江苏省高级人民法院行 政 判 决 书(2016)苏行终605号上诉人（一审原告）朱卫平.委托代理人李长青，北京市大禹律师事务所律师。被上诉人（一审被告）江苏省人民政府，住所地在江苏省南京市北京西路68号。法定代表人石泰峰，江苏省人民政府省长。委托代理人谢婷婷，江苏省人民政府工作人员。委托代理人李宇，江苏世纪同仁律师事务所律师。上诉人朱卫平与江苏省人民政府（以下简称江苏省政府）行政复议决定一案，不服江苏省南京市中级人民法院（2015）宁环行初字第86号行政判决，向本院提起上诉。本院于2016年5月11日受理后依法组成合议庭，于2016年7月19日公开开庭审理本案。上诉人朱卫平及其委托代理人李长青，被上诉人江苏省政府的委托代理人谢婷婷、李宇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。上诉人朱卫平一审诉称，朱卫平于2015年8月4日从江苏省政府作出的《政府信息公开申请答复告知书》得知，江苏省政府作出的《关于沿江公路丹阳段拓宽改造工程建设用地的批复》（苏政地〔2011〕826号，以下简称《征地批复》）征收范围包括朱卫平父亲朱全盛位于常六公路的房屋。朱卫平认为江苏省政府作出的此行政行为在实体和程序方面均存在重大违法之处，严重侵害了朱卫平的合法权益。理由如下:一、本案征地属于先占后批，违反《中华人民共和国土地管理法》第四十六条的规定。本案征地拆迁最早始于2011年，而《征地批复》是在2012年1月15日作出，江苏省政府对丹阳市先占后批的违法程序不仅不予追究，反而作出批复予以追认，属于重大违法行为，应当在本次复议中给予纠正。二、即使认定本案先占后批的行为属于补办用地手续，那么补办程序也违反国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）和国土资源部《关于完善农用地转用和土地征收审查报批工作的意见》（国土资发〔2004〕237号）等文件的规定。根据上述文件规定，丹阳市违法用地在先，如果需要补办用地手续，应先经过行政处罚程序，须附对违法案件和有关责任人的处理意见及落实情况。本案中江苏省政府违反规定，不经行政处罚程序直接作出批复是违法。三、江苏省政府的征地行为不是基于公共利益需要。四、征地决定前必须补充耕地，事实上本案没有依法补充农用地。五、根据《中华人民共和国村民委员会组织法》的相关规定，征地事宜必须经过村民全体会议讨论决定或经过全体村民会议授权的村民代表大会才有权决定，但批准前不具备以上要件，存在造假情况，江苏省政府审查失职。六、征地前必须告知相关利害关系人有听证的权利，应向全体村民告知或公告，而事实上根本没有让村民知道任何消息。基于以上理由，江苏省政府作出〔2015〕苏行复第292号《驳回行政复议申请决定书》证据不足，认定事实和适用法律错误。请求法院撤销江苏省政府作出的〔2015〕苏行复第292号《驳回行政复议申请决定书》，责令江苏省政府重新作出复议决定。被上诉人江苏省政府一审辩称，一、朱卫平的行政复议申请超过了法定期限，驳回决定认定事实清楚。2012年1月15日，江苏省政府作出《征地批复》。2012年2月10日，埤城国土所(现为滨江国土分局)将丹阳市人民政府作出的〔2011〕年826号《征用土地方案公告》（以下简称《征地公告》）张贴于朱卫平所在的常兴村委会公告栏。被张贴的《征地公告》已明确公布了《征地批复》所涉土地的批准征收机关、文号、征地面积、位置、补偿标准等内容。2012年3月5日，埤城镇常兴村集体、相关村民小组出具征地公告回执，确认征地公告、征地补偿安置方案公告期限为2012年2月10日至2012年3月5日。在行政复议实地调查中，朱卫平所在村村民、公告送达张贴人均证明《征地公告》于2012年2月10日张贴在常兴村委会公告栏，常兴村委会也召开过拆迁现场会。因此，朱卫平于2015年10月6日向省政府提出行政复议申请，已超过《中华人民共和国行政复议法》第九条规定的复议申请期限。二、江苏省政府作出驳回决定适用法律、法规正确，程序合法。江苏省政府于2015年10月9日收到朱卫平的行政复议申请，于2015年10月10日作出受理通知书，并邮寄送达原告。同日，向镇江市人民政府、江苏省国土资源厅作出《行政复议提出说明通知书》。经查，朱卫平的复议申请已超过行政复议申请期限。江苏省政府于2015年12月4日作出驳回决定，并于当日邮寄送达朱卫平，符合《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政复议法实施条例》的相关规定。综上，江苏省政府已依法履行了行政复议职责，朱卫平的诉讼请求缺乏事实和法律依据，请求法院依法驳回朱卫平的诉讼请求。一审法院认定，朱卫平系江苏省丹阳市丹北镇常兴村（原埤城镇常麓村）村民，其称通过《分家协议》取得位于原常麓村公路边楼房两间。2012年1月15日，江苏省政府作出《征地批复》，朱卫平房屋在该批复的征收范围内。2012年2月10日，埤城国土所(现为滨江国土分局)将丹阳市人民政府作出的《征地公告》张贴于朱卫平所在的常兴村村委会公告栏。被张贴的《征地公告》公布了《征地批复》所涉土地的批准征收机关、文号、征地面积、位置、补偿标准等内容。2012年3月5日，埤城镇常兴村集体、常兴村二组、三组出具征地公告回执，确认征用土地方案公告、征地补偿安置方案第一次公告期限为2012年2月10日至2012年2月25日，第二次公告期限为2012年2月25日至2012年3月5日。2015年12月1日，在行政复议实地调查中，常兴村村民朱卫国以及原埤城国土所工作人员贺伟明等人在“行政复议案件质证调查笔录”中称《征地批复》下发后，常兴村村务公告栏张贴过《征地公告》，在调查笔录中，村民朱龙生、朱会本、朱昌久等人均签字予以确认。2016年1月20日，村民朱昌久、朱春华、李建成等人出具的证明称“在本村村务公告栏中从来就没有看见张贴过”《征地公告》。朱卫平称其从江苏省政府2015年8月4日作出的《政府信息公开申请答复告知书》才得知《征地批复》，朱卫平认为该《征地批复》在实体和程序上都存在重大违法，于2015年10月6日向江苏省政府提出行政复议申请，请求撤销《征地批复》。2015年10月9日，江苏省政府收到朱卫平的《行政复议申请书》，次日分别向朱卫平作出《行政复议申请受理通知书》，向镇江市人民政府、江苏省国土资源厅作出《行政复议提出说明通知书》。江苏省政府经审查认为，朱卫平的复议申请已超过行政复议申请期限，遂于2015年12月4日作出〔2015〕苏行复第292号《驳回行政复议申请决定书》，并于当日邮寄送达朱卫平。一审法院认为，《中华人民共和国行政复议法》第九条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。”根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十五条第一款第（四）项的规定，具体行政行为依法通过公告形式告知受送达人的，自公告规定的期限届满之日起计算行政复议申请期限。涉案《征地批复》于2012年1月15日作出，且包含《征地批复》相关内容的《征地公告》已于2012年2月10日张贴在常兴村村委会公告栏，并明确了公告期限，上述事实有村民和原埤城国土所工作人员的证言以及埤城镇常兴村集体、常兴村二组、三组出具回执等证据予以证明。虽然朱卫平也提供了部分村民“在本村村务公告栏中从来就没有看见张贴过”涉案公告的证人证言，但是江苏省政府提供的证人证言及村委会出具的证明材料均证实常兴村村务公告栏张贴过该《征地公告》，所以朱卫平提供的证明人“没有看见张贴”涉案公告并不能等同该公告没有张贴，更不能否定张贴的事实。朱卫平于2015年10月6日向江苏省政府提出行政复议申请，江苏省政府收到复议申请后，依法履行了受理、发送、调查、送达等法定程序，朱卫平对朱卫平的复议程序亦不持异议。江苏省政府经审查，朱卫平的行政复议申请超过了法定申请期限，于2015年12月4日作出《驳回行政复议申请决定书》，符合《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政复议法实施条例》的相关规定。江苏省政府作出《驳回行政复议申请决定书》证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法。朱卫平提出的诉讼请求，缺乏事实根据和法律依据，依法不予支持。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回朱卫平的诉讼请求。上诉人朱卫平上诉称：江苏省政府于2015年8月4日作出政府信息公开答复书。上诉人收到该答复书时才知道其土地被江苏省政府批准征收。遂就该批准征收行为向江苏省政府申请行政复议。行政复议期限应当从上诉人收到政府信息公开答复之日起计算。因此，上诉人并未超过复议申请期限。一审判决仅凭江苏省政府所提供的虚假证据认定征地批文曾经经过公告，系认定事实错误。请求本院撤销一审判决；撤销被诉行政复议决定；判令江苏省政府在一定期限内重新作出行政复议决定。被上诉人江苏省政府答辩称：一审判决认定事实清楚。《征地批复》作出后，埤城国土所（现为滨江国土分局）于2012年2月10日将《征地公告》张贴于朱卫平所在的常兴村委公示栏。该公告中明确公布了《征地批复》所涉土地的批准征收机关、文号、征地面积、位置、补偿标准等内容。在行政复议实地调查中，上诉人所在村村民、公告张贴人均证明2012年2月10日《征地公告》已经张贴于村委会公示栏。上述事实均证明，在公告期届满之日起上诉人即应当知道《征地批复》内容。此外，上诉人于2011年9月5日与丹阳市埤城镇人民政府签订了《丹阳市埤城镇集体土地房屋拆迁补偿安置协议书》，2013年搬迁至安置房中。这也表明上诉人已经知道其土地被征收。上诉人的复议申请超过法定申请期限，被诉行政复议决定认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法。请求本院驳回上诉，维持原判。上诉人在二审庭审中，对被上诉人在一审提交的行政复议案件质证调查笔录内容的真实性提出异议，认为作证的村民主要是常六村村干部，没有普通村民，该调查笔录的证明力不足，内容不真实；对公告张贴照片和征地公告回执的真实性以及村民看到张贴公告的证明等证据的真实性不予认可；主张朱卫平签署的《丹阳市埤城镇集体土地房屋拆迁补偿安置协议书》系被胁迫所签，对其合法性不予认可。但上诉人朱卫平在二审庭审中承认《征地公告》曾经被张贴，只是对张贴的地点提出质疑，认为未张贴到常兴村下属的原常六村。经一审质证的征地公告回执、行政复议案件质证调查笔录、张贴公告的图片等证据也足以证明，2012年2月10日本案所涉《征用公告》张贴于常兴村村务公告栏。本院经审理查明的事实与一审法院认定的事实一致。本院对一审法院认定的事实予以确认。本案的争议焦点为：上诉人朱卫平的行政复议申请是否超过行政复议申请期限。本院认为，《中华人民共和国行政复议法》第九条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。”本案所涉《征用公告》于2012年2月10日张贴于常兴村村务公告栏。《征地公告》公布了《征地批复》所涉土地的批准征收机关、文号、征地面积、位置、补偿标准等内容。自该《征用公告》公告期届满之日起，上诉人就应当知道《征地批复》的内容。上诉人朱卫平于2015年10月6日向江苏省政府提出行政复议申请，且未提交其存在因不可抗力或其他正当理由耽误法定申请期限的证据，该行政复议申请超过了法定申请期限。江苏省政府驳回其复议申请正确。一审法院判决驳回朱卫平的诉讼请求并无不当。综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人朱卫平承担。本判决为终审判决。审 判 长 陈 迎代理审判员 赵 黎代理审判员 张 伟二〇一六年八月九日书 记 员 刘小花附：本判决适用的相关法律《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；