江苏省南通市港闸区人民法院行 政 判 决 书（2013）港行初字第0085号原告沈新忠，男，汉族。被告南通市公安局开发区分局，住所地南通市开发区星湖大道1698号。法定代表人陶峰，职务局长。委托代理人杨斌。委托代理人陈凯。第三人李国祥，男，汉族。第三人李嘉诚，男，汉族。第三人夏建新，男，汉族。原告沈新忠、蔡秀珍诉被告南通市公安局开发区分局（以下简称开发区公安分局）不履行治安管理行政处罚法定职责，于2013年12月2日向本院提起行政诉讼。本院于同年12月5日立案受理，并于12月6日向被告开发区公安分局送达了起诉状副本及应诉通知书。2013年12月10日和12月16日，原告沈新忠、蔡秀珍两次申请变更诉讼请求。因李国祥、李嘉诚、夏建新与本案处理存在法律上的利害关系，本院依法通知李国祥、李嘉诚、夏建新作为本案的第三人参加诉讼。本院适用简易程序，于2014年1月3日公开开庭审理了本案。原告沈新忠、蔡秀珍，被告开发区公安分局的委托代理人杨斌、陈凯到庭参加诉讼。第三人李国祥、李嘉诚、夏建新经本院合法传唤，无正当理由拒不到庭。本案现已审理终结。2013年9月20日下午，南通市开发区炜建花苑1幢1号店面与2号店面之间因空柴油桶堆放问题引发纠纷，双方人员发生肢体冲突，后群众报警。被告开发区公安分局中兴派出所出警处理。事后原告沈新忠、蔡秀珍要求被告开发区公安分局对第三人李国祥、李嘉诚等予以治安处罚，被告开发区公安分局在原告沈新忠、蔡秀珍起诉前未作出处理决定。2013年12月23日，被告开发区公安分局向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据、依据。1.公安机关对沈新忠、蔡秀珍、李国祥、李嘉诚、夏建新的询问笔录；证人成×、尹××、刘××、申××、黄××的证言；沈新忠、蔡秀珍、李国祥、李嘉诚、夏建新、成×、尹××、刘××的辨认笔录；病历及伤情照片；视听资料及制作说明。以上证据证明原告沈新忠、蔡秀珍与第三人李国祥、李嘉诚、夏建新之间因空柴油桶堆放问题引发互相殴打的违法事实。2.受案登记表、行政处罚决定书、传唤证、行政处罚告知笔录、行政拘留执行回执、被拘留人家属通知登记表、送达回执、户籍资料及电话查询、情况说明，以上证据证明行政执法程序合法。被告开发区公安分局当庭提供如下证据：3.民警陈××的办案日志，证明曾多次调解。4.呈请延长办理期限的报告书，证明经上一级公安机关批准延长办案期限三十日。法律、法规依据：《中华人民共和国治安管理处罚法》第四十三条第一款、《公安机关办理行政案件程序规定》第一百六十条第二款。原告沈新忠、蔡秀珍诉称，两原告系夫妻关系。2013年9月20日，两原告位于南通开发区炜建花苑1幢1号店面门口堆放的油桶被租住在2号店面的李国祥父子及四名工人损坏，两原告被李国祥父子等人打伤。当日即报警，至今公安机关不作为，现要求：1.确认被告开发区公安分局未在《中华人民共和国治安管理处罚法》规定的期限内对第三人李国祥、李嘉诚作出行政处罚决定违法；2.判令被告开发区公安分局依据《中华人民共和国治安管理处罚法》的规定对寻衅滋事的违法行为人李国祥、李嘉诚作出行政拘留并处罚款的行政处罚；3.诉讼费用由被告开发区公安分局承担。2013年12月10日，原告沈新忠、蔡秀珍将诉讼请求变更为：1.确认被告开发区公安分局未在《中华人民共和国治安管理处罚法》规定的期限内对第三人李国祥、李嘉诚及四名工人作出行政处罚决定违法；2.判令被告开发区公安分局依据《中华人民共和国治安管理处罚法》的规定对寻衅滋事的违法行为人李国祥、李嘉诚及四名工人作出行政拘留并处罚款的行政处罚；3.诉讼费用由被告开发区公安分局承担。2013年12月16日，原告沈新忠、蔡秀珍再次变更诉讼请求为：1.确认被告开发区公安分局未在《中华人民共和国治安管理处罚法》规定的期限内对第三人李国祥、李嘉诚作出行政处罚决定违法；2.诉讼费用由被告开发区公安分局承担。原告沈新忠、蔡秀珍为证明其主张，向本院提供了如下证据：1.视听资料及说明，证明事发时及时报警，出警民警处置不当，在问题得不到解决后被第三人殴打。2.照片，证明两原告的受伤及部分财产损失情况，两原告要求做伤情鉴定，但因时间较长无法作出鉴定结论，证明被告开发区公安分局行政不作为。3.原告蔡秀珍的门诊病历及门诊医药费收费收据，证明伤情情况。4.投诉材料、举报材料，证明被告开发区公安分局不履行法定职责。5.南通××机电设备公司从事金属加工的工作图片，证明两原告长达半年举报没有效果，无奈才堆放油桶。被告开发区公安分局辩称，被告开发区公安分局于2013年9月22日正式立案受理了该起治安案件，后多次开展调解工作。最后一次调解在2013年12月4日，两原告均表示不接受调解。因调解不成，被告开发区公安分局于2013年12月9日作出行政处罚决定。根据《公安机关办理行政案件程序规定》的规定，调解未达成协议，办案期限应当从调解未达成协议之日起开始计算，本案应当从2013年12月4日起计算办案期限，故不存在两原告诉称的未在规定期限内处罚的问题。请求依法驳回原告沈新忠、蔡秀珍的诉讼请求。第三人李国祥、李嘉诚、夏建新经本院合法传唤，无正当理由拒不到庭，视为放弃陈述事实、举证及抗辩的权利。原告沈新忠、蔡秀珍对被告开发区公安分局提供的证据1无异议；对证据2中的情况说明有异议，认为被告开发区公安分局从未组织过调解，原告沈新忠、蔡秀珍也未答应过调解；对证据3、4的真实性有异议。被告开发区公安分局对原告沈新忠、蔡秀珍提供的证据认为没有关联性。结合各方当事人的质证意见，根据证据采信规则，本院对当事人各方提供的证据作如下认定：对当事人均不持异议的证据依法确认其效力。对被告开发区公安分局提供的证据2中的情况说明，因原告沈新忠、蔡秀珍不予认可，又无其他证据相印证，不能证明被告开发区公安分局组织调解的事实。证据3、4未在举证期限内提供，不予认定。对原告沈新忠、蔡秀珍提供的证据1-4与本案具有关联性，予以认定。证据5与本案没有关联性，不予认定。根据各方当事人所提交的相互均不持异议的证据及本院对证据的认定，本院认定如下事实：2013年9月20日下午13时05分左右，南通开发区炜建花苑1幢1号门面店与2号门面店因空油桶堆放问题引发纠纷，双方人员发生争执，进而引发殴打。被告开发区公安分局接到报警后，指令中兴派出所民警出警，并于当日对沈新忠、蔡秀珍、夏建新制作了询问笔录，同日对证人申××、黄××制作了询问笔录。2013年9月21日，被告开发区公安分局对李嘉诚、李国祥制作了询问笔录。2013年9月22日，被告开发区公安分局将该案件正式立治安案件。2013年10月8日，被告开发区公安分局将涉嫌殴打他人的第三人李国祥传唤到案进行询问。10月9日被告开发区公安分局将涉嫌殴打他人的第三人李嘉诚、原告沈新忠传唤到案进行询问，原告沈新忠当即明确表示不同意调解。10月10日，被告开发区公安分局将涉嫌殴打他人的夏建新传唤到案进行询问。2013年11月12日和11月29日，被告开发区公安分局对原告蔡秀珍进行了询问。2013年11月26日，被告开发区公安分局对第三人李嘉诚、李国祥进行了询问。原告沈新忠、蔡秀珍及第三人李国祥、李嘉诚、夏建新在公安机关制作的询问笔录中均承认相互间发生争执进而殴打的事实。2013年9月23日和11月26日，被告开发区公安分局对尹××进行了询问。2013年9月23日和11月27日，被告开发区公安分局对成×进行了询问。2013年10月10日，被告开发区公安分局对刘××进行询问。尹××、成×和刘××均否认参与殴打，并陈述了原告沈新忠、蔡秀珍及第三人李国祥、李嘉诚、夏建新间发生互殴的经过。2013年11月11日，被告开发区公安分局组织第三人李嘉诚、李国祥、夏建新进行辨认，辨认结果为照片中的5号女子和6号男子即本案的原告蔡秀珍和沈新忠实施了殴打行为。同日被告开发区公安分局组织了证人成×、尹××、刘××进行辨认，辨认结果为照片中的5号女子和6号男子即本案的原告蔡秀珍和沈新忠实施了殴打行为。2013年11月12日，被告开发区公安分局组织原告沈新忠、蔡秀珍进行辨认，原告沈新忠辨认结果为照片中2号男子即证人尹××为推倒其油桶的工人，其他辨认不出；原告蔡秀珍辨认结果为照片中12号男子即第三人夏建新为殴打沈新忠之人，25号男子即证人成×拉偏架，45号男子即证人刘××趁乱殴打其丈夫，其余辨认不出。被告开发区公安分局经调查后认定，2013年9月20下午，南通开发区炜建花苑1幢1号门面店与2号门面店之间因纠纷引发争执，后店内双方人员在2号门面店前空地发生互殴，期间第三人李嘉诚对原告沈新忠、蔡秀珍进行殴打，第三人夏建新对原告沈新忠进行殴打，第三人李国祥对原告沈新忠进行殴打，原告蔡秀珍对第三人夏建新进行殴打，原告沈新忠对第三人夏建新进行殴打。2013年12月5日，被告开发区公安分局分别对原告沈新忠、蔡秀珍及第三人李国祥、李嘉诚、夏建新进行行政处罚告知，并制作了告知笔录。2013年12月9日，被告开发区公安分局根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第四十三条第一款之规定，对原告沈新忠作出开公（中）行罚决字（2013）1307号《行政处罚决定书》，给予原告沈新忠罚款五百元的处罚；对原告蔡秀珍作出开公（中）行罚决字（2013）1309号《行政处罚决定书》，给予原告蔡秀珍罚款三百元的处罚；对第三人李嘉诚作出开公（中）行罚决字（2013）1308号《行政处罚决定书》，给予第三人李嘉诚行政拘留三日的行政处罚；对第三人夏建新作出开公（中）行罚决字（2013）1310号《行政处罚决定书》，给予第三人夏建新罚款五百元的处罚；对第三人李国祥作出开公（中）行罚决字（2013）1311号《行政处罚决定书》，给予第三人李国祥罚款五百元的处罚。本院认为，《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条规定，县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。据此，被告开发区公安分局具有在辖区内治安管理的法定职权。根据当事人诉辩主张及当庭陈述，本案争议焦点是：被告开发区公安分局是否在法定期限内履行了法定职责。要审查被告开发区公安分局是否在法定期限内履行了法定职责，应当从法律、法规规定的办案期限及是否存在不计入办案期限的正当事由两方面进行审查。一、关于治安案件的办案期限。《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十九条规定：“公安机关办理治安案件的期限，自受理之日起不得超过三十日；案情重大、复杂的，经上一级公安机关批准，可以延长三十日。”根据该规定，公安机关办理治安案件的一般期限为三十日。案情重大、复杂的治安案件，经上一级公安机关的批准，可以再延长三十日，即公安机关办理治安案件的最长期限不超过六十日。《中华人民共和国治安管理处罚法》之所以作出这样的规定，一是考虑到大量治安案件属于即时发现的案件，案情比较简单，调查相对容易，相当一部分治安案件甚至能当场处罚完毕，因此办理治安案件期限不宜太长。二是高效率地处理治安案件，有利于及时化解社会矛盾，避免治安案件久拖不决，保持一个稳定的社会治安环境。三是某些特殊治安案件，由于案情重大、复杂，如团伙作案、流窜作案、群体性案件、涉外人员治安案件，在一个月内办结确有一定困难，应当给予一定的延期。该法条中的“办理治安案件的期限”通常是指公安机关自受理治安案件之日起，至作出处理决定的期间。本案中，被告开发区公安分局于2013年9月22日立案受理治安案件，至2013年12月9日最终作出行政处罚决定，从办案的绝对期限来看明显超过了《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十九条规定的三十日的一般办案期限，也超过了最长六十日的办案期限。二、关于是否存在不计入办案期限的正当事由。《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十九条第二款规定，为了查明案情进行鉴定的期间，不计入办理治安案件的期限。公安部《公关机关办理行政案件程序规定》第一百六十条第二款规定，调解案件的办案期限从调解未达成协议或者调解达成协议不履行之日起开始计算。从以上规定来看，为了查明案情进行鉴定的期间及公安机关组织调解的期间不计入办案期限。关于被告开发区公安分局提出先后五次组织调解，最后一次调解在2013年12月4日，办案期限应从该日起开始计算的问题。《中华人民共和国治安管理处罚法》第九条规定，对于因民间纠纷引起的打架斗殴或者损毁他人财物等违反治安管理行为，情节较轻的，公安机关可以调解处理。经公安机关调解，当事人达成协议的，不予处罚。经调解未达成协议或者达成协议后不履行的，公安机关应当依照本法的规定对违反治安管理行为人给予处罚，并告知当事人可以就民事争议依法向人民法院提起民事诉讼。公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第一百五十四条规定，当事人明确表示不愿意调解处理的，不适用调解处理。第一百五十五条规定，调解处理案件，应当查明事实、收集证据，并遵循合法、公正、自愿、及时的原则，注重教育和疏导，化解矛盾。第一百五十八条规定，调解一般为一次。对一次调解不成，公安机关认为有必要或者当事人申请的，可以再次调解，并应当在第一次调解后的七个工作日内完成。调解应当制作笔录。根据前述规定，公安机关对因民间纠纷引起的情节较轻的治安案件可以进行调解，但调解一般为一次，最多不超过两次，且第二次调解应当在第一次调解后的七个工作日内完成。调解应当坚持自愿、及时等原则，当事人明确表示不愿意调解的，则不应适用调解处理，应当及时作出处理决定。本案中，原告沈新忠在2013年10月9日公安机关制作询问笔录时明确表示不同意调解。而且被告开发区公安分局未能提供调解笔录等有关组织过调解的证据予以佐证。退一步讲，即便公安机关此前组织过调解，本案的办案期限也应当自2013年10月9日原告沈新忠明确表示不同意调解之日开始计算，并在三十日内作出处理决定。而不应按照被告开发区公安分局提出的从最后一次调解不成即2013年12月4日开始计算办案期限。被告开发区公安分局的该项主张缺乏事实根据和法律依据，本院难以支持。关于被告开发区公安分局提出在2013年11月7日办理了延长三十日办案期限的问题。根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第二十六条第二款规定，被告应当在收到起诉状副本之日起10日内提交答辩状。并提供作出具体行政行为的证据、依据；被告不提供或者无正当理由逾期提供的，应当认定该具体行政行为没有证据、依据。被告开发区公安分局未能在举证期限内提供办理过延长办案期限的证据，视同没有该方面的证据。退一步讲，即便被告开发区公安分局延长办案期限的审批行为客观存在，只是因为某种原因未在规定期限内提供证据，但仅从2013年10月9日至12月9日的期间来计算，亦已超过最长六十日的办案期限。综上两点，被告开发区公安分局在当事人明确表示不愿意调解，又不存在为调查案情需要进行鉴定或者违反治安管理行为人逃跑等客观原因的情况下，以调解为理由迟延作出处理决定缺乏正当理由和法律依据，故被告开发区公安分局的辩驳理由，本院不予采纳。需要说明的是，行政机关超过法律、法规规定的期限作出具体行政行为，并不意味着必然导致该具体行政行为结果违法。否则，以超期履行法定职责为由一概否认具体行政行为合法性的话，势必导致行政机关一旦在超过法定期限未作出具体行政行为的情况下，则一律拒绝继续履行法定职责，反而会纵容违法行为，更加不利于保护权利人的合法权益。综上，被告开发区公安分局未在规定期限作出处理决定且无正当理由，明显不当。原告沈新忠、蔡秀珍要求确认被告开发区公安分局未在规定期限履行法定职责行为违法的诉请应予支持。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十九条第三款、第五十七条第二款第（一）项的规定，判决如下：被告南通市公安局开发区分局未在规定期限内履行法定职责行为违法。案件受理费人民币50元，由被告南通市公安局开发区分局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费人民币50元（户名：南通市财政局，开户行：中国银行南通市西被闸支行，账号：471558227682）。代理审判员  齐海生二〇一四年一月三日书 记 员  许美燕附：《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十九条原告或者上诉人经合法传唤，无正当理由拒不到庭或者未经法庭许可中途退庭的，可以按撤诉处理。原告或者上诉人申请撤诉，人民法院裁定不予准许的，原告或者上诉人经合法传唤无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，人民法院可以缺席判决。第三人经合法传唤无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，不影响案件的审理。第五十七条人民法院认为被诉具体行政行为合法，但不适宜判决维持或者驳回诉讼请求的，可以作出确认其合法或者有效的判决。有下列情形之一的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法或者无效的判决：（一）被告不履行法定职责，但判决责令其履行法定职责已无实际意义的；