安徽省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2021）皖行终186号 上诉人（一审原告）周素侠，女，1951年12月9日出生，汉族，住安徽省宿州市泗县。 委托代理人徐奎，安徽玉金律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）安徽省泗县人民政府，住所地安徽省宿州市泗县汴河大道**，统一社会信用代码11341324003202724H。 法定代表人王法立，该县县长。 一审第三人时昌礼，男，1973年8月13日出生，汉族，住安徽省宿州市泗县。 委托代理人郭明杰，安徽邦建律师事务所律师。 委托代理人丁雅娟，安徽邦建律师事务所律师。 周素侠因诉安徽省泗县人民政府（以下简称泗县人民政府）土地承包经营权行政登记一案，不服安徽省宿州市中级人民法院（2020）皖13行初166号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 周素侠向一审法院起诉称，周素侠系泗县赵庄村新时庄村民，家庭成员有时昌礼（女婿）、时昌凤（长女）、时腾（孙子）、时可心（孙女）。1995年赵庄村村民委员会将土地分配在周素侠与丈夫时侠坤名下，户主为时侠坤。2016年9月2日，户主变更为周素侠。2016年土地确权时，泗县人民政府未对确权申请材料认真审查，未对确权结果进行公示，将周素侠作为户主承包的土地确认在时昌礼名下，后案涉承包经营权证被时昌礼取回，周素侠对此一直不知情，时昌礼系周素侠的女婿，周素侠承包的土地只是暂时由其耕种。2019年7月，时侠坤因病去世，时昌礼对周素侠不履行赡养义务。周素侠要求时昌礼退还土地时，才得知土地承包登记情况，时昌礼现拒绝退还土地，导致周素侠生活困难。请求依法撤销泗县人民政府为时昌礼颁发的编号为341324100202220037J的农村土地承包经营权证；诉讼费用由泗县人民政府承担。 一审法院经审理查明，周素侠与时昌礼均系泗县泗城镇大周村新时组村民，时昌礼系周素侠的女婿。2016年5月20日，时昌礼作为承包方代表与泗城镇大周村村民委员会签订了土地承包合同。2016年6月8日，泗县人民政府为时昌礼户颁发了编号为341324100202220037J的农村土地承包经营权证，载明该户承包地面积16.39亩，承包地块8块。承包户成员为时昌礼、时昌凤、时洽（侠）坤、周素侠、时腾、时昌娟。承包经营权证中登记的土地名称、坐落、面积与土地承包合同中记载的相同。周素侠对案涉承包经营权登记的内容均无异议，仅认为其为承包户户主，泗县人民政府应以其为承包方代表颁发土地承包经营权证，泗县人民政府将时昌礼作为承包方代表颁发案涉土地承包经营权证侵犯了其合法权益，遂提起行政诉讼。 一审法院认为，本案的争议焦点为泗县人民政府作出的案涉承包经营权登记行为是否侵犯了周素侠的合法权益。 依据《中华人民共和国农村土地承包法》第三条第二款之规定，农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式。第十五条之规定，家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户。根据上述规定，农村土地的承包主体是承包户，而非户内成员，户内成员平等的享有土地承包经营权，承包方代表与其他户内成员的权利是相同的。本案中，周素侠在诉讼中对案涉承包经营权证登记的土地亩数、地、地块包人口均予以认可，仅认为其为户主，应将其作为承包方代表颁发承包经营权证。周素侠作为承包户内成员之一，其与作为承包方代表的时昌礼享有同等权利，其权利并不因未将其作为承包方代表而有所减损，且作为承包方代表与发包方大周村村民委员会签订承包合同的是时昌礼，泗县人民政府以时昌礼为承包方代表为该承包经营户颁发承包经营权证的行为对周素侠的合法权益明显不产生实际影响，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款（八）项之规定，应驳回周素侠的起诉。 依据《最高人民法院关于审理涉及土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条第二款之规定，集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权提起民事诉讼的，人民法院应当告知其向有关行政主管部门申请解决。如周素侠认为时昌礼妨碍其耕种承包土地的权利，应向有关行政主管部门申请解决。 综上，因案涉登记经营权登记行为对周素侠的合法权益明显不产生影响，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款(八)项之规定，裁定驳回原告周素侠的起诉。 周素侠上诉称，一、宿州市中级人民法院裁定本案争议焦点“为泗县人民政府作出的案涉承包经营权登记行为是否侵犯了周素侠的合法权益”是错误的。1、原审原告在提起行政诉讼时，其诉讼请求为“请求法院依法撤销被告颁发给第三人的农村土地承包确权证书，该诉讼请求并没有如原审法院所说的“是否侵犯周素侠的合法权益”；2、案件庭审中，原审法官当庭明确确定了本案的争议焦点:即本案原告是否具备原告资格;被告的登记行为是否合法。本案原告、被告及第三人均对该案争议焦点的确立不持异议，同时案件庭审的过程中，各方完全围绕案件确立的争议焦点进行庭审，宿州市中级人民法院在作出该裁定时，竟偷换概念，将庭审中的争议焦点进行更改，此一行为显然错误。二、被告在庭审中，当庭提交证据，没有在举证期限内依法举证，也没有当庭提交庭前提交证据的证明。原审法院仍当庭对被上诉人的证据进行质证，原审法院的此做法也是错误的。且被上诉人提交的证据并不能证明其行政行为的合法性，被上诉人的证据，均是在行政行为做出后补做的。三、原审法院认定第三人“2016年5月20日，时昌礼作为承包方代表与泗城镇大周村村民委员会签订了土地承合同”，该认定事实错误。本案第三人并没有也不能作为承包方代表，上诉人周素侠作为户主对第三人没有任何授权，其签署合同行为，是其个人的无权行为。本案中，被上诉人在作出行政行为之前，并没有对其行政行为的内容、方式、目的、日期等进行公示公告，造成上诉人丧失签署土地承包合同的权利和机会。被上诉在确权和颁证过程中，没有对事实及签署人进行必要审核，造成上诉人无耕地可以耕种。为了维护上诉人的合法权益，依法纠正一审错误，特依法提起上诉，请求撤销一审裁定，查明事实依法改判。 泗县人民政府答辩称，1、本案的焦点是泗县人民政府作出的案涉承包经营权登记行为是否侵犯了上诉人的合法权益，这与一审庭审中虽表述使用的文字不同，但表达的意思是一样的，一审法院并没有更改本案的争议焦点。2、一审时，上诉人说被上诉人是当庭提交证据，但经过法庭核实，已经否定了她的说法，且上诉人也认可被上诉人是在法定期限内提交证据，同意继续开庭，现在又在没有任何证据支持的情况下说被上诉人是当庭提交证据并以此为上诉理由，显然是不符合事实的。3、土地确权是全省乃至全国性的一项农村工作，按省市文件要求，我县从2015年开始2016年结束，历时近两年，从摸底调查到归档颁证结束，期间经历了好几个阶段，每一个阶段的工作都是严格按照省市文件要求进行，上诉人说被上诉人提交的证据是在行政行为做出后补做的，明显是违背事实。4、农村土地承包是以户为单，而不是以个人为单位。1995年二轮土地承包至今上诉人与被上诉人一直在一个户下，2016年，时昌礼作为承包方代表上诉人在内的一户与泗城镇大周村村民委员会签订土地承包合同时，上诉人并不是户主，2016年9月16日上诉人一户的户主才变更为上诉人。所以上诉人在上诉状中说其为户主，没有授权第三人时昌礼代表其一户与村里签订土地承包合同这一理由是不成立的。本案土地纠纷纯属家庭内部纠纷与被上诉人确权颁证行为无任何联系，由于上诉人与第三人时昌礼是一户，被上诉人只能将上诉人的土地经营权确在以第三人为代表的户下，但这并不代表是将其土地承包经营权确给第三人个人。被上诉人的行政行为并没有侵害到上诉人的利益。综上，上诉人上诉理由不成立，请二审法院依法维持原裁定。 本院认为，行政相对人或利害关系人认为行政行为侵犯其合法权益，有权依法提起行政诉讼，但必须符合行政诉讼法及相关司法解释关于起诉条件的规定。起诉条件属于程序性事项，人民法院有权也应当主动进行审查，与是否将起诉条件列为案件争议焦点无关。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）项规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，周素侠所诉行为是泗县人民政府为时昌礼户颁发编号为341324100202220037J的农村土地承包经营权证的行为，周素侠所承包的土地也在该经营权证所载土地范围之中，周素侠对案涉承包经营权证登记的土地亩数、地、地块包人口均予以认可，其要求撤销该证的主要理由是认为承包经营权证的户主应是周素侠，而不应是时昌礼。首先，对于一个家庭户内谁为户主的问题，不属于人民法院审查范围，以此为主要理由向人民法院提起诉讼并主张权利，没有法律依据；其次，周素侠应享有的承包土地已在案涉承包经营权证得到确认，泗县人民政府的颁证行为并没有对周素侠的合法权益产生实际影响。至于周素侠能否实际耕种其名下的承包土地，是家庭内部纠纷，应通过协商、调解等方式解决，但与被上诉人的颁证无关。周素侠提起本案撤证之诉，属于路径选择错误，并不能使其与时昌礼之间的矛盾得到解决。 需要指出的是，尊老爱幼、家庭和睦是中华民族的传统美德，家和万事兴是先人留给我们的重要启示。本案中，周素侠与时昌礼是同一家庭的成员，双方共同生活多年，各方面均有紧密联系，因此，双方应本着互谅互解、以和为贵的精神，妥善处理好家庭内部问题，而不是你争我夺使矛盾不断激化。关爱老年人是全社会的共同责任，自然规律不可抗拒，对于年轻人来说，关爱老年人就是关爱自己的明天。家有一老，无价之宝，在一个家庭内部，后生晚辈更应把赡养长辈、关爱老人作为自己的责任，让老年人真切感受到天伦之乐和家庭温暖，老年生活幸福安康。老年人生活阅历更为丰富，也应以自己的宽容和大度感染、教育其他家庭成员。本院希望，周素侠与时昌礼能本着上述精神妥善处理家庭矛盾，消除隔阂，共同营造良好的家庭氛围。 综上，一审裁定驳回起诉结果正确，上诉人的上诉请求及理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  汪结平 审判员  胡 萍 审判员  曹 晗 二〇二一年三月三日 法官助理王劲 书记员刘菊芳 附：相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……