浙江省舟山市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙09行初33号 原告徐某1，男，2004年1月20日出生，汉族，住舟山市定海区。 法定代理人徐某2，男，1971年4月14日出生，汉族，住舟山市定海区，系原告徐某1之父。 被告舟山市人民政府，住所地舟山市新城海天大道**。 法定代表人何中伟，市长。 委托代理人（一般授权代理）王娇琼、陈杰。 原告徐某1不服被告舟山市人民政府于2020年10月22日作出的舟政复〔2020〕65号行政复议决定，于2020年10月26日向本院提起行政诉讼。本院于2020年11月4日立案受理后，在法定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭审理了本案。经调查、询问，本案现已审理终结。 被告舟山市人民政府于2020年10月22日作出舟政复〔2020〕65号行政复议决定，认为涉案建字第定盐20130120号《建设工程规划许可证》于2013年4月15日作出，该规划许可所涉住宅于2014年上半年竣工，并经有关程序后于2018年2月取得《不动产权证书》，但申请人直至2020年9月23日才由其父徐某2作为代理人申请行政复议，显然已经超过行政复议法定申请期限。且，申请人提出本案行政复议申请之时，距离涉案规划许可作出之日已超过5年，亦不符合其他行政行为最长5年行政复议申请期限的规定。另，申请人尚不具有完全民事行为能力，其申请行政复议应由其监护人作为法定代理人提出申请。而代为提出本案复议申请的代理人徐某2，已于2020年1月2日向被告提出撤销涉案规划许可的复议申请，被告亦就该申请作出复议决定。现徐某2无新的事实、证据和理由，以申请人法定代理人的身份再次就同一行政行为提出相同复议请求的本案复议申请，显属重复申请行政复议，亦不符合行政复议受理条件，决定驳回申请人“撤销原舟山市规划局作出建字第定盐20130120号《建设工程规划许可证》的行政行为，并责令被申请人重新作出行政行为”的行政复议申请。 原告徐某1诉称，被告舟山市人民政府以原告超过复议期限为由，驳回原告复议申请，完全属于认定事实不清，适用法律错误。2020年8月26日，原告通过舟山市中级人民法院庭审确认才得知，案涉的建字第定盐20130120号《建设工程规划许可证》审批违法，遂于2020年9月23日向被告提起复议申请，符合法律规定。并且原告和父亲徐某2起诉的案由和实体权利都不同，不属于重复起诉。被告行为严重侵害了原告的合法权益。请求本院：一、撤销被告作出的舟政复〔2020〕65号行政复议决定；二、判令被告重新作出行政行为；三、本案的诉讼费由被告承担。 原告徐某1向本院提交了以下证据材料： 1.原告徐某1的身份证，拟证明原告的主体资格； 2.行政复议申请书； 3.舟政复〔2020〕65号行政复议决定书； 上述证据2、3拟证明被告作出的行政复议决定违法； 4建字第定盐20130120号《建设工程规划许可证》； 5.舟山市城市规划区私人建房规划许可审批表； 上述证据4、5拟证明原告曾于2012年6月28日提出建房申请，且申请程序合法，原舟山市规划局作出的涉案建设工程规划许可违法； 6.舟山市国土资源局定海中心所函； 7.独生子女父母光荣证； 8.离婚证及离婚协议； 9.开庭传票； 10.抚养权变更协议； 11.最高人民法院（2020）最高法行申6306号行政裁定书； 12.本院（2019）浙09行初1号行政判决书； 上述证据6-12拟证明原告未超过行政复议法定申请期限； 以上证据除证据1为照片打印件外，其余均系复印件。 被告舟山市人民政府辩称，一、被告作出舟政复〔2020〕65号行政复议决定程序合法。2020年9月23日，徐某1因不服舟山市自然资源和规划局规划行政许可一案，提出行政复议申请。2020年9月28日，被告向原告送达《行政复议受理通知书》，并告知其在行政复议中的相关权利义务。同日，被告向舟山市自然资源和规划局送达《行政复议答复通知书》及复议申请材料副本。2020年10月9日，该局递交了《行政复议答复书》及相关依据和事实证据材料。2020年10月22日，被告作出舟政复〔2020〕65号行政复议决定，并于2020年10月24日送达原告，且一并告知权利救济途径。上述复议案件办理流程符合《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第五条、第十七条、第三十一条等关于案件受理、办案期限及维权途径告知的规定，被告办理行政复议案件程序合法。二、被告作出舟政复〔2020〕65号行政复议决定正确恰当。原告系不满十八周岁的未成年人，根据相关民事法律规定，在其具有完全民事行为能力之前，应由其父母作为监护人代理其实施有关法律行为，并依法保护其人身权利、财产权利以及其他合法权益。本案中，原告向被告提出行政复议申请，要求撤销原舟山市规划局作出建字第定盐20130120号《建设工程规划许可证》的行政行为，但原告的监护人徐某2至迟已于2018年1月15日申请办理不动产登记时知道涉案规划许可内容，若其认为涉案规划许可侵害被监护人即原告的合法权益的，应当根据上述规定，自知道之日起一年内作为申请人即原告的法定代理人代为提出行政复议申请。但原告直至2020年9月23日才由其父徐某2作为代理人申请行政复议，显然已超过行政复议法定申请期限。且，原舟山市规划局作出涉案规划许可不属于涉不动产物权变动的行政行为，原告提出本案行政复议申请之时，距离涉案规划许可作出之日已超过5年，其复议申请亦不符合其他行政行为最长5年行政复议申请期限的规定。另，原告尚不具有完全民事行为能力，其申请行政复议应由其监护人作为法定代理人代为提出申请。而代为提出本案复议申请的代理人徐某2，其已于2020年1月2日向被告提出撤销涉案规划许可的复议申请，被告亦就该申请作出复议决定。现徐某2无新的事实、证据和理由，以原告法定代理人身份再次就同一行政行为提出相同复议请求的本案复议申请，显属重复申请行政复议，亦不符合行政复议受理条件。鉴此，被告根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称《行政复议法实施条例》）第四十八条第一款第二项之规定，驳回申请人即原告的行政复议申请，并无不当。综上，被告作出的舟政复〔2020〕65号行政复议决定事实认定清楚，证据确实充分，程序合法，请求本院驳回原告的诉讼请求。 被告舟山市人民政府在举证期限内向本院提交并于询问中出示了以下证据： 第一组证据：1.《行政复议决定书》，2.《行政复议申请书》及证据材料，3.《行政复议受理审批表》，4.《行政复议受理通知书》，5.《行政复议答复通知书》，6.《行政复议答复书》及证据材料，7.《行政复议结案审批表》，8.上述办案流程对应送达回执或邮寄单，该组证据拟证明被告舟山市人民政府办理行政复议案件程序合法； 第二组证据：1.定（盐）私建批〔2013〕年第0120号《定海区农村私人建房批准书》，2.建字第定盐20130120号《建设工程规划许可证》，3.舟定综执〔2017〕286号《行政处罚决定书》，4.编号20180115-0006389《不动产登记申请受理通知书》，5.《不动产登记申请书》，6.《不动产权证领证签收单》，7.本院（2020）浙09行初9号行政判决书，8.《浙江省人民政府办公厅关于印发〈舟山市机构改革方案〉的通知》（浙委办发〔2018〕93号），该组证据拟证明被告舟山市人民政府所作行政复议决定实体正确。 以上证据除第一组证据中的证据1为原件外，其余均系复印件。 被告舟山市人民政府向本院提交的法律依据为：《行政复议法》第五条、第九条、第十七条、第三十一条，《行政复议法实施条例》第二十八条、第四十八条，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十条、第四十六条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九条、第六十四条。 经质证，原告对被告提供的第一组证据中的证据1形式真实性无异议，但对内容的真实性、合法性有异议；对证据2没有异议；对证据3-8没有异议，但认为不能达到被告的证明目的；对被告提供的第二组证据中的证据1、2没有异议，但认为不能达到被告的证明目的；对证据3-6形式真实性无异议，但与本案不具有关联性；对证据7、8的真实性无异议，但认为与本案不具有关联性；对被告提交的法律依据没有异议，但认为被告作出被诉复议决定法律适用错误。被告对原告提供的证据1-4没有异议；对证据5有异议，认为该证据已作废，涉案农村私人建房批准审批程序中适用的是2013年的审批表；对证据6、7无异议；对证据8-12的真实性没有异议，但认为与本案不具有关联性，不能达到其证明目的。 本院对上述证据认证如下：原告提供的证据1可以证明其主体身份，予以采信；证据2与被告向法庭提交的行政复议申请书一致，可以证明原告向被告申请行政复议的事实，予以采信；证据3系本案被诉行政行为，不作为本案证据予以认定；证据4、5符合证据三性，可以证明原告审批建房等事实，予以采信，但不能据此证明原告申请行政复议仍在法定期限内的证明目的；证据6-12与本案不具有关联性，不予采信。被告提供的证据，除第一组证据中的证据1系本案被诉行政行为，不作为本案证据予以认定外，其余证据内容真实，来源合法，与本案具有关联性，可以证明被告作出被诉行政复议决定的程序和事实依据，予以采信。 经审理查明，申请人即原告徐某1于2020年9月23日向被告舟山市人民政府提出行政复议申请，请求撤销被申请人舟山市自然资源和规划局作出的建字第定盐20130120号《建设工程规划许可证》，并责令重新作出行政行为。主要事实和理由认为，2020年8月26日，原告通过另案庭审得知，父母早在2011年11月1日就已离婚。而父亲徐某2则于2012年6月28日将申请人作为其户内成员向被申请人提出私人建房规划许可申请，当时明确要求建房高度为五层，但被申请人只审批了2.5层，并且将已与父亲徐某2离婚的申请人母亲也计算在内，严重侵害申请人的合法权益。复议机关即被告舟山市人民政府于同日受理后，于2020年9月28日向申请人发送《行政复议受理通知书》，向被申请人舟山市自然资源和规划局发送《行政复议答复通知书》。舟山市自然资源和规划局于同年10月9日向被告提交了《行政复议答复书》及相关证据材料。经审批，被告舟山市人民政府于2020年10月22日作出舟政复〔2020〕65号行政复议决定，并于同年10月24日邮寄送达行政复议各方当事人。该行政复议决定经审查查明，2013年1月，申请人徐某1之父，即其法定代理人徐某2，将申请人作为户内成员，提出农村私人建房申请。2013年4月15日，舟山市定海区人民政府作出农村私人建房批准，核准徐某2户位于舟山市定海区住宅用地面积140平方米。同日，原舟山市规划局向徐某2户核发建字第定盐20130120号《建设工程规划许可证》，批准其在上述宅基地上建造农村村民住宅，核准建设规模为291.32平方米。2014年上半年，徐某2户房屋建设竣工，因该房屋存在超高超面积现象，舟山市定海区综合行政执法局对此予以行政处罚。2018年1月15日，徐某2就上述宅基地及地上房屋申请不动产登记，且将涉案规划许可证作为申请材料一并提交。2018年2月8日，原舟山市国土资源局向徐某2核发浙（2018）定海区不动产权第0××7号《不动产权证书》。2020年1月2日，徐某2因不服涉案规划许可，亦向被告申请行政复议，要求撤销并责令重作。被告经审理认为该行政复议申请超过法定申请期限、不符合受理条件，遂作出舟政复〔2020〕1号行政复议决定，依法驳回该行政复议申请。徐某2不服，提起行政诉讼。本院开庭审理后作出（2020）浙09行初9号行政判决，驳回徐某2的诉讼请求。上述行政判决书中载明，徐某2主张其在建房及被行政处罚时均不知道涉案规划许可的内容，不符合常理，并认定其至迟于2018年1月15日即已知道涉案规划许可，故徐某2无正当理由超过行政复议法定申请期限提出复议申请，不符合行政复议受理条件。徐某2不服该判决，继而提起上诉。2020年9月23日，徐某2作为申请人之代理人再次提出本案行政复议申请。被告复议机关认为，申请人的监护人徐某2至迟已于2018年1月15日申请办理不动产登记时知道涉案规划许可内容，若其认为涉案规划许可侵害被监护人即申请人的合法权益的，应当根据规定，自知道之日起一年内作为申请人的法定代理人代为提出行政复议申请。但申请人直至2020年9月23日才由其父徐某2作为代理人申请行政复议，显然已超过行政复议法定申请期限。且，原舟山市规划局作出涉案规划许可不属于涉不动产物权变动的行政行为，申请人提出本案行政复议申请之时，距离涉案规划许可作出之日已超过5年，其复议申请亦不符合其他行政行为最长5年行政复议申请期限的规定。另，申请人尚不具有完全民事行为能力，其申请行政复议应由其监护人作为法定代理人代为提出申请。而代为提出本案复议申请的代理人徐某2，其已于2020年1月2日向被告提出撤销涉案规划许可的复议申请，被告亦就该申请作出复议决定。现徐某2无新的事实、证据和理由，以申请人法定代理人身份再次就同一行政行为提出相同复议请求的本案复议申请，显属重复申请行政复议，亦不符合行政复议受理条件。综上，复议机关根据《行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项之规定，决定驳回申请人提出的“撤销原舟山市规划局作出建字第定盐20130120号《建设工程规划许可证》的行政行为，并责令被申请人采取补救措施”的行政复议申请。该复议决定同时告知了申请人权利救济途径及期限。原告不服该行政复议决定，遂提起本案行政诉讼。 另查明，原告徐某1于2004年1月20日出生，提起本案诉讼时未满十八周岁。原告母亲王瑛与父亲徐某2于1999年12月登记结婚，2011年11月1日在民政部门登记离婚，离婚协议约定原告由女方抚养，随同女方生活。原告父亲徐某2于2020年1月2日向舟山市人民政府提出行政复议申请，请求撤销原舟山市规划局向徐某2户核发建字第定盐20130120号《建设工程规划许可证》，并责令重新作出行政行为。舟山市人民政府于同年2月19日作出舟政复〔2020〕1号行政复议决定，以徐某2提出的行政复议申请超过法定申请期限，不符合行政复议受理条件为由，驳回徐某2的行政复议申请。徐某2不服，向本院提起行政诉讼。本院于2020年7月14日作出（2020）浙09行初9号行政判决，认为徐某2至迟于2018年1月15日就已经知道案涉建字第定盐20130120号《建设工程规划许可证》及内容，且该案行政复议申请并不适用20年最长期限的规定。被告舟山市人民政府作出被诉行政复议决定认为申请人即原告提出本案行政复议申请超过法定申请期限，不符合行政复议受理条件，根据《行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定驳回其行政复议申请，认定事实清楚，法律适用正确。遂判决驳回徐某2要求撤销上述行政复议决定并责令重作的诉讼请求。浙江省高级人民法院于2020年11月27日作出（2020）浙行终1562号行政判决，驳回上诉，维持原判。 本院认为，根据《行政复议法》第十二条第一款规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。本案中，申请人即原告徐某1对原舟山市规划局作出的建字第定盐20130120号《建设工程规划许可证》不服，向被告舟山市人民政府提出行政复议申请，被告具有受理本案行政复议申请、作出被诉行政复议决定的法定职权。根据双方当事人的诉辩意见，本院对本案审理重点归纳并评析如下： 一、关于被告舟山市人民政府作出被诉行政复议决定有无充分的事实和法律依据的问题 根据《行政复议法》第九条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。该法第十条第二款规定，有权申请行政复议的公民为无民事行为能力人或者限制民事行为能力人的，其法定代理人可以代为申请行政复议。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十条规定，没有诉讼行为能力的公民，由其法定代理人代为诉讼；第四十六条第二款规定，因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。根据民事法律相关规定，父母是未成年子女的监护人,监护人有义务保护被监护人的人身权利、财产权利以及其他合法权益，如认为未成年子女的合法权益受到侵害时，作为未成年人的法定代理人应当及时提起相关诉讼，维护被监护人的合法权益。本案中，原告徐某1是未满十八周岁的未成年人，不具有诉讼行为能力，其诉讼权利应由其法定代理人即父亲徐某2和母亲王瑛代为行使。而根据本院（2020）浙09行初9号行政判决及浙江省高级人民法院（2020）浙行终1562号行政判决等生效裁判确认的内容，本案原告的法定代理人徐某2至迟于2018年1月15日申请办理不动产登记向不动产登记机构提交案涉《建设工程规划许可证》时，应当知道该《建设工程规划许可证》的内容，徐某2如认为该《建设工程规划许可证》侵害了未成年人原告徐某1的合法权益，应当在法定期限内代原告徐某1提起行政诉讼。但申请人直至2020年9月23日才由其父徐某2作为代理人申请行政复议，显然已超过行政复议法定申请期限。被告舟山市人民政府作出被诉行政复议决定认为申请人即原告提出本案行政复议申请超过法定申请期限，不符合行政复议受理条件，根据《行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项的规定驳回其行政复议申请，认定事实清楚，法律适用正确。 二、关于被告舟山市人民政府作出被诉行政复议决定的程序合法性问题 本案中，被告舟山市人民政府于2020年9月23日收到原告徐某1行政复议申请，同日予以受理。经通知补正、通知被申请人答复，并最终经负责人审批，于2020年10月22日作出被诉舟政复〔2020〕65号行政复议决定，同时告知了权利救济途径和期限。该行政复议决定书于2020年10月24日分别邮寄送达行政复议各方当事人。上述复议程序符合行政复议法相关规定。 综上，被告舟山市人民政府作出舟政复〔2020〕65号行政复议决定事实认定清楚，法律适用正确，复议程序合法。原告徐某1要求撤销被诉行政复议决定并判令被告重新作出行政行为的诉讼请求，没有事实和法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告徐某1要求撤销被告舟山市人民政府于2020年10月22日作出的舟政复〔2020〕65号行政复议决定，并判令被告重新作出行政行为的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告徐某1负担。 如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于浙江省高级人民法院。 审 判 长 王卫东 审 判 员 岑锦山 审 判 员 张 静 二〇二一年三月四日 法官助理 方 园 代书记员 斯洲慧