浙江省绍兴县人民法院行 政 判 决 书（2011）绍行初字第9号原告徐小珍。原告丁文香。委托代理人（特别授权代理）王宁晓、王汀。被告绍兴县夏履镇人民政府。法定代表人赵凯。委托代理人（特别授权代理）张国华。第三人丁关荣。第三人丁关华。第三人丁芬娟。原告徐小珍、丁文香不服绍兴县夏履镇人民政府镇政府行政强制一案，于2011年2月21日向本院提起诉讼。本院于同年2月28日立案受理，并于3月2日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书等。因丁关荣、丁关华、丁芬娟与被诉具体行政行为存在法律上的利害关系，本院依法追加其为本案第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2011年4月6日、2011年5月4日两次公开开庭审理本案。第一次开庭，原告徐小珍、丁文香及委托代理人王宁晓、王汀，被告绍兴县夏履镇人民政府的法定代表人赵凯及委托代理人张国华，第三人丁关荣、丁关华、丁芬娟到庭参加诉讼；第二次开庭，原告徐小珍、丁文香及委托代理人王汀，被告绍兴县夏履镇人民政府的委托代理人张国华，第三人丁关荣、丁关华共同的委托代理人也即本案第三人丁芬娟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告绍兴县夏履镇人民政府陈述：被告根据绍兴县人民政府办公室于2007年5月15日发布的《绍兴县人民政府办公室转发县交通局发展和改革局财政局关于绍兴县2007年县乡公路建设计划的通知》（绍县政办发（2007）63号）及绍兴县发展和改革局于2007年6月5日发布的《关于夏履镇越王峥至墅坞环山公路的项目初步设计的批复》（绍发改投（2007）105号）文件修建越王峥至墅坞环山公路（以下简称环山公路）。因修建公路所需，征用丁金松户土地1.096亩，被告与绍兴县夏履镇中墅村村民委员会（以下简称中墅村村委）签订了征用协议，并支付了相应的补偿款，中墅村村委与丁金松之子丁关华签订征用协议，并支付了16440元补偿款。被告绍兴县夏履镇人民政府于2011年3月12日向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据及依据：1、绍兴县人民政府绍县政办发（2007）63号文件一份，证明环山公路经绍兴县人民政府批准立项；2、绍兴县发展和改革局绍发改投（2007）105号文件一份，证明环山公路项目初步设计已经过批复；3、绍兴县人民政府绍县政发（2005）32号文件一份，证明绍兴县征用土地补偿政策；以上证据1-3同为被诉具体行政行为的法律适用依据；4、绍兴县各镇（街道）村（居）征用集体土地（耕地）补偿费测算表一份，证明夏履镇各村土地征用补偿费标准；5、夏履镇人民政府与中墅村村委签订的《土地征用协议》一份，证明2007年10月15日被告向中墅村征用中墅村茅庵至西牛湾土地32.575亩及征用政策；6、夏履镇中墅村环山公路征用土地协议明细清单一份，证明中墅村征用土地和补偿费的分户情况；7、中墅村村委和丁关华签订的《环山公路征地协议书》一份，证明2007年7月2日，中墅村就征用茅庵桥林地1.096亩事宜与丁关华签订协议，并确定补偿费16440元的事实；8、中墅村林权证登记资料一份，证明绍县林证字（2006）第010096号林权证户主为丁金松；9、丁关华户籍证明一份，证明丁关华系2006年10月9日从中墅村中村49号变动为中墅村中村151号；10、丁金松户籍证明一份，证明丁金松死亡日期为2007年10月27日；以上证据8-10同时证明领取林权证时丁关华与丁金松是同一户；11、绍兴市农村集体经济组织统一收据四份，证明绍兴县夏履镇人民政府按照与中墅村村委签订的《土地征用协议》，支付给中墅村村委土地补偿费计583060元；12、中墅村领取农户自留地山补偿款凭证一份，证明2007年7月25日丁关华已领取林地补偿款16440元；13、环山公路使用林地现状调查报告复印件一份，证明环山公路使用林地已经评审；14、绍兴县林业局行政许可申请处理审批表复印件一份，证明被告已对使用林地依法审批；15、准予行政许可决定书一份，证明被告经浙江省林业厅批准征用林地合法；16建设工程施工合同一份，证明承包方以及环山公路路基、路面的开、峻工时间；上述证据15-16系当庭提供。原告徐小珍、丁文香诉称，两原告与丁金松系同一家庭户，2006年6月18日，丁金松以户主身份取得位于夏履镇毛庵桥林地（以下简称毛庵桥林地）的永久使用权，并依法取得《林权证》。2007年10月27日丁金松死亡，其妻徐小珍取得户主身份。2009年，被告在夏履镇中墅村修建道路，不顾原告反对，强行侵占原告林地，将林地做成泥石路。被告的行为严重侵害了原告的合法权益，故请求法院确认被告侵占两原告林地并用于修建道路的行政行为违法及本案诉讼费由被告承担。原告在举证期限内向本院提交了下列证据证明其诉讼主张：1、户口本复印件一份，证明徐小珍与丁金松系夫妻关系，丁文香与丁金松系父女关系；2、户口本一份，证明丁金松死亡，由徐小珍取得户主身份，该家庭户有徐小珍和丁文香二人；3、林权证一份，证明丁金松作为户主享有争议林地的永久使用权；4、环山公路路面工程中标公示一份；5、丁立新调查笔录一份；6、丁立新身份证复印件一份；以上证据4-6证明被告未经二原告及丁金松同意，将争议林地用于修建环山公路；7、林地现状照片一份，证明二原告的林地被被告所破坏；8、死亡证明一份，证明丁金松于2007年10月27日亡故，相应的权利应当由二原告享有。被告绍兴县夏履镇人民政府辩称，一、被告修建环山公路是一项民生工程。二、被告修建该公路的合法性依据有：绍县政办发（2007）63号文件、绍发改投字（2007）105号文件、被告与中墅村村委签订的《土地征用协议》、《夏履镇越王峥至墅坞环山公路的使用林地现状调查报告》等。这些依据证明环山公路建设项目合法，因修建道路需要征用中墅村所有的部分林地符合规定，是合法行政行为。三、被告没有强制征用二原告林地。因修建环山公路征用中墅村所有林地，其中涉丁金松户的位于毛庵桥林地1.096亩，该林地发证时间在1983年，县林业局在2006年6月18日据修正后的《森林法》重新发证。丁金松领证时的家庭成员包括本人、其妻徐小珍、其女丁文香及幼子丁关华等，林地永久使用权属于家庭共有。丁关华在2006年10月9日分户，但林地使用权没有进行分割。2007年7月20日中墅村村委与丁关华签订《环山公路征地协议书》，丁关华随后领取了补偿费16440元。协议签订当时，丁金松已卧床不起，中墅村村委与作为家庭代表的丁关华签订协议，虽存在不严肃的问题但符合农村习俗，法律也未禁止。被告行为符合法律规定，未损害二原告的合法权益，请法院依法驳回二原告的诉讼请求。第三人丁关荣述称，其不同意被告征用林地，中墅村村委与丁关华签订征地协议时，其父丁金松神志清醒，有能力自己签订协议，被告所述与事实不符，请法院支持原告的诉讼请求。第三人丁关荣未向本院提交证据材料。第三人丁关华述称，请法院支持原告的诉讼请求。第三人丁关华未向本院提交证据材料。第三人丁芬娟述称，其不同意被告征用林地，丁金松生病时神志非常清楚，被告辩称中墅村村委与丁关华签订征地协议时丁金松卧床不起是借口，请法院支持原告的诉讼请求。第三人丁芬娟未向本院提交证据材料。为查清丁金松在中墅村承包的土地情况等，本院依法调取证据两组，一组是向绍兴县档案局调取绍山字第811650号自留山使用证（存根）、绍山字第816519号自留山使用证（存根）及绍县林证字（2006）第010096号自留山清册各一份；另一组是朱光明的调查笔录及其户籍证明、中墅村村委证明各一份。对被告提供的证据，原告质证认为：证据1，真实性、关联性有异议，被告在举证期限内提供的证据材料复印件与原件格式不符，复印件中没有绍兴县人民政府的公章，且文件格式为WORD版本，不符合行政文件的要求，且对文件的来源也有异议；证据2，真实性、关联性有异议，被告在举证期限内提供的证据材料复印件与原件格式不符，被告制作该份材料的原件有应付诉讼嫌疑，且该文件是项目原则性的同意，不是立项审批；证据3，真实性无异议，对其证明力有异议，丁金松与二原告自始自终未同意被告占用其林地修建道路，该文件的补偿标准不适用本案；证据4，真实性无异议，但该证据只适用于2005年，不适用本案，与二原告没有关联；证据5，真实性无异议，关联性存在异议，该协议系被告与中墅村村委签订的协议，与二原告对林地的使用权无直接关系；证据6，真实性无异议，关联性有异议，该协议未提及丁金松及二原告的意思表示，该证据与二原告无关联性；证据7，真实性、关联性均有异议，该协议与本案无关，协议未明确该补偿款是本案讼争的林地；证据8，真实性、关联性有异议，该证据系复印件，没有原件核对，该证据中载明林地面积为2.31亩，与被告所称的1.091亩不符；证据9，真实性无异议，关联性有异议，丁关华在签订征地协议前已经单独立户，丁关华与中墅村中村49号没有任何关系，不能代表二原告签字；证据10，真实性无异议，证明目的有异议；证据11，真实性无异议，关联性有异议，补偿款系被告补偿给村委的，与二原告无关联；证据12，真实性无异议，关联性有异议，与本案不具有直接的关联性；证据13，真实性、关联性有异议，该证据没有实质内容，无法证明被告所要证明的证明对象，且证据形成时间是被告侵权之后，不能作为合法的证据；证据14，真实性、关联性有异议，该证据形成时间晚于原告起诉时间，不能作为合法证据，按照《中华人民共和国森林法》的相关规定，省级以上林业部门才有林地审批权，该材料不具有终极性，且该证据系复印件，不符合证据形式要件；证据15，真实性、关联性、合法性均有异议，被告未在法定举证期限内提交，证据形成时间是2011年4月1日，系在进入行政诉讼后被告收集的证据，不能作为被告具体行政行为合法的证据，且从证据内容可以看出，被告需办理建设用地许可手续，而被告在修建道路时，并没有相关的许可手续；证据16，与本案无关联性，合同系民事行为，该证据不能作为被告行政行为合法的证据。第三人丁关荣、丁关华、丁芬娟对被告提供证据的质证意见同原告。对原告提供的证据，被告质证认为：证据1-2，真实性无异议，证明目的有异议，本案争议林地的户主是丁金松，不仅有二原告，还包括三位第三人；证据3，真实性无异议；证据4，真实性无异议；证据5，原告要求被调查人出庭作证，但经被调查人丁立新出庭接受质询，被告未对调查笔录内容提出异议；证据6，无异议；证据7，真实性无异议，但不能证明二原告的林地被被告破坏；证据8，无异议，但不能证明丁金松死亡后其林地的权利由二原告享有。第三人丁关荣、丁关华、丁芬娟对原告提供的证据无异议。对本院调取的证据两组，被告及第三人丁关荣、丁关华、丁芬娟无异议；原告质证认为，对第一组证据无异议，对第二组证据中的被调查人朱光明的户籍证明及中墅村村委出具的证明均无异议，对调查笔录真实性无异议，但对其证明力有异议，认为被调查人是本届新任村委书记，对丁金松户承包土地等事情知道的并不准确，笔录中其陈述丁金松死亡后，由两原告及丁关华共同种植林地，但事实上丁关华并未参与林地种植。根据各方当事人的举证、质证意见，并结合当事人的陈述，本院认证如下：一、各方当事人均不持异议的证据有原告提供的证据3、4、6以及本院调取的第一组证据、第二组证据中的被调查人的户籍证明及中墅村村委的证明，予以确认。二、被告提供的证据1，当庭提交的原件与举证期限内提交的复印件不符，原件系超期举证，不予确认；证据2，绍发改投（2007）105号文件复印件上加盖了发文单位的公章，真实性可以确认，该证据可以证明绍兴县发展改革局就被告关于环山公路项目初步设计报请事项已作批复，对该证据予以确认；证据3、4、6，原告及第三人对真实性无异议，故对该三份证据的真实性予以确认；证据5、7，不能证明被诉具体行政行为合法，不予确认；证据8，被告认为是原件，原告及第三人认为是复印件，经本庭当庭核实为复印件，虽系复印件，但经与本院向绍兴县档案局调取的证据第一组中自留山清册内容相符，故对该证据予以确认；证据9、10，系公安机关出具的当事人的户籍证明，具有关联性、合法性及真实性，予以确认；证据11、12，原告及第三人对真实性无异议，故对该二份证据的真实性予以确认；证据13、14，证据形成时间晚于被告作出具体行政行为之时，不予确认；证据15、16，超过举证期限，不予确认。三、对原告提供的证据1，被告对其真实性无异议，该份证据能证明二原告与丁金松的关系，予以确认；证据2，被告对真实性无异议，予以确认；证据5，被告未提出实质异议，予以确认；证据7，被告对真实性无异议，对该证据真实性予以确认；证据8，能证明丁金松于2007年10月27日死亡的事实，予以确认。四、本院调取的第二组证据中的调查笔录，原告对被调查人朱光明就“丁金松死亡后林地由谁在继续种植”问题的回答有异议，因该部分事实尚需其它证据佐证，故可不予确认，对笔录中其它内容，结合本院调取的第一组证据、第二组证据中中墅村村委出具的证明以及庭审中各方当事人的陈述等，能证明丁金松以家庭方式承包毛庵桥林地以及承包时该户范围内的人员情况。经审理查明，被告绍兴县夏履镇人民政府根据绍兴县发展和改革局《关于夏履镇越王峥至墅坞环山公路的项目初步设计的批复》（绍发改投（2007）105号）文件、绍兴县人民政府《关于进一步完善征地补偿政策的若干意见》（绍县政发（2005）32号）文件，于2007年下半年开始修建环山公路，其中占用丁金松户毛庵桥林地，工程于2009年下半年完工。同时查明，被告绍兴县夏履镇人民政府于2007年10月15日与中墅村民委员会签订《土地征用协议》，协议征用中墅村土地32.575亩，补偿款583060元。2007年7月20日，中墅村民委员会与丁金松之子丁关华签订《环山公路征地协议书》，丁关华按协议领取了补偿费16440元。另查明，1985年，丁金松以家庭承包方式承包位于夏履镇中墅村毛庵桥自留山2.31亩，该山地于2006年6月18日取得《中华人民共和国林权证》。承包当时，丁金松户内共有六人：丁金松、丁金松之母徐美英、丁金松之妻徐小珍、丁金松之女丁芬娟、丁文香、丁金松之子丁关荣、丁关华。后丁芬娟、丁关荣、丁关华相继迁出该户，徐美英于期间去世。2007年10月27日丁金松死亡。上述林地一直未分割过。本院认为，林地可以转为建设用地，但必须履行相应的法定手续。根据《中华人民共和国森林法》第十八条第一款规定，“进行勘查、开采矿藏和各项建设工程，应当不占或者少占林地；必须占用或者征用林地的，经县级以上人民政府林业主管部门审核同意后，依照有关土地管理的法律、行政法规办理建设用地审批手续，并由用地单位依照国务院有关规定缴纳森林植被恢复费……”；《中华人民共和国森林法实施条例》第十六条规定，“勘查、开采矿藏和修建道路、水利、电力、通讯等工程，需要占用或者征用林地的，必须遵守下列规定：（一）用地单位应当向县级以上人民政府林业主管部门提出用地申请，经审核同意后，按照国家规定的标准预交森林植被恢复费，领取使用林地审核同意书。用地单位凭使用林地审核同意书依法办理建设用地审批手续。占用或者征用林地未经林业主管部门审核同意的，土地行政主管部门不得受理建设用地申请……”；国家林业局于2001年1月颁布的《占用征用林地审核审批管理办法》第三条规定，“用地单位需要占用、征用林地或者需要临时占用林地的，应当向县级人民政府林业主管部门提出占用或者征用林地申请……”；《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款规定，“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续”，因此，占用林地进行道路修建，须经林业主管部门许可同意，并向土地管理部门办理建设用地审批手续等。本案中，被告在实施占用丁金松户毛庵桥林地修建道路之前，未先行办理征、占用林地许可，也未办理农用地转建设用地审批手续等。被告虽提供了绍发改投（2007）105号文件证明环山公路已经过批复，但该文件仅是环山公路初步设计的审批，而非占用林地的法定程序依据。被告在庭审时提供了浙江省林业厅准予行政许可决定书（绍林地许长（2011）4号）证明其经浙江省林业厅批准征用林地合法，但该证据系作出具体行政行为后取证，不能证明被诉具体行政行为合法。被告虽与中墅村民委员会签订了《土地征用协议》，并根据绍县政发（2005）32号文件进行了补偿，但并非完成实际征用手续。同时，被告认为征地已经丁金松之子丁关华同意，但二原告及第三人丁关荣、丁芬娟认为被告占地未经其同意，本院认为，占用林地并不以林地使用权人同意为前提，但应当经过法定程序审批。另外，被告在庭审中陈述原告起诉已超过二年诉讼时效，但被告未提供相应证据对其主张予以证明，根据原、被告双方当事人的陈述，也不能证明原告起诉已超过法定期限，故对被告该项主张，本院不予支持。综上，被告未经依法审批占用丁金松户毛庵桥林地修建道路系违法的行政行为，二原告诉请确认该行为违法，于法有据，应予支持。依照《最高人民法院关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）项之规定，判决如下：被告绍兴县夏履镇人民政府占用丁金松户位于绍兴县夏履镇中墅村毛庵桥林地修建道路的行政行为违法。案件受理费50元，由被告绍兴县夏履镇人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省绍兴市中级人民法院（在递交上诉状之日起七日内，预交上诉案件受理费50元，逾期不交则按自动撤回上诉处理。款汇至浙江省绍兴市预算外资金财政专户，帐号09×××27，开户行绍兴市商业银行业务部，邮编312000）。审 判 长  俞江忠审 判 员  戴张奎代理审判员  雷红莉二〇一一年五月二十三日书 记 员  胡雪莉