广东省中山市中级人民法院行 政 判 决 书（2014）中中法行终字第111号上诉人（原审被告）：中山市人民政府西区办事处，住所地广东省中山市西区富华道升华路8号，组织机构代码00733321-1。法定代表人：程国深，主任。委托代理人：何晓舸，广东中元律师事务所律师。委托代理人：古勇，广东中元（中山）律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：郑春梅，女，1962年11月28日出生，汉族，住广东省中山市西区。委托代理人：麦锐金，男，1955年5月18日出生，汉族，住广东省中山市西区，系郑春梅的丈夫。委托代理人：魏永才，广东凯行律师事务所律师。原审第三人：中山市西区后山经济联合社，住所地广东省中山市西区后山东大街1号，组织机构代码72921261-4。代表人：黄鉴培，社长。上诉人中山市人民政府西区办事处（下称西区办事处）因与被上诉人郑春梅、原审第三人中山市西区后山经济联合社（下称后山经联社）不服行政裁决纠纷一案，不服广东省中山市第一人民法院（2013）中一法行初字第16号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明：郑春梅原居住地为广东省阳江市新洲镇新洲村，其属农业人口。1987年9月5日，郑春梅因与原中山市西区后山下闸村村民麦锐金（属农业人口）结婚，即将户口迁入中山市西区后山下闸村东河街14号，仍属农业户口。自始，郑春梅不享有原居住地的集体收益分配。1992年11月1日，因所在村的农用地被征收，包括郑春梅在内的村民的户口被统一转为非农业户口。1993年9月1日，郑春梅因分户而入户中山市西区后山下闸村东河街14号之二至今。1983年，原后山下闸村实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。郑春梅自迁入原后山下闸村起未曾承包责任田。2006年，该村对经济管理方面进行改革，推行农村股份合作制，于同年7月6日成立了中山市西区后山经济联合社并由中山市人民政府颁发了广东省农村社区合作经济组织登记证。2008年12月，后山经联社制定了章程，并经原村民表决通过。该章程第九条规定：“本着‘依据法律、尊重历史、实事求是’的原则，以村民的户籍、承包责任田份额、履行义务等实际情况和对本社的生产、经济、社会事务管理承担相应义务者为依据，界定股东资格……二、符合下列条件者，给予基础股0.5股……2.没有承包责任田，但在一九九二年九月一日（零时）前户口是农业户的或女方是农业户嫁入男方又是农业户的，这两种人现在户口还在后山的……四、下列情况不给予配股：1.在入户时已明确不享受村民待遇的人口；2.未有注销户口的死亡人员，至配股截止时间失踪三年以上人员；3.不符合第九条第一、二、三款的人口。”该章程第三十五条规定：“本章程自2009年1月1日起执行。”郑春梅原为农业户，后与农业户麦锐金结婚，在1992年9月1日时，郑春梅的户口已在后山村，但后山经联社未确认其股东资格，也未给予集体资产收益分配。2012年4月25日，郑春梅以被申请人“中山市西区后山股份合作经济联合社”不确认其享有股东资格为由向西区办事处提出申请，要求责令该社认定：1.郑春梅享有被申请人的股东资格；2.郑春梅享有0.5份基础股；3.补发郑春梅2010年的补偿款7.5万元。同时，郑春梅提交了户口本复印件等材料。2012年10月19日，西区办事处结合郑春梅提交的材料和自行收集的后山经联社的章程，以“中山市西区后山股份合作经济联合社”为被申请人，作出了西办行字[2012]1号行政处理决定，认定郑春梅虽与后山下闸村村民麦锐金结婚，于1987年9月5日入户下闸东河街14号，属农业户口，但其一直未承包责任田，不是中山市西区后山股份合作经济联合社的社员，且郑春梅已于1992年11月1日转为非农业户口，后山经联社章程实施时其户口已经不属后山，不符合给予基础股0.5股的条件。西区办事处遂根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条、第六条、第十三条和《中山市西区后山股份合作经济联合社章程》第九条的规定，认定郑春梅不具有“中山市西区后山股份合作经济联合社”的股东资格，不享有0.5股基础股，且决定“中山市西区后山股份合作经济联合社”无需补发郑春梅的补偿款。随后，西区办事处向郑春梅和后山经联社送达了上述行政处理决定书，并告知其享有申请行政复议或提起行政诉讼的权利。郑春梅不服，诉至原审法院，提出请求：1.撤销西区办事处作出的西办行字[2012]1号《行政处理决定书》；2.判令西区办事处重新作出关于郑春梅申请的《行政处理决定书》；3.本案诉讼费由西区办事处承担。原审法院另查明：在庭审过程中，后山经联社确认，中山市西区后山经济联合社是该社的登记名称，而中山市西区后山股份合作经济联合社则是该社的口头称呼，两者实为同一主体。原审法院又查明：中府[2002]54号中山市人民政府《关于推行农村股份合作制改革的实施办法（试行）》第二条第（二）项就股东资格界定规定“股东资格应按照‘依据法律、尊重历史、实事求是’的原则，以村民的户籍、承包责任田、履行义务等实际情况为基本依据，以原参加集体分配的村民为基础进行界定；原户籍属本地的在读大中专学生、现役义务兵等应具有股东资格。”原审法院认为：本案争议的焦点为西区办事处作出的行政处理决定是否合法。根据各方当事人提出的意见以及举证、质证情况，原审法院应重点审查：西区办事处是否具有作出行政处理决定的职权；郑春梅是否系后山经联社的成员；西区办事处作出的决定认定的事实是否清楚、证据是否确凿。首先，西区办事处是否具有作出行政处理决定的职权。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第（三）项“乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权……（三）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利”和《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条第一款“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助”的规定，参照[2011]2号《市府常务会议决定事项通知》，即中山市人民政府已通过常务会议决定形式，将对农村集体经济组织成员权益纠纷作出处理决定的职权交由镇政府或区办事处行使，结合本市建制实际，西区办事处具有对农村集体经济组织成员权益纠纷作出行政处理决定的职权。其次，郑春梅是否系后山经联社的成员及其是否享有集体资产经营收益分配。在原后山下闸村实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制后，郑春梅因结婚将户口迁入该村，其丈夫麦锐金是原后山下闸村村民，郑春梅在原居住地阳江市不享有集体收益分配。参照《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第三款：“实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，户口迁入、迁出集体经济组织所在地的公民，按照组织章程规定，经社委会或者理事会审查和成员大会表决确定其成员资格；法律、法规、规章和县级以上人民政府另有规定的，从其规定”的规定，郑春梅是否享有成员资格应首先遵从法律、法规、规章和县级以上人民政府的有关规定执行。参照《中华人民共和国妇女权益保障法》第三十二条、第三十三条，《广东省实施办法》第二十四条第一款，粤委办[2006]142号《省委农办、省妇联、省信访局关于切实维护农村妇女土地承包和集体收益分配权益的意见》第二条第（二）项、第（三）项、第（四）项的规定，郑春梅因结婚入户其夫麦锐金住所的所在地，其应该与其他村民一样享有同等的成员资格。至于其是否享有集体资产经营收益分配的问题。郑春梅因结婚将户籍迁入后山经联社所在地至今，虽未曾承包责任田，但无证据证明其未履行其他义务。在此情况下，郑春梅符合后山经联社章程第九条规定的关于给予基础股0.5股的条件，即“没有承包责任田，但在一九九二年九月一日（零时）前女方是农业户嫁入男方又是农业户的，现在户口还在后山”，且其不存在章程规定的不予配股的情形，同时结合郑春梅已不享有原居住地的集体收益分配的情况，郑春梅应享有0.5股个人基础股。再次，西区办事处作出的决定认定的事实是否清楚、证据是否确凿。郑春梅的户籍登记在后山经联社所在地，其虽未承包责任田，但该义务并非认定成员资格的必要条件，在无证据证明其未履行其他村集体义务的情况下，西区办事处直接依据郑春梅未曾承包责任田且于1992年11月1日将农业户口转为非农业户口的事实，认定郑春梅不是后山经联社的成员，继而决定郑春梅不具有后山经联社的股东资格且不享有股权分配及相应补偿款，属认定事实不清，主要证据不足，适用法律错误，此决定依法应予撤销。同时应指出，西区办事处作出行政处理决定时，未查明后山经联社的登记名称，错误将被申请人名称列为“中山市西区后山股份合作经济联合社”，亦属错误，应予纠正。最后，对西区办事处提出郑春梅于1992年11月1日转为非农业户口，章程开始实施时，其户口已经不在后山的主张。因郑春梅转为非农业户口系基于原后山下闸村的土地被征收，包括其在内的下闸村民均已被转为非农业户口，其户籍性质的转换并不影响其仍享有原集体经济组织的资产收益分配，且西区办事处也未提交证据证明郑春梅的户口已经不在后山村，相反，郑春梅提交的户口本明确载明其住址为中山市西区后山下闸村东河街14号之二。因此，对西区办事处的上述主张，原审法院不予支持。综上，郑春梅起诉要求撤销西区办事处于2012年10月19日作出的西办行字[2012]1号行政处理决定和要求西区办事处重新作出行政处理决定的诉讼请求，于法有据，原审法院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目、第2目的规定，判决：一、撤销中山市人民政府西区办事处于2012年10月19日作出的西办行字[2012]1号行政处理决定；二、中山市人民政府西区办事处于本判决生效之日起90日内重新对郑春梅提出的相关请求依法作出行政处理决定。案件受理费50元，由中山市人民政府西区办事处负担。上诉人西区办事处不服上述判决，向本院提起上诉称：一、原审判决程序违法，应予撤销，原审判决在行政审判中直接认定郑春梅具备中山市西区后山经济联合社成员资格进行认定，超越了行政诉讼对具体行政行为合法性审查的范围；二、上诉人依据中山市人民政府[2011]2号《市府常务会议决定事项通知》所授予的职权所作出的[2012]1号行政处理决定证据充分，适用法律正确，符合法定程序。上诉人对农村集体经济组织成员资格和股民身份的行政处理决定权，依法来源于2011年3月10日中山市人民政府作出的[2011]2号《市府常务会议决定事项通知》第二条“处理方法和程序”的授权；因此上诉人所做出的行政处理决定时，同样必须严格遵照该[2011]2号文件所规定的原则和要求作出。在该[2011]2号文件的第一条明确规定了四项基本“处理原则”，其中的第二项处理原则明确规定：“尊重历史、不翻旧案，股份制改革前集体经济组织已作分配的，不再作出处理”。该条还明确要“按中府[2002]54号文规定的标准对股民身份进行认定”。中府[2002]54号文《关于推行农村股份合作制改革的实施办法》（试行）第二条第（二）项：“股东资格应按照依据法律、尊重历史、实事求是的原则，以村民的户籍、承包责任田、履行义务等实际情况为基本依据，以原参加集体分配的村民为基础进行界定”，第（三）项：“在第二轮土地延包中已实施土地承包权固化的，可作为本次改革中股东资格认定的依据”，第五项“对股东资格认定有异议的，由村民会议根据国家法律和有关政策讨论决定”。本案中，在2002年之后，后山管理区依据中山市政府文件精神进行股份制改革时，将后山管理区土地基金和相关资产改组设立股份合作制；确认享受土地基金资格的村民为股份合作经济联社的股东；被上诉人郑春梅因没有履行承包责任田缴交公粮、缴猪、出义务工等社员义务，且其本不是原下阐生产队的社员，从未参加过集体分配，后山管理区根据以上政策文件规定，没有确认其为后山经联社股民。根据中府[2002]54号文的有关规定，2012年9月4日，后山经联社召开了股东代表大会，对郑春梅等人是否享有股份分配资格进行讨论，作出决定，其不享有股份分配资格。至此，后山经联社及西区、市政府、省政府的信访部门已经依法依规对郑春梅的股东资格作出了一致的认定，即其不具备股东资格。2012年4月25日被上诉人郑春梅依据[2011]2号文件向上诉人提交申请，上诉人经过调查核实，依据[2011]2号文件的第一条规定中的第二项处理原则，遵照：“尊重历史、不翻旧案，股份制改革前集体经济组织已作分配的，不再作出处理”的原则，依法作出[2012]1号行政处理决定，证据充分，适用法律正确，符合法定程序。三、上诉人作出行政决定所据已查明的历史事实清楚，相关政策文件充分。由于历史原因，被上诉人郑春梅原是在后山下阐村居住的居民，而不是农民，当时的居民是没有土地耕种，不承担缴交公粮的义务，按规定享受购买粮食，即统销户居民。其不参加后山下阐村生产队的集体分配，不是生产队的社员。1983年后山村依照国家政策落实土地承包责任制，郑春梅一直没有参与承包后山村的责任田，没有参与后山村的义务工，也没有承担过后山村的缴粮、缴猪等义务。1992年11月，因中山市城区的发展，后山管理区的土地被政府全部征用，包括郑春梅在内的原户籍在后山村的村民居民的户籍依法进行了变更转为城镇居民。但是，为了解决原承包责任田村民被征地后的持续生计问题，1993年8月31日后山管理区根据上级政府的指示，把不可分配的部分征地补偿款设立土地基金，并按照广东省人民政府发布的《广东省农村社区合作经济组织暂行规定》，经过后山村管理区各级干部和村民代表会的通过，制定公布了《后山管理区土地基金享受的暂行规定》，由于土地基金是解决被征用责任田村民的生活来源问题，而且该土地基金是以不分配的征地补偿款设立的，因此，没有承包责任田的村民则无资格享受该土地基金。1993年9月后山管理区公布了享受土地基金份额名单，郑春梅等没有参与落实承包后山村责任田的村民依据1993年9月1日起实施的该《后山管理区土地基金享受的暂行规定》，不享受土地基金份额。对此，郑春梅等均一直没有提出任何异议。2002年4月26日中山市委、市政府联合发布《关于加快农村股份制合作制改革的意见》；同年5月22日中山市政府发布《关于推行农村股份合作制改革的实施办法》（试行）即中府[2002]54号文。后山管理区依照执行，将后山管理区土地基金和相关资产改组设立股份合作制；确认享受土地基金资格的村民为股份合作经济联社的股东；并再次依法进行了公布确认股东的名单，郑春梅等也未提出任何异议。2007年1月17日，后山社区、后山经联社遵照2006年10月1日实施的《广东省农村集体经济组织管理规定》，发布关于享受分配份额的有关说明再次明确了享受分配资格的认定条件。并再次公布了后山经济联合社股东名单。2008年12月经后山经济联合社股东代表大会决议，才正式通过了《后山章程》。而该章程依法只适用于后山经济联合社的股东成员。郑春梅根本不具备后山经济联合社的股东资格，原审判决却错误的适用该章程作为其股东资格认定的依据。郑春梅等曾在2010年就后山经联社股东资格问题向中山市政府西区办事处、中山市政府、广东省政府进行了信访申请，政府三级信访部门经过充分的调查、核查，三级信访均作出了一致的结论意见；上诉人认为，该等政府信访程序的核查结论具有充分、有效的事实和法律政策依据，是客观正确的；故上诉人结合自行对有关历史事实的调查，根据法律、法规、政策、规范性文件的有关规定，决定坚持三级信访的核查结论，作出了本案的行政处理决定。综上所述：原审判决认定郑春梅享有后山经联社股民身份、判定上诉人的行政决定证据不足予以撤销，明显缺乏事实根据和法律依据，综上，请求二审法院判令：1.撤销广东省中山市第一人民法院（2013）中一法行初字第16号行政判决书；2.改判驳回被上诉人的全部诉讼请求；3.被上诉人承担本案诉讼费用。本院确认原审法院查明的事实。本院认为，本案是涉及农村集体经济组织成员集体收益分配权益的行政处理纠纷。对于西区办事处作出的西办行字[2012]1号行政处理决定书的合法性，应从其职权依据、事实认定、处理程序及处理结果上予以审查，同时对原审裁判进行全面审查。首先，在职权依据上，中共广东省委办公厅、广东省人民政府办公厅于2006年12月13日以粤委办[2006]142号文件明确了基层政府有对集体收益分配纠纷作出处理决定的职能，基层人民政府具有对集体收益分配纠纷作出处理决定的职能，故西区办事处受理郑春梅的申请，并作出处理决定，职权依据充分。本案争议的焦点在于西区办事处作出处理决定的法律依据是否正确及事实查明是否充分的问题。其次，《中华人民共和国村民委员会组织法》规定了村民委员会领导基层群众实行自治的具体形式。该法第二十四条规定，涉及村民利益的相关事项，应当经村民会议讨论决定方可办理，其中包括“从村集体经济所得收益的使用”。本案中郑春梅主张的股权配置问题，即属于村集体经济所得收益的使用问题。后山经联社实行股份制改革后，关于股权配置的方式通过《后山章程》予以固定，故西区办事处审查郑春梅是否享有后山经联社的成员资格以及是否能取得相应的利益分配时，应当首先审查《后山章程》的合法性，即章程是否依照《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定由村民会议表决通过，其内容是否存在违反法律、法规的情形，在确定《后山章程》合法的基础上再行依据该章程，并结合郑春梅的实际情形，确定郑春梅是否享有后山经联社的成员资格及相关利益。西区办事处作出的西办行字[2012]1号行政处理决定并未适用上述法律规定予以审查，仅以“郑春梅一直未承包责任田”为由，认定其不是中山市西区后山股份合作经济联合社的成员，属认定事实不清，适用法律不正确，原审判决撤销其处理决定由其重做无误。再次，原审法院在原审判决中认定“郑春梅因结婚入户其夫麦锐金住所的所在地，其应该与其他村民一样享有同等的成员资格。……郑春梅应享有0.5股个人基础股。”超越了行政诉讼对具体行政行为合法性审查的范围，依照现行法律、法规，此认定也不属于行政诉讼中可以一并审理的平等民事主体之间的民事争议。本院依法予以纠正，撤销原审判决中此段认定，郑春梅是否具备集体经济组织成员资格，应由西区办事处，依郑春梅之申请，补充调查后，重新认定。综上，西区办事处上诉意见中合理部分，本院依法予以采纳，但西区办事处要求撤销原审判决的上诉理由并不充分，本院不予采纳，其上诉请求，本院依法予以驳回。原审判决处理结论正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项、第六十一条第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人中山市人民政府西区办事处负担。本判决为终审判决。审 判 长 陈 薇代理审判员 高 琳代理审判员 王 昕二〇一四年八月十三日书 记 员 洪绮雯