湖南省岳阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）湘06行初17号原告：卢志明，男，1966年7月17日出生，汉族，住湖南省岳阳市岳阳楼区。委托代理人：褚雁军，住岳阳市岳阳楼区，由岳阳市岳阳楼区洛王街道洛王社区居民委员会推荐。被告：岳阳市云溪区人民政府，住所地岳阳市云溪区云中路。法定代表人：刘正仁，区长。委托代理人：李小白，岳阳市云溪区司法局局长。委托代理人：邓刚，岳阳市云溪区法律援助中心律师。原告卢志明诉被告岳阳市云溪区人民政府（以下简称云溪区政府）政府信息公开一案，向本院提起行政诉讼。本院于2021年1月13日立案后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告卢志明及其委托代理人褚雁军，被告云溪区政府的委托代理人李小白、邓刚到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告卢志明不服云溪区政府对其作出的政府信息公开回复，认为云溪区政府对原告申请的房屋征收概算资料政府信息不予公开属于行政不作为，故起诉至本院要求云溪区政府向原告公开其房屋征收概算资料。原告卢志明诉称，原告因修铁山水库移民岳阳市岳阳楼区梅溪乡,因未分得土地在岳阳市云溪区云溪乡坪田村购买宅基地。2010年经坪田村委会同意建设了住宅房屋。2015年国家建设项目工程蒙华铁路用地,原告房屋在红线内,当时原告积极配合云溪区政府和蒙华铁路人员对房屋测量、造册登记、编号为G-63、G-64、G-65栋,由原告签字确认。云溪区国土部门补偿原告土地使用费73791元(含卢新文13200元，周赛新166**元，周赛保15600元)。蒙华铁路将原告房屋征收款转入云溪区账户后,云溪区云溪镇政府以房屋违法建设为由,按830元/平方补偿原告，蒙华铁路补偿房屋金额原告并不知情。2020年10月19日，原告申请岳阳市自然资源和规划局信息公开，经该局查实作出岳资规公开告知(2020)20号《政府信息公开告知书》，原告2020年11月16日书面向云溪区蒙华铁路建设协调指挥部申请信息公开，被告以没有查到原告房屋相关概算资料存档文本为由,拒不信息公开，原告认为被告的回复理由不足,属行政不作为，严重侵害了原告合法权益,违反政府阳光补偿政策。根据《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，请求人民法院判令：1、判定被告依法提供蒙华铁路征收原告房屋概算资料；2、请求依法判定被告承担本案诉讼费用。原告为证明其主张，向本院提交了如下证据：证据1、卢志明《信息公开申请书》，拟证明原告2020年11月16日向被告申请政府信息公开；证据2、岳阳市云溪区蒙西至华中地区铁路煤运通道建设协调领导小组（以下简称蒙华铁路建设协调领导小组）对原告作出的《关于卢新文、卢志明等六户咨询蒙华铁路概算资料文本情况的回复》（以下简称《回复》），拟证明被告不将原告申请的政府信息公开，属于行政不作为，损害了原告的合法权益；证据3、卢志明《被拆迁户家庭人口及房屋调查情况登记表》，拟证明涉案房屋不是违法建设，被告有相关资料应该公开。被告云溪区政府答辩称，一、答辩人没有原告要求的蒙华铁路的房屋概算资料。因原告的房屋2016年被岳阳市规划局云溪区分局依法确定为违法建设,后原告提起行政诉讼，经过岳阳市中级人民法院生效判决确认原告建设房屋为违法建筑。按岳阳市征收政策([2014]113号文件)规定，被认定为违法违规的建筑物及附属设施是不予补偿的,无须对该房屋按合法房屋进行预算和概算。因此,原告房屋的预算和概算资料根本不存在,答辩人无法提供原告要求公开的房屋概算资料。二、答辩人对原告申请信息公开的请求已依法作出答复，2020年11月16日,原告书面向答辩人设立的蒙华铁路指挥部申请公开蒙华铁路征收原告房屋概算资料,2020年12月2日，蒙华铁路指挥部回复：“经多方调查了解，蒙华铁路指挥部没有查到相关概算资料和存档文本,情况属实。”该回复符合《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十三条、第三十六条第(四)款的规定，在规定的时间内回复，程序合法。三、原告申请信息公开的内容不属于人民法院行政诉讼受案范围。本案原告要求答辩人公开房屋概算资料,属于对特定事项的咨询,不属于政府信息公开条例调整的范畴。根据《中华人民共和行政诉讼法》第十二条的规定,亦不属于人民法院行政诉讼受案范围。综上,本案原告要求答辩人公开房屋概算资料政府信息的起诉没有事实与法律依据,请求依法驳回原告的起诉。被告云溪区政府为证明其主张，向本院提交如下证据：证据1、（2019）湘06行赔初2号判决书，（2020）湘06行赔终80号行政判决书，拟证明：1、生效判决确认原告所建涉案房屋属于违法建设应拆除，并不给予补偿，原告提出的行政赔偿案件也被驳回；2、被告对原告的合理建设成本及建筑材料费给予了合理奖补，该补偿行为不是征收行为；3、本案没有产生合法房屋征收的事实，被告根本没有原告房屋概算资料；4、原告向岳阳市中级人民法院提起行政赔偿诉讼时申请过调取征收资料没有支持，现提出属于重复提出，应予驳回；证据2、蒙华铁路建设协调领导小组对原告作出的《回复》，拟证明：1、被告对原告提出信息公开要求依法给予答复，程序合法；2、被告答复内容也符合《政府信息公开条例》相关规定。经庭审质证，对卢志明提交的证据，云溪区政府的质证意见为：对证据1无异议，对证据2真实性、合法性无异议，对证明目的有异议，蒙华铁路建设协调领导小组的回复是根据事实、按照法定程序进行回复的，概算资料不存在。对证据3真实性无异议，这是当时摸底的初步调查，该证据也进行了信息公开，对证明目的有异议，通过调查后，原告的房子属于违法建筑，不应给予补偿，因此没有预算和概算资料。对云溪区政府提交的证据，卢志明的质证意见为：对证据1的真实性无异议，对证明目的有异议，对证据2的证明目的有异议，不能证明被告没有原告的概算资料。经庭审举证、质证，本院认为，双方当事人提交的证据均与本案有关，本院予以采纳，至于能否达到当事人的证明目的，本院将结合案件事实进行综合认定。经审理查明，2020年11月16日，卢志明向岳阳市云溪区蒙华铁路建设协调指挥部申请公开G-63、G-64、G-65卢志明房屋征收概算资料，称蒙华铁路建设用地征收卢志明房屋，征收时卢志明积极配合云溪区政府和蒙华铁路工作人员对房屋进行测量、造册登记，编号为G-63、G-64、G-65栋，卢志明已签字确认，云溪区补偿卢志明土地使用费28391元，故依法申请调取G-63、G-64（杨德明）、G-65（杨思文）栋卢志明房屋征收概算资料。蒙华铁路建设协调领导小组系由云溪区政府设立的临时机构。蒙华铁路建设协调领导小组于2020年12月3日向卢新文、卢志明等六人作出《回复》，内容为：“2020年11月期间，卢新文、卢志明等六户向我区蒙华铁路建设协调指挥部咨询蒙华铁路云溪区段概算资料文本等情况，现回复如下：经多方调查、了解，蒙华铁路指挥部没有查到相关概算资料存档文本，情况属实，特此回复”。卢志明不服该回复，向本院提起行政诉讼，请求被告云溪区政府依法向原告公开蒙华铁路原告房屋征收的概算资料。另查明，本院（2019）湘06行赔初2号行政判决书查明，国家重点工程项目蒙华铁路建设工程途经岳阳市临湘市、云溪区、岳阳楼区、君山区、华容县五个县、市、区。申请人卢志明有栋房屋建筑在蒙华铁路建设工程项目规划红线范围内。2015年，云溪区人民政府在组××路建设工程项目征地拆迁工作过程中，经调查核实，申请人卢志明不是云溪区辖区范围内的村民，其在云溪区云溪镇坪田村下杨组未经批准违法建房屋一栋，2016年9月2日，岳阳市城市规划局云溪区分局向岳阳市云溪区蒙华铁路建设协调领导小组出具“关于对云溪镇坪田村下阳组刘新娥等户房屋合法性认定的函”，认定申请人卢志明等6户房屋建筑均未办理相关规划报建手续，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条之规定，属于违法建设。同日，云溪区××室对申请人卢志明下达编号为20160501号《违法建设限期拆除通知书》，责令其在15日内自行拆除，并告知逾期不拆除相关单位将对其违法建筑进行强制拆除。申请人卢志明不服，遂向岳阳市人民政府申请行政复议，要求确认云溪区××室做出的《违法建设限期拆除通知书》行政行为违法。2017年10月13日，岳阳市人民政府作出岳政复决字（2017）69号《行政复议决定书》，维持编号为20160501号《违法建设限期拆除通知书》的行政决定。同日，云溪区云溪镇人民政府组织相关单位对申请人卢志明所属违法建房予以强制拆除。申请人卢志明不服岳阳市人民政府作出的“岳政复决字（2017）69号行政复议决定”，以岳阳市云溪区人民政府，岳阳市人民政府为被告，岳阳市城市规划局为第三人向本院提起行政诉讼，请求：1、确认云溪区政府作出的违法建设限期拆除通知书行政行为违法；2、撤销岳阳市人民政府作出的岳政复决字（2017）69号行政复议决定；3、诉讼费用由两被告承担。2018年4月25日，本院经公开审理作出（2017）湘06行初125号行政判决书。该行政判决认定，申请人卢志明既未在规划部门（乡、镇政府）办理《乡村建设规划许可证》，也未在国土部门办理建设用地及农用地转用审批手续，其所建房屋属于违法建筑，且该违法建筑属于“无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形”，应当限期拆除。同时，亦认定云溪区××室不具有作出《违法建设限期拆除通知书》的主体资格，其以自己名义作出违法建设限期拆除通知书，并在该通知书上加盖本办印章的行政行为属于违法行政行为。据此依法判决确认编号为20160501号《违法建设限期拆除通知书》违法；撤销岳阳市人民政府作出的岳政复决字（2017）69号行政复议决定书。2018年7月20日，申请人卢志明以被告云溪区人民政府作出的编号为20160501号《违法建设限期通知书》被湖南省岳阳市中级人民法院（2017）湘06行初125号《行政判决书》确认违法为由，向云溪区人民政府申请行政赔偿。1、请求云溪区政府按蒙华铁路征收款全额补偿申请人，并赔偿申请人因本案造成的财产损失、误工费等费用；2、请求按照征地拆迁政策安置宅基地；3、请求依法追究相关人员的违法责任。云溪区人民政府于2018年9月19日对赔偿申请人卢志明申请行政赔偿一案，以岳云行赔字第1号《行政赔偿决定书》作出不予行政赔偿决定。2018年1月15日，云溪镇人民政府（甲方）与申请人卢志明（乙方）签订了一份《蒙华铁路违法建设自拆奖补协议书》，协议明确申请人卢志明不属于云溪区云溪镇坪田村下杨组村民，不符合在该集体经济组织土地上建房的法律政策要求，且未经批准擅自建房，属于违法建筑。协议根据蒙华铁路建设协调指挥部联席会议纪要的规定要求，对申请人卢志明违法建设成本及其因拆除造成的损失一次性奖补994030元。本院（2019）湘06行赔初2号行政判决认为，申请人卢志明在云溪区云溪镇坪田村下杨组所属房屋建筑在规划红线范围内，且属违法建筑，依法应予拆除。云溪区人民政府控违拆违办公室以自己名义作出违法建设限期拆除通知书，不具有主体资格，程序违法。云溪镇人民政府按照全区统一补偿标准对申请人卢志明所属房屋与其达成了拆迁奖补协议并已支付完毕，申请人卢志明也已领取补偿款，应认定云溪区人民政府程序违法给申请人卢志明造成的财产损失得到了一次性补偿。损害结果是国家赔偿责任构成的必要条件，没有造成损害结果或者损害结果已经补偿，则不产生国家赔偿责任,云溪区人民政府拆除申请人卢志明房屋通知主体资格不符，程序轻微违法，并未侵犯卢志明实体权益,卢志明合法权益已通过征地补偿程序获得。申请人卢志明在领取补偿款后又提起行政赔偿诉讼，在听证时请求按岳阳楼区的类似房屋标准进行补偿，赔偿其差额部分于法无据，同时，也没有提供证据证明还有其他应当补偿的损失，应承担举证不能的法律后果，依法应当驳回。其申请请求判令云溪区人民政府依照拆迁政策安置原告宅基地的主张，因农村住宅用地只能分配给本村村民，城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或小产权房，申请人属于岳阳楼区居民，非云溪区人民政府行政辖区内的村民，其申请违反法律强制性规定，不予支持。其申请还要求依法追究违法强拆人员的法律责任，该请求不属本案审查范围，如强拆人员确有违法违纪行为，申请人卢志明可向相关部门进行举报。云溪区人民政府岳云行赔字（2018）1号行政赔偿决定书认定事实清楚,适用法律正确，程序合法，处理正确，应予维持。故依照最高人民法院《关于人民法院赔偿委员会审理国家赔偿案件程序的规定》第十九条第一项之规定，判决：驳回卢志明的诉讼请求。卢志明不服本院（2019）湘06行赔初2号行政判决，向湖南省高级人民法院提起上诉，湖南省高级人民法院（2020）湘行赔终80号行政判决，认为卢志明房屋既未在规划部门办理《乡村建设规划许可证》，也未在国土部门办理建设用地及农用地转用审批手续，其所建房屋属于违法建筑，应当限期拆除，卢志明所建房屋不具有合法性，不属于国家赔偿范围，但涉案房屋中可再次利用的建筑材料属于合法财产，依法应当保护，云溪镇政府已经按照蒙华铁路红线内违法建筑拆除对象统一实施的政策，与卢志明签订了《蒙华铁路违法建设自拆奖补协议》，卢志明也已领取了奖补款，卢志明的合法权益已经得到了充分保障。卢志明提出对案涉房屋按照蒙华铁路征收款金额补足给上诉人的主张无事实和法律依据。卢志明申请调取征收补偿资料，一审法院不予支持并无不当。卢志明提出自拆奖补协议系被胁迫签订的，但没有提供证据证明，应不予支持。关于卢志明案涉房屋室内物品损失的问题，云溪区政府提交了视频资料和相关照片证明卢志明房屋拆迁前屋内情况，可以看出卢志明的房屋内没有生产、生活资料和室内外设施设备。卢志明虽然提供了室内物品照片复印件，但没有其他证据佐证，无法证明该照片系被拆房屋及其室内物品情况，故不予采信。湖南省高级人民法院于2020年5月11日作出（2020）湘行赔终80号行政判决，维持了本院（2019）湘06行赔初2号行政判决。在本院庭审中，本院向原告询问入户调查后有没有相关单位与原告进行协商，另案原告周三盘称谈价的时候我们不同意，后面就说是违法建筑，2380元每平方的是合法建筑。原告卢志明称刚开始谈没有说830，问我们是什么时候建的房子，要调航拍图，后面第二次谈说我们是违法建筑，户口不在这里，只给成本价，第三次谈说按830元算。原告主张相关单位给了其土地建设使用费（4.4万元一亩），2015年就拿到了土地费，原告还称2017年快过年的时候我们六户（卢志明、卢新文、周赛新、周赛保、周三盘、刘新娥）在蒙华铁路指挥部看到过概算表，指挥部的李亚洲给看的，表上写的2380元每平方，每栋房子补多少钱表上都有。在本院庭审询问，在指挥部看到的预算和概算资料具体是什么文件时，另案原告卢志明称文件的名字记不清了，只是称那个上面有我们的房屋面积，共计补偿多少钱。原告称本案中提交的《被拆迁户家庭人口及房屋调查情况登记表》是从岳阳市自然资源和规划局云溪区分局申请政府信息取得的，该调查登记表上注明了房屋面积、房屋结构等基本情况。在本院庭审中，被告云溪区政府称在征收前确实对原告房屋进行过摸底调查并制作了房屋调查登记表，但摸底之后就经调查认定原告不属于云溪区云溪镇坪田村下杨组村民，所建房屋属于违法建筑，对原告房屋没有产生合法房屋征收的事实，对原告房屋合理建设成本及建筑材料费给予合理奖补的补偿行为不是征收行为，因此，被告处没有原告房屋概算资料。被告在本院庭审中还称除了房屋登记表之外，没有原告房屋其他征收资料，并称如果是合法建筑，也没有预算和概算资料，征收是由指挥部和云溪镇的工作人员到每户按照《岳阳市集体土地征收与房屋拆迁补偿安置办法》（湘政函[2014]113号）文件来谈的。本院认为，本案系政府信息公开案件，政府信息公开案件主要解决的是申请内容是否属于政府信息、政府信息是否存在、相关政府信息是否应当公开的问题。本案中，原告不服蒙华铁路建设协调领导小组对其作出的房屋征收概算资料“不存在”的《回复》，因政府信息是否存在属于事实问题，不属于法律问题，被告对原告作出的答复是否合法，关键在于被告对原告房屋作出的征收概算资料“不存在”的答复能否成立，该即是本案的争议焦点之所在。《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定，本条例所称政府信息，是指行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。这一规定意味着，公民申请的政府信息应当是已有的、客观存在的信息，行政机关并不负有为当事人制作、收集信息的义务。当公民申请的政府信息根本不存在或者行政机关不持有相应信息时，行政机关往往会作出政府信息不存在的答复。《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十六条第一款第（四）项规定，对于所申请的政府信息不存在的，行政机关应当告知申请人，《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第（一）项规定，对于政府信息不存在的，被告已经履行法定告知或者说明理由义务的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求。上述规定意味着，在申请人所申请的政府信息不存在的情形下，行政机关并不承担举证责任，只是需要承担对政府信息不存在进行告知和说明理由的义务。原告则是一种提供证据的义务，必须通过提供证据证明自己的主张。本案中，申请人提出了一个行政机关持有信息并应当公开的主张，行政机关认为申请人主张的信息并不存在而无法提供，在这样的一个争议中，主张信息存在这一事实的是申请人，根据“谁主张、谁举证”的举证责任分配的基本规则，申请人自然负有对信息存在的主张提供证据予以证明的责任，行政机关只需要对信息不存在的主张承担说明理由义务。其次，在对行政机关是否履行了说明理由义务进行判断时，应当坚持有限审查的原则。这是因为，对于政府信息是否存在，行政机关无疑最有发言权，说明理由义务的完成只需要基于一个是否符合常理的解释，它要求行政机关所作出的说明具有充分、可信的理由即可。本案中，原告建设房屋位于蒙华铁路建设范围，在蒙华铁路征收正式实施前，相关单位对原告的房屋进行了摸底调查并制作了《房屋调查登记表》，但之后原告没有说明被告是否制作了相关征收概算资料或者向原告出示过相关谈价金额的计算表或相关资料，原告也没有明确说明在拆除前到房屋被认定为违法建筑被拆除的时间段内，见过何种概算资料，在本院庭审询问中，原告一直无法明确其所申请的所谓“房屋预算、概算资料”具体所指向的文件名称、内容、文件数量，只是称在之后向蒙华铁路指挥部工作人员索要原告房屋资料时见过原告房屋的征收概算资料，但在本院询问时又不能明确说明文件的名称和内容，只是称是房屋每平方2380元包含补偿总金额的文件，具体的文件名称和内容均不清楚。被告称原告的房屋在拆除前确实进行了入户调查，进行了摸底调查制作了房屋登记表，但在之后的调查中发现原告户籍不在本组，房屋建设未办理规划及用地手续，之后被认定为违法建筑，对原告的房屋未实施征收，因此就不存在制作征收概算资料。针对上述原告主张相关政府信息存在所依据的证据是否充分、被告对信息不存在的说明是否充分、合理，本院认为，原告房屋虽处于蒙华铁路征收红线范围内，但在征收前的调查摸底阶段已将原告房屋认定为违法建筑，之后并未按照征收程序进行征收补偿，而是按照违法建筑自拆奖补标准由云溪镇政府与原告签订奖补协议，按照每平方830元的标准进行补偿，在原告房屋未按照征收程序实施征收的情况下，原告向被告申请公开房屋征收概算资料，被告回复称相关政府信息不存在符合常理。至于原告提交的房屋登记表，仅能证明在征收前相关单位对原告房屋进行过调查摸底，该系征收实施前的准备程序，准备阶段区别于正式的征收阶段，原告仅凭提交的调查摸底房屋登记表不能证明被告对其房屋制作了房屋概算资料，另外，至于原告称在2015年收到土地建设使用补偿款，但该款系土地补偿款，与房屋是否被征收、是否制作了概算资料亦无关，达不到原告的证明目的，最后，原告自述在蒙华铁路工作人员处看到过相关资料，但仅是口头陈述，也无相关证人出庭证实，在原告无其他证据予以佐证情况下，仅凭原告的单方陈述不能证明被告处有制作、保存原告房屋概算资料。综上，被告对原告的政府信息公开申请作出的相关政府信息不存在的回复，有充分、可信的理由，被告已充分履行了说明理由的义务，原告提交的证据不足以证明被告处有原告申请的政府信息，原告起诉要求被告公开房屋征收概算资料的诉讼请求，本院不予支持。据此，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十六条第一款第（四）项、《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第（一）项之规定，判决如下：驳回原告卢志明起诉要求被告岳阳市云溪区人民政府公开其房屋征收概算资料的诉讼请求。案件受理费50元，由原告卢志明负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。审判长  刘景镔审判员  许震鹏审判员  王延红二〇二一年三月一日书记员  夏语涵