辽宁省沈阳市中级人民法院行 政 裁 定 书（2021）辽01行终364号上诉人（原审被告）：刘文彪，男，1950年2月6日出生，汉族，住址沈阳市大东区。被上诉人（原审原告）：沈阳市自然资源局沈北分局，地址沈阳市沈北新区明珠路1号东楼四楼。负责人：贾及鹏，该局局长。委托代理人：孙鹏飞，该局工作人员。委托代理人：王晓溪，辽宁同方律师事务所律师。刘文彪诉沈阳市自然资源局沈北分局行政处罚案，刘文彪不服沈阳高新技术产业开发区人民法院作出的（2020）辽0192行初975号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2021年3月10日公开开庭审理了本案。上诉人刘文彪，被上诉人沈阳市自然资源局沈北分局的委托代理人孙鹏飞、王晓溪到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原审查明，被告经调查认定原告于2016年在租用的土地范围内未到相关部门办理用地手续，私自建设农家院。经沈阳市勘察测绘研究院现场勘测占地面积为1395.1平方米，经地籍科认定所占土地坐落在辉山××××佛寺村，权属为集体土地，均为园地，国土规划科认定该地块为土地利用总体规划确定的限制建设区，不符合土地利用总体规划，耕保科认定，所占土地不是基本农田。被告根据《土地管理法》第七十六条作出行政处罚，限期原告十五日内拆除1395.1平方米土地上新建建筑物或其他设施，恢复土地原貌，并按每平方米10元的标准罚款13951元。原告不服该行政处罚，起诉来院，请求法院撤销被告作出的行政处罚。原审认为，依据《中华人民共和国土地管理法》第五条的规定，被告有作出土地行政处罚决定的法定职权。根据《土地管理法》第四条的规定，按照土地用途将土地分为农用地、建设用地和未利用地。农用地是直接用于农业生产的土地，包括园地。使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。根据《土地管理法》第四十三条第一款规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”《土地管理法》第四十四条第一款规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”结合案件事实及前述法律规定，案涉土地为园地，按照《土地利用现状分类》的规定，园地是指种植以采集果、叶、根、茎、汁等为主的集约经营的多年生木本和草本作物的土地。园地的编码为“02”，设施农用地的编码为“122”，根本不是同一类土地。原告自认在园地上改建并经营农家院，这种行为与园地性质严重不符，已经构成私自改变农用地为建设用地，原告的这种行为未获得有权部门的批准，原告亦不存在《土地管理法》第四十三条、四十四条规定的情形，原告在案涉土地上经营农家院的行为已经构成非法占用土地。综上所述，被告依据《土地管理法》第七十六条的规定进行行政处罚证据充分、适用法律正确、处罚程序合法、罚款标准适当，原告要求撤销行政处罚的诉讼请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告刘文彪的诉讼请求。案件受理费50元，由原告承担。上诉人刘文彪上诉称，一审判决事实不清、程序违法。上诉人案涉土地上共五处建筑。其中第一处是1999年左右建的果园看护房，该建筑经过了蒲河镇土地所的批准，故该建筑不是建的农家院而是看护房；第二处建筑建设于2007年，用途是办公室、仓库、食堂、员工宿舍。根据政策，允许果园有占地面积5%的附属建筑，用于必要的生产生活，该处建筑不是建设农家院；第三处建筑建设于2001-2002年，是二栋温室的看护房及仓库二间，该建筑紧邻二栋温室；第四处建筑建设于2007年，部分用于养猪、部分用于仓储，不是农家院使用的建筑；第五处建筑建设于2006年，初建时是养殖用房，2016年5月将之改造成三个包房、一个大厅及一个厨房的农家院。上述建筑均是2000年至2007年建设的，主要用于种植和养殖的建筑，还有看护房和附属设施建筑，在2016年之前没有进行过非农经营，没有证据证明建筑时是建设农家院，亦没有证据证明全部建筑物都是用于非农经营。另外，根据相关法律规定，擅自更改设施农业用途的，首先进行整改，坚持不整改的予以拆除。上诉人在一审起诉书中已经说明了正在整改，现已经整改完毕。案涉地块属于园地，根据自然资源部和农村农业部（2019）4号文件，可以开展设施农业，不需要批准，只要备案即可。2000年上诉人在案涉土地上开展设施农业，首先建设了两栋阳光温室，总占地面积1280平米，种植过油桃和大樱桃，同时建设了看护房二处，后续建设了养殖用房，以及附属设施、仓库等建筑。被上诉人行政处罚适用法律不当，土地法第七十六条指新建的建筑物，案涉建筑物非新建。被上诉人沈阳市自然资源局沈北分局辩称：一、本案审查的客体是案涉行政处罚决定书，辉山街道办事处与本案审查客体无关，与本案无利害关系，是否出庭不影响本案审理，一审程序合法。二、针对上诉人主张其建设地上物系用于农业经营，为设施农用地的观点，第一，根据《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发〔2014〕127号）规定，设施农用地具体划分为生产设施用地、附属设施用地以及配套设施用地。而在案涉行政行为做出前，经被上诉人调查及询问过程中上诉人陈述，其所建设建筑物为农家院。根据127号文第一条（三）规定，农家院属于上诉人基于营利目的所建设的以农业为依托的用于对外经营的休闲娱乐场所，属于该规定明确列举需按建设用地管理的建设行为，故其不属于按照农用地管理的设施用地，应当按照土地管理法规定办理农用地转用审批手续。第二，根据上诉人于上诉状中自行区分的1-5号建筑及其陈述用途也可以看出，其中1号建筑、5号建筑其均自认为农家院；2号建筑其自认为办公室、仓库、食堂、员工宿舍，此也为127号文明确列举的需按建设用地管理的建设行为之一；3号建筑、4号建筑其自认为看护房、仓库，依据其提交的证据也可以看出，均为已建成的永久建筑物，非127号文规定的临时性用于农业生产的设施，且已超过127号文规定的15平方米。故上述建筑均不能按照设施农用地进行管理。第三、即使按照设施农用地管理，依据127号文，也应当与乡镇政府、农村集体经济组织三方签订用地协议，并将用地协议与设施建设方案报县级国土资源部门和农业部门备案。上诉人未办理相应手续，也不符合设施农用地的规定。三、针对上诉人主张的案涉违法地上物系其于2000年-2007年以农业为目的所建，后改建为农家院的观点。首先，根据上诉人陈述可以看出，其自行区分的2号建筑在建设时即为办公室、食堂、宿舍等，非为农业经营所必须；其他建筑即使为看护房，也为永久建筑，且超过了127号文规定的15平方米，也不属于按照设施农用地管理的临时农业设施。其次，即便其建设时符合设施农业用地规定，案涉行政行为处罚的违法行为所针对的也是处罚时点的建筑物现状及状态。127号文也明确规定“设施农用地不得改变土地用途，禁止擅自或变相将设施农用地用于其他非农建设。”，上诉人自认于2016年将该些地上物重建、改建为农家院用于经营，违反《土地管理法》第四十三条、第四十四条规定，故在行政处罚作出时其违法行为客观存在，对其进行处罚即具有事实依据。四、针对上诉人主张的其已经进行整改的观点。被上诉人于2019年3月20日向上诉人做出《责令改正违法行为通知书》，责令其自收到通知书之日起3日内予以改正，拆除在占用土地上建筑物或者其他设施，恢复土地原貌，同日现场送达。但案涉地上物仅是处于停业状态，其作为农家院的建筑状态及违法行为仍然持续存在，其并非按照通知书要求予以自行拆除。即使如上诉人所称，其改建为采摘园和有机蔬菜、草莓种植基地，也属于127号文规定的需按照建设用地进行管理的以农业为依托的休闲观光度假场所，且未履行设施农用地的备案程序。综上，请求依法维持一审判决，驳回上诉人上诉请求。本院认为，根据在案证据（租地）协议书、土地（矿产）违法案件调查报告以及案件集体讨论笔录等，能够证实案涉土地系2000年上诉人与千佛寺村委会通过签订用地协议流转而来，共计40亩，用于果园种植及养殖等农业生产。案涉行政处罚时，上述土地上共有五处建筑物或设施。根据二审庭审当事人双方的陈述，以及庭后经各方当事人共同参与的现场查看可知，并非五处建筑或设施均用于农家乐经营，且上诉人主张的除五处建筑或设施外的其余土地始终用于养殖、温室大棚等涉农生产的事实，被上诉人亦予认同，但案涉行政处罚作出时未加以区分，将五处建筑或设施均认定为违法建筑限期拆除，处罚范围是否妥当，是否符合《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发[2014]127号）的相关规定应进一步查清。同时，在案涉处罚决定作出前，被上诉人下达的《责令改正违法行为通知书》，要求上诉人在收到通知书之日起3日内拆除占用土地上的建筑物或其他设施，恢复土地原貌。该通知书要求的3日整改期以及要求拆除的整改方式，是否充分考虑了上诉人整改的必要时间，整改方式是否恰当均应予以查清。综上，原审法院应针对上述问题进一步查清，原审判决属于基本事实不清，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项的规定，裁定如下：一、撤销沈阳高新技术产业开发区人民法院作出的（2020）辽0192行初975号行政判决；二、发回沈阳高新技术产业开发区人民法院另行组成合议庭重审。二审案件受理费50元，退还上诉人刘文彪。审判长 杜 娟审判员 汤 涛审判员 金明月二〇二一年三月二十二日法官助理李政谦书记员管力明本案裁定所依据的相关法律《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（三）项：原审判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；