浙江省临海市人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙1082行初11号 原告浙江衡态生物科技有限公司，住所地临海市古城街道白云三巷58号耀达大厦1805号。 法定代表人陈中才，执行董事。 委托代理人朱晓丽，浙江多联律师事务所律师。 被告临海市发展和改革局，住所地临海市东方大道99号。 法定代表人胡建中，局长。 出庭应诉负责人李特，副局长。 委托代理人王翔东、蒋素素，浙江昶日律师事务所律师。 第三人临海市伟明环保能源有限公司，住所地浙江省邵家渡街道。 法定代表人陈革。 委托代理人陈景艳、程伟达，公司员工。 原告浙江衡态生物科技有限公司（以下简称衡态公司）诉被告临海市发展和改革局、第三人临海市伟明环保能源有限公司（以下简称伟明公司）行政批复一案，本院于2020年3月3日受理后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因本案的处理须以相关案件的审理结果为依据，而相关案件尚未审结，2020年5月11日，本院作出（2020）浙1082行初11号行政裁定书，裁定本案中止诉讼。本院依法组成合议庭，于2021年2月24日公开开庭审理了本案。原告委托代理人朱晓丽、被告出庭应诉负责人李特及其委托代理人王翔东、蒋素素，第三人委托代理人陈景艳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告衡态公司诉称，诉讼请求：一、撤销被告2019年7月8日作出的《关于临海市餐厨（厨余）垃圾处理项目核准的批复》（文号：临发改产业［2019］121号）；二、本案诉讼费用由被告承担。事实和理由：原告于2018年2月27日注册成立，系从事餐厨垃圾资源化利用和无害化处理的一家企业，原告自筹资金在临海市××街道××村建设了易腐垃圾处置基地，采用黑水虻生物技术，已经收集处理市政府、执法局、建设局、古城街道和大洋街道等单位食堂的餐厨垃圾。2018年7月16日被告制定的《临海市有机废弃物综合处置中心项目建设方案》，明确原告在临海市启动餐厨垃圾生物技术处理试点工作。2018年11月29日，临海市综合行政执法局作为采购方，通过单一来源采购谈判方式，与原告签订了《合同书》。《合同书》约定，原告的服务内容包括餐厨垃圾的收集、运输及处置，处置范围以主城区5个街道餐厨垃圾为主，服务期为合同签订之日起2年，如项目验收达到质量标准，如继续实施该项目，优先考虑与原告续签合同。后临海市综合行政执法局向原告发出解除合同通知，经诉讼，台州市三门县人民法院作出继续履行合同的判决。2019年7月8日，被告对第三人伟明公司作出《关于临海市餐厨（厨余）垃圾处理项目核准的批复》。原告认为该批复侵害了原告的生产经营权利，理由如下：1、临海市综合行政执法局于2018年11月29日即通过单一来源采购方式与原告签订了采购合同，约定2年期限，并享有续签的优先权。该合同现有效并在实际履行。所谓单一性来源采购，即是采购人向唯一供应商进行采购的方式。而被告针对第三人伟明公司作出的《批复》，从《批复》第六项记载和之后临海市综合行政执法局对第三人伟明公司单一来源采购方式招标看，在同一地域范围内、对同样项目，再次实行单一来源采购方式核准第三人伟明公司餐厨垃圾处理项目，明显与原告的权利产生冲突，与单一性来源采购的方式相矛盾。2、《政府采购法》第三十一条规定，“符合下列情形之一的货物或者服务，可以依照本法采用单一来源方式采购：（一）只能从唯一供应商处采购的”。原告作为当地唯一一家餐厨垃圾处理企业，政府采购采用单一来源方式，符合法律规定的条件。而第三人伟明公司并未建设投产，也不是本市唯一供应商，根本不符合单一来源采购的条件。3、被告作出的《批复》第五项称“项目环保和节能措施基本可行，符合国家相关规范标准”，但从原告掌握的资料来看，被告以“环保和节能措施基本可行”作出的《批复》根本无法成立。因为第三人伟明公司采取的“预处理＋厌氧消化＋沼气发电”工艺，会产生严重的二次污染，这点不仅专业领域的专家认同，第三人伟明公司自身也是承认的。将这一污染企业批准立项，与垃圾革命、环保建设的宗旨相违背，是对临海市居民的不负责任的做法，也是对原告生产经营权利的侵害。原告采用的技术为黑水虻生物技术。该项技术与厌氧发酵技术相比，在土地使用面积、处理后的二次污染、资源利用率、政府补贴、建设周期等各项指标比较中，均具有明显优势。被告对第三人伟明公司餐厨垃圾处理项目的核准，对原告而言是劣胜优汰，行政行为明显不合理、也不合法。综上，原告与被告作出的《关于临海市餐厨（厨余〉垃圾处理项目核准的批复》具有法律上利害关系，具有诉讼主体资格。该批复侵犯了原告的合法权益，应予撤销。 原告衡态公司向本院提交了以下证据：1、原告营业执照复印件、法定代表人身份证明；2、《关于临海市餐厨(厨余)垃圾处理项目核准的批复》（文号：临发改产业[2019]121号）、建设项目环评文件审批决定的公告、建设项目环境影响评价公众意见表、临海市餐厨(厨余)垃圾处理项目环境影响报告、临海市餐厨（厨余）垃圾处理项目环境影响评价公众参与公示、邮件回复、公证书。上述证据拟证明被告临海市发展和改革局关于临海市餐厨（厨余）垃圾处理项目的批复严重侵害了原告的合法生产经营权益，且不符合“环保和节能措施基本可行”与垃圾革命、环保建设的宗旨相违背，批复行为违法，应予撤销；3、临海市政府采购成交通知书、合同书、可行性报告，拟证明临海市综合行政执法局于2018年11月29日即通过单一来源采购方式与原告签订了采购合同，约定2年期限，并享有续签的优先权。原告作为当地唯一一家餐厨垃圾处理企业，政府采购采用单一性来源方式，符合法律规定的条件。被告的批复侵害了原告的合法生产经营权益，原告具有诉讼主体资格；4、《临海市“垃圾革命”（生活垃圾分类）工作实施意见》、《临海市有机废弃物综合处置中心项目建设方案》、《临海市综合行政执法局关于中央环保督查反馈意见的整改实施方案》、临海市有机废弃物处置中心建设情况汇报（6月-10月）、《临海市人民政府专题会议纪要》〔2018〕80号、营业执照、设施农用地备案申请表、项目建设方案、环境保护督查反馈意见网上信息、可行性报告。上述证据证明原告使用的黑水虻技术处理餐厨垃圾，原告在临海市“垃圾革命”和上级单位的环保督查中，已被纳入该项工作中，原告按约履行义务，且有关材料作为政府工作完成情况的报告内容；5、三门县人民法院（2019）浙1022行初19号行政判决书、政府采购单一来源采购专家论证意见、临海市餐厨（厨余）垃圾处理项目单一来源公示、农业局关于市政协十四届三次会议第011号提议答复的函、住房和城乡建设局行政许可的公示；上述证据拟证明临海市综合行政执法局向原告发送解除合同通知，经诉讼，台州市三门县人民法院作出继续履行合同的判决。被告作出的《批复》侵害了原告的合法生产经营；6、浙江省高级人民法院（2019）浙行终1613号行政裁定书、浙江省高级人民法院（2020）浙行终1145行政判决书；上述证据拟证明临海市人民政府于2019年4月28日作出的[2019]3号《常务会议纪要》第七项决定违法的事实。 被告临海市发展和改革局辩称：一、被告作出《批复》材料齐全，符合法定程序。第三人伟明公司向被告递交了以下材料：（1）《关于要求临海市餐厨（厨余）垃圾处理项目立项申请报告》；（2）临海市餐厨（厨余）垃圾处理项目申请报告；（3）项目总平图；（4）不动产权证书；（5）临海市邵家渡街道办事处出具的“关于《临海市餐厨（厨余）垃圾处理项目社会稳定风险评估报告》的审查意见”以及《临海市餐厨（厨余）垃圾处理项目社会稳定风险评估报告》。根据《企业投资项目核准和备案管理办法》、《浙江省餐厨垃圾管理办法》、《台州市人民政府关于下放给临海市部分投资项目核准权限的批复》、《台州市垃圾处理设施建设三年行动方案》，鉴于该企业提交的项目相关材料齐全、符合法定形式，被告决定正式受理该公司的相关材料，经审查后，于2019年7月8日作出予以核准的决定，并出具《关于临海市餐厨（厨余）垃圾处理项目核准的批复》（临发改产业（2019）121号）。二、原告诉称“其与临海市综合行政执法局已经通过单一来源采购方式签订了采购合同，被告的《批复》与原告权利产生冲突、与单一来源采购方式相矛盾，《批复》违反了《政府采购法》”，被告认为，《批复》仅对该项目本身进行审核后作出的固定资产投资项目批复，与项目核准后政府机关是否从第三人伟明公司采购、签订合同以及采用何种方式采购、签订合同的行为无关。《批复》中第六项记载内容，是根据《中华人民共和国招标投标法》、《浙江省招标投标条例》规定，要求业主对工程建设项目包括项目的勘察、设计、施工、监理以及工程建设有关的重要设备、材料等采购，进行招投标，并不涉及《政府采购法》任何规定。三、被告已于6月19日召开专家评审会，专家意见认为，第三人伟明公司采用的“预处理＋厌氧消化＋沼气综合利用”工艺，工艺线路合理、所采用的各项污染防治措施技术可行、经济合理，项目建成后将有效解决临海市的餐厨垃圾问题，实现临海市餐厨垃圾的“无害化、减量化和资源化”。并且该项目已于2019年11月12日获得台州市生态环境局出具的《关于临海市餐厨（厨余）垃圾处理项目环境影响报告的批复》（台环建（临）［2019］234号），同意项目在××街道××村实施。故原告诉称“被告《批复》所涉的环保和节能措施技术与垃圾革命、环保建设的宗旨相违背，是对原告生产经营权的侵害”，显然是没有任何依据的，是完全错误的。四、原告公司的垃圾处理项目至今没有在被告处立项。综上，原告与被告《批复》没有任何的利害关系，且其诉称的理由没有法律依据和事实根据。被告作出的《批复》依据充足，程序合法，应予维持。 被告临海市发展和改革局向本院提交了以下证据：1、法定代表人身份证明书、法定代表人身份证复印件；2、《关于要求临海市餐厨（厨余）垃圾处理项目立项申请报告》；3、临海市餐厨（厨余）垃圾处理项目项目申请报告及评审会专家签到表、会议签到表；4、临海市城市生活垃圾焚烧发电厂项目总平图；5、《不动产权证书》；6、邵家渡街道办事处出具的“关于《临海市餐厨（厨余）垃圾处理项目社会稳定风险评估报告》的审查意见”和临海市餐厨（厨余）垃圾处理项目社会稳定风险评估报告；7、《关于临海市餐厨（厨余）垃圾处理项目核准的批复》；证据2-7拟证明：第三人伟明公司提交的项目相关材料齐全、符合法定形式。被告作出《批复》事实清楚，证据材料齐全，程序合法。8、《关于临海市餐厨（厨余）垃圾处理项目环境影响报告书的批复》拟证明《批复》统一的项目符合环保要求；9、《企业投资项目核准和备案管理办法》；10、《浙江省餐厨垃圾管理办法》；11、《台州市人民政府关于下放给临海市部分投资项目核准权限的批复》；12、关于印发《全市垃圾处理设施建设三年行动方案》的通知。证据9-12拟证明：被告作出《批复》依据的行政法规及规范性文件。 第三人伟明公司述称，一、原告不具有诉讼主体资格。被告临海市发展和改革局《关于临海市餐厨（厨余）垃圾处理项目核准的批复》是对临海市餐厨（厨余）垃圾处理项目的立项批复，与原告无关，未影响原告任何权益，原告不具有诉讼主体资格。二、被告临海市发展和改革局作出的该《批复》从主体、权限、内容、程序和形式上均符合法律法规规定，不存违法、无效或可撤销的情形。三、第三人伟明公司该项目符合国家相关规范标准，项目申请报告已经专家论证通过，项目前期审批手续完备。四、第三人被确定为项目投资方，符合单一来源采购的情形。综上，请求驳回原告诉讼请求。 经审理查明，2018年11月29日，原告与临海市综合行政执法局签订《临海市餐厨垃圾处理试运行项目合同书》，约定服务内容为临海市餐厨垃圾处理试运行，包括餐厨垃圾的收集、运输及处置，处置量按20吨/日标准（暂定），处置范围以主城区5个街道餐厨垃圾为主（包括政府机关、事业单位等每日产生的剩菜剩饭（泔水）等）。服务期为合同签订之日起2年，如项目验收达到质量标准，如继续实施该项目，优先考虑与原告续签合同。2019年3月6日，原告向临海市综合行政执法局提交《关于临海市餐厨垃圾处理试运行项目的报告》，载明“目前因为处置场地较小无法扩展，至今处于零收益亏损状态，运行压力较大，如继续运行，我公司将涉临倒闭，为此我们特向贵局提出暂停运行的申请。”2019年4月28日，临海市人民政府作出〔2019〕3号《常务会议纪要》，其中第七项载明：（一）采用目前国内主流且较为成熟的“预处理＋厌氧消化＋沼气发电”的工艺，处置我市餐厨（厨余）垃圾。（二）鉴于餐厨（厨余）垃圾处理设施选址一般紧邻垃圾焚烧发电厂以避免“邻避效应”、降低投资成本，同意第三人伟明公司在临海市垃圾焚烧发电厂内东北角的8.3亩土地，自行出资建设餐厨垃圾处理项目，日均处理能力为100吨。（三）在餐厨垃圾处理项目开工前，由市政府采取单一来源采购方式向第三人伟明公司购买餐厨垃圾收运处置服务，服务年限5年，自项目正式投用开始计算；服务期满后，在同等条件下，第三人伟明公司拥有续签全市餐厨垃圾收运处置服务合同的优先权。2019年7月3日，第三人伟明公司向被告提交关于要求核准临海市餐厨（厨余）垃圾处理项目立项申请报告。该申请报告中签有“同意上报”字样并盖有临海市综合行政执法局公章。2019年7月8日，被告临海市发展和改革局作出《关于临海市餐厨（厨余）垃圾处理项目核准的批复》，核准第三人伟明公司建设临海市餐厨（厨余）垃圾处理项目，项目设计处理量为150吨/天（100吨/天餐厨垃圾+50吨/天厨余垃圾），采用预处理+厌氧消化+沼气综合利用工艺。2019年12月3日，临海市住房和城乡建设局许可第三人伟明公司餐厨（厨余）垃圾处理车间施工。 另查明，2019年9月12日，临海市综合行政执法局作出《解除合同通知书》，决定解除与原告签订的《临海市餐厨垃圾处理试运行项目合同书》，后原告向法院提起诉讼。三门县人民法院于2019年11月28日作出（2019）浙1022行初19号行政判决书，判决撤销该《解除合同通知书》，《临海市餐厨垃圾处理试运行项目合同书》继续履行。2019年6月5日，原告以临海市人民政府〔2019〕3号《常务会议纪要》第七项决定侵害原告的生产经营权利为由向台州市中级人民法院起诉。台州市中级人民法院于2019年7月26日作出（2019）浙10行初132号行政裁定书，以被诉会议纪要不属行政诉讼受案范围为由裁定驳回原告起诉。原告不服向浙江省高级人民法院提起上诉，浙江省高级人民法院于2019年10月6日作出（2019）浙行终1613号行政裁定书，裁定撤销本院（2019）浙10行初132号行政裁定，指令台州市中级人民法院继续审理。2020年5月13日，台州市中级人民法院作出（2020）浙10行初3号行政判决书，判决驳回原告的诉讼请求。原告不服向浙江省高级人民法院提起上诉，浙江省高级人民法院于2020年12月14日作出（2020）浙行终1145号行政判决书，判决：一、撤销浙江省台州市中级人民法院（2020）浙10行初3号行政判决；二、确认临海市人民政府于2019年4月28日作出的[2019]3号《常务会议纪要》第七项决定违法。 以上事实，有双方当事人提交的证据及庭审陈述证实。 本院认为，被告临海市发展和改革局对第三人伟明公司《餐厨（厨余）垃圾处理项目核准批复》不能简单地看作是对该项目进行审核后作出的固定资产投资项目批复，其本质系对临海市《常务会议纪要》第七项决定事项的执行和实施，与原告先签订合同利益明显冲突，决定事项已经外化直接付诸实施，显然已对原告的权利义务已经产生了实际影响。现浙江省高级人民法院（2020）浙行终1145号行政判决书已确认[2019]3号《常务会议纪要》第七项决定违法，其作为下属部门的被告临海市发展和改革局因执行该决定作出的《批复》亦应是不合法的。原告与临海市综合行政执法局签订的《临海市餐厨垃圾处理试运行项目合同书》系单一来源采购合同，故被告临海市发展和改革局作出的《批复》侵犯了原告依据在先合同享有的生产经营权益和信赖利益，依法本应撤销。鉴于目前原告与临海市综合行政执法局签订的《临海市餐厨垃圾处理试运行项目合同书》已到期，且被诉事项事关公共利益，而第三人在垃圾焚烧发电厂旁新建的餐厨垃圾处理项目亦已基本完工，撤销该《批复》会对社会公共利益造成重大损害。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项的规定，判决如下： 确认被告临海市发展和改革局于2019年7月8日作出的《关于临海市餐厨（厨余）垃圾处理项目核准的批复》违法。 案件受理费人民币50元，由被告临海市发展和改革局负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于台州市中级人民法院。 审 判 长  王剑微 人民陪审员  胡胜利 人民陪审员  詹素珍 二〇二一年三月一日 代书 记员  董芷呈 附：本判决依据的相关法条 《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款： 行政行为有下列情形之一，人民法院判决确认违法，但不需要撤销行政行为， （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；