湖南省株洲市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）湘02行终19号 上诉人（原审原告）罗汉琼，男，1963年9月10日生，汉族，住湖南省茶陵县利民办事处清水区。 被上诉人（原审被告）茶陵县住房保障服务中心，住所地茶陵县金山社区。 法定代表人贺鹏，主任。 委托代理人李春，系茶陵县住房保障服务中心法规股股长。代理权限为一般代理。 委托代理人陈文发，湖南挚友律师事务所律师。代理权限为一般代理。 原审被告茶陵县人民政府，住所地茶陵县炎帝南路**。 负责人邓元连，县长。 委托代理人雷志元，系茶陵县司法局副局长。代理权限为特别授权。 上诉人罗汉琼因与被上诉人茶陵县住房保障服务中心、原审被告茶陵县人民政府行政协议一案，不服湖南省醴陵市人民法院（2020）湘0281行初64号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，本案现已审理终结。 原审法院认定，2013年7月，茶陵县人民政府成立利民工矿棚户区改造项目协调小组，负责利民工矿棚户区房屋征收补偿安置工作。2013年7月22日，茶陵县人民政府办公室印发茶政办发[2013]121号文件，其中第三章第十四条规定：被征收人的临时安置过渡费，按12个月发放，家庭人口3人以下的每月补助600元，3人以上的每增加一人加发100元，一次性发给被征收人。2014年9月30日，为推进利民工矿棚户区改造项目的顺利实施，根据茶政办发[2013]121号文件和茶政办发[2014]146号文件规定，原茶陵县房产管理局作为甲方与原告罗汉琼作为乙方签订《利民工矿棚户区改造房屋产权调换协议》，就征收乙方房屋事宜，签订如下协议：一、乙方自愿将坐落在湘东铁矿文化楼三村（文化楼二层）66.14平方米房改房交甲方征收进行工矿棚户区改造，并选择产权调换方式安置；二、甲方按规定补偿乙方2次搬迁费1200元，过渡费（12个月）7200元，搭建的杂屋29887元，合计38287元；六、甲方自与乙方签订本协议后二天内支付上述第二条规定款项的80%给乙方，余20%款项待乙方搬出腾空房屋并经甲方验收合格二天内付清；七、乙方自领取甲方第一笔补偿款后三天内自行搬迁腾空征收房屋交甲方验收。另在协议中第四条后有手写的“安置选购文化楼处电梯房，最大户型，4至6层”字样。协议签订后，原茶陵县房产管理局向原告支付了搬迁补偿费，并支付了7200元的过渡费。2014年10月13日，茶陵县公房管理所与原告罗汉琼签订了廉租住房租赁合同，合同约定如下：甲方同意将甲方所有权的房屋坐落于辉山廉租房1单元201号房屋出租给乙方作为住宅和存放物品使用。二、乙方承租甲方的房屋建筑面积48.84㎡，总年租金710元。租赁期限自2014年10月13日至2015年12月31日止。原告罗汉琼缴纳租金至2017年底，自2018年开始欠租。原告将房屋腾空并搬出后，被告对房屋进行了拆除。后该项目安置的高层住宅楼房，因被告自身原因迟迟未能交付，原告自2018年1月起开始多次向茶陵县房产管理局及信访部门反映上述问题，但被告至今未向原告交付房屋，也未支付迟延交房的过渡费。 另查明，2013年茶陵县人民政府办公室下发了《茶陵县人民政府办公室关于印发的通知》（茶政办发﹝2013﹞121号）文件，文件中载明：第七条：被征收人可选择货币补偿、实物配租或产权调换的方式进行安置，安置点在利民新区。货币补偿：指按评估价由征收人支付被征收人补偿款。被征收人在城区规划范围内无私房的，可按综合成本价申请回购一套新建的安置房。实物配租：指由征收人安排或被征收人自行安排房屋居住。由征收人安排过渡房的，免交一年房租，但不给予一次性过渡费补助；被征收人自行安排过渡房的，征收人给予被征收人一次性12个月的过渡费补助。产权调换：指以征收房产等面积换取新建安置房，补交面积差价。以房产证面积为依据，以面积换面积，新房面积超出征收房面积的，其超出部分按新建成本价补差；征收房面积超出新房面积的，其超出部分按评估价补偿。第十四条：被征收人的临时安置过渡费，按12个月发放，家庭人口3人以下的每月补助600元，3人以上的每增加1人加发100元，一次性发给被征收人。实行货币补偿、产权调换或实物配租由征收人安置过渡房的被征收家庭不补助临时过渡费。株政发﹝2010﹞38号文件于2011年2月1日起施行，该文件中第三十九条规定，拆迁住宅房屋实行产权调换且被拆迁人或者房屋承租人自行解决过渡用房的，拆迁人应当支付临时安置补助费。临时安置补助费每月为被拆迁房屋评估价值的5‰，但每户每月最少不低于700元。第四十条规定，拆迁人不得擅自延长过渡期限。周转房的使用人应当按时腾退周转房。实行房屋产权调换需过渡的，应在拆迁补偿安置协议中明确过渡期限。安置房为多层建筑的，过渡期限一般不得超过18个月，安置房为高层建筑的，过渡期限一般不得超过30个月。株政发﹝2011﹞12号文件于2011年6月7日施行，该文件中第二十一条规定：在我省的实施细则颁布前，房屋征收的相关补偿标准参照《株洲市城市房屋拆迁管理实施办法》（株政发﹝2010﹞38号）的规定执行。2014年4月1日，《湖南省实施办法》开始施行，其中第二十条规定：采取产权调换并实行过渡安置方式的，在过渡安置期间，对自行解决周转用房的被征收人，应当按照设区的市（自治州）、县市人民政府制定的标准支付临时安置费。房屋征收部门应当与被征收人按照产权调换房建设、搬迁日期约定过渡期限。第二十一条规定：房屋征收部门未按期交付产权调换房，延长过渡期限的，从逾期之月起，应当按照下列规定每月向被征收人支付临时安置费：（一）被征收人自行解决周转用房，过渡期限延期12个月以内的，按照标准的150%支付；过渡期限延期超过12个月的，按照标准的200%支付；（二）向被征收人提供周转用房，除继续提供周转用房外，过渡期限延期12个月以内，按照标准的50%支付；过渡期限延期超过12个月的，按照标准的100%。 再查明，2019年3月，因行政机关职能改革，茶陵县房产管理局更名为茶陵县住房保障服务中心。 原审法院认为,本案系行政协议纠纷案。被告茶陵县人民政府不是本案适格的被告已经被株洲市中级人民法院生效文书确认，该院予以认定。本案的争议焦点为：1、对于案涉行政协议的过渡费应适用哪个文件规定；2、原告的三项诉讼请求是否有事实和法律依据。 针对争议焦点一，因案涉行政协议中只约定了12个月的过渡费7200元，并未对过渡期限进行约定，现被告至今未能交付安置房，针对过渡期限的确定及延长过渡期限期间的过渡费的问题，原告诉称案涉行政协议应适用株政发﹝2010﹞38号文件，而两被告辩称应适用2014年4月1日施行的《湖南省实施办法》。该院认为，先从效力层面上来看，《湖南省实施办法》系湖南省人民政府制定的政府规章，而株政发﹝2010﹞38号文件则是株洲市人民政府制定的规范性文件，其效力低于政府规章，且根据《湖南省规范性文件管理办法》第二十六条第二款关于“规范性文件有效期一般为五年”的相关规定，该文件已经失效。因此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条第三款关于“人民法院审理行政案件，参照规章”的规定，本案应适用效力更高的《湖南省实施办法》。其次，从文件的实体内容层面看，结合项目的启动时间与相关文件的实施时间，根据2011年6月7日施行的株政发﹝2011﹞12号文件中关于“在我省的实施细则颁布前，房屋征收的相关补偿标准参照《株洲市城市房屋拆迁管理实施办法》（株政发﹝2010﹞38号）的规定执行”的规定及2014年1月1日施行的《湖南省实施办法》中关于“采取产权调换并实行过渡安置方式的，在过渡安置期间，对自行解决周转用房的被征收人，应当按照设区的市（自治州）、县市人民政府制定的标准支付临时安置费。房屋征收部门应当与被征收人按照产权调换房建设、搬迁日期约定过渡期限。”的规定，本案棚户区房屋改造项目启动时间为2013年7月，而原告与茶陵县房产管理局签订《利民工矿棚户区改造房屋产权调换协议》的时间为2014年9月30日，故根据上述规定，本案完全可以适用2014年1月1日施行的《湖南省实施办法》。综上，案涉行政协议的过渡费应适用《湖南省实施办法》的相关规定。至于茶政办发﹝2013﹞121号文件，因该文件中规定的安置过渡费的最低标准600元每月低于株洲市人民政府规定的“临时安置补偿费每户每月最少不低于700元”标准，且对延长过渡期限的过渡费没有相关规定，故不予适用。 针对争议焦点二，关于第一个诉讼请求，原告要求被告最迟于2020年12月31日前将竣工验收合格的棚户区安置房交付给原告，并在法定时间内办理好不动产权证。因房屋竣工验收需要茶陵县建设工程质量安全监督站进行质量安全检测备案、茶陵县住房和城乡规划建设局进行消防验收，茶陵县自然资源局进行规划和土地验收等相关行为，被告茶陵县住房保障服务中心虽在庭审中承诺可以交付房屋，但原、被告双方均未提交上述安置房屋可以在2020年12月31日前竣工验收合格并交付的相关证据，故原告要求被告交付安置房的前提条件尚未实现，对原告的该项诉讼请求，予以驳回，被告茶陵县住房保障服务中心可待安置房符合交房条件后直接向原告交付。 关于第二个诉讼请求，首先，根据对第一个争议焦点的分析，本案应参照适用《湖南省实施办法》，对于该办法中没有规定的过渡费的最低标准，则参照株政发﹝2010﹞38号文件规定的“临时安置补偿费每户每月最少不低于700元”的标准。其次，针对案涉协议的过渡期限及过渡费应如何确定的问题，根据《湖南省实施办法》中第二十条关于“采取产权调换并实行过渡安置方式的，在过渡安置期间，对自行解决周转用房的被征收人，应当按照设区市（自治州）、县市人民政府制定的标准支付临时安置费。房屋征收部门应当与被征收人按照产权调换房建设、搬迁日期约定过渡期限。”及第二十一条关于“（二）向被征收人提供周转用房，除继续提供周转用房外，过渡期限延期12个月以内的，按照标准的50%支付；过渡期限延期超过12个月的，按照标准的100%支付。”的规定，案涉协议中虽未约定原告产权调换的过渡期限及安置房的交付期限，但因案涉安置房均为高层建筑，故该院参照株政发﹝2010﹞38号文件中关于“安置房为多层建筑的，过渡期限一般不得超过18个月，安置房为高层建筑的，过渡期限一般不得超过30个月”的规定，考虑案涉安置房的楼层高度等，结合一般高层建筑的建设期限，酌情认定过渡期限为18个月。另外，在棚户区改造项目中所发放的过渡费，主要目的是为了保障房屋拆除后至安置房交付前这一阶段被拆迁人对房屋的居住、使用等权益,既是对被拆迁人受损权益的弥补,也是对被拆迁人居住权利的保障，当安置房符合交付条件并进行交付后,被拆迁人的相关权益得以实现,拆迁人即停发过渡费。原、被告签订的协议中虽未约定具体的交房期限，但因被告自身原因至今未能交房，必定会使原告的房屋居住、使用权益受损，故对原告要求过渡费计算至被告实际交房之日，予以支持。原告签订协议的时间为2014年9月30日，被告已按协议约定向原告支付了12个月的过渡费7200元，原告对此部分已认可，故过渡期限剩余的6个月（2015年10月1日至2016年4月30日）应按协议约定的标准700元/月来计算，此期间的过渡费为4200元。同时，因被告至今未向原告交付安置房，延期已超过12个月，故超过18个月之后的过渡费则应分段计算：第一段自2016年5月1日至2017年4月30日12个月，按700元/月的50%计算，该期间的过渡费为4200元；第二段自2017年5月1日至2020年7月31日39个月，按700元/月计算，该期间的过渡费27300元；自2020年8月1日之后的过渡费则按700元/月继续计算至交房之日止。因此，被告茶陵县住房保障服务中心应向原告支付自2015年10月1日至2020年7月31日期间的过渡费35700元。至于原告所要求的过渡费利息，因被告已向原告提供了安排了周转房用房，该院也已按《湖南省实施办法》中逾期交房的标准计算了原告的临时安置费，可视为已对原告的房屋居住、使用权益进行了补偿，故对原告的过渡费利息不予支持。关于第三个诉讼请求，原告要求被告取消安置房五年内不得上市交易的规定，因拆迁安置房已经享受了土地划拨、规费减免等相关政策，具有社会保障性质，目的是为了保障被拆迁人的房屋居住、使用权，其安置对象为特定的动迁安置户，该类房屋的交易除受法律、法规的规范之外，还受当地政府相关的地方政策的约束。因此，对安置房适当限制交易符合法律的相关规定，原告要求取消该项规定的诉讼请求，不予支持。 据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十三条、第六十三条第三款之规定，参照《湖南省实施办法》第二十条、第二十一条规定，判决：一、被告茶陵县住房保障服务中心于本判决生效之日起十日内向原告罗汉琼支付自2015年10月1日至2020年7月31日期间的过渡费35700元，自2020年8月1日之后的过渡费则按700元/月的标准继续计算至交房之日止；二、驳回原告罗汉琼对茶陵县人民政府的起诉；三、驳回原告罗汉琼的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告茶陵县住房保障服务中心承担。 宣判后,罗汉琼不服，上诉称：原审没有查明事实，错误认定被上诉人给上诉人安排了过渡周转房。一、廉租房不是被上诉人给上诉人安排的周转房。1.被上诉人没有按照与上诉人签订的《利民工矿棚户区改造产权调换协议》约定的过渡周转房安置上诉人。2.被上诉人提供的《廉租住房租赁合同》。没有只言片语说廉租房是安排给上诉人的过渡周转房，且被上诉人收取了上诉人的租金，上诉人租赁廉租房是普通房屋租赁行为。二、被上诉人征收拆迁了上诉人房屋六年多，至今不能向上诉人交付安置房、按时发放过渡费，被上诉人向上诉人支付拖欠的过渡费利息，取消上诉人安置房五年内不得上市交易的规定，理所当然。请求：一、撤销原判第一项、第三项判决；二、判令被上诉人最迟于2020年12月31日前将竣工验收合格的安置房交付给上诉人，并在法定时间内办理好不动产权证，取消上诉人安置房五年内不得上市交易的规定；三、判令被上诉人按照《株洲市城市房屋拆迁管理实施办法》（株政发〔2010〕38号文件）第三十九条、第四十条之规定，向上诉人支付2015年9月30日至2020年7月30日止过渡费105000元及同期利息。（分段计算如下：1、2015年9月30日-2016年3月30日6个月，过渡费每月700元×6月=4200元；2、2016年3月30日-2017年3月30日12个月，过渡费每月700元×12月×2倍=16800元；3、2017年3月30日-2020年7月30日40个月，过渡费每月700元×40月×3倍=84000元，利息按人民银行同期贷款年利率6%计算）；2020年8月1日后到交房前过渡费每月按700元的3倍向上诉人支付过渡费；四、判令被上诉人承担本案一、二审诉讼费用。 被上诉人茶陵县住房保障服务中心答辩称：廉租房就是答辩人为罗汉琼安排的周转房即过渡房；《廉租住房租赁合同》其目的就是为罗汉琼解决的临时周转的住房问题，罗汉琼不符合享受廉租房的入住条件即不是廉租房所考虑的对象；案涉房屋现在已经具备交房的条件，罗汉琼可以入户；五年之内不能上市交易，这是法律对棚改房之特殊性质所确定的；答辩人对原审判决也不服，但综合各方面考虑才未上诉。综上，请求驳回上诉，维持原判。 被上诉人茶陵县人民政府答辩称：一审认定事实清楚，程序合法，适用法律正确；根据合同相对性原则，上诉人应当向茶陵县住房保障服务中心提出诉请，茶陵县人民政府不是本案适格被告；请求驳回上诉，维持原判。 本案经过阅卷和询问当事人，对原审认定的证据予以采纳，对原审查明的事实予以确认。 本院认为,本案系行政协议一案，争议焦点为涉案延长过渡期限的过渡费应当如何计算。上诉人罗汉琼与原茶陵县房产管理局2014年9月30日签订了《利民工矿棚户区改造房屋产权调换协议》。根据株政发〔2011〕12号文件的规定，在我省的实施细则颁布前，房屋征收的相关补偿标准参照株政发〔2010〕38号文件的规定执行，《湖南省实施办法》于2014年1月1日施行。涉案协议系在省实施细则颁布后才签订，因此本案延长过渡期限的过渡费应当适用《湖南省实施办法》的相关规定。《湖南省实施办法》第二十一条规定，房屋征收部门未按期交付产权调换房，延长过渡期限的，自逾期之月起，应当按照下列规定每月向被征收人支付临时安置费：（一）被征收人自行解决周转用房，过渡期限延期12个月以内的，按照标准的150%支付；过渡期限延期超过12个月的，按照标准的200%支付；（二）向被征收人提供周转用房，除继续提供周转用房外，过渡期限延期12个月以内的，按照标准的50%支付；过渡期限延期超过12个月的，按照标准的100%支付。本案中，2014年10月13日，茶陵县公房管理所与上诉人签订了廉租住房租赁合同。经审查，根据相关政策，上诉人并不符合租赁廉租住房条件，鉴于上诉人系利民工矿棚户区改造的被征收人，茶陵县公房管理所与其签订的廉租住房租赁合同应当视为被上诉人向上诉人提供的周转用房，据此一审法院适用《湖南省实施办法》第二十一条第二项的规定为上诉人计算延长过渡期限的过渡费并无不当，上诉人既然已经使用了周转用房，但又主张按自行解决住房来计算过渡费用于法无据。关于上诉人要求取消五年内不能上市交易请求，基于安置房是国家保障性安居工程，参照《经济适用住房管理办法（建住房〔2007〕258号）》第三十条的规定，经济适用住房购房人拥有有限产权。购买经济适用住房不满5年，不得直接上市交易，购房人因特殊原因确需转让经济适用住房的，由政府按照原价格并考虑折旧和物价水平等因素进行回购。被上诉人对于延迟交房应该按规定支付过渡费，但上诉人要求取消五年内不能上市交易的请求不能成立。对于上诉人要求被上诉人于2020年12月31日之前交付房屋并办理不动产权证，基于上诉人上诉时已超过其要求交付房屋的截止日期，而房屋交付存在各种客观情况，且过渡费已经确定计算至交房之日止，不影响上诉人权益，故对此本院不予支持。综上所述，上诉人的上诉理由不能成立。原审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本案二审案件受理费50元，由上诉人罗汉琼负担。 本判决为终审判决。 审判长  罗颖红 审判员  彭 华 审判员  梁小平 二〇二一年三月二日 法官助理张君 书记员易由芝 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。