山东省烟台市中级人民法院行 政 判 决 书（2016）鲁06行终370号上诉人（原审原告）：李波。被上诉人（原审被告）：莱州市公安局。住所地：莱州市光州西街****号。法定代表人：郭善海，局长。委托代理人：张德钊，莱州市公安局法制大队民警。委托代理人：栾栋明，莱州市公安局法制大队民警。上诉人李波因行政处罚一案，不服山东省莱州市人民法院（2015）莱州行初字第83号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院查明：2015年9月24日至9月26日，原告李波与其父亲因对法院判决依据的伤情鉴定不服，先后到山东省国土信访部门、信访局、公安厅、法院等部门上访。因上述部门答复让其找莱州地方相关部门反映解决问题，为增加社会影响，二人相商去北京中南海找上级领导督办解决。同年9月27日，原告及其父亲携带自制条幅到达中南海地区上访，以期引起上级领导重视给地方政府施压，并举条幅被北京警方查获。烟台市公安局对其进行了训诫，明确告知：“（一）《信访条例》规定，采用走访形式提出信访事项的，应当向依法有权处理的本级或上一级机关提出；对处理意见不服的，可请求上一级机关复查；对复查意见仍不服的，可再请求复查机关的上一级机关进行复核……（三）采用走访形式提出信访事项应当到有关机关设立或指定的接待场所提出。北京天安门广场、中南海、中央领导人住地、外国驻华使领馆附近以及其他公共场所和大型会议、活动场所等附近，不属信访接待场所。到上述场所以上访名义进行滋扰的，是扰乱公共秩序的违法行为。（五）若你再次以上访为名实施违法行为，公安机关将对你依法予以行政处罚；若情节恶劣，将依法追究刑事责任。”同年9月28日，原告在已向国家信访局进行信访登记的情况下，再次前往中南海地区，被北京市公安机关查获，烟台市公安局对其予以训诫。同年9月29日，被告莱州市公安局对原告依法进行传唤、询问、告知等，原告认可上述事实，在行政处罚告知笔录上自书“不提出陈述和申辩”，并在相关文书上签名捺印。被告根据查明的事实，认为原告的行为构成扰乱公共场所秩序，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》（下称《治安管理处罚法》）第二十三条第一款第（二）项的规定，对原告作出行政拘留七日的处罚决定。原告不服，诉至法院。原审法院认为：根据《治安管理处罚法》第七条第二款的规定及公安部关于《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款的规定，对于行政案件，违法行为地和违法行为人居住地公安机关都具有管辖权，莱州市公安局作为原告居住地公安机关，具有作出被诉治安行政处罚决定的法定职权。原告李波有通过信访进行申诉、控告的权利，但行使该权利应当到《信访条例》规定的场所。北京中南海周边地区不是规定的信访场所。被告莱州市公安局根据原告自述及调查情况，认定原告以非正常上访的形式到北京市中南海地区扰乱公共场所秩序、且经公安机关训诫后仍不改正，属于扰乱公共场所秩序情节较重的行为，事实清楚，证据充分。被告在履行了受案、传唤、询问、告知程序后，依据《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项的规定，对原告作出行政拘留七日的行政处罚决定，并无不当。原告要求撤销被诉行政行为的诉讼主张，不予支持。经原审法院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告李波要求撤销被告莱州市公安局于2015年9月29日作出的莱公行罚决字［2015］00534号行政处罚决定书的诉讼请求。李波不服原审判决，向本院提起上诉称：原审法院认定事实不清，适用法律错误。被上诉人所作行政处罚，违反了中央政法委规定，违反了国家关于信访的政策法规、精神，在处罚之前未召开听证会，对上诉人的正当申诉不予关注、处理。请二审法院查明事实，依法公断。被上诉人莱州市公安局答辩称：上诉人所述理由缺乏法律依据。公安机关依法保护公民维护自己正当权益的合法行为，公民在维权过程中也要遵守法律法规的相关要求。《信访条例》第十八条规定：“信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权益，自觉维护社会公共秩序和信访秩序。”2015年9月27日15时许，上诉人与其父违反信访条例规定，到北京中南海周边地区非信访接待场所非正常上访并张打横幅制造影响，被警方查获予以训诫。28日17时许，上诉人与其父在明知自己行为违法的情况下，再次到北京中南海周边地区非正常上访，再次被警方查获。根据山东省公安厅《关于依法处理信访活动中违法犯罪行为的指导意见》（鲁公发35号文）要求，信访人进京非访的，经北京市公安机关或户籍所在地、经常居住地公安机关教育、训诫后，再次进京非访扰乱社会秩序的，由信访人居住地公安机关依照《治安管理处罚法》第二十三条之规定予以行政拘留。被告在履行受案、传唤、询问、告知等法律程序后，依法对上诉人作出行政拘留七日的处罚决定，符合相关法律要求，与信访理由是否正当、是否既是烈士后代又是受害人没有关系。上诉人的行为已构成扰乱公共场所秩序的行为，我局所作处罚决定事实清楚、证据确实充分、适用法律、法规正确，符合法定程序，处罚适当，请二审法院依法维持。各方当事人在原审中提供的证据已随案移送本院。上述证据在原审庭审中已经质证。经审理，本院同意原审法院判决对证据的认证意见及据此确认的案件事实。本院二审查明的事实与原审法院认定的事实一致。本院认为，《治安管理处罚法》第七条规定，国务院公安部门负责全国的治安管理工作，县级以上地方各级人民政府公安部门负责本行政区域内的治安管理工作。第九十一条规定，治安管理处罚由县级以上人民政府公安机关决定；其中警告、五百元以下的罚款可以由公安派出所决定。根据上述法律规定，对违反《治安管理处罚法》的行为进行处罚，系被上诉人莱州市公安局的法定职责。根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款的规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖，由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，上诉人居住地在莱州市，故上诉人的违法行为可以由莱州市公安局管辖。本案争议的焦点问题是被上诉人莱州市公安局对上诉人李波所作公安处罚决定是否合法。针对该焦点问题，本院认为，《治安管理处罚法》第二十三条第一款规定：“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：（一）扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的；（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的；（三）扰乱公共汽车、电车、火车、船舶、航空器或者其他公共交通工具上的秩序的；（四）非法拦截或者强登、扒乘机动车、船舶、航空器以及其他交通工具，影响交通工具正常行驶的；（五）破坏依法进行的选举秩序的。”被上诉人莱州市公安局提交的在行政程序中依法调取的相关证据及上诉人本人的证词，均证实上诉人有多次到北京非信访接待场所进行不正当上访的行为。公安机关已经告知“非信访接待场所，不接待信访人员走访、也不允许信访人员滞留或聚集，对违反上述规定，不听劝阻，情节严重的，公安机关将依据《治安管理处罚法》等法律法规予以处理。”但上诉人在公安机关训诫下仍非正常上访，被上诉人莱州市公安局结合相关证据，认定其行为属于《治安管理处罚法》第二十三条第一款中的第二项，扰乱了公共场所秩序，且情节较重。被上诉人莱州市公安局所作处罚决定认定事实清楚，处罚适当，程序合法。综上所述，原审判决认定事实清楚，证据确实充分，依法应予维持，上诉人的上诉理由不能成立，依法应予驳回，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人李波承担。本判决为终审判决。审判长  苏宁雪审判员  张爱玲审判员  于 红二〇一六年八月三十一日书记员  高祎轩