海南省第二中级人民法院 行 政 判 决 书 (2016)琼97行初153号 原告郑琼福，男，汉族。 被告临高县人民政府。 法定代表人曹文，县长。 委托代理人吴年恺，临高县人民政府法制办工作人员。 委托代理人王超，海南嘉法律师事务所。 原告郑琼福不服被告临高县人民政府（简称临高县政府）作出行政批复的行政行为，于2016年5月31日向本院提起行政诉讼，在其于同年6月23日补充提交证据材料后，本院于同日立案受理。本院依法组成合议庭，于2016年8月11日公开开庭审理了本案。原告郑琼福，被告临高县政府的委托代理人吴年恺、王超到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被诉行政行为：被告临高县政府于2015年11月12日作出临府函[2015]308号《临高县人民政府关于临城城区水价调整问题的批复》（简称308号批复），批复同意调整基本水价，同意居民生活用水实行阶梯价格，同意对城镇低保户实行优惠水价。 原告郑琼福诉称：被告临高县政府于2015年11月12日作出308号批复，同意调整基本水价，居民生活用水调整为1.6元/吨，非居民生活用水调整为2.3元/吨，特种用水调整为2.8元/吨。调整后的水价从2015年12月1日在临城镇城区开始执行，并实行阶梯价格，设定三级水量阶梯，第一级水量基数确定为每户每月用水量22吨及以下（含22吨）是居民饮用水，每吨1.6元；第二级水量基数为每户每月用水量23吨以上至30吨以下（含30吨）是非居民饮用水，每吨2.3元；第三级水量基数为每户每月用水量31吨以上的是特种用水，每吨3.8元。原告住在临高县工商局宿舍，所用的水是居民生活饮用水，然而原告从2015年12月1日起按照每吨1.6元交纳水费时发现，其所交纳的2016年4月份的水费有29吨，而这29吨水划分为三项收费价格名称，第一项是水，用量22吨，每吨1.6元；第二项是水，用量为7吨，每吨2.3元；第三项是污水，每吨0.8元；总共交纳水费84元。在水价调整前，第一级居民生活用水和第二级非居民生活用水都是每吨1.4元，按照这个标准，原告在2016年5月11日所交纳的4月份水费中，第一项居民生活用水每吨多交了0.2元，即22吨水共计多交4.2元；第二项非居民生活用水每吨多交0.9元，即7吨水共计多交6.3元，故原告向水务公司多交了水费10.5元。由于法律法规没有关于非居民生活用水和特种用水名目的规定，被告临高县政府无权批复同意临高县水务公司收费制定目录，而且被告临高县政府在调整水价所进行的听证中，听证人员的组成不合法，不符合法定程序，因此被告临高县政府批复同意调整水价违法，侵害了原告的合法权益。原告特提起本案行政诉讼，请求人民法院依法撤销被告临高县政府作出的308号批复。 原告郑琼福向本院提交以下证据：1、308号批复；2、发票（两张，编号分别为06984824、08830564），证明被告作出308号批复后，导致水务公司多收了原告水费10.5元；3、推荐表（六份），证明听证人员组成不合法。 被告临高县政府辩称：一、临高县政府作出的308号批复是针对临城地区的水价问题作出的普遍约束力的决定，不属于行政诉讼的受案范围。二、依据《中华人民共和国价格法》第十八条、第二十条和第216号海南省人民政府令的规定，海南省人民政府已经对临高县政府调整水价进行授权，临高县政府的行为是有法律授权的有效行为，没有超越职权。三、临高县政府调整水价针对的是公共的自来水价格，原告所说的特种水价等都是公共自来水的范围，没有超越水价的目录。四、被告临高县政府在调整水价前依法进行了听证程序。 被告向本院提交以下证据：1、琼价价管（2014）48号《转发国家发展改革委住房城乡建设部关于加快建立完善城镇居民用水阶梯价格制度的指导意见的通知》；2、琼价价管（2014）298号《关于印发的通知》；3、琼价价管（2015）47号《关于加快落实城镇居民生活用水阶梯价格制度的通知》，证据1-3证明被告有权作出308号批复；4、海南省政府令（第216号）；5、琼府[2015]89号《海南省人民政府关于公布海南省定价目录的通知》，证据4-5证明海南省政府授权被告有权定价公共管网供应的自来水销售价格；6、临供水字[2015]5号《关于请求调整临城城区自来水价格的请示》；7、临高县物价局关于召开临城城区水价调整听证会的公告（第一号）；8、临高县价格听证推荐表；9、临高县物价局关于召开临城城区水价调整听证会的公告（第二号、第三号、第四号）；10、2015年临城城区水价调整听证会代表通知书及相关资料签收表；11、2015年临城城区水价调整听证会代表签到表；12、2015年临城城区水价调整听证会旁听代表签到表；13、2015年临城城区水价调整听证会新闻媒体代表签到表；14、临高县物价局临城城区水价调整听证会会议记录；15、《政府制定价格听证办法》，证据6-15证明对水价调整方案依法进行了听证程序；16、临价字（2015）29号《临高县物价局关于临城城区水价调整问题的请示》，证明临高县物价局按程序规定向临高县政府请示临城城区水价调整问题；17、308号批复，证明临高县政府对临高县物价局关于临城城区水价调整问题的请示予以批复同意。 经庭审质证，各方当事人对本案证据的质证意见如下：（一）关于原告提交的证据：被告对证据1-3的真实性、合法性无异议，但对原告主张的证明内容有异议。（二）关于被告提交的证据：原告对证据1-7的真实性无异议，但认为这些证据中没有对非居民用水和特种用水的规定；对证据8的真实性无异议，但对其合法性有异议，认为听证代表人员的组成不合法；对证据9-15没有异议；对证据16的真实性无异议，但对其合法性有异议，认为由于听证代表人员的组成不合法，听证程序不合法，由此作出的请示亦不合法；证据17是本案被诉行政行为，不作质证。 本院对上述证据认证如下： 关于原告提交的证据：本院认为，原告提交证据1系本案被诉行政行为，可以证明被告临高县政府于2015年11月12日作出308号批复，同意调整基本水价，并同意居民生活用水实行阶梯价格的事实，本院对证据1的真实性及其证明内容予以确认；证据2来源真实，形式合法，可以证明原告郑琼福2016年4月份的用水量为29吨，临高县自来水公司对其用水量实行阶梯价格收费，对其中22吨用水按照第一级水量计算水价，余下7吨用水按照第二级水量计算水价的事实，本院对证据2的真实性、合法性、关联性及其证明内容予以确认；证据3来源真实，形式合法，但该组证据不能证明原告所主张的参加听证的人员组成不合法的证明内容，故本院对证据3的真实性、合法性和关联性予以确认，但对原告主张的证明内容不予确认。 关于被告提交的证据：本院认为，被告提交的全部证据均来源真实，且与本案争议事实具有关联性，本院均予以确认，作为认定案件事实的根据。其中，证据1-5可以证明海南省城市自来水价格管理事项的实施机关为各市、县人民政府，海南省人民政府授权市、县人民政府对公共管网供应的自来水销售价格进行定价；证据6可以证明临高县自来水公司于2015年4月21日向临高县物价局请示推行居民生活用水阶梯式水价制度，实行阶梯式计量水价，并制定了《临高县临城城区自来水分类价格调整方案》和《临城城区居民用水阶梯式水价方案》；证据7-15可以证明在被告临高县政府作出308号批复前，临高县物价局依法进行了听证，听证程序符合法律规定；证据16可以证明临高县物价局于2015年10月15日就临城城区水价调整问题向临高县政府请示；证据17系本案被诉行政行为，其证明内容与原告提交的证据1的证明内容一致。 经审理查明,2008年7月16日，海南省人民政府将城市自来水价格管理的行政管理事项下放给各市、县人民政府行使。根据琼府[2015]89号《海南省人民政府关于公布海南省定价目录的通知》的规定，海南省人民政府授权市、县人民政府对公共管网供应的自来水销售价格进行定价。2014年1月27日，海南省物价局、海南省水务厅向各市县物价局、水务局发出琼价价管（2014）48号《转发国家发展改革委住房城乡建设部关于加快建立完善城镇居民用水阶梯价格制度的指导意见的通知》，要求尚未推行居民生活用水阶梯水价制度的市县要按该通知要求研究制定阶梯水价方案，尽快建立居民生活用水阶梯水价制度。2014年6月17日，海南省物价局、海南省水务厅向各市县物价局、水务局发出琼价价管（2014）298号《关于印发的通知》。2015年2月16日，海南省物价局、海南省水务厅向各市县物价局、水务局发出琼价价管（2015）47号《关于加快落实城镇居民生活用水阶梯价格制度的通知》，要求尚未实行阶梯水价的临高县按照规定程序出台居民生活用水阶梯水价方案并务必在2015年9月底前完成阶梯水价方案听证，12月底前全面实施居民生活用水阶梯价格制度。2015年4月21日，临高县自来水公司向临高县物价局请示推行居民生活用水阶梯式水价制度，实行阶梯式计量水价，并制定了《临高县临城城区自来水分类价格调整方案》和《临城城区居民用水阶梯式水价方案》。2015年7月27日，临高县物价局发布《临高县物价局关于召开临城城区水价调整听证会的公告》（第一号），对听证会参加人员的构成、名额、产生方式、条件和报名方式等事项进行公告。在经过相关单位、法人、组织及有关社会团体推荐后，临高县物价局于2015年9月18日发出第二、三、四号公告，对听证会时间、地点、参加人名单、临高县自来水公司供水定价成本监审报告和听证方案等进行了公告。2015年10月13日，临高县物价局召开临城城区水价调整听证会，对水价调整问题进行公开听证，征求消费者、经营者和有关方面意见。2015年10月15日，临高县物价局向临高县政府提交临价字（2015）29号《临高县物价局关于临城城区水价调整问题的请示》。2015年11月12日，临高县政府作出308号批复，同意调整基本水价，将居民生活用水调整为1.6元/吨，非居民生活用水调整为2.3元/吨，特种用水调整为2.8元/吨；同意居民生活用水实行阶梯价格，对临城城区居民生活用水水量基数设定三级水量阶梯，以每户4人为限，第一级水量基数确定为每户每月用水量22吨及以下（含22吨），第二级水量基数为每户每月用水量23吨以上至30吨以下（含30吨），第三级水量基数为每户每月用水量31吨以上。阶梯计量水价分为三级，级差为1:1.5:3，即一级水量执行供水价格；二级水量按供水价格的1.5倍执行；三级水量按供水价格的3倍执行。阶梯调整后的水价从2015年12月1日开始执行。临高县政府将308号批复抄送给了临高县自来水公司等相关单位。临高县自来水公司在相关水费收费站张贴了该批复的内容，并按照308号批复的规定从2015年12月1日起执行新的水价收费。原告郑琼福2016年4月份的用水量为29吨，临高县自来水公司在收取水费时按照308号批复关于居民生活用水阶梯水价的规定，对其中的22吨用水按照一级水量计算水价，对余下7吨用水按照二级水量计算水价。原告郑琼福认为308号批复对临城城区自来水进行分类，即区分居民生活用水、非居民生活用水和特种用水没有法律依据，被告临高县政府调整水价所进行的听证程序，因其听证会参加人员组成不合法导致其听证程序违法，并且被告临高县政府对原告2016年4月份29吨用水中的7吨用水按照非居民用水的价格进行计价，侵犯了原告的合法权益，遂提起本案行政诉讼，请求依法撤销308号批复。 本院认为，本案的争议焦点有三个：一是308号批复是否可诉；二是郑琼福是否是本案适格的原告；三是被告临高县政府作出308号批复是否合法。 关于308号批复是否可诉的问题。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二条的规定，人民法院应当受理对行政行为不服而提起的行政诉讼。本案中，308号批复是被告临高县政府对临高县临城城区的水价进行调整所作的行政行为，其在形式上虽然是内部批复，但由于该批复抄送给了临高县自来水公司等相关单位，而临高县自来水公司已在相关水费收费站张贴了该批复的内容，并按照该批复的规定从2015年12月1日起执行新的水价收费，故被告临高县政府作出的308号批复对于自来水经营企业和临高县临城城区的居民均有行政法律上的权利义务关系。原告郑琼福认为该行政行为侵犯其合法权益向人民法院提起行政诉讼，符合行政诉讼法规定的受案范围。被告临高县政府认为308号批复属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条第（二）项规定的“具有普遍约束力的决定、命令”因而不可诉，该项主张系其对法律规定的错误理解，本院不予支持。 关于郑琼福是否是本案适格原告的问题。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条的规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，原告郑琼福是临高县临城城区的居民，其虽不是308号批复所直接指向的相对人，但因临高县自来水公司为执行308号批复而实施的经营行为影响到其经济利益，故其与308号批复有利害关系，其有权对308号批复提起行政诉讼。 （三）关于被告临高县政府作出308号批复是否合法的问题。首先，依照《中华人民共和国价格法》第二十条第三款的规定，市、县人民政府可以根据省、自治区、直辖市人民政府的授权，按照地方定价目录规定的定价权限和具体适用范围制定在本地区执行的政府指导价、政府定价。根据本院查明的事实，由于海南省人民政府已授权市、县人民政府对公共管网供应的自来水销售价格进行定价，故被告临高县政府有权对临高县临城城区的水价进行调整。其次，依照《中华人民共和国价格法》第二十三条的规定，制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格、自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价，应当建立听证会制度，由政府价格主管部门主持，征求消费者、经营者和有关方面的意见，论证其必要性、可行性。根据本院查明的事实，在被告临高县政府作出308号批复前，临高县自来水公司已制定了《临高县临城城区自来水分类价格调整方案》和《临城城区居民用水阶梯式水价方案》，并由临高县物价局在听证前进行了公告，临高县物价局在对临城城区水价调整问题进行公开听证时，征求了消费者、经营者和有关方面的意见，故被告临高县政府在作出308号批复前已履行了法定的听证程序，其对临城城区水价的调整有事实根据和法律依据。原告郑琼福关于听证会参加人员组成不合法的主张缺乏事实根据，本院不予支持。原告郑琼福关于308号批复对临城城区自来水进行分类没有法律依据的主张理由不成立，本院不予支持。另外，原告郑琼福关于被告临高县政府对其29吨用水中的7吨用水按照非居民用水的价格进行计价的主张，从本院查明的事实来看，临高县自来水公司对该7吨用水是按照308号批复中关于阶梯水价制度规定的二级水量进行计价收费，故原告该主张系其认识错误，本院不予支持。 综上所述，被告临高县政府作出308号批复具有事实根据和法律依据，符合法定程序。原告诉请理由不成立，对其诉讼请求应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告郑琼福的诉讼请求。 案件受理费人民币50元，由原告郑琼福负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于海南省高级人民法院。 审判长  张德雄 审判员  文魁兴 审判员  李雪刚 二〇一六年八月二十九日 书记员  管 娜 附：本案适用的相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第二条公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。 前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。 第二十五条行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。 有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。 有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 《中华人民共和国价格法》 第二十条国务院价格主管部门和其他有关部门，按照中央定价目录规定的定价权限和具体适用范围制定政府指导价、政府定价；其中重要的商品和服务价格的政府指导价、政府定价，应当按照规定经国务院批准。 省、自治区、直辖市人民政府价格主管部门和其他有关部门，应当按照地方定价目录规定的定价权限和具体适用范围制定在本地区执行的政府指导价、政府定价。 市、县人民政府可以根据省、自治区、直辖市人民政府的授权，按照地方定价目录规定的定价权限和具体适用范围制定在本地区执行的政府指导价、政府定价。 第二十三条制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格、自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价，应当建立听证会制度，由政府价格主管部门主持，征求消费者、经营者和有关方面的意见，论证其必要性、可行性。