江苏省盐城市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2021)苏09行终59号 上诉人（原审原告）吴广照，性别××年××月××日生，××族，居民。 委托代理人吴华，系上诉人儿子，性别××年××月××日生，××族，居民。 被上诉人（原审被告）建湖县上冈镇人民政府，住所地建湖县上冈镇府前路**。 法定代表人卞克年，该镇镇长。 出庭负责人吕士旺，该镇副镇长。 委托代理人倪冰，江苏新中一律师事务所律师。 原审第三人建湖县上冈镇榆西村村民委员会，住所地建湖县上冈镇榆西村。 法定代表人崔启龙，该村委会主任。 委托代理人戴元国，该村党总支副书记。 委托代理人徐广鉴，该村委会工作人员。 原审第三人吴遐，系上诉人性别：××儿，女，××年××月××日生，××族，居民。 原审第三人吴华，基本信息同上。 上诉人吴广照诉被上诉人建湖县上冈镇人民政府（以下简称上冈镇政府）、原审第三人建湖县上冈镇榆西村民委员会（以下简称上冈镇榆西村村委会）、原审第三人吴遐、吴华确认行政协议无效一案，不服江苏省盐城市盐都区人民法院（2020）苏0903行初70号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 原审法院经审理查明，案涉房屋所有权人系原告吴广照。第三人吴华系原告吴广照之子，第三人吴遐系原告吴广照之女。2017年2月26日，第三人上冈镇榆西村委会（甲方、征收人）与第三人吴华、吴遐（乙方、被征收人）签订了一份《房产征收补偿安置协议书》，约定：因上冈利华安置区二期工程建设用地需要，甲方根据相关规定征收乙方房屋；乙方被征收房屋合法建筑面积110.7平方米；甲方应支付乙方征收补偿安置费用，房屋评估价、征收补助费等各项补偿安置费用合计114942.5元；协议还对其他相关事项进行了约定。在该协议落款甲方处，第三人上冈镇榆西村委会盖章，乙方处第三人吴华、吴遐签名。后原告吴广照认为《房产征收补偿安置协议书》违反法律规定，遂于2018年12月诉至原审法院。 原审法院另查明，协议签订后，第三人上冈镇榆西村村委会又对吴华（吴遐）户进行了增补，因吴广照本人肺病、袁素珍骨裂增补13000元。2017年4月19日，吴广照出具《报告》请示村镇领导帮助解决住房问题，后经会办，同意吴广照在冈中路回迁房剩余房源中购买门面房127号及车库31号，房款总计253792.4元（240922.4元+12870元），扣除增补的13000元，结算补偿款抵充购房款后差欠的240792.4元，吴广照、吴华于2020年4月20日缴纳至建湖县上冈镇财政管理所账户。2017年4月15日，“吴广照、吴华”签署了《认购书》。 原审法院又查明，上冈镇榆西村委会出具《说明》，在初期与吴广照商议拆迁事宜时，吴广照表示所有事宜全部由儿子、女儿代表商谈。案涉房屋《房地产分户估价报告》显示被拆迁人“吴华、吴遐”，委托评估方“上冈镇村镇建设服务中心”。 原审法院还查明，2017年4月27日，吴遐签订了《拆迁安置房选房认购书》认购了冈中路地段拆迁安置房住宅房4#503号，车库4#15号。2017年12月的拆迁产权调换购房结算单显示，结存补偿款抵充购房款后差欠159622.8元。 原审法院认为，行政机关在履行行政管理职能过程中，为实现公共利益或行政管理目标，可以通过与公民、法人或其他组织协商的方式达成具有行政法上的权利义务内容的协议。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十九条规定，有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格……（四）其他重大且明显违法的情形。《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条规定，人民法院在审理行政案件…本法没有规定的，适用《中华人民共和国民事诉讼法》的相关规定。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。本案中，案涉房屋《房地产分户估价报告》委托评估方系“上冈镇村镇建设服务中心，上冈镇政府实际参与了案涉协议的签订。应推定案涉协议系上冈镇政府委托上冈镇榆西村委会签订。第三人吴华系原告吴广照之子，第三人吴遐系原告吴广照之女，案涉协议一户一签。协议签订后还进行了增补，吴遐的房屋已经实际交付。2017年2月26日第三人上冈镇榆西村委会与第三人吴华、吴遐签订的《房产征收补偿安置协议书》应认定系吴华、吴遐代表吴广照户签订的协议。案涉协议签订后，进行了增加补偿，房屋亦已交付拆除，被拆迁人选定产权调换的房屋，并按拆迁安置房实际支付款项，案涉协议已经实际履行，并不违反法律强制性规定，故案涉协议不存在《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条及《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的无效的情形。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条第二款规定，公民、法人或者其他组织起诉确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决，原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的裁定驳回起诉，原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。经原审法院释明，原告仍诉请要求确认案涉协议无效。综上，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条第二款规定，判决驳回原告吴广照的诉讼请求。案件受理费50元，由原告吴广照负担。 上诉人吴广照上诉称，1、一审适用法律错误，不应当适用一年的起诉期限规定。2、被上诉人代理律师伪造证据，吴遐的拆迁产权调换房购房结算单是伪造的。3、被上诉人至今没有提供关于上冈利华安置区二期工程建设用地的征地拆迁的合法手续，上冈镇榆西村村委会没有资格签署征地、拆迁合同。案涉地块的土地补偿安置补助费、地上附着物和青苗补偿费等费用至今没有发放，对基本农田没有进行确权。根据《江苏省征地补偿和被征地农民社会保障办法》的规定，征地补偿费用没有足额到位的，被征地农村集体经济组织及其成员有权拒绝交地。在非法征地拆迁基础上签订的合同不能产生合同效力。综上，1、请求撤销原审判决；2、依法认定被上诉人上冈镇政府拆迁征地违法，赔偿上诉人的合法损失，责令被上诉人停止在基本农田上的非法施工，认定拆迁征地合同无效。3、诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人上冈镇政府答辩称，1、案涉协议合法有效。本案上诉人及其子、女户口在一处，其委托儿子吴华、女儿吴遐代签案涉房产征收补偿安置协议书后，不仅主动腾空交付房屋，还在之后享受了安置待遇，其子女代签案涉协议的行为事实上已经得到上诉人的认可，其代签协议是合法有效的。案涉协议是双方在自愿协商的基础上所达成的真实意思表示，且上诉人在协议签订后已实际享有拆迁待遇，亦未有损害国家、集体、第三人或社会公共利益的情形，也未影响到上诉人的合法权益，上诉人现有证据不足以证明案涉协议存在合同法第五十二条规定的合同无效的情形。2、案涉协议的签订与履行未损害上诉人的利益。拆迁补偿款按照案涉协议的约定是作为代建安置房预缴款，上诉人已经享受了拆迁安置房的待遇，待其选定最后一套安置房后最终结算，并未损害上诉人的利益，也不存在上诉人所称的相关补偿费用未到位的情形。综上，上诉人的上诉理由不能成立，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 原审第三人上冈镇榆西村村委会陈述意见同被上诉人上冈镇政府。 原审第三人吴遐陈述称，应当按照当时签订的案涉协议履行。 原审第三人吴华陈述意见同上诉人吴广照。 当事人在一审期间提出的证据、依据，原审法院已随卷移送本院。本院对事实、证据的认定与原审法院一致。 本院认为，行政机关在履行行政管理职能过程中，为实现公共利益或行政管理目标，可以通过与公民、法人或其他组织协商的方式达成具有行政法上的权利义务内容的协议。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十九条规定，有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。涉案房屋拆迁协议属于行政协议，具有行政性和契约性的双重属性，在不违背行政法律规范的同时，可以适用民事法律规范进行审查。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。本案中，2017年2月26日，原审第三人上冈镇榆西村村委会与上诉人吴广照女儿吴遐、儿子吴华签订涉案房产征收补偿安置协议，协议签订后，上冈镇榆西村村委会又进行了增加补偿，案涉房屋已交付拆除，2017年4月15日，上诉人吴广照、吴华签订《认购书》，“自愿购买冈中路剩余回迁房，门面127号，新建车库4#31号，按照政府会办价结算”，吴广照、吴华于2020年4月20日将结算补偿款抵充后的购房款差欠金额240792.4元缴纳至建湖县上冈镇财政管理所账户；2017年4月27日，吴遐签订《拆迁安置房选房认购书》，“决定选取住宅房第4#幢503号，车库第4#幢第15号”。2017年12月的《利华安置二期工程（榆西）（冈中路安置房）地段拆迁产权调换房购房结算单》载明，结存补偿费抵冲购房款后差欠159622.8元。可见，案涉房产征收补偿安置协议已实际履行。现上诉人吴广照主张在案涉协议存在欺诈、胁迫或违背真实意愿等应当确认无效的情形，未提供相关证据证实，与案件客观事实不符，该上诉理由缺乏事实和法律依据，本院不予支持。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条第二款规定，公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决，原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。因涉案协议不存在应当确认无效的情形，原审法院依法向上诉人吴广照进行释明，告知其可变更诉讼请求为撤销案涉房屋征收补偿安置协议，但上诉人吴广照坚持其诉讼请求为确认协议无效，原审法院据此判决驳回其诉讼请求并无不当。 综上，上诉人吴广照的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审法院认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 案件受理费50元，由上诉人吴广照负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 葛丹峰 审 判 员 吕 红 审 判 员 秦广林 二〇二一年三月二十日 法官助理 梁 悦 书 记 员 孙 蓉