江苏省扬州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏10行终383号 上诉人（原审原告）陆开江，男，1955年2月20日生，汉族，住扬州市。 委托代理人辛成，北京京平律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）扬州市城北街道办事处（原扬州市城北乡人民政府），住所地在扬州市上方寺路。 法定代表人冯坚，主任。 委托代理人许广友，扬州市城北街道办事处组织科长。 委托代理人汤标，江苏擎天柱律师事务所律师。 上诉人陆开江因诉扬州市城北街道办事处（以下简称城北街道办）确认行政协议无效一案，不服江苏省扬州市邗江区人民法院（2019）苏1003行初315号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 2017年12月8日，城北街道办就陆开江位于平山乡××陆庄组的房屋拆迁，与陆开江签订了《扬州市市区集体土地房屋拆迁补偿协议》（协议号：123#），协议对被拆迁房屋评估面积、补偿总金额、安置面积、安置房总金额等相关事项作出约定。扬州市蜀冈-瘦西湖风景名胜区管理委员会作为鉴证单位，在协议上盖章确认。 原审法院经审理查明，陆开江的房屋位于扬州市××乡××陆庄组。2017年9月11日，扬州市蜀冈-瘦西湖风景名胜区管委会发布拆迁公告，就拆除平山乡××陆庄组等“城中村”改造项目集体土地上的部分房屋及其附属物的有关事项进行公告：1、拆迁范围：平山乡槐子村（庆松厂以东、隋扬西路以南、瘦西湖路以西、槐泗河以北详见项目规划红线图。2、拆迁人：扬州瘦西湖旅游发展集团有限公司。3、拆迁责任单位：扬州市平山乡人民政府。4、拆迁实施单位：扬州市平山乡人民政府、扬州市城北乡人民政府、扬州市梅岭街道办事处、扬州市瘦西湖街道办事处。5、拆迁期限：从2017年9月11日至2017年11月11日止等等。2017年9月18日，江苏金宁达房地产土地评估有限公司对陆开江位于平山乡××陆庄组的房屋进行拆迁补偿评估。陆开江对房屋建筑面积、房产证面积、确权面积、安置房支出、货币补偿金额等事项在集体土地房屋拆迁补偿表上进行了签字确认。2017年11月8日，江苏省国土资源厅向扬州市人民政府出具《江苏省国土资源厅关于同意扬州市2017年度农用地转用和土地征收第1批次实施方案的函》（苏国土资函[2017]815号），同意扬州市2017年度农用地转用和土地征收第1批次实施方案，实施农用地转用和征收土地51.6034公顷（均为集体土地），其中，农用地30.7826公顷（耕地23.5809公顷）、建设用地20.173公顷、未利用地0.6478公顷，用地位于扬州市××乡××、××村等。陆开江房屋所涉土地在征收范围内。2017年11月30日，扬州市国土资源局作出《扬州市国土资源局征地补偿、安置方案公告》（2017年第116号)。2017年12月18日，城北乡政府作为拆迁实施单位就陆开江户位于平山乡××陆庄组的房屋拆迁，与陆开江签订扬州市市区集体土地房屋拆迁补偿协议，协议对被拆迁房屋评估面积、补偿总金额、安置面积、安置房总金额等相关事项作出约定。扬州市蜀冈-瘦西湖风景名胜区管理委员会作为鉴证单位，在协议上盖章确认。 原审法院经审理认为：原告与被告签订的扬州市市区集体土地房屋拆迁补偿协议（协议号：123#）合法有效。理由如下：首先，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。本案中，涉案房屋拆迁项目涉及的农用地转用和集体土地征收已经取得有权机关的批准，被告作为拆迁公告明确的涉案房屋拆迁实施单位与原告就房屋的拆迁补偿事项签订拆迁补偿安置协议，不存在重大且明显违法的情形；其次、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条规定，行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定了确认合同无效的五种情形：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。原告在庭审中陈述被告存在胁迫原告签订协议的情形。对此，原告并没有提供充分证据证实其主张。原告曾向公安机关控告称，被他人以非法拘禁方式，胁迫签订房屋拆迁协议，要求公安机关立案侦查，公安机关以原告的控告依据不足为由，作出了不予立案的决定。相反原告不仅签订了案涉协议，而且在房屋拆迁补偿表、固定设施施移装费明细表、“城中村”改造项目安置结算表等文书上进行了签字确认。随后陆开江也领取了案涉协议所约定的拆迁补偿款项，该协议已处于实际履行中，故本院对原告提出的被告存在胁迫原告签订拆迁协议的诉称意见不予支持；第三，案涉协议系城北乡政府在“城中村”改造过程中为实现行政管理及公共服务之目标，在其职责范围内与原告陆开江协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。该协议经双方自愿签订系其共同真实意思表示，且并不违反法律、行政法规的强制性规定，故该协议对缔约各方当事人均具有法律约束力。综上，被诉房屋拆迁协议不存在《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条和《中华人民共和国合同法》第五十二条所规定的应确定无效的法定情形，原告要求确认房屋拆迁协议无效的诉讼请求无事实和法律依据，依法应予驳回。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告陆开江的诉讼请求；案件受理费50元，由原告陆开江负担。 上诉人陆开江上诉称：1、城北乡政府不具有签订涉案行政协议的主体资格，原审法院对此未予查明。2、涉案协议存在重大且明显违法情形。3、涉案行政协议并不具有有效条件。综上一审法院认定事实不清，其作出的判决是错误的。请求二审法院依法撤销一审判决，支持上诉人的诉讼请求。 被上诉人城北街道办答辩称：1、被上诉人依照《拆迁公告》与上诉人签订《拆迁补偿协议书》，具有行政职权。2、案涉《扬州市房屋拆迁补偿评估表》依法向上诉人送达，且对上诉人提出的异议及时进行了处理。3、案涉《拆迁补偿协议书》不存在无效的法定情形。请求二审法院驳回上诉人的上诉请求。 双方当事人向原审法院提供的证据材料均已录入原审判决书并随案移送本院。一审法院认定的案件事实，本院予以确认。 本案的争议焦点为：上诉人陆开江与被上诉人城北街道办签订的《扬州市市区集体土地房屋拆迁补偿协议书》是否存在无效的法定情形。 本院认为，上诉人陆开江向原审法院提起本次诉讼的诉讼请求是请求人民法院确认其与被上诉人城北街道办签订的《扬州市市区集体土地房屋拆迁补偿协议书》无效。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条的规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条规定，行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。人民法院在审理行政协议案件对其合约性进行审查时，还可以适用民事法律规范中关于协议无效有关法律规定，其中，《中华人民共和国合同法》第五十二条所规定的确认合同无效的五种情形即（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。依照上述法律规定结合本案的基本事实，其一、被上诉人城北街道办具有与上诉人陆开江签订本案的《扬州市市区集体土地房屋拆迁补偿协议书》行政职权，被上诉人城北街道办是适格的行政主体。扬州市蜀冈-瘦西湖风景名胜区管委会就上诉人陆开江所在的扬州市××乡××陆庄组“城中村”改造项目拆迁，其发布的拆迁公告所确定的拆迁实施单位为扬州市平山乡人民政府、扬州市城北乡人民政府、扬州市梅岭街道办事处、扬州市瘦西湖街道办事处，被上诉人城北街道办（原扬州市平山乡人民政府）基于行政管理需要，就上诉人陆开江的房屋拆迁补偿问题与其签订房屋拆迁补偿协议书，具有相应的行政管理职权。其二，经人民法院审查，上诉人陆开江与被上诉人城北街道办签订的《扬州市市区集体土地房屋拆迁补偿协议书》并不存在重大且明显违法的情形，上诉人陆开江亦未能提供证据证明其与被上诉人城北街道办签订的上述协议是被上诉人城北街道办欺诈或通过胁迫手段订立的。其三，上诉人陆开江、被上诉人城北街道办已经按照双方签订的《扬州市市区集体土地房屋拆迁补偿协议书》履行完毕，上诉人陆开江再行提出异议，不符合民事行为的诚实信用原则。 综上，上诉人陆开江与被上诉人城北街道办签订的《扬州市市区集体土地房屋拆迁补偿协议书》合法有效，原审法院判决驳回上诉人陆开江的诉讼请求是正确的，上诉人陆开江的上诉理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审诉讼费人民币50元，由上诉人陆开江承担。 本判决为终审判决。 （此页无正文） 审判长 李 勉 审判员 徐沐阳 审判员 王岚林 二〇二一年三月二日 书记员 马肇睿 附页本案所适用的法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。