江苏省无锡市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2018)苏02行初111号 原告邵永刚,性别××年××月××日生，××族。 被告宜兴市人民政府，住所地宜兴市陶都路8号。 法定代表人张立军，该市市长。 委托代理人史华青，宜兴市农业农村局分管负责人。 委托代理人许一一，江苏阳羡律师事务所律师。 原告邵永刚诉被告宜兴市人民政府(以下简称宜兴市政府)颁发确权证书行为一案，本院于2018年11月6日受理后，依法组成合议庭，于2019年3月14日举行了庭前质证并于同日公开开庭审理了本案，原告邵永刚、被告宜兴市政府的委托代理人史华青和许一一到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告邵永刚起诉称：原告及邵家组共27户农户，总面积126.67亩，可发证面积66.08亩，备案面积57.24亩，机动地面积3.35亩。原告认为被告应按《中华人民共和国农村土地承包法》（以下简称《农村土地承包法》）第六十二条、第六十三条以及江苏省政府办公厅苏政办发（2015）36号《省政府办公厅转省农委等部门关于认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作实施意见的通知》（以下简称江苏36号文件）的规定，给原告所在的邵家组57.24亩（其中包括原告本人2.4亩）面积全部确权颁证。请求法院判决被告履行职责，确权颁发《中共人民共和国农村土地承包经营权证》（以下简称《农村土地承包经营权证》，本案的诉讼费用由被告承担。 原告邵永刚向法院提供的证据如下：1.宜兴市万石镇南漕村邵家组（以下简称邵家组）土地承包（备案）调查信息汇总表（邵永刚）；2.邵家组土地承包经营权调查信息汇总表（邵永刚）；3.邵家组土地承包（备案）调查信息汇总表；4.宜兴市2018年农业支持保护补贴（耕地地力保护）分户登记清册；5.江苏36号文件；6.2018年12月24日盛昌祥证明；7.图片两张；8.邵建华、刘美娟户《关于邵家组土地确权颁证情况的说明》；9.邵建刚户《关于邵家组土地确权颁证情况的说明》；10.邵国华户《关于邵家组土地确权颁证情况的说明》；11.袁孟大户《关于邵家组土地确权颁证情况的说明》；12.陈金仙、印立新户《关于邵家组土地确权颁证情况的说明》；13.甲方邵永刚、乙方盛昌祥土地承包协议；14.甲方邵建平、乙方盛昌祥土地承包协议书两份；15.甲方袁玉刚、乙方盛昌祥土地承包协议书；16.甲方邵品中、乙方盛昌祥土地承包协议书；17.甲方邵国华、乙方盛昌祥土地承包协议书；18.甲方印立新、乙方盛昌祥土地承包协议书；19.甲方陈金仙、乙方盛昌祥土地承包协议书；20.关于邵家组集体经济组织对现有确权颁证土地备案面积问题的意见；21.银行明细表三张。原告认为以上证据全部都是南漕村村民委员会（以下简称南漕村委）提供给其的，证明南漕村委现在66.08亩的发证确权面积、57.24亩备案面积，南漕村委为何要备案57.24亩，原因不明，另外，机动面积3.35亩是正确的。 被告宜兴市政府答辩称：一、宜兴市政府相关管理部门对全市农村土地承包经营权确权登记颁证工作依法负有行政管理职责。根据《农村土地承包法》第十一条、农业部等六部门农经发（2015）2号《关于认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》等规定，宜兴市政府相关农村经营管理机构主管部门负责本行政区域内农村土地承包及承包合同管理，对于农村土地承包经营权确权登记颁证工作依法负有行政管理职责。 二、宜兴市政府相关管理部门以及万石镇人民政府（以下简称万石镇政府）对于邵永刚户等的农村土地承包经营权确权登记颁证工作，符合法律和规范性文件，不存在不履行法定职责的情形。 1.根据1998年《宜兴市镇村组农户承包土地登记表》《南漕镇邵家组九八年粮食定购、上效款合同》及其1999年-2002年的上交款合同等，邵家组1998年土地承包面积的情况中，邵永刚户上半年的承包面积为3.77亩，但到了下半年为1.84亩，此后的面积基本没有大的变化。主要原因是南漕村部分农户与周边农户一样，普遍存在弃耕、抛荒情况，对此，南漕村委响应上级号召，把抛荒土地逐渐发包给外来种田农户盛昌祥承包，解决了土地抛荒现象，完成“三上交”和农业税等，此举措符合当时历史需要。 2.因南漕村在1998年时的诸多原因，该村邵家组的农户都没有进行土地承包确权颁证。根据南漕村委提供的材料，在2003年完善二轮承包确权颁证中，至2016年邵永刚户的承包面积1.78亩，盛昌祥承包面积51.21亩，说明邵家组农户承包土地的面积基本维持稳定。 3.南漕村委根据上级2016年进一步完善二轮农村土地承包经营权确权登记颁证工作的要求，曾通知原告到村委办理土地承包登记发证的手续，在《土地承包情况入户调查表》《宜兴市农村土地承包经营权确权登记颁证申请表》《农村土地承包经营权公示结果归户表》上签名，签订《农村土地（耕地）承包合同》，在办理完相关申请登记手续后，即可领取《农村土地承包经营权证》，但原告迟迟未申请和办理相关手续，原告未办理土地承包经营权确权登记颁证的责任并不在被告。 4.邵家组2016年有31户，可享受土地承包确权登记颁证的27户，至今已有17户办理了申请登记手续，领取《农村土地承包经营权证》，已申请而未到村委领证的有5户，未申请的有5户，他们均可去村委办理申请登记手续后领取权证，对此，被告不存在不履行职责情形。 三、邵家组外来种田大户盛昌祥长期种植的51.21亩耕地，在本次完善二轮土地承包确权登记中不予发证，符合法律和规范性文件，被告不存在不履行法定职责的情形。根据《农村土地承包法》第四十八条的规定，2016年11月1日的《南漕村邵家组地土地承包确权登记颁证方案》，由21户过三分之二村民代表同意，维持《南漕村邵家组2003年农户承包土地调整、人口劳力统计表》所确定的承包情况，对于盛昌祥种植的51.21亩暂缓发证，符合邵家组集体经济组织成员的决议。 四、原告主体不适格。原告于1995年11月16日聘为事业单位人员，转为事业编制，户口于2004年3月从句容市迁入南漕村邵家组，其早已不属于邵家组农村集体经济组织成员，依法不再享有该组织成员资格，现提起本案诉讼，其原告主体依法不适格。 五、宜兴市政府不宜作为本案的被告。《农村土地承包法》第十一条规定，县级以上地方人民政府农业、林业等行政主管部门分别依照各自职责，负责本行政区域内农村土地承包及承包合同管理。乡（镇）人民政府负责本行政区域内农村土地承包及承包合同管理。农业部等六部门农经发（2015）2号《关于认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》中第四方面第（四）规定，根据这次确权登记颁证完善后的承包合同，以承包农户为基本单位，按照一户一簿原则，明确每块承包地的范围、面积及权利归属，由县级人民政府农村经营管理机构建立健全统一规范的土地承包经营权登记簿。《农村土地承包经营权证》上是宜兴市政府盖章颁发，而具体是由农业行政管理部门和中共宜兴市委农村工作办公室负责管理实施，进行颁发证，实质上是宜兴市政府农业行政管理机关作出的具体行政行为。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条的规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出具体行政行为的行政机关是被告。”为此，以宜兴市政府农业管理行政机关为诉讼当事人较为妥当。 综上，宜兴市政府对原告等的农村集体土地承包经营权确权登记颁证，符合法律规定，不存在不履行法定职责的情形，请法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告宜兴市政府向法院提供的证据如下:第一方面，1998年—2002年土地承包的证据：1.1998年《南漕镇邵家组九八年粮食定购、上交款合同》1份，证明1998年邵家组土地承包面积的情况，其中邵永刚户承包面积3.77亩，盛昌祥承包38.615亩，已是种田大户；另证明1998年左右，当时因南漕村部分土地被本村农户弃耕、抛荒，南漕村委响应上级号召，为解决抛荒、完成“三上交”和农业税等，把抛荒土地逐渐发包给了外来种田大户盛昌祥承包至今。2.1998年《宜兴市镇村组农户承包土地登记表》1份，证明邵永刚户承包邵家组土地面积粮田1.84亩（自种麦子起承包面积缩小了）。3.1998年12月23日《记账凭证》1份，11月3日、9日《收款收据》2份，1998年12月15日《土地承包合同书》1份，证明：（1)1998年秋季三上交南漕村委共31635.48元，邵永刚户1998年上交84元，盛昌祥户1998年上交1825元（其中在邵家组部分为619元）；（2)盛昌样与南漕村委签订了土地承包合同，根据其上交款额可看出在1998年己是南漕村的外来种田大户。4.1999年《南漕镇邵家组1999年粮食定购、上交款合同》1份，7月30日《记账凭证》1份，6月《江苏省农村提留乡统筹费专用票据》2份。 证明：（1)邵永刚户承包面积1.801亩，盛昌样承包面积46.246亩；(2)南漕村委收到三上交款8783元，邵永刚户全年上交131元，盛昌祥上交1000元（在邵家组部分468元），盛昌祥继续是种田大户。5.2000年《二000年南漕镇南漕三邵家组农户上交款合同》1份，8月20日《记账凭证》1份，6月《粮油管理所粮油结算小票》2份，证明：（1)邵永刚户承包面积1.32亩，盛昌祥承包面积51.356亩；（2)邵家组上交农业税2094元，上交农业税邵永刚93元，盛昌祥600元（继续是种田大户）。6.2001年《万石镇邵家组二00—年农业税费落实合同》1份，2001年12月25日《记账凭证》、11月12日《江苏省农村提留乡统筹费专用票据》各1份，证明：（1)邵永刚户承包面积1.78亩，盛昌祥承包面积54.72亩；（2)南漕村上交44002.90元，盛昌祥2001年上交提留统筹费4000元（其中在邵家组3323元）。7.2002年《万石镇邵家组二00二年农业税、承包上交款落实合同》1份，12月25日《记账凭证》1份，11月《粮油管理所粮油结算小票》2份，证明：（1)邵永刚户承包面积1.78亩，盛昌样承包面积51.21亩；（2)南漕村收到农户上交款7036元，交农业税邵永刚全年为137元，盛昌祥为5134元（在邵家组部分为3622元）。 第二方面，2003年完善二轮土地承包的证据：8.2003年《南漕村邵家组2003年农户承包土地调整、人口劳力统计表》1份，证明邵永刚户承包面积1.78亩，盛昌祥承包面积51.21亩。9.2003年《万石镇南漕村邵家组二00三年农业税、承包上交款落实合同》《农民承担费用专用票据》《记账凭证》《南漕村外来农户土地承包协议》共5份，证明（1)邵永刚户承包面积1.78亩，盛昌祥承包面积51.21亩，邵家组农村集体土地具体承包使用的情况；（2)南漕村委收到上交款90743元，邵永刚户交全年农业税126元，盛昌祥交农业税3722元（其中在邵家组承包土地交税1788元）；（3)盛昌祥取得土地承包经营权自1998年至2003年未间断，大多是基于原农户弃耕，依法不属于“机动面积”。 第三方面，2016年进一步完善二轮土地承包的证据：10.2016年11月1日《南漕村邵家组土地承包确权登记颁证方案》1份，证明该组有21户同意本次土地确权依据1998年二轮承包为基础，根据1998年原发证土地面积和人口的变化情况进行适当调整，确权范围外的土地以备案登记形式，暂保持现状种植；盛昌祥承包的57.24亩，以前没有颁证给谁，目前暂不确权登记颁证。11.2016年12月《农村土地（耕地）承包合同》1份，证明邵家组已有22户农户与南漕村委签订了土地承包合同（现提供一份），承包期限自1998年10月31日一2028年12月31日。12.2017年12月《宜兴市农村土地土地承包经营权证领取登记表》1份，证明在2016年进一步完善二轮土地承包确权登记颁证中，邵家组己有17户领取了《农村土地承包经营权证》。13.2018年12月8日《邵家组农户及土地使用情况》1份，证明2016年邵家组31户，可享受承包土地27户，2016年经卫星测量邵家组的实际颁证耕地面积为69.04亩；己申请办理《农村土地承包经营权证》的17户；己申请签名但未领证的5户；未申请签名的5户；1998年前后，因农户弃耕、抛荒而发包给盛昌样承包土地面积57.24亩，俗称“备案面积”，根据上级文件规定，结合《邵家组土地承包经营权确权登记颁证方案》，暂保持现状种植，暂缓发证。 第四方面，原告户经通知未申请办理登记手续的证据：14.2018年12月7日《办理农村土地承包经营权证的通知》1份，证明在2016年农村土地承包确权颁证中，村委书面通知原告办理相关手续，邵永刚户一直没有向南漕村委申请办理承包确权手续，原告没有领到《农村土地承包经营权证》的责任不在被告方；另外，原二轮农村土地承包总面积1.84亩，经卫星实测该地块为1.93亩。15.《农村土地承包经营权证》登记颁证档案材料1组：《宜兴市农村土地承包经营权确权登记颁证申请表》《邵家组土地承包情况调查表》《土地承包情况入户调查表》《农村土地承包经营权公示结果归户表》《农村土地（耕地）承包合同》《农村土地承包经营权登记簿》各1份，证明南漕村委根据上级关于2016年确权发证工作，己为邵永刚户做好了登记材料准备工作，因原告没有办理申请登记等手续，导致被告无法对原告户颁证。 第五方面，原告诉讼主体不适格的证据：16.《常住人口登记表》1份，证明邵永刚之妻许小菊的户口于1982年1月1日因结婚由宜兴市和桥镇迁入南漕村邵家塘12号；邵永刚的户口于2004年3月3日大中专学生毕业从句容市迁入南漕村邵家塘12号。17.1995年11月16日《干部聘用合同》《多技站聘用国家机关、事业单位的工资标准审核表》、2015年9月15日《机关事业单位工作人员退休（职）审批表》各1份，证明邵永刚于1995年11月转为事业单位编制，依法不再是邵家组农村集体经济组织成员，原告作为本案的主体不适格。 经质证，原告邵永刚对被告宜兴市政府提供的证据主要质证意见如下： 对第一方面的证据质证意见为：1.对证据的真实性有异议，被告律师的陈述与事实完全不一致，不是真实的。2.1998年原告种的是3.77亩，到了下半年成为了1.84亩，原因何在？被告律师不懂农业，种植面积完全同自然规律不符合，不符合农业的逻辑性关系。原告在1998年种植的是3.77亩，不是1.84亩。3.抛荒是虚假信息，没有抛荒面积，除了我们种植的，其他是我们提供转包给其他人种植的，没有抛荒；原告种植的不止3.77亩，是4.58左右。 对第二方面的证据发表质证意见为不存在弃荒抛荒面积，也不是机动面积。 对第三方面的证据发表质证意见为：盛昌祥承包的57.24亩不是真实的，是我们邵家组的农户转包给他的，不是承包；南漕村委的承包合同有待鉴定，有盛昌祥签字的和邵盘中的合同需要鉴定，邵盘中是用的繁体字签字的，在电脑里是找不出来的，说明南漕村委提供的是虚假信息，要求法庭做出鉴定。 对第四方面的证据发表质证意见为：宜兴市在1996年开始确权颁证，开始时组长印金海拿了一份通知过来，告知原告签字，说是要发证了。原告看是按照2003年的种植面积确权颁证，说不行，没有签字，之后谁都没有找过原告。直至去年12月份，本院立案后，南漕村委发了挂号信给原告，原告收到挂号信后，找南漕村委张会计了解情况，张会计说合同准备好了，问原告签字否，原告未签字。按照政府认为的可以办理确权颁证面积的是1.84亩，因为不符合规定，所以原告没有签字。1998年调查表上的签字不是原告签的，且调查表上的信息也是假的，所记载的电话不是原告现在所用电话。 对第五方面的证据发表质证意见为：原告在1995年时招聘至镇农业部门工作是真实的，被告称原告主体不适格不正确，原告是邵家组集体组织的人员，是由法律及邵家组成员说了算，原告的户口在邵家组落实，原告是有诉讼权利的。 被告宜兴市政府对原告邵永刚提供的证据主要质证意见如下：对证据1至5的真实性无异议，但是内容如果与当年南漕村委的记载发生矛盾，应当以南漕村委当年记载以及报市档案管记载为准。对证据6的真实性无异议。对证据7无法质证，因为不知道是不是其本人作出的，其也未出庭；上面记载的面积以及三上交与村里的记载面积也不一致，应当以当时发生的三上交等情况为依据，所以对该证据不予认可。对证据8的真实性无异议，但是照片上签的内容不清楚；证人应当出庭作证，由法院确认其证言是否可以作为证据使用；被告目前持有相反的证据材料，为此不予认可原告提供的两照片上的内容。对证据9至12的真实性无异议，但是内容如果与当年南漕村委土地记载的材料不一致的，应当以当年原始的登记进行认定；同时原告提供的5张说明并不能证明原告的诉讼请求。对证据13至19，因为盛昌祥未到庭，无法知道其真实性，另与盛昌祥三上交的有关情况相矛盾，和南漕村委里面土地使用记载相矛盾，所以不予认可。对证据20的真实性无异议，但是不能支持原告的诉讼请求。对证据21的真实性无异议，但是不能支持原告的诉讼请求。 本院对原被告提供的证据作如下确认：原告所举证据1-6、8-12、20、21以及被告所举证据均具有真实性，且与本案待证事实具有关联性，均予以采纳；原告所举证据7、13-19因无证人到庭作证，且被告亦不认可，故本院不予采纳。 根据上述有效证据和当事人在庭审中的陈述，本院确认以下事实： 原告邵永刚户在1998年邵家组土地承包面积的情况表中反映，其上半年的承包面积为3.77亩，下半年为1.84亩。原告邵永刚户在1999年承包面积为1.801亩，在2000年承包面积为1.32亩，在2001年承包面积为1.78亩，在2002年-2003年的承包面积为1.78亩。在2016年11月1日的《南漕村邵家组土地承包确权登记颁证方案》上反映，该组27户承包户中有21户同意本次土地确权依据1998年二轮承包为基础，根据1998年原发证土地面积和人口的变化情况进行适当调整，确权范围外的土地以备案登记形式，暂保持现状种植，外来种田大户盛昌祥承包的57.24亩目前暂不确权登记颁证。在2017年12月的《宜兴市农村土地承包经营权证领取登记表》上反映，在2016年进一步完善二轮土地承包确权登记颁证中，邵家组己有17户领取了《农村土地承包经营权证》。原告邵永刚户的农村土地承包面积为1.84亩，经卫星实测该地块面积为1.93亩。 2018年12月7日，南漕村委向原告邵永刚发出《办理农村土地承包经营权证的通知》，通知原告邵永刚办理《农村土地承包经营权证》的申请登记手续，但原告邵永刚收到该通知后未向南漕村委申请办理相关手续。 本院认为：《江苏省农村土地承包经营权保护条例》第十一条规定：“发包方应当与承包方签订书面承包合同。承包合同自成立之日起生效，承包方即取得土地承包经营权。承包合同生效后，发包方不得因承办人、负责人的变动和集体经济组织的分立、合并而变更或者解除。”第十二条规定：“发包方应当自承包合同生效之日起三十日内，将承包合同报乡（镇）人民政府，由乡（镇）人民政府统一向县级人民政府办理土地承包经营权证书。办理程序和期限按照国家规定执行。发包方应当及时将土地承包经营权证书发给承包方，不得代承包方保管，不得扣押。”本案中，根据上述规定，被告宜兴市政府办理《农村土地承包经营权证书》的前提条件是发包人与承包人签订了承包合同，并由发包方将承包合同报乡（镇）人民政府后，由乡（镇）人民政府统一向县级人民政府办理土地承包经营权证书。由于原告邵永刚在本案中未能提供证据证明其与南漕村委签订了2.4亩承包田的承包合同，且南漕村委已将该承包合同报给了其所在的万石镇人民政府，并由万石镇人民政府向被告宜兴市政府提供了该承包合同，故原告邵永刚要求判令被告宜兴市政府对其2.4亩承包田颁发确权证书的请求不能成立。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告邵永刚的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告邵永刚负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交副本，同时预交上诉案件受理费人民币50元，上诉于江苏省高级人民法院。 审判长 彭   国   顺 审判员 马云审判员卢文兵 二〇一九年四月十五日 书记员 张   玲   玲 本案援引法律条款 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。