广西壮族自治区高级人民法院行 政 判 决 书（2018）桂行终1420号上诉人（一审原告）陆川县清湖镇新官村老屋村民小组。诉讼代表人谢秀才，组长。上诉人（一审原告）陆川县清湖镇新官村井尾村民小组。诉讼代表人谢国军，组长。两上诉人共同委托代理人黎宗渊，男，1957年7月3日出生，汉族，住陆川县。被上诉人（一审被告）陆川县人民政府。住所地：陆川县温泉镇通政街**。法定代表人刘启，县长。出庭应诉负责人石守刚，副县长。委托代理人吕宝明，陆川县国土资源局干部。委托代理人谭增康，广西泰盛律师事务所律师。被上诉人（一审被告）玉林市人民政府。。住所地：玉林市玉东大道**法定代表人韦韬，市长。委托代理人姚波，玉林市司法局干部。一审第三人陆川县清湖镇新官村民委员会。法定代表人谢贤金，主任。一审第三人陆川县清湖供销社。。住所地：陆川县清湖镇清湖街法定代表人何万先，主任。一审第三人钟斌，男，1972年5月13日出生，汉族，住陆川县。上诉人陆川县清湖镇新官村老屋村民小组（以下简称老屋队）、陆川县清湖镇新官村井尾村民小组（以下简称井尾队）因其诉被上诉人陆川县人民政府、玉林市人民政府、一审第三人陆川县清湖镇新官村民委员会（以下简称新官村委）、陆川县清湖供销社（以下简称清湖供销社）、钟斌土地行政裁决、行政复议一案，不服玉林市中级人民法院作出的（2018）桂09行初32号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭，并于2019年3月13日公开开庭审理了本案。上诉人老屋队诉讼代表人谢秀才、井尾队诉讼代表人谢国军、老屋队和井尾队共同委托代理人黎宗渊，陆川县人民政府出庭应诉负责人石守刚、委托代理人吕宝明、谭增康，玉林市人民政府委托代理人姚波，清湖供销社法定代表人何万先，到庭参加诉讼。新官村委、钟斌经本院传票传唤，无正当理由不到庭参加诉讼。本案现已审理终结。陆川县人民政府于2017年11月21日作出的陆政处字〔2017〕4号《关于清湖镇新官村老屋、井尾村民小组与陆川县清湖供销社土地权属纠纷的处理决定书》（以下简称〔2017〕4号处理决定）查明：老屋队、井尾队与清湖供销社争议的土地坐落在清湖镇新官村“庙背”，名称为“庙背”，又称新官村供销店，四至界址：东以清湖至古城公路边为界；南以通井尾队路边为界（路以南的房屋是老屋队谢秀金屋）；西以井尾队谢国胜的果园边为界；北以新官村合作医疗室屋边为界。面积约270.756m2,附着物为清湖供销社仓库的墙体及承租人钟斌建的房屋模板、墙体。1975年12月3日，清湖供销社计划在各大队建设供销点，组织了清湖公社各大队支书参加会议，当时新官大队支书谢俊元参加了会议领取补助伙食款；1976年2月26日，清湖供销社向县商业局申请建新官、水停、陆坡、永平、旺山延伸店建肥料仓棚，陆川县商业局出示同意的审批意见，为了新官供销延伸店肥料仓的建设，清湖供销社以安置劳动力的形式进行了土地补偿，安置了新官大队那双队谢金龙、黄山岭队周德权、新屋队万定兴、店铺队谢秀芳、老屋队谢桂成、井尾队谢龙坚、谢应朋等7名村民在供销社工作，每人每月应发工资31.5元，每人每月应扣交队款12元，这一事实在清湖供销社提供的1976年4-9月《工资报销花名册》及清湖供销社通过银行转账给新官信用社的转账支票可以证实。清湖供销社的新官肥料仓建起后，后又作为供销店经营，至2011年2月2日清湖供销社发包给王惠兴经营，2011年3月28日承租人经协议由王惠兴变更为钟斌，后钟斌经清湖供销社同意于2013年3月改建房屋时引发纠纷。老屋队、井尾队认为，争议地土改、四固定时期是落实给其所有，清湖供销社在争议地建的肥料仓，当时口头协议，当清湖供销社不再用作经营肥料时应把土地返还给老屋队、井尾队，所建房屋作为借用地的补偿归老屋队、井尾队所有，经调查核实，老屋队、井尾队所称的口头协议，未有任何书证证实具体的内容。清湖供销社在现争议地建起肥料仓后，一直经营管理争议地上所建的供销店，除了在初期经营肥料，后续经营各种日用化工产品及承包给他人经营接近40年之久，老屋队、井尾队也承认这一事实，一直没有提出任何异议，与其主张的口头协议所称清湖供销社不再用作经营肥料时就应把土地返还给老屋队、井尾队与历史事实不符。另查明，老屋队、井尾队主张陆川县档案馆馆藏的1953年2月的《土地房产所有证存根》记载的地名“庙背”的土地包含了现争议地，经调查，陆川县档案馆还保存有其它的1953年2月的《土地房产所有证存根》，涉及到“庙背”土地登记的有钟文华等72人共16宗土地，经核实当时这些人所在屯分别是现丹竹塘队、贵咀队、店铺队、社元队。虽然上述《土地房产所有证存根》都落实到含老屋队、井尾队及其它生产队的具体所有人，但登记宗地的四至界址不清，面积均与争议地不相符以致无法辨别，无法作为老屋队、井尾队主张争议地权属来源的书证使用。陆川县人民政府于2015年1月25日作出陆政处字〔2015〕3号《关于清湖镇新官村老屋、井尾村民小组与陆川县清湖供销社土地权属纠纷的处理决定书》（以下简称〔2015〕3号处理决定），将争议地权属确定为国家所有，由清湖供销社使用；老屋队、井尾队不服〔2015〕3号处理决定向玉林市人民政府申请复议，玉林市人民政府于2015年4月24日作出玉政复决字〔2015〕第26号《行政复议决定书》（以下简称〔2015〕26号复议决定），维持〔2015〕3号处理决定；老屋队、井尾队不服诉至玉林市中级人民法院，玉林市中级人民法院于2015年10月27日作出(2015)玉中行初字第9号行政判决书，驳回老屋队、井尾队的诉讼请求。老屋队、井尾队不服上诉至广西壮族自治区高级人民法院，广西壮族自治区高级人民法院经审理于2016年5月23日作出（2016)桂行终字43号行政判决书，撤销(2015)玉中行初字第9号行政判决、〔2015〕3号处理决定和〔2015〕26号复议决定，责令陆川县人民政府在法定期限内重新作出处理决定。陆川县人民政府认为：争议地双方均无法提供有效的权属书证证实各自的权属主张，老屋队、井尾队没有土改、合作化、四固定时期的书证证实争议地权属来源，且其声称的口头协议无法落实，经营管理事实不清，依法对其权属主张不予支持；清湖供销社对原属新官大队集体所有的土地征用为国有土地时进行了劳动力安置，争议地上的肥料仓是经过上级管理部门的审批所建，此后土地权属再没有发生过变更，一直为清湖供销社经营管理使用，这些证据和事实可以作为确定争议地权属的定案依据，依法应予支持。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款、《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条第二款第3点的规定，决定老屋队、井尾队与清湖供销社争议的坐落在清湖镇新官村“庙背”的土地所有权确定属国家所有，由清湖供销社使用。老屋队、井尾队不服〔2017〕4号处理决定向玉林市人民政府申请复议。玉林市人民政府于2018年3月15日作出玉政复决字〔2018〕第12号《行政复议决定书》（以下简称〔2018〕12号复议决定）认为，老屋队、井尾队提供的1953年2月《土地房产所有证存根》登记有“庙背”土地，但因没有记载四至界址，加上钟文华等人的《土地房产所有证存根》也登记有“庙背”土地。因此，无法确定土改时现争议土地登记给老屋队、井尾队所有。但1975年至1976年，清湖供销社取得原权属方的同意和主管部门批准，以安置劳动力的形式进行土地补偿，在争议地建设肥料仓。此后，争议土地一直由清湖供销社经营管理。清湖供销社主张争议地权属理由正当，依据充分。老屋队、井尾队主张争议土地“四固定”时固定给其所有，1975年口头约定只是借给清湖供销社建设肥料仓，但老屋队、井尾队没有提供有效证据证实其主张。基于以上事实，陆川县人民政府作出〔2017〕4号处理决定认定事实清楚，证据充分，适用依据正确，程序合法，依法应予维持。老屋队、井尾队的申请事项缺乏事实依据和法律依据，依法不予支持。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，决定维持陆川县人民政府作出的〔2017〕4号处理决定。老屋队、井尾队不服，提起本案行政诉讼，请求撤销〔2017〕4号处理决定和〔2018〕12号复议决定。玉林市中级人民法院一审查明认可〔2017〕4号处理决定认定的基本事实。玉林市中级人民法院一审认为：一、关于〔2017〕4号处理决定的合法性问题。〔2017〕4号处理决定认定，争议地在合作化、高级社和四固定时期由当时的新官大队经营管理，后由新官大队划给清湖供销社，清湖供销社呈报上级主管部门批准建设供销店，清湖供销社通过安置劳动力的方式对新官大队作了补偿，此后一直由清湖供销社进行使用的事实清楚，上述事实有陆川县人民政府在重新调处调查时，清湖供销提供的《工资报销花名册》及转账支票等证据所证实，足以认定。根据[1995]国土[籍]字第26号《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条第二款第3点“一九六二年九月《农村人民公社工作条例修证草案》公布时至一九八二年五月《国家建设征用土地条例》公布时止，全民所有制单位、城市集体所有制单位使用的原农民集体所有的土地，进行过一定补偿或安置劳动力的，属国家所有”之规定，〔2017〕4号处理决定将争议地确定为国家所有，由清湖供销社使用是正确的。二、关于老屋队、井尾队主张争议地属其所有的问题。老屋队、井尾队主张本案争议地属其所有的主要证据是1953年其村民谢文生等人的《土地房产所有证存根》在争议地“庙背”登记有土地，老屋队、井尾队因此即认为争议地属其所有，虽各方对《土地房产所有证存根》的真实性不予否认，但由于登记的土地无具体的四至界址，而清湖供销社在本案重新调处时提供的《土地房产所有证存根》证明了新官大队贵咀队、社元队、丹竹队和中塘队等七十多位村民登记的16宗土地也位于“庙背”，因此并不能得出老屋队、井尾队的村民《土地房产所有证存根》登记的土地即为本案争议地的结论；老屋队、井尾队提供的证据也无法证实其曾与清湖供销社达成过口头协议，因此也不存在由清湖供销社对老屋队、井尾队予以补偿或予以安置劳动力的问题，故对老屋队、井尾队提出的关于清湖供销社在不再用作经营肥料时归还给其，争议地属其所有的主张不予采信和支持。三、关于〔2018〕12号复议决定程序是否合法的问题。玉林市人民政府提供的均为程序性方面的证据，复议程序符合法律规定，因此，〔2018〕12号复议决定具备合法性。综上，陆川县人民政府作出的〔2017〕4号处理决定认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，玉林市人民政府作出〔2018〕12号复议决定程序合法，维持〔2017〕4号处理决定是正确的。老屋队、井尾队没能提供充分证据证明其主张成立，其提出的诉讼请求无理，予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回老屋队、井尾队的诉讼请求。上诉人老屋队、井尾队上诉称，一、争议地“庙背”位于老屋队、井尾队所属的地域范围，于土改期间落实给老屋队、井尾队村民谢文珍、谢龙品等12户84人经营管理。历经公社化、四固定，谢文珍、谢龙品等12户分别归属老屋队、井尾队。1975年清湖供销社在新官大队设置代销点，为解决新官供销点用地问题，原清湖供销社领导、原新官大队干部与老屋队、井尾队协商并形成借用土地口头协议。2003年清湖供销社新官代销点撤点，老屋队、井尾队要求归还土地，但清湖供销社拒绝返还，因此引起纠纷。2013年清湖供销社名义上与王惠兴、钟斌签订承包协议，但实际把争议地转卖给承包人，从而引起村民义愤。二、没有任何资料和依据证明争议地属新官村委所有，新官村委亦未承认争议地的权属，陆川县人民政府、玉林市人民政府和一审法院确认“庙背”争议地属新官村委划拨给供销社没有事实依据。三、上世纪六十、七十、八十年代清湖供销社在农村招收一定数量的工人并给劳动报酬是正当的，按当时政策，合同工或亦工亦农或临时工，其户口都在农村，所以每月要交一定数量额款回生产队，以钱代工，方可参加生产队的年终分红和口粮，一审法院无视历史背景和事实，把清湖供销社雇工（招工）与“庙背”土地劳动力安置混为一谈，实则两者无任何关联。四、陆川县商业局批文不是新官供销点土地划拨和土地来源的依据，亦不是土地征用的政府批文，一审判决将陆川县商业局的基建批文作为清湖供销社土地来源和征用土地的依据纯属乌龙。五、一审判决对上诉人提供的12份《土地房产所有证存根》未予采纳和确认，严重违反了《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》的相关证据的规定，并与广西壮族自治区高级人民法院作出的（2016）桂行终43号行政判决相抵触。六、一审法院否定1975年之前上诉人对争议地经营管理的事实和陆川县人民政府有关“庙背”土地的调解方案的真实内容不当，应予纠正。综上，“庙背”争议地为上诉人所有，陆川县人民政府确定权属错误，一审判决缺乏事实和法律依据，请求撤销一审判决，撤销〔2017〕4处理决定和〔2018〕12号复议决定。被上诉人陆川县人民政府答辩称:一、〔2017〕4号处理决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，一审判决认定事实清楚，应当依法予以维持。二、上诉人称土改时其11个农户耕种争议地及“四固定”时新官大队将争议地落实给其所有没有书证证实，其称与清湖供销社达成口头协议也无法证明，上诉人主张其农户的《土地房产所有证存根》记载的地名“庙背”的土地包含了争议地，但经调查，陆川县档案馆还保存涉及“庙背”土地登记的土改档案，其他生产队的钟文华等72人共16宗土地均位于“庙背”，凭《土地房产所有证存根》无法确定争议地土改时归哪一户耕种，且又经过合作化带地入社的社会主义改造，原农民个人私有财产已转为农民集体所有，特别经过1962年“四固定”，《土地房产所有证存根》显然不能作为本案确权的凭证，上诉人又不能提供“四固定”的档案材料，故其主张权属没有依据。上诉人的上诉主张不成立，应当依法不予支持。三、广西壮族自治区高级人民法院作出的（2016）桂行终43号行政判决以〔2015〕3号处理决定和〔2015〕26号复议决定及原一审判决认定事实不清、证据不足为由予以撤销，并责令政府在法定期限内重新作出处理决定。本案经陆川县人民政府重新调查查明后，根据[1995]国土[籍]字第26号《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条第二款第3点的规定，确定争议地属国家所有。上诉人认为〔2017〕4号处理决定有违广西壮族自治区高级人民法院作出的（2016）桂行终43号行政判决的理由不成立。综上，〔2017〕4号处理决定认定事实清楚、程序合法、适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。被上诉人玉林市人民政府答辩称:一、〔2017〕4号处理决定正确合法，〔2018〕12号复议决定程序合法，一审判决认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法。二、上诉人的诉讼请求没有事实和法律依据，应予驳回。上诉人提供的《土地房产所有证存根》登记有“庙背”土地，但没有记载四至界址，加之钟文华等人的《土地房产所有证存根》也登记有“庙背”土地，无法确定土改时现争议土地登记给上诉人的农户所有，也没有确凿证据证实争议土地“四固定”时固定给上诉人所有。1975-1976年清湖供销社取得原权属方的同意和主管部门批准，以安置劳动力的形式进行土地补偿，在争议地建设肥料仓，此后，争议土地一直由清湖供销社经营管理，清湖供销社主张争议地权属理由正当，依据充分。上诉人主张争议土地“四固定”时固定给其所有，1975年口头约定只是借给清湖供销社建设肥料仓，但老屋队、井尾队没有提供有效证据证实其主张。实际上，当时清湖供销社不仅在新官村建设有代销店，也在其他村建设有代销店，目前，这些同时代同背景条件建设的代销店的土地均属清湖供销社使用，不可能唯独新官代销店有例外。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。一审第三人清湖供销社述称，〔2017〕4号处理决定认定事实清楚，广西壮族自治区高级人民法院（2016）桂行终43号行政判决针对〔2015〕3号处理决定，对〔2017〕4号处理决定的合法性没有溯及力和证明力。一审判决认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。上诉人上诉主张依法不成立。请求二审法院驳回上诉，维持原判。一审第三人钟斌述称：〔2017〕4号处理决定认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法。〔2018〕12号复议决定程序合法，一审判决合法有效，上诉人的上诉请求无事实和法律依据，请求二审法院驳回上诉，维持原判。一审第三人新官村委未提交书面的陈述意见。经审查，本院确认一审判决认定的证据可作为本案的定案依据。据此，本院二审查明的事实与一审法院查明的事实一致。另查明，陆川县人民政府〔2015〕3号处理决定认定，约在1975年至1976年间，清湖供销社与当时的新官大队达成口头协议，将涉讼土地划给清湖供销社建供销店，随后清湖供销社对涉讼土地上的青苗进行补偿，据此为由将争议地确权为国有，由清湖供销社使用。再查明，本院（2016）桂行终43号行政判决认为，陆川县人民政府作出的〔2015〕3号处理决定事实不清，证据不足。玉林市人民政府〔2015〕26号复议决定维持〔2015〕3号处理决定、玉林市中级人民法院（2015）玉中行初字第9号行政判决驳回撤销〔2015〕3号处理决定的诉讼请求，亦事实不清，证据不足。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第七十条第（一）项的规定，判决撤销玉林市中级人民法院（2015）玉中行初字第9号行政判决，撤销〔2015〕26号复议决定、〔2015〕3号处理决定，责令陆川县人民政府在法定期限内重新作出处理决定。本院认为：一、关于老屋队、井尾队提交的《土地房产所有证存根》是否可以作为本案土地权属确权依据的问题。《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十四条第（一）项的规定，土地改革时期依法取得的土地房产所有权证是可以作为土地权属的确权依据。经审查，老屋队、井尾队提供的《土地房产所有证存根》确实登记有“庙背”，但该“庙背”的四至不清，且经陆川县人民政府重新调查查明，除老屋队、井尾队提供的《土地房产所有证存根》登记有“庙背”外，陆川县档案馆保存的其他生产队的《土地房产所有证存根》亦登记有“庙背”，所记载的四至界址亦不明确，无法确定其中的《土地房产所有证存根》与争议地存在关联，老屋队、井尾队又未能提供争议地在合作化、“四固定”时期的有效权属凭证，仅凭《土地房产所有证存根》主张争议地权属依据不确实、充分，所提供的《土地房产所有证存根》不能成为确定本案争议地权属的有效凭证。至于老屋队、井尾队提出“原清湖供销社领导、原新官大队干部与老屋队、井尾队协商并形成借用土地口头协议”无事实依据，一审判决不予采信正确，本院予以确认。对于陆川县人民政府在组织各方调解过程中提出的调解方案，因没有达成协议，不能成为确定土地权属的事实依据。二、关于争议土地是否属于国家所有的问题。经陆川县人民政府依职权重新调查查明，清湖供销社设立供销点前曾组织清湖公社各大队支书参加会议，清湖供销社建肥料仓是为支援农业生产，陆川县商业局审批同意清湖供销社呈报建设新官等肥料仓棚的申请，并同意开支2万元；清湖供销社在争议土地上建立肥料仓后，争议土地一直由清湖供销社使用至今，至本案纠纷发生前，经营多年无争议，应视为清湖供销社使用争议土地经过批准使用。清湖供销社提供的1976年4-9月《工资报销花名册》及银行转账支票分别证实清湖供销社安置了新官大队那双队、老屋队、井尾队等队7名村民在供销社工作，每人每月应发工资31.5元，每人每月应扣交队款12元，应视为以安置劳动力的形式给予一定补偿。根据国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条第二款“《六十条》公布时起至一九八二年五月《国家建设征用土地条例》公布时止，全民所有制单位、城市集体所有制单位使用的原农民集体所有的土地，有下列情形之一的，属于国家所有:３、进行过一定补偿或安置劳动力的”的规定，〔2017〕4号处理决定将争议地确定为国家所有，由清湖供销社使用有事实和法律依据，一审判决认定〔2017〕4号处理决定是正确的并无不当，本院予以确认。三、关于〔2017〕4号处理决定、〔2018〕12号复议决定是否与本院（2016）桂行终43号行政判决相抵触的问题。本院以事实不清、证据不足撤销玉林市中级人民法院（2015）玉中行初字第9号行政判决、〔2015〕26号复议决定、〔2015〕3号处理决定。陆川县人民政府重新处理本案权属纠纷后，重新展开调查，认定清湖供销社给予劳动力安置，而〔2015〕3号处理决定认定给予青苗补偿，〔2017〕4号处理决定与〔2015〕3号处理决定不属于“以同一的事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为”，根据《最高人民法院关于适用的解释》第九十条“人民法院判决被告重新作出行政行为，被告重新作出的行政行为与原行政行为的结果相同，但主要事实或者主要理由有改变的，不属于行政诉讼法第七十一条规定的情形。”的规定，陆川县人民政府作出的〔2017〕4号处理决定与本院（2016）桂行终43号行政判决不存在抵触的情形。综上，陆川县人民政府作出的〔2017〕4号处理决定有事实和法律依据，玉林市人民政府作出〔2018〕12号复议决定维持〔2017〕4号处理决定并无不当。一审判决认定事实清楚，判决结果正确。老屋队、井尾队的上诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人陆川县清湖镇新官村老屋村民小组、陆川县清湖镇新官村井尾村民小组共同负担。本判决为终审判决。审 判 长 周善能审 判 员 叶 坚审 判 员 陆 海二〇一九年四月一日法官助理 游开军书 记 员 许 青