河南省郑州市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）豫01行终227号上诉人（原审被告）：登封市自然资源和规划局，。负责人：袁鹏飞，该局局长。委托代理人：岳韶武，该局工作人员。委托代理人：孙俊丽，河南律都律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：王根上。原审被告：登封市中岳街道办事处。负责人：王晓蒙，办事处主任。委托代理人：景君鹤，办事处工作人员。委托代理人：韩雅娟，河南泽重律师事务所律师。上诉人登封市自然资源和规划局因与被上诉人王根上、原审被告登封市中岳街道办事处确认占地行为违法一案，不服河南省登封市人民法院（2020）豫0185行初104号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审审理查明：被告登封市自然资源和规划局分别于2019年7月8日、2019年11月6日作出〔2019〕第46号及〔2019〕第60号征地告知书，拟征收中岳街道办事处北高庄村集体土地，并在北高庄村张贴公告，于2019年7月10日制作了《登封市2019年度第二批城乡增减挂钩试点项目征地调查结果确认表》、2019年11月18日制作了《登封市2019年度第二批乡镇建设征地调查结果确认表》，于2019年7月12日、2019年11月11日作出登自然资听告字〔2019〕第46号及〔2019〕第60号征地听证告知并在北高庄村张贴公告。河南省人民政府分别于2020年2月13日、2020年3月10日作出《河南省人民政府关于登封市2019年度第二批乡镇建设征收土地的批复》（豫政土〔2020〕133号）、《河南省人民政府关于登封市2019年度第二批城乡挂钩试点项目征收土地的批复》（豫政土〔2020〕218号），同意将中岳街道办事处北高庄村等集体土地征收。登封市人民政府于2020年3月13日、2020年4月21日制作了《登封市人民政府关于登封市2019年度第二批乡镇建设征收土地的通告》（登政通〔2020〕3号）、《登封市人民政府关于登封市2019年度第二批城乡挂钩试点项目征收土地的通告》（登政通〔2020〕7号），对批复的批准机关、文号、征地面积、位置、补偿标准进行了公布，并在涉及征收的登封市中岳街道办事处北高庄村张贴公示。登封市自然资源和规划局据此制定《登封市自然资源和规划局关于登封市2019年度第二批乡镇建设征收土地补偿安置方案》、《登封市自然资源和规划局关于登封市2019年度第二批城乡挂钩试点项目征收土地补偿安置方案》后分别于2020年3月16日、2020年4月23日制作并公告《登封市自然资源和规划局关于登封市2019年度第二批乡镇建设征地补偿安置方案的公告》（登自然资告字〔2020〕4号）、《登封市自然资源和规划局关于登封市2019年度第二批城乡挂钩试点项目征收土地补偿安置方案的公告》（登自然资告字〔2020〕8号），并于2020年3月17日、2020年4月24日制作并公告了《登封市自然资源和规划局征地听证告知》（登自然资听告字〔2020〕第26号）、《登封市自然资源和规划局征地听证告知》（登自然资听告字〔2020〕第34号），2020年5月18日，登封市土地储备中心作为甲方与乙方登封市中岳街道办事处签订《土地征收包干协议》两份，第五项第3款约定乙方在接到款项后及时向村（居）民组补偿到位；第六项第1款约定本协议为大包干形式，具体资金兑付办法由乙方实施并全额包干使用。2020年5月25日，登封市中岳街道办事处作为甲方与乙方北高庄村村委签订了《北高庄村土地征收包干协议》，登封市中岳街道办事处随后按约定将16516722元转账至北高庄村三资账户。原告王根上在中岳街道办事处北高庄村承包的0.66亩土地位于涉案征收土地范围内。2020年10月份左右，原告被征收土地被围栏强制圈占。原审法院认为：《中华人民共和国土地管理法》第四十八条规定：“征收土地应当给予公平、合理的补偿，保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障。征收土地应当依法及时足额支付土地补偿费、安置补助费以及农村村民住宅、其他地上附着物和青苗等的补偿费用，并安排被征地农民的社会保障费。…”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”根据上述规定，征收原属于农民集体所有的土地的，应当依法进行征收，给予补偿安置。对集体土地、地上物的强制清退亦应遵循法定程序，征收土地、强制清退地上物、审批使用土地的行为均系行政权行使的过程，土地行政主管部门具有公告征地补偿方案，按照征地补偿方案组织实施、拨付征地补偿费用等法定职权，并承担相应的行政法律责任。在具体实施过程中，土地行政主管部门也存在委托乡镇人民政府、基层群众自治组织以及相关建设单位等主体实际从事并分担土地行政主管部门的部分具体征收补偿事务的情况，但在相关权利主体未领取征收土地补偿款的情况下，土地行政主管部门仍应承担征地补偿安置职责。在集体土地征收过程中，即使征地机关已经履行了给付补偿款的义务，土地使用权人仍不交出土地的，也应通过作出责令交出土地决定并申请人民法院强制执行的程序实现收回土地的目的。本案中，原告未签订征收补偿协议，也未领取补偿款，案涉被征收土地即被围栏强制收回，明显违反上述规定和程序，虽然二被告均不认可其为实施围栏强制占用土地的主体，但根据上述分析，被告登封市自然资源和规划局作为法律、法规赋予征收集体土地法定职权的实施机关，在其未依法作出补偿安置决定、责令交出土地决定书的情况下，应当对实施围栏强制占用土地的行为承担法律责任；根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款规定：“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告”，被告登封市中岳街道办事处属于接受隶属于被告登封市自然资源和规划局的登封市土地储备中心的委托负责补偿款拨付、处理土地纠纷及遗留问题、提供补偿证明和票据等相关资料、被征用土地向土地使用权竞得人交地前的监管等相关事务，因此，登封市中岳街道办事处不是本案的适格被告。综上，被告登封市自然资源和规划局对案涉土地被围栏强制收回的行为应承担主体责任。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项之规定，判决如下：一、确认被告登封市自然资源和规划局占用原告王根上承包地的行为违法；二、驳回原告王根上其他诉讼请求。本案受理费50元，由被告登封市自然资源和规划局承担。上诉人登封市自然资源和规划局不服，上诉称：1．请求依法撤销（2020）豫0185行初104号行政判决书，发回重审或者依法改判驳回一审原告的诉讼请求；2．一、二审诉讼费由被上诉人承担。事实与理由：一审判决认定事实有误，适用法律错误，导致判决错误。１．被上诉人王根上无证据证明涉案土地被圈占与上诉人和被上诉人中岳街道办事处有关。被上诉人王根上在一审中诉称2020年9月在其不知情的情况下上诉人等组织、指挥拆除人员将其涉案土地强行推平圈占，致使其土地无法耕种，但并未提供相应的证据证明其所述为实。在缺乏相应证据的前提下，一审法院主观推论由上诉人承担违法占地责任，并确认上诉人违法占地行为违法不符合法律规定。2．被上诉人在法定公告期内未申请听证，在诉前未以任何方式通过任何途径反映诉求，更无拒不交出土地之行为，因此上诉人从客观上无法获知被上诉人有拒不交出土地行为，上诉人客观上无需做出责令被上诉人王根上交出土地决定书，更无需申请人民法院强制执行，故而不应认定上诉人存在程序违法行为。上诉人在一审中提交的证据充分证明在案涉土地征收过程中依法定程序对征地告知、征收土地补偿安置方案等进行了公示，在法定的听证期内，包括被上诉人王根上等土地所有权人和使用权人未申请听证，张贴听证公告至案涉土地被圈占（以王根上自述的时间2020年9月）已经近一年之久，被上诉人王根上作为利害关系人称不知情于常理不符，在此情况下至本案起诉前被上诉人王根上从未向包括上诉人在内的任何部门反映其诉求或者做出任何抗拒土地征收行为，仅仅是以消极的态度未领取补偿款，其态度无法明确向北高庄村委投放拒绝被征收的信号。登封市土地储备中心与被上诉人中岳街道办事处签订《包干协议》，上诉人不负责土地征收的具体实施工作，且中岳街道办事处与北高庄村委2020年5月20日共同向上诉人出具补偿费向群众兑付到位证明，上诉人完全有理由认为案涉土地已经补偿到位，因此从法定的土地征收程序看，上诉人不存在程序违法行为，故一审法院根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第45条规定认定上诉人存在程序上的错误，是一种超越客观情况的归责方式，违反了法律不强人所难的基本精神。3．涉案土地的征收未对被上诉人王根上的切身利益造成实际损失，其不具有相应的诉权。集体土地征收方案经省政府批复后，集体土地的性质已经转变为国有建设用地，被上诉人王根上作为集体土地的使用权人根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第26条规定其有获得青苗补偿费权利，但一审庭审中，被上诉人王根上自述其两块土地一块种植的玉米已经全部收获，另一块土地是在征地公告发布后栽种了少量蔬菜且不影响其正常收获。鉴于此，即使涉案土地被他人圈占，也未对其造成实际影响。因此被上诉人王根上不具有基于涉案土地而享有的任何权利，依法应当驳回其诉讼请求。综上，涉案土地征收方案经河南省人民政府批复后集体土地所有权已经转变为国有建设用地，且被上诉人王根上作为土地征收前的使用权人未因征地行为遭受青苗损失，也未在诉前以任何形式向任何单位作出抗拒征收的行为和意愿，故一审法院依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第45条认定上诉人征地程序违法，并判决上诉人占用涉案土地违法，明显为事实认定错误、法律适用错误。上诉人请求二审法院查清事实后依法驳回一审原告诉讼请求。被上诉人王根上、原审被告登封市中岳街道办事处二审未予书面答辩和陈述。本院经审理查明的事实与一审认定一致。本院认为，依据《中华人民共和国土地管理法》第四十八条之规定：“征收土地应当给予公平、合理的补偿，保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障。征收土地应当依法及时足额支付土地补偿费、安置补助费以及农村村民住宅、其他地上附着物和青苗等的补偿费用，并安排被征地农民的社会保障费。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”因此征收原属于农民集体所有的土地的，应当依法进行征收，给予补偿安置。对集体土地、地上物的强制清退亦应遵循法定程序。本案中，被上诉人王根上未签订征收补偿协议，也未领取补偿款，案涉被征收土地即被围栏强制收回，明显违反上述规定和程序。上诉人登封市自然资源和规划局作为法律法规赋予征收集体土地法定职权的实施机关，在未作出补偿安置决定、责令交出土地决定的情况下，应当对实施围栏强制占用土地的行为承担法律责任。上诉人及被上诉人未对登封市中岳街道办事处应承担责任提起上诉，视为对一审裁判的认可，故本院不再评述。综上，上诉人登封市自然资源和规划局的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人登封市自然资源和规划局承担。本判决为终审判决。审判长 崔航微审判员郭凤彩审判员董正方二〇二一年三月十六日书记员 毕             玉