福建省高级人民法院 行 政 判 决 书 (2015)闽行终字第504号 上诉人(原审被告)闽侯县人民政府，住所地闽侯县甘蔗街道交通路2号。 法定代表人严金官，县长。 委托代理人王丽娟，福建力格律师事务所律师。 上诉人(原审第三人)闽侯县白沙镇溪头村张厝村民小组，住所地闽侯县白沙镇溪头村。 负责人王廷秦，小组长。 上诉人(原审第三人)闽侯县白沙镇溪头村水龙湾村民小组，住所地闽侯县白沙镇溪头村。 负责人王忠，小组长。 上诉人(原审第三人)闽侯县白沙镇溪头村过池村民小组，住所地闽侯县白沙镇溪头村。 负责人张生官，小组长。 以上三上诉人共同委托代理人柯兆彬、齐晖，福建福民律师事务所律师。 被上诉人(原审原告)肖传顶，男，1953年6月8日出生，汉族，住闽侯县。 被上诉人(原审原告)肖书洪，男，1972年3月13日出生，汉族，住闽侯县。 以上二被上诉人的共同委托代理人郑雄英，北京大成（福州）律师事务所律师。 被上诉人(原审原告)林政春，男，1963年8月5日出生，汉族，住闽侯县。 肖传顶、肖书洪、林政春(以下简称肖传顶等三人)诉闽侯县人民政府土地行政处理上诉一案，闽侯县人民政府和闽侯县白沙镇溪头村张厝村民小组、水龙湾村民小组、过池村民小组(以下简称张厝等三个村民小组)均不服福州市中级人民法院(2015)榕行初字第10号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审查明，1995年2月21日，以溪头村张厝三个生产小组为甲方，延坪乡肖传顶、林政春、肖书云等十七户为乙方，签订了一份《协议书》，其中约定：“一、甲方将下莪坂耕地86亩拨给乙方农户长期耕种，每年乙方应上交给溪头村委会干谷叁佰担作为国家统购粮。溪头村委会应由张厝三个生产小组统购粮中减除300担任务。三、耕种时间经双方面议，甲方划拨86亩耕地交付给乙方十七户作为长期耕种使用。四、乙方十七户移居溪头村应享受本村居民同等待遇和承担一切义务。……”2011年闽侯县白沙镇溪头村张厝等三个村民小组以肖传顶等三人为被告，向闽侯县人民法院提起农村土地承包合同纠纷的民事诉讼，请求判令被告向原告交付从2003年以来拖欠原告的干粮谷2100担(暂计至2010年)，并解除双方签订的《协议》，将位于白沙镇××下××坂86亩田地恢复原判返还给原告。经审理，闽侯县人民法院作出生效(2011)侯民初字第2567号民事裁定，认为原、被告之间的土地使用权争议，应当先由有关人民政府处理，对有关人民政府处理决定不服的，才能向人民法院起诉。原告在未经有关人民政府处理的情况下，直接向人民法院提起诉讼，不符合上述法律、法规的规定，该纠纷不属人民法院受案范围。裁定：对原告张厝等三个村民小组的起诉，不予受理。 2012年8月17日就白沙镇××下××坂86亩集体土地所有权的归属问题，张厝等三个村民小组以肖传顶等三人为被申请人，向闽侯县国土资源局递交土地权属争议调查处理申请书，申请确认位于白沙镇××下××坂86亩集体土地所有权属于其所有。闽侯县国土资源局经审查后予以受理。申请人张厝等三个村民小组及被申请人肖传顶等三人经闽侯县国土资源局主持下调解无果。闽侯县国土资源局经研究提出处理意见后，报闽侯县人民政府批准。闽侯县人民政府以“被申请人肖传顶、肖书洪、林政春认为他们代表的是溪头村下莪坂第一、第二、第三等三个村民小组，而不是个人。经县国土局征询白沙镇人民政府，白沙镇人民政府书面函复，被申请人所述的溪头村下莪坂第一、第二、第三等三个村民小组并不存在。因此，肖传顶、肖书洪、林政春不能作为土地所有权争议的主体，被申请人不是本土地权属争议处理的适格主体”为由，于2013年9月25日作出侯政文〔2013〕138号《闽侯县人民政府驳回申请决定书》，决定驳回申请人对肖传顶等三人有关土地权属争议处理的申请，并告知了复议权及诉权。该决定书于2013年9月30日送达张厝等三个村民小组，但未送达被申请人肖传顶等三人。肖传顶等三人以2013年12月才知道被告作出被诉决定为由，于2014年2月18日向法院提起行政诉讼。 原审认为，《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。《福建省土地权属争议处理办法》第十六条规定，县级以上人民政府处理本辖区内的土地权属争议。被告闽侯县人民政府具有对其辖区内土地所有权争议和使用权争议进行处理的权力来源。肖传顶等三人系行政行为的相对人，有权提起本案的行政诉讼。原告肖书洪在闽侯县人民法院作出的生效(2011)侯民初字第2567号民事裁定中已确认肖书洪又名肖书云，结合1995年所签的《协议书》、原告肖书洪提交的户口簿，可以认定被诉侯政文〔2013〕138号《闽侯县人民政府驳回申请决定书》中的肖书云即为原告肖书洪，故肖书洪具有原告的主体资格。 被告在处理白沙镇溪头村张厝等三个村民小组与肖传顶等三人的土地权属争议中，对非案件当事人的下莪坂第一村民小组、第二村民小组、第三村民小组的主体资格作出认定，该认定事实不清，主要证据不足。被告作出侯政文〔2013〕138号《闽侯县人民政府驳回申请决定书》依法应予撤销重作。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（二）项的规定，判决：一、撤销被告闽侯县人民政府作出的侯政文（2013）138号《闽侯县人民政府驳回申请决定书》；二、被告闽侯县人民政府在本判决生效之日起二个月内重新作出原告与第三人之间土地权属争议的处理决定。案件受理费人民币50元，由被告闽侯县人民政府负担。 闽侯县人民政府(以下简称闽侯县政府)不服原审判决向本院提起上诉称：上诉人在驳回申请决定书中认定白沙镇溪头村下莪坂第一村民小组、第二村民小组、第三村民小组并不存在，有法定证据予以证实。上诉人作出的被诉行政行为有事实和法律依据，程序合法。请求撤销原审判决，改判驳回被上诉人肖传顶、肖书洪、林政春的诉讼请求。 闽侯县白沙镇溪头村张厝、水龙湾、过池三个村民小组(以下简称张厝等三个村民小组)上诉称，原审被告及上诉人提供的证据足以证实闽侯县白沙镇溪头村并不存在下莪坂第一村民小组、第二村民小组、第三村民小组。二、被上诉人肖传顶、肖书洪、林政春个人不能作为土地所有权争议的主体。本案诉争土地的所有权属于上诉人集体所有，事实清楚、证据确凿。原审判决认定事实不清、适用法律错误。请求撤销原审判决并予改判。 上诉人闽侯县政府向原审法院提供如下证据和依据：1.《闽侯县人民政府驳回申请决定书》（侯政文[2013]138号；2.《土地权属争议调查处理申请书》；3.《证据清单》（包括《协议书》等2份证据材料）；4.《闽侯县白沙镇溪头村张厝、水龙湾、过池村民小组长身份证明书》；5.《居民身份证》（王延秦、王忠、张生官）；6.《授权委托书》（王延秦、王忠、张生官）；7.《福建元一律师事务所函》；8.《土地权属争议案件受理通知书》（张厝、水龙湾、过池村民小组）；9.《土地权属争议案件文书送达回证》（张厝、水龙湾、过池村民小组）；10.《答辩通知书》；11.《土地权属争议案件文书送达回证》（肖传顶、肖书云、林政春）；12.《土地权属处理答辩状》（肖传顶、肖书云、林政春）；13.《证据清单》（包括《协议书》等11份证据材料）；14.《居民身份证》（肖传顶、肖书云、林政春）；15.《授权委托书》（肖传顶、肖书云、林政春）；16.《福建秉峰律师事务所函》；17.《听证告知书》（张厝、水龙湾、过池村民小组）；18.《土地权属争议案件文书送达回证》；19.《听证申请书》（张厝、水龙湾、过池村民小组）；20.《听证告知书》（肖传顶、肖书云、林政春）；21.《土地权属争议案件文书送达回证》；22.《举行听证会通知书》（张厝、水龙湾、过池村民小组）；23.《土地权属争议案件文书送达回证》（张厝、水龙湾、过池村民小组）；24.《举行听证会通知书》（肖传顶、肖书云、林政春）；25.土地权属争议案件文书送达回证（肖传顶、肖书云、林政春）；26.《听证笔录》（2013.3.6）；27.《第二次听证会通知书》（张厝、水龙湾、过池三个村民小组）；28.《土地权属争议案件文书送达回证》（张厝、水龙湾、过池村民小组）；29.《第二次听证会通知书》（肖传顶、肖书云、林政春）；30.土地权属争议案件文书送达回证（肖传顶、肖书云、林政春）；31.《第二次听证会笔录》（2013.4.17）；32.《调查笔录》（2013.5.2）；33.《函》（侯国土资函[2013]72号）；34.《白沙镇人民政府关于函询我镇溪头村是否存在下莪坂一队、二队、三队三个村民小组等问题的答复》；35.《闽侯县国土资源局延期调查处理审批表》；36.《关于白沙镇××下××坂86亩集体土地所有权归属问题的请示》（侯国土资[2013]220号）；37.溪头村委会《关于函询我镇溪头村是否存在下莪坂一队、二队、三队三个村民小组等问题的答复》。法律依据有：《中华人民共和国土地管理法》（2004年8月28日修正）第八条、第十六条；《土地权属争议调查处理办法》（2010年11月30日修正）第四条、第九条--第十三条、第十五条--第二十一条、第二十三条、第二十七条--第三十条。 上诉人张厝等三个村民小组向原审法院提供的证据有：1.侯政文（2013）138号《闽侯县人民政府驳回申请决定书》；2.《白沙镇人民政府关于函询我镇溪头村是否存在下莪坂一队、二队、三队三个村民小组等问题的答复》；3.溪头村民委员会《关于函询我镇溪头村是否存在下莪坂一队、二队、三队三个村民小组等问题的答复》；4.《协议书》；5.白政信（2010）32号《信访事项处理答复意见书》；6.溪头村民委员会《关于溪头村下莪坂86亩集体土地使用权权属的报告》。 被上诉人肖传顶等三人未提供证据。 上述证据和法律依据均已随案移送本院。二审中，上诉人张厝等三个村民小组补充提交了16份证据，但相关证据不属新证据，属无正当理由逾期提供的证据，本院不予采纳。经审查，除原审对闽侯县政府和张厝等三个村民小组提供的溪头村民委员会《关于函询我镇溪头村是否存在下莪坂一队、二队、三队三个村民小组等问题的答复》的认证意见不予确认外，本院确认原审判决对其他证据的认定，并确认原审对本案基本事实的认定。另查明，池敬和、肖书洪、黄盛登分别以闽侯县白沙镇溪头村下莪坂第一村民小组、第二村民小组和第三村民小组的名义向原审法院提起本案诉讼。 本院认为，行政机关作出行政行为认定的事实应当证据充分，且在行政诉讼中应依法履行举证责任。本案中，上诉人闽侯县政府作出被诉的《闽侯县人民政府驳回申请决定书》中认定“溪头村下莪坂第一、第二、第三等三个村民小组并不存在”，上诉人对此应当提供合法、有效的证据予以证明。上诉人闽侯县政府在作出被诉行政行为时，未进行充分的调查核实，仅以白沙镇人民政府出具的函询答复作为认定事实根据。由于村民小组的设立属于村民自治范围的事项，由村民委员会依法设立，镇政府对村民小组的设立并无直接管理职权，其提供的证明材料不具有直接的证明效力。而上诉人闽侯县政府提供的溪头村民委员会《关于函询我镇溪头村是否存在下莪坂一队、二队、三队三个村民小组等问题的答复》，未在法定举证期限内提供，且该证据内容表明溪头村民委员会以闽侯县国土资源局函询为由出具答复，但没有证据证明闽侯县国土资源局曾向村委会函询相关事项，无法印证该证据形成的真实性，该证据来源的合法性无法确认，本院不予采纳。虽然上诉人张厝等三个村民小组亦提供了该项证据，但同样存在证据来源的合法性无法确认的问题，且其并无代替行政机关举证的权利和义务，故其提供的证据不能作为上诉人闽侯县政府作出被诉行政行为的根据。因此，由于上诉人闽侯县政府在作出被诉行政行为时未进行充分的调查核实，在诉讼中提供的证据不足以证明其认定的事实，其作出被诉的《闽侯县人民政府驳回申请决定书》，主要证据不足。此外，本案中，上诉人闽侯县政府作出的被诉《闽侯县人民政府驳回申请决定书》中，对行政相对人肖传顶等三人的主张作出不利的认定，但其未将被诉的《闽侯县人民政府驳回申请决定书》依法送达给相对人肖传顶等三人，违背了程序正当的原则，构成程序违法。 综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第(一)项、第(三)项规定，上诉人闽侯县政府作出被诉的《闽侯县人民政府驳回申请决定书》，主要证据不足，程序违法，依法应判决撤销。原审判决认定本案的基本事实清楚，但其未对上诉人闽侯县人民政府程序违法作出认定，且适用《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第(二)项规定作出判决，适用法律不当，应予指正。原审判决虽有瑕疵，但判决结果并无不当。因此，原审对肖传顶、肖书洪、林政春的起诉所作出的判决，本院予以维持；上诉人闽侯县政府和张厝等三个村民小组有关撤销原审该部分判决的上诉请求，本院不予支持。对于原审判决未查清池敬和等三人以闽侯县白沙镇溪头村下莪坂第一、第二、第三村民小组名义起诉及原告主体资格的认定错误问题，本院另行作出裁定予以纠正。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项、第一百零一条和《最高人民法院关于适用的解释》第三百三十四条的规定，判决如下： 驳回上诉，维持福州市中级人民法院(2015)榕行初字第10号行政判决中对肖传顶、肖书洪、林政春的起诉作出的判决，即撤销闽侯县人民政府作出的侯政文（2013）138号《闽侯县人民政府驳回申请决定书》，闽侯县人民政府在本判决生效之日起二个月内重新作出张厝等三个村民小组与肖传顶等三人之间土地权属争议的处理决定。 二审案件受理费50元，由上诉人闽侯县人民政府负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  吴声鸣 代理审判员  许秀珍 代理审判员  赖峨州 二〇一六年八月三十日 书 记 员  孔德南 附：本案适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： (1主要证据不足的； (2适用法律、法规错误的； (3违反法定程序的； …… 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； …… 第一百零一条人民法院审理行政案件，关于期间、送达、财产保全、终结诉讼、简易程序、执行等，以及人民检察院对行政案件受理、审理、裁判、执行的监督，本法没有规定的，适用《中华人民共和国民事诉讼法》的相关规定。 《最高人民法院关于适用的解释》 第三百三十四条原判决、裁定认定事实或者适用法律虽有瑕疵，但裁判结果正确的，第二审人民法院可以在判决、裁定中纠正瑕疵后，依照民事诉讼法第一百七十条第一款第一项规定予以维持。