中华人民共和国最高人民法院行 政 裁 定 书（2016）最高法行申1761号再审申请人（一审原告、二审上诉人）张枚吾，女，汉族，1948年4月2日出生，住湖南省娄底市娄星区。被申请人（一审被告、二审被上诉人）湖南省娄底市人民政府，住所地湖南省娄底市湘中大道500号。法定代表人李荐国，该市市长。再审申请人张枚吾诉湖南省娄底市人民政府土地行政征收补偿标准一案，不服湖南省高级人民法院(2015)湘高法行终字第567号行政裁定，向本院申请再审。本院依法组成由审判员梁凤云、代理审判员仝蕾、李小梅参加的合议庭对本案进行了审查。现已审查终结。湖南省娄底市中级人民法院一审查明，娄底市娄星区黄泥塘办事处福岭社区新屋组原为娄底镇南阳村新屋生产队。1987年以后，该生产队大部分集体土地被国家征收，纳入市区规划，农民全部转为城镇居民。原告居住的房屋位于该范围内。湖南华菱涟源钢铁有限公司因含铁废弃物综合利用原料加工场用地需要，2008年9月24日经湖南省人民政府(2008)政国土字第870号《农用地转用、土地征收审批单》批准征地，原告房屋在该批次征地范围内。被告娄底市人民政府于2008年10月6日发布《关于湖南华菱涟源钢铁有限公司因含铁废弃物综合利用原料加工场三期项目征(转)用土地方案的公告》，2009年9月25日又发布《关于湖南华菱涟源钢铁有限公司因含铁废弃物综合利用原料加工场三期项目娄底项目农用土转用、征收土地补偿、安置方案公告》（以下简称《征地补偿公告》）。原告当天下午就知道该公告的内容，并于同年9月26日向被告提出了听证申请。原告房屋土地使用证为国用(土)字第01(45)30号《国有土地使用证》。娄底市国土资源局遂作出《限期腾地通知》，原告不服且未自觉履行，后被强制执行。2011年8月10日，原告又就湖南华菱涟源钢铁有限公司因含铁废弃物综合利用原料加工场征地过程中有关信息公开向娄星区人民法院提起了行政诉讼，该院没有立案。张枚吾不服，向一审法院提起本案行政诉讼。湖南省娄底市中级人民法院一审认为，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条规定，有下列情形之一的，已经立案的，应当裁定驳回起诉:……(二)超过法定起诉期限且无正当理由的。本案中，被告于2009年9月25日发布的《征地补偿公告》，原告当庭认可当天下午就知道该公告的内容，并于次日提出了听证申请，至2015年7月原告提起行政诉讼时止已逾6年，其起诉明显超过了前述司法解释规定的2年期限。据此，一审法院依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第二项之规定，以（2015）娄中行初字第113号裁定驳回原告张枚吾的起诉。湖南省高级人民法院二审确认一审认定的事实。另查明，《征地补偿公告》的内容为，湖南华菱涟源钢铁有限公司含铁废弃物综合利用原料加工场三期项目于2008年9月24日经湖南省人民政府批准，批准文号为(2008)政国土字第870号。根据《中华人民共和国土地管理法》和《娄底市城乡建设征地拆迁安置补偿规定》特制定本农用地转用征收土地补偿、安置方案，现公告如下:一、征收土地补偿、安置范围:该宗征收土地位于黄泥塘办事处福岭居委会、花山办事处思塘村集体土地。本次征收土地面积为4.0718公顷(61.077亩)，因原涟钢已征用5.98亩，此次征收补偿面积55.1亩（详见征收地红线图）。二、征收土地补偿、安置标准:土地补偿按《娄底市城乡建设征地拆迁安置补偿规定》(娄政发〔2003〕29号)文件和湘政办发〔2005〕47号文件及娄政发〔2008〕3号文件标准执行，农业人口安置采用一次性发放安置补助费办法安置。三、根据《国土资源听证规定》第十九条的规定，被征地村组及当事人对该方案有要求举行听证的权利。请按照《国土资源听证规定》第二十一条规定，自本公告发布之日起5个工作日内，向娄底市国土资源局申请听证。逾期未提出的，视为放弃听证。凡对上述方案有不同意见的，应在公告公布之日起10个工作日内向娄底市国土资源局提出，在此期间不得影响征地补偿、安置方案的实施。又查明，张枚吾因不服涉案土地行政征收补偿标准，于2015年4月向娄底市人民政府提出行政复议申请。娄底市人民政府于2015年6月18日作出娄府复决字〔2015〕12号行政复议决定，以张枚吾的申请超过了复议申请期限为由，驳回其复议申请。该复议决定没有告知张枚吾诉权和起诉期限。湖南省高级人民法院二审认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调，协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。国务院法制办公室国法〔2011〕35号《关于做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》规定，被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府申请。张枚吾对《征地补偿公告》不服，主要是对征地补偿标准有异议。按照上述规定，应当先向相关的人民政府申请裁决或复议。现张枚吾已向娄底市人民政府提出行政复议申请。娄底市人民政府已于2015年6月18日对上诉人作出行政复议决定。上诉人不服，依法应当起诉该复议决定，而不能直接向法院起诉补偿标准。本案中，上诉人直接向法院起诉补偿标准，法院应不予受理。已经立案的，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第十项的规定，应当驳回起诉。原审法院认为张枚吾超过起诉期限的理由错误，应予纠正，但裁定驳回其起诉的结论并无不当。二审法院遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，以(2015)湘高法行终字第567号裁定驳回上诉，维持原裁定驳回起诉的结论。张枚吾向本院申请再审，请求撤销湖南省娄底市中级人民法院作出(2015)娄中行初字第113号行政裁定及湖南省高级人民法院(2015)湘高法行终字第567号行政裁定。其申请再审的主要理由为：本案是请求法院确认《征地补偿公告》违法，并不是要求确认补偿标准违法，虽然对其中将国有土地作为集体土地补偿有异议，但该异议也不仅仅是补偿标准的问题，还涉及到再审被申请人湖南省娄底市人民政府违反法律规定的其他行政违法行为。因此，本案不能认为主要是对征地补偿标准不服。本院认为，本案被诉的《征地补偿公告》是关于征地补偿标准及相关问题的公告，本案的诉求实质是对征地补偿标准有异议。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调，协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。国务院法制办公室国法〔2011〕35号《关于做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》规定，被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府申请。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第六条第二款规定，法律、法规规定应当先申请行政复议的土地行政案件，复议机关作出不受理复议申请的决定或者以不符合受理条件为由驳回复议申请，复议申请人不服的，应当以复议机关为被告向人民法院提起诉讼。第十条规定，土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决。按照上述规定，张枚吾应先向相关的人民政府申请裁决或复议。在复议机关不予受理的情况下，依法应当起诉复议机关作出的不予受理决定，而不能直接起诉《征地补偿公告》。如直接向法院提起行政诉讼，法院应不予受理。已经立案的，应当驳回起诉。原审裁定并无不当。综上，张枚吾的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：驳回再审申请人张枚吾的再审申请。审 判 长  梁凤云代理审判员  仝 蕾代理审判员  李小梅二〇一六年八月三日书 记 员  徐 超