江苏省盐城市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2021)苏09行终124号 上诉人（原审原告）陈爱芹，性别××年××月××日生，××族，居民。 委托代理人王健松，北京市京师律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）东台市住房和城乡建设局，住所地东台市广场路**。 法定代表人曹栋，该局局长。 出庭负责人唐伟，该局副局长。 委托代理人臧申秋，江苏天全律师事务所律师。 原审第三人翟立锦，性别××年××月××日生，××族，居民。 上诉人陈爱芹诉被上诉人东台市住房和城乡建设局（以下简称东台住建局）、第三人翟立锦确认行政协议无效一案，不服江苏省盐城市盐都区人民法院（2020）苏0903行初465号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 原审法院经审理查明，2018年5月11日东台市人民政府发布东政征发[2018]2号《房屋征收决定公告》，该公告载明，为了公共利益需要，按照国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划等要求，依据国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《盐城市国有土地上房屋征收与补偿办法》、《东台市国有土地上房屋征收与补偿实施细则》等法律、法规、政策规定，东台市人民政府决定对农委宿舍楼区域旧区改造范围内国有土地上的房屋实施征收。征收范围为：东至原纺织厂西侧围墙，西至原宇航奶业公司，南至原纱厂西巷，北至北楼车库北墙。房屋征收部门为东台市住建局，实施单位为东台市亨达房屋征收服务中心、东台市利民房屋征收服务中心。原告陈爱芹名下的房屋在上述征收范围内，2004年3月2日颁发的房屋所有权证书载明，房屋所有权人陈爱芹，房屋坐落于东台市××二女桥南东侧，建筑面积59.73平方米。2018年5月19日，被告委托东台市房地产土地估价有限公司对案涉房屋经估价，后于2018年6月12日，甲方征收部门东台住建局与乙方被征收人陈爱芹、翟立锦签订了《东台市国有土地上房屋征收补偿安置协议书》，该协议约定甲方东台住建局应补偿被征收人合计人民币1530967.85元，甲方在签订征收补偿安置协议并交房后20日一次性支付乙方补偿款，不再另行安置。乙方必须在2019年6月19日前将被征收房屋内的属于自己所有的能动产全部搬清，腾空房屋交付甲方验收拆除，该协议落款处有翟立锦的签名。2018年6月19日翟立锦签字将房屋腾空交付。原告陈爱芹认为被征收房屋在其名下，该房屋未有其签字，遂起诉。 原审法院另查明，原告陈爱芹与第三人翟立锦为夫妻关系，原告陈爱芹与第三人翟立锦1993年12月27日登记结婚，于2004年3月2日签订离婚协议书登记离婚后，又于2017年5月16日复婚，办理了结婚登记手续。 原审法院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条规定，市、县人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域内的房屋征收与补偿工作。东台住建局作为案涉地块的征收部门，具有组织实施案涉地块内房屋征收与补偿工作的职责。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十九条规定，有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格……（四）其他重大且明显违法的情形。《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条规定，人民法院在审理行政案件…本法没有规定的，适用《中华人民共和国民事诉讼法》的相关规定。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。本案中，翟立锦与陈爱芹系夫妻关系，与被告商谈拆迁补偿事宜时，原告夫妇均参与的，案涉房屋腾空交付是自愿的，原告并未反对，翟立锦签署拆迁协议并将房屋腾空交付的行为，系其作为家庭成员对家庭事项作出的处理。翟立锦签订的协议应认定为其家庭户签订的协议，案涉协议不存在《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条及《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的无效的情形，亦不存在可撤销情形，案涉协议合法、有效。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条第二款规定，公民、法人或者其他组织起诉确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决，原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的裁定驳回起诉，原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。经本院释明，原告仍诉请要求确认案涉协议无效。综上，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条第二款规定，判决驳回原告陈爱芹的诉讼请求。案件受理费50元，由原告陈爱芹负担。 上诉人陈爱芹上诉称，1、案涉协议的签订并非自愿，被上诉人也未能提供能证明上诉人具有自愿性且上诉人在签订协议现场的证据。2、上诉人系案涉房屋的合法所有权人，从未授权或者事后追认同意案涉协议。案涉房屋系上诉人个人婚前财产，在上诉人未授权的情况下，第三人无权代表上诉人与被上诉人签订案涉协议，案涉协议为无权处分行政协议，属于效力待定，只有经上诉人追认或者第三人取得案涉房屋所有权后，才是有效的合同。本案中，案涉协议不属于有效合同。3、案涉无权处分协议违反了依法行政的基本原则，损害了他人的合法权益，应当认定为无效合同。从被上诉人一审提交的证据，即上诉人持有的案涉被征收房屋的不动产权证及国有土地使用权证，以及分户报告单记载的所有权人以及离婚协议记载的约定来看，被上诉人明知案涉房屋属于上诉人个人，不属于夫妻共同财产，在协商不成的情况下，为了实现快速拆迁的目的，擅自选择第三人完成签约，导致上诉人权益受到重大侵害，且评估程序不合法导致评估价格远远低于周边市场价格，被上诉人与第三人签订案涉协议属于重大违法行为，理应确认案涉协议无效。4、第三人对案涉协议的签订没有代理权，既不构成表见代理也不属于家事代理权的范围。上诉人从未授权第三人签订协议，被上诉人也知情上诉人与第三人于2004年就已经离婚，且从分户报告单记载及离婚协议看，被上诉人也不具有善意，第三人不能构成表见代理。案涉房屋属于上诉人个人财产，不属于家事代理权的范围。综上，1、请求依法撤销原审判决，发回重审或依法改判；2、本案一审、二审的诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人东台住建局答辩称，1、被上诉人具有组织实施在本行政区域内的房屋征收与补偿工作的职责。2、案涉协议合法有效。上诉人陈爱芹与第三人翟立锦共同参与房屋征收活动，案涉协议是在陈爱芹在场且未提出异议的情况下由翟立锦签字的，被上诉人有理由相信其签字行为有效。3、上诉人认为案涉协议无效理由不成立。翟立锦虽不是案涉房屋产权人，但其作为丈夫为妻子签订的获利协议，并不存在与被上诉人恶意串通，损害上诉人合法权利的情形。综上，上诉人的上诉理由不能成立，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 原审第三人翟立锦陈述称，案涉协议是被上诉人要挟我的情况下，逼着我签订的。 当事人在一审期间提出的证据、依据，原审法院已随卷移送本院。本院对事实、证据的认定与原审法院一致。 本院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第二款规定，市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域内的房屋征收与补偿工作。本案中，被上诉人东台住建局作为案涉地块的征收部门，具有组织实施案涉地块内房屋征收与补偿工作的法定职责。行政机关在履行行政管理职能过程中，为实现公共利益或行政管理目标，可以通过与公民、法人或其他组织协商的方式达成具有行政法上的权利义务内容的协议。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十九条规定，有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。涉案房屋拆迁协议属于行政协议，具有行政性和契约性的双重属性，在不违背行政法律规范的同时，可以适用民事法律规范进行审查。本案中，上诉人陈爱芹与原审第三人翟立锦系夫妻关系，共同参与了案涉房屋的征收活动，接受入户调查，对案涉房屋进行分户评估后，均没有提出异议，在被上诉人东台住建局商谈案涉拆迁补偿事宜时，陈爱芹、翟立锦均参与商谈，且签订案涉协议后，双方主动腾空交付。案涉协议不存在法律规定的无效的情形，亦不存在可撤销情形，案涉协议合法、有效。现上诉人陈爱芹主张在案涉协议存在欺诈、胁迫或违背真实意愿等应当确认无效的情形，未提供相关证据证实，与案件客观事实不符，该上诉理由缺乏事实和法律依据，本院不予支持。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条第二款规定，公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决，原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。因涉案协议不存在应当确认无效的情形，原审法院依法向上诉人陈爱芹进行释明，告知其可变更诉讼请求为撤销案涉协议，但其坚持诉讼请求为确认协议无效，原审法院据此判决驳回其诉讼请求并无不当。 综上，上诉人陈爱芹的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审法院认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 案件受理费50元，由上诉人陈爱芹负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 葛丹峰 审 判 员 吕 红 审 判 员 秦广林 二〇二一年三月二十日 法官助理 梁 悦 书 记 员 孙 蓉