贵州省习水县人民法院行 政 判 决 书（2018）黔0330行初284号原告黄兴忠，男，汉族，生于1966年4月30日，贵州省桐梓县人，住桐梓县，委托代理人金义祥，贵州崇尚律师事务所律师。一般授权。被告桐梓县黄莲乡人民政府。法定代表人何朝庭，该乡乡长。原告黄兴忠诉被告桐梓县黄莲乡人民政府确认行政行为违法纠纷一案，本院受理后，于2015年10月30日作出（2015）习行初字第129号行政裁定书，裁定驳回原告黄兴忠的起诉。原告黄兴忠不服，向遵义市中级人民法院提起上诉，遵义市中级人民法院于2016年2月16日作出（2016）黔03行终21号行政裁定书，裁定驳回上诉，维持原裁定，该裁定已发生法律效力，后遵义市中级人民法院于2018年6月22日作出（2018）黔03行监1号裁定，由遵义市中级人民法院另行组成合议庭进行再审，遵义市中级人民法院于2018年8月23日作出（2018）黔03行再3号行政裁定书，撤销习水县人民法院（2015）习行初字第129号行政裁定书和遵义市中级人民法院（2016）黔03行终21号行政裁定书，指令习水县人民法院继续审理。本院受理后，依法组成合议庭于2019年4月15日公开开庭审理了本案。原告黄兴忠及委托代理人金义祥，被告桐梓县黄莲乡人民政府的法定代表人何朝庭到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告诉称：原告于2008年11月16日与桐梓县黄莲乡湖南洞村民委员会签订了一份《林地家庭承包合同》，向村委会承包了位于该村窝凼组小地名叫张麻子的林地一块，林地面积125.57亩。同年12月，原告获得该林地的林权证。2013年，被告擅自占用原告的林地7.5亩建设公路，此后，又擅自占用70亩林地进行坡改梯，原告得知后，放弃打工，从浙江返回家中，此后多次找村委会、桐梓县黄莲乡人民政府等部门调解无果。原告经庭审中变更后的诉讼请求为：一、请求确认被告擅自占用原告林地7.5亩（以实际勘测面积为准）修建公路的行政行为违法；二、请求确认被告擅自占用原告70亩林地坡改梯的行政行为违法；三、根据遵府函【2017】126号批复的规定，请求判令被告在对其修建公路时因擅自占用原告的7.5亩林地给原告造成的损失按照19800元/亩的标准予以赔偿；四、根据遵府函【2017】126号批复的规定，请求判令被告按照年产值1650元/亩/年的标准对其在坡改梯时因擅自占用原告的70亩林地给原告造成的损失予以赔偿（至恢复林地原状时止），同时赔偿恢复林地所需费用；五、本案案件受理费由被告承担。原告向法庭提交了下列证据：第一组：身份证复印件，证明原告主体资格；第二组：林权证复印件，证明林地属于防护林，证明被告用防护林地进行坡改梯的行政行为违法；第三组：遵府函【2017】126号批复，证明占用林地坡改梯赔偿标准为年产值1650元每亩每年，恢复林地费用请法庭参照国家有关占用林地恢复标准一并判决；第四组：照片、光盘，证明被告占用原告的防护林地进行坡改梯的事实及防护林地的现场状况；第五组：邮政特快专递收据，证明原告向被告提出过赔偿请求。经庭审质证，被告桐梓县黄莲乡人民政府对第一组证据三性无异议；对第二组证据，林权证只证明是防护林，但防护林分三类，原告没有提交分类依据，不能证明林地都属于原告管护范围；对第三组证据遵府函【2017】126号批复无异议；对第四组证据以法院现场认定为准；对第五组证据，特快专递只能证明原告向政府邮寄了东西，但不能证明邮寄的是赔偿申请。被告桐梓县黄莲乡人民政府辩称，第一、原告陈述的事实部分不属实。整个项目区的面积是49.5003公顷，性质均属于草地，而并非原告陈述的防护林。而原告述称有7.5亩被修为道路，7.5亩就是4995平方米，而项目区内的生产便道路是1.8公里，即8100平方米，并且项目区内不仅仅是原告一户，还有10余户群众，故此，原告陈述的事实部分不属实。第二、该项目是否属于违法行为的问题。1、行政行为是否违法主要是衡量该行为是否侵犯了相对人的合法权益，本案中实施的土地开发行为是一项利国利民的行为，不应当属于违法行为；而且违法行政行为是指行政主体实施的行为违反行政法律规范,侵害受法律保护的行政关系而尚未构成犯罪的有过错的行为,如滥用职权、适法错误、程序违法等。2、该土地项目是经群众会同意后实施的。根据《土地管理法》的规定，土地是属于村民委员会集体所有，并非是个人私有财产，集体可以根据土地的整体规划进行开发。本案中，土地开发项目是经过群众会同意后实施的，是代表整个项目区内群众的意志，而原告常年全家外出未能参加会议不等于该整体规划项目是不可行的。该项目的开发主要是为了提高土地的利用价值，同时也是按照程序进行审批的。所以，不管是桐梓县黄莲乡人民政府还是桐梓县人民政府均不存在行政行为违法。第三、主体不适格或者遗漏诉讼参加人。1、从一审查明的案件事实中和从一审提交的证据中也可以说明主体不适格。因为，桐梓县黄莲乡人民政府是在2013年5月10日向桐梓县国土资源局（现自然资源局）提交的立项报告，但国土资源局并没有批复同意桐梓县黄莲乡人民政府作为该项目的实施单位。而桐梓县国裕国有资产运营有限责任公司是2013年7月8日向桐梓县人民政府提交该项目开发的请示，2013年7月18日，桐梓县人民政府批复同意桐梓县国裕国有资产运营有限责任公司对该项目进行开发，2013年8月6日，县财政局、县国土资源局正式向桐梓县国裕国有资产运营有限责任公司下发土地开发项目的通知。并且，在文件中明确，由该公司履行法人责任。整个项目从申报、批复、实施、竣工验收的过程中，桐梓县黄莲乡人民政府的作用就是协调问题、解决问题。故此，桐梓县黄莲乡人民政府不是该项目的申请人和实施人，不应当承担项目法人责任，也就不是适格的诉讼主体。2、从另外一个角度分析，该项目得以付诸实施是以桐梓县人民政府批复的这个行政行为为前提，批复行为也是属于行政行为，没有批复同意便没有实施行为，所以本案遗漏必要诉讼参加人。3、本案中原告提出行政赔偿的诉讼请求，从一审提交的证据和查明的事实可以说明，桐梓县国裕国有运营有限责任公司是该项目申报和实施主体，也是土地开发项目的义务承担人，所以，该案遗漏诉讼参加人。第五、行政赔偿的依据问题。项目是2013年实施的，该项目赔偿的依据不应当是“遵府函（2017）126号”文件，应当结合“遵府函（2009）245号”文件。被告桐梓县黄莲乡人民政府在举证期限内向本院提交了所作行政行为的证据及依据：土地开发项目立项资料。1、批复，证明项目是由公司来负责开发；2、2013年7月8日国营公司向桐梓县人民政府申报项目开发的请示，证明项目申报主体是国营公司且桐梓县人民政府同意；3、桐梓县财政局和国土资源局下发的通知，证明桐梓县人民政府的批复是国营公司实施，同时也证明桐梓县黄莲乡人民政府不是适格主体；4、桐梓县黄莲乡人民政府5月4日向国土资源局申报开发该项目的立项报告，证明桐梓县黄莲乡人民政府没有得到批复，应当追加桐梓县人民政府为本案被告；5、可行性研究报告，证明申报单位是国土资源局；6、湖南洞村与桐梓县黄莲乡人民政府开会记录，证明经过群众会同意对项目进行开发；7、运营公司土地开发项目规划设计报告，证明项目区的面积和性质；8、测绘公司设计工作报告，证明之前的开发项目的状况。经庭审质证，原告黄兴忠对被告提出的桐梓县人民政府为适格被告的意见不持异议；防护林改成建设用地并建设公路没有经过省林业主管部门批复，没有合法手续，所以被告提供的所有手续均不能证明合法；防护林地禁止用于土地开发，所以被告提供的证据不能证明被诉行政行为的合法性；将原告享有承包和合法经营资格的林地用于土地整治的行为是桐梓县黄莲乡人民政府造成的，该政府作为当地政府是清楚情况的，所以是适格被告，同时桐梓县人民政府滥用职权，越权批复的行为也是违法的，所以桐梓县人民政府也是适格被告；被告提供的证据不能证明行政行为的合法性，桐梓县人民政府的批复只是同意桐梓国裕国营公司协同涉及的乡镇进行项目申报，国裕国营公司不是行政机关，国土局也不是申报单位，不能作为本次诉讼的主体，但是桐梓县人民政府应当追加为本案被告。同时根据相关法律法规，涉及财政资金的项目必须有乡镇政府参与；经过三分之二以上的村民开会讨论的记录，我们没有看到；用防护林进行土地整治是违法的；被告所说原告家全部外出打工，实际上原告妻子一直在家，不属实；由于被告至今没有对原告进行赔偿，所以原告要求适用遵府函【2017】126号标准进行赔偿合法有据；另，恢复林地要产生费用，要求法院一并判决该项费用。本院对当事人所举证据作如下认证，原告黄兴忠、被告桐梓县黄莲乡人民政府所举证据是其依法制作或搜集，来源合法，与本案关联，本院予以采证，据以认定案件事实。经审理查明，2013年5月10日，桐梓县黄莲乡人民政府作出黄府报〔2013〕51号《桐梓县黄莲乡人民政府关于申请黄莲乡湖南洞村沙子洞土地开发项目立项的报告》文件，就黄莲乡湖南洞土地开发整理项目向桐梓县国土资源局书面报告申请立项。2013年6月19日，桐梓县黄莲乡人民政府与湖南洞村委会签订《土地开发项目协议书》，对湖南洞村范围内的土地进行开发整理前期工作。《贵州省土地开发整理项目立项申请表》载明：项目名称为桐梓县黄莲乡湖南洞沙子洞土地开发项目，申请单位为桐梓县黄莲乡人民政府。桐梓县国裕国有资产运营有限责任公司会同国土、农牧、审计、财政和项目涉及乡镇等相关部门完成了土地开发整理项目前期工作后，于2013年7月8日向桐梓县人民政府递交了桐国裕〔2013〕52号《关于2013年土地开发项目申报立项的请示》，将桐梓县黄莲乡湖南洞村沙子洞等13个土地开发整理项目报桐梓县人民政府审批立项。桐梓县人民政府于同年7月18日作出桐府〔2013〕112号《关于2013年土地开发项目申报立项的批复》文件，批复同意桐梓县国裕国有资产运营有限责任公司的申报项目。桐梓县财政局和国土资源局（现自然资源局）对该项目进行具体规划及预算审核后，向桐梓县国裕国有资产运营有限责任公司联合下发了《关于新站镇片坝、农理村大面坡等十三个土地开发项目规划设计及预算的通知》，开展土地开发整理，由于原告黄兴忠林地属于黄莲乡湖南洞村沙子洞土地开发整理项目范围内，实施方在原告不知情的情况下对原告林地进行了开发，并修建公路作为该项目配套设施，对该项目开发后的土地未作出归还原告的处理，也未对占用原告林地修建公路的土地作出赔偿或补偿。原告得知上述情况后与村委会、桐梓县黄莲乡人民政府多次协调无果，遂持上述诉请诉至本院。本院认为：一、被告桐梓县黄莲乡人民政府是否为本案适格的诉讼主体，是否遗漏诉讼参加人的问题。土地开发整理行为会影响相对人的土地、林地收益，对相对人的权利产生影响，系行政行为。结合桐梓县黄莲乡人民政府作出的黄府报〔2013〕51号《桐梓县黄莲乡人民政府关于申请黄莲乡湖南洞村沙子洞土地开发项目立项的报告》文件及立项申请、2013年6月19日桐梓县黄莲乡人民政府与湖南洞村委会签订的《土地开发项目协议书》和《贵州省土地开发整理项目立项申请表》载明的内容来看，桐梓县黄莲乡人民政府是项目申报单位和实施单位，依照《贵州省土地整理复垦开发项目管理办法（试行）》第七条和第十八条的规定，项目申报单位即为项目承担单位，故因土地开发整理过程中产生的权利义务应由桐梓县黄莲乡人民政府承担，本案中桐梓县黄莲乡人民政府系被诉土地开发整理行为的适格诉讼主体，对于桐梓县国裕国有资产运营有限责任公司仅仅是土地开发整理的经办单位，不应作为诉讼主体参加诉讼，对于原、被告认为桐梓县人民政府也应作为被告不符合法律规定，因为桐梓县人民政府是桐梓县黄莲乡人民政府的上级部门，只是对立项申报项目进行批复，是对下级行政单位的层级管理，是对下级单位作出的内部指示行为，桐梓县人民政府对立项报告的批复未对原告设定或扩大权利义务，且不是本案被诉行政行为的实施主体，如果批复行政行为的行政机关都要作为共同被告，就会扩大不同上级审批机关和备案机关以及参与机关，不利于行政案件的解决，也不符合《行政诉讼法》的立法精神，再结合《贵州省土地整理复垦开发项目管理办法（试行）》第七条和第十八条的规定，故桐梓县人民政府也不是本案的适格被告。故本院对于原告黄兴忠、被告桐梓县黄莲乡人民政府要求追加桐梓县人民政府为本案被告的申请，本院经审查后不予追加，且在庭前对该请求已予以释明，本案不存在遗漏诉讼当事人。二、对于被诉的具体行政行为是否违法的问题。原告黄兴忠获得湖南洞村窝凼组小地名为张麻子的面积为125.57亩的林地所有权，并于2009年2月13日获得桐梓县林业局颁发的林权证，而被告桐梓县黄莲乡人民政府作为当地政府，在知道该林地权属的情况下，在开展土地开发整理过程中，应当征得林地权益人的同意，并按土地开发整理政策处理开发整理后的土地，对占用土地修建公路让土地永久灭失部分应予以赔偿或补偿，本案被告在原告不知情的情况下对原告林地进行了土地开发整理行为，并修建公路作为该项目配套设施，对该项目开发整理后的土地未作出归还原告或租用的处理，也未对占用原告林地修建公路的土地作出赔偿或补偿。故被告的行政行为侵害了原告的林地使用权和森林或林木所有权和使用权，但该项目土地开发整理已经完成，对该行政行为不可能撤销，应属于违法的行政行为。三、对于原告诉请的要求被告对占用林地造成的损失进行赔偿的问题。根据《最高人民法院关于适用的解释》第九十五条“人民法院经审理认为被诉行政行为违法或者无效的，可能给原告造成损失，经释明，原告请求一并解决行政赔偿争议的，人民法院可以就赔偿事项进行调解，调解不成的，应当一并判决。人民法院也可以告知其就赔偿事项另行提起诉讼。”的规定，被告桐梓县黄莲乡人民政府在原告承包管理的林地内进行土地开发整理并修建公路的行为前面已论述属于违法行为，但对于原告请求的赔偿，因庭前庭后组织原、被告进行调解，原、被告双方均没有调解意向。在庭审中因原、被告在本案中均未提供证据证明占用原告的林地进行土地开发整理和修建公路的实际面积，也未提供证据证明被告的具体行政行为给原告造成的实际损失。为查清事实，为对当事人负责和保护各方当事人的利益，原告应就赔偿事项另案提起行政赔偿诉讼为宜。综上事实和理由，为保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行政，据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条、《最高人民法院关于适用的解释》第九十五条之规定，判决如下：一、确认被告桐梓县黄莲乡人民政府占用原告黄兴忠林地修建公路的行政行为违法；二、确认被告桐梓县黄莲乡人民政府占用原告黄兴忠林地进行土地开发整理的行政行为违法；三、驳回原告黄兴忠其余诉讼请求。案件受理费50元，由被告桐梓县黄莲乡人民政府承担。如不服本判决，可以在本判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于遵义市中级人民法院。审 判 长  罗中文人民陪审员  陆建平人民陪审员  穆路梅二〇一九年四月二十五日书 记 员  陈 莉