浙江省温州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）浙03行终836号上诉人（原审原告）潘玉芬，女，1952年9月2日出生，汉族，住浙江省温州市鹿城区。委托代理人纪召兵，北京诚略律师事务所律师。被上诉人（原审被告）温州市鹿城区人民政府广化街道办事处，住所地浙江省温州市鹿城区新桥头住宅区美组团16幢。法定代表人王奔，主任。出庭应诉负责人谢祥克，党工委委员。委托代理人黄雪巨，浙江大界律师事务所律师。委托代理人黄诗迪，浙江大界律师事务所律师。被上诉人（原审第三人）温州市市场开发管理有限公司，住所地浙江省温州市鹿城区鹿城路215号。法定代表人卢智旭，经理。委托代理人薄士坤，上海兰迪（温州）律师事务所律师。委托代理人张健，上海兰迪（温州）律师事务所律师。上诉人潘玉芬因诉被上诉人温州市鹿城区人民政府广化街道办事处（以下简称广化街道办事处）强制拆除房屋一案，不服浙江省永嘉县人民法院（2020）浙0324行初308号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2020年12月17日受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。原审法院认定：原温州黄龙商贸城255.08亩国资片区市场坐落于温州市鹿城区鹿城路，其国有土地使用权登记在温州市市场开发管理有限公司（以下简称市场管理公司）名下，市场内的地上建筑物即市场商铺房屋未办理产权登记。原告潘玉芬系该市场中相应商铺的经营使用权人，属于该市场商铺经营户中的农民户。2018年6月30日，广化街道办事处发布《关于黄龙片区市场启动征收工作的通告》，告知“该市场征收计划已列入2018年鹿城区国民经济和社会发展计划及房屋征收与征地房屋补偿工作计划”“自通告发布之日起启动黄龙片区市场征收工作，敬请市场内所有经营户配合，于2018年9月30日前完成腾空。”同年7月23日，市场管理公司在其微信公众号上发布《关于依法反映诉求的通知》，告知经营户“温州商贸城面临征收”，该公司将协助经营户解决诉求。同年9月25日，广化街道办事处与市场管理公司、温州市场开发实业公司（以下简称市场实业公司）联合发布《重要通知》，其中载明“鹿城区人民政府将于2018年9月30日启动关停温州商贸城。请所有押金户、经营户、农民户积极配合，从9月26日起在规定时间内完成摊位腾空。”同年9月26日，广化街道办事处与市场管理公司签订《黄龙片区改造征收补偿安置协议书》，协议征收市场管理公司位于鹿城路215号、面积为170062.54平方米、用途为批发零售用地的“不动产用地”，同时载明：“根据乙方要求货币安置具体补偿事项约定如下：为化解温州市市场开发管理有限公司历史遗留问题，根据温州市人民政府办公室〔2018〕257号抄告单精神，需由鹿城区政府将征收补偿款（含腾空奖励）支付给市现代集团，由市现代集团相关企业作为主体，向市现代集团管理的255.08亩范围内的征地农民户和押金户商位支付补偿。”2018年10月1日，市场管理公司和市场实业公司开始启动关停涉案市场。期间，广化街道办事处参与实施了以在市场部分出入口建造简易墙予以封闭、在可通行出入口设卡限行、拉总闸断电等措施关停市场的行为。同年10月30日，市场管理公司在其微信公众号“温州商贸城”上发布《关于温州商贸城10月30日全面关闭的通知》，通知：从当晚12时起，“一、市场全面断电。二、严禁在市场内开展经营活动，所有摊位（商位）只限用作仓库使用。期间如有货物或设备、设施遗失，我公司概不负责。三、除西装街大门允许空车驶入搬运货物以外，其余各出入口全部关闭，禁止通行。经营户不得以任何途径向市场内运输货物。四、连接商贸城南北片的腾飞桥将隔断封闭，请车辆绕行。”同年10月31日，涉案市场全面关停。2018年12月10日，市场管理公司和市场实业公司联合向广化街道办事处提交《关于要求拨付温州商贸城国资片区市场历史遗留补偿奖励款的报告》。同年12月21日，鹿城区政府发布《关于对温州黄龙商贸城改造项目范围内国有土地上房屋实施征收的决定》，涉案市场被纳入该项目征收范围，广化街道办事处被确定为房屋征收实施单位。同年12月29日，广化街道办事处就涉案市场以市场管理公司为被征收户出具《房屋腾空验收合格证》。2019年6月17日，市场管理公司与市场实业公司登报发布《重要通知》，通知载明：“温州商贸城各押金户、农民户、经营户：温州市市场开发管理有限公司作为温州商贸城255.08亩国资片区市场不动产权属主体，将于2019年6月19日将温州商贸城整体移交至鹿城区政府广化街道，由鹿城区政府组织实施拆除工作。请各押金户、农民户、经营户于2019年6月19日下午5点前完成摊位（商位）腾空；逾期未腾空的，视为自动放弃摊位（商位）物资及设备，因此造成的一切经济损失和后果由你们自行承担。”同年6月28日，广化街道办事处作出《黄龙商贸城北片市场建筑拆除应急预案》。同年7月11、12日，市场管理公司对涉案市场的商铺腾空情况进行检查，并对腾空后的商铺进行了录像。同年7月19日，市场管理公司从广化街道办事处领取建筑物残值款95388608元、设备搬迁补偿款16673056元、租金补偿款（2018年7月－9月）9763359.88元以及解决商贸城历史遗留问题资金48170000元。同年8月12日，市场管理公司与广化街道办事处签订《温州商贸城约255.08亩国资片区市场整体移交协议书》，当日，市场管理公司按约将已经腾空的市场整体移交给广化街道办事处处置。同年8月20日，市场管理公司再次从广化街道办事处领取解决商贸城历史遗留问题资金1亿元。2019年8月23至28日间，广化街道办事处组织人员拆除了涉案市场的所有商铺。现涉案原市场所在土地已出让给案外人。另查明，2019年间，涉案市场的部分农民户（包括部分其商铺已改建的农民户）以市场管理公司为被告，分别向鹿城区人民法院提起商铺所有权确认纠纷的系列民事诉讼，请求确认对其所经营使用的商铺享有所有权。鹿城区人民法院经审理均判决驳回诉讼请求。上述人员不服提起上诉，温州市中级人民法院经审理于2020年10月14日作出（2020）浙03民终3785、3794号等系列民事判决，认为上述农民户对涉案摊位享有使用经营权益，其诉请主张摊位商铺房屋所有权及据此请求确认商铺的征收补偿安置利益归其所有，理由不能成立；市场管理公司已取得涉案土地使用权证书，现无证据证明不动产登记簿记载有误，应认定市场管理公司系涉案土地使用权人，据此均判决驳回上诉，维持原判。上述裁判现已生效。叶献春等71人以温州市自然资源和规划局为被告，向鹿城区人民法院提起行政诉讼，请求撤销原温州市土地管理局颁发给市场管理公司的温国用（2012）第1-273495号国有建设用地使用权证，鹿城区人民法院于2020年5月28日作出（2019）浙0302行初670号行政裁定，以无利害关系为由驳回叶献春等人的起诉。叶献春等346人在潘晓燕、徐筱珍等8人诉鹿城区政府房屋行政征收一案的审理过程中，申请作为该案共同原告加入诉讼，温州市中级人民法院准许后，经审理于2020年10月30日作出（2019）浙03行初406号之一行政裁定，驳回上述354人的起诉。该裁定认为：叶献春等农民户主张享有摊位所有权、准所有权，而与被诉征收决定具有利害关系，缺乏事实依据和法律依据；农民户对市场摊位享有的使用经营权，并不属于《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的行政机关作出征收决定时必须予以考虑保护的权益范畴；现市场管理公司已经确定对农民户的补偿标准、装饰装修的补偿等，如叶献春等人对市场管理公司确定的补偿金额有异议的，可依法另行救济。胡克、陈继东等149人与广化街道办事处其他行政强制一案，永嘉县人民法院经审理于2020年11月9日作出（2020）浙0324行初48号行政判决，确认广化街道办事处于2018年10月间以参与实施限行、断电等方式强制关停胡克、陈继东等人经营使用的商铺所在的原温州黄龙商贸城255.08亩国资片区市场的行政行为违法。原审法院认为：首先，涉案市场的土地使用权登记在市场管理公司名下，该公司对涉案市场所在土地享有合法的使用权。至于地上建筑物即市场商铺，根据前述（2020）浙03民终3785、3794号等系列案件已生效民事判决，被征地农民户缴纳的3500元款项性质为押金款，不能据此认定其对商铺享有所有权。且根据该案中经判决确认的温州市人民政府经济协调会议纪要（1993）66号等证据，农民户在经营过程中仍需要对其经营使用的商铺缴纳租金，经批准后方可免交租金，再次印证了原告等农民户对涉案商铺不享有所有权，而仅享有相对的、有偿的经营使用权。其次，市场管理公司作为被纳入征收范围的市场业主，系涉案征收项目的被征收人，其应当并有权对包括涉案商铺在内的市场作出处置。市场管理公司与市场实业公司在黄龙片区市场征收工作启动后，陆续发布了涉及要求腾空、解除租赁、限期签订补偿奖励协议等内容的系列通知，与各类经营户签订补偿奖励协议，与广化街道办事处签订了征收补偿安置协议，申请拨付并发放涉案市场历史遗留补偿奖励款，期间还与广化街道办事处共同以建墙封闭、设卡限行及拉闸断电等措施关停了涉案市场，乃至于2019年6月17日再次通知限期腾空，7月间对商铺的腾空情况进行检查，上述行为均系市场管理公司与市场实业公司作为市场业主和物业管理人为配合征收工作，处理与市场各类经营户之间的民事法律关系，以及商铺相关事项的民事处分行为。市场管理公司在完成市场腾空后，才于2019年8月12日将整体市场予以移交。可见，市场管理公司在对市场经营户和商铺经较长期间的民事处理后，将整体市场移交给广化街道办事处，有其作为市场业主的权利基础，同时也是其作为被征收人的义务所在。至于市场管理公司在对涉案市场作出上述处理过程中是否存在违约或侵权行为，并非本案的审查范围。最后，鉴于前期在市场管理公司主导下市场已关停，商铺已腾空，原告对商铺已无法再行经营使用，其经营使用权也不可能因拆除行为进一步被损害。即便原告因市场关停存在经营损失，也不会因商铺的拆除而扩大。如原告因物品或添附在拆除过程中被损毁造成损失，可基于民事法律关系就市场整体移交行为向相关责任人主张违约或侵权责任。广化街道办事处作为征收实施单位，接收、拆除被征收人自愿移交的已腾空的原告商铺，系履行征收实施职责，独立于前期关停和腾空行为。在此情况下，原告对其商铺享有的使用经营权以及其他相关权益，并不属于征收实施单位对被征收人自愿移交被征收房屋进行拆除时必须予以考虑、保护的权益范畴。综上，广化街道办事处对市场管理公司自愿移交已腾空的商铺进行拆除，不属于行政强制行为，对原告的合法权益明显不产生实际影响，故依法应裁定驳回原告的起诉。据此，依照《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第六十九条第一款第（八）项的规定，裁定如下：驳回原告潘玉芬的起诉。潘玉芬上诉称：涉案土地原属广化村集体土地，上诉人系土地承包经营权人，且作为广化村村民对涉案土地所有权享有成员权益。行政机关征收涉案土地建设黄龙商贸城，安排涉案商铺对上诉人进行补偿安置。此后，在市场管理机构的统一安排下，上诉人投资改建涉案商铺。上诉人对涉案商铺享有的权益之所以前期表述为租赁权，后期明确为长期经营使用权，是由于法律政策不断完善变化所致，不影响权益性质的认定。同时，根据〔2018〕257号《温州市人民政府办公室抄告单》等相关证据，上诉人系涉案商铺唯一的补偿对象，足见上诉人才是该商铺的真正所有权人和被征收人。综上，广化街道办事处未经上诉人同意即拆除涉案商铺，严重侵犯上诉人合法权益，上诉人有权就此提起诉讼。原审法院裁定驳回上诉人的起诉错误，请求予以撤销，并指令该院继续审理。广化街道办事处答辩称：1.涉案商铺属市场管理公司所有。黄龙商贸城土地使用权登记于市场管理公司名下，相关民事、行政诉讼对此均予以确认，应当据此认定涉案商铺归市场管理公司所有。上诉人对涉案商铺的使用经营权并非物权，而是物权上的权利负担，性质上类同于承租权。2.市场管理公司自愿签订补偿协议。2018年9月26日，市场管理公司与广化街道办事处签订了《温州市鹿城区黄龙片区改造征收补偿安置协议书》，同意将黄龙商贸城255.08亩土地范围内的商铺交由政府征收，并约定补偿款共计10.95亿元。按照该协议约定，市场管理公司有义务交付上述255.08亩土地使用权和涉案商铺等地上附着物。同时，市场管理公司为解除涉案商铺上的权利负担，愿意支付相应费用以补偿上诉人的合法权益，系两者之间的民事法律关系，不影响本案处理。3.市场管理公司组织腾空市场并交付。为履行协议约定的交付义务，市场管理公司自行关闭涉案市场，将市场内商铺腾空完毕并交付。2018年12月29日，广化街道办事处向市场管理公司出具腾空验收合格证。2019年8月，市场管理公司与广化街道办事处签订整体移交协议书，该公司将已腾空的市场整体移交，广化街道办事处于2019年8月23日至28日组织拆除。综上，市场管理公司作为业主单位腾空涉案商铺并交付，广化街道办事处并未强拆涉案商铺，对上诉人的权利义务不产生实际影响，原审法院裁定驳回起诉正确，请求驳回上诉，维持原裁定。市场管理公司答辩称：同意广化街道办事处的意见。市场管理公司作为黄龙商贸城255.08亩国资片区市场的业主单位和经营主体，于2018年9月26日正式发布通知，要求各经营户主动腾空。至2018年10月30日，涉案市场已完成整体腾空，再无经营活动。2019年8月，市场管理公司根据与广化街道办事处签订的协议，将已腾空的市场整体移交广化街道办事处处置。综上，请求驳回上诉，维持原裁定。二审期间，各当事人均未提交新证据。经审查原审证据，本院对原裁定认定的事实予以确认。另查明：2020年11月20日，本院作出（2020）浙03行终493号行政裁定，驳回叶献春等71人的上诉，维持温州市鹿城区人民法院（2019）浙0302行初670号行政裁定。本院认为：根据（2020）浙03民终3785号等系列生效民事判决，上诉人作为黄龙商贸城农民户，对涉案商铺仅享有使用经营权，不享有所有权。同时，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条的规定，被征收人是指被征收房屋的所有权人，可见上诉人并非黄龙商贸城改造项目的被征收人。上诉人以其系涉案商铺的所有权人和被征收人为由，主张被诉拆除行为侵害其合法权益，其与该行为具有利害关系，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（十）项的规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起行政诉讼应当符合属于人民法院受案范围等条件。如上所述，上诉人既非涉案商铺的所有权人，亦非被征收人，其虽享有使用经营权，但不能据此对抗妨碍作为涉案商铺业主单位的市场管理公司行使相关权利并履行相应义务，该公司为履行其与广化街道办事处签订的相关协议，将包括涉案商铺在内的市场整体移交后者处置，并签署了腾空验收合格证，广化街道办事处将已腾空的市场予以拆除，并不存在上诉人所称的强制拆除行为，未对上诉人的权利义务产生实际影响，根据前述法律和司法解释的规定，不属于人民法院行政诉讼受案范围。若上诉人认为腾空和整体移交行为侵害其合法权益并造成损失的，可基于民事法律关系寻求救济。综上，原审法院驳回上诉人的起诉正确，本院依法予以维持。上诉人的上诉理由不能成立，对其上诉请求本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本案二审案件受理费依法免收。本裁定为终审裁定。审 判 长  张 存审 判 员  章宝晓审 判 员  诸智影审 判 员  杨贤斌审 判 员  陈 雕二〇二一年三月十七日代书记员  刘双旋代书记员  裘方圆