河南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）豫行终3268号上诉人（一审原告）张峰节，男，汉族，1963年4月14日出生，住郑州市惠济区。委托代理人李洋，河南明治律师事务所律师。委托代理人冯会敏，河南明治律师事务所实习律师。被上诉人（一审被告）荥阳市人民政府。住所地：荥阳市索河路**。法定代表人王效光，市长。委托代理人任晓贝，该市政府办公室工作人员。一审第三人荥阳市林业局。住。住所地：荥阳市惠民路与康泰路交叉口/div>法定代表人李继锋，局长。委托代理人侯鸿宇，河南神龙剑律师事务所律师。上诉人张峰节因诉荥阳市人民政府（以下简称荥阳市政府）、一审第三人荥阳市林业局行政补偿一案，不服郑州市中级人民法院（2020）豫01行初1065号行政判决，向本院提出上诉，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人张峰节及其委托代理人李洋、冯会敏，被上诉人荥阳市政府的委托代理人任晓贝，一审第三人荥阳市林业局的负责人车予谦及委托代理人侯鸿宇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。张峰节一审诉讼请求：判令荥阳市政府对张峰节所承包黄河滩土地上的鱼塘、机井、低压线杆、地、地埋管灌管、绿化树木等附属物进行补偿，共计13537680元。郑州市中级人民法院一审查明，2004年11月19日，河南省人民政府对《郑州市人民政府关于建立河南郑州黄河湿地自然保护区的请示》作出批复，同意建立河南郑州黄河湿地省级自然保护区，划分为三个功能区，核心区、缓冲区、实验区，荥阳境内的黄河河道及滩区在此范围内。2013年12月，张峰节与荥阳市绿森农业发展有限公司签订土地承包经营合同。2016年10月28日，荥阳市绿森农业发展有限公司在荥阳市农业农村工作委员会进行新型农业组织登记备案，2017年7月21日，该公司获得荥阳市发展和改革委员会审批的企业投资项目备案确认书。环保部卫星环境应用中心《2016年河南省省级保护区人类活动遥感检测报告》中涉及的黄河湿地省级自然保护区的人类活动点位包括张峰节的渔场。2017年12月19日，郑州市人民政府下发《关于郑州市黄河湿地自然保护区遥感监测人类活动核查问题整改处理的通知》，并列出荥阳市自然保护区人类活动核查核实问题清单，其中清单6、15和18项显示张峰节的鱼塘及木屋、果树及苗圃管理房、工具储存管理房位于整改范围的核心区内。2017年12月26日，荥阳市政府印发《关于印发彻底做好荥阳市黄河湿地自然保护区人类活动核查问题整改工作的通知》，要求包含荥阳市林业局在内的相关职能部门切实履行职责，完成生态整治修复。2018年5月10日，荥阳市林业局和荥阳市征收办、荥阳市广武镇政府等相关单位对原告承包土地内部分附属物进行了调查登记。2018年10月，荥阳市广武镇人民政府支付张峰节补偿款114万元。2019年9月12日，张峰节以荥阳市林业局在黄河湿地治理中对张峰节承包土地上的附属物未足额补偿为由，向荥阳市政府申请复议。2019年12月2日，荥阳市政府做出决定，认定荥阳市林业局不存在不履行法定职责的情况，张峰节的复议请求没有事实和法律依据，驳回的复议申请。张峰节提起本案诉讼。郑州市中级人民法院一审认为，关于张峰节的赔偿请求是否成立问题。《中华人民共和国自然保护区条例》第三十二条规定，在自然保护区的核心区和缓冲区内，不得建设任何生产设施。《河南省湿地保护条例》第二十五条等相关条例规定，在湿地保护范围内不得开展生产经营活动。2017年12月19日，郑州市人民政府《关于郑州黄河湿地自然保护区遥感监测人类活动核查问题整改处理的通知》下发了自然保护区人类活动核查核实报告，列出荥阳市自然保护区人类活动核查核实问题清单，要求按照问题清单进行整改。2017年12月26日，《荥阳市黄河湿地自然保护区人类活动核查清单整治工作领导小组文件》中附件2荥阳黄河湿地省级自然保护区人类活动遥感监测核查核实主要问题清单中显示张峰节的鱼塘、管理房等处于核心区的部分附属物属于整改范围内。上述问题清单涉及的张峰节附属物已经清点完毕，并参照《郑州市人民政府关于调整国家建设征收集体土地青苗费和地上附属物补偿标准》（郑政文〔2014〕142号）补偿到位，各方当事人对此均无异议，予以确认。现张峰节要求补偿的附属物包含其所承包黄河滩地上的鱼塘、机井、低压线杆、地、地埋管灌管、绿化树木等附属物损失。张峰节主张的未补偿附属物位于郑州黄河湿地省级自然保护区内，位于核心区和缓冲区的部分附属物尚未进行清点，位于实验区的部分附属物进行了测量登记，但上述附属物均不在本次人类活动核查问题整改范围内，荥阳市政府也未对上述附属物作出拆除清理决定或者实施拆除清理行为，上述附属物仍处于停产停业前状态；同时，张峰节也未举证证明其合法权益因此遭受侵害。对于张峰节提出的司法鉴定评估申请，因缺乏必要性，依法不予准许。综上，张峰节的诉讼请求缺乏事实和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第四项、第三十六条第四项、第八项，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回张峰节的诉讼请求。张峰节不服一审判决，向本院上诉称，1、未予补偿的附属物是张峰节合法经营土地上的附属物,张峰节按政府要求退出，不再经营，处于停产停业状态,附属物无法产生使用价值,显然是对张峰节这部分权益的侵害，是客观的损失，应得到合理补偿。2、张峰节的租赁地均在黄河湿地自然保护区的核心区范围内，根据《河南省湿地保护条例》的禁止性规定,湿地自然保护区的核心区内禁止人类活动,在政府开展湿地整改工作后，张峰节已经丧失对剩余附属物的利用和控制,附属物尚存在,但不能产生经济效益,更能够说明张峰节的合法权益因此遭受损害。同时，一审法院对张峰节提出的损失鉴定评估申请不予准许，剥夺了张峰节的权利,故,一审法院认定张峰节未举证证明合法权益遭受损害,没有事实和法律依据。综上,请求撤销一审判决，支持张峰节的诉讼请求。荥阳市政府答辩称：1、张峰节要求荥阳市政府对剩余附属物补偿不属于行政诉讼受案范围。荥阳市政府基于黄河湿地生态环境保护公共利益的需要，依据《郑州市人民政府关于郑州黄河湿地自然保护区遥感监测人类活动核查问题整改处理的通知》（郑政明电【2017】8号）及《郑州黄河湿地省级自然保护区荥阳市辖区内人类活动核查核实报告》认定补偿范围，不属于人民法院审查监督范围。2、张峰节要求补偿的主张无事实和法律依据。张峰节在案涉土地上经营违反《中华人民共和国自然保护区条例》和《河南省湿地保护条例》，属于非法行为，依法不应予以补偿。为实现环境治理，推进省市要求的对湿地自然保护区人类活动的清理整治工作，基于“尊重历史、照顾现实”的原则，对张峰节属于整改范围内的附属物已调查统计并发放619万补偿款，张峰节已经得到合理的补偿。张峰节在黄河湿地实验区剩余的附属物不属于整改范围，其合法权益并未受到侵害。综上，原审认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回张峰节的上诉，维持原判。荥阳市林业局答辩称：1、张峰节在案涉土地的经营行为违反《中华人民共和国自然保护区条例》和《河南省湿地保护条例》的相关内容，属于非法行为，依法不应予以补偿。2、张峰节要求对《郑州市人民政府关于郑州黄河湿地自然保护区遥感监测人类活动核查问题整改处理的通知》（郑政明电【2017】8号）及《郑州黄河湿地省级自然保护区荥阳市辖区内人类活动核查核实报告》涉及的整改范围外的附属物进行补偿无事实和法律依据。3、为实现环境保护，推进省市要求的对湿地自然保护区人类活动的清理整治，基于“尊重历史、照顾现实”的原则，对张峰节已经进行合理的补偿。综上，一审认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。本院认为，1、张峰节与荥阳市绿森农业发展有限公司签订土地承包经营合同，在河南郑州黄河湿地自然保护区内从事生产经营活动，该经营活动是否合法，荥阳市政府对张峰节在河南郑州黄河湿地自然保护区内的剩余附属物是否应予补偿，原审对上述问题未予查明。2、如果荥阳市政府对河南郑州黄河湿地自然保护区内的剩余附属物应予补偿，由于荥阳市政府对张峰节上述剩余附属物并未进行全部清点，也未确定该附属物的价值，张峰节请求予以补偿的基本事实不清。综上，一审法院认定基本事实不清。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第三项的规定，裁定如下：一、撤销郑州市中级人民法院（2020）豫01行初1065号行政判决；二、本案发回郑州市中级人民法院重审。本案二审案件受理费50元予以退还张峰节。审判长 杨 巍审判员 田伍龙审判员 王江**二〇二一年三月四日书记员 赵艳涛