山东省济南市中级人民法院行 政 判 决 书（2016）鲁01行初127号原告徐志仁，男，1956年6月17出生，汉族，农民，住济南市。委托代理人谷吉泉，山东垠鹏律师事务所律师。被告济南市槐荫区人民政府，住所地济南市。法定代表人国承彦，区长。委托代理人田甜，济南市槐荫区人民政府工作人员。委托代理人冯艳，山东蕴达律师事务所律师。被告济南市槐荫区人民政府美里湖街道办事处，住所地济南市。法定代表人于好磊，主任。委托代理人田斌，济南市槐荫区人民政府美里湖街道办事处工作人员。被告济南市槐荫区城市管理行政执法局，住所地济南市。法定代表人马宗辉，局长。委托代理人甘宪阳，济南市槐荫区城市管理行政执法局工作人员。委托代理人张真，山东华梦律师事务所律师。被告济南市国土资源局槐荫分局，住所地济南市。法定代表人ＸＸ，局长。出庭负责人张文明，副局长。委托代理人崔晓花，北京大成（济南）律师事务所律师。原告徐志仁因要求确认被告济南市槐荫区人民政府（以下简称区政府）、济南市槐荫区人民政府美里湖街道办事处（以下简称街道办）、济南市槐荫区城市管理行政执法局（以下简称执法局）、济南市国土资源局槐荫分局（以下简称国土分局）强制拆除行为违法并要求行政赔偿，向本院提起行政诉讼。本院于2016年2月23日立案后，依法向被告区政府、街道办、执法局、国土分局送达了起诉状副本、应诉通知书及行政机关负责人出庭应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年4月19日公开开庭审理了本案。原告徐志仁及其委托代理人谷吉泉，被告区政府的委托代理人田甜、冯艳，被告街道办的委托代理人田斌，被告执法局的委托代理人甘宪阳、张真，被告国土分局的委托代理人崔晓花到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告徐志仁诉称，自1991年7月起，原告承包南沙村委会菜地和粮田共计2.3亩，至2010年因相邻承包人种植果树已至盛果期，严重影响原告的蔬菜和粮食收成，原告遂在菜地和粮田地上养殖家禽和畜牧至今，2014年9月，原告计划扩大养殖，经村民委员会同意，在自家承包地上建设约200平方米左右养殖房，用于家禽和畜牧养殖。2014年12月，国土分局进行土地使用性质调查，告知我盖的是违章建筑，停止施工别再建了，看了我养殖的家禽，让我给街道办说一声就行了。事后国土分局、街道办及执法局再没有找过我。2015年4月10日在原告不知情的情况下，被告在未履行任何法律手续的情况下，将原告建造的养殖房强行拆除，致使原告房屋内物品全部砸毁，鸽子全部飞走，给原告造成20多万的巨大损失。原告认为，被告没有严格按照《行政强制法》的法律规定履行职责，强行拆除原告养殖房的行为违法，其行为严重损害了原告的财产权和经营权，应依法给予纠正并赔偿经济损失。请求：1、确认被告强制拆除原告地上建筑物的行为违法；2、判令被告因其违法行为给原告造成的损失予以赔偿201000元；3、诉讼费由被告承担。原告向本院提交的证据如下：1、2014年12月6日南沙村民委员会出具的证明信一份，证明原告承包地上建设养殖房已向村委会申请并经其同意，且该养殖房用于种植养殖；2、2014年11月18日原告与承包人彭文金签订的建房承包合同一份，证明被强制拆除的房屋面积以及工程造价情况；3、2015年4月8日南沙村两委向街道办出具的关于原告建筑情况落实报告，证明原告所建的养殖房用于养殖家禽及鸽子，同时说明土地的用途及性质没有根本性的改变；4、街道办、执法局、国土分局关于拆除郑广亮、吴刚、徐志仁、王兴强所建违章建设的报告，可以看出本呈批件中并没有涉及到原告徐志仁，证明被告强拆徐志仁房屋的行为欠缺基本的事实和法律依据；5、原告在强拆后现场拍摄的照片3张，证明房屋被拆除后的损毁情况；6、证明一份，证明2010年6月17日原告从王传广处购入信鸽10只，价款共计支出5万元；7、原告提供的除了房屋之外的损失明细一份，该明细由张恒超、王福利作为证明人，该证明人是原告所请为原告搬运上述财物的搬运人，所列物品价值共计56620元，在本次强拆中全部损毁；8、承包使用证。被告区政府答辩称，1、涉案土地上的建筑物系非法占用集体土地的行为，原告于2014年12月占用南沙村集体土地，建设砖混房，违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条、第四十四条的规定，属非法占用集体土地的行为；2、区政府没有实施原告所诉的强拆行为；3、原告要求恢复原状、赔偿损失的诉讼请求没有法律依据。首先区政府没有实施强拆行为，原告要求区政府承担恢复原状、赔偿损失的责任没有依据。其次，原告被拆除的建筑系违法建筑，不是合法财产，不属于行政赔偿的范围。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，由于原告所建房屋等设施属于违法建筑，不受法律保护，其要求恢复原状、赔偿损失的诉讼请求于法无据。综上，原告的诉讼请求没有依据，请求依法驳回原告的诉讼请求。被告区政府向本院提交的证据如下：1、济国土槐荫责停字（2014）277号《责令停止违法行为通知书》。被告街道办答辩称，2014年12月份，街道办控违巡查人员在日常巡查中，发现南沙小区西侧耕地内，有人未经有关部门批准，擅自违法占有耕地建成两处砖混房。街道办立即向国土分局、执法局进行了通报，并派人调查违法情况，经调查核实违法当事人为本案原告。街道办有关领导和负责同志立即约谈了原告，向其反复阐述违法占用耕地性质的严重性，并明确要求其立即自行拆除。2014年12月，国土分局向原告下达责令停止违法行为通知书，责令其立即进行整改。街道办有关领导和负责同志多次约谈原告，但原告拒不自拆，态度恶劣。2015年4月10月，街道办联合国土分局、执法局，依法对原告违法建筑进行了强制拆除。2、原告系非法占用集体土地建设建筑物，其要求赔偿损失没有法律依据。综上，请求人民法院依法驳回原告诉讼请求。被告街道办向本院提交的证据如下：1、照片；2、济国土槐荫责停字（2014）277号《责令停止违法行为通知书》。被告执法局答辩称，1、原告所诉行为系我局依法履行城乡规划法定执法职责的行为。2、原告所诉被拆建筑系违法建设，不受法律保护，依法不予赔偿。根据《中华人民共和国物权法》第七条、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十八条、《中华人民共和国国家赔偿法》第二条的规定，公民、法人或者其他组织获得国家赔偿必须同时满足四个条件，即违法行为、损害后果、违法行为与损害后果之间有因果关系、受损害的是合法权益。原告建设行为违反了《城乡规划法》的规定，系违法建设，不应受到法律保护，依法不予赔偿，综上，请求法院驳回原告的诉讼请求。被告执法局未提交证据。被告国土分局答辩称，1、原告非法占用土地进行建设，事实清楚，证据充分。原告系南沙村村民，2014年12月，原告占用南沙村南集体土地约0.1亩，建设砖混二层楼房，该被占用的土地性质为集体土地，占地前土地利用现状为耕地。根据我国土地管理法律法规的规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；建设占用土地，涉及农用地转建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。经调查核实后，国土分局针对原告的行为出具了违法用地认定书，原告违法占用耕地进行建设，事实清楚，证据充分。2、国土分局就原告的违法用地行为作出行政行为，符合法律规定，且程序合法。2014年12月，国土分局发现原告占用耕地建设砖混房，当时原告正在施工过程中，经核实原告未履行用地审批手续，违反了《土地管理法》的相关规定，国土分局依据《土地管理法》第六十七条的规定，向原告送达济国土槐荫责停字（2014）277号《责令停止违法行为通知书》，要求原告立即停止违法建设行为。但原告并未停止施工，继续违法建设。原告的行为已经违反了法律规定，产生了极坏的社会影响。2015年4月，国土分局参与了联合执法行动，制止原告的违法行为。3、原告对违法占地建设的违章建筑，不享有合法权益，无权要求赔偿。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条和《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，国家法律保护受损害的合法权益，本案中，原告违法占地进行建设，未履行用地审批手续，属于非法占用集体土地行为。因此，原告陈述的损失，不受国家法律保护，无权要求赔偿。综上，原告非法占用集体土地进行建设，事实清楚，证据充分，国土分局的行为符合法律规定，请求法院驳回原告的诉讼请求。被告国土分局向本院提交的证据如下：1、济国土槐荫责停字（2014）277号《责令停止违法行为通知书》和送达回证；2、（2015）11号《违法用地认定书》。经庭审质证，因被告提交的证据基本一致，原告进行统一质证，济国土槐荫责停字（2014）277号《责令停止违法行为通知书》及送达回证，对其合法性、关联性存在异议；（2015）第11号《违法用地认定书》，对其合法性存在异议，且未向原告送达；上述两份证据出具时间前后矛盾，在没有认定原告违法的情况下，作出济国土槐荫责停字（2014）277号《责令停止违法行为通知书》违法。被告区政府、街道办、执法局对原告证据1、8真实性、合法性无异议。被告国土局对原告证据1合法性存在异议，村委会并非允许原告进行建设的有权机关。被告区政府对原告证据2－7真实性存在异议，不能证明原告房屋系合法建造，且不能证明损失的具体情况；被告街道办、执法局和国土分局对原告证据2－5真实性存在异议，其余收据无法证明其证明目的，不具有有效性、真实性。本院对以上证据认证如下：原告提交的证据1－3、5－8，被告提交的证据客观真实，来源合法，与待证事实相关联，本院依法予以认定；原告提交的证据4，报告中不包括原告，且没有被告区政府的批复意见，不能证明区政府对该报告进行了批复。经审理查明，原告系济南市槐荫区美里湖街道办事处南沙王庄村村民。2014年12月份，原告经所在村集体南沙村民委员会同意，在承包地上建设了约200平方米的立体无土种植养殖棚。2014年12月23日，被告国土分局作出济国土槐荫责停字（2014）277号《责令停止违法行为通知书》，主要内容是：原告徐志仁未经批准，占用美里湖办事处南沙村南集体土地约0.1亩（耕地）建造砖混二层房，目前主体施工，根据《中华人民共和国土地管理法》第二条、第四十四条的规定，责令其立即停止违法行为，听候处理。该通知书于2014年12月23日向原告送达。2015年3月9日，被告国土分局向被告街道办、被告执法局出具（2015）第11号《违法用地认定书》，该认定书未向原告送达。2015年4月10日，被告国土分局、执法局和街道办对原告房屋进行强制拆除，原告徐志仁不服，向本院提起行政诉讼。请求：1、确认被告强制拆除原告地上建筑物的行为违法；2、判令被告因其违法行为给原告造成的损失予以赔偿201000元；3、诉讼费用由被告承担。本院认为，本案的争议焦点为：1、被告区政府是否参与原告所诉的拆除行为；2、被告作出的拆除行为依据是否充分，程序是否合法；3、被告实施的拆除行为是否给原告造成损失，损失数额是多少，是否应予赔偿。1、关于第一个争议焦点问题，即被告区政府是否参与原告所诉的拆除行为。本院认为，原告提供的证据，无法证明被告区政府参与原告所诉的拆除行为。原告对被告区政府的起诉，应予驳回。2、关于第二个焦点问题，即被告作出的拆除行为依据是否充分，程序是否合法。《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”第七十六条第一款规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”第八十三条规定：“依照本法规定，责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除；对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担。”根据上述法律规定，如果原告存在违反土地管理法律法规的行为，土地管理部门在责令停止违法行为的同时，还应当作出责令限期拆除或其他行政处罚，建设单位或者个人对行政处罚决定既不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行。本案中，被告国土分局仅仅于2015年12月23日作出济国土槐荫责停字（2014）277号《责令停止违法行为通知书》，于2015年3月9日以（2015）第11号《违法用地认定书》的形式向街道办及执法局认定原告存在违法行为，就协同执法局、办事处共同对原告的房屋进行拆除，行政程序不符合法律法规规定，没有依法履行对行政相对人必要的告知义务，没有保障行政相对人的救济权利，且其不具有行政强制执行的法定权限。《济南市城乡规划条例》第八十二条规定：“未取得建设工程规划许可证建设的或者未按照建设工程规划许可证的规定建设的，由城市管理行政执法部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，由城市管理行政执法部门责令限期改正，并处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除对规划实施的影响的，城市管理行政执法部门应当责令限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十的罚款。”第八十三条规定：“未取得乡村建设规划许可证擅自建设或者未按照乡村建设规划许可证的规定建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设，限期改正；逾期不改正的，由乡、镇人民政府组织拆除。”第八十九条规定：“城市管理行政执法部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，城市管理行政执法部门应当自逾期之日起十五日内向市、县（市）人民政府书面报告，市、县（市）人民政府可以责成城市管理行政执法、城乡规划等有关部门采取查封施工现场、强制拆除违法建设工程等措施。强制拆除的费用由违法建设单位或者个人承担。”根据上述法律规定，如果原告存在违反城乡规划法律法规的行为，执法局或街道办应按上述规定的程序办理，但执法局和街道办既未作出违法认定，也未作出相关决定，其协同国土分局实施拆除，其拆除行为违法。因此，国土分局、执法局、街道办既认为原告违反土地管理相关法律法规，又认为原告违反城乡规划相关法律法规，所实施的拆除原告地上建筑物的行为，适用法律不当，相应执法程序缺失，程序违法。3、关于第三个争议焦点问题，即被告实施的拆除行为是否给原告造成损失，损失数额是多少，是否应予赔偿。《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利；（一）违法实施罚款，吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；(三)违法征收、征用财产的；（四）造成财产损失的其他违法行为。”被告国土分局、执法局和街道办的违法拆除行为确使原告的财产权受到侵犯，给原告造成经济损失，应予赔偿。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定：“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任”。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项规定：“对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”原告徐志仁请求法院判令被告对强行拆除其地上建筑物造成的财产损失进行赔偿，应当承担相应的举证责任。本案中，原告主张的损失共计207420元，其中，建房所支出的费用150800元，其他损失56620元，其他损失包括：檩条45根×28元、梁2架×400元、门窗2000元、铁方管梁2架×1000元、水泥2吨×450元、陶瓷洗手盆2个×80元、坐便器5个×1700元、铁门及铁丝网1000元、信鸽8只×5000元。在上述原告主张的损失中，原告提交的证据尚不足以证明其地面建筑物具有合法手续，对其赔偿建房所支出费用的请求，不予支持，其他损失中信鸽的损失不符合常理，对其赔偿信鸽损失的请求，不予支持，原告可待证据充分后另行主张。除此以外，原告的其他损失16620元具有合理性，其中包含了其自行拆除可以避免的损失，被告对该部分财产损失不予认可应当承担举证责任，被告未能举证证明原告被拆的建筑物内实际物品的情况，因此，被告应对原告主张的该16620元财产损失承担赔偿责任。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第七十六条、《中华人民共和国国家赔偿法》第七条第二款之规定，判决如下：一、确认被告济南市槐荫区人民政府美里湖街道办事处、济南市槐荫区城市管理行政执法局、济南市国土资源局槐荫分局于2015年4月10日拆除原告徐志仁地上建筑物的行为违法；二、被告济南市槐荫区人民政府美里湖街道办事处、济南市槐荫区城市管理行政执法局、济南市国土资源局槐荫分局于本判决生效之日起15日内赔偿原告徐志仁财产损失16620元；三、驳回原告徐志仁的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告济南市槐荫区人民政府美里湖街道办事处、济南市槐荫区城市管理行政执法局、济南市国土资源局槐荫分局共同负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。审 判 长  孙继发代理审判员  明 霞人民陪审员  张 忠二〇一六年八月八日书 记 员  李志晓