杭州市西湖区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙0106行初32号 原告：杭州市三墩废品再生连锁有限公司，住所地浙江省杭州市西湖区三墩镇华联村夹里斗**。 法定代表人：董峥，该公司董事长。 委托代理人：郑导远、邱小玲，浙江易盟律师事务所律师。 被告杭州市规划和自然资源局西湖分局，住所地杭州市西湖区文一西路**西溪大厦****。 法定代表人王皑，局长。 出庭应诉负责人黄志航，副局长。 委托代理人刘金柱。 委托代理人赵启新，浙江方策律师事务所律师。 第三人杭州市××镇××村村民委员会，住，住所地浙江省杭州市西湖区三墩镇华联村蒋介斗**/div> 法定代表人周建国，村委会主任。 原告杭州市三墩废品再生连锁有限公司不服被告杭州市规划和自然资源局西湖分局作出的杭西规划资源罚〔2019〕1号土地行政处罚决定（以下简称1号处罚决定），于2019年11月21日向本院提起行政诉讼。本院于2020年3月23日立案，于次日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年4月13日、2020年10月10日公开开庭审理了本案。因杭州市××镇××村村民委员会与本案有利害关系，本院依法通知其作为第三人参加诉讼。原告的法定代表人董峥及委托代理人郑导远，被告的出庭应诉负责人黄志航及委托代理人刘金柱、赵启新，第三人的法定代表人周建国到庭参加诉讼。本案曾于2020年10月23日裁定中止审理，于2021年3月1日恢复审理，现已审理终结。 被告于2019年5月27日作出1号处罚决定，认定原告于2008年3月向三墩镇华联村经济合作社租得部分用于养殖的土地和地面建筑物及其他附属设施进行生产经营。2008年8月，原告和第三人未经批准擅自将原有建（构）筑物进行了翻扩建，非法占用土地面积4575平方米，其中建筑（14处）占地3082平方米（建筑面积10479平方米），檐廊占地23平方米，花圃占地27平方米，地磅，地磅占地22平方米地坪占地1421平方米。经测绘套合，非法占用的4575平方米土地中，有4522平方米土地位于集体土地使用证范围内，涉及建筑占地3034平方米（建筑面积10322平方米），檐廊占地23平方米，花圃占地27平方米，地磅，地磅占地22平方米地坪占地1416平方米；有53平方米土地位于土地证外，涉及建筑占地48平方米（建筑面积157平方米），水泥地坪占地5平方米，但符合土地利用总体规划。原告和第三人的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”之规定，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条和《杭州市国土资源局关于印发〈杭州市国土资源行政处罚裁量基准〉的通知》（杭土资执〔2008〕39号）第七条之规定，对原告和第三人作出如下处罚：1、责令退还非法占用的4575平方米土地；2、没收在土地证内非法建造的占地3034平方米，建筑面积10322平方米建筑物，占地23平方米檐廊，占地22平方米地磅，占地27平方米花圃，占地1416平方米水泥地坪；没收土地证外符合土地利用总体规划占地48平方米，建筑面积157平方米建筑物，占地5平方米的水泥地坪；3、对非法占用位于土地证外的4522平方米建设用地按每平方米15元的标准处以罚款，计人民币6.783万元；对非法占用符合土地利用总体规划的53平方米土地按每平方米15元的标准处以罚款，计人民币0.0795万元，共计6.8625万元。 原告诉称，被告作出的1号处罚决定，事实不清、证据不足、程序违法，不具有合法性。诉请判令：确认1号处罚决定违法，并予以撤销。 原告向本院提交了以下证据： 1、杭西规划资源罚〔2019〕1号《土地行政处罚决定书》。证明被诉行政处罚决定书事实不清、证据不足、程序违法。 2、《杭州市三墩镇人民政府镇长办公会议纪要》（2014年10月21日第二期）。证明行政处罚所涉项目当时属于“三改一拆”旧厂房改造项目，符合当时政府部门帮扶村集体经济政策。 3、《关于印发西湖区三墩镇美丽乡村综合整治及提升工作若干政策补充的通知》（2016年11月8日）。证明包括被告在内的7个政府部门曾因三墩镇美丽乡村综合治理及提升工作对包括本案所涉地块在内的整个美丽乡村所涉范围的违章建筑情况进行过全面的调查、协调与处理，被告已经针对本案所涉情况以通知的形式明确了具体处置方法，即由村集体统一收回，本案情况符合其文件、通知相应情形，理应适用该政府文件、通知。 4、《三墩镇华联村美丽乡村整治公示表（企业）》（2016年9月20日）。证明包括案涉地块在内的华联村所有违章建筑依据相应法律、法规及政策已全面调查、清理并整治公示，案涉建筑物已经过政府职能部门予以保留，被告违反了“一事不再罚”原则。 5、《三墩镇华联村农居、推场、企业房屋违章建筑拆除工程（已完成结算）清单总汇》、《三墩镇华联村企业房屋违章建筑拆除工程（已完成结算）清单》、《情况说明》（2018年4月3日）。证明政府已经处理过包括本案所涉建筑物在内的三墩镇华联村农居、企业房屋违章建筑；实施拆除的面积与原先确定的公示表一致，原告名下应当予以拆除处理的违章建筑已经被拆除，剩下的是属于保留并应由村集体收回之建筑。 6、申请报告。证明该内容中所陈述的事实属实。 被告辩称，一、被告作出案涉处罚决定的程序合法。《国土资源行政处罚办法》第十二条第一款规定：符合下列条件的，国土资源主管部门应当在十个工作日内予以立案：（一）有明确的行为人；（二）有违反国土资源管理法律法规的事实；（三）依照国土资源管理法律法规应当追究法律责任；（四）属于本部门管辖；（五）违法行为没有超过追诉时效，第二十八条规定：“对拟给予较大数额罚款或者吊销勘查许可证、采矿许可证等行政处罚的，国土资源主管部门应当制作《行政处罚听证告知书》，按照法律规定的方式，送达当事人。当事人要求听证的，应当在收到《行政处罚听证告知书》后三个工作日内提出”，第三十二条规定：“国土资源主管部门应当自立案之日起六十日内作出行政处罚决定。案情复杂，不能在规定期限内作出行政处罚决定的，经本级国土资源主管部门负责人批准，可以适当延长，但延长期限不得超过三十日，案情特别复杂的除外”。本案中，被告于2018年11月7日对原告和第三人非法占用土地一案立案调查，于2019年1月5日经批准办理延期。2019年4月28日依法向原告和第三人作出了听证告知，原告和杭州市××镇××村村民委员会在法定期限内向被告提出听证申请。2019年5月16日，被告召开行政处罚听证会。2019年5月27日，被告作出案涉处罚决定并向原告直接送达。故，被告作出案涉处罚决定程序合法。二、被告作出案涉处罚决定的事实依据充分，法律适用正确。《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡镇村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外”；第七十六条第一款规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任”；《浙江省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第四十条规定，己建的建筑物、构筑物，需要重建、扩建的应当符合土地利用总体规划确定的用途和城市规划、村庄和集体规划，并依法重新办理规划、用地审批手续。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条规定：依照《土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下；《杭州市国土资源局关于印发〈杭州市国土资源行政处罚裁量基准〉的通知》第七条规定：“对非法占用建设用地用于其它项目，符合土地利用总体规划”的，按每平方米15元处以罚款。本案中，经查，2003年ｌ1月，三墩镇久隆养殖场租用三墩镇华联村夹里斗地块用于养殖牲畜家禽。2003年11月18日，杭州双桥五金电器厂取得位于三墩镇华联村夹里斗地块《集体土地使用证》（杭西集用（2003）字第ＯＯＯＯ51号），土地使用者为杭州双桥五金电器厂，土地所有者为杭州市三墩镇后村村（现为华联村），用途为工业，使用权类型为租赁，发证面积10968平方米。2008年3月，原告向三墩镇华联村经济合作社租用位于上述地块内用于养殖的部分土地9839.76平方米和地面建筑物及其他附属设施，用于其生产经营。2008年8月，原告和第三人未经批准擅自将原有老旧建（构）筑物进行了翻扩建，涉及非法占用土地面积4575平方米。建筑（14处）占地3082平方米，建筑面积10479平方米，檐廊面积23平方米，花圃面积27平方米，地磅，地磅占地面积22平方米地坪面积1421平方米。经测绘套合，原告和第三人非法占用的4575平方米土地中有4522平方米位于集体土地使用证范围内，其中建筑占地3034平方米，建筑面积10322平方米，地磅，地磅占地面积22平方米地坪面积1416平方米，檐廊面积23平方米、花圃面积27平方米；有53平方米土地位于土地证外，依据第二次全国土地调查数据显示，原地类为村庄用地。经核对杭州市土地利用总体规划（2006-2020年）2015调整完善版西湖区规划局部图，该地块土地证外的53平方米土地位于土地利用总体规划确定的限制建设区，符合土地利用总体规划，涉及建筑面积占地48平方米，建筑面积157平方米，水泥地坪面积5平方米。本案拟作出的行政处罚决定，按法律规定需告知听证权利，故被告于2019年4月28日向原告和第三人作出《土地行政处罚（听证）告知书》，就本案拟作出的行政处罚决定向其进行了告知；同时告知其有要求举行听证的权利。后，原告和第三人于法定期限内向被告提交《关于要求听证的申请报告》，要求举行听证。被告于2019年5月8日向原告和第三人作出《听证通知书》，并根据该《听证通知书》于2019年5月16日在被告六楼会议室举行了听证会，听取和查阅了原告提出案涉建筑合法的事实、理由和证据，制作《国土资源违法案件行政处罚听证笔录》。对于原告在听证会上提出的异议以及相关的事实、理由和证据，被告经研究后决定不予采纳。鉴于以上事实，原告未经批准非法占用土地的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条的规定。故，依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条、《杭州市国土资源局关于印发〈杭州市国土资源行政处罚裁量基准〉的通知》第七条等规定，责令原告退还非法占用的4575平方米土地；没收在土地证内非法建造的占地3034平方米，建筑面积10322平方米的建筑物，占地23平方米檐廊，占地22平方米地磅，占地27平方米花圃，占地1416平方米水泥地坪；没收土地证以外符合土地利用总体规划占地48平方米，建筑面积157平方米建筑物，占地5平方米水泥地坪非法占用位于土地证内的4522平方米建设用地按每平方米15元的标准处以罚款，计人民币6.783万元，对非法占用位于土地证以外符合土地利用总体规划的53平方米土地按每平方米15元的标准处以罚款，计人民币0.0795万元，共计人民币6.8625万元。故，被告作出案涉处罚决定事实依据充分，法律适用正确。综上，请求驳回原告的诉讼请求。 被告向本院提交了以下证据、依据： 1、违法线索登记表。 2、线索核查报告。 3、立案呈报表。 4、董峥询问笔录及证据。 5、周建国询问笔录及证据（含集体土地使用证、土地租赁协议等）。 6、执法证复印件。 7、杭州市三墩废品再生连锁有限公司营业执照。 8、董峥身份证复印件。 9、杭州市××镇××村村民委员会统一社会信用代码证书。 10、周建国身份证复印件。 11、现场勘测笔录及示意图。 12、地类、地类示意图div> 13、《杭州市土地利用总体规划（2006-2020年）2015调整完善版》西湖区规划局部图 14、土地测绘成果报告。 15、规划和自然资源违法案件调查报告。 16、规划和自然资源违法案件延期办理呈报表。 17、土地行政处罚（听证）告知书及送达回证。 18、关于要求听证的申请报告。 19、听证通知书。 20、行政处罚听证授权委托书。 21、浙江易盟律师事务所公函。 22、律师证复印件。 23、陈述申辩书及附件。 24、国土资源违法案件行政处罚听证笔录。 25、土地行政处罚决定书及送达回证。 26、浙江省代收罚没款专用票据。 证据1-26证明被告依法对原告涉嫌非法占用土地案件立案、调查、组织听证、集体讨论、作出行政处罚决定的事实。 依据：《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《杭州市国土资源局关于印发〈杭州市国土资源行政处罚裁量基准〉的通知》、《国土资源行政处罚办法》、《浙江省行政程序办法》。 第三人述称，案涉土地是村集体的建设用地，符合用地规划。该地块上的建筑在2016年时已经过美丽乡村综合整治予以保留，当时包括被告在内的多部门曾下过文件。属一事二罚，要求撤销案涉处罚决定。 第三人未向本院提交证据。 经庭审质证，对原告的证据，被告发表如下意见：证据1，三性无异议，证明内容有异议，被告的行政处罚决定是依法作出，是合法的。证据2，真实性无异议，文件的层级性不能跟法律相对抗，即使是三改一拆项目也需要相应的报批手续，但没有相关的项目报上来。证据3，真实性无异议，该通知第一条明确了相关流程，且是暂保，不是永久可以保留下去。证据4，真实性无异议，公示在三改一拆文件中仅仅是一个过程，没有最终结论是保还是不再保，被告之前也没有作出过处罚，不存在二次处罚问题。证据5，真实性无异议，但违法状态一直持续着。证据6，真实性无异议。 对被告的证据，原告发表如下意见：证据均无异议。这个地方是美丽乡村建设列入西湖区统一整治范围，在整治期间已进行了处置。被告现在再处罚属于重复处罚。 第三人对原、被告的证据均无异议。 本院对上述证据认证如下： 一、原告提交的证据。证据1-6，被告对真实性无异议，本院对其真实性予以确认。 二、被告提交的证据。证据1-26，具有真实性、关联性，且证据来源合法，予以认定。 经审理查明： 2018年11月7日，被告对原告涉嫌非法占用集体土地进行建设一案立案调查。 2019年1月5日，经被告负责人批准，决定延期作出处罚决定。2月6日，杭州联合测绘有限公司受被告委托出具《土地测绘成果报告》。测绘报告显示，原告建造的厂房、檐廊、花圃、地磅、地磅水泥地坪共占用土地4575平方米：1、房屋占地面积3082平方米（房屋建筑面积10479平方米）；2、檐廊占地面积23平方米；3、花圃占地面积27平方米；4、地磅、地磅占地面积22平方米水泥地坪占地面积1421平方米。其中：1、土地证内占地面积4522平方米。其中：（1）房屋占地面积3034平方米（房屋建筑面积10322平方米）；（2）檐廊占地面积23平方米；（3）花圃占地面积27平方米；（4）地磅）地磅占地面积22平方米）水泥地坪占地面积1416平方米。2、土地证外占地面积53平方米，其中：（1）房屋占地面积48平方米（房屋建筑面积157平方米）；（2）水泥地坪占地面积5平方米。同日，被告执法人员对第三人的法定代表人周建国和原告的法定代表人董峥制作询问笔录并调取了《转让协议书》《夹里斗土地使用情况说明》《关于要求办理房屋修建的申请报告》《杭州市三墩镇人民政府镇长办公会议纪要》（2014年10月21日第二期）《杭州市人民政府办公厅关于印发杭州市“十二五”循环经济发展规划的通知》（杭政办函〔2011〕204号）等证据。3月15日，被告执法人员对周建国再次制作询问笔录。被告经调查查明：2003年11月18日，杭州双桥五金电器厂取得位于杭州市××镇××村夹里斗地块《集体土地使用证》（杭西集用（2003）字第000051号），土地使用者为杭州双桥五金电器厂，土地所有者为杭州市三墩镇后村村（现为华联村），用途为工业，使用权类型为租赁，终止日期为2011年8月31日，使用面积为10968平方米。2008年3月，原告向三墩镇华联村经济合作社租用了《集体土地使用证》内用于养殖的部分土地9839.76平方米和地面建筑物及附属设施，用于公司生产经营。2008年8月，原告出资、第三人出地将土地证内原有老旧建筑进行了翻扩建，涉及占地面积4575平方米。经测绘套合，占用的4575平方米土地中有4522平方米位于集体土地使用证范围内，有53平方米土地位于土地证外，依据第二次全国土地调查数据显示，原地类为村庄用地。经核对杭州市土地利用总体规划（2006—2020年）（2015调整完善版）西湖区规划局部图，该地块土地证外的53平方米土地位于土地利用总体规划确定的限制建设区，符合土地利用总体规划。4月28日，被告向原告和第三人送达听证告知书，告知拟作出行政处罚的内容、事实、理由和依据及享有的陈述、申辩、听证的权利。4月30日，原告和第三人提出听证申请。5月16日，被告组织了听证。5月27日，被告作出1号行政处罚决定并送达原告和第三人。原告不服，诉至本院。 本院认为，《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第七十六条规定，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条规定，依照《土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下。《杭州市国土资源局关于印发〈杭州市国土资源行政处罚裁量基准〉的通知》（杭土资执〔2008〕39号）第七条规定，对非法占用建设用地用于其它项目，符合土地利用总体规划的，按每平方米15元处以罚款。《浙江省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第四十条规定，已建的建筑物、构筑物，需要重建、扩建的，应当符合土地利用总体规划确定的用途和城市规划、村庄和集镇规划，并依法重新办理规划、用地审批手续。不改变土地用途并在规定的占地面积范围内重建的，应当符合简化手续，及时批准。 根据本案查明的事实，杭州双桥五金电器厂于2003年11月18日取得位于杭州市××镇××村夹里斗地块《集体土地使用证》，使用权类型为租赁，终止日期为2011年8月31日。2008年，原告出资、第三人出地将上述《集体土地使用证》内原有老旧建筑进行翻扩建，但未依法重新办理规划、用地手续。原告和第三人未经依法批准，非法占用土地，被告根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条和《杭州市国土资源局关于印发〈杭州市国土资源行政处罚裁量基准〉的通知》（杭土资执〔2008〕39号）第七条之规定，作出案涉行政处罚决定，具有事实和法律依据，行政程序亦无不当。原告和第三人主张案涉处罚决定系重复处罚，与查明的事实不符，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回杭州市三墩废品再生连锁有限公司的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告杭州市三墩废品再生连锁有限公司负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省杭州市中级人民法院。 审 判 长  赵锋明 人民陪审员  狄建华 人民陪审员  张烨芳 二〇二一年三月十二日 书 记 员  章 玲 15