广东省汕尾市中级人民法院行 政 裁 定 书（2013）汕尾中法行终字第16号上诉人（原审起诉人）：陆丰市潭西镇安福公益墓园。代表人：林耀昌。委托代理人：袁裕来，浙江三星群众事务所律师。委托代理人：王吉平，广东广信君达律师事务所律师。上诉人陆丰市潭西镇安福公益墓园不服陆丰市人民法院（2013）汕陆法立行字第2号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，审理了本案。原审法院认为，本案起诉人提交的陆府函[2008]42号《批复》、陆民[2008]60号《批复》、《潭西镇生态公益墓园项目委托协议书》、2008年7月26日《法人代表委托书》、潭府函[2008]2号《函》、陆国土资函[2012]69号《复函》、两份《使用林地申请表》和粤林地许准[2008]703号、[2010]752号、[2011]503号《使用林地审核同意书》等证据材料综合分析，起诉人无原告诉讼主体资格。因陆府函[2008]42号《批复》是陆丰市人民政府同意陆丰市民政局的请求意见，即在全市各镇兴建公益性生态公墓园，潭西镇作为陆丰市第一批公益性生态公墓园建设单位；陆民[2008]60号《批复》是陆丰市民政局同意潭西镇人民政府在潭西镇城仔山征地建设公益性生态公墓；《潭西镇生态公益墓园项目委托协议书》是委托人陆丰市潭西镇人民政府与受委托人林耀忠、林耀昌就墓园筹建、经办和管理等有关委托事宜达成的协议，协议约定的委托权限为受托人对委托人授权委托所属安福墓园项目行使筹建、经办和管理权，但没有墓园财产和土地的转让权、转移权和处置权，且不得将安福墓园作其他用途；《法人代表委托书》是陆丰市潭西镇人民政府经其党委、政府研究决定，以其法人代表镇长庄利杰名义，委托林耀忠负责办理潭西镇公益性生态墓园“陆丰市潭西镇安福公益墓园”筹建工作有关事宜（墓园筹建依据中央、广东省、汕尾市、陆丰市相关法律法规规定进行）；潭府函[2008]2号《函》是陆丰市潭西镇人民政府向陆丰市国土资源局发出的函件，拟征用潭西镇城仔山西侧山地面积约100亩作为墓园的配套用地和墓区用地，要求国土局给予规划办理；陆国土资函[2012]69号《复函》只说明潭西镇公益性生态公墓用地手续正在办理中，并没有明确申请办理用地手续的相对人；两份《使用林地申请表》的申请人和用地单位均为陆丰市潭西镇人民政府；粤林地许准[2008]703号、[2010]752号、[2011]503号《使用林地审核同意书》均是广东省林业局分别颁发给申请人陆丰市潭西镇人民政府的。综观上述证据材料的事实分析，均表明起诉人不是本案的行政相对人，而是均表明相对人的主体系陆丰市潭西镇人民政府。据此，依法应认定起诉人无原告诉讼主体资格，对起诉人的起诉，本院应不予受理。再者，依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十七条“原告对下列事项承担举证责任：”的第（二）项“在起诉被告不作为的案件中，证明其提出申请的事实”的规定，起诉人对其主张的申请的事实应承担举证责任，但起诉人未能提供在起诉中主张的自2009年开始其先后两次依法向陆丰市国土资源局申请办理建设用地审批手续的事实证据的材料，应视为起诉人举证不能，起诉人应承担无法证明其系本案行政相对人的法律后果。因此，依法也应认定起诉人无原告诉讼主体资格，对起诉人的起诉，依法不予受理。为维护和监督行政机关依法行使行政职权出发，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十七条第（二）项、第三十二条第一款和第四款、第四十四条第一款第（二）项、第六十三条第一款第（一）项和第二款及《中华人民共和国行政诉讼法》第四十二条、第五十八条的规定，裁定对陆丰市潭西镇安福公益墓园的起诉，不予受理。上诉人陆丰市潭西镇安福公益墓园上诉称，原审裁定认定事实和法律适用错误，一、认为上诉人不是依法设立的组织，因此没有资格提起诉讼这一理由不能成立。上诉人在起诉时提供了上诉人的组织机构代码证，证明上诉人是依法设立的组织机构，这一点刻印章时陆丰市公安局确认、申请收费许可还得到过陆丰市物价局审核、确认。上诉人起诉时，提供证据材料还证明，陆丰市规划局、国土资源局也曾先后确认过上诉人的主体地位。上诉人是公益性服务机构，是陆丰市民政局批准设立的，不需办理营业执照和税务登记，陆丰市民政局陆民（2008）60号文的指向非常明确，批复设立墓园地址（城仔山）是上诉人的地址。二、原审裁定直接载明的理由是“综观上述证据材料的事实分析，均表明起诉人不是本案的行政相对人，而是均表明相对人的主体系陆丰市潭西镇人民政府，据此依法应认定起诉人无原告诉讼主体资格”这一理由不成立，且原审法院没有事先说明并要求补正。上诉人起诉对象是“陆丰市国土资源局不履行办理建设用地审批手续法定职责”，而申请是上诉人提出的，原审裁定竟然认为上诉人不是行政相对人，陆丰市国土资源局致陆丰市纪律检查委员会的陆国土资函（2012）69号明确载明：“潭西镇公益性生态公墓……于2009年向我局申请办理手续……目前用地手续还在办理中”。至于原审裁定认定其他法律文件中，行政相对人不是上诉人，这一点与本案无关。此外原审裁定认定上诉人起诉时未提供申请的事实明显是歪曲事实，陆丰市国土资源局致陆丰市纪律检查委员会的函件明确上诉人在2009年提出申请，上诉人无需提出证据证明曾申请两次。至于申请时提供什么事实材料，应由陆丰市国土资源局来证明举证。上诉人提供的材料符合法律规定，但不是本案审查内容。陆丰市国土资源局接到申请后，没有任何答复，显然已经构成不履行法定职责。综上所述，请求撤销陆丰市人民法院（2013）汕陆法立行字第2号行政裁定书，直接受理本案，指令其他法院管辖或者指令原审法院立案受理。本院认为，经审查上诉人提供的证据材料，陆丰市潭西镇安福公益墓园是陆丰市潭西镇人民政府申办，并经陆丰市民政局批复同意设立的墓园。在项目同意设立后，陆丰市潭西镇人民政府向陆丰市国土资源局发出征用建设安福公益墓园用地函、向广东省林业局申请办理了使用林地许可同意书及向陆丰市建设局办理了建设用地规划许可证，陆丰市潭西镇安福公益墓园从项目设立到办理用地、规划均是陆丰市潭西镇人民政府，陆丰市国土资源局办理用地审批手续的行政相对人是陆丰市潭西镇人民政府。依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼”的规定，上诉人陆丰市潭西镇安福公益墓园与陆丰市国土资源局办理用地审批手续的行政行为没有法律上利害关系，不是本案的行政相对人，无原告诉讼主体资格，故原审法院认为起诉人无原告诉讼主体资格，不予受理的理由正确，本院依法应予维持。陆丰市潭西镇安福公益墓园是陆丰市潭西镇人民政府申办的项目名称，上诉人认为陆丰市潭西镇安福公益墓园是组织机构，但无法提供作为组织机构的设立必须经法律授权的审批机构批准成立的材料，因此，上诉人认为陆丰市潭西镇安福公益墓园是组织机构的主张，理由不充分，依法不予采纳。在起诉不作为的案件中，起诉人应提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料，本案中，上诉人起诉不作为申请证据材料是陆丰市国土资源局致陆丰市纪律检查委员会的陆国土资函（2012）69号复函，但该证据无法证明用地申请人是上诉人还是陆丰市潭西镇人民政府，故不能作为主张陆丰市国土资源局行政不作为的依据。综上，原审认定上诉人无原告诉讼主体资格，不予受理的理由正确，本院依法予以维持。上诉人的上诉主张理据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项及《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十三条第（十五）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长  麦莉美代理审判员  陈尊民代理审判员  蔡永秀二〇一四年一月六日书 记 员  卓泽恩