辽宁省高级人民法院行 政 裁 定 书（2021）辽行终68号上诉人（一审原告）：凤城市福足万源矿业有限公司，住所地辽宁省凤城市赛马镇红石村**。法定代表人：迟凤友，该公司经理。委托诉讼代理人：杨杰，北京市亿嘉律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：凤城市人民政府，住所地辽宁省凤城市邓铁梅路**。法定代表人：刘向东，该市政府市长。凤城市福足万源矿业有限公司（以下简称福足万源矿业）因诉凤城市人民政府确认行政决定违法一案，不服辽宁省丹东市中级人民法院（2019）辽06行初67号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。一审法院经审理查明：2017年2月23日，凤城市人民政府作出(凤政办发[2017]7号)《凤城市煤炭行业化解过剩产能实施方案》，明确2017年5月30日前，现场关闭全市生产能力9万吨以下的煤矿企业，采取煤矿主动退出与政府推动相结合的办法实施，鼓励煤矿企业自愿退出煤炭生产领域。2017年4月8日凤城市人民政府作出凤煤化产字[2017]11号《关于印发凤城市现场关闭煤矿实施方案的通知》。2017年4月12日原告与凤城市人民政府的下级政府赛马镇政府签订了《自愿关闭矿井保证合同》，对关闭原告矿井及补偿事宜进行了约定。2017年4月14日凤城市人民政府作出关闭决定。同日在《凤城时讯》报纸上刊登《凤城市人民政府公告》，公告凤城市政府决定关闭原告及其他煤矿企业。2017年4月16日，凤城市煤炭工业局的工作人员在辽宁省凤城市公证处的见证下，向原告企业送达了关闭决定及《关井告知书》。2017年4月20日，被告凤城市人民政府组织各职能部门及镇政府对原告矿井实施关闭，并进行验收。2018年1月11日，原告领取了煤炭产能置换款，并签署了保证书。2019年9月25日，原告向一审法院提起行政诉讼。一审法院认为，2017年4月12日原告与凤城市赛马镇人民政府签订了《自愿关闭矿井保证合同》，合同第一段注明“根据上级文件和凤城市化解煤炭过剩产能工作领导小组相关文件精神，乙方向甲方提出《自愿关闭矿井申请书》，请求将煤矿依法关闭。为了明确甲、乙双方的权利与义务，经双方平等协商，自愿签订关闭矿井保证合同”，同时合同分六条对如何实施关闭、如何对原告进行补偿以及领取补偿款等相关问题进行了约定。该《自愿关闭矿井申请书》签订后，凤城市人民政府于2017年4月14日作出了(凤政决字2017第027号)《关于关闭凤城市万源矿业有限公司的决定》，决定将原告的矿井予以关闭。同日在《凤城时讯》报纸上刊登《凤城市人民政府公告》，公告凤城市人民政府决定关闭原告及其他煤矿企业。2017年4月16日，凤城市煤炭工业局的工作人员在辽宁省凤城市公证处的见证下，向原告企业送达了关闭决定。根据当时生效的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”的规定，原告最迟应当在2019年4月16日之前提起行政诉讼。但2018年2月8日《最高人民法院关于适用的解释》出台后，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》不再适用。关于起诉期限最长保护期也发生了变化，由原有司法解释的最长保护期2年变更为1年，即《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年”。本案中，从保护当事人诉讼权利的角度出发，对原告起诉期限最长保护期1年的计算应当从2018年2月8日开始。本案原告于2019年9月25日提起行政诉讼，明显超过了1年最长保护期限，故原告的起诉超过了法定的起诉期限。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款(二)项的规定，应当驳回原告的起诉。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第(四)项规定，提起诉讼应当属于行政诉讼的受案范围。第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。行政机关完全依据政策进行决策的行为，人民法院无法对其合法性进行审查，不属于行政诉讼的受案范围。本案凤城市人民政府对原告企业作出关闭决定，是根据国家有关煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的政策规定，结合当地实际，作出的政策性处理行为，人民法院对该行为无法进行合法性审查，本案不属于行政诉讼的受案范围。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款(一)项的规定，应当驳回原告的起诉。关于原告提出的附带审查规范性文件的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条的规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。前款规定的规范性文件不含规章。一并提起对规范性文件审查的前提条件是，被诉行政行为属于可诉的行政行为。本案中，原告请求对辽政密电[2017]2号文件的合法性一并审查，但其所诉请的关闭决定，法院不能进行实体审查。在本诉不能成立的情况下，一并对辽政密电[2017]2号文件进行合法性审查，当然也不符合法定的起诉条件。综上，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款(一)、(二)项的规定，裁定：驳回原告凤城市福足万源矿业有限公司的起诉。案件受理费50元，予以返还。福足万源矿业上诉请求：1、依法撤销辽宁省丹东市中级人民法院（2019)辽06行初67号行政裁定；2、将本案发回重审或者依法改判确认被上诉人作出的关闭上诉人矿井的决定违法；3、依法审查《辽宁省人民政府关于做好煤炭行业淘汰落后产能工作的通知》（辽政密电[2017]2号）规范性文件的合法性。事实和理由：1、原审裁定认为2017年4月12日上诉人与凤城市赛马镇人民政府签订《自愿关闭矿井保证合同》，上诉人的起诉超过了法定的起诉期限，认定事实及适用法律是错误的。首先，被上诉人在关闭上诉人矿井过程中，采取异地动用警力、多部门联合行动对拒绝关矿依法信访的法定代表人或者实际经营人抓捕，关进看守所，以这种方式逼迫法定代表人或者投资人签字同意关矿，相关文件只让上诉人签字，但是却不给上诉人留存，其目的就是阻止上诉人起诉依法维权。其次，根据被上诉人提交的《关闭矿井汇签表》可以确定的事实是，被上诉人对所有矿井采取了主副井炸毁、建筑物拆除的方式进行了野蛮关矿。在实施关矿过程中，因采取炸井的方式，现场全部进行了警戒、戒严，上诉人所有人员都被强行清离了现场。矿井被炸毁，所有文件资料被毁后，上诉人多方寻求赔偿被上诉人各部门相互推诿，拒不承认自己系关矿主体，口头答复上诉人系辽宁省人民政府主导的，但是拒绝提供相关资料，致使上诉人无法启动诉讼程序。在辽宁省其他县市被关闭煤矿企业起诉当地县政府行政诉讼中，上诉人获悉了作出此次强制关闭矿井的正是辽宁省人民政府，但是关闭矿井的文件（辽政密电[2017]2号）却以密电形式拒不公开发布。不得已上诉人于2018年10月18日起诉辽宁省人民政府，经辽宁省沈阳市中级人民法院审理查明，实际关闭矿井的就是本案被上诉人，并提供了相关的文件，上诉人在法定期限内将被上诉人起诉至丹东市中级人民法院。第三、《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。具体到本案，“行政行为”应当包括行政行为实施的主体，行为所造成的的后果等方面。本案所炸毁的矿井、设备、拆毁的房屋应当属于不动产的范畴。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九条的规定：“行政诉讼法第二十条规定的‘因不动产提起的行政诉讼’是指因行政行为导致不动产物权变动而提起的诉讼。”根据该条规定，因行政行为直接导致不动产物权的设立、变更、转让和消灭等而提起的诉讼属于“因不动产提起的行政诉讼”。而本案中，因被上诉人的炸井、拆毁房屋的行为直接导致了上诉人不动产财产的消灭、灭失，依法应当适用二十年的最长诉讼保护期限。依据上述法律规定并结合本案事实，上诉人起诉没有超过诉讼时效。2、原审裁定认定上诉人于凤城市人民政府2017年4月16日在辽宁省凤城市公证处的见证下向上诉人企业送达本案被诉的关闭决定时就已经知晓本案被诉的关闭决定是错误的。首先，公证送达关闭决定时，并不是法定代表人或者实际控制人签字确认。且送达后，上述文件即被政府强行收回，其目的就是为了阻止上诉人通过法律途径主张权利。其次，所谓的在《凤城时讯》上刊登《凤城市人民政府公告》并不是法律规定的被上诉人送达行政决定的法定方式，其公告是无效的。3、原审裁定认定本案凤城市人民政府对上诉人企业作出关闭决定是根据国家有关煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的政策规定，人民法院对该行为无法进行合法性审查，本案不属于行政诉讼的受案范围，属于适用法律错误。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定：人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：(一）对行政拘留、暂扣或者吊销许可证和执照、责令停产停业、没收违法所得、没收非法财物、罚款、警告等行政处罚不服的；上述规定，并未限定是依照国家政策作出的决定就不属于人民法院受案范围。被上诉人依据国家政策作出的决定只要是具体的行政行为就应当属于人民法院的受案范围。具体到本案，被上诉人作出了关闭决定属于人民法院受案范围并具体实施了关闭行为，依法应当属于人民法院的受案范围。4、原审裁定对上诉人诉请的依法审查《辽宁省人民政府关于做好煤炭行业淘汰落后产能工作的通知》（辽政密电[2017]2号）规范性文件的合法性，以本诉不符合条件为由拒绝审查也是错误的。依据本案事实及相关法律、司法解释的规定，本案并未超过诉讼时效，依法应当进行实体审理，相应的对上诉人提出的文件合法性审查也应当一并进行审查。凤城市人民政府未提交答辩意见。本院二审查明的事实与一审认定的一致，本院予以确认。本院认为，本案的焦点问题是，本案是否超过起诉期限；本案是否应当审查《辽宁省人民政府关于做好煤炭行业淘汰落后产能工作的通知》（辽政密电[2017]2号）的合法性。关于上诉人的起诉是否超过起诉期限问题。本案中，凤城市人民政府于2017年4月14日作出了(凤政决字2017第027号)《关于关闭凤城市万源矿业有限公司的决定》，决定关闭上诉人的矿井。同日在《凤城时讯》报纸上刊登《凤城市人民政府公告》，公告凤城市人民政府决定关闭上诉人及其他煤矿企业。2017年4月16日，在辽宁省凤城市公证处的见证下，凤城市煤炭工业局的工作人员向上诉人企业送达上述关闭决定。被诉关闭决定作出时生效实施的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。本案中，被诉关闭煤矿决定于2017年4月16日向上诉人送达，故涉及新旧司法解释的衔接适用问题。被上诉人向上诉人送达关闭决定当日即已知道行政行为的内容，因该事实行为并未有行政机关告知其诉权或者起诉期限，故自其知道行政行为内容之时应适用2年的起诉期限。但是2018年2月8日新司法解释实施后，因其剩余起诉期限超过一年，故其起诉期限应为自2018年2月8日之日起的一年内，上诉人于2019年9月25日提起行政诉讼已超过法定起诉期限。关于上诉人主张应适用二十年的最长诉讼保护期限问题，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定的二十年起诉期限适用于公民、法人或者其他组织不知道行政行为内容的情形，故不适用于本案。关于上诉人主张其在向沈阳市中级人民法院提起行政诉讼后，才知晓作出关闭决定的实施主体是凤城市人民政府，其起诉并未超过法定起诉期限问题。即使如上诉人所述，其于沈阳市中级人民法院行政裁定书下达之日才知晓作出关闭决定的实施主体，因为此时其已经提起过行政诉讼，了解了行政诉讼的相关规定，因此不能再按照《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定的一年计算起诉期限，而应当按照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定的六个月计算起诉期限，因此上诉人于2019年9月提起本案诉讼也明显超过起诉期限。同时，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条第一款规定，公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。本案中，上诉人对凤城市人民政府作出关闭其煤矿决定是明知的，且不存在起诉期限的扣除和延长情形。故一审法院认定其超过起诉期限并无不当。关于本案是否应当审查《辽宁省人民政府关于做好煤炭行业淘汰落后产能工作的通知》（辽政密电[2017]2号）合法性的问题。审查被诉行政行为所依据的规范性文件合法性的前提是法院受理了上诉人的起诉，可以对被诉行政行为进行合法性审查时才能对被诉行政行为依据的规范性文件进行审查，本案由于上诉人的起诉超过法定起诉期限，一审法院对《辽宁省人民政府关于做好煤炭行业淘汰落后产能工作的通知》（辽政密电[2017]2号）的合法性不予审查并无不当。上诉人该项上诉请求，本院不予支持。综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人的上诉请求无事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第三款之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  李侃审判员  杜刚审判员  李明二〇二一年三月三日法官助理张廓书记员赵晓迪