北京市第三中级人民法院行 政 判 决 书（2021）京03行终289号上诉人（一审原告）北京合生愉景房地产开发有限公司，住所地北京市朝阳区西大望路甲22号院1号楼1层（01）-101内4层01。法定代表人吴凯，总经理。委托代理人王伟娟，女，1994年3月28日出生，北京合生愉景房地产开发有限公司员工。被上诉人（一审被告）北京市朝阳区城市管理综合行政执法局，住所地北京市朝阳区西大望路36号。法定代表人聂宏伟，局长。出庭负责人王灵，副局长委托代理人顾超，女，北京市朝阳区城市管理综合行政执法局干部。委托代理人崔猛，北京市康达律师事务所律师。上诉人北京合生愉景房地产开发有限公司（以下简称合生愉景公司）因诉北京市朝阳区城市管理综合行政执法局（以下简称朝阳城管执法局）限期拆除决定一案，不服北京市朝阳区人民法院（2020）京0105行初289号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人合生愉景公司的委托代理人王伟娟，被上诉人朝阳城管执法局的副局长王灵及委托代理人顾超、崔猛到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年12月16日，朝阳城管执法局向合生愉景公司作出京朝城管限拆字〔2019〕260001号《限期拆除决定书》（以下简称被诉限拆决定），认定合生愉景公司位于北京市朝阳区大郊亭北街合生创展办公楼院内建设的房屋（以下称涉案建筑）总建筑面积为7581．36平方米的砖混结构建筑，该建筑共三部分，办公楼主楼4层，01层建筑面积为1990．71平方米；02层建筑面积为1896．17平方米；03层建筑面积为1982．85平方米；04层建筑面积为1258．21平方米；机房层建筑面积为143．45平方米，主楼建筑面积共7271．39平方米；供暖房南北长30．9米，东西宽9．7米，面积为299．73平方米；值班房东西长3．2平方米，南北宽3．2米，面积为10．24平方米，经北京市规划和自然资源委员会朝阳分局（以下称市规自委朝阳分局）协查复函证明，该建筑物未取得建设工程规划许可证、临时建设规划许可证及选址意见书、规划条件或者建设工程设计方案审查同意意见等规划文件，属违法建设，以上事实有现场检查笔录、现场勘验笔录、证据照片、规划复函、询问笔录等材料为证。合生愉景公司搭建违法建设的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》（以下称《城乡规划法》）第四十条第一款、《北京市城乡规划条例》第二十九条第一款规定，影响了本市城市规划管理秩序，依据《城乡规划法》第六十四条、《北京市城乡规划条例》第七十五条第一款规定，朝阳城管执法局决定：限合生愉景公司收到该决定七日内拆除上述违法建设，并接受复查。逾期未拆除的，朝阳城管执法局将报请北京市朝阳区人民政府（以下称朝阳区政府）责成有关部门依法强制拆除。依据《北京市城乡规划条例》第八十条第一款规定，强制拆除或者回填违法建设及其安全鉴定的费用、建筑垃圾清运处置费用，以及相关物品保管费用由违法建设当事人承担。当事人逾期不缴纳的，执法机关可依法加处滞纳金。合生愉景公司不服诉至一审法院，请求判决撤销朝阳城管执法局作出的被诉限拆决定。一审法院经审理查明，2019年4月19日，朝阳城管执法局下属劲松执法队接上级交办，对涉案建筑的合法性进行立案调查。同日，朝阳城管执法局执法人员对涉案建筑的建筑情况进行现场检查和勘验，分别制作了《现场检查笔录》《现场勘验笔录》，绘制了示意图并拍摄了涉案建筑的现场照片，制作了《证据照片（图片）登记表》，合生愉景公司的现场工作人员在上述笔录及材料中签字确认。朝阳城管执法局向合生愉景公司的负责人杨振制作并送达了《谈话通知书》，杨振作为合生愉景公司委托代理人接受调查，并向朝阳城管执法局提供了合生创展办公楼主楼施工图纸、合生愉景公司《营业执照》复印件、《法定代表人（负责人）身份证明书及授权委托书》等材料。朝阳城管执法局对杨振进行询问制作了《询问笔录》，杨振陈述涉案建筑由合生愉景公司建设并使用。朝阳城管执法局同时调取了2014规（朝）建临字0007号《临时建设工程规划许可证》（以下简称0007号临时建设工程规划许可证），并制作了《证据照片（图片）登记表》。2019年4月23日，北京瀚博林遥感测图信息工程研究院（以下称瀚博林研究院）根据北京市朝阳区人民政府劲松街道办事处（以下称劲松街道办）的委托，对涉案建筑主楼的房屋面积进行测绘，并出具了《房屋面积测算技术报告书（商品房类使用）》。2019年4月26日，朝阳城管执法局对合生愉景公司委托代理人杨振再次进行询问并制作《询问笔录》，杨振陈述对上述《房屋面积测算技术报告书（商品房类使用）》予以认可，认可0007号临时建设工程规划许可证与涉案建筑无关。2019年5月17日，市规自委朝阳分局向朝阳城管执法局作出《关于＜协查函＞的回函》，回复：合生愉景公司在大郊亭北街合生创展办公楼院内建设的主楼、供暖房、值班房，所占用地为国有土地，未查询到规划审批记载。2019年11月25日，市规自委朝阳分局向朝阳城管执法局作出《关于合生公司建设的办公楼和设备用房项目的规划情况的复函》，回复：合生愉景公司在西大望路东侧，广渠路南侧建设的办公楼和设备用房项目，经核实项目的位置、现状和面积，未查询到上述建筑的规划审批记载，合生愉景公司建设的办公楼和设备用房项目属于违法建设。2019年12月4日，朝阳城管执法局向合生愉景公司作出并送达了两份《告知书》，告知合生愉景公司《北京市城乡规划条例》修订后相关法规内容及朝阳城管执法局名称变更情况。同日，朝阳城管执法局向合生愉景公司作出并送达了京朝城管责改字〔2019〕260601号《责令改正通知书》（以下简称260601号责令改正通知书），责令合生愉景公司于2019年12月10日14时前自行改正违法行为，并清理现场恢复原状。2019年12月10日，朝阳城管执法局执法人员对涉案建筑进行现场检查并制作了《现场检查笔录》，拍摄了现场照片并制作了《证据照片（图片）登记表》，经检查合生愉景公司未在规定期限内拆除涉案建筑，合生愉景公司工作人员在笔录中予以签字确认。2019年12月16日，朝阳城管执法局向合生愉景公司制作并送达了京朝城管限拆公告字〔2019〕260001号《关于限期拆除决定公告》（以下称《限拆公告》）及被诉限拆决定，并将《限拆公告》在现场进行张贴。2019年12月30日，朝阳城管执法局执法人员再次对涉案建筑进行现场检查并制作了《现场检查笔录》，拍摄了现场照片并制作了《证据照片（图片）登记表》，经检查合生愉景公司未在规定期限内拆除涉案建筑，合生愉景公司工作人员在笔录中予以签字确认。一审法院经审理认为，《北京市实施城市管理相对集中行政处罚权办法》第五条第（十二）项规定，城管执法机关行使法律、法规、规章规定的城市规划管理方面对违法建设的有关处罚权。被诉限拆决定作出时生效的《北京市禁止违法建设若干规定》（北京市人民政府令第228号）第九条第二款规定，城市管理综合行政执法机关负责查处未取得建设工程规划许可证、临时建设工程规划许可证以及前款第（二）项中所列规划文件的城镇建设工程。依据上述规定，朝阳城管执法局在2020年7月1日前对其行政区域内涉及违法建设的事项具有检查、处理的法定职权。《城乡规划法》第四十条中规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。《北京市禁止违法建设若干规定》（北京市人民政府令第228号）第三条第二款规定，城镇违法建设是指未取得建设工程规划许可证、临时建设工程规划许可证或者未按照许可内容进行建设的城镇建设工程，以及逾期未拆除的城镇临时建设工程。根据上述规定，在城镇规划区内进行的建设行为都应当取得建设工程规划许可或临时建设工程规划许可证。本案中，经规划主管部门确认涉案建筑未取得建设工程规划许可手续，属于违法建设，朝阳城管执法局对涉案建筑进行现场检查、勘验，通过对相关人员进行询问及测绘单位出具的测算报告，对涉案建筑的坐落、面积、建设主体进行了明确，故朝阳城管执法局作出的被诉限拆决定属认定事实清楚，符合前述规定，一审法院予以确认。关于合生愉景公司主张涉案建筑曾取得临时规划许可手续及现用于其他项目的办公用房，朝阳城管执法局作出的被诉限拆决定违反行政合理性原则的诉讼理由，一审法院对此认为，合生愉景公司所取得的0007号临时建设工程规划许可证并非针对涉案建筑所核发，且已超过许可的使用期限，合生愉景公司在未取得建设工程规划许可或临时建设工程规划许可手续的情况下建设和使用涉案建筑，已构成对城乡规划公共秩序的侵害，朝阳城管执法局进行的行政执法是基于法定职责和维护公共秩序需要所采取，涉案建筑的使用现状不能成为合生愉景公司要求撤销被诉限拆决定的正当理由。朝阳城管执法局在作出被诉限拆决定前对涉案建筑进行了现场检查、勘验，结合对相关人员的询问及测绘单位出具的测算报告，对涉案建筑的坐落、面积、建设主体进行了明确，经向规划主管部门确认后认定涉案建筑未取得建设规划许可，属于违法建设应予拆除。在朝阳城管执法局作出260601号责令改正通知书后，合生愉景公司未按照限定期限自行拆除违法建设，朝阳城管执法局在履行了告知程序后依法作出被诉限拆决定，其执法程序符合《城乡规划法》《北京市城乡规划条例》《北京市禁止违法建设若干规定》（北京市人民政府令第228号）的相关规定，一审法院予以支持。朝阳城管执法局在作出被诉限拆决定前履行了责令限期整改、听取合生愉景公司的陈述申辩意见、告知相应违法行为及法律后果等程序，故合生愉景公司主张朝阳城管执法局违反法定程序的诉讼理由不能成立。综上，朝阳城管执法局作出的被诉限拆决定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，合生愉景公司要求撤销朝阳城管执法局作出被诉限拆决定的诉讼请求缺乏相应法律依据和事实根据，一审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回合生愉景公司的诉讼请求。合生愉景公司不服一审判决，上诉至本院，上诉理由主要为：一、一审法院认定事实错误，涉案楼房有0007号临时建设工程规划许可证，并拟作为南磨房乡大郊亭棚改工程的临时指挥中心，不属于国家强制拆迁的范围。上诉人于2014年4月21日取得0007号临时建设工程规划许可证后，与施工单位于2014年8月29日签订施工承包合同，2014年8月开始动工，2015年5月实现竣工验收。不存在上诉人尚未获取0007号临时建设工程规划许可证涉案楼栋就已存在的事实。2015年12月，上诉人与北京市朝阳区南磨房乡人民政府（以下简称南磨房乡政府）签订了《广渠路棚改项目合作协议》，并在项目A区建设临时办公室作为广渠路棚改项目指挥部和南磨房乡政府拆迁指挥部使用。广渠路棚改项目实施主体于2017年12月26日取得朝阳区政府正式批复，也是北京市重大办批复给南磨房乡政府与上诉人合作的重大工程项目，现投资已超100亿元（预计总投资在200亿元左右）。目前项目拆迁取得重大进展，已经拆除了近30万平方米，并进行了垃圾清理、现场平整、绿化达到了环境整理要求。二、上诉人所建楼栋符合公共利益，强制拆迁行为反会产生资源浪费、环境污染，该行政行为不合理、不合法。目前棚改项目拆迁及拆除工作已取得重大进展，但还有大量工作亟待进行。且在棚改项目后续的实施过程中，大量的工作还需要使用临时办公室。如现在拆除上述房屋，则需重新建设临时拆迁与棚改工作指挥中心，不仅是社会资源的巨大浪费，也会造成环境的二次污染。根据《北京市禁止违法建设若干规定》第二十六条第（三）款规定，上诉人继续使用上述房屋，完全符合公共利益。综上，请求二审法院撤销一审判决；将本案发回重审。朝阳城管执法局同意一审判决，请求二审法院予以维持。合生愉景公司在指定举证期限内向一审法院提交并当庭出示了如下证据：1．0007号临时建设工程规划许可证，证明涉案建筑属于合生愉景公司开发建设的合生汇项目临时建设，已取得临时规证手续；2．朝政批〔2017〕17号《北京市朝阳区人民政府关于同意北京广顺鑫合科技发展有限责任公司作为南磨房乡广渠路棚户区改造和环境整治项目实施主体的批复》，证明广渠路棚改项目的实施主体北京广顺鑫合科技发展有限责任公司（以下称广顺鑫合公司）已取得朝阳区政府正式授权批复；3．《广渠路棚户区改造项目合作协议补充协议二》，证明广顺鑫合公司系北京合生北方房地产开发有限公司与北京市朝阳区南磨房乡农工商总公司为开发该项目合作成立的项目公司；4．企业关系信息，证明合生愉景公司与北京合生北方房地产开发有限公司同属于合生集团，合生愉景公司根据集团安排将涉案建筑用于广渠路棚改项目的临时拆迁指挥中心使用；5．被诉限拆决定及《限拆公告》，证明朝阳城管执法局要求合生愉景公司在限期内拆除涉案建筑；6．《关于缓拆广渠路棚改项目临时办公室的请示》，证明涉案建筑作为该项目的办公室，南磨房乡政府也明确在项目结束后将自行拆除，不属于违法建设。朝阳城管执法局在法定举证期限内向一审法院提供并当庭出示了如下作出被诉限拆决定的证据：1．《立案审批表》及相关材料，包括《现场检查笔录》《现场勘验笔录》两份、《证据照片（图片）登记表》及现场照片、《谈话通知书》及《送达回证》，证明朝阳城管执法局下属劲松执法队于2019年4月19日对涉案建筑涉嫌违法建设立案调查，进行现场检查和现场勘验，并向涉案建筑管理方即合生愉景公司的负责人杨振制发《谈话通知书》，要求其携带涉案建筑规划许可手续到劲松执法队接受调查；2．《证据照片（图片）登记表》、0007号临时建设工程规划许可证及相关资料，包括《证据照片（图片）登记表》、合生创展办公楼主楼施工图纸、合生愉景公司的《营业执照》复印件、吴凯身份证复印件、《法定代表人（负责人）身份证明书及授权委托书》、杨振身份证复印件、《告知书》《送达回证》《询问笔录》，证明合生愉景公司委托代理人杨振于2019年4月19日到劲松执法队接受调查，并提交了相关材料，朝阳城管执法局向合生愉景公司制发《告知书》对杨振制作了询问笔录，杨振表示涉案建筑均由合生愉景公司建设并使用；3．《房屋面积测算技术报告书（商品房类使用）》及相关资料，包括《房屋面积测绘委托协议书》、瀚博林研究院的《营业执照（副本）》及《资质证书》，证明劲松街道办于2019年4月23日委托瀚博林研究院对涉案建筑主楼进行测绘；4．《询问笔录》，证明合生愉景公司的委托代理人杨振于2019年4月26日接受调查，杨振认可涉案建筑中主楼面积为7127．94平方米，配套房屋总面积为372．47平方米，并表示其提交的0007号临时建设工程规划许可证并非涉案建筑主楼的规划许可手续；5．《证据照片（图片）登记表》《关于＜协查函＞的回函》，证明市规自委朝阳分局于2019年5月17日作出回函确认涉案建筑占用土地为国有土地，未查询到规划审批记载；6．《证据照片（图片）登记表》《关于合生公司建设的办公楼和设备用房项目的规划情况的复函》，证明市规自委朝阳分局2019年11月25日回函确认涉案建筑属于违法建设；7．《告知书》两份、260601号责令改正通知书、《送达回证》、胡俊锡身份证复印件，证明朝阳城管执法局于2019年12月4日向合生愉景公司告知本案法规依据《北京市城乡规划条例》的修订情况及朝阳城管执法局更名情况，并责令合生愉景公司于2019年12月10日自行改正违法行为；8．《现场检查笔录》《证据照片（图片）登记表》及现场照片，证明朝阳城管执法局于2019年12月10日对涉案建筑进行复查，合生愉景公司未自行拆除违法建设的建筑物；9．《限拆公告》、被诉限拆决定、《送达回证》、现场照片，证明朝阳城管执法局于2019年12月16日向合生愉景公司作出和送达《限拆公告》和被诉限拆决定，并将《限拆公告》在现场张贴；10．《现场检查笔录》《证据照片（图片）登记表》及现场照片，证明朝阳城管执法局于2019年12月30日对涉案建筑进行复查，合生愉景公司未拆除违法建设的建筑物。朝阳城管执法局作出被诉限拆决定的规范性文件依据为：1．《城乡规划法》；2．《北京市城乡规划条例》；3．《北京市禁止违法建设若干规定》（北京市人民政府令第228号）；4．《北京市实施城市管理相对集中行政处罚权办法》，朝阳城管执法局以上述规范性文件说明其具有违法建设查处的法定职权，其执法程序合法，作出的被诉限拆决定适用法律正确。经庭审质证，一审法院对双方当事人提交的上述证据作如下认定：合生愉景公司提交证据1具有真实性，但该0007号临时建设工程规划许可证内容不能反映出系针对涉案建筑所核发，且已超过许可期限，不具有证明涉案建筑合法性的证明力，一审法院对此不予采信；合生愉景公司提交的证据2-4与被诉限拆决定合法性之间不具有关联性，不予采纳；合生愉景公司提交的证据5中的被诉限拆决定系被诉行政行为的书面载体，对其合法性不单独予以认证；合生愉景公司提交证据5中的《限拆公告》具备真实性、关联性，予以采纳；合生愉景公司提交的证据6不具有证明涉案建筑合法性的证明力，不予采信。朝阳城管执法局提交证据1-9系在作出涉案被诉限拆决定过程中制作收集，符合证据的形式要件，与本案具有关联性，能够证明朝阳城管执法局作出涉案被诉限拆决定认定事实及履行程序的情况，予以采纳。朝阳城管执法局提交证据10虽系在被诉限拆决定作出后所形成，但可以证明朝阳城管执法局进行复查的相关情况，亦予以采纳。一审法院已将当事人提交的上述证据材料随案移送本院。经审查，本院认为一审法院的认证意见并无不当。经审查，本院对一审法院经审理查明的事实予以确认。本院认为，根据《北京市实施城市管理相对集中行政处罚权办法》第五条第（十二）项及被诉限拆决定作出时有效的《北京市禁止违法建设若干规定》（北京市人民政府令第228号）第九条第二款的规定，朝阳城管执法局有权查处辖区内的城镇违法建设。《城乡规划法》第四十条第一款规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。《北京市禁止违法建设若干规定》（北京市人民政府令第228号）第三条第二款规定，城镇违法建设是指未取得建设工程规划许可证、临时建设工程规划许可证或者未按照许可内容进行建设的城镇建设工程，以及逾期未拆除的城镇临时建设工程。本案中，经向规划主管部门确认，涉案建筑未有规划审批记载，朝阳城管执法局对涉案建筑进行了现场检查、勘验，对相关人员进行调查询问，委托测绘机构对涉案建筑主楼进行测绘，明确了涉案建筑物的建设主体、位置、面积等基本情况，在此基础上，朝阳城管执法局确认涉案建筑无法采取改正措施消除影响，故作出被诉限拆决定属认定事实清楚，适用依据正确。除查明上述事实外，朝阳城管执法局在作出被诉限拆决定前，履行了现场检查、勘验、调查询问、委托测绘、向规划主管部门协查确认、告知等程序，并保障了合生愉景公司的陈述、申辩权，因合生愉景公司未按照260601号责令改正通知书的限定期限自行拆除违法建设，朝阳城管执法局依法作出被诉限拆决定，其执法程序符合《城乡规划法》《北京市城乡规划条例》《北京市禁止违法建设若干规定》等相关规定。关于合生愉景公司主张涉案建筑曾取得临时规划许可手续及将用于其他项目的办公用房问题，本院认为，根据朝阳城管执法局在行政程序中调查的情况，0007号临时建设工程规划许可证并非针对涉案建筑所核发，且已超过许可的使用期限，涉案建筑即将用于其他项目的办公用房，亦不能成为合生愉景公司撤销被诉限拆决定的正当理由。综上，一审法院判决驳回合生愉景公司的诉讼请求正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由上诉人北京合生愉景房地产开发有限公司负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长 董 巍审 判 员 陈 静审 判 员 胡林强二〇二一年三月四日法官助理 武文慧法官助理 任丹阳