广东省肇庆市中级人民法院行 政 判 决 书（2016）粤12行初6号原告怀集县大岗镇大岗村卢屋经济合作社。法定代表人卢炳广，该社社长。委托代理人邓少艺，广东集兴律师事务所律师。委托代理人徐维汉，广东集兴律师事务所法律工作者。被告肇庆市人民政府，住所地：肇庆市城中路**。法定代表人赖泽华，该市市长。委托代理人欧志兵，肇庆市法制局工作人员。委托代理人江敏，肇庆市法制局工作人员。被告怀集县人民政府。法定代表人申翰杰，该县县长。委托代理人魏琳，广东洊江律师事务所律师。委托代理人黄罗庆，怀集县国土资源局工作人员。第三人怀集县大岗镇大岗村巷口经济合作社。法定代表人徐惠云，该社社长。原告怀集县大岗镇大岗村卢屋经济合作社（以下简称卢屋社）诉被告肇庆市人民政府、怀集县人民政府、第三人怀集县大岗镇大岗村巷口经济合作社（以下简称巷口社）土地权属争议行政决定纠纷一案，本院立案受理后，依法组成合议庭于2016年7月12日公开开庭审理了本案。原告卢屋社的法定代表人卢炳广、委托代理人邓少艺、徐维汉，被告肇庆市人民政府的委托代理人欧志兵、江敏，被告怀集县人民政府的委托代理人魏琳、黄罗庆，第三人巷口社社长徐惠云到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。原告卢屋社称，一、现争议的地名“大岗凹”的土地是原告集体依法拥有且管业了数十年的土地，应依法受到保护。早在1953年土改时，原告卢屋经济合作社的村民刘明礼领有怀集县人民政府颁发的《土地房产所有证》一份。其中一栏为：“座落于卢徐村，种类旱地，，地名大岗凹东至庭牧，南至坑，西至佩杰，北至亚生。”1962年体制下放时，尽管全县对土地水田没有重新登记填证，但是各大队、生产队均按照《六十条》中第二十一条关于：生产队范围内的土地，都归生产队集体所有的规定，由大岗公社大岗大队将现争议的地名大岗凹的土地逐级下放固定给了原告卢屋经济社（原名卢屋生产队）集体所有。之后，卢屋生产队集体一直在大岗凹（除坟墓地外）连年种植红麻、木薯、番薯、花生等各种农作物，年年种植，年年收获。1982年落实农村生产承包责任制时，我卢屋经济社己将大岗凹的土地分给刘实彩、刘自养、刘实有、卢佩樱、卢崇荫等农户承包经营。根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十九条规定：“土地改革时分给农民并颁发了土地所有证的土地，属农民集体所有；……。”对农民集体所有的土地，应依法受到保护。二、怀府裁决（2015）7号处理决定事实不清，认定错误，具体行政行为违反法律规定，应依法予以撤销。主要有：第一，对土改时大岗凹土地的原状认定错误。事实上，，地名大岗凹的土地有两部分组成。地块内公路边的土地属陡坡旱地是我卢屋经济社的“埋臭地”，即坟墓地；另一部分是旱地，即土改时卢明礼等户主的有证土地。第二，对砖窑的位置及使用时间认定错误。既然查明“现高畦旱地内有荒废砖瓦窑一个和坟墓10多座，”却错误地认为“申请人巷口经济合作社虽然没有持有人民政府颁发的土地证，但该地块上建有砖瓦窑，并取土印制瓦砖达20多年。”这是明显的认定错误。因为，按第三人巷口经济合作社申请书所述：“1978年巷口联队分出小队时，在大岗凹建有砖瓦厂3个。”事实上，该砖瓦窑是建在坟地范围，1978年建好后使用到1982年落实农业生产承包责任制时己经停止使用。该期间只有四年多，不是20年。第三，对争议范围外的租赁单据作为本案的证据事实认定是错误的。第四，混淆了集体连续使用和个人侵占的事实。况且第三人至今仍无法提供巷口经济合作社集体连续使用大岗凹土地20年的事实证据。第五，对争议期间的事实认定错误，自从1978年第三巷口经济社在大岗凹坟墓旁边建砖窑时起已经发生纠纷，这多次纠纷，并不是以刘姓家族名义提出争议处理决定，认为“刘姓自始至终以其家族名义而非以生产队集体名义参与调处”缺乏事实根据，违背了以事实为根据，以法律为准绳的原则。第六，处理决定书适用国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条第一款，属于适用法律错误。因此，其作出的具体行政行为是违反法律规定的，理应依法撤销。三、肇府行复（2015）64号《行政复议决定书》事实不清，证据不足，其维持怀府裁决（2015）7号处理决定书是错误的，也应依法予以撤销。综上所述，原告向法院提出诉讼诉请：1.依法撤销怀集县人民政府怀府裁决（2015）64号《关于“大岗凹”土地权属的处理决定》及肇庆市人民政府肇府行复（2015）64号《行政复议决定书》。2.判令怀集县人民政府重新作出行政行为，将地名“大岗凹”的土地依法确权给原告集体所有。3.本案诉讼费由被告承担。原告卢屋社提交11份证据（其中证据8-11为开庭时提交）：1.土地房产所有证。2.卢崇宛、卢广宜、卢广贤的证明三份。3.卢瑞万、卢广利的证明两份。4.刘实彩证明一份。5.李利润证明一份。6.上诉书一份。7.莫记先证明一份。8.刘实彩证明一份。9.卢广宜证明一份。10.高发明证明一份。11.租赁协议一份。被告肇庆市人民政府答辩称，一、答辩人作出肇府行复（2015）64号《行政复议决定书》是履行法定职责的行为，符合行政复议法的有关规定。《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款规定：“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。”原告以怀集县人民政府作为被申请人向答辩人申请行政复议，答辩人作为怀集县人民政府的上一级地方人民政府，在收到原告的行政复议申请后，依法作出行政复议决定是履行法定职责，符合行政复议法的有关规定。二、肇府行复（2015）64号《行政复议决定书》认定事实清楚，适用依据正确，程序合法，处理适当。（一）答辩人作出肇府行复（2015）64号《行政复议决定书》程序合法。2015年10月13日，答辩人收到本案原告提交的行政复议申请材料，答辩人依法予以受理，于2015年10月20日将《行政复议答复通知书》送达怀集县政府。另委托怀集县政府向第三人怀集县大岗镇大岗村巷口经济合作社送达《第三人参加行政复议通知书》。在法定期限内，怀集县政府向答辩人提交的《行政复议答复书》及相关证据材料。第三人怀集县大岗镇大岗村巷口经济合作社（以下简称巷口社）亦向答辩人提交了书面材料。2015年12月3日，答辩人行政复议机构召开调查听证会，听取了各方当事人的意见。2015年12月12日，答辩人作出肇府行复（2015）64号《行政复议决定书》，并依法将行政复议决定书送达到本案当事人。答辩人上述作出行政复议决定的整个过程符合行政复议法的有关规定。（二）肇府行复（2015）64号《行政复议决定书》认定事实清楚，理由充分，适用依据正确，处理适当。卢屋社与巷口社存有争议地块座落在怀集县大岗镇墟镇，即大岗粮食仓库侧南面，土名：“大岗凹”，四至：东至刘家枝旧屋左墙脚、沙场场地中间线及四队旧砖瓦窑右侧田基，西至卢沛盈楼房右墙，南至小坑，北至大岗往桥头公路边，，地貌以水田和旱地为主土改时，争议地分给卢屋社刘姓农户耕作。上世纪七十年代后期，巷口社在争议地建有砖瓦窑，并在争议地的部分土地取土印制砖瓦，被取土的地块逐渐变成鱼塘和水田，并在上世纪九十年代后期由巷口社村民经营和耕作。2011年开始，巷口社将争议地东面的部分高畦地租赁给他人，用作销售石仔、河沙等材料场地，并收取租金。因巷口社村民在争议地块上耕作、印制砖瓦等原因，卢屋社刘姓村民与巷口社村民曾引发多次纠纷，无证据显示卢屋社以本社名义要求怀集县政府对争议地进行确权。2013年8月23日，巷口社向怀集县国土资源局申请调处。怀集县国土资源局受理后作了相关调查，在调解不成的情况下，报请怀集县政府作出处理决定。怀集县政府于2015年8月17日作出怀府裁决（2015）7号《关于“大岗凹”土地权属的处理决定》，决定：“争议地①，面积845.58㎡，座落在“大岗凹”（土名）”，四至，东至旧屋地基、沙场中间线，西至巷口经济合作社土地，南至巷口经济合作社土地，北至公路，权属归大岗镇大岗村卢屋经济合作社所有；争议地②，面积1306.09㎡，座落在“大岗凹”，四至，东至高基，西至卢佩盈楼房门口右墙，南至水坑，北至卢屋经济合作社，权属归大岗镇大岗村巷口经济合作社所有。”卢屋社不服上述决定，遂向答辩人申请行政复议。答辩人认为，《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款规定：“单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；……”怀集县政府对本案土地权属争议在调解无果后作出处理决定，是履行职责的行为，作出处理决定的主体适格。《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条规定：“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有；连续使用不满二十年，或者虽满二十年但在二十年期满之前所有者曾向现使用者或有关部门提出归还的，由县级以上人民政府根据具体情况确定土地所有权。”本案中，涉案争议地在土改时属卢屋社村民所有，但从上世纪七十年代后期开始，巷口社在该争议的部分土地上兴建砖瓦窑，并取土印制砖瓦。之后，被取土的地块逐渐变成鱼塘和水田，并由巷口社村民经营和耕作。至2013年巷口社向怀集县国土资源局申请调处案涉争议地权属纠纷时止，巷口社已实际使用部分争议地超过二十年，怀集县政府将部分争议地块确权给巷口社所有，符合《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条的规定。至于案涉其他土地，考虑到案涉争议地在土改时期的权属以及土地的现状，且无证据显示巷口社连续使用这些土地超过二十年，因此，怀集县政府将这部分土地确权给卢屋社所有并无不当。综上，答辩人作出肇府行复（2015）64号《行政复议决定书》主体适格，认定事实清楚，适用依据正确，程序合法，处理适当。原告提出的诉讼请求，理据不充分，请人民法院依法驳回原告的诉讼请求。被告肇庆市人民政府提交了8份证据：1.《行政复议决定》。2.原告提交行政复议申请材料。3.行政复议申请收件回执存根。4.行政复议答复通知书证据清单、邮寄送达单据。5.巷口社答复书。6.调查签到表及调查听证笔录。7.行政复议答复通知书、第三人通知书、委托送达书、送达材料通知书。8.送达回证、邮政快递单。9、法律依据。被告怀集县人民政府答辩称，原告与第三人争议的地块座落在怀集县大岗镇圩镇，即大岗粮食仓库侧南面，土名“大岗凹”，面积共2146.67平方米。四至：东至刘家枝旧屋左墙脚、沙场场地中间线及四队旧砖瓦窑右侧田基，西至卢沛盈楼房右侧，南至小坑，北至大岗往桥头公路边。目前争议地块大部分为水田和旱地，部分为荒地和坟地。土改时，该地块部分耕地曾分配给现卢屋经济合作社村民刘明礼户耕种。至上世纪七十年代初逐渐弃耕丢荒，之后，第三人巷口经济合作社在争议地上修建砖瓦窑，并在争议地块部分土地上取土和印烧制砖瓦，长达20多年，被取土的地块逐渐形成低畦地，上世纪九十年代后期起，巷口经济合作社村民将低畦地整理成鱼塘和水田，并经营和耕作。2011年起，巷口经济合作社将争议地块东面部分高畦地租赁给他人用于堆放和销售石子、河沙等材料场地，并收取租金。由于争议地块上有刘氏祖坟，刘姓兄弟持土改证把争议土地视为外姓人不可侵犯的刘家祖坟地。历次争议均是以第三人巷口经济合作社在争议地块上耕作、印制砖瓦损坏坟墓为由，以刘姓兄弟及其家族名义主张权属，以合作社集体组织名义主张土地权属要求或参与调处。第三人巷口经济合作社虽然未能提供有人民政府颁发的该地块的“土地证”，但其对争议土地连续使用已超过20年，具有连续经营管理该地块的事实；且自第三人使用该地块建窑印制砖瓦以来，除近年来刘姓兄弟主张坟地权属外，从未与其他集体组织有过争议。根据国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条：“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有；连续使用不满二十年，或者虽满二十年但在二十年期满之前所有者曾向现使用者或有关部门提出归还的，由县级以上人民政府根据具体情况确定土地所有权。”的规定，原告虽然持有土改时由县人民政府颁发的争议地块的土地证（证上记载0.98亩），也曾短期管理使用，但后来已丢荒弃耕，故其以土改证、刘家祖坟地为由主张争议地块土地权属全部归其所有，理据不足。但答辩人考虑土地原归属及民间习俗等实际情况，将巷口经济合作社连续使用超过20年的部分土地确权给巷口经济合作社所有，将涉案的其他土地确权给原告所有并无不当。综上，答辩人作出的怀府裁决（2015）］7号《关于“大岗凹”土地权属的处理决定》认定事实清楚、证据确实充分、程序合法、适用法律法规正确，实体处理适当。肇庆市人民政府经行政复议审查予以维持完全是正确的。请人民法院依法驳回原告的诉讼请求。被告怀集县人民政府提交了16份证据：1.土地权属争议申请书。2.大岗镇大岗村巷口土地权属争议补充材料。3.证明、委托书、身份证。4.大岗镇“大岗凹”土地纠纷建议处理意见书。5.巷口社“单干”各户烧砖情况。6.卢祥标、徐少平、石青全等人证明。7.张伟剑等人证明，争议地块示意图、争议地块现状照片。8.巷口社地租收据。9.巷口土地房产证、平面图、照片。10.土地权属争议答辩书。11.身份证、委托书。12.卢屋社土地房产证。13.询问笔录。14.调解笔录。15.“大岗凹”土地权属争议案讨论会议纪要。16.通知书、送达回证、现场图。第三人巷口社答辩称，被告怀集县人民政府及肇庆市人民政府是按照历史事实、也依法合情合理作出的处理决定是完全正确的，作为本案的当事人，也是完全同意、认可的。现被答辩人请求肇庆市中级人民法院撤销肇庆市人民政府的肇府行复（2015）64号《行政复议决定书》及怀集县人民政府作出的怀府裁决（2015）］7号《关于“大岗凹”土地权属的处理决定》，按其土改证四至对争议土地权属全部归其社所有，如此不要历史事实、不讲法律法规的无理要求，我们坚决反对、也不同意。请肇庆市中级人民法院依法驳回原告的诉讼请求。第三人巷口社无提交证据。经过庭审质证，被告肇庆市人民政府对原告卢屋社提供的证据1真实性无异议、关联性和合法性有异议；对原告卢屋社证据2、3的三性不予认可；对原告卢屋社证据4，认为以坟地为由主张争议土地的权属依据不足，但考虑土地原归属及民间习俗等实际情况，可酌情处理；对原告卢屋社证据5的真实性和关联性、证明内容不予认可；对原告卢屋社证据6不予认可，认为本争议发生前并不存在原告申请对争议地进行确权的事实；对原告卢屋社证据7三性不予认可，在怀集县人民政府调处过程中没有收到该证据；对原告卢屋社证据8、9，认为证明人与原告有利害关系，未经第三人认可不能作为证据使用；对原告卢屋社证据10、11真实性有异议，该证据与本案无关，且是在本案行政机关作出处理决定后提供。被告怀集县人民政府对原告卢屋社证据1-7的质证意见与被告肇庆市人民政府意见一致；对原告卢屋社证据8-11的三性不予认可，认为原告卢屋社无提出确权申请及不存在对争议地块出租的事实。第三人巷口社对原告卢屋社的证据的质证意见与被告肇庆市人民政府及怀集县人民政府的意见一致。原告卢屋社对被告怀集县人民政府的证据质证意见如下：证据1不属于证据范畴；证据2的真实性、关联性有异议，巷口社的集体水田不在争议范围内，其公粮税费与本案无关；对证据3无异议；证据4直接损害原告合法权益，不能作为证据；证据5是由巷口社自行制作，三性不认可；证据6的第一份证明的真实性、关联性有异议，第二份证明的关联性有异议，第三人证明的真实性、合法性有异议；证据7是巷口社自行制作，不能作为证据使用；证据8涉及的出租土地是相邻另一土地，不在争议范围，与本案无关；证据9涉及的土地不在争议范围，与本案无关；证据10、11无意见；证据12证实争议土地属于原告所有；证据13的第一份笔录无意见，第二份笔录除认为巷口社耕作公路边旱地的表述有异议，第三份笔录的陈述与事实不符，第四、五、六份笔录的真实性、合法性有异议，对第七份笔录有异议，认为第八份笔录的表述不当，应是巷口队个别社员耕作，对第九份笔录无意见，对第十份笔录的真实性、合法性有异议，对第十一份笔录的真实性有异议，对第十二份笔录的陈述认为不是事实，对第十三份笔录无意见，对第十四份笔录真实性有异议；认为证据15、16不属于证据范畴；证据17的通知书及送达回证不属于证据范畴，巷口社自编的证据是不真实的，不能作为证据使用。被告肇庆市人民政府及第三人巷口社对被告怀集县人民政府的证据无异议。原告卢屋社对被告肇庆市人民政府的证据1复议决定书认定事实不清，证据不足；证据2-8不属于证据范畴；证据9的适用法律不当。被告怀集县人民政府及第三人巷口社对被告肇庆市人民政府的证据无异议。根据庭审质证，原告卢屋社补充提交证据10、11作为权属主张的依据，但其未能充分说明在行政机关处理阶段未能提供该证据的理由，本院对该证据不予认可。同时，对当事人无异议的证据，或虽提出异议，但无充分理据予以证实的证据，本院均认定为有效证据，对本案当事人提交的其他证据均作为本案定案依据。经审理查明：原告卢屋社与第三人巷口社发生权属争议的土地座落在怀集县大岗镇墟镇，即大岗粮食仓库侧南面，土名“大岗凹”，土地四至：东至刘家枝旧屋左墙角、沙场场地中间线及四队旧砖瓦窑右侧田基，西至卢沛盈楼房右墙，南至小坑，北至大岗往桥头公路边，面积2146.67平方米。争议土地的地貌以水田和旱地为主，争议双方村民曾多次因土地权属及使用等问题发生纠纷，至2013年期间，卢屋社部分村民阻挠及毁坏巷口社在争议土地上耕种，引发本案争议。案涉争议土地的权证情况。原告卢屋社持有1953年证号为怀土证字第0070号《土地房产所有证》1份，持证人为该社社员刘明礼，座落卢徐村，，地名为“大冈凹”四至：东至庭攸、西至佩杰、南至坑、北至亚生，面积玖分捌厘。该证记载面积虽然与争议地实际面积有差别，但证载四至与争议土地现场四至基本一致。第三人巷口社在被告怀集县人民政府调处期间提供1953年证号为怀土证字第0115号《土地房产所有证》1份，持证人为徐应攸，土地座落卢徐村，，地名为“大冈泣”四至：东至园基、西至墓边、南至园基、北至应同，面积伍份玖厘，经查，该证记载四至与争议土地四至不一致。争议土地经营管理事实。争议土地旱地范围内历史已存有卢屋社社员祖坟并由其社员一直管理至今；土改时期，原告卢屋社刘氏社员在争议土地坟地外的范围进行耕种；“四固定”时期，由卢屋社集体对争议土地坟地外的范围统一耕种管理，至20世纪70年代初，卢屋社集体及社员陆续丢荒争议土地。第三人巷口社部分社员于20世纪70年代中期开始，陆续在争议土地坟地外范围进行耕种，并由第三人巷口社于1978年在争议土地的坟地边建造砖瓦窑，且在坟地前南面地挖泥取土制砖瓦。第三人巷口社集体经营管理该砖瓦窑至1983年，后由第三人巷口社社员自行轮流使用该砖瓦窑至上世纪90年代中后期。第三人巷口社部分社员在砖瓦窑停用的情况下，自发对争议地块的南面因挖泥取土变成低洼水氹的土地进行修筑成鱼塘养鱼，后由部分社员对鱼塘平整为水田进行耕种，该部分社员一直耕种至发生本案争议时，但并无证据证实第三人巷口社以集体的名义向社员分配耕种争议土地。争议地块东面由案外人经营沙石场，该沙石场占用争议地块东面部分土地，现有证据无法认定涉及争议地块东面部分土地是否由争议双方向沙石场经营者出租。行政机关的处理争议情况。发生本案争议后，怀集县人民政府在调解不成的情况下，于2015年8月17日作出怀府裁决（2015）7号《关于“大岗凹”土地权属的处理决定》：争议地块①面积845.58平方米，座落在“大岗凹”，四至：东至旧屋地基、沙场中间线、西至巷口经济合作社土地、南至巷口经济合作社土地、北至公路，权属归大岗镇大岗村卢屋经济合作社所有；争议地块②面积1306.09平方米，座落在“大岗凹”，四至：东至高基、西至卢佩盈楼房门口右墙、南至水坑、北至卢屋经济合作社，权属归大岗镇大岗村巷口经济合作社所有。原告卢屋社不服，遂向被告肇庆市人民政府提起行政复议，经被告肇庆市人民政府复议，认为被告怀集县人民政府作出怀府裁决（2015）7号《关于“大岗凹”土地权属的处理决定》主体适格，认定主要事实清楚，适用依据正确，程序合法，处理适当，维持怀集县人民政府作出的处理决定。原告卢屋社不服被告肇庆市人民政府、怀集县人民政府的具体行政行为，向本院提起诉讼。本院认为，被告肇庆市人民政府复议维持了怀集县人民政府作出的怀府裁决（2015）7号《关于“大岗凹”土地权属的处理决定》的处理结果，本案主要审查怀集县人民政府作出的怀府裁决（2015）7号《关于“大岗凹”土地权属的处理决定》认定事实是否清楚，证据是否确凿，适用依据是否正确，程序是否合法及肇庆市人民政府复议程序是否合法的问题。被告肇庆市人民政府系怀集县人民政府的上级行政机关，原告卢屋社不服怀集县人民政府作出的具体行政行为，有权向被告肇庆市人民政府申请行政复议，肇庆市人民政府对作出本案复议决定的行政行为是履行法定职责，主体适格。被告肇庆市人民政府于2015年10月13日受理原告卢屋社的复议申请后，期限内向复议被申请人、第三人发出参加复议通知书、举证通知书，并收集当事人提交的证据材料，被告肇庆市人民政府组织各方当事人进行听证，经审查，于2015年12月12日作出案涉肇府行复（2015）64号《行政复议决定书》并送达给当事人，被告肇庆市人民政府的复议程序合法。本案中，对于争议土地原属原告卢屋社所有的事实经查明予以确认，现争议地块确权给原告卢屋社所有的土地主要为原告卢屋社社员的历史坟地，并一直由原告方管理，故被告怀集县人民政府作出将该地块确权给原告卢屋社的处理并无不当。本案主要的争议焦点是现确权给第三人巷口社所有的土地是否符合第三人巷口社以集体的名义对争议土地进行事实占有的情况。经查，原告卢屋社无证据证实在本案争议前以集体名义向被告怀集县人民政府对争议土地权属进行调处，但原告卢屋社社员与第三人巷口社对争议土地的权属及使用发生多次争议是各方认可的事实。根据争议土地现状，现确权给第三人巷口社所有的土地可分为两部分，一部分为原砖瓦窑所在的旱地，另一部分为因挖泥取土形成的低洼水田。对于第三人巷口社使用争议土地的时间主要可分为两个时期，第一时期为1978年至上世纪90年代中后期使用砖瓦窑时期，第二时期为砖瓦窑停用之后至发生争议的耕种时期。对于原砖瓦窑所在的地块的确权情况，第三人巷口社于1978年以集体的名义在争议地建造砖瓦窑烧制砖瓦，并以集体的名义使用至1983年，后由第三人巷口社社员自行轮流使用该砖瓦窑至上世纪90年代中后期。该砖瓦窑是由集体修建，1978年至1983年由集体使用该砖瓦窑，应认定该期间的使用行为为集体行为；因该砖瓦窑是集体修建，对于其社员在1983年之后自行轮流使用可认定为集体社员使用集体资产行为，故可认定1983年之后使用砖瓦窑行为为集体行为。从1978年至上世纪90年代中后期，第三人巷口社使用砖瓦窑达二十年之久，后亦由第三人巷口社社员自发耕种至发生本案争议前。根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有；连续使用不满二十年，或者虽满二十年但在二十年期满之前所有者曾向现使用者或有关部门提出归还的，由县级以上人民政府根据具体情况确定土地所有权。”的规定，被告怀集县人民政府将原砖瓦窑所在的地块确权给第三人巷口社并无不当。对于因挖泥取土形成的低洼水田地块的确权情况。第三人巷口社修建砖瓦窑后开始在争议土地的南面地块挖泥取土烧制砖瓦，第三人巷口社于1978年至1983年以集体名义使用砖瓦窑，该期间的取土挖泥行为应视为集体行为；1983年之后砖瓦窑由该社社员轮流使用，即使使用砖瓦窑行为可视为集体行为，但挖泥取土是由村民自行实施，且使用砖瓦窑并不必然需要在争议地进行挖泥取土，所以该社社员于1983年之后在争议地的挖泥取土行为不能视作集体行为；另外，砖瓦窑停用后由第三人巷口社社员对挖泥取土地块的耕作只是部分社员的自发性行为，并无证据证实第三人巷口社以集体名义向社员分配该地块进行耕种，因此，认定该期间的耕作行为为集体行为的依据不足。故，被告怀集县人民政府以第三人巷口社实际使用因挖泥取土形成的低洼水田地块超过二十年为由将该部分土地权属全部确权给巷口社的处理依据不足，该处理结果明显不当。综上所述，被告怀集县人民政府作出的怀府裁决（2015）7号《关于“大岗凹”土地权属的处理决定》认定事实部分不清、证据不足，作出的处理决定存在错误；同时，被告肇庆市人民政府作出的肇府行复（2015）64号《行政复议决定书》维持被告怀集县人民政府的行政行为的处理结果错误，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项和《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十条第一、第二款的规定，判决如下：撤销被告怀集县人民政府作出的怀府裁决（2015）7号《关于“大岗凹”土地权属的处理决定》及被告肇庆市人民政府作出的肇府行复（2015）64号《行政复议决定书》并责令被告怀集县人民政府在法定期限内重新作出行政行为。本案受理费50元，由被告肇庆市人民政府及怀集县人民政府共同负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。审 判 长  潘启智代理审判员  陈卓杰代理审判员  叶志敏二〇一六年八月九日书 记 员  钟 蔚第1页共26页