黑龙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）黑行终166号上诉人（原审原告）友谊县宏利页岩墙材有限公司，住所地黑龙江省双鸭山市友谊县兴隆镇淀粉厂。法定代表人石维山，该公司经理。委托代理人姚兴和，该公司法律顾问。被上诉人（原审被告）友谊县人民政府，住所地双鸭山市友谊县友谊镇挹娄大街99号。法定代表人蔡纯意，该县县长。委托代理人姚振伟，友谊县司法局副局长。委托代理人李祥文，黑龙江田野律师事务所律师。被上诉人（原审被告）黑龙江省友谊农场，住所地友谊县友谊路广场街。法定代表人王建军，该单位场长。委托代理人刘廷友，黑龙江太宗律师事务所律师。上诉人友谊县宏利页岩墙材有限公司（下称宏利公司）因诉被上诉人友谊县人民政府（下称友谊县政府）、被上诉人黑龙江省友谊农场（下称友谊农场）不履行签订国有土地出让合同及行政赔偿一案，不服双鸭山市中级人民法院（2018）黑05行初27号行政裁定。向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对案件进行了审查,于2019年4月12日对宏利公司的法定代表人石维山、委托代理人姚兴和，友谊县政府委托代理人姚振伟、李祥文，友谊农场的委托代理人刘廷友进行了询问。本案现已审理终结。原审法院查明，2011年5月5日，友谊农场收取了宏利公司交纳的126万土地补偿费（票据交款事项注明为土地使用费）。2014年4月15日，友谊农场住房和城乡建设局为宏利公司办理了编号为2305222014001的《建设用地规划许可证》。宏利公司认为友谊农场是政企合一的组织，行使政府职能。友谊农场未为宏利公司办理土地出让的相关手续，侵犯其合法权益，是适格的被告。2011年7月25日，黑龙江省国土资源厅驻友谊国土资源局收取了宏利公司交纳的10万元保证金，该局并非隶属于友谊县政府。宏利公司认为黑龙江省国土资源厅驻友谊国土资源局在收取了保证金后未为其办理土地出让的相关手续，侵犯其合法权益。另查明，黑龙江省国土资源厅驻友谊国土资源局是黑龙江省国土资源厅的派出机构，不是友谊县政府下属的职能部门。2018年10月24日，宏利公司提起本案诉讼，请求确认友谊县政府及友谊农场怠于行使权利，致使其不能办理用地审批手续违法；判决友谊县政府及友谊农场赔偿其停建煤矸石厂的损失和利息共计2，835.75万元。宏利公司经法院释明相关法律规定后，仍然坚持原来的起诉不变。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”据此，宏利公司作为企业法人，如果认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照行政诉讼法的规定向人民法院提起诉讼。但提起诉讼应当符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。根据本案事实，宏利公司认为友谊农场是政企合一的组织且承担政府职能，友谊农场收取126万土地补偿费后未为其办理土地出让手续的行政行为侵犯其合法权益，友谊农场是适格的被告。友谊农场虽辩称其不是行政机关，但其下属部门友谊农场住房和城乡建设局又确实为宏利公司办理了《建设用地规划许可证》。因此，应当认定友谊农场及其下属住房和城乡建设局确实在履行政府的相关职能。宏利公司误将黑龙江省国土资源厅驻友谊国土资源局当作友谊县政府的下属职能部门，误将黑龙江省国土资源厅驻友谊国土资源局收取的10万元保证金当做友谊县政府收取，从而将友谊县政府列为本案被告不当。宏利公司起诉的两个行为分别是不同的主体在不同的时间作出的行为，而且不是两个行政主体共同作出的同一行政行为。根据行政诉讼“一行为一诉”的原则，该两个行为不能在同一个案件中审理。宏利公司应当在准确判断行为主体性质、行为性质、行为主体住所地等因素的情况下，分别向具有管辖权的人民法院起诉，该院对宏利公司起诉友谊农场的案件没有管辖权。宏利公司起诉友谊县政府的案件因被告主体错误而缺乏具体的诉讼请求和事实根据。宏利公司经法院释明相关法律规定后，仍然坚持原来的起诉不变。综上，宏利公司提起本案行政诉讼不符合法定起诉条件。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，驳回宏利公司的起诉。宏利公司上诉称，原审裁定向其释明法律规定的过程有缺陷，未向其“指定期间”，拒收其追加被告的申请，以没管辖权为由驳回其起诉无法律依据。请求撤销原审裁定，发回原审法院继续审理。主要理由：1.根据《最高人民法院关于适用的解释》第三条第二款规定：“专门人民法院、人民法庭不审理行政案件，也不审查和执行行政机关申请执行其行政行为的案件。铁路运输法院等专门人民法院审理行政案件，应当执行行政诉讼法第十八条第二款的规定。”农垦法院无权管辖行政案件，原审法院认为其对友谊农场提起的诉讼无管辖权是错误的。2.本案被告比较复杂，其确实不能一时辨别清楚。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第二款规定：“前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。”原审法院未指定其间，允许其追加被告黑龙江省国土资源厅违反法律规定。3.无论是友谊农场、友谊县政府还是黑龙江省国土资源厅驻友谊国土资源局都是办理土地出让合同的参与人。因土地成为违法用地，导致不能办理土地出让合同，虽然是不同行政行为，但因为地域问题，无法拆分，属于共同诉讼。4.《中华人民共和国行政诉讼法》第二十条规定：“因不动产提起的行政诉讼，由不动产所在地人民法院管辖。”本案诉争的土地出让合同所涉及的土地及所建砖厂都在双鸭山辖区内，根据上述规定，应由双鸭山市中级人民法院管辖。友谊县政府答辩称，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回宏利公司的上诉请求。主要理由：1.宏利公司未向其提出用地申请，亦未缴纳土地出让金。2.黑龙江省国土资源厅驻友谊国土资源局是黑龙江省国土资源厅派出机构，不是县政府的职能部门。3.其未与友谊农场共同作出任何行政行为。友谊农场答辩称，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，请求维持原审裁定。主要理由：1.宏利公司提起本案诉讼，违反“一行为一诉讼”的原则，原审裁定驳回其起诉正确。2.其对项目建设用地无审批权。3.其与宏利公司之间是民事合同关系，宏利公司支付的征地补偿费，其已全部返还，并支付了相应利息，合同已全部解除，宏利公司已无权主张任何赔偿。本院审查认定的事实与原审一致，本院予以确认。本院认为，宏利公司起诉状中提出的诉讼请求为：确认友谊县政府及友谊农场不能及时签订国有土地出让合同，致使其申请的建设用地被定为违法用地的行政行为违法；判决友谊县政府及友谊农场赔偿其停建煤矸石厂的损失和利息共计2，835.75万元。2018年12月18日，原审法院再次组织宏利公司询问，就其诉讼请求进一步明确。宏利公司明确具体行政行为：一是友谊农场于2011年5月5日承诺办理项目用地手续收取其126万元土地补偿费；二是友谊县政府承诺办理项目用地手续，收取其10万元保证金。原审法院释明该笔保证金是由黑龙江省国土资源厅驻友谊国土资源局收取后，又称友谊县政府曾召开办公会议，决定由驻县国土局解决土地出让问题；由县农产品区管委会负责为其制定招商引资政策；由县国税局、地税局负责在符合国家相关政策的前提下积极给予政策扶持。同时原审法院释明了被告及管辖权等相关问题。本案审查的重点是宏利公司提起的诉讼是否符合起诉条件。“一行为一诉讼”是人民法院受理行政案件的基本原则。在一个行政案件中，当事人可以针对同一被告作出的行政行为提出多个相关联的诉讼请求提起诉讼，但不能针对不同被告作出的多个行政行为一并提起诉讼。根据原审时宏利公司的诉讼请求，将友谊县政府及友谊农场分别作为被告，分别对友谊农场收取其征地补偿款及友谊县政府作出的会议纪要等行为不服，多个行为一并提起诉讼，违反行政案件“一行为一诉讼”的原则。据此，原审裁定驳回起诉并无不当。关于宏利公司对友谊农场提起的诉讼问题。友谊农场隶属于黑龙江省农垦总局红兴隆管理局，属于企业性质的单位，并非行政机关，宏利公司以友谊农场为被告提起诉讼不符合起诉条件。另根据管辖原则，友谊农场属于农垦系统，以其为被告提起诉讼，应由农垦系统法院进行管辖。关于宏利公司对友谊县政府提起的诉讼问题。根据原审查明的事实，黑龙江省国土资源厅驻友谊国土资源局收取的10万元保证金，友谊县政府未收取宏利公司任何费用，原审对此释明后，其又变更诉讼请求为友谊县政府的会议纪要，友谊县政府的会议纪要是对政府所属多个部门提出相应要求的决议，并未对宏利公司设定相关权利和义务，友谊县政府的相关部门又未对宏利公司作出具体行为，对宏利公司的权利义务不产生实际影响，且宏利公司提起本案诉讼存在诉讼请求不明确的问题，原审裁定驳回起诉亦无不当。综上，原审裁定认定事实清楚，宏利公司提出的上诉理由不能成立，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。二审案件受理费50元退还上诉人友谊县宏利页岩墙材有限公司。本裁定为终审裁定。审判长 皇甫延玉审判员 张 俊 伟审判员 冷  慧二〇一九年四月二十二日法官助理任夫亮书记员吴迪附：相关法律司法解释条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。