江苏省淮安市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2021)苏08行终31号 上诉人（一审原告）孙圣文，男，汉族，1971年12月17日出生，小作坊主，住江苏省金湖县。 委托代理人王立飞，江苏柏玉潭律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）金湖县市场监督管理局，住所地江苏省金湖县衡阳南路**。 法定代表人杨全民，职务局长。 委托代理人陈跃，该局工作人员。 委托代理人袁守军，江苏瀛广达律师事务所律师。 上诉人孙圣文诉被上诉人金湖县市场监督管理局（以下简称金湖县市场局）没收违法所得、罚款一案，不服淮安市清江浦区人民法院（2020）苏0812行初189号行政判决，向本院提起上诉。本院于2021年1月20日立案受理后，依法组成合议庭公开审理了本案。现本案已经审理终结。 一审法院查明：孙圣文在金湖县黎城镇经营熟牛肉店。2018年2月5日，金湖县市场局接群众举报对孙圣文位于金湖县××镇时墩村××号肉类加工场所进行现场检查，并制作现场检查笔录,拍摄现场照片。现场发现大量生、熟肉类制品以及加工器具，包括标注“佳佳”、“伍”、“1440”等3批冷冻生牛肉。孙圣文现场未能提供上述3批冷冻生牛肉的动物检疫合格证明以及与进货来源有关的发票等材料。当日，金湖县市场局对孙圣文予以立案调查，并以孙圣文涉嫌生产加工不符合食品安全标准的牛肉对现场发现的“佳佳”冷冻牛肉77箱*25kg、“1440”冷冻生牛肉40箱*20kg、ALM冷冻牛肉（肚）31箱*15kg、“伍”字冷冻牛肉37箱*25kg、熟牛肉1150kg、泡制牛肉3075kg、“96”字样兔子肉50箱*50kg、亚硝酸钠2包*1kg实施查封。孙圣文同时向金湖县市场局出具保证书，对金湖县市场局现场查封的所有食品不销售、不转移、不隐藏。 2018年2月6日，金湖县市场局向孙圣文作出《限期提供证据通知书》，要求孙圣文于2018年2月9日前提供标注“佳佳”、“伍”、“1440”三批冷冻牛肉的动物检疫合格证明、入境货物检验检疫证明、进货商的营业执照、食品流通许可证等与案件有关的证据材料，孙圣文未能提供。 金湖县市场局立案后，依法对孙圣文进行询问并制作询问笔录。经查，2018年1月26日，孙圣文至“南京天环食品（集团）有限公司”购进77箱1925kg带有“佳佳”中文外包装字样的印度产冷冻牛肉，购货款61660元。2019年1月29日，孙圣文再次购进37箱925kg带有“伍”中文外包装字样的印度产冷冻牛肉，购货款29600元。2018年2月1日，孙圣文又购进40箱800kg带有“1440”中文数字外包装字样的印度产冷冻牛肉，购货款25600元。上述3批牛肉购货总价款116800元。 经金湖县市场局委托，英格尔检测技术服务（上海）有限公司于2018年2月13日作出监督抽检检验报告，案涉的“佳佳”、“伍”、“1440”等3批冷冻生牛肉检验合格。 2018年3月5日，金湖县市场局以“当事人涉嫌生产、销售不符合安全标准的食品罪”为由，将案件移送金湖县公安局，并于当日中止对案件的调查。2018年11月16日，金湖县人民检察院作出金检刑刑不诉〔2018〕28号不起诉决定书，认为金湖县公安局认定的犯罪事实不清、证据不足，不符合起诉条件，决定对孙圣文不起诉。同日，金湖县人民检察院向金湖县市场局作出检察建议书，建议金湖县市场局对孙圣文以及扣押的物品作出行政处罚。 在收到金湖县人民检察院的检察建议后，金湖县市场局恢复对案件的调查，并对孙圣文进行询问谈话。2018年11月26日，金湖县市场局执法人员对孙圣文生产加工牛肉的场所进行检查时发现，孙圣文已将案涉3批冷冻牛肉擅自加工销售处理。根据孙圣文的谈话笔录以及自行提交的“情况说明”，案涉3批冷冻生牛肉已被孙圣文全部销售，其中：“佳佳”冷冻生牛肉1925kg，制成熟牛肉962.5kg，销售额73150元，获利11550元；“1440”冷冻生牛肉800kg，制成熟牛肉400kg，销售额30400元，获利4800元；“伍”字冷冻生牛头925kg，制成熟牛肉462.5kg，销售额35150元，获利5550元。以上3批冷冻生牛肉制成熟牛肉后共获利21900元。 2019年9月20日,金湖县市场局向孙圣文作出行政处罚听证告知书,告知其拟作出行政处罚决定的事实、理由及依据,并告知孙圣文依法享有的陈述申辩及听证的权利。2019年10月17日，金湖县市场局举行听证会。经集体讨论，金湖县市场局于2019年12月18日作出金市监罚字〔2019〕城-22号《行政处罚决定书》：认定孙圣文购进3批原产地为印度的“佳佳”、“伍”字和“1440”冷冻生牛肉均无动物检验检疫合格证明，且在金湖县××镇时墩村××号的经营场所进行加工，并对外销售的行为，违反了《江苏省食品小作坊和食品摊贩管理条例》第十九条第一款第（四）项“食品小作坊不得有下列行为：（四）使用未经检验或者检疫不合格的肉类，或者使用未经检验或者检验不合格的肉类制品”之规定，属于使用未经检疫的肉类的违法行为，应当予以处罚。金湖县市场局依据《江苏省食品小作坊和食品摊贩管理条例》第四十二条和《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条之规定，责令当事人立即改正违法行为，决定对孙圣文作如下处罚：（1）没收违法所得21900元；（2）没收孙圣文违法生产加工使用的7个塑料桶、5个铁桶；（3）处以涉案的佳佳、伍字、1440等3批冷冻牛肉共116800元货值6倍罚款700800元。 孙圣文对上述行政处罚决定不服，提起本案行政诉讼。一审庭审过程中孙圣文提出，被扣押用于检验部分的牛肉应当从总量中予以扣除。 一审法院认为，本案的争议焦点为金湖县市场局作出的案涉行政处罚决定认定事实是否清楚、程序是否合法、适用法律是否正确。 根据《江苏省食品小作坊和食品摊贩管理条例》（以下简称《条例》）第二条第二款的规定，本条例所称食品小作坊，主要是指具有固定生产加工场所、生产规模较小、从业人员较少、生产条件简单，从事散装或者简易包装食品生产加工活动的食品生产经营者，但不包括食用农产品生产者。《条例》第十九条第一款第四项的规定，食品小作坊不得有下列行为：（四）使用未经检疫或者检疫不合格的肉类，或者使用未经检验或者检验不合格的肉类制品。《条例》第四十二条规定，食品小作坊违反本条例第十三条第二款、第十九条规定的，由食品药品监督管理部门没收违法所得和违法生产加工的食品以及用于违法生产加工的工具、设备、原料等物品；违法生产加工的食品货值金额不足一万元的，并处一万元以上五万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额五倍以上十倍以下罚款；情节严重的，责令停产停业，直至吊销登记证。 本案中，孙圣文加工冷冻肉类的场所位于金湖县××镇时墩村××号，生产加工场所固定、生产规模小、从业人员少、生产条件简单，符合食品小作坊条件。从金湖县市场局调查来看，直至金湖县市场局作出案涉行政处罚决定时，孙圣文仍不能提供案涉3批冷冻牛肉的检疫合格证明。孙圣文作为食品加工销售的经营者，未履行进货查验义务，使用未经检验的肉类并加工成熟食销售，违反了《条例》第十九条第一款第四项的规定。金湖县市场局依据《条例》第四十二条规定作出案涉行政处罚决定，认定事实清楚、适用法律正确，量罚适当。 关于孙圣文提出部分牛肉是孙圣文自己家庭食用以及扣押用于抽检部分的牛肉应当从总金额中予以扣除的诉讼主张。根据《条例》规定“货值金额一万元以上的，并处货值金额五倍以上十倍以下罚款”，即金湖县市场局作出行政处罚决定中具体罚款数额的依据是涉案“货值”。虽然我国食品安全法律法规中未对“货值”一词作出明确定义，但根据《中华人民共和国产品质量法》第七十二条规定：“货值金额以违法生产、销售产品的标价计算；没有标价的，按照同类产品的市场价格计算。”因金湖县市场局恢复调查后，发现孙圣文已经将案涉查扣在案的牛肉私自销售，遂根据孙圣文的谈话笔录及其自行提供的情况说明，认定孙圣文货值为进货时的总价116800元，从而作出六倍罚款的决定并无不当。且一审法院认为，金湖县市场局以孙圣文进货价格作为货值系有利于其的判断和认定。故对孙圣文的上述意见，不予采纳。 金湖县市场局在接到举报后，对孙圣文的加工现场进行检查，并现场封存案涉物资。金湖县市场局在作出行政处罚决定之前，依法向孙圣文作出《行政处罚听证告知书》，告知孙圣文拟作出行政处罚的事实、理由、依据及处罚内容，并依法举行听证，上述程序符合法律规定。关于孙圣文提出的听证前未提前收到金湖县市场局作出行政处罚决定所依据的证据材料的问题。对此，法律法规并未规定行政机关具有在举行听证前将证据材料事先送达被处罚人的义务，且听证程序中，孙圣文已经对行政机关的举证材料发表过质证意见。故对孙圣文的该项主张，不予支持。 综上，金湖县市场局作出的金市监罚字〔2019〕城-22号行政处罚决定认定事实清楚，法律适用正确，程序合法。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回孙圣文的诉讼请求。本案案件受理费50元，由孙圣文承担。 上诉人孙圣文上诉称：1.其虽然存在使用、销售涉案牛肉的行为，但该行为是基于“金湖县市场局未以‘使用未经检疫的肉类’名义进行查处，且在涉案牛肉被检测合格以及检察院未提起公诉”的情况实施的。作为法律知识欠缺的普通人，在上述情形下，其是有理由认为涉案牛肉可以使用和销售的。同时，金湖县市场局的执法滞后及失当，与其上述行为具有直接因果关系。如果金湖县市场局当时就以涉案牛肉未经检疫为由并采取扣押行为，也完全可以避免其后续销售行为，但金湖县市场局采取的却是查封行为。2.金湖县市场局在未能查处涉案牛肉源头，且孙圣文能够提供购货商的情形下，金湖县市场局仅以涉案牛肉系简易外包装为由进行查处，证据不足。同时，孙圣文未能提供检疫证明的原因是多方面的，但不等于涉案牛肉未经检疫，因为未经检疫是客观事实的确定，且涉案牛肉经检测也是合格的。故金湖县市场局存在机械执法行为。3.金湖县市场局的涉案处罚金额有误，应当扣除抽样用于检测的部分、已经扣押的部分以及孙圣文家庭食用的部分，因为该三部分并未用于销售。综上，请求二审法院撤销一审判决，改判撤销金湖县市场局作出的涉案处罚决定，并由金湖县市场局承担一、二审诉讼费用。 被上诉人金湖县市场局辩称，一审法院认定事实清楚、适用法律正确，请求二审法院予以维持。 各方当事人在一审中提供的证据均已随卷移送本院，本院对一审法院认定的事实和采纳的证据予以确认。 本院认为，孙圣文涉案的经营场所位于金湖县××镇时墩村百庙小区北侧楼房内，即孙圣文的居住地，孙圣文平时负责加工制作，其妻子负责销售，生产条件简单，故依据《条例》第二条第二款的规定，孙圣文符合食品小作坊的条件。 《条例》第十九条第一款第（四）项的规定，食品小作坊不得有下列行为：……（四）使用未经检疫或者检疫不合格的肉类，或者使用未经检验或者检验不合格的肉类制品。本案中，孙圣文从事肉品加工和销售经营多年，在行政处罚过程中，其也向金湖县市场局提供了之前从大理市购进其他非本案牛肉的动物检疫合格证明。这表明孙圣文对用于市场销售的牛肉应当有合法来源以及经有关机构检疫是明知的，但孙圣文直至涉案行政处罚决定作出时，仍未向金湖县市场局提供涉案肉品的检疫材料，故孙圣文的案涉行为违反了上述规定。 《条例》第四十二条规定，食品小作坊违反本条例第十三条第二款、第十九条规定的，由食品药品监督管理部门没收违法所得和违法生产加工的食品以及用于违法生产加工的工具、设备、原料等物品；违法生产加工的食品货值金额不足一万元的，并处一万元以上五万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额五倍以上十倍以下罚款；情节严重的，责令停产停业，直至吊销登记证。本案中，2018年2月5日，金湖县市场局查封了涉案肉品，孙圣文同日也出具保证书，保证对查封的肉品不销售、不转移、不隐藏。但金湖县市场局在恢复调查时却发现，孙圣文已将涉案查封的部分肉品对外予以销售。从孙圣文在金湖县市场局以及公安机关的调查或询问笔录以及孙圣文的事后提供的说明，均陈述涉案货值为116800元。故金湖县市场局以116800元为基数按6倍罚款，并无不当。 金湖县市场局在行政处罚过程中，依法履行了告知、听证、研究等程序，已经保障孙圣文的陈述、申辩等合法权利。故金湖县市场局做出涉案行政处罚决定，认定事实清楚，适用法律正确，处罚程序合法。 综上，孙圣文的上诉请求和理由均不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由孙圣文负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 何正洪 审 判 员 孙志丹 审 判 员 王伏刚 二〇二一年三月十日 法官助理 陈 路 书 记 员 孙 杨