河南省漯河市中级人民法院行 政 判 决 书（2018）豫11行初64号原告李晓辉，男，1988年9月20日出生，汉族，住河南省叶县。原告张旭峰，男，1970年12月21日出生，汉族，住河南省平顶山市新华区。原告李亚宽，男，1981年6月24日出生，汉族，住河南省汝州市。原告石小转，女，1967年7月19日出生，汉族，住河南省平顶山市卫**。原告张首卫，男，1975年2月16日出生，回族，住河南省平顶山市湛河区。原告海广瀚，男，1979年1月18日出生，回族，住河南省平顶山市湛河区。原告马现伟，男，1970年9月15日出生，回族，住河南省平顶山市湛河区。原告杜红星，男，1979年5月15日出生，回族，住河南省平顶山市湛河区。原告张义合，男，1979年1月2日出生，回族，住河南省平顶山市湛河区。原告暨诉讼代表人石广周，男，1969年10月12日出生，汉族，住河南省平顶山市卫**皇台办事处申楼**。原告暨诉讼代表人张龙军，男，1971年12月9日出生，回族，住河南省平顶山市湛河区杨**。委托代理人邹东锋，河南九泰律师事务所律师。委托代理人任婷婷，河南九泰律师事务所律师。被告平顶山市人民政府，，住所地河南省平顶山市新城区法定代表人张雷明，市长。委托代理人王琨，该政府工作人员。委托代理人贾红伟，河南应国律师事务所律师。被告平顶山高新技术产业开发区管理委员会，住所地平顶山市建设路东段**。法定代表人凌兵奎，主任。委托代理人岳亚东，该管委会工作人员。委托代理人耿园园，河南金豫律师事务所律师。被告叶县遵化店镇人民政府，住，住所地河南省平顶山市叶县遵化店镇遵化店村/div>法定代表人鲁宏峰，镇长。出庭负责人王建玲，副镇长。原告石广周等十一人诉被告平顶山市人民政府（以下简称平顶山市政府）、被告平顶山高新技术产业开发区管理委员会（以下简称高新区管委会）、被告叶县遵化店镇人民政府（以下简称遵化店镇政府）行政违法确认一案，本院受理后，依法组成合议庭，于2018年8月16日公开开庭审理了本案，十一名原告的诉讼代表人石广周、张龙军，十一名原告的委托代理人邹东风、任婷婷，被告平顶山市政府的委托代理人王琨、贾红伟，被告高新区管委会的委托代理人岳亚东、耿园园，被告遵化店镇政府的出庭负责人王建玲到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告石广周等十一人诉称，2015年8月被告遵化店镇政府委托河南博诚拍卖有限公司公开拍卖位于平顶山市神马大道东段路北、河南神马氯碱发展有限责任公司东侧地上粉煤灰一批。2015年8月21日，原告石广周通过公开拍卖，以人民币10100000元的价格拍得前述标的物，当日石广周向河南博诚拍卖有限公司签订《拍卖成交确认书》。成交后石广周向遵化店镇政府缴纳拍卖价款人民币10100000元，环境治理无污染保证金500000元，向河南博诚拍卖有限公司缴纳拍卖佣金人民币1000000元整，竞得标的物后，由于投资巨大，原告石广周迫于资金困窘，与其他十位原告签订合伙协议，利用拍得的标的物合伙经营粉煤灰厂。被告平顶山市政府基于湛河治理的需要，成立了临时机构平顶山市湛河治理工作指挥部（以下简称市湛河治理指挥部），在治理湛河的过程中，诸原告按照市湛河治理指挥部要求积极配合。2016年10月上旬，高新区管委会告知诸原告基于湛河治理需要，市湛河治理指挥部要求诸原告停止经营粉煤灰场。接到通知后，诸原告遂停止粉煤灰场经营，与高新区管委会洽商补偿事宜，但双方分歧巨大，无法达成一致。2016年11月4日，高新区管委会组织遵化店镇政府、高新区各相关部门，石广周等开会并制作了会议纪要，内容为：1、根据市湛河治理指挥部的工作安排，从即日起停止粉煤灰外运；2、由遵化店镇政府负责测量剩余粉煤灰数量，并委托有资质的评估公司评估价值，报市湛河治理指挥部按评估结果进行补偿。2016年12月16日，被告遵化店镇政府委托平顶山市恒信达资产评估事务所对诸原告的实物资产进行价值评估。2017年1月16日，恒信达事务所出具平恒信达评报字[2017]第007号《资产评估报告书》，确认被评估的实物资产价值人民币13744300元，该评估报告作出后原告多次找三被告沟通协商补偿问题，但三被告一直未对十一位原告进行补偿。2017年11月初原告向漯河市中级人民法院起诉三被告，要求三被告依法赔偿原告的各项损失。2018年2月9日，被告遵化店镇政府不顾赔偿案件正在审理过程中，根据市湛河治理指挥部要求向原告送达《关于灰场存量粉煤灰再限期清运的催告书》，要求原告2018年2月28日清运完毕，否则将无偿收回剩余粉煤灰的所有权及环保押金。自2018年2月23日起，市湛河治理指挥部组织人员及设备在原告尚未清运的粉煤灰上覆盖泥土种植树木，事实上造成对原告的粉煤灰进行没收。原告多次反对无果。2018年4月漯河市中级人民法院作出（2017）豫11行赔初27号行政裁定书，驳回原告的起诉。原告认为市湛河治理指挥部在无法律依据的情况下责令原告停止对所购粉煤灰的拉运并将剩余粉煤灰及原告所交环境治理无污染保证金予以没收的行政行为违法，该违法行为给原告造成了巨大的经济损失，市湛河治理指挥部系平顶山市政府成立的临时机构，违法后果应由平顶山市政府承担，被告高新区管委会、遵化店镇政府按照市湛河治理指挥部指令，配合其违法行为，非法干预原告的粉煤灰拉运，应与平顶山市政府共同承担赔偿责任，综上请求人民法院：1、依法确认被告平顶山市政府责令原告停止粉煤灰拉运、没收原告所购买粉煤灰、没收原告所交环境治理无污染保证金的行政行为违法；2、请求依法判令三被告共同赔偿原告资产损失13744300元、拍卖佣金损失人民币1000000元、看场人员工资145600元、环境治理无污染保证金损失人民币500000元整，四项共计15389900元，并自2017年2月1日起按照中国人民银行同期贷款基准利率支付利息至赔偿金实际给付之日止。3、本案诉讼费由三被告共同承担。平顶山市政府答辩称，（一）平顶山市政府从未作出责令原告停止粉煤灰拉运、没收原告所购买粉煤灰、没收原告所交环境治理无污染保证金的行政行为。首先，市湛河治理指挥部是中共平顶山市委、平顶山市政府等单位联合成立的议事协调机构。市湛河治理指挥部所作的会议纪要是指挥部所涉成员单位内部形成的关于湛河治理工作分工的过程性记录，属于内部文件，不对外发生法律效力。因此，平顶山市政府不是本案的适格被告。其次，平顶山市政府及市湛河治理指挥部从未直接向原告作出责令停止拉运粉煤灰、没收粉煤灰、没收环境治理无污染保证金的行政行为。原告通过拍卖购得的是粉煤灰的所有权，并不包含粉煤灰所占压土地的使用权。基于湛河治理的需要，市湛河治理指挥部多次要求高新区管委会、遵化店镇政府督促原告将占压国有土地的粉煤灰全部清运，保证湛河治理工作顺利进行。但原告始终没有完成清运工作，严重影响湛河治理工程进度，截至目前，该批粉煤灰仍然堆放在湛河河堤上，平顶山市政府及市湛河治理指挥部从未对该批粉煤灰进行查封、扣押、没收。原告所交的环境治理无污染保证金，规定在原告签署的《粉煤灰竞买人须知与声明》中，属于合同法律关系。平顶山市政府并未实施所谓的“没收”，是否“没收”亦与平顶山市政府无关。（二）原告的行政赔偿请求于法无据。首先，平顶山市政府从未实施任何违法行为，更未对原告财产权利造成实质影响，原告的赔偿请求没有事实和法律依据。其次，原告未遭受任何资产损失。原告拍得粉煤灰后，已陆续拉走部分粉煤灰，剩余粉煤灰现仍在湛河河堤上堆放。国家赔偿法规定国家赔偿仅限于直接损失，故原告赔偿请求于法无据。再次，原告请求赔偿其缴纳的“拍卖佣金”、“环境治理无污染保证金”系其在拍得粉煤灰时的合同行为，与本案无关。其要求赔偿的所谓“看场人员工资”是其正常经营支出，与本案无关联也不属于国家赔偿的范围。原告在2015年拍得粉煤灰后，未按合同约定期限清运完毕，相关部门多次督促其清运，并为其创造条件完成清运工作，直到目前仍未清运完毕，而是长期占压国有土地，严重影响湛河治理工程进度，造成重大损失。依法驳回原告的全部诉讼请求。高新区管委会答辩称,(一)高新区管委会不存在违法行为，原告要求高新区管委会与另二被告共同承担赔偿责任，没有事实依据。高新区管委会不存在强制清运原告所拍粉煤灰的行为，也未对原告或原告所述的粉煤灰厂作出任何禁止粉煤灰清运的行政决定或行政强制，不存在违法行政行为。（二）原告主张的资产损失与高新区管委会没有因果关系，拍卖佣金的支付并非因高新区管委会而产生，看场人员的工资损失不符合我国国家赔偿制度确定的赔偿直接损失原则，原告要求按照中国人民银行同期贷款基准利率支付赔偿金的利息于法无据。综上，原告要求三被告赔偿其各项损失的主张，缺乏事实和法律依据，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。遵化店镇政府答辩称，（一）遵化店镇政府不是本案所诉行政行为的作出者，不是本案适格被告。被诉行政行为是市政府在湛河治理过程中作出的。原告将遵化店镇政府列为被告明显错误。（二）平顶山市政府湛河治理是依法实施的，相关决定是依法作出的，原告于2015年8月28日，以竞买方式拍得粉煤灰的经营权，《粉煤灰竞买须知》第三条对粉煤灰的清运也有明示。原告无法清运粉煤灰责任在其自身，所缴纳的佣金、环境治理无污染保证金应予没收，相关损失自行承担。（三）原告所提供的2016年11月4日的会议记录，并未形成正式的会议纪要，遵化店镇政府在组织评估过程中，发现该评估结论明显不合理，评估的单价远远超出市场价，显失公正不予接受，也一直未支付评估费用，该评估报告也超过了一年的有效期。（四）在政府部门协调帮其清运的情况下，原告仍然不能达到环保要求，导致粉煤灰无法清运，延误湛河治理工期。镇政府向原告送达《关于存量粉煤灰限期清运的催告书》，原告不清理，按照拍卖协议规定，拍卖方有权没收其押金及存量粉煤灰，对没收的粉煤灰政府部门有权进行处置。综上，原告无法卖粉煤灰盈利的原因及责任在其自身，与本案三被告无关，请求人民法院依法驳回原告的起诉。原告向本院提交如下证据:第一组证据：1、石广周等11名原告的身份证;2、原告李亚宽户口本（李亚宽身份证过期尚未办理新身份证）。本组证据证明：石广周等11名原告的身份信息。第二组证据：1、拍卖成交确认书；2、石广周交纳拍卖成交价款的票据；3、石广周交纳清运保证金的票据；4、石广周交纳拍卖佣金的票据；5、石广周与其他十位原告签订的《合伙协议书》。证明：原告通过拍卖的方式，从被告遵化店镇政府处购得粉煤灰一批，并合伙从事粉煤灰拉运及销售。本组证据5还可以证明除石广周外其他十原告与本案存在直接利害关系，具有原告主体资格。第三组证据：1、市湛河治理工作指挥部(2016)65号会议纪要；2、遵化店镇政府2016年11月4日会议记录：3、市湛河治理指挥部要求遵化店镇人民政府于2018年2月9日向原告送达的《关于灰场存量粉煤灰再限期清运的催告书》：4、市湛河治理指挥部将原告剩余粉煤灰覆盖并在上面种植树木的施工现场及施工完毕后的照片及视频截图6张。证明：被诉行政行为存在，市湛河治理工作指挥部责令原告停止粉煤灰拉运，并自2018年2月23日起组织人员将原告所购剩余粉煤灰覆盖并在上面种植树木，事实上对原告所购但尚未清运剩余粉煤灰及拉运保证金予以没收。第四组证据：1、平恒信达评报字(2017)第007号《资产评估报告书》；2、原告在被责令停止拉运期间给看场职工发放工资的单据。本组证据证明：与第二组证据中的证据3、4相结合，证明原告要求赔偿损失的依据。第五组证据：(2017)豫11行赔初27号《行政赔偿裁定书》。证明：原告曾经于2017年11月初向漯河市中级人民法院提出行政赔偿诉讼，漯河市中级人民法院以原告所提诉讼未经法定前置程序为由驳回原告起诉。被告平顶山市政府对原告所举证据的质证意见是：对第一组证据：没有异议。对第二组证据：证据1-4，说明是遵化店镇政府组织拍卖，是原告与遵化店镇政府之间的民事行为，平顶山市政府不知情，相关质证意见以遵化店镇政府质证意见为准，证据5能否证明其余十人有本案主体资格，请人民法院认定。对第三组证据：1、[2016]65号会议纪要，成立市湛河治理指挥部，具体治理工作由区县政府相关部门实施，指挥部的会议纪要不对外发生效力。2、遵化店镇政府2016年11月4日会议记录。该纪录真实性请镇政府和高新区管委会认定，里面的意见与平顶山市政府无关，且该纪录只是为了解决拉运粉煤灰的问题组织的研究处理方案的会议，不是最终的决定，是过程性的记录而非红头文件。3、《关于灰场存量粉煤灰再限期清运的催告书》时间是2018年2月9日，内容是尽快拉运、清理粉煤灰，证明如平顶山市政府答辩状所述，一再给原告期限，原告一直未拉运。4、市湛河治理指挥部没有组织过拉运粉煤灰。市政府没有没收粉煤灰和拉运保证金。照片只能证明是施工场景，不清楚谁组织的。对第四组证据：1、平恒信达评报字(2017)第007号《资产评估报告书》是遵化店镇政府组织委托的，与市政府无关，该报告头上载“拟”说明只是意向并未决定。2、工资的单据是正常经营支出，与本案无关。对第五组证据：没有异议。强调说明国家赔偿只赔偿直接损失，报告和发放工资等不能证明原告有直接损失。被告高新区管委会对原告证据的质证意见是：对第一组证据：没有异议。对第二组证据：1、成交确认书的质证意见同市政府。2、对粉煤灰拍卖价款无异议。3、保证金收据的真实性无异议，但对证明内容有异议。该保证金根据粉煤灰竞买人须知与声明的约定，其在性质上属于民事范畴的违约金，故应在民事诉讼中追索、解决。4、拍卖佣金收款收据的真实性无异议，关联性有异议，该佣金的产生和支付与被告没有因果关系，该佣金是原告为拍卖相应标的物而必然支出的款项，该佣金不属于赔偿范围。5、对合伙协议无异议。对第三组证据：1、对会议纪要同市政府质证意见。2、会议记录的真实性无异议，证明内容有异议。该记录未形成正式文件并加盖高新区管委会印章，其内容不能代表管委会的决定。且该记录内容的最后一行显示，需上报市湛河治理指挥部并经其同意，故原告的证明目的不能实现。3、对限期清运告知书同市政府质证意见。4、对照片及视频，同市政府质证意见。对第四组证据：1、对资产评估报告书真实性无异议对证明内容有异议，该报告书第9页显示了该评估报告的有效期为2016年12月16日至2017年12月15日，故该报告书不能作为认定损失数额的依据。2、对发放工资的单据，其一是该项损失不符合国家赔偿法确定的只赔偿直接损失的原则，其二是工资的发放应结合劳动合同等证据才能确定，关于看场人员人数是否合理，还应参考河南省建设厅《关于建设过程中途停工损失补偿办法》的相关规定。对第五组证据：没有异议。遵化店镇政府对原告所举证据的质证意见是：对第一组证据：真实性无异议。对第二组证据：真实性无异议，但合伙协议是内部的合伙协议，但镇政府拍卖对象是石广周，至于石广周与谁合伙与遵化店镇政府无关，与赔偿也无关。对缴纳的拍卖票据真实性无异议，但证明问题不成立，与赔偿无关。对第三组证据：关于催告书，是本级政府依据拍卖协议和竞买须知声明、湛河治理的需要发出的催告书是民事行为。关于照片的真实性不清楚，且只能证明指挥部有施工行为。对第四组证据：1、评估报告书，评估是由本级政府委托，但结果却是石广周最先拿到，且报告严重显失公正。2、对工资单据的真实性有异议。对第五组证据：没有意见。被告平顶山市政府向本院提交如下证据：第一组证据：《关于祁营灰坝场粉煤灰加快外运的协调会议纪要》（[2015]90号）、《关于加快高新区境内灰坝清运工作的通知》（平湛指[2016]7号）、《关于对高新区境内灰坝加快清运的通知》、《关于高新区祁营灰场清运协调会议纪要》（[2016]23号）、市湛河治理指挥部《第六十四次部长办公（扩大）会议纪要》（[2016]27号）、《第六十五次部长办公（扩大）会议纪要》（[2016]29号）、《高新区祁营灰坝粉煤灰外运计划报告》。该组证据证明：市湛河治理指挥部多次要求相关政府、部门督促完成粉煤灰的清运工作，并协调相关部门配合清运工作，创造清运条件。第二组证据：河南博诚拍卖有限公司《粉煤灰竞买人须知与声明》。证明：石广周缴纳环境治理无污染保证金，及未按规定清运的法律后果系合同约定，石广周知情并同意。原告对被告平顶山市政府所举证据的质证意见是：对第一组证据：真实性无异议，但是对证明问题有异议。65号、23号会议纪要原件收到了，其他会议纪要未见原件。备注的有相关人员的参加，只是要求加快清运，但并不含有限定期限的意思表示，在原告收到的会议纪要中要求10月14日之前停止拉运没有法律和合同依据。对第二组证据：《粉煤灰竞买人须知与声明》，真实性无异议，但对证明目的有异议。1、该须知第三条约定的3个月期限是暂定期限，规定清运期限若有变动，拍卖人约定自行取消。事实上原告在在竞得后3个月到期后，由于政府补偿不到位问题就没拉运。2、截止到被通知10月14日停止拉运之前，从未有人对原告以不符合环保要求等为由要求停止拉运。被告高新区管委会对被告平顶山市政府所举证据没有意见。被告遵化店镇政府对被告平顶山市政府所举证据没有意见。被告高新区管委会向本院提交如下证据：一、叶政土[2004]19号文件，证明原告所述粉煤灰所在的土地为国有土地。原告不能长期占用占压国有土地。二、关于遵化店镇祁营村民委员会申请土地确权的核查意见，证明遵化店镇由高新区管委会代管后，原告所述粉煤灰所在的土地仍为国有土地。原告对被告高新区管委会所举证据的质证意见是：对被告高新区管委会证据的真实性和证明问题没有异议，原告认可粉煤灰所在的土地为国有土地。但原告不存在长期占压的情况。被告平顶山市政府对被告高新区管委会的证据没有意见。被告遵化店镇政府对被告高新区管委会的证据没有意见，无法拉运是原告能力问题是投资风险，与三被告无关。被告遵化店镇政府向本院提交如下证据：平开大气攻坚[2016]05号文件、平开大气攻坚[2016]15号文件、平开大气攻坚[2016]18号文件、平开大气攻坚[2016]21号文件、平开大气办[2016]37号文件、平开大气攻坚[2016]01号文件，共六份文件，都是为了环境治理，是高新区环保领导小组下达的。证明原告没有按照竞买须知要求运送，其中平开大气办[2016]37号文件有整改要求。原告对被告遵化店镇政府的所举证据的质证意见是：1、上述文件未送达原告，原告不知情。2、所有要求只是整改，从未有人作出禁止拉运，不能据此认定三被告禁止拉运是因为环保瑕疵，三被告没有任何单位因为原告环保问题、超过期限问题禁止原告拉运。被告平顶山市政府对被告遵化店镇政府所举证据没有意见。被告高新区管委会对被告遵化店镇政府所举证据没有意见。本院经审理查明，2015年8月河南博诚拍卖有限公司公开拍卖位于平顶山市神马大道东段路北、河南神马氯碱发展有限责任公司东侧地上粉煤灰一批。原告石广周参与竞买并于2015年8月19日在河南博诚拍卖有限公司《粉煤灰竞买人须知与声明》上签字确认。2015年8月21原告石广周通过公开拍卖以人民币10100000元的价格拍得该批757661立方米粉煤灰，并与河南博诚拍卖有限公司签订《拍卖成交确认书》。河南博诚拍卖有限公司出具了“石广周拍卖佣金人民币1000000元的收款收据”。叶县遵化店镇会计核算中心出具了“付款单位为石广周，付款项目为粉煤灰价款，金额为10100000元”的结算票据，以及“石广周拍卖粉煤灰按规定清运保证金500000元”的收款收据。2015年9月6日，石广周与本案其他十位原告签订了合伙协议书，合伙经营粉煤灰场。被告平顶山市政府基于湛河治理的需要，成立了平顶山市湛河治理工作指挥部。2016年10月8日下午，市湛河治理指挥部召开第八十五次部长办公（扩大）会议并形成会议纪要，即涉案的[2016]65号会议纪要。其中该会议纪要中会议要求第4点为“高新区要按照市指挥部的要求做好灰场10月14停止拉运粉煤灰工作，以正式文件承诺上报市指挥部。”该会议纪要第七项王天顺副指挥长调研讲话中指出“工程副部长韩春晓牵头，协调高新区，再给业主最后十天时间拉运粉煤灰，十天之后不再拉运，相关工作要形成会议纪要”。2016年11月4日根据市湛河治理指挥部的工作安排高新区管委组织召开湛河治理祁营灰场征迁遗留问题处理专题会议，并形成意见，“一是根据市湛河治理指挥部的工作安排，从即日起停止粉煤灰外运。二是由遵化店镇负责测量剩余粉煤灰数量，并委托有资质的评估公司评估价值，报市湛河指挥部按评估结果进行补偿。”后遵化店镇政府委托平顶山市恒信达资产评估事务所对石广周剩余粉煤灰数量进行评估，2017年1月16日平顶山市恒信达资产评估事务所出具了平恒信达评报字[2017]第007号资产评估报告书。该报告书显示评估时点剩余粉煤灰624742.40立方米，评估价值为1374.43万元。遵化店镇政府以评估价值过高评估结果不合理为由不予认可该评估报告。2018年2月9日遵化店镇政府向原告石广周发出《关于灰场存量粉煤灰再限期清运的催告书》，该催告书通知原告石广周根据市湛河治理指挥部要求，在原合同履行期限的基础上再宽限期限至2月28日清运完毕，逾期未清运完毕的，按《拍卖声明与须知》的相关条款规定，无偿收回剩余粉煤灰的所有权及环保押金。截止本案庭审，涉案粉煤灰并未清运完毕，现该批尚未清运的粉煤灰已经埋入湛河河堤并覆土植树，成为湛河河堤组成部分。2017年11月初本案十一名原告向本院提起行政赔偿诉讼，要求本案三被告依法赔偿原告的各项损失。2018年4月28日，本院做出（2017）豫11行赔初27号行政裁定书，以本案十一名原告单独提起行政赔偿，但并未就该具体行政行为提起确认违法之诉，也未申请赔偿义务机关先行处理为由裁定驳回十一名原告的起诉。2018年7月11日，本案十一名原告向本院提起行政违法确认及行政赔偿诉讼。原告提起本案诉讼后，由于原被告双方对涉案剩余粉煤灰数量存在分歧。在本案审理过程中，原告单方委托了评估公司进行评估，2018年12月14日河南中裕联创信息科技有限公司作出湛河南岸沿线粉煤灰项目土方计算成果报告，该报告显示涉案剩余粉煤灰的土方量为567892.2立方米。三被告对于该评估结果不予认可，本院限期三被告对涉案剩余粉煤灰存量自行测量、举证。在本院指定的举证期限内，三被告未对涉案粉煤灰剩余存量进行测量和举证。本院认为，关于本案涉案[2016]65号会议纪要是否属于行政诉讼的受案范围问题。本案中，涉案会议纪要中关于要求于停止拉运粉煤灰的内容是确定的，在实际执行该会议纪要的过程中，高新区管委会副主任白民作为主持人组织召开湛河治理祁营灰场征迁遗留问题处理专题会议，该会议向原告传达了市湛河治理指挥部关于停止粉煤灰拉运的会议精神，要求原告停止粉煤灰外运，并由遵化店镇负责测量剩余粉煤灰数量，并委托有资质的评估公司评估价值，报市湛河指挥部按评估结果进行补偿。遵化店镇政府委托评估后由于认为评估价值过高，对评估报告不予认可，后遵化店镇政府又根据市湛河治理指挥部的有关要求向原告石广周发出《关于灰场存量粉煤灰再限期清运的催告书》。本案涉案的会议纪要中停止拉运粉煤灰的要求已经实际付诸执行。此外，会议纪要虽为内部公文，但原告却实际持有该会议纪要，并知晓涉案会议纪要的内容。综合以上，涉案的会议纪要已经外化且对本案原告的权利义务产生了实际影响，故涉案的会议纪要属于人民法院行政诉讼的受案范围。关于原告请求确认平顶山市政府停止原告拉运涉案粉煤灰的行为违法问题。行政机关作出影响行政相对人权益的行政行为，必须遵遁正当程序，包括事先告知相对人，向相对人说明行为的根据、理由，听取相对人的陈述、申辩，事后为相对人提供相应的救济途径等。本案市湛河治理指挥部作出的涉案会议纪要要求停止拉运涉案粉煤灰，已对原告的权利义务产生了实际影响，但却未给予本案原告相关的陈述、申辩权等，有违正当程序原则，依法应当确认该行政行为违法。因市湛河治理指挥部属于平顶山市政府设立的临时机构，故市湛河治理指挥部的行为应视为平顶山市政府的行为，本案市湛河治理指挥部要求停止拉运涉案粉煤灰的违法行为法律后果为应由平顶山市政府承担。高新区管委会和遵化店镇政府的涉案行为均是按照市湛河治理指挥部的要求进行的，因此二被告的行为法律后果也应由平顶山市政府承担。关于原告请求确认平顶山市政府没收涉案剩余粉煤灰及环境治理无污染保证金（清运保证金）违法的问题。本案中，市湛河治理指挥部虽然出于湛河治理及环境保护需要通过召开会议并形成涉案会议纪要的形式停止原告继续拉运涉案粉煤灰，并且在湛河治理的实际施工过程中已将涉案粉煤灰就地掩埋并覆土植树成为河堤组成部分，高新区管委会也向原告传达了市湛河治理指挥部的会议精神并要求其停止拉运涉案粉煤灰，遵化店镇政府也委托相关评估机构对剩余粉煤灰进行评估鉴定，但本案三被告均未向本案原告下发任何相关实际没收涉案剩余粉煤灰及环境治理无污染保证金的文件。本案三被告不存在原告所诉称的没收涉案剩余粉煤灰及环境治理无污染保证金的行为，故原告请求确认平顶山市政府没收涉案剩余粉煤灰及环境治理无污染保证金（清运保证金）违法于法无据，本院对此不予支持。对于本案平顶山市政府的违法停止拉运行为给原告造成的损失原告已另案提起了行政赔偿诉讼，赔偿请求本院已另案处理。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项的规定，判决如下：一、确认平顶山市人民政府作出的[2016]65号《平顶山市湛河治理工作指挥部会议纪要＜第八十五次部长办公（扩大）会议纪要＞》中要求灰场停止拉运粉煤灰的行政行为违法。二、驳回原告的其他请求确认违法的诉讼请求。一审案件受理费50元，由被告平顶山市人民政府负担。如不服本判决，可在本判决送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省高级人民法院。审判长  李新利审判员  穆莹莹审判员  张静怡二〇一九年四月四日书记员  李佳丽