浙江省青田县人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙1121行初20号 原告尚女当娇。 委托诉讼代理人范家华，北京市振邦律师事务所律师。 被告丽水市自然资源和规划局，住所地浙江省丽水市莲都区北苑路192号。 法定代表人张颖洁，局长。 委托诉讼代理人朱威，该局工作人员。 委托诉讼代理人徐成，该局工作人员。 原告尚女当娇与被告丽水市自然资源和规划局行政管理(土地)行政处罚一案，本院于2019年1月23日立案受理。原丽水市国土资源局因机构改革名称及法定代表人均有变更，本院予以确认、变更，并依法组成合议庭于2019年3月21日公开开庭对本案进行了审理。原告尚女当娇及其委托诉讼代理人范家华，被告委托诉讼代理人朱威、徐成均到庭参加诉讼。本案现已经审理终结。 被告于2018年7月24日作出丽土资罚决字【2018】第007号《行政处罚决定书》（以下简称《处罚决定书》），主要内容如下，“尚女当娇……经查，你未经依法批准，于2003年7月18日（办理土地证）之后在莲都区城西村××岗××号主房南侧占用集体土地建住宅，建筑占地面积29.363㎡，混合结构，一层，建筑面积29.363㎡，并未批违法搭建l.75㎡室外楼梯。以上土地经核对丽水市中心城区土地利用总体规划局部图和土地利用现状局部图，该地块属于允许建设区符合土地利用总体规划。……你的上述行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第四十三条关于‘任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地……’的规定，已构成非法占用土地的事实。2018年7月18日，我局依法向你送达了丽土资处罚告字【2018】007号《行政处罚事先告知书》。你于2018年7月22日向我局提出申辩，在充分听取了你提出的申辩意见、理由后，我局认为申辩理由不充分，决定不予采纳。现根据《土地管理法》第七十六条的规定，决定对你作如下行政处罚：1.责令退还非法占用的29.363㎡土地；2.没收在非法占用的29.363㎡土地上新建的建筑面积为29.363㎡的建筑物，以及作为附属构筑物的l.75㎡室外楼梯。履行方式和期限：1.对责令退还非法占用29.363㎡土地的行政处罚决定，限在收到本处罚决定书之日起七日内履行；２.对没收在非法占用的29.363㎡土地上新建的建筑面积为29.363㎡的建筑物，以及作为附属构筑物的l.75㎡室外楼梯的行政处罚决定，限在收到处罚决定书之日起七日内腾空交付履行”。 原告起诉称：被告于2018年7月24日作出涉案《处罚决定书》，对原告的建设行为进行了认定和处罚。原告认为，被告无视事实和法律、违反法定程序作出的《处罚决定书》严重侵犯了原告的合法权益。为维护自身合法权益，原告现根据《行政诉讼法》等相关法律规定，诉至贵院，请求判令：1.撤销被告作出的《处罚决定书》；2.本案诉讼费由被告负担。 原告向本院提交的证据如下：1.《处罚决定书》复印件，待证涉案行政行为。证据2、3系当庭提交。2.尚德满房产证复印件，待证尚德满为涉案行政处罚相对人之一。3.《国有土地使用证》、《补充协议书》、村委会收到土地款收条、丽水市城关镇白云办事处出具房屋平面示意图复印件各一份，待证涉案建筑土地系原告向村委会购买，并非非法占用土地。 被告答辩称：答辩人于2018年4月对原告非法占地一案进行初查核实，4月23日予以立案查处。经查原告尚女当娇，莲都区后庆居委三十组居民，其于2003年未经依法批准，擅自在莲都区城西村××岗××号主房南侧占用集体土地建住宅，建筑占地面积29.363㎡，混合结构，一层，建筑面积29.363㎡，并未批违法搭建l.75㎡室外楼梯。经致函核实，丽水市城乡规划局作出《关于复函》（以下简称《复函》）证明原告的该建设行为未经规划许可，属于无法采取措施消除影响的情形。经核对丽水市土地利用总体规划局部图（2011-2020年），该地块为建设用地，属于允许建设区符合土地利用总体规划。以上事实有行政处罚相对人的调查询问笔录、现场勘测笔录、房屋建筑面积测绘报告、土地违法案件规划审查意见书、土地利用总体规划局部图和现状图、现场照片、《复函》、相关建房审批及办证材料等证据为凭。答辩人认为原告的行为违反了《土地管理法》第四十三条的规定，已构成非法占用土地的事实。2018年7月18日答辩人向原告送达了行政处罚事先告知书。原告于7月22日向答辩人提出书面申辩意见，答辩人在充分听取了原告提出的申辩意见、理由后，认为申辩理由不充分，决定不予采纳，并依据《土地管理法》第七十六的规定，决定作出没收在非法占用的29.363㎡土地上新建的建筑面积为29.363㎡的建筑物，以及作为附属构筑物的l.75㎡室外楼梯的行政处罚，并于7月24日将该《处罚决定书》送达原告。综上所述，答辩人作出的行政处罚行为证据确凿，适用法律法规正确，程序合法；原告起诉理由缺乏依据，依法不能成立。请求法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告向本院提交的证据如下：1.原告身份证、户口簿复印件各一份，待证行政处罚相对人主体适格。2.原告询问笔录，现场勘验笔录、《复函》，相关地籍档案材料复印件各一份，待证原告用地未经批准以及违法时间。3.现场勘验笔录、现场照片、土地违法案件规划审查意见书、土地利用总体规划局部图和现状图复印件各一份，待证原告违法用地面积，占用土地性质属于建设用地等情况。4.房屋建筑面积测绘报告、房屋分户图、房屋坐落示意图复印件各一份，待证房屋的坐落、建筑面积、结构和占地面积。5.立案呈批表、接受调查通知书、行政处罚事先告知书及送达回证、行政处罚决定书及送达回证、国土资源违法案件调查报告、原告于2018年7月22日书面提出的意见及被告答复复印件各一份，待证被诉行政行为程序合法。6.《土地管理法》第四条、第四十三条、第七十六条等，待证被诉行政行为适用法律正确。 原告提供的证据，被告质证认为：证据1真实性合法性无异议，不能待证尚德满为本案的适格主体。根据2016年最高院发布的民事审判参考，违法建筑不能作为夫妻财产分割。涉案建筑并非合法建筑，被告针对的是建设行为。在询问笔录中，原告自述是其自己建设。证据2真实性、合法性无异议，这是合法建筑的所有权证，与本案没有关联性。证据3《国有土地使用证》，原告在庭中承认，案涉违法用地行为并非包含在土地使用证中，证中的宗地图并不包含违法占地面积。案涉土地是原告从村委会购买的集体土地，无法在国有土地使用权证中显示。在历史背景下，集体土地要补交土地出让金才能成为合法的国有土地。原告仅提供前期的协议书没有提交缴纳土地出让金等手续，因此不能成为其案涉建筑使用土地合法的证明。原告不仅未经审批建房是违法的，其占地行为也违法。 被告提供的证据，原告质证认为：证据1本身无异议，待证事实有异议，涉案土地以及地上建筑是原告与其丈夫尚德满用夫妻共同财产购置、建设所得，支出的钱为夫妻共同财产，所以被告应将尚德满列为行政相对人，以保障其相关权益。证据2询问笔录、勘验笔录真实性有异议，原告不认可。原告没有在该两份笔录上签字捺印，也从来没有见过执法、勘验人员。两份笔录为丽水市城市管理行政执法局（以下简称市执法局）对原告涉案房产及地上附着物是否涉及违法建筑的问题进行的询问，而不是被告对是否非法占地进行调查，与本案无关联性。勘验笔录日期是2015年7月3日，距离被告启动涉案调查时间大概有两年，与本案没有关联性。《复函》关联性不予认可。《复函》系对市执法局的复函，并非被告。同时《复函》的内容是针对原告涉案房产有部分没有取得建设规划许可手续的情况进行回复，并不是针对是否存在违法占地情况的回复。且《复函》中涉及的建筑面积是31.113㎡，与涉案调查的非法占地面积不一致。相关地籍档案资料，真实性没有异议，关联性不予认可。涉案土地，原告曾经两次申请土地使用证，1993年办证面积为地籍档案中显示的145㎡。原告在2003年重新申请过办理土地使用权证，证载面积为155.63㎡，被告提供的1993年地籍资料已经过期。对该组证据的证明目的不予认可。两次办证都是原告和村委会签订了土地买卖协议后，国土资源局凭原告和村委会的买卖协议颁发的证件，也可以说明村委会出卖给原告土地是合法的。证据3现场勘测笔录真实性有异议。笔录内容和事实不符，涉案土地并非原告非法占有，原告是从当地村委会购买得到。现场照片，不能证明与本案有关联。土地违法案件规划审查意见书，合法性真实性不予认可。原告取得涉案土地的行为没有违反土地管理法规。土地利用总体规划局部图和现状图没有异议。对该组证据的待证事实中，违法用地面积不予认可，对土地性质属建设用地认可。证据4没有异议。证据5对两份送达回证没有异议，对立案呈批表、行政处罚事先告知书、行政处罚决定书、接受调查通知书、国土资源违法案件调查报告、原告的意见及被告的答复有异议，原告没有违法占地，对原告进行处罚为选择性执法的结果。证据6适用法律关联性有异议。 有关本案被告的行政主体资格问题，原告在庭审中陈述：本案不属于违法占地问题，是属于在自己合法土地上没有办理规划手续建房的问题，执法部门应当是市执法局，而不是被告。被告称委托市执法局调查，但调查时间是2015年，而不是被告启动本案调查的2017年。调查内容是否有规划许可手续建房的问题，并非是违法占地问题。市执法局与被告是两个独立的部门，被告没有出示委托手续，其委托调查说法不成立。另涉案建筑也超过了两年的处罚时效。被告答复称，询问笔录套用了市执法局的模板，被告委托了市执法局进行询问调查，有政府文件规定。原告违法建筑一直处于持续状态，并未超过追诉时效。 本院综合认证认为，原告提供的证据1-3，被告对证据1、2，证据3中的《国有土地使用权证》真实性无异议，本院予以确认。原告主体房屋产权证、《国有土地使用权证》为甄别涉案建筑是否违法占地的参照，被告认为无关联的意见本院不予采纳。原告提供的该两份证据及被告提供的《国有土地使用权证》的宗地测量图，本院予以采信。因被告提供的宗地测量图中土地的具体长宽数字模糊难辨，其于庭后提交了宗地草图对宗地测量图具体数字予以补充说明，本院一并予以采信。被告提供的证据1，证据3中的土地利用总体规划局部图和现状图，证据4，真实性原告无异议，本院予以确认。被告证据2中的地籍材料，原告对真实性无异议，但认为与本案无关联性。本院认为，被告提供的地籍材料反映原告主体房屋与土地使用权的流转取得过程，最终体现为其房产证与《国有土地使用权证》，且地籍材料中也无案涉土地经审批的材料，故原告的主张具有合理性，本院予以采纳。原告提交的证据3中除《国有土地使用权证》之外，亦系相关地籍材料，本院一并不予采用。被告证据2中询问笔录、勘验笔录、《复函》，证据3中现场勘验笔录、现场照片、土地违法案件规划审查意见书，证据5，原告不予认可，但未提供证据佐证，上述证据的真实性本院予以确认。原告对法律适用提出的异议及被告作出涉案行政处罚主体资格等问题均系本案争议焦点，本院将结合事实认定一并予以分析。 本院认定事实如下：原告尚女当娇系丽水市莲都区后庆居委三十组居民。2003年7月18日原告取得丽水国用（2003）字第6484号《国有土地使用权证》，结合宗地测量图原告的建筑占地面积为（9.25+1.5）*11.18=120.185㎡，空地面积为3.17*11.18=35.44㎡，其中空地位于整体建筑北侧。2012年10月29日，原告办理丽房权证莲都区字第××号房屋所有权证，与案外人尚德满共有，建筑总层数为3层，建筑面积为347.44㎡。2015年7月3日，市执法局对原告未取得建设工程规划许可证建设进行调查，在调查过程原告陈述，“主房南侧院内建有一层砖混平顶的房屋，大约28㎡，……可能是超占地建设的”，表示没有补办过审批手续，并愿意接受市执法局处理。同日，市执法局人员对现场主房南侧约28㎡的建筑进行了勘测，并制作了现场勘测笔录、拍摄了照片，原告在现场勘测笔录、照片上签字捺印。2015年8月3日，丽水市测绘中心对包括涉案建筑的在内的原告房屋面积进行了测量并出具了测绘报告，报告载明，涉案建筑位于主体房屋南侧，通过一室外楼梯与主体房屋相连，二处面积共计3.507÷2+29.363=31.113㎡。涉案建筑位于允许建设区内符合总体规划。2018年4月23日，被告对原告未批非法占地建设立案查处。2018年4月24日，被告对原告涉案建筑进行了现场勘测并拍摄了照片。2018年5月24日，丽水市城乡规划局向市执法局出具《复函》，主要内容如下，“根据丽水市城中村改造征收‘两违’处置工作需要，你局函告尚女当娇户未取得建设用地规划许可证、建设工程规划许可证在莲都区××岗××号建设房屋，违建面积31.113㎡。该建设行为未经规划许可，属于无法采取措施消除影响的情形”。被告于2018年7月18日作出行政处罚事先告知书，并于同日送达原告。2018年7月22日，原告认为被告作出的行政处罚事先告知书与事实不符，向被告提出书面意见。2018年7月24日，被告对原告的意见予以书面回复，并决定维持作出的处罚决定。2018年7月24日，被告作出《处罚决定书》，并于同日送达原告。现原告对该《处罚决定书》不服，诉至本院要求撤销。 本院认为：《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四条规定，“农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由土地使用者向土地所在地的县级人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级人民政府登记造册，核发集体土地使用权证书，确认建设用地使用权”；第五条规定，“单位和个人依法使用的国有土地，由土地使用者向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级以上人民政府登记造册，核发国有土地使用权证书，确认使用权”。即无论使用土地为集体所有或国有，土地使用者均应提出申请并经相关行政部门核准。结合原告提供的《国有土地使用权证》、被告提供宗地测量图与原告房屋现状测绘报告对比，被告认定涉案建筑使用的土地未经过相应的登记审批依据充分。被告结合《复函》的内容进而根据《土地管理法》第七十六条的规定，对原告作出涉案行政处罚并无不当。 原告对被告行政主体资格、行政行为性质、案外人的行政相对人身份、追诉时效、行政程序的主张，本院分别评析如下：1.有关涉案建筑为违法占地或不符合规划建设关键在于被告最终认定的行政行为性质依据是否充分，该问题前已说明，不予赘述；2.有关委托关系，是否存在委托关系均不影响被告在作出涉案行政行为时参照使用市执法局对涉案建筑的调查处理材料，不能因此否认其行政行为的合法性；3.有关案外人是否为行政相对人，夫妻关系属于特殊关系，针对涉案建筑对外利益一致，一方完全可以通过另一方表达意见，故涉案行政处罚决定将原告一人列为行政相对人并无不当；4.有关追诉时效问题，对非法占用土地的违法行为，在未恢复原状之前应视为具有继续状态，被告于2018年4月立案查处不违反法律规定；5.有关涉案行政行为程序，被告在作出行政决定前向原告送达行政处罚事先告知书，原告书面提出异议后，被告也及时给予了答复。相关文书均已及时送达，权利告知到位，其行政程序正当。 综上，被告作出的行政行为认定事实依据充分，程序正当，适用法律正确，原告要求撤销的事实与理由不成立，本院不予采纳。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告尚女当娇的诉讼请求。 本案受理费50元，由原告尚女当娇承担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省丽水市中级人民法院。 审 判 长  牛文军 人民陪审员  徐聪平 人民陪审员  陈祝君 二〇一九年四月十七日 代书 记员  徐嘉静 附：本案适用的主要法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。