浙江省绍兴市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2021）浙06行终77号 上诉人（原审原告）王天伟，男，1985年11月11日出生，汉族，住诸暨市。 被上诉人（原审被告）诸暨市东和乡人民政府，住所地诸暨市东和乡东一村。 法定代表人寿军岳，乡长。 出庭行政机关负责人赵泽鑫，副职负责人。 委托代理人周其生，浙江永大律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）诸暨市东和乡友谊村村民委员会，住所地诸暨市东和乡友谊村新桥头**。 负责人陈沛平，主任。 上诉人王天伟因不履行城乡规划职责一案，不服绍兴市上虞区人民法院（2020）浙0604行初130号行政裁定，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭，经阅卷、询问，本院不开庭进行了审理。上诉人王天伟，被上诉人诸暨市东和乡人民政府副职负责人赵泽鑫及该单位委托代理人周其生、被上诉人诸暨市东和乡友谊村村民委员会主任陈沛平到庭应询。本案现已审理终结。 上诉人王天伟于一审时起诉称，原告户房屋位于浙江省诸暨市××乡××村××号，1996年我父亲购买了同村村民王太木的房子，建造了现在的3层楼房，当年有多名村干部见证和做中介人立契交易整个过程。后在建房过程中受到姚款杏到施工现场捣乱、东和乡政府叫停以及村干部干涉的情况下，强迫我父亲购买了姚款杏的宅基地。后大约2000年左右我家房子建设完成并入住，之后大概2003年左右我离开外娄沟一直未居住。截至2020年4月左右我回家居住，发现我家房子原本狭窄不堪的道路旁边建造了很多砖混水泥结构的新房子，我家门口王占校的2层木楼梯、隔板、黑瓦片“老破旧”房子变成了现在的3层水泥结构新房子，王锡楚家的“老破旧”房子也从原先的2层老房子变成了现在的3层砖混水泥结构房子；王师涛老婆家的也经过了原拆原建变成了现在的砖混水泥结构建筑；而王国民呢，居然在原本狭窄不堪的道路旁边新建了一个永久性的水泥钢筋卷帘门车库，还有王国山和王奇章的房屋也进行了简单的砖混水泥搭建，但是我家道路一丝没有拓宽。其次，最近我还发现，王占校的房子审批时还涉嫌违反“一户一宅”原则，而且他们家住宅总面积目测远超过125平方。根据浙江省政府“建新拆旧”的政策，他的老房子当时应该拆除并收归村集体所有才能异地审批新建房子。总之，这一幢幢严重阻碍我家门口道路拓宽的违法建筑都是诸暨市东和乡友谊村村民委员会和诸暨市东和乡政府无视国家法律法规、玩忽职守、失职、渎职没有实地踏勘、滥用审批权、违法违规审批的杰作。因为第一，我家门口道路只有1.5米宽，根据1993年的村庄和集镇规划管理条例第18条利用原有宅基地建房，要向村委会提交申请，村委会要经过村民会议讨论通过后才能提交乡政府审批，而乡政府要根据村庄规划和土地利用规划进行审批。而诸暨市东和乡友谊村村民委员会根本没有对这些房子开任何村民会议进行讨论，东和乡政府也根本没有根据村庄规划和土地利用规划进行审批。这些房子实际上都是诸暨市东和乡政府和诸暨市东和乡友谊村村民委员会胡乱审批的（行政乱作为）。而我们家的道路至今只有1.5米宽，且是我家生产生活、交通运输必经之路，也是我们家和附近几十户人家的消防通道。作为生产生活的需要，我每次进出运输货物车辆根本无法通行和调头。而1982年的《村镇规划原则》第四十三条明文规定村道要达到3.5米。而作为消防通道，国家有明确的强制性标准。比如1990年的《村镇建筑设计防火规范》ＧＢＪ39-90第3.0.7条规定路面宽度不得低于3.5米转弯半径不得低于8米。后在《农村防火规范》ＧＢ50039-2010之3.3.11条款和《建筑设计防火规范》ＧＢ50016-2014之7.1.8条款均规定车道净宽和净高均不得低于4米。转弯半径要符合消防车转弯要求，尽头式道路要符合回车要求。而东和乡政府和友谊村村委会违规审批的房子，不仅导致我家门口的道路无法拓宽，严重阻碍我家的生产生活发展，更别谈符合消防要求了。而根据我对东和乡政府的公开信息查询记录，诸暨市东和乡政府和诸暨市东和乡友谊村村民委员会在1993年至2018年根本没有对外娄沟村庄建设布局和道路有任何规划方案公布，诸暨市东和乡政府和诸暨市东和乡友谊村村民委员会存在严重失职、渎职行为。第二，根据行政许可法第36条，行政机关行政许可时应该告知利害关系人并组织听证的义务。而这些房子的建造审批过程中诸暨市东和乡政府和诸暨市东和乡友谊村村民委员会从未告知我也没有组织听证，导致现在发生不可逆转的结果。根据《政府信息公开条例》第20条第5款，第21条和《行政许可法》第5条、40条，行政过程要公开，行政结果也要公开，而且应当实行电子政务，公众要有权查阅。诸暨市东和乡政府和诸暨市东和乡友谊村村民委员会也没有依法做到。继而导致我现在无法通过诸暨市政府网站公开查阅相关信息。第三，根据诸暨市政府公布的诸暨市东和乡友谊村2018年规划方案，其中右下角明确规定村内主要道路达到5-7米，次要道路达到3-5米，而东和乡联村干部金旦霞、城建办戚航凯视若不见，逃避实施，还谎称这些房屋均建造于1993年前。第四，根据土地管理法第17条、18条、65条，这些不符合土地利用总体规划的房子在法律上根本不允许重建、扩建，凡是重建、扩建的都应当强制拆除。第五，根据《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》（2018年6月15号）第四项第一款第6条推进窄路基、路面农村公路合理加宽改造的规定。东和乡政府有责任、有义务将我家门口道路拓宽到4米左右。而根据《公路工程技术标准》第3.0.5条，应该加上0.5米的路肩养护层。方便维修、取土、渗水、巩固和养护道路。第六，根据《中国中央关于全面推进依法治国重大问题的决定》，我们国家现在是马克思主义为指导的，科学发展观和中国梦为核心的社会主义国家。科学发展观的内涵是以人为本、统筹布局、可持续发展。也就是说，村庄规划和建设要以人为本，生活用地和公共基础设施用地要统筹布局，最终目的是实现可持续发展。而诸暨市东和乡政府和诸暨市东和乡友谊村村民委员会违法审批的房子不仅与科学发展观格格不入、背道而驰，而且是严重阻碍可持续发展的。其次，从“中国梦”的角度出发:国务院总理在党的十八大《政府工作报告》中一再强调，就业、民生、攻克扶贫攻坚、建设美丽乡村。攻克扶贫攻坚、建设美丽乡村，就是要求我们基层人民政府科学布局、调整、处理、解决好村庄的各类道路用地、基础设施用地和住宅用地的关系。从而为实现富强、民主、文明、和谐的社会主义现代化强国铺平道路和奠定基础。由此可见，全国各级人民法院和各级基层人民政府都应该第一时间贯彻执行中共中央的指示精神，坚决维护好人民群众的切身利益，切实解决好老百姓的出行难问题。当然，这也是中国特色社会主义发展前进道路上赋予我们的神圣使命。第七，根据《中华人民共和国宪法》第27条，我们每位公职人员都是经过宪法宣誓才成为一名合格的公职人员的。而宪法直誓词就有履行法定职责、恪尽职守的内容。那面对我家门前这么多违章建筑诸暨市东和乡政府是不是应该恪守承诺、依法履行你们该有的法定职责，坚决予以以拆除，把我们家门前的道路拓宽到国家强制性标准4-4.5米。综上所述，我家门口道路至今狭窄不堪，每次我搬运大件物品或者重物都损耗大量体力、出行非常不便且严重阻碍我家生产、生活和经济发展。而造成这一切后果都是由于诸暨市东和乡政府和诸暨市东和乡友谊村村民委员会行政违法造成的，而且这些违法行为一直处于连续，继续、持续状态，严重影响我们家的未来。因此我在浙江政务网提出了行政赔偿申请，和诸暨市东和乡友谊村村民委会依然失职、渎职、行政不作为，不肯、不愿申请财政资金，也不愿对我家进行整体搬迁到道路开阔的地方安置。故原告起诉要求：1、要求两被告履行法定职责，要求将诸暨市我家房屋门前的道路拓宽到4米。2、如无法拓宽到4米，由法院根据《国家赔偿法》依法判决两被告对我家房屋和宅基地进行整体搬迁安置到友谊村村口道路开阔的地方，并根据原有原物建筑面积大小和配套水电卫浴设施进行妥善安置；3、诉讼费和其他一切费用由两被告承担。 一审法院认为，《最高人民法院关于适用的解释》第二十四条第一款的规定“当事人对村民委员会或者居民委员会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为不服提起诉讼的，以村民委员会或者居民委员会为被告”，村民委员会仅在该种情况下可作为行政诉讼的被告。而本案涉及的村道拓宽，依照《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条规定“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。村民委员会办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。村民委员会向村民会议、村民代表会议负责并报告工作。”第二十四条第一款第三项“涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：……（三）本村公益事业的兴办和筹资筹劳方案及建设承包方案；……”属于村民自治范围内的事项而非履行行政管理职责，故诸暨市东和乡友谊村村民委员会并非本案适格被告。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十三条第二款的规定：“人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责或者给付义务明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉。”另依照《村庄和集镇规划建设管理条例》第二十条的规定：“乡（镇）村公共设施、公益事业建设，须经乡级人民政府审核、县级人民政府建设行政主管部门审查同意并出具规划选址意见书后，建设单位方可依法向县级人民政府土地管理部门申请用地，经县级以上人民政府批准后，由土地管理部门划拨土地。”村道拓宽等乡村公共设施的建设，乡级人民政府系审核部门而非实施部门，原告要求被告诸暨市东和乡人民政府拓宽其门前村道，没有相应法律依据。 综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条、第九十三条第二款的规定，裁定驳回原告的起诉。 上诉人王天伟上诉称：1.一审裁定认为本案属于村民委员会组织法第二十四条第一款第（三）项村民自治范围，是片面的错误观点。拓宽上诉人家门前消防通道既可属于村民自我管理、自我服务的行为，也可以是行政机关的先行行为引发的法定职责。本案中的先行行为是行政机关审批了上诉人家门前多处房屋和水泥车库等行政许可行为。根据行政许可法第二十三条、第七十六条、村民委员会组织法第三十六条规定，行政许可组织或者叫被授权组织或者叫村民委员会所作的不适当决定侵害村民权益，被侵权人有权向人民法院请求赔偿。故村民委员会不仅是本案行政诉讼适格被告，而且是赔偿义务人。村民委员会对这些房子的审批严重侵害上诉人的合法权益。2.诸暨市东和乡政府既可以是审查部门，也可以是招标人和消防法第八条的组织部门和实施部门，更可以是先行行为引起的法定职责的实施部门，甚至还可以是国家赔偿法中的赔偿义务人。上诉人家门口的消防通道两边的房屋因乡政府没有根据村庄规划、土地利用规划、国家消防通道强制性标准审批的先行行为产生。乡政府违法审批上诉人家门口房屋的先行行为，必定有之相对应的法定职责。同样根据消防法第八条规定，乡政府就是将上诉人家门口消防通道拓宽的适格当事人。3.乡政府的答复意见书有严重问题。搜集的证据不具有真实性、合法性、关联性，村干部有作伪证情形。4.根据《消防安全责任制度实施办法》第九条规定，乡政府应当安排资金将上诉人家门前的消防通道拓宽到国家消防通道强制性标准4米。5.上诉人的原始诉求是行政赔偿，要求将上诉人安置到道路开阔的地方，并根据原有建筑面积和层数妥善安置，并没有提到道路拓宽。上诉人认为拓宽道路虽然是法定职责，但客观上有阻碍。故上诉人坚持行政赔偿安置为核心。当然，能拓宽道路，乡政府和村民委员会不需要行政赔偿，不能拓宽道路必定有与之对应的赔偿责任和义务。7.上诉人原有宅基地仅18平方米，宅基地分配存在原始不公平问题。1996年上诉人方建造宅基地时，上诉人父亲并非专业人士，不懂规划等专业问题，乡政府和村委人员理应阻止和提醒上诉人父亲不应在该地块建房。乡政府和村委有重大过错。请求：1.撤销一审裁定，改判两被上诉人属于适格当事人，有法定职权拓宽上诉人家门前消防通道到国家强制性标准4米但没有履行，根据国家赔偿法，上诉人要求将房屋搬迁至道路开阔（消防通道达到4米）的地方，并根据原有建筑面积和层数，水、电、卫、浴设施妥善安置；2.诉讼费和其他费用均由两被上诉人承担。 被上诉人诸暨市东和乡人民政府答辩称：1.一审裁定认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法。2.上诉人房屋门前道路两边村民依法新建或者翻建房屋是他们的合法权益，依法应当保护和许可，村民新建或者翻建房屋没有侵占上诉人房屋门前的道路用地。村委会、乡政府同意村民依法建房不是导致上诉人要求拓宽其房屋门前道路不能实施的理由。假如上诉人要求拓宽其房屋门前的道路的理由正当，但该道路两边村民的建房行为在先，上诉人要求拓宽其门前道路的行为在后，况且道路两边村民的房屋多数是祖传住宅，其宅基地使用权早已存在，不能以损害多户村民的合法权益来满足上诉人的个人需求。2.拓宽上诉人房屋门前道路并非本单位的法定职责。上诉人房屋门前道路属于村内部分道路，不是乡道，不是本单位建设和养护的职责范围。上诉人引用消防法第八条等规定，要求拓宽其房屋门前道路，实际也行不通。除非上诉人所在村集体经济发达，能够全面实施旧村改造，才能建成符合现行法律规范要求的道路等公共设施。3.上诉人根据国家赔偿法要求本单位将其居住的房屋搬迁安置到村道路开阔地方，没有事实根据和法律依据。本单位没有作出过侵犯上诉人合法权益的行政行为，也没有因本单位的违法行政行为造成上诉人合法权益损失的事实。本单位审批村民建房是依法行使职权，与上诉人要求拓宽其房屋前道路没有必然联系。即使本单位没有批准同意村民新建或者翻建房屋，也不会必然能够拓宽上诉人房屋门前的道路。上诉人的通行权与以往一样，没有因此受到限制和改变。上诉人居住于历史形成的不宽广的道路区域，是上诉人长辈选择的结果。请求驳回上诉，维持原裁定。 被上诉人诸暨市东和乡友谊村村民委员会答辩称：本单位不是行政机关，上诉人诉称的职责并非本单位的职责。本案涉及的房屋审批行为也与本单位无关。一审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉人的上诉请求。 本院认为，上诉人提起本案诉讼，要求两被上诉人拓宽其家门口道路到4米或者以将其房屋搬迁至道路开阔之处的形式予以赔偿。对于历史形成的村道的拓宽，属于《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条第一款第（三）项规定的“本村公益事业”，应当属于村民自治范围内的事项，并非可以通过行政行为直接强制实施。即使需要通过行政行为加以实施，根据《村庄和集镇规划建设管理条例》第二十条规定，被上诉人诸暨市东和乡人民政府也并不具有对乡（镇）村公共设施、公益事业建设进行最终审批的职责。至于上诉人认为两被上诉人审批他人建房先行行为导致的赔偿问题，本院认为，上诉人主张的建房审批行为目前并未依法被撤销或者确认违法，也无证据证明上诉人所主张的建房审批行为实际改变了原有村道情况，由此上诉人提起的赔偿请求明显缺乏事实依据，一审法院未予支持并无不当。 综上，上诉人的上诉理由缺乏事实和法律依据，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 蒋 瑛 审判员 张亚彬 审判员 范卓娅 二〇二一年三月三日 书记员 谈亚红 2 1