河南省漯河市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫11行初90号原告：李耿辉，男，汉族，1972年10月28日生，住漯河市临颍县。原告：窦广照，男，汉族，1962年9月15日生，住漯河市临颍县。原告：寇红杰，男，汉族，1967年6月1日生，住漯河市临颍县。原告：王玉芬，女，汉族，1950年5月5日生，住漯河市临颍县。原告：张红阁，女，汉族，1968年7月20日生，住漯河市临颍县。五原告共同委托代理人：张玉娜，北京市京师律师事务所律师。五原告共同委托代理人：刘伟超，北京市京师律师事务所实习律师。被告：临颍县人民政府，住所地：临颍县颍川大道中段。法定代表人：赵丹，该县县长。出庭负责人：安康，该县副县长。委托代理人：郭晓果，河南恩达律师事务所律师。原告李耿辉、窦广照、寇红杰、王玉芬、张红阁诉被告临颍县人民政府（以下简称临颍县政府）撤销房屋征收决定一案，本院于2020年11月11日立案受理。本院受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了此案。原告李耿辉、窦广照、寇红杰、张红阁及五原告共同委托代理人张玉娜、刘伟超，被告临颍县政府出庭负责人安康、郭晓果到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告李耿辉、窦广照、寇红杰、王玉芬、张红阁诉称，原告为漯河市临颍县“邢庄教育园区项目”被征收人，在征收区域内均拥有合法住宅一处。因“邢庄教育园区项目”建设需要，被告需征收原告房屋，2020年9月16日，被告向原告张贴了临颍县政府关于邢庄教育园区项目房屋征收决定的公告。原告认为，被告作出的该征收决定严重违法，侵害了原告合法权益。原告为维护自身合法权益，现依法提起诉讼，请求：1.依法撤销被告2020年9月16日作出的《关于邢庄教育园区项目房屋征收决定》：2.本案的诉讼费由被告承担。被告临颍县政府答辩称：一、临颍县政府作出的《关于邢庄教育园区项目房屋征收决定》是基于教育等公共事业的建设以及旧城区改建等公共利益需要，符合法律规定；二、临颍县政府作出的《关于邢庄教育园区项目房屋征收决定》程序合法，符合法律规定；三、原告等人作为被征收人，会得到合理的补偿安置，其请求撤销《关于邢庄教育园区项目房屋征收决定》的理由不成立。综上，临颍县政府基于教育等公共事业的建设以及旧城区改建等公共利益的需要，依法有权对涉案区域作出房屋征收决定，临颍县政府作出的《关于邢庄教育园区项目房屋征收决定》程序合法，符合法律规定，原告等人请求撤销《房屋征收决定》的理由不成立，请求依法驳回原告的诉讼请求，维持临颍县政府作出的《关于邢庄教育园区项目房屋征收决定》。被告临颍县政府提交的证据有：第一组证据：《关于临颍县2019年国民经济和社会发展计划执行情况与2020年国民经济和社会发展计划的报告》一份、《关于邢庄教育园区项目符合规划情况的复函》（2张），证明：临频县第十五届人民代表大会第四次会议审议通过的《关于临颍县2019年国民经济和社会发展计划执行情况与2020年国民经济和社会发展计划的报告》第三项“2020年国民经济和社会发展的主要任务”中“优先发展均衡教育，启动耿庄、邢庄、新赵、现代化物流园区4所学校规划编制；探索实施城区学校联盟化发展，推动优质教育资源均衡覆盖”的内容，证明房屋征收决定涉及的项目符合临颍县国民经济和社会发展计划；第二组证据：入户调查现场照片（4张）、《邢庄教育园区项目征收补偿安置方案》讨论会照片（1张）、签到表一份、邢庄教育园区建设工作指挥部会议纪要（第2期）一份，证明：房屋征收作出前，指挥部各组成员深入被拆迁户进行入户调查，听取被拆迁户意见，征收补偿安置方案拟定后，2020年7月2日，县政府组织相关部门召开专门会议对征收补偿安置方案进行论证，并出具会议纪要；第三组证据：《征收补偿安置方案》的征求意见稿公示及放置征求意见箱照片五张、《来电来访登记表》六张、《致邢庄教育园区国有土地征收居民的一封信》及入户宣传照片（2张）、群众来访照片一张，证明：2020年7月10日，教育园区建设指挥部将《征收补偿安置方案》的征求意见稿进行公示，并专门设置意见箱，征求公众意见，在征求意见阶段，政府收到公众反馈的意见，并均记录在《来电来访登记表》中，根据收到的公众意见，临颍县房屋征收办公室在进行梳理汇总后，对涉及到的相关问题以《致邢庄教育园区国有土地征收居民的一封信》的形式予以解释；第四组证据：社会稳定风险评估论证会照片一张、签到表一份、综合评分情况汇总表一份、邢庄教育园区建设工作指挥部会议纪要（第4期）一份、《邢庄教育园区项目社会稳定风险评估报告》一份，证明：2020年9月8日，县政府组织十几家政府部门和政协委员、人大代表、被征收户代表对邢庄教育园区项目建设举行了社会稳定风险评估论证会，通过与会人员现场实名评估，项目综合评分96.5分，征收方案风险在可控范围之内，邢庄教育园区建设工作指挥部专门对社会稳定风险评估论证会出具了会议纪要，临颍县房屋征收办公室出具了书面的《邢庄教育园区项目社会稳定风险评估报告》一份；第五组证据：关于邢庄教育园区项目国有土地征收资金的情况说明一份、《关于邢庄教育园区拆迁赔付主体的情况说明》，证明：该项目征收资金由实施单位新城街道办事处成立的临颍县颍居建设投资有限公司负责，征收资金足额到位、专户存储、专款专用；第六组证据：临颍县政府关于邢庄教育园区项目房屋征收决定的公告及邢庄教育园区项目征收补偿安置方案公示照片五张，证明：2020年9月16日，临颍县政府作出《关于邢庄教育园区项目房屋征收决定》并予以公告，公告同时附有详细的征收补偿安置方案；第七组证据：临颍县房屋征收办公室的事业单位法人证书，证明：房屋征收决定确定的房屋征收部门为临颍县房屋征收办公室，该房屋征收办公室于2018年2月成立，属事业单位法人；第八组证据：关于邢庄教育园区项目国有土地征收补偿安置工作户数的情况说明，证明：邢庄教育园区项目共涉及征收264户，其中国有土地征收198户，其他邢庄村民宅基66户，按邢庄村拆迁补偿安置办法核实认定；第九组证据：关于五原告土地性质的情况说明一份，临颍县政府《关于对宋丹丹变更国有出让土地使用权的批复》、《关于对宋丹丹补办出让用地手续的批复》各一份，寇红杰、窦广照房产登记档案各一套，张东方、李耿辉、刘振虎土地证各一份，李耿辉、王玉芬与刘振虎、张玉龙与张红阁（空白）补偿安置协议各一份，已签订协议并拆除户清单一份（住宅部分）。原告李耿辉、窦广照、寇红杰、王玉芬、张红阁的质证意见是：对第一组证据的第一项证据没有看到，第二项证据邢庄教育园区项目符合规划的复函两张真实性、关联性予以认可，合法性、证明目的不予认可，该份证据不能证明案涉征收项目符合四规划一计划，是否符合相应的规划及计划，应当提供土地利用总体规划附图、城乡规划附图以及依照法定程序编制的规划计划文件，仅凭两张复函不足以证明其符合相应的规划，根据漯河市人民政府办公室关于印发《漯河市国有土地上房屋征收与补偿办法的通知》第六条规定，房屋征收的各类项目还应当取得城乡规划部门书面确认的拟征收范围内用地符合城乡规划和专项规划的证明，但被告未提供相应证据。对第二组证据的证据三性及证明目的不予认可，入户调查现场照片模糊不清无原件相核对，无拍摄时间及地点，关联性不予认可，入户调查人员是邢庄教育园区的建设指挥部人员，根据漯河市国有土地上房屋征收与补偿办法第七条规定应当是由房屋征收部门组织人员予以调查，并在房屋征收范围内向征收人公布，所以其主体及程序不合法；补偿方案讨论会照片质证意见同第一项证据，被告也未提供会议记录及录音录像资料予以佐证，无法证明讨论会的真实性、合法性；签到表是其内部制作，无法核实其签字人员的身份，真实性不予认可；会议纪要无公章，根据党政机关公文处理条例第九条规定，会议纪要应当由发文机关署名并加盖印章，对其真实性及合法性不予认可，该会议纪要中的召开时间2020年7月12日与签到表和照片时间7月2日前后矛盾，该证据是后补文件，对其真实性、合法性不予认可，同时根据漯河市国有土地上房屋征收与补偿办法第八条规定应由市区人民政府组织论证，而此论证会由指挥部组织召开，主体违法。对第三组证据三性及证明目的均不认可，对照片质证意见同上；来电来访登记表是其内部制作，无来访者签字确认，部分表格中也未体现反映情况其回复情况为空白，无法证明被告对征收补偿方案征求了公众意见。对第四组证据关于照片及签到表质证意见同上；评分表真实性、合法性不予认可，未提供评分依据和方法及评分表决票，对其真实性不认可，本次会议提到有被征收人代表参会，对其代表的选举合法性不予认可，依照相关规定应当组织有关专家风险论证，但本会议中未体现，其参会人员不合法；关于会议纪要质证意见同上；风险评估报告关联性、真实性认可，合法性、证明目的不认可，评估报告内容不符合相关规定，存在严重缺失，制定程序不符合相关规定，根据中央办公厅、国务院办公厅关于建立建全重大决策社会稳定评估机制的指导意见可知，风险评估报告应当由评估主体签字后报送决策机关并逐级上报，本案的评估报告制定程序不合法。对第五组证据国有土地征收资金的情况说明，该说明提到案涉项目的征收资金是由一家投资公司负责，由该公司全程监管，根据漯河市国有土地上房屋征收与补偿办法第十三条规定资金账户监管部门应当是市区财政部门，其监管主体不合法，同时根据拆迁赔付主体情况说明可以知道，该项目的开户主体也是这家公司，无法起到监管作用；拆迁赔付主体情况说明不能证明专户存储、专款专用、足额到位，而且该投资公司是以营利为目的的企业法人。对第六组证据真实性、关联性予以认可，合法性、证明目的不予认可，评估机构选定程序及内容违法。对第七组证据的三性、证明目的予以认可。对第八组证据真实性、合法性予以认可，关联性及证明目的不予认可。对第九组证据土地实际已经分割，情况说明与实际不符。原告李耿辉、窦广照、寇红杰、王玉芬、张红阁提交的证据有：第一组证据：原告身份证复印件、原告房屋产权证复印件，证明原告主体适格，原告房屋在项目征收范围内；第二组证据：被告2020年9月6日作出的《关于邢庄教育园区项目房屋征收决定》复印件，证明本案被告适格，被诉行政行为侵害了原告合法权益，应依法撤销。第三组证据，寇红杰、张东方、窦广照土地证复印件各一份。被告临颍县政府质证意见：对第一组证据没有原件需要核实，核对真实的情况下没有异议；对第二组证据房屋征收决定真实性无异议，但不能证明其证明目的，该房屋征收决定是基于临颍县的教育和旧城区改造等公共利益的需要而发布的，程序合法，原告所称违法没有证据证明，因此原告没有证据证明应当撤销该房屋征收决定；对第三组证据，被告认可五原告均持有国有土地证，土地性质为国有。经审理查明，2020年临颍县政府启动邢庄教育园区项目。同年5月29日，临颍县自然资源局对临颍县房屋征收与补偿办公室作出复函，称临颍县邢庄教育园区项目符合该县土地利用总体规划和城乡规划。同年6月2日，临颍县发展和改革委员会对临颍县房屋征收办公室作出复函，称邢庄教育园区项目符合《关于临颍县2019年国民经济和社会发展计划执行情况与2020年国民经济和社会发展计划的报告》中“2020年国民经济和社会发展的主要任务”。同年6月～7月，邢庄教育园区项目建设指挥部开展了入户调查。同年7月，县政府办、县城市管理局、县征收办、县新城街道办、邢庄村委等单位就邢庄教育园区项目征收安置方案召开了讨论会。同年7月10日，邢庄教育园区项目建设指挥部公示《临颍县邢庄教育园区建设项目征收补偿安置方案（征求意见稿）》，征求公众意见。同年9月8日，县政府办、县发改委、县新城办等单位和县人大代表、县政协委员及被征收人代表召开邢庄教育园区项目社会稳定风险评估会，进行社会稳定风险评估。2020年9月16日，被告临颍县政府作出《关于邢庄教育园区项目房屋征收决定的公告》（附征收补偿安置方案），决定对邢庄教育园区项目占用国有土地范围内的房屋予以征收，决定：“一、决定对邢庄教育园区项目占用国有土地范围内的房屋予以征收。二、征收范围为：东至107国道（迎宾路），西至华山路，南至颍河路，北至水汀长街（黄龙渠）。……七、被征收房屋当事人如对本征收决定不服，可在决定公告之日起，60日内向漯河市人民政府申请行政复议或者6个月内向临颍县人民法院提起行政诉讼；被征收房屋当事人在规定期限内既不申请行政复议或者提起行政诉讼又不搬迁的，临颍县人民政府将依法申请人民法院强制执行。”另查明，涉案房屋征收决定公告涉国有土地上被征收户共198户，临颍县邢庄教育园区项目建设指挥部出具的《关于邢庄教育园区项目国有土地征收资金的情况说明》显示，截至2020年11月23日，该项目共完成国有土地征收补偿安置135户，双方认可征收范围内大多数被征收户已签订安置补偿协议。原告李耿辉、窦广照、寇红杰、王玉芬、张红阁房屋均位于该征收范围内，五户均持有房屋所有权证及国有土地使用证，使用权类型均为出让。张红阁涉案房产、土地均登记为丈夫张东方（已故）名下、王玉芬涉案土地登记为丈夫刘振虎名下，但被告认可张红阁、王玉芬的原告主体资格，五原告均系非邢庄集体经济组织成员购买的村内房屋。再查明，2013年2月25日，漯河市人民政府作出《漯河市国有土地上房屋征收与补偿办法》（漯政办〔2013〕29号）,第十二条规定“被征收人户数在300户以上的房屋征收项目，在作出征收决定前，应当报经做出征收决定的市、区人民政府常务会议讨论决定。”本院认为，本案原告诉讼请求为请求撤销被告2020年9月16日作出的《关于邢庄教育园区项目房屋征收决定》。但本案被告临颍县政府未就涉案征收区域单独作出房屋征收决定，直接作出了《房屋征收决定公告》，该房屋征收决定公告的内容和指向均为房屋征收决定，此种情形下，公告是公示送达方式，亦是行政行为本身的载体，对房屋所有人的权利产生实际影响，具有可诉性。考虑到当事人诉累，原告诉讼请求本质上就是请求撤销被告2020年9月16日作出的《房屋征收决定公告》，本案直接对该房屋征收决定公告进行审查，原、被告双方对此亦均无异议。涉案《征收决定公告》系对邢庄教育园区项目占用国有土地范围内的房屋予以征收，且原、被告对涉案土地为国有土地均无异议（涉案五户均持有国有土地证），故本案适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》进行审查。关于本案房屋征收决定公告是否应予撤销的问题，主要审查房屋征收决定公告中涉及的项目是否符合公共利益、是否符合四规划一计划以及该征收决定公告作出的程序是否合法三个方面。一、对于是否符合公共利益的问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条对符合公共利益的需要以列举的方式规定了六种情形，其中，该条第一款第（三）项规定，由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要。涉案项目系临颍县政府均衡教育项目，已纳入该县2020年国民经济和社会发展计划，并经临颍县人民代表大会审议通过，故临颍县政府作出的房屋征收决定公告符合公共利益。二、对于是否符合“四规划一计划”的问题。临颍县自然资源局、临颍县发展和改革委员会分别作出复函，称临颍县邢庄教育园区项目符合该县土地利用总体规划、城乡规划和2020年国民经济和社会发展计划。其中，临颍县自然资源局复函称“该项目拟用地范围内，西部为中小学用地，东部为居住用地，临107国道为不少于10米的带状公园绿地”，邢庄教育园区项目与专项规划亦相符，故被告所作涉案房屋征收决定公告符合四规划一计划的规定。三、对于该征收决定公告作出的程序是否合法的问题。被告临颍县政府作出的房屋征收决定公告载明了征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项，所附征收补偿安置方案，经过论证并公布、征求公众意见。且组织了社会稳定风险评估（不足300户）和房屋调查登记。符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条、第十二条、第十三条和《漯河市国有土地上房屋征收与补偿办法》（漯政办〔2013〕29号）第十二条之规定。但涉案征收决定公告的作出在以下几个方面违反了法定程序。（一）《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定，为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：(三)由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要。第十三条第一款规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。本案中，被告临颍县政府未作出房屋征收决定，直接作出《房屋征收决定公告》，违反了国有土地上房屋征收的合理步骤，且公告作为送达方式和告知行为，被告以《房屋征收决定公告》的形式替代房屋征收决定，亦不符合国有土地上房屋征收决定的法定形式，属于程序违法。（二）《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条第二款规定，“作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户专储、专款专用。”本案中，被告临颍县政府仅提交了关于邢庄教育园区赔付主体的情况说明，无相应的银行到账凭证，无法证明涉案征收补偿费用已实现了足额到位、专户专储，且被告认可作出征收决定公告时资金未足额划入专门账户，随用随拨，违反上述规定。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项之规定，行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为。涉案房屋征收决定公告违反法定程序，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定应当予以撤销，但考虑到涉案被征收区域国有土地上大部分被征收户已签约的事实，缺乏撤销的现实基础。此外，涉案征收项目为邢庄教育园区项目，是关系群众利益的教育工程，公益属性明显，一旦撤销将会损害更大的公共利益。故，综合考虑涉案征收项目的性质、实施进度、被征收区域属性等情形，确认涉案征收决定公告违法但不撤销该征收决定公告。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项之规定，判决如下：确认被告临颍县人民政府2020年9月16日作出的《关于邢庄教育园区项目房屋征收决定的公告》违法。案件受理费50元，由被告临颍县人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省高级人民法院。审判长  李新利审判员  郭伟超审判员  汪立胜二〇二一年三月十一日书记员  赵秋玲