山东省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）鲁行终2129号 上诉人（原审被告）潍坊峡山生态经济开发区管理委员会（原潍坊市峡山生态经济发展管理委员会），住所地峡山水库管理局办公大楼。 法定代表人张守富，主任。 委托代理人田鲁东，山东鸢都英合律师事务所律师。 委托代理人孙伟，潍坊峡山生态经济开发区住建局副局长。 被上诉人（原审原告）山东天一水务工程有限公司（原山东天一水务公司），住所地潍坊市奎文区健康东街14278号67号楼508室。 法定代表人刘云峰，董事长。 上诉人潍坊峡山生态经济开发区管理委员会（以下简称“峡山管委会”）因与被上诉人山东天一水务工程有限公司（以下简称“天一公司”）侵犯特许经营权一案，不服潍坊市中级人民法院于2017年12月27日作出的（2015）潍行初字第26号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 本案行政争议形成过程如下：天一公司于2011年取得峡山生态经济发展区主城区污水处理厂项目特许经营权，负责处理峡山生态经济发展区主城区及岞山街办内的生活及工业污水，期限为30年。2015年5月，天一公司以峡山管委会引入第三方公司处理污水侵犯其特许经营权为由，提起本案行政诉讼。天一公司请求判令峡山管委会立即停止侵犯其主城区污水厂特许经营权的违法行为，恢复天一公司特许经营权。 原审法院经审理查明：2011年1月24日，天一公司与峡山管委会签订《峡山生态经济发展区主城区污水处理厂特许经营合同书》（以下简称《合同书》）；同年6月2日双方签定《峡山生态经济发展区主城区污水处理厂特许经营授权书》（以下简称《授权书》），作为《合同书》的附件之一，具有同等法律效力。《合同书》和《授权书》约定：峡山管委会授予天一公司“峡山生态经济发展区主城区污水处理厂特许经营授权”，天一公司是峡山生态经济发展区主城区污水处理厂项目特许经营权的唯一拥有者，该项特许经营权具有排他性；在污水处理量3万吨／日的范围内，天一公司特许经营污水处理厂，处理峡山生态经济发展区主城区及岞山街办内的生活及工业污水。关于特许经营权的撤销事宜，上述《合同书》和《授权书》载明：1.按照《合同书》的相关约定，当特许经营期满，污水处理厂移交后自行撤销；2.发生不可抗力或任何一方的违约导致《合同书》约定的权利和义务无法继续履行时，经人民法院依法判决撤销；3.双方协商一致可以撤销。在上述《合同书》履行过程中，峡山管委会在所属另行建设污水处理厂一处；此外，天一公司因峡山管委会拖欠污水处理费于2015年3月8日停止污水处理厂运行后，峡山管委会对需处理的污水外送到峡山生态经济开发区工业园污水处理厂以及岞山污水处理厂进行处理。 另查明：本案立案前，天一公司已就要求峡山管委会支付拖欠的污水处理费另行向法院提起民事诉讼，该民事案件经潍坊市中级人民法院一审作出（2014）潍商初字第193号民事判决；天一公司与峡山管委会双方均不服该判决，上诉至山东省高级人民法院，山东省高级人民法院经二审作出（2017）鲁民终1537号民事判决，驳回上诉，维持原判。在该民事案件审理过程中，峡山管委会提出解除与天一公司的特许经营合同的诉讼请求未得到支持。 还查明：经山东省人民政府批准，潍坊市人民政府设立潍坊峡山生态经济开发区，峡山管委会名称由潍坊市峡山生态经济发展管理委员会变更为潍坊峡山生态经济开发区管理委员会。 原审法院认为：本案争议问题有三个，一是本案是否属于行政诉讼受案范围；二是天一公司提起本案诉讼是否属于重复起诉；三是峡山管委会是否侵犯天一公司特许经营权。 关于本案是否属于行政诉讼受案范围的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款规定，“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……(十一)认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的;……”根据该规定，本案天一公司主张峡山管委会违反特许经营合同约定侵犯其特许经营权而提起诉讼，属于法院行政诉讼受案范围。峡山管委会所提“本案属民事争议、不属行政诉讼受案范围”的诉讼主张不成立，不予支持。 关于天一公司提起本案诉讼是否属于重复起诉的问题。潍坊市中级人民法院（2014）潍商初字第193号民事判决和山东省高级人民法院（2017）鲁民终1537号民事判决系对天一公司、峡山管委会双方污水处理费用支付争议所作判决，在该案中天一公司并未请求法院确认峡山管委会侵犯其特许经营权违法，上述判决亦未对本案中双方争议的峡山管委会是否侵犯天一公司特许经营权的问题作出裁判，故天一公司提起本案诉讼不属于重复起诉。 关于峡山管委会是否侵犯天一公司特许经营权的问题。从天一公司、峡山管委会双方签定的《合同书》和《授权书》的内容看，天一公司是峡山生态经济发展区主城区污水处理厂项目特许经营权的唯一拥有者，该项特许经营权具有排他性，负责处理峡山生态经济发展区主城区及岞山街办内的生活及工业污水。在天一公司所享有的特许经营权未依法定程序或经双方协商达成一致被撤销的情况下，峡山管委会在特许经营合同履行期间，在合同约定的天一公司特许经营区域及范围之内的另行建设污水处理厂并运行，违反上述约定，侵犯了天一公司的特许经营权。天一公司主张峡山管委会侵犯其特许经营权违法成立，依法予以支持。 综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）之规定，判决峡山管委会侵犯天一公司特许经营权行为违法。案件受理费50元，由峡山管委会负担。 上诉人峡山管委会不服原审法院判决提起上诉，请求撤销原审法院判决，将本案发回重审或依法改判。主要理由如下：1.峡山管委会并未侵犯天一公司自主经营权。（1）由于天一公司工艺设计、专业技术等原因，出水未达合同约定标准。天一公司不履行《合同书》约定的义务，已严重违约，致使合同的目的无法实现。（2）天一公司擅自停止污水处理，并未采取任何应急处理措施，峡山管委会为防止重大环境污染事故的发生，依据法律规定及合同约定条款进行应急处理行为，并不侵犯天一公司的特许经营权。2.本案所涉争议属于民事合同履行过程中产生的争议，应通过民事诉讼的途径解决，原审法院不应作为行政案件处理。另外，本案天一公司提出的诉求及所依据的事实与（2014）潍商初字第193号民事案件内容一致，天一公司提起本案行政诉讼属于重复起诉。 被上诉人天一公司向本院提交书面答辩意见称，峡山管委会在特许经营范围内另建污水处理厂及将污水运往辖区外污水处理厂处理，侵犯了天一公司的特许经营权。污水处理厂出水难以达标系峡山管委会无法提供合格的进水所致，污水处理厂停运系峡山管委会拖欠污水处理费达两年之久引起，峡山管委会对其违反合同约定的行为应当承担责任。原审法院判决依法应予维持。 各方当事人在原审中提交的证据材料已随案移送本院。上述证据在原审庭审中已经质证。经审理，本院同意原审法院对证据的分析认证意见以及据此查明的案件事实。 本院另查明，2016年8月2日，天一公司的名称由山东天一水务有限公司变更登记为山东天一水务工程有限公司。 本院认为： （一）关于本案是否属于行政诉讼受案范围的问题 根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的，属于人民法院行政诉讼受案范围。本案系天一公司主张峡山管委会违反特许经营合同约定，侵犯其特许经营权而提起的诉讼，原审法院作为行政案件受理，符合法律规定。峡山管委会关于本案属民事争议以及不属行政诉讼受案范围的主张，于法无据，不予支持。 （二）关于天一公司是否属于重复起诉的问题 构成重复起诉需满足，后诉与前诉的当事人相同、后诉与前诉的诉讼标的相同、后诉与前诉的诉讼请求相同或者后诉的诉讼请求实质上否定前诉裁判结果。重复起诉之所以被禁止,是因为它违反了诉讼系属、既判力和一事不再理原则。具体到本案来讲，天一公司虽以峡山管委会为被告就污水处理费用支付问题提起过民事诉讼，但该民事案件中，天一公司并未请求法院确认峡山管委会侵犯其特许经营权违法，上述判决亦未对本案所涉争议作出裁判。故，本案与上述民事案件诉讼标的与诉讼请求均不相同，原审法院认定天一公司提起本案诉讼不属于重复起诉，并无不当。 （三）关于峡山管委会是否侵犯天一公司特许经营权的问题 根据天一公司与峡山管委会签订的《合同书》和《授权书》，峡山管委会已经授予天一公司峡山生态经济发展区主城区污水处理厂项目具有排他性特许经营权，即授权天一公司负责处理峡山生态经济发展区主城区及岞山街办内的生活及工业污水。在天一公司所享有的特许经营权未依法定程序或经双方协商达成一致撤销的情况下，峡山管委会在另行建设污水处理厂并运行，侵犯了天一公司的特许经营权。 峡山管委会主张天一公司出水不达标导致合同目的无法实现，故未侵犯天一公司的特许经营权。经审查，已生效的（2017）鲁民终1537号民事判决已认定，天一公司投资建设的污水处理厂已于2012年2月份达到运行条件，由于没有污水进厂而未能进行调试，双方同意自2012年2月份进入试运行阶段，后在试运行过程中出现了合同约定的进水水质超标的情形，导致污水处理不达标，且峡山管委会自2013年5月开始拖欠污水处理费，导致污水处理厂停止运营。该判决还认定峡山管委会关于天一公司的违约行为导致其不能实现合同目的的主张与事实不符。故峡山管委会关于天一公司出水不达标导致合同目的无法实现的主张，缺乏事实根据，其以此为由提出未侵犯天一公司特许经营权的上诉理由不能成立，不予支持。 峡山管委会还主张，天一公司违反《城镇排水与污水处理条例》第三十一条的规定擅自停运城市污水处理设施，峡山管委会另行设立污水处理厂系为维护公共安全采取的应急措施，不属于侵犯特许经营权的情形。对此，本院认为，涉案污水处理厂停止运营并非天一公司擅自停运所致，本案不属于应当采取应急措施的情形。在危及或者可能危及公共利益、公共安全等紧急情况下，直辖市、市、县人民政府市政公用事业主管部门可以临时接管特许经营项目，但峡山管委会在天一公司特许经营区域及范围之内另行建设并运行污水处理厂，超出应急措施的范畴。故峡山管委会的上述主张，缺乏事实和法律依据，不予支持。 综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人潍坊峡山生态经济开发区管理委员会的上诉理由不能成立，依法应予驳回。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判决。 二审案件受理费50元，由上诉人潍坊峡山生态经济开发区管理委员会负担。 本判决为终审判决。 审判长  王海燕 审判员  韩 勇 审判员  陈 晖 二〇一九年四月十二日 书记员  李 倩