江苏省连云港市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏07行终195号 上诉人（原审被告）东海县住房和城乡建设局，住所地江苏省东海县幸福北路与晶都大道交汇处。 法定代表人孙彬，该局局长。 出庭应诉负责人许林，该局副局长。 委托代理人张磊，该局工作人员。 委托代理人徐兴春，江苏恒旭律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）：王凤娥，女，1936年4月1日出生，汉族，住江苏省东海县。 委托代理人冯文春，北京京云律师事务所律师。 委托代理人张友伶，北京京云律师事务所律师。 王凤娥诉东海县住房和城乡建设局（以下简称东海住建局）房屋强制拆除案，东海住建局不服连云港经济技术开发区人民法院（2020）苏0791行初70号行政判决，向本院提起上诉。本院立案后依法组成合议庭，于2021年1月20日公开开庭进行了审理。上诉人东海住建局副局长许某作为行政机关负责人出庭应诉，该局委托代理人张磊、徐兴春，被上诉人王凤娥的委托代理人张友伶通过互联网远程参与本案庭审。本案现已审理终结。 一审法院审理查明，王凤娥与该院受理的另外三案原告段某1、段某2、段某3系母子、姐弟和兄弟关系。多年以前，段某3、王凤娥、段某2、段某1即在现地××为东海县××号的土地上建房居住,及至段某3及其哥哥姐姐等成家后又各自在该处陆续建造了多间房产，王凤娥自认其在该处的房屋面积为268.81平方米。因历史原因，王凤娥等人建设的房屋并未办理相关的建房审批手续，亦未取得土地使用权证和房屋所有权证。因新建连云港至徐州项目建设需要，2017年2月21日，东海县人民政府作出东政公[2017]1号《东海县人民政府关于国有土地上房屋征收决定的公告》，决定对该铁路项目（东海县城区段）规划红线范围内国有土地上的所有建筑、构筑物和规划红线与环评线之间的住宅建筑实施征收；并同时发布了《新建连云港至徐州项目（东海县城区段）国有土地上房屋征收补偿方案》。原东海县房屋征收局和牛山街道办事处分别为该项目的房屋征收部门和房屋征收实施单位。王凤娥诉称的位于东海县××××号的涉案房屋在该项目的征收规划红线范围内。征收工作开展后，对于东海县××××号的被征收房屋，房屋征收部门以王凤娥一人为被征收人开展了相关征收工作，因双方就被征收房屋面积及补偿费用等有较大分歧，故在征收签约期内就被征收房屋的补偿事宜未能达成征收补偿协议。 2018年5月22日，为保证连徐铁路项目建设的顺利推进，东海县人民政府组建成立了高铁新城建设指挥部，统领、指挥该铁路建设项目的相关工作。 2019年4月11日，东海县综合行政执法局依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十四条的规定，作出东综执限拆字（2019）22号《限期拆除决定书》，以王凤娥未办理建设工程规划许可证为由，责令其在三日内自行拆除位于东海县××××号的房屋。王凤娥对该《限期拆除决定书》不服，申请了行政复议。2019年6月14日，连云港市城市管理综合行政执法局作出（2019）连城执行复第1号《行政复议决定书》，以东海县综合行政执法局作出的《限期拆除决定书》违反法定程序、事实认定不清为由，撤销了东综执限拆字（2019）22号《限期拆除决定书》。 2019年4月17日，为保证连徐铁路工程的顺利进行，东海县高铁新城建设指挥部组织相关人员迳行对东海县××××号的被征收房屋实施了强拆。 另查明，2019年5月16日，王凤娥以东海县人民政府为被告，就东海县牛山街道山后巷33-16号的房屋被强拆一事向连云港市中级人民法院提起行政诉讼，要求确认被诉强拆行为违法。2019年5月21日，连云港市中级人民法院出具《补正通知》，告知王凤娥“对房屋征收与补偿不服，应当以房屋征收部门为被告。因此，你以东海县人民政府为被告缺乏法律依据，不符合立案条件，应当补正。”后王凤娥与段某2、段某1、段某3四人共同以原东海县房屋征收局为被告向一审法院提起行政诉讼，要求确认被诉强拆行为违法，同时要求对四人的被强拆房屋分别予以赔偿。经释明，四人撤回该案的起诉，并分案另行提起诉讼。 再查明，因政府机构改革，原东海房屋征收局的行政职能现已调整至东海住建局。 一审法院认为，本案争议的焦点涉及两个问题：一是原、被告的主体资格问题，另一个是被诉强拆行为的合法性问题。关于主体资格问题。该问题既涉及原告的主体是否适格，也涉及被告的主体是否适格。东海住建局主张被诉强拆行为并非由其实施，且涉案房地产并非原告所有，故本案的原、被告主体均不适格。首先,关于原告是否适格问题。《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称行政诉讼法）第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。王凤娥作为东海县牛山街道33-16号涉案被强拆房屋中部分房屋的建造者和使用者，虽然由于历史的原因未能办理该房屋的所有权登记手续，但是其对该部分被强拆房屋依法应当享有权利是不容置疑的，故其具有对本案被诉强拆行为提起诉讼的原告主体资格。至于东海住建局庭审中补充答辩称涉案房地产为东海县牛山镇运输公司所有的辩称意见，根据该局提供的东海县牛山镇运输公司的《土地登记审批表》《地籍调查表》《建设用地确权报告》及《建设用地平面图》等证据，结合王凤娥举证的证据及原审法院依法调取的证据，无论是从周边四邻，还是从房屋的座落、地号，以及外形、面积等方面，牛山街道山后巷33-16号的涉案被强拆房屋与东海县牛山镇运输公司宿舍之间，无任何同一性或共同性可言，故难以将二者相关联，建立起关联性。因此，在案证据不能证明东海住建局关于涉案被强拆房屋系东海县牛山镇运输公司所有的主张，故对此辩称意见不予采信。其次，关于被告主体资格是否适格问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称房屋征补条例）第四条第二款规定：市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。《最高人民法院关于适用的解释》（以下简称行政诉讼法司法解释）第二十五条规定，市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。征收实施单位受房屋征收部门委托，在委托范围内从事的行为，被征收人不服提起诉讼的，应当以房屋征收部门为被告。本案中，牛山街道山后巷33-16号的涉案房屋被强拆系因房屋征收而起，强拆的行为虽是高铁新城建设指挥部组织指挥的，但是原东海县房屋征收局即现时的被告，作为该铁路建设项目的房屋征收部门，根据上述规定，对此应当承担起房屋征收补偿所涉行为的主体责任，故本案的被告主体资格适格。况且，高铁新城建设指挥部属于临时机构，对外不具有独立承担法律责任的主体资格，王凤娥在此前曾以高铁新城建设指挥部的组建者——东海县人民政府为被告对涉案强拆行为提起诉讼，受诉人民法院亦依据上述规定对其予以释明，王凤娥等人故而起诉东海住建局。东海住建局现再以涉案强拆行为系高铁新城建设指挥部实施为由辩称被告主体不适格，难免有推脱责任之嫌，故对于东海住建局的辩称意见不予采信。 关于被诉强拆行为的合法性问题，房屋征补条例第二十五条第一款规定，房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。第二十七条规定：实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予补偿后，被征收人应当在补偿协议约定或者补偿决定确定的搬迁期限内完成搬迁。任何单位和个人不得采取暴力、威胁或者违反规定中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫使被征收人搬迁。本案中，双方就涉案被征收房屋的补偿方式、金额、面积等尚未达成一致意见、签订房屋征收补偿协议；王凤娥亦未得到妥善安置。在此种情况下，迳行强制拆除涉案被征收房屋，违反了上述有关房屋征收补偿的规定。由于被诉强拆行为不具有可撤销内容，故应当确认强拆行为违法。 综上，一审法院依照房屋征补条例第四条第二款、第二十五条第一款、第二十七条，行政诉讼法第二十五条第一款、第七十四条第二款第一项及行政诉讼法司法解释第二十五条之规定，判决确认东海住建局于2019年4月17日强制拆除王凤娥的位于东海县××××号房屋的行为违法，案件受理费50元由东海住建局承担。 上诉人东海住建局不服原审判决，向本院提起上诉，请求：撤销原判，改判驳回王凤娥的原审诉讼请求。事实与理由：1.原审判决认定部分事实错误。原审认定“多年前，段某3及其父母、兄弟即在现地××为东海县××号的土地上建房居住，及至段某3及其兄弟等成家后又各自在该处陆续建造了多间房产”，缺乏事实依据。原审认定案涉被拆房屋与东海县牛山镇运输公司宿舍之间无任何同一性，与事实不符。原审中提交的卫星航拍图、房屋征收构筑物平面图、原东海县国土局《土地登记审批表》、东海县牛山镇运输公司《宿舍建设用地确权报告》等，显示王凤娥所称房屋与原东海县牛山镇运输公司宿舍存在部分重合情况。对于属于东海县牛山镇运输公司的宿舍被拆，段某3无权主张权利。2.东海住建局不是本案适格被告。根据行政诉讼法司法解释第二十五条规定，只有当房屋征收部门存在“组织实施”情形方为适格被告。而一审法院认定东海县高铁新城建设指挥部组织人员实施强拆，故强拆的法律后果不应由东海住建局承担。 被上诉人王凤娥辩称：1.原审认定四被上诉人在涉案的牛山街道山后巷33-16的土地上建房居住等事实完全正确，王凤娥对房屋使用、建造以及通过购买方式取得房屋所有权，因此其具备原告主体资格。2.案涉房屋与东海县牛山镇运输公司宿舍之间没有任何的关联性和同一性。牛山镇运输公司的土地系集体土地，而本案四被上诉人的房屋系国有土地上的房屋，东海县人民政府发布的征收公告也是针对国有土地上的房屋。而且，根据一审法院调取的案涉土地使用者徐州分局登记档案材料以及王凤娥提交的三张某拍图、房屋拆迁调查表等，对比东海住建局提供的东海县运输公司土地审批表等证据，涉案房屋并非属于东海县牛山运输公司所有。3.虽然一审法院认定案涉房屋系东海县高铁新城建设指挥部组织人员实施的强拆行为，但指挥部系协调和配合东海住建局完成征收的组织和实施工作的临时机构，上诉人作为房屋征收部门，并未提供证据证明强拆行为应当由其他适合的行政机关承担责任的情况下，一审法院适用行政诉讼法司法解释第二十五条的规定确认由东海住建局承担强拆的法定责任，适用法律正确。因此，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 二审期间，上诉人东海住建局向本院提供如下证据：2020年12月18日该局给东海县自然资源规划局的征询函、2021年1月8日东海县自然资源规划局的回函，证明案涉土地的使用权人目前确定为东海县牛山街道办事处，该土地上的房屋部分是原牛山运输公司所建设。被上诉人王凤娥质证称：对回函没有事实依据和法律依据，对其三性均不认可。回函中载明的牛山镇山后巷33-16号系集体土地，与案涉国有土地性质不同，且一审判决认定两宗土地不属于同一土地，且没有重合。案涉房屋均是我方主张的房屋建筑面积，且对被上诉人涉案房屋建筑面积及权属已经得到了征收部门确认。 被上诉人王凤娥向本院提出如下证据：东海县牛山街道徐海社区居民委员会于2017年11月10日出具的《证明》，内容为：兹证明，东海县××××号面积为845.38平方米的房屋，经调查核实确系王凤娥（居民身份证号码：）（建设/购买/继承）、居住。已于2017年11月3日-2017年11月9日经征迁范围内公示无异议。该户房屋坐落于连续铁路连云港××ＤＫ39+720处。上诉人东海住建局质证意见，《证明》三性均有异议未提交原件无法核对，即使有原件，因社区居委会不是确定房屋所有权的法定机构，无权对房屋的权属作出认定。即使房屋部分是由被上诉人所建设的，但是如果没有合法的手续，按照征收规定，也不能按照合法建筑的补偿标准进行补偿。 本院认证意见：双方二审中所提交的证据均意图证明案涉被征收房屋及项下土地的权属情况。因王凤娥、段某3、段某1、段某2四户在案涉房屋征收时基于历史原因占有、使用房屋的事实，有征收部门同王凤娥等协商补偿事宜、房屋拆迁调查表、连云港市城市管理综合行政执法局行政复议决定书（[2019]连城执行复第1号）等在案证据佐证，被上诉人对案涉房屋享有的利益赋予其原告主体资格。被上诉人基于对案涉房屋具备利害关系，作为适格原告提起本案诉讼要求审查征收行为的合法性，符合法律规定。至于案涉房屋及土地的权属状况，因关涉补偿标准与数额，本应在征收补偿过程中予以确定。对此，连云港经济技术开发区人民法院在(2020)苏0791行赔初10号行政赔偿判决中亦要求上诉人先行行使调查登记和认定处理职责，以确定补偿或赔偿数额。故对于上诉人与被上诉人二审中提交的证据暂不作评判，不予采信。 上诉人东海住建局提起上诉后，一审法院已将证据和依据随卷移送本院。 经审理查明，一审法院认定，“牛山街道山后巷33-16号的涉案房屋与东海县牛山镇运输公司宿舍之间，无任何同一性或共同性可言，故难以将二者相关联，建立起关联性。”关于案涉房屋、土体的权属之事实应在征收过程中予以认定，该院作出的(2020)苏0791行赔初10号行政赔偿判决亦要求上诉人行使行政首次判断权，要求对案涉房屋先行调查登记和认定处理。现一审法院的上述事实认定系代替行政机关对权属作出了实质判断，与法律规定及后案判决抵触，本院予以指正。除此之外，一审法院对证据的认证意见正确，本院依法予以确认。根据一审法院确认的证据，除前述事实以外，本院认定的事实与一审法院认定事实相同。 本院认为，本案审查的对象是上诉人拆除案涉房屋的合法性问题，前提是被上诉人是否有权提起本案之诉的问题，即原告主体资格问题。虽然被上诉人暂无合法权属证书证明其系案涉房屋的所有权人及项下土地的使用权人，但是从电费缴费卡、上诉人与被上诉人协商案涉房屋补偿事宜等事实看，在征收时被上诉人对案涉房屋存在占有、使用之事实。根据行政诉讼法第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。被上诉人作为案涉房屋的利害关系人，有权提起本案诉讼。 根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十五条规定，房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合。第二十七条规定，实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。本案中，上诉人尚未对案涉房屋的权属情况作出认定，亦未与被上诉人达成补偿协议，在此情况下，案涉房屋在征收过程中被强制拆除，一审法院判定上诉人承担强拆责任并无不当。该强拆行为不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，拆除案涉房屋行为违法，上诉人关于其不是本案适格被告的主张，缺乏依据，本院不予支持。关于案涉房屋的权属、来源等情况，本院同意一审法院在(2020)苏0791行赔初10号行政赔偿判决中的观点，应当由上诉人依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》等规定履行其行政首次判断权，对案涉房屋及其项下土地权属、来源等情况作出调查认定，本院对此暂不作认定。 综上，上诉人东海住建局的上诉请求缺乏依据，本院不予支持。一审判决判决结果正确，本院予以维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人东海县住房和城乡建设局负担。 本判决为终审判决。 审判长 李 季 审判员 王小姣 审判员 黄文波 二〇二一年三月八日 书记员 周 杰 法律条文附录 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……