浙江省湖州市中级人民法院行 政 判 决 书（2011）浙湖行终字第33号上诉人（原审原告）叶根来。被上诉人（原审被告）安吉县城市管理行政执法局，住所地安吉县递铺镇。法定代表人叶新安，该局局长。委托代理人冯贵平。委托代理人黄立科，浙江振源律师事务所律师。被上诉人（原审被告）安吉县住房和城乡建设局，住所地安吉县递铺镇。法定代表人戴先才，该局局长。委托代理人章熙翔。委托代理人陈中华。被上诉人（原审被告）安吉县规划局，住所地安吉县递铺镇。法定代表人马洪滨，该局局长。委托代理人唐华良。委托代理人秦玉环，浙江振源律师事务所律师。上诉人叶根来因与被上诉人安吉县城市管理行政执法局（以下简称行政执法局）、安吉县住房和城乡建设局（以下简称住建局）、安吉县规划局（以下简称规划局）规划行政处罚一案，不服安吉县人民法院（2011）湖安行初字第11号行政判决，向本院提出上诉。本院于2011年12月5日立案受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。叶根来未经城乡规划主管部门批准，擅自进行房屋建设。2011年2月19日，行政执法局以安吉县规划与建设局名义责令叶根来停止违法建设行为。2011年3月16日行政执法局以安吉县规划与建设局名义责令叶根来于2011年3月19日自行拆除违法建筑，经测量叶根来违法建筑面积为104.17平方米，同日行政执法局以安吉县规划与建设局名义告知叶根来违法事实、理由、依据和相关权利。2011年3月24日行政执法局以安吉县规划与建设局的名义对叶根来作出了安规决字（2011）第041号行政决定书，决定责令叶根来限期三日内自行拆除该违法建筑物。叶根来收到决定书后，于2011年3月31日向安吉县人民政府申请行政复议，安吉县人民政府于同年5月23日作出安政复（2011）9号行政复议决定，复议决定维持安规决字（2011）第041号行政决定。叶根来仍不服，向安吉县人民法院提起行政诉讼。原审法院经审理认定，2007年6月11日，安吉县规划与建设局和原安吉县城市管理局签订行政执法委托书，安吉县规划与建设局将城市规划、市政公用事业等方面的执法权委托给原安吉县城市管理局行使。2011年2月9日，中共安吉县委、安吉县人民政府印发《安吉县人民政府机构改革方案》通知。通知说《安吉县人民政府机构改革方案》已经市委、市政府批准。改革方案中组建住建局，将县规划与建设局城乡规划以外的职责划入住建局。组建规划局，将县规划与建设局的城乡规划职责划入规划局。不再保留县规划与建设局。组建县城市管理行政执法局，不再保留县城市管理局。2004年4月湖州市人民政府经研究，原则同意《安吉县城市总体规划（调整）》，该规划的城市规划区范围包含荷花塘村等区域。2008年11月浙江省人民政府经研究，原则同意《安吉县域总体规划（2006－2020）》。该规划主中心为递铺镇，荷花塘村在规划区内。原审法院还认定，叶根来为荷花塘村村民。1995年8月之前，安吉县土地管理局向叶根来户颁发集体土地建设用地使用权证，证书载明叶根来户用地面积147.37平方米，其中建筑占地117.76平方米。1995年8月叶根来户四人申请拆除占地117.76平方米的旧房，新建占地110平方米的房屋，获得批准。2010年3月10日叶根来离婚。2010年12月叶根来向荷花塘村委会和递铺镇人民政府申请修建附房，递铺镇村镇建设管理办公室同意维修。2011年3月叶根来未经规划主管部门许可，擅自建造一层式砖木结构房屋两幢，建筑面积为104.17平方米。经检查发现，2011年2月19日叶根来未经城乡规划主管部门批准，擅自进行房屋建设，行政执法局以安吉县规划与建设局名义责令叶根来停止违法建设行为。2011年3月16日行政执法局以安吉县规划与建设局名义责令叶根来于2011年3月19日自行拆除违法建筑，经测量叶根来违法建筑面积为104.17平方米，同日行政执法局以安吉县规划与建设局名义告知叶根来违法事实、理由和依据。2011年3月24日行政执法局以安吉县规划与建设局的名义对叶根来作出了安规决字（2011）第041号行政决定书，叶根来收到决定书后，于2011年3月31日向县政府申请行政复议，2011年6月1日县政府向叶根来送达了安政复（2011）9号行政复议决定书，复议维持安规决字（2011）第041号行政决定书。原审法院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第一条规定：“为了加强城乡规划管理，协调城乡空间布局，改善人居环境，促进城乡经济社会全面协调可持续发展，制定本法”。其立法目的在于统筹城乡建设和发展，确立科学的规划体系和严格的规划实施制度，正确处理近期建设与长远发展、局部利益与整体利益、经济发展与环境保护、现代化建设与历史文化保护等关系，促进合理布局，节约资源，保护环境，体现特色，充分发挥城乡规划在引导城镇化健康发展、促进城乡经济社会可持续发展中的统筹协调和综合调控作用。规划涵盖城乡，不受土地为国有或集体限制。叶根来所处荷花塘村土地虽为集体土地，但可以并且已经成为安吉县城市总体规划内。农村村民建房，在用地审批上，应受土地管理法律法规规范；在规划上，应受规划管理法律法规规范。叶根来建房，必须依照上述法律法规规定进行。叶根来未经规划许可或审批建房，当属违反规划的违法行为，其违法建筑物依法应予拆除。规划主管部门应当按照正当法定程序，依照《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，对叶根来的违法建筑作出限期拆除的行政处罚决定。原审法院还认为，《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十四条规定：“……自治州、县、自治县、市、市辖区的人民政府的局、科等工作部门的设立、增加、减少或者合并，由本级人民政府报请上一级人民政府批准，并报本级人民代表大会常务委员会备案”，《安吉县人民政府机构改革方案》就是安吉县人民政府的工作部门的设立、增加、减少或者合并，该方案经湖州市人民政府同意，规划局已成立。行政执法局和原安吉县规划与建设局存在行政执法委托关系，对违反城乡规划行为实施处罚。机构改革后，继续行使城乡规划职责的规划局并未否定该委托关系，行政执法局可继续行使委托权力。但行政执法局以原安吉县规划与建设局名义行使行政处罚权，形式上存在瑕疵。对叶根来作出的安规决字（2011）第041号行政决定书，证据确凿，认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法。叶根来请求撤销该处罚，于法不符，该院不予支持，其请求应予驳回。据此，依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决：驳回原告叶根来的诉讼请求。本案诉讼费50元，由原告叶根来负担。叶根来不服原审判决，向本院提出上诉称，一、安吉县规划与建设局（2011）安规决字第041号行政决定书程序违法。1、该行政决定书处罚对象错误，房产不是上诉人的。2、2011年3月16日，上诉人没有收到行政处罚告知书。二、原审法院适用法律法规错误。1、上诉人与其前妻彭户是老宅基不动物产，应适用《中华人民共和国物权法》第一百五十二条的规定，宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利。有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施，原审法院适用《城乡规划法》第六十四条错误。2、确定老宅基地建筑面积，应依据国家土地管理局1995年5月1日起施行的《确定土地所有权和使用权的若干规定》第五十六条，土地所有权或使用权证明文件上的四至界线与实地一致，但实地面积与批准面积不一致的，按实地四至界线计算土地面积，确定土地的所有权或使用权。老宅基地应由四至确定，彭户老宅基地现场与土地使用证一致，安吉县城市管理执法局在没有基层组织人员带领下，到农村进入农户私人住宅违反宪法第三十九条，必须追究该局的法律责任。更没有任何法律依据及规定，农村宅基地建设面积由城市管理执法局主管。3、安吉县城市管理执法局没有证明104.17平方米建设物是彭户老宅基地四至以外。三、委托书违法是无效委托。1、依据《中华人民共和国行政处罚法》第十五条规定，行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施。安吉县城市管理执法局有市政管理执法职权，规划局还要由委托书的形式来委托，委托书不合法。2、规划局称将19个行政村列入城市规划范围，包括荷花塘村，规划局在何时何处公告，使19个行政村百姓自觉遵守城市规划及土地批准文号。上诉人认为规划局没有行政处罚权，行政处罚权应是城市规划管理委员会。3、被上诉人的委托及受委托没有依法张榜公布，更没有在19个行政村公布的证据，属内部文件方式确定授权是无效的，对相对人不具有法律拘束力。4、委托书委托期限是“委托方和受托方因法定事由发生变更的，应重新签订行政执法委托书”，依据（2011）25号安吉县人民政府机构改革方案，三被上诉人于2011年2月9日“拆、组新的机构，更换了法定代表人，委托书于2011年2月9日无效，安吉县城市管理执法局违反上述委托书约定继续在农村违法行政执法是错误的”。综上，被上诉人制作的安规决字（2011）第041号行政决定书程序违法，超越职权，滥用职权，适用法律错误，原审法院缺乏主要证据，适用法律错误。请求二审法院：1、依法改判；2、判决被上诉人赔偿上诉人的经济损失；3、本案上诉费由被上诉人承担。被上诉人行政执法局答辩称，上诉人叶根来的上诉理由没有事实和法律依据，原审法院作出的判决事实清楚、证据确凿，适用法律正确，程序合法，应予维持原判。理由是：一、原安吉县规划与建设局以及后来成立的安吉县规划局享有行政执法权和处罚权。在2011年2月9日安委发（2011）25号中共安吉县委安吉县人民政府《安吉县人民政府机构改革方案》下发前，原安吉县规划与建设局是《城乡规划法》规定的县级以上地方人民政府城乡规划主管部门。安吉县人民政府机构改革方案下发后，因将原安吉县规划与建设局撤销，分设安吉县住房和城乡建设局、安吉县规划局，并将城乡规划的职责划入安吉县规划局。安吉县规划局对未取得建设工程规划许可证擅自进行建设的违法行为，享有法定的行政执法权和处罚权。二、本案的委托执法合法有效。2007年6月11日，原安吉县规划与建设局与原安吉县城市管理局签订一份《行政执法委托书》，将安吉县县域范围内的各类违反城市规划、村镇规划相关的法律、法规、规章的行为实施行政处罚的权限委托给原安吉县城市管理局执行。该委托符合《行政处罚法》第十八条、第十九条的规定，该委托合法有效。《安吉县人民政府机构改革方案》下发后，成立了安吉县规划局，该局承继了原安吉县规划与建设局对未取得建设工程规划许可证擅自进行建设违法行为的行政执法权和处罚权，并仍认可原安吉县规划与建设局的委托，继续将相应的行政执法权和处罚权委托给原安吉县城市管理局行使，故本案的委托执法始终合法有效。三、行政处罚的处罚对象正确。在一审时，原安吉县城市管理局提供了作出行政处罚的相应证据，证明违法建筑物是上诉人叶根来建造的，且在行政复议时，上诉人叶根来也承认是其建造。四、行政处罚适用《城乡规划法》第六十四条是正确的。1、上诉人违法建造的房屋位于城市规划区内。《安吉县人民政府关于同意安吉县中部分区规划（2010-2020）的批复》、《安吉县城市总体规划》充分表明上诉人叶根来违法建造的建筑物在城市规划区范围内。2、根据《城乡规划法》第四十条第一款、第六十四条的规定，本案的行政处罚适用《城乡规划法》第六十四条的规定是正确的。五、在处罚时已向上诉人叶根来送达了《行政处罚告知书》，程序合法。在一审时，原安吉县城市管理局提供了2011年3月16日向上诉人叶根来送达《行政处罚告知书》时拍摄的照片，因当天送达时，上诉人叶根来拒绝签收，故工作人员拍摄照片。六、上诉人叶根来在二审时提出要求被上诉人赔偿其经济损失的请求，既缺乏事实依据，又缺乏法律依据。被上诉人住建局答辩称，上诉人叶根来以及原审判决将其列为本案当事人没有依据，上诉人的上诉理由不能成立，应依法驳回。理由是：一、根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款规定，在中共安吉县委安吉县人民政府关于印发《安吉县人民政府机构改革方案》通知下发前，原安吉县规划与建设局为县人民政府城乡规划主管部门并负责安吉县区域内的城乡规划管理工作。原安吉县规划与建设局曾于2007年6月11日将城市规划等职能委托给行政执法局行使。行政执法局据此以安吉县规划与建设局名义作出（2011）第041号行政决定，与被上诉人在事实上和法律上没有任何关联。二、其是依照县委、县政府的规定，在县政府机构改革时新组建的行政机构，且非县人民政府城乡规划主管部门，也未承继原安吉县规划与建设局城乡规划管理的职责。三、（2011）第041号行政决定作出的依据是《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，据该规定作出限期拆除违法建筑物的行政主体必须是县级以上地方人民政府城乡规划主管部门，而被上诉人并非县人民政府的城乡规划主管部门。被上诉人规划局答辩称，上诉人的上诉理由没有事实和法律依据，原审判决事实清楚，适用法律正确，应予维持。理由如下：一、安吉县规划与建设局对上诉人作出（2011）安规决字第041号行政决定程序合法。1、从一审中行政执法局和规划局提供的证据可以证实，位于安吉县递铺镇荷花塘村违法建造用于生产用房的建筑面积为104.17平方米的**式砖木结构房屋两幢，是上诉人建造的。2、2011年3月16日，被上诉人规划局向上诉人作出（安）限字（2011开城北）第015号责令限期改正违法行为通知书一份，责令其于3月19日自行拆除违法建筑，同时作出（安）2011开城北第015号行政处罚告知书一份，告知责令限期自行拆除违法建筑，告知其收到通知书后3日内有陈述、申辩、组织听证权利，此节有告知书和照片为证，送达时因上诉人拒绝签字，在见证人签字的情况下，送达人员拍照为证。二、原审法院判决适用法律正确。1、《中华人民共和国物权法》第152条规定了宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施，但不代表上诉人可以违法使用上述权利，不代表上诉人可以违反《城乡规划法》的规定，不经审批建房。2、上诉人于2011年2-3月在其自留地上擅自建造作为生产用房的一层式砖木结构房屋两幢，其位置不在其老宅基地上，其老宅基地房屋没有拆除，未经任何合法建设审批，也未经答辩人的规划许可。3、上诉人认为行政执法局没有证明104.17平方米的违法建筑是建在宅基地的四至以外，此说法没有依据。原审中行政执法局举证的姚开胜、金德明、阮雁南的调查笔录证实上诉人叶根来在其主房周围建造100平方米左右的房屋，没有取得审批手续。三、上诉人认为被上诉人的委托书是无效委托显然错误。1、根据《中华人民共和国城乡规划法》第11条规定，规划局作为县城乡规划主管部门，负责本行政区域内的城乡规划管理工作。《城乡规划法》第64条赋予了规划局对违法建设行为的行政执法权和处罚权。包括荷花塘村在内已列入城市规划范围，上诉人在城市规划区内未经审批违法建房，规划局有权对上诉人违法行为作出处罚决定或委托其他行政机关行使此处罚权。2、安吉县城市管理局和安吉县规划与建设局之间存在行政委托关系，机构改革不属于必须重新签订协议的法定事由，行政委托关系未解除，行政执法局可继续行使委托权力，符合相关法律规定。一审期间各方当事人提交的全部证据材料，已由原审法院移送至本院。经审查，可作为定案的依据，本院对原审法院查明的事实予以确认。本院认为，根据上诉人叶根来的上诉意见以及各被上诉人的答辩意见，本案的争议焦点是：一、安吉县规划与建设局（2011）安规决字第041号行政决定书认定的事实是否清楚，即被处罚对象是否正确；涉诉行政决定程序是否合法，即被上诉人有无向上诉人叶根来送达行政处罚告知书；委托执法关系是否合法有效。二、原审法院判决适用法律是否正确。关于（2011）安规决字第041号行政决定书认定的事实是否清楚，即行政处罚对象是否正确的问题。上诉人叶根来在上诉状中提出，被上诉人的行政决定书处罚对象错误，房产不是上诉人的。经审查，根据行政执法局在一审时提供的对姚开胜、金德明、阮雁南的调查笔录，安吉县规划与建设局复函以及集体土地建设用地使用证等证据能够证实，违法建造的建筑物系上诉人叶根来所建。上诉人叶根来未经规划许可、审批的建房行为，属违反规划的违法行为，（2011）安规决字第041号行政决定的处罚对象正确，认定事实清楚。关于涉诉行政决定程序是否合法，即被上诉人有无向上诉人叶根来送达行政处罚告知书的问题。经查，根据行政执法局在一审时提交的行政处罚告知书、照片等证据，证实行政执法局向上诉人叶根来送达行政处罚告知书时，因上诉人拒绝签字，该局工作人员拍摄了当时送达的现场照片，应认定行政执法局已送达了行政处罚告知书，其所作出行政决定的程序合法。关于委托执法关系是否合法有效的问题。原安吉县规划与建设局和原安吉县城市管理局签订行政执法委托书，原安吉县规划与建设局将城市规划、市政公用事业等方面的执法权委托给原安吉县城市管理局行使。《安吉县人民政府机构改革方案》下发后，成立了安吉县规划局，该局承继了原安吉县规划与建设局对未取得建设工程规划许可证擅自进行违法建设行为的行政执法权和处罚权，并仍认可原安吉县规划与违法建设局的委托，继续将相应的行政执法权和处罚权委托给行政执法局行使，故本案的委托执法合法有效。二、关于原审法院判决适用法律是否正确。根据《安吉县城市总体规划（调整）》和《安吉县域总体规划（2006－2020）》，城市规划区范围包含荷花塘村等。上诉人叶根来在集体土地上建造房屋，仍应受规划管理法律法规的规范，其未经规划许可或审批建房，属违反规划的违法行为，规划主管部门按照法定程序，依照《中华人民共和国城乡规划法》的规定对上诉人作出限期拆除违法建筑的行政处罚决定，原审法院判决适用法律正确。此外，上诉人叶根来在上诉请求中提出要求被上诉人赔偿经济损失，既没有法律依据，也没有事实根据。综上，上诉人叶根来提出的上诉意见，理由均不成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人叶根来负担。本判决为终审判决。审判长  汤政强审判员  杨瑞芳审判员  潘嘉玲二〇一一年十二月十九日书记员  凌烈妮