湖南省株洲市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2021）湘02行终11号 上诉人（原审原告）郭翠娥，女，1952年9月19日出生，汉族，住湖南省株洲市石峰区。 委托代理人郭勇，男，1975年7月11日出生，汉族，住湖南省株洲市石峰区，系郭翠娥之子，代理权限为特别授权。 被上诉人（原审被告）株洲市石峰区土地事务服务中心，住所地株洲市石峰区铜塘湾街道铜霞路建设村村部旁（原棚改指挥部大楼）。 法定代表人李建武，主任。 委托代理人黄勍，男，回族，1982年12月5日出生。系株洲市石峰区土地事务服务中心工作人员，代理权限为一般代理。 委托代理人吴颖，湖南一星律师事务所律师，代理权限为一般代理。 上诉人郭翠娥因与被上诉人株洲市石峰区土地事务服务中心行政协议一案，不服株洲市芦淞区人民法院（2020）湘0203行初305号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审查明：原告郭翠娥原有一处房屋位于株洲市石峰区××街道××村××组××号××层，集体土地使用证号：株集用（2001）第Ｂ0403号】。原告郭翠娥在上述房屋旁私自搭建了一栋建筑面积为186.86ｍ2的房屋，未取得建设规划许可证，也未取得房屋权属证书。2018年9月29日，原告郭翠娥（作为乙方）与原株洲市石峰区征地工作协调管理办公室（作为甲方）就该私自搭建的房屋签订一份《房屋拆迁安置补偿协议》，约定：“乙方房屋经区政府组织相关部分认定，实测建筑面积为186.86ｍ2,其中合法面积0，违补面积105.24ｍ2，违拆面积81.62ｍ2，补差面积0。参照株政发［2011］2号、株政办函［2011］97号及相关文件的补偿标准计算，乙方房屋的各项补偿费用金额为233717元。二、经区政府组织相关部分认定，乙方应安置人口（指购房补助指标数）为2人。乙方自愿采用货币方式进行安置。参照株政办函［2015］14号文件的规定，安置补助费总额252000元。三、乙方在项目规定期限内签订本协议，参照株政发［2011］2号文件的规定，按被拆房屋合法建筑面积给予80元／ｍ2的奖励，奖励金额为8419元。四、乙方在规定期限内搬家腾地的，对被拆迁房屋合法面积给予70元／ｍ2的奖励。同时，参照株政办函［2011］97号文件规定，再给予350元／ｍ2特别奖励，奖励总金额为44201元。逾期未搬家腾地的，不予奖励。五、本协议一式肆份，甲乙双方和区征拆所、区征管办各执一份，甲乙双方签字生效”。 另查明，2018年10月12日，原告郭翠娥及其子郭勇一起向株洲市石峰区人民政府提交一份《复核申请书》，对涉案拆迁补偿项目及数额提出异议。2018年12月3日，株洲市石峰区铜塘湾街道办事处对原告郭翠娥信访事项作出《关于郭翠娥的处理意见书》，认为对原告郭翠娥户的“安置户口补偿适用政策和计算过程并无过错。”原告郭翠娥自称其于2019年12月12日才收到上述处理意见书。2018年11月8日，原株洲市国土资源局对原告郭翠娥作出《征地拆迁补偿复核意见书》：“经核实，株洲市国土资源局石峰分局至今未对你户下达《补偿告知书》，且你户已签订《房屋拆迁安置补偿协议》。因此你户提出的申请不符合相关文件规定，不属于复核范畴。你户如对房屋动迁补偿金额和房屋拆除程序有异议可向株洲市石峰区人民政府提请复核或向人民法院提起诉讼。”原告郭翠娥自称其于2019年7月10日才收到上述复核意见书。 还查明，原告郭翠娥、乐国君、乐艳君、郭勇曾于2020年7月21日，就原告郭翠娥与原株洲市石峰区征地工作协调管理办公室签订的两份《房屋拆迁安置补偿协议》违法，以株洲市石峰区人民政府、株洲市石峰区土地事务服务中心为被告，向株洲市中级人法院提起行政诉讼。因株洲市石峰区人民政府不是本案适格被告，株洲市中级人民法院于2020年7月29日作出（2020）湘02行初367号行政裁定：“本案移送株洲市芦淞区人民法院管辖。” 株洲市芦淞区人民法院认为，本案系行政协议案。本案的争议焦点为：原告郭翠娥的起诉是否已过起诉期限。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十五条规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议提起诉讼的，诉讼时效参照民事法律规范确定；对行政机关变更、解除行政协议等行政行为提起诉讼的，起诉期限依照行政诉讼法及其司法解释确定。”本案中,2018年9月29日，原株洲市石峰区征地工作协调管理办公室与原告郭翠娥签订涉案《房屋拆迁安置补偿协议》，协议第五条约定“本协议一式肆份，甲乙双方和区征拆所、区征管办各执一份，甲乙双方签字生效”。故从以上事实可以认定原告郭翠娥于签订协议当日即已知晓涉案行政协议内容。根据法律规定，原告郭翠娥应当于知道行政协议内容之日起六个月内向法院提起行政诉讼，因被告未告知原告郭翠娥起诉期限，故原告郭翠娥最迟应于知道行政协议内容之日起一年内向法院提起行政诉讼。而原告郭翠娥于2020年7月21日才就涉案行政协议向法院提起行政诉讼，且无正当理由，故原告郭翠娥起诉已超过起诉期限，依法应驳回其起诉。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款、第四十八条,《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款、第六十九条第一款第（二）项和《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十五条之规定，裁定：驳回原告郭翠娥的起诉。本案不予收取案件受理费。 上诉人郭翠娥上诉称：一、本案的起诉期限应当依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款之关于不动产的特殊规定。二、上诉人只是知道房屋被拆除，没有收到具体的协议书，上诉人在此期间通过多种方式主张权利，但是具体的实施者并不是具有行政权的行政机关，因此可否适用《行政诉讼法》从法理上并无依据。三、《房屋拆迁安置补偿协议》至今没有履行完毕，因此其诉讼时效可以参照民事法律规范确定。据此，上诉人的起诉并未超过法定的起诉期限。一审法院的裁定认定事实不清，适用法律错误，请求二审法院依法撤销。 被上诉人辩称：一审认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。请求驳回上诉，维持原裁定。 原审裁定认定事实的证据已随案移送本院，本院经阅卷和询问当事人，对原审查明的事实予以确认。 本院另查明，2019年10月16日，湖南省人民政府作出（2019）政国土字第1326号《农用地转用、土地征收审批单》，2020年6月2日，湖南省人民政府作出（2020）政国土字第439号《农用地转用、土地征收审批单》，2020年6月3日，湖南省人民政府作出（2020）政国土字第451号《农用地转用、土地征收审批单》。2020年1月2日，株洲市人民政府发布株资规征[2020]002号《征收土地公告》，2020年7月22日，株洲市人民政府发布株政征[2020]060号、株资规征[2020]061号《征收土地公告》，涉案房屋所在地块被纳入征收范围内。因机构改革，原株洲市石峰区征地工作协调管理办公室的职能由被上诉人株洲市石峰区土地事务服务中心承继。 本院认为，本案系行政协议案。《中华人民共和国土地管理法》（2004年修订版）第四十四条第一款、第四十六条第一款规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条规定，行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。根据上述法律规定，征收土地工作应当在县级以上人民政府发布征地公告后方可开展，征收土地公告发布后，县级以上人民政府相关工作部门为了实现行政管理目标，可以与被征收人签订征收补偿协议。本案中，2018年9月29日，原株洲市石峰区征地工作协调管理办公室就涉案房屋与郭翠娥签订《房屋拆迁安置补偿协议》时，涉案房屋所在地块尚未履行征地审批、发布征收公告等法定程序，还不属于征收范围。2019-2020年，湖南省人民政府先后作出三个《农用地转用、土地征收审批单》后，2020年1月-7月，株洲市人民政府先后发布了三个《征收土地公告》，涉案房屋所在地块才被纳入征收范围内。原株洲市石峰区征地工作协调管理办公室与郭翠娥签订涉案《房屋拆迁安置补偿协议》时，行使对涉案房屋所在地征地拆迁的行政管理职权的条件尚未成就，所签订的涉案协议没有法律依据，故此，对该《房屋拆迁安置补偿协议》提起诉讼可不受起诉期限的约束。 综上，一审法院认定上诉人的起诉超过起诉期限错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项，《最高人民法院关于适用的解释》第一百零一条的规定，裁定如下： 一、撤销株洲市芦淞区人民法院（2020）湘0203行初305号行政裁定； 二、本案指令株洲市芦淞区人民法院继续审理。 本裁定为终审裁定。 审判长  罗颖红 审判员  彭 华 审判员  梁小平 二〇二一年三月十六日 法官助理李琰 书记员吴倩 附：本裁定适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原审判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。