辽宁省阜新市中级人民法院行 政 裁 定 书（2021）辽09行终15号上诉人（原审被告）：阜新市人力资源和社会保障局（以下简称市人社局），地址辽宁省阜新市海州区中华路东段人力资源大厦。法定代表人：赵维国，市人社局局长。委托诉讼代理人：赵庆阳，市人社局工作人员。委托诉讼代理人：李宝祥，市人社局法律顾问。被上诉人（原审原告）：王敬孝，男，1963年2月9日出生，汉族，住址辽宁省阜新市细河区。委托诉讼代理人：马琳，北京广墨律师事务所律师。王敬孝诉市人社局退休审批一案，市人社局不服阜新市海州区人民法院（2020）辽0902行初153号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭于2021年3月5日开庭进行审理，上诉人市人社局委托诉讼代理人赵庆阳、李宝祥，被上诉人王敬孝及委托诉讼代理人马琳到庭参加诉讼，本案现已审理终结。原审法院查明，原告王敬孝出生日期为1963年2月9日，于1982年9月15日分配到阜新矿务局参加工作，1983年3月于阜新矿务局海州区露天矿机修厂三车间定级为修车工，1987年-2005年于阜新矿务局海州区露天矿机修厂三车间从事探伤工种。据现有可查海州矿工资计算台账记载，1991年-2000年均领取了特殊工种保健津贴。2005年7月以探伤工种领取一次性安置费28,540元后，与单位解除劳动关系。2018年3月原告以从事特殊工种为由到被告处办理特殊工种退休审批手续，被告未予回复，2020年6月18日原告向本院提起诉讼。原审法院认为，被告作为社会保险行政部门，具有退休审批的法定职责。特殊工种工人申请提前退休，社会保险行政部门在收到当事人申请后，应当就是否批准该申请作出正式的行政决定。在履行职务过程中应明确告知审批结果及法定救济途径。本案被告在庭审中认可只是口头告知原告不能办理特殊工种退休，未进行过书面告知，原告对此不予认可。故被告主张原告的起诉超过起诉时效的观点本院不予认可。被告认为，根据《转发劳动和社会保障部＜关于制止和纠正违反国家规定办理企业职工提前退休有关问题的通知＞》（辽劳转字［1999］8号）第二条之规定：“职工因病、非因工致残退休，必须是男年满50周岁、女年满45周岁，并经市以上劳动能力鉴定委员会鉴定完全丧失劳动能力的；属特殊工种退休的，必须本人档案有可靠且充分的资料记载，否则，一律不予批准其退休。”《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》第一条第二款，全民所有制企业、事业单位和党政机关、群众团体的工人，符合下列条件之一的，应该退休。（二）从事井下、高空、高温、特别繁重体力劳动或者其他有害身体健康的工作，男年满五十五周岁，女年满四十五周岁，连续工龄满十年的。其严格依据职工档案记载，不予原告办理特殊工种提前退休审批符合法律规定。然而由于职工档案是由其所在的企业管理，而很多企业的档案管理制度不健全、不规范，职工档案记载不全，简单粗糙，对职工从事特殊工种的记载很少甚至没有，致使职工的特殊工种经历很难确认。在这种情况下，劳动保障部门不应机械地理解、适用相关政策和简单地直接根据用人单位提交的并不完全客观真实的档案材料，就认定职工达不到特殊工种提前退休的条件，作出不同意办理特殊工种提前退休的审批意见。而应要求职工所在单位重新提供相关有效证明材料进行调查核实，综合比对后作出认证。另，根据《人力资源社会保障部关于进一步加强企业特殊工种提前退休管理工作的通知》人社部发［2018］73号文件，第二条第三项，规范审批流程及审批标准。加强特殊工种提前退休审批内部控制，各个环节都做到责任到人、全程留痕，完善制约机制，防范审批风险。对提出办理提前退休的职工，要按照原始档案和信息库备案相结合的原则开展特殊工种提前退休审批，对职工从事的特殊工种以及工作年限等信息，按照原始档案的记载进行审核。原始档案中记载不清晰，不一致的，必须以企业提供的能证明职工当时从事工种和年限的原始材料为依据进行认定。结合本案，海州矿工资计算台账明确记载着原告王敬孝1991年-2000年领取特殊工种保健津贴，结合辽宁海州露天矿业有限责任公司证明及证人证言，足以证明原告王敬孝按照相关法律法规的规定符合特殊工种提前退休条件，被告不予为原告办理特殊工种退休审批违法。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》七十二条之规定，判决责令被告市人社局于本判决生效之日起六十日内重新作出审批决定。案件受理费50元，由被告市社局负担。市人社局上诉理由：一审法院判决认定事实不清，证据不足，适用法律不当，其判决错误。1．一审法院认定事实不清，证据不足。王敬孝为原阜新矿业（集团）有限公司海州矿机修厂职工，1982年9月参加工作，其职工档案中岗位工种1983年、1986年、1989年、1990年、1991年、1992年、1993年、1994年、1995年、1996年、1997年、1999年、2002年记载为修车工，该工种不在国家特殊工种目录范围内，不属于特殊工种。2005年7月《破产企业固定职工领取安置费审批表》记载为探伤，除此表外职工档案中无其他关于该人从事探伤工种的记载，其探伤工种记载年限未达到特殊工种提前退休需从事有害身体健康工作满八年以上的要求。辽宁海州露天矿业有限责任公司2019年8月23日出具的情况说明，认定王敬孝为1987年分配到三车间轮轴组探伤工至2005年，该结论与王敬孝档案记载明显冲突。而单位出具该证明的依据一是1991-2000年的工资册中享受有保健津贴，二是询问过三名王敬孝机修厂同事。反之王敬孝的档案中1983年至2002年共计15张定级表、工资审批表等原始材料，均在填制当年经由所在部门三车间、基层单位机修厂、海州露天矿劳动工资科以及矿务局劳动部门四级审核并签字盖章，清楚明确地记载了王敬孝工种为修车工。该证明材料与原始档案相比，其真实性、有效性、可信性均存在问题，不应予以采信。2．一审法院判决适用法律不当。一是一审法院对《转发劳动和社会保障部＜关于制止和纠正违反国家规定办理企业职工提前退休有关问题的通知＞》（辽劳转字［1999］8号）理解片面。关于“劳动保障部门不应机械地理解、适用相关政策和简单地直接根据用人单位提交的并不完全客观真实的档案材料，就认定职工达不到特殊工种提前退休的条件，作出不同意办理特殊工种提前退休的审批意见。而应要求职工所在单位重新提供相关有效证明材料进行调查核实，综合比对后作出认证”的认定，无法律法规和政策依据。行政部门必须严格依法依规履行自己的行政职责，对于上级部门的规范性文件不应也无权选择性执行。且该认定与辽劳转字［1999］8号第二条“属特殊工种退休的，必须本人档案有可靠且充分的资料记载，否则，一律不予审批其退休”的规定相悖。3．对于《人力资源社会保障部关于进一步加强企业特殊工种提前退休管理工作的通知》人社部发［2018］73号文件理解本末倒置。该文件第二条第三项明确要求“对职工从事的特殊工种以及工作年限等信息，按照原始档案的记载进行审核”。上诉人在审核王敬孝特殊工种提前退休中已严格按此规定执行，故行政行为并无不当。且原告王敬孝职工档案中岗位工种记载清晰、明确，不符合该文件关于“原始档案中记载不清晰，不一致的，必须以企业提供的能证明职工当时从事工种和年限的原始材料为依据进行认定”的规定。上诉人认为，在原告职工档案有明确记载的情况下，一审法院不但不采信职工档案记载，反而要求上诉人以证人证言、职工单位开具的证明材料以及工资计算台账为依据，推翻职工档案记载内容，为原告办理特殊工种提前退休，无法律根据和政策依据，是对人社部门规范性文件的错误解读，将对我市企业职工特殊工种提前退休审核标准造成根本性冲击。一审法院关于“海州矿工资计算台账明确记载着原告王敬孝1991年-2000年领取特殊工种保健津贴，结合辽宁海州露天矿业有限责任公司证明及证人证言，足以证明原告王敬孝按照相关法律法规的规定符合特殊工种提前退休条件”的认定无法律法规和政策依据。工资计算台账并未体现原告从事探伤的岗位工种，无法证明原告从事特殊工种岗位及年限。对于因为原告领取保健津贴所以原告是探伤工种这种逻辑上的推论，完全属于主观认定无任何政策依据，不符合行政部门依法行政的要求。2020年5月26日人社部召开的“全国企业职工提前退休核查会议”上明确要求严禁各地出现“企业请客、社保买单”的违规现象。而一审法院的判决恰恰支持了海州露天矿业有限责任公司这违规行为，即不以职工档案为依据，以职工所在单位证明办理特殊工种提前退休，从而造成养老保险基金违规支取。4．责任认定不清。根据《辽宁省企业职工档案管理暂行规定补充意见》（辽档发［2005］9号）第（四）条，“因用人单位原因造成职工档案丢失，影响职工不能按规定享受社会保障待遇的，由职工单位或主管部门解决和落实相关待遇”的规定，用人单位未能如实记载或记载缺失，应参照此条规定，由职工单位或主管部门解决和落实相关待遇。5．一审法院的判决将造成巨大的社会影响。特殊工种提前退休是在正常退休的年龄上提前5年享受养老金待遇，每个特殊工种提前退休人员需养老保险基金支付约15万元，我市每年特殊工种提前退休申请约2000人，符合条件1300至1500人，大约有500至700人不符合条件。若按照提供单位证明即办理特殊工种的标准，这500-700人都将符合条件，必将会造成养老保险基金的大量违规支出，且审核认定标准在规范性文件要求的基础上大尺度放宽和降低，也将导致申请提前退休人员数量激增，从而形成巨大的社会影响，对此情况请法庭充分考虑。综上所述，为维护行政机关的公信力，请你院查明事实，正确适用法律、法规、规章和政策，支持上诉人的上诉请求，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定，撤销阜新市海州区人民法院（2020）辽0902行初153号判决，确认上诉人不予批准提前退休行政行为合法，彰显法律尊严和司法公信力。市人社局上诉请求：1．撤销原审法院作出（2020）辽0902行初153号行政判决，确认上诉人不予批准退休行政行为合法；2．一、二审诉讼费由被上诉人承担。王敬孝在二审辩称，1．一审判决认定事实清楚。答辩人王敬孝系辽宁海州露天矿业有限责任公司职工，于1982年9月15日参加工作，1983年3月于阜新矿务局海州区露天矿机修厂三车间定级为修车工，1987年至2005年在三车间轮轴组从事探伤工作，2005年5月以探伤工种参加海州矿破产买断。针对上述事实答辩人一审时提交了2019年8月23日辽宁海州露天矿业有限责任公司出具的《情况说明》、《1991年至2000年海州矿工资计算台帐》、《破产职工审批表》以及证人柴某、杨某出具的证明及赵忠玉当庭证言等证据予以证明。上述证据已形成完整的证据链足以证实答辩人王敬孝从事的为探伤工工种，且时间已达到八年以上的要求，而职工档案中记载的修车工系因用人单位原因未能及时变更工种，属于记载错误。上诉人所谓的王敬孝档案中1983年至2002年共计15张定级表、工资审批表等原始材料，经由所在部门三车间、基层单位机修厂、海州露天矿劳动工资科以及矿务局劳动部门四级审核并签字盖章，都是依据用人单位错误的填报而进行的签字盖章，其本身就是错误的，不能以此否定答辩人王敬孝从事探伤工并达到八年以上的事实。2．一审判决适用法律正确。首先，虽然根据《转发劳动和社会保障部》（辽劳转字［1999］8号）第二条“属特殊工种退休的，必须本人档案有可靠且充分的资料记载，否则一律不予审批其退休”，但根据《人力资源社会保障部关于进一步加强企业特殊工种提前退休管理工作的通知》（人社部发［2018］73号文件），二、加强提前退休审批管理（一）建立全国统一的特殊工种岗位人员信息库。按照“企业直报、属地审核、部级备案”的原则，建立特殊工种岗位人员信息库，作为保障特殊工种提前退休审批真实性和提高审批效率的重要手段。设有特殊工种的企业，每年通过互联网向全国特殊工种岗位人员信息库报送特殊工种名录、实际用工人数、在特殊工种岗位工作的人员名册及从事特殊工种的时间等信息。省级或地级（设区市）人力资源社会保障部门负责督促、指导企业规范填报信息，并对企业所报信息进行审核，对符合国家规定的工种岗位和从事时间等，要及时入库，做到“应入尽入”。对因企业转制或关闭、停产、合并、转产等原因，已不在原企业工作的职工，其在原企业从事特殊工种的权益信息，各地要制订计划分阶段逐步纳入到信息库当中。（三）规范审批流程及审批标准。加强特殊工种提前退休审批内部控制，各个环节都做到责任到人、全程留痕，完善制约机制，防范审批风险。对提出办理提前退休的职工，要按照原始档案和信息库备案相结合的原则开展特殊工种提前退休审批，对职工从事的特殊工种以及工作年限等信息，按照原始档案的记载进行审核。原始档案中记载不清晰、不一致的，必须以企业提供的能证明职工当时从事工种和年限的原始材料为依据进行认定。从时间来看，辽劳转字［1999］8号的发布时间为1999年，而人社部发［2018］73号文件的发布时间为2018年，在两文件内容存在不一致的情况下，应以发布时间为后的人社部发［2018］73号文件为准。其次，根据人社部发［2018］73号文件规定应当建立特殊工种岗位人员信息库，上诉人负责督促、指导企业规范填报信息。对提出办理提前退休的职工，要按照原始档案和信息库备案相结合的原则开展特殊工种提前退休审批。而本案中上诉人未依该规定督促、指导企业规范填报特殊工种岗位人员信息，在对本案被上诉人的退休审批过程中，也未按照原始档案和信息库备案相结合的原则开展特殊工种提前退休审批工作，其行为本身不符合人社部发［2018］73号文件规定。最后，［2018］73号文件规定原始档案中记载不清晰、不一致的，必须以企业提供的能证明职工当时从事工种和年限的原始材料为依据进行认定。本案中，答辩人在企业即辽宁海州露天矿业有限责任公司就答辩人工种变更事宜出具《情况说明》、工资册、破产职工审批表等证明材料足以证明王敬孝当时从事工种和年限的原始材料后，要求上诉人进行重新审核时，上诉人对此却置之不理，显然也违反［2018］73号文件的规定。3．一审法院关于“海州矿工资计算台帐明确记载着原告王敬孝1991年-2000年领取特殊工种保健津贴，结合辽宁海州露天矿业有限责任公司证明及证人证言，足以证明原告王敬孝按照相关法律法规的规定符合特殊工种提前退休的条件”的认定系一审法院根据［2018］73号文件确认的认定原则，并结合企业提供的工资台帐、破产职工审批表等相关原始材料等证据予的认定，该认定客观、正确，符合法律规定，并非一审法院的主观认定。4．上诉人提出的“参考《辽宁省企业职工档案管理暂行规定补充意见》（辽档发［2005］9号）第四条“因用人单位原因造成职工档案丢失，影响职工不能按规定享受社会保障待遇的，由职工单位或主管部门解决和落实相关待遇”的规定，用人单位未能如实记载或记载缺失的，由职工单位或主管部门解决和落实相关待遇”的主张没有法律依据。《辽宁省企业职工档案管理暂行规定补充意见》（辽档发［2005］9号）针对的是用人单位丢失档案的情况，而本案系档案记载错误，故（辽档发［2005］9号）不适用于本案。5．一审法院的判决系根据本案相关证据及法律规定，针对具体、单一案件的客观认定，并不具有普遍性，根本不会造成阜新市养老基金的违规支出的恶劣后果。退一步讲，即使造成社会影响，也体现在法律对于企业乃至行政机关各种错误行为及机械行政行为的纠正，维护公民合法权益，彰显了法律的尊严和司法公信力。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确。另外，请求二审法院考虑到企业即辽宁海州露天矿业有限公司已经破产并转制，不可能去向行政部门修改错误的档案，而答辩人辛苦半生，却得不到应有的待遇，如果法律还不能予以维护其权益，答辩人则再无途径去维护其权益，其结果可能给社会带来不稳定因素，故请求二审法院予以维持一审判决，以维护答辩人的合法权益，彰显司法公信力。本院认为，原审判决认定王敬孝1987年-2005年于阜新矿务局海州区露天矿机修厂三车间从事探伤工种。据现有可查海州矿工资计算台账记载，1991年-2000年均领取了特殊工种保健津贴。但根据王敬孝档案材料记载，王敬孝1982年9月参加工作，其工种1983年、1986年、1989年、1990年、1991年、1992年、1993年、1994年、1995年、1996年、1997年、1999年、2002年均记载为修车工，只有破产企业固定职工领取安置费审批表中记载的工种为探伤工，而且海州矿工资计算台账记载只是保健津贴，并未明确为特殊工种保健津贴。故原审判决认定事实不清，证据不足，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（三）项之规定，裁定如下：一、撤销阜新市海州区人民法院（2020）辽0902行初153号行政判决；二、本案发回阜新市海州区人民法院重审。审判长  鹿金山审判员  焦海龙审判员  吴 晖二〇二一年三月十五日书记员  乔方正