山东省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）鲁行终416号 上诉人（原审原告）潘芬芬，女，汉族，1982年10月5日出生，住山东省鱼台县。 委托代理人张新河，山东海洋（济南）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）鱼台县人民政府，住所地山东省鱼台县北环路。 法定代表人刘学圣，县长。 委托代理人李维奇。 上诉人潘芬芬因与被上诉人鱼台县人民政府房屋征收补偿决定一案，不服济宁市中级人民法院作出的（2020）鲁08行初271号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，向各方当事人送达了受理案件或者应诉通知书、合议庭成员告知书以及《二审行政案件诉讼要素表》，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审原告潘芬芬诉称，一、被诉补偿决定书中所载明的征收决定即《鱼台县中医院片区改造项目房屋征收决定的公告》不存在，被告2019年6月11日作出并公告的是《鱼台县中医院片区棚户区改造项目房屋征收决定的公告》，补偿决定书所载缺少“棚户区”三个字。二、因金润家园小区不属于棚户区改造，故被诉补偿决定中适用《棚户区改造项目的安置补偿方案》错误。三、被诉补偿决定所依据的评估报告（评估程序、方法、价格及评估机构选择等）违法，故应予撤销。四、征收补偿方案没有将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布，没有组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。五、作出房屋征收决定及补偿方案，没有社会稳定风险评估。六、作出房屋征收决定及补偿方案，未经政府常务会议讨论决定。七、补偿决定中没有房屋装饰装修补偿、房屋所属的国有土地使用权补偿及没有对阁楼测算面积计入房屋建筑面积。八、涉案房屋征收范围及征收决定是否符合公共利益不明确。九、涉案房屋征收决定是否符合国民经济及社会发展年度计划不明确。十、被告多次自称金润家园小区不是棚户区改造项目，故应予撤销金润家园小区为鱼台县中医院片区棚户区改造项目的行政认定。综上，请求法院：一、撤销被告鱼台县人民政府作出的鱼政房征〔2020〕第008号房屋征收补偿决定书；二、撤销被告鱼台县人民政府确定金润家园小区为鱼台县中医院片区棚户区改造项目的行政认定。因房屋征收决定和房屋征收补偿决定是行政机关在房屋征收的不同阶段、针对不同事项作出的内容不同的行政决定，两者系不同的行政行为；且原告第二项诉讼请求的内容已经法院作出生效裁判，涉案金润家园小区的房屋征收决定亦已经过行政复议、诉讼，故经原审释明后，原告申请撤销了第二项诉讼请求。 原审法院经审理查明，2019年3月1日，被告鱼台县人民政府作出《关于中医院片区棚户区改造项目房屋拟征收公告》，拟对位于鱼台县××路××路西，建设路南、西支河北范围内的房屋实施征收，并附有拟征收范围示意图。2019年4月8日，鱼台县房屋征收补偿办公室对征收范围内的房屋调查结果予以公示，该公示显示原告位于金润家园小区的房屋面积为106.82㎡，原告对房屋调查公示的结果未提出异议。2019年4月15日，被告作出《关于中医院片区棚户区改造项目房屋征收补偿安置方案的公告》（征求意见稿），载明征求意见自2019年4月15日至2019年5月14日。2019年6月11日，被告作出《关于中医院片区棚户区改造项目房屋征收决定的公告》，附《鱼台县中医院片区房屋征收补偿安置方案》，并予以张贴公告，原告涉案房屋位于该征收范围内。2019年6月13日，鱼台县房屋征收补偿办公室发布《关于协商选定中医院片区棚户区改造项目房屋征收评估机构的公告》。2019年6月25日，鱼台县房屋征收补偿办公室发布《关于房屋征收评估机构投票选定结果的公告》，选定山东众合土地房地产评估有限公司为房屋征收评估机构。2019年7月2日，鱼台县房屋征收补偿办公室发布《鱼台县中医院片区棚户区改造项目房屋评估结果的公示》附《房屋预评估统计表》，该表格显示原告房屋认定回迁面积为117.5㎡，超面积部分及附属物补偿0元。后鱼台县房屋征收补偿办公室向原告送达征收补偿明细表、被征收房地产估价报告。2019年9月27日，原告对房屋评估报告申请复核，2019年11月11日，山东众合土地房地产评估有限公司对于原告的复核申请作出回复告知。因原、被告未能签订房屋征收补偿协议，2020年3月4日，鱼台县房屋征收补偿办公室（变更为鱼台县房屋拆迁服务中心）向被告报请作出房屋征收补偿决定。2020年3月5日，被告鱼台县人民政府对原告作出鱼政房征［2020］第008号《房屋征收补偿决定书》，送达并公告。该房屋征收补偿决定的主要内容为：一、货币补偿，根据评估机构对被征收房屋作出的评估价格进行补偿，补偿金额为509880.48元，搬家费800元，临时安置补助费1800元，合计512480.48元。二、房屋产权调换，产权调换房屋位于××路××小区，安置楼房面积117.5平方米，置换储藏室面积23.46㎡（多退少补按上房时市场评估价补足面积差价），附属物补偿总价为1850元，搬迁费800元，临时安置补助费10800元。三、限被征收人自本决定书送达之日起3日内，自行选择上述补偿决定中规定的任意一种方式，到鱼台县棚户区改造指挥部办理房屋征收补偿相关事宜。逾期不作选择，将按有利于被征收人的第一种货币补偿方式执行，补偿款将提存至鱼台县公证处。四、被征收人应于本决定书送达之日起10日内搬迁腾空房屋及附属物，将被征收房屋完整移交房屋征收部门。原告对上述补偿决定内容不服，向原审提起本案诉讼。另查明，2019年7月22日，原告所在金润家园小区的业主王永侠向济宁市人民政府提出行政复议申请，要求撤销被告于2019年6月11日作出的《关于中医院片区棚户区改造项目房屋征收决定》，济宁市人民政府于2019年10月17日作出济政复决字［2019］106号行政复议决定书，维持了被告作出的涉案房屋征收决定。2019年9月3日，原告王永侠等九人向原审提起确认被告将金润家园小区认定为棚户区改造项目违法并撤销一案，原审于2019年10月12日作出（2019）鲁08行初265号行政裁定书，驳回了王永侠等九人的起诉，山东省高级人民法院对上述裁定予以维持。2019年11月12日，金润家园小区的部分业主向原审提起确认被告借棚户区改造名义对金润家园小区房屋实施征收行为违法七案，原审认定被告对金润家园小区作出涉案征收决定实施征收的行为合法，并作出相应判决，驳回了上述业主的诉讼请求。 原审法院认为，一、根据原审审理查明的事实，被告于2019年6月11日作出《关于中医院片区棚户区改造项目房屋征收决定》对包括原告涉案房屋在内的鱼台县金润家园小区的房屋实施征收，因对被征收房屋的补偿安置问题双方未能达成协议，被告作出被诉房屋征收补偿决定。对于原告关于金润家园小区是否系棚户区，是否应在涉案房屋征收范围内及涉案房屋征收决定是否合法的主张，因原告所在的金润家园小区业主已对前述问题提起过相关行政复议或诉讼，相关判决亦已对“被告对金润家园小区房屋作出涉案征收决定的合法性”进行了认定，本案不再重复阐述。原告关于被告作出涉案征收决定对金润家园小区房屋实施征收违法，从而被诉征收补偿决定违法的主张，无事实和法律依据，原审不予支持。二、本案审理的焦点问题是被告于2020年3月5日对原告作出的鱼政房征〔2020〕第008号《房屋征收补偿决定书》是否合法。对于征收补偿决定的合法性审查，主要是审查被告对原告涉案房屋征收的补偿内容是否合法适当，涉及安置补偿方案的制定、评估机构的选取及评估结果的作出、补偿决定的内容及程序等多方面的审查内容。本案中，被告于2019年4月15日作出《鱼台县中医院片区房屋征收补偿安置方案（征求意见稿）》并发布公告，载明征求意见的期限自2019年4月15日至2019年5月14日。征求意见期限结束后，被告于2019年6月11日作出《鱼台县中医院片区房屋征收补偿安置方案》。被告征求意见的期限未少于30日，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条的规定。《鱼台县中医院片区房屋征收补偿安置方案》规定了对被征收房屋的产权调换方式和货币补偿方式，保障了被征收人的选择权。涉案被征收房屋为单元式住宅楼，根据方案规定，如被征收人选择产权调换，按照《房屋所有权证》记载楼房建筑面积1:1-1:1.1的比例调换应补偿安置面积，在应补偿安置面积内互补结算差价，超出应补偿安置面积20㎡（含）以内的部分按优惠价格每平方米2400元计算，超过应补偿安置面积20㎡以外的部分及新购车库、储藏室的价格按评估市场价格结算。根据被诉征收补偿决定的记载，原告被征收房屋面积为106.82㎡，应补偿安置面积为117.5㎡，产权调换比例为1：1.1；同时，按照方案原告还享有20㎡以内房屋的优惠购买价格，上述产权调换的补偿内容能够确保原告居住水平不降低，被诉征收补偿决定中关于产权调换的补偿内容并无不当。对于货币补偿的部分，根据涉案补偿安置方案的规定，如被征收人选择货币补偿的，单元式住宅楼根据被征收房屋《房屋所有权证》记载建筑面积按照其所在区域房地产市场评估价格给予一次性货币补偿，对于被征收房屋《房屋所有权证》标明的储藏室，按照房地产评估机构的评估结果给予货币补偿。上述规定，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条之规定，并无不当。对于评估机构的选取和评估结果的合法性问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条规定，房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定。本案中，虽然被告向原审提供了其于2019年6月13日发布的《关于协商选定中医院片区棚户区改造项目房屋征收评估机构的公告》，但该公告中仅载明了协商选定评估机构的期限为十日、选定评估机构的地点为鱼台县棚改指挥部，并未载明具体的协商或投票日期、方式及鱼台县棚改指挥部的具体位置及联系方式等内容；原告表示未曾收到选择评估机构的通知，被告亦未提供充足的证据证明前述公告已经张贴送达，故应认定被告未能向原告依法送达选择评估机构的通知。同时，根据被告提供的2019年6月25日其作出的《关于房屋征收评估机构投票选定结果的公告》显示，选取的评估机构系通过投票方式选定，被告亦未能提供该投票过程的相关证据。综上，应认定被告对评估机构的选取不符合法定程序，因评估机构的选取不合法，造成涉案评估报告的作出缺乏合法前提，故原告主张评估报告违法，被诉房屋征收补偿决定应予撤销的观点，原审予以支持。除上述内容外，原审亦注意到被诉房屋征收补偿决定还存在补偿的附属物内容不明确、公示的附属物补偿与补偿决定中的附属物补偿数额不一致、未确定安置新房及车库、储藏室的市场价格等问题。综上，被告作出被诉房屋征收补偿决定证据不足，程序违法，原告要求撤销该补偿决定的主张，于法有据，原审予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款（一）、（三）项之规定，原审法院判决撤销被告鱼台县人民政府于2020年3月5日对原告潘芬芬作出的鱼政房征〔2020〕第008号《房屋征收补偿决定书》，并责令被告鱼台县人民政府在法定期限内对原告涉案被征收房屋重新作出补偿决定。案件受理费50元，由被告鱼台县人民政府负担。 潘芬芬不服原审判决提出上诉，上诉请求：1.维持“撤销被告鱼台县人民政府于2020年3月5日对原告潘芬芬作出的鱼政房征〔2020〕第008号《房屋征收补偿决定书》”判决内容；2.撤销“并责令被告鱼台县人民政府在法定期限内对原告涉案被征收房屋重新作出补偿决定”判决内容。事实与理由：原审认定事实错误。被上诉人鱼台县人民政府在庭审中已承认金润家园小区不属于棚改计划范围内，原审判决未予认定是错误的。鱼台县人民政府提交的所有证据均是棚户区改造项目的征收法律文件，又辩称针对金润家园小区是按照一般的房屋征收启动的征收程序，原审判决未对此事实予以体现是错误的。鱼台县人民政府已经对上诉人潘芬芬下达征收补偿决定书，故潘芬芬有权提起确认征收违法的诉讼，以及要求认定棚户区改造项目违法并要求撤销。相关复议和诉讼均没有对金润家园小区是否棚户区，是否应在涉案房屋征收范围内及涉案征收决定是否合法作出实体认定和裁判，原审对以上事实故意不予认定，也未对征收合法性进行审查，只审查补偿决定书中补偿内容是否适当，变相剥夺了当事人合法权益，有失公正。鱼台县人民政府前后主张不一，借棚户区改造名义对金润家园小区进行征收，不应当准许其继续作出新的补偿决定，否则会造成新的违法，对潘芬芬的合法权益再次造成侵犯。综上，原审判决认定事实错误，责令鱼台县人民政府重新作出补偿决定更是错误的，应当依法予以纠正。 本院二审查明，对田群群等诉鱼台县人民政府行政征收行为违法等七案，本院作出（2020）鲁行终1639号等七份行政判决，均认定“鱼台县人民政府未提交相应的证据，证明涉案项目整体被纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划，因而作出征收决定的证据不足”。上述七案同时认定，“《中医院片区棚户区改造项目房屋征收决定》所确定的征收范围，除纳入到当年棚户区改造计划的360户房屋外，还包括金润家园等小区、企业房屋。鱼台县棚户区改造指挥部的棚改项目核查报告、鱼台县滨湖街道办事处的《关于启动中医院片区房屋征收程序的报告》等证据证实，该小区存在交通不便、存有安全隐患、建设密度较大、排水不畅、雨污未分流、市政设施不齐全等问题。鱼台县人民政府为改善居民生活环境、完善城市公共配套设施等目的，将该小区及其他小区、企业房屋，与纳入到当年棚户区改造计划的360户房屋，作为一个项目整体征收改造，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第（五）项对基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要，为了公共利益而征收房屋之规定”。该判决还认定，“被诉房屋征收决定符合公共利益需要并已实施，金润家园小区大多数被征收人业已按照公布的征收补偿方案签订了补偿安置协议，且征收补偿费用足额到位，能够保证被征收人依法得到补偿和安置。为避免给国家利益、社会利益造成重大损失，本院确认被上诉人征收上诉人房屋的决定违法。” 各方当事人在原审中提交的证据已随卷宗移送本院。本院二审认定事实与原审查明事实一致。 本院认为，上诉人潘芬芬的原审诉求为撤销被上诉人鱼台县人民政府作出的鱼政房征〔2020〕第008号房屋征收补偿决定书，原审认定鱼台县人民政府对评估机构的选取不符合法定程序，故涉案评估报告的作出缺乏合法前提，且存在补偿的附属物内容不明确、公示的附属物补偿与补偿决定中的附属物补偿数额不一致、未确定安置新房及车库、储藏室的市场价格等问题，故原审认定鱼台县人民政府作出被诉房屋征收补偿决定程序违法，证据不足，应予撤销，并责令鱼台县人民政府在法定期限内对涉案被征收房屋重新作出补偿决定。具有事实和法律依据。 关于潘芬芬上诉请求涉及的其他事实，本院（2020）鲁行终1639号等七份行政判决，已确认《中医院片区棚户区改造项目房屋征收决定》所确定的征收范围，除纳入到当年棚户区改造计划的360户房屋外，还包括金润家园等小区、企业的其他房屋，并认定鱼台县人民政府没有提交证据证明涉案项目整体被纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划，因而作出征收决定的证据不足，故判决认定鱼台县人民政府征收田群群等人房屋的决定违法。以上判决还认定，被诉房屋征收决定符合公共利益需要并已实施，金润家园小区大多数被征收人业已按照公布的征收补偿方案签订了补偿安置协议，且征收补偿费用足额到位，能够保证被征收人依法得到补偿和安置，为避免给国家利益、社会利益造成重大损失，故以上判决并未撤销相应的征收决定。对以上已生效判决认定的事实，原审法院无需再行审查，本院亦予确认。 涉案征收决定被确认违法而未予撤销，该征收决定仍为有效，可以作为后续房屋征收补偿决定的依据。鱼台县人民政府应当依法对其征收行为中存在的违法违规事项予以纠正或补救，并严格按照法定程序对潘芬芬涉案被征收房屋重新作出补偿决定。潘芬芬主张应撤销涉案棚户区改造项目及涉案房屋征收行为，并不应准许鱼台县人民政府作出新的补偿决定，缺乏事实与法律依据，亦不符合公共利益，本院不予支持。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人潘芬芬的上诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人潘芬芬承担。 本判决为终审判决。 审判长 崔 勇 审判员 公韶华 审判员 张晓宁 二〇二一年三月九日 书记员 牛聪颖