广东省高级人民法院行 政 裁 定 书（2016）粤行终274号上诉人（原审原告）：珠海市唐家湾镇那洲三队经济合作社。住所地：广东省珠海市高新区唐家湾镇那洲社区。负责人：古国祥，社长。委托代理人：曾亮，广东国硕律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：珠海市人民政府。住所地：广东省珠海市人民东路**。法定代表人：江凌，市长。被上诉人（原审被告）：珠海市国土资源局。住所地：广东省珠海市香洲区吉大九洲大道**。法定代表人：吴康模，局长。上诉人珠海市唐家湾镇那洲三队经济合作社（下称那洲三队经济合作社）因与被上诉人珠海市人民政府、珠海市国土资源局不动产行政登记纠纷一案，不服广东省珠海市中级人民法院作出的（2015）珠中法行初字第23号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明：编号为珠国用（1995）字第0402－0900015号、第0402－0900016号、第0402－0900017号的三份《国有土地使用证》均显示：土地使用者为珠海市下栅水果场（后更名为珠海市金果达农业高新技术有限公司，下称金果达公司），发证时间为1995年10月10日，盖有“珠海市人民政府土地证专用章”。那洲三队经济合作社称涉案三份《国有土地使用证》名下的土地属于那洲三队经济合作社所有的集体土地。那洲三队经济合作社曾于2015年3月16日向珠海市房地产登记中心申请异议登记，珠海市房地产登记中心经审查后向那洲三队经济合作社核发了编号为201500002、201500003、201500004号的三份《房地产异议登记证明》。为此，那洲三队经济合作社于2015年3月23日以金果达公司为被告向原审法院提起民事诉讼，案号为（2015）珠中法民三初字第11号，请求确认与涉案土地有关的土地转移使用协议无效。该案在审理中。那洲三队经济合作社另称涉案土地从未被国家征收，涉案土地归那洲三队经济合作社集体所有，在没有国家合法征收那洲三队经济合作社集体土地的情形下，珠海市人民政府、珠海市国土资源局将涉案土地性质由集体所有确认为国有没有事实和法律依据，珠海市人民政府、珠海市国土资源局颁发涉案三份《国有土地使用证》的行政行为明显违法。本案在审理过程中，那洲三队经济合作社再次以珠海市人民政府、珠海市国土资源局为被告向原审法院提起行政诉讼，诉请确认涉案三份《国有土地使用证》名下的土地为集体土地。原审法院依法予以立案受理，案号为（2015）珠中法行初字第37号，该案在审理中。2015年6月9日，那洲三队经济合作社向原审法院提起本案行政诉讼，请求判决确认珠海市人民政府、珠海市国土资源局在涉案三份《国有土地使用证》中将554.12亩那洲三队经济合作社集体土地确认为国有土地的行政行为无效，并依法判决予以撤销。在庭审中，原审法院行使释明权，那洲三队经济合作社将其诉请变更为撤销涉案三份《国有土地使用证》。原审法院认为：那洲三队经济合作社在庭审中确认其诉讼请求为撤销涉案三份《国有土地使用证》。1988年1月1日实施的《广东省土地证书颁发办法》第五条明确规定县级以上（含县级，下同）人民政府的国土管理部门是土地证书的颁发机关。原珠海市国土局系珠海市人民政府的国土管理部门，是土地使用权证的颁发机关。2006年11月1日实施的《珠海市房地产登记条例》第三条规定：“珠海市人民政府房地产登记部门是本市房地产登记机关，负责全市的房地产权登记发证工作。”可见，珠海市房地产登记中心为珠海市房地产登记机关，负责全市的房地产登记、发证工作。涉案三份《国有土地使用证》系由原珠海市国土局登记发证，但自2006年11月1日《珠海市房地产登记条例》实施后，原珠海市国土局登记发证职能已由珠海市房地产登记中心承受，现珠海市国土资源局已不再承担房地产权登记发证职责。因此，那洲三队经济合作社诉请撤销涉案三份《国有土地使用证》，应以珠海市房地产登记中心为被告。另珠海市人民政府并不行使房地产权登记发证职责。在本案中，那洲三队经济合作社以珠海市人民政府、珠海市国土资源局为被告向原审法院提起行政诉讼，属于错列被告的情形。为此，原审法院告知那洲三队经济合作社其错列被告，应予以变更，但那洲三队经济合作社明确拒绝变更。最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（三）错列被告且拒绝变更的；……”故那洲三队经济合作社的起诉应予以驳回。依据最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（三）项的规定，裁定：驳回那洲三队经济合作社对珠海市人民政府、珠海市国土资源局的起诉。上诉人那洲三队经济合作社不服原审裁定，向本院提起上诉称：原审法院认定错误，本案不存在错列被告的情形，被诉土地登记行为是由珠海市人民政府、珠海市国土资源局作出的。《珠海市房地产登记条例》的法律效力低于《中华人民共和国土地管理法》和《广东省土地证书颁发办法》，并且和《土地登记办法》相抵触。原审法院存在明显的未正确行使释明权的错误。即使珠海市人民政府、珠海市国土资源局的土地登记职责改由珠海市房地产登记中心行使，原审法院也应依职权追加珠海市房地产登记中心为本案共同被告参加诉讼，而不应裁定驳回那洲三队经济合作社的起诉。请求二审法院依法撤销原审裁定，将案件发回原审法院重审。被上诉人珠海市人民政府于二审时书面答辩称：根据《不动产登记暂行条例》、《珠海市房地产登记条例》的相关规定，珠海市不动产登记中心是依法确定的珠海市房地产登记机关，负责全市的房地产登记、发证工作。珠海市人民政府不行使房地产权登记发证职责，不是本案适格被告，那洲三队经济合作社将珠海市人民政府列为本案被告且拒绝变更，属错列被告情形，原审法院裁定驳回那洲三队经济合作社的起诉并无不当。请求二审法院依法驳回上诉，维持一审裁定。被上诉人珠海市国土资源局于二审时未陈述书面意见。经审查，原审法院审理查明的事实清楚，本院予以确认。本院认为：本案中，那洲三队经济合作社起诉请求撤销1995年10月10日珠海市人民政府、原珠海市国土局核发给原珠海市下栅水果场、编号为珠国用（1995）字第0402－0900015号、第0402－0900016号、第0402－0900017号的三份《国有土地使用证》。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”《中华人民共和国土地管理法》第十一条第三款规定：“单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权；……”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第五条第一款规定：“单位和个人依法使用的国有土地，由土地使用者向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级以上人民政府登记造册，核发国有土地使用权证书，确认使用权。……”《土地登记办法》第十四条规定：“国土资源行政主管部门应当对受理的土地登记申请进行审查，并按照下列规定办理登记手续：……国土资源行政主管部门在办理土地所有权和土地使用权登记手续前，应当报经同级人民政府批准。”本案中，涉案土地由原珠海市下栅水果场向土地行政主管部门原珠海市国土局提出土地登记申请，经原珠海市国土局审查后，由珠海市人民政府登记造册，核发本案被诉三份《国有土地使用证》。因此，那洲三队经济合作社以珠海市人民政府、原珠海市国土局为被告提起本案行政诉讼，符合上述法律、行政法规的规定。虽然根据2006年11月1日实施的《珠海市房地产登记条例》第三条规定：“珠海市人民政府房地产登记部门是本市房地产登记机关，负责全市的房地产权登记发证工作。”珠海市房地产登记中心已更名为珠海市不动产登记中心，现珠海市不动产登记中心为珠海市房地产登记机关，负责全市的房地产登记、发证工作，原珠海市国土局登记发证职能已由珠海市不动产登记中心承受，但珠海市人民政府、珠海市国土资源局未能提供证据证实珠海市不动产登记中心已有以自己的名义对外作出核发国有土地权利证书的行政行为。因此，在那洲三队经济合作社选择以珠海市人民政府、珠海市国土资源局为被告提起行政诉讼的情况下，原审法院认为本案属于错列被告的情形，并裁定驳回那洲三队经济合作社的起诉，显属适用法律错误，本院予以纠正。原审裁定适用法律错误，应予撤销，本案应指令珠海市中级人民法院继续审理。那洲三队经济合作社上诉认为本案不存在错列被告、原审裁定驳回其起诉错误的主张，理据充分，本院予以采纳。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十八条的规定，裁定如下：一、撤销广东省珠海市中级人民法院作出的（2015）珠中法行初字第23号行政裁定；二、本案指令广东省珠海市中级人民法院继续审理。本裁定为终审裁定。审判长  方丽达审判员  付庆海审判员  窦家应二〇一六年八月十二日书记员  温 瑜