安徽省六安市中级人民法院行 政 裁 定 书（2016）皖15行终6号上诉人（一审原告）程永均。被上诉人（一审被告）六安市金安区国土资源局，住所地安徽省六安市皋城东路卫生职业学校对面金安区第三办公区，组织机构代码00322663-8。法定代表人张一功，该局局长。委托代理人徐学远，安徽寻求律师事务所律师。程永均与六安市金安区国土资源局国有土地出让行为违法一案，不服安徽省六安市金安区人民法院于2015年12月3日作出的（2015）六金行初字第00073号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。2010年6月10日，六安市金安区国土资源局与六安中兴房地产开发有限公司签订《国有建设用地使用权出让合同》，将金安挂（2010）17号地块土地面积8666平方米整体出让，该地块包含原告程永均宅基地。程永均一审诉称，根据《土地管理法》和其他相关法律、法规的规定，2004年7月1日，被告金安区国土局向原告发放了集体土地使用权证，确认原告取得宅基地一处，面积154平方米。2009年10月，金安区人民政府决定对原告宅基地所在地块进行商业开发，被告金安区国土资源局负责编制“六安市金安区2009年第一批次《建设用地置换呈报材料》。”在这项工作中，金安区国土资源局公然违背《安徽省建设用地置换暂行办法》中，关于“建设用地置换涉及农民集体土地的，应当经土地权利人同意，必须提供土地权人同意的证明材料”的程序规定，将原告本属集体建设用地的宅基地隐瞒为农用地上报，给区政府、市政府、省政府审批提供一个虚假的事实。2009年12月安徽省人民政府以被告提供的虚假事实为根据，在其下发的《关于六安市金安区2009年第一批次建设用地置换批复》中，将原告的宅基地以农用地直接征收。2010年6月被告又以安徽省政府的这份置换批复文件为依据，与开发商签订《国有建设用地使用权出让合同》，将原告的宅基地作为国有土地出让给开发商。2014年7月，原告才知道宅基地无辜出售是被告所为。出让行为是根据安徽省人民政府《关于六安市金安区2009年第一批次建设用地置换批复》作出的，请一并对该批复文件作出合法性审查。请求法院依法判决：1、2010年6月被告六安市金安区国土资源局将原告宅基地出让给开发商的行为违法；2、被告承担本案诉讼费用。六安市金安区国土资源局一审辩称，一、被答辩人提起行政诉讼超过法律规定的起诉期限，且重复诉讼，应裁定驳回起诉；二、答辩人征收、挂牌出让涉案土地的行政行为依法进行，无任何瑕疵，不存在侵害被答辩人合法权益；三、安徽省人民政府的批复不属于规范性文件，不应在本案中审查。一审法院认定：2004年7月1日，六安市金安区人民政府向原告颁发了金土集用（2004）4619号《集体土地使用证》，该证记载，原告在六安市金安区三十铺镇街道鲍大塘组有宅基地一处，面积154平方米，但是原告一直未建造房屋。2009年10月，被告六安市金安区国土资源局编制了六安市金安区2009年第一批次《建设用地置换呈报材料》，同年12月26日，安徽省人民政府作出皖政地置（2009）228号《关于六安市金安区2009年第一批次建设用地置换的批复》，予以批准。2010年6月10日，被告六安市金安区国土资源局挂牌拍卖成交后，与六安中兴房地产开发有限公司签订《国有建设用地使用权出让合同》，将金安挂（2010）17号地块土地面积8666平方米整体出让。原告不服多次与辖区乡镇协调未果后，遂向六安市国土资源局申请要求公开宅基地所在区域土地征收等征地信息，六安市国土资源局将申请材料转由被告六安市金安区国土资源局办理，2014年7月29日，被告六安市金安区国土资源局向原告程永均作出《信息公开答复函》，确认了原告程永均宅基地位于批准位置，且该地块符合土地利用总体规划和城镇规划，用地报批均按程序履行等。一审法院认为，关于原告要求“确认2010年6月被告六安市金安区国土资源局将原告宅基地出让给开发商的行为违法”的诉讼请求，根据相关法律规定，行政诉讼主要围绕被诉具体行政行为的合法性进行审查。本案中，出让的涉案地块原属于集体所有土地，2009年经安徽省人民政府批准，该地块经置换被征收为国有土地。被告六安市金安区国土资源局受金安区人民政府委托负责国有土地出让等具体事宜，履行了相关程序和法定义务，符合相关法律规定。关于原告程永均要求审查《关于六安市金安区2009年第一批次建设用地置换的批复》的合法性问题，首先，规范性文件是指行政机关针对不特定对象发布的能够反复适用的行政规范性文件，其特征为针对不特定对象且反复适用，该批复针对特定对象，因此，它不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定的规范文件；其次，根据《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款的规定，《关于六安市金安区2009年第一批次建设用地置换的批复》，属于行政机关最终裁决行为，因此，它不属于行政受案范围。据此，案经一审法院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告程永均要求“确认2010年6月被告六安市金安区国土资源局将原告宅基地出让给开发商的行为违法”的诉讼请求。本案受理费50元，由原告程永均负担。程永均上诉称：1、被上诉人的“土地出让”行为是本案系列违法中的一个环节。法院审判不应将其人为分割，应从征收土地的源头起全面审查；2、一审未对安徽省政府“置换批复”进行审查，即将其作为被诉行政行为的合法依据，违背行政诉讼基本原则；3、一审判决认为省政府“征收批复”属于行政最终裁决，没有法律依据。请求二审法院依法撤销一审判决，改判被上诉人出让宅基地行政行为违法。六安市金安区国土资源局未提交书面答辩意见。六安市金安区国土资源局向一审法院提交了下列证据材料：1、组织机构代码、法定代表人身份证明，证明国土资源局系机关法人；2、建设用地置换呈报说明书、土地置换方案、土地征收方案，证明金安区国土资源局呈报的六安市金安区2009年第一批建设用地置换方案、征收方案是应金安区人民政府要求，报经市国土资源局、市人民政府批准，依程序进行；3、皖政地置（2009）228号安徽省人民政府建设用地置换批复，证明本案涉及的土地置换和征用是得到安徽省人民政府批准，金安区国土局可以依法挂牌转让；4、金安府征案（2009）第1公告，证明2010年1月20日，金安区人民政府发布公告，对皖政地置（2009）228号文批准的第一批次一至七号地块征收土地安置补偿方案进行了公告，告知了原告在内的土地所有权人、土地使用权人的合法权利及争议处理方式；5、金国土征案（2010）01号征地补偿安置方案公告，证明2010年1月3日，六安市金安区国土资源局对包括本案争议在内的征收的13亩金安区三十里铺境内农民集体建设用地补偿标准进行了公告，告知了土地所有权人和使用权人的相关权利和争议解决办法；6、征地协议，证明2010年1月5日，金安区三十铺镇人民政府与三十铺街道办事处签订征订协议，就安置补偿达成了协议；7、鲍大塘组土地款分配表，证明本案原告领取了土地补偿款，对征收、置换集体土地及补偿予以认可；8、六安市金安区国有建设用地使用权挂牌出让公告、六安市金安区国有建设用地使用权出让方案审批处理标签、金安挂（2010）17号拍卖成交确认书、国有建设用地使用权出让合同缴款凭证，证明金安区国土资源局依法履行了挂牌拍卖、公告、审批、签订成交确认书和出让合同相关法定程序，且竞买单位交清了土地出让金，出让行为合法。程永均向一审法院提交的证据材料有：1、原告身份证复印件，证明原告主体身份适格；2、原告的集体土地使用证复议件、金安区国土局证明一份，证明原告宅基地使用权依法取得，至今仍然有效，登记内容受法律保护；3、金安区国土局“信息公开答复函及金安区2009年第一批次《建设用地置换呈报材料》”，证明（1）原告宅基地在被告出让土地的区域内；（2）证明被告2009年10月在编制《建设用地置换呈报材料》时将原告的宅基地隐瞒为农用地上报，既未与原告签订“建设用地置换协议”，又未经原告同意；4、被告与六安市中兴房地产开发有限公司签订的《拍卖（挂牌）成交确认书》、《国有建设用地使用权出让合同》各一份，证明出让包括原告宅基地在内的土地是被告所为；5、2010年6月11日拍照的开发商在原告宅基地上施工现场照片三张，证明原告宅基地已被被告出让给开发商的事实。上述证据材料均已遂案移送本院，通过阅卷及询问当事人，经审查一审法院认定的关于涉案建设用地的置换报批、挂牌出让事实清楚，本院予以确认。本院认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，涉案地块原属集体土地，2009年经安徽省人民政府批准，该地块经置换被征用为国有土地。因土地征收行为在先，土地性质从集体土地转变为国有建设用地后，与原集体土地权利人不再有法律上利害关系。六安市金安区国土资源局作为土地行政管理部门依据土地管理法的规定，将涉案地块通过招拍挂等程序出让给开发企业的行为，程永均既不是该行政行为的相对人，也不是利害关系人；故程永均针对该出让行为提起行政诉讼，并不具备原告主体资格，依法应驳回其起诉。至于程永均对涉案地块的呈报置换及审批持有异议不属本案审查范围，其上诉理由不能成立，本院不予采信。综上，一审判决认定事实清楚，审理程序合法，但适用法律及判决结果有误，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（二）项、第二十五条、第四十九条、《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第三条第（一）项之规定，裁定如下：一、撤销六安市金安区人民法院（2015）六金行初字第00073号行政判决；二、驳回程永均的起诉。本裁定为终审裁定。审 判 长  颜 凯审 判 员  张西湖代理审判员  刘莹洁二〇一六年一月二十八日书 记 员  牛 婧附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第三条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无正当理由的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判所羁束的；（十）不符合其他法定起诉条件的。人民法院经过阅卷、调查和询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。