湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2021）湘行终187号上诉人（一审原告）：符明，女，1971年12月14日出生，汉族，住湖南省长沙市开福区。被上诉人（一审被告）：长沙市开福区人民政府。住所地：湖南省长沙市开福区芙蓉北路开福区人民政府机关大院。法定代表人：谢伟峰，区长。委托代理人：胡勇盈，长沙市开福区城市房屋征收和补偿管理办公室工作人员。委托代理人：艾超，湖南成法律师事务所律师。上诉人符明因与被上诉人长沙市开福区人民政府（以下简称开福区政府）房屋征收补偿一案，不服湖南省长沙市中级人民法院（2020）湘01行初208号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。湖南省长沙市中级人民法院审理查明，2016年4月13日，长沙市城市房屋征收和补偿管理办公室（以下简称长沙市征收办）发布了《开福区德雅路片区棚户区改造项目（丝茅冲地块）一期房屋征收评估信息发布及房地产价格评估机构报名公告》并予以张贴公告。2016年4月26日，长沙市征收办发布了《开福区德雅路片区棚户区改造项目（丝茅冲地块）一期协商选定房地产价格评估机构公告》并予以张贴公告，告知被征收人依法协商选定房地产评估机构，协商不成的，将采取投票或抽签（摇号）的方式确定。在被征收人就评估机构的选定协商未达成一致的情况下，长沙市征收办于2016年5月6日发布了《开福区德雅路片区棚户区改造项目（丝茅冲地块）一期投票选定房地产价格评估机构公告》并予以张贴公告，决定组织不少于三分之二的被征收人按照少数服从多数的原则投票确定该项目的房地产价格评估机构。2016年5月18日，长沙市征收办在德雅路片区棚改征收工作指挥部四方坪街道征收分指挥部进行投票选定评估机构，确定得票最多的两家评估机构新星房地产估价公司（后更名为湖南新星房地产土地评估咨询有限公司，以下简称新星评估公司）、思远四达房地产评估咨询公司（以下简称思远四达评估公司）为项目征收评估机构，湖南省长沙市星城公证处进行现场公证并出具了（2016）湘长星证民字第3564号《公证书》。2016年5月19日，长沙市征收办发布了《开福区德雅路片区棚户区改造项目（丝茅冲地块）一期投票选定房地产价格评估机构结果的公告》并予以张贴公告，告知被征收人得票最多的新星评估公司、思远四达评估公司为该项目投票选定的房地产价格评估机构。2016年6月30日，开福区政府发布开政征字[2016]4号《关于开福区德雅路片区棚户区改造项目（丝茅冲地块）一期房屋征收决定公告》，该项目部分被征收人不服公告载明的房屋征收决定，向长沙市人民政府申请行政复议，长沙市人民政府经复议维持了开福区政府作出的征收决定。2016年6月30日，长沙市开福区城市房屋征收和补偿管理办公室（以下简称开福区征收办）发布《开福区德雅路片区棚户区改造项目（丝茅冲地块）一期房屋征收初步评估结果公示》并附开福区德雅路片区棚户区改造项目（丝茅冲地块）一期房屋征收整体评估（基准价格）初步评估结果一览表、开福区德雅路片区棚户区改造项目（丝茅冲地块）一期房屋征收分户初步估价结果一览表，将评估结果予以公示，并告知被征收人关于评估公司进行现场说明解释的时间、地点及咨询电话。2017年5月24日，新星房地产估价公司更名为湖南新星房地产土地评估咨询有限公司。2018年12月7日，新星评估公司、思远四达评估公司根据开福区征收办申请，对符明房屋评估结果进行复核，作出了《房地产征收分户评估报告》。该评估报告确定符明所有被征收房屋建筑面积34.69平方米，在估价时点（2016年6月30日）评估单价为每平方米22,154元，总价为76.8522万元。该分户评估报告于2018年12月14日送达符明。2019年7月4日，新星评估公司、思远四达评估公司向符明作出案涉房屋复核评估报告补充说明函，并于2019年7月5日送达符明。该补充说明函主要内容是告知评估机构作出复核评估报告是基于开福区征收办的申请以及申请原因，并告知符明仍享有申请复核权利以及申请复核的期限和方式。开福区征收办2019年7月25日向符明作出《关于补偿方式选择的告知书》，告知提供了货币补偿和房屋产权调换（开福区福泽园的商业用途房屋）两种补偿方式供符明选择。符明2019年8月3日书面回复其只选择原址回迁。因与符明未能就房屋征收补偿事宜达成一致，2019年9月10日，开福区征收办对符明制定房屋征收补偿方案。该方案拟决定对符明实行货币补偿，具体如下：被征收房屋价值补偿费为768,522元，被征收房屋装饰装修价值补偿为25,714元，其他设施补偿为900元，搬迁费为838元，停产停业损失补偿为16,139元，补偿金额共计为812,113元。上述补偿方案于2019年9月20日送达符明。2019年9月16日，开福区政府对符明作出了《房屋征收陈述申辩及申请调解权利告知书》，并于2019年9月20日送达符明。该告知书主要内容是告知被征收人享有陈述和申辩及申请调解的权利。另查明，2018年12月21日，开福区征收办拟同符明就案涉房屋装饰装修价值补偿情况进行协商，符明予以拒绝。2019年3月12日，开福区征收办对符明作出《被征收房屋装饰装修价值补偿权利义务告知书》，告知符明有关涉案房屋装饰装修价值补偿事宜，并告知符明协商不成的处理程序。该告知书于2019年3月15日送达符明。经入户勘查测量，新星评估公司、思远四达评估公司根据开福区征收办申请，对符明房屋装饰装修市场价值进行评估，并于2019年5月22日作出评估报告，确定符明房屋装饰装修价值补偿为25,714元。该评估报告于2019年5月31日送达符明。2019年11月21日，长沙市征收办出具资金证明函，明确其已监控涉案项目征收补偿款22027258元，用于支付包括本案符明户在内13户的房屋征收补偿。2019年11月28日，开福区征收办向开福区政府申请对符明户作出房屋征收补偿决定，开福区政府于2019年11月30日对符明作出了开政征补字［2019］第139号《房屋征收补偿决定》（以下简称补偿决定）。该补偿决定载明，符明所有的位于长沙市开福区××街××路××号××小区××栋××号门面房（产权登记地址为长沙市开福区××路××号××栋××房屋）位于征收范围内。因在案涉房屋征收决定公告确定的签约期限内，未能就补偿事宜达成一致，开福区政府决定对符明实行货币补偿。符明应得征收补偿总额为872821元，其中被征收房屋价值补偿费为768522元，被征收房屋装饰装修价值补偿为25714元，其他设施补偿为900元，搬迁费为838元，停产停业损失补偿为16139元，征收期间其他损失补偿为60708元。补偿决定还告知了未在规定期限内搬迁的法律后果，以及不服补偿决定可以申请行政复议或提起行政诉讼的期限。开福区政府于2019年12月13日将上述补偿决定送达符明。2019年12月12日，开福区政府还将该补偿决定书在被征收范围内张贴公示。符明不服该补偿决定，遂提起本案行政诉讼，请求撤销该补偿决定。2020年9月2日，开福区征收办向新星评估公司、思远四达评估公司发出咨询函，咨询符明等11户房屋在征收补偿决定作出时点的市场价值情况。2020年9月14日，新星评估公司、思远四达评估公司向开福区征收办回函称，在综合分析影响房地产价格各因素的基础上，对符明被征收房屋的实际情况进行价格修正，确定了其房屋在征收补偿决定作出时的市场价值测算单价为每平方米24,536元，市场价值测算总价为851,154元，较征收决定作出时评估价值时点的房屋市场总价差额为82,632元。2020年9月18日，长沙市征收办出具资金证明函，明确其已监控符明等12户按照征收补偿决定作出时点测算后的征收补偿款差价资金2,514,646元。湖南省长沙市中级人民法院审理认为，一、开福区政府作出案涉补偿决定主体适格、程序合法。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称国务院590号令）第四条、第八条第五项、第二十六条之规定，开福区政府依照城乡规划法有关规定，组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行的旧城区改建符合公共利益的需要，可以作出房屋征收决定。房屋征收决定作出之后，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议时，作出房屋征收决定的市、县级人民政府可以依照该条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定。本案中，开福区政府作出案涉征收决定公告中所载明的征收决定已经行政复议程序确认其合法性，且该复议决定已经发生法律效力，可以作为开福区政府作出涉案房屋征收补偿决定的前提条件。开福区政府作出涉案项目的征收决定后，因与被征收人在补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，其可以按照征收补偿方案依法对符明作出征收补偿决定，符合法定职权和程序。二、关于选定房地产评估机构的程序是否违法的问题。国务院590号令第二十条第一款规定，房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定。《湖南省实施办法》（以下简称省政府268号令）第五条第一款规定，房屋征收部门应当对被征收房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况进行调查登记。本案中，2016年4月6日，开福区征收办作出涉案征收项目《房屋征收范围的公告》，并将调查结果予以公示，同时告知被征收人对调查结果提出异议的期限和方式，保障了被征收人的知情权和提出异议的权利。在被征收房屋房号、面积及权证号码等信息已经确定的前提下，长沙市征收办启动房地产价格评估机构的选定程序，并不违法，亦未损害被征收人的权利。2016年4月13日、2016年4月26日，长沙市征收办发布评估机构报名公告及协商选定评估机构公告，并公布符合资质条件的评估机构报名情况。由于被征收人未能协商一致，长沙市征收办通过投票方式多数决定新星评估公司、思远四达评估公司作为评估机构，长沙市星城公证处对投票统计结果予以公证。以上房地产价格评估机构选定程序，符合国务院590号令以及省政府268号令规定的要求。符明主张房地产价格评估机构选定程序违法，缺乏事实根据和法律依据，不予支持。三、关于符明提出的案涉补偿决定是否剥夺了其选择权的问题。国务院590号令第二十一条规定：“被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。被征收人选择房屋产权调换的，市、县级人民政府应当提供用于产权调换的房屋，并与被征收人计算、结清被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价。因旧城区改建征收个人住宅，被征收人选择在改建地段进行房屋产权调换的，作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当提供改建地段或者就近地段的房屋。”本案中，案涉房屋用途为商业性质。开福区房屋征收部门向符明提供了货币补偿和房屋产权调换两种补偿方式供符明选择。符明回复其只选择原址回迁，应视为因符明未做出有效选择而放弃补偿方式的选择权。故开福区政府依职权作出案涉补偿决定，决定实行货币补偿，符合国务院590号令的相关规定。四、关于开福区政府能否依据房屋价值评估报告确定被征收房屋的补偿价值问题。根据国务院590号令第二条、第二十六条的规定，市、县级人民政府因公共利益征收国有土地上被征收人房屋时，应当对被征收人给予公平补偿；市、县级人民政府在以征收决定公告日作为评估时点后，应当尽可能快速通过签订补偿安置协议或者作出补偿决定的方式，确保补偿的实质公平。本案中，开福区政府于2016年6月30日发布了征收决定公告，虽评估公司以此作为评估时点作出了房屋价值分户评估报告，并将上述评估报告送达给符明，但开福区政府迟至2019年11月30日才作出涉案房屋征收补偿决定。由于开福区政府的迟延履行，在被征收房屋价值存在波动情形下，原房屋价值评估报告已无法客观真实反映房屋实际价值。开福区政府在房屋征收补偿决定中仍然使用原房屋价值评估报告，明显存在不合理之处。在本案审理过程中，开福区政府参照类似案件的生效判决，主动采取了补救措施，即要求依法选定的新星评估公司、思远四达评估公司再次对涉案房屋在补偿决定作出日的市场价值进行测算，并根据该测算结果对符明进行了差额补偿。新星评估公司、思远四达评估公司诉讼期间对被征收房屋在作出征收补偿决定时的市场价值进行了测算，在无其他证据证明新星评估公司、思远四达评估公司作出的测算结论存在明显错误的情形下，对开福区政府依据新星评估公司、思远四达评估公司测算出的补偿决定作出时点涉案房屋市场价值与原房屋评估价值的差价采取增加货币补偿数额的方式，作为对符明户被征收房屋迟延补偿采取的补救措施，予以认可。综上所述，在符明未作出有效选择的情形下，开福区政府作出涉案房屋征收补偿决定确定以货币补偿方式进行补偿符合相关法律与国务院590号令的规定。但在无充分正当理由的情况下，开福区政府迟延履行补偿安置义务违法。鉴于案涉项目已经纳入长沙市国民经济和社会发展年度计划且大部分被征收人已与开福区征收部门签订补偿协议并获得补偿，该项目征收符合公共利益且安置补偿已经得到了大多数被征收人的认可。现该项目亟待开工建设，若撤销涉案补偿决定后再责令重作，将给社会公共利益造成重大损害，同时不利于节约行政、司法资源及实质化解纠纷。据此，该院依法确认涉案征收补偿决定违法。为保障被征收人的合法权益，开福区政府应采取增加货币补偿数额的方式予以补救。鉴于开福区政府在诉讼期间已主动采取增加货币补偿数额的方式予以补救，经审查开福区政府的该补救措施的实体内容亦未有明显不当之处，符明的合法补偿权益已经得到了保障，故不再责令开福区政府采取补救措施。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项之规定，判决确认开福区政府作出的开政征补字[2019]第139号《房屋征收补偿决定》违法。本案一审案件受理费50元，由开福区政府负担。符明不服一审判决，向本院提出上诉称：1.一审判决书所列符明证据目录错误。2.开福区政府关于增加补偿金额的补充证据不应被采信。3.开福区政府剥夺了被征收人房屋征收安置补偿方式选择权。4.符明选择原地安置并非无效选择，未放弃补偿方式选择权。5.选择评估机构不合法。6.评估结果不具有合法性。补偿价格明显偏低，违背公平原则。7.开福区政府征收造成符明门面停产停业达4年多。8.开福区政府增加的补偿费是无效的补救措施，未保障符明合法权益。9.开福区政府违法逼迁。10.评估报告依据错误的房屋结构、参数导致了错误的评估结果。11.一审适用法律错误，涉案补偿决定应予撤销。请求撤销一审判决，改判撤销涉案补偿决定。被上诉人开福区政府答辩称：1.一审认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。一是按照法定程序选定房地产价格评估机构。二是依法作出房屋征收分户评估报告并送达被征收人。三是依法拟定分户的房屋征收补偿方案并送达，告知被征收人陈述申辩及申请调解的权利。四是依法作出房屋征收补偿决定并送达和公告。2.符明提出的上诉理由不能成立。一是符明提出一审审判程序错误的理由不能成立。二是符明提出剥夺了补偿选择权没有事实和法律依据。三是符明提出选定房屋评估机构不合法的理由没有依据。四是符明提出补偿价值偏低、违背公平原则的理由不能成立。五是符明质疑停产停业损失补偿没有事实和法律依据。六是符明提出本案确认违法但不撤销认定事实错误、适用法律错误的理由不能成立。请求驳回上诉，维持原判。当事人一审提交的证据已随案移送本院。经审查，一审采信的证据可以作为认定本案事实的依据。根据一审已经提交的证据，二审另查明：1.长沙市房产档案馆出具的《房屋产权情况》载明符明房屋面积34.69平方米，房屋结构为混合结构，房屋用途为商业，建成时间为2000年。涉案房屋分户评估报告载明的房屋面积、结构、用途、建成时间与上述参数一致。2.长沙市人民政府作出的长政复决字〔2016〕第198号《行政复议决定书》认为涉案征收项目符合公共利益，房地产价格评估机构系由被征收人依法投票选定，其选定过程符合法律规定，对涉案征收决定予以维持。3.一审判决书所列符明证据目录与2020年8月18日庭审笔录中原告举证证据目录一致。符明对该庭审笔录签字确认。二审期间，开福区政府提交了由新星评估公司、思远四达评估公司共同出具的《关于长沙市开福区××路××号××栋××号商业房地产测算价格的情况说明》，在一审已经质证的《房地产咨询回复函》的基础上，就重新测算被征收房屋市场价值参考的类似房地产价格的范围、可比实例、测算方式等情况进行了具体说明。本院查明的其他事实与一审法院认定的事实一致。本院认为，本案中，开福区政府发布开政征字[2016]4号《关于开福区德雅路片区棚户区改造项目（丝茅冲地块）一期房屋征收决定公告》，该项目部分被征收人不服，向长沙市人民政府申请行政复议。长沙市人民政府经复议认为涉案征收项目符合公共利益，维持了涉案征收决定。该行政复议决定作出后，当事人未提起诉讼，涉案征收决定可以作为涉案征收补偿决定的依据。开福区政府作为县级人民政府，根据国务院590号令第四条、第八条第五项、第九条、第二十六条的规定，在房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议的情况下，可以按照征收补偿方案作出房屋征收补偿决定。本案审理对象是涉案房屋征收补偿决定的合法性，结合一审及当事人的诉辩情况，争议焦点具体分述如下：一、关于评估机构的选定是否合法的问题本案中，长沙市人民政府作出的行政复议决定，已经认定涉案项目房地产价格评估机构系由被征收人依法投票选定，其选定过程符合法律规定。符明提出本案评估机构在房屋征收决定作出前就已经选定，程序违法。国务院590号令、省政府268号令、《长沙市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》（以下简称市政府116号令）和《国有土地上房屋征收评估办法》均未明确规定评估机构的选择时点。根据上述法律规定，只要保障了被征收人协商选定评估机构的权利，协商不成时，以其他方式确定评估机构的程序正当，且评估机构能够依法独立、客观、公正地开展评估工作，则无论是在作出征收决定之前或之后选定评估机构，都不影响房地产价值的评估，不违反国务院590号令的规定。同时，投票选定涉案评估机构的过程和结果已经公证处公证。综上，本案评估机构的选定程序符合国务院590号令、省政府268号令和市政府116号令的相关规定。符明认为本案评估机构的选定程序违法没有事实和法律依据。二、关于涉案房屋结构、参数认定是否正确的问题符明称评估报告依据错误的房屋结构、参数导致了错误的评估结果。涉案房屋分户评估报告载明的房屋面积、结构、用途、建成时间与涉案房屋产权登记情况一致。符明称涉案房屋依据错误的房屋结构、参数进行评估没有事实依据。三、关于涉案房屋评估价值是否明显偏低的问题符明提出涉案房屋补偿金额过低。国务院590号令第十九条规定，“被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定”。本案中，新星评估公司、思远四达评估公司为涉案征收项目依法选定的具有资质的房屋评估机构，其依照涉案房屋产权登记的面积和性质对涉案房屋的价值作出了评估报告。符明对该评估报告有异议，应在规定的期限内申请复核评估，对复核结果有异议，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定，但符明未在法定期限内行使相关权利。本案一审过程中，开福区政府主动采取补救措施，弥补因迟延履行补偿职责给符明造成的价值损失，即要求依法选定的新星评估公司、思远四达评估公司再次对涉案房屋在补偿决定作出之日的市场价值进行了测算，并根据该测算结果对符明进行了差额补偿。符明虽在诉讼阶段对评估结果提出异议，但并未提出相应证据证明评估结论存在明显不当的情形，其认为评估价值明显偏低的主张不能成立。四、关于是否保障了被征收人的补偿方式选择权的问题本案中，开福区政府在作出征收补偿决定前，房屋征收部门已向符明送达了分户房屋征收补偿方案，提供了货币补偿和产权调换两种安置补偿方式供其选择，明确将位于九尾冲片区长沙市开福区福泽园的商业用途房屋用于符明户的产权调换，符合就近地段的要求。该补偿方案明确告知符明可在收到该补偿方案后的7日内书面选择补偿方式，逾期未选择的，将视为放弃对补偿方式的选择权。之后又再次向符明送达了房屋征收陈述申辩及申请调解权利告知书，告知其按时提出书面陈述和申辩意见，逾期不提出的，视为放弃。符明在收到该分户补偿方案后，仍没有在规定的期限内就分户房屋征收补偿方案中提出的两种补偿方式作出选择，开福区政府根据房屋征收部门的申请，决定对符明予以货币补偿，并无不当。五、关于停产停业损失补偿是否合法的问题符明提出涉案补偿决定只计算3个月的停产停业损失违法。省政府268号令第十四条规定：“征收生产、经营性用房，造成被征收人停产停业直接损失的，每月按照被征收房屋评估价值的7‰给予补偿。停产停业期限，按照实际停产停业的月数计算确定。”市政府116号令第三十五条规定：“停产停业损失补偿按照省人民政府的有关规定执行。对因征收非住宅造成停产停业损失的补偿，根据非住宅被征收前的效益、停产停业期限等因素确定。采取货币补偿或者现房产权调换方式的停产停业期限，按三个月计算；采取过渡安置产权调换方式的停产停业期限，按实际停产停业月数确定。”实践中，房屋征收补偿的情形、方式有所不同，市政府116号令根据实践中的不同情形对停产停业损失的补偿期限作出更为具体、细化的规定。采取货币补偿方式或者现房产权调换方式的，系一次性补偿到位，并无过渡安置的问题，一般情形下给予三个月停产停业补偿，可以保障被征收人的补偿权益。本案中，符明的被征收房屋系用于小型日常生活经营，涉案补偿决定又是采取货币补偿的方式一次性给予补偿，不涉及过渡安置的问题，开福区政府按照三个月期限计算停产停业损失，已经保障了符明的合法补偿权益。六、关于涉案征收补偿决定应否被撤销的问题符明提出一审判决仅确认涉案补偿决定违法但未予以撤销错误。对此，本院认为，根据查明的事实，涉案征收补偿决定程序并无不当，本案第一次评估并未遗漏评估事项，只是在迟延补偿的情况下，还采用征收决定公告之日作为评估时点不当。开福区政府第二次以补偿决定作出之日为评估时点，且涉案评估公司对被征收房屋的测算依据及方法符合《国有土地上房屋征收评估办法》及《房地产估价规范》的规定。开福区政府已将此部分补偿款专户储存并通知了符明户。开福区政府的该补救措施实体内容未有明显不当之处，若撤销涉案补偿决定后再责令重做，不利于节约行政资源和司法资源，也不利于实质化解纠纷。综上，符明的上诉理由不能成立，本院不予支持。一审认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人符明负担。本判决为终审判决。审判长  黄一凡审判员  赫荣生审判员  赵 旻二〇二一年三月十一日法官助理丁恒芳书记员庞亦芝附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……