上海市闵行区人民法院行 政 判 决 书（2015）闵行初字第145号原告上海昂鑫投资管理有限公司，注册地上海市奉贤区。法定代表人鲍序和，总经理。委托代理人徐红英，上海市光明律师事务所律师。委托代理人马明星，上海市光明律师事务所律师。被告上海市闵行区安全生产监督管理局，住所地上海市闵行区。法定代表人谈国庆，局长。委托代理人诸顺民，上海市福隆律师事务所律师。委托代理人赵欧，上海市福隆律师事务所律师。原告上海昂鑫投资管理有限公司（以下简称昂鑫公司）诉被告上海市闵行区安全生产监督管理局（以下简称闵行安监局）安全行政处罚一案，本院经审查于2015年8月3日立案受理后，于同年8月5日向被告送达起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年8月31日公开开庭审理了本案。原告昂鑫公司的委托代理人徐红英、马明星及被告闵行安监局的行政机关负责人朱毓金及委托代理人赵欧到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告闵行安监局于2015年7月10日作出编号为第XXXXXXXXX号《行政处罚决定书》（以下简称被诉处罚决定书），认定原告于2015年2月5日，在上海市闵行区澄江路XXX号的6号厂房内，因未建立安全生产责任制，安全生产规章制度缺乏，对于危险性较大的高处作业，聘请不具有安全生产条件的流动作业人员实施，未安排安全管理人员进行现场监管，未对现场作业过程中可能存在的危险因素采取有效的防范措施，发生高处坠落死亡事故的行为违反了《中华人民共和国安全生产法》（以下简称《安全生产法》）第四条之规定，依据《安全生产法》第一百零九条第（一）项之规定，对原告作出罚款人民币20万元整的行政处罚。原告昂鑫公司诉称，被告闵行安监局作出的被诉行政处罚决定书认定事实有误，适用法律错误。原告与上海新佰泡塑有限公司（以下简称新佰公司）签订房屋租赁合同，原告为出租人，新佰公司为承租人。承租人在房屋租赁合同期间内（2015年1月31日）因机器老化、操作不当导致发生火灾，原告按照房屋租赁合同于2015年2月3日向承租方下达整改通知，以此消除隐患。后承租人于同年2月3日聘请案外人章某某维修房屋，并与其签订《房屋维修合同》，维修期间为2015年2月3日至2015年2月7日。2015年2月5日9时，在房屋维修过程中，承租人聘请的不具有房屋维修资质的维修人员韩朝荣，在修缮过程中不慎从高处坠落，经医治无效死亡。原告认为，首先，承租人新佰公司与案外人签订《房屋维修合同书》，后新佰公司未审查维修人员资质并建立各项安全管理制度和现场监管等有效防范措施致使发生高处坠落死亡事故，被告作出的被诉处罚决定书认定事实不清；其次，依据《安全生产法》第一百条之规定，原告是出租方，而新佰公司（承租方）作为实际的生产管理单位，因其自身原因而发生火灾，新佰公司与案外人章某某签订《房屋维修合同书》，对其维修资质未能审查，进而引起安全事故，在该连带责任中，承租方具有主要过错，原告仅在统一协调方面承担次要责任。因此，被告依据《安全生产法》第一百零九条第（一）项之规定作出被诉处罚决定，属于适用法律错误。此外，被告于2015年6月24日，就同一次安全事故已作出沪闵安监管罚（2015）171号《行政处罚决定书》，对原告罚款3万元，被告的被诉处罚决定违反了一事不再罚原则。综上，请求撤销被告作出的编号为第XXXXXXXXX号行政处罚决定书。原告昂鑫公司为证明其诉称事由向本院提供以下证据：1、沪闵安监管罚（2015）171号《行政处罚决定书》，证明2015年6月24日被告闵行安监局就同一起安全事故已经对原告罚款3万元；2、2015年3月6日上海市闵行区公安消防支队对原告作出的沪公（闵）（消）行罚决字（2015）XXXXXXXXXX号《行政处罚决定书》，证明消防部门亦就同一起安全事故对原告罚款1万元；3、2015年4月29日罚款收据（处罚决定书编号为XXXXXXXXXX），证明消防部门对原告另处罚款1.9万元；4、原告于2015年2月3日向新佰公司出具的整改通知书一份，证明原告在安全生产方面已经履行了监管义务；5、新佰公司与章某某签订的《房屋维修合同书》一份，证明本起安全生产事故是新佰公司、章某某引起的，与原告没有关系。被告闵行安监局辩称，2014年1月24日，原告昂鑫公司与新佰公司签订房屋租赁合同，将坐落于上海市闵行区澄江路XXX号6号厂房出租给新佰公司使用，后因使用过程中发生火灾而需要维修，故章某某经原告处工作人员介绍与新佰公司达成维修屋顶的协议。2015年2月4日，章某某安排韩朝荣、孙友林2人到上海市闵行区澄江路XXX号，对新佰公司租用的6号厂房屋顶进行维修，当日17时左右，按合同约定的屋顶维修范围已修理完毕，但新佰公司负责人张凯认为厂房仍有自然损坏的屋顶需要修理。同年2月5日8时许，原告物业经理陈国良对章某某提出需对6号厂房自然损坏的屋顶部分进行修理，并与章某某一同前往察看需要修理的部位。随后，章某某让韩朝荣、孙友林对6号厂房自然损坏的屋顶进行修理。当日9时许，韩朝荣爬上屋顶在向作业点走动时石棉瓦发生碎裂，坠落地面，后被送至上海市第五人民医院抢救，经抢救无效死亡。2015年2月6日，被告闵行安监局针对上述事故成立事故调查组，经调查后，事故调查组于同年4月13日出具闵安监事故报（2015）003号《上海昂鑫投资管理有限公司“2.5”高处坠落死亡事故调查报告》。该调查报告认定本次事故是一起生产安全责任事故，昂鑫公司对此事故发生负有责任，建议对其实施行政处罚。被告经过调查，认为原告未建立安全生产责任制，安全生产规章制度缺乏，聘请不具有安全生产条件的流动作业人员实施危险性较大的高处作业，且未安排安全管理人员进行现场监管，未对现场作业过程中可能存在的危险因素采取有效的防范措施，发生高处坠落死亡事故，原告对此负有责任。2015年5月5日，被告向原告送达了《行政处罚听证告知书》，告知原告对行政处罚享有要求听证的权利。同年5月20日，被告依原告申请举行了听证会议。2015年7月10日，被告依据《安全生产法》第四条及第一百零九条第（一）项之规定，对原告作出罚款人民币20万元的行政处罚决定，并向原告进行了送达。此外，沪闵安监管罚（2015）171号行政处罚决定是针对原告另外的违法事实，依据不同的法律规定作出的处罚，不存在一事再罚的情况。综上，被告作出的被诉处罚决定书认定事实清楚，程序合法，系依法行政，请求驳回原告的诉讼请求。被告闵行安监局在法定举证期限内向本院提供了作出被诉行政行为的证据、依据：一、被告作出被诉行政行为的职权依据为《安全生产法》第九条第一款；《上海市安全生产条例》第七条第（四）项、第（五）项。二、被告作出被诉行政行为适用的法律依据为《安全生产法》第四条、第一百零九第（一）项；《中华人民共和国行政处罚法》第五十一条第（一）项。三、被告作出被诉行政行为认定事实方面的证据：1、现场检查笔录，证明事发现场的情况；2、孙友林、章某某、陈国良、张凯、刘丙强、鲍序和的询问笔录及身份证复印件，韩朝荣身份证及户口簿复印件、居民死亡医学证明书，证明章某某经原告处工作人员安排介绍与新佰公司达成了维修屋顶的协议。2015年2月4日，章某某安排韩朝荣、孙友林对厂房屋顶进行维修，按合同约定的范围修理完毕后，因新佰公司负责人认为厂房仍有自然损坏的屋顶需要修理，故未与章某某结账。2月5日8时许，原告物业经理陈国良对章某某提出需要对6号厂房自然损坏的屋顶部分进行修理，并与章某某一同前往查看需要修理的部位。随后，章某某让韩朝荣、孙友林对6号厂房自然损坏的屋顶进行修理，维修过程中，发生韩朝荣坠落的死亡事故。3、原告与新佰公司签订的《房屋租赁合同》，证明事发澄江路XXX号6号厂房由原告出租给新佰公司使用，合同还约定房屋的自然损坏及屋顶渗漏由原告负责修复；4、原告与章某某签订的《合同书》、新佰公司与章某某签订的《房屋维修合同书》，证明原告违法聘请没有资质的章某某进行施工作业在先，而后再有章某某与新佰公司签订维修合同；5、原告的营业执照复印件，证明原告的身份情况；6、《闵行区安全监管局关于成立上海昂鑫投资管理有限公司“2.5”死亡事故调查组的通知》、《延长提交事故调查报告期限申请表》、《上海昂鑫投资管理有限公司“2.5”高处坠落死亡事故调查审理材料》、《上海昂鑫投资管理有限公司“2.5”高处坠落死亡事故调查报告》、《上海昂鑫投资管理有限公司“2.5”高处坠落死亡事故调查报告的批复》，证明被告针对上述死亡事故成立事故调查组并展开调查，2015年4月13日，事故调查组出具了调查报告，该调查报告认定本次事故是一起生产安全责任事故，昂鑫公司对此事故发生负有责任，建议对其实施行政处罚。2015年4月27日，上海市闵行区人民政府作出批复，同意该事故调查报告，并要求事故调查组成员单位依照法律法规的规定，对负有事故责任的相关单位进行处罚。四、被告作出被诉行政行为执法程序方面的证据：《立案审批表》、《上海市闵行区安全生产监督管理局行政处罚听证告知书》及送达回证、听证申请书、《听证会通知书》、《2015.02.05韩朝荣高处坠落死亡事故行政处罚听证笔录》、《行政处罚听证会报告书》、《案件处理报批表》、《减轻行政处罚申请书》、《行政处罚决定书》及送达回执，证明被告经过调查、立案、听证，依法作出了被诉行政行为，程序符合法律规定。执法程序方面的依据有《生产安全事故报告和调查处理条例》第二十九条、第三十条；《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条第一款、第三十八条第一款第（一）项、第三十九条、第四十条、第四十二条。经庭审质证，原告昂鑫公司对被告闵行安监局提交的职权依据和程序方面的证据、依据均无异议；对于适用的法律依据认为本案情况不应当适用《安全生产法》第一百零九条第（一）项的规定；对被告认定事实方面的证据1、3、5均无异议，对证据2的真实性无异议，但认为章某某的询问笔录说明原告负责人对聘请维修人员不知情，且亦能证明并非原告介绍章某某与新佰公司签订房屋维修协议，而陈国良的询问笔录同样证明并非原告聘请章某某进行房屋维修，对证据4的真实性无异议，但认为原告与章某某签订的合同书和新佰公司与章某某签订的房屋维修合同无关联，对证据6的真实性无异议，但对《上海昂鑫投资管理有限公司“2.5”高处坠落死亡事故调查报告》中将该事故认定为原告的生产安全责任事故及对事故单位的处理建议有异议。被告对原告所举证据1、2、3、5的真实性均无异议，但认为其他的处罚决定与本案无关联，不存在一事再罚的情形；对证据4的真实性表示无法确认，且即便属实，也不能达到原告认为已经履行了安全监管义务的举证目的。本院对上述证据认定如下：经质证，被告提交的认定事实方面的证据真实合法，与本案有关联，能够证明被告依法对本案所涉生产安全事故实施调查并经听证程序作出被诉行政处罚决定书。原告所举证据经质证属实，其中证据1系被告因原告未如实记录安全生产教育和培训情况、未建立事故隐患排查治理制度的违法行为所作的行政处罚，而证据2、3系消防部门就原告违反消防法规对其所作的处理，上述证据与本案被诉处罚决定的合法性审查没有关联，不能证明被告违背一事不再罚原则；证据4系原告自行制作的要求新佰公司整改的通知，真实性难以确认，且与被诉处罚决定中认定原告存在的违法行为没有关联性。对于双方就举证目的的争议，本院将结合法律规定和案件事实进行综合认定。经审理查明，2015年2月5日，位于上海市闵行区澄江路XXX号6号厂房内发生一起高处坠落死亡事故，死者韩朝荣在对6号厂房屋顶进行维修过程中因屋顶发生石棉瓦碎裂，致其坠落地面，经送医抢救无效死亡。2015年2月6日，被告闵行安监局会同上海市闵行区监察局、上海市公安局闵行分局、上海市闵行区总工会等单位组织成立事故调查组，调查组经过现场勘查、调查取证、综合分析等，查明事故发生的原因并认定了事故的性质，于2015年4月13日出具事故调查报告，认定事故直接原因为韩朝荣在爬至年久老化的石棉瓦屋顶前，未采取安全防护措施，当踩在屋顶石棉瓦上时，石棉瓦承受不住其重量发生破碎，引发事故。事故发生的间接原因是：1、昂鑫公司未建立安全生产责任制，安全生产规章制度缺乏，对于危险性较大的高处作业，聘请不具有安全生产条件的流动作业人员实施，未落实相应的安全管理措施；2、昂鑫公司物业经理陈国良，明知屋顶维修具有较大的危险性，未督促施工人员采取安全措施，未对房屋修理现场进行安全监管、未对房屋修理过程中可能存在的危险因素采取有效的防范措施；3、章某某在安排人员进行维修作业前，未提供个人防护用品，未进行现场安全管理，未对现场作业过程中可能存在的危险因素采取有效的防范措施，致使维修作业不具备安全生产条件；4、新佰公司主要负责人未建立安全生产责任制和安全生产规章制度，未对房屋维修现场进行安全监管，未督促施工人员采取安全措施。事故调查报告并建议被告闵行安监局对原告昂鑫公司实施行政处罚。同年4月27日，上海市闵行区人民政府对上述事故调查报告作出同意批复。2015年5月5日，被告闵行安监局对原告昂鑫公司出具并送达《行政处罚听证告知书》，告知因原告违反了《安全生产法》第四条之规定，拟对其作出罚款人民币30万元的行政处罚。同年5月20日，根据原告昂鑫公司申请，被告举行了行政处罚听证会议。会后，原告向被告递交了《减轻行政处罚申请书》。同年7月10日，被告作出编号第XXXXXXXXX号《行政处罚决定书》，认定原告于2015年2月5日，在上海市闵行区澄江路XXX号的6号厂房内，因未建立安全生产责任制，安全生产规章制度缺乏，对于危险性较大的高处作业，聘请不具有安全生产条件的流动作业人员实施，未安排安全管理人员进行现场监管，未对现场作业过程中可能出现的危险性因素采取有效防范措施，发生高处坠落死亡事故的行为违反了《安全生产法》第四条之规定，依据《安全生产法》第一百零九条第（一）项之规定，作出罚款人民币20万元整的行政处罚。原告不服该行政处罚决定，在法定起诉期限内以讼称事由提起诉讼。另查明，原告昂鑫公司与新佰公司于2014年1月24日签订了一份房屋租赁合同，合同约定原告将位于闵行区澄江路XXX号6号厂房出租给新佰公司，租赁期限自2014年2月28日起至2017年2月27日止。租赁合同还约定，租赁期间原告保证该房屋处于正常的可使用和安全状态，房屋的自然损坏及屋顶渗漏由原告负责修复。2015年1月31日，新佰公司承租的6号厂房内发生火灾，部分屋顶毁损。同年2月3日，经原告昂鑫公司介绍，新佰公司与章某某签订《房屋维修合同书》，由章某某组织施工人员对烧毁的屋顶进行修缮。2月4日，章某某安排韩朝荣、孙友林对6号厂房进行维修。当日，因火灾受损的屋顶部位修理完毕（用彩钢板更换了破碎的石棉瓦）。次日，章某某与昂鑫公司物业经理陈国良一同察看6号厂房屋顶后，又再次安排韩朝荣、孙友林修理屋顶自然损坏的部位。维修过程中，发生了韩朝荣高处坠落死亡事故。又查明，被告闵行安监局于2015年6月24日作出编号为沪闵安监管罚（2015）171号行政处罚决定，认定原告昂鑫公司于2015年5月28日在上海市闵行区澄江路XXX号房屋内，因未如实记录安全生产教育和培训情况、未建立事故隐患排查治理制度的行为，违反了《安全生产法》第二十五条第四款和第三十八条第一款之规定，依据《安全生产法》第九十四条第（四）项和第九十八条第（四）项之规定，对原告作出罚款人民币3万元的行政处罚。本院认为，依据《安全生产法》、《生产安全事故报告和调查处理条例》的相关规定，被告闵行安监局作为安全生产监督管理部门，依法对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理，并有权对发生生产安全事故负有责任的生产经营单位作出处罚。故被告闵行安监局具有作出本案被诉行政处罚的法定职权。对于原告昂鑫公司认为房屋维修作业由承租方新佰公司与章某某签订维修合同，其作为事发场地的出租方，对本次安全生产事故仅承担次要责任，应适用《安全生产法》第一百条第（二）项之规定予以处罚，被诉处罚决定书认定事实不清，适用法律错误的观点。本院认为，事发地闵行区澄江路XXX号6号厂房由原告出租给新佰公司，对该房屋的出租、使用管理当属原告企业的生产经营活动，但原告在租赁经营活动中未建立安全生产责任制，缺乏相关安全生产规章制度。对租赁房屋因火灾受损后，由不具备安全作业条件的人员修缮高处屋顶的情形也未安排安全管理人员进行现场监管，和对可能出现的危险性因素采取有效防范措施；此外，原告与新佰公司的租赁协议中约定房屋的自然损坏及屋顶渗漏由甲方，即原告负责修复，而事发当时施工人员正是受原告物业负责人的指引，对房屋自然损耗部位进行维修。据此，被告闵行安监局认定原告昂鑫公司对此次生产安全事故负有责任，并无不当，依据《安全生产法》第一百零九条第（一）项、《生产安全事故报告和调查处理条例》第三条第（四）项之规定所作被诉处罚决定适用法律正确。此外，原告认为被告违反行政处罚法的规定，对原告一事多罚的异议，经查，被告于2015年6月24日对原告所作的处罚决定系针对“因未如实记录安全生产教育和培训情况、未建立事故隐患排查治理制度”的违法行为，以及上海市闵行区公安消防支队对原告的罚款与本案被诉处罚决定显然并非基于同一违法事实，也并非同一行政机关所作，原告诉称存在一事多罚的观点不成立，本院不予采纳。综上，被告闵行安监局通过成立调查组依法开展调查取证，并组织进行听证，所作处罚决定认定事实并无不当，适用法律正确，执法程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告上海昂鑫投资管理有限公司的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由原告上海昂鑫投资管理有限公司负担（已缴纳）。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院（立案庭）递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于上海市第一中级人民法院。审 判 长  张秋萍审 判 员  徐寨华人民陪审员  李越国二〇一六年一月二十日书 记 员  岳 峰附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。