安徽省高级人民法院 行 政 判 决 书 (2021)皖行终54号 上诉人（一审原告）李玉英，女，汉族，1968年3月28日出生，住安徽省临泉县。 被上诉人（一审被告）安徽省人民政府，住所地安徽省合肥市包河区中山路**。 法定代表人王清宪，省长。 上诉人李玉英因诉安徽省人民政府（以下简称省政府）土地管理行政复议决定一案，不服安徽省合肥市中级人民法院(2020)皖01行初249号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 李玉英向一审法院诉称，原告是安徽省临泉县城南街道办事处新城社区凡庄村民，在该村拥有合法的房屋和承包土地。2019年1月30日，省政府作出《关于临泉县2018年第1批次城镇建设(保障性安居工程)城镇建设用地的批复》(皖政地〔2019〕159号)，同意在该批次申报的临泉县城关街道办事处西城社区，城南街道办事处新城社区，邢塘街道办事处南园社区，田桥街道办事处三合社区用地范围内，将集体农用地9.5124公顷(其中耕地9.3933公顷)转为建设用地并征收为国有，另征收集体建设用地7.7034公顷，合计批准建设用地17.2158公顷。但是却从未公示和征求意见，直至原告听说本地要进行征收拆迁，前往安徽省临泉县自然资源和规划局申请信息公开时，安徽省临泉县自然资源和规划局才公开了这份文件，该《批复》批准征收了原告享有合法权益的土地房屋。因此，被告批准作出的该《批复》与原告有密切的利害关系。原告认为被告批准作出的《批复》违法、错误，依法应当撤销。于2020年4月13日向省政府申请行政复议，在2020年6月10日收到省政府作出的皖行复〔2020〕171号行政复议决定，原告对该复议决定不服，理由如下:一、被告作出的该《批复》未保障被征地农民知情权，《国土资源部关于进一步做好征地管理工作的通知》第四条“(十)认真做好用地报批前告知、确认、听证工作。征地工作事关农民切身利益，征收农民土地要确保农民的知情权、参与权、申诉权和监督权。市县国土资源部门要严格按照有关规定，征地报批前认真履行程序，充分听取农民意见。征地告知要切实落实到村组和农户，结合村务信息公开，采取广播、在村务公开栏和其他明显位置公告等方式，多形式、多途径告知征收土地方案。被征地农民有异议并提出听证的，当地国土资源部门应及时组织听证，听取被征地农民意见。对于群众提出的合理要求，必须妥善予以解决”。本案中，被告在作出该《批复》前没有进行任何的张贴公告，也没有进行任何的调查登记，原告也从未办理过任何的登记补偿手续。在该《批复》作出之前，从未有任何政府部门告知原告有申请听证和发表意见的权利，甚至在该公告作出一年后，原告因面临拆迁时通过自己主张权利才知晓该《批复》的存在。因此，该《批复》的作出程序违法，不能做为被告征收原告房屋的依据。被告称在2019年3月3日《临泉县国土资源局征地补偿标准和安置方案公告》(临国土资〔2019〕74号)送达给原告所在的新城社区，同时将该公告在原告所在社区进行张贴公告，但是，安徽省临泉县城南街道办事处新城社区居民委员会出具的于2019年3月3日做出的《不要求听证的证明》载明:上述三个文件收悉并发到各村民组及农户，广泛征求被征地农户意见，对该地拆迁补偿标准及安置方案无不同意见，经研究决定，不要求召开涉及征地拆迁补偿标准及安置方案的听证会。公示时间与做出不要求听证的时间竟为同一天，新城社区共辖9个自然村，16个村民组，人口6023人，占地面积4120亩，其在开始公示的同一天就仓促的做出《不要求听证的证明》足以证明其并未真实有效将《临泉县国土资源局征地补偿标准和安置方案公告》落实到村组和农户，原告确实也从未听过、见过该文件，直至前往安徽省临泉县自然资源和规划局申请信息公开时，安徽省临泉县自然资源和规划局才公开了这份文件，使得村民充分了解拆迁政策，维护自身权益的一项程序沦为形式，严重损害了原告的知情权。因此，该《批复》的作出程序违法。其作出的征收土地公告程序违法，不能作为被申请人征收申请人房屋的依据。原告在安徽省临泉县自然资源和规划局于2020年2月21日作出的信息公开告知书中得知了该《批复》，并在2020年4月17日向被告提起行政复议并未超过60日的复议时效，被告驳回原告复议申请认定事实错误。二、征收土地单位未落实社会保障费用，被告批准征地错误。根据《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》有关“征地补偿安置必须以确保被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障为原则。各地要认真落实国办发〔2006〕29号文件的规定，做好被征地农民就业培训和社会保障工作。被征地农民的社会保障费用，按有关规定纳入征地补偿安置费用，不足部分由当地政府从国有土地有偿使用收入中解决。社会保障费用不落实的不得批准征地”之规定，被告在征收土地时未落实社会保障费用的情况下批准征收土地严重危害被征地农民生存权，批准征收土地的行为严重违法。三、原告所在村庄早已纳入城市规划区，应当按照国有土地上房屋征收补偿标准进行补偿。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》(以下简称“《规定》”)第十二条第二款:征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予支持。原告所在村庄早已纳入城市规划区，应当按照国有土地上房屋征收补偿标准进行补偿，而被告作出的征收批复中又是依据多年前的集体土地征收补偿标准制作，以该标准对原告等村民进行补偿，势必导致村民无法以市场价购置同等条件的房屋，生活水平必然降低。综上，被告做出的《关于临泉县2018年第1批次城镇建设(保障性安居工程)城镇建设用地的批复》(皖政地〔2019〕159号)的具体行政行为属违法行政行为，应当予以撤销。请求：1、撤销被告省政府作出的皖行复〔2020〕171号行政复议决定；2、被告依法受理原告的复议申请；3、诉讼费用由被告承担。 省政府向一审法院辩称，一、行政复议程序合法。被答辩人对《关于临泉县2018年第1批次城镇建设（保障性安居工程）用地的批复》（皖政地〔2019〕159号，以下简称159号《批复》）不服，向答辩人申请行政复议，请求撤销159号《批复》。答辩人于2020年4月13日收到行政复议申请并受理，在规定期限内通知省自然资源厅提出书面答复，于2020年6月4日作出皖行复〔2020〕171号《驳回行政复议申请决定书》（以下简称171号《决定书》），驳回被答辩人的行政复议申请，并于同日将171号《决定书》邮寄送达被答辩人。综上，答辩人在行政复议申请的接受、受理、通知行政复议书面答复、作出行政复议决定以及相关文书送达等方面，均符合法律规定。二、答辩人作出的171号《决定书》事实清楚、证据充分、适用依据正确。经行政复议查明：2019年1月30日，答辩人作出159号《批复》，批准临泉县政府在临泉县城××西城社区，城南街道新城社区，邢塘街道南园社区，田桥街道三合社区用地范围内，将集体农用地9.5124公顷（其中耕地9.3933公顷）转为建设用地并征收为国有，另征收集体建设用地7.7034公顷，合计批准建设用地17.2158公顷，按呈报的土地开发利用用途，用于城市建设。被答辩人使用的土地在159号《批复》批准的用地范围内。为了实施159号《批复》，临泉县政府于2019年2月26日作出《临泉县人民政府征地公告》（临政秘〔2019〕27号）。同年2月27日，原临泉县国土资源局作出《临泉县国土资源局征地补偿标准和安置方案公告》（临国土资〔2019〕74号）。上述征地“两公告”载明了159号《批复》批准机关、文件名称、文件编号、发文时间及主要内容，规定办理征地补偿登记的期限为15日，并明确载明“如不服省政府征地批复，可在60日内向省政府申请行政复议或在6个月内依法提起行政诉讼”。2019年3月3日，被答辩人所在的新城社居委工作人员在该社区宣传公示栏张贴了上述征地“两公告”及159号《批复》。答辩人认为：《中华人民共和国行政复议法》第九条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（四）项规定，行政复议申请应当在法定期限内提出。根据土地管理法律、法规规定，征地公告属于送达征地批复的法定方式。本案中，新城社居委于2019年3月3日将159号《批复》和包含该《批复》主要内容的征地“两公告”在该社区公示栏进行张贴，征地“两公告”明确告知了被征地集体经济组织和被征地农民不服159号《批复》申请行政复议的权利、行政复议机关和申请期限。原国务院法制办公室《关于认定被征地农民“知道”征收土地决定有关问题的意见》（国法〔2014〕40号）的规定，征收土地公告有确定期限的，可以认定申请人自公告确定的期限届满之日起知道征收土地决定；征收土地公告没有确定期限的，可以认定申请人自公告张贴之日起满10个工作日起知道征收土地决定。根据上述规定，可以认定被答辩人在涉案《征地公告》期满之日起，就应当知道被申请人作出159号《批复》的事实及主要内容，而被答辩人于2020年4月13日才向本机关申请行政复议，该行政复议申请显然已超过法定期限，不符合行政复议受理条件。据此，答辩人依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，作出171号《决定书》，驳回被答辩人的行政复议申请，事实清楚、证据充分、适用依据正确。综上，请求人民法院依法驳回被答辩人的诉讼请求。 一审法院经审理查明，2019年1月30日，省政府作出《关于临泉县2018年第1批次城镇建设（保障性安居工程）用地的批复》，即159号《批复》，批准临泉县政府在临泉县城××西城社区，城南街道新城社区，邢塘街道南园社区，田桥街道三合社区用地范围内，将集体农用地9.5124公顷（其中耕地9.3933公顷）转为建设用地并征收为国有，另征收集体建设用地7.7034公顷，合计批准建设用地17.2158公顷，按呈报的土地开发利用用途，用于城市建设。李玉英使用的土地在159号《批复》批准的用地范围内。为实施159号《批复》，安徽省临泉县人民政府于2019年2月26日作出《临泉县人民政府征地公告》（临政秘〔2019〕27号）。同年2月27日，原临泉县国土资源局作出《临泉县国土资源局征地补偿标准和安置方案公告》（临国土资〔2019〕74号）。上述征地“两公告”载明了159号《批复》批准机关、文件名称、文件编号、发文时间及主要内容，并载明“如不服省政府征地批复，可在60日内向省政府申请行政复议或在6个月内依法提起行政诉讼”。2019年3月3日，原告所在地的新城社居委工作人员在该社区宣传公示栏张贴了上述征地“两公告”及159号《批复》。2020年4月13日，李玉英向被告省政府申请行政复议，被告受理后，在规定期限内通知安徽省自然资源厅提出书面答复，于2020年6月4日作出皖行复〔2020〕171号《驳回行政复议申请决定书》，驳回原告的行政复议申请，并于同日将171号《决定书》邮寄送达原告。 被告省政府认为，新城社居委于2019年3月3日将159号《批复》和包含该《批复》主要内容的征地“两公告”在社区公示栏进行张贴，征地“两公告”明确告知了被征地集体经济组织和被征地农民不服159号《批复》申请行政复议的权利、行政复议机关和申请期限。原国务院法制办公室《关于认定被征地农民“知道”征收土地决定有关问题的意见》规定，征收土地公告有确定期限的，可以认定申请人自公告确定的期限届满之日起知道征收土地决定；征收土地公告没有确定期限的，可以认定申请人自公告张贴之日起满10个工作日起知道征收土地决定。根据上述规定，可以认定原告在涉案《征地公告》期满之日起，就应当知道被申请人作出159号《批复》的事实及主要内容，原告于2020年4月13日才申请行政复议，该复议申请已超过法定期限，不符合行政复议受理条件。被告省政府依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，作出171号《决定书》，驳回原告李玉英的行政复议申请，原告李玉英不服，向该院提起行政诉讼，请求判如所请。 一审法院审理认为，本案争议焦点为原告的行政复议申请是否超过法定期限。《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款规定，公民法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。本案中，原告申请复议的159号《批复》由被告省政府于2019年1月30日作出，为实施上述批复，安徽省临泉县人民政府和原临泉县国土资源局分别于2019年2月26日、2月27日作出《征地公告》和《征地补偿标准和安置方案公告》。上述两《公告》于2019年3月3日张贴于原告所在的新城社区公示栏，《公告》载明了159号《批复》的文号、制作机关以及被征土地位置、面积，征地补偿及安置途径、征地补偿登记事项等事项，并告知了复议权利及复议期限。国务院法制办公室《关于认定被征地农民“知道”征收土地决定有关问题的意见》第二条规定，征收土地公告有确定期限的，可以认定申请人自公告确定的期限届满之日起知道征收土地决定；征收土地公告没有确定期限的，可以认定申请人自公告张贴之日起满10个工作日起知道征收土地决定。原告李玉英于2020年4月13日向省政府申请行政复议，其行政复议申请已经超过申请行政复议的法定期限。被告省政府驳回原告的行政复议申请符合法律规定。另被告在行政复议受理、作出决定以及送达等方面均符合法定程序。综上所述，省政府的复议行为认定事实清楚，程序合法。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回李玉英的诉讼请求。 李玉英上诉称，上诉人是安徽省临泉县城南街道办事处新城社区凡庄村民，在该村拥有合法的房屋和承包土地。2019年1月30日，省政府作出《关于临泉县2018年第1批次城镇建设(保障性安居工程)城镇建设用地的批复》(皖政地〔2019〕159号)，同意在该批次申报的临泉县城关街道办事处西城社区，城南街道办事处新城社区，邢塘街道办事处南园社区，田桥街道办事处三合社区用地范围内，将集体农用地9.5124公顷(其中耕地9.3933公顷)转为建设用地并征收为国有，另征收集体建设用地7.7034公顷，合计批准建设用地17.2158公顷。但是却从未公示和征求意见，直至上诉人听说本地要进行征收拆迁，前往安徽省临泉县自然资源和规划局申请信息公开时，安徽省临泉县自然资源和规划局才公开了这份文件，该《批复》批准征收了上诉人享有合法权益的土地房屋。因此，被上诉人批准作出的该《批复》与上诉人有密切的利害关系。上诉人认为被上诉人批准作出的《批复》违法、错误，依法应当撤销。于2020年4月13日向省政府申请行政复议，在2020年6月10日收到省政府作出的皖行复〔2020〕171号行政复议决定，原告对该复议决定不服，依法提起诉讼。上诉人不服（2020）皖01行初249号行政判决，现依法提起诉讼。理由如下：一、张贴公告行为若不能产生可“告知”结果，则不能作为被征收人知情依据。二、被上诉人无直接证据证明上诉人于2019年3月3日就已经知道涉案《批复》的内容。综上，一审判决以超过法定复议期限为由驳回上诉人的诉讼请求，依据不足。被上诉人作出《关于临泉县2018年第1批次城镇建设(保障性安居工程)城镇建设用地的批复》(皖政地〔2019〕159号)的具体行政行为属违法行政行为，应当予以撤销。为维护上诉人合法权益，上诉人依据行政诉讼法及相关规定提起上诉。请求二审法院：1、依法改判(2020)皖01行初249号行政判决或发回重审;2、被上诉人依法受理上诉人复议申请;3、诉讼费由被上诉人承担。 一审被告省政府向一审法院提举了以下证据：第一组证据：1、行政复议申请书及邮寄凭证；2、行政复议答复通知书及书面答复；3、171号《决定书》及邮寄凭证，证明行政复议程序合法。第二组证据：1、159号《批复》；2、征地后“两公告”；3、159号《批复》和征地后“两公告”张贴照片及相关证明材料，证明原告行政复议申请超过行政复议期限、被告作出171号《决定书》符合法律规定。 一审原告李玉英向一审法院提供了以下证据：1、原告身份证复印件、户口本复印件，证明原告主体适格。2、皖行复〔2020〕171号行政复议决定，证明原告依法申请了行政复议、该复议决定违法应予撤销。3、《关于临泉县2018年第1批次城镇建设（保障性安居工程）用地的批复》复印件，证明该批复违法应予撤销。4、信息公开答复，证明原告于2020年1月21日申请信息公开，2020年2月18日收到信息公开答复得知涉案批复，原告申请批复时间在法定时效范围内。 上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定。对一审法院认定的案件事实，本院依法予以确认。 本院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第九条的规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（四）项规定，行政复议申请应当在法定期限内提出。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定，受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请。原国务院法制办公室《关于认定被征地农民“知道”征收土地决定有关问题的意见》(国法〔2014〕40号)规定，征收土地公告有确定期限的，可以认定申请人自公告确定的期限届满之日起知道征收土地决定；征收土地公告没有确定期限的，可以认定申请人自公告张贴之日起满10个工作日起知道征收土地决定。本案中，安徽省临泉县人民政府和原临泉县国土资源局分别于2019年2月26日、2月27日作出《征地公告》和《征地补偿标准和安置方案公告》。上述两《公告》于2019年3月3日张贴于李玉英所在的新城社区公示栏，《公告》载明了159号《批复》的文号、制作机关以及被征土地位置、面积，征地补偿及安置途径、征地补偿登记事项等事项，并告知了复议权利及复议期限。故李玉英在公告张贴之日起满10个工作日即应知晓159号《批复》，而李玉英于2020年4月13日才向省政府申请行政复议，该行政复议申请显已超过法定期限，不符合行政复议受理条件。故省政府驳回李玉英的行政复议申请并无不当，李玉英的诉讼请求不能成立，依法不予支持。 综上，一审判决驳回李玉英的诉讼请求正确，上诉人李玉英的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人李玉英负担。 本判决为终审判决。 审判长 周 辉 审判员 汪结平 审判员 安 翔 二〇二一年三月四日 法官助理昂永华 书记员刘菊芳 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，判决撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。