太原市万柏林区人民法院行政裁定书（2019）晋0109行初4号原告王东生，男，1957年1月4日出生.委托诉讼代理人袁宝生，男，系原告弟弟。被告太原市晋源区晋源街道西街村村民委员会，住所地太原市晋源区晋源西街村源西苑小区。法定代表人郭建生，职务主任。被告太原市晋源区人民政府晋源街道办事处，住所地太原市晋源区晋源街道新城小区（万寿路29号）。法定代表人高翔，职务主任。出庭负责人陈利民，男，职务副主任。委托诉讼代理人郝建斌，山西德为律师事务所律师。第三人姚兰花，女，1970年12月5日出生，汉族，太原市村民，住太原市。原告王东生要求确认被告太原市晋源区晋源街道西街村村民委员会、被告太原市晋源区人民政府晋源街道办事处与第三人姚兰花于2015年8月22日签订的（晋源字西街村165号）《太原市晋源东区二号地块棚户区改造安置住房项目宅基地产权置换协议书》行政合同无效一案，本院受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告王东生的委托诉讼代理人袁宝生，被告太原市晋源区人民政府晋源街道办事处的负责人陈利民及委托诉讼代理人郝建斌，第三人姚兰花到庭参加诉讼。被告太原市晋源区晋源街道西街村村民委员会经本院传票传唤，无正当理由拒不到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告王东生诉称，原告的父亲袁世昌（已故）共育有六名子女，即袁汉成（已故）、袁汉珍（已故）、袁汉华、王桃林、王东生、袁宝生。袁世昌去世后留有祖遗产正房三间、西房三间、大门一间及后院空基一所，位于晋源西街51号（路北）。继承人之间一直未对该处老宅进行分割，该处房产依法应属袁世昌所有继承人共同共有。原告已于多年前搬离，因大姐袁汉珍家境较差，她家人从1982年起一直住在西房，原告从未要求其支付租金。2015年8月，二被告以第三人姚兰花（袁汉珍之次女）持有土地证和其住在本案诉争宅基地为由，擅自同第三人姚兰花签订拆迁协议。该协议书中错误的将父亲袁世昌宅院的宅基地权属人确定为姚兰花，并在该协议所附“明太原县城新农村建设村民宅基地核定表”中，将本来使用权属原告父亲袁世昌的该处房产宅基地核定为第三人姚兰花。第三人姚兰花由此取得该房屋拆迁所有利益，严重侵犯了原告等人的合法权益。由于二被告将原告及其他兄弟姐妹共有的宅院权属人错误的确定为第三人姚兰花并同其签订拆迁协议，该协议依法应该无效。该协议附表“明太原县城新农村建设村民宅基地核定表”已被太原市万柏林区人民法院行政判决书（2018）晋0109行初25号撤销，由于该案上诉人姚兰花已于2018年11月27日撤回上诉，该行政判决书已经生效。山西省太原市中级人民法院行政裁定书（2017）晋01行终102号裁定，确认二被告与第三人姚兰花所签订的宅基地产权置换协议书无效，该项请求属于人民法院行政诉讼的受案范围。原、被告就上述房产纠纷事宜商讨未果，为维护自身合法权益，诉至法院，请求：1、判令二被告与第三人姚兰花所签订的《太原市晋源东区二号地块棚户区改造安置住房项目宅基地产权置换协议书》无效；2、判令二被告承担本案诉讼费。被告太原市晋源区晋源街道西街村村民委员会未作答辩。被告太原市晋源区人民政府晋源街道办事处辩称，本案是否存在原告主体缺失问题请法庭注意。本案已经超过诉讼时效，根据我国行政诉讼法的规定，诉讼时效为六个月，到现在已经超过了诉讼时效。姚兰花是本案诉争房屋继承人之一，其并不是无权签订房屋置换协议，因此本案签订的置换协议书不是无效协议。姚兰花签订协议后，大约两个月前，其从拆迁款中给了王桃林的老公张兔生500000元。本案是否应当追加张兔生为本案第三人。第三人姚兰花述称，原告起诉状所述不属实。姚文花、我、姚胜花，均有拿到涉案房屋的补偿，我只是作为代表签字。我们均是涉案房产的继承人，不能只将我一个人列为第三人。涉案的宅院是我父母通过合法买卖购得的，不属于袁世昌。西街村委会在1990年占用我家后院，由袁汉华在我方不知情的情况下将我家院子的部分给了袁宝生、王东生，置换了两处宅院。在我家购得房屋后袁宝生、王东生已经处置过一次房屋了，现在的诉讼不合理。我给张兔生500000元的情况属实。张兔生表示其是代表王桃林的6个兄弟姐妹。经审理查明，2015年8月22日，被告太原市晋源区晋源街道西街村村民委员会（甲方）和案外人太原市晋源区晋源街道西街村党支部与第三人姚兰花（乙方），签订晋源字西街村165号《太原市晋源东区二号地块棚户区改造安置住房项目宅基地产权置换协议书》，被告太原市晋源区人民政府晋源街道办事处（鉴证方）在上述协议上加盖公章并有其工作人员张国生的签名。协议书的主要内容是被告太原市晋源区晋源街道西街村村民委员会将拆迁位于本村西大街东至郭十斤、南至大街、西至贾双喜、北至村委空基，无宅基地使用权证，占地0.709市亩、面积473平方米住宅征收补偿款，给付该宅基院落的实际占有人第三人姚兰花。该宅基地中的院落在1953年为案外人袁世昌（已故）所有，案外人袁世昌生前育有六个子女，原告王东生为案外人袁世昌的儿子，第三人姚兰花为案外人袁世昌的外孙女。本院认为，行政合同也叫行政契约，指行政机关为达到维护与增进公共利益，实现行政管理目标之目的，与相对人之间经过协商一致达成的协议。在行政合同之中，行政主体并非以民事法人的身份而是行政主体的身份与行政相对人订立关于民事权利义务的协议，以合同的方式来达到维护与增进公共利益的目的。在其间行政主体享有行政优益权。行政合同的特征是1、行政合同的当事人必有一方是行政主体，享有行政权力。行政合同是行政主体为了实现行政管理目标而签订的，因此，当事人中必有一方主体是行政主体。没有行政主体的参加，不能称为行政合同。行政合同必须有行政机关参加并不意味着凡有行政机关的合同都是行政合同。行政机关具有双重身份：行政主体和民事主体。当行政机关以民事主体身份签订合同，该合同是民事合同；只有当行政机关以行政主体身份签订合同时，该合同是行政合同。2行政合同的目的是实施行政管理。行政主体签订行政合同的目的是实现行政管理职能，维护公共利益，而不是为了自身的经济利益。3行政主体对于行政合同的履行享有行政优益权。与民事合同主体签订合同是为了自身利益不同，行政主体签订行政合同是实现行政管理目标，维护公共利益。因此，行政主体对行政合同的履行享有民事合同主体不享有的行政优益权。根据行政合同的概念和特征，我们可以得出行政合同与民事合同的区别：1、签订合同的目的不同，签订行政合同的主要目的或占支配地位的目的是为了实施行政治理，产生、变更或消灭行政法律关系。这里所说的实施行政治理，是指行政机关直接以合同作为实施行政治理的手段。而签订民事合同的目的通常是为了实现个人或组织的利益，或者是为了产生、变更和消灭民事法律关系。2、民事合同双方地位相同，而行政合同双方当事人的法律地位是不完全同等的。3、判定某一合同是行政合同还是民事合同，是看该合同是在形成、变更、消灭民事法律关系还是行政法律关系，签订合同的主体是否是行政主体，不能成为区分行政合同和民事合同的尺度。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项：“认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的。”《中华人民共和国土地管理法》第六十五条第一款第（一）项：“有下列情形之一的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权：（一）为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的。”《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一、二款：“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。”《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第二十四条第一、二款：“当事人对村民委员会或者居民委员会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为不服提起诉讼的，以村民委员会或居民委员会为被告。当事人对村民委员会、居民委员会受行政机关委托作出的行为不服提起诉讼的，以委托的行政机关为被告。”根据上述法律、法规、司法解释，被告太原市晋源区晋源街道西街村村民委员会必须是依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为时，才可以成为行政诉讼的被告。土地征收和国有土地上房屋征收的部门只能是市、县级人民政府，被告太原市晋源区人民政府晋源街道办事处只能是征收组织实施部门，其无权委托任何部门再负责组织实施征收与补偿工作。本案中，被告太原市晋源区晋源街道西街村村民委员会作为平等的民事主体一方与第三人姚兰花签订了（晋源字西街村165号）《太原市晋源东区二号地块棚户区改造安置住房项目宅基地产权置换协议书》，其本身签订协议的行为不是法律、法规、规章授权履行行政管理职责的行为，也非受太原市晋源区人民政府的委托，而是根据村民委员会自治原则，为了自身利益，与本村村民平等协商而产生新的民事关系。被告太原市晋源区晋源街道办事处虽是行政机关，但其并不是上述协议的签订方，只是鉴证方。故上述协议是民事争议解决的范围，不是行政合同，不适宜通过行政救济方式来解决。宅基地使用权是以户为单位，户主与申报的共住人共同享有宅基地使用权，被告太原市晋源区晋源街道西街村村民委员会与第三人姚兰花签订的（晋源字西街村165号）《太原市晋源东区二号地块棚户区改造安置住房项目宅基地产权置换协议书》，计算出涉案宅基地院落所有的货币补偿和置换面积，是针对涉案宅基地院落所有共同居住人和权益人，而不是针对第三人姚兰花一人。原告王东生应通过民事诉讼的方式确认涉案宅基地院落中属于自己的共有份额。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条、第四十九条，《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第六十九条第一款第（一）项、第一百零一条第一款第（二）项的规定，裁定如下：驳回原告王东生的起诉。案件受理费50元，由原告王东生负担。如不服本裁定，可在本裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于太原市中级人民法院。审 判 长 梁立功人民陪审员 袁冬梅人民陪审员 郝天才二〇一九年四月二十四日书 记 员 梁晓娜