安徽省高级人民法院 行 政 判 决 书 (2021)皖行终68号 上诉人（一审原告）王毛核，男，汉族，1963年8月29日出生，住安徽省黄山市黟县。 被上诉人（一审被告）安徽省人民政府，住安徽省合肥市包河区中山路**。 法定代表人王清宪，省长。 上诉人王毛核因诉安徽省人民政府（以下简称省政府）行政复议一案，不服安徽省合肥市中级人民法院(2020)皖01行初181号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 2020年4月30日，一审被告作出《行政复议告知书》(皖行复〔2020〕101号)（以下简称101号《行政复议告知书》），告知王毛核、胡华东、程桂丽：你们在复议申请书中提出的皖政地〔2004〕464号《关于黟县2003年第七批次城镇建设用地的批复》（以下简称464号《批复》）超越审批权限等问题，省政府和国务院已在审理相关案件过程中进行了审查，并在行政复议和行政裁决中作出了认定。现将皖行复〔2011〕14号《行政复议决定书》（以下简称14号《复议决定书》）、国复〔2017〕958号《中华人民共和国国务院行政复议裁决书》（以下简称958号《复议裁决书》）发送给你们。 王毛核向一审法院诉称，原告系农村集体土地承包经营权人，对被告超越法定权限违法批复同意黟县人民政府征收包括原告承包农田在内的基本农田的具体行政行为不服，于2015年3月22日向被告提起行政复议申请(被告3月23日收到申请)。被告于2020年4月30日作出101号《行政复议告知书》。原告认为该告知书从程序到实体有以下几点不妥:1、被告作出101号《行政复议告知书》的时间远超过法定期限;根据行政复议法第三十一条规定，行政复议期限最多不超过90日，被告收到原告的行政复议申请是2015年3月23日，此101号《行政复议告知书》是2020年4月30日作出的，远远超过法定期限。2、依据行政复议法第三十一条规定，被告应当在规定期限内作出行政复议决定书，而不是101号《行政复议告知书》。依据行政复议法第十七条规定，“告知书”一般是作为“受理与否”的“告知”，“告知书”不能代替“决定书”，也不能“合二为一”，既称“告知”又称“决定”。逾期未作出行政复议决定的，视为行政不作为。3、被告知的申请人主体不对。申请人是王毛核，被告在作出101号《行政复议告知书》的同时，将省政府14号《复议决定书》和国务院958号《复议裁决书》发给原告，作出对申请人行政复议申请的答复不妥。被告的14号《复议决定书》和国务院的958号《复议裁决书》中的申请人没有王毛核，用其他申请人代替王毛核是不对的，系张冠李戴。综上所述，被告101号《行政复议告知书》违法，是无效的。请求法院：1.依法确认被告作出的101号《行政复议告知书》超过法定期限、无效，依法予以撤销；2.判令被告重新作出行政复议决定书；3.本案诉讼费用由被告承担。 省政府向一审法院答辩称，一、行政复议程序合法。原告对464号《批复》不服，向被告提起行政复议，请求撤销464号《批复》。被告于2015年3月23日收到申请并予以受理。该行政复议案件经依法延期审理、中止审理。2020年4月30日，被告恢复审理并作出101号《行政复议告知书》，于2020年5月6日邮寄送达原告。被告在行政复议申请的接收、受理、延期、中止、作出行政复议告知书以及相关文书送达等方面均符合法律规定，行政复议程序合法。被告作出101号《行政复议告知书》前，该行政复议案件依法处于中止状态。原告认为被告作出101号《行政复议告知书》超过期限而应撤销，理由不能成立。二、101号《行政复议告知书》内容、形式合法。经行政复议查明，2013年2月7日，被告已对黟县碧阳镇郭门村村民王维龙、王维芳、陈孝玉、操桂枝、吕龙翔、汪用能、程桃花不服464号《批复》提出的行政复议申请作出了14号《复议决定书》，其中汪用能不服该复议决定，向国务院申请裁决，国务院经审理作出958号《复议裁决书》，决定维持464号《批复》。被告认为，行政复议应当遵循“一事一审查一决定”的原则。该原则被国务院和人民法院相关案例支持并普遍适用。本案中，被告已经受理、审理其他被征地农民不服464号《批复》提出的行政复议申请并作出14号《复议决定书》，且国务院已对464号《批复》和14号《复议决定书》作出了终审裁决。为了维护法制统一，节约行政成本，针对原告不服464号《批复》提出的行政复议申请，被告没有必要重复作出行政复议决定。因此，被告依据《行政复议法》确定的原则，参照国务院对此类复议案件的处理和相关司法判例，作出101号《行政复议告知书》，并无不妥。综上，请求法院驳回原告的诉讼请求。 一审法院经审理查明，原告因对省政府464号《批复》不服，于2015年3月向被告申请复议，被告于2015年3月23日受理后，于2015年5月20日作出《决定延期通知书》，于2015年6月19日作出《行政复议中止通知书》。2020年4月30日，被告作出101号《行政复议告知书》并于2020年5月6日送达给原告。原告不服，诉至该院，请求判如所请。 一审法院另查明，被告曾受理、审理其他被征地农民汪用能等人不服464号《批复》提出的行政复议申请，并于2013年2月7日作出14号《复议决定书》，维持了464号《批复》。汪用能不服，向国务院申请裁决，国务院经审理于2017年9月15日作出958号《复议裁决书》，决定维持安徽省人民政府作出的464号《批复》。 一审法院审理认为，针对同一行政行为，行政复议无需重复审查。本案中，原告向被告提起的行政复议申请，审查的对象是464号《批复》，而被告在14号《复议决定书》案中已对464号《批复》作出了审查（维持464号《批复》），且国务院作出的958号《复议裁决书》，也对464号《批复》作出了审查并予以维持。故原告的案涉行政复议申请，受14号《复议决定书》、958号《复议裁决书》羁束，被告对原告作出案涉101号《行政复议告知书》并无不当。综上，原告诉请无事实和法律依据，该院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九之规定，判决驳回王毛核的诉讼请求。 王毛核上诉称，一、一审法院认定行政复议案件只需要作出《行政复议告知书》而不需要作出行政复议决定无法律依据，适用法律错误。1、《中华人民共和国行政复议法》第二十八条规定:行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体政行为进行审查，……按照下列规定作出行政复议决定。该条规定明确，行政复议机关应当作出行政复议决定，而不是作出行政复议告知书，被上诉人作出告知书无法律依据，一审法院认为可以作告知书也无法律依据，且违反了该条法律规定。2、汪用能案件是由国务院裁决，本案复议案件是在被上诉人处复议，虽然案件事实存在相似性，但申请人不是同一人，且是不同机关受理的复议案件，故被上诉人应依法作出决定，不能因为怕麻烦而剥夺上诉人的复议权利。二、一审法院没有认定相关事实或认定相关事实错误。1、一审法院没有认定被上诉人作出复议决定程序违法。被上诉人于2015年3月23日受理上诉人复议案件，5月20日作出《决定延期通知书》，于2020年6月19日作出《行政复议中止通知书》，2020年4月30日作出《行政复议告知书》，5月6日送达。整个过程违反违反法定程序。行政复议法第三十一条明确规定:“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人;但是延长期限最多不超过三十日”。也就是说被上诉人最迟应在2015年6月21日前作出行政复议决定，但被上诉人直至2020年5月6日才送达《行政复议告知书》，超过法定期限长达近5年。而即使有国务院2017年9月15日汪用能案的裁决书，被上诉人也超过定期限近3年。故一审法院未认定被上诉人作出决定程序违法，系认定事实不清。2、一审法院未就本案被上诉人作出的464号《批复》是否合法作出认定或不作认定是错误的。根据上诉人在一审提交的证据，足以证实被上诉人作出的批复是违法的，其基本违法事实是:征用基本农田要国务院批准，被上诉人无权批准。被上诉人（复议机关）的工作人员在去现场查看时，也知道是基本农田的事实，且多次与黟县人政府协调解决此事，但最终因种种原因，使本案偏离了法律轨道。而国务院法制办工作人员根本就没到现场去，完全是纸上谈兵，未了解案情。故国务院的裁决是错误的，汪用能也在通过申诉等手段维权。但不管怎样，查清案件事实是法院审理案件的职责所在。不能因为是国务院的裁决而不顾案件事实，人云亦云。综上，一审法院认定事实不清或错误，适用法律错误。请求二审法院：1、依法撤销一审判决发回重审或在查清事实基础上改判支持上诉人在一审提出的所有诉讼请求;2、本案一、二审诉讼费由被上诉人承担。 王毛核向一审法院提交以下证据：1、身份证复印件；2、《行政复议申请书》；3、101号《行政复议告知书》；4、14号《复议决定书》；5、958号《复议裁决书》。证明原告行政复议身份适格；原告承包土地是在政府划定的基本农田范围内，原告受到了侵害，依照行政复议法和行政复议法实施条例规定，申请保护；被诉行政行为存在；原告不是14号《复议决定书》中的申请人；原告不是958号《复议裁决书》中的申请人。6、黟县人民政府黟政〔2000〕75号文件，证明原告承包的土地经过县政府、市政府、省政府、国务院划定为基本农田。7、黄山市人民政府政函〔2000〕16号批复，证明黟县碧阳镇郭门村被划定为基本农田。8、碧阳镇土地利用总体规划评审验收意见，证明原告土地在基本农田划定范围内。9、碧阳镇基本农田保护区面积分解表附表六，证明原告土地在该表中郭门村36.94公顷基本农田内。10、基本农田公示照片，证明原告土地在基本农田划定范围内。 省政府向一审法院提举如下证据：第一组证据、1、行政复议申请书及快递凭证；2、延期通知及中止通知；3、101号《行政复议告知书》及快递凭证。证明行政复议程序合法。第二组证据、1、14号《复议决定书》；2、958号《复议裁决书》；3、国务院相关裁决文书和人民法院相关判决文书。证明被告作出101号《行政复议告知书》事实清楚、证据充分，适用依据正确，符合法律规定。 上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定。对一审法院认定的案件事实，本院依法予以确认。 本院认为，申请行政复议和提起行政诉讼是法律赋予公民、法人或者其他组织的权利，行政复议和行政诉讼并称行政争讼制度，共享重要的适法条件和法律标准，对行政行为的合法性进行审查是共同目标。但无论是行政复议还是行政诉讼，针对同一行政行为均不得进行重复审查。本案中，王毛核于2015年3月对464号《批复》不服，向省政府申请行政复议。而省政府在2013年2月7日即作出14号《复议决定书》，已对464号《批复》作出审查并予以维持。且国务院作出的958号《复议裁决书》，亦对464号《批复》作出审查并予以维持。故省政府对王毛核作出101号《行政复议告知书》并无不当，一审判决驳回王毛核诉讼请求正确。上诉人王毛核的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人王毛核负担。 本判决为终审判决。 审判长 周 辉 审判员 汪结平 审判员 安 翔 二〇二一年三月四日 法官助理昂永华 书记员刘菊芳 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，判决撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。