新疆维吾尔自治区伊犁哈萨克自治州塔城地区中级人民法院行 政 判 决 书（2014）塔行终字第15号上诉人（原审原告）：秦孟才（曾用名秦孟财），男，1964年3月24日出生，住塔城市。委托代理人：滕光明，新疆新额律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：塔城市畜牧兽医局。住所地：塔城市伊宁路**号。法定代表人：赛力克·加列力汉，系该局局长。委托代理人：赛尔克拜·斯拉木拜，系塔城市喀拉哈巴克乡政府工作人员。委托代理人：代元新，塔城市新城法律服务所法律工作者。上诉人秦孟才因与被上诉人塔城市畜牧兽医局（以下简称市畜牧局）草原行政处理一案，不服塔城市人民法院（2014）塔行初字第6号行政判决，向本院提出上诉。本院于2014年7月8日受理后，依法组成合议庭于2014年8月7日公开开庭进行了审理。上诉人秦孟才及委托代理人滕光明、被上诉人塔城市畜牧兽医局委托代理人赛尔克拜·斯拉木拜、代元新到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院审理查明，原告秦孟才作为塔城市喀拉哈巴克乡巴斯博孜达克东村养殖大户承包该村200亩人工草场，于1996年6月1日取得该200亩人工草场的使用权证书，证号：喀拉哈巴克乡（农）第09号。其四至内容与该乡草原监理所保存的发放草原使用证存根一致。1999年10月6日，该乡草原监理所为解决工作经费不足问题，将400亩地承包给原告秦孟才，约定每亩交开发押金50元，合计20000元，97年到99年不收费，2000年至2005年每年每亩给草原监理所交30元，即每年交1200元，合同期限自1997年开始至2005年结束。2004年9月28日，经时任市、乡领导批准，原告秦孟才全家移居至该乡牧场，并将其200亩人工草场承包经营权交回巴斯博孜达克村。原告秦孟才移居该乡牧场后继续开垦其承包的400亩，后在此基础上扩大到890亩。2004年-2008年，原告秦孟才向塔城市草原监理站缴纳草原使用管理费。2007年，塔城市喀拉哈巴克乡在落实牧民定居政策，给该乡牧场南山牧点牧民分配饲草料地时，原告秦孟才以自己有草原使用证为由，占用890亩饲草料地，使该乡牧场南山牧点牧民不能实际享有饲草料地的使用权。为纠正原告秦孟才非法占用草场的行为，2011年5月7日，塔城市喀拉哈巴克乡牧场向被告市畜牧局上报《关于申请收回秦孟财占用分配给牧民的牧草料地的报告》，2011年11月11日，被告市畜牧局复函塔城市喀拉哈巴克乡人民政府，要求该乡政府书面通知原告秦孟才交出非法侵占的草原使用权。2011年11月22日，塔城市喀拉哈巴克乡人民政府作出《关于作废牧场牧民秦孟财草原使用权证的通知》，并送达给原告秦孟才。因不服该行政行为，原告秦孟才于2012年1月12日向塔城市人民政府申请行政复议，塔城市人民政府复议维持塔城市喀拉哈巴克乡人民政府作出《关于作废牧场牧民秦孟财草原使用权证的通知》后，原告秦孟才提起行政诉讼，诉讼期间，塔城市喀拉哈巴克乡政府以超越职权为由撤销了其做出的被诉具体行政行为。原告秦孟才遂申请撤诉，2012年9月20日，法院作出准予原告秦孟才撤回起诉的（2012）塔行初字第11号行政裁定书。2012年8月9日，被告市畜牧局向塔城市人民政府上报《关于作废牧民秦孟财草原使用权证的请示报告》，塔城市人民政府于同年8月21日作出塔市政函（2012）108号《关于作废牧民秦孟财草原使用证的批复》，同意作废牧民秦孟财草原使用证，收回非法占用的土地。2012年11月29日，被告市畜牧局向原告秦孟才送达了《关于作废草原使用权证的函》。原告秦孟才再次申请复议被维持后，于2014年2月25日提起行政诉讼，请求撤销被告市畜牧局作出的《关于作废草原使用权证的函》。原审法院认为，从原被告双方提交的证据可知，原告秦孟才持有的09号草原使用权证与塔城市喀拉哈巴克乡草原监理所保存的存根不符。根据《中华人民共和国草原法》（以下简称《草原法》）的规定，草原应当承包给本集体经济组织成员，1996年，原告秦孟才系塔城市喀拉哈巴克乡巴斯博孜达克东村村民，被告市畜牧局下属塔城市喀拉哈巴克乡草原监理所为原告秦孟才办理该村200亩的草原使用证符合法律规定。原告秦孟才本人认可其已将09号草原使用权证中的200亩地交回，根据《草原法》第十一条第四款的规定，其应当办理草原权属变更登记。因原告秦孟才至今未做变更登记，被告市畜牧局依法作废该证符合法律规定。从原告秦孟才提交的证据可以看出，原告秦孟才主张的890亩地草原使用权，其取得依据为原告秦孟才与塔城市喀拉哈巴克乡草原监理所签订的承包合同书，该合同书系民事合同，并非行政许可，原告秦孟才并未取得该890亩草原的使用权。原告秦孟才持有的草原证虽标注了1000亩春秋草场，但承包合同书中无此1000亩四至及毗邻户姓名，该草场位于塔城市喀拉哈巴克乡牧场，1996年原告秦孟才作为塔城市巴斯博孜达克东村村民取得乡牧场的草原承包经营权违反《草原法》的规定，被告市畜牧局并无为此1000亩草原办理草原证的任何登记资料，且原告秦孟才对该事实的叙述与其提交的证据相矛盾，不能证明其享有890亩草原使用权的事实。综上，被告市畜牧局认定原告秦孟才非法占用草场，并作废其使用权证的具体行政行为事实清楚，证据确凿、充分。《草原法》规定，县级以上地方人民政府草原行政主管部门主管本行政区域内草原监督管理工作。对非法使用草原尚不构成刑事处罚的，由县级以上人民政府草原行政主管部门依据职权责令退还非法使用的草原。被告市畜牧局即为草原行政主管部门，其经过调查查明原告秦孟才存在非法使用草原的违法行为后，经上报塔城市人民政府批准，依法作出责令秦孟才退还非法使用的草原并作废其草原证的行政行为，程序合法。遂依照《中华人民共和国草原法》第八条第二款、第十一条第四款、第十三条第一款、第六十五条，《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）款第一项之规定，判决：维持被告塔城市畜牧兽医局作出的《关于作废草原使用权证的函》。案件受理费50元、邮寄费70元，合计120元，由原告秦孟才负担。宣判后，秦孟才不服上诉称，原审判决认定事实不清，适用法律错误。1、上诉人持有的草原证是市政府颁发的，被上诉人作为市政府的下属部门无权作出作废上级机关颁发的证书的具体行政行为。2、上诉人与牧场签订的土地承包合同是合法有效的，且上诉人每年都向草原主管部门缴纳草场使用费，草原主管部门亦认可这一事实。原审法院认定上诉人非法使用草原与事实不符。请求二审法院撤销一审判决，重新审理。被上诉人市畜牧局答辩称，1、被上诉人对上诉人已交回草原的使用权证进行作废处理是依法行使职权，并未超过职权范围。2、上诉人持有的草原使用权证有涂改，其注明的1000亩草场没有档案记载，该草场未取得合法使用权证。1996年，上诉人还不是牧场的牧民，其与牧场签订的合同没有法律效力。原审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求二审驳回上诉，维持原判。本院经审理查明，上诉人秦孟才于1996年6月1日取得草原使用权证，证号：喀拉哈巴克乡（农）第09号。草原使用权证上载明的草场有：博孜达克人工草场200亩，春秋草场1000亩。同日，上诉人秦孟才与喀拉哈巴克乡牧场签订《草场承包合同书》，承包草场内容与草原使用权证记载一致。承包期为1996年6月1日至2046年6月1日。1999年10月6日，上诉人秦孟才与喀拉哈巴克乡草原监理所签订《合同书》，约定由秦孟才在博孜达克开垦草场200亩，改良草场200亩，共400亩，承包期限为1997年至2005年。该400亩草场包括在上述1000亩草场中。2004年9月28日，上诉人秦孟才全家移居该牧场，将其200亩人工草场承包经营权交回。上诉人移居牧场后继续开垦其承包的草场，后共开垦890亩。2004年-2008年，上诉人秦孟才向塔城市草原监理所缴纳了草原使用管理费。2007年，塔城市喀拉哈巴克乡在落实牧民定居政策时，欲将该草场分配给牧民作为饲草料地，上诉人秦孟才以自己有草原使用权证为由拒绝交付。后，该乡对上诉人秦孟才占用草场的事实进行了调查，经调查发现上诉人持有的草原使用权证与档案记载不符，档案中无1000亩春秋草场的使用权记载。遂向被上诉人市畜牧局上报。被上诉人市畜牧局在向塔城市人民政府请示后，于2012年11月29日作出《关于作废草原使用权证的函》，并向上诉人送达。该行政行为的主要内容为：因秦孟才手中的草原使用权证填写的内容与底卡内容出入很大，故对秦孟才持有的草原使用权证予以作废，收回非法占用的土地。关于上诉人秦孟才第一次诉讼的事实与一审查明的事实一致。上述事实有双方当事人在一审中提供的草原使用权证、《草场承包合同书》、草原使用管理费收费票据、《发放草原使用权存根》、《关于作废牧民秦孟财草原使用证的批复》、《关于作废草原使用权证的函》等证据在卷为证。经庭后核实，喀拉哈巴克乡牧场已将上诉人秦孟才占有的部分草场收回，并发包给其他牧民。本案的争议焦点是：1、被上诉人市畜牧局对上诉人秦孟才的草原使用证予以作废的行政处理是否超越了职权范围。2、被上诉人市畜牧局认定上诉人秦孟才非法占用土地并决定收回的事实是否清楚，证据是否充分，适用法律是否正确。本院认为，关于被上诉人的职权范围问题，《新疆维吾尔自治区实施﹤中华人民共和国草原法﹥办法》第五条规定：“县级以上人民政府草原行政主管部门负责本行政区域内的草原监督管理工作。具体工作由其所属的草原监督管理机构负责，但是，行政许可事项除外。”同时，根据《行政许可法》第六十九、第七十条的规定，符合法定情形需撤销行政许可的，由作出行政许可决定的行政机关或者其上级行政机关行政职权。而符合法定情形需办理注销手续的，并未规定必须由作出行政许可决定的行政机关行使权利。故草原行政主管部门可行使本行政区域内除行政许可及撤销行政许可以外的其他草原监督管理工作。本案中，被上诉人认定为上诉人办理的200亩草场的草原使用证合法，但土地已收回，上诉人亦认可土地已交回的事实，但使用证未收回。此种情况应视为上诉人就200亩土地的行政许可事实上已被撤销，其持有200亩土地的草原使用证自其交回草场时即已不发生法律效力，被上诉人作出的作废决定属于注销手续而非行政撤销，故并未超过其职权范围。关于被上诉人认定上诉人存在非法占用土地的问题。本案上诉人占用草原始于1996年，根据当时的法律，1985年《草原法》的规定，全民所有的草原、集体所有的草原和集体长期固定使用的全民所有的草原，可以由集体或者个人承包从事畜牧业生产。全民所有制单位使用的草原，由县级以上地方人民政府登记造册，核发证书，确认使用权。集体所有的草原和集体长期固定使用的全民所有的草原，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权或者使用权。同时，《新疆维吾尔自治区实施﹤中华人民共和国草原法﹥细则》规定，集体所有的草原和集体长期固定使用的全民所有的草原以及个人承包使用的草原，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权和使用权。即，个人可以通过承包方式取得草原使用权。但相关法律、法规并未将办理权利证书作为合同有效的必要条件。同时《农村土地承包法》第六十二条规定，本法实施前已经按照国家有关农村土地承包的规定承包，包括承包期限长于本法规定的，本法实施后继续有效，不得重新承包土地。该法于2003年3月1日起施行。本案中，虽然被上诉人提供的《发放草原使用证存根》证实上诉人持有的草原使用权证记载内容与原始档案记载不符，草原使用证上记载的1000亩草场没有原始档案记载，可以证实该草场确未办理或未依法定程序办理草原使用权证。但上诉人秦孟才就该草场持有其与喀拉哈巴克乡牧场签订的《草场承包合同书》。该合同属于民事合同，自成立时即发生法律效力。相关合同当事人对该合同有异议，应当通过协商或民事诉讼途径解决。故被上诉人仅以上诉人占用的890亩草场未经行政许可而认定其属非法占用并予以没收，没有法律依据。故上诉人的部分上诉理由成立，本院予以支持。原审判决认定部分事实不清，适用法律错误，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第一款第（二）项、《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）项之规定，判决如下：一、撤销塔城市人民法院（2014）塔行初字第6号行政判决；二、维持被上诉人塔城市畜牧兽医局2012年11月29日作出的《关于作废草原使用权证的函》中关于作废草原使用权证（发证日期1996年6月1日，使用权证号为第09号）的行政行为。三、确认被上诉人塔城市畜牧兽医局2012年11月29日作出的《关于作废草原使用权证的函》中关于收回非法占用的土地的行政行为违法。二审案件受理费50元，投递费80元，由被上诉人塔城市畜牧兽医局负担。本判决为终审判决。审 判 长 范 淑 桂审 判 员 茹 荷 娅代理审判员 盛 成 盼二〇一四年八月十八日书 记 员 古尔巴尔登