江苏省南通市中级人民法院行 政 判 决 书（2011）通中行终字第0116号上诉人（原审原告）南通澳美智能门窗有限公司，住所地南通市通州经济开发区通吕公路南侧、中心竖河东侧。法定代表人邢国庆，男，总经理。委托代理人葛志军，江苏清心律师事务所律师。委托代理人邢国新。被上诉人（原审被告）南通市规划局，住所地南通市青年西路**。法定代表人马啸平，男，局长。委托代理人朱雪平，女，南通市规划局通州分局副局长。委托代理人张家楠，江苏金平川律师事务所律师。被上诉人（原审第三人）南通宣龙防腐管道有限公司破产清算组，，住所地原南通宣龙防腐管道有限公司南厂区内负责人朱德忍，男，南通宣龙防腐管道有限公司破产清算组组长。上诉人南通澳美智能门窗有限公司（以下简称澳美公司）因规划行政许可一案，不服南通市崇川区人民法院（2011）崇行初字第0024号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后依法组成合议庭，于2011年9月19日公开开庭审理了本案。上诉人澳美公司的委托代理人葛志军、邢国新，被上诉人南通市规划局的委托代理人朱雪平、张家楠，被上诉人南通宣龙防腐管道有限公司破产清算组（以下简称宣龙公司清算组）负责人朱德忍到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院根据庭审确认的有效证据认定以下事实：2010年11月11日，宣龙公司清算组为了保护公司财产安全向南通市规划局通州规划分局申报公司周边围墙规划许可。同年11月16日至26日，南通市规划局通州规划分局对围墙建筑施工图和围墙红线图进行了公示。12月3日，南通市规划局通州规划分局发出《规划行政许可听证告知书》，季春花、澳美公司提出听证申请。12月20日，南通市规划局通州规划分局针对临时围墙建设召开了听证会。2011年1月10日，南通市规划局向宣龙公司清算组颁发临时建许2011年第01号《建设工程规划许可证》，同意宣龙公司清算组关于临时围墙的规划方案设计。同年5月10日，澳美公司提起行政诉讼，请求原审法院撤销南通市规划局颁发的临时建许2011年第01号《建设工程规划许可证》。原审法院另查明，1992年，南通市防腐管道厂与香港江通有限公司组建成立中外合资企业南通宣龙防腐管道有限公司（以下简称宣龙公司），南通市防腐管道厂以厂房和土地使用权作价入股，但未办理土地使用权证变更。2005年6月20日，宣龙公司被宣告破产并成立破产清算组，土地等财产由宣龙公司清算组接管。原审法院认为，南通市规划局是南通市范围内的规划行政主管部门，审核并决定是否颁发建设工程规划许可证是其法定职责。南通市规划局批准建设的围墙与澳美公司厂区相邻，因此，澳美公司与被诉规划行政许可行为之间存在利害关系，具备本案原告主体资格。从实体内容看，1992年，南通市防腐管道厂以房屋、土地使用权作价入股成立宣龙公司，宣龙公司成为该宗土地的合法使用权人。《中华人民共和国企业破产法》（试行）第二十四条第一款规定：“人民法院应当自宣告企业破产之日起十五日内成立清算组，接管破产企业。清算组负责破产财产的保管、清理、估价、处理和分配。清算组可以依法进行必要的民事活动。”《中华人民共和国企业破产法》第二十五条第（一）项、第（六）项规定：“管理人履行下列职责：（一）接管债务人的财产、印章和账簿、文书等资料；（六）管理和处分债务人的财产。”宣龙公司清算组在宣龙公司破产后接管其财产并进行管理处分，其当然成为该宗土地的合法使用权人。《江苏省城乡规划条例》第四十六条第一款第（二）项规定：“在城市、镇规划区内进行下列临时建设，应当向城市、县城乡规划主管部门申请临时建设工程规划许可证：（二）在建设用地上因施工、管理等需要临时搭建的工棚、库房、管理用房、围墙等；”宣龙公司清算组为了公司财产的安全搭建临时围墙，符合申报临时建设工程规划许可证的条件，可以作为建设主体申请临时建设工程规划许可证。另《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第二款规定：“申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料……。”《江苏省城乡规划条例》第三十九条第一款第（二）项规定：“申请办理建设工程规划许可证应当提交下列材料：（二）使用土地的有关证明文件。”土地的有关证明文件，并不局限于建设用地许可证，也可以是其他的相关证明文件。本案中，国土部门的批注可以视为使用土地的有关证明文件，澳美公司提出申请规划许可一定要提交建设用地许可证的说法不能成立，法院不予支持。针对澳美公司提出的临时围墙建设影响了其通行、通风、采光、排水的问题，首先，根据《江苏省城乡规划条例》第四十条第一款第一项规定，城乡规划主管部门应当就下列建设工程的修建性详细规划、建设工程设计方案，以公示、听证会、座谈会等形式，听取利害关系人的意见：（一）与居住建筑相邻，可能影响居民合法权益的。本案中，南通市规划局通州规划分局根据相关规定组织召开了听证会，且针对澳美公司所提异议对原围墙红线进行了相应调整，澳美公司诉称南通市规划局对其陈述和申辩未给予任何答复的说法不能成立；其次，宣龙公司清算组准备建设的临时围墙是在原有围墙、房屋的基础上建设的，在红线范围内，且围墙高度只有2米，不会影响到澳美公司原先的通行、通风、采光；最后，宣龙公司清算组申请建设的临时围墙尚未开工，而澳美公司厂区内已出现排水不畅的问题，显然排水不畅的问题与临时围墙建设无关，故澳美公司认为临时围墙建设影响了其通行、通风、采光、排水的说法不能成立，法院不予支持。《江苏省城乡规划条例》第四十六条第二款规定：“临时建设不得妨碍城市交通和公共安全，不得影响城市景观和周围建筑物的使用，不得影响近期建设规划和控制性详细规划的实施。”本案中，宣龙公司地块尚未列入近期建设规划，且围墙是在原有房屋、围墙的旧址进行的施工，这种局部建设不会影响到该区域的城市整体规划，澳美公司提出临时围墙建设与城市总体规划冲突的说法，法院不予支持。从被诉行政许可行为的程序看，《江苏省城乡规划条例》第十四条第一款规定：“城市、县城乡规划主管部门和镇人民政府可以组织编制重要地块的修建性详细规划……。”《江苏省城乡规划条例》第三十九条第三款规定：“城乡规划主管部门应当对建设单位或者个人所提供的材料进行审查，符合控制性详细规划和规划条件的，核发建设工程规划许可证，并公布经审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图……。”修建性详细规划是以总体规划、控制性详细规划为依据，制订用以指导各项重要建筑和工程设施的设计和施工的规划设计。本案中，作为临时建筑的围墙明显不属于需要编制修建性详细规划的范围，围墙只是为了保护宣龙公司内财产安全而修建的临时建筑，临时建设的使用期一般不超过两年，在批准的使用期限内将要自行拆除，因此不需要编制修建性详细规划，也不需要绘制建设工程设计方案的总平面图。澳美公司认为南通市规划局需要将修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图予以公布的说法，法院不予支持。综上所述，被诉行政许可行为在实体内容和程序上不存在违法之处，也不侵犯澳美公司应当受到法律保护的相邻权利。原审法院遂依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回澳美公司的诉讼请求。澳美公司不服提起上诉称：南通市防腐管道厂以土地使用权作价入股的行为无效，宣龙公司清算组无权对该宗土地进行占有、管理和处分，其未能提供申领建设工程规划许可证所需的使用土地的证明文件，被诉行政许可行为事实不清。被上诉人南通市规划局在许可围墙高度时未精确定位该工程的空间位置，该许可也不符合城市规划。原审法院适用《江苏省城乡规划条例》的规定对被诉行政许可行为进行审查，属认定事实错误，适用法律不当。请求二审法院撤销原判及被诉行政许可行为。被上诉人南通市规划局辩称：涉案土地由原南通市防腐管道厂作价入股并实际交付给宣龙公司占有和使用，宣龙公司清算组系合法的土地使用者。宣龙公司清算组在申领建设工程规划许可证时提交了齐全的申报材料，南通市规划局依照《中华人民共和国城乡规划法》及《江苏省城乡规划条例》等规定，对土地登记资料等全部材料进行审核并在公示、听证后作出被诉行政许可行为，事实根据充分，适用法律正确，程序合法。原审法院判决驳回上诉人的诉讼请求正确，请求二审法院予以维持。被上诉人宣龙公司清算组同意被上诉人南通市规划局的答辩意见。澳美公司提起上诉后，原审法院已将各方当事人提交的证据材料随案移送本院。本院经庭审举证、质证，对原审判决认定的事实和采信的证据予以确认。本院认为，根据原南通县会计师事务所通会外验（1993）4号《验资报告》、《中华人民共和国台港澳侨投资企业批准证书》以及南通恒信联合会计师事务所通恒信审（2005）320号《审计报告》、《情况说明》记载，南通市防腐管道厂于1992年以设备、厂房以及土地使用权等作价，拟与香港江通有限公司合资组建成立宣龙公司，虽然当时南通市防腐管道厂投入的厂房及土地使用权未办理过户手续，但这种作价出资行为的合法性得到了相关部门的认可，宣龙公司也依法经江苏省人民政府批准设立，并实际掌控了上述厂房和土地使用权。上述资产在2005年宣龙公司破产时也一并纳入破产资产范畴。可见，涉案国有土地未办理权属过户的事实并未妨碍宣龙公司的成立以及作为土地使用权人的身份，也不妨碍宣龙公司依法使用该土地从事相应建设的权利。被上诉人宣龙公司清算组经原审法院依法指定而成立，其有权依照《中华人民共和国企业破产法》的规定负责破产财产包括上述国有土地使用权的合法处置等。因此，原审法院将宣龙公司清算组认定为上述划拨国有土地的合法使用权人并无不当。上诉人认为南通市防腐管道厂以土地使用权作价入股行为违法故无效的主张，缺乏证据证实，本院依法不予采信。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第二款规定，申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。《江苏省城乡规划条例》第三十九条也作了类似规定。本案中，被上诉人宣龙公司清算组在申领建设工程规划许可证时提交的南通市防腐管道厂所有的国有土地使用证上，南通市国土资源局通州分局已经签署了“此件仅作宣龙破产清算组划定围墙红线之用”的意见。结合宣龙公司多年来一直实际占用涉案国有土地以及地上厂房等建筑物的事实，被上诉人南通市规划局将土地管理部门签署意见的国有土地使用证认定为宣龙公司使用土地的相关证明文件，在对宣龙公司清算组提交的建设工程施工图设计文件等其他材料一并审核后作出被诉行政许可行为，事实根据充分。作为被诉规划许可附件之一的施工图，系有资质证书的南通四建集团建筑设计有限公司出具，图中标注有围墙的平面、立面、剖面等尺寸以及详细的施工说明，不存在上诉人所称的无法精确定位围墙空间位置的问题。此外，从宣龙公司清算组的申请报告到被诉行政许可行为的具体内容都可看出，被上诉人南通市规划局规划许可建设的围墙是一临时建设工程，是为保护宣龙公司的破产财产安全而临时修建，本身并没有突破宣龙公司使用的国有土地范围。该临时建设不会影响近期建设规划或者控制性详细规划的实施，2米的围墙高度也不会对上诉人的通风、采光等相邻权利或者对交通、市容、安全等构成不利影响。上诉人所持被诉行政许可行为事实不清的主张，本院依法不予采信。综上，被诉行政许可行为事实清楚，适用法律正确，原审法院经审理所作驳回上诉人诉讼请求的判决正确，本院应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予采信。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人南通澳美智能门窗有限公司负担。本判决为终审判决。审 判 长  郭德萍代理审判员  仇秀珍代理审判员  鲍 蕊二〇一一年十月二十八日书 记 员  张祺炜附相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；……