杭州市西湖区人民法院行 政 判 决 书（2011）杭西行初字第105号原告杭州市上城区市政园林管理所。法定代表人包兴旺。委托代理人王忠涨。委托代理人张樱。被告杭州市园林文物局。法定代表人刘颖。委托代理人高小辉。委托代理人程排超。原告杭州市上城区市政园林管理所（以下称原告）诉被告杭州市园林文物局（以下称被告）其他行政处罚一案，于2011年11月4日向本院起诉。本院于2011年11月11日受理后，于2011年11月15日向被告送达起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭，于2011年12月8日公开开庭进行了审理。原告的委托代理人王忠涨、被告的委托代理人程排超到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2011年9月1日，被告作出杭园文罚（2011）第211005号行政处罚决定（以下称211005号处罚决定），认定：原告负责杭州市上城区元宝街（牛羊司巷以东）路段的抢修工程。2011年7月9日凌晨2点，其利用小叉车将工程所需的石材途径元宝街（牛羊司巷以西）路段运至元宝街和牛羊司巷交叉口，由于路面承受的压力过大，导致部分老石板损坏，涉及被损的路面长101.9米，宽3米。此外，在运输过程中小叉车和石材刮蹭胡雪岩旧居南侧围墙造成墙体出现划痕，划痕长为23.7米。经核实，元宝街（牛羊司巷以西）路段和胡雪岩旧居均属清河坊历史街区重点保护区的范围。原告在历史文化保护区内损坏确定保护的建筑物和设施的行为，已严重损害了清河坊历史街区的历史面貌，侵害了文物保护的法律制度。原告的行为违反《浙江省历史文化名城保护条例》第二十五条第（一）项规定；根据该条例第三十七条第一款之规定，责令原告在收到行政处罚决定书之日起十五日内自行改正违法行为，并对其在历史保护区内损坏确定保护的建筑物和设施的行为处以罚款80000元。被告提供的用于证明211005号处罚决定合法性的证据如下：1、《国务院关于核定并公布第六批全国重点文物保护单位的通知》（国发（2006）19号）。证明胡雪岩旧居现为全国重点文物保护单位。2、杭州市人民政府《关于杭州历史文化名城保护规划的批复》（杭政函（2003）132号）、《杭州历史文化名城保护规划》节选（项目编号：2002－A－55）（以下称《保护规划》）。证明胡雪岩旧居、元宝街路面为保护规划确定保护的建筑物、构筑物和其他设施。3、现场检查（勘验）笔录。4、现场照片。5、监控照片、摄像刻制光盘。6、调查询问笔录（李迦南）。7、调查询问笔录（徐晓峰）。证据3－7，证明原告存在违法事实情况。8、事业单位法人证书。证明原告的主体资格。9、授权委托书。证明原告曾经委托代理人接受调查。10、李迦南的身份证复印件。证明原告委托的代理人身份。11、徐晓峰的身份证复印件。12、徐晓峰的工作证。证据11、12，证明证人徐晓峰身份情况。13、胡雪岩旧居图。证明胡雪岩旧居平面状况。14、杭州市文物行政执法征求意见联系函（杭文物征联函（2011）第3号）。证明行政执法意见征求情况。15、行政处罚听证告知书（案号：201107110002）。16、送达回证。证据15、16，证明被告已经向原告送达行政处罚听证告知书。17、杭州市上城区元宝街18号胡雪岩故居申述材料。证明原告提出陈述申辩。18、陈述申辩复核意见书（案号：201107110002）。证明被告对原告的陈述申辩已作复核。19、211005号处罚决定书。20、送达回证。21、照片。22、身份证复印件（郭敏、张光良）。证据19－22，证明被告依法作出行政处罚决定并送达原告。23、行政执法证（郑李潭、张祖旻、章珠裕）。证明被告执法人员资格。被告提供了作出具体行政行为的法律依据：《浙江省历史文化名城保护条例》。原告起诉称，一、被告对原告作出的211005号处罚决定认定胡雪岩旧居和元宝街路面老石板属于保护规划确定保护的建筑物、构筑物和其他设施的主要证据不足。被告提供的证据只能证明胡雪岩旧居属于全国重点文物保护单位。《关于杭州历史文化名城保护规划的批复》无法反映保护规划确定保护的建筑物、构筑物和其他设施的具体内容，《保护规划》不属于该批复的附件和内容。被告认定元宝街路面损坏的老石板属于“保护规划确定保护的建筑物、构筑物和其他设施”没有事实依据。二、被告在没有证据证明元宝街路面老石板属于保护规划确定保护的建筑物、构筑物和其他设施的情况下对原告作出处罚适用法律错误。《文物保护法》规定，擅自在文物保护单位的保护范围内进行建设工程或者爆破、钻探、挖掘等作业的；在文物保护单位的建设控制地带内进行建设工程，其工程设计方案未经文物行政部门同意、报经城乡建设规划部门批准，对文物保护单位的历史风貌造成破坏的，才予行政处罚。但本案原告负责杭州市上城区元宝街路段的抢修工作，即使对胡雪岩旧居的南侧围墙造成墙体划痕，也不属《文物保护法》规定的应予行政处罚的情形。《浙江省历史文化名城保护条例》第二十五条规定的“损坏保护规划确定保护的建筑物、构筑物和其他设施”中的“损坏”内涵的界定应以《文物保护法》界定的内涵为限。被告作出的211005号处罚决定主要证据不足，适用法律错误。诉请判令撤销被告作出的211005号行政处罚决定。原告为证明其上述主张，举证如下：211005号行政处罚决定书。证明被告作出的具体行政行为的内容。被告答辩称，胡雪岩旧居、元宝街路面属于保护规划确定保护的建筑物、构筑物和其他设施。胡雪岩旧居现为全国重点文物保护单位。《保护规划》设专章将各级文物保护单位、文物保护点纳入其保护对象，胡雪岩旧居当时为市级文物保护单位。胡雪岩旧居南侧围墙为旧居本体组成部分之一，原告运输石材时造成胡雪岩旧居南侧墙体划痕长达23.7米，违反了《保护规划》中有关文物保护单位原貌保护的保护，对胡雪岩旧居的原貌造成破坏。元宝街为杭州市现存唯一石板路面古巷，《保护规划》明确将元宝街作为旧城典型居住坊巷予以保护，其位于清河坊历史街区重点保护区内，《保护规划》对历史文化街区的保护要求作了明确，并明确历史文化街区重点保护区内“路面应保持、或尽量恢复石板铺砌”。元宝街路面当然成为《保护规划》确定保护的对象。原告的行为造成了元宝街部分老石板损坏，严重破坏了元宝街原有特色和历史风貌。被告作出的211005号处罚决定认定事实清楚，证据确实充分，程序合法，适用法律正确。要求予以维持。原告对被告提供的证据发表如下质证辩论意见：证据1，真实性没有异议，但该证据无法证明胡雪岩旧居、元宝街路面系保护规划确定保护的建筑物、构筑物或其他设施，也无法确定胡雪岩旧居围墙是否属于保护规划范围。证据2，对《关于杭州历史文化名城保护规划的批复》的真实性没有异议，但批复没有涉及到胡雪岩旧居、元宝街路面是否属保护规划确定保护的建筑物、构筑物或者其他设施；《保护规划》真实性、合法性、关联性均有异议，非被告作出处罚决定时的证据，不能作为确定行政行为合法的依据，不能作为本案定案的证据。证据3－5，真实性没有异议，但无法证明被告待证事实，无法证明原告存在违法行为。证据6，真实性没有异议，无法证明原告存在违法事实。证据7，真实性没有异议，无法证明原告存在违法事实；笔录中提到的元宝街西段禁止通行的陈述，没有事实依据和其他证据印证。证据8－12、15－17、20－22，真实性没有异议。证据13，对证据三性均有异议，非被告作出具体行政行为的证据。证据14，真实性没有异议，合法性有异议，无法证实胡雪岩旧居、元宝街路面属于保护规划确定保护的建筑物、构筑物或者其他设施；对是否属于保护规划确定保护的建筑物，构筑物或者其他设施被告无权界定；被告作出的具体行政行为未将《保护规划》列为证据。证据18，真实性没有异议、合法性有异议，被告作出处罚决定的证据不充分，适用法律错误。证据19，真实性没有异议，合法性有异议。证据23，真实性没有异议，合法性有异议，执法证上只有发证日期，无法确认执法人员执法是否有效。被告对原告提供的证据无异议。经审查，本院对原、被告提供的上述证据认证如下：被告提供的证据1，明确规定胡雪岩旧居为全国重点文物保护单位，本院予以采信。证据2，《关于杭州历史文化名城保护规划的批复》是对《保护规划》批复，该批复明确同意《保护规划》中的设计内容，包括了《保护规划》中对国家、省级重点等不同级别等不同类型的文物古迹分别制定的严格保护措施以及确定的10处历史文化街区及相应的保护措施，《保护规划》明确元宝街作为旧城典型居住坊巷予以保护，其作为清河坊历史街区的重点保护区范围予以保护，胡雪岩旧居属于市级文物保护单位，本院对《关于杭州历史文化名城保护规划的批复》、《保护规划》予以采信。证据13，已经被告执法人员审核，本院对证据的真实性予以确认。被告提供的其他证据的真实性原告均无异议，本院对真实性予以确认，且这些证据来源合法，与待证事实有关联，予以认定。原告提供的证据为涉案具体行政行为，本院予以采信。根据上述本院采信的证据记载的内容，本院就本案事实确认如下：原告负责杭州市上城区元宝街（牛羊司巷以东）路段的抢修工程。2011年7月9日凌晨2点，原告利用小叉车将工程所需的石材途径元宝街（牛羊司巷以西）路段运至元宝街和牛羊司巷交叉口，由于路面承受的压力过大，导致部分老石板损坏，涉及被损的路面长101.9米，宽3米。此外，在运输过程中小叉车和石材刮蹭胡雪岩旧居南侧围墙造成墙体出现划痕，划痕长为23.73米。2011年7月11日，被告接到其所属凤凰山管理处举报，反映位于杭州市元宝街（牛羊司巷以西）路段和元宝街18号胡雪岩旧居南侧围墙遭人为损坏。接报后，被告的工作人员即赴现场展开调查。在原告在场的情况下进行现场勘查，发现元宝街（牛羊司巷以西）路段部分老石板出现裂痕，涉及被损路面长101.9米，宽3米；紧邻元宝街西段的胡雪岩旧居南侧围墙有一段长为23.7米的划痕。被告现场测量并进行了拍照取证。被告即当场向原告送达《责令立即（限期）改正违法行为通知书》，责令原告立即停止进一步损坏行为，并于2011年7月18日前改正违法行为。此后，被告向原告进行了调查，并向胡雪岩旧居文物保护管理所等相关部门进行了调查。被告根据上述调查，遂于2011年8月3日作出《行政处罚听证告知书》，告知原告：拟认定其存在历史文化保护区损坏确定保护的建筑物和设施，违反了《浙江省历史文化名城保护条例》第二十五条第（一）项规定，并将依《浙江省历史文化名城保护条例》第三十七条第一款之规定，责令原告自行改正违法行为，并处罚款80000元。被告在该告知书告知原告有陈述、申辩或要求举行听证的权利。该告知书于2011年8月9日送达给原告。2011年8月14日，原告提交陈述申辩材料，包括情况说明和维修方案。其中在情况说明中说明了造成违法事实的前因后果，并表示事发后积极配合执法人员工作并采取补救措施。此后，被告进行了核实和调查。2011年9月1日，被告作出211005号处罚决定，并于2011年9月8日送达给原告。原告不服，诉至本院。《保护规划》设专章将各级文物保护单位纳入其保护对象，胡雪岩旧居为市级文物保护单位。此后，国务院核定胡雪岩旧居为全国重点文物保护单位。元宝街位于杭州市清河坊历史街区重点保护区内，《保护规划》明确将其作为旧城典型居住坊巷予以保护。本院认为，根据《浙江省历史文化名城保护条例》第二十五条第（一）项、第三十七条第一款规定，任何单位和个人不得在历史文化名城、历史文化保护区内从事损坏或拆毁保护规划确定保护的建筑物、构筑物和其他设施活动；有违反上述规定行为的，由文物行政主管部门责令其停止损害，限期改正，并可处以一万元以上十万元以下的罚款；造成损失的，应当赔偿损失。被告作为杭州市文物行政主管部门，对损坏或拆毁保护规划确定保护的建筑物、构筑物和其他设施的行为具有行政处罚的职权依据。《文物保护法》第七条规定，一切机关、组织和个人都有依法保护文物的义务。原告作为负责杭州市上城区元宝街路段的抢修单位，在做好路面抢修的同时，也负有保护文物的义务。《保护规划》将各级文物保护单位纳入其保护对象，胡雪岩旧居当时为市级文物保护单位。此后，国务院核定胡雪岩旧居为全国重点文物保护单位。《保护规划》明确文物保护单位的保护范围为“文物保护单位本体及周围一定范围实施重点保护的区域”，在此范围内不得改变和破坏历史上形成的格局和原貌保护，文物保护单位必须整体、原址、原貌保护。胡雪岩旧居南侧围墙为旧居本体组成部分之一，原告在抢修元宝街路段过程中，小叉车和石材刮蹭造成旧居南侧墙体划痕，该行为违反了《保护规划》中的有关文物保护单位原貌保护的保护，对胡雪岩旧居的原貌造成一定的破坏，属违法行为。元宝街位于清河坊历史街区重点保护区内，《保护规划》明确将其作为旧城典型居住坊巷予以保护。《保护规划》对体现其原有特色、历史原貌的石板路面保护均重点做了规定。原告在抢修元宝街路段过程中，损坏元宝街（牛羊司巷以西）路段，该行为违反了《保护规划》中的有关文物保护单位原貌保护的保护，对元宝街部分老石板的原貌造成一定的破坏，亦属违法行为。被告制作的现场（勘查）笔录、询问调查笔录、拍摄的现场照片等证据能相互印证211005号处罚决定所认定的事实，被告作出的211005号处罚决定事实清楚，证据确凿。被告依照《浙江省历史文化名城保护条例》第二十五条第（一）项、第三十七条第一款规定，对原告损坏元宝街（牛羊司巷以西）路段和胡雪岩旧居的行为作出罚款80000元的处罚决定，适用法律正确，处罚适当。在行政程序上，被告在调查的基础上进行了事实认定；在作出211005号处罚决定前，就处罚的事实理由及依据进行了说明，并告知原告有陈述、申辩或要求举行听证的权利；被告作出的处罚决定程序合法。根据《中华人民共和国行政处罚法》第十一条第一款，地方性法规可以设定除限制人身自由、吊销企业营业执照以外的行政处罚；法律、行政法规对违法行为已经作出行政处罚规定，地方性法规需要作出具体规定的，必须在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定。《文物保护法》第六十六条对应予行政处罚的违法行为作了规定，而《浙江省历史文化名城保护条例》第二十五条在《文物保护法》第六十六条规定范围之外对应予行政处罚的违法行为作了规定。原告主张《浙江省历史文化名城保护条例》第二十五条规定的“损坏”内涵应以《文物保护法》界定的内涵为限没有依据。综上，被告作出的211005号处罚决定认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，处罚适当，程序合法。原告主张撤销涉案具体行政行为的理由不成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项之规定，判决如下：维持杭州市园林文物局于2011年9月1日作出的杭园文罚（2011）第211005号行政处罚决定。案件受理费50元由杭州市上城区市政园林管理所负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状及副本一式二份，上诉于浙江省杭州市中级人民法院，并向浙江省杭州市中级人民法院预交上诉案件受理费50元（开户银行：工商银行湖滨分理处，帐号：12×××68，户名：浙江省杭州市中级人民法院）。在上诉期满后七日内仍未交纳的，按自动撤回上诉处理。审 判 长  王呈虹代理审判员  吕 璐人民陪审员  王文仙二〇一一年十二月二十九日书 记 员  郑福余