.湖南省张家界市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）湘08行终15号上诉人（原审原告）董兰芝，女，1965年5月10日出生，土家族，住址桑植县沙塔坪乡六耳口村张家塔组。上诉人（原审原告）董昌银，男，1954年7月27日出生，汉族，住址桑植县。两上诉人共同委托代理人彭发胜，湖南昌隆律师事务所律师。被上诉人（原审被告）桑植县沙塔坪乡人民政府，住所地桑植县沙塔坪乡沙塔坪村。法定代表人胡芳，该乡乡长。出庭应诉负责人向绍瑞，该乡党委委员、武装部长。委托诉讼代理人谷飞雄，该乡司法所所长。委托诉讼代理人向师锐，湖南源阳律师事务所律师。被上诉人（原审被告）桑植县人民政府，住所地桑植县澧源镇帅乡中路。法定代表人赵云海，该县县长。委托诉讼代理人方平，该司法局工作人员。委托诉讼代理人肖大福，湖南威陵律师事务所律师。原审第三人桑植县沙塔坪乡六耳口村张家塔村民小组，住所地桑植县沙塔坪乡六耳口村张家塔组。负责人滕久生，该组组长。原审第三人桑植县沙塔坪小学，住所地桑植县沙塔坪乡六耳口村张家塔组。负责人刘秀成，该小学校长。上诉人董兰芝、董昌银不服被上诉人桑植县沙塔坪乡人民政府（以下简称沙塔坪乡政府）、桑植县人民政府（以下简称桑植县政府）及第三人桑植县沙塔坪乡六耳口村张家塔村民小组（以下简称张家塔组）、桑植县沙塔坪小学（以下简称沙塔坪小学）处理决定及复议决定一案，不服湖南省张家界市武陵源区人民法院（2020）湘0811行初95号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。原审法院审理查明：2018年1月3日，张家塔组向沙塔坪乡政府递交土地确权申请书，请求沙塔坪乡政府对董昌银在沙塔坪小学门口修建的房屋（一栋二层房屋和一偏房）占用的两块土地进行确权处理。2018年9月12日，沙塔坪乡政府对其中的偏房所占土地作出沙政决字[2018]003号处理决定，确定偏房所占土地归张家塔组集体管理使用。董昌银、董兰芝不服，向桑植县人民法院提起行政诉讼。在诉讼过程中沙塔坪乡政府发现处理决定存在程序瑕疵，自行撤销了处理决定。董昌银、董兰芝于2019年4月15日申请撤回起诉，桑植县人民法院于同日准予董昌银、董兰芝撤诉。2019年8月5日，沙塔坪乡政府经主管领导审批，决定对张家塔组申请的土地确权纠纷重新立案。2019年8月7日，沙塔坪乡政府将受理通知书、举证通知书送达给董昌银、董兰芝。后沙塔坪乡政府向证人周某、向某、冷某、陈银元等调查询问，组织当事人听证、进行调解。2020年2月2日，因新冠疫情影响，沙塔坪乡政府决定对张家塔组申请的土地确权案件延期两个月处理，并将延期决定告知了当事人。2020年3月15日，沙塔坪乡政府集体讨论了涉案土地权属纠纷，并于2020年3月19日作出被诉沙政决字［2020］第1号处理决定。董昌银、董兰芝不服，向桑植县政府申请行政复议。桑植县政府于2020年4月27日受理后，向董昌银、董兰芝送达受理通知书，向张家塔组、沙塔坪小学送达参加行政复议通知书，向沙塔坪乡政府送达行政复议答复通知书。2020年6月9日，桑植县政府作出被诉桑政复决字［2020］2号行政复议决定，维持了沙塔坪乡政府的处理决定。董昌银、董兰芝仍不服，诉至本院。原审判决认为：本案系因集体土地上建房引发的土地权属纠纷，争议焦点是沙塔坪小学门口的偏房所占土地使用权归属问题，主要涉及以下三个方面：一是原告董昌银是否为本案的适格原告；二是沙塔坪乡政府作出的处理决定是否合法；三是桑植县政府作出的复议决定是否合法。一、关于本案适格原告的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。也即与被诉行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，才具有行政诉讼的原告资格，如诉请保护的合法权益系他人的合法权益，就与被诉行政行为没有利害关系，不具备原告主体资格。本案中，被诉行政行为沙政决字[2020]第1号处理决定将争议土地的使用权确权给张家塔组，董昌银不是张家塔组的组民，无权为董兰芝主张土地权属，董昌银在行政程序和诉讼活动中均否认自己在沙塔坪小学门口建房占地行为，说明董昌银与被诉行政行为没有利害关系，其不具有本案原告的主体资格，对董昌银的起诉，本院依法应予驳回。二、沙塔坪乡政府作出的处理决定是否合法问题。《土地权属争议调查处理办法》第五条第二款规定，个人与单位之间发生的土地权属争议案件，可以根据当事人的申请，由乡级人民政府受理和处理。据此，沙塔坪乡政府有权对张家塔组与董昌银、董兰芝的土地权属争议进行处理。2018年1月3日，张家塔组向沙塔坪乡政府提交过书面申请调查处理土地权属争议，沙塔坪乡政府对此作出了处理决定。2019年8月5日，沙塔坪乡政府依职权重新启动行政执法程序，填写了案件受理审批表，经单位主要负责人批准受理了张家塔组与董昌银、董兰芝之间的土地权属争议，符合《湖南省行政程序规定》第六十四条规定。沙塔坪乡政府立案受理后，向各方当事人送达了受理通知书、举证通知书，进行了调查取证，组织当事人听证、调解，协商不成后又经集体讨论决定，作出的沙政决字[2020]第1号处理决定，符合法定程序。在争议双方各执一词，均不能提交权属凭证确定争议土地归属的情况下，沙塔坪乡政府依据其调取的证据，充分考虑争议土地的实际管理使用情况，按照有利于生产生活、有利于经营管理、有利于社会和谐稳定的原则，实事求是地居中作出处理决定，既尊重历史，又面对现实，符合《土地权属争议调查处理办法》第三条的规定，该处理决定合法有效。三、桑植县政府作出的复议决定是否合法的问题。桑植县政府收到复议申请后，根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第二十二条、第二十三条、第二十八条、第三十一条的规定，向当事人下达受理通知书和答复通知书，在法定期限内作出的桑政复决字[2020]2号行政复议决定，程序合法，适用法律正确。综上所述，被诉处理决定和复议决定证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。原告董兰芝诉请撤销被诉处理决定和行政复议决定的理由不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一项、第六十九条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项的规定，判决一、驳回原告董兰芝的诉讼请求；二、驳回原告董昌银的起诉。案件受理费50元，由董兰芝负担。董兰芝、董昌银不服该判决，向本院提起上诉称：一、一审基本事实没有查明。1、两被上诉人一审时未提交第三人张家塔组书面申请的证据；2、2019年8月5日沙塔坪乡政府重启处理程序到底是依口头申请还是2018年1月3日的书面申请没有查明；3、许多村里的老干部有由沙塔坪乡政府法律顾问律师询问的笔录，均证实诉争土地曾是上诉人修猪栏的地基，屋被烧后做为菜园地；4、听证的主持人不是乡书记，是顾问单位的张律师，不符合法律规定；5、涉案房屋是谁修建没有查清；6、对沙塔坪乡政府处理决定适用的法律有无错误没有查清；7、董昌银是否是为董兰芝主张权益，没有查清，董昌银只是帮董兰芝修房。二、本案认定焦点错误、主体认定错误、沙塔坪乡政府处理决定合法性认定错误，判决不利于解决矛盾，不利于社会和谐。三、适用法律错误，被上诉人沙塔坪乡政府明显适用法律错误。综上，沙塔坪乡政府做出的处理决定，明显违背法定程序、适用法律错误，将上诉人董兰芝使用多年的土地使用权确权给第三人张家塔组。被上诉人沙塔坪乡政府违法受理该案，一审却不确认违法，根据行政诉讼法的规定应当撤销而不撤销，桑植县政府与一审法院予以维持违反法律规定，故依法提起上诉，请求依法判处。沙塔坪乡政府答辩称，一、一审判决认定事实清楚、证据确凿。第三人张家塔组于2018年1月3日便书面提出过土地确权申请，该申请书存档于（2018）003号处理决定书中，后经法庭核实了该事实。2019年8月5日重启程序依据的申请依然是2018年1月3日提出的书面申请，重启程序并无不当。因上诉人和第三人张家塔组所提供的证据均未能证明该案所涉土地具有使用权的书面证据，沙塔坪乡政府通过合法程序后，作出争议土地所有权和使用权归第三人张家塔组所有的处理决定完全正确，一审判决事实清楚，证据充分。二、适用法律存在瑕疵，但不影响案件处理。因《中华人民共和国土地管理法》于2019年8月26日第三次修正，自2020年1月1日实施，原来的第八条、第十条和第十六条为修正后的第九条、第十一条和第十四条，立法本意没有改变，属于工作人员疏忽。引用的《土地权属争议调查处理办法》第三条、第十三条、第二十八条是正确的。引用以上法律条款主要证明沙塔坪乡政府有权作出处理、处理原则及办案期限。桑植县政府答辩称，一、被上诉人沙塔坪乡政府作出的处理决定认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，上诉人提出的诉讼主张没有事实依据，不能依法成立；二、被上诉人桑植县政府作出的行政复议决定程序合法。行政复议立案后对各方当事人依法告知了相关权利义务并进行了送达，整个程序符合法律规定；三、一审判决认定事实清楚、适用法律、法规正确。综上，上诉人所提之诉无事实依据，诉讼主张不能依法成立。请求驳回上诉，维持原判。当事人一审提交并质证的证据已随案移送本院，经审查，可以作为认定本案事实的根据。二审认定的事实与一审认定的事实一致。本院认为，本案根据上诉人的上诉请求及理由，分别从程序、事实及法律适用三个方面作出认定。一、程序方面。1、上诉人称被上诉人沙塔坪乡政府根据原审第三人张家塔组的口头申请重启程序以及程序重启后未依法给其送达书面申请书，程序违法。本案源于2018年1月3日原审第三人张家塔组书面申请沙塔坪乡政府土地确权，沙塔坪乡政府作出（2018）003号处理决定书后又依职权撤销了该决定，撤销后沙塔坪乡政府有权依照原书面申请重新立案启动行政程序。2019年8月5日，原审第三人张家塔组再次向沙塔坪乡政府提出口头申请，沙塔坪乡政府重启程序后依法通知了相关当事人，并履行了调查、听证调解等法定程序，程序合法；2、上诉人称听证程序名义是沙塔坪乡政府工作人员主持，实际是法律顾问主持，程序违法。经查沙塔坪乡政府提交的听证笔录，存在程序瑕疵，但该程序瑕疵不影响本案对事实的认定；3、关于办案期限问题。因受疫情影响，沙塔坪乡政府决定延长办案期限，经批准后进行了适当延长，并通知当事人，符合法律规定。二、事实方面。本案争议焦点是偏房的土地使用权归属问题。依据相关规定，确定土地权属应当依据凭证或当事人之间的书面协议，没有凭证或凭证无法明确权属关系的，依据土地登记档案，没有登记档案的，通过调查土地权属演变过程来确定权属关系。本案中，争议地无凭证记载、无档案登记，各方当事人提供证据无法明确权属关系，沙塔坪乡政府对土地权属演变进行调查，结果为：争议土地在上世纪七十年代是一处瓦窑，后滕树知（董兰芝前夫）在该地修建猪栏，1984年因火灾猪栏被烧毁便没有再修，1986年陈银元在此修建木屋作为村医务室，后因木屋搬走，2003年董兰芝再次在该土地上种菜，2013年初董昌银再此修建小偏房，在此处先后还有向梅芝、向银芝种植过菜。该争议土地在1984年土地责任到户和1996年土地续包时，均未承包到户。据此，沙塔坪乡政府将土地使用权和所有权确定归张家塔组所有，符合客观实际。三、法律适用问题。因《中华人民共和国土地管理法》第三次修正于2019年8月26日颁布，2020年1月1日生效，该时间段处于沙塔坪乡政府行政程序处理中，沙塔坪乡政府工作人员因工作疏忽，未对所使用的法条进行更改，经法庭比对，处理决定中所适用的法条条文的实质内容在修正前后并无变化，仅变更了条文的编号，故该瑕疵并不影响被上诉人沙塔坪乡政府对法律正确的适用，故上诉人认为被上诉人沙塔坪乡政府明显适用法律错误的观点，本院不予采纳。被上诉人桑植县政府复议后认为沙塔坪乡政府作出的沙政决字[2020]第1号《处理决定书》认定事实清楚，处理结果适当。决定维持该《处理决定书》，其认定事实清楚,证据确凿,程序合法。综上,被告沙塔坪乡政府虽处理土地权属纠纷时程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响，被告沙塔坪乡政府对权属纠纷实体处理正确，不应撤销。且在申请复议过程中，被告桑植县政府确实充分的保障了原告的合法权利，其维持沙塔坪乡政府的处理决定，程序合法、适用法律正确，因此原告的上诉理由不能成立，本院不予采纳。原判认定事实清楚，证据确实充分，程序合法，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第二项、第八十九条第一款第一项，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人董兰芝、董昌银负担。本判决为终审判决。审判长  聂全武审判员  阳 勇审判员  崔 钦二〇二一年三月四日法官助理周楚远书记员王晶附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。