河北省承德市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）冀08行终17号 上诉人（原审原告）宫明平，男，1965年4月15日出生，满族，农民，小学文化，现住丰宁满族自治县，身份证号：1326271965××××××××。 委托托代理人付博杨，女，北京创为律师事务所律师，执业证号：11101202111290718。 被上诉人（原审被告）丰宁满族自治县城市管理行政执法局，住所地丰宁满族自治县大阁镇东街**，统一社会信用代码：11130826MB10037724。 法定代表人孙志刚，男，局长。 行政机关负责人刘校利，男，副局长。 委托代理人付桂荣，女，河北付桂荣律师事务所律师，执业证号：11308199511797283。 上诉人宫明平与被上诉人丰宁满族自治县城市管理行政执法局行政侵权赔偿决定一案，不服河北省丰宁满族自治县人民法院（2020）冀0826行初15号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人宫明平及其委托代理人付博杨，被上诉人丰宁满族自治县城市管理行政执法局的行政机关负责人刘校利及其委托代理人付桂荣到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 -2- 原审法院经审理查明：2008年6月12日，丰宁满族自治县土地储备中心已将66028部队土地收储，2538号部队营院包括在被收储的范围内。 2009年６月原丰宁县满堂砖场法定代表人李秋彦以个人名义与本案原告宫明平签订土地及房屋租赁协议，宫明平在未办理建设工程规划施工许可证的情形下占用原66028部队营院修建彩钢棚、牛舍、羊舍及房屋等建筑物。 2019年3月22日，丰宁满族自治县人民政府向原部队的承租人及现占用人发布“限自发布通告之日起七个工作日内，持相关资料到丰宁宏森木业有限公司办理退还剩余年限租金，并将地上附着物及个人物品自行清除，如不按期清理，将依法进行强制清除”的通告。 原告宫明平未按通告限定的期限清除地上附着物及个人物品。被告城管局认为原告宫明平未经规划审批许可建设建筑物的行为违法，经责令改正无效后于2019年4月21日作出给予其自行拆除的行政处罚。经强制执行催告无效后，城管局向丰宁满族自治县人民政府呈请实施拆除方案得到批准，2019年4月25日即组织相关单位对宫明平等人违法建设的建筑物进行强制拆除。原告宫明平对被告城管局及丰宁满族自治县自然资源和规划局的强制拆除行为不服，向丰宁满族自治县人民政府申请行政复议，丰宁满族自治县人民政府于2019年8月8日作出强制拆除宫明平违法建筑物的行为合法有效，应予维持的行政复议决定。原告宫明平对丰宁满族自治县人民政府行政复议决定不服，向该院提起行政诉讼。该院作出驳回原告诉讼请求的（2019）冀0826行初19号判决，原告宫明平不服，向本 -3- 院提起上诉，本院作出（2020）冀08行终54号行政判决，该判决认为被告城管局于2019年4月21日作出丰城管行罚字（2019）第1号行政处罚决定，4月22日即作出强制执行的催告，经过向丰宁满族自治县人民政府呈请，丰宁满族自治县人民政府发布公告，被告于4月25日对原告的违法建筑实施强制拆除，因为被告城管局作出的丰城管行罚字（2019）第1号行政处罚决定尚在行政复议或者提起诉讼期限内，所以确认被告城管局强制拆除行为的程序违法。 原告宫明平依据本院作出的（2020）冀08行终54号行政判决，向被告城管局申请行政赔偿，城管局作出《不予行政赔偿决定书》后，原告宫明平不服，向该院提起行政赔偿诉讼。 原审法院经审理认为：根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条的规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。本案中原告宫明平在部队营院修建的建筑物已经被依法确认为违法建筑，并且被告已经对违法建筑物实施了强制拆除，强制拆除行为虽然是在行政处罚决定的复议期或者起诉期限内实施的，违反了法定程序，但在强制拆除前已经向原告进行催告，并且以县政府的名义发布拆除公告，在拆除过程中被告及其相关人员已对违法建筑物内的合法财产进行保全并移交由被拆迁人自行清理，宫明平在现场工作记录中签字确认，原告的合法财物均进行移交并未给其造成经济损失，其申请赔偿财产损失不符合行政赔偿的要件。原告宫明平要求赔偿损失的清单中除违法建筑物，还包括房屋装修费用、树木、饭店经营损失、养殖场租 -4- 金、变压器及电线整改、水井、水泵、监控摄像头、诉讼费用及律师代理费等损失。关于房屋装修费用是拆除过程中不可避免地造成损毁，被告城管局无职责进行管护，原告要求赔偿房屋装修费的理由不成立；原告要求赔偿变压器及电线整改、水井、水泵、监控摄像头损失的主张，因上述财物系整体建筑的一部分，房屋拆除过程中无法区分保存和移交，其损毁系拆除行为的必然结果，并非不当拆除所致，所以不予赔偿；饭店经营损失及养殖场租金均不属于拥有合法使用权的房屋产生的直接损失，故原告的赔偿请求因缺乏法律依据而不予支持；关于赔偿诉讼费及律师代理费亦无法律依据而不应当支持；关于树木财产损失，因不属于被告城管局强拆范畴，并且原告未能提交相关证据证实系被告城管局实施强拆行为所致，因此其请求亦不能得到支持。被告城管局受理原告宫明平的申请后，即进行受案登记、经过审理认为赔偿请求人宫明平的违法建筑不属于合法财产，虽然拆除行为存在程序违法，但未侵犯宫明平的合法财产权益，被告受理宫明平的行政赔偿申请后于两个月的期限内作出《不予行政赔偿决定书》的事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确。综上，原告宫明平诉请撤销被告城管局作出的《不予行政赔偿决定》及判令被告赔偿其财产损失无事实和法律依据。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决驳回原告宫明平的赔偿请求。 上诉人宫明平不服原审法院作出的上述行政判决，向本院提起上诉称：一、一审判决认定事实错误，上诉人建筑物并非违法建筑。l、在2004年1月30日，66079部队与乙方丰宁县 -5- 满堂砖厂（李秋彥）签订《协议书》，租赁丰宁县大阁镇樱桃沟四营房西办总值忍气吞声营院（京冀字2538号，以下简称“2538号营院”所在地块以及房屋。2005年上诉人从李秋彦处租赁2538号营院，取得该地块的土地使用权以及原营院房屋所有权。2009年与李秋彦续签《租赁协议书》，约定租赁合同继续租赁期限为2010年11月至2019年11月底。至行政处罚决定书下达前，上诉人一直合法占有该涉案地块并用于生产经营。上诉人于2006年在该地块上建造1200平方米建筑物用于生产经营，以建造建筑物时施工人员的书面证明为证。2009年建造800平方米舍饲，以2011年6月7日大阁镇农业产业化项目验收报告单为证，以上建筑均符合《自然资源部农业农村部关于设施农业用地管理有关问题的通知》(自然资规(2019)4号），关于养殖用地的规定。2017年分别建造24间彩钢房作为员工宿舍以及利用军用营院装修后改造的400平方米的食堂，上诉人对以上房屋拥有使用权对自己所建房屋拥有所有权。综上，上诉人对土地有合法使用权，对建造的房屋、养殖场等财产有合法所有权，一审法院未给予赔偿，属于认定事实错误。2、上诉人从2006年开始养殖以来，一直合法养殖。并且2010年7月8日与丰宁满族自治县农牧局草原站签订《京津风沙源治理工程舍饲圈舍建设施工合同》，该工程项目受到国家的大力扶持鼓励下，上诉人完成养殖场的建设，并经上级机关验收合格后，投入生产并领取了国家补助资金，上诉人建设养殖场符合《京津风沙源治理工程管理办法》的规定。上诉人的养殖场建设，不仅有国家的扶持与鼓励，丰宁县有关行政机关均对此事知情，是合法养殖，且上诉人从事养殖活动已有15年之 -6- 久，在此期间从未有任何机关针对上诉人的养殖场提出过异议或下达过任何文件。自案涉建筑物被强拆前一直未有相关部门对其合法使用的土地以及房屋进行征收。上诉人的所有建筑以及树木在此次征收中被违法强制拆除，均为《国家赔偿法》规定的直接损失，应予以赔偿。 二、一审判决适用法律错误。1、根据《国家赔偿法》第二条：国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。第四条：行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（三）违法征收、征用财产的;（四）造成财产损害的其他违法行为。上诉人作为被征收人，财产被强制破坏，依法有提起赔偿诉讼的权利，一审法院驳回上诉人的诉讼请求，违反法律的强制性规定。2、根据《最高院关于审理行政赔偿案件若干问题规定》笫29条，人民法院审理行政赔偿案件，就当事人之间的行政赔偿争议进行审理裁判。根据《国家赔偿法》第15条，“人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张应当提供证据，此时法律并没有免除被告在行政赔偿案件中的举证责任”。根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第32条，“原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任，被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿的证据”。一审法院未对上诉人的举证进行认定，未依据法律的规定判决被上诉人承担上诉人所列损失清单中每一项的财产损失的责任，属于适用法律错误。3、根据《行政诉讼法》第38条第二款， -7- “被告违法行为导致原告举证不能的，由被告承担举证责任”。也就是说在法律规定被上诉人本有的举证责任的基础上，还存在举证责任转移的情形，本案中被上诉人在强拆上诉人房屋当天，未通知上诉人对可利用财产进行处置，本案的举证责任在于被上诉人，在被上诉人未能举证的情况下，一审法院未能正确适用法律判决被上诉人承担应负责任，属于适用法律错误。4、《根据最高人民法院关于适用行政诉讼法的解释》第47条第三款规定，当事人的损失因客观原因无法鉴定的，法院应当结合当事人的主张和在案证据遵循法官职责道德运用逻辑推理和生活经验生活常识等酌情确定赔偿数额；若行政机关对其造成的损害不能举证的，人民法院可以采取就高不就低的原则，对行政相对人即上诉人进行赔偿。上诉人在损失清单中已注明其财产损失，且已尽所能的进行举证，一审法院未能区分举证与未能举证的财产损失，直接驳回上诉人的诉讼请求，属于适用法律错误。5、即使建筑本身违法并不意味着组成建筑物的建筑材料及建筑内的物品亦随之变成非法财物，建筑材料及建筑内的物品属于当事人的合法财产，当事人因违法建筑所负的法律责任，不应当涉及其合法的私有财产。上诉人所主张的树木亦不是非法财物，行政机关在对违法建设实施强制拆除的过程中，若违反法定程序及采取的手段、方式不适当，导致建筑材料及建筑内的物品受到明显不合理、过度毁损的，应当根据建筑材料及建筑内的物品的合理价值、违法强制拆除行为造成的合理损失等因素承担相应的赔偿责任，一审法院驳回上诉人的上诉请求于法无据，其判决应予撤销。 综上，一审法院作出的行政赔偿判决，认定事实错误、证 -8- 据不足，法律适用错误，请求撤销河北省丰宁满族自治县人民浓院作出的(2020)冀0826行初15号行政赔偿判决，并根据上诉人一审诉讼请求依法改判或者发回重审；本案诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人丰宁满族自治县城市管理行政执法局答辩称：一、一审判决认定事实清楚，证据充分。（一）一审判决认定上诉人被强拆的建筑物属非法建筑物事实清楚，证据充分。上诉人以通过从李秋彦处租赁“2538号营院”取得合法土地使用权为由，进而认为自己在租期内所实施的建筑行为为合法行为，从而进一步认为所形成的建筑物为合法建筑物。上诉人的这一认识既是错误的，更是违法的。其一，从丰宁满堂砖厂李秋彦与部队签订的协议内容看，是一个管护使用协议，协议内容中没有允许在该营院内进行建设，更没有允许在看护期内进行转租。况且该协议第六条明确约定“如部队需要，需占用或收回乙方所看管的营院时，甲方有权随时终止本协议。”上述事实有一审中答辩人提供的7号证据予以证实。其二，上诉人与李秋彦签订的租赁协议，已被丰宁满族自治县人民法院以(2014)丰民初字第786号民事裁定书认定为无效，裁定书认定的事实依据是部队将涉案营院于2006年己转让给丰宁宏森木业有限公司，而李秋彦既不是该土地所有权人，也不是该土地使用权人。对上述事实有答辩人在一审中向法庭出示的第10号证据予以证实。根据上诉人在上诉状中所陈述的事实，其所实施的建筑行为均是在2006年以后，根据生效的裁定书认定李秋彦都不是涉案土地的使用权人，那么上诉人依据与其签订的无效租赁协议在涉案土地上进行建设行为均不具有合法性。 -9- 其三，上诉人以养殖项目已通过相关部门验收，取得了养殖业经营合法手续，进而认为其所实施的建筑行为为合法行为，此观点更是错误的。上诉人在该土地上所实施的建设行为属违法行为，所形成的建筑物属违法建筑物，本案答辩人在一审中提供了大量合法有效的证据证实上诉人在该土地上建设的所有的建筑物即养殖场和房屋均没有依法办理法定的行政许可手续，即没有办理建设用地许可手续，也未办理行政规划许可手续，更没获得施工许可手续，属名副其实的违法建筑。我国土地管理法、城乡建设规划法、建筑法明确规定，任何单位和个人占用土地进行建设都必须依法办理土地使用证、建设用地规划许可证、施工许可证，而这些行政许可是国家法律规定的法定机构即国土资源规划局、建设局，而不是项目经营管理部门。综观上诉人在本案中所有证据，均没有法定机构许可用地、建筑手续。而答辩人在一审开庭审理时却向法庭提供的7-16号证据证实上诉人实施的建筑行为属违法行为，所拆除的建筑物属违法建筑物。（二）一审判决认定答辩人作出的不予行政赔偿决定事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确，该认定是正确的，上诉人认为应予撤销是错误的。其一，答辩人作出的不予行政赔偿决定事实清楚，证据充分。答辩人所拆除的建筑物属违法建筑，理由如前所述。上诉人请求赔偿无事实依据。其二，答辩人作出的不予行政赔偿决定法律依据充分。答辩人是依据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第五条第二款、第七条、第十三条、第十四条之规定作出的，法律依据充分。其三，答辩人作出的不予行政赔偿决定程序合法。依据《中华人民共和国国家赔偿法》赔偿程序规定，答辩人于2020 -10- 年6月28日收到了上诉人行政赔偿申请书，按《中华人民共和国国家赔偿法》第13条规定于2个月内2020年8月9日作出了不予行政赔偿决定，于2020年8月10日送达给了上诉人，并依据该法14条规定告知了上诉人依法享有的权利，对上述事实有相关受理、送达手续为证。 二、一审判決适用法律正确。上诉人所主张的权益不属《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定的合法权益，故此一审判决适用《中华人民共和国行政诉讼法》第69条及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第33条规定驳回上诉人赔偿请求属适用法律正确。 三、本案中上诉人在一审中的诉讼请求抛开是否具有合法性而言，就其主张赔偿损失额中相当一部分损失与答辩人拆除违法建筑无任何关联。其一，上诉人主张的树木砍伐损失125万元与答辩人不具有任何关联性，答辩人没有实施过任何砍伐树木行为。其二，上诉人主张的饭店经营损失219天43.8万元与答辩人不具有任何关联性。违法建筑拆除后，上诉人完全可以另找场所经营。其三，上诉人主张的牛羊损失40万元与答辩人拆除违法建筑更不具有任何关联性。从通知上诉人拆除之日起，到实施拆除行为之日止，上诉人有时间将自己饲养的牛羊另行找地饲养，同时答辩人拆除时未造成一个牛羊死亡，其损失根本不存在。其四，上诉人主张的律师费18万元，更不属于我国赔偿法规定的赔偿范畴，与答辩人拆除违法建筑更不具有任何关联性。 四、答辩人在拆除上诉人违法建筑时，对上诉人的合法财产予以保护，拆除前通过公证处进行了证据保全，将上诉人合 -11- 法财产全部移交给上诉人，有当时上诉人签字的公证处现场工作记录为证。 综上所述，请求二审法院依法驳回上诉人上诉请求，维持一审判决。 本院二审查明事实与一审查明的事实一致，予以确认。 本院认为，因不予赔偿决定仅系赔偿义务机关对赔偿请求人的赔偿请求进行先行处理的程序性行为，并非独立可复议和诉讼的行政行为。上诉人在本案诉讼中提出撤销不予赔偿决定，其实质仍是申请行政赔偿。故，上诉人在诉讼中提出撤销被上诉人作出的不予赔偿决定不属于法院审理的范围，法院仅针对上诉人提出的行政赔偿请求进行审理。 根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”本案中，案涉建筑物系违法建筑，已经生效判决确认。被上诉人在对违法建筑实施强制拆除过程中，虽然该强制拆除行为，因行政处罚决定尚在行政复议或提起诉讼的期限内而被确认程序违法，但在作出强制执行决定前，被上诉人履行了催告程序，并依法进行了送达，且依据丰城管行罚字（2019）第1号行政处罚决定规定的拆除范围进行拆除，对违法建筑物内的合法财产进行了保全，并移交给上诉人宫明平，未侵犯上诉人的合法权益。上诉人主张的房屋装修费用、树木、饭店经营损失、养殖场租金、变压器及电线整改、水井、水泵、监控摄像头、诉讼费用及律师代理费等损失于法无据，不应予以支持。综上，原审判决认定事实清楚、适 -12- 用法律正确，上诉人宫明平的上诉请求不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50.00元，由上诉人宫明平承担。 本判决为终审判决。 审判长 李小龙审判员祁春梅审判员刘松平 二〇二一年三月九日 书记员 张             博