广东省湛江市中级人民法院行 政 判 决 书（2015）湛中法行初字第257号原告罗全林，男，汉族，住廉江市，公民身份号码：×××1811。被告湛江市人民政府，住所地：湛江市赤坎区。法定代表人王中丙，市长。委托代理人许志伟。被告廉江市河唇镇人民政府，住所地：廉江市。法定代表人袁汉武，镇长。委托代理人黄广寿，该镇干部。第三人廉江市人民政府，住所地：廉江市。法定代表人吴群忠，市长。委托代理人蔡国。委托代理人温全，广东启泰律师事务所律师。原告罗全林不服被告湛江市人民政府于2015年12月10日作出的湛府行复（2015）114号不予受理行政复议申请决定，于2015年12月24日向本院提起诉讼。本院于2015年12月29日立案后，于2016年2月23日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书等。本院依法组成合议庭，于2016年5月10日、8月25日公开开庭审理了本案。原告罗全林，被告湛江市人民政府的委托代理人许志伟，被告廉江市河唇镇人民政府（以下简称河唇镇政府）的委托代理人黄广寿，第三人廉江市人民政府的委托代理人蔡国、温全到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告湛江市人民政府于2015年12月10日作出湛府行复（2015）114号不予受理行政复议申请决定，认为罗全林不服廉江市人民政府不给其发放2013年8月至2014年9月的五保金，向湛江市人民政府申请行政复议。根据《广东省农村五保供养工作规定》第九条第（二）项、第三十八条的规定，按照足额拨付发放五村五保供养金属于财政部门的法定职责，罗全林的行政复议申请不符合《行政复议法实施条例》第二十八条的规定，建议罗全林将被申请人更改为廉江市财政局后向廉江市人民政府申请行政复议或根据《广东省农村五保供养工作规定》第三十九条的规定，向民政部门投诉或者举报。因此，湛江市人民政府对罗全林的行政复议申请不予受理。原告罗全林诉称：原告单身，左手截肢，三级××。一无劳动能力，二无经济来源，三无法定赡养人和扶养人。按照《广东省农村五保供养工作规定》第十三条规定，属于供养对象，享受农村五保供养待遇。2006年5月起，廉江市河唇镇人民政府将原告纳入低保救助，每月发给原告低保金74元。原告还要赡养原告的80多岁的老母亲，这74元钱在廉江地区连买米的钱都不够，原告两母子怎能生活至2013年7月30日后，原告的74元低保却被停发了。原告到河唇镇政府投诉，无人处理。原告向廉江市民政局、廉江市信访局、湛江市信访局、广东省信访局投诉，得不到处理。2012年9月30日、2013年7月26日、2013年9月4日，原告多次到北京向国务院信访局申诉无法生活。原告先后被廉江市公安局非法拘留三次，各被行政拘留10天。但是，河唇镇政府镇长袁汉武在《信访事项处理意见书》（信访件编号：002100201405160080中）中称：“3、你反映你现在是一个××人，失去劳动力，无经济收入来源，生活十分困难。但自2013年8月以来，你未曾向我镇提出过家庭困难的申请。”那么，“河唇镇于2006年5月至2013年7月将罗全林纳入低保救助”是怎样核查结论的原告已经整整领了七年长的每月74元的低保金去生活，却说原告未提出过家庭困难的申请可惜，湛江市信访事项复查复核委员会所作的湛信复委（意见书）（2014）42号《罗全林信访事项复核意见书》中也称：“2013年8月后，你也未曾向河唇镇社会事务办提出过生活困难的申请”，以假话作复核意见。更可惜的，是湛江市信访事项复查核委员会在《罗全林信访事项复核意见书》中制造假象、制造假案，称：“2013年5月，廉江市按照湛江市民政部门的要求，印发《廉江市“两保”核查工作实施方案》（廉江办发（2013）35号文），在廉江市范围内开展低保、五保核查，廉江市各镇（街道）在5月一7月对辖区内在册的低保和五保对象逐一进行入户核查，核查情况经群众评议后将应保留和注销的对象在各村委会进行公示，公示期为lO天。”这并没有事实依据，一是没有“逐一进行入户核查”，二是没有“在各村委会进行公示，这公示期为10天”。被告湛江市人民政府认为原告的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条的规定，是错误的。原告的行政复议申请符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条的全部规定。湛江市人民政府称发放农村五保金属财政部门的法定职责，但根据《广东省农村五保供养工作规定》第四条“各级人民政府应当将农村五保供养工作列入国民经济和社会发展规划，并将农村五保供养工作作为对下一级人民政府、有关部门政绩考核的重要内容。县级以上人民政府民政部门是农村五保供养工作的行政主管部门。财政、卫生、教育等部门按照各自职责，做好农村五保供养工作”和第七条“县级以上人民政府应当履行下列职责：（一）明确农村五保供养工作责任，制定农村五保供养政策措施；（二）每年公布本行政区域农村五保供养对象的变动情况和农村五保供养标准；……”的规定，发放农村五保供养金事项具体行政行为主体是人民政府。“两保”核查工作，应当是属地管理，由所属镇人民政府核查人数，确定人数上报，然后，财政部门才按照人民政府核查数字拨放。如果河唇镇政府不核查五保数据，如何让财政部门根据数字发放《廉江市“两保”核查工作实施方案》是廉江市人民政府文件，核查五保对象是廉江市人民政府的行政行为。廉江市各镇（街道）在5月－7月对辖区在册的低保和五保对象逐一进行入户核查，这是各镇人民政府的行政行为，他们有权对辖区内的低保、五保入户核查，包括河唇镇政府、镇长袁汉武的职责。唯有镇政府才有权公示，不是财政部门公示。河唇镇政府、廉江市人民政府、湛江市人民政府的答复文件中，删去行政主体人民政府的称谓，把财政局、民政局抬上来，当作行政行为主体，实行“去人民政府主体化”手法，这是错误的，也是违法的。河唇镇政府在2013年廉江市“两保”核查工作实施期间，镇长袁汉武故意删掉原告的名字，克扣2013年8月至2014年9月共13个月的五保金7488元，事实显然存在。原告从2006年5月起，已领取低保，政府部门却在中间停止了13个月五保供养。因此，原告控告河唇镇政府袁汉武克扣我的五保金，属行政不作为。根据《中华人民共和国行政复议法》第二条“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法”和第六条第（十）项“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：（十）申请行政机关依法发放抚恤金、社会保险金或者最低生活保障费，行政机关没有依法发放的”的规定，原告依程序提起行政复议是合法的，湛江市人民政府作出湛府行复（2015）114号不予受理行政复议申请决定是违法的。为此，特向法院起诉，请求：1、撤销被告湛江市人民政府湛府行复（2015）114号不予受理行政复议申请决定；2、判令被告河唇镇政府补发被克扣的从2013年8月至2014年9月共13个月的五保金共7488元以及滞发利息。原告罗全林向本院提交了以下证据：1、罗全林信访事项复核意见书，主张证明罗全林被行政侵权，应赔偿。2、关于我市河唇镇罗全林上访反映问题的调查报告，主张证明罗全林反映行政侵权的过程。3、信访事项复查意见书，主张证明罗全林反映行政侵权的过程。4、信访事项处理意见书，主张证明罗全林反映行政侵权的过程。5、湛江市信访局信访事项办理查询告知单，主张证明罗全林反映行政侵权的过程。6、信访事项不再受理告知书，主张证明罗全林反映行政侵权的过程。7、不予受理行政复议申请决定书，主张证明罗全林被行政侵权，应依法处理。8、信访事项处理意见书，主张证明罗全林反映行政侵权的过程。9、低保证、五保证、××人证、农村信用社存折账号，主张证明罗全林的身份及应享受的待遇没有足额享受。10、行政处罚决定书，主张证明罗全林只有74元低保，两母子无法生活，政府不予解决的过程。被告湛江市人民政府辩称：罗全林因不服廉江市人民政府不给其发放2013年8月至2014年9月的五保金，于2015年12月3日向我方申请行政复议。经审查，根据《广东省农村五保供养工作规定》第九条第（二）项、第三十八条的规定，按时足额拨付发放农村五保供养金属于财政部门的法定职责。本案中，发放罗全林农村五保供养金属于廉江市财政局的法定职责，其提出的行政复议申请不属于湛江市人民政府复议机构的职责范围，不符合受理条件。因此，我方对罗全林的行政复议申请不予受理。我方所作的湛府行复（2015）114号不予受理行政复议申请决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，请法院依法驳回原告的诉讼请求。被告湛江市人民政府向本院提交了以下证据：1、湛府行复（2015）114号《不予受理行政复议申请决定书》，主张证明湛江市人民政府经审查后作出湛府行复（2015）114号《不予受理行政复议申请决定书》，事实清楚、证据确凿。2、复议申请人提交的申请材料，主张证明罗全林的复议请求是：责令廉江市人民政府依法给予罗全林发放2013年8月至2014年9月期间的五保金，经审查，该发放农村五保供养金属于廉江市财政部门的法定职责，因此，该行政复议申请不属于湛江市人民政府复议机构的职责范围，不符合受理条件。3、送达回证，主张证明依法送达法律文书，程序合法。被告河唇镇政府辩称：原告的第二项诉讼请求（请求判令我方补发其13个月的“五保”供养金共7488元及滞发利息）是没有事实和法律根据的，应当依法予以驳回。理由如下：一、原告在2013年至2014年9月这13个月间，还不是“五保”供养对象，没有“五保”金的发生。事实上，原告的“五保”户待遇的取得，是他本人在2014年7月25日向廉江市民政局申请后，廉江市民政局根据其本人的申请和茅仓村委会、河唇镇政府两级调查意见，于2014年8月15日批准把罗全林列为“五保”户（详见我方提交的证据4），即是罗全林是从2014年8月15日后才取得“五保”户供养待遇，之前根本不存在“五保”供养金的问题。二、“五保”供养金的拨付是市财政局根据市民政局提供的“五保”户人员名单及上级规定的“五保”供养标准，进行拨付的，具体流程是市财政局把“五保”供养金先拨付到农村信用联社“两保”专户后，再由农村信用社直接发放到“五保”户本人账户的，“五保”的供养金自始至终没有经过镇一级政府的账户，镇政府无权也无法克扣“五保”户供养金的，当然也包括罗全林在内的“五保”供养金。三、拔付“五保”供养金的主体是市财局，而不是我方，故原告请求补发“五保”供养金的主体也不当。综上，我方根本不可能存在有克扣原告“五保”供养金的行为，更没有权利和义务补发原告的“五保”供养金，请求法院查明本案事实后，依法驳回原告的诉讼请求。被告河唇镇政府向本院提交了以下证据：1、廉府办发（2013）35号文，主张证明河唇镇政府在2013年6月1日至8月31日间在全镇开展“两保”核查工作的依据。2、河府（2013）4号文，主张证明河唇镇政府实施“两保”核查工作的时间范围是2013年6月1日至2013年8月31日。3、2013年6月3日河唇镇茅仓村委会“两保”核查后2013年低保户调整名单公示，主张证明河唇镇茅仓村委会在“两保”核查工作期限内已按规定对2013年低保户人员调整名单进行公示。4、罗全林“五保”档案材料，主张证明罗全林申请“五保”的时间是2014年7月25日，廉江市民政局审批罗全林为“五保”户的时间：2014年8月15日。第三人廉江市人民政府述称：一、被告湛江市人民政府所作的湛府行复（2015）114号不予受理行政复议申请决定，认定事实清楚，证据确实充分，程序合法，适用法律正确，依法应予维持。原告罗全林认为我方克扣其2013年8月至2014年9月五保金，向湛江市人民政府申请复议，请求责令我方发放2013年8月至2014年9月期间的五保金给其，但其并未提供充分证据。湛江市人民政府所作的涉案复议决定认定事实清楚。同时，湛江市人民政府依法送达法律文书给原告，程序合法，有原告亲笔签名的《全球邮政特快专递》为证。二、原告罗全林请求补发2013年8月至2014年9月共13个月的五保金共7488元及滞发利息，既无事实根据也无法律依据，应当驳回该项请求。（一）罗全林不具有请求发放2013年8月至2014年7月五保金的主体资格。罗全林于2014年7月20日向廉江市民政局申请五保供养，于2014年8月15日获得批准，从2014年8月起按月领取五保金576元至今（有罗全林提供的农村信用社存折为证）。罗全林自2014年7月之前因其未经有关部门批准为五保户，不具有领取五保金的资格，因此其请求补发2013年8月至2014年7月五保金及滞发利息主体不适格。（二）罗全林不存在2013年8月至2014年9月五保金共7488元（13个月）及滞发利息损失事实。罗全林在2013年8月至2014年7月期间还不是五保供养对象，不能享受五保供养待遇，根本不存在五保供养损失。2014年8月，其已按规定领取五保金576元，亦不存在损失。因此，原告的诉讼请求没有事实根据。综上所述，原告的诉讼请求缺乏事实根据和法律依据，被告湛江人民政府所作的湛府行复（2015）114号不予受理行政复议申请决定是正确的，请法院依法驳回其诉讼请求。第三人廉江市人民政府向本院提交了以下证据：1、《中华人民共和国农村五保户供养工作条例》复印件，主张证明农村五保户供养待遇的申请条件、程序。2、《广东省农村五保供养工作规定》复印件，主张证明财政部门履行发放农村五保供养资金义务。3、廉府办发（2013）35号《印发廉江市“两保”核查工作实施方案的通知》复印件，主张证明农村五保供养待遇全面核查。经质证，原告对被告湛江市人民政府提交的证据均有异议。原告对被告河唇镇政府提交的证据1、2无异议；对证据3有异议；对证据4有异议，证据4中的村委会出具的申请证明，原告并没有写过；原告也没有书面向廉江市民政局申请“五保”。原告认为第三人廉江市人民政府提交的证据是廉江市人民政府自己做出的，对其余部分没有意见。被告湛江市人民政府对原告提交的证据的真实性、合法性、关联性无异议，但对其所主张证明的事实不予认可。被告湛江市人民政府对被告河唇镇政府提交的证据无异议。被告湛江市人民政府对第三人廉江市人民政府提交的证据无异议。被告河唇镇政府对原告提交的证据1无异议，认为该份证据证明湛江市人民政府对原告的申请已依法复核；对证据2无异议，认为该证据证明廉江市民政局对原告的申请、上访作调查处理；对证据3无异议，认为该份证据证明廉江市人民政府对原告的申请、上访已作出复核复查意见；对证据4无异议，认为该证据证明河唇镇政府对原告上访请求已依法作出书面意见；对证据5无异议，认为该份证据证明湛江市人民政府对原告的上访请求已依法进行查询处理；对证据6的真实性、合法性无异议，但认为该份证据与原告的主张无关联；对证据7无异议，认为该份证据证明原告的主张是无理的；对证据8无异议，认为该份证据证明河唇镇政府对原告的主张已依法作出具体的行政行为；对证据9无异议，认为该份证据证明原告享受五保待遇的起始时间；对证据10的真实性、合法性无异议，但认为该证据与原告的主张无关联。被告河唇镇政府对被告湛江市人民政府提交的证据无异议。被告河唇镇政府对第三人廉江市人民政府提交的证据无异议。第三人廉江市人民政府对原告提交的证据1、2的真实性、合法性、关联性无异议，对其证明的事实有异议；对证据3的真实性、合法性无异议，对其所要证明的事实有异议；对证据4的真实性、合法性无异议，但对关联性及其所要证明的事实有异议；对证据5、6、7的真实性、合法性、关联性无异议，对其所要证明的事实有异议；对证据7中的行政复议申请书有异议；对证据8无异议，但对其所要证明的事实有异议；对证据9中的原告的低保证的真实性无异议，但是罗全林的低保待遇于2013年8月已经终止，经过我方核查已经被取消了，不产生法律效力，而且与本案没有关联性；对五保证无异议；对××人证无异议；对存折的真实性、合法性、关联性无异议。对证据9所要证明的事实有异议；对证据10的真实性、合法性无异议，对其关联性有异议，对其所要证明的事实有异议。第三人廉江市人民政府对被告湛江市人民政府、河唇镇政府提交的证据无异议。本院对各方当事人提交的证据认证如下：原告罗全林提交的证据1、2、3、4、5、6、7、8并不能完全证明原告主张的事实；证据10与本案无关。对被告湛江市人民政府、河唇镇政府、第三人廉江市人民政府提交的证据予以确认。经审理查明：原告罗全林因认为第三人河唇镇政府扣压其2013年8月至2014年9月的低保金，多次向河唇镇政府、廉江市人民政府、湛江市人民政府、廉江市民政局、湛江市民政局等单位上访。河唇镇政府于2014年7月17日作出信访件编号为：002100201405160080号《信访事项处理意见书》，认为：1、罗全林反映低保金被河唇镇政府扣压的问题不实，河唇镇政府并没有扣压罗全林的低保金，因为低保金是属于社会发放，直接由财政拨入到个人账户，河唇镇政府无权扣压；2、根据《廉江市“两保核查”工作实施方案》的要求，2013年6月份河唇镇政府开展“两保”核查工作，在核查过程中，认为罗全林不符合低保条件，因此进行调整；3、罗全林反映其是一个××人，失去劳动力，无经济收入来源，生活十分困难，但自2013年8月份以来，罗全林未曾向河唇镇政府提出过家庭困难的申请。罗全林不服河唇镇政府的处理意见，向廉江市人民政府申请复查。廉江市人民政府于2014年9月23日作出廉府信复（2014）3号《信访事项复查意见书》，维护河唇镇政府作出的《信访事项处理意见》。罗全林不服，向湛江市人民政府申请复核。湛江市信访事项复查复核委员会于2015年1月4日作出湛信复委（意见书）（2014）42号《罗全林信访事项复核意见书》，维持廉江市人民政府作出的廉府信复（2014）3号《信访事项复查意见书》，并明确该复核意见为该信访事项的终结意见，根据《信访条例》第三十五条的规定，信访人对复核意见不服，仍然以同一事实和理由提出投诉请求的，各级人民政府信访工作机构和其他行政机关不再受理。罗全林于2015年8月17日又以同样的问题上访，河唇镇政府作出信访件编号为GDF201508241784的《信访事项处理意见书》，处理意见与上述的河唇镇政府于2014年7月17日作出的信访件编号为：002100201405160080号《信访事项处理意见书》的第一点、第二点基本相同。罗全林不服，向廉江市人民政府申请复查，廉江市信访局于2015年10月13日作出信访件编号为GDF201508241784的《信访事项不再受理告知书》，认为罗全林的上访事项按照《信访条例》的规定，已经复查复核终结备案并录入全国信访信息系统，不再受理。罗全林不服，于2015年12月3日向湛江市人民政府申请行政复议。罗全林认为其请求河唇镇政府依法履行发放五保金职责，向廉江市人民政府申请复查，廉江市人民政府作出信访件编号为GDF201508241784的《信访事项不再受理告知书》。罗全林对廉江市人民政府的该意见不服，特申请行政复议，请求责令廉江市人民政府依法给罗全林发放2013年8月至2014年9月期间的五保金。湛江市人民政府于2015年12月10日作出湛府行复（2015）114号不予受理行政复议申请决定，认为罗全林不服廉江市人民政府不给其发放2013年8月至2014年9月的五保金，向湛江市人民政府申请行政复议。根据《广东省农村五保供养工作规定》第九条第（二）项、第三十八条的规定，按照足额拨付发放五村五保供养金属于财政部门的法定职责，罗全林的行政复议申请不符合《行政复议法实施条例》第二十八条的规定，建议罗全林将被申请人更改为廉江市财政局后向廉江市人民政府申请行政复议或根据《广东省农村五保供养工作规定》第三十九条的规定，向民政部门投诉或者举报。因此，湛江市人民政府对罗全林的行政复议申请不予受理。罗全林不服，遂向本院提起行政诉讼。另查明，在本案审理期间，原告罗全林认为其没有向廉江市民政局申请“五保”，《申请书》并不是其笔迹，是河唇镇政府伪造的，其也没有索取廉江市河唇镇茅仓村民委员会《证明》，《申请五保户登记表》上的“罗全林”签名并不是其本人签名，签名是伪造的，其向本院申请对《申请书》、廉江市河唇镇茅仓村民委员会《证明》、《申请五保户登记表》的真实性进行司法鉴定。本院认为：本案系社会保障行政复议纠纷。本案的主要争议焦点：被告湛江市人民政府作出的湛府行复（2015）114号不予受理行政复议申请决定是否符合法律规定。《广东省农村五保供养工作规定》第九条第（二）项规定：“财政部门应当履行下列职责：（二）按时足额拨付农村五保供养资金；”第三十八条规定：“农村五保供养资金，由县级以上人民政府民政部门核定农村五保供养对象人数，县级以上人民政府财政部门拨付。集中供养的，按月直接拨付到农村五保供养服务机构；分散供养的，按月通过银行直接发放给农村五保供养对象。”按时足额拨付发放农村五保供养金属于财政部门的法定职责，罗全林以廉江市人民政府作为被申请人向湛江市人民政府申请行政复议，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条关于“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（一）有明确的申请人和符合规定的被申请人；……（六）属于收到行政复议申请的行政复议机构的职责范围”的规定。被告湛江市人民政府建议罗全林将被申请人更改为廉江市财政局后向廉江市人民政府申请行政复议或根据《广东省农村五保供养工作规定》第三十九条“农村五保供养对象或者其他村民对农村五保供养待遇的发放工作有异议的，可以向民政部门投诉或者举报”的规定向民政部门投诉或者举报，并无不当之处。被告湛江市人民政府作出湛府行复（2015）114号不予受理行政复议申请决定，对原告罗全林的行政复议申请不予受理，符合法律规定。另外，原告罗全林请求判令被告河唇镇政府补发被克扣的从2013年8月至2014年9月共13个月的五保金共7488元以及滞发利息，缺乏理据，本院不予支持。至于其申请本院对《申请书》、廉江市河唇镇茅仓村民委员会《证明》、《申请五保户登记表》的真实性进行司法鉴定的请求，与本案被诉的行政行为没有关联，本院不予支持。综上所述，原告罗全林的诉讼请求缺乏理据，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告罗全林的诉讼请求。案件受理费50元，由原告罗全林负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于广东省高级人民法院。审判长  杨纯京审判员  梁康宁审判员  李 峰二〇一六年八月二十六日书记员  陈思斯附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（一）项、第（六）项行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（一）有明确的申请人和符合规定的被申请人；（六）属于收到行政复议申请的行政复议机构的职责范围；第1页共21页