西藏自治区高级人民法院行政判决书（2020）藏行终10号上诉人（原审原告）占堆，男，1974年3月9日出生，藏族，西藏米林县人，旅游业从业者，现住西藏自治区米林县福州。委托代理人陈柯材，西藏尼洋律师事务所律师。被上诉人（原审被告）米林县人民政府，住所地西藏自治区米林县福州东路1号，统一社会信用代码11542623MBOU634635。法定代表人才旺尼玛，县长。委托代理人付江南，女，1982年12月1日出生，汉族，西藏米林县人，米林县人民政府办公室主任，现住米林县。委托代理人李方帅，江苏东银律师事务所律师。上诉人占堆因诉被上诉人米林县人民政府（以下简称米林县政府）请求撤销会议纪要一案，不服西藏自治区林芝市中级人民法院（2020）藏04行初1号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年12月15日立案受理，并依法组成合议庭，于2021年2月22日公开开庭审理了本案。上诉人占堆及其委托代理人陈柯材，被上诉人米林县政府委托代理人付江南、李方帅，被上诉人米林县政府副县长陈剑钊作为行政机关负责人到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，2005年1月26日，甲方林芝地区旅游局、乙方林芝县政府、丙方米林县政府、丁方西藏圣地旅游股份有限公司（以下简称西藏圣地公司）四方签订了《雅鲁藏布江下游-尼洋河下游水上旅游区及相关景区旅游开发协议书》（以下简称开发协议书），载明“2005年1月17日，林芝地区召开了关于尼洋河下游、雅鲁藏布江下游水上旅游及沿线相关旅游资源开发、旅游配套服务设施规划评审会，会议通过该规划，批准西藏圣地公司实施该规划。”开发协议书对投资内容、投资额、投资期、经营方式及期限，及乙方、丙方与丁方的关系和丁方的权利、义务等进行了约定，《开发协议书》“二、经营方式及期限”约定“丁方独家开发、独家经营派镇转运站-吞白-索松-达林-加拉-直白-大度卡-松林口-派镇转运站环线景区…”。2005年3月14日，西藏林芝地区行政公署办公室作出《关于地区旅游局的批复》（以下简称旅游区总体规划批复），同意林芝地区旅游局上报的《雅鲁藏布江下游及尼洋河下游水上旅游区总体规划》（以下简称旅游区总体规划），《旅游区总体规划》中“景区划分及各景区面积…雅江景区包括…派镇-加拉，徒步景区包括：索松-达林、达林-加拉、加拉-直白，说明：徒步景区包括在雅江景区内。”2017年，占堆租赁米林县顺达客运有限责任公司（以下简称顺达公司）六辆车用于客运经营，车辆旅客定员均为九人及以上，经营范围“县际非定线旅游”，占堆于2018年5月中旬拉游客从雅江景区范围内的雅鲁藏布大峡谷旅游区江北岸进入景区，2018年8月中旬，县、乡政府及大峡谷景区禁止其从江北岸拉游客进入景区，占堆向米林县政府提出诉求，要求协调准其六辆车在景区江北岸运营。2019年4月28日，米林县政府办公室印发《第十六期会议纪要》（以下简称会议纪要），会议不同意占堆私拉游客从江北路进入景区。占堆不服该《会议纪要》，向法院起诉。原审法院认为，首先，《会议纪要》性质虽为内部文件，但专题讨论了顺达公司出租六辆不定点线路车上访协调事宜，会议决定“不同意占堆私拉游客从江北路进入景区”，此决定是行政机关针对特定对象和事项作出的具体行政行为，且该《会议纪要》占堆亦持有，纪要形式已外化，对行政相对人占堆的权利义务产生了直接影响，纪要具有了行政决定的实质，故具有可诉性；其次，从米林县政府提交的《开发协议书》《旅游区总体规划》《旅游区总体规划批复》所记载内容，并结合双方在庭审中对江北岸范围的陈述，能够证实派镇、加拉、索松、达林、加拉一带所属的江北岸区域已于2005年3月14日被依法划为雅江景区。占堆租赁顺达公司的六辆“县际非定线旅游”车辆的经营范围不包括在景区营运，也不符合《米林县旅游景区（点）管理办法》（试行）第三十六条“九座及九座以上的车辆一律不准进入景区”的规定，占堆无权在景区范围内即江北岸运营；再次，根据《中华人民共和国旅游法》第八十三条规定：“县级以上人民政府应当组织旅游主管部门、有关主管部门和市场监督管理、交通等执法部门对相关旅游经营行为实施监督检查。”故米林县政府依法具有对相关旅游经营行为实施监督的职能，有权作出《会议纪要》，米林县政府系适格的执法主体。综上，米林县政府主体适格、行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，故占堆的诉讼请求，一审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回占堆的全部诉讼请求。案件受理费50元，由占堆负担。上诉人占堆不服原审判决，提起上诉称，1.请求撤销西藏自治区林芝市中级人民法院（2020）藏04行初1号行政判决；2.撤销米林县人民政府《会议纪要》；3.案件受理费由米林县政府承担。事实与理由：一、原审法院认定事实不清。原审法院认定“占堆于2018年5月中旬拉游客从雅江景区范围内的雅鲁藏布大峡谷旅游区江北岸进入景区”与事实不符。虽然《开发协议书》中提到，西藏圣地公司独家开发、经营江北岸，但江北岸实际并未进行开发。西藏圣地公司和米林县政府在签订《开发协议书》后，双方又签订了关于旅游景区的开发协议书，协议书中对具体的开发期限、范围、区域租金等进行了详细约定，协议书约定：西藏圣地公司2年内对约定区域不开发，该约定区域将收回。此协议书系2006年签订的，截止2020年，江北岸区域仍未开发，按照此协议书约定，该区域已由米林县政府收回，不再属于景区范围。占堆租赁“县际非定线旅游”车辆拉游客从未进入过景区，仅在周围的农家乐接送游客，行驶路线属于米瑞一派镇达林村农村公路，并非西藏圣地公司出资开发修建，系国家为方便百姓出行出资修建，该道路任何公民均有权通过（法不禁止即自由）。占堆接送游客仅收取运费，与政府财政收入及村民的惠民资金无关，亦与《开发协议书》、北岸区域依法规定的景区范围无关系。二、被上诉人米林县政府作出《会议纪要》程序错误。《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条规定：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”第三十二条规定：“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。”2017年8月，占堆在租赁“县际非定线旅游”车辆拉游客之前曾征求过米林县政府的意见，米林县政府以与西藏圣地公司签订《开发协议书》为由，表明将该区域的开发经营权已交给该公司，要求占堆去征求西藏圣地公司意见。占堆询问西藏圣地公司后，该公司表示江南岸景区不能进，江北岸不属于其负责。后占堆再次咨询米林县政府后，表示同意其经营。北岸所有地区、县政府、乡政府等执法部门多次检查，且让占堆写下交通安全承诺书，交给乡政府、当地派出所和米林县交通局。2018年6月，在各部门均同意的情况下，占堆才开始运营，但仅运营2个月，米林县政府便禁止其运营。2019年4月28日，米林县政府召开会议，作出《会议纪要》禁止占堆拉游客，整个会议未让其参加，也未听取其陈述和申辩，更未对其所述事实进行复核。该会议对占堆的事宜讨论极为简短，便草率作出禁止占堆运营的决定，程序不符合法律规定。2018年8月，米林县政府派遣各部门在江北口岸处设卡禁止占堆运营，设卡前未向其下达任何通知，亦未公示，程序违法。三、《米林县人民政府专题会议纪要》 (第三十九期）， 形成于2012年9月12日，系关于米林县城域出租车运营专题会议纪要，但米林县政府表明该纪要中关于出租车在米林县城域景区高峰期与非高峰期规定的内容已被2013年9月1日施行的《米林县旅游景区（点）管理办法》(试行）第三十六条取代，该内容的变更对顺达公司有影响，并未通知顺达公司，形式未外化，不具有公开性，变更程序不符合法律规定。四、米林县政府存在处罚不公的情况。2017年8月，占堆已征求米林县政府意见，米林县政府告知其根据《开发协议书》，江北岸区域的开发经营权已交给西藏圣地公司，当地村民在合理合法的情况下从事旅游行业，政府应尽全力帮助。占堆在征得西藏圣地公司和米林县政府同意后，开始投资，并进行运营。后米林县政府又插手干预占堆运营，这种朝令夕改的行为不仅有损政府的威信力，且使占堆遭到极大的经济损失。综上，原审法院认定事实不清，米林县政府作出的《会议纪要》程序违法，请求二审法院查明案件事实，依法裁判，支持占堆的上诉请求。被上诉人米林县政府辩称：一、米林县政府为解决矛盾召集下属有关部门进行协调作出的《会议纪要》，明确对占堆上访诉求其在西藏旅游股份有限公司林芝分公司运营的大峡谷景区江北岸进行车辆运营不符合相关规定，该纪要是对占堆现实问题针对规范性文件具体适用的一种明确、重申，是在其法定职权之内作出的行政行为，未违反法律规定。二、该《会议纪要》是针对占堆上访协调会作出的书面材料，涉及经营景区的西藏旅游股份有限公司林芝分公司亦明确拒绝占堆在江北岸私拉游客，《会议纪要》也要求米林县信访局对其作出书面答复，其应按信访程序进行处理。三、即使未按信访程序处理，占堆诉求将其承包的车辆在大峡谷江北岸至景区运送游客，期望获得该包车接送游客的资格或权利来获得收益，属行政许可的申请行为，米林县政府对其私拉游客在江北岸进入景区的资格予以了否定。而并非其在上诉状中陈述的行政处罚行为。四、占堆主体不适格。其在诉状中强调米林县政府侵犯其经营自主权，但侵犯其经营自主权的具体行政行为是指行政机关作出的限制或剥夺企业或其他经济组织依照法律规定所享有的调配使用其人力、物力、财力，自行组织生产经营权利的具体行政行为，而占堆并无证据也无法律规定其享有该权利。其承包的车辆虽有《经营许可证》《道路交通运输证》，但不能肆意运营，且《经营许可证》《道路交通运输证》的主体系顺达公司而非占堆，即使侵犯经营自主权也是顺达公司而非占堆自然人主体。五、《经营许可证》《道路交通运输证》针对车辆的经营范围已明确为“县际非定线旅游”，根据《道路旅客运输及客运站管理规定》第十条：“旅游客运按照营运方式分为定线旅游客运和非定线旅游客运。定线旅游客运按照班车客运管理，非定线旅游客运按照包车客运管理。”第五十七条规定：“客运包车应当凭车籍所在地道路运输管理机构配发的包车客运标志牌，按照约定的时间、起始地、目的地和线路运行，并持有包车合同，不得招揽包车合同外的游客乘车。”但占堆并未提供法律法规所要求的包车合同作为证据。《西藏自治区道路运输条例》第二十四条规定：“非定线旅游客运应当按照包车客运管理。旅游客车不得招揽、运输非旅游人员，不得沿途揽客。”占堆自认其行驶路线为米瑞至派镇达林村，显然属于不按许可证经营范围规定。旅游客运需至少有一端在旅游景区，但涉案车辆所属公司非大峡谷景区，亦未与大峡谷景区签订允许其车辆在景区运营协议，因此，涉案车辆无法获得旅游客运一端在大峡谷旅游景区的非定线旅游客运包车服务资格。六、涉案六辆非定线旅游车辆的承包权无效，占堆与顺达公司签订的《车辆承包合同书》行为违法。该承包合同属顺达公司客运经营权的转让，根据《道路旅客运输及客运站管理规定》第三十四条：“客运经营者应当按照道路运输管理机构决定的许可事项从事客运经营活动，不得转让、出租道路运输经营许可证件。”《西藏自治区道路运输条例》第十九条：“客运经营包括班车客运、包车客运、出租车客运、旅游客运等。客运经营权不得出租、擅自转让。”第六十七条：“涂改、伪造、转让、出租道路运输经营许可证、道路运输证、道路运输标志、线路标志的，责令停止违法经营，有违法所得的，没收违法所得，有非法证件的，予以收缴。”同时，《车辆承包合同书》已于2020年9月30日到期，占堆也无基础的承包权。七、占堆提出“法不禁止即自由”，系针对私权利领域，占堆利用其是景区江北岸居民，可自由出入景区的身份优势，私拉散客进入景区，将属景区经营者的经营收入纳入囊中，侵犯了大峡谷景区的权益，恳请驳回其上诉请求，维持一审判决。本院查明的事实与一审法院查明事实一致，本院予以确认。本院认为，根据《党政机关公文处理工作条例》第八条第十五项的规定，纪要适用于记载会议主要情况和议定事项。由此可见，会议纪要已经议定的事项，具有法定效力，非依法定程序不得否定其效力，无论是行政机关还是相对人均应遵照执行。据此，米林县政府具有作出《会议纪要》的法定职权。根据《中华人民共和国旅游法》第七条、第八十三条及《西藏自治区旅游条例》有关规定，县级以上人民政府依法承担加强对旅游工作的组织和领导，对本行政区域的旅游业发展和监督管理进行统筹协调，对旅游产业发展实施规划与促进，对旅游资源实施保护与开发的职能，并负有依照有关法律、法规的规定对旅游市场实施监督管理的职责。《西藏自治区旅游条例》第三十四条、第三十八条之规定，国有旅游资源的所有权、经营权可以分离；法人、其他组织和个人可以通过租赁、承包、竞买和其他法定形式依法获得国有旅游资源经营权；取得国有旅游资源经营权受法律保护，任何单位和个人不得侵害其合法权益。本案中，被上诉人米林县政府连同林芝地区旅游局、林芝县人民政府与西藏圣地公司签订《开发协议书》约定：“自2008年以后，西藏圣地公司对景区及周边旅游资源进行持续投资，至2010年，投资总额不低于人民币2亿元，经营期限40年，其中前15年为独家经营期。西藏圣地公司独家开发、独家经营派镇转运站-吞白-索松-达林-加拉-直白-大度卡-松林口-派镇转运站环线景区，期限40年，西藏圣地公司在该景区的经营期限自西藏圣地公司在该景区开始收取门票之日起算”。即米林县政府对其行政区域内的国有旅游资源进行规划、开发，通过协议方式将特定旅游资源承包给西藏圣地公司进行独家经营的行为，符合国家法律及自治区地方性法规，确系依法有效。另，林芝地区行政公署办公室下发《旅游区总体规划批复》，该批复同意林芝地区旅游局上报的《旅游区总体规划》。该《旅游区总体规划》确定：“雅江景区包括…派镇-加拉，徒步景区包括：索松-达林、达林-加拉、加拉-直白，徒步景区包括在雅江景区内。”即案涉江北岸线路包含在《开发协议书》约定的雅鲁藏布大峡谷景区环线范围内。故上诉人占堆所提江北岸不属于景区的理由不能成立，本院不予支持。上诉人占堆在未依法取得江北岸线路国有旅游资源经营权，且未对景区作出任何投入开发的情况下，擅自经营该线路的行为，可能侵害已依法取得独家经营权的旅游经营者的合法权益。根据《中华人民共和国旅游法》第八十三条之规定，对旅游市场负有实施监督管理职责的米林县政府为保障旅游经营者合法权益，规范旅游市场秩序，禁止上诉人占堆擅自进入景区经营旅游线路的行为，符合法律、法规的规定，本院予以确认。关于上诉人占堆所提米林县政府作出《会议纪要》程序违法的主张，本院认为，根据《开发协议书》《旅游区总体规划》，案涉江北岸线路由西藏圣地公司独家经营，即其他任何个人或单位均不得擅自进入景区营运。被上诉人米林县政府履行法定职责，适用《米林县旅游景区（点）管理办法》（试行）第三十六条关于“九座及九座以上的车辆一律不准进入景区”的规定，禁止上诉人占堆进入景区的行为并未减损上诉人占堆的合法权益或者增加其义务，不具有行政处罚的性质，故上诉人所提该行为违反行政处罚程序的理由不能成立，依法不予支持。关于《米林县旅游景区（点）管理办法》(试行）第三十六条对顺达公司有影响，但未通知该公司，形式未外化，不具有公开性，程序不符合法律规定的主张，本院认为，《米林县旅游景区（点）管理办法》（试行）系米林县政府依照法律、法规赋予的旅游管理职责，对本行政区域内的旅游景区实施监督管理而制定的规范性文件，且内容未违反法律、法规规定，确属依法有效。经公布实施后对拟进入景区的不特定多数对象均有约束力，无需再以通知方式告知特定对象，故该上诉理由不能成立，本院不予支持。关于米林县政府先同意后禁止的行为致使占堆遭受经济损失的上诉理由，本院认为，占堆所称米林县政府前期同意其进入景区的主张没有事实依据，后禁止其进入景区的行为符合法律规定，并未对其合法权益造成损害，故该上诉理由不能成立，本院不予支持。综上，上诉人占堆请求撤销《会议纪要》的诉讼请求，于法无据，本院不予支持。一审法院作出的判决认定事实清楚，适用法律法规正确，本院依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人占堆负担。本判决为终审判决。审  判  长   向 海 菊审  判  员   洛桑尼玛审  判  员   熊 红 利二〇二一年三月十一日书  记  员   尼玛卓玛