江苏省高级人民法院行 政 判 决 书(2015)苏行终字第00634号上诉人（原审原告）阮德章。委托代理人刘邦兵，南通市通力法律服务所法律工作者。被上诉人（原审被告）如皋市人民政府，住所地如皋市解放路1号。法定代表人陈晓东，该市市长。委托代理人高辉、马华，如皋市人民政府法制办公室工作人员。上诉人阮德章因诉如皋市人民政府（以下简称如皋市政府）行政复议一案，不服江苏省南通市中级人民法院(2015)通中行初字第00056号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后依法组成合议庭，并公开开庭审理了本案。上诉人阮德章及其委托代理人刘邦兵，被上诉人如皋市政府的委托代理人高辉、马华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院认定，阮德章于2013年3月向如皋市卫生和计划生育委员会（原如皋市卫生局，以下简称如皋市卫计委）提出开办德章特色诊所的行政许可申请。2013年3月29日，如皋市卫计委向阮德章作出《申请材料补正通知书》，告知其申请材料不齐全，需要补正“有关机构鉴定或认可的，其能够治疗骨关节炎、脉管炎、淋巴管漏、面肌痉挛等疑难病技能的证明材料。”阮德章不服，向如皋市政府提出行政复议申请，请求：1、确认如皋市卫计委不履行法定职责的行为违法；2、责令如皋市卫计委作出是否准予阮德章开办德章特色诊所的书面行政许可决定；3、对医疗机构设置规划合法性进行审查。如皋市政府于2014年11月24日予以受理。2014年11月25日，如皋市政府作出《规范性文件审查补充意见通知书》，通知阮德章明确审查的具体条款，并说明不合法的理由。在阮德章提交对《如皋市医疗机构设置规划》（2011-2015年）（以下简称《医疗机构设置规划》）合法性审查的书面理由后，如皋市政府于2014年12月25日作出（2014）皋行复第96号《不予审查通知书》（以下简称《不予审查通知书》）并邮寄送达阮德章。如皋市政府审查认为：“如皋市卫计委作出的补正通知书未引用医疗机构设置规划及相关条款，不能认定医疗机构设置规划是上述具体行政行为的依据。故此，对阮德章提出的医疗机构设置规划合法性审查申请，不予支持。”2015年1月22日，如皋市政府作出（2014）皋行复第96号《行政复议延期通知书》并邮寄送达阮德章。2015年1月22日，如皋市政府作出（2014）皋行复第96号《行政复议决定书》（以下简称《行政复议决定书》），如皋市政府认为：“对于阮德章要求确认如皋市卫计委不履行法定职责及其他行政行为违法的复议请求，如皋市人民政府认为，阮德章向如皋市卫计委申请设置诊所，如皋市卫计委作出补正通知书，以材料不齐全要求阮德章补正法律法规规定以外的其他材料，系履行法定职责不符合法律规定，属于不正确作为。对阮德章提出的申请对医疗机构设置规划进行合法性审查的请求，如皋市人民政府认为，阮德章申请对医疗机构设置规划进行合法性审查的目的是认为如皋市卫计委依据该规划的相关规定，要求其补正相关材料违法，而如皋市卫计委审查阮德章提交的材料是否齐全，应当依据法律、法规和规章的规定，医疗机构设置规划不应成为其审查相关材料是否齐全的依据，故就本案而言，无需对医疗机构设置规划的合法性进行审查，如皋市卫计委答复明确其要求阮德章补正相关材料并非依据规划的规定，故本府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十六条的规定作出不予审查通知书。如皋市卫计委针对阮德章的申请履行法定职责不符合法律规定。”如皋市政府根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第二十八条第一款第（二）项之规定，决定责令如皋市卫计委自收到行政复议决定之日起20个工作日内对阮德章的申请作出是否准予的书面行政许可决定。阮德章不服《行政复议决定书》，提起行政诉讼。原审法院认为：阮德章对如皋市卫计委作出的《申请材料补正通知书》申请行政复议时，一并要求如皋市政府对如皋市卫计委作出的《医疗机构设置规划》的合法性进行审查，因如皋市卫计委作出的《申请材料补正通知书》未依据该规划的相关规定，阮德章要求对该规划一并进行合法性审查不符合《行政复议法》第七条的规定，如皋市政府作出的《不予审查通知书》具有法律依据。阮德章要求确认如皋市政府不予审查《医疗机构设置规划》的行为违法，以及要求对该规划的合法性进行审查的请求无事实根据和法律依据。阮德章因不服如皋市卫计委作出的《申请材料补正通知书》向如皋市政府提出行政复议申请，其复议请求主要是确认如皋市卫计委不履行法定职责违法，要求如皋市卫计委作出是否准予开办德章特色诊所的书面行政许可决定，并对《医疗机构设置规划》的合法性进行审查。针对阮德章的上述请求，如皋市政府作出《行政复议决定书》，认定如皋市卫计委针对阮德章的申请履行法定职责不符合法律规定，责令如皋市卫计委自收到《行政复议决定书》之日起20个工作日内对阮德章的申请作出是否准予的书面行政许可决定。对于阮德章要求对《医疗机构设置规划》一并进行合法性审查的问题，如皋市政府亦作出《不予审查通知书》，被诉《行政复议决定书》未遗漏行政复议请求。阮德章因不服如皋市卫计委作出的《申请材料补正通知书》向如皋市政府申请行政复议，如皋市政府于2014年11月24日受理阮德章的行政复议申请后，于2015年2月11日作出被诉《行政复议决定书》，符合《行政复议法》第三十一条第一款的规定。针对阮德章的行政复议申请，如皋市政府作出《行政复议决定书》，认定如皋市卫计委针对阮德章的申请履行法定职责不符合法律规定，责令如皋市卫计委自收到行政复议决定之日起20个工作日内对阮德章的申请作出是否准予的书面行政许可决定，符合《行政复议法》第二十八条第一款第（二）项的规定。被诉《行政复议决定书》认定事实清楚，适用法律正确，行政程序合法，维护了阮德章的合法权益。阮德章的诉讼请求缺乏事实根据和法律依据。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回阮德章的诉讼请求。上诉人阮德章上诉称：1、如皋市卫计委系依据《医疗机构设置规划》作出《申请材料补正通知书》，被上诉人应对该规划一并进行合法性审查。2、被上诉人作出《行政复议决定书》的行政程序违法，且遗漏行政复议请求。3、原审判决认定事实不清，适用法律错误，审判程序违法。请求本院撤销原审判决并依法改判。被上诉人如皋市政府答辩称：1、如皋市卫计委作出的《申请材料补正通知书》未依据《医疗机构设置规划》的相关规定，故上诉人要求对该规划一并进行合法性审查不符合《行政复议法》第七条的规定。2、针对上诉人提出的行政复议申请，被上诉人作出《行政复议决定书》，认定如皋市卫计委针对上诉人的申请未依法履行法定职责，已责令如皋市卫计委在20个工作日内对上诉人的申请作出是否准予的书面行政许可决定。关于上诉人对《医疗机构设置规划》一并进行合法性审查的申请，被上诉人亦作出《不予审查通知书》和《行政复议决定书》予以回应，故被诉《行政复议决定》未遗漏行政复议请求。3、原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。请求本院驳回上诉，维持原判。本院庭审中，上诉人阮德章除对原审判决认定的以下事实提出异议外，对原审判决认定的其他案件事实均无异议：原审判决归纳的行政复议请求不明确，遗漏要求确认如皋市卫计委其他行政行为违法的行政复议请求。被上诉人如皋市政府对原审判决认定的案件事实无异议。关于上诉人所提异议，本院经审查认为，根据被上诉人原审提交的《行政复议听证笔录》，上诉人在行政复议听证程序中已明确其要求确认如皋市卫计委其他行政行为违法是指行政不作为、违反法定程序、乱作为、滥用职权、不公平公正等，该行政复议请求与其提交的《行政复议申请书》中的行政复议请求相一致，故上诉人所提异议依法不能成立。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院依法予以确认。本院另查明，如皋市政府于2015年2月11日作出《行政复议决定书》，原审判决表述为如皋市政府于2015年1月22日作出《行政复议决定书》属笔误，本院予以纠正。本院认为，《行政复议法》第七条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的下列规定不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请：（一）国务院部门的规定；（二）县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定；（三）乡、镇人民政府的规定。第二十八条第一款第（二）项规定，被申请人不履行法定职责的，行政复议机关应决定其在一定期限内履行。本案中，上诉人阮德章以如皋市卫计委作出《申请材料补正通知书》没有法律依据、如皋市卫计委未履行法定职责、未作出是否准予其开办德章特色诊所的书面行政许可决定为由，向被上诉人如皋市政府申请行政复议。经本院审查，《医疗机构设置规划》是宏观性文件，未具体规定申办诊所需要提交哪些材料，如皋市卫计委作出《申请材料补正通知书》并未依据该规划的相关规定，故阮德章要求如皋市政府对该规划一并进行合法性审查无事实根据和法律依据，如皋市政府在行政复议过程中未审查该规划并无不当。如皋市卫计委收到阮德章的申请后，应当依据相关法律规定和阮德章提供的材料，在法定期限内作出是否准予阮德章开办德章特色诊所的行政许可决定，如皋市卫计委作出《申请材料补正通知书》、未作出是否准予的行政许可决定错误，如皋市政府作出《行政复议决定书》责令如皋市卫计委在20个工作日内作出是否准予的书面行政许可决定正确。综上，上诉人阮德章的上诉理由和请求缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。原审法院判决驳回阮德章的诉讼请求并无不当，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人阮德章承担。本判决为终审判决。审 判 长  刘 军代理审判员  张世霞代理审判员  苗 青二〇一六年一月二十八日书 记 员  常 悦附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政复议法》第七条第一款公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的下列规定不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请：（一）国务院部门的规定；（二）县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定；（三）乡、镇人民政府的规定。第二十八条第一款行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：（二）被申请人不履行法定职责的，决定其在一定期限内履行；