新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市中级人民法院   行 政 判 决 书   （2021）新01行终48号   上诉人（原审原告）：王国斯，男，1991年8月9日出生，汉族，无固定职业，住新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市天山区。   上诉人（原审原告）：王国斌，男，1989年10月15日出生，汉族，无固定职业，住新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市天山区。   共同委托诉讼代理人：王军（系上诉人父亲），男，1962年10月8日出生，汉族，无固定职业，住新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市天山区。   被上诉人（原审被告）：乌鲁木齐高新技术产业开发区（乌鲁木齐市新市区）北京路片区管理委员会，住所地新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市北艺公园街北一巷30号。   法定代表人：史哲，乌鲁木齐高新技术产业开发区（乌鲁木齐市新市区）北京路片区管理委员会主任。   行政机关负责人：文刚，男，乌鲁木齐高新技术产业开发区（乌鲁木齐市新市区）北京路片区管理委员会副主任，住新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市新市区北京南路。   被上诉人（原审被告）：乌鲁木齐高新技术产业开发区（新市区）房屋征收与补偿管理办公室（土地征收管理办公室），住所地新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市四平路2288号创新广场A座6楼602室。   法定代表人：周斌，乌鲁木齐高新技术产业开发区（新市区）房屋征收与补偿管理办公室（土地征收管理办公室）主任。   委托诉讼代理人：王怡鹏，男，乌鲁木齐高新技术产业开发区（新市区）房屋征收与补偿管理办公室（土地征收管理办公室）法规科科长，住新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市新市区。   委托诉讼代理人：马宏彬，新疆赛天律师事务所律师。   上诉人王国斯、王国斌与被上诉人乌鲁木齐高新技术产业开发区（乌鲁木齐市新市区）北京路片区管理委员会、乌鲁木齐高新技术产业开发区（新市区）房屋征收与补偿管理办公室（土地征收管理办公室）因行政协议纠纷一案，不服新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市水磨沟区人民法院（2020）新0105行初41号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人王国斯、王国斌的委托诉讼代理人王军，被上诉人乌鲁木齐高新技术产业开发区（乌鲁木齐市新市区）北京路片区管理委员会（以下简称北京路管委会）的行政机关负责人文刚，乌鲁木齐高新技术产业开发区（新市区）房屋征收与补偿管理办公室（土地征收管理办公室）（以下简称高新区征收办）的委托诉讼代理人王怡鹏、马宏彬到庭参加诉讼。本案现已审理终结。   原审审理查明：2017年3月29日，乌鲁木齐市新市区人民政府作出《2017高新区（新市区）老城改造提升项目（鲤鱼山路片区）房屋征收补偿方案的公告》。2017年6月15日，乌鲁木齐市新市区人民政府作出《房屋征收决定公告》，明确了征收范围、时间及相关政策。期间，高新区征收办委托新疆北斗基准测绘工程有限公司对王国斯、王国斌位于高新区苏州路的房屋进行测绘，并委托新疆汇信房地产土地评估咨询有限公司对案涉房屋进行评估，评估货币补偿金额为4,653,130元。此后，王国斯、王国斌与北京路管委会、高新区征收办签订《房屋征收补偿协议书》编号LB0132，协议：被征收为苏州路566.66平方米住房，征收房屋被告一次性货币补偿，各类补偿款共计4,653,130元。协议签订后，王国斯、王国斌于2017年6月29日，领取了协议约定全部补偿款。   原审法院认为：根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条“行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议”的规定，案涉《房屋征收补偿协议书》属于行政协议。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，王国斯、王国斌申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条规定，行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。行政协议无效的原因在一审法庭辩论终结前消除的，人民法院可以确认行政协议有效。根据上述法律、司法解释的规定，包括征收补偿的行政协议兼具“行政性”和“协议性”的双重属性，而人民法院审查行政协议的效力问题亦应包括行政法上的合法性与合同法上的合约性两个层面。本案中，王国斯、王国斌提出的诉讼请求是要求判决确认其与北京路管委会、高新区征收办签订《房屋征收补偿协议书》无效，因而本案审查的重点在于上述《房屋征收补偿协议书》是否存在应当被认定为无效的情形。从行政法上的合法性层面分析，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第二款规定，市、县级人民政府确定的房屋征收部门行政区域的房屋征收与补偿工作。本案涉及房屋征收项目的征收部门是高新区征收办，征收实施单位是北京路管委会。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第五条第二款规定，房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任。本案北京路管委会是受高新区征收办的委托实施征收行为，其行为后果应由高新区征收办承担，高新区征收办具有签订案涉协议的行政主体资格，故案涉协议不存在《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的无效情形。从合同法上的合约性层面分析，本案王国斯、王国斌系自愿与北京路管委会、高新区征收办签订《房屋征收补偿协议书》，双方就补偿依据、补偿项目及金额、房屋拆除期限、付款办法、违约责任等内容协商一致，该协议系双方真实意思表示，且未违反法律、行政法规的强制性规定，依法有效。王国斯、王国斌主张案涉协议违反《建筑工程建筑面积计算规范》，即是违反法律的强制性规定的理由，系对法律、行政法规强制性规定概念认识有误，法院不予采纳，故案涉协议不存在《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的无效情形。对于王国斯、王国斌提出案涉协议签订不公平，存在欺诈行为的理由，均属于撤销变更协议的事由，不属于认定协议无效的法定事由。综上，王国斯、王国斌提出《房屋征收补偿协议书》无效的诉讼请求不能成立，应予以驳回。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回王国斯、王国斌的诉讼请求。案件受理费50元由王国斯、王国斌负担。   上诉人王国斯、王国斌不服，上诉称：依法撤销乌鲁木齐市水磨沟人民法院（2020）新0105行初41号《行政判决书》，支持上诉人一审的诉讼请求。   一、一审判决未遵循行政诉讼法规定准绳对行政行为的合法性予以认真的司法审查，审理背离法律合法性要件规定，仅凭表面现象认定本案行政行为合法，其事实认定错误。1、上诉人在一审提起本案行政诉讼，针对的是被上诉人房屋征收与补偿行政步骤不合法的问题。做为行政诉讼案件，一审法院判决未遵循行政诉讼法规定准绳对被上诉人的“房屋征收与补偿”行政行为进行完整性的合法性司法审查，2、根据行政诉讼法的规定，行政机关对行政行为合法性承担举证责任，而纵观被上诉人提交的本案行政行为合法性的证据，并不具有可证明其行政行为全面与整体性合法。3、一审判决对本案被上诉人的“房屋征收与补偿”行为的司法审查只是流于形式，偏听偏信，以点概面，完全丧失了行政审判的功能，并未做到全面与整体性予以司法审查。二、被上诉人未遵循房屋征收与补偿法律规定，行政步骤与行政程序严重违法。1、被上诉人在无新市区人民政府“房屋征收决定公告”前提情形下，自称2017年3月29日以乌高（新）告（2017）4号公告“2017年高新区（新市区）老城区改造提升项目（鲤鱼山路片区）房屋征收补偿方案”，该“方案”行政程序违法。2、没有安置补偿决定公告，没有进行安置补偿听证会，该“补偿方案”行政程序违法。3、房地产价格评估机构未经被征收人选定，该机构作出“房地产价值评估报告”违反法律规定。三、对房屋拆迁补偿面积违法操作与认定，给予补偿的面积同房产档案登记备案面积与入户测绘载明的采取面积为均不相符，其征收补偿事实认定错误。四、被上诉人依据在无“房屋征收决定公告”前提情形下，仅仅依据“2017年高新区（新市区）老城区改造提升项目（鲤鱼山路片区）房屋征收补偿方案”与上诉人签订“房屋征收补偿协议书”属于越权行政，该“房屋征收补偿协议书”不具有合法性。五、（2020）新0105行初41号《行政判决书》违背事实和证据、适用法律、法规确有错误、有违反法律、法规的情形。   被上诉人北京路管委会辩称，根据最高人民法院关于审理行政协议若干问题的规定第十二条和《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，我们协议是有效的，是有法律依据的，也不存在合同无效的情形，请求法院驳回上诉人的诉讼请求。   被上诉人高新区征收办辩称，我们认为一审法院查明事实清楚，适用法律正确，应当依法予以维持原判。本案属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定第一款第十一项规定的行政诉讼。同时根据最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定第一条，第二条第九条的规定，本案根据上诉人的具体的诉讼请求，应当是确认行政协议效力的。一审法院确认案由准确，根据该案由结合上诉人要求确认行政协议无效的诉请，适用《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条，中华人民共和国合同法第五十二条以及最高人民法院关于审理行政协议若干问题的规定第十二条的规定，一审法院从行政主体资格及法律依据进行审查，是完全是正确的。上诉人对本案中所涉及的征收决定征收补偿方案，以及征收过程中的不同的意见，我们认为根据行政诉讼法的规定，它属于不同的行政案件受理情形，在本案中不应当对该征收范围内具有普遍效力的文件作出裁判。我们认为本案的房屋征收补偿协议书合法有效，且已经履行完毕。上诉人的上诉请求没有事实与法律依据，请求驳回上诉请求。   经审理查明，本院查明的的事实与一审查明的事实相同。   本院认为，本案中，上诉人王国斯、王国斌的诉讼请求是主张其与被上诉人北京路管委会、高新区征收办签订《房屋征收补偿协议书》无效，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条规定：“行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。”，《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”，双方当事人签订的《房屋征收补偿协议书》不存在上述法律规定的无效情形，至于上诉人王国斯、王国斌称征收补偿行为和程序违法，属于另一个诉讼请求，上诉人王国斯、王国斌应另行解决，行政行为具有公定力，在未被依法确认无效、违法等情形前，是合法有效的。故上诉人王国斯、王国斌的上诉请求本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：   驳回上诉，维持原判。   案件受理费50元，由上诉人王国斯、王国斌负担。   本判决为终审判决。   审  判  长   余 刚   审  判  员   张 峰   审  判  员   高靖琳   二 〇 二 一 年 三 月 十 八 日   书  记  员   李 钊