北京市第二中级人民法院行 政 判 决 书（2021）京02行终448号上诉人（一审原告）张佳荣，女，1950年10月25日出生，汉族，住北京市朝阳区。委托代理人笪凤瑶，北京在明律师事务所律师。委托代理人夏奕露，北京在明律师事务所实习律师。被上诉人（一审被告）北京市西城区人民政府房屋征收办公室，住所地北京市西城区西安门大街115号。法定代表人孔勇，主任。委托代理人崔丽莉，北京市西城区人民政府房屋征收办公室工作人员。委托代理人刘晋卿，北京市建诚律师事务所律师。被上诉人（一审第三人）盛德平，男，1956年4月1日出生，汉族，户籍所在地北京市西城区。上诉人张佳荣因诉北京市西城区人民政府房屋征收办公室（以下简称西城征收办）确认补助协议无效一案，不服北京市西城区人民法院（以下简称一审法院）所作（2020）京0102行初398号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。张佳荣向一审法院诉称，张佳荣的房屋位于北京市西城区某里×号。张佳荣自1992年插队返京以来，依照相关国家政策落户并一直合法居住于此。2019年年初，西城征收办电话与张佳荣沟通告知张佳荣所在地将征收。2019年5月初，张佳荣返回某里查看房屋情况时，在张佳荣、西城征收办双方未签订任何书面安置补偿协议，也未出具任何合法手续的情况下，张佳荣的上述房屋被拆除成一片废墟。为了维护自身权益，张佳荣特向北京市第四中级人民法院提起行政诉讼，始知2019年5月21日盛德平与西城征收办擅自签订了《西城区光源里棚户区改造项目征收范围内无证房屋使用人困难补助协议》（以下简称《补助协议》），同时盛德平在北京有固定居所的前提下还向政府相关部门提交了虚假承诺的《无证房屋补助申请书》。为了确定与盛德平签订的《补助协议》的具体行政机关以及《无证房屋补助申请书》的真实性，张佳荣向法院提起行政诉讼，2020年7月23日，北京市第四中级人民法院作出生效裁定，审理查明与盛德平签订《补助协议》的具体行政机关是西城征收办。案涉协议存在民事法律规范规定的合同无效的法定情形。张佳荣享有涉案房屋的所有权，西城征收办与盛德平签订协议时明显存在恶意串通的行为，在张佳荣不知情的情况下，西城征收办与盛德平共同订立《补助协议》造成了张佳荣的利益严重受损，属于违法行为，应当认定为无效。诉讼请求：1．请求确认西城征收办与盛德平于2019年5月21日签订的《补助协议》无效；2．请求判令本案诉讼费用由西城征收办承担。西城征收办一审辩称，张佳荣不具有诉讼主体资格，所主张的房屋系位于北京市西城区某里×号西侧的两间无证房屋，房屋在征收时系由盛德平及家人刘某某在现场居住使用。张佳荣的户籍虽然在某里×号，但户籍情况并非产权证明文件，不能证明该两间无证房屋系合法建筑，亦不能证明张佳荣系该两间无证房屋的合法权利人。因此，西城征收办与盛德平就涉案房屋于2019年5月21日签订的《补助协议》不影响张佳荣的合法权益。另外，涉案协议是合法有效的，不存在任何无效的情形。涉案房屋在征收时由盛德平及家人刘某某在现场实际居住，经盛德平提交无证房屋补助申请，在与征收部门协商一致的情况下，双方于2019年5月21日签订了涉案协议，同时，涉案房屋由盛德平自行拆除后，交征收指挥部。上述协议不存在违反合同法的规定，不存在无效的情形。盛德平未参加一审庭审，亦未提交书面陈述意见。一审法院经审理查明，2019年5月21日，西城征收办（甲方）与盛德平（乙方）签订了编号为GYL-WZ-××××的《补助协议》，载明：为保障“西城区光源里棚户区改造项目”征收与补偿工作的顺利进行，改善征收范围内无证房屋实际使用人的居住困难，在项目征收范围内，对符合现场实际长期居住，在北京市行政区域内有户籍且无其他正式住房，在征收范围内无被征收房屋且与其他被征收人无亲属关系等规定条件的无证房屋实际使用人给予困难补助。征收范围内无证房屋位于某里×号西侧，房屋2间；无证房屋使用人盛德平、刘某某；甲方一次性给予乙方困难补助费合计人民币270000元。另查，张佳荣户籍地址某里×号的被征收人为案外人张某某（张佳荣之弟），针对此地的被征收房屋，张某某已于2016年与西城征收办签订《房屋征收安置协议》。张佳荣于1992年自山西省长治市迁入某里×号，并非该地址房屋的被征收人。涉案无证房屋由盛德平及家人居住使用至2019年5月21日，现已自行拆除。张佳荣未提供证据证明其系涉案无证房屋的实际居住使用人。再查，张佳荣之子倪某某与盛德平之女盛某原系夫妻关系，2016年6月，倪某某与盛某协议离婚。一审法院认为，依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第二款规定，市、县级人民政府确定的房屋征收部门（以下称房屋征收部门）组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。第二十五条规定，房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。西城征收办作为西城区房屋征收部门在其职权范围内有权签订相关协议。行政合同是行政机关为达到维护与增进公共利益，实现行政管理目标之目的，与行政相对人经过协商一致达成的协议。因其特有属性，在效力认定上存在两重审查标准即行政行为合法性审查和合同有效性审查。本案争议焦点为《补助协议》是否存在行政协议无效之情形。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的合同无效情形有：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。本案中，结合光源里棚户区改造项目申请困难补助的要求，对于符合现场实际长期居住，属本市户籍且无其他正式住房，亦无被征收房屋且与其他被征收人无亲属关系等条件的无证房屋使用人方可给予困难补助。该困难补助并非针对被征收房屋的补偿，亦非针对无证违法建筑的补偿。西城征收办根据涉案无证房屋实际使用的情况，与盛德平签订的《补助协议》未超越其法定职权，系双方当事人真实意思表示，亦不存在《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的合同无效之情形，不违反法律法规的规定，应属合法有效。综上，张佳荣的诉讼请求，缺乏事实和法律依据，不予支持。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回张佳荣的诉讼请求。张佳荣不服一审判决，上诉请求撤销一审判决，依法查明本案重要事实并改判或依法发回查明本案重要事实；本案诉讼费用由西城征收办、盛德平承担。主要理由：1．一审法院未查明涉案自建房屋的所有权或者享有居住权的主体，根据张佳荣提交的离婚协议载明的内容，一审法院应当认定涉案房屋系张佳荣所有。2．盛德平及其家人并未办理居住权登记，也没有提供证据证明涉案房屋系其自行建设，不能仅因居住时间长而取得房屋的居住权。3．盛德平及其家人在北京有其他正式住房，不属于住房困难家庭。4．盛德平既不是涉案房屋的所有权人，也不是公房承租人，不是被征收人。5．一审法院根据未经庭审质证的证据认定盛德平享有涉案安置补偿利益，程序严重违法。综上，西城征收办在明知盛德平的户口不在涉案征收范围内，且明知张佳荣是涉案无证房屋的权利人，恶意签订协议并将涉案房屋拆除，涉案协议存在行政及民事法律规范规定的合同无效的法定情形，严重侵害了张佳荣的利益，属于违法行为，应当认定为无效。一审法院认定事实错误，适用法律错误，应予撤销。西城征收办同意一审判决，请求予以维持。盛德平对一审法院所作判决未提出上诉。在一审诉讼期间，张佳荣提交并在庭审中出示了以下证据：1．证明信三份、离婚协议一份、刑事裁定书一份、居委会证明一份；2．报警记录、与白纸坊派出所民警沟通录音；3．与拆迁办负责人短信、电话沟通记录；4．《补助协议》；5．《无证房屋补助申请书》；6．《交房验收单》；7．张佳荣的户口簿。在一审诉讼期间，西城征收办提交并在庭审中出示了以下证据：1．《补助协议》；2．《无证房屋补助申请书》；3．《交房验收单》。在一审诉讼期间，盛德平未提交证据材料。经庭审质证，一审法院对上述证据作如下确认：张佳荣、西城征收办提交的《补助协议》系本案被诉行政行为的载体，不作证据使用。张佳荣提交的证据1中的刑事裁定书及证据2、3与本案所审查的《补助协议》是否无效的问题不具有直接的关联性，不予采纳。张佳荣、西城征收办提交的其他证据材料符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中关于证据形式的要求，予以确认。一审法院已将当事人提交的上述证据随案移送本院。经审查，一审法院对上述证据材料的认证意见符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》，认证意见正确，本院予以确认。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。本案中，西城征收办作为西城区政府确定的房屋征收部门，有权组织实施房屋征收与补偿工作。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条的规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第九十九条规定，有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。本案中，对于张佳荣所提要求确认《补助协议》无效的主张，根据在案的证据及当事人的诉辩意见，涉案《补助协议》不存在重大且明显违法的行政行为无效的情形，亦不存在《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的合同无效的情形，故一审法院判决驳回张佳荣的诉讼请求是正确的，本院应予维持。张佳荣的上诉请求无事实根据及法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。一、二审案件受理费各50元，均由张佳荣负担（已交纳）。本判决为终审判决。审判长 陈 丹审判员 金 丽审判员 刘明研二〇二一年三月十八日书记员 蒋园园书记员 高 元