广东省深圳市福田区人民法院 行 政 判 决 书 （2015）深福法行初字第937号 原告深圳市公明上村股份合作公司，住所深圳市宝安区公明镇上村村委办公大楼，组织机构代码19247801-6。 法定代表人陈任泉。 委托代理人邬建锋，广东深兴律师事务所律师。 被告深圳市规划土地监察局，住所深圳市福田区红荔西路**土地房产交易大厦，组织机构代码69909466-0。 法定代表人覃跃良。 委托代理人付景虎，广东金地律师事务所律师。 委托代理人余兆，该局工作人员。 被告深圳市规划和国土资源委员会，住所，住所深圳市福田区红荔路**规划大厦机构代码69555062-2。 法定代表人王幼鹏，任该委员会主任。 委托代理人程永锋，广东金地律师事务所律师。 委托代理人朱媛媛，该委工作人员。 原告深圳市公明上村股份合作公司诉被告深圳市规划土地监察局行政处罚决定及被告深圳市规划和国土资源委员会行政复议决定一案，本院于2015年7月7日受理后，于2015年8月14日向被告送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，适用普通程序，于2015年9月21日公开开庭进行了审理。原告委托代理人邬建锋，被告深圳市规划土地监察局委托代理人付景虎、余兆，被告深圳市规划和国土资源委员会委托代理人程永锋、朱媛媛到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告深圳市规划土地监察局于2015年4月16日作出深规土监行案【2013】110号《行政处罚决定书》，认定原告在未依法取得规划许可的情况下，于光明新区公明街道河堤路20号兴建的9栋建筑（截至2014年1月15日，9栋建筑分别为6栋10层、1栋9层、1栋7层、1栋1层水泵房，总建筑面积为185960.86平方米）。经评估，上述建筑物工程造价估算为人民币315470423.5元，以上事实有书证、工程造价估算书等证据为证。当事人的上述行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十三条第一款的规定，本机关已于2014年11月14日向当事人送达了《行政处罚告知书》。根据当事人申请，本机关于2014年12月9日依法组织了听证会，听取当事人陈述、申辩，并对与案件相关的证据进行质证。本机关认定，当事人的违法行为事实清楚，证据充分。依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，决定处罚如下：对当事人深圳市公明上村股份合作公司处人民币31547042元的罚款，并责令其自收到《行政处罚决定书》之日起180日内补办涉案建筑物的报建手续。原告不服该处罚决定，于2015年4月23日提出行政复议申请。被告深圳市规划和国土资源委员会于2015年6月1日作出深规土复决【2015】18号《行政复议决定书》，维持了被告深圳市规划土地监察局作出的行政处罚决定。 被告深圳市规划土地监察局在法定期限内向本院提交了如下证据材料： 1、《深圳市规划土地监察行政执法主体及其职责规定》深圳市人民政府令第222号；2、深圳市人民政府法制办公室《关于深圳市规划土地监察支队（深圳市规划土地监察局）等行政执法主体的公告》；3、立案审批表；4、深圳市人民政府行政执法证；5、协助调查通知书（2014年1月7日）；6、协助调查通知书（2014年7月14曰）；7、市规划国土委光明管理局关于提供专业技术支持的复函；8、现场勘验笔录及照片；9、深圳市涉嫌违法建筑违法用地测绘报告；10、深圳市房地产评估发展中心工程造价估算书；11、《关于调整市城市规划发展研究中心和市国土房产评估发展中心有关机构编制问题的批复》（深编办【2011】27号）；12、关于深圳市公明上村股份合作公司城市化非农建设用地的批复；13、市规划土地监察支队2014年第8次案审会议纪要；14、《行政处罚告知书》；15、送达回证；16、深圳市规划土地监察局听证笔录；17、深圳市规划土地监察局听证建议书；18、听证报告；19、深规土监行案【2013】110号《行政处罚决定书》；20、送达回证；21、《中华人民共和国城乡规划法》；22、《深圳经济特区规划土地监察条例》。 被告深圳市规划和国土资源委员会在法定期限内向本院提交了如下证据材料： 1、《深圳市规划和国土资源委员会主要职责内设机构和人员编制规定》；2、收文材料清单及原告申请复议提交的材料；3、行政复议答复通知书；4、《行政复议答复书》；5、深规土复决【2015】18号《行政复议决定书》；6、《行政复议决定书》送达回证；7、《中华人民共和国行政复议法》。 原告诉称，一、涉案的9栋建筑物已列入历史遗留处理类型，原告已取得了《深圳市农村城市化历史遗留违法建筑普查申报收件回执》，为合法建筑。因此，深规土监行案【2013】110号《行政处罚决定书》认定的事实与实际情况不符。二、涉案的9栋建筑物土建、安装工程总造价为人民币170277990元，被告深圳市规划土地监察局委托出具的《工程造价估算书》的工程造价估算标准过高，与该9栋建筑物的实际情况不符合。被告深圳市规划土地监察局委托深圳市房地产评估发展中心出具的《工程造价估算书》估算该9栋建筑物工程造价为人民币315470423.5元，每平方米造价约人民币1696元，事实上，该九栋建筑物土建安装工程造价为人民币170277990元，每平方米造价仅877元，有相应的《工程预算书》和《深圳市建设工程施工合同》为证。因此，被告深圳市规划土地监察局委托出具的《工程造价估算书》的工程造价估算标准过高，以此为处罚依据与该9栋建筑物的实际情况不符，应对以实际的土建、安装工程造价为依据。三、涉案的9栋建筑物是原告为解决社区居民福利问题而进行改造建设的，旨在提高社区居民的生活水平，且已经进行历史遗留问题申报，并非恶意违建，依法应当减轻处罚。深圳市上村社区现有居民人口有1800多，因社区集体经济薄弱，一直以来都是市、区的欠发达社区，居民矛盾频发，为维护社区安定团结，经社区居民讨论，决定将该地块进行改造以解决社区居民福利问题。该9栋建筑物已经进行历史遗留问题申报，并非恶意违建，既未影响城市规划，又改善了周围环境，并积极配合规划土地监察部门的工作，违法情节较轻，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；”应对依法予以减轻处罚。若处罚过重，原告可能面临连社区居民基本的社会保险都无法缴纳的困境，势必引起社区居民的强烈不满，影响社区和谐稳定。综上所述，恳请考虑该9栋建筑的历史情况、工程造价、行为性质和原告社区的实际情况，恳请人民法院变更被告深圳市规划土地监察局的处罚决定，即依照该建筑物的实际造价处以百分之五的罚款。因此，原告请求判令：1、变更深规土监行案【2013】110号《行政处罚决定书》的处罚金额为人民币8513899.5元；2、本案的诉讼费用由被告承担。 原告向本院提交的证据材料有（均为复印件）： 1、深规土监行案【2013】110号《行政处罚决定书》；2、深规土复决【2015】18号《行政复议决定书》；3、送达回证；4、深圳市非税收入罚款通知书；5、深圳市农村城市化历史遗留违法建筑普查申报收件回执；6、工程预算书两份；7、建设工程施工合同。 被告深圳市规划土地监察局辩称，一、被告深圳市规划土地监察局具有对原告涉案违法行为查处的法定职责。根据《深圳市规划土地监察行政执法主体及其职责规定》深圳市人民政府令第222号、深圳市人民政府法制办公室《关于深圳市规划土地监察支队（深圳市规划土地监察局）等行政执法主体的公告》以及《深圳市经济特区规划土地监察条例》，被告深圳市规划土地监察局具有对原告违反《城市规划法》的违法行为查处的职责。二、被告深圳市规划土地监察局作出的深规土监行案【2013】110号行政处罚决定认定事实清楚，证据充分。2012年2月起，原告在未取得建设工程规划许可证的情况下，在深圳市光明新区公明街道河堤路20号建设了九栋建筑物，总占地面积为36875.73平方米，总建筑面积为185960.86平凡米。经被告深圳市规划土地监察局依法委托评估，原告所建造的违法建筑物的建设工程造价为315470423.50元。原告所述涉案9栋建筑物已列入历史遗留处理类型，为合法建筑，与事实不符。即使如原告所言其将涉案建筑物作为历史遗留问题进行申报，相关部门签收申报材料的行为仅是履行接受申报材料的程序行为，并不意味着涉案建筑物已经作为历史遗留问题处理，更不能认为涉案建筑物属于合法建筑，原告也没有证据证明涉案建筑物已经根据有关历史遗留问题的有关规定取得了合法手续。因此，原告的这一主张不能成立。原告称涉案建筑物的“工程造价估价标准过高，与该9栋建筑物的实际情况不符合”，原告的这一主张不能成立。首先，被告深圳市规划土地监察局在调查过程中已明确要求原告提供工程造价证明文件及施工合同，原告拒不提交；其次，无论原告是否提交工程造价文件用以证明涉案违法建筑的造价，被告深圳市规划土地监察局都有权委托造价估算机构对涉案违法建筑进行造价评估并将评估机构依法出具的估算书作为认定事实的依据，且原告声称以及所提交预算书记载的造价明显偏低。三、被告深圳市规划土地监察局作出的深规土监行案【2013】110号行政处罚决定适用法律正确，内容适当。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款，原告未就涉案建筑物办理建设工程许可证，已经违反了该条规定。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定、住房与城乡、住房与城乡建设部《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第十二条规划土地监察局依据有资质的造价评估机构出具的《工程造价估算书》来确定处罚标准，亦符合法律规定。原告称涉案违法建筑物并未恶意违建，依法应当减轻处罚。被告深圳市规划土地监察局认为，法律对于进行建设行为应当取得许可文件已做了明确规定，无论基于何种原因从事违法建设，都应依法进行处理。鉴于原告违法建设的建筑物为九栋，数量巨大，严重妨害社会管理，具有较大的社会危害性，依法应当从重处罚，遂对原告处于建设工程造价百分之十的罚款。根据造价评估机构依法出具的《工程造价估算书》，涉案违法建筑物的建设工程造价为315470423.50元，因此，对原告的罚款数额为31547042元。四、被告深圳市规划土地监察局作出的规土监行案【2013】110号行政处罚决定程序合法。在对原告实施的行政处罚过程中，被告深圳市规划土地监察局依法立案，指定两名以上具有执法资格的执法人员为案件经办人员，所调查和采信的证据亦是经过合法程序取得的。被告深圳市规划土地监察局依法向原告送达了《行政处罚告知书》，告知了原告的违法事实、适用法律、拟处罚内容及依法享有的权利，后原告提出听证申请，被告深圳市规划土地监察局依法组织听证。被告深圳市规划土地监察局作出深规土监行案【2013】110号《行政处罚决定书》并依法送达了原告，决定书载明了原告的违法事实、适用法律、处罚内容及依法享有的权利。被告深圳市规划土地监察局对原告作出行政处罚，均严格遵循了相关法律法规，符合法定程序。综上所述，被告深圳市规划土地监察局请求人民法院依法维持深规土监行案【2013】110号《行政处罚决定书》。 被告深圳市规划和国土资源委员会辩称，一、被告深圳市规划和国土资源委员会所作的深规土复决【2015】18号行政复议决定符合法定程序。被告深圳市规划土地监察局是被告深圳市规划和国土资源委员会的直属单位，原告就被告深圳市规划土地监察局作出的深规土监行案【2013】110号《行政处罚决定书》提出行政复议申请时，被告深圳市规划和国土资源委员会是复议机关。原告于2015年4月23日就涉案行政处罚决定向被告深圳市规划和国土资源委员会提出复议申请，被告深圳市规划和国土资源委员会依法受理。被告深圳市规划和国土资源委员会于2015年4月27日将复议申请书等材料发送给被告深圳市规划土地监察局，要求其进行答复。被告深圳市规划土地监察局在法定期限内提交了复议答复书以及作出行政处罚决定所依据的事实和规范性文件等材料。被告深圳市规划和国土资源委员会于2015年6月1日作出复议决定并于2015年6月23日送达给原告。二、被告深圳市规划土地监察局作出的深规土监行案【2013】110号行政处罚决定认定事实清楚，证据充分。经被告深圳市规划和国土资源委员会审查查明，2012年2月起，原告在未取得建设工程规划许可证的情况下，在深圳市光明新区公明街道河堤路20号建设了九栋建筑物，总占地面积为36875.73平方米，总建筑面积为185960.86平方米。经被告深圳市规划土地监察局依法委托评估，原告所建造的违法建筑物的建设工程造价为315470423.50元。原告在复议申请以及诉讼中宣称的涉案建筑为合法建筑没有事实和法律依据。二、被告深圳市规划土地监察局作出的深规土监行案【2013】110号行政处罚决定适用法律正确，内容适当。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款，原告未就涉案建筑物办理建设工程许可证，已经违反了该条规定。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定、住房与城乡、住房与城乡建设部《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第十二条规定规划土地监察局依据有资质的造价评估机构出具的《工程造价估算书》来确定处罚标准，亦符合法律规定。鉴于原告违法建设的建筑物为九栋，数量巨大，严重妨害社会管理，具有较大的社会危害性，依法应当从重处罚。被告深圳市规划土地监察局对原告处于建设工程造价百分之十的罚款符合法律规定。原告在复议申请以及诉讼中认为其符合减轻处罚的情形不能成立。三、被告深圳市规划土地监察局作出的规土监行案【2013】110号行政处罚决定程序合法。在对原告实施的行政处罚过程中，被告深圳市规划土地监察局依法立案，指定两名以上具有执法资格的执法人员为案件经办人员，所调查和采信的证据亦是经过合法程序取得的。被告深圳市规划土地监察局依法向原告送达了《行政处罚告知书》，告知了原告的违法事实、适用法律、拟处罚内容及依法享有的权利，后原告提出听证申请，被告深圳市规划土地监察局依法组织听证。被告深圳市规划土地监察局作出深规土监行案【2013】110号《行政处罚决定书》并依法送达了原告，决定书载明了原告的违法事实、适用法律、处罚内容及依法享有的权利。被告深圳市规划土地监察局对原告作出行政处罚，均严格遵循了相关法律法规，符合法定程序。总之，被告深圳市规划土地监察局作出的深规土监行案【2013】110号《行政处罚决定书》事实清楚、适用法律正确、内容适当、程序合法，在此基础上，被告深圳市规划和国土资源委员会依据《行政复议法》第二十八条对该处罚决定予以维持，并无不当。综上，被告深圳市规划和国土资源委员会请求人民法院维持被告深圳市规划土地监察局作出的深规土监行案【2013】110号《行政处罚决定书》和被告深圳市规划和国土资源委员会作出的深规土复决【2015】18号《行政复议决定书》，驳回原告的诉讼请求。 本院于2015年9月21日组织各方当事人进行证据交换。庭审时各方当事人对上述证据进行了质证。经庭审质证，本院确认，原告和两被告向本院提交的证据取得程序和收集方法合法，可以作为本案定案的依据。 本院根据以上有效证据及庭审笔录，确认以下事实： 2013年12月30日，被告的工作人员经比对市卫航拍发现，光明新区公明街道河堤路20号有数栋违法建筑，遂于2013年12月31日立案予以调查。2014年1月29日，深圳市规划和国土资源委员会光明管理局作出深规土光函【2014】88号《市规划国土委光明管理局关于提供专业技术支持的复函》针对上村社区的涉案地块的土地权属、规划、建筑报建等情况进行了核查，并对涉嫌违法建设行为是否可补办手续提出了意见如下：上村社区GM-GN-2013-S-09896地块，1、土地权属情况：该地块占地面积35927.07平方米，其中11476.59平方米于1996年经征地协议（深规土宝协字【1996】第47号，附件5）征为国有，剩余24450.48平方米未见征转收地记录。该地块未与已核发用地方案图、已签订土地使用权出让合同等用地重叠；与已核发非农批复用地（方案号：2006-60M-778，批复文件：深国房光【2008】138号，使用权人：深圳市公明上村股份合作公司，土地用途：工商用地）重叠21944.21平方米。2、规划情况：经核《深圳市土地利用总体规划（2006-2020）》（2012年9月经国务院审批通过），该地块规划为城乡建设用地（35898.91平方米）和其他农用地（28.16平方米）；在管制分区中绝大部分（35898.91平方米）位于允许建设区，少部分（28.16平方米）位于有条件建设区。经核【公明北地区】法定图则（报签版，2012年7月经深圳市城市规划委员会法定图则委员会审批通过），该地块规划为水域（678.48平方米）、生产防护绿地（1800.68平方米）、一类工业用地（32734.92平方米）和道路用地（712.99平方米）；与李楼路（规划为次干道，红线宽40米，未报建）道路红线重叠712.98平方米。经核《深圳市蓝线规划》（2009年5月批准），该地块与规划蓝线（西田水）重叠2440.16平方米。3、占用基本生态控制线范围情况：该地块全部不在基本生态控制线2013范围内。该地块范围内3597.41平方米曾申请调入生态控制线，但未获批。4、建筑报建情况：该地块上建筑未向我局申请报建。地块上的建筑能否补办报建手续还需结合用地、规划、建筑设计、消防、质检等相关情况进行综合考虑，其中建筑设计方面需要结合建筑设计施工图设计文件以及具有施工图审查资质的机构对该施工图设计文件的审查意见方可明确处理意见。2014年1月22日，被告的工作人员对涉案建筑进行了现场勘验，并制作勘验笔录。2014年2月被告委托深圳市勘察研究院有限公司对涉案建筑进行了测绘，测绘结论：建筑物数量9栋，总建筑面积185960.86平方米。2014年11月3日，被告委托的深圳市房地产评估发展中心作出对涉案建筑的工程造价估算，估算涉案建筑造价315470423.50元，在估算说明中指出委托方仅提供深圳市勘察研究院有限公司2014年2月的测绘报告为造价估算资料，无其它任何资料。经2014年10月现场实地勘查上村莲塘高新科技园的厂房建筑概况及现状特征，采用2011深圳市建设工程技术经济指标进行造价分析估算，工建工程分析估算时点为2014年9月，按2014年9月的造价指数进行修正造价。2014年6月17日，被告召开2014年第8次案审会，多数同意对原告进行处罚。2014年11月14日，被告作出深规土监行案【2013】110号《行政处罚告知书》告知原告拟处罚的事实、法律依据、处罚内容和原告享有申请听证的权利等。2014年12月9日，被告应原告申请召开听证会。原告在听证会上确认涉案建筑未办理规划许可，但认为评估价格及处罚幅度过高，原告提交了工程预算书（载明合同造价860元每平方米、编制时间2012年6月）、建设工程施工合同（载明合同总价款170277990元、签订时间2013年1月）予以证明。被告制作了听证报告。2015年4月16日，被告作出涉案处罚决定，认定原告在未依法取得规划许可的情况下，于光明新区公明街道河堤路20号兴建的9栋建筑（截至2014年1月15日，9栋建筑分别为6栋10层、1栋9层、1栋7层、1栋1层水泵房，总建筑面积为185960.86平方米）。经评估，上述建筑物工程造价估算为人民币315470423.5元，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，决定处罚如下：对当事人深圳市公明上村股份合作公司处人民币31547042元的罚款，并责令其自收到《行政处罚决定书》之日起180日内补办涉案建筑物的报建手续。原告不服该处罚决定，于2015年4月23日向被告深圳市规划和国土资源委员会提出行政复议申请。被告深圳市规划和国土资源委员会于2015年6月1日作出深规土复决【2015】18号《行政复议决定书》，维持了被告深圳市规划土地监察局作出的行政处罚决定。原告于2015年6月23日收到上述复议决定书后仍不服，故诉至本院。 原告在本案审理过程中提交了7份《深圳市农村城市化历史遗留违法建筑普查申报收件回执》主张，涉案建筑系历史遗留建筑，为合法建筑。上述回执载明收文时间为2009年12月。原告在法庭调查阶段确认涉案建筑是于2013年初开始建筑，年底建成，并确认涉案建筑未取得相关规划许可。 深圳市机构编制委员会办公室于2011年7月14日作出深编办【2011】27号《关于调整市城市规划发展研究中心和市国土房产评估发展中心有关机构编制问题的批复》同意市国土房产评估发展中心更名为深圳市房地产评估发展中心。职责任务包括：……二、承担全市各类住房与房地产等相关资产价格的评估及规范标准的制订等相关工作…… 本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。《深圳经济特区规划土地监察条例》第三十六条规定，因行政处罚需要对建筑物、构筑物、设施进行价值评估的，由市、区规划土地监察机构招标确定的评估机构或者市政府设立的评估机构实施。评估费用由规划土地监察机构承担。《住房和城乡建设部关于印发的通知》（建法[2012]99号）第十二条规定，对违法建设行为处以罚款，应当以新建、扩建、改建的存在违反城乡规划事实的建筑物、构筑物单体造价作为罚款基数。已经完成竣工结算的违法建设，应当以竣工结算价作为罚款基数；尚未完成竣工结算的违法建设，可以根据工程已完工部分的施工合同价确定罚款基数；未依法签订施工合同或者当事人提供的施工合同价明显低于市场价格的，处罚机关应当委托有资质的造价咨询机构评估确定。本案中，原告确认涉案建筑未取得规划许可，但原告主张涉案建筑为历史遗留建筑，为合法建筑，原告提交了7份《深圳市农村城镇化历史遗留违法建筑普查申报收件回执》，但是上述回执显示的收件时间均为2009年12月，而原告在庭审中确认涉案建筑是2013年开始建设的，显然涉案的建筑并非原告提交的《深圳市农村城市化历史遗留违法建筑普查申报收件回执》所涉建筑，故原告主张涉案建筑为合法建筑的主张不成立，本院不予采信。关于原告主张涉案处罚决定以建设工程造价百分之十的标准进行处罚，幅度过高的问题。本案原告在未取得规划许可的情况下违法建设了9栋建筑，建筑面积达185960.86平方米，数量十分巨大，被告对原告按建设工程造价百分之十的标准进行处罚，处罚幅度适当。关于本案所涉建筑的工程造价问题。因《深圳经济特区规划土地监察条例》第三十六条规定，因行政处罚需要对建筑物、构筑物、设施进行价值评估的，由市、区规划土地监察机构招标确定的评估机构或者市政府设立的评估机构实施。评估费用由规划土地监察机构承担。故本案被告委托深圳市房地产评估发展中心对涉案建筑进行造价估算，符合相关规定，其结论可以作为本案的处罚依据。综上，原告的诉讼请求无事实和法律依据。被告深圳市土地监察局的处罚决定事实清楚，证据充分，程序合法，本院依法予以支持。被告深圳市规划和国土资源委员会的复议决定实体正确，程序合法，本院亦予以支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告深圳市公明上村股份合作公司的诉讼请求。 本案案件受理费50元，由原告负担（原告已预交）。 各方当事人如不服本判决，可在判决书送达之日起15日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省深圳市中级人民法院，并应在收到预交上诉费通知之日起七日内预交上诉案件受理费。逾期不预交的，按自动撤回上诉处理。 审 判 长  李轶男 人民陪审员  陈艳芬 人民陪审员  张艳荣 二〇一六年八月四日 书 记 员  王 超