宁波市镇海区人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）浙0211行初27号 原告杜钻赏，男，1954年11月13日出生，汉族，住浙江省宁海县。 委托代理人吴志明（特别授权代理），浙江素豪律师事务所律师。 被告宁海县自然资源和规划局，住所地浙江省宁海县跃龙街道桃源中路**。 法定代表人应校军，局长。 出庭应诉负责人俞海涛，副局长。 委托代理人吴旋。 委托代理人陈启勇，浙江中汇律师事务所律师。 第三人宁海县一市镇牛台村村民委员会，住，住所地宁海县一市镇牛台村/div> 法定代表人褚孟镇，主任。 原告杜钻赏诉被告宁海县自然资源和规划局、第三人宁海县一市镇牛台村村民委员会土地行政确认案，原告杜钻赏于2020年5月14日向本院提起行政诉讼。本院立案后，于2020年5月15日向被告宁海县自然资源和规划局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年7月24日公开开庭审理了本案。原告杜钻赏及其委托代理人吴志明，被告宁海县自然资源和规划局出庭应诉负责人俞海涛及委托代理人吴旋、陈启勇到庭参加诉讼。因本案的审理须以宁海县人民法院作出的（2019）浙0226民初5205号民事判决为依据，本院于2020年8月17日裁定中止诉讼，并于2021年2月24日恢复审理。本案现已审理终结。 被告宁海县自然资源和规划局于2012年11月25日作出集体土地所有权初始登记，登记土地所有权人为宁海县一市镇牛台村集体所有，宗地面积为325.91平方米，土地座落于一市镇牛台村，土地证书号为宁集有（2012）第02687号，并写明该宗地应扣除线状国有土地面积0.83公顷。 原告杜钻赏起诉称，坐落于宁海县一市镇牛台村的庵前海塘，系包括原告父亲杜锡聪在内的4农户联合体经县人民政府批准，并与其成立的造地小组委托代办单位宁海县农业局签订协议，共同出资于1985年在国家所有的海洋滩涂上围海造地而成，并由联合体使用、管理和维护。1993年，联合体中的2农户将海塘股权转让给杜锡聪，此后海塘一直由杜钻赏家族（包括杜钻锋、杜钻勇、杜平等）使用、管理和维护。几十年来，该庵前海塘土地从未确权。根据国家土地管理局1995年发布的《确定土地所有权和使用权的若干规定》第七条规定，“凡依据一九五○年《中华人民共和国土地改革法》及有关规定，没有将土地所有权分配给农民的土地属于国家所有，或者按一九六二年《农村人民公社工作条例修正草案》的规定，未划归农民集体的土地，属于国家所有”。1985年《造地合同》之前，该庵前小塘的土地在建造之前是滩涂，从来没有划归给宁海县一市镇牛台村集体所有，故依法归国家所有。原告儿子杜平曾于2018年年初向被告宁海县自然资源和规划局了解本宗土地权属，回答是：过去没有、现在也没有进行过土地确权。2019年9月初，原告妻弟金广友曾向被告要求公开一市镇牛台村集体所有的土地地籍图，被回复“申请的信息不存在，本机关无法回复”。同时，该《若干规定》第六条规定，“开发利用国有土地，开发利用者依法享有土地使用权，土地所有权仍属国家”。《浙江省确定土地所有权和使用权若干规定》第九条规定，“开发利用国有土地，包括开发利用国有海涂、河滩、荒山、荒地等，国有土地所有权不变”。故该庵前小塘的土地，依《造地合同》建造后，仍然归国家所有。2019年8月20日，宁海县一市镇牛台村股份经济合作社以排除妨害纠纷向宁海县人民法院起诉，要求原告腾空海塘养殖物，将海塘土地归还牛台村集体。审理期间，牛台村向宁海县人民法院提交了称之为由被告出具的《关于要求认定一市镇牛台村庵前小塘土地规划地类和土地权属的说明》。因土地权属的认定建立在原始所有权证等权属资料之上，然而该说明在没有任何权属资料和法律依据的情况下，即将小塘土地认定为集体所有，严重损害了原告家族对海塘土地的使用权及其他权利，为此原告儿子杜平和原告分别于2019年11月20日、22日向被告提出政府信息公开申请，要求被告公开庵前小塘土地权属的原始确权登记资料。2019年12月16日，被告告知不予公开。2020年3月23日，牛台村又向法院提交了被告于2020年3月23日作出的《关于一市镇牛台村庵前小塘土地利用现状和土地权属的说明》，认为该土地权属为宁海县一市镇牛台村集体所有，并附涉案土地类别及土地利用现状情况认定表。为此，原告向法院提起行政诉讼，要求撤销上述权属说明。在审理过程中，2020年4月17日，被告向法院提交答辩状，辩称，“一市镇牛台村已取得初始登记”，并附上《土地登记审批表》等证据。为查明事实，2020年5月8日，原告代理人前往档案室、宁海行政服务中心的不动产登记中心均出具了“无登记记录”的宁海县不动产登记查询证明。 原告认为，被告的上述集体土地所有权初始登记，显然是伪造的。1.2012年的集体土地所有权初始登记，至2020年5月8日去被告处查询，未有登记，不符合常理，至今未进行信息输入。2.此前，原告妻弟曾要求被告信息公开牛台村的集体土地地籍图情况，但被告回复“政府信息不存在”，现在居然出现2012年的集体土地所有权初始登记，显然自相矛盾，说明被告进行了事后伪造。3.被告为牛台村出具的两份权属情况说明，均未根据该土地初始登记为依据作出说明，与常理不符。4.审视所谓的土地登记表内容，涉及审批流程的，不论是经办人、初审负责人、审核负责人、批准负责人，居然没有一处有相关人员的签名，均为打印的名字，且没有任何手写内容，只体现出有所谓的宁海县人民政府土地登记专用章的盖章，与常规审签流程不符。且审核意见栏，并无宁海县国土资源局公章，但事实上没有加盖，因为该机构现已撤销。5.该份土地登记审批表，仅附列牛台村集体所有土地宗地图，未在登记表上明确具体的四至，以致界限不清，不符合常理。而且，众所周知，牛台村在一市港海塘里的一市港（说明：海塘内的内河，河面距离不足50米）对面，还有一款“飞地”，约70多亩，靠近新山村的山脚，在宗地图中未予列明，与牛台村真正实际拥有的土地情况明显不符。因为一个村对其集体所有的全部土地进行初始登记，不可能遗落下部分土地不进行登记。原告认为，退一步讲，即使该初始登记曾确实存在，该登记行为也是违法的，因为，土地要进行登记确权，需要进行以下流程：地：地籍调查量、公告、异议复查、发证等。然从被告提交的证据来看，显然未经上述流程，也未有相应的初始登记证书，否则不可能原告去查询而未查询到。并且，《土地登记审批表》上的经办人意见一栏，表明该宗地是仅凭《具结书》实施的登记。《具结书》中所依据的《六十条》，应该是指1962年前即已固定给农民集体所有，并一直沿用至今，然小塘在1962年前，还是一片滩涂，何来土地确权。小塘于1985年才由包括原告父亲杜锡聪在内的4农户联合体经县人民政府批准围海造地而成，并由联合体使用、管理和维护至今。如果确权，也应在前述围海造地之后。综上所述，在该滩涂上所造的土地，按法律规定，应属于国家所有，而不应属于农民所有。综上所述，请求人民法院依法撤销被告宁海县自然资源和规划局于2012年12月15日作出的宁集有（2012）第02687号初始登记。 被告宁海县自然资源和规划局辩称，1.原告主体不适格。原告既不是涉案行政行为的相对人，也不是利害关系人，被告作出的初始登记行为与原告没有利害关系，原告主体资格不适格，应予以驳回。2.原告现提起诉讼已超过起诉期限。涉案土地所有权登记行政行为于2012年12月15日作出，2012年11月28日，被告在原告居住的宁海县一市镇牛台村对涉案土地登记予以公告，公告期内原告未提出异议。原告至今提起诉讼，已超过起诉期限。3.被告作出的集体所有权登记行为合法。2012年11月30日，第三人向被告申请涉案宗地集体所有权初始登记，并提交集体土地所有权登记申请书、身份证明、集体土地所有权权属情况来源说明（具结书）。经公告无异议、地、地籍调查核，根据《土地登记办法》相关规定，2012年12月15日，被告作出集体土地所有权登记行为。综上所述，请求人民法院依法驳回原告起诉或诉讼请求。 第三人宁海县一市镇牛台村村民委员会陈述称，其答辩意见与被告宁海县自然资源和规划局相同。 经审理查明，1985年6月8日，宁海县造地领导小组委托原宁海县农业局代办作为甲方与宁海县官岭乡牛台村褚孟春等联合体作为乙方签订《造地合同》一份，原宁海县官岭乡牛台村民委员会在乙方处加盖公章、褚孟春在乙方处签字，宁海县农业局在甲方处盖章。该合同约定，根据宁海县可供开发利用的土地资源，有计划地组织造地，甲乙双方进行联合开发，现根据官岭乡牛台村褚孟春户等联合体要求造地的报告，经领导小组实地踏看，同意在庵前小塘造地；第一条第3点约定，完成时间为1985年6月起至1986年4月底；第五条第1点约定，新造的土地属国家、集体所有，根据目前中央对农村责任制精神，乡村可承包给个人使用，联合体或者个人所造土地，亦比照此项精神待使用15年后，由乡村重新承包；第五条第2点约定，在承包期内应本着谁造田、谁受益、谁种谁收的精神，不得任意更换；第六条第4点约定，土地造成后开始使用的第二年起（即1987年）乙方应按国家规定负担农业税和其他税收。造地工程概算表《造地合同附件》的抬头为“宁海县官岭乡牛台村褚孟春等四户”。 另查明，原告杜钻赏系杜锡聪之子，杜锡聪已去世。宁海县官岭乡牛台村褚孟春等联合体由褚孟春、褚来龙、杜锡聪、杜钻峰四户组成。1993年4月，褚来龙、褚孟春将自己对涉案土地享有的份额转让给杜锡聪。2001年后，牛台村合作社未重新发包。现涉案土地由原告杜钻赏等五人使用、受益。原宁海县官岭乡牛台村民委员会现为宁海县一市镇牛台村民委员会。宁海县一市镇牛台村股份经济合作社于2019年8月23日向宁海县人民法院提起民事诉讼，要求原告杜钻赏等人腾空占用的土地。宁海县人民法院于2020年作出（2019）浙0226民初5205号一审民事判决，判决原告杜钻赏等人腾空土地。原告杜钻赏等人不服，向宁波市中级人民法院提起上诉，宁波市中级人民法院于2021年2月4日作出二审裁定，裁定驳回宁海县一市镇牛台村股份经济合作社的起诉。 本院认为，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起行政诉讼。本案被诉行政行为系被告宁海县自然资源和规划局作出的土地所有权初始登记行为。原告杜钻赏提起本案诉讼的主要理由为涉案土地应归国家所有，被告宁海县自然资源和规划局将土地确权给集体所有并无法律依据，但根据《造地合同》第五条第一点约定，使用者使用涉案土地满15年的，应由乡村重新承包，但本案中，土地满15年后，并未交还给乡村集体组织进行管理、使用，且涉案土地造地者系原告杜钻赏父亲杜锡聪等，原告杜钻赏并非涉案土地造地者。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十一条的规定“开发未确定使用权的国有荒山、荒地、荒滩从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产的，经县级以上人民政府依法批准，可以确定给开发单位或者个人长期使用”。即使如原告杜钻赏所述，涉案土地开发前为未确定使用权的国有荒滩，开发者长期使用涉案土地亦须经县级以上人民政府依法批准。 综上所述，原告杜钻赏并非涉案土地的造地者，亦未提供证据证明县级以上人民政府已依法批准造地者可以长期使用涉案土地，涉案土地登记为国家所有或集体所有，对原告杜钻赏的实体权利义务均不产生影响，原告杜钻赏与本案被诉所有权初始登记行为并无利害关系，不具备诉讼主体资格。原告杜钻赏在征地拆迁中的其他纠纷应通过其他诉讼途径予以解决。 据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第四十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下： 驳回原告杜钻赏的起诉。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省宁波市中级人民法院。 审 判 长  于广学 人民陪审员  胡兰珍 人民陪审员  沈云屏 二〇二一年三月二日 代书 记员  汪晓晓 附：本案适用的法律、法规： 一、《中华人民共和国行政诉讼法》 第二十五条第一款行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。 第四十九条提起诉讼应当符合下列条件： （一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织； （二）有明确的被告； （三）有具体的诉讼请求和事实根据； （四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 二、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第六十九条第一款第（一）项有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；