天津市河北区人民法院行 政 判 决 书（2020）津0105行初156号原告段铁肩，男，1966年11月7日出生，汉族，无职业，住天津市河东区。委托代理人袁金磊，天津得安律师事务所律师。委托代理人张晓燕，天津得安律师事务所律师。被告天津市河北区人民政府望海楼街道办事处，住所地天津市河北区新大路155号。负责人张岩，主任。委托代理人程宝航。第三人李建民，男，1956年9月19日出生，汉族，住天津市河北区。原告段铁肩不服被告天津市河北区人民政府望海楼街道办事处（以下简称望海楼街道办事处）作出的津北望街行改字（2019）452号《责令限期改正通知书》，于2020年12月11日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于2020年12月14日向被告送达了起诉书副本及应诉通知书。因李建民同案件的处理结果有利害关系，本院依法追加其作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2021年2月4日公开开庭审理了本案。原告段铁肩及委托代理人袁金磊，张晓燕，被告望海楼街道办事处的委托代理人程宝航到庭参加诉讼，第三人李建民经本院合法传唤，无正当理由拒不到庭。本案现已审理终结。被告望海楼街道办事处于2019年10月30日作出津北望街行改字（2019）452号《责令限期改正通知书》，主要内容为：“李建民：经查，你（单位）于2019年10月30日，在河北区××路××路××区私搭乱建的行为，违反了《天津市文明行为促进条例》第六十七条之规定，本机关依据《天津市文明行为促进条例》第六十七条规定，责令你（单位）限期三日内自行拆除，逾期不改正，本机关将依法对你（单位）实施行政处罚。”原告段铁肩诉称，2016年10月18日，原告以有偿受让的方式，经天津市房产总公司批准从李建民处获得河北区新大路191号、东六24号191门、1、2、3公有非住宅房屋一处，计租面积153.61㎡，及坐落于上述房屋对面新大路与东六经路交口一侧借用原712军工厂围墙修建的3间房屋75㎡（在我国70年代的计划经济时期由于该商店负责的供应面积较大、居民较多，商场本身经营和仓储面积不够使用，在征得当时有关部门同意后修建）的使用权。2018年5月上述房屋因天津市河北区新大路片区棚户区改造（旧城区改建）项目被列入征收范围。2019年，被告向李建民以留置送达的方式送达编号分别为津北望街行改字（2019）450号、津北望街行改字（2019）451号、津北望街行改字（2019）452号《责令限期改正通知书》，以违反《天津市文明行为促进条例》第六十七条之规定为由，认定原告合法取得使用权的房屋为在建城区私搭乱建，限三日内自行拆除，后被告组织人员动用机械将原告房屋强制拆除。原告认为原告合法取得房屋使用权，在被告未调查清楚房屋真实权利人情况下，向李建民下达责令限期改正通知书及强制拆除的行为严重地侵犯了原告的合法权益。被告作出《责令限期改正通知书》的法律依据为《天津市文明行为促进条例》第六十七条。该条规定：“违反规定在建成区私搭乱建的，由城市管理部门责令停止建设，限期拆除；拒不拆除的，由城市管理部门依法强制拆除，费用由违法责任人承担，并处五千元以上二万元以下罚款。在其他区域私搭乱建的，由乡镇人民政府依照前款规定处理。”该规定针对的是正在建设中的私搭乱建行为，作出认定和拆除的主体是城市管理部门，且该规定自2019年5月1日才开始实施，而本案中房屋在上世纪70年代已经建成，不属于正在建设的房屋，且该房屋的使用权早已归原告享有，并非李建民，被告认定事实存在重大错误，且被告也不具有行政主体资格。另外，本案房屋的建设早于《天津市文明行为促进条例》的实施将近50年，该条例不能规制上世纪70年代的行为，故被告的行为也没有法律依据。原告作为涉诉房屋的权利人，是本案的利害关系人，有权依法提起本案诉讼。综上，原告为维护自己的合法权益，依据《中华人民共和国行政诉讼法》及其他相关法律、法规之规定，特起诉至贵院，请法院查明事实，确认被告作出《责令限期改正通知书》的行为无效，强制拆除行为违法。原告段铁肩向本院提交如下证据（复印件）：证据1．津北望街行改字（2019）452号《责令限期改正通知书》，证明原告并不认可，已经起诉了；证据2．协议书；证据3．天津市公有非住宅房屋租赁合同；证据4．证明；证据5．房屋转让协议；证据2-5证明涉案房屋来源及该房屋不是正在建的房屋。被告望海楼街道办事处辩称，一、本机关对该具体行政行为有管辖权。本机关作为行政主体适格，对查处未取得规划部门许可的违法建设行为具有法定职权。《天津市街道综合执法暂行办法》第五条规定，街道办事处作为区县人民政府的派出机关，根据本办法行使街道综合管理相关的法律、法规、规章规定的行政处罚权，承担相应的法律责任。街道办事处设立街道综合执法机构，具体负责执法工作。《天津市城市管理相对集中行政处罚权规定》第四条第一款第五项规定，城市管理综合行政执法机关集中行使下列行政处罚权：（五）城市规划管理方面法律、法规、规章规定的对未经规划部门许可的违法建设行为的行政处罚权。《天津市街道综合执法暂行办法》第七条第一款第一项规定，街道办事处可以集中行使下列行政处罚权，并可以实施与之有关的行政强制措施：（一）城市管理综合执法机关行使的全部行政处罚权。二、本机关就涉案房屋向天津市规划局河北区规划分局发送了津北望街行调字（2019）006号协助调查函，河北区规划分局回函确认了该处房屋未经取得相关规划审批信息。三、《天津市文明行为促进条例》第六十七条规定：违反规定在建成区私搭乱建的，由城市管理部门责令停止建设，限期拆除。依此，望海楼街道办事处下达了被诉的《责令限期整改通知书》。综上所述，望海楼街道办事处作出的津北望街行改字（2019）452号《责令限期改正通知书》并不属于相关法律所规定的应当被确认无效的行政行为，故原告诉讼请求不能成立。四、本机关作出的具体行政行为已过起诉期限。被诉的津北望街行改字（2019）452号《责令限期改正通知书》作出时间为2019年10月30日，而原告提起行政诉讼的时间为2020年12月11日，显然已超过《中华人民共和国行政诉讼法》所规定的6个月起诉期限。综上所述，原告段铁肩的诉请不能成立，应予驳回。请人民法院依法予以判决。被告望海楼街道办事处向本院提交如下证据及依据（复印件）：证据1．协助调查函及回复，证明涉案房屋或建筑物未经规划许可；证据2．现场勘察记录，证明被告作出行政行为前做了前期调查；证据3．津北望街行改字（2019）452号《责令限期改正通知书》及回证，证明被告依法作出并按程序送达。依据1．《天津市文明行为促进条例》；依据2．《天津市城市管理相对集中行政处罚权规定》；依据3．《天津市街道综合执法暂行办法》。庭审质证时，原告对被告提供的证据及依据提出如下质证意见：对证1真实性认可，合法性、关联性及证明目的不认可，该函中只表述在东六经路与新大路交口有建筑物，但并未表述该建筑物的建设年代、建设单位、产权单位等任何与建筑物直接相关的信息，因此，函件内容本身不明确，该建筑物是否即是本案涉案建筑物无法确定，因此不能作为涉案房屋是违章建筑的事实依据，协助调查函中具体信息不明确，回复中也没有明确相关信息，同时回复中仅表示规划审批信息的起始时间是1985年，并未明确说明归属于原告的涉案房屋是违法建筑，因此在规划部门未认定涉案房屋为违法建筑情况下，被告无权自行认定涉案房屋为违法建筑，该份证据不能作为认定涉案房屋系违法建筑的证据；对证据2三性及证明目的均不认可，该勘查记录明确写明应当由当事人签名或盖章，但该文件中没有任何签名和印章，也无法显示具体内容，因此对该证据不认可；对证据3真实性认可，合法性、关联性及证明目的均不认可，该责令载明是经查是在建成区私搭乱建，与案件事实严重不符，载明的是2019年10月30日，但涉案房子上世纪70年代就存在了，引用的法律是《天津市文明行为促进条例》，该条例实施于2019年5月1日，行政诉讼法及行政行为按照立法法第九十三条规定，法不溯及既往，因此被告引用的法律是不正确的，既然本案该行为是行政强制措施，作出该措施时应上报行政机关负责人，由其审批同意后方可实施，同时实施过程中，应当通知当事人到场，听取当事人申辩，告知当事人相关救济权利，但是被告一个也没有做，因此，这份责令改正通知书不管是从主体资格、法律依据还是程序都不合法，就是一个无效行政行为。对依据1有异议。1．法不溯及既往，2．涉案房屋70年代已经建成，《天津市文明行为促进条例》第六十七条指向的是正在建设的行为，因此，本案被告引用法律错误；对依据2、3有异议。1．本案责令改正通知书原告认为是行政强制措施，按照行政强制法规定，行政强制措施设定应当依法设定，被告向法庭陈述的规章，《天津市街道综合执法暂行办法》无权设定行政强制措施，被告没有主体资格。2．相对集中行政处罚权，授予的是综合执法部门，且授予的权利不得委托转让，因此被告不具有主体资格和法定职权，因此主体不适格。被告对原告提供的证据提出如下质证意见：对证据1三性认可，证明目的不认可；对证据2-5真实性及合法性不认可，关联性认可，正好证明该房屋建设时没有规划手续，且一直持续到现在。经庭审质证，本院对以上证据及依据作如下确认：原告提供的证据1，被告提供的证据3，系本案被诉行政行为，能够证明被告作出了该行为；原告提供的证据2-5，客观、真实，但不能证明涉案建筑物的合法性；被告提供的证据1-2，客观、真实、与本案具有关联性，能够达到被告的证明目的，本院予以采信；被告提供的依据系法规及规章，均适用于本案。经审理查明，坐落于天津市河北区××路××号××24号191门公产平房3间，计租面积153.61平方米，在该平房对面建有无证建筑物三间。原房屋承租人为李建民，2016年12月19日上述公产平房承租权变更为原告段铁肩，无证建筑物亦由原告使用。2019年3月5日被告望海楼街道办事处向天津市规划局河北区规划分局发出津北望街行调字（2019）006号协助调查函，要求协助调查：“东六经路与新大路交口所搭建建筑物是否经过贵机关行政许可或者按照贵机关行政许可决定实施。请对该建筑是否合法予以证明。”2019年3月6日天津市规划局河北区规划分局作出《关于协助调查函的回复》，主要内容为：“经核实，未在我分局查询到上述建筑相关规划审批信息（信息起始时间为1985年）。”2019年10月30日，被告望海楼街道办事处针对涉案建筑（原、被告确认为东面第一间）作出津北望街行改字（2019）452号《责令限期改正通知书》，后涉案建筑被拆除。原告不服上述通知书，于2020年12月11日向本院提起行政诉讼，请求判决确认被告望海楼街道办事处作出津北望街行改字（2019）452号《责令限期改正通知书》的行政行为无效。庭审中，本院释明，经审查被诉行政行为不属于无效的情形，原告可以请求撤销该行政行为，原告拒绝变更诉讼请求，坚持要求确认被诉行政行为无效。本院认为，本案的争议焦点为被告望海楼街道办事处作出的津北望街行改字（2019）452号《责令限期改正通知书》是否构成无效的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条规定：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。”据此，重大且明显违法是构成无效行政行为的条件。本案中，被告望海楼街道办事处作为区县人民政府的派出机关，根据《天津市城市管理相对集中行政处罚权规定》第四条第一款第五项，《天津市街道综合执法暂行办法》第五条、第七条的规定，具有作出本案被诉《责令限期改正通知书》的主体资格和法定职权。原告认为本案被告主体不适格，没有相关职责权限的主张本院不予支持。被告提交的证据证明涉案建筑未经规划许可，被告履行了调查等程序，并依据《天津市文明行为促进条例》第六十七条作出《责令限期改正通知书》，原告主张《责令限期改正通知书》不应适用《天津市文明行为促进条例》以及程序违法等，但上述主张均非确认行政行为无效的标准。因此，被诉行政行为不属于无效的情形。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条第二款的规定：“公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。”本院认为被诉《责令限期改正通知书》不属于无效的情形，经释明，原告拒绝变更其诉讼请求，坚持要求确认被诉行政行为无效，故对原告的诉讼请求依法应予驳回。综上所述，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条第二款的规定，判决如下：驳回原告段铁肩的诉讼请求。案件受理费50元，由原告段铁肩负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于天津市第二中级人民法院。审判长 季 虹审判员 崔 伟审判员 殷 乐二〇二一年三月四日书记员 章雅婵附：本裁判文书适用法律条文《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条公民、法人或者其他组织起诉请求撤销行政行为，人民法院经审查认为行政行为无效的，应当作出确认无效的判决。公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。