辽宁省鞍山市中级人民法院民 事 判 决 书（2021）辽03民终951号上诉人（原审被告）：郭振，男，1963年7月21日生，满族，农民，住岫岩满族自治县。委托诉讼代理人：薛慧，北京德和律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：岫岩满族自治县水利局，住所地岫岩满族自治县岫玉大街**。法定代表人：丛贵利，局长。委托诉讼代理人：张成安，该局职工。委托诉讼代理人：王希君，辽宁德奎律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：岫岩满族自治县朝阳镇北茨村村民委员会，，住所地岫岩满族自治县朝阳镇北茨村法定代表人：王祟庚，村委会主任。委托诉讼代理人：郭纯吉，村委会委员。上诉人郭振因与被上诉人岫岩满族自治县水利局（以下简称岫岩水利局）、岫岩满族自治县朝阳镇北茨村村民委员会（以下简称北茨村委会）确认合同无效纠纷一案，不服岫岩满族自治县人民法院（2020)辽0323民初3139号民事判决，向本院提起上诉。本院于2021年2月3日立案后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。郭振上诉请求：1、请求撤销一审判决，改判合同有效；2、请求追加岫岩满族自治县朝阳镇政府、岫岩满族自治县林业局、岫岩满族自治县国土局为本案第三人参加诉讼；3、由岫岩水利局和北茨村承担诉讼费用。事实和理由：1.一审判决适用的国办发[1996]23号文件、国办发[1999]102号文件以及水保[1998]546号文件均不属于法律和行政法规，不得适用《合同法》第52条第(五)项规定。上述文件的性质均为规范性文件。因此，即便合同存在违反上述规范性文件的情形，也不得适用《合同法》第52条第(五)项之规定而直接认定为合同无效。2.一审判决关于“合同未报县级水利行政主管部门审定、未报县级人民政府批准”、“北茨村村委员会没有哨子河朝阳镇北茨村段的所有权、使用权，亦无管理权”事实认定错误，且无任何证据支撑。其一，郭振与北茨村委员会签订合同之前，政府部门已经组织国土局对河滩进行分类并划定了土地利用区，确定了具体的开发方向。由村委会进行招标，通过村民会议讨论通过，签署了承包合同，且该合同已经由乡政府农经办审批通过，由乡政府报请县政府批准，进而林业局向上诉人颁发了林权证，整个过程合法合规，没有违反国办发[1996]23号文件、国办发[1999]102号文件以及水保[1998]546号文件规定，不存在判决书表述的情形。其二，《土地管理法》第九条规定，城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；在郭振取得承包权之前，并没有法律明文规定郭振承包的土地所有权归国家所有，因此，郭振承包的土地依法应属于农民集体所有，《土地管理法》第十一条规定，农民集体所有的土地属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营管理；因此，北茨村委会有权将土地承包给郭振使用。其三，判决书中关于事实部分的描述无任何证据支撑，岫岩水利局无证据证明争议河滩归国家所有。3、《中华人民共和国河道管理条例》及《辽宁省河道管理条例》适用法律错误。上述法规规章均是对河道的所有权及使用权的管理和规范，而本案的争议焦点为河滩的所有权和管理权，二者概念不一致，不得适用上述法规及规章。4、本案属于土地使用权争议，争议解决的程序违反法律规定，应当按照法定程序进行。《土地管理法》第十四条规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。因此，本案应当由政府部门对土地所有权和使用权的争议进行界定，而非直接向法院提起诉讼。5、申请追加岫岩满族自治县朝阳镇镇政府、岫岩满族自治县林业局、岫岩满族自治县国土局作为本案第三人参加诉讼。镇政府农经办审批通过承包合同，报请县政府备案，林业局发给郭振林权证，签合同之前国土局已经对承包河滩的四至所有权及使用权进行了明确的界定，只有将上述三个部门追加为本案第三人，才能查清案件事实。综上，请求法院撤销一审判决，并依法改判郭振与北茨村委会签订的合同有效。岫岩水利局辩称，一审认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，请求二审驳回上诉，维持原判。北茨村委会辩称，同岫岩水利局的答辩意见。岫岩水利局向一审法院起诉请求：1、依法确认2002年3月28日南茨村委会与郭振签订的拍卖合同无效；2、由郭振、北茨村委会承担本案的诉讼费用。一审法院认定事实：岫岩满族自治县南茨村村委会（现为北茨村委会）与郭振于2002年签订合同，合同约定将“南茨村的哨子河河滩十一段卖给郭振”，“卖给郭振时间2002年3月28日至2032年3月28日”，合同价款为8500元。岫岩满族自治县人民政府于2003年9月22日作出岫政发[2003]52号文件，其中将岫岩满族自治县朝阳镇北茨村与南茨村合并，村名为岫岩满族自治县朝阳镇北茨村。经郭振申请，岫岩满族自治县林业局向郭振发放林权证。2020年6月12日经北茨村沟里组、沟外组、向阳组三组村民签字，加盖岫岩满族自治县朝阳镇北茨村人民调解委员会公章，作出“收回郭振无效合同使用权”、“使用权归向阳组、沟里组、沟外组所有”的文书。2020年10月22日岫岩水利局与岫岩满族自治县冠隆道路工程有限公司签订合同，约定将哨子河朝阳镇北茨村南头组二采区的采砂权拍卖出让。岫岩水利局于2020年12月1日诉至该院要求确认北茨村委会（原南茨村村委会）与郭振于2002年3月28日签订的合同无效。一审法院认为，违反法律、行政法规的强制性规定的合同无效。根据国务院办公厅国办发[1996]23号文件《国务院办公厅关于治理开发农村“四荒”资源进一步加强水土保持工作的通知》及国办发[1999]102号文件《国务院办公厅关于进一步做好治理开发农村“四荒”资源工作的通知》及1982年至2015年期间当时生效的水利部印发的《治理开发农村‘四荒’资源管理办法》等行政法规、规章的规定，对‘四荒’使用权的承包、租赁或拍卖必须严格按程序规范进行：1、‘四荒’的界定必须通过政府组织土地行政主管部门会同有关部门编制土地分类和划定土地利用区规划，确定具体的治理开发方向后，再进行使用权承包、租赁或拍卖；2、在实施承包、租赁或拍卖‘四荒’使用权之前，村集体经济组织要在广泛征求群众意见的基础上，成立由村民代表参加的工作小组，拟定具体的实施方案，并经村民会议或者村民代表大会讨论通过；3、实施方案由乡（镇）人民政府审查，报县级水利行政主管部门审定，经县级人民政府批准后实施；4、承包、租赁或拍卖‘四荒’使用权，农村集体经济组织要与对方签订合同或协议，依法明确双方的权利、义务和违约责任；5、签订的上述合同或协议报经县级人民政府批准后生效。该案中，郭振虽然从2002年以来长期使用本案争议荒地，但因北茨村委会及郭振签订的合同未报县级水利行政主管部门审定、未报县级人民政府批准，故郭振并未实际取得涉案土地的使用权。北茨村委会违反行政法规的强制性规定，将涉案土地承包给郭振，该合同无效。关于郭振提出其与北茨村委会签订的合同符合政策规定、不存在效力瑕疵一节，该院不予采纳。另外，依据《中华人民共和国河道管理条例》第五条“国家对河道实行按水系统一管理和分级管理相结合的原则。长江、黄河、淮河、海河、珠江、松花江、辽河等大江大河的主要河段，跨省、自治区、直辖市的重要河段，省、自治区、直辖市之间的边界河道以及国境边界河道，由国家授权的江河流域管理机构实施管理，或者由上述江河所在省、自治区、直辖市的河道主管机关根据流域统一规划实施管理。其他河道由省、自治区、直辖市或者市、县的河道主管机关实施管理”，《辽宁省河道管理条例》第十二条第一款“河道管理范围内的土地，由县以上人民政府依法确认所有权和使用权。”该院认为，该案北茨村委会没有哨子河朝阳镇北茨村段的所有权、使用权，亦无管理权，应认定其与郭振于2002年3月28日签订的合同违反法律、行政法规的强制性规定，合同无效。关于郭振提出的其与北茨村委会签订的合同不存在合同无效的法定事由的答辩意见，该院不予采信。关于郭振提出的请求参考行政复议法第三十条之规定裁定中止审理的答辩意见，因该案系确认合同效力纠纷，其答辩理由不成立，其答辩意见该院不予采信。关于郭振提出的其已办理林权证，取得涉案土地使用权一节。林权系法律确认的对森林、林地所享有的权利。郭振取得林权证的依据是其与北茨村委会的合同，在合同无效的情况下，其取得的林权证不能证明其主张，其辩论意见该院不予采信。郭振提出的其他辩论意见，无事实和法律依据，该院均不予采信。关于北茨村委会、郭振签订的合同无效的法律后果，因该案各方均未提出该主张，且合同双方方未提供相关证据以供查明，该院对此暂不作处理，当事人可协商或另案进行处理。综上所述，依照《中华人民共和国合同法》第五十二条、五十八条，《中华人民共和国河道管理条例》第五条，《辽宁省河道管理条例》第十二条第一款，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款之规定，判决：北茨村委会（原南茨村村委会）与郭振于2002年3月28日签订的合同（关于被告郭振承包“南茨村的哨子河河滩十一段”的合同）无效。案件受理费100元，减半收取50元（已减半），由北茨村委会、郭振各负担25元。二审中，当事人没有提交新证据。本院对一审查明的事实予以确认。本院认为，本案为确认合同无效纠纷，郭振与南茨村委会签订的合同书为2002年3月28日，审查合同是否无效，应根据《中华人民共和国合同法》第五十二条予以审查，合同法第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”一审法院引用岫岩水利局依据的国务院办公厅国办发[1996]23号文件《国务院办公厅关于治理开发农村“四荒”资源进一步加强水土保持工作的通知》及国办发[1999]102号文件《国务院办公厅关于进一步做好治理开发农村“四荒”资源工作的通知》及1982年至2015年期间当时生效的水利部印发的《治理开发农村‘四荒’资源管理办法》文件，上述文件是否属于法律、行政法规，根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释（一）》第四条“合同法实施以后，人民法院确认合同无效，应当以全国人大及其常委会制定的法律和国务院制定的行政法规为依据，不得以地方性法规、行政规章为依据。”的规定，上述文件均不属于法律、行政法规，一审引用上述文件认定郭振与南茨村委会签订的合同无效，属于适用法律错误，本院予以纠正。同时，一审法院既认定郭振承包的河滩地属于北茨村委会的“四荒”地，又认定北茨村委会对该河滩地无所有权、使用权，前后矛盾。因此，一审认定合同无效，既无法律依据，又无事实依据。同时，作为签订合同一方的村委会，在本案诉讼之前，未通过任何方式向郭振主张过合同无效，北茨村委会虽然提交了由三个村民组形成的文字材料，但该材料并非是村委会名义，而且是否符合村民大会或村民代表会议程序通过，均无其他证据予以证明，故北茨村委会提交的文字材料，不能证明村委会主张的合同无效成立。岫岩水利局主张郭振承包的土地属于其所有，但未提交相应权属的证据。相反，郭振提交的林权证可以证明其对案涉土地享有林地使用权。现双方对该土地的所有权和使用权发生争议，根据《中华人民共和国土地管理法》第十四条第一款“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理”的规定，即使双方因土地权属发生争议，也应按照上述法律规定处理。本案因岫岩水利局以确认合同无效纠纷提起诉讼，本案仅审查合同效力，对争议的土地权属不予审查。综上所述，郭振的上诉请求成立，予以支持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第三项规定，判决如下：一、撤销岫岩满族自治县人民法院（2020）辽0323民初3139号民事判决；二、驳回岫岩满族自治县水利局诉讼请求。一审案件受理费100元，减半收取50元；二审案件受理费100元，均由被上诉人岫岩满族自治县水利局负担。本判决为终审判决。审判长 曾 桂审判员 许爱军审判员 张 雪二〇二一年三月九日书记员 王 娇