四川省乐山市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）川11行初85号 原告：犍为县学友家庭农场，住所地四川省犍为县敖家镇桅杆村6组，统一社会信用代码92511123MA630P7T0T。 经营者：周立英，女，1978年11月29日出生，汉族，住四川省犍为县。 委托诉讼代理人：万伦（系周立英之夫），男，1979年11月19日出生，汉族，住四川省犍为县。 被告：犍为县人民政府，住所地四川省犍为县玉津镇西街72号。 法定代表人：熊建新，县长。 委托诉讼代理人：潘绍波，犍为县农业综合开发领导小组办公室工作人员。 委托诉讼代理人：周世林，四川英华年律师事务所律师。 第三人：四川启天建筑工程有限公司，住所地四川省成都市武侯区武兴二路17号12栋7层3号，统一社会信用代码91510100556415957T。 法定代表人：毛小波，总经理。 委托诉讼代理人：罗由旭，四川升力律师事务所律师。 委托诉讼代理人：袁芳，四川升力律师事务所律师。 原告犍为县学友家庭农场（以下简称“学友农场”）请求确认被告犍为县人民政府（以下简称“犍为县政府”）在组织实施高标准农田建设项目中的行为违法，于2018年7月26日向本院提起行政诉讼，本院于同日立案后，于2018年7月27日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年9月18日组织证据交换，于2018年12月19日、2019年1月8日、2019年1月11日公开开庭审理了本案。原告学友农场的委托诉讼代理人万伦，被告犍为县政府法制办公室主任万罗城、委托诉讼代理人周世林，第三人四川启天建筑工程有限公司（以下简称“启天公司”）的委托诉讼代理人袁芳到庭参加诉讼。因本案涉及高标准农田建设，属于新类型案件。案情复杂、适用法律争议较大，于2019年1月16日报请四川省高级人民法院延长审理期限三个月。四川省高级人民法院于2019年1月17日作出〔2019〕川延复字第003号批复，同意延长本案的审理期限。本案现已审理终结。 原告学友农场诉称，2016年，原告通过土地流转方式取得犍为县敖家镇桅杆村、桂坪村503.21亩土地的承包经营权用于种植水稻。2016年11月，被告为了稳步提高农业综合生产能力，由公共财政出资，通过招投标建设项目，第三人竞标取得建设项目资格，双方签订行政合同。双方在合同履行过程中，因工期延误、工程质量不合格导致原告未能及时耕种2017年农田。被告作为行政主体，改造农田属于其职责范围，被告在该行为过程中未尽到尽职义务，导致改造出的农田高低不平、四处漏水，无法耕种。不符合川办函〔2011〕132号《四川省高标准农田建设技术规范》的要求，损害了原告的权益。被告在施工过程中一再强调不耽误原告2017年的农田耕种，且在会议上明确作出指示。原告基于对被告的信任，才在竣工前进行秧苗培育工作。被告在高标准农田改造这一具体行政行为过程中未遵守诚实信用原则。请求法院：确认被告在履行行政行为过程中未履行职责，导致改造后的农田不符合川办函〔2011〕132号《四川省高标准农田建设技术规范》中“旱能灌”要求的行为违法。在庭审过程中，原告将其诉讼请求明确为：确认被告在组织实施涉案高标准农田建设过程中工期延误及农田质量不合格的行为违法。 被告犍为县政府辩称：1.原告不是犍为县敖家镇国家农业综合开发高标准农田建设的相对人和利害关系人，原告主体不适格。原告未通过流转方式取得犍为县敖家镇桅杆村、桂坪村503.21亩土地的承包经营权。原告的负责人周立英2017年年初租用了涉案土地，但没有依法进行备案，故原告不是涉案土地的合法使用权人，故不是本案行政行为的相对人和利害关系人。2.原告将犍为县政府作为本案被告不当。犍为县敖家镇国家农业综合开发高标准农田建设项目（以下简称“敖家镇高标准农田建设项目”）从始至终都是犍为县农业综合开发领导小组办公室（以下简称“犍为县农发办”）在负责实施，该办公室设在犍为县财政局，故本案敖家镇高标准农田建设项目应由犍为县财政局承担责任。3.犍为县农发办在实施敖家镇高标准农田建设项目过程中，认真按照川农综办（2015）21号《四川省农业综合开发办公室关于下达2016年农业综合开发土地治理项目滚动计划中央财政投资控制指标和做好滚动计划编报工作相关事项的通知》、国农办（2009）163号《国家农业综合开发办公室关于印发〈关于开展国家农业综合开发高标准农田建设示范工程的指导意见〉和〈国家农业综合开发高标准农田建设示范工作建设标准（试行）〉的通知》等规范性文件要求认真开展了各项工作，该项目的实施符合法律规定、符合法定程序，建设成果符合技术标准和技术规范。综上，请求法院裁定驳回原告的起诉。 第三人启天公司述称，启天公司在期限内完成高标准农田竣工验收，与原告所述不符，启天公司与本案无利害关系，不应作为第三人，因此，请求法院依法驳回原告的起诉。 经审理查明，学友农场系个体工商户，登记经营者系周立英，万伦系周立英之夫，二人共同经营学友农场。 1995年9月20日，犍为县人民政府作出犍府发〔1995〕71号《关于1995年冬至1996年春川中农业综合开发工作实施意见的报告》载明：经县委、县政府研究，决定成立“犍为县农业综合开发项目领导小组”。领导小组下设办公室，办公室设在县农业局。2007年1月5日，犍为县政府办公室作出犍府办函〔2007〕1号《关于调整犍为县农业综合开发领导小组的通知》（以下简称犍府办函〔2007〕1号《通知》），载明：犍为县农业综合开发领导小组办公室设在县财政局，……负责组织实施农业综合开发项目日常事务。 2013年7月，犍为县政府制定《四川省犍为县农业综合开发高标准农田建设规划》将犍为县高标准建设区域选定在双溪、清溪、寿保、定文、敖家、罗城、舞雩、岷东8个乡镇。2015年4月28日，犍为县敖家镇人民政府向犍为县政府提出《关于实施2016年度农业综合土地治理项目的申请》，在广泛征求群众意愿的基础上，申请犍为县政府将2016年度农业综合开发土地治理项目在敖家镇的先锋、龙凤、先进、光芒、林峰、桂坪、菜花、桅杆等8个村69个村民小组规划区内立项实施。同时提交了包括桂坪村、桅杆村村民代表签字的《关于2016年度农业综合开发土地治理项目申请书》以及桂坪村、桅杆村党支部及村民委员会签章的《关于2016年度农业开发土地治理项目承诺书》、《敖家镇人民政府关于实施2016年度农业综合开发土地治理项目的承诺书》，承诺工程涉及到的青苗、占地等补偿由镇村组负责解决，青苗由村组组织农户及时清除，协调配合搞好工程施工，工程完工后组织村民管好、用好工程设施。犍为县农发办通过竞争立项的方式，于2015年5月5日，向犍为县农业综合开发领导小组提出《关于2016年农业综合开发土地治理项目区竞争立项结果及确定项目区的请示》，认为根据2016年农业综合开发土地治理项目竞争立项会专家评分结果，初步确定犍为县2016年高标准农田建设项目在敖家镇实施（具体项目地点为桂平村、先锋村、龙凤村、先进村、光芒村、林峰村、菜花村、桅杆村）。2015年12月2日，四川省农业综合开发领导小组办公室以川农综办〔2015〕94号《2016年国家农业综合开发第一批资金土地法理项目计划的批复》同意犍为县国家农业综合开发土地治理计划安排。 2016年6月22日，犍为县发展和改革局作出犍发改项目审〔2016〕83号《关于〈犍为县敖家镇国家农业综合开发高标准农田建设（2016）项目建议书〉的批复》（以下简称〔2016〕83号《批复》），载明：“一、项目名称：犍为县敖家镇国家农业综合开发高标准农田建设项目（2016）。二、项目业主：犍为县农业综合开发领导小组办公室。……八、项目建设工期：6个月。” 2016年10月12日，犍为县农发办发布《犍为县敖家镇国家农业综合开发高标准农田建设项目（2016年度）招标公告》。2016年11月28日，招标人犍为县农发办发出《中标通知书》，载明：启天公司被确定为中标人，工期180日历天，工程质量应符合国家现行质量验收标准合格要求。 2016年12月10日,发包人犍为县农发办与承包人启天公司签订《施工承包合同》，载明：工程名称“犍为县敖家镇国家农业综合开发高标准农田建设项目（2016年度）”，工程内容：新建、整治渠系9161米，新建蓄水池100立方米，54口，整治蓄水田田埂7.2公里，田型调整833亩，田埂砌筑13145米，新建田间道路471米。开工日期2016年12月10日（以本工程标段总监理工程师发布的开工令中确定的开工日期为准），竣工日期2017年5月9日。合同工期即总日历天数180天。 2017年1月6日，周立英与犍为县敖家镇桅杆村3组、4组、5组相关村民分别签订《农场土地承包经营权转包/出租合同》；2017年1月8日，周立英与犍为县桂坪村2组、3组、4组、5组、7组相关村民分别签订《农场土地承包经营权转包/出租合同》；2018年3月9日，周立英与犍为县桂坪村8组、9组、10组相关村民分别签订《农场土地承包经营权转包/出租合同》。上述合同共流转土地面积373.743亩，单价为每亩每年500元，共计每年应支付187357.5元。 2017年2月4日，巴中市宏源项目管理有限公司（以下简称“宏源公司”）总监理工程师作出宏源水监〔2017〕合开工（001）号《合同项目开工批复》载明：“……本开工批复确定此合同项目的实际开工日期为2017年2月4日。”启天公司于2017年2月4日收到上述批复。启天公司于2017年2月4日开始施工，2017年5月完成涉案农田的土田埂建设，2017年8月6日竣工。 2017年9月，宏源公司作出《质量评估报告》载明：“五、工程质量报验情况：……1、93个单元工程，全部合格。……”《工程完工验收报告》中的验收意见载明：“工程已全面完工，满足设计要求，同意完工验收，但在验收中有个别地方出现裂痕和漏水现象，要求施工队尽快进行完善修复。”其后，敖家镇高标准农田建设项目部安排工人分别于2017年8月20日、2017年11月7日、2018年6月15日对田坎、水沟进行了维修、补漏。2018年5月22日，由敖家镇高标准农田建设项目部出资，学友农场万伦对涉案农田田面、田坎进行了自行修复。 2018年7月23日，四川省农业综合开发领导小组办公室作出《四川省农业综合开发领导小组办公室关于开展2018年农业综合开发验收检查工作的通知》（川农综办〔2018〕28号），委托乐山市农业综合开发领导小组办公室（以下简称“乐山市农发办”）对涉案高标准农田土地治理项目进行验收检查。2018年12月4日，乐山市农发办作出《乐山市犍为县2016年农业综合开发高标准土地治理项目省级委托验收初步意见》（以下简称《验收初步意见》），载明：“根据《四川省国家农业综合开发土地治理项目验收评分方法和标准》，经验收组综合评议认为：项目得分90.25分，项目验收初步结论：合格。” 上述事实有原、被告及第三人提供的身份证明材料、犍府发〔1995〕71号、犍府办函〔2007〕1号《通知》、《四川省犍为县农业综合开发高标准农田建设规划》、《关于实施2016年度农业综合土地治理项目的申请》、《关于2016年度农业综合开发土地治理项目申请书》、《关于2016年度农业开发土地治理项目承诺书》、《敖家镇人民政府关于实施2016年度农业综合开发土地治理项目的承诺书》、《关于2016年农业综合开发土地治理项目区竞争立项结果及确定项目区的请示》、农综办〔2015〕94号《2016年国家农业综合开发第一批资金土地法理项目计划的批复》、《农村土地承包经营权转包/出租合同》、〔2016〕83号《批复》《中标通知书》《施工承包合同》、宏源水监〔2017〕合开工（001）号《合同项目开工批复》《质量评估报告》《工程完工验收报告》、收条、川农综办〔2018〕28号文、《验收初步意见》、及本案的庭审笔录、证据交换笔录、调查笔录等证据材料予以证明。 本院认为，本案被诉行政行为系犍为县政府于2017年2月4日至2017年8月6日组织实施敖家镇高标准农田建设的行为。原告作为涉案土地的承租人，与本案的高标准农田建设行为具有利害关系。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第一款规定，行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。本案敖家镇高标准农田建设项目的建设单位系犍为县农发办，犍为县政府作为犍为县农发办的组建机构，系本案适格被告。对于本案被诉高标准农田建设行为的合法性，本院作如下评判： 一、关于被告是否具有组织实施高标准农田建设行为的法定职权的问题 《中华人民共和国土地管理法》第四十一条规定，国家鼓励土地整理。县、乡（镇）人民政府应当组织农村集体经济组织，按照土地利用总体规划，对田、水、路、林、村综合整治，提高耕地质量，增加有效耕地面积，改善农业生产条件和生态环境。地方各级人民政府应当采取措施，改造中、低产田，整治闲散地和废弃地。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第十八条第一款规定，县、乡（镇）人民政府应当按照土地利用总体规划，组织农村集体经济组织制定土地整理方案，并组织实施。犍为县政府作为县级人民政府，依法具有组织实施土地整治，提高耕地质量、增加有效耕地面积、改善农业生产条件和生态环境的法定职权。《中华人民共和国农业法》第十七条规定：“各级人民政府应当采取措施，加强农业综合开发和农田水利、农业生态环境保护、乡村道路、农村能源和电网、农产品仓储和流通、渔港、草原围栏、动植物原种良种基地等农业和农村基础设施建设，改善农业生产条件，保护和提高农业综合生产能力。”高标准农田建设属于农业综合开发和土地整治内容之一，故犍为县政府依法具有组织实施高标准农田建设行为的法定职权。 二、关于被告组织实施高标准农田建设中的行为中是否存在工期延误及工期延误是否属于违法行为的问题 高标准农田建设是我国农业农村工作的一项重要工作任务，是按照国务院批复的《全国高标准农田建设总体规划》的要求，由县级人民政府组织实施的农业综合开发土地治理项目，具体包括田块整治、建设排灌设施、整修田间道路等内容。但县级人民政府在组织实施高标准农田建设过程中什么时间进行项目实施及项目实施的期限并无法律、法规的明确规定。2005年8月24日，国家农业综合开发办公室制定《农业综合开发土地治理项目管理流程图》(国农办〔2005〕234号)将土地治理项目管理分为“前期工作－申报审批－项目实施－验收管护”四个阶段，其中“项目实施阶段”也未对项目实施时间及项目实施期限作出规定。本案中，被告在完成前期工作准备和申报批复程序后，2016年12月10日,犍为县农发办与承包人启天公司签订《施工承包合同》约定的工期为180个日历日，开工日期为2016年12月10日，但括注“以本工程标段总监理工程师发布的开工令中确定的开工日期为准”。总监理工程师发布的开工令中确定的实际开工日期为2017年2月4日，启天公司于2017年8月6日竣工，超过合同约定期限2天，存在工期延误的情况。因法律、法规对县级人民政府在组织实施高标准农田建设过程中项目实施时间及实施的期限并无明确规定，故被告虽然存在工期延期行为，但时间较短，影响甚微，虽有不当，但并不违反相关法律、法规的规定，不能认定为违法行为。 三、关于被告组织实施高标准农田建设行为的结果是否达到合格标准的问题 川办函〔2011〕132号《四川省人民政府关于印发四川省高标准农田建设技术规范和验收认定办法的通知》载明“……其建设技术规范如下：……二、排灌渠系完善。田间排渠系布局合理，断面设计科学，配套设施齐全；排水沟距离田泥面80-100厘米，可有效调节控制土壤水分，消除串灌串排……”本案中，宏源公司作出的《质量评估报告》载明93个单元工程，全部合格。虽然《工程完工验收报告》中的验收意见载明有个别地方出现裂痕和漏水现象，其后敖家镇高标准农田建设项目部已多次对田坎、水沟进行了完善修复。2018年7月，四川省农业综合开发领导小组办公室委托乐山市农发办对涉案高标准农田土地治理项目进行验收检查。2018年12月4日，乐山市农发办作出的《验收初步意见》认为，项目验收初步结论为合格。因此，涉案高标准农田建设的完工时虽然有一定瑕疵，但经过修补和完善，并通过乐山市农发办验收合格。故原告主张涉案高标准农田建设质量不合格的理由不能成立。 综上所述，被告犍为县人民政府组织实施涉案高标准农田建设行为证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法。原告学友农场的诉讼请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告犍为县学友家庭农场的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告犍为县学友家庭农场负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省高级人民法院。 审判长  吕南屏 审判员  雷璐娜 审判员  刘 平 二〇一九年四月二十五日                                                                                                                    法官助理 朱海丽                                                                                                                       书记员  李菲菲 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国土地管理法》 第四十一条 国家鼓励土地整理。县、乡（镇）人民政府应当组织农村集体经济组织，按照土地利用总体规划，对田、水、路、林、村综合整治，提高耕地质量，增加有效耕地面积，改善农业生产条件和生态环境。地方各级人民政府应当采取措施，改造中、低产田，整治闲散地和废弃地。 《中华人民共和国土地管理法实施条例》 第十八条 县、乡（镇）人民政府应当按照土地利用总体规划，组织农村集体经济组织制定土地整理方案，并组织实施。地方各级人民政府应当采取措施，按照土地利用总体规划推进土地整理。土地整理新增耕地面积的60%可以用作折抵建设占用耕地的补偿指标。土地整理所需费用，按照谁受益谁负担的原则，由农村集体经济组织和土地使用者共同承担。 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条 行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第二十条 行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。法律、法规或者规章授权行使行政职权的行政机关内设机构、派出机构或者其他组织，超出法定授权范围实施行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以实施该行为的机构或者组织为被告。没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。