广东省湛江市中级人民法院行 政 判 决 书（2015）湛中法行初字第62号原告廉江市横山镇上福仔经济合作社。法定代表人张启，村长。委托代理人郑佳明，男，汉族，1965年12月10日生，住广东省廉江市。被告廉江市人民政府，住所地：廉江市五一路1号。法定代表人吴群忠，市长。委托代理人郑风，廉江市人民政府法制局副局长。委托代理人揭醒，廉江市国土资源局股长。第三人张龙，男，汉族，1951年7月15日生，住广东省廉江市。委托代理人卢理，男，汉族，1954年3月2日生，住广东省遂溪县。原告廉江市横山镇上福仔经济合作社（以下简称上福仔合作社）不服被告廉江市人民政府于2002年8月给第三人张龙颁发廉府集用（2002）字第101314046号《集体土地使用证》的行政行为，于2015年7月13日向本院提起诉讼。本院于2015年7月21日立案后，于2015年7月31日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书等。本院依法组成合议庭，于2015年11月19日公开开庭审理了本案。原告上福仔合作社的法定代表人张启、委托代理人郑佳明，被告廉江市人民政府的委托代理人郑风、揭醒，第三人张龙及其委托代理人卢理到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告廉江市人民政府于2002年8月给第三人张龙颁发廉府集用（2002）字第101314046号《集体土地使用证》。原告上福仔合作社诉称：座落于原告村内张锡安住宅南边，廉安公路东边的空地为原告所有，原告将该地规划为村集体公共建设用地。为了美化村容村貌，丰富村民业余文化生活，2013年8月，原告发动外出经商老板捐款集资，在上述土地上建设村文化楼。在文化楼建设期间，第三人提出异议，称文化楼建设侵占了其9l平方米宅基地。第三人出示的廉府集用（2002）字第101314046号《集体土地使用证》是被告于2002年8月颁发的，该证载明：土地使用者张龙，土地所有者上福村经济合作社，地号046，用途住宅，使用权类型划拨，使用面积为91平方米。第三人不属原告村民，其申报该土地使用权证也没有经村民代表大会讨论同意，违反民主议定原则，而且该证登记土地所有者为上福村经济合作社也是错误的，因此，被告给第三人颁发该证显属不当。为此，特向法院起诉，请求：1、撤销被告于2002年8月颁发给第三人的廉府集用（2002）字第101314046号《集体土地使用证》；2、本案的诉讼费用由被告负担。原告上福仔合作社向本院提交了以下证据：1、张龙身份证及户口簿，主张证明第三人的身份情况。2、廉府集用（2002）字第101314046号《集体土地使用证》，主张证明被告于2002年8月给第三人颁发土地使用证，将涉案宅基地确认给第三人使用，登记土地所有者为上福仔合作社。被告廉江市人民政府辩称：一、我方给第三人颁发涉案集体土地使用证的土地权属来源清楚、合法。我方颁发给第三人涉案集体土地使用证的主要土地权属来源是《农村居民申请建房用地呈批表》，该《呈批表》记载了该涉案土地安排给第三人使用等内容，经过了原告和其所属大岭村委会的批准同意。二、我方颁发给第三人涉案的集体土地使用证的程序合法。第三人向廉江市国土资源局提交《土地登记申请书》、《农村居民申请建房用地呈批表》后，廉江市国土资源局便开展了地籍调查，对土地权属、面积、用途等进行全面审核。三、我方作出涉案的集体土地使用证的行政行为所适用的主要法律依据。我方颁发涉案的《集体土地使用证》所适用的主要法律依据是《土地登记规则》第四条、第六条、第七条、第九条第二款、第十条、第十一条、第十四条、第十九条、第二十二条的规定。综上，我方颁发涉案的集体土地使用证所确认的事实清楚，证据确凿，程序合法，颁发涉案的集体土地使用证的行为正确，恳请法院依法维持。被告廉江市人民政府向本院提交了以下证据：1、地籍调查表。2、土地登记申请书。证据1、2主张证明廉府集用（2002）字第101314046号《集体土地使用证》登记发证审批、手续、程序合法。3、农村居民申请建房用地呈批表，廉府集用（2002）字第101314046号《集体土地使用证》，主张证明登记发证审批、手续、程序合法以及土地权属来源清楚、合法。4、土地登记规则，主张证明该宗地登记确权所适用法律依据。第三人张龙述称：我方因在上福仔村（即本村）住房困难，在1997年期间要求当时的村干部在村内空闲地安排一块土地建住宅房使用，我方的要求经干部群众的同意，然后向大岭村委会（当时管理区）和横山镇人民政府申请，后经廉江市人民政府调查核实审批之后，我方于1997年11月7日向横山镇建设委员会交纳规划费450元，廉江市人民政府于2002年8月27日给我方颁发涉案集体土地使用证。根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条第二款“农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权”、第十三条“依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯”、《中华人民共和国物权法》第四条“国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯”、第九条“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力，未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外”、第十六条“不动产登记簿是物权归属的根据”、第十七条第一款“不动产权属证书是权利人享有该不动产物权的证明”的规定，我方享有的91平方米宅基地使用权经廉江市人民政府依法登记造册，颁发证书受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。据此，原告在起诉状中称：“座落于原告村内张锡安住宅南边，廉安公路东边廉安公路东边空地为原告所有，原告将该地规划为村集体公共建设用地，为了美化村容村貌，丰富村民业余文化生活，2013年8月，原告发动外出经商老板捐款集资，在上述土地建设文化楼。”是原告故意推卸非法侵犯我方合法享有的宅基地非法建设楼房的责任。按照原告的说法，既然建设村文化楼，在筹建之前，应当召开群众大会讨论，作出建设文化楼的具体方案，如是外出经商老板捐款为建文化楼之用途，必须在群众大会上宣布，由群众大会讨论公认建设文化楼是否事实，是否有外出老板捐款的项目。依此程序，原告侵占我方的合法宅基地建设楼房，并不是建设村文化楼，其占用我方的宅基地施工时，我方多次阻止，但其仍不停止，继续强行施工。本村群众看到此情况议论纷纷。我方无奈之下，于2015年4月13日向廉江市人民法院提起民事诉讼，要求其返还原物。原告收到法院送达的应诉通知书后，利用村长之权，召集部分群众开会称其建设的楼房是建文化楼，强逼到会的群众签字承认。到会的群众有少部分签字，大部分反对原告强制的行为。之后，原告利用特别恶劣手段控制群众日常生活的用水，致使群众无水使用。原告这种行为激起群众的愤恨。如是建文化楼的话，原告应当与我方商量，经我方同意让出该宅基地给村建文化楼，原告才能在该地实行使用。根据《中华人民共和国物权法》第三十二条“物权受到侵害的，权利人可以通过和解、调解、仲裁、诉讼等途径解决”、第三十四条“无权占有不动产或者动产的，权利人可以请求返还原物”、第三十七条“侵害物权，造成权利人损害的，权利人可以请求损害赔偿，也可以请求承担其他民事责任”以及《中华人民共和国民法通则》第一百一十七条“侵占国家的、集体的财产或者他人财产的，应当返还财产，不能返还财产的，应当折价赔偿。损坏国家的、集体的财产或者他人财产的，应当恢复原状或者折价赔偿。受害人因此遭受其他重大损失的，侵害人并应当赔偿损失”、第六十六条“私人的合法财产受法律保护，禁止任何单位和个人侵占、哄抢、破坏”的规定，原告侵犯了我方的合法宅基地财产权，依法应当拆除非法建设的建筑物楼房，返还该宅基地给我方建房使用，但原告不但没有停止建筑，反而对我方以及本村反对其行为的群众施加压力，并且在其起诉状中称：“第三人不属原告村民，其申报该土地使用权证也没有经村村民代表大会讨论同意，违反民主议定原则，而且该证登记土地所有者为上福村经济合作社也是错误的，因此，被告给第三人颁发该证显属不当。”原告称我方不属上福仔村村民是错误的，理由如下：1、我的祖辈及父亲、我本人出生地在上福仔村，我在上福仔村长大、成家、生育子女，至于农村土地、耕田承包责任制时期，本村土地耕田按人口分配到户承包耕种，我以及妻子、子女、母亲同时由本村按人口分配耕种，这就是我属于上福仔村村民取得土地使用权的历史根据，这是无可非议的。原告称我不属上福仔村村民是违背历史事实的。2、我申请土地建住宅使用的申报，可以口头提出，不须书面申报，也就是不须民主议定，只有人民政府对申请人的申请经调查核实符合法律规定，依法登记造册。廉江市人民政府的行政行为符合法律的规定，这是不可否认的。3、我方依法取得土地使用权，符合法律的规定。在涉案集体土地使用证中填写的土地所有者：上福村经济合作社，土地使用者：张龙，并注明地号为046号，用途为住宅，面积为91平方米，属于规划性质，该证的登记并无错误。在大岭村委会范围内各条自然村的名称，只有一条村庄的名称是上福仔村，集体土地使用证中的上福村也就是上福仔村，并无分别。土地是属集体所有，但经人民政府合法登记造册核发证书，确认我方是涉案土地的使用权人。综上所述，被告给我方颁发涉案的集体土地使用证，符合法律规定，请法院依法驳回原告的诉讼请求。第三人张龙向本院提交了以下证据：1、廉府集用（2002）字第101314046号《集体土地使用证》，主张证明廉江市人民政府于2002年8月27日给第三人张龙颁发廉府集用（2002）字第101314046号《集体土地使用证》。2、廉江市横山镇建设委员会收取规划费收据，主张证明廉江市横山镇建设委员会于1997年11月7日收取第三人张龙交纳土地规划办证费。3、身份证、户口簿，主张证明第三人张龙和父亲张锡安、妻子陈李生的身份。4、土地、耕田分配记录表，主张证明第三人张龙和家庭成员属于上福仔村人口，本村分配土地耕田给张龙家庭的明细记录。5、作证书，主张证明原告的法定代表人张启收到廉江市人民法院受理张龙诉张启返还原物一案的应诉通知书后，原告强压群众签字承认建设楼房是文化楼，为其伪造证据，群众不同意签字之后，张启强行拆毁水管等设施，绝断群众日常生活用水的事实。6、控告书，主张证明原告法定代表人张启贪污村集体各项收入的公款，群众反映强烈，张启以职权强制群众签字承认建设的楼房是文化楼，群众不同意签字，张启强行断绝群众生活用水，群众向上级人民政府执法机关控告。经质证，原告上福仔合作社对被告廉江市人民政府提交的证据1的真实性无异议，对其程序有异议，认为该地籍调查表比第三人张龙申请领证的时间还早，违反土地登记规定，应是先申请再地籍调查，地籍调查中没有邻地人指界，地籍调查后没有公告就发证了，是违法的；对证据2的真实性无异议，第三人张龙是1998年11月15日申请权属登记的，初审意见中，并没有有关职能部门的意见；认为证据3是违法的，呈批表比第三人张龙申请领证的时候还早，自然村以及村委会所加的意见比当事人申请的时间还要早，政府主管部门还未审批，不能作为发证意见。对证据4不发表意见。原告上福仔合作社对第三人张龙提交的证据1的真实性、关联性无异议，但对其合法性有异议；对证据2有异议；对证据3无异议；对证据4、5、6有异议。被告廉江市人民政府对原告上福仔合作社提交的证据无异议。被告廉江市人民政府对第三人张龙提交的证据1、2、3、4无异议；对证据5、6的真实性、合法无异议，但认为与本案无关。第三人张龙对原告及被告提交的证据均无异议。本院对各方当事人提交的证据认证如下：第三人张龙提交的证据5、6与本案没有直接关联；对第三人张龙提交的其余证据以及原告、被告提交的证据予以确认。经审理查明：被告廉江市人民政府于2002年8月份给第三人张龙颁发廉府集用（2002）字第101314046号《集体土地使用证》，证载面积为91平方米，用途为住宅，土地所有者为“上福村经济合作社”，四至为：北至张锡安住宅、南至入村路、西至公路边沟外边、东至张清住宅。在张龙的《农村居民申请建房用地呈批表》上，廉江市横山镇大岭村民委员会在“村委会审核意见”栏上注明：“根据村群众意见和本人情况，属实，同意办理。”并加盖公章。廉江县横山镇上福仔经济合作社（即原告的前身）在“自然村审查意见”栏注明：“同意办理”并加盖公章，而“镇政府审批意见”一栏则是空白。在地籍调查表上，“双方指界人签名”栏、“调查员签名”栏及“调查时间”栏均是空白。廉江市规划国土资源局于2002年8月27日在“土地管理机关审核意见”栏注明：“初审合法，结果正确，同意报批登记发证。”并加盖公章。被告廉江市人民政府于2002年8月27日在“县级以上人民政府审批意见”上注明：“同意审核意见。准予登记，发集体土地使用证”并加盖公章。另查明，第三人张龙于1998年申请涉案的土地建房时，其是城镇非农业户口，至目前为止也是城镇非农业户口。张龙申请使用涉案的土地建房时，并没有提交经其所在单位或者居民委员会同意的相关材料，也未经廉江市横山镇人民政府审核及廉江市人民政府建设行政主管部门审查同意并出具选址意见书。本院认为：本案系土地行政登记纠纷。1988年12月29日第一次修正的《中华人民共和国土地管理法》第四十一条规定：“城镇非农业户口居民建住宅，需要使用集体所有的土地的，必须经县级人民政府批准，其用地面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准，并参照国家建设征用土地的标准支付补偿费和安置补助费。”国务院《村庄和集镇规划建设管理条例》第十八条规定：“农村村民在村庄、集镇规划区内建住宅的，应当先向村集体经济组织或者村民委员会提出建房申请，经村民会议讨论通过后，按照下列审批程序办理：（一）需要使用耕地的，经乡级人民政府审核、县级人民政府建设行政主管部门审查同意并出具选址意见书后，方可依照《土地管理法》向县级人民政府土地管理部门申请用地，经县级人民政府批准后，由县级人民政府土地管理部门划拨土地；（二）使用原有宅基地、村内空闲地和其他土地的，由乡级人民政府根据村庄、集镇规划和土地利用规划批准。城镇非农业户口居民在村庄、集镇规划区内需要使用集体所有的土地建住宅的，应当经其所在单位或者居民委员会同意后，依照前款第（一）项规定的审批程序办理。回原籍村庄、集镇落户的职工、退伍军人和离休、退休干部以及回乡定居的华侨、港澳台同胞，在村庄、集镇规划区需要使用集体所有的土地建住宅的，依照本条第一款第（一）项规定的审批程序办理。”第三人张龙申请使用涉案的土地建住宅时，其系城镇非农业户口，而本案各方当事人提交的证据材料中，并没有经张龙所在单位或者居民委员会同意的相关材料，也未经廉江市横山镇人民政府审核及没有廉江市人民政府建设行政主管部门审查同意并出具的选址意见书，因此，张龙申请使用涉案的土地不符合上述规定。1995年修正的原国家土地管理局《土地登记规则》第六条规定：“土地登记依照下列程序进行：（一）土地登记申请；（二）地籍调查；（三）权属审核；（四）注册登记；（五）颁发或者更换土地证书。”被告廉江市人民政府提交的证据地籍调查表中，“双方指界人签名”栏、“调查员签名”栏及“调查时间”栏均是空白，可见被告及相关部门在本案中并没有认真进行地籍调查，违反了《土地登记规则》的规定。综上所述，被告廉江市人民政府给第三人张龙颁发涉案的国有土地使用证主要证据不足，违反法定程序，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项的规定，判决如下：撤销被告廉江市人民政府于2002年8月给第三人张龙颁发的廉府集用（2002）字第101314046号《集体土地使用证》。案件受理费50元，由被告廉江市人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于广东省高级人民法院。审判长  杨纯京审判员  陈晓明审判员  李 峰二〇一六年一月十八日书记员  陈思斯附：本判决适用的相关法律依据1988年12月29日第一次修正的《中华人民共和国土地管理法》第四十一条城镇非农业户口居民建住宅，需要使用集体所有的土地的，必须经县级人民政府批准，其用地面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准，并参照国家建设征用土地的标准支付补偿费和安置补助费。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（三）违反法定程序的；国务院《村庄和集镇规划建设管理条例》第十八条农村村民在村庄、集镇规划区内建住宅的，应当先向村集体经济组织或者村民委员会提出建房申请，经村民会议讨论通过后，按照下列审批程序办理：（一）需要使用耕地的，经乡级人民政府审核、县级人民政府建设行政主管部门审查同意并出具选址意见书后，方可依照《土地管理法》向县级人民政府土地管理部门申请用地，经县级人民政府批准后，由县级人民政府土地管理部门划拨土地；（二）使用原有宅基地、村内空闲地和其他土地的，由乡级人民政府根据村庄、集镇规划和土地利用规划批准。城镇非农业户口居民在村庄、集镇规划区内需要使用集体所有的土地建住宅的，应当经其所在单位或者居民委员会同意后，依照前款第（一）项规定的审批程序办理。回原籍村庄、集镇落户的职工、退伍军人和离休、退休干部以及回乡定居的华侨、港澳台同胞，在村庄、集镇规划区需要使用集体所有的土地建住宅的，依照本条第一款第（一）项规定的审批程序办理。1995年修正的原国家土地管理局《土地登记规则》第六条土地登记依照下列程序进行：（一）土地登记申请；（二）地籍调查；（三）权属审核；（四）注册登记；（五）颁发或者更换土地证书。