四川省南充市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2021）川13行终15号 上诉人（原审原告）唐洪文，男，1956年5月3日出生，汉族，住四川省南充市嘉陵区。 被上诉人（原审被告）南充市嘉陵区自然资源和规划局，住所地四川省南充市嘉陵区耀目路**。 法定代表人杜颖鉴，局长。 委托代理人刘光明，男，1971年8月18日出生，汉族，该局工作人员。 委托代理人李杰，重庆百君律师事务所律师。 原审第三人南充市嘉陵区河西镇人民政府，，住所地四川省南充市嘉陵区河西镇政府街** 法定代表人谢杰松，镇长。 上诉人唐洪文因与被上诉人南充市嘉陵区自然资源和规划局（以下简称嘉陵区自规局）、原审第三人南充市嘉陵区河西镇人民政府（以下简称河西镇政府）不履行征收补偿行政协议一案，不服四川省南充市高坪区人民法院（2020）川1303行初132号行政裁定，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭，进行了审理。本案现已审理终结。 一审查明，2010年，因南充市化学工业园两桥一路河西段项目建设需要，经批准征收南充市嘉陵区河西镇楼房沟村（10村）的集体土地。2010年3月8日，原南充市国土资源局嘉陵分局（以下简称嘉陵国土分局）与唐洪文签订了《南充市嘉陵区住宅房拆迁（还房）协议》，按唐洪文户3人（户主唐洪文、妻蒋翠华、女儿唐灵）每人30㎡的安置标准对唐洪文位于该村6组砖木结构建筑面积75.26㎡的有证房屋还房三室一套，并支付搬家费、搬家奖、过渡费等。2018年9月29日、2018年10月11日，河西镇政府分两次发布《东西干道用地拆迁还房安置公示榜》，皆有唐洪文的上述三室还房。唐洪文认为被上诉人应当按照上述协议及公示榜的内容履行还房义务。 另查明，唐洪文2002年4月6日与楼房沟村村民委员会签订《房屋转卖合同》，将位于该村建筑面积400㎡的村学校议价5000元卖与唐洪文。2002年4月10日，买卖双方在南充市嘉陵区公证处对《房屋转卖合同》进行了公证。2011年2月12日，唐洪文与原嘉陵国土分局签订《南充市嘉陵区房屋拆迁补偿安置协议》，对位于××镇××村××组砖木结构建筑面积75.26㎡的无证房屋按残值补偿标准进行补偿。同日，就村学校的拆迁补偿唐洪文、唐灵分别与原嘉陵国土分局签订《南充市嘉陵区房屋拆迁补偿安置协议》，唐洪文的协议内容为“产权人唐洪文，安置人口3人，住宅房产权调换210㎡，无证房屋砖木14.78㎡、简易15.72㎡，营业用房85㎡，还房地点文峰镇联工村六、九社（元宝山脚下），三室户贰套”，唐灵的协议内容为“产权人唐灵，安置人口3人、住宅房产权调换105㎡，还房地点文峰镇联工村六、九社（元宝山脚下），三室户壹套”。2018年3月20日，应唐洪文、蒋翠华、唐灵的申请，唐洪文、蒋翠华、唐灵分别与河西镇政府签订了《四川南充经济开发区河西片区危旧房棚户区改造元宝山还房点实物还房变更为货币补偿安置协议》，将产权调换面积的履行方式分别按105㎡变更为货币补偿安置。 还查明，2019年1月7日，唐洪文以嘉陵区人民政府、嘉陵国土分局、河西镇政府为被告向南充市中级人民法院提起行政诉讼，请求责令被告履行补偿安置职责，按照还房协议的约定，对唐洪文进行补偿，南充市中级人民法院以被告主体不适格驳回唐洪文的起诉，四川省高级人民法院予以维持。 因机构改革，2019年，根据中共南充市嘉陵区委、嘉陵区人民政府嘉委［2019］35号《南充市嘉陵区机构改革方案》的规定，原嘉陵国土分局的职能职责，由嘉陵区自规局承担，原嘉陵国土分局不再保留。 一审认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”本案中，唐洪文认为嘉陵区自规局不依法履行土地房屋征收补偿行政协议，要求嘉陵区自规局按照2010年3月8日签订的《南充市嘉陵区住宅房拆迁（还房）协议》的约定向唐洪文还房，该争议属于行政协议纠纷。2015年5月1日起施行的修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》始将行政协议争议纳入行政诉讼受案范围，案涉协议签订时间为2010年，按照当时的法律规定，类似纠纷应通过民事诉讼寻求司法救济，一般不纳入行政诉讼的受案范围。唐洪文的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条（四）项规定的起诉条件。依照《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条第一款第（一）项“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的”之规定，裁定驳回唐洪文的起诉。唐洪文预交的案件受理费50元予以退还。 上诉人唐洪文上诉请求，撤销原审裁定，并发回一审法院对本案进行开庭审理。事实和理由：1、2010年3月8日上诉人与被上诉人签订了嘉陵区住宅方拆迁（还房）协议。2018年9月29日，在河西镇政府公示“拆迁还房安置公示榜一榜、二榜”时，上诉人榜上有名，但无房可选。2、虽然案涉协议签订于2010年，但上诉人的诉求并非针对涉案协议，既不是针对协议的效力，也不是对协议的内容有争议。上诉人针对的是被上诉人在2018年已经公示的情况下，没有让上诉人选房的行为，要求被上诉人履行法定职责，该事实发生在2015年之后。3、1996年《最高人民法院出台关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的批复》，针对该批复的拆迁人，由于能够取得拆迁许可证的单位和个人都可以签订《拆迁补偿安置协议》，拆迁人的范围，往往是拆迁公司或者房地产开发企业等民事主体，因为不是政府及其部门，拆迁的协议不具有行政协议的属性，因而属于民事诉讼受案范围。因此，该批复针对的是国有土地上房屋拆迁。2011年，《国有土地上房屋征收与补偿条例》出台以后，国有土地上房屋征收的主体一定是县级以上人民政府，无论征收主体或是补偿主体，都已经是行政机关。因此，1996年的批复随着法律的出台已经不再适用。4、集体所有土地上的房屋拆迁，法律基础是《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》以及国务院、国土资源部等一系列法律法规的规定，集体土地上的房屋拆迁协议，不存在民事协议的范畴，本案系行政机关为了建设化学工业园对上诉人的宅基地上房屋实施征地拆迁，具有明显公共利益属性，形成的拆迁协议属于典型的行政协议。5、根据法不溯及既往原则，对属于法院裁判职权专属事项的规定，人民法院应该适用新的规定进行裁判。6、民事和行政审判庭均是以人民法院的名义行使审判权，应当考虑审判的便利性、纠纷解决的有效性处理。 被上诉人嘉陵区自规局辩称，一、唐洪文诉称的拆迁还房协议已经作废，且不属于行政诉讼受案范围。根据2015年5月1日修改的《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第十一项的规定，房屋拆迁补偿安置协议属于人民法院行政诉讼受案范围，在此之前，该类案件一直属于民事诉讼受案范围。无论是根据法理，还是行政审判中的普遍认识和做法，一般适用“实体从旧，程序从新”原则。对房屋拆迁补偿安置协议纠纷是提起民事诉讼还是行政诉讼，关系到人民法院审理案件时所适用的法律、所选择的审判规则、以及所把握的裁判尺度和裁判思路等一系列问题，直接影响当事人的实体权利义务，属实体问题。据此，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条的规定没有溯及力，当事人对2015年5月1日之前签订的房屋搬迁安置补偿协议不服，应提起民事诉讼。二、相关部门已履行了征地房屋拆迁补偿安置职责，已全面履行了拆迁协议的义务，唐洪文的诉请无法律和事实依据，依法不能成立。2010年嘉陵区东西干道建设征收河西镇楼房沟村6组集体土地，该组唐洪文家庭户共3人，户主唐洪文，妻蒋翠华，女唐灵。该户提供了1996年034029号土地证载明宅基地面积96㎡，房产证载明共一层砖木住宅面积101.86㎡，经南充市房屋拆迁事务所实测房屋面积为75.26㎡，该户申请按照南府函（2009）214号文件按30㎡/人的标准补足90㎡还房。2010年3月8日，唐洪文出具《承诺书》，承诺“我名唐洪文，河西镇10村6社人，我代表一个产权户承诺只有此次拆迁的唯一一处房屋，在本社再无其他房屋，如今后被有关单位调查出有其他房屋，自愿接受有关法律处理并不作任何补偿”，同日，原嘉陵国土分局与唐洪文签订案涉《南充市嘉陵区住宅房拆迁（还房）协议》，约定补足按90㎡安置，拟还一套三室的还房，并发放附属设施补偿费、搬家费、搬家奖、过渡费等合计5,514.56元。同期，嘉陵区南北干道建设征收该组土地，唐洪文提供了2002年与楼房沟村委会的《房屋转卖合同》和嘉陵区公证处（2002）南嘉证字第21号《公证书》，显示唐洪文以5,000元从村委会购买原学校木结构房屋400㎡，但无任何合法建设和产权登记手续。2010年2月12日，唐洪文向嘉陵工业园弃土场用地现场工作组出具《承诺书》，承诺此次拆迁是唯一一处住房，如今后被有关单位调查出有其他房屋，自愿接受有关法律处理并不作任何补偿。随后，相关部门在工作中发现了唐洪文户存在多处房屋和虚假承诺的问题，按照《中华人民共和国土地管理法》规定的“一户一宅”原则，唐洪文户仅能享有一处宅基地和农房，对农房的拆迁补偿包含对房屋及全部宅基地权益的补偿（约4,700元/㎡）且可选择还房安置，而唐洪文从村委会购买的无证房若按历史无证建筑认定则按重置价补偿（约1,000元/㎡）并且无权选择还房安置，若按残值认定仅能按约200元/㎡。唐洪文对该补偿方案不满，多次信访并拒不配合拆迁工作。2010年9月29日，嘉陵区政府领导召集经开区拆迁科、嘉陵国土分局、区建设局、区房管办、李渡镇党委政府、原河西乡党委政府等负责人专题研究“两桥一路”河西段房屋拆迁工作中涉及的有关问题，议定对唐洪文购买村小学房屋给予认定产权，但该户已拆迁并签订的东西干道的房屋协议作废，房屋作残值处理。2011年2月12日，原嘉陵国土分局与唐洪文签订2份《房屋拆迁补偿安置协议书》，1份协议对1996年的房屋75.26㎡重新约定按残值房补偿1,505.2元；另1份协议对唐洪文购买的村小学无证房中210㎡还两套三室的还房，并还85㎡的营业房。同日，原嘉陵国土分局与唐灵签订了1份《房屋拆迁补偿安置协议书》，对唐洪文购买的村小学无证房中剩余105㎡还一套三室的还房。随后向唐洪文唐灵下发了房屋拆迁附属设施补偿费、搬家费、搬家奖、过渡费，并明确备注“75.26㎡残值房1,505.2元，扣除一二批75.26㎡过渡费、搬家费、搬家奖5,795.02元”。2018年3月20日，经唐洪文户申请，河西镇政府与唐洪文、蒋翠华、唐灵签订了《实物还房变更为货币补偿安置协议书》，对原拟实施的3套三室还房按160.76万元实施了货币安置，并安置了94.64㎡的商业用房。对1996年的房屋75.26㎡重新约定按残值房补偿的1,505.2元唐洪文已领取。2018年9-10月，由于拆迁事务所人员工作失误，将已作废的协议用作公示还房，后经发现及时予以了纠正。据此，原嘉陵国土分局、河西镇政府已对唐洪文户实施了房屋拆迁安置补偿，已全面履行了拆迁协议的义务，唐洪文的诉请无法律和事实依据，依法不能成立。请依法驳回唐洪文的起诉或驳回其全部诉讼请求。 原审第三人南充市嘉陵区河西镇人民政府述称，服从一审判决。 二审查明，原审法院的释明笔录载明唐洪文主要是要求按协议和公榜顺序还房。 本院二审查明的其他事实与一审法院查明的事实一致。 本院认为，根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十八条“2015年5月1日后订立的行政协议发生纠纷的，适用行政诉讼法及本规定。2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释”规定，2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的，适应当时的法律、行政法规及司法解释。本案中，唐洪文请求被上诉人按照与其2010年3月8日签订的还房协议，由唐洪文进行顺序选房。唐洪文诉讼请求的实质是要求嘉陵区自规局履行双方于2010年3月8日签订的行政协议。本案的行政协议争议属于拆迁人与被拆迁人因房屋补偿、安置问题发生的争议，且该协议签订于2015年5月1日之前。而当时的法律、法规及司法解释并未规定行政协议属于行政案件的受案范围。故，上诉人唐洪文提起本案诉讼不符合法定起诉条件。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项、《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条第一款第一项之规定，原审法院裁定驳回上诉人的起诉符合法律规定，本院依法予以维持。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定“人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定”的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长  庄 娟 审 判 员  刘 伟 审 判 员  李 旸 二〇二一年三月一日 法官助理  朱 薇 书 记 员  李金洲