南京市江宁区人民法院行 政 判 决 书(2015)江宁行初字第48号原告李淑君，女，1972年7月1日生，汉族。原告陈颖，女，1977年9月19日生，汉族。委托代理人李金红、崔雅琴，江苏君远律师事务所律师。被告南京市公安消防支队江宁区大队（以下简称区消防大队），住所地在南京市江宁区通淮街***号。法定代表人黄伟，区消防大队大队长。委托代理人陈鹏，区消防大队副大队长。委托代理人曹孚兵，江苏东南律师事务所律师。第三人南京麦当劳餐饮食品有限公司（以下简称麦当劳公司），住所地在南京市玄武区玄武门22号江苏展览馆。组织机构代码：60893517-0。法定代表人张家茵，麦当劳公司董事长。委托代理人马笑匀、王海涛，江苏高的律师事务所律师。原告李淑君、陈颖诉被告区消防大队消防管理行政确认一案，向本案提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，因麦当劳公司与被诉行政行为有利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。本院于2015年11月2日公开开庭进行了审理。原告李淑君、陈颖的委托代理人李金红、崔雅琴，被告区消防大队的委托代理人陈鹏、曹孚兵，第三人麦当劳公司委托代理人王海涛到庭参加了诉讼。本案经江苏省高级人民法院批准延长审限六个月，本案现已审理终结。2014年11月18日，第三人麦当劳公司因“江宁大市口麦当劳餐厅”装修工程，向被告区消防大队申请建设工程竣工验收消防备案，报送了《建设工程竣工验收消防备案申报表》和其他相关备案材料。被告经审查认为,麦当劳公司报送备案材料符合《建设工程消防监督管理规定》（公安部119号令）第二十一条规定的要求。遂根据《建设工程消防监督管理规定》第二十四条、第二十五条的规定，向麦当劳公司出具了宁江公消竣备字[2014]第0188号备案凭证，同年11月24日，被告对麦当劳公司的消防竣工备案进行了检查，经审查资料和现场检查检测，于同年11月28日向麦当劳公司出具了“综合评定该工程竣工消防备案检查合格”的宁江公消竣字[2014]第0125号《建设工程竣工验收消防备案检查意见书》。被告区消防大队向本院提供了作出被诉行政行为的事实证据：1、南京市公安局消防监督检查档案《建设工程竣工验收备案卷》（案卷号0108，案卷含（1）建设工程竣工验收消防备案申报表；（2）建设单位、设计单位、施工单位组织的工程竣工验收报告；（3）建设工程消防设计备案抽查合格意见书；（4）工程涉及到消防应急标志灯具、仿木陶瓷砖符合国家或者行业标准的检验报告；（5）建筑消防设施检测报告；（6）施工、设计、检测单位营业执照、组织机构代码、安全许可证等合法身份证明和资质证明文件；（7）施工竣工图；（8）竣工验收消防备案检查记录表)，证明被告作出被诉行政行为的事实依据和证据，证明被告行政行为合法有效。2、《建设工程竣工验收消防备案凭证》（凭证号：宁江公消竣备字[2014]第0188号），证明麦当劳公司的消防竣工备案申请已经被告受理并予以备案。被告区消防大队向本院提供的作出行政行为的法律依据：1、《中华人民共和国消防法》第四条；2、《建设工程消防监督管理规定》（公安部119号令）第二条、第四条、第十三条、第十四条、第二十一条、第二十四条、第二十五条。原告李淑君、陈颖诉称，其系南京市江宁区大市口1号1-1幢麦当劳餐厅所用房屋的业主。为了了解麦当劳公司租赁房屋经营餐厅有无经过消防验收合格，于2014年7月21日向被告申请公开麦当劳餐厅改造内部装修工程竣工消防备案的相关材料。被告于2014年8月14日作出《关于政府信息公开的答复》告知两原告，“后续该单位因消防水源问题，一直未办理消防竣工备案手续”。同年11月29日，麦当劳餐厅提供一份被告作出的宁江公消竣字[2014]第0125号《建设工程竣工验收消防备案检查意见书》，被告在该《建设工程竣工验收消防备案检查意见书》中称“我大队对你单位于2014年11月18日申报的江宁大市口麦当劳餐厅工程……进行了竣工验收消防备案抽查……，经检查资料及现场检查检测，意见如下：一、综合评定该工程竣工消防备案检查合格。……”。但据原告了解，麦当劳餐厅并未实际解决消防水源问题。同时依据《建筑设计防火规范》（GB50016-2006）5.3.2条的规定：“公共建筑的每个防火分区、一个防火分区内的每个楼层，其安全出口的数量应通过计算确定，且不应少于2个”，而麦当劳餐厅二楼只有一个疏散楼梯，不符合该条规定，被告作出《建设工程竣工验收消防备案检查意见书》违反法律规定，应予以撤销。故诉请法院判令撤销被告于2014年11月27日作出的宁江公消竣字[2014]第0125号《建设工程竣工验收消防备案检查意见书》。原告针对其诉讼请求提供下列证据：1、被告于2014年8月14日向两原告出具的《关于政府信息公开的答复》，证明被告认为麦当劳餐厅因消防水源问题，一直未办理消防竣工备案手续；2、被告于2014年11月27日作出的宁江公消竣字【2014】第0125号《建设工程竣工验收消防备案检查意见书》，证明被告违法认定麦当劳餐厅工程竣工消防备案检查合格；3、本院（2015）江宁行初字第37、38号行政判决书，证明被告存在造假的情形。原告提供法律依据：2015第八期《最高人民法院公报》刊载的第41号指导案例，证明被告在作出行政行为时没有引用具体的法律条文，属于适用法律错误。被告辩称，本案被诉行政行为证据确凿，适用法律正确，符合法定程序，要求驳回原告的诉讼请求。第三人麦当劳公司述称，其系按照国家法律规定向被告申报备案，经被告审查符合规定，予以了批准。被告对其作出的审查意见符合法律规定，事实清楚，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。经庭审质证，原告对被告所提交的证据提出如下质证意见：原告对被告提交证据1的“真实性、合法性、关联性”均不认可。认为麦当劳公司没有按照消防建设规定提供申报其他消防产品材料，违反法定程序。对被告提交证据2的“真实性、合法性、关联性”亦均不予认可，认为被告存在造假的情形，麦当劳公司的竣工图存在造假，竣工图制图的时间是2014年11月20日，但被告已经于2014年11月18日向麦当劳公司出具了建设工程竣工验收消防备案凭证，被告在实体和程度上均严重违法。被告提供的竣工消防备案卷里，只有一份备案检查记录表，被告只是进行了一个单项的检查，且检查记录中的单项不全，没有检查消防水源、消防电源等。被告未能提供证据证明消防检查时麦当劳公司消防状况，不符合消防评定的规则。原告对被告提供作出行政行为法律依据，认为仅系证明被告具有备案检查职权及第三人进行备案检查应提供书面资料的依据，并没有被告认定消防备案检查合格的依据。第三人对被告提交证据均不持异议，认为合法有效，系按照国家的消防法律规定，严格审查了第三人的消防相关手续。第三人对被告提供法律依据没有异议，认为诉争建设工程竣工消防备案，不是一个新餐厅竣工验收，只是对局部进行整改，依法完全可以不申报竣工验收消防备案，系因本着对己从严要求原则，申报了竣工验收消防备案。被告对原告所提交3份证据的真实性均无异议。但认为证据1，明显与本案没有关联性，且所涉及到的问题，已经通过其他诉讼得到结论。认为证据2系被告在法定职权范围内根据工作中的相关事实以及法律规范的规定，作出行政确认，系合法有效。认为证据3与本案没有关联，对原告的证明目的不予认可，被告从来没有作出过原告曾经申请政府信息公开消防通道、消防水源的认定。第三人对原告所提交的3份证据质证意见同被告质证意见。被告对原告提供最高院指导案例，认为与本案无关联性，不能类比。第三人对原告提供指导案例，同被告质证意见。本院对上述证据认证如下：被告提交证据1，符合法律规范的形式和实质要件，与待证事实紧密关联，符合证据真实性、合法性、关联性要求，本院予以采信。被告提交证据2，客观真实，与其他证据可以相互印证，本院予以采信。原告提交证据1，被告对其真实性无异议，本院依法予以采信。原告提交证据2涉及本案司法审查的行政行为，由本院依法予以裁判。原告提交的证据3，合法有效，但因与本案不具有关联性，不能证明原告要证明的内容，本院对其证明目的不予认定。被告提供作出行政行为的法律依据，客观真实，与本案紧密关联，本院予以采信。原告提供最高人民法院第41号指导案例，因与本案不具有紧密关联性，不能证明原告要证明的内容，本院对其证明目的不予认定。经审理查明，第三人麦当劳公司江宁大市口餐厅位于江宁区土山路1号，餐厅面积约430平方米，位于建筑物1-2层，2002年开业。在原消防设计中，二楼有两个出口，但后期被隔壁中国银行以安全为由封堵了一个出口，导致二楼安全出口缺少。后第三人针对第二层缺少第二安全出口，提出缩小第二层建筑面积整改方案，报被告进行了消防设计备案，对二楼实施桌椅局部更换调整、地砖局部修换等装修建设，并于2014年11月18日向被告申报江宁大市口麦当劳餐厅二楼130平方米装修建设工程竣工验收消防备案，被告当日予以受理，出具宁江公消竣备字（2014）第0188号《建设工程竣工验收消防备案凭证》。依照《建设工程消防监督管理规定》的规定，将该工程项目确定为抽查对象，并于同年11月24日进行了消防备案抽查评定，检查结果为合格，于同年11月27日作出的宁江公消竣字[2014]第0125号《建设工程竣工验收消防备案检查意见书》，内容为按照现行《建筑设计防火规范（GB50016-2006）等，经审查资料及现场检查测试，意见如下：（一）综合评定该工程竣工消防备案检查合格；（二）建筑内疏散通道、安全出口、消防车道应保持畅通；（三）对建筑消防设施应当定期维修保养，每年应至少委托具有相应资质的消防技术服务机构进行一次全面检测，确保完好有效；（四）该工程若需改建、扩建、内部装修和用途变更，应依法进行消防设计备案和竣工验收消防备案；（五）投入使用、营业前应向区消防大队申报消防安全检查，经消防安全检查合格后方可投入使用、营业。并将该《建设工程竣工验收消防备案检查意见书》向建设单位送达。另查明，本案第三人麦当劳公司江宁大市口餐厅原先在2002年12月份开业前就曾经申请消防机构建设工程竣工消防验收，分别由原南京市江宁区公安消防大队于2002年12月25日作出《关于同意麦当劳食品店消防验收合格的意见》，于同年12月27日作出《消防安全检查意见书》。本院认为，《中华人民共和国消防法》（以下简称《消防法》）第十四条规定：“建设工程消防设计审核、消防验收、备案和抽查的具体办法，由国务院公安部门规定。”公安部《建设工程消防监督管理规定》第三条第二款规定：“公安机关消防机构依法实施建设工程消防设计审核、消防验收和备案、抽查，对建设工程进行消防监督。”该规章第二十四条规定：“对本规定第十三条、第十四条规定以外的建设工程，建设单位应当在取得施工许可、工程竣工验收合格之日起七日内，通过省级公安机关消防机构网站进行消防设计、竣工验收消防备案，或者到公安机关消防机构业务受理场所进行消防设计、竣工验收消防备案。”上述规定表明，建设工程消防验收备案就是特定的建设工程施工人向公安机关消防机构报告工程完成验收情况，消防机构予以登记备案，以供消防机构检查和监督，备案行为系公安机关消防机构对建设工程实施消防监督和管理的行为。该行为具有行使行政职权的性质，体现出国家意志性、法律性、公益性、专属性和强制性。备案结果系备案行为的组成部分，且含有消防竣工验收是否合格的评定，具有行政确认的性质。备案手续的完成亦能产生行政法上的拘束力。故消防备案行为系可诉的行政行为，本案原告系麦当劳公司江宁大市口餐厅房屋业主，其要求撤销被告作出的《建设工程竣工验收消防备案检查意见书》的诉请属于人民法院行政诉讼受案范围。《消防法》第四条规定：“县级以上地方人民政府公安机关对本行政区域内的消防工作实施监督管理，并由本级人民政府公安机关消防机构负责实施。”该法第十三条第一款第（二）项、第二款规定：“按照国家工程建设消防技术标准需要进行消防设计的建设工程竣工，依照下列规定进行消防验收、备案：（二）其他建设工程，建设单位在验收后应当报公安机关消防机构备案，公安消防机构应当进行抽查。依法应当进行消防验收的建设工程，未经消防验收或者消防验收验收不合格的，禁止投入使用；其他建设工程经依法抽查不合格的，应当停止使用。”据此，本案被告依法具有对第三人建设工程竣工进行消防备案、抽查的法定职责。根据《消防法》及《建设工程消防监督管理规定》相关规定，本案第三人麦当劳公司江宁大市口餐厅二楼装修建设工程，不属于大型的人员密集场所及其他特殊建设工程，而属于普通建设工程竣工验收消防备案工程，要求备案的是消防设计文件及竣工验收备案。麦当劳公司于2014年11月18日就其餐厅二楼130平方米局部装修向被告提出竣工消防备案申请，依照上述规章第二十一条规定提交了：（1）建设工程消防备案申报表；（2）建设单位、设计单位、施工单位组织的工程竣工验收报告；（3）建设工程消防设计备案抽查合格意见书；（4）工程涉及到消防应急标志灯具、仿木陶瓷砖符合国家或者行业标准的检验报告；（5）建筑消防设施检测报告；（6）施工、设计、检测单位合法身份证明和资质证明文件；（7）竣工图纸等相应申报材料，因申报内容仅涉及二楼桌椅局部更换调整、地砖局部修换、应急标志灯具等，不存在消防设施施工，所以无需提交消防设施竣工图纸。因此装修不涉及到其他装修和消防相关材料，亦无需提供其他建筑材料合格证明文件。因该次装修没有其他土建工程，亦无需申报和审查具有防火性能要求的建筑构件、建筑材料、装修材料符合国家标准或者行业标准的证明文件、出厂合格证。建筑消防设施检测报告均证明自动报警和联动控制系统、给水系统、应急照明及疏散指示检测合格，并在抽查后评定合格。竣工验收消防备案检查记录亦表明并非原告所诉称的仅有一个单项被评定为合格。被告于当日依法受理第三人申报消防备案，出具宁江公消竣备字（2014）第0188号《建设工程竣工验收消防备案凭证》。依照《建设工程消防监督管理规定》规定，将该工程项目确定为抽查对象，并于同年11月24日进行了消防备案抽查评定，检查结果为合格，于同年11月27日作出的宁江公消竣字[2014]第0125号《建设工程竣工验收消防备案检查意见书》，并向建设单位送达，符合法定程序，并无不当。本案中被告作出《建设工程竣工验收消防备案检查意见书》虽然仅援用了法律规定，没有引用具体法律条款，但是现有证据充分证明该行政行为符合《建设工程消防监督管理规定》等法律规范的规定，不属于适用法律错误。综上，对于原告提出被告建设工程竣工消防验收备案行为违法，要求撤销被告于2014年11月27日作出的宁江公消竣字[2014]第0125号《建设工程竣工验收消防备案检查意见书》的主张，因缺乏事实依据和法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，经本院审判委员会讨论决定，判决如下：驳回原告李淑君、陈颖的诉讼请求。本案应收案件受理费50元，由原告李淑君、陈颖共同负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南京市中级人民法院。同时应向南京市中级人民法院预交上诉案件受理费50元。江苏省南京市中级人民法院开户行：中国工商银行南京市汉口路支行，账号：4301011329100245018。审 判 长  吕润进人民陪审员  程以立人民陪审员  李晓旭二〇一六年八月十一日书 记 员  冯 蓉附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条：行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。