北京市第二中级人民法院行 政 判 决 书（2021）京02行再2号上诉人（一审原告）王宝安，男，1966年3月9日出生。委托代理人李仟仟，北京浩硕律师事务所律师。被上诉人（一审被告）北京市规划和自然资源委员会大兴分局，机构地址北京市大兴区黄村镇金华寺东路1号。负责人马林涛，局长。委托代理人王祎，女，1980年5月19日出生，北京市规划和自然资源委员会大兴分局执法队副队长。委托代理人林美锋，北京广丁律师事务所律师。上诉人王宝安因诉北京市规划和自然资源委员会大兴分局（以下简称规自委大兴分局）要求履行法定职责一案，不服北京市大兴区人民法院（以下简称一审法院）所作（2020）京0115行再2号行政判决（以下简称一审判决），向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。2018年3月22日，王宝安向规自委大兴分局提交《违法占地查处申请书》，申请事项为“请求依法查处被申请人大兴区采育镇前甫村村民委员会和采育镇政府未批先建的违法行为，责令被申请人将申请人承包的4.6亩耕地交由申请人恢复耕种”。2018年5月18日，规自委大兴分局作出《关于“违法占用土地查处申请书”的反馈意见》并送达王宝安。2018年12月28日，王宝安向规自委大兴分局提交《查处申请函》，反映事项为“请求对北京市首都环线高速公路有限公司在土地出租期间改变土地性质及用途的违法行为进行查处，并将查处结果书面告知申请人”。2019年2月25日，北京市规划和国土资源管理委员会作出《关于“查处申请函”的反馈意见》，主要内容为王宝安反映的建设项目为首都地区环线高速公路（通州至大兴段），项目实施主体为北京首都环线高速公路有限公司，该项目是经市委市政府批准的重点工程并已列入2017年重点工程计划。该项目已先后取得原北京市规划委员会《关于东南部过境通道（密涿高速公路北京段）及京承密涿联络线道路规划方案的批复》（市规函【2011】981号）、《建设项目选址意见书附件》（2015规选市政字0029号）、北京市交通委员会和原北京市规划委员会《交通规划工作联席会会议纪要》（第127期）、北京市发展和改革委员会《关于开展新机场北线高速等5项工程前期工作的函》（京发改【2015】2035号）和《关于加快推进首都地区环线高速公路（通州大兴替代线）项目前期工作的函》（京发改【2015】2343号）、原北京市国土资源局《关于首都地区环线高速公路（通州至大兴段）建设项目用地预审的初步审查意见》（京国土规【2015】511号）、北京市交通委员会路政局《施工登记意见书》（公施意【2016】004号）、原国土资源部《关于首都地区环线高速公路（通州至大兴段）建设用地预审意见的复函》（国土资预审字【2016】50号）、北京市规划和国土资源管理委员会《北京市规划和国土资源管理委员会关于首都地区环线高速公路（通州—大兴段）工程初步设计预审意见的函》（京规划国土函【2016】1122号）、北京市规划和国土资源管理委员会《建设项目选址意见书附件》（2016规选市政字0073号）、国家发展和改革委员会《关于首都地区环线高速公路通州至大兴段可行性研究报告的批复》（发改基础【2017】555号）、北京市规划和国土资源管理委员会《建设用地规划许可证》（2018规土地市政字0005号）等相关用地审批手续。因此，首都地区环线高速公路（通州至大兴段）项目虽改变了土地性质，但负责该项目的北京首都环线高速公路有限公司依法取得了相关手续，不存在违法行为，根据原国土资源部《国土资源行政处罚办法》第一条、第二条、第五条、第十二条第一款之规定，王宝安的举报事项不符合立案条件，故不予立案。王宝安向一审法院诉称，2018年12月，王宝安向规自委大兴分局邮寄《查处申请函》，要求查处北京市大兴区采育镇人民政府（以下简称采育镇政府）和北京市首都环线高速公路有限公司（以下简称首都环线高速公路公司）在土地出租期间违法改变包括王宝安4.6亩土地在内的200余亩耕地的用途和性质，建设北京首都地区环线高速公路（通州—大兴段）的违法行为，并将查处结果书面告知王宝安。然而截至今日，规自委大兴分局并未对前述违法事项进行查处，仅作出了一个《关于“查处申请函”的反馈意见》，称涉案土地性质虽然己经改变，但首都环线高速公路公司（通州至大兴段）已经取得了相应的审批文件，不存在违法行为，因此对王宝安的查处申请不予立案。根据《土地管理法》、《土地管理法实施条例》的规定，将承包地用于修建高速公路应当办理征地审批手续和农用地转用手续，但是截至今日，包括王宝安4.6亩土地在内的200余亩耕地未办理征地审批手续和农用地转用手续，且系明显的“以租代征”，违反了《土地管理法》、《土地管理法实施条例》等相关法律法规的规定，对王宝安的权益构成重大侵害。诉讼请求：1.撤销北京市规划和国土资源管理委员会作出的编号为2018-022（来信）《关于“查处申请函”的反馈意见》；2.责令规自委大兴分局对采育镇政府和首都环线高速公路公司在土地出租期间改变土地性质及用途的违法行为进行立案查处，并将查处结果告知王宝安；3.本案诉讼费由规自委大兴分局负担。规自委大兴分局向一审法院辩称，一、我单位对王宝安的举报事项进行了受理、调查与核实，事实清楚、程序合法。2018年3月22日，我单位收到王某代王宝安邮寄的《违法占地查处申请书》，申请事项为“依法查处被申请人大兴区采育镇前甫村村民委员会和采育镇政府未批先建的违法行为，责令被申请人将申请人承包的4.6亩耕地交由申请人恢复耕种”。对于王宝安申请的事项，若涉及违法占地，属于我单位查处职责；涉及承包地流转等问题，我单位及北京市规划和自然资源委员会自成立以来，均不具有管理及责令查处等职责（承包地的主管部门在大兴区是原农委、现农村农业局）。收到申请后，我单位执法人员开始进行调查核实。首先向采育镇政府调查，采育镇政府称王宝安反映的是北京市的首都地区环线高速公路（通州至大兴段）项目，项目实施及建设主体是首都环线高速公路公司，并非北京市大兴区采育镇前甫村村民委员会（以下简称村委会）和采育镇政府。2018年4月8日，执法人员向首都环线高速公路公司受托人伍某进行了询问，并调取了相关证据材料和项目批准文件。在采育镇政府工作人员陪同下，4月9日执法人员对北京市大兴区采育镇前甫村（以下简称前甫村）村主任兼书记进行询问，并调取了相关材料。在事实清楚的基础上，我单位于2018年5月18日作出《关于“违法占用土地查处申请书”的反馈意见》并送达。王宝安不服，诉至北京市西城区人民法院，开庭审理后，其于2018年12月11日撤诉。2018年12月28日，我单位收到闫某代王宝安邮寄的《查处申请函》，反映事项为“请求对北京市首都环线高速公路有限公司在土地出租期间改变土地性质及用途的违法行为进行查处，并将查处结果书面告知申请人”。2019年1月9日我单位向王宝安邮寄《受理告知书》，并开始进行调查核实。经与首都环线高速公路公司及前甫村联系，上次调查的结果与本次调查结果一样，相关部门已经取得的项目手续与上次调查的项目手续一致。因此继续使用上次的调查材料。2019年2月25日，在事实清楚的基础下北京市规划和国土资源管理委员会作出《关于“查处申请函”的反馈意见》并邮寄送达王宝安。履职过程中事实调查清楚、程序合法。二、被举报项目及土地情况。为了调查核实王宝安举报的情况，我单位工作人员在处理王宝安2018年3月22日的《违法占地查处申请书》时，做了大量工作。在此次处理中，我单位执法人员经再次与首都环线高速公路公司、村委会核实，情况与上次调查情况一致，故此前的相关调查材料继续有效使用。经询问相关人员和调取相关证据材料，对涉及的举报事项核查确认了以下事实：王宝安反映的建设项目为首都地区环线高速公路（通州至大兴段），项目实施主体为首都环线高速公路公司，该项目是经市委市政府批准的重点工程并已列入2017年重点工程计划。该项目已先后取得原北京市规划委员会《关于东南部过境通道（密涿高速公路北京段）及京承密涿联络线道路规划方案的批复》（市规函【2011】981号）和《建设项目选址意见书附件》（2015规选市政字0029号）、北京市交通委员会和原北京市规划委员会《交通规划工作联席会会议纪要》（第127期）、北京市发展和改革委员会《关于开展新机场北线高速等5项工程前期工作的函》（京发改【2015】2035号）和《关于加快推进首都地区环线高速公路（通州大兴替代线）项目前期工作的函》（京发改【2015】2343号）、原北京市国土资源局《关于首都地区环线高速公路（通州至大兴段）建设项目用地预审的初步审查意见》（京国土规【2015】511号）、北京市交通委员会路政局《施工登记意见书》（公施意【2016】004号）、原国土资源部《关于首都地区环线高速公路（通州至大兴段）建设用地预审意见的复函》（国土资预审字【2016】50号）、北京市规划和国土资源管理委员会《北京市规划和国土资源管理委员会关于首都地区环线高速公路（通州—大兴段）工程初步设计预审意见的函》（京规划国土函【2016】1122号）、北京市规划和国土资源管理委员会《建设项目选址意见书附件》（2016规选市政字0073号）、国家发展和改革委员会《关于首都地区环线高速公路通州至大兴段可行性研究报告的批复》（发改基础【2017】555号）、北京市规划和国土资源管理委员会《建设用地规划许可证》（2018规土地市政字0005号）。该项目已经取得一会三函，符合用地条件。经询问村委会村主任兼书记陈某（笔录附后），其称：当时他流转土地时村里按每年每亩1500元的标准支付了流转费，现在已支付到去年。大七环开始修路后，他的承包地在红线内的给了合同存续期补偿，标准是每年每亩3500元，这笔费用给到2028年他的承包期满，目前村里正在办理相关手续，这笔钱很快会补偿到村民手上。他的承包地里还有一部分在红线外的，还是按照每年每亩1500元的标准支付费用，直至流转合同期满为止。通过以上调查，王宝安反映的原4.6亩承包地已经流转给村委会，且已按期领取流转费。三、北京市规划和国土资源管理委员会所作反馈意见适用法律法规正确。《国土资源行政处罚办法》第十二条第一款规定了立案查处条件，只有符合条件的才能在十个工作日内立案，不符合条件的不能立案。本案被举报项目因相关部门已经依法取得了相关手续，不存在违法事实和行为，不符合《国土资源行政处罚办法》第十二条第一款规定的立案查处条件，故依据《国土资源行政处罚办法》第十二条第一款认定对被举报行为不予立案查处。另外，王宝安最终目的是对其原承包地恢复原状或进行补偿，但我单位不具有管理或监督承包地或补偿的职责，我单位对其举报事项的处理结果不涉及其承包地或补偿，我单位的查处结果不可能实现其目的。退一万步讲，假设被举报项目没有合法用地手续，我单位对项目实施主体进行立案查处，其结果也不可能是将土地恢复原状退还王宝安或让实施主体给王宝安补偿。查处与不查处均不可能实现王宝安的诉求及目的。综上，我单位作出的《关于“查处申请函”的反馈意见》事实清楚、程序合法、适用法律法规正确，请法院驳回王宝安诉求。一审法院经审理查明：王宝安系前甫村村民。规自委大兴分局于2018年12月28日收到王宝安通过EMS专递提交的《查处申请函》，请求规自委大兴分局对采育镇政府和首都环线高速公路公司在土地出租期间改变土地性质及用途的违法行为进行查处，并将查处结果书面告知王宝安。由于规自委大兴分局于2018年3月22日曾收到过王宝安邮寄的《违法占地查处申请书》，反映事项为“依法查处被申请人大兴区采育镇前甫村村民委员会和北京市大兴区采育镇人民政府未批先建的违法行为，责令被申请人将申请人承包的4.6亩耕地交由申请人恢复耕种”，并经调查核实于2018年5月18日作出《关于“违法占用土地查处申请书”的反馈意见》。规自委大兴分局受理王宝安《查处申请函》后，对上述案件基础上补充调查核实。北京市规划和国土资源管理委员会于2019年2月25日作出《关于“查处申请函”的反馈意见》。王宝安对此不服，诉至法院。另查明，2012年9月20日，王宝安作为甲方，村委会作为乙方，双方签订《土地经营权流转合同》，合同第一条约定：甲方（王宝安）自愿将其拥有土地承包经营权的土地4.6亩流转给乙方（前甫村村民委员会），土地名称大王坟，坐落地点京沪高速东侧，由乙方负责出租；流转年限从2012年9月20日起至2028年7月1日止；流转土地用途高速两侧绿化工程；土地流转费每年每亩1500元。该《土地经营权流转合同》经（2017）京0115民初22586号民事判决书确认合法有效，并已实际履行，流转费已按期发放给王宝安。2013年3月1日，前甫村股份经济合作社与采育镇政府签订《土地出租合同》，将包括王宝安上述土地在内的共计1010亩土地出租给采育镇政府，土地用途为平原绿化造林，出租年限为15年9个月，自2012年9月20日起至2028年7月1日止，出租金额为每年每亩1500元。一审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》（2004修订）第八十一条规定，擅自将农民集体所有的土地的使用权出让、转让或者出租用于非农业建设的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正，没收违法所得，并处罚款。根据上述法律规定，王宝安提出本案查处申请时，规自委大兴分局作为县级以上地方人民政府土地行政主管部门，具有对王宝安反映的违法占地问题进行监督检查的法定职责。本案中，王宝安认为北京市的首都地区环线高速公路（通州至大兴段）项目未取得征地批复即进行建设属于违法占地行为，要求规自委大兴分局依法调查处理并告知处理结果。规自委大兴分局收到王宝安的查处申请后，进行调查核实，明确土地范围及使用现状，对具体施工单位、建设单位和属地镇政府进行调查并调取了包括原北京市规划委员会《关于东南部过境通道（密涿高速公路北京段）及京承密涿联络线道路规划方案的批复》（市规函【2011】981号）、《建设项目选址意见书附件》（2015规选市政字0029号）、北京市交通委员会和原北京市规划委员会《交通规划工作联席会会议纪要》（第127期）、北京市发展和改革委员会《关于开展新机场北线高速等5项工程前期工作的函》（京发改【2015】2035号）及《关于加快推进首都地区环线高速公路（通州大兴替代线）项目前期工作的函》等在内的相关证据材料。经核实，北京市首都环线高速公路（通州至大兴段）项目属于北京市2017年重点工程计划，已经取得一会三函，符合用地条件。综上，北京市规划和国土资源管理委员会认定涉案工程项目不存在违法占地行为并书面告知王宝安处理结果，已经履行了法定职责，事实清楚，证据充分，处理结果正确，故对于王宝安的诉讼请求，法院不予支持。据此，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回王宝安的诉讼请求。王宝安不服一审判决，以规自委大兴分局未查清涉案项目是否存在征地审批和农用地转用审批，超出期限作出不予立案答复为由上诉至本院，认为一审法院认定事实不清、适用法律错误。请求撤销一审判决，改判支持其一审诉讼请求，诉讼费用由规自委大兴分局负担。规自委大兴分局同意一审判决，不同意王宝安的上诉请求及理由。王宝安向一审法院提交了如下证据：1.查处申请函及邮寄凭证，证明王宝安向规自委大兴分局邮寄查处申请，要求查处采育镇政府和首都环线高速公路公司在出租期间改变土地性质及用途；2.兴地经权字第45287号土地承办经营权证书，证明王宝安对涉案地块享有合法的承包经营权，与查处行为具有法律上的利害关系，是本案的适格原告;3.关于“查处申请函”的反馈意见，证明规自委大兴分局作出答复，是本案适格主体。规自委大兴分局未依法对王宝安申请进行立案查处，涉案答复违法。规自委大兴分局认定王宝安对涉案地块没有所有权、经营权和使用权，涉案反馈意见认定事实错误。规自委大兴分局向一审法院提交了如下证据：证据一组：1.违法占地申请书，证明王宝安在2018年已经申请查处；2.伍某询问笔录;3.首都环线高速公路公司提供的手续及项目相关文件;4.村主任陈某询问笔录;5.村委会提供的《土地经营权流转合同》、《土地出租合同》、《关于首都外环线（采育段）土地确权人承包经营权剩余年限补偿款说明》、民事判决书；以上证据2至证据5共同证明规自委大兴分局收到申请后依法进行调查核实，程序合法；6.关于“违法占地查处申请书”的反馈意见，证明2018年王宝安申请时规自委大兴分局已经作出了答复；7.行政起诉状、谈话笔录，证明王宝安曾经就此事在法院诉讼，后来撤诉；证据二组：1.王宝安申请书；2.伍某询问笔录;3.首都环线高速公路公司提供的手续及项目相关文件;4.村主任陈某询问笔录；以上证据1至证据4证明规自委大兴分局在再次收到王宝安的申请查处之后，发现其反映的问题与上次一样，所以沿用了上次的调查内容，但谈话笔录时间不同，因为又调查了一遍，重新制作了谈话笔录。证明经过了合法调查事实清楚程序合法；5.关于“查处申请函”的反馈意见及邮寄送达单，证明对于本案被诉行为，规自委大兴分局按照规定的时间做出了答复并送达。一审法院对上述经质证的证据材料作如下确认：王宝安提交的证据1证明其曾向规自委大兴分局提交过涉案申请书，予以确认。提交证据2证明王宝安为适格原告，对此项证明目的予以确认;提交证据3证明规自委大兴分局为本案适格主体，对证明目的予以确认。规自委大兴分局提供的证据客观真实，能够反映其受理、调查并作出答复的过程，予以采信。一审法院已将上述证据材料全部移送本院，本院审查后认定，一审法院对上述证据材料所作认证符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的有关规定，经本院审查属实，亦予以确认。根据上述被认定合法有效的证据，本院认定一审法院审理查明的事实成立。本院认为，依据《中华人民共和国土地管理法》第八十一条之规定，王宝安提出本案查处申请时，规自委大兴分局作为县级以上地方人民政府土地行政主管部门，具有对涉嫌违法将承包地用于非农建设的行为进行查处的法定职责。依据查明的事实，规自委大兴分局在收到王宝安提交的《查处申请函》后，依法律规定向王宝安邮寄了《受理告知书》，进行调查核实，明确土地范围及使用现状，对具体施工单位、建设单位和属地镇政府进行调查，并调取了相关证据材料。在此基础上，北京市规划和国土资源管理委员会作出《关于“查处申请函”的反馈意见》并邮寄送达王宝安，事实清楚，程序合法，并不无当。一审法院认定北京市规划和国土资源管理委员会认定涉案工程项目不存在违法占地行为并书面告知王宝安处理结果，已履行了法定职责是正确的，本院予以维持。王宝安的上诉请求缺乏事实及法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。一、二审案件受理费各五十元，均由王宝安负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长 江慕南审 判 员 金昌伟审 判 员 陈捷鹰二〇二一年三月一日法官助理 闵 蕾书 记 员 许天卉