陕西省高级人民法院 行 政 判 决 书                           （2021）陕行终57号 上诉人（原审原告）：西安市长安区XX街道XX村XX村XX小组。住所地：陕西省西安市长安区。负责人：杨运礼，该组组长。委托诉讼代理人：安玉伟，该村组组委会委员。委托诉讼代理人：周华，该村组政工顾问。被上诉人（原审被告）：西安市人民政府。住所地：陕西省西安市。法定代表人：李明远，该市市长。委托诉讼代理人：马颖，西安市司法局工作人员。委托诉讼代理人：张静茹，西安市自然资源和规划局工作人员。上诉人西安市长安区XX街道XX村XX村XX小组（以下简称东韦四组）因诉被上诉人西安市人民政府（以下简称市政府）驳回行政复议申请决定一案，不服西安铁路运输中级法院（2020）陕71行初402号行政判决，向本院提起上诉。本院于2021年1月7日立案后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人东韦四组负责人杨运礼及委托诉讼代理人安玉伟、周华，被上诉人市政府的委托诉讼代理人马颖、张静茹到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审查明事实：2020年1月20日，东韦四组以西安市自然资源和规划局为被申请人，向市政府提交行政复议申请，申请事项：确认被申请人征收航天西路、皇子坡地界以北30.5亩集体土地行为违法，并依法承担赔偿责任。2020年5月28日市政府市政复驳字【2020】36号《驳回行政复议申请决定书》认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五、四十六条、四十七条、四十八条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五、二十六条、四十五条的规定，征收土地行为是由有关人民政府及其职能部门的一系列具体行政行为组成，包括征地批复、征地公告、征地补偿、责令交出土地等，其中不同的具体行为在作出主体、是否可以提起行政复议、如何审理方面均有所不同，公民、法人或者其他组织对相关征地行为不服提起行政复议的，应当明确其针对的具体的土地征收行为，否则，即不符合《中华人民共和国行政复议法》第二条、第六条的要求，复议机关亦难以审理。经与申请人多次释明，申请人仍坚持其复议请求，复议机关无法确定明确的具体行政行为和内容。依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定，决定：驳回申请人的行政复议申请。另查，2020年1月23日，东韦四组向市政府提交《补正材料》一份，申明“申请人其他知之甚微，全仗政府依法公断维护农民合法权益”。原审法院认为，依据《中华人民共和国行政复议法》第十二条的规定，对以西安市自然资源和规划局为被申请人提起的行政复议，市政府具有受理的法定职权。东韦四组行政复议申请的申请事项“确认被申请人征收航天西路、皇子坡地界以北30.5亩集体土地行为违法，并依法承担赔偿责任”，被申请行政复议的行政行为为“征收集体土地行为”，市政府根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五、四十六条、四十七条、四十八条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五、二十六条、四十五条的规定，认为公民、法人或者其他组织对相关征地行为不服提起行政复议的，应当明确其针对的具体的土地征收行为，否则，即不符合《中华人民共和国行政复议法》第二条、第六条的要求，复议机关亦难以审理。东韦四组在市政府释明后，没有改变其申请事项。市政府依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定，决定驳回东韦四组的行政复议申请，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。东韦四组起诉请求撤销市政府市政复驳字【2020】36号《驳回行政复议申请决定书》、责令依法认真履行行政复议职责并限期重新作出决定，没有事实及法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告西安市长安区XX街道XX村XX村XX小组的诉讼请求。案件受理费50元，由原告西安市长安区XX街道XX村XX村XX小组负担。上诉人东韦四组上诉称，（一）其是涉案土地的原始合法权属人，2020年元月6日西安市自然资源和规划局航天分局政府信息公开回复：“西安市2014年度国务院批准城市建设用地第十九批次实施方案于2014年12月31日经省人民政府批准征收为国有土地。”但提供出相关的征地资料却与上诉人无关，对此，上诉人请求市政府对该是征是占行为进行复议。后上诉人在市政府工作人员的指导下对复议申请书进行删改后才确定了复议请求事项。但市政府却以申请复议中未明确具体的土地征收行为而驳回了上诉人的行政复议申请。（二）《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六条规定：原告可以提供证明被诉具体行政行为违法的证据。原告提供的证据不成立的，不免除被告对被诉具体行政行为合法性的举证责任。《行政复议法》第三条复议机关及其职责第（三）项规定“审查申请行政复议的具体行政行为是否合法与适当，拟订行政复议决定。”一审中，市政府未到庭，原审认定事实错误，适用法律错误，请求撤销一审判决，责令继续审理，诉讼费由市政府承担。市政府答辩称，根据《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国土地管理法实施条例》相关规定，国家征收农民集体所有的土地，应由国务院或省级人民政府作出土地征收批复，然后由被征收土地所在地的市县人民政府及土地行政主管部门作出征收土地公告和征地补偿安置方案公告，再依照法律及相关规定给予补偿，如果存在阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府、土地行政主管部门责令交出土地，拒不交出土地的申请人民法院强制执行。据此，征地行为是由有关人民政府及其职能部门的一系列具体行政行为组成，包括征地批复、征地公告、征地补偿，责令交出土地等，其中不同的具体行为在作出主体，是否可以提起行政复议，如何审理方面均有所不同。公民、法人或者其他组织对征地相关行为不服提起行政复议的，应当明确其针对的具体行政土地征收行为，否则既不符合《行政复议法》第二条、第六条的要求，市政府也难以审理。经多次释明，东韦四组仍坚持其复议请求。市政府无法明确其申请复议的行政行为的具体内容，根据《行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，驳回了东韦四组的复议请求，符合法律规定。（二）2020年1月20日，市政府收到东韦四组的行政复议申请书，因新冠疫情原因，3月9日向东韦四组邮寄《中止行政复议申请通知书》，2020年5月20日恢复审理，5月28日向东韦四组邮寄复议决定。市政府作出的复议决定程序合法。请求驳回东韦四组的诉讼请求。二审期间，市政府提交了以下证据：证据一：东韦四组的《行政复议申请书》，证据二：2020年1月21日市政府的《补正行政复议申请通知书》，证据三：2020年1月23日东韦四组的《补正材料》，证据四：2020年3月9日市政府的《中止行政复议通知书》，证据五：2020年5月20日市政府的《恢复审理通知书》，证据六：2020年5月28日市政府的市政复驳字（2020）36号《驳回行政复议申请决定书》，证据七：市XX组的送达回证及单证，用以证明市政府作出的《驳回行政复议申请决定书》合法。东韦四组的质证意见：真实性、合法性、关联性认可。东韦四组主张的是涉案土地经政府信息公开，由于公开和具体程序不相符，对方的公布信息和征地行为无关联。经审查，东韦四组对市政府提交证据的真实性、合法性不持异议，对真实性、合法性予以确认，但不能证明市政府的证明目的。本院经审理查明，东韦四组提交的《行政复议申请书》载明：“申请人：东韦四组，申请人代表人：杨运礼，该组组长……被申请人：西安市国土资源局国家民用航天产业基地分局……申请人不服被申请人2020年元月6日《关于履行征收土地方案公告中申请书的回复》，认为违反《土地管理法》相关规定，属违法占地，现提起行政复议。复议请求是：依法确认申请人航天西路、皇子坡地界以北30.5亩集体土地被强占，属违法占地，并依法应当承担赔偿责任。”2020年1月21日市XX组作出的《补正行政复议申请通知书》认为：“一、被申请人作出《回复》的行为与违法占地行为是两个不同的行为，《行政复议申请书》未写明是对哪个行为要求审查，需补充予以明确；二、将西安市国土资源局国家民用航天产业基地分局列为行政复议被申请人属于错列行政复议被申请人，需修改补正。”2020年5月20日，东韦四组组长杨运礼将《行政复议申请书》中被申请人修正为“西安市国土资源局。” 并删去“申请人不服被申请人2020年元月6日《关于履行征收土地方案公告中申请书的回复》，认为违反《土地管理法》相关规定，属违法占地，现提起行政复议。”内容。2020年5月28日市政府作出涉案被诉的市政复驳字【2020】36号《驳回行政复议申请决定书》。本院认为，本案的焦点是市政府作出的市政复驳字【2020】36号《驳回行政复议申请决定书》是否合法。行政复议法第二条、第六条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，属于行政机关受理行政复议的范围。根据本院查明的事实，东韦四组在市政府发出补正行政复议申请通知后，将申请行政复议的请求明确为“依法确认申请人航天西路、皇子坡地界以北30.5亩集体土地被强占，属违法占地，并依法应当承担赔偿责任。”但市XX组的复议请求是“确认征收集体土地行为违法，并应承担赔偿责任”，并据此认为征收土地行为是由有关人民政府及其职能部门的一系列具体行政行为组成，不同的具体行为在作出主体、是否可以提起行政复议、如何审理方面均有所不同。市政府进一步认为无法确定明确的具体行政行为和内容，从而驳回了东韦四组的行政复议申请显然不当。一审法院在市政府未到庭，未查清东韦四组复议请求的情况下，驳回了东韦四组诉讼请求亦有所不当。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）（二）项、第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、撤销西安铁路运输中级法院（2020）陕71行初402号行政判决；二、撤销西安市人民政府市政复驳字[2020]36号《驳回行政复议申请决定书》；三、责令西安市人民政府依法重新作出行政行为。一、二审案件受理费各50元，均由西安市人民政府负担。本判决为终审判决。   审  判  长    马小莉审  判  员    杨成会审  判  员    涂道勇   二〇二一年三月八日 书  记  员    李嘉钰1