甘肃省酒泉市中级人民法院行 政 裁 定 书（2016）甘09行终12号上诉人（原审原告）陈志刚，男，汉族。被上诉人（原审被告）金塔县住房和城乡建设局。住所地，甘肃省金塔县新城区文化街*号。法定代表人王存彦，该局局长。到庭单位负责人卢静，该局副局长。委托代理人章金喜，甘肃金章律师事务所律师。被上诉人（原审被告）金塔县国土资源局。住所地，甘肃省金塔县解放路***号。法定代表人陈光锋，该局副局长。现单位负责人张力，该局副局长。委托代理人陈瑞明，该局不动产登记中心主任。被上诉人（原审被告）金塔县交通运输局。住所地，甘肃省金塔县解放路***号。法定代表人贺天春，该局局长。到庭单位负责人刘兴强，该局副局长。原审第三人陈秀兰，女，汉族,系上诉人陈志刚姐姐。原审第三人陈秀芬，女，汉族，系上诉人陈志刚妹妹。原审第三人陈秀荣，女，汉族，系上诉人陈志刚妹妹。上诉人陈志刚因与被上诉人金塔县住房和城乡建设局、金塔县国土资源局、金塔县交通局及原审第三人陈秀兰、陈秀芬、陈秀荣确认拆迁协议无效一案，不服酒泉市肃州区人民法院（2015）酒肃行初字第23号行政裁定，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭对本案进行了审理。上诉人陈志刚，被上诉人金塔县住房和城乡建设局副局长卢静及委托代理人章金喜，被上诉人金塔县国土资源局委托代理人陈瑞明，被上诉人金塔县交通运输局副局长刘兴强，原审第三人陈秀兰、陈秀英到庭参加了诉讼，被上诉人金塔县国土资源局的单位负责人、原审第三人陈秀芬经本院合法传唤未到庭应诉。本案现已审理终结。原审查明，金塔县汽车站(原名金塔县客运站)于1996年开始筹建，1998年10月开始运营。金塔县汽车站筹建时，原告陈志刚母亲段春香生前位于金塔镇解放路226号房屋被列为拆迁范围。陈志刚及其姐妹陈秀兰、陈秀芬、陈秀荣均在外地工作，其母去世后226号房屋无人居住。1998年9月20日，金塔县国土资源局(原名金塔县土地管理局)、金塔县住建局（原城乡建设环境保护局）、金塔县交通局联合向原告作出《关于拆除建筑物、构筑物的通知》，告知原告226号房屋用地已无偿划拨给金塔县交运输局客运中心，要求原告于1998年10月15日前到金塔县交通局领取房屋补偿金20769元，并自行拆除所有建筑物，交回土地使用权证，且告知原告对补偿有异议，从接到通知之日起15日按《拆迁管理条例》第十四条规定向金塔县人民政府申请裁决，也可直接向县人民法院起诉。原告于当年9月底收到通知，认为房屋补偿面积与实际不符，有少算补偿金的问题，遂与金塔县交通运输局进行协商，但没有达成协议，226号房屋没有拆除。三被告也未因此对226号房屋采取强制拆除行为。2004年6月21日，金塔县汽车站改制领导小组发出《金塔县汽车站竞价出售公告》。2004年6月30日，中共金塔县委办公室、人民政府办公室联合下发了县委办发（2004）第33号文件关于印发《县货运站搬迁有关问题协调会议纪要》的通知，该通知第二条第三项载明“关于修建金塔县汽车站内陈志刚房屋拆迁问题。先由交通局组织汽车站和房主双方在3万元以内协商解决，若达不成拆迁协议，再由交通局向城建部门申请拆迁裁决，若房主拒不拆迁，由城建部门按有关法律程序向人民法院申请强制拆迁。”2004年7月12日，金塔县交通局通过竞价方式将金塔县汽车站整体出售给王振兵，双方签订《金塔县整体出售汽车站资产产权协议》，该协议第四条第1款第（6）项约定“关于汽车站内陈志刚房屋拆迁问题，由甲方（金塔县交通局按照县委办（2004）第33号关于印发《县货运站搬迁有关问题协调会议纪要》的通知，房屋拆迁补偿费由县财政局从县汽车站资产出售资金中解决，房屋拆迁及费用由乙方（王振兵）负责。”2004年8月20日，原告陈志刚随酒钢职工艺术团到金塔县慰问演出时，发现226号房屋已被拆除。2004年8月26日，原告陈志刚及第三人陈秀兰、陈秀芬、陈秀荣就房屋补偿金问题与王振兵进行协商，陈秀兰受姊妹委托与王振兵签订了《房屋拆迁协议》。当日，金塔县汽车站按协议支付涉案房屋拆迁补偿费44000元，由第三人陈秀兰领取并出具收据二张。2005年6月，原告陈志刚得知金塔县交通运输局将金塔县汽车站整体出售给王振兵，认为过去的无偿划拨用地变成了商业用地，政府及相关行政部门用误导蒙骗的手段，乘人之危让原告签订了《房屋拆迁协议》，损害其利益，从此开始信访，要求金塔县交通局等相关部门处理。金塔县住建局、金塔县国土资源局、金塔县交通局、金塔县人民政府对此进行过调查处理，原告陈志刚对这些部门的答复不服，于2008年1月向金塔县人民法院提起行政诉讼，金塔县人民法院作出（2008）金法行初字第01号行政裁定书，裁定不予受理，原告陈志刚不服该裁定提起上诉。酒泉市中级人民法院作出（2008）酒行终字第23号行政裁定，裁定：驳回上诉，维持原裁定。原告陈志刚仍不服，向甘肃省高级人民法院提出申诉，甘肃省高级人民法院作出（2009）甘行申字第80号通知，驳回陈志刚的再审申请。2013年11月23日，原告陈志刚以金塔县汽车站为被告向金塔县人民法院提起民事诉讼，请求确认其与金塔县汽车站签订的《房屋拆迁协议》无效并要求该汽车站按市场价支付房屋拆迁补偿费。2014年11月19日，该院作出（2014）金民一初字第9号民事判决，驳回原告的诉讼请求，原告不服提出上诉，目前该案正在二审审理中。2015年5月8日，原告陈志刚提起本案行政诉讼，请求判令被告先违法强拆祖遗房产后补签订的《房屋拆迁协议》无效，并按照目前市场价支付房屋拆迁补偿费。原审认为，《房屋拆迁协议》是原告姊妹委托陈秀兰与王振兵所签，而金塔县汽车站及其经营者王振兵均不是行政主体，其行为属于民事行为，《房屋拆迁协议》属于平等主体之间的民事合同，不属于人民法院行政诉讼受案范围。《金塔县整体出售汽车站资产产权协议》、《房屋拆迁协议》及收据，证实实际实施拆除涉案房屋的人是购买金塔县汽车站的王振兵。原告陈志刚提交的证据不能证明三被告存在共同拆除涉案房屋及与其兄妹签订房屋拆迁补偿协议的事实。原告所诉的行政行为并不存在，其起诉不符合行政诉讼的法定条件。其一并提起的行政赔偿诉讼，也因没有事实根据，应当予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（法释〔2000〕8号）第四十四条第一款（一）项之规定，裁定：驳回原告陈志刚的起诉。案件受理费50元，退付原告陈志刚。陈志刚不服一审判决，上诉称：一、三被上诉人的《关于拆除建筑物、构筑物的通知》是代表政府行使权力。金塔县交通局《金塔县整体出售汽车站资产产权协议》、金塔县人民政府《关于印发的通知》,均是政府行为，且其内容对上诉人的权利义务产生实际影响，侵害了上诉人的人身权和财产权，符合我国行政诉讼法第十二条第一款（五）项、（十二）项规定的受案范围；二、1998年9月20日三被上诉人下发《关于拆除建筑物、构筑物的通知》，因补偿方案存在争议，双方长期进行协商。2004年8月20日上诉人发现涉案房屋已被违法拆除，便向金塔县政府反映。2004年8月26日上午，金塔县交通局进行协调，在赔偿问题上上诉人与姊妹们意见不一致，欲离开时被陈秀荣追上并抢去了装有房产证和图章的包。同日下午，在上诉人不在场、不知情金塔县汽车站已整体出售给王振兵的情况下，被上诉人以欺诈、蒙骗、胁迫等手段诱导上诉人姐姐陈秀兰与王振兵补签了房屋拆迁协议。所以房屋拆迁协议应当认定无效，原审以房屋拆迁协议系与王振兵签订从而认定不属于政府行为显然错误。三、被上诉人没有按照实际建筑面积予以房屋补偿，不按法律规定进行土地补偿、不按法定程序申请拆迁行政裁决、强制拆迁时未进行公证证据保全等违法行为，给上诉人造成了财产损失和精神伤害。请求：撤销（2015）酒肃行初字第23号行政裁定，指令原审法院查清事实公正审理。被上诉人金塔县住房和城乡建设局、金塔县国土资源局、金塔县交通运输局答辩称，三被上诉人未对陈志刚的房屋进行拆迁，被诉行政行为并不存在；三被上诉人虽下发拆迁通知限期陈志刚领取补偿费、自行拆除房屋，但因陈志刚不服补偿方案导致该通知并未具体实施；陈志刚的房屋是其姊妹通过民事行为进行的拆迁。原审判决认定事实清楚，判决正确，请求维持。原审第三人陈秀兰、陈秀荣述称，拆迁通知下发后，虽没有执行，但不能说明被上诉人没有失职；王振兵将涉案房屋拆除，依据来自于被上诉人，被上诉人不能推卸责任；虽签署了拆迁补偿协议，但是事出有因。经二审查明的事实与一审一致。上诉人在二审中未提交新证据。原审据以定案的证据经原审开庭质证，又经二审核查，其来源合法，内容真实有效，本院予以确认。本院认为，陈志刚的诉讼请求为：1.确认《房屋拆迁协议》无效；2.按照目前市场价支付房屋拆迁补偿费。争议的焦点为：本案是否属于行政诉讼受案范围。关于房屋拆迁协议的效力认定。行政合同的特征在于，订立行政合同的一方必然是行政主体，订立行政合同的主要目的在于履行行政职责、实现行政管理公益目标，行政合同主体地位不平等，行政主体享有行政优益权。本案中，从协议签订过程来看，三被上诉人作出《关于拆除建筑物、构筑物的通知》后，陈志刚不同意通知所载补偿方案，未按通知要求领取补偿款和自行拆除房屋，三被上诉人也未根据该通知实施房屋的拆除行为，故该通知并未实际执行。《关于印发的通知》与《金塔县整体出售汽车站资产产权协议》虽许可金塔县汽车站对涉案房屋进行补偿方案的洽谈协商、补偿协议的签订、涉案房屋的拆除等，但也明确了许可事项不包括申请裁决、作出裁决、申请强制执行、强制拆迁等在内的拆迁行政管理权内容，故金塔县汽车站（王振兵）未因会议纪要和整体出售协议而获得行政主体资格和拆迁行政管理职能；从协议签订主体来看，金塔县汽车站（王振兵）并非行政机关和法律、法规、规章授权行使行政职权的组织，不具有法定授权的或委托的拆迁行政管理职能；从协议签订的目的来看，案外人王振兵根据《金塔县汽车站竞价出售公告》通过公开竞价方式整体取得金塔县汽车站资产，房屋拆迁协议的签订实为金塔县汽车站商业开发，不具有公益性；从合同内容来看，协议中房屋补偿费的确定、房屋的拆迁清理、内设物品的移交、房屋权证的接收、违约责任的承担等，以及协议签订后实施的补偿费领取、房屋拆除、物品交接等事宜是基于协议的履行，均不具有行政主导性。据此，本案所涉的房屋拆迁协议的合同目的、签订主体、权利义务内容、违约措施等要素不具有行政合同的属性。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条的规定，本案不属于人民法院行政案件的受案范围。关于是否存在行政强拆行为及是否应按市价予以补偿。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定，原告提起诉讼应当有明确的被告、具体的诉讼请求和事实根据。陈志刚诉请三被上诉人强拆涉案房屋应按市价支付房屋补偿费，故其应初步证明三被上诉人存在强拆行为。经二审庭审核查，陈志刚称并不知情拆除房屋的具体主体；《金塔县整体出售汽车站资产产权协议》、《房屋拆迁协议》和收条却证实实际拆除涉案房屋的为金塔县汽车站（王振兵）。故陈志刚的起诉没有事实依据，不符合法定条件。综上所述，原审裁定认定事实清楚，裁定正确，应予维持。依照《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第一条第二款、第三条第一款（一）项，《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。二审案件受理费50元，退还上诉人陈志刚。本裁定为终审裁定。审 判 长  吕万平代理审判员  郑 杰代理审判员  石改军二〇一六年八月十二日书 记 员  翟 勇