陕西省西安市中级人民法院行 政 判 决 书（2013）西中行初字第00013号原告西安市长安区细柳街道办事处义井寨村村民委员会。法定代表人于安民，该村委会主任。委托代理人靳文虎，该村村民。委托代理人韩稳学，该村村民。原告西安市长安区细柳街道办事处义井寨村第一村民小组。负责人李娥，该组组长。委托代理人赵宏斌，该组村民。委托代理人冯兴锁，陕西泽诚律师事务所律师。被告西安市长安区人民政府。法定代表人杨建强，该区区长。委托代理人赵文源，该政府法制办干部。委托代理人程荣政，西安市国土资源局长安分局干部。第三人西安市长安区细柳街道办事处西渠村村民委员会。法定代表人张随权，该村委会主任。委托代理人孙西芳，该村委会法律顾问。第三人西安市长安区细柳街道办事处西渠村北组。负责人张小朋，该组组长。委托代理人孙西芳，西安市长安区细柳街道办事处西渠村村民委员会法律顾问。第三人西安市长安区细柳街道办事处西渠村南组。负责人张运生，该组组长。委托代理人孙西芳，西安市长安区细柳街道办事处西渠村村民委员会法律顾问。第三人张波委托代理人冯兴锁，陕西泽诚律师事务所律师。原告西安市长安区细柳街道办事处义井寨村村民委员会（以下简称义井寨村委会）、西安市长安区细柳街道办事处义井寨村第一村民小组（以下简称义井寨村一组）不服西安市长安区人民政府（以下简称长安区政府）于2013年4月8日作出的长政发（2013）16号《关于细柳街道办事处西渠村土地确权的处理决定》，向本院提起行政诉讼。本院受理后依法组成合议庭，并向被告长安区政府依法送达了起诉状副本、应诉通知书等相关材料，于2014年1月21日公开开庭审理了本案。原告义井寨村委会的委托代理人靳文虎、韩稳学，原告义井寨村一组的负责人李娥及其委托代理人冯兴锁、赵宏斌，被告长安区政府的委托代理人赵文源、程荣政，第三人西安市长安区细柳街道办事处西渠村村民委员会（以下简称西渠村委会）的法定代表人张随权、第三人西安市长安区细柳街道办事处西渠村北组（以下简称西渠村北组）的负责人张小朋、第三人西安市长安区细柳街道办事处西渠村南组（以下简称西渠村南组）的负责人张运生及其共同委托代理人孙西芳，第三人张波及其委托代理人冯兴锁到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告长安区政府于2013年4月8日作出长政发（2013）16号《关于细柳街道办事处西渠村土地确权的处理决定》。该处理决定认为，义井寨村委会与张波签订的《承包土地合同书》，时间是2005年3月26日，盖章单位是“西安市长安区细柳街道义井寨村民委员会”，当时还未设立长安区细柳街道办事处，应该是长安区细柳镇。故对义井寨村委会提供《承包土地合同书》的真实性不予认可。西安市国土资源局长安分局是长安区政府土地管理的职能部门，负责辖区内土地调查登记和档案资料的存档工作，其土地调查登记的原始资料应作为确认土地权属的主要依据。1988年9月原长安县第一次土地调查和2009年12月长安区第二次土地调查登记均显示该宗土地所有权属西渠村委会，此证据详实可信，应予认可。遂决定，该宗土地4.2亩（以实际测量面积为准）所有权应为西渠村委会。原告义井寨村委会、义井寨村一组诉称，一、长安区政府2013年4月8日下发长政发（2013）16号文件，根据西安市国土资源局长安分局1988年9月原长安县第一次土地调查《义井乡土地边界结合图表》、《细柳乡土地边界结合图表》和2009年12月长安区第二次土地调查细柳街办土地利用现状图作出行政处理决定，可图表与事实严重不符，因为义井寨村的一片公坟就在其中，公坟远早于图表。二、西渠村在沣惠渠西岸有土地2亩，来龙去脉清楚，事实有根有据。请求：1、依法撤销长安区政府长政发（2013）16号文件；2、西渠村在沣惠渠西岸有土地2亩。被告长安区政府答辩称，一、长政发（2013）16号处理决定符合客观事实，有充分的法律依据。西安市国土资源局长安分局存档的1988年9月原长安县第一次土地调查《义井乡土地边界结合图表》、《细柳乡土地边界结合图表》和2009年12月长安区第二次土地调查细柳街道办事处土地利用现状图（I49-G-044013、I49-G-045013），均显示该宗土地在西渠村土地界址范围内。依据国土资源部《土地调查条例实施办法》第三十一条的规定，经依法公布的土地调查成果，是编制国民经济和社会发展规划、有关专项规划以及国土资源管理的基础和依据。据此，长安区土地管理部门进行土地调查登记的原始资料是确认土地权属的主要依据，而本案所争议土地在两次土地调查成果表中均显示属于西渠村所有。故依据长安区土地管理部门两次土地调查结果认定该宗争议土地是西渠村的事实是清楚的，适用法律也是正确的。二、西渠村委会与土地租赁人张波签订的《租赁土地协议书》印证了该宗争议土地属西渠村委会所有的事实。1996年11月29日，西渠村委会与土地租赁人张波签订了《租赁土地协议书》，协议主要内容为：“1、土地年租金100元每／亩（总面积平整后丈量为准）。2、租期15年（租期满后，土地归还集体）。”协议双方、监证方原细柳镇土地办均签字并盖有原长安县细柳镇西渠村委会公章，同时还有双方协议生效后的3份租地款收条，该协议印证了该宗争议土地属西渠村委会所有的事实。三、对原告提交的义井寨村与张波签订的《承包土地合同书》不予认可。原告提交了2005年3月26日与张波签订的《承包土地合同书》，盖章单位为“西安市长安区细柳街道义井寨村民委员会”，而设立西安市长安区细柳街道办事处的日期为2007年2月28日，因此，对该《承包土地合同书》的真实性不予认可。四、原告提起行政诉讼的时间超过法律规定的期限。2013年7月2日，西安市人民政府作出市政复决字（2013）43号行政复议决定书，维持了本案被诉的土地处理决定。原告在复议决定作出后长达半年之久才提起行政诉讼，超过了法律规定的十五日的起诉期限。综上，答辩人所作的长政发（2013）16号处理决定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律法规正确，请求予以维持。第三人西渠村委会、西渠村北组、西渠村南组陈述意见，一、原告未在西安市人民政府作出市政复决字（2013）43号行政复议决定书后的法定期间内提起行政诉讼，已丧失诉权。市政复决字（2013）43号行政复议决定书明确告知：“申请人、第三人如对本决定不服，可以自接到本决定之日起十五日内，依法向人民法院提起行政诉讼。”该行政复议决定书的签发之日为2013年7月2日，而其在2013年10月30日依据本案被诉的土地确权处理决定书向原告提出侵权之诉时，曾到法院查询，得知原告未提起行政诉讼。原告提起本案行政诉讼的诉讼费缴费日期为2013年12月26日，此时离市政复决字（2013）43号行政复议决定书签发日期已过去五个月，早已超过法定诉讼期间，应视为原告对该行政复议决定书无异议，放弃向人民法院提出行政诉讼的权利，人民法院应驳回原告的诉讼请求。二、原告对土地权属的主张无事实及法律依据。原告以义井寨村的公坟位置为依据主张土地权属无事实及法律依据。事实上这片公坟位于义井寨村、西渠村、杨柳村三家土地交界处，本身就在义井寨村的土地范围内，西渠村对此从未主张归自己所有。西渠村在沣惠渠西岸有土地4.2亩这一事实不仅有西渠村全体村民的证明，而且有相邻的杨柳村村民的证明，更重要的是国土部门的档案可以证明西渠村的土地权属。综上，请求驳回原告的诉讼请求。第三人张波陈述意见，一、其租用西渠村的土地到期后，就已把所租2亩土地交还给西渠村。二、其与义井寨村委会签订的土地承包合同受法律保护。三、义井寨村并不否认其租用的西渠村的土地属于西渠村所有。长安区政府应明确或者准确划分义井寨村和西渠村的土地界限。四、既然长安区1988年9月和2009年12月两次地调成果图表是处理土地权属的主要依据，而非唯一，那土地管理部门为何无视图表中西渠村范围内有义井寨村一大片公坟，而公坟的存在早于图表二十多年的事实，为何不调查、不落实图表中西渠村范围内义井寨村早先修建的一条大水渠，大水渠南边还有地与杨柳村的地连畔的事实？五、长安区政府没有派人到现场查看、走访、调查、了解情况，程序违法。综上，请求撤销长安区政府长政发（2013）16号处理决定。经审理查明，本案争议的土地位于沣惠渠以西、西汉高速公路以北。2012年8月20日，西渠村委会、西渠村南组及西渠村北组向长安区政府递交申请，请求将本案争议土地确权给其所有。2013年3月25日，长安区政府根据1988年9月原长安县第一次土地调查《义井乡土地边界结合图表》、《细柳乡土地边界结合图表》和2009年12月长安区第二次土地调查细柳街道办事处土地利用现状图，作出长政发（2013）16号《关于细柳街道办事处西渠村土地确权的处理决定》，确定该宗土地4.2亩（以实际测量面积为准）为西渠村委会所有。义井寨村委会、义井寨村一组不服，向西安市人民政府申请行政复议，西安市人民政府于2013年7月2日作出市政复决字（2013）43号行政复议决定书，维持了长安区政府作出的长政发（2013）16号处理决定，并告知当事人如对该决定不服，可以自接到决定之日起十五日内，向人民法院提起行政诉讼。义井寨村委会、义井寨村一组不服，于2013年7月11日向本院提起行政诉讼，因提供材料不符合起诉要求，多次予以补充后，本院于2013年12月26日正式立案。庭审中，义井寨村委会、义井寨村一组提交1996年11月29日张波与西渠村签订的《租赁土地协议书》，该协议书约定土地年租金每亩100元（总面积以平整后丈量为准），租期15年，租金每五年一次，三次付清。但该协议书未明确所租用土地的界址和面积。张波称上述土地租期期满后，其已将土地归还西渠村委会，西渠村委会称张波仅归还部分土地。又查明，长安区政府在行政处理程序中，未组织双方当事人对1988年9月、2009年12月两次土地调查材料进行质证、认证、听证，也未组织双方当事人进行调解，亦未提交证据证明其在土地争议处理程序中曾到现场调查、了解情况，未查验历史证书、文件，核实土地历史演变情况。在作出的处理决定中未引用相关法律、法规的条文。上述事实有长政发（2013）16号《关于细柳街道办事处西渠村土地确权的处理决定》、西安市人民政府市政复决字（2013）43号行政复议决定书、《租赁土地协议书》、当事人陈述等在卷佐证。本院认为，在市政复决字（2013）43号行政复议决定书下发后，原告义井寨村委会、义井寨村一组于2013年7月11日向本院递交了起诉材料，并未超过该行政复议决定书所告知的十五日起诉期限。长安区政府、西渠村委会、西渠村南组及西渠村北组称原告提起本案诉讼已超过起诉期限的抗辩意见本院不予采纳。《中华人民共和国土地管理法》第十条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农民集体经济组织经营、管理。”而义井寨村有村民小组，村民小组作为农村集体经济组织，对本小组所有的土地进行经营、管理，是合法的集体土地所有权主体，可以独立主张土地权利，无需村民委员会代行权利。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款、第二款“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理”之规定，被告长安区人民政府有权处理其辖区范围内发生的土地权属争议。《土地权属争议处理办法》对土地确权程序作出了明确规定，第十五条规定：“国土资源行政主管部门决定受理后，应当及时指定承办人，对当事人争议的事实情况进行调查。”第十七条规定：“承办人在调查处理土地权属争议过程中，可以向有关单位或者个人调查取证。被调查的单位或者个人应当协助，并如实提供有关证明材料。”第十八条规定：“在调查处理土地权属争议过程中，国土资源行政主管部门认为有必要对争议的土地进行实地调查的，应当通知当事人及有关人员到现场。必要时，可以邀请有关部门派人协助调查。”第二十一条规定：“对当事人提供的证据材料，国土资源行政主管部门应当查证属实，方可作为认定事实的根据。”第二十三条规定：“国土资源行政主管部门对受理的争议案件，应当在查清事实、分清权属关系的基础上先行调解，促使当事人以协商方式达成协议。调解应当坚持自愿、合法的原则。”长安区政府及国土资源行政主管部门应在土地确权行政程序中遵照执行。但在本案土地确权行政程序中，长安区政府及国土资源行政主管部门未严格审查当事人应当提供的证据材料，对据以作出处理决定的1988年9月、2009年12月两次土地调查材料未经质证、认证、听证，亦未在查清事实、分清权属关系的基础上先行调解，更未有证据证明其曾依法调查取证，违反法定程序。且长安区政府没有充分证据证明本案争讼土地的位置与两次土地调查成果图的相应性及争讼土地的面积，处理决定虽认定争讼土地面积为4.2亩，但又表明以实测面积为准，系认定事实不清，主要证据不足。同时，长安区政府在所作的处理决定中，未适用法律、法规，违反法律规定。综上所述，长安区政府作出长政发（2013）16号《关于细柳街道办事处西渠村土地确权的处理决定》认定事实不清，主要证据不足，程序违法，缺乏法律依据，应当撤销并重新作出具体行政行为。原告义井寨村委会、义井寨村一组请求撤销本案被诉具体行政行为的请求应予准许。至于原告义井寨村委会、义井寨村一组要求确认西渠村在沣惠渠西岸有土地2亩之请求，应由长安区政府在重新作出具体行政行为时一并处理。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目、第2目、第3目，《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第六十条之规定，判决如下：一、撤销西安市长安区人民政府长政发（2013）16号《关于细柳街道办事处西渠村土地确权的处理决定》；二、责令西安市长安区人民政府于本判决生效后6个月内重新作出土地确权的具体行政行为。诉讼费100元，由西安市长安区人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于陕西省高级人民法院。审 判 长  崔立新审 判 员  王 峰代理审判员  张 静人民陪审员  张 军人民陪审员  任绥萍二〇一四年一月二十一日书 记 员  康馥婷