广东省茂名市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）粤09行终7号上诉人（原审原告）吴炳俊，男，1963年5月30日出生，汉族，住广东省茂名市茂南区*****************。委托代理人邱永海，广东海日律师事务所律师。被上诉人（原审被告）茂名市电白区民政局，住所地：广东省茂名市电白区**********。法定代表人黄朝，局长。上诉人吴炳俊因诉被上诉人茂名市电白区民政局（以下简称“电白区民政局”）行政不作为一案，不服茂名市茂南区人民法院（2018）粤0902行初257号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。原审法院查明，原告吴炳俊的弟弟吴炳军于1999年6月进入茂名市电白区（原电白县）沙琅镇治安联防队工作。2005年1月17日晚，吴炳军在治安巡逻时，因追捕歹徒被歹徒刺伤腹部经抢救无效牺牲。同年9月2日，吴炳军被上级民政部门追认为革命烈士。2006年1月19日，原电白县民政局根据相关文件规定，给予吴炳军家属发放一次性抚恤金49680元，签领人为吴炳军的妻子官菊梅。2006年3月21日，原告吴炳俊的父亲吴茂安与官菊梅签订了《协议书》，内容为：“关于《革命烈士证明书》持证人问题，经甲、乙双方协商，达成如下协议：一、同意将《革命烈士证明书》原持证人官菊梅改为吴宇茵（烈士吴炳军女儿）。二、乙方同意按照《广东省军人抚恤条例实施办法》第七条第四项之规定，将县政府一次性抚恤金49680元的50%即24840元给甲方，在吴炳军烈士尸体火化后一周内付清。三、本协议一式四份，甲乙双方各执一份，县民政局、沙琅镇政府各存一份。本协议自双方签字之日起生效，必须遵守执行。”吴茂安在协议书押了手印，官菊梅签名并押了手印。2008年1月3日，原电白县民政局与吴茂安、官菊梅签订了《解决吴炳军烈士善后问题协议书》，该协议第二条内容为：“二、烈士工伤赔偿根据《广东省工伤保险条例》有关规定，并由县劳动和社会保障局按2006年度职工月平均工资标准进行计偿，具体分为：丧葬补助6462元，工亡补助64620元，抚恤金70200元（其中烈士父亲吴茂安37800元，烈士女儿吴宇茵32400元），三项合计共141282元。烈士的工伤赔偿的计赔如和现行政策不相符，若有不足，今后县政府负责计补。”2006年1月19日、2008年3月24日，官菊梅分别收到了原电白县民政局支付的一次性抚恤金49680和原电白县劳动和社会保障局根据《广东省工伤保险条例》有关规定，按工亡待遇给予吴炳军家属补偿的丧葬补助金6462元、供养亲属抚恤金70200元、一次性工亡补助64620元，共141282元。2005年9月至2015年12月，吴茂安每月均按政策领取了定期抚恤金。因吴炳军的遗体火化问题，吴茂安提起民事诉讼，在茂名市中级人民法院审理的（2009）茂中法民二初字第3号原告吴茂安诉被告电白县民政局一般人格权纠纷一案中，吴茂安承认从2005年9月份开始按月从沙琅镇政府民政办领取抚恤金，并承认领取过电白县政府支付给其的优待金。2012年2月10日，为解决吴炳军牺牲后出现的争议和纠纷，原电白县民政局与原告吴炳俊及其父亲吴茂安、大哥吴炳富协商签订了《息诉罢访协议书》，该协议内容为：“2005年1月17日，沙琅镇治安员吴炳军在治安巡逻时因公牺牲，后被追认为革命烈士，有关部门对其亲属按政策落实了相关待遇。乙方因对吴茂安与电白县民政局一般人格权纠纷一案不服，不断向上级上访和上诉，造成了一定的影响，现为解决双方的争议和纠纷，经双方协商，制订如下协议：一、鉴于烈士牺牲后，其父亲吴茂安因此身体、精神受到重大打击。电白县民政局为了弘扬正气，发扬人道主义精神，愿一次性给烈士遗属作补偿。根据电白县处理信访突出问题及群体性事件联席会议办公室《关于处理吴炳俊信访案联席会议纪要》精神，同意一次性补贴40万元给吴炳军家属（市20万元、县20万元）。二、2012年由电白县公安局招吴炳俊女儿为辅警，逾期不办理，作放弃处理。三、2012年乙方择日由沙琅镇择地安放吴炳军烈士骨灰，并按国家政策规定办理。四、根据最高人民法院有关要求，所补偿款项直接汇入最高人民法院指定账户（开户单位：最高人民法院，账号：020*************233，开户银行：工商银行长安支行），再由最高人民法院按规定支付给烈士亲属。五、本协议签订后，乙方息诉罢访，乙方其家属、亲属就吴炳军牺牲所引发的所有纠纷不再提出任何异议。六、乙方亲属所得的补贴款项40万元由乙方自行分配。再因分配问题所发生的一切纠纷由乙方代表吴炳俊负责。七、吴炳军烈属抚恤等方面待遇按国家有关政策执行。本协议一式九份，甲方一份、乙方三份，最高人民法院、茂名市信访局、电白县信访局、电白县公安局、沙琅镇政府各一份。”原告吴炳俊在此之后一直就其女儿未被招录为辅警、吴炳军骨灰未得到安葬、吴炳军抚恤待遇未按国家有关政策执行等问题向相关行政职能部门进行信访。2018年8月1日，原告吴炳俊向被告茂名市电白区民政局递交《申请书》，请求发放吴炳军的丧葬补助金、一次性抚恤金和一次性工亡补助金、一次性特别补助金等。2018年8月13日，茂名市电白区民政局对吴炳俊的上述申请作出《信访事项不再受理告知书》。2018年8月15日，原告吴炳俊向原审法院提起行政诉讼，诉讼请求：1、判决被告按照国家有关规定政策发放一次性抚恤金851294元和丧葬补助金54000元；2、判决被告发放丧葬补助金12282.35元和一次性工亡补助金491294元；3、判决被告发放共计20万元的一次性特别补助金；4、判决被告赔偿精神损害赔偿金100万元；5、本案诉讼费用由被告承担。原审法院另查明，2012年7月10日，吴茂安通过原广东省电白县公证处公正，委托原告吴炳俊代为办理关于吴炳军的工伤赔偿、抚恤、公安民警特别慰问金等所有赔偿事宜，代理权限包括提起赔偿诉讼、确认、变更及放弃诉讼请求、提起上诉，与有关部门进行和解。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”根据上述规定，本案诉争的行政行为应适用五年起诉期限。本案中，原告吴炳俊的弟弟吴炳军于2005年9月2日被追认为革命烈士，在2006年1月19日、2008年3月24日，被告茂名市电白区民政局根据国家相关政策发放吴炳军烈属一次性抚恤金、吴炳军丧葬补助金、供养亲属抚恤金、一次性工亡补助费时，吴茂安对被告发放的上述费用并无异议，且每月都按时去领取定期抚恤金。即使原告父亲吴茂安是在2012年2月10日与被告茂名市电白区民政局签订了《息诉罢访协议书》后，认为根据该协议第七条“吴炳军烈属抚恤等方面待遇按国家有关政策执行”的约定，被告茂名市电白区民政局应按现行的政策发放一次性抚恤金、丧葬补助金和一次性工亡补助金。则至迟在2012年2月10日吴茂安就已知道或者应当知道其权益受到侵害，且原告吴炳俊是在2012年7月10日受吴茂安的委托代理其办理有关吴炳军烈属抚恤待遇事宜。因此，本案的起诉期限至2017年7月9日亦已届满。原告吴炳俊于2018年8月15日提起本案行政诉讼，已超过法定起诉期限。至于原告吴炳俊曾选择信访方式寻求救济，仅仅是当事人单方向有关部门申诉信访，因申诉信访耽误的期间，属于当事人自身放弃通过法定诉讼途径解决争议耽误起诉期限的情形，不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内”规定应予扣除的期间。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（二）项的规定，裁定驳回原告吴炳俊的起诉。上诉人吴炳俊不服原审裁定，向本院提起上诉称：一、原审裁定适用法律错误，应依法撤销并将该案发回重审。被上诉人茂名市电白区民政局在一审中没有主动提出诉讼时效已过期的抗辩理由，人民法院不应对诉讼时效问题进行释明及主动适用诉讼时效的规定进行裁判。因此，一审法院主动适用诉讼时效的规定进行裁定是错误的，应依法纠正。二、上诉人吴炳俊因此事上诉被公安机关羁押，失去人身自由，耽误起诉期限，无法行使诉权，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条的情形，被耽误的时间不计算在起诉期限内。一审法院认为上诉人向有关部门申诉信访，因申诉信访耽误的期间，但不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条的情形属于适用法律错误。另外，《最高人民法院关于审理民事案件适用诉讼时效制度若干问题的规定》第二十条规定：“有下列情形之一的，应当认定为民法通则第一百三十九条规定的“其他障碍”，诉讼时效中止：(一)权利被侵害的无民事行为能力人、限制民事行为能力人没有法定代理人，或者法定代理人死亡、丧失代理权、丧失行为能力；(二)继承开始后未确定继承人或者遗产管理人；(三)权利人被义务人或者其他人控制无法主张权利；(四)其他导致权利人不能主张权利的客观情形。”上诉人吴炳俊的父亲吴茂安于2016年12月26日死亡，属于“其他障碍”情形，属于诉讼时效中止的情形。但一审法院对此未作认定，属于认定事实不清，适用法律错误，应依法纠正。综上所述，一审法院认定事实不清，适用法律错误，应依法撤销并将该案发回重审。上诉请求：1、撤销（2018）粤0902行初257号行政裁定，将该案发回重审；2、本案诉讼费用由被上诉人茂名市电白区民政局承担。被上诉人电白区民政局未提交书面答辩状。经审查，原审裁定认定事实清楚，本院予以确认。另查明，上诉人吴炳俊以吴茂安名义就被上诉人电白区民政局拒不执行《息诉罢访协议书问题》通过信访方式向省领导反映诉求，信访局将该信访事项转交电白区民政局处理。电白区民政局于2017年2月23日就此信访事项作出了《信访事项处理意见书》。此外，上诉人吴炳俊还通过信访方式向茂名市信访事项复查复核委员会反映茂名市公安局电白分局没有按约定招录其女儿为辅警、吴炳军烈士骨灰未得到安葬、吴炳军烈属抚恤待遇未按国家有关政策执行，要求监督《息诉罢访协议书》第二、三、七条履行等问题，电白区信访事项复查复核委员会就此作出了电信复字[2017]2号复查意见。吴炳俊不服电白区信访事项复查复核委员会作出的电信复字[2017]2号复查意见，向茂名市人民政府书面申请复核。茂名市人民政府于2017年9月23日作出茂信复核[2017]3号《信访事项复核意见书》，对吴炳军信访反映的关于招录吴炳俊女儿为辅警、吴炳军烈士骨灰安葬、吴炳军烈属抚恤等方面待遇按国家有关政策执行等问题进行了复核，并作出信访复核意见如下：“1、纠正电白区信访事项复查复核委员会电信复字[2017]2号《信访事项复查意见书》‘四、关于吴炳军烈士骨灰安放问题’的复查意见；2、维持其他各项复查意见；根据国务院《信访条例》第三十五条和《广东省信访条例》第四十九条等有关规定，本复核意见为信访事项终结意见。信访人对复核意见不服，仍然以同一事实和理由提出投诉请求的，各级人民政府信访工作机构和其他行政机关不再受理。”本院认为，根据《最高人民法院关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关以及镇（乡）人民政府作出的处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼人民法院是否受理的批复》[（2005）行立他字第4号]第二条的规定，对信访事项有权处理的行政机关根据《信访条例》作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定，信访人不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（九）项也明确规定了行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，上诉人吴炳俊向原审法院起诉的诉讼请求与其通过信访方式向行政机关申请处理的诉求是一致的，而针对其诉求，电白区民政局已先后作出了《信访事项处理意见书》和《信访事项不再受理告知书》，电白区信访事项复查复核委员会作出了电信复字[2017]2号复查意见，茂名市人民政府作出了茂信复核[2017]3号《信访事项复核意见书》。由此可见，上诉人吴炳俊在本案中的诉讼请求已由其通过信访方式申请行政机关进行处理，行政机关已对其申请的信访事项进行了处理和答复，且茂名市人民政府已作出信访事项终结意见。现上诉人吴炳俊以同一事实和理由向原审法院提起本案行政诉讼，人民法院应不予受理。根据上述法律的规定，上诉人吴炳俊在本案中的诉讼请求依法不属于人民法院行政诉讼的受案范围，故其起诉不符合法定起诉条件。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，应当裁定驳回吴炳俊的起诉。原审法院认为吴炳俊的起诉超过起诉期限的理由欠妥，本院予以纠正，但原审法院裁定驳回吴炳俊起诉的处理结果正确，本院予以维持。上诉人吴炳俊的上诉请求缺乏依据，理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长 封桢莉审 判 员 张国平审 判 员 黄志平二〇一九年四月八日法官助理 吴嘉怡书 记 员 古博宇