济南铁路运输中级法院 行 政 裁 定 书 （2021）鲁71行终117号 上诉人（原审原告）李国，男，1979年2月9日出生，汉族，住山东省济南市历城区。 上诉人（原审原告）李云贵，男，1954年3月20日出生，汉族，住山东省济南市历城区。 上诉人（原审原告）李某。 法定代理人李国(系李某之父），男，1979年2月9日出生，汉族，住山东省济南市历城区。 以上三上诉人共同委托代理人时祯奎，北京市凯诺律师事务所律师。 以上三上诉人共同委托代理人杨小燕，北京市凯诺律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）济南高新技术产业开发区管理委员会，住所地山东省济南市高新区舜华路**。 法定代表人王宏志，主任。 委托代理人孙国峰，男，济南高新技术产业开发区章锦街道办事处工作人员。 委托代理人兰孝青，山东鲁舜律师事务所律师。 原审第三人济南高新技术产业开发区章锦街道章锦村村民委员会，，住所地山东省济南市高新区章锦街道办事处章锦村 法定代表人金宪玮，主任。 李国、李云贵、李某因诉济南高新技术产业开发区管理委员会（以下简称高新管委会）、第三人济南高新技术产业开发区章锦街道章锦村村民委员(以下简称章锦村委会）未按约定履行行政协议一案，不服济南铁路运输法院（2020）鲁7101行初595号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院审理查明，2020年8月20日，济南高新区章锦片区建设指挥部（以下简称章锦片区建设指挥部）作出内容一致的通知书，载明“……前期片区建设指挥部已成立工作组，对拆迁补偿安置协议涉及的档案材料进行审核。经审核后发现，您家庭的档案材料不完善。请您于2020年8月26日前到章锦街道办事处办理档案材料完善、协议纠错、新增人口户型变更登记等事项。逾期不办理的，片区建设指挥部将依据前期您的档案资料自行对协议纠错（视为您家庭未有新增人口），并按纠正后的结果指定户型进行安置房分配。片区建设指挥部定于2020年8月30日进行现场安置房选房工作，请您届时到选房现场办理选房。逾期不办理的，片区建设指挥部将按规定指定工作人员代为抓取‘楼房号’，由公证处进行公证并记录在册。……”章锦片区建设指挥部向上述通知书涉及的家庭逐户送达后，部分安置户于8月25日申请行政复议，要求撤销该通知书。8月27日，复议机关作出不予受理行政复议申请决定。申请人将复议机关及高新管委会另案诉至济南铁路运输法院，要求判令撤销上述不予受理复议申请决定，确认高新管委会上述8月20日的通知违法并撤销该通知。目前该案尚在审理中。 原审法院认为，《最高人民法院关于适用的解释》第五十七条规定：“法律、法规未规定行政复议为提起行政诉讼必经程序，公民、法人或者其他组织既提起诉讼又申请行政复议的，由先立案的机关管辖；同时立案的，由公民、法人或者其他组织选择。公民、法人或者其他组织已经申请行政复议，在法定复议期间内又向人民法院提起诉讼的，人民法院裁定不予立案。”第六十九条第一款规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（十）其他不符合法定起诉条件的情形。”本案于10月19日立案，立案前，部分安置户已就本案的主要争议点即章锦片区建设指挥部于8月20日作出的通知书，申请行政复议，复议机关作出不予受理决定后，申请人提起诉讼，从而使该行政复议决定效力处于待确定状态。而本案继续审理，不排除产生本案裁判结果与上述行政复议最终结果相矛盾的情况，更不利于争议的解决。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第十项之规定，裁定如下：驳回李国、李云贵、李某的起诉。 李国、李云贵、李某不服原审裁定，向本院提出上诉，请求：撤销原审裁定，责令原审法院继续审理本案。事实与理由：1.即使章锦片区建设指挥部对上诉人在内的每个村民都单独下发了“内容一致的通知书”，每个人提起的行政复议也具有独立性，上诉人并未提起行政复议，所以他人的复议决定对上诉人不具有拘束力。原审裁定以此为由驳回上诉人的起诉，认定事实错误，证据不足。2.本案行政诉讼的诉讼请求与原审裁定中的复议请求并不相同，原审裁定适用法律错误。本案上诉人的原审诉讼请求包括要求高新管委会按照协议履行房屋分配、过渡费支付、新增人口分配安置房及拨付25平生活保障用地等，属于行政协议履行纠纷。而复议请求是要求撤销2020年8月20日的《通知书》，该《通知书》只是一个要求材料完善的告知，由于诉讼的标的和复议标的均不相同，所以不适用《最高人民法院关于适用的解释》第五十七条规定与第六十九条第一款第十项规定。假设行政诉讼的诉讼请求与行政复议的某些理由或者复议请求存在着重合部分，原审法院最多可以驳回重合的请求，对于并未重合的请求不应当裁定驳回。3.2020年8月20日的《通知书》并不影响行政诉讼的审理。2020年8月20日的《通知书》属于过程性的告知行为，并非最终的行政行为，也并非是对原行政协议的单方面变更，故其对于上诉人的实体权力义务没有影响。该《通知书》的行政复议结果，对于行政诉讼的审理也并无影响，不会出现裁判结果与行政复议最终结果相矛盾的情况。结合本案，原审法院以“章锦片区建设指挥部在2020年8月20日作出的通知书正在诉讼，而案件继续审理，不排除产生本案裁判结果与上述行政诉讼最终结果相矛盾的情况”，直接驳回起诉，认定事实错误，证据不足，适用法律错误。请二审法院查明事实，判如所请。 高新管委会未提交书面答辩意见。 章锦村委会未提交书面陈述意见。 各方当事人在原审中提交的证据和依据已制作电子卷宗移送本院。经审查，本院同意原审法院查明的事实。 本院认为，本案系一起履行行政协议之诉，上诉人原审诉讼请求包含在安置补偿协议约定的事项之内。就行政诉讼而言，存在一个起诉时机的问题。按照成熟原则，行政程序必须发展到适宜法院处理的阶段才算成熟，才能允许司法审查。否则，就属于起诉时机不成熟，人民法院应当裁定不予立案或者裁定驳回起诉。行政协议同时具有“行政性”和“合意性”两种属性，对行政协议的司法审查也存在起诉时机是否成熟的问题。特别是司法权与行政权有着严格的界分，在特定情况下，司法权应保持适度谦抑，不能代行行政权。在行政协议之诉中，如尚需行政机关结合实际情况制定政策对协议内容作出调整，人民法院就不宜直接作出裁判。 本案中，在上诉人李国与行政机关签订《章锦村拆迁安置补偿协议》之后，行政机关向包括上诉人在内的各安置户作出内容基本一致的《通知书》，主要内容为片区建设指挥部经审核发现协议涉及的家庭档案材料不完善，通知各安置户于限定日期前到街道办事处办理档案材料完善、协议纠错、新增人口户型变更登记等事项。逾期不办理的，片区建设指挥部将自行对协议纠错。片区建设指挥部定于2020年8月30日进行现场安置房选房工作，逾期不到场选房的，片区建设指挥部将按规定指定工作人员代为抓取“楼房号”等。 从上述通知的内容来看，行政机关对协议的履行方式、履行程序等事项作出了调整、补充，甚至可能会导致协议变更。在上诉人提起本案诉讼之前，部分安置户已经就该通知申请了行政复议，复议机关作出不予受理决定后，部分安置户对该决定又提起了行政诉讼，现该案正在审理过程中。故本案所涉同类行政争议的复议程序尚未终结。案涉片区同类安置补偿协议应如何履行等问题，行政机关可能会在复议程序得出最终结论后，根据片区实际情况统筹作出决策予以调整。在此情况下，上诉人提起本案行政诉讼，人民法院不宜作出裁判，否则就有可能会与同类行政争议的复议结果相矛盾，干扰行政机关的统筹决策，更不有利于本案行政争议的实质性化解。因此，上诉人提起本案诉讼属于起诉时机不成熟的情形，原审法院裁定驳回其起诉并无不当。 应当指出的是，行政争议以实质性化解为最终目的，上诉人可在复议程序有最终结论后再提起行政诉讼，以切实维护其自身合法权益。 综上，上诉人的上诉请求不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 李 宁 审判员 庞伟杰 审判员 杨晓晓 二〇二一年三月十日 法官助理曲恺 书记员鞠彤