吉林省吉林市中级人民法院行 政 判 决 书（2016）吉02行初32号原告舒兰市天德乡石庙村村民委员会，住所地舒兰市。负责人郭树民，村主任。委托代理人刘卫国，系该村村民。委托代理人孙金亮，吉林勤实律师事务所律师。被告舒兰市人民政府，住所地舒兰市。法定代表人ＸＸ飞，市长。委托代理人孟宪锐，舒兰市国土资源局监察科科长。被告吉林市人民政府，住所地吉林市松江中路。法定代表人张焕秋，市长。委托代理人李梓侨，吉林市人民政府法制办公室科员。委托代理人毛振秋，吉林盛钰律师事务所律师。第三人吉林舒兰农村商业银行股份有限公司，住所地舒兰市。法定代表人石义，经理。原告舒兰市天德乡石庙村村民委员会不服被告舒兰市人民政府土地权属争议处理决定及吉林市人民政府行政复议决定，于2016年5月16日向本院提起行政诉讼。本院于2016年5月16日立案后，向被告及第三人送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年7月22日公开开庭审理了本案。原告舒兰市天德乡石庙村村民委员会（以下简称石庙村村委会）的委托代理人刘卫国、孙金亮，被告舒兰市人民政府的委托代理人孟宪锐，被告吉林市人民政府的委托代理人李梓侨、毛振秋到庭参加诉讼。第三人吉林舒兰农村商业银行股份有限公司（以下简称舒兰农商行）经合法传唤，无正当理由未到庭，故依法缺席审理。本案现已审理终结。被告舒兰市人民政府于2015年12月7日作出舒政决[2015]9号《关于吉林舒兰农村商业银行股份有限公司与天德乡石庙村土地权属争议案件行政处理决定》。该决定查明：原太平（庆丰）信用社始建于1971年，占用原太平公社石庙村一社土地，西侧是原收购站，东侧是交通局道班，南接舒榆公路，北边是乡道道边。1979年6月17日原太平（庆丰）信用社向原太平公社石庙村一社支付1.5亩地价补偿款300元。1984年4月原舒兰县人民政府清查土地办公室对原太平（庆丰）信用社进行了土地清查，其实际使用土地面积为1.25亩。1996年3月8日，原太平（庆丰）信用社将产权转让给牟桂香（张凤平之妻）。1998年7月16日，舒榆公路扩建，原房屋和围墙拆除。现争议的土地位于天德乡街内，张凤平住宅北侧围墙外，面积为73.5平方米。舒兰市人民政府认为：1979年6月17日原太平（庆丰）信用社向原太平公社石庙村一社支付1.5亩地价补偿款300元，根据国家土地管理局1995年3月11日发布的《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条的规定，该1.5亩土地属于国家所有。1984年4月原舒兰县人民政府清查土地办公室对原太平（庆丰）信用社进行土地清查时，虽然原太平（庆丰）信用社实际使用土地为1.25亩，但仍不能改变其已经征用而没有实际使用0.25亩国有土地的事实。另据原太平（庆丰）信用社占地建设之初，紧靠南侧舒榆公路而建，仅征用原收购站和交通局道班之间此一处土地的客观事实，通过与1989年1月南侧原舒榆公路与北侧巷道间距离约42.4米。又根据舒兰市国元土地测绘站（丙级资质）土地勘测定界技术报告书，现张凤平所占地东西宽度约为22.08米（北部略宽，南部略窄）。据此计算得知1989年1月在原收购站、舒榆公路、原道班和北侧道路范围内土地面积约为1.41亩，没有超出1979年原太平（庆丰）信用社补偿征地1.5亩的范围。该四至范围与1996年3月8日，牟桂香购买原太平（庆丰）信用社房屋时，签订的“买（卖）房契约”中约定四至范围（东与赵德宝相接，南至舒榆公路边沟，西与道班相接，北至围墙外边道）相一致。因此，根据位置、范围和面积可以确定所争议的73.5平方米土地属于已经征用的1.5亩国有土地范围内。依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条、《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条第二款之规定，决定：本案所争议的面积73.5平方米土地为国有土地。石庙村村委会不服舒兰市人民政府的处理决定，申请行政复议，被告吉林市人民政府复议认为：一、申请人主张吉林舒兰农村商业银行股份有限公司没有资格申请土地确权，经调查，本案涉案土地为1979年原太平（庆丰）信用社建设办公用房占地所引起的纠纷，现太平（庆丰）信用社已改制为吉林舒兰农村商业银行股份有限公司庆丰支行，故吉林舒兰农村商业银行股份有限公司具备申请确认国有土地所有权的主体资格。二、申请人主张庆丰大街改造时由原路宽8米扩建为36米，各占原路两侧约13米宽的土地，现实际路宽36.1米。经舒兰市国元土地测绘站测量，张凤平房台阶至对面房屋台阶间宽度为33米，故申请人所主张的事实与道路实际宽度不符。三、原太平（庆丰）信用社1979年6月17日向申请人支付1.5亩土地补偿款300元。但实际占用土地1.25亩，对于征而未用的0.25亩土地，根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条和二款，应当属于集体土地。决定：维持舒兰市人民政府作出的舒政决[2015]9号行政处理决定。原告石庙村村委会诉称：一、舒兰农商行不具备申请人的条件。原太平（庆丰）信用社1971年占用原告集体土地建设房屋，又于1996年3月8日将房屋卖给牟桂香，牟桂香于1998年7月16日因建设舒榆公路而拆除房屋。至此第三人与该房屋及土地使用权没有直接利害关系，故第三人不符合《土地权属争议处理办法》规定的主体资格。二、原行政处理决定认定事实错误。原处理决定认定1996年3月8日原太平（庆丰）信用社将产权转让给牟桂香是错误的，当时签订的是《买（卖）房契约》，该房屋至1998年7月16日拆除时未进行权属登记，房屋所占土地至2015年9月14日申请确权时也未进行权属登记，该房屋及土地均未确认不动产物权。处理决定认定原太平（庆丰）信用社向原太平公社石庙村一社支付1.5亩地价补偿款300元是错误的，该300元不是法定补偿款，1984年4月的清查通知书已确认1971年是违法占地。故认定该1.5亩土地属于国家所有是错误的，亦超越职权。第三人在申请时将1996年3月8日《买（卖）房契约》的四至称为1979年6月17日《收据》的四至，是违反诚实信用原则的。三、原行政处理决定适用法律错误。不应适用《确定土地所有权和使用权若干规定》第十六条第二款，应该适用该条第四款，将1.25亩土地全部退还村民集体。四、复议决定中，认定0.25亩土地征而未用是不成立的。依据1958年1月6日《国家建设征用土地办法》第三条之规定，应贯彻节约用地原则，防止多征、早征、杜绝浪费土地之规定，0.25亩土地征而未用的论理依法不成立。请求法院撤销舒兰市人民政府作出的舒政决[2015]9号决定及吉林市人民政府作出的吉市政复决[2016]5号行政复议决定。诉讼费用由被告承担。原告石庙村村委会向本院提交了以下证据：证据1.1979年6月17日收据，来源于第三人；证据2.1958年1月6日颁布，1982年5月14日废止的《国家建设征用土地办法（修正）》及1957年10月18日《关于国家建设征用土地办法修正草案的说明》，来源于政府网站。以上证据证明1971年第三人非法占用原告的耕地，1979年第三人非法买卖原告的耕地，人民币300元是买卖耕地价款，不是法定补偿款。该买卖违反该《办法》第4条、第7条、第14条、第20条之规定。复议决定书中关于征而未用的说法违反第3条第2款、第21条之规定；证据3.舒兰县人民政府清查土地办公室通知书，来源于被告；证据4.中共中央办公厅、国务院办公厅转发书记处农村政策研究室、城乡建设环境保护部《关于切实解决滥占耕地建房问题的报告》（中办发[1982]39号），来源于吉林市档案馆；证据5.《国务院关于制止农村建房侵占耕地的紧急通知》（国发[1981]57号），来源于政府网站；证据6.《国务院关于制止买卖、租赁土地的通知》（国发[1983]182号），来源于长春市档案馆。以上证据证明第三人违反上述三个文件，违法滥占耕地，违法买卖土地。1984年第三人缴土地补偿费187元、土地管理费50元、农业税65元，占用土地面积1.25亩，证明1979年6月17日的收据不是法定补偿款；证据7.照片1张，原告拍摄，证明本案1.25亩地块上，第三人办公房早已拆除，其已没有主体资格，案外人牟桂香直接占有1.25亩地块，违法建设进行商品房开发；证据8.照片1张，原告拍摄，证明第三人在1.25亩地块西侧100米处另行选址，再次占用原告耕地建设办公房，第三人和1.25亩地块没有直接利害关系。舒兰市人民政府质证认为证据1-2真实性无异议，对证明的问题有异议，认为300元补偿款实际上没有说是什么补偿款；证据3-5真实性无异议；证据6真实性无异议，对证明的问题有异议，此问题是历史原因造成的，现在已经无法找到原始的批地、占地的手续；证据7真实性无异议，证明的问题有异议，现在牟桂香的房子现在已经有权属证书了；证据8与本案无关联性。吉林市人民政府质证认为证据1真实性无异议，但对原告证明的问题有异议，协议书写的是补偿款，而且争议的面积不是1.5亩也不是1.25亩而是73.5平方米，收据表明补偿款为300元，使用土地为1.5亩。此收据有双方签字盖章，实际具有合同的效力；证据2草案不等于法律，而且该《办法》不适用本案；证据3仅为通知书，并不是县政府作出的关于土地的决定，但是该证据从另一个方面说明了原太平（庆丰）信用社实际使用的土地已经是1.25亩，而且按照舒兰县政府的土地通知应该交付各项费用，原告主张争议的地是73.5平方米，该问题应该从源头处理清楚，不能单独处理一块土地，所以对原告要证明的问题有异议；证据4《报告》主要是针对农村建设宅基地问题；证据5、6是国务院颁发的通知，不能作为证据使用，是否适用于本案应该由法庭确认；证据7照片是原告自拍的，对要证明的问题有异议；证据8不能证明原告要证明的问题，照片只能看到外貌。原告石庙村村委会申请证人苟志祥出庭作证，证明舒兰县公路段庆丰道班国有土地使用权审批材料四至是真实的，并且有时任石庙二队队长的证人签字确认，信用社墙外原本没有路，只有一条毛道，争议土地位于墙北侧以外。舒兰市人民政府与吉林市人民政府对证人证言均无异议。被告舒兰市人民政府答辩称：一、舒兰农商行具备申请确认国有土地使用权的主体资格。原太平（庆丰）信用社现名天德农村商业银行，属于舒兰农商行派出机构，争议土地因原太平（庆丰）信用社征用取得，故舒兰农商行与争议土地有利害关系，具备主体资格；二、行政处理决定认定事实正确。根据《中华人民共和国城市房地产管理法》规定，对产权和土地使用权同时转让是合法有效的。原太平（庆丰）信用社支付石庙村地价补偿款收据是国有土地权属来源的直接有效证据，该证据证明了补偿时间、补偿依据、双方协商的土地面积和征地补偿款金额，并加盖了原太平公社石庙大队第一生产队的公章，客观反映了1979年土地征用的历史事实；三、确定国有土地使用权适用法律法规正确，争议土地存在给予补偿300元的事实，并且县政府于1984年对该土地进行清查处理后，确定仍由原单位使用，土地国有性质没有改变；四、原太平（庆丰）信用社虽然征而未用，但国有土地性质没有改变，肖成双虽然长期使用其中0.25亩土地，也只能说明是其长期使用国有土地；五、国有土地确权范围准确。原太平（庆丰）信用社已于1998年庆丰大街改造过程中全部拆除，但从原太平（庆丰）信用社占地建设之初，紧靠南侧舒榆公路而建，仅征用西侧原收购站和东侧交通局道班之间此一处土地的历史事实，以及1984年4月清查土地的位置和面积，1989年1月原交通局道班办理的土地登记相邻关系比较，1996年3月8日牟桂香购买原太平（庆丰）信用社产权时约定的四至范围，能够真实还原当初的历史现状，通过舒兰市国元土地测绘站实际测量，充分证明了原太平（庆丰）信用社征用的土地位置和范围；六、原庆丰信用社没有申请土地使用权登记，不影响国有土地所有权确权性质。请求依法维持行政行为，驳回原告的诉讼请求。被告舒兰市人民政府为证明其行政行为合法性，在举证期限内向本院提举以下证据：证据1.关于确认原太平（庆丰）信用社所使用土地的权属申请，证明舒兰农村商业银行具备主体资格；证据2.原太平（庆丰）信用社土地补偿费收据，证明争议土地的合法来源；证据3.舒兰县人民政府清查土地通知书，证明原太平（庆丰）信用社实际使用面积少于所征国有土地面积；证据4.买（卖）房契约，证明原太平（庆丰）信用社确认的土地使用权范围；证据5.舒兰县公路段庆丰道班国有土地使用权登记申报材料，证明原太平（庆丰）信用社位置和南北道路间的历史距离；证据6.土地勘测定界技术报告书，证明争议土地面积和实际面积；证据7-9.作出处理决定适用的法律法规:《中华人民共和国土地管理法》第十六条、《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条、《中华人民共和国城市房地产管理法》第三十二条。吉林市人民政府对以上证据均无异议。石庙村村委会质证认为证据1真实性无异议，对证明问题有异议。不能证明第三人有主体资格。恰恰证明，第三人丧失占有，没有事实上的利害关系，没有主体资格。本案涉及三个地块，1.5亩土地、1.25亩土地、73.5平方米土地。73.5平方米土地是争议土地，1.5亩土地、1.25亩土地未登记，第三人和争议土地没有法律上的利害关系，没有主体资格;证据2真实性无异议，对证明问题有异议。争议土地是73.5平方米，而不是1.5亩土地及1.25亩土地。1.5亩土地及1.25亩土地均未登记，不能证明合法来源;证据3真实性无异议，不能证明征用1.5亩土地;证据4真实性无异议，对证明问题有异议。第三人自行确认的土地使用权范围，不产生物权效力;证据5真实性无异议，对证明问题有异议。1.5亩土地及1.25亩土地未登记，不能证明南北道路历史距离;证据6真实性无异议，对证明问题有异议。争议土地是73.5平方米，而不是1.5亩土地及1.25亩土地;证据7无异议;证据8无异议;证据9有异议，不能证明产权与土地使用权同时转让。本案是农村集体土地问题，不适用《城市房地产管理法》。被告吉林市人民政府答辩称：吉林市人民政府有权对行政复议案件作出处理，吉林市人民政府在审理原告申请复议的案件中对申请人石庙村村委会、被申请人舒兰市人民政府及第三人原太平（庆丰）信用社的身份进行了核实，符合法律规定，在复议中按照程序向各方送达了法律文书。行政复议从程序上、主体上均符合法律规定；原太平（庆丰）信用社向石庙村支付了全部的补偿款，并且石庙村在收据上进行了签字盖章；原太平（庆丰）信用社征用的1.5亩土地属于国家所有，包括未使用的0.25土地，土地性质没有发生变化，所以原告无权主张权利；吉林市人民政府作出的行政复议符合法律规定，事实清楚，程序合法，认定的结果准确，请法庭支持被告吉林市人民政府的主张，驳回原告的诉讼请求。被告吉林市人民政府向本院提交了以下证据、依据：证据1.复议申请书，证明原告提出复议申请；证据2-1.法定代表人身份证明；证据2-2.陈树民身份证；证据2-3.石庙村委托书刘卫国身份证，以上证明身份符合要求；证据3-1.法定代表人身份证明；证据3-2.委托书，以上证明确认了委托人的及被委托人身份；证据4.申请人地址确认书，证明行政复议申请人提出的送达地址；证据5-1-证据5-3.送达回证，证明向当事人进行了送达受理通知书；证据6.行政复议延期审理通知书，证明因案情复杂，依法延期30日作出决定；证据7-1-证据8-3.送达回证，以上证据证明复议程序合法；证据9-1.土地补偿收据，证明争议土地已被原太平（庆丰）信用社征用；证据9-2.土地清查处理通知书，证明原舒兰县政府已对原太平（庆丰）信用社土地进行检查处理；证据9-3.买卖协议书，证明原太平（庆丰）信用社将办公用房出售给牟桂香以及房屋四至；证据9-4.土地使用权登记申报材料，证明舒兰县公路段庆丰道班国有土地登记情况与争议土地的界限；证据9-5.土地勘测界定技术报告书，证明原太平（庆丰）信用社用地面积现状和使用土地的界址测定为国有；证据10-1.确认土地权属申请书，证明舒兰农商行向舒兰市政府提请确认原太平（庆丰）信用社使用土地权属；10-2.土地补偿收据，证明原太平（庆丰）信用社向石庙补偿地价300元，征用争议土地；10-3.吉林银监局关于舒兰农商行开业批复；10-4.书证，证明一份，以上证据证明原太平（庆丰）信用社改制过程；证据11.照片，证明吉林市政府对争议土地及周边踏查。舒兰市人民政府对以上证据均无异议。石庙村村委会质证认为证据1-8无异议；证据9-1真实性无异议，但该收据不是土地补偿收据，征用主体应该是政府，第三人和原告是买卖关系，300元是买卖耕地价款，但不能证明第三人有主体资格，第三人丧失占有，没有主体资格；证据9-2真实性无异议，1.5亩土地及1.25亩土地均未登记，不能证明争议土地合法来源。且第三人是占用土地，而非征用土地；证据9-3真实性无异议，能够证明出卖行为违法无效，买卖时的约定四至不能证明争议土地界线；证据9-4与本案无关，争议土地为73.5平方米，是集体土地；证据9-5真实性无异议，1.25亩土地未经登记，勘测结果不能代表权属登记；证据10-1真实性无异议，证明第三人丧失占有，无主体资格；证据10-2质证意见同9-1；证据10-3、10-4无异议；证据11真实性无异议，但争议土地不明确，周边界线不清，本条街是乡村道路，属集体所有。舒兰农商行未提交答辩意见，亦未提举证据。本院对上述证据认证如下：舒兰市人民政府提供的证据1-3、5-6客观真实，与案件有关联，予以确认；证据4客观真实，与本案并无直接关联，仅作为确认土地权属的参考。吉林市人民政府提供的证据除9-3外均客观真实，与案件有关联，予以确认；证据9-3与舒兰市人民政府提供的证据4重复，不再重述。石庙村村委会提供的证据1、3、7、8具备真实性、合法性及关联性，予以确认。当事人提供的证据是否能够证明其所要证明的问题，需综合全案进行考量。其他证据系法律依据，是否适用于本案需结合案件事实予以决定。经本院审理查明：1979年6月17日，原太平（庆丰）信用社因修建占地1.5亩，向原太平人民公社石庙大队支付地价补偿款300元，1984年4月原舒兰县人民政府清查土地办公室对原太平（庆丰）信用社进行了土地清查，确认其实际使用土地面积为1.25亩。1996年3月8日，舒兰市庆丰信用社（即原太平信用社）将与案外人牟桂香签订《买（卖）房契约》，将信用社原办公用房包括围墙、铁栅栏、棚子、小水井、厕所等固定财产设施转卖给牟桂香。后原舒兰市农村信用合作联社庆丰信用社（即原太平信用社）改制为舒兰农村商业银行庆丰支行，属于舒兰农商行派出机构。2015年9月14日，舒兰农商行向舒兰市人民政府提交《关于确认原太平信用社所使用土地的权属申请》，请求对争议的73.5平方米土地进行确权。2015年12月7日，舒兰市人民政府作出舒政决[2015]9号行政处理决定，确认本案所争议的面积73.5平方米土地为国有土地。石庙村村委会向吉林市人民政府申请复议，吉林市人民政府于2016年4月25日作出吉市政复决[2016]5号行政复议决定书，维持了原处理决定。石庙村村委会不服，向本院提起诉讼。本院认为：（一）舒兰农商行于1996年3月8日与牟桂香签订《买（卖）房契约》，将原太平（庆丰）信用社原办公用房及围墙等附属设施转卖给牟桂香，舒兰农商行在提交给舒兰市人民政府的权属确认申请中亦明确表明已将原太平（庆丰）信用社房屋及土地转让给牟桂香，故舒兰农商行与争议土地没有直接利害关系，不符合《土地权属争议调查处理办法》第十条所规定的主体资格，舒兰市人民政府受理该权属确认申请属程序违法；（二）原太平（庆丰）信用社虽于1979年因修建占地，向太平人民公社石庙大队支付地价补偿款300元，但没有办理土地登记，实际修建办公用房仅占地1.25亩，1984年舒兰县人民政府土地清查办公室已经确认其占地为1.25亩，庆丰信用社（原太平信用社）也仅就1.25亩的占地支付了土地补偿费、土地管理费及农业税，在没有提供其他征地文件、没有进行土地登记的情况下，应视为庆丰信用社（原太平信用社）仅占地1.25亩。综上，舒兰市人民政府所作的舒政决[2015]9号《行政处理决定书》认定事实主要证据不足，程序违法，应予撤销。吉林市人民政府所作的吉市政复决[2016]5号《行政复议决定书》亦应予以撤销。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）项之规定，判决如下：一、撤销舒兰市人民政府所作的舒政决[2015]9号《行政处理决定书》；二、撤销吉林市人民政府所作的吉市政复决[2016]5号《行政复议决定书》。案件受理费50元，由被告舒兰市人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于吉林省高级人民法院。审 判 长  周晓东代理审判员  王 君代理审判员  郭娟娟二〇一六年八月二十五日书 记 员  隋雨桐