江苏省扬州市邗江区人民法院行 政 判 决 书(2016)苏1003行初0033号原告陆元庭，男，1950年6月13日生，汉族，住扬州市。委托代理人李林，江苏法之泽律师事务所律师。委托代理人李波，江苏法之泽律师事务所律师。被告扬州市文物局，住所地在扬州市西园饭店2号楼。法定代表人华德荣，局长。委托代理人樊余祥，该局文物管理委员会办公室主任。委托代理人丁红荣，江苏理华律师事务所律师。第三人孙成业，男，1956年11月26日，汉族，住扬州市广陵区。原告陆元庭不服被告扬州市文物局于2015年2月11日作出的扬文物[2015]35号关于黄氏盐商住宅修缮方案的批复，于2015年11月16日向扬州市江都区人民法院提起行政诉讼。该院立案后将该案移送本院管辖。本院于2016年2月18日立案后向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法追加孙成业为本案第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2016年4月21日、4月27日公开开庭审理了本案。原告陆元庭及其委托代理人李林、李波，被告扬州市文物局出庭负责人徐国兵及其委托代理人樊余祥、丁红荣，第三人孙成业均到庭参加诉讼。本案经江苏省高级人民法院批准，延长审限三个月。本案现已审理终结。被告扬州市文物局于2015年2月11日对第三人孙成业作出扬文物[2015]35号关于黄氏盐商住宅修缮方案的批复。批复如下：一、本方案是针对石将军巷2号市级文物保护单位黄氏盐商住宅进行的抢救性修缮工程，我局原则同意所报方案。二、修缮中必须遵循“不改变文物原状”的原则，保持建筑原有平面、高度、结构、风貌和地方建筑手法。考虑到其周边地面高度已发生较大变化，为了利于文物保护和场地排水，可适当提高建筑标高，但要与周边场地保持合理的关系，以不超过相邻建筑标高为宜。三、对已经完全毁损的建筑部分，应补充地基及柱础的平面勘察资料，在原有建筑布局的基础上进行恢复。四、施工过程中，��及时收集、整理与工程相关的资料。工程竣工后，及时报我局组织竣工验收。原告陆元庭诉称：原告是扬州市广陵区东关街道皮市社区泰州路28号韵和园29幢房的产权人，与本市石将军巷2号东、西、北三面相邻。原告发现第三人孙成业擅自对石将军巷2号进行改建对原告房屋产生影响。本市石将军巷2号是2008年扬州市第四批市级文物保护单位，其修缮工程本应遵循文物保护法等相关法律法规的规定。文物保护法的建筑修缮原则是古建筑保护单位在进行修缮、保养、迁移的时候，必须遵守“不改变文物原状”的原则，一切核定的文物保护单位，在进行修缮、保养的时候，必须严格遵守“恢复原状或者保存现状”的原则进行修缮。被告超越职权、滥用职权，作出扬文物[2015]35号关于黄氏盐商住宅修缮方案的批复，所依据的事实不充分、违反法定程���、适用法律错误。第三人报送的修缮方案名为修缮方案其实质内容不是修缮而是改、扩建。被告将改、扩建随意定性为修缮，且该修缮方案的原始资料与现场实际不符纯属造假编造。批复将违章建筑当做文物原状明显不当。被告在批复作出过程中从未提供案涉文保单位的原始资料。根据《文物保护工程管理办法》的规定，勘察实际包括反应文物历史状况固有特征和损害情况的勘察报告和照片，而被告的现场查勘文本仅就房屋的部分现状进行了拍照，对其历史原状未作任何反映。两位评审专家也并非从文物专家库中选取的专家，仅是建筑专家，其中一个也仅是中级资质不能认为是专家。被告在回复规划部门的扬文物[2015]240号关于市级文保单位石将军巷2号黄氏住宅修缮事宜的复函中已经明确第一进房屋在其批准方案前已擅自实施与原状不符，同时对标高问题作了调整，前后意见不一。从程序上看，被告违反《文物保护工程管理办法》第四条、第九条、第二十八条的相关规定，未立项审批就直接进入设计审批。案涉工程并未实行招投标，根据《文物保护工程管理办法》第二十八条、《江苏省文物保护条例》第十七条规定，本案案涉工程投资已在100万元以上，虽是以民资为主，但有财政补贴，应该招投标，被告违反上述规定。被告违反《中华人民共和国文物保护法实施条例》第十八条“文物行政主管部门在审批文物保护单位的修缮计划和工程设计方案前，应当征求上一级人民政府文物行政主管部门的意见”的规定，在作出批复前未征求上级部门的意见。被告所作本案被诉批复认定事实不充分、程序违法、适用法律错误，且该批复对原告的安全、私密、日照、通风、采光权利均构成影响。现起诉要求撤销被告于2015年2月11日作出的扬文物[2015]35号关于黄氏盐商住宅修缮方案的批复。为支持其主张，原告陆元庭提供了以下证据：1、2009年8月3日关于石将军巷2号、4号不是盐商住宅来信的答复；2、照片一组；3、2015年1月30日扬州市广陵区文化新闻出版局所作的行政处罚决定书；4、2015年11月11日被告所作的扬文物[2015]240号关于市级文保单位石将军巷2号黄氏盐商住宅修缮事宜的复函；5、2010年8月16日扬府办发[2010]147号关于印发《扬州市文化广电新闻出版局主要职责、内设机构和人员编制规定》的通知；6、原告自制的对比表；7、房屋所有权证、土地使用权证。被告扬州市文物局辩称：1、被告于2015年2月5日在扬州市行政服务中心窗口受理了孙成业提交的关于批准石将军巷2号黄氏盐商住宅修缮方案的请示及附件黄氏盐商住宅修缮方案。根据《中华人民共和国文物保护法》第二十一条第二款规定，由于本市石将军巷2号黄氏盐商住宅属于本市市级文物保护单位且经鉴定属于危险房屋，被告对孙成业提交的上述修缮申请具有审查批准的法定职权。被告受理申请后，按照《修缮市级文保单位许可》的相关规定和程序，派员于2015年2月9日现场查勘、2月10日邀请相关专家对修缮方案进行评审后，2月11日作出本案被诉批复，原则同意所报修缮方案并提出了注意事项和具体要求。且专家评审环节非法定环节，两位专家意见并无不妥，专家的选择和认定被告有权决定。2、原告对于如何理解《中华人民共和国文物保护法》第二十一条第四款“对不可移动文物进行修缮、保养、迁移，必须遵守不改变文物原状的原则”中“不改变文物原状”的修缮原则存在错误解读。所谓文物原状是指文物建造出来的状态面貌，包括它的形制即平面布局及造型、结构、材料、工艺等四要素。上述条款的立法本意是要将文物作为历史的见证，又作为艺术品予以保护，同时应从保护的角度在修缮时将文物与周边环境协调考虑。原告将上述“不改变文物原状”的修缮原则机械地理解为保存现状，显然是错误的，文物建筑也无法得到有效保护，更无法谈及文物修缮工程的实施。3、被告所作的扬文物[2015]240号文是被告收到规划部门的内部征询函的情况下就本市石将军巷2号住宅修缮事宜发表的相关意见，与本案被诉批复并不矛盾。鉴于石将军巷2号的地基高度与周边环境和建筑物相比存在较明显的高低落差，为了和周边环境协调以及最大限度的发挥市���文保单位的功能，适当抬高其地基高度十分必要。这只是被告在规划部门内部征询意见时发表的从最大限度的保护文物的原状角度的部门意见，最终的修缮方案涉及的具体数据确定如地基高度、四至范围，由规划部门最终核准。4、本案所涉文保单位工程是修缮而非原告所述改建、扩建。且该文保单位并非国有，无需立项、招投标。综上，原告起诉无事实与法律依据，被告作出的被诉批复符合法律规定，要求驳回原告的起诉。为支持其主张，被告扬州市文物局提供了以下证据及依据：1、第三人孙成业的关于批准本市石将军巷2号黄氏盐商住宅修缮方案的请示、黄氏盐商住宅修缮方案、修缮方案编制单位扬州市祥成古建筑设计有限公司的营业执照及资质证书副本、2015年2月5日的申请受理告知书；2、扬府发[2008]4号扬州市人民政府关于公布第四批市级文物保护单位的通知；3、2008年7月21日的扬房鉴（2008）第104号扬州市房屋安全鉴定书；4、现场查勘文本、黄氏盐商住宅修缮方案的专家评审意见、资质证书；5、平面高差测绘图；6、2015年2月11日的扬文物[2015]35号批复；7、2014年11月10日扬府发[2014]152号市政府关于公开扬州市政府各部门行政审批事项目录清单的通知、2014年12月9日扬府发[2014]166号市政府关于公布第五批进入市政服务中心集中办理事项的通知;8、《中华人民共和国文物保护法》、《江苏省文物保护条例》。第三人孙成业述称：1、本案所涉房屋虽为文物，却是属于第三人所��的私房，在2008年、2014年两次被鉴定为危房。三年来文物部门协同派出所等部门与原告沟通多次，往往第一次谈好的条件次日就变更。目前第三人的房屋已破烂不堪，墙面倒塌、屋顶倒塌、院内杂草丛生，雨季来临小雨时就淹水。本人修缮房屋是按相关规定进行，目前手续正在办理过程中。2、本案被诉批复完全符合市政府的64号令对原告不产生任何影响。3、本案所涉房屋是第三人所有的房产，并不是国家所有的文物。原告本人是韵和园小区的开发商，该小区在开发过程中无视周围邻居的利益，造成第三人与周边邻居一样的房屋均低于邻居的地面，由于雨水浸泡，房屋墙面倒塌、屋顶坍塌。第三人并非专业人员，其房屋修缮是由专业资质部门和文物部门审批，文物部门也是考虑到要同周围环境协调同意适当提高地平，其余第三人未做任何改变。为支持其主张，第三人孙成业提供了以下证据：1、图纸两份；2、2009年12月18日扬州市人民政府第64号令；3、照片一张；4、原告与第三人签订的退房协议；5、2008年7月21日的扬房鉴（2008）第104号房屋安全鉴定通知书、2014年6月20日扬房鉴字（2014）第11070号房屋安全鉴定报告书、2014年6月24日的扬房安字[2014]第204号城镇危险房屋停止使用通知书；6、房屋所有权证复印件。经庭审质证，原告提供的证据6是其自已制作被告及第三人亦持有异议，本院对此不作认定，原告提供的其它证据、被告及第三人提供的证据能够证明本案的相关事实，本院依法予以确认。经审理查明：第三人孙成业系本市黄氏盐商住宅石将军巷2号的所有权人。2008年本市石将军巷2号被列入扬州市第四批市级文物保护单位。2008年7月21日上述房屋的其中138.6平方米被鉴定为危房。2014年6月本市石将军2号被鉴定为危房，被要求停止使用、并立即采取解危措施。2015年1月30日，扬州市广陵区文化新闻出版局对第三人孙成业作出行政处罚决定，认为经现场查勘发现本市石将军巷2号市级文物保护单位（黄氏盐商住宅）被孙成业正在进行擅自修缮施工，南门正厅木架结构基本完工。当事人孙成业未能提供文物行政主管部门同意修缮施工的批准文件。经调查当事人孙成业擅自修缮不可移动文物，明显改变文物原状的违规事实清楚，证据充分，遂依据《中华人民共和国文物保护法》第二十一条、第六十六条第（四）项之规定予以：1、责令改正；2、罚款��民币伍万元整的行政处罚。2015年2月5日，被告受理了第三人孙成业的申请，审核其提交的修缮方案，并进行现场查勘、专家评审，于2015年2月11日作出本案所涉批复。2015年11月11日，被告回复扬州市规划局《关于石将军巷2号黄氏住宅修缮事宜征询市文物局意见的函》，作出扬文物[2015]240号关于市级文保单位石将军巷2号黄氏住宅修缮事宜的复函，就平面尺寸、建筑高度、场所地标高、产权问题和其他事宜作了回复。主要内容为：一、关于平面尺寸问题。第一进房屋与方案修缮平面尺寸不一致的情况，可能是规划和文物部门测量标准不相同而产生的误差。文保建筑面宽和进深尺寸一律以柱中距离为测量依据，不是以外墙与外墙距离来测量。第四进面宽调整问题，产权人申请由4个房间变为3个房间，基本可行。该进房屋应为明三暗四平面布局，东侧3间自成体系，西侧房间相对独立。西侧房间暂不修复，对文物本体和整体格局不产生重要影响。东侧3间平面尺寸宽度应为方案中的9.4米。二、关于建筑高度问题。第一进房屋檐口高度与方案不一致的情况，可能也是规划和文物部门测量标准不相同而产生的误解差。文保建筑的檐口高度以室内地坪正负零至檐口的间距来计量，不以外墙地面高度为起始点来测量。由于该进房屋正负零标高已超出批准方案的范围，如降正负零标高，则檐口高度同时下降。三、关于场所地标高问题。第一进房屋在我局批准方案前已擅自实施，与文物原状不符，室内地平标高提高尺度过大，现有标高不可行，应予以整改。经组织专家论证，第一进房屋地坪标高以在现有的基础上降低10-15厘米为宜，第二、三、四进房屋地坪标高可参照第一进降低后的标高递增，但第四进不得超过第一进降低后的地坪标高5厘米。具体地坪标高由你局参照民房翻建的相关条例和标准衡定。四、关于产权问题。文物保护范围内13.8平方米的公房，该房屋文物为后期插建的简易房屋。方案设计时规划予以拆除，我局认为符合文保要求，较为合理，并批准同意。具体实施时，由孙成业与产权单位协商解决。五、其他问题。1、修缮工程应按照方案整体实施，确保文物保护单位的完整性。修缮工程应由有文物保护施工资质的单位按照我局批复的方案实施，不得擅自改变房屋的构架。2、第四进房屋北檐面应进行技术处理。由于第四进房屋与北侧住户院落紧邻，屋面排水不宜直接排放北侧住户院落。建议最北侧屋面增设檐沟，引导雨水有组织排放。3、优化院落地排水。院落地面排水的组织，应充分考虑到对邻里院落的影响，建议与西侧邻居相邻院落排水坡向��由西向东坡向。4、方案中孙成业房屋产权之外土地上的部分附属构筑物，如影响城市建设和相邻居民利益，可予以调整或不予实施。另查明，扬州市人民政府扬府发[2014]152号文、扬府发[2015]166号文均将修缮市级文物保护单位许可列入被告行政审批事项。本案争议焦点为：一、原告是否具有本案诉讼主体资格；二、被告是否具有法定职权；三、本案被诉批复应否撤销？针对争议焦点一，本院认为：原告诉讼主体资格适格。原告是与第三人所有的本市石将军巷2号相邻的邻居，本案被诉批复系对第三人提交的上述房屋修缮方案的批复，该批复对原告的相邻权产生影响，故原告具有诉讼主体资格。针对争议焦点二，本院认为：《中华人民共和国文物保护法》第八条第二款规定“地方各级人民政府负责本行政区域内的文物保护工作。县级以上地方人民政府承担文物保护工作的部门对本行政区域内的文物保护实施监督管理”。第二十一条第二款规定“对文物保护单位进行修缮，应当根据文物保护单位的级别报相应的文物行政部门批准；对未核定为文物保护单位的不可移动文物进行修缮，应当报登记的县级人民政府文物行政部门批准”。《江苏省文物保护条例》第三条第二款规定“县级以上地方人民政府承担文物保护工作的部门对本行政区域内的文物保护实施监督管理”。扬州市人民政府扬府发[2014]152号、166文均明确了被告具有修缮市级文物保护单位许可的职权。综上，被告具有作出本案被诉批复的法定职权。针对争议焦点三，本院认为：本案被诉批复不应撤销。理由如下：1、《中华人民共和国文物保护法》��二十一条第四款规定“对不可移动文物进行修缮、保养、迁移，必须遵守不改变文物原状的原则”。从立法原意解读，保护维修文物的目的是把文物既作为历史见证，又作为艺术品予以保护。不改变文物原状就是保证文物的真实性，不改变原有信息的真实性和完整性。“原状”应是指经过历史沿革不可移动文物在当代形成的状况，并非指它的初始状态，一般依据以下标准并结合文物的具体情况确定：文物的规模或者范围，布局或者分布，以及所体现出的相互关系；建筑的结构、形式和所用的主要材料；文物所展现的内容、表现形式和艺术手法；文物所处的自然环境和人文环境。可见原告对所谓“不改变文物原状”的理解有误。综合本案所涉的修缮方案中照片、被告的查勘情况等资料可以认定案涉文保工程为修缮而非原告所述的改建、扩建。本案被诉批复作出前，虽然案涉文物的第一进已被扬州市广陵区文化新闻出版局认定由第三人擅自修缮，但案涉文物是一个整体，并不能据此认为案涉文物全部毁损，被告作出本案被诉批复并不适用《中华人民共和国文物保护法》第二十二条“不可移动文物全部毁坏的，应当实施遗址保护，不得在原址重建。但是，因特殊情况需要在原址重建的，由省、自治区、直辖市人民政府文物行政部门报省、自治区、直辖市人民政府批准；全国重点文物保护单位需要在原址重建的，由省、自治区、直辖市人民政府报国务院批准”的规定，并未超越职权。2、本案所涉批复明确“原则同意所报方案”，同时也提出了相关注意事项和具体要求。3、《文物保护工程管理办法》是文化部的部门规章，第二十八条规定“非国有不可移动文物的保护维修，参照执行本办法”，此处明确为参照执行并非全部适用。至于本案案涉文保工程是否需要招投标问题，本案涉案文保单位并非国有，且被告未对案涉文保工程给予任何财政补助资金，无需招、投标。综上，原告的诉讼请求无事实与法律依据，应予驳回。当然文物是不可再生的文化资源，保护为主应是文物工作的重点任务，文物保护也是一项系统工程，作为文物行政主管部门的被告，亦需加大文物保护的执法力度履行好相应职责。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，并经本院审判委员会研究决定，判决如下：驳回原告陆元庭要求撤销被告扬州市文物局于2015年2月11日作出的扬文物[2015]35号关于黄氏盐商住宅修缮方案的批复的诉讼请求。案件受理费50元，由原告陆元庭负担。如不服本判决，可在判决书���达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提交副本，上诉于江苏省扬州市中级人民法院，同时按照国务院《诉讼费用交纳办法》规定向江苏省扬州市中级人民法院预交上诉案件受理费50元（江苏省扬州市中级人民法院开户行：工商银行扬州分行汶河支行，户名：江苏省扬州市中级人民法院，账户：11×××57）。审 判 长  孙 青人民陪审员  薛在泉人民陪审员  陈树宾二〇一六年八月二十四日书 记 员  张 聪