安徽省高级人民法院 行 政 判 决 书 (2021)皖行终477号 上诉人（一审原告）戴启顺，男，汉族，1962年3月5日出生，户籍地安徽省宣城市宣州区，经常居住地安徽省宣城市宣州区。 被上诉人（一审被告）宣城市人民政府，住所地安徽省宣城市鳌峰中路**。 法定代表人孔晓宏，该市市长。 被上诉人（一审被告）安徽省人民政府，，住所地安徽省合肥市包河区中山路** 法定代表人王清宪，省长。 上诉人戴启顺因诉宣城市人民政府（以下简称宣城市政府）信息公开及安徽省人民政府（以下简称省政府）行政复议一案，不服安徽省宣城市中级人民法院(2020)皖18行初104号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 2020年8月31日，宣城市政府办公室向戴启顺作出〔2020〕22号《政府信息公开答复书》，就戴启顺申请公开“宣城市2016年第9批次城市保障性安居工程建设用地批复对应的批准生效后的补偿方案的批准文件，即征地补偿安置方案的批准文件”之信息作出答复，内容为：“依据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十六条第一款‘行政机关的内部事务信息，包括人事管理、后勤管理、内部工作流程等方面的信息，可以不予公开。行政机关在履行行政管理职能过程中形成的讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告等过程性信息以及行政执法案卷信息，可以不予公开。法律、法规、规章规定上述信息应当公开的，从其规定’，第三十六条第（三）项‘行政机关依据本条例的规定决定不予公开的，告知申请人不予公开并说明理由’之规定。您申请公开的政府信息是内部事务信息，不予公开”。戴启顺不服该答复，向省政府申请行政复议，请求撤销该答复，并责令宣城市政府向其公开征地补偿安置方案批准文件。省政府于2020年10月22日作出皖行复〔2020〕308号行政复议决定书，决定维持宣城市政府作出的〔2020〕22号《政府信息公开答复书》。 戴启顺向一审法院诉称，其于2020年7月31日向宣城市政府申请公开“经批准生效后的补偿方案批复（批准文件）”，宣城市政府以该信息为内部信息为由，作出〔2020〕22号《政府信息公开答复书》，答复其“不予公开”。其认为此答复错误，向省政府申请行政复议。省政府以此信息系行政机关在履行行政管理职能过程中形成的过程性信息为由，维持了宣城市政府所作答复。宣城市政府所作政府信息公开答复及省政府所作复议决定均错误，理由：1、土地管理法实施条例第二十五条规定，征收集体土地补偿安置方案的批准文件，即征收集体土地补偿安置方案批复，是指在征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在的市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案拟订征地补偿安置方案，报市、县人民政府批准的文件。2、案涉集体土地征收补偿安置方案批复属于政府信息公开条例第二条所涉“政府信息”。3、政府信息公开条例第十七条规定，如申请公开的政府信息是行政机关自身制作，则制作机关应予公开。因此，申请人如需获取集体土地征收补偿安置方案批准文件，可以向作出批复的市、县人民政府申请公开，也可以向征地补偿安置方案的拟订主体暨征地补偿安置方案经批准后的组织实施主体市、县人民政府土地行政主管部门申请公开。因此，宣城市政府是案涉信息的制作主体及公开主体。请求：1、撤销宣城市政府作出的〔2020〕22号《政府信息公开答复书》；2、撤销安徽省政府作出的皖行复〔2020〕308号《行政复议决定书》；3、责令宣城市政府向其公开经批准生效后的补偿安置方案批复（批准文件）；4、本案诉讼费由被告承担。 被告宣城市政府辩称，1、被诉信息公开答复行为认定事实清楚，证据确实充分，适用依据正确。戴启顺自2020年3月以来已向宣城市政府办公室申请政府信息公开7次，提起行政复议、行政诉讼各2次，其中宣城市政府办公室已于2020年4月以〔2020〕9号《政府信息公开申请答复书》向戴启顺公开了“2016年第9批次城市保障性安居工程建设用地批复”，“一书三方案”及“征地补偿安置方案”。在此次申请中其也向戴启顺提供了与其权益相关并产生法定效力的征地补偿安置方案。征地补偿安置方案批准文件属于行政机关内部工作流程信息，并未对戴启顺的权利义务予以特别设定，故对戴启顺的合法权利也不产生实际影响。依据政府信息公开条例第十六条第一款“行政机关的内部事务信息，包括人事管理、后勤管理、内部工作流程等方面的信息，可以不予公开”之规定，其遂答复戴启顺不予公开案涉信息。2、其收到戴启顺邮寄提交的政府信息公开申请材料后，于20个工作日内作出书面答复，并邮寄送达戴启顺，符合政府信息公开条例第三十三条和第四十条所规定的答复时限及答复形式。请求驳回戴启顺的诉讼请求。 省政府向一审法院辩称，1、同意宣城市政府的答辩意见。2、行政复议程序合法。省政府于2020年9月8日收到戴启顺提交的行政复议申请材料并予以受理，在规定的期限内通知了被申请人宣城市政府提交书面答复及进行举证，并于2020年10月22日作出皖行复〔2020〕308号行政复议决定，且于当日将复议决定书邮寄送达戴启顺，符合法律规定。3、政府信息公开条例第十六条规定：“行政机关的内部事务信息，包括人事管理、后勤管理、内部工作流程等方面的信息，可以不予公开。行政机关在履行行政管理职能过程中形成的讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告等过程性信息以及行政执法案卷信息，可以不予公开。法律、法规、规章规定上述信息应当公开的，从其规定”。第三十六条第（三）项规定：“行政机关依据本条例的规定决定不予公开的，告知申请人不予公开并说明理由”。本案中，客观分析涉案信息的内容和形式，明显属于行政机关在履行行政管理职能过程中形成的过程性信息，并不对戴启顺的权利义务产生实际影响。对戴启顺产生影响的是宣城市自然资源和规划局作出的2016年第9批次1、2、3号地的补偿方案，且戴启顺已通过政府信息公开途径获得该补偿方案，故宣城市政府告知戴启顺不向其公开案涉信息合法。请求驳回戴启顺的诉讼请求。 一审法院经审理查明，2020年8月3日，宣城市政务公开办公室收到戴启顺邮寄的政府信息公开申请书，申请书之“所需信息的内容描述栏”载明：“申请人房屋被纳入（宣城市2016年第9批次城市保障性安居工程建设用地）的批复中，现（申请）公开该批复对应的批准生效后的补偿方案的批准文件，即征地补偿安置方案的批准文件”，并同时标明获取信息的方式为“邮寄”。宣城市政府于2020年8月31日作出〔2020〕22号《政府信息公开答复书》，告知戴启顺因其申请公开的信息属行政机关内部事务信息，依据《中华人民共和国政府信息公开条例》的相关规定，不予公开，并于当日向戴启顺邮寄送达了答复书。戴启顺不服该答复，向省政府申请行政复议。省政府于2020年9月8日收到戴启顺提交的行政复议申请材料并予以受理。2020年9月11日，省政府向复议被申请人宣城市政府发送《行政复议答复通知书》，要求宣城市政府在规定期限内提交答复意见及作出行政行为的证据、依据和其他有关材料。宣城市政府于2020年9月18日作出《行政复议答复书》，并连同相关证据、意见一并提交与省政府。省政府经审查，于2020年10月22日作出皖行复〔2020〕308号行政复议决定，决定维持宣城市政府作出的〔2020〕22号《政府信息公开答复书》，并将复议决定书送达与戴启顺。戴启顺不服该复议决定，提起本案行政诉讼。 一审法院审理认为，本案的争议焦点为：戴启顺于本案中申请公开的信息（征地补偿安置方案批准文件）是否属于应当公开的政府信息范畴。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“……市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施……”。此处所涉市、县人民政府对所属土地行政主管部门拟定并报送批准的征地补偿、安置方案所进行的审查批准行为，系上级机关对下级机关请示事项作出的内部审批行为，也是市、县人民政府对征地补偿安置方案履行法定审查批准职责的体现，其内容对行政相对人不直接发生法律效力，对相对人的权利义务产生直接影响的是下级机关实施的具体行政行为。据此，案涉信息属于《中华人民共和国政府信息公开条例》第十六条第二款所涉“行政机关在履行行政管理职能过程中形成的过程性信息”，宣城市政府可以不予公开。戴启顺关于案涉信息属于应予公开的信息的主张不能成立。 宣城市政府于2020年8月3日收到戴启顺提交的政府信息公开申请材料，于2020年8月31日作出〔2020〕22号《政府信息公开答复书》，并于当日邮寄送达戴启顺，符合法定办理期限及信息公开形式，程序合法。省政府于2020年9月8日收到戴启顺提交的行政复议申请材料并予以受理；在规定的期限内通知被申请人宣城市政府提交书面答复及进行举证；经对全案进行审查，于2020年10月22日作出皖行复〔2020〕308号行政复议决定并将决定书邮寄送达戴启顺；复议程序合法。综上，被诉政府信息公开行为及行政复议行为认定事实清楚，适用法律正确，行政程序合法。戴启顺的诉讼理由不能成立，对其诉讼请求该院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回戴启顺的诉讼请求。 戴启顺上诉称，1、补偿安置方案包括拟定补偿安置方案和修改后批准的补偿安置方案,前者是拟定过程信息不是最终的结果，后者是经行政审批的最终结果,后者对上诉人权利义务产生直接影响,后名的批准决定直接对外产生法律效力。一审法院认为本案属于内部批准行为，与上诉人不产生法律效力的认定错误。2、根据相关规定,征地补偿安置方案等信息应当让被征地农民知情,上诉人是被征收土地的集体经济成员,应当有了解案涉信息的权利。《国务院办公厅关于推进重大建设项目批准和实施领域政府信息公开的意见》（国办发〔2017〕94号）规定,征收土地信息公开范围:征地告知书以及履行征地报批前程序的相关证明材料、建设项目用地呈报说明书、农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案、供地方案、征地批后实施中征地公告、征地补偿安置方案公告等。因此,本案政府信息属于公开的范畴。一审法院认为系内部信息于法无据,违反国务院的规定。3、本案政府信息属于公开范畴已经其他人民法院判决,被中国自然资源报刊载,最高人民法院明确判决书参照的法律效力。一审法院明知本案政府信息属于公开范畴的判例,但还是作出明显违背法治精神和司法公正的判决。综上所述,一审法院判决认定事实错误,故上诉。希望二审法院撤销一审判决依法改判。请求二审法院：1、撤销宣城市中级人民法院(2020)皖18行初104号行政判决；2、支持上诉人一审全部诉讼请求；3、本案诉讼费由被上诉人承担。 宣城市政府向一审法院提举如下证据：1、《宣城市人民政府公开申请书》及戴启顺的身份证复印件、邮寄凭证，证明戴启顺申请公开的政府信息内容及宣城市政府收到该申请的时间。2、〔2020〕22号《政府信息公开答复书》及中国邮政EMS快递单据，证明宣城市政府依法作出信息公开答复并送达戴启顺。 省政府向一审法院提举如下证据：1、《行政复议申请书》及邮寄凭证；2、《行政复议答复通知书》及邮寄凭证、《行政复议答复书》；3、皖行复〔2020〕308号《行政复议决定书》及邮寄凭证，证明省政府的行政复议程序合法。4、〔2020〕9号、22号《政府信息公开答复书》，证明戴启顺之前已获得案涉征地补偿安置方案。 戴启顺向一审法院提交如下证据：1、宣城市政府作出的〔2020〕22号《政府信息公开答复书》；2、省政府作出的皖行复〔2020〕308号《行政复议决定书》，证明被诉政府信息公开行为及行政复议行为存在。3、中国自然资源报刊载的标题为“东阳律师事务所-凯诺北京拆迁律师：征地补偿安置方案批文属于信息公开范畴吗？”的文章，证明征地补偿安置方案批准文件属于应予公开的政府信息。 上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定。对一审法院认定的案件事实，本院依法予以确认。 本院认为，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十六条规定，行政机关的内部事务信息，包括人事管理、后勤管理、内部工作流程等方面的信息，可以不予公开。行政机关在履行行政管理职能过程中形成的讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告等过程性信息以及行政执法案卷信息，可以不予公开。法律、法规、规章规定上述信息应当公开的，从其规定。本案中，戴启顺向宣城市政府申请公开“申请人房屋被纳入（宣城市2016年第9批次城市保障性安居工程建设用地）的批复中，现（申请）公开该批复对应的批准生效后的补偿方案的批准文件，即征地补偿安置方案的批准文件”信息。宣城市政府依据《中华人民共和国政府信息公开条例》相关规定，作出NO.〔2020〕22号《政府信息公开答复书》,认定戴启顺申请公开的信息属于内部事务信息而不予公开，并未违反法律规定；省政府复议决定维持NO.〔2020〕22号《政府信息公开答复书》正确。另戴启顺已通过政府信息公开途径，获得《关于宣城市2016年第9批次城市保障性安居工程建设用地的批复》（皖政地〔2016〕912号）、《宣城市2016年第9批次城市建设用地（保障性安居工程）征收土地方案》、《2016年第9批次1、2、3号地的补偿方案》。 综上，一审判决驳回戴启顺诉讼请求符合法律规定。上诉人戴启顺的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人戴启顺负担。 本判决为终审判决。 审判长 周 辉 审判员 汪结平 审判员 曹 晗 二〇二一年三月十二日 法官助理昂永华 书记员刘菊芳 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，判决撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。