广东省广州市中级人民法院行 政 裁 定 书(2015)穗中法行初字第850号原告：李祖锦，住广东省广州市黄埔区。被告：中国证券监督管理委员会广东监管局，住所地广东省广州市天河区。法定代表人：方良平，职务：局长。委托代理人：李志雄、王金涛，均系该局工作人员。原告李祖锦诉被告中国证券监督管理委员会广东监管局确认原广东省证券监督管理委员会以“粤证监发字［1995］002号”批文同意“清远金穗”股票在南方证券交易中心挂牌交易违法及行政赔偿一案，向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告李祖锦及被告中国证券监督管理委员会广东监管局的委托代理人李志雄、王金涛到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告李祖锦诉称：广东省人民政府《转发省证监会清理整顿我省场外非法股票交易意见的通知》(粤府办[1998]27号)，从1998年6月1日起，南方证券交易中心（以下简称“南证交”）因属非法股票交易被取缔。《国务院办公厅转发中国证监会关于〈清理整顿场外非法股票交易方案〉的通知》（国办发[1998]10号）是为做好清理整顿和善后工作的指导性文件，也是国务院下达的法规。文件中明确规定，“清理整顿工作要按照先停止扩容，再清理业务，最后关闭场所的顺序进行”，但被告却于1998年6月1日先关闭“南证交”股票交易市场，后再清理业务，约四个月后再公布让股民“继续持有、等待分红”的处置方案。这种把政策法规规定的清理顺序颠倒过来执行的，是违法行政。国办发[1998]10号文规定了六条清理政策，要求各地依照进行清理，最该优先采用的排在前面的五条政策股民不会损失或损失较小，可惜被告有法不依，一概弃之不用。被告的清理措施与之不相符表现在四个方面：1.国办发[1998]10号文规定，“有关地方人民政府要对挂牌企业逐个认真研究，按照本方案的要求，针对企业的不同情况，采取相应的政策措施，妥善处理挂牌企业的流通股份”。这里的逐个、针对、相应、妥善均体现了国家政策要最大限度保护民众利益的良苦用心，但到了被告这里，“南证交”挂牌的九个企业情况统统相同，统统不适用前五条清理措施，并在各挂牌企业研究处理方案之前，就由被告抢先下文《关于清理整顿我省场外非法股票交易的意见》提出“根据我省实际情况，不考虑挂牌企业单独上市和重组上市”的指导方针，致使各挂牌企业纷纷作出“继续持股，等待分红”的决定。2.被告没有对“南证交”股民做过“继续持股、等待分红”的动员工作。3.十几年来，没听说有针对停牌企业给过优惠政策。4.没有督促停牌企业做好分红派息工作。被告以“粤证监发”批文力推的“南证交”股票挂牌上市交易，以其在广东省至高无上的股票交易监管权威及广东省政府信用，让证券市场投资者跌入非法交易的陷阱。而被告推出“南证交”股票上市交易早已被国办发[1998]10号文及粤府办[1998]27号文确认违法。根据最高法释[2015]9号文第十条及《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条的规定，广东省证券监督管理委员会（以下简称省证监会）后更名为中国证券监督管理委员会广州证管办，又更名为中国证券监督管理委员会广东监管局。1994年12月23日粤证监发字［1994］108号批文最后一句，“南方证券交易中心在该公司挂牌后，暂不得在报刊上公布交易行情，只在与交易中心联网的券商电子屏幕披露行情”。可见此时被告已经明知“南证交”违法，却还要下批文批准上市交易。这究竟为了什么？除了让“南证交”股票原始股持有者有个退出渠道套现资金外，没有任何存在的意义，因为其不具有证券市场的其他功能。据此，请求：1.判令确认原省证监会以“粤证监发字［1995］002号”批文同意“清远金穗”股票在“南证交”挂牌交易违法；2.判令被告向原告赔偿购入“清远金穗”的损失共2115690元。被告中国证券监督管理委员会广东监管局答辩称：（一）原告请求确认有关行政行为违法及要求行政赔偿的起诉均超过法定的起诉期限，依法应予以驳回。1.原告请求确认2号批文违法的起诉超过法定起诉期限。“南证交”于1993年5月经中国人民银行广东省分行批准筹建；1995年1月，根据清远金穗股份有限公司的申请，原省证监会批复同意该公司的股票在“南证交”挂牌交易，1998年“南证交”被关闭。从起诉状签署的日期看，原告于2015年12月才向法院起诉，离原省证监会2号批文的作出时间已超过20年，远远超过《中华人民共和国行政诉讼法》规定的5年最长诉讼保护期限。众所周知，设立诉讼保护期限的目的在于避免法律关系处于不稳定状态，无论是原省证监会的批复，还是原告买卖股票的行为，甚至包括对“南证交”的清理整顿行为，距今都超过17年，相关行政行为早已终止，原告的诉权也应当随之消灭。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条的规定，除因不动产提起的诉讼案件外，自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。因此，原告关于请求确认相关行政行为违法的起诉超过法定起诉期限。2.赔偿损失的诉讼请求超过法定时效。由于“南证交”是在1998年被关的，因此原告有关“清远金穗”股票的交易行为最迟发生在1998年。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十九条的规定，赔偿请求人请求国家赔偿的时效为2年，在提起行政诉讼时一并提出赔偿请求的，适用行政诉讼法有关时效的规定。但由于原告是在17年后的2015年12月才向法院提起诉讼，既超过请求国家赔偿的一般时效，也超过了《中华人民共和国行政诉讼法》规定的5年最长起诉期限。因此，原告关于请求确认2号批文违法以及要求行政赔偿的起诉均已经超过法定的诉讼期限，依法应予驳回。（二）原省证监会的2号批文不应被认定为违法。1.原省证监会2号批文是依据省政府当时的授权作出的。1992年，广东省政府决定成立广东省证券委员会和省证监会(粤府办[1992]84号)，授权协调股票、债券、国债等有关政策，促进证券市场健康发展。1993年，根据广东省机构编制委员会《关于省证券委员会、省证券监督管理委员会机构编制问题的批复》(粤机编[1993]102号)，成立省证券办，与原省证监会实行一套人员、两块牌子。被告认为，原省证监会作为经广东省政府批准成立的省政府直属部门，是依据省政府的授权作出2号批文的。2.原告以国家清理整顿“南证交”倒推2号批文违法不符合法律逻辑。第一，根据粤银复[1993]161号文，“南证交”的批准设立机构是中国人民银行广东省分行，而非原省证监会。第二，2号批文的作出时间为1995年，当时“南证交”正常运作，并未被确认违法或被清理整顿。第三，截至目前，也尚未发现有文件明确指出“南证交”属于非法交易场所，原告也未提供相关证据予以佐证。因此，原告诉请确认原省证监会作出的2号批文违法缺乏依据，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，应驳回其诉讼请求。（三）原告的行政赔偿请求既无事实依据也无法律依据。1.原告的赔偿诉求缺乏事实根据。原告在起诉状中请求按每股10元赔偿损失，共计要求赔偿2115690元。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款及《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条的规定，原告应当对行政行为造成的损害，以及造成损害的事实提供证据。原告在起诉状中既未说明损失是如何造成的，也未提供证据证明其损失是由于原省证监会的2号批文造成的。2.原告所称的“损失”与原省证监会批复同意公司股票挂牌交易的行政行为无法律上的因果关系。由于原告未指出损失造成的原因，被告根据有关法律规定和股票市场运作情况分析如下：（1）投资者买入股票之后成为公司股东，根据《中华人民共和国公司法》第三条、第四条的规定，股东依其认缴金额或认购的股份对公司承担责任，并同时享有资产收益权等财产权益。因此，如果是因为公司经营不善，没有进行分红等原因造成原告亏损的，属于投资风险，与原省证监会2号批文无关。（2）虽然原省证监会批复同意“清远金穗”在“南证交”挂牌，但是否在“南证交”买卖股票是投资者的自主决策行为，投资者完全可以持有挂牌前已有的股票而不进行交易，自然不存在交易损失问题；如果原告在“南证交”进行股票交易并导致其损失的，则属于自主交易行为导致的投资风险。众所周知，股市有风险，投资须谨慎，而“买者自负，风险自担”是国内外股票市场通行的原则。因此，原告在二级市场的交易行为造成的损失也与原省证监会2号批文无关。（3）如果原告认为，其损失是由于清理整顿行为所导致，但由于清理整顿与挂牌交易批复是两个完全不同的行政行为，且清理整顿的责任主体是地方政府，其损失也与原省证监会的批文无关。因此，原省证监会的批文未侵犯原告的股东权利、交易权利等财产权利，原告所称的损失也与原省证监会的批文无法律上的因果关系。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条的规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时存在违法侵犯财产权情形的，承担赔偿责任。如上所述，原省证监会并未侵犯原告的财产权，因此，依法不应承担赔偿责任，应驳回原告关于行政赔偿的诉求。（四）其他有关问题的说明。1.原告关于广东省清理整顿措施的合法性问题与本案无关。原告本案诉求包括两项，一是确认2号文违法，二是要求行政赔偿，但原告在起诉状中又提出了广东省清理整顿措施违反了国办发[1998]10号文的规定。显然，该问题与其诉求无关，也与本案无关。2.清理整顿的责任主体是地方人民政府，且本次清理整顿的政策措施并不涉及行政赔偿问题。国办发[1998]10号文提出，有关地方人民政府要按照党中央、国务院的统一部署和要求，负责清理整顿非法股票交易活动，并做好善后工作，有关省(自治区、直辖市)人民政府由主要领导同志负责，指定专门机构，积极稳妥做好这项工作，因此清理整顿的责任主体是地方人民政府。从起诉状中援引的“有关地方人民政府要对挂牌企业逐个认真研究，按照本方案的要求，针对企业的不同情况，采取相应的政策措施，妥善处理挂牌企业的流通股份”等文件资料看，原告也知晓清理整顿的责任主体是地方人民政府。此外，国办发[1998]10号文对清理整顿规定了7项政策措施，其中包括原有股东继续持有股份，享受股东权益，但这些政策措施中并不涉及国家赔偿事宜。综上所述，第一，原告的起诉超过了法定的起诉期限，依法应予裁定驳回起诉。第二，原省证监会依据广东省政府的授权作出相关批复，不应认定为违法；原告提出的行政赔偿请求缺乏事实和法律依据，恳请法院驳回其全部诉讼请求。经审理查明，1993年5月4日，中国人民银行广东省分行作出粤银复[1993]161号《关于同意筹建南方证券交易中心的批复》，同意南方金融服务总公司筹建“南方证券交易中心”，交易中心为其属下金融服务机构，是非营利金融事业法人，业务范围包括：1.提供证券集中交易的场地和设备；2.对集中交易的证券进行监管；3.为证券提供报价、清算、交割服务；4.组织证券的拍卖、投标；5.提供证券市场的投资咨询和信息服务；6.证券机构主管机关批准的其他业务。1995年1月25日，原广东省证券监督管理委员会作出粤证监发字[1995]002号《关于同意清远金穗股份有限公司法人股在南方证券交易中心挂牌交易的批复》，内容为：“清远金穗股份有限公司：所报关于法人股上市的申请报告及有关材料收悉。经审核，同意你公司法人股在南方证券交易中心挂牌交易。现就有关事项批复如下：一、同意你公司本次在南方证券交易中心挂牌交易的法人股为公司定向募集的法人股11700万股，发起人所认购的股份未经批准，暂不上市流通。二、接到本文后，可按有关程序向南方证券交易中心申请办理法人股挂牌交易手续。”原告不服上述批复，诉至本院。以上事实有粤银复[1993]161号《关于同意筹建南方证券交易中心的批复》、粤证监发字[1995]002号《关于同意清远金穗股份有限公司法人股在南方证券交易中心挂牌交易的批复》以及原、被告当庭陈述等证据予以证实。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定：“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”本案中，原告不服被告作出的粤证监发字[1995]002号《关于同意清远金穗股份有限公司法人股在南方证券交易中心挂牌交易的批复》，起诉请求确认违法。该批复作出时间是1995年1月25日，原告提起本案诉讼已超过上述规定的最长起诉期限，依法应驳回其起诉。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款的规定，裁定如下：驳回原告李祖锦的起诉。案件受理费50元（已预缴），退回给原告李祖锦。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于广东省高级人民法院。审 判 长  李 琳审 判 员  苗玉红人民陪审员  谢敏广二〇一六年八月二十八日书 记 员  刘 琦黄蔚