浙江省温州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）浙03行终761号上诉人（原审原告）史加荣，男，1953年12月13日出生，汉族，住温州市龙湾区。委托代理人孙梦蛟，北京泰维律师事务所律师。上诉人（原审原告）陈玉林，男，1950年3月6日出生，汉族，住温州市龙湾区。上诉人（原审原告）姜向东，男，1970年3月21日出生，汉族，住温州市龙湾区。上诉人（原审第三人）丁晓燕，女，1972年5月1日出生，回族，住温州市龙湾区。委托代理人孙梦蛟，北京泰维律师事务所律师。上诉人（原审第三人）赵万春，男，1979年5月25日出生，汉族，住温州市龙湾区。被上诉人（原审被告）温州市自然资源和规划局，住所地温州市鹿城区惠民路856号光明桥边。法定代表人冯金考，局长。委托代理人王梦婕，该局工作人员。委托代理人陈丽娅，北京德恒（温州）律师事务所律师。原审原告史加荣、陈玉林、姜向东诉原审被告温州市自然资源和规划局（以下简称温州市资规局）政府信息公开一案，温州市鹿城区人民法院于2020年10月30日作出（2020）浙0302行初269号行政判决。原审原告史加荣、陈玉林、姜向东与原审第三人丁晓燕、赵万春不服，向本院提起上诉。本院于2020年12月4日受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。2020年1月6日，被告温州市资规局下属龙湾分局（落款为：温州市资规局）作出〔2020〕第2-1号《政府信息公开申请答复函》（以下简称被诉答复），主要内容如下：史加荣、陈玉林、赵万春、姜向东、丁晓燕：我局于2020年1月2日收到你们提交的政府信息公开申请，申请内容为“温州市龙湾区蒲州街道屿田村城镇低效用地数据库贵局审查汇总的相关政府信息，及浙江省自然资源厅审核后贵局备案的政府信息”。同时温州市资规局收到你们提交的政府信息公开申请，转我局受理，因你们提交的政府信息内容重复，现就向你们做一次答复。经查，龙湾区2019年城乡低效用地更新数据库已经通过浙江省自然资源厅审核，现向你公开屿田村范围内低效用地分布图。另外，你们申请的“浙江省自然资源厅审核后贵局备案的政府信息”属于行政机关的内部事务信息（人事管理、后勤管理、内部工作流程等），根据《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称政府信息公开条例）第十六条第一款、第三十六条第（三）项规定，本机关对该信息可以不予公开。原审法院经审理查明：2020年1月2日，被告温州市资规局及其下属龙湾分局分别收到由原告史加荣、陈玉林、姜向东签名的（备注：附申请人身份证复印件，附件中包含史加荣、陈玉林、赵万春、姜向东、丁晓燕的身份证复印件）政府信息公开申请，均要求被告以“书面、邮寄”形式向其提供“温州市龙湾区蒲州街道屿田村城镇低效用地数据库贵局审查汇总的相关政府信息，及浙江省自然资源厅审核后贵局备案的政府信息”。被告于2020年1月2日作出受理通知书，对上述两份相同申请一并进行受理。2020年1月6日，被告作出被诉信息公开答复并附“屿田村范围内低效用地分布图”（数据库截图），于同日交寄。原告及第三人于2020年1月8日收到该答复函及附图。原告不服，向原审法院提起诉讼。另查明，根据《浙江省国土资源厅关于进一步做好城乡低效用地再开发有关工作的通知》中规定：“……二、启动低效用地年度更新调查。各市、县（市、区）应根据低效用地再开发范围启动年度更新调查，必须将拟于近期再开发的地块纳入调查，建立低效用地更新数据库，经设区市国土资源局审查汇总，于2018年7月31日前报省厅审核备案。……”原审法院认为：一、根据政府信息公开条例第三十六条第一款第（二）项的规定，所申请公开信息可以公开的，向申请人提供该政府信息，或者告知申请人获取该政府信息的方式、途径和时间。本案中，原告及第三人向被告温州市资规局申请公开的第一项内容为“温州市龙湾区蒲州街道屿田村城镇低效用地数据库贵局审查汇总的相关政府信息”。经查，被告汇总上报的数据库系采用计算机编码技术记录存储温州市域范围内城镇低效用地的电子数据成果，是以电子方式进行储存、查看，容量很大。因此，被告针对其申请，将其中涉及屿田村范围内的低效用地的分布情况以截图的方式向其公开。该截图显示了屿田村范围内低效用地范围、分布以及具体坐落位置，符合原告的申请要求，并无不当。据原告庭审所述，其认为被告审查汇总的数据库应包括明晰的产权、地籍图、总体规划图等，但上述材料并非城镇低效用地数据库所承载的内容。故其以自己对数据库的单方理解，认为被告没有提供全部关于屿田村低效用地数据库信息，没有事实依据，不予支持。但需要指出的是，原告仅系普通公民，无法完全看懂专业图纸，被告在对信息公开申请提供专业图纸时，应附加相应的说明，以便于理解。二、根据政府信息公开条例第十六条第一款规定，行政机关的内部事务信息，包括人事管理、后勤管理、内部工作流程等方面的信息，可以不予公开。第三十六条第一款第（三）项的规定，行政机关依据本条例的规定决定不予公开的，告知申请人不予公开并说明理由。本案中，原告及第三人向被告申请公开的第二项内容为“浙江省自然资源厅审核后贵局备案的政府信息”。根据《浙江省国土资源厅关于进一步做好城乡低效用地再开发有关工作的通知》的规定，数据库资料系由被告汇总后，上报省厅审核并由省厅进行备案。故该备案行为系国土资源部门内部管理措施。被告据此将原告申请的该政府信息理解为内部工作流程的事务信息，并依据上述条例规定决定不予公开，认定事实和法律适用均无不当。三、根据政府信息公开条例第三十三条第二款的规定，行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起20个工作日内予以答复。本案中，被告在法定期限内对各位原告及第三人的申请作出答复，并说明了不予公开的理由和依据，已经基本尽到说明和告知义务，程序合法。综上所述，原告要求撤销被诉答复并重新作出处理的诉讼请求，没有事实和法律依据，依法应予驳回。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决驳回原告史加荣、陈玉林、姜向东的诉讼请求。案件受理费50元，由原告史加荣、陈玉林、姜向东负担。史加荣等五人上诉称：一、被诉答复公开的信息不符合上诉人申请公开的政府信息要求。上诉人申请公开两项内容，屿田村低效用地的数据库，以及该数据库报浙江省自然资源厅审核、备案的相关政府信息，而被上诉人仅仅公布了一张地图。根据浙江省人民政府《关于全面推进城镇低效用地再开发的意见》的规定，明确说明了数据库信息应当体现土地利用现状、土地产权信息，并将拟列入再开发范围的城镇低效用地标注在地籍图、遥感卫星图、土地利用总体规划图和城镇总体规划图。原审法院认为被上诉人公布被诉答复的附图，已经满足上诉人的要求，明显故意偏袒被上诉人。二、原审法院把备案定性为内部政府信息，明显错误。内部管理信息为人事、后勤和工作流程，而上诉人申请的政府信息是对其所管辖的温州地区是否属于低效用地认定的政府信息，是终局性的、对老百姓土地产生实际影响的政府信息。行政机关在作出行政行为的决策讨论过程中形成的各种观点、意见等作为内部政府信息不予公开具有积极意义，但行政机关履行行政职责过程中从公民、法人或者其他组织收集的材料，属于事实性信息，对其公开有利于提高行政行为的透明度、监督行政行为，符合政府信息公开条例的立法宗旨。根据被上诉人的答辩意见，其持有相关政府信息，故不予公开属于行政不作为。综上，请求撤销原审判决及被诉答复，判令被上诉人重新作出处理。温州市资规局答辩称：一、被上诉人已经依法公开了申请信息。上诉人申请公开温州市龙湾区蒲州街道屿田村城镇低效用地数据库审查汇总的相关政府信息，被上诉人以附图向其公开了屿田村范围内低效用地的分布情况，该附图清晰显示了屿田村范围内低效用地范围、分布以及具体坐落位置，符合上诉人的申请要求。二、备案信息属于内部工作流程，依法可不向上诉人公开。上诉人申请公开浙江省自然资源厅审核后被上诉人备案的政府信息，该备案信息属于下级行政机关向上级行政机关进行内部备案的工作流程，根据政府信息公开条例第十六条规定，行政机关的内部事务信息可以不予公开。综上，请求驳回上诉，维持原判。二审期间，各方当事人均没有提供新的证据。本院经审核当事人向原审法院提供的证据，对原审判决认定的事实依法予以确认。本院认为：上诉人赵万春经本院传票传唤，无正当理由拒不到庭参加诉讼，依法应按撤诉处理。本案争议焦点为被上诉人对上诉人的政府信息公开申请作出的被诉答复是否合法。上诉人申请公开的政府信息有两项：一、温州市龙湾区蒲州街道屿田村城镇低效用地数据库被上诉人审查汇总的相关政府信息；二、浙江省自然资源厅审核后被上诉人备案的政府信息。以下分述：关于申请事项一。上诉人申请公开的事项一是“温州市龙湾区蒲州街道屿田村城镇低效用地数据库贵局审查汇总的相关政府信息”。首先，根据政府信息公开条例第二条规定，本条例所称政府信息，是指行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。案涉城镇低效用地数据库系自然资源管理部门根据浙江省人民政府浙政发〔2014〕20号《关于全面推进城镇低效用地再开发工作的意见》的规定，为规范城镇低效用地再开发工作，将拟列入再开发范围的城镇低效用地标注在地籍图、遥感影像图、土地利用总体规划图和城镇总体规划（包括县市域总体规划）图上，建立城镇低效用地数据库。也就是说，该城镇低效用地数据库是被上诉人为规范化城镇低效用地再开发工作和内部管理需要，根据调查、收集、保存的低效用地相关数据、资料，经汇总、整理以及数字化处理后形成的电子数据集合，而不是被上诉人在履行行政管理职能过程中直接制作或者获取的初始政府信息本身，不属于政府信息公开条例第二条规定的政府信息。上诉人如需要申请公开龙湾区屿田村低效用地相关信息，应当直接针对所需的具体政府信息提出申请，而不是笼统要求被上诉人公开数据库内容。而且，城镇低效用地数据库中包括涉低效用地的图像、数据、资料等各方面信息，上诉人申请公开的事项表述为数据库中被上诉人“审查汇总的相关政府信息”，实际是一个概括性表达，内容过于宽泛，不够具体、明确。再者，根据政府信息公开条例第三十八条规定，行政机关向申请人提供的信息，应当是已制作或者获取的政府信息。除依照本条例第三十七条的规定能够作区分处理的外，需要行政机关对现有政府信息进行加工、分析的，行政机关可以不予提供。城镇低效用地数据库系综合了低效用地相关信息以及地籍图、遥感影像图、土地利用总体规划图和城镇总体规划（包括县市域总体规划）图等信息并以特定方式结合在一起而形成的数据集合。上诉人要求公开其中关于屿田村低效用地的相关信息，需要被上诉人对前述数据库包含的数据进行分析、加工、处理，制作单独数据包，属于信息创制，根据前述规定，被上诉人可不予提供。因此，上诉人所申请公开的事项一不属于依法应当公开的政府信息，且申请内容不明确，需要被上诉人进行信息创制，不符合政府信息公开申请的要求，被上诉人依法可不予公开。根据上诉人在诉讼中的解释，其意为指向数据库中屿田村低效用地所有数据，且要求是汇总完毕的信息，被上诉人向其公开汇总完毕之后的屿田村低效用地分布情况图，一定程度上满足了上诉人的需求，对上诉人有利，故无撤销或确认违法之必要。关于申请事项二。根据政府信息公开条例第十六条第一款规定，行政机关的内部事务信息，包括人事管理、后勤管理、内部工作流程等方面的信息，可以不予公开。本案中，上诉人申请公开的事项二为“浙江省自然资源厅审核后贵局备案的政府信息”。根据本案查明的事实，该备案信息系省自然资源厅为对下级自然资源部门建立、更新城镇低效用地数据库工作进行监管而形成，结合前述对城镇低效用地数据库性质的分析，属于其内部事务信息，根据前款规定可以不予公开。被上诉人据此决定不予公开，并无不当。综上，原审判决驳回上诉人的诉讼请求正确，本院予以维持。上诉人史加荣、陈玉林、姜向东、丁晓燕的上诉理由不能成立，对其上诉请求，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十八条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：一、赵万春的上诉按撤诉处理；二、驳回史加荣、陈玉林、姜向东、丁晓燕的上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人史加荣、陈玉林、姜向东、丁晓燕、赵万春共同负担。本判决为终审判决。审 判 长 许旭东审 判 员 章宝晓审 判 员 戴华斌二〇二一年三月四日代书记员 沈奇峰