山东省潍坊市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁07行终74号 上诉人（原审被告）临朐县人民政府，住所地：临朐县城民主路。 法定代表人刘裕斌，县长。 委托代理人郄良美。 被上诉人（原审原告）临朐县电子设备厂。原住所地：临朐县城山旺路**。 法定代表人刘世举，厂长。 原审第三人临朐县大成房地产开发有限公司，，住所地：临朐县城新华路 法定代表人张玉金，董事长。 委托代理人刘忠芳，临朐鼎诚法律服务所法律工作者，该公司法律顾问。 上诉人临朐县人民政府因与被上诉人临朐县电子设备厂、原审第三人临朐县大成房地产开发有限公司土地行政登记一案，不服山东省临朐县人民法院（2018）鲁0724行初6号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审法院审理确认以下事实：（一）原告临朐县电子设备厂于1990年4月2日经工商行政管理机关核准登记为企业法人（系集体企业，2008年12月22日该企业因未参加年检被工商行政管理机关吊销工商登记）。1992年5月，经原告申请并经县相关部门批准后，原告取得临朐县城关街道三里庄子村土地1987平方米（合计2.98亩，性质为划拨国有土地使用权）；1992年10月原告因生产需要，申请使用临朐县城关街道三里庄子村委耕地734.4平方米（折合1.16亩）用于存放材料，临朐县国土管理部门书面通知同意给予原告建设用地指标734.4平方米（折合1.16亩）,但未办理相关土地使用手续;1994年8月1日经原告申请，国土部门又核准原告使用土地4696.9平方米，地籍号为13095，使用性质为“集体土地建设用地使用权”，该土地面积包含已于1992年5月取得的1987平方米（2.98亩）国有土地及1992年10月申请使用的734.4平方米土地；1997年7月原告又申请办理了国有土地征用手续计1944平方米（合计2.92亩），该土地也包含在1994年批准的集体建设用地4696.9平方米之内。2002年12月30日，临朐县国土资源局给原告颁发了国有土地使用权证，证号为“Ｌ××Ｑ国用（2002）字第13006号”地籍号亦为13095，使用权面积为3931平方米，即原告于1992年5月取得的1987平方米国有土地与1997年7月取得的1944平方米国有土地使用权之和，对原告使用的的其他集体建设用地765.9平方米（4696.9-3931）未作任何处理。截止至2006年12月31日山东省人民政府将涉案争议的0.0687公顷土地批复征收为国有土地前，被告仍然实际使用上述涉案争议的集体土地765.9平方米，且土地行政主管部门对批准原告使用的上述地籍号为13095的集体建设用地使用权登记未作任何处理（包括注销或者变更）。 （二）原告在生产经营期间，在使用的国有土地范围（3931平方米）内建设了房屋及车间等建筑物共计建筑面积1927.6平方米，其中有证的面积为1710平方米，无证的面积为217.6平方米；在其他集体建设用土范围内（765.9平方米）建设了警卫室，面积54平方米（有证）。原告并于1997年11月取得相关房屋所有权证（证书编号：鲁潍临字第970054号，后于2002年12月7日换发了编号为“临公房字第9××4号的房权证”），其中国有土地范围内的建筑物在房权证上的编号幢号为1、2、3，非国有土地范围内的建筑物编号幢号为4（房屋权属证书平面图显示）。 （三）2006年原告因与临朐县农业银行产生债务纠纷，潍坊中院对原告所有的“临公房字第9××4号的房权证”项下的房产及无证房产共计面积约1927.6平方米及原告使用的面积为3931平方米的国有土地使用权（证号为“Ｌ××Ｑ国用2002字第13006号”）依法进行了拍卖。本案第三人以最高价格竞拍获得。2006年6月7日潍坊中院以（2005）潍执字第285号民事裁定书裁定将上述相关财产裁定归第三人所有。另查明，“临公房字第9××4号的房权证”项下的房产及国有土地范围内的无证房产面积在潍坊市中级人民法院组织拍卖评估时实测面积约1927.6平方米，但该拍卖的房产不包括上述房权证中幢号为4的房产（54平方米）。 （四）2006年5月30日，本案第三人自行与临朐县临朐镇三里庄子村民委员会就上述土地签订“土地转让协议”，约定该村委向第三人转让土地687平方米，由第三人向该村委支付土地费用30.9万元（包括地上附属物等一切补偿费用），并约定地上附属物由临朐县临朐镇三里庄子村民委员会负责拆除；上述土地款已经全部支付完毕。2006年11月份，被告拟征收临朐镇三里庄子村工矿用地0.0687公顷并于同年12月20日报潍坊市人民政府呈批（项目为第三人开发商住综合楼），同年12月25日潍坊市政府上报山东省人民政府，12月31日获山东省人民政府批复同意；在上述土地进行征收报批前，本案第三人又与临朐县临朐镇三里庄子村民委员会于2006年11月9日就上述土地签订“土地征用协议”，约定第三人向该村委征用工矿用地687平方米，由第三人向该村委支付土地补偿金等各项费用共计56650元（其中土地补偿金8656元、安置补助金12366元、剩余劳动力补助35628元），该款项并于同日向该村委支付完毕。2008年4月7日，临朐县土地储备中心与第三人签订“收回国有土地使用权协议书”，将上述0.0687公顷土地及第三人竞拍的3931平方米土地及第三人取得的其他道路用地共计5580平方米予以收回，该协议书中对第三人基于涉案争议的0.0687公顷土地而支付给临朐县临朐镇三里庄子村民委员会的各项费用365650元（309000元+56650元）予以认可并以等额价款向第三人进行了收购。上述土地收回后，临朐县储备中心于同年5月30日进行了挂牌拍卖，第三人竞得，双方于2008年6月4日双方签订出让合同（临政土字（2008）31号批复第三人受让）。2008年7月16日，第三人申请登记,7月21日经被告批准登记并于22日核发“临国用（2008）第1092号”国有土地使用证。第三人取得上述国有土地使用证后，即在该土地范围内进行了商住楼开发，至2013年，该土地使用证已经分解为各个业主，并向各业主颁发了新的土地使用证书。 （五）2008年9月22日，原告向本院提起行政诉讼，请求：1、依法撤销被告为第三人颁发的临国用（2008）第1××2号国有土地使用证。本院受理后，诉讼期间因双方当事人同意协商处理，本院裁定中止诉讼，经原告申请于2015年7月恢复诉讼，恢复诉讼后，原告申请增加了两诉讼请求：2、请求确认被告征地的具体行为违法；3、判令被告恢复原状并赔偿损失200万元。 一审法院审理认为，原告要求撤销的临国用（2008）第1××2号《国有土地使用证》涉及的土地由两部分组成，一部分是本案原告原来所享有使用权的3931平方米国有土地，该土地证号Ｌ&tim**;×Ｑ（2002）字第13006号，在2006年由第三人通过法院拍卖依法竞得，并已执行给第三人，对此，各方没有异议。双方争议的是基于原告于1994年8月1日经批准登记使用的4696.9平方米集体建设用地使用权中扣除上述3931平方米国有土地使用权之外的765.9平方米（原告主张1.16亩，被告主张1.03亩，实际折合约1.15亩）土地的使用权及相应土地上的附属物的所有权被征收后而衍生的权益问题，归结到本案的诉讼中，当事人争议的内容主要有以下三项，现分述如下： 第一项争议的焦点，关于临朐县电子设备厂是否具备本案原告的诉讼主体资格问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案原告是否享有行政诉讼的原告主体资格，取决于其是否对涉案争议的土地及地上房屋等附属物仍然享有合法权益。1.原告曾于1994年8月取得集体建设用地使用权4696.9平方米，虽然之后其中的部分土地被征用为国有土地，但对其中的765.9平方米集体建设用地使用权一直未作注销或者收回处理并且原告一直实际使用，故截止至2006年12月31日上述土地被山东省人民政府批复征收为国有土地之前，原告仍然对涉案争议的集体土地享有建设用地使用权，但上述土地自被山东省人民政府批准征收为国有土地后，即归属国家所有，原告即丧失集体建设用地土地使用权，其与涉案争议的土地不再具有法律上的利害关系，由于上述被征用的土地所有权人系原临朐镇三里庄子村集体所有，故原告只能享有基于土地被征收后的房屋等地上附属物要求补偿的权利。2.原告是否基于对涉案争议的地上房屋等地上附属物享有所有权而与本案被告的行政行为存在利害关系问题。本案被告提供的潍坊市中级人民法院（2005）潍执字第285号民事裁定书中虽然裁定原告所有的临公房字第9××4号房产证项下的房产归受第三人所有，但从原告提供的潍坊市中级人民法院案卷档案材料中潍坊卓越全程房地产评估有限公司2006年4月24日出具的《房地产估价报告书》中“关于临朐县电子设备厂位于临朐县××路××段××房××房××幢号为“4”的房屋，并且2007年4月4日中国农业银行临朐县支行各临朐县房地产交易所出具的“房地产抵押解除证明”亦注明：“970054号中的4号房产54平方米不在拍卖、评估范围内，应有原所有权人所有”，结合本院曾于2008年3月18日基于另案查封过上述房产证中载明的幢号为“4”的房屋及其他地上附属物的事实以及原告曾于2008年8月15日向临朐县公安局南关派出所报案称上述“4号”房产于2008年8月15日被第三人拆除的事实，可以证明：原告所有的位于涉案争议的1.03亩集体土地上的记载于临公房字第9××4号房产证项下的幢号为“4”的房屋在被告于2008年7月22日核发涉案争议的临国用（2008）第1××2号《国有土地使用权证》时仍然存在，因此原告在涉案争议的土地上仍然存在合法权益，其与被告核发上述《国有土地使用权证》的行政行为存在利害关系，具备本案原告的诉讼主体资格。 第二项争议的焦点：关于被告核发临国用（2008）第1092号《国有土地使用权证》的行政行为事实是否清楚、证据是否确凿、程序是否合法的问题。该院认为，《山东省土地登记条例》第六条规定：“土地登记依照下列程序进行：（一）土地登记申请；（二）地籍调查；（三）权属审核；（四）注册登记；（五）颁发或者更换、注销土地证书。”第十一条规定：“土地登记申请人申请土地登记，应当提交下列文件资料：（一）土地登记申请书......。（四）地上建筑物及其他附着物的合法产权证明……。”第二十五条规定“国有土地使用权、集体土地所有权、集体土地使用权的登记申请，经土地登记机关审核权属合法、界址清楚、面积准确的予以登记，由本级人民政府核发《国有土地使用证》、《集体土地所有证》、《集体土地使用证》。”第二十七条规定：“土地登记申请有下列情形之一的，土地登记机关应当自受理登记申请之日起三十日内作出暂缓登记的决定，书面通知土地登记申请人并说明理由：（一）非法转让、出租、抵押或者违法用地，尚未依法处理的；（二）土地权属有争议，尚未解决的；（三）依法限制土地权利或者因依法查封地上建筑物及其他附着物而限制土地权利的；（四）对土地登记审核结果有异议的；（五）法律、法规规定的其他情形。前款规定暂缓登记的情形消除后，土地登记机关应当按照本条例规定予以核准登记。”本案被告在为第三人核发《国有土地使用权证》时，涉案争议的集体土地上的房屋等附属物的权属仍然属于原告，在第三人未提供自己对上述房屋等附属物享有合法权属证明并且涉案争议土地上仍然存在人民法院依法查封的房屋等地上附属物从而限制了相应的土地权利的情况下，土地登记机关应当暂缓登记，并在查明相关事实后方可为第三人办理土地登记，但土地登记机关在进行登记前并没有履行上述登记程序，因此被告批准登记及向第三人颁发证书前，没有尽到权属审核的义务，存在程序违法的问题。 第三项争议的焦点：关于原告增加的诉讼请求应否一并审理的问题。本案诉讼期间，原告向本院增加“请求确认被告征地的具体行为违法”与“判令被告恢复原状并赔偿损失200万元。”两项诉讼请求。 根据原、被告双方争议的焦点，结合原告的诉讼请求及本案实际，原告提起诉讼的实质及目的是：原告认为被告的征地行为侵犯了原告的集体建设用地使用权且未对地上的4号房屋等地上附属物进行补偿，继而通过请求撤销被告核准颁发国有土地使用证而达到要求被告对原告享有的土地使用权及地上附属物进行安置、补偿的目的，因此原告要求被告赔偿损失的诉讼请求是认为被告实施征收土地行为违法且未对原告作出拆迁补偿的行为而提起。《山东省土地登记条例》第四十一条规定：“当事人对土地登记机关作出的具体行政行为不服的，可以依法申请复议，也可以直接向人民法院起诉。但当事人认为行政机关的具体行政行为侵犯其依法取得的土地所有权或者使用权的，应当先申请行政复议，对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起诉讼。当事人逾期不申请复议也不向人民法院起诉又不履行决定的，由作出决定的机关申请人民法院强制执行。”根据该规定，原告的第二项诉讼请求属于行政复议前置的情形。《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款规定：“根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定，省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议为最终裁决。”根据该规定，征收涉案争议的土地系被告根据山东省人民政府批准而实施的行为，系行政机关的最终裁决，而《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条规定，人民法院不受理法律规定由行政机关最终裁决的行政行为，因此，对原告的第二项诉讼请求该院应不予受理及审理。而根据原告的诉称，第三项诉讼请求是依附于第二项诉讼请求而存在，并且给原告造成损失的原因是基于被告对原告的房屋等地上附属物未给予依法拆迁补偿所造成，而并非涉案争议的土地登记及颁发证书的行为所造成，故原告的第三项诉讼请求与本案中原告的第一项诉讼请求亦不存在直接的关联性。且即使原告基于被告未依法拆迁补偿而要求被告予以赔偿，也因拆迁补偿行为与本案的土地登记及颁发证书的行为分属不同的行政行为而不能在本案中一并处理。故对原告的第三项诉讼请求，该院在本案中亦不予审理，原告可另行主张权利。 综上，该院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。”本案被告为第三人颁发《国有土地使用权证》的行政行为虽然违法，依法应当撤销。但因涉案争议土地已经合法开发为住宅并且业主已经入住，并办理了确权手续，撤销该土地使用权证将会给社会公共利益造成重大损害。同时涉案争议的土地，仅是第三人持有的国有土地使用权证内土地的小部分，为维护行政法律关系的稳定和不动产交易的安全，不宜作出撤销登记和撤销该使用权证的判决，并且该行政行为不撤销亦不影响原告主张基于征收土地而享有的地上附属物补偿的权利。故本案可确认被告为第三人颁发临国用（2008）第1092号《国有土地使用证》的行政行为违法，但不撤销上述行政行为。对原告增加的其他诉讼请求，本院不予一并审理，原告可另行主张权利。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项、第七十六条之规定，判决：确认被告临朐县人民政府为第三人临朐县大成房地产开发有限公司颁发临国用（2008）第1092号《国有土地使用证》的行政行为违法。案件受理费50元，由被告临朐县人民政府负担。 上诉人临朐县人民政府不服一审判决上诉称，一审法院认定事实不清，定案证据认定事实错误，适用法律法规错误，导致一审判决错误，理由：一、本案被上诉人在原审中作为原告主体不适格，依法应当裁定驳回其起诉。1、被上诉人一审中提供的证据不能证明对涉案争议的1.16亩土地享有集体土地建设用地使用权，也就是说被上诉人不能证明其对争议的1.16亩土地享有合法使用权。涉案争议的1.16亩土地系临朐镇三里庄子村集体土地，2006年12月31日，省政府依法批复征收为国有土地，2008年7月16日，经第三人申请，上诉人于7月21日批准登记并于22日为第三人核发临国用（2008）第1092号《国有土地使用证》前，本案争议土地早已被征收为国有土地。根据《山东省土地登记条例》第三十一条规定，土地被依法征用的，土地登记机关可以直接办理注销土地登记。也就是说集体土地被征收为国有土地后，集体土地所有权与使用权均依法消灭的情况下，可直接注销登记。本案争议土地即使程序尚未注销登记，但被上诉人对涉案争议国有土地不享有合法使用权。被上诉人与上诉人为第三人颁发国有土地使用证的行政行为无利害关系。2、被上诉人对涉案争议土地上4号房屋等地上附着物不享有合法权利，与本案行政行为也无利害关系。一审中上诉人及第三人提供的证据足以证明在第三人竞得涉案土地前后，对涉案土地及地上附属物补偿、安置款项均已支付给三里庄子村委，第三人取得了涉案争议国有土地使用权。被上诉人不能证明上诉人为第三人登记颁证时，该涉案4号房屋仍然存在。另外，根据《物权法》第四十二条规定，集体土地被征收，集体土地上的房屋等地上附着物应同时被征收，其法律后果是对被征收人进行补偿安置。即使如被上诉人所说原集体土地上房屋存在也是实物的存在，而非房屋所有权的存在。被上诉人与上诉人为第三人登记颁证行政行为不存在利害关系。二、上诉人为第三人合法国有土地使用证的行政行为事实清楚，程序合法，适用法律法规正确，依法应驳回被上诉人的诉讼请求。本案争议的原三里庄子村1.16亩集体土地，在2006年12月经山东省人民政府路政土质（2006）2198号关于临朐县2006年第五批次城镇建设用地的批复，依法征收为国有土地。2008年，上诉人依法将上述争议土地挂牌出让给第三人，第三人签订了《成交确认书》、《国有土地出让合同》等协议，临朐县人民政府临政土（2008）31号文件批准由第三人受让该土地，该土地权属来源明确清楚。原审中上诉人和第三人提供的证据，足以证实上诉人在为第三人批准登记、核发临国用（2008）第1092号《国有土地使用证》时，依法进行了权属审核，经审查土地权属来源明确清楚，上诉人依据《中华人民共和国土地管理法》、《山东省土地登记条例》等法律、法规规定，受理第三人申请后，依法进行了地籍调查，经过权属审核等相关登记程序，从而为第三人登记、核发土地证书，确认使用权。上诉人为第三人核发《国有土地使用证》的行政行为证据确凿、程序合法、适用法律、法规正确，上诉人在为第三人核准登记、核发土地证时已尽到审核义务，没有违反土地登记的相关程序规定。一审法院认为上诉人在为第三人核准登记颁发土地证时，没有尽审核义务，违反土地登记的相关程序规定，无事实根据和法律依据，属认定事实错误。请求撤销一审判决，依法改判驳，裁定驳回被上诉人的起诉或判决驳回被上诉人的诉讼请求；一、二审诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人临朐县电子设备厂、原审第三人临朐县大成房地产开发有限公司二审未提交书面答辩意见。 当事人在一审中提交的证据和依据均已随卷移送本院，上述证据和依据在一审庭审中已经质证。二审中，各方当事人填写了二审行政案件诉讼要素表，上诉人没有提交新的证据。经审理，本院同意一审法院对当事人提交证据和依据的分析认定，对一审法院查明的事实予以确认。 本院认为，本案的争议焦点：一是临朐县电子设备厂是否具备原告主体资格；二是临朐县人民政府为临朐县大成房地产开发有限公司核发临国用（2008）第1092号《国有土地使用证》的行政行为是否合法。 针对第一个争议焦点，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”涉案争议土地原属临朐镇三里庄子村集体土地，至2006年12月31日被山东省人民政府批准征收为国有土地，被上诉人即丧失对该土地的集体建设用地土地使用权，但其位于涉案土地上的临公房字第9××4号房产证项下的幢号为“4”的房屋，在上诉人于2008年7月22日为原审第三人核发临国用（2008）第1092号《国有土地使用权证》时仍然存在。即使如上诉人所述“集体土地被征收，集体土地上的房屋等地上附着物应同时被征收。”但《物权法》第四十二条规定：……征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费，安置补偿费，地上附着物和青苗的补偿费等费用……。“上诉人亦自认，对涉案争议土地及地上附属物补偿、安置款项，第三人均已支付给三里庄子村委。但综合一审认定的证据及事实看，临公房字第9××4号房产证项下的幢号为“4”的房屋所有权人为被上诉人，而非三里庄子村委。因此，被上诉人基于对涉案争议的土地上的房屋等地上附属物享有合法权益而与本案被诉的行政行为存在利害关系。上诉人关于被上诉人对争议国有土地颁证行为无法律上的利害关系的上诉理由不能成立，本院不予采信。 针对第二个争议焦点：关于上诉人为原审第三人核发临国用（2008）第1092号《国有土地使用权证》的行政行为是否合法的问题。《山东省土地登记条例》第十一条规定：“土地登记申请人申请土地登记，应当提交下列文件资料：……（四）地上建筑物及其他附着物的合法产权证明……。”第二十七条规定：“土地登记申请有下列情形之一的，土地登记机关应当自受理登记申请之日起三十日内作出暂缓登记的决定，书面通知土地登记申请人并说明理由：（一）……（三）依法限制土地权利或者因依法查封地上建筑物及其他附着物而限制土地权利的；……。前款规定暂缓登记的情形消除后，土地登记机关应当按照本条例规定予以核准登记。”本案上诉人在为原审第三人核发临国用（2008）第1092号《国有土地使用权证》时，在涉案土地上的房屋等附属物的权属仍然属于原告，未严格按照上述规定暂缓登记，而是直接批准登记并向原审第三人核发了临国用（2008）第1092号《国有土地使用权证》，程序违法。上诉人关于其登记程序合法的上诉理由不能成立，本院不予采信。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本判决为终审判决。 审判长  周建明 审判员  林少华 审判员  李长明 二〇一九年四月二十八日 书记员  王巧贞