北京市第三中级人民法院行 政 判 决 书（2021）京03行终260号上诉人（一审原告）张彦国，男，1972年10月11日出生，住北京市朝阳区。委托代理人刘英，北京识广律师事务所律师。被上诉人（一审被告）北京市朝阳区人民政府房屋征收办公室，住所地北京市朝阳区三里屯**。法定代表人吴熙盛，主任。委托代理人李硕，男，北京市朝阳区人民政府房屋征收办公室干部。委托代理人孟丽娜，北京市康达律师事务所律师。被上诉人（一审第三人）许培杰，男，1964年7月14日出生，户籍地北京市朝阳区。一审第三人王素花，女，1943年4月7日出生，户籍地北京市朝阳区。委托代理人侯世跃，北京市两高律师事务所律师。一审第三人张潇，男，2000年4月17日出生，住北京市朝阳区。上诉人张彦国因诉北京市朝阳区人民政府房屋征收办公室（以下简称朝阳房屋征收办）撤销征收补偿协议一案，不服北京市朝阳区人民法院（2020）京0105行初171号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2021年2月25日公开开庭审理了本案。上诉人张彦国及其委托代理人刘英，被上诉人朝阳房屋征收办的委托代理人李硕、孟丽娜，一审第三人王素花的委托代理人侯世跃到庭参加诉讼。被上诉人许培杰及一审第三人张潇明确表示不参加二审庭审。本案现已审理终结。北京市朝阳区房屋征收事务中心（以下称朝阳房征中心）作为征收人（协议甲方）与王素花作为被征收人（协议乙方）签订协议编号为京朝16-永安里-补1-906《北京市朝阳区永安里旧城区改建项目房屋征收补偿补充协议（一）》（以下称《补充协议一》），主要约定内容为：被征收人自愿选择产权调换房屋并确认拟登记权利人信息为：1.××××小区××号楼×单元××××号房屋，建筑面积128.21平方米，三居室，结算价款833365元，拟登记权利人为许培杰；2.×××小区××××号楼×单元××××号房屋，建筑面积84.97平方米，二居室，结算价款1311426.98元，拟登记权利人为张潇；3.××××小区×号楼×单元××××号房屋，建筑面积86.25平方米，二居室，结算价款1898969元，拟登记权利人为张潇，按照补偿协议的约定，甲方应从乙方补偿款中扣除产权调换房屋结算价款4043760.98元；协议中对征收补偿款的确定、征收补偿款结算、搬迁期限、协议生效、变更及解除等事项进行约定。王素花在《补充协议一》的乙方处签字、摁手印，填写身份证号码及联系电话，填写日期为2017年3月23日；朝阳房征中心在甲方处加盖公章，填写日期为2017年4月13日。张彦国不服，诉至一审法院，请求法院判决撤销朝阳房屋征收办委托的朝阳房征中心于2017年4月13日签订的《补充协议一》，同时判决重新作出行政行为。一审法院经审理查明，王素花与张彦国系母子关系，张彦国与张潇系父子关系。王素花与案外人张某系母女关系，张某与许培杰系夫妻关系。2016年10月23日，北京市朝阳区房屋管理局（以下称朝阳房管局）与王素花签订《购买公有住宅协议书》，协议约定朝阳房管局将位于北京市朝阳区×××××楼×单元×××号房屋（以下称被征收房屋）出售给王素花，协议自北京市朝阳区人民政府（以下简称朝阳区政府）作出项目房屋征收决定之日起自动生效。2016年11月26日，王素花在《永安里旧城区改建项目征收范围内无自建房声明》上签字确认。2017年1月6日，朝阳房征中心作为征收人与王素花作为被征收人就被征收房屋签订编号为京朝16-永安里-预-906《北京市朝阳区永安里旧城区改建项目房屋征收补偿协议》（以下称《房屋征补协议》），主要约定内容为：被征收人为公房承租人（已房改售房）王素花，被征收房屋在册户籍人口1册3人，分别为王素花、张彦国、张潇；被征收人自愿选择房屋产权调换方式进行补偿；双方对产权调换原则、结算，搬迁期限、付款期限和方式、协议生效、变更或解除等进行约定。王素花在《房屋征补协议》的乙方处签字、摁手印，填写身份证号码及联系电话，填写日期为2016年10月26日；朝阳房征中心在甲方处加盖公章，填写日期为2017年1月6日。2017年2月24日，朝阳区政府发布朝政房征字〔2017〕1号《北京市朝阳区人民政府房屋征收决定》（以下称《房屋征收决定》），主要内容为：朝阳区永安里旧城区改建项目于2016年10月26日9时起进行预签房屋征收补偿协议工作，截至房屋征收决定作出前，预签征收补偿协议比例超过85%，达到了项目预签征收补偿协议生效条件。依照有关规定，朝阳区政府决定对永安里旧城区改建项目用地红线范围内的房屋及其附属物实施征收，国有土地使用权同时收回。项目正式签约期限自2017年2月25日9时至2017年3月26日中午12时止，正式签约期限为30天。在预签协议期限内签订的征收补偿协议书已生效，已在预签协议期内签订征收补偿协议书的被征收人，应当及时履行合同义务；未签订征收补偿协议书的被征收人，应当在正式签约期限内与朝阳房征中心签订征收补偿协议书，正式签约期限内的征收补偿方案与预签协议期限内的征收补偿方案一致。被征收房屋在上述征收范围内。2017年3月23日，王素花在《永安里旧城区改建项目产权调换房屋拟登记权利人确认声明》（以下称《确认声明》）中签字，确认被征收家庭所选房屋拟登记权利人申请信息为：××××小区××号楼×单元××××号房屋，三居室，建筑面积128.21平方米，拟登记权利人为许培杰；×××小区××××号楼×单元××××号房屋，二居室，建筑面积84.97平方米，拟登记权利人为张潇；××××小区×号楼×单元××××号房屋，二居室，建筑面积86.25平方米，拟登记权利人为张潇。2017年4月13日，朝阳房征中心与王素花签订《补充协议一》。2017年10月23日，朝阳房征中心与王素花签订编号为京朝16-永安里-补2-906《北京市朝阳区永安里旧城区改建项目房屋征收补偿补充协议（二）》（以下称《补充协议二》），双方对被征收房屋价值及装饰装修附属物价值的确定、征收补偿款的确定、征收补偿款结算、协议生效、变更及解除等事项进行约定，王素花在《补充协议二》乙方处签字、摁手印，填写身份证号码及联系电话，填写日期为2017年9月1日。2017年4月21日，王素花领取了房屋征收补偿款并在《中国民生银行北京国贸支行永安里旧城区改建项目房屋征收补偿款发放单》中签字确认。一审法院另查，北京市海淀区人民法院于2017年6月8日作出（2017）京0108刑初1328号《刑事判决书》，判决：被告人张彦国犯合同诈骗罪，判处有期徒刑三年，罚金人民币一千元。张彦国于2019年8月22日因执行刑满释放。一审法院经审理认为，本案系房屋征收补偿协议纠纷，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第二款规定，市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。《北京市国有土地上房屋征收与补偿实施意见》第一条第二款规定，区县人民政府负责本行政区域内房屋征收与补偿工作；区县房屋行政管理部门为本区县房屋征收部门，负责组织实施本行政区域内房屋征收与补偿工作。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第四条第二款规定，因行政机关委托的组织订立的行政协议发生纠纷的，委托的行政机关是被告。本案中，朝阳房屋征收办作为本市朝阳区的房屋征收部门，具有委托房屋征收实施单位与被征收人签订房屋征收补偿协议的职权。朝阳房屋征收办委托朝阳房征中心与王素花签订房屋征收补偿协议，应为本案适格被告。依法成立的合同对双方当事人均具有法律拘束力。本案中，朝阳房征中心与王素花签订的《补充协议一》中有朝阳房征中心加盖的公章和王素花的签字和摁手印确认，内容不违反法律、行政法规的强制性规定，属依法成立的有效合同。关于王素花提出朝阳房屋征收办与案外人之间存在恶意串通，应属无效合同的主张，《补充协议一》中有王素花本人签字和摁手印确认，在《补充协议一》签订前，王素花曾签订过《房屋征补协议》《确认声明》等相关文件，其作为完全民事行为能力人应对此承担相应的法律责任，且亦无证据证明朝阳房屋征收办在签订《补充协议一》时存在与案外人恶意串通的情形，故一审法院对此不予采信。本案争议焦点在于朝阳房征中心与王素花签订的《补充协议一》是否存在应予以撤销的法定情形。对此，由于行政协议兼具行政性与合同性的双重属性，一审法院对《补充协议一》从合法性和合约性两方面进行审查。关于《补充协议一》的合法性审查，朝阳房征中心与王素花签订的《补充协议一》的行为合法。如前所述，朝阳房征中心受朝阳房屋征收办的委托签订房屋征收补偿协议，在《补充协议一》签订前，朝阳房征中心与王素花签订了《房屋征补协议》，依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》《北京市国有土地上房屋征收与补偿实施意见》相关规定，对被征收房屋的基本情况及被征收人的基本情况进行核实，在《永安里旧城区改建项目住宅房屋征收补偿方案》（以下称《征收补偿方案》）规制的范围内，与王素花协商签订《补充协议一》，该协议符合公共利益的需要，协议签订的程序符合行政程序的要求。因此，朝阳房征办与王素花签订《补充协议一》的行为不存在《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条所规定的行政行为应予撤销的情形。关于《补充协议一》的合约性审查，朝阳房征中心与王素花签订的《补充协议一》不存在《中华人民共和国合同法》规定的可撤销事由。《中华人民共和国合同法》第五十四条规定，下列合同，当事人一方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销：（一）因重大误解订立的；（二）在订立合同时显失公平的。一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下订立的合同，受损害方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十条第二款规定，原告主张撤销、解除行政协议的，对撤销、解除行政协议的事由承担举证责任。本案中，张彦国主张王素花在签订《补充协议一》时存在重大误解，对此，重大误解是指误解者作出意思表示时，对涉及合同法律效果的重要事项存在着认识上的显著缺陷，其后果是使误解者的利益受到较大的损失，或达不到误解者订立合同的目的。《补充协议一》是对产权调换房屋及确认拟登记权利人信息、征收补偿款确定和结算、搬迁期限、协议生效、变更或解除等事项的约定，该约定内容由《房屋征补协议》《确认声明》等作为基础，对权利义务的约定是对等的，且如前所述，张彦国作为被征收人和完全民事行为能力人对此协议签订不存在认知上的缺失，张彦国也未提交有效证据证明其提出的撤销行政协议的事由成立，故一审法院对张彦国的诉讼请求不予支持。综上，涉案《补充协议一》具有合法性及合约性，张彦国的诉请事项不具有事实根据和法律依据，一审法院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回张彦国的诉讼请求。张彦国不服一审判决，向本院提起上诉，其上诉事实和理由为：一审法院认定事实、适用法律均存在错误。一、一审法院在合法性审查中关注撤销情形，未依照《中华人民共和国合同法》第五十二条审查合同无效情形，不符合行政协议纠纷审判要求，存在严重错误。法院应主动对合同效力予以审查，不以当事人是否提出相关诉求为限，王素花作为《补充协议一》的签约人，认为该协议应按无效处理。一审法院模糊合同成立与合同生效的界限，把本应进行价值判断、实质判断的效力问题错误简化为签字、盖章是否完备的形式问题，存在严重错误。《补充协议一》把上诉人替换为许培杰，系实质变更了《房屋征补协议》的约定，与朝阳房屋征收办一起以修改底单的方式恶意排出了上诉人享有的拆迁利益。一审法院孤立、割裂地对《补充协议一》进行技术性、文字性考察，对修改合同损害上诉人利益的不诚信行为视而不见。恶意串通虽属主观证明事项，但不能以主观标准苛求上诉人举证证明恶意串通当事人之间主观上存在意思联络，而应从当事人签订、履行合同的全过程客观情况，推断主观故意，否则将导致举证责任错误分配。以修改底单的方式剔除本应登记的房产权利人，不仅涉嫌恶意串通，也冲击房地产管理秩序，损害社会公共利益，应确认无效。没有明确的法律条文规定回迁房不可以登记在非同居人名下，即可任意登记，《房屋征补协议》的合同拘束力如何体现。二、一审法院未遵照行政诉讼的基本特点审理案件，适用法律存在严重错误。一审法院对上诉人当庭质疑岳母与女婿不是近亲属不予置评，严重违背行政机关对行政行为负有证明责任的底线规则。一审法院拒绝调取上诉人申请调取的争议房屋初始登记材料，也拒绝责令行政机关提交，导致上诉人无法证明待证事实。以当事人签约证明行政行为合法性，以所谓民法领域“法无禁止皆可为”否认本案行政诉讼公法特点，变相逃避行政机关应承担的责任和任务，属于重大错误。一审判决认定上诉人有举证责任，又认定上诉人是被征收人，自相矛盾。上诉人和王素花作为被征收人均没有取得房屋。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十七条、第三十八条，一审法院认定上诉人未提交有效证据，因此不支持上诉人的诉讼请求，是不合法的。上诉人并没有签订过任何一审中提交的协议。一审中，朝阳房屋征收办代理人陈述涉案房屋归许培杰是因为上诉人欠债，为了逃避法院强制执行，这也是上诉人认为涉案《补充协议一》违法且无效，应该被撤销的原因。综上，请求二审法院撤销一审判决，将本案发回重审。朝阳房屋征收办和许培杰、张潇均同意一审判决，请求二审法院予以维持。王素花不同意一审判决，同意张彦国的上诉请求，认为涉案《补充协议一》应按无效处理。张彦国在指定期限内向一审法院提交并当庭出示了如下证据：1.北京市海淀区人民法院（2017）京0108刑初1328号《刑事判决书》、（2019）京清柳狱释字第50号《释放证明书》，证明张彦国提起诉讼没有超过时效；2.2019年10月张彦国与许培杰女婿王某的录音及文字整理稿，证明朝阳房屋征收办与许培杰恶意串通变更产权调换房屋拟登记权利人。朝阳房屋征收办在法定期限内向一审法院提供并当庭出示了以下证据：1.《房屋征收决定》，证明朝阳区政府于2017年2月24日作出房屋征收决定；2.《征收补偿方案》，证明永安里旧城区改建项目征收补偿方案的相关内容；3.《购买公有住宅协议书》，证明朝阳房管局于2016年10月23日将被征收房屋出售给王素花；4.《房屋征补协议》，证明朝阳房征中心与王素花于2017年1月6日签订房屋征收补偿协议；5.《补充协议一》《补充协议二》《确认声明》《永安里旧城区改建项目征收范围内无自建房声明》，证明朝阳房征中心与王素花签订补充协议的内容；6.王素花、张潇、张彦国的居民户口簿复印件，王素花、许培杰、张潇的居民身份证复印件、许培杰、张某的结婚证复印件，证明被征收房屋在册人口及身份情况；7.《中国民生银行北京国贸支行永安里旧城区改建项目房屋征收补偿款发放单》，证明《房屋征补协议》《补充协议一》《补充协议二》已履行完毕。朝阳房屋征收办以《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院令第590号）及《北京市国有土地上房屋征收与补偿实施意见》（京政发[2011]27号）作为依据，用于说明其具有相应职责，签订房屋征收补偿协议均符合法律法规规定。王素花、张潇在指定期限均未内向一审法院提交证据。许培杰在一审中未到庭应诉，亦未向一审法院提交书面参诉意见及证据。经庭审质证，一审法院对上述证据认证如下：张彦国提交的证据1具备真实性、合法性，能够证明其因犯合同诈骗罪被羁押和判处有期徒刑，予以采纳，张彦国主张刑满释放后知晓《补充协议一》签订情况具有正当性，予以采信；张彦国提交的证据2不具有证明朝阳房屋征收办在签订《补充协议一》时与许培杰存在恶意串通的证明力，对此不予采信。朝阳房屋征收办提交的证据具备真实性、合法性、关联性，能够证明其实施房屋征收行为并委托实施主体与王素花签订补偿协议的情况，予以采纳。一审法院已将上述证据随案移送本院。经审查，本院认为一审法院的认证意见并无不当，予以确认。经审查，本院对一审法院经审理查明的事实予以确认。本院认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第二款规定，市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。《北京市国有土地上房屋征收与补偿实施意见》第一条第二款规定，区县人民政府负责本行政区域内房屋征收与补偿工作；区县房屋行政管理部门为本区县房屋征收部门，负责组织实施本行政区域内房屋征收与补偿工作。本案中，朝阳房屋征收办作为朝阳区的房屋征收部门，具有委托朝阳房征中心与被征收人王素花签订房屋征收补偿协议的职权。关于朝阳房征中心与王素花签订的《补充协议一》是否存在应予以撤销的法定情形。首先，从行政行为合法性方面，《补充协议一》内容事实清楚，符合《征收补偿方案》的精神，现无相关规定表明许培杰不能作为××××小区××号楼×单元××××号房屋的拟登记权利人，且通过京朝房征审[2017]3号《北京市朝阳区人民政府房屋征收办公室关于永安里旧城区改建项目选房的通知》附件1《永安里旧城区改建项目选房流程》中被征收人需准备的材料亦可以看出，涉案项目产权调换房屋拟登记权利人可以是被征收人的亲属。在《补充协议一》签订前，朝阳房征中心与王素花签订了《房屋征补协议》，主要约定内容中包括被征收人自愿选择房屋产权调换方式进行补偿。且王素花在《确认声明》中签字，确认被征收家庭所选房屋拟登记权利人申请信息。后朝阳房征中心与王素花协商签订《补充协议一》，该协议签订的程序符合行政程序的要求。因此，朝阳房征办与王素花签订《补充协议一》的行为不存在《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条所规定的行政行为应予撤销的情形。其次，是否存在重大误解的情形，当时有效的《中华人民共和国合同法》第五十四条规定，下列合同，当事人一方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销：（一）因重大误解订立的；（二）在订立合同时显失公平的。一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下订立的合同，受损害方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销。同时，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十条第二款规定，原告主张撤销、解除行政协议的，对撤销、解除行政协议的事由承担举证责任。本案中，张彦国主张因朝阳房屋征收办与许培杰恶意串通，导致王素花在签订《补充协议一》时存在重大误解，但重大误解需是对行为的主要内容发生误解，其后果是直接影响当事人所应享有的权利和承担的义务。《补充协议一》是对产权调换房屋及确认拟登记权利人信息、征收补偿款确定和结算、搬迁期限、协议生效、变更或解除等事项的约定，该约定内容由《房屋征补协议》《确认声明》等作为基础，且权利义务约定对等，张彦国对权利义务的约定内容本身亦无异议，仅是对拟登记权利人有异议，现无证据表明王素花作为被征收人和完全民事行为能力人对《补充协议一》的签订存在认知上的缺失，导致与自己的真实意思相违背。张彦国所提交的证据亦无法证明其主张撤销《补充协议一》的事由成立。因此，从合约性方面审查，朝阳房征办与王素花签订《补充协议一》的行为亦不存在应予撤销的情形。综上，一审法院判决驳回张彦国的诉讼请求正确，本院依法予以维持，张彦国的上诉请求缺乏事实根据及法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由上诉人张彦国负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长 董 巍审 判 员 王 菲审 判 员 胡林强二〇二一年三月二日法官助理 任丹阳法官助理 武文慧