安徽省池州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2021）皖17行终9号 上诉人（原审原告）：李凤英，女，汉族，1945年7月18日出生，住安徽省池州市青阳县。 委托诉讼代理人：赵光辉，安徽国恒律师事务所律师。 委托诉讼代理人：孙豆豆，安徽国恒律师事务所实习律师。 被上诉人（原审被告）：青阳县自然资源和规划局，住所地安徽省池州市青阳县九华西路**，统一社会信用代码11341823MB1688302A。 负责人:王华，该局局长。 委托诉讼代理人：王伟，安徽修实律师事务所律师。 委托诉讼代理人：施孝刚，安徽修实律师事务所律师。 上诉人李凤英因与被上诉人青阳县自然资源和规划局规划行政裁决一案，不服安徽省青阳县人民法院（2020）皖1723行初18号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 李凤英向一审法院起诉称，2020年6月12日，被告作出了青自然资规违认决字［2020］01号《青阳县违法建设认定决定书》。该决定书认定原告于1997年在青阳县蓉城××楼已建成的商住楼顶层和公共厕所上方第三层楼顶加盖的第四层建筑属于违法建设，应采取拆除方式消除影响。原告认为该行政行为认定事实不清、适用法律错误，严重损害了原告的合法权益，依法应予以撤销，理由如下：一、该《青阳县违法建设认定决定书》认定事实错误。原告所有的位于蓉城镇三角洲5号楼的房屋始建于1997年，拥有合法的国有土地使用权证，因此，原告的房屋并不违反《中华人民共和国城市规划法》中关于违法建设的相关规定，属于原告的合法财产。被告将原告房屋认定为违法建设严重侵犯了原告的合法权益。二、该行政行为的行政管理目的不适当，违反了合理行政的原则。原告房屋建于1997年，至今已有23年时间之久。期间被告及其他有关行政机关从未将原告房屋定性为违法建设。目前，青阳县人民政府正在对原告房屋进行房屋征收工作，被告在征收决定作出后将原告房屋列为违法建筑明显是为了配合政府拆迁，以拆除违法建设的形式达到征收拆迁的目的，其行政管理目的明显不当。综上所述，被告作出的被诉行政行为，认定事实不清，适用法律错误，行政管理目的不适当。被告作出被诉行政行为明显是配合政府拆迁的变相打击行为，违反了设立行政处罚权的立法目的，于法、于理、于情让原告无法接受。李凤英请求法院：1.依法撤销被告作出的青自然资规违认决字［2020］01号《青阳县违法建设认定决定书》；2.本案诉讼费由被告承担。 一审法院查明：原告李凤英于1997年在青阳××××镇三角洲内建成面积1261.66平方米的三层商住楼，1998年12月申请办理了《建设工程规划许可证》（青规建字［98］555号），申请建筑面积1751.2平方米，用地面积437.8平方米。该证遵守事项规定：本证自核发之日起，必须在六个月内，按规定进行建设，逾期本证自行失效。原告李凤英在规定时间内未进行建设，后于2011年至2012年期间在未取得《建设工程规划许可证》情况下，擅自在其已建成商住楼顶层建设了第四层建筑（系在主房第三层楼顶加盖的建筑，砖混结构、彩钢瓦屋顶）和在公共厕所上方第三层楼顶加盖第四层建筑（砖混结构，彩钢瓦屋顶），建筑面积共583.3平方米。2019年11月22日，青阳县纪委向被告青阳县自然资源和规划局党组发函，要求对原告李凤英超建房屋予以纠正，青阳县自然资源和规划局于2020年5月4日依法立案调查。通过调查核实，收集相关证据，发现原告李凤英存在违法建设行为。2020年6月8日，青阳县自然资源和规划局作出青自然资规违认告字（2020）01号《青阳县违法建设认定事先告知书》，向李凤英送达，并告知其享有申辩以及听证的权利。2020年6月12日，青阳县自然资源和规划局依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十四条和《安徽省城乡规划条例》第三十条、第五十四条之规定作出青自然资规违认决字（2020）01号《青阳县违法建设认定决定书》，认定李凤英户在青阳县蓉城××楼加盖的第四层建筑属于违法建设，应采取拆除方式消除影响。李凤英不服该认定决定，提起行政诉讼。 一审法院认为，县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作，具有对本行政区域内违法建筑工程依法查处的法定职责。因此，本案的争议焦点在于被告青阳县自然资源和规划局作出的《青阳县违法建设认定决定书》是否合法。本案中，原告李凤英于1998年12月办理了《建设工程规划许可证》，该证要求必须在六个月内按规定进行建设，逾期该证自行失效。李凤英未按照要求在规定的时间内进行建设，后于2011年至2012年期间在该证已经失效且未重新申请的情况下擅自建设第四层的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条和《安徽省城乡规划条例》第三十条之规定。关于庭审中原告所称青阳县纪委属于纪律检查机关，不是政府部门，其责令行政机关纠正的处理意见超越了纪委的工作职责的问题，一审法院认为，青阳县纪委是中国共产党纪律检查机关，其发给被告党组的《函》不属于本案审查范围。因此，被告青阳县自然资源和规划局依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条和《安徽省城乡规划条例》第五十四条之规定对原告李凤英违法建设作出的《青阳县违法建设认定决定书》事实清楚、适用法律正确，程序合法，予以支持。原告李凤英所诉无事实和法律依据，不予支持。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条、第六十九条的规定，判决驳回原告李凤英的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由原告李凤英负担。 李凤英不服一审判决，向本院提出上诉称，一审法院认定事实不清，适用法律错误，应当予以撤销，理由如下：一、涉案房屋“国有土地使用权证”、“建设规划许可证”、“房产证”三证齐全，并在“（青）房地权证2015字第××号房产证”上记载清晰，系上诉人的合法财产，被上诉人作出的被诉行政行为认定事实错误。二、被上诉人认定上诉人涉案房屋应采取拆除方式消除影响，主要证据不足。上诉人房屋均已取得相关证照，无论是根据《中华人民共和国城乡规划法》还是《中华人民共和国城市规划法》，被上诉人作出的限期拆除处罚的前提是严重影响城市规划。但本案中上诉人未按照《建设工程规划许可证》规定时间内建设，后期补办手续，至少可以证明涉案房屋符合城乡规划，不存在严重影响规划的情形。被上诉人未举证证明涉案房屋严重影响城市规划，被上诉人作出该行政行为证据不足，应当予以撤销。三、被上诉人作出被诉行政行为适用法律错误。根据上诉人提交的相关证据来看，上诉人房屋处于城改《棚户区改造）征收范围之内，因此根据特别法优于一般法的法律适用原则，对于上诉人房屋性质的认定问题，应当优先适用特别法即《国有土地上房屋征收与补偿条例》予以认定，而非适用一般法《中华人民共和国城市规划法》。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第15条以及上诉人提供的《公示》可以看出被诉行政行为作出之前被上诉人已经对上诉人涉案房屋的合法性予以认定并生效，该认定具备法律效力，上诉人也对该认定行为产生了信赖利益。根据行政法应当遵循的诚实守信原则的要求，行政行为一经作出不得随意更改和撤销。在本案中，被上诉人在已对上诉人涉案房屋进行认定公示之后又将该房屋认定为违法建设，显然违背了该原则的要求，严重侵害了上诉人的信赖利益，被上诉人直接适用《中华人民共和国城市规划法》认定上诉人房屋系违法建设，适用法律错误。四、被上诉人作出的行政行为违反了行政法中的公平、公正原则。公平、公正原则是行政法的基本原则之一，该原则要求行政机关对于同等情况同等对待，不同情况不同对待。根据上诉人提供的《关于青阳××××（棚户区改造）项目入户摸底情况分析的报告》可以证明在青阳××××（棚户区改造）项目征收范围内将近有一半的房屋是完全无证的。通过《公示》可以看出，本次征收范围大多数自行搭建的无证房屋在本次征收中均已获得征收补偿。上述房屋的所有权人尚且获得了补偿，却因为上诉人不服征收决定，就将上诉人的有证房屋列为违法建设，明显是为了配合政府拆迁，以达到征收拆迁的目的，其行政管理的目的明显不当。上诉人请求撤销安徽省青阳县人民法院作出的（2020）皖1723行初18号行政判决并依法改判，本案一、二审诉讼费用由被上诉人负担。 青阳县自然资源和规划局答辩称：一、上诉人实施违法建设行为事实清楚。上诉人于1998年办理了《建设工程规划许可证》申请建筑面积1751.2平方米，用地面积437.8平方米，该证核发之日起6个月内进行建设，逾期失效。当时上诉人房屋建成时仅有3层11间，建筑面积1261.66平方米。2011年至2012年期间，上诉人李凤英在未取得《建设工程规划许可证》情况下，擅自在其已建成的商住楼顶层建设了第四层建筑和在公共厕所上方第三层楼顶加盖第四层建筑，建筑面积583.3平方米。上述事实有现场勘查照片，询问笔录、2009年地籍图（局部）、建设规划许可证及申请表等证据，足以证明上诉人违法建设的事实。二、被上诉人对上诉人违法建设行为的认定适用法律正确。上诉人在未取得《建设工程规划许可证》情况下，擅自建设行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条和《安徽省城乡规划条例》第三十条规定。另《中华人民共和国城乡规划法》效力位阶上比《国有土地上房屋征收与补偿条例》更高，且《国有土地上房屋征收与补偿条例》第15条仅是对征收范围内房屋情况进行登记公布，并不是对违法建设处理的规定，适用《中华人民共和国城乡规划法》法律正确。被上诉人公示的房屋面积是勘测数据，并非对上诉人房屋违法建设面积的认可，其合法面积以房产证登记面积为准。故被上诉人依照《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条和《安徽省城乡规划条例》第五十四条的规定对上诉人作出《青阳县违法建设认定决定书》，适用法律正确。三、被上诉人对上诉人违法建设行为的认定程序合法、行政管理目的适当。2019年11月22日，中共青阳县纪律检查委员会向被上诉人致《函》，要求被上诉人对上诉人户超建房屋予以纠正，2020年5月4日，被上诉人依法立案，并进行了调查、收集了相关证据，发现上诉人存在违法建设行为。2020年6月8日，被上诉人作出《青阳县违法建设认定事先告知书》并向上诉人送达，告知其申辩及听证的权利。2020年6月12日，被上诉人作出《青阳县违法建设认定决定书》并于当日送达给上诉人，同时告知其申请行政复议或提起行政诉讼的权利，被上诉人认定违法建设程序合法。同时，被上诉人严格依照法定程序立案调查，并最终认定上诉人在青阳县蓉城××楼加盖的第四层房屋属于违法建设，应采取拆除方式消除影响，被上诉人这种纠正违法行为的行政管理目的适当。被上诉人请求驳回上诉人的上诉请求。 上诉人向一审法院提交了以下证据：1.上诉人身份证复印件一份，证明上诉人主体资格；2.国有土地使用权证、房产证复印件一份，证明上诉人房屋的合法性；3.《青阳县人民政府关于国有土地上房屋征收决定的公告》，证明青阳县人民政府已对案涉房屋进行房屋征收工作的事实；4.关于青阳××××（棚户区改造）项目入户摸底情况分析的报告，证明青阳××××（棚户区改造）项目中有证户数仅占总户数的56%的事实；5.《青阳县“三角洲”及周边地块城改（棚改）工程项目国有土地上房屋征收补偿安置方案》以及《公示》各一份，证明在青阳县“三角洲”及周边地块城改（棚改）工程项目中未登记房屋应当根据《青阳县城市建设征收范围内未登记建筑认定暂行规定》进行认定，以及被上诉人房屋面积的认定结果已经公示并发生法律效力的事实；6.青自然资规违认决字［2020］01号《青阳县违法建设认定决定书》复印件一份，证明被上诉人作出了被诉行政行为。 被上诉人向一审法院提交了以下证据：1.青阳县纪委向被上诉人致《函》、立案审批表、青自然资规违认告字（2020）01号《青阳县违法建设认定事先告知书》及送达回证和照片、青自然资规违认决字（2020）01号《青阳县违法建设认定决定书》及送达回证和照片，证明被上诉人青阳县自然资源和规划局依法立案，认定过程中依法告知上诉人的各项权利，违法建设认定程序合法。2.户籍信息、询问笔录及照片、《建设规划许可证》及申请表、房地产权证、情况说明、《关于青阳县城市总体规划的批复》及规划图、现场勘查照片及勘查草图，证明2011年至2012年期间，上诉人在未取得《建设工程规划许可证》情况下，在青阳县蓉城××楼加盖的第四层房屋属于违法建设。 上述证据均已移送本院，经审查，本院对上诉人提交的证据2真实性、合法性及与本案的关联性均无异议，对证据5真实性无异议，但达不到其证明目的；被上诉人提交的证据1、2的真实性无异议，但达不到其证明目的。一审关于其他证据的认定符合法律规定，本院予以确认。本院对一审认定的其他案件事实予以认定。 另查明，上诉人2015年取得青阳县人民政府颁发的房地产权证书，该房地产权证书登记的404.46平方米建筑，亦被被上诉人认定为违法建筑。中共青阳县纪律检查委员会出具给被上诉人党组的《函》显示，青阳县住房和城乡建设局经调查认定青阳县不动产登记中心（原房管局）错发上诉人户超建房产81.66平方米。 本院认为，人民法院审理行政案件，应对行政行为是否合法进行审查。本案中，被上诉人认定上诉人违法加盖建筑中，含有上诉人已取得房地产权证书的部分建筑。通常而言，房地产权证书作为国家依法保护房屋所有权的合法凭证，系当事人合法享有房屋所有权等物权的标志，对外具有公示及对抗效力。本案一审法院在上诉人持有青阳县人民政府颁发房地产权证书情形下，未查明该房地产权证书合法性以及是否被撤销等问题，亦未审查青阳县住房和城乡建设局与被上诉人关于上诉人超建房产面积认定不一致等问题，直接认定涉案《青阳县违法建设认定决定书》合法有效，系认定事实不清。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第三项之规定，裁定如下： 一、撤销安徽省青阳县人民法院（2020）皖1723行初18号行政判决； 二、本案发回安徽省青阳县人民法院重审。 上诉人李凤英预交的二审案件受理费50元予以退回。 审判长  金本淳 审判员  陈大明 审判员  向 奚 二〇二一年三月十二日 法官助理吴姜鹏 书记员宁雪梅