辽宁省沈阳市中级人民法院行 政 裁 定 书（2021）辽01行终197号上诉人（原审原告）沈阳市自然资源局铁西分局，住所地沈阳市铁西区北二中路36-1号。负责人：王子建，该局局长。出庭负责人：雷毅，该局副局长。委托诉讼代理人：徐俊峰，该单位工作人员。委托诉讼代理人：陈国兴，辽宁观策律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：沈阳中恒天地置业有限公司，住所地沈阳市铁西区兴顺街5-2号5门。法定代表人：陈慧中，董事长。委托诉讼代理人：杜青国、关越男，北京市中伦文德律师事务所律师。上诉人上诉人沈阳市自然资源局铁西分局因与被上诉人沈阳中恒天地置业有限公司履行签订补充协议一案，不服沈阳市浑南区人民法院作出的（2020）辽0112行初92号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭公开开庭审理了本案。本案现已审理终结。原审认定，2009年8月19日，沈阳市铁西区土地储备交易中心向天一集团签发沈铁土交字[2009]018号挂牌交易成交确认书，接受天一集团对地块编号TX2009-35、原第一制药A地块、面积合计约1.43万平方米(具体以测绘院测量为准)地块的竞买。用地性质：商业。成交总价款为人民币4719万元，成交土地单价为人民币3300元/平方米。2009年9月10日，沈阳中恒银座房屋开发有限公司成立，天一集团为中恒银座公司的股东。2009年10月30日，天一集团申请将上述地块的竞买人变更为中恒银座公司.2009年12月10日，沈阳市铁西区土地储备交易中心向中恒银座公司签发沈铁土交字[2009]037号挂牌交易成交确认书。该确认书内容与沈铁土交字[2009]018号挂牌交易成交确认书的内容一致，即接受中恒银座公司对地块编号TX2009-35、原第一制药A地块、面积合计约1.43万平方米(具体以测绘院测量为准)地块的竞买。用地性质：商业。成交总价款为人民币4719万元，成交土地单价为人民币3300元/平方米。2010年8月25日，沈阳中恒天地置业有限公司成立，即本案原告，该公司股东为中恒发展公司，中恒发展公司为天一集团之全资子公司。后中恒银座公司因业务管理需要申请将原成交确认书编号沈铁土交字[2009]037号的竞买人变更为沈阳中恒天地置业有限公司，即本案原告。2010年9月28日，沈阳市铁西区人民政府作出会议纪要，即沈西规会字(2010)90号，“会议同意在不变更股权和法定代表人的情况下，可以将公司更名为沈阳中恒天地置业有限公司”。2010年10月22日，沈阳市铁西区土地储备交易中心出具《企业名称变更说明》：“沈阳中恒银座房屋开发有限公司于2009年12月10日中买TX2009-35号地块，根据该公司申请及区政府规委会2010年90号会议纪要，同意该开发公司名称变更为沈阳中恒天地置业有限公司。”2011年5月13日，沈阳市铁西区土地储备交易中心出具《关于对原第一制药A地块〈挂牌交易成交确认书〉的延期说明》。2011年5月13日，原沈阳市规划和国土资源局铁西分局与原告中恒天地公司签订国有建设用地使用权出让合同(2101062011A0013)，该合同约定：受让人(即原告中恒置业公司)对依法取得的国有建设用地，在出让期限内享有占有、使用、收益和依法处置的权利，宗地总面积14207.7平方米，出让价款为人民币46885410元，成交土地单价为每平方米人民币3300元，宗地面积、坐标、土地价款均由沈阳市铁西区土地储备交易中心核算并收取。2011年5月23日，原沈阳市规划和国土资源局铁西分局向原告颁发建设用地规划许可证(地字第210106201100043号)。2011年7月25日，沈阳市铁西区人民政府向原告颁发铁西国用(2011)第048号国有土地使用证。2013年6月28日，沈阳市铁西区人民政府作出财经工作领导小组会议纪要，“会议明确，沈阳中恒天地置业有限公司于2009年12月10日购得TX2009-35号兴华街十马路原第一制药厂地块，土地面积1.42万平方米，挂牌容积率3.3，楼面单价1000元/平方米，用地性质为商业。因受第一制药厂搬迁缓慢影响，该地块长期未交付该公司进行发开建设；另外，该区域商业覆盖比过高，不宜再建设大型商业百货项目。鉴于此，在充分考虑评估公司对该地块土地重新估价结果的基础上，会议同意在不改变该地块用地性质、容积率的前提下，沈阳中恒天地置业有限公司按建筑面积补交800元/平方米地价款后，可将该建设项目由原定大型商场变更为写字间。”2013年7月2日，原告补缴土地价款37508328元。2014年3月14日，沈阳市铁西区人民政府作出区政府业务会议纪要，“沈阳中恒天地置业有限公司申请办理位于沈阳市××号的国有土地使用权补充合同。出让土地使用权面积14207.7平方米，土地用途为商业。依据铁西区财经工作领导小组会议纪要(第5次)以及沈阳市铁西区土地储备交易中心出具的地块成交联系单和成交确认书变更函等材料，该地块建设项目由大型商场变更为写字间，楼面单价每建筑平方米增加800元，由楼面单价原1000元/建筑面积调整为1800元/建筑面积，增加地价款共3750.8328万元，地上限高由原合同的≤35米变更为≤100米。经会议讨论研究，同意不签电子监管号的补充合同，只签纸版补充出让合同。开工日期顺延至2014年3月1日，2014年年底前主体封顶，2015年12月30日竣工，如受让人未能按照本补充合同约定日期竣工的，每顺延一日，应向出让人支付相当于国有建设用地使用权出让价款总额1%的违约金。”2015年4月15日，原沈阳市规划和国土资源局铁西分局向原告颁发建设工程规划许可证(建字第210106201500004号)。2015年12月4日，沈阳市房产局向原告颁发商品房预售许可证(沈房预售第15544号)。2017年5月27日，原告建设的位于沈阳市××号的中恒广场项目完成房屋建设工程竣工验收备案。后原告多次提出申请，要求签订与该补交地价款相对应的国有土地使用权出让合同的补充合同，均被拒绝。原告认为，因未签订国有土地使用权出让合同的补充合同，致使上述补缴的土地出让金37508328元无法缴纳相应的契税，故诉至法院，请求：1、判令被告沈阳市自然资源局铁西分局与原告就2101062011A0013国有建设用地使用权出让合同签订补充合同；2、案件受理费由被告承担。原审认为，根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第十五条规定，“土地使用权出让，应当签订书面出让合同。土地使用权出让合同由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订。”本案中，被告沈阳市自然资源局铁西分局对原告申请的事项，即关于补缴土地出让金人民币37508328元签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，具有相应的法定职责。根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第十八条规定，“土地使用者需要改变土地使用权出让合同约定的土地用途的，必须取得出让方和市、县人民政府城市规划行政主管部门的同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金.”根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十八条规定，“土地使用者需要改变土地使用权出让合同规定的土地用途的，应当征得出让方同意并经土地管理部门和城市规划部门批准，依照本章的有关规定重新签订土地使用权出让合同，调整土地使用权出让金，并办理登记。”本案中，被告于2011年与原告签订国有建设用地使用权出让合同时，约定该合同项下出让宗地的用地性质为商业，建筑用途为大型商场。后因第一制药厂搬迁缓慢影响，该宗地长期未交付原告进行发开建设，且该区域商业覆盖比过高，不宜再建设大型商业百货项目，铁西区政府工作会议同意在不改变该地块用地性质、容积率的前提下，由原告按建筑面积补交800元/平方米地价款后，将该建设项目由原定大型商场变更为写字间。楼面单价每建筑平方米增加800元，由楼面单价原1000元/建筑面积调整为1800元/建筑面积，增加地价款共计人民币37508328元。根据上述法律规定，被告应当与原告签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金，并办理登记。且铁西区政府已“经会议讨论研究，同意不签电子监管号的补充合同，只签纸版补充出让合同。”故对原告的诉讼请求，应予以支持。关于被告提出的原告不具备拍卖土地的竞得人资格以及其与原告签订的国有土地使用权出让合同系违法的问题。根据原国土资源部《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范(试行)》(国土资法(2006)114号)的规定，出让国有建设用地使用权，须经计划、批准、公告、申请、竞标、签订成交确认书、签订出让合同、付清全部价款、颁发国有建设用地使用权证书等法定程序进行。土地拍卖后所签订的成交确认书，确认的是竞得人主体。本案中，被告主张：案涉宗地的最初竞得人天一集团已将宗地竞买人申请变更为其在沈阳设立的全资子公司中恒银座公司，中恒银座公司已在沈阳具备房地产开发资质，而原告则是中恒发展公司在沈阳设立的全资子公司，不是天一集团直接设立的全资子公司，原告没有取得土地竞得人资格，被告认为其不应当与原告签订国有土地使用权出让合同，进而亦不应当就补缴土地出让金问题与原告签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同。本案中，案涉宗地的竞得以及国有土地使用权出让合同的签订涉及多家公司，即中恒银座公司、中恒发展公司、中恒天地公司(本案原告)，但上述三家公司均共同隶属于同一集团公司，即天一集团。被告上述提到的中恒发展公司，亦是由天一集团全资设立的。虽然根据原沈阳市规划和国土资源局《土地公开交易竞得人名称变更暂行规定》第八条规定，“在沈阳不具有房地产开发资质的境外、境内外地竞得人，在本市设立具有房地产开发资质的新公司，其出资或者持有的股份不低于注册资本51%，可以申请将竞得人的名称变更为新公司。”但是，该暂行规定的第十三条又规定，“凡不符合以上条款之规定，但确需办理竞得人名称变更的，必须经沈阳市规划和国土资源局国有土地业务会审委员会审定。”由此可见，原告变更为案涉宗地的竞得人并不违反有关法律法规的禁止性规定。此外，铁西土储中心已作出“企业名称变更说明”，即使没有重新向原告发出挂牌交易成交确认书，但亦表明其同意案涉宗地的开发公司由中恒银座公司变更为原告中恒天地公司，而被告实际上已与原告签订了国有土地使用权出让合同，且至今未对该合同的效力问题作出相关的行政决定或者提出相关的诉讼。根据行政法的信赖保护原则，行政机关对自己作出的行为或承诺应守信用，不得随意变更，不得反复无常。即行政行为一经作出，非有法定事由和经法定程序不得随意撤销、废止或改变；行政机关对行政相对人作出授益行政行为后，事后即使发现有违法情形，只要这种违法情形不是因相对人过错造成的，行政机关亦不得撤销或改变，除非不撤销或改变此种违法行政行为会严重损害国家、公共利益。本案中，原告对被告已签订国有土地使用权出让合同的行为具有行政法上的信赖利益，故本案中被告以原告不具备拍卖土地的竞得人资格以及其与原告签订的国有土地使用权出让合同系违法为由进行抗辩，本院不予采纳。关于被告提出的原告要求签订国有土地使用权出让合同补充协议不具有正当目的的问题。被告主张，“原告实际上是从中恒银座公司受让取得的国有土地使用权，尽管该权利的取得违反了《中华人民共和国城市房地产管理法》第三十八条和第三十九条的禁止性规定，但依照《中华人民共和国契税暂行条例》的规定，仍然应当缴纳契税。如果答辩人违法与原告签订补充协议，则原告完全掩盖了从中恒银座公司受让取得土地使用权的事实”。根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第八条规定，“土地使用权出让是指国家以土地所有者的身份将土地使用权在一定年限内让与土地使用者，并由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。土地使用权出让应当签订出让合同。”第十九条规定，“土地使用权转让是指土地使用者将土地使用权再转移的行为，包括出售、交换和赠与。未按土地使用权出让合同规定的期限和条件投资开发、利用土地的，土地使用权不得转让。”本案中，与被告签订国有土地使用权出让合同的主体以及缴纳国有土地使用权出让金的主体均为本案原告中恒天地公司，而并非中恒银座公司，中恒银座公司仅在案涉宗地的挂牌交易过程中曾取得过成交确认书，但未曾成为案涉宗地的国有土地使用权人。故原告取得案涉宗地的土地使用权的方式应为“出让”，而并非“转让”，故本案中被告以原告要求签订国有土地使用权出让合同补充协议不具有正当目的为由进行抗辩，本院不予采纳。综上所述，原审依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决责令被告沈阳市自然资源局铁西分局于本判决生效之日起三十日内对原告申请的事项，即关于补缴国有土地使用权出让金人民币37508328元签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，履行相应的法定职责或者采取相应的补救措施。案件受理费50元，由被告沈阳市自然资源局铁西分局承担。上诉人上诉称，因案涉地块竟买人天一集团，根据《土地公开交易竟得人名称变更暂行规定》后变为中恒银座公司，而被上诉人中恒天地置业有限公司不是案涉地块的竟买人，不具有与上诉人签订国有建设用地使用权补充出让合同的资格。被上诉人中恒天地置业有限公司答辩称，中恒天地置业有限公司为中恒银座公司全资子公司，两公司法定代表人相同，中恒银座公司为天一集团全资子公司，且铁西区政府会议纪要已同意案涉地块竟买人变更为被上诉人，故原审法院认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，依法应予以维持。本院审理查明的事实与一审一致。本院认为，根据中共沈阳市委办公室发布的《沈阳市自然资源局职能配置、内设机构和人员编制规定》，自2019年10月16日起，沈阳市自然资源局负责全市自然资源资产有偿使用工作。制定全民所有自然资源资产划拨、出让、租赁、作价出让和土地储备政策，合理配置全民所有自然资源资产；实行市、区（开发区）垂直管理体制；下设12个派出机构，其中上诉人系沈阳市自然资源局的派出机构之一，非铁西区政府的工作部门，故不是相关法律、法规中赋予职权的县（区）级土地管理部门。《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第三款规定：“没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告”。本案中，被上诉人要求签订的国有土地使用权补充出让合同，系2011年5月13日由原沈阳市规划和国土资源局铁西分局与中恒天地公司签订的国有建设用地使用权出让合同(2101062011A0013)的补充合同，原沈阳市规划和国土资源局铁西分局已于2019年变更为沈阳市自然资源局的派出机构，其原来的权利义务由沈阳市自然资源局承接，故上诉人作为沈阳市自然资源局的派出机构，在现行法律、法规或者规章没有直接授权上诉人行使签订土地出让合同职责的情况下，本案适格被告应为沈阳市自然资源局。由此产生的行政诉讼，应以沈阳市自然资源局为被告。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第一项之规定，裁定如下：一、撤销沈阳市浑南区人民法院（2020）辽0112行初92号行政判决书；二、驳回沈阳中恒天地置业有限公司起诉。本案一审案件受理费50元退回沈阳中恒天地置业有限公司、二审案件受理费50元退回沈阳市自然资源局铁西分局。本裁定为终审裁定。审判长  曹世军审判员  白凤岐审判员  吴 锡二〇二一年三月十一日法官助理刘迪书记员刘婷