浙江省台州市中级人民法院行 政 判 决 书（2015）浙台行终字第194号上诉人（原审被告）台州市黄岩区社会保险事业管理中心，住所地台州市黄岩区天元路361号。法定代表人许永进，主任。委托代理人杨明荣，该中心工作人员。委托代理人杨显军，浙江鼎联律师事务所律师。被上诉人（原审原告）台州市黄岩城区供销社有限公司，住所地台州市黄岩区东浦路15号。法定代表人郑磊平，董事长。原审被告台州市黄岩区人力资源和社会保障局，住所地台州市黄岩区行政大楼13楼。法定代表人叶民国，局长。委托代理人陈定初，该局办公室副主任。上诉人台州市黄岩区社会保险事业管理中心因被上诉人台州市黄岩城区供销社有限公司诉其社会保障行政管理一案，不服台州市黄岩区人民法院（2015）台黄行初字第18号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人台州市黄岩区社会保险事业管理中心的委托代理人杨明荣、杨显军、被上诉人台州市黄岩城区供销社有限公司的法定代表人郑磊平、原审被告台州市黄岩区人力资源和社会保障局的应诉负责人李方林、委托代理人陈定初到庭参加诉讼。本案经合议庭评议，并经审判委员会讨论作出决定。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：1998年4月，中共台州市黄岩区委、台州市黄岩区人民政府发出区委发（1998）28号《关于推进国有、城镇集体企业产权制度改革的若干意见》。原黄岩城关供销合作社于1999年12月16日制定出《城关供销社企业产权制度改革的实施方案》，经由黄岩区供销社报原台州市黄岩区经济体制改革委员会。当月29日，该委员会复函同意后，黄岩城关供销合作社开始改制。上述《实施方案》未提及离退休职工的医疗保险费提留，其中第七大点第3小点内容为：“企业离退休人员，由改制后的企业管理；福利、医疗等由新企业按上级有关规定制定方案实施。”黄岩城关供销合作社在改制过程中，于2010年参加黄岩区大病保险。2001年6月18日，台州市人民政府制定了《台州市区城镇职工基本医疗保险暂行规定》及其实施细则等规范性文件，以台政发（2001）85号通知形式发至椒江、黄岩、路桥三区人民政府和市政府各部门、直属单位，于当年7月1日起实施。其中实施细则（下称（2001）85号实施细则）第三条第（八）项规定，“改制企业的医疗保险缴费办法：1、在《暂行规定》实施后改制企业按下述缴费标准缴纳后享受相应的医疗保险待遇：（1）退休人员的医疗保险费按上年度全省职工平均工资5%的标准，加上重大疾病医疗保险费48元／年，从实际年龄计算至75周岁，由企业在改制时一次性提取。75周岁以上或提取年限不足5年的，均按5年提取。（2）男满50周岁，女满40周岁的在职职工的医疗保险费按上年度全省职工平均工资5%的标准，加上重大疾病医疗保险费48元／年，由企业在改制时一次性提取20年。……2、在《暂行规定》实施前已按改制政策提留医疗保险费的改制企业或原企业主管部门，应将预提留的医疗保险费统一移交给所属的社保机构管理。各社保机构应将退休人员医疗保险费按每人7000元的标准上缴市社保局，纳入市级财政专户。退休人员的门诊医疗待遇（个人帐户是否建立，由各区按原改制政策处理。）……3、企业改制时提取各类人员的医疗保险统筹费由企业或原企业主管部门统一移交给所属的社保机构，三区社保机构接受移交后再上缴市社保机构纳入市财政专户。”第（九）项规定，“参保人员享受退休医疗保险待遇的最低缴费年限为20年。参保人员办理退休（退职）手续时，其基本医疗保险缴费年限不足20年的，属机关、事业单位、社会团体、民办非企业单位的职工以全省上年职工月平均工资10%，企业职工或个人自费参保人员以全省上年职工月平均工资5%的标准，按不足20年的月份一次性补足医疗保险费，方可享受退休人员医疗保险待遇。补缴基数和费率按办理补缴手续时的年份标准确定。本细则实施时，已退休人员的基本医疗保险费按上述标准，从实际年龄计算至75周岁（75周岁以上或提取年限不足5年的，均按5年提取），一次性或分5年缴纳到位（特殊情况经劳动和社会保障部门同意可适当延长）。分期缴纳的用人单位，必须办理资产抵押或其他担保手续。”2002年10月29日，原台州市黄岩区经济体制改革委员会作出同意调整黄岩城关供销社改制净资产的批复，补提了该社退休人员医疗保险费。2003年10月，该社从原大病保险过渡到台州市区统筹的职工基本医疗保险，第一被告按一般企业的标准，按月向该社征收职工（包括当年确定已退休和男满50周岁女满40周岁的职工）基本医疗保险费。2004年1月，黄岩城关供销合作社改制后的新企业，即原告公司成立。原黄岩城关供销合作社承担缴纳基本医疗保险费的义务转由原告承担至今。2014年7月起，原告分别向两被告质疑对企业改制时已退休和男满50周岁女满40周岁职工征收基本医疗保险费的合法性，两被告口头或书面回复征收合法。2014年10月30日，原告就第一被告的上述征收行为向第二被告申请行政复议。第二被告于同年12月25日作出复议决定，维持第一被告对申请人收取退休职工基本医疗保险费用的具体行政行为。原告不服，提起本案诉讼。原审法院认为，（2001）85号实施细则是台州市区开始实施城镇职工基本医疗保险制度，征缴基本医疗保险费最具操作性的规范性文件。其中第三条第（八）项对改制企业退休等各类职工的缴费以《暂行规定》实施前后为界限分别作了不同的缴费规定；该条第（九）项对一般企业办理退休和已经退休职工的缴费办法也分别作了规定。黄岩城关供销合作社从1999年开始改制，（2001）85号实施细则实施时该企业正在改制过程中，在补提留职工医疗保险费后参加台州市区统筹的职工基本医疗保险，至2004年原告公司成立，改制才算结束。参加统筹医疗保险时，如果将其确认为《暂行规定》实施后改制的企业，则应按（2001）85号实施细则第三条第（八）项第1目和第3目的规定补提各类人员的医疗保险费并移交给第一被告；如果将其确认为《暂行规定》实施前改制的企业，则应按（2001）85号实施细则第三条第（八）项第2目和第3目的规定，将各类人员补提留的医疗保险费移交给第一被告；即使将其确认为一般企业，其退休人员医疗保险费的缴费办法也应按该条第（九）项的规定执行。第一被告在征收该企业当时已退休职工和男满50周岁女满40周岁职工的医疗保险费时未按上述规定执行，而是采取无期限按月缴费的办法进行征收，在诉讼时又未提供能证明当时按此方式征收合法的法律依据，其征收行为应确认为违法。被告答辩称按月缴费是企业自己的选择，既未提供企业选择的申请，又未提供可供选择的合法依据，该答辩意见不予采纳。第一被告在原告公司成立后，继续违法按月向原告征收上述人员的医疗保险费，其违法行为延续至今，现辩称原告的起诉超过了诉讼时效理由不成立。第一被告向原告按月征收上述人员的医疗保险费从开始起就违法，现在提供后来关于按月征收的相关规定不能证明原行为的合法性，后来关于按月征收的相关规定也不适用上述人员。因此，两被告辩称第一被告的征收行为合法，理由不成立，该院不予支持。第二被告台州市黄岩区人力资源和社会保障局复议时未纠正第一被告的违法行为，反而决定维持其具体行政行为，该复议决定自然无效。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决确认第一被告台州市黄岩区社会保险事业管理中心不按规定的方式向原告征收企业改制时已退休和男满50周岁女满40周岁职工医疗保险费的行为违法。案件受理费人民币五十元，由第一被告台州市黄岩区社会保险事业管理中心负担。上诉人台州市黄岩区社会保险事业管理中心诉称：一、一审引用《台州市区城镇职工基本医疗保险暂行规定》、《台州市区城镇职工基本医疗保险暂行规定实施细则》认为上诉人行为违法存在不当。1、黄体改函（1999）13号《关于同意黄岩城关供销合作社改制的复函》第三条规定，企业在册职工实行劳动合同制，退休职工由改制企业负责管理。第五条规定，改制企业和职工按规定继续参加各项社会保险，及时足额缴纳各项社会保险费用。2、被上诉人改制时没有提留退休人员医疗保险费。据其一审庭审举证及陈述，黄岩区体改办以黄体改（2002）17号文件方式，同意补提退休人员医疗保险费660000元（按33人×20000元计算）。但改制工作小组与企业主管部门没有将该笔费用移交给上诉人，而是移交给被上诉人，被上诉人接收前述款项并延续按月缴费，说明其同意接受款项并愿意承担相应义务。被上诉人系原企业离退休人员的管理者和医疗保险缴费方案的制定与实施者，应据此履行义务。一审法院认为被诉行政行为违法，既没有考虑《暂行规定》、《实施细则》的不完善，也没有考虑当年改制的特殊性。上诉人对被上诉人的医疗保险费采取按月征缴的方式符合社会公共利益和基本医疗保险制度的宗旨，不存在违法或不当。二、移交医疗保险提留款需主动提出申请。鉴于《暂行规定》、《实施细则》的规定尚比较原则，故应按有关改制政策执行，要么选择一次性缴费，要么选择按月缴费。当时，企业主管部门和被上诉人都没有提出一次性缴费的申请，上诉人别无选择，只能采取按月征缴。三、本案已超过起诉期限。2004年1月改制工作结束，被上诉人当时并没有提出一次性缴费的申请，现提起行政诉讼，应受起诉期限制度的限制。综上，要求撤销原判，改判驳回被上诉人的诉讼请求。本案诉讼费由被上诉人承担。被上诉人台州市黄岩城区供销社有限公司辩称：台政发（2001）85号《实施细则》实施日为2001年7月1日，黄岩区在2003年10月开始执行。上诉人坚持认为改制时参加医疗保险的已退休人员（含女年满40岁、男年满50岁），不适用《实施细则》第三条第（八）项第1目、第2目规定，所以既没有给退休人员按改制企业待遇征缴费，也没有要求新企业给予代管理的原企业退休人员一次性缴费。台政发（2001）85号文件对三种企业退休人员的缴费作出了明确规定。上诉人至今说不清楚到底按哪个条款进行征缴。原企业在区政府改制工作领导小组指导下改制，按照区委发（1998）28号文件、黄体改函（1999）13号文件的相关规定，提留款不属新企业所有（仅授权保管），实施和监督责任在上诉人；退休职工也不是新企业职工，法律关系是人员代管理。上诉人不仅参与领导原企业改制并被政府指令对该项提留金实施监管。集实施者、监管者、征缴者于一身的上诉人，无论从实施监督者的角度还是从征缴者的角度都没有告知被上诉人选择一次性缴费。因此，被上诉人没有一次性缴费的责任在上诉人。被上诉人在2014年6月才知道要么按2013年缴费基数一次性缴20年，要么按月征缴至死亡。上诉人的违法行为延续至今，本案没有超过起诉期限。要求驳回上诉，维持原判。原审被告台州市黄岩区人力资源和社会保障局未提交书面答辩意见，其在庭审中辩称：原审被告的复议程序没有违法。许永进是上诉人的法定代表人，也是原审被告单位的副局长，复议决定由局长签发，不是许永进签发。经审理，原审法院在查明的事实部分将“上述《实施方案》未提及离退休职工的医疗保险费提留，其中第六大点第3小点内容为”写成“上述《实施方案》未提及离退休职工的医疗保险费提留，其中第七大点第3小点内容为”，将“黄岩城关供销合作社在改制过程中，于2000年10月参加黄岩区大病保险”写成“黄岩城关供销合作社在改制过程中，于2010年参加黄岩区大病保险”，本院予以纠正。对原审法院查明的其他事实，本院予以确认。本院认为，本案被诉行政行为具有持续性，至被上诉人起诉前仍在进行，故被上诉人的起诉未超过法定起诉期限。（2001）85号实施细则第三条第（八）项第3目规定，企业改制时提取各类人员的医疗保险统筹费由企业或原企业主管部门统一移交给所属的社保机构，三区社保机构接受移交后再上缴市社保机构纳入市财政专户。浙政（2000）5号《关于印发浙江省推进城镇职工基本医疗保险制度改革意见的通知》规定，企业改制、破产、歇业时，可按有关规定将退休人员的医疗费从企业资产中一次性提取，并予以变现，用于参加基本医疗保险。从上述规定来看，不论系（2001）85号实施细则施行之前或之后的改制企业，均应将提留的医疗保险费统一移交给所属的社保机构，且医疗保险的提留款需由改制企业主动移交。在被上诉人未向上诉人移交提留款的情况下，上诉人无法对其进行一次性征缴。但上诉人为保护相关人员的医疗保险权益，按照在职职工的缴费办法向被上诉人按月征缴，并不违反社会保险的立法精神。上诉人虽未提示被上诉人一次性征缴，但被上诉人对此应当明知，且其在上诉人按月征缴长达十余年中均未提出异议，应当认定被上诉人认可按月征缴方式。上诉人的行政行为虽然在程序上存有瑕疵，但未损及被上诉人的实体权益。原审被告台州市黄岩区人力资源和社会保障局的行政复议决定程序合法。综上，被上诉人要求确认被诉行政行为违法的理由不成立，其诉讼请求依法应予驳回。一审判决适用法律错误，本院予以纠正。上诉人的上诉请求成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项、《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十条第一款之规定，判决如下：一、撤销台州市黄岩区人民法院（2015）台黄行初字第18号行政判决；二、驳回被上诉人台州市黄岩城区供销社有限公司的诉讼请求。一、二审案件受理费共计人民币100元，由被上诉人台州市黄岩城区供销社有限公司负担。本判决为终审判决。审 判 长  蔡 超审 判 员  屈雪香代理审判员  张方杰二〇一六年一月十八日代书 记员  郭之仪