江苏省南京市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）苏01行初462号 原告南通卡友二手车交易市场有限公司，住所地在江苏省南通市港闸区永兴路11号南通金融科技城5号楼102室。 法定代表人**艳，南通卡友二手车交易市场有限公司总经理。 委托代理人宋一鸣，江苏海萌律师事务所律师。 被告江苏省商务厅，住所地在江苏省南京市鼓楼区北京东路29号。 法定代表人马明龙，江苏省商务厅厅长。 委托代理人戴宏慧，江苏省商务厅市场建设处副处长。 委托代理人张红叶，江苏世纪同仁律师事务所律师。 原告南通卡友二手车交易市场有限公司（以下简称卡友公司）因认为被告江苏省商务厅（以下简称省商务厅）不履行二手车交易市场经营者备案法定职责，于2018年8月14日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后，于法定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年11月20日公开开庭审理了本案。原告卡友公司的法定代表人**艳、委托代理人宋一鸣，被告省商务厅的委托代理人戴宏慧、张红叶到庭参加了诉讼。因提交审委会研究等法定情形，本案曾暂停计算相关审理期限。本案现已审理终结。 2018年3月13日，卡友公司提出二手车交易市场经营者备案申请。被告省商务厅于2018年8月7日作出《省商务厅关于答复南通市**艳信访事项的函》（苏商办函〔2018〕492号，以下简称492号函），以卡友公司租赁场地经营二手车交易不符合所在地的产业定位、卡友公司与场地出租方正在就解除场地租赁合同在法院诉讼为由，认定卡友公司不符合二手车交易市场备案条件，并告知可登录全国汽车流通信息管理系统直接查询是否通过备案。 原告卡友公司诉称：原告于2018年1月3日成立，于2018年1月12日获颁营业执照。根据《二手车流通管理办法》的有关规定，原告于2018年6月6日通过南通市商务局向被告上报了备案材料，被告也有义务对原告进行备案，但被告迟迟不予备案。经原告的法定代表人**艳多次反映，被告于2018年8月7日作出不予备案的书面答复函即492号函。原告认为，只要原告依法登记成立，被告就有义务对原告主体予以备案，被告并无审查权力。综上，请求法院：1．确认被告不对原告予以备案的行政行为违法，依法撤销492号函；2．要求被告依法对原告予以备案。 原告卡友公司向本院提交的证据有： 1．492号函，用以证明被告不对原告予以备案的事实以及该答复违反法律规定，该答复系原告法定代表人信访时获得，并非在原告申请后给予的答复。 2．房屋租赁合同； 3．场地租赁合同。证据2、3用以证明原告有办公场所和经营场所。 被告省商务厅辩称：一、被告作出的被诉行政行为程序合法。首先，二手车交易市场经营者备案事项属省级商务主管部门管理权限，被告具有相应法定职权。其次，对原告提出的二手车交易市场经营者备案申请，被告委托南通市商务局、南通市商务局委托南通市港闸区商务局，均属于上下级行政机关之间的行政职责分工，符合有关规定。再次，被告于2018年6月7日收到相关材料后，经过充分调查了解，于2018年7月17日、7月27日将不予备案决定及是否通过备案的查询方法告知了原告的法定代表人，又于2018年8月7日作出492号函书面告知原告。经与南通市商务局核实，南通市商务局在将相关材料上报被告前，已多次联系原告，告知了原告材料存在的问题及初审意见。因此，被告已经依法及时履行了相应法定职责。二、被告作出的被诉行政行为事实清楚，证据充分，适用法律正确。首先，被告对原告备案申请材料进行核实，属于依法正确履行行业监管职责。被告负有对汽车流通行业进行监督管理的职责，且《二手车流通管理办法》也没有规定二手车交易市场经营者只需要取得营业执照，就应当准予备案。被告收到原告申请备案材料后，依法核对，是被告依法履行法定监管职责的要求和体现。其次，根据《二手车流通管理办法》第二十八条的规定，设立二手车交易市场应当符合所在地城市发展及城市商业发展有关规定。原告在南通金融科技城有限公司租赁场地，设立二手车交易市场，不符合所在地城市发展及城市商业发展规划和产业定位。再次，根据《二手车流通管理办法》第二十三条的规定，二手车交易市场经营者应当为二手车经营主体提供固定场所和设施。但根据原告提交的场地租赁合同，原告租赁的场地不能用于二手车市场经营，并且原告同出租方就场地租赁纠纷正在诉讼，能否继续使用该场地存在不确定性。三、被告答复原告可以通过相关系统查询备案是否通过，内容适当。商务部开发了全国汽车流通信息管理系统供企业和各级商务部门使用。二手车交易市场经营者申请备案时，除向当地商务主管部门提交备案材料外，同时需要在系统中录入基本信息进行注册，注册信息经商务主管部门确认后，方可在该系统内进行业务操作。故原告提出备案申请后，可以随时登陆该系统查询备案是否通过，无需被告另行告知。庭审中，被告补充提出，不予备案对原告权利义务不产生实际影响，本案不属于行政诉讼受案范围。综上，请求法院依法驳回原告诉讼请求或驳回原告起诉。 被告省商务厅向本院提交的证据有： 1．南通市商务局作出的《关于南通卡友二手车交易市场有限公司备案的初审意见》； 2．备案申请书； 3．二手车交易市场信息备案登记表； 4．卡友公司营业执照； 5．房屋租赁合同； 6．住所（经营场所）权属证明； 7．**艳身份证复印件； 8．备案补充材料； 9．场地租赁合同； 10．住所（经营场所）权属证明； 11．南通市港闸区商务局作出的《关于卡友二手车市场备案的初审意见》； 12．二手车交易市场经营者及二手车经营主体备案工作资料审核表； 13．快递签收信息截屏。证据1－13用以证明被告2018年6月7日收到南通市商务局上报的原告备案申请材料及市、区两级商务部门对原告备案申请的初审意见等材料；根据原告提交的场地租赁合同，该场地仅能用于临时停车场，不能建设临时设施，且出租方随时可以收回该场地；根据原告提交的营业执照上的经营范围，工商部门已经提示了原告需要符合城市发展、商业发展的相关规定；根据原告提交的二手车交易市场信息备案登记表，该表上记载的营业面积、经营地址和原告提供的备案材料不符。 14．南通市人民政府金融工作办公室作出的《关于同意港闸区在金融科技城设立市级专业金融集聚区的批复》（通金融办〔2016〕72号）； 15．南通市人民政府金融工作办公室作出的《关于南通金融科技城发展的复函》； 16．南通市港闸区商务局作出的《关于咨询南通金融科技城有限公司尚未建设地块规划用地性质的函》； 17．南通市规划局港闸分局作出的通规港函〔2018〕01号复函； 18．南通市国土资源局港闸分局作出的《督促竣工通知书》（港闸国土资源督〔2018〕1号）； 19．江苏省南通港闸经济开发区管委会作出的《关于南通卡友二手车交易市场有限公司有关情况的函》； 20．解除场地租赁合同通知； 21．民事起诉状； 22．诉讼费预缴通知单； 23．南通市港闸区人民法院作出的（2018）苏0611执保181号《告知书》。证据14－23用以证明被告对原告提交的备案申请材料是否符合《二手车流通管理办法》相关规定进行了核对；原告拟经营二手车交易市场的地点不符合所在地的产业定位，不符合《二手车流通管理办法》第二十八条的规定；原告提供的场地用途与租赁合同约定不符，且与出租方正在诉讼，原告能否继续使用该场地存在不确定性，不符合《二手车流通管理办法》第二十三条的规定。 24．通话清单； 25．省商务厅来访人员登记表； 26．省商务厅于2018年7月17日、7月27日接待**艳的录音及文字整理材料； 27．全国汽车流通信息管理系统截屏； 28．492号函； 29．快递单、签收信息截屏。证据24－29用以证明被告多次电话和当面告知原告不予备案及其理由，并告知可以登录全国汽车流通信息管理系统查询是否备案；后应原告要求，被告以书面形式再次告知原告备案结果并解释了不予备案的理由。 被告省商务厅向本院提交的法律依据有： 1．《省政府办公厅关于印发江苏省商务厅主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（苏政办发〔2009〕182号）； 2．《二手车流通管理办法》（2005年施行，2017年修订）； 3．《商务部办公厅关于开展二手车交易信息采集工作的通知》（商办建函〔2017〕364号）； 4．《省商务厅关于加强我省二手车交易市场经营者及二手车经营主体备案管理工作的通知》（苏商建〔2015〕643号）； 5．《市政府办公室关于南通市“十三五”金融业发展规划的通知》（通政办发〔2016〕181号）。 经庭审质证，被告对原告提交证据的质证意见为：对原告证据1的真实性、合法性、关联性予以认可；对原告证据2的真实性不能确认，且该份租赁合同和原告之前填报的信息表不一致；对原告证据3的真实性、合法性、关联性予以认可，但认为该租赁合同已经被出租方解除，目前正在诉讼中，且该场地与有关要求不符。 原告对被告提交证据的质证意见为：对被告证据1、11的合法性有异议，南通市商务局和南通市港闸区商务局没有提出初审意见的权力；对被告证据2－10及证据13的真实性、合法性、关联性没有异议；对被告证据12不予认可，认为该审核表和被告公开的审核表不一致，被告自行扩大了审核的权限；对被告证据14－23的真实性、合法性没有异议，对其关联性不予认可；对被告证据24－26的真实性没有异议，对其证明目的有异议，认为证据24无法体现被告曾多次电话告知原告不予备案，证据26反而可以证明被告备案只是履行信息采集；对证据27－29的真实性、合法性、关联性没有异议，对证明目的不予认可。 本院对上述证据认证如下：原、被告提供的全部证据均真实、合法，与待证事实具有一定关联，能证明原告提出备案申请以及被告作出行政处理的整个过程，本院均依法予以采信。 经审理查明，卡友公司于2018年1月12日取得南通市港闸区行政审批局颁发的营业执照。营业执照载明该公司法定代表人为**艳，住所地在南通市××闸区××号南通金融科技城5号楼102室，注册资本300万元整，成立日期为2018年1月3日，经营范围一栏为：“市场设施租赁、市场内管理服务；二手车销售。（开设店铺的应当符合所在地城市发展及城市商业发展有关规定，依法须经批准的项目，经相关部门批准后方可开展经营活动）。” 2018年3月13日，卡友公司向南通市商务局提出书面申请，并提交了备案申请书、二手车交易市场信息备案登记表、营业执照、房屋租赁合同、住所（经营场所）权属证明、法定代表人身份证等材料，要求根据《二手车流通管理办法》相关规定进行二手车交易市场经营者备案。在书面申请中原告称其派专人去省商务厅领取了备案登记表，根据省商务厅要求，须由地方商务局报送省商务厅。备案登记表载明原告的营业面积为12000平方米，房屋租赁合同约定原告承租的办公用房面积为884.25平方米。南通市商务局收到申请材料后转交南通市港闸区商务局进行初审。2018年4月4日，南通市港闸区商务局作出《关于卡友二手车市场备案的初审意见》，以卡友公司无明确经营场地、该地块不符合城市发展及城市商业发展规划为由，建议南通市商务局对卡友公司的备案申请不予受理，并于同年4月10日在备案工作资料审核表上出具“建议不予受理”的审核意见。2018年6月4日，卡友公司补充提交了出租方为南通金融科技城有限公司、承租方为卡友公司的场地租赁合同等材料。场地租赁合同约定租赁的场地系南通金融科技城有限公司三期建设用地，未明确具体的面积。南通市商务局于同日作出《关于南通卡友二手车交易市场有限公司备案的初审意见》，以卡友公司不符合备案条件为由，建议省商务厅不予备案，并于2018年6月6日在备案工作资料审核表上出具“建议不予备案”的审核意见。 后南通市商务局将卡友公司相关备案材料上报省商务厅，省商务厅于2018年6月7日收到。2018年7月17日和2018年7月27日，卡友公司的法定代表人**艳两次到省商务厅询问备案事宜，省商务厅将不予备案的结论和查询方法告知**艳。2018年8月7日，省商务厅向**艳作出492号函，将不予备案的结论、理由、依据及查询方法书面告知了**艳。卡友公司不服，向本院提起行政诉讼。 另查明，南通金融科技城位于南通市××路××、永兴路××、××路以南、永通路以西的地块中尚未建设的土地，性质为工业用地。根据《关于同意港闸区在金融科技城设立市级专业金融集聚区的批复》（通金融办〔2016〕72号），南通金融科技城B区为市级专业金融集聚区。 再查明，根据卡友公司提交的南通金融科技城房屋租赁合同及场地租赁合同等材料，卡友公司的办公用房位于南通市××闸区××号南通金融科技城5－102号楼，面积为884.25平方米，卡友公司的临时停车场位于南通金融科技城有限公司空置的三期建设用地上。2018年3月14日，南通金融科技城有限公司致函卡友公司，要求解除双方签订的场地租赁合同。后因卡友公司未返还场地，南通金融科技城有限公司于2018年4月23日向南通市港闸区人民法院提起民事诉讼。南通市港闸区人民法院于2019年1月24日作出一审判决，驳回了南通金融科技城有限公司的诉讼请求，目前该案正在南通市中级人民法院二审审理中。 本院认为，本案首先要明确审理对象问题。本案中，原告卡友公司明确其诉讼请求为：1．确认被告不对原告予以备案的行政行为违法，依法撤销492号函；2．要求被告依法对原告予以备案。原告的上述诉讼请求指向并不唯一，第一项诉讼请求前半部分及第二项诉讼请求指向的是省商务厅针对原告作出的不予备案行政行为，第一项诉讼请求的后半部分指向的是省商务厅针对**艳作出的492号函。对此，本院认为，从被告收到原告备案申请后作出行政处理的整个过程来看，被告未正式书面对原告备案申请作出回复，仅在原告法定代表人**艳的多次上门要求下，以信访答复函的形式向**艳作出了492号函。492号函的内容包含了对原告卡友公司二手车交易市场经营者不予备案的结论、理由、依据及查询方法，应当认定该函系省商务厅对原告作出不予备案行政决定的载体。结合原告庭审陈述，原告提起本案诉讼的目的是要求省商务厅予以备案，因此，本案仍然是一个履行法定职责类案件，审理重点是原告请求被告履行备案法定职责的请求能否成立，由于被告针对原告的申请已经作出拒绝性决定，案件的审查范围当然包含但不限于拒绝性决定的合法性，这样更符合原告提起本案行政诉讼的本意，亦更有利于本案所涉行政争议的实质性解决。 在明确审理对象的基础上，综合全案事实和双方诉辩意见，本案争议焦点主要在于：本案是否属于行政诉讼受案范围；被告对原告的备案申请作出拒绝性决定是否合法；原告要求被告予以备案的诉讼请求能否成立。 一、本案是否属于行政诉讼受案范围 对此，原告认为，因被告不对其予以备案，致其无法从税务部门开具发票，虽然经过自行沟通和协调暂时解决了这一问题，但是增加了企业负担，造成了实际损失，因此本案属于行政诉讼受案范围。被告认为，其未对原告予以备案，并未减损原告权利，也未增设原告义务，故本案依法不属于行政诉讼受案范围。 本院认为，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（十）项的规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于行政诉讼的受案范围。本案所涉《二手车流通管理办法》于2005年施行，在施行后的相当长一段时期内，设立二手车交易市场，在工商登记前，需要相关行政机关对是否有固定场所和设施、是否符合所在地城市发展及城市商业发展有关规定等进行前置审批。在此前提下，《二手车流通管理办法》第四章规定的备案制度，系针对已符合规划等实质性设立条件、且已获得营业执照的主体，为便于监督管理而设置的，一般来讲，只要行政相对人依法申请，省级商务部门就应予以备案，这种备案一般对行政相对人权利义务不产生实际影响。但近年来，随着我国经济社会发展，二手车交易市场的整体情况发生了较大变化，相关政策也在不断调整。自国务院取消和调整工商登记审批项目以来，二手车交易市场设立前置审批既未被保留，也未被调整到后置审批项目中。至本案发生时，二手车交易市场工商登记已不再需要相关行政机关进行前置审批，而是在经营者申请登记注册后，直接依法核发营业执照。本案中，省商务厅对原告备案申请作出拒绝性决定，实际上是认定原告不符合二手车交易市场的实质性设立条件，从而对原告经营资格予以否定。另外，根据《商务部办公厅关于开展二手车交易信息采集工作的通知》（商办建函〔2017〕364号）的规定，待全国汽车流通信息管理系统与税务、公安等部门信息系统联网后，不履行备案手续的二手车交易市场经营者将不能办理相关手续。故省商务厅不予备案，必然会对原告的后续经营造成不便利，即便原告暂时自行解决了部分困难，也不能否认被告的行为对原告权利义务产生了实际影响。因此，本案属于行政诉讼的受案范围。 二、被告对原告的备案申请作出拒绝性决定是否合法 对此，原告认为，国务院和江苏省人民政府都对二手车便利交易作出了规定，要求放开权力，反对垄断，让二手车市场自由流通；其已按相关规定提交备案申请材料，符合法定形式要件，被告应予备案，但被告却人为地设置了超过法律规定的条件来限制备案，缺乏事实根据和法律依据。被告认为，二手车交易市场经营者备案是监督意义上的备案，其作用不仅仅是为了采集相关信息，还在于监督检查、排除相应风险以及合理配置资源，被告系依法履行监管职责，并未超越职权范围；在《二手车流通管理办法》对备案性质没有明确界定的情形下，被告对经营场所、规划条件等实质要件进行审查后才决定是否予以备案，系在自己的职责范围内积极履行事后监管职责，应当得到积极评价。 本院认为，《二手车流通管理办法》第三十条规定：“建立二手车交易市场经营者和二手车经营主体备案制度。凡经工商行政管理部门依法登记，取得营业执照的二手车交易市场经营者和二手车经营主体，应当自取得营业执照之日起2个月内向省级商务主管部门备案。省级商务主管部门应当将二手车交易市场经营者和二手车经营主体有关备案情况定期报送国务院商务主管部门。”据此，针对原告卡友公司提出的二手车交易市场经营者备案申请，被告省商务厅具有依法作出处理的职权和职责。 关于备案程序，《二手车流通管理办法》未作明确规定。省商务厅在《省商务厅关于加强我省二手车交易市场经营者及二手车经营主体备案管理工作的通知》（苏商建〔2015〕643号）中，规定由备案企业向所在地省辖市商务主管部门提出备案申请并提交材料，出具初审意见后上报省商务厅，省商务厅再进行审核，该行政委托符合工作实际，并无不当。但是，在备案审查期限上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条的规定，法律、法规对行政机关履行职责的期限没有规定的，履行职责期限一般为两个月。原告于2018年3月13日向南通市商务局提出申请，即相当于向省商务厅提出申请，南通市商务局直至2018年6月6日才作出初审意见报送省商务厅，致使省商务厅作出最终决定明显超过合理期限，且缺乏正当理由，构成程序违法。 关于备案环节的审查权限和范围，《二手车流通管理办法》亦未作明确规定，这是引发本案行政争议的根本原因所在，本院对此着重予以评判： 首先，省商务厅在备案环节审查原告是否符合二手车交易市场经营者的设立条件，缺乏法律、法规、规章的明确授权。根据职权法定原则，行政机关对特定事项行使管辖权，必须基于法律、法规、规章的授权并在授权范围内行使权力。本案中，省商务厅据以作出不予备案的依据为《二手车流通管理办法》第二十三条和第二十八条。第二十三条规定：“二手车交易市场经营者应当为二手车经营主体提供固定场所和设施，并为客户提供办理二手车鉴定评估、转移登记、保险、纳税等手续的条件。二手车经销企业、经纪机构应当根据客户要求，代办二手车鉴定评估、转移登记、保险、纳税等手续。”第二十八条规定：“设立二手车交易市场、二手车经销企业开设店铺，应当符合所在地城市发展及城市商业发展有关规定。”从《二手车流通管理办法》的立法体系来看，上述两条规定于该办法第三章“行为规范”；而确立二手车交易市场经营者备案制度的第三十条，规定于该办法第四章“监督与管理”。可见，设立程序和备案程序是互相独立的，在设立的前置审批程序被取消且也未调整为后置审批事项的情况下，省商务厅并不因此在备案环节获得相关问题审查的权限，否则就相当于通过备案方式实施变相前置或后置审批，这既与《二手车流通管理办法》的规定本身不符，也与行政审批制度改革初衷相悖。 其次，省商务厅对原告不予备案，系错误理解了法律适用的条件，考虑了不相关因素。在《二手车流通管理办法》未就备案环节应当审查的相关因素作出规定的情况下，行政机关应当基于对相关规定语义及体系的正确理解和恰当推理，综合选定在行政程序中应当考量的相关因素。本案中，省商务厅基于对原告是否有固定经营场地及原告所在地是否符合相关规划的考量，对原告不予备案，实际上在判断原告是否符合《二手车流通管理办法》第二十三条和第二十八条规定的实质性设立条件。根据《国务院关于“先照后证”改革后加强事中事后监管的意见》（国发〔2015〕62号）的要求，涉及二手车交易市场的设立前置审批，已在改革中取消。但是《二手车流通管理办法》在2017年修订时依然保留了第二十三条和第二十八条的规定，导致在执法实践中是否适用、如何适用，出现了较大分歧。目前，为适应行业发展，商务部已将修订《二手车流通管理办法》纳入规章立法计划，统一行政机关的执法标准有赖于该办法的进一步修改明确。但就现阶段而言，《二手车流通管理办法》第二十三条和第二十八条的规定并不是省商务厅在备案环节中需要审查的要件。 再次，省商务厅出于加强监管的目的在备案环节对原告是否符合实质性设立条件进行审查缺乏必要性，相应监管并不因省商务厅在备案环节不审查而缺失。二手车交易近年来虽然发展迅速，但也存在着较多的问题和隐患，省商务厅忧心于这一局面，认为对此应进行必要监管，其行政目标值得肯定。但在行政执法手段的选择上，行政机关应当严格遵守职权法定原则，兼顾行政目标的实现和行政相对人合法权益的保护。就本案而言，一方面，省商务厅在备案环节对二手车交易市场主体是否符合设立条件进行审查，能否有效实现对二手车交易市场主体的监管并不确定；另一方面，该方法也不是唯一能够实现监管的途径，省商务厅完全可以通过加强事后监管措施，规范二手车交易市场主体行为，促进二手车交易市场行业健康有序发展。 因此，被告省商务厅以492号函形式对原告的备案申请作出拒绝性决定构成违法。 三、原告要求被告予以备案的诉讼请求能否成立 对此，原告认为，其完全符合二手车交易市场经营者备案条件，已经按照规定提供了备案材料，被告应予备案。被告认为，原告提供的备案材料存在形式和实质不符的问题，因原告未提交场地的产权证明，无法判断原告在二手车交易市场信息备案登记表上填写的营业面积是否准确，且原告不符合所在地城市发展及商业发展规划和产业定位，不应予以备案。 本院认为，《二手车流通管理办法》未对备案申请材料予以明确，《省商务厅关于加强我省二手车交易市场经营者及二手车经营主体备案管理工作的通知》（苏商建〔2015〕643号）要求二手车交易市场经营者在申请备案时提交以下材料：（一）企业申请书；（二）企业在“商务部汽车贸易管理信息系统”内完成企业注册，在注册系统内打印“二手车交易市场经营者信息备案登记表”；（三）企业法人营业执照；（四）经营场地房产证明或有效租赁合同、产权证明（复印件盖章）；（五）法定代表人身份证。以上事项确系商务部门在监管中需要了解的信息，属于备案时可以考虑的相关因素，其中，要求提供第四项材料旨在掌握经营场所的位置和面积。本案中，原告卡友公司在向南通市商务局提出书面备案申请时提供了除场地租赁合同以外的备案申请所需要的材料，后又于2018年6月4日补充提交了场地租赁合同等。原告在备案登记表中注明其营业面积为12000平方米，但原告向被告提交的所有材料中均不能直接反映该面积，原告提交的材料内容存在一定欠缺。然而，该欠缺可以通过对材料的综合理解加以弥补。原告在诉讼中向本院提交的场地租赁合同附有一张图片，在该图中标注了租赁场地的范围和大小，原告所称的12000平方米营业面积与之基本吻合。场地租赁合同及其附图上均有南通金融科技城有限公司盖章，且原告与南通金融科技城有限公司也就租赁事宜在法院进行诉讼，故场地租赁合同及其附图的真实性可以确认，能够表明原告已经租赁场地的相关情况。另外，被告在492号函中也没有提及材料是否齐备的问题，而是在形式要件之外，还要求原告须符合规划等实质性要件方予备案，如前所述已构成违法。因此，本院认定原告提交的申请材料符合备案的要件，原告要求被告对其予以备案的诉讼请求，具有事实根据和法律依据。 最后，在裁判方式的选择上，因本案实质上是一个履行法定职责类案件，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条规定，“人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行”，关于履行内容，人民法院在裁判时应当根据行政机关是否还有判断和裁量的空间作出不同处理，以避免重复诉讼，及时化解争议。鉴于原告已经提供了符合形式要件的备案申请材料，故本案中被告已经没有可裁量的空间，应当依法履行备案法定职责。关于省商务厅以492号函形式作出的不予备案决定，因适用法律错误、违反法定程序，原告亦在诉讼请求中明确要求判决撤销，故应当一并依法予以撤销。 据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项、第（三）项，第七十二条之规定，经本院审判委员会讨论决定，判决如下： 一、撤销被告江苏省商务厅以《省商务厅关于答复南通市**艳信访事项的函》（苏商办函〔2018〕492号）形式作出的不予备案决定； 二、责令被告江苏省商务厅于本判决发生法律效力之日起五日内对原告南通卡友二手车交易市场有限公司的备案申请予以备案。 案件受理费50元，由被告江苏省商务厅负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省高级人民法院。 审 判 长 赵雪雁 审 判 员 黄 飞 审 判 员 周 磊 二〇一九年四月二十五日 法官助理 张天帆 书 记 员 曹 洁