原判，改判支持润地公司的原审诉讼请求。平阳县资规局答辩称：一、行政协议案件有别于一般的行政案件，实行谁主张谁举证。润地公司主张解除被诉协议，应当对解除事由承担举证责任。其提供的证据尚不足以证明该协议已无法履行，协议目的无法实现，应当承担举证不能的不利后果。二、润地公司在原审中补充提交的两份证据来源不明，没有相关单位加盖印章，真实性存疑，且系超过举证期限后提交，原审法院不予采信合法。三、涉案地块出让合同签订后，原平阳县国土局即交付土地，此后容积率调整只涉及建设审批行为，不影响土地已经交付这一事实的认定。且正是由于润地公司没有及时办理建设审批手续，才导致此后因规划管理日趋严格，已调增的容积率无法获得审批，其过错和责任在于润地公司自身。四、涉案地块自2004年出让至今，随着房地产市场的发展，该地块的经济价值大幅增值，即便按照2.52的容积率进行开发，也足以弥补润地公司十余年前支付的出让金本息等，并未给该公司造成损失。综上，润地公司的请求缺乏事实和法律依据，请求驳回上诉，维持原判。二审期间，润地公司未提交新证据，平阳县资规局提交了《平阳县规划管理技术审批规定》（平政发〔2002〕177号）、《平阳县城乡规划管理技术规定（土地使用和建筑管理）（试行）》（平政办〔2012〕147号）、《平阳县城乡规划管理技术规定（修订）》（平政办〔2014〕149号），以证明根据平阳县规划管理相关规定，居住用地的容积率上限为3.5。经审查，上述证据客观真实，且其内容可以证明待证事实，本院予以采信。原审判决认定的事实有相应证据为证，本院依法予以确认。另查明：2014年8月，润地公司按照容积率4.7编制建筑设计方案提交原平阳县住房和城乡规划建设局审批。本院认为：《中华人民共和国合同法》第七十七条第一款规定，当事人协商一致，可以变更合同。本案中，《国有土地使用权出让合同》签订于2004年，此后经两次容积率调整，至2010年时，平阳县政府召开县长办公会议，原平阳县国土局等多个部门参加。会议研究决定，同意将涉案土地的容积率由6.6调整为4.7。2014年，润地公司按照容积率4.7编制建筑设计方案提交原平阳县住房和城乡规划建设局审批。从上述经过来看，行政机关提出变更容积率，润地公司以其行为表示同意，符合前述合同变更的法律规定，应当认定双方协商一致变更容积率为4.7。在此基础上，需要评判上述4.7的容积率约定是否合法有效。根据本院查明的事实，平阳县居住用地的容积率上限为3.5,被诉协议关于4.7的容积率约定明显超过上限，违反了平阳县规划技术管理规定。需要进一步分析的是，该问题是否会对被诉协议效力产生影响。《中华人民共和国城市房地产管理法》第十条规定，土地使用权出让，必须符合土地利用总体规划、城市规划和年度建设用地计划。根据《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称城乡规划法）第九条的规定，任何单位和个人都必须遵守城乡规划，服从规划管理。上述规定表明，国家对土地使用权出让和房地产开发实行严格的规划管理，确保城乡规划有效规范实施，土地使用权出让和房地产开发有序进行。为落实城乡规划法，我省制定了《浙江省城乡规划条例》（以下简称省规划条例），该条例第三十三条规定，在城市、镇规划区内以出让方式提供国有土地使用权的建设项目，其建设用地规划条件的提出和建设用地规划许可证的办理，依照城乡规划法的规定执行。同时，省规划条例第八条第三款规定，城市、县人民政府可以按照国家和省有关技术标准、技术规范，制定适用于本区域的相关实施性技术规定。根据省规划条例的上述规定，规划实施性技术规定系城市、县人民政府为了贯彻实施城乡规划法和省规划条例，结合当地实际，就具体规划条件等事宜作出的详细规定。若违反规划实施性技术规定，实质上构成违反规划法律，不符合城乡规划法关于“必须服从规划管理”的规定。前述下位法规定与上位法规定存在连接，违反下位法同时构成违反上位法的情形，即学理上所称的“转介条款”。具体到本案而言，平阳县规划管理技术规定系平阳县政府根据城乡规划法、省规划条例等规定所指定的实施性技术规定，虽然从表面上看，该技术规定并非法律、行政法规，但如上所述，违反该技术规定同时构成违反法律的强制性规定。《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项规定，违反法律、行政法规的强制性规定的，合同无效。《最高人民法院关于当前形势下审理民商事合同纠纷案件若干问题的指导意见》第16条规定，如果强制性规范规制的是合同行为本身，即只要该合同行为发生即绝对损害国家利益或者社会公共利益的，人民法院应当认定合同无效。《全国法院民商事审判工作会议纪要》第30条规定，强制性规定涉及金融安全、市场秩序、国家宏观政策等公诉良俗的，应当认定为效力型强制性规定。前文已述，国家对土地使用权出让和房地产开发实行严格的规划管理，旨在确保城乡规划有效规范实施，土地使用权出让和房地产开发有序进行。本案中，涉案土地若按照4.7容积率开发，将直接与当地规划管理技术规定相抵触，进而影响规划管理秩序，扰乱土地市场和房地产开发秩序，损害国家利益以及周边群众合法权益等社会公共利益。因此，应当将上述规定认定为效力型强制性规定，违反该规定的4.7容积率约定无效。同时，容积率约定对其他规划条件的约定，以及价款等约定产生直接影响，系被诉协议的主要条款，该条款无效导致被诉协议整体无效。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十二条规定，原告以被告违约为由请求人民法院判令其承担违约责任，人民法院经审理认为行政协议无效的，应当向原告释明，并根据原告变更后的诉讼请求判决确认行政协议无效；因被告的行为造成行政协议无效的，人民法院可以依法判决被告承担赔偿责任。原告经释明后拒绝变更诉讼请求的，人民法院可以判决驳回其诉讼请求。如上所述，被诉协议无效，经本院依法释明，润地公司仍坚持主张因平阳县资规局违约，故应解除被诉协议并判令赔偿损失，拒绝变更诉讼请求，依法可判决驳回其诉讼请求。原审法院认为被诉协议合法有效等裁判理由确有不当，但其驳回润地公司诉请的处理结果尚属正确，本院依法予以维持。另，本案系行政协议案件，依法收取50元诉讼费，原审法院计收诉讼费有误，本院予以调整。综上，依照《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十二条的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案一、二审诉讼费各50元，均由上诉人浙江润地置业有限公司负担。其余预收的一、二审诉讼费各250099元均予以退回。本判决为终审判决。审 判 长 杨贤斌审 判 员 章宝晓审 判 员 诸智影二〇二一年三月三日代书记员 裘方圆12-