北京市高级人民法院行 政 判 决 书（2020）京行终7924号上诉人（一审第三人）方卫东，男，1966年8月14日出生，满族，住北京市房山区。委托代理人吉明伟，北京市恒嘉律师事务所律师。上诉人（一审被告）北京市房山区人民政府，住所地北京市房山区良乡政通路1号。法定代表人郭延红，区长。委托代理人张帅，北京市规划和自然资源委员会房山分局工作人员。委托代理人董芙蓉，北京元辅律师事务所律师。被上诉人（一审原告）方卫国，男，1980年8月18日出生，满族，住北京市房山区。上诉人方卫东、北京市房山区人民政府（以下简称房山区政府）因土地权属争议行政处理一案，不服北京市第四中级人民法院（以下简称一审法院）（2020）京04行初478号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。房山区政府于2020年6月16日作出《土地权属争议案件决定书》（以下简称被诉决定书），主要内容为：申请人方卫国请求将北京市房山区琉璃河镇刘李店村前街76号（以下简称刘李店村前街76号）的宅基地使用权确权给申请人。经北京市规划和自然资源委员会房山分局（以下简称规自委房山分局）与北京市房山区琉璃河镇人民政府、刘李店村民委员会共同现场实地调查，申请人提出的争议土地位置为琉璃河刘李店村前街76号。经对琉璃河镇刘李店村民委员会调查询问，该76号院内有刘李店村前街76号甲与76号乙。刘李店村前街76号甲的户籍人员有方卫国，刘李店村前街76号乙的户籍人员有本村村民方丽娟及王洪涛。目前实际居住使用刘李店村前街76号院的人员为被申请人方卫东一家，且为其唯一住宅。争议土地范围内有围墙、北房四间、西房三间、南房五间、东房两间。争议土地东侧为房屋拆除的废墟，西侧为琉璃河镇刘李店村南北向公共出行道路，南侧为琉璃河镇刘李店村东西向公共出行道路，北侧与村内其他住户相邻。经询问双方当事人及相关人员，申请人方卫国与被申请人方卫东均系北京市房山区琉璃河镇刘李店村村民。1975年被申请人祖父在争议土地上建北房四间、东侧棚房两间，被申请人方卫东及其祖父母、父母、妹妹、方玉松共同在此处居住。1984年方玉章（被申请人方卫东父亲）在争议土地上修建西房三间，方玉章一家在三间西房居住。四间北房由被申请人的祖父母和方玉松居住。1986年方玉松与申请人方卫国的母亲高俊芳结婚，高俊芳带着方卫国与继父方玉松、其父母共同居住在四间北房。直至1999年，方玉松与父母相继去世，四间北房由方卫国、高俊芳、方丽平居住。2001年申请人方卫国母亲（高俊芳）离开刘李店村前街76号，2002年申请人方卫国因被羁押离开刘李店村前街76号，随后方丽平也离开刘李店村前街76号与其母亲高俊芳共同居住。1990年被申请人方卫东结婚另有住房，搬离刘李店村前街76号，1995年被申请人父母搬离刘李店村前街76号，争议土地刘李店村前街76号院内的三间西房继续由被申请人妹妹方丽娟一家居住使用。2002年被申请人方卫东与方丽娟换房居住，经申请人母亲高俊芳同意争议土地刘李店村前街76号院内的四间北房由被申请人方卫东一家使用。同年7月被申请人方卫东将四间北房进行翻修。大约2006年后，被申请人方卫东拆除该院内已倒塌的东侧棚房，建东房两间和南房五间，一直在该院居住至今。另经向刘李店村民委员会查明：关于申请人提供的方玉松1987年3月5日的《刘李店村建房申批表》，刘李店村民委员会认为刘李店村前街76号院内的四间北房是1976年建的，三间西房是1984年建的，而申请人提供的方玉松的《刘李店村建房申批表》的批准日期是1987年，故与争议土地刘李店村前街76号内的房屋无关。房山区政府认为：刘李店村前街76号院内有两户，分别是76号甲与76号乙，76号甲的户籍人员有方卫国，76号乙的户籍人员有本村村民方丽娟及王洪涛。目前实际居住使用刘李店村前街76号院的人员为被申请人方卫东一家，且为其唯一住宅。北房四间为被申请人祖父所建，西房三间为方玉章（被申请人方卫东父亲）所建，南房五间、东房两间为被申请人方卫东所建，双方当事人无争议。目前，该院所有房屋均由被申请人方卫东实际居住使用。关于争议土地刘李店村前街76号院内四间北房是否存在买卖关系争议双方当事人存在不同意见：申请人认为其母亲高俊芳无偿让被申请人使用刘李店村前街76号院内四间北房，而被申请人则认为申请人母亲高俊芳有偿将争议土地刘李店村前街76号院内四间北房卖给自己。申请人不能证明其提供的方玉松1987年3月5日的《刘李店村建房申批表》与争议土地刘李店村前街76号内的房屋有关联。基于房屋与宅基地使用不可分割，且依附于宅基地的考虑，因争议土地刘李店村前街76号院内四间北房为被申请人祖父所建，且是否存在买卖关系双方当事人存在争议，西房三间由方玉章（被申请人方卫东父亲）所建，故本机关认为被申请人方卫东对刘李店村前街76号院拥有部分宅基地使用权；而申请人方卫国未向我机关提供充分的证据证明其在争议土地刘李店村前街76号院内拥有具有所有权的房屋，故我机关同时认为申请人请求将刘李店村前街76号的宅基地使用权归其所有缺少事实根据。另外，本案中刘李店村前街76号院房屋权属的问题，根据原《中华人民共和国物权法》第三十二条、第三十三条、第三十四条的相关规定，建议争议双方当事人采取协商或者通过其他途径解决。综上，依据《中华人民共和国土地管理法》（2004年8月28日修正，以下简称原土地管理法）第十六条第一款、第二款规定，《土地权属争议调查处理办法》第三条、第四条、第九条、第十条、第二十条、第二十一条之规定，决定：对方卫国请求确认其拥有刘李店村前街76号的宅基地使用权不予支持。方卫国不服，诉至一审法院，请求撤销被诉决定书，责令房山区政府重新作出决定。一审法院经审理查明：2019年6月11日，方卫国向规自委房山分局提交与方卫东的《土地权属争议申请书》及相关材料，请求将刘李店村前街76号甲地址上的宅基地使用权确权给其，后方卫国变更申请事项为请求将刘李店村前街76号的宅基地使用权确权给其。规自委房山分局收到后于2019年6月20日受理该土地权属争议案件并向方卫国送达《土地权属争议案件受理通知书》，并于同日向方卫东邮寄申请书副本、《答辩通知书》及相关材料。2019年7月22日答辩期满，方卫东未提交答辩书和相关证据材料。规自委房山分局指定的承办人组织争议双方当事人现场指认争议土地的四至范围，并对争议的土地现场进行实地调查，以及向双方当事人、刘李店村民委员会及其他相关人员进行了调查取证。经询问，方卫国表示不同意调解。规自委房山分局于2019年12月20日将该案的土地权属争议案件处理意见上报房山区政府。2020年4月17日，规自委房山分局根据北京市房山区司法局提出的意见修改后，再次报请房山区政府。2020年6月16日，房山区政府作出被诉决定书，并于当日将该决定书向方卫国邮寄送达。一审法院另查明，涉案宅基地未发放过宅基地使用权证。一审法院认为，根据原土地管理法第十六条第一、二款规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理；单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。故房山区政府对方卫国提出的申请有进行处理的法定职责。根据《土地权属争议调查处理办法》第二条、第四条第一款、第五条第一款、第十七条、第十九条、第二十三条、第二十七条、第三十条第一款的规定，本办法所称土地权属争议，是指土地所有权或者使用权归属争议；县级以上国土资源行政主管部门负责土地权属争议案件的调查和调解工作；对需要依法作出处理决定的，拟定处理意见，报同级人民政府作出处理决定；个人之间、个人与单位之间、单位与单位之间发生的争议案件，由争议土地所在地的县级国土资源行政主管部门调查处理；承办人在调查处理土地权属争议过程中，可以向有关单位或者个人调查取证。被调查的单位或者个人应当协助，并如实提供有关证明材料；土地权属争议双方当事人对各自提出的事实和理由负有举证责任，应当及时向负责调查处理的国土资源行政主管部门提供有关证据材料；国土资源行政主管部门对受理的争议案件，应当在查清事实、分清权属关系的基础上先行调解，促使当事人以协商方式达成协议。调解应当坚持自愿、合法的原则；调解未达成协议的，国土资源行政主管理部门应当及时提出调查处理意见，报同级人民政府作出处理决定；国土资源行政主管部门提出调查处理意见后，应当在５个工作日内报送同级人民政府，由人民政府下达处理决定。本案中，规自委房山分局接到方卫国的申请之后，履行了调查和调解的职责，在调解未达成协议的情况下，于法定期限内向房山区政府上报土地权属争议案件调查处理意见，房山区政府经过审查作出被诉决定书并向各方当事人送达，程序合法。本案中，方卫国主张其为宅基地使用权人的主要依据为村委会和乡政府于1987年批准的《刘李店村建房申批表》，意图证明涉案的四间北房和两间东房为方玉松所建。但是该申批表未写明建房的地址，而四间北房和两间东房的建造时间早于申批表的批准时间，且方玉松申请建房为五间，与业已建成房屋总数不符。方卫国对此也未能作出合理解释，刘李店村民委员会工作人员亦不认可申批表与争议土地内房屋的关系，所以方卫国提交的该份证据不能支持其主张。房山区政府作出的被诉决定书认定方卫东享有刘李店村前街76号院部分宅基地使用权。但该事实的认定存在以下问题：1.被诉决定书并没有清晰阐明方卫东享有宅基地使用权的认定标准。房山区政府在庭审中向法庭陈述依据“房地一体”的原则，房屋的所有权人享有宅基地使用权。而房屋的所有权在没有房屋所有权证的情况下，是依据“谁建造谁所有”的标准来确定。本案中，房山区政府认定方卫东对其在2006年后自建的南房五间和东房两间享有所有权，故享有部分宅基地使用权。2.土地权属争议案件涉及的地块不仅止于房屋，还有院落，即房屋所占土地以外院落部分土地使用权如何确定，房山区政府作出的被诉决定书对此并未涉及。3.被诉决定书认定方卫东的祖父于1975年建造东侧棚房两间，方卫东入住后拆除该院内已倒塌的东侧棚房后，建东房两间和南房五间。而方卫东对祖父建造的房屋擅自拆除，在此基础上新建房屋，房山区政府即直接认定方卫东享有所有权的依据不足。4.就方卫东自建的七间房屋是否享有所有权，房山区政府提交的2006年5月20日刘李店村民委员会出具的证明主要内容为“我村村民方卫东家有住房七间150平方米自建砖木结构，房屋属于方卫东所有”，该证明并未明确这七间房屋是方卫东自建的房屋还是之前业已存在的房屋。刘李店村民委员会委员宁华在询问笔录中表示对于村委会证明上说的七间房在什么位置不清楚。刘李店村民委员会委员方长明在询问笔录中表示村委会证明中的七间房，是现在方卫东住的这个院里的四间北房和三间西房。而方卫东在询问笔录中自述“2006年村委会给我出了一份证明，证明院内的七间住房是我的，无其他建筑物，之后我又盖了东房和南房”。因此房山区政府提交的刘李店村民委员会证明等材料不能证实方卫东对南房和东房享有所有权。5.方卫东于2006年后新建南房和东房的合法性问题。《村庄和集镇规划建设管理条例》（中华人民共和国国务院令第116号）第十八条第一款第二项规定，农村村民在村庄、集镇规划区内建住宅的，应当先向村集体经济组织或者村民委员会提出建房申请，经村民会议讨论通过后，使用原有宅基地、村内空闲地和其他土地的，由乡级人民政府根据村庄、集镇规划和土地利用规划批准。《北京市人民政府关于加强农村村民建房用地管理若干规定》（1997年修正）第八条规定，村民建房，占用原有宅基地、村内空闲地或其他非耕地的，报乡人民政府批准，并报区、县土地管理机关备案；占用耕地的，经乡人民政府同意，区、县土地管理机关审核，报区、县人民政府批准。根据上述规定，村民在宅基地上建房，应当依法履行相关审批手续。而本案中房山区政府未提交方卫东自建房屋的审批手续或其他证明房屋合法性的证据，就直接认定方卫东对其自建房屋享有所有权，继而认定方卫东享有部分宅基地使用权证据不足。房山区政府作出的被诉决定书是以方卫国未提供充分证据证实对争议土地内房屋享有所有权，故请求将宅基地使用权归其所有缺少事实根据为由，不予支持方卫国的宅基地使用权确权申请，因此房山区政府并没有彻底否定方卫国对争议土地享有宅基地使用权，故房山区政府认定方卫东享有部分宅基地使用权可能影响到方卫国的合法权益。综上，房山区政府作出的被诉决定书认定事实不清，证据不足，应予撤销。对方卫国的诉讼请求，予以支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项的规定，判决：一、撤销被诉决定书；二、责令房山区政府对方卫国提出的确认刘李店村前街76号的宅基地使用权为方卫国的申请事项在判决生效之日法定期限内重新作出处理。方卫东不服一审判决，向本院提起上诉，请求撤销一审判决，改判驳回方卫国的诉讼请求，维持被诉决定书。房山区政府不服一审判决，向本院提起上诉，请求撤销一审判决，驳回方卫国的诉讼请求。一审期间双方当事人法定期限内提交的证据均已移送至本院。经审查，一审法院对各方提交证据的认证意见正确。根据上述有效证据，本院对一审法院认定的事实予以确认。本院认为，本案中，方卫国在土地权属争议调查处理程序中主张其具有涉案争议宅基地使用权的主要证据《刘李店村建房申批表》未写明建房的地址，且部分房屋实际建造时间早于申批表的批准时间，申请建房间数与已建成房屋总数亦不相符。故该证据未能实现其证明目的，被诉决定书认定方卫国未能提供充分的证据证明其在争议土地刘李店村前街76号院内拥有具有所有权的房屋，其请求将刘李店村前街76号的宅基地使用权归其所有缺少事实根据，并无不当。基于对被诉行政行为合法性全面审查之原则，被诉决定书中认定方卫东对刘李店村前街76号院拥有部分宅基地使用权，事实不清，主要证据不足。据此，一审判决撤销被诉决定书并限期重作，符合法律规定。房山区政府作为宅基地登记确权发证机关，具有应申请在职权范围内调查处理涉案宅基地权属争议，实质化解行政纠纷，定纷止争的职责。在对涉案宅基地使用权争议重新调查处理过程中，房山区政府应以尊重历史、面对现实为原则，调查收集充分证据，进一步查明涉案宅基地权属状况，并作出相应的处理决定。综上，方卫东、房山区政府的上诉理由和请求均缺乏事实及法律根据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费人民币50元，由上诉人方卫东、北京市房山区人民政府共同负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长 霍振宇审 判 员 赵世奎审 判 员 周凯贺二〇二一年三月十六日法官助理 计 晨书 记 员 路 陶