江西省高级人民法院行 政 判 决 书（2011）年赣行终字第00010号上诉人（原审原告）永丰县沿陂镇枧头村委会枧头村小组。诉讼代表人王爱茂，该村小组组长。委托代理人曾永刚，江西华兴律师事务所律师。委托代理人王耀春，永丰县沿陂镇枧头村委会主任。被上诉人（原审被告）吉安市人民政府。法定代表人王萍，该市市长。委托代理人肖敏，吉安市人民政府法制办干部。委托代理人刘攀，吉安市人民政府法制办干部。被上诉人（原审第三人）永丰县沿陂镇枧头村委会江背自然村。诉讼代表人邹冬平，该自然村负责人。委托代理人黄宗远，吉安市法律援助中心律师。上诉人永丰县沿陂镇枧头村委会枧头村小组（以下简称枧头村小组）因其诉吉安市人民政府（以下简称吉安市政府）林业行政复议一案，不服吉安市中级人民法院于2011年2月9日作出的（2010）吉中行初字第6号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理认定，2010年6月7日，枧头村小组向永丰县林改办提出申请，要求对2006年林改期间颁发给永丰县沿陂镇枧头村委会江背自然村（以下简称江背自然村）的永府林证字（2006）第16936号JDS4和JDYMSY3号小班林权证进行复核。2010年7月12日，永丰县林权复核组作出复核意见，认为复核山场目前存在纠纷，建议永丰县林改办根据纠纷山场暂不发证的原则，先将永府林证字（2006）第16936号JDS4和JDYMSY3号小班林权证予以撤销，待双方协商后再进行确权发证。2010年7月14日，永丰县林改办向永丰县沿陂镇林改办下发永林改办〔2010〕5号文件，以复核山场目前存在纠纷为由，依据永丰县林权复核组建议和林改纠纷山场暂不发证的原则，撤销永府林证字（2006）第16936号JDS4和JDYMSY3号小班林权证。该文件未适用具体的法律、法规条款，也未送达江背自然村。江背自然村不服永丰县林改办的撤证行为，向吉安市政府申请行政复议。吉安市政府通过邮寄方式将参加行政复议通知书送达枧头村小组，该邮件并未退回。吉安市政府同样以邮寄方式将行政复议决定书送达枧头村小组，枧头村小组认可收到。另查明，枧头村小组村民现枧头村委会主任王耀春林改时在江背自然村的林权登记申请表西界的接界栏签名确认。原审法院认为，枧头村小组向永丰县林改办提出复核申请，要求对2006年林改期间永丰县人民政府（以下简称永丰县政府）颁发给江背自然村的永府林证字（2006）第16936号JDS4和JDYMSY3号小班林权证进行复核。永丰县林改办作出永林改办〔2010〕5号文件，以复核山场目前存在纠纷为由，依据永丰县林权复核组建议和林改纠纷山场暂不发证的原则，撤销永府林证字（2006）第16936号JDS4和JDYMSY3号小班林权证。该文件未适用具体的法律、法规条款，也没有证据证明林改期间复核山场存在纠纷，现以复核山场目前存在纠纷为由，依据林改纠纷山场暂不发证的原则，撤销永府林证字（2006）第16936号JDS4和JDYMSY3号小班林权证，无法律依据，该具体行政行为明显不当，吉安市政府行政复议决定撤销该文件正确。枧头村小组诉称吉安市政府程序违法，未通知其参加行政复议。经查，吉安市政府通过邮寄方式将参加行政复议通知书送达枧头村小组，该邮件并未退回。同样吉安市政府也是以邮寄方式向枧头村小组送达行政复议决定书，枧头村小组认可收到。故枧头村小组主张未收到吉安市政府邮寄的参加行政复议通知书与事实不符。吉安市政府作出的行政复议决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予以维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项之规定，判决维持吉安市政府作出的吉府复字〔2010〕56号行政复议决定。上诉人枧头村小组不服一审判决，向本院提出上诉。其上诉主要理由是：1、江背自然村不是本案林业行政复议的合格申请人，即行政复议主体不适格。依据《中华人民共和国村民委员会组织法》第三条的立法精神，村民小组是集体土地所有权的最小单位，没有自然村作为集体土地所有权人的法律规定，江背自然村无权行使与集体土地所有权有关的行政复议权利。《农村土地承包法》第十二条规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组发包。2011年5月13日国土资源部、财政部、农业部联合下发的《关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》强调，按照中央有关要求，到2012年底要把全国农村集体土地所有权证确认到每个具有所有权的集体经济组织。这说明农村集体土地所有权证只能登记到村民小组这一最小单位集体经济组织，而不是自然村，自然村不是行政村，不能成为集体林地所有权人。涉争林地历史上就属枧头村小组集体土地，1962年农村土地分配四固定和1982年林业“三定”均属集体林地，2006年林改时仍属枧头村小组集体土地，只是林权证记载为江背自然村，江背自然村是枧头村小组的成员，所以，山林权证在江背自然村手中也不能否定该林地属枧头村小组所有的事实，江背自然村不具备行使对枧头村小组合法林权提起行政复议的主体资格。2010年8月19日江背自然村是以永丰县沿陂镇枧头村委会江背村小组的名义申请行政复议，事实上枧头村委会下面没有江背村小组这个集体组织，江背自然村无资格对永丰县林改办关于枧头村小组的林权问题提起行政复议。因此，吉安市政府受理江背自然村对枧头村小组林权的行政复议申请违反法律规定和党的农村政策。综上，吉安市政府的行政复议决定认定江背自然村为行政复议申请人属认定事实错误，依法应当撤销。2、永丰县林改办对林权证发到江背自然村的错误给予纠正属于实事求是，其将林权证撤销通知到枧头村小组也是符合法律规定。王富贵、王耀春的调查笔录都称该林地为王姓人所有，江背自然村邹冬平在2010年7月6日调查笔录明确“我们只认2005年林改林权登记申请表的内容，因为此次我们邹姓人参与并认可，其他林业‘三定’和土改时的证件没有告知我们邹姓人，所以我们不认可。”这是该林地存在纠纷的明证，证明该林地属枧头村小组所有。3、吉安市中院的判决没有审查清楚行政复议申请人的主体资格，没有依法对实体予以审查，采取推理方法认定枧头村小组应该收到吉安市政府的行政复议通知，而无视该通知由于投递人的失误造成剥夺枧头村小组参与行政复议的权利。请求二审法院查明事实，依法撤销吉安市政府的行政复议决定。被上诉人吉安市政府答辩称：1、江背自然村在长期的生产生活中形成了一个较为相对独立的组织体系，已成为一个村级经济组织。永丰县政府历来都将江背自然村视作一个相对独立的村级组织，在林改期间及林业“三定”时期都将其作为单独的主体进行颁证确权。此外，根据《中华人民共和国行政复议法》第二条“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。”和第六条“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议。”的规定，江背自然村应当视为《中华人民共和国行政复议法》中列举的“其他组织”范畴。因此，江背自然村具备行政复议当事人的主体资格。2、吉安市政府的行政复议决定认定事实清楚、证据确凿、程序合法、适用法律正确。吉安市政府在受理该行政复议案件的当天即2010年8月20日就将枧头村参加行政复议的通知书以挂号信直接寄给了枧头村小组组长王富贵。枧头村上诉称是送信的代签，枧头村小组未收到行政复议的相关文件，未参加行政复议，这不能证明吉安市政府程序不到位，并由此否定行政复议决定书具有法律效力。吉安市政府经审查认为，永丰县林改办下发永林改办[2010]5号文件撤销永府林证字（2006）第16936号JDS4和JDYMSY3号小班未告知江背自然村且未载明适用的法律依据。行政机关作出的具体行政行为必须有明确的法律或政策依据，且必须向管理相对人充分履行告知义务，否则就属于程序违法。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十六条、第五十七条规定，枧头村小组村民现枧头村委会主任王耀春与枧头村小组具有利害关系，其2010年7月6日向永丰县林改办所作的证言不能作为山场存在纠纷的证据。永丰县林改办提供的2010年7月6日王富贵询问笔录证实枧头村小组村民现村委会主任王耀春、原村长王桂生、原会计王文斌参加了2005年林改“庙坑”一带山场勘界工作。永丰县林改办提供的永府林证字（2006）第16936号JDS4和JDYMSY3号小班林权登记申请表，王耀春在两张表的宗地登记西界的接界栏予以签字确认。以上证据证明枧头村小组林改时派出了村民代表参加了实地踏山核界，并对和自己交界的第三方的山场林权界址进行了明晰。王耀春当时作为枧头村小组组长是有权代表村集体对山场林权进行确认。枧头村小组在时隔4年后在诉状中说王耀春的个人签字剥夺了大多数自留山主的合法权益，其理由不能成立。永林改办[2010]5号文件在4年后以上述林权登记山场目前存在纠纷为由并依据林改纠纷山场暂不发证的原则予以撤销林权登记，其具体行政行为明显不当。因此，吉安市政府依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项之规定，作出撤销永林改办[2010]5号文件的复议决定。请求二审法院依法驳回枧头村小组的诉讼请求，维持吉府复字[2010]56号行政复议决定。被上诉人江背自然村答辩称：1、江背自然村属于农民集体，依法能够成为土地（林地）所有权主体。自然村是中国地区的自然聚落，在许多地方行政村与自然村是重叠的。新中国成立后我国农村土地制度发生了四次大变革，我国现行的土地制度是全面的公有制，包括国家所有和集体所有两种所有制形式。《民法通则》第七十四条第二款和1986年的《土地管理法》第八条第一款规定，集体所有的土地属于农民集体所有。自然村属于农民集体，依法能够成为土地（包括林地）的所有权主体。事实上，江背自然村作为农民集体组织，已经得到政府和枧头村委会承认，从政府颁发的山林所有权证、林权证及公安部门为江背自然村村民颁发的公民身份证、门牌号码等来看，江背自然村属于单独的农民集体。从组织内部形态来看，江背自然村有一定的人口、独立的财产、有全体村民代表推选的具体负责人，能够对外承担独立的民事和行政法律责任。2、永丰县政府给江背自然村颁发的永府林证字（2006）第16936号JDS4和JDYMSY3号小班林权证程序合法。根据永丰县林改办提供的2010年7月6日王富贵询问笔录，枧头村小组村民现村委会主任王耀春、原枧头村村长王桂生及老党员、老同志参加了2005年林改现“庙坑”一带山场勘界工作，他们对“庙坑”山场情况非常熟悉，一致认为该山场权属归江背自然村所有。当时周边村民代表也参与了山场勘界工作，对四至界址均没异议，并在《林权登记申请表》上签字认可。王耀春迫于本村极少部分村民压力，在永丰县政府给江背自然村颁发林权证4年之后反悔，作出违背事实的陈述是没有法律效力的。3、永丰县林改办作出的永林改办[2010]5号文件是错误的，该文件违反《中华人民共和国各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，该法规定上级政府有权撤销下级政府的决定等文件。永丰县林改办作为永丰县政府的内设机构，无权撤销永丰县政府颁发的林权证。永林改办[2010]5号文件没有依法送达江背自然村，并且该文件没有引用任何法律依据，依法不能成立。林改工作是一项严肃的系统工作，不能随意更改和否定。永丰县林改办未经调查核实，不能证明发证程序违法就轻易撤销林权证，这是对林改工作的全盘否定，不利于树立政府威信，更不利于社会和谐稳定。4、江背自然村林业“三定”时对“庙坑”一带山场申领了林权证，四至界址清楚，并与邻村山场界址完全吻合，可以认定永丰县政府颁发给江背自然村的永府林证字（2006）第16936号JDS4和JDYMSY3号小班林权证是有合法根据的。综上，吉安市政府作出的吉府复字[2010]56号行政复议决定事实清楚、证据确实充分、适用法律正确，请求二审法院依法维持。一审期间当事人向法院提供的主要证据有：1、吉府复字[2010]56号行政复议决定书；2、行政复议收案呈批表（复制件）;3、行政复议受理通知书（复制件）；4、行政复议答复通知书；5、第三人参加行政复议通知书（复制件）；6、行政复议送达回证（复制件）；7、永丰县林改办永林改办[2010]5号文件（复制件）；8、2010年7月6日永丰县林权复核组对王富贵的询问笔录（复制件）；9、2010年7月6日永丰县林权复核组对王耀春的询问笔录（复制件）;10、（永）权证字第0022560号山林所有权证存根（复制件）；11、永府林证字（2006）第16936号JDS4和JDYMSY3号林权登记申请表（复制件）。一审庭审笔录及上述证据随卷移送本院。经本院审查核实予以确认。一审期间枧头村小组提交的林改时的山林权证和自留山使用证永丰县政府未在行政复议期间提交给吉安市政府，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十一条之规定，本院不予采纳。二审期间，被上诉人江背自然村向本院提交了沿陂镇枧头村林改第三榜公示表，证明永丰县政府颁发给江背自然村的永府林证字（2006）第16936号JDS4和JDYMSY3号小班林权证之前沿陂镇政府和枧头村委会将林权登记的内容进行了公示。经庭审质证，上诉人枧头村小组对此证据的真实性无异议，本院对该份证据的证明效力予以认定。本院查明的事实与原审法院认定的事实一致。本院认为，《中华人民共和国行政复议法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。”该规定明确了公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，可以向行政机关提出行政复议申请。因永丰县林改办2010年7月14日作出的永林改办[2010]5号文件撤销了江背自然村林改期间申领的永府林证字（2006）第16936号JDS4和JDYMSY3号小班林权证，而被上诉人江背自然村系永丰县林改办作出的[2010]**文件所针对的行政管理相对人，且被该具体行政行为撤销的林权证的所有权人登记为江背自然村，因此江背自然村作为行政复议申请人主体适格，其就永丰县林改办的撤证行为在法定期限内向吉安市政府申请行政复议并无不当。江背自然村不服永林改办[2010]5号文件撤销其林改期间申领的林权证向吉安市政府申请行政复议，吉安市政府受理后，以挂号信函向枧头村小组发出了《第三人参加行政复议通知书》，该通知书并未退回。经查，该邮件被枧头村的村民签收。因此，上诉人枧头村小组上诉称未收到吉安市政府的行政复议通知，剥夺了其参与行政复议的权利与事实不符，这不能证明吉安市政府复议程序不当。永丰县林改办在林改期间按照林改程序对江背自然村申报的永府林证字（2006）第16936号JDS4和JDYMSY3号小班的林权登记申请表的内容进行了勘界核定，且该林权登记的内容经过了三榜公示。经查，林改期间“庙坑”一带山场不存在权属纠纷，而永林改办[2010]5号文件以复核山场目前存在纠纷为由，依据林改纠纷山场暂不发证的原则，撤销永府林证字（2006）第16936号JDS4和JDYMSY3号小班林权证，该文件未适用具体的法律法规，且未告知江背自然村，该具体行政行为明显不当。综上，上诉人枧头村小组的上诉理由依法不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人永丰县沿陂镇枧头村委会枧头村小组负担。本判决为终审判决。审 判 长  葛 伟代理审判员  陈雯雯代理审判员  郑红葛二〇一一年六月二十四日书 记 员  张建平