江苏省泰州市中级人民法院行 政 判 决 书(2016)苏12行终147号上诉人（原审原告）凌峰。被上诉人（原审被告）泰州市姜堰区发展和改革委员会，住所地泰州市姜堰区姜堰镇振兴北路1号。法定代表人李宝权，主任。参与诉讼负责人朱为春，副主任。委托代理人朱学利，北京市高朋（泰州）律师事务所律师。原审第三人泰州市姜堰区人民政府罗塘街道办事处，住所地泰州市姜堰区长江路（沿河村）。法定代表人陆双琳，主任。委托代理人王宝明，泰州市姜堰区罗塘街道院子村党支部书记。上诉人凌峰因发改行政审批一案，不服泰州市海陵区人民法院(2016)苏1202行初62号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审查明，原姜堰区姜堰镇人民政府于2014年9月10日向泰州市姜堰区发展和改革委员会（以下简称姜堰发改委）出具《关于改造银杏路等通村公路的报告》，称：银杏路、院子路、宇沐路（东段）、丁宇路、天云路（西段）为姜堰镇镇村主要干道，已列入省农村公路提档升级项目库，决定对五条道路按标准进行提档升级，约需建设资金355.88万元，其中省（区）补157.6万元，尚有201.28万元由镇政府配套，请姜堰发改委予以批准立项。泰州市姜堰区交通运输局于同月22日在该报告签署“同意”，泰州市国土资源局姜堰分局于同月24日签署“路宽不超过6米，属农村道路，同意先行立项”。原姜堰镇政府于同年11月24日出具《关于改造银杏路等通村公路的补充说明》，对需要改造的五条道路的长度及宽度进行了说明，其中院子路长约0.9公里，现有宽度5米，改造后宽度6米。泰州市姜堰区环境保护局于同年11月26日出具《环境影响评价报告表审批意见》，原则同意原姜堰镇政府上述道路改造工程项目环评报告表结论意见。姜堰发改委经审核后，于同年11月26日作出泰姜发改投[2014]195号《关于同意姜堰镇银杏路等五条通村公路改造项目的批复》（以下简称195号批复），同意原姜堰镇政府对上述五条道路实施提档升级改造。凌峰不服，向法院提起行政诉讼，要求撤销195号批复。另查明，江苏省人民政府和泰州市人民政府分别作出批复，同意撤销泰州市姜堰区原姜堰镇，设立罗塘街道办和三水街道办事处。院子村在罗塘街道范围内。凌峰现居住在泰州市姜堰区罗塘街道院子村七组42号，列入提档升级改造范围的院子路从其居住房屋后经过，距其居住房屋北墙约1米，本次院子路改造工程是在原有道路基础上向距离凌峰房屋相反方向进行扩建。原审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条的规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。本案争议的焦点是，姜堰发改委作出的行政批复是否合法。根据江苏省发展和改革委员会《省发展改革委关于印发取消和下放行政审批事项实施方案的通知》（苏发改投资发[2013]1278号）、泰州市发展和改革委员会《市发展改革委关于下放行政审批事项的通知》（泰发改发[2013]409号），对于省级政府投资安排补助资金额度和比例较小的地方项目，除跨区域、流域项目外，项目审批权限下放市县发展改革委。姜堰发改委作为县级发展和改革委员会，具有对涉案道路改造项目进行审批的行政职权。本案中，原姜堰镇政府向姜堰发改委提交了《关于改造银杏路等通村公路的报告》和补充说明，决定对包括院子路在内的五条道路进行提档升级，所需资金由省（区）补和镇政府配套组成，对改造后的道路的长度和宽度也进行了明确说明。泰州市姜堰区交通运输局、泰州市国土资源局姜堰分局先后出具了同意立项的意见，泰州市姜堰区环境保护局也出具《环境影响评价报告表审批意见》，同意上述道路改造工程项目环评报告表结论意见。姜堰发改委经审核后作出195号批复，同意原姜堰镇政府对上述五条道路实施提档升级改造，并无不当之处。关于凌峰所称姜堰发改委的批复违反了相关法律法规的规定一节。根据《中华人民共和国公路管理条例》第二十九条、《江苏省公路条例》第三十四条的规定，从公路用地外缘起，国道不少于二十米、省道不少于十五米、县道不少于十米、乡道不少于五米的区域为公路建筑控制区范围。公路建筑控制区划定前已经合法修建的建筑物、构筑物不得扩建，因公路建设或者保障公路运行安全等原因需要拆除、迁移的，应当依法给予补偿。根据《江苏省农村公路管理办法》第二十八条的规定，村道从公路边沟外缘、没有边沟的，从公路坡脚线外缘；没有公路坡脚线的，从公路硬化路面边缘1米外起，不少于3米的范围内，为村道建筑控制区。在村道建筑控制区内，除公路防护、养护需要和必要的农田水利、电力、通讯、供水等设施建设外，禁止修建建筑物或者构筑物。从上述规定可以看出，在公路旁边进行建设，应当保留一定的建筑控制区域，在区域范围内，不得违反规定修建建筑物或者构筑物，而不是说在建设公路时应当与现有的建筑物或构筑物保留相应的控制区域。凌峰对上述规定的理解不正确，其辩解意见不予采信。根据庭审查明的事实，院子路改造工程是在原有道路基础上向距离凌峰房屋相反方向进行扩建，并未侵害凌峰的合法权益。关于凌峰称道路施工对凌峰的房屋造成损害，并非姜堰发改委对道路改造项目批复行为所造成，凌峰可通过其他合法途径另行主张权利。农村公路提档升级，有利于进一步提升农村公路安全条件，为人民群众出行提供安全、便捷的服务。至于道路施工期间暂时会对包括凌峰在内的周边群众的出行带来不便，凌峰应当予以理解，与农村公路提档升级的宗旨目的并不矛盾。综上，姜堰发改委作出的195号批复，行政主体合格，认定事实清楚，程序基本合法，适用法律法规正确。凌峰的诉讼请求，缺乏事实和法律依据，原审法院不予支持。据此，原审法院遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回凌峰要求撤销姜堰发改委作出的195号批复的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由凌峰负担。凌峰不服，向本院提出上诉称，一、上诉人的房屋屋基离原道路不足1米，被上诉人批准扩建原道路，道路扩建后，大型汽车在该道路上行驶，势必会加重对上诉人的房屋造成严重影响，且在此之前，因大型汽车的行驶已经给上诉人的房屋造成了影响。被上诉人批准在距离上诉人房屋不足1米的地方修建道路，违反了相关法律法规的控制性规定。二、上诉人仅在批复中明确改造后的公路宽度为6米，但并未明确是在原有道路的哪一边进行拓宽，导致施工方在上诉人房屋的屋基上进行施工，为施工方违法施工留有了余地，上诉人应承担相应法律责任。三、无论是一审法院还是被上诉人本身都无法证明被上诉人作出的195号批复是适用法律法规正确。综上，请求二审法院依法撤销一审判决，支持上诉人的诉讼请求。姜堰发改委答辩称，一、一审过程中，上诉人对被上诉人所举证据的真实性均无异议，对被上诉人作出的195号批复的行政职权、行政程序、适用法律也均无异议。事实上，被上诉人在作出批复之前已经依照法律规定审查了交通、国土、环保等相关部门的审批意见。被上诉人作出的批复是合法、有效的。二、上诉人的房屋与原公路之间的距离及位置是历史形成的，项目实施单位制定的施工方案也是在道路的单侧富余土地上进行拓宽，拓宽位置处于上诉人房屋的相反方向。195号批复对上诉人的房屋状况不产生任何影响。三、导致对上诉人房屋产生影响的是施工行为，这与被上诉人的批复没有关系。施工行为对上诉人有无造成影响、损害，不应当在本案中处理。综上，一审判决认定事实清楚，证据充分，判决结果正确，请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。原审第三人的陈述意见与被上诉人一致。本院经审理除确认一审已经查明的事实外，另查明，公路施工方在实际施工过程中没有按照设计图纸的要求在上诉人房屋相反的方向进行施工，而是在靠近上诉人房屋一侧的方向进行施工。上诉人发现后，即予以制止，至本案二审过程中，靠近上诉人房屋附近的道路一直处于停工状态。本院认为，国务院颁布的《公路安全保护条例》第十一条规定，县级以上地方人民政府应当根据保障公路运行安全和节约用地的原则以及公路发展的需要，组织交通运输、国土资源等部门划定公路建筑控制区的范围。公路建筑控制区的范围，从公路用地外缘起向外的距离标准为：（一）国道不少于20米；（二）省道不少于15米；（三）县道不少于10米；（四）乡道不少于5米。《江苏省公路条例》也有上述内容的规定。《江苏省农村公路管理办法》第二十八条规定，村道从公路边沟外缘、没有边沟的，从公路坡脚线外缘；没有公路坡脚线的，从公路硬化路面边缘1米外起，不少于3米的范围内，为村道建筑控制区。在村道建筑控制区内，除公路防护、养护需要和必要的农田水利、电力、通讯、供水等设施建设外，禁止修建建筑物或者构筑物。上述行政法规规定的公路与建筑控制区的距离是指先有公路，后有建筑物的情形，即在公路已经存在的情况下，要控制后建建筑物与公路之间的距离。本案中，上诉人的房屋与原公路院子路都已存在，在对原院子路进行拓宽改造时，不存在拓宽公路与上诉人的房屋控制距离的问题，且设计图纸是要求拓宽公路在靠近上诉人房屋附近位置时，向上诉人房屋相反的方向进行拓宽。故上诉人关于195号批复违反《江苏省公路条例》及《江苏省农村公路管理办法》规定的道路与建筑控制区距离的意见与事实及法律规定均不符。被上诉人受理原姜堰镇政府的《关于改造银杏路等通村公路的报告》后，依法审查了泰州市姜堰区交通运输局、国土资源局、环境保护局的审批意见，根据相关法律、法规的规定，在其法定职权范围内，作出的195号批复不违反法律、法规的规定。至于公路的施工方在施工过程中，未按照设计图纸的要求进行施工所给上诉人房屋带来的影响或损害，与本案不是同一法律关系，本案不予理涉。从上诉人在一、二审诉讼过程中的陈述看，上诉人主要认为从其屋后经过的公路因有重型汽车的行驶已经给其房屋造成了一定程度的损害，其担心道路拓宽后会有更多的重型汽车经过，会给其房屋造成更大的损害。对此，本院认为，上诉人在一审中虽然提交了部分照片用以证明其房屋的损坏情况，但仅凭这些照片尚无法证明其房屋损害是由经过其屋后公路的汽车所造成的，更无证据证明公路拓宽后，一定会加重对其房屋的损害。因此，其房屋是否损害，无证据证明与被上诉人作出的195号批复有关。综上，上诉人关于被上诉人作出的195号批复违法的意见，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，但一审判决适用已经失效的《中华人民共和国公路管理条例》处理本案，属于适用法律不当，本院予以纠正。但考虑到《中华人民共和国公路管理条例》虽已失效，但一审判决所适用的相关条款与现行的《公路安全保护条例》中的相关内容一致，即现行的《公路安全保护条例》对一审判决适用的《中华人民共和国公路管理条例》的相关内容予以了保留，且一审判决结果并无不当，故本院对于一审判决的结果予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人凌峰负担。本判决为终审判决。审 判 长  顾金才审 判 员  苏媛媛代理审判员  蔡 鹏二〇一六年八月十八日书 记 员  秦 檑附：本案适用法条《公路安全保护条例》第十一条县级以上地方人民政府应当根据保障公路运行安全和节约用地的原则以及公路发展的需要，组织交通运输、国土资源等部门划定公路建筑控制区的范围。公路建筑控制区的范围，从公路用地外缘起向外的距离标准为：（一）国道不少于20米；（二）省道不少于15米；（三）县道不少于10米；（四）乡道不少于5米。《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。