黑龙江省齐齐哈尔市中级人民法院民 事 判 决 书（2015）齐民再终字第62号原审上诉人(一审原告)：黑龙江省龙江县人民政府。住所地：黑龙江省龙江县龙江镇。法定代表人：姜铁楠，该县县长。委托代理人：李宝雨，黑龙江广朋律师事务所律师。委托代理人：王学冬，龙江县人民政府法制办主任。原审被上诉人（一审被告）：王立林，男，1964年12月14日出生，汉族，无职业，住黑龙江省龙江县华民乡莫呼村。委托代理人：金佩莉，黑龙ＸＸ益律师事务所律师。委托代理人：刘宏伟，黑龙江齐齐哈尔市建华区文化法律服务所法律工作者。原审第三人：黑龙江省龙江县华民乡莫呼村村民委员会。住所地黑龙江省龙江县华民乡莫呼村。法定代表人：崔修胜，该村委会主任。委托代理人：吴莹，黑龙江鼎承律师事务所律师。黑龙江省龙江县人民政府（以下简称龙江县政府）及第三人黑龙江省龙江县华民乡莫呼村村民委员会（以下简称莫呼村）与王立林占有物返还纠纷一案，富裕县人民法院于2011年5月25日作出（2011）富裕民初字第1号民事判决，龙江县政府不服该判决，向本院提起上诉，本院于2011年7月15日作出（2011）齐民一终字第348号民事判决。龙江县政府不服本院二审判决，向本院提出申诉，经本院审判委员会讨论决定，于2015年10月15日作出（2015）齐民监字第14号民事裁定，对本案进行再审，本院依法另行组成合议庭，公开开庭审理了本案。龙江县政府的委托代理人李宝雨、王学冬，王立林及其委托代理人金佩莉、刘宏伟，莫呼村的法定代表人崔修胜及其委托代理人吴莹到庭参加诉讼。本案现已审理终结。富裕县人民法院一审查明，1996年4月20日，华民乡政府以华政呈（1996）2号文件，即《关于莫呼村界内洪涝滩涂荒草地的开发利用问题》请示龙江县政府，文件内容如下：多年来莫呼村由于洪水上涨，大部分农田与荒草地被洪水淹没，经乡党委政府实地勘察论证，同意莫呼村与王立林联合治理开发洪涝滩涂荒草地及改造中低产田，为保护村民耕地3000余亩，由王立林投资兴建筑坝修路水利工程，并将莫呼村以西2750余亩、以东150余亩，共计2900余亩洪涝滩涂荒草地（包括沟塘面积）由王立林开发利用。1996年4月26日，莫呼村与王立林正式签订联合开发治理洪涝滩涂荒草地、改造中低产田和修路筑堤工程土地承包协议书，协议约定：甲方莫呼村治理开发土地3000余亩，乙方王立林治理开发土地2900余亩，乙方能耕种面积1450余亩，沟塘、苇塘、水泡子等面积1450余亩，均属废弃地；承包年限30年，即1996年春至2026年秋；乙方先期投入资金预计85万元，实施修路、筑堤工程，竣工后将保护甲方治理开发的土地3000余亩和乙方治理开发的土地，能耕种的土地面积1300余亩，地价均按每亩10元执行，沟塘、芦苇塘、水泡子1450余亩，均免缴一切税费；乙方治理开发能耕种土地的承包费从乙方投资的修路、筑堤工程费中抵顶，不足部分逐年上缴。2001年3月18日-19日，华民乡政府有关领导、莫呼村干部、村民代表及王立林等12人参加，对王立林承包土地面积及筑坝水利工程现场踏查丈量，数据如下：1.王立林为莫呼村修筑受益土坝1716延长米，土方量为15244立方米；王立林受益土坝5239延长米，土方量56860立方米。2.王立林开发土地面积为92.5垧（即1387.5亩），其中原李玉新开发的坝内面积32.1垧（481.5亩）、李玉新坝外面积60.4垧（906亩）。根据现场踏查的数据，2001年3月23日华民乡党委和政府成立工作组，针对莫呼村村民进京上访问题开会研究并形成会议纪要，决定按招商引资优惠政策，对王立林承包土地按莫呼村村民同等价格即每亩25元（含农业税）收取，由于王立林筑坝、修路工程先期投入资金较大，且几年来遭受洪水灾害，经济损失惨重，乡政府决定承包期内免收其农业税，每年每亩只上缴村委会承包费15元。王立林承包土地经核查后总面积为1387.5亩，不包括沟塘面积，每年应向村委会上缴承包费1387.5亩*15元/亩=20812.5元，从王立林筑坝的工程费488985元（总土方量93140立方米*3.5元/立方米）及莫呼村从他的借款66000元中扣除，折价抵顶27年的承包费，不足部分逐年上缴，至合同期满为止。龙江县草原监理站于2003年3月24日对王立林作出行政处罚决定书，认定王立林在莫呼村坝外非法开垦草原1956亩，责令其限期缴纳罚款489000元，并退耕还牧、恢复草原植被。2006年8月1日龙江县畜牧水产局下发龙牧渔字（2006）34号文件《关于莫呼村村民吴之反映草原被非法开垦调查情况的处理意见》中认定王立林非法开垦草原，由草原监理站立案处理。2008年1月22日，龙江县人民法院委托龙江县土地局测绘队对该争议地块的面积进行实际测量，经测量争议地块面积为2788.3123亩。2008年3月20日，龙江县国土资源局出具《关于华民乡莫呼村发包给王立林土地的权属性质情况说明》，证明该争议土地在2003年确认登记时，确权为国有土地。2009年7月31日龙江县政府作出《关于龙江县人民法院函的复函》，内容为：1.莫呼村发包给王立林的土地，在1982年县政府颁发《土地证》时，该土地在莫呼村土地使用范围内。2003年农村集体土地所有权登记发证时，该地块土地确权为国有土地。因此，2003年后莫呼村对该国有土地不享有使用权和对外发包权。2.县政府未对华政呈（1996）2号文件予以批复，华民乡政府文件没有行政效力。该块土地在区划图上明确标注为草原，属于草原性质，应按草原进行管理，王立林开垦土地是破坏草原的行为。富裕县人民法院一审认为，1982年原告在颁发土地证时，确认该争议地块为第三人莫呼村集体所有，而且莫呼村与被告王立林在1996年4月26日签订联合开发承包协议时，土地所有权性质为村集体所有，该地块当时被村、乡确认为洪涝滩涂荒草地进行开发，而且在1996年4月20日，华民乡人民政府以华政呈（1996）2号文件请示原告，原告虽未书面批复，但亦未制止。被告与第三人在该协议中对联合开发的项目、开发土地的坐落位置、承包年限及投资计划、承包费缴纳等内容作了详细而明确的约定，龙江县人民法院生效的（2009）龙江民初字第31号民事判决书，齐齐哈尔市中级人民法院（2010）齐民一终字第140号民事判决书，均证明了被告与第三人在1996年4月26日所签联合开发土地承包协议书真实性、有效性，该协议书并不违反当时的法律、法规规定，故第三人莫呼村与被告王立林在1996年4月26日签订的联合开发承包协议合法、有效，被告王立林因该合同取得该块土地使用权并非非法占有。按照协议约定，被告承包的土地每亩承包费10元，以其修路、筑坝工程款抵顶承包费，被告王立林也不欠承包费。原告2003年在未通知被告的情况下将被告依法承包的未到期的土地确认为草原，只于2006年7月6日在《今日龙江》报刊上将1982年颁发给莫呼村的土地证注销，其行为存在过错，侵害了被告的承包权。被告依法取得该土地承包权并投入了大量人力、物力，其承包合同未到期，被告的承包权应得到保护。原告及其下属行政部门所出《关于龙江县人民法院函的复函》、《关于华民乡莫呼村发包给王立林土地的权属性质情况说明》、龙江县畜牧水产局龙牧渔字（2006）34号文件、草原监理行政处罚决定书，均改变不了被告与第三人合同合法性的效力，故本院对其证据不予采纳。原告提供龙江县公安局对邱艳福、金双锁、王春英三人的调查笔录，欲证明1996年4月26日莫呼村与王立林签订的联合开发承包协议不能作为被告使用争议地的依据，经齐齐哈尔市中级人民法院委托黑龙江省普利斯司法物证鉴定中心鉴定，送检的1996年4月26日联合开发土地承包协议书上金双锁签名处手印是金双锁本人右手食指所捺印。经鉴定应认定金双锁签订过该协议。邱艳福指纹虽不能鉴定，但邱艳福在2007年8月14日龙江县人民法院调查笔录中已承认在该协议书上捺印，故对原告该项主张不予支持。判决：驳回龙江县政府的诉讼请求。龙江县政府不服一审判决，向本院提出上诉。本院二审查明的事实与一审法院认定的事实一致。本院二审认为，龙江县政府与王立林所争议的土地，早在1982年就已被县政府确定为莫呼村集体所有的土地，并向莫呼村颁发了土地证，根据《中华人民共和国土地管理法》的有关规定，龙江县政府已对该土地的所有权予以确认。2003年，龙江县政府根据国土资源部的有关规定，将该土地性质由集体土地改变为国有土地，2006年7月才在《今日龙江》报刊上公告注销了1982年颁发给莫呼村的土地证。因此，原审法院认定该争议土地在2003年之前属于莫呼村集体所有并无不当。龙江县政府主张该争议土地在2003年之前一直属于国有，既没有事实依据，也没有法律依据，对该上诉理由，本院不予采信。关于1996年4月26日王立林与莫呼村签订的联合开发治理洪涝滩涂荒草地、改造中低产田和修路筑堤工程土地承包协议书，已经龙江县人民法院（2009）龙江民初字第31号民事判决书、齐齐哈尔市中级人民法院（2010）齐民一终字第140号民事判决对合同效力予以认可，上述判决已发生法律效力。现龙江县政府以其下属部门龙江县公安局向邱艳福、金双锁做的调查笔录为依据，欲证明1996年4月26日王立林与莫呼村签订的合同无效，证据不够充分，不能推翻人民法院已发生法律效力的判决所认定的事实，故该上诉理由，本院不予采信。龙江县政府主张王立林非法开垦草原，但在1996年4月20日，华民乡政府向龙江县政府请示《关于莫呼村界内洪涝滩涂荒草地的开发利用问题的报告》中，对该土地的性质已确定为洪涝滩涂荒草地，而不是草原。龙江县政府对报告中的土地性质并没有提出异议。因此，莫呼村才与王立林签订了联合开发承包协议，且合同一直在履行中。龙江县政府仅以龙江县国土资源局2008年3月20日所作出的《关于华民乡莫呼村发包给王立林土地的权属性质情况说明》，主张该争议的土地为草原，没有证据证实该争议土地是何时、依据什么法定事由被确定为草原的。故龙江县政府认为王立林非法开垦草原根据不足，本院不予认定。王立林与莫呼村签订的联合开发治理洪涝滩涂荒草地、改造中低产田和修路筑堤工程土地承包协议已实际履行多年，王立林在合同履行期间修筑堤坝、整治滩涂荒地、改造废弃地为良田，已投入了大量的人力、物力和资金，对此，莫呼村及龙江县政府均没有异议。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十一条第二款：地方各级人民政府应当采取措施，改造中、低产田，整治闲散地和废弃地的规定，龙江县人民政府应当积极支持和扶持王立林改造治理洪涝荒草地的行为，而不能因土地确定为国有和其他因素强制收回土地，损害投资人利益。因此，龙江县政府的上诉请求，本院不予支持。判决：驳回上诉，维持原判。本院再审过程中，原审上诉人龙江县政府称，1、王立林开垦的争议土地是草原，依据《中华人民共和国草原法》的相关规定“草原禁止开垦”，因此，王立林与莫呼村签订的联合开发土地承包协议书无效，王立林应将非法占用的土地返还，并承担非法开垦草原的相应责任。为证明该项理由，龙江县政府提交了龙江县国土资源局1990年第一次土地详查时制作的土地利用现状图，该图显示争议土地地类为荒草地。2、王立林与莫呼村签订的联合开发土地承包协议书是伪造的。为证明该项理由，龙江县公安局刑事侦查大队委托齐齐哈尔市公安局刑事技术支队对联合开发土地承包协议书中莫呼村印章、邱艳福印章、金双锁印章、邱艳福签名、金双锁签名进行鉴定。齐齐哈尔市刑事技术支队作出（齐）公（刑技）鉴（文检）字（2014）81号鉴定文书，结论为：莫呼村印文与样本印文不是同一印章盖印；邱艳福印文与样本印文不是同一印章盖印；金双锁印文与样本印文不是同一印章盖印；邱艳福签名与样本签名不是同一人书写；金双锁签名与样本签名不是同一人书写。请求改判王立林停止侵害，返还其占用的位于莫呼村的土地。王立林答辩称：1.（2009）龙江民初字第31号民事判决、（2010）齐民一终字第140号民事判决、（2012）黑高民申一字第96号民事裁定已对联合开发土地承包协议书的真实、有效性予以认可，龙江县政府无权以该合同效力为理由对本案申请再审。2.龙江县政府主张争议土地为草原没有法律依据。3.（齐）公（刑技）鉴（文检）字（2014）81号鉴定双方都未到场，未确认样本是否真实有效，该鉴定程序、内容违法。本院再审过程中，龙江县政府向本院出示了三组证据，第一组证据是原审过程中向法院举示过的邱彦（艳）福、金双锁及王宗山等7人的证言，及华民乡政府（1996）2号文件，意在证明当年将争议土地发包给王立林没有召开村民代表大会，村民签名均系假的，以及王立林提交的2号文件与存档的文件不一致，系伪造的。第二组证据是原审过程中向法院举示过的1990年龙江县草原管理站发放的草原使用证、1982年土地使用证、2003年龙江县草原管理站行政处罚决定书、龙江县土地局1995年7月土地利用规划图，意欲证明王立林承包的土地是草原，1996年4月23日的合同不具有法律效力。第三组证据是本院再审过程中，龙江县政府申请本院委托齐齐哈尔地质测绘院就争议地块的面积进行勘测的技术报告两份，证明王立林占有的土地含坝面积总计3106.23亩，并请求全部返还。莫呼村及王立林均未提交新证据。本院再审查明，截至2016年5月，王立林开发使用的土地含坝面积为3106.23亩，坝内面积为2628.6亩。其他事实与原审判决认定的事实一致，不再赘述。本院再审认为，本案争议的焦点问题是王立林与莫呼村于1996年4月26日签订的协议是否真实；协议内容是否违反法律规定，案涉土地是否为禁止垦荒耕种的草原；王立林应否将所占有的土地全部返还给龙江县政府。关于4.26《联合开发土地承包协议书》的真实性问题。1.本案原审过程中，经两级法院分别委托鉴定部门对该合同上金双锁、邱彦福的签字、指纹及莫呼村的公章进行了司法鉴定，结论为金双锁的指纹是其本人所按，邱彦福的指纹不清晰无法鉴定，其他均与送检样本不是出自同一。综观全案，作为发包方莫呼村的领导人村支书金双锁和村主任邱彦福，曾在法院调查和公安机关侦查过程中多次被询问，其认陈述自相矛盾、二人陈述互相矛盾。金双锁先是否认签订过该协议，在被鉴定出指纹是其本人所捺后，又说是在其有病住院期间王立林强迫其所捺；邱彦福看到合同后，先否认见过此合同，继而补充说是王立林为贷款骗其签的字。二人对其所述均不能提供证据证实。而时任乡土地助理的孙玉刚证实该合同是其亲自起草，在打印后其亲自看见金双锁签字按印，并看见会计盖的村公章。但上述证人的证言可印证签订过该合同的事实。2.虽然4.26协议上所盖公章与4.19协议上的公章不是出自同一印鉴，但当时关于土地问题带头上访的村民吴之证实，“村长、书记各有一枚公章”，金双锁也证实“不知道有几枚公章”，从双方提交的证据中有一份1997年11月1日莫呼村与王立林签订的“联办养鱼场、养猪场协议”上所盖公章与该两枚公章明显不一致，可以佐证莫呼村当年的公章确非仅有一枚。这也正是龙江县公安机关虽侦查，却以王立林不涉嫌犯罪而未予立案的原因。根据现有证据不能必然得出该协议系伪造的结论。3.且该合同签订后实际履行多年，直至2007年莫呼村提起诉讼要求王立林交纳承包费、并要求因违约解除合同，在长达十余年的时间里，莫乎村对该合同并无异议，期间曾于2001年在乡、村有关代表及王立林均在场的情况下，对王立林开发耕种的土地面积和修筑的大坝进行了实地测量，乡村两级组织只是提到了承包费问题，对王立林占有的滩涂、水泡子和耕种土地的总面积及该承包地块的使用属性并未提及，即乡村两级组织当时均不认为该地块为草原，故对开垦为耕地无异议，亦未阻止。4.从王立林在本案再审审查庭证中向法院提交的莫呼村于2006年及2009年分别为其开具的两份介绍信的内容，可以佐证莫呼村知道王立林使用的土地面积为3千亩。5.至于村民代表的签字是否真实，华民乡政府存档的【96】2号文件中记载的承包地亩数与王立林提交的2号文件上记载的亩数是否相同，只是乡村组织内部履行的程序，并不影响对外签订合同的效力。综上，应认定双方于1996年4月26日签订的联合开发土地协议书真实存在。关于诉争土地是否为草原问题。《中华人民共和国草原法》第二条规定“本法所称草原，是指天然草原和人工草地”。第七十四条规定“本法第二条所称的天然草原包括草地、草山和草坡，人工草地包括改良草地和退耕还草地，不包括城镇草地”。通过上述规定可知，《中华人民共和国草原法》采用列举的方式规定了何种土地属于草原，而荒草地并未出现在列举范围内。国土资源部2001年8月21日印发的（2001）255号文件，即《全国土地分类》将我国土地分为农用地、建设用地和未利用地三类。其中，农用地包括天然草地、改良草地和人工草地，未利用地包括荒草地。由此可见，荒草地与草原分属不同地类，二者并非同一概念。龙江县政府提交的土地利用现状图显示争议土地地类为荒草地，根据我国法律、规章的规定，荒草地并非草原。1996年莫呼村与王立林签订的合同内容即为治理开发滩涂、荒草地，在签订合同过程中，莫呼村向华民乡政府提交了报告，华民乡政府也向龙江县政府上呈报告，龙江县政府作为法定的土地和草原的管理机关，虽未明文批复，但对该地块为荒草地的属性并无异议，亦未改变。因此，龙江县政府及第三人莫呼村以王立林承包的土地属草原为由，主张合同无效无法律依据。关于王立林耕种诉争土地是否侵权问题。1982年龙江县政府颁发《土地证》时，争议地块在莫呼村土地使用范围内，明确属莫呼村集体所有。1996年4月26日签订联合开发承包协议时，该地块被村、乡确认为洪涝滩涂荒草地对外发包，进行开发，莫呼村有权对该土地行使发包权，联合开发承包协议合法有效。2003年龙江县政府将争议地块确权为国有后，莫呼村丧失合同主体资格，龙江县政府作为后继主体应继续履行该协议，享有协议约定的权利、承担约定的义务。现联合开发承包协议约定的30年承包期限未满，双方亦未解除该协议。因此，王立林依据联合开发承包协议耕种土地的行为并未构成侵权。综上，龙江县政府要求王立林停止侵权，返还土地的主张无事实和法律依据，原审判决结论并无不当。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零七条第一款、第一百七十条第一款第一项的规定，判决如下：维持本院（2011）齐民一终字第348号民事判决。本判决为终审判决。审判长  范永玲审判员  赵广平审判员  梁丽娜二〇一六年八月八日书记员  唐婧婷