广东省惠州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2021）粤13行终20号上诉人（原审原告）何瑞贤。委托代理人杨庆、黄嘉亮，广东铸铭律师事务所律师。被上诉人（原审被告）博罗县自然资源局，住所地：博罗县*********。法定代表人杨伟平。委托代理人温志刚，广东宏兴律师事务所律师。原审第三人惠州华光实业有限公司。法定代表人刘明高。上诉人何瑞贤因博罗县自然资源局收回国有土地使用权纠纷一案，不服惠州市惠城区人民法院（2020）粤1302行初131号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，审理了本案。本案现已审理终结。原审法院查明，1998年4月13日，原博罗县国土局与第三人惠州华光实业有限公司签订《国有土地使用权出让合同》，约定博罗县国土局将位于博罗县罗阳镇小金金盘围、柏子岭、戴屋村麻叶龙（土名）地段面积为88800平方米（折合133.2亩）的土地使用权（下称涉案土地）出让给第三人，出让年限为50年。2000年7月2日，第三人向博罗县国土局提交《交还存量建设用地报告》，称因公司资金不到位、项目未能落实，同意将涉案土地无偿交还给县人民政府，按建设用地单位需要盘整使用。同日，博罗县国土局与第三人签订《土地使用权交还协议书》，约定博罗县国土局将涉案土地无偿收回。博罗县国土资源局随后向第三人发出《收回国有土地使用权的通知》，通知无偿收回涉案土地的土地使用权，终止原签订的《国有土地使用权出让合同》，撤销博国土资（用地）字[2000]1428号建设用地批文。另查，中国银行惠州分行与惠州天华经济发展公司、惠州华光实业有限公司借款合同纠纷一案，惠州市中级人民法院作出（2004）惠中法民二初字第15号，判决惠州华光实业有限公司对惠州天华经济发展公司应偿还中国银行惠州分行的借款本金900万元及利息承担补充清偿责任。2018年8月31日，惠州市中级人民法院作出（2017）粤13执恢37号之二《执行裁定书》，变更何瑞贤为上述案件的申请执行人。2020年7月15日，原告向惠州市惠城区人民法院提起本案诉讼，请求判如上述所请。再查，原告于2020年1月以博罗县自然资源局为被告提起行政诉讼[案号：（2020）粤1302行初15号]，请求确认博罗县国土资源局无偿收回第三人位于博罗县罗阳镇小金管理区金盘围、柏子岭、戴屋村麻叶龙（土名）地段的水田88800平方米（折合133.2亩）土地使用权的行政行为违法。原审法院认为，《最高人民法院关于适用的解释》第一百零六条规定：“当事人就已经提起诉讼的事项在诉讼过程中或者裁判生效后再次起诉，同时具有下列情形的，构成重复起诉：（一）后诉与前诉的当事人相同；（二）后诉与前诉的诉讼标的相同；（三）后诉与前诉的诉讼请求相同，或者后诉的诉讼请求被前诉裁判所包含。”本案原告的诉讼请求为确认被告与第三人签订的《土地使用权交还协议书》违法，实际所指的就是被告无偿收回涉案土地的行为，与（2020）粤1302行初15号起诉的被告收回涉案土地的行政行为是相同的，即本案原告已构成重复起诉。另，本案原告不是2000年博罗县国土局收回涉案土地使用权行政行为的直接相对人，且原告受让债权在2017年，其在受让债权时就应当知晓风险，故本案被诉的签订《土地使用权交还协议书》收回国有土地使用权行政行为与原告的债权可否实现之间没有法律上的利害关系。综上，本案应驳回原告的起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）、（六）项、第一百零六条的规定，裁定如下：驳回原告何瑞贤的起诉。本案受理费50元（原告已预交），原审法院予以退回。上诉人何瑞贤上诉称，一、一审裁定认定事实错误，上诉人的起诉不构成重复起诉。上诉人的起诉与前诉((2020)粤1302行初15号)并不同时符合《最高人民法院关于适用的解释》第一百零六条规定的三种情形，不应认定为重复起诉。(一)后诉与前诉的诉讼标的不相同。后诉的诉讼标的是博罗县自然资源局与惠州华光实业有限公司(下称：华光公司)订立《土地使用权交还协议书》的行为，前诉的诉讼标的是博罗县自然局收回华光公司名下位于博罗县龙溪镇夏寮管理区的土地使用权，二者并不相同。(二)后诉与前诉的诉讼请求不相同。前诉确认博罗县自然资源局收回土地行政行为的违法与本案诉请确认博罗县自然资源局与第三人签订的《土地使用权交还协议书》行为违法，二者分别属于两个法律关系。在(2020)粤1302行初15号案中，上诉人的诉请是请求确认博罗县自然资源局收回第三人名下土地使用权的行为为违法，与《土地使用权交还协议书》是否合法并无关联；而上诉人本次诉请关于博罗县自然资源局与第三人签订《土地使用权交还协议书》的行为，因没有法律依据、未按法定程序，要求确认违法。两案的诉请并不相同且无包含关系。综上所述，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一百零六条规定，当且仅当上诉人的起诉同时符合该解释规定的三种情形时才构成重复起诉。故此上诉人的起诉不应当认定构成重复起诉。二、上诉人作为涉案具体行政行为的利害关系人，是本案适格的上诉人。(一)上诉人有权基于生效法律文书追究第三人的法律责任，包括通过以行政手段变相逃废债务的行为。上诉人已经通过案外人债权转让的形式获得了对第三人的合法债权，且经向惠州市中级人民法院提起申请，惠州市中级人民法院已依法将上诉人变更为申请人，并对原案外人申请强制执行第三人一案恢复执行。上诉人有权对第三人所有转移财产、逃避债务的行为进行法律追究。(二)利害关系人的界定不以上诉人是否为具体行政行为的相对人作为判断依据；被上诉人的具体行政行为与上诉人的权益受到侵害有法律上的直接因果关系。其次，本案被上诉人与第三人签订《土地使用权交还协议书》的行为没有法律依据，且不符合任何法定程序，致使第三人名下土地被被上诉人收回后又无任何补偿，已经严重损害了第三人和其债权人的合法权益，同时导致惠州市中院对第三人无法强制执行完毕，故上诉人是《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定的“与行政行为有利害关系的公民”，有权对被上诉人的违法行为提起行政诉讼，维护自身合法权益。综上所述，上诉人的起诉并不构成重复起诉，上诉人是与涉案行政行为有利害关系的公民，一审法院裁定认定事实错误、适用法律错误，恳请贵院撤销一审裁定，并指令继续审理。上诉请求：一、撤销惠城区人民法院作出的(2020)粤1302行初131号《行政裁定书》；二、裁定指令本案由惠城区人民法院继续审理；三、本案一审、二审全部诉讼费由被上诉人承担。被上诉人博罗县自然资源局辩称，一、原审裁定认为本诉构成重复起诉，依据充分，适用法律正确。1.后诉与前诉的当事人相同。2019年12月2日，上诉人向惠州市惠城区人民法院提起行政诉讼，案号：(2020)粤1302行初字15号两案被诉主体均为答辩人。因此，后诉与前诉的被诉主体相同。2.后诉与前诉的诉讼请求相同。前诉的诉讼请求为：确认答辩人无偿收回第三人位于博罗县******管理区金盘围、柏子屹、戴屋村叶龙(土名)地段的水田88800平方米土地(折合133.2亩)使用权的行政行为违法(该案于2020年5月12日开庭后，至今未判决)。而后诉的诉讼请求为：确认答辩人与第三人于2000年7月2日签订《土地使用权交还协议书》的行政行为违法。实际后诉的诉讼请求所指的就是答辩人无偿收回涉案土地的行为，因此，后诉与前诉的诉讼请求相同。3.后诉与前诉的诉讼标的相同。后诉与前诉的诉讼标的均是针对答辩人无偿收回的同一块涉案土地使用权，即答辩人与第三人于2000年7月2日签订《土地使用权交还协议书》的标的物：“第三人位于博罗县******管理区金盘围、柏子屹、戴屋村叶龙(土名)地段的水田88800平方米土地(折合133.2亩)使用权”。因此，后诉与前诉的诉讼标的相同。据此，原审裁定根据最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第一百零六条第一款之规定，认定本次诉讼构成重复起诉，并依据最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第六十九条第一款第(六)项规定，裁定驳回上诉人的起诉，依据充分，适用法律正确。二、上诉人不符合本案的诉讼主体资格。1.上诉人并非涉案土地行政管理的相对人。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，上诉人并非涉案土地使用权人，故上诉人并非涉案土地行政管理的相对人。2.答辩人“收回土地”的具体行政行为，与上诉人没有法律上的利害关系。本案中，答辩人与第三人于1998年4月13日签订了《国有土地使用权出让合同》，约定答辩人以协议出让的形式将涉案土地出让给第三人。根据该合同第九条第二款的约定，第三人应于1998年6月13日前支付涉案土地出让金3552000元及有关建设用地税费；2000年7月3日，经广东省自然资源厅批准，答辩人以《关于惠州市华光实业有限公司兴建塑胶制品厂用地补办手续的批复》(博国土补征发[2000]***号)批准第三人在缴交土地出让金及有关建设用地税费后取得涉案土地使用权。后第三人无法履行《国有土地使用权出让合同》第九条第二款的约定，于2000年7月2日向答辩人申请交还涉案土地。答辩人根据第三人的申请，与第三人签订了《土地使用权交还协议书》，并于2000年7月7日作出《收回土地使用权的决定书》，终止双方签订的《国有土地使用权出让合同》，撤销了(博国土补征发[2000]***号批复)。即使答辩人终止与第三人签订的《国有土地使用权出让合同》及撤销博(博国土补征发[2000]***号批复)、并作出《收回土地使用权的决定书》属于具体行政行为(下称“收回土地”)属于具体行政行为，但答辩人作出“收回土地”的具体行政行为时，上诉人既不是涉案土地的抵押权人又不是第三人的债权人。三、答辩人“收回涉案土地”，不属于土地盘整收回的行政行为。根据《闲置土地处理办法》第二条：“本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满1年未动工开发的国有建设用地”的规定，闲置土地的主体，是指己取得土地使用权、并领取土地权利证书的建设用地使用权人，而第三人在签订《国有土地使用权出让合同》后，并未按土地出让合同的约定支付涉案土地出让金及建设用地有关税费，且既未取得用地批文，也未领取土地权利证书，涉案土地使用权依法不属于第三人，因此，第三人并非涉案土地的使用权人，故涉案土地依法不能认定为闲置土地。第三人因违约自愿将涉案土地交回给答辩人，答辩人收回涉案土地，并与第三人解除《国有土地使用权出让合同》，均系依据《国有土地使用权出让合同》第九条第二款的约定，依法不属于土地盘整收回的行政行为。综上所述，答辩人认为，上诉人的后诉与前诉构成重复起诉；且上诉人不符合本案原告的诉讼主体资格；答辩人亦未对涉案土地作出盘整收回的行政行为。为此，答辩人请求二审法院依法裁定驳回上诉人的上诉。原审第三人未向本院提交书面陈述意见。经审查查明，一审查明的基本事实属实，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”由该条文可知，起诉人是行政行为的相对人或与被诉行政行为有利害关系，是提起行政诉讼的必要条件。本案中，何瑞贤在一审的诉讼请求系确认《土地使用权交还协议书》违法。但该《土地使用权交还协议书》是惠州华光实业有限公司与原博罗县国土局于2000年7月2日签署，并不违反当时的法律法规。而何瑞贤主张权利的事实依据是惠州市中级人民法院于2018年8月31日作出的（2017）粤13执恢37号之二《执行裁定书》，该裁定将执行汕尾市仁泰资产发展有限公司与天华经济发展公司、惠州华光实业有限公司借款合同纠纷一案的申请执行人变更为何瑞贤。从上述时间节点可以看出，《土地使用权交还协议书》是惠州华光实业有限公司与原博罗县国土局于2000年签订，交还协议书的签订双方为惠州华光实业有限公司和原博罗县国土资源局，何瑞贤并不是该协议书的相对人，何瑞贤与被诉《土地使用权交还协议书》并无行政法法律意义上的利害关系。何瑞贤对于其债权的实现问题，应另循途径解决。原审法院裁定驳回何瑞贤的起诉正确，本院予以维持。综上所述，上诉人何瑞贤上诉理由不够充分，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本案免收受理费。本裁定为终审裁定。审 判 长 覃毅华审 判 员 邱炜炜审 判 员 陈龚东二〇二一年三月十日法官助理 李梦娟书 记 员 吴嘉佩