黑龙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）黑行终142号上诉人（原审原告）哈尔滨市依兰东兴煤矿有限责任公司，住所地依兰县达连河镇。法定代表人姜河，该公司总经理。被上诉人（原审被告）依兰县人民政府，住所地依兰县通河路481号。法定代表人**帅，该县县长。委托代理人李海涛，依兰县安全生产监督管理局安监站站长。委托代理人谢英琰，黑龙江联升律师事务所律师。上诉人哈尔滨市依兰东兴煤矿有限责任公司（下称东兴煤矿）因诉被上诉人依兰县人民政府关闭煤矿公告一案，不服哈尔滨市中级人民法院（2018）黑01行初158号行政判决。向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对案件进行了审查,于2019年4月21日对依兰县人民政府的委托代理人李海涛、谢英琰进行了询问。东兴煤矿经本院合法传唤未到庭接受询问。本案现已审理终结。原审法院查明，依兰县人民政府于2015年12月13日作出依政公告〔2015〕7号《依兰县人民政府关于关闭哈尔滨市依兰东兴煤矿有限责任公司的公告》，主要内容为：根据《黑龙江省人民政府办公厅关于黑龙江省煤矿整顿关闭工作的指导意见》黑政办发〔2014〕49号和《黑龙江省人民政府关于哈尔滨市、七台河市、大兴安岭地区和龙煤集团煤矿整顿关闭实施方案的批复》黑政函〔2015〕117号文件要求，关闭煤矿企业哈尔滨市依兰东兴煤矿有限责任公司，煤矿矿井为接续建设矿井，采矿许可证编号：C2300002010031120059387。煤矿企业负责人必须严格按照关闭煤矿有关规定，于2015年12月31日前将煤矿关闭到位。东兴煤矿不服，提起本案诉讼，请求确认依兰县人民政府作出的关闭东兴煤矿行政行为违法，撤销《依兰县人民政府关于关闭哈尔滨市依兰东兴煤矿有限责任公司的公告》、判令依兰县人民政府按黑政办发〔2014〕49号文件规定，将东兴煤矿进行资源整合。原审法院认为，根据《国务院办公厅关于进一步加强煤矿安全生产工作的意见》（国办发〔2013〕99号）、《黑龙江省人民政府办公厅关于黑龙江省煤矿整顿关闭工作的指导意见》（黑政办发〔2014〕49号）、《黑龙江省人民政府关于哈尔滨市、七台河市、大兴安岭地区和龙煤集团煤矿整顿关闭实施方案的批复》（黑政函〔2015〕117号）规定，依兰县人民政府作为落实煤矿关闭责任的主体，有权依照相关法律法规对东兴煤矿进行关闭。本案中，东兴煤矿年产量不足9万吨，且不具备安全生产条件，是关闭退出落后小煤矿的重点关闭对象。依兰县人民政府根据《黑龙江省人民政府办公厅关于黑龙江省煤矿整顿关闭工件的指导意见》（黑政办发〔2014〕49号）和《黑龙江省人民政府关于哈尔滨市、七台河市、大兴安岭地区和龙煤集团煤矿整顿关闭实施方案的批复》（黑政函〔2015〕117号）的要求，作出《依兰县人民政府关于关闭哈尔滨市依兰县东兴煤矿有限责任公司的公告》，符合国家、黑龙江省及哈尔滨市有关加强煤矿安全生产以及落后小煤矿关闭退出工作的要求。东兴煤矿请求确认依兰县人民政府作出的关闭东兴煤矿行政行为违法，撤销依政公告〔2015〕7号公告、判令依兰县人民政府按黑政办发〔2014〕49号文件规定，将东兴煤矿进行资源整合，接续矿井恢复建设的诉讼请求无事实及法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回东兴煤矿的诉讼请求。东兴煤矿上诉称，原审判决适用法律错误，请求撤销一审判决，撤销依兰县人民政府作出的关闭煤矿公告，支持其诉讼请求。主要理由：1.依据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出行政行为的证据和所依据的规范性文件。本案中，依兰县人民政府提供的规范性文件不属于上述法律条款规定的规范性文件。2.依据《最高人民法院关于裁判文书引用法律、法规等规范性文件的规定》第五条，裁判文书应引用法律、法律解释、行政法规或者司法解释，原审法院引用依兰县人民政府提供的文件作为裁判依据违背上述规定。3.原审判决不应以没有事实及法律依据为由驳回其诉讼请求。依兰县人民政府答辩称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回东兴煤矿的上诉请求。主要理由：1.《黑龙江省人民政府办公厅关于黑龙江省煤矿整顿关闭工作的指导意见》及《黑龙江省人民政府关于哈尔滨市、七台河市、大兴安岭地区和龙煤集团煤矿整顿关闭实施方案的批复》属于规范性文件，可以作为依据使用。其依据上述文件作出关闭东兴煤矿的公告符合法律规定。2.裁判文书依据法律、法规作出，行政机关作出的具体行政行为可以依据规范性文件作出，故原审判决不存在引用法律错误的问题。3.东兴煤矿生产能力年产量为9万吨以下，依据黑龙江省人民政府的指导意见，应予关闭。本院审查认定的事实与原审判决一致，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条规定，人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据，参照规章。《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》第一部分第三段规定，行政审判实践中，经常涉及有关部门为指导法律执行或者实施行政措施而作出的具体应用解释和制定的其他规范性文件，这些具体应用解释和规范性文件不是正式的法律渊源，对人民法院不具有法律规范意义上的约束力。但是，人民法院经审查认为被诉行政行为依据的规范性文件合法、有效并合理、适当的，在认定被诉具体行政行为合法性时应承认其效力。关闭煤矿的行政行为是涉及国家政策性和指导性的行为，涉及行政管理职能的履行和公共管理目标的实现，作为行政案件审理时，认为被诉行政行为依据的规范性文件合法、有效并合理、适当的，可以认定其为被诉具体行政行为合法性的依据。本案中，《黑龙江省人民政府办公厅关于黑龙江省煤矿整顿关闭工作的指导意见》和《黑龙江省人民政府关于哈尔滨市、七台河市、大兴安岭地区和龙煤集团煤矿整顿关闭实施方案的批复》属于规范性文件，该文件合法有效，可以作为具体行政行为的依据。依兰县人民政府根据上述文件要求，作出《依兰县人民政府关于关闭哈尔滨市依兰东兴煤矿有限责任公司的公告》不违反法律规定，原审判决驳回东兴煤矿诉讼请求并无不当。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元由上诉人哈尔滨市依兰东兴煤矿有限责任公司负担。本判决为终审判决。审判长 皇甫延玉审判员 张 俊 伟审判员 冷  慧二〇一九年四月二十五日法官助理任夫亮书记员吴迪附：相关法律司法解释条文1.《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。人民法院审理行政案件，参照规章。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。2.《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》行政审判实践中，经常涉及有关部门为指导法律执行或者实施行政措施而作出的具体应用解释和制定的其他规范性文件，主要是：国务院部门以及省、市、自治区和较大的市的人民政府或其主管部门对于具体应用法律、法规或规章作出的解释；县级以上人民政府及其主管部门制定发布的具有普遍约束力的决定、命令或其他规范性文件。行政机关往往将这些具体应用解释和其他规范性文件作为具体行政行为的直接依据。这些具体应用解释和规范性文件不是正式的法律渊源，对人民法院不具有法律规范意义上的约束力。但是，人民法院经审查认为被诉具体行政行为依据的具体应用解释和其他规范性文件合法、有效并合理、适当的，在认定被诉具体行政行为合法性时应承认其效力；人民法院可以在裁判理由中对具体应用解释和其他规范性文件是否合法、有效、合理或适当进行评述。