河南省驻马店市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫17行终344号上诉人（一审被告）泌阳县花园街道办事处，住所地河南省泌阳县铜山湖大道。法定代表人吴松，主任。委托诉讼代理人张持，泌阳县花园街道办事处工作人员。委托诉讼代理人赵保群，河南广义律师事务所律师。被上诉人（一审原告）马文英，女，1971年1月7日出生，汉族，住河南省泌阳县。委托诉讼代理人宋玉慧，河南公义律师事务所律师。一审第三人姬立勇，男，1970年7月5日出生，汉族，住河南省泌阳县。上诉人泌阳县花园街道办事处因撤销《协议书》一案，不服河南省泌阳县人民法院（2020）豫1726行初86号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2021年1月25日公开审理了本案。上诉人泌阳县花园街道办事处的委托诉讼代理人张持、赵保群，被上诉人马文英及其委托诉讼代理人宋玉慧，一审第三人姬立勇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被诉行政行为：2019年8月9日被告花园街道办事处与第三人姬立勇签订协议书一份，协议内容为：“甲方：花园街道办事处，乙方姬立勇，为有效化解禹定奇出路纠纷，本着合理、公平、自愿的原则，经甲乙双方协商达成如下协议：一、由甲方出资修建禹定奇出路，出路占用乙方土地，甲方给以征收补偿；二、占用乙方的0.1179亩土地由甲方按照征地价每亩45,000元并上浮20%征收，地上附属物按照每亩13,850元补偿，总计捌仟元整（￥8000.00）；三、乙方在收到补偿款后不得再以任何理由干涉甲方施工，否则将承担一切法律责任；五、道路修好后，由乙方提供账号，一次性转账结清；六、此协议一式两份，甲乙双方各执一份，自签订之日起生效，甲方加盖公章，乙方签字，经办人杨常德”。一审法院查明，原告马文英与第三人姬立勇系夫妻关系，2019年8月9日被告花园街道办事处与第三人姬立勇签订协议书一份，协议内容为：“甲方：花园街道办事处，乙方姬立勇，为有效化解禹定奇出路纠纷，本着合理、公平、自愿的原则，经甲乙双方协商达成如下协议：一、由甲方出资修建禹定奇出路，出路占用乙方土地，甲方给以征收补偿；二、占用乙方的0.1179亩土地由甲方按照征地价每亩45,000元并上浮20%征收，地上附属物按照每亩13,850元补偿，总计捌仟元整（￥8000.00）；三、乙方在收到补偿款后不得再以任何理由干涉甲方施工，否则将承担一切法律责任；五、道路修好后，由乙方提供账号，一次性转账结清；六、此协议一式两份，甲乙双方各执一份，自签订之日起生效，甲方加盖公章，乙方签字，经办人杨常德”。2019年8月13日被告将8,000元转入第三人账户。原告马文英在另案诉讼中，于2020年8月份知道该协议存在的，原告知道该协议后，对该协议不服，遂起诉来院形成诉讼。一审法院认为，一、关于原告主体资格问题，依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》规定，“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人、或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”本案中，第三人姬立勇的土地被征收，原告系第三人妻子，被告作出的征收补偿等具体行政行为，与之存在明显的利害关系，故原告具有本案诉讼主体资格；二、关于原告起诉期限问题，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”本案原告马文英于2020年8月份在另案起诉讼中才知道该协议，其于2020年10月15日向我院起诉，没有超过法定起诉期限，故被告辩称原告超过法定起诉期限，本院不予采纳；三、关于是否属于行政案件受案范围问题，本案诉争的2019年8月9日被告泌阳县花园街道办事处与第三人姬立勇签订协议书，涉及土地征收和补偿，系具有行政法上权利义务内容的行政协议，行政协议的双方不是平等的民事主体，故原告的诉讼请求属于行政诉讼的受案范围。四、关于涉诉协议是否应当撤销问题，依据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定：“国家征收土地的，依照法定程序审批后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”。本案中，被告作为泌阳县人民政府的派出机构其不是本行政区域的土地征收与补偿工作实施的主体，不负有监督实施辖区内土地征收和补偿计划方案的法定职责，其没有职权对协议中的0.1179亩土地进行征收的职权。故被告签订的该征收协议系超越职权行为，应予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，判决：撤销被告泌阳县花园街道办事处于2019年8月9日与第三人姬立勇签订的协议书。上诉人泌阳县花园街道办事处不服，上诉称，一、一审认定案涉“协议”属于行政诉讼案件受案范围错误。上诉人与一审原告丈夫姬立勇2019年8月9日签订的“协议书”中虽有“征收”二字，但客观事实上上诉人为了解决民事纠纷，解决村民通行问题，协调使用了第三人的少量集体建设用地使用权修通村中生产生活道路，而给原告第三人的补偿费，补偿费的数额是参照政府地价作为补偿标准计算的。该行为并没有发生法律意义上集体土地被征收所产生的法律后果，即集体土地所有权没有发生变化，并没有转化为国有土地所有权。也就是说并没有“征收”，只是“使用”和对“使用”的补偿。案涉协议是上诉人为调处民事纠纷，化解信访案件，基于《民法典》第二百九十一条和《最高人民法院关于贯彻执行若干问题的意见（试行）》第100条规定的精神，由政府买单的民事行为，该协议是基于民事法律依据而签订，而非土地征收程序中有权批准征收的人民政府的批复而征收。基于上述理由，案涉协议不属于法律意义上的政府征收土地行为，是经双方协商一致自愿签订的，属于平等民事主体之间基于合意达成的民事法律行为，依法不属于行政诉讼受案范围。一审认定原告的起诉不超过起诉期限是错误的。法律规定的是知道或应当知道，而一审判决适用的法律是错误的，进而导致认定错误和判决结果的错误。该协议系于2019年8月9日签订，一审原告作为与第三人姬立勇同住的夫妻，是应当知道这一事实的。而一审原告至2020年10月13日才提起诉讼，超过了起诉期限。二、一审判决认定上诉人超越职权错误。基于案涉协议的民事法律属性，也就不存在上诉人超越职权的问题，所以，一审认定上诉人超越职权错误。三、一审判决法律效果将为行政机关为实施公共利益，调处民事纠纷，维护社会稳定带来负面影响。该协议2019年8月9日签订，2019年8月13日上诉人即将补偿款按照第三人姬立勇提供的账户支付给了姬立勇，案涉的村庄内村民同行的道路也已修筑完毕，双方已对该协议履行完毕。形成本诉的原因是被上诉人与邻居又发生纠纷，被上诉人为堵截该路通行而形成本诉。如二审法律维持一审判决，进而上诉人就需要履行判决，拆除已修筑好的村内村民通行的道路，既造成相应的经济损失，也无助于民事纠纷的化解，反而使民事纠纷无法解决，信访及社会不稳定因素重重，同时也无法实现社会公共利益。综上，为体现法院判决的法律效果和社会效果的统一，请求撤销一审判决，改判或发回重审。被上诉人马文英答辩称，一审认定案涉协议属于行政诉讼案件的受案范围是正确的。2019年8月9日花园办事处与第三人姬立勇订立协议书一份，协议内容涉及土地征收和补偿，其征收标准也是按照政策根据相关规定执行，不是协议双方协商议定的价格，依照最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定第二条公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：（二）土地、房屋等征收征用补偿协议；第四条因行政协议的订立、履行、变更、终止等发生纠纷的，公民、法人或者其他组织作为原告，以行政机关为被告提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。根据上述法律规定，案涉协议认定为行政诉讼的受案范围完全正确。二、一审中原告的起诉并没有超过法律规定的起诉期限。涉案协议是2019年8月9日与第三人姬立勇订立，征收补偿款也是支付给第三人姬立勇，协议的订立和补偿款的履行一审原告并不知情，第三人姬立勇也没有告知原告，原告是在另案诉讼中于2020年8月才知道该协议，于2020年10月向法院起诉，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条的规定：行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的,起诉期限从公民、法人或者其他组织或者应当知道之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。本案由于行政行为未告知，一审原告知道后及时起诉，没有超过法律规定的起诉期限。三、一审认定泌阳县花园街道办事处对涉案土地的征收和补偿系超越职权行为，是正确的。《中华人民共和国土地管理法》第64条规定：国家征收土地的，依照法定程序审批后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。针对本案土地的征收没有依照法定程序审批，且也不是县级以上地方人民政府组织实施，因而泌阳县花园街道办事处订立协议行为明显超越职权。综上，请求驳回上诉，维持原判。一审第三人姬立勇答辩称，政府先修路，后签的协议，协议并没有达成一致意见，是强行签订的协议。请求维持一审判决。本院查明事实与一审查明事实一致，本院予以确认。本院认为，案涉协议系上诉人泌阳县花园街道办事处出于行政管理的需要，与一审第三人姬立勇签订，协议内容具有行政法意义上的权利义务内容，属于行政协议，系行政诉讼的受案范围。上诉人没有证据证明姬立勇持有该协议，也没有证据证明马文英知道该协议的具体内容，马文英自称系在（2020）豫1726民初3897号民事案件中知道该行政协议的内容，从知道该行政协议内容之日起提起本案行政诉讼，并不超过法律规定的起诉期限。案涉协议具有“征收补偿”的相关内容，但上诉人并没有提供征收的相关证据材料，其签订该协议超出了其职权范围，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第四项之规定，应予撤销。一审法院判决撤销正确，本院予以维持。上诉人上诉理由不成立，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。上诉费50元，由上诉人泌阳县花园街道办事处负担。本判决为终审判决。审判长  孟令华审判员  马国中审判员  程海龙二〇二一年三月十五日书记员  刘一丹