江苏省泰州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 (2021)苏12行终37号 上诉人（原审原告）王强，性别××年××月××日生，××族。 委托代理人徐益峰，江苏行真律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）兴化市住房和城乡建设局，住所地兴化市长安南路88号。 法定代表人陈建中，局长。 上诉人王强因投诉事项答复一案，不服泰州市海陵区人民法院（2020）苏1202行初296号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2021年1月22日立案受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。 原审法院经审理查明，王强作为申请人，于2020年8月24日向兴化市住房和城乡建设局邮寄《关于依法查处兴化市建设工程质量检测有限公司超出资质范围从事鉴定、检测业务的申请书》，将兴化市建设工程质量检测有限公司列为被申请人，要求兴化市住房和城乡建设局依法查处该公司超资质范围从事质量鉴定、检测业务的违法行为，即未取得从事对墙体渗漏修缮工程质量鉴定和检测资质，却违法从事该项业务活动。事实与理由记载为：申请人与盐城国民置业有限公司因房屋墙体渗漏水修缮的过程质量发生纠纷，由被申请人对该工程质量鉴定，被申请人于2018年5月15日作出（2018）司鉴字第6号鉴定报告，报告显示被申请人采用鉴定检测方式，适用依据是国家检测规定，鉴定意见是修缮完毕。申请人发现被申请人对涉案墙体渗漏修缮工程质量鉴定或检测时，无检测和鉴定资质，被申请人于2019年4月29日才取得市政工程、建筑节能、环保工程、防雷装置、白蚁防治、装配方式建筑、建筑安全设备的检测；工程质量鉴定。因此，被申请人对涉案工程质量，无论是鉴定还是检测，均超出资质范围。根据《建设工程质量检测管理办法》第二十一条第二项、第二十五条的规定，申请人请求履行法定职责，对被申请人的违法行为予以查处。兴化市住房和城乡建设局于2020年8月26日收到上述申请后，经核查，于2020年8月27日作出《关于对王强投诉事项的答复》，称：一、经查，兴化市建设工程质量检测有限公司具备江苏省住房和城乡建设厅颁发的建设工程质量检测机构资质证书，申请书中提出的“被申请人对涉案墙体渗漏修缮工程质量鉴定或检测时，无检测和鉴定资质”的内容，与事实情况不符；二、兴化市建设工程质量检测有限公司从事司法鉴定的资质管理不属于我局职权范围，你就此曾提起过行政诉讼，法院已经作出裁定，希你自觉服从生效裁定。基于上述情况，我局对你提出的“关于依法查处兴化市建设工程质量检测有限公司超出资质范围从事鉴定、检测业务”的申请不予受理。 王强不服诉至法院，请求依法撤销兴化市住房和城乡建设局于2020年8月27日作出的《关于对王强投诉事项的答复》，判令兴化市住房和城乡建设局在法定期限内对兴化市建设工程质量检测有限公司超资质范围从事工程质量鉴定、检测的违法行为查处，并承担本案诉讼费用。 原审法院审理认为，本案争议焦点是：王强作为投诉举报人是否具有提起本案行政诉讼的原告主体资格。 《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。据此可知，有权提起行政诉讼的原告应系被诉行政行为的相对人或者其他与被诉行政行为有利害关系的公民、法人或其他组织。《最高人民法院关于适用的解释》对利害关系的界定进一步予以了明确，该解释第十二条规定，有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”：……（五）为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的。但申请人向相关具有职权的行政主管部门提出查处申请，如果认为该部门未履责或者履责不到位，并不当然成为行政诉讼意义上的法定职责，从而具有利害关系。行政诉讼乃公法上之诉讼，上述利害关系，一般也仅指公法上的利害关系。只有主观公权利，即公法领域权利和利益，受到行政行为影响，存在受到损害的可能性的当事人，才与行政行为具有法律上利害关系，才形成了行政法上权利义务关系，才具有原告主体资格，才有资格提起行政诉讼。 投诉举报是公民、法人或者其他组织参与行政管理的重要途径，除了维护自身合法权益，对于监督行政机关依法行使职权、弥补行政机关执法能力不足也发挥着积极作用。公民、法人或者其他组织可以就何种事项向哪个行政机关投诉举报，取决于法律、法规或者规章的具体规定。与此相应，能否就投诉举报事项提起行政诉讼，也需要根据法律、法规或者规章对于投诉举报请求权的具体规定作出判断。通常情况下，对是否具备原告资格的判断，取决于以下方面：第一，法律、法规或者规章是否规定了投诉举报的请求权；第二，该投诉举报请求权的规范目的是否在于保障投诉举报人自身的合法权益。 就本案所涉及的工程质量安全监管领域而言，《建设工程质量检测管理办法》第一条规定，为了加强对建设工程质量检测的管理，根据《中华人民共和国建筑法》、《建设工程质量管理条例》，制定本办法。可见，工程质量安全监管机关系出于保障工程质量安全而履行监管职责。第二十五条规定，建设主管部门应当建立投诉受理和处理制度，公开投诉电话号码、通讯地址和电子邮件信箱。检测机构违反国家有关法律、法规和工程建设标准规定进行检测的，任何单位和个人都有权向建设主管部门投诉。建设主管部门收到投诉后，应当及时核实并依据本办法对检测机构作出相应的处理决定，于30日内将处理意见答复投诉人。该条款中对投诉主体资格未作任何限制，体现了工程质量安全监管实质上是保障不特定公众利益的秩序性监管。建设工程质量检测管理办法就工程质量安全违法行为规定投诉举报请求权的作用，主要是为监管机关查处工程质量安全违法行为提供线索或者证据，其规范目的在于保障工程质量安全管理秩序，维护不特定公共利益，而非专为保障投诉举报人自身的合法权益。工程质量安全监管机关对于投诉举报的查处结果，包括作出或者未作出处理，均与投诉举报人自身合法权益没有直接关系，由此投诉举报人也就不具备提起行政诉讼的原告主体资格。 本案中，根据前述分析可知，兴化市住房和城乡建设局对王强投诉举报申请事项的查处，系该局依据相关法律法规的规定，针对兴化市建设工程质量检测有限公司是否存在影响工程质量安全违法行为进行的查处。举报与查处的目的均是为了保障工程质量安全，维护不特定公共利益，而非专门为保障申请人自身的合法权益。兴化市住房和城乡建设局对于投诉举报的查处结果，与投诉申请人的自身合法权益没有直接关系，因与行政行为的间接关联而对投诉人权益产生影响的，投诉人原则上不具有利害关系。王强向盐城市盐都区人民法院申请强制执行，兴化市建设工程质量检测有限公司对该强制执行案件中争议的房屋墙体渗水修缮事项出具鉴定意见，盐城市盐都区人民法院据此作出裁判结果。兴化市住房和城乡建设局对王强投诉事项的处理结果显然不影响该强制执行案件的结果，王强仍需通过法定程序向人民法院请求救济。因此，兴化市住房和城乡建设局对投诉事项的处理与王强的权益不具有直接关联性，对王强的权利义务不产生实际影响。兴化市住房和城乡建设局向王强作出的答复，仅仅是依照相关规定将查处结果以书面形式告知投诉举报人，并未对王强增设任何权利义务,对王强的合法权益明显不产生实际影响，因而王强针对答复的诉讼请求亦不符合法定起诉条件。 综上，原审法院遂依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项、第八项、第三款的规定，裁定驳回王强的起诉。 王强不服，上诉至本院称：1.原审法院仅审查了被上诉人履行查处职责是否与上诉人关联，而没有审查被上诉人是否依法履行了法定职责；2.被上诉人所作答复不符合法律规定，属于未履行法定职责，构成实体违法，且未告知诉权，构成程序违法。综上，原审法院未对被上诉人答复行为作合法性审查即裁定驳回上诉人的起诉，属认定事实不清，适用法律错误，请求二审法院依法撤销原审裁定，责令原审法院继续审理。 被上诉人兴化市住房和城乡建设局二审中未答辩。 除原审裁定认定的事实外，本院另查明： 2019年9月11日、2019年10月12日，王强分别向兴化市住房和城乡建设局、兴化市市场监督管理局、泰州市司法局邮寄查处申请书，请求对兴化市建设工程质量检测有限公司超出资质范围从事司法鉴定活动以及违法经营活动的行为进行查处，并据此分别向泰州市海陵区人民法院、泰州医药高新技术产业开发区人民法院提起诉讼。泰州市海陵区人民法院于2020年4月28日分别作出（2020）苏1202行初46号、（2020）苏1202行初46号行政裁定书，以投诉事项不属于兴化市住房和城乡建设局、兴化市市场监督管理局法定职责及王强不具有原告主体资格为由，裁定驳回王强的起诉；泰州医药高新技术产业开发区法院于2020年7月9日作出（2020）苏1291行初21号行政裁定书，以王强不具有原告主体资格为由，裁定驳回王强的起诉。王强不服，向本院提起上诉，本院受理后，分别作出（2020）苏12行终148号、（2020）苏12行终149号及（2020）苏12行终236号行政裁定书，均裁定驳回王强的上诉，维持原审裁定。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”由此可知，人民法院对被诉行政行为进行实体审查的前提是原告提起的行政诉讼应当符合法定要件，具体而言，包括：原告具有提起该案诉讼的法定主体资格；所列被告主体适格；被诉行政行为属于人民法院行政诉讼受案范围；未超过起诉期限等。就本案而言，原审法院系以王强不具有提起本案诉讼主体资格为由裁定驳回王强的起诉，故本案二审审理焦点应系上诉人王强是否具有提起本案诉讼主体资格。上诉人王强上诉所称“原审法院仅审查被上诉人履行查处职责是否与上诉人关联，未审查被上诉人是否依法履行法定职责，迳行裁定驳回上诉人起诉，属认定事实不清，适用法律错误”，明显于法无据，本院不予支持。 关于上诉人王强是否具有提起本案诉讼主体资格的问题。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款之规定“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯原告合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”以及《最高人民法院关于适用的解释》第十二条第五项之规定“（五）为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的。”可知，投诉人仅在自身公法上权益具有受投诉举报答复侵害之可能性时，方具有提起行政诉讼的主体资格。本案中，被上诉人兴化市住房和城乡建设局答复与否以及答复内容为何，均对上诉人公法上权利义务不产生实质影响，具体理由原审法院已经予以充分论述，本院予以认可，不再赘述。故，上诉人依法不具有提起本案诉讼的主体资格，人民法院应当裁定驳回上诉人的起诉。 另外，上诉人王强提出查处申请并据此提起本案诉讼，均系因盐城市盐都区人民法院一强制执行案件中鉴定工作引发，在上诉人王强此前提起的多起行政诉讼中，一、二审法院均已明确向其释明，告知其应向相关法院寻求救济，但上诉人仍反复投诉举报并提起本案诉讼，明显无值得司法介入及保护的诉的利益存在。 综上，原审法院裁定驳回上诉人起诉正确，依法应予维持，上诉人的上诉，于法无据，依法应予驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本案不需交纳案件受理费。 本裁定为终审裁定。 审判长 蔡 鹏 审判员 刘春生 审判员 苏媛媛 二〇二一年三月五日 书记员 王振宇 附：本案适用法条 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。