新疆维吾尔自治区伊犁哈萨克自治州阿勒泰地区中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）新43行初2号 原告耿开武，男，1935年2月2日出生，住福海县阔克阿尕什乡也斯克库木村**。 委托代理人陈飞年，新疆元正律师事务所律师。 委托代理人田辉，新疆元正律师事务所律师。 被告福海县阔克阿尕什乡也斯克库木村村民委员会。住所地：福海县阔克阿尕什乡也斯克库木村。 法定代表人马占龙，系该村村委会主任。 被告福海县阔克阿尕什乡人民政府。住所地：福海县奋进路与阔良段交叉口东50米。 法定代表人汪义林，系该乡乡长。 委托代理人王刘涛，系该乡常务副乡长。 被告福海县农村合作经济经营管理局。住所地：福海县团结路。 法定代表人陆刚，系该局局长。 委托代理人于晓云，系该局工作人员。 被告福海县人民政府。住所地：福海县人民路**。 法定代表人金恩斯汗胡尔慢汗，系该县县长。 委托代理人白家红，系福海县人民政府法制办主任。 委托代理人李晓龙、新疆克兰律师事务所律师。 被告（复议机关）阿勒泰地区行政公署。。住所地：阿勒泰市解放路** 法定代表人哈丹卡宾，系阿勒泰地区行政公署专员。 委托代理人王宏艳，系阿勒泰地区行政公署法制办公室综合科科长。 委托代理人杨斌，系阿勒泰地区行政公署法制办公室科员。 原告耿开武不服被告福海县人民政府于2018年1月3日作出处理决定以及被告复议机关阿勒泰地区行政公署2018年5月30日作出的行政复议决定一案，于2018年6月29日向本院提起诉讼。本院于2018年6月29日立案后，于2018年8月5日、8月8日分别向被告送达了起诉书副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年10月24日、2019年1月10日公开开庭审理了本案。原告耿开武及其委托代理人陈飞年、田辉、福海县阔克阿尕什乡也斯克库木村村民委员会法定代表人马占龙、福海县阔克阿尕什乡人民政府法定代表人汪义林、福海县农村合作经济经营管理局委托代理人于晓云、福海县人民政府委托代理人白家红、李晓龙、阿勒泰地区行政公署委托代理人王宏燕、杨斌到庭参加诉讼。现已审理终结。 被告福海县人民政府（以下简称政府）于2018年1月3日作出《福海县人民政府关于对阔克阿尕什乡也斯克库木村村民耿开武要求确认其持有土地使用证有效等申请内容的处理决定》（以下简称《决定》），“申请人耿开武提出以上请求内容既无事实依据，也无法律依据，本政府不予支持”。耿开武对决定不服，于2018年2月28日向阿勒泰地区行政公署（以下简称行署）申请复议。行署于2018年5月30日作出阿行复决字（2018）1号行政复议决定，维持被申请人福海县人民政府于2018年1月3日作出的《决定》。 原告耿开武诉称，诉讼请求，一、请求撤销行署阿行复决字（2018）1号行政复议决定书；二、请求撤销《决定》；三、请求确认政府、福海县农经局、阔克阿尕什乡人民政府、阔克阿尕什乡也斯克库木村村委会将申请人土地使用权证载明土地发包给他人的行为违法；四、请求确认政府未履行职责保护申请人合法土地使用权（土地承包经营权）的行为违法；五、请求责令政府、福海县农经局、阔克阿尕什乡人民政府、阔克阿尕什乡也斯克库木村村委会赔偿因违法行为给申请人造成的损失。六、请求被告依法承担本案诉讼费用。 事实与理由：1、耿开武是1998年8月在农作物收割后赴江苏老家探亲。同年10月，也斯克库木村村委会开始土地第二轮承包，村委会及乡政府在没有通知耿开武及其在村里以及福海县的子女，也未经过本人同意，也未按照《土地管理法》及国家土地二轮延包的规定，将耿开武持有土地使用权证载明范围内大部分土地另行发包给他人。2、耿开武探亲返回后，多次要求阔克阿尕什乡人民政府、也斯克库木村村委会予以解决未果。2013年7月18日，阔克阿尕什乡人民政府出具证明证实，也斯克库木村村委会是在耿开武不知情的情况下，将耿开武持有土地使用权证载明的大部分耕地登记到本村其他村民名下。经乡政府协调，在黄沃尔海区开发地给耿开武解决耕地30亩，享受二轮承包政策，使用年限至二轮承包期满为止。但阔克阿尕什乡人民政府并未实际将土地交付给耿开武，只是告知按照每亩300元标准向耿开武支付土地承包费。到2016年阔克阿尕什乡人民政府拒绝支付承包费，故福海县人民政府的处理决定与实际事实不符。3、福海县人民政府的处理决定仅对23亩土地进行了调查处理，未对权证载明的92.46亩全面调查处理，不符合全面调查处理的规定。4、福海县人民政府作出的处理决定未告知明确的法规及政策依据，没有按照《土地管理法》第十四条第二款规定，“在土地承包经营期内，对个别承包经营者之间承包的土地进行适当调整的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业行政主管部门的批准”。《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》（中办发【1997】16号）规定，“（三）承包土地‘大稳定、小调整’的前提是稳定。‘大稳定、小调整’是指在坚持上述第二条原则的前提下，根据实际需要，在个别农户之间小范围适当调整”。应当确认将耿开武土地使用权证载明的土地发包给他人的行为违法。5、耿开武土地使用权证是1987年1月6日发证，使用年限15年，2002年到期，而福海县农经局、阔克阿尕什乡人民政府、阔克阿尕什乡也斯克库木村村委会却在1999年未履行国家政策和和法律规定的调整相关规定的情形下，将耿开武合法持有的土地发包给其他人，政府办理了证书，给耿开武造成了巨大损失，应当予以赔偿。损失为从1999年开始计算，92.46亩－15.1亩×300元×30年＝696240元。6、行署未全面对政府、福海县农经局、阔克阿尕什乡人民政府、阔克阿尕什乡也斯克库木村村委会的行为进行合法性审查，应当予以撤销。 被告政府辩称，1、耿开武要求确认第一轮土地使用证有效，但该证已被1998年至1999年间各乡镇依据中央及自治区的文件要求，在全县启动了第二轮农村土地承包工作并换发的第二轮土地承包经营权证所替代，第一轮土地使用证已不具有合法使用权力。2、阔克阿尕什乡人民政府、阔克阿尕什乡也斯克库木村村委会依据当时的法律法规及国务院、自治区人民政府的相关政策规定，对耿开武撂荒闲置土地的调整行为，无违法及不当行为。综上，应驳回原告的诉讼请求。 被告行署辩称，1、行署依法履行了复议职责，作出了复议决定，符合《中华人民共和国行政复议法》规定。2、政府作出的处理决定符合法律规定。耿开武一轮土地承包期间，存在撂荒部分土地、拖欠农业统筹提留等情况。1998年至1999年二轮农村土地经营权证书登记、发证期间耿开武在老家生活，不在村里。二轮农村土地承包经营权证书载明其土地面积为15.1亩。2012年阔克阿尕什乡人民政府为解决耿开武土地问题与其进行调解、协商，达成一致。在黄沃尔海区开发地给耿开武解决耕地30亩，享受二轮承包政策，使用年限至二轮承包期满为止。在此期间该土地由政府发包出去，耿开武只收取承包费，2012年至2014年耿开武连续三年收取承包费（9000元／年）。2015年承包费低，耿开武拒绝收取。故耿开武的起诉的理由不能成立，应驳回其诉讼请求。 被告福海县农经局辩称，应驳回原告的诉讼请求。 被告阔克阿尕什乡人民政府辩称，应驳回原告的诉讼请求。 被告阔克阿尕什乡也斯克库木村村委会辩称，应驳回原告的诉讼请求。 被告政府向本院提交以下证据：1、耿开武一轮、二轮土地测量表，附图；2、村委会的情况说明及乡政府的证明；3、农经局的对证人冯某、王某、陈某的调查笔录、4份证明、耿开武二轮土地承包证；4、乡政府对胡某、黄某、冯某、陈某、冯某1、张某、马某、郭某、陈某1等人调查笔录；5、1993年中发1号文件、国务院批转意见的通知、自治区人民政府的通知、中办、国务院1997年进一步完善农村土地承包的通知。证明，二轮承包时耿开武不在村里，耿开武欠村里的提留款，1998年二轮承包时村主任是王某（耿开武的女婿），耿开武将部分耕地撂荒，耿开武回老家前将部分土地给村里，二轮土地承包前耿开武的部分土地黄某耕种，后村委会将耿开武一轮承包证载明的23亩土地调整给黄某，耿开武回到村里后领取二轮土地承包证时没有任何异议。2012年阔克阿尕什乡人民政府为解决耿开武土地问题与其进行调解、协商，在黄沃尔海区开发地给耿开武解决耕地30亩，享受二轮承包政策，使用年限至二轮承包期满为止。在此期间该土地由政府发包出去，耿开武只收取承包费，2012年至2014年耿开武连续三年收取承包费（9000元／年）。2015年承包费低，耿开武拒绝收取。相关文件证明二轮土地发包程序合法。第二次庭审时，福海县人民政府提供如下证据：1、农业局局长陆某出具的情况说明，并作为证人出庭作证。2、乡政府和村委会的《证明》，证明土地确权期间村委会主任是王某。3、村委会出具的证明中可以证明耿开武欠村土地提留款。 被告行署向本院提交以下证据：调查笔录。证明行署已履行职责。 原告耿开武质证意见，对被告政府提供的土地测量表的真实性认可，对关联性不予认可，附图耿开武没有见过，不予认可；对村委会情况说明的三性均不予认可；对乡政府出具的证明的真实性认可，认为该证据与测量表相互印证，证明与起诉的事实一致；对调查笔录认为均是复印件，证人没有出庭，不能证明其真实性，对三性均不予认可；对调查笔录均为复印件，可以看出没有召开村民代表大会，只是个别领导发包给别人；对二轮土地证的真实性认可，关联性不予认可；对政策文件的真实性认可，对关联性不予认可。对行署的调查笔录的真实性认可，合法性、关联性不予认可，并认为其内容与政府履行职能没有关系。对第二次庭审被告出示的三份证据，按照行政诉讼法规定，这些证据超过举证期限，不属于本次行政诉讼的证据。 原告耿开武向本院提交以下证据：1、耿开武第一轮土地承包经营权证；2、阔克阿尕什乡人民政府于2013年7月18日出具的《证明》，证明在未经耿开武同意的情况下村委会将一轮土地证载明在部分土地登记到他人名下，耿开武2001年回来后找政府解决。 被告政府质证意见，对原告提供的第一轮土地承包经营权证不予认可，已经被二轮土地承包证替代，应被收回。《土地管理法》是在1998年修订，1999年开始实施，而1999年已经发证，关于召开村民代表大会的规定没有溯及力，在当时政策的大背景下，没有走行政程序，并不意味就违法和无效；对《证明》的真实性认可，对其关联性、证明目的不予认可，按照文件是小调整，发包的程序合法。 行署、福海县农经局、阔克阿尕什乡人民政府、阔克阿尕什乡也斯克库木村村委会的质证意见与政府的质证意见一致。 本院对原、被告提供的证据材料认证如下，对政府提供的土地测量表、村委会的情况说明、乡政府出具的证明、调查笔录的真实性、合法性、关联性予以认可；对行署的调查笔录的真实性、合法性、关联性予以认可。对第二次庭审中福海县人民政府出示的三份证据因超过举证期限，不予认可。对原告提供的第一轮土地承包经营权证的真实性、合法性予以认可，对关联性不予认可；对《证明》的真实性、关联性、合法性认可。 经审理查明，原告耿开武系福海县阔克阿尕什乡也斯克库木村村民，于1987年1月6日取得了第一轮农村土地经营权证该证记载的共16块地92.46亩。1998年第二轮承包时，耿开武回老家，未在村里。由于耿开武欠村里的提留款，部分土地存在撂荒行为，耿开武回老家前将部分土地交给村委会。村里开展二轮承包时，耿开武的女婿王某任村委会主任。也斯克库木村村委会将耿开武的部分土地收回并调整承包给黄英杰等他人，将15.1亩承包给耿开武并颁发了农村土地承包经营权证书。2001年耿开武回到村里后，多次要求阔克阿尕什乡人民政府、也斯克库木村村委会予以解决未果。2012年阔克阿尕什乡人民政府为解决耿开武土地问题与其进行调解、协商，在黄沃尔海区开发地给耿开武解决耕地30亩，享受二轮承包政策，使用年限至二轮承包期满为止。在此期间该土地由政府发包出去，耿开武只收取承包费，2012年至2014年耿开武连续三年收取承包费（9000元／年）。2015年由于承包费降低，耿开武拒绝收取。耿开武于2017年4月向福海县农经局提出申请，1、请求确认申请人耿开武持有的土地使用权证合法有效，其载明土地属于耿开武所有；2、请求确认并查处阔克阿尕什乡人民政府和也斯克库木村村委会的违法行为；3、请求政府履行职权保护申请人耿开武土地使用权，责令阔克阿尕什乡人民政府和也斯克库木村村委会赔偿对申请人耿开武造成的损失。2018年1月3日政府作出《决定》，“申请人耿开武提出以上请求内容既无事实依据，也无法律依据，本政府不予支持”。耿开武不服，于2018年2月28日向行署申请复议。行署于2018年5月30日作出阿行复决字（2018）1号行政复议决定，维持被申请人民政府于2018年1月3日作出的《决定》。 本院认为，福海县阔克阿尕什乡也斯克库木村于1998年开始第二轮承包时，村民耿开武回老家，未在村里。由于耿开武欠村里的提留款，耿开武将部分土地交给村委会并有撂荒行为。村里开展二轮承包时，耿开武的女婿王某任村委会主任。村委会在二轮承包时将耿开武第一轮土地使用权载明的部分土地承包给他人，2001年耿开武回到村里后领取了二轮土地承包经营权证。后耿开武找村委会及乡政府解决土地问题。乡政府重新调整土地并支付承包费，政府作出了《决定》，行署作出了《复议决定》。《决定》和《复议决定》是在经过调查基本事实、听取证人证言的基础上进行事实认定并在法定期限内作出的，政府和行署履行了法定职责。政府和行署的行政行为及相关决定符合法律规定，内容并无不当。故对耿开武关于撤销《决定》《复议决定》并要求确认政府未履行保护耿开武职责的请求，本院不予支持。 《国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”，第十五条第一款规定：“人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据”。原告耿开武提出责令政府、福海县农经局、阔克阿尕什乡人民政府、阔克阿尕什乡也斯克库木村村委会赔偿因违法行为给申请人造成的损失696240元。由于二轮承包已经完成，且耿开武与阔克阿尕什乡人民政府就二轮承包事宜已达成新的协议并实际履行多年，不存在国家机关和国家机关工作人员行使职权，侵犯其合法权益，造成损害的事实，且耿开武未提供充分有效证据证明其主张，故其提出赔偿损失的请求，没有事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告耿开武的诉讼请求。 案件受理费50元由原告耿开武负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于新疆维吾尔自治区高级人民法院伊犁州分院。 审 判 长  刘晓龙 审 判 员  于淞合 人民陪审员  蒋 丽 二〇一九年四月十六日 书 记 员  王斌斌 1