辽宁省高级人民法院行 政 判 决 书（2021）辽行终105号上诉人（原审被告）：开原市人民政府。住所地：辽宁省开原市滨水新城九州路**。法定代表人：谭会波，开原市人民政府市长。委托诉讼代理人：顾洋，铁岭市生态环境局开原分局工作人员。委托诉讼代理人：韩英杰，辽宁君扬律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：开原市莲花镇鹏程木业。住。住所地：辽宁省铁岭市开原市莲花镇东屯村****/div>投资人：刘成，男，1956年4月20日出生，满族，住辽宁省开原市。委托诉讼代理人：刘洋飞，辽宁郎峰律师事务所律师。委托诉讼代理人：赵飞，辽宁六合律师事务所律师。上诉人开原市人民政府（以下简称开原市政府）因被上诉人开原市莲花镇鹏程木业（以下简称鹏程木业）诉其不履行行政补偿职责一案，不服辽宁省铁岭市中级人民法院（2020）辽12行初17号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行审理，并组织各方当事人进行了询问。上诉人开原市政府的委托诉讼代理人顾洋、韩英杰，被上诉人鹏程木业的投资人刘成及委托诉讼代理人刘洋飞、赵飞到庭参加询问。本案现已审理终结。原审判决查明以下事实：2005年9月21日，鹏程木业取得营业执照，登记类型为个体工商户，经营者为刘成，经营范围为木材加工。之后，又取得了税务登记证。2016年开原市林业局作出《辽宁省木材经营加工行政许可决定书》，同意鹏程木业在开原市莲花镇东屯村从事木材加工、销售。2010年6月17日，辽宁省环境保护厅作出辽环发[2010]29号文件批复，经省政府同意，原则同意铁岭市人民政府上报的《铁岭市饮用水水源保护区区划方案》，鹏程木业经营场所被划入南城子水库饮用水水源二级保护区范围。2017年10月1日，辽宁省人民政府作出辽政［2017］212号文件批复，同意铁岭市人民政府确定的饮用水水源保护区范围，鹏程木业在南城子水库饮用水水源二级保护区范围内。2018年，辽宁省开展集中式饮用水水源地环境保护专项行动。2019年8月26日，开原市政府作出开政闭决字［2019］016号关闭决定，以鹏程木业在南城子水库饮用水水源地二级保护区内存在已建成的排放污染物的建设项目为由，根据《中华人民共和国水污染防治法》第六十六条第一款的规定，责令鹏程木业自行关闭。2019年10月16日、12月3日，开原市政府通过断电等方式，强制鹏程木业停止生产经营活动。鹏程木业针对被关闭行为，向开原市政府申请补偿，开原市政府于2019年10月29日作出涉案的行政补偿答复，决定不予补偿，并于2019年11月19日向鹏程木业送达了《行政补偿答复书》，鹏程木业经营者刘成签收了该《行政补偿答复书》。鹏程木业对开原市政府不履行补偿职责的行为不服，于2020年4月24日向原审法院提起本案诉讼。另查明，鹏程木业对开原市政府作出的开政闭决字［2019］016号关闭决定不服，向铁岭市中级人民法院提起行政诉讼。铁岭市中级人民法院于2020年4月10日作出（2019）辽12行初61号行政判决，驳回鹏程木业的诉讼请求。原审判决认为，《中华人民共和国行政许可法》第八条第二款规定：“行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。”根据上述规定，行政许可只要是依法取得就应受法律保护。行政机关无论因法律规范废改，还是客观情况变化，亦或为了公共利益需要而变更或者撤回行政许可，都应就由此造成的财产损失，对公民、法人或者其他组织依法给予补偿。本案中，鹏程木业经营木材加工的行为是在南城子水库划定饮用水水源保护区之前，其已经依法领取了《营业执照》，并一直正常经营，鹏程木业的合法经营行为应当受到法律的保护。由于鹏程木业被划入饮用水水源二级保护区范围内，开原市政府因客观情况发生重大变化，为了公共利益的需要可以改变原行政许可内容，关闭鹏程木业。但鹏程木业基于对行政机关的信赖产生的信赖利益损失，行政机关应给予适当的、合理的补偿。鹏程木业向开原市政府提出补偿申请，开原市政府作出不予补偿答复属于认定事实不清、适用法律错误。关于鹏程木业被关闭后的补偿项目和标准等问题，需要开原市政府依据相关法律规定及政策依据综合予以判断，且开原市政府对补偿项目和标准仍有裁量的范围和空间。因此，本案应由开原市政府先行对鹏程木业的补偿问题作出补偿决定。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（二）项、第七十二条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十一条的规定，判决如下：一、撤销开原市人民政府于2019年10月29日作出的《行政补偿答复》；二、责令开原市人民政府于本判决生效之日起三个月内针对开原市莲花镇鹏程木业的补偿申请作出明确的书面补偿意见。案件受理费50元，由开原市人民政府负担。开原市政府上诉称：1.原审判决认定事实不清。（1）其作出的《行政补偿答复书》告知鹏程木业关闭令合法合规，且没有造成其直接经济损失，不能给予补偿，同时告知鹏程木业在关闭整改中涉及的合法权益遭到直接经济损失给予补偿并明确了具体程序和方法，载明“你单位项目关闭后的整改、转产、迁移或经营终结等事项，市政府将在法律法规框架内给予支持、帮助和政策倾斜”，原审判决回避了该项答复内容，把不履行补偿责任强加给开原市政府。（2）原审判决将鹏程木业在水源保护区划定之前已依法领取《营业执照》《木材经营加工许可》，并一直正常经营，与鹏程木业是在二级水源保护区内已建成的排污项目的事实相混淆，否定了鹏程木业从建成到生产运营始终未经环保审批的违法生产事实。（3）原审判决将下达关闭令与变更或撤销行政许可相混淆，关闭令下达是整改整治的第一步，整改完成才能确定行政许可的变更或撤销，即关闭令下达不能等于行政许可的变更或撤销。2.原审适用法律错误。开原市政府依据水污染防治法第六十六条的规定下达关闭令系专项环保治理行政执法行为，并未对鹏程木业的行政许可采取变更或撤销的行为，原审判决以尚未发生的行政许可变更或撤销行为为由适用行政许可法进行裁判，适用法律错误。3.原审判决对开原市政府下达没有实体内容的责令不当。整改补偿应先由鹏程木业提出书面补偿申请，明确损失事实提出补偿具体数额，之后双方达成协议或由其作出补偿决定，在没有鹏程木业配合的情况下，开原市政府事先做出补偿决定是不可能实现的。实际开原市政府已经实质展开了补偿工作，组成了工作组，形成了补偿方案，即将和各家进行商谈。故请求撤销原审判决，支持行政补偿答复书的补偿意见。鹏程木业答辩称：1.开原市政府“关闭没有造成直接损失，不能给予补偿”观点错误，关闭即造成鹏程木业的实际损失。2.开原市政府将“关闭”分成“停下来”和“整改”二个阶段是适用法律错误。3.一审认定鹏程木业在水源保护区划定之前，已经依法领取《营业执照》《税务登记证》《木材加工许可证》并一直正常经营，与鹏程木业是在二级水源区内已建成排污项目，并没有混淆。4.开原市政府责令鹏程木业关闭，并通知供电部门停止供电，将烘干锅炉断开，张贴封条，实施了强制执行，鹏程木业已终止营业，等同于撤回行政许可。5.对于关闭行为的行政补偿，应当根据《中华人民共和国行政许可法》的相关规定给予补偿，是有相关判例支持的。6.责令上诉人作出书面补偿意见的判项是正确的。7.依据同案同判原则，本案应与其他已经作出终审判决的相同案件的判决结果一致。综上，原审判决正确，开原市政府的上诉请求不能成立，请求依法驳回其上诉请求。本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国水污染防治法》第六十六条第一款的规定，禁止在饮用水水源二级保护区内新建、改建、扩建排放污染物的建设项目；已建成的排放污染物的建设项目，由县级以上人民政府责令拆除或者关闭。鹏程木业系位于饮用水水源二级保护区范围内的已建成的排放污染物的建设项目，开原市政府为环境公共利益需要对其作出关闭决定，符合法律规定。但是鹏程木业在其经营场所被划入南城子水库饮用水水源二级保护区范围之前，已分别从开原市市场监督管理局和开原市林业局领取《营业执照》和《辽宁省木材经营加工行政许可决定书》，并在被关闭前持续正常经营，其依法取得的行政许可受法律保护。根据《中华人民共和国行政许可法》第八条的规定，行政机关为了公共利益的需要依法变更或者撤回已经生效的行政许可，应当对由此给公民、法人或者其他组织造成的财产损失给予补偿。开原市政府作出关闭决定后，又通过断电等方式使鹏程木业停止生产经营，导致其没有可能继续在既有经营场所从事经营活动，事实上撤回了对鹏程木业的经营许可，依法应对鹏程木业基于行政许可行为产生的信赖利益损失给予适当、合理补偿。开原市政府在《行政补偿答复书》表述：“你单位提出的行政补偿申请，没有赔偿损害事实和证据，没有法律法规依据，不符合《中华人民共和国国家赔偿法》的相关规定，故不予补偿”，系对鹏程木业申请行政补偿的明确拒绝行为；《行政补偿答复书》中“你单位项目关闭后的整改、转产、迁移或经营终结等事项，市政府将在法律法规的框架内给予支持、帮助和政策倾斜”，亦非是对鹏程木业因关闭行为遭受的财产损失给予补偿的明确意见。鉴于开原市政府应当依法履行行政补偿职责而通过《行政补偿答复书》明确拒绝，原审判决认定《行政补偿答复书》属于认定事实不清、适用法律错误，判决撤销《行政补偿答复书》，责令开原市政府针对鹏程木业的补偿申请作出明确书面补偿意见并无不当。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。上诉人开原市政府的上诉主张缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元由上诉人开原市人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  于德江审判员  王 骞审判员  柳华颖二〇二一年三月十日法官助理刘禹书记员魏晓迪