辽宁省葫芦岛市中级人民法院行 政 裁 定 书（2021）辽14行终20号上诉人（原审原告）：常柱，男，汉族，1965年3月23日出生，农民，住辽宁省绥中县。委托诉讼代理人：田水，辽宁卓辰律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：绥中县自然资源局。住所地：绥中县绥中镇和平街西段**。负责人：王玉常，绥中县自然资源局局长。委托诉讼代理人：赵会，绥中县自然资源局法规科科长。委托诉讼代理人：刘子宇，辽宁兴连律师事务所律师。上诉人常柱因与被上诉人绥中县自然资源局土地行政处罚一案，不服建昌县人民法院（2020）辽1422行初65号行政裁定，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭，于2021年3月3日公开询问审理了本案。上诉人常柱及委托诉讼代理人田水，被上诉人绥中县自然资源局委托诉讼代理人赵会、刘子宇到庭参加询问。本案现已审理终结。原审法院审理查明，被告绥中县自然资源局于2014年2月20日作出绥国土罚字〔2014〕188号行政处罚决定，于2014年2月24日对该处罚决定依法予以送达。该处罚决定认定原告常柱于2013年9月份在绥中县李家堡乡老虎圈村老虎屯非法占用土地5676平方米建养殖场行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条的规定。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，遂对原告作出“1.责令退还非法占用的土地，限15日自行拆除在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状；2.并处每平方米10元罚款，罚缴额计56760元。”的行政处罚。该处罚决定还具明了履行方式和期限、提起行政复议和行政诉讼的权利救济告知。原告常柱认为处罚决定载明的违法行为并非其所为，未建养殖场，不是养殖场的经营者，其本人只是案涉地的权利人，对处罚过程并不知情，亦未对其进行送达，于2020年7月份银行卡被查封才知道的被诉行政行为，诉至本院而成诉。又查明，在案在庭审准备阶段，被告二委托诉讼代理人当庭与案涉行政处罚的实际办案人员姜鹏核实，案涉行政处罚决定系直接向原告常柱送达，且由原告常柱本人予以签收。另查明，被告绥中县自然资源局对绥国土罚字〔2014〕188号行政处罚决定已向绥中县人民法院进行申请强制执行非诉审查，绥中县人民法院于2014年7月18日作出了（2014）绥行审字第00467号行政裁定书，裁定“准予执行绥中县自然资源局作出的绥国土罚字（2014）第188号行政处罚决定。对该行政裁定书，绥中县人民法院已通过专递单号为EY622320379CN法院EMS专递于2014年8月5日发件进行送达，该专递所载明的收件人为常柱，收件地址为李家堡乡老虎圈村老虎屯155号，寄送物为（2014）行审00467号。上述案件事实，有立案呈批表、国土资源违法案件调查报告、常柱违法占地的调查报告、询问笔录、常柱身份证复印件、涉案地籍信息、违法案件会审记录、行政处罚听证告知书、行政处罚告知书、送达回证、行政处罚决定书、送达回证、履行行政处罚决定催告书、送达回证、强制执行申请书，以双方当事人的法庭陈述等证据予以证实，经本院审查及庭审充分质证，载卷为凭。原审法院认为，行政相对人或者行政相关人向人民法院提起行政诉讼时，应当符合行政诉讼关于起诉期限的要求行使诉权，对于不符合法定期限要求的，人民法院不应当受理，已经受理的应当驳回起诉。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。行政诉讼的起诉期限，是指公民、法人或者其他组织不服行政机关作出的行政行为，而向人民法院提起行政诉讼，其起诉可由人民法院立案受理的法定期限。行政诉讼起诉期限是法律设定的起诉条件之一，解决的是行政起诉能否进入司法实体审查的问题。行政诉讼法之所以设立起诉期限，在于督促相对人尽快行使权利，提高行政机关执法效率，维护行政管理秩序的稳定。本案中，被告于2014年2月20日作出的绥国土罚字〔2014〕188号行政处罚决定，于2014年2月24完成送达，但原告于2020年10月20日向本院提起诉讼时，已超过了法定起诉期限。综上,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（二）项、第一百零一条第一款第（二）项之规定,裁定:驳回原告常柱对被告绥中县自然资源局的起诉。案件受理费50.00元，退还给原告常柱。上诉人常柱上诉称，一审判决认定事实错误、适用法律错误,程序违法,应当予以撤销。一、一审判决认定事实错误,认定上诉人超过起诉期限错误。(一)一审判决认定“行政处罚决定系直接向原告送达,且由原告本人签收”错误。1、一审法院向所谓的“姜鹏”核实,既不属于证据,也不属于证人,故不能作为认定事实的依据。所谓的“姜鹏”没有出庭作证,没有提供书面证言,没有经过上诉人质证。事实上,一审法院是在被上诉人没有提供姜鹏身份信息和工作证的情况下,仅凭借电话对所谓的“姜鹏”进行了询问,即一审法院在没有进行核实,甚至连接听电话的是谁都不知道的情况下就认定该行政处罚决定送达至常柱家。因此,一审判决中的“电话核实”不能作为证据使用,据此作出了错误的裁决,应予以撤销。2、所谓的姜鹏不具有证人身份。一审判决认定“办案人员姜鹏”实际上并不是案涉行政处罚的办案人,也不是送达人。依据笔录显示姜鹏只是参与了2013年9月27日在万家国土所制作笔录,但其依据所有的送达手续显示,送达人均是曹天生和牛志敏,姜鹏并未参与送达。且依据《立案呈批表》、《调查报告》、《案审记录》中的案件承办人及所有《送达执》显示牛志敏和曹天生才是该案的承办人。说明该人根本不能够证明送达情况,其所述内容根本不实,不能证明行政处罚直接送达给了上诉人。3、一审法院认定绥中法院作出的行政裁定书的送达到上诉人处,不是事实。虽然绥中法院注明的收件人是上诉人,地址为上诉人户籍地,但实际上被上诉人并没有提供邮局的送达执签收单。事实上,上诉人在起诉前才得知,该行政裁定书上所注明的电话是张奇峰的,故快递员电话通知张奇峰,并按照张奇峰要求将文书送达到李明志家,再由李明志代签的。对此,快递的送达执能够证明上诉人并未实际签收行政裁定书,也就不知道被行政处罚的事实。一审法院仅依据片面证据,未查明真实情况而错误认定2014年上诉人便知道行政行为,故其判定上诉人超起诉期限是错误的。4、上诉人自知道行政行为之日起并未超过起诉期限6个月。上诉人于2020年7月12日去李家信用社取款时,银行工作人员告知账户已被法院查封,不能办理取款业务,这时上诉人才知道原国土局对上诉人进行过行政处罚,但国土局执法人员从未找过我,上诉人也从未签过字,更未收到过国土局作出的任何行政处罚材料。法院于2020年7月9日给上诉人送过执行通知书和报告财产令,但该材料是李明志签收转交张奇峰(事先快递员给张奇峰电话通知,这一点快递员可以证实),上诉人并不知情,法院也是根据原国土局进行行政处罚时留的电话联系方式(张奇峰的电话号)和所谓的“常住”进行送达法律文书。(二)被上诉人处罚相对人错误,一审法院认定事实错误。1、被处罚的养殖场不是上诉人所建,而是张奇峰所建。该养殖场系张奇峰所建,该养殖场系案外人张奇峰所建,张奇峰系娄家沟村人,在老虎圈子村其亲属常柱的土地上建设的养殖场,老虎圈子村时任领导、现任领导及全体村民人人皆知,怕因不是本村人而受到严厉处罚,于是在当时的万家国土所找到张奇峰时就报自己是常柱并叫妻子去常住家要一张身份证照片。所以,原国土资源局万家国土资源所对张奇峰以上诉人的名义进行处罚明显存在主体错误。2、被上诉人处罚程序严重违法,被上诉人从未向上诉人送达过任何手续也从没有向上诉人调查。本案中2013年9月27日的询问笔录和现场勘测笔录是被上诉人向张奇峰在万家国土所进行调查的(同时去的还有时任村书记李明瑞),当时并未在身份证上所标注的门牌号的地址进行询问(包括以后的法律文书送达均不是该地址),同时张奇峰以上诉人的名义签了多份空白送达证(没有日期),但所留的电话都是张奇峰电话号码,导致后来的所有手续都是万家国土所及法院都是快递员与张奇峰联系并送达。由于张奇峰法律意识淡薄,加之在作笔录时万家国土所的执法人员告知张奇峰就做个询问笔录做完就没事啦,并称国土局做完处罚申请法院执行的法院都没执行,所以张奇峰从没有告知过上诉人顶名处罚一事,上诉人毫不知情,因此,被上诉人是在明知张奇峰违法,也明知张奇峰以上诉人名义接受处罚(当时万家国土所执法人员还对张奇峰签字进行过拍照,但照片放哪啦不知道)。一审判决并未查清这一事实。因此,一审判决在没有证据的情况下做出的认定错误。二、一审判决程序违法,未保障上诉人的合法诉讼权利,也导致事实无法查清。1、一审中,上诉人提出进行笔迹鉴定,但一审法院不予支持,导致上诉人诉讼权利受损。针对该案所有送达执上的签名与日期的填写,上诉人律师向法庭提出要求做笔迹鉴定申请,一审法院不予采纳,却认为超过法律诉讼时效而武断作出错误裁决,一审程序违法。2、一审中“姜鹏”未出庭、未提供书面证言,未依法进行质证,故程序违法。三、一审判决并未进行实体审查,没有法律依据,程序违法。无论上诉人是否超起诉期限,都应对实体进行审查后,再依法作出裁判,但一审法院剥夺上诉人举证、质证和辩论的权利,属于对诉讼法律的错误理解。1、如进行实体审查可知,行政行为程序违法、处罚主体错误。2、如进行实体审查可知,行政行为适用法律错误。根据当时生效的国土资发(2010)155号第一项进一步界定设施农用地范围中规定“直接用于经营性养殖的畜禽舍,…，属于设施农用地”。根据第二项区分用地情况实行分类管理第(一)条规定明确设施用地管理方式。生产设施和附属设施用地直接用于或服务于农业生产,其性质不同于非农业建设项目用地,依据《土地利用现状分类》(GB/T21010-2007),按农用地管理。证明未改变该宗土地使用性质(变为建设用地),该宗土地仍属于农用地。国土资发(2014)127号《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》中第二项第(一)条规定,设施农业用地按农用地管理,证明该宗土地没有改成建设用地,该宗土地仍属于农用地。国土部、农业部155号通知中规定设施农用地是县级农业部门和国土部门进行审核,而不是审批或批准。127号通知中规定是将与村委会、乡政府签订的用地协议进行备案,亦不是审批或批准。现行的自然资源部、农业农村部关于设施农用地管理有关问题的通知自然资规(2019)4号,对设施农用地的政策更加宽松,由经营者或集体经济组织向乡政府备案,对设施农用地仍未要求审批或批准。绥中县国土局根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准,非法占用土地的,由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地,对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的,限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施,恢复土地原状,对符合土地利用总体规划的,没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施,可以并处罚款;对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员,依法给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。”进行处罚,而该条规定是对未经批准或者采取骗取批准,非法占用土地的(设施农用地不用批准,只需要审核或各案即可)，而且是对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的(设施用地按农用地管理),限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施,恢复土地原状,并根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条进行罚款处理,就目前我国还未有针对设施农业用地进行行政处罚法律依据,显然绥中县国土局适用法律错误。该养殖场所占用的土地多数为牧草地,少量交通运输用地,未占基本农田,符合设施农业占地的要求,虽然未经县级国上部门、农业部门审核或备案,但目前我国还没有针对未经审核或各案的设施农业用地进行查处的相关法律,农民在“法无禁止即可为”原则下,建养殖场应不属于违法行为,且原《土地管理法》第十四条、十五条规定农民使用集体所有的土地可以从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。被上诉人在没有法律依据的情况下对上诉人进行处罚明显锆误,属于适用法律错误,应予撤销。一审法院仅凭张奇峰和常柱是亲属关系就主观作出对上诉人不利的推定结论并做出错误的裁定。综上所述,鉴于一审判决程序错误、事实认定错误、适用法律错误,案涉具体行政行为严重违法。请求撤销建昌县人民法院作出的(2020)辽1422行初65号行政裁定书,依法改判支持上诉人的诉讼请求或发回重审。被上诉人绥中县自然资源局辩称，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，依法应当驳回上诉人的上诉请求，维持原判。一、本案的上诉人常柱在接受被上诉人作出的行政处罚时间为2014年2月24日，为常柱本人签署送达回证，即常柱在2014年2月24日开始计算行政诉讼时效。本案常柱为2020年10月20日向建昌县人民法院申请立案，时间已长达六年，早就超过了诉讼时效。二、关于被上诉人作出的六份文件，有常柱本人签署，被上诉人认为上诉人提交的签名比对，无法证明该六份文件不是常柱本人所签。本院经审理查明的事实与原审法院查明事实一致，本院予以确认。本院认为，被上诉人绥中县自然资源局于2014年2月20日作出绥国土罚字〔2014〕188号行政处罚决定，上诉人常柱于2020年10月20日向建昌县人民法院提起行政诉讼请求撤销该处罚决定，已经超过五年的时间，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款的规定，对于上诉人常柱的起诉应当不予受理，根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（二）项之规定应当裁定驳回起诉。同时，该处罚决定已经经过非诉审查程序及执行程序，该案的诉讼标的已经被绥中县人民法院生效的（2014）绥行审字第00467号行政裁定所羁束，根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（九）项之规定亦应当裁定驳回起诉。原审法院裁定驳回上诉人常柱的起诉并无不当，应当予以维持。上诉人常柱的上诉理由不能成立，本院不予支持。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  袁晓芳审判员  佟江秋审判员  孙 彬二〇二一年三月四日法官助理侯多书记员周婷婷本裁定书援引的法律条款：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。