四川省成都市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)川01行终1172号 上诉人（原审被告）都江堰市人民政府玉堂街道办事处。住所地：四川省都江堰市玉堂镇玉府街733号。 法定代表人李祖文，主任。 委托诉讼代理人郑海，四川秉卓律师事务所律师。 委托诉讼代理人余涛，四川秉卓律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）谢家怀，男，1963年8月3日出生，汉族，住四川省都江堰市。 委托诉讼代理人陈双衔，四川信守律师事务所律师。 上诉人都江堰市人民政府玉堂街道办事处（原都江堰市玉堂镇人民政府，以下简称玉堂街办）与被上诉人谢家怀不履行房屋拆迁安置补偿协议一案，不服四川省崇州市人民法院（2019）川0184行初96号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2021年2月8日公开开庭审理了本案。上诉人玉堂街办的委托代理人郑海及玉堂街办的负责人陈峻磊、被上诉人谢家怀及其委托代理人陈双衔到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院审理查明，谢家怀在都江堰市××镇××街拥有一楼一底房屋一处并领取国有土地使用权证。2008年，为加快都江堰市西区建设，原玉堂镇人民政府对谢家怀上述房屋进行拆迁。于2008年3月16日，由调查员邓某、黄某、王某、余某、村组干部及代表徐某、杨某、何某、谭某签字填写了《都江堰市征收土地地上附着物封户普查登记表》，载明：住户谢家怀，砖混住房，铺面31.5平方米，住房71平方米。同时由谢家怀，统计经办人邓某、王某、余某、黄某、徐某、谭某、杨某、何某共同签署《普查统计表》。尔后，2009年1月30日，谢家怀与原玉堂镇人民政府签订了以产权调换方式实行拆迁补偿的《房屋拆迁产权调换合同书》，载明：谢家怀被拆迁房屋位于××街，住宅建筑面积66.77平方米（2楼），营业用房建筑面积66.77平方米，谢家怀自愿选择产权调换方式实行拆迁补偿，附属房及其他设施不属于调换范围。并支付搬家费住房每户1000元，非住房每户500元。同时约定了安置房地址、过渡期间和费用。合同签订后，原玉堂镇人民政府按照合同对谢家怀进行了住房安置，但营业用房却未安置。2011年6月3日，双方就超期过渡费、安置点位置及房屋结算办法达成《房屋拆迁产权调换补充协议》，约定谢家怀商铺调整到××镇××街安置点。2016年7月11日，原玉堂镇人民政府发出《通知》，再次对涉及商铺拆迁情况逐户进行了清理核实。2017年11月28日双方因城市建设土地规划调整等原因造成拆迁商铺产权调换和商铺置换无法建成，重新签订《货币安置合同书》（以下简称《货币安置合同书》）。但合同约定的给付期限届满后，玉堂街办没有履行。谢家怀于2019年12月31日提起行政诉讼，请求判令玉堂街办按照2017年双方签订的《货币安置合同书》支付安置费用914081.3元。在诉讼中，玉堂街办于2020年3月27日作出【都江堰市人民政府玉堂街道办事处关于变更《货币安置合同书》的通知】（以下简称《变更货币安置合同通知书》），将货币安置金额变更为428400元，谢家怀不服，遂提起本案诉讼。 上述事实有都江堰市人民政府《土地登记审批表》《都江堰市征收土地地上附着物封户普查登记表》《普查统计表》《房屋拆迁产权调换合同书》《房屋拆迁产权调换补充协议》、2016年7月11日原玉堂镇人民政府《通知》、2017年11月28日签订的《货币安置合同书》、2020年3月27日玉堂街办发出的《变更货币安置合同通知书》、谢家怀被拆除房屋位置图、谢家怀邻居《证明书》及当事人双方的当庭陈述在案佐证。 原审法院认为，本案为玉堂街办为实现行政管理目的与谢家怀签订了《货币安置合同书》后，玉堂街办未按照合同约定履行其义务且在诉讼中变更安置补偿协议内容引起的纠纷。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的”的规定，本案所涉的行政协议的履行、变更属于行政诉讼的受案范围，应当对双方签订协议书的行为和玉堂街办单方变更行为进行全面审查。 原审法院认为该案的争议焦点为：谢家怀与玉堂街办签订的《货币安置合同书》是否有效？玉堂街办单方变更作出《变更货币安置合同通知书》依据是否充分？本案应如何履行？ 针对谢家怀与玉堂街办签订的《货币安置合同书》是否有效的问题，原审法院认为，原玉堂镇人民政府与谢家怀于2017年11月28日签订的《货币安置合同书》是在2009年1月30日签订的《房屋拆迁产权调换合同书》及其《房屋拆迁产权调换补充协议》不能履行的基础上，双方协议变更签订。原玉堂镇人民政府与谢家怀在2009年签订《房屋拆迁产权调换合同书》后，已经将谢家怀的被拆迁房屋进行了拆除，且按照该合同对谢家怀住房进行安置。在营业用房因城市规划变化等原因不能实现后，双方再次协议变更为货币安置，再次对安置营业用房面积和安置点位进行确认，并根据评估价格确定货币安置金额后再次于2017年11月28日签订《货币安置合同书》。《货币安置合同书》并不违反国家法律、法规和政策的规定，事前也经双方多次磋商达成一致，是双方真实意思表示，合法有效。当事人应当按照约定全面履行。 针对玉堂街办单方作出《变更货币安置合同通知书》依据是否充分，本案应如何履行的问题。原审法院认为，根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十六条之规定，只有在履行行政协议过程中，可能出现严重损害国家利益、社会公共利益的情形，被告才可以作出变更、解除协议的行政行为。玉堂街办应当对履行《货币安置合同书》可能出现严重损害国家利益、社会公共利益的情形承担举证责任。本案中，玉堂街办提供的2008年3月16日《都江堰市征收土地地上附着物封户普查登记表》和无时间的《普查统计表》中虽然载明谢家怀被拆迁房屋铺面面积与《房屋拆迁产权调换合同书》和《货币安置合同书》中的营业用房面积不一致。但《货币安置合同书》是在2009年1月30日签订的《房屋拆迁产权调换合同书》及其《房屋拆迁产权调换补充协议》不能履行的基础上变更签订的。从2009年的产权调换变更为2017年的货币安置，跨时8年之久，在此期间相关安置补偿法规已进行修改。按照修改后的《国有土地上房屋征收与拆迁补偿条例》（国务院令590号）第三十五条之规定，案涉的《货币安置合同书》应适用2001年11月1日起施行的《城市房屋拆迁管理条例》的规定办理。该《城市房屋拆迁管理条例》第二十四条规定：“货币补偿的金额，根据被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积等因素，以房地产市场评估价格确定”，因此，被拆迁房屋的货币补偿金额由房地产市场评估机构的评估价格确定。本案中的《货币安置合同书》中的货币补偿金额908,072元正是依据四川德正资产评估有限公司评估价确定，符合《城市房屋拆迁管理条例》的规定。玉堂街办提供的2008年3月16日的《都江堰市征收土地地上附着物封户普查登记表》和无时间的《普查统计表》不足以推翻在普查后于2009年1月30日由原玉堂镇人民政府盖章和法定代表人、经办人签字的《房屋拆迁产权调换合同书》中对被拆迁房屋面积和使用性质的确认，亦不足以推翻在2017年11月28日依据四川德正资产评估有限公司出具的货币安置金额签订的《货币安置合同书》，更不应该在签订《房屋拆迁产权调换合同书》《房屋拆迁产权调换补充协议》和在2016年7月11日进行逐户清理核实后再次签订的《货币安置合同书》后对安置补偿金额的确认依据进行随意解释。玉堂街办在《变更货币安置合同通知书》中按照《都江堰市征收土地地上附着物封户普查登记表》和《普查统计表》中记载的“铺面面积”将《货币安置合同书》中经评估确定的货币安置金额908,072变更为428,400元无法律依据。同时，亦无证据证明《货币安置合同书》的履行具有严重损害国家利益、社会公共利益的情形。因此，玉堂街办的变更理由不能成立，不予支持，玉堂街道办应按照2017年11月27日原都江堰市玉堂镇人民政府与谢家怀签订的《货币安置合同书》履行支付义务。 综上，原审法院遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、第七十三条之规定，判决撤销都江堰市人民政府玉堂街道办事处于2020年3月27日作出的【都江堰市人民政府玉堂街道办事处关于变更《货币安置合同书》的通知书】；限被告都江堰市玉堂镇人民政府在本判决生效后十五日内支付原告谢家怀拆迁货币安置费及拆迁奖金共计人民币914,081.3元，并从2017年12月28日起按照同期银行贷款利率支付人民币914,081.3元的资金利息至付清之日止。案件受理费50元，由被告都江堰市人民政府玉堂街道办事处承担。 宣判后，玉堂街办不服，向本院提起上诉称，1.原审认定被上诉人营业用房面积66余平米属事实认定错误，适用法律错误；2.若按照《货币安置合同书》等合同履行，将导致国有资产重大损失，严重损害国家利益；3.原审依据《行政诉讼法》第七十条属适用法律错误。原审认定事实不清，适用法律错误，请求撤销原判，改判支持上诉人玉堂街办的全部诉讼请求。 被上诉人谢家怀在二审中答辩称，1.《货币安置合同书》合法有效，认定商铺面积准确；2.《变更货币安置合同通知书》严重违法，应予撤销。原审认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。 本院经审理查明的案件事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，行政机关在行政管理的过程中，应当遵循依法行政原则，并最大程度地维护行政协议的稳定和行政机关的公信力，行政相对人的信赖利益应当受到保护。本案中，《都江堰市征收土地地上附着物封户普查登记表》和《普查统计表》均形成于玉堂街道办与谢家怀2009年签订的《房屋拆迁产权调换合同》之前，由玉堂街办单方一直持有，作为签订合同的基础性材料。玉堂街道办依据上述登记表、统计表，于2009年与谢家怀在协商的基础上签订《房屋拆迁产权调换合同》，双方确认营业用房建筑面积66.77平方米。之后至2017年历经8年玉堂街办又经核查公示，并在委托评估机构出具涉案房屋评估报告的基础上与谢家怀再次签订《货币安置合同书》均未对2009年签订的《房屋拆迁产权调换合同》确认的营业用房建筑面积予以变更，且住房安置部分已实际履行完毕。谢家怀基于双方签订的房屋拆迁补偿相关协议履行了搬迁义务，涉案房屋已被拆除，现玉堂街道办仅以2008年3月16日《都江堰市征收土地地上附着物封户普查登记表》和无时间、无具体楼层记载的《普查统计表》中所记载被上诉人谢家怀被拆迁房屋营业用房面积与《房屋拆迁产权调换合同书》和《货币安置合同书》不一致为由，单方面作出案涉《变更货币安置合同书》，对《货币安置合同书》的内容予以变更，缺乏事实和法律依据。谢家怀在整个协议的履行过程中均予以积极配合，并无证据证明谢家怀对于协议中的“铺面房”记载面积与统计表中记载面积不一致存在任何主观上的故意或过失，作为善意相对人的谢家怀在本案中有值得保护的信赖利益。此外，本案中亦无证据证明案涉《货币安置合同书》的履行具有严重损害国家利益、社会公共利益的情形。故玉堂街道办的上诉理由不能成立，本院不予支持。 综上，上诉人玉堂街道办的上诉理由不能成立，对其主张本院不予支持，原审判决并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人都江堰市人民政府玉堂街道办事处负担。 本判决为终审判决。 审判长  喻小岷 审判员  李 衡 审判员  陈 楠 二〇二一年三月十二日 书记员  张明康