江苏省南京市中级人民法院行 政 判 决 书(2016)苏01行初266号原告南京德文房地产开发有限公司，住所地在南京市溧水区洪蓝镇平安西路86号。法定代表人邵泽君，南京德文房地产开发有限公司董事长。委托代理人胡天成，江苏谢满林律师事务所律师，执业证号13201199920877458。被告南京市溧水区人民政府，住所地在南京市溧水区大东门街68号。法定代表人薛凤冠，南京市溧水区人民政府区长。委托代理人杨军，南京市溧水区人民政府工作人员。委托代理人陈志刚，江苏唯衡律师事务所律师，执业证号13201199710403173。被告南京市国土资源局溧水分局，住所地在南京市溧水区永阳镇中山西路17号。法定代表人黄忠山，南京市国土资源局溧水分局局长。委托代理人方金根，南京市国土资源局溧水分局工作人员。委托代理人居松南，江苏唯衡律师事务所律师，执业证号13201200310705650。原告南京德文房地产开发有限公司（以下简称德文公司）因认为被告南京市溧水区人民政府（以下简称溧水区政府）、南京市国土资源局溧水分局（以下简称溧水国土分局）不履行土地行政登记法定职责，于2016年5月20日向本院提起行政诉讼。本院同日立案后，在法定期限内向被告溧水区政府、溧水国土分局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年7月20日公开开庭审理了本案。原告德文公司的委托代理人胡天成，被告溧水区政府的委托代理人杨军、陈志刚，被告溧水国土分局的委托代理人方金根、居松南到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2016年2月27日，原告通过EMS向被告溧水国土分局递交了《关于领取森湖溪谷二期土地证的报告》，请求溧水国土分局尽快为原告办理森湖溪谷二期土地证。被告溧水国土分局在原告起诉之前未向其颁发涉案的国有土地使用证。原告德文公司诉称，2006年12月31日，原原溧水县国土资源局作出《溧水县国有土地使用权挂牌出让公告》（2006年第9号），南京八富罗投资管理有限公司依据该公告提交竞买报价书。2007年2月6日，原原溧水县国土资源局向该公司签发了《国有土地使用权挂牌出让成交确认书》。2007年3月8日，该公司与原溧水县国土资源局签订了《国有土地使用权出让合同》〔溧国土资让合〔2007〕47号〕，南京八富罗投资管理有限公司取得了傅家边农业科技园东侧地块编号为NO.2006G27地块的土地使用权。其后，南京八富罗投资管理有限公司与南京德鸿投资管理有限公司合资成立了德文公司，经原溧水县国土资源局同意，该地块受让方变更为德文公司。原告合法取得了该地块的土地使用权，土地总面积为127816平方米，折合191.72亩，土地用途为：旅游度假配套设施和居住，出让金总额为4100万元人民币。出让合同签订后，原告依约付清了土地出让金。2007年5月9日，原溧水县国土资源局向原告提供了勘测定界图，同意将原土地征用范围做适当调整，即挂牌面积为191.72亩，实际用地范围为810亩。2008年3月27日，原溧水县建设局向原告颁发了《建设用地规划许可证》和用地红线范围图。2008年5月28日被告按调整后的土地红线范围向原告颁发了10本国有土地使用权证，合计面积为53亩。原告在开发一期项目时多次向被告溧水区政府、溧水国土分局申请办理后期土地使用权证，而被告一直不予答复，也未给原告办理土地使用权证等手续，导致原告一直无法开展后期工程建设。原告认为，依照《中华人民共和国土地管理法》及其实施条例的规定，被告溧水区政府作为国有建设用地使用权的审批机关和出让主体，被告溧水国土分局作为具体实施部门，对原告通过招拍挂方式取得的土地使用权，既负有合同交付义务，也负有土地行政登记的颁证义务。在原告履行了支付土地出让金等义务后，被告不履行法定义务，严重侵犯了原告的合法权益，给原告造成了重大的经济损失。故向法院提起诉讼，请求判令被告依照原溧水县建设局2008年3月27日规划建设红线图的范围继续向原告颁发剩余138.72亩的国有土地使用权证；本案诉讼费由被告承担。原告德文公司向本院提交了以下证据：证据1、《溧水县国有土地使用权挂牌出让公告》（2006年第9号）；证据2、《国有土地使用权挂牌出让成交确认书》；证据1-2用以证明涉案地块通过招拍挂程序，符合法律规定的出让条件和程序；证据3、《国有土地使用权出让合同》（溧国土资让合〔2007〕47号）及合同附件《供地范围图》、《溧水县建设局建设项目规划设计要点》，用以证明原告与被告溧水国土分局签订了国有土地使用权出让合同，确认出让面积127816平方米，合191.72亩；证据4、《关于同意变更傅家边农业科技园东侧地块（NO.2006G27）地块受让人批复》（溧国土〔2007〕21号），用以证明原告合法取得涉案地块土地使用权；证据5、调整后勘测定界图，用以证明涉案土地的四至及范围；当庭补充3份证据，分别为2008年3月13日《溧水“森湖溪谷”旅游休闲度假区总平面图》，2008年3月27日溧水县建设局《建设用地规划许可证》（溧村规地2008-016）及《红线图》，用以证明对土地出让合同有调整和变更；证据6、《关于核准南京德文房地产开发有限公司新建“森湖溪谷”一期工程项目的通知》（溧发投〔2008〕146号），证明原告在涉案地块开发一期项目约53亩，建设面积31000平方米，被告已按调整后的规划红线向原告颁发了部分国有土地使用证；证据7、国有土地使用证（宁溧国用〔2008〕第01525号-01534号），用于证明原告对一期项目开发已取得土地使用权证；证据8、施工设计图，用以证明原告为涉案地块已做总体规划设计，并通过相关部门审批通过；证据9、2012年11月28日的《情况说明》，用以证明原告向被告溧水国土分局提出颁发后续土地证申请，被告溧水国土分局至今未向原告方发证；证据10、《关于申请为“森湖溪谷”项目出具证明文件的函》（宁德房字〔2013〕001号），用于证明原告向被告溧水国土分局要求办理剩余土地许可手续，被告溧水国土分局至今未向原告方发证；证据11、《关于领取森湖溪谷二期土地证的报告》及邮寄凭证，证明原告于2016年2月27日通过EMS方式向被告溧水国土分局递交该报告，要求为原告办理二期工程土地证，被告溧水国土分局未有任何答复。被告溧水区政府辩称：一、溧水区政府非本案适格被告。本案中，土地证登记申请等具体行为由溧水国土分局负责处理，依据《中华人民共和国土地管理法》、《土地登记办法》等法律规定，具体的土地行政行为应当由土地行政管理机构即溧水国土分局处理。二、德文公司要求颁证的土地虽在规划红线范围内，但该部分土地非国有土地，未经土地征收，也未进行土地出让，在此范围内颁发土地证不符合法律规定，其要求颁证没有法律依据。综上，原告的诉讼请求缺乏事实与法律依据，应当予以驳回。被告溧水区政府未向本院提交证据。提交的法律依据为《不动产登记暂行条例》。被告溧水国土分局辩称：一、德文公司要求在规划红线范围内颁证的土地为非国有土地，该土地未履行出让手续，在此范围内颁发土地证违反法律规定。1、溧水国土分局出让土地的范围在土地出让合同已明确。土地出让合同约定了地块编号、土地面积及范围等，要求对土地出让合同之外的土地颁发土地证不符合法律规定。2、规划红线范围不能取代土地出让合同约定的范围。德文公司主张的规划红线范围的土地和土地出让合同的土地不一致，规划红线范围不能使得土地出让范围之外的土地成为国有土地，也不能使红线范围土地具备颁发土地证条件。3、规划红线范围的土地非国有土地，不具备颁发土地证条件。非国有土地不得出让系国家禁止性规定，非经土地征收以及土地出让程序，不能颁发土地证。二、溧水国土分局只能在征地及土地出让范围之内颁发剩余的土地证。综上，原告的诉讼请求无事实和法律依据，应当予以驳回。被告溧水国土分局向本院提交了以下证据、依据：证据1、《关于批准溧水县2005年度第2批次城镇建设用地的通知》（苏国土资地函〔2005〕1037号）；证据2、《2005年度第二批次城镇建设项目用地范围现状图》（02号地块）；证据1、2用以证明当时挂牌出让的191.72亩土地已依法批准征收，涉案191.72亩土地属国有土地；证据3、《国有土地使用权出让合同》（溧国土资让合〔2007〕47号）及附图，用以证明当初出让土地并签订土地出让合同时，出让的范围跟证据1江苏省国土资源厅批准的范围一致，涉案191.72亩是国有土地；证据4、用地范围图，用以证明原告要求在这个范围内颁发土地证，已经超出了191.72亩的范围；证据5、810亩红线与报批191.72亩范围图，该份图中明确将191.72亩的范围和810亩的范围进行了对比，明确可以看出191.72亩土地在810亩范围之内，但只有涉案的191.72亩土地经过了挂牌拍卖；证据6、已办土地证61.8亩范围、报批191.7亩范围、810亩红线范围图；证据7、已颁证的具体情况图；证据5—7用以证明只有191.72亩范围的土地经过批准为国有土地，191.72亩范围之外的土地并没有经过征收，不符合法律规定的颁证条件。法律依据：1、《中华人民共和国土地管理法》；2、《中华人民共和国城市房地产管理法》。经庭审质证，各方当事人对他方证据的真实性、合法性、关联性及证明目的发表了质证意见。被告溧水国土分局对原告提交的证据质证意见如下：对证据1的真实性、合法性、关联性没有异议，对证明目的不予认可，该份出让公告明确出让土地面积仅为191.72亩，与原告主张的191.72亩之外要求颁证不相符。对证据2、4、6、7的真实性、合法性、关联性没有异议。对证据3的真实性、合法性、关联性没有异议，对证明目的不予认可，该合同及两附件明确了土地出让面积为191.72亩，我方认为颁发土地证只能在该合同明确的范围内颁发，原告主张在这些土地之外颁发土地证没有依据。对证据5中调整后勘测定界图的真实性没有异议，但是这仅仅是规划范围，对土地行政部门来说，可以颁证的仅仅是191.72亩，不能因为这份调整后勘测定界图就可以改变191.72亩范围之外土地的性质。对证据5中《溧水“森湖溪谷”旅游休闲度假区总平面图》的真实性没有异议，该份图纸的委托设计单位是原告自己委托，从证明目的上看原告不能依据该平面图，将191.72亩之外的土地变更为国有土地。对证据5中2008年3月27日溧水县建设局的《建设用地规划许可证》及《红线图》真实性没有异议，《建设用地规划许可证》上面也写明了191.72亩，原告不能因为溧水县建设局出具的规划红线图就扩大国土部门的191.72亩范围。对证据8的真实性、合法性、关联性均没有异议，对证明目的不予认可，不能因为施工设计图就改变191.72亩以外的土地的性质。对证据9-11的真实性没有异议，我方收到了上述材料，但是没有按照原告的要求给其颁证。被告溧水区政府同意溧水国土分局对原告证据的质证意见。原告对被告溧水国土分局提交的证据质证意见如下：对证据1-7的真实性、合法性、关联性均予以认可；原告同时认为，我方合法取得的土地是191.72亩，但是用地范围是810亩，并且原告不是要求被告溧水国土分局颁发810亩的国有土地使用证，而是要求在810亩的范围内颁发191.72亩的国有土地使用证。被告溧水区政府对被告溧水国土分局提交的证据1-7的真实性、合法性、关联性均予以认可。本院对上述证据认证如下：原告德文公司提交的证据和被告溧水国土分局提交的证据均与本案待证事实具有关联性，且内容真实、来源合法，依法均予以确认。经审理查明，2006年12月31日，原溧水县国土资源局作出《溧水县国有土地使用权挂牌出让公告》，公开挂牌出让坐落于溧水县傅家边农业科技园东侧，地块编号为NO.2006G27，土地总面积为127816平方米的国有土地使用权。南京八富罗投资管理有限公司通过竞买取得了该地块的使用权，原溧水县国土资源局向该公司签发了《国有土地使用权挂牌出让成交确认书》。2007年3月8日，该公司与原溧水县国土资源局签订了溧国土资让合〔2007〕47号《国有土地使用权出让合同》，该出让合同载明：地块编号为NO.2006G27，土地总面积为127816平方米（191.72亩），土地出让金额为人民币4100万元，宗地四至及界址点见附件一《勘测定界范围图》，该附件作为合同的组成部分，与合同具有同等法律效力。该《勘测定界范围图》明确宗地面积为127816平方米。另查明，因南京八富罗投资管理有限公司与南京德鸿投资管理有限公司合资成立德文公司，2007年3月28日，原溧水县国土资源局同意将地块编号为NO.2006G27地块受让方变更为原告德文公司。南京八富罗投资管理有限公司、德文公司按照溧国土资让合〔2007〕47号《国有土地使用权出让合同》付款约定，向原溧水县国土资源局支付了4100万元土地出让金。再查明，2007年5月9日，经原溧水县国土资源局、原溧水县洪蓝镇人民政府及原告德文公司协商一致，原溧水县国土资源局同意，将挂牌面积191.72亩的土地使用范围调整为810亩的用地范围，具体位置详见勘测定界图。2008年3月27日，原溧水县建设局向原告颁发了《建设用地规划许可证》和用地红线范围图，同意办理红线810亩范围内的建设用地规划许可手续。2008年5月28日，被告溧水国土分局向原告颁发了10本国有土地使用证，合计面积为61.8亩。原告取得相关手续后，完成了上述61.8亩土地一期项目住宅建设，并已陆续交付业主。因溧水县撤县改区，2013年3月28日，溧水县国土资源局更名为南京市国土资源局溧水分局。2012年11月28日、2013年6月14日，原告分别向被告溧水国土分局提交了《情况说明》和《关于申请为“森湖溪谷”项目出具证明文件的函》，申请办理涉案土地证。因原告申请颁证范围在溧国土资让合〔2007〕47号《国有土地使用权出让合同》确定的191.72亩范围之外，在调整后的红线810亩用地范围之内，且超出合同确定的191.72亩土地范围为集体土地，不符合颁证条件，故被告溧水国土分局告知原告不能办证。2016年2月27日，原告再次向溧水国土分局邮寄提交《关于领取森湖溪谷二期土地证的报告》，请求被告溧水国土分局“尽快为我司办理二期工程土地证”。溧水国土分局收到原告的报告后，未向原告颁发涉案土地证，也未向原告作出书面答复。庭审中，被告溧水国土分局称已向原告进行了口头答复，告知其不能颁证。至本案诉讼时，原告未向被告溧水区政府提出办理涉案土地使用证申请。原告认为被告溧水区政府、溧水国土分局不履行颁发国有土地证法定职责，严重侵犯了其合法权益，故诉至本院。本院认为，国有土地的出让人和受让人，均应按照双方签订的出让合同，依法履行合同条款义务，同时也享有相应权利。土地受让人按照出让合同约定支付土地使用权出让金后，土地管理部门应当按照出让合同约定的面积和范围，提供出让的土地。《土地登记办法》第九条第一款规定：“申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：（一）土地登记申请书；（二）申请人身份证明材料；（三）土地权属来源证明；（四）地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标；（五）地上附着物权属证明；（六）法律法规规定的完税或者减免税凭证；（七）本办法规定的其他证明材料。”本案中，原告向被告溧水国土分局申请为其颁发国有土地使用证的土地，既不在2006年12月原溧水县国土资源局挂牌出让的土地范围内，又不在双方签订的《国有土地使用权让合同》约定的范围内，原告亦不能向被告溧水国土分局提供其申请颁证土地的权属来源证明，故被告溧水国土分局对其颁证申请不予办理登记，符合法律法规的相关规定。虽然，后来被告溧水国土分局同意将挂牌面积191.72亩的土地使用范围调整为810亩的用地范围，原溧水县建设局也向原告颁发了《建设用地规划许可证》和用地红线范围图，同意办理红线810亩范围内的建设用地规划许可手续。但是，《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”《中华人民共和国城市房地产管理法》第九条规定：“城市规划区内的集体所有的土地，经依法征收转为国有土地后，该幅国有土地的使用权方可有偿出让。”根据上述法律规定，原告申请颁证的土地因超出合同确定的191.72亩土地范围，且系集体土地，未经过征收转为国有建设用地，不符合出让条件，更不符合颁发国有土地使用证条件。被告溧水国土分局后续同意调整用地范围及原溧水县建设局向原告颁发的《建设用地规划许可证》，不能改变该地块的土地性质，更不能视为原告取得了该土地的合法权属来源证明。故原告提出判令被告在191.72亩土地范围之外、红线810亩土地之内继续为其颁发剩余138.72亩的国有土地使用证的主张，本院不予支持。原告分别在2012年11月和2013年6月向被告溧水国土分局申请办理涉案土地证时，溧水国土分局已告知原告涉案地块不符合颁证条件，不能向其颁发国有土地使用证。2016年2月26日，原告就相同事由再次向被告溧水国土分局提交颁证申请，因被告溧水国土分局就原告的相同申请事由曾向其告知，虽然被告溧水国土分局对原告2016年2月26日的申请未进行书面告知，但也并无不当。故原告提出被告溧水国土分局对其提交的颁证申请，未履行法定职责的主张，本院不予支持。原告在起诉时称，其曾向被告溧水区政府提交过颁证申请，但原告并不能提供相应证据予以证明，被告溧水区政府在庭审中亦否认原告曾向其提交过颁证申请。因原告向被告溧水国土分局提交的颁证申请不符合颁证条件，溧水国土分局亦未就原告的申请及初审材料向被告溧水区政府呈报，故原告提出溧水区政府是本案被告的主张，因缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。综上，被告溧水国土分局针对原告提交办理国有土地使用证的申请，已依法履行了法定职责。原告对被告溧水区政府的起诉，因缺乏事实根据和法律依据，应予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（三）项的规定，判决如下:一、驳回原告南京德文房地产开发有限公司的诉讼请求。二、驳回原告南京德文房地产开发有限公司对南京市溧水区人民政府的起诉。案件受理费50元，由原告南京德文房地产开发有限公司负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省高级人民法院。审 判 长  李 兵审 判 员  宋振敏代理审判员  赖传成二〇一六年八月九日书 记 员  孙 皓