江苏省如东县人民法院行 政 裁 定 书（2015）东行初字第00414号原告陈宏。被告如皋市丁堰镇人民政府，住所地如皋市丁堰镇环西大道1号。法定代表人储开平，镇长。原告陈宏诉被告如皋市丁堰镇人民政府（以下简称“丁堰镇政府”）确认行政行为违法一案，于2015年8月4日向本院提起行政诉讼。本院立案受理后向被告丁堰镇政府邮寄送达了起诉状副本、应诉通知书等材料。被告丁堰镇政府在法定期限内向本院提交了答辩状及相关证据材料。原告陈宏诉称，如皋市丁堰镇皋南社区十四组丁新中路两侧，东至隆昌化工厂，西至丁雪路口地段的土地，属原告所在村民小组农民集体所有土地。自2006年至2011年，被告共批准包括原告户在内的25户村民居住用房、一户工业办公用房。被告于2013年1月4日以“违建”为由，强行拆除位于同一地段、拥有合法建房手续的原告岳父纪广贵的住房，原告在代理岳父维权的过程中发现，被告对案涉建房户实施的行政行为违反了相关法律规定，具体理由如下：1、以是否办理建房审批报告为标准，除了原告等13户外，对许金斌、郑百平等13户未办理建房审批报告，其中对许金斌以收取建房押金的形式替代建房审批报告；以是否为同一集体经济组织成员为标准，除原告与23户外，许金斌、郑百平、董爱军均非本组成员，郑百平、董爱军亦非本村成员；以是否享有同等单位面积为标准，悬殊很大，以原告户为例，批准建筑面积为440.6平方米，而郑百平的批准建筑面积为1536平方米，是原告户的3.5倍；以是否收费为标准，有的户收费，有的户不收费，有的收费多，有的收费少。2、就已经办理建房审批报告的13户而言，以是否批注人口数为标准，除原告户等3户外，其他户均未批注人口数；以是否以公安机关确定的“户”为标准，除原告户与纪广贵户被告认定合并一户批建外，其他各户均以所谓的“户”办理了建房审批报告，例如，与原告毗邻的张刘生户，2010年以其媳妇的名义另行批建一底四层，还有张武建户2010年以其女儿的名义默许另行建房三底四层等。需要说明的是，在原告户的建房审批手续中，虽然没有明示含有纪广贵户的内容，但在2013年1月4日强拆纪广贵户的住房后，被告认定原告户名下含有纪广贵户的内容，而在此前无论是原告还是纪广贵均未要求将两户合并为一户批建；建房原因有虚假，比如，徐彦仲户原本在路南有住房，连同宅基地卖给了相邻企业，在获得巨额赔偿后，搬到路北，因而其申请建房原因所谓的“搬迁”，并非一般意义上人们理解的搬迁；老房并未都拆除，被告公开的13户建房审批表中，只有原告等3户载明老房已经拆除，其余户没有相应要求，而事实上案涉建房户除3户载明老房拆除外，其余户老房均存在。3、对于未办理建房审批报告的13户而言，其建筑形成于2007年至2011年，且处于丁堰镇镇区黄金地段，总建筑面积6400多平方米，不属于不易发现的行为。综上，被告在案涉地块批准26户建房的行为违反了《城乡规划法》和原《城市规划法》关于在规划区内建房应当依法核发建设工程规划许可证的规定，违反了《江苏省土地管理条例》关于一户只能拥有一处宅基地的规定以及只能使用本集体经济组织农民集体所有地等规定。原告认为，被告的行政行为已经侵犯了原告的合法权益，请求法院依法确认被告丁堰镇政府对原告所在村民小组范围内即“丁新中路两侧，东至隆昌化工厂，西至丁雪路口地段”，总体批准26户建房的行政行为违法并责令被告立即拆除案涉地块上的违法建筑。被告丁堰镇政府辩称，1、原告不具有提起本次诉讼的主体资格。首先，被告对除原告外的其余25户住户建房的批准行为与原告不存在利害关系。自2006年起至2011年止，被告共批准包括原告在内的26户住户在如皋市丁堰镇丁新中路两侧建房，被告批准其余25户住户建房并未侵犯原告的合法权益，原告既非案涉批准行为的行政相对人，也非案涉批准行为的行政相关人，与被告作出的批准行为不存在利害关系；其次，既然原告不具有提起本案诉讼的主体资格，亦无权要求被告拆除其余25户住户的建造物。根据《行政诉讼法》第二十五条“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”的规定，原告不具有提起要求法院确认被告对除原告户外其余25户建房批准行为违法的诉讼主体资格。2、原告要求被告立即拆除案涉地段违法建筑物的诉讼请求不应得到支持。首先，原告所称的皋南社区14组丁新中路两侧，东至隆昌化工厂，西至丁雪路口地段属于城镇总体规划区域，不应当由被告对其中违法的建筑确认违法并处罚；其次，原告要求被告立即拆除案涉地段中实体违法的建筑物于法无据。拆除行为作为一种行政强制措施，其实施必须以合法有效的行政处罚为前提，而原告称需要被告拆除的26户房屋并未有该前提存在；从本案案情看，案涉地段中的建筑物是否违法需先由有权部门进行调查确认；退一步讲，即便该26户中有部分未取得审批手续，有权部门是否就必须作出拆除的行政处罚也不能确定，因为根据法律规定，在作出行政处罚之前还要区别是否可以采取改正措施消除对规划的影响；再退一步讲，即使查证属实，对于确实应进行行政处罚的建筑物，也应当依法定程序进行行政处罚，如应当告知相对人有申请听证、复议、诉讼等权利救济途径，而非由被告立即拆除。综上所述，从程序上而言，原告不具有诉讼的主体资格，从实体上而言，原告的诉讼请求也于法无据，请求法院依法查明事实，驳回原告陈宏的起诉。经审查，原告起诉时提出两项诉讼请求，第一项诉讼请求为确认被告丁堰镇政府对原告所在村民小组范围内即“丁新中路两侧，东至隆昌化工厂，西至丁雪路口地段”总体批准26户建房的行政行为违法，第二项诉讼请求为责令被告立即拆除案涉地块上的违法建筑。本院认为，1、原告诉称被告总体批准26户建房的行政行为违法，但从原告起诉的事实和理由来看，其中26户建房户当中不仅包括含原告户在内的13户已办理建房审批手续的情形，还包括许金斌等13户在案涉地块建房时未办理建房审批报告等相关手续的情形，对此，不仅有原告起诉时向本院提交的2014年10月29日由如皋市丁堰镇建设服务中心出具的“许金斌等13户在案涉地块建房时未办理建房审批报告等相关手续的证明”，还有原告起诉时提供的原告陈宏户、洪德付户等13户的《村镇规划选址意见建设工程申请审批表》在卷佐证，由此看出，被告丁堰镇政府并未对其中13户建房行为作出行政审批，原告要求确认被告批准26户建房的行政行为违法的诉讼请求显然与其起诉的事实和理由及提供的相关证据存在前后矛盾，没有事实根据。2、根据行政诉讼的一般原理，诉是指特定原告针对特定被告，向法院提出的审判特定的实体主张的请求，一“诉”与他“诉”的区别，可从诉的主体、诉讼标的来判断，诉的主体不同、诉讼标的实体内容不一，一“诉”与他“诉”也就不同。本案原告的第一项诉讼请求中显然包含了多个不同的行政行为，其中既有被告对包括原告户在内的13户分别作出的建房行政审批行为，还有13户的建房行为并未经过被告审批，故不同的行政行为不能在一案中一并提起诉讼，这不符合“诉”的原理。3、关于原告的第二项诉讼请求是责令被告立即拆除案涉地块上的违法建筑的问题，对此，原告应当了解清楚案涉违法建筑位于何规划区内，并向有权部门提出申请，在有权部门不履行法定职责或者履职不恰当的情况下，方可依法提起相关诉讼，故原告在本案中直接起诉要求被告丁堰镇政府履行立即拆除违法建筑的职责并无依据。审理中，本院依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条的规定向原告释明了上述事由，但原告并未在本院指定期间对其诉讼请求予以补正或更正。按照行政诉讼法的基本原理,起诉必须要有具体的诉讼请求和事实根据，同时对不同的诉不应作为一案受理，已经受理的，法院应裁定驳回起诉。依照《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（一）、（十）项及第二款、《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第六十三条第一款第（二）项之规定，裁定如下：驳回原告陈宏的起诉。原告陈宏预交的案件受理费人民币50元，本院予以退还。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本。上诉于江苏省南通市中级人民法院。审 判 长  刘 俊代理审判员  张慧敏人民陪审员  李晓琴二〇一六年一月二十九日书 记 员  施玲玲附法律条文：《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……（十）不符合其他法定起诉条件的；人民法院经过阅卷、调查和询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十三条裁定适用于下列范围：（二）驳回起诉。