山东省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）鲁行终109号上诉人（原审原告）谢吉娟，女，1957年12月11日出生，汉族，住济南市历城区。委托诉讼代理人李淑琳，山东国曜律师事务所律师。委托诉讼代理人段力靖，山东国曜律师事务所律师。被上诉人（原审被告）济南市历城区人民政府，住所地济南市山大北路47号。法定代表人刘科，区长。委托诉讼代理人万蕾，济南市历城区房屋征收服务中心工作人员。委托诉讼代理人吴国燕，山东元序律师事务所律师。第三人山东黄河河务局将山防汛石料供应处，住所地济南市历城区东郊将山。法定代表人张庆国，主任。委托诉讼代理人孙明菊，山东荟萃律师事务所律师。上诉人谢吉娟因与被上诉人济南市历城区人民政府（以下简称历城区政府）、第三人山东黄河河务局将山防汛石料供应处不履行房屋征收补偿法定职责违法纠纷一案，不服济南市中级人民法院作出的（2018）鲁01行初332号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，向各方当事人送达了受理案件或者应诉通知书、合议庭成员告知书以及《二审行政案件诉讼要素表》,根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审原告谢吉娟诉称，1977年，原告配偶冯玉慧入职到山东黄河河务局将山防汛石料供应处工作，系其退休职工，2015年11月冯玉慧去世，2003年申请人夫妇分配入住位于历城区将山石料厂宿舍1号楼4单元101室，且一直按月缴纳房租。2016年12月5日，济南市历城区人民政府颁布济（历城）征告字（2016）22号《房屋征收决定公告》，原告所住楼房被列入菜鸟网络工程拆迁范围。原告积极配合政府拆迁工作，按照政府规定时间搬离被拆迁房屋并上交钥匙。根据《济南市国有土地上房屋征收与补偿办法》及细则之规定，原告作为该房屋公房承租人应得到拆迁补偿。2018年1月2日，原告向被告提交了《房屋拆迁补偿申请书》，要求被告向自己发放相应补偿及奖励，被告于2018年1月8日以济南市历城区房屋征收服务中心名义向原告作出《关于菜鸟物流一期项目居民反映房屋征收补偿问题的答复》，但该答复中对原告的申请未给予明确答复。综上，被告的行为侵犯原告的合法权益，特诉至贵院，望判如所请。诉讼请求：1、判令被告作出的《关于菜鸟物流一期项目居民反映房屋征收补偿问题的答复》违法、依法履行向原告发放将山石料厂宿舍1号楼4单元101室的拆迁补偿款、搬迁费及奖励的法定职责。2、本案诉讼费用由被告承担。原审被告历城区政府辩称，一、本案原告所诉的答复系信访过程中产生的答复，不是行政诉讼的受案范围，请求依法驳回原告的起诉。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。虽然原告向历城区政府提出房屋拆迁补偿，但历城区政府不是适格的补偿主体机关。因此，按来信来访反映的方式转交转办，历城区政府将信件转办受委托的历城区房屋征收服务中心。2018年1月8日，历城区房屋征收服务中心依据相关规定，形成信访答复书给予书面答复。二、即使认定原告所诉历城区房屋征收服务中心作出的《关于菜鸟物流一期项目居民反映房屋征收补偿问题的答复》不是信访答复，而是可诉的行政行为的话，那么，该答复在程序上合法，认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，应当予以维持。1、作出答复的程序合法。被告于2018年1月2日收到原告谢吉娟的来信，来信反映菜鸟物流一期项目房屋补偿的问题。因该项目房屋征收实施单位是济南市历城区房屋征收服务中心，历城区政府只是作出征收决定的机关，因此将来信转交济南市历城区房屋征收服务中心，由该中心向申请人积极答复，程序合法。2、济南市历城区房屋征收服务中心作出的《关于菜鸟物流一期项目居民反映房屋征收补偿问题的答复》，认定的事实清楚。2016年12月5日，历城区政府作出济（历城）征字（2016）22号房屋征收决定，决定对中国智能骨干网济南历城区项目范围内的国有土地上房屋及其附属物实施征收。该项目的房屋征收部门为济南市历城区住房和城乡建设委员会，房屋征收实施单位为济南市历城区房屋征收服务中心。该项目房屋征收过程中，山东黄河河务局将山石料供应处（原为山东黄河河务局将山石料厂）将其名下的位于房屋征收决定范围内的济南市城镇公房所有权证字第××号房产证提交给了历城区房屋征收服务中心。该证据显示，原告所主张的涉案房屋的被征收人（即房屋所有权人）为山东黄河河务局将山石料供应处。作为被征收人的将山石料供应处于2016年12月16日召开职工代表大会，职工代表大会一致通过了《将山石料供应处下家属院安置方案》及《将山石料供应处下家属院职工搬迁奖惩意见》，对被征收房屋租住居民安置及奖惩情况做了详细的规定，并承诺妥善安置居民。被征收人和本案的原告，并未向征收部门或征收实施单位提交原告系公有房屋承租人身份的证明及原告同意与被征收人达成就被征收房屋权益处置的证明材料。因此，在该情况下，房屋征收部门及房屋征收实施单位无法与原告就被征收房屋直接签订征收补偿协议，原告向征收部门主张征收权益是无法成立的。在该项目规定的时间内，作为被征收人的将山石料供应处将已经腾空的房屋交付给了历城区房屋征收服务中心。2017年1月9日，将山石料供应处承诺妥善安置居民，与征收部门签订了正式的货币补偿协议，并足额领取了补偿款。因此，关于原告申请房屋征收补偿的问题，不应当向被告主张权益。3、历城区房屋征收服务中心是依据《国有土地上房屋与补偿条例》的规定进行了答复，适用法律正确。4、该答复的内容对原告的权益没有造成任何的侵犯和改变。第三人将山石料供应处述称，1、原告向被告历城区政府提交《房屋拆迁补偿申请书》，要求发放拆迁补偿款、搬迁费及奖励，该请求行为属于信访行为，不属于行政诉讼的受案范围。2、历城区政府的答复没有对原告的权利义务产生新的影响，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）项的规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于行政诉讼的受案范围。3、对原告的权利义务产生实际影响的征收行为，是由历城区政府于2016年12月5日通过颁布济（历城）征告字（2016）22号《房屋征收决定公告》作出的。原告在六个月的法定期间内未提起行政诉讼，现已无权对该征收行为起诉。4、历城区政府作出答复依据的是《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院令第590号），该答复适用行政法规无论在程序上还是内容上，都是符合法律规定的。原告诉称的依据，即《济南市国有土地上房屋征收与补偿办法》属于地方政府规章，而原告并不是本案的被征收房屋所有权人，因此即使适用该《办法》，原告的主张也不能得到支持。5、原告或配偶均参加了房改（未购房），尚有部分资金挂账，有山东省省直机关住房委员会办公室出具的《未购房职工住房资金补偿挂账审批表》予以证明。并且原告或配偶均参加了本单位的职工集资建房，2008年早已入住。因此原告不属于公房承租人，其主张的拆迁补偿费、搬迁费及奖励于法无据。原审法院经审理查明，2018年1月2日，原告谢吉娟向被告历城区政府邮寄《房屋拆迁补偿申请书》，申请“历城区政府向申请人发放将山石料厂宿舍1号楼4单元101室的拆迁补偿款、搬迁费及奖励”。2018年1月8日，济南市历城区房屋征收服务中心作出《关于菜鸟物流一期项目居民反映房屋征收补偿问题的答复》并邮寄送达，回复称：“资料显示，将山石料供应处于2016年12月16日召开职代会，会议一致通过了《将山石料供应处下家属院安置方案》及《将山石料供应处下家属院职工搬迁奖惩意见》，对被征收房屋租住居民安置及奖惩情况作出详细规定。在该项目规定的时间内，房屋所有权人将山石料供应处将腾空的房屋交付给历城区房屋征收服务中心。2017年1月9日，将山石料供应处承诺妥善安置居民，签订了货币补偿协议，并足额领取了补偿款。综上，对于申请房屋征收补偿的问题，建议你们向房屋所有权人反映处理”。原告谢吉娟不服上述答复，诉至原审法院，请求“判令被告历城区政府作出的《关于菜鸟物流一期项目居民反映房屋征收补偿问题的答复》违法，依法履行向原告谢吉娟发放将山石料厂宿舍1号楼4单元101室的拆迁补偿款、搬迁费及奖励的法定职责。本案诉讼费用由被告承担”。另查明，第三人将山石料供应处提交的于2013年12月24日打印的加盖有山东省财政厅住房资金补偿审批专用章的《未购房职工住房资金补偿挂账审批表》载明：“冯玉会，行政职务中级工，住房资金补偿额10595.72元，工龄折扣额为6.49元，住房标准75，工龄20.1年，职务级别系数1，现任职年限系数1.083”。又查明，谢吉娟因与将山石料供应处合同纠纷一案曾提起民事诉讼，经原审法院二审于2017年12月11日作出（2017）鲁01民终7549号民事裁定，现已生效。该裁定确认事实如下：“谢吉娟的丈夫冯玉慧系将山石料供应处职工。冯玉慧于2015年11月26日死亡。2003年，谢吉娟夫妇由将山石料供应处安排入住位于将山石料厂宿舍4单元101室。每月自谢吉娟工资中扣除房租30元。2008年10月1日，谢吉娟购买了历城区金河山庄4号楼1单元401室。2016年12月2日济南市历城区人民政府发布了济（历城）征告字[2016]22号房屋征收决定公告。2016年12月20日谢吉娟将将山石料厂宿舍4单元101室房屋钥匙交付将山石料供应处。2017年1月9日，济南市历城区住房和城乡建设委员会作为房屋征收部门（以下简称甲方）、济南市历城区房屋征收服务中心作为征收实施单位与将山石料供应处作为被征收人（以下简称乙方）签订（中国智能骨干网第001号）《济南市国有土地上房屋征收补偿协议》。该协议约定:第一条，被征收房屋现状，1、乙方产权所有的房屋位于历××××路殷陈将山，房屋性质住宅，房产证号/未登记建筑认定结果文号历字50××00号认定书20161013。证载建筑面积3520.60平方米，实测建筑面积3763.49平方米。第二条，被征收房屋的货币补偿金额。乙方产权所有的的被征收房屋，建筑面积为3763.49平方米，货币补偿金额为34071026.51元。第三条，乙方自愿选择按A款之规定进行房屋征收补偿。A、货币补偿：乙方选择货币补偿方式的，由甲方付给乙方货币补偿金额为34071026.51元，按征收补偿方案的规定给予乙方货币补偿奖励费8517756.63元。小计42588783.14元。第四条，装饰装修补偿、附属物补偿及设备迁移补偿费用，甲方应当支付乙方：1.装饰装修补偿：73775元；2.附属物补偿：226324元；3.迁移费用10720元，小计310819元。第五条，其他费用：1.搬迁费82796.78元。2.按期搬迁奖励费和提前搬迁奖励费：1560000元。3.临时安置费：实行货币补偿的，由甲方付给乙方一次性6个月临时安置费：496780.68元。小计2139577.46元。第六条，总价款结算：2.实行货币补偿的，甲方向乙方支付总价款45039179.6元。三方均加盖单位房屋征收专用章或单位公章。上述款项将山石料供应处已领取。将山石料供应处于2016年12月16日制作了《山东黄河河务局防汛石料供应处下家属院职工搬迁奖惩方案》，谢吉娟等33人向将山石料供应处递交了请求支付房屋拆迁补偿款及搬迁费、搬迁奖励费的一封信，将山石料供应处拒绝支付拆迁补偿款及搬迁费、搬迁奖励费。为此引起诉讼。另查明，将山石料供应处分别于1987年11月7日、2007年12月4日取得包括本案涉案房屋在内的济南市城镇公房所有权（证号：证字第××号）、国有土地使用证（证号历城国用（2007）第0500138号）。”上述民事裁定还认定：“2006年11月3日，将山石料供应处经济南市房产管理局批准，取得济南市职工集资建房核准通知书，该通知书注明：集资建房单位：将山石料供应处，集资建房地址：历城区王舍人镇殷陈村东首，职工总人数3036人，人均住房面积9.3㎡，拟建总面积128000㎡，各户型1600套，建筑面积80㎡，集资建房单价2000元/平方米，房改年度政策2001年。进行单位集资建房，谢吉娟参加了本次集资建房，并领取了职工一次性住房资金补偿金15000元，现尚有53.34元资金挂账。”原审法院认为，本案中，根据证字第××号济南市城镇公房所有权证及历城国用（2007）第0500138号国有土地使用证的记载，涉案房屋所有权登记在第三人将山石料供应处名下，所有权人系将山石料供应处，性质为国有土地上房屋。被告历城区政府于2016年12月2日发布济（历城）征告字[2016]22号房屋征收决定公告，上述房屋包含在该房屋征收决定的征收范围内。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定：“为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿。”被告历城区政府确定的房屋征收部门与被征收人将山石料供应处签订《房屋征收补偿协议》，已向包括涉案房屋在内的房屋所有权人将山石料供应处足额支付了全部补偿款，符合上述法律规定。现原告谢吉娟起诉称其一直租住于涉案房屋中，并主张自己为涉案房屋的公房承租人，被告历城区政府应当向其履行发放房屋拆迁补偿款、搬迁费及奖励的法定职责。但将山石料供应处作为被征收房屋的所有权人对原告的主张并不认可，认为原告谢吉娟不属于承租人，并主张原告或配偶另行参加了单位房改（未购房），尚有部分资金挂账；原告或配偶已经参加了本单位的职工集资建房，2008年早已入住。对此原审法院认为，单位自管公房不同于直管公房，由此而引发的公有房屋租赁关系是特定历史时期形成的产物，人民法院对于单位自管公房公有房屋租赁关系的存在与否不宜迳行作出认定，尤其在职工已参加本单位的职工集资建房，单位对公有房屋租赁关系又不认可的情形下，人民法院更不能直接作出认定。对单位自管公房的管理属于单位自主管理的范畴，单位具有自主支配权。单位对于自行管理公房的分配与否以及如何分配、以何种形式分配或者与职工建立、解除占有、使用关系等，均属于单位的自主支配权，人民法院不宜评价。另外，将山石料供应处在交付其具有所有权的房屋前，就包括涉案房屋在内的房屋处理问题，已于2016年12月16日召开职代会，形成《将山石料供应处下家属院安置方案》及《将山石料供应处下家属院职工搬迁奖惩意见》，对被征收房屋租住居民安置及奖惩情况作出详细规定。原告谢吉娟也已于2016年12月20日将将山石料厂宿舍4单元101室房屋钥匙交付将山石料供应处。其后，将山石料供应处作为涉案房屋的所有权人于2017年1月9日与征收部门签订《房屋征收补偿协议》，并将已腾空的房屋交付给历城区房屋征收服务中心，签订货币补偿协议，并足额领取补偿款。因此，根据现有证据查明的事实，可以认定被告历城区政府已经履行了对于涉案房屋的征收补偿职责。现原告谢吉娟再直接要求被告历城区政府向其履行发放房屋拆迁补偿款、搬迁费及奖励的法定职责，理由不能成立，原审法院不予支持。原告谢吉娟如认为其合法权益受到侵害，可通过其他途径向第三人将山石料供应处另行主张。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，原审法院判决如下：驳回原告谢吉娟的诉讼请求。案件受理费50元，由原告谢吉娟负担。谢吉娟不服原审判决提出上诉，上诉请求：撤销原审判决，依法改判被上诉人不履行房屋征收补偿法定职责违法。事实与理由：1、原审判决适用法律错误。被上诉人应当按照《济南市国有土地上房屋征收与补偿办法》的规定，对具有房改资格而未参与房改的公有房屋承租人进行补偿。2、原审判决认定事实错误。包括上诉人在内的涉案被拆迁房屋承租人均未参加职代会，《将山石料供应处下家属院安置方案》及《将山石料供应处下家属院职工搬迁奖惩意见》侵害了承租人的合法权益。根据济更政字（2016）13号文件的规定，被上诉人应当在作出《房屋征收决定公告》前拟定公房承租人名单并统一查询是否有房改资格。上诉人是从2003年起就居住在被拆迁房屋的自管公房承租人。3、被上诉人应当向上诉人发放房屋拆迁补偿款、搬迁费及奖励。金河山庄房屋是上诉人以市场价购买，未享受房改政策，上诉人有权享受本案公有房屋的承租人货币补偿。被上诉人历城区政府答辩称，1、原审判决适用法律正确。涉案房屋所有权登记在第三人名下，性质为国有土地上房屋。第三人并不认可上诉人是涉案房屋的公房承租人，第三人提交的证据也足以证明上诉人与其配偶另行参加了房改，即上诉人不是涉案房屋的公房承租人。2、原审判认定事实清楚。涉案房屋为单位自管公房，并非公房，为特定历史时期形成的产物，单位具有自主支配权，且上诉人另行参加了单位职工集资建房。第三人召开职代会作出拆迁安置的相关方案，上诉人也已自行交还涉案房屋钥匙。答辩人与第三人签订《房屋征收补偿协议》并足额进行补偿，已经完全履行了对涉案房屋的征收补偿职责。各方当事人在原审中提交的证据已随卷宗移送本院。二审期间各方当事人未向本院提交新的证据。本院认定的事实与原审法院认定事实一致。本院认为，单位自管公房是特定历史时期形成的产物，对此类房屋的管理属于单位自主管理的范畴。对其分配与否以及如何分配、以何种形式分配或者与职工建立、解除占有、使用关系等，单位具有自主支配权。单位自管公房特殊的公有房屋租赁关系是否存在，人民法院缺乏予以直接认定的依据。尤其在职工已参加本单位的职工集资建房，单位对公有房屋租赁关系又不认可的情形下，人民法院更不宜直接作出认定。上诉人称其一直租住于涉案房屋中，并主张自己为涉案房屋的公房承租人，但第三人作为被征收房屋的所有权人对上诉人的主张并不认可。第三人主张上诉人不属于承租人，并举证称上诉人或配偶另行参加了单位房改（未购房），尚有部分资金挂账，上诉人或配偶已经参加了本单位的职工集资建房，2008年早已入住。在此情况下，原审对上诉人的诉讼主张不予直接认定，并无不当。此外，第三人在交付其具有所有权的房屋前，就包括涉案房屋在内的房屋处理问题，于2016年12月16日召开职代会，形成《将山石料供应处下家属院安置方案》及《将山石料供应处下家属院职工搬迁奖惩意见》，对被征收房屋租住居民安置及奖惩情况作出详细规定。上诉人也已于2016年12月20日将将涉案的山石料厂宿舍4单元101室房屋钥匙交付将山石料供应处。现上诉人主张职代会及其决议侵犯了上诉人的利益，缺乏证据证明，本院不予确认。此后，第三人与征收部门签订《房屋征收补偿协议》，并将已腾空的房屋交付给历城区房屋征收服务中心，签订货币补偿协议，并足额领取补偿款。据此，可以认定被上诉人已经履行了对于涉案房屋的征收补偿职责。在此情况下，上诉人再直接要求被上诉人向其履行发放房屋拆迁补偿款、搬迁费及奖励的法定职责，缺乏合理依据，原审法院不予支持并无不当，本院依法予以确认。综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人谢吉娟的上诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人谢吉娟负担。本判决为终审判决。审判长  张传毅审判员  公韶华审判员  张晓宁二〇一九年四月三十日书记员  隗 娇