山东省青岛市崂山区人民法院 行 政 判 决 书 （2018）鲁0212行初103号 原告：王淑锦，女。 委托代理人：徐志远，山东春泽律师事务所律师。 被告：青岛市国土资源和房屋管理局崂山国土资源分局，住所地：青岛市崂山区。 法定代表人：陈萍，局长。 委托代理人：王磊，该局工作人员。 委托代理人：胡保刚，山东齐鲁（青岛）律师事务所律师。 原告王淑锦诉被告青岛市国土资源和房屋管理局崂山国土资源分局履行法定职责一案，本院受理后依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告王淑锦的委托代理人徐志远，被告青岛市国土资源和房屋管理局崂山国土资源分局的委托代理人王磊、胡保刚到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告于2018年7月16日作出《不动产登记不予受理告知书》（编号：201802），对于原告于2016年6月1日提出的申请事项作出不予受理的答复。 原告王淑锦诉称，1952年1月16日青岛市人民政府向原告及父母颁发了《山东省土地房产所有证》第号号号(即现在的午山村号三处土地和房产),土地面积约510平方米,到1978年原告将宅基地土地使用面积扩大到996.82平方米,并且陆续的修建了610平方米左右的房屋居住至今。因为被告对履行行政职责工作的极不负责任,在国家历次宅基地土地确权登记的行政工作中,都没有给原告确权登记发证。2016年5月29日,原告请求被告“确认原告的宅基地土地使用权并登记补发宅基地土地使用证”,但是被告于2018年7月16日作出了《不动产登记不予受理告知书》,不予受理原告合法的行政请求;原告认为被告“没有否认原告52年的土地房屋证书权力的效力,没有否认原告在涉案土地房屋上居住生活至今,但是却不受理原告的行政确权登记请求,没有事实和法律依据,请求人民法院判令：1.判令被告履行行政职责,依法确认青岛市崂山区中韩街道办事处午山村539号甲187.96平方米和539号乙808.86平方米的宅基地土地使用权属于原告。2.判令被告向原告登记并补发宅基地土地使用证。被告履行行政职责依法为原告确认宅基地土地使用权并登记、补发宅基地土地使用证。 被告青岛市国土资源和房管管理局崂山分局答辩称，第一，涉案地块已被征收为国有，并已出让给第三方，不具备对被答辩人进行宅基地使用权登记的条件。被答辩人所申请办理的崂山区午山村539号宅基地位于崂山区午山社区旧村改造用地范围内，所涉土地已于2005年依法被征收为国有土地（鲁政土字〔2005〕541号），后青岛鲁商置业发展有限公司经招拍挂程序取得该国有土地使用权。《土地管理法》第八条规定，“城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有”。宅基地使用权属于集体土地使用权，被答辩人所述539号宅基地所属土地已被依法征收为国有且已出让给第三方，根据《不动产登记暂行条例》第二十二条之规定：“登记申请有下列情形之一的，不动产登记机构应当不予登记，并书面告知申请人：（四）法律、行政法规规定不予登记的其他情形。”以及《不动产登记操作规范（试行）》4.8.2第5项之规定：“经审核，符合登记条件的，不动产登记机构应当予以登记。有下列情形之一的，不动产登记机构不予登记并书面通知申请人：1.申请人未按照不动产登记机构要求进一步补充材料的；2.申请人、委托代理人身份证明材料以及授权委托书与申请人不一致的；3.申请登记的不动产不符合不动产单元设定条件的；4.申请登记的事项与权属来源材料或者登记原因文件不一致的；5.申请登记的事项与不动产登记簿的记载相冲突的；……”因此，答辩人对被答辩人申请的崂山区午山村539号宅基地使用权进行登记不予受理符合上述法律法规规定。第二，被答辩人所主张的房屋已拆除，所属土地之地形地貌发生变化，无法确定界址点坐标，客观上也不具备宅基地使用权登记条件。不动产登记属于依申请行政行为，《不动产登记暂行条例》第十六条规定，“申请人应当提交下列材料，并对申请材料的真实性负责：(一)登记申请书；(二)申请人、代理人身份证明材料、授权委托书；(三)相关的不动产权属来源证明材料、登记原因证明文件、不动产权属证书；(四)不动产界址、空间界限、面积等材料；(五)与他人利害关系的说明材料；(六)法律、行政法规以及本条例实施细则规定的其他材料”。及《不动产登记操作规范（试行）》10.1.3条规定，“申请宅基地使用权首次登记，提交的材料包括：1、不动产登记申请书；2、申请人身份证明；3、有批准权的人民政府批准用地的文件等权属来源材料；4、不动产权籍调查表、宗地图、宗地界址点坐标等有关不动产界址、面积等材料；5、法律、行政法规以及《实施细则》规定的其他材料。”被答辩人虽申请宅基地使用权登记发证，但并未依上述规定提交登记所需材料，且被答辩人的房屋已经拆除，该房屋所在地块已整体出让给青岛鲁商置业发展有限公司，受让方已根据规划和施工需要对该块所在区域进行了土石方开挖及项目建设等，原地形地貌已发生明显变化，也已无法确定该房屋占地的原界址点坐标，因此，从客观上讲，也不具备对其房屋占地进行宅基地使用权登记的条件。第三，被答辩人所主张的宅基地土地使用证不具备发证的条件。《不动产登记暂行条例》第二十一条第二款规定，“不动产登记机构完成登记，应当依法向申请人核发不动产权属证书或者登记证明。”如前所述，被答辩人所主张的房屋之所属土地不符合宅基地使用权登记条件，在此情况下，也就不具备宅基地土地使用证发证条件。第四，答辩人已依法对被答辩人的登记申请进行了书面回复告知，程序合法。根据《不动产登记暂行条例》第二十二条、《不动产登记操作规范（试行）》4.8.2第5项相关规定，经审查，被答辩人的登记申请不符合规定，答辩人依法向被答辩人书面做出《不动产登记不予受理告知书》，程序合法。综上所述，被答辩人要求确认宅基地使用权并补发宅基地土地使用证的诉请不能成立，请求贵院依法驳回被答辩人诉讼请求。 被告在法定举证期间提交证据如下： 证据一：原告提交的登记申请资料（便签3张；证明复印件1张；身份证复印件1张；手绘住层平面草图两张；土地房产所有证复印件3张），证明原告据以申请宅基地使用权登记所提交的资料，不符合《不动登记暂行条例》及《不动产登记操作规范（试行）》的要求。 证据二：鲁政土字【2005】541号文，证明涉案土地已被征为国有。 证据三：不动产登记籍，证明涉案地块的国有土地使用权已登记在第三方名下。 证据四：不动产登记不予受理告知书，证明被告已依法对申请人的申请进行处理。 原告对被告提交证据质证意见为： 1、对证据一真实性合法性关联性都没有异议，但是对证明的事项有异议。该证据可以证明原告向被告提请的申请确认宅基地使用权登记所提交的材料符合有关法律规定，内容清楚、证据确凿，特别是三张1952年青岛市人民政府发放的山东省土地房产所有证充分证明涉案土地原属于原告家庭所有，占有处分使用至今。该所有证四至清楚、地址明确、数量准确，原告提供的草图对涉案宅基地的所在地清楚明确，符合申请登记的有关规定。另，被告没有向人民法院提交其作出不受理决定的法律依据和相应的行政法规，视为其行政行为没有法律依据。 2、对证据二、三的真实性和证明事项没有异议，但是原告认为与本案无关，土地被征用并不影响被告受理原告的确认申请。 3、对证据四的真实性没有异议，对证明事项有异议。该证据不能证明被告依法对申请人的行政申请进行处理，有点文学常识的都知道不予受理，根本就是没有进行调查处理，更没有作出具体的行政行为。同时被告在作出不予受理行政行为的时候，没有向原告告知不予受理的法律依据和法律法规，属于其行政行为没有法律依据应当依法撤销。 原告提交证据如下： 证据一：山东省青岛市崂山区人民法院（2016）鲁0212行初48号《行政判决书》； 证据二：青岛市青岛市中级人民法院（2017）鲁02行终684号《行政判决书》。 上述证据一、二证明：1、1952年1月16日青岛市人民政府颁发的第04056、04057、04058号《山东省土地房产所有证》合法有效，应该受到法律保护。2、原告是1952年1月16日的第04056、04057、04058号《山东省土地房产所有证》的所有人，具备行政诉讼主体资格，其合法权益应该受到法律保护。3、1952年1月16日的第04056、04057、04058号《山东省土地房产所有证》的内容全面详尽，四至清晰，面积准确。4、1952年1月16日的第04056、04057、04058号《山东省土地房产所有证》合法有效，被告没有按照国家对土地管理制度改制以后的《中华人民共和国土地管理法》的规定依法依履行职责，至今没有为原告所有、占用、使用、收益的，1952年1月16日青岛市人民政府向原告颁发的第04056号、04057号、04057号《山东省土地房产所有证》的宅基地“确认土地使用权”，属于严重的失职，损害了原告的合法权益。原告的涉案的宅基地解放前就为原告家庭所有占有使用收益，解放土改后于1952年国家确认还是属于原告家庭私有的宅基地，并颁发《山东省土地房产所有证》；“被告应该依法、依职权对原告涉案的原私有的宅基地，登记造册，核发证书。但是被告至今没有履行法定职责，为原告确认土地使用权，损害了原告的合法权益，原告申请被告确认宅基地使用权，即不是宅基地使用权的初始登记，也不是集体土地性质和使用人的的变更登记，而是根据国家土地政策的改变，要求被告履行法定职责，为原告原家庭私有的宅基地，依法重新登记造册为“集体所有的宅基地使用权”，并核发证书，原告的诉讼请求申请合情合理合法。5、证明被告应该履行行政职责，依法受理“原告的《确认并颁发宅基地使用证》”的行政请求，履行行政责任，作出具体的行政行为。 被告对原告提交证据质证意见为：对证据的真实性没有异议，但我们认为该两份判决只是对被告的行政管理职权以及被告处理原告登记申请所做出的程序性问题做出了审查，判决结果也仅是要求被告履行法定职责，并被对原告的权利进行实体确认。被告对原告的申请进行审查并作出本案的不动产登记不予受理告知书是依据现行法律即不动产登记暂行条例第22条第4项和不动产登记操作规范事项第4.8.2-5项规定依法作出的履行法定职责的行为。按现行规定，对土地的不动产登记要明确坐标界址点，原告所诉的地块地貌已发生重大变化，无法确定坐标点。且该地块已出让给第三人，在同一地块上也不能设定相互重复的土地使用权，因此不具备给原告土地使用权并发放土地使用证的条件。 本院对原、被告提交证据的真实性、合法性和关联性依法予以认定。经庭审质证，本院认定如下事实： 2016年5月29日，原告向被告提出办理土地使用权证的申请。原告起诉后，本院于2017年8月17日作出（2016）鲁0212行初48号行政判决书，判决被告针对原告的申请履行法定职责。2017年9月28日，山东省青岛市中级人民法院作出（2017）鲁02行终684号行政判决书，维持了（2016）鲁0212行初48号行政判决书。 2018年7月16日，被告作出《不动产登记不予受理告知书》（编号:201802），内容：王淑锦:2016年6月1日,你向我局提交了办理午山村539号集体土地使用证的信函(落款日期是2016年5月29日)你随函提交材料清单如下:1.便笺3张;2.证明复印件1张;3.身份证复印件1张;4.手绘住屋平面草图两张;5.土地房产所有证复印件3张。根据你提交的上述资料,结合(2016)鲁0212行初48号《行政判决书》判决查明事实和相关土地档案资料,我局查明如下事实:你提交的青岛市人民政府于1952年颁发的第04056号和04057号《山东省土地房产所有证》,载明权利人有“午山社街(村)居民王文竹、王中正、王巧、张氏、王叔珍、王叔早”王叔早系你的曾用名,你系第04056号和04057号《山东省土地房产所有证》上载明的权利人之一。其中,04056号证登记的宅基地面积为157.96平方米,04057号证登记的宅基地面积为349.53平方米(共计507.49平方米)。你申请办理的崂山区午山村539号宅基地使用权,位于崂山区午山社区旧村改造用地范围内。涉及的用地已于2005年依法征收为国有土地(文号为鲁政土字[2005]541号)，并且青岛鲁商置地发展有限公司已经依法取得前述旧村改造用地的土地使用权。你的崂山区午山村539号宅基地上的房屋已灭失。对此，我局认为：鉴于你申请登记的崂山区午山村539号宅基地使用权已被依法征收为国有，根据《物权法》第28条、9条，《不动产登记暂行条例》第二十二条第(四)项和《不动产登记操作规范(试行)》4.8.2-5项(申请登记的事项与不动产登记簿的记载相冲突的)之规定，对于你申请崂山区午山村539号宅基地使用权登记，我局决定依法不予受理。若你对不予受理的决定不服，可自收到本告知书之日起60日内向青岛市崂山区人民政府(地址：崂山区仙霞岭路18号，崂山区政府法制办公室)申请行政复议，或者在收到本告知书之日起6个月内向青岛市崂山区人民法院(地址崂山区云岭支路1号)提起行政诉讼。 另查明，山东省人民政府于2005年6月30日作出《关于青岛市崂山区城市建设用地的批复》（鲁政土字[2015]541号），同意征收崂山区中韩街道办事处集体建设用地46153平方米。2010年11月10日，青岛市人民政府作出《关于将崂山区滨海大道以东、规划环午山路以西、青岛二中以北、规划翠岭路以南部分国有建设用地使用权挂牌出让的批复》（青政地字【2010】482号文件），同意土地进行挂牌出让。 本院认为，自2015年3月1日起施行的《不动产登记暂行条例》第二条规定，本条例所称不动产登记，是指不动产登记机构依法将不动产权利归属和其他法定事项记载于不动产登记簿的行为。本条例所称不动产，是指土地、海域以及房屋、林木等定着物。第三条规定，不动产首次登记、变更登记、转移登记、注销登记、更正登记、异议登记、预告登记、查封登记等，适用本条例。依据上述规定，原告向被告申请办理的《宅基地使用权证》亦应当受上述条例的约束，即原告申请办理《宅基地使用权证》即为办理《不动产权属证书》，因此被告在告知书中，称原告涉案土地为“不动产”符合法律规定。依据山东省人民政府鲁政土字[2005]541号文件及青政地字【2010】482号文件，可以认定涉案土地的性质为国有性质并已挂牌出让。显然，在国有建设用地的土地上，已经不具备为原告办理集体土地使用权登记的条件。因此，被告以原告申请的土地登记事项与不动产登记簿的记载相冲突为由，对原告的申请作出不予受理决定，适用法律正确。被告在作出《不动产登记不予受理告知书》中告知了原告不予受理的法律依据为《物权法》第28条、9条，《不动产登记暂行条例》第二十二条第(四)项和《不动产登记操作规范(试行)》4.8.2-5项，原告所称被告作出行政行为无法律依据无事实依据。综上，原告的诉讼请求无事实和法律依据，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告王淑锦的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告承担。 如不服本判决，可于判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，交纳上诉案件受理费人民币50元，上诉于山东省青岛市中级人民法院。如在上诉期满后七日内未向本院交纳上诉案件受理费的，按自动撤回上诉处理。 审 判 长  贾瑞红 人民陪审员  李 宏 人民陪审员  胡朝群                            本件证明与原本核对无异                二〇一九年四月二十九日 书 记 员  李明瑶