山东省淄博市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）鲁03行终63号 上诉人（原审原告)于凤星，男，1976年9月24日出生，汉族，住山东省无棣县。 被上诉人（原审被告）淄博市张店区市场监督管理局，统一社会信用代码11370303MB286227X7。住所地：淄博市张店区西五路十七中北街**。 法定代表人刘华，局长。 委托代理人冯晓玲，山东言博律师事务所律师。 委托代理人石琳，山东言博律师事务所实习律师。 被上诉人（原审第三人）淄博银座商城有限责任公司，统一社会信用代码91370300740988982C。住所地：淄博市张店区柳泉路**。 法定代表人胡鑫，总经理。 上诉人于凤星诉我局淄博市张店区市场监督管理局、淄博银座商城有限公司责任公司不履行法定职责一案，不服淄博市张店区人民法院（2020）鲁0303行初63号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。 原审法院查明，2019年12月4日,被告淄博市张店区市场监督管理局通过“淄博12345”收到原告于凤星对第三人淄博银座商城有限责任公司经营超范围使用食品添加剂二氧化硫的宁夏红健康**活酒、宁夏红枸杞姑娘酒的举报，请求依法查处，将查处结果书面回复并进行奖励。被告于次日致电原告已受理该举报。2019年12月6日，被告执法人员对第三人进行现场检查，发现生产日期20150820宁夏红枸杞姑娘酒共七瓶，标签标示：“食品名称：枸杞酒，原料：纯净水、蒸馏酒、食品添加剂（柠檬酸、二氧化硫）……。”生产日期20150505宁夏红健康精品枸杞酒共六瓶、生产日期20150811宁夏红健康精品枸杞酒共十三瓶，标签标识：“食品名称：枸杞酒，原料：纯净水、蒸馏酒、食品添加剂（柠檬酸、二氧化硫）……。”第三人向被告提交了涉案产品生产商宁夏红中宁枸杞制品有限公司的营业执照和食品生产许可证、销售商宁夏红枸杞产业销售有限公司的营业执照和食品经营许可证、涉案产品的成品检验报告单、涉案产品进销存台账、进货凭证、宁夏红枸杞产业集团有限公司企业标准、原宁夏回族自治区食品药品监督管理局出具的《关于宁夏红“枸杞酒”标签标示二氧化硫的说明》及宁夏红枸杞产业有限公司出具的《关于宁夏红枸杞酒标识二氧化硫的情况说明》等相关材料。2019年12月24日，被告对第三人涉嫌经营超范围使用食品添加剂的食品予以立案。2019年12月30日，被告向涉案产品生产商所在地中宁县市场监督管理局发出《关于协查“宁夏红枸杞酒”产品的函》，就涉案产品相关事项请求协查。2020年2月11日,被告收到中宁县市场监督管理局《关于协查“宁夏红枸杞酒”产品有关情况的回复函》，该回函确认原宁夏回族自治区食品药品监督管理局于2015年4月2日出具的《关于宁夏红“枸杞酒”标签标示二氧化硫的说明》属实，就涉案产品相关事项予以回复。根据调查情况，被告认为，涉案产品中的二氧化硫属于经带入并在终产品中起工艺作用，标识食品添加剂二氧化硫符合标准规定，不构成超范围使用食品添加剂的违法行为，第三人经营涉案产品无原告举报的违法事实。2020年2月26日，被告对原告作出淄张市监食稽举结告[2019]144号举报办理结果告知书，告知原告其举报的第三人的违法事实不能成立，对第三人不给予行政处罚并予以结案。同时告知原告对其要求获得举报奖励的请求，因不符合奖励条件，不予奖励。原告不服，诉至法院，要求判如所诉。 原审法院认为，《中华人民共和国食品安全法》第一百一十五条第一款规定:“县级以上人民政府食品药品监督管理、质量监督等部门应当公布本部门的电子邮件地址或者电话,接受咨询、投诉、举报。接到咨询、投诉、举报,对属于本部门职责的,应当受理并在法定期限内及时答复、核实、处理;对不属于本部门职责的,应当移交有权处理的部门并书面通知咨询、投诉、举报人。有权处理的部门应当在法定期限内及时处理,不得推诿。对查证属实的举报,给予举报人奖励。”《食品药品投诉举报管理办法》第十九条规定：“投诉举报承办部门应当对投诉举报线索及时调查核实，依法办理，并将办理结果以适当方式反馈投诉举报人……。”第二十条规定：“投诉举报承办部门应当自投诉举报受理之日起60日内向投诉举报人反馈办理结果；情况复杂的，在60日期限届满前经批准可适当延长办理期限，并告知投诉举报人正在办理。办结后，应当告知投诉举报人办理结果。……下列时间不计算在投诉举报办理期限内：……（三）其他部门协助调查所需时间……。”根据上述规定，被告具有对原告的举报进行处理并向其作出答复的职责。被告在受理原告的举报后，对第三人进行了现场检查，第三人向其提交了巳履行进货查验义务的相关材料。被告经立案调查，认定涉案产品标识食品添加剂二氧化硫符合标准规定，不构成超范围使用食品添加剂的违法行为，第三人经营涉案产品无原告举报的违法事实，对第三人不给予行政处罚。其对原告作出书面告知，向原告反馈办理结果，行为符合上述规定。被告提交的证据能够证明其已经依照法定程序履行了监督管理的职责。《食品药品违法行为举报奖励办法》第六条规定：“举报奖励应当同时符合下列条件：(一）有明确的被举报对象和具体违法事实或者违法犯罪线索；(二）举报内容事先未被食品药品监督管理部门掌握的；(三）举报情况经食品药品监督管理部门立案调查，查证属实作出行政处罚决定或者依法移送司法机关作出刑事判决的。”被告基于调查认定情况，一并告知原告对其要求获得举报奖励的请求，因不符合奖励条件，不予奖励，并无不当。原告的诉讼请求于法无据,不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告于凤星的诉讼请求。案件受理费50.00元，由原告于凤星负担。 上诉人于凤星上诉称：关于被上诉人认定案涉食品合法的行政行为实体内容部分，该判决审而不理。原审判决仅对被上诉人行政行为的程序合法性进行了审理、没有对被上诉人行政行为实体内容的合法性进行审判，从而作出错误判决。1、被上诉人处理举报事项的程序合法并不代表其对举报食品作出的认定是合法有据。原审判决没有对被上诉人认定案涉食品的依据是否合法进行审理，属于审理不明、判决错误。2、《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”起诉人应当与被诉行政行为有利害关系方能提起行政诉讼。判断是否存在利害关系主要应从三个方面进行考量：起诉人对案件是否存在合法权益；该合法权益是否受到行政行为的直接影响；该合法权益与被诉行政行为之间是否存在因果关系。被上诉人将被举报食品错误认定为合法食品可以正常流通，等同于为不法食品作出信用背书，对不法食品进行保护。上诉人购买消费了案涉食品，被上诉人的认定足以影响到上诉人通过消费者保护的相关法律规范寻求民事司法救济。所以被上诉人对案涉食品作出的认定与上诉人具有利害关系。3、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十二条规定，为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的与行政行为有利害关系。本案中被上诉人接受了上诉人关于所购买消费的案涉食品的投诉举报，被上诉人依法受理、立案、调查、回复，被上诉人对涉嫌超范围使用添加剂案涉食品的质量认定，直接影响上诉人民事纠纷维权中对案涉食品的认定。对被上诉人的认定结果不服，依法起诉，与认定结果有利害关系。4、国食药监办(2013)13号《国家食品药品监督管理局财政部关于印发食品药品违法行为举报奖励办法的通知》第二条规定，本办法适用于各级食品药品监督管理部门，对自然人、法人和其他组织以来信、走访、网络、电话等方式，举报属于其监管职责范围内的药品、医疗器械、保健食品、化妆品在研制、生产、流通和使用环节违法行为，经查证属实并依法作出处理后，根据举报人的申请，予以相应物质及精神奖励的行为。被上诉人对案涉食品的认定证据不足、事实错误，其错误行政行为与上诉人具有行政法上的利害关系，并会严重危害广大消费者身体健康、有枉法渎职之嫌。行政诉讼既要审查行政行为程序的合法性，也要审查行政行为实体内容的合法性。行政行为程序合法并不代表所作出的行政行为实体内容合法。请求：撤销原判，依法判定被上诉人对案涉食品作出合格认定行政行为实体内容非法；判令被上诉人依法奖励上诉人；本案诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人淄博市张店区市场监督管理局答辩称：一、上诉人不具有提起本案诉讼的主体资格，我局的行为亦不属于人民法院的受案范围，应当驳回上诉人起诉。上诉人诉称，为了纠正被告任由不合格食品在其辖区流通的错误行政行为，提高被告监督水平，杜绝非法食品流通销售而提起诉讼。上诉人并非为维护自身合法权益而进行投诉、为维护自身权益而提起诉讼，应依法驳回上诉人起诉。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）项规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。该《行政诉讼法解释》第十二条第一款第（五）项规定，有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款第（五）规定，为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的，属与行政行为有利害关系。山东省高级人民法院（2019）鲁行申21号行政裁定表明，公民主动举报危害食品安全的违法行为值得肯定，但公民具有举报的权利并不等同于举报人对受理机关针对其举报的作为或不作为有提起行政诉讼的权利。一般来讲，法律法规赋予举报人举报权的目的主要在于为行政机关查处被举报人违反法律、法规或者规章的行为提供线索，规范目的在于维护公共利益，接受举报的行政机关是否启动对举报的核查程序、是否对被举报人作出处理、对被举报事实作出何种认定，则与举报人没有法律上的利害关系，举报人对此不具有诉讼利益，进而也就不具备提起行政诉讼的上诉人资格。本案中，被申请人接受再审申请人举报后进行了调查，并将调查结果告知了再审申请人。至于被申请人调查后对被举报人如何进行处理，涉及社会公共利益，与再审申请人没有直接利害关系。再审申请人不具体提起本案诉讼的上诉人主体资格。我局作出的（2019）144号《淄张市监食稽举告知书》未对上诉人的权利义务产生实际影响。上诉人并非行政相对人，我局对淄博银座商城有限责任公司查处行为未对上诉人设置权利义务。因此，应当驳回上诉人的起诉。二、我局作出的《举报办理结果告知书》认定事实清楚。2019年12月4日，我局通过“淄博12345”收到上诉人举报原审第三人经营超范围使用食品添加剂二氧化硫的“宁夏红枸杞酒”的举报，对原审第三人进行现场检查，现场发现涉案产品①“宁夏红枸杞姑娘酒”，标签标示：“食品名称：枸杞酒，原料：纯净水、蒸馏酒…食品添加剂（柠檬酸、二氧化硫），生产商：宁夏红中宁枸杞制品有限公司，地，地址：宁夏中宁县新堡街产许可证号：QS640315050021，生产日期20150820”共7瓶；②“宁夏红健康精品枸杞酒”标签标识：“食品名称：枸杞酒，原料：纯净水、蒸馏酒、…食品添加剂（柠檬酸、二氧化硫）”其他信息同上，生产日期20150505共6瓶、生产日期20150811共13瓶。原审第三人向我局提交了宁夏红枸杞产业有限公司、宁夏红中宁枸杞制品有限公司的《营业执照》、《食品生产许可证》，宁夏红枸杞产业销售有限公司的《营业执照》、《食品经营许可证》，宁夏红枸杞产业集团有限公司及其下属子公司关联关系的说明1份，涉案产品（生产日期及批号：20150505N236、20150820N1042、20150811N1247)的《成品检验报告单》3份，涉案产品进销存台账2份，《宁夏红枸杞产业集团有限公司企业标准》（Q/NHCY0004S-2014)，原宁夏回族自治区食品药品监督管理局于2015年4月2日出具的《关于宁夏红“枸杞酒”标签标示二氧化硫的说明》（以下简称“宁夏回族自治区食药监局说明”），宁夏红枸杞产业有限公司《关于宁夏红枸杞酒标识二氧化硫的情况说明》1份。以上材料证明原审第三人履行了进货查验义务。其中，《宁夏回族自治区食药监局说明》中写明：“宁夏红发酵酒基生产过程中依据《食品添加剂使用标准》的规定添加使用了二氧化硫，宁夏红枸杞酒终产品经‘带入’也含有二氧化硫，而且在终产品中发挥着抗氧化和防腐的作用。”“按照上述规定，宁夏红枸杞酒应该标示‘食品添加剂：二氧化硫’。”为查清案件事实，我局向涉案产品生产商所在地中宁县市场监督管理局发出淄张市监食稽协函［2019]042号《关于协查“宁夏红枸杞酒”产品的函》，并于2020年2月11日收到中宁县市场监督管理局《关于协查“宁夏红枸杞酒”产品有关情况的回复函》。回函称：“二、宁夏回族自治区食品药品监督管理局于2015年4月2日分别下发的《关于宁夏红‘枸杞酒’标签标示二氧化硫的说明》《关于宁夏红枸杞酒的说明》属实；三、宁夏红中宁构把制品有限公司的‘宁夏红枸杞酒’都有宁夏回族自治区食品检测二站出具的每年两次的检验合格证明和每个批次随行的自检合格报告。七、涉案产品终产品经‘带入二氧化硫’250以下非食品添加剂，而且在终产品中发挥抗氧化和防腐作用。按照标准规定，应该标示‘食品添加剂：二氧化硫’八、该公司提供了同批次的《成品检验报告单》、2015年4月28日宁夏回族质量监督检验二站出具的《检验报告》显示二氧化硫判定为合格。”涉案产品执行的企业标准Q/NHCY0004S-2014，已经监管机关审核备案，符合相关国家标准。三、我局做出的《举报办理结果告知书》适用法律正确。因涉案产品是以发酵酒为酒基，其发酵酒为果酒（发酵型），按照《食品安全国家标准食品添加剂使用标准》（GB2760-2014）“二氧化硫最大使用量15.03.05果酒0.25g/L”，可以在发酵酒基生产过程中可以添加二氧化硫；而终产品配制过程中不能直接添加二氧化硫，但允许通过食品配料（含食品添加剂）带入到产品中。《食品安全国家标准食品添加剂使用标准》（GB2760-2014）3.4.1带入原则规定：“在下列情况下食品添加剂可以通过食品配料（含食品添加剂）带入食品中：a)根据本标准，食品配料中允许使用该食品添加剂；b)食品配料中该添加剂的用量不应超过允许的最大使用量；c)应在正常生产工艺条件下使用这些配料，并且食品中该添加剂的含量不应超过由配料带入的水平；d)由配料带入食品中的该添加剂的含量应明显低于直接将其添加到该食品中通常所需要的水平。”《预包装食品标签通则》（GB7718-2011）问答(修订版)二十六：关于复合配料在配料表中的标示：加入量小于食品总量25％的复合配料中含有的食品添加剂，若符合《食品添加剂使用标准》（GB2760）规定的带入原则且在最终产品中不起工艺作用的，不需要标示，但复合配料中在终产品起工艺作用的食品添加剂应当标示。涉案产品所含二氧化硫在终产品中发挥抗氧化和防腐的作用，按上述规定应当标示“食品添加剂：二氧化硫”。中宁县市场监督管理局与原宁夏回族自治区食品药品监督管理局均确认，涉案产品（生产日期为2015年）二氧化硫检测合格，应当标示“食品添加剂：二氧化硫”。故涉案产品不存在超范围使用食品添加剂二氧化硫的违法行为。四、我局的案件办理和告知均符合相关程序性规定，程序合法。我局于2019年12月4日收到通过“淄博12345”分流的原告的举报案件（工单编号：191203102317344340），于次日进行案源登记，并通过办公电话276×××8致电原告手机173××××4589，告知其已受理该举报以及办理期限，告知举报人我局的电子邮箱。2019年12月24日我局对上诉人所举报的内容进行立案调查。2019年12月30日向涉诉产品生产商所在地监管部门中宁县市场监督管理局发函协查，2020年2月11日收到协查核实的情况回函，2020年2月14日办理终结，于2020年2月26日将有关办理过程和办理结果书面向上诉人详细告知。我局的调查和告知均符合《食品药品投诉举报管理办法》的程序性要求。五、原审第三人不存在上诉人举报的违法行为，对上诉人不予奖励符合规定。《食品药品违法行为举报奖励办法》第二条规定，本办法适用于各级食品药品监督管理部门对社会公众举报属于其监管职责范围内的食品（含食品添加剂）、药品、医疗器械、化妆品违法犯罪行为或者违法犯罪线索，经查证属实并立案查处后，予以相应物质奖励的行为。经我局立案调查，原审第三人不存在经营超范围使用食品添加剂二氧化硫的产品的违法行为，因此，对上诉人不予奖励。综上，我局已严格依法依程序对上诉人的举报进行了受理和立案调查，在法定期限内作出了处理决定并向上诉人书面反馈办理过程和办理结果，我局已依法履行法定职责，上诉人与案涉行政行为无利害关系，不属于法院的受案范围，应依法驳回上诉人起诉或驳回上诉、维持原判。 被上诉人淄博银座商城有限责任公司未答辩。 各方当事人提供的证据与原审一致，证据已随卷移送本院。二审审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院依法予以确认。 本院认为，根据《中华人民共和国食品安全法》第一百一十五条第一款的规定，县级以上人民政府食品药品监督管理、质量监督等部门应当公布本部门的电子邮件地址或者电话,接受咨询、投诉、举报。接到咨询、投诉、举报,对属于本部门职责的,应当受理并在法定期限内及时答复、核实、处理;对不属于本部门职责的,应当移交有权处理的部门并书面通知咨询、投诉、举报人。有权处理的部门应当在法定期限内及时处理,不得推诿。对查证属实的举报,给予举报人奖励。《食品药品投诉举报管理办法》第十九条规定，投诉举报承办部门应当对投诉举报线索及时调查核实，依法办理，并将办理结果以适当方式反馈投诉举报人。该《管理办法》第二十条规定，投诉举报承办部门应当自投诉举报受理之日起60日内向投诉举报人反馈办理结果；情况复杂的，在60日期限届满前经批准可适当延长办理期限，并告知投诉举报人正在办理。办结后，应当告知投诉举报人办理结果。其他部门协助调查所需时间不计算在投诉举报办理期限内。《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》第六条规定，行政处罚由违法行为发生地的县级以上市场监督管理部门管辖，法律、行政法规另有规定的除外。第四十二条规定，市场监督管理部门在办理行政处罚案件时，确需其他市场监督管理部门协助调查取证的，应当出具协助调查函。收到协助调查函的市场监督管理部门应当予以协助，在接到协助调查函之日起十五个工作日内完成相关工作。需要延期完成或无法协助的，应当在期限届满前告知提出协助调查请求的市场监督管理部门。根据上述规定，被上诉人淄博市张店区市场监督管理局具有本案调查处理并作出答复的职责。淄博市张店区市场监督管理局在受理上诉人的举报后，对淄博银座商城有限责任公司进行了现场检查，淄博银座商城有限责任公司提交了其履行进货查验义务的相关材料。淄博市张店区市场监督管理局经立案调查，根据对经营者的现场调查笔录，经营者的营业执照、涉案商品的进货证明等相关资料的审查，证明淄博银座商城有限责任公司对涉案商品已履行了进货查验义务，遂依法于2019年12月30日向涉案产品生产商所在地中宁县市场监督管理局发出《关于协查“宁夏红枸杞酒”产品的函》，就涉案产品相关事项请求协查。2020年2月11日,收到中宁县市场监督管理局《关于协查“宁夏红枸杞酒”产品有关情况的回复函》，该回函确认原宁夏回族自治区食品药品监督管理局于2015年4月2日出具的《关于宁夏红“枸杞酒”标签标示二氧化硫的说明》属实，就涉案产品相关事项予以回复。并认定涉案产品中的二氧化硫属于经带入并在终产品中起工艺作用，标识食品添加剂二氧化硫符合标准规定，不构成超范围使用食品添加剂的违法行为；淄博银座商城有限责任公司经营涉案产品无上诉人举报的违法事实。经行政处理决定审批，被上诉人淄博市张店区市场监督管理局于2020年2月26日作出并向上诉人发出淄张市监食稽举结告[2019]144号举报办理结果告知书，告知上诉人涉案产品符合标准规定，不构成超范围使用食品添加剂的违法行为、无上诉人举报的违法事实，对涉案产品经营者不予行政处罚。该举报办理结果告知，事实清楚，证据充分，程序合法，符合上述法律法规规定。被上诉人淄博市张店区市场监督管理局已经依法履行了本案法定职责。 《食品药品违法行为举报奖励办法》第六条规定，举报奖励应当同时符合下列条件，(一）有明确的被举报对象和具体违法事实或者违法犯罪线索；(二）举报内容事先未被食品药品监督管理部门掌握的；(三）举报情况经食品药品监督管理部门立案调查，查证属实作出行政处罚决定或者依法移送司法机关作出刑事判决的。被上诉人淄博市张店区市场监督管理局基于调查查明的事实，一并告知上诉人对其要求获得举报奖励的请求，因不符合奖励条件，不予奖励，并无不当。 综上所述，上诉人于凤星所提上诉理由不能成立，其上诉请求，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，证据充分，适用法律法规正确，审判程序合法，本院依法予以维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50.00元，由上诉人于凤星负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  房 鹏 审 判 员  卢长普 审 判 员  许 平 二〇二一年三月十九日 法官助理  马继东 书 记 员  陈天琦