辽宁省葫芦岛市中级人民法院行 政 裁 定 书（2021）辽14行终4号上诉人（原审被告）：建昌县自然资源局。住所地：辽宁省建昌县建昌镇朝阳路一段**。法定代表人：马勇，建昌县自然资源局局长。委托诉讼代理人：吉莫非，建昌县自然资源局确权登记股股长。委托诉讼代理人：王亚利，辽宁开德律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：赵威，男，1976年8月7日出生，满族，职业：无业，住辽宁省沈阳市东陵区。委托诉讼代理人：张宏伟，辽宁知然律师事务所律师。原审第三人：郭宝记，男，1958年6月25日出生，住建昌县。委托诉讼代理人：李九莹，葫芦岛市建昌县中心法律服务所法律工作者。原审第三人：辽宁博海现代农业有限公司。。注册地址：沈阳市苏家屯区林盛镇褚贵村法定代表人：徐光，辽宁博海现代农业有限公司经理，现羁押于抚顺市顺城区。上诉人建昌县自然资源局因被上诉人赵威请求确认土地登记、土地出让行政行为违法并赔偿一案，不服绥中县人民法院（2020）辽1421行初39号行政判决，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭，于2021年2月24日公开询问审理了本案。上诉人建昌县自然资源局的委托诉讼代理人吉莫非、王亚利，被上诉人赵威及其委托诉讼代理人张宏伟，原审第三人郭宝记的委托诉讼代理人李九莹到庭参加询问。本案现已审理终结。原审法院审理查明，2009年5月25日，建昌县国土资源局（现合并到被告建昌县自然资源局）为第三人辽宁博海现代农业有限公司办理了建昌国用（2009）字第14603048号国有土地使用证。后辽宁博海现代农业有限公司以该土地使用证为依据办理了在该地所建造的房屋的所有权证（村房字第××号、村房字第**），并于2009年12月21日以该宗地及房屋所有权证与原告赵威签订了借款及抵押合同，抵押借款160万元。借款到期后，第三人辽宁博海现代农业有限公司无法清偿借款，原告赵威起诉到沈阳市大东区法院，大东区法院作出诉讼保全裁定，于2010年7月1日查封了辽宁博海现代农业有限公司所有的位于建昌县××经济开发区的土地[证号：建昌国用（2009）字第14603048号]，查封了辽宁博海现代农业有限公司所有的建昌县××经济开发区前××村的厂房（证证号：村房字第**、筑面积504.60平方米，村，村房字第**、面积1106.40平方米）。2010年8月23日，沈阳市大东区法院作出判决，判决辽宁博海现代农业有限公司偿还赵威借款本金160万元，并按照月利率百分之0.405的4倍给付利息，同时判决赵威对上述房产享有抵押优先受偿权。判决生效后，大东区法院于2012年3月11日委托建昌县人民法院执行。建昌县法院执行过程中发现第三人辽宁博海现代农业有限公司位于八家子镇前石门村同一宗地出现两个使用权利人，没有对应的地籍档案和土地登记，土地权属存在瑕疵，造成法院裁决无法执行。另查明2013年10月30日，建昌县人民检察院向建昌县人民法院提起公诉，指控时任土地办证人员曹永刚、李孟松犯滥用职权罪，建昌县人民法院于2014年11月28日作出（2013）建刑初字第00269号刑事判决书，判决认定建昌县国土局工作人员曹永刚、李孟松违法办理土地使用证，犯滥用职权罪，免予刑事处分。另查明，2011年5月18日，建昌县国土资源局将辽宁实际占有并拥有土地使用证的同一宗地以“挂牌”出让的方式向建昌县人民政府请示新增国有建设用地供地的方案；同年6月7日，建昌县人民政府批复了此方案；同年6月9日，建昌县国土资源局发布了国有建设用地使用权挂牌出让公告和须知；同年7月9日，郭宝记拍得此地并与建昌县国土资源局签订了成交确认书；同年7月11日，建昌县国土资源局在国土资源补网站上发布了标题为“建昌县国土资源局国有土地使用权招拍挂出让成交公示”；同年7月13日，建昌县国土资源局与郭宝记签订了国有建设用地使用权出让合同。至此，位于八家子镇前石门村同一宗地出现两个使用权利人。另查明，被告建昌县自然资源局挂牌出让案涉土地时并未对第三人辽宁博海现代农业有限公司在该土地上所有的房屋及设备一并出让，现该房屋设备仍保存在案涉土地上。另查明，2019年，建昌县机构改革，建昌县国土资源局合并到建昌县自然资源局。原审法院认为，被告建昌县自然资源局为第三人辽宁博海现代农业有限公司办理的建昌国用（2009）字第14603048号国有土地使用证，虽然经建昌县人民法院（2013）建刑初字第00269号刑事判决确认工作人员违法办证，但原告赵威在与第三人辽宁博海现代农业有限公司依此国有土地使用证签订借款及抵押合同时，并不知晓该国有土地使用证办证违法，原告赵威及第三人辽宁博海现代农业有限公司基于对行政部门的信任，依该国有土地使用证签订的借款及抵押合同并无不妥。且建昌县自然资源局在2011年挂牌出让案涉土地时并未对该国有土地上存在的建昌国用（2009）字第14603048号国有土地使用证进行撤销，即再次对该土地进行挂牌出让，致使涉案同一宗土地上同时出现两个使用权利人，土地权属存在瑕疵。同时，依据房地一体原则，原告对第三人辽宁博海现代农业有限公司向原告抵押的房屋亦因该土地使用权的变更而无法行使优先受偿权，导致执行法院执行不能，而终结执行涉诉案件，直接造成原告赵威无法实现在该宗土地上的物上请求权。故原告赵威是本案的利害关系人，被告建昌县自然局认为原告赵威不享有本案诉权，不具有原告诉讼主体资格的主张，本院不予支持。原告赵威与第三人辽宁博海现代农业有限公司达成的执行和解协议，仅是执行过程中依双方意愿达成的和解，但该和解内容中约定的偿还方式及金额是并不是原告赵威因被告建昌县自然资源局违法出让土地行为而导致无法获得债权的直接损失，故原告要求按照执行和解协议所载明的土地使用权、厂房、机器设备等价值，及办理执行事宜产生的费用等予以赔偿损失960万元的主张，本院不予支持。本院确认原告赵威的直接损失为原告赵威基于建昌国用（2009）字第14603048号国有土地使用证及村房字第09-0031、09-0032签订借款合同及抵押合同的实际借款本金及利息。综上，原告合理的诉讼请求本院予以支持，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条、第七十四条（一）项、第七十六条之规定，判决：一、被告建昌县自然资源局办理建昌国用（2009）字第14603048号国有土地使用证及将该土地使用证登记的土地进行出让的行政行为均属于违法；二、被告于本判决生效后10日内赔偿原告赵威损失为借款本金160万元并赔偿原告利息损失，利息损失按照本金160万元、月利率百分之0.405的4倍计算，利息计算自2009年6月20日借款之日起至全部赔偿原告损失之日止。未按照本判决确定执行期间履行金钱给付义务的，按照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条规定，加倍支付迟延履行期间的利息。诉讼费50元，由被告负担。上诉人建昌县自然资源局上诉称，原判决认定事实错误,适用法律错误。被上诉人赵威与本案不存在土地登记管理及土地出让方面行政法律上的利害关系,不具有本案诉讼主体资格。被上诉人的借款损失与上诉人的土地发证行为及土地出让行为也不存在因果关系,所以上诉人不承担赔偿责任。被上诉人赵威既不是上诉人土地登记发证行政行为的相对人,也不是行政行为的参与人,被上诉人虽与辽宁博海现代农业有限公司(简称辽宁博海公司)签订借款抵押合同,但对建昌国用(2009)字第14603048号国有土地使用证宗地没有进行抵押登记,所以赵威并未依法取得该宗地的土地抵押权,根据沈阳市大东区人民法院民事判决(即【2010】大东民三初字第572号),被上诉人赵威仅对两处房屋享有优先受偿权,大东法院也没有判决被上诉人对建昌国用(2009)字第14603048号国有土地使用证所载宗地享有优先受偿权,根据《物权法》第六条规定不动产物权的设立、变更、转让和消灭,应当依照法律规定进行登记;该法第十四条规定不动产物权的设立、变更、转让和消灭,依照法律规定应当登记的,自记载于不动产登记簿时发生效力。该法第十六条规定不动产登记簿是物权归属和内容的根据。据此,被上诉人赵威对建昌国用(2009)字第14603048号国有土地不享有任何土地权利,其所诉称的土地抵押权因未经登记并没有得到大东法院生效判决的认可,故赵威与上诉人对建昌国用(2009)字第14603048号国有土地发证行为之间,不具有行政法律方面的利害关系或利益关系,赵威不具有本案作为原告的诉讼主体资格,其诉讼请求事项不符合《行政诉讼法》第二十五条“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织,有权提起诉讼。”,其所依据的【2010】大东民三初字第572号民事判决不能作为行政违法或行政赔偿的有效证据。被上诉人赵威与上诉人关于建昌国用(2009)字第14603048号宗地的国有土地挂牌出让行为之间没有法律上的利益关系,被上诉人不具有主张宗地出让违法或无效的行政诉讼主体资格。首先,被上诉人不享有土地抵押权利,既不属于土地出让行为的相对人,也不是土地出让法律上的第三人;其次,被上诉人既不是该出让宗地的竞买人,也不是该宗地挂牌出让的参与人,被上诉人与上诉人国有土地使用权的网上挂牌出让行为之间根本不存在法律上的利害关系或利益关系。故被上诉人无权主张确认国有土地出让行为违法的行政之诉;其三、虽然大东区法院已向上诉人发出过协助执行通知书,但因【2010】大东民三初字第572号民事判决并没有判决被上诉人对该宗地享有优先受偿权,所以被上诉人的主张无权对抗上诉人正常网上挂牌出让行为,而且建昌县人民法院已对被上诉人申请执行案即【2010】大东民三初字第572号民事判决终结执行程序。所以上诉人对该宗地依法进行国有土地使用权挂牌出让行为并无任何不当,更不应承担任何赔偿责任。被上诉人诉讼请求事项或所谓的借款经济损失与上诉人国有土地发证行为及宗地出让行为,不存在法律上的因果关系,所以,不论其所诉的国有土地使用证发证程序或土地出让行为是否违法,均不能直接导致被上诉人所谓的经济损失。国有土地使用证虽有社会公信力,但土地权利未进行抵押登记,所以被上诉人不享有土地权利或利益,被上诉人所谓的经济损失是由于借款人辽宁博海现代农业有限公司合同违约造成的,与上诉人没有任何关系。根据沈阳市大东区法院判决,被上诉人于2009年12月21日签订借款抵押合同,同日办理房屋抵押权登记,同日支付借款本金160万元。这一事实证明,被上诉人已经事先明知借款担保时并未取得案涉土地的抵押权,仍然支付借款本金,放任自身损失扩大化,具有重大过错导致借款不能收回。正如原审法院查明,上诉人土地出让行为并没有对案涉土地上的房屋和设备一并出让,该房屋和设备作为抵押物,并没有因为上诉人的土地出让行为受到损失或影响,不影响被上诉人行使权利。综上,被上诉人所诉损失与上诉人的土地发证行为或土地出让行为没有直接因果关系,原判决具有明显错误,请求二审法院撤销原判,依法改判,驳回被上诉人赵威的诉讼请求。被上诉人赵威未向本院提交书面答辩，询问时被上诉人明确了诉讼请求为：依法判定出让国有建设用地使用权的行为违法并赔偿被上诉人赵威各项损失960万元。并向法院明确被上诉人赵威具有提起本案行政诉讼的主体资格，因错发国有建设用地使用证导致抵押权没有办法实现。原审第三人辽宁博海现代农业有限公司的法定代表人徐光因羁押于抚顺市顺城区凌远街36号抚顺市第一监狱第六监区，该公司未提供书面参诉意见。原审第三人郭宝记向本院提交书面参诉意见称，本人经招拍挂的合法程序有偿取得了国有土地的使用权，是涉案国有土地的合法权利人，辽宁博海现代农业有限公司未经招拍挂非法无偿取得的国有土地使用权，经办的工作人员已经构成刑事犯罪，其取得的国有建设用地使用权无效。该土地面积大于建筑面积，而土地未办理抵押登记，不能视为土地一并抵押。因国有土地没有进行抵押，赵威与土地使用证是否有效没有利害关系，只有辽宁博海现代农业有限公司与土地使用权证的效力有利害关系，赵威不是原审适格的原告。本院经审理查明的事实与原审法院查明事实基本一致，本院予以确认。另查明，辽宁博海现代农业有限公司向赵威借款160万元，并签定借款合同、抵押合同，其中抵押合同所载明的抵押物为国有建设用地使用权及两处房屋所有权。该抵押合同的两处房屋的所有权进行了抵押登记，国有建设用地使用权未办理抵押登记。借款到期后，辽宁博海现代农业有限公司未清偿借款，赵威向沈阳市大东区法院提起民事诉讼，该法院首先作出诉讼保全裁定，查封辽宁博海现代农业有限公司国有建设用地使用权及两处房屋所有权，并于保全裁定后作出（2010）大东民三初字第572号民事判决，该判决第三项“原告（赵威）对被告（辽宁博海现代农业有限公司）位于辽宁省××经济开发区前××村建筑面积1106.40平方米（房屋所有权证号09-0032）和504.60平方米（房屋所有权证号09-0031）的房屋享有优先受偿权”。2010年建昌县人民法院接受沈阳市大东区法院的委托对以上民事判决协助执行。再查明，建昌县自然资源局向郭宝记出让国有建设用地使用权包括以下等行为：1、辽宁省人民政府作出的辽政地字[2009]205号《关于建昌县实施乡级规划批次用地的批复》2、建昌县人民政府作出的建政[2011]104号《关于辽政地字[2009]205号新增国有建设用地供地方案的批复》；3、建昌县国土资源局作出的建国土资地字[2011]09号《关于辽政地字[2009]205号新增国有建设用地供地方案的批复》；4、建昌县村镇建设办公室作出的建规2011第1号文件；5、建设县国土资源局作出的《建昌县国土资源局国有建设用地使用权挂牌出让公告》；5、国有建设用地使用权出让合同；6、国有建设用地使用权的招拍挂；7、签订成交确认书。涉案国有建设用地以上程序后，对于郭宝记取得的国有建设用地使用权并没有进行权利登记。本院认为，赵威向原审法院提起本案的行政诉讼，请求确认违法的行政行为包括：建昌县自然资源局向辽宁博海现代农业有限公司进行国有建设用地使用权的登记行政行为、向郭宝记出让国有建设用地使用权的行政行为，并请求因以上行政行为违法而行政赔偿。辽宁博海现代农业有限公司与赵威之间的借款合同、抵押合同与抵押登记的内容不一致，双方之间关于国有建设用地使用权的抵押事项仅有合同约定而未经登记，其抵押效力无法确认，因此无法认定赵威因存在不动产的抵押而与被诉行政行为存在法律上的利害关系，赵威提起本案的行政诉讼不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款所规定的有利害关系的公民，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定应当裁定驳回赵威的起诉。建昌县自然资源局向郭宝记出让国有建设用地使用权的行政行为包括系列行政行为（出让土地的行政批复、该土地的招拍挂、成交确认、公告、签定国有土地出让合同等），作出该系列行政行为的主体并不一致，其中包括：辽宁省人民政府、建昌县人民政府、建昌县自然资源局（原建昌县国土资源局）等。因此赵威向原审法院提起本案的行政诉讼属于没有具体的诉讼请求，且并非同一被告，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（二）（三）项的规定，应当根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定裁定驳回赵威的起诉。同时，被上诉人赵威向原审法院提起本案的行政诉讼亦不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十七条及《最高人民法院关于适用的解释》第七十三条关于人民法院可以决定合并审理的情形，人民法院不能在一个案件中合并审理不同性质、不同主体作出的多个行政行为，根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（十）项的规定亦应当裁定驳回赵威的起诉。辽宁博海现代农业有限公司与赵威之间的借款合同、抵押合同与抵押登记的内容不一致，双方之间关于国有建设用地使用权的抵押事项因未经登记其物权变动的效力无法确认。沈阳市大东区法院作出（2010）大东民三初字第572号民事判决仅判决对辽宁博海现代农业有限公司的两处房屋享有优先受偿权，该两处房产并未灭失，其房屋所有权证依然存在，辽宁博海现代农业有限公司与赵威对于该两处房屋已经进行抵押登记，且有法院民事判决确认赵威对两处房产享有优先受偿权，赵威对于该两处房屋享有优先受偿权的权利并未灭失，赵威的债权是否能够全部实现无法予以认定。本案涉案的国有建设用地使用权虽向原审第三人郭宝记进行出让，但是至今没有进行出让登记。涉案国有建设用地使用权登记被确认违法而保留效力的情况，并不能引起行政赔偿的结果。原审法院判决适用法律错误，应当予以撤销。综上，原审法院对于赵威的起诉条件未予以审查，对于本案原审原告是否具有提起行政诉讼的原告主体资格、是否具有具体的诉讼请求、被诉行政行为是否是同一原审被告所实施、若干行政行为是否可以合并审理均未予认定，径行作出行政行为违法并赔偿的判决适用法律错误。上诉人建昌县自然资源局的上诉理由成立，本院予以支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）（十）项之规定，裁定如下：一、撤销绥中县人民法院作出的（2020）辽1421行初39号判决；二、驳回被上诉人赵威的起诉。一审、二审案件受理费免予收取。本裁定为终审裁定。审判长  袁晓芳审判员  佟江秋审判员  孙 彬二〇二一年三月二日法官助理侯多书记员周婷婷本裁定书援引的法律条款：一、《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更。二、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。