吉林省吉林市中级人民法院行 政 判 决 书(2016)吉02行初52号原告翟志国，男，1943年1月9日生，汉族，农民，住吉林市昌邑区。委托代理人陶春光，吉林佰助律师事务所律师。被告吉林市昌邑区人民政府，住所地吉林市昌邑区。法定代表人安丰广，区长。委托代理人洪丽娜，该区法制办公室科长。委托代理人杨平，吉林吉信律师事务所律师。第三人吉林市昌邑区左家镇于家村村民委员会，住所地昌邑区。法定代表人高立峰，村主任。委托代理人郝喜才，村书记。原告翟志国诉被告吉林市昌邑区人民政府不履行职责，于2016年7月5日向本院提起行政诉讼。本院立案后于2016年7月6日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年8月2日公开开庭审理了本案。原告翟志国及委托代理人陶春光，被告吉林市昌邑区人民政府（以下简称昌邑区政府）的委托代理人洪丽娜、杨平，第三人吉林市昌邑区左家镇于家村村民委员会（以下简称于家村委会）的委托代理人郝喜才到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告翟志国于2016年5月26日向昌邑区政府递交裁决申请，申请处理林权争议，昌邑区政府于2016年6月12日作出答复，认为翟志国与昌邑区林业畜牧局之间不存在林木林地权属争议，不能依据《林木林地权属争议处理办法》申请裁决。原告翟志国诉称：吉林市昌邑区桦皮厂镇金岗村村民委员会于2000年5月1日与张国彦、胡晶签订《转让荒山使用权合同书》，约定了荒山四至范围，总面积15公顷，使用期限五十年，从2000年5月1日至2050年5月1日，合同有双方和林业部门签字盖章，并进行了公证。后原告响应招商引资号召，经金岗村委会同意，于2003年4月9日与张国彦、胡晶签订《转让荒山使用权合同书》，此时至2050年5月1日该荒山都在原告的使用期限内。2009年4月，左家镇于家村委会新任书记拿出一份1964年永吉县人民政府颁发的林照，面积1.5顷，要求原告返还林地，为此发生争议。昌邑区林业畜牧局于2010年5月19日作出《关于左家镇于家村与桦皮厂镇金岗村集体林地所有权的处理意见》，该处理意见与事实不符。原告提起诉讼，法院认为该处理意见属内部阶段性行为，不是可诉的行政行为。原告因此向被告昌邑区政府申请裁决，被告却以原告与昌邑区林业畜牧局不存在林木林地权属争议为由，不予处理。现请求法院确认昌邑区政府的行为属于不作为，判令被告对原告申请的林木林地争议作出处理。原告翟志国向本院提交了昌邑区政府的答复，证明其向昌邑区政府提交了裁决申请，昌邑区政府不予处理。被告昌邑区政府辩称：一、答辩人已经依法履行了职责。原告以邮寄方式提交裁决申请，要求对原告与昌邑区林业畜牧局之间的争议进行裁决，由于原告与昌邑区畜牧局之间不存在林权争议，答辩人对原告进行答复，不存在不履行职责的情况。二、答辩人作出的答复不是可诉的行政行为。答辩人对原告的答复属于告知行为，并不侵犯其合法权益，不具有可诉性。三、根据已经生效的（2015）昌行初字第11号行政裁定，昌邑区林业畜牧局作出的《处理意见》是阶段性行为，属内部行为。林权争议是指林地林木所有权、使用权人之间存在争议，不是和调查部门的争议。答辩人告知原告其与林业畜牧局不存在争议，事实清楚，适用法律正确。请求法院驳回原告的起诉。被告昌邑区政府向本院提交4份证据：1.昌邑区人民法院（2015）昌行初字第11号行政裁定书；2.吉林市中级人民法院（2016）吉02行终12号行政裁定书；3.翟志国的裁决申请书；4.关于翟志国《裁定申请书》的答复。以上证据证明原告起诉的内容已在两级人民法院审理完毕，并驳回原告的起诉，这两件案件中原告告诉的内容与本案是一致的，只是被告的主体发生了变化，原告与昌邑区林业畜牧局之间不存在林权权属争议，我区依法对原告予以答复，已依法履行了法定职责。第三人于家村委会述称：一、原告起诉的事由与事实不符。争议林地在于家村一社西沟，一直由于家村经营。永吉县政府于1964年就已颁发了林权执照，四至清楚。2008年后，原告等人在此林地上毁林开荒，种植农作物。于家村多次去收林地使用费，原告拒不交纳，并同金岗村签订承包合同，将林地据为己有，直至2015年在国家退耕还林政策高压下才停止耕种。二、于家村历届领导未与金岗村签过林地转让协议，金岗村擅自将此林地承包他人，是侵权行为。三、2008年于家村一社与原告发生纠纷，昌邑区政府多次派人核实，进一步明确了所有权。原告起诉昌邑区政府不作为，不能成立。四、原告在于家村林地上毁林开荒，给于家村造成经济损失，而且多次无理取闹，使于家村支出了人工费、交通费等，法院应判令原告承担。五、现在于家村大约三公顷林地被原告非法占用，无法正常还林，请求法院判令原告退回非法占用的林地。原告翟志国对被告昌邑区政府提供的证据1、2真实性无异议，但对证明的问题有异议，提出昌邑区法院认为昌邑区林业畜牧局作出的《处理意见》是阶段性行为，不具可诉性，还认为同级人民政府应当依据法律规定作出处理决定，这恰恰证明被告对本案争议林地有作出处理决定的义务，关于吉林市中级人民法院的行政裁定书可以证明原告申请行政裁决是按照法院释明而申请的。对证据3真实性无异议，对证明的问题有异议，该证据恰恰证明原告按照法定程序向被告申请对昌邑区林业畜牧局的《处理意见》作出决定。对证据4真实性无异议，对证明的问题有异议，该份证据恰恰能够证明被告在法定期限没有作出决定，能够证明被告不作为。昌邑区政府对原告提供的证据真实性无异议，对证明的内容有异议，由于原告申请裁决的被申请人是昌邑区林业畜牧局，林木林地权属争议指的是所有权、使用权之间的争议，显然原告与昌邑区林业畜牧局不可能存在所有权、使用权之间的争议，所以我区依法作出了答复，原告与林业畜牧局之间的争议不是人民政府受理林权权属争议的范畴，该答复充分表明了区政府已经履行了法定职责。于家村委会对原告和昌邑区政府提交的证据无异议。本院对上述证据认证如下：各方对原告翟志国和被告昌邑区政府提供的证据的真实性均无异议，这些证据与本案事实有关，予以确认。经审理查明：2003年4月翟志国从他人手中转包荒山，后左家镇于家村与桦皮厂镇金岗村就该荒山的部分林地权属产生争议。2010年5月19日，吉林市昌邑区林业畜牧局作出《关于左家镇于家村与桦皮厂镇金岗村集体林地所有权的处理意见》，认定该涉案林地归左家镇于家村所有。翟志国于2015年6月对昌邑区林业畜牧局的《处理意见》提起行政诉讼。昌邑法院于2015年11月11日作出（2015）昌行初字第11号行政裁定，以“该《处理意见》是最终决定作出前的阶段行为，是内部行为，不属于行政行为”为由，裁定驳回了翟志国的起诉。翟志国不服该裁定，向本院提起上诉，后撤回上诉。2016年5月26日，原告翟志国向昌邑区政府递交裁决申请书，以昌邑区林业畜牧局为被申请人，申请昌邑区政府对“昌邑区林业畜牧局作出的《处理意见》将争议林地确认为于家村所有”的行为内容进行裁决。昌邑区政府于2016年6月12日作出《关于翟志国的答复》，认为翟志国与昌邑区林业畜牧局之间不存在林木、林地权属争议，不能依据《林木林地权属争议处理办法》申请裁决。原告翟志国对此答复不服，起诉来院，请求法院确认被告昌邑区政府的行为属于不作为，判令被告依法作出裁决，诉讼费由被告承担。本院认为：（一）被告昌邑区政府作出的《关于翟志国的答复》具有可诉性。原告翟志国向昌邑区政府申请裁决，昌邑区政府作出的答复实际上是表示对翟志国的申请不予受理，其效果也是起到了不予受理的作用，故具有可诉性。需指出的是，昌邑区政府对认为不应受理的申请本应作出不予受理决定书，而被告以答复的形式表示不予受理，形式上存在瑕疵，应予纠正。（二）根据《林木林地权属争议处理办法》的规定，林权争议经林权争议处理机构调解未达成协议的，林权争议处理机构应当制作处理意见书，报同级人民政府作出决定。2010年昌邑区林业畜牧局作出的《处理意见》是在当年调解处理林权争议时形成的，后因昌邑区政府组织多方进行调解，纠纷暂时平息。时隔多年后，原告翟志国再次提出林权权属争议，要求处理，应当依法提出确权申请，争议的被申请人应为林地林木使用权、所有权争议的另一方，原告以负有林权争议调查调解行政职能的政府职能部门为被申请人不当。故昌邑区政府对翟志国的申请不予受理，并无不当。（三）从原告翟志国递交的申请书看，其还是对昌邑区林业畜牧局的《处理意见》有异议，申请人民政府对争议林地作出确权处理。该《处理意见》不是生效的权属处理决定，这在原告之前提起的行政诉讼中已有结论。原告现在要求昌邑区政府对争议林地进行确权处理，可以根据所有权、使用权的情况，由权利人依照《中华人民共和国森林法》和《林木林地权属争议处理办法》的规定，申请人民政府处理。综上所述，原告翟志国提交的要求处理林权争议的裁决申请不符合法定形式，虽然被告昌邑区政府对原告翟志国的申请作出的答复在形式上有瑕疵，但不予受理的结果并无不当，不属于不作为的行为。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告翟志国的诉讼请求。案件受理费50元，由原告翟志国负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于吉林省高级人民法院。审 判 长 王 静代理审判员 王 君代理审判员 郭娟娟二〇一六年八月二十二日书 记 员 隋雨桐