贵州省黔东南苗族侗族自治州中级人民法院民 事 判 决 书（2014）黔东民终字第152号上诉人（原审原告）丹寨县兴仁镇兴仁村民委员会。负责人石忠美，该村民委员会主任。委托代理人胡正国、范远义，贵州洲联合律师事务所律师。被上诉人（原审被告）丹寨县农业局。住址：丹寨县龙泉镇建设北路**。法定代表人余世和，该局局长。原审第三人杨承鼎，男。委托代理人张云，男，贵州子尹律师事务所律师。原审第三人丹寨县俊建实业有限责任公司。住址：丹寨县龙泉镇龙泉大道。法定代表人潘林，该公司经理。上诉人丹寨县兴仁镇兴仁村民委员会（以下简称兴仁村委会）因与被上诉人丹寨县农业局、一审第三人杨承鼎、丹寨县俊建实业有限责任公司（以下简称俊建实业公司）农村土地承包合同纠纷一案，不服丹寨县人民法院（2013）丹民初字第331号民事判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。一审经审理查明：1985年，大尖坡兴仁片区飞播种植的牧草，由于无专业人员专门管理和过度放牧等原因导致牧草退化，为此，1990年10月16日，贵州省计划委员会以（90）黔计字第364号文件批复“关于丹寨县种草养畜基地基建任务书”，批准恢复大尖坡草场兴仁片区草地，1990年10月18日，丹寨县政府办公室以丹府办（90）122号文件“关于大尖坡草场兴仁片区草地调整、使用的通知”，重审1986年建设飞播草场时划定范围仍应实行种草养畜，使之成为规范化、集约化、商品化的生产基地。为了达到此目的，县政府主要领导于1990年12月29日，在兴仁召集兴仁区公所、县农业局、兴仁镇政府及有关村组领导和草地户开专门会议，商讨种草养畜事宜。经过讨论，一致同意将分散于各户的草地转包给草地畜牧服务中心进行种草养畜基地建设，1991年1月3日，丹寨县农业局的下属单位丹寨县草地技术服务中心与兴仁村委会签订了《大尖坡兴仁片区草地承包使用合同书》及《补充条款》。双方约定：合同期为40年，从1991年1月1日起至2031年1月1日止；乙方（被告）对草地有使用权，为了搞好草地建设，提高经济效益，乙方有权在草地上进行优质牧草种植、果草间作，药草间作和粮草间作、放牧及饲养家畜等；乙方有权对草地范围进行工程围栏、修建牧道、饮水设施、建圈舍及人员住房等基础设施建设；乙方有发包权。本合同生效后，乙方可以将草地规划，分片招标发包，草地将由向乙方承包的个人进行经营管理；开始的第1-3年，按每亩1元计费，进入第4年以后，按草地畜牧总效益（纯收益）2：8分成，即甲方（原告）为2，乙方为8，同时停止每亩一元的承包费；甲方有责任教育本村、本组农民自觉遵守国家法律，不得破坏草场基础设施，不得侵犯草场利益。1991年3月12日，丹寨县公证处以（91）丹公证字第11号公证书对《承包合同》及《补充条款》予以公证。1998年10月10日，丹寨县农业局的下属单位丹寨县种牛羊基地与杨承鼎签订《兴仁大尖坡草地承包协议书》。农业局将466.27亩草地转包给杨承鼎，杨承鼎在草地上种植杨梅、桂花和金银花，从2007年至2012年，丹寨县兴仁财政所对杨承鼎发放221.56亩退耕还林款。因杨承鼎将承包草地单纯用作种植经济果林、药材及园林苗木，农业局于2010年9月9日作出《关于限期整改大尖坡草场承包地用途的通知》，要求杨承鼎在接到通知后7个工作日内，按照承包协议进行整改，杨承鼎于2010年9月15日提出整改方案，2010年9月16日，农业局同意杨承鼎的整改方案，杨承鼎按方案进行了整改。1998年11月21日，兴仁村委会与丹寨县农业局签订《大尖坡兴仁片区草地承包使用合同书﹤补充合同﹥》，约定：大尖坡草场以边界围栏为界，包括兴仁村片、广家新野猪山片和兴仁镇林场公地其中一部分，总面积988.7亩；从1998年1月起到原合同期满止为33年，由农业局种牛羊基地一次性付给兴仁村草地使用费100088元，于1998年11月底前付清。《补充合同》载明，至1997年底，乙方已按合同约定付清甲方各年承包费。丹寨县农业局已按约定的100088元支付承包费。2006年4月30日，丹寨县农业局的下属单位丹寨县黔隆畜牧科技有限公司与俊建实业公司签订《丹寨县种牛羊基地租赁合同书》。农业局将522.43亩草地转包给俊建实业公司。2012年，俊建实业公司开始修建牧道、建圈舍。2013年6月11日，兴仁村委会和24名村民，向丹寨县农业局提出终止合同通知书，以农业局违反合同第1条第1、3、5款之规定，改变草场用途，种植经济林、退草还林为由，终止双方签订的《大尖坡兴仁片区草地承包使用合同书》。2013年6月13日，农业局作出《对兴仁村二组吴德林二十四户村民终止﹤大尖坡兴仁片区草地承包合同书﹥的答复》，不同意终止合同。一审法院认为：兴仁村委会与丹寨县农业局签订的《大尖坡兴仁片区草地承包使用合同书》及其《补充合同》，是在1985年飞播的大尖坡兴仁片区草场由于无专业人员专门管理，造成草场退化，省计划委员会批复后，县政府要求将草场建成规范化、集约化、商品化的生产基地的情况下签订的，并且当时是在县政府领导主持下，兴仁区公所、县农业局、兴仁镇政府及有关村组领导和草地户协商一致同意承包给农业局，所以该合同是双方当事人的真实意思表示，不违反法律法规规定，系有效合同，应受法律保护。双方签订《大尖坡兴仁片区草地承包使用合同书》的目的，在该合同的前页明确约定，是为了使草场成为规范化、集约化、商品化的生产基地。兴仁村委会认为《大尖坡兴仁片区草地承包使用合同书》及其《补充合同》，违反中共中央、国务院《关于进一步制止党政机关和党政干部经商、办企业的规定》（中发（1986）6号）的文件精神，属无效合同的主张，应不予采纳。首先，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（一）》第四条对认定无效的规定，认定合同是否有效，应以法律和行政法规为依据，而根据《中华人民共和国立法法》对行政法规的规定，中共中央、国务院《关于进一步制止党政机关和党政干部经商、办企业的规定》不属于行政法规，再说，根据中共中央办公厅、国务院办公厅《关于贯彻执行〈中共中央、国务院关于进一步制止党政机关和党政干部经商、办企业的规定〉几个问题的说明》第二条，科研、教育等事业单位，可以从事与本单位业务、技术有关的技术转让、技术咨询、技术承包等经营活动，按照该条说明，丹寨县农业局是农业部门，承包草场与其业务相关，可以承包兴仁片区草场；其次，村委会以解除合同提起诉讼，而不是以撤销合同提起诉讼，证明村委会认可该合同是有效合同，故《大尖坡兴仁片区草地承包使用合同书》及其《补充合同》是有效合同。双方签订《大尖坡兴仁片区草地承包使用合同书》后，农业局与杨承鼎、俊建实业公司签订转包合同和租赁合同，符合《大尖坡兴仁片区草地承包使用合同书》的约定，因此，农业局与杨承鼎、俊建实业公司签订的《兴仁大尖坡草地承包协议书》和《丹寨县种牛羊基地租赁合同书》均系有效合同，兴仁村委会认为无效的主张，应不予采纳。兴仁村委会与丹寨县农业局签订合同后，农业局已依约支付了40年的全部承包费，且无违法违约行为；杨承鼎将草地单纯种植经济果林、药材及园林苗木，存在一定的违约，但不属于根本性违约，因为不影响合同目的的实现，并且农业局已责令整改，杨承鼎已进行了整改，故村委会以此作为解除合同依据的主张，不予采纳，至于丹寨县兴仁财政所对杨承鼎发放221.56亩退耕还林款的问题，由相关部门调查认定处理；俊建实业公司在草场内修建圈舍，符合合同约定，并且，村委会未提出草皮受到严重破坏的证据，所以，村委会主张俊建实业公司违约，同样不予采纳。因此，兴仁村委会在要求农业局解除合同未达成协议的情况下，在农业局已支付完毕40年的承包费、合同期限未届满、农业局不存在明确表示或者以自己的行为表明不履行主要合同债务、迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的的情形下，请求解除合同，没有事实根据和法律依据，故兴仁村委会的诉请理由不能成立，不予支持，应予以驳回。但农业局应加强对草场的管理，加强对两个第三人的监督，进一步加大对杨承鼎承包范围的整改力度，使草场规范化、集约化、商品化，实现合同目的，成为种草养畜的一棵标杆，推动畜牧业的发展，为经济发展做出更大的贡献。据此，依照《中华人民共和国合同法》第九十三条、第九十四条的规定，判决：驳回原告丹寨县兴仁镇兴仁村民委员会的诉讼请求。案件受理费50元，减半收取25元，由原告丹寨县兴仁镇兴仁村民委员会负担。上诉人兴仁村委会不服一审判决，上诉请求：一、请求撤销丹寨县人民法院（2013）丹民初字第331号民事判决。二、依法改判解除1991年1月3日《大尖坡兴仁片区草地承包使用合同书》及1998年11月21日《大尖坡兴仁片区草地承包使用合同书﹤补充合同﹥》。三、一、二审案件受理费由丹寨县农业局承担。理由是：一、一审判决认定农业局无违法违约行为错误。双方合同的目的和宗旨是“进行种草养畜基地建设”，就是种牧草和养殖牛羊，而不是扩大为“发展农业”。虽然合同中乙方约定有“果草间作，药草间作等间作，放牧及饲养家禽等”，但前提是发展草场，养殖畜牧。而杨承鼎用于种植杨梅、桂花、金银花、园林苗木、退草开垦种庄稼，把200亩土地退耕还林，俊建实业公司用于修建猪舍养猪，与合同的约定不符。一审法院判决认定杨承鼎存在一定违约，但不属于根本性违约，同时又进行了整改是错误的。农业局在一审时提供的证据材料可以证明杨承鼎与农业局的行为属于故意违约。二、一审法院判决对杨承鼎2007年开始至2012年把221.56亩草地退耕还林问题避而不谈是错误的。退耕还林应当由所有权人和承包经营权人享有权利。如果杨承鼎没有把草地变为耕地，哪里有退耕还林的事情，这是不是根本违约。三、一审判决认定村委会未提出草皮受到严重破坏的证据是错误的。1、村委会提供的照片可以证实，农业局和杨承鼎都认可。2、关于一审认定村委会没有提供1991年1月3日签订《合同书》约定的由专家及政府对草场作出是否退化的鉴定问题。村委会多次到县农业局了解鉴定问题，农业局告知我们只有省农业厅才能做，而且费用比较高，只有农业局委托才能鉴定，所以村委会只有放弃鉴定。被上诉人丹寨县农业局答辩称：一、1、双方签订的合同和补充合同一审已经认定有效。2、农业局在履行合同的过程中严格按照双方的约定对草场进行管理，没有违约行为。杨承鼎在草地间作杨梅、金桂苗等，虽有过度密植，但没有影响牧草的生长。况且双方对修建圈舍、牧道、果草间作的面积是多少亩并没有具体的限制。3、农业局已支付了全部承包费，合同期限未届满。二、村委会称杨承鼎把200亩土地退耕还林没有事实依据。俊建实业公司确实占地70亩修建猪舍，但没有达到严重破坏植被的程度，没有违反合同的约定。合同约定种植养禽，猪也属于禽，不能仅理解为牛和羊。三、一审判决认定村委会未提供草皮受到严重破坏的证据属实。村委会只提供了几张视听资料，这几张照片不能证明草皮受到严重破坏。村委会认为农业局承包的草场已退化，应当由其举证证明，村委会没有申请鉴定，放弃了举证，这就说明村委会没有证据证明。一审判决认定村委会举证不能符合法律规定。因此，村委会的上诉理由不能成立，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，二审法院应当驳回上诉，维持原判。本院审理查明的事实与一审查明的事实一致。本院认为：兴仁村委会与丹寨县农业局签订的《大尖坡兴仁片区草地承包使用合同书》及其《补充合同》是双方当事人的真实意思表示，没有违反法律规定，合法有效。当事人对合同有效没有异议，双方应当按照协议享有合同权利，履行合同义务。兴仁村委会的诉讼请求是解除双方的上述合同，不是确认合同无效。根据《中华人民共和国合同法》第九十三条的规定，当事人协商一致，可以解除合同。当事人可以约定一方解除合同的条件。解除合同的条件成就时，解除权人可以解除合同。兴仁村委会与丹寨县农业局至今没有自行达成解除合同的协议，也没有出现合同约定的一方有权解除合同的情形。双方虽然在合同约定：三年后草场退化、无效益时，乙方（丹寨县农业局）应将草场退还甲方（兴仁村委会）。但是，合同同时又约定，“草场退化”、“无效益”，应经省、州有关专家会同县、区、镇各级政府共同鉴定，作出结论确属草场退化、无效益后，由政府做出决定。至今并没有省、州相关部门对草场是否退化、无效益进行鉴定。《中华人民共和国合同法》第九十四条规定，有下列情形之一的，当事人可以解除合同：（一）因不可抗力致使不能实现合同目的的；（二）在履行期限届满之前，当事人一方明确表示或者以自己的行为表明不履行主要债务；（三）当事人一方迟延履行主要债务，经催告后在合理期限内仍未履行；（四）当事人一方迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的；（五）法律规定的其他情形。这是法律规定的解除合同的情形，本案丹寨县农业局没有本条规定的前面三种情形，不能适用这三种情形解除双方的合同。那么丹寨县农业局是否存在其他违约行为不能实现合同目的，即上述法律第（四）、（五）项规定的情形，双方签订的合同是为了使草场成为规范化、集约化、商品化的生产基地，具体就是种草养禽，而村委会则收取承包费100088元。农业局将承包草场转包给杨承鼎和俊建实业公司，种植经济果林、药材及园林苗木，与合同的约定并不一致，但并没有影响到双方合同目的的实现，农业局已经全额支付了40年承包期的承包费，村委会的合同目的已经实现。而第（四）项规定的解除条件不仅出现违约行为，而且达到不能实现合同目的，两个条件同时具备才符合解除合同的条件，因此村委会解除合同的事实和理由也不符合本第（四）项的规定。而俊建实业公司在草场内修建圈舍，符合合同的约定，并且村委会没有提供证据证明皮草受到严重破坏的证据，所以村委会主张俊建实业公司没有按照合同约定使用草场的理由不能成立，本院不予采纳。因此，在双方当事人没有达成解除合同的一致意见的情况下，请求解除合同证据不足，其请求不予支持。同时，兴仁村委会在诉讼理由中适用合同无效的法律规定进行陈述，与其解除合同的诉讼请求不一致，解除合同的前提是合同有效，确认合同无效只能适用合同无效的法律规定，所以，兴仁村委会的上诉理由不能成立，其上诉请求不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审理程序合法。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人丹寨县兴仁镇兴仁村民委员会负担。本判决为终审判决。审 判 长  陆小平审 判 员  刘泽智代理审判员  王大梅二〇一四年四月十四日书 记 员  郑华品