山东省青岛市李沧区人民法院行 政 判 决 书（2019）鲁0213行初2号原告：臧维平，男,1958年1月2日出生，汉族，无业，住青岛市崂山区。委托诉讼代理人：孟雷，北京市京师律师事务所律师。委托诉讼代理人：臧娜（系原告女儿），女，1983年8月21日出生，汉族，无业，住所地青岛市崂山区。被告：青岛市崂山区综合行政执法局，住所地青岛市崂山区银川东路27号。法定代表人：魏福强，职务局长。出庭负责人：苑亚民，职务副局长。委托诉讼代理人：刘晓彤，女，该单位工作人员。委托诉讼代理人：赵洪波，男，山东泰成律师事务所律师。被告：青岛市崂山区人民政府北宅街道办事处，住所地青岛市崂山区松岭路396号。法定代表人：王成君，职务主任。委托诉讼代理人：黄绪宪，男，该单位工作人员。委托诉讼代理人：章海洋，男，山东中苑律师事务所律师。原告臧维平因要求确认被告青岛市崂山区综合行政执法局、青岛市崂山区人民政府北宅街道办事处于2018年5月29日作出的强制拆除行为违法，向青岛市中级人民法院提起诉讼。青岛市中级人民法院于2018年12月14日作出（2018）鲁02行初159号行政裁定书，指定本院管辖。本院于2018年1月24日受理后，依法组成合议庭于2019年3月27日公开开庭审理了本案。原告臧维平及委托诉讼代理人孟雷、臧娜，被告青岛市崂山区综合行政执法局的出庭负责人苑亚民及委托诉讼代理人刘晓彤、赵洪波，被告青岛市崂山区人民政府北宅街道办事处的委托诉讼代理人黄绪宪、章海洋均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告臧维平诉称，2000年，为响应村里“荒地谁开垦谁利用”政策，原告投入大量人力、物力，开垦建设基础设施，花费100万元左右，成功开垦8亩荒地，建成房屋面积约1000平方。2008年，青岛潜艇学院建设项目占用原告另外合法使用的1.5亩土地，未给予任何补偿。沟崖村村委会同意用之前原告开垦的8亩土地的合法使用权作为补偿调换。在原告不知道任何缘由的情况下，2018年5月29日，被告青岛市崂山区综合行政执法局、青岛市崂山区北宅街道办事处等相关部门组织工作人员强行将原告的房屋予以拆除，该行为严重损害原告的合法权益。原告认为，根据相关法律规定，私人的物权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯，原告在自己开垦的8亩荒地上建造的房屋及设施，属于原告的合法财产，行政机关没有任何事实依据，非法拆除原告的房屋，严重违背法律规定，请求法院依法确认被告实施的强制拆除原告房屋的行政行为违法；诉讼费由被告承担。原告向本院提交了以下证据：证据1、原告身份证、崂山区维平鑫废品回收站（经营者臧维平）的营业执照、土地承包经营权证（承包方臧维平）复印件，证明原告房屋客观存在，原告具有诉讼主体资格。证件2、被强拆房屋前现场照片以及被告指挥、参与强拆的照片，录音（北宅街道城管姜队长），强拆视频，证明办事处和执法局的拆除主体资格，以及两被告存在违反法定程序，作出强制拆除原告房屋的行政行为。证据3、青岛市公安局崂山分局、北宅街道办事处分别出具的情况说明，均来源于（2018）鲁0212行初48号案件，证明涉案房屋拆除是由街道办事处、城管执法部门实施的。证据4、（2018）鲁0212行初48号行政判决书及该案件青岛市公安局崂山分局提交的视频资料，证明案件事实。被告青岛市崂山区综合行政执法局辩称，一、被告是青岛市崂山区人民政府的工作部门，依据法律法规规定具体承担违章建筑查处职能。被告依据《青岛市城市管理相对集中行政处罚权条例》的规定，承担崂山区行政区划范围内违章建筑查处职能。二、原告未取得相关审批手续进行建设，属于违法建设。本案涉案建筑物及构筑物无任何规划审批手续且存在重大火灾安全隐患，依据中共山东省委办公厅《关于深入开展全省城市违法建设治理行动的实施方案》（鲁厅字〔2016〕40号）规定，对违法建设实施“零容忍”管理,实行即查即拆措施，被告依据现场实际情况采取相应措施，行为合法。综上，本案被告行为合法，原告无任何规划审批手续属于违法建设，请求法院依法驳回原告诉请。被告青岛市崂山区综合行政执法局向本院提交了以下证据：证据1、青岛市崂山区人民政府北宅街道办事处出具《关于违法建筑拆除情况的说明》，证明臧维平就涉案建筑无规划审批手续，属于违法建筑。证据2、中共山东省委办公厅（鲁厅字〔2016〕40号）《关于深入开展全省城市违法建设治理行动的实施方案》文件复印件，证明对违章建筑，执法部门有权采取“即查即拆”措施，将违法建设遏制在萌芽状态。证据3、青岛市崂山区北宅街道办事处沟崖社区居委会出具的《证明》，证明涉案土地属于违法建筑。证据4、《关于开展张村河两岸区域安全生产区域专项治理的通告》，证明按照通告要求在公告范围内的违法建筑违法设施主体应当自行拆除。被告青岛市崂山区人民政府北宅街道办事处辩称，被告青岛市崂山区综合行政执法局是青岛市崂山区人民政府的工作部门，依据法律法规规定，具体承担违章建筑查处职能。被告青岛市崂山区综合行政执法局依据《青岛市城市管理相对集中行政处罚权条例》的规定，承担崂山区行政区划范围内违章建筑查处职能。二、原告未取得相关审批手续进行建设，属于违法建设。本案涉案建筑物及构筑物无任何规划审批手续且存在重大火灾安全隐患，依据中共山东省委办公厅《关于深入开展全省城市违法建设治理行动的具体方案》（鲁厅字〔2016〕40号）文件的规定，对违法建筑实施“零容忍”管理，实行即查即拆措施，青岛市崂山区综合行政执法局依据现场实际情况采取相应措施，行为合法。综上，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。被告青岛市崂山区人民政府北宅街道办事处向本院提交了以下证据：证据1、青岛市崂山区人民政府北宅街道办事处出具《关于违法建筑拆除情况的说明》，证明原告臧维平就涉案建筑无规划审批手续，属于违法建筑。证据2、青岛市崂山区北宅街道办事处沟崖社区居委会出具的《证明》，证明涉案建筑所占土地为社区集体发展用地，不是个人承包地。证据3、《关于开展张村河两岸区域安全生产区域专项治理的通告》，证明按照通告要求在公告范围内的违法建筑违法设施主体应当自行拆除。证据4、涉案建筑现场照片一张，证明现场涉案建筑的状况及涉案建筑系违法建筑。被告青岛市崂山区综合行政执法局对原告提交证据的质证意见为：对证据1中原告的身份信息没有异议，但对原告的诉讼主体资格有异议，原告所提交的证据没有证明与涉案建筑物存在利害关系，如果是合法的建筑物应当有合法的审批手续或者有权属证明，但是原告没有提交相关证据。崂山区维平鑫废品回收站的营业执照的真实性由法庭审核，但经营场所没有确认与涉案房屋有任何关系，该证据与本案没有关联性。土地承包权证书不是房屋合法性的证明。对于证据2，原告提供的拆除前的照片显示房屋已经腾空了，且没有经营场所，其他的照片只能看出一个现场，看不出强制拆除行为。对录音，如果身份是真实的，也没有体现出被告对其进行强制拆除，而是双方在协商拆除，通过语言可以很清楚看出不是不让拆，而是要钱。双方之间的矛盾不是拆不拆除的问题，而是是否有补偿的问题。因此被告认为原告起诉不当。通过视频也没有看出是被告强制性拆除，根据相关的法律规定，强制拆除的证据应当由原告来提交。证据3的出警情况不能证明被告存在行政行为或其他行为，被告也无法确认印章真实性；公安机关不是查处违法建筑的职能部门，其提交的证据没有法律效力。证据4中判决书与本案无关，视频资料真实性不予认可，证明事项不予认可。被告青岛市崂山区人民政府北宅街道办事处同意被告青岛市崂山区综合行政执法局对原告证据的质证意见。补充质证意见为：证据1中土地承包证中明确记载了承包合同编号，但是原告未能提供相应的土地承包合同，因此证据的关联性无法确认。证据3中《关于拆除臧维平违法建筑的情况说明》里中原告所述“按照区街统一部署”和被告提供的情况说明中按照通告要求，性质上是一回事，拆除违法建筑是根据青岛市崂山区城市管理行政执法局等八个部门作出的联合公告。证据4中判决书的真实没有异议，对视频资料未发表质证意见。原告对被告青岛市崂山区综合行政执法局提交证据的质证意见为：对证据1的三性均不予认可，认为证据1是把内容改过的证据，在原告的其他案件中，青岛市崂山区北宅街道办事处出具的说明与该说明不一致。在该说明倒数第二行的内容是“按照通告要求”，其他案件中“是按区街统一部署”，且说明中的内容对原告房屋面积的记载与事实不符，提到的房屋面积没有经过法定的程序调查确认，与事实不符；该证据也不符合法定的证据形式，青岛市崂山区北宅街道办事处出具的说明仅有单位的盖章，没有单位负责人的签字，也没有制作材料的人员进行签字，该份证据可以进一步证明是青岛市崂山区北宅街道办事处及其他执法部门参与实施拆除原告房屋的行为。对证据2的真实性没有异议，但对关联性有异议，该份文件不属于法律、行政法规、地方规章，不是行政机关执法的依据，只是一个具体的实施方案的内部文件，不能作为行政机关依法行政的法律依据。该文件提到要作到依法拆违，安全拆违，也提到了《中华人民共和国城乡规划法》等法律规定；该文件中关于对违法建筑“零容忍，即查即拆”，明确是新建的建筑才适用“即查即拆”措施，但是原告的房屋不属于新房屋。证据3、按照民事诉讼法的司法解释，证据形式不符合法律规定，没有单位负责人及材料制作人的签名，该份证据的三性均不予认可。居委会仅出了一份说明，没有提供土地权属的证明，土地权属是否属于居委会以及其他个人没有相应的证据予以证明，原告房屋所在的土地是因为有历史原因，是之前征收土地过程中交换的土地，故证明的内容不符合客观事实。证据4的合法性、关联性不予认可，通告是关于张村河的通告，原告所在的地区不属于张村河两岸地区，所以该份通告与原告没有关联性，该份通告没有显示包括原告房屋的范围。原告对被告青岛市崂山区人民政府北宅街道办事处提交证据的质证意见为：对于证据1-3质证意见同上。对于证据4照片，提出虽然拍摄是原告房屋，但是该份照片并没有把原告房屋所有状况拍摄完整，只是原告部分房屋照片，不能证明被告在拆除之前对原告的房屋进行调查确认。从该照片的内容看恰恰能够证明原告的房屋是客观存在的。两被告对彼此提交的证据及证明的内容没有异议。本院对上述证据认证如下：原告提交的证据1中的身份证崂山区维平鑫废品回收站的营业执照、土地承包经营权证复印件；证据2拆除现场照片、视频及录音；被告青岛市崂山区综合行政执法局提交的证据2《关于深入开展全省城市违法建设治理行动的实施方案》，证据4《关于开展张村河两岸区域安全生产区域专项治理的通告》；被告青岛市崂山区人民政府北宅街道办事处提交的证据3《关于开展张村河两岸区域安全生产区域专项治理的通告》，证据4现场照片；原、被告对上述证据的真实性没有异议，本院对真实性亦予以确认。原告提交的证据3、青岛市公安局崂山分局、北宅街道办事处分别出具的情况说明，证据4中的行政判决书、视频资料，均来源于（2018）鲁0212行初48号案件，两被告虽对真实性不予认可，但未提供证据予以反驳，因此对上述证据的真实性本院予以确认。被告青岛市崂山区综合行政执法局、青岛市崂山区人民政府北宅街道办事处分别提交的证据1《关于违法建筑拆除情况的说明》，系由被告青岛市崂山区人民政府北宅街道办事处出具的，该被告对真实性予以认可，因此对该证据的真实性本院予以确认。被告青岛市崂山区综合行政执法局、青岛市崂山区人民政府北宅街道办事处分别提交的青岛市崂山区北宅街道办事处沟崖社区居委会出具的《证明》，原告虽对该证据的真实性不予认可，但未提供证据予以反驳，因此对两被告提交的上述证据的真实性，本院亦予以确认。经审理查明，原告臧维平系青岛市崂山区北宅街道办事处沟崖社区居民。原告臧维平在青岛市××水路以南、中国石化安全工程研究院以北，松岭路以西、云游路以东的土地上建造房屋等建筑物（构筑物）一宗。原告认可上述土地在崂山区北宅街道办事处沟崖社区集体土地范围内，认可上述土地的建筑物（构筑物）没有规划手续或相应的产权证。2018年2月26日，包括被告青岛市崂山区城市管理行政执法局、青岛市崂山区人民政府北宅街道办事处在内的八单位联合发布《关于开展张村河两岸区域安全生产工作专项治理工作的通告》，根据省、市、区违法建设治理计划和“美丽青岛行动”工作安排，决定开展张村河两岸区域安全生产专项治理行动。专项治理的重点区域范围为：北宅街道辖区张村河两岸区域。专项治理的主要内容第二项为：拆除未取得规划、土地等部门审批手续的违法建筑，包括私建旱厕、在原建筑上加建、接建有安全隐患的二层及以上、占压绿地及排水沟渠的建（构）物等。专项治理要求中第1、2项为：1、凡在治理范围内的房屋使用人、生产经营单位应于2018年3月10日前清理建筑物内物品并自行撤离；逾期未自行撤离的，将依法予以强制清理，由此造成的损失由业户自行承担；2、凡在治理范围内建有违法建（构）物的当事人，应于2018年3月10日前自行拆除；逾期未拆除的，将依法采取强制措施。2018年5月29日，涉案土地上原告建造的建筑物（构筑物）被强制拆除。被告青岛市崂山区综合行政执法局、青岛市崂山区人民政府北宅街道办事处均认可其工作人员在涉案建筑物（构筑物）拆除现场，均认可除两被告外无其他行政机关参与涉案建筑物（构筑物）的拆除。被告青岛市崂山区人民政府北宅街道办事处认可其参与了涉案建筑物（构筑物）拆除行为。被告青岛市崂山区综合行政执法局提出其在涉案建筑物（构筑物）拆除现场是协助当事人自行拆除违法建筑，且拆除是经协商原告同意拆除的；原告对此予以否认，青岛市崂山区综合行政执法局未提供证据证明上述主张。另查明，青岛市崂山区北宅街道沟崖社区居民委员会于2018年5月23日出具《证明》一份，内容为：“兹证明臧维平在滨海大道（现××为××）与金水路交界处私自占领的土地，为社区集体发展用地，不是臧维平个人的承包地，特此证明”。被告青岛市崂山区人民政府北宅街道办事处于2018年5月25日出具《关于违法建筑拆除情况的说明》，内容为：“臧维平房屋位于崂山区滨海大道与金水路交接，原富士达机械有限公司西侧，占地面积约5亩，其中违法建筑有10间（6间板房4间砖房），集装箱3个，面积约600余平方。臧维平将其中两间板房出租，用于废品回收，自己有两间用于居住，剩下房屋全部闲置。以上(房)屋无任何规划审批手续，且板房结构存在重大安全隐患。按照通告要求街道联合执法，于5月29日将违法建筑全部拆除。”再查明，2018年5月29日，即涉案建筑物（构筑物）被拆除当日，原告方曾拨打110报警电话。青岛市公安局崂山分局慈云路派出所接到110指挥中心指令后派员前往现场进行调查处理。后原告于2018年8月22日向青岛市崂山区人民法院起诉青岛市公安局崂山分局，提出要求确认公安机关不作为行为违法等诉讼请求。崂山区人民法院于2018年11月5日作出（2018）鲁0212行初48号行政判决书，驳回原告的诉讼请求。该案件中，青岛市公安局崂山分局提交的证据中包括以下两份证据：1、被告青岛市崂山区人民政府北宅街道办事处于2018年5月29日出具的《关于拆除臧维平违法建筑的情况说明》（原告作为本案证据提交），该说明中除将“按照通告要求街道联合执法，于5月29日将违法建筑全部拆除”，变更为“按照区、街统一部署于5月29日将违法建筑全部拆除，在拆除过程中未限制当事人人身自由”外，其他内容与该被告于2018年5月25日出具的《关于违法建筑拆除情况的说明》内容一致。2、青岛市公安局崂山分局慈云路派出所于2018年7月11日出具《关于2018年5月29日潜艇学院南侧警情的情况说明》（原告作为本案证据提交）,与本案相关的主要内容为:臧维平报警称其在崂山区松岭路西侧潜艇学院南侧的房屋被拆除，110民警赶到现场。经了解，系北宅街道组织城管执法中队等单位对违法建筑进行拆除。现场有街道工作人员、城管执法中队人员、街道特勤联防队员及施工工人。民警将现场有关情况向报案人反馈，告知其该现场为政府组织有关部门拆除违章建筑，如有疑问及有关赔偿问题，可到北宅街道办事处进行了解。本院认为，《青岛市城市管理相对集中行政处罚权条例》第五条规定：“市和各区城市管理行政执法机关集中行使下列职权：。（二）依照城市规划管理方面法律、法规、规章的规定，查处有关违反城市规划管理规定的行为；。”。因此，被告青岛市崂山区综合行政执法局对违反城市规划管理规定的行为有权进行查处。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定，“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”该法第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”本案中，两被告经核实确认涉案建筑物（构筑物）为违法建筑，原告亦承认上述建筑物（构筑物）未取得《建设工程规划许可证》，亦没有相应的产权证，因此，被告认定涉案建筑物（构筑物）为违法建筑，事实认定清楚。被告青岛市崂山区综合行政执法局提出其在涉案建筑物（构筑物）的拆除现场是协助当事人自行拆除违法建筑，且拆除是经协商原告同意拆除的；原告对此予以否认，青岛市崂山区综合行政执法局未提供证据证明上述主张。因此，对被告青岛市崂山区综合行政执法局的上述主张，本院不予采信。被告青岛市崂山区综合行政执法局在答辩中所称的“被告依据现场实际情况采取相应措施”，与被告青岛市崂山区人民政府北宅街道办事处答辩中“青岛市崂山区综合行政执法局依据现场实际情况采取相应措施”，能够互相印证青岛市崂山区综合行政执法局在涉案建筑物（构筑物）拆除现场采取了相应措施。被告青岛市崂山区人民政府北宅街道办事处认可其参与了涉案建筑物（构筑物）拆除行为。因此，本院认定两被告系涉案建筑物（构筑物）的强制拆除行为的实施主体。《中华人民共和国行政强制法》对行政机关实施强制拆除行为应当遵循的法定程序做了明确、具体的规定，行政机关拆除违法建筑应当严格依照相关规定进行。程序合法是行政法的基本原则之一，行政机关作出任何行政行为均应按照相应的法定程序进行，即使行政行对人违法在先，行政机关纠正违法行为也应当严格按照法定程序履行职责。本案中，被告青岛市崂山区综合行政执法局、青岛市崂山区人民政府北宅街道办事处对涉案建筑物（构筑物）的强制拆除行为，未严格按照《中华人民共和国行政强制法》对实施强制拆除行为的法定程序进行。因此，原告请求确认两被告实施的强制拆除涉案建筑物（构筑物）的行政行为违法，本院予以支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条之规定，判决如下：确认被告青岛市崂山区综合行政执法局、青岛市崂山区人民政府北宅街道办事处于2018年5月29日就原告建造的涉案建筑物（构筑物）作出的强制拆除行为违法。案件受理费人民币50元（原告已预交），由两被告负担，两被告于本判决生效后十日内给付原告人民币50元。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省青岛市中级人民法院。审 判 长  贾瑞霞人民陪审员  王秀琴人民陪审员  赵桂青二〇一九年四月二日法官助理曹丽莎书记员朱晓莹