广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2014）粤高法行终字第15号上诉人（原审原告）：梁金松，男，住广东省江门市。上诉人（原审原告）：梁金池，男，住广东省江门市。上诉人（原审原告）：梁金成，男，住广东省江门市。上诉人（原审原告）：梁美芳，女，住广东省江门市。上诉人（原审原告）：梁美秀，女，住广东省江门市。上诉人（原审原告）：梁美春，女，住广东省江门市。上诉人（原审原告）：梁美芬，女，住广东省江门市。上述上诉人的共同委托代理人：江沛云，女，住广东省江门市。上述上诉人的共同委托代理人：张坚，男，住广东省江门市。被上诉人（原审被告）：江门市蓬江区人民政府。住所地：广东省江门市蓬江区建设二路**。法定代表人：温伟文，区长。委托代理人：赵健初，江门市蓬江区法律援助处律师。委托代理人：吕健伟，江门市蓬江区法律援助处律师。原审第三人：陆美羡，女，住广东省江门市。原审第三人：梁美坚，女，住广东省江门市。上述原审第三人的共同委托代理人：梁伟刚，男，住广东省江门市。上述原审第三人的共同委托代理人：陆悦勤，女，住广东省江门市。原审第三人：梁伟刚，男，住广东省江门市。上诉人梁金松、梁金池、梁金成、梁美芳、梁美秀、梁美春、梁美芬（下称梁金松等七人）因诉被上诉人江门市蓬江区人民政府（下称蓬江区政府）、原审第三人陆美羡、梁美坚、梁伟刚（下称陆美羡等三人）土地行政确权纠纷一案，不服广东省江门市中级人民法院（2013）江中法行初字第15号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审查明：2012年9月7日，梁金松等七人向原江门市国土资源局蓬江分局（下称原国土蓬江分局；现为江门市蓬江区国土规划和环境保护局，下称蓬江国土环保局）提交《土地权属争议处理申请书》和有关证据材料，申请“确认梁金松对座落在江门市蓬江区棠下镇三堡村民委员会赤岭二村三江村3号面积101.10平方米的宅基地（四至为东至空地、南至陆贤亮、西至空地、北至空地）享有集体土地建设用地使用权，并对梁庭举持有的新府集建字（1990）第192400627号《集体土地建设用地使用证》予以撤销、更正登记”。原国土蓬江分局于2012年9月13日向梁金松等七人出具《土地权属争议受理意见书》受理梁金松等七人的土地权属争议申请，并由梁伟刚于2013年9月22日签收了《土地权属争议处理申请书》副本。原国土蓬江分局依法进行了调查取证工作，也分别向梁金松等七人、梁伟刚、梁如登进行了询问并制作了询问笔录。原国土蓬江分局于2013年2月21日向梁金松等七人以及梁伟刚送达《调解通知书》，通知双方于2013年2月22日进行调解，但由于梁伟刚没有到场参加调解，因此调解未果。2013年3月5日，蓬江国土环保局向蓬江区政府出具了蓬国土（2013）033号《关于棠下镇三堡村民委员会赤岭二村三江村3号宅基地土地权属争议案件的调查处理意见》。2013年3月8日，蓬江区政府作出蓬江行字（2013）1号《江门市蓬江区人民政府行政处理决定书》，决定：“一、申请人所持有的《土地房产所有证存根》土地栏中所登记的所有权应归所在农村集体经济组织，不属于梁庭广、庭举、月友、金城、美芳、金池所有。二、房屋座落在棠下镇三堡村民委员会赤岭二村三江村3号土地使用权人梁庭举（其合法继承人即被申请人陆美羡、梁伟刚、梁美坚）所持有的新府集建字（1990）第192400627号《集体土地建设用地使用证》是经合法审批程序核发的，符合当时国家、省、市规定的程序要求。根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，土地使用权受国家法律保护，任何单位和个人不得侵犯。因此，国土部门不能注销该《集体土地建设用地使用证》。三、申请人以土改时新会县人民政府颁发的土地证为据，要求确认位于江门市蓬江区棠下镇三堡村民委员会赤岭二村三江村3号的宅基地使用权为申请人享有的要求，依法不予支持。”梁金松等七人不服上述行政处理决定，向江门市人民政府申请行政复议，江门市人民政府于2013年5月27日以江府行复（2013）9号《行政复议决定书》决定维持上述行政处理决定。梁金松等七人不服，于2013年6月13日诉至原审法院，称：一、涉案宅基地使用权依法应属于梁金松等七人。1953年新会县人民政府颁发的棠下镇三堡村民委员会赤岭二村三江村3号宅基地及地上房屋《土地房产所有证存根》上登记户主为梁金松等七人的父亲梁庭广，家庭人口包括：庭举、月有、金城、美芳、金池，该宅基地和房屋应属梁金松等七人的父母和梁金松等七人共有，是受当时国家法律保护的。1962年实施的《农村人民公社工作条例修正草案》规定将农村的宅基地收归生产队集体所有，这只是改变宅基地的所有权，但该宅基地的使用权和地上建筑物的所有权并没有改变，仍然是梁金松等七人的父母和梁金松等七人共有（梁金松等七人的父亲梁庭广于1974年9月10日死亡，母亲马月有于1996年10月25日死亡）。因生活需要，梁金松等七人于1980年在原址拆除旧房屋重建后该宅基地一直由梁金松等七人使用至今。二、梁庭举是城镇居民，涉案房屋的《集体土地建设用地使用证》中登记梁庭举为土地使用者违反了法律规定，是无效的，应予以撤销。梁庭举早在1957年户口迁到新会会城镇，梁庭举及其妻子、儿女均属于城镇居民，而涉案房屋属于农村宅基地。根据《中华人民共和国土地管理法》第十条规定：“宅基地属于农民集体所有，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理，农村村民一户只能拥有一处宅基地；并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。”《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》明确规定，禁止城镇居民在农村购置宅基地。《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》再次强调，农村住宅用地只能分配给本村村民，城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或“小产权房”。因此，梁庭举作为城镇居民却登记为农村宅基地的土地使用者明显违反法律规定。三、新府集建字（1990）第192400627号《集体土地建设用地使用证》的具体行政行为主要依据不足，适用法律错误，违反法定程序：1、蓬江区政府确定陆美羡等三人为涉案宅基地的使用人，主要证据不足，适用法律错误。根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四十六条“1982年2月《村镇建房用地管理条例》发布时起至1987年1月《中华人民共和国土地管理法》开始施行时止，农村居民建房占用的宅基地，其面积超过当地政府规定标准的，超过部分按1986年3月中共中央、国务院《关于加强土地管理、制止乱占耕地的通知》及地方人民政府的有关规定处理后，按处理后实际使用面积确定集体土地建设用地使用权。”的规定，陆美羡等三人不是宅基地的使用者，梁金松等七人三代在上述房屋居住并使用至今。又根据（1989）国土［籍］字第73号《关于确定土地权属问题的若干意见》“（二）集体土地所有权”第十项“村农民集体所有的土地，一般按该村农民目前实际使用的本集体土地的界线确定所有权。”和第十一项“农民集体使用其他农民集体所有的土地，凡连续使用已满20年的，应视为现使用者所有；……”的规定，梁金松等七人几代人从1953年直到现在都是三堡村委会农民及一直长期居住至今，而梁庭举及其家人自小在外面居住。2、蓬江区政府向陆美羡等三人颁发的新府集建字（1990）第192400627号《集体土地建设用地使用证》，违反法定程序。根据粤府（1987）138号《广东省土地证书颁发办法》第七条的规定，梁庭举当时办理土地证没有提交有效证件及土地状况的证明材料，相关部门没有依法进行地籍调查和公告，当时梁金松等七人的母亲及梁金松等七人还居住在涉案房屋。而且，根据有关规定农村社员和回乡落户的其他人员建房需要宅基地的，由本人提出申请，经生产队社员大会讨论通过，生产大队审核同意，报公社批准，而梁庭举不是农村社员和回乡落户人员，为何可以申请农村宅基地？根据《土地登记规则》“应由本人提出申请”的规定，梁庭举所持土地证的办理申请是由三堡村委员“谭润祝”个人所办，并非梁庭举亲自办理，委托他人代理申请土地登记的，委托代理人必须向土地管理部门提交委托书和委托人、委托代理人双方的身份证明，因此涉案办证显然违反土地登记的有关法律规定。3、梁庭举以“原旧屋旧证遗失”为由申请办证，办证部门没有进行实地调查，且土地申请与审批时间存在冲突。综上所述，蓬江区政府对涉案宅基地权属所作的行政处理决定明显违法，请求原审法院：1、撤销蓬江行字（2013）l号《江门市蓬江区人民政府行政处理决定书》以及江府行复（2013）9号《行政复议决定书》；2、撤销新府集建字（1990）第192400627号《集体土地建设用地使用证》；3、确认座落在江门市蓬江区棠下镇三堡村民委员会赤岭二村三江村3号面积101.10平方米的宅基地（四至为东至空地、南至陆贤亮、西至空地、北至空地）使用权归梁金松等七人享有。根据《最高人民法院关于行政案件管辖若干问题的规定》第一条的规定，梁金松等七人以蓬江区政府为被告提起的本案行政诉讼应由原审法院管辖。原审法院于2013年6月26日受理本案。梁金松等七人于2013年7月22日向原审法院提交《变更诉讼请求申请书》并在庭审中重新确认其本案中的诉讼请求为：1、撤销蓬江行字（2013）l号《江门市蓬江区人民政府行政处理决定书》以及江府行复（2013）9号《行政复议决定书》；2、确认座落在江门市蓬江区棠下镇三堡村民委员会赤岭二村三江村3号面积101.10平方米的宅基地（四至为东至空地、南至陆贤亮、西至空地、北至空地）使用权归梁金松等七人享有。另查明：1989年9月2日，梁庭举提交了涉案争议宅基地的《土地登记申请审批表》（编号：00627），要求座落在江门市蓬江区棠下镇三堡村民委员会赤岭二村三江村3号的宅基地使用权登记在梁庭举名下。1990年2月1日，新会县人民政府向梁庭举颁发了新府集建字（1990）第192400627号《集体土地建设用地使用证》。梁金松等七人在提出本案土地权属争议处理申请时，提供了复印自江门市新会区档案馆的《土地房产所有证存根》，该存根上记载“区名：三区，乡镇名：三堡，村名：赤岭，户主：梁庭广，人口姓名：庭举、月有、金池、金城、美芳”，并记载有房屋一间，面积玖厘柒毫。梁金松等七人在庭审中确认上述《土地房产所有证存根》上“人口”中记载的姓名全称为：梁庭举、马月有、梁金池、梁金成和梁美芳，其中梁金池、梁金成和梁美芳即为本案三名原告。又查明：梁金松等七人于2011年12月29日向江门市蓬江区人民法院提起民事诉讼，请求确认座落在江门市蓬江区棠下镇三堡村民委员会赤岭二村三江村3号的房屋为其所有。江门市蓬江区人民法院以（2012）江蓬法民一初字第215号《民事判决书》判决驳回梁金松等七人的诉讼请求，原审法院以（2012）江中法民一终字第350号《民事判决书》判决驳回上诉，维持原判。上述生效判决确认以下事实：“涉案房屋座落在江门市蓬江区棠下镇三堡村民委员会赤岭二村三江村3号，是1982年拆除旧屋所建成现状二层半的楼房……该房屋至今未有办理确权登记，未有申领房产证。”原审法院认为：本案为土地行政确认纠纷。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。……个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”及国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二条“土地所有权和使用权由县级以上人民政府确定，土地管理部门具体承办。土地权属争议，由土地管理部门提出处理意见，报人民政府下达处理决定或报人民政府批准后由土地管理部门下达处理决定。”的规定，蓬江区政府作为县级人民政府，有对涉案土地权属争议作出处理决定的职权，其执法主体适格，予以确认。根据各方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点是：蓬江区政府作出的蓬江行字（2013）1号《江门市蓬江区人民政府行政处理决定书》是否合法。首先，根据《土地权属争议调查处理办法》第四条第一款“县级以上国土资源行政主管部门负责土地权属争议案件的调查和调解工作；对需要依法作出处理决定的，拟定处理意见，报同级人民政府作出处理决定。”和第五条第一款“个人之间、个人与单位之间、单位与单位之间发生的争议案件，由争议土地所在地的县级国土资源行政主管部门调查处理。”以及第二十三条“国土资源行政主管部门对受理的争议案件，应当在查清事实、分清权属关系的基础上先行调解，促使当事人以协商方式达成协议。”的规定，本案中，原国土蓬江分局受理梁金松等七人提出的涉案土地权属争议处理申请后，进行了调查核实，也依法组织当事人进行调解。在调解不成的情况下，由蓬江国土环保局拟定《关于棠下镇三堡村民委员会赤岭二村三江村3号宅基地土地权属争议案件的调查处理意见》报蓬江区政府，再由蓬江区政府作出涉案行政处理决定。据此，蓬江区政府作出涉案具体行政行为的程序符合上述法律、法规的规定，予以确认。其次，根据《中华人民共和国土地管理法》第八条“城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”的规定，涉案争议土地是位于江门市蓬江区棠下镇三堡村民委员会赤岭二村三江村3号的宅基地，依据上述法律规定应属于农民集体所有。本案现有证据显示，新会县人民政府已于1990年2月1日向梁庭举颁发了新府集建字（1990）第192400627号《集体土地建设用地使用证》，确认梁庭举拥有涉案宅基地的使用权。根据《中华人民共和国土地管理法》第十三条“依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。”的规定，梁庭举经过依法登记所获得的涉案土地使用权，在未经过法定程序撤销或者变更其效力的情况下，依法应当予以保护。另外，法院生效判决已确认位于涉案宅基地上的现存房屋是1982年拆除旧屋所建，即梁金松等七人所持《土地房产所有证存根》反映的房屋已经灭失，梁金松等七人也未能通过法定途径获得涉案宅基地上现存房屋的权属。梁金松等七人仅以《土地房产所有证存根》等材料主张拥有涉案宅基地的使用权事实依据不足。据此，蓬江区政府对梁金松等七人要求确认涉案宅基地使用权为其享有的请求不予支持并未违反相关法律法规规定。综上所述，梁金松等七人请求撤销涉案行政处理决定的事实及法律、法规依据不足，不予支持。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决：驳回原告梁金松等七人的诉讼请求。梁金松等七人不服一审判决，向本院提起上诉称：原审判决未能查明梁庭举如何申领《集体土地建设用地使用证》的事实，梁庭举于1957年已将户口迁至新会会城镇，成为城镇居民，而城镇居民是不允许享有农村宅基地使用权的，故新会县人民政府向梁庭举颁发涉案宅基地使用权证的行为违法，被上诉人和原审第三人没有证据证明涉案宅基地使用权归属梁庭举个人。1953年颁发的涉案宅基地及地上房屋《土地房产所有证存根》登记户主为上诉人的父亲梁庭广，该宅基地和原房屋应属上诉人父母和上诉人共有。1962年实施的《农村人民公社工作条例修正草案》规定将农村的宅基地收归生产队集体所有，只是改变宅基地的所有权，但使用权和地上建筑物的所有权并没有改变，仍是上诉人父母和上诉人共有，上诉人在原址拆除旧房重建并使用至今，应属于上诉人共同享有。两级人民政府单纯以国家对土地所有权历史变更而否定上诉人具有涉案宅基地使用权是没有事实和法律依据的。综上，请求二审法院：1、撤销原审判决；2、撤销蓬江行字（2013）l号《江门市蓬江区人民政府行政处理决定书》以及江府行复（2013）9号《行政复议决定书》；3、确认座落在江门市蓬江区棠下镇三堡村民委员会赤岭二村三江村3号面积101.10平方米的宅基地（四至为东至空地、南至陆贤亮、西至空地、北至空地）使用权归梁金松等七人享有。被上诉人蓬江区政府答辩称：1、我府根据《中华人民共和国土地管理法》第二条、第八条的规定，确认位于江门市蓬江区棠下镇三堡村民委员会赤岭二村三江村3号的涉案宅基地应属于农村集体经济组织三堡村民委员会农民集体所有。2、经地籍档案查询显示，梁庭举持有的新府集建字（1990）第192400627号《集体土地建设用地使用证》是经合法审批程序核发的，证明梁庭举取得的土地权属来源合法，土地使用权受国家法律保护。根据《中华人民共和国土地管理法》第十三条的规定，梁庭举经过依法登记所获得的土地使用权，在未经过法定程序撤销或者变更其效力的情况下，依法予以保护。3、涉案土地上的现存房屋经法院生效判决书确认是1982年拆除旧屋重建的，而上诉人梁金松等七人所持有的1953年《土地房产所有证存根》反映的房屋已经灭失不存在，梁金松等七人也未能通过法定的途径获得涉案土地上现存房屋的权属。因此，梁金松等七人以此主张其拥有本案争议宅基地的使用权，明显证据不足。综上，请求二审法院依法判决驳回上诉，维持原判。原审第三人陆美羡等三人答辩称：梁庭举依法登记获得的涉案土地使用权应当予以保护，上诉人梁金松等七人仅以已灭失房屋的《土地房产所有证存根》等材料主张拥有涉案宅基地的使用权事实依据不足。请求二审法院维持原判。本院根据各方当事人提交的证据材料和庭审质证情况，确认一审判决查明的事实。本院另查明，上诉人梁金松、梁金池、梁金成、梁美芳、梁美秀、梁美春、梁美芬是梁庭广（已故）的子女；原审第三人陆美羡是梁庭举（已故）的妻子，梁伟刚、梁美坚是梁庭举的子女；梁庭广与梁庭举是兄弟。本院认为，国土资源部发布的《土地登记办法》（2008年2月实施）第十八条规定：“有下列情形之一的，不予登记：（一）土地权属有争议的；……”从上述规定可明确，土地权属争议尚未解决的，不能进行土地登记。因此，土地权属争议应当是指在土地权属登记确定之前，土地权利的利害关系人因土地所有权和使用权归属问题而发生的争议。土地登记发证后，土地权属已经确定，相关土地权利的利害关系人如认为登记发证行为侵害了其合法权益，可以对登记发证行为申请行政复议或提起行政诉讼，请求撤销违法的登记发证行为，而不应当对已经法律程序确定的土地所有权和使用权再行申请权属争议调查。对此，国土资源部办公厅向江苏省国土资源厅作出的国土资厅函（2007）60号《关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》亦明确：“土地登记发证后已经明确了土地的所有权和使用权，土地登记发证后提出的争议不属于土地权属争议。土地所有权、使用权依法登记后第三人对其结果提出异议的，利害关系人可根据《土地登记规则》（1996年2月实施）的规定向原登记机关申请更正登记，也可向原登记机关的上级主管机关提出行政复议或直接向法院提起行政诉讼。”本案中，涉案宅基地的使用权已于1990年2月1日登记在梁庭举持有的新府集建字（1990）第192400627号《集体土地建设用地使用证》项下，上诉人梁金松等七人申请土地权属争议调处没有法律依据，被上诉人蓬江区政府予以受理并作出处理决定不当。但是，鉴于被诉的蓬江行字（2013）l号《江门市蓬江区人民政府行政处理决定书》并未改变梁庭举拥有涉案宅基地使用权的事实，即未改变上诉人及原审第三人原有的权利义务，因此，本院对蓬江区政府受理并作出蓬江行字（2013）l号《江门市蓬江区人民政府行政处理决定书》的行为不再纠正，对一审判决驳回上诉人的诉讼请求，本院予以维持。综上，梁金松等七人的上诉理由不能成立，本院依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人梁金松、梁金池、梁金成、梁美芳、梁美秀、梁美春、梁美芬共同负担。本判决为终审判决。审 判 长  刘德敏代理审判员  罗 燕代理审判员  李穗珍二〇一四年四月九日书 记 员  李 捷