湖南省湘潭市中级人民法院行 政 裁 定 书（2021）湘03行终27号上诉人（原审原告）黄明，男，1968年12月29日出生，汉族，湖南省湘潭市人，住湘潭市岳塘区。委托代理人余彪，湘潭市雨湖区弘道法律服务所法律工作者。被上诉人（原审被告）湘潭市自然资源和规划局，住所地湘潭市雨湖区北二环线中路**。法定代表人王峰，局长。委托代理人熊令，湘潭市优化人居环境事务中心工作人员。委托代理人王继文，湖南金州（湘潭）律师事务所律师。原审第三人湘潭市岳塘区优化人居环境事务中心，住所地湘潭市岳塘区机关二院。法定代表人李兵，副主任。委托代理人周传武，该中心工作人员。委托代理人彭水金，湖南惟明律师事务所律师。原审第三人湘潭市岳塘区荷塘街道滴水埠村民委员会，住所地湘潭市岳塘区荷塘街道滴水埠村。法定代表人陈定波，主任。委托代理人戴正军，该村民委员会工作人员。上诉人黄明因与被上诉人湘潭市自然资源和规划局（以下简称湘潭市自规局）、原审第三人湘潭市岳塘区优化人居环境事务中心（以下简称岳塘区优居中心）、原审第三人湘潭市岳塘区荷塘街道滴水埠村民委员会（以下简称滴水埠村委会）不履行法定职责一案，不服湖南省湘潭市岳塘区人民法院（2020）湘0304行初65号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。原审裁定认定，原告黄明原系个体工商户，租赁湘潭市岳塘区荷塘乡滴水埠村（原名滴水村）尤草组（油草组）的田地建设了砖厂，加工销售水泥砖，于2007年3月取得“湘潭市岳塘区丰润水泥砖厂”营业执照，无相关建设审批手续。2013年11月，“湘潭市岳塘区丰润水泥砖厂”被注销工商登记。2011年12月、2015年1月，黄明两次与滴水埠村尤草组签订租田协议，持续租赁组内3.31亩田地使用，租金为3500元/亩/年。其中2015年的《租田合同》约定：租用期间不限，直至征收为止；财产所有权如遇到国家征收，黄明投入起屋填土搭棚，其他设施附属全部归黄明所有，集体田地青苗补偿，按国家标准统一归集体所有。滴水埠村存在其他与原告黄明类似的租赁村组田地修建建筑物、附属设施等进行生产经营的情况。2015年10月29日，湘潭市人民政府发布了潭土公字[2015]95号《征收土地公告》，因团竹路建设项目需征收岳塘区荷塘乡竹埠村、易家坪村、双埠村、滴水村（即滴水埠村）部分集体土地，滴水埠村出租的田地位于该项目征地范围内。同年，涉案砖厂被拆除。2016年1月25日，湘潭市国土资源局发布了潭征补[2016]5号《征地补偿安置方案公告》。2016年至2017年期间，征拆机构实施了测量等征地拆迁相关工作。2016年，湘潭市岳塘区土地和房屋征收事务所制作了《湘潭市征地拆迁补偿费用发放清册》（黄明、黄明之子黄任、黄任之妻付美南三人分别列为户主），将涉案砖厂作为无证房屋计价补偿，第三人滴水埠村委会在发放清册上盖章确认，并由支委成员戴正军签名。2016年10月，滴水埠村委会收到补偿款项后制作了《团竹路房屋拆迁补偿发放表》，黄明、黄任、付美南可领取房屋拆迁补偿款共计120535.2元。因黄明对补偿款项不满意，没有主动领取。2017年9月13日，湘潭市岳塘区土地和房屋征收事务所又制作了《湘潭市征地拆迁补偿费用发放清册》，对租赁田地上包括涉案砖厂的附属设施在内的所有设施工程计价补偿，第三人滴水埠村委会在发放清册上盖章确认，并由支委成员戴正军签名。之后，滴水埠村委会领取了全部补偿款794372.97元。2017年10月26日上午，滴水埠村委会组织黄明等人召开了“团竹路项目设施分配会议”，拟定了对794372.97元补偿款的分配方案，黄明参加会议时提出关于涉案砖厂房屋及附属设施补偿的异议，不认可分配方案。2017年11月14日，滴水埠村委会制作了《团竹路设施补偿等发放表》，黄明可领取设施补偿、土方补偿款共计76827.37元，但黄明仍未主动及时领取。2018年6月，黄明在滴水埠村委会领取了补偿款150000元，又于2019年12月领取了补偿款40000元。2020年5月19日，原告黄明向被告湘潭市自规局邮寄了《请求履行行政义务依法与报告人签订征收补偿协议的紧急报告》。因被告湘潭市自规局未作出处理，原告黄明向原审法院提起行政诉讼。另查明，2018年9月19日，黄明以滴水埠村委会为被告向原审法院提起土地承包经营权出租合同纠纷之诉，以其厂房及配套设施的全部征拆款均被滴水埠村委会领取为由，请求判令滴水埠村委会向黄明返还拆迁款100万元，后于2018年12月3日撤回起诉。2019年5月，黄明、黄任、付美南共同以湘潭市自规局为被告提起行政诉讼，请求“确认被告强制拆除行政行为违法”。原审法院于2019年9月25日作出（2019）湘0304行初46号行政裁定，以原告主体不适格为由驳回黄明、黄任、付美南的起诉。黄明、黄任、付美南不服，向湘潭市中级人民法院上诉。湘潭市中级人民法院于2019年12月18日作出（2019）湘03行终248号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。2020年1月14日，黄明以湘潭市自规局为被告提起行政诉讼，请求“确认被告征收原告砖厂没有与原告签订征收补偿协议，也未将征收补偿款给原告的具体行政行为违法。”2020年4月21日原审法院作出（2020）湘0304行初27号行政裁定，以超过起诉期限为由，驳回黄明的起诉，该行政裁定书已发生法律效力。还查明，2019年3月，因湘潭市机构改革，湘潭市国土资源局与湘潭市城乡规划局等部门行政职能整合，新组建为湘潭市自然资源和规划局。原湘潭市岳塘区土地和房屋征收事务管理办公室、湘潭市岳塘区土地和房屋征收事务所不再保留，湘潭市岳塘区人民政府新设立岳塘区优居中心。岳塘区优居中心的宗旨和业务范围为负责组织辖区内集体土地和国有土地上房屋征收与补偿工作。原审裁定认为，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第五条规定，“下列与行政协议有利害关系的公民、法人或者其他组织提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：……（二）认为征收征用补偿协议损害其合法权益的被征收征用土地、房屋等不动产的用益物权人、公房承租人；（三）其他认为行政协议的订立、履行、变更、终止等行为损害其合法权益的公民、法人或者其他组织。”本案中，湘潭市岳塘区土地和房屋征收事务所与滴水埠村委会之间虽未直接对涉案砖厂等建筑物及附属设施订立征收补偿协议，但滴水埠村委会盖章确认的《湘潭市征地拆迁补偿费用发放清册》，可视为双方订立的征收补偿协议。原告黄明提起的诉讼请求为“判令被告履行行政义务，依法与原告签订征收补偿协议，并支付相应的征收补偿款”，其内容是要求被告履行法定职责，但实质是不服订立《湘潭市征地拆迁补偿费用发放清册》的行政行为及支付补偿款至滴水埠村委会的履行协议行政行为。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定，“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”第四十八条第一款规定，“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内”。《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定，“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”本案中，滴水埠村委会于2017年10月26日组织黄明等人召开“团竹路项目设施分配会议”，黄明通过该会议知道了涉案砖厂等建筑物及附属设施的补偿情况，可认定黄明至迟自2017年10月26日知道了签订、履行补偿协议行政行为的内容，其应当在2017年10月26日知道之日起六个月内向法院提起行政诉讼。即便不知道起诉期限，按“最长不得超过一年”计算，亦应当在2018年10月26日前向法院提起行政诉讼。原告未在前述时间内起诉，且无不属于其自身原因耽误起诉期限的客观事由，系超过法定起诉期限的情形，应当驳回起诉。被告答辩黄明此次诉讼系重复起诉，原审法院认为黄明于2020年1月14日提起的行政诉讼，其诉讼请求与此次诉讼请求不相同，不属于重复起诉，对被告的答辩意见不予采纳。综上，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（二）项之规定，裁定驳回原告黄明的起诉。黄明不服该裁定，向本院提起上诉称，一、原审裁定适用法律错误。上诉人在一审是针对2020年5月19日向被上诉人寄送了一份《请求履行行政义务依法与报告人签订征收补偿协议的紧急报告》，被上诉人在收到本报告后在法定期间内没有给予任何答复，也没有与上诉人签订征收补偿协议，上诉人并不是要撤销征拆机构与滴水埠村委会之间签订的协议，而是提起行政不作为诉讼，该诉讼没有超过法定起诉期限。二、一审认定事实不清，证据不足，导致错判，应当予以撤销。由于被上诉人没有与上诉人签订征收补偿协议，因此，上诉人向被上诉人要求履行征收补偿的行政义务，是符合法律规定的，被上诉人在收到上诉人的报告后，不与上诉人进行征收补偿，不予答复，是明显的行政不作为，属于人民法院行政诉讼的受理范围。一审以超过起诉期限为由驳回起诉，事实不清，证据不足。三、被上诉人明显存在不履行行政义务的事实，上诉人要求被上诉人履行征收的义务，是符合法律规定的。2015年湘潭市人民政府发布了潭土公字[2015]95号《征收土地公告》，同时，被上诉人发布了潭征补[2016]95号《征地补偿安置方案公告》，上诉人所在的砖厂位于征收范围内，依法要对上诉人的砖厂进行征收。但被上诉人在具体征收过程中，明知砖厂是上诉人的，却采用违法的方式与第三人签订了相关的补偿协议，没有与上诉人签订任何征收补偿协议。综上，被上诉人在收到上诉人提交的报告后，在法定期间内没有给予任何答复，也没有与上诉人签订征收补偿协议，是明显的行政不作为，特提起本案诉讼。请求二审法院撤销原审；指令原审法院继续审理本案。被上诉人湘潭市自规局答辩称，一、上诉人的起诉系重复起诉，依法应予以驳回。《最高人民法院关于适用的解释》第一百零六条已对重复起诉的问题进行了规定。上诉人曾于2020年1月14日以答辩人为被告向湘潭市岳塘区人民法院提起诉讼，要求确认答辩人征收上诉人砖厂没有与上诉人签订征收补偿协议，也未将征收款给上诉人的具体行政行为违法，事实和理由主要为答辩人在征收过程中采用违法方式与案外人签订补偿协议，严重侵害上诉人合法权益，同时在未与上诉人达成正常协议的情况下，违法将上诉人的砖厂夷为平地。而在本案中，上诉人系黄明，被告系答辩人，与前诉的当事人相同；诉讼标的系答辩人的征收补偿行为，与前诉的标的相同；诉讼请求系要求答辩人与上诉人签订征收补偿协议，显然，后诉的诉讼请求可以被前诉裁判所包含，事实和理由与前诉基本一致。二、上诉人的起诉超过了起诉期限。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条、《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条的规定，本案起诉期限从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。上诉人于2020年7月28日才向人民法院提起行政诉讼，明显已超过法定的起诉期限。答辩人早在2016年1月25日就发布了潭征补[2016]5号《征地补偿安置方案公告》，且涉案房屋于2015年已被拆除，房屋拆除时上诉人在现场，其房屋拆除时上诉人也早就知道了该权利的存在。三、答辩人没有与上诉人签订征收补偿协议的法定义务。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》的规定，被征收土地的所有权人、使用权人应当在征地公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。可以说，无登记，则无协议补偿。本案上诉人从未就本案租地合同涉及利益向征拆机构要求办理征收登记手续。因此，答辩人没有与上诉人签订征收补偿协议的义务。综上，上诉人本案起诉属于重复起诉，且上诉人起诉超过法定期间，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院予以维持。原审第三人岳塘区优居中心述称意见与一审一致。原审第三人滴水埠村委会述称意见与一审一致。经本院二审阅卷、调查并询问当事人，原审裁定认定事实清楚，本院依法予以确认。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。第四十八条规定，公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。《最高人民法院关于执行若干问题的解释》（2018.2.8日废止）第四十一条第一款规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。《最高人民法院关于适用的解释》（2018.2.8日施行）第六十四条规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。第六十九条规定，有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的……。根据上述规定可知，提起行政诉讼是当事人的权利，但应当在法定起诉期限内提起，不能怠于行使诉权，使行政法律关系长期处于不确定状态。对未告知起诉期限的行政行为，2018年2月8日之前的司法解释规定的是从知道或应当知道行政行为内容之日起最长不超过2年，但2018年2月8日施行的司法解释规定从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不超过1年，故对于2018年2月8日之前作出的行政行为，在2018年2月8日之后才提起行政诉讼的，两年期限在2019年2月8日之前到期的，起诉期限计算到实际到期之日，两年期限在2019年2月8日之后到期的，起诉期限计算到2019年2月8日止。本案中，原湘潭市岳塘区土地和房屋征收事务所虽然未与滴水村委会直接针对上诉人实际经营的涉案砖厂签订征收补偿协议，但双方通过盖章签字确认的《湘潭市征地拆迁补偿费用发放清册》为方式，约定补偿安置内容，可视为补偿安置行政行为。上诉人虽是要求被上诉人履行签订征收补偿协议并支付相应征收补偿款的法定职责，但其实质仍是对原湘潭市岳塘区土地和房屋征收事务所通过《湘潭市征地拆迁补偿费用发放清册》的方式确认征地补偿安内容有异议，其应就征拆部门通过《湘潭市征地拆迁补偿费用发放清册》方式进行补偿安置的行政行为提起诉讼，而不能提起履职之诉。在此情况下，其应从知道或者应当知道行政行为内容之日起积极主张权利。原审第三人滴水埠村委会于2017年10月26日组织上诉人等人召开“团竹路项目设施分配会议”，明确告知了上诉人实际经营的涉案砖厂的相关补偿安置内容。故上诉人最迟在2017年10月26日即已知道涉案补偿安置行政行为的内容，其最晚也应当在2019年2月8日前向法院提起行政诉讼，而上诉人直到2020年7月28日才向一审法院提起行政诉讼，已明显超过法定起诉期限，且无行政诉讼法第四十八条规定的情形。故原审法院裁定驳回上诉人黄明的起诉并无不当。此外，上诉人黄明于2020年1月14日提起的行政诉讼，与本案诉讼请求不相同，不构成重复起诉。综上，上诉人黄明的上诉请求及理由均不能成立，本院依法不予支持。原审裁定认定事实清楚，程序合法，处理结果正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长  秦泽湘审 判 员  何 翔审 判 员  康 婷二〇二一年三月十日代理书记员  邹玉蓉附：本案适用的法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……