湖南省岳阳市中级人民法院行 政 裁 定 书（2021）湘06行终70号上诉人（一审原告）：杨**忠，男，1989年1月6日出生，汉族，住岳阳市岳阳楼区。委托代理人：杨文超，1963年10月3日出生，汉族，住岳阳市岳阳楼区，系上诉人父亲。被上诉人（一审被告）：岳阳经济技术开发区禁违拆违治违执法局，住所地岳阳经济技术开发区管理委员会办公楼。法定代表人：李石斗，该局局长。委托代理人：黄平安，该局副局长。委托代理人：陈**平，湖南嘉华律师事务所律师。上诉人杨**忠因与被上诉人岳阳经济技术开发区禁违拆违治违执法局（以下简称经开区禁违局）确认行政协议无效纠纷一案，不服岳阳市君山区人民法院(2020)湘0611行初285号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。杨**忠上诉请求：撤销岳阳市君山区人民法院（2020）湘0611行初285号行政裁定，指令一审法院继续审理并作出实体判决。事实与理由：涉案房屋为上诉人合法房屋，被上诉人不找上诉人本人约谈签字，却找上诉人母亲刘建辉约谈签字程序违法，上诉人母亲刘建辉未经上诉人授权，而且当时签字签的是空白协议，因此，涉案由上诉人母亲签字的自拆奖励协议是无效的，被上诉人应当与上诉人重新协商，重新签字补偿差价。另外，上诉人的房屋不是违法建筑，上诉人为支持岳阳市创建全国卫生文明城市而搬到此地谋生建房，开展生活自救，是因政策原因而建房。本案房屋产权人为上诉人杨**忠，岳阳市自然资源和规划局于2019年7月9日下发的《限期拆除决定书》户主写的是杨**忠。涉案房屋自拆奖励协议有黄平安签字，黄平安是岳阳经济技术开发区东风湖西瓜山片区违法建设现场整治指挥部（以下简称西瓜山指挥部）的法定代表人，又是经开区禁违局的副局长，现在西瓜山指挥部解散了，上诉人以经开区禁违局为被告并无不当。另外，西瓜山指挥部是以经开区禁违局为核心组织成立的，指挥部的工作人员都是经开区禁违局的工作人员，限期拆除决定书和小西瓜山征收补偿落实工作都是经开区禁违局工作人员实施的，现在西瓜山指挥部解散了，上诉人以经开区禁违局为被告并无不当，一审法院以上诉人起诉被告错误为由驳回上诉人的起诉错误，请求二审法院依法改判。被上诉人经开区禁违局辩称，一、一审裁定认定被答辩人错列被告事实正确。2018年11月2日,岳阳经济技术开发区办公室发布《关于成立岳阳经济技术开发区东风湖西瓜山片区违法建设整治工作领导小组的通知》,成立岳阳经济技术开发区东风湖西瓜山片区违法建设整治工作领导小组（以下简称西瓜山领导小组）。2018年12月3日,西瓜山领导小组发布《关于成立岳阳经济技术开发区东风湖西瓜山片区违法建设现场整治指挥部的通知》,成立西瓜山指挥部。前述事实清楚表明了西瓜山指挥部不是答辩人设立和组建的。《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第一款规定,行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构,以自己的名义作出的行政行为,当事人不服提起诉讼的,应当以组建该机构的行政机关为被告。据此规定,被答辩人起诉确认其母亲刘建辉与西瓜山指挥部签订的《房屋自拆奖励协议》无效,不应起诉答辩人。二、一审裁定适用法律正确。一审法院查明被答辩人错列被告后依法进行了释明,但被答辩人拒绝变更被告。一审法院根据《最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法的解释》第二十六条“原告所起诉的被告不适格,人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉”之规定，裁定驳回原告的起诉适用法律正确。综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院维持原裁定。杨**忠向一审法院起诉请求：按照国家有关法律、法规，要求房屋补差，生产设备和其他财产要补偿。一审法院查明，2018年11月12日，岳阳市经济技术开发办公室下发岳经办发[2018]95号文件，决定成立岳阳经济技术开发区东风湖西瓜山片区违法建设整治领导小组。2018年12月3日，西瓜山领导小组下发《关于成立岳阳经济技术开发区东风湖西瓜山片区违法建设现场整治指挥部的通知》，决定成立西瓜山指挥部。2019年11月8日，西瓜山指挥部（甲方）与杨**忠母亲刘建辉（乙方），签订《房屋自拆奖励协议》，协议约定甲方拆除乙方坐落于岳阳经济技术开发区西瓜山片区的房屋，该房屋面积为302.24㎡，结构性质为砖木，甲方共计补偿乙方222023元（建设成本补助131351元；限期自拆奖励90672元）。2019年11月22日项目部向刘建辉汇款222023元，2019年11月25日，刘建辉书写“已领卡，房屋内无任何东西可以拆除”并签名。2019年11月27日刘建辉转出4700元，2019年12月11日刘建辉将215000元汇至杨文超账户（不含汇款手续费50元），后将该款项交给杨**忠。一审法院认为，杨**忠的诉讼请求不明确，经一审法院释明，杨**忠明确诉讼请求为：确认2019年11月8日，西瓜山指挥部与杨**忠母亲刘建辉签订的《房屋自拆奖励协议》无效。《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第一款规定：“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告”。本案中，与杨**忠母亲刘建辉签订《房屋自拆奖励协议》的西瓜山指挥部是临时机构，不具有独立承担法律责任的能力，其作出的行政行为，应该以组建的行政机关为被告。经审理查明，组建西瓜山指挥部的机构是岳阳经济技术开发区管理委员会，杨**忠要求确认协议无效，应当以岳阳经济技术开发区管理委员会为被告，杨**忠以经开区禁违局为被告属于错列被告，经释明后，杨**忠以原西瓜山指挥部工作人员黄平安现为经开区禁违局副局长，应以经开区禁违局为被告，拒不变更被告。据此，根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条第一款之规定，裁定：驳回杨**忠的起诉。本案受理费50元，免于收取。二审期间，双方当事人均未向本院提交新证据。本院二审查明的事实与一审一致，本院予以确认。本院认为，杨**忠经一审法院释明确定本案诉讼请求为：确认2019年11月8日其母亲刘建辉与西瓜山指挥部签订的《房屋自拆奖励协议》无效。涉案《房屋自拆奖励协议》是行政机关为了实现行政管理目标与行政相对人签订的行政协议，行政协议既具有行政属性又具有合同属性。本案中，签订涉案《房屋自拆奖励协议》的是西瓜山指挥部，根据被上诉人经开区禁违局向一审法院提交的2018年11月2日岳阳经济技术开发区办公室下发的《关于成立岳阳经济技术开发区东风湖西瓜山片区违法建设整治工作领导小组的通知》（岳经办发【2018】95号）以及2018年12月3日西瓜山领导小组下发的《关于成立岳阳经济技术开发区东风湖西瓜山片区违法建设现场整治指挥部的通知》可知，西瓜山指挥部是由西瓜山领导小组设立，而西瓜山领导小组是由岳阳经济技术开发区管理委员会设立，因西瓜山领导小组和西瓜山指挥部均为不具有独立承担法律责任能力的机构，根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第一款：“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告”之规定，本案中，杨**忠诉请确认涉案《房屋自拆奖励协议》无效，应以组建西瓜山领导小组的岳阳经济技术开发区管理委员会为被告。另外，上诉人称经开区禁违局为西瓜山指挥部的主要成员，黄平安为西瓜山指挥部法人代表，应以经开区禁违局为被告，本院认为，根据岳阳经济技术开发区办公室下发的《关于成立岳阳经济技术开发区东风湖西瓜山片区违法建设整治工作领导小组的通知》，该文件中载明西瓜山领导小组办公室设经开区禁违局，经开区禁违局局长李石斗为西瓜山领导小组副组长，经开区禁违局副局长黄平安为西瓜山领导小组组成成员，根据西瓜山领导小组下发的《关于成立岳阳经济技术开发区东风湖西瓜山片区违法建设现场整治指挥部的通知》，西瓜山指挥部指挥长由经开区区工委委员梁盛发担任，副指挥长由经开区禁违局李石斗担任，因此，上诉人称经开区禁违局副局长黄平安系西瓜山指挥部法人代表与事实不符，上诉人以涉案协议是由经开区禁违局提供，黄平安在涉案协议上签字为由认为涉案协议签订方为经开区禁违局，应以为经开区禁违局为本案被告缺乏事实和法律依据，本院不予支持。杨**忠以经开区禁违局为本案被告属于错列被告，在经一审法院释明后杨**忠拒不变更被告，一审法院根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条第一款之规定裁定驳回原告杨**忠的起诉并无不当，本院予以维持。上诉人杨**忠的上诉理由不能成立，本院不予支持。综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，裁定如下:驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  刘景镔审判员  许震鹏审判员  王延红二〇二一年三月五日书记员  夏语涵