广东省高级人民法院民 事 判 决 书（2015）粤高法民一终字第86号上诉人（原审被告）：佛山市南海盈裕房地产发展有限公司。住所地：广东省佛山市南海区。法定代表人：甘燕萍，副总经理。委托代理人：武青青，女，汉族，××年××月××日出生，住广东省广州市海珠区。上诉人（原审被告）：恒大地产集团有限公司。住所地：广东省广州市天河区。法定代表人：赵长龙，经理。委托代理人：扶庆丰，男，汉族，××年××月××日出生，住广东省广州市海珠区。被上诉人（原审原告）：佛山市国土资源和城乡规划局。住所地：广东省佛山市禅城区。法定代表人：顾耀辉，局长。委托代理人：邓日科、麦慧莉，均系广东法品律师事务所律师。上诉人佛山市南海盈裕房地产发展有限公司（以下简称盈裕公司）、恒大地产集团有限公司（以下简称恒大公司）因与被上诉人佛山市国土资源和城乡规划局（以下简称国土城乡规划局）建设用地使用权出让合同纠纷一案，不服广东省佛山市中级人民法院（2013）佛中法民一初字第15号民事判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人盈裕公司的委托代理人武青青、上诉人恒大公司的委托代理人扶庆丰以及被上诉人国土城乡规划局的委托代理人邓日科、麦慧莉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。当事人原审的意见2013年10月11日，国土城乡规划局向原审法院提起诉讼，请求：1、盈裕公司支付因迟延支付土地出让金而产生的违约金156702000元；2、盈裕公司支付自起诉之日起至实际履行完毕之日止的利息（以违约金156702000元为本金以及按中国人民银行同期贷款利率计算）；3、恒大公司对上述债务承担连带清偿责任；4、本案的全部诉讼费用由盈裕公司、恒大公司负担。主要事实和理由是：2010年12月21日，恒大公司经公开竞买竞得位于佛山市南海区里水镇草场村地段、地号为GD0805000233、面积为60491平方米（折合90.7365亩）的地块（下称涉讼地块），成交价为14.35亿元。2010年12月31日，国土城乡规划局经佛山市人民政府批准，与恒大公司签订《国有建设用地使用权出让合同》（合同编号为440605-2010-00239，以下简称《出让合同》），约定恒大公司应当分三期向国土城乡规划局支付国有建设用地使用权出让价款，第一期出让价款为717500000元，付款时间在2011年1月31日前；第二期出让价款为430500000元，付款时间在2011年6月30日前；第三期出让价款为287000000元，付款时间在2011年12月31日前。《出让合同》第三十条同时约定，恒大公司不能按时支付国有建设用地使用权出让价款的，自滞纳之日起，每日按迟延支付款项的1‰向委托人缴纳违约金。2010年12月27日，恒大公司与佛山市南海区土地储备中心和佛山市南海区里水镇人民政府签订《土地移交确认书》，确认国土城乡规划局已按约向其交付土地。2011年1月30日，国土城乡规划局和恒大公司、盈裕公司签订《国有建设用地使用权出让合同补充协议》，约定涉讼地块使用权的受让人由恒大公司变更为盈裕公司。2011年1月28日，盈裕公司按《出让合同》约定支付定金114934000元。同月31日，盈裕公司结清第一期出让价款余额602566000元。此后，盈裕公司、恒大公司均未按约定如期支付第二、三期的出让金。自此，国土城乡规划局多次向盈裕公司、恒大公司发函催收第二、三期土地出让金及逾期支付违约金，盈裕公司却一直拖延至2012年4月17日才结清第二、三期的土地出让金，但其无故未支付违约金。至此，盈裕公司因迟延支付土地出让金而产生的违约金已达156702000元。恒大公司作为涉讼地块的竞得人，理应与盈裕公司承担连带清偿责任。就违约金支付一事，国土城乡规划局已多次致函盈裕公司、恒大公司，盈裕公司、恒大公司未提出异议，但均未支付。综上所述，土地出让金及迟延缴纳的滞纳金均属于国库收入，盈裕公司、恒大公司迟延支付土地出让金及拒绝支付违约金的行为，已构成严重违约，且已造成国家利益的重大损失，故国土城乡规划局提起本案诉讼予以追讨。盈裕公司、恒大公司共同答辩称：（一）国土城乡规划局与盈裕公司、恒大公司所签的《出让合同》为国土城乡规划局提供的格式合同，对双方权利义务的约定明显不对等，尤其是关于违约责任的约定，严重不公平，对盈裕公司、恒大公司迟延付款违约金标准约定明显过高。1、《出让合同》为国土城乡规划局提供的格式合同，其中关于违约责任的约定显失公平。根据《中华人民共和国合同法》第三十九条第二款规定：“格式条款是当事人为了重复使用而预先拟定，并在订立合同时未与对方协商的条款。”采用格式条款的合同称为格式合同，具体来说就是当事人一方预先拟定合同条款，对方只能表示全部同意或者不同意的合同。因此，对于格式合同的非拟定条款的一方当事人而言，要订立格式合同，就必须全部接受合同条件；否则就不订立合同。本案涉及的《出让合同》就是非常典型的格式合同。该合同第一条明确提出该合同是根据《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国合同法》等法律、法规规定，双方本着平等、自愿、有偿、诚实信用的原则订立的。这表明该合同性质是民事合同，虽然一方是政府、另一方是企业，但是双方地位应该是平等的。但实际上，该合同是国土城乡规划局提供的格式合同，盈裕公司、恒大公司只能服从，而不能做任何修改。从合同具体内容来看，该合同对双方的权利义务及责任的约定明显不对等、不公平，本合同共四十八条，除第三十七条、三十八条两条约定国土城乡规划局责任义务外，通篇都是约束、限制盈裕公司、恒大公司的条款；合同对盈裕公司、恒大公司的付款及相关义务约定详尽具体，而对国土城乡规划局的交地义务只是笼统概括介绍，大大加重了盈裕公司、恒大公司的责任，这些都明显违背了公平、自愿、诚实信用等民法基本原则。按照法律规定，提供格式条款一方在拟定合同条款及在订立合同时，应当遵循公平的原则确定双方的权利和义务，而不能利用自己的优势地位制定不公平的条款欺负对方当事人。2、该合同对迟延付款违约责任的约定明显过高。《出让合同》第三十条约定“受让人不能按时支付国有建设用地使用权出让价款的，自滞纳之日起，每日按迟延支付款项的千分之一向出让人缴纳违约金…”，每日千分之一的违约金标准，即年利率36.5%，约为正常商业贷款利率的六倍、一年期定期存款利率的10倍（2011年7月6日中国人民银行公布的6个月至一年的商业贷款年利率为6.56%，一年定期存款利率为3.5%），同样远高于关于民间借贷利率的限制规定。（二）佛山限购令的出台，使盈裕公司、恒大公司遇到签订合同时所未能预料到的情势变化，致使盈裕公司项目陷入巨大困境，遭受前所未有的亏损，根据情势变更原则，盈裕公司、恒大公司有权要求法院依法免除盈裕公司、恒大公司的违约责任或对该违约金标准予以调低。盈裕公司、恒大公司于2010年12月21日通过多番竞拍以14.35亿元的天价夺得佛山南海区里水镇草场村地块［编号：佛南（拍）2010-029］国有土地使用权，一跃成为南海区地王，刷新了当时佛山市土地成交记录。高价竞拍该地块、签下土地合同是充分考虑到这样一个当时的实际情况：广州市已经实行限购，而佛山并未限购（佛山市、南海区政府方面也多次表示佛山不会限购），位于广佛交界处金沙洲地块的金碧湾（即受让地块）的潜在客户主要来自广州。但盈裕公司、恒大公司签订合同时万万不能预料到的是，2011年3月18日佛山市突然执行限购令，使许多非佛山市纳税人顿失购房资格，来自广州的潜在客户只能望而却步。从盈裕公司、恒大公司提供的证据11、12、13，可以看出新浪乐居调查了禅城、南海、顺德近40个楼盘发现，近七成楼盘当前（即2012年3月）与1年前相比房价下降，其中降幅最大的高达42%，例如南海的怡翠世嘉从限购前（2011年1月）12000元／平方米降到限购后（2012年3月）9000元／平方米；而新建住宅销售套数更是从限购前（2011年2月）8546套下降到限购后（2012年3月）2342套，下降比例达72.6%。正如房地产专业人士指出，开发商正面临三大困难：第一，资金问题，销售量下降，资金回收困难；银行开发贷减少，贷款困难。第二，成本上涨，地价、人工、税费成本增加。第三，营销手段、品牌战略和降价促销矛盾，以价换量策略的患得患失。价格促销是根本，其他基本不奏效。盈裕公司项目住宅是精装修房，由于市场行情特别不好，只能降价销售，以致盈裕公司整个项目严重亏损。盈裕公司、恒大公司遭遇到的这些情况正符合情势变更原则的特征。具体对本案而言，佛山限购政策的出台，正是盈裕公司、恒大公司签订合同时所不能预料也不能克服的客观情势，而这一情势的变更正是发生在合同签订后，对于这一情势的发生，当事人双方都没有过错，而且使原合同的履行显失公平。实际上，盈裕公司、恒大公司高价买地后，由于这一情势的发生，给盈裕公司造成了巨大的亏损。如果再继续按照离谱的不平等的违约金条款执行，盈裕公司将更加雪上加霜。因此，盈裕公司、恒大公司有权请求法院依法免除盈裕公司、恒大公司的违约责任或对该违约金标准予以调低。（三）国土城乡规划局违约，未能全面正确履行交地义务，致使盈裕公司、恒大公司因边界问题和周边村民争议不断，给盈裕公司、恒大公司造成巨大损失。由于国土城乡规划局提供的格式合同，对交地义务（包括交地标准、条件、责任等）约定概况笼统，明显对国土城乡规划局有利。土地是否移交不能仅简单地依据一张确认书而认定，而应依据受让人是否真实的取得对受让土地百分百的开发控制权。从国土城乡规划局提交的证据《土地移交确认书》形式上看来，从2010年12月27日起，国土城乡规划局将出让宗地交付给盈裕公司、恒大公司，但实际上盈裕公司、恒大公司并未取得该土地完全的控制权。由于国土城乡规划局的原因未能解决出让宗地边界问题，导致自2010年12月27日至2011年12月底长达一年时间，盈裕公司持续不断地受到该宗地周边村民的阻挠，致使开发建设不断处于停滞状态，因而给盈裕公司、恒大公司造成巨大损失。从盈裕公司、恒大公司提供的证据3、4、5可以看出，盈裕公司的一家施工单位因村民闹事连续停工达一个多月，遂造成盈裕公司被该承包单位索赔窝工费达54万多元。若依据合同第三十七条约定，国土城乡规划局交付土地违约，最终导致盈裕公司、恒大公司不能进行事实上完全的控制和开发建设，则“应按受让人已经支付的国有建设用地出让款的千分之一向受让人支付违约金”，按此推算国土城乡规划局即应向盈裕公司支付违约金2亿多元。（四）盈裕公司迟延支付剩余土地出让金并无过错，而是由于佛山市限购令出台以及国土城乡规划局交地违约导致出让宗地边界争议、周边环境恶劣、地质情况不佳、配套缺乏等情况，造成盈裕公司项目严重亏损，盈裕公司、恒大公司基此多次书面向政府提出缓交剩余土地出让金及免除迟延违约金的申请，对此，国土城乡规划局等表示理解和支持，同意将第二、三期土地出让金缴付时间变更为2012年1月16日之后。1、出让宗地周边环境恶劣、配套缺乏、边界问题和村民争议不断，极大地影响了盈裕公司的项目建设、竣工、销售，延长了资金回笼的周期，致使项目投入远远超过预期，最终导致项目亏损严重。盈裕公司、恒大公司在前期开发建设过程中，该受让地块一直受到客观情况的制约，主要有三方面。第一，地质情况不佳，地质勘探显示该地块存在地下溶洞，从而加大了设计、施工难度和建设成本。第二，附带沿江市政道路涉及一些集体用地边界争议历史遗留问题，邻近村民以边界争议未妥善解决为由对盈裕公司施工道路实施阻挠，并一度造成紧张气氛，扬言若在争议地带继续施工则进一步制造障碍。第三，项目周边老工业区环境污染问题，以新光电池厂、众多鞋厂为例等高污染企业紧邻在周围，有味气体横溢，不明烟尘弥漫、化学污水横流，甚至将有色污水通过直排珠江漫及盈裕公司项目工地，使盈裕公司项目环评报建工作推进维艰，进而使后续报建工作全面停滞。对于上述情况，盈裕公司、恒大公司已多次向里水国土所、里水政府、国土城乡规划局及佛山市政府进行反映，政府及相关部门对此也表示理解。此外，受让地块周边市政配套极不完善，为推进项目尽快建设，盈裕公司被迫出资援建红线外周边市政及水利、水电项目建设。这些本应由国土城乡规划局在内的地方政府完成的配套工程，却转嫁到盈裕公司、恒大公司头上，导致盈裕公司项目投入无限加大，致使盈裕公司项目进一步亏损。2、盈裕公司、恒大公司作为非常诚信的企业曾多次书面向政府提出缓交剩余土地出让金及免除迟延违约金的申请，而且也得到包括国土城乡规划局在内的佛山市、南海区政府及有关领导的理解和支持。恒大公司是一家非常诚信的企业，一直竭尽所能为佛山市、南海区的经济发展做出了巨大贡献。恒大公司下属子公司自2007年进入佛山开发建设恒大御景半岛以来，在佛山市政府的大力支持下，该项目取得骄人的业绩，至今总销售额超过百亿元，创造税收超15亿元，为拉动佛山南海区的经济发展做出有力贡献，曾连续五年荣获佛山市纳税前五名企业荣誉称号。得益于当地政府良好的投资平台，恒大公司不断加大南海区的投资开发力度，陆续推出新盘。2008年陆续投资建设金名都项目，又于2010年以14.35亿元的天价竞得涉案金碧湾项目。三个项目将为当地引入高达5万多的常驻人口，直接拉动了当地的消费，带动了经济发展。盈裕公司、恒大公司缓交剩余土地出让金并无过错。由于佛山市限购令出台以及出让宗地周边环境恶劣、地质情况不佳、配套缺乏，盈裕公司遇到签订合同时所未能预料的重大情势变更，造成项目严重亏损，不得不向国土城乡规划局及佛山市、南海区政府请求缓交剩余土地出让金并免除迟延付款违约金。盈裕公司、恒大公司缓交剩余土地出让金并非故意，而是确实遇到事先不能预料的政策变化以及国土城乡规划局的交地违约、受让宗地周边恶劣条件等导致盈裕公司、恒大公司陷入艰难处境，非常真诚、善意地向国土城乡规划局等提出缓交土地出让金及免交违约金的申请。国土城乡规划局及佛山市政府、南海区政府相关部门一直对盈裕公司、恒大公司的处境表示理解，并以书面批示或实际行动对盈裕公司、恒大公司的请求给予认可和支持。在盈裕公司、恒大公司提交的证据23《关于对恒大金碧湾项目免除土地滞纳金的回复》（佛国土规划函（2012）184号）中，国土城乡规划局这样回复盈裕公司：“…作为市政府国土规划管理部门仍有责任和义务在职能范围内积极为我市各企业排忧解难，我局会密切注视当前市场环境的变化，及时向市政府汇报新情况、新问题。…根据事权下放和属地管理的原则，贵公司提出的土地出让金缴纳以及滞纳金的问题，请积极与南海区商讨相关解决办法。”在盈裕公司、恒大公司提交的证据20《关于对当前土地出让中存在问题的回复》（佛国土规划函（2012）125号）中，国土城乡规划局这样回复南海区国土城建和水务局：“…四、根据事权下放和属地管理原则，你区认为确有必要出台扶持措施帮助企业渡过难关，如适当延长缴款时间、延长缴款时缴纳相应的利息等。建议由你局报区政府和区纪委研究决定。”由此可见，国土城乡规划局理解盈裕公司、恒大公司面临的处境，并对盈裕公司、恒大公司的请求给予了认可和支持。3、针对第二期、第三期土地出让金支付时间，双方已书面同意变更，相对于重新约定的付款时间而言，盈裕公司、恒大公司不存在违约行为，依法不需要支付任何违约金。2012年1月16日，根据国土城乡规划局的建议，盈裕公司与佛山市南海国土城建和水务局协商达成一致，即将第二期、第三期国土出让金的支付期限变更为2012年1月16日开始，而且没有截止时间的约定。这些可以从国土城乡规划局提交的第五组证据两份缴款通知书得到印证。因此，盈裕公司、恒大公司不存在违约行为，依法不应支付任何违约金。（五）国土城乡规划局没有证据证明其遭受损失，且国土城乡规划局提供的财政部等部委的通知、办法属于下位法，本案应适用上位法《中华人民共和国合同法》及《中华人民共和国合同法》司法解释二等相关规定，对过高的违约金免除或予以调低。1、国土城乡规划局没有任何证据证明因盈裕公司、恒大公司迟延支付剩余土地出让金而遭受损失。国土城乡规划局起诉要求盈裕公司、恒大公司支付1.56亿元的天价违约金，但并没有提供任何证据证明因盈裕公司、恒大公司迟延支付剩余土地出让金而遭受损失。实际上，2010年12月21日盈裕公司、恒大公司以14.35亿元竞得出让宗地，该地块一举而成为佛山地王，然而当初国土城乡规划局等确定的该地块的起拍价仅为5.746亿元，最终该地的溢价高达249.7%，国土城乡规划局因此从中获得巨大利益。但是盈裕公司、恒大公司斥巨资购得该地块之后不到3个月，就突然遭遇佛山市实施限购，一夜之间，整个房市进入寒冬，地价也随之一落千丈。很明显，此时盈裕公司、恒大公司购得的该地块贬值惊人，而相比之下，国土城乡规划局则收益巨大。退一步讲，即便说因盈裕公司、恒大公司迟延支付剩余土地出让金，如果给国土城乡规划局带来损失的话，也只能是一些利息损失，至多只能按照同期银行商业贷款利率计算所得的损失，也只有28163428元（按照中国人民银行2011年7月6日公布的年利率6.56%计算）。2、国土城乡规划局通过证据16、17，提供的广东省财政厅、广东省国土资源厅、财政部、中国人民银行等发布的通知、办法等属于下位法，不应适用于本案，本案应适用上位法《中华人民共和国合同法》及其司法解释等。在我国的法律体系中，上位法高于下位法，后者不得与前者相抵触。《中华人民共和国立法法》对此有明确规定，如第79条：“法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章。行政法规的效力高于地方性法规、规章。”当部门规章和法律、法规的规定不一致、有冲突时，应当适用法律、法规等上位法，而不应当适用部门规章等下位法。具体对本案而言，双方所签的合同对盈裕公司、恒大公司的违约金约定过高，是否调整及如何调整等，应当适用全国人民代表大会制定的法律即合同法，而不应当适用国务院属下部委所发布的通知及办法。同时由于合同法的司法解释是对合同法的具体适用方面的解释，是严格遵照合同法的精神作出的，是指导法官审理案件的具体准则，因此，也应是本案适用的法律依据。3、按照《中华人民共和国合同法》及司法解释等法律、法规的规定，当事人通过反诉或抗辩的方式，请求人民法院依法调整违约金的，人民法院应予支持。按照《中华人民共和国合同法》第一百一十四条第二款规定：“约定的违约金过分高于造成的损失，当事人可以请求人民法院或者仲裁机构予以适当减少。”针对该规定，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》第27条进一步明确：“当事人通过反诉或者抗辩的方式，请求人民法院依照合同法第一百一十四条第二款的规定调整违约金的，人民法院应予支持。”这里很清楚，只要当事人通过反诉或抗辩方式，请求人民法院依法对过高的违约金予以调低的，人民法院应当给予支持，而不是可以支持。至于如何给予支持，该解释第二十九条又具体规定：“当事人主张约定的违约金过高请求予以适当减少的，人民法院应当以实际损失为基础，兼顾合同的履行情况、当事人的过错程度以及预期利益等综合因素，根据公平原则和诚实信用原则予以衡量，并作出裁决。”而且对违约金过高的判断标准予以明确，即当事人约定的违约金超过造成损失的百分之三十的，一般可以认定为合同法第一百一十四条第二款规定的“过分高于造成的损失”。此外，《最高人民法院关于当前形势下审理民商事合同纠纷案件若干问题的指导意见》（法发（2009）40号）更加具体全面地规定：“6.在当前企业经营状况普遍较为困难的情况下，对于违约金数额过分高于违约造成损失的，应当根据合同法规定的诚实信用原则、公平原则，坚持以补偿性为主、以惩罚性为辅的违约金性质，合理调整裁量幅度，切实防止以意思自治为由而完全放任当事人约定过高的违约金。7.人民法院根据合同法第一百一十四条第二款调整过高违约金时，应当根据案件的具体情形，以违约造成的损失为基准，综合衡量合同履行程度、当事人的过错、预期利益、当事人缔约地位强弱、是否适用格式合同或条款等多项因素，根据公平原则和诚实信用原则予以综合权衡，避免简单地采用固定比例等‘一刀切’的做法，防止机械司法而可能造成的实质不公平。”就本案而言，正如上文分析，国土城乡规划局没有任何证据证明因盈裕公司、恒大公司迟延支付剩余土地出让金而遭受损失，即便按照同期商业银行贷款利率6.56%计算损失，相比合同约定每日千分之一的违约金标准（即年利率36.5%），也只有约定违约金标准的1／6，明显高于司法解释规定“当事人约定的违约金超过造成损失的百分之三十”的判断标准。国土城乡规划局是强势政府，盈裕公司、恒大公司是弱势民企，地位相差悬殊，国土城乡规划局提供格式文本，盈裕公司、恒大公司只能表示同意或不同意，不能做任何修改和补充。从合同具体内容来看，双方的权利义务、责任的约定也显然不对等、不公平。盈裕公司、恒大公司迟延交付剩余土地出让金，不存在主观过错。由于国土城乡规划局交地存在违约，出让宗地周边环境恶劣、配套缺乏、地质情况不佳，盈裕公司、恒大公司天价买地后即出现不能预料的限购政策的实施，遇到签订合同时不能预料的重大情势变更，以致陷于前所未有的艰难困境，而且盈裕公司、恒大公司多次非常诚恳、善意地向国土城乡规划局及政府其他相关部门反映情况并请求缓交剩余土地出让金及免除违约金，国土城乡规划局等当时也表示理解并给以了支持。从预期利益和合同履行程度来看，国土城乡规划局以14.35亿元，溢价高达249.7%卖出涉案地块，仅仅部分土地出让金迟延约半年时间，应当说是收益巨大、远超预期；相比之下，盈裕公司、恒大公司天价买地，仅仅三月不到，便遭遇限购，房地产市场一片萎靡，房价、地价如过山车样下滑，盈裕公司、恒大公司所购土地严重贬值，最终致整个项目亏损巨大。因此，对照本案，不管从违约是否造成损失、多大的损失，还是综合衡量合同履行程度、当事人的过错、预期利益、当事人缔约地位强弱、是否适用格式合同或条款等多项因素，法院都应依法免除盈裕公司、恒大公司的违约金或者将违约金的标准调低，最多按照人民银行公布的同期商业贷款基本利率计算违约金。（按照2011年7月6日中国人民银行公布的6个月至一年的年利率6.56%计算，约2816万元。）（六）国土城乡规划局要求盈裕公司、恒大公司支付违约金利息的主张毫无依据。国土城乡规划局诉状中请求判令盈裕公司、恒大公司支付自起诉之日起至盈裕公司实际履行完毕之日止的利息，既无事实根据又无法律依据，依法应予以驳回。首先，盈裕公司、恒大公司是否应支付违约金，依据什么标准支付违约金，支付多少违约金都还是不确定，需要法院依法最终裁决，对于不确定的责任要求计算利息，在事实根据上丝毫站不住脚；其次，即便是确定了违约金，由于违约金主要是补充性质的民事责任，无论从法律、法规的规定，还是从以往的判例来看，都没有规定和支持针对违约金计算利息的。综上所述，盈裕公司、恒大公司请求法院依法免除盈裕公司、恒大公司的迟延支付剩余土地出让金的责任；即便要求盈裕公司、恒大公司承担迟延责任也应将违约金计算标准予以调低，最高为同期银行商业贷款基本利率，并驳回国土城乡规划局其他全部诉讼请求。原审法院查明的事实原审法院经审理查明：经佛山市人民政府批准，佛山市国土资源局（以下简称市国土局，后相关职能合并到国土城乡规划局）委托佛山市南海区土地交易中心（以下简称土地交易中心）挂牌拍卖位于佛山市南海区里水镇草场村地段，地号为GD0805000233、面积为60491平方米（折合90.7365亩，竞拍编号为佛南（拍）2010-029）的地块。2010年11月18日，土地交易中心刊登拍卖公告拟对涉讼地块进行拍卖，公告中对该地块状况及竞拍申请人的条件等具体事项等做初步的指引和释明。同时在该地块拍卖竞买须知文件中，详细说明了该地块的土地现状条件、位置及面积、土地移交、竞买资格及要求等。2010年12月21日，恒大公司向土地交易中心递交《竞买申请书》，确认查阅涉讼地块拍卖文件并经过现场查勘的情况下，接受拍卖文件中的规定和要求参与拍卖，并承诺若竞得该地块，保证按照拍卖文件的规定和要求履行全部义务。同日，恒大公司经多轮竞拍，以14.35亿元的价款取得涉讼地块的使用权，并与佛山市南海区土地储备中心签订《成交确认书》。2010年12月27日，佛山市南海区土地储备中心、佛山市南海区里水镇人民政府与恒大公司签订《土地移交确认书》，确认：市国土局已将《出让合同》项下的土地交付给恒大公司，移交的地块达到用地红线外基础设施五通条件，即通道路至宗地外围、通基建用地、通基建用水、通排水、通讯。用地红线内土地未平整，没有未拆迁的建筑物。2010年12月31日，恒大公司与市国土局签订正式的《出让合同》。（一）关于交付条件方面约定：市国土局应于2010年12月31日前交付涉讼地块，交付时应达到周围基础设施达到三通，即通路至宗地南边线、通基建用电、通基建用水，出让宗地的用水、用电及排污等须由恒大公司向各管线的经营管理部门申请办理与宗地外主管线引接手续，并承担由此产生的所有费用。用地红线内土地部分平整，有地上建筑物，地上建筑物由里水镇人民政府拆除，拆除费用由里水镇人民政府自行承担，残余物价值由里水镇人民政府受益。（二）关于价款支付方面约定：恒大公司应支付的出让款分三期支付，所预交的定金114934000元抵作土地出让款，第一期出让款717500000元应于2011年1月31日前支付；第二期出让款430500000元应于2011年6月30日前支付；第三期出让款287000000元应于2011年12月31日前支付。（三）关于违约责任方面约定：恒大公司不能按时支付国有建设用地使用权出让价款的，自滞纳之日起，每日按迟延支付款项的1‰向市国土局缴纳违约金，延期付款超过60日，经催交后仍不能支付国有建设用地使用权出让价款的，市国土局有权解除合同，没收定金及要求赔偿损失。市国土局未按时提供出让土地而致使恒大公司本合同项下宗地占有延期的，每延期一日，应当按已经支付的出让价款的1‰向恒大公司给付违约金，土地使用年期自实际交付土地之日起算。市国土局延期交付土地超过60日，经恒大公司催交后仍不能交付土地的，恒大公司有权解除合同，市国土局除应当双倍返还定金，退还已经支付的出让价款的其余部分外，恒大公司还可请求赔偿损失。市国土局未能按期交付土地或交付的土地未能达到本合同约定的土地条件或单方改变土地使用条件的，恒大公司有权要求市国土局按照规定的条件履行义务，并且赔偿延误履行而给恒大公司造成的直接损失，土地使用年期自达到约定的土地条件之日起算。另查明，恒大公司于2010年12月21日提交的拟成立新的公司进行开发建设的申请书中表示，若能成功竞得涉讼土地，将在拍卖文件规定的时间内成立新的公司，并申请以新的法人签订《出让合同》。而与此同时，恒大公司在提交竞拍申请书同一阶段，也向工商部门申请预先设立盈裕公司，恒大公司对该公司持股比例为100%。同年12月31日，盈裕公司取得正式的企业法人营业执照，经营范围为：房地产开发经营，室内装饰等。2011年1月28日，盈裕公司向佛山市国土资源局南海分局支付拍卖涉讼土地的定金114934000元。同年1月30日，市国土局与盈裕公司、恒大公司签订《国有建设用地使用权出让合同补充协议》（合同编号为440605-2010-000239-补01号，以下简称《出让合同补充协议》），约定：《出让合同》项下国有建设用地使用权的受让人由恒大公司变更为盈裕公司，《出让合同》载明的权利、义务随之转移由盈裕公司概括承受。同月31日，盈裕公司结清第一期出让价款余额602566000元。此后，盈裕公司、恒大公司未再按《出让合同》的约定依时支付第二、三期出让金。自2011年7月起，国土城乡规划局就涉案土地款缴纳问题多次向盈裕公司、恒大公司发函催收，盈裕公司、恒大公司以涉讼地块地质情况不佳，附带沿江市政路涉及一些集体用地边界争议历史遗留问题，环境污染环评报建推进维艰，限购导致销售困难等为由，向南海区政府、国土城乡规划局等部门提出申请，请求缓交余下的出让金并免除相关滞纳金。2012年3月15日，佛山市南海区国土城建和水务局针对盈裕公司提交的《关于恒大金碧湾项目免除土地滞纳金的报告》作出函复，要求盈裕公司尽快筹建资金如数缴清涉讼地块第二期、第三期出让款，对滞纳金应否减免以上级批示为准，同时并指出在地价款缴纳完毕及滞纳金处理完毕后，会依照规定尽快为涉案土地办理各项手续。2012年3月21日，国土城乡规划局针对盈裕公司提交的《关于恒大金碧湾项目免除土地滞纳金的报告》作出函复，认为盈裕公司提出的土地出让金缴纳及滞纳金问题应与南海区商讨相关解决办法。之后，双方也未就滞纳金免除问题达成一致。2012年4月16日，国土城乡规划局与盈裕公司、恒大公司经过多轮磋商后签订《关于恒大金碧湾项目的地价款缴纳及报建审批协议》，约定盈裕公司应于2012年4月17日前一次性缴清涉案土地第二期、第三期地价款本金717500000元。盈裕公司缴清全部地价款本金后，国土城乡规划局同意按照程序为其办理宗地的国有土地登记、首期6至10号楼的规划许可、施工许可、预售许可等审批手续。佛山市人民政府的批复下达后3个工作日内，盈裕公司必须按照政府批复意见缴纳因地价款延迟缴纳所产生的违约金（滞纳金）。盈裕公司根据本协议所承担的所有义务，恒大公司均负连带责任，地价款和违约金（滞纳金）也可由恒大公司代缴。2012年4月17日，盈裕公司分两笔向佛山市国土资源局南海分局支付涉讼地块第二期出让金430500000元及第三期出让金287000000元。至此，盈裕公司缴清《出让合同》约定的土地出让金。同日，国土城乡规划局将涉讼土地的使用权登记在盈裕公司名下。又查明，2010年1月7日，国务院办公厅颁发的《关于促进房地产市场平稳健康发展的通知》确定对房价上涨过快的地区和城市要进行重点督查。同年4月17日，国务院再次颁发《关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》，再次强调对房产加强调控。2011年1月26日，国务院出台新国八条房地产调控政策，明确原则上对已有1套住房的当地户籍居民家庭、能够提供当地一定年限纳税证明或社会保险缴纳证明的非当地户籍居民家庭，限购1套住房；对已拥有2套及以上住房的当地户籍居民家庭、拥有1套及以上住房的非当地户籍居民家庭、无法提供一定年限当地纳税证明或社会保险缴纳证明的非当地户籍居民家庭，暂停在本行政区域内向其售房。恒大公司与国土城乡规划局2010年12月31日签订正式的《出让合同》之后不久，佛山市人民政府办公室于2011年3月18日颁发《关于贯彻国务院房地产调控政策进一步促进佛山市房地产市场平稳健康发展的通知》，就佛山地区房产限购问题做出相应规定。2011年6月16日，佛山市人民政府颁发（2011）100号文件，确认将原市国土资源局、原市城乡规划局的职责整合划入市国土资源和城乡规划局。原审法院判决理由和结果原审法院认为，本案为建设用地使用权出让合同纠纷。根据诉辩双方意见，本案争议的主要焦点为：（一）盈裕公司违反《出让合同》的约定，逾期缴纳土地出让金，国土城乡规划局要求其从逾期之日起以未缴纳的土地出让金为本金，按日1‰的基准支付违约金应否支持；（二）盈裕公司承担第一项违约责任后，应否再行支付国土城乡规划局起诉之日起至实际履行完毕之日止的利息（以上述确定的违约金总额为本金按中国人民银行同期贷款利率计算）；（三）恒大公司应否就上述债务承担连带责任。（一）关于第一个争议焦点认定问题。对于该项焦点，盈裕公司、恒大公司以限购、《出让合同》属格式合同、国土城乡规划局未完全正确履行合同约定的交地义务、《出让合同》约定违约金过高理应调整为由进行抗辩。首先，针对盈裕公司、恒大公司提出签订《出让合同》后不久，国家实施限购政策属于重大情势变更问题。原审法院认为，佛山地区贯彻施行新国八条限购政策虽对盈裕公司、恒大公司的经营构成一定的影响，但双方签订出让合同之前，国家已经多次明确提出在全国一、二线城市加强对房地产的管理，相关限购措施也在媒体进行宣传及解读，可见限购政策的实施具有一定可预测性。另涉讼地块地处佛山，按国家总体调控方针，所开发的房产应优先满足佛山居民需求，确保佛山地区房地产稳健发展。恒大公司作为房产领域领头企业，理应对国家政策有相应的了解，清楚开发涉案土地所产生的商业风险，且盈裕公司、恒大公司在此之后亦未以情势变更为由提出解除出让合同。故此，盈裕公司、恒大公司以限购为由要求免除相关违约责任理据不足。其次，针对盈裕公司、恒大公司提出的《出让合同》属于格式合同，双方权利义务不对等问题。从该份合同内容来看，虽约定恒大公司违约应按日1‰的基准向国土城乡规划局承担违约责任，但国土城乡规划局方如对恒大公司构成违约，所承担的违约责任也是以1‰的基准进行计算，双方的权利义务总体对等。该项约定亦与财政部、国土资源部、中国人民银行联合印发财综（2006）68号《国有土地使用权出让收支管理办法》第三十四条确定的标准一致。恒大公司作为涉足房产领域多年的企业，参与竞拍时清楚以上条款并予以接受，现以《出让合同》属于格式合同对其不公为由进行抗辩缺乏理据，原审法院不予采纳。再次，针对盈裕公司、恒大公司提出的国土城乡规划局未完全履行合同约定的土地交付义务问题。国土城乡规划局在出让涉讼地块前，已向恒大公司在内的各个竞拍人出示拍卖文件，明确该地现状，也按照《出让合同》的约定如期交付土地，恒大公司对此予以接受并在《土地移交确认书》中予以确认，期间也未就此提出异议。且在缴清出让金后，国土城乡规划局即时为其办理好过户手续，已全面、适格履行合同交付义务。盈裕公司、恒大公司关于国土城乡规划局未依约交付土地该项抗辩与事实不符，原审法院不予采纳。至于盈裕公司、恒大公司提出的佛山市政府或有关部门同意免除其滞纳金的问题，盈裕公司、恒大公司亦缺乏有效的证据证实双方就此达成协议，国土城乡规划局或市政府同意放弃该项权利，该项抗辩缺乏依据，原审法院不予采信。最后，针对违约金认定问题。依照《中华人民共和国合同法》第一百一十四条规定“当事人可以约定一方违约时应当根据违约情况向对方支付一定数额的违约金，也可以约定因违约产生的损失赔偿额的计算方法。约定的违约金低于造成的损失的，当事人可以请求人民法院或者仲裁机构予以增加；约定的违约金过分高于造成的损失的，当事人可以请求人民法院或者仲裁机构予以适当减少……”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》第二十九条规定“当事人主张约定的违约金过高请求予以适当减少的，人民法院应当以实际损失为基础，兼顾合同的履行情况、当事人的过错程度以及预期利益等综合因素，根据公平原则和诚实信用原则予以衡量，并作出裁决。当事人约定的违约金超过造成损失的百分之三十的，一般可以认定为合同法第一百一十四第二款规定的过分高于造成的损失”，在当事人缔约合同时已对违约金计算作出明确的约定情况下，应优先尊重当事人的意思自治，维护合同关系的稳定。双方约定的违约金是否过高，应否调整，除考虑双方约定的基准外，还应结合盈裕公司过错程度，获利情况等因素予以考量。围绕盈裕公司、恒大公司提出合同约定违约金过高，应予以调整问题，原审法院认为，根据合同约定违约金基准分析，盈裕公司、恒大公司逾期缴纳土地出让金，所承担的违约责任为每日按迟延支付款项的1‰向国土城乡规划局缴纳违约金，双方约定的基准略高于《最高人民法院关于人民法院审理借贷案件的若干意见》第6条规定民间借贷不得高于银行同类贷款利率的四倍的标准。但对于《出让合同》约定的出让总价款14.35亿元而言，国土城乡规划局主张的违约金仅占合同总额的10%左右，也远未达到《中华人民共和国担保法》第九十一条关于定金罚则规定“定金的数额由当事人约定，但不得超过主合同总额的20%”，守约方可没收违约方的总价款范围。其次，土地出让金属于国库收入，系用于民生等项建设，国土城乡规划局违约行为势必对本地区公共建设、科教医疗构成影响，国土城乡规划局的损失客观存在，难以衡量。再次，盈裕公司、恒大公司经国土城乡规划局方多次催收后，拒不支付土地出让金，主观恶意较大。盈裕公司迟延缴纳土地出让金期间，涉讼土地升值明显，盈裕公司、恒大公司获益不菲。综合以上因素考虑，国土城乡规划局主张盈裕公司从逾期之日起止实际缴纳之日止，应依照合同约定以逾期未支付的土地出让金为本金，按日1‰基准向其支付违约金理据充分，亦与盈裕公司、恒大公司违约责任相当，盈裕公司、恒大公司关于《出让合同》约定的违约金过高，应予调整之抗辩理据不足，原审法院不予支持。经核算，盈裕公司因逾期支付土地出让金所应承担的违约金为155984500元（盈裕公司违约情况：第二期土地出让金430500000元，应付款时间为2011年7月1日，盈裕公司实际付款时间为2012年4月17日，逾期291天，按1‰的基准计算，违约金为125275500元。第三期土地出让金287000000应付款时间为2012年1月1日，盈裕公司实际付款时间为2012年4月17日，逾期107天，按1‰的基准计算，违约金为30709000元。两项合计155984500元）。（二）关于国土城乡规划局要求盈裕公司、恒大公司支付自起诉之日起至实际履行完毕之日止的利息认定问题。盈裕公司违约的事实虽持续存在，但考虑在此之前，其承担支付违约金此项责任在金额上不具体明确，且国土城乡规划局的相关损失已通过违约金得以合理弥补，结合盈裕公司、恒大公司履约能力及前述责任承担，对于国土城乡规划局该项诉请，原审法院不予支持。（三）关于恒大公司连带责任认定问题。《中华人民共和国担保法》第十八条规定“当事人在保证合同中约定保证人与债务人对债务承担连带责任的，为连带责任保证。连带责任保证的债务人在主合同规定的债务履行期届满没有履行债务的，债权人可以要求债务人履行债务，也可以要求保证人在其保证范围内承担保证责任。”基于三方2012年4月16日签订的《关于恒大金碧湾项目的地价款缴纳及报建审批协议》约定“盈裕公司根据本协议所承担的所有义务，恒大公司均负连带责任，地价款和违约金（滞纳金）也可由恒大公司代缴。”国土城乡规划局据此主张恒大公司对盈裕公司上述债务承担连带责任合法合理，原审法院予以支持。综上，原审法院依照《中华人民共和国民法通则》第四条，《中华人民共和国合同法》第四十条、第四十四条、第六十条第一款、第一百零七条、第一百一十四条，《中华人民共和国担保法》第十八条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》，《中华人民共和国民事诉讼法》第一百二十八条之规定，经原审法院审判委员会讨论决定，于2015年4月27日作出（2013）佛中法民一初字第15号民事判决：（一）盈裕公司应于该判决发生法律效力之日起三十日内向国土城乡规划局支付违约金155984500元；（二）恒大公司应对盈裕公司的上述债务承担连带清偿责任；（三）驳回国土城乡规划局的其他诉讼请求。一审案件受理费825310元，由盈裕公司、恒大公司共同负担。当事人二审的意见盈裕公司、恒大公司不服原审判决，向本院提起上诉，请求：1、撤销原审判决第一、二项，依法驳回国土城乡规划局的诉讼请求；2、判令国土城乡规划局承担本案全部诉讼费用。主要事实和理由是：（一）对盈裕公司是否应支付违约金，原审认定事实不清。首先，原审认为限购政策有一定的可预测性，盈裕公司、恒大公司了解相应的风险，并以此为由认定盈裕公司、恒大公司免除违约责任的理据不足，此认定没有任何事实根据。对于国家宏观限购政策问题，盈裕公司、恒大公司仅能从公共媒体得知一二，根本不可能知晓具体的实施时间和地区。政府某一具体政策或规定的实施，往往要经历复杂漫长的研讨过程，因此，盈裕公司、恒大公司根本不可能预测佛山是否实施限购，更不可能预知具体的时间。恰恰相反，涉诉项目自2010年12月31日签订合同至2011年3月18日佛山地区实施相应限购措施，短短不足3个月时间，作为政府主管机关的国土城乡规划局，对国家及佛山市的土地政策、房地产政策及动向有着充分的了解和认知，更应有准确的政策把握，理应告知盈裕公司、恒大公司竞买风险。由于国土城乡规划局并没有尽到提示告知义务，从而直接导致盈裕公司、恒大公司在成功竞得项目后，无法对项目进行正常的开发。盈裕公司、恒大公司由于预期客户的大量流失，导致盈裕公司、恒大公司无法正常履约，对此国土城乡规划局也应承担相应法律责任。其次，对国土城乡规划局交地违约行为，尤其是因用地边界争议导致盈裕公司、恒大公司无法实际取得项目土地的控制开发权问题，原审认为盈裕公司、恒大公司在此期间未曾向国土城乡规划局提出异议，明显与事实不符。盈裕公司、恒大公司自2011年10月27日不断向佛山市南海区人民政府和国土城乡规划局及相关领导反映情况（见原审盈裕公司、恒大公司证据14-18），希望相应主管部门解决这一问题，向盈裕公司、恒大公司交付合法合格的土地，但包括国土城乡规划局在内的政府部门却完全无视自己存在的上述违约行为，也拒不采取补救措施。国土城乡规划局对自己违约行为的否认及双方不能就此达成一致意见，不能得出如原审判决所述的盈裕公司、恒大公司没有提出异议的结论。最后，自合同约定的付款时间，盈裕公司、恒大公司一直向包括国土城乡规划局在内的相关政府部门反映上述客观情况，请求缓交土地出让金和免交违约金（见原审盈裕公司、恒大公司证据14-25），并非如国土城乡规划局所述置之不理。对于何时支付土地出让金及是否应支付违约金事宜，双方一直处于协商状态，原审认定“两被告经原告方多次催收后，拒不支付土地出让金，主观恶意较大”与事实严重不符，进而依据该认定作出了十分错误的判决。盈裕公司、恒大公司在履行合同过程中，虽有逾期付款的行为，且国土城乡规划局也未完全正确履行合同，亦存在违约行为，盈裕公司、恒大公司依据合同法所赋予的抗辩权利延迟支付土地出让金，是行使自己合法权利的正当行为，原审对上述有利于盈裕公司、恒大公司的事实均不予认定，进而做出显失公正的判决。对此，盈裕公司、恒大公司强烈要求二审法院纠正原审判决的错误，依据客观事实作出全面的公正的判决。（二）对国土城乡规划局的损失，盈裕公司、恒大公司的收益，在缺乏明显依据、国土城乡规划局也未提供任何证据加以证明的情况下，原审法院武断地认为国土城乡规划局存在重大损失，盈裕公司、恒大公司获利巨大，完全是原审法院凭空想象、缺乏逻辑的主观臆断，没有事实及法律依据，故意偏袒国土城乡规划局的意图十分明显。1、本案原审期间，国土城乡规划局共提交17份证据，但是没有一份证据能证明因盈裕公司、恒大公司逾期付款给国土城乡规划局造成的损失。在国土城乡规划局并没有举证证明的情况下，原审判决认定“原告违约行为势必对本地区公共建设，科学医疗构成影响，原告的损失客观存在，难以衡量”为严重的主观臆断，没有任何法律依据。退一步来讲，不考虑其自身存在的违约行为，即使国土城乡规划局真的存在所谓的损失，其损失也仅为盈裕公司、恒大公司延迟支付期间所产生的银行利息，如按银行同期逾期贷款利率标准计算，损失也仅为27989962元。但国土城乡规划局却主张156702000元，接近其损失的6倍，远远超过了《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》第二十九条“……当事人约定的违约金超过造成损失的百分之三十的，一般可以认定为合同法第一百一十四第二款规定的过分高于造成的损失”的规定标准，依据上述司法解释的规定，原审法院完全支持其不合理的诉请，无疑是错误的。2、对涉诉土地的价值及预期利益，国土城乡规划局在原审中阐明恒大公司在竞拍时与保利地产进行173轮的竞价，最终恒大公司以14.35亿元的天价拍得涉诉土地，相对于起拍价5.746亿元，成交溢价率高达249.7%，国土城乡规划局因此获得巨大利益，假如因盈裕公司、恒大公司逾期支付土地出让金给国土城乡规划局造成了某种损失的话，那么损失亦能从此得到弥补。相反，盈裕公司、恒大公司却因此遭受巨大损失，盈裕公司、恒大公司斥巨资购得地块后不到3个月时间，就突然遭遇佛山市限购政策实施，地价也随之一落千丈，何来原审认定的土地升值明显，盈裕公司、恒大公司获益不菲的结果。再者，项目开发后再比较土地价格也完全没有可比性，也不具有实际意义。显然，原审认定既缺乏事实和法律依据，也违背常理。（三）对合同约定的违约金是否过高，原审适用法律错误。原审以国土城乡规划局诉请的违约金总额未超过《中华人民共和国担保法》关于定金法则不得超过合同总额20%的规定，进而认为国土城乡规划局主张的违约金不存在“过高”，完全支持其违约金诉请，属适用法律错误。根据相关法律的规定，定金是在合同订立或在履行之前支付一定数额的金钱作为担保的担保方式，根据性质可以分为立约定金、成约定金、解约定金等多种定金形式。本案诉争的《出让合同》也约定了定金，性质上属于成约定金，在双方签订合同后，定金已抵作土地出让价款，双方既已签订土地出让合同，即在后续合同履行过程中，不再适用定金条款及罚则，因履行合同所产生的其他任何争议，所导致任何一方应承担的任何违约责任，理所应当适用合同法及其司法解释关于违约金的相关规定。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》第二十九条规定：“当事人主张约定的违约金过高请求予以适当减少的，人民法院应当以实际损失为基础，兼顾合同的履行情况、当事人的过错程度以及预期利益等综合因素，根据公平原则和诚实信用原则予以衡量，并作出裁决。当事人约定的违约金超过造成损失的百分之三十的，一般可以认定为合同法第一百一十四条第二款规定的‘过分高于造成的损失’。”因此，根据《中华人民共和国合同法》第一百一十四条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》第二十七条规定，违约金的认定及计算，应该遵循公平原则和诚信原则，违约金的具体计算，应该以实际损失为基础。对于国土城乡规划局提出的违约金是否过高的问题，原审认为“双方约定的基准略高于《最高人民法院关于人民法院审理借贷案件的若干意见》第六条规定民间借贷不得高于银行同类贷款利率的四倍的标准”。该认定与事实不符，严重错误：以四倍标准计算，年利率约为24%，以日千分之一标准计算，年利率为约37%，后者高于前者50%，不是“略高”，而是“远远高于”。综上，在双方都未全面正确的履行合同义务的情况下，原审仅仅认定盈裕公司、恒大公司一方承担违约责任，有失偏颇；其次，对国土城乡规划局主张的违约金总额，原审法院依据《中华人民共和国担保法》第九十一条的规定，认定未超过法定的主合同总额的20%标准，乃适用法律错误，依法应予以纠正；最后，在没有任何证据证明的情况下，原审对国土城乡规划局损失客观存在，难以衡量，盈裕公司、恒大公司获益不菲的认定，没有任何法律依据。对于原审法院的上述错误认定和错误的判决，盈裕公司、恒大公司强烈请求二审法院依法予以撤销。在庭审结束后提交的代理词中，盈裕公司、恒大公司又补充提出以下上诉理由：1、佛山限购令的出台，使盈裕公司、恒大公司遇到签订合同时所未预料到的变化，构成情势变更。2、国土城乡规划局及佛山市政府、南海区政府相关部门一直对盈裕公司、恒大公司的处境表示理解，并以书面批示或实际行动对盈裕公司、恒大公司的请求给予认可和支持。3、国土城乡规划局未按约履行交地义务，致使盈裕公司、恒大公司因边界问题和周边村民争议不断，给盈裕公司、恒大公司造成巨大损失，盈裕公司、恒大公司依据《中华人民共和国合同法》所赋予的抗辩权利延迟支付土地出让金是行使自己合法权利的正当行为。国土城乡规划局答辩称：（一）原审判决认定事实清楚，审理程序合法，适用法律正确，请二审法院予以维持。（二）盈裕公司在无法定、约定事由的情况下，单方存在逾期支付土地出让金的违约行为，而国土城乡规划局不存在交地违约行为，原审判决对此事实认定清楚正确。1、限购政策对盈裕公司、恒大公司是可预见的商业风险，不属情势变更，不应免责。限购政策属于国家政策，全国均需执行，佛山并无例外，该政策并非仅针对盈裕公司、恒大公司，而是针对整个房地产行业。更何况限购政策与土地市场交易为不同的法律关系，两者不能混同，因而，盈裕公司、恒大公司以此主张免除违约金缺乏理据。2、盈裕公司、恒大公司在交付土地前已清晰明确涉讼地块的现状，国土城乡规划局履行《出让合同》的全部义务，不存在交地违约行为。（1）国土城乡规划局在出让涉讼地块前，已向包含恒大公司在内的各个竞拍人公示了拍卖文件（拍卖公告、须知、出让合同版本），恒大公司在参与竞拍前有充分的考虑时间，且该等文件已明确了涉讼地块的现状，并提示竞拍人竞拍前到现场踏勘。作为竞拍人的恒大公司申请参与竞拍并经受理确认后，即视为对拍卖文件和土地现状无异议并全部接受。（2）其后，国土城乡规划局与恒大公司双方正式签订《出让合同》，国土城乡规划局已按《出让合同》的约定如期按现状交付土地，恒大公司对此予以接收和确认，签订了《土地移交确认书》，且未提出任何异议。（3）恒大公司在《土地移交确认书》中，已明确其在2010年12月21日对涉讼地块进行实地勘察，国土城乡规划局也在收齐全部土地出让金后，为其办理土地登记手续。从上述情况可知，国土城乡规划局已按照《出让合同》全面履行合同义务，盈裕公司、恒大公司的主张违背事实。（三）盈裕公司应当按《出让合同》的约定支付违约金，原审判决对此认定具有事实和法律依据。1、《出让合同》为合同双方真实意思表示。其违约金条款符合意思自治的范畴，应当严格遵守。国土城乡规划局与恒大公司在平等、自愿的原则下，经法定程序签订《出让合同》，为双方真实意思表示。合同内容权利义务对等，不属于格式合同，双方均应严格遵守。《中华人民共和国合同法》第一百一十四条规定，当事人可以约定一方违约时应当根据违约情况向对方支付一定数额的违约金，也可以约定因违约产生的损失赔偿额的计算方法。合同双方约定违约金作为违约责任，及对违约金的计算标准作明确约定，为当事人意思自治范畴，受法律保护，当事人亦须予以信守。2、《出让合同》的违约金条款符合法律和政策文件规定，其兼具赔偿及惩罚的性质。（1）违约金的约定未违反法律的规定。国土城乡规划局主张的违约金数额仅占土地出让价的10%左右，相对于《出让合同》约定的“出让金及投资总额之和”25亿元而言，仅为6%；若相对于涉讼项目的销售总额（以建筑面积290861.61平方米×成交均价12000元／平方米=3490339320元）而言，则国土城乡规划局主张的违约金仅占4%。根据法理可知，定金本质上为违约金的一种，《中华人民共和国担保法》第九十一条关于定金罚则规定“定金的数额由当事人约定，但不得超过主合同总额的20%”，可见本案的违约金远远未达到法定的守约方可没收违约方的总价款范围，因此，盈裕公司、恒大公司主张违约金过高不成立。（2）违约金约定的标准符合国务院部门的政策文件规定，依据充分。从国务院办公厅《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发（2006）100号）第七条以及财政部、国土资源部、中国人民银行《关于印发〈国有土地使用权出让收支管理办法〉的通知》（财综（2006）68号，粤财综（2007）28号转发）第三十四条均可看出，国有土地使用权人不按土地出让合同规定及时足额缴纳土地出让收入的，应当按日加收违约金额1‰的违约金，违约金随同土地出让收入一并缴入地方国库。《出让合同》不仅是国土城乡规划局与恒大公司的双方约定，若调低违约金则有悖国务院各部门政策文件的规定。（3）违约金不但具有赔偿性质，还具有惩罚性质。从上述文件可知，出让金与违约金收入均一并缴入地方国库，盈裕公司、恒大公司延迟支付出让金对社会的民生及福利存在客观损害，违约金不仅是盈裕公司、恒大公司所造成损害的弥补，更是对其延迟支付的一种惩罚性措施。该违约金标准的约定，符合当初订立合同的初衷。3、盈裕公司、恒大公司在本案中不具有任何迟延支付出让金的依据，应按《出让合同》约定承担全部的违约责任。（1）盈裕公司、恒大公司主张免责的情形没有合同依据。盈裕公司、恒大公司在上诉状中认为其迟延支付出让金的理由是佛山出台限购政策以及国土城乡规划局交付的土地有瑕疵，但这均非法定或《出让合同》所约定的可迟延支付出让金的条件和理由，其违约行为不具有法律依据。（2）正如第二点所析，盈裕公司、恒大公司主张的限购政策、国土城乡规划局交地违约均无证据支持，缺乏事实依据。综上，《出让合同》的违约金条款合法有效，依据充足。盈裕公司、恒大公司逾期支付出让金，应按约定支付违约金。因此，盈裕公司、恒大公司的上诉请求缺乏事实和法律依据，恳请二审法院维持原审判决，依法驳回盈裕公司、恒大公司的全部上诉请求。本院二审查明的事实及判决理由和结果本院二审查明，原审查明的基本事实属实，本院予以确认。另查明，二审庭审中，盈裕公司、恒大公司明确其主张的因国土城乡规划局违约而享有的抗辩权是先履行抗辩权。国土城乡规划局述称，涉案土地在进入出让市场之前已经完成了所有征地、补偿、土地收储程序，不存在土地边界不清及未付清征地补偿款的问题。本院认为，本案为建设用地使用权出让合同纠纷。根据各方当事人的上诉和答辩意见，本案二审的争议焦点为：（一）盈裕公司、恒大公司是否存在逾期支付土地出让金的违约行为；（二）如果盈裕公司、恒大公司存在上述违约行为，《出让合同》约定的违约金标准应否调低以及调低至何比例。（一）关于盈裕公司、恒大公司是否存在逾期支付土地出让金的违约行为的问题。盈裕公司、恒大公司认为其未依照《出让合同》约定的付款时间支付第二、三期土地出让金的行为不构成违约，并提出三个理由：一是国土城乡规划局在缔约时未主动、如实提示、告知住房限购政策风险，且在履约过程中存在未妥善交付土地的违约行为，故盈裕公司、恒大公司据此享有合同法赋予的先履行抗辩权，得以拒绝履行《出让合同》约定的付款义务；二是合同履行过程中佛山市出台住房限购政策，构成情势变更，盈裕公司、恒大公司据此得以免除相应违约责任；三是国土城乡规划局及其上级机关已以书面批示或实际行为对盈裕公司、恒大公司提出的免除迟延付款违约金的请求予以认可和支持，故双方当事人事实上已合意变更《出让合同》约定的违约责任条款。综合本案案情，本院认为，盈裕公司、恒大公司的上述三个理由不能获得支持，原审认定其未依照《出让合同》约定的时间支付第二、三期土地出让金构成违约并无不当。具体分析如下：首先，关于国土城乡规划局履行合同是否违约的问题。住房限购政策是中央或地方政府为遏制住房价格上涨过快、确保房地产行业长期平稳发展所采取的阶段性宏观调控措施。国务院办公厅于2010年1月7日颁布《关于促进房地产市场平衡健康发展的通知》，确定对房价上涨过快的地区和城市进行重点督查。同年4月17日，国务院颁布《关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》，再次强调对房地产行业加强调控。因此，本案中，恒大公司作为专门从事房地产开发的企业，对投资地区是否可能实施住房限购政策予以关注并进行专业预测、评估，是其商业决策的一部分，其在同年12月参加涉案土地使用权竞买时应当预见到佛山市有可能实施住房限购政策以及由此带来的商业风险。在法无明文规定且《出让合同》亦无约定的情况下，盈裕公司、恒大公司将遭遇该商业风险归咎于国土城乡规划局在签订合同时未主动、如实提示、告知住房限购政策风险，并据此认为其享有合同法赋予的先履行抗辩权，缺乏法律依据和事实依据，本院不予支持。对于盈裕公司、恒大公司提出的国土城乡规划局交付土地违约的问题，本案中，《出让合同》所附宗地图已清楚标明涉案土地的红线，恒大公司于2010年12月21日向土地交易中心提交的《竞买申请书》已声明其对涉案土地进行过现场查勘，且在竞买成功后于同月27日与佛山市南海区土地储备中心、佛山市南海区里水镇人民政府签订了《土地移交确认书》，该确认书载明“已依照《土地勘测定界技术报告书》（附件1）所述界址点的坐标，实地验明各界址点的界桩，界桩内的土地面积为60491平方米（折合：90.7365亩），与《用地红线图（供地）》（系列号：GD0805000233号）所示的土地面积一致。各界址点及其坐标详见《土地勘测定界技术报告书》”；在盈裕公司付清第二、三期土地出让金后，国土城乡规划局已为盈裕公司办理了涉案土地的使用权登记手续。上述证据足以证明涉案土地边界清晰，不存在盈裕公司、恒大公司所述边界不明的问题。此外，盈裕公司、恒大公司向原审法院提交的《工程费用索赔报审表》（附《索赔金额计算统计表》）系案外人广东省水利水电建设有限公司出具，《工程施工联系单》与《广东恒大金碧湾沿江堤岸工程施工合同》亦系该公司与盈裕公司签订，国土城乡规划局对其真实性均不予确认。而且，上述证据中虽记载由于征地问题未解决导致村民阻挠施工，但该结论仅为盈裕公司与广东省水利水电建设有限公司单方的认定，盈裕公司、恒大公司在本案中并未提交其他证据予以佐证。根据《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第二条的规定，当事人对自己提出的诉讼请求所依据的事实或者反驳对方诉讼请求所依据的事实有责任提供证据加以证明，没有证据或者证据不足以证明当事人的事实主张的，由负有举证责任的当事人承担不利后果。根据上述案件事实及司法解释的规定，难以认定国土城乡规划局交付土地存在违约行为。因此，对盈裕公司、恒大公司提出的可行使先履行抗辩权而拒绝支付第二、三期土地出让金的主张，本院不予支持。其次，关于合同履行过程中佛山市出台住房限购政策是否构成情势变更以及盈裕公司、恒大公司能否据此请求免除相应违约责任的问题。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》第二十六条规定，合同成立以后客观情况发生了当事人在订立合同时无法预见的、非不可抗力造成的不属于商业风险的重大变化，继续履行合同对于一方当事人明显不公平或者不能实现合同目的，当事人请求人民法院变更或者解除合同的，人民法院应当根据公平原则，并结合案件的实际情况确定是否变更或者解除。本案中，依前文所述，恒大公司于2010年12月参加涉案土地使用权竞买时，国务院办公厅及国务院已于同年1月7日与4月17日两次发文表明对房价上涨过快地区的房地产市场加强调控的态度，恒大公司应当预见到佛山市有可能实施住房限购政策，因此，佛山市于2011年3月18日出台住房限购政策系恒大公司在经营中遇到的正常商业风险，不属于上述司法解释规定的可以适用情势变更原则的情形。此外，自2011年3月18日佛山市出台住房限购政策直至2013年10月国土城乡规划局提起本案诉讼时止，盈裕公司、恒大公司均未依据情势变更原则起诉请求变更或解除《出让合同》，其在本案中又称佛山市出台限购政策构成情势变更并据此请求免除相应违约责任，本院不予采纳。最后，关于双方当事人是否已合意变更《出让合同》约定的违约责任条款的问题。经审查盈裕公司、恒大公司向原审法院提交的盈裕公司于2011年10月、2011年12月、2012年2月、2012年3月分别向国土城乡规划局、佛山市南海区人民政府等相关单位和领导提交的《关于恒大金碧湾项目缓缴土地出让金的报告》、《关于恒大金碧湾项目缓缴土地出让金的申请》等文件以及国土城乡规划局于2012年3月5日向佛山市南海区国土城建和水务局作出的《关于对当前土地出让中存在问题的回复》、佛山市南海区国土城建和水务局于同月15日向盈裕公司作出的《关于恒大金碧湾项目要求免除土地滞纳金的回复》、国土城乡规划局于同月21日向盈裕公司作出的《关于对恒大金碧湾项目免除土地滞纳金的回复》等文件，足以证明盈裕公司、恒大公司确实就请求免除逾期付款违约金问题积极与国土城乡规划局和相关政府及所属部门洽谈、协商，但并不能证明国土城乡规划局或其上级主管机关已同意减免盈裕公司、恒大公司欠付的逾期付款违约金。双方当事人于2012年4月16日签订的《关于恒大金碧湾项目的地价款缴纳及报建审批协议》虽然约定“佛山市人民政府的批复下达后3个工作日内，盈裕公司必须按照政府批复意见缴纳因地价款延迟缴纳所产生的违约金（滞纳金）”，但盈裕公司、恒大公司亦未举证证明国土城乡规划局或佛山市人民政府已批复同意减免其应付的逾期付款违约金。因此，对盈裕公司、恒大公司提出的双方当事人已合意变更《出让合同》约定的违约责任条款的主张，本院不予采纳。（二）《出让合同》约定的违约金标准应否调低以及调低至何比例的问题。首先，本案中的《出让合同》虽系国土城乡规划局提供的格式合同，约定受让人逾期支付土地出让金应当以迟延支付款项为本金承担每日千分之一的逾期付款违约金，但同时亦约定出让人未依约交付土地的，则以受让人已支付价款为本金承担每日千分之一的逾期交付土地违约金，可见《出让合同》对双方当事人违约责任的约定是对等的，不存在《中华人民共和国合同法》第四十条规定的“提供格式条款一方免除其责任、加重对方责任、排除对方主要权利”的情形，应当认定有效。其次，根据《中华人民共和国合同法》第一百一十四条第二款的规定，约定的违约金过分高于造成的损失的，当事人可以请求人民法院或者仲裁机构予以适当减少。同时，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》第二十九条规定，当事人主张约定的违约金过高请求予以适当减少的，人民法院应当以实际损失为基础，兼顾合同的履行情况、当事人的过错程度以及预期利益等综合因素，根据公平原则和诚实信用原则予以衡量，并作出裁决；当事人约定的违约金超过造成损失的百分之三十的，一般可以认定为合同法第一百一十四条第二款规定的“过分高于造成的损失”。本案中，通过签订《出让合同》时约定的违约责任条款，双方当事人均对违约可能造成的法律后果有清楚的认知，依照合同约定承担相应的违约责任并未超出双方当事人签订《出让合同》时应预见的范围。而且，盈裕公司、恒大公司亦未提供证据证明约定的违约金数额过分高于国土城乡规划局实际遭受的损失。在此基础之上，原审法院依据《出让合同》的履行情况，盈裕公司、恒大公司在履行合同时的过错程度以及可能取得的预期利益，根据公平原则和诚实信用原则，对《出让合同》约定的违约金标准不予调整，并无不当，本院予以维持。因此，盈裕公司、恒大公司应按照《出让合同》的约定，以逾期未支付的土地出让金为本金，按每日千分之一的标准，向国土城乡规划局支付逾期付款违约金共计155984500元。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。盈裕公司、恒大公司的上诉请求缺乏事实和法律依据，本院依法予以驳回。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费825310元，由佛山市南海盈裕房地产发展有限公司、恒大地产集团有限公司共同负担。本判决为终审判决。审 判 长  谭 玲审 判 员  刘样发审 判 员  佘琼圣审 判 员  贾 密助理审判员  张 丽二〇一六年八月三十日书 记 员  陈贤璇附相关法律条文：《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项第二审人民法院对上诉案件，经过审理，原判决、裁定认定事实清楚，适用法律正确的，以判决、裁定方式驳回上诉，维持原判决、裁定。