浙江省绍兴市越城区人民法院民 事 判 决 书(2016)浙0602民初6287号原告：董国根。原告：董国强。原告：房云兴。原告：房益娣。四原告共同委托诉讼代理人：俞敏慧，浙江民伸律师事务所律师。被告：钱志云。委托诉讼代理人：杨进昌，浙江乾盛律师事务所律师。原告董国根、董国强、房云兴、房益娣、尹苏珍与被告钱志云确认合同无效纠纷一案，本院于2016年7月1日立案后，依法适用简易程序于2016年7月21日公开开庭进行第一次庭审。五原告及其委托代理人俞敏慧、被告及其委托代理人杨进昌到庭参加诉讼；第一次庭审后，原告尹苏珍向本院申请撤回起诉，本院裁定予以准许，并于2016年8月9日公开开庭进行了第二次庭审，四原告及其委托代理人俞敏慧、被告及其委托代理人杨进昌到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告向本院提出诉讼请求:1、判决认定原、被告签订的租用土地协议书及其补充协议无效；2、被告赔偿原告从2003年5月30日起至实际腾退之日止，违法占用诉争土地期间给原告造成的损失，暂计1万元（以评估鉴定结论为准）；3、被告恢复诉争土地原状；4、本案诉讼费由被告承担。第一次庭审后，原告变更诉讼请求，撤回第2、3项诉讼请求。原告诉称：2003年5月30日，原、被告签订一份《租用土地协议书》，约定将坐落在曹汇桥西、董国根等14户口粮田出租给被告用以经营黄砂、石子。每亩租金为675元/年，租赁期限至政府征用土地止，双方还对税费负担，违约责任等内容作了约定。后双方又两次补充协议，于2008年4月17日将该土地租金调整为1013元每年每亩；又于2011年6月1日，将租用土地租金调整为1200元每亩每年。由于诉争土地系农业用地，被告租用后将土地硬化，栽花种草并建造房屋，开设黄砂场。来往的运沙车辆的扬尘严重污染了周边环境，硬化路面抬高了道路40cm，导致雨水倒灌入原告家中，严重影响了生产、生活。且签订合同时原告并不知情，出租的价格也明显低于市场价的80%，被告的上述行为违反《中华人民共和国土地管理法》第63条，《中华人民共和国农村土地承包法》第33条等法律的强制性规定，应属无效合同，且给原告造成损失，原告为此诉至法院。被告承认确实与原告所在的村民小组租赁土地，但认为，租赁合同的出租人是马山镇宁六村移民村，原告诉讼主体资格不符合法律规定。案涉土地为一个整体，其他村民应当作为必要共同诉讼人参与诉讼；农村土地以户为单位，原告也仅系一户中的户主。协议是否有效由法院依法认定，同时原告主体是否适格也应由法院依法审查。本院经审理认定事实如下：2003年5月30日，出租人（甲方）马山镇宁六村村民房佰兴等14户与租用人（乙方)钱志云签订《租用土地协议书》一份，约定乙方为经营黄砂、石子需用，向甲方座落在曹汇桥西、房佰兴等14户土地面积14.25亩，每年每亩租费为675元，双方还对租赁时间、税费缴纳和违约责任等进行约定。甲方代表房佰兴、畅国明签字。2008年4月17日，出租人（甲方）马山镇宁六村移民组与租用人（乙方）钱志云签订《租用土地补充协议》一份，双方共同商议将原租金由675元/年增加至1013元，合同其余条款不变。该租金由全体村民共同合议而定。甲方签字人为房金洪、董国强、房荣根、房茶娟、黄信娟、董国根、房高耀、尹苏珍、轶英、毛国香、××娟、于金娥。2011年6月1日，出租人（甲方）马山镇宁六村八组与租用人（乙方）钱志云签订《继08年租用土地协议再补充》，双方一致同意将年租金调至1200元/亩。甲方签字人为房茶娟、黄信娟、尹苏珍、毛国香、房云才、董国祥、董国根、钱志云、房荣根、畅国明、房高耀、房干祺、××娟。案涉土地系农用地，属农民集体所有。本案原告董国根、董国强、房云兴、房益娣均属案涉土地所在集体组织成员。本院认为，本案争议焦点在于：1、原告是否为适格的诉讼主体；2、案涉协议效力。关于争议焦点1：根据原告变更后的诉讼请求，本案案由应确定为确认合同无效纠纷，属于确认之诉的范畴。对于确认之诉的提起主体我国法律并未作明确规定，我国民事诉讼法第一百一十九条在起诉的实质要件中关于原告的资格规定为，原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织。由此可见，对于确认合同无效纠纷的提起主体并不限于合同的当事人，与合同有直接利害关系的人也可以提起确认合同无效之诉。本案中，董国根、董国强、房云兴、房益娣系马山镇宁宁六村集体组织成员，案涉土地属于马山镇宁六村村民集体所有，作为集体组织成员，该四人享有案涉土地使用权，故该四人与案件存在直接利害关系，可以作为本案原告提起诉讼。因本案系确认之诉，其余集体组织成员是否参与本案诉讼，并不影响案件的处理，本案也非必要共同诉讼，故被告辩称应当追加其余集体组织成员为本案共同原告的主张不能成立。同时，被告关于应以集体小组作为本案原告的抗辩亦不能成立。关于争议焦点2：我国合同法第五十二条第五项规定，违反法律、行政法规强制性规定的合同无效。本案原告主张合同无效的依据为案涉协议违反了《中华人民共和国土地管理法》第六十三条和《中华人民共和国农村土地承包法》第三十三条的强制性规定。本院对此分析如下：（1）关于法律、行政法规强制性规定的理解。根据合同法解释（一）第四条和合同法解释二第十四条规定，强制性规定应包含两层含义：一是只能是法律和行政法规的强制性规定；即人民法院确认合同无效，应当以全国人大及其常委会制定的法律和国务院制定的行政法规为依据，不得以地方性法律、行政规章为依据。二是该强制性规定应为效力性规定。所谓效力性强制性规定是指法律或者行政法规明确规定违反此类规定将导致合同无效的规范，或者虽未明确规定违反之后将导致合同无效，但若使合同继续有效将损害国家利益和社会公共利益的规范。此类规范不仅旨在处罚违法之行为，而且意在否定其在民商法上的效力。（2）《中华人民共和国土地管理法》第六十三条和《中华人民共和国农村土地承包法》第三十三条第二项（以下简称“两条法律规定”）属于效力性强制性规定。《中华人民共和国土地管理法》第六十三条规定农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。《中华人民共和国农村土地承包法》第三十三条第二款规定，土地承包经营权流转应当遵循以下原则：不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途。该两条法律规定虽未明确规定违反之后将导致合同无效，但若使合同继续有效将损害国家利益和社会公共利益。理由如下：《中华人民共和国土地管理法》（以下简称土地管理法）的立法目的为加强土地管理，维护土地的社会主义公有制，保护、开发土地资源，合理利用土地，切实保护耕地，促进社会经济的可持续发展。为了实现这一目的，土地管理法第四条规定了土地用途国家管制制度。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。第八条规定了农村土地承包应当遵守法律、法规，保护土地资源的合理开发和可持续利用。未经依法批准不得将承包地用于非农建设。第二十一条规定了严格控制耕地转为非耕地。第三十六条第二款规定了禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等。第六十三条规定了农民集体所有土地使用权出租不得用于非农建设。而《中华人民共和国农村土地承包法》（以下简称土地承包法）制定的目的之一为促进农业、农村经济发展和农村社会稳定。为了实现这一目的，土地承包法第八条规定了未经依法批准不得将承包地用于非农建设。第三十三条第二项规定土地承包经营权流转不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途。从这一系列的法律条文可以看出，保护耕地和土地承包经营权是为了实现经济可持续发展，保护土地资源的合理开发和可持续利用，维持农村经济发展和农村社会稳定。如允许土地使用权人擅自流转土地、改变土地农用性质，将会破坏国家土地用途管理制度、有限的土地资源，影响农业经济可持续发展，从而从根本上损害国家利益和社会公共利益。综合以上分析，可以认定上述两条法律强制性规定属于效力性强制性规定。（3）案涉协议违反了全国人大常委会制定的法律强制性效力性规定。本案中，案涉租赁土地系农民集体所有，土地性质为农用地，现由集体小组成员将土地出租给被告用于经营砂矿，即涉租土地被用于非农业建设，租用人改变了土地的农业用途，不符合土地总体规划，且未经任何审批手续，行为后果严重损害了国家利益和社会公共利益，依法应属无效。综合以上分析，依照《中华人民共和国合同法》第五十二条、《中华人民共和国土地管理法》第六十三条、《中华人民共和国农村土地承包法》第三十三条第（二）项和《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条之规定，判决如下：确认2003年5月30日签订的《租用土地协议书》、2008年4月17日签订的《租用土地补充协议》和2011年6月1日签订的《继08年租用土地协议再补充》无效。本案案件受理费80元，减半收取40元，由原、被告各负担20元，由被告负担部分款项于本判决生效之日起七日内交纳至本院。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省绍兴市中级人民法院[在递交上诉状之日起七日内先预缴上诉案件受理费80元（具体金额由绍兴市中级人民法院确定，多余部分以后退还），逾期按自动撤回上诉处理]。审判员  ＸＸＸ二０一六年八月十二日书记员  张 萍附页：《中华人民共和国农村土地承包法》第三十三条土地承包经营权流转应当遵循以下原则：（一）平等协商、自愿、有偿，任何组织和个人不得强迫或者阻碍承包方进行土地承包经营权流转；（二）不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途；（三）流转的期限不得超过承包期的剩余期限；（四）受让方须有农业经营能力；（五）在同等条件下，本集体经济组织成员享有优先权。《中华人民共和国合同法》第五十二条有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。《中华人民共和国土地管理法》第六十三条农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条起诉必须符合下列条件：（一）原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实、理由；（四）属于人民法院受理民事诉讼的范围和受诉人民法院管辖。