河南省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）豫行终436号 上诉人（原审被告）汝州市人民政府，住所地河南省汝州市丹阳中路**。 法定代表人刘鹏，该市人民政府市长。 委托代理人何琼佩。 委托代理人胡少峰，河南神鹰律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）张铁笼，男，1956年9月2日出生，汉族，住河南省汝州市。 委托代理人刘德宇，金博大律师事务所律师。 委托代理人张慧洁，金博大律师事务所律师。 上诉人汝州市人民政府因与被上诉人张铁笼行政补偿一案，不服河南省平顶山市中级人民法院（2020）豫04行初156号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人汝州市人民政府的委托代理人何琼佩、胡少峰，被上诉人张铁笼及其委托代理人刘德宇、张慧洁到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 张铁笼原审诉讼请求：1.判令汝州市人民政府限期内对张铁笼位于汝州市××楼街道××楼村承包土地上种植的果树进行补偿，共计补偿金额为3240000元（1800棵苹果树，按照1800元每棵的标准计算）；2.案件受理费等费用由汝州市人 民政府承担。 原审审理查明：汝州市人民政府根据河南省发改委豫发改基础（2012）1692号批复文件，对其境内的207国道“汝州养田至焦柳公铁立交桥段”实施改建工程，并因此对沿线涉及的有关集体土地实施征收。2017年5月5日，张铁笼以被告汝州市人民政府实施征收过程中于2016年4月1日强制铲除其承包果园（位于汝州市××楼街道××楼村××中的1082棵苹果树为由，向法院提起确认汝州市人民政府强制行为违法之诉，后又在确认违法之诉后提起行政赔偿之诉，其赔偿之诉经河南省高级人民法院审理后作出（2020）豫行赔终29号终审行政赔偿判决，判决支持张铁笼相应赔偿款202936元（已扣除诉讼前张铁笼已领取的238040元补偿款）。本次诉讼，张铁笼以其承包果园中还有剩余土地上的1800棵苹果树于2017年4月9日被强制铲除，并以2020年8月28日其向汝州市人民政府提出征收补偿申请后汝州市人民政府未予处理为由，从而请求法院判令汝州市人民政府补偿其果树价值3240000元。 诉讼中，张铁笼主张根据其提交的土地承包合同显示，其承包果园的土地面积约为23.65亩，第一次诉讼解决的是其中的9.45亩承包果园1082棵苹果树的赔偿事宜，本次诉讼解决的是剩余的14.2亩承包果园1800棵果树的补偿事宜。汝州市人民政府认可收到张铁笼的补偿申请后未予作出处理，但认为关于207国道改建项目只有占用张铁笼9.45亩承包果园1082棵苹果树这一次，且已经汝州市人民政府补偿和法院赔偿诉讼处理完 毕。另外，汝州市人民政府表示，相关的补偿安置工作由其下属的有关街道办事处等单位具体实施，对于张铁笼主张的剩余14.2亩承包果园1800棵果树的情况不清楚，并表示关于207国道改建项目涉及的土地征收手续，经补办现已基本完善，但具体情况尚需落实。 原审法院认为：国家对农民集体所有的土地实行严格的征收管理制度，旨在保护农民集体经济组织及其成员和其他利害关系人的合法权益。《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。县级以上地方人民政府拟申请征收土地的，应当开展拟征收土地现状调查和社会稳定风险评估……”根据法律规定，在征收前开展土地状况调查等前期工作，属于实施土地征收的县级以上地方人民政府征收前的必经工作程序和必需工作内容。“有征收必有补偿，有补偿必有调查”，做好土地状况调查工作，是维护农民集体经济组织及其成员和其他利害关系人合法权益的必要工作步骤，属于实施征收的县级以上地方人民政府应当积极履行的法律义务。本案中，汝州市人民政府虽未提交其实施207国道改建项目进行土地征收的相关征地手续，但汝州市人民政府实施土地征收系事实，张铁笼承包的果园涉及征收也系事实。汝州市人民政府在进行土地征收时应当对涉及张铁笼承包果园的土地状况进行客观的调查登记，确定土地现状、权利人、青苗及地上附属物等事实，以便为之后的补偿安置工作奠定基础。但依据在案证据，除已经诉讼解决的1082棵苹果树所涉及的土 地被征收使用外，张铁笼是否还有剩余的1800棵果树所涉及的土地被征收，双方当事人对于土地的事实、1800棵果树的事实均存在争议，相关事实不清。当然，在本案行政补偿诉讼中，张铁笼对其主张的损失负有在法律规定范围内的合理举证义务，但汝州市人民政府应尽的对被征收土地状况的调查义务不能豁免。汝州市人民政府未提交其对张铁笼的承包土地进行完整、客观调查的证据，系造成本案相关补偿争议事实不清的重要原因，故在征收完成前或者征收补偿争议解决前，尚存在调查的必要和可能性的，汝州市人民政府仍应当履行相应调查义务。张铁笼提交的土地承包合同显示其承包果园的土地面积约为23.65亩，汝州市人民政府在庭审中也认可经诉讼解决的承包果园的土地面积为9.45亩，汝州市人民政府在诉讼中还辩称，相关的补偿工作系其下属的有关街道办事处等单位具体实施，有关情况尚需要落实。故关于本案所涉的征收土地情况、补偿情况，对于张铁笼而言，存在其承包果园所涉征收事宜未完全解决完毕的可能性；对于汝州市人民政府而言，存在对相关事实进行调查的必要和现实可能性。本案虽是行政补偿争议纠纷，但行政补偿的基础事实不清，汝州市人民政府既负有对土地状况进行调查的义务也是法律规定的组织实施土地征收的责任主体，对于张铁笼提出的补偿申请具有妥善处理的义务。张铁笼向汝州市人民政府递交申请请求作出具体行政补偿，自然也包含了申请汝州市人民政府对行政补偿所涉事实作出认定的内在请求在内。鉴于本案案情，本案宜由汝州市人民政府先行作出处理。汝州市人民政府应针对张铁笼申请 的行政补偿事实是否存在、补偿请求是否成立进行调查和依法处理。综上，依据本案案情，结合张铁笼的诉讼请求及汝州市人民政府的答辩意见，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决如下：责令汝州市人民政府于判决生效之日起3个月内对张铁笼提出的补偿申请作出处理。案件受理费50元，由汝州市人民政府负担。 上诉人汝州市人民政府上诉请求：1．撤销河南省平顶山市中级人民法院（2020）豫04行初156号行政判决；2．一审和二审诉讼费用由张铁笼承担。事实与理由：1．张铁笼起诉的主体错误。汝州市于2015年修建新2**国道，其中涉及张铁笼在汝州市××楼街道××楼村承包的一处果园，汝州市人民政府在对钟楼办事处程楼村的土地依法履行完征收报批手续后，全部补偿款已经拨付到位，后续的征收补偿协议签订和附属物清点等工作是由汝州市钟楼街道办事处和汝州市林业局具体实施的。不存在没有补偿的情形。如果张铁笼要求补偿，应该以汝州市钟楼街道办事处和汝州市林业局为被告。故张铁笼起诉的主体错误。2．张铁笼要求的补偿数量错误，且已经获得补偿，不应再对此进行主张，一审法院要求汝州市人民政府对张铁笼的要求再次进行处理没有依据。根据汝州市钟楼街道办事处与汝州市材业局共同的清点结果和河南省高级人民法院（2020）豫行赔终29号判决，认定张铁笼被铲除的苹果树是1082颗，其主张的1800颗苹果树属子虚乌有。且张铁笼的弟弟张爱国已经领取补偿款238040元。一审法院要求汝州市人民政府对张铁笼的要求再次 进行处理没有任何依据。综上，张铁笼所诉无据，一审法院认定事实不清，判决错误。 张铁笼答辩称：1.汝州市人民政府具有诉讼主体资格，是适格被告，一审法院认定汝州市人民政府系法律规定的组织实施土地征收的责任主体，认定事实及适用法律正确。（1）原平顶山市中级人民法院（2017）豫04行初88号行政判决书认定案涉征收拆迁行为应视为上诉人汝州市人民政府的行为；（2）结合本案事实，汝州市钟楼街道办事处和汝州市林业局不具备补偿主体资格。（3）修订后的《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。2.张铁笼诉请要求汝州市人民政府承担行政补偿责任具有事实及法律依据，张铁笼有1800棵果树汝州市人民政府未进行任何补偿确系事实。（1）张铁笼提交的《土地承包合同》能够证明张铁笼对汝州市人民政府征收的案涉土地享有权益；（2）汝州市人民政府在原行政赔偿之诉的庭审笔录中自认其对于张铁笼地上苹果树实施了第二次的拆除行为；（3）张铁笼从程楼社区居民委员会获取的果树普查表及程楼社区居民委员会出具的证明能够证明答辩人此次主张的1800棵果树补偿具有事实依据。3.汝州市人民政府未依法对张铁笼的补偿申请作出任何处理，亦没有对张铁笼进行征地补偿，严重违反法律规定，侵犯了张铁笼的合法权益。一审法院认定本案宜由汝州市人民政府先行作出处理具有事实及法律依据。 本院经审理查明，汝州市人民政府认可第二次拆除张铁笼的 承包地上果树1800棵，但该数据需要进一步的核实，并同意按照河南省高级人民法院（2020）豫行赔终29号所确定的赔偿标准进行补偿。本院查明的其他事实与一审一致。 本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。县级以上地方人民政府拟申请征收土地的，应当开展拟征收土地现状调查和社会稳定风险评估……”根据法律规定，在征收前开展土地状况调查等前期工作，属于实施土地征收的县级以上地方人民政府征收前的必经工作程序和必需工作内容。汝州市人民政府既负有对土地状况进行调查的义务也是法律规定的组织实施土地征收的责任主体，对于张铁笼提出的补偿申请具有妥善处理的义务，是本案适格被告。汝州市人民政府上诉主张征收补偿协议签订和附属物清点等工作是由汝州市钟楼街道办事处和汝州市林业局具体实施的，应该以汝州市钟楼街道办事处和汝州市林业局为被告，没有事实和法律依据。其该项上诉理由，本院不予支持。在本院二审审理中，汝州市人民政府认可第二次拆除张铁笼的承包地上果树1800棵，但该数据需要进一步的核实，并同意按照河南省高级人民法院（2020）豫行赔终29号所确定的赔偿标准进行补偿。本案，由于张铁笼已经领取了部分补偿款，对于汝州市人民政府而言，具体案涉果树的具体数量需要进一步核实，存在对相关事实进行调查的必要和现实可能性。原审判决汝州市人民政府于判决生效之日起3个月内对张铁笼提出的补偿申请作出处理，并无不当。 综上，汝州市人民政府的上诉请求缺乏事实依据，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人汝州市人民政府负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 张同仁 审 判 员 于保林 审 判 员 荆向丽 二〇二一年三月十二日 法官助理 崔 璐 书 记 员 王 轩