江苏省南通市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）苏06行初273号 原告朱如林，女，1953年11月19日生，××族，住海安市。 委托代理人蒋伯均，男，1979年1月29日生，××族，住广东省深圳市南山区，系原告朱如林之子。 委托代理人陈兵，江苏紫琅律师事务所律师。系法律援助律师。 被告海安市人民政府，住所地海安市。 法定代表人于立忠，市长。 出庭应诉负责人丁兴育，副市长。 委托代理人金宏辉，海安市房屋征收管理办公室副主任。 委托代理人李琮，上海正源（合肥）律师事务所律师。 原告朱如林不服被告海安市人民政府作出的房屋征收补偿决定，于2018年10月30日向本院提起诉讼。本院于当日立案受理后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年3月18日公开开庭审理了本案，原告朱如林的委托代理人蒋伯均、陈兵，被告海安市人民政府的负责人丁兴育，委托代理人金宏辉、李琮到庭参加诉讼。本案现已审理终结。因海安撤县变市，下文涉及原海安县人民政府、原海安县相关机关、部门，均统一改称为海安市。 2018年4月19日，被告海安市人民政府对原告朱如林作出海政征补字[2018]2号房屋征收补偿决定书（以下简称补偿决定）。 原告朱如林诉称，被告将原告的房屋列入征收范围不符合公共利益的需要。原告房屋系独门独院平房，长期用于服装和小商品经营，被告未经法定评估程序，对未登记的建筑物未进行调查认定和处理，对原告房屋合法面积计算错误，所作补偿金额明显低于市场价值。请求撤销被告作出的补偿决定。 原告向本院提交了下列证据： 1.对评估报告不予认可的函及评估公司的回函，证明原告对评估报告提出异议，但评估公司未针对原告的异议予以回复； 2.土地招标、中标公告截图，证明被征收土地价格远高于被告确定的2500元每平方米； 3.相关批复文件，证明案涉房屋并不在旧城范围内，被告实施征收并非基于公共利益。 被告海安市人民政府辩称，1.案涉征收基于公共利益需要，征收决定合法有效。2.案涉房屋征收评估程序合法，补偿价格合理有据，未侵犯原告的合法权益。3.被告作出补偿决定程序合法，补偿公平合理。请求驳回原告朱如林的诉讼请求。 被告海安市人民政府向本院提交了下列证据材料： 第一组证据：《关于海安市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要的决议》《海安市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》等20份证据，证明被告所作案涉征收决定合法。 第二组证据：《海安市国有土地上房屋征收评估报名公告》《评估机构报名表》《评估机构协商选定意见表》、评估机构营业执照、资质证书、估价师证、《房屋评估机构选定公证书》《房屋征收评估机构确定公告》及张贴照片，证明评估机构选定合法。 第三组证据：朱如林房屋产权信息、分户初步评估结果公告及公示照片、房屋征收分户估价报告、评估报告送达回执，证明评估结果合法有效。 第四组证据：《致宁海路东侧江海路北侧区域（东段）旧城改造工程住宅房屋被征收人公开信》、房屋征收协商笔录4份、《关于对被征收人朱如林作出房屋征收补偿决定的申请》、补偿决定及送达回执、补偿决定公告及张贴照片，证明被告作出补偿决定程序合法。 因案涉征收决定的合法性已由江苏省高级人民法院（2017）苏行终1395号行政判决予以确认，本院未组织双方当事人就被告提交的第一组证据发表质证意见。对被告提交的第二组证据，原告对其真实性、合法性无法确定。同时认为，评估机构的确定应采取现场表决的方式进行，以非现场投票的方式选定评估机构程序不合法。各评估机构选票数相距甚大，最终选定的评估机构实力较弱，选定结果不公平、不公正。对于被告提交的第三组证据，原告认为，未有估价师进行实地查勘，亦未有三方在查勘笔录中签字确认，初步评估结果不合法。评估报告仅仅对合法面积进行了评估，对未登记部分未作确认。对原告合法建筑面积的调查公示时间早于征收决定时间有违常理。评估报告确定的被征收房屋价值明显低于市场价值，侵犯原告的合法权益。原告在法定期限内对评估报告提出了异议，但未收到任何回复，该评估报告不能作为补偿决定的依据。对于被告提交的第四组证据，原告认为，4份协商记录系征收工作组杜撰形成，不具有真实性。补偿决定主文要求先搬迁后补偿，侵犯原告的合法权益。对于原告提交的证据，被告对其真实性没有异议，但认为评估公司已经对原告提出的异议进行了函复，原告对此未再提出异议。对于土地补偿价格应以海安市人民政府制定的相关文件为依据，而不能以土地市场价格计算。 本院对上述证据认证如下：对被告提交的第二组、第三组证据的真实性、合法性，本院予以确认，因该两组证据涉及评估机构的选定是否合法以及评估报告能否为补偿决定依据的问题，本院将在后文中详述证据的采信理由。对于被告提交的第四组证据中的协商笔录。本院认为，该组协商笔录反映了双方就案涉房屋征收补偿商谈的过程，具有可信性，本院对其真实性予以确认。对于原告不持异议的其他证据，本院经审查，亦予确认。对于原告提交的证据1、2，本院对其真实性以及与本案的关联性予以确认。对于证据3，系针对案涉征收决定提出的异议，在征收决定合法性已经人民法院生效裁判确认的情形下，该证据与补偿决定的合法性不具有关联性，本院不予采信。 经审理查明，2016年8月1日，海安市人民政府作出海政房征字[2016]5号征收决定，确定海安市住房和城乡建设局（以下简称海安住建局）为房屋征收部门，海安市房屋征收管理办公室（以下简称海安房征办）为征收实施单位。原告的房屋在征收决定确定的征收范围内，合法土地使用权面积为119.88平方米，证载建筑面积为69.8平方米，领取房屋所有权证的时间为1990年9月。 2016年7月28日，海安住建局发出《海安市国有土地上房屋征收评估报名公告》，南通中诚信土地房地产评估咨询有限公司（以下简称中诚信评估公司）等四家评估公司报名。2016年8月1日，海安房征办向被征收人发布《房屋征收评估机构选定公告》并发放《评估机构协商选定意见表》，要求被征收人在报名的四家评估机构中勾选一家评估机构，选择两家或两家以上的视为无效意见，同时要求被征收人于8月9日上午将选票送交指定地点。8月10日，经江苏省海安市公证处现场监督，中诚信评估公司的选票为278张，超过本区域被征收户总户数（338户）投票数的50%，确定中诚信公司为本次房屋征收协商选定的评估机构。8月10日，海安住建局发布《房屋征收评估机构确定公告》，并在征收范围内张贴。 2016年9月19日，海安住建局发布《关于公布县城宁海路东侧江海路北侧区域（东段）旧城改造工程项目分户初步评估结果（第六批）的公告》，其中朱如林户初步评估结果为：合法建筑面积69.8平方米，房屋用途为居住，评估单价为5638.81元每平方米。合法土地面积119.88平方米，地大于房补偿为125200元。房屋价值合计补偿518788.61元，装饰装修及附属物补偿为54471.3元，补偿金额合计573259.91元。备注为：自建房16.6平方米，建安成新价11898.88元。同时备注：被征收人在规定期限内按期签订补偿协议并按期搬迁交房的，自建房按建安成新价给予补助，否则自建房不给予补助。9月22日，中诚信评估公司作出（2016）第417号评估报告，评估结果与初步评估结果相同，即被征收房屋价值补偿518788.61元、装饰装修及附属物补偿54471.3元。此外，搬迁费补偿2792元（产权调换方式）或1396元（货币补偿方式）、临时安置补偿5025.6元。自建房面积16.6平方米，补偿金额11473.92元。及时签约奖为51878.86元（产权调换方式）或20940元（货币补偿方式）。当日，海安房征办将评估报告向朱如林送达。 2016年9月29日，朱如林向中诚信评估公司提出《关于对评估报告不予认可的函》，认为在未出具《初步评估结果测算表》的情况下即向朱如林送达《房屋征收分户评估报告表》程序不合法。未有查勘记录，未经被征收人签字认可即出具评估报告程序不合法、内容不真实。经初步对照，漏项甚多，待相关部门与被征收人协商和评估公司按程序操作时，由蒋伯均具体阐述。10月9日，中诚信评估公司作出《关于对被征收人朱如林来函的回复》，认为中诚信评估公司系被征收人协商选定，评估人员于8月26日与征收工作组人员一起对案涉房屋按法定程序进行评估。根据委托方提供的相关资料以及估价师实地查勘，结合房屋内外状况的照片等，于9月19日公示了分户的初步评估结果，在被征收人未提出异议的情况下出具了房屋征收评估报告。 2016年11月21日、11月23日、11月25日、2017年5月25日，征收工作组人员就被征收房屋的补偿问题与朱如林、蒋伯均进行协商，但未能就补偿问题形成一致意见。2018年4月11日，海安住建局向海安市人民政府提出《关于对被征收人朱如林作出房屋征收补偿决定的申请》，海安市人民政府于4月19日作出补偿决定。补偿决定认定，被征收人朱如林坐落于海安市××街道××河西××（××镇××河西××）的房屋位于征收范围内，房屋合法建筑面积为69.8平方米，国有土地使用权面积为119.88平方米，用途为住宅。根据评估机构所作评估结果，结合本区域补偿安置方案，按货币补偿方式，被征收房屋补偿为：1.被征收房屋价值补偿518788.61元，2.搬迁补偿1396元，3.临时安置补偿5025.6元，4.装饰装修及附属物补偿54471.3元，合计补偿579681.51元；按产权调换方式，被征收房屋补偿为：1.被征收房屋价值补偿518788.61元，2.搬迁补偿2792元，3.临时安置补偿5025.6元，4.装饰装修及附属物补偿54471.3元，5.补助安置面积补助（全额计算）92485元，合计补偿673562.51元。补偿决定确定被征收人可以选择货币补偿即579681.51元，由海安市人民政府支付给朱如林；也可选择产权调换，被征收房屋总补偿为673562.51元，安置房为海安市如意紫都9号楼3203室（高层、现房），建筑面积为95.68平方米（最终以有权部门的实测结果为准），价格为602784元，由海安市人民政府向朱如林支付差价70778.51元。朱如林可在补偿决定公告之日起15日内完成搬迁、交付被征收房屋，并选定补偿安置方式。逾期不作选择的，按照产权调换方式对被征收人进行补偿安置。补偿决定同时告知提起复议、诉讼的权利和期限。当日，海安市人民政府将补偿决定予以公告，并于2018年5月2日向原告邮寄送达。 另查明，陈玉洪因不服海安市人民政府作出的海政房征字[2016]5号征收决定，向本院提起诉讼。该案经一、二审审理后驳回陈玉洪要求撤销征收决定的诉讼请求。 本院认为，根据双方当事人的诉辩意见及本案查明的基本事实，本案争议的问题有以下两点：一是中诚信评估公司所作评估报告能否作为被诉补偿决定的主要依据，具体包括评估机构的选定是否合法、评估程序和方法是否适当、评估结果是否体现了被征收房屋的市场价值三个方面；二是被诉补偿决定是否侵犯原告的合法权益。 一、关于评估报告能否作为被诉补偿决定主要依据的问题 （一）评估机构选定是否合法。《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征补条例》）第二十条规定，房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定。《江苏省贯彻实施若干问题的规定》第九条规定，房地产价格评估机构由被征收人在规定时间内协商选定；被征收人在规定时间内协商不成的，房屋征收部门可以通过组织被征收人按照少数服从多数的原则投票决定，或者采取摇号、抽签等方式确定。房屋征收部门规定被征收人协商选定房地产价格评估机构的时间应当不少于5个工作日。第十条规定，被征收人在规定时间内协商不成的，由房屋征收部门组织被征收人投票决定或者通过摇号、抽签等方式确定。采用投票方式时，超过50%的被征收人选择同一房地产价格评估机构的，为多数决定，不足50%的，采取摇号、抽签等方式确定。通过多数决定、随机选定等方式确定房地产价格评估机构的过程和结果，应当经过公证机构依法公证。 本案中，海安房征办于2016年8月1日向被征收人发布《房屋征收评估机构选定公告》并发放《评估机构协商选定意见表》，要求被征收人于8月9日上午至指定地点提交评估机构协商选定意见表。8月10日，江苏省海安市公证处经现场监督，选择中诚信评估公司的票数超过投票数的50%，视为协商成功，江苏省海安市公证处出具了公证书。当日，海安住建局发布《房屋征收评估机构确定公告》，确定中诚信评估公司为征收地块的评估机构。案涉评估机构的确定完全符合规定的程序和要求，评估机构的选定合法、有效。 对于原告提出的评估机构非现场投票确定、中诚信评估公司整体实力较弱、评估机构选定不公开不公正的问题。本院认为，从前述规定可以看出，对于评估机构的选定应当给予被征收人不少于5个工作日的考虑、决定的时间，原告提出的应当现场投票确定显与现行法规规定相悖。由于中诚信评估公司拥有贰级房地产估价机构资质证书，符合《房地产估价机构管理办法》关于贰级房地产估价机构可以从事的估价业务范围，其注册资本的多寡并不影响其在业务范围内从事评估工作的合法性。综上，原告所持评估机构选定不公开不公正的理由不能成立，本院不予采信。 （二）评估程序和方法是否适当。《征补条例》第十九条规定，对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法确定。第十二条规定，房地产估价机构应当安排注册房地产估价师对被征收房屋进行实地查勘，调查被征收房屋状况，拍摄反映被征收房屋内外部状况的照片等影像资料，做好实地查勘记录，并妥善保管。第十三条规定，注册房地产估价师应当根据评估对象和当地房地产市场状况，对市场法、收益法、成本法、假设开发法等评估方法进行适用性分析后，选用其中一种或者多种方式对被征收房屋价值进行评估。本案中，中诚信评估公司通过实地查勘，对朱如林户的房屋现状绘制了平面示意图并制作了《装饰、装璜、补偿明细表》，同时结合朱如林户的房屋权属证书及土地权属来源资料，采用市场比较法对被征收房屋进行评估确定被征收房屋价值符合上述规定。 此外，在原告对评估报告提出异议后，中诚信评估公司对原告提出的问题予以了回复，符合《国有土地上房屋征收评估办法》第十九条关于被征收人对评估报告有疑问的，出具评估报告的房地产价格评估机构应当向其作出解释和说明的规定。 （三）评估报告是否体现了被征收房屋的市场价值。根据案涉征收决定所附补偿方案，被征收房屋的补偿基准价为5300元每平方米。该价格系由海安市价格认证中心对案涉区域内征收时点二手住宅商品房的市场均价5020元每平方米适当上浮后形成，对比安置住宅单价4600元每平方米至5400元平方米不等的情况，该价格的确定应当体现了被征收房屋的市场单价。中诚信评估公司以补偿方案确定的补偿基准价作为评估依据，体现了被征收房屋在评估时点的市场价值。 对于原告提出的未登记建筑物应当作为合法建筑予以评估以及应以营业用房标准确定评估价格的问题。依照《国有土地上房屋征收评估办法》第九条第三款规定，对于已经登记的房屋，其性质、用途和建筑面积，一般以房屋权属证书和房屋登记簿的记载为准。案涉被征收房屋系一次建成，原告于1990年即领取房屋所有权证，对证载合法建筑面积一直未提出异议，其在本次征收中主张其余未经登记建筑面积应为合法面积于法无据，本院不予采信。对于房屋的用途，原告在庭审中陈述案涉房屋在2010年前用于服装经营，征收决定发布时系用于居住。因此，海安市人民政府作出案涉征收决定并未造成原告的经营损失，原告要求以营业用房确定评估价格的主张不能成立。中诚信评估公司根据房屋权属证书记载的用途及面积确定被征收房屋的价值依据充分，本院应予支持。 对于土地面积大于房屋面积部分的补偿问题。案涉征收决定所附补偿方案中未对地大于房如何计算补偿的问题予以明确，但海安市人民政府于2015年8月26日发布的海政发[2015]48号《县政府关于公布我县城镇基准地价更新成果的通知》中确定，案涉房屋所在地块基准地价为2500元每平方米，中诚信评估公司根据该通知评估确定案涉土地面积大于房屋面积部分的补偿并无不当。事实上，原告于1989年取得的土地使用权并非通过国有土地出让市场受让取得，其在本次征收中主张按土地出让市场价补偿缺乏依据，本院不予支持。 综上，案涉评估机构的选定合法，评估方法和程序符合相关规定，评估报告依法可以作为被告作出补偿决定的主要依据。 二、关于被诉补偿决定是否侵犯原告合法权益的问题 根据《征补条例》第二十一条规定，被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。被征收人选择房屋产权调换的，市、县级人民政府应当提供用于产权调换的房屋，并与被征收人计算、结清被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价。本案中，为充分保障原告的选择权，补偿决定提供了货币补偿及产权调换两种方式，且安置房为现房。补偿决定同时明确，原告应在15日内完成选定补偿方式及搬迁工作。被诉补偿决定主文明确具体，亦不存在原告主张的“先搬迁、后补偿”的情形，原告以此主张补偿决定侵犯其合法权益的主张不能成立，本院不予采信。 综上，中诚信评估公司所作评估报告可以作为被诉补偿决定的主要依据，被告所作被诉补偿决定认定事实清楚，程序合法，并不侵犯原告的合法权益。原告诉请撤销的理由不能成立，本院不予采信。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告朱如林的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告朱如林负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省高级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费人民币50元（该院开户银行：中国农业银行南京分行山西路支行，账号：10×××75）。 （此页无正文） 审 判 长 刘羽梅 审 判 员 仇秀珍 审 判 员 张祺炜 二〇一九年四月二十二日 法官助理 金保阳 书 记 员 胡秀梅 附本判决适用的法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。