广东省江门市中级人民法院行 政 判 决 书（2016）粤07行终57号上诉人（原审原告）：黄耀明，男，汉族，住址：广东省台山市。委托代理人：黄晓美，女，汉族，住址：广东省台山市；。被上诉人（原审被告）：台山市国土资源局。住所地：广东省台山市。法定代表人：朱啟辉，该局局长。出庭负责人：廖世豪，该局副局长。委托代理人：索茂军、林达荣，均系广东东方大卫律师事务所律师。被上诉人（原审第三人）：台山市海宴镇升平村吉浦经济合作社。住所地：广东省台山市。上诉人黄耀明因与被上诉人台山市国土资源局（以下简称“台山市国土局”）、原审第三人台山市海宴镇升平村吉浦经济合作社（以下简称“吉浦合作社”）土地行政登记纠纷一案，不服广东省江门市江海区人民法院（2015）江海法行初字第274号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院审理查明：2014年8月6日，吉浦合作社以涉案土地因麻阳线改道扩宽工程需要，经协商黄耀明自愿将133平方米的宅基地退回给吉浦合作社为由，申请注销登记证号为台府集建总字第167975号、字［海中］第015075号的《集体土地建设用地使用证》，并提供了《台山市农村宅基地申请注销审批表》、该合作社法定代表人（负责人）罗某德身份证明书及其《居民身份证》复印件、《农村宅基地收回协议书》、黄耀明《居民身份证》复印件、涉案《集体土地建设用地使用证》原件等材料。台山市国土局于2014年10月22日作出的台国土资（地籍）销字（2014（017号《注销集体土地建设用地使用证通告》中载明：“……现黄耀明本人自愿提出无偿退回宅基地，根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》……第五章第五十二条的规定，为处理好村中闲置土地，加快村庄建设，现安排该宗地由集体收回。同时注销：台府集建总字第167975号字（海中）第015075号，土地使用者黄耀明。”台山市国土局经审查批准后于2014年10月30日注销登记在黄耀明名下的涉案《集体土地建设用地使用证》。另查明：签有“黄耀明”名字、盖有吉浦合作社、台山市海宴镇升平村民委员会、台山市国土局海宴国土资源所公章的《农村宅基地收回协议书》载明：“……原土地使用者黄耀明经充分考虑，自愿决定将座落于台山市海宴镇升平村委会吉浦村，集体土地使用证号：台府集建（海中）字第167975号、第015075号，宗地面积为133平方米的土地使用权无偿退回给土地使用者台山市海宴镇升平村吉浦经济合作社……今后若对该宗地收回而引发纠纷，一切责任由原土地使用者负责……本协议一式五份，土地所有者、原土地使用者、村委会、国土资源所、市国土资源局各执一份。”原审法院认为，本案系土地行政登记纠纷。参照《土地登记办法》第三条“土地登记实行属地登记原则。申请人应当依照本办法向土地所在地的县级以上人民政府国土资源行政主管部门提出土地登记申请，依法报县级以上人民政府登记造册，核发土地权利证书……”、《广东省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第四条第二款“市、县人民政府土地行政主管部门统一负责本行政区域内土地的管理和监督工作”的规定，台山市国土局作为台山市行政区域范围内的国土资源行政主管部门，具有负责本辖区内土地登记管理的法定职责，其在本案中执法主体适格，原审法院予以确认。根据各方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点是：台山市国土局注销登记台府集建总字第167975号、字［海中］第015075号《集体土地建设用地使用证》的行政行为是否合法。《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地……”、《确定土地所有权和使用权的若干规定》第五十二条规定：“空闲或房屋坍塌、拆除两年以上未恢复使用的宅基地，不确定土地使用权。已经确定使用权的，由集体报经县级人民政府批准，注销其土地登记，土地由集体收回。”《土地登记办法》第九条第三款规定：“申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：…。申请人申请土地登记，应当如实向国土资源行政主管部门提交有关材料和反映真实情况，并对申请材料实质内容的真实性负责。”第十八条规定：“有下列情形之一的，不予登记：（一）土地权属有争议的；（二）土地违法违规行为尚未处理或者正在处理的；（三）未依法足额缴纳土地有偿使用费和其他税费的；（四）申请登记的土地权利超过规定期限的；（五）其他依法不予登记的……”第四十九条规定：“本办法所称注销登记，是指因土地权利的消灭等而进行的登记。”由此可见，农村村民一户只能拥有一处宅基地，空闲两年以上未恢复使用的宅基地，已经确定使用权的，由集体报经县级人民政府批准，注销其土地登记，土地由集体收回。申请人申请土地登记，应当如实向国土资源行政主管部门提交有关材料和反映真实情况，并对申请材料实质内容的真实性负责，如当事人的申请具有《土地登记办法》第十八条规定的情形之一的，不予登记。本案中，吉浦合作社向台山市国土局申请注销登记涉案《集体土地建设用地使用证》，并提供了《台山市农村宅基地申请注销审批表》、该合作社法定代表人（负责人）罗某德身份证明书及其《居民身份证》复印件、《农村宅基地收回协议书》、黄耀明《居民身份证》复印件、涉案《集体土地建设用地使用证》原件等材料。其中，黄耀明与吉浦合作社签订的《农村宅基地收回协议书》显示黄耀明自愿将涉案土地使用权无偿退回给吉浦合作社，虽黄耀明于本案诉讼中对该协议书提出异议，但现行法律并未强制性规定国土资源行政主管部门在办理土地登记时具有对前述协议书等在内的申请材料进行实质审查的义务，台山市国土局对申请人提供的材料只于形式上、程序上审查登记申请人提供的材料是否符合法定条件，而对申请登记材料的真实性、合法性、有效性应由申请人负责，故台山市国土局的审查程序并无不当。同时，本案并无证据显示涉案《农村宅基地收回协议书》无效或者被撤销，亦无证据显示吉浦合作社申请注销登记涉案《集体土地建设用地使用证》的其他材料不具有真实性、合法性或有效性，故吉浦合作社的涉案申请符合《土地登记办法》第四十九条关于“注销登记”的规定。此外，黄耀明确认其拥有两处宅基地且涉案宅基地已空闲两年以上未恢复使用的事实，符合《确定土地所有权和使用权的若干规定》第五十二条规定的由集体申请注销土地登记的法定情形，而本案亦无证据显示吉浦合作社的涉案申请具有《土地登记办法》第十八条规定的不予登记的情形之一，故台山市国土局经审查后作出涉案注销土地登记，并未违反相关法律规定。关于黄耀明提出的台山市国土局应为其办理新补偿的集体土地建设用地使用证的前提下才可以注销登记涉案土地使用证的主张，因台山市国土局是否为其办理新补偿的集体土地建设用地使用证与涉案注销土地登记是两个不同的行政行为，黄耀明该项主张，事实和法律依据不足，一审法院不予支持。依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决驳回黄耀明的诉讼请求。一审案件受理费人民币50元，由黄耀明负担。上诉人黄耀明不服原审判决，向本院提起上诉，诉讼请求为：一、撤销（2015）江海法行初字第274号行政判决；二、确认台山市国土局注销黄耀明拥有合法使用权土地（证号：台府集建总字第167975号、字［海中］第015075号）的行为违法和无效。本案的所有诉讼费用由台山市国土局负担。主要事实与理由：（一）一审判决认定事实错误。黄耀明并无自愿将133平方米的宅基地退回给吉浦合作社，台山市国土局提供的《农村宅基地收回协议书》中，“原土地使用者”下面的签名并非黄耀明所签，黄耀明在本案办理之前，从来都没有见过该协议书，甚至从来都不知道该协议书的存在。原审法院以错误认定的事实作为判决的基础，作出的判决必然是错误的。（二）一审判决适用法律错误。《土地登记办法》第十三条规定：“国土资源行政主管部门受理土地登记申请后，认为必要的，可以就有关登记事项向申请人询问，也可以对申请登记的土地进行实地查看”。黄耀明作为一个农民，竟然自愿将来之不易的土地，这个自己的命根子无偿退回给合作社，这种不同寻常的事情，台山市国土局决不能不加详察，而应认真询问有关各方，尤其是原土地使用者。台山市国土局没有对以上事项进行审查，就轻率注销黄耀明的土地使用权，是严重的渎职行为。被上诉人台山市国土局辩称：（一）涉案土地登记被注销行为具有事实和法律依据，程序合法。黄耀明持有1990年2月3日登记发证的涉案宅基地长期空闲。2007年，由于涉案宅基地在省道S365麻阳线改道扩宽工程范围内，吉浦合作社与黄耀明协商并达成一致意见，黄耀明自愿将涉案宅基地使用权无偿退回给吉浦合作社，同时黄耀明将《集体土地建设用地使用证》交给吉浦合作社办理注销。省道S365麻阳线改道扩宽工程在2010年已完成。2014年8月6日，为办理涉案宅基地的注销手续，吉浦合作社与黄耀明签订了书面的《农村宅基地收回协议书》，该协议书按原来双方的约定黄耀明将涉案土地自愿无偿退回土地所有者吉浦合作社。当日，吉浦合作社向台山市国土局提交《台山市农村宅基地申请注销审批表》（台国土资销字（2014）17号）申请注销涉案土地使用权证。经台山市海宴镇升平村民委员会同意、吉浦合作社申请及政府批准［详见《台山市农村宅基地申请注销审批表》（台国土资销字（2014）17号）］，根据国土资源部《确定土地所有权和使用权的若干规定》第五十二条“空闲或房屋坍塌、拆除两年以上未恢复使用的宅基地，不确定土地使用权。已确定使用权的，由集体报经县级人民政府批准，注销其土地登记，土地由集体收回”的规定，台山市国土局于2014年10月30日注销该土地证，也依法进行了通告。（二）黄耀明称其并非自愿将涉案宅基地退回吉浦合作社，与实际情况不符，原审法院认定事实清楚，依法应予以维持。早在2007年，省道S365麻阳线改道扩宽工程前，黄耀明已将《集体土地建设用地使用证》原件交给吉浦合作社，并且，省道S365麻阳线改道扩宽工程在2010年就已完工。据了解，村集体已经另外提供一处土地给黄耀明建房使用，但由于目前该地块尚需进行规划调整才能办理土地登记，故黄耀明不同意使用才引致本次纠纷。黄耀明在一审起诉时才称其并非自愿将涉案宅基地退回吉浦合作社，显然有悖于实际情况，原审法院对此认定的事实清楚，依法应予以维持。（三）黄耀明称台山市国土局应当依法对涉案申请材料进行实质审查，认为原审法院适用法律错误，于法无据，依法应予以驳回。根据《土地登记办法》第九条第三款的规定，申请人申请土地登记，应如实向国土部门提交资料，并对材料的实质内容的真实性负责。故本案《农村宅基地收回协议书》的真实性应由申请方负责，并非台山市国土局的法定职责。《土地登记办法》第十三条并未强制性规定国土资源行政主管部门在办理土地登记时具有对《农村宅基地收回协议书》在内的申请材料进行实质审查的义务。原审法院对此适用法律正确，应予以维持。综上所述，原审判决事实查明清楚，适用法律正确，应予维持。黄耀明的上诉请求没有事实依据和法律依据，请法院依法驳回黄耀明的全部上诉请求。二审期间，黄耀明提交一份吉浦合作社2014年7月1日的《民主议事签名表》，证明黄耀明与台山市国土局以及吉浦合作社协商要求补偿新的土地建房子，然后把原有土地的使用权交回给村集体。台山市国土局认为该证据的真实性无法确认，同时该证据与本案诉求无关。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致，本院予以确认。另查明，台山市国土规划局于1995年批准海宴镇经济发展总公司征用位于海宴镇吉浦管区吉浦村背后的土地共39.866亩，用于解决麻阳公路扩建之用地。台山市国土局于2006年划拨包括吉浦村委会在内的国有土地264.658亩给江门市台山公路局用于麻阳公路修建使用。本院认为，本案为土地行政登记纠纷。根据《土地登记办法》第三条“土地登记实行属地登记原则。申请人应当依照本办法向土地所在地的县级以上人民政府国土资源行政主管部门提出土地登记申请，依法报县级以上人民政府登记造册，核发土地权利证书……”的规定，以及《广东省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第四条第二款“市、县人民政府土地行政主管部门统一负责本行政区域内土地的管理和监督工作”的规定，台山市国土局对辖区内的土地依法享有管理职能，其执法主体适格，本院予以确认。本案的争议焦点是台山市国土局注销登记台府集建总字第167975号、字［海中］第015075号《集体土地建设用地使用证》的行政行为是否合法。本案现有证据显示，吉浦合作社向台山市国土局申请注销登记证号为台府集建总字第167975号、字［海中］第015075号的《集体土地建设用地使用证》，申请的理由是涉案土地因麻阳线改道扩宽工程需要。依照原国家土地管理局制定的《确定土地所有权和使用权的若干规定》第五十二条：“空闲或房屋坍塌、拆除两年以上未恢复使用的宅基地，不确定土地使用权。已经确定使用权的，由集体报经县级人民政府批准，注销其土地登记，土地由集体收回”的规定，吉浦合作社在申请注销涉案土地登记时的理由并不是土地空闲、房屋坍塌或者拆除两年以上未恢复使用，而是因为公路扩建需要征用土地，因此涉案土地并不符合依申请注销的法定条件。同时，根据国土资源部制定的《土地登记办法》第五十条“有下列情形之一的，可直接办理注销登记：（一）依法收回的国有土地；（二）依法征收的农民集体土地；（三）因人民法院、仲裁机构的生效法律文书致使原土地权利消灭，当事人未办理注销登记的”的规定，涉案土地因为在1995年已经批准被征收用于修建公路，因此按照《土地登记办法》第五十条之规定，涉案土地应该直接办理注销登记，而非依照申请办理注销。故台山市国土局依照吉浦合作社的申请注销了涉案土地登记，适用法律错误。原审法院认为涉案土地符合《确定土地所有权和使用权的若干规定》第五十二条规定，台山市国土局作出涉案土地注销土地登记并未违反相关法律规定，也同样属于适用法律错误。另外，鉴于涉案土地已经被征收使用，事实上已经不再属于集体土地，台山市国土局也已注销了涉案土地登记，因此无需撤销涉案的注销登记行为。黄耀明诉请确认注销登记行为违法，于法有据，本院予以支持。另外，黄耀明在二审期间向本院提出笔迹鉴定申请，其认为台山市国土局提供的《农村宅基地收回协议书》中，“原土地使用者”下面的签名并非黄耀明本人所签。本院认为《农村宅基地收回协议书》并非法律强制要求在办理注销登记中提供的资料。同时如前所述，本案宅基地的注销登记并不需要经过吉浦合作社的申请程序。因此笔迹鉴定的结果与本案的审理没有直接关联，本院不予准许。综上所述，原审判决认定事实清楚，但适用法律错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款、第八十九条第（二）项的规定，判决如下：一、撤销广东省江门市江海区人民法院（2015）江海法行初字第274号行政判决；二、确认被上诉人台山市国土资源局注销登记证号为台府集建总字第167975号、字［海中］第015075号的《集体土地建设用地使用证》的行为违法。本案一、二审案件受理费共100元，由被上诉人台山市国土资源局负担。本判决为终审判决。审 判 长  陈 健代理审判员  陈敏婷代理审判员  周 奇二〇一六年八月二十六日书 记 员  黄咏仪