湖南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2021）湘行终62号上诉人（原审原告）：湘乡市月山加油站（普通合伙）。住所地，湖南省湘乡市月山镇新桥村月山加油站。负责人：谭庆龙，系执行事务合伙人。委托代理人：陈某华，湖南湘孟律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：湘乡市人民政府。住所地，湘乡市东山街道人民路行政中心**。法定代表人：周俊文，市长。上诉人湘乡市月山加油站（普通合伙）（以下简称月山加油站）与被上诉人湘乡市人民政府确认行政决定违法一案，月山加油站不服湘潭市中级人民法院作出的（2020）湘03行初62号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，本案现已审理终结。湘潭市中级人民法院经审理查明:2019年1月30日，湘乡市城乡规划局办公室形成湘乡市规划委员会《会议纪要》，月山加油站认为其中“十九、审议湘乡市新桥加油站选址及相关技术指标设定”内容为“为了支持沪昆铁路建设湘乡市育塅乡横路村巨龙加油站于2012年5月与沪昆铁路客运专线湘乡段建设协调指挥部签署了拆迁协议，并拟在月山镇新桥村重新选址新建新桥加油站。现业主向我局（注：湘乡市城乡规划局）申请项目选址及技术指标设定，该项目已经取得湖南省商务厅新建加油站（点）申请表。月山镇新桥村民委员会、月山镇人民政府、商务粮食局、消防大队签署了意见。湘乡市国土资源储备交易中心于2018年9月13日向我局来函，‘拟在湘乡市月山镇新桥村储备部分用地作为湘乡市新桥加油站储备用地，拟用地面积2667.79平方米（约4亩），请予用地规划审查’。经我局现场查勘及查对相关材料，该加油站符合湘潭市‘十三﹒五’加油站行业规划及月山镇总体规划。经我局第十四次局务会议审议，意见如下：1.原则同意该项目选址，相关技术指标建议参照镇总规用地控制指标出具：用地性质：加油站用地，容积率：0.5-1.0，建筑密度35%-40%，绿地率：20%-25%，建筑限高：12米，建筑退让月山大道规划道路红线（灰虞线镇区段）不少于5米，退后石狮江规划蓝线不少于10米。2.用地内有一条灌溉水渠，项目建设不得影响其使用功能，保证周边农田灌溉用水。3.按程序报规委会审议。会议决定：原则同意该项目选址意见”违法，遂提起行政诉讼。另查明,1.根据湘乡市人民政府湘乡政发(2013)10号文件，湘乡市规划委员会是湘乡市人民政府非常设的城乡规划决策机构。2.没有证据证明案涉《会议纪要》进行了公开发布或向行政相对人或相关人进行了送达。根据原告当庭陈述，原告是在其委托的律师向湘乡市自然资源局申请政府信息公开时，于2020年7月1日从湘乡市自然资源局作出的政府信息公开答复材料中获知该《会议纪要》的存在及有关内容，但该信息公开答复书中，并未具体提及该《会议纪要》。湘潭市中级人民法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第六项规定，“公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为”。会议纪要是一种行政公文形式。根据中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发的《党政机关公文处理工作条例》（中办发[2012]14号）第八条第十五项规定：“纪要。适用于记载会议主要情况和议定事项。”会议纪要一般根据政府会议文件及其他有关材料整理而成，是用于记载、传达会议情况和议定事项的重要材料，具有为会议讨论事项提供依据和备忘的作用。本案首先应当明确的是案涉会议纪要是否具有可诉性。会议纪要作为行政机关用于记载和传达有关会议情况和议定事项的内部公文，属于内部行政行为，通常不对外发生法律效力，也不对行政相对人的权利和义务产生直接影响。会议纪要对外发生法律效力应满足两个条件：一是会议纪要的内容直接涉及公民、法人或其他组织的具体权利义务；二是会议纪要通过一定方式外化。外化方式包括行政机关将会议纪要作为行政决定送达或告知当事人，或行政机关将会议纪要直接予以执行，当事人在执行过程中知晓会议纪要内容等，否则会议纪要不发生外化效果。会议纪要外化的途径应当限于正当途径，如果通过私人告知等非正常途径知晓会议纪要内容的，不属于以法定途径的正式发布，会议纪要没有对外产生法律效力，也不具有强制执行力，不属于行政诉讼受案范围。会议纪要如果转化为其他对外发生法律效力的行政行为，当事人可对其他发生法律效力的行政行为起诉，会议纪要对当事人不直接产生权利义务影响。本案中，湘乡市人民政府的非常设的城乡规划决策机构湘乡市规划委员会的《会议纪要》属于内部行政行为，没有证据证明已依法外化；其结论“原则同意该项目选址意见”，也有待具有相应行政职权的行政机关作出具体行政行为才直接涉及公民、法人或其他组织的具体权利义务。因此，该行为属于不可诉的内部行政行为。原告对其提起行政诉讼，不符合前述法律和司法解释的规定。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一款第一项之规定，裁定驳回原告月山加油站的起诉。月山加油站不服上述裁定，向本院提起上诉称：1.湘乡市规划委员会具有对规划事项的决定权，其所作出的《会议纪要》等决议对是依据第三人湘乡市新桥加油站的选址申请作出的具体行政行为。2.被上诉人作出的《会议纪要》为第三人设置的权利侵害了上诉人的利益，且设定该权利的事实与依据违法，因此该行政行为违法。请求：1.撤销一审裁定书，确认涉案《会议纪要》第十九项违法；2.判决上诉人承担一审诉讼费用。湘乡市人民政府答辩称：1.涉案《会议纪要》不具有可诉性，上诉人所诉《会议纪要》第十九项仅就有关事项作出决定，属于行政机关的内部会议决定，尚需相关职能部门作出具体行政行为才能实现，对外不直接产生法律效力，也不对行政相对人的权利义务产生直接影响。2.涉案《会议纪要》第十九项内容既没有直接涉及原告或新桥加油站的具体权利义务，也没有将该《会议纪要》作为行政决定送达或者告知当事人，行政机关更没有以该《会议纪要》直接予以执行。因此，上诉人的诉讼请求不属于行政诉讼受案范围。请求驳回上诉，维持原判。当事人在原审中提交并质证的证据均随案移送本院。经审查，可以作为认定案件事实的依据。本院对一审查明的事实予以确认。本院认为：根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（五）项规定，行政机关作出的不产生外部法律效力的行为不属于行政诉讼的受案范围。会议纪要作为行政机关用于记载和传达有关会议情况和议定事项的内部公文，通常不对行政相对人或相关人的权利义务产生直接影响，一般仍需相应的行政机关据其作出行政行为。判断会议纪要是否属于行政诉讼受案范围，主要审查其是否直接对外发生法律效力，是否对权利人的权利义务产生实际影响。本案中，湘乡市规划委员会作出的《会议纪要》属于记载该委员会会议议定事项的内部公文，其议定的事项仍需通过相应职能部门转化为对外发生效力的行政行为。且本案并无证据证明涉案《会议纪要》直接对外发生法律效力。故涉案《会议纪要》及其记载的事项依法不属于行政诉讼的受案范围，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律准确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本案二审不收取案件受理费。本裁定为终审裁定。审判长  余旭东审判员  夏 阳审判员  何建湘二〇二一年三月五日法官助理李晟雷书记员李晟雷(兼)