北京市第三中级人民法院行 政 判 决 书（2021）京03行终298号上诉人（一审原告）中铁十六局集团第一工程有限公司，住所地北京市顺义区南法信镇顺畅大道****。法定代表人王红伟，董事长。委托代理人黄长浩，北京百朗律师事务所律师。被上诉人（一审被告）北京市顺义区旺泉街道办事处，住所地，住所地北京市顺义区望泉北街**iv>法定代表人周国忠，主任。委托代理人李卫华，男，北京市顺义区旺泉街道办事处工作人员。委托代理人张楠，北京市玖典律师事务所律师。被上诉人（一审被告）北京市顺义区人民政府，住所地，住所地北京市顺义区复兴东街**iv>法定代表人龚宗元，区长。委托代理人贾凤兰，女，北京市顺义区司法局工作人员。委托代理人刘京红，北京市安理律师事务所律师。上诉人中铁十六局集团第一工程有限公司（以下简称中铁十六局第一工程公司）因诉被上诉人北京市顺义区旺泉街道办事处（以下简称旺泉街道办事处）限期拆除决定及北京市顺义区人民政府（以下简称顺义区政府）行政复议决定一案，不服北京市顺义区人民法院（2020）京0113行初206号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2021年3月1日公开开庭审理了本案。上诉人中铁十六局第一工程公司委托代理人黄长浩，被上诉人旺泉街道办事处委托代理人李卫华、张楠，被上诉人顺义区政府委托代理人贾凤兰、刘京红到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2020年1月2日，北京市顺义区城市管理综合行政执法局（以下简称顺义区城管执法局）对中铁十六局第一工程公司作出京顺城管限拆字〔2020〕第280002号《限期拆除决定书》（以下简称被诉限拆决定书），主要内容为：2019年10月18日，顺义区城管执法局执法人员在检查中发现，中铁十六局第一工程公司有违法建设行为，遂予以立案调查。经查，中铁十六局第一工程公司在北京市顺义区×区建设的钢架砖混结构建筑物一处，总建筑面积为3056.41平方米，经规划自然资源部门协查复函证明，该建筑物未取得建设工程规划许可证、临时建设规划许可证以及选址意见书、规划条件或者建设工程设计方案审查同意意见等规划文件，属违法建设，以上事实有现场检查笔录、证据照片、规划复函、询问笔录等材料为证。中铁十六局第一工程公司搭建违法建设的行为违反了2019年施行的《北京市城乡规划条例》第二十九条第一款的规定，上述建筑物属违法建设。依据2019年施行的《北京市城乡规划条例》第七十五条第一款之规定，顺义区城管执法局决定：限中铁十六局第一工程公司收到本决定15日内拆除上述违法建设，并接受复查。逾期未拆除的，将报请顺义区政府责成有关部门依法强制拆除。依据《北京市城乡规划条例》第八十条第一款规定，强制拆除或者回填违法建设及其安全鉴定的费用、建筑垃圾清运处置费用，以及相关物品保管费用由违法建设当事人承担。当事人逾期不缴纳的，执法机关可依法加处滞纳金。中铁十六局第一工程公司不服被诉限拆决定书，向顺义区政府申请行政复议。2020年5月22日，顺义区政府作出顺政复字〔2020〕57号《行政复议决定书》（以下简称被诉复议决定书），维持了被诉限拆决定书。中铁十六局第一工程公司不服上述行为，诉请一审法院予以撤销。由于本市行政机关职权调整，原由城管执法部门行使的对城镇建设工程的查处职权变更为由街道办事处或乡镇人民政府行使，故一审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定依职权将本案被告顺义区城管执法局变更为旺泉街道办事处。一审法院经审理查明，北京铁路局通州车务段（铁路用地出借单位，甲方）与中铁十六局第一工程公司北京分公司（承借铁路用地单位，乙方）曾签订三份《临时借用铁路用地协议》，双方约定根据《北京铁路局临时借地审批表》，甲方同意将×线42km+730m—44km+464m（右侧）处的铁路用地1660平方米临时借给乙方使用，批准使用用途经营。借用期限为2014年1月1日至2016年12月31日，乙方应遵守《铁路运输安全保护条例》及铁路用地管理有关规定，不得在借地范围内建永久性建筑物、构筑物……。2017年，中铁十六局第一工程公司北京分公司物业管理中心与北京铁路局通州车务段签订《临时借用铁路用地协议》，约定借用期限自2017年1月1日至2017年12月31日，协议其他内容与前述内容基本一致。中铁十六局第一工程公司称其于2013年11月开始建设涉案建筑物（即×区×号楼），2014年10月竣工。2019年12月3日，顺义区违法建设查处工作领导小组办公室向旺泉街道办事处发出《违法建设告知书》，主要内容为：近期，收到北京房产管理所反映我区范围内共有违法占用铁路用地问题36件，占地面积75955.91平方米，主要涉及京×路。依据《中共北京市顺义区委北京市顺义区人民政府关于进一步加强违法建设查处工作的实施意见》的规定，现将违法占用铁路用地问题中涉及旺泉街道办事处的2件问题进行移送，积极落实属地管理主体责任，立即展开查处……。该告知书附件所载强占铁路用地的相对人包含中铁十六局第一工程公司。2019年10月18日，顺义区城管执法局对中铁十六局第一工程公司建设的涉案建筑物进行现场检查、勘验，并制作了现场检查笔录、现场勘验笔录，中铁十六局第一工程公司副总经理张某陪同并在笔录上签字。经现场检查，中铁十六局第一工程公司未能出示建设工程规划许可证；经现场勘验，该建筑物内部共两层，总建筑面积3056.41平方米。同日，顺义区城管执法局决定对中铁十六局第一工程公司的行为立案调查，并向该公司送达谈话通知书。2019年12月6日，顺义区城管执法局对中铁十六局第一工程公司进行询问，该公司委托副总经理张某接受询问。询问过程中，顺义区城管执法局的执法人员出示了执法证件，并告知张某享有申请回避、提出陈述和申辩的权利；张某称涉案建筑物是中铁十六局第一工程公司出资建，是租用的铁路局的地，一直交租金给铁路局，但从2018年就没让再交租金了，未实际办下来规划许可手续；2013年11月开工，2014年10月竣工，房屋是钢架砖混结构，用途是做便民超市及相关服务店面；认可顺义区城管执法局出示的普通测量成果中记载的建筑面积3056.41平方米。2019年12月20日，顺义区城管执法局向规划部门发函，请求核实涉案建筑物的规划审批情况。2019年12月24日，北京市规划和自然资源委员会出具《关于中铁十六局第一工程公司建设建筑规划审批情况的函》，确认位于顺义区×区×号楼由中铁十六局第一工程公司建设的一处钢架砖混结构建筑物，总建筑面积3056.41平方米未依法取得建设工程规划许可证。2020年1月2日，顺义区城管执法局作出被诉限拆决定书。同日，顺义区城管执法局向中铁十六局第一工程公司送达上述决定书。2020年2月29日，顺义区政府收到中铁十六局第一工程公司请求撤销被诉限拆决定书的行政复议申请书及相关材料。2020年3月3日，顺义区政府受理该复议申请，并于同日向顺义区城管执法局送达行政复议答复通知书，告知顺义区城管执法局在收到行政复议申请书副本之日起10日内提出书面答复，并提交有关证据、依据和其他有关材料。2020年3月6日，中铁十六局第一工程公司向顺义区政府提出听证申请。2020年3月9日，顺义区政府通过电话告知中铁十六局第一工程公司代理人黄长浩，称鉴于疫情期间听证不利于人员密集，且顺义区城管执法局暂未提交材料，所以先不组织听证，如果案件后期需要听证，再另行通知。2020年3月11日，顺义区城管执法局向顺义区政府提交《答复》及证据材料，一并提交了涉案违法建设不属于责令限期改正情形的《说明》。2020年4月20日，顺义区政府经审批后，决定延长案件审理期限30日并作出《行政复议延期通知书》送达中铁十六局第一工程公司及顺义区城管执法局。2020年4月30日，顺义区政府经审批作出被诉复议决定书，维持了被诉限拆决定书。2020年5月25日，中铁十六局第一工程公司收到了顺义区政府邮寄的被诉复议决定书。中铁十六局第一工程公司仍不服，提起诉讼。一审法院经审理认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十五条第一款规定：复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议决定的合法性。据此，本案审查的内容有二：一、顺义区城管执法局作出的被诉限拆决定书是否合法；二、顺义区政府作出的被诉复议决定书是否合法。一、关于被诉限拆决定书的合法性。根据《北京市城乡规划条例》第五十八条第一款、第七十五条第一款及《北京市禁止违法建设若干规定》（北京市人民政府令第228号）第九条第二款的规定，被诉限拆决定书作出时，顺义区城管执法局对未取得规划许可证件的城镇违法建设具有作出限期拆除决定的法定职权。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。在本案诉讼过程中，原由顺义区城管执法局行使的对城镇建设工程的查处职权变更由街道办事处和乡镇人民政府继续行使。故，旺泉街道办事处作为职权划转后继续行使相关职权的行政主体，具有成为本案被告的诉讼主体资格。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。《北京市城乡规划条例》第二十九条规定，本市依法实行规划许可制度，各项建设用地和建设工程应当符合城乡规划，依法取得规划许可。规划许可证件包括选址意见书、建设工程规划许可证、乡村建设规划许可证和相应的临时规划许可证。城镇建设项目应当按照建设工程规划许可证或者临时建设工程规划许可证的许可内容进行建设；农村建设项目应当按照乡村建设规划许可证或者临时乡村建设规划许可证的许可内容进行建设。该条例第七十五条第一款规定，建设工程未取得规划许可证件或者未按照规划许可证件许可内容进行建设，尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，执法机关责令限期改正，处该建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处该建设工程造价百分之十以下的罚款。本案中，涉案建筑物所在土地属于铁路用地，针对中铁十六局第一工程公司违法占用铁路用地问题相关部门已经责令查处，因此，涉案建筑物不属于“尚可采取改正措施消除对规划实施的影响”的情形。顺义区城管执法局在履行立案、现场检查、现场勘验、调查取证等程序后，结合询问笔录、现场勘验笔录、规划部门的回函等证据，对中铁十六局第一工程公司作出被诉限拆决定书，认定中铁十六局第一工程公司在北京市顺义区×区×号楼已建成的3056.41平方米钢架砖混结构建筑物未取得建设工程规划许可证，属于违法建设的事实清楚，程序合法，适用法律无误。二、关于被诉复议决定书的合法性。《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。根据上述法律规定，顺义区政府具有对顺义区城管执法局的行政行为作出行政复议决定的法定职权。本案中，中铁十六局第一工程公司申请行政复议后，顺义区政府依法履行了受理、告知、延期、审查等程序，其在此基础上作出被诉复议决定书，维持顺义区城管执法局作出的被诉限拆决定书并无不当。综上，中铁十六局第一工程公司的诉讼请求和理由缺乏事实根据及法律依据，一审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回中铁十六局第一工程公司的全部诉讼请求。中铁十六局第一工程公司不服一审判决，上诉至本院，其主要理由为：一、原审法院认定上诉人非法占用铁道用地属于事实认定错误。首先，上诉人与北京铁路局通州车务段原系兄弟单位，涉案建筑物自1985年建成之日就由上诉人管理使用，上诉人并未占用北京铁路局通州车务段用地，后为了方便周边居民生活上诉人对原建筑改扩建后才占用了北京铁路局通州车务段的用地。双方于2014年签订了《临时借用铁路用地协议》。其次，被诉限拆决定书认定涉案违法建筑总面积3056.41平方米，其中大部分土地使用权为上诉人所有，仅占用了北京铁路局通州车务段1660平方米的用地，原审法院以及被上诉人并未对此事实予以核查，属于基本事实认定错误。再次，上诉人复议期间向顺义区政府提交了与北京铁路局通州车务段的《临时借用铁路用地协议》，借用期限为2014年1月1日至2017年12月31日。而涉案建筑物于2014年10月才竣工，足以说明北京铁路局通州车务段知晓并同意上诉人翻建，上诉人并不存在原审法院认定的违法占用铁路用地。二、原审法院因旺泉街道办事处不具备法定职责，否定了《证明》效力，但在案件审理过程中，原由顺义区城管执法局行使的城镇建设工程的查处职权变更为由旺泉街道办事处行使，该办事处已具备法定职责，其出具的《证明》足以说明涉案建筑的合法性。原审法院忽视《证明》的合法效力，属于事实认定错误。综上，请求二审法院依法撤销一审判决，改判支持上诉人一审期间的诉讼请求。旺泉街道办事处、顺义区政府同意一审判决，请求二审法院予以维持。中铁十六局第一工程公司在指定期限内向一审法院提交了如下证据：1.被诉限拆决定书，证明顺义区城管执法局于2020年1月2日向中铁十六局第一工程公司作出了被诉限拆决定书；2.《北京市规划委员会建设项目规划条件（自有用地）》，证明涉案建筑物于2011年1月13日申请了建设项目规划条件，2011年1月26日北京市规划委员会（顺义分局）规划管理局出具了该建设项目规划条件，文件明确对用地规划、建设规划、环境规划、城市安全建设规划等提出了要求，并明确同意中铁十六局第一工程公司按照上述要求建设建筑物；3.2013年11月20日旺泉街道办事处出具的《证明》，证明作为基层政府的旺泉街道办事处确认涉案建筑物系中铁十六局第一工程公司经顺义区规划局和顺义区市场管理委员会批准对原礼堂的改建，不属于违章建筑；4.2015年3月2日北京市顺义区住房和城乡建设委员会出具的《证明》，证明北京市顺义区住房和城乡建设委员会认可了涉案建筑的用途、手续合法；5.（2018）京03民终1916号民事判决书，证明判决书中明确陈述“涉案房屋虽然无建设工程规划许可证，但相关主管部门并非不同意建设”，此判决书作为国家司法机关出具的具有公示效力的法律文书，足以说明涉案建筑物并非违法建筑；6.新建菜市场社区居民座谈会会议纪要，证明涉案建筑物建设之前，中铁十六局第一工程公司与周围居民及顺义区规划局、旺泉街道办事处等相关人员和部门共同召开座谈会，参会人员认为新建菜市场能够为周围居民带来便利，并表达了对新建菜市场的大力支持；7.中铁十六局第一工程公司与北京市×农副产品市场中心签订的《协议书》及《市场合作协议》，证明涉案建筑物的部分投入成本62万元。旺泉街道办事处在举证期限内向一审法院提交了如下证据：1.现场检查笔录，证明顺义区城管执法局于2019年10月18日对中铁十六局第一工程公司涉案建设进行现场检查，中铁十六局第一工程公司未能出示建设工程规划许可证；2.现场勘验笔录，证明顺义区城管执法局于2019年10月18日对中铁十六局第一工程公司涉案建设进行现场勘查，确定涉案建筑物结构为二层，面积为3056.41平方米；3.立案审批表，证明顺义区城管执法局于2019年10月18日经现场检查，决定对涉案建设进行立案审查；4.证据材料登记表，证明中铁十六局第一工程公司涉案建筑物的照片、位置、平面图；5.谈话通知书（存根），证明顺义区城管执法局向中铁十六局第一工程公司下发谈话通知书，要求该公司携带相关材料进行谈话；6.送达回证，证明顺义区城管执法局于2019年10月18日向中铁十六局第一工程公司送达谈话通知书；7.询问笔录，证明顺义区城管执法局于2019年12月6日与中铁十六局第一工程公司进行谈话询问，该公司自述涉案建设无建设工程规划许可证；8.中铁十六局第一工程公司授权张某进行谈话询问的委托手续，证明张某在谈话期间所陈述的内容系经中铁十六局第一工程公司授权并认可；9.普通测量成果，证明中铁十六局第一工程公司违法建设的结果和面积；10.关于确认中铁十六局第一工程公司建设的建筑物建设规划手续的函，证明顺义区城管执法局向北京市规划和自然资源委员会顺义分局核实涉案建设的规划审批手续；11.关于中铁十六局第一工程公司建设建筑规划审批情况的函，证明涉案建设未依法取得建设工程规划许可证；12.被诉限拆决定书及送达回证，证明顺义区城管执法局依法向中铁十六局第一工程公司下发被诉限拆决定书；13.违法建设告知书及附件，证明北京房产管理所反映中铁十六局第一工程公司的建设系违法占用铁路用地。顺义区政府在举证期限内向一审法院提交了如下证据：1.行政复议申请书、EMS快递查询，证明中铁十六局第一工程公司通过邮寄方式申请行政复议的内容；2.中铁十六局第一工程公司提交的行政复议材料，证明中铁十六局第一工程公司的主体身份情况、法定代表人情况、授权委托情况及该公司在提起行政复议时提交的证据材料；3.行政复议申请处理审批表，证明顺义区政府对中铁十六局第一工程公司所提行政复议申请的受理程序合法；4.行政复议答复通知书、送达回证，证明行政复议程序合法；5.《答复》、证据目录及复议阶段顺义区城管执法局提交的身份证明授权材料，证明顺义区城管执法局的答复意见、主体身份情况、法定代表人情况、授权委托情况以及提交证据情况；6.EMS快递凭证、EMS快递查询、听证申请书及复议程序中中铁十六局第一工程公司提交的材料，证明中铁十六局第一工程公司在复议过程中以邮寄方式提交的听证申请书及相关材料；7.复议程序中顺义区城管执法局提交的材料，证明顺义区城管执法局作出的相关说明及提交的材料；8.行政复议案件延期审理呈报表、《行政复议延期通知书》、送达回证、EMS快递凭证及EMS快递查询，证明顺义区政府依法延长案件审理期限，《行政复议延期通知书》向顺义区城管执法局及中铁十六局第一工程公司合法送达；9.电话录音光盘及文字整理，证明顺义区政府对中铁十六局第一工程公司的相关告知及询问情况；10.行政复议案件审理意见呈报表、被诉复议决定书，证明行政复议呈报程序及复议案件的结果；11.送达回证、EMS快递凭证及EMS快递查询，证明被诉复议决定书向中铁十六局第一工程公司及顺义区城管执法局合法送达。经庭审质证，一审法院对上述证据认证如下：各方当事人提交的被诉限拆决定书、被诉复议决定书系本案被诉行政行为的书面载体，不予评判。中铁十六局第一工程公司提交的证据2作出于2011年1月26日，其中载明：“有效期两年，期限届满自行失效不予延续。两年内取得建设计划主管部门的批复文件的，有效期与其一致。”因中铁十六局第一工程公司未在规划条件作出之日起两年内取得建设计划主管部门的批复文件，故该规划条件已超过有限期限自行失效，对该证据不予采纳。中铁十六局第一工程公司提交的证据3、4的出具单位在出具上述材料时均非认定建筑物合法与否的法定职责机关，相关法律法规规章也没有关于会议纪要可以替代规划许可手续的规定，因此对证据3、4、6的证明目的不予认定。中铁十六局第一工程公司提交的证据5、7与本案没有直接的关联性，不予接纳。旺泉街道办事处、顺义区政府提交的其他证据形式合法，内容真实，与本案具有关联性，能够证明顺义区城管执法局履行立案、现场检查、现场勘验、调查取证、送达等程序的情况，顺义区政府履行复议程序的情况等，可以作为本案认定事实的依据，予以采纳。一审法院已将当事人提交的证据随案移送本院。经审查，本院同意一审法院的认证意见，并对一审法院经审理查明的事实予以确认。本院认为，本案中，关于顺义区城管执法局作出被诉限拆决定书、顺义区政府作出被诉复议决定书的法定职权以及旺泉街道办事处作为被告应诉，各方当事人均无异议，本院予以确认。本案二审审理中，当事人争议的焦点在于涉案建筑是否属于违法建设。根据查明的事实，中铁十六局第一工程公司称其于2013年11月开始建设涉案建筑，根据当时有效的《北京市城乡规划条例》第二条第一款、第二十三条之规定，本市依法实行规划许可制度，各项建设用地和建设工程应当符合城乡规划，依法取得规划许可。涉案建筑被查处时有效的经修订的于2019年4月28日起施行的《北京市城乡规划条例》第二条第一款、第二十九条亦规定了与上述条款一致的内容。中铁十六局第一工程公司认可其在建设涉案建筑建设时及其后未经规划行政主管部门审批，未依法取得规划许可。规划主管部门亦确认涉案建筑未依法取得建设工程规划许可证。另涉案建筑所在土地属于铁路用地，针对中铁十六局第一工程公司违法占用铁路用地问题相关部门已经责令查处，涉案建筑亦不属于“尚可采取改正措施消除对规划实施的影响”的情形。故顺义区城管执法局认定涉案建筑为违法建设并无不当。顺义区城管执法局依法经立案、现场检查、现场勘验、调查询问、告知陈述申辩权利、向规划主管部门核实涉案建筑建设规划审批情况，查明涉案建筑未取得建设工程规划许可证，适用2019年4月28日施行的《北京市城乡规划条例》第二十九条第一款、第七十五条第一款之规定作出被诉限拆决定，认定事实清楚、程序合法、适用法律法规正确。顺义区政府受理中铁十六局第一工程公司行政复议申请后，依法履行了受理、要求顺义区城管执法局提出书面答复及证据依据、针对中铁十六局第一工程公司的听证申请予以告知、延期等程序后，作出被诉复议决定书，程序合法。中铁十六局第一工程公司主张其享有涉案建筑所在土地的使用权，但并未提交证据证明；中铁十六局第一工程公司主张一审法院无视旺泉街道办事处曾出具证明涉案建筑合法的《证明》，认定事实错误，但是旺泉街道办事处并非规划审批主管部门，且《证明》中所载明的内容亦无相关证据佐证。故中铁十六局第一工程公司上述主张不成立，本院不予支持。综上，一审法院判决驳回中铁十六局第一工程公司的诉讼请求并无不当，本院应予维持。该公司的上诉请求和理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由上诉人中铁十六局集团第一工程有限公司负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长 贾志刚审 判 员 胡兰芳审 判 员 冯秋丽二〇二一年三月三日法官助理 刘 毅书 记 员 张 怡