江苏省徐州市贾汪区人民法院 民 事 判 决 书 （2016）苏0305民初1541号 原告：谢洪建。 委托诉讼代理人：恒轶，江苏尊鼎力律师事务所律师。 被告：徐州市贾汪区青山泉镇人民政府，住所地徐州市贾汪区青山泉镇。 法定代表人：张兆友，该镇镇长。 委托诉讼代理人：单海峰，该镇政法委员。 被告：徐州市苏北拍卖有限公司，住所地徐州市建国西路新**楼**。 法定代表人：孙惠君，该公司董事长。 委托诉讼代理人：刘洪，该公司总经理。 上列二被告共同委托诉讼代理人：胡川，江苏红杉树律师事务所律师。 原告谢洪建与被告徐州市贾汪区青山泉镇人民政府（以下简称青山泉镇政府）、徐州市苏北拍卖有限公司（以下简称苏北拍卖公司）拍卖合同纠纷一案，本院于2016年4月8日立案后，依法适用普通程序，公开开庭进行了审理。原告谢洪建及其委托代理人桓轶、被告青山泉镇政府的委托代理人单海峰、被告苏北拍卖公司的委托代理人刘洪及被告青山泉镇政府、苏北拍卖公司的共同委托代理人胡川均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告谢洪建向本院提出诉讼请求：1、依法判决确认被告苏北拍卖公司接受被告青山泉镇政府的委托于2014年1月7日实施的拍卖行为及成交确认书无效，并判令被告青山泉镇政府返还拍卖成交款431万元并赔偿原告损失（以431万元为本金，按照同期银行贷款利率自2014年1月14日计算至被告付清本金之日止）；2、判令被告苏北拍卖公司返还拍卖佣金129300元并对上述款项承担连带还款责任；3、本案诉讼费用由被告负担。事实和理由：2013年12月26日，苏北拍卖公司接受青山泉镇政府的委托，并于2013年12月28日通过《徐州日报》和《都市晨报》向社会公开发布拍卖公告，定于2014年1月7日公开拍卖位于“徐州市贾汪区青山泉镇农经中心”、“徐州市贾汪区青山泉镇电影院”的房屋、土地及其他附属物。原告通过公开渠道得知该消息后，报名参与拍卖。2014年1月7日，经多轮竞买，原告最终以431万元竞得拍卖的上述房地产。此后，原告依据被告苏北拍卖公司的要求，向被告青山泉镇政府支付了拍卖款431万元，并向被告苏北拍卖公司支付拍卖佣金12.93万元。拍卖结束后，经原告核实后发现，被告青山泉镇政府委托对外拍卖的两处涉案房屋及附属的土地并非如拍卖公告表述的没有两证，两处房产所占的土地均系划拨土地，被告镇政府对委托拍卖的两处房产及土地并不享有所有权、使用权，在委托拍卖时亦未依法取得处置权。同时，被告苏北拍卖公司在接受委托对外拍卖时，并未尽到《拍卖法》规定的义务，对拍卖标的物所有权和处分权进行审查核实。因此，二被告在上述事实基础上开展的拍卖活动严重违法，拍卖行为及成交确认书均属无效。被告青山泉镇政府应依法返还收取原告的拍卖款并赔偿原告损失。被告苏北拍卖公司对于收取原告的拍卖佣金也应予以返还并与被告青山泉镇政府共同承担连带还款责任。 被告青山泉镇政府辩称：1、青山泉镇政府是依法委托苏北拍卖公司，严格按照法律流程、公开拍卖方式处置国有资产，程序合法而且已经拍卖成功，原告已经签署成交书，支付了成交款项，青山泉镇政府已经将涉案资产移交给原告，双方以拍卖方式进行的资产交接已经完成，原告要求返还成交款的请求显然不能成立；2、原告诉称被告青山泉镇政府对涉案两处房产及土地不享有所有权、使用权，并认为在委托拍卖时亦未依法取得处置权的观点不能成立。青山泉镇政府作为拍卖资产的所有人，在委托拍卖前，已经向上级有权的政府部门提出处置资产的申请并得到了上级政府部门的批准同意；3、青山泉镇政府在委托拍卖书中，明确说明涉案资产的具体现状及产权手续相关情况，并告知原告交易过程中可能存在风险，也明确告知交易过程中可能需要原告承担的税费，原告了解委托拍卖书的详情，并签署了买受人须知和成交确认书，说明原告对这些都是明知的。综上，请求法院依法驳回原告的全部诉请。 被告苏北拍卖公司辩称：1、原告主张苏北拍卖公司实施的涉案拍卖行为及成交确认书无效，理由不能成立。案涉拍卖过程合法合规，且经过徐州市工商局备案；根据《拍卖法》第65条规定，只有竞买人之间、竞买人与拍卖人之间恶意串通，给他人造成损害的，才认定拍卖无效。即使拍卖程序出现瑕疵，也不轻易否认拍卖的效力；2、涉案两处房产都是划拨土地，在划拨土地上建造的涉案电影院和农经中心当属镇政府房产，且镇政府一直在使用。在进行资产拍卖处置前，已经贾汪区财政局、国资部门审批同意，资产价值也经评估机构依法评估。即使没有“两证”，也并不能否认镇政府对该两处房产的所有权地位和所有权身份；3、原告签署的竞买登记证、竞买人须知、成交确认书及原告在竞拍成功后与镇政府签订的项目开发利用建设协议书，还有被告向原告出示的委托拍卖书，均明确说明涉案房产的权属现状，原告完全知晓涉案房产没有权属证书的实际情况。二被告对拍卖事项及拍卖标的物的实际情况向原告及其他竞买人尽到如实告知的义务；4、原告在拍卖成交后实际取得了两处房产的占有、使用、处置权，并在取得两处房产后，意欲进行商业性开发，且已经与青山泉镇政府签订开发协议；5、按照拍卖法的规定，原告的诉请也超过一年的诉讼时效，不应得到支持。综上，请求法院依法驳回原告的全部诉请。 经审理查明，2013年11月25日，青山泉镇政府委托江苏天元评估房地产土地与资产评估造价有限公司徐州分公司（以下简称天元徐州分公司）对青山泉镇农经中心、镇影剧院的房地产市场价值进行评估。2013年11月28日，天元徐州分公司出具房地产估价报告，其中，苏天元房估字XZ（2013）第093号估价报告载明：估价对象所有权人为贾汪区青山泉镇农经中心，本次评估建筑面积为1336.51m²，土地使用权面积最终确定估价对象在1161.48m²，使用权类型设定为划拨。房地产价值为人民币189.53万元；其中土地使用权价值35.42万元（已扣除土地使用权出让金23.61万元）、房屋价值139.41万元，附属物价值14.70万元。苏天元房估字XZ（2013）第094号估价报告载明：估价对象为徐州市贾汪区青山泉影剧院，本次评估建筑面积为1251.78m²（影剧院主体1082.97平方米，配房130.9平方米，附房37.91平方米），土地使用权面积1890.85m²，用途设定为文体娱乐用地，使用权类型设定为划拨。房地产价值为人民币249.14万元，折合单价1990.28元/平方米；其中土地使用权价值61.94万元（已扣除土地使用权出让金41.30万元）、房屋价值166.40万元，附属物价值20.80万元。 2013年12月25日青山泉镇政府向贾汪区财政局提出关于处置青山泉镇影剧院、农经中心房地产的书面申请。2013年12月31日，徐州市贾汪区国有资产管理办公室（以下简称贾汪国资办）在该申请上签署意见：“请青山泉镇政府按国有资产处置程序依法公开处置，处置收入上缴区国库”。 2013年12月26日，青山泉镇政府与苏北拍卖公司就青山泉镇农经中心房地产和青山泉镇影剧院的房地产分别签订委托拍卖书。其中，就青山泉镇农经中心房地产签订的委托拍卖书中载明：我镇经研究决定，现将镇农经中心（位于青山泉镇东侧，电影院南侧）房地产委托给贵公司拍卖，该房地产无房产证，有土地证，建面约1336.51m²，土地面积约1161.48m²，我镇不支付任何费用（包括佣金）。就青山泉镇影剧院的房地产签订的委托拍卖书中载明：我镇经研究决定，现将镇影剧院（位于青山泉镇东侧，苏果超市南侧）房地产委托给贵公司拍卖，该房地产无房产证、土地证，建面约1251.78m²，土地面积约1890.85²，我镇不支付任何费用（包括佣金）。上述两份委托拍卖书均载明有特别约定：1、拍卖成交后，买受人交清全部拍卖成交款后，须和我镇签订房屋买卖合同才能办理移交手续。2、拍卖成交后，该房地产如能办证、过户，该房地产的房产和土地的办证、过户工作由买受人负责，所产生的税、费与土地出让金由买受人交纳。拍卖成交后，该房地产如不能办证、过户，买受人自行承担风险，委托人和拍卖人不承担任何法律责任和赔偿责任。3、该房地产建筑面积与土地面积仅供参考，以现状为准。4、该房地产我镇具有所有权与处置权。5、我镇提供该房地产评估报告一份。6、成交款交到青山泉镇财政所（佣金除外）。请把以上约定1、2、3三条告知竞买人（买受人）并签字认可。 苏北拍卖公司接受委托后于2013年12月28日通过媒体发布拍卖公告，定于2014年1月7日公开拍卖案涉房地产。 2014年1月6日，原告谢洪建报名参与竞买，并在竞买人（买受人）须知上签字。竞买须知载明了拍卖标的、拍卖时间及房地产面积；此外还载明：根据委托方提供的评估报告记载，青山泉农经中心无房产证，无土地证；青山泉影剧院无房产证，无土地证。本次拍卖以实物现状为准，标的实际状况以竞买人实际勘察、勘验为准。买受人不得以不了解为由对抗自己的竞价行为。竞买人应仔细阅读委托方提供的评估报告及相关拍卖资料，并对该标的的资产现状、证件情况作详细的了解并核实。本公司不对拍卖标的潜在的、不可预见的风险提供担保。该标的物拍卖面积和办证、过户时实际测量面积如有差异不影响拍卖成交价。该标的物拍卖成交后凡涉及办证工作、过户工作（不论几次）、接收工作、清理工作、补缴欠费工作、安全保卫工作等均由买受人负责，由此产生的一切税、费、金等均由买受人交纳。该房地产如不能办证、过户，风险由买受人承担，我公司和委托方不承担任何赔偿及法律责任。我公司对该房产的瑕疵、现状不作任何担保。拍卖成交后买受人除支付成交价款外，还须支付成交价3%的佣金（有约定除外），买受人应在拍卖成交之日起七日内付清全部款项（成交价款和拍卖佣金），成交价款交至青山泉镇财政所，拍卖佣金交至我公司。如买受人不能在规定的时间内付清全部款项则视为违约，保证金不予返还，并承担本次拍卖会的全部费用，该标的再行拍卖的，若成交价低于本次成交价的，由原买受人补足差额。买受人付清全部款项后，须和徐州市贾汪区青山泉镇人民政府签订房屋买卖合同才能办理移交手续。 2014年1月7日，经过多轮竞价，原告谢洪建最终以431万元的价格中标，并与苏北拍卖公司签订成交确认书。2014年1月13日，谢洪建向苏北拍卖公司支付佣金12.93万元，于2014年1月14日向青山泉镇财政所支付案涉房地产的竞买款431万元。 2014年4月18日，青山泉镇政府向贾汪区政府作出“关于办理青山泉镇拍卖闲置资产产权证件的请示[青政请（2014）19号]。内容为：我镇为盘活闲置资产，于2013年将电影院、农经中心综合楼计2588.29㎡建筑物、3052.33㎡土地使用权委托苏北拍卖公司对外拍卖，拍卖前于2013年12月25日以书面报告财政局、国资委，并获批准。资产评估价为438.67万元，于2014年1月14日最终以431万元成功拍卖，竞得人为谢洪建。现谢洪建要求办理土地、房产等有效证件。因拍卖资产中土地使用权为划拨土地，若采取土地一级市场的招拍挂手续办理土地使用权证，原竞得人存在摘牌风险，镇政府也面临巨大的资金压力。请求区政府协调土地、规划、房管等部门，按简易程序办理相关证件，为竞得人顺利进行资产改造，提升城镇面貌，提供便利条件。 2014年7月5日，青山泉镇政府向贾汪区国土局提出《关于同意青山泉镇青山街东侧地块上市意见》。主要内容为：经研究同意关于青山泉镇青山街地块（注：包含青山泉影剧院及农经中心地块）挂牌上市，由我单位包干拆迁征收，并承诺如下：一、该地块（以勘测定界图为准）土地均无土地证，房产证，土地权属清晰、无争议。如因权属问题产生的问题均由我单位负责向区政府解释，并承担一切责任。二、该地块内（以勘测定界范围为准）构筑物、建筑物及其他附属物全部拆除、垃圾清运完毕，达到净地标准。做好范围内相关拆迁安置工作，对被拆迁户拆迁补偿标准符合国家规定并经区政府有关部门审核认可。三、自挂牌成交确认之日起3个月内和区国土、规划等有关单位向竞买人移交净地。如到期不能按时拆迁完毕达到净地标准我单位愿意承担一切责任，并且督促用地单位按期开、竣工。四、拆迁相关所有费用由我单位协调财政局、拆迁办后全部负担。经政府批准，该地块拆迁、安置及财政成本约0万元。以上事宜，我单位作为拆迁人（征地实施单位）愿承担所有相关责任。如该地块出让未成交，本承诺自然作废。 2015年2月25日，因竞买后无法办理青山泉镇农经中心和青山泉镇影剧院的土地、房产权属登记手续，谢洪建以苏北拍卖公司为被告向徐州市泉山区人民法院（以下简称泉山法院）提起诉讼[案号为（2015）泉商初字第191号]，后于2015年8月25日撤回起诉。该案审理期间，贾汪国资办出具《情况说明》一份，内容为：1、2013年12月31日青山泉镇人民政府向我单位申请处置该镇影剧院、农经中心老办公楼两处资产，该镇提供了一份申请和农经中心办公楼土地证复印件。经向该镇财政所核实，两处资产中，农经中心办公楼有土地证，房产证丢失，影剧院未办理证件，该镇财政所称申请处置的资产确系青山泉镇人民政府资产，我单位同意其按照国有资产处置程序公开处置该两处资产。2、青山泉镇人民政府对申请中提及的两处资产经报批后有处置权。3、参照《徐州市行政事业单位国有资产管理办法》，该镇两处资产的处置，经评估公司评估后面向社会进行公开拍卖处置。4、青山泉镇人民政府申请中提及的两处资产是指“房产及其附属设施”。 2015年6月1日，泉山法院向贾汪区国土局调查青山泉镇影剧院、青山泉镇农经中心土地出让情况。2015年6月17日，贾汪区国土局向泉山法院出具《关于协助调查青山泉镇影剧院、青山泉镇农经中心土地出让情况的函》。主要内容为：2014年7月9日，依青山泉镇政府申请，并承诺土地权属清晰、无争议，我局依程序组织安排青山泉镇青山街东侧地块挂牌上市工作。根据贾汪区规划局出具的出让范围红线图，该地块位于青山泉镇青山街东侧、青山泉供销社南侧、农经综合楼北侧，用地范围包括原青山泉影剧院及农经中心，规划用地性质为商业用地，用地面积3800平方米（5.7亩），容积率1.1-2.0；建筑密度40%-60%；绿地率不低于20%，挂牌起始价217万元，竞买保证金109万元。2014年7月17日该地块经贾汪区人民政府批准同意后，我局于2014年7月18日发布《国有土地使用权挂牌出让公告》（贾汪区挂[2014]14号），地块编号2014-83，挂牌期为2014年8月8日至2014年8月21日。因地块挂牌期内，无人交纳竞买保证金并提交报名资料申请竞买，依据挂牌出让规则最终流标。 另查明，2016年5月，贾汪区国土局再次安排青山泉镇青山街东侧地块上市挂牌出让（地块编号2016-36）。同年5月11日，青山泉镇政府申请参与该地块的竞买。同年5月16日，青山泉镇政府以217万元竞得上述地块，并与贾汪区国土局签订国有建设用地使用权网上过牌出让成交确认书。 上述事实有原告提供的委托拍卖书、青山泉镇政府向贾汪财政局出具的申请书、竞买人须知、致委托方函、成交确认书、拍卖佣金及拍卖成交价款的付款凭证、青政请（2014）19号申请、贾汪国资办出具的情况说明、贾汪区国土局向泉山法院的复函、涉案房地产估价报告书、（2015）泉商初字第191号民事裁定书、被告青山泉镇政府提供的涉案土地的交易竞买申请书、土地使用权交易竞得通知书、青山泉镇政府与贾汪区国土局签订的挂牌出让成交确认书及当事人陈述在卷佐证，经庭审质证本院予以确认。 本院认为，本案的争议焦点为：1、对案涉青山泉影剧院及农经中心房地产的拍卖及签订的成交确认书是否有效；2、如无效，原告要求被告青山泉镇政府返还拍卖成交款431万元并赔偿损失的诉请是否能够支持，该诉请是否超出诉讼时效；3、被告苏北拍卖公司是否应返还拍卖佣金129300元，是否对431万元拍卖款项及损失承担连带还款责任。 一、关于对案涉青山泉影剧院及农经中心房地产的拍卖及签订的成交确认书是否有效的问题。根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十条规定：以划拨方式取得土地使用权，转让房地产时，应当按照国务院规定，报有批准权的人民政府审批。有批准权的人民政府准予转让的，应当由受让方办理土地使用权出让手续，并依照国家有关规定缴纳土地使用权出让金。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十五条规定，经市、县人民政府土地管理部门和房产管理部门批准，划拨土地使用权和地上建筑物、其他附着物可以转让、出租、抵押。《国家土地管理局划拨土地使用权管理暂行办法》第四条规定：县级以上人民政府土地管理部门依法对划拨土地使用权转让、出租、抵押活动进行管理和监督检查。第五条规定：未经市、县人民政府土地管理部门批准并办理划拨土地使用权出让手续，交付土地使用权出让金的土地使用者，不得转让、出租、抵押划拨土地使用权。本案中，拍卖标的物青山泉影剧院及农经中心两处房地产的土地使用权性质为划拨土地。被告青山泉镇政府就涉案资产委托拍卖前虽经过贾汪国资部门的审批，但根据法律规定，划拨土地使用权及地上建筑物转让的法定审批部门为县级以上人民政府的土地管理部门和房产管理部门，而非国有资产管理部门。国资部门的审批仅是国有资产处置的审批程序要求，对划拨土地使用权及地上建筑物转让仍需土地管理部门和房产管理部门的批准。同时，根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条规定：无偿取得划拨土地使用权的土地使用者，因拆迁、解散、破产或者其他原因而停止使用土地的，市、县人民政府应当无偿收回其划拨土地使用权，并可依照本条例的规定予以出让。青山泉影剧院及农经中心不再使用后，应由贾汪区政府无偿收回其划拨土地使用权。事实上，该地块亦是被土地管理部门收储后在土地市场公开挂牌出让，青山泉镇政府亦通过参与网上公开竞买摘牌。由此可见，青山泉镇政府对案涉土地使用权既无所有权也无处置权。因此，青山泉影剧院及农经中心两处房地产未经有批准权的人民政府批准，对不享有所有权和处置权的划拨土地使用权进行拍卖，违反了法律法规的禁止性规定，该拍卖应当无效。进而，2014年1月7日原告谢洪建与苏北拍卖公司就该拍卖标的物签订的成交确认书亦属无效。 二、关于原告要求被告青山泉镇政府返还拍卖成交款431万元并赔偿损失的诉请是否能够支持，该诉请是否超出诉讼时效的问题。《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十一条的规定：土地使用权人未经有批准权的人民政府批准，与受让方订立合同出让划拨土地使用权的，应当认定合同无效。《中华人民共和国合同法》第五十八条规定：合同无效或被撤消后，因该合同取得财产，应当予以返还；有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的损失。本案中，案涉拍卖成交后，原告与青山泉镇政府就拍卖标的物之间形成买卖合同关系，青山泉镇政府未经有批准权的人民政府批准订立合同出让划拨土地使用权，违反法律法规的禁止性规定，该合同应属无效，被告青山泉镇政府应向原告返还收取的拍卖成交价款431万元。 对于赔偿损失的问题。原告主张赔偿的损失为被告占有拍卖成交价款期间所造成的利息损失，该损失标准不违反法律规定，本院予以确认。根据本案查明的情况，对于涉案土地性质为划拨土地使用权双方当事人均应明知，双方当事人对合同的无效的原因均有过错，因此，原告主张的损失应由双方分担。结合过错程度，本院酌定双方对损失各承担50%的责任，即被告应向原告赔偿的损失为以215.5万元为基数，按照中国人民银行公布的同期银行贷款基准利率自2014年1月14日计算至被告付清本金之日止。 关于原告诉请是否超出诉讼时效问题。本院认为，合同被确认无效后，当事人方取得请求另一方返还财产、赔偿损失的权利。因此，诉讼时效期间从合同被确认无效之日计算。故本案原告的诉请未超出诉讼时效期间，对被告的辩称意见本院不予采纳。 三、关于被告苏北拍卖公司是否应返还拍卖佣金129300元，是否对431万元拍卖款项及损失承担连带还款责任的问题。根据《中华人民共和国拍卖法》第六条的规定：拍卖标的物应当是委托人所有的或者依法可以处分的物品或财产权利。第五十八条规定：委托人违反本法第六条的规定，委托拍卖其没有所有权或者依法不得处分的物品或者财产权利的，应当依法承担责任。拍卖人明知委托人对拍卖的物品或者财产权利没有所有权或者依法不得处分的，应当承担连带责任。本案中，被告苏北拍卖公司制作的竞买须知中载明：“根据委托方提供的评估报告苏天元房估字XZ（2013）第093、94号记载”。即青山泉镇政府委托拍卖时已向其出具评估报告。而该两份评估报告中明确载明：“青山泉农经中心、青山泉影剧院的土地使用权类型为划拨”。因此，被告苏北拍卖公司对上述房地产系划拨土地使用权应当明知，亦应知道青山泉镇政府没有所有权及处置权，但仍然接受委托对涉案房地产进行拍卖，违反了法律规定。因此，对原告要求被告苏北拍卖公司应当向原告返还拍卖佣金12.93万元的诉讼请求本院予以支持；同时依据上述法律规定，苏北拍卖公司应对青山泉镇政府向原告返还竞买价款431万元并赔偿损失的责任承担连带赔偿责任。 综上，依照《中华人民共和国合同法》第五十八条、《中华人民共和国拍卖法》第六条、第五十八条、《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十条、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十五条、第四十七条、《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十一条之规定，判决如下： 一、确认被告徐州市苏北拍卖有限公司对原徐州市贾汪区青山泉镇农经中心房地产、原徐州市贾汪区青山泉镇影剧院房地产的拍卖无效，原告谢洪建与被告徐州市苏北拍卖有限公司于2014年1月7日就上述房地产签订的成交确认书无效。 二、被告徐州市贾汪区青山泉镇人民政府应于本判决发生效力之日起十日内向原告谢洪建返还拍卖成交价款431万元并赔偿损失（以215.5万元为本金，按照中国人民银行公布的同期银行贷款基准利率自2014年1月14日计算至本金付清之日止）。 三、被告徐州市苏北拍卖有限公司应于本判决发生效力之日起十日内向原告谢洪建返还拍卖佣金129300元。 四、被告徐州市苏北拍卖有限公对上述第（二）项债务承担连带清偿责任。 五、驳回原告其他诉讼请求。 如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。 案件受理费46850元，由被告徐州市贾汪区青山泉镇人民政府、徐州市苏北拍卖有限公司负担44585元，原告谢洪建负担2265元。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按照对方当事人或者代表人的人数提出副本，上诉于江苏省徐州市中级人民法院。 审 判 长  张 涛 人民陪审员  刘爱玲 人民陪审员  周梦超 二〇一六年八月二十三日 书 记 员  刘 洁