河南省新乡市中级人民法院行 政 裁 定 书（2021）豫07行终21号上诉人（原审原告）焦德昌，男，汉族，1967年8月1日出生，住河南省原阳县。委托代理人刘宏伟，北京市京师律师事务所律师。委托代理人宋建，北京市京师律师事务所（实习）律师。被上诉人（原审被告）新乡市平原城乡一体化示范区管理委员会，住所地新乡市滨湖大道与太行大道交汇处市民之家。法定代表人王景书，该管委会主任。委托代理人闫延永，该管委会工作人员。委托代理人李阳，河南国豪律师事务所律师。原审第三人河南省国有原阳县农牧场，住所地河南省原阳县桥北乡马庄。法定代表人韩军博，该单位负责人。委托代理人张小伟，该单位工作人员。委托代理人孙付田，河南锦田律师事务所律师。上诉人焦德昌因诉被上诉人新乡市平原城乡一体化示范区管理委员会（以下简称管委会）、原审第三人河南省国有原阳县农牧场（以下简称国有农场）强制清除地上物一案，不服河南省原阳县人民法院（2020）豫0725行初123号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。原审原告焦德昌的一审诉讼请求：1.请求确认原审被告委托原审第三人于2019年10月22日强制清理原审原告在原阳县农牧场一分厂承包的土地及其地上附着物的行政行为违法；2.本案诉讼费由原审被告承担。原审查明，焦德昌系第三人国有农场的职工。2002年与第三人签订《土地承包合同》，承包了第三人享有土地使用权的案涉土地，进行农业生产经营。2007年，承包期限到期后，双方延续承包关系，但未再次签订书面合同，亦未约定承包期限。2019年秋季收获之后，第三人以通知的形式解除了与各承包户的承包合同。其他承包户收到通知后，均将承包地交回给第三人，只有焦德昌和薛战勇两家拒绝交付其承包地，并继续耕种。2019年10月22日，第三人组织工作人员，安排铲车对焦德昌在案涉土地上耕种的青苗进行了强制清理，为避免出现突发事件，第三人雇佣了数十名安保人员维持现场秩序。在清理地上附着物过程中，双方发生争执，焦德昌及家属电话报警。另查明，案涉土地属于国有土地，第三人收回土地后亦未将农用地转变为建设用地，不存在行政征收行为。原审法院认为，公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。原告提起行政诉讼应当符合法定的起诉条件，并提交被诉行政行为存在的材料。本案中，焦德昌诉称，2019年10月22日，管委会组织第三人实施了强制清理其承包地上附着物的行为，管委会予以否认，第三人自认清理地上附着物的行为系该单位自行组织实施，与管委会无关。庭审中，原审法院让焦德昌指认视频中谁是管委会安排到现场的工作人员，焦德昌亦不能指认。焦德昌提供的证据不能证明2019年10月22日强制清理案涉土地上附着物的行为系管委会所组织实施，故本案不属于行政诉讼案件的受案范围。各级政府对辖区内每家每户居民，均有保障其基本生活需求的职责，这是中央提出的全面建设小康社会的要求，管委会出台的《2018农民安置工作实施方案》目的是为了提高当地群众的生活水平，确保辖区群众“居者有其屋”，加快实现乡村振兴。且安置工作实施方案系规范性文件，属于抽象行政行为，不具有可诉性，焦德昌不能因管委会曾出台过《2018农民安置工作实施方案》而得出案涉地上附着物即是管委会组织实施强制清理行为的结论。综上，原审依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条、第五十四条、第六十九条之规定，裁定驳回焦德昌的起诉。案件受理费50元，予以退还焦德昌。上诉人焦德昌不服原审裁定，向本院提起上诉称，一、被上诉人管委会是本案适格主体,本案属于人民法院的受案范围。首先,《平原示范区农民安置工作实施方案》的安置对象为集体经济组织成员和国有农牧场职工及家属,《国土资源部、农业部关于加强国有农场土地使用管理的意见》规定，对于国有农场土地使用权人的补偿参照征收农民集体土地的补偿标准进行,故本案的拆迁安置工作应参照集体土地征收的程序进行。其次,根据相关规定,参考(2018)最高法行再106号行政裁定书观点，征收行为由市县级政府具体负责实施的情况下,除非能够举证证明上诉人地上附着物确系在其不知情的情况下由其他主体违法强制清理,否则依法可以推定强制清理上诉人地上附着物的行为系或其组织的主体实施;再次，本案强制清理行为系为了实现行政管理目的而实施的行政强制行为,第三人的行为应认定为被上诉人行政行为的延伸;最后,根据2019年10月23日民警出警后的现场录音,第三人明确指出将农场的土地统一进行流转，并且清理土地是管委会统一安排的(详见录音9:50-13:56分,转化稿第5页倒数第五行及第6页)。上诉人已经提供初步证据证明被上诉人系案涉行政强制行为的组织实施者,若无法证明清理地上附着物确系在其不知情的情况下由其他主体违法实施,被上诉人应为案涉行政强制行为承担相应责任。从事实证据来说,第三人所称收回土地使用权没有任何证据佐证,第三人也承认没有下发任何通知或告知。而根据相关部门提供给上诉人的政府信息公开信息《平原示范区2018年农民安置工作实施方案》，第三人是按照上述方案的规定,受示范区农民安置指挥部的指示，对上诉人的土地进行调查核实清点,并实施强制收回和强制清表的。二、被上诉人实施的强制清理行为没有事实和法律依据。(一)本案中,根据上述安置工作实施方案可知,被上诉人正在对农牧场进行整体搬迁和统一规划,虽然案涉土地属于国家所有,但农牧场的部分土地已经发包出去,其需要将农牧场的土地使用权从承包人手中收回,但被上诉人未依法对拟收回土地的现状进行调查且就调查结果未与农牧场职工确认,没有给予相应的经济补偿,其强制清理行为没有事实依据,程序违法。(二)本案中，根据相关法律规定，被上诉人强制用地，需要由土地主管部门对土地使用人作出责令交还土地的决定并向人民法院申请强制执行,故被上诉人强制拆除上诉人地上附着物的行为违反法定程序。三、上诉人对涉案土地拥有合法的土地承包经营权和实际的使用权。首先,根据2002年至2007年的《农牧场第五轮土地承包合同》可知,第三人对农场的农用地实行的是承包经营制度，上诉人1984年就取得案涉土地的承包经营权,虽然承包合同于2007年10月15日到期，但按照《物权法》第126、134条,上诉人依然有权继续承包案涉农用地,承包期限为30年;其次，承包合同到期后，上诉人仍一直缴纳承包费并获得种粮补贴，上诉人依然享有承包经营权;最后，根据（2010）原民初字第422号民事判决书及该案庭审笔录可知，承包合同到期后第三人进行过公告,整体将农牧场的土地承包合同延续。上诉人对案涉土地一直享有土地承包经营权,现案涉土地被强制清理侵害了上诉人的权利,上诉人具备本案诉讼主体资格。综上，从报警出警记录，清表现场的实际情况，以及第三人相关领导对上诉人所称的在被上诉人指示下实施清表行为的事实,均证明本案的行政行为实际为被上诉人组织第三人实施的行政强制行为,应当由被上诉人依法承担法律责任。请求：一、撤销河南省原阳县人民法院作出的(2020)豫0725行初123号行政裁定书;二、判决确认被上诉人组织第三人于2019年10月22日强制清理上诉人在原阳县农牧场承包的土地及其地上附着物的行政行为违法;三、本案诉讼费由被上诉人承担。被上诉人管委会辩称，同一审答辩意见。原审第三人国有农场辩称，一、河南省国有原阳县农牧场是事业法人编制，代表国家拥有场区范围的国有土地的管理使用权;二、上诉人焦德昌仅仅是基于承租，享有农牧场土地耕种权益,不是国有土地使用权人;三、焦德昌系承租土地到期，未再续租、未再交纳租金，作为该国有土地管理使用权人的农牧场，向承租人收回土地是行使国家法律赋予“土地管理使用权”的合法行为，故不存在向其收回国有土地使用权的定性；四、管委会支持农牧场管理和发展，但没有实施政府行为,没有组织政府行为,更不存在政府强制行政，完全是农牧场合规合法收回到期出租土地的自主管理行为，是制止出租土地被侵占的合法行为；五、焦德昌一审没有任何证据证明管委会实施政府行为,甚至一审庭审指不出现场有政府工作人员，故根本无法查明本案存在管委会实施政府行政行为的存在。综上，上诉人焦德昌的上诉请求没有任何事实和法律依据,请求依法驳回其上诉。本院经审理查明，上诉人焦德昌系原审第三人国有农场的职工，2019年10月22日焦德昌与国有农场就案涉土地的收回发生纠纷，后焦德昌以管委会为被告提起本案诉讼，请求确认管委会组织国有农场于2019年10月22日强制清理案涉土地及地上附着物的行政行为违法。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定:“提起诉讼应当符合下列条件:(一)原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织;(二)有明确的被告;(三)有具体的诉讼请求和事实根据;(四)属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第五十四条第一款第二项规定，公民、法人或者其他组织提起诉讼时应当提交被诉行政行为存在的材料。根据上述规定,公民、法人或者其他组织应对其所提起的诉讼符合行政诉讼起诉条件承担举证证明责任,其中包括被诉行政行为存在的材料。具体到本案,上诉人焦德昌在起诉阶段未能提供被上诉人管委会征收案涉土地或组织原审第三人国有农场强制清理案涉土地地上附着物的相关材料,且管委会和国有农场对此也不予认可。故焦德昌提起本诉缺乏事实依据，不符合行政诉讼起诉条件,依法应当驳回起诉。综上，原审认定的部分事实欠妥，应予纠正，但裁定结果并无不当，应予维持，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定,裁定如下:驳回上诉,维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  夏智勇审判员  张彩霞审判员  谢田霞二〇二一年三月九日法官助理仝晖书记员宋怡恬