浙江省温州市鹿城区人民法院行 政 判 决 书（2019）浙0302行初28号原告梅陈炎，男，1992年10月20日出生，汉族，住浙江省永嘉县。被告温州市公安局交通警察支队二大队，住所地浙江省温州市南浦路118号。法定代表人耳震云，大队长。委托代理人俞坚（特别授权），温州市公安局交通警察支队执法大队民警。委托代理人倪力（特别授权），该大队民警。原告梅陈炎不服被告温州市公安局交通警察支队二大队（以下简称温州交警二大队）道路行政处罚，向本院提起行政诉讼。本院于2019年3月6日受理后，依法组成合议庭，于2019年4月4日公开开庭进行了审理。原告梅陈炎，被告温州交警二大队的负责人吴捷及委托代理人倪力、俞坚到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告温州交警二大队于2018年10月8日对原告梅陈炎作出编号为3303021997767820的公安交通管理简易程序处罚决定书（以下简称被诉处罚决定），主要内容为：被处罚人于2018年10月8日8时24分，在江滨路东明路至飞××路段飞霞北路口处实施机动车违反禁令标志指示的违法行为（代码1344），违反了《中华人民共和国道路交通安全法》（以下简称《道交法》）第三十八条，依据《浙江省实施〈中华人民共和国道路交通安全法〉办法》第七十五条第一款第一项之规定，决定给予100元罚款。根据《机动车驾驶证申领和使用规定》，本次违法记3分。原告梅陈炎诉称，2018年10月8日，原告驾驶浙Ｃ×××××二轮摩托车在江滨路东明路至飞××路段路口被被告温州交警二大队的民警拦截，按要求出示驾驶证、行驶证后，民警以原告违反禁令标志为由作出被诉处罚决定，原告询问民警违反了哪个禁令标志？民警告知2013年2月发布的《关于经一步加强市区交通管理的通告》（以下简称《通告》）对该区或限制非市区牌照摩托车通行作了规定，并据此在特定路段设置了禁令标志，被告查阅了上述规范性文件，该《通告》第一条规定，全天二十四小时限制非市区牌照的摩托车在市区一定范围内通行。原告认为被诉处罚决定，事实调查不清、法律适用错误，具体如下：一、上述《通告》的内容无上位法依据，且损害公民的合法权益。1、《通告》规定摩托车禁行超出法律授权权限。原告查阅相关法律、法规，公安交通管理部门对限行、禁行的权力来自《道交法》第三十九条：“公安机关交通管理部门根据道路和交通流量的具体情况，可以对机动车、非机动车、行人采取疏导、限制通行、禁止通行等措施。遇有大型群众性活动、大范围施工等情况，需要采取限制交通的措施，或者作出与公众的道路交通活动直接有关的决定，应当提前向社会公告。”该规定明确了公安交管部门有作出限行或禁行的权利，但应注意两点：（1）从“根据道路和交通流量的具体情况”的条文表述来看，该措施在范围上具有局部性、在时间上具有临时性，比如某路段施工或遇大型活动的情况下，公安交管部门为了防止交通瘫痪对特定路段采取限行、禁行等措施，一旦具体情况消失、交通流量改善，公安交管部门就应该及时撤销限行、禁行的措施，恢复正常的交通秩序。（2）针对对象分为机动车、非机动车、行人，能否再细分不同车种（如摩托车）、不同区域牌照车种并无明确规定。在法律没有明确规定的情况下，执法机关是不可任意扩大自己的权利；且从《道交法》第一条维护交通秩序、提高交通效率的立法初衷，结合生活常识，在拥堵路段只有限行、禁行占用空间体积大的大型车辆才能缓和交通拥堵，符合立法的初衷，而对摩托的禁、限措施在缓解拥堵上也缺乏合理性。《通告》内容的发布，并未说明何种具体情形，且自发布之日一直长期存在，没有时间限制，且禁行的区域非特定路段而是整个市区中心部分，针对的对象为摩托车，且对市牌与非市牌摩托车禁行作出了区别对待；通过上述分析，显然《通告》扩大了作为法律的《道交法》授予公安交管部门的职权范围，将具体情形扩展为任何情形，将阶段性、局部性措施扩展至长期大范围措施，将针对对象机动车又划分为不同的车种对待，并无法律依据。2、《通告》违反了《行政许可法》、减损公民合法权益。《行政许可法》第八条规定“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可”，摩托车作为一种交通工具，它的价值在于公共道路上正常行驶，公民若交付了相应税费、保险费，领取上路摩托车牌照，就取得摩托车合法上路的行政许可，并根据相应法律法规考取二轮摩托车车型驾驶证，取得了驾驶摩托车的行政许可。城市道路交通属于稀缺性、公共性资源，《通告》以“设禁区”方式擅自改变了已获得的允许在城区道路上行驶的行政许可，变相剥夺了公民应有的合法权益。3、《通告》对必要性、可行性、合法性等内容未进行充分调研论证。《浙江省行政程序办法》第二十六条、《浙江省行政规范性文件管理办法》第九条，《温州市行政规范性文件备案审查办法》第九条规定了制定行政规范性文件时，应对规范性文件的必要性、可行性、合法性等内容进行充分调研论证，在起草过程中应当按照规定公开征求意见；而限摩、禁摩的必要性原告实在想不通。纵观周围的人包括原告本人出行驾驶汽车时，车厢内仅一人居多，副驾驶、后座基本空着是常态。有限的城市道路加之不断增长的汽车数量，只会导致通行越来越拥堵，出行难、停车难是常态。而摩托车的占地面积仅一般小汽车的四分之一，排量大多仅为150cc、250cc，为小型汽车的十分之一，故选择驾驶摩托车在环保上有助于减少二氧化碳的排放、在通行上有助于道路的顺畅。国内骑行摩托车的人分两种：一种是既拥有汽车又拥有摩托车的人，选择骑行摩托而不开车出行不仅方便了自己，也减少了交通压力，故各国政府都鼓励摩托车通行（美国、泰国、日本等，比如在2018年8月18日印尼雅加达亚运会开幕式上，印度尼西亚总统佐科骑着摩托入场，这种入场方式也是源于雅加达的堵车问题一直被称为是“特色”，故采用此种炫酷方式入场也是鼓励民众骑行空间占用较小的摩托出行）；另外一种是仅有摩托车的低收入群体，他们往返的地点多为偏僻的工地或山村，以及早出晚归的作息时间段，并不是都有公交路线安排，高昂的打车费更是承受不起，只能驾驶摩托车，若禁止了摩托车出行，严重影响了该批人群的出行状况。虽大多数人对摩托车的第一反应是危险，其实这样的认识原因起于电瓶车的高事故率。（对于电瓶车的设计速度达到一定程度，驾驶是需要考取驾照的）但实践中大多电瓶车驾驶者基本未考取驾驶证，也无法采取扣分等措施促使其遵守交通规则，仅仅是抓到现行对其作出小额的罚款，故规则意识、危险意识的薄弱导致电瓶车车主常常不穿戴骑行头盔、护具的情况下闯交通信号灯等违规行为而发生交通事故，而公众的认识大部分将电瓶车与摩托车混同。而对于摩托车的驾驶有严格要求，必须考取二轮摩托车驾驶证，交警在设卡查询时基本都要求摩托车驾驶者出示驾驶证件，故实践中大多摩托车驾驶者是经过专业的考试取得驾驶证件，若发生违规行为与汽车一样受扣减驾驶分数等举措所约束。故交通事故率高的本质是因为不遵守交通规则，若要治理这种现象应从本质着手，而不应一禁了之。二、被诉处罚决定事实调查不清。被告告知原告违反了禁令标志，但在涉案发生地，原告并未看见任何禁止摩托车驶入的标志。综上所述，被诉处罚决定适用依据错误，事实不清，故请求法院依法撤销被诉处罚决定，审查《通告》第一条规定的合法性。被告温州交警二大队辩称，一、原告梅陈炎驾驶牌号为浙Ｃ×××××的普通二轮摩托车于2018年10月8日8时24分许，在温州市鹿城区××与××路路口，因实施机动车违反禁令标志指示（禁止通行）的违法行为被我大队民警查获。民警经口头告知适用简易程序当场作出被诉处罚决定，并交由原告签收。上述事实有民警执法记录仪视频、处罚决定书等证据予以证实。二、关于《通告》的合法性问题。1.《通告》制定的具体背景。2011年，温州市委、市政府经过召开听证会、座谈会，并广泛征求社会各界意见后，发布了《关于在市区开展城市转型发展破难攻坚的大行动的实施意见》（温委〈2011〉6号）。该《实施意见》认为市区“四小车”（机动三轮车、残疾车、摩托车、人力三轮车）严重影响交通秩序和城市形象、造成交通拥堵和安全隐患问题。为了贯彻前述《实施意见》，温州市公安局于2011年5月27日，发布了《关于限制摩托车在市区部分区城路段行驶的通告》。2013年，我支队在此基础上制定了《通告》，进一步加强市区交通管理。2.《通告》具有合法性。《通告》是根据《道交法》结合温州道路交通管理实际依法制定的，符合法律规定。该法规定了公安机关交通管理部门有权根据道路和交通流量采取限行、禁行措施。你认为“针对对象仅分为机动车、非机动车、行人，而不能另行区分摩托车”这是误解了该法第三十九条。从法理上讲，对机动车采取限制通行，当然是包括对部分机动车限制通行的意思。从实践上讲，全国各大城市禁行区都是限制部分具体车型通行，从来没有限制所有机动车的。《道交法》第八条规定：国家对机动车实行登记制度。机动车经公安机关交通管理部门登记后，方可上道路行驶。根据该法条，车辆取得号牌，才能上路行驶，但是并不意味所有道路都可以行驶。因为《道路交通安全法》第三十八条规定车辆、行人应当按照交通信号通行。因此，在设置了禁止通行禁令标志的道路上，相关车辆尽管上了号牌，依然不能通行。《通告》即是公安机关交通管理部门根据道路和交通流量的具体情况，在禁行区与非禁行区路段设置禁令标志后，依法向社会进行公告的载体。综上所述，《通告》内容合法，被诉处罚决定并无不当，请求依法驳回原告的诉讼请求。经审理查明，2013年2月28日，温州市公交局交通警察支队发布《通告》{全称为《关于进一步加强市区交通管理的通告》，文号为温公交［2013］41号}，内容如下：为进一步加强市区交通管理，根据《中华人民共和国道路交通安全法》的有关规定，现就市区机动车交通管理工作有关事项通告如下：一、主城区北以瓯江为界，东至三洋大道、上江路、蒲中路、会展路、香源路，西至娄东大街、翠微大道、双南线、泰力路，南至瓯海大道（不含三垟大道、上江路、蒲中路、翠微大道、双南线、泰力路、瓯海大道）环线范围内的道路及瓯江路（香源路-龙腾路、七都大桥，每日7时至22时，禁止教练车、大中型营运载客汽车（公交车、旅游车除外）、重中型载货汽车、非市区牌照载货汽车通行；全天24小时，禁止非市区牌照的二轮摩托车（执法、抢险、邮政车辆除外）、拖拉机、低速载货汽车、三轮载货汽车、剧毒化学品运输车通行；禁止机动车鸣放喇叭（禁鸣区域向东延伸至龙腾路。除交通高峰时段（每日上午7时至9时，下午16时至20时）外，允许载货汽车（低速载货汽车、三轮载货汽车除外，下同）。经六虹桥路、划龙桥西路出入六虹桥货运市场及吴桥工业区；允许运送农贸产品载货汽车经六虹桥路、市山南路、锦绣路出入浙南农贸市场。……十、本通告自2013年3月5日起开始实施，原有相关通告同时废止。本通告由温州市公交局交通警察支队负责解释。2018年12月8日8时24分许，原告梅陈炎驾驶非温州市区牌号的浙Ｃ×××××普通二轮摩托车，行经鹿城区江滨西路与飞霞北路路口，被被告温州交警二大队执勤的民警邵阳健查处。民警当场适用简易程序，告知原告其实施了机动车违反禁令标志指示通行的违法行为。原告提出相关禁令标志限制了公民的通行权，不合法。民警未采纳该意见，向原告作出被诉处罚决定，并送达原告。原告不服，向本院提起本案诉讼。以上事实有当事人提交的身份证、处罚决定书、《通告》、执法记录仪视频、民警出具的执勤经过、警官证等证据在案佐证。本院认为，一、根据《道交法》第五条第一款、《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》第一百零九条第一款的规定，被告温州交警二大队具有对其管辖范围内的道路交通安全违法行为予以罚款的职权。二、《道交法》第三十九条规定：“公安机关交通管理部门根据道路和交通流量的具体情况，可以对机动车、非机动车、行人采取疏导、限制通行、禁止通行等措施。遇有大型群众性活动、大范围施工等情况，需要采取限制交通的措施，或者作出与公众的道路交通活动直接有关的决定，应当提前向社会公告。”温州市公交局交通警察支队作为温州市辖区内交通管理部门，依据上述法律所赋予的职权，于2013年2月28日《通告》，自2013年3月5日起，限制非温州市牌照的摩托车在温州市内一定范围的道路行驶，并在限行与非限行界限处的主要道路入口设置禁止非温州市牌照的摩托车通行的交通标志，符合法律规定，故《通告》第一条可以作为认定原告违法的相关依据。原告梅陈炎主张《通告》违法，理由不能成立，本院不予支持。三、根据《道交法》第二十五条第二款的规定，交通信号包括交通信号灯、交通标志、交通标线和交通警察的指挥。该法第三十八条规定，车辆、行人应当按照交通信号通行；遇有交通警察现场指挥时，应当按照交通警察的指挥通行；在没有交通信号的道路上，应当在确保安全、畅通的原则下通行。本案中，被告通过《通告》向社会公告了禁止非温州市区牌照的二轮摩托车等车辆全天24小时驶入温州市区一定范围等的限制措施。江滨西路与飞霞北路路口在上述禁行区内，原告驾驶非市区牌照的普通二轮摩托车进入该路口，属于违反禁令标志指示，故被诉处罚决定认定事实清楚、证据充分。原告提出违法行为发生地未设置禁令标志不应处罚的主张，理由不能成立，本院不予支持。四、根据《浙江省实施〈中华人民共和国道路交通安全法〉办法》第七十五条第一款第一项的规定，不按交通标志、标线通行的，处一百元罚款。另根据《机动车驾驶证申领和使用规定》第六十六条第一款的规定，对机动车驾驶人的道路交通安全违法行为，处罚与记分同时执行；该规定的附件4《道路交通安全违法行为记分分值》第三条第一款第（八）项规定，驾驶机动车违反禁令标志、禁止标线指示的一次记3分。本案被告对原告的违法行为处以一百元罚款并记三分，适用法律正确。综上所述，原告提出《通告》第一条不合法的主张，理由不能成立，本院不予支持。该《通告》第一条应当作为认定行政行为合法的依据。被诉处罚决定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确。原告要求撤销被诉处罚决定并要求退还100元罚款的诉讼请求，缺乏事实与法律依据，依法应予驳回。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告梅陈炎的诉讼请求。本案受理费50元，由原告梅陈炎负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省温州市中级人民法院。审 判 长  李 元审 判 员  麻永和人民陪审员  伊婷婷二〇一九年四月十五日书 记 员  黄家铭附：本判决所依据的法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百四十九条第一款人民法院经审查认为行政行为所依据的规范性文件合法的，应当作为认定行政行为合法的依据；经审查认为规范性文件不合法的，不作为人民法院认定行政行为合法的依据，并在裁判理由中予以阐明。作出生效裁判的人民法院应当向规范性文件的制定机关提出处理建议，并可以抄送制定机关的同级人民政府、上一级行政机关、监察机关以及规范性文件的备案机关。