广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2014）粤高法行终字第787号上诉人（原审原告）：上海璘立商贸有限公司。住所地：上海市长寿路***弄*号****室。法定代表人：施德民，总经理。被上诉人（原审被告）：中国银行业监督管理委员会广东监管局。住所地：广东省广州市沿江中路***号。法定代表人：王占峰，局长。委托代理人：杨琴、王珺，均系该局工作人员。上诉人上海璘立商贸有限公司因与被上诉人中国银行业监督管理委员会广东监管局行政不作为纠纷一案，不服广东省广州市中级人民法院（2014）穗中法行初字第3号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：原告上海璘立商贸有限公司是上市公司珠海中富实业股份有限公司（下称珠海中富）的股东。2013年8月16日，原告以EMS特快专递向被告邮寄内容为“关于请求中国银行业监督管理委员会广东监管局履行法定职责，保护申请人的财产权，依法慎重审视核查中国工商银行股份有限公司广东珠海分行牵头的银团于2008年3月与珠海中富签订《境内担保人民币综合贷款额度共同条款合同》、《长期贷款协议》和《循环贷款协议》由上述银团提供：（1）总计金额不超过11.5亿的五年期长期贷款额度；（2）总计金额不超过13.5亿的三年期循环贷款额度中涉嫌违反国家政策导向；存在违法、违规操作；珠海中富大股东BPI对已经放贷的资金使用不合理、不合法，珠海中富大股东BPI涉嫌掏空上市公司珠海中富。请贵局依法作出具体行政行为，请贵局收到本申请之日起在法律规定的时间内给本申请人书面答复的申请”的信函，请求被告履行法定职责保护原告的财产权。被告于2013年8月19日收到原告邮寄的上述信函后，于2013年9月25日将该信函以信访件转送珠海监管分局，并以《信访事项转办回函》（粤银监信字1309071003号）告知原告。2013年10月28日，原告对珠海监管分局作出的《信访事项办理情况答复函》（编号：1308071010号）不服提出异议，再次申明其向被告提出履行法定职责的申请不是信访，认为珠海监管分局要求原告提供线索有异议，认为线索应主要靠监管机构在履行监管职责中发现，而且珠海监管分局的答复说没有证据证明上述银团涉嫌违反国家政策导向和存在违法违规操作行为与事实不符。被告于2013年12月6日以《信访事项复查回函》（粤银监信字1312071013号）函复原告，告知对原告反映的问题进行了复查，暂未发现交通银行股份有限公司珠海分行、中国工商银行股份有限公司广东珠海分行对珠海中富承贷的银团贷款份额因借款人属于国家产业政策限制或淘汰行业而违反国家政策导向和该行贷后管理违反《银团贷款业务指引》等规定的证据。原告遂向原审法院提起诉讼，请求：一、判令被告对其在2013年8月19日收到原告请求其履行法定职责的申请作出答复；二、判令被告承担原告合理维权费用4500元。庭审时，原告表示其对被告以信访的方式给予答复不满。原审法院认为，《中华人民共和国银行业监督管理法》第八条规定：“国务院银行业监督管理机构根据履行职责的需要设立派出机构。国务院银行业监督管理机构对派出机构实行统一领导和管理。国务院银行业监督管理机构的派出机构在国务院银行业监督管理机构的授权范围内，履行监督管理职责。”《国务院办公厅关于印发中国银行业监督管理委员会主要职责内设机构和人员编制规定的通知（国办发（2003）30号）第五点第（二）项规定：“中国银行业监督管理委员会在省一级设监管局，地（市）一级设监管分局，县（市）一级视监管对象和任务设置必要的办事机构。中国银行业监督管理委员会对设在地方的派出机构实行垂直管理，派出机构及其编制另行核定。”因此，中国银行业监督管理委员会广东监管局作为中国银行业监督管理委员会省一级的派出机构，珠海监管分局作为地（市）一级的派出机构，在中国银行业监督管理委员会的授权范围内，均具有依法履行监督管理的职责。本案中，原告上海璘立商贸有限公司认为“中国工商银行股份有限公司广东珠海分行牵头的银团于2008年3月与珠海中富签订《境内担保人民币综合贷款额度共同条款合同》、《长期贷款协议》和《循环贷款协议》由上述银团提供：（1）总计金额不超过11.5亿的五年期长期贷款额度；（2）总计金额不超过13.5亿的三年期循环贷款额度中涉嫌违反国家政策导向；存在违法、违规操作；珠海中富大股东BPI对已经放贷的资金使用不合理、不合法，珠海中富大股东BPI涉嫌掏空上市公司珠海中富”，向被告提出保护其财产权的申请，要求被告给予书面答复。根据属地管理的原则，被告对原告反映的事项转送珠海监管分局处理。被告分别于2013年9月25日以《信访事项转办回函》（粤银监信字1309071003号）、2013年12月6日以《信访事项复查回函》（粤银监信字1312071013号）函复原告，告知其反映事项的办理及核查情况。因此，被告对原告向其反映的申请事项已经进行了核查并履行了告知义务，不存在未履行法定职责的情形。原告认为被告以信访回函的形式对其请求作出答复的形式不合法，缺乏法律依据，应不予支持。本案中，原告作为珠海中富的股东，要求被告对珠海中富向相关银行的贷款行为履行法定监管职责并非信访行为，因此，被告认为本案不属于行政诉讼受案范围于法无据，不予支持。综上所述，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（一）项的规定，判决：驳回原告上海璘立商贸有限公司的诉讼请求。上海璘立商贸有限公司不服原审判决，向本院提起上诉称：一、上诉人申请被上诉人履行法定职责，被上诉人以信访事项复查回函。上诉人向被上诉人提出的是履行法定职责的申请，适用的是《中华人民共和国行政诉讼法》，被上诉人的答复是信访答复书，适用《信访条例》。《中华人民共和国行政诉讼法》与《信访条例》是两个不同性质的法律和法规，原审法院未将两个不同性质的法律和法规依据的事实认定清楚。二、《中华人民共和国行政诉讼法》规定被上诉人对其作出的行政答复负有举证责任，被上诉人对上诉人提出的履行法定职责申请中提到的问题有进行调查及监管的职权。被上诉人对上诉人申请履行法定职责的信访事项复查回函没有充分清楚的事实依据，原审法院认定事实不清。三、按照珠海中富公告中自己承认的无可争议的事实是检验被上诉人的被诉行政答复是否履行法定监管职责的唯一标准。综上，请求二审法院依法撤销原审判决，支持上诉人的诉请。被上诉人中国银行业监督管理委员会广东监管局答辩称：一、上诉人在上诉状中提出了新的诉讼请求，除有正当理由外，人民法院应不予准许。上诉人在一审起诉状中提出的诉讼请求为要求我方针对其履行法定职责申请作出答复，而其在上诉状中则将诉讼请求变更为我方对上诉人申请履行法定职责的信访事项复查回函没有充分、清楚的事实依据。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十五条的规定，起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院应不予准许。二、我方按照信访程序办理上诉人的申请有充分的法律依据，不属于程序违法。目前，中国银行业监督管理委员会未专门针对来信举报或者“履行法定职责申请”规定单独、特别的程序，而是在《中国银监会信访工作规定》中明确对收到的所有“向银监会各级机构反映情况，提出建议、意见、咨询或者投诉请求”的书信、电子邮件、传真、电话、走访，均规定按照信访程序办理，其中包括检举揭发银行业金融机构的违法违规行为等来信来访，且规定了严格的受理、办理时限。这一规定恰恰是银监职责的体现，因为根据《中华人民共和国银行业监督管理法》的授权，银监部门根据属地管理履行对银行业金融机构的监管职责。这一监管职责在信访实践中的反映，就是银监部门绝大部分信访都是反映或举报银行业金融机构可能存在违法违规经营。由此，我方收到上诉人的申请材料后，按照信访程序进行转办、办理以及复查，程序合法。三、我方切实完成了信访调查行为，并在法律规定的时限内完成答辩并举证，不存在上诉人认为的事实不清。四、上诉人在上诉状中列举的珠海中富的现状未能证明相关银行贷款侵害其合法权益，更未能证明我方对相关银行贷款的监管行为与其有法律上的利害关系。综上所述，我方已依法履行了监管职责，原审判决认定事实清楚，请求二审法院依法维持原审判决。二审经审查，认定事实与原审判决无异，本院确认原审判决查明认定的事实。本院认为，《中华人民共和国银行业监督管理法》第八条规定：“国务院银行业监督管理机构根据履行职责的需要设立派出机构。国务院银行业监督管理机构对派出机构实行统一领导和管理。国务院银行业监督管理机构的派出机构在国务院银行业监督管理机构的授权范围内，履行监督管理职责。”本案中，上诉人上海璘立商贸有限公司认为“中国工商银行股份有限公司广东珠海分行牵头的银团于2008年3月与珠海中富签订《境内担保人民币综合贷款额度共同条款合同》、《长期贷款协议》和《循环贷款协议》由上述银团提供：（1）总计金额不超过11.5亿的五年期长期贷款额度；（2）总计金额不超过13.5亿的三年期循环贷款额度中涉嫌违反国家政策导向；存在违法、违规操作；珠海中富大股东BPI对已经放贷的资金使用不合理、不合法，珠海中富大股东BPI涉嫌掏空上市公司珠海中富”，请求被上诉人中国银行业监督管理委员会广东监管局履行法定职责保护其财产权。被上诉人根据属地管辖的原则，对上诉人反映的事项转送珠海监管分局处理。被上诉人分别于2013年9月25日以《信访事项转办回函》（粤银监信字1309071003号）、2013年12月6日以《信访事项复查回函》（粤银监信字1312071013号）函复上诉人，告知了其反映事项的办理情况及核查情况。因此，被上诉人对上诉人向其反映的申请事项已经进行了核查并履行了告知义务，不存在未履行法定职责的情形。被上诉人虽是以信访答复的形式对上诉人所反映的问题作出回复，但从回复内容来看，被上诉人已经进行了相关调查，也作出了明确结论，因此，不能认为被上诉人以信访形式回复上诉人属于不作为。原审判决驳回上诉人的诉讼请求正确，本院依法予以维持。上诉人请求撤销原审判决的上诉理由缺乏事实与法律依据，本院不予采信，其上诉请求依法应予以驳回。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人上海璘立商贸有限公司负担。本判决为终审判决。审 判 长  刘德敏代理审判员  李穗珍代理审判员  罗 燕二〇一四年八月十五日书 记 员  李 捷