济南铁路运输法院 行 政 判 决 书 （2021）鲁7101行初73号 原告于福成，男，1968年9月28日出生，汉族，住山东省济南市历城区。 委托代理人邓春来，上海段和段（济南）律师事务所律师。 被告济南市历城区人民政府，住所地山东省济南市山大北路**。 法定代表人曹殿军，区长。 被告济南市历城区人民政府唐王街道办事处，，住所地山东省济南市历城区唐王街道韩家庄东村 负责人李加政，主任。 两被告共同委托代理人李文宇，山东元序律师事务所律师。 原告于福成因要求确认被告济南市历城区人民政府（以下简称历城区政府）、济南市历城区人民政府唐王街道办事处（以下简称唐王街道办）于2020年6月23日作出的强制拆除其位于历城区唐王街道办事处巨野河大桥东北位置房屋的行政行为违法，于2020年12月21日向本院提起行政诉讼。本院于2021年1月21日立案后，于1月22日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2月25日公开开庭审理了本案。原告于福成及其委托代理人邓春来,被告唐王街道办副主任柳坤及两被告共同委托代理人李文宇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2020年5月31日，历城区唐王街道巨野河防洪治理工程建设指挥部（以下简称防洪建设指挥部）向于福成发出腾空房屋通知书，主要内容为：“一、请于2020年6月1日24时前，将您购买的位于韩家庄东的房屋腾空后交付本建设指挥部。二、逾期仍不将房屋腾空后交付本建设指挥部的，视为您放弃室内物品，因此造成的损失由您自行承担。三、本建设指挥部将于2020年6月1日24时后对巨野河防洪治理工程建设范围内的房屋及附属设施实施拆迁，因房屋灭失引发的相关权益问题，您可通过诉讼等方式解决。”6月23日，于福成案涉房屋被强制拆除。 原告于福成诉称，请求判令：1.确认二被告于2020年6月23日强制拆除其位于济南市历城区唐王街道办事处巨野河大桥东北位置房屋的行政行为违法；2.本案诉讼费等一切与诉讼相关费用由二被告承担。事实与理由：于福成在历城区唐王街道办事处巨野河大桥东北拥有合法房屋，因巨野河防洪治理工程建设项目被纳入征收范围。于福成始终未与征收部门签订拆迁补偿安置协议或搬迁协议，亦未进行搬迁。2020年5月25日，唐王街道办下属机构防洪建设指挥部向于福成下发收回房屋通知书，要求其于5月27日前腾空房屋并签订拆迁补偿协议、办理补偿款项领取等手续。在未与于福成签订任何协议的情况下，二被告于6月23日组织人员强制拆除了于福成的案涉房屋。 原告于福成向本院提交了如下证据、依据： 1.历城集用（2004）集体土地使用证，证明于福成是案涉土地的合法使用权人； 2.济房权证历城字第××号房屋所有权证，于福成是案涉房屋的合法所有权人； 3.济南市人民政府土地征收启动公告（济征启公告[2020]86号），证明案涉征收项目的征收主体为济南市人民政府，于福成案涉房屋因被纳入该公告项目征收范围而被强拆； 4.关于巨野河防洪治理工程征迁工作正式动迁日的公告，证明历城区政府临时机构济南历城区巨野河防洪治理工程建设管理办公室参与了案涉房屋的征收工作，历城区政府是违法征收和违法强拆的责任主体； 5.限期签约通知书，证明唐王街道办临时机构防洪建设指挥部强令于福成与征收部门签订安置补偿协议，唐王街道办存在违法征收和强拆行为； 6.于福成案涉房屋被强拆前的照片，证明于福成案涉房屋被违法强拆前的状况； 7.于福成案涉房屋被强拆时的照片，证明于福成案涉房屋与所在区域其他房屋一同被强拆的事实； 8.强拆视频，证明二被告于2020年6月23日强拆于福成案涉房屋的事实，二被告强拆时拒不表明身份，也不出具合法强拆手续，且强拆人员明确表示案涉房屋不在拆迁范围内。 被告历城区政府辩称，一、历城区政府并未实施案涉拆除行为，于福成的起诉不符合法律规定，依法应驳回其对历城区政府的起诉。二、案涉被拆除房屋位于巨野征迁范围之内，唐王街道办系该项目拆迁实施主体，具体拆迁及安置补偿工作由街道成立的防洪建设指挥部实施。因防洪治理工程任务紧，为确保按期完成建设任务，防洪建设指挥部在进行了相应告知并保障了被拆迁人权益的情况下，对于福成案涉房屋实施了助拆。 被告历城区政府未提交证据。 被告唐王街道办辩称，一、案涉巨野河防洪治理工程项目系为落实省、市重点水利工程建设实施方案要求，加快推进巨野河防洪治理工程建设而实施。二、于福成案涉房屋位于巨野河防洪治理工程征收范围内，唐王街道办多次就补偿安置事宜与于福成沟通协商，均未果，已严重影响案涉工程顺利进行。故防洪建设指挥部于2020年5月22日、5月25日、5月31日分别向于福成送达了限期签约通知书、收回房屋通知书、腾空房屋通知书，并在依法提存其应得的补偿权益的情况下实施了案涉助拆行为。 被告唐王街道办向本院提交了以下证据、依据： 1.《关于成立历城区唐王街道巨野河防洪治理工程建设指挥部的通知》（济历城唐发[2020]24号），证明唐王街道办为推动巨野河防洪治理工程的顺利实施，而成立了临时机构防洪建设指挥部，由其具体负责推进案涉工程建设项目的实施； 2.韩东村房产测量平面图；3.韩东村房屋和地上附着物调查登记表。证据2、3共同证明唐王街道办委托第三方对于福成房屋及地上附着物分别进行了实际测量，并制作了平面图及登记表的事实； 4.限期签约通知书、照片各一份，证明2020年5月22日，唐王街道办下属防洪建设指挥部工作人员依法向于福成作出限期签约通知书并进行送达告知的事实； 5.收回房屋通知书、照片各一份，证明2020年5月25日，唐王街道办下属防洪建设指挥部工作人员依法向于福成作出收回房屋通知书并进行送达告知的事实； 6.腾空房屋通知书、照片各一份，证明2020年5月31日唐王街道办下属防洪建设指挥部工作人员依法向于福成作出腾空房屋通知书并进行送达告知的事实。 经庭审质证，双方当事人对他方证据均发表了质证意见： 对于福成提交的证据，历城区政府、唐王街道办对证据1、2的真实性无异议，认可于福成在唐王街道办辖区范围内享有合法房产。对证据3的真实性无异议，对证明目的和关联性有异议，认为根据该公告第一条第三行的记载，征收涉及的农村集体经济组织为历城区唐王街道司家庄村，并非于福成房屋所在的韩东村，且涉及到居民住宅拆迁均是由唐王街道办负责签订房屋拆迁补偿协议等事宜，故该证据与本案无关。对证据4的真实性无异议，证明目的有异议，认为历城区巨野河防洪治理工程建设管理办公室虽系历城区政府成立，但该办公室在巨野河防洪治理工程中仅有发布公告之责，其并未实际参与案涉房屋的具体拆除工作。对证据5的真实性无异议，认为唐王街道办下发该通知书是为了切实维护于福成合法权益，也是为了保护巨野河两岸人民群众的财产安全。对证据6的真实性无异议，但认为该照片仅能展现案涉房屋的外在结构，案涉房屋在拆除前已经由唐王街道办组织工作人员对室内物品进行了及时搬离，拆除行为并未造成其室内物品损失。对证据7、8的真实性无异议，证明目的有异议，认为唐王街道办的拆除行为已经履行了相应告知程序，程序合法，并不属于违法强拆。 对唐王街道办提交的证据，于福成对证据1的真实性、合法性、关联性无异议，证明目的有异议，认为该证据仅能证明唐王街道办系防洪建设指挥部的设立机构，其被告主体适格，但无法排除历城区政府参与了强拆。对证据2、3的真实性、合法性、关联性及证明目的均有异议，认为该证据无调查人和被调查人的签字确认，不能作为拆除行为合法的依据。对证据4-6的真实性无异议，合法性、关联性、证明目的均有异议，认为该三份通知书没有法律依据，不是合法有效的强拆法律文书。历城区政府对唐王街道办提交的证据无异议。 本院对上述证据认证如下：于福成及唐王街道办提交的证据，均真实、合法，且与本案具有关联性，可以作为本案证据使用。 经审理查明，于福成在济南市历城区唐王街道韩家庄东村拥有合法房屋一处，房屋所有权证编号为济房权证历城字第××号，证载建筑面积为166.08㎡，土地权属性质为集体，该房屋位于巨野河防洪治理工程项目征收范围之内。2020年4月11日，中共济南市历城区委唐王街道工作委员会和唐王街道办作出济历城唐发[2020]24号《关于成立历城区唐王街道巨野河防洪治理工程建设指挥部的通知》，决定成立防洪建设指挥部。4月30日，济南市历城区巨野河防洪治理工程建设管理办公室发布关于巨野河防洪治理工程征迁工作正式动迁日的公告，将巨野河防洪治理工程拆迁工作正式动迁日定于2020年5月5日。 5月22日，防洪建设指挥部向于福成发出并送达限期签约通知书，主要内容为：“根据规划，您所购买的位于唐王街道韩家庄东村的房屋所在地块处于巨野河防洪治理工程建设范围内，需要对该土地上房屋依法拆除。…现将有关事项通知如下：一、请您于2020年5月24日24时前到建设指挥部咨询及签订拆迁补偿协议，…二、2020年5月24日24时后，建设指挥部将对您应得的补偿权益给予提存，同时将启动对房屋及附属设施的依法拆除。”5月25日，防洪建设指挥部向于福成发出并送达收回房屋通知书，主要内容为：“一、本建设指挥部代为收回您购买的位于唐王街道韩家庄东村的房屋。二、您应得补偿权益已进行了提存，请您于2020年5月27日前腾空房屋，并到建设指挥部咨询、签订拆迁补偿协议并办理补偿款项领取等手续。”5月31日，防洪建设指挥部向于福成发出并送达腾空房屋通知书，主要内容为：“一、请于2020年6月1日24时前，将您购买的位于韩家庄东的房屋腾空后交付本建设指挥部。二、逾期仍不将房屋腾空后交付本建设指挥部的，视为您放弃室内物品，因此造成的损失由您自行承担。三、本建设指挥部将于2020年6月1日24时后对巨野河防洪治理工程建设范围内的房屋及附属设施实施拆迁，因房屋灭失引发的相关权益问题，您可通过诉讼等方式解决。”2020年6月23日，于福成案涉房屋被强制拆除。 本院认为，本案的争议焦点为：一、历城区政府、唐王街道办是否是案涉强制拆除行为的责任主体；二、案涉强制拆除行为是否合法。 关于焦点一，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，“公民、法人或其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”本案中，向于福成作出并送达限期签约通知书、收回房屋通知书、腾空房屋通知书的主体均为唐王街道办设立的防洪建设指挥部，且唐王街道办亦认可案涉强制拆除行为系由防洪建设指挥部实施。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第一款的规定，“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告”。据此，于福成主张防洪建设指挥部的设立主体唐王街道办为强制拆除其案涉房屋的责任主体，具有事实和法律依据，本院予以支持。关于历城区政府的主体资格问题，于福成主张，因强制拆除现场工作人员拒不表明身份或出示拆除手续，且明确表明案涉房屋不在拆迁范围内，故在无法判定强拆主体的情况下，只能推定二被告共同实施了案涉强拆行为。对此本院认为，《山东省土地征收管理办法》第五条规定：“市、县人民政府负责本行政区域内的土地征收工作。乡（镇）人民政府、街道办事处按照上级人民政府的统一安排，协助做好土地征收的有关工作。”根据上述规定，虽然历城区政府对土地征收工作负有全面责任，但其下级街道办事处可以具体实施土地征收过程中的有关工作。同时，强制拆除行为属于事实行为，事实行为一经作出，该行为的主体即已确定，对事实行为提起诉讼，首先应当认定实施该行为的行政机关为适格被告。因此，在唐王街道办自认实施了案涉强制拆除行为，且无证据证明历城区政府实际参与或组织实施了案涉强制拆除行为，亦无证据证明案涉强拆行为系由历城区政府授权或委托唐王街道办实施的情形下，于福成主张历城区政府为强制拆除其案涉房屋的共同责任主体，与事实不符，本院不予支持。 关于焦点二，本案所诉的唐王街道办强制拆除案涉房屋的行为，从性质上看，应为一种行政强制执行行为。依据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条、第三十七条、第四十四条的规定，行政机关强制执行前，应履行作出拆除决定、催告、听取陈述和申辩、公告、作出强制拆除决定等程序，并告知当事人申请行政复议或提起行政诉讼的途径和期限。《山东省行政程序规定》第九条亦规定，行政机关实施行政行为，可能影响公民、法人和其他组织合法权益的，除法定情形外，应当书面告知其事实、理由、依据，陈述权、申辩权，以及行政救济的途径、方式、期限。本案中，即使如唐王街道办辩称，案涉强制拆除行为系在与于福成就安置补偿事宜协商未果，且依法提存其应得的补偿权益的前提下实施的，唐王街道办作为征收实施机关若要实现强制搬迁和拆除，亦须按照法定程序向法院申请强制执行，而无权直接强制拆除案涉房屋。唐王街道办在强制拆除于福成案涉房屋前，仅向其下达了通知书三份，未完备履行法定程序，亦未告知其享有的陈述权、申辩权及行政救济的途径、期限，违反了上述法律规定，剥夺和限制了于福成相关的救济权利，程序违法。 综上，历城区政府不是本案适格被告，于福成对历城区政府的起诉，缺乏事实和法律依据，本院依法予以驳回。唐王街道办对案涉房屋实施的强制拆除行为，违反法定程序，应予撤销。因拆除行为已实施，不具有可撤销的内容，故应当确认违法。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款、第七十四条第二款第一项之规定，判决如下： 一、驳回原告于福成对被告济南市历城区人民政府的起诉; 二、确认被告济南市历城区人民政府唐王街道办事处对原告于福成拥有的济房权证历城字第××号房屋的强制拆除行为违法。 案件受理费50元，由被告济南市历城区人民政府唐王街道办事处负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于济南铁路运输中级法院。 审 判 长  蔡珂伟 人民陪审员  贾庭贵 人民陪审员  李玉霞 二〇二一年三月一日 法官 助理  徐 洁 书 记 员  樊 璐