江苏省徐州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）苏03行终60号 上诉人（原审被告）徐州市云龙区黄山街道办事处，住所地徐州市云龙区城东大道**。 法定代表人褚衍勇，该办事处主任。 出庭应诉负责人吴继慈，该办事处副主任。 委托代理人李秀丽，江苏茂通律师事务所律师。 委托代理人殷鑫，该办事处公职律师。 被上诉人（原审原告）徐州环海副食品有限公司，，住所地徐州市铜沛路** 法定代表人王爱霞，该公司总经理。 委托代理人徐兵，江苏彭嘉律师事务所律师。 委托代理人王猛，江苏彭嘉律师事务所实习律师。 原审被告徐州市自然资源和规划局，住所，住所地徐州市新城区镜泊西路**div> 法定代表人卜凡敬，该局局长。 委托代理人宗亚飞，该局工作人员。 委托代理人刘钦祥，该局法律顾问。 原审第三人江苏省徐州市云龙区黄山街道店子社区居民委员会，住所，住所地徐州市云龙区民祥园开明市场对面div> 负责人胡广伟，该居委会主任。 委托代理人陈腾，××年××月××日生，住徐州市云龙区。 上诉人徐州市云龙区黄山街道办事处（以下简称黄山办事处）因与被上诉人徐州环海副食品有限公司（以下简称环海公司）、原审被告徐州市自然资源和规划局（以下简称徐州市资规局）、原审第三人江苏省徐州市云龙区黄山街道店子社区居民委员会（以下简称店子居委会）行政强制及行政赔偿一案，不服徐州铁路运输法院（2018）苏8601行初1480号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 原审法院查明： 店子居委会（原店子村村民委员会）持有的徐土云国用（1998）字第23847号国有土地使用证载明，土地使用者为徐州市云龙区狮子山乡店子村（彩印厂），坐落于店子村，用途为工业，使用权面积为12197平方米，店子居委会在该土地上建有部分房屋。2009年1月1日，店子村村民委员会（甲方）与环海公司（乙方）签订租赁合同书一份，主要约定，甲方为乙方提供营业房二层，建筑面积约2000平方米，及其他设施，用于超市、网吧、餐饮；租赁期限拾年，从2009年1月1日起至2018年12月31日止；租金采取先缴款后使用按半年上交的方式实施，合同签订应先缴半年租金，依次交纳时间应提前十天交清应缴租金，否则视为违约；乙方在租赁经营期间，若因国家、集体建设需要征用拆迁，乙方应及时搬迁，双方互不承担违约责任和赔偿损失等。2017年10月11日，第三人向环海公司发出书面通知，以土地征收导致租赁合同无法继续履行为由，要求其接到通知三日内到店子居委会办理租赁合同终止手续，并限其在2017年10月31日前搬迁完毕。2017年12月31日，前述房屋被黄山办事处组织实施拆除，其拆除时发现室内尚有物品。现环海公司以拆除行为造成其装饰装潢、室内物品损失等为由诉至法院，请求确认黄山办事处、徐州市资规局强拆其房屋的行为违法，并判令二被告及第三人店子居委会共同赔偿13810219.9元。 另查明：徐州市资规局提交的徐征地通［2017］43号关于东店子片区改造项目征地补偿安置方案的公告载明，东店子片区改造项目共计征收、补偿云龙区黄山街道办事处店子村集体土地计201.924亩。涉案房屋所占土地的土地性质为国有土地，不在前述征地补偿安置方案确定的征地范围内。 一审法院认为：一、关于本案适格被告的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。本案中，黄山办事处认可其组织实施了涉案拆除行为，结合全案证据，应当认定黄山办事处是本案适格被告。环海公司并未提供证据证明徐州市资规局组织实施或委托实施了涉案拆除行为，徐州市资规局并非本案适格被告。 二、关于涉案拆除行为是否合法问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第一款规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。黄山办事处辩称其依据江苏省国土资源厅批准的征收土地方案，原徐州市国土资源局批准的东店子片区改造项目征地补偿方案依法实施拆迁，但涉案房屋所占土地的土地性质为国有土地，不在前述征地补偿安置方案确定的征地范围内，黄山办事处亦未提交证据证明针对涉案房屋履行了国有土地上房屋征收的相关程序。黄山办事处主张涉案房屋系店子居委会同意交付拆除，但黄山办事处在环海公司与店子居委会租赁合同的履行存在争议、环海公司尚未搬离室内物品的情况下即实施拆除，且未能提供充分证据证明其拆除行为的合法性，涉案拆除行为实属违法。 三、关于损失赔偿问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利……（四）造成财产损害的其他违法行为。该法第七条规定，行政机关及工作人员行使行政职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，该行政机关为赔偿义务机关。该法第三十六条规定，侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理……（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿…依据上述规定，行政赔偿是对受损合法权益的弥补。本案中，从现有的调查看，该强拆行为确已造成环海公司损失，黄山办事处系强制拆除的直接实施者，对强拆现状最为了解，其作为赔偿义务机关，应当依法就违法强拆行为给原告造成的合法权益损失进行赔偿。黄山办事处应主动与环海公司就赔偿问题进行协商，协商不成时，应积极主动作出赔偿决定，履行赔偿职责，保障环海公司合法权益并避免扩大损失，解决行政争议，而非消极被动等待起诉后由人民法院就赔偿问题进行判决。人民法院作为维护社会公平正义的最后一道防线，应当尊重行政机关的首次判断权，不宜直接替代行政机关就涉案赔偿问题作出先行判断。黄山办事处应就强制拆除行为给环海公司造成的室内物品等损失及时作出合理的赔偿决定。环海公司要求店子居委会赔偿其损失的请求缺乏相应依据，不予支持。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、第七十四条第二款第（一）项、第七十六条，《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项之规定，一审法院遂判决：一、驳回原告对被告徐州市自然资源和规划局的起诉。二、确认被告徐州市××黄山街道办事处强制拆除原告租赁的位于徐州市××黄山街道店子社区房屋的行政行为违法。三、责令被告徐州市××黄山街道办事处于本判决生效之日起三十日内就强制拆除行为给原告造成的损失作出赔偿决定。案件受理费50元，由被告徐州市××黄山街道办事处负担。 黄山办事处不服一审判决，向本院上诉称：《中华人民共和国赔偿法》第九条第二款规定，赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或提起行政诉讼时一并提出赔偿请求。赔偿请求人对于通过何种方式获得赔偿具有选择权，既可以选择由赔偿义务机关先行处理，也可以在申请行政复议或提起行政诉讼时一并提出。赔偿请求人先提起行政诉讼，之后再提起行政赔偿诉讼，就是选择通过司法途径解决赔偿问题。基于司法最终原则，人民法院对赔偿之诉应当依法受理，并作出明确而具体的赔偿判决，保护赔偿请求人的合法权益，实质解决行政争议。在当事人已经依照前述程序提出明确的赔偿请求、已经进入司法程序的情况下，人民法院不应再判决赔偿义务机关先行作出赔偿决定，使赔偿争议又回到行政途径。人民法院直接判决赔偿更有利于公平、公正解决问题。一审法院判决黄山办事处于判决生效之日起30日内，就强拆行为给环海公司造成的损失作出赔偿决定，该判决内容不具体，且没有法律依据。因此，请求二审法院发回重审或依法改判。 被上诉人环海公司认可一审判决。 原审被告徐州市资规局称，认可一审法院对徐州市资规局相关事实的认定。另外，为避免程序空转、减少当事人诉累，在能够确认明确具体赔偿数额的情况下，建议二审法院作出赔偿判决。 原审第三人店子居委会认可一审判决。 二审期间，双方当事人均未提交新证据。 本院二审查明的事实同一审查明事实一致。 本院认为，黄山办事处认可其组织实施了拆除行为，现无证据证明徐州市资规局参与实施或组织实施了拆除行为，一审法院认定本案适格被告为黄山办事处并驳回环海公司对徐州市资规局的起诉，并无不当。涉案房屋处于东店子片区改造项目范围内，环海公司通过租赁方式直接占有、使用涉案房屋。在未经实际占有人环海公司同意的情况下，黄山办事处拆除涉案房屋的行为实属违法。一审法院确认黄山办事处实施的拆除行为违法，并无不当。 关于案涉房屋被违法拆除后续赔偿问题。依据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利…(四)造成财产损害的其他违法行为”的规定，黄山办事处应当就违法拆除涉案房屋所造成的室内物品等合法财产损失承担赔偿责任。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条规定，人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。根据本案实际情况，一审法院在确认拆除行为违法的同时，责令黄山办事处给予行政赔偿，并不损害环海公司的合法权益，并无不当。 综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人徐州市云龙区黄山街道办事处负担。 本判决为终审判决。 审判长  吴艳丽 审判员  黄传宝 审判员  徐 冉 二〇二一年三月十五日 书记员  王珠玛