湖北省武汉市中级人民法院行 政 判 决 书（2015）鄂武汉中行终字第00541号上诉人（一审原告）叶其林，退休工人。被上诉人（一审被告）武汉市新洲区人力资源和社会保障局，住所地武汉市新洲区邾城街衡州大道176号。法定代表人吴国桥，局长。委托代理人罗光亚，该局干部。委托代理人周利锋，湖北佑君律师事务所律师。原审第三人武汉市新洲区供销合作社联合社，住所地武汉市新洲区邾城街新洲大街35号。负责人沈胜奎，该社副主任。委托代理人沈祥平，该社人事科科长。上诉人叶其林因诉被上诉人武汉市新洲区人力资源和社会保障局（以下简称新洲区人力社保局）社会保障其他行政行为及行政赔偿一案，不服武汉市新洲区人民法院（2015）鄂新洲行初字第00040号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院审理查明，叶其林于1974年7月进入原新洲县供销合作社凤凰采购站工作。1985年2月8日，湖北省供销合作社联合社下发《湖北省供销合作社系统劳动合同制试行办法》、《湖北省供销合作社系统合同制职工劳动保险试行办法》。《湖北省供销合作社系统劳动合同制试行办法》规定：各级供销合作社招用合同制职工，必须纳入劳动计划，由县以上联社负责招收；基层供销社用工，主要从农村招收；从农村招收的，不转农村户口，不转为商品粮；合同制职工试用合格后，发给《湖北省供销合作社合同职工手册》，作为计算工龄、投保年限以及计发退休养老金的凭证。依据上述文件精神，1985年12月10日，在原新洲县供销合作社联合社的鉴证下，叶其林与原新洲县凤凰棉花采购站签订了劳动合同，经原供销合作社批准转招为湖北省供销合作社合同制职工。合同约定叶其林自1985年7月1日起至1988年6月30日止，从事棉花结算工作。在合同期间的经济待遇，按《湖北省供销合作社劳动合同制试行办法》、《湖北省供销合作社合同制职工劳动保险试行办法》的有关规定办理，合同还约定了其他事项。1988年12月30日，叶其林又续订合同三年。1994年1月21日，叶其林及所在单位向主管部门申报办理叶其林正式的录用手续，主管部门原新洲县供销合作社联合社同意招工并在集体所有制工人登记表上加盖公章，但该表上劳动行政主管部门审批意见栏为空白。1994年6月，叶其林转为非农业户口，但仍未经劳动行政主管部门办理正式的录用手续。1996年，原县供销社联合社系统所属企业整体参加职工养老保险。原新洲县供销合作社联合社依据本单位于1996年12月6日制定的新供人（1996）17号《新洲县供销社系统企业职工养老保险实施意见（试行）》第六条“农民合同制职工应按省供销社内部养老保险办法，从一九八六年一月起实交保险金，其缴费比例：企业按本人月工资的5%，个人按本人工资的3%补缴，方可计算连续投保年限”的规定，经与原县劳动行政主管部门协商一致，对原供销合作社联合社系统内部包括叶其林在内的638名相同身份的职工，县供销联合社下属单位及职工本人，补缴了1986年1月至1995年12月的养老保险费。其中，叶其林于1986年1月至1995年12月的工资总额为8784元，企业按工资总额5%的比例缴费金额为439.20元，个人按工资总额3%的比例缴费金额为263.52元，合计缴纳养老保险费总金额为702.72元。第三人新洲区供销联合社于1997年8月6日制作了一式两份《新洲县供销社农民合同工投保名册》，一份由第三人新洲区供销联合社保存，一份送新洲区人力社保局保存。2015年3月18日，叶其林向武汉市新洲区凤凰镇人力资源和社会保障服务中心提出退休申请。该中心初审后，于同年3月19日上报到新洲区人力社保局。2015年3月30日，新洲区人力社保局经审核，根据《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》（国发（1978）104号）第一条第（一）项的规定，准予叶其林退休，并核定其养老保险缴费年限为29年3个月，其中视同缴费月数为120个月，实际缴费月数为231个月，退休养老金为1762.66元。同年4月28日，新洲区人力社保局向叶其林发放了退休证，并从同年4月起按月发放基本养老金。叶其林不服视同缴费年限的认定，于同年7月8日提起行政诉讼，请求：1.撤销新洲区人力社保局对其视同缴费年限的认定，责令其重新作出视同缴费年限的决定，并从2015年3月开始补发本人工资差额；2.赔偿立案前为工龄问题产生的误工费、交通费、生活费等共计6000余元及律师费5000元；3.由新洲区人力社保局承担本案的诉讼费用。一审法院认为，根据《中华人民共和国社会保险法》第七条之规定，新洲区人力社保局作为社会保险行政部门依法享有对职工缴费年限认定的职权。叶其林自1974年7月至1985年12月，在原新洲县供销合作社凤凰采购站工作，其身份应属于临时工。1985年12月后，叶其林虽经原供销合作社联合社转招为合同制职工，但根据《湖北省供销合作社系统劳动合同制试行办法》、《湖北省供销合作社系统合同制职工劳动保险试行办法》及《新洲县供销社系统企业职工养老保险实施意见（试行）》等文件精神，叶其林系供销联社系统内招收，属供销社系统特有工种，不转农村户口，不转为商品粮，因受户口性质限制而未能到当地劳动行政主管部门办理录用手续，其身份为农民合同工。1986年7月12日，国务院发布《国营企业实行劳动合同制暂行规定》（国发（1986）77号），该文件第二条规定，“企业在国家劳动工资计划指标内招用常年性工作岗位上的工人，除国家另有特别规定者外，统一实行劳动合同制”。该《规定》在1986年10月1日生效前对应的企业职工称之为原固定工。该文件第四条规定，“企业招用劳动合同制工人，应当在当地劳动行政主管部门指导下，贯彻公开招收、自愿报名、德智体全面考核、择优录用的原则，由企业向当地劳动行政主管部门办理录用手续”。当时实行的“企业招用劳动合同制工人”，与《中华人民共和国劳动法》施行后的全员劳动合同制并非同一概念。企业当时招用劳动合同制工人，仍然要在计划指标内、向当地劳动行政主管部门办理录用手续。本案中，叶其林在《国营企业实行劳动合同制暂行规定》施行后至《中华人民共和国劳动法》施行前，虽然签订了劳动合同，但未到当地劳动行政主管部门办理录用手续，故不能适用原《劳动和社会保障部办公厅关于劳动合同制职工工龄计算问题的复函》（劳社厅函（2002）323号）“对按照有关规定招用的临时工，转为企业劳动合同制工人的，其最后一次在本企业从事临时工的工作时间与被招收为劳动合同制工人后的工作时间可合并计算为连续工龄。在当地实行养老保险社会统筹前的临时工期间的连续工龄，可视同缴费年限……”的规定。基于叶其林由临时工转招为农民合同工的身份，对其缴费年限认定有明确的规范性文件依据。《湖北省城镇用人单位职工基本养老保险费补缴暂行办法》（鄂劳社文（2003）190）第二条第（三）项明确规定“当地实行统帐结合基本养老保险制度改革前招用的城镇临时工、农民工，目前仍与用人单位保持劳动关系的，应从当地实行统帐结合基本养老保险制度改革时间开始参加基本养老保险。当地实行统账结合基本养老保险制度改革开始至参保前的时间，单位和个人应按历年规定费率补缴。对于其当地实行统账结合基本养老保险制度改革前在本单位的工作年限，由单位按规定给予适当补偿”。新洲区于1996年1月起建立社会统筹与个人帐户相结合的企业职工基本养老保险制度。叶其林作为农民合同工的身份，依据上述文件规定，本应从1996年1月起参加基本养老保险，但为了平衡供销社系统内不同身份职工的退休待遇，经原政府相关主管部门协商，全区供销社系统对包括叶其林在内的638名农民合同工，补缴了1986年1月至1995年12月共计10年的养老保险费，体现了政府对供销社系统在特定历史时期的特有工种职工--包括叶其林在内的农民合同工退休待遇权益的特殊保护。新洲区人力社保局据此认定叶其林上述对应期间为视同缴费年限120个月，未减损其权益。新洲区人力社保局于2015年3月30日对叶其林作出退休审批决定时对其视同缴费年限的认定，核定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。叶其林要求撤销新洲区人力社保局对其视同缴费年限的认定，重新作出视同缴费年限的决定，并从2015年3月开始补发本人工资差额；请求赔偿立案前为工龄问题产生的误工费、交通费、生活费等共计6000余元及律师费5000元的主张，其请求无法律、法规依据，本院依法不予支持。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回叶其林的诉讼请求。叶其林不服一审行政判决，向本院提起上诉称：上诉人与新洲区人力社保局视同缴费年限认定及行政赔偿一案，上诉人依法向新洲区人民法院起诉，一审法院已经作出行政判决。但是，一审法院作出的（2015）鄂新洲行初字00040号行政判决认定事实不清，不符合客观实际，不符合当时的政策和法律的规定，且理解和适用法律、法规错误，其判决无事实和法律、法规依据，适用的是地方规章和规范性文件，且适用规范性文件的对象错误。主要表现：1.认定事实，无凭无据，欲盖弥彰；一审法院在事实认定方面，含糊其辞，表态不明确。2.分析案情，前后矛盾，信口开河；一审法院对本案的审理主题，即视同缴费年限的认定，轻描谈写，避而不谈。3.判决案件，有法不依，徇情枉法；一审法院为维护新洲区人力社保局的行政行为，适用的是湖北省的规范性文件，且引用的不全面、不完整。请求：（1）撤销新洲区人力社保局对上诉人视同缴费年限的认定，重新作出视同缴费年限的决定，重新计算养老金并从2015年3月开始补发本人工资差额；（2）赔偿上诉人立案前为工龄问题支出的误工费、车费、生活费等共计8000余元。上诉人的连续工龄，按劳动部门（1992）15号文件规定处理，是被上诉人前任认定的事实，早已进入了被上诉人的电子档案，有被上诉人的对账单和上诉人的《保险手册》为证。被上诉人不具备立法规定的工龄认定的主体资格，砍掉了上诉人12年的连续工龄，不认定为视同缴费年限是违法的。根据法律、法规和规章的规定，应全额赔偿上诉人的经济损失。（3）由被上诉人承担本案一审、二审的诉讼费用。新洲人力社保局辩称：叶其林于1974年7月进入原新洲县供销合作社凤凰采购站工作，1985年12月由原供销合作社批准招入原新洲县凤凰棉花采购站，从事棉花结算岗位工作，但未经劳动行政主管部门办理正式录用手续，身份为农民合同工。1.叶其林1996年前的工作时间不能视同缴费年限。在计划经济时期，我国对城镇劳动力统一招收、调配和管理，实行统包统配的劳动用工制度。改革开放后开展了劳动用工制度改革，赋予企业用工自主权，企业逐步实行劳动合同制度，以《中华人民共和国劳动法》的施行为标志。与《中华人民共和国劳动法》相配套，我国实行了社会保险制度改革，建立起企业职工基本养老保险制度。按照国家统一部署，湖北省从1996年1月起建立社会统筹与个人账户相结合的企业职工基本养老保险制度，规定企业必须为签订劳动合同的职工参加社会保险，缴纳社会保险费，1996年1月以后实际缴费的年限为缴费年限，1995年12月31日前“符合国家规定的连续工龄”视同缴费年限。“符合国家规定的连续工龄”是指《中华人民共和国劳动法》施行前，经各级劳动、人事、组织部门办理正式招工、录用、调配手续成为正式（固定）职工后的工作年限。《中华人民共和国社会保险法》第十三条第一款规定，“国有企业、事业单位职工参加基本养老保险前，视同缴费年限期间应当缴纳的基本养老保险费由政府承担。”因此，社会保险行政部门在办理退休审批手续时，必须严格审查职工的视同缴费年限，不符合相关政策规定的，不能认定为视同缴费年限。本案中，叶其林与原县供销合作社虽然于1985年12月签订了劳动合同，但其系从农村招收，也未经劳动行政主管部门办理录用手续，其进入企业工作至1995年12月这段时间，属于临时工身份，按规定不能视同缴费年限，但原县供销合作社系统按政策规定为叶其林补缴了1986年1月以来的养老保险费，应当从1986年1月起计算实际缴费年限。2.叶其林不属于劳社厅函（2002）323号文件的适用对象。原《劳动和社会保障部办公厅关于劳动合同制职工工龄计算问题的复函》规定，“对按照有关规定招用的临时工，转为企业劳动合同制工人的，其最后一次在本企业从事临时工的工作时间与被招收为劳动合同制工人后的工作时间可合并计算为连续工龄”。该文件有其特定的适用对象，即“招收为劳动合同制工人”。根据国务院《国营企业实行劳动合同制暂行规定》第四条的规定，企业当时招用劳动合同制工人，仍然要在计划指标内、向劳动行政主管部门办理录用手续。本案中，叶其林在《国营企业实行劳动合同制暂行规定》施行后至《中华人民共和国劳动法》施行期间，未转为劳动合同制工人，不适用劳社厅函（2002）323号文件规定。3.关于视同缴费年限的认定。叶其林于1974年进入原县供销系统工作，其实际工作年限无异议，但实际工作年限并不等同于养老保险的缴费年限或视同缴费年限。《湖北省城镇用人单位职工基本养老保险费补缴暂行办法》规定，“当地实行统账结合基本养老保险制度改革前招用的城镇临时工、农民工，目前仍与用人单位保持劳动关系的，应当从当地实行统账结合基本养老保险制度改革时间开始参加基本养老保险。当地实行统账结合基本养老保险制度改革开始至参保前的时间，单位和个人应按历年规定费率补缴。对于其当地实行统账结合基本养老保险制度改革前在本单位的工作年限，由单位按规定给予适当补偿”。文件施行后，得到大多数此类人员的理解和认同。在国家和省市人力资源和社会保障部门没有出台新规定前，这一文件继续有效。综上，被上诉人批准叶其林退休的行政行为符合法律、法规规定。第三人新洲区供销联合社述称，1994年1月，叶其林和新洲区供销联合社人事部门向新洲区人力社保局申报办理转正手续，但被上诉人没有审批。故叶其林没有在劳动行政主管部门办理相应的录用手续。经审查，上诉人、被上诉人和原审第三人对一审期间提交的证据数量及证据的真实性、合法性和关联性没有提出异议，对一审判决的认证意见未提出异议，对上述有效证据及一审法院对证据的认证意见，本院予以认定。本院对一审法院认定的案件事实予以确认。本院认为，新洲区人力社保局作为社会保险行政部门，负责本行政区域内的社会保险管理工作，依法享有对本辖区职工缴费年限认定的法定职权。1974年7月至1985年12月，叶其林在原新洲县供销合作社凤凰采购站工作。1985年12月，双方签订了为期三年的劳动合同。1988年12月30日，叶其林又续签了三年劳动合同。1985年12月后，叶其林虽经原县供销合作社联合社转招为合同制职工，但属供销联社系统内招收，属供销社系统特有工种，不转农村户口，不转为商品粮，因受户口、粮油关系限制，没有到当地劳动行政主管部门办理录用手续。由临时工转招为农民合同制工人，对其缴费年限的认定，国家和省市劳动保障部门有明确的文件规定。1991年6月26日，《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》（国发（1991）33号），明确规定了用人单位和职工共同缴费的制度。1995年3月1日，《国务院关于深化企业职工养老保险制度改革的决定》（国发（1995）6号）明确规定，从1996年1月起实行养老保险社会统筹与个人帐户相结合的制度，实施“统帐结合”时间统一规定为1996年1月1日。1995年12月底，参保人员在建立基本养老个人帐户前，符合国家政策规定计算为连续工龄的时间视同缴费年限。《湖北省城镇用人单位职工基本养老保险费补缴暂行办法》（鄂劳社文（2003）190）第二条第（三）项明确规定，“当地实行统帐结合基本养老保险制度改革前招用的城镇临时工、农民工，目前仍与用人单位保持劳动关系的，应从当地实行统帐结合基本养老保险制度改革时间开始参加基本养老保险。当地实行统账结合基本养老保险制度改革开始至参保前的时间，单位和个人应按历年规定费率补缴。对于其当地实行统账结合基本养老保险制度改革前在本单位的工作年限，由单位按规定给予适当补偿”。武汉市新洲区于1996年1月起建立社会统筹与个人帐户相结合的企业职工基本养老保险制度。叶其林作为农民合同制工人，本应从1996年1月起参加基本养老保险，但为了平衡供销社系统内不同身份职工的退休待遇，经原县政府相关主管部门协商，将原县联社系统的临时工、农民合同制工人纳入政府养老保险体系。同时，将临时工、农民合同制工人单位和个人从1986年1月起缴纳的养老保险费金额划入政府社会养老基金，其连续工龄一律从缴费之日即1986年1月起计算。为此，原县供销社系统为包括叶其林在内的638名农民合同工补缴了1986年1月至1995年12月共计10年的养老保险费。据此，新洲区人力社保局认定叶其林上述对应期间为视同缴费年限120个月并无不当。行政赔偿的归责原则为违法归责，因新洲区人力社保局作出的视同缴费年限的认定没有违反法律、法规的规定，故上诉人叶其林提出的赔偿请求没有法律、法规依据。叶其林申请撤销新洲区人力社保局对其作出的视同缴费年限的认定，认定1974年7月至1985年12月也为视同缴费年限，并从2015年3月开始补发本人工资差额；赔偿立案前为工龄问题支付的误工费、交通费、生活费等共计8000余元的上诉理由不能成立，其请求依法不予支持。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，一审判决驳回叶其林的诉讼请求并无不当。一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费人民币50元，由上诉人叶其林负担。本判决为终审判决。审判长  曾望庭审判员  胡怡江审判员  曾文亮二〇一六年一月五日书记员  胡 鹏