安徽省宁国市人民法院 行 政 判 决 书 (2018)皖1881行初49号 原告：宁国市百惠牧业有限公司，住所地安徽省宁国市梅林镇沙埠村岗上村民组，统一社会信用代码91341881781087937T（1-1）。 法定代表人：汪柏惠，董事长。 委托诉讼代理人：李金平，北京市才良律师事务所律师。 委托诉讼代理人：罗贤忠，北京才良（杭州）律师事务所律师。 被告：宁国经济技术开发区管理委员会，住所地安徽省宁国市经济技术开发区钓鱼台路1号，统一社会信用代码11341702711708013U。 法定代表人：梅骏国，主任。 委托诉讼代理人：金晟，工作人员。 委托诉讼代理人：但久知，安徽向群律师事务所律师。 原告宁国市百惠牧业有限公司（以下简称“百惠牧业”）诉被告宁国经济技术开发区管理委员会（以下简称“市开发区管委会”）房屋拆迁管理行政协议一案，于2018年10月30日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法向被告市开发区管委会送达了起诉状副本和应诉通知书，被告市开发区管委会在法定期限内向本院提交了答辩状及相关证据材料。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告百惠牧业的委托诉讼代理人李金平、罗贤忠，被告市开发区管委会的委托诉讼代理人金晟、但久知到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2018年4月25日，宁国经济技术开发区梅林拓展区（房屋征迁部门、甲方）与百惠牧业（被征迁人、乙方）签订《征迁补偿协议》一份，约定因中德智造小镇项目建设需要，就乙方土地、房屋等资产的征迁补偿达成协议，主要内容为：第一条、资产评估补偿。被征迁人房屋、国有出让土地、附属物及附属工程、绿化苗木等的补偿，以经乙方确认同意的第三方评估机构芜湖华瑞房地产土地资产评估工程咨询有限公司出具的评估报告出具的价值为准，评估总价值为51438059元。第二条、其他补偿。1、搬迁补助费：18元/㎡×33193.78㎡﹦597488元；2、停产停业损失费：640742元×6个月﹦3844453元；第三条、补偿合计。以上各项补偿合计55880000元。……同日，双方在前述协议的基础上达成了《补充协议》，就土壤污染治理与修复费用、补偿款分配等事宜进行了约定。 市开发区管委会在法定期限内向本院提交的证据有：1、信用代码证书、法定代表人身份证明（复印件），拟证明被告的主体资格；2、皖政地[2018]179号批复(复印件)，拟证明被告征收土地已经相关部门批准;3、宁发[2011]34号文件及证明(复印件)，拟证明被告是确定的房屋征收实施机关，宁国经济技术开发区梅林拓展区系被告设立的，并不具备主体资格，相关的权利义务应当由被告承担;4、评估机构选择表(复印件)，拟证明评估机构系原告自行选定的;5、评估报告签收单(复印件)，拟证明评估报告依法送达给原告;6、照片(复印件)，拟证明征迁补偿款已经足额支付。 百惠牧业的质证意见为：对证据1无异议;对证据2的真实性没有异议，对关联性有异议，该批复征用的是集体土地，不能以此来征收原告所使用的国有土地;该批复的征地范围不明确，被告应当提供勘测图等资料证明是否包括原告所使用的部分集体土地;该批复是被告于2018年3月29日才取得的征地批复，与本案的征地行为没有关联性;证据3，对文件的真实性没有意见，但不能证明被告是法定的房屋征收实施机关，根据相关规定宁国市房屋征收管理局才是房屋征收部门；对梅林拓展区系被告所设立不持异议，该证据不能证明被告具有征收的法定职权；对证据4真实性不持异议，但是被告所选定的评估机构是安徽华瑞房地产土地评估有限公司，并非实际出具评估报告的北京华瑞行房地产评估咨询有限公司；对证据5真实性予以认可，关联性同证据4意见一致；对证据6真实性没有异议，协议约定的补偿款原告已经收到。 百惠牧业向本院提出诉讼请求：确认2018年4月25日宁国经济技术开发区梅林拓展区与百惠牧业签订的《征迁补偿协议》、《补充协议》无效。事实和理由：原告是依法成立的养殖企业，2016年已成为皖南单体规模最大规模化现代化养殖企业，同时经营效益在整个安徽省省内养殖行业中也是首屈一指，为地方发展做出了很大贡献。自2017年开始，梅林镇人民政府就称因“中德智造小镇”项目的建设原告的企业需要搬迁。因原告没有见到正式的搬迁决定及补偿条件也不合理，当时并未完全同意搬迁，后梅林镇人民政府出示2017年8月22日宁国市人民政府办公室作出的《关于印发宁国市梅林镇万家岗片区征收征迁补偿安置方案的通知》，称搬迁及补偿标准是依据宁政办[2017]53号通知的方案实施的。原告考虑到支持地方政府的建设，无奈之下还是及时停产并处理猪只，并于2018年4月25日与宁国经济技术开发区梅林拓展区签订了《征迁补偿协议》和《补充协议》。协议称因中德智造小镇项目建设需要，依据《中华人民共和国土地管理法》……及《宁国市国有土地上房屋征迁补偿安置暂行办法》等相关法律、法规、政策文件的规定，按照《宁国市梅林镇万家岗片区征收征迁补偿安置方案》规定的补偿安置方式，就乙方土地、房屋等资产的征迁补偿达成协议，补偿数额合计5588万元。由于该补偿数额与原告的实际损失差距很大，存在补偿标准过低、补偿范围不全的问题，原告之后一直向政府反映，希望能增加补偿，但政府不予理睬。后经原告了解情况，发现此次征收是违法的。一、中德智造小镇项目建设并不是公共利益的需要，不属于《国有土地上房屋征收及补偿条例》第八条公共利益的范围。二、涉案征收没有依法作出房屋征收决定。三、《宁国市梅林镇万家岗片区征收征迁补偿安置方案》不是合法、有效的征收补偿方案。四、宁国经济技术开发区梅林拓展区无权征收案涉房屋、土地。综上，诉争的《征收补偿协议》和《补充协议》存在不具有征收行政主体资格，及欠缺合法有效的房屋征收决定、房屋征收补偿方案等情形，系重大且明显违法的无效行政行为。由于梅林拓展区系被告内设机构，因此以市开发区管委会为被告起诉。 百惠牧业为证明其诉讼主张，向本院举证：1、《征迁补偿协议》及《补充协议》（复印件），拟证明2018年4月25日宁国经济技术开发区梅林拓展区与原告签订案涉协议的事实；2、国有土地使用证、房地产权证（复印件），拟证明在征收范围内原告拥有合法的国有土地使用权和房屋所有权；3、《关于印发宁国市梅林镇万家岗片区征收征迁补偿安置方案的通知》（复印件），拟证明2017年8月22日宁国市人民政府办公室作出了该通知；4、《限期搬迁通知书》（复印件），拟证明原告于2017年4月收到梅林镇人民政府的《限期搬迁通知书》；5、《宁国市梅林镇引进项目投资合同》、承诺书、收据（复印件），拟证明原告还租用了沙埠村的山场，企业用地包括集体土地；6、行政答辩状（复印件），拟证明宁国市人民政府认为《宁国市梅林镇万家岗片区征收征迁补偿安置方案》与征收原告的厂房、土地没有利害关系；7、《房地产估价报告》，拟证明征迁协议约定的补偿金额没有合法评估依据。 市开发区管委会的质证意见为：对证据1，达不到原告证明目的，原、被告是在评估的基础上签订征迁补偿合同的；对证据2三性没有异议，结合原告提供的证据5，国有土地使用证在办证程序上具有瑕疵；对证据3三性无异议；证据4与被告无关，《限期搬离通知书》是梅林镇人民政府制作的，被告不清楚；证据5与案件不具有关联性，但是能够证明原告办理国有土地使用权证程序不合法；对证据6无异议；对证据7，对评估报告本身三性没异议，但是达不到原告证明目的，北京华瑞行房地产评估咨询有限公司是安徽华瑞房地产土地评估有限公司的名称变更，两个企业是同一家，只是在拆迁评估库中名称没有变更，而且该评估报告送达给原告，原告在规定期间内既没有复核，也没有申请鉴定，同时原、被告双方依据评估报告在自愿平等的基础上，签订了征收补偿合同。 市开发区管委会辩称：一、因城市建设需要，经国土资源部和安徽省人民政府批准，原告房产所在地纳入到宁国市2018年第3批次建设用地征地范围内，因此征收原告土地在程序上符合法律规定。二、被告是宁国市人民政府确定的负责开发区园区建设和发展的实施机构，是宁国市人民政府确定的园区征地拆迁的实施机关，宁国经济技术开发区梅林拓展区系被告设立的园区办公室，其本身不具备主体资格，相关权利义务应当由其设立机关被告承担。三、原告土地性质在房地产权证书上显示为国有出让，因此征收其土地及房产应当对其相应的财产进行评估。为了此次征收，原、被告共同协商确定了北京华瑞行房地产评估咨询有限公司对其资产进行了评估，该评估公司出具的评估报告，原告予以签收，在规定的期限内也未申请复核，同时双方依据评估报告载明的价格签订了征迁补偿协议。四、案涉协议是双方在自愿的基础上签订的，并没有法律规定的无效情形，因此请求确认合同无效没有法律依据，同时该合同已经履行完毕，房屋已经拆除，拆迁补偿款已经支付。 本院的认证意见为：原告提供的证据3、4、5与被告提供的证据2，与本案不具有关联性，在本案中不予认定；对原、被告提供的其他证据的真实性、关联性、合法性，本院予以认定。 本院根据上述有效证据，结合当事人陈述及（2018）皖18行初39号、（2018）皖行终1315号案件审理情况，认定以下案件事实： 2011年，被告市开发区管委会在梅林拓展区设立了园区办公室，具体负责园区内建设和发展各项工作。因“中德智造小镇”项目建设需要，宁国市人民政府对梅林镇万家岗片区范围内的土地（包括原告占用的国有土地）实施征收，并确定宁国经济技术开发区梅林拓展区（办公室）为房屋征收部门。2017年7月21日，原告选择安徽华瑞房地产土地评估有限公司作为此次征收的评估机构。2018年4月17日，北京华瑞行房地产评估咨询有限公司（与安徽华瑞房地产土地评估有限公司的统一社会信用代码均为91340200734985136M）出具华瑞估报字（2018）050032号《房地产估价报告》，对原告的房屋、土地使用权价值、附属物及附属工程、绿化工程的征收补偿价值进行了评估，总价值为51438059元。原告于2018年4月25日签收该报告。同日，宁国经济技术开发区梅林拓展区与原告签订了案涉《征迁补偿协议》及《补充协议》。补偿款已全部给付到位，协议所涉房屋等亦在原告腾空交付后被拆除。 另查明：原告向宣城市中级人民法院提起诉讼，请求撤销宁国市××室作出的宁政办（2017）53号《关于印发宁国市梅林镇万家岗片区征收征迁补偿安置方案的通知》。宣城市中级人民法院于2018年10月23日作出（2018）皖18行初39号行政裁定书，认为原告起诉所指向的补偿安置方案针对的是万家岗片区内的集体土地征收补偿，而原告企业用地系国有土地，该补偿安置方案依法不适用于原告，裁定驳回了原告的起诉。安徽省高级人民法院2018年12月6日作出（2018）皖行终1315号行政裁定书，维持了该裁定。 本院认为：宁国经济技术开发区梅林拓展区作为市开发区管委会分设的园区机构，其因签订案涉征收补偿协议而产生的相关的权利、义务应当由被告享有、承担，故市开发区管委会作为本案被告主体适格。本案的争议焦点为案涉协议是否存在无效情形。审理认为：《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定，……确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：……；第十条规定，房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布……；第十三条规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。根据上述规定，在对国有土地上房屋进行征收时，应当由宁国市人民政府作出房屋征收决定、制定征收补偿方案并进行公告等。本案中，无证据证实案涉协议签订前已履行上述法定程序，属重大且明显违法的情形，协议应为无效。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条之规定，判决如下： 确认原告宁国市百惠牧业有限公司与被告宁国经济技术开发区管理委员会（宁国经济技术开发区梅林拓展区）2018年4月25日签订的《宁国市百惠牧业有限公司征迁补偿协议》及《补充协议》为无效协议。 案件受理费50元，由被告宁国经济技术开发区管理委员会负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于宣城市中级人民法院。 审 判 长  施 璟 审 判 员  陈木三 人民陪审员  张保良 二〇一九年四月十六日 书 记 员  黄 兴 附相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。