浙江省杭州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2016）浙01行终362号上诉人（原审原告）余素珍，女，1961年2月23日出生，汉族，住杭州市西湖区。上诉人（原审原告）倪阿羊，男，1958年11月25日出生，汉族，住杭州市西湖区。上诉人（原审原告）倪鑫祥，男，1988年4月18日出生，汉族，住杭州市西湖区。上诉人（原审原告）倪正林，男，1971年2月16日出生，汉族，住杭州市西湖区。上诉人（原审原告）倪云，女，1981年8月27日出生，汉族，住杭州市西湖区。上诉人（原审原告）倪国浩，男，1956年10月7日出生，汉族，住杭州市西湖区。上诉人（原审原告）倪海英，女，1977年10月31日出生，汉族，住杭州市西湖区。上诉人（原审原告）余建龙，男，1987年6月4日出生，汉族，住杭州市西湖区。上诉人（原审原告）倪丹，男，1973年9月5日出生，汉族，住杭州市西湖区。上诉人（原审原告）冯叶芬，女，1974年9月16日出生，汉族，住杭州市西湖区。诉讼代表人余素珍、倪正林、倪鑫祥，基本情况同上。被上诉人（原审被告，原行政机关）杭州市国土资源局之江国家旅游度假区分局，住所地杭州市五云中路1号。法定代表人陈学明，局长。委托代理人郑敏建，该局工作人员。委托代理人沈莹，浙江浙元律师事务所律师。被上诉人（原审被告，复议机关）杭州市国土资源局，住所地杭州市文三路359号。法定代表人谢建华，局长。余素珍等10人诉杭州市国土资源局之江国家旅游度假区分局（以下简称之江国土局）不履行职责、暨诉杭州市国土资源局（以下简称市国土局）不履行职责行政复议一案，已由杭州市西湖区人民法院作出（2015）杭西行初字第293号行政裁定。原审原告余素珍等10人不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。原审原告余素珍等10人诉请：1.责令之江国土局为余素珍等10人足额扣除并缴纳应当缴纳给杭州西湖区人力资源和社会保障局的70%基本养老保险及100%失业保险费；2.撤销市国土局作出的杭土复[2015]第31号行政复议决定；3.本案诉讼费由被告承担。一审法院认为：浙政发〔2002〕27号《浙江省人民政府关于加强和改进土地征用工作的通知》第四条规定：“建立被征地农民基本生活保障制度。从2003年起，全省各地要建立被征地农民基本生活保障制度。所需资金按政府、集体、农民各出一点的原则解决，市、县政府承担的费用可在土地出让金收入中列支；集体承担部分可从土地补偿费中列支；个人承担部分在征地安置补助费中抵交。……被征地农民基本生活保障制度的实施范围、保障标准和操作办法，由省劳动保障部门会同有关部门制定指导性意见，由各市、县根据当地实际制定。”据此，浙江省劳动和社会保障厅等五部门具体制定了浙劳社农〔2003〕79号《关于建立被征地农民基本保障制度的指导意见》，其中第三条规定：“落实被征地农民基本生活保障资金，实行收支两条线管理。落实被征地农民基本生活保障制度，关键是要落实保障资金，采取‘三个一点’的办法，即‘政府出一点、集体补一点、个人缴一点’予以筹集。其中政府出资部分不低于保障资金总额的30%，从土地出让金收入中列支；集体承担部分不低于保障资金总额的40%，从土地补偿费中列支；个人承担部分从征地安置补助费中抵交。各地应按照以上‘三个一点’筹集的被征地农民基本生活保障风险准备金的一定比例，在土地出让金中提取建立被征地农民基本生活保障风险准备金，以应对未来的支付风险。上述四部分资金，由当地国土资源部门在征地费用拨付过程中负责统一办理，及时足额转入当地财政部门开设的社保基金专户中，并抄送给承担该项工作的职能部门，以确保被征地农民基本生活保障费在规定时间内全额到位……”该条虽然规定了“上述四部分资金，由当地国土资源部门在征地费用拨付过程中负责统一办理，及时足额转入当地财政部门开设的社保基金专户中”，但并没有要求国土部门直接为被征地农民交纳养老保险和失业保险。杭政〔2003〕7号《杭州市人民政府关于市区征用土地农转非人员就业和社会保障的若干意见》第五条第三款规定：“农转非人员一次性缴纳的失业保险费和低标准基本养老保险费，其缴费总额的70%在征地安置补助费和征地补偿费中列支，30%在土地出让金收益或社会保险后备金中列支。具体办法由市国土资源局、市财政局研究制定。”据此，杭州市国土资源局、杭州市财政厅、杭州市劳动和社会保障局具体制订了杭劳社险[2003]259号《杭州市区征地农转非人员实行社会保障等问题的实施办法》，其中第三条第（一）项规定：“劳动年龄段内尚未办理参加职工基本养老保险手续的农转非人员，参加‘双低’养老保险和失业保险后，其社保费用的70%由被征地单位在征地补偿费中列支，社保费用的30%由市财政补贴。”第四条办理程序规定：“（一）自征地农转非通知书下达之日起，被征地单位应在三个月内，将农转非人员名单（应明确其中的应参保人员）等相关资料报乡镇（街道）政府确认后，上报区国土资源局审查，区国土资源局报市国土资源局审核。（二）市国土资源局在10个工作日内完成审核工作，通知被征地单位办理参加养老保险和失业保险相关手续。（三）征地农转非人员参加‘双低’养老保险和失业保险，由本人提出书面申请，经其所在村（社区）或集体经济组织审查报当地镇（乡）政府或街道办事处审批后，由被征地单位向农转非人员户口所在区养老保险经办机构办理‘双低’养老保险参保手续，缴纳70%的养老保险费；向市就业管理服务局办理失业保险参保手续，缴纳70%的失业保险费。（四）农转非人员按70%标准一次性缴纳‘双低’养老保险和失业保险后，市社保经办机构抄告给市财政局，市财政局在5个工作日内，将市财政补贴的30%社保费用拨付给社会保险经办机构。（五）市财政补贴给被征地单位的30%社保费用，由市社会保险经办机构审核后抄告给市财政局，市财政局在5个工作日内将资金拨付给市社会保险经办机构，由市社会保险经办机构拨付给被征地单位，纳入其农转非人员社保资金账户。”根据上述规定，之江国土局并不具有余素珍等10人诉称的直接为征地农转非人员扣除并缴纳养老保险和失业保险的职责。故余素珍等10人的起诉不属于人民法院受案范围。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定驳回余素珍等10人的起诉。原审原告余素珍等10人不服一审裁定，向本院提起上诉称：1.一审法院认定被上诉人不具有直接扣除并缴纳养老保险和失业保险的职责是错误的。根据原浙江省劳动和社会保障厅、浙江省农业厅等《关于建立被征地农民基本生活保障制度的指导意见》第三条的明确规定，被上诉人之江国土局在征地补偿费中应当列支、直接扣除并缴纳养老保险资金的基金费，及时足额转入当地财政部门设立的被农转非人员参保基金专户中。2.一审法院依照行政诉讼法第四十九条第（四）项和《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（一）项的规定，裁定驳回上诉人的起诉，适用法律错误。特此上诉，请求撤销一审裁定，指令一审法院继续审理本案。被上诉人之江国土局和市国土局二审中没有提出新的答辩意见。本院认为：上诉人余素珍等10人诉请被上诉人之江国土局履行“为其足额扣除并缴纳应当缴纳给杭州市西湖区人力资源和社会保障局的70%的基本养老保险及100%的失业保险费”的职责，其依据的是原浙江省劳动和社会保障厅等五部门于2003年5月16日制订的《关于建立被征地农民基本生活保障制度的指导意见》（浙劳社农〔2003〕79号），和杭州市人民政府于2003年6月11日制订的《关于市区征用土地农转非人员就业和社会保障的若干意见》（杭政〔2003〕7号）。从上述两份文件来看，浙劳社农〔2003〕79号文件系“指导意见”，文件明确要求“各地应根据本意见并结合实际，……制定具体的被征地农民基本生活保障实施意见和操作办法。”故该文件不能作为确定之江国土局职责的直接依据。杭州市人民政府于2013年6月11日制订杭政〔2003〕7号文件。杭州市劳动和社会保障局、杭州市国土资源局、杭州市财政局根据杭政〔2003〕7号文件规定，于2013年11月18日联合制订《杭州市区征地农转非人员实行社会保障等问题的实施办法》（杭劳社险〔2003〕259号）。杭州市的上述两个文件，是杭州市相关单位根据浙劳社农〔2003〕79号文件要求并结合杭州市本地实际，对杭州市市区征用土地农转非人员就业和社会保障工作作出的具体的“实施意见和操作方法”，是本案据以确定之江国土局是否具有原告诉请职责的主要参照依据。但综观杭州市上述两份文件规定，被上诉人之江国土局并不具有上诉人余素珍等10人要求其履行的“为其足额扣除并缴纳应当缴纳给杭州市西湖区人力资源和社会保障局的70%的基本养老保险及100%的失业保险费”的职责。因此，余素珍等10人针对之江国土局和市国土局提起的诉讼不符合起诉条件，依法应予驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长  李 洵审 判 员  王银江代理审判员  唐莹祺二〇一六年八月八日书 记 员  朱俊杰附：本裁定适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款：人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、规错误的，依法改判、撤销或者变更。（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发原审人民法院重审，或者查清事实后改判。（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。