河南省郑州市中级人民法院行 政 判 决 书（2018）豫01行初512号原告张国强，男，1958年11月20日出生，汉族，住郑州市。委托代理人成宇红，河南天坤律师事务所律师。被告荥阳市人民政府，住所地河南省荥阳市索河路32号。法定代表人王效光，市长。委托代理人木长才，法制办工作人员。被告荥阳市贾峪镇人民政府，住所地河南省贾峪镇洞林路中段。法定代表人赵鹏，镇长。委托代理人王爵，工作人员。委托代理人李培峰，河南神龙剑律师事务所律师。原告张国强因要求确认被告荥阳市人民政府、荥阳市贾峪镇人民政府于2018年7月26日作出的强行拆除原告商铺违法一案，于2018年10月19日向本院提起行政诉讼。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告张国强及其委托代理人成宇红，荥阳市人民政府的委托代理人木长才，荥阳市贾峪镇人民政府的委托代理人李培峰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告张国强诉讼请求：1、确认两被告拆除原告商铺的行为违法；2、对贾峪镇轨道交通6号线征收补偿安置方案合法性进行附带性审查。事实与理由：1996年5月，原告通过参加贾峪镇人民政府组织的公开拍卖，竞买到贾峪镇人民政府建设并拍卖的镇政府门前商铺一套（112平方）。1997年2月向荥阳市人民政府缴纳契税3500元后，荥阳市人民政府给原告办理了《荥阳市人民政府契证》。2017年10月27日，贾峪镇人民政府发布《贾峪镇轨道交通6号线征收补偿安置方案》，由荥阳市人民政府据此对包括原告商铺在内的房屋进行征收。该方案规定对于原告这类商铺由市征收办委托评估，货币补偿，不安置。原告对补偿安置方案、评估程序、对评估机构、评估价格均有异议，要求以同等商铺置换安置。2018年7月26日，贾峪镇人民政府未做通知，突然违法强行拆除了原告商铺。原告认为被告的《贾峪镇轨道交通6号线征收补偿安置方案》和强拆行为违背了《国有土地上房屋征收与补偿条例》和相关行政法规的相关规定，侵害了原告的合法权益。原告张国强向本院提交了以下证据：第一组，1.1996年4月3日房屋拍卖公告；2.1996年5月18日政府房款收据；3.1996年7月20日镇政府产权证明；4.1997年2月12日荥阳市政府契证。5.2016年荥阳市城乡总体规划图。证明目的：1996年原告通过拍卖购得贾峪镇政府建设的门面房，并交纳了契税，获得了合法产权。该门面房土地原为镇政府国有土地。贾峪镇政府已纳入城市规划区。第二组，1.2017年10月27日贾峪镇轨道交通6号线征收补偿安置方案；2.群众众问；3.2017年11月26日《致地铁6号线贾峪镇征迁群众的一封信》；4.2018年4月13日信访事项复查退办告知书；5.2018年5月27日信访事项处理意见书；6.2018年7月原告房屋照片2张；7.2018年7月26日贾峪镇政府违法强拆原告房屋录像；8.2019年1月19日原告房屋所在位置现状照片4张。以上证明：2017年轨道交通6号线建设征地，两被告违法征收，未发布征收土地公告、红线图；为对征收补偿方案进行讨论并公布征求公众意见；未告知行政复议、行政诉讼权利、违法评估；未对原告送达征收决定和补偿决定，未通过合法程序就强拆原告房屋。第三组，1.房屋租赁协议；2.原告家庭户口本；3.租房人**刚证明；4.房屋人营业执照；5.租房人结婚证。以上证明：被告违法拆迁行为给原告造成停业损失每年5万元。被告荥阳市人民政府对原告证据质证如下：市政府未实施强制拆除，与强制拆除无关，不认可证据的关联性，对真实性不太清楚。对第一组证据中的1、2、3、4真实性没有异议，对证明目的有异议，该组证据不是有效合法的房屋所有权证明，也无法证明该房屋土地是国有土地；对证据5真实性有异议；第二组证据1、2、3、4、5真实性没有异议，补偿安置方案中明确规定门面房没有安置费用，不能得到安置费用；对证据6、7、8真实性有异议，从照片中不显示拍摄时间、拍摄人及拍摄位置，无法证明原告的证明目的；对第三组证据真实性有异议，从该证据中反映出原告将该房屋出租给他人**刚使用，一是既然房屋出租给他人使用，那么因拆除行为而产生的停产停业损失并不是原告所应获得的赔偿内容，该损失应由房屋的承租人凭纳税证明来主张，二是**刚应当出庭接受法庭询问来证明其证明内容的真实性。被告荥阳市贾峪镇人民政府对原告证据质证如下：第一组证据中1、5因没有原件真实性不予认可，其他真实性予以认可，需要说明的是涉案土地为集体土地，根据土地管理法相关规定，我国不存在镇政府国有土地一说；对第二组证据中的6、7、8真实性不予认可，其他真实性予以认可。需要说明的是涉案房产因原告长期拒绝接受合理的安置方案，导致地铁6号线工程受阻，镇政府为社会公共利益考虑才对原告房产进行拆除行为；对第三组证据中的1、3、4、5真实性不予认可，根据国家赔偿法规定该组证据不能证明原告的损失，同时原告所主张的损失不属于国家赔偿损失，均属于间接损失；对该组证据2真实性无异议。被告荥阳市政府辩称：答辩人未作出强行拆除被答辩人房屋的具体行政行为，不是本案适格的被告。为加快郑州市城市轨道交通建设及提高公共出行分担，实现到2020年轨道交通运营总里程突破300公里，郑州市轨道交通6号线荥阳段工程的前期保障统筹工作于2017年开始进行，荥阳市贾峪镇人民政府负责其辖区内的征收补偿工作。经了解，被答辩人因对房屋评估结果有异议，而未与贾峪镇政府签订征收补偿安置协议。2018年7月26日，贾峪镇政府在组织对被答辩人左右邻居的房屋实施拆除过程中，误将被答辩人的房屋推倒。市政府没有对原告的房屋实施拆除行为，不是本案适格被告。被告贾峪镇人民政府辩称，应驳回原告的诉讼请求。张国强的房屋位于贾峪镇楚村村民委员会的集体土地上，不应适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》，本机关制定相关政策时已考虑实际情况。因其位于地铁6号线施工用地红线范围内，周边涉及征收的房屋所有人对征收补偿方案无意见，已经签订征收补偿协议。本机关多次登门宣传政策，其未同意安置意见。为使地铁工程正常开工，故本机关对周边房屋决定先行拆除，因张国强的房屋在联排建筑的中间且建筑彼此相连，致使其房屋被连带损毁。本机关认为，《贾峪镇轨道交通6号线征收补偿安置方案》是过程性行政行为，对原告并未产生实际影响，对其产生实际影响的是拆除行为，故而不应在本案中附带审理。被告荥阳市人民政府未向本院提交证据。被告荥阳市贾峪镇人民政府向本院提交了以下证据：1.荥阳市人民政府关于对郑州市市政控制性节点(地下交通)工程荥阳段范围内的国有土地上房屋进行征收的决定【荥政文（2018）140号】。2.荥阳市人民政府市政控制性节点（地下交通）工程6号线、10号线征迁实施方案2017年9月27日。3.贾峪镇轨道交通6号线征收补偿安置方案。证明目的：被答辩人依规作出贾峪镇轨道交通6号线征迁补偿安置方案。原告张国强对被告镇政府的证据质证如下：对证据一真实性有异议，文件是复印件，没有公章，没有红线图，不能证明原告房屋在红线内，这个文件没有公示，原告没见过，被征收人没有参与选择房屋评估机构，这个文件补偿方案，不适用原告房屋。对证据二的真实性不予认可，没有公章，是复印件，不能证明原告房屋应该被拆迁。对证据三同上两个质证意见，安置方案和市政府安置方案不一致。被告荥阳市人民政府对镇政府提交的证据没有异议。经庭审质证，本院对上述证据认证如下：对原告张国强提交的第一组、第二组证据的真实性、合法性予以认可，对第三组证据2的真实性予以认可，第三组证据中的1、3、4、5因证人并未出庭作证，故对其真实性不予认可。对被告镇政府证据的真实性、合法性予以认可，对其关联性不予认可。本院经审理查明，原告张国强于1996年5月通过参加贾峪镇人民政府组织的公开拍卖，竞买到贾峪镇人民政府建设并拍卖的镇政府门前商铺一套，面积为112平方米。1997年2月荥阳市人民政府给原告办理了《荥阳市人民政府契证》。2017年10月27日，贾峪镇人民政府发布《贾峪镇轨道交通6号线征收补偿安置方案》，由荥阳市人民政府据此对包括原告商铺在内的房屋进行征收。2018年7月26日，贾峪镇人民政府在未做通知，未与原告签订《拆迁安置补偿协议》的情况下拆除了原告商铺。本院认为：一、关于本案被告是否适格的认定问题。依据《荥阳市人民政府关于对郑州市市政控制节点（地下交通）工程荥阳段范围内国有土地上房屋进行征收的决定》及《贾峪镇轨道交通6号线征收补偿安置方案》等文件，荥阳市人民政府对位于“郑州市城市轨道交通6号线工程贾峪段红线范围内所有的房屋及其附属物、构筑物”实施征收，荥阳市贾峪镇人民政府是征收实施单位。原告张国强的商铺位于该征收范围内，虽然对该商铺的拆除行为由本案另一被告贾峪镇政府具体实施，市政府并未具体实施相关拆除行为，但市政府是涉案房屋的征收人，镇政府作为市政府的下属单位，按照市政府的组织部署实施相关行为，其后果应由市政府承担。故荥阳市政府是本案适格被告，本院对市政府的抗辩理由不予采信，荥阳市贾峪镇政府不是本案适格被告。二、关于强制拆除原告房屋的定性问题。在地铁六号线征收过程中，原告张国强因有异议一直未与贾峪镇政府签订征收补偿安置协议，贾峪镇人民政府辩称“为使地铁工程正常开工，故对周边房屋决定先行拆除，因张国强的房屋在联排建筑的中间且建筑彼此相连，致使其房屋被连带损毁”的抗辩理由本院不予采信，荥阳市人民政府作为房屋征收人应对原告张国强的商铺被强制拆除承担法律责任。原告的房屋在未告知、未获赔偿的情况下被强行拆除，被告荥阳市政府未与原告就补偿安置达成一致即强行拆除涉案商铺，也未能举证证明该拆除行为符合《中华人民共和国行政强制法》关于强制拆除的规定，被告强制拆除原告商铺的行为没有事实和法律依据，故原告张国强要求确认被告荥阳市人民政府强制拆除的行为违法的请求于法有据，应予以维持。三、关于《对贾峪镇轨道交通6号线征收补偿安置方案》合法性附带审查的问题。在房屋征收和补偿过程中，征收补偿安置方案是市、县级人民政府作出房屋补偿决定的重要依据，但是征收补偿安置方案并非针对单个权利主体，而是针对所有被征收人作出的征收补偿标准和方式。对单个权利主体的权益产生实质影响的是其后作出的征收补偿决定，征收补偿安置方案是房屋征收补偿决定的前置阶段性行为，属行政程序尚未终结的不成熟的行政行为，并不单独对外产生效力，未对被征收人的合法权益产生实际影响，因此不属于本案审查范围。原告请求法院对补偿安置方案进行审查，也不符合行政诉讼经济、便利的原则，故本院对此不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第六十九条之规定，判决如下：一、确认被告荥阳市人民政府拆除原告张国强商铺的行为违法；二、驳回原告其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告荥阳市人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状一式十五份，上诉于河南省高级人民法院。审判长 李 岩审判员 张志立审判员 赵晓涵二〇一九年四月九日书记员 张 林