广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2014）粤高法行终字第87号上诉人（原审原告）：罗定市罗平镇湴塘村委会马溪村民小组。负责人：陈永光，组长。委托代理人：陈汉荣，男，住广东省罗定市。被上诉人（原审被告）：罗定市人民政府。住所地：广东省罗定市罗城镇罗城街道宝定路**。法定代表人：黄天生，市长。委托代理人：陈波，罗定市法制局副局长。委托代理人：周汉民，罗定市山纠办副主任。原审第三人：罗定市罗平镇泗盆村委会中村一村民小组。负责人：辛容波，组长。原审第三人：罗定市罗平镇泗盆村委会中村二村民小组。负责人：辛火才，组长。上述原审第三人的共同委托代理人：韩伟华，广东科业律师事务所律师。上述原审第三人的共同委托代理人：辛绍威，男，住广东省罗定市。上诉人罗定市罗平镇湴塘村委会马溪村民小组（下称马溪村民小组）因诉被上诉人罗定市人民政府、原审第三人罗定市罗平镇泗盆村委会中村一村民小组、罗定市罗平镇泗盆村委会中村二村民小组（下称中村一、二村民小组）林地确权行政纠纷一案，不服广东省云浮市中级人民法院作出的（2013）云中法行初字第6号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审查明：争议的两幅林地座落在罗定市罗平镇泗盆村委会与湴塘村委会接壤处，分别为“大头屋地”林地、“大灶顶”林地。其中争议的“大头屋地”林地面积约398亩，四至范围：东从墨然山脚（杉木坑）往北走，经担腰岗坳（烂塘肚坳）、大头屋地斜九坑、大头屋地斜九坑尾往北沿正垠走上至水埒底，沿水埒底折往西至斜九坑西边山垠脊，再沿垠脊往北走到斜九山山脊分水为界；南至桂坑（桂仔眼坑））地面为界西至芒仔顶山脊分水为界；北至水岸民兵山（上横山）山脊分水为界。争议的“大灶顶”林地面积约25亩，四至范围：东至大灶顶坳横路为界；南至禾良横坑地面为界；西至地面为界；北至大灶坑地面为界。上述两幅争议林地主要生长有马尾松，属于上世纪七十年代由政府组织飞机播种生长而成的。双方当事人均没有“大头屋地”的山林权证。1982年5月8日，原罗定县人民政府发给马溪生产队（即现马溪村民小组）编号№006063号《山权林权证》，该证的附表编号№012062号山林权证存根中记载的第二幅山场为“石洒、旱地顶、禾良田”，面积125亩，四至范围为：上至山顶，下至水田，左至庙背坑，右至禾良田大汶田。经罗定市人民政府派员现场勘验查明，编号№012062号山林权证存根（附表）记载的“石洒、旱地顶、禾良田”林地的四至范围包含了现争议的“大灶顶”林地范围。1991年11月至1992年8月间，原罗定县国土局对罗平镇泗盆、湴塘两管理区之间的土地权属进行了界线核定，并制作了《土地权属界线核定书》。该核定书记载泗盆管理区与湴塘管理区的界线基本走向为南北走向，界线的东边为湴塘管理区，界线的西边为泗盆管理区。核定书中对两管理区的界线记载为：“从第14号拐点（点位位于高程点128.0米东南100米水沟中心处）。又由此折向西沿水沟中心线走210米至第15号拐点（点位位于水沟交叉处），距高程点128.0米西南160米。又由此折向东北沿水沟走345米至第17号拐点（点位位于两土坎南边水沟中心处，距西北坎南端50米，东北距坎南端50米）。又从第14号拐点起，向东北沿水沟中心线走462米至第16号拐点（点位位于高程点199.0米东北150米水沟中心处）。又由此折向西北直线走190米，又再折向西南沿山合水线走140米至第17号拐点。从第14号、15号、16号的封闭范围为争议地段，两管理区各写有一份争议原由书，在此不作说明了。从第17号拐点走向北沿山坡两崩坎中间走上280米至终止。终点距高程点218.0米东边70米处”。在《土地权属界线核定书》当中，记载有当时泗盆管理区与湴塘管理区之间的林地争议范围（即14号、15号、16号、17号拐点所封闭的范围），四至界线为：“东至以大头屋地斜九坑为界、南至斜九坑口为界、西至六仔地坑为界、北至水埒底山脊为界”，面积约145亩，该争议范围被现争议的“大头屋地”林地全部包含，座落在“大头屋地”林地范围的中部。而且，现争议的“大头屋地”林地南至界线由大东瓜西边山脚地面起直上至14号拐点，从14号拐点往西北走直上至洼脊分水界，从洼脊分水界往东北折向西南沿洼脊分水线至洼口坑（即六仔地坑）合水，再沿坑合水往东北走到17号拐点，从17号拐点往北沿山脊分水走经两崩坎中间走上到泗盆与湴塘两村委会权属界终点止，其基本界线为南北走向，界线的东边称为“大头屋地”东边山，面积约236亩，西边称为“大头屋地”西边山，面积约162亩。1999年4月3日，马溪村民小组与罗定市分界镇罗岗管理区的温九公民签订合同，将该村现争议的“大头屋地”林地范围内的松木发包给温九，承包范围为：“东至黄塘口山界，南至本村树边，西至泗盆下村山界，北至水岸山界”，承包款由马溪村民小组收取，该发包范围包含了现争议的“大头屋地”林地范围。1999年5月间，马溪村民小组将发包给温九承包范围的松木向林业部门提出砍伐申请，罗定市林业局先后于1999年12月、2000年8月许可马溪村民小组在发包给温九承包的1林班2、4、5小班的范围内择伐180亩和156亩。因马溪村民小组两次批砍的1林班4、5、6小班范围包含现争议的“大头屋地”林地，在砍伐“大头屋地”的林木时，中村一、二村民小组提出异议，认为“大头屋地”林地约有150亩林木属其村所有，双方遂发生林权纠纷。后经罗平镇林业站、罗定市山纠办组织双方进行调解协商，双方达成协议：同意将有争议林地的林木折价9000元，由承包者温九垫付给罗平林业站代保管，然后由温九自行处理木材，待山林权属确权后，该款归属林权者所有。“大头屋地”林地争议的150亩林地林木与1992年原泗盆与湴塘两村之间《土地权属界线核定书》中说明的争议范围相一致。2011年1月5日，中村一、二村民小组向罗定市人民政府提出林权争议处理申请，请求对争议的“大头屋地”、“大灶顶”林木林地权属作出处理。提出处理申请后，中村一、二村民小组又于2011年3月9日向罗定市公证处提出证据保全申请，随后该公证处出具（2011）罗证民字第182号《公证书》，对“山界标记线”进行了证据保全。2013年5月6日，罗定市人民政府经调查、调解无效后，作出罗府决（2013）1号《关于罗平镇大头屋地、大灶顶林木林地权属争议的处理决定》（下称罗府决（2013）1号《处理决定》），决定：一、争议的“大头屋地”林木林地所有权，以“桂坑地面为起点，向北到14号拐点至山脊，沿山脊向东北到199点高程附近转向西至六仔地坑，向北经17号拐点、两崩坑中间山脊到泗盆、湴塘两村委权属界终点”为界，东面的约236亩林木林地所有权属于马溪村民小组集体所有，西面的约162亩林木林地所有权属于中村一、二村民小组集体所有；二、争议的“大灶顶”林木林地所有权属于马溪村民小组集体所有。中村一、二村民小组不服，于2013年7月4日向云浮市人民政府提出行政复议申请，请求撤销被告罗定市人民政府作出的罗府决（2013）1号《处理决定》。云浮市人民政府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，于2013年9月25日作出云府行复（2013）10号《行政复议决定书》，决定维持被告罗定市人民政府作出的罗府决（2013）1号《处理决定》。马溪村民小组不服，遂向原审法院提起行政诉讼，请求：一、撤销罗定市人民政府于2013年5月6日作出的罗府决（2013）1号《处理决定》；二、维持罗定市罗平镇人民政府于2001年6月20日作出的（2001）罗府民调第1号《关于马溪村、中村山林地权属使用问题的调解意见》（下称（2001）罗府民调第1号《调解意见》），确认争议的“大头屋地”林木林地属于马溪村民小组集体所有；三、本案诉讼费用由被告承担。原告在庭审期间，放弃诉讼请求第二项即要求维持罗定市罗平镇人民政府于2001年6月20日作出的（2001）罗府民调第1号《调解意见》的诉讼请求。原审法院认为，本案的争议焦点是：被告罗定市人民政府作出的罗府决（2013）1号《处理决定》认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法的问题。根据《中华人民共和国森林法》第十七条第一款规定：“单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府处理。”被告罗定市人民政府对原告和第三人之间发生的山林权属争议作出处理，是其法定职责。对于争议的“大头屋地”林木、林地的归属问题。《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第十二条第一款规定：“县级以上人民政府依法核发的林权证，是处理林权争议的依据。”《林木林地权属争议处理办法》第三条规定：“处理林权争议，应当尊重历史和现实情况，遵循有利于安定团结，有利于保护、培育和合理利用森林资源，有利于群众的生产生活的原则。”原告和第三人双方均不能提供该林地的有效权属凭证证实争议林木、林地属于原告和第三人所有。而本案争议的“大头屋地”林地的林木属于当地政府所种植，且原告和第三人均不能提供证据证实其对争议林地的林木有管理的事实。被告从有利于生产、生活和安定团结出发，组织原告和第三人协商仍不能解决的情况下，根据上述规定，结合本案争议林地的地形地貌实际情况，作出罗府决（2013）1号《处理决定》，决定该争议的“大头屋地”林木、林地的东面约236亩林木林地归原告所有、西面约162亩林木林地归第三人所有是正确的。原告及第三人认为争议的“大头屋地”林木、林地全部属于其所有的理据均不成立，不予支持。对于争议的“大灶顶”林木、林地的归属问题。《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第十二条第一款规定：“县级以上人民政府依法核发的林权证，是处理林权争议的依据。”原告马溪村民小组持有的编号№006063号《山权林权证》附表记载的“石洒、旱地顶、禾良田”林地四至范围，包含了现争议的“大灶顶”林地，该林地内的主要林木属于当地政府所种植，并由马溪村民小组经营、管理。中村一、二村民小组没有任何权属依据。因此，被告罗定市人民政府作出的罗府决（2013）1号《处理决定》，将“大灶顶”林木、林地确权归原告所有，符合上述法律规定。第三人主张“大灶顶”争议林权属其所有，缺乏合法的依据，不予支持。综上，被告作出的罗府决（2013）1号《处理决定》认定事实清楚，证据确实、充分，适用法律正确，实体处理正确，程序合法，应予维持。原告请求撤销被告作出的罗府决（2013）1号《处理决定》没有事实和法律依据，不予支持。本案经原审法院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项规定，判决：维持罗定市人民政府于2013年5月6日作出的罗府决（2013）1号《处理决定》。马溪村民小组不服一审判决，向本院提起上诉称：1、争议的“大头屋地”林木林地权属，历来属于马溪村民小组集体所有。罗定市罗平镇人民政府作出的（2001）罗府民调第1号《调解意见》已发生法律效力，是认定“大头屋地”林木林地权属合法、有效的依据。（2001）罗府民调第1号《调解意见》第二点明确提出：“马溪村民小组可按多年来管理以上山林地的事实继续维持原状管理使用，管理山场具体界线是：东与双莲山场及本方有书证的山场为邻；南山脊与‘大头屋地’山场为界；西北分别与泗盆下村山场（芒仔顶）、生江镇水岸山场接边，此山场范围共约350亩（有附图说明）”，故应该为上诉人所有。2、争议的“大头屋地”西面约162亩林木林地历来都是由马溪村民小组管理使用，只是在八十年代初本村与生江镇水岸村山场交界处发生纠纷。对此，马溪村民小组与水岸村已在当时到现场协商解决并划清双方的山界，至今没有发生过新的争议。3、原审第三人中村一、二村民小组至今无法提供证据推翻（2001）罗府民调第1号《调解意见》，应承担举证不能的法律后果。被上诉人应当深入调查案件的事实真相，不该用折中的办法随意作出处理决定。本案属于林木林地纠纷，罗定市罗平镇人民政府和山纠办早已对该争议作出调解处理，原审第三人从未提出申诉或异议。被上诉人既不尊重历史和现实情况，又不采纳马溪村民小组提供的证据，在中村一、二村民小组没有提供该争议林地的有效权属凭证，尚未查清本案事实的情况下，作出罗府决（2013）1号《处理决定》，把本来属于马溪村民小组集体所有的“大头屋地”西面约162亩林木林地划给中村一、二村民小组集体所有。该处理决定严重侵害了马溪村民小组村民的合法权益，应依法予以撤销，一审判决予以维持是错误的。综上，请求二审法院：1、撤销一审判决及罗定市人民政府作出的罗府决（2013）1号《处理决定》；2、判令被上诉人重新作出具体行政行为；3、本案诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人罗定市人民政府答辩称：1、1982年5月8日，罗定市人民政府颁发给马溪生产队（现马溪村民小组）编号№006063号《山权林权证》，在马溪生产队的编号№012062号山林权证存根中记载的“石洒、旱地顶、禾良田”的地点及四至范围包含了现争议的“大灶顶”林地四至范围。争议的“大灶顶”林地林木一直由马溪村民小组经营、管理；1990年至2009年，马溪村民小组先后将“大灶顶”及本村所属林地上的松木分别发包给广西籍人以及本地人采割松脂。2、双方当事人均没有“大头屋地”的山林权证。1991年11月至1992年8月间，原罗定县国土局对罗平镇泗盆、湴塘两村委会之间的土地权属进行了界线核定，《土地权属界线核定书》记载泗盆村委会与湴塘村委会的界线基本走向为南北走向，界线的东边为湴塘村委会，界线的西边为泗盆村委会。该核定书的文字说明及附后图标注有两村委会的争议范围。《土地界线核定书》记载的起点至终点，除说明的争议范围外，界线权属清楚；说明的争议范围（即14号、15号、16号、17号拐点所封闭的范围），四至为“东至以大头屋地斜九坑为界、南至斜九坑口为界、西至六仔地坑为界、北至水埒底山脊为界”，面积约145亩，该争议范围被现争议的“大头屋地”林地全部包含，座落在“大头屋地”林地范围的中部。现争议的“大头屋地”林地南至界线由大东瓜西边山脚地面起直上至14号拐点，从14号拐点往西北走直上至洼脊分水界，从洼脊分水界往东北折向西南沿洼脊分水线至洼口坑（即六仔地坑）合水，再沿坑合水往东北走到17号拐点，从17号拐点往北沿山脊分水走经两崩坎中间走上到泗盆至湴塘两村委会权属界终点止，其基本界线为南北走向，界线的东边称为“大头屋地”东边山（面积约236亩），西边称为“大头屋地”西边山（面积约162亩）。3、1999年4月3日，马溪村民小组与分界镇罗岗管理区温九签订合同，将马溪村民小组所属（包括现争议的“大头屋地”林地）山场的松木发包给温九承包，其承包范围为“东至黄塘口山界，南至本村树边，西至泗盆下村山界，北至水岸山界”，该范围包含了现争议的“大头屋地”林地范围。1999年5月，马溪村民小组将发包给温九承包范围的松木向有关部门提出砍伐申请，经批准许可，罗定市林业局先后于1999年12月、2000年8月许可马溪村民小组在发包给温九承包的1林班2、4、5小班的范围内择伐180亩和156亩。马溪村民小组两次批砍的1林班4、5、6小班范围包含现争议的“大头屋地”林地。马溪村民小组在砍伐“大头屋地”的林木时，中村一、二村民小组认为“大头屋地”林地约有150亩林木属其村所有，提出了“大头屋地”林地林木权属争议。“大头屋地”争议的150亩林地林木与1992年原泗盆和湴塘两村委会之间《土地权属界线核定书》中说明的争议范围基本一致。3、我府处理争议过程中，中村一、二村民小组提交了罗定市公证处2011年3月25日出具的（2011）罗证民字第182号《公证书》，罗定市公证处对“山界标记线”进行了证据保全。经核定，罗定市公证处公证保全的“山界标记线”不在“大头屋地”和“大灶顶”争议的林地范围内。4、该宗林木林地权属争议，双方当事人均申请处理，经过我府调处山林纠纷办公室调解，调解无果后再报我府作出处理决定。综上，我府作出的罗府决（2013）1号《处理决定》认定事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确、处理恰当。请求二审法院驳回上诉，维持原判。原审第三人中村一、二村民小组未提交书面答辩意见。本院根据各方当事人提交的证据材料和庭审质证情况，确认一审判决查明的事实。另查明，1990年至2009年，马溪村民小组先后将“大灶顶”及本村所属林地上的松木发包给广西籍人及本地人采割松脂。本院认为：关于争议的“大灶顶”林木、林地的权属问题。《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第十二条第一款规定：“县级以上人民政府依法核发的林权证，是处理林权争议的依据。”第十三条规定：“下列材料可作为处理林权争议的参考依据：……（二）能够准确反映森林、林木和林地经营管理状况的有关凭证；……”上诉人马溪村民小组持有的编号№006063号《山权林权证》附表记载的“石洒、旱地顶、禾良田”林地四至范围，包含了现争议的“大灶顶”林地，该林地内的主要林木属于当地政府所种植，并由马溪村民小组经营、管理。中村一、二村民小组既无权属凭证亦无经营、管理使用事实。因此，罗定市人民政府作出罗府决（2013）1号《处理决定》，将“大灶顶”林木、林地确权给马溪村民小组所有符合上述规定，原审法院予以维持正确。中村一、二村民小组主张“大灶顶”争议林权属其所有，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。关于争议的“大头屋地”林木、林地的权属问题。上诉人马溪村民小组和原审第三人中村一、二村民小组均不能提供该林地的有效权属凭证。《林木林地权属争议处理办法》第三条规定：“处理林权争议，应当尊重历史和现实情况，遵循有利于安定团结，有利于保护、培育和合理利用森林资源，有利于群众的生产生活的原则。”本案争议的“大头屋地”林地的林木属于当地政府所种植，上诉人和原审第三人均不能提供证据证实其各自对争议林地的林木有经营管理的事实，罗定市人民政府根据上述规定，参考《土地权属界线核定书》确立的泗盆管理区与湴塘管理区的界线，从有利于生产、生活和安定团结出发，结合本案争议林地的地形地貌实际情况，作出罗府决（2013）1号《处理决定》，将争议的“大头屋地”林木、林地的东边山面积约236亩林木林地确权给马溪村民小组所有、西边山面积约162亩林木林地确权给中村一、二村民小组所有，并无不当。上诉人及原审第三人认为争议的“大头屋地”林木、林地全部属于其所有，理由不成立，本院不予支持。《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第七条第二款规定：“单位之间发生的林权争议，由所在地县级以上人民政府依法调处。”本案“大头屋地”林木、林地权属争议发生在两个村民小组之间，罗定市罗平镇人民政府无权对村民小组之间的林权争议确权。上诉人马溪村民小组认为罗定市罗平镇人民政府作出的（2001）罗府民调第1号《调解意见》是认定“大头屋地”林木林地为其所有的合法、有效的依据，没有事实和法律依据，本院不予支持。综上，上诉人马溪村民小组的上诉理由不能成立，本院依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人马溪村民小组负担。本判决为终审判决。审 判 长  刘德敏代理审判员  罗 燕代理审判员  李穗珍二〇一四年四月十日书 记 员  李 捷