河南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）豫行终1109号上诉人（原审原告）罗中武，男，1957年4月20日出生，汉族，住河南省偃师市。上诉人（原审原告）刘斌魁，男，1951年7月20日出生，汉族，住址同上。上诉人（原审原告）王灵枝，女，1952年5月25日出生，汉族，住址同上。上诉人（原审原告）罗中堂，男，1953年8月1日出生，汉族，住址同上。上诉人（原审原告）罗龙涛，男，1988年4月6日出生，汉族，住址同上。委托代理人贾飞、徐晓倩，北京市京师律师事务所律师。被上诉人（原审被告）洛阳市人民政府，住所地河南省洛阳市洛龙区开元大道**。法定代表人刘宛康，系该市人民政府市长。委托代理人王娜，系该市司法局工作人员。委托代理人刘华斌，河南开物律师事务所律师。被上诉人（原审被告）偃师市人民政府，住，住所地偃师市民主路**/div>法定代表人何武周，系该市人民政府市长。委托代理人范继峰，系该市自然资源和规划局法规科工作人员。原审第三人偃师市百家工贸有限公司，住所，住所地偃师市翟镇镇翟西村div>法定代表人白照宏，系该公司总经理。委托代理人李清超、马宏图，系该公司工作人员。上诉人罗中武等5人因与被上诉人洛阳市人民政府（以下简称洛阳市政府）、偃师市人民政府（以下简称偃师市政府）、原审第三人偃师市百家工贸有限公司（以下简称百家工贸公司）为土地行政管理纠纷一案，不服河南省洛阳市中级人民法院（以下简称原审法院）（2018）豫03行初211号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。上诉人罗中武、刘斌魁、王灵枝、罗中堂、罗龙涛及委托代理人贾飞，被上诉人洛阳市政府的委托代理人王娜、刘华斌，被上诉人偃师市政府的委托代理人范继峰，原审第三人百家工贸公司的委托代理人李清超到庭参加诉讼。本案现已审理终结。上诉人罗中武等5人的原审诉讼请求：一、撤销洛阳市政府作出的洛政复决字〔2018〕第98-102号行政复议决定；二、撤销偃师市政府颁发的偃集用（2013）第2013053号集体建设用地使用权证。本案诉讼费用由洛阳市政府、偃师市政府承担。原审法院经审理查明：2010年12月21日，偃师市发展和改革委员会准予百家工贸公司申请备案的年产500吨调味料原料系列产品项目备案，建设地点在偃师市翟镇镇翟西村。2012年10月3日，百家工贸公司与翟西村第四村民组**村民（包括罗中武等5人或其家庭成员）签订了租地协议，百家工贸公司租用翟西村四组土地13.89亩，其中包括罗中武、刘斌魁、王灵枝、罗中堂、罗遂武（罗龙涛之父）的承包地。2012年10月23日，偃师市翟镇镇人民政府、偃师市翟镇国土资源管理所出具证明一份，证明百家工贸公司用地符合土地利用总体规划的建设预留地。2012年11月1日，偃师市规划局给百家工贸公司颁发选字第偃规（2012）116号建设项目选址意见书。2012年12月29日，河南省国土资源厅作出1464号批复，同意批准《偃师市2012年第五批城乡建设用地增减挂钩项目区实施规划》，其中包括百家工贸公司项目。2013年5月15日，百家工贸公司与翟西村村民委员会签订《乡（镇）村非农业建设用地协议书》，并再次签订租地协议。2013年5月16日，翟西村村民委员会出具证明，证明百家工贸公司属村联办企业。2013年5月16日，翟西村村民委员会组织翟镇镇主管信访稳定和土地工作的领导、翟西村四组、六组组长及被占地相关群众代表召开百家工贸公司项目用地信访评估会，评估会认为项目入驻翟西村，所用四组、六组土地，既符合上级产业政策，又对本村经济发展能做出贡献，在较好解决失地群众生产生活的同时，又能安排当地剩余劳动力的就业，不会因该项目的用地问题引起群众不满，产生信访隐患。2013年5月21日，百家工贸公司提出《偃师市乡（镇）村非农业建设用地申请表》，经逐级审批，2013年6月17日，偃师市政府作出《关于翟镇镇镇百家工贸公司使用集体土地的批复》（偃政土〔2013〕48号），载明“一、同意百家工贸公司使用翟镇镇翟西村集体土地16940平方米（合25.41亩）。该宗地位于翟镇镇翟西村（长、宽四至详见坐标图）。批准用途:工业用地。二、严格按照批准的面积、位置、四至及用途用地，不得挪作它用。如土地使用权发生变更时，必须重新办理有关用地手续。三、在土地使用期内，要严格落实用地补偿协议，妥善做好被占地单位群众的安置补偿工作，确保农民利益不受损害，长远生计有保障。四、如影响规划按照你单位承诺必须保证自行拆除。”2013年11月18日，百家工贸公司申请土地登记，后经偃师市政府审批，为其颁发偃集用（2013）第2013053号集体建设用地使用权证，该土地登记审批表里记载的土地权属来源为“豫国土资函〔2012〕1464号文件批复及偃政土〔2013〕48号用地批复”。罗中武（曾用名罗孬）、刘斌魁、王灵枝、罗中堂、罗遂武称在2017年1月5日诉讼中获知偃师市政府颁发的偃集用（2013）第2013053号集体建设用地使用权证，向洛阳市政府申请行政复议，要求撤销该土地使用权证，洛阳市政府于2018年7月12日作出洛政复决字〔2018〕第98-102号行政复议决定书，决定维持偃师市政府颁发的偃集用（2013）第2013053号集体建设用地使用权证。罗中武等5人不服，提起本案诉讼。另查明，刘斌魁、罗中堂、罗遂武、王灵枝曾作为原告，就2012年10月3日签订的租地协议向人民法院提起民事诉讼，请求确认租地协议无效。2017年3月22日，偃师市人民法院作出（2017）豫0381民初21号民事判决，驳回其诉讼请求。2017年8月21日，原审法院作出（2017）豫03民终2755号民事判决书，驳回上诉，维持原判。百家工贸公司一直按照租地协议约定支付租金，罗中武等5人庭审中认可按照租地协议约定领取了2018年之前的土地租金，2018年之后的租金还没有领取，租金是每年支付一次。再查明，百家工贸公司营业执照显示，该公司住所地为偃师市翟镇镇翟西村，法定代表人为白照宏，注册资本50万元，公司类型为有限责任公司（自然人投资或控股）。。该公司法定代表人白照宏为翟西村村民，据该公司工商详情显示，该公司共有2名股东，蓝德安出资25.5万元，白照宏出资24.5万元，蓝德安为公司监事，白照宏为执行董事。原审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定，任何单位和个人进行建设需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。第六十条规定，农村集体经济组织使用乡（镇）土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业的，应当持有关批准文件，向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准。其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。《中华人民共和国乡镇企业法》第二条规定，本法所称乡镇企业，是指农村集体经济组织或者农民投资为主，在乡镇（包括所辖村）举办的承担支援农业义务的各类企业。前款所称投资为主，是指农村集体经济组织或者农民投资超过百分之五十，或者虽不足百分之五十，但能起到控股或者实际支配作用。根据上述法律规定及本案审理查明的事实，百家工贸公司作为乡镇企业申请使用涉案的翟西村第四村民组土地不违反上述法律规定。百家工贸公司年产500吨调味料原料系列产品项目系经偃师市发展和改革委员会准予备案，项目用地经与罗中武等5人及翟西村第四村民组村民签订有租地协议并按照约定补偿到位，经偃师市规划局给百家工贸公司颁发建设项目选址意见书、河南省国土资源厅1464号批复同意，百家工贸公司根据法律规定的程序提出项目用地申请，偃师市政府作出偃政土〔2013〕48号用地批复同意用地，之后颁发偃集用（2013）第2013053号集体建设用地使用权证，并无违法之处。洛阳市政府在收到行政复议申请后予以受理，依照法定程序进行行政复议，根据查明的事实，在法定期限内作出的洛政复决字（2018）第98-102号行政复议决定事实清楚，适用法律正确，程序合法。综上，罗中武等5人的诉讼请求理由不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决驳回罗中武等5人的诉讼请求。一审诉讼费50元，由罗中武等5人负担。上诉人罗中武等5人不服原审判决，提起上诉称：一、百家工贸公司并非法律规定的乡镇企业。根据工商登记情况，百家工贸公司共有2名股东，蓝德安（（非本村村民）股51%，白照宏持股49%，，但白照宏是**村民，案土地是四组土地；百家工贸公司不是农村集体经济组织或农民投资为主，也不是承担农业义务的企业，不能使用四组的集体土地。其次，百家工贸公司明知其不属于乡镇企业，却办理了国有土地上建设项目在征地前需报批的行政许可，目的是为了逃避法律责任。二、涉案土地未经省级政府批准征收为国有土地，偃师市政府不具有批准百家工贸公司用地的前提条件。百家工贸公司并非乡镇企业，不能直接申请使用集体土地，偃师市政府不具有批准使用集体土地的法定权力。根据相关法律规定，土地流转不能改变土地的农业用途，不得用于非农业建设。百家工贸公司通过农村流转方式占用土地，未经批准、超越批准权限占用土地严重违法，被诉的土地使用证应依法被撤销。根据以上理由，请求撤销原判，改判支付罗中武等5人的原审诉讼请求。被上诉人洛阳市政府答辩称：一、原审认定事实清楚。翟西村村委会证明显示百家工贸公司是村联办企业，该公司的经营范围包含蛋白粉生产、原材料销售、调味料及食用动物油脂（猪油）的加工等，属于支援农业义务的乡镇企业；；白照宏是翟西村村民，然持有百家工贸公司49%的股份，但其是法定代表人，职务为执行董事，对外签订租地协议由其签字，起到实际支配作用。百家工贸公司先后办理河南省企业投资项目备案确认书、建设项目选址意见书、建设用地规划许可证等，不能以此反推百家工贸公司建设项目用地为国有土地。二、原审法院适用法律正确。经河南省国土资源厅作出的批复同意，且项目用地已按《租地协议》约定进行补偿。根据土地管理法第六十条规定，乡镇企业在土地利用总体规划内使用农村集体经济组织土地的，由县级以上地方人民政府批准。故偃师市政府在法定职权范围内作出批复，并颁发（2013）第201353号集体建设用地使用权证，符合法律规定。被上诉人偃师市政府答辩称：百家工贸公司申请办理集体建设用地使用证时，申请报批的材料齐全、报批程序合法、界址清楚、面积准确，符合土地登记的条件，偃师市政府办证符合法律规定。其他意见和洛阳市政府的答辩意见一致。原审第三人百家工贸公司的意见和洛阳市政府的答辩意见一致。本院经审理查明的事实除与原审法院查明事实一致外，另查明：百家工贸公司在二审庭审中陈述，涉案的租地协议到期后，如百家工贸公司继续使用土地应重新与有关人员进行协商，如不使用涉案土地就按照约定复耕，其将按照租地协议约定的权利义务履行协议。本院认为：一、百家工贸公司属于乡镇企业。根据《中华人民共和国乡镇企业法》第二条的规定，乡镇企业是指农村集体经济组织或者农民投资为主，在乡镇（包括所辖村）举办的承担支援农业义务的各类企业。投资为主是指农村集体经济组织或者农民投资超过百分之五十，或者虽不足百分之五十，但能起到控股或者实际支配作用。本案中，百家工贸公司的法定代表人白照宏，，系翟镇镇翟西村村民，然投资比例占49%，但其担任该公司的执行董事及总经理，能对百家工贸公司起到实际支配作用；百家工贸公司调味料原料系列产品项目经偃师市发展和改革委员会准予备案，由翟西村村民委员会组织四、六组组长及被占地群众代表召开用地信访评估会，与被占地群众签订租地协议且支付租金到位，又安排部分翟西村村民就业，故原审判决认定百家工贸公司属于符合《中华人民共和国乡镇企业法》第二条规定的乡镇企业并无不当。二、偃师市政府为百家工贸公司颁发被诉的集体建设用地使用权证符合相关法律规定。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定，任何单位和个人进行建设需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。本案中，百家工贸公司作为乡镇企业，其经过与本村村民签订租地协议，并经偃师市规划局颁发建设项目选址意见书、河南省国土资源厅批复同意，使用包括罗中武等5人的土地进行建设，符合土地管理法的相关规定，偃师市政府为其颁发具有使用期限的集体建设用地使用证并无不当，且百家工贸公司在二审庭审中明确表示，将按照租赁协议约定的权利义务履行协议。现租地协议尚未到期，罗中武等5人认为偃师市政府颁发被诉的集体土地使用证的行为以及洛阳市政府的复议决定侵害其合法权益的事实依据不足，原审判决驳回其诉讼请求并无不当。综上，上诉人罗中武等5人的上诉理由缺乏事实及法律依据，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，处理结果适当，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人罗中武等5人共同负担。本判决为终审判决。审判长  张同仁审判员  董威颉审判员  荆向丽二〇一九年四月二十六日书记员  宁文煜