湖南省郴州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）湘10行终14号 上诉人（原审被告）嘉禾县塘村镇人民政府。 法定代表人李新，该镇人民政府镇长。 出庭负责人黄玉华，该镇人民政府副镇长。 委托代理人刘培福，北京市共信律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）周儒生，男，1950年4月6日出生，汉族。 上诉人嘉禾县塘村镇人民政府（以下简称塘村镇政府）因与被上诉人周儒生行政允诺一案，不服湖南省桂阳县人民法院（2020）湘1021行初204号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2021年2月2日公开开庭审理了本案。上诉人塘村镇政府的出庭负责人黄玉华及其委托代理人刘培福，被上诉人周儒生到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审法院查明：周儒生系嘉禾县塘村镇西边山村民，1996年8月周儒生中标塘村镇西溪村委会一宗土地。同年8月30日，周儒生与塘村镇西溪村委会签订《土地转让协议书》。2003年嘉禾县县委、县政府联合长沙达美房地产公司，在塘村镇政府芙蓉路段对直延伸搞塘村商贸城开发，需要将周儒生中标的上述土地用于公路建设。因补偿问题未协商成功，2016年8月2日，塘村镇政府向周儒生出具《承诺书》，承诺：1.周儒生与政府协商，暂时同意在周儒生原有地基上将下水道排污管工程进行施工。施工完后马上落实实际面积，否则，路基路面人行道不得施工。2.周儒生地基路段镇区提质改造完工之前，塘村镇政府必须彻底解决塘村商贸城开发时所占用周儒生的地基补偿问题。补偿处理工作过程由政府负责。地基补偿评估价值按地基位置，由政府与周儒生协商处理（以评估公司评估价为准）。但现在周儒生地基下水道排污管工程已经完工，地基路段镇区提质改造工作也已经完成，但塘村镇政府未依承诺约定落实所占用周儒生地基的面积，并解决对周儒生的补偿问题。为此，周儒生多次与塘村镇政府协商处理补偿事宜，均未达成一致意见。2020年5月18日，周儒生起诉至法院，请求判令塘村镇政府履行承诺，为其置换土地，并赔偿占用耽误其土地17年造成的损失760,000元；庭审中经法院释明，周儒生将诉讼请求变更为“请求塘村镇政府赔偿占用耽误其17年的土地使用权损失760,000元”，并于2020年8月6日就承诺书提起本案诉讼，请求判决塘村镇政府履行承诺，支付占用周儒生宅基地的补偿金980,000元。 另查明，在案件审理过程中，周儒生、塘村镇政府双方曾就占用周儒生地基补偿事宜进行过协商，但未达成一致意见。 一审法院认为，塘村镇政府为处理2003年塘村商贸城开发时占用周儒生地基修路遗留问题，向周儒生承诺“下水道排污管工程施工完后马上落实实际面积”“彻底解决塘村商贸城开发时所占用周儒生的地基补偿问题”的行为，构成行政允诺。塘村镇政府为承诺作出方，是本案的适格被告。本案争议的焦点是：一、周儒生起诉是否超过起诉期限；二、塘村镇政府是否应履行承诺，支付周儒生宅基地补偿金980,000元。 关于焦点一。塘村镇政府未按承诺为周儒生落实地基面积、解决地基补偿问题是客观存在的事实，且该不履行行为一直持续至今；周儒生虽然没有提交要求塘村镇政府履行承诺的书面申请，但其实际上一直在要求塘村镇政府进行处理，正如塘村镇政府在答辩状中陈述一样“答辩人（指塘村镇政府）一直以来同意负责协调处理，但被答辩人（指周儒生）漫天要价，也不同意评估，还要求置换他人的土地给被答辩人，导致补偿事宜一拖再拖……”一审法院认为，周儒生每一次请求塘村镇政府履行承诺，处理地基补偿问题，都可以视为向塘村镇政府提出履行职责的申请。根据本案已有的证据，虽然不能确定周儒生上一次提出申请或者周儒生、塘村镇政府上一次协商的具体时间，但从避免诉累、实质解决行政纠纷的角度出发，应该对本案进行实体审理，而没有必要要求周儒生再一次提出申请。 关于焦点二。涉案《承诺书》系塘村镇政府基于处理2003年塘村商贸城开发时占用周儒生地基修路遗留问题作出的，内容不违反法律、法规的强制性规定，合法有效。承诺一经作出，相对人即获得一定的期待利益。在条件成就时，行政主体则应履行相应的义务，以保障相对人的信赖利益。本案中，塘村镇政府于2016年8月2日向周儒生承诺：在周儒生原有地基下水道排污管工程施工完后马上落实实际面积；在周儒生地基路段镇区提质改造完工之前，塘村镇政府必须彻底解决地基补偿问题。补偿处理工作过程由政府负责……现周儒生地基路段镇区提质改造工作已经完成，承诺条件已经成就，则塘村镇政府应按承诺履行义务，落实所占用的周儒生地基面积，与周儒生协商处理补偿问题。鉴于本案周儒生、塘村镇政府双方长期未达成一致意见，考虑解决实际问题，一审法院认为，塘村镇政府应履行承诺义务，尽快落实所占用的周儒生地基面积，组织评估，与周儒生协商补偿事宜，在协商不成时，根据评估价值及时作出补偿决定。关于周儒生要求塘村镇政府支付占用其土地的补偿金980,000元的诉请，因缺乏事实和法律依据，一审法院不予支持。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，一审法院判决：“一、被告嘉禾县塘村镇人民政府于本判决生效之日起两个月内按其2016年8月2日对原告周儒生所作的承诺作出行政行为；二、驳回原告周儒生的其他诉讼请求。本案案件受理费50元，由被告嘉禾县塘村镇人民政府负担”。 上诉人塘村镇政府上诉称：一、塘村镇政府不是征地实施主体，其在征地实施过程中起到的是协助作用，一审判决塘村镇政府履行承诺内容不符合法律规定。二、周儒生起诉要求塘村镇政府履行承诺，已经超过起诉期限。综上，一审判决认定事实不清，适用法律错误，依法应予撤销。请求：撤销一审判决，改判驳回周儒生的起诉。 被上诉人周儒生答辩称：一、塘村镇政府基于违法占用周儒生的土地而作出的承诺符合法律规定，具有法律效力，塘村镇政府应承担履行承诺的义务。二、塘村镇政府未按承诺为周儒生解决地基置换补偿问题，周儒生长期从未间断过提出补偿请求，另《承诺书》没有明确具体履行承诺义务的时间，根据《中华人民共和国民法通则》第一百三十七条以及《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款的规定，周儒生的起诉没有超过起诉期限。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 二审期间，被上诉人周儒生向本院提交如下证据、依据： 1.嘉禾县塘村镇西边山社区村民委员会证明，拟证明当时经手人确定的四至界限； 2.案涉土地四至界限图及周圣国的备注、身份证复印件，拟证明案涉土地南西北面的留路面积使用权属2号地所有； 3.湖南省桂阳县人民法院（2019）湘1021行初146号行政判决书，拟证明该判决已确定案涉土地四至界限。 上诉人塘村镇政府对周儒生提交的证据发表如下质证意见：对证据1的真实性、合法性不予认可；该证明无负责人签字，周圣国负责管理印章，其加盖的公章不具有合法性；每个证明人应单独作证，且证明人无法证明案涉土地面积大小；签订《土地转让协议书》时间是1996年，该证明是10年后出具的；土地转让协议一致认可案涉土地面积为70平方米，若实际面积是205平方米，与协议差距过大应留存附图。对证据2的真实性、合法性不予认可，该图不是周圣国绘制的，周圣国未核查该图的真实性便加盖了村委会印章，且未得到村委会主任的授权。对证据3行政判决书中审理查明的四至界限无异议，但无法证明案涉土地面积有205平方米，实际上只有70平方米。 本院对上述证据认证如下：周儒生提交的证据1、证据2没有其他证据佐证，且不能证明其证明目的，本院不予采信；证据3系已经生效的行政判决，对该证据的真实性予以采信。 二审经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致,本院予以确认。 本院认为，本案的争议焦点是：一、周儒生的起诉是否超过起诉期限；二、塘村镇政府是否系本案适格被告；三、周儒生关于塘村镇政府履行承诺、支付补偿金980,000元的诉请是否应予支持。 关于争议焦点一。塘村镇政府为解决2003年塘村商贸城开发时占用周儒生地基修路遗留问题，于2016年8月2日向周儒生作出《承诺书》，但其至今未履行承诺，该不作为行为产生的影响一直处于存续状态。虽然周儒生没有提交要求塘村镇政府履行承诺的书面申请，但实际上周儒生一直在要求塘村镇政府进行处理，且多次向嘉禾县政府、湖南省信访局等相关部门就此事进行信访，塘村镇政府也认可双方就此事进行过协商，只是因案涉土地面积问题协商未果。故从秉承诚信原则、减少当事人诉累和实质解决行政纠纷的角度出发，本案应进行实体审理，不宜认定周儒生的起诉超过起诉期限，要求周儒生再一次提出申请。 关于争议焦点二。行政允诺是指行政主体为实现特定的行政管理目的，向行政相对人公开作出的当行政相对人作出一定的行为即给予其利益回报的意思表示行为。行政允诺是行政主体在法律法规规定的基础上，在自身自由裁量权范围内作出的单方授益性行为。当特定的行政相对人做出了符合行政允诺事项的行为时，行政主体与行政相对人之间即成立具体的行政允诺法律关系，行政主体应按照其承诺的内容履行相应的给付义务。诚信原则是行政允诺义务的客观基础，只要有承诺内容产生，行政主体就要为社会公众的信任产生责任，并对此承诺负有法定履行义务，否则即构成不作为。本案中，塘村镇政府作出《承诺书》，是为了在周儒生原有地基上将下水道排污管工程进行施工，承诺落实地基实际面积并彻底解决塘村商贸城开发时所占用周儒生的地基补偿问题，符合行政允诺的构成要件和特征。故塘村镇政府系本案适格被告。 关于争议焦点三。塘村镇政府作出的《承诺书》对周儒生的权益产生影响，且周儒生地基路段镇区提质改造工作已完成，承诺条件已成就，塘村镇政府应按承诺履行义务，即落实占用周儒生的地基面积，与周儒生协商处理补偿问题。关于周儒生诉请塘村镇政府支付980,000元补偿金的主张，本院认为，按照《承诺书》所作承诺，地基补偿问题应当以评估价值为基础双方进行协商处理，协商不成时，再根据评估价值作出补偿决定。故周儒生上述主张缺乏事实和法律依据，本院不予支持。 综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。塘村镇政府的上诉请求及理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人嘉禾县塘村镇人民政府负担。 本判决为终审判决。 （本页无正文） 审 判 长 何文捷 审 判 员 谷 敏 审 判 员 王 洪 二〇二一年三月一日 法官助理 杨姝莞 书 记 员 李凌涛 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。