广东省开平市人民法院行 政 判 决 书(2014)江开法行初字第31号原告：郭权庆，男，汉族.委托代理人：叶洪强，广东志信律师事务所律师。委托代理人：周丽，广东志信律师事务所律师。被告：台山市国土资源局，住所地：广东省台山市台城龙华里34号；组织机构代码证代码：00707686-8。法定代表人：朱啟辉，局长。委托代理人:李洪,台山市国土资源局工作人员。委托代理人:蔡丽缠,台山市国土资源局工作人员。原告郭权庆诉被告台山市国土资源局国土资源管理行政处罚一案，原告于向本院提起本案行政诉讼，本院于依法受理，并于向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于公开开庭审理本案。原告的委托代理人叶洪强、周丽；被告的委托代理人李洪、蔡丽缠到庭参加诉讼。本案现已审理完结。被告台山市国土资源局于作出台国土资监字[2014]378号《国土资源行政处罚决定书》认定：原告未经依法批准，擅自在台山市台城街道办礼边村委会水井神（土名）占用1.3亩土地进行建设，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条的规定，属违法用地行为。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定，作出行政处罚决定：限期原告在15日内拆除在非法占用的土地上新建的建筑物（1.3亩）并恢复土地原貌。并根据《中华人民共和国土地管理法》第八十三条的规定，告知原告如不服处罚决定，可在接到本处罚决定书之日起15日内提起诉讼。被告在举证期限内向本院提交作出具体行政行为的证据15份：1、《责令停止国土资源违法行为通知书》、《（台国土资监字[2013]419号）公文送达回证》复印件各一份（证据1-2），证明被告发现原告在涉案宗地建设时，已责令其停工并自行整改。2、《郭权庆询问笔录(2013年)》、《郭权庆身份证》复印件各一份（证据3-4），证明原告郭权庆为涉案宗地使用者，承认没有办理土地用地手续，并愿意接受处罚。3、《土地承包合同书及民主议事签名表》复印件一份（证据5），证明原告与礼边经济联合社签订土地承包合同是用于经营汽车销售，不是乡镇企业、村民住宅、乡村公共设施或公益事业。4、《国土资源行政处罚听证告知书》、《（台国土资监字[2014]170号）公文送达回证》、《国土资源行政案件听证通知书》、《（台国土资监字[2014]340号）公文送达回证》、《国土资源行政案件听证笔录》、《国土资源行政处罚决定书》、《（台国土资监字[2014]378号）公文送达回证》复印件各一份（证据6-12），证明被告依据《中华人民共和国行政处罚法》的规定，依法告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，告知当事人依法享有的权利，依法举行听证及作出行政处罚决定。5、《卫星监测图片及地类说明》复印件各一份（证据13），证明在2013年度全国土地变更调查要调查遥感监测图斑显示，涉案宗地权属为集体土地，大部分地类为林地，不是建设用地。6、《规划图及说明》复印件一份（证据14），证明涉案宗地大部分的土地利用总体规划为林业用地，不是建设用地。7、《相片》复印件一份（证据15），证明涉案宗地现状为汽车销售厅。原告诉称：被告作出的台国土资监字[2014]378号《国土资源行政处罚决定书》的理由和依据不成立。首先、原告对该土地的使用权是通过合法途径取得，并不存在擅自占用或违法使用。原告通过合法程序向土地所有人台山市台城街道办事处礼边经济联合社承包该土地用作经营汽车销售，承包期限从至。其次，原告的汽车销售临时展厅是经办理好相关的手续并经台山市城乡规划局颁发许可证后才兴建的，并不存在并经批准、擅自建设的事实。原告于2012年承包该土地用作经营汽车销售，后因经营需搭建临时展厅，就向有关部门办理相关手续。先由被告于2013年4月对该用地作出宗地图，然后台山市城乡规划局于依据该宗地图颁发了临时建设工程规划许可证。原告在取得许可证后才进行建设的，因此也不存在未经批准擅自占用土地建设的事实。综上，原告认为被告作出的台国土资监字[2014]378号《国土资源行政处罚决定书》认定事实不清，处罚依据不足，且侵害了原告的权益。请求法院依法予以撤销，本案诉讼费由被告承担。原告向本院提交以下证据：1、《郭权庆身份证》复印件一份（证据1），证明原告的起诉的主体资格。2、《土地承包合同书》、《经济联合社、经济合作社民主议事签名表》、《台集有（2012）第00401168号土地所有权证》复印件各一份（证据2），证明原告是通过合法途径取得该土地使用权的。3、《宗地图》、《临时建设工程规划许可证及红线图》复印件各一份（证据3），证明原告建临时建筑是经报批并取得许可证后才施工的。4、《国土资源行政处罚决定书》复印件一份（证据4），证明被告对原告作出的具体行政行为内容。被告辩称：2013年7月，被告经巡查发现原告在台山市台城街道办礼边村委会水井神（土名）占用土地进行建设。经查涉案宗地为集体土地，面积1.3亩，其中1.1亩土地利用总体规划为林业用地区，地类为有林地。《中华人民共和国土管理法》第四十三的规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外”，原告使用涉案土地用于建设汽车销售厅，没有办理土地使用手续，违反了土地管理法的规定。被告已向原告发出《责令停止国土资源违法行为通知书》，责令其自行整改，回复原貌，消除影响。2014年3月，根据2013年度全国土地变更调查遥感监测图斑（图斑号：153）反映，原告在涉案地块建筑占地1.3亩没有根据被告的要求自行整改。根据《中华人民共和国土管理法》第七十六条：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状……”，被告向原告发出《国土资源行政处罚听证告知书》（台国土资监字[2014]170号），告知原告拟作出的处罚所依据的事实和依据，及原告享有陈述、申辩和要求听证的权利。原告于提出听证申请，被告依法举行了听证，听取原告的陈述与申辩意见。，被告依据《中华人民共和国土管理法》第七十六条的规定，向原告作出台国土资监字[2014]378号《国土资源行政处罚决定书》，限期15日内拆除在非法占用的土地上新建的建筑物（1.3亩）并恢复土地原貌。综上，被告对原告作出具体行政行为证据确凿、适用法律法规正确、程序合法。请求法院依法维持被告作出的台国土资监字[2014]378号《国土资源行政处罚决定书》。经庭审质证，原告对被告提交的证据11的处罚决定有异议，认为事实不清、证据不足。对证据13-15的图片和照片，除了认可原告搭建的临时建筑外，其他不确认。对被告提交的其他证据全部予以确认。被告对原告提交的证据1没有异议，认为证据2其中的《土地承包合同书》是违法的，证据3的真实性和合法性没有异议，但与本案没有关联性。对证据4没有异议。另根据原告对被告证据13-15的质证意见，本院依法向被告调取了《台山市地类表台山市礼边村委会水井神》及2013年影像图（有备注）两份材料。经送达原告质证表示看不清，请法院依法进行认定。经审查核实：本院对原告提交的证据2其中的《土地承包合同书》（同时是被告提交的证据3）的真实性予以确认，但该合同书是否合法有效不属于本案审查认定的范围。证据3的《宗地图》及原告取得临时建设工程规划许可证的情况，不能证明被告已审批同意原告合法使用涉案土地，本案不予采纳。被告提交的证据13-15的图片和照片及本院调取的《台山市地类表台山市礼边村委会水井神》及2013年影像图（有备注）是被告作为行政执法职能部门掌握的关于涉案土地性质和现状，原告没有充足的理据否认其真实性、合法性和关联性，本院予以采纳。对被告提交的其他证据亦具备真实性、合法性和关联性，予以采纳。经审理查明：原告于与台山市台城街道办事处礼边经济联合社签订《土地承包合同书》，约定：甲方台城街道办事处礼边经济联合社所拥有礼边村委会办公楼水泥路边至华庆车行征地红线之间土地（东至公路、南至办公楼水泥路边、西至山边石基、北至华庆车行征地红线）给原告（乙方）经营汽车销售使用。承包时间由至止。涉案土地坐落地址位于礼边村委会，其中大部分涉案土地属台集有（2012）第00401168号土地权证登记的宗地范围，该证权属单位为台城街道办事处礼边经济联合社农民集体；其他土地显示登记为其他权属单位所有。被告认定原告擅自占用进行建设的1.3亩土地，其中约1.1亩地类为有林地（包括属礼边经济联合社农民集体0.79亩），其余约0.2亩地类为城市和建制镇。原告于开始在涉案土地上动工建设，现已在该土地上建有汽车销售临时展厅的建筑物，至起诉时原告未取得任何涉案土地的批准手续，亦未自行拆除该建筑物。被告于作出（台国土资监字[2013]419号）《责令停止国土资源违法行为通知书》并向原告进行送达，责令原告立即停止违法行为。至被告作出（台国土资监字[2014]170号）《国土资源行政处罚听证告知书》并向原告进行送达。同时根据原告提出的听证要求，被告于举行听证会并制作笔录。被告作出台国土资监字[2014]378号《国土资源行政处罚决定书》，限期原告在15日内拆除在非法占用的土地上新建的建筑物（1.3亩）并恢复土地原貌。并告知原告享有诉权。原告不服，于向本院提起本案行政诉讼。本院认为：根据《中华人民共和国土管理法》第六十六条：“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。……”的规定，被告作为县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为有进行监督检查的法定职能。被告在土地监督巡查中发现原告存在土地违法行为事实，进行调查核实并作出行政处罚的执法程序合法。本案争议的主要焦点是：原告是否存在未经被告批准，擅自占用土地进行建设的土地违法事实。原告起诉提出其是通过合法程序向土地所有权人台城街道办事处礼边经济联合社承包，原告的汽车销售临时展厅是经台山市城乡规划局颁发许可证后才兴建的；且被告于2013年4月对该用地作出宗地图，故不存在未经批准擅自占用土地建设的事实的主张。首先、根据《中华人民共和国土管理法》第十一条：“农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。”的规定，原告向台城街道办事处礼边经济联合社承包的涉案土地属农民集体所有的土地，该土地其中大部分地类为林地，属农用地的范围。如该土地需依法用于非农业建设的，需由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。本案中没有证据显示原告向台城街道办事处礼边经济联合社承包的涉案土地已被确认建设用地使用权。原告签订的上述承包合同不能作为主张其是合法取得涉案土地使用权的依据。其次，根据《中华人民共和国土管理法》第四十三条：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。”的规定，本案原告在涉案土地上建设的汽车销售临时展厅建筑物，并不属于上述法律规定的除外情形。原告作为个人建设需要使用土地，必须依法申请使用国有土地。原告在未有向被告提交用地申请手续，被告亦没有作出任何关于原告使用涉案土地的批准的情况下，就擅自在台山市台城街道办礼边村委会水井神（土名）占用1.3亩土地进行建设汽车销售临时展厅的建筑物，该行为明显属于未经依法批准违法使用土地的行为；原告提供的2013年4月有被告盖章出具的宗地图证据不能证明被告已批准原告使用涉案土地。因此，被告根据《中华人民共和国土管理法》第七十六条：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状……”的规定，作出台国土资监字[2014]378号《国土资源行政处罚决定书》的事实清楚、程序合法、适用法律法规准确，应以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项的规定，判决如下:维持被告台山市国土资源局作出的台国土资监字[2014]378号《国土资源行政处罚决定书》。本案受理费50元由原告承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江门市中级人民法院。审 判 长  戚锦洪审 判 员  张永进代理审判员  黄婷婷二○书 记 员  高万丽余惠玲