辽宁省锦州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2021）辽07行终37号上诉人（原审原告）：夏凤印，男，汉族，1953年1月13日出生，住锦州市古塔区。委托诉讼代理人:杨梦雅,北京市两高律师事务所律师。委托诉讼代理人:高乐,北京市两高律师事务所实习律师。被上诉人（原审被告）：锦州市城市管理综合行政执法局，住所地锦州市太和区金瑞尚品**。被上诉人（原审被告）：锦州市住房和城乡建设局，住所地锦州市太和区金瑞尚品**。负责人:王英超，该局局长。二被上诉人共同委托诉讼代理人：黄洪福，锦州市住房和城乡建设局法规科科长。上诉人夏凤印诉被上诉人锦州市城市管理综合行政执法局、锦州市住房和城乡建设局责令限期拆除一案，不服锦州市太和区人民法院（2020）辽0711行初20号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2021年2月25日审理了本案。上诉人夏凤印及其委托诉讼代理人杨梦雅、高乐，被上诉人锦州市城市管理综合行政执法局、锦州市住房和城乡建设局的共同委托诉讼代理人黄洪福到庭参加诉讼，本案现已审理终结。原审法院经审理查明，原告夏凤印系锦州市古塔区钟屯街道罗台子村村民。2013年3月6日，原告夏凤印与其妻子白玉君向罗台子村委会提出申请在其承包的6亩荒山上建一个苗培育基地的《申请书》，2013年4月10日，锦州市国土资源局古塔分局向罗台子村委会复函“一、夏凤印所申请地块为园地、草地、有林地，总占地面积18041.27平方米，符合土地利用总体规划，我单位同意其在该地块上发展其种植、养殖业。二、严格控制该地块进行非农业建设，如确需进行非农业建设，须经相关部门批准后方可实施。”2013年9月14日，原告夏凤印与锦州市古塔区钟屯街道罗台子村村委员会签订一份《荒坡承包合同书》。承包荒坡六亩（承包地点：原刘景华转包六亩地的果树地），用于发展果树业及养殖业。原告夏凤印在其承包地上未经相关部门审批建有温室大棚、饲料仓库、养殖鸡舍、猪舍、蓄水池、硬化地面等。2020年2月19日，锦州市城市管理综合行政执法局因原告夏凤印擅自搭建建筑物及其他设施的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条规定作出锦古城综改字［2020］第002号《责令整改通知书》并向原告夏凤印送达，责令其于2020年2月21日前自行拆除擅自搭建的建筑物及其他设施。据原告夏凤印陈述，2020年2月21日，涉案地块上的温室大棚、饲料仓库、养殖鸡舍、猪舍、蓄水池等建筑物及其他设施被拆除。原告夏凤印虽称实施强制拆除行为的主体为被告市综合执法局，但未能提供相关证据予以证明。另查明，市综合执法局已并入市住建局。原审法院认为，关于原告夏凤印请求撤销锦古城综改字［2020］第002号《责令整改通知书》的诉讼请求。被告市综合执法局作为城市管理综合行政执法机关，具有对本行政区域的违章建筑作出处理的主体资格和法定职权。《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（六）项规定，行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。《中华人民共和国行政处罚法》规定，行政处罚程序包括立案调查、告知、责令改正、听证、作出处罚决定等若干程序。对于行政程序中的对相对人权利义务未产生实际影响的过程性、阶段性行政行为，司法权不应过早介入进行司法审查，以免破坏行政权行使的独立性、完整性。本案中，被诉的《责令整改通知书》是被告市综合执法局对原告未经相关部门审批搭建建筑物及其他设施行为进行处罚的阶段性行为，是整个行政处罚行为的一个环节。被诉《责令整改通知书》所载“逾期不改正或继续上述行为的，本机关将依法予以查处”的相关内容表明对原告产生实际影响的是行政机关依据调查结果最终作出的行政行为，而非被诉的《责令整改通知书》。故原告夏凤印该项诉讼请求不属于人民法院行政诉讼的受案范围，应予驳回。关于原告夏凤印确认强制拆除温室大棚、饲料仓库、养殖鸡舍、猪舍、蓄水池等行政行为违法的诉讼请求。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。第四十九条规定，提起诉讼应当有明确的被告。本案中，被告市综合执法局已并入被告市住建局。被告市住建局陈述未对原告夏凤印搭建的建筑物及其他设施实施强制拆除行为，原告夏凤印亦未能提供证据证明被告实施了前述的强制拆除行为。且经本院释明，原告夏凤印未变更该项诉讼请求，故原告夏凤印该项诉讼请求没有事实和法律依据，属于错列被告，应予驳回。综上，经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（二）项、（四）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（六）项、第六十九条第一款第（一）项、（三）项之规定，裁定驳回原告夏凤印的起诉。案件受理费50元，退还原告夏凤印。宣判后，上诉人夏凤印不服，向本院提出上诉称，一、请求依法撤销锦州市太和区人民法院（2020)辽0711行初20号行政裁定书，改判支持上诉人一审诉讼请求；二、请求依法判令本案一审、二审诉讼费用由被上诉人承担。事实与理由：一、案涉《责令整改通知书》属于行政诉讼受案范围，一审裁定认定《责令整改通知书》不属于人民法院行政诉讼受案范围是完全错误的。1.《责令整改通知书》对当事人施加了一定的义务，虽然是对当事人作出的责令其限期拆除的通知行为，但实为责令行政行为的载体，其责令当事人为或者不为一定的行为，即已对当事人施加了一定的义务，系具有实质行政处理内容的行政行为,故可诉。2.《责令限期拆除通知书》虽然是以通知书的形式作出，但从内容上看，该行政行为要求相对人在某一时间节点前拆除违法建设，具有特定的具体内容，在没有证据证明还存在其他责令限期拆除决定的情况下，该通知书实质是责令限期拆除决定，对上诉人的权利产生实际影响,具有法律上的拘束力，因而具有可诉性。3.本案锦州市城市管理综合行政执法局（下称:“市城管执法局”)作出《责令整改通知书》作出后，后续并未作出其他的与通知行为相衔接的行政行为，也即责改通知并未被后续的行政行为吸收、覆盖，当事人无法针对相关的实体性行政行为提起诉讼获得救济，理应可诉。且事实上，《责令整改通知书》作出后,市城管执法局即实施了强制拆除行为。因此，该《责令整改通知书》实际成为强制拆除实施行为的依据，应认定为可诉。二、一审裁定认定上诉人错列被告，属认定事实不清，适用法律错误。(一）市城管执法局实施了强拆行为。1.《责令整改通知书》系市城管执法局作出的，其责令原告于2020年2月21日前自行拆除，否则其将依法予以查处。案涉房屋系于2020年2月22日被强拆的，可推定系市城管执法局实施的强拆行为。2.上诉人向一审法院提交了强拆前大棚房照片、强拆后大棚房照片和强拆过程视频，该证据能够证明被上诉人市城管执法局实施的强制拆除行为，但一审中对该项证据未予认定，系错误的。(二)市城管执法局的职权现由锦州市住房和城乡建设局继续行使，锦州市住房和城乡建设局应对案涉强拆行为负责，一审裁定所谓的错列被告完全是错误的。1.上诉人于一审中提交了市城管执法局已并入锦州市住房和城乡建设局，且被上诉人锦州市住房和城乡建设局官网(××)领导分工页面得知，副局长祁凤海工作分工为:负责城市管理、三城联创和市容环卫等工作,分管市容环卫科、原城管局各科室和综合执法机动大队。因此,市城管执法局已并入锦州市住房和城乡建设局，把锦州市住房和城乡建设局列为被告是适格的。2.根据一审法院裁定，一审法院也认可市城管执法局已并入被上诉人锦州市住房和城乡建设局。因此，虽然锦州市住房和城乡建设局称其未对上诉人实施强制拆除行为，但案涉强拆行为系市城管执法局所作出的。二被上诉人辩称，一审判决认定事实清楚，证据充分，适用法律正确。应依法予以维持。1、《责令整改通知书》不属于行政诉讼案件的受理范围，该通知书符合最高人民法院关于行政诉讼法司法解释第一条第2款第6项（详见该规定）不具有可执行性，该通知书未对相对人产生实际的影响，因此不属于行政诉讼案件的受理范围。2、《责令整改通知书》认定事实是正确的。上诉人的经营范围超出营业执照的范围，养殖业涉及的建筑物属于违章建筑，没有得到相关部门的批准。3、上诉人没有证据证明被上诉人实施了强制拆迁的行为。综上，应依法驳回上诉人的上诉请求。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致，本院予以确认。本院认为，本案涉及两个行政行为，其一为《责令整改通知书》，其二为2020年2月21日实施的拆除行为。关于第一个行政行为是否可诉的问题。可诉的行政行为必须是行政机关作出的发生法律效果的行为，即对公民、法人或者其他组织权利义务产生确定的、终局的实际影响的行为。当该行政行为赋予、增加、减少、消灭了行政相对人的某些权利和义务，或使行政相对人申请或请求不能实现或者只能部分实现时，应当赋予行政相对人提起行政诉讼、寻求法律救济的权利。本案中，《责令整改通知书》虽名为通知，其内容主要为责令相对人限期拆除所有构筑物及附属设施，恢复原貌，实际效果等同于行政机关作出的限期拆除的行政决定。该通知除了程序性告知外，还为相对人设置了积极的作为义务，且该义务已经实施（涉案的相关设施已经被拆除），属于对相对人不利之处分，并直接发生法律效果，在没有其他处罚决定等终局行为作出的情形下，该通知属于可诉的行政行为，对相对人的不利影响已经产生，具有终局性的法律效果，故应当赋予相对人独立的诉权，以救济其可能受损的合法权益。原审法院的理由不当，本院予以纠正。关于第二个拆除行为的主体问题，经审理查明，没有证据显示被上诉人参与实施了拆除行为，上诉人提交的照片和录音均无法证实拆除现场有被上诉人的工作人员参与，故上诉人提交的证据无法初步证明被上诉人是拆除的主体，应承担举证不利的责任，原审法院认定上诉人错列被告适用法律正确，本院予以维持。上述两个行政行为并非同一行政主体，不应共同审理，上诉人针对《责令整改通知书》不服，可以另行提起诉讼。原审法院关于部分行政行为的审理适用法律不当，但裁定驳回的结果正确。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。二审案件受理费50元，退还上诉人夏凤印。本裁定为终审裁定。审判长 李 勇审判员 闻 伟审判员 王锦鹏二〇二一年三月二日法官助理张睿书记员张艾嘉