宁夏回族自治区固原市中级人民法院行 政 判 决 书（2016）宁04行初28号原告南容芳，女，1941年2月22日出生，汉族，初中文化，农民，宁夏隆德县人，住隆德县。委托代理人陈国宝，宁夏中宝律师事务所律师。特别授权。被告隆德县人民政府。住所地:隆德县。法定代表人潘建宁，县长。出庭负责人张永强，男，隆德县人民政府副县长。委托代理人李德隆，男，宁夏六盘山律师事务所律师。特别授权。原告南容芳不服隆德县人民政府2015年11月18日作出的隆政征决（2015）第08号房屋征收决定，于2016年3月21日向本院提起行政诉讼。本院于2016年3月22日受理后，于2016年3月25日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年5月10日公开开庭审理了本案。原告南容芳的委托代理人陈国宝、被告隆德县人民政府出庭负责人张永强、委托代理人李德隆到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告隆德县人民政府于2015年11月18日作出隆政征决（2015）第08号房屋征收决定,为进一步加快大县城建设步伐，加大老城区和“棚户区”改造力度，优化人居环境，完善城市布局和功能，县人民政府决定实施县城隆泉新村片区土地及房屋征迁改造建设项目。为确保征迁安置工作顺利进行，依据《中华人民共和国土地管理法》、《国有土地上房屋征收与补偿条例））（中华人民共和国国务院令第590号）、《宁夏回族自治区实施办法》（宁夏回族自治区人民政府令第62号）和2015年隆德县城市建设土地及房屋征收安置补偿标准，结合隆泉新村片区实际，制定隆德县人民政府房屋征收决定。一、征收主体及实施单位。隆德县人民政府为征收与补偿主体，城关镇人民政府为具体实施单位。二、征收范围。文化街以东，渝河路以南，文化城以西，长乐街以北共24户住户。三、征收期限。2015年11月16日开始，2015年12月16日结束。四、土地及房屋类型和面积的认定五、征收与补偿规定（一）补偿方式。采取实物补偿与货币补偿相结合的方式进行补偿。（二）补偿标准。按照农村居民一户一处宅基地。六、置换房屋细则。七、奖励政策。八、征迁程序。九、征收与补偿安置的补充规定。原告南容芳诉称，被告于2015年11月18日以隆政征决[2015]第08号文件形式发布了《隆德县人民政府房屋征收决定》，该决定确定的征收主体及实施单位为隆德县城关镇人民政府，征收范围为文化街以东、渝河路以南、文化城以西、长乐街以北共24户住户，并对征收与补偿、征迁程序等作了明确具体的规定。原告自建的二层住宅楼和院落（小别墅）即在被告确定的征收范围内，被告在公示决定的同时公示了对原告房屋及附着物的补偿数额，原告对补偿标准和补偿数额提出了异议，并向固原市中级人民法院提起行政诉讼；诉讼期间被告委托宁夏明基房地产评估事务所（有限公司）对原告的房地产作了复核评估，出具了评估报告，原告认为被告作出的补偿决定和委托评估机构做出的两份评估报告违反法律规定，应依法确认违法并予以撤销：一．被告作出的补偿决定和委托评估机构作出的两份评估报告，违反国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》第19条、第20条之规定。1．被告作出并公示决定在后、确定并委托评估机构在前，程序违法。根据国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》第20条规定，对国有土地上房屋的征收，应当先征收后组织被征收人选定评估机构或通过其他方式确定评估机构，但被告违反法定程序先委托评估机构，后发布征收决定公告。2．国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》第19条1款规定“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格”。被告作出的补偿决定确定的补偿标准为复合标准，补偿价款和金额明显低于法定“类似房地产的市场价格”。3．住建部发布的《国有土地上房屋征收评估办法》第13条规定，评估机构应当根据评估对象和当地房地产市场状况，对多种评估方法的适用性分析后，选用其中的一种或多种方法对被征收房屋价值进行评估，按照最佳适用原则确定评估结果。涉案评估报告却采用单一的成本法进行评估，而不是法定的市场价格进行评估的。二，被告选定的房地产评估机构在评估原告房地产及附着物价值过程中，存在漏项和采用多重标准进行评估。1．建筑物面积没有依据法定测量方法进行测量和确定，更没有被征收人的签字确认。装修部分对铝合金门窗和地板砖等内饰和附添设施没有计算和评估。2．没有按照法定证书登记面积或者实测面积确定土地使用面积；对土地使用面积中的0.4亩按照1349.8元／m2进行置换，超出0.4亩部分的土地使用面积则按照37.70元／平方米进行评估，对部分建筑物装修和附添物品则按照重置法（成本法）进行评估的，剩余部分却既不认定又不评估。请求，1．请求确认被告对原告做出的拆迁补偿决定程序违法，并判决予以撤销；2、案件受理费由被告承担。被告隆德县人民政府辩称，隆德县人民政府于2015年11月18日所作的（隆政征决【2015】08号）房屋征收决定内容客观真实，符合当地实际，且程序合法，被答辩人的诉讼理由不能成立。第一、国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》第2条明确规定“为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿。”答辩人隆德县人民政府为进一步加大县城建设步伐，加大老城区和“棚户区”改造力度，优化人居环境，完善城市布局和功能，依法做出（隆政征决【2015】08号）房屋征收决定，具有法律依据。第二、答辩人严格按照国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》第19条1款规定办理，即“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。”对此答辩人隆德县人民政府在方案中采用的是地、房分开的方式，以0.1亩宅基地面积（每户宅基地小于0.4亩的按实有面积计算，大于0.4亩的按0.4亩计算）兑换30平米住宅楼（每户约合人民币360000元），每平米土地为1349.83元，南蓉芳的二层钢筋混泥土建筑物补偿基价为1680元/㎡，所以南蓉芳的二层钢筋混泥士建筑物为3029.83元/㎡，同时结合其房屋成新核算，实际补偿价为2967.67元/㎡，房屋内部装修另行计算。经宁夏明基房地产评估公司与隆德县政府有关部门工作人员联合调查，该片区周边国有土地上的住房价格为2200-3050元/㎡。因此答辩人隆德县人民政府在实施方案确定的实际补偿价并没有低于法定“类似房地产的市场价格”。第三、答辩人确定房地产评估机构时，不存在程序违法事实。确定该片区房地产评估机构时，由村民杨克明等20名被征收人协商选择，具体过程见宁夏回族自治区隆德县公证处提供的《公证书》。对于附属物品漏项多的问题，在公示分户估价结果之前，隆德县人民政府有关部门邀请征迁户于2010年10月27日下午15时在隆泉社区会议室召开了公众意见征求会议，到会村民12人，采用了ppt演示的方式将评估结果公示，并听取了村民意见，选举征迁户代表组成监督组；（南蓉芳及其家属未有一人到会）。20l5年11月3日，在展板公示结果前，联系每户征迁户到城关镇房屋征收办公室核对评估结果，并对有异议的问题做出书面复核（南蓉芳及其家属未来一人）。2015年11月l7日，具体实施方案和评估结果制作成展板公示，公示期限为一个月，期间南蓉芳儿子王明晓在2015年l1月18日做出书面复核申请，答辩人隆德县人民政府有关部门在收到书面复核申请三日后对其漏项做出修改。第四、针对被答辩人提出的依法享有司法救济方式问题，答辩人在与被答辩人就拆迁问题达不成一致意见时，答辩人会依法做出书面决定，并告诉被答辩人依法享有的司法救济方式，目前尚处于协商阶段。综上所述，隆德县人民政府于2015年11月13日所作（隆政征决【2015】08号）房屋征收决定是针对隆泉新村片区24户住户做出的，目前已有21户签订了拆迁协议，被答辩人南蓉芳无权请求撤销（隆政征决【2015】08号）隆德县人民政府房屋征收决定也没有权利请求确定该征收决定违法的权利，请求法院审理后，依法驳回被答辩人的起诉。被告向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据：证据1、《隆德县人民政府房屋征收决定》隆政征决字［2015］第08号，证明本次征收目的及范围以及所确定的程序合法；证据2、公证书，证明依法选定评估机构；证据3、隆德县城市建设土地及房屋征收安置补偿标准，证明城市建设用地及房屋征收价格，本次征收决定所依据的标准。证据4、南容芳家少登记明细，证明南容芳儿子替其申报遗漏项目；证据5、评估报告书，证明南容芳家所有房地产被评估为1076239.20元；证据6、征收补偿决定书，证明被告依法征收南容芳家房屋的事实。原告质证意见，对证据1的合法性、有异议。08号决定包括征收和补偿两部分，其中补偿部分违反法律规定。该决定在补偿部分第8页引用国务院305号令是一部废止四年多的法。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十五条规定，被告在该决定中法规名称引用错误而且法规失效。其次，被告委托评估机构的时间是2014年8月29日，发布征收决定时间是2015年11月18日。被告的做法先选评估机构进行评估再发布征收决定，违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条规定，按照条例规定的程序是先发布征收决定后选择评估机构。对证据2的合法性有异议。1、该公证书违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的先征收后选择评估机构的程序，被告出示的证据1清楚的证实了被告做出的决定是2015年11月18日，而公证机关证明的评估机构的选择时间为2014年8月29日属程序违法；2、公证书中有关事实没有其他证据相互印证，例如签到册、现场录音录像。对证据3的关联性有异议，涉案房屋应当按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》决定进行补偿的，而不是按照被告制作的标准来补偿。根据条例第十九条规定，补偿标准应该为被告做出征收决定公告之日后由被征收房屋类似房地产的市场价格确定而不是被告单方做出补偿标准。对证据4的真实性、合法性、关联性无异议，但需要说明补充内容均为建筑物附属设施漏项、院落内附属设施的漏项。对证据5的真实性、合法性、关联性均有异议。1、该报告涉及到的面积未经原告确认签字，是评估机构依据被告单方提供的资料进行评估的，该报告确定的面积与原告持有的《集体土地使用证》载明的面积不符，而且该报告对二层建筑物的实测面积的认定不符合房产测绘管理办法；2、该报告中的评估机构是被告单方确认的且确定的时间早于征收时间违反条例的规定；3、该报告对相关事实认定错误，例如暖气和其它附属设施。对证据6的真实性、合法性、关联性均由异议。证据6是诉讼期间被告做出的，根据被告提供的证据证实被告是2016年4月8日进行送达，本案原告诉讼立案的时间为2016年3月21日。其次，证据6存在以下三处严重违法情形，1、证据6引用的《集体土地上房屋征收与补偿条例》国务院没有发布这个条例，该条例是被告杜撰的条例。2、证据6引用宁夏回族自治区人民政府62号令《宁夏回族自治区实施和办法》。经核查，2013年12月17日自治区主席刘慧签署的62号政府令发布的实施办法为《宁夏回族自治区实施国有土地上房屋征收与补偿条例办法》证据6中引用的地方法规系被告变造的法规。再此，证据6要求原告向被告提出复议申请或者向隆德县人民法院提起行政诉讼违反中华人民共和国行政复议法第十三条一款的规定、违反中华人民共和国行政诉讼法第十五条的规定。被告无权对自己做出的行政行为行使复议权，更没有权利决定基层法院对县级人民政府的具体行政行为行使司法管辖权。原告向法庭提供证据：证据1、《隆德县人民政府房屋征收决定》隆政征决字［2015］第08号，证明1、被告作出行政行为的时间为2015年11月18日；2、征收决定共有九项内容，其中第八项“征迁程序”中引用的国务院《城市房屋征迁管理条例》不但名称错误而且该条例已于2011年1月21日废止；3、原告的住宅在征收范围内。证据2、（2014）隆证字第360号公证书一份，证明1、被告选定评估机构时间为2014年8月29日早于被告发布的征收决定一年两个月二十天；2、被告采取抽签方式确定的评估机构为宁夏明基房地产有限公司；3、被告选定评估机构的程序违反国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条一款的规定。证据3、最高人民法院2014年8月30日发布的《公布人民法院征收拆迁十大案例》证实最高人民法院征收拆迁十大案例5《文白安诉商城县人民政府房屋征收补偿决定案》与本案类似，根据最高人民法院《关于案例指导工作的规定》第一条、第七条，该判例应当作为人民法院裁判类似案件的参考材料。被告质证意见，对原告提供的证据1、证据2的真实性、合法性、关联性均无异议，对证明目的有异议，不能证明被告征收行为违法，证据3与本案无关。经庭审质证，本院认为，被告提供的证据1、2、3、4、5、6，符合证据的“三性”原则，能够证明本案的基本事实，本院予以确认。原告提供的证据1、2，能够证明本案的基本事实，本院予以确认。证据3，不符合证据的“三性”原则，与本案没有关联性，本院不予确认。经审理查明，隆德县人民政府为进一步加快大县城建设步伐，加大老城区和“棚户区”改造力度，优化人居环境，完善城市布局和功能，决定实施县城隆泉新村片区土地及房屋征迁改造建设项目。依据《中华人民共和国土地管理法》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《宁夏回族自治区实施办法》和2015年隆德县城市建设土地及房屋征收安置补偿标准，结合隆泉新村片区实际，于2015年11月18日，作出隆政征决（2015）第08号《隆德县人民政府房屋征收决定》。该决定共九条，其中第八条征迁程序规定：1、隆德县人民政府在做出房屋征收决定前由城关镇人民政府负责组织社会稳定风险评估，并拟定各项社会稳定风险防范、化解、处置措施，报隆德县人民政府研究确定。2、房地产评估机构应当在房屋征收部门的主持下，由被征收人在规定期限内协商确定，协商不成的按照少数服从多数的原则投票决定，或者采取摇号、抽签等随机方式选定，评估机构确定后，由房屋征收部门配合评估机构入户丈量、核准数据、评估算账，在此期间征求被征收人征迁意向，邀请被征迁人代表组成监督组，监督隆泉新村片区征迁工作。3、邀请被征收人召开座谈会，采用幻灯片的方式将评估结果及征迁安置方式公开播放，听取征迁户的合理意见，记录并现场答复。4、被征收入或者房屋征收部门对初步评估结果有异议的，应当自收到评估报告之日起七日内，向原房地产价格评估机构提出复核评估书面申请，出具评估报告的房地产评估机构应当自收到书面复核评估申请之日起，七日内对评估结果进行复核，复核后，改变原评估结果的，应当重新出具评估报告；评估结果没有改变的，应当书面告知复核评估申请人。5、被征收人或者房屋征收部门对原房地产评估机构的复核结果有异议的，应当自收到复核结果之日起七日内，向评估专家委员会申请鉴定。以上复核结果向社会统一公示，接受社会监督。6、被征收人对评估结果无异议的，应携带集体土地使用权证、身份证原件及复印件，在规定时间内到城关镇人民政府房屋征收办公室办理相关手续。7、对评估结果未提出异议且在规定期限内未签署征迁安置协议的被征迁人，根据中华人民共和国国务院令(305号)《城市房屋征迁管理条例》第十五条、第十六条、第十七条等相关规定，隆德县人民政府申请人民法院依法强制征迂。后双方未达成协议。原告南容芳遂向人民法院提起诉讼，请求确认被告作出的拆迁补偿决定程序违法，并判决予以撤销。另查明，被告隆德县人民政府于2014年8月29日组织到场的8名被征收人选择评估机构，采取抽签的方式确定宁夏明基房地产评估有限公司为本次房屋征收的评估机构。本院认为，本案争议的焦点是隆德县人民政府2015年11月18日作出的隆政征决（2015）第08号《隆德县房屋征收决定》是否合法。根据法律、法规的规定，行政机关所作出的行政行为，应当是证据确凿、适用法律、法规正确、符合法定程序。本案中，隆德县人民政府所作出的隆政征决字（2015）第08号《隆德县房屋征收决定》，适用国务院305号令《城市房屋征迁管理条例》，而国务院305号令是国务院发布的名称为《城市房屋拆迁管理条例》。而且，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十五条“2001年6月13日国务院公布的《城市房屋拆迁管理条例》同时废止”的规定，被告作出的决定适用的是一部已经废止、名称错误的法规。根据《宁夏回族自治区实施办法》第二十九条“房地产价格评估机构由被征收人协商选定”的规定，本案中，没有证据能够证明，被告在选择评估机构时通知原告参加。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条“市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收方案和行政复议、行政诉讼权利等事项”、《宁夏回族自治区实施办法》第十四条“市、县级人民政府应当在作出房屋征收后5日内发布公告，并在政府网站上公示。房屋征收决定公告应当载明下列内容：（四）行政复议、行政诉讼的期限以及行政复议机关、管辖法院”的规定，被告隆德县人民政府所作的征收决定，未告知原告复议、诉讼的权利，剥夺了原告通过行政复议、诉讼予以救助的权利。被告委托评估机构的时间是2014年8月29日，发布征收决定时间是2015年11月18日。被告的行为是先选择评估机构进行评估后发布征收决定，属程序错误。综上，隆德县人民政府所作出的隆政征决（2015）第08号《隆德县房屋征收决定》适用法律错误、程序违法，且未给被征收人救助的权利。原告南容芳请求确认被告隆德县人民政府的征收行为违法的请求，本院予以支持。本案中，隆政征决（2015）第08号《隆德县房屋征收决定》所涉及的其他被征收人已和被告达成协议，被征收房屋已拆迁，若撤销该决定，会给国家利益、社会公共利益造成损害。而且，该决定对原告权利不产生实际影响。因此，原告请求撤销该决定的请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）、（二）项、《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：一、确认隆德县人民政府2015年11月18日作出的隆政征决（2015）第08号《隆德县房屋征收决定》违法；二、驳回原告南容芳的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告隆德县人民政府承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于宁夏回族自治区高级人民法院。审 判 长  何军民审 判 员  王 伟助理审判员  柳 玲二〇一六年八月二十九日书 记 员  丁 淼