浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2014）浙行终字第175号上诉人（原审原告）戚水华。被上诉人（原审被告）杭州市人民政府。住所地：杭州市环城北路318号。法定代表人张鸿铭，市长。委托代理人金维中、朱蔚然。戚水华诉杭州市人民政府拆迁行政复议一案，杭州市中级人民法院于2014年6月18日作出（2014）浙杭行初字第70号行政判决。戚水华不服，向本院提出上诉。本院于2014年7月17日立案受理后依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。原审法院审理查明：2010年10月14日，杭州市国土局核发杭土资拆许字（2010）第087号《房屋拆迁许可证》，涉案《关于彭埠单元r21-07地块项目的房屋拆迁方案》（以下简称《房屋拆迁方案》），是拆迁人在申领拆迁许可证时向市国土局提供的申请材料之一。2013年5月23日，原告在杭州市江干区人民法院公开开庭审理的（2013）杭江行初字第29号行政诉讼案件中，对《关于彭埠单元r21-07地块项目的房屋拆迁方案》进行了当庭质证，已知道该《房屋拆迁方案》。2013年12月9日，原告通过政府信息公开申请，再次获得该《房屋拆迁方案》文本。2013年12月26日，原告向被告提交行政复议申请书，以市国土局为复议被申请人，请求“确认被申请人作出的‘关于彭埠单元r21-07地块项目的房屋拆迁方案’的具体行政行为违法”。因被申请人是否适格问题，被告通知原告补正。2014年1月7日，原告以书面形式表示拒绝补正。被告受理并进行了审查。2014年2月28日，被告作出杭政复（2013）424号《行政复议决定书》认为：2013年5月23日，申请人戚水华在杭州市江干区人民法院公开开庭审理的（2013）杭江行初字第29号行政诉讼案件中，对《关于彭埠单元r21-07地块项目的房屋拆迁方案》进行了当庭质证，已知道该《房屋拆迁方案》；但申请人却迟至2013年12月26日向本机关申请行政复议，已明显超过了法律规定的复议申请期限。申请人的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（四）项规定的受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，决定驳回申请人的行政复议申请。该决定已经向原告送达。原告不服，提起诉讼。原审法院认为，《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁管理条例》第八条第一款规定“建设单位和个人征用集体所有土地需要拆迁房屋的，必须持建设项目及用地批准文件、拆迁计划及拆迁方案，向市土地管理部门提出申请，经批准并领取集土所有土地房屋拆迁许可证后，方可拆迁。”据此，拆迁许可是可复议、可诉讼的具体行政行为。拆迁方案本系建设单位在申领拆迁许可证时向国土部门提交的申请材料之一，经市国土部门审核同意并核发拆迁许可证，拆迁方案成为拆迁许可的内容之一。建设单位拟定拆迁方案的行为，不属于可复议的行政行为。国土部门在许可程序中对建设单位提供的拆迁方案进行审核，同样不属于独立的具体行政行为。《中华人民共和国行政复议法》第二条规定“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。”据此，行政复议是对具体行政行为进行的审查，《中华人民共和国行政复议法》第六条关于行政复议受案范围的规定，指向的也均是具体行政行为。由于建设单位拟定拆迁方案的行为、国土部门审核同意拆迁方案的行为均不属于可复议的具体行政行为，故原告提起行政复议申请，请求“确认被申请人作出的‘关于彭埠单元r21-07地块项目的房屋拆迁方案’的具体行政行为违法”，不属于行政复议受案范围。且原告提起行政复议申请，已超过《中华人民共和国行政复议法》第九条规定的行政复议申请期限。被告作出驳回原告的行政复议申请的决定并无不当。原告的诉讼理由不能成立，其诉讼请求不予支持。依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回原告戚水华的诉讼请求。戚水华上诉称：一、一审法院认定事实错误。“房屋拆迁方案”的内容和结果直接影响被拆迁人的权益，并且具有法律拘束力，提起行政诉讼是进行自我救济的重要途径。《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁管理条例》第十一条规定：在市土地管理部门公告规定的搬迁期限内，拆迁人与被拆迁人应当按照本条例规定和经批准的拆迁方案，就补偿、安置等事项签订房屋拆迁补偿安置协议。那么，经批准的《房屋拆迁方案》应当是一个独立的具体行政行为，符合具体行政行为的特征。根据《行政复议法》第九条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起60日内提出行政复议申请，但是法律规定的申请期限超过60日的除外。据此，条例规定，行政复议申请期限的计算依照下列规定办理：当场作出具体行政行为的，自具体行政行为作出之日起计算；载明具体行政行为的法律文书直接送达的，自受送达人签收之日起计算；载明具体行政行为的法律文书邮寄送达的，自受送达人在邮件签收单上签收之日起计算，没有邮件签收单的，自受送达人在送达回执上签名之日起计算：具体行政行为依法通过公告形式告知受送达人的，自公告规定的期限届满之日起计算；行政机关作出具体行政行为时未告知公民、法人或者其他组织，事后补充告知的，自该公民、法人或者其他组织收到行政机关补充告知的通知之日起计算；被申请人能够证明公民、法人或者其他组织知道具体行政行为的，自证据材料证明其知道具体行政行为之日起计算。一审法院既认定本案被诉方案不属于独立的具体行政行为，又认定本案超越行政复议期限，属于认定事实不清。一个具体行政行为，在行政机关没有告知权利义务的都应当视为违法，本案被诉具体行政行为没有履行告知义务，上诉人通过信息公开，并获得可复议权利，一审法院与被上诉人认为超越法定复议时效完全没有理由。二、一审法院判决适用法律错误。只有在不足以作出维持判决的情形下，才能适用该项规定作出驳回诉请的判决，该条第五十六条第（四）项是兜底条款，事实清楚，证据确凿不适用该法条。请求撤销原审判决和被上诉人的行政复议决定，改判被上诉人依法受理上诉人的行政复议申请。杭州市人民政府答辩称：上诉人的上诉理由不成立，请依法驳回其上诉。第一，在行政复议过程中，答辩人根据上诉人及市国土局提交的证据材料，结合调查核实情况，查明以下事实：2010年10月14日，市国土局作出杭土资拆许字（2010）第087号《房屋拆迁许可证》，同意杭州市土地储备中心、杭州铁路及东站枢纽建设指挥部在相应拆迁范围内实施拆迁。上诉人威水华（户）房屋位于拆迁范围内。涉案《关于彭埠单元r21-07地块项目的房屋拆迁方案》系由杭州市土地储备中心、杭州铁路及东站枢纽建设指挥部拟定，在申领杭土资拆许字（2010）第087号《房屋拆迁许可证》时提交市国土局审查的申请材料之一。2013年4月，上诉人因不服市国土局作出的杭土资裁字（2012）008号《房屋拆迁争议裁决书》，向杭州市江干区人民法院提起行政诉讼。市国土局向法院提交了包括《房屋拆迁方案》在内的证据材料和法律依据。后江干区人民法院于2013年5月23日公开开庭审理该案，上诉人到庭参加了诉讼并对被申请人提交证据予以质证。2013年10月28日，上诉人向市国土局申请政府信息公开，申请公开包括《房屋拆迁方案》在内的数项信息。同年12月9日，市国土局作出（2013）第0500号《政府信息公开告知书》，提供了《房屋拆迁方案》等信息。后上诉人因不服《房屋拆迁方案》向答辩人申请行政复议。第二，上诉人提出的复议申请已超出法定申请期限，应予驳回。根据《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款规定，经答辩人审理核查，2013年5月23日，上诉人在杭州市江干区人民法院公开开庭审理的（2013）杭江行初字第29号行政诉讼案件中，对《关于彭埠单元r21-07地块项目的房屋拆迁方案》进行了当庭质证，已知道该《房屋拆迁方案》；但上诉人却迟至2013年12月26日向答辩人申请行政复议，已明显超过了法律规定的复议申请期限。上诉人提出的因政府信息公开申请获知涉案《房屋拆迁方案》的主张，与答辩人查明事实不符。故上诉人的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（四）项规定的受理条件，依法应当予以驳回。综上，答辩人作出的驳回上诉人行政复议申请的决定，事实清楚、证据确凿、程序合法、适用法律法规正确。一审法院根据查明的事实，依法作出驳回诉讼请求的判决，事实清楚、证据确凿、于法有据。恳请二审法院依法维持原审判决，驳回上诉。原审期间双方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，双方当事人均未提交新的证据材料。经审查，本院对原审认定的案件事实予以确认。本院认为，本案系因上诉人戚水华不服被上诉人杭州市人民政府驳回其行政复议申请决定提起的诉讼。该被诉驳回行政复议申请决定认为，上诉人提出的行政复议申请，已经超过法律规定的复议申请期限，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（四）项规定的受理条件，故依法驳回其行政复议申请。根据《中华人民共和国行政复议法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以向行政机关提出行政复议申请。《中华人民共和国行政复议法》第六条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条还分别就行政复议范围及其受理条件作出明确规定。本案中，上诉人申请复议的事项为请求“确认被申请人（杭州市国土资源局）作出的‘关于彭埠单元r21-07地块项目的房屋拆迁方案’的具体行政行为违法”。但根据《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁管理条例》第八条第一款规定，建设单位或个人征用集体所有土地需要拆迁房屋而领取集体所有土地房屋拆迁许可证的，必须提交建设项目及用地批准文件、拆迁计划及拆迁方案。据此，上述所提交建设项目及用地批准文件、拆迁计划及拆迁方案分别为申请获得《集体所有土地房屋拆迁许可证》的前置条件之一，其中的“拆迁方案”系由建设单位或个人拟定，并不属于具体行政行为，杭州市国土资源局在审查颁发房屋拆迁许可证时对该拆迁方案一并进行审核，亦不属于独立的具体行政行为。故上诉人提出的行政复议请求依法不属于《中华人民共和国行政复议法》规定的行政复议受案范围。对于行政复议案件的审查，应以申请复议事项是否属于具体行政行为、是否属于行政复议受案范围为首要环节。被上诉人在未查清行政复议请求是否属于行政复议受案范围的情况下，以上诉人提出的行政复议申请已经超过复议申请期限为由驳回上诉人的行政复议申请，显属不当。但根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定，对不属于行政复议受案范围以及超过行政复议申请期限的行政复议申请，行政复议机关受理后均应当驳回行政复议申请，故被上诉人所作驳回上诉人行政复议申请决定结论，并无不当。原审判决据此驳回上诉人诉讼请求，认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人提出的上诉理由缺乏事实和法律依据，依法不予采信。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人戚水华负担。本判决为终审判决。审 判 长  惠 忆审 判 员  唐维琳代理审判员  万成兆二〇一四年八月十四日书 记 员  韦若莎