杭州市萧山区人民法院行 政 判 决 书（2015）杭萧行初字第4号原告杭州萧山所前振兴石料厂，住所地杭州市萧山区所前镇传芳村。法定代表人李钢。委托代理人毛洪辉、周章艺。被告杭州市国土资源局萧山分局，住所地杭州市萧山区北干街道育才北路508号。法定代表人谢国民。委托代理人朱亮。委托代理人沃青雯。原告杭州萧山所前振兴石料厂（以下简称振兴石料厂）不服被告杭州市国土资源局萧山分局（以下简称国土萧山分局）地矿其他行政行为，于2014年10月28日向本院提起行政诉讼，本院于同年12月24日立案受理后，于同年12月29日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年2月5日公开开庭审理了本案。原告振兴石料厂法定代表人李钢及其委托代理人毛洪辉，被告国土萧山分局委托代理人朱亮、沃青雯均到庭参加诉讼。因案情复杂，经浙江省高级人民法院批准，本案延长审限六个月。本案经审判委员会讨论决定，现已审理终结。原告振兴石料厂诉称：原告系杭州市萧山区所前镇传芳村集体所有企业，原告的法定代表人李钢为该企业承包人。原告于2009年3月12日获得被告颁发的《采矿许可证》，许可原告在振兴石料厂普通建筑用石料矿进行建筑用石料开采，许可期限自2009年3月12日至2012年2月4日。期间原告一直合法进行采矿经营活动并因杭长铁路建设自2011年3月起原告的采矿活动便全面停止。2012年11月5日，被告在未出具行政处罚决定书也未告知对原告作出行政处罚决定的事实、理由及依据的情况下向原告法定代表人李钢收取人民币5955250元，同时出具浙江省罚没财物专用票据两张，票据号分别为1101393589和1101393590。该专用票据上“处罚决定书号码”及“罚没依据”处均为空白。事实上，原告至今仍未收到被告制作的任何行政处罚决定书。原告认为被告向原告收取人民币5955250元的行为缺乏事实和法律依据，且未经正当程序，严重违法。为此特向法院起诉，请求判令：1.确认被告2012年11月5日收取原告人民币5955250元的行政行为违法，并责令被告返还该笔款项；2.被告赔偿原告上述款项的利息损失（按两年期存款基准利率从2012年11月5日暂计算至2014年11月4日为491308.13元，实际支付至生效判决确定的支付日止）。原告振兴石料厂向本院提交了以下证据：1.《采矿许可证》，证明原告拥有合法的采矿许可证，有效期限自2009年3月12日至2012年2月4日；2.浙江省罚没财物专用票据2份，证明被告在没有任何依据的情况下向原告收取人民币共计5955250元；3.《协议书》，证明原告与沪昆铁路客运专线（浙江）公司筹备组于2009年6月8日签订协议，双方确认当时沪昆客运专线浙江段工程距离原告所在采矿区约30米；4.《杭州市萧山区所前振兴石料厂矿山关停补偿协议》（以下简称《矿山关停补偿协议》），证明2011年6月10日，原告与杭州市萧山区所前镇人民政府（以下简称所前镇政府）签订了补偿协议，双方签订该协议时关于补偿金额只有总数1850万元，对于具体的分项部分金额并未填写；5.拘留通知书、释放证明书及终止侦查决定书，证明原告法定代表人李钢被杭州市公安局萧山区分局错误认定为涉嫌诈骗矿山拆迁补偿款，于2012年9月26日被刑事拘留，2012年11月14日取保候审释放，2014年2月13日因证据不足终止对李钢的侦查；6.所镇政字（2012）38号关于所前传芳振兴石料厂有关情况的汇报，证明原告并未在案涉采矿区违法开采或者违反关停补偿协议开采，反而杭长高铁施工队在案涉采矿区私自采挖、石料。被告国土萧山分局辩称：2009年3月，原告取得《采矿许可证》，开采地点为杭州市萧山区所前镇传芳村，矿区面积0.0221平方公里。2010年，沪昆客运专线白龙岗隧道开始建设。因原告矿区的开采严重破坏了白龙岗隧道穿越山体地段的地形、地貌和地质条件，给隧道的建设安全及建成后的运营安全带来重大隐患，所以为了社会公共利益的需要，杭州市萧山区人民政府（以下简称萧山区政府）、所前镇政府及被告共同与原告进行协商，关停原告开设的石料厂，并以所前镇政府为代表与原告负责人李钢签订《矿山关停补偿协议》。2011年6月27日、6月29日、9月8日，所前镇政府分三次向原告支付了全部补偿款总计1850万元。按照约定及承诺，原告应于2010年7月停工，其取得补偿款后不得再在矿区范围内进行开采活动。2012年8月28日，根据国家审计署驻上海特派办《重要审计情况》（第5号）《杭州萧山区一石料厂违规开采严重影响铁路安全》，浙江省审计厅、浙江省国土资源厅联合发出《关于上报省政府﹤杭州萧山区一石料厂违规开采严重影响铁路安全﹥批示件调查结果的函》（浙审环函（2012）48号），建议对该违法事项进行查处，并对相关部门和责任人进行追责。同年10月22日，杭州市萧山区审计局发出《关于所前振兴石料厂违法开采收入确定问题的建议函》，确定原告非法开采销售收入为5955250元（除税）。被告认为，一、被告对案涉开采事项具有管辖权限。根据《中华人民共和国矿产资源法实施细则》第八条第三款的规定，被告作为萧山区范围内的矿产资源管理部门，依法对原告的采矿活动具有管辖权限。故萧山区政府会同被告及矿山所在地的所前镇政府，共同与原告处理石料厂关停事宜。二、原告在签订补偿协议后仍存在继续开采的行为。2011年6月10日，原告与所前镇政府签订《矿山关停补偿协议》，并领取了补偿款1850万元，其中补偿款中包含了自评估基准日（2010年7月12日）起的采矿权权益损失2936200元。按照原告的事先承诺，其应于2010年7月20日停止矿山开采，并且其后也不得继续开采。但原告不仅在石料厂评估报告中涉嫌提供虚假材料，甚至在签订《矿山关停补偿协议》得到全部补偿款后，仍继续开采矿产资源至2012年2月4日，其违约开采情况属实。三、要求原告补交相关费用是萧山区政府及有关部门共同作出的决定，且原告自愿交纳。关于对原告进行彻底关停的相关事宜是由萧山区政府召集区铁办、国土萧山分局、所前镇政府、沪昆浙江公司共同商定并已形成《杭州市萧山区人民政府关于关停所前镇传芳村振兴石料厂的专题会议纪要》（以下简称《会议纪要》）；确定原告非法开采的销售收入并予以追缴的决定也是由区纪委（区监察局）、区审计局、区发改局、国土萧山分局等多个部门共同商讨作出的。四、被告从未向原告作出行政处罚的具体行政行为，被告收款实质是民事行为。在各部门对该事件的调查过程中，原告认识到自身行为的社会危害性及可能产生的严重后果，自愿按照杭州市萧山区审计局估计的自2010年7月20日至2012年7月24日间的销售收入5955250元，作为违约损失支付给合同相对方。被告作为该事件的调查部门及本区范围内矿产资源的管理部门，在经过萧山区政府和所前镇政府同意后，代为收取上述款项，并向原告开具发票作为收款凭证。因被告系行政部门，发票可开具项目只有“出让金”和“罚没款”两种方式，故被告向原告开具了5955250元的罚没财物专用票据，并在处罚依据处留空。综上所述，被告从未对原告作出过行政处罚的具体行政行为，不存在违法情况，请求驳回原告的诉讼请求。被告国土萧山分局向本院提交了以下证据：1.关于紧急叫停振兴石料厂继续开采的函及附图，证明原告矿区的开采已严重影响隧道建设及安全；2.《会议纪要》，证明各相关部门经过充分论证后决定关停原告石料开采；3.《补偿评估报告书》，证明确定原告非法销售价格的单位依据；4.《矿山关停补偿协议》、支付清单及预算拨款凭证，证明原告签订协议后领取了补偿金，其系自愿关停石料厂；5.浙审环函（2012）48号函，证明原告在签订协议并领取补偿款后仍继续在矿区范围内开采、经营；6.《关于所前振兴石料厂违法开采收入确定问题的建议函》，证明原告违约开采、经营的收入被审计部门确定为5955250元；7.调查询问笔录及身份证复印件，证明原告法定代表人之子李杰在被告调查时确认了违约开采的事实；8.承诺书，证明原告自愿缴纳违约开采经营所得5955250元；9.浙江省罚没财物专用票据，证明被告出具的专用票据只是收款凭证，并无对应行政处罚行为。经庭审质证，双方当事人对对方提供的证据分别发表如下质证意见：被告对原告证据1-4三性无异议，但认为证据1原件在《矿山关停补偿协议》签订后已由被告收回，证据3《协议书》恰恰证明采矿区距离铁路只有30米，证据4与被告提供的协议总金额是一致的，两份协议不一致的地方是证据4中补偿及奖励的具体各栏空白处是划掉的，而被告提供的协议因需要具体数字核算故填写了相应金额，这个也符合习惯；对证据5真实性、合法性无异议，但对关联性有异议，认为恰恰证明原告法定代表人有违法开采的嫌疑；对证据6真实性无异议，但对证明对象有异议，认为所前镇政府的情况汇报并不能说明原告不存在违约开采情况。原告对被告证据1、2、5、6真实性有异议，认为需要有原件核对。其中对证据1内容有异议，认为该证据关于振兴石料厂采矿区与沪昆铁路客运专线的距离描述与原告2009年6月8日所签《协议书》内容并不一致；对证据2关联性、合法性有异议，认为《会议纪要》是政府与原告法定代表人签订《矿山关停补偿协议》前的单方行为，与案涉款项的收取无关联性，同时原告对《会议纪要》并不知情；对证据5内容有异议，认为原告对此并不知情，且内容与事实不符；对证据6内容有异议，认为建议函认定原告2010年7月20日至2012年7月24日的开采量及所谓非法开采的销售收入均与事实不符，原告不存在违法开采，不需要退还款项；对证据3真实性无异议，但对关联性、合法性有异议，认为评估委托单位是杭州市萧山区铁路建设领导小组办公室，与《矿山关停补偿协议》的签订及罚没款收入均无关联性，且原告也未收到过《补偿评估报告书》；对证据4协议中拆迁补偿及奖励费用分项栏的金额真实性有异议，原告在签订协议时并未确定分项金额，该部分内容是伪造的，对协议其余部分内容及支付清单和预算拨款凭证无异议；对证据7、8形式真实性无异议，但对内容真实性及合法性有异议，认为被调查人李杰只是原告法定代表人儿子，其接受调查及作出承诺并未得到原告授权，且陈述内容与事实不符，同时调查笔录制作时间正好是原告法定代表人被刑事拘留期间，原告有理由怀疑李杰是在受胁迫情况下所作的陈述和承诺，对其内容不予认可；对证据9真实性无异议，但对合法性有异议，认为该证据是被告对原告作出处罚的表现形式，原告是因被迫才缴纳了5955250元，并不存在原告认可的情形。本院对上述证据认证如下：原告证据1-4及被告证据4中支付清单及预算拨款凭证，对方当事人均无异议，且符合证据三性，本院予以采信；原告证据5，经审查，与本案缺乏关联性，本院不予采信；原告证据6，本院对其真实性予以确认，但该证据对原告欲证明的对象不具有证明效力；被告证据1-6、9，经审查，与本案具有关联性，且内容真实，形式合法，本院均予以采信；被告证据7、8，本院对其真实性予以确认，但因李杰并非原告振兴石料厂的法定代表人，而被告也无其他证据证明李杰在接受询问和出具承诺书时取得了原告的授权，故该两组证据对被告欲证明的对象不具有证明效力。经审理查明：振兴石料厂系集体性质企业，2009年3月12日，国土萧山分局向其颁发了《采矿许可证》，该证载明采矿权人：振兴石料厂；地址：杭州市萧山区所前镇传芳村；矿山名称：杭州萧山所前振兴石料厂普通建筑石料矿；有效期：2009年3月12日至2012年2月4日等内容。2010年6月30日，沪昆铁路客运专线浙江有限责任公司向萧山区政府发出关于紧急叫停振兴石料厂继续开采的函。同年8月9日，萧山区政府经研究制作了萧政纪（2010）86号《会议纪要》。2011年6月10日，所前镇政府与原告法定代表人李钢签订《矿山关停补偿协议》，协议约定因铁路建设对振兴石料厂实施拆迁，经评估机构评估，所前镇政府对李钢总计补偿及奖励共计1850万元。该款所前镇政府事后分三次已向李钢支付。2012年8月28日，浙江省审计厅和国土资源厅联合向省政府办公厅发送了《关于上报省政府〈杭州萧山区一石料厂违规开采严重影响铁路安全〉批示件调查结果的函》，认为振兴石料厂法定代表人李钢骗取了矿山关停补偿款，并要求萧山区政府责成有关部门对振兴石料厂法定代表人李钢骗取关停补偿款的问题作出严肃处理，必须依法、依规追缴振兴石料厂全部非法所得，防止国有资产流失等。同年10月22日，杭州市萧山区审计局向萧山区纪委（区监察局）发送了《关于所前振兴石料厂违法开采收入确定问题的建议函》，认为振兴石料厂非法开采的销售收入（除税）为5955250元。同年11月5日，李钢儿子李杰出具承诺书，承诺振兴石料厂在2010年7月20日至2012年7月24日期间非法开采销售收入5955250元，振兴石料厂愿意缴纳。同日，国土萧山分局向振兴石料厂开具罚没财物专用票据2份，并收取了5955250元款项，该票据被处罚人栏记载为振兴石料厂，罚没项目名称栏记载为罚没收入。2014年10月28日，振兴石料厂向本院提起行政诉讼。本院认为：本案的争议焦点是被告向原告收取5955250元系何种性质的行为。根据庭审查明的事实来看，被告向原告收款是基于原告在签订《矿山关停补偿协议》后存在违约开采行为，但因该协议的另一方主体为所前镇政府而非被告，被告在庭审中也未提交所前镇政府委托其收取违约款项的相应证据，故被告关于其代为收取合同违约损失及收款系民事行为的辩称依据不足，本院不予采纳。因原、被告之间在建筑石料矿开采上存在行政管理关系，被告所收款项也与石矿开采有关，双方之间应属行政法律关系。再从收款过程分析，案涉5955250元款项系原告法定代表人儿子李杰承诺并主动缴纳，被告虽在开具的罚没财物专用票据中注明为罚没收入，但被告并未明确原告所违反的具体法律规范，且其在收款前未作相应的处罚决定，由此认定被告有作出没收违法所得这一意思表示的证据并不充分。鉴于被告收取案涉款项的行为实际是存在的，本院认为其收款应属于行政事实行为。由于李杰并非原告法定代表人，事先也未经原告授权，其所作自愿交款的承诺对原告不具有法律效力，同时被告向作为行政相对人的原告收取案涉款项也不具有行政法上的根据，故被告向原告收取5955250元缺乏事实和法律依据，收款行为不具有合法性。鉴于收款系事实行为，不具有可撤销内容，故应确认其违法。现原告提出要求被告返还没收的5955250元并按银行两年期存款基准利率赔偿利息损失的请求，理由充分，且符合法律规定，本院予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项，《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（一）、（七）之规定，判决如下：一、确认被告杭州市国土资源局萧山分局于2012年11月5日向原告杭州萧山所前振兴石料厂收取人民币5955250元的行为违法；二、责令被告杭州市国土资源局萧山分局于本判决生效后十日内返还原告杭州萧山所前振兴石料厂人民币5955250元，并支付该款自2012年11月5日起按银行两年期存款基准利率计算至判决确定履行之日止的利息。本案受理费50元，由被告杭州市国土资源局萧山分局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省杭州市中级人民法院，并向杭州市中级人民法院预交上诉案件受理费50元（开户银行：工商银行湖滨分理处，帐号：12×××68，户名，浙江省杭州市中级人民法院）。在上诉期满后七日内仍未交纳的，按自动撤回上诉处理。审 判 长  郭 权人民陪审员  来丽英人民陪审员  陈营治二〇一六年一月十五日书 记 员  孙珊珊