成都市武侯区人民法院 行 政 判 决 书 （2008）武侯行初字第6号 原告中国信达资产管理公司成都办事处（简称信达成都办事处），住所地：成都市署袜北三街20号蜀都大夏。 负责人钟锦，该办事处主任。 委托代理人周平，四川海德律师事务所律师。 被告成都市国土资源局高新分局（简称高新国土局），住所地：成都市天府大道北段18号。 法定代表人官旭，该局局长。 委托代理人谢练，四川四方达律师事务所律师。 委托代理人李萧，四川四方达律师事务所律师助理。 原告信达成都办事处与被告高新国土局土地行政决定一案，由成都市中级人民法院移交本院审判。本院于2008年1月7日受理后，依法组成合议庭，于2008年6月4日公开开庭进行了审理，原告信达成都办事处委托代理人周平，被告高新国土局的委托代理人谢练、李萧到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 本案的被诉具体行政行为是，2007年9月24日，被告高新国土局作出成高国土资[2007]80号《成都市国土资源局高新分局关于收回国有划拨土地使用权的决定》（简称《80号决定》），主要内容是：原告信达成都办事处使用的、原成都市汽车运输总公司、四川望丛珍稀动物养殖场、成都蜀美彩印厂、成都新光电子设备厂以划拨方式取得的、位于成都市高新区西部园区合作镇金凤村、回龙村的郫国用[1998]字第0242号、郫国用[1995]字第0112号、郫国用[1995]字第0121号、郫国用[1995]字第0122号国有划拨土地使用权，原核准的使用用途为工业、养殖用地，根据成都市规划管理局批复（成规管[2005]77号）的高新区合作南片区控制性详细规划，位于金凤村、回龙村的“珍稀动物养殖场”现规划性质为道路、街头绿地及二类住宅用地；按照《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条、《成都市国土资源局、成都市规划管理局关于进一步加强国有建设用地城市规划和土地用途管理的通知》第三条的规定，经成都高新技术产业开发区管理委员会（简称高新区管委会）2007年9月13日下发的《关于同意收回国有划拨土地使用权的批复》（成高管函[2007]56号）的批准，决定收回上述4宗国有划拨土地使用权，并依法注销国有土地使用权证；同时要求原告信达成都办事处在接到本决定后15工作日内到被告处办理补偿事宜。 原告信达成都办事处诉称，本案所涉及的4宗土地、即位于成都市高新区西部园区合作镇金凤村、回龙村的郫国用[1998]字第0242号、郫国用[1995]字第0112号、郫国用[1995]字第0121号、郫国用[1995]字第0122号国有划拨土地使用权，系中国银行四川省分行依据法院生效民事裁定、以抵偿债务的方式所取得。2004年7月29日，原告信达成都办事处与中国银行四川省分行签订《债权转让协议》，受让了全部相关债权，成为上述土地的合法使用人。上述土地原核准的使用用途为生产、渔场，并非被告所认定的工业、养殖。信达成都办事处认为，1、被告高新国土局作出的《80号决定》认定事实不清，对上述土地使用性质认定不准；认定规划性质发生改变缺乏证据，且在仅认定其中1宗土地即“珍稀动物养殖场”的规划性质发生变化的情况下，决定将全部4宗土地收回，明显不当；2、被告作出的《80号决定》是经高新区管委会“成高管函[2007]56号批复”的批准，而高新区管委会不是一级行政区即人民政府，在作出收回划拨土地行政行为方面没有得到成都市人民政府的明确授权，因此不具有作出收回国有土地使用权批复的主体资格和权限；3、根据相关法律规定，收回国有土地使用权应当给予补偿，而被告在作出《80号决定》前没有对上述土地的现状、建筑物和附着物等进行调查，因此没有、也无法合理地对原告进行补偿，剥夺了原告获得补偿的权利；4、被告未组织听证，剥夺了原告陈述、申辩和听证的权利。综上，原告请求撤销被告作出的《80号决定》。 被告高新国土局辩称，被告作出《80号决定》主体资格合法；高新区管委会批准对本案争议的4宗划拨土地予以收回，是经过成都市人民政府授权行使的行政管理行为；认定该4宗土地为国有划拨土地、及其原用途、以及规划调整的事实清楚，符合收回划拨土地使用权的法定事由；作出《80号决定》适用法律准确，程序合法；且在作出前曾多次与原告进行协商，保证了原告的陈述、申辩权利；因原告未提出听证要求，所以未组织听证；同时，法律法规并未将补偿规定为收回划拨土地使用权的前置程序，且被告在《80号决定》中已明确告知原告在15工作日内前来办理补偿事宜。请求驳回原告的诉讼请求。 经法庭审理，双方无争议的案件事实是：2003年10月，中国银行四川省分行依据成都市中级人民法院执行程序生效民事裁定，以抵偿债务的方式所取得位于成都市高新区西部园区合作镇金凤村、回龙村的郫国用[1998]字第0242号、郫国用[1995]字第0112号、郫国用[1995]字第0121号、郫国用[1995]字第0122号4宗国有划拨土地使用权。2004年7月29日，原告信达成都办事处与中国银行四川省分行签订《债权转让协议》，受让了全部相关债权，成为上述土地的使用人。2007年9月24日，被告高新国土局经高新区管委会《关于同意收回国有划拨土地使用权的批复》的批准，作出《80号决定》，决定收回上述4宗国有划拨土地使用权，要求原告在接到本决定后15工作日内到被告处办理补偿事宜，同时告知原告享有申请行政复议和提起诉讼的权利。 对上述双方无争议的事实，本院予以确认。 双方争议的焦点是：1、被告高新国土局作出的《80号决定》认定事实是否清楚；2、被告作出《80号决定》的审批程序是否合法，即高新区管委会是否具有作出收回上述4宗国有土地使用权批复的主体资格和权限；3、被告在作出《80号决定》时是否应当完成或者确定对原告的补偿；4、被告是否剥夺了原告陈述、申辩和听证的权利。 庭审中，被告高新国土局就作出《80号决定》行政行为的事实依据、程序依据以及法律依据提供了如下证据材料有： 1、《成都市政府办公厅关于界定高新区西部园区范围并实行统一管理有关问题的批复》（成办函[2003]245号）第二条“成都市人民政府和郫县人民政府授权高新区管委会进行经济、行政和社会事务管理”； 2、《成都市人民政府印发关于推进成都高新技术产业开发区二次创业的意见的通知》（成府发[2003]44号），其中载明高新区管委会作为成都市政府派出机构，根据市政府授权行使市级经济管理权限；高新区各职能部门作为市二级局，相关业务是市级委、办、局管理职能的延伸，市级各部门要通过权限下放、授权、委托、代办等方式，落实高新区的管理权限；在高新区设立高新国土局，负责依法办理区内土地的征用、拆迁安置、划拨等具体工作；划拨方式供地的，由高新国土局组织材料，高新区管委会审查，报市人民政府审批； 3、成都市中级人民法院（2002）成执字第995号、（2003）成执字第694号民事裁定书，证实中国银行四川省分行依据法院生效裁定取得了涉案的4宗国有划拨土地使用权； 4、原告分别向被告、成都市人民政府、高新区管委会发出的“信蓉函（2006）28号、（2006）77号、（2007）12号”函件，《高新区管委会关于收回划拨土地使用权的函》（成高管函[2006]33号），《高新区管委会关于信达公司成都办事处77号来函的复函》，证实被告在作出《80号决定》前，原告曾与被告、以及高新区管委会就上述4宗土地的性质和用途、是否应当收回、以及补偿等问题进行协商，并提出异议，但未达成一致，原告也曾向成都市人民政府反应该情况； 5、成都市规划管理局关于批准实施《高新西区10（XIII.B）控制性详细规划》等6项规划成果的通知（成规管[2005]77号），《高新西区10（XII.C）控制性详细规划》高新西区合作南片区控制性详细规划土地利用控制规划图，《成都高新区规划建设局关于高新西部园区西南片区控制性详细规划的说明》，高新国土局根据调整后的规划制作的土地利用图，证实涉案4宗土地的局部现行规划已经调整为市政道路、街头绿地及二类住宅用地； 6、高新区管委会《关于同意收回国有划拨土地使用权的批复》（成高管函[2007]56号），证实高新区管委会向被告作出批复，同意收回涉案的4宗国有划拨土地使用权，并同意对地上建筑物、其他附着物给予适当补偿； 7、被告高新国土局《关于收回国有划拨土地使用权的决定》（成高国土资[2007]80号），证实被告于2007年9月24日作出收回涉案4宗国有土地使用权的决定； 8、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条，《成都市国土资源局、成都市规划管理局关于进一步加强国有建设用地城市规划和土地用途管理的通知》第三条“2005年1月1日以前依法取得使用权的工业用地，因城市规划已调整，需改变土地用途的，对划拨土地依法收回……”。 上述证据经庭审质证，原告信达成都办事处认为，1、根据《土地管理法》第五十八条的规定，收回国有土地使用权应当由土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有权批准的人民政府批准；高新区管委会系成都市政府的派出机构，在行使审查和批准收回国有划拨土地使用权的职权方面，没有得到成都市政府的明确授权，故没有作出批复的主体资格和权限；2、涉案4宗土地中，3宗土地原批准用途为“生产”、1宗为“渔场”，而不是“工业用地”，不符合文件中规定的收回条件，且在《80号决定》中，被告仅认定1宗土地的规划用途发生变化却将4宗土地全部收回，属于认定事实不清、证据不足；3、有关规划图等证据不能证实涉案4宗土地的规划用途发生改变，且与《80号决定》中仅认定1宗土地的规划用途发生变化自相矛盾；4、被告未明确补偿标准和办法，也未对建筑物、附着物进行调查核实评估，无法落实补偿。 本院经审查认为，被告提交的上述证据符合证据的客观性、关联性、合法性，对本案事实具有证明力，本院予以采信。 庭审中，原告未向法庭提供证据。 根据本院采信的证据材料，以及原、被告双方一致的陈述，经审理查明的事实是：2003年10月，中国银行四川省分行依据成都市中级人民法院执行程序生效民事裁定，以抵偿债务的方式所取得位于成都市高新区西部园区合作镇金凤村、回龙村的郫国用[1998]字第0242号、郫国用[1995]字第0112号、郫国用[1995]字第0121号、郫国用[1995]字第0122号4宗国有划拨土地使用权。2004年7月29日，原告信达成都办事处与中国银行四川省分行签订《债权转让协议》，受让了全部相关债权，成为上述土地的使用人。2006年4月至2007年4月期间，原告得知高新区管委会拟对上述4宗国有土地使用权予以收回后，先后以函件的方式向被告高新国土局、成都市政府、高新区管委会提出异议，双方就是否应当收回土地使用权以及补偿问题未达成一致意见。2007年9月13日，高新区管委会根据被告的请示，向被告作出《关于同意收回国有划拨土地使用权的批复》，同意收回上述4宗国有划拨土地使用权，并同意按照法律政策规定，对地上建筑物、附着物给予适当补偿。2007年9月24日，被告高新国土局根据该批复，并依据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条、《成都市国土资源局、成都市规划管理局关于进一步加强国有建设用地城市规划和土地用途管理的通知》第三条的规定，作出《80号决定》，决定收回上述4宗国有划拨土地使用权，要求原告在接到本决定后15工作日内到被告处办理补偿事宜，同时告知原告享有申请行政复议和提起诉讼的权利。 审理另查明，涉案的4宗土地的国有土地使用证载明，郫国用[1998]字第0242号土地原核准用途为渔场，郫国用[1995]字第0112号（四川望丛珍稀动物养殖场）、郫国用[1995]字第0121号、郫国用[1995]字第0122号土地原核准用途均为生产。 本院认为，高新国土局作为成都高新技术产业开发区的土地行政主管部门，具有作出收回国有划拨土地使用权决定具体行政行为的主体资格和职权依据。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款规定，“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为公共利益需要使用土地的；（二）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；……”，第二款规定，“依照前款第（一）项、第（二）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿”。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条规定，对划拨土地使用权，市、县人民政府根据城市建设发展需要和城市规划的要求，可以无偿收回；无偿收回划拨土地使用权时，对其地上建筑物、其他附着物，市、县人民政府应当根据实际情况予以适当补偿。本案中，首先，被告高新国土局在决定对原告信达成都办事处使用的4宗国有划拨土地使用权予以收回时所依据的事实，是成都市规划管理局批准实施的4宗土地所在地区控制性详细规划以及土地利用控制规划图，并据以认定该4宗土地的现行规划已经调整为市政道路、街头绿地及二类住宅用地，但是，被告作出的《80号决定》中却仅认定了其中的1宗土地即郫国用[1995]字第0112号（四川望丛珍稀动物养殖场）的规划性质发生改变，在此认定的前提下却将全部4宗土地的使用权予以收回，因此，该《80号决定》与被告提供的证据相矛盾，属认定事实不清，证据不足。同时，案件证据证实4宗土地原核准的用途为“渔场”、“生产”，而《80号决定》中却将原用途认定为“工业”、“养殖”，对此被告未举证说明；《80号决定》中引用了《成都市国土资源局、成都市规划管理局关于进一步加强国有建设用地城市规划和土地用途管理的通知》第三条的规定，而该条规定收回的对象是“2005年1月1日以前依法取得使用权的工业用地”，但被告未举证证明“渔场”、“生产”属于“工业用地”，因此也属于认定事实不清，证据不足。其次，根据法律规定，收回国有土地使用权应当由土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，本案中，被告作出《80号决定》前虽报经了高新区管委会审批，但未报经成都市人民政府批准；根据《成都市人民政府印发关于推进成都高新技术产业开发区二次创业的意见的通知》，高新区管委会系成都市政府派出机构，应当根据市政府的授权行使经济管理权限；其中规定在办理划拨方式供地工作时，应由高新国土局组织材料，高新区管委会审查，报市人民政府审批；该《通知》中虽然未规定办理收回国有划拨土地的程序，但被告亦未举证证明高新区管委会得到了市政府的明确授权，有权批准收回国有划拨土地，因此，被告作出《80号决定》的审批程序不合法，违反法定程序。再次，根据法律法规规定，为实施城市规划进行旧城区改建，以及根据城市建设发展需要和城市规划的要求，需要调整使用土地的，收回国有土地使用权时，对土地使用权人应当根据其地上建筑物、其他附着物的实际情况给予适当补偿；而本案中，被告不但在作出《80号决定》时未对原告给予补偿，而且也未举证证明其对原告4宗土地上的建筑物、其他附着物的具体情况进行了必要的调查、核实，以便在之后给予合理的适当补偿，这将势必严重影响原告依法获得补偿的权利，该行政行为的合理性存在瑕疵。关于原告享有的陈述、申辩和听证权利的问题，根据被告提供的证据证实，在被告作出《80号决定》前，原告曾与被告及其上级部门高新区管委会、以及成都市政府通过函件多次进行协商，保证和给予了原告陈述、申辩的权利；且根据国务院《全面推进依法行政实施纲要》的规定，“对重大事项，行政管理相对人、利害关系人依法要求听证的，行政机关应当组织听证”，本案中，原告未举证证明其向被告提出过听证要求，故被告未组织听证并不违反程序和法律规定。综上，被告高新国土局作出《80号决定》的行政行为认定事实不清，证据不足，违反法定程序，且该行政行为的合理性存在瑕疵，依法应予撤销。原告信达成都办事处请求撤销被告高新国土局作出的《80号决定》的诉讼请求，本院予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第（二）项之规定，判决如下：撤销被告成都市国土资源局高新分局于2007年9月24日作出的成高国土资[2007]80号《成都市国土资源局高新分局关于收回国有划拨土地使用权的决定》。 案件受理费50元，由被告成都市国土资源局高新分局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省成都市中级人民法院。 审 判 长  李 毅 审 判 员  饶 红 人民陪审员  严清秀 二〇〇八年九月十一日 书 记 员  李 剑