石家庄市新华区人民法院 行 政 裁 定 书 （2006）新行初字第46号 原告钟某某，男，1970年4月8日出生，汉族，住石家庄市柏林北小区。 委托代理人李庄，北京康达律师事务所律师。 委托代理人刘某，男，北京铁路局某电务段办公室主任。 被告河北省公安厅某局，所在地址：石家庄市合作路。 法定代表人王某某，局长。 委托代理人高国强，河北同骥律师事务所律师。 委托代理人张江滨，男，该局法制科科长。 原告钟某某因要求被告河北省公安厅某局履行法定职责一案，于2005年12月2日向本院提起诉讼。本院于2006年4月25日以（2006）新行初字第5号《行政裁定书》裁定驳回原告钟某某的起诉。原告钟某某不服裁定上诉到石家庄市中级人民法院，石家庄市中级人民法院于2006年9月22日以（2006）石行终字第00248号《行政裁定书》裁定撤销原一审裁定，发回本院继续审理。本院依法组成合议庭，于2006年11月29日依法公开开庭审理了本案。原告钟某某及其委托代理人李庄、刘某、被告委托代理人高国强、张江滨等到庭参加诉讼，本案现已审理终结。 本案于2006年12月22日、2007年3月22日被河北省高级人民法院批准延长审理期限至2007年6月22日。 原告钟某某诉称，2004年3月26日，原告在中华大街驾车自北向南正常行驶至仓安路高架桥下，被驾车违章拐弯的董某某撞出快车道，原告车辆又撞倒骑车人于某某，造成交通事故。由于原告对石家庄市某局违法作出《道路交通事故责任认定书》不服，根据2005年3月8日公安部颁布实施的《交通事故处理工作规范》第六十二条规定：“上级公安机关交通管理部门对承办单位的交通事故认定工作进行监督检查，检查中或者接群众投诉经审查发现‘交通事故认定书’存在错误的，应当作出撤销该‘交通事故认定书’的决定，由承办单位在规定期限内另行制作‘交通事故认定书’。”依法多次向被告投诉，被告却置之不理。为此给原告带来了巨大的经济损失，因此特向法院提起行政诉讼，请求法院确认被告行政不作为违法；判令被告撤销石家庄市某局第154号《道路交通事故责任重新认定决定书》并责令其重新认定。 被告河北省公安厅某局辩称，原告所诉的理由与实际情况极为不符，其引用的工作规范不属于行政法律、法规和规章。2005年3月8日公安部《交通事故处理工作规范》是公安部文件通知，属公安机关交通管理部门内部在处理交通事故过程中应当遵守的操作规程，它不属于国家法律、法规或部门规章。当然不能成为行政诉讼法规定的行政机关应当适用的依据。况且，该规范第62条规定的是上级对下级工作的监督条款，不是依法引起行政作为的依据；其撤销权是在监督过程中发现下级在处理交通事故过程中有错误时赋予上级机关的一项权利，是上级对下级工作的否定。其相对人只能是下级公安机关而不是针对交通事故的当事人。按照行政行为相对人的特定性，下级机关不是上级机关行政行为的相对人。所以，撤销下级机关的交通事故认定书不是行政行为，而是工作监督机制。原告2005年10月24日曾到我局咨询，我局已明确答复他。请法院依法驳回原告的起诉。 原告钟某某在起诉时向本院提供如下证据： 1、石家庄市桥西区道路交通事故责任认定委员会2004年4月2日作出的第04010042号《道路交通事故责任认定书》。 2、石家庄市道路交通事故责任认定委员会2004年5月13日作出的第154号《道路交通事故责任重新认定决定书》。 原告钟某某以上述1、2证据证明其2004年3月26日因发生交通事故被某部门认定与另外一位肇事者负有同等事故责任。 3、《河北省某局机关会客证》。记载内容主要为，“2005年10月24日，李庄，石铁电务段，来访处室：事故科，接见人石有科，携带物品：文件。”原告钟某某以此证据证明曾向被告提出过投诉。 4、《交通事故处理工作规范》。原告主要引用第六十二条：“上级公安机关交通管理部门对承办单位的交通事故认定工作进行监督检查，检查中或者接群众投诉经审查发现“交通事故认定书”存在错误的，应当作出撤销该‘交通事故认定书’的决定，由承办单位在规定期限内另行制作‘交通事故认定书’。” 5、《公安部关于在全国公安机关普遍实行警务公开制度的通知》。原告主要引用“四、上机公安机关要加强对下级公安机关警务公开工作的检查和指导。各级公安机关纪检、监察、督察、政工、法制等职能部门，对警务公开的情况，要定期进行督促检查，发现问题及时解决，对违反警务公开有关规定，情节严重的，要依照有关规定严肃处理。 6、《中华人民共和国道路交通安全法》。原告主要引用第八十四条：“公安机关交通管理部门及其交通警察的行政执法活动，应当接受行政监察机关依法实施的监督。公安机关督察部门应当对公安机关交通管理部门及其交通警察执行法律、法规和遵守纪律的情况依法进行监督。上级公安机关交通管理部门应当对下级公安机关交通管理部门的执法活动进行监督。 第八十五条：“公安机关交通管理部门及其交通警察执行职务，应当自觉接受社会和公民的监督。任何单位和个人都有权对公安机关交通管理部门及其交通警察不严格执法以及违法违纪行为进行检举、控告。收到检举、控告的机关，应当依据职责及时查处。” 原告钟某某以证据4-6证明被告河北省公安厅某局负有对下级公安行政机关工作进行监督检查的职责。 经庭审质证，被告对原告提供的证据的真实性没有异议，本庭予以确认。但被告质证认为，原告所列举的都是公安机关内部工作规范，依据规范实施的行为不是具体行政行为，不属于法院行政诉讼的受案范围。 对于原告钟某某提供的其他证据，因与本案缺乏关联性，本院未组织质证。 被告未向本院提供证据。 经过审理查明，原告钟某某于2004年3月26日因发生交通事故，经两级某部门认定与另外一位肇事者负有同等事故责任。钟某某不服，委托代理人李庄2005年10月24日到被告河北省公安厅某局反映问题，未获满意答复。遂起诉至我院，要求确认被告河北省公安厅某局行政不作为违法；判令被告撤销石家庄市某局第154号《道路交通事故责任重新认定决定书》并责令其重新认定。 本院认为，本案中原告钟某某要求被告河北省公安厅某局履行法定职责，其主要依据是《交通事故处理工作规范》六十二条（原告提供的证据4）。这里的所谓法定职责就是上级公安机关对下级机关工作的监督检查。原告的诉讼目的就是通过被告启动监督程序，撤销道路交通事故认定书。 《中华人民共和国行政诉讼法》第五条：“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。”第十一条：“人民法院受理公民、法人和其他组织对下列具体行政行为不服提起的诉讼：﹍﹍”。其中的“具体行政行为”是指具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员，针对特定的公民、法人或者其他组织，就特定的具体事项，作出的有关该公民、法人或者其他组织权利义务的行为。从法学理论上讲，行政行为根据不同的标准，可以作不同的分类，以行政行为所针对的对象是否属于行政系统为标准，可分为内部行政行为和外部行政行为。毋庸置疑，内部行政行为是针对行政主体内部机构或其他工作人员的，只在行政主体内部有效，如上级行政机关撤销下级机关的一项决定，对某个行政机关工作人员的任免决定等等；而外部行政行为才是针对社会上公民、法人或者其他组织的。行政诉讼法上述条文中规定的具体行政行为实际是指针对社会上公民、法人或者其他组织的外部行政行为。行政机关内部行政行为不涉及社会上公民、法人或者其他组织的合法权益问题，公民、法人或者其他组织无权对此提起行政诉讼。另外，人民法院不应当对行政机关的内部任务通过审判程序加以干涉。否则，造成了审判权干涉行政权，审判机关代替行政机关行使职权的后果，从而难以保证行政机关有效地行使职权。针对本案，原告列举了多个法律、法规以及规范性文件，这些规范性文件为被告设定了各种进行监督检查活动的行政义务，这些行政活动有的属于行政机关自身建设问题，审判权不能干涉。如原告提供的证据5规定“上级公安机关要加强对下级公安机关警务公开工作的检查和指导。各级公安机关纪检、监察、督察、政工、法制等职能部门，对警务公开的情况，要定期进行督促检查，发现问题及时解决，对违反警务公开有关规定，情节严重的，要依照有关规定严肃处理。”还有的行政活动涉及到行政机关的自由裁量，也不适宜现代审判权进行监督。如原告提供的证据4（《交通事故处理工作规范》六十二条）中规定“发现“交通事故认定书”存在错误的，﹍﹍”其中的意义不难看出，发现错误要纠正，没有错误的就不必撤销，包括这种监督检查活动何时进行，都是被告河北省公安厅某局自由裁量的权力，法院无法用审判权干涉。所以原告钟某某诉被告不作为的诉讼请求不属于法院行政诉讼审判权范围。 全国人大法工委2005年1月5日作出法工办复字（2005）1号《关于事故认定是否属于具体行政行为的答复》中明确规定：“根据道路交通安全法第七十三条的规定，公安机关交通管理部门制作的交通事故认定书，作为处理交通事故案件的证据使用。因此，交通事故责任认定行为不属于具体行政行为，不能向人民法院提起行政诉讼。如果当事人对交通事故认定书牵连的民事赔偿不服的，可以向人民法院提起民事诉讼。”此解释规定交通事故责任认定行为不属于具体行政行为，是不可诉的。那么，对该行为的监督检查行为亦不能按照具体行政行为对待。也是不可诉的。 综上所述，原告钟某某要求被告河北省公安厅某局对石家庄市某局的交通事故认定工作进行监督检查并撤销事故认定书的诉讼请求，不属于人民法院行政审判的权限范围。经合议庭评议，审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条、最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款（一）项规定，裁定如下： 驳回原告钟某某的起诉。 诉讼费80元，其它诉讼费300元，共计380元由原告钟某某负担。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河北省石家庄市中级人民法院。 审判长 韩 红 陪审员 张吉刚 陪审员 翟洪双 二〇〇七年四月十七日 书记员 闫 冰 附录：最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款：“有下列情形之一的，应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉： 请求事项不属于行政审判权限范围的； 起诉人无原告诉讼主体资格的； 起诉人错列被告且拒绝变更的； 法律规定必须由法定或者指定代理人、代表人为诉讼行为，未由法定或者指定代理人、代表人为诉讼行为的； 由诉讼代理人代为起诉，其代理不符合法定要求的； 起诉超过法定期限且无正当理由的； 法律、法规规定行政复议为提起诉讼必经程序而未申请复议的； 起诉人重复起诉的； 已撤回起诉，无正当理由再行起诉的； 诉讼标的为生效判决的效力所羁束的； （十一）起诉不具备其他法定要件的。”