宁夏回族自治区银川市中级人民法院行 政 判 决 书（2015）银行终字第123号上诉人（原审原告）中卫市沙坡鸣钟水上漂流有限公司，住所地宁夏回族自治区中卫市沙坡头区。法定代表人童涛，男，总经理。委托代理人童发新，男，1967年1月12日出生，中卫市沙坡鸣钟水上漂流有限公司副总经理，住宁夏回族自治区中卫市沙坡头区（特别授权）。被上诉人（原审被告）宁夏回族自治区地方海事局，住所地宁夏回族自治区银川市金凤区。法定代表人李玉福，男，局长。委托代理人赵辉，宁夏回族自治区地方海事局副局长（特别授权）。委托代理人韩学丹，宁夏合天律师事务所律师（特别授权）。被上诉人（原审被告）宁夏回族自治区交通运输厅，住所地宁夏回族自治区银川市金凤区。法定代表人许学民，男，厅长。委托代理人阴雪冰，男，1971年10月30日出生，汉族，宁夏回族自治区交通运输厅法规处处长，住宁夏回族自治区银川市兴庆区（特别授权）。委托代理人宋自云，宁夏辅德律师事务所律师（一般授权）。上诉人中卫市沙坡鸣钟水上漂流有限公司因水路运输行政许可一案，不服宁夏回族自治区银川市金凤区人民法院（2015）金行初字第63号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人中卫市沙坡鸣钟水上漂流有限公司的委托代理人童发新，被上诉人宁夏回族自治区地方海事局（以下简称自治区海事局）的委托代理人赵辉、韩学丹，被上诉人宁夏回族自治区交通运输厅（以下简称自治区交通厅）的委托代理人阴雪冰、宋自云到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院审理查明，被告自治区海事局于2011年7月15日向原告换发宁水运证字第002011012号《水路运输许可证》，经营范围为水上旅游客运，经营期限五年。2013年4月24日，中卫市交通运输局印发卫交发（2013）54号《关于撤销沙坡鸣钟黄河水上漂流有限公司黄河水上漂流航线批复的通知》，2013年5月15日，中卫市旅游局印发卫旅发（2013）50号《关于撤销原中卫市旅游和商务局﹤关于成立沙坡头黄河水上漂流公司的批复﹥文件的通知》，分别对原告的航线批复及水上旅游业务予以撤销。2013年7月22日，原告在营运过程中发生致1人死亡的快艇撞船事故。2013年9月9日，被告自治区海事局印发宁地海事（2013）57号《关于撤销中卫市沙坡黄河水上漂流有限公司﹤水路运输许可证﹥的决定》，撤销宁水运证字第002011012号《水路运输许可证》，原告向宁夏回族自治区人民政府申请行政复议，复议机关认为自治区海事局具体行政行为存在认定事实不清，未写明适用的法律依据等情形，于2014年2月15日撤销了自治区海事局的上述决定。2014年5月23日，被告自治区海事局向原告发出《责令限期整改通知书》，要求原告立即停止营运并进行整改，并在接到通知起二个月内排除安全经营隐患，重新申请航线批文，重新申请水上漂流旅游业务资格，否则将依法撤销《水路运输许可证》。2014年8月4日，中卫市地方海事局向自治区海事局进行报告，称原告收到该通知后未完成整改、未重新申请航线批文，未重新申请水上漂流旅游业务资格。2014年8月22日，被告自治区海事局向原告送达《水路运输违法行为通知书》，拟撤销《水路运输许可证》，并告知陈述、申辩和听证等相关权利。原告向被告自治区海事局提交申辩报告，并要求组织听证，被告自治区海事局于2014年11月6日组织召开了听证。2014年12月8日，被告自治区海事局作出宁水运撤字（2014）001号《水路运输行政执法决定书》并向原告送达。原告收到后向被告自治区交通厅提起行政复议，自治区交通厅受理后进行书面审查，于2015年4月24日作出宁交复字（2015）001号行政复议决定书，维持被告自治区海事局作出的《水路运输行政执法决定书》。原告不服，诉至法院，请求依法判令：1、撤销宁夏回族自治区交通运输厅宁交复决字（2015）001号行政复议决定书；2、确认宁夏回族自治区地方海事局宁水运撤字（2014）001号水路运输行政执法决定书违法；3、二被告赔偿原告停止经营期间的直接经济损失24万元；4、本案诉讼费由二被告承担。原审法院认为，依据《国内水路运输管理条例》第四条、第四十二条，《宁夏回族自治区水路运输管理办法》第三条、第七条，被告自治区海事局具有批准和撤销水路运输许可证的法定权限。被告自治区海事局在作出决定前，向原告发出责令整改通知，在原告未进行整改的情形下，发出违法行为通知并告知原告享有的各项权利，并因原告申请召开听证会听取了原告的陈述和申辩，作出决定书后向原告进行送达。被告自治区交通厅对原告的复议申请进行了受理，在法定期限内作出复议决定。原告对被告自治区海事局的上述行政执法程序和被告自治区交通厅的复议程序没有异议，经法院审查，符合法律规定，法院予以确认。涉案水路运输许可证记载原告的经营范围是“水上旅游客运”。《国内水路运输管理规定》第五条第（二）项规定，经营范围包括经营区域和业务种类。原告以前的经营区域被中卫市交通局划定为沙坡头堤坝至黄河大桥，业务种类被中卫市旅游和商务局确定为黄河水上漂流。2013年，在水路运输许可证许可的经营期限内，中卫市交通运输局和中卫市旅游局分别作出决定，将原告的经营区域和业务种类予以取消。在此情形下，原告不再具备《国内水路运输管理条例》第六条第三项和《国内水路运输管理规定》第五条第（二）项规定的经营范围。被告自治区海事局要求原告重新申请航线批文和水上漂流旅游业务资格，符合上述法律法规的规定。在原告未能重新获得经营区域和业务种类的相关审批情形下，被告自治区海事局依据《国内水路运输管理条例》第四十二条、《国内水路运输管理规定》第四十七条的规定，作出宁水运撤字（2014）001号《水路运输行政执法决定书》，对原告持有的水路运输许可证进行撤销，该决定事实清楚、法律适用准确。被告自治区交通厅进行审查后作出维持的复议决定正确。原告要求撤销复议决定，确认自治区海事局具体行政行为违法的诉讼请求不能成立，法院不予支持。因两被告的行政行为合法，原告诉请的经济损失，没有法律依据，法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九之规定，判决：驳回原告中卫市沙坡鸣钟水上漂流有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告中卫市沙坡鸣钟水上漂流有限公司负担。宣判后，中卫市沙坡鸣钟水上漂流有限公司不服，提起上诉。上诉人中卫市沙坡鸣钟水上漂流有限公司上诉称，一、被上诉人自治区海事局的行政行为没有事实及法律依据，行为严重违法。（一）中卫市交通局作出的（2013）54号文件及中卫市旅游局作出的（2013）50号文件，虽然属于对外无任何法律效力的文件，但它属于对公民、法人的合法权益产生重大影响的具体行政行为，根据《中华人民共和国行政法》的相关规定，行政行为如可能给行政相对人权益造成不利影响的，除有法律规定的特殊情形，应事前告知行政相对人，向其说明作出该行为的依据和理由，并听取行政相对人的陈述和申辩。因此，这两份在剥夺当事人相应法律救济权利的前提下形成的文件，无论从实体上还是程序上应当均属无效，对当事人不产生任何法律约束力。上诉人公司于2013年7月22日发生了致一人死亡的快艇撞船事故，事故发生后，上诉人公司当即采取有效措施对事故进行处理，并及时超标准赔偿了受害人家属的损失。之后，中卫市安全生产监督管理局于2014年5月8日作出了（2014）9号《关于中卫市沙坡鸣钟水上漂流有限公司7.22快艇撞船事故调查结论及处理建议的函》。中卫市安监局所作的“事故调查结论及处理建议函”是在故意违背法律、行政法规及规章的情况下作出的，根本没有法律效力，不能作为认定上诉人不具备经营水上旅客运输的资格的依据。被上诉人自治区海事局于2014年5月23日向原告送达“（2014）第001号责令限期整改通知书”，同年8月4日，中卫市地方海事局以“卫地海事发（2014）28号文件”向被上诉人自治区海事局作出“关于对中卫市沙坡鸣钟水上漂流有限公司限期整改核查情况的报告”，该份报告称：“经核查，中卫市沙坡鸣钟水上漂流有限公司未在限期内完成整改工作：一是未排除水上漂流线路存在重大安全隐患；二是未重新申请航线批文；三是未重新申请水上漂流旅游业务资格。”而被上诉人自治区海事局便据此于2014年8月22日作“（2014）001号水路运输违法行为通知书”，要求举行听证。但在整个过程中，被上诉人自治区海事局根本就没有进行现场实地勘察，仅凭一份不符实际的报告就认定原告行为违法，缺乏基本事实材料的支持。同样，中卫市海事局只以文头形式的文件报告作为核查事实并认定原告行为违法的证据，不符合我国《行政复议法》、《行政处罚法》、《行政诉讼法》关于认定当事人行为违法的证据规则要求。二、被上诉人自治区海事局作出的“宁水运撤字（2014）001号决定书”违反法定程序，剥夺了原告法定的程序救济权利，属无效的行政行为。被上诉人自治区海事局在制作法律文书时，应依照法律规定，明确告知当事人不服本具体行政行为的，可向本级人民政府申请行政复议或向上级主管部门申请复议，可被上诉人自治区海事局仅要求原告向被上诉人自治区交通厅申请行政复议，该决定书从法律上剥夺了上诉人向自治区人民政府申请行政复议的权利，属明显的程序违法。三、被上诉人自治区交通厅，作为被上诉人自治区海事局的上级主管部门，本应依法审查下级部门“无事实根据、无法律依据’，的违法行政行为并将其依法予以撤销，但却非法予以维持，被上诉人自治区交通厅的行为亦属严重违法。四、二被上诉人对原告所作的具体行政行为不仅没有事实及法律依据，也违反了合理行政的基本原则。综上，请求二审法院依法判令：一审行政判决书；撤销宁夏回族自治区交通运输厅宁交复决字（2015）001号行政复议决定书；确认宁夏回族自治区地方海事局宁水运撤字（2014）001号水路运输行政执法决定书违法；由二被上诉人赔偿上诉人停止经营期间的经济损失24万元；本案全部诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人自治区海事局答辩称，被上诉人自治区海事局作出的宁水运撤字（2014）001号《水路运输行政执法决定书》认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。应当依法维持。一、被上诉人自治区海事局作出撤销行政许可的行政行为，事实清楚，证据确凿。2014年5月8日，中卫市安全生产监督管理局以其机关名义，向被上诉人自治区海事局进行举报上诉人违法经营，同时向被上诉人自治区海事局提交了《关于中卫市沙坡鸣钟水上漂流有限公司7.22快艇撞船事故调查结论及处理建议的函》。被上诉人自治区海事局经审核，确认上诉人线路经营权已被原批准机关中卫市交通运输局取消，经营水上漂流旅游业务资格已被原批准机关中卫市旅游局取消。遂立案并向上诉人发出《责令限期整改通知书》，要求上诉人在二个月内整改，重新申请航线批文，重新申请水上漂流旅游业务资格，否则将依法撤销《水路运输许可证》。但限期整改届满，上诉人即未重新申请航线批文和水上漂流旅游业务资格，亦未对撤销其航线和漂流旅游业务资格的行政决定提起行政复议或行政诉讼。被上诉人自治区海事局在作出撤销行政许可决定前，依法告知了上诉人享有的各项权利，并召开听证会听取了行政相对人的陈述、申辩，之后作出（2014）001号《水路运输行政执法决定书》，撤销了上诉人持有的《水路运输许可证》。二、被上诉人自治区海事局执法程序符合相关法律规定。根据国务院《国内水路运输管理条例》第六条（三）项、国务院《国内水路运输管理规定》第五条（二）项规定，申请经营水路运输业务，需有明确的经营范围，包括经营区域和业务种类。经营区域即为运输的区域和地域，由交通运输部门进行审批；业务种类即水上运输的种类，上诉人经营的是旅游客运由旅游部门审批。上诉人于2005年8月取得交通部门及旅游部门的前述两项审批后，相继于2013年5月被原审批机关撤销了该两项审批，故自2013年5月起，上诉人已不再具备持有水路运输许可证的许可条件。根据国务院《国内水路运输管理条例》第四十二条规定，水路运输、船舶管理业务经营者取得许可后，不再具备本条例规定的许可条件的，由负责水路运输管理的部门责令限期整改；在规定期限内整改仍不合格的，由原许可机关撤销其经营许可。国务院《国内水路运输管理规定》第四十七条规定，水路运输经营者或其船舶在规定期限内，经整改仍不符合本规定要求的经营资质条件的，由其所在地县级以上人民政府水路运输管理部门报原许可机关撤销其经营许可或者船舶营运证件。被上诉人自治区海事局据此作出撤销其经营许可，事实清楚，适用法律法规正确，符合法定程序。综上，请求二审法院依法判决驳回上诉，维持原判。被上诉人自治区交通厅答辩称，一、同意被上诉人自治区海事局的答辩意见。二、上诉人称水路不需要审批的问题，该意见不符合国务院相关规定且不符合《宁夏回族自治区水路运输管理办法》第十四条、第二十七条的规定；必须有核定的航线是水务运输许可证颁发的前置条件。三、一审认定事实清楚，证据充分，适用法律正确。请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。二审法院审理查明的事实与一审法院审理查明的事实相同。有经一、二审庭审质证、认证的各方当事人的当庭陈述，原中卫县迎水桥镇人民政府《关于呈报“新辟黄河漂流线路的可行性研究报告”的报告》、中卫市交通局《关于同意沙坡鸣钟黄河水上漂流有限公司开通黄河水上漂流航线的批复》、中卫市旅游和商务局卫旅商发（2004）78号《关于成立沙坡头黄河水上漂流公司的通知》、中卫市交通运输局卫交发（2013）54号《关于撤销沙坡鸣钟黄河水上漂流有限公司黄河水上漂流航线批复的通知》、中卫市旅游局卫旅发（2013）50号《关于撤销原中卫市旅游和商务局﹤关于成立沙坡头黄河水上漂流公司的批复﹥文件的通知》。《举报记录》、《关于中卫市沙坡鸣钟水上漂流有限公司7.22快艇撞船事故调查结论及处理建议的函》、文件处理单、《水路运输违法行为立案审批表》、《责令限期整改通知书》、《责令限期整改通知书》及送达回证、《关于中卫市沙坡鸣钟水上漂流有限公司限期整改核查情况的报告》、《水路运输违法行为通知书》及送达回证。《中卫市沙坡鸣钟水上漂流有限公司陈述申辩报告》、《听证申请书》及送达回证、《关于召开拟撤销中卫市沙坡鸣钟水上漂流公司（水路运输许可证）听证会的函》两份、授权委托书、《听证参加人员签到表》、听证笔录、原告代理人书写的听证事项确认意见、听证报告书。《行政复议申请收件登记》、《行政复议申请书》、《行政复议（补正通知）审批表》、《补正行政复议申请通知书》、《行政复议文书送达回证》、邮政EMS快递回单、EMS邮件查询网页、《行政复议申请补正材料收件登记》及补正材料、《行政复议（来件处理）审批表》、《行政复议受理通知书》、《行政复议受理通知书》及邮件快递回单、EMS邮件查询网页、《行政复议答复通知书》、《行政复议告知书》、《行政复议答复书》、宁夏回族自治区地方海事局《水运行政执法案件卷宗》（宁水运撤字（2014）001号）。《行政复议（延期审理）审批表、《延期审理通知书》（宁交复延字（2015）01号）、《行政复议（结案）审批表》、《行政复议决定书》（宁交复决字（2015）001号）等证据证实，足以认定。本院认为，依据《国内水路运输管理条例》、《宁夏回族自治区水路运输管理办法》，被上诉人自治区海事局具有批准和撤销水路运输许可证的法定权限。2013年，在水路运输许可证许可的经营期限内，中卫市交通运输局和中卫市旅游局分别作出决定，将上诉人中卫市沙坡鸣钟水上漂流有限公司的经营区域和业务种类予以取消。在此情形下，上诉人不再具备《国内水路运输管理条例》第六条第（三）项和《国内水路运输管理规定》第五条第（二）项规定的经营范围。在上诉人未能重新获得经营区域和业务种类的相关审批情形下，被上诉人自治区海事局依据《国内水路运输管理条例》第四十二条、《国内水路运输管理规定》第四十七条的规定，作出宁水运撤字（2014）001号《水路运输行政执法决定书》，对上诉人持有的水路运输许可证进行撤销。被上诉人自治区海事局在作出决定前，向上诉人发出责令整改通知，在上诉人未进行整改的情形下，发出违法行为通知并告知上诉人享有的各项权利，并因上诉人申请召开听证会听取了上诉人的陈述和申辩，作出决定书后向上诉人进行送达。该决定程序合法、事实清楚、适用法律正确。被上诉人自治区交通厅对上诉人的复议申请进行了受理，在法定期限内作出复议决定。上诉人上诉称被上诉人自治区海事局的行政行为没有事实及法律依据，行为违法的上诉理由不能成立。其上诉请求，本院不予支持。综上，一审判决认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，审判程序合法，处理适当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人中卫市沙坡鸣钟水上漂流有限公司负担。本判决为终审判决。审判长 王 斐审判员 苗自治审判员 彭 云二〇一六年一月二十六日书记员 樊新巧附：本案适用的相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……