浙江省温州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）浙03行初525号原告戴通川，男，1952年8月23日出生，汉族，住浙江省永嘉县。原告李兰香，女，1943年2月25日出生，汉族，住浙江省永嘉县。原告郑炳荣，男，1965年9月4日出生，汉族，住浙江省永嘉县。原告郑丽云，女，1968年7月22日出生，汉族，住浙江省永嘉县。原告郑云云，女，1972年1月25日出生，汉族，住浙江省永嘉县。上述五原告共同委托代理人陈少明，胡明东，浙江中辛律师事务所律师。被告永嘉县人民政府，住所地浙江省永嘉县北城街道县前路94号。法定代表人林万乐，县长。委托代理人陈凯。委托代理人朱裕丽，浙江嘉瑞成（永嘉）律师事务所律师。被告永嘉县自然资源和规划局，住所地浙江省永嘉县南城街道县前路117号。法定代表人肖晓锵，局长。出庭应诉负责人戴立真，党委委员、不动产登记服务中心主任。委托代理人杨跃枢、陈泉铨，浙江永瓯律师事务所律师。被告永嘉县住房和城乡建设局，住所地浙江省永嘉县南城街道永兴路建设大厦。出庭应诉负责人张克，副局长。委托代理人朱清秸。委托代理人麻建春，浙江品嘉律师事务所律师。原告戴通川、李兰香、郑炳荣、郑丽云、郑云云诉被告永嘉县人民政府、永嘉县自然资源和规划局（以下简称永嘉县资规局）、永嘉县住房和城乡建设局（以下简称永嘉县住建局）不履行房屋征收补偿职责一案，本院于2020年9月2日立案后，依法组成合议庭，于同年11月17日公开开庭进行了审理。原告戴通川、郑炳荣及五位原告的共同委托代理人陈少明，被告永嘉县人民政府的委托代理人陈凯、朱裕丽，被告永嘉县资规局的出庭应诉负责人戴立真及委托代理人陈泉铨，被告永嘉县住建局的出庭应诉负责人张克及委托代理人朱清秸、麻建春到庭参加诉讼，本案现已审理终结。原告戴通川、李兰香、郑炳荣、郑丽云、郑云云诉称：原告戴通川和郑锡春（已故）共同拥有房屋一层三间（以下简称涉案房屋），坐落于永嘉县××北罗浦南路，房屋砖木结构，建筑面积61.41平方米，分摊登记房屋周围杂地共计317.2平方米，房产证号为永字第0××4号。1997年，永嘉县启动罗浦路南向北延伸工程，原永嘉县城乡建设环境保护局（系被告永嘉县资规局、永嘉县住建局前身）作为土地征收单位，永嘉县××北镇人民政府实施范围内拆除工作。原告戴通川原系瓯北镇政府工作人员亦参与项目拆迁工作，当时在镇政府领导的要求下，原告戴通川自行拆除了涉案房屋。然而，后来因整体拆迁项目事宜未商谈下来且瓯北镇建设重心西移，罗浦路道路工程建设暂停，原告的房屋至今未落实拆迁补偿款。2018年9月19日，原告以永嘉县××北街道办事处为被告提起行政诉讼，要求其履行补偿安置职责，案件经一审、二审，均认定瓯北街道非适格被告。但温州中院在二审裁定同时向永嘉县人民政府发送司法建议，要求其出面妥善处理涉案纠纷。2013年12月17日，涉案房屋共同所有人郑锡春亡故，其法定继承人为妻子李兰香、子女郑炳荣、郑丽云、郑云云。基于被告至今未依法履行职责，现原告等人诉诸法院。请求判令三被告履行法定职责，对原告所有的被拆迁房屋、土地进行补偿安置。原告向本院提供了以下证据：1.身份证、死亡注销户口证明、常住人口登记表，证明原告的诉讼主体资格。2.全国组织机构统一社会信用代码公示查询结果，证明被告的诉讼主体资格。3.证明、房产证、永嘉县土地使用权登记证明、收款凭证、永嘉县土地管理收费专用票据，证明原告共同所有的涉案房屋被拆除前的登记情况。4.国家建设用地呈报表、永嘉县土地管理局文件、征地协议书、例会纪要，证明涉案房屋所在道路被征收的事实5.报告、信访事项受理告知单、信访事项处理意见书、房地产补偿评估委托合同书、说明、评估公示，证明涉案房屋被拆除的事实情况以及原告多次信访未果的事实，本案未超过起诉期限。6.行政裁定书、谈话笔录，证明原告曾起诉至法院以及上诉的事实。7.情况调查、村委会证明，证明原告在罗浦西路道路建设中被拆除了房屋，但未得到补偿的事实。被告永嘉县人民政府辩称：1.原告的起诉已超过法定起诉期限。根据原告在诉状中的陈述，其房屋系因瓯北街道罗浦路修建于1997年拆除，原告直至2018年6月11日方才主张拆迁权益，不符合行政诉讼法第四十六条关于起诉期限的规定。2.原告的诉请没有事实与法律依据。首先，没有证据证明拆除行为实施主体是县政府。其次，亦没有证据证明县政府实施了征收拆迁行为。3.原告未能就案涉土地权属进行举证，未提供土地权属证明，不应当享有安置补偿权益。综上，请驳回原告的起诉。被告永嘉县人民政府在本院指定的举证期限内没有提供证据，但在本案开庭前提供了如下证据：1.《征地协议书》、卷宗封面。2.转账支票、收款收据、记账凭证、封面。3.现金支票、记账凭证、记账凭证汇总表、封面、领款凭证、现金支款凭证、砺灰窑补偿费表。4.罗浮村明细账封面、暂收及应付款账页。5.1988年地图。上述证据证明涉案房屋的补偿款已经履行到位。被告永嘉县资规局辩称：1.原告等人未曾向资规局提出过履责申请。根据行政诉讼法第十二条规定，提起履责之诉的前提条件是原告作为申请人在诉讼前提出过履责申请，接受申请的行政机关不予答复或拒绝履行的。2.本案不存在需要履行安置补偿法定职责的情形。原告提供的证据尚无法证明涉案房屋经政府部门征收拆迁。故原告要求给予补偿安置没有事实与法律依据。综上，请求驳回原告的起诉。被告永嘉县住建局辩称：1.原告的起诉已超过法定起诉期限。根据原告在诉状中的陈述，其房屋系因瓯北街道罗浦路修建于1997年拆除，原告直至2018年6月11日方才主张拆迁权益，不符合行政诉讼法第四十六条关于起诉期限的规定。2.县住建局并非永计经基字（94）130号拆迁文件的征用土地主体。首先，罗浦东西路建设是原瓯北镇政府根据总体规划要求申请征用土地，住建局仅履行监督职责，根据当时的征地报批政策，国土局批地都是批给住建局，故当时才以住建局名义在呈报表中上报。其次，呈报表中载明该项目系自筹项目，即瓯北镇政府自我筹资建设，资金来源都来自财政拨款。故征地项目用地主体并非住建局，住建局不存在履责情形。3.原告未有足够证据证明涉案房屋因拆迁行为被拆除。原告提供的证据仅能证明其对涉案房屋享有所有权，但无法证明房屋在拆迁红线范围内；且批地呈报表显示建设项目工作计划为1994年8月15日至1995年8月15日，而原告自称房屋于1997年拆除，时间对不上。综上，请求驳回原告对永嘉县住建局的起诉。在本院指定的举证期限内，被告永嘉县资规局、永嘉县住建局均未提供证据。对原告提供的上述证据，本院认证如下：证据1、2可以证明双方诉讼主体资格，予以采信。证据3中罗浮村委会证明，其中载明的房屋基本情况与其他房屋权属登记证据材料能相互印证，符合实际情况，但是否已经落实安置补偿问题尚需行政部门进一步调查、确认，且村委会出具的证明材料其证明力较小，故该份证明中关于“至今尚未落实安置、赔偿”的陈述本院不予采信；证据3中的其他材料，可以证明涉案房屋的产权登记情况、土地登记申请及缴费情况，予以采信。证据4、5、6及证据7中的情况调查，可以证明涉案房屋位于罗浦西路建设工程红线范围内、现已被拆除、原告曾多次信访要求补偿安置未果等事实，予以采信。证据7中的村委会证明同证据3中的证明，不予采信。被告永嘉县人民政府提供的证据超过法定的举证期限且无正当理由，本院不予采纳。经审理查明：1989年1月20日，原永嘉县土地使用权申报登记领导小组办公室分别向郑锡春、戴通川出具《土地使用权登记证明》。同日，郑锡春、戴通川各向原永嘉县土地管理局缴纳“申报158.6平方米手续费”15元，1994年2月1日各缴纳“材料工本费”7元，但至今未领取土地使用权证。1990年10月1日，原永嘉县房地产管理局向原告戴通川与郑锡春（已亡故，原告李兰香的丈夫，原告郑炳荣、郑丽云、郑云云的父亲）颁发永字第006184号房屋所有权证，载明：所有权人郑锡春，共有人戴通川，房屋座落瓯北镇罗浮村罗浦南路，砖木结构一层三间，建筑面积61.41平方米，地号84－5，即原告等人诉称的涉案房屋。郑锡春于2013年间亡故，其法定继承人为本案原告李兰香、郑炳荣、郑丽云、郑云云。1994年7月28日，原永嘉县城乡建设环境保护局因建设“瓯北镇罗浦西路”申报征用罗浮村、龙桥村土地26.139亩，被征用土地座落于“罗浦河西堤、沿河南北向”，批准文号永计经基字（94）130号，建设用地呈报表于同年8月1日经浙江省人民政府批准。同年9月19日，原永嘉县土地管理局作出永土征字（94）第105号《关于同意征用土地的批复》，载明永嘉县城建局建设罗浦西路征用瓯北镇罗浮村集体土地。涉案房屋属于罗浦西路道路建设征地红线范围内，并于1997年间拆除。原告等人认为其是执行原瓯北镇人民政府的指令，配合修建瓯北罗浦路南向北延伸工程而自行组织拆除涉案房屋，而房屋拆除后至今未获得拆迁安置补偿。2016年12月，原告戴通川、郑炳荣向永嘉县××北街道办事处提出要求落实房屋安置补偿的报告。2018年6月12日，原告戴通川、郑炳荣再次向永嘉县信访局等部门递交《请求落实房屋拆迁安置补偿的报告》，信访件经转办至永嘉县××北街道办事处，瓯北街道办事处分别于同年7月17日、8月8日作出《信访事项处理意见书》及《关于戴通川反映房屋拆迁未安置问题的情况调查》，建议原告通过司法诉讼程序解决。同年9月19日，原告等人向永嘉县人民法院提起行政诉讼，要求判令瓯北街道办事处履行补偿安置职责，永嘉县人民法院认定瓯北街道办事处非适格被告故于2019年3月19日裁定驳回原告的起诉。该案经温州市中级人民法院二审裁定维持，二审维持后，温州市中级人民法院于同年9月4日向本案被告永嘉县人民政府发送司法建议，建议县政府组织有关部门对戴通川户的补偿安置遗留问题依法妥善处理。2020年9月2日，原告等人以永嘉县人民政府、永嘉县资规局、永嘉县住建局为被告提起履责之诉。本院认为，本案的争议焦点有：1.原告的起诉是否超过起诉期限。2.被告是否具有补偿安置的法定职责及本案谁是适格被告。3.原告的诉求是否成立。1.起诉期限问题。涉案房屋位于罗浦西路道路建设征地红线范围内，对于行政机关而言，补偿安置系依职权履行的法定职责。行政机关依职权履行法定职责情形下的起诉期限问题，现行法律、司法解释无明确规定，一般情况下，只要依职权履行的法定职责仍然合法有效存在，行政机关则持续负担作为义务，该作为义务不因行政机关怠于履行而消灭，故并不适用行政诉讼法第四十七条的规定。本案中，因房屋拆迁发生时间年代久远，至今已达20余年，期间集体土地征收补偿安置法律法规及补偿主体的地方政策性规定均已发生重大调整。对于本案三被告而言，无论谁作为补偿安置的主体，均未就原告的诉求作出处理决定或答复，在本案原告起诉瓯北街道办事处履行法定职责案二审中，虽经法院裁定驳回起诉，但本院亦考虑到实际情况，向永嘉县人民政府发送司法建议，建议其组织处理涉案房屋的补偿安置遗留问题，而被告仍未向原告等人作出处理决定或答复告知。因此，在本案没有证据证明被告永嘉县人民政府已向原告明示拒绝履行补偿安置职责的情况下，被告永嘉县人民政府、永嘉县住建局认为原告超过起诉期限的主张，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。本案的起诉期限，可以从永嘉县人民政府收到法院司法建议后满两个月起一年内计算为宜。本院在审理（2019）浙03行终252号案中，于2019年9月4日作出司法建议，本案原告于2020年9月2日提起行政诉讼，未超过起诉期限。2.被告是否具有补偿安置的法定职责及本案适格被告问题。考虑到我国土地征收法律制度和相关具体规定已作重大调整，现上诉人请求履行征收补偿安置职责，应依据现行法律法规及行政主体职能变更承继关系确定。《中华人民共和国土地管理法》（2019年修订，2020年1月1日施行）第四十七条第一款规定“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”，此款与2004年修订的土地管理法内容一致。《中华人民共和国土地管理法实施条例》（2014年修订，2014年7月29日施行）第二十五条第一款规定“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施”。永嘉县人民政府永政发〔2012〕102号《永嘉县征收农民集体所有土地管理办法》第三条规定“县人民政府对本县辖区内农民集体所有土地实行统一征收；县人民政府通过货币、留地安置、基本生活保障等途径，对被征收集体所有土地的农民实行统一补偿和安置。”该办法于2020年9月修订后，第三条规定内容未变。故依据上述现行土地管理法律法规及地方规范性文件规定，本案所涉及的集体土地征收及地上房屋补偿问题，职责主体应确定为永嘉县人民政府。原告对被告永嘉县资规局、永嘉县住建局的起诉，本院予以驳回。3.原告的诉求是否成立问题。涉案房屋拆除以及涉征地范围建设工程至今已达20余年，双方对涉案房屋是否已获得补偿存在争议。虽然被告在开庭前提交了认为涉案房屋已经获得补偿的相关证据材料，但未在法定举证期限内递交，且是否属于补偿安置对象、是否已经给予补偿，属于行政机关的先行调查、处理问题，然被告永嘉县人民政府至今未作出调查处理结果，属于未履行法定职责情形。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十一条、第九十三条第二款之规定，判决如下：一、责令被告永嘉县人民政府于本判决生效之日起两个月内对原告戴通川、李兰香、郑炳荣、郑丽云、郑云云所有的原坐落于永嘉县××北镇罗浮村罗浦南路的三间一层房屋及所占土地的安置补偿问题作出处理；二、驳回原告戴通川、李兰香、郑炳荣、郑丽云、郑云云的其他诉讼请求；三、驳回原告戴通川、李兰香、郑炳荣、郑丽云、郑云云对被告永嘉县自然资源和规划局、永嘉县住房和城乡建设局的起诉。本案案件受理费50元，由被告永嘉县人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院。审 判 长  来 敏审 判 员  章宝晓人民陪审员  陈 渊二〇二一年三月一日法官 助理  李 伟书 记 员  蒋 罕