江西省鹰潭市月湖区人民法院行 政 判 决 书(2015)月行初字第034号原告潘军华，男，汉族，1978年1月25日出生，住杭州市江干区。被告鹰潭市卫生和计划生育委员会，住所地鹰潭市梅园新区府前路。法定代表人李恩福，主任。委托代理人黄春和，男，汉族，1961年月日出生，系鹰潭市卫生和计划生育委员会副主任。特别代理委托代理人左金堂，江西鹰翔律师事务所律师。特别代理委托代理人夏翠霞，江西鹰翔律师事务所律师。特别代理原告潘军华（以下简称原告）要求确认被告鹰潭市卫生和计划生育委员会（以下简称被告）不予受理行政复议申请违法一案，向本院提起行政诉讼。本院于2015年11月24日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭，于2016年年1月6日公开开庭审理了本案。原告潘军华、被告诉讼参加人黄春和及委托代理人左金堂、夏翠霞到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告对余江县卫生和计划生育委员会作出的《关于潘军华同志反映余江县医院管理问题的答复意见书》不服，于2015年10月11日向被告提起行政复议申请，被告于2015年10月16日作出鹰卫复受字（2015）2号行政复议不予受理通知，原告不服，向本院提起行政诉讼，请求确认被告不受理原告提出的行政复议行为违法，责令被告受理原告提出的行政复议申请。原告诉称，2015年10月18日，原告收到了被告邮寄送达的《行政复议不予受理通知书》（鹰卫复受字［2015］2号），告知对原告10月11日提出的行政复议申请，决定不予受理，理由为原告的申请不符合行政复议范围，应根据《信访条例》的规关规定寻求信访复查、信访复核。该决定未尊重客观事实、适用法律错误，应予确认违法，并责令受理行政复议申请。理由如下：其一，原告的母亲因医院不书写门（急）诊病历、不规范诊疗等违反国家卫计委诊疗规范的原因，导致漏诊误治而不幸身故，合法权益受到损害，原告申请余江县卫计委查处医院的违规行为，保护本人及亲属的合法权益，该履职行为与本人具有直接的利害关系。其二，余江县卫计委具有相应的工作职责。在余江县人民政府公开发布的县卫计委工作职责中，包括了对违规医疗行为的查处职责。这一个职责是外部职责，而非内部管理职责，相关执法行为（含不作为）属可诉的具体行政行为。其三，本人在掌握相关证据的情况下，向余江县卫计委当面提交了要求履行职责的申请（两封《举报信》），但余江县卫计委拒不接收相关证据，此后也未向我调取这些证据，而是把我的举报信告知被举报的两家医院，通知医院说明情况。一个月后，余江县卫计委出具了《关于潘军华同志反映余江县医院管理问题的答复意见书》，该答复把我的举报视为医患之间的民事纠纷，意见书在复述了我母亲的治疗过程后，罗列了医院的“答辩”意见，最终直接作出结论认为我反映的事实不属实（多项明显违规也未予以认定）。可见，余江县卫计委未依法履行职责。当然，在行政复议过程中，有待复议机关在受理后，对被申请人是否依法履行职责、是否全面开展调查、是否符合相关执法程序进行审查。其四，行政复议和信访监督（信访复查和信访复核）是两个并行的程序。向行政机关提出查处违法、保护权利的申请需要以适当的方式，即来电、来信和来访，可见来信来访只是表明一种渠道。对行政机关不依法履行职责的，公民可以选择信访复查和复核，符合条件的可以行政复议（具体行政行为、与行政行为有利害关系、提出过履职申请），复议机关不得强行要求申请人走信访复查的途径。其五，根据最高人民法院《关于举报人对行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为不服是否具有行政复议申请人资格问题的答复》（[2013]行他字第14号），举报人为维护自身合法权益而举报相关违法行为人，要求行政机关查处，对行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为不服申请行政复议的，具有行政复议申请人资格。原告提出的行政复议申请完全符合《行政复议法》、《行政复议法实施条例》规定的受理条件，被告作为余江县卫计委的上级主管部门，依法应当予以受理。其六、被告在法定期限内未答辩，也未提交证据，视为没有证据和法律依据。为此请求法院判决：确认被告拒不受理申请人提出的行政复议申请的行为违法；责令被告受理申请人提出的行政复议申请；案件诉讼费用由被告承担。原告向本院提交以下证据材料：1、原告向被告提交的《行政复议申请书》，证明原告在法定时效内向被告提出了行政复议申请，2、余江县人民政府网网站上刊发的《余江县卫生和计划生育委员会概况》、证明余江县卫计委具有相应的行政执法工作职责，3、原告于2015年7月24日向被告提交的两封举报信，证明原告已依法申请余江县卫计委履行职责，4、原告提交举报信时拟向被告提供的部分证据资料（未被接收，此后也未向原告调取），证明余江县卫计委未依法履行职责，未开展调查，对原告的证据视而不见，5、原告与被告的工作人员（李姓工作人员及陈新有主任）的短信沟通情况，证明原告多次催促余江县卫计委履行职责，其仍未履行；余江县纪委监察局查实后，原告催促被告全面改正也未果。6、原告于8月24日向被告出具的《关于潘军华同志反映余江县医院管理问题的答复意见书》，证明答复意见书未逐一回应举报违规事项，未经调查，内容漏洞百出，是非颠倒，7、相关新闻媒体的报道，证明医院普遍不书写病例的问题；余江县纪委监察局查实后，余江县卫计委整改不及时。8、公开信，证明原告无沟通渠道的情况下，在网上公开喊话，但至今未见应有处理，9、法院判决书（三份）。被告答辩称，原告的复议申请不属于行政复议范围。根据《行政复议法》第六条的规定，行政复议的范围应是行政机关作出的侵犯公民、法人或者其他组织合法权益的具体行政行为，而余江县卫生和计划生育委员会作出的《关于潘军华同志反映余江县医院管理问题的答复意见书》是对原告举报事项的解释性答复，对答复不服，可以根据国务院《信访条例》第三十四条规定：“信访人对行政机关作出的信访事项处理意见不服的，可以自收到书面答复之日起30日内请求原办理行政机关的上一级行政机关复查”的规定主张权利，因此原告的复议申请不属于行政复议范围，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。被告在法定期限内未向本院提交证据经庭前证据交换及庭质证，被告对原告提交的第6组证据无异议，本院予以确认；对第2、3组证据的关联性有异议，不能证明原告的申请是行政复议的范围，本院认为异议成立，不予确认；对原告提交的第4、5、7、8组证据的真实性、合法性、关联性均有异议，认为证据的取得不合法，且不能作为原告的申请是行政复议范围的证据，本院认为异议成立，被告观点予以采信，对原告提交第9组证据，被告认为不能作为证据使用，本院认为被告观点正确，本院予采信。据此可以确认以下事实，原告的母亲因病治疗无效不幸身故，原告认为是因医院不书写门（急）诊病历、不规范诊疗等违反国家卫计委诊疗规范的原因，导致漏诊误治而不幸身故，于是申请余江县卫计和计划生育委员会查处医院的违规行为，并提交了要求履行职责的申请（两封《举报信》），余江县卫计和计划生育委于2015年8月24日作出了《关于潘军华同志反映余江县医院管理问题的答复意见书》，原告不服，于2015年10月11日向被告提起行政复议申请，被告以原告提出的行政复议申请不属于行政复议范围为由，于2015年10月16日作出鹰卫复受字（2015）2号行政复议不予受理通知，原告不服，向本院提起行政诉讼，请求确认被告不受理原告提出的行政复议行为违法，责令被告受理原告提出的行政复议申请。本院认为，应举报而为的答复行为的性质，与举报权的性质和答复义务的性质密切相关。由于举报权的宪政特质和政治特质，决定了答复义务的宪政特质和政治特质。反之亦然。答复义务的宪政和政治特质也决定了举报权的宪政和政治特质。因此，答复行为的性质系宪政法律行为和政治行为。其与行政行为直接划等号必须取决于制定法（行政法）的转换，如果行政法未将宪政行为转换为行政行为，那么，答复行为就不属于行政行为。理由如下：首先，答复行为不具有职权职责要件。所谓职权职责要件实质一个行为具有鲜明的实施行政职权和履行行政职责的特征，但显然根据上述分析，答复行为具有鲜明的宪政特质和政治特质，这一宪政和政治特质与行使行政职权和履行行政法上的职责不能等同，恰好相反，其答复义务取决于执政党宣示的“执政为民”、“为人民服务”、“一切权力来源于人民”等政治理念，具有鲜明的政治特质和宪政特质，履行答复义务是所有行政机关面临公民的举报权时负有的普遍的和一般的义务，任何行政机关概莫能外。这正是政治义务和宪政义务的典型特征：义务的一般性和普遍性。其次，答复行为不具有行政行为的法律效果要件。所谓法律效果要件，是指一个由行政主体作成的行为，具有行政法上的权利义务内容，并产生行政法上的法律效果。由于答复行为并未产生、创设、改变或者消灭举报人行政法上的权利义务关系，不具有行政法上的权利义务内容，不改变举报人的行政法上的权利义务状态，因此不产生行政法上的法律效果，不具有行政行为构成要件的法律效果要素，至此，可以得出结论，答复行为不属于行政行为。因此不属于《行政复议法》规定的复议受案范围。复议申请人资格”取决于“答复行为”是否《行政复议法》的受案范围，如果被复议行为根本不属于行政复议的受案范围，那么讨论该行为是否侵犯申请人的合法权益就没有意义。因此，行政复议的申请人资格条件，实际上受到“受案范围”的限制，如果申请不符合“受案范围”，那么复议申请人资格就无从谈起。综上所述信访答复是信访部门根据有关法律、法规、《信访条例》的规定，对信访人反映情况作出的解释、答复，并未对申请人的权利义务造成影响，不符合行政行为的特征，故信访答复不属于行政行为，不能提起行政复议。因此被告作出的2015年10月16日作出鹰卫复受字（2015）2号行政复议不予受理通知，事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，依法应予以维持。原告的主张与事实和法律不符合，本院不予支持，依法应驳回原告的诉讼请求。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，经合议庭评议决定，判决如下：驳回原告潘军华的诉讼请求。案件受理费五十元（原告已预交），由原告潘军华担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江西省鹰潭市中级人民法院。审 判 长  陆卫华助理审判员  杜 涛人民陪审员  桂秋凤二〇一六年一月十四日书 记 员  张韩月