陕西省咸阳市中级人民法院 行 政 裁 定 书 (2021)陕04行终3号 上诉人（原审原告）：王玉琴，女，1962年11月22日出生，汉族，农民，住陕西省彬州市，身份证号码：XXXXXXXXXX********。 委托诉讼代理人：谢欢龙，陕西法智律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：彬州市新民镇人民政府。住所地：彬州市，统一社会信用代码11610427016020583M。 法定代表人：刘亮，系该镇镇长。 出庭负责人：池鹏升，系该镇副镇长。 委托诉讼代理人：吕艳燕，陕西庄威律师事务所律师。 委托诉讼代理人：衡帆，陕西庄威律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：彬州市工业和信息化局。住所地：彬州市，统一社会信用代码：11610427010811915A。 法定代表人：李彬，系该局局长。 出庭负责人：王戈，系该局副局长。 原审第三人：彬州市新民镇底炜村村民委员会。 负责人：李彬彬，系该村委会主任。 原审第三人：咸阳家福美木业有限责任公司，住所地：陕西省彬州市，统一社会信用代码：91610427MA6XTND011。 法定代表人：王华东，系该公司董事长。 委托诉讼代理人：王四明，系该公司办公室主任。 委托诉讼代理人：周子敬，系该公司职工。 上诉人王玉琴因与被上诉人彬州市新民镇人民政府（以下简称新民镇政府）、被上诉人彬州市工业和信息化局（以下简称工业和信息化局）、原审第三人彬州市新民镇底炜村村民委员会（以下简称底炜村委会）、原审第三人咸阳家福美木业有限责任公司（以下简称家福美公司）行政协议纠纷一案，不服陕西省彬州市人民法院（2020）陕0482行初8号行政裁定，向本院提起上诉，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。上诉人委托诉讼代理人谢欢龙，被上诉人新民镇政府出庭负责人池鹏升、委托诉讼代理人吕艳燕、衡帆，被上诉人工业和信息化局出庭负责人王戈，原审第三人底炜村委会负责人李彬彬，原审第三人家福美公司委托诉讼代理人王四明、周子敬到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。 一审法院查明：2019年初，被告新民镇政府因建设需要，欲征收底炜村部分土地。2019年2月22日，底炜村委会召开了村民大会，选举了负责征地的村民代表。后新民镇政府与底炜村委会、村民代表协商确定了征地补偿标准，并对欲征收土地上的地面附属物逐户进行造册登记，确定了附着物种类、数量及补偿金额，2019年3月15日对补偿款进行了发放。原告王玉琴的部分承包地在征收范围内，原告王玉琴领取了其承包地地面附属物补偿款。2019年7月17日，被告新民镇政府（甲方）与第三人底炜村村委会（乙方）签订了《土地征收协议》一份，主要内容为：“因省级重点项目咸阳家福美木业有限责任公司建设需要，按照彬州市人民政府有关文件精神，经甲乙双方协商，就相关征地事宜达成如下协议：一、本次征收土地面积经勘界公司勘测为10.8097公顷（162.1455亩）。具体四址以彬州市建材工业园区底炜村土地勘测定界技术报告为准。二、本次土地征收，征地补偿费及安置补偿费（含园林、设施农用地、农村道路、坑塘水面、沟渠、采矿用地、农村宅基地）每亩按8万元计付，共计人民币12971640元，其中一组占地3.006公顷（45.0915亩），计人民币3607320元，二组占地5.2833公顷（计79.2495亩），计人民币6339960元，四组占地2.5203公顷（37.8045亩），计人民币3024360元。本协议签订后，由乙方负责召集群众研究确定征地款分配方案，分配方案确定后上报甲方，甲方依据分配方案兑付征地款”。甲方新民镇政府、乙方底炜村委会均在协议上加盖公章，负责人分别签了名。彬州市工业和信息化局作为鉴证机关也在协议书盖章、签名。协议达成后，被告新民镇政府将土地征收补偿款汇入底炜村委会账户，其中一、二组领取了该笔款项，并对群众进行发放。但四组群众对该笔款如何发放发生争议，该笔补偿款至今仍未发放。另查明：底炜村共有7个村民小组，现有人口443户2006人，其中****253人。土地征收后，第三人家福美公司以出让方式取得了土地使用权，现家福美公司已经在该宗土地上建设了厂房。 一审法院认为，本案争议的主要焦点是原告对征地协议是否具有起诉权。原告认为被告征收了其承包地，侵犯了其合法权益，其有权起诉。被告新民镇政府认为，征收协议涉及集体利益，原告无权以个人名义提起行政诉讼。一审法院审查认为，《中华人民共和国土地管理法》第十一条规定：“农民集体所有的土地依法属于村民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理”，《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款规定：“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。”本案原告王玉琴起诉请求确认XX镇XX村委会签订的土地征收协议无效，虽然被告征收的土地中包含了原告的承包地，但该征收协议指向的是农村集体土地，是对该村部分土地所有权的变更，涉及全体村民利益，应以农村集体经济组织名义或者过半数的村民以集体经济组织名义提起诉讼。原告只享有部分土地的使用权，并不享有所有权。原告既不是行政协议相对人，也未通过法定途径和方式，将个人意愿转化为过半数以上村民集体意愿，原告以个人名义提起诉讼，不具有诉讼主体资格。况且，被告新民镇政府对征收土地上的地面附着物登记造册，并按村民会议决定的补偿标准，确定补偿金额后，原告领取了地面附着物补偿款，原告的实体权利并未受到侵害，遂裁定：驳回原告王玉琴的起诉。案件受理费50元，予以免收，退回原告王玉琴。 上诉人王玉琴上诉称:原审法院认定上诉人无原告主体资格，属于认定事实错误、法律适用错误。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》(法释﹝2011﹞20号)，明确了土地的权利人、土地使用权人、实际使用人以及利害关系人对行政机关作出的涉及集体土地的行政行为不服的，有权提起行政诉讼。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款的规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（五）对征收、征用决定及其补偿决定不服的；（七）认为行政机关侵犯其经营自主权或者农村土地承包经营权、农村土地经营权的”，公民、法人或者其他组织提起上述行政诉讼，属于人民法院受案范围。本案中，虽然涉案土地属于村集体所有，但被征收人王玉琴作为承包人，对该涉案土地享有土地承包经营权，且对地上的青苗享有所有权，与本案有利害关系，被上诉人在征收涉案土地中，侵犯其合法权益，上诉人有权提起行政诉讼,故原审法院认定事实错误、法律适用错误。请求：二审依法改判或发回重审；本案诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人新民镇政府答辩称:原审裁定认定事实清楚、适用法律正确，请求依法维持原裁定，驳回上诉人的上诉请求。一、上诉人不是被诉行政协议相对人，其个人对集体权益不享有独立诉权。本案中，征收的是村集体所有的土地，土地权利人是村民委员会，涉及全体村民利益，村民个人不享有独立诉权。二、按照《中华人民共和国村民委员会组织法》规定的程序，案涉协议中涉及的征收事项已经被征地村组村民会议、村民代表会议表决通过，上诉人对相关征收及补偿事宜均认可且已领取补偿款中应补偿给个人部分的款项，协议未损害上诉人合法利益。事实上，上诉人诉讼是因为不同意村组内部土地征收款分配方案，该争议并非行政争议，而是民事争议。三、上诉人上诉状中引用法规断章取义、忽略其引用条文内容的前提条件，理解有误。综上，本案上诉人的上诉请求缺乏事实和法律依据，原审裁定正确，请求依法维持原裁定。 被上诉人工业和信息化局、原审第三人底炜村委会、原审第三人家福美公司的答辩意见与被上诉人新民镇政府的答辩意见一致。 二审查明的事实与一审一致，本院对一审认定的事实予以确认。另查明：被上诉人新民镇政府与底炜村委会签订的《土地征收协议》中，征地补偿费及安置补偿费每亩按8万元计付，包含了上诉人地上附着物的补偿费。 本院认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条规定：“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有”。经本院查明，被上诉人新民镇政府与原审第三人底炜村委会签订的《土地征收协议》中，既包含了被征收集体土地上地上附着物的补偿费，又包含了土地补偿费。协议签订后，上诉人认可并领取了属于自己的地上附着物补偿费，协议中涉及地上附着物补偿费部分内容对上诉人实体权利未产生实际影响，按照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第十项的规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，故上诉人对该部分的起诉应予以驳回。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款规定：“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼”。本案所诉的征收协议中土地补偿费部分的内容，指向的是农村集体土地，涉及全体村民利益，上诉人不能以个人名义对协议中涉及集体土地补偿费部分提起诉讼，其以个人名义提起诉讼不具有原告诉讼主体资格。综上，上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。原审裁定驳回上诉人起诉的结果正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  黄智慧 审判员  周昌柱 审判员  张 娟 二〇二一年三月五日 书记员  苏 冰 1