广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2019）粤71行终105号上诉人（原审原告）：温仕锋，男，1969年6月16日出生，汉族，住广州市黄埔区。委托代理人：肖卫华，广东科德律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广州市黄埔区九龙镇人民政府。住所地：广州市黄埔区九龙镇九佛中路978号。法定代表人：刘猛，镇长。委托代理人：钟超，该府工作人员。委托代理人：高锦明，广东维永律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广州市规划和自然资源局（原广州市国土资源和规划委员会）。住所地：广州市越秀区吉祥路80号。法定代表人：彭高峰，局长。上诉人温仕锋因诉被上诉人广州市黄埔区九龙镇人民政府（以下简称九龙镇政府）、广州市规划和自然资源局强制拆除行为一案，不服广州铁路运输法院（2018）粤7101行初3249号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。原审法院经审理查明：2004年1月1日，原告温仕锋与广州市黄埔区九龙镇均和村新桥经济合作社签订承包合同，约定由温仕锋承包广州市黄埔区九龙镇均和村新桥合作社砖窑坪（土名）土地20亩，温仕锋自行调整土地使用，改挖鱼塘，配套种养设施等。2004年至2005年期间，温仕锋与宁正华、李炳林等人分别签订租厂合同、租地合同，约定温仕锋分别出租砖窑坪（土名）面积2亩、7.5亩办厂使用。2004年5月期间，温仕锋未经合法审批，擅自占用广州市黄埔区九龙镇均和村新桥社砖窑坪范围内土地9117.55平方米，建设房屋2600.08平方米、棚屋908.67平方米，合计3508.75平方米。该地块按照2003年度土地利用现状分类为耕地8774.72平方米，一般农用地342.83平方米；按照黄埔区功能区土地利用总体规划（2013-2020年）分类为城镇村建设用地6882.55平方米，基本农田2235平方米。2017年5月31日，原广州市国土资源和规划委员会（以下简称原市国规委）作出穗埔国规罚[2017]107号《土地违法案件行政处罚决定书》，查明温仕锋违法事实并根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款的规定，对温仕锋处罚如下：责令温仕锋自收到处罚决定书之日起15日内退还非法占用的9117.55平方米土地，对违反土地利用总体规划的2235平方米基本农田，拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的6882.55平方米建设用地，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施。温仕锋不服该处罚决定，向原审法院提起诉讼，原审法院于2018年5月18日作出（2017）粤7101行初4133号行政判决，判决驳回温仕锋诉讼请求与赔偿请求。温仕锋不服，已向广州铁路运输中级法院提起上诉。2017年3月期间，温仕锋涉案地块的3508.75平方米建筑被拆除（以下简称被诉强制拆除行为），温仕锋诉至原审法院。庭审中，温仕锋确认本案被拆除建筑物位于“均和村新桥合作社砖窑坪地块示意图”地块二与地块四。经审查，地块二房屋面积1921.86平方米，棚房面积80.11平方米，地块四房屋面积678.22平方米，棚房面积828.56平方米，两地块合计建筑面积3508.75平方米。诉讼过程中，因两被告均否认实施拆除行为，原审法院依温仕锋申请通知相关证人出庭作证，庭审中，证人温某（温仕锋儿子）与证人薛某（时任镇龙国土所所长）均陈述称涉案建筑的拆除系被告九龙镇政府组织实施。另查明，2017年3月9日，广州市黄埔区人民检察院向九龙镇政府发出穗埔检民行建[2017]3号《检察建议书》，其中建议九龙镇政府对广州市黄埔区九龙镇均和村新桥社砖窑坪（土名）违法建设予以查处，包括责令停止建设、限期改正，逾期不改正的，依法强制拆除等。2017年3月13日，广州市黄埔区落实土地执法共同责任制领导小组办公室向九龙镇政府发出穗埔土执查[2017]17号《查处违法用地告知（抄告）函》，内容为：“位于均和村新桥合作社的砖窑坪（土名）地段，均和村村民温仕锋未经批准擅自填埋农用地、建设简易房、搭棚，违法占用土地面积约43亩，涉嫌违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三、四十四条的规定……请你镇自收到本告知函之日起10个工作日内，组织对违法用地及其违法建设拆除、复绿，处理结果请及时告知我办……”2017年3月15日，九龙镇政府制定发布《关于制止均和村违法用地违法建设的方案》，其中称为确保顺利完成近期新增违法用地情况的整改任务，及接广州市黄埔区人民检察院检察建议书指示，九龙镇政府计划于2017年3月15日起，对均和村四间厂房（光烨润滑油厂、光泽助剂厂、锦中塑料厂、源好编织厂）违法用地违法建设进行整改。方案组织领导人员包括九龙镇政府、广州市黄埔区国土资源和规划局、镇龙国土所、九龙镇城管执法三队等多个部门工作人员。再查明，2010年1月8日，原广州市萝岗区人民法院作出（2010）萝法刑初字第1号《刑事判决书》，查明：2003年11月间，原广东省增城市镇龙镇均和村新桥合作社向原增城市国土资源和房屋管理局申请将位于该社砖窑坪（土名）约20亩的基本农田进行土地结构调整，以综合利用进行种养使用。后者越权审批同意了上述申请。……2004年、2005年间，被告人温仕锋在未经有权审批机关审批的情况下，擅自改变上述被占用土地的用途，将其中大部分转租给钟启光、宁正华、刘锡全、李炳林等人填平土地建厂，另其本人还利用部分土地建成堆煤场。……判决被告人温仕锋犯非法占用农用地罪，判处拘役六个月，并处罚金人民币五仟元。原审法院认为：关于被告的主体资格与强制拆除实施主体的认定问题，温仕锋以九龙镇政府与原市国规委为共同被告提起本案诉讼，尽管九龙镇政府否认实施本案强制拆除行为，但两证人均陈述指出本案被诉强制拆除行为由九龙镇政府组织实施，结合相关检察建议、告知（抄告）函及九龙镇政府制定的制止均和村违法用地违法建设的方案等证据，应综合认定本案被诉强制拆除行为由九龙镇政府组织实施。虽然原市国规委下属部门的工作人员参与了强制拆除过程，但该行为属于其依照九龙镇政府制定的《关于制止均和村违法用地违法建设的方案》实施的配合执法行为，无充分证据证实原市国规委组织实施强制拆除，故对于原市国规委的被告资格原审法院不予确认，关于温仕锋对原市国规委的起诉原审法院予以驳回。《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定：“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。”第三十五条规定：“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。”《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条第一款规定：“人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。”《广州市违法建设查处条例》第二条第一款规定：“本条例所称违法建设，是指违反城乡规划管理有关法律、法规规定的下列情形：（一）未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的；（二）未取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的；……”第四条第二款规定：“城市管理综合执法机关和镇人民政府分别负责查处街道、镇辖区范围内违反乡村建设规划管理的违法建设。”本案中，温仕锋违法占用土地建设涉案建筑物的事实清楚，证据充分，相应地块上的建筑物依法属于未经报建的违法建设，九龙镇政府有权对该违法建设予以查处。但是，九龙镇政府未能提供证据证实其在强制拆除前履行催告程序，亦无证据证实其告知温仕锋相应的陈述申辩权利，故其实施被诉强制拆除行为的程序违法。根据查明的事实，涉案地块二、地块四建筑物合计建筑面积为3508.75平方米，温仕锋关于确认被告拆除其3840.57平方米建筑物违法的主张中超过前述面积的内容缺乏事实依据，原审法院不予支持。对于温仕锋提出的赔偿请求，其并未举证证实九龙镇政府的被诉强制拆除行为造成其符合法定赔偿情形的损失，其关于赔偿违法建设2000元/平方米的请求缺乏事实和法律依据，原审法院不予支持。关于温仕锋庭审中提出的证人出庭申请，经庭审已查明案件事实，相关人员已无出庭必要，原审法院不予接纳。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第二款第（一）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，原审法院判决：一、确认被告九龙镇政府强制拆除原告温仕锋位于广州市黄埔区九龙镇均和村新桥经济社砖窑坪（土名）3508.75平方米建筑的行为违法。二、驳回原告温仕锋的其他诉讼请求。本案受理费50元，由被告广州市黄埔区九龙镇人民政府负担。上诉人温仕锋不服原审判决，向本院提起上诉称：原审判决认定事实错误，适用法律、法规错误。一、本案被强制拆除的建筑物，实际是九龙镇政府批准建设的，九龙镇政府应当对其错误批准行为与被诉强制拆除行为承担责任。二、原市国规委与九龙镇政府共同实施了被诉强制拆除行为，原市国规委在九龙镇政府制定的《关于制止均和村违法用地违法建设的方案》中，参与了分工合作，并且涉案土地一直是由原市国规委负责查处并作出处罚。在拆除期间上诉人亦看到原市国规委执法大队工作人员任东波在现场指挥，并不是原市国规委所主张的只是进行政策宣传，故原审判决认定原市国规委不是强制拆除主体错误。三、因年代久远，涉案建筑物事实上很难寻找到原始凭据，故原审法院忽略这一历史原因，不按照市场价格要求两被上诉人赔偿，实属错误。综上请求二审法院：1.确认原市国规委强制拆除行为违法；2.撤销原审判决第二项判项，判令九龙镇政府和原市国规委赔偿温仕锋因被诉强制拆除行为所遭受的损失7681140元；3.本案诉讼费用由九龙镇政府和原市国规委承担。被上诉人九龙镇政府二审答辩称：一、温仕锋提出涉案建筑物是由九龙镇政府批准建设，应当由九龙镇政府承担责任的主张，无事实依据。关于涉案建筑物审批的行政行为并非本案的审查对象，如果温仕锋认为审批的行政行为违法，应当在法律规定的起诉期限内提起诉讼。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六的规定，涉案建筑物已经有原市国规委作出的《土地违法案件行政处罚决定书》以及原广州铁路运输第一法院（2017）粤7101行初4131号《行政判决书》两份生效法律文书予以确认，温仕锋亦未在其他诉讼中提出涉案建筑物为九龙镇政府审批的主张，其应当依照上述行政处罚决定和行政判决的要求尽快处置涉案建筑物。根据《广州市违法建设查处条例》第二十七条的规定，违法建设的法律责任应当由温仕锋承担，其主张的违法建设费用的赔偿于法无据。二、温仕锋无提供任何证据证明其符合法定赔偿情形。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条第一款的规定，温仕锋请求九龙镇政府承担赔偿责任，但是其未举证证明九龙镇政府实施的被诉强制拆除行为造成其符合法定赔偿情形的损失，据此原审判决对温仕锋的行政赔偿请求不予支持，认定事实清楚，适用法律正确。综上请求二审法院驳回温仕锋的上诉，维持原判。被上诉人原市国规委二审答辩称：一、原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。（一）原审判决有关温仕锋擅自改变农用地用途并违法建设的认定事实清楚。本案中，原审法院查明的温仕锋擅自改变农用地用途并违法建设的事实，有出租合约、询问笔录、土地利用现状图、土地利用总体规划、穗埔检民行建[2017]3号《检查建议书》、（2010）萝法刑初字第1号《刑事判决书》等证据证实，上述证据能够相互印证，且形成完整的证据链。根据《中华人民共和国土地管理法》第三十六条、第四十三条、四十四条的规定，温仕锋在未经合法审批的情况下，擅自占用农用地从事非农用途，依法已构成违法用地。（二）原审判决驳回温仕锋的赔偿请求适用法律、法规正确。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条第一款、《广州市违法建设查处条例》第二条第一款、第四条第二款以及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，原审判决驳回温仕锋的赔偿请求，适用法律、法规正确。二、原审程序合法正当。原审法院组成合议庭公开开庭审理本案，没有遗漏当事人、缺席审判等严重违反诉讼程序的情况，审理过程和法律文书送达均符合法律规定，程序正当合法。三、原市国规委未组织对违法用地上的涉案建筑物进行强制拆除的行为，温仕锋的上诉缺乏事实和法律依据，应当依法驳回其上诉。原市国规委作为土地行政主管部门，无权直接对涉案建筑物进行强制拆除，而事实上，原市国规委也确实未组织实施对违法用地上的涉案建筑物进行强制拆除的行为，温仕锋亦未举证证明原市国规委组织实施了被诉强制拆除行为。温仕锋要求确认原市国规委强制拆除行为违法且赔偿其损失的诉求毫无事实及法律依据。综上请求二审法院驳回温仕锋的上诉，维持原判。经二审审查，原审法院查明的事实清楚并有相应证据证明，本院予以确认。本院另查明，2019年1月9日，中共广州市委、广州市人民政府印发穗字[2019]1号《中共广州市委广州市人民政府关于印发〈广州市机构改革方案〉的通知》，该通知要求将广州市国土资源和规划委员会的职责……等整合，组建广州市规划和自然资源局……不再保留广州市国土资源和规划委员会。因此，在本案二审期间，原市国规委的职责由广州市规划和自然资源局继续行使。本院认为，本案二审的争议的焦点为：一、广州市规划和自然资源局是否为本案被诉强制拆除行为的实施主体；二、被诉强制拆除行为实施主体是否应当向温仕锋承担赔偿责任。关于广州市规划和自然资源局是否为本案被诉强制拆除行为实施主体的问题。根据本案查明事实，在被诉强制拆除行为发生之前，并无证据证明被诉强制拆除行为实施主体有作出强制拆除决定。从各方当事人提交的证据来看，广州市黄埔区人民检察院于2017年3月9日向九龙镇政府发出的穗埔检民行建[2017]3号《检察建议书》建议九龙镇政府“依法履行职责，对涉案地块上的违法建设予以查处，包括……依法强制拆除等”。广州市黄埔区落实土地执法共同责任制领导小组办公室于2017年3月13日向九龙镇政府发出穗埔土执查[2017]17号《查处违法用地告知（抄告）函》，要求九龙镇政府“自收到本告知函之日起10个工作日内，组织对违法用地及其违法建设拆除、复绿……”。另九龙镇政府于2017年3月15日发出的九龙府通[2017]111号《九龙镇人民政府关于印发制止均和村违法用地违法建设方案的通知》明确载明：“九龙镇政府计划于2017年3月15日起，对均和村四间厂房……违法用地违法建设进行整改”。以上证据能够相互印证，且与证人温某、薛某在原审庭审中的陈述相一致，形成了完整的证据链条，原审法院据此认定被诉强制拆除行为系由九龙镇政府实施，广州市规划和自然资源局未实施强拆行为，并无不当。温仕锋上诉提出广州市规划和自然资源局执法大队工作人员任东波在现场指挥，广州市规划和自然资源局应当认定为被诉强拆行为实施主体的主张，缺乏事实和法律依据，本院不予采纳。关于被诉强制拆除行为实施主体是否应当向温仕锋承担赔偿责任的问题。本案中，温仕锋违法占用土地建设涉案建筑物的事实清楚，证据充分，故被强制拆除的涉案建筑物并不属于《中华人民共和国国家赔偿法》所规定的应当予以赔偿的合法财产，另外温仕锋亦未提交证据证明被诉强制拆迁行为造成了其他合法权益的损失，故原审判决对温仕锋的赔偿请求不予支持符合法律规定，本院予以维持。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，本院予以维持。上诉人要求撤销原审判决的理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元由上诉人温仕锋负担。本判决为终审判决。审判长 朱 琳审判员 彭铁文审判员 王 荣二〇一九年四月十五日法官助理郑小敏书记员罗涛