汕头市中级人民法院行 政 裁 定 书（2013）汕中法行初字第424号原告汕头市潮南区两英镇高堂社区居民委员会，住所地汕头市潮南区两英镇高堂居委办公室。负责人叶永武，主任。委托代理人杨启宏，广东中大中律师事务所律师。委托代理人聂世国，北京市亚奥律师事务所律师。被告汕头市潮南区人民政府，住所地汕头市潮南区峡山街道朝阳路1号。法定代表人刘永铭，区长。委托代理人李锦忠，广东东沙律师事务所律师。第三人汕头市潮南区两英镇古厝社区居民委员会，住所地汕头市潮南区两英镇古厝居委办公楼。负责人钟献裕，主任。第三人汕头市潮南区两英镇永丰社区居民委员会，住所地汕头市潮南区两英镇永丰居委办公楼。负责人钟锦辉，主任。第三人汕头市潮南区仙城镇梅径社区居民委员会，住所地汕头市潮南区仙城镇梅径村委办公楼。负责人贝容水，主任。上述三第三人委托代理人魏伟庆、钟麟，广东潮星律师事务所律师。原告汕头市潮南区两英镇高堂社区居民委员会（下称“高堂居委”）因与被告汕头市潮南区人民政府（下称“潮南区政府”），请求确认林地权属和撤销林权证纠纷，向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭进行审理。因汕头市潮南区两英镇古厝社区居民委员会（下称“古厝居委会”）、汕头市潮南区两英镇永丰社区居民委员会（下称“永丰居委会”）和汕头市潮南区仙城镇梅径社区居民委员会（下称“梅径居委会”）与被诉具体行政行为存在法律上的利害关系，本院依法追加古厝居委会、永丰居委会和梅径居委会作为第三人参加诉讼，并于2013年10月21日公开开庭审理了本案。原告的委托代理人杨启宏、聂世国，被告的委托代理人李锦忠，第三人古厝居委会、永丰居委会和梅径居委会的委托代理人魏伟庆、钟麟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2004年8月23日，汕头市潮南区林业局在接受第三人梅径居委会秋风村的申请后，报被告潮南区政府同意，为梅径居委会秋风村换发了《林权证》（证号列潮南府林证字（2004）第0112号），登记的林地范围包括：鹅颈山（面积150亩）、井柯山（面积218亩）、石牛山（面积60亩）。2010年，第三人古厝居委会、永丰居委会因遗失2004年发放的《林权证》，在登报声明作废后向潮南区林业局提出申请补发新的《林权证》。2010年12月15日，被告潮南区政府为古厝居委会、永丰居委会补发了新的《林权证》（证号列：潮南府林证字（2010）第0700006号、潮南府林证字（2010）第0700005号），其中潮南府林证字（2010）第0700006号《林权证》登记的林地所有权权利人为古厝居委会，林地范围包括：庵仔山向北（面积760亩）、刀背、蜘蛛地（面积750亩）、完宝石、企山、人仔石（面积735亩）、九斗（面积80亩）、狗石仔（面积300亩）、狮山（面积200亩）；潮南府林证字（2010）第0700005号）《林权证》登记的林地所有权权利人为永丰居委会，林地范围包括：卜仔园（面积163亩）、鬼门关（面积486亩）、完宝石、企山、人仔石（面积735亩）、九斗（面积80亩）、狗石仔（面积300亩）、狮山（面积200亩）。被告在法定期限内向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据：1、林权登记发证资料，证明林权登记事实清楚，证据确凿，发证程序合法；2、原潮阳市人民政府《关于两英镇高堂与古厝、永丰和秋风山地争议问题的批复》，证明涉讼山地历史已有定论，不存在权属争议；3、《中华人民共和国森林法》、《林木和林地权属登记管理办法》，《关于稳定山权林权和落实林业生产责任制的决定》、《广东省林地林权登记换发证工作方案》、《汕头市潮南区林地林权登记换发证工作方案》、广东省委、省政府《关于推进集体林权制度改革的意见》、《潮南区关于推进集体林权制度改革的实施方案的通知》、《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》、《关于确定土地权属问题的若干意见》，证明本案林权登记符合有关法律、规章及相关规定。原告诉称，位于潮南区两英镇秋风水库东侧及东南侧的虎地山、莲花心山、马鞍山、网地山、粗石狮山、狮球山、白石岭北坡，共计面积370老亩，自公元1265年起一直是高堂村管理及耕作。1962年公社号召各村上山种树，古厝、永丰、秋风三村抢先种树苗。1963年两英公社党委将上述山地划分给古厝、永丰、仙城镇梅径居委秋风村植树。1964年开始，高堂村不断向各级政府提出要求要求归还，但没有得到答复。1993年潮阳市人民政府组成联合调查对此事进行调查，但没给出明确的处理结果。至2004年政府办理山林权证换证期间，高堂村填表申请上级主管部门进行审批，也无结果。高堂村多次申请、申报、上访，区政府领导表示同意有争议的山林地一律不予发证。2012年7、8月份期间，原告发现潮南区政府已于2004年8月23日将与高堂村有争议的山林地分别发放山林权证给两英镇古厝村、永丰村及仙城镇梅径居委会秋风村。原告认为，根据《中华人民共和国森林法实施条例》第五条第一款和《广东省森林权属争议调解处理办法》规定，被告擅自颁发上述山林权证的行为是错误的、违法的，请求法院判决撤销被告发放给古厝村、永丰村及梅径居委秋风村的林权证，并判令被告确认位于潮南区两英镇秋风水库东侧及东南侧的虎地山、莲花心山、马鞍山、网地山、粗石狮山、狮球山、白石岭北坡，共计面积370老亩的山地权属为原告所有。原告提供的证据有：1、信息查询结果，证明原告主体地位；2、汕头市人民政府汕行复案（2013）10号行政复议决定书，证明汕头市人民政府维持被告行政行为；3、原潮阳市人民政府《关于两英镇高堂与古厝、永丰和秋风山地争议问题的批复》（潮府复字（1993）71号），证明涉案山地争议的事实；4、调查笔录，证明涉案山地自古为原告所有的事实；5、高堂祖遗山地示意图以及族谱，证明原告自祖辈就对粗狮山、虎地山等山地拥有所有权；6、高田乡、秋风岭租谷登记，证明因具有所有权而出租给他乡的收入情况；7、相片7张，证明先祖埋葬在拥有所有权山地的事实；8、1984年11月12日给潮阳县人民法院院长的信函，证明原告发现他乡侵占山地及时向法院主张权利；9、《请求制止在高堂山地挖土、炸石、毁坟及归还高堂山地报告》以及邮寄挂号回执，证明原告给潮阳市人民政府等单位的报告主张高堂山地所有权，山地纠纷一直持续存在；10、《关于请求处理山地纠纷的报告》以及邮寄回单，证明山地存在纠纷的事实被告早已一清二楚；11、《关于发放虎地山、莲花心山等十条山陵林地权属登记证的申请报告》，证明原告一直向政府授权单位主张山地所有权的权利；12、中国旅泰华侨高堂同乡会送交国务院侨办负责同志《报告书》以及现场照片，证明2007年9月27日旅泰华侨代表前往国务院侨务办公室面呈《报告书》要求归还高堂乡集体所有权归属事实；13、山峰确权申报表，证明原告2011年9月向政府申报山地所有权的事实。庭审前，原告向本院申请证人刘镇杰、黄林清，陈永镜出庭作证，证实涉讼林地权属为原告所有，本院依法审查后，准许证人刘镇杰、黄林清，陈永镜出庭作证。被告辩称，一、原告请求人民法院判令被告确认本案讼争林地权属为其所有，缺乏事实和法律依据。原告无法提供权属证明材料证实讼争林地权属为其所有。《森林法》第三条第二款规定：“全民所有的和集体所有的森林、林木和林地，个人所有的林木和使用的林地、由县级以上地方人民政府登记造册，核发证书，确认所有权或者使用权。”国家林业局《林木和林地权属登记管理办法》第五条规定“森林、林木和林地权属证明文件”是林权权利人申请登记的必备材料之一，《广东省林地林权登记换发证工作方案》也规定“申请时应提交原林权证、合同、协议等有关资料”，以及“在进行林地林权登记时，要做到权属明确、四至清楚、面积准确，经毗邻单位认定后逐级审核”，《中共广东省委、广东省人民政府关于稳定山林权和落实林业生产责任制的决定》（粤发（1981）34号）规定“不准要回‘土改山’、‘祖宗山’”。由于原告缺乏据以登记的资料，其所指的证实材料、收租金记录、先祖石牌照片等资料并不符合登记的要求，故其诉请人民法院判令被告确认本案讼争土地权属为其所有，缺乏事实和法律依据；二、原告请求撤销被告换发给三第三人的上述《林权证》，缺乏依据。本案讼争山地于上世纪六十年代已被原两英公社确认给古厝、永丰、秋风村使用。1993年4月3日，原潮阳市林业局和两英镇政府曾共同派员组成联合调查组就申请人提出的山林权属争议问题开展调查，形成《关于两英镇高堂与古厝、永丰和秋风山地争议问题的调查汇报》，提出“上述山地的山林林权应分别归属古厝、永丰和秋风村（居）”的意见，原潮阳市人民政府于1993年8月20日作出《关于两英镇高堂与古厝、永丰和秋风山地争议问题的批复》（潮府复字（1993）71号），原则上同意上述意见。从调查的情况看，自1957年山地收归集体后，本案诉讼山地分别由古厝、永丰、秋风村集体组织社员种树造林，上述使用情况至今没有改变，已维持半个多世纪的时间。1982年2月18日，秋风村取得原潮阳县人民政府颁发的潮府证字NO.000275号《山林权证》。根据广东省人民政府办公厅《广东省林地林权登记换发证工作方案》（粤府办（2002）53号）和广东省委、省政府《关于推进集体林权制度改革的意见》（粤发（2008）14号）的要求，潮南区于2003年11月开展林权登记发证工作，涉案山地分别由古厝、永丰、秋风村领取国家统一印制的《中华人民共和国林权证》；2010年1月开始潮南区开展集体林权制度改革工作。因古厝村、永丰村遗失《林权证》而向上述两村补发《林权证》。在颁证过程中，被告严格执行《森林法》及其实施条例、国家林业局《林木和林地权属登记管理办法》及广东省的有关规定，经过调查核实，认真审核申请资料，经过初审、终审、上报审批、公告等程序，依法进行。且从上述三村提供的登记资料看，秋风村提供的原山林权证、古厝、永丰居委提供的1989年原潮阳县国土局确认的《土地权属界线核定书》以及补发的林权证均符合《林木和林地权属登记办法》、《广东省林地林权登记换发证工作方案》和省委、省政府《关于推进集体林权制度改革的意见》等规范性文件的精神，登记资料显示与原告的山林权属不发生争议，因此，被告对本案讼争山地颁发山林权证的行为，事实清楚，证据确凿，适用相关规定恰当，程序合法。原告请求撤销本案涉讼山地的登记行为，缺乏事实依据；三、原告的起诉已经超过法律规定的起诉期限。《森林法》第十七条第三款规定“当事人对人民政府的处理决定不服的，可以在接到通知之日起一个月内，向人民法院起诉。”《行政诉讼法》第三十九条规定“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。……”原告在起诉状中承认本案讼争山地于上世纪60年代已由原两英公社划归古厝、永丰、秋风三村，而于1993年原潮阳市人民政府也已确认本案讼争山地为古厝、永丰、秋风三村所有，原告在起诉状中引用原潮阳市人民政府潮府复字（1993）71号批复，可见其知道本案讼争山地确认给三第三人的事实，但原告没有在法律规定的起诉期限内提起诉讼，原告的起诉已经超过法定期限。综上，请求法院依法驳回原告的起诉，维持被告的颁证行为。第三人古厝居委会、永丰居委会、梅径居委会答辩称，一、本案原告诉称涉及三第三人的林地，位于三第三人辖区范围内，与原告相距几十里，从解放前到解放后一直由三第三人居民管理使用，特别是六十年代“四固定”时人民政府已确认为三第三人所有及管理使用，2004年和2010年又颁发了林权证，因此，涉案的林地权属为三第三人所有非常清楚；二、潮南区政府在所有权历史上早有定论的情况下，按照程序颁发林权证给三第三人，合情合理，应予维持，原告要求撤销潮南区政府颁发给三第三人的林权证没有道理。因此，原告的起诉缺乏事实及法律依据，不能成立，请求法院驳回原告诉求，维护三第三人的合法权益。第三人古厝居委会、永丰居委会、梅径居委会在法定期限内没有向本院提供证据。庭审时，三方当事人就原、被告提供的证据材料和证人证言进行了质证，对当事人无异议部分本院予以确认，对当事人存在异议的证据本院依据证据规则结合当事人双方在法庭上的陈述、辩解，进行综合认定。经审理查明，涉案山林为位于潮南区两英镇秋风水库东侧及东南侧的虎地山、莲花心山、马鞍山、网地山、粗石狮山、狮球山、白石岭北坡等山地，自1957年山林权属收归集体后，分别由古厝居委、永丰居委和梅径居委秋风村集体组织种树造林。1964年，原告因在上述山林葬坟与古厝居委发生纠纷，原告主张上述山林系其祖遗山地，多次向公社及法院等部门提出归还上述山林权属，但一直没有得到答复。1993年，原告向原潮阳市政府提交《关于请求处理高堂与古厝、永丰及秋风山地纠纷的报告》，潮阳市林业局、两英镇根据市政府指示，组成联合调查组，对涉案山地情况进行调查核实，并根据核实的情况，形成《关于两英镇高堂与古厝、永丰和秋风山地争议问题的调查汇报》，向原潮阳市人民政府提出“上述山地的山林林权应分别归属古厝、永丰和秋风村（居）”的意见。原潮阳市人民政府于1993年8月20日作出《关于两英镇高堂与古厝、永丰和秋风山地争议问题的批复》（潮府复字（1993）71号），批复：“原则上同意《调查报告》的意见，对汇报中提出的问题和建议由市农委、市林业局协助两英镇政府组织实施，并应细致地做好该地干部、群众的思想工作，要从安定团结的大局出发，以高的姿态，解决好争议的问题”。2004年8月23日被告潮南区政府为梅径居委会秋风村换发了《林权证》（证号列：潮南府林证字（2004）第0112号）；古厝居委会、永丰居委会因遗失2004年发放的《林权证》，于2010年10月23日在《汕头日报》上登报声明作废，并向潮南区林业局提出申请补发新的《林权证》。2010年12月15日，被告潮南区政府为第三人古厝居委会、永丰居委会补发了新的《林权证》（证号列：潮南府林证字（2010）第0700006号、潮南府林证字（2010）第0700005号）。2013月29日，原告向汕头市人民政府提起行政诉讼，请求撤销2004年8月23日被告发放给古厝居委会、永丰居委会及梅径居委会秋风村的林权证，并将其变更为原告所有。汕头市人民政府于2013年5月27日作出复议决定：维持潮南区政府颁发给古厝居委会的潮南府林证字（2010）第0700006号《林权证》、永丰居委会的潮南府林证字（2010）第0700005号《林权证》及梅径居委会秋风村的潮南府林证字（2004）第0112号《林权证》。原告不服，遂向本院提起诉讼。本院认为，本案纠纷属林地权属争议，根据《中华人民共和国森林法》第十七条规定“单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理。”“当事人对人民政府的处理决定不服的，可以在接到通知之日起一个月内，向人民法院起诉。”以及《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第七条“林权争议按照分级负责、就地调处的办法，由各级人民政府依法调处并作出决定。”“单位之间发生的林权争议，由所在地县级以上人民政府依法调处。”第十条“当事人申请调处林权争议，应当向人民政府林权争议调处机构递交《林权争议调解处理申请书》，并按照被申请人数提交副本”和第二十九条“当事人对人民政府作出的林权争议处理决定不服的，可依法申请行政复议；对行政复议决定不服的，可依法提起行政诉讼。”等的规定，本案中，原告诉称涉案林地为其所有，认为涉案林地权属存在争议，依法应当向所在地县级以上人民政府申请调处，由人民政府作出林权争议处理决定。但原告所举证据未能证明其有向人民政府林权争议调处机构提交过《林权争议调解处理申请书》申请调处，也未能证明人民政府对涉案林地权属作出处理决定。1993年，潮阳市林业局、两英镇政府形成的《关于两英镇高堂与古厝、永丰和秋风山地争议问题的调查汇报》和原潮阳市人民政府作出的潮府复字（1993）71号《关于两英镇高堂与古厝、永丰和秋风山地争议问题的批复》仅是潮阳市林业局、两英镇政府与原潮阳市人民政府之间的请示和批复，属行政机关之间的内部行政行为，且从批复的内容看，该批复也没有对争议林地权属作出明确处理决定。因此，原告在本案涉讼林地权属争议未依法向人民政府申请调处、未经人民政府作出处理决定的情况下，起诉请求法院判令被告确认涉案林地权属为其所有，法院依法不予受理，对原告的起诉，本院依法予以驳回。关于原告起诉请求撤销被告2004年8月23日将涉案林地发给古厝居委、永丰居委和梅径居委会秋风村的《林权证》的问题，本案中，原告起诉所涉及的山林地为位于潮南区两英镇秋风水库东侧及东南侧的虎地山、莲花心山、马鞍山、网地山、粗石狮山、狮球山、白石岭北坡等林地，面积共计370老亩，与被告颁发给古厝居委会的潮南府林证字（2010）第0700006号《林权证》、永丰居委会的潮南府林证字（2010）第0700005号《林权证》和梅径居委会秋风村的潮南府林证字（2004）第0112号《林权证》上所登记的山名、面积和四至明显不一致，原告所举证据也未能明确被告颁发给古厝居委会、永丰居委会和梅径居委会秋风村的上述《林权证》所登记的林地就是其诉求林地的范围。因此，对此问题，应由人民政府在处理涉案林地权属争议时一并查明后作出处理决定，本案不予审查。综上所述，原告的起诉不符合法律规定，本院依法予以驳回。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第（十一）项的规定，裁定如下：驳回原告汕头市潮南区两英镇高堂社区居民委员会的起诉。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并接对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。审判长  陈楚纯审判员  谢及凯审判员  陈壮丽二〇一四年一月十七日书记员  郭丹虹