广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2017）粤行赔终19号上诉人（原审原告）：张超桂，男，汉族，1955年5月13日出生，住广东省珠海市金湾区。委托代理人：陈清华，广东润鹏律师事务所律师。委托代理人：李钊，广东经纶律师事务所律师。上诉人（原审被告）：珠海市人民政府。住所地：广东省珠海市香洲区人民东路2号。法定代表人：姚奕生，市长。委托代理人：林海涛，珠海市司法局工作人员。委托代理人：张慎谋，珠海市自然资源局工作人员。上诉人（原审第三人）：珠海市自然资源局。住所地：广东省珠海市香洲区吉大九州大道中2002号。法定代表人：王朝晖，局长。委托代理人：李军华，广东友邦方达律师事务所律师。委托代理人：唐文雄，珠海市自然资源局工作人员。上诉人张超桂诉上诉人珠海市人民政府（以下简称珠海市政府，原审被告）、珠海市自然资源局（原珠海市国土资源局，原审第三人）行政协议纠纷一案，张超桂、珠海市政府、珠海市自然资源局均不服广东省中山市中级人民法院（2016）粤20行初47号行政判决，分别向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，1996年9月26日，原珠海市国土局西区国土分局作为甲方与乙方珠海市当康水产有限公司（下称当康公司，后变更为珠海市九龙汇水产有限公司，以下简称九龙汇公司）签订《合作完成平沙三虎围垦工程合同书》，鉴于平沙三虎围垦工程原属珠海市平沙区所围，因该区资金紧缺，根据市土地审批委员会的批示，由原珠海市国土局西区国土分局实行征收，交由当康公司筹资继续完成围垦工程。工程预定投入外围堤3200万元建设费，施工期为三年；工程款由当康公司利用该围水产养殖收入作抵偿，生产养殖期为15年。在生产养殖期内，如遇国家建设需要征用该围，当康公司必须服从，甲方给予补偿乙方投入资金，另加补偿总额的银行同期贷款利息一年，青苗补偿按征用时市政府的有关补偿标准给予补偿，剩余面积继续由乙方生产。承包期满后，如国家建设尚未使用或尚未完全使用该围，甲方将该围无偿收回，乙方的围垦工本费、维修费、整治费及青苗附着物费等甲方不作补偿。在同等条件下，优先由乙方继续承包。根据广珠铁路的规划，铁路走向会从该围的北堤经过，对围内水面生产养殖影响不大，因此，甲方对乙方因铁路建设影响不作补偿。1998年7月8日，原珠海市国土局西区国土分局作为甲方与当康公司、广州市海珠区海联经济发展公司（以下简称海联发展公司）作为乙方签订《合作完成平沙三虎围垦工程补充合同》，将海联发展公司纳入三虎围垦工程中，约定因受前期征收时间及工程设计时间影响，将施工期三年改为从1998年4月15日起至2001年4月14日止。并明确如当康公司、海联发展公司采用分包或者转包方式投入资金，必须将分包或转包合同报甲方登记。1999年3月16日，张超桂与海联发展公司签订《咸围承包合同》，海联发展公司将珠海市平沙区三虎8号北半围交张超桂承包使用，承包期16年，自2000年1月1日至2016年1月1日止。2000年12月2日，张超桂与海联发展公司签订承包合同，承包珠海市平沙区三虎8号南半围，承包期自2001年4月15日至2016年4月15日。两份合同均约定，在承包期内，如遇国家征收，张超桂必须无条件服从，如国家对承包咸围有补偿的，青苗费补偿全部归张超桂，围内建设补偿全部归张超桂，围内土堤（除南大堤外）的补偿海联发展公司占15%，张超桂占85%。南大堤的建设补偿，按15年计算，征收期前补偿属海联发展公司，后期属张超桂，按15年折旧计算。承包期满后，海联发展公司无条件收回咸围，对张超桂在承包范围内的全部投资不作补偿。2005年12月21日，珠海市土地管理领导小组第40次会议研究决定，由原珠海市国土资源局收回平沙三虎养殖围8号围167万平方米用地。2006年7月25日，原珠海市国土资源局发出珠国土公告[2006]15号《关于珠海市金湾区平沙三虎围8号养殖围养殖面积、养殖种类等申报公告》，根据上述会议决定，收回金湾区平沙三虎围8号养殖围，公告权利人应在2006年7月26日至2006年7月31日申报相关权利内容。张超桂在本案诉讼中提供了一份标注为“自存”的其于2006年7月30日填写的《珠海市金湾区平沙三虎围8号养殖围养殖面积、养殖种类等申报登记表》（以下简称《申报登记表》），申报提交资料包括《工程及咸围承包合同》《咸围承包合同》《支付租金收据》及权属人身份证，申报的内容包括：1.虾、蟹、鱼，2698亩，高产期（养殖第五年）；2.蚝，2698亩，高产期（养殖第五年）；3.海堤，长1536米，大闸（2米以上13个），小闸（1.9米以下25个），金湾国土分局有数据；4.堤内建筑物、挖泥船、勾机船、运输车、生活车、快艇、机船、木船、渔具等若干（具体数量在该表所附申报内容表中列举）。2007年10月20日，海联发展公司与广州市海联水产养殖有限公司（以下简称海联水产公司）签订授权委托书，海联发展公司全权委托海联水产公司与原珠海市国土资源局签订平沙三虎围存量建设用地收地合同，代收代支收地补偿款及有关收地业务和对三虎围日后全面管理，代理期限至三虎围收地全部完成为止。2007年10月26日，原珠海市国土资源局与九龙汇公司、海联水产公司签订《收回平沙三虎围存量建设用地协议书》，根据2006年珠海市土地管理领导小组第40次会议及2007年2月1日珠海市政府有关会议关于收回平沙三虎围5、6、7、8号养殖围内的存量建设用地的决定，经原珠海市国土资源局分别以珠国土字[2007]320号和[2007]367号文将有关情况上报珠海市政府，确定收地补偿综合价格为每亩9425元。双方达成协议如下：1.协议收回土地为现状土地，收地补偿标准是按土地现状确定的综合补偿单价标准；2.根据珠海市国土测绘大队提供的测量报告，收回养殖围应补偿的总面积为10639.28亩；3.根据原珠海市国土资源局的请示、珠海市三虎围存量建设用地收地协调小组的意见和珠海市政府领导的批示，按现状收回平沙三虎围养殖围的综合补偿单价为9425元/亩（其中青苗补偿费4025元/亩、围内开发补偿费2300元/亩，其余为外围大堤建设补偿费及其他补偿费用），除此之外，不再作其它任何补偿；4.根据上述规定，补偿总额为10639.28亩×9425元/亩=100275214元；5.上述补偿费分二期支付，第一期90275214元在本协议签订后30日内支付，余款1000万元作为第二期补偿款在九龙汇公司、海联水产公司履行协议义务后按照约定支付。而对于九龙汇公司和海联水产公司的义务，该协议约定包括自原珠海市国土资源局将第一期补偿款存入专用账户起一个月内，两公司负责清场完毕，将土地交给政府，今后不得再提出任何异议；原珠海市国土资源局根据两公司提供的清场进程和分包户及养殖户签名认可的材料等，将补偿款直接支付给分包户或养殖户，如分包户或养殖户不履行清场义务及办理领取补偿款，两公司应向公证机构申请办理提存公证，将应支付的补偿款存入公证机构的提存账户，自提存之日起视为已将补偿款支付给分包户或养殖户。2007年11月2日，原珠海市国土资源局与九龙汇公司、海联水产公司又签订了一份《收回平沙三虎围存量建设用地补充协议书》，将原协议书的补偿标准补充为按现状收回平沙三虎围养殖围的综合补偿单价为9425元/亩（其中青苗补偿费4025元/亩、围内开发补偿费2300元/亩，其余为外围大堤建设补偿费及按文件政策规定的临时棚屋补偿费），除此之外不再作任何其它任何补偿。2008年8月25日，原珠海市国土资源局向九龙汇公司、海联水产公司及各分包户或养殖户发出珠国土字[2008]872号《限期清场通知》，称根据市土地管理领导小组第40次会议的决定，原珠海市国土资源局于2007年3月9日发出《关于收回三虎围存量建设用地的通知》，收回了位于平沙三虎围5、6、7、8号养殖围的存量建设用地。按照原珠海市国土资源局与九龙汇公司、海联水产公司签订的《收回平沙三虎围存量建设用地协议书》，两公司应通知分包户或养殖户领取补偿款及限期清场，如分包户或养殖户不按期履行清场义务及办理领取补偿款手续，则两公司应向公证机构申请办理提存公证，将应支付给分包户或养殖户的补偿款存入公证机构的提存账户后及时履行清场义务。根据《珠海市土地管理条例》第二十三条、第二十四条的有关规定，通知如下：一、限两公司及相关分包户或养殖户于2008年8月29日前搬出平沙三虎围8号养殖围，将土地交回给政府使用。二、逾期不清场搬迁，市政府将组织相关部门进行清场。2008年11月7日，海联水产公司向张超桂发出《通知》，称：根据原珠海市国土资源局2008年10月24日的通告及双方签订的《咸围承包合同》，海联水产公司对三虎围8号养殖围内2543亩补偿款进行了分配，张超桂一直未确认数额并领取款项，现将分配方案及有关事项通知如下：北半围面积925.714亩，围内开发费按照2300元每亩补偿计2129142.20元，青苗费按照4025元每亩补偿计3725998.85元;南半围面积1365.799亩，围内开发费补偿2670137.05元，大堤建设费按照15年2900元每亩补偿9年共计2376572.21元，青苗费补偿5497340.98元，杉皮棚按照115元每平方米补偿426.37平方米共计49055.55元，砖瓦屋按照400元每平方米补偿98.2平方米，共计39280元，合计总补偿款共16487526.84元。公河面积251.487亩按合同第6条第9款之规定属公司所有。通知张超桂在收到通知之日起3日内到海联水产公司三虎围综合管理处办理领取款项的手续，逾期海联水产公司将同意原珠海市国土资源局的决定，将补偿款进行提存公证。2008年11月19日，珠海市金湾区公证处出具公证书，海联水产公司将上述通知中提及的补偿给张超桂的补偿款16487526.84元委托原珠海市国土资源局划入该公证处提存账户予以提存，因该补偿款张超桂一直拒绝予以确认及领取，自提存之日起，海联水产公司所欠张超桂的上述债务已经履行，如提存标的与债的标的不符，提存受领人因此原因拒绝受领提存物则不能产生提存的效力。2012年5月15日，张超桂领取了上述提存款项本息合计17102999.71元。本案诉讼中，张超桂向原审法院提交了一份签订于2007年6月21日的《备忘录》，该备忘录签订的人员包括珠海市政府的代表谢汝党及金湾区政府的代表邓潘任、原珠海市国土资源局的代表、平沙三虎围8号养殖围的代表钟林耀，备忘录的内容为：一、基于三虎围8号养殖围的养蚝实际，双方同意在每亩补偿1千元搬迁费的基础上适当提高蚝田搬迁补偿标准。二、海泉湾一期吹填工程对三虎围8号围造成污染问题，双方同意，适当提高一点污染补偿标准。三、请钟林耀做好张超桂及其他股东的解释工作，充分体谅、支持政府的收地工作，在2007年6月底前完成收地和补偿工作。四、钟林耀投资的企业在珠海金湾发展和投资，珠海市政府、金湾区政府将全力支持，给予政策、法律赋予的所有优惠条件。2007年6月25日，珠海市政府的代表谢汝党、原珠海市国土资源局的代表及金湾区政府的代表与张超桂签订了一份《平沙三虎围8号养殖围收地补偿初步协议》（以下简称《初步协议》），协议如下：一、双方同意三虎围应补偿面积以实际测量为准，测量时以该围外堤各拐点围成面积计算。二、双方同意对8号围的补偿项目包括外大堤建设费及按相关约定需补偿的大堤建设费一年的利息、鱼塘开发费（围内开发费）、鱼虾蟹青苗补偿费、附作物补偿费、与鱼虾蟹混养的蚝的补偿费、按规定应补偿的设施设备费等。三、因三虎围外大堤建设工程至今尚未办理竣工验收，其投资总额尚未最后确定，双方同意外大堤建设费以实际验收方量、再按2004年度的工程造价（三类）计算外大堤投资总额，并按有关规定给予补偿，应付的一年利息按计算所得的大堤建设费补偿额及中国人民银行同期同类贷款利率计算贷款利息。四、对于鱼塘开发费及鱼虾蟹青苗补偿费，双方同意按珠府[2002]134号规定标准适当上浮计算，分别有以下方案：1.按现行市政府有关规定，鱼塘开发费及鱼虾蟹青苗补偿费是在珠府[2002]134号规定标准的基础上，按珠府常字[2006]10号文规定上浮15%计算，即按珠府[2002]134号文标准的1.15倍计算。2.张超桂要求鱼塘开发费及鱼虾蟹青苗补偿费按珠府[2002]134号文标准的1.8倍计算给予补偿。市政府、市国土资源局、金湾区政府代表同意按珠府[2002]134号文标准的1.3倍的方案报市政府研究审定。此外，张超桂希望增加一个按珠府[2002]134号文标准的1.5倍计算该两项补偿费的方案报市政府审定。双方同意待市政府在上述按三个方案中审核确定具体方案后，计算8号围鱼塘开发费和鱼虾蟹青苗补偿费。五、为生产服务的临时棚等附着物补偿费和按规定应补偿的设施、设备、工具等的补偿费，亦以珠府[2002]134号文标准为基础，按上述第四条市政府审核确定的上浮幅度适当上浮给予补偿。六、与鱼虾蟹混养的蚝的补偿标准，待张超桂进一步商议，提出方案供双方协商确定具体补偿标准，报市政府批准后执行。七、双方同意加快工作进程，力争在2007年6月底前完成8号围收地补偿工作。张超桂认为珠海市政府随后的补偿，即公证提存的补偿款项没有按照该《初步协议》的精神落实，遂于2015年12月4日向原审法院提起本案行政协议之诉，请求判令：1.被告珠海市政府履行2007年6月25日《初步协议》；2.被告珠海市政府向原告支付收地补偿款7655.146万元，并依法对征收后剩余十年承包期的经营损失作出补偿决定；3.被告珠海市政府向原告给付收地补偿款利息，按中国人民银行同期贷款基准利率计算，从2007年7月1日计至实际给付之日止，暂计至2015年6月30日止为3400万元；4.本案的诉讼费用由被告承担。张超桂同时对珠海市政府实施海泉湾吹沙填土工程造成其损失提起行政赔偿诉讼，原审法院认为该行政赔偿诉讼与其所诉的行政协议纠纷是两个不同的诉，遂对两诉进行分案处理。分案后，张超桂以已有充分证据证明珠海市政府已有赔偿承诺，有关吹沙填土赔偿之诉需与珠海市政府协商以非诉讼途径解决本案争议为由，向原审法院提出撤诉申请，原审法院以（2016）粤20行初51号行政裁定准许张超桂撤回对该行政赔偿案的起诉。原审法院另查明，张超桂因不服原珠海市国土资源局收回平沙三虎围用地并限期清场的行为，曾于2008年9月12日向珠海市金湾区人民法院提起诉讼，该案被告为原珠海市国土资源局，第三人为海联水产公司及海联发展公司，该案经珠海市金湾区人民法院审理，认为张超桂所诉的《限期清场通知》对其不具有行政法意义上的权利和义务关系，不属于可诉的行政行为，遂以（2008）金行初字第13号行政裁定驳回张超桂的起诉。该案经珠海市中级人民法院二审审理，认为依据《珠海市土地储备办法》第二十条的规定，土地使用权人逾期不按补偿合同交付土地的，原珠海市国土资源局可对场地予以清理。原珠海市国土资源局发出《限期清场通知》的行为属于履行职责的行政行为，该行为只是通知张超桂应限期清场，逾期不清场，珠海市政府将组织相关部门进行清场，至于如何清理场地，采取什么样的措施，该通知并没有做出决定，因此，该通知没有对张超桂的权利义务产生实际影响。由此，珠海市中级人民法院以（2009）珠中法行终字第15号行政裁定驳回张超桂的上诉，维持原审裁定。原审法院再查明，根据张超桂提供的广州市工商局的商事登记基本信息，海联水产公司已于2011年10月27日变更登记为广州市庚河贸易发展有限公司（下称庚河公司），为何耀池一人独资的一人有限责任公司，庚河公司又于2014年2月14日解散注销。而海联发展公司则早于2004年11月25日因不按照规定接受年度检验被吊销营业执照。原审法院认为，本案为张超桂要求履行其认为与珠海市政府签订的《初步协议》所产生的行政协议纠纷。该协议的产生背景即为原珠海市国土资源局与九龙汇公司、海联水产公司签订的《收回平沙三虎围存量建设用地协议书》及补充协议书，该协议书及补充协议书从内容上看为一份土地使用权收回协议，即张超桂所诉的《初步协议》是基于原珠海市国土资源局收回平沙三虎围用地所引致的一系列行政行为而产生的。该协议融入了行政职权，故审查该协议是否为已成立的行政合同及是否具备可履行性，不能如对待普通民事合同一般，仅从合同的有效性出发进行审查，而应首先从该协议所基于的行政行为入手，在审查相关行政行为的合法性的基础上评判该合同纠纷所涉及一系列问题。首先，对于原珠海市国土资源局收回平沙三虎围存量建设用地行为的合法性问题。从平沙三虎围用地的利用情况看，是珠海市政府通过其土地管理部门原珠海市国土资源局将尚未经过国有建设用地初始出让程序的平沙三虎围土地，通过与九龙汇公司、海联发展公司（后为海联水产公司）签订合作围垦合同的形式，将土地使用权交予两公司，两公司再将土地发包给养殖户围垦使用，张超桂即如此获得了平沙三虎围8号围土地的围垦使用权。原珠海市国土资源局收回平沙三虎围用地是在张超桂15年围垦使用期未满时收回的，虽然在原珠海市国土资源局与海联发展公司的合作合同中或者海联发展公司与张超桂的承包合同中均约定承包期内如遇国家征收土地，承包户必须无条件服从，但是原珠海市国土资源局作为政府调控管理土地资源和执行土地政策的土地管理部门，在收回国有土地使用权的过程中负有合法收回土地的义务。而从原珠海市国土资源局与九龙汇公司、海联水产公司签订的《收回平沙三虎围存量建设用地协议书》及补充协议书看，合同的主体排除了如张超桂这样的三虎围用地承包围垦使用人的参与；合同有关补偿的范围和标准均由原珠海市国土资源局根据珠海市政府的有关文件或会议确定，即将收地补偿方案约定为不得协商的合同条款，使合同相对方及如张超桂这样的土地使用人失去了对收地补偿方案的对等协商性。而原珠海市国土资源局这样收回国有土地使用权的方式，亦不符合《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定。由此，原审法院确认原珠海市国土资源局通过签订《收回平沙三虎围存量建设用地协议书》及补充协议书的形式收回平沙三虎围存量建设用地的收地行为违法。但是基于行政诉讼对于行政行为合法性审查与效力性审查相分离的特点，鉴于平沙三虎围建设用地属于国家未进行土地使用权出让的存量建设用地，国有建设用地未经法定形式出让或划拨不得擅自使用，故对于原珠海市国土资源局收回该建设用地的承包使用之效力结果原审法院予以确认。第二，基于原珠海市国土资源局收回平沙三虎围存量建设用地的行为方式违法，张超桂在约定的15年承包期未满之际因违法的收地方式失去了平沙三虎围8号养殖围土地的围垦使用权，应当获得合法的补偿。而张超桂因在上述原珠海市国土资源局与海联水产公司签订《收回平沙三虎围存量建设用地协议书》及补充协议书时未作为补偿主体参与其中，失去了对合同权利义务的对等协商性，同时基于合同的相对性原则，原审法院认为原珠海市国土资源局与海联水产公司约定的补偿范围和补偿标准对于张超桂不具有约束性。张超桂作为平沙三虎围8号养殖围土地的实际承包使用人，与原珠海市国土资源局收回平沙三虎围建设用地的行政行为有直接的利害关系，张超桂有权直接向原珠海市国土资源局或者决定收回该建设用地的珠海市政府要求补偿。至于应补偿的范围，由于原珠海市国土资源局没有与张超桂协商确定，但却给予了所有养殖承包户申报财产的权利，张超桂亦进行了申报。对于张超桂提供的2006年7月30日的申报登记表，由于珠海市政府及原珠海市国土资源局均不能反证其虚假，而事隔多年导致原审法院亦不能对张超桂当时承包经营的财产予以评估，故原审法院采纳该申报登记表，对其内容应作为原珠海市国土资源局应予补偿的财产范围予以确认。第三，对于张超桂主张珠海市政府应予履行的《初步协议》，虽然该协议在形式和内容上看均不是一个具备完整履行要素的补偿协议，但是与张超桂签订协议的珠海市政府代表为珠海市当时一直负责处理平沙三虎围用地收地工作的珠海市政府副秘书长谢汝党，协议内容中的补偿标准多次以珠海市政府的文件为标准。同时鉴于原审法院上述认定，张超桂有权参与到之前原珠海市国土资源局收回土地的补偿协商中而未参与，珠海市政府与张超桂之间关于补偿方案的协商所产生的这份协议，应当作为张超桂行使权利的救济。由此，原审法院确认该《初步协议》为关于补偿标准的对双方均有拘束力的协议，珠海市政府、原珠海市国土资源局应当按照张超桂提供的上述2006年7月30日的《申报登记表》作为收回张超桂使用土地的财产补偿范围，以《初步协议》协商确定的补偿标准对张超桂进行补偿。而对于《初步协议》中双方未商定的部分，由原审法院予以酌定补偿标准，即鱼塘开发费及鱼虾蟹青苗补偿费酌定为按珠府[2002]134号文标准的1.5倍予以补偿；为生产服务的临时棚等附作物补偿费和按规定应补偿的设施、设备、工具等酌定为按珠府[2002]134号文标准的1.5倍予以补偿；与鱼虾蟹混养的蚝的补偿标准，由于张超桂没有举证曾在该初步补偿协议后有提供方案供珠海市政府审定，原审法院酌定为同按鱼虾蟹的标准进行补偿。珠海市政府、原珠海市国土资源局应当按照《初步协议》中双方约定的补偿标准及原审法院上述酌定的补偿标准，以张超桂提供的2006年7月30日的《申报登记表》为核定财产范围，计算补偿总价款，扣减张超桂已经领取的补偿款16487526.84元后，将余额支付给张超桂，并应以该余额为基准，支付自2007年7月1日起（即《初步协议》签订之次月起）按照中国人民银行同期贷款利率计算的逾期付款利息给张超桂。而对于张超桂主张的收回土地导致其剩余十年的承包经营期逾期收益损失，因张超桂在与海联发展公司签订承包合同时已预知承包期内随时可遇土地被征收，即对该损失应有预见，而合同的逾期利益损失应向其合同相对方主张，故原审法院对于其该请求不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十三条的规定，判决：一、被告珠海市人民政府、第三人珠海市国土资源局应于本判决发生法律效力之日起十日内向原告张超桂支付因履行《平沙三虎围8号养殖围收地补偿初步协议》而应支付的收地补偿款余额及逾期付款利息。具体计算方法为：以张超桂提供的2006年7月30日的《珠海市金湾区平沙三虎围8号养殖围养殖面积、养殖种类等申报登记表》为补偿财产范围，其中，1.外大堤建设费按2004年度的工程造价（三类）计算投资总额，并应付当年度一年的利息，按照中国人民银行同期同类贷款利率计算；2.鱼塘开发费及鱼虾蟹蚝青苗补偿费按珠府[2002]134号文标准的1.5倍予以计算；3.为生产服务的临时棚等附作物补偿费和按规定应补偿的设施、设备、工具等按珠府[2002]134号文标准的1.5倍予以补偿。按上述标准计算补偿总价款后，扣减张超桂已经领取的补偿款16487526.84元，以该余额为基准，自2007年7月1日起按照中国人民银行同期贷款利率计算的逾期付款利息，计至实际清偿之日止。二、驳回张超桂的其余诉讼请求。张超桂不服原审判决，向本院提起上诉称：1.一审判决虽然明确了收地补偿款的计算方法及依据，但未计算出具体金额，理应在明确计算方法及依据时一并确定具体的金额。判决具有确定力，即具有不可争辩性，判决应当终局性地确定当事人之间的实体权利或者法律关系，没有异议或者矛盾，从而避免产生新一轮的诉讼。一审判决明确了收地补偿款的计算方法和依据，应当在此基础上确定出具体的金额，以定纷止争。另，判决具有执行力，本案属于给付判决，当义务人不依照判决确定的内容履行应当履行的义务时，权利人有权申请人民法院强制执行，因为第一判项的具体数额未明确，可能导致将来执行的困难，因此，从维护判决执行力的角度，应明确具体的金额。2.一审判决对于收地补偿款逾期付款利息计算有误，应当纠正。珠海市政府和原珠海市国土资源局应当支付收地补偿款的时间为2007年7月1日，在2012年5月15日，上诉人领取了16487526.84元，剩余部分至今未付。因此，计算逾期付款利息，应当分段计算。第一段，以收地补偿款总价款为计算基准，自2007年7月1日起至2012年5月15日止，按照中国人民银行同期贷款利率计算；第二段，以收地补偿总价款扣减张超桂已经领取的16487526.84元后的余额为基准，自2012年5月16日开始，计算至实际清偿之日止，按照中国人民银行同期贷款利率计算。3.一审判决未判令珠海市政府和原珠海市国土资源局对被征收后剩余十年承包期的经营损失作出补偿决定，显属错误。首先，已有证据证明，珠海市政府和原珠海市国土资源局对征收后上诉人剩余十年承包期的经营损失进行补偿，多次作出过明确的意思表示，对此，一审判决应当确认。而且，一审判决的补偿，仅仅是对成本（包括基础设施方面的建设费用）的补偿，而上诉人作为生产经营主体，因为收地造成了其经营权的被剥夺，造成的实际损失，显然既包括了养殖及开发成本，还包括了经营收入损失和利润损失，依照损失填补原则，应当全面填平上诉人的损失。另外，上诉人作为政府招商引资项目的投资人，其在投资时抱着对政府行为延续性的期待和信赖，因此按照预期的承包期届满所能获得的收益进行了巨额投资，正因如此，应当按照预期在期限届满时所能获得的收益进行完整的补偿，这样才能保护投资人的期待利益和信赖利益。一审判决认定上诉人在签订合同时能够预见征收损失，该损失应向合同相对方主张，系明显错误，而且显失公平。因此，请二审法院纠正一审判决的错误，判令珠海市政府和原珠海市国土资源局对征收后剩余十年承包期的经营损失作出补偿决定。4.一审判决对行政行为合法性审查和效力性审查相分离的做法，于法无据，应当宣告行政行为及行为后果无效。一审法院认为，虽然行政行为违法，但行为后果有效。上诉人认为行政行为的有效性取决于其合法性，本案中行政机关的行政行为，具有严重的违法性，严重违反依法行政的各项要求，不符合有关的宪法原则或者法律制度的基本观念，因此必然导致行为结果的无效，而且应当是自始无效，无效性指向将来。对于严重的违法行为，行为人必须承担制裁性的法律后果，如果对行为后果不宣布无效，是对行政机关的纵容，将导致行政机关故意违法，导致依法行政、法治国家和保护公民基本财产的基本法律制度得不到落实。因此，请求二审法院认定珠海市政府和原珠海市国土资源局行政行为无效，行为后果也无效，纠正一审判决的瑕疵和错误，支持上诉人的上诉请求：1.维持一审判决第一判项中关于收地补偿款余额的判决，请求确定该款的具体金额。2.改判一审判决第一判项中关于收地补偿款逾期付款利息的判决，并按照第一判项收地补偿款总价款为计算基准，自2007年7月1日起至2012年5月15日止，按照中国人民银行同期贷款利率计算逾期付款利息；按照第一判项的收地补偿总价款，扣减上诉人已经领取的补偿款16487526.84元后的余额为基准，自2012年5月16日开始，计算至实际清偿之日止，按照中国人民银行同期贷款利率计算逾期付款利息。珠海市政府不服一审判决，向本院提起上诉称：（一）本案不属于行政诉讼受案范围，应当依法驳回起诉。即使该案属于行政诉讼受案范围，因已经超过诉讼时效，同样应当依法驳回起诉。《初步协议》从形式和内容上均不是具备完整履行要素的补偿协议，既未成立，也未生效，更不具有可执行性。原珠海市国土资源局是基于终止民事土地租赁合同法律关系，而非依行政职权收回涉案用地。同时，2007年10月至11月，原珠海市国土资源局与九龙汇公司、海联水产公司签订补偿协议并支付补偿款，张超桂应得的平沙三虎围8号养殖围补偿款也已依法通过公证提存补偿到位并实际领取，收地补偿已经完成。虽然张超桂是涉案用地的分包户，但是，他是基于与海联发展公司之间的承包协议而使用涉案土地，珠海市行政部门并未与张超桂就收回用地签订过任何协议。根据合同相对性原则，张超桂如对补偿有异议，应当向海联发展公司主张。张超桂与原珠海市国土资源局收回涉案用地的行为不具有法律上的利害关系，法院应当以张超桂不具有原告主体资格为由，裁定不予立案或者驳回起诉。因此，本案不属于行政诉讼受案范围。即使该案属于行政诉讼受案范围，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第46条第1款：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”的规定，张超桂诉请履行的《初步协议》形成于2007年6月25日，而张超桂迟至2015年才起诉至法院，已经超过法定起诉期限，依法应当裁定驳回起诉。（二）上诉人作为被告主体不适格，一审法院判决上诉人承担法律责任没有法律和合同依据。1.《合作完成平沙三虎围垦工程合同书》及《合作完成平沙三虎围垦工程补充合同》的合同主体是原珠海市国土资源局、当康公司（后为九龙汇公司）和海联发展公司，原珠海市国土资源局与九龙汇公司、海联发展公司形成了涉案用地的租赁关系。由此，对于涉案用地的收回及补偿的合同主体应当也是该三方合同主体。2.《合作完成平沙三虎围垦工程补充合同》第二条第5点的规定，九龙汇公司和海联发展公司分包或者转包必须将分包或转包合同如实报原珠海市国土资源局登记。然而，张超桂的承包合同并未在原珠海市国土资源局登记，该分包行为也未获得原珠海市国土资源局的认可。因此，九龙汇公司与海联发展公司违法分包给张超桂的行为对原珠海市国土资源局并不产生法律效力，对上诉人更不产生法律效力。3.《收回平沙三虎围存量建设用地协议书》及《收回平沙三虎围存量建设用地补充协议书》的合同主体是原珠海市国土资源局、九龙汇公司、海联水产公司，合法有效。因此，原珠海市国土资源局是本案的直接收地主体，收地对象是九龙汇公司及海联发展公司。4.《限期清场通知》的发布单位为原珠海市国土资源局，上诉人在收地过程中起到的并不是主要作用，仅仅起到监督、协调、指导作用。5.一审法院仅因上诉人的工作人员即负责督办和协调工作的副秘书长在相关沟通协商文件上签名就认定上诉人为案件被告，并承担相应责任，没有法律依据。综上，上诉人在一审中作为被告主体不适格。上诉人并非涉案用地的收地主体和土地租赁法律关系当事人，一审法院判决上诉人承担法律责任没有法律依据和合同依据。（三）原珠海市国土资源局收回平沙三虎围存量建设用地行为的合法性应当予以确认。1.原珠海市国土资源局土地出租行为合法有效。一审法院认为涉案用地“属于国家未进行土地使用权出让的存量建设用地，国有建设用地未经法定形式出让或划拨不得擅自使用”，言下之意认为涉案土地未经“招拍挂”等出让程序即出租的行为违法。对此，上诉人认为，原珠海市国土资源局是本市土地行政管理部门，对国有建设用地特别是储备用地的统一开发、整理和管理是其法定职权。原珠海市国土资源局将涉案用地交于九龙汇公司、海联发展公司承包的行为，目的是对该用地进行围垦工程作业，从合同约定的作业内容来看，属于土地行政管理部门对储备用地开发整理行为，符合当时法律法规，属合法行为。此外，国有土地招标拍卖挂牌制度是在《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》（国土资源部令第11号）自2002年7月1日起实施后才开始推行。一审法院明显混淆了土地行政管理部门对未出让用地的开发整理行为与土地出让后土地使用权人的使用行为。2.原珠海市国土资源局与九龙汇公司、海联发展公司协商提前收回存量建设用地的行为的效力不受张超桂这样的三虎围用地承包围垦使用人参与与否的影响。合同的相对性决定，《收回平沙三虎围存量建设用地协议书》及补充协议书的签约主体是原珠海市国土资源局与九龙汇公司、海联水产公司，签约主体不包括张超桂。一审判决以“合同的主体排除了如张超桂这样的三虎围用地承包围垦使用人的参与……”为由认定原珠海市国土资源局收回平沙三虎围存量建设用地的收地行为违法没有法律依据。张超桂通过分包获得涉案土地使用权并未在国土部门备案，违反法律规定和合同约定，张超桂不应作为受补偿主体与上诉人协商补偿事宜。张超桂还将平沙三虎围8号养殖围转包给大量养殖户进行养殖，如按照一审法院关于以实际使用人来确定法律关系主体的逻辑，则收地的被补偿主体应当为实际养殖户，而不是张超桂。一审法院明显混淆了土地行政管理部门依行政职权收地（如征收集体土地）和基于终止民事土地租赁合同收地的法律性质。3.原珠海市国土资源局与九龙汇公司、海联水产公司平等协商提前收回存量国有建设用地，不存在一审法院所谓“约定为不得协商的合同条款”、失去“对等协商性”等问题。根据《收回平沙三虎围存量建设用地协议书》《收回平沙三虎围存量建设用地补充协议书》的内容，可以看出原珠海市国土资源局与九龙汇公司、海联水产公司签订合同是经过充分平等协商的。主要理由如下：一是土地面积是经过专业机构测量所得，并得到协议双方认可；二是具体补偿标准是双方参照当时有关政策文件，共同协商确定采用每亩综合补偿单价形式，并非强制性套用相关政策文件的补偿标准（原珠海市国土资源局提前收回存量国有建设用地不属于征地行为）；三是补充协议将原约定的补偿范围从“青苗补偿费、围内开发补偿费、外围大堤建设补偿费及其他补偿费”调整为“青苗补偿费、围内开发补偿费、外围大堤建设补偿费及临时棚屋补偿费”，有力证明了协议双方对具体补偿范围的确定是经过对等协商的。一审法院将上述收地协议书背景说明部分中关于“根据2006年珠海市土地管理领导小组第40次会议及2007年2月1日市政府有关会议关于收回平沙三虎围5、6、7、8号养殖围内的存量建设用地的决定……”等原珠海市国土资源局履行内部审批程序及提前收地背景等描述性内容，错误理解为“合同有关补偿的范围和标准均由原珠海市国土资源局根据珠海市政府的有关文件或会议确定”。此外，与一审认定内容恰恰相反，因海联发展公司在履行协议时单方面进行层层转包、分包，在实际补偿过程中，原珠海市国土资源局为尽快收回三虎围垦用地及维护各方权益，做好四百多户分包户及养殖户的维稳工作，与分包户及养殖户进行必要的沟通和协商，并依据补偿协议将补偿款直接支付给分包户或养殖户，张超桂一审提交的证据9、10、11、12、13等即是明证。但即便原珠海市国土资源局有必要与分包户或养殖户进行沟通和协商，张超桂及其他分包户和养殖户同样不是收地补偿法律关系的主体。（四）一审判决的认定和判决内容明显错误，依法应予撤销。1.错误认定《初步协议》是“有拘束力的协议”。一审法院认为《初步协议》“不是一个具备完整履行要素的补偿协议”，又确认“该初步协议为关于补偿标准的对双方均有拘束力的协议”。一审法院观点的基础在于珠海市政府副秘书长负责此事，协议内容中的补偿标准以政府文件为标准；市政府与张超桂的协商系对张超桂的权利救济。对此，上诉人认为，《初步协议》只是对补偿项目和标准做了原则性的概括，仅仅体现张超桂的诉求，不具备履行条件。该协议本质上只是一份上诉人、金湾区政府及原珠海市国土资源局在收地过程中调解协商的记录，是过程性、记录性文字材料，既不是行政行为，也不属于征收补偿协议。《初步协议》只有上诉人、金湾区政府及原珠海市国土资源局相关工作人员的签字，对于鱼塘开发费及鱼虾蟹青苗补偿费也没有明确约定，也未加盖上诉人、金湾区政府和原珠海市国土资源局的公章，因此该协议并不成立，也未生效，对各方均无拘束力。此外，张超桂在一审提交的证据材料12“关于8号围收回补偿问题的报告”清楚表明，《初步协议》仅是众多协商方案之一，张超桂此后自行否定了该方案，并重新提出了诸如青苗补偿费按1.8倍计算、承包期10年的补偿、与延长烂柴角15年承包期同时落实、给予围垦投资方5%的自留地等新的补偿方案。2.错误认定《初步协议》具有可履行性。即使《初步协议》有效，也存在履行或执行方面的问题：一是《初步协议》并没有约定财产补偿范围；二是《初步协议》中存在双方未商定的（待审定）补偿标准。这两个问题直接造成《初步协议》的不可履行性，因为协议中的数量和价格都是不确定的，但一审判决不仅对不确定的补偿范围和补偿标准予以认定，且酌定的补偿标准超出了合理的、公允的范围。按照一审判决内容，无法有效评估或计算出具体补偿款数额。如关于“外大堤建设费按2004年的工程造价（三类）计算投资总额”，《申报登记表》未列明横截面积、材料、结构、施工方式等，根本无法核定工程量；再如关于“为生产服务的临时棚等附着物补偿费和按规定应补偿的设施、设备、工具等按珠府[2002]134号文标准的1.5倍予以补偿”，《申报登记表》列了大闸、小闸、挖泥船、运输车、的士车、皇冠3.0、快艇、机船、木船、工具渔具等项目，而实际上珠府[2002]134号文根本没有对应的补偿项目及标准，如何以该文件标准的1.5倍进行补偿？3.混淆了行政主体和相对人的举证责任关系。张超桂提供的2006年7月30日的《申报登记表》不应当成为认定补偿范围的依据。一审判决以“珠海市政府及原珠海市国土资源局不能反证其虚假，而事隔多年导致本院不能对张超桂当时承包经营的财产予以评估”为由，采纳该《申报登记表》并将其作为确定上诉人和原珠海市国土资源局对张超桂补偿的财产范围的依据。一审判决事实上将补偿问题中涉及的补偿范围举证责任倒置，混淆了行政主体和相对人的举证责任关系。行政主体对其行政决定承担举证责任，但基于终止民事合同，相对人要求财产补偿的举证责任应由相对人承担。关于补偿范围的确定，《收回平沙三虎围存量建设用地协议书》《收回平沙三虎围存量建设用地补充协议书》和上诉人一审提交的证据七都清楚表明，原珠海市国土资源局和海联水产公司已依法明确了具体补偿范围及其依据来源。而本案中张超桂提供的2006年7月30日的《申报登记表》并未得到原珠海市国土资源局的确认和核查，按照2006年7月30日的《申报登记表》计算的补偿金额又远远超出《收回平沙三虎围存量建设用地协议书》及补充协议书、海联发展公司与张超桂承包合同约定的补偿范围。退一步讲，即使依法需要重新明确补偿范围，也应以《收回平沙三虎围存量建设用地协议书》及补充协议书约定的补偿范围为基础进行调整。4.混淆了补偿与赔偿概念，作出错误认定。一审法院在认定收回涉案土地使用权行为违法的前提下，认定应当给予张超桂补偿。上诉人认为，一审法院混淆了补偿与赔偿的概念。根据《国家赔偿法》的规定，行政机关的违法行为造成相对人财产损失的，相对人有权主张行政赔偿。而补偿是建立在行政行为合法的前提下，对相对人做出的财产弥补。两者一字之差，但产生的基础完全不同，适用的法律亦不相同。既然一审法院认定上诉人行为违法，就应当引导张超桂主张行政赔偿，而不是在认定行为违法的前提下，认定上诉人应当承担补偿责任。一审法院在认定收回涉案土地使用权行为违法的前提下，认定应当给予张超桂补偿的观点不仅缺乏法律依据，还违反现行法律规定。（五）一审法院审理本案超出审限，审理程序违法，依法应予撤销。《中华人民共和国行政诉讼法》第81条规定：“人民法院应当在立案之日起六个月内作出第一审判决。有特殊情况需要延长的，由高级人民法院批准，高级人民法院审理第一审案件需要延长的，由最高人民法院批准。”一审法院于2016年9月立案，在没有法定事由和书面告知当事人情况下，迟至2017年7月底才作出一审判决，明显超出审限，审理程序违法，依法应予撤销。综上所述，上诉人认为，原审判决存在适用法律错误，认定事实不清，界定法律关系混乱，审判观点自相矛盾等情形，判决错误，将损害公共利益。现依法提起上诉，请求：1.撤销一审判决；2.驳回张超桂的所有诉讼请求或起诉；3.一审、二审诉讼费用全部由张超桂承担。珠海市自然资源局不服一审判决，向本院提起上诉称：（一）一审法院认定事实错误。1.一审法院认为涉案用地“未经法定形式出让或划拨不得擅自使用”，言下之意认为涉案土地未经“招拍挂”程序即承包的行为违法，对此，上诉人认为，国土资源部于2002年5月发布第11号令，颁布实施《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》。2004年，国土资源部颁布第71号令《关于继续开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作的通知》，规定2004年8月31号以后所有经营性用地出让全部实行招拍挂制度。而本案上诉人与九龙汇公司、海联发展公司的合同于1998年签定，根据“法不朔及既往”的原则，上诉人将涉案土地交于九龙汇公司、海联发展公司承包的行为符合当时法律法规，属合法行为。2.一审法院认为收回涉案土地使用权未与张超桂协商补偿事宜导致收地行为违法。上诉人认为：基于《合作完成平沙三虎围围垦工程合同书》、《合作完成平沙三虎围垦工程补充合同》及合同相对性原则，上诉人与九龙汇公司、海联水产公司签订收地补偿协议符合法律规定。《土地管理法》第五十八条关于“依照前款第（一）项、第（二）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。”的规定，明确是对“土地使用权人”给予补偿。张超桂通过分包获得涉案土地使用权并未在国土部门备案，违反法律规定和合同约定，张超桂不应作为受补偿主体与上诉人协商补偿事宜。综上，上诉人认为一审法院认定上诉人收回土地使用权行为违法是缺乏法律依据的。（二）一审法院混淆补偿与赔偿概念，作出错误认定。一审法院在认定收回涉案土地使用权行为违法的前提下，认定应当给予张超桂补偿。上诉人认为，一审法院混淆了补偿与赔偿的概念。根据《国家赔偿法》的规定，行政机关的违法行为造成相对人财产损失的，相对人有权主张行政赔偿。而补偿是建立在行政行为合法的前提下，对相对人做出的财产弥补。两者一字之差，但产生的基础完全不同，适用的法律亦不相同。既然一审法院认定上诉人行为违法，就应当引导张超桂主张行政赔偿，而不是在认定行为违法的前提下，认定上诉人应当承担补偿责任。一审法院在认定收回涉案土地使用权行为违法的前提下，认定应当给予张超桂补偿的观点不仅缺乏法律依据，还违反现行法律规定。（三）一审法院对于《初步协议》的认定自相矛盾。一审法院认为《初步协议》“不是一个具备完整履行要素的补偿协议”，又确认“该初步协议为关于补偿标准的对双方均有拘束力的协议”。该观点的基础在于：1.市政府副秘书长负责此事，协议内容中的补偿标准以政府文件为标准。2.市政府与张超桂的协商系对张超桂的权利救济。针对该观点，上诉人认为：1.《初步协议》只是对补偿项目和标准做了原则性的概括，体现张超桂的诉求，不具备履行条件。其实质是上诉人在收地补偿协商工作过程中的一份过程性、记录性文字材料，既不是行政行为，也不属于征收补偿协议。2.《初步协议》未经政府授权签署或批准。该协议只有上诉人及市政府相关工作人员的签字，没有加盖上诉人公章。根据职能设置及地方法规授权，上诉人负责全市土地管理工作包括收地补偿。该协议未加盖上诉人公章而不具有合同效力，对双方均无拘束力。一审法院在认定该协议不具备履行要素的前提下，认为该协议所载明的补偿标准对双方有拘束力，不仅自相矛盾，而且粗暴干涉行政机关的行政权力。综上所述，上诉人认为，一审判决存在认定事实不清，法律关系混乱，审判观点自相矛盾的情形，导致作出错误判决，将损害国家利益。现依法提起上诉，请求：1.撤销一审判决；2.驳回张超桂的诉讼请求。经审查，本院对原审法院审理查明的事实予以确认。本院认为，本案是行政协议纠纷，二审争议焦点为：《初步协议》是否属于行政协议？《初步协议》是否已经生效且具有可履行性？张超桂要求珠海市政府履行《初步协议》的诉讼请求是否应予以支持？一、关于《初步协议》是否属于行政协议的问题。珠海市政府、珠海市自然资源局主张，原珠海市国土资源局是基于终止民事土地租赁合同法律关系而非依行政职权收回涉案用地的，《初步协议》只是收地补偿协商工作过程中一份过程性、记录性的文字材料，不属于行政协议。对此，本院认为，《初步协议》是在原珠海市国土资源局收回平沙三虎围用地过程中，由珠海市政府、珠海市金湾区政府及原珠海市国土资源局相关工作人员与张超桂就收回张超桂承包经营的平沙三虎围8号养殖围补偿问题进行协商而达成的文书，是基于原珠海市国土资源局收回平沙三虎围用地所引致的一系列行政行为而产生的，该协议的签订是为了履行行政管理的目的，是行政职权行使的表现，应当属于行政协议范畴。因此，珠海市政府、珠海市自然资源局主张《初步协议》不属于行政协议的理由不成立，本院不予支持。二、关于《初步协议》是否已经生效且具有可履行性，张超桂要求珠海市政府履行《初步协议》的诉讼请求是否应予以支持的问题。行政协议虽是行政机关与行政相对人通过平等协商的方式而订立，相较于其他单方行政行为而言，行政协议中行政机关有更为灵活的行政管理方式和措施可供选择。但是，行政协议本质上仍然属于行政行为之一类。因此，就行政机关而言，其意思表示要在行政协议中形成具有法律效力的权利义务内容，仍应遵循行政行为生效的法定要件和程序。通常，行政机关作出的正式法律行为都应当由该机关署名并加盖公章。否则，该行政行为不产生对外的法律效力。此外，行政协议主体一方为行使公权力的行政机关，协议内容除考虑行政相对人的合法权益外，还涉及行政管理事务和公共利益的审慎考量，也因此，相较于民事合同而言，行政协议对所约定的内容须更为严格和审慎。除合法性、合理性之外，协议条款规定各方的权利义务必须具体、明确，且具有履行的可能，否则将导致协议履行的困难，无法达到行政管理的目的。本案中，首先，从形式上看，《初步协议》只有珠海市政府、珠海市金湾区政府及原珠海市国土资源局相关工作人员的签字，没有加盖珠海市政府、珠海市金湾区政府和原珠海市国土资源局的公章，因此并未满足发生合同效力的条件，对协议各方并无法律上的拘束力。其次，从内容上看，《初步协议》共有七条内容，第一条约定三虎围应补偿面积以实际测量为准，第二条约定8号围补偿项目，第三条约定养殖围外大堤建设费补偿额，上述三条约定只有概括性的权利义务，内容既不具体也不明确。第四条对于鱼塘开发费及鱼虾蟹青苗补偿费的补偿标准也没有具体明确的约定，仅提供三个方案供珠海市政府审核确定，需待珠海市政府在上述三个方案中审核确定具体方案后，再计算8号围鱼塘开发费和鱼虾蟹青苗补偿费。第五条约定为生产服务的临时棚等附着物补偿费和按规定应补偿的设施、设备、工具等的补偿费，亦以珠府[2002]134号文标准为基础，按上述第四条珠海市政府审核确定的上浮幅度适当上浮给予补偿。第六条约定与鱼虾蟹混养的蚝的补偿标准，也是要等张超桂提出方案供双方协商确定具体补偿标准，报珠海市政府批准后执行。由此可见，《初步协议》的内容仅仅是对补偿项目和补偿标准作了原则性的概括约定，并没有约定具体的财产补偿范围和明确的补偿标准，且相关补偿标准都需要报珠海市政府研究审定，又没有明确补偿的具体时间，这说明《初步协议》只是记录了各方初步协商的过程和意向性的约定，因此，《初步协议》尚不具备履行的条件。综上，《初步协议》并非发生法律效力的、可履行的行政协议，张超桂起诉所提珠海市政府履行该《初步协议》的诉讼请求应依法予以驳回。原审判决珠海市政府、原珠海市国土资源局履行《初步协议》，并向张超桂履行补偿义务，属于认定事实不清，适用法律错误，本院依法予以纠正。综上所述，珠海市政府、珠海市自然资源局的上诉主张，理由成立，本院依法予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第八十九条第一款第二项之规定，判决如下：一、撤销中山市中级人民法院(2016)粤20行初47号行政判决。二、驳回张超桂的诉讼请求。一、二审案件受理费共100元，由张超桂负担。本判决为终审判决。审判长  刘德敏审判员  王彩妃审判员  方丽达二〇一九年四月三十日书记员  温 瑜