河南省郑州市中原区人民法院行 政 判 决 书（2014）中行初字第94号河南天荣置业有限公司，住所地郑州市中原区。法定代表人王秀华，职务经理。委托代理人赵东强，河南华融律师事务所律师。委托代理人崔玉林，河南天荣置业有限公司工作人员。被告郑州市城乡规划局，住所地郑州市嵩山北路6号。法定代表人杨东方，职务局长。委托代理人曹抗，郑州市城乡规划局工作人员。委托代理人屈峥，北京大成律师事务所郑州分所律师。原告河南天荣置业有限公司（以下简称天荣公司）诉被告郑州市城乡规划局（以下简称市规划局）规划行政处罚一案，本院于2014年6月5日受理后，于2014年6月9日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2014年7月10日公开开庭审理了本案。原告天荣公司的委托代理人赵东强、崔玉林，被告市规划局的委托代理人屈峥到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告市规划局于2013年12月3日对原告作出（郑城规）罚字（2013）第1029号行政处罚决定，认定原告于2006年3月在郑州市湖西路西侧、北岗路北侧西湖秋韵小区内未经许可，擅自建设七处一层砖混车库，二处一层砖混门面房及7#楼楼顶加建五处一层彩板房，违建面积共831.72平方米，其行为违反了《郑州市城乡规划管理条例》第三十六条之规定，属违法建设行为。依据《郑州市城乡规划管理条例》第六十五条第一款第（二）项之规定，决定给予限三日内自行拆除完毕处罚。被告在举证期限内向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据及依据：第一组证据：1、立案审批表（郑城规）案立字（2013）第11037号；2、郑城规查通字（2013）第11037号查询通知书；3、现场检查笔录；4、现场照片拍摄说明；5、勘验笔录；6、2013年10月29日询问笔录，证据6反映原告违法事实；7、企业法人营业执照（副本）复印件；8、法定代表人身份证明；9、法定代表人身份证明复印件；10、授权委托书；11、委托代理人身份证复印件；12、国有土地使用证复印件，郑国用（2005）字第0020号；13、郑国用（2008）字第0180号国有土地使用证复印件；14、建设工程现状测绘结果；15、执法证件豫A0**-015；16、执法证件豫A0**-165；17、调查终结报告；证据1-17证明被告对原告的违法建设行为立案并予以调查、取证，原告未经许可，擅自建设七处一层砖混车库，二处一层砖混门面房及7#楼楼顶加建五处一层彩板房，违法行为事实清楚。第二组证据：18、（郑城规）罚告字（2013）第1132号行政处罚告知书，证明郑州市城乡规划局在作出行政处罚决定之前，已告知原告作出行政处罚决定的事实，理由及依据，并告知其依法享有的权利。第三组证据：19、听证申请书；20、授权委托书；21、授权委托书；22、法定代表人身份证复印件；23、听证会笔录；24、郑州市人民政府2011年请示处理笺；25、郑政文（2009）322号文件；证据25第二、第三项显示原告违法建设所占土地的建设用地规划许可证、国有土地使用证均已被注销，即原告的违法行为无法采取改正措施消除影响；郑政会纪（2012）93号郑州市人民政府专题会议纪要；27、申辩书；28、情况反映；29、情况说明；30、罚没缴费通知书及罚没收入专用票据；31、河南天荣置业有限公司现状竣工图；证据24-29是听证过程中原告出示的证据，证据19-31证明原告提出听证申请，被告依法组织听证。原告在听证中提交的证据，证实了其实施的违法建设行为属于无法采取改正措施消除对规划实施的影响的情形。第四组证据：32、（郑城规）罚字（2013）1029号行政处罚决定书，证明被告对原告的违法建设行为作出“限三日内自行拆除完毕”的处罚。法律依据：1、《郑州市城乡规划管理条例》第三十六条，证明原告属违法行为的依据；2、《郑州市城乡规划管理条例》第六十五条，是被告对城乡规划违法建设行为享有行政处罚权的依据；3、《中华人民共和国行政处罚法》第三十六条，是被告对建设违法行为调查取证的依据；4、《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条，是被告依法履行行政处罚告知的依据。原告天荣公司诉称：2013年12月17日，原告收到被告送达的（郑城规）罚字（2013）第1029号行政处罚决定书。原告不服该处罚决定书于2014年2月10日依法向郑州市人民政府提出复议。郑州市人民政府于2014年5月11日作出郑政（行复决）（2014）83号行政复议决定书，认为被告虽然适用法律存在瑕疵，但并不影响处罚结果，最终认定被告作出的处罚决定事实清楚，程序合法，没有对原告提出处罚标准问题进行审查，维持被告作出的行政处罚决定书。2014年5月21日，郑州市人民政府依法向原告邮寄送达了上述行政复议决定书。现原告对该行政复议决定书不服，认为被告作出的处罚决定书适用法律错误，程序违法，处罚结果不当，应当予以撤销，具体理由如下：一、被告作出的该处罚决定适用法律错误。被告查明原告的违法行为发生在2006年，但作出处罚决定所适用的法律是2010年2月1日才开始施行的《郑州市城乡规划管理条例》。原告认为，行政机关不能够以新的法律法规来衡量此前的行为是否合法，也不能够依据违法行为之后颁布的法律法规对此前的违法行为进行处罚。二、被告作出的该处罚决定程序违法。此次所处罚原告的违法行为早在2009年已经进行了处罚，此次再进行处罚，属于对同一违法行为的重复处罚，因此此次处罚的程序违法。此次处罚所涉及的违法建筑物，包括车库、门面房，是在2005年12月份和14栋违章建筑的楼房一块建造的，且属于这14栋楼房的附属建筑物。主建筑已经进行了处罚，就应当视为其附属建筑物一并进行了处罚，不应该再单独对主建筑的附属建筑物进行处罚。三、被告作出的该处罚决定书处罚结果不当。《郑州市城乡规划管理条例》第65条对违法建设行为按照是否可以采取改正措施消除对规划实施的影响分为两种处理办法。对于尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，并处以罚款；对于无法采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期拆除。对于本案的违法建设行为完全符合《郑州市城乡规划管理条例》第65条第二款规定的尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的情形，依法应当作出限期改正，并处以罚款的处罚决定，而不应当直接作出拆除的处罚决定。在2009年对14栋违法建筑作出的处罚决定并没有限期拆除而是依据实际情况作出了罚款的决定。原告认为，这些建筑物都是同期建设的，违法行为一致，不应当作出不同的处罚结果。对于本案所涉及的违法建筑物，是因为历史原因形成的，属于历史遗留问题。郑州市人民政府为妥善解决这一历史遗留问题，作出了很大的努力，多次召开专题会议，先后形成郑政文（2009）322号、郑政会纪（2012）93号文件，这两份文均要求郑州市各有关部门要按照“尊重历史、实事求是、客观公正的原则妥善解决这一历史遗留问题”。因此，原告认为，此次如果采取简单的拆除措施，将会形成严重的社会矛盾，多年来政府为解决这一历史问题所作出的努力和结果将会化为灰烬，使矛盾重新回到若干年前的起点，这是大家都不愿意看到的，更是政府不愿意看到的结果。原告请求撤销被告于2013年12月3日作出的（郑城规）罚字（2013）第1029号行政处罚决定书。原告向本院提供了以下证据：1、郑政（行复决）（2014）83号行政复议决定书；证明复议机关也认可了被告适用法律不当。2、郑国用（2005）字第0020号国有土地使用证；3、郑州市人民政府郑政处（2014）12号行政处理决定书；4、郑国用（2008）第0180号国有土地使用证，证据2-4证明本案所涉及的车库、门面房部分一直到今天仍然是有国有土地使用证的，郑州市政府只是暂时收回了其中一小部分的土地使用权，并不是把本案违章建筑所占用的全部土地使用权收回，并且对证据3的处理决定目前原告已经在许昌市中级人民法院提起了行政诉讼，收回部分土地使用证的行政行为目前并没有生效；（郑城规）罚款字（2009）第13号罚款决定书；6、（郑城规）罚款字（2011）第1137号罚款处罚决定书；证据5、6证明与本案违章建筑同时建设的主建筑物14栋楼房以及地下室同样是违章建筑，但处罚的结果是认定违法行为严重给予罚款；郑州市规划勘测设计研究院对原告所建设的小区内包括本案的违章建筑车库、门面房在内的所有建筑物的建设工程现状测绘成果4页，证明本案的违章建筑是符合郑州市的整体规划和整个小区的规划；2014年4月11日郑州市国土资源局对本案违章建筑所涉及的部分土地使用权对郑州市人民政府的请示，证明郑州市政府收回部分土地使用权不是因为原告的行为违反了政府的规划，而是需要对该部分土地完善相关手续暂时收回，然后再按照有关法律规定重新予以发证，原告并没有丧失对该宗土地的使用权。被告市规划管局辩称：被告作出的处罚决定证据确凿、程序合法，适用法律正确，应予维持。一、原告未取得建设工程规划许可证擅自进行建设，属违法建设行为。原告于2006年3月在湖西路西侧、北岗路北侧西湖秋韵小区内未经许可，擅自建设七处一层砖混车库，二处一层砖混门面房及7#楼楼顶加建五处一层彩板房，违建面积共831.72平方米，其行为违反了《郑州市城乡规划管理条例》第三十六条之规定，属违法建设行为。二、被告对原告的违法行为作出（郑城规）罚字（2013）第1029号行政处罚决定书，证据确凿，程序合法，适用法律正确。被告对于原告的违法建设行为依法进行了调查、取证，有现场检查笔录、勘验笔录、询问笔录、现场照片等为证，依据《郑州市城乡规划管理条例》第六十五条第一款第（二）项规定，被告作出“限三日内自行拆除完毕”的处罚决定。在作出处罚前，被告依法履行了立案、调查、取证、出具并送达了行政处罚告知书等程序，并于2013年12月17日向原告送达了行政处罚决定书，被告的行为合法有据。综上，被告作出的（郑城规）罚字（2013）第1029号行政处罚决定书事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确，依法应予维持，请求人民法院依法支持被告的答辩意见，驳回原告的诉讼请求。经庭审质证，双方当事人的质证意见：原告对被告提供的证据及依据的质证意见如下：对证据1-5真实性无异议；对证据6真实性无异议，但被询问人白军杰的回答部分与事实情况不符，开工建设的时间不是2006年3月份，而是2005年的12月份，而被告没有做进一步的调查；对违法建设中的五处彩板房不是原告公司所建，并且部分彩板房已自行拆除；对证据7-16无异议；对证据17真实性无异议，但作出调查终结时作出的处罚建议明确显示是罚款处罚，所适用的法律是一样的，最后如何演变成拆除处罚的没有任何相关的材料；对证据18-22无异议；对证据23听证会笔录真实性无异议，但是被告代理人提到之所以作出拆除的处罚而不是罚款处罚是因为郑州市政府322号文中显示要收回原告的土地使用证，以后可能无法再办理规划手续这样的理由，而被告从未提到过是因为土地证的问题，也没有向原告进行过有关这方面的解释，致使原告没有向复议机关提供土地证的相关手续，原告是有土地证的；对证据24-26真实性无异议，被告的处罚与当时政府的会议精神严重背离，最终造成2014年2月份对原告的土地证进行部分注销；对证据27-31无异议，证据30中的罚款通知就是针对与车库同相配套的房产所作出的处罚，作出该处罚时规划局也是知道建有车库的，车库是和房产同时建成的附属配套设施；对证据32无异议。被告适用法律错误，原告的违法行为是发生在2005年12月份或是2006年3月份，但是被告所适用的《郑州市城乡规划管理条例》是2010年的2月1日才开始施行的，根据《中华人民共和国立法法》第八十四条规定，法律、行政法规、地方性法规、自治条例不溯及既往。当时的《郑州市城市规划管理条例》第五十八条规定，只有严重影响城市规划的才能够限期拆除，原告的车库是建在所规划的小区之内，不可能影响到整个城市的规划，是不应当进行拆除的。被告针对原告的质证意见的辩解理由如下：关于证据6被告向法庭提供有原告给白军杰出具的委托书，其回答内容的法律后果由原告承担；证据17调查终结报告是处罚建议，不是被告的最终处罚决定，被告对原告的最终处罚除了依据调查取得的证据外还结合了庭审过程中原告出示的证据及其他了解的事实作出的；证据24-26，原告阐述的25户居民的房产证与本案的处罚决定是否被撤销没有关联性，与原告的主张没有关联性；证据30是原告在听证过程中出示的证据，与本案没有关联性；关于被告适用法律问题，虽然原告的违法建设行为发生在2006年的3月，但是该违法行为形成的违法后果即违法建筑物持续至今，被告适用《郑州市城乡规划管理条例》第六十五条的规定对原告的违法行为进行处罚适用法律正确。被告对原告提供的证据质证意见如下：对证据1真实性无异议，该复议决定尚未生效，不能作为（郑城规）罚字（2013）第1029号行政处罚决定书适用法律是否正确的依据；证据2与被告提供的证据25中的内容一致，证实了原告的违法建筑物所占用的土地使用证已被注销；对证据3真实性无异议；证据4发证时间是2008年3月5日，2009年12月30日322号文件已经决定注销原告违法建设国有土地使用权，证据4是应当注销的土地使用证；对证据5、6真实性无异议，二份处罚决定与本案的行政处罚决定是不同的行政行为，不应当作为本案的审理范围；证据7与本案被告认定原告违法行为属于无法采取改正措施消除影响的情形没有关联性；对证据8真实性有异议，该证据没有市国土资源局的印章，不能证明市国土资源局向市政府请示，依法不应采信。综合以上质证意见，本院对证据作如下分析、认定：被告提供的证据，系在行政程序中收集，具有真实性，与本案具有关联性，本院予以确认。原告提供的证据中除证据7被告不予认可，且原告不能证明该证据的的真实性、合法性，本院不予确认，其它证据本院综合予以确认。根据上述有效证据及当事人的陈述，本院确认以下事实：原告于2006年3月在郑州市湖西路西侧、北岗路北侧西湖秋韵小区内未经许可，擅自建设七处一层砖混车库，二处一层砖混门面房及7#楼楼顶加建五处一层彩板房，违建面积共831.72平方米。2013年12月3日被告对原告作出（郑城规）罚字（2013）第1029号行政处罚决定，认定其行为违反了《郑州市城乡规划管理条例》第三十六条之规定，属违法建设行为。依据《郑州市城乡规划管理条例》第六十五条第一款第（二）项之规定，被告决定给予原告限三日内自行拆除完毕处罚。被告于2013年12月17日向原告送达了该行政处罚决定。原告对该处罚决定不服，向郑州市人民政府提出行政复议，郑州市人民政府作出郑政（行复决）（2014）83号行政复议决定书，维持被告作出的（郑城规）罚字（2013）第1029号行政处罚决定。该复议决定对涉及的法律适用问题，认为本案原告的违法行为发生在《郑州市城乡规划管理条例》施行之前，被告根据《中华人民共和国立法法》第八十四条的规定，适用该条例对原告进行处罚明显不当。但对比《郑州市城市规划管理条例》第四十七条、第五十八条与《郑州市城乡规划管理条例》第三十六条、第六十五条第一款第（二）项，对违法建设拆除的规定基本一致，被告适用《郑州市城乡规划管理条例》对原告进行处罚，虽然存在瑕疵，但对处罚结果并无影响。原告对该行政复议决定不服，依法提起行政诉讼，要求撤销被告对原告作出的（郑城规）罚字（2013）第1029号行政处罚决定。本院认为：原告未经行政规划许可部门许可，建设车库、门面房及彩板房的行为属于违法行为。被告作为郑州市行政区域内规划主管部门负责本行政区域内的规划管理，其有权对原告的违法行为进行调查处理。原告实施的违法建设车库、门面房及彩板房的行为发生在2006年，《中华人民共和国立法法》第八十四条规定，法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外。自2010年2月1日起施行的《郑州市城乡规划管理条例》，作为地方性法规不具有溯及既往的效力，亦并无溯及既往的特别规定。被告适用该条例相关规定对原告在新的地方性法规实施以前的违法行为进行处罚属于适用法律错误。综上所述，被告对原告作出的（郑城规）罚字（2013）第1029号行政处罚决定适用法律错误，应予撤销，本院对原告的诉讼请求予以支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第2目之规定，判决如下：一、撤销被告郑州市城乡规划局于2013年12月3日作出的（郑城规）罚字（2013）第1029号行政处罚决定；二、责令被告郑州市城乡规划局在本判决生效之日起60日内重新作出具体行政行为。案件受理费50元，由被告郑州市城乡规划局负担。如不服本判决，可在收到判决书之日起十五日内向本院递交上诉状一式八份，上诉于河南省郑州市中级人民法院，并于上诉之日起七日内向河南省郑州市中级人民法院缴纳上诉费，并将缴费凭证交本院查验，逾期视为放弃上诉。审 判 长  刘黎青人民陪审员  沈德田人民陪审员  贾卓琦二〇一四年八月二十五日书 记 员  权 威