广东省高级人民法院行 政 裁 定 书（2016）粤行终832号上诉人（原审原告）：蔡耀弟，男，汉族，住广东省南澳县。上诉人（原审原告）：蔡耀俊，男，汉族，住广东省南澳县。上诉人（原审原告）：蔡俊生，男，汉族，住广东省南澳县。上诉人（原审原告）：蔡到本，男，汉族，住广东省南澳县。上述上诉人共同委托代理人：陈潮辉，广东粤鑫（珠海）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：南澳县人民政府，住所地南澳县后宅镇隆澳路与山脚井路交界处。法定代表人：周崇凝，县长。委托代理人：陈振喜，南澳县法制局局长。原审第三人：广东电网有限责任公司，住所地广州市越秀区东风东路757号。法定代表人：刘启宏，董事长。委托代理人：郑杰勇，广东杰勇律师事务所律师。上诉人蔡耀弟、蔡耀俊、蔡俊生、蔡到本因与被上诉人南澳县人民政府、原审被告广东电网有限责任公司确认行政行为违法一案，不服汕头市中级人民法院（2015）汕中法行初字第8号行政裁定，向本院提起上诉，本院受理后依法组成合议庭进行审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：1993年1月16日，南澳县国土局与南澳县云澳镇九溪澳管区签订《国家建设征地土地协议书》，规定为兴建规划控制区用地，南澳县国土局征用南澳县云澳镇九溪澳管区位于苦湖顶的土地10.8亩，并补偿安置补助费。1996年2月5日，汕头市国土房产局向南澳县国土房产局发出《关于南澳县国土房产局统征土地和向汕头市府驻漳州办事处办理用地手续的批复》（汕国土房产管〔1996〕11号），内容包括同意南澳县国土房产局征用云澳镇九溪澳管区位于苦须顶的土地10.8亩等。为建设国家科技部863计划先进能源技术领域智能电网关键技术研发（一期）重大项目课题的一项依托配套工程项目，广东电网公司汕头供电局于2012年6月12日向南澳县城乡规划局报送《关于南澳风电场柔性多端直流输电接入系统示范工程青澳换流站站址用地的函》，南澳县城乡规划局于2012年8月28日作出《关于南澳风电场柔性多端直流输电接入系统示范工程换流站站址用地的复函》（南规函〔2012〕18号）；2012年10月14日广东电网公司汕头供电局又向南澳县国土资源局报送《关于要求征用汕头供电局±160千伏青澳换流站、金牛换流站、海缆登陆终点站用地的函》。2012年12月13日，南澳县人民政府办公室向南澳县国土资源局发出《关于同意划拨汕头供电局±160千伏换流站建设用地的批复》（南府办函〔2012〕510号），同意将位于青澳风电场附近10.8亩土地划拨给汕头市供电局作为±160千伏换流站建设用地，每亩用地成本价为50万元，用地成本费共540万元。2013年2月6日南澳县国土资源局作出《关于同意划拨±160千伏换流站建设用地的批复》（南国土资用〔2013〕2号），将涉讼土地10.8亩的使用权划拨给广东电网公司汕头供电局作为国家“大型风电场柔性直流输电接入技术研究与开发”工程（下称“863示范工程”）使用。2013年2月7日，南澳县国土资源局与九溪澳村委会再次签订了《协议书》，双方在协议中确认国家“863示范工程”柔性输变电建设项目，需使用青澳管委九溪澳村原已征用的10.8亩林地，作为输变电站建设用地（具体位置详见征地红线图），双方对已征的10.8亩林地的二次补偿及所涉及的青苗补偿及建设放坡等使用其他土地一事作了约定。2013年2月7日，南澳县人民政府为广东电网公司汕头供电局核发编号为南府国用（2013）第特1331号《国有土地使用证》，依法确认广东电网公司汕头供电局为座落于南澳县××风电场附近7200平方米土地的使用权人。四原告认为二被告征收涉案土地侵犯其合法权益，遂向法院提起诉讼,请求：一、确认被告南澳县人民政府以建设“863示范工程”为名征收原告九溪澳村涉案山林地没有依法公告征地方案的具体行政行为程序违法；二、确认被告南澳县人民政府没有依法公告“863示范工程”九溪澳村涉案山林地征收补偿方案的具体行政行为程序违法；三、被告南澳县人民政府、被告广东电网公司依法立即连带赔偿四原告的经济损失1000万元（具体以法院委托具有评估资格的机构评估为准）；四、案件受理费、评估费由二被告承担。在诉讼过程中，四原告以其另案提起行政赔偿且法院已经立案受理为由，向法院申请撤回其第三项诉讼请求。原审法院认为，根据最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款的规定，村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。四原告对征收农村集体土地的行政行为，不能以个人名义提起行政诉讼，即对于南澳县人民政府、南澳县国土局征收南澳县云澳镇九溪澳管区涉案山林地的行为，四原告无权诉请确认涉案山林地征收补偿行为违法，对该诉请不具有原告主体资格。四原告对征地补偿若有异议的，可以根据最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》（法释〔2011〕20号）第十条的规定，先申请行政机关裁决。由于四原告不具有对征收农村集体土地的行政行为提起行政诉讼的原告主体资格，其于本案提出的确认征地行为及补偿行为违法的诉讼请求应予驳回。四原告以其已经另案提出行政赔偿为由，申请撤回其要求两被告作出行政赔偿的诉讼请求，予以照准。综上，根据最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款、最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定驳回蔡耀弟、蔡耀俊、蔡俊生、蔡到本的起诉。蔡耀弟、蔡耀俊、蔡俊生、蔡到本不服上述裁定，向本院提起上诉称：一、原审裁定对上诉人诉讼请求的扭曲和驳回是没有法律依据的。1.土地征收行为与补偿行为是两个不同的具体行政行为，即使征收行为合法也并不代表补偿行为合法，集体经济组织成员个人不具有对征收农村集体土地的行政行为提起行政诉讼的原告主体资格，但上诉人的青苗被违法强制拆迁，并不代表其不具有因“强制拆迁行为违法纠纷”的行政行为提起行政诉讼的原告主体资格；2.上诉人的诉讼请求是“确认没有依法公告补偿方案的具体行政行为程序违法”而不是“补偿行为违法”，上诉人是涉案青苗的所有者，上诉人对包括青苗补偿方案在内的补偿公告是否合法具有利害关系，具备行政诉讼主体资格。二、被上诉人在没有依法制定青苗补偿标准并公告的情况下实施强制拆迁涉案青苗，并将涉案青苗补偿费支付给上诉人所在村委会，属于程序违法。请求：1.撤销汕头市中级人民法院（2015）汕中法行初字第8号行政裁定；2.本案指令汕头市以外的其他法院审理；3.案件受理费由被上诉人承担。南澳县人民政府答辩称：一、各被答辩人不是本案适格的诉讼主体。1.涉案土地早已被征收，土地所有权属于国家，没有证据证明各答辩人对被征收的土地享有合法的且经依法确认的权利；2.即使被答辩人主张其为涉案土地的权利人，根据最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案若干问题的规定》，被答辩人以其本人名义提起行政诉讼没有法律依据。二、各被答辩人对涉案征地情况存在重大的认识错误，其起诉所适用的法律错误。1.2012年12月13日答辩人批复同意南澳县国土资源局对涉案国有土地划拨给汕头供电局是政府划拨国有土地使用权的行为，并不是对涉案土地的“二次征地”，不存在“二次征地”问题；2.南澳县国土资源局与九溪澳村民委员会订立《协议书》确定向九溪澳村增加补偿95万元，此补偿行为并非被答辩人起诉及上诉所称的“征地”和“征地补偿”；3.涉案征地行为发生在1993年，依法应当适用征用土地时的法律法规，被答辩人诉称所适用的法律错误；4.依照《中华人民共和国行政诉讼法》第46条的规定，答辩人对于发生并完成在1993年的征收土地行为无权提起行政诉讼。三、被答辩人引用的行政判决书与本案争讼情况不同、不具有可比性，不具备参照适用的法律效力。四、被答辩人上诉请求第二项属于新增加的诉讼请求，依法不属于二审审理范围。广东电网有限责任公司答辩称：一、原审法院认定被答辩人不具有对征收农村集体土地的行政行为提起行政诉讼的原告主体资格是正确的；二、被答辩人在上诉状中引用了广东省高级人民法院作出的（2014）粤高法行终字第694号行政判决书，但该判决书所记载的怀集县政府强制拆迁案情况与本案在事实和法律适用上存在明显的不同，不具有参考性；三、答辩人不具备行政诉讼的被告资格，答辩人与被答辩人之间不存在行政争议，原审中被答辩人将答辩人列为被告错误，依法应当裁定驳回被答辩人的起诉；四、汕头供电局依法取得项目用地的使用权，依法建设“863示范工程”并没有侵犯被答辩人的合法权益，自身的合法权益也理应受到法律的保护；五、被答辩人请求确认行政行为程序违法已超过法律规定的诉讼时效。综上，答辩人认为本案在程序上存在原被告主体不适格的问题，在实体请求上存在缺乏事实和法律依据、超过诉讼时效问题，本案与怀集县政府强制拆迁案在事实、法律适用方面有明显不同，无法进行类比适用。原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，请二审法院依法驳回被答辩人的上诉请求，维持原裁定。经审查，原审裁定认定的事实属实，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项规定：“提起诉讼应当符合下列条件：……（三）有具体的诉讼请求和事实根据；……”《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第一项规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……”本案中，根据已查明事实，涉案的九溪澳村山林地实际上已于1993年被征收为国有土地。因建设“863示范工程”需要，2013年南澳县人民政府将该国有土地划拨给广东电网公司汕头供电局使用并办理国有土地使用证，期间南澳县国土资源局与九溪澳村民委员会订立《协议书》，确定向九溪澳村增加有关补偿款。因此，上诉人在本案中所诉称的被上诉人南澳县人民政府以建设“863示范工程”为名征收九溪澳村涉案山林地的行为，实际上是被上诉人南澳县人民政府将已征收为国有的土地划拨给广东电网公司汕头供电局使用以及南澳县国土资源局与九溪澳村签订《协议书》增加相关补偿款的行为，即本案中并不存在以“863示范工程”为名征收九溪澳村涉案山林地的行为。上诉人提起行政诉讼，请求确认被上诉人南澳县人民政府以建设“863示范工程”为名征收九溪澳村涉案山林地没有依法公告征地方案的具体行政行为违法，以及确认被上诉人南澳县人民政府没有依法公告“863示范工程”九溪澳村涉案山林地征收补偿方案的具体行政行为程序违法，没有事实根据，依据上述法律和司法解释规定其起诉依法应予驳回。同时，本案中被上诉人作出涉案林地征地行政行为的时间为1993年，距离上诉人提起本案行政诉讼时已超过20年，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”的规定，上诉人对该征地行为不服提起行政诉讼的，人民法院依法不予受理。综上，原审法院作出驳回起诉的裁定结果正确，本院予以维持。另外，本案中广东电网有限责任公司不是行政机关，也非被诉行政行为的作出者，在本案中广东电网有限责任公司的诉讼地位应为第三人，原审法院将其列为被告错误，本院予以纠正。综上，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审裁定结果正确，本院依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  黄伟明审判员  刘德敏审判员  罗 燕二〇一六年八月三十日书记员  刘 丹