云南省昆明市中级人民法院行 政 判 决 书（2018）云01行终277号上诉人（一审原告)榆林顺玺运输有限公司，住所：陕西省榆林市榆阳区王家楼村大排则湾。统一社会信用代码：91610800305496350U。法定代表人程伟，经理。委托代理人武利华、刘昀，特别授权代理。上诉人（一审被告）云南省昆曲高速公路路政管理大队，住所：云南省昆明市盘龙区昆曲高速公路12.5公里处昆曲路政大队。法定代表人张丽，大队长。委托代理人韩子恒、刘娅，云南千和律师事务所律师，特别授权代理。被上诉人（一审第三人）王宏伟，男，1985年6月10日出生，汉族，住陕西省横山县。委托代理人王俊洲、崔雄梅，陕西天佑律师事务所律师，特别授权代理。上诉人榆林顺玺运输有限公司因与上诉人云南省昆曲高速公路路政管理大队、被上诉人王宏伟公路行政强制及行政赔偿一案，不服昆明市盘龙区人民法院（2017）云0103行初29号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。一审人民法院查明以下案件事实：2016年11月5日，由驾驶员薛军飞驾驶的原告榆林顺玺运输有限公司名下陕Ｋ×××××陕Ｋ167Ｍ挂重型半挂牵引车至马龙县境内杭瑞高速曲嵩段下行线Ｋ2132＋750Ｍ处时所拉载的煤焦油发生泄漏。2016年11月10日，被告云南省昆曲高速公路路政管理大队以原告车辆对公路造成较大损害为由将原告车辆扣留，停放于马龙收费站院内交由曲靖市公路建设开发有限责任公司管理，并依据《中华人民共和国公路法》第八十五条第二款的规定，作出滇东部昆曲（三）路政责停〔2016〕11-10-02号《责令车辆停驶通知书》，载明“责令停止行驶，请于三个工作日内到被告云南省昆曲高速公路路政管理大队接受处理”，驾驶员薛军飞对《责令车辆停驶通知书》进行签收。2017年8月15日，陕西省榆林市榆阳区法院因另案对案涉陕Ｋ×××××陕Ｋ167Ｍ挂东风重型半挂牵引车予以查封扣押。原告以被告扣留原告营运车辆278日的行为没有法律依据，给原告造成巨大经济损失为由，诉至一审法院提出前述诉讼请求。另查明，原告榆林顺玺运输有限公司委托第三人王宏伟经营使用案涉陕Ｋ×××××陕Ｋ167Ｍ挂重型半挂牵引车。第三人王宏伟与案外人陕西轩卓能源科技有限公司签订的《货物运输合同书》约定：货物运输期限从2016年6月20日起到2017年6月20日止；发货地点为陕西西安市、云南省玉溪市易门县；收货地点为贵州乾泰公路工程有限公司（贵阳市清镇市）、贵州路桥集团有限公司（毕节市黔西县太来乡）、中交第一公路工程局有限公司（同仁市德江县）；运输费用为西安到交货点每吨／公里运费为0.55元，云南易门到交货点每吨／公里运费为0.8元。原告自2016年6月13日至2016年11月5日，共计145日的纯利润为人民币410769.16元（总营业额947245.16元-过路费及油耗费用459943元-司机工资76533元＝纯利润410769.16元）。平均每日净营业额为人民币2832.89元（410769.16元÷145日＝2832.89元）。一审人民法院认为，本案争议焦点为被告云南省昆曲高速公路路政管理大队扣留原告榆林顺玺运输有限公司案涉车辆的行为是否违法？被告是否应向原告进行赔偿？以及赔偿数额如何确定？（一）原告、被告主体问题。根据《中华人民共和国公路法》第八条规定：“县级以上地方人民政府交通主管部门可以决定由公路管理机构依照本法规定行使公路行政管理职责。”及云南省人民政府法制办公室《关于云南省昆曲高速公路路政管理大队执法主体有关信息变更的公告》（2015年第7号）经云南省人民政府授权，云南省人民政府法制办公室审查确认，被告云南省昆曲高速公路路政管理大队负责Ｇ56杭瑞高速昆明至曲靖高速公路沿线行使公路行政管理职责，并对原告作出滇东部昆曲（三）路政责停〔2016〕11-10-02号《责令车辆停驶通知书》，是本案适格被告；原告榆林顺玺运输有限公司名下所有的陕Ｋ×××××陕Ｋ167Ｍ挂车辆由被告云南省昆曲高速公路路政管理大队扣留并签收了被告向其作出的《责令车辆停驶通知书》，作为该行政行为的相对人，是本案适格原告。（二）关于被告云南省昆曲高速公路路政管理大队扣留原告榆林顺玺运输有限公司案涉车辆行为是否违法的问题。第一，根据《中华人民共和国公路法》第四十六条规定：“任何单位及个人不得在公路上及公路用地范围内摆摊设点、堆放物品、倾倒垃圾、设置障碍、挖沟引水、利用公路边沟排放污物或者进行其他损坏、污染公路和影响公路畅通的活动。”本案中，司机薛军飞于2016年11月5日驾驶案涉车辆在杭瑞高速曲嵩路段下行Ｋ2132＋750Ｍ处，发生煤焦油泄漏至路面污损，被告就以上事实提供了勘验检验笔录、现场照片、现场勘验图、询问笔录予以证实，且原告当庭予以认可。根据《中华人民共和国公路法》第八十五条之规定：“违反本条有关规定，对公路造成损害的，应当依法承担民事责任。对公路造成较大损害的车辆，必须立即停车，保护现场，报告公路管理机构，接受公路管理机构的调查、处理后方得离开。”本案中，案涉车辆在对公路造成损害之后，并未立即停车、保护现场、向被告报告，也未等被告到场作出调查、处理，自行离开现场。根据《云南省公路路政管理条例》第二十六条第一款之规定：“驾驶员行车过程中违反本条例规定，造成公路路产损坏不接受处理或者赔偿损失在1000元以上当场又不能处理的，公路路政管理机构可对其采取暂扣车辆的措施或者依法暂扣驾驶证、行驶证的决定，待处理完毕后立即放行、还证。”本案中，被告于2016年11月10日扣留原告所有的案涉车辆并向原告作出《责令车辆停驶通知书》，请原告于三个工作日内找被告进行处理，故被告于2016年11月10日至2016年11月12日期间扣留原告车辆系向原告进行调查及行政处罚之必要手段，该时间段内扣车行为合法。第二，根据《中华人民共和国行政强制法》第二十四条第一款之规定：“行政机关决定实施查封、扣押的，应当履行本法第十八条规定的程序，制作并当场交付查封、扣罚决定书和清单。”以及第二十五条之规定：“查封、扣押的期限不得超过三十日；情况复杂的，经行政机关负责人批准，可以延长，但是延长期限不得超过三十日。法律、行政法规另有规定的除外。”本案中，被告向原告作出《责令车辆停驶通知书》，已载明请原告于三个工作日内找被告进行处理，但被告不能举证证明其关于原告怠于到被告处办理放行手续的辩称，也未举证证明三个工作日后被告已履行通知或发函要求原告前来办理车辆放行等手续的义务，2016年11月13日至2017年8月15日期间，车辆为实际停运状态。（三）关于被告是否应向原告进行赔偿以及赔偿数额如何确定的问题。第一，原告因担心被告不认可其经营损失，向一审法院提交关于车辆停运期间经济损失的司法鉴定申请，但经合议庭合议认为，原告车辆停运期间的经济损失属于原告可向法院提供证据证明的事项，且原告也提交了《货物运输合同书》及《运费对账单》、《称重计量单》、《过磅单》、《工资表》等证据原件，虽被告否认真实性，但上述证据相互印证了运输货品、路途起止、运量等合同内容，足以证明原告停运期间的经济损失，为节约司法资源及诉讼成本，故对于该司法鉴定依法不予准许。依据原告提交的证据已查明案涉车辆自《货物运输合同书》签订之日2016年6月13日至2016年11月5日车辆停运之前，平均每日净营业额为人民币2832.89元，原告自行计算每日净营业额人民币2790元为其计算错误，一审法院予以纠正。依据第三人王宏伟与案外人陕西轩卓能源科技有限公司签订的《货物运输合同书》，案涉车辆货物运输期限从2016年6月20日至2017年6月20日止，故2017年6月20日合同期满之后，原告不能举证证明损失的必然发生，因此一审法院依法确认案涉车辆停运期间给原告造成的实际损失为自2016年11月13日至2017年6月20日期间，共计220日，预计可产生的纯利润为人民币623235.8元（2832.89元×220日＝623235.8元）。第二，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第七条之规定，行政机关及其工作人员行使行政职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，该行政机关为赔偿义务机关。以及《云南省公路路政管理条例》第二十六之规定第二款，因暂扣车辆、驾驶证、行驶证造成的损失由过错方承担。本案中，原告未提供证据证实其在车辆被扣押后曾找被告积极处理及接受调查；被告也未提供证据证实在原告未于规定时间接受调查处理的情况下，其再次要求原告到场处理并依法履行放车程序。被告超期未放行造成车辆停运存在违法，而原告亦不能举证证明主动接受被告调查处理或积极申请取回车辆，因此对扣车损失的扩大也存在过错。鉴于原、被告对于案涉车辆自2016年11月13日至2017年6月20日期间的停运损失均有过错，故对车辆停运期间所产生的实际损失，酌情由原、被告各自承担50%，被告应向原告赔偿损失为人民币311617.9元（623235.8元×50%＝311617.9元）。综上所述，依照《中华人民共和国行政强制法》第二十四条第一款、第二十五条，《中华人民共和国国家赔偿法》第七条，《中华人民共和国公路法》第八条、第四十六条、第八十五条，《中华人民共和国行政诉讼法》第六条、第六十七条、第七十六条，国务院《诉讼费用交纳办法》第十三条第一款第五项第２目、第二十九条第二款之规定，判决：一、确认被告云南省昆曲高速公路路政管理大队自2016年11月13日至2017年8月15日致使原告榆林顺玺运输有限公司所有的陕Ｋ×××××陕Ｋ167Ｍ挂重型半挂牵引车停运的行为违法；二、被告云南省昆曲高速公路路政管理大队于本判决生效之日起十五日内赔偿原告榆林顺玺运输有限公司损失人民币311617.9元；三、驳回原告榆林顺玺运输有限公司的其他诉讼请求。案件受理费人民币50元，由被告云南省昆曲高速公路路政管理大队承担。一审宣判后，上诉人榆林顺玺运输有限公司不服一审判决向我院提起上诉，请求：1、依法改判昆明市盘龙区人民法院（2017）云0103行初29号行政赔偿判决第二项，由云南省昆曲高速公路路政管理大队赔偿在非法扣留上诉人车辆期间，给上诉人造成的车辆营业损失共计775620元；2、本案诉讼费由被告承担。事实和理由：1、一审判决认定上诉人车辆停运时间计算错误。2016年11月10日，上诉人的车辆被扣留直至2017年8月15日，陕西省榆林市榆阳区人民法院强制保全该车时，云南省昆曲高速公路路政管理大队才将车辆释放，长达278日，并非一审法院认定的220日。一审法院以“上诉人与第三人之间签订的《货物运输合同》于2017年6月20日到期后，原告不能举证证明损失的必然性，因此依法确认案涉车辆停运期间给原告造成的损失为自2016年11月13日至2017年6月20日期间，共计220日，”上诉人认为车辆的损失是客观实际的损失，也正是因为车辆一直被非法扣押不予返还的原因，导致上诉人无法再继续与第三人签订《货物运输合同》，因此本案应当以278日计算赔偿损失。2、一审法院认定上诉人对车辆停运期间所产生的实际损失存在过错，应承担车辆营运损失50%的责任，显失公平。涉案车辆被扣留之后，上诉人一直在配合在配合积极调查、赔偿损失，缴纳罚款，可是云南省昆曲高速公路路政管理大队一直以让上诉人不给第三人赔偿82余万清理路面经济损失为由不肯放车。退一万步讲，即便上诉人的车辆被非法扣留后，上诉人没有积极去要求释放车辆，可云南省昆曲高速公路路政管理大队作为国家行政执法单位，应懂得秉公执法，不能非法无故将上诉人的车辆无期限扣留，不予返还。因此在超期限扣留车辆过程中，上诉人无任何过错，一审法院让上诉人自行承担50%的责任，显然是判决错误，应予纠正。一审宣判后，上诉人云南省昆曲高速公路路政管理大队不服一审判决向本院提起上诉，请求：1、撤销一审判决，发回重审或在查清事实后改判，并确认上诉人采取的责令车辆停驶的行政强制行为合法；2、驳回榆林顺玺运输有限公司的全部诉讼请求；3、本案一审、二审诉讼费用由榆林顺玺运输有限公司承担。事实和理由：1、一审判决认定事实不清，证据不足。我方作出的《责令车辆停驶通知书》符合法律规定，榆林顺玺运输有限公司逾期不接受处理，过错在自己。榆林顺玺运输有限公司违法行为有现场勘验笔录、路政案件现场勘验图、现场照片、询问笔录等证实，案件事实清楚，故上诉人作出的《责令车辆停驶通知书》采取的行政强制行为合法。该通知书明确记载榆林顺玺运输有限公司于三个工作日至指定地点接受处理，其消极对待迟迟没有前去处理导致车辆停运损失，过错在其本人。涉案车辆在曲靖公路建设开发有限责任公司处予以扣押，能证实车辆并非处于上诉人的控制之下，而榆林顺玺运输有限公司主张的损失仅仅是一面之词，没有经过司法鉴定。2、一审法院认定事实不清，导致适用法律错误。一审法院一方面认定上诉人扣押车辆三个工作日的行为合法，另一方面又认为超出三个工作日后的扣押行为造成的部分损失由上诉人承担责任，前后存在矛盾，且停运损失仅仅是单方面的证据。被上诉人王宏伟在二审询问中答辩称：1、云南省昆曲高速公路路政管理大队的上诉理由不能成立。云南省昆曲高速公路路政管理大队违法扣留涉案车辆278日的事实清楚，其所谓的涉案车辆并非处于其控制之下的观点不能成立，2016年11月10日，其下达了《责令车辆停驶通知书》之后便将车辆强行扣留，车辆扣留后其将车辆停放于何处，我方不得而知。况且在其出具的《行政处罚决定书》中明确有其工作人员签字，写明车辆陕Ｋ×××××陕Ｋ167Ｍ于2017年8月15日放行，可见车辆一直是在其非法扣留控制之下。2、云南省昆曲高速公路路政管理大队非法扣押车辆的行为所造成的经济损失客观真实，因此应当由其足额赔偿。各方当事人在一审诉讼中提交的证据材料均已随案移送本院。在二审中，上诉人榆林顺玺运输有限公司提交了其公司出具的一份证明欲作为二审中的新证据；上诉人云南省昆曲高速公路路政管理大队提交了陕Ｋ×××××车辆收费站过车情况表及陕Ｋ×××××车辆2016年6月1日至2016年11月5日卡口过车信息共两组材料欲作为二审中的新证据；被上诉人王宏伟提交了高光飞的航班信息及酒店入住信息共两组八份材料欲作为二审中的新证据。经审查，各方当事人提交的上述材料在一审中就均已存在，因各方自身原因怠于提交，均不属于二审中的新证据，本院均不予作为新证据予以收录。经本院二审审查，一审人民法院认定案件事实清楚，本院依法予以确认。本院认为：本案为公路行政强制及行政赔偿纠纷。《中华人民共和国公路法》第四十六条规定：“任何单位及个人不得在公路上及公路用地范围内摆摊设点、堆放物品、倾倒垃圾、设置障碍、挖沟引水、利用公路边沟排放污物或者进行其他损坏、污染公路和影响公路畅通的活动。”《中华人民共和国公路法》第五十三条规定：“造成公路损坏的，责任者应当及时报告公路管理机构，并接受公路管理机构的现场调查。”第八十五条第二款规定：“对公路造成较大损害的车辆，必须立即停车，保护现场，报告公路管理机构，接受公路管理机构的调查、处理后方得驶离。”本案中，驾驶员薛军飞在驾驶上诉人榆林顺玺运输有限公司陕Ｋ×××××陕Ｋ167Ｍ挂重型半挂牵引车行驶至至马龙县境内杭瑞高速曲嵩段下行线Ｋ2132＋750Ｍ处时所拉载的煤焦油发生泄漏致路面污损，驾驶员薛军飞未主动报告公路管理机构，未接受公路管理机构现场调查处理的情形下，擅自驾车驶离，其行为已构成违法。上诉人云南省昆曲高速公路路政管理大队作为事发路段的公路管理机构，有权依据上述法律规定对涉案车辆进行调查、处理。《中华人民共和国行政强制法》第二条第二款规定：行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。云南省昆曲高速公路路政管理大队采取的责令车辆停驶系对停驶车辆实施暂时性控制的行政行为，其所实施的扣押车辆行为，性质上属于行政强制措施，故该行政行为的作出及实施在程序上应严格遵循行政强制法的相关规定。综合各方意见，本案的争议焦点归纳为：一、云南省昆曲高速公路路政管理大队扣押涉案车辆的行为是否合法；二、榆林顺玺运输有限公司主张行政赔偿有无事实和法律依据。关于争议焦点一。《中华人民共和国行政强制法》第二十五条规定“查封、扣押的期限不得超过三十日；情况复杂的，经行政机关负责人批准，可以延长，但是延长期限不得超过三十日。法律、行政法规另有规定的除外”、第二十八条规定“有下列情形之一的，行政机关应当及时作出解除查封、扣押决定：……（四）查封、扣押期限已经届满。”《云南省公路路政管理条例》第二十六条第一款规定：“驾驶员行车过程中违反本条例规定，造成公路路产损坏不接受处理或者赔偿损失在1000元以上当场又不能处理的，公路路政管理机构可对其采取暂扣车辆的措施或者依法暂扣驾驶证、行驶证的决定，待处理完毕后立即放行、还证。”根据上述规定，行政机关采取扣押车辆的行政强制措施，只能是“暂扣”，而本案中，云南省昆曲高速公路路政管理大队于2016年11月10日对涉案车辆实施了扣押，但直至2017年8月15日，才将涉案车辆予以放行，其扣押车辆的时间为自2016年11月10日至2017年8月14日，长达200余天的时间，其未提供证据证明其扣押行为已因情况复杂而获批延长扣押期限，故其扣押行为已远远超过上述法律关于扣押期限的规定，属于违法行政行为。对于云南省昆曲高速公路路政管理大队在二审中提出涉案车辆系滞留在他人停车场，其不存在扣车行为、与其无关的辩解，经审查，该辩解既不符合常理，亦和在卷证据证实的事实不符，放车行为亦是经云南省昆曲高速公路路政管理大队工作人员签字放行，故对此辩解不予支持。鉴于云南省昆曲高速公路路政管理大队于2016年11月10日至2016年11月12日期间扣押涉案车辆的行为，已履行了向榆林顺玺运输有限公司进行告知、送达程序，一审判决确认该时间段内的扣押行为合法正确，本院予以认可。对于其于2016年11月13日至2017年8月14日期间扣押涉案车辆的行为，因违反上述法律规定，依法应当确认违法。一审判决主文第一项虽有确认违法之意，但无法看出系确认何种行政行为违法，该种表述不符合行政诉讼法的规定，亦不符合支持行政赔偿应确认行政行为违法为前提的规定，属适用法律错误，本院予以纠正。关于争议焦点二。《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：……（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；……”《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第八项规定：“对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”本案中，如前所述，云南省昆曲高速公路路政管理大队于2016年11月13日至2017年8月14日期间扣押涉案车辆的行为应确认违法，榆林顺玺运输有限公司有获得赔偿的权利。《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条第一款规定：“人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。”《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定：“原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。”榆林顺玺运输有限公司提交的《货物运输合同书》及《运费对账单》、《称重计量单》、《过磅单》、《工资表》等证据可以证明其直接损失的存在，已完成举证责任。一审法院根据在上述证据查明涉案车辆停运之前，平均每日净营业额为人民币2832.89元，并以此为依据，计算涉案车辆的每日停运损失，具有合理性，本院予以认可。榆林顺玺运输有限公司主张停运天数为278日（2016年11月10日至2017年8月15日），产生停运损失共计775620元。一审法院认定停运天数为220日（2016年11月13日至2017年6月20日）。经审查，榆林顺玺运输有限公司提交的《货物运输合同书》载明的货物运输期限已明确为从2016年6月20日至2017年6月20日止，由此可见，对2017年6月20日之后的停运损失，属于预期利益，具有风险性和不确定性，不属于直接财产损失，不应得到支持。云南省昆曲高速公路路政管理大队虽不认可上述直接财产损失，但其未提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据，故对一审法院确认的涉案车辆的直接财产损失为人民币623235.8元（2832.89元×220日=623235.8元），本院予以认可。鉴于云南省昆曲高速公路路政管理大队违法扣押涉案车辆的行为长达200余天，存在主要过错，结合《中华人民共和国行政强制法》第二十五条关于扣押期限的规定，由云南省昆曲高速公路路政管理大队承担190日（220日-30日=190日）的停运损失更为合理、公正，因此，本案应由云南省昆曲高速公路路政管理大队赔偿榆林顺玺运输有限公司损失人民币538249.1（2832.89元×190日=538249.1元）。必须要指出的是，上诉人云南省昆曲高速公路路政管理大队在之后的执法过程中应增强责任心，注重执法细节，强化程序意识，提升规范执法水平，切实履行好公路路政管理职责。综上，一审判决认定事实基本清楚，审判程序合法，但适用法律错误，应予撤销。本院依照《中华人民共和国行政强制法》第二条、二十五条、二十六条，《中华人民共和国国家赔偿法》第四条、十五条、三十二条、三十六条，《中华人民共和国公路法》第四十六条、五十三条、八十五条，《中华人民共和国行政诉讼法》第六条、七十六条、八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：一、撤销昆明市盘龙区人民法院（2017）云0103行初29号行政赔偿判决；二、确认云南省昆曲高速公路路政管理大队于2016年11月13日至2017年8月14日对榆林顺玺运输有限公司车辆（车牌号：陕Ｋ×××××陕Ｋ167Ｍ）实施的扣押行为违法；三、云南省昆曲高速公路路政管理大队于本判决生效之日起十五日内赔偿榆林顺玺运输有限公司损失人民币538249.1元；四、驳回榆林顺玺运输有限公司的其他诉讼请求。一审案件受理费50元，由云南省昆曲高速公路路政管理大队负担。二审案件受理费50元，由云南省昆曲高速公路路政管理大队负担。本判决为终审判决。审判长  颜瑶瑶审判员  马 勇审判员  张 锐二〇一九年四月十二日书记员  叶 倩保卓成