安徽省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）皖行终23号 上诉人（一审原告）冯立元，男，1962年6月21日出生，汉族，住安徽省六安市金安区。 被上诉人（一审被告）六安市金安区人民政府，住所地安徽省六安市金安区佛子岭路与安丰路交口。 法定代表人霍绍斌，该区政府区长。 委托代理人梁秀玉，安徽梁昌盛律师事务所律师。 上诉人冯立元因诉六安市金安区人民政府（以下简称金安区政府）房屋征收补偿决定一案，不服六安市中级人民法院（2020）皖15行初23号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审法院审理查明，2018年5月15日，金安区政府作出金政征字〔2018〕20号房屋征收决定，对该区集中示范园区和平路周边棚户区改造项目规划红线范围内国有土地上房屋及附属物进行征收，同日发布征收公告，确定了征收部门为金安区重点工程建设管理局，征收实施单位为集中示范园区征收安置办等具体内容，并附有该地块征收补偿方案及征求意见和修改情况的通告。后冯立元等人不服该征收决定，向六安市人民政府申请行政复议，六安市人民政府经审查，于2018年9月26日作出六政复决〔2018〕23号行政复议决定书，确认上述征收决定违法，并责令金安区政府依法妥善处理相关事宜。 征收过程中，征收部门与冯立元就房屋安置补偿多次协商未能达成协议，委托江苏三师土地房地产资产评估测绘咨询有限公司对冯立元被征收房屋及附属物进行评估（以2018年5月15日为基准日），2020年7月9日，该评估公司作出苏三师六房估字[2018]第A35号估价报告，评估对象总价为4902312元。该期间，亦对拟安置的房屋进行了评估。7月13日，向冯立元送达了上述估价报告。 2020年7月16日，金安区政府根据上述评估报告及《金安区2018年度国有土地上房屋征收搬迁补偿、补助费等标准》、案涉地块征收补偿方案，对冯立元户作出金征房补字〔2020〕06号《房屋征收补偿决定》，该决定载明：冯立元在征收范围内有房屋一处，合法面积835.90平方米，其中经营面积415.07平方米，住宅房面积420.83平方米，混合二等结构。根据相关法律法规和案涉项目补偿方案以及金安区政府文件（金政〔2018〕18号）的规定，决定对该户给予两种补偿方式：一、货币补偿。（一）对被征收人冯立元所有的面积为415.07平方米经营房实行货币化补偿，支付房屋价值2674312元（评估价值）、搬迁费4151元（415.07平方米×10元／平方米）、停产停业损失费74713元（415.03平方米×30元×6个月）；合计2753176元。（二）对被征收人冯立元所有的面积为420.83平方米住宅房实行货币化补偿，支付房屋价值1469959元（评估价值）、搬迁费3367元（420.83平方米×8元／平方米）、临时安置费22725元（420.83平方米×9元×6个月）、住改非补偿282546元；合计1778597元。（三）附属物及装潢等费用758041元。该三项费用在被征收房屋搬迁完毕前一次性付清。二、产权调换。（一）产权调换房屋：1、经营房。产权调换的经营房位于××区××＃楼××室（建筑面积109.24平方米）、××室（建筑面积84.88平方米）、××室（建筑面积111.16平方米）、××室（建筑面积162.54平方米），合计建筑面积467.82平方米，结构为框架。2、住宅房。产权调换的住宅房位于××小区××＃楼××室（建筑面积121.06平方米）、××室（建筑面积121.06平方米），××＃楼××室（建筑面积73.17平方米），××＃楼××室（建筑面积115.3平方米），合计建筑面积430.59平方米，结构为框架。经评估，上述房屋评估价值为4796914元，与冯立元被征收房屋总价值4144271元相比，冯立元应支付征收人房屋价值差652643元。（二）征收人支付被征收人冯立元以下费用：1、经营房搬迁费8301元（415.07平方米×10元×2）；2、住宅房搬迁费6733元（420.83平方米×8元×2）；3、经营房停产停业损失费，临时安置期24个月，以30元／平方米·月计算，提前交房按实际计算，逾期的自逾期之日起按45元／平方米·月另行支付；4、住宅房临时安置费，临时安置期24个月，以9元／平方米·月计算，提前交房按实际计算，逾期的自逾期之日起按18元／平方米·月另行支付；5、住改非补偿282546元；6、附属物和装潢费用758041元。上述费用在安置房交付给被征收人时，并据实结算后由征收人一次性支付。冯立元不服该补偿决定，遂提起本案诉讼。 一审法院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条规定：“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。补偿决定应当公平，包括本条例第二十五条第一款规定的有关补偿协议的事项。……”本案中，征收部门与冯立元户未能达成补偿安置协议，调取了该户房产资料，经测绘部门现场测绘后，由金安区不动产登记中心等六单位予以认定，认定该户被征收房屋面积为835.90平方米，事实清楚，程序合法。 关于房屋性质方面，征收部门结合该户房屋登记资料，并考虑其实际经营状况，分别作出认定，不违反法律规定，且最终补偿决定对其“住改非”部分根据当地政策规定给予经营损失补偿，亦充分保护了该户的合法权益，应予支持。 关于评估机构的选定，征收部门通过投票方式决定并对该过程予以公证，不违反《国有土地上房屋征收评估办法》的规定。但在2020年7月13日向冯立元户送达《评估报告》后，7月16日金安区政府即作出《房屋征收补偿决定》，未给予被征收人对评估报告申请复核的权利，程序不当。 此外，案涉地块征收补偿方案第四项“征收补偿的标准和方式”中，第（一）项第1条二款中规定“经规划部门确定为经营性用房的，一律实行货币补偿。同时给予房屋评估总价的15%奖励”，但案涉补偿决定未能体现该部分奖励内容，明显不妥。 综上，金安区政府对冯立元户作出的金征房补字〔2020〕06号《房屋征收补偿决定》，基本事实清楚，但程序有不当之处，补偿内容有所遗漏且未有充分理由予以说明。原告要求撤销被诉补偿决定的理由有一定依据，应当予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）、（六）项之规定，判决：一、撤销金安区政府对冯立元作出的金征房补字〔2020〕06号《房屋征收补偿决定》；二、金安区政府于本判决生效后三个月内重新对冯立元被征收房屋作出补偿决定。 冯立元上诉称，一审判决虽结论正确，但存在事实认定不清之情形，应当予以纠正，具体如下: 一、一审判决对于案涉房屋的客观情况认定事实不清。1、一审判决关于案涉房屋性质的认定事实不清。上诉人建成案涉房屋以来，依法办理了房屋产权登记，载明房屋用途为商住，并依法办理了工商、税务、消防等各类行政审批手续。在征收行为发生之前，案涉房屋进行了全套完整的内部装修，添附了大量的经营配套设施，房屋整体用于浴室经营。以上客观事实，各方均无争议。在此情况下，金安区不动产登记中心等六单位违背实际经营状况，仅将房屋的约半数面积认定为经营用房，显然是错误的。同时，被上诉人也无法提供所谓的“住改非”地方政策规定，给出的极低的补偿显然背离了房屋的客观实际市场价值。但是，一审判决却支持了这一错误的认定。2、一审判决关于房屋面积的认定事实不清。对于案涉房屋，被上诉人及其征迁部门进行了两次测量，两次测量均遗漏了阁楼（层高高于2.2米的部分）的面积，同时两次测量的结果之间也存在明显的差异。在此情况下，一审法院并未要求被上诉人提供两次测量的实地测绘图纸进行进一步的核实，就直接采纳了第二次测量（面积缩小）的结果，这一做法是不足够严谨的。 二、一审判决遗漏了对评估报告中存在的明显错误的认定。本案中，因三份评估报告存在明显违背客观事实的情况，上诉人申请了评估师出庭。经过庭审询问可知，评估师未到现场查勘、未采集类似房地产交易实例的数据，结果均是在征迁部门的安排、示意之下作出的。整个评估过程都是混乱不堪的，评估结果毫无事实依据，显然不能作为补偿决定的依据。在一审庭审过程中，上诉人已经明确指出了上述问题，且提供了自行委托的评估机构严格按照评估程序作出的评估报告。但是，一审判决仅认定了评估程序上的不当，回避了评估报告本身存在的严重问题，而对于上诉人提交的评估报告未作出任何认定意见。 三、一审判决对于产权调换房屋的违法性未予认定。在诉争的补偿决定中，被上诉人提供了产权调换房屋作出补偿决定的内容。但是，被上诉人在整个庭审过程中，均无法拿出产权安置房屋的任何审批、报建手续。经过一审庭审也能够确认被上诉人提供的产权调换房屋严格意义上来讲，是属于典型的违法建筑。但是，对于这一直接侵害上诉人权益的情况，一审判决中只字未提。现有产权调换房的违法性是上诉人始终无法与被上诉人达成一致的关键性问题。一审法院组织双方进行了调解，但是被上诉人始终不提供产权明确合法的产权调换房，导致协调无法取得实质性的进展。上诉人认为被上诉人在实施征收补偿安置活动的过程中，应当充分考虑到被征收人利益的保护，充分考虑到被征收人提出的合理诉求，而不是机械地采用单一的方案来处理个性化的诉求问题。因此，上诉人请求二审法院从实质性化解行政争议的角度出发，督促被上诉人拿出切实可行的、能够保护上诉人合法权益的协调方案，尽快解决本案诉争。 四、一审判决中的第二项内容不恰当。案涉房屋现今已被被上诉人强制拆除，且强制拆除行为已同期被判决确认违法。在案涉房屋已经被违法强制拆除的情形下，被上诉人已无法继续针对一个已不存在的建筑物作出补偿决定。同时，补偿决定不断的作出与不断的撤销，最终将导致循环诉讼的出现，不利于上诉人权益及时的保护。另外，违法的强制拆除行为导致上诉人遭受到的实际损失已经超出了补偿决定所能够涵盖的范围。如双方无法就房屋征迁相关问题达成一致意见，那么就应当及时进入到国家赔偿程序中去解决上诉人遭受损失的赔偿问题。因此，一审法院判决被上诉人重新作出补偿决定的内容是不恰当的。 综上所述，上诉人提起本案诉讼的目的在于请求人民法院纠正政府机关错误的征收行为，以维护自身的合法权益。但是一审判决在案涉房屋相关的面积及性质认定、评估结果的客观性及合法性认定、产权调换房的审查认定等补偿决定中关键性的认定问题上存在明显的错误，将可能对上诉人后续维权产生直接的、不利的影响。同时，一审判决要求被上诉人再次作出补偿决定，事实上已无法操作且不可行，循环诉讼既不利于矛盾的化解，也不利于上诉人权益及时的保护。请求二审法院查明事实后依法改判。 一审原告冯立元向一审法院提交了以下证据材料： 1、原告身份证复印件，证明身份情况； 2、房屋征收补偿决定，证明被告作出了行政行为； 3、房屋权属证明类文件（房产证、土地证），证明原告房屋情况； 4、行政复议决定书，证明征收行为相关情况； 5、原告自己委托做的评估报告，证明房屋价值； 6、房屋面积告知单，证明之前进行了一次房屋面积确认。 一审被告金安区政府为证明其行政行为合法，向一审法院提交了以下证据材料： 第一组：1、组织机构代码证；2、法定代表人身份证明。证明主体资格及法定代表人身份情况。 第二组：1、《六安市金安区人民政府房屋征收决定》（金政征字〔2018〕20号）；2、《金安区国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》截取内容、《金安区第五届人民代表大会第二次会议关于金安区2017年国民经济和社会发展计划执行情况与2018年计划草案的报告》截取内容、《金安区发展和改革委员会关于和平路周边棚户区改造项目符合金安区国民经济和社会发展规划纳入年度计划的函》《金安区国土资源局关于和平路周边棚户区改造项目符合金安区土地利用总体规划的函》及其附件；《和平路周边棚户区改造项目红线图》《六安市城乡规划局金安直属分局关于和平路周边棚户区改造项目规划情况的函》《六安市城乡规划委员会办公室2018年第七次工作例会会议纪要》《六安市重点工程建设指挥部关于印发2018年度征迁计划的通知》及其附件；《六安市本级及市辖区2018年度征迁项目计划表》；3、《六安市人民政府行政复议决定书》（六政复决〔2018〕23号）；4、《安徽省人民政府关于六安市金安区2018年第8批次城镇建设用地的批复》（皖政地〔2019〕380号）。证明案涉决定对集中示范园区和平路周边棚户区改造项目规划红线范围内国有土地上房屋及附属物进行征收，符合“四规划一计划”要求，原告房屋在项目征迁红线图范围内；六安市人民政府六政复决〔2018〕23号行政复议决定书对上述事实及证据已作认定，针对复议决定指出的涉及集体土地征收问题，已经安徽省人民政府〔2019〕380号建设用地批复予以批准。 第三组：1、《六安市集中示范园区和平路周边棚户区改造项目国有土地上房屋征收补偿方案》（征求意见稿）；2、《六安市金安区人民政府房屋征收公告》（金政征字〔2018〕21号）及其附件；《六安市集中示范园区和平路周边棚户区改造项目国有土地上房屋征收补偿方案》、《关于对六安市集中示范园区和平路周边棚户区改造项目国有土地上房屋征收补偿方案征求意见及修改情况的通告》；3、张贴公示照片四张（三页）。证明征收部门发布《房屋征收补偿方案》（征求意见稿），就补偿方案中内容征求被征收人意见和建议，上述征收决定、征收公告、补偿方案等文件均在项目地块征收现场办公室张贴公示。 第四组：1、《关于选定房屋征收评估机构事宜的公告》；2、《和平路周边棚户区改造项目房屋征收候选评估机构选票》；3、《和平路周边棚改项目（西片）房屋征收候选评估机构选票发放登记表》；4、投票现场照片；5、六安市皋翔公证处（2018）皖六皋公证字第15534号《公证书》；6、现场统计投票结果、选定评估机构照片。证明评估机构的选定符合法定程序。 第五组：1、原告户籍证明资料、房地产登记证明资料、企业登记信息资料；2、《房地产测绘成果报告》（六房测[2020]私字第（001）号）、《房屋测量草图》《房屋分户平面图》《房产测绘委托合同》；3、《和平路周边地块棚户区改造项目经营房面积认定表》；4、《六安市金安区国有土地上房屋征收调查认定登记表》；5、《被征收访房屋面积确认告知书》及其送达照片两张（一页纸）。证明征收部门查看调取原告户籍、房地产、企业登记等相关信息；原告房屋经金安区不动产登记中心等六单位认定，实有建筑面积835.90平方米，其中经营房面积415.07平方米、住宅房面积420.83平方米，无违章建筑面积，结构为混合二等，建筑年代2010年等情况。 第六组：1、江苏三师土地房地产资产评估测绘咨询有限公司苏三师六房估字[2018]第A35号房地产估价报告；2、江苏三师土地房地产资产评估测绘咨询有限公司苏三师六房估字（2018）第0712号产权调换房屋估价报告；3、江苏三师土地房地产资产评估测绘咨询有限公司苏三师六房估字（2018）第0713号产权调换房屋估价报告；4、《六安市金安区人民政府房屋征收补偿决定》（金征房补字〔2020〕06号）；5、金安区2018年度国有土地上房屋征收搬迁补偿、补助费等标准（金政〔2018〕18号）；6、征收工作人员向原告送达房地产评估报告（双向）、房屋征收补偿决定现场照片。证明：征收部门委托评估机构对原告被征收房屋及其附属物以及拟定安置房进行价格评估，后依法对原告作出了房屋征收补偿决定，对原告搬迁费、征收住宅临时安置费、征收非住宅停产停业损失费计算标准依据以及相关文书送达情况。 根据原告申请，一审法院通知了案涉评估机构鉴定人吴某出庭接受询问，吴某针对原告提出的拟安置房屋评估时间及具体情况作了说明。 上述证据均已随案移送本院。本院审理查明的案件事实与一审一致，本院予以确认。 本院认为，一审判决撤销金安区政府对冯立元作出的金征房补字〔2020〕06号房屋征收补偿决定，金安区政府并未提起上诉。冯立元虽提起上诉，但对该项判决结果亦无异议。从冯立元的上诉请求及事实和理由来看，其对一审判决不服，主要有两个方面。其一，案涉房屋已被强制拆除，该强制拆除行为已被生效判决确认违法，其可通过行政赔偿程序维护自身合法权益，故不应再由金安区政府针对其案涉房屋重新作出征收补偿决定。其二，一审判决对案涉房屋性质、面积认定不清；对案涉评估报告审查不够全面，仅认定评估程序上的不当，对该评估报告其他严重问题未作认定；对案涉补偿决定确定的产权调换房是否合法未作认定。对此，本院认为，房屋征收中被征收房屋已被违法强制拆除的，应予征收补偿还是行政赔偿，应当尊重被征收人的选择。上诉人冯立元明确表示，为了减轻诉累，避免循环诉讼，以及更加全面维护自身合法权益，其拟通过行政赔偿程序解决争议，不要求金安区政府重新作出补偿决定，其该上诉请求不违反法律规定，亦有利于及时实质性解决争议，依法应予支持。至于其案涉房屋性质、面积以及本案被诉补偿决定涉及的评估报告和产权调换房是否符合法律规定等问题，鉴于被诉补偿决定已被撤销，且无需金安区政府重新作出补偿决定，故对于一审判决有关此部分的内容，本院暂不予确认。冯立元启动行政赔偿程序后，在行政赔偿程序中可对此部分争议一并审查评判，不受一审判决有关此部分内容的影响。 综上，一审判决第一项撤销金安区政府对冯立元作出的金征房补字〔2020〕06号房屋征收补偿决定，结果并无不当，依法应予维持。一审判决第二项由金安区政府于该判决生效后三个月内重新对冯立元被征收房屋作出补偿决定，不利于案涉争议及时实质性解决，上诉人冯立元的上诉理由部分成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项、第（二）项的规定，判决如下： 一、维持六安市中级人民法院（2020）皖15行初23号行政判决第一项，即“撤销六安市金安区人民政府对冯立元作出的金征房补字〔2020〕06号《房屋征收补偿决定》”； 二、撤销六安市中级人民法院（2020）皖15行初23号行政判决第二项，即“六安市金安区人民政府于本判决生效后三个月内重新对冯立元被征收房屋作出补偿决定”。 一、二审案件受理费各50元，由被上诉人六安市金安区人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长  张志强 审判员  陈 默 审判员  钟祖凤 二〇二一年三月八日 法官助理张高英 书记员潘玉丹 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； …… -1-