云南省昆明市中级人民法院行 政 判 决 书（2013）昆行初字第00021号原告杨祖信，男，1946年2月16日出生，汉族，昆明市人，住所地昆明市西山区环城南路***号**栋*单元***号，身份证号码：5301021946********。委托代理人宦锐，云南东陆律师事务所律师，代理权限：特别授权代理。被告昆明市西山区人民政府。住所地：昆明市西山区秀苑路***号。法定代表人郭希林，区长。委托代理人余艳萍，昆明市国土资源局西山分局工作人员，代理权限：特别授权代理。委托代理人李瑜，北京大成（昆明）律师事务所律师，代理权限：特别授权代理。第三人昆明市国土资源局西山分局。住所地：昆明市二环西路***号。法定代表人马燕，局长。委托代理人李瑜，北京大成（昆明）律师事务所律师，代理权限：特别授权代理。第三人杨应兰，女，1944年12月27日出生，汉族，昆明市人，住所地昆明市西山区福海街道办事处小村**号，身份证号码：5301111944********。委托代理人沈睿，云南万捷律师事务所律师，代理权限：特别授权代理。委托代理人梁云，男，1983年1月7日出生，汉族，昆明市人，住所地昆明市西山区永昌路**号*单元***室，身份证号码：5301031983********。系杨应兰之子，代理权限：特别授权代理。原告杨祖信因土地行政确认一案不服被告昆明市西山区人民政府（以下简称西山区人民政府）于2011年6月2日作出的西政发（2011）62号《西山区人民政府关于杨祖信、杨应兰宅基地土地使用权权属争议的处理决定书》行政行为向本院提起行政诉讼。本院于2013年10月28日受理后，依法组成合议庭于2013年11月5日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本案诉讼过程中，本院认为昆明市国土资源局西山分局（以下简称西山区国土局）应当参加本案诉讼，并于2014年3月11日依法追加其为本案第三人。本院分别于2013年11月14日和11月26日、2014年3月24日组织各方当事人进行了证据交换。并于2014年4月10日公开开庭审理了本案，原告及其委托代理人、被告和两第三人的委托代理人均到庭参加诉讼。经报请云南省高级人民法院依法批准延长审理期限，合议庭依法评议，本案现已审理终结。原告杨祖信与第三人杨应兰因宅基地使用权发生争议，被告西山区人民政府于2011年6月2日作出处理决定：杨祖信、杨应兰所争议的福海街道办事处福海社区居民委员会第六居民小组41号（原福海街道办事处福海小村），面积为104.66平方米宅基地使用权确定给杨应兰。被告于2013年11月14日向本院提供了作出具体行政行为的如下证据材料（均系复印件）：1、云政行复决字（2008）3号行政复议决定书；2、确权通知及送达回证；3、杨应兰土地权属争议案件申请书；4、杨应兰2009年12月确权申请书；5、杨应兰授权委托书；6、杨祖信土地权属争议案件申请书；7、杨祖信确权申请；8、杨祖信2009年的说明；9、杨祖信授权委托书；10、受理通知书及送达回证；11、杨应兰证据目录清单及所附证据；12、杨琼英、张竹兰、徐永香的调查笔录及证明；13、杨祖信证据目录清单及所附证据；14、2010年的证明两份；15、杨应兰、杨祖信、张磊、杨镜璇的调查笔录；16、杨应兰司法鉴定申请书三份；17、司法鉴定告知书及送达回证；18、案件延期审批表；19、请示及调查处理意见；20、西政发（2011）62号处理决定书；21、处理决定送达回证及送达公告。以上证据欲证明杨祖信的起诉已超过法定起诉期限，被告所作具体行政行为合法。被告同时提供了如下法律依据：《土地权属争议调查处理办法》、《确定土地所有权和使用权的若干规定》、《中华人民共和国土地管理法》。原告杨祖信诉称：一、本案具体行政行为程序违法。云南省人民政府2008年7月21日作出的云政行复决字（2008）3号《行政复议决定书》决定：撤销昆西集用（2007）第3061号、3062号集体土地使用证，责令昆明市人民政府认真调查核实，依法确定权属后，按法定程序重新核发该宗土地的集体土地使用证。本案具体行政行为的作出时间是2011年6月2日，超过了《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十九条规定的法定重作期限两年多。二、本案具体行政行为认定事实不清，证据不足。西政发（2011）62号《处理决定书》第一项认定：杨祖信于2010年4月19日提供宅基地拨用申请原件进行现场核实，杨应兰未提交宅基地拨用申请书原件，杨应兰于2010年4月29日对杨祖信所提供核对的申请书的真伪提出异议。杨应兰并未在当日对杨祖信的申请书原件要求鉴定，西山区人民政府应驳回其鉴定申请，而不能以此作为本案具体行政行为的依据。被告将杨祖信与前妻离婚案所写的民事上诉状、昆明市中级人民法院（1990）民上字第53号《民事判决书》、1989年福海乡福海办事处出具的证明作为本案具体行政行为的依据错误。前述上诉状、判决书和证明的始作俑者均为杨应兰，其一直在用虚假的事实进行欺骗。综上所述，本案具体行政行为查证事实不清，程序违法，请求法院撤销被告作出的西政发（2011）62号具体行政行为，责令其重新作出确认104.66㎡的土地使用权人为杨祖信的具体行政行为，判令被告承担本案诉讼费。原告提供了如下证据材料（均系复印件）：1、西政发（2011）62号处理决定书。证明处理决定违反相关法律和无视04-08-6-058号《官渡区土地登记表》记载的事实。2、云政行复决字（2008）3号行政复议决定书。证明复议决定未撤销04-08-6-058号《官渡区土地登记表》，该登记薄依然有效。3、原告的身份证。证明原告具有申请宅基地的主体资格。4、（2011）云昆国信证字第23787号公证书。证明原告持有的宅基地申请书是真实的。5、张磊、杨镜璇的调查笔录。证明原告持有的宅基地申请书是真实的。6、04-08-6-058号《官渡区土地登记表》。证明原告的集体土地使用权依然存在，被告无权作出处理决定。7、建盖房屋收据、收条46份。证明04-08-6-058号《官渡区土地登记表》上的房屋是原告出资建盖的。8、编53号建房许可证。证明原告按批准建房并经验收确认。9、福海社区居委会2012年的证明。证明原官渡区土地管理局发给原告04-08-6-058号集体土地使用权证。10、福海乡福海办事处1989年的证明。此证明是虚假的，是杨应兰提议后与杨祖信、杨祖平一起让当时的书记李云叫支书王吉顺书写后盖章的，与诉争土地登记薄的内容不符。11、31位村民的证明。证明04-08-6-058号土地是批给原告的，且地上的房屋是原告出资建盖的。12、1990年杨祖信离婚民事上诉状。证明关于04-08-6-058号土地权属使用人的叙述不真实，造假的起意人为杨应兰。13、（1990）民上字第53号民事判决书。证明该判决认定的事实并未被福海办事处在进行第一次土地登记薄登记时采纳，土地使用权的确认者是国土部门，民事判决无权处理，也没有判决给杨应兰。14、结婚证。证明杨应兰已于1981年9月23日再婚，不可能于1981年9月25日向福海大队第六生产小队申请宅基地。15、昆明市建安公司房改办2011年的证明。证明杨应兰住在04-08-6-058号土地上建盖的房屋中是虚假的。16、王家祥、徐永香、杨光存、杨琼英的调查笔录。证明杨应兰代理人所作调查笔录上前述四人的签字是虚假的。被告西山区人民政府辩称：一、原告就同一事实和理由已经起诉并撤诉，其本次起诉依法应不予受理。原告曾就同一事实和理由向昆明市中级人民法院起诉，后上诉至云南省高级人民法院，其于2013年1月7日自愿提出撤诉申请，申请撤回上诉和起诉，省高院经审查后依法作出了（2012）云高行终字第109号《行政裁定书》，准许原告撤回起诉和上诉。二、原告的起诉超过了法定起诉期限，其起诉依法应予以驳回。被告作出本案具体行政行为后，因无法进行直接送达及邮寄送达，即于2011年8月20日在《昆明日报》上刊登公告，通知原告于公告之日起60日内到西山区人民政府法制办领取《处理决定书》，逾期则视为送达，原告一直未来领取。原告在第一次行政诉讼中以及《行政复议申请书》中，多次强调其于2011年11月9日在与云南省人民政府的行政诉讼中已知晓被告作出的具体行政行为，其于2012年7月5日才向法院起诉已经超过了法定起诉期限。即便起诉期限从原告向昆明市人民政府申请行政复议开始起算，原告于2013年8月29日收到市政府的复议决定书，直到2013年10月15日才起诉，也已超过了法定起诉期限。三、被告所作具体行政行为合法。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款及《土地权属争议调查处理办法》第四条、第五条的规定，西山区国土局有权受理土地权属争议调查处理的申请，被告有权对土地权属争议作出处理决定。因杨祖信与杨应兰对昆西集用（2007）第3061号《集体土地使用证》即本案所涉宗地的权属存有争议，西山区国土局于2009年12月17日作出《关于提起土地使用权确权申请的通知》，分别送达给杨祖信和杨应兰。2009年12月21日和31日，杨应兰和杨祖信分别向西山区国土局提出确权申请并提交了相关证据材料，该局于2009年12月31日作出《土地权属争议案件受理通知书》，正式受理。经审查本案所涉宗地土地权属系1981年9月25日经当时的福海大队第六生产小队批准拨用，杨祖信及杨应兰双方均持有一份批准拨用的申请书复印件，因双方提交的证据材料存在矛盾和冲突，杨祖信于2010年4月19日提交了申请书原件进行核对，杨应兰对其真伪提出异议并要求鉴定，但原告一直未提供申请书原件进行鉴定。西山区国土局多次组织双方协商调解未果，遂到法院查询了杨祖信与前妻离婚案中的相关材料，并对杨祖信及杨应兰做了《调查笔录》。结合原告所写《民事上诉状》中“官渡区福海乡的房屋，属我二姐杨应兰家所有，建房时我只是帮过忙，并未出过钱，福海乡人民政府，福海办事处都已出过证明”以及生效的（1990）民上字第53号《民事判决书》中“关于共同财产，经查，原判中官渡区福海乡的房屋及承包抵押金不属于夫妻共同财产（有乡政府和办事处证明）……”，以及福海乡政府、福海办事处出具的杨应兰于1982年1月19日批准宅基地104平方米，房屋产权归属杨应兰的证明，按照“从实际出发，尊重历史”的土地权属争议处理原则，西山区国土局于2011年5月27日提出处理意见后报被告，被告于2011年6月2日作出处理决定。被告所作处理决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确且程序合法。综上，请求法院依法驳回原告的起诉。第三人西山区国土局述称：同意被告关于原告重复起诉和超过法定起诉期限的意见，另西山区国土局与被诉具体行政行为及诉讼结果无任何法律上的权利义务关系，不应作为本案第三人参加诉讼。综上，请求法院依法驳回原告的起诉。第三人西山区国土局提供了如下证据材料（均系复印件）：1、（2012）昆行初字第00046号行政裁定书；2、（2012）云高行终字第109号行政裁定书；3、云昆政行复决字（2013）第2号行政复议决定书；4、行政复议书送达回证。以上证据证明原告的起诉已超过法定起诉期限，原告就同一事实和理由已经起诉并撤诉，其再次起诉依法应不予受理。第三人杨应兰述称：原告的起诉超过了法定起诉期限。1981年9月25日，杨应兰向福海大队（现福海社区居委会）申请批得宅基地104平方米，建盖了二房二耳居住使用，1988年5月18日，杨祖信为承包福海建筑公司，向杨应兰借用了上述房屋作抵押，并借用了申请书原件，同时向杨应兰出具借据信函，现杨祖信拒绝提交申请书原件进行鉴定。之后，杨祖信与其前妻的离婚案中，将申请书复印件交给法院，用以证实本案诉争土地使用权不属于自己，并在上诉状中提出“福海小村的房屋系其二姐所有，其只是帮过忙，并未出过钱”，最后，法院判决该房屋不属于夫妻共同财产。被告据此将诉争土地使用权确认给了杨应兰。综上所述，被告所作具体行政行为合法，原告的诉讼请求没有事实及法律依据，请求法院依法予以驳回。第三人杨应兰提供了如下证据材料（均系复印件）：第一组：1、身份证、户口证明，证明杨应兰的主体资格。第二组：2、云政行复决字（2008）3号行政复议决定书；3、（2012）云高行终字第9号行政判决书。以上证据证明原告获取3061、3062号集体土地使用证的依据不足。4、杨应兰2008年确权申请；5、杨应兰2009年5月确权申请；6、协助调查通知书；7、确权通知；8、杨应兰2009年12月确权申请；9、案件受理通知书；10、申请司法鉴定的通知；11、杨应兰司法鉴定申请书五份；12、司法鉴定告知书；13、司法鉴定回复；14、1105180523号交办案件的回复。以上证据证明被告依法定程序调查核实后，确认争议土地使用权给杨应兰的程序合法。第三组：15、批地申请书；16、杨祖信信函；17、1990年杨祖信离婚民事上诉状；18、抗议；19、（1990）民上字第53号民事判决书；20、借条及法院调查笔录；21、收入传票；22、证明三份；23、西政发（2011）62号处理决定书。以上证据证明争议土地使用权属于杨应兰所有，被告将争议土地使用权确认给杨应兰认定事实清楚。第四组：24、处理决定送达回证及送达公告，证明被告依法向原告送达了处理决定书。对于当事人各方提供的证据材料，本院组织进行了交换，并经庭审公开质证，各方充分发表了意见，在此基础之上，本院对本案各方提供的证据材料作如下确认：被告西山区人民政府提供的第1-7号、第9-10号、第15-21号证据符合证据的一般特征，作为本案证据收录；第11号、第13号证据因与杨应兰和杨祖信提供的证据重复另行确认，但第13号证据中福海社区居委会2006年和2007年的两份证明符合证据的一般特征，作为本案证据收录；其余证据因存有矛盾或缺乏关联性而予以排除。原告杨祖信提供的证据除第7号、第11号、第14-16号存有矛盾或缺乏关联性而应予排除外，其余证据符合证据的一般特征，作为本案证据收录。第三人杨应兰提供的证据除第三组中的借条、收入传票和福海社区居委会2006年的证明因存有矛盾或缺乏关联性而应予排除外，其余证据符合证据的一般特征，作为本案证据收录。西山区国土局提供的证据符合证据的一般特征，作为本案证据收录。此外，原告杨祖信还申请证人李云、杨祖平出庭作证，以证明本案诉争宅基地使用权属于原告。本院认为，证人李云和杨祖平的证词前后矛盾，缺乏证明力，故本院不予采信。经审理查明：杨祖信和杨应兰各持1981年本案诉争宅基地使用权的批地申请书，现双方均不能提供所持申请书的原件。1992年8月由集体统一办理，官渡区土地局统一制作发证，杨祖信取得了位于昆明市福海乡福海办事处小村41号的昆官土管字第04-08-6-58号和第04-08-6-59号集体土地使用证（两证合一），面积131.31平方米。2006年12月杨祖信因保管不慎遗失该证后申请补办，昆明市人民政府于2007年5月17日向其颁发了昆西集用（2007）第1195号及第1196号集体土地使用证。因杨应兰提出异议及相关证据，昆明市人民政府收回注销了该两本土地使用证。之后，因杨应兰与杨祖信的土地权属争议未能妥善解决，昆明市人民政府于2007年8月30日再次向杨祖信颁发了昆西集用（2007）第3061号及第3062号集体土地使用证。杨应兰不服该颁证行为向云南省人民政府申请复议，云南省人民政府于2008年7月21日作出云政行复决字（2008）3号行政复议决定，撤销了昆西集用（2007）第3061号及第3062号集体土地使用证，同时责令昆明市人民政府依法调查核实后重新颁证。杨祖信不服该行政复议决定向本院提起行政诉讼，本院依法审理后判决维持了该行政复议行为，杨祖信不服本院判决向云南省高级人民法院提出上诉，该院于2012年3月27日作出了（2012）云高行终字第9号行政判决：驳回上诉，维持原判。根据云政行复决字（2008）3号行政复议决定及有关部门的调处调查会议精神，西山区国土局于2009年12月17日通知杨祖信和杨应兰向该局提出书面确权申请，杨祖信和杨应兰随后向该局提出了书面确权申请并各自委托了代理人，该局于2009年12月31日正式受理了杨祖信和杨应兰宅基地土地使用权权属纠纷一案。西山区国土局收集了杨祖信和杨应兰提交的书面证据材料，对杨应兰、杨祖信、张磊、杨镜璇作了调查笔录，对杨应兰申请司法鉴定的事项进行了通知和告知，并于2010年6月9日依法批准延长本案处理期限。经多次组织双方当事人协商调解未果，西山区国土局于2011年5月27日向西山区人民政府提出杨祖信和杨应兰宅基地土地使用权权属争议的调查处理意见和请示，西山区人民政府于2011年6月2日作出西政发（2011）62号《西山区人民政府关于杨祖信、杨应兰宅基地土地使用权权属争议的处理决定书》，决定：杨祖信、杨应兰所争议的福海街道办事处福海社区居民委员会第六居民小组41号（原福海街道办事处福海小村），面积为104.66平方米宅基地使用权确定给杨应兰。该决定书告知了当事人不服处理决定的救济权利，于2011年6月3日送达给了杨应兰，同年6月7日电话通知了杨祖信但其未来领取，又于同年6月28日前往挪威森林小区对杨祖信进行留置送达未果，最后于同年8月20日在昆明日报刊登公告进行送达。杨祖信不服该处理决定于2012年7月5日向本院提起行政诉讼，本院审理后以杨祖信的起诉超过法定期限且无正当理由为由裁定驳回其起诉，杨祖信不服该裁定向云南省高级人民法院提出上诉，后杨祖信申请撤诉，云南省高级人民法院于2012年1月10日作出（2012）云高行终字第109号行政裁定，准许杨祖信撤回上诉和起诉。昆明市人民政府于2012年12月26日受理了杨祖信不服西政发（2011）62号处理决定申请行政复议一案，经延期、中止和恢复审理，于2013年8月8日作出云昆政行复决字（2013）第2号行政复议决定，维持了西政发（2011）62号处理决定，同时告知了当事人不服复议决定的救济权利，并于2013年8月22日将该复议决定邮寄送达给杨祖信的特别授权代理人宦锐，后被退回，杨祖信的女儿张惠瑜于2013年8月29日领取了该行政复议决定书。杨祖信仍不服该复议决定，于2013年9月3日向本院提起行政诉讼。另查明，杨祖信于1988年5月18日写给杨应兰及其丈夫梁跃斌的信函中明确提出，因其承包福海建筑公司需用杨应兰在福海的房屋作抵押，杨应兰夫妇签字盖章同意。杨祖信在1990年的离婚上诉状中，再次明确福海乡的房屋属杨应兰所有，建房时其只是帮过忙，并未出过钱，福海乡人民政府和福海办事处都已出具过证明。1989年福海办事处和福海乡人民政府出具的证明均证明本案诉争土地使用权属于杨应兰。（1990）民上字第53号民事判决也未将福海乡的房屋认定为杨祖信离婚时的夫妻共同财产。本案各方当事人的主要争议焦点为：杨祖信的起诉是否构成重复起诉？杨祖信的起诉是否超过法定起诉期限？西山区国土局应否作为本案第三人参加诉讼？被诉具体行政行为行政程序是否合法，认定事实是否清楚，适用法律是否正确？本院认为：本案杨祖信不服西政发（2011）62号处理决定于2012年7月5日向本院提起行政诉讼，本院依法裁定驳回其起诉后杨祖信向云南省高级人民法院提起上诉后撤诉，之后昆明市人民政府作出云昆政行复决字（2013）第2号复议决定维持了该处理决定，并告知其不服复议决定可以自收到该复议决定之日起十五日内向人民法院提起行政诉讼，杨祖信据此再次向本院提起行政诉讼符合法律规定，并不构成重复起诉。杨祖信于2013年8月29日收到该行政复议决定，并于2013年9月3日向本院提起行政诉讼并未超过法定起诉期限。本案系公民不服土地行政确认行为提起的诉讼，依法属于人民法院行政诉讼的受案范围以及本院管辖。原告杨祖信系本案行政确认行为的相对人，依法可以提起行政诉讼，具有本案合法的“原告”资格。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”的规定，西山区人民政府具有本案行政执法主体资格，系本案适格的“被告”。根据《土地权属争议调查处理办法》第五条第一款“个人之间、个人与单位之间、单位与单位之间发生的争议案件，由争议土地所在地的县级国土资源行政主管部门调查处理”的规定，西山区国土局系本案土地权属争议案件的调查处理机构，与本案具体行政行为的作出具有行政法律关系，应依法追加其为本案第三人参加诉讼。杨应兰系本案行政确认行为的相对人，在杨祖信提起行政诉讼时，其依法应当作为第三人参加本案诉讼。本案西山区国土局依法通知和受理了当事人的土地权属争议确权申请，收集了当事人提供的证据并作了相应的调查，因案情复杂不能按时提出调查处理意见后报请批准延长了办案期限，经多次组织双方协商调解未果，后依法向西山区人民政府提出处理意见并报请作出处理决定，西山区人民政府据此作出本案处理决定，被诉具体行政行为的行政程序符合《土地权属争议调查处理办法》的程序规定。本案土地权属争议双方当事人提交的证据存有多处矛盾，但根据杨祖信所写信函、民事上诉状，福海办事处和福海乡人民政府出具的证明，以及生效民事判决确认的相应事实，前述证据能够形成证据锁链且相互印证，足以认定本案诉争土地的使用权应归属杨应兰，故西山区人民政府所作处理决定认定事实清楚。《土地权属争议调查处理办法》第三条规定：“调查处理土地权属争议，应当以法律、法规和土地管理规章为依据。从实际出发，尊重历史，面对现实。”西山区人民政府所作处理决定中虽未明确引用相应的法律条款，但已有相应的内容表述并在诉讼中提供了相应的法律依据，其所作处理决定适用法律不完善但并无不当。综上所述，本案被告所作处理决定的具体行政行为合法，原告的诉讼请求没有充分的事实根据，本院依法不予支持。据此，本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款、第七十四条，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项、第六十二条，以及国务院《诉讼费用交纳办法》第十三条第一款第（五）项第2目、第二十九条第一款之规定，判决如下：驳回原告杨祖信请求撤销被告昆明市西山区人民政府作出西政发（2011）62号处理决定的具体行政行为，并责令其重新作出确认104.66㎡的土地使用权人为杨祖信的诉讼请求。一审案件受理费人民币50元由原告杨祖信负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于云南省高级人民法院。审 判 长  马 勇审 判 员  杨树兴代理审判员  李 蕊二〇一四年四月二十三日书 记 员  李国芳代亚娟