北京市第二中级人民法院行 政 判 决 书（2021）京02行终377号上诉人（一审原告）鲜启荣，男，1974年6月21日出生，汉族，户籍所在地江苏省金湖县。委托代理人柴国京，北京市广盛律师事务所律师。被上诉人（一审被告）北京市规划和自然资源委员会丰台分局，住所地北京市丰台区丰台北路**。法定代表人李文忠，局长。委托代理人卢旭阳，北京市规划和自然资源委员会丰台分局工作人员。委托代理人杨琨，国浩律师（北京）事务所律师。被上诉人（一审第三人）北京顺义新城建设开发有限公司，住，住所地北京市顺义区泰和宜园**楼**01内**B1-03/div>法定代表人陈维波，董事长。委托代理人王旭，北京中简律师事务所律师。委托代理人吴敏，北京中简律师事务所律师。上诉人鲜启荣因诉北京市规划和自然资源委员会丰台分局（以下简称市规自委丰台分局）不履行法定职责一案，不服北京市丰台区人民法院（以下简称一审法院）所作（2020）京0106行初442号行政判决（以下简称一审判决），向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。2020年6月16日，北京市规划和自然资源委员会（以下简称市规自委）向鲜启荣作出市规划自然丰信〔2020〕JB2020028号《举报事项处理意见书》（以下简称涉案意见书），主要内容：关于您反映“依法查处北京顺义新城建设开发有限公司（以下简称顺义新城公司）开发建设的北京市丰台区南苑乡石榴庄村旧村改造S-20地块商业、办公楼违反规划用途擅自商改住的非法行为并将查处的结果书面告知”的问题，经核查，该项目已于2018年取得规划验收手续，其验收时与审批内容相符。您所反映该项目涉嫌改变规划使用用途问题，市规自委丰台分局将进一步调查核实，依法进行处理。鉴于在现场核查中，发现该项目存在房间增加隔断问题，依据《北京市禁止违法建设若干规定》，市规自委丰台分局已将此线索移送至北京市丰台区城市管理综合行政执法局（以下简称丰台区城管执法局）。关于您反映商改住相关问题，依据工作职责，市规自委丰台分局已同时将此线索函告丰台区住建部门。鲜启荣向一审法院诉称，2017年2月15日，鲜启荣与顺义新城公司签订了《北京市商品房预售合同（商业、办公等非住宅类）》，约定鲜启荣购买顺义新城公司开发的北京市丰台区南苑乡石榴庄村旧村改造S-20地块商业、办公楼17层1721号房屋（以下简称涉案房屋），用于日常居住。涉案房屋套内面积为25.2平方米，单价为155182.3/平米，总价为3910594元，鲜启荣共向顺义新城公司支付房款400594元。合同签订后，直至2020年年初，鲜启荣才取得合同的复印件。后鲜启荣经核实得知，涉案房屋规划性质为办公，土地用途为办公，但房屋设计并建造了卧室、卫生间，房屋内部建造结构同普通住宅无异。此行为违反了《关于加强部门联动完善商业、办公类项目管理的通知》相关内容。同时，顺义新城公司擅自加盖二层、改变规划设计导致户型、朝向、房屋结构发生变化，严重违反法律规定。鲜启荣根据《中华人民共和国城乡规划法》第五十三条、第五十四条，《北京市城乡规划条例》第七条，《北京市建设工程规划监督若干规定》第八条，《关于加强部门联动完善商业、办公类项目管理的通知》等规定，向市规自委提出查处申请，然市规自委只作出涉案意见书，称将线索移送至丰台区城管执法局，至今对违法行为未作任何处置。故提起诉讼，请求责令市规自委丰台分局对顺义新城公司违法对商品房进行隔断的行为进行查处；诉讼费由市规自委丰台分局承担。市规自委丰台分局一审辩称，市规自委丰台分局受理鲜启荣举报后，立即调阅该项目档案，并于2020年6月2日进行现场踏勘，对举报问题进行现场核查。经查，市规自委丰台分局及时将本案违法线索移送至丰台区城管执法局，由城管部门负责查处。在查清涉案项目存在违规改造以及改变规划用途问题后，市规自委丰台分局对职权范围内问题进行立案查处，并同时函告相关部门。市规自委丰台分局接到报案后在法定期限内作出涉案意见书，认定事实清楚，证据充分，适用依据正确，程序合法，并无不当，请求判决驳回鲜启荣的诉讼请求。顺义新城公司一审述称，鲜启荣所述情况与事实不符，涉案房屋所在项目在2019年1月30日取得了工程竣工验收备案表、不动产权证书，两文件均显示房屋性质是商业办公楼，顺义新城公司未改变房屋性质，市规自委丰台分局作为规划主管机关作出的行政行为正确。一审法院认为，依据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条和《北京市城乡规划条例》第八条的规定，县级以上地方人民政府城乡规划行政主管部门主管其所辖行政区域内的城市规划工作，有权对城乡规划区域内的建设工程是否符合规划要求进行监督检查。《北京市城乡规划条例》第八十四条规定，建设工程投入使用后，建设单位或者所有人违反本市规划用途管制规定擅自改变使用用途的，由规划自然资源主管部门责令当事人限期改正、按照实际使用用途类型应当缴纳的土地使用权地价款数额的二倍处以罚款；情节严重的，依法无偿收回土地使用权。《北京市禁止违法建设若干规定（2011年修改）》第九条规定，市规划行政主管部门指导全市违法建设查处工作。规划行政主管部门负责查处下列违法建设：（一）已经取得建设工程规划许可证、临时建设工程规划许可证但未按照许可内容进行建设的城镇建设工程；（二）未取得建设工程规划许可证但已经取得选址意见书、规划条件或者建设工程设计方案审查同意意见的城镇建设工程；（三）逾期未拆除的城镇临时建设工程；（四）其他不属于城市管理综合行政执法机关、乡镇人民政府负责查处的违法建设。城市管理综合行政执法机关负责查处未取得建设工程规划许可证、临时建设工程规划许可证以及前款第（二）项中所列规划文件的城镇建设工程。第十条规定，首先发现违法建设或者接到举报的行政机关为首查责任机关，不属于其管辖的，应当在2个工作日内将案件材料移送负有查处职责的机关；发现同时有违反其他法律规定情况的，应当在2个工作日内通报其他行政机关。受移送的行政机关应当依法及时查处，并在处理决定做出后2个工作日内书面通报首查责任机关。本案中，市规自委丰台分局收到鲜启荣的查处申请后依法受理，对涉案项目进行现场勘查并拍照取证。市规自委丰台分局查明，涉案项目已取得规划核验及竣工验收手续，故将现场发现的房间增加隔断涉嫌城镇违法建设问题移送至城管部门办理；对于涉案项目擅自改变规划用途的行为，市规自委丰台分局依法立案处理，现该案尚在办理中。此外，市规自委丰台分局作出涉案意见书将相关核查及处理情况告知鲜启荣。综上，市规自委丰台分局对鲜启荣举报事项的处理并无不当，不存在不履行法定职责情形。鲜启荣的诉讼请求，缺乏事实及法律依据，不予支持。综上所述，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回鲜启荣的诉讼请求。鲜启荣不服一审判决，提出上诉，请求撤销一审判决，将案件发回重审或者改判支持其一审诉讼请求。鲜启荣上诉的主要理由：1.一审法院认定事实不清，一审判决应当撤销。市规自委丰台分局并未按照法律规定履行法定职责，将违法建设问题移送至城管部门办理，没有按照相关法律规定对顺义新城公司的违法建设行为、违法改变规划用途行为给予相应的处罚。同时，市规自委丰台分局在立案后，应当公布执法相关信息，接受监督，且一直未作出处罚决定，明显违反法律规定。2.一审法院适用法律错误，一审判决依法应当予以撤销。一审法院已经查明顺义新城公司存在违法建设、违法改变规划的行为，应当责令市规自委丰台分局对鲜启荣提交的查处申请依法履行处理职责，而一审法院明显适用法律错误。市规自委丰台分局和顺义新城公司未向本院提起上诉。在一审诉讼期间，鲜启荣提交并在庭审中出示了《北京市商品房预售合同（商业、办公等非住宅类）》、涉案意见书。在一审诉讼期间，市规自委丰台分局提交并在庭审中出示了涉案意见书、查处申请书、EMS快递单及邮件查询结果、举报事项受理告知书、送达回证、国内挂号信函收据、2015规（丰）建字0043号《建设工程规划许可证附件》及附图、2018规土（丰）竣字0071号《建设工程规划核验（验收）意见（合格告知书）》及附图、执法三科举报线索核查登记表及照片、违法线索移交单、立案审批表、京规自丰函［2020］714号《关于南苑乡石榴庄村旧村改造S-20项目涉嫌商改住的告知函》、送达回证、国内挂号信函收据。市规自委丰台分局以《北京市城乡规划条例》第八十四条，《北京市禁止违法建设若干规定》（北京市人民政府令第228号）第九条、第十条，《信访条例》第二十二条、第三十三条作为法律依据。在一审诉讼期间，顺义新城公司提交并在庭审中出示了工程竣工验收备案表、京（2019）丰不动产权第0016166号《不动产权证书》。经庭审质证，一审法院对上述证据作如下确认：鲜启荣提交的证据能够证明其购买了涉案房屋及涉案意见书内容。顺义新城公司提交的证据能够证明涉案项目已竣工备案并取得产权证书。市规自委丰台分局提交的证据具备真实性、合法性和与本案的关联性，予以采信。一审法院已将当事人提交的上述证据材料随案移送本院。经审查，一审法院对上述证据材料的认证意见符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》，认证意见正确，本院予以确认。本院根据上述被认定合法有效的证据认定如下案件事实：2015年8月7日，原北京市规划委员会向顺义新城公司在丰台区南苑石榴庄建设的南苑乡石榴庄村旧村改造S-17、S-24、S-31等地块商业金融、住宅混合公建、绿隔产业、中小学合校用地项目核发2015规（丰）建字0043号《建设工程规划许可证》，该项目为非住房项目，项目性质为S-20地块商业、办公楼，规划项目性质为办公、商业等。2017年2月15日，鲜启荣购买了涉案房屋，该房屋坐落于涉案项目范围内。2018年12月12日，原北京市规划和国土资源管理委员会对顺义新城公司在丰台区南苑乡石榴庄村建设的S-20地块商业、办公楼进行了规划验收工作。经审查，原北京市规划和国土资源管理委员会认为顺义新城公司的建设情况符合2018规（丰）地字000）地字**《建设用地规划许可证》和2015规043号《建设工程规划许可证》批准的内容，于2018年12月19日向顺义新城公司核发了2018规土（丰）竣字0071号《建设工程规划核验（验收）意见（合格告知书）》。2019年1月30日，顺义新城公司就涉案项目向北京市丰台区住房和城乡建设委员会进行工程竣工验收备案，备案编号为0059丰竣2019（建）0006号。2020年5月15日，鲜启荣向市规自委丰台分局邮寄查处申请书，请求依法查处顺义新城公司开发建设的北京市丰台区南苑乡石榴庄村旧村改造S-20地块商业、办公楼违反规划用途擅自商改住的非法行为，将查处的结果书面告知。市规自委丰台分局收到鲜启荣的查处申请书后依法受理，于2020年5月29日作出并向鲜启荣邮寄送达举报事项受理告知书。2020年6月2日，市规自委丰台分局执法三科工作人员至涉案项目处进行现场查勘并拍摄了照片，发现涉案项目的具体房间内存在增加局部夹层、增设卫生洗漱等功能的行为。2020年6月15日，市规自委丰台分局将涉案项目存在房间增加隔断问题的线索移送至丰台区城管执法局。2020年6月16日，市规自委丰台分局向鲜启荣作出涉案意见书并邮寄送达，内容如前所述。2020年6月22日，市规自委丰台分局认为顺义新城公司的前述行为违反了《北京市城乡规划条例》第八十四条之规定，涉嫌擅自改变原有商业办公用途，决定立案调查。鲜启荣不服，提起本案诉讼。本院认为，依照《中华人民共和国城乡规划法》第九条、第十一条及《北京市城乡规划条例》第八条关于城乡规划主管部门及其职责的规定，市规自委丰台分局具有受理鲜启荣所提查处申请并组织核查、处理的法定职责。《北京市城乡规划条例》第八十四条规定，建设工程投入使用后，建设单位或者所有人违反本市规划用途管制规定擅自改变使用用途的，由规划自然资源主管部门责令当事人限期改正、按照实际使用用途类型应当缴纳的土地使用权地价款数额的二倍处以罚款；情节严重的，依法无偿收回土地使用权。《北京市禁止违法建设若干规定》（北京市人民政府令第228号）第九条规定，市规划行政主管部门指导全市违法建设查处工作。规划行政主管部门负责查处下列违法建设：（一）已经取得建设工程规划许可证、临时建设工程规划许可证但未按照许可内容进行建设的城镇建设工程；（二）未取得建设工程规划许可证但已经取得选址意见书、规划条件或者建设工程设计方案审查同意意见的城镇建设工程；（三）逾期未拆除的城镇临时建设工程；（四）其他不属于城市管理综合行政执法机关、乡镇人民政府负责查处的违法建设。城市管理综合行政执法机关负责查处未取得建设工程规划许可证、临时建设工程规划许可证以及前款第（二）项中所列规划文件的城镇建设工程。第十条规定，首先发现违法建设或者接到举报的行政机关为首查责任机关，不属于其管辖的，应当在2个工作日内将案件材料移送负有查处职责的机关；发现同时有违反其他法律规定情况的，应当在2个工作日内通报其他行政机关。受移送的行政机关应当依法及时查处，并在处理决定做出后2个工作日内书面通报首查责任机关。本案中，市规自委丰台分局受理鲜启荣所提查处申请后，针对鲜启荣反映的关于顺义新城公司开发建设的涉案商业、办公楼违反规划用途擅自商改住的问题，开展了相应的核查工作，审查了涉案项目的规划、验收等审批文件材料，对涉案项目进行了现场查勘，发现涉案项目存在增加局部夹层、卫生洗漱等功能的问题，市规自委丰台分局随即将不属于职责管辖范围的违法线索材料移送至具有查处职责的行政机关，对于涉案改变规划使用用途的问题予以处理，并将涉及的商改住问题函告负有相应职责的行政机关，后根据核查情况对鲜启荣及时作出涉案意见书，告知鲜启荣有关涉案项目调查核实、线索移送、函告有关行政机关等情况，说明市规自委丰台分局针对鲜启荣的查处申请履行了调查核实并给予答复等职责，并无不当。综上，一审法院判决驳回鲜启荣的诉讼请求正确，本院予以维持。鲜启荣的上诉请求无事实根据及法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。一、二审案件受理费各50元，均由鲜启荣负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长 励小康审 判 员 徐 宁审 判 员 孙轶松二〇二一年三月十一日法官助理 崔天译书 记 员 高 欢