河南省漯河市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）豫11行终20号上诉人（原审原告）：漯河市金都置业有限公司，住所地：漯河市源汇区汉江西路。法定代表人：徐新建，该公司总经理。委托诉讼代理人：王凌涛，河南诸格律师事务所律师。上诉人（原审被告）：漯河市城市综合执法局，住所地：漯河市郾城区泰山北路**。法定代表人：郭海平，该局局长。出庭负责人：曹小涛，该局副局长。委托诉讼代理人：米珺，该局法规科科长。委托诉讼代理人：翟贺广，河南高尚律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：漯河市人民政府，，住所地：漯河市郾城区淮河路**法定代表人：刘尚进，该市市长。委托诉讼代理人：吴涛，漯河市司法局工作人员。上诉人漯河市城市综合执法局（以下简称市综合执法局）、上诉人漯河市金都置业有限公司（以下简称金都公司）因与被上诉人漯河市人民政府（以下简称市政府）规划行政处罚一案，不服河南省漯河市郾城区人民法院（2020）豫1103行初62号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人市综合执法局的出庭负责人曹小涛、委托代理人米珺、翟贺广，上诉人金都公司的委托诉讼代理人王凌涛，被上诉人漯河市人民政府的委托诉讼代理人吴涛到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审审理查明：2014年8月，原告金都公司对位于漯河市柳江路与鹤云山路交叉口的“南岸春晓”项目进行开发建设。2015年5月21日，原漯河市城乡规划局对原告金都公司下发了漯规责停字（2015）第899625号《责令停止违法行为通知书》，并于2015年6月19日给原告下达了漯规查（2015）第004号《查封决定书》，对原告的施工现场从2015年6月19日至2015年7月19日予以查封。2015年8月5日对原告开发建设的该项目进行立案调查。原漯河市城乡规划局于2016年1月11日对原告金都公司开发建设的“南岸春晓”项目进行了现场检查，于2016年1月22日为原告金都公司开发建设的“南岸春晓”项目颁发了建字第411100201600003A号和建字第411100201600003B号《建设工程规划许可证》（副本）。2017年2月16日对原告金都公司开发建设的“南岸春晓”项目进行了勘验，2017年2月17日对原告金都公司经理陈春生进行了询问，2017年2月28日委托漯河贯通房地产评估事务所有限公司对涉案违法建筑进行了评估，评估价值时点房产的市场价值为人民币99700599元。2017年5月11日原漯河市城乡规划局向原告下达了漯规罚责改（2017）第009号《责令限期改正通知书》，限原告六十日内补办《建设工程规划许可证》。2017年9月16日，漯河市城市管理局向原告下发了《行政处罚事先告知书》和《行政处罚听证告知书》，2018年1月11日向原告下发了漯规罚决字（2017）第026号《行政处罚决定书》，决定对原告作出如下处罚：1、处建设工程造价（99700599元）8.5％共计人民币捌佰肆拾柒万肆仟伍佰伍拾伍元玖角贰分（8474550.92元）的罚款。2、限期30日内完善规划手续。原告不服该处罚决定，于2018年5月10日向法院提起行政诉讼。法院于2018年10月9日作出（2018）豫1103行初77号行政判决书，判决撤销漯河市城市管理局作出的漯规罚决字（2017）第026号《行政处罚决定书》，限其于判决生效后30日内重新作出处理。漯河市城市管理局不服，提出上诉。漯河市中级人民法院审理后于2018年12月18日作出（2018）豫11行终115号行政判决书，驳回上诉，维持原判。被告市综合执法局于2019年1月8日重新向原告下发了《行政处罚事先告知书》和《行政处罚听证告知书》，2019年1月14日对原告作出漯城执罚决字（2019）第0003号《行政处罚决定书》，并于2019年1月15日向原告邮寄送达，原告于2019年1月18日予以签收。该《行政处罚决定书》决定对原告作出如下处罚：处建设工程造价（99700599元）7.5％，即人民币柒佰肆拾柒万柒仟伍佰肆拾肆元玖角贰分（7477544.92元）的罚款。原告不服该处罚决定，于2019年3月14日向被告市政府申请行政复议。被告市政府于2019年3月18日向原告作出漯政复（2019）31号《补正行政复议申请通知书》，通知原告其申请所列的被申请人与作出具体行政行为的行政主体不一致，需要对被申请人予以明确。后于2019年3月27日受理，审理后于2019年5月20日作出漯政复（2019）58号《行政复议决定书》，维持了被告市综合执法局作出的漯城执罚决字（2019）第0003号《行政处罚决定书》。原告仍不服，诉至法院。另查明，被告市综合执法局又名漯河市城市管理局。一审法院认为：关于被告市综合执法局作出的漯城执罚决字（2019）第0003号《行政处罚决定书》是否违法的问题。本案中双方当事人争议焦点如下：1、关于被告执法主体资格。中发（2015）37号《中共中央国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》第二项理顺管理体制内容显示：“（四）匡定管理职责。城市管理的主要职责是市政管理、环境管理、交通管理、应急管理和城市规划实施管理等。（六）综合设置机构。按照精简统一效能的原则，住房城乡建设部会同中央编办指导地方整合归并省级执法队伍，推进市县两级政府城市管理领域大部门制改革，整合市政公用、市容环卫、园林绿化、城市管理执法等城市管理相关职能，实现管理执法机构综合设置。”漯编（2017）80号《漯河市机构编制委员会关于印发漯河市城市管理局（市综合执法局）主要职责内设机构和人员编制规定的通知》第一项职责调整显示：“（二）将分散在有关部门行使的城市执法相关职责划转到新组建的市城市管理和综合执法机构，具体包括：市城乡规划局、市城乡建设委员会、市住房保障和房屋管理局、市林业和园林局、市住房公积金管理中心行使的住房城乡建设领域法律法规规章规定的全部行政处罚权．．．．．．”。从上述规定可以看出，漯河市机构编制委员会漯编（2017）80号文是根据中发（2015）37号《中共中央国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》所作出的，该文明确规定被告市综合执法局具有作出涉案行政处罚的资格。2、被告执法人员资格问题。本案执法人员康伟伟、吴国亮、杨少伟，均持有河南省人民政府核发的《河南省行政执法证》。该证件是执法人员依法取得的，依法执行公务的专用证明，行政执法人员只要持有依法核发的《河南省行政执法证》即表明其依法具有行政执法资格。原告以被告市综合执法局未提供执法人员系公务员的证据为由，要求认定执法程序违法的请求，没有法律依据。3、原漯河市城乡规划局于2017年5月11日向原告下发的《责令限期改正通知书》在涉案本次处罚程序中是否属于程序违法。原漯河市城乡规划局于2017年5月11日向原告下发的《责令限期改正通知书》，是原漯河市城乡规划局未查明原告已补办《建设工程规划许可证》而作出的，属于程序存在瑕疵。但法院已判决撤销漯规罚决字（2017）第026号《行政处罚决定书》，要求被告重新进行处理。且原告在通知下发前已补办许可证，该通知并不影响原告的合法权益。同时，被告市综合执法局本次重新处理时，并未将该通知作为证据，故，法院对原告该诉讼理由不予支持。4、原告未取得《建设工程规划许可证》开工建设，取得后被告是否应当处罚。原告在未取得《建设工程规划许可证》的情况下即开工建设南岸春晓项目，在原漯河市城乡规划局分别于2015年5月21日、2015年6月19日给原告下达《责令停止违法行为通知书》、《查封决定书》后，仍未停止违法建设行为，截止2016年1月11日，其9栋楼房中7栋主体均已完工，2栋主体已建至12层。原告金都公司虽然于2016年1月22日补办了“南岸春晓”项目《建设工程规划许可证》，但原告补办许可证，是其对未取得许可证进行建设行为应当履行的改正义务，该义务的履行，并不能改变其在补办许可证前实施了违法建设的事实，也不能免除其应当承担的法律责任。而漯河市城乡规划局委托漯河贯通房地产评估事务所有限公司对位于漯河市源汇区柳江路与经三路交叉口东北角金都公司建造的南岸春晓项目1#-10#楼及地下车库的房产建造成本的市场价值进行评估的估价报告确定估价对象房产市场价值为人民币99700599元，但市综合执法局作出的漯城执罚决字［2019］第0003号行政处罚决定对原告予以建设工程造价99700599元的7.5％的处罚。被告市综合执法局未提供证据证明评估报告书上所估房产市场价值与处罚决定所认定的工程造价均属建设工程造价成本，故其对原告的处罚证据不足。综上，被告市综合执法局具作出漯城执罚决字（2019）第0003号《行政处罚决定书》的证据不足，应撤销被告市综合执法局作出的漯城执罚决字（2019）第0003号《行政处罚决定书》的具体行政行为。关于被告市政府作出的漯政复（2019）58号《行政复议决定书》是否撤销的问题。《中华人民共和国行政复议法》第十二条规定：对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。被告市政府作为被告市综合执法局的本级人民政府，是法定的复议机关。原告向被告市政府申请行政复议，市政府依法受理其复议申请，通知市综合执法局提出答复，提交当初作出具体行政行为的证据、依据，在法定期限内作出漯政复（2019）58号《行政复议决定书》，符合《中华人民共和国行政复议法》规定的复议期限和复议程序。但因被告市综合执法局作出的漯城执罚决字（2019）第0003号《行政处罚决定书》的证据不足，应予以撤销。而因漯政复（2019）58号《行政复议决定书》维持了该《行政处罚决定书》，故，被告市政府作出的漯政复（2019）58号《行政复议决定书》亦应予以撤销。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十八条、第七十条、第七十九条之规定，判决如下：一、撤销被告市综合执法局作出的漯城执罚决字第0003号《行政处罚决定书》，并于该判决书生效后30日内重新作出处理。二、撤销被告漯河市人民政府作出的漯政复58号《行政复议决定书》。本案受理费50元，由被告市综合执法局承担。上诉人金都公司不服，上诉称：一审判决撤销了市综合执法局作出的“漯城执罚决字〔2019〕第0003号《行政处罚决定书》”后，没有必要再令其“重新作出处理”。理由如下：1.一审判决以“被告市综合执法局未提供证据证明评估报告书上所估房地产市场价值与处罚决定所认定的工程造价均属工程造价成本，故其对原告的处罚证据不足”为由撤销处罚决定，对依据的证据定性不当，市综合执法局处罚所依据评估报告的鉴定人不具有相应的鉴定资质，该鉴定结论为无效证据，一审判决对该核心证据定性不当，适用法律不当，一审判决撤销并重新作出处理结果错误，重新处理会导致重新鉴定，作为重新行政处罚的根据会导致对行政机关失去监督，反之会陷入诉讼循环，浪费司法资源；2.市综合执法局查封后处罚超期达29个月，违反《中华人民共和国行政强制法》第二十五条、第二十七条之规定，程序严重违法，足以导致该行政处罚被撤销，但不具有再次“重新作出处理”的可能，一审回避该问题明显不当；3.涉案评估费系市综合执法局迫使金都公司缴纳，市综合执法局执法过程严重滥用职权。综上，两次一审判决均降低了对行政违法行为的负面评价，回避了市综合执法局严重滥用职权的评价，且涉案“南岸春晓”项目后期所有工程建设完全符合规划，市综合执法局下达“责令（限期）改正通知书”前，上诉人已经取得规划许可证，已无行政处罚必要，没有必要再判令市综合执法局“重新作出处理”。故上诉至本院，请求：1.撤销一审判决的第一项，依法改判撤销市综合执法局作出的“漯城执罚决字〔2019〕第0003号《行政处罚决定书》”；2.本案一、二审诉讼费由市综合执法局承担。上诉人市综合执法局上诉称，一审判决认定事实清楚，程序合法，但判决结果不当。一审判决认为上诉人处罚依据不足的主要理由是漯河贯通房地产评估事务所有限公司的估价报告不是工程造价，以此为由撤销涉案处罚决定判决结果不当。漯河贯通房地产评估事务所有限公司虽然没有工程造价鉴定资质，但具有合法的估价资质，其所作涉案估价报告系对建造成本的估价报告，该事务所已经出具书面说明。本案中，造价鉴定的目的主要是为了确定行政处罚基数，在该事务所所作的估价结果没有其他证据证明数额错误的情况下，从维护行政效率的角度，该估价报告虽有瑕疵，但不至于因之撤销上诉人的处罚决定。一审判决据此撤销上诉人作出的漯执罚决字〔2019〕第0003号《行政处罚决定书》，判决结果不当，依法应予撤销。综上，上诉人认为一审判决程序合法，认定事实清楚，但判决结果不当。请求二审法院：1.依法撤销漯河市郾城区人民法院作出的（2020）豫1103行初62号行政判决书，并改判驳回金都公司一审的诉讼请求；2.上诉费由金都公司承担。被上诉人漯河市人民政府称没有答辩意见。本院二审审理查明的事实与一审查明的事实一致。本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。依据上述规定，罚款基数应为建设工程造价，市综合执法局所作涉案漯城执罚决字（2019）第0003号《行政处罚决定书》亦为“处建设工程造价(9970059元)7.5%，即人民币柒佰肆拾柒万柒仟伍佰肆拾肆元玖角贰分(7477544.92元)的罚款”，但该处罚决定所依据的估价报告显示“估价对象在价值时点房产市场价值为人民币99700599元”，市综合执法局无证据证明房产市场价值与建筑工程造价等同，该处罚决定违反上述规定，故市综合执法局依据房产市场价值所作处罚决定应予撤销并限期重新作出处理。据此，被告市政府作出的漯政复（2019）58号《行政复议决定书》维持了该《行政处罚决定书》，亦应予以撤销。综上，一审认定事实清楚，适用法律正确，处理结果并无不当，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费100元，由上诉人漯河市城市综合执法局和上诉人漯河市金都置业有限公司各负担50元。本判决为终审判决。审判长  李新利审判员  郭伟超审判员  汪立胜二〇二一年三月十一日书记员  赵秋玲