山东省枣庄市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）鲁04行终33号 上诉人（原审原告）张振华，男，1987年12月4日出生，汉族，住山东省滕州市。 委托代理人李顺华、韩海祥，北京在明律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）枣庄市自然资源和规划局，住所地枣庄市光明大道3699号。统一社会信用代码11370400MB28552213。 法定代表人李慧，局长。 上诉人张振华因与被上诉人枣庄市自然资源和规划局不履行法定职责一案，不服山东省枣庄市薛城区人民法院（2020）鲁0403行初50号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院审理查明，张振华为滕州市龙泉街道办事处孙堂村村民，在本村有宅基地。2020年7月2日，张振华向枣庄市自然资源和规划局邮寄《土地违法行为查处申请》一份及相关材料，请求该局查处滕州市人民政府、滕州市孙堂区域改造建设工程指挥部、龙泉街道办事处组织实施的土地违法行为。枣庄市自然资源和规划局将该申请以信访事项转送滕州市自然资源局办理，滕州市自然资源局于2020年7月27日向枣庄市自然资源和规划局作出《关于市龙泉街道孙堂居民信访事项的办理报告》。张振华当庭表示并未收到该报告或答复。另查明，2019年7月23日，滕州市人民政府下发《滕州市“城中村”集体土地房屋搬迁补偿办法》（滕政发[2019]10号）。2019年10月27日，滕州市人民政府作出《关于同意〈滕州市孙堂区域房屋搬迁补偿方案〉的批复》（滕政字[2019]65号）。滕州市孙堂区域改造建设工程指挥部、龙泉街道办事处根据上述文件组织实施滕州市孙堂区域搬迁补偿安置工作。张振华位于龙泉街道办事处孙堂村的房屋所在土地未办理土地征收手续，张振华的房屋亦未被拆除。 原审法院认为，本案系因张振华申请枣庄市自然资源和规划局履行法定职责而引发的不作为之诉，该诉求成立的前提在于枣庄市自然资源和规划局对张振华申请履职之事项确有行政管理职责。枣庄市自然资源和规划局在收到张振华的查处申请书后，转送给滕州市自然资源局办理，滕州市自然资源局经过调查对枣庄市自然资源和规划局进行了报告，该局在收到滕州市自然资源局的报告后，未向张振华进行答复的做法不妥，应予指正。本案张振华在查处申请书和诉状中明确申请查处的事项为“滕州市人民政府、滕州市孙堂区域改造建设工程指挥部、龙泉街道办事处组织实施的土地违法行为”，实际上是要求枣庄市自然资源和规划局按照《土地管理法》的有关规定对滕州市人民政府、滕州市孙堂区域改造建设工程指挥部、龙泉街道办事处的土地“未批先征”的征收行为进行查处。而从《土地管理法》第七章关于法律责任的规定来看，其主要设定了县级以上政府土地行政主管部门对行政相对人非法转让、占地等行为的查处职权，是对建设单位和个人用地行为的监督管理，而未将行政征收实施行为设定为土地行政主管部门行政处罚等管理行为的对象。从一般行政法原理来看，实践中并不排除行政机关在非职权活动中成为民事主体或行政相对人，但本案张振华请求查处的征收实施行为属于明显、典型的行政行为。行政相对人若认为行政行为违法，可以通过行政复议或行政诉讼制度寻求救济，而不应当将该行政行为作为另一行政管理关系的对象，否则会导致基于公共事务履行公共职权的行政主体成为以自身“权益”为前提的行政相对人，甚至可能出现新的处理决定与复议决定、司法裁判并存或冲突的情形，进而造成执法秩序的混乱和执法资源的浪费。《土地管理法》和《国土资源行政处罚办法》等相关法律法规，并没有规定上级土地管理部门对下级人民政府及职能部门的土地征收行为进行查处的职责。张振华请求枣庄市自然资源和规划局履行查处职责的申请缺乏法律依据，其理由不成立，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回张振华的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由张振华承担。 上诉人张振华不服一审判决，向本院提起上诉称，一、被上诉人具有对案涉土地违法行为予以查处的法定职责。《土地管理法》(2004修正版)第六十六条：“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”《土地管理法》(2019修正版)第六十七条：“县级以上人民政府自然资源主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。《国土资源执法监督规定》第二条：“本规定所称国土资源执法监督，是指县级以上国土资源主管部门依照法定职权和程序，对公民、法人和其他组织执行和遵守国土资源法律法规的情况进行监督检查，并对违反国土资源法律法规的行为进行制止和查处的行政执法活动。”《国土资源违法行为查处工作规程》：“4.1查处国土资源违法行为的基本内容查处国土资源违法行为，是指县级以上人民政府国土资源主管部门，依照法定职权和程序，对自然人、法人或者其他组织违反土地、矿产资源法律法规的行为，进行调查处理，实施法律制裁的具体行政执法行为。”根据上述规定可知，被上诉人显然具有对其辖区内的土地违法行为予以查处的法定职责，查处的对象包括公民、法人和其他组织。本案中，滕州市人民政府、滕州市孙堂区域改造建设工程指挥部、龙泉街道办事处组织实施征收上诉人宅基地及房屋的行为，属于典型的“未批先征”土地违法行为。依据上述规定，被上诉人应当对该土地违法行为履行查处的法定职责。二、被上诉人未对案涉土地违法行为履行查处职责。《国土资源执法监督规定》第十九条：“县级以上国土资源主管部门履行执法监督职责，依法可以采取下列措施：(一)要求被检查的单位或者个人提供有关文件和资料，进行查阅或者予以复制；(二)要求被检查的单位或者个人就有关问题作出说明，询问违法案件的当事人、嫌疑人和证人；(三)进入被检查单位或者个人违法现场进行勘测、拍照、录音和摄像等；(四)责令当事人停止正在实施的违法行为，限期改正；(五)对当事人拒不停止违法行为的，应当将违法事实书面报告本级人民政府和上一级国土资源主管部门，也可以提请本级人民政府协调有关部门和单位采取相关措施；…”《国土资源违法行为查处工作规程》：“5.2违法线索处置对于有明确违法行为发生地和基本违法事实的国土资源违法线索，应当填写《违法线索登记表》，载明线索来源、联系人基本情况、线索内容等，并提出初步处置建议，报执法监察工作机构负责人签批。执法监察工作机构负责人认为需要对违法线索进行核查的，应当及时安排人员进行核查。”“6.3核查结果处置核查结束后，核查人员应当提交核查报告，提出立案或者不予立案的建议。”本案中，被上诉人在收到上诉人向其递交的《土地违法行为查处申请》后，应当按照上述规定履行其查处职责，并采取相关措施，对于有明确违法行为发生地和基本违法事实的国土资源违法线索，应当填写《违法线索登记表》，载明线索来源、联系人基本情况、线索内容等。但被上诉人向一审法院提交的证据根本不能证明其按照上述规定履行了查处职责、采取了相关措施。三、被上诉人将上诉人递交的《土地违法行为查处申请》按照信访事项处理缺乏法律依据。《行政诉讼法》第四十七条：“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。”《山东省行政程序规定》第六十八条：“行政机关对公民、法人和其他组织提出的申请，应当根据下列情况分别作出处理：(一)申请事项属于本行政机关职权范围，申请材料齐全、符合法定形式的，应当受理；(二)申请事项依法不属于本行政机关职权范围的，应当当场不予受理，并告知公民、法人和其他组织向有关行政机关申请；(三)申请材料存在的错误可以当场更正的，应当允许当场更正；(四)申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场或者在5日内一次告知需要补正的全部内容，逾期不告知的，自收到申请材料之日起视为受理；公民、法人和其他组织在限定期限内未补正的，视为撤回申请；公民、法人和其他组织按照行政机关的要求提交全部补正申请材料的，应当受理。行政机关受理或者不受理申请，应当出具加盖本行政机关印章和注明日期的书面凭证。”第九十五条：“行政机关不得不履行或者拖延履行法定职责。行政机关在法定期限或者承诺期限内，非因法定理由或者其他正当理由未启动行政执法程序的，属于不履行法定职责。行政机关在法定期限或者承诺期限内，非因法定理由或者其他正当理由，虽然启动行政执法程序但是未及时作出行政执法决定的，属于拖延履行法定职责。”本案中，上诉人系按照《土地管理法》、《国土资源执法监督规定》等法律法规的规定要求被上诉人履行其法定职责，并非向其提出信访事项。被上诉人将上诉人的查处申请作为信访事项予以处理缺乏法律依据，被上诉人的行为明显违反上述规定。综上所述，一审法院认定事实、适用法律错误。为此，提起上诉，请求撤销一审判决，支持上诉人的一审诉讼请求。 被上诉人枣庄市自然资源和规划局未答辩。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，公民、法人或者其他组织因行政机关不履行法定职责提起诉讼的，一般应当满足下列条件：行政机关具备当事人所请求的法定职责；当事人向行政机关提出了申请；行政机关拒绝履行或者逾期未做答复；行政机关不履职行为侵害或者将要侵害提出申请的当事人的合法权益等。本案中，张振华向枣庄市自然资源和规划局邮寄申请书，请求查处滕州市人民政府、滕州市孙堂区域改造建设工程指挥部、龙泉街道办事处组织实施的土地违法行为。从张振华的申请书可以看出，其实际上是要求枣庄市自然资源和规划局对“未批先征”的征收行为进行查处，该行为属于行政行为，且《土地管理法》和《国土资源行政处罚办法》等相关法律法规亦没有规定上级土地管理部门具有对下级人民政府及职能部门的土地征收行为进行查处的职责。故原审判决驳回张振华的诉讼请求，并无不当。上诉人张振华的上诉理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人张振华负担。 本判决为终审判决。 审判长  徐宝芬 审判员  孙中海 审判员  张昌民 二〇二一年三月十八日 书记员  张 民