安徽省马鞍山市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）皖05行终14号 上诉人（一审原告）和县姥桥镇龙腾船舶修理厂，经营场所安徽省和县姥桥镇杜姬庙村委会，统一社会信用代码92340523MA2NKL147L。 经营者陈祖龙，男，汉族，1964年1月26日出生，住安徽省和县，系该厂负责人。 委托代理人汪观利，安徽徽达律师事务所律师。 委托代理人储飞，安徽徽达律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）和县姥桥镇人民政府，住所地安徽省和县姥桥镇姥桥街道，统一社会信用代码113405230032787105。 法定代表人葛道祥，该镇镇长。 出庭负责人陈蒙，该镇副镇长。 委托代理人褚云，安徽净源律师事务所律师。 上诉人和县姥桥镇龙腾船舶修理厂（以下简称龙腾船厂）诉被上诉人和县姥桥镇人民政府（以下简称姥桥镇政府）撤销行政补偿协议一案，不服安徽省和县人民法院（2020）皖0523行初33号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2021年1月27日公开开庭进行了审理。上诉人龙腾船厂的经营者陈祖龙及其委托代理人汪观利、储飞，被上诉人姥桥镇政府的委托代理人褚云到庭参加诉讼，姥桥镇副镇长陈蒙作为行政机关负责人出庭参加诉讼。本案现已审理终结。 龙腾船厂向一审法院起诉称，2017年10月马鞍山市人民政府为解决环境污染问题，保护长江水环境，根据上级政府及部门要求制定《马鞍山市船舶修造企业环境污染专项整治工作方案》，决定对全市36家船舶制造、维修、拆解企业进行整治。龙腾船厂属于上述36家待整治企业之一，在收到相关的整治方案后，积极配合当地部门，并根据文件精神停工停产，自行拆除了船舶修理厂，积极配合当地政府，对所有的资产第一时间进行了评估，并依据悦达评报字（2018）第0074号《龙腾船厂资产评估项目资产评估报告书》签订了补偿协议，约定补偿164.5839元。后龙腾船厂领取补偿款时，姥桥镇政府要求扣除残值（即快速变现价值），因姥桥镇政府单方对补偿协议进行变更，龙腾船厂不愿继续履行补偿协议。后随着整治工作的进一步推进，姥桥镇政府采取强制拆除的方式，龙腾船厂不得不与姥桥镇政府重新达成补充协议。签订补充协议时，姥桥镇政府承诺，对于此次整治的一系列企业采取同等的补偿方式，因目前其他企业的补偿方案尚未确定，暂签订此协议，等后期有例可循，根据政策统一、同等待遇的原则，整治企业可享受同等的补偿。后龙腾船厂得知其他船厂的补偿款中并未扣除残值，并给予自行拆除奖励20万元。龙腾船厂认为，此次的船舶修理企业整治政策，政府应该公平公正，对于各家企业作出同等补偿。其他船舶修造厂获得的补偿款未扣除残值，仅龙腾船厂需要扣除残值，有违公平原则。龙腾船厂在残值变现中亏损严重，基于姥桥镇政府口头承诺产生重大误解而达成的补偿协议显失公平，故诉请判令：1．请求撤销2019年10月15日签订的《船舶修理企业环境污染专项整治补偿协议》。2．请求判令姥桥镇政府依据龙腾船厂的资产评估报告依法增加补偿604784元。3．请求判令姥桥镇政府依法支付龙腾船厂自行拆除船厂奖励20万元。4．本案诉讼费用由姥桥镇政府承担。 一审审理查明，2017年10月27日，马鞍山市人民政府办公室发布《关于印发马鞍山市船舶修造企业环境污染专项整治工作方案的通知》。2019年10月15日，龙腾船厂与姥桥镇政府签订船舶修理企业环境污染专项整治补偿协议，协议约定：姥桥镇政府补偿龙腾船厂132.2467万元，龙腾船厂经营者陈祖龙同意在补偿款中扣除其向姥桥镇政府所借的118万元。2020年4月21日，姥桥镇政府依据双方补偿协议的约定，在扣除陈祖龙向姥桥镇政府所借的118万元后，将剩余补偿款14.2467万元转账至陈祖龙账户。2020年5月20日，龙腾船厂向一审法院提起行政诉讼。2020年10月19日，龙腾船厂在一审程序中当庭撤回第二项、第三项诉讼请求，保留第一项和第四项诉讼请求，即：请求撤销双方于2019年10月15日签订的船舶修理企业环境污染专项整治补偿协议，判令姥桥镇政府承担本案诉讼费用。 一审法院认为，龙腾船厂当庭撤回部分诉讼请求，符合法律规定，应予准许。关于龙腾船厂诉请撤销双方2019年10月15日签订的船舶修理企业环境污染专项整治补偿协议，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十条第二款规定，原告主张撤销、解除行政协议的，对撤销、解除行政协议的事由承担举证责任。龙腾船厂述称，姥桥镇政府口头向其承诺有例可循时龙腾船厂可享受同等补偿，龙腾船厂产生重大误解与姥桥镇政府签订显失公平的补偿协议，补偿协议具有强迫性。但龙腾船厂并未提供有效证据证明其主张，应承担举证不能的法律后果。综上，一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条以及《最高人民法院关于审理行政协议若干问题的规定》第十条第二款、第二十八条第一款之规定，判决驳回龙腾船厂的诉讼请求，案件受理费50元由龙腾船厂负担。 龙腾船厂公司上诉称，一审判决事实认定不清，适用法律错误。理由如下：1.双方在签订案涉协议前，已经依据悦达评报字（2018）第0074号评估报告签订了金额为164.5839万元的补偿协议，姥桥镇政府在履行协议过程中强行要求变更协议内容，在补偿款中扣除残值，并口头承诺一视同仁公平公正，虽然姥桥镇政府表示其已依据补偿协议将补偿款发放到位，但没有提供证据证明其不存在截留补偿款的情形，一审程序也没有依据职权进行调查；2.马鞍山市船舶制造企业专项整治涉及36家企业，补偿政策和标准应该一致，但实际补偿中有的企业未扣除残值，龙腾船厂被要求在补偿款中扣除残值，没有体现公平的原则。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十一条第一款规定，人民法院审理行政协议案件，应当对被告订立、履行、变更、解除行政协议的行为是否具有法定职权、是否滥用职权、适用法律是否正确、是否遵守法定程序、是否明显不当、是否履行相应法定职责进行合法性审查。一审判决未对协议订立是否遵守法定程序、是否存在不当等问题进行审查，也未对姥桥镇政府在补偿款中扣除残值的合法性与合理性作出解释；3.虽然龙腾船厂无直接证据证明因受胁迫而签订协议，但协议要求在补偿款扣除残值明显损害龙腾船厂的利益，并且也无自拆奖励，与其他船企相比，有违公平补偿的原则。从协议约定龙腾船厂获得补偿后放弃其他权利主张，可以推断姥桥镇政府存在利用强势地位胁迫嫌疑，案涉协议显失公平，应当被撤销。因此，请求撤销一审判决，发回重审或改判支持龙腾船厂一审诉讼请求，并判令姥桥镇政府承担本案一、二审诉讼费用。 姥桥镇政府答辩称，一审认定事实清楚，适用法律正确，理由如下：1.案涉协议系双方委托专业的资产评估公司三次出具评估意见后，经充分协商达成的，系双方的真实意思表示，该协议真实、合法、有效，姥桥镇政府已履行了相应的法定程序；2.姥桥镇政府已经将协议约定的补偿款支付给龙腾船厂，姥桥镇政府已经履行了协议；3.《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十条第二款规定，原告主张撤销、解除行政协议的，对撤销、解除行政协议的事由承担举证责任。龙腾船厂在一、二审程序中均未提交相应证据证明案涉协议符合撤销情形，且龙腾船厂在上诉状的事实与理由部分也自认无法提交相应证据，应当承担举证不能的法律后果；4.龙腾船厂于2019年7月24日就拆迁事宜出具了承诺书，姥桥镇政府不存在违法强制拆除行为，双方签订的案涉补偿协议系双方真实意思表示，没有强迫、胁迫等情形。综上，龙腾船厂的上诉请求缺乏事实和法律依据，请求依法驳回龙腾船厂的上诉请求，维持原判。 龙腾船厂向一审法院提交了以下证据材料复印件：1.船舶修理企业环境污染专项整治补偿协议，证明龙腾船厂资产评估价值为208.7211万元，被扣除残值60.4784万元；2.悦达评报字（2018）第0074号、悦达评报字（2018）第0094号两份资产评估报告，证明龙腾船厂的资产评估价值；3．（2020）皖0523行赔初2号行政调解书，证明此次船舶修理企业整治活动中，有其他的企业在赔偿时不需要扣除残值，并且获得了自行拆除20万元奖励金；4.马鞍山船舶修造企业环境污染整治工作方案的通知，证明此次整治的企业达36家，应当坚持公平公正、同等补偿原则；5.马鞍山市政府公开信息，证明马鞍山市政府针对船舶整治工作专项奖励1000万元用于奖励自主拆除的企业。 姥桥镇政府向一审法院提交了以下证据材料复印件：1.统一社会信用代码证书，证明姥桥镇政府身份信息及诉讼主体适格；2.评估结果征求意见函，证明龙腾船厂对安徽天瑞华房地产评估有限公司的天瑞华评报字（2019）第0011号《龙腾船厂资产评估项目资产评估报告书》的评估金额无异议；3.银行回单，证明姥桥镇政府已于2020年5月5日按协议约定一次性支付给龙腾船厂剩余补偿款14.2467万元，协议履行完毕；4.借款银行回单，证明龙腾船厂2018年1月至2020年2月共向姥桥镇政府借款118万元。 二审中，双方当事人均未提交新证据。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定，对一审法院认定的案件事实，本院依法予以确认。 二审另查明，双方当事人就船厂拆除补偿进行协商过程中，共形成三份资产评估报告。分别是：悦达评报字（2018）第0074号龙腾船厂资产评估项目资产评估报告书，评估范围与对象主要包括活动板房、瓦房（厨房）、机房、变压器160KVA、三相四线、大柴油机发电机、电控卷扬机、汽车起重机、电缆、焊机、货船、吊船、气囊、粉煤灰场坪、石子路（厂区）、设备基础等，评估结果为人民币164.5839万元。悦达评报字[2018]0094号龙腾船厂资产评估项目资产评估报告书，评估范围与对象主要包括变压器160KVA、三相四线、大柴油机发电机、电控卷扬机、汽车起重机、电缆、焊机、货船、吊船、气囊等，评估结果为59.6821万元。天瑞华评报字[2019]0011号龙腾船厂资产评估项目资产评估报告书，评估范围与对象主要包括锚链、油丝、三相四线、储砂罐、地锚、场坪等，评估结果为97.7753万元。上述三份评估报告评估基准日均为2017年10月24日，评估方法为成本法。 双方当事人在案涉补偿协议中约定，根据上述三份评估报告，以船厂评估净值164.5839元，扣除评估残值59.6821万元，再扣除悦达评报字（2018）第0074号中已评估的房屋价值3.9581万元，增加天瑞华评报字[2019]0011号补充评估的31.303万元（评估总价97.7753万元，扣除残值7963元，扣除悦达评报字（2018）第0074号已评估的场地费用49.68万元，实际为47.299万元，经多次商谈，最终以31.303万元予以补偿），姥桥镇政府补偿龙腾船厂132.2467万元。 本院认为，本案争议焦点是：1.案涉协议是否具有合法的订立基础；2.案涉协议是否具备法定撤销情形。 一、案涉协议具有合法的订立基础。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条规定，行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上的权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。开展长江岸线环境整治，取缔历史形成的不合规企业，是提高长江岸线资源利用效率、保障长江航运和生态安全的重要举措。地方政府基于属地管理原则开展专项整治活动，目的是为了维护国家和社会公共利益。虽然在案证据无法证明龙腾船厂是否已被纳入沿江环境污染船舶企业集中整治范围，但双方在案涉协议中对整治措施及补偿事项进行了明确约定，表明双方同意将龙腾船厂纳入整治范围，此举亦是龙腾船厂愿意配合地方政府开展专项整治活动，积极响应国家环保政策的具体表现。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十一条第一款规定，人民法院审理行政协议案件，应当对被告订立、履行、变更、解除行政协议的行为是否具有法定职权、是否滥用职权、适用法律是否正确、是否遵守法定程序、是否明显不当、是否履行相应法定职责进行合法性审查。本案中，双方当事人以协议的方式约定，龙腾船厂同意其房屋及附属建筑物、设施由姥桥镇杜姬庙征迁组按照政策予以拆除，姥桥镇政府同意对龙腾船厂的合法财产给予补偿，既是姥桥镇政府基于属地管理原则履行行政管理职能的重要体现，也是双方当事人合意一致的结果，同时体现了地方政府对辖区企业的正当经营权益依法给予保护，该协议具有合法的订立基础。 二、案涉协议不具备法定撤销情形。《最高人民法院关于审理行政协议若干问题的规定》第二十七条第二款规定，人民法院审理行政协议案件，可以参照民事法律规范关于民事合同的相关规定。当时生效的《中华人民共和国合同法》第五十四条规定“下列合同，当事人一方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销：（一）因重大误解订立的；（二）在订立合同时显失公平的。一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下订立的合同，受损害方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或撤销。当事人请求变更的，人民法院或仲裁机构不得撤销。”据此，因重大误解订立的行政协议或行政协议存在显失公平等情形，行政协议当事人可以向人民法院申请撤销。本案中，龙腾船厂与姥桥镇政府于2019年10月15日签订案涉协议，补偿金额主要依据是三份评估报告，案涉补偿协议也列明了评估报告事项和金额，说明双方当事人签订案涉协议时均知晓三份评估报告的结论，对协议约定的补偿数额不存在重大误解情形。龙腾船厂对评估内容或结果有异议可以在协议签订前提出，龙腾船厂签订协议时未提出异议，在签订协议并领取补偿后以重大误解为由提出异议，本院不予支持。 本次沿江环境污染船舶企业集中整治过程中，在没有统一补偿方案的情形下，双方当事人通过市场化方式在合意基础上约定补偿并无不妥，龙腾船厂要求姥桥镇政府公布统一的补偿方案不符合实际情况。姥桥镇政府采取签订补偿协议的方式，对龙腾船厂相关设施设备进行审查并予以补偿，系双方当事人通过合意的方式约定财产归属和补偿范围，不违反法律强制性规定。行政机关因履行行政管理职能与行政相对人以平等协商的方式订立并履行行政协议，基于当事人的双方性和协商的平等性，行政协议的订立及履行不应当突破协议的相对性，其他船厂与政府签订及履行协议情况并不当然地适用于龙腾船厂及姥桥镇政府。所谓显失公平是指一方当事人利用优势或者对方没有经验，致使双方的权利义务明显违反公平、等价有偿的原则。显失公平的主要表现形式是一方当事人获得的利益超过了法律允许的限度，而另一方当事人承担更多义务、获得极少权利。本案中，姥桥镇政府在第三方评估的基础上，已经按照双方协议的约定对龙腾船厂进行了补偿，龙腾船厂又要求参照其他地方政府和船厂的模式，以“案涉协议约定残值归姥桥镇政府所有”以及“案涉协议没有对自拆奖励进行约定”为由，主张案涉协议显失公平，该主张缺乏法律依据，本院不予支持。《最高人民法院关于审理行政协议若干问题的规定》第十条第二款规定，原告主张撤销、解除行政协议的，对撤销、解除行政协议的事由承担举证责任。在龙腾船厂未能提供有效证据证明案涉协议书符合法定撤销事由情形下，对其主张撤销协议书的请求不予支持。 综上，上诉人的上诉理由不能成立，一审认定事实清楚，适用法律正确，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人和县姥桥镇龙腾船舶修理厂负担。 本判决为终审判决。 审判长 花 卉 审判员 袁国庆 审判员 焦明君 二〇二一年三月十七日 书记员 毕亮亮 附：法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。