安徽省高级人民法院 行 政 判 决 书 (2021)皖行终443号 上诉人（一审原告）周先琴，女，汉族，1969年4月3日出生，住安徽省六安市裕安区。 委托代理人苏黎明，安徽国恒律师事务所律师。 委托代理人高飞，安徽国恒律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）安徽省人民政府，住所地安徽省合肥市包河区中山路**。 法定代表人王清宪，省长。 上诉人周先琴因诉安徽省人民政府（以下简称省政府）行政复议决定一案，不服安徽省合肥市中级人民法院(2020)皖01行初165号行政判决，向本院提起上诉。本院受依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 周先琴向一审法院诉称，2019年12月26日,原告因不服省政府作出的《关于Ｓ351六安至舒城段改建工程建设用地的批复》（皖政地〔2014〕1366号）,向被告提起行政复议。2020年4月22日,被告作出皖行复〔2020〕86号《驳回行政复议申请决定书》,原告认为被告作出的《驳回行政复议申请决定书》认定事实不清，适用法律错误，应予撤销。故提起诉讼，请求：1、撤销被告作出皖行复〔2020〕86号行政复议决定;2、诉讼费用由被告承担。理由如下:一、原告的房屋系1993年建成，位于六××市××岗××岗头××路路西，土地性质为国有出让住宅用地，且办有国有土地使用权证，被告作出的征地批复同意征收六安市金安区望城街道大岗头村、大石岗村，中店乡南乡村、管墩村用地范围内的集体建设用地13.0570公顷，原告的房屋在征收范围内。被告作出的行政复议决定认为原告的房屋不在本次征地批复范围，认定事实不清。二、根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》等法律、法规规定，被告无权就国有土地及地上房屋作出征收行为，被告作出的征地批复行为，将国有土地纳入征地范围属于超越职权，依法应予撤销。三、根据建设项目呈报说明书中显示，该批复中批准转用集体土地面积共有22.7244公顷，其中包含了0.9428公顷林地。依照森林法第十八条、森林法实施条例第十六条相关规定，在征地过程中占用或者征用林地的，应经县级以上人民政府林业主管部门审核同意后，依照有关土地管理的法律、行政法规办理建设用地审批手续，并由用地单位依照国务院有关规定缴纳森林植被恢复费。在该批次征地中，有0.9428公顷林地被征收，没有当地林业部门的林地审核手续，也没有缴纳相关费用，不符合森林法及森林法实施条例的规定，违反法定程序，应予撤销。综上，被告作出的行政复议决定认定事实不清，程序违法，特诉至法院，请求人民法院支持原告的诉讼请求。 省政府向一审法院辩称，一、被答辩人对《关于S351六安至舒城段改建工程建设用地的批复》（皖政地〔2014〕1366号，以下简称1366号《批复》）不服，向答辩人申请行政复议。答辩人于2020年12月26日收到行政复议申请并予以受理,在规定期限内通知安徽省自然资源厅提出书面答复。本案经延期审理、中止审理，后恢复审理并审理终结。2020年4月22日，答辩人作出皖行复〔2020〕86号《驳回行政复议申请决定书》（以下简称86号《决定书》），以被答辩人与1366号《批复》之间没有利害关系，行政复议申请不符合受理条件为由予以驳回，并邮寄送达被答辩人。二、答辩人作出的86号《决定书》事实清楚、证据充分、适用依据正确。经查明：被答辩人在六安市望城岗街道大岗头村大岗头组建有房屋。2000年12月29日，通过土地出让方式，被答辩人取得该房屋的国有土地使用权，使用面积104.74平方米，使用年限30年，并领取《国有土地使用证》〔六土直国用（2000）字第6063号〕。2013年5月13日，为实施六舒路拓宽改造项目征迁工作，六安市金安区重点工程建设管理局对六舒路拓宽工程征迁地块房屋调查摸底进行了公示，被答辩人房屋用地在征收范围内。同年5月28日，被答辩人作为六舒路拓宽改造项目征迁范围内被征迁人，在《房屋搬迁验收单》上予以签字确认。六安市金安区拆迁办公室为被答辩人签发了《房屋拆迁搬迁证》，搬迁证上载明了被答辩人的安置房地点及房号、面积等内容。同年5月30日，六安市金安区人民政府根据国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》和《六安市金安区人民政府房屋征收决定》（金政〔2013〕73号），作出《六安市金安区人民政府房屋征收公告》（金政〔2013〕74号），公告确定了征收部门、实施单位、签约期限、国有土地使用权收回、补偿方案、救济途径等内容。此后，被答辩人的该处房屋被拆除。2014年12月30日，省政府作出1366号《批复》，批准六安市政府在其申报的六安市金安区望城街道大岗头村、大石岗村、中店乡南乡村、管墩村用地范围内，将集体农用地7.2005公顷（其中耕地5.7553公顷）转为建设用地并征收为国有，另征收集体建设用地13.0570公顷、未利用地2.4669公顷，以上合计批准建设用地22.7244公顷，划拨给金安区人民政府，用于S351六安至舒城段改建工程建设。答辩人认为，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项的规定，行政复议申请人应当与具体行政行为有利害关系。本案中，1366号《批复》批准征收的土地性质全部为集体土地，不包含国有土地，而被答辩人自建房屋使用的土地为国有土地，不在1366号《批复》征收范围内。此外，在1366号《批复》作出之前，被答辩人的房屋已按照国有土地上房屋征收程序被征收，该处房屋上的国有土地使用权已被收回，被答辩人不再享有相关物权。因此，被答辩人与省政府作出1366号《批复》行为之间没有利害关系，其行政复议申请不符合行政复议受理条件。为此，答辩人依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，作出86号《决定书》，驳回该行政复议申请，符合法律规定。综上，请求人民法院依法驳回被答辩人的诉讼请求。 一审法院经审理查明，原告周先琴在六安市望城岗街道大岗头村大岗头组建有房屋，2000年12月29日，通过土地出让方式取得国有土地使用权，使用面积104.74平方米，领取了《国有土地使用证》。 2013年5月13日，为实施六舒路拓宽改造项目，六安市金安区重点工程建设管理局对六舒路拓宽工程征迁地块房屋调查摸底后进行了公示，原告的房屋在征收范围内。同年5月28日，原告作为被征迁人在《房屋搬迁验收单》上予以签字确认，六安市金安区拆迁办公室为原告签发了《房屋拆迁搬迁证》，搬迁证上载明了原告的安置房地点及房号、面积等内容。同年5月30日，六安市金安区人民政府作出《六安市金安区人民政府房屋征收公告》（金政〔2013〕74号），公告确定了征收部门、实施单位、签约期限、国有土地使用权收回、补偿方案、救济途径等内容。此后，原告的该处房屋被拆除。 2014年12月30日，省政府作出1366号《批复》，批准六安市政府在其申报的六安市金安区望城街道大岗头村、大石岗村、中店乡南乡村、管墩村用地范围内，将集体农用地7.2005公顷（其中耕地5.7553公顷）转为建设用地并征收为国有，另征收集体建设用地13.0570公顷、未利用地2.4669公顷，以上合计批准建设用地22.7244公顷，划拨给金安区人民政府，用于S351六安至舒城段改建工程建设。原告经信息公开申请，了解上述《批复》，以《批复》违法为由向省政府申请行政复议，请求撤销该《批复》。省政府复议后认为，1366号《批复》批准征收的土地性质为集体土地，不包含国有土地，而原告自建房屋使用的土地为国有土地，不在1366号《批复》征收范围内。此外，在1366号《批复》作出之前，原告的房屋已按照国有土地上房屋征收程序被征收，该处房屋上的国有土地使用权已被收回，原告不再享有相关物权。原告与省政府作出的1366号《批复》之间没有利害关系，其行政复议申请不符合行政复议受理条件。为此，省政府依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，作出86号《决定书》，驳回该行政复议申请。原告不服86号《决定书》，向该院提起行政诉讼，请求判如所请。 一审法院审理认为，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定，行政复议申请人应当与具体行政行为有利害关系。原告周先琴所建房屋领取了《国有土地使用证》，其房屋被征收系六安市金安区人民政府根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》按照国有土地征收程序进行，由金安区重点工程建设管理局和金安区拆迁办公室组织征收实施。原告房屋的搬迁验收、搬迁证的领取等事项均由金安区拆迁办公室具体实施。省政府批准的1366号《批复》系2014年12月30日作出，《批复》范围内的集体土地组织征收时原告所在范围内的国有土地上房屋已经拆迁完毕，原告的房屋不在1366号《批复》范围内，故原告与1366号《批复》没有利害关系。被告省政府驳回原告的行政复议申请符合法律规定。另被告在行政复议受理、作出决定以及送达等方面均符合法定程序。综上所述，省政府的复议行为认定事实清楚，程序合法。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回周先琴的诉讼请求。 周先琴上诉称，1、上诉人认为本案争议焦点为上诉人的房屋是否在征地批复范围内，上诉人与征地批复是否具有利害关系，对此一审法院认定事实不清。2、被上诉人作出征地批复的行为系超越职权，依法应予撤销。3、被上诉人作出的征地批复，其中涉及0.9428公顷林地，但作出前未经县级以上人民政府林业主管部门审核同意，且未缴纳森林植被恢复费，应予撤销。综上，上诉人的房屋在征地批复范围内，与被上诉人作出的征地批复具有利害关系，一审法院认定事实不清。被上诉人作出征地批复系超越职权，违反法定程序，依法应当撤销被上诉人作出的行政复议决定。请求二审法院：1、依法撤销（2020）皖01行初165号行政判决，依法改判支持上诉人一审诉讼请求；2、本案诉讼费用由被上诉人承担。 省政府向一审法院提举如下证据：1、行政复议申请书及邮寄凭证；2、行政复议答复通知书及书面答复；3、延期审理通知书、中止审理通知书及两份邮寄凭证；4、86号《决定书》及邮寄凭证，证明行政复议程序合法。5、关于S351六安至舒城段改建工程建设用地的批复；6、国有土地使用证；7、六安市金安区人民政府房屋征收决定及征收公告；8、征迁地块房屋调查摸底第二榜公示；9、房屋搬迁验收单及房屋搬迁证；10、城市拆迁房屋权属登记证；11、关于周先琴对皖政地〔2014〕1366号征地批复提出复议的情况说明，证明原告与被告作出的1366号批复之间无利害关系，被告作出的86号决定书认定事实清楚，证据充分，适用依据正确。 周先琴向一审法院提供如下证据：1、身份证复印件，证明原告的基本身份事项。2、国有土地使用证复印件，证明原告依法享有涉案土地使用权、房屋及附属物产权，且土地性质为国有出让住宅用地。3、《安徽省自然资源厅关于周先琴政府信息公开告知书（皖自然资公开〔2019〕306号）》、《关于S351六安至舒城段建设工程建设用地的批复》（皖政地〔2014〕1366号）、建设用地项目呈报说明书复印件,证明申请人经申请信息公开方知案涉征地批复；根据建设用地项目呈报说明书中显示，该批复中批准转用集体土地面积共有22.7244公顷，其中包含了0.9428公顷林地，对林地的审批没有办理相关手续。4、皖行复〔2020〕86号《驳回行政复议申请决定书》复印件，证明被告作出被诉行政行为，对原告是否在征地范围内认定该事实不清。5、勘测定界图，来源于六安市金安区自然资源和规划局，根据该图能够确定原告的房屋是在此次征地批复范围内，而被告强调原告房屋不在此次征地批复范围内，但没有提交征地批复的勘测定界图及征收决定公告的征收红线图，被告的口头抗辩不应成立。 上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定。对一审法院认定的案件事实，本院依法予以确认。 本院认为，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定，行政复议申请人应当与具体行政行为有利害关系。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定，受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请。本案中，周先琴所建房屋占用的土地，系通过出让方式取得国有土地使用权，并领取了《国有土地使用证》，其房屋被征收系六安市金安区人民政府根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》按照国有土地征收程序进行。而省政府《关于S351六安至舒城段改建工程建设用地的批复》（皖政地〔2014〕1366号）系批准六安市人民政府在其申报的六安市金安区望城街道大岗头村、大石岗村、中店乡南乡村、管墩村用地范围内，将集体农用地7.2005公顷（其中耕地5.7553公顷）转为建设用地并征收为国有，另征收集体建设用地13.0570公顷、未利用地2.4669公顷，以上合计批准建设用地22.7244公顷，划拨给金安区人民政府，用于S351六安至舒城段改建工程建设。省政府1366号《批复》涉及的是集体土地，而周先琴享有的是国有土地使用权，故周先琴与省政府1366号《批复》没有利害关系，省政府决定驳回周先琴的行政复议申请符合法律规定。 综上，一审判决驳回周先琴的诉讼请求正确。上诉人周先琴的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人周先琴负担。 本判决为终审判决。 审判长 周 辉 审判员 汪结平 审判员 曹 晗 二〇二一年三月十二日 法官助理昂永华 书记员刘菊芳 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，判决撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。