浙江省嘉兴市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）浙04行终250号上诉人（原审原告）海盐港龙紧固件五金城投资有限公司，住所地浙江省海盐县武原镇盐北路333号。法定代表人洪元金，执行董事。委托诉讼代理人沈雪军，浙江海威特律师事务所律师。被上诉人（原审被告）海盐县住房和城乡建设局，住所地浙江省海盐县武原街道新桥南路27号。法定代表人朱其良，局长。委托诉讼代理人赵新华，浙江海赛律师事务所律师。上诉人海盐港龙紧固件五金城投资有限公司（以下简称港龙公司）因与被上诉人海盐县住房和城乡建设局（以下简称海盐住建局）行政征收一案，不服嘉兴市秀洲区人民法院于2020年9月17日作出的（2020）浙0411行初13号行政判决，向本院提起上诉，本院于2020年10月20日立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。审理过程中，双方当事人申请庭外和解扣除审限二个月，现已审理终结。原审查明，港龙公司于2006年8月4日取得位于海盐县××镇××路××路××华丰路北面积为222518平方米地块的建设用地许可，用地项目为中国国际紧固件五金城，土地用途为专业市场。后港龙公司计划在上述地块分三期进行建设，期为专业市场，二期为专业市场（精品交易中心），三期为商务中心。对于一期专业市场项目，港龙公司于2007年分三期取得《建设工程规划许可证》并开工建设。该建设项目为商业类民用建筑项目，建筑层数2-5层，基础埋置深度小于三米，包含Ａ区、Ｂ区、Ｃ区、Ｄ区及服务中心。2008年12月至2010年4月，五金城一期专业市场项目陆续通过竣工验收并交付使用，但未修建防空地下室。2019年11月22日，海盐住建局对港龙公司未建防空地下室的行为立案调查。经海盐住建局委托，海盐县滨海规划测绘有限公司对港龙公司五金城项目人防建筑面积进行核定，并于2019年11月26日出具核定成果书，载明市场Ａ1-26、Ｂ1-20、Ｃ1、Ｄ6地上建筑层数为3－5层，地面建筑面积为112823.08平方米；市场Ｃ2-Ｃ18、Ｄ1-Ｄ5、Ｄ7-Ｄ18地上建筑层数3-5层，地面建筑面积为77068.68平方米；服务中心地上建筑层数为2层，地面建筑面积为1672.38平方米；五金城项目地面建筑总面积为191564.14平方米。2019年12月9日，海盐住建局作出行政征收事先告知书一份，拟对港龙公司征收人民防空工程易地建设费7662560元，并于次日送达给港龙公司，港龙公司表示放弃陈述、申辩和要求组织听证的权利。同年12月10日，海盐住建局作出盐住建征字［2019］第2号《行政征收决定书》，并于当日送达港龙公司。另查明，2008年2月20日，港龙公司与海盐县土地储备中心签订《国有土地使用权收购合同》一份，约定由海盐县土地储备中心收购港龙公司坐落于武原镇66406平方米的国有土地（东至紧固件城，南至华丰路，西至百尺北路，北至盐北路）使用权，并支付港龙公司相应的补偿费。后港龙公司原计划在上述地块建设的五金城二期专业市场（精品交易中心）和三期商务中心未再建设。2015年4月，因机构改革，海盐县人民防空办公室与海盐县住房和城乡规划建设局合署办公。2019年1月因机构改革，海盐县住房和城乡规划建设局更名为海盐住建局，挂海盐县人民防空办公室牌子。原判认为，《中华人民共和国人民防空法》第二十二条规定，城市新建民用建筑，按照国家有关规定修建战时可用于防空的地下室。《人民防空工程建设管理规定》第四十五条第二款规定，民用建筑包括除工业生产厂房及其配套设施以外的所有非生产性建筑。《浙江省实施〈中华人民共和国人民防空法〉办法》第十二条规定，国家和省确定的人民防空重点城市及县城新建民用建筑，必须按照下列规定修建防空地下室：（一）十层以上（含十层）或者基础埋置深度三米以上（含三米）的民用建筑，以及人民防空重点城市的居民住宅楼（包括整体拆建的居民住宅楼），按照地面首层建筑面积修建规定抗力等级的防空地下室；（二）除第（一）项规定以外的其他民用建筑，地面总建筑面积在二千平方米以上的，按照地面建筑面积的确定比例修建规定抗力等级的防空地下室。本案中，五金城项目属于非生产性建筑，已建成的一期专业市场基础埋置深度小于三米、地面建筑总面积为191564.14平方米，根据《浙江省实施〈中华人民共和国人民防空法〉办法》第十二条第一款第（二）项的规定，应当修建防空地下室。《浙江省实施〈中华人民共和国人民防空法〉办法》第十三条规定，应当修建防空地下室的民用建筑，确因地质、地形、施工等客观条件限制，不能修建防空地下室的，建设单位必须报经人民防空主管部门批准；经批准不修建的，建设单位应当按照国家和省规定的标准向人民防空主管部门缴纳人民防空工程易地建设费，由人民防空主管部门统一组织易地修建。该办法第十四条规定，人民防空工程建设的设计必须报经人民防空主管部门审查批准。港龙公司称五金城项目应当修建的防空地下室在规划方案中位于二期专业市场（精品交易中心）及三期商务中心区块，而由于二期和三期项目的土地使用权被政府收回，导致无法建设，但港龙公司未提交证据证明其上述防空地下室修建方案已报经海盐县人民防空主管部门审查批准，故港龙公司存在应建未建防空地下室的违法行为。《浙江省实施〈中华人民共和国人民防空法〉办法》第三十一条规定，违反本办法第十二条规定，城市新建民用建筑不建、少建防空地下室的，由县级以上人民防空主管部门给予警告，责令限期修建、补建或者按照规定缴纳人民防空工程易地建设费，并可按照应建防空地下室面积每平方米四十元以上八十元以下的标准处以罚款，但最高不得超过十万元。本案中，港龙公司新建的民用建筑应建而未建防空地下室，且已无法再修建、补建。海盐住建局在履行告知程序后，依照上述规定作出本案被诉征收决定，认定事实清楚、适用法律正确。港龙公司所称人民防空工程易地建设费的征收仅适用于“经批准不修建的”情形，对于应建未建的违法行为只能行政处罚或责令改正，系对该法条的误解，港龙公司另称行政征收亦有时效限制，但未提交相应的依据，对其意见不予采纳。综上，港龙公司要求撤销海盐住建局作出的盐住建征字[2019]第2号《行政征收决定书》，无事实和法律依据，依法应予驳回。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回港龙公司的诉讼请求。港龙公司上诉称，一、原审以上诉人未提交证据证明其防空地下室修建方案已报经海盐县人民防空主管部门审查批准为由，认定上诉人存在应建未建防空地下室的违法行为，该事实认定错误。上诉人在一期建设中，不存在应批未批的违法行为。在采用一次性规划、分期建设方式实施的民用建筑项目中，规划集中修建防空地下室是符合法律规定的；分期建设的项目，对不涉及防空地下室的首期项目报建时，因尚无防空地下室设计方案，故无法也无须办理人防设计审批手续。案涉建筑不存在未经批准的违法情形。二、项目最终未整体建成，导致一期已建成建筑面积对应的人防面积未落实，不可归责于上诉人。如前所述，在二期、三期开工前，因政府调整规划、收回二期三期地块，导致上诉人原规划建设方案不能实施。基此客观情况，上诉人认为该情形不属于应建未建，一期已建成建筑面积对应的人防面积，应由政府在收回地块集中修建。三、被上诉人以行政征收决定收取易地建设费，缺乏法律依据。征收系法律保留，无法律依据不得作出征收决定，易地建设费属于行政处罚，被上诉人作出行政征收决定，适用法律错误。被上诉人对上诉人的同一“违法行为”，先作出行政处罚决定，在因行政处罚已超过法定追诉时效而撤销的情况下，再作出行政征收决定，显系对法律不当适用。四、征收亦应有追诉时效限制，原审以上诉人未提供依据为由不予查明，与法不符。法律查明应属于裁判者责任；《税收征收管理法》规定的五年追诉时效可资参照适用；对行政损益行为加以时效限制，应系安定性原则应有之义。综上，原审判决认定事实、适用法律均存在错误。请求撤销原审判决，改判撤销海盐住建局作出的《行政征收决定书》。被上诉人海盐住建局辩称，一、对于原审查明的上诉人在五金城项目建设中对防空地下室修建方案未依法报经人民防空主管部门审批的事实，上诉人虽进行否认，但未提供证据予以证实；二、五金城项目部分土地被收回不能改变上诉人已建成的部分民用建筑应当修建防空地下室义务的承担；三、向上诉人征收人民防空工程易地建设费的行为，符合《浙江省实施〈中华人民共和国人民防空法〉办法》第三十一条的规定；四、上诉人关于案涉征收行为应具有追诉时效限制的意见，无切实法律依据，不足为据。请求驳回上诉，维持原判。原审期间双方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。上诉人二审时未提供新的证据。本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致。本院认为，根据《中华人民共和国人民防空法》第二十二条、《人民防空工程建设管理规定》第四十五条以及《浙江省实施〈中华人民共和国人民防空法〉办法》第十二条的规定，案涉五金城项目属于非生产性建筑，上诉人所建一期专业市场应当修建防空地下室。但已建成的一期专业市场未修建防空地下室是客观事实，上诉人虽称五金城项目为一次性规划、分期建设，建设设计方案中将防空地下室集中修建在二期、三期地块，已获规划行政主管部门同意。但防空地下室的修建审批应属人民防空行政主管部门的职责范围，上诉人并未提供该建设设计方案已经报送人民防空主管机关审批并获同意的证据，不能得出其未修建防空地下室行为合法的结论。上诉人关于因政府调整规划、收回二期三期地块，导致上诉人原规划建设方案不能实施故防空地下室不属于应建未建的辩解，自然亦不能成立。原审根据《浙江省实施〈中华人民共和国人民防空法〉办法》第十三条、第十四规定，认定港龙公司存在应建未建防空地下室的违法行为，结论正确。《浙江省实施〈中华人民共和国人民防空法〉办法》第三十一条规定，违反本办法第十二条规定，城市新建民用建筑不建、少建防空地下室的，由县级以上人民防空主管部门给予警告，责令限期修建、补建或者按照规定缴纳人民防空工程易地建设费，并可按照应建防空地下室面积每平方米四十元以上八十元以下的标准处以罚款，但最高不得超过十万元。可见，如不建或少建防空地下室的，人民防空主管部门应责令限期修建、补建或者按照规定缴纳易地建设费。因本案所涉一期工程已经完工，再行修建、补建已无现实可能，故人民防空主管部门可按照规定要求上诉人缴纳易地建设费。海盐住建局在履行告知程序后，依照上述规定作出本案被诉征收决定，符合上述法律规定。且从该条规定内容来看，缴纳易地建设费与处以罚款属于并行条款，即可以同时进行行政征收和征收处罚，并非如上诉人所称仅能适用其一而不能同时适用。上诉人所称行政征收有时效限制，缺乏相应的法律依据，不予采信。综上，原判认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人提出的上诉理由均不能成立，其上诉请求，本院不予采纳。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人海盐港龙紧固件五金城投资有限公司负担。本判决为终审判决。审判长  金富祥审判员  许艳华审判员  李 平二〇二一年三月十一日书记员  王佳红8-9-