安徽省亳州市中级人民法院行 政 判 决 书（2015）亳行初字第00065号原告李士芬，男，1940年10月18日出生，汉族，住安徽省蒙城县。委托代理人李蔡云，女，1973年1月20日出生，汉族，住址同上，系李士芬之女。委托代理人徐凤民，安徽华腾律师事务所律师。被告蒙城县人民政府。住所地安徽省蒙城县城关镇周元西路168号。法定代表人孔祥永，男，县长。委托代理人邵国，男，蒙城县人民政府法制办公室副主任。委托代理人卢健，江苏宏林律师事务所律师。原告李士芬诉被告蒙城县人民政府（以下简称蒙城县政府）土地行政管理一案，2015年11月10日向本院提起诉讼。本院于2015年11月16日受理后，依法向被告蒙城县政府送达了行政起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭，于2015年12月10日公开开庭审理了本案。原告李士芬及其委托代理人李蔡云、徐凤民，被告蒙城县政府的委托代理人邵国、卢健到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2012年12月31日被告蒙城县政府作出《蒙城县人民政府关于乐土镇李大寨村寨中村民组土地使用权的批复》，原告李士芬不服，认为上述批复违法，侵犯其承包经营权，损害其合法权益，向本院提起行政诉讼。被告蒙城县政府在法定期限内向本院提交以下证据、依据：（一）事实证据1.蒙城县政府关于乐土镇李大寨村寨中村民组土地使用权的批复（蒙政秘[2012]69号）。证明蒙城县政府于2012年12月31日根据乐土镇人民政府的请示依法收回乐土镇李大寨村寨中村民组土地使用权的事实。2.蒙城县乐土镇政府关于收回李大寨村寨中村民组土地使用权的请示（乐政[2012]96号）。证明2012年12月30日乐土镇政府请求收回李大寨村寨中村民组土地使用权的事实。3.李大寨村民委员会报告。证明2012年12月10日李大寨村民委员会请求收回李大寨村寨中村民组土地使用权用于修建公园的事实。4.公告及照片。证明2012年12月10日李大寨村民委员会公告收回87.51亩宅基地用于修建公园的事实。5.宗地图。证明该87.51亩宅基地坐落及四至，村民确认。6.蒙城县住房和城乡建设委员会的说明。证明该土地规划为公园用地的事实。7.蒙城县住房和城乡建设委员会的证明及照片。证明公园建设的事实。8.意向用地协议书、征地补偿款发放花名册、地面附属物明细表及补偿明细表。证明村民对征地及补偿达成协议并领取了补偿款。9.户籍资料及储蓄存单。证明李士芬与蔡峰是父子的事实及征地补偿款、地面附属物已经发放给李士芬之子蔡峰的事实。10.证明三份。证明李大寨村寨中村民组证明该土地属于宅基地的事实；李大寨村及寨中村民组均证明收到批复后向村民宣传告知的事实。（二）程序证据1.送达回证。证明2013年1月4日该批复送达给李大寨村及寨中村民组的事实证明。2.证明。证明李大寨村及寨中村民组均证明收到批复后向村民宣传告知的事实。（三）法律依据《中华人民共和国土地管理法》第六十一条、第六十五条。原告李士芬诉称：2015年7月9日蒙城县人民法院开庭审理原告诉蒙城县乐土镇政府侵害土地承包经营权纠纷一案，在法庭上，乐土镇政府提交了一份蒙城县政府于2012年12月31日作出的《蒙城县人民政府关于乐土镇李大寨村寨中村民组土地使用权的批复》。该批复批准同意收回乐土镇李大寨村寨中村民组的集体建设用地87.51亩，用于公益事业建设，即用于公园建设。但被告作出的该批复是错误的、违法的。该批复批准收回的是集体建设用地。但批复中的土地实际包括了大面积的耕地，该耕地都是该村民组村民依法承包的耕地，原告3.6亩耕地（其中有集体建设证上的宅基地）也被违法收回，也就是说批复批准的大部分土地并不是集体建设用地，而是原告及本村民组依法承包的耕地。根据《农村土地承包法》第二十六条规定“承包期内，发包方不得收回承包地。”因此，该批复中批准的土地用途是用于公益事业建设，但建设公园并不属于村、镇公益事业建设，乡镇村公益事业是教育、医疗卫生设施。因此，该批复违反了《土地管理法》第六十五条的规定。原告李士芬向本院提交以下证据：1.李士芬的身份证及户口本复印件。证明李士芬的身份及具有适格的诉讼主体资格。2.蒙城县政府作出的《蒙城县人民政府关于乐土镇李大寨村寨中村民组土地使用权的批复》（蒙政秘[2012]69号）。证明该批复中的土地包括李士芬依法承包的耕地，该批复违反法律规定，依法应予撤销。3.李士芬的《农村土地承包合同书》、《农村土地承包经营权证》。证明批复中的土地包括李士芬依法承包的门前地的耕地。4.乐土镇李大寨村民委员会两份证明及照片。证明批复中收回的土地包括李士芬依法承包的耕地和宅基地合计3.6亩。5.李大寨村中队村民的证明。证明批复中的收回土地包括李士芬依法承包的耕地和宅基地合计3.6亩。6.集体土地建设用地使用权证。证明批复收回李士芬依法取得使用权的集体土地建设用地，违反法律规定。7.李兆备、李彪和李兆中的《农村土地承包合同号书》和《农村土地承包经营权证》。证明蒙城县政府批复中的土地同时也包括了李兆备、李彪和李兆中依法承包的门前地的耕地；该批复违反法律规定。被告蒙城县政府答辩称：1、批复认定事实清楚，程序合法，处理适当。批复所涉土地原系宅基用地，土地规划为公益事业用地，蒙城县政府根据乐土镇政府的申请依法核实后作出批复，批复作出后依法送达，批复所涉土地目前已建成公园投入使用。2、本案已超过诉讼时效，原告的诉讼请求应予以驳回。批复所涉土地使用权被收回的事实，所有村民是明知的。该批复已于2013年元月按程序送达，原告对此批复是明知的，却于2015年11月起诉，已经超过诉讼时效。3、原告的诉讼请求不能成立，应予以驳回。该土地已经达成补偿协议并实际履行，原告应得款项已经打入专款账户。蒙城县政府不是承包合同的发包人，没有收回其承包地。批复所涉土地范围内的村民均已收到补偿款，并没有损害其权益。经庭审举证、质证，原告李士芬对被告蒙城县政府所举证据的质证意见是：对事实证据1，真实性无异议，客观事实有异议，没有明确土地性质，批复所涉土地包括原告依法承包的耕地，是违反土地管理法的规定的；证据2，真实性有异议，请示当中没有明确收回土地的性质，违反了土地承包法的规定，请示所涉土地也包括原告的耕地；证据3，有异议，是临时做出来的，不是2012年的报告。报告违反法律规定，87.51亩土地包括了耕地，报告收回土地的性质不明确；证据4，真实性有异议，公告注明的时间是2012年，但实际上是现在临时做的，是造假的，照片是临时拍摄的；证据5，有异议，宗地图不能真实反映收回土地的真实情况；证据6，真实性有异议，是事后补的证明，且该证明中未明确收回土地的性质；证据7，真实性有异议，公园并没有真实建成，当时并没有进行公告宣传。国土资源局的证明无异议，但是没有明确土地性质；证据8，有异议，协议书是违反规定的，是违法不具有效力的。原告并没有领取补偿款，也没有达成任何意向书；证据9，原告以及蔡峰都没有领取土地补偿款；证据10，不符合事实，87.51亩土地包括了大量村民的耕地，也没有生产队队长的签名。对程序证据，送达回证有异议，注明的时间是虚假的。原告以及原告所在村，均没有见到批复，因此不存在送达的事实。证明不符合事实，批复没有人知道，原告是在今年7月份庭审时才知道有这份批复。对法律依据有异议，该批复违反了我国土地管理法第65条的规定。被告蒙城县政府对原告李士芬所举证据的质证意见是：证据1，无异议；证据2，批复本身无异议，证明目的有异议；证据3，真实性、合法性无异议，但关联性和证明目的有异议，不能证明土地是重合的；证据4，村委会的证明由于没有证人出庭作证，无法查明真实性，因此对证据的三性有异议。对第二份证明的关联性有异议，不能证明种植蔬菜与本案具有关联性；证据5，有异议，村民证明无一人出庭作证，不能证明其真实性；证据6，真实性、合法性无异议，但与本案无关联性；证据7，与本案无关联性。合议庭对双方当事人所举证据认证如下：对被告所举事实证据1，系本案被诉行政行为，不能作为证据使用，故对其证明效力不予认证；证据2、3，具有真实性、合法性、与本案的关联性，对其证明效力予以认定；证据4，不符合证据的形式要件，照片未提供拍摄人、拍摄时间及地点，不能证明其依法进行了公告；证据5，该宗地图的制图日期为2013年11月6日，晚于蒙城县政府作出被诉批复的日期，不能作为证明其行为合法的证据；证据6，未提交原件经对方质证，故对其证明效力不予认证；证据7，能够证明涉案土地的现状，对其证明效力予以认定；证据8-10，证据的形成时间均晚于蒙城县政府作出批复的日期，不能作为证明批复合法性的证据，对其证明效力不予认定。对程序证据1，不符合证据的形式要件，受送达人分别是“李大寨村委会”及“寨中队”，无具体签收人员签名，且先盖章后填写落款日期；证据2，不符合证据的形式要件，对其证明效力不予认定。对原告所举证据1，具有真实性、合法性、与本案的关联性，对其证明效力予以认定，能够证明李士芬具有本案适格的诉讼主体资格；证据2，系本案被诉行政行为，具有真实性、与本案的关联性，能够证明蒙城县政府于2012年12月31日作出该批复，对其他证明目的不予认定；证据3、6，具有真实性、合法性、与本案的关联性，但不足以证明批复中的土地包括其依法承包的门前耕地；证据4，种植蔬菜大棚与本案不具有关联性，且证明目的不成立，不能证明批复中收回的土地包括李士芬依法承包的耕地和宅基地；证据5，证人未出庭作证，接受双方质证；证据7，与本案不具有关联性，不予认证。经审理查明，原告李士芬系蒙城县乐土镇李大寨村寨中村民组成员。2012年12月10日乐土镇李大寨村民委员会向乐土镇政府申请收回寨中村民组87.51亩土地的使用权，用于修建公园。2012年12月30日乐土镇政府向蒙城县政府上报《关于收回李大寨村寨中村民组土地使用权的请示》。2012年12月31日，蒙城县政府作出蒙政秘[2012]69号《蒙城县人民政府关于乐土镇李大寨村寨中村民组土地使用权的批复》。原告李士芬不服，认为蒙城县政府作出上述批复，违反法律规定，且批复中的大面积土地是原告及其他村民依法承包的耕地，侵害其承包经营权，损害其合法权益，遂诉至本院，要求依法撤销被告蒙城县政府作出的上述批复。本院认为，关于原告李士芬的起诉是否已超过法定期限的问题，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条的规定，“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理”。由于被告蒙城县政府提交的证据不能证明原告李士芬已于2013年1月4日知道该批复内容，且该案并非不动产案件，故原告的起诉期限应适用最长法定期限为五年的法律条款。本案被诉批复的作出时间为2012年12月31日，而原告李士芬向本院起诉的日期为2015年11月10日，因此并未超过法定期限。故被告蒙城县政府主张原告起诉已超过法定期限，该理由不能成立，本院不予支持。关于被告作出的《蒙城县人民政府关于乐土镇李大寨村寨中村民组土地使用权的批复》是否合法。《中华人民共和国土地管理法》第六十五条第一款第（一）项的规定，为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权。被告所举证据证明涉案被收回土地用以公园建设，原告对建公园的真实性不持异议，但主张建设公园并非属于公益事业建设。根据《中华人民共和国公益事业捐赠法》第三条第（三）项的规定，公益事业包括非营利的环境保护、社会公共设施建设。即园林绿化属于公益事业范畴。故对原告的上述主张，本院不予支持。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第一款规定“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件”。本案被诉行政行为是《蒙城县政府关于乐土镇李大寨村寨中村民组土地使用权的批复》，故被告蒙城县政府应就其作出的批复的合法性负有举证责任，且其提供的证据应是其作出批复时就已经存在的可以作为行为依据的证据，而非行政行为作出之后的证据。本案中被告蒙城县政府于2012年12月31日作出批复，其当时所依据的证据为落款日期为2012年12月10日李大寨村民委员会的报告、2012年12月30日乐土镇政府作出的《关于收回李大寨村寨中村民组土地使用权的请示》。其中李大寨村民委员会的报告中载明“经村民代表会议研究同意收回寨中村民组土地87.51亩”，但并未提供村民代表会议研究的相关证据材料，且未明确87.51亩土地的性质。乐土镇政府的请示中亦未明确欲收回的87.51亩土地的性质。蒙城县政府在作出的批复中对于所收回的87.51亩土地使用权所涉及的土地性质亦未明确，亦无土地调查方面的证据。另外，《中华人民共和国土地管理法》第五十九条规定“乡镇企业、乡（镇）村公共设施、公益事业、农村村民住宅等乡（镇）村建设，应当按照村庄和集镇规划，合理布局，综合开发，配套建设；建设用地的，应当符合乡（镇）土地利用总体规+划和土地利用年度计划，并依照本法第四十四条、第六十条、第六十一条、第六十二条的规定办理审批手续”。本案被告蒙城县政府提交的证据材料中并未提供该公园建设符合上述规定的相关证据。故被告蒙城县政府作出上述批复时主要证据不足。此外，被告蒙城县政府提交的宗地图的制图日期为2013年11月6日，晚于其作出批复的时间，属于违反法定程序。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）项的规定，行政行为具有主要证据不足的或违反法定程序的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为。该法第七十四条第一条第（一）项规定，行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为。结合本案案情，被告蒙城县政府作出的批复依法应被确认违法，但不予撤销。案经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）项、第七十四条第一条第（一）项之规定，判决如下：依法确认蒙城县政府作出的蒙政秘[2012]69号《蒙城县人民政府关于乐土镇李大寨村寨中村民组土地使用权的批复》违法。案件受理费50元，由被告蒙城县人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提供副本，上诉于安徽省高级人民法院。审 判 长  张秀远审 判 员  刘晓慧代理审判员  张继民二〇一六年一月二十五日书 记 员  杨 虓附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第一款被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件”第四十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；……（三）违反法定程序的；……第七十四条第一条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的。……《中华人民共和国土地管理法》第五十九条乡镇企业、乡（镇）村公共设施、公益事业、农村村民住宅等乡（镇）村建设，应当按照村庄和集镇规划，合理布局，综合开发，配套建设；建设用地的，应当符合乡（镇）土地利用总体规划和土地利用年度计划，并依照本法第四十四条、第六十条、第六十一条、第六十二条的规定办理审批手续。第六十五条第一款有下列情形之一的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权：（一）为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的；……