陕西省渭南市华州区人民法院 行 政 判 决 书 （2018）陕0503行初14号 原告：渭南市华州区馨怡农家乐。 经营者：马某某，男，1987年XX月XX日出生，汉族，农民，住渭南市华州区XX庙XX村XX组。 被告：渭南市华州区工业园区管理委员会。 法定代表人：李某，该管理委员会主任。 被告：渭南市华州区瓜坡镇人民政府。 法定代表人：杨某某，该镇镇长。 委托代理人：郝某，该镇林业站站长。 委托代理人：赵某某，陕西秦渭律师事务所律师。 被告：渭南市华州区城市管理执法局。 法定代表人：刘某某，该局局长。 委托代理人：张某某，男，1975年11月12日出生，汉族，住渭南市华州区XX小区，该局办公室主任。 被告：渭南市华州区国土资源局。 法定代表人：王某某，该局局长。 委托代理人：王某，男，1975年11月12日出生，汉族，系该局工作人员，住渭南市华州区XX小区。 委托代理人：王某甲，男，1982年3月29日出生，汉族，系该局工作人员，住渭南市华州区XX小区。 原告渭南市华州区馨怡农家乐诉被告渭南市华州区工业园区管理委员会、渭南市华州区瓜坡镇人民政府、渭南市华州区城市管理执法局、渭南市华州区国土资源局要求确认限期拆除通知行为违法并行政赔偿一案，向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告渭南市华州区馨怡农家乐的经营者马某某，被告渭南市华州区工业园区管理委员会的法定代表人李某，被告渭南市华州区瓜坡镇人民政府的委托代理人郝某、赵某某，被告渭南市华州区城市管理执法局的委托代理人张某某，被告渭南市华州区国土资源局的委托代理人王某、王某甲等到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原告渭南市华州区馨怡农家乐的经营者马某某诉称，2018年3月26日傍晚，我农家乐来了几个不明身份的人和几个公安“特警”，没有出示任何证件，拿出一张盖有四被告印章的限期拆除通知书，逼我签字。我父亲和他们争辩：在自己承包地经营农家乐，证照齐全，合法经营，有什么不对？而且国家也倡导支持。但他们把我和我父亲围在中间，其中一个人指着我父亲威胁道：“你签字不签字？不签就强行摧毁。”为了减少损失，我只好签字。被迫拆除的农家乐现场一片狼藉，损失惨重。根据《中华人民共和国土地承包法》第16条，《中华人民共和国物权法》第117条、第121条，《中华人民共和国国家赔偿法》第4条之规定，被告侵害了原告的合法权益，给原告造成了巨大的经济损失和精神伤害，请求依法确认被告的限期拆除通知行为违法；并判令被告赔偿原告的经济损失3900440元。原告为证明自己的主张向本院提供了以下证据：1、原告渭南市华州区馨怡农家乐营业执照及租赁合同；2、限期拆除通知书；3、原告渭南市华州区馨怡农家乐拆除前照片2张、四被告送达限期拆除通知书时照片1张、拆除后照片4张；4、购买物品收款收据5张；5、人工工资领条1张；6、原告渭南市华州区馨怡农家乐的基础设施投资、固定资产投资、停业至今的直接及间接经济损失清单。证明原告经营农家乐是依法经营的，由于四被告的违法通知行为，原告被迫拆除了农家乐，给原告造成的所有经济损失应由四被告赔偿。 被告渭南市华州区工业园区管理委员会辩称，1、我委是经华州区编办批准的区政府派出机构，有义务配合相关执法部门依法行政；2、原告没有取得土地用地手续建设农家乐，违法事实客观存在，既然违法，就没有合法的权益受到侵害的说法，应当驳回原告的诉讼请求。 被告渭南市华州区瓜坡镇人民政府辩称，1、原告属擅自将农用地改为建设用地，属未经批准在包括承包地、宅基地在内的集体土地上新建、修建和改建的建筑物、构筑物，应属限期拆除的违法建筑物；2、根据相关法律规定，拆除违章建筑和超过批准期限的临时建筑，不予补偿，拆除未超过批准期限的临时建筑应给予适当补偿，被告不应赔偿原告诉请的各项经济损失。 被告渭南市华州区城市管理执法局辩称，原告没有办理规划建设手续，属于违法建筑，根据相关法律规定，对于违法建筑的拆除不予补偿，应驳回原告的诉讼请求。 被告渭南市华州区国土资源局辩称，原告不是合法权益的所有者，不具备侵权诉讼的前提和基础，不是本案适格的原告；2、被告参与联合执法，根据原告在耕地内进行占地搭建的违法事实，责令自行拆除的通知，是一种法制宣传教育的通知，且事实清楚，证据确实充分，程序合法，不存在违法之处；3、原告起诉的理由没有事实和法律依据，也违反法定程序，早已超出诉讼期限。综上，原告起诉的事实和理由均不成立，应依法驳回原告的起诉。 四被告向本院提供了以下证据：限期拆除通知书一份，上有马某某签名，证明四被告给原告送达限期拆除通知书的行为合法。 经庭审质证，本院对以下证据做如下确认:被告对原告提供的证据1、2、3的真实性均无异议，本院予以确认；被告认为证据4、5、6不能作为赔偿的依据，由于证据4是原告购买物品的收款收据，证据5是原告支付的工人工资，证据6是原告自己对其投资农家乐的基础设施投资、固定资产投资、停业至今的直接及间接经济的估算，均不能证明原告主张的因被告送达限期拆除通知书的行为给其造成了合法的经济损失3900440元的事实，本院不予确认。原告对被告提供的证据限期拆除通知书一份（上有马某某签名）没有异议，本院予以确认。 经审理查明，马某某系原告渭南市华州区馨怡农家乐的经营者。2017年5月10日，马某某租赁本组村民孔牛才承包地0.9亩，之后在该租赁土地上修建农家乐并开始经营农家乐，2018年3月12日补办了营业执照。2018年3月份，四被告在巡回检查和联合执法过程中，对马某某在承包土地上建农家乐的行为作了调查，于2018年3月26日向马某某送达了《限期拆除通知书》，责令马某某3日内立即自行拆除非法占地上的建筑物和其它设施，退还非法占用的土地。否则，将呈请区XX组织强制拆除，由此造成的一切经济损失和后果自负。2018年3月27日，马某某即自行拆除了农家乐。 本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县XX乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”本案中，马某某作为农家乐的建设者和经营者，未能提供其已经就建设的农家乐申请办理了建设工程规划许可证的相关证据，显然违反了该款规定，不能证明其农家乐内的房屋等建筑为合法建筑。《行政处罚法》第23条规定：“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为”。从词意而言，“实施行政处罚”是一个过程，实施行政处罚不等同于作出行政处罚决定。作出行政处罚决定是行政处罚程序的最后步骤。因此，从这个角度来说，责令当事人改正或者限期改正违法行为，仅属于行政处罚程序中一个阶段，限期改正不是行政处罚。《城乡规划法》第64条对违法建设的处理分为三种情形：一是可以采取改正措施的，例如补办规划许可的，限期改正，并处以罚款；二是不能采取改正措施，但能拆除的，限期拆除；三是不能采取改正措施，也不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处罚款。第一种情形中的“限期改正”，也就是《行政处罚法》第23条规定的限期改正违法行为，属于纠正违法行为，使其变得合法。第二种情形中的“限期拆除”，属于消除违法状态，也就是“恢复原状”，并未对行政相对人合法权益造成减损，未对违法行为人苛以额外的责任和义务。第三种情形中的“没收实物或者违法收入，可以并处罚款”，则属于行政处罚种类。由此可见，责令限期拆除违法建筑的目的，是为了制止一直存续或正在发生的违法行为而作出要求违法行为人停止违法行为、消除不良后果或恢复原状的具有强制性的决定，因此其具备行政强制措施的阶段性、控制性特征，其所要达到的效果并非是对违法者予以惩罚、制裁，而是纠正其违法行为，消除违法状态。本案中，四被告在巡回检查和联合执法过程中，发现原告是未经批准、未办理任何用地手续，XX庙XX组集体土地建成的农家乐，属于违法行为，即向原告的经营者马某某下发了《限期拆除通知书》，责令其消除违法状态。四被告的该通知行为没有违法之处，且马某某在收到《限期拆除通知书》的第二日即自行拆除了农家乐，四被告的行为也未对原告的合法权益造成减损。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”本案原告不能证明其农家乐内的房屋等建筑为合法建筑，被告侵犯了其合法权益。在此情形下，原告要求“依法确认被告的限期拆除通知行为违法、并判令被告赔偿原告的经济损失3900440元”的诉讼请求显然缺乏法律依据，对其诉讼请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告渭南市华州区馨怡农家乐的诉讼请求。 案件受理100元，由原告渭南市华州区馨怡农家乐承担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于渭南市中级人民法院。 审 判 长  高爱珍 人民陪审员  王备战 人民陪审员  安永红 二〇一九年三月十五日 书 记 员  贾 娇 1