江苏省沭阳县人民法院 民 事 判 决 书 （2018）苏1322民初11265号 原告：刘洪伍，男，1953年8月6日出生，江苏省沭阳县人，居民，住江苏省沭阳县。 委托诉讼代理人：李军兵，江苏铸辉律师事务所律师。 被告：周少雄，男，1967年10月24日出生，福建省寿宁县人，居民，户籍地福建省寿宁县，现住江苏省沭阳县。 被告：缪廷永，男，1972年9月9日出生，福建省寿宁县人，居民，户籍地福建省寿宁县，现住江苏省沭阳县。 被告：沭阳县湖东镇人民政府，住所地江苏省沭阳县湖东镇湖东街。 法定代表人：李建，该镇政府镇长。 委托诉讼代理人：范庄林，江苏序阳律师事务所律师。 被告：沭阳县湖东镇人民政府湖东村民委员会，住所地江苏省沭阳县湖东镇湖东街。 法定代表人：尹春会，该村委会主任。 原告刘洪伍与被告周少雄、缪廷永、沭阳县湖东镇人民政府（以下简称湖东镇政府）土地租赁合同纠纷一案，本院于2018年7月3日立案受理后，依法由审判员沈小芹适用简易程序，于2018年8月30日公开开庭进行了审理；后因案情需要，依法追加沭阳县湖东镇人民政府湖东村民委员会（以下简称湖东村委会）作为被告参加诉讼，并转为普通程序，于2018年10月18日公开开庭进行了审理。第一次庭审，原告刘洪伍及其委托诉讼代理人李军兵、被告湖东镇政府的委托诉讼代理人范庄林到庭参加诉讼，被告周少雄、缪廷永经本院合法传唤，无正当理由拒不到庭参加诉讼；第二次庭审，原告刘洪伍及其委托诉讼代理人李军兵、被告周少雄、缪廷永、被告湖东村委会的法定代表人尹春会到庭参加诉讼，被告湖东镇政府经本院合法传唤，无正当理由拒不到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告刘洪伍向本院提出诉讼请求：1、确认原告与被告湖东镇政府于2014年1月20日签订的《土地租赁协议书》无效；2、判决三被告返还占用的耕地并恢复原状。审理过程中，原告明确诉讼请求为：1、确认原告与被告湖东村委会于2014年1月20日签订的《土地租赁协议书》无效；2、判令四被告返还占用的耕地并恢复原状。事实与理由：2014年1月20日，原告与被告湖东村委会签订《土地租赁协议书》，被告湖东村委会以每亩1000元租金租用原告耕地2.23亩，租期为20年。被告湖东镇政府将租赁的土地交给被告周少雄、缪廷永建设住宅小区出售。四被告将原告的农用地用于非农建设，擅自改变土地性质，违反法律规定，故提起诉讼。 被告周少雄辩称：其未与原告签订合同，且其仅是为被告缪廷永销售房屋，故本案与其无关。 被告缪廷永辩称：“湖东临港佳苑”小区是其代建，其与被告湖东镇政府之间有代建协议，被告湖东镇政府向其提供土地，其向被告湖东镇政府支付补偿款，并约定房屋建好后归其所有且负责出售，故本案与其无关。 被告湖东镇政府辩称：1、《土地租赁协议书》是原告与被告湖东村委会签订，被告湖东镇政府仅是该合同的见证人，并非合同主体，根据合同相对性原则，该合同仅对原告与被告湖东村委会产生法律约束力，对被告湖东镇政府不具有法律约束力，故被告湖东镇政府的主体不适格；2、依据《土地租赁协议书》约定，签订土地租赁协议目的是因城镇及镇区发展需要，即原告对被告湖东村委会租赁土地用于城镇建设是明知的，且原告在建设过程中也没有提出异议。如果存在违法利用土地的情况，应由土地管理部门处理。考虑到全县都在进行城镇开发建设，原告起诉涉及的问题不是个体问题，应由相关部门协调处理。综上，现原告要求确认合同无效，依据不足，请求法庭驳回原告起诉。 被告湖东村委会辩称：其与原告签订的《土地租赁协议书》中明确约定涉案土地用于城镇及镇区建设合理规划，即原告对改变土地用途是明知的。现原告主张的“临港小区”2.33亩土地是被告缪廷永建设“湖东临港佳苑”小区占用。 本院经审理认定事实如下：原告在国家二轮土地承包过程中取得位于沭阳县亩土地的承包经营权，其中包括涉案“临港小区”地块的2.34亩土地。2017年1月3日，沭阳县人民政府为原告颁发农村土地承包经营权证，载明承包方式为家庭承包，承包期限为1998年6月30日至2028年6月30日止，其中“临港小区”地块的面积为2.34亩，该地块系基本农田，四至为：东为田埂，西为田埂，南为刘青明，北为刘洪洲。 2014年1月20日，原告刘洪伍（甲方）与被告湖东村委会（乙方）签订《土地租赁协议书》一份，约定：因城镇及镇区发展需要，经甲乙双方充分协商，甲方自愿将土地租赁给乙方使用；土地坐落在东湖木场东，面积共计2.33亩；租赁期限为20年（2014年1月20日至2034年1月20日），协议期满经双方协商再续订；土地租金：2014年-2016年，土地租金按1000元每亩每年计算，自2017年起，土地租金按小麦常年产量800市斤不变，以当年国家公布的小麦最低收购价格作为调整依据，租金同比调整（不低于2014年），每三年调整一次；租金支付方式：乙方于每年11月28日以现金方式一次性付清。被告湖东镇政府作为见证方在该协议书上盖章，并约定如乙方不能及时履行土地租金义务，由见证方承担。 上述协议签订后，被告湖东村委会将上述土地交由被告湖东镇政府进行城镇规划建设，被告湖东镇政府则将上述土地交由被告缪廷永进行开发建设集中居住小区，且被告缪廷永已实际在上述土地及周围土地开发建成“湖东临港佳苑”小区并出售，该小区5、6号楼占用原告承包经营的涉案“临港小区”土地（即《土地租赁协议书》中载明的东湖木场东土地）。现原告以四被告将涉案土地用于非农建设、改变土地性质为由，要求确认《土地租赁协议书》无效，并要求四被告返还土地。 另查明：1、被告湖东村委会已按约定向原告支付土地租金。2、原告在“湖东临港佳苑”小区也购有房屋。 上述事实，由原、被告陈述、原告提供的《土地租赁协议书》、农村土地承包经营权证、农村土地家庭承包合同、临港佳苑房屋预售合同、收款收据等证据予以证实，足以认定。 本院认为，原告刘洪伍与被告湖东村委会签订《土地租赁协议书》，约定原告刘洪伍将自己享有承包经营权的土地出租给被告湖东村委会使用，双方之间系农村土地承包经营权租赁合同关系，原告刘洪伍为出租人，被告湖东村委会为承租人，原告刘洪伍与被告湖东镇政府之间不存在土地租赁合同关系。 关于上述《土地租赁协议书》的效力问题，《中华人民共和国土地管理法》第十二条规定，依法改变土地权属和用途的，应当办理土地变更登记手续。第四十四条规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。《中华人民共和国物权法》第一百二十八条规定，土地承包经营权人依照农村土地承包法的规定，有权将土地承包经营权采取转包、互换、转让等方式流转。流转的期限不得超过承包期的剩余期限。未经依法批准，不得将承包地用于非农建设。《中华人民共和国农村土地承包法》第十七条第（一）项规定，维持土地的农业用途，未经依法批准不得用于非农建设。第三十三条第（二）项规定，土地承包经营权流转应当遵循以下原则：（二）不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途，不得破坏农业综合生产能力和农业生态环境。《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项规定，有下列情形之一的，合同无效：（五）违反法律、行政法规的强制性规定。本案中，双方争议的土地系基本农田，为农业用途，但原告与被告湖东村委会签订的《土地租赁协议书》中明确约定将原告承包经营的涉案2.33亩土地出租给被告湖东村委会用于城镇及镇区建设，改变了土地的农业用途，且合同签订后实际由被告缪廷永在该土地上建设“湖东临港佳苑”集中居住小区，故原告与被告湖东村委会签订的《土地租赁协议书》内容明显违反了法律的强制性规定，属于无效合同。对原告要求确认其与被告湖东村委会签订的《土地租赁协议书》无效的诉讼请求，本院予以支持。 《中华人民共和国合同法》第五十八条规定“合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。”根据本院查明的事实，被告缪廷永已在涉案土地及周围土地上建成“湖东临港佳苑”集中居住小区，其中该小区5、6号楼占用涉案土地，该两栋楼有上百户人家居住，如果返还土地、恢复土地原状，势必要拆除其上的房屋，而房屋拆除后必将导致多个家庭失去住所，对购买该小区5、6号楼的群体产生极大影响，给该群体带来巨大损失，也是对社会资源的极大浪费。而原告在出租涉案土地之后，正常从被告湖东村委会领取租金，庭审过程中，被告湖东村委会也表示可以在其他地方另外划地给原告，故涉案土地现是否返还对原告的利益并无实质性影响。因此，经对购买该小区5、6号楼房屋的群体利益与原告的个人利益进行衡量，本院认定涉案土地属于《中华人民共和国合同法》第五十八条规定的“不能返还或者没有必要返还”的情形，对原告要求四被告返还土地并恢复原状的诉讼请求，本院不予支持。 调解不成，依照《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项、第五十八条，《中华人民共和国土地管理法》第十二条、第四十四条第一款、第三款、第四款，《中华人民共和国农村土地承包法》第十一条、第十八条第（一）项、第三十八条，《中华人民共和国物权法》第一百二十八条，《中华人民共和国民事诉讼法》第一百四十二条、第一百四十四条之规定，判决如下： 一、原告刘洪伍与被告沭阳县湖东镇人民政府湖东村民委员会于2014年1月20日签订《土地租赁协议书》无效； 二、驳回原告刘洪伍的其他诉讼请求。 案件受理费915元（原告刘洪伍已预交458元），由原告刘洪伍负担458元，被告沭阳县湖东镇人民政府湖东村民委员会负担457元。 如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省宿迁市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费915元。 审 判 长  沈小芹 人民陪审员  王振同 人民陪审员  章君武 二〇一九年四月三十日 法官 助理  曹小小 书 记 员  赵 雪 附录法律条文 《中华人民共和国合同法》 第五十二条有下列情形之一的，合同无效： （一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益； （二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益； （三）以合法形式掩盖非法目的； （四）损害社会公共利益； （五）违反法律、行政法规的强制性规定。 第五十八条合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。 《中华人民共和国土地管理法》 第十二条依法改变土地权属和用途的，应当办理土地变更登记手续。 第四十四条建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。 省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由国务院批准。 在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。 本条第二款、第三款规定以外的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。 《中华人民共和国农村土地承包法》 第十一条农村土地承包经营应当遵守法律、法规，保护土地资源的合理开发和可持续利用。未经依法批准不得将承包地用于非农建设。 国家鼓励增加对土地的投入，培肥地力，提高农业生产能力。 第十八条承包方承担下列义务： （一）维持土地的农业用途，未经依法批准不得用于非农建设； （二）依法保护和合理利用土地，不得给土地造成永久性损害； （三）法律、行政法规规定的其他义务。 第三十八条土地经营权流转应当遵循以下原则： （一）依法、自愿、有偿，任何组织和个人不得强迫或者阻碍土地经营权流转； （二）不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途，不得破坏农业综合生产能力和农业生态环境； （三）流转期限不得超过承包期的剩余期限； （四）受让方须有农业经营能力或者资质； （五）在同等条件下，本集体经济组织成员享有优先权。 《中华人民共和国物权法》 第一百二十八条土地承包经营权人依照农村土地承包法的规定，有权将土地承包经营权采取转包、互换、转让等方式流转。流转的期限不得超过承包期的剩余期限。未经依法批准，不得将承包地用于非农建设。 《中华人民共和国民事诉讼法》 第一百四十二条法庭辩论终结，应当依法作出判决。判决前能够调解的，还可以进行调解，调解不成的，应当及时判决。 第一百四十四条被告经传票传唤，无正当理由拒不到庭的，或者未经法庭许可中途退庭的，可以缺席判决。