广东省惠州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2021）粤13行终34号上诉人（原审原告）何瑞贤，男。委托代理人杨庆、黄嘉亮，广东铸铭律师事务所律师。被上诉人（原审被告）博罗县自然资源局。法定代表人杨伟平，局长。委托代理人温志刚，广东宏兴律师事务所律师。原审第三人惠州华光实业有限公司。法定代表人刘明高。何瑞贤诉博罗县自然资源局（以下称博罗县自然局）收回国有土地使用权纠纷一案，何瑞贤不服惠州市惠城区人民法院（2020）粤1302行初14号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，审理了本案。本案现已审理终结。原审法院查明，1998年7月13日，被告（原博罗县土地管理局）与华光公司签订《国有土地使用权出让合同》，主要约定：被告以协议出让方式出让位于博罗县龙溪镇夏寮管理区宗地54800㎡土地使用权出让给第三人等。2004年8月9日，被告作出博国土资（用地）字[2004]号《关于惠州华光实业有限公司申请补办用地手续的批复》，同意第三人补办上述土地的用地手续。2007年11月20日，第三人向被告递交《交还土地使用权申请报告》，主要内容：华光公司于2004年8月经国土局批准取得国有土地使用权，批准文号为：博府国土资（用地）字（2004）1649号，面积54800平方米，（折合82.2亩，均属园地），由于华光公司资金不到位，项目未能落实，未缴交非农建设用地有关税费，被国土局扣发建设用地批文，造成土地闲置。为了合理利用土地和节约用地，经华光公司研究决定，同意将该宗土地使用权交还给县政府，作为县政府的存量建设用地。2007年11月20日，博罗县******与第三人签订《国有土地使用权收购协议书》，由该中心零元收购第三人上述土地使用权。同日，第三人与龙溪镇府签订《收回土地补偿协议书》，约定第三人将上述土地交还给博罗县政府，作为县政府的存量建设用地。2007年12月20日，被告作出133号《收回土地通知》：一、无偿收回华光公司位于龙溪镇夏寮管理区大门村十二沟（土名）地段54800平方米（折合82.2亩，原地类为：园地）的土地使用权。二、终止原签订《国有土地使用权出让合同》，撤销博国土资（用地）字[2004]号建设用地批文。三、收购土地的有关事宜，按已签订《国有土地使用权收购协议书》约定执行。另查明：2004年3月16日，惠州中院作出（2004）惠中法民二初字第15号《民事判决书》，判决：一、第一被告天华公司在本判决发生法律效力后，十五日内将借款本金900万元及利息2281.40万元等偿还给中国银行惠州分行。二、第二被告华光公司对第一被告的借款本息承担补充清偿责任。2018年8月31日，惠州中院作出37号之二号《执行裁定书》，主要内容：本院在执行仁泰公司与天华公司、华光公司借款合同纠纷一案，第三人何瑞贤于2018年3月28日向本院申请变更为本案的申请执行人。惠州中院经审查，裁定“变更第三人何瑞贤为本案的申请执行人。”2019年7月1日，惠州中院向被告、登记中心发出（2019）粤13执恢99号《调查令》，委托广东颂业律师事务所吴育辉律师到该两单位调查核实第三人相关物权登记情况。2020年1月3日，原告向原审法院提起诉讼，请求判如所请。2020年5月12日，原审法院依法公开开庭审理了本案。在庭审中，被告特别强调原告不是本案行政相对人，不是“收回土地”行政行为的利害关系人，原告不是涉案土地的抵押权人或者用益物权人，不是第三人的债权人，原告与被诉行政行为不具有公法上的利害关系，不是行政诉讼法中的“利害关系人”。因此，何瑞贤不具本案原告的资格。第三人经原审法院传票传唤，未向原审法院提交证据，未到庭参加诉讼，未向原审法院说明不能出庭的理由。原审法院认为，《行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”《适用解释》第十二条规定：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的‘与行政行为有利害关系’：（一）被诉的行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的；（二）在行政复议等行政程序中被追加为第三人的；（三）要求行政机关依法追究加害人法律责任的；（四）撤销或者变更行政行为涉及其合法权益的；（五）为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的；（六）其他与行政行为有利害关系的情形。”本案中，被告作出被诉行政行为—133号《收回国有土地使用权的通知》的时间是2007年12月20日，是第三人自愿将案涉土地使用权无偿交还给博罗县政府（或者说被告）。根据惠州中院的（2004）惠中法民二初字第15号民事判决，案涉土地不是该案借款的抵押物。根据惠州中院37号之二《执行裁定书》，惠州中院是于2018年8月31日才裁定变更何瑞贤为该执行案件的申请执行人。从上述事实可知，原告认为其是被告收回土地使用权行为的利害关系人，与上述司法解释对“与行政行为有利害关系”的解释不符。原告强调“原告是第三人的合法债权人”，这是对上述法律规定的“与行政行为有利害关系”的错误理解——行政诉讼法规定的“利害关系”是指公法上的利害关系，而原告却理解为私法上的利害关系。因此，原告提起本案诉讼，不符合上述法律的规定；第三人经原审法院传票传唤，无正当理由却不出庭参加诉讼，不产生阻止案件审理的效果。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第七十九条第二款及上述所适用的法律、司法解释的规定，裁定如下：驳回原告何瑞贤的起诉。本案免收受理费。何瑞贤上诉称，一、一审裁定适用法律错误、程序有误。1.一审裁定适用法律错误。一审法院适用《最高人民法院关于适用的解释》第十二条的规定，认定上诉人不属于《行政诉讼法》第二十五条第一款“与行政行为有利害关系”，进而裁定驳回原告起诉。上诉人认为，一审法院适用法律错误。理由如下：本案对原告诉讼主体资格的认定应当适用《最高人民法院关于适用的解释》第十三条：“债权人以行政机关对债务人所作的行政行为损害债权实现为由提起行政诉讼的，人民法院应当告知其就民事争议提起民事诉讼，但行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的除外。”很明显，本案原告是第三人(行政相对人)的债权人，而最高人民法院对债权人提起行政诉讼的主体资格问题，专门以《最高人民法院关于适用的解释》第十三条作出规定。因此，本案应以该条来审查原告是否具有诉讼主体资格，而不是适用该司法解释第十二条来审理。另外，这个错误还导致一审法院对本案是否具有《最高人民法院关于适用的解释》第十三条规定中的“但行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的除外”的除外情形，未做实质审查，导致该裁定遗漏重大应审查却未审查事项。2、一审程序错误。《最高人民法院关于适用的解释》第十三条“债权人以行政机关对债务人所作的行政行为损害债权实现为由提起行政诉讼的，人民法院应当告知其就民事争议提起民事诉讼，但行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的除外。”该解释明确规定，对本案原告以债权人身份起诉的行政案件，应在审理中有释明告知程序，但本案一审法院没有履行该程序，直接做出判决，属于程序违法。二、上诉人是符合《最高人民法院关于适用的解释》第十三条规定的适格诉讼主体，有权依法通过行政诉讼确认行政行为违法，理由如下：1.被上诉人的行政行为没有法律依据、不符法定程序，此点在原告起诉及开庭时已经详细阐述，不再重复。2.被上诉人作出涉案行政行为时，对应依法应予保护的行政相对人的国有资产，未依法予以保护。首先，据庭审和证据显示，第三人(下称：华光公司)作为国有控股公司(2001年6月31日注册登记)、博罗自然资源局作为国家土地行政管理机关，如需要“处置”和“收回”涉案土地使用权的，应按照《企业国有资产监督管理暂行条例》(2003)等行政法规、规定的上级国资委、地方政府等部门进行请示并取得政府部门的批复。但本案第三人及博罗县自然资源局均未向法院提交这方面的证据，因此，可以认定本案第三人及博罗县自然资源局均违反企业国有资产监督管理暂行条例规定。其次，大量证据显示，华光公司对涉案土地进行了大额的前期投资。但本案涉案的行政行为中，却出现“华光公司自愿”同意博罗自然资源局以“0”元对价无偿将土地使用权“收回”上诉人认为，这样的收回行为已经造成国有资产严重流失。博罗县自然资源局在本案作出行政行为时，对应依法应予保护的行政相对人的国有资产，未依法予以保护。3.被上诉人作出涉案行政行为时，对应依法应予考虑的，未依法考虑。本案证据显示，华光公司所谓的“自愿”以“0”价格将涉案土地交由博罗县自然资源局收储，其是前后矛盾的，该公司在材料中自述已经存在资金周转困难，其必急需资金解困，却又随意将巨额投资的土地资产无偿交给博罗县自然资源局。博罗县自然资源局在作出“收回”行为时，理应考虑到如此的问题。综上，上诉人认为，博罗县自然资源局作为政府组成机关及行政执法单位，在作出涉案行政行为时，因涉及对国有资产的重大处置，应当极其慎重，严格依法行政。但本案中博罗县自然资源局不仅未依法保护涉案国有资产，反而在明知华光公司有资不抵债、转移国有资产嫌疑的情形下，与第三人恶意串通以0元价格违法收回涉案土地使用权，未对可能存在的债权人(包括上诉人)权利予以保护和考虑，上诉人有权依法通过行政诉讼确认行政行为违法。三、利害关系人的界定不以上诉人是否为具体行政行为的相对人作为判断依据；被上诉人的具体行政行为与上诉人的权益受到侵害有法律上的直接因果关系。对于上诉人而言，基于行政行为效力的复效性，上诉人不是行政行为的直接相对人，但其合法利益在客观上受到行政行为的影响。博罗自然资源局的行为没有法律依据，且不符合任何法定程序，致使华光公司名下土地被收回后又无任何补偿，已严重损害了华光公司和其债权人的合法权益，同时导致惠州市中院对华光公司无法强制执行完毕。综上所述，上诉人是与涉案行政行为有利害关系的公民，且被上诉人在作出行政行为时未对可能存在的债权人予以考虑和保护，一审法院裁定认定事实、适用法律错误，恳请贵院依法撤销一审裁定，并指令一审法院就本案实体问题继续进行审理。上诉请求：一、撤销惠城区人民法院作出的(2020)粤1302行初14号《行政裁定书》；二、裁定指令本案由惠城区人民法院继续审理；三、本案一审、二审全部诉讼费由被上诉人承担。博罗县自然局答辩称，一、原审裁定适用法律正确，程序合法。根据《最高人民法院关于(中华人民共和国行政诉讼法)的解释》第十三条“债权人以行政机关对债务人所作的行政行为损害债权实现为由提起行政诉讼的，人民法院应当告知其就民事争议提起民事诉讼，但行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的除外”的规定，无论是人民法院告知的“债权人”，还是行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的“债权人”，均是指行政机关当时对债务人作出行政行为时，与债务人已经存在债权关系的债权人。2007年12月20日，经笫三人申请，答辩人作出收回土地的“具体行政行为”时，上诉人并不是第三人的债权人。11年多后的2018年8月31日，上诉人依据惠州市中级人民法院(2017)粤13执恢37号之二《执行裁定书》，才取得了第三人的债权人资格。因此，答辩人作出收回土地的“具体行政行为”，与上诉人没有法律上的利害关系，故上诉人并非本案的适格原告。二、答辩人“收回涉案土地”，不属于土地盘整收回的行政行为。根据《闲置土地处理办法》第二条“本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满1年未动工开发的国有建设用地"的规定，闲置土地的主体，是指己取得土地使用权、并领取土地权利证书的建设用地使用权人，而第三人在签订《国有土地使用权出让合同》后，并未按土地出让合同的约定支付涉案土地出让金及建设用地有关税费，且既未取得用地批文，也未领取土地权利证书，涉案土地使用权依法不属于第三人，因此，第三人并非涉案土地的使用权人，故涉案土地依法不能认定为闲置土地。第三人因违约自愿将涉案土地交回给答辩人，答辩人收回涉案土地，并与第三人解除《国有土地使用权出让合同》，均系依据《国有土地使用权出让合同》第九条第二款的约定，依法不属于土地盘整收回的行政行为。三、答辩人“收回涉案土地”，并没有损害第三人的合法权益。第三人与答辩签订《国有土地使用权出让合同》后，并未按该合同的约定支付涉案土地出让金及建设用地有关税费，且既未取得用地批文，也未领取土地权利证书。故答辩人根据第三人的申请，无偿收回涉案土地，体现了公平、等价有偿的原则，根本不可能损害第三人的合法权益。但如果个人或单位企图以此获得非法利益，也绝对不可能。此外，答辩人需要说明的是，如果上诉人的诉讼请求成立，那么，行政诉讼法规定的起诉期限将形同虚设；同时，也必然要求行政机关作出任何具体行政行为时，均应对未来潜在的债仅人或物权人设定行政法上的权利与义务；任何对土地、房屋等不动产有企图的个人或单位也可以追及力，对行政机关提起行政诉讼不正确。综上所述，答辩人认为，原审裁定适用法律正确，程序合法，依法应予以维持。经审理查明，一审查明的基本事实属实，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”由该条文可知，起诉人是行政行为的相对人或与被诉行政行为有利害关系，是提起行政诉讼的必要条件。本案中，何瑞贤在一审的诉讼请求系确认原博罗县国土资源局无偿收回第三人位于博罗县************沟（土名）地段的水田54800㎡（折合82.2亩）土地使用权的行政行为违法。而相关单位在针对无偿收回涉案土地所作系列行为中，以原博罗县国土资源局于2007年12月20日向华光公司发出的《收回国有土地使用权的通知》为最终定论。因何瑞贤不是被诉行政行为的相对人，故应当审查何瑞贤与被诉行政行为是否具有行政法意义上的利害关系。阐述如下：首先，从1998年《国有土地使用权出让合同》，到2004年《关于惠州华光实业有限公司申请补办用地手续的批复》（已被撤销），再到2007年《交还土地使用权申请报告》、《国有土地使用权收购协议书》、《收回土地补偿协议书》、《收回国有土地使用权的通知》，何瑞贤均未参与其中。其次，如原审判决所述，本案所涉土地不是涉民事案件[（2004）惠中法民二初字第15号]中的抵押物，该民事案件判项内容也未涉及到该土地。再次，何瑞贤主张权利的主要依据是惠州市中级人民法院于2018年8月31日作出的（2017）粤13执恢37号之二《执行裁定书》，该裁定将汕尾市仁泰资产发展有限公司与惠州天华经济发展公司、惠州华光实业有限公司借款合同纠纷一案的申请执行人变更为何瑞贤。该时间节点远远晚于2007年。故，何瑞贤既不是被诉行政行为的相对人，又无证据显示其与被诉行政行为具有行政法意义上的利害关系。原审法院裁定驳回何瑞贤的起诉正确，本院予以维持。综上所述，上诉人何瑞贤上诉理由不够充分，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本案免收受理费。本裁定为终审裁定。审 判 长 覃毅华审 判 员 邱炜炜审 判 员 陈龚东二〇二一年三月十日法官助理 李梦娟书 记 员 吴嘉佩