辽宁省葫芦岛市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）辽14行初180号 原告张洪柱，男，1964年3月11日出生，汉族，农民，住葫芦岛市连山区。 原告张静茹，女，1963年5月8日出生，汉族，农民，住葫芦岛市连山区。 二原告共同委托诉讼代理人刘广胜，北京京师律师事务所律师。 二原告共同委托诉讼代理人许赛飞，北京京师律师事务所见习律师。 被告葫芦岛市连山区人民政府，住所地葫芦岛市连山区东城中路与抚民路交汇处西150米。 法定代表人张猛，该区区长。 委托诉讼代理人孟祥满，葫芦岛市连山区司法局公职律师。 委托诉讼代理人佟月明，辽宁兴连律师事务所律师。 原告张洪柱、张静茹诉被告葫芦岛市连山区人民政府（以下简称连山区政府）确认强制拆除违法一案，辽宁省高级人民法院于2020年9月22日作出（2020）辽行终652号行政裁定，指令本院继续审理。本院于2020年10月16日立案后，依法向被告连山区政府邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2021年3月17日公开开庭审理了本案。原告张洪柱及二原告的委托诉讼代理人刘广胜、许赛飞，被告连山区政府的委托诉讼代理人孟祥满、佟月明到庭参加了诉讼。本案现己审理终结。 原告张洪柱、张静茹诉称，2001年9月7日二原告（乙方）与连山区锦郊乡（现锦郊街道）刘台子村民委员会（甲方）签订《日光温室出售协议书》，约定：每栋温室占地面积1292平方米，看护房48平方米，温室面积476.4平方米，裸地面积767.6平方米，销售地上建筑物及设施部分，土地销售30年使用权；每栋温室售价12万元人民币；出售年限三十年，自2001年11月至2031年11月1日，看护房为临时建筑，乙方永久使用等。二原告于2013年8月在合同裸地部分搭建养鸡房263平方米，用于养鸡增加自身合同收入。刘台子村委会对养鸡房的建设是同意和默认的，并未禁养也未提出异议。因此民事合同相对人利用承包合同空地建临时鸡房增加收益是合法的。2019年2月28日被告连山区政府向二原告等用公告形式下发葫连告字（2019）5号葫芦岛市连山区“大棚房”问题整改公告，要求各违法违规“大棚房”建设主体，务必于2019年3月5日前按要求自行完成拆除整改；逾期不拆除整改的，被告将依法采取强制拆除。2019年3月6日葫芦岛市连山区“大棚房”问题专项清理整治行动协调推进领导小组办公室又以《告知书》形式告知张洪柱：…你于锦郊街道刘台子村建设的原大棚与看护房之外的违建设施属“大棚房”专项清理整治范围，区政府已责令于2019年3月5日前自行完成拆除整改。因你未在期限内拆除整改，区专项清理整治领导小组拟于2019年3月8日组织拆除整改，造成的损失由违法者自行承担。特此公告。2019年3月8日，被告在未通知二原告的情况下对二原告263平方米养鸡房进行强行拆除。该强行拆除行为严重违法，本案是民事合同问题，应适用民事法律调整，不适用行政法调整。二原告涉案房屋未被认定违章房，被告强制拆除，缺乏法律效力及社会公信力。被告拆除行为严重违反《中华人民共和国行政强制法》第35、第36、第37、第44条规定的法定程序。被告拆除行为没有职权依据。请求法院一、确认被告强制拆除原告263平方米鸡房行为违法。二、被告承担诉讼费。 原告张洪柱、张静茹向本院提交以下证据：证据1、原告张静茹、张洪柱结婚证；证据2、《日光温室出售协议书》，证据1-2用以证明二原告于1985年结婚，2001年与刘台子村委会签订日光温室出售协议，涉案土地及相应的农业设施为二原告共同所有；证据3、被告拆除原告大棚的照片，用以证明被告把原告的农业设施强制进行拆除；证据4、国土资源局信息公开回复；证据5、刘台子村委会关于设施农业的证明；证据6、两个民事判决和说明；证据7、国电葫芦岛润泽有限公司2011年水淹原告鸡房的照片；证据8、损坏房屋理赔统计表，证据4-8用以证明原告大棚所在地属设施农业用地，原告在被国电葫芦岛润泽有限公司的民事侵权行为之前有十几个猪圈，该公司民事侵权水淹原告的猪圈后赔付原告所诉的农业设施，赔付具有同一性、替代性；证据9、原告养鸡必须的设备育雏室被水淹的照片；证据10、原告因育雏室被淹诉讼的材料和因果关系鉴定结论；证据11、被告拆除前原告农业设施里的物品图片，证据9-11用以证明原告养殖鸡必备的育雏室因该公司持续水淹侵权，目前正在诉讼中，被告强制拆除原告的农业设施之前，原告农业设施中的物品均是其养殖鸡必备的设施；证据12、刘台子村出据的动物免疫证；证据13、（2020）辽14行初9号行政判决书。 被告连山区政府辩称，原告诉状中所述263平方米“养鸡房屋”实际用途不属于农业设施，不是农业用途，属于农业农村部、自然资源部要求整治的“大棚房”。被告组织相关单位予以拆除具有法律和事实依据。2018年9月，为贯彻落实习**总书记关于做好设施农业用地整治清理工作的重要批示，农业农村部、自然资源部印发了《关于开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化的方案的通知》农农发[2018]3号，要求对农用地用于非农业用途予以专项清理、整治，辽宁省农业农村厅于2018年12月18日印发了《辽宁省“大棚房”问题专项清理整治行动发现违法违规问题分类整改指导意见》，并于2019年2月下发了《关于辽宁省“大棚房”问题专项清理整治行动整改工作补充指导意见》，要求在2019年3月底前必须完成整治整改，该拆除的坚决拆除。国家大棚房问题专项清理整治行动协调推进小组办公室（简称“国家大棚办”）通过技术单位组织排查了各地大棚房问题，形成了卫星遥感图斑。2019年2月21日，连山区收到辽宁省大棚房问题专项清理整治行动协调推进小组办公室《关于做好大棚房问题遥感监测比对疑似图斑核查工作的紧急通知》，经国土局、农业农村局排查，其中刘台子村张静茹、张洪柱的8号大棚的附属设施严重超标，属于“大棚房”整治三类问题。此次“大棚房”整治工作是经国家大棚办发现并由辽宁省安排要求予以调查处理的，而且时间紧急，要求必须在2019年3月底完成，也是一项政治业务。2019年2月28日，连山区政府发布了《葫芦岛市连山区“大棚房”问题整改公告》，要求在2019年3月5日前自行拆除，同年3月6日，连山区大棚房问题专项行动协调推进小组办公室，责成乡村两级向张洪柱送达自行拆除告知书，要求原告自行拆除。在原告拒绝自行拆除的情况下，2019年3月8日，由政府组织相关部门统一整改，集中拆除了违建设施。二、原告被拆除的建筑用于非农业用途，违反土地管理法关于非农业用地应该予以审批的法律规定，属于违法建筑，是国家确定的应予以清理整治的“大棚房”范围。通过公证处现场录像、拍照，可以确定原告屋内堆放物品为日常生活物品，无任何养殖、种植迹象，且其院内已经建有大棚看护房，被拆除的只是违法建筑。三、原告起诉超过起诉期限。被告2019年2月28日，下发《葫芦岛市连山区“大棚房”问题整改公告》，要求原告于3月5日前自行撤除违法建筑。同年3月6日，连山区大棚房问题专项行动协调推进小组办公室向张洪柱本人下发《告知书》，通知其将于3月8日对其大棚房进行拆除整改，3月8日，对其违法建筑拆除完毕。原告起诉中也表明对上述行为是明知的。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第46条规定，原告已过起诉期限。请求法院驳回原告起诉。 被告连山区政府向本院提交以下证据：证据1、农业农村部、自然资源部印发《关于开展大棚房问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化的方案的通知》（农农发[2018]3号）证明大棚房的清理的依据；证据2、2018年12月18日辽宁省农业农村厅《辽宁省大棚房问题专项清理整治行动发现违法违规问题分类整改指导意见》，证明违法违规建筑认定的标准和依据；证据3、2019年2月《关于辽宁省大棚房专项清理整治行动整改工作补充指导意见》，证明要求3月底拆除的时间限制；证据4、关于转发《连山区大棚房问题再排查再整治推进落实工作方案的通知》，证明连山区政府落实上级文件精神开展整治工作；证据5、葫连告字[2019]5号《葫芦岛市连山区大棚房问题整改公告》，证明强制拆除前已经公告；证据6、拆除公告书，证明要求原告自行拆除；证据7、关于对张洪柱大棚房问题的性质认定，证明被拆除房的性质认定；证据8、现场照片、公证处拍摄的光盘，证明原告被拆除的建筑用于非农业生产。 经庭审质证，本院对上述证据认证如下：二原告提供的证据1-3、11符合证据的真实性、合法性、关联性，本院予以采信；证据4-10、12、13与被诉强制清除行为不具有关联性，本院不予采信。被告提交的证据1-8，其证明目的本院需结合其他证据、依据予以认定。 经审理查明，张洪柱、张静茹系夫妻关系，二人于1985年1月4日登记结婚。2001年9月7日，张静茹与连山区锦郊乡刘台子村委会签订了《日光温室出售协议书》，租用了部分温室大棚，协议约定：每个温室占地面积19米*68米=1292平方米，其中看护房面积48平方米，温室面积60米*7.94米=476.4平方米，裸地面积为767.6平方米。年限为30年，从2001年11月至2031年11月1日，买方可以转让、出租，但不得改变温室和裸地的种植业用途，看护房为临时建筑，买方永久使用。2013年8月，张洪柱、张静茹称在合同裸地上搭建养鸡房增加收益。2018年9月14日，农业农村部、自然资源部印发《关于开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化的方案的通知》（农农发[2018]3号），为遏制农地非农化现象，从同年9月至12月集中开展“大棚房”问题专项清理整治行动，坚决遏制农地非农化。同年12月辽宁省农业农村厅印发了《辽宁省“大棚房”问题专项清理整治行动发现违法违规问题分类整改指导意见》。2019年2月13日，辽宁省农业农村厅联合辽宁省自然资源厅印发了《关于辽宁省“大棚房”问题专项清理整治行动整改工作补充指导意见》，要求在3月20日前完成整治整改工作。葫芦岛市连山区“大棚房”问题专项清理整治行动协调推进小组办公室于同年2月向各乡镇人民政府、锦郊街道办事处印发了《连山区“大棚房”问题再排查再整治推进落实工作方案》，要求全面排查彻底，整改到位。同年2月28日，葫芦岛市连山区“大棚房”问题专项清理整治行动协调小组办公室对张洪柱“大棚房”问题作出性质认定，认定锦郊街道刘台子村蔬菜大棚小区经营户张洪柱，存在“大棚房”问题，属于大棚房三类问题，附属设施超标0.45亩。同日，被告针对“大棚房”问题整改工作进行了公告，要求各违法违规“大棚房”建设主体，务必于2019年3月5日前按要求自行完成拆除整改，逾期不拆除整改的，区政府将依法采取强制拆除整改措施。同年3月4日向张洪柱送达《告知书》，告知“你于刘台子村建设的蔬菜大棚其中部分附属设施属大棚房专项清理整治范围，区政府已责令你于2019年3月5日前自行完成拆除整改。因你未在期限内拆除整改，区专项清理整治领导小组拟于3月6日组织拆除整改，造成的损失由违法者自行承担”，同年3月8日连山区政府组织了相关部门拆除张洪柱、张静茹被认定的超标附属设施（即张洪柱、张静茹所称的养鸡房）。张洪柱、张静茹于2019年10月8日向本院提起确认强制拆除违法行政诉讼，本院于2019年12月9日作出（2019）辽14行初165号行政裁定，驳回二人起诉。张洪柱、张静茹不服，向辽宁省高级人民法院上诉，该院于2020年9月22日作出（2020）辽行终652号行政裁定，撤销本院（2019）辽14行初165号行政裁定，指令本院继续审理。 另查明，葫芦岛市连山区“大棚房”问题专项清理整治行动协调小组系连山区政府组建并负责“大棚房”问题专项清理整治的工作机构。 本院认为，本案争议焦点为一、二原告起诉是否超过起诉期限；二、被告强制拆除行政行为是否合法。 关于起诉期限问题，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。《最高人民法院的解释》第六十四条第一款规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。本案中，涉案附属设施于2019年3月8日被连山区政府组织相关部门进行拆除，葫芦岛市连山区“大棚房”问题专项清理整治行动协调小组办公室虽于同年3月4日向张洪柱送达《告知书》，告知拟拆除情况，但在《告知书》及实际拆除日（2019年3月8日），连山区政府并未告知二原告诉权及起诉期限。故，二原告的起诉期限适用未告知公民起诉期限的，起诉期限适用公民知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年的规定，二原告于2019年10月8日向本院提起确认强制拆除违法行政诉讼，并未超过起诉期限，连山区政府的该项主张本院不予支持。 关于被告强制拆除行政行为是否合法一节，连山区政府对二原告的涉案用房实施了强制拆除行为予以认可，但主张系根据“大棚房”问题专项清理整治行动的相关部署开展工作，但其开展强制拆除工作亦应当履行《中华人民共和国行政强制法》规定的强制执行程序。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条、第四十四条规定，行政机关直接强制执行的需经法律授予行政强制执行权后行使；行政机关实施行政强制执行之前，应当以书面的形式催告当事人履行义务，并给予当事人陈述、申辩的权利；经催告当事人无正当理由逾期仍不履行的，有强制执行权的行政机关应当作出书面的强制执行决定书并送达给当事人。对违法的建筑物、构筑物、设施等要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。本案中，连山区政府实施涉案强制拆除行为时未履行相应的催告程序，未给予二原告陈述、申辩等救济权利，未制作书面的强制执行决定，故被告的强制拆除行为程序违法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决如下： 确认被告葫芦岛市连山区人民政府于2019年3月8日对原告张洪柱、张静茹位于葫芦岛市连山区锦郊街道刘台子村蔬菜大棚其中部分附属设施实施的强制拆除行为违法。 案件受理费50元，由被告葫芦岛市连山区人民政府负担。 如不服本判决，可以在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于辽宁省高级人民法院。 审判长  程歆谦 审判员  陈丽娟 审判员  花 勇 二〇二一年三月十八日 法官助理王华 书记员谭思朦 本判决书援引的法律条款： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： (一行政行为违法，但不具有可撤销内容的；