浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2014）浙行终字第1号上诉人（原审原告）胡秀芳。上诉人（原审原告）王伟宏。共同委托代理人张华明、彭陈明。被上诉人（原审被告）台州市黄岩区人民政府。法定代表人李昌道。委托代理人张志星。胡秀芳、王伟宏诉台州市黄岩区人民政府不履行拆迁安置补偿法定职责一案，台州市中级人民法院于2013年11月21日作出（2013）浙台行初字第15号行政判决。胡秀芳、王伟宏不服，向本院提出上诉。本院于2013年12月23日立案受理后依法组成合议庭，并于2014年1月21日公开开庭审理了本案。上诉人胡秀芳及其与上诉人王伟宏的共同委托代理人张华明、彭陈明，被上诉人台州市黄岩区人民政府的委托代理人张志星出庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院审理查明：原告胡秀芳系台州市黄岩区西洋郑村村民，与其父亲胡颂昌、母亲柯香莲同户。1992年胡秀芳与王载岳登记结婚，因王载岳是城镇居民，胡秀芳婚后未将户口外迁，继续与父母同户。1992年10月17日，胡秀芳与王载岳生育一子，即本案原告王伟宏，其户口随母亲胡秀芳一起登记在胡颂昌名下。2003年1月11日，胡颂昌户被拆迁，胡颂昌、胡蒙军（胡秀芳兄弟）作为一方主体与被告下辖的台州市黄岩区商业街区建设指挥部（现更名为黄岩区南区指挥部）签订《商业街区工程农民住宅拆迁产权调换协议》，约定乙方（胡蒙军、胡颂昌方）将坐落在西洋郑村混合结构二层房屋，建筑面积148㎡，木结构平层房屋，建筑面积11.88㎡，合计159.88㎡交给甲方拆除，甲方给乙方安置面积合计185.64㎡，甲方将坐落在A区块的农民安置房大套三套作为安置用房，甲方应在2005年1月27日前将安置用房交付给乙方。2008年9月3日，台州市黄岩区人民政府下发黄政发（2008）59号文件《关于印发台州市黄岩区重点工程集体土地房屋拆迁人口和建筑、土地面积计算办法（试行）的通知》。同日，黄岩区人民政府制发黄政发（2008）60号文件《关于印发黄岩区集体土地房屋拆迁补偿安置实施办法（试行）的通知》，规定公寓式住宅人均安置建筑面积为60㎡，现更改为人均住宅安置建筑面积为75㎡。两原告认为其应以三人口数再行安置，并提出拆迁安置申请。2013年6月24日，黄岩南区建设指挥部作出《关于胡秀芳反映安置申请书的信访事项答复意见书》（文号黄信（2013）567号），告知原告胡秀芳不能再增加安置套数。原告遂提起本案诉讼。原审法院认为，申请履行法定职责案件，作为起诉条件，起诉人应提供已向被告提出申请的证据。本案原告并未提交该事实的直接证据。根据原告诉状陈述及黄岩南区建设指挥部作出的信访答复意见，原告曾向被告所属的信访部门提出拆迁安置申请，可以视为已经提出履行职责的申请，故原告提起本案诉讼应认定符合法定起诉条件。《黄岩县人民政府关于印发黄岩县土地管理实施细则的通知》（黄政（1989）第201号）、《台州市黄岩区人民政府关于集体联建农民套式住宅管理意见》（黄政发（2001）167号）、《关于印发〈黄岩商业街区房屋拆迁补偿安置实施办法〉的通知》（黄政发（2002）73号）等文件均在胡蒙军（胡颂昌）户签订拆迁安置协议之前有效实施，胡蒙军（胡颂昌）户安置大套三套已为协议双方认可。但上述文件对于农嫁居未办理户口迁移的情况是否计入户内人口数给予安置补偿未作规定。《关于印发台州市黄岩区重点工程集体土地房屋拆迁人口和建筑、土地面积计算办法（试行）的通知》（黄政发（2008）59号）在时间效力上，对于此前的拆迁安置并无溯及力。原告现请求被告对其进行安置补偿的依据不足，其诉讼请求不予支持。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（一）项之规定，判决驳回原告胡秀芳、王伟宏的诉讼请求。胡秀芳、王伟宏上诉称：1、根据《物权法》及《国有土地上房屋征收与补偿条例》等相关法律的规定，征收单位应当对被征收房屋所有权人（被征收人）给予公平补偿。而涉案被拆房屋的被征收人包括两上诉人。2、本案的案由是不履行安置补偿法定职责纠纷，一审法院归纳的争议焦点是被上诉人有无履行安置补偿法定职责。因此，案件的关键问题在于被上诉人是否应当对两上诉人进行安置，以及被上诉人有无对上诉人进行安置补偿。既然被上诉人应当对两上诉人进行安置补偿，而被上诉人又承认没有对两上诉人进行安置补偿，那么一审法院的判决就是明显错误的。3、一审法院认为上诉人的证据13、14不予采信，和本案无关联，也是错误的。一审法院认为黄岩区之前的文件对于农嫁居未办理户口迁移的情况是否计入户内人口数给予安置补偿未作规定。但上诉人认为黄岩区之前文件上也没有规定农嫁居及子女不给予安置补偿，那么证据13、14恰好反映了农嫁居及子女是可以安置补偿的。4、一审法院认为两上诉人依据（黄政发（2008）59号）文件对此前的拆迁安置并无溯及力，这也是错误的。（1）对照该文件规定，胡秀芳系成年出嫁女；其配偶是城镇居民，因政策原因无法迁移户口；胡秀芳本人及其儿子户口仍在拆迁村，符合文件规定的安置要求。（2）政策变更后，新政策与旧政策不一致之处或者新政策对以前没有的内容作出新规定，当以新政策为准，这是基本的常识。（3）新政策是在2008年出台，而被上诉人的约定交房期限为2005年，实际交房在2010年，逾期期间所发生的政策补充（并非更替），继而产生的对被上诉人不利的法律后果也应当由被上诉人承担。上诉人应该适用（2008）59号文件。（4）上诉人拆迁安置的区块也属于（2008）59号文件规定的范围内。（5）即便不按照2008年的政策规定，按照拆迁当时的规定，被上诉人也应当对两上诉人进行安置。即使拆迁时以户为单位，那胡颂昌户亦应当有两户（胡颂昌一户，胡蒙军一户），而非一户。被上诉人在一审时提供的证据6中有胡颂昌和胡蒙军两户的户口簿，故应按两户的政策标准安置房屋。综上所述，请求撤销一审判决，判令被上诉人对两上诉人进行拆迁安置。台州市黄岩区人民政府答辩称：一、上诉人并非是本案被征收房屋的所有权人，也没有与拆迁人形成拆迁法律关系。1、被拆迁人系胡颂昌及妻柯香莲户。2003年1月11日，原黄岩商业街区建设指挥部（拆迁人）经黄岩区政府批准拆迁黄岩西洋郑村，查明该村胡颂昌、柯香莲户有坐落西洋郑村混合结构二层房屋，建筑面积154.88平方（其中违建6.88平方），木结构平房建筑面积11.88平方。按照当时的拆迁政策，子女已分户的老人，只准计入一个子女家庭人口申请宅基地，不得单独立户。因此，拆迁时胡颂昌夫妻俩就与其子胡蒙军合户进行登记拆迁。上诉人胡秀芳、王伟宏户口虽登记在胡颂昌户里，但其已于1991年11月30日农嫁城，其丈夫系城镇户口无法迁入，故只能依附在该户而无法立户。答辩人认为：（1）本案拆迁法律关系主体双方已于2003年1月11日签订拆迁补偿安置协议，拆迁人已按照相关政策规定，对胡颂昌户进行拆迁安置，不存在再对户内个别成员另行安置的问题。（2）上诉人并非是被征收房屋的所有权人和被征收人，只是户口在同一户内而非共同生活的家庭成员，按政策人口只能算在该户内，其主张要求另行补偿无法律和政策依据。二、按拆迁政策被拆迁人胡颂昌户系6人以上，应享受三个大套安置用房。上诉人主张的安置补偿，实际已包含在该户的安置中。1、根据黄岩区人民政府（2002）73号“关于印发《黄岩商业街区房屋拆迁补偿安置实施办法》的通知”，第6条规定：住宅房屋拆迁后应安置面积，平房和二层楼房的安置面积可按被拆建面积分别增加30%、15%；……。第7条2款规定：选择统建农民套式住宅的，按照《台州市黄岩区人民政府关于集体联建农民套式住宅管理意见》（黄政发（2001）167号）执行。该意见第1条规定：实施本意见不得突破黄政（1989）201号文件的规定。第5条规定：套式住宅设立小、中、大三种套型，建筑面积分别为100平方以下、100-140平方、140-160平方。第6条规定：申请套式住宅的限额，大户3套，中户2套，小户1套。而黄岩区人民政府黄政（1989）第201号文件第5章农村居民建住宅用地第40条规定：……3人以下的小户60平方米；4-5人的中户90平方米；6人以上的大户120平方米。因此，结合人口用地限额控制和大、中、小及安置套型、面积，最后拆迁人与胡颂昌户达成归还拆迁安置房3大套的协议。2、根据上述相关文件的规定，当时的拆迁安置办法主要并不以拆迁面积为安置条件，而是以家庭人口作为确定安置房套型的依据。胡颂昌户系6人以上的大户，可享受三大套的安置用房，故拆迁人南区指挥部在人数统计中已将2上诉人纳入计算，这一事实在上诉人的诉状及庭审查明的事实中均予以证实。指挥部在信访答复中表述“无论有没有纳入，胡颂昌户仍然按三大套安置”并无不妥。现上诉人主张安置补偿，实际上已包含在上述安置套型内。三、上诉人以黄政发（2008）59号文件来适用2003年已拆建的政策处理，显然错误。1、按照合同相对性原则，拆迁人与胡颂昌户的拆建合同签订于2003年1月11日，执行的拆迁政策应适用针对该区块的当时适用的拆迁政策，而后拆迁双方依据规定自愿达成拆迁协议，该协议符合相关规定，受法律保护。在此之后出台的政策只针对其后或一定对象的拆建，对以前已达成协议的被拆迁户并不适用。如果都如原告所诉，只要政府出台的政策对其有利均予以适用，岂不使拆建补偿没完没了，对其他被拆迁人来说有失公允。2、上诉人以拆迁协议约定交房时间2005年，实际交房2010年为由，认为只要在逾期交房内发生的政策变化，对其都发生效力的观点也是错误的。（1）拆迁协议是拆迁双方当事人本着平等协商、等价有偿原则签订的，协议一经签订即具有法律约束力。即使所适用的政策调整，对双方也不具有溯及力。（2）若当事人一方要以政策变化为由，改变协议内容，因拆迁双方系平等主体间的关系，也必须以合同之诉解决纷争而并非行政诉讼方式。（3）上诉人认为交房时间逾期，也只是合同对违约责任调整的范围，逾期责任合同均有明确，不涉及变更合同内容的情由。故上诉人主张的“只要在逾期交房期间所发生的政策变化，被上诉人应承担不利法律后果”的观点显然也是错误的。（4）上诉人提供的黄岩区政府黄政发（2008）59号文件，虽针对“集体土地房屋拆迁补偿安置”，但该文件明确“自2008年9月1日起试行”。换句话说，也就是实施时间从9月1日起，9月1日前已经拆迁的对象，就不适用该办法。故上诉人主张的观点无法成立。四、上诉人认为“即便不按2008年的政策规定，拆迁时胡颂昌户与胡蒙军户有各自户口簿，应按2户人口计算”的观点也不能成立。其一，有否2本户口本，并不是由上诉人来主张权利，而应由拆迁当事人来主张。其二，根据当时拆迁政策，子女已分户的老人，只准计入一个子女家庭人口申请宅基地，不得单独立户。因胡颂昌只有一个儿子胡蒙军，故就与胡蒙军合户登记拆迁。这一登记行为既合法也合理，取得了拆迁当事人胡颂昌、胡蒙军的签字同意，并非是上诉人所称的“将2上诉人甩开，径自将胡颂昌、胡蒙军合作一户”的说词。综上，依照相关政策规定，已经对胡颂昌户的拆迁安置作了足额的补偿，不存在另对其个别家庭成员再予补偿的道理。上诉人主张的适用黄政发（2008）59号文件，要求另行补偿，既缺乏事实依据，也缺乏法律依据。据此，请求二审法院维持一审判决，对上诉人的不当诉求予以驳回。原审期间，双方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，双方上诉人均未提交新的证据材料。庭审时，双方当事人围绕上诉人胡秀芳、王伟宏是否曾经提出过履行职责申请，被上诉人台州市黄岩区人民政府是否具有履行该申请事项的法定职责的审理重点进行了质证、辩论。经审理，本院对原审认定的案件事实予以确认。本院认为，本案系因上诉人胡秀芳、王伟宏要求被上诉人台州市黄岩区人民政府履行拆迁安置补偿职责提起的诉讼。本案中，上诉人虽然提出其于2003年1月11日胡蒙军（胡颂昌）签订涉案拆迁产权调换协议后即多次向有关部门提出过要求给予安置住宅用地的申请事项，却未能提供相应的证据材料予以证明，故对其该节事实陈述不予采信。但鉴于上诉人就此申请事项于2013年向黄岩区信访部门提出过信访，黄岩南区建设指挥部亦于同年6月24日向其作出信访事项书面答复，故原审法院将此视为上诉人提出过履行职责申请，并无不当。上诉人虽然于1992年登记结婚，同年即生育一子即上诉人王伟宏，但两上诉人的户口并未单独立户，仍为胡颂昌户的户内成员。2003年黄岩区商业街区工程项目建设时，拆迁人台州市黄岩区商业街区开发建设指挥部根据原黄岩县人民政府黄政（1989）第201号《关于印发黄岩县土地管理实施细则的通知》第四十条、黄岩区人民政府黄政发（2001）167号《关于集体联建农民套式住宅管理意见》第一条、黄岩区人民政府黄政发（2002）73号《关于印发〈黄岩商业街区房屋拆迁补偿安置实施办法〉的通知》第六条、第七条第二款等相关规定要求，并结合被拆迁人吴蒙军（胡颂昌）的家庭人口数，及其被拆迁面积等实际情况与该两人签订拆迁产权调换协议，安置其坐落于A区块的农民安置房大套三套，两上诉人并未提出异议。黄岩区人民政府黄政发（2008）59号《台州市黄岩区重点工程集体土地房屋拆迁人口和建筑、土地面积计算办法（试行）》于2008年9月1日起开始试行，对形成于此前的涉案拆迁产权调换协议没有约束力。涉案拆迁产权调换协议第四条虽然约定拆迁人于2005年1月27日前向被拆迁人交付安置的房屋，但实际迟延于黄政发（2008）59号办法的试行后才予交付，该存在的问题属于对拆迁产权调换协议的违约，并不导致该拆迁协议自然作废并应当重新签订协议的后果，拆迁人应当就此承担拆迁安置违约的责任，而不能以此否定拆迁协议的效力。上诉人在原审时提供证据13、14，试图证明与其类似的“农嫁城”妇女已经根据该黄政发（2008）59号办法规定获得了拆迁安置。但由于证据13未经庭审质证不能作为定案依据，证据14记载的内容与上诉人情形并不一致，故原审未予采信并无不当。综上，原审判决驳回两上诉人的诉讼请求，认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人提出的上诉理由均缺乏事实和法律依据，本院不予采信。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人胡秀芳、王伟宏共同负担。本判决为终审判决。审 判 长  惠 忆审 判 员  唐维琳代理审判员  万成兆二〇一四年一月二十一日书 记 员  徐一菁