郑州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2021）豫71行终199号上诉人（一审原告）张桂仁，男，1957年8月15日出生，汉族，住河南省延津县。上诉人（一审原告）张印亮，男，1976年3月27日出生，汉族，住河南省延津县。委托代理人殷艳，女，1975年9月23日出生，汉族，住河南省延津县，与张印亮关系。二上诉人共同委托代理人邢泽民，河南扬善律师事务所律师。被上诉人（一审被告）延津县东屯镇人民政府，住所地河南省新乡市延津县东屯镇东屯村。法定代表人辛恒，该镇镇长。行政机关负责人邵晴晴，该镇副镇长。委托代理人赵卫军，该镇政府工作人员。委托代理人郑重武，河南思远律师事务所律师。上诉人张桂仁、张印亮因诉被上诉人延津县东屯镇人民政府（以下简称东屯镇政府）责令限期拆除及罚款一案，不服郑州铁路运输法院作出的（2020）豫7101行初649号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2021年3月2日公开开庭审理了本案。上诉人张印亮及其委托代理人殷艳、二上诉人的共同委托代理人邢泽民，被上诉人东屯镇政府的行政机关负责人邵晴晴及委托代理人赵卫军、郑重武到庭参加诉讼。本案现已审理终结。本案被诉行政行为：东屯镇政府于2020年7月15日作出延东政罚决字〔2020〕002号《行政处罚决定书》，认定张桂仁、张印亮未依法办理用地手续，非法占用土地建机械厂和养殖场的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十四条的规定。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条、《河南省实施〈土地管理法〉办法》第六十六条和《河南省〈中华人民共和国土地管理法〉及其配套法规行政处罚裁量标准》第五条第（二）项第一目的规定，决定处罚如下：1.限期15日内拆除非法占用948.29平方米土地上建设的建筑物和其他设施，恢复土地原状；2.对违法占用的2819.42平方米其他用地，处以罚款8458.26元；3.责令退还非法占用2819.42平方米的土地。张桂仁、张印亮的一审诉讼请求为：撤销东屯镇政府作出的延东政罚决字〔2020〕002号《行政处罚决定书》。郑州铁路运输法院一审查明：2020年6月19日，东屯镇政府在进行“一河两路”违法违规图斑核查时，发现延津县东屯镇东屯村长济高速北侧土地被占用建机械厂和养殖场，经初步核查，该宗土地系张桂仁、张印亮在未办理土地使用手续的情况下占用，应属于非法占用土地行为，遂进行立案查处。根据询问笔录，张桂仁、张印亮于2005年、2015年在占用的土地上建机械厂和养殖场；根据现场勘测结果，张桂仁、张印亮实际占地面积为2819.42平方米。对照东屯镇土地利用现状图、东屯镇土地利用现状图（一调图）、2010-2020年土地利用总体规划图，张桂仁、张印亮占用地类为村庄用地313.17平方米、坑塘水面948.29平方米、沼泽用地1557.42平方米；占地面积中1704平方米符合土地利用总体规划、1115.42平方米不符合土地利用总体规划。2020年6月29日，东屯镇政府向张桂仁、张印亮下达了延东政罚责改字〔2020〕002号《责令（限期）改正违法行为通知书》，责令7日内予以改正，于当日直接送达。针对该非法用地的行为，东屯镇政府于2020年7月9日下达了延东政罚听告字〔2020〕002号《行政处罚听证告知书》和《行政处罚事先告知书》，于当日直接送达，张桂仁、张印亮未提出听证申请，亦未提出陈述和申辩意见。东屯镇政府遂于2020年7月15日作出延东政罚决字〔2020〕002号《行政处罚决定书》，要求张桂仁、张印亮在15日内拆除非法占用948.29平方米土地上建设的建筑物和其他设施，恢复土地原状；退还非法占用2819.42平方米的土地，并处罚款8458.26元。且告知申请行政复议和提起行政诉讼的期限和途径，于当日直接送达张桂仁、张印亮。张桂仁、张印亮不服，遂提起行政诉讼。一审法院另查明，2019年12月2日，延津县人民政府《关于赋予乡镇和街道县级管理权限的决定》（延政〔2019〕72号）文件规定，根据《中共中央办公厅国务院办公厅关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》和《中共河南省委办公厅河南省人民政府办公厅关于加强乡镇政府服务能力建设的实施意见》的文件精神，按照《河南省赋予经济发达镇部分县级经济社会管理权限指导目录》文件要求，决定赋予乡镇和街道部分县级管理权限。延津县第一批赋予乡镇和街道县级管理权限目录中，县自然资源局下放的赋权事项第2项为：未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的处罚。郑州铁路运输法院一审认为：（一）关于东屯镇政府作出涉案行政处罚是否有职权依据的问题。《中华人民共和国土地管理法》第六十七条规定，县级以上人民政府自然资源主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。根据延津县人民政府《关于赋予乡镇和街道县级管理权限的决定》规定，县自然资源局将未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的行政处罚权赋予东屯镇政府。因此，东屯镇政府有权对未经批准非法占用土地的行为进行监督检查，并作出行政处罚。（二）关于涉案《行政处罚决定书》是否应予撤销的问题。《中华人民共和国土地管理法》第四十四条规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。永久基本农田转为建设用地的，由国务院批准。在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次按照国务院规定由原批准土地利用总体规划的机关或者其授权的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围外，将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的，由国务院或者国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府批准。第七十七条规定，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款。本案中，张桂仁、张印亮在未办理土地使用手续的情况下，占用延津县东屯镇东屯村长济高速北侧土地2819.42平方米建机械厂和养殖厂，占用地类为村庄用地、坑塘水面、沼泽用地，该行为违反了土地管理法的规定，东屯镇政府依照上述法律规定，对其作出涉案行政处罚，事实清楚，适用法律正确。东屯镇政府作出行政处罚前，进行了事实调查，随后分别向张桂仁、张印亮送达《责令（限期）改正违法行为通知书》《行政处罚听证告知书》《行政处罚事先告知书》，告知其行政处罚的事实、理由和依据，保障了其陈述、申辩和申请听证的权利，程序合法。另，关于张桂仁、张印亮主张涉案土地系其承包地和工业用地，但其提供的承包协议书、承包土地合同书载明的期限至2010年终止，其亦不能提供经审批合法用地的有效证据，故对该主张不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回张桂仁、张印亮的诉讼请求。张桂仁、张印亮向本院上诉称：一、一审法院认定上诉人非法占用土地以及占用土地建设机械厂和养殖场的行为属于非法占用土地事实错误，上诉人的承包合同应至2025年到期，涉案土地规划为工业用地，上诉人建设符合土地性质和使用要求。二、延津县国土资源局于2017年11月16日对上诉人进行了行政处罚，罚款2610元，被上诉人又对上诉人处罚，违反了“一事不再罚”原则，应予撤销。综上，请求二审法院：1.撤销郑州铁路运输法院（2020）豫7101行初649号行政判决书，发回重审或依法改判支持其一审诉讼请求；2.一、二审诉讼费由被上诉人承担。东屯镇政府辩称：一、上诉人在未办理土地使用手续的情况下，占用涉案土地建机械厂和养殖场，占用地类为村庄用地、坑塘水面、沼泽用地，该行为违反了土地管理法的规定，一审法院认定上诉人非法占用土地的事实正确。二、被上诉人对上诉人的同一违法行为并未进行两次以上的罚款，不违反“一事不再罚”的规定。上诉人所称的2017年11月16日的罚款，其从未提及也未提交相关证据，即使是同一事实，也视为上诉人放弃了权利。综上，请求驳回上诉，维持原判。二审期间，上诉人向本院提交了以下证据：1.行政处罚缴费票据，证明2017年11月16日，延津县国土资源局已对上诉人进行违法占地处罚，被上诉人现在再次进行罚款，违反一事不再罚的原则。2.承包协议，证明上诉人合法承包被上诉人土地，不存在违法占用土地的情况。3.营业执照、全国土地分类截图、《国土资源部农业部关于促进规模化畜禽养殖有关用地政策的通知》，证明养殖用地属于农业用地，并不涉及农转用的问题，上诉人开设养殖场不属于违法占地，属于合法占地经营。经庭审质证，被上诉人对证据1的真实性无异议，对证明目的有异议，且认为该证据不属于新证据；对证据2的证明目的有异议，认为不能否认被上诉人执法过程中上诉人占用土地的违法性；对证据3的真实性无异议，对关联性和证明目的有异议。本院对上述证据认证如下：上诉人提交的证据1形成于一审诉讼前，系在一审程序中无正当理由未提供而在二审程序中提供的证据，不属于行政诉讼法规定的新证据，不予采纳；证据2承包协议、证据3中营业执照均系涉案处罚决定作出后取得，不能证明处罚时其使用土地的正当性，也不能证明其使用土地经过了合法审批，对其证明目的不予认可；对其余证据的真实性予以认可，证明目的不予认可。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，上诉人在未办理用地审批手续的情况下，占用涉案土地进行建设，违反了土地管理法的相关规定，被上诉人责令上诉人退还非法占用的土地并按每平方米3元处以罚款，对不符合土地利用规划的土地上的建筑物和其他设施限期拆除，并无不当。被上诉人经立案调查，责令上诉人限期改正违法行为，并在处罚前告知了上诉人享有听证、陈述与申辩的权利，处罚程序亦符合法律规定。上诉人提交的证据并不能证明其使用土地经过合法审批手续。上诉人还认为被上诉人违反了一事不再罚原则，如前所述，上诉人二审提交的行政处罚缴费票据并不属于行政诉讼法规定的新证据，应不予采纳；即便该份证据予以采纳，该缴费票据并不显示违法占用土地的位置，仅凭该票据无法证实与本案被上诉人对涉案土地的处罚系基于同一违法行为，故对上诉人的该项主张亦不予支持。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审理程序合法，本院予以维持。上诉人的上诉请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由上诉人张桂仁、张印亮负担。本判决为终审判决。审 判 长  吴林轶审 判 员  李建锋审 判 员  李小菲二〇二一年三月十九日法官助理王彦方代理书记员  晁冬华附法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（1）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。