成都市武侯区人民法院行 政 判 决 书(2013）武侯行初字第58号原告成都市百灵实业有限责任公司。住所地：四川省成都市双流县。法定代表人李良荣。委托代理人阚学伦，四川律大律师事务所律师。委托代理人林丹，四川律大律师事务所律师。被告双流县规划管理局。住所地：四川省成都市双流县东升镇。法定代表人王军，局长。委托代理人杨曼曼，四川致高守民律师事务所律师。原告成都市百灵实业有限责任公司（以下简称百灵公司）诉双流县规划管理局（以下简称双流规划局）规划其他行政行为纠纷一案，本院于2013年10月31日受理后，依法组成合议庭，于2013年11月21日公开开庭进行了审理。原告百灵公司的诉讼代理人阚学伦，被告双流规划局的诉讼代理人杨曼曼到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告双流规划局于2013年4月3日对原告百灵公司作出第0000214号《强制拆除违法建设决定书》（以下简称强制拆除决定），主要内容为：“百灵公司在双流县九江街办金岛社区五组修建构（建）筑物，违反了《城乡规划法》第四十条及《成都市城乡规划条例》第三十一条规定，属违法建设。本机关已于2013年3月14日和2013年3月25日向你（单位）发出《责令限期自行拆除违法建设通知书》（编号：0000203）和《履行规划行政决定催告书》（编号：0000254），你（单位）拒不自行拆除违法建设，根据《城乡规划法》第六十八条及《行政强制法》第三十七条规定，本机关决定将于近期依法对你（单位）的违法建设实施强制拆除。……。”被告双流规划局为证明其作出的强制拆除决定公正合法，在庭审中出示如下证据、依据：一、证据1.《建设项目执法调查通知书》及送达回执，证明被告依法要求原告协助调查；2.双流规划局违法建设案件调查询问笔录及身份证复印件，证明原告并未取得建设工程规划许可证等相关手续；3.《责令限期自行拆除违法建设通知书》、公告、送达回执及照片，证明被告在作出限期拆除通知前进行了公告、送达等程序。4.《履行规划行政决定催告书》及送达回证；5.《强制拆除违法建设决定书》、公告及送达回证、照片。二、依据①《中华人民共和国城乡规划法》（2007年10月28日第十届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议通过，自2008年1月1日起施行，以下简称《城乡规划法》）第十一条第二款“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。”第四十条“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。……。”第六十八条“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”②《中华人民共和国行政强制法》（2011年6月30日第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十一次会议通过，自2012年1月1日起施行，以下简称《行政强制法》）第三十七条“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）当事人的姓名或者名称、地址；（二）强制执行的理由和依据；（三）强制执行的方式和时间；（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；（五）行政机关的名称、印章和日期。在催告期间，对有证据证明有转移或者隐匿财物迹象的，行政机关可以作出立即强制执行决定。”③《成都市城乡规划条例》（2009年8月12日成都市第十五届人民代表大会常务委员会第十二次会议通过，2009年9月25日四川省第十一届人民代表大会常务委员会第十一次会议批准，自2012年11月30日起施行）第五条第二款“锦江、青羊、金牛、武侯、成华等五城区以外的其他区（市）县人民政府城乡规划行政主管部门按照规定的权限，负责所辖区域的城乡规划管理工作，并接受市城乡规划行政主管部门的监督和指导。”第三十一条“城市、镇规划区内建设用地以及乡、村规划区内国有建设用地上的建设项目，建设单位或者个人在取得建设用地使用权批准文件或者土地使用权证书后，应当向城乡规划行政主管部门申请核发建设工程规划许可证。……。”第六十条“未取得建设工程规划许可证进行建设，尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，由城乡规划行政主管部门责令停止建设，限期改正，完善手续，……。”原告百灵公司诉称，百灵公司接受双流县九江镇千子门村村民委员会（以下简称千子门村委会）招商引资邀请，前往该村五组租赁土地投资建厂，期限为2003年7月29日至2033年7月29日。2013年3月14日，被告双流规划局以原告没有许可手续，擅自修建构（建）筑物为由，责令原告拆除其在2004年10月所建的厂房。双流规划局依据的《城乡规划法》于2008年1月1日起施行，《成都市城乡规划条例》于2010年1月1日起施行，我国的法律对其生效以前所发生的事件和行为一般不具有溯及力。就本案而言，原告的行为是由于历史原因造成的，经过十年都没有相关部门认定该构（建）筑物是违法建筑，且原告的证照齐全，现单以一部数年后才颁布生效的法律来制裁十年前的行为，显然不合法、不合理。综上，被告所作出的强制拆除决定于法无据，适用法律错误，违情悖理，请求判决予以撤销。百灵公司为证明其主张，出示了双流县九江镇2003年8月红线图作为证据，证明其修建构（建）筑物是经过双流县九江镇相关部门规划许可的。被告双流规划局辩称，被告依法作出强制拆除决定是在履行法定职责，所适用的法律法规正确。根据构（建）筑物修建时有效的《中华人民共和国城市规划法》（1989年12月26日第七届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过，自1990年4月1日起施行，2008年1月1日废止，以下简称《城市规划法》）第三十二条及《四川省实施办法》（1991年5月28日四川省第七届人民代表大会常务委员会第二十三次会议通过并施行，2012年1月1日废止）第二十条的规定，修建构（建）筑物须办理建设工程规划许可证，故无论是依据《城乡规划法》还是《城市规划法》，原告均应取得建设工程规划许可证。原告所建的构（建）筑物位于城市、镇规划区内，没有规划许可手续，之后亦没有通过申报或补办法定手续而得到确认，原告在2013年3月11日所作的违法建设案件调查询问笔录中也承认其没有办理规划手续。故被告认定原告的构（建）筑物属违法建设，事实清楚，证据确凿。由于原告的违法行为一直持续至今，故原告诉称的“法不溯及既往”的一般原则在本案中并不适用。被告在整个调查处理过程中，始终坚持公平、公正的原则，作出的强制拆除决定程序合法。综上，请求驳回原告的诉讼请求。经庭审质证，百灵公司陈述，双流规划局出示的证据1-5的真实性无异议，但其并未提交该程序的法律依据，因此不能证明原告的构（建）筑物是违法建设，反而证明原告的（构）建筑物不属于《城乡规划法》、《成都市城乡规划条例》所规定的违法建设；对出示的依据无异议。双流规划局陈述，百灵公司提交证据是复印件，对其真实性、合法性、关联性均不予认可，且该图不能替代规划部门颁发的建设工程规划许可证。根据双方当事人的质证意见与陈述，本院认证如下：（一）关于双流规划局出示的证据及依据1、关于证据1-5。该组证据真实合法，与本案相关联，能够证明双流规划局经调查后认定百灵公司构（建）筑物是违法建设并作出责令限期拆除通知这一基本事实，是作出本案被诉具体行政行为的必经程序，且经原告质证后均无异议，故本院对上述证据均予以采信；2、关于依据1-3。该组依据是作出本案强制拆除决定时现行有效的法律法规，于本案具有可适用性。（二）关于百灵公司提交的证据百灵公司提交的红线图既未于举证期限内提交，又不是构（建）筑物具有合法性依据的有效文件，不能证明该构（建）筑物是经过规划许可的合法建筑，于本案不具有证明力，故本院不予采信。根据上述认证结果与各方当事人的庭审陈述，本案经审理查明，2003年7月29日成都金柚实业有限公司（以下简称金柚公司）与双流县九江镇千子门村（2004年更名为金岛社区）村委会签订租地合同，租期为三十年。2004年10月18日，百灵公司与金柚公司签订补充协议，从金柚公司手中租赁了该土地。2004年12月，百灵公司在未办理相关规划许可手续的情况下即在该租赁土地上修建了厂房等构（建）筑物。至今仍未取得相关规划许可手续。2013年3月9日双流规划局向百灵公司送达《建设项目执法调查通知书》，要求其协助调查，提供相关资料。同年3月11日，双流规划局对百灵公司进行调查后，于3月14日作出0000203号《责令限期自行拆除违法建设通知书》（以下简称限期拆除违法建设通知）并于当日送达了该通知书和《责令限期自行拆除违法建设公告》，责令百灵公司于2013年3月21日前自行拆除违法建设，逾期未自行拆除的，依法予以催告，并告知其享有陈述申辩的权利。百灵公司在期限内未提出陈述申辩，也未自行拆除违法建设。同年3月25日，双流规划局向百灵公司送达《履行规划行政决定催告书》，要求其在2日内自行拆除违法建设，逾期未拆除的，将予以强制拆除，并告知其享有陈述和申辩的权利。同年4月3日，双流规划局作出了第0000214号《强制拆除违法建设决定书》，于当日送达了该决定和《强制拆除违法建设公告》，同时告知其复议、诉讼途径和期限。百灵公司不服该强制拆除决定，遂提起行政诉讼。本院认为，根据《城乡规划法》第十一条第二款“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作”的规定，被告双流县规划局作为县级以上城乡规划管理职能部门，具有在双流县范围内进行规划管理的行政职权，百灵公司所修建的构（建）筑物位于双流县，故双流规划局对百灵公司作出强制拆除决定是在依法行使职权，且在行使职权过程中没有滥用和超越职权之情形。关于百灵公司所修建的构（建）筑物是否应纳入规划的问题。《四川省实施办法》第三条第一款“本办法所称城市，是指国家按行政建制设立的市和镇。”《建制镇规划建设管理办法》（1995年4月8日中华人民共和国建设部第44号令，1995年7月1日起施行）第三条“本办法所称建制镇，是指国家按行政建制设立的镇，不含县城关镇。本办法所称建制镇规划区，是指镇政府驻地的建成区和因建设及发展需要实行规划控制的区域。建制镇规划区的具体范围，在建制镇总体规划中划定。”第十三条“建制镇规划区内的建设工程项目在报请计划部门批准时，必须附有县级以上建设行政主管部门的选址意见书。”第十四条“在建制镇规划区内进行建设需要申请用地的，必须持建设项目的批准文件，向建制镇建设行政主管部门申请定点，由建制镇建设行政主管部门根据规划核定其用地位置和界限，并提出规划设计条件的意见，报县级人民政府建设行政主管部门审批。县级人民政府建设行政主管部门审核批准的，发给建设用地规划许可证。建设单位和个人在取得建设用地规划许可证后，方可依法申请办理用地批准手续。在建制镇规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其它工程设施，必须持有关批准文件向建制镇建设行政主管部门提出建设工程规划许可证的申请，由建制镇建设行政主管部门对工程项目施工图进行审查，并提出是否发给建设工程规划许可证的意见，报县级人民政府建设行政主管部门审批。县级人民政府建设行政主管部门审核批准的，发给建设工程规划许可证。建设单位和个人在取得建设工程规划许可证和其他有关批准文件后，方可申请办理开工手续。”百灵公司在双流县九江镇金岛社区（九江镇千子门村）修建构（建）筑物须向九江镇建设行政主管部门申请，并根据该镇规划核定其用地位置和界限，并提出规划设计条件的意见，报双流县人民政府建设行政主管部门审批后发给建设用地规划许可证，之后持有关批准文件向九江镇建设行政主管部门提出建设工程规划许可证的申请，经对工程项目施工图进行审查后提出意见，报双流县人民政府建设行政主管部门审批核发建设工程规划许可证。根据《四川省实施办法》第九条“省人民政府城市规划行政主管部门主管全省的城市规划工作。市、州、县人民政府和地区行政公署城市规划行政主管部门主管本行政区域内的城市规划工作。区、镇人民政府和街道办事处协助市、县城市规划行政主管部门实施本镇城市规划管理工作”的规定，九江镇人民政府是经四川省人民政府批准设立的建制镇，仅具有协助双流县规划主管部门行使规划行政管理的职权，本案中，百灵公司与金柚公司签订协议时，千子门村更名为金岛社区，该社区属于九江镇规划区的规划范围，因此百灵公司修建房屋前须先行申请，经审批后办理建设用地规划许可证、建设工程规划许可证后才可以施工，故百灵公司主张其2004年修建构（建）筑物时的所在地当时不属于城市规划范围而属于农村，且其修建的构（建）筑物是经过九江镇有关部门规划许可的抗辩理由与上述当时有效的法律法规及部门规章的相关规定相冲突，不能证明其修建构（建）筑物合法，故本院对其抗辩理由不予采纳。关于是否涉及法律溯及力的问题。本案中，百灵公司修建构（建）筑物之时就已违反当时有效的法律法规和部门规章的相关规定，其所修建的房屋属于违法建设，直至2013年4月3日，双流规划局作出强制拆除决定时，该违法建设仍未取得合法手续，百灵公司也未自行拆除；由于该违法建设一直存在，故可以认定该违法行为处于持续状态，因此双流规划局对百灵公司作出强制拆除决定是针对该构（建）筑物当前的违法状态作出的，并非针对十年前的违法建设行为，因此本案不属于法律溯及力问题，而属于法律适用问题，故双流规划局作出强制拆除决定依据《城乡规划法》并无不当。百灵公司的抗辩理由不能成立，本院不予采纳。双流规划局经过调查，制作了调查询问笔录，收集了相关书证，作出了强制拆除决定，在《强制拆除违法建设决定书》中告知了百灵公司其作出强制拆除决定的事实、理由和依据，及其享有陈述、申辩的权利，并根据《城乡规划法》第六十八条、《行政强制法》第三十七条的规定，对作出的强制拆除决定依法进行了送达及公告，因此，双流规划局作出本案行政处理决定的程序合法、法律适用正确。综上所述，被告双流规划局作出强制拆除决定的事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确，程序合法。原告百灵公司主张强制拆除决定违法无事实及法律依据，本院不予支持。据此，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：驳回原告成都市百灵实业有限责任公司的诉讼请求。案件受理费50元由原告成都市百灵实业有限责任公司负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于四川省成都市中级人民法院。审 判 长  魏 英代理审判员  李小卫人民陪审员  张 涛二〇一四年一月七日书 记 员  郭 佳