江苏省南通市中��人民法院行 政 判 决 书（2016）苏06行终345号上诉人（原审被告）海门市人民政府滨江街道办事处，住所地海门市广州路999号。法定代表人张炎，职务副主任。委托代理人宋德邻、谢颖，江苏洲际英杰律师事务所律师。被上诉人（原审原告）施高鸣。被上诉人（原审原告）陈静。被上诉人（原审原告）陆卫平。被上诉人（原审原告）陆一明。被上诉人（原审原告）汤卫。原审第三人海门市滨江街道办事处民生中心社区。法定代表人茅庆生，职务书记。原审第三人海门市滨江街道中南社区居民委员会，住所地海门市丝绸东路200号。法定代表人周丽华，职务主任。原审第三人海门市公安局城东派出所，住所地海门��海门街道青海东路999号。法定代表人张宝兵，职务所长。原审第三人海门中南世纪城开发有限公司，住所地海门市常乐镇。法定代表人陈锦石，职务董事长。委托代理人陆俭，海门中南世纪城开发有限公司工作人员。原审第三人陈卫生。施高鸣、陆卫平、陆一明、陈静、汤卫与海门市人民政府滨江街道办事处（以下简称滨江街办）、海门市滨江街道办事处民生中心社区（以下简称民生社区）、海门市滨江街道中南社区居民委员会（以下简称中南居委会）、海门市公安局城东派出所（以下简称城东派出所）、海门中南世纪城开发有限公司（以下简称中南公司）、陈卫生物业管理行政监督一案，南通市港闸区人民法院于2016年4月15日作出（2015）港行初字第00479号行政判决，滨江街办不服，向本院提起上诉。��院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：施高鸣、陆卫平、陆一明、陈静、汤卫及陈卫生为中南公司开发的中南世纪城小区业主。因中南世纪城业主多次向滨江街办申请成立中南世纪城首次业主（代表）大会筹备小组。2014年5月26日，滨江街办作出《关于组建首次业主大会筹备组的公告》，决定组建筹备组。7月1日，滨江街办对中南世纪城东、西、北区符合首次业主大会筹备组业主代表候选人资格的业主人数进行公布。7月11日，滨江街办对首次业主大会筹备组成员的选举时间、地点及注意事项进行通知。7月29日，滨江街办公开筹备组业主成员选举结果，当选人为施高鸣、陆卫平、陆一明、陈静、汤卫及陈卫生。8月7日，滨江街办发出《首次业主大会筹备组成立公告》，确定成立由街道办事处代表、居民委员会代表、建设��位代表及作为业主代表的施高鸣、陆卫平、陆一明、陈静、汤卫和陈卫生组成的筹备组。2015年5月13日，滨江街办发出被诉《公告》，宣告：筹备组起草了首次业主大会上需表决的《管理规约》和《业主大会议事规则》，2015年3月6日筹备组通知2015年3月23日至5月9日上午8:30至11:30，下午1:30至5:00在中南世纪城小区以书面形式召开首次业主大会，表决由筹备组起草的《管理规约》和《业主大会议事规则》。因首次业主大会自2015年3月23日召开以来截止5月9日共收到《、表决票》20票，远低于本小区总户数的二分之一。按照《江苏省物业管理条例》的规定，表决《管理规约》和《业主大会议事规则》的票数未达到法定票数，视为中南世纪城首次业主大会召开不成功，筹备组自动解散。原审认为，根据���方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点在于：1.滨江街办决定解散筹备组的行为是否可诉。2.施高鸣、陆卫平、陆一明、陈静、汤卫的起诉是否超过法定起诉期限。3.滨江街办宣告筹备组解散是否具有法律依据。关于滨江街办宣告筹备组解散的行为是否可诉的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。首先，滨江街办宣告筹备组解散的行为属于行政行为。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十八条第三款规定，市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关。根据这一规定，滨江街办属于法律授权的行使一定行政职权的行政机关。筹备组是滨江街办在收到中南世纪城部分业主的申请后，经过一定程序组织成立。后因业主大会未能成功召开，滨江街办宣告筹备组解散的行为是其依职权、单方、主动作出的行为，体现了滨江街办的行政管理意志，且该行为一经作出即具有公定力、执行力。故该行为属于行政行为。第二，滨江街办宣告筹备组解散的行为属于对业主权利义务产生实际影响的行为。根据《中华人民共和国物权法》第七十五条、第七十六条等法律规定，业主有设立业主大会，选举业主委员会的权利。《江苏省物业管理条例》第十五条赋予业主申请街道办事处组建筹备组的权利。第十六条规定了筹备组的人员组成。第十七条规定了筹备组具有确定首次业主大会会议召开的时间、地点和内容；拟定管理规约、业主大会议事规则、业主委员会工作规则草��；确认业主身份，确定业主在首次业主大会会议上的投票权数等职责。从筹备组的职责内容看，关系到业主大会、业主委员会的成立、管理规约、议事规则的拟定等业主自治管理权利的行使和实现。宣告筹备组解散意味着通过一定程序成立的筹备组不复存在，无法履行上述职责，该行为显然对业主的权利产生影响。故当业主认为行政机关宣告筹备组解散的行为侵犯其合法权益时，有权提起行政诉讼予以救济。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第（十二）项规定，公民认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的行政行为而提起行政诉讼的，人民法院应当予以受理。综上分析，滨江街办作出的宣告筹备组解散的行为属于可诉的行政行为，施高鸣提起的本案诉讼符合行政诉讼的受案范围。关于施高鸣、陆卫平、陆一明、陈静、汤卫的��诉是否超过法定起诉期限的问题。最高人民法院《关于执行若干问题的解释》第四十一条规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。本案中，滨江街办于2015年5月13日作出被诉《公告》，但未在公告中告知相应的诉权或起诉期限，依据上述法律规定，作为中南世纪城业主的施高鸣、陆卫平、陆一明、陈静、汤卫对该公告不服的，于2015年12月25日向法院起诉并未超过法定起诉期限。关于滨江街办宣告筹备组解散是否具有法律依据的问题。根据《江苏省物业管理条例》、《业主大会和业主委员会指导规则》的相关规定，筹备组属于成立业主大会过程中具体组织召开首次业主大会的临时组织，在小区业主大会成立后其使命即完成，自然因失去存在的必要而解散，故上述地方性法规、规章对筹备组的解散问题未作出特别规定，也未涉及筹备组组织召开首次业主大会未能成功的情况下，该筹备组是否应当解散的问题。因此，对街道办事处解散筹备组的行为是否合法的评判应立足于街道办事处是否具有解散筹备组的职权以及解散应具备的条件等。首先，关于街道办事处是否具有解散筹备组的职权。《江苏省物业管理条例》第三条第二款规定，街道办事处（乡镇人民政府）具体负责本辖区内物业管理工作的指导、协助和监督，协调物业管理与社区管理、社区服务的关系，协调建设单位与前期物业服务企业、业主与物业服务企业的关系。第十五条规定，符��成立业主大会条件的，街道办事处（乡镇人民政府）应当在收到建设单位或者十人以上的业主公开联名提出筹备业主大会书面申请后六十日内，组织成立首次业主大会筹备组。《业主大会和业主委员会指导规则》第十条还规定，筹备组组长由街道办事处、乡镇人民政府代表担任。可见，组织成立筹备组是地方性法规及规章赋予街道办事处履行协助小区成立业主大会，促使业主大会顺利召开等职责的重要内容。虽然《江苏省物业管理条例》未明确赋予街道办事处解散筹备组的职权，但从街道办事处在小区物业管理中的职权以及筹备组组织筹备首次业主大会的设立目的看，在筹备组不能履行法定职责时，街道办事处为了更好地组织新一轮业主大会的筹备工作而解散筹备组并无不可。其次，任何行政机关行使职权都不能任意为之。依法成立的组织只有在法定条���或者正当理由下才能被解散。虽然为了从根本上保障业主权益，从实际出发，街道办事处对不能履行职责的筹备组可以宣告解散，但解散筹备组必须在符合法定条件或者有其他认定筹备组不能履行职责的正当理由的前提下才能实施。如筹备组中的业主代表退出，业主人数不能达到法定人数，筹备组人员有损害业主利益或客观上不能履行筹备职责，业主对筹备组成员有异议而无法协调等情形。本案中筹备组组织的首次业主大会因业主投票人数未能达到法定人数，业主大会未能成立。滨江街办即以此作为解散筹备组的理由。对于该理由是否充分，具体评判如下：第一，虽然筹备组组建的目的在于成立首次业主大会，但法律法规并未作出筹备组在组织召开一次业主大会未成功的情况下即应解散的强制性规定。第二，根据《江苏省物业管理��例》第十六条规定，筹备组中的业主成员由街道办事处（乡镇人民政府）组织业主推荐产生。可见，筹备组成员中业主代表经业主推荐，体现了业主意志，首次召开业主大会未成功并不必然导致业主推荐筹备组成员的行为失效，街道办事处在没有其他为维护业主权益、加强物业管理工作的正当理由的情况下擅自宣告筹备组解散，与业主在成立业主大会，包括组建业主大会筹备组等活动中的自治权相冲突，超越了其权力行使的边界。第三，滨江街办提出《江苏省物业管理条例》第十七条第三款规定筹备组应当自成立之日起九十日内组织召开首次业主大会会议，案涉筹备组没有在法定期限内组织召开首次业主大会，理应解散。原审法院认为，该规定是对筹备组工作的具体要求，从该规定中无法得出筹备组在90天内未能成功组织召开首次业主大会即应解散的结��。综合以上分析，从街道办事处在小区物业管理中的职权以及筹备组的设立目的看，在筹备组确有不能履行法定职责的情形时，街道办事处解散筹备组并无不可。但筹备组第一次组织召开业主大会未成功不必然表示筹备组已无法履行职责。在法律没有规定筹备组组织召开一次业主大会未成功即应解散的情况下，滨江街办未能提出解散筹备组的正当理由，其宣告解散筹备组的行为无事实和法律依据，应予撤销。需要指出的是，对滨江街办解散筹备组这一行为的合法性予以否定，并不意味着对案涉筹备组今后履行职责的直接认可，也并非否定滨江街办对案涉小区物业管理工作指导、监督、协调的法定职责。案涉筹备组今后能否继续履行职责以及如何履行职责须依照相关法律规定进行。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（二）项之规定，判决撤销滨江街办于2015年5月13日作出的宣告中南世纪城首次业主大会筹备组自动解散的《公告》内容。滨江街办上诉称，解散筹备组具有事实依据，且于法有据。一审判决撤销上诉人作出的行政行为没有事实和法律依据，请求撤销一审判决。被上诉人施高鸣、陈静答辩称，上诉人在一审中未向法庭提供“据以作出被诉具体行政行为所依据的规范性文件”，理应承担败诉后果；上诉人在一审中陈述的理由极不充分、极不正当；上诉人听从中南开发商的指挥另行成立物业委员会系违法行为，被上诉人对此已另行提起行政诉讼；上诉人在无正当理由的情况下单方面解散依法选举组成的筹备组，剥夺了业主的自治权，属于滥用职权和超越职权的行为；上诉人的负责人在一审中未出庭亦未委托其工作人员出庭属于违法行为；一审判��公正合法，适用法律正确。请求驳回上诉人的上诉。被上诉人陆卫平、陆一明、汤卫、陈卫生、城东派出所、未进行答辩。被上诉人民生社区、中南居委会、中南公司均同意上诉人滨江街办的上诉意见。本院经审理，对原审判决查明的案件事实和采信的证据予以确认。另查明，二审中，施高鸣向本院提出请求调取证据的书面申请，要求调取2015年3月23日下午施高鸣在中南世纪城业主大会投票现场被殴打违法事件，城东派出所近接警后的立案记录，以及同年3月26日施高鸣前往城东派出所对3月24日上午发生在中南社区服务大厅内选票被抢和多名筹备工作人员被群殴的立案记录。还查明，上诉人在二审中未提供新的证据。被上诉人施高鸣二审中提供了上诉人2014年4月25日的回复函，施高鸣等向上诉人邮寄的申请书、信函等两组证据，并认为是新的证据。上诉人滨江街办质证认为，施高鸣提供的证据都产生于一审判决前，不属于新证据的范畴，法庭不应当将上述证据作为事实依据。被上诉人民生社区、中南公司、中南居委会同意上诉人滨江街办的质证意见。本院审核认为，施高鸣在二审中提供的证据均产生于一审判决作出之前，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条的规定，不属于“新的证据”，故不予采纳。对于施高鸣在二审中申请本院调取证据应否准许问题。本院认为，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第二十四条第一款规定，当事人申请人民法院调取证据的，应当在举证期限内提交调取证据申请书。本案中，施高鸣未根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条第（二）项的���定，在一审程序中申请人民法院调取证据，而相关法律、司法解释亦未规定法院可以准许当事人在二审程序中申请调取证据。因此，本院对施高鸣的该申请不予准许。本院认为，根据当事人的诉辩意见，本案二审争议焦点是，滨江街办作出的案涉公告是否具有法律依据。《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。本案中，经本院审查确认，滨江街办作出的案涉公告没有法律依据。具体分析理由如下。首先，从《业主大会和业主委员会指导规则》第九条的规定来看，对于成立业主大会会议筹备组而言，街道办事处的法定职责仅是负责、指导。而根据该指导规则第十一条的规定，在业主对筹备组成员有异议的情况下，街道办事处的职责也仅是通过协调解决方式处理，并未赋予街��办事处享有通过公告方式解散筹备组的权利。况且，本案中并未有证据证明业主对筹备组成员提出了异议，更未有证据证明滨江街办进行了协调解决。因此，滨江街办以筹备组组织召开首次业主大会，而“表决《管理规约》和《业主大会议事规则》的票数未达到法定票数”，故视为首次业主大会召开不成功，遂作出筹备组自动解散的案涉公告违反职权法定原则，没有法律依据。其次，根据《业主大会和业主委员会指导规则》第十五条第一款的规定，筹备组的职责是，应当自成立之日起90日内完成筹备工作，组织召开首次业主大会会议。而根据该指导规则第十五条第二款的规定，业主大会自首次业主大会会议表决通过管理规约、业主大会议事规则，并选举产生业主委员会之日起成立。换句话说，筹备组的职责是组织召开首次业主大会，但不能反过来说，首��业主大会不能召开即意味着筹备组的成立不合法，或者导致筹备组应当自动解散的法律后果。故滨江街办作出的案涉公告以筹备组组织召开的首次业主大会不成功为由，宣告筹备组自动解散没有法律依据再次，从滨江街办作出的案涉公告内容来看，其自身亦认可筹备组是根据申请，由其依照国务院《物业管理条例》《江苏省物业管理条例》《业主大会和业主委员会指导规则》的相关规定组织成立的筹备组，且筹备组依法开展了具体的筹备工作。而案涉公告称筹备组自动解散的主要理由是“表决《管理规约》和《业主大会议事规则》的票数未达到法定票数”，视为首次业主大会上召开不成功，故首次业主大会上筹备组自动解散。对此，本院认为，根据《业主大会和业主委员会指导规则》第十五条第二款的规定，业主大会的成立自首次业主大会会议表决通过���理规约、业主大会议事规则，并选举产生业主委员会之日起成立。这表明，在筹备组组织召开首次业主大会，且从业主大会成立之日起，筹备组的职责即告完成。但是，反过来这并不意味着在业主大会未召开、未成立的情况下，筹备组即应自动解散。况且，根据上述规定，案涉公告中所述的业主大会未能成功召开所导致的法律后果是：业主大会未能成立、未能表决通过管理规约、业主大会议事规则，未能选举产生业主委员会，等等。而并未有相关条款规定，在首次业主大会未能召开的情况下直接导致筹备组自动解散的法律后果。因此，滨江街办作出的案涉公告宣告筹备组自动解散没有法律依据。综上，滨江街办作出的案涉公告没有法律依据，原审判决予以撤销符合法律规定。滨江街办的上诉理由依法不能成立，本院对其上诉请求不予支持。据此。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人海门市人民政府滨江街道办事处负担。本判决为终审判决。审判长  顾春晖审判员  郁 娟审判员  谭松平二〇一六年八月二十二日书记员  袁金君附：本判决适用的相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；