江苏省徐州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）苏03行赔终8号 上诉人（原审被告）沛县大屯街道办事处，住所地江苏省沛县大屯煤电公司幸福路**。 法定代表人杜超，该办事处主任。 委托代理人魏德顺，江苏竞自由律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）边支援，男，1964年5月13日生，汉族，住江苏省沛县。 被上诉人（原审原告）边召宁，男，1990年10月20日生，汉族，住江苏省沛县。 被上诉人（原审原告）吕景东，男，1981年3月28日生，汉族，住江苏省沛县。 被上诉人（原审原告）边钊弘，男，1985年4月15日生，汉族，住江苏省沛县。 上诉人沛县大屯街道办事处（以下简称大屯街道办）因与被上诉人边支援、边召宁、吕景东、边钊弘行政赔偿一案，不服徐州铁路运输法院（2018）苏8601行赔初84号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 原审法院经审理查明：边支援、边召宁、吕景东、边钊弘均为大屯街道办丰乐村村民。2011年12月26日，边支援、曹先进与丰乐村九、十村民小组组长及村民代表签订承包合同，由边支援承包该两村民小组所有的窑厂（北窑），承包期限为2011年12月20日至2015年12月20日。该合同同时约定，在承包期内，如遇上级征收补偿或赔偿，窑体补偿款归九、十村民小组，边支援的设备和设施期满后自行拆除或协商转卖给下一轮承包人。2016年3月1日，边支援又与九、十组组长签订了续包合同，承包期限为2016年3月至2022年。另，边支援与边召宁、边钊弘、吕景东于2012年10月12日签订合伙经营砖厂协议书，约定四人合伙经营上述砖厂。边支援等在承包经营期间建设了烘干室、砖机、厂房以及办公用房等用于生产经营。2016年12月21日，沛县人民政府发布《关于依法关闭取缔非法砖瓦窑企业的通告》，要求全县所有非法砖瓦窑生产企业必须立即停止生产，自行处置现有产品及原材料，依法解除相关承包经营合同，签订关闭协议，拆除砖瓦窑设备设施。2016年12月23日，大屯街道办将涉案窑厂的窑体拆除。2016年12月24日，江苏省人民政府办公厅下发了《省政府办公厅关于在全省开展砖瓦生产企业专项整治工作的通知》，载明：“各地2017年1月底前完成整治任务，对无工商、国土、环保等审批手续的企业一律取缔关闭，要做到彻底断电断水、彻底捣毁生产设备、彻底清理厂房、彻底没收生产原材料、彻底没收产品”。2016年12月26日至28日，大屯街道办将涉案窑厂的烘干室、砖机等机械设备、电气设施、厂房、办公用房以及其他附属设施（不包括窑体）进行拆除。2017年1月19日，丰乐村第九、十小组村民领取了“窑厂拆除奖金”80万元。2017年2月20日，边支援以大屯街道办强制拆除其位于沛县大屯街道办丰乐村九、十组的窑厂烘干室、砖机等机械设备、电气设施、厂房、办公用房以及其他附属设施（不包括窑体）的行为违法为由向原审法院提起行政诉讼，原审法院于2018年2月28日作出（2017）苏8601行初168号行政判决，判决大屯街道办上述拆除行为违法。大屯街道办不服，上诉至徐州市中级人民法院，徐州市中级人民法院于2018年8月6日作出（2018）苏03行终305号行政判决，判决驳回上诉，维持原判。四原告于2018年8月12日向大屯街道办邮寄行政赔偿申请书，大屯街道办认为并不构成行政赔偿。故，原告向原审法院提起行政诉讼，判令大屯街道办赔偿因强拆原告位于沛县大屯街道丰乐村九、十组的砖厂内的烘干室、砖机等机械设备、电气设备、厂房、办公用房以及其他附属设施（不包括窑体）所造成的损失共计474.38万元。 原审法院认为：根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利……（四）造成财产损害的其他违法行为。”该法第七条规定：“行政机关及工作人员行使行政职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，该行政机关为赔偿义务机关。”该法第三十六条规定：“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理……（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿…”依据上述规定，行政赔偿是对受损合法权益的弥补。本案中，从现有的调查看，大屯街道办强拆行为已被生效判决确认违法，该强拆行为确已造成原告损失，大屯街道办系强制拆除的直接实施者，对强拆现状最为了解，其作为赔偿义务机关，应当依法就违法强拆行为给原告造成的合法权益损失进行赔偿。大屯街道办应在上述确认强拆违法的判决生效后，主动与原告就赔偿问题进行协商，协商不成时，应积极主动作出赔偿决定，履行赔偿职责，保障原告合法权益并避免扩大损失，解决行政争议，而非消极被动等待原告起诉后由人民法院就赔偿问题进行判决。人民法院作为维护社会公平正义的最后一道防线，应当尊重行政机关的首次判断权，不宜直接替代行政机关就涉案赔偿问题作出先行判断。在原告已申请大屯街道办就涉案损失予以赔偿的情况下，大屯街道办未履行相应赔偿职责确属不当。大屯街道办应就强制拆除行为给原告造成的机械设备等损失及时作出合理的赔偿决定。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款、《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第四项之规定，判决：责令沛县大屯街道办事处于本判决生效之日起三十日内就强制拆除行为给原告造成的损失作出赔偿决定。 上诉人大屯街道办不服原审判决，向本院提起上诉称：一、被上诉人诉的标的违法即被上诉人无法律上的利益，一审判决上诉人履行赔偿职责无事实依据，应依法驳回诉讼请求。被上诉人无营业执照、环保、国土等审批手续，属于违法企业。根据江苏省政府办公厅2002年42号《关于江苏省政府办公厅转发省国土资源厅等部门关于进一步整治砖瓦窑业加快发展新型墙体材料的意见的通知》及2016年省政府办公厅通知内容，被上诉人的非法砖瓦窑即在取缔关闭之列。被上诉人提交的请求赔偿的窑厂资产清单，是窑厂非法经营的设备、厂房、产品，属于“两断四清”即没收、捣毁范围，不能得到法律保护。由是，证明被上诉人的砖瓦窑属于非法经营，本身属于行政实体法律规范性文件的取缔关闭范围，被上诉人诉的标的违法，不能得到实体法律保护。二、上诉人取缔被上诉人非法经营程序虽有瑕疵，但取缔关闭行为没有超出政策规定的限度，不足以认定上诉人取缔关闭违法。在取缔被上诉人非法经营的企业之前下发了两份通知,并且根据江苏省政府的要求取缔的方式为“两断四清”。被上诉人根据省、县二级政府作出的关闭取缔及“两断四清”行为，因政策性及法律原因关闭，是多环节的综合过程，涉及不同主体不同行为，历经不同程序不同阶段。因此，不应以个别程序瑕疵作为认定整个关闭退出行为违法的依据，应当对整个关闭行为的合法性予以肯定。上诉人的取缔关闭行为总体上符合江苏省人民政府及沛县人民政府相关文件的规定，应视为合法性行为。三、根据同案同判的原则规定，本案应当驳回被上诉人的一审诉讼请求。被上诉人请求赔偿的事实依据及范围与最高人民法院行政判决书(2020)最高法行再9号请求赔偿的事实依据及范围类似，在该案中，最高人民法院驳回了赔偿请求人的赔偿请求。根据江苏省高级人民法院《关于建立类案强制检索报告制度的规定(试行)》第四条第三项、第五条第二项、最高人民法院《关于统一法律适用加强类案检索的指导意见(试行)》第三条第四项第一款内容规定，最高人民法院的上述案件应当在本案中参照适用。综上所述，一审法院判决上诉人履行赔偿被上诉人损失的职责，无事实依据。请求撤销原审判决，依法改判，驳回被上诉人一审起诉或诉讼请求。 被上诉人边支援、边召宁、吕景东、边钊弘未提交书面答辩意见。 各方当事人向原审法院提供的证据、依据均已随案卷移送至本院，本判决书不再累述。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院经审查认为：《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，行政赔偿是指国家行政机关及其工作人员违法行使职权，侵犯了公民、法人和其他组织的合法权益并造成损害的，由行政机关作为赔偿义务机关对造成的损害承担赔偿义务。该法第四条第四款规定，行政机关及其工作人员在行使职权时，有造成财产损害的其他违法行为情形的，受害人有取得赔偿的权利。该法第三十二条、第三十六条第（三）项、第（八）项规定，“国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状”，“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，应当返还的财产损坏的，能够恢复原状的恢复原状，不能恢复原状的，按照损害程度给付相应的赔偿金”，“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿”。本案中，上诉人大屯街道办主张因被上诉人的窑厂为非法经营，不应得到法律保护，但无论涉案窑厂是否为合法经营，不影响对上诉人强制拆除行为合法与否及赔偿问题的认定。上诉人强制拆除行为已经被生效判决确认违法，并且该强拆行为确已造成被上诉人的损失，上诉人应当依据《国家赔偿法》的相关规定就违法拆除行为给被上诉人造成的损失进行认定并予以赔偿。一审法院认为上诉人应在确认强拆违法的判决生效后，主动与被上诉人就赔偿问题进行协商，协商不成时，积极主动作出赔偿决定、履行赔偿职责，该认定并无不当。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本判决为终审判决。 审 判 长 刁国民 审 判 员 陈 颖 审 判 员 房 涛 二〇二一年三月五日 法官助理 石 雪 书 记 员 王 楚