安徽省高级人民法院 行 政 判 决 书 (2021)皖行终206号 上诉人（一审原告）戚明光，男，1960年2月4日生，汉族，住安徽省淮南市谢家集区。 委托代理人吴海苗，安徽安铎律师事务所律师。 上诉人（一审被告）淮南市谢家集区人民政府，住所地安徽省淮南市谢家集区平山路，统一社会信用代码11340404MB1845654M。 法定代表人陈海涛，该区区长。 委托代理人汤治中，该区法律援助中心主任。 委托代理人张庆，安徽竞合律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）安徽淮南高新技术产业开发区(淮南市山南新区)智造园区管理委员会，住所地安徽省淮南市谢家集区李郢孜镇102省道，统一社会信用代码113404046679251752。 负责人刘亚，该管委会主任。 委托代理人丁九洲，该管委会副主任。 委托代理人杨广保，安徽喻泉律师事务所律师。 一审被告淮南市谢家集区住房和城乡建设局，住所地安徽省淮南市谢家集区健康路，统一社会信用代码11340404003059139X。 法定代表人程玉明，该局局长。 一审被告淮南市谢家集区人民政府平山街道办事处，住所地安徽省淮南市谢家集区芳草园大市场内，统一社会信用代码11340404003059200L。 法定代表人吴化伦，该办事处主任。 戚明光诉淮南市谢家集区人民政府（简称谢家集区政府）、淮南市谢家集区住房和城乡建设局（简称谢家集区住建局）、淮南市××人民政府××街道办事处（××街道办事处）、安徽××高新技术产业开发区（淮南市××）××园区管理委员会（简称山南智造园管委会）行政强制一案，戚明光、谢家集区政府不服安徽省淮南市中级人民法院（2020）皖04行初107号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 戚明光在一审中诉称：其系原淮南市建材五厂职工，原淮南市建材五厂于1994年经淮南市中级人民法院依法宣告破产，根据相关规定,职工住房归职工所有。2014年开始,谢四村石料厂大院开始拆迁。原淮南市建材五厂绝大多数职工居住房屋均已拆迁,并获得拆迁安置补偿。2020年8月19日,被告在其不知情,且未履行任何法定程序的情况下，将其位于谢四村石料厂大院冷水公房约180.46平方米、大院103.64平方米拆除。请求：1、确认被告拆除其位于谢四村石料厂大院冷水房的行为违法；2、诉讼费由被告承担。 一审法院经审理查明：原告戚明光系原淮南市建材五厂职工，并在谢四村石料厂大院内通过单位出材料、自行建设公房居住使用，后淮南市建材五厂改制为淮南市博圣建材有限责任公司（简称博圣公司）。2014年起,因熙城春天项目建设需要，谢四村石料厂大院部分房屋位于征迁安置范围内，原淮南市建材五厂部分职工居住房屋也已获得相应补偿。2020年6月10日，博圣公司留守处出具证明，言明戚明光居住的谢四村石料厂大院冷水公房的拆迁事宜均由房主和拆迁方协商处理。2020年8月19日,淮南达城建设发展公司（简称达城公司）在对唐家山二期项目地块实施土地平整工程作业时，将戚明光诉称的涉案房屋予以拆除。实施拆除前，戚明光曾就涉案房屋向达城公司主张拆迁赔偿权益，但该公司认为无法确定戚明光即为涉案房屋的权利人，故未与其达成相应补偿协议，也未履行相应法定程序便实施了拆除。戚明光对此不服，提起本案诉讼。 另查明：山南智造园管委会是谢家集区政府的派出机构，达城公司系淮南市国资委设立、委托谢家集区政府管理的企业法人，该公司日常管理及工作人员管理则由山南智造园管委会负责。其平整的案涉唐家山二期地块项目系用于谢家集区土地收储项目，戚明光诉称的涉案房屋位于该平整项目范围内。 一审法院认为，本案的争议焦点为：戚明光是否具备原告主体资格；涉案强制拆除行为是否存在，是否合法，应由何行政机关承担责任。围绕本案归纳的案件争议焦点，具体评判如下： 行政机关作出行政行为，应当认定事实清楚，适用法律法规正确，符合法定程序。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款、第五款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关为被告。行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。《最高人民法院关于适用的解释》第二十条规定，行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先以书面形式催告当事人履行义务，并给予当事人陈述和申辩的权利；经催告当事人无正当理由逾期不履行的，行政机关应当作出书面强制执行决定并送达当事人。 （一）戚明光是否具备原告主体资格的问题。本案中，戚明光诉称的涉案房屋系其在原单位土地上进行自建，并居住、占有、使用，博圣公司留守处亦为其出具书面材料证明“涉案房屋的拆迁补偿事宜由戚明光与拆迁方直接协商”，且被告谢家集区政府、山南智造园管委会当庭认可无其他案外人就涉案房屋向其主张权利。由此可见，戚明光有权提起本案诉讼，是本案适格原告。 （二）涉案拆除行为的责任承担主体应当如何确定的问题。本案中，达城公司系谢家集区政府管理的投资开发公司，并无行政职权，其平整唐家山二期地块土地之目的系用作谢家集区收储用地，应当视为受谢家集区政府委托，其平整过程中拆除原告涉案房屋的法律责任应由谢家集区政府承担。被告谢家集区住建局、平山街道办事处、山南智造园管委会虽系谢家集区政府下属机关或派出机构并履行相应管理职权，但其既不是案涉土地平整项目的业主单位，也未实施强制拆除行为，故其不应在本案中承担法律责任。 （三）涉案拆除房屋的行政行为是否合法的问题。经查，谢家集区政府在达城公司对戚明光涉案房屋实施拆除前，既未与戚明光签订安置补偿协议或向其作出安置补偿决定，也未履行书面催告程序并作出书面强制执行决定，故案涉拆除行为显系强制拆除行为且违反法定程序。但鉴于该强制拆除行为已经实际发生，且不具有可撤销内容，故依法应当确认该强制拆除行为违法。 综上，原告戚明光要求确认被告谢家集区政府强制拆除其涉案房屋的行政行为违法的诉讼请求能够成立，应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十八条、第七十四条第二款第（一）项之规定，判决：确认被告谢家集区政府于2020年8月19日强制拆除原告戚明光位于谢四村石料厂大院内冷水公房的行政行为违法。案件受理费50元，由被告谢家集区政府承担。 戚明光上诉称：谢家集区政府是达城公司的管理单位，山南智造园管委会是谢家集区政府的派出机构，也是达城公司日常管理主体，达城公司实施的土地平整行为资金来源于财政资金，责任应由谢家集区政府、山南智造园管委会共同承担。请求改判确认谢家集区政府、山南智造园管委会拆除其位于谢四村石料厂大院内冷水公房的行政行为违法。 山南智造园管委会答辩称：一审将其列为被告,属于错列被告。即使涉案房屋被拆除也是达城公司所为,该公司是独立的企业法人。戚明光把公司创办的资金来源与公司的法人地位混为一谈,思维逻辑、法律逻辑错误。请求驳回戚明光对其的上诉请求。 谢家集区政府及谢家集区住建局、平山街道办事处未向本院提交书面答辩和陈述意见。 谢家集区政府上诉称：1、戚明光作为原告诉讼主体不适格。案涉房屋的所有权人不能明确为戚明光。戚明光所诉被强制拆除的是谢四村石料厂大院冷水公房约180.46平方米房屋，但未提供其为产权人的权属材料，只提供了博圣公司留守处证明，但未附证明资料，留守处公章也不能对外进行证明，无证明的法律效力。戚明光未提供该厂破产时具有法律效力的、全体债权人表决通过的破产企业财产处置、分配方案及相应的生效文书，不能证明案涉房屋权属归职工所有，更不能证明该房屋为其所有。2、谢家集区政府作为被告主体不适格。戚明光未提供拆除现场情况的证据，均为拆除后的视频及照片，无法证明拆除主体为何单位。谢家集区政府在案涉区域内无任何征收补偿项目，从未组织、实施、参与本案的房屋拆除行为。涉案区域只有达城公司实施的唐家山二期土地平整工程，该工程位于谢家集区唐家山庄北侧，紧靠夏郢孜西路，涉及土地面积153亩，现状主要为破碎山体，据了解询问，没有相关单位对案涉的房屋进行强制拆除，该房屋系无人居住的破损危房，无门窗水电，部分无屋顶，今年汛期，因雨水及工程爆破等可能因素影响，该房屋倒塌。3、涉案房屋的拆除后果应由达城公司承担。本案中的达城公司系淮南市国资委设立,土地的平整及收储,区级政府均无法定职责。一审仅凭庭审中当事人的陈述就认定达城公司平整土地及收储系用于谢家集区土地收储项目,进而认定谢家集区政府承担案涉房屋拆除后果，明显错误。4、本案不属于行政诉讼受案范围。如果案涉房屋是汛期因雨水及工程爆破等可能因素影响倒塌，随后达城公司按照工程实际要求及进度，对房屋所占地块进行了清理平整，那么该案应属财产损害之诉，属民事案件受案范围，而不属行政诉讼的受理范围。请求撤销一审判决，改判驳回戚明光对其诉讼请求。 戚明光及谢家集区住建局、平山街道办事处、山南智造园管委会未向本院提交书面答辩和陈述意见。 戚明光向一审法院提交了以下证据：1、身份证复印件，证明原告主体资格；2、博圣公司留守处证明及房屋平面图，证明其享有涉案房屋所有权，该房屋面积180.46㎡，院子面积为103.66㎡；3、光盘、照片、录音记录，证明其系涉案房屋权利人，房屋质量好，不是自然倒塌，实际上是被强制拆除，同时能够证实其就房屋补偿问题多次向区政府、信访局等单位主张权利，但各被告相互推诿；4、房屋拆迁安置补偿协议、补充协议、选房通知单等，证明其同事依据博圣公司留守处出具的房屋所有权证明均已获得拆迁安置补偿，其也应当获得补偿；5、拆迁补偿安置协议、照片、博圣公司留守处资金、资产和土地清理工作报告，证明博圣公司与淮南市熙城春天二期项目拆迁办公室签订的拆迁补偿协议，甲方代表处签名是被告平山街道办事处主任吴化伦，可见被告认可博圣公司留守处的签章具有房屋确权的事实，且补偿内容包括与原告房屋紧邻的空压机房，由此能够印证原告取得房屋所有权以及房屋位于拆迁范围内的事实。 谢家集区政府在法定期限内向一审法院提交了以下证据：1、统一信用社会代码，证明主体身份；2、宗地图、照片，证明原告所诉的房屋不在熙城春天项目用地红线范围之内。 山南智造园管委会在法定期限内向一审法院提交了以下证据：1、统一社会信用代码，证明主体身份；2、达城公司出具的说明，证明原告的废旧房屋是在土地平整过程中倒塌，且该地块的土地平整项目是达城公司做的，而非智造园区管委会和谢家集区政府所为；3、达城公司的营业执照、法人代表身份证明，证明达城公司是独立的法人。 谢家集区住建局、平山街道办事处未向一审法院提交证据。 上述证据均随案移送本院。 本院查明：戚明光系原淮南市建材五厂职工，1994年该厂被法院宣告破产，后该厂被改制为博圣公司。2014年10月31日，博圣公司留守处向淮南市资金资产和土地清理领导小组出具《博圣公司留守处资金、资产和土地清理工作报告》，载明房屋建筑物为：仓库一栋318.65平方米、办公室一栋279.79平方米、车间827.19平方米、经警楼一栋188.90平方米、空压机房75.38平方米、围墙约百余米、石灰窑6座。上述资产清理报告中的博圣公司留守处资产不包括本案中的冷水公房。本案中的冷水公房坐落于原谢四村石料厂大院内，系无人居住的破损房屋，无门窗水电，院内杂草丛生。原谢四村石料厂系淮南市建材五厂、博圣公司的前身。2020年6月10日，博圣公司留守处出具《证明》，载明戚明光居住的该冷水公房大约180.46平方米、院落103.64平方米，有关此房的拆迁事宜均由房主和拆迁方协商处理。2020年8月19日,达城公司在对唐家山二期项目地块实施土地平整工程作业时将该房屋拆除。达城公司的唐家山二期项目地块土地平整工程系受谢家集区政府委托实施。 本院认为，本案的争议焦点为：一、戚明光是否具备原告主体资格；二、谢家集区政府是否系本案适格被告；三、本案是否存在强拆行为，若存在，强拆行为是否合法。围绕上述争议焦点，本院分别评判如下： 关于焦点一。因博圣公司留守处向淮南市资金资产和土地清理领导小组出具的《博圣公司留守处资金、资产和土地清理工作报告》载明的房屋建筑物，并不包括本案中的冷水公房，故本案中的冷水公房不属于博圣公司留守处管理的国有资产。博圣公司留守处出具《证明》载明戚明光居住的冷水公房的拆迁事宜均由房主和拆迁方协商处理，该房屋亦没有其他权利人主张，二审中负有破产企业国有资产管理职责的淮南市企业资产经营有限公司亦不愿出具该冷水公房权利人的有关情况说明，故依据诉辩双方提供的现有证据，戚明光提起本案诉讼具备原告主体资格。 关于焦点二。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款规定，行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。在本院二审询问中，达城公司陈述，其实施的唐家山二期项目地块土地平整工程系谢家集区政府委托实施，谢家集区政府亦不持异议。故谢家集区政府系本案适格被告。谢家集区政府认为其不是本案适格被告的上诉理由不能成立，本院不予支持。戚明光上诉要求确认山南智造园管委会拆除行为违法，无事实依据，本院亦不予支持。 关于焦点三。在本院二审询问中，达城公司陈述涉案房屋系自行倒塌但未提供证据证明，唐家山二期项目地块土地平整工程系达城公司实施，故本院推定强拆行为事实存在。因达城公司受谢家集区政府委托拆除房屋前未能履行《中华人民共和国行政强制法》第三十六条、第三十七条、第四十四条规定的催告、公告等程序，故一审确认拆除行为违法并无不当。因本案中的冷水公房长期无人居住，且破损严重，在权利人不明的情况下，达城公司拆除该房屋未履行相关程序，仅属于轻微的程序违法。 需要指出的是，一审未裁定驳回原告对其他不适格被告的起诉，或一并判决驳回原告其他诉讼请求不当。鉴于并不影响本案实体处理结果，本院仅予以指正。 综上，戚明光、谢家集区政府的上诉理由均不能成立，其上诉请求应予驳回。一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人戚明光、淮南市谢家集区人民政府各负担25元。 本判决为终审判决。 审判长  王玉圣 审判员  蒋春晖 审判员  安 翔 二〇二一年三月八日 法官助理戴红 书记员陈维为 附：本案适用的法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。