北京市第一中级人民法院行 政 判 决 书（2021）京01行终115号上诉人（一审原告）内蒙古成吉思汗投资集团有限责任公司，住所地内蒙古自治区鄂尔多斯市东胜区乌审西街南7号。法定代表人侯瑞峰，总经理。委托代理人张利东，内蒙古三恒律师事务所律师。被上诉人（一审被告）北京市规划和自然资源委员会昌平分局，住所地北京市昌平区创新路9号。法定代表人王亦兵，局长。委托代理人董国宾，北京市规划和自然资源委员会昌平分局不动产登记事务中心工作人员。委托代理人李辉，北京市诚实律师事务所律师。被上诉人（一审第三人）北京住总房地产开发有限责任公司，住所地北京市朝阳区惠新东街甲2号楼-3至25层101内26层2613室。法定代表人李作扬，董事长。委托代理人张文敏，女，1985年2月24日出生，汉族，北京住总房地产开发有限责任公司员工，住河北省三河市燕郊开发区。上诉人内蒙古成吉思汗投资集团有限责任公司（以下简称内蒙古成吉思汗公司）因要求履行法定职责一案，不服北京市昌平区人民法院（2020）京0114行初121号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭并于2021年3月5日公开开庭审理了本案。上诉人内蒙古成吉思汗公司的委托代理人张利东、被上诉人北京市规划和自然资源委员会昌平分局（以下简称北京市规自委昌平分局）的委托代理人董国宾、李辉及一审第三人北京住总房地产开发有限责任公司（以下简称北京住总房地产公司）的委托代理人张文敏到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。一审法院经审理查明：2010年7月19日，内蒙古成吉思汗公司与北京住总房地产公司签订了编号为XF2XXX18《商品房现房买卖合同》，约定北京住总房地产公司将本案诉争的昌平区瑞旗家园X号楼X层XXX的房屋的所有权转让给内蒙古成吉思汗公司。2020年5月13日，内蒙古成吉思汗公司与北京住总房地产公司向北京市规自委昌平分局提交房屋转移登记申请，因北京市规自委昌平分局不予受理，内蒙古成吉思汗公司于2020年7月1日以北京市规自委昌平分局不履行法定职责为由向一审法院提起行政诉讼。在诉讼中，2020年9月27日，北京市规自委昌平分局针对内蒙古成吉思汗公司要求转移登记的申请作出（2020）第002号《不动产登记不予受理告知书》（以下简称2号告知书），内蒙古成吉思汗公司的诉讼请求即变更为撤销北京市规自委昌平分局作出的2号告知书。北京市规自委昌平分局作出的2号告知书的主要内容为：内蒙古成吉思汗公司、北京住总房地产公司提交的申请材料，经核查，因申请登记材料不齐全，按照《不动产登记暂行条例》第十七条的规定，决定不予受理。具体情况如下：《不动产登记暂行条例实施细则》第三十八条规定，申请国有建设用地使用权及房屋所有权转移登记的，应当根据不同情况，提交下列材料：（一）不动产权属证书：（二）买卖、互换、赠与合同：（三）继承或者受遗赠的材料：（四）分割、合并协议；（五）人民法院或者仲裁委员会生效的法建文书；（六）有批准权的人民政府或者主管部门的批准文件；（七）相关税费缴纳凭证；（八）其他必要材料。申请人应当补正提交相关材料。一审庭审中，北京市规自委昌平分局陈述，“申请材料不齐全”指的是申请人没有提交“（六）有批准权的人民政府或者主管部门的批准文件”，即北京市昌平区人民政府或者北京市昌平区教育委员会同意将涉案房屋移交给原告内蒙古成吉思汗公司的相关文件。北京市规自委昌平分局认为，依据2011年6月27日京教学前〔2011〕8号《北京市教育委员会、北京市发展和改革委员会、北京市规划委员会、北京市财政局、北京市国土资源局、北京市住房和城乡建设委员会关于加强居住区配套幼儿园规划建设和管理的意见》（以下简称8号意见），主要内容为“确保新建居住区配套幼儿园规划建设达标”，“加强对居住区配套幼儿园交付使用的管理”，“确保开发建设单位将配套幼儿园及时移交区县教委”，“对于通过出让方式取得居住区配套幼儿园建设的开发建设单位，区县政府通过协商方式，妥善处理移交事宜。”本案房屋转移登记涉及的瑞旗家园X号楼X层XXX室是瑞旗家园公共配套设施中的托幼用地，北京住总房地产公司是通过出让方式取得涉案的土地使用权。内蒙古成吉思汗公司与北京住总房地产公司申请登记时未提交“有批准权的人民政府或者主管部门的批准文件”，属于申请登记材料不齐全。一审法院另查明，2007年5月24日，原北京市国土资源局与北京住总房地产公司签订《土地出让合同》，取得西三旗住宅及配套项目的土地使用权。2007年10月17日，原北京市规划委员会出具2007规（海）建字0261《建筑工程规划许可证》，建设项目名称为“西三旗住宅及配套项目D-21地块12班托幼”。2010年3月25日，北京住总房地产公司对包括涉案瑞旗家园X号楼X层XXX的房屋在内的房屋申请初始登记，并取得了X京房权证昌字第XXXX号《房屋所有权证》。根据房屋初始登记档案，涉案的瑞旗家园X号楼X层XXX室属于“登记簿中记载且颁发所有权证部分明细表定向转让专有部分”，规划用途为幼儿园。2020年11月30日，一审法院作出判决认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第八十一条规定，被告在一审期间改变被诉行政行为的，应当书面告知人民法院。原告或者第三人对改变后的行政行为不服提起诉讼的，人民法院应当就改变后的行政行为进行审理。依据《不动产登记暂行条例》第六条规定以及第七条第一款规定，北京市规自委昌平分局负责本行政区域内不动产登记工作。《不动产登记暂行条例》第十七条第一款第三项规定，不动产登记机构收到不动产登记申请材料，申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场书面告知申请人不予受理并一次性告知需要补正的全部内容。《不动产登记暂行条例实施细则》第三十八条第一款规定，申请国有建设用地使用权及房屋所有权转移登记的，应当根据不同情况，提交下列材料：（一）不动产权属证书；（二）买卖、互换、赠与合同；（三）继承或者受遗赠的材料；（四）分割、合并协议；（五）人民法院或者仲裁委员会生效的法律文书；（六）有批准权的人民政府或者主管部门的批准文件；（七）相关税费缴纳凭证；（八）其他必要材料。本案中，北京市规自委昌平分局依据《不动产登记暂行条例实施细则》第三十八条第一款第六项的规定，认为北京住总房地产公司是通过出让方式取得的居住区配套幼儿园建设的开发建设单位，内蒙古成吉思汗公司与北京住总房地产公司没有提交北京市昌平区人民政府及相关部门的批准或者协商同意移交的文件，北京市规自委昌平分局认为申请材料不齐全作出的不予受理告知书内容并无不当。但是，2020年5月13日，内蒙古成吉思汗公司与北京住总房地产公司向被上诉人提交房屋转移登记申请后，北京市规自委昌平分局认为申请材料不齐全，没有当场书面告知申请人不予受理，并一次性告知需要补正的全部内容，不符合《不动产登记暂行条例》第十七条第一款第三项规定的规定，属于行政程序轻微违法。综上，一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称行政诉讼法）第六十九条、第七十四条第一款第二项之规定，判决：一、确认北京市规自委昌平分局于二〇二〇年九月二十七日作出的2号告知书违法；二、驳回内蒙古成吉思汗公司的其他诉讼请求。内蒙古成吉思汗公司不服，上诉至本院，请求撤销一审判决，改判支持其一审诉讼请求。其主要上诉理由为：一、一审判决以8号意见适用本案，并以此为由驳回上诉人的诉讼请求，系事实认定错误。该意见于2011年6月27日发布，属于市级规范性文件，文件中没有明确规定溯及力的适用，而购房行为发生在2010年7月20日并于2011年3月1日以非营利性幼儿园形式实际投入使用，时间均早于该意见发布的时间。根据出让合同，涉案房产所在的D21地块不属于规定的政府移交范围，不应由政府或部门出具批准文件，上诉人也因此曾多次找到教委要求其出具批准手续而屡遭拒绝，被上诉人所要求提交的批准文件非上诉人不为，而是无需为。二、一审法院未撤销2号告知书系法律适用错误。北京住总房地产公司与上诉人实际通过了与区县政府的协商，并未违反8号意见。该意见第二条第四款规定，“对于通过出让方式取得居住区配套幼儿园建设的开发建设单位，区县政府通过协商方式，妥善处理移交事宜。”根据该意见，是要求与政府协商，并非被上诉人主张的要求有批准权的人民政府或主管部门的批准文件。即便认定需要适用该意见，涉案房屋实际于2014年4月经北京市昌平区教委核准并命名为：北京市昌平区文德幼儿园，亦足以认定上诉人实际通过了与政府相关部门的沟通协商。被上诉人依据8号意见认定上诉人申请登记时未提交有批准权的人民政府或主管部门的批准文件，属于申请登记材料不齐全，该认定违反了合理行政原则。被上诉人所增加的提交批准文件的前置程序是态度壁垒，既无必要也无依据，违反了该意见妥善处理移交事宜的目的。三、协商的最终表现形式就是合同或实际履行，而非批文。北京住总房地产公司在一审中出示的合同证明需要向政府移交的项目和范围十分明确，且涉案房产所在的D21地块不属于规定的政府移交范围，合同本身就是与政府协商的结果。涉案房屋已经办证的事实也证明北京住总房地产公司申请办证是协商后政府同意的结果。综上，请求二审法院支持上诉人的上诉请求。被上诉人北京市规自委昌平分局及一审第三人北京住总房地产公司均同意一审判决，请求予以维持。在一审证据交换期限内，北京市规自委昌平分局、内蒙古成吉思汗公司均向一审法院提交了证据。其中，北京市规自委昌平分局提交了以下证据：1.涉案房屋首次登记档案，证明涉案瑞旗家园X号楼XXX室系北京住总房地产公司通过出让方式取得的居住区配套幼儿园建设用地，规划用途为幼儿园。2.房屋测绘备案信息，证明涉案房屋的房屋类别为定向转移的专有部分。3.8号意见，证明根据该文件的精神，内蒙古成吉思汗公司和北京住总房地产公司应当提交有关政府部门同意将涉案房屋移交给内蒙古成吉思汗公司的函。上述证据共同证明北京市规自委昌平分局按照《不动产登记暂行条例》及相关法规进行不动产登记适用法律法规正确，程序合法，没有不履行法定职责。内蒙古成吉思汗公司向一审法院提交了以下证据：1.商品房现房买卖合同与发票，证明其正常购买涉案房屋、缴纳房款，办理网签，购买途径合法正当，合同约定用途为“幼儿园”。2.X京房权证昌字第XXXX号《房屋所有权证书》，证明其购买时，北京住总房地产公司依法取得涉案房屋所有权证，具备转移登记的条件，载明用途为幼儿园与合同一致。3.契税完税凭证，证明其按照国家要求缴纳了转移登记的税费。4.北京市人民政府2011年9月9日签报的《关于研究昌平区瑞旗家园项目属地管理有关问题的意见》，证明涉案房屋可用于幼儿园经营和管理，合同约定和产权规定用途一致。5.京昌民民许准登字〔2014〕108号《行政许可决定书》《民办学校办学许可证》等办学材料，证明涉案房屋在实际办学中也用于幼儿园用途，实际使用符合合同约定，符合初始登记与政府意见内容。6.房屋租赁合同，证明涉案房屋在2014年由北京市昌平区文德幼儿园承租，一直用于幼儿园的用途。7.涉案房屋现场照片，证明涉案房屋至今仍为幼儿园，解决瑞旗家园居民儿童入学要求，符合初始登记，合同约定和政府的意见。8.北京市昌平区文德幼儿园分级分类证书，证明上述房屋幼儿园属于北京市二级二类的普惠型幼儿园，收费执行教委标准，按照合同约定从未改变。上述证据经庭审质证，一审法院认证如下：内蒙古成吉思汗公司提交的证据5-8与本案审查的内容无关，法院依法予以排除，内蒙古成吉思汗公司提交的其他证据、北京市规自委昌平分局提交的全部证据符合证据的形式要求，与本案审查具有关联性，法院予以采纳。上述证据全部随案卷移送本院。经审查，本院同意一审法院关于证据的认证意见。本院经审查认定的事实与一审法院一致，对一审法院认定的事实本院予以确认。本院另查明，2007年1月26日发布并实施的京建法〔2007〕99号《北京市新建商品住宅小区住宅与市政公用基础设施、公共服务设施同步交付使用管理暂行办法》（以下简称99号文）第十五条规定，房地产开发企业应当依法将住宅小区的公共服务设施移交给有关单位，并办理交接手续。2011年6月27日发布并实施的8号意见第二条第四项规定，对于通过出让方式取得居住区配套幼儿园建设的开发建设单位，区县政府通过协商方式，妥善处理移交事宜。本院认为，依据《不动产登记暂行条例》第六条、第七条第一款的规定，被上诉人北京市规自委昌平分局负责本行政区域内不动产登记工作。《不动产登记暂行条例》第十七条第一款第三项规定，不动产登记机构收到不动产登记申请材料，申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场书面告知申请人不予受理并一次性告知需要补正的全部内容。《不动产登记暂行条例实施细则》第三十八条第一款规定，申请国有建设用地使用权及房屋所有权转移登记的，应当根据不同情况，提交下列材料：（一）不动产权属证书；（二）买卖、互换、赠与合同；（三）继承或者受遗赠的材料；（四）分割、合并协议；（五）人民法院或者仲裁委员会生效的法律文书；（六）有批准权的人民政府或者主管部门的批准文件；（七）相关税费缴纳凭证；（八）其他必要材料。本案中，根据已查明的事实，北京住总房地产公司系通过出让方式取得居住区配套幼儿园建设的开发建设单位，参照99号文第十五条及8号意见第二条第四项的规定，其在办理涉案房屋所有权转移登记时应提交北京市昌平区人民政府或相关主管部门的批准文件。因上诉人未提交上述批准文件，被上诉人依据《不动产登记暂行条例实施细则》第三十八条第一款第六项认定其申请材料不齐全并无不当。由于上诉人在办理涉案房屋所有权转移登记时，99号文及8号意见均已生效，故上诉人关于上述规范性文件对本案不具有溯及力的主张不能成立。被上诉人在收到涉案房屋转移登记申请后，未能当场书面告知申请人不予受理并一次性告知需要补正的全部内容，违反了《不动产登记暂行条例》第十七条第一款第三项的规定，已构成程序轻微违法，一审法院据此判决确认2号告知书违法并驳回上诉人的其他诉讼请求正确，本院应予支持。综上，上诉人的上诉理由均缺乏事实和法律依据，对其上诉请求，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由上诉人内蒙古成吉思汗投资集团有限责任公司负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长  李 茜审 判 员  杨晓琼审 判 员  徐钟佳二〇二一年三月十二日法官助理  张馨心书 记 员  张 英