辽宁省葫芦岛市中级人民法院行 政 裁 定 书（2021）辽14行终32号上诉人（一审原告）葫芦岛福地房地产开发有限公司，住所地葫芦岛市龙港区海月路**。法定代表人仲素英，该公司经理。被上诉人（一审被告）葫芦岛市自然资源局龙港分局，，住所地葫芦岛市龙港区文化路**法定代表人曹士齐，该局局长。行政机关负责人李树利，该局副局长。委托代理人秦学仁，该局法规信访股科员。委托代理人吕程，辽宁卓辰律师事务所律师。上诉人葫芦岛福地房地产开发有限公司因诉被上诉人葫芦岛市自然资源局龙港分局撤销土地分宗图一案，不服兴城市人民法院（2020）辽1481行初118号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2021年2月25日公开询问审理了本案。上诉人葫芦岛福地房地产开发有限公司法定代表人仲素英，被上诉人行政机关负责人李树利、委托代理人秦学仁、吕程到庭参加了询问。本案现已审理终结。一审法院认为，原葫芦岛市国土资源局龙港分局因机构调整，名称变更为葫芦岛市自然资源局龙港分局，是继续行使职权的行政机关，系本案适格被告。《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第六项规定，下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：(六)行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为。本案中，2017年6月22日，原葫芦岛市国土资源局龙港分局经组织北方汽贸、长城木业双方公司代表、律师，在测绘人员参加的情况下对福地公司和筑根公司应享有的宗地面积进行了测绘，并由锦州高丞地理信息科技公司出具了宗地面积测绘图。2017年8月8日，被告向原告下达了《分宗通知》，对原告及筑根公司享有的宗地面积予以告知。2017年9月29日，被告作出《关于葫芦岛福地房地产开发有限公司、葫芦岛市筑根房地产开发有限公司名下土地分宗的决定书》，决定内容为“经被告局会议研究决定，同意该宗地按照实际勘测情况进行分宗”。宗地面积测绘图(分宗图)，是由委托的测绘公司作出，其内容系有关土地分宗测绘的地理位置、面积等的客观展现，是被告作出土地分宗决定而进行的论证、研究、层报的前期行为，系程序中的过程性行为，该测绘行为不对外发生法律效力，其效力最终由被告作出的《关于葫芦岛福地房地产开发有限公司、葫芦岛市筑根房地产开发有限公司名下土地分宗的决定书》所吸收和覆盖，故不属于可诉的行政行为。《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款规定，有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：(九)诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的。本案中，原告与筑根公司土地转让诉争，经两级法院审理后，已为生效判决所确认，进入执行程序后，诉争地块已由葫芦岛市中级人民法院（2019）辽14执91号之六(七)号裁定所羁束，故不具有可诉性。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款、第四十九条第四项，《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第六项、第六十九条第一款第一项、第九项、第三款、第一百零一条第一款第二项的规定，裁定如下：驳回原告葫芦岛福地房地产开发有限公司的起诉。案件受理费50元，待本裁定生效后退还原告。上诉人葫芦岛福地房地产开发有限公司上诉称，1、案件起因：卖方：葫芦岛市北方汽车贸易公司(以下简称北方公司)、仲素英。买方：葫芦岛玉皇商城长城木业商行(以下简称长城公司)、管连勇。2013年双方签订了《土地转让协议》，北方公司将自己使用权的41.5亩的土地中的28亩4760万(只给付4000万，每亩约170万成交)。后因容积率问题，长城公司请求北方公司向政府调整容积率。后北方公司向龙港区政府申请调整容积率。后龙港政府以5359.6005万元回收土地。北方公司向长城公司返回1500万。剩余款项北方公司重新从政府手中购买该土地。回购土地总计为5940万以及240万的税款。本次回购土地系因房屋开发因此不能使用北方公司、长城公司的名义。故此以福地房地产开发公司(仲素英实际控制人)、筑根房地产开发公司名义购买(管连勇实际控制人)。回购款项为筑根房地产开发公司本次出资3000万、福地房地产开发公司出资为2940万元。并共同办理了一个“土地使用证”。虽上述政府回购，重新挂牌摘地，但土地并未真实的回收，只是按照住房和城乡建设部关于印发《建设用地容积率管理办法》的通知建规(2012)22号文件进行的回购程序，并未真实的回收。至此该争议土地建设使用权由葫芦岛市福地房地产开发公司(仲素英实际控制人)、葫芦岛市筑根房地产开发公司(管连勇实际控制人)所有。上述土地转让后，后长城公司的管连勇作为原告以北方公司为被告解除《土地转让协议》并要求返还2500万元。其理由就是该土地由福地房地产开发公司(仲素英实际控制人)、筑根房地产开发公司(管连勇实际控制人)取得。长城公司与北方公司签订的《土地转让协议》无法履行，应当解除合同返还购地款并由北方公司承担违约责任。后该案经过葫芦岛中院、辽宁省高院审理并已生效，双方解除合同并由北方公司还款价款并承担违约金。2、本案诉讼理由：2020年5月原告收到了葫芦岛市中级人民法院做出的(2019)辽14执91号之六(七)裁定书。依法分割龙港国用(2015)第0012号土地权使用证中的原告使用的建设用地的土地面积为6849平方米。在查阅法院档案时，原告发现中级法院分割土地面积所依据的是2020年3月被告委托锦州高丞公司做出的测绘面积的分宗图。原告在此之前从未委托被告进行过土地分宗测绘，根本没有什么分宗图。因此原告找到被告要求解释该“分宗图”是否有双方授权委托，被告表示没有授权委托。同时被告出示了2017年9月29日葫芦岛市自然资源局龙港分局作出了《关于葫芦岛福地房地产开发有限公司、葫芦岛市筑根房地产开发有限公司名下土地分宗的决定书》表示两份分宗图前后是继承关系，因此分宗协议有效。2020年7月12日原告在查阅土地出让手续时发现，被告档案中根本没有原告的分宗申请，而是由案外人筑根房地产开发公司单方申请进行的分宗。而且在档案中也发现，被告在收到了原告与案外人筑根房地产开发公司3000万的土地保证金后，在没有原告的同意情况下，将该保证金直接转化为案外人筑根房地产开发公司土地出让金。至此原告才知道被告在无原告的委托申请的情况下，被告的行政行为是严重的违法行为。为了维护原告的合法权益特提起诉讼，请求人民法院依法裁决.二、上诉理由。上诉人认为一审法院没有查明案件事实，上诉人已经出具了相应的证据可以证明，作出该行政行为已经违法，所依据的证据不足，虽然被葫芦岛市中级人民法院查封，但查封的依据仍是被上诉人行政行为，所以不能以进入强制执行阶段为理由驳回起诉。因此恳请二审法院查明事实，维护合法权益。请求撤销兴城市人民法院做出的(2020)辽1481行初118号行政裁定。撤销被上诉人颁发的分宗图并确认其行为违法。判令被上诉人依照土地出让金比例重新作出分宗决定。被上诉人葫芦岛市自然资源局龙港分局答辩称，一、一审法院认定上诉人所诉《分宗图》不属于可诉的行政行为并裁定驳回起诉是正确的，应依法予以维持。本案上诉人所诉的《分宗图》是测绘人员进行现场实地勘察测绘后，由锦州高丞地理信息科技公司出具的，并非是答辩人作出的行政行为。该《分宗图》是答辩人为作出《分宗决定》而实施的准备、论证、研究等过程性行为，对上诉人的权利义务不产生实际影响，不属于可诉的行政行为。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款的规定，一审法院认定上诉人所诉的《分宗图》不属于可诉的行政行为，不属于行政诉讼的受案范围并裁定驳回起诉是争取的，应依法予以维持。二、上诉人提起本案上诉能诉讼已经超过法定起诉期限，应依法驳回起诉。本案上诉人未在法定期限内提起诉讼，已经超过法定起诉期限。2017年8月8日，答辩人向上诉人告知了《分宗图》，根据《行政诉讼法》第四十六条的规定和《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条的规定，本案上诉人于2020年8月31日才提起本案诉讼，显然已超过法定的起诉期限，应依法驳回起诉。综上，一审法院认定上诉人所诉的《分宗图》不属于可诉的行政行为是正确的，并且上诉人提起本案诉讼也超过了法定起诉期限，应依法驳回起诉。本院认为，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第六项“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围:…(六)行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为”的规定，本案中，上诉人请求撤销的分宗图是由测绘公司人员对福地公司和筑根公司应享有的宗地面积进行测绘，并由锦州高丞地理信息科技公司出具的宗地面积测绘图。该宗地面积测绘图的内容系有关土地分宗测绘的地理位置、面积等的客观展现，是被上诉人为作出土地分宗决定而进行的论证、研究、层报的前期行为，系程序中的过程性行为，故该宗地面积测绘图不具有可诉性，上诉人请求撤销该宗地面积测绘图不属于人民法院行政诉讼受案范围。综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，本院依法维持。上诉人的上诉请求没有事实根据和法律依据，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。二审案件受理费，免于收取。本裁定为终审裁定。审判长  程歆谦审判员  花 勇审判员  曲 晶二〇二一年三月十二日法官助理陈冠宇书记员谭思朦本裁定援引的法律条款：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。