浙江省温州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）浙03行初534号原告孙信权，男，1957年12月28日出生，汉族，住浙江省乐清市翁垟街道地盐村。原告施兰英，女，1951年10月8日出生，汉族，住浙江省乐清市翁垟街道地盐村。原告叶志荣，男，1964年7月9日出生，汉族，住浙江省乐清市翁垟街道地盐村。委托代理人王洋，北京中伦文德（杭州）律师事务所律师。被告乐清市人民政府，住所地浙江省乐清市伯乐东路888号。法定代表人徐建兵，市长。委托代理人邵齐晓，乐清市自然资源和规划局总规划师。委托代理人胡秀云，浙江浙虹律师事务所律师。第三人乐清市人民政府翁垟街道办事处，住所地浙江省乐清市翁垟街道府前路1号。法定代表人陈春，主任。出庭负责人林新豹，副主任。委托代理人叶振宇，浙江择法律师事务所律师。第三人乐清市翁垟街道地盐村村民委员会，住所地浙江省乐清市翁垟街道地盐村。法定代表人叶**平，主任。原告孙信权、施兰英、叶志荣诉被告乐清市人民政府及第三人乐清市翁垟街道地盐村村民委员会（以下简称地盐村村委会）撤销征地补偿安置协议一案，本院于2020年9月14日立案后，依法组成合议庭。因与本案被诉行为有利害关系，本院追加乐清市人民政府翁垟街道办事处（以下简称翁垟街道办事处）为第三人参加诉讼。本案分别于2020年12月1日、2021年1月6日公开开庭审理。原告的委托代理人王洋，被告乐清市人民政府的委托代理人邵齐晓、胡秀云，第三人翁垟街道办事处的副主任林新豹及委托代理人叶振宇到庭参加诉讼，第三人地盐村村委会经本院合法传票传唤无正当理由拒不到庭，本案现已审理终结。2019年9月17日，乐清市征地事务管理所与地盐村村委会、翁垟街道办事处签订《征地补偿安置协议书》，主要内容有：一、甲方乐清市征地事务管理所征收乙方地盐村村委会集体土地面积0.5535公顷。二、甲方按照《乐清市征收农民集体所有土地管理办法》《关于调整个别地类征地补偿标准的通知》等有关政策进行补偿。保持被征地农民原有生活水平不降低补偿合计45.6638万元、支付征地补偿费用91.3276万元、青苗补偿费和地面附着物补偿费按实补偿。三、核定参加被征地农民基本养老保障人数8名。……五、甲方根据本协议编制征收土地方案。征收土地方案和本协议经有权批准的人民政府批准后生效，如征地方案未获批准，拟征土地仍归乙方所有，并有权继续耕种。六、在征地补偿安置方案批复后3个月内，甲方应将征地补偿费足额支付到乙方指定的账户。七、丙方翁垟街道办事处负责做好征地政策处理工作，对乙方的征地补偿费分配方案进行审核、监督，并存档备案，督促乙方做好土地交付工作。原告孙信权、施兰英、叶志荣诉称：2019年9月7日，乐清市翁垟街道地盐村村委会召开村民代表会议，讨论征地事宜。但会议组成人员共有村委会成员3人、党委成员5人、村民代表39人，村民代表大会会议召开程序、参加人员、表决程序等均违反《浙江省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》的相关规定，且地盐村亦未曾通过村民会议或村民自治章程授权村民代表大会讨论决定处分村集体财产。故当日讨论决定的由乐清市人民政府征收地盐村集体土地的事项，属于无效决定。然而，被告仍然于同年9月17日与村委会签订《征地补偿安置协议书》，侵害了地盐村全体村民包括三原告的利益。现请求判令：撤销被告乐清市人民政府委托乐清市征地事务管理所与乐清市翁垟街道地盐村村民委员会签署的《征地补偿安置协议书》。原告向本院提供了以下证据：1.村民代表会议记录，证明2019年9月7日召开的村民代表会议，有村委3人、村民代表39人参加，而仅村委3人、村民代表19人同意会议内容。2.征地会议情况说明，证明地盐村大部分村民均不同意村民代表会议内容。3.《征地补偿安置协议书》，证明被诉行政行为内容。4.乐清市自然资源和规划局回复，证明原告等人多次维权，三原告具备诉讼主体资格。5.地盐村274户村民证明，证明村民代表大会参会代表情况。被告乐清市人民政府辩称：1.三原告与涉案协议不存在利害关系，不具有原告主体资格。涉案的《征地补偿安置协议》由征地实施机关与被征地村集体双方签订，协议内容为因征收土地产生土地所有权变化的权利义务关系。三原告既不是协议签订主体，也不是被征收土地的使用权人或经营权人，与涉案协议不存在利害关系。根据行政诉讼法第二十五条的规定，应当驳回起诉。2.原告诉请撤销涉案协议缺乏事实和法律依据。首先，涉案协议不存在合同法第五十四条规定的法定可撤销情形。其次，涉案协议签订程序合法，补偿标准符合法律规定。签订涉案协议前，乐清市自然资源和规划局向原告所在的地盐村送达了《征地告知书》《征地听证告知书》《征地补偿方案》。2019年9月17日，地盐村村委会出具了《关于拟征乐清市2019年144号地块（地团高科技小微园（一））放弃征地听证的说明》，故而签订本协议。再次，根据地盐村村民代表会议纪要显示，2019年9月7日，地盐村召开村民代表会议，讨论征收集体土地事宜，同意了征收补偿安置方案并放弃听证。会议应到人数59人，实到人数47人，并不存在原告所诉称的无效情形。综上，请求法院驳回三原告的起诉。被告乐清市人民政府在举证期限内向本院提供了如下证据：1.关于县规划土地管理局定编和内部机构设置问题的批复、关于同意市国土资源局下属十三个事业单位名称变更的批复，证明乐清市征地事务管理所身份信息。2.浙江省建设用地审批意见书，证明涉案征地事项已经省人民政府批准，被诉征地协议合法有效。3.征地告知书、土地勘测定界公告、征地听证告知书、征地补偿安置方案、送达回证及公告情况记录表、照片，证明签订涉案协议时已履行征地告知义务，相关事项已经公告。4.村民（代表）会议纪要、身份证复印件、通知、照片、放弃听证的说明、征地补偿安置协议书，证明签订征地协议前，村民委员会已经召开会议并表示放弃听证，征地程序合法。第三人翁垟街道办事处陈述意见：三原告与涉案协议不存在利害关系，不具有原告主体资格。被诉的《征地补偿安置协议》由征地实施机关与被征地村集体双方签订，协议内容为因征收土地产生土地所有权变化的权利义务关系。三原告既不是协议签订主体，也不是被征收土地的使用权人或经营权人，与涉案协议不存在利害关系。根据行政诉讼法第二十五条的规定，请法院驳回原告的起诉。第三人翁垟街道办事处没有证据提供。第三人地盐村村委会没有向本院陈述意见，也没有证据提供。经审理查明：原告孙信权、施兰英、叶志荣系乐清市翁垟街道地盐村人。乐清市征地事务管理所系原乐清市国土资源局下属事业单位，处理征地相关事务，政府机构调整后，隶属乐清市自然资源和规划局。2019年9月17日，乐清市征地事务管理所作为甲方，与乙方地盐村村委会签订（2019-0202）《征地补偿安置协议书》，协议主要内容如前已述。后乐清市人民政府将该协议作为报批材料之一报请浙江省人民政府批准征地，浙江省人民政府于同年12月2日作出建设用地审批意见书，同意征收包括被诉协议所指向土地在内的集体土地。2020年3月23日，乐清市人民政府作出涉案地块的《关于同意翁垟街道地盐村征地补偿安置方案的批复》（乐政征复〔2020〕63号）。原告认为被诉协议违法，提起本案诉讼。以上事实由原、被告提供的有关身份材料，被告提供的《浙江省建设用地审批意见书》《征地补偿安置协议书》等证据及当事人陈述予以证实。本院认为：1.《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款规定，行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。被诉协议签订机构虽系隶属于乐清市自然资源和规划局的征地事务管理所，但根据现行有效的《乐清市征收农民集体所有土地管理办法》（乐政发〔2011〕37号）第四条第六款“市征地事务管理所承担征地的技术性和事务性工作，受市人民政府委托签订征地协议书”之规定，结合被诉协议主文已载明“甲方受乐清市人民政府委托”，故乐清市人民政府系本案的适格被告。2.《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：……（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第一条第二款规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为……”本案中，被诉协议第五条规定“……征收土地方案和本协议经有批准权的人民政府批准后生效；如征地方案未获批准，拟征土地仍归乙方所有，并有权继续耕种”，依据国发[2004]28号《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》第十四条有关“在征地依法报批前要将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农民”的规定，被诉协议既是征地报批材料之一，也是相关部门以协议方式让被征地村委会和村民知晓拟征土地概况及补偿相关事项的政策处理载体，协议本身并不直接产生涉案土地被征收以及确定安置补偿标准的法律后果，不具有强制执行力，属于案涉集体土地征收的过程性行为，在有批准权的人民政府批准之前未发生效力，并不会对原告的权利义务产生实际影响。而在有批准权的人民政府批准之后，被诉协议虽然发生效力，但协议内容已被后续的批准征地补偿方案等行政行为所吸收。因此，被诉协议不会对原告的权利义务产生终局性影响，不属于人民法院行政诉讼受案范围。而且，根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，如原告对征地补偿标准有争议，则应申请行政裁决。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（六）项、第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回原告孙信权、施兰英、叶志荣的起诉。本案案件受理费依法免收。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院。审 判 长  来 敏审 判 员  章宝晓人民陪审员  陈 渊二〇二一年三月十一日法官 助理  李 伟书 记 员  蒋 罕