山东省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）鲁行终350号 上诉人（原审原告）司全立，男，1951年3月24日出生，汉族，居民，住菏泽市牡丹区。 被上诉人（原审被告）菏泽市人民政府,住所地菏泽市中华路**。 法定代表人张伦，市长。 张成贵因诉菏泽市人民政府征收补偿一案，不服菏泽市中级人民法院2020年12月8日作出的（2020）鲁17行初478号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，2018年5月25日，被告菏泽市人民政府作出了《菏泽市人民政府关于菏泽市2014-1旧城区改建项目房屋征收的决定》并发布通告，决定对市开发区丹阳路以南、和平路以西、洙水河公园以北、规划支路以东（以规划部门划定的征收范围红线为准）范围内的房屋予以征收。原告在征收范围内有房产一处，该房屋是原菏泽市丝绸公司房改房，其所持有的国有土地使用证上载明该宗地为共用宗，使用权面积为6914.92平方米，并载明“该宗地为共用宗，此证为房改房用地发证，其中独自适用面积为平方米，未进行权属调查和地籍测量”；其所持有的2002年3月填发的房产证显示主房74.25平方米，附房43.61平方米，墙21.45平方米。2018年5月31日，评估机构以征收决定公告之日为评估时点，经评估出具2014-1（中达御府）菏首佳评报第4-27号房屋征收估价报告，载明原告土地面积174.76平方米，实有建筑面积124.43平方米，调增房屋建筑面积32.86平方米，调增后建筑面积157.29平方米，选择房屋产权调换补偿价值为815692元，选择货币补偿价值为6888594元。该评估报告于2018年6月1日送达。经协商，未能达成征收补偿安置协议。2019年12月17日，菏泽市房地产价格评估专家委员会作出房地产估价报告鉴定书，鉴定结论是对评估结果予以维持。2020年4月30日，被告菏泽市人民政府向原告作出菏房征补字〔2020〕3号房屋征收补偿决定书。原告不服，遂提起本案行政诉讼。 原审法院认为，本案争议焦点是被告菏泽市人民政府作出被诉房屋征收补偿决定是否合法。首先，被告菏泽市人民政府对涉案地块已经作出房屋征收决定，且作出征收补偿决定前无证据证明被司法审查撤销，征收补偿程序启动合法。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条、第二十六条之规定，在本案原告与房屋征收部门于征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议的情况下，被告菏泽市人民政府有按照征收补偿方案作出房屋征收补偿决定的法定职权。其次，被告菏泽市人民政府作出的被诉征收补偿决定在认定事实方面，涉案片区房地产评估机构经评估，出具了房屋征收估价报告，估价报告所附现场勘验笔录有被征收人方及丈量人和监督部门签字，且菏泽市房地产价格评估专家委员会经审查作出“维持评估结果”的鉴定意见，被告以评估报告为主要证据并按照征收补偿方案作出的征收补偿决定，对于土地房屋等不动产价值方面认定事实基本清楚。但是，附属物方面，原告司全立主张附属物遗漏了假山、供热暖气炉、暖气管道、暖气片等附属设施。评估报告合法送达，虽然原告未在法定期限内提出复核评估，原告提及的除假山之外的其他附属物不足以导致对征收补偿决定的负面评价，但房屋现场勘查记录表记载有假山，原告在协商笔录中也谈到遗漏假山，而被告作出征收补偿决定所采信的评估报告中遗漏了该附属物，应属对附属物部分认定事实不清。第三，经审查，被告菏泽市人民政府作出的征收补偿决定符合法定程序，在适用法律方面，被诉房屋征收补偿决定保障了原告选择补偿方式的权利，决定给予原告给予补偿的事项符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条、第二十一条的规定，适用法律正确。第四，原告所诉其他问题。1.关于评估机构选定程序是否影响本案评估报告的可采性问题。因同一征收片区选定的评估机构适用于整个征收项目，被告在本案中未提交选定评估机构方面的证据，本院本可依据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第九条第二款的规定责令被告补充有关证据，鉴于经电子卷宗类案查询，在同一片区××丝绸公司家属院居民针对征收补偿决定提起的（2020）鲁17行初370号等案件中，被告已提交了被征收人协商选定评估机构的签名、社区证明及协商选定评估机构的公示等材料。并且，征收项目范围内多数被征收人已经签署征收补偿安置协议，也可印证多数被征收人认可所选定的评估机构。从诉讼效率角度，不再责令被告补充相关材料，通过以上所述及类案查询，本案评估机构非单方选定，评估机构的选定程序不影响本案评估报告在作出征收补偿决定过程中的可采性。2.关于家属院公用国有土地的补偿问题。原告每户国有土地使用权证均写明土地面积6914.92平方米属实，但是原告房屋权属来源是房改，根据当年房改政策，房改的标的是共有房屋而非土地，本案征收补偿决定所涉及的范围是原告通过房改取得房屋所有权的房屋及房屋所占用的土地。原告等家属院居民针对整个家属院办理有国有土地使用证，且丝绸公司已经破产，被告菏泽市人民政府在征收过程中对于原告专有部分之外的公用土地及道路、公厕等构筑物，应当综合土地取得方式是划拨还是出让、是否缴纳国有土地出让金、后期建设等因素，依据相关政策法规予以处理，但此非本案审查范围，可另案解决争议。综上，被告作出的征收补偿决定在附属物方面决定补偿事项与现场查勘不符，在原告协商环节提出后仍未审查处理，应属认定事实不清，鉴于征收涉及公共利益，且本案遗漏附属物的问题可采取补救措施处理，本案并无撤销征收补偿决定之必要。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项及第七十六条之规定，判决：一、确认被告菏泽市人民政府向原告作出的菏房征补字〔2020〕3号房屋征收补偿决定书违法；二、责令被告对原告被征收房屋院落中所遗漏的附属物价值在征收补偿决定履行过程中予以增补。案件受理费50元，由被告菏泽市人民政府负担。 司全立不服原审法院判决提起上诉，请求撤销原审法院判决，将本案发回重审或在查明事实的基础上依法改判，撤销涉案补偿决定，支持上诉人的诉讼请求，一、二审诉讼费用由被上诉人承担。主要理由是：一、被上诉人未经过合法程序选定评估机构。被上诉人在未经上诉人等被征收人协商选择评估机构的情况下，单方选定了评估机构对上诉人的房屋进行评估，不仅违反相关法律规定，亦严重侵害了上诉人作为被征收人选择评估机构的合法权利。二、被上诉人提供的“房屋征收评估报告”评估程序严重违法。涉案征收决定作出日期是2018年5月25日，但是被上诉人提交的房屋现场勘查记录表中显示的日期为2014年1月26日，在没有征收决定的情况下已经进入查勘。评估公司并未作出整体评估报告，没有提供估价对象所参照的房地产区位及价格，评估时点错误。三、涉案补偿决定作出的程序违法。四、涉案补偿决定所依据的房屋征收评估报告所确定的房屋价格远低于市场价格，此评估报告构成实质性违法，应被撤销。五、一审分配举证责任错误，本案依法应由被上诉人举证证明其行政行为的合法性，一审法院以另案中同在本院审理的未生效的判决作为依据，显属不合理。六、涉案补偿决定及评估报告中遗漏了属于上诉人合法所有的多个项目。被上诉人应将上诉人合法享有国有土地使用权的院落、空地面积纳入评估范围，一审法院却称依据相关政策处理，非审查范围，对此事实认定错误。 被上诉人菏泽市人民政府二审期间未提交答辩意见。 各方当事人在原审中提交的证据和依据已随案卷移送本院。本院二审查明的事实与原审法院判决认定的事实基本一致。 本院认为,根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，房屋征收决定是征收补偿决定的前置程序。市、县人民政府实施国有土地上房屋征收，必须先拟制征收补偿方案，作出征收决定，之后才能根据征收决定及征收补偿方案依法对被征收人作出征收补偿决定。被征收人对征收补偿决定提起诉讼，征收决定及其附属的征收补偿方案是审查征收补偿决定是否合法的核心证据。人民法院审查征收补偿决定合法性时，应当将征收决定及征收补偿方案作为被诉行政行为的主要证据和依据进行审查。 本案中，2018年5月25日菏泽市人民政府做出了《菏泽市人民政府关于菏泽市2014-1旧城区改建项目房屋征收的决定》并发布通告，决定对涉案地块范围内的房屋予以征收。2018年5月25日菏泽市人民政府作出《关于菏泽市2014-1旧城区改造项目房屋征收补偿方案》并予以公告。因同一征收片区选定的评估机构适用于整个征收项目，虽然被上诉人在本案中未提交选定评估机构方面的证据，但在同一片区××丝绸公司家属院居民针对征收补偿决定提起的多个行政补偿案件中，被上诉人已提交了被征收人协商选定评估机构的签名、社区证明及协商选定评估机构的公示等材料，能够证实2018年5月27日丹阳街道办事处丹阳路社区和东城街道办事初仓房社区经组织被征收人协商选定菏泽市首佳房地产评估咨询有限公司为涉案片区的评估机构，指挥部同日发出公告予以公示。上述征收程序并不违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定。上诉人虽对评估机构的选定方式和程序有异议，但未能提供充分证据推翻已确定的评估机构，且涉案项目内的大多数被征收人已实际签订补偿安置协议的事实，亦能视为征收范围内大多数被征收人对评估机构选定的认同。由此，原审法院对上诉人关于评估机构选定程序违法的主张不予支持，并无不当。 《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条规定：“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。”被征收房屋的类似房地产，是指与被征收房屋的区位、用途、权利性质、档次、新旧程度、规模、建筑结构等相同或者相似的房地产。类似房地产的市场价格，是指在评估时点即房屋征收决定公告之日与被征收房屋类似的房地产的市场价格，并非指的是就近区位新建商品房的价格。本案中，因上诉人与房屋征收部门在规定的签约时间内未能签订安置补偿协议，被上诉人依据补偿安置方案及评估报告，向上诉人作出涉案征收补偿决定，并在征收范围内予以公告，向上诉人送达。该补偿决定中载明了货币化补偿和产权调换两种方式可供选择，并告知上诉人享有的复议和诉讼权利。虽然被上诉人未提交评估机构入户丈量的相关证据，但因涉案房屋系单位房改房，2014年1月21日入户勘查丈量后房屋及结构并无变化，评估机构依据2014年的勘查记录作出涉案评估报告，未损害上诉人的实体权益。涉案房屋评估报告作出后，因上诉人对评估确定的被征收房屋价值有异议，菏泽市住房和城乡建设局委托菏泽市房地产价格评估专家委员会进行鉴定，评估结果予以维持。上诉人主张评估价值过低，应按照周围新建商品房的价格确定涉案房屋补偿价值，没有法律依据和事实根据，原审法院不予支持，并无不当。 《国有土地上房屋征收评估办法》第十四条规定，被征收房屋价值评估应当考虑被征收房屋的区位、用途、建筑结构、新旧程度、建筑面积以及占地面积、土地使用权等影响被征收房屋价值的因素。根据上述规定，对房屋所有权人补偿内容已经包含了国有土地使用权补偿的，对同时收回的国有土地的土地使用权人不再单独给予补偿。本案中，上诉人的涉案房屋为房改房，土地性质为划拨，其所持有的土地证书显示为该家属区内的共用地，未单独作出分割，上诉人及其他被征收人房屋和院落作占有的土地为各自独立使用。根据涉案评估报告显示，上诉人的房屋及院落占用的土地在征收评估时已经纳入评估系数，房屋评估价值已经包含了土地价值。上诉人主张应对涉案房屋占用土地及其院落单独补偿，没有法律依据和事实根据，本院不予支持。对于涉案片区被征收人共有的公共区域土地的补偿，因土地性质属于划拨土地且未单独作出分割，补偿利益可能涉及片区其他共同使用人和原房改单位，上诉人要求将公共区域土地计入房屋补偿价值亦没有法律依据。对被征收人共有的公共区域土地的补偿，原审法院认为依据相关政策法规予以处理，非本案审查范围，可另案解决争议并无不当。 关于上诉人主张的漏项问题。上诉人司全立主张附属物遗漏了假山、供热暖气炉、暖气管道、暖气片等附属设施。涉案评估报告作出并合法送达后，虽然上诉人未在法定期限内提出复核评估，但房屋现场勘查记录表记载有假山，上诉人在协商笔录中也谈到遗漏假山，而被上诉人作出征收补偿决定所采信的评估报告中遗漏了该附属物。被上诉人作出的征收补偿决定在附属物方面决定补偿事项与现场查勘不符，在上诉人协商环节提出后仍未审查处理，应属认定事实不清。鉴于征收涉及公共利益，且本案遗漏附属物的问题可采取补救措施处理，原审法院认为本案并无撤销征收补偿决定之必要，判决确认被上诉人向上诉人作出的涉案房屋征收补偿决定违法，并责令被上诉人对上诉人被征收房屋院落中所遗漏的附属物价值在征收补偿决定履行过程中予以增补，并无不当。 综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。上诉人的上诉请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人司全立负担。 本判决为终审判决。 审判长 韩 勇 审判员 蒋炎焱 审判员 陈 晖 二〇二一年三月四日 书记员 李 倩