江苏省南京市中级人民法院行 政 判 决 书（2014）宁行终字第185号上诉人（原审原告）陆其洋，男，1961年6月6日出生，汉族。委托代理人孙晓阳，天津益农律师事务所律师。被上诉人（原审被告）南京市六合区城市管理行政执法局，住所地在南京市六合区方州路809号。法定代表人吕道春，南京市六合区城市管理行政执法局局长。委托代理人常福民，江苏金协和律师事务所律师。委托代理人王国亭。上诉人陆其洋因诉被上诉人南京市六合区城市管理行政执法局（以下简称六合区城管局）城市管理限期拆除决定一案，不服南京市六合区人民法院（2014）六行初字第25号行政判决，向本院提起上诉。本院于2014年7月9日受理后，依法组成合议庭，于2014年8月7日公开开庭审理了本案。上诉人陆其洋的委托代理人孙晓阳，被上诉人六合区城管局的委托代理人常福民、王国亭到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，2013年11月15日，被告六合区城管局在对原告陆其洋在江北大道常家营段西侧、陆营物资有限公司南侧建设的房屋进行核查时，发现陆其洋自2002年起在该处陆续建设了九间房屋，面积共计为2370.04平方米。当日，被告向原告发出核查通知，但原告在规定时间内未向被告提供能够证明房屋产权及合法建筑的材料，被告六合区城管局在六合区长芦街道办事处也未查询到原告建设涉案房屋的合法手续，遂认定原告建设涉案房屋的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十四条第一款的规定，并根据该法第六十六条第一款第一项、第六十八条的规定，于2013年11月18日向原告陆其洋下发了《期限拆除告知书》，原告在规定时间内未自行拆除涉案房屋；2013年12月5日，被告向原告下发了《限期拆除决定书》，限原告在收到决定书之日起三日内自行拆除上述临时建设。原审法院认为，《南京市城市管理相对集中行政处罚权试行办法》第五条规定，“市、区执法局行使市容环境卫生管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权；行使城市规划管理、城市绿化管理、市政管理、公安交通管理、工商行政管理方面法律、法规、规章规定的部分行政处罚权”。《中华人民共和国行政强制法》第十七条第二款规定，“依据《中华人民共和国行政处罚法》的规定行使相对集中行政处罚权的行政机关，可以实施法律、法规规定的与行政处罚权有关的行政强制措施”。被告作为本辖区城市管理行政机关，依法具有作出建筑涉案限期拆除决定的行政职权。本案中，涉案房屋系原告陆其洋所建，原告在被告执法期间一直未能提供建设涉案房屋的规划许可手续，后原告在诉讼时提交的证据也均不能证明涉案房屋系经城乡规划部门许可建设的合法建筑。被告作出《限期拆除决定书》时，履行了核查、调查、勘察、查询、告知、决定等行为，程序合法。由于原告陆其洋在法定期限内未能自行拆除涉案的违法建筑，被告依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十六条第一款第一项、第六十八条之规定作出《限期拆除决定书》。依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回原告陆其洋的诉讼请求，案件受理费50元由原告陆其洋负担。上诉人陆其洋上诉称，1、涉案房屋系上诉人当时为响应地方政府建设”菜篮子”工程的号召，于1995年与陆营居委会达成协议，租赁该村土地并自建养殖场所，完全是为了支持地方经济的发展，不是为谋取拆迁补偿款而建设。现如今，地方政府见周边交通便利，商业发展日趋成熟，既急于收回土地，又不给予合理补偿，却将上诉人经营多年的养殖场所定为违法建筑。2、原审判决对上诉人提交的《南京市大厂区人民政府建筑执照》及在办执照的当天交纳的土地使用费凭证也未予认定错误。3、根据《国务院法制办公室对四川省人民政府法制办公室〈关于”责令限期拆除”是否行政处罚行为的请示〉的答复》（国法秘函（2000）134号），被诉《限期拆除决定书》不是行政处罚行为，故被上诉人无权作出。4、根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十六条、《中华人民共和国行政强制法》第十七条、《南京市城市管理相对集中行政处罚权试行办法》第五条的规定，有权作出责令限期拆除决定的行政机关，只能是市、县人民政府的城乡规划两级行政主管部门，而被上诉人不是城乡主管部门，只是城市管理行政执法局，并不具备作出这一行政决定的权限。综上，请求二审法院依法撤销原审判决。被上诉人六合区城管局未向本院提交书面答辩意见，在庭审中辩称，上诉人的涉案房屋未办理建设工程规划许可系违法建设；被上诉人具有作出《限期拆除决定书》的行政职权，行政行为合法，行政执法主体适格。被诉《限期拆除决定书》的法律依据正确；上诉人涉案房屋从建造至今未得到规划许可，处于持续违法状态，依据《中华人民共和国城乡规划法》相关规定，认定涉案房屋为违法建筑并作出限期拆除决定，于法有据；被诉《限期拆除决定书》并未执行，且无需实际执行。由于宁天轻轨工程需要，在被诉期限拆除决定尚未实施强制措施期间，上诉人已经与实施拆迁单位达成拆迁补偿协议并对建筑物进行了拆除，故实际无需继续执行限期拆除决定。综上，请求二审法院驳回上诉、维持原判。原审被告六合区城管局向原审法院提交的证据有：1、立案审批表；2、案件处理审批表；3、宁城执六停字（2013）第111462号《核查通知书》（存根）；4、案件调查及现场勘察记录（2页）；5、城管行政执法案卷照片证据附贴页（9张）；6、《关于查询陆其洋规划手续的函》（3页）及《复函》；7、《关于陆其洋在江北大道常家营段西侧建设房屋的情况说明》；8、《情况说明》；9、《证明》3份；10、陆鹏勇及王德卫身份证复印件；11、《调查询问笔录》；12、宁城法六限拆字（2013）第111462号《限期拆除告知书》及《送达回证》和照片证据附贴页；13、六政办文（2013）912号六合区人民政府办公室办文单；14、宁城法六限决字（2013）第111462号《限期拆除决定书》及《送达回证》和照片证据附贴页；15、宁城法六强催字（2013）第111462号《履行行政决定催告书》及《送达回证》和照片证据附贴页；16、《房屋拆迁补偿协议》及照片证据附贴页；17、《委托书》。原审原告陆其洋向原审法院提交的证据有：1、南京市大厂区人民政府建筑执照；2、《收据》2份及《结算凭证》1份；3、（2004）编号苏A0309**《种禽畜生产经营许可证》；4、《租赁协议》及养鸡场平面图；5、宁城法六限决字（2013）第111462号《限期拆除决定书》；6、国法密函（2008）134号文件。以上证据均已随案移送本院。本院经审查认为，原审法院从证据的关联性、合法性、真实性三个方面进行了质证与审查核实，原审法院认证正确，本院予以确认。本院对原审判决认定案件事实的客观真实性依法予以确认。本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第四十四条第一款规定，“在城市、镇规划区内进行临时建设的，应当经城市、县人民政府城乡规划主管部门批准。临时建设影响近期建设规划或者控制性详细规划的实施以及交通、市容、安全等的，不得批准。”第六十六条第一款第（一）项规定，“未经批准进行临时建设的，由所在地城市、县人民政府城乡规划主管部门责令限期拆除，可以并处临时建设工程造价一倍以下的罚款。”第六十八条规定，“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”根据国务院法制办（国法函（2001）42号）《关于在江苏省南京市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》、江苏省人民政府（苏府法函字（2002）71号）《关于同意南京市城市管理相对集中行政处罚权试点工作方案的复函》的精神，我市开展了相对集中行政处罚权工作。对未取得建设工程规划许可证进行违法建设的行为，《南京市城市管理相对集中行政处罚权试行办法》（2002年9月15日起施行，2010年12月1日修订）第五条、第十五条已明确授权城市管理行政执法局按照《中华人民共和国城乡规划法》等法律法规规定进行查处。本案中，在卷证据足以证明，涉案房屋系上诉人陆其洋所建，其在被上诉人调查期间，未能提供涉案房屋合法建设的相关审批文件及权属证明。据此，被上诉人经向有权部门核实后认定上诉人陆其洋在未取得建设工程规划许可证的情况下，擅自建设2370.04平方米涉案房屋，违反了《中华人民共和国城乡规划法》的规定。据此，被上诉人具有实施监督管理的法定职权，对上诉人认为被上诉人不具有作出《限期拆除决定书》职权的上诉主张，本院不予支持。法律法规对有权部门基于《中华人民共和国城乡规划法》所作出限期拆除决定的性质未予明确规定，在程序上也未作具体规制。行政处罚作为一种惩戒性措施，法律设定的程序比一般行政处理决定更为严格。参照《南京市城市管理相对集中行政处罚权试行办法》规定，被上诉人将《限期拆除决定书》视为一种行政处罚，按照《中华人民共和国行政处罚法》的规定，履行了调查、勘察、查询、核查、告知等程序后，作出涉案《限期拆除决定书》并依法送达，符合正当程序要求。据此，上诉人认为被诉《限期拆除决定书》不是行政处罚行为且被上诉人无权作出的上诉主张，因缺乏法律依据，本院不予支持。被上诉人依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十六条第一款第一项、第六十八条之规定作出宁城法六限决字（2013）第111462号《限期拆除决定书》，适用法律正确。综上，上诉人主张被上诉人无权作出被诉限期拆除决定进而要求撤销的上诉请求，因缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。原审判决事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。案件受理费50元，由上诉人陆其洋负担。本判决为终审判决。审判长  仲新建审判员  陶伟东审判员  吴春辉二〇一四年八月二十五日书记员  佘 莉书记员  赵和玉