浙江省温州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）浙03行初451号原告陈金学，男，1973年10月5日出生，汉族，住浙江省永嘉县。委托代理人姜永可，浙江光正大律师事务所律师。被告永嘉县人民政府，住所地浙江省永嘉县北城街道县前路94号。法定代表人林万乐，县长。委托代理人朱晓东。委托代理人杨跃枢，浙江永瓯律师事务所律师。被告温州市人民政府，住所地浙江省温州市鹿城区绣山路321号。法定代表人姚高员，市长。委托代理人曾怀莘。第三人陈时碗，男，1936年2月27日出生，汉族，住浙江省永嘉县。委托代理人陈丽芬，浙江永学律师事务所律师。原告陈金学因诉被告永嘉县人民政府（以下简称永嘉县政府）、温州市人民政府（以下简称温州市政府）撤销建房用地批准决定及行政复议一案，于2020年7月6日向本院提起行政诉讼，本院于同年7月13日立案后，依法组成合议庭进行了审理。本案审查过程中，本院依职权追加陈时碗作为本案第三人参与本案诉讼。本院于2020年11月24日公开开庭审理了本案，原告陈金学的委托代理人姜永可，被告永嘉县政府的委托代理人朱晓东、杨跃枢，被告温州市政府的委托代理人曾怀莘，第三人陈时碗及其委托代理人陈丽芬到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年1月28日，永嘉县政府向陈金学作出永政函〔2019〕6号《关于撤销行政许可的决定》（以下简称被诉撤销决定），主要内容如下：经查，陈金学的房屋坐落于阮山村昌盛路68号，占地面积1间51平方米，四至为：东至陈光平屋，南为空基，西与陈时碗屋共墙，北至道坦。陈时碗户的房屋坐落于阮山村昌盛路64号，占地面积1间51平方米，四至为：东与陈金学屋共墙，南为空基，西与陈光心屋共墙，北至道坦（该房屋于1999年4月27日由原西溪乡人民政府批准），该两间房屋约建于2000年，两间互为隔壁，共墙。由于陈金学户提供与事实不符的权属证明等申请材料，将陈时碗的房屋作为自己的祖屋进行拆建审批，且1999年原西溪乡人民政府批准的档案原国土资源局无保管，最终导致作出重复审批的行政行为（陈金学户批准的面积包含了陈时碗户的房子，重复审批面积约44.2平方米，长13米、宽3.4米）。经申辩、复核，根据《中华人民共和国行政许可法》第六十九条的规定，决定撤销本机关作出的永土私建字（2006）第2261号《永嘉县农村私人建房用地呈报表》行政许可（以下简称“2006年审批”），永土私建字（2006）第2261号《永嘉县农村私人建房用地呈报表》批文同时作废。陈金学不服，向温州市政府申请行政复议。温州市政府于2020年6月16日作出温政行复〔2019〕50号行政复议决定书（以下简称被诉复议决定），认为：一、关于“2006年审批”的合法性问题。1.永嘉县政府在本案中作出说明：当时系新法实施过渡期，其县私人建房用地审批分工为“占用建设用地建房由乡镇审批，耕地由土地管理局审批”，陈时碗建房地块属于建设用地由原西溪乡人民政府审批，审批时间为1999年4月27日，无需再上报县土地管理局或县人民政府审批。陈时碗户于1999年申请私人用地审批得到乡人民政府批准后（以下简称“1999年审批”），于次年实施老屋拆建，建成现存阮山村昌盛路64号房屋并占有使用至今。“1999年审批”至今尚未经法定程序撤销，鉴于历史过渡等因素，对永嘉县政府认可的审批行为，不宜否定。永嘉县政府于2006年将由陈时碗建造并实际占有使用的阮山村昌盛路64号房屋认定为陈金学所有并批准陈金学对此房屋进行老屋拆建而批予私人建房用地，“2006年审批”存在认定事实不清。2.陈金学在已对老屋进行拆建建成现存阮山村昌盛路68号房屋的情况下，于2006年又以老屋拆建为由申请私人建房用地审批，经永嘉县政府批准后并未实际实施拆建行为。陈金学在永嘉县人民法院2019年8月8日庭审过程中陈述，其“2006年审批”系对之前老屋拆建用地的补办审批手续。根据2005年《永嘉县人民政府批转县国土资源局关于永嘉县违法用地处理及补办审批手续意见的通知》（永政发〔2005〕115号）规定，凡土地违法案件经依法查处并按本意见完成有关程序后，县国土资源部门方可受理建设单位呈报的用地报件或组织报批。阮山村昌盛路68号房屋系由老屋拆建而来，建造之时陈金学未依法办理审批手续，系未批先建。依据上述规定，若欲予以补办审批手续，应当先经依法查处完成相关程序方可报批。永嘉县政府认定陈金学系进行老屋拆建直接予以审批，其“2006年审批”认定事实不清，程序错误。二、关于被诉撤销决定合法性问题。永嘉县政府根据“1999年审批”以及其实地调查，认定“2006年审批”存在重复审批，证据确凿，事实清楚。永嘉县政府依照《浙江省行政程序办法》第五十二条之规定，在作出被诉撤销决定前，书面告知陈金学拟撤销决定的事实、理由、依据和决定内容，以及其享有陈述权、申辩权，并对陈金学的陈述申辩理由复核后，依法作出撤销决定，告知行政复议和行政诉讼权利，并将决定书送达陈金学，符合行政程序公开、公正原则以及程序参与原则的要求，程序合法。但永嘉县政府在被诉撤销决定中仅表述适用《中华人民共和国行政许可法》第六十九条，未明确适用该条的具体款项，存在瑕疵，鉴于其在被诉撤销决定中已明确表述撤销理由，并在本案复议过程中明确适用该条第一款第（五）项，故本机关依法予以指正。综上，“2006年审批”认定事实不清、程序错误，永嘉县政府依法予以自纠，并无不妥。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项规定，决定维持被诉撤销决定。原告陈金学起诉称：陈金学于2006年6月15日以老屋拆建为由申请农村私人建房用地审批，后经村委会出具证明、原西溪乡人民政府批准，同意建房二间，使用集体土地面积102平方米，其中拆建用地102平方米。永嘉县政府以陈金学提供与事实不符的权属证明等申请材料导致重复审批为由，作出被诉撤销决定，存在如下错误：1.根据《中华人民共和国土地管理法》（1998年修订）第六十二条第三款的规定，农村村民住宅用地，经乡镇政府审核后，应由县级人民政府批准。陈时碗1999年申请农村私人建房用地，原西溪乡人民政府于1999年4月27日审核同意，但未提交县政府审批，故涉案陈时碗“1999年审批”属于无权审批，自始无效，不应认定存在审批行为，故永嘉县政府以“2006年审批”属于同一事实重复审批，显然错误。永嘉县政府主张存在新法过渡期，理由不能成立。2.“1999年审批”同样存在错误审批的事实，错将陈金学所有的两间老屋违法审批其中一间给陈时碗所有。3.温州市政府复议认定“2006年审批”系对之前拆建用地的补办审批手续、审批违法，显然错误。陈金学针对昌盛路68号房屋的拆建行为，并非未批先建，而是在1998年已向原西溪乡人民政府申请改建两间，并交纳费用，但一直没有得到书面审批手续。后经多次要求，原西溪乡人民政府再次启动程序予以补办。综上，两被告以存在“1999年审批”且“2006年审批”为重复审批作出被诉撤销决定应属错误，请求判决撤销被诉撤销决定、被诉复议决定。原告陈金学向本院提交了以下证据：1.身份证，以证明原告主体资格。2.第三人身份信息，以证明第三人身份情况。3.永政函〔2019〕6号《关于撤销行政许可的决定》，以证明被诉撤销决定内容。4.温政行复〔2019〕50号行政复议决定书，以证明被诉复议决定内容。5.快递单，以证明原告收到被诉复议决定。被告永嘉县政府答辩称：1.被诉撤销决定事实清楚，证据确实充分。被诉撤销决定查明的事实有陈时碗户的私人建房用地申请表、证人证言、村委会证明、现场勘验笔录、现场照片等相关证据予以证明，能够互相印证涉案“2006年审批”系重复审批，依法应予撤销。2.被诉撤销决定适用法律正确，程序合法。综上，请求判决驳回原告的诉讼请求。被告永嘉县政府向本院提交了以下证据、依据：1.永土私建字（2006）2261号私人建房用地申请表；2.村镇私人建房用地申请表；3.陈仁弟等三人询问笔录；4.阮山村委会证明；证据1-4，以证明陈金学房屋为一间，“2006年审批”包含了陈时碗的房屋。5.现场勘测笔录；6.现场照片；证据5-6，以证明陈金学房屋和陈时碗房屋现状，且二人房屋相邻并共墙。7.撤销行政许可告知书；8.公告、送达材料；证据7-8，以证明永嘉县政府作出告知书及送达。9.申辩意见书，以证明陈金学提出申辩意见。10.永政函（2019）6号文件、送达回证，以证明永嘉县政府作出被诉撤销决定并送达。11.行政裁定书、庭审笔录，以证明陈金学起诉撤销陈时碗的建房审批被法院驳回起诉。12.情况说明，以证明永嘉县政府作出补充说明。13.法律、法规依据为《中华人民共和国行政许可法》第六十九条第一款第五项，《浙江省行政程序办法》第五十二条、第六十六条、第六十七条、第七十一条。被告温州市政府答辩称：1.被诉复议决定认定事实清楚，适用法律正确。“2006年审批”认定事实不清、程序错误，永嘉县政府依法予以自纠，并无不妥，被诉复议决定予以维持正确。2.被诉复议决定作出程序合法。经立案受理、通知复议、中止审查、恢复审理、依法报延到作出复议决定并送达，温州市政府复议程序合法。综上，请求判决驳回原告的诉讼请求。被告温州市政府向本院提交了以下证据、依据：1.行政复议申请书、委托手续、原告提供的复议申请证据材料；2.原告提供的代理意见、质证意见；3.原告补充提交陈述书、代理意见、证据；4.行政复议立案审批表；5.行政复议答复通知书；6.行政复议答复书及证据材料；7.永嘉县政府复议期间补充提供的材料；8.第三人参加复议通知书、中止审理审批及通知书、恢复审理审批及通知书、延期审批及通知书；9.结案审批表、复议决定书及送达邮件详情单；证据1-9，以证明陈金学申请行政复议，被诉复议决定认定事实清楚、适用法律依据正确。10.法律、法规依据为《中华人民共和国行政许可法》第六十九条，《浙江省行政程序办法》第五十二条，及《中华人民共和国行政复议法》第二十八条。第三人陈时碗陈述称：被诉撤销决定符合事实和法律依据，被诉复议决定合法，请求判决驳回原告的诉讼请求。第三人陈时碗未向本院提供证据。经质证，原告陈金学、被告温州市政府提供的证据，各方对证据的真实性、关联性和合法性均无异议，经核实，相应证据形式真实、内容合法，可以证明原告申请复议、温州市政府予以复议审查的事实，与本案具有关联，本院均予以采信。被告永嘉县政府提供的证据，原告对证据3询问笔录、证据5现场勘测记录的真实性有异议，本院认为，证据3中已有被询问人签名确认，形式真实，在无证据证明被询问人签名虚假的情况下，原告对该证据真实性的异议，本院不予采信；被告提供的证据5勘测笔录中的陈时碗签名为“陈光晓”代签，第三人陈时碗在本案中认可“陈光晓”是代其参与现场勘测及“陈光晓”签名的真实性，故原告以缺少本人签名、陈时碗未到场为由对该证据的真实性、关联性不予认可，理由不能成立。经审查，被告永嘉县政府提供的证据形式真实，来源合法，可以证明被诉撤销决定作出的相关事实，本院予以采纳，至于被诉撤销决定、被诉复议决定是否合法，待后评述。根据以上采信的证据及各方共同陈述，本院经审理查明：1999年1月10日，陈时碗以老屋拆建为由，向原永嘉县西溪乡人民政府（现为金溪镇政府）提出村镇私人建房用地申请，申请拆建一间三层，用地位于原西溪乡阮山村。经村组、村委会同意，原永嘉县西溪乡人民政府于1999年4月27日在陈时碗提交的《村镇私人建房用地申请表》中“镇、乡审查意见”一栏签署“同意老屋拆建面积肆拾肆点贰平方米。”（即“1999年审批”）此后，陈时碗户约于2000年至2002年间拆建老屋，具体坐落位置为“阮山村昌盛路64号”，四至为：东与陈金学屋共墙、西与陈光心屋共墙、南至空基、北至道坦。2006年6月15日，陈金学以拆建为由提出村镇私人建房用地申请，申请拆建二间四层，用地位于原西溪乡阮山村，申请建房用地平面图中显示四至为：东与陈光平屋共墙、西与陈光新（即“陈光心”）屋共墙、南至空基、北至道坦，即“阮山村昌盛路64号、68号”。经村委会、国土所、乡镇政府、原永嘉国土局审核，永嘉县政府于2006年11月6日作出“2006年审批”，签章同意陈金学户的申请，批准使用村集体建设用地壹佰零贰平方米。后因陈金学户、陈时碗户发生争议，永嘉县政府经与阮山村陈光晓、陈光心、陈仁弟询问，于2018年9月13日对陈时碗房屋进行现场勘测，并调取两户建房用地申请材料、阮山村村委会证明后，于2018年12月6日作出编号为（2018）002号《撤销行政许可告知书》，告知陈金学拟撤销“2006年审批”及享有陈述、申辩权。因直接送达、留置送达不成，永嘉县政府于2018年12月11日将上述告知书张贴于陈金学户、阮山村村务公开栏。2018年12月10日、12月13日，陈金学向永嘉县政府邮寄申辩意见。经复核，永嘉县政府于2019年1月28日作出被诉撤销决定，并于2019年3月3日向陈金学留置送达。陈金学不服，于2019年3月20日向温州市政府申请行政复议。温州市政府于同年3月22日予以立案受理，于同日通知永嘉县政府作出答复，于同年4月16日通知陈时碗参加复议。因陈金学向永嘉县人民法院提起诉讼请求撤销金溪镇政府作出的“1999年审批”，温州市政府于同年4月18日决定中止复议案件审理并通知各方。因中止原因消除，温州市政府于2020年4月27日恢复复议案件审理并于2020年5月6日、5月7日分别通知各方。因案情复杂，温州市政府于2020年5月21日申请延长审理期限30日并通知各方。2020年6月16日，温州市政府作出被诉复议决定，分别于2020年6月20日、21日、22日分别送达各方。陈金学不服，向本院提起本案诉讼。本案审理过程中，永嘉县政府作出说明：《中华人民共和国土地管理法》（1998年修订）自1999年1月1日起实施，当时新法实施过渡期，我县私人建房用地审批分工为“占用建设用地建房由乡镇人民政府审批，耕地有土地管理局审批”。陈时碗建房地块属于建设用地，由西溪乡人民政府审批，审批时间为1999年4月27日，不需要再报永嘉县人民政府或土地管理局审批。本院认为：本案系原告陈金学不服被告永嘉县政府撤销其“2006年审批”引发的争议，结合各方的诉辩意见，本案争议焦点在于“2006年审批”是否合法，进而被诉撤销决定及被诉复议决定是否合法。首先，陈时碗户于1999年提出农村私人建房用地申请，经村组同意、村委会审核，后经原西溪乡人民政府审核同意使用涉案争议的“阮山村昌盛路64号”房屋及用地。之后，陈时碗户在2006年前已经在“阮山村昌盛路64号”土地上实际建房并居住使用，该事实各方并无异议。因而陈金学户于2006年申请建房用地时，申请土地内包含了陈时碗户上述建房占用土地，在对陈时碗户的房屋及土地未作出处置的情况下，阮山村村委会再次审核同意陈金学户使用该土地建房，在审核过程中未发现存在土地重复的情况而予以上报，导致“2006年审批”权属不清、事实依据不足。即使此后乡镇政府、永嘉县政府审核同意陈金学户2006年私人建房用地申请，但在事后发现“2006年审批”客观上存在错误的情况下，永嘉县政府亦有自行主动纠正的职责，其作出撤销陈金学户“2006年审批”的决定，处理结果正确。在陈时碗户实际建房占用土地的情况下，永嘉县政府未予审核查明相应土地权属状况已足以导致“2006年审批”应予以撤销，陈时碗户“1999年审批”是否是一个完整的审批，及陈金学户“2006年审批”是否属于补办手续，不影响本案的处理。其次，永嘉县政府经调查取证告知陈金学拟撤销“2006年审批”，并告知其享有陈述、申辩权，因陈金学户提出申辩意见，永嘉县政府在对其意见进行复核后作出被诉撤销决定，符合正当程序要求，其他程序亦合法。最后，如上所述，温州市政府经复议受理、通知答复、中止审理、恢复审理、报请延长到作出被诉复议决定，决定维持被诉撤销决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序亦合法。综上，原告陈金学请求撤销被诉撤销决定、被诉复议决定，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告陈金学的诉讼请求。本案一审案件受理费50元，由原告陈金学负担。如不服本判决，可在本判决书送达之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院。审 判 长  诸智影审 判 员  戴华斌人民陪审员  陈小敏二〇二一年三月十一日书 记 员  金雄风