广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书(2016)粤71行终445号上诉人（原审原告）：中山市基础工程公司第一机械施工处。住所地：广东省中山市。负责人：郭卓权，该公司经理。委托代理人：梁全明，该公司员工。委托代理人：薛洪和，广东朗锐律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广州市国土资源和规划委员会。住所地：广东省广州市越秀区。法定代表人：彭高峰，该委主任。委托代理人：张文磊，该委工作人员。委托代理人：胡丹丹，国信信扬（南沙）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广州南沙开发区土地开发中心。住所地：广东省广州市南沙区。法定代表人：关志刚，该开发中心主任。委托代理人：李国云。委托代理人：胡丹丹，国信信扬（南沙）律师事务所律师。上诉人中山市基础工程公司第一机械施工处因诉被上诉人广州市国土资源和规划委员会、广州南沙开发区土地开发中心收回土地使用权补偿一案，不服广东省广州市南沙区人民法院（2015）穗南法行初字第58号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院查明：1993年11月6日，原告与广州市珠江房地产开发公司签订了《土地使用权有偿转让合同》。约定由广州市珠江房地产开发公司将其位于广州市珠江管理区的正安围商住区灵新公路以东中央大道（60米宽）以南地块部分土地面积约2000平方米的土地使用权有偿转让给原告。1994年5月，广州市城市规划局核发94珠规地字第000049号《建设用地规划许可证》，确认上述用地单位为原告。用地面积为2114.76平方米。同年6月10日，广州市珠江管理区国土办发出珠华临地字第（1994）003号《临时用地许可证》给原告。该证注明用地单位为原告，地址为珠江管理区正安围，占地面积为2114.76平方米，用途性质为商住。临时土地使用期限为1994年5月至1996年5月。之后，原告没有到原广州市国土资源和房屋管理局办理土地有偿使用手续及国有土地使用证，也没有使用上述土地。2005年5月30日，原广州市国土资源和房屋管理局向原告作出穗国房字[2005]385号《收回国有土地使用权决定书》，在该决定书中，原广州市国土资源和房屋管理局决定：（一）收回原告位于广州市珠江管理区的正安围商住区灵新公路以东中央大道（60米宽）以南地块的2114.76平方米国有土地使用权。并即时注销原告持有的该地块有关用地批准文件和权利登记。（二）本决定书发出后，上述地块由政府另行安排使用。（三）收回上述地块的国有土地使用权补偿事宜由广州市国土资源和房屋管理局南沙分局依法另行处理。原告对原广州市国土资源和房屋管理局的上述决定不服，向广州市越秀区人民法院提起了诉讼。该院于2005年10月22日，作出了（2005）越法行初字第353号行政判决，维持了穗国房字[2005]385号《收回国有土地使用权决定书》。原告对该判决不服，提起了上诉。广州市中级人民法院于2006年6月2日做出了（2006）穗中法行终字第116号终审判决，驳回了原告的上诉，维持原判。原告为了能及时获得补偿，曾就上述被收回的国有土地使用权补偿问题与原广州市国土资源和房屋管理局进行交涉，并向其发出《关于收回土地补偿事宜函》。2011年11月14日，原广州市国土资源和房屋管理局南沙开发区分局向原告发出了穗国房南开(2011)458号《关于收回土地补偿问题的复函》。在该复函中，该局告知原告就补偿问题请与其联系。之后，原广州市国土资源和房屋管理局南沙开发区分局根据《广州南沙闲置土地处置和收回国有建设用地使用权审批领导小组议事规则》的规定，又告知原告就国有土地使用权收回的有关评估补偿等事宜由南沙开发区土地开发中心负责，要求原告与该中心联系协商补偿事宜。2008年9月，广州市南沙闲置土地处置和收回国有建设用地使用权审批领导小组制订了《广州南沙闲置土地处置和收回国有建设用地使用权审批领导小组议事规则》，该规则规定，被告南沙土地开发中心负责对收回的国有建设用地开展评估及拟定补偿方案工作，补偿方案经领导小组会议审批后，负责签订补偿合同及支付补偿等工作。根据上述规则的规定职责，被告广州南沙开发区土地开发中心（以下简称“南沙土地开发中心”）曾于2011年6月21日委托广州银信土地房地产与资产评估咨询有限公司对原告被收回的土地进行了评估。2011年6月23日，该评估公司做出了银信Z字（11）062403TXM号《房地产评估咨询报告》。在该评估咨询报告采用成本法进行测算，成本包括土地历史投入成本，及历史投入成本按银行同期活期利率复利计算的利息和，对原告被收回的国有建设用地的评估价值为1281450元。原告在与被告南沙土地开发中心协商补偿过程中，被告南沙土地开发中心口头告知原告将按上述评估价补偿原告损失。原告要求其以书面形式确定补偿数额，但原广州市国土资源和房屋管理局未能满足原告的要求。为此，原告以原广州市国土资源和房屋管理局为被告向原审法院提起诉讼，要求原广州市国土资源和房屋管理局明确因公共利益收回原告土地的补偿数额。原审法院在审理该案过程中，原广州市国土资源和房屋管理局明确表示其将按照银信Z字（11）062403TXM号《房地产评估咨询报告》中的土地价值1281450元的标准补偿原告被收回国有建设用地而造成的损失，同时将上述评估报告向原告送达。原审法院经开庭审理查明以上事实，于2013年6月15日作出（2013）穗南法行初字第9号行政判决，认为原广州市国土资源和房屋管理局已明确表示按照评估报告中所评定的土地价值1281450元的数额补偿给原告，原告的诉讼请求已经得到解决，故不再作出责令原广州市国土资源和房屋管理局向原告明确收回原告土地的补偿数额的判决，判决驳回原告的诉讼请求。原告不服，上诉于广州市中级人民法院。二审期间，被告南沙土地开发中心于2013年11月17日向原告作出穗南开土地函[2013]981号《关于明确收地补偿价格的函》，称“2005年广州市国土资源和房屋管理局作出穗国房字[2005]385号《收回国有土地使用权决定书》，收回你单位位于珠江管理区的2114.76平方米国有土地使用权，有关收地补偿事宜由广州市国土资源和房屋管理局南沙分局依法另行处理。根据职责分工和穗国房南开(2011)458号《关于收回土地补偿问题的复函》，你单位上述被收回国有土地使用权补偿工作由我中心负责。我中心经委托评估，并经广州南沙闲置土地处理和收回国有建设用地使用权审批领导小组审议通过，你单位被收回上述土地使用权补偿价格为1281450元，请你单位尽快与我中心联系办理相关补偿款支付事宜。”2013年12月10日，被告南沙土地开发中心将上述《关于明确收地补偿价格的函》送达给原告。2013年12月13日，广州市中级人民法院作出（2013）穗中法行终字第752号行政判决，确认原审法院（2013）穗南法行初字第9号行政判决查明的事实，并认为原广州市国土资源和房屋管理局已经作出了上述书函，明确了补偿数额，故判决驳回原告的上诉，维持原审法院上述判决。原告不服被告作出的上述《关于明确收地补偿价格的函》，遂于2015年9月16日向原审法院提起本案诉讼。另查明，广州市机构编制委员会文件穗编字[2008]64号《关于印发的通知》明确了广州南沙开发区管委会作为广州市人民政府的派出机构。广州南沙开发区机构编制委员会文件穗南开编[2009]7号《关于印发的通知》确定广州市国土资源和房屋管理局南沙开发区分局是广州南沙开发区管委会在国土和房屋管理工作的工作部门，受广州市国土资源和房屋管理局的委托，在区内行使市局依法拥有的审批和管理权限，实施国土和房屋行政管理。广州市南沙区机构编制委员会文件穗南编[2011]24号《关于印发通知》确定被告南沙土地开发中心是广州南沙开发区管委会和广州南沙区人民政府共同管理的处级事业单位，主要职责包括：负责南沙开发区（含南沙区）内土地征用政策和房屋拆迁安置的调研工作；负责征用土地中的事务性、技术性工作；负责征用土地方案和拆迁补偿安置方案的议定、实施……。广州市人民政府文件穗府办[2015]44号《广州市人民政府办公厅关于印发广州市国土资源和规划委员会主要职责内设机构和人员编制规定的通知》确定广州市国土资源和房屋管理局的土地矿产资源管理职责划归被告广州市国规委。再查明，广州南沙开发区管委会于2008年9月26日审议通过了《广州南沙闲置土地处置和收回国有建设用地使用权领导小组议事规则》，主要内容：“广州南沙闲置土地处置和收回国有建设用地使用权审批领导小组的职能是受市政府委托，审议闲置土地处置方案和收回国有建设用地使用权及其适当补偿方案。……（三）1.经领导小组审批同意收回国有建设用地使用权的，国土分局代表广州南沙开发区管委会或向市国土房管局申请由其代表市政府发布公告，并向用地单位发出收回国有建设用地使用权决定，土地开发中心同时开展收回国有建设用地相关的土地评估，拟定补偿方案等工作。2.收回国有建设用地使用权适当补偿，在国家、省、市未出台具体补偿标准之前，暂时采取土地评估的方法。……土地评估一般应采取成本逼近法和基准地价法。采用市场法等评估方法，评估结果反映土地市场价格的，应扣减相应比例的土地增值收益。……4.收回国有建设用地补偿方案经领导小组会议审批后，土地开发中心负责签订补偿合同，支付补偿款，清理场地，移交土地或纳入支付土地储备库进行管理等具体工作。”原审法院认为：《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定，“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为公共利益需要使用土地的；……。依照前款第（一）项、第（二）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。”原广州市国土资源和房屋管理局作为广州市人民政府的土地行政主管部门，报经广州市人民政府批准，具有收回国有土地使用权的职权，亦附有对原土地使用权人进行适当补偿的职责。因原广州市国土资源和房屋管理局的土地管理职权已转由被告广州市国规委继受，故原广州市国土资源和房屋管理局及其派出机构原广州市国土资源和房屋管理局南沙开发区分局在土地行政管理中所作出的收回国有土地使用权和进行补偿的行政行为所产生的行政权利义务，概由被告广州市国规委继受。被告南沙土地开发中心是广州南沙开发区管委会与南沙区政府共同管理的事业单位，其作出的被诉穗南开土地函[2013]981号《关于明确收地补偿价格的函》是受委托对收回原告土地使用权后进行补偿的事务性、技术性工作进行处理的单位，由此产生的行政权利义务，由行使本市土地行政管理职权的被告广州市国规委承担。综合各方当事人的诉辩意见，本案争议焦点为被告根据《广州南沙闲置土地处置和收回国有建设用地使用权审批领导小组议事规则》作出的穗南开土地函[2013]981号《关于明确收地补偿价格的函》，采取土地成本法的评估方法确定补偿价为1281450元，以对原告被收回土地使用权的进行补偿是否合法有据。根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条，“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为公共利益需要使用土地的；……。依照前款第（一）项、第（二）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿”的规定。涉案土地的国有土地使用权因公共利益需要予以收回，原告作为该土地使用权的原受让方，依法应当获得的适当补偿款。但对于具体的补偿程序和标准，有关的土地管理法律法规并无规定。在此情况下，广州南沙开发区管委会作为广州市人民政府的派出机构受市政府的委托受行使市一级政府审批权，其通过制定《广州南沙闲置土地处置和收回国有建设用地使用权审批领导小组议事规则》规范南沙开发区范围内的收回国有建设用地使用权及补偿方案的审议规则，并无超越职权及违反法律法规的规定。在原告与被告未能对土地补偿价协商一致的情况下，被告依照《广州南沙闲置土地处置和收回国有建设用地使用权审批领导小组议事规则》的规定，委托其时具有房地产评估资质的广州银信土地房地产与资产评估咨询有限公司对涉案土地价格进行评估以确定补偿价格，并无不当。根据《中华人民共和国土地管理法》上述规定，国有土地使用权因公共利益被收回后，补偿价格应以适当补偿原则，以弥补原土地受让方为受让土地支出的成本以及开发建设使用土地所产生的实际收益的损失。本案中，原告向案外人受让土地使用权时支付了“购地款”和行政费用，其后并无实际对涉案土地进行开发建设。故此，被告采取成本法委托第三方机构对被收回土地的价值进行评估，并根据第三方评估结论对原告进行补偿是合理的，符合《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的适当补偿原则。原告在诉讼中提出被告以成本法评估涉案土地的价格违法，应当按照市场价格进行补偿意见。经审查原审法院认为，土地市场价格包括了受土地供需关系影响的市场增值部分，如原土地使用权人未将土地再次转让，该增值部分并无实际产生，原土地使用权人亦不因此受到损失。此外，如按照土地的市场价值对被收回的土地进行补偿，在一定程度上将会引导土地使用权的受让人低价取得土地使用权后不对土地进行开发建设，待土地价值增长后再行转让或待国家收回土地使用权时，赚取土地增值收益，与十分珍惜、合理利用有限的土地资源政策相悖。故，原告提出应按土地的市场价值每平方米4500元，按2114.76平方米，共计9516420元进行补偿的意见，原审法院不予支持。广州银信土地房地产与资产评估咨询有限公司以成本法对涉案土地进行评估后作出银信Z字（11）062403TXM《房地产评估咨询报告》符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第三十二条的规定，法院予以采纳。在诉讼中，原告提出上述评估报告确定的价格明显低于原告取得土地的成本，有违公平原则，且广州属于广东省会城市，广东省内的评估鉴定机构均与被告存在利害关系，故应委托广东省外的全国性有资质的评估鉴定机构对涉案土地的价格进行评估的意见。但原告未提供证据证明上述评估报告存在《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第二十九条、第三十条规定的应重新鉴定的情况，故此原审法院对原告的上述意见不予采纳。《中华人民共和国物权法》第四十二条规定，“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产……。”第一百四十八条规定，“建设用地使用权期间届满前，因公共利益需要提前收回该土地的，应当依照本法第四十二条的规定对该土地上的房屋及其他不动产给予补偿，并退还相应的出让金。”上述规定是针对土地上房屋及其他不动产一并给予补偿的基础上，再退还土地出让金，本案是单纯的土地补偿，并不符合《中华人民共和国物权法》第四十二条、第一百四十八条规定的情形，原告主张被告的补偿方案未退还出让金是违反物权法上述规定的主张，原审法院不予采纳。原告未能提供证据证明其在涉案土地上的建筑材料为55万元及该建筑材料由被告移除的事实，故对原告要求被告支付被移除的建筑材料损失55万元的诉讼请求，原审法院不予支持。综上所述，被告参考广州银信土地房地产与资产评估咨询有限公司采取成本法对涉案土地进行评估后作出银信Z字（11）062403TXM《房地产评估咨询报告》确定了涉案土地价格为1281450元，作出的穗南开土地函[2013]981号《关于明确收地补偿价格的函》并无不当。原告的诉讼请求理据不足，原审法院不予支持。依据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决驳回原告中山市基础工程公司第一机械施工处的诉讼请求。上诉人中山市基础工程公司第一机械施工处不服原审判决，向本院提起上诉称：1.本案收回上诉人土地使用权的行政措施由非政府主体作出，没有事实和法律依据。2.原审法院并未依法对《广州市南沙闲置土地和收回国有建设用地使用权审批领导小组议事规则》进行合法性审查，违反审判程序，损害上诉人诉讼权利。3.本案补偿方案违反《物权法》第四十二条和第一百四十八条的规定，且整个出台过程丝毫未与上诉人协商，显失公平。4.原审中两被上诉人称上诉人一直未对涉案土地办理用地手续和未取得《国有土地使用权证》，并未取得完整合法的土地使用权没有事实依据。综上，请求二审法院：1.撤销原审判决，并依法改判为两被上诉人连带向上诉人支付土地补偿款及地上附着物损失赔偿款共计人民币10066420元及利息（利息以10066420元为本金，自2006年2月起按中国人民银行同期同类贷款利率计算至上述补偿款全部清偿之日止）；2.对《广州市南沙闲置土地和收回国有建设用地使用权审批领导小组议事规则》进行合法性审查；3.撤销被上诉人广州南沙开发区土地开发中心于2013年11月17日作出的《关于明确收地补偿价格的函》（穗南开土地函[2013]981号，并责令两被上诉人重新与上诉人协商补偿；4.本案诉讼费用由两被上诉人承担。被上诉人广州市国土资源和规划委员会答辩称：原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求二审法院予以维持。被上诉人广州南沙开发区土地开发中心答辩称：1.涉案土地2005年由原广州市国土资源和房屋管理局经广州市政府批准，做出了收回该国有土地决定书，上诉人就该决定书提起过行政诉讼，经过一、二审判决都确认该收地决定是合法有效的，南沙开发区国土局是原广州市国土资源和房屋管理局的派出机构，其具体负责南沙区范围内的收地行为的实施，最终承担责任主体是原广州市国土资源和房屋管理局，两被上诉人作出的行为并无不当。2.《广州市南沙闲置土地和收回国有建设用地使用权审批领导小组议事规则》并不属于审查范围，而仅仅是南沙闲置土地和收回国有建设用地审批领导小组内部的议事规则，该规则是在相关的法律法规对收地补偿的程序没有详细具体的规定下作出的，制定主体也具有审批权限，我中心依据该规则作出涉案收地价格补偿并无不当。3.涉案土地在收回之前，上诉人一直未办理土地使用权证，也没有进行土地的开发建设。我中心对其收地补偿价格根据成本逼近法的方式进行核算并无不当。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，请求二审法院驳回上诉人的上诉请求。经审查，原审法院查明事实有相应的证据证实，本院予以确认。另查明，上诉人向原审法院提起本案诉讼的请求为：1.判令两被上诉人连带向上诉人支付土地补偿款及地上附着物损失赔偿款人民币10066420元及利息（利息以10066420元为本金，自2006年6月2日起按照中国人民银行同期同类贷款利率计算至上述补偿款全部清偿之日止）；2.对《广州市南沙闲置土地和收回国有建设用地使用权审批领导小组议事规程》进行合法性审查；3.撤销南沙土地开发中心于2013年11月17日作出的穗南开土地函[2013]981号《关于明确收地补偿价格的函》，并责令被告重新与原告协商补偿；4.本案诉讼费用由被告承担。本院认为：本案的争议焦点是：一、《广州南沙闲置土地处置和收回国有建设用地使用权审批领导小组议事规则》是否合法；二、南沙土地开发中心依据上述议事规则作出的穗南开土地函[2013]981号《关于明确收地补偿价格的函》是否合法。关于第一个争议焦点。根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为公共利益需要使用土地的；……。依照前款第（一）项、第（二）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿”的规定，涉案土地的国有土地使用权因公共利益需要予以收回，上诉人作为该土地使用权的原受让方，依法应当获得适当补偿款。基于相关的法律法规并未对具体的补偿程序和标准作出明确规定，广州南沙开发区管委会作为广州市人民政府的派出机构，受市政府的委托行使市一级政府审批权，通过制定《广州南沙闲置土地处置和收回国有建设用地使用权审批领导小组议事规则》规范南沙开发区范围内的收回国有建设用地使用权及补偿方案的审议规则，并无超越法定职权，亦无违反法律法规的规定。因此，该议事规则可作为涉案国有土地收回后相关补偿行为的适用依据。关于第二个争议焦点。首先，根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条以及穗编字[2008]64号《关于印发的通知》、穗南开编[2009]7号《关于印发的通知》的规定，南沙土地开发中心受委托作出被诉穗南开土地函[2013]981号《关于明确收地补偿价格的函》，由此产生的行政权利义务，由行使本市土地行政管理职权的广州市国土资源和规划委员会承担。其次，在上诉人与南沙土地开发中心未能就涉案土地补偿协商一致的情况下，南沙土地开发中心依照《广州南沙闲置土地处置和收回国有建设用地使用权审批领导小组议事规则》的规定，委托当时具有房地产评估资质的广州银信土地房地产与资产评估咨询有限公司对涉案土地价格采取成本法进行评估，并以评估结果作为参考价格进而确定补偿价格，对上诉人作出涉案《关于明确收地补偿价格的函》，并无违反法律法规的规定和公平合理的原则，原审法院对此予以支持并无不当，本院亦予以支持。再次，关于上诉人对涉案《房地产评估咨询报告》的评估方法以及评估结论提出的异议，原审法院已经充分进行了论述，本院同意原审法院的分析意见，不再赘述。上诉人认为南沙土地开发中心确定的补偿价格未退还土地出让金违反物权法的相关规定，但因物权法第四十二条、第一百四十八条规定的情形与上诉人不相符，因此，对上诉人该主张，本院不予支持。综上所述，原审法院判决驳回上诉人的诉讼请求，处理正确，本院予以维持。上诉人的上诉请求缺乏理据，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元由上诉人中山市基础工程公司第一机械施工处负担。本判决为终审判决。审 判 长 丁 玮代理审判员 邓 军代理审判员 余树林二〇一六年八月二日书 记 员 张丽敏