广东省茂名市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤09行终29号上诉人（原审被告）茂名市电白区自然资源局（原茂名市电白区国土资源局）。法定代表人李勇，局长。委托代理人蔡志明，男，茂名市电白区自然资源局工作人员。委托代理人许安颜，广东义法律师事务所律师。被上诉人（原审原告）茂名市电白区龙记燃气有限公司。法定代表人曾兆云，经理。委托代理人赖培强，男，1958年11月15日出生，汉族，住茂名市茂南区***********，系茂名市电白区龙记燃气有限公司的法律顾问。上诉人茂名市电白区自然资源局因与被上诉人茂名市电白区龙记燃气有限公司行政处罚纠纷一案，不服广东省茂名市茂南区人民法院（2018）粤0902行初228号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院查明，案涉土地位于茂名市电白区林头镇曙光农场内，是由茂名市电白区林头镇水丰农场十八队使用，面积1.6178公顷。土地使用权属广东省水丰农场，其已领取电国用[2006]第01***号《国有土地使用证》。2013年12月，原告茂名市电白区龙记燃气有限公司申请在案涉土地上建设林头镇燃气储配站项目。2014年1月13日，茂名市电白区发展和改革局批准该项目。2014年7月16日，原告茂名市电白区龙记燃气有限公司与广东省水丰农场签订了《土地承包合同书》，由广东省水丰农场将广东省水丰农场十八队的33.6亩农用土地发包给原告茂名市电白区龙记燃气有限公司使用经营，承包期限30年。由于原告茂名市电白区龙记燃气有限公司建设的林头镇燃气储配站项目的用地不符合《电白县林头镇土地利用总体规划(2010-2020年)的要求，需要对电白区林头镇土地利用总体规划进行局部修改。2014年8月16日茂名市电白区国土资源局召开了《电白县林头镇土地利用总体规划》(2010-2020年)修改方案听证会，一致同意林头镇燃气储配站项目所占用的1.6178公顷农用地(园地)修改调整为城乡建设用地，同时相应从林头镇水丰农场调出1.6178公顷建设用地，调出后的地块由建设用地调整为农用地(园地)。修改调入、调出地块不涉及占用耕地和基本农田。且修改后的建设用地总规模和农用地总面积均保持不变。电白区、茂名市国土资源局按照行政管理规定，分别征求了相关职能部门的意见。2015年5月29日茂名市人民政府作出了《茂名市人民政府关于电白区林头镇土地利用总体规划(2010-2020年)修改方案(电白区龙记燃气有限公司燃气储备站建设项目的批复)[茂府函(2015)171号]》，批准林头镇燃气储配站建设项目所需用地1.6178公顷修改调入为建设用地。广东省国土资源厅于2015年7月30日作出了《广东省国土资源厅关于茂名市电白县土地利用总体规划修改方案(电白区龙记燃气有限公司燃气储配站建设项目成果备案的复函)[粤国土资划改备(2015)332号]，同意茂府函(2015)171号文。之后，广东省中地土地房地评估与规划设计有限公司按照各级批准文件精神，将电白区龙记燃气有限公司林头燃气储配站项目1.6178公顷调入《电白县林头镇土地利用总体规划(2010-2020年)修改方案》的建设用地版图。2016年5月10日，茂名市城乡规划局为案涉土地核发了茂规(电白)地字第(2016)0***号《建设用地规划许可证》。2016年11月24日开始，原告茂名市电白区龙记燃气有限公司在案涉土地上建设液化石油气库，但未取得相关的建设用地批准书。2016年11月30日，被告茂名市电白区国土资源局向原告茂名市电白区龙记燃气有限公司送达了电国土资执责停字[2016]第518号《责令停止国土资源违法行为通知书》。2018年3月23日，被告茂名市电白区国土资源局认为原告茂名市电白区龙记燃气有限公司未经批准，在茂名市电白区林头镇水丰农场十八队占地15784平方米(其中园地14181平方米、基本农田1603平方米)建设液化石油气库设施，且占用地块不符合土地总体规划，涉嫌构成非法占用土地，对原告茂名市电白区龙记燃气有限公司立案查处。被告茂名市电白区国土资源局于当天对原告茂名市电白区龙记燃气有限公司的法定代表人进行询问及现场勘测，2018年4月17日向原告茂名市电白区龙记燃气有限公司送达了《土地行政处罚告知书》、《土地行政处罚听证告知书》。2018年4月23日，被告茂名市电白区国土资源局作出电国土资行决字[2018]第693号《行政处罚决定书》并送达原告茂名市电白区龙记燃气有限公司。原告茂名市电白区龙记燃气有限公司不服该处罚，向原审法院提起行政诉讼，请求撤销上述行政处罚决定。原审法院另查明，被告茂名市电白区国土资源局作出的电国土资行决字[2018]第693号《行政处罚决定书》，认定原告茂名市电白区龙记燃气有限公司擅自在案涉土地上建设液化石油气库、围墙等设施，占地面积15784平方米，地类为园地14181平方米、基本农田1603平方米。庭审中，原告茂名市电白区龙记燃气有限公司述称承包广东省水丰农场十八队的土地时围墙已存在，并种植有荔枝树，其在案涉土地上建设的液化石油气库占地为二千多平方米，其余荔枝树是承包土地时一并承包经营的。被告茂名市电白区国土资源局确认被处罚的15784平方米土地在围墙内及地上除了原告茂名市电白区龙记燃气有限公司建设的液化石油气库外还种植有荔枝树。被告茂名市电白区国土资源局对原告茂名市电白区龙记燃气有限公司擅自建设的液化石油气库实际占地面积数未向原审法院提供证据。原审法院认为，原告茂名市电白区龙记燃气有限公司在案涉土地上建设的液化石油气库未取得用地报建手续，属于违法建筑，被告茂名市电白区国土资源局作为该建筑物辖区的土地行政主管部门，对原告茂名市电白区龙记燃气有限公司的违法行为具有依法处罚的法定职责。根据诉辩双方陈述的意见，本案审查的重点是被告茂名市电白区国土资源局作出的电国土资行决字[2018]第693号《行政处罚决定书》的具体行政行为是否合法。根据原、被告提供的证据，结合案件查明的事实，被告茂名市电白区国土资源局作出的被诉行政行为存在以下问题：1、《中华人民共和国土地管理法》第四十四条规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由国务院批准。在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。本条第二款、第三款规定以外的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。”本案中，案涉土地因电白区龙记燃气有限公司燃气储配站建设项目所需，已由茂名市电白区(原电白县)林头镇修改了《电白县林头镇土地利用总体规划(2010-2020年)》，并经过被告茂名市电白区国土资源局办理了转用审批手续，报经、茂名市人民政府和广东省人民政府批准，将案涉土地类别由农用地转为建设用地。虽然原告茂名市电白区龙记燃气有限公司未取得建设用地批准书即开工建设，该违法用地行为依法应予处罚，但被告茂名市电白区国土资源局以原告茂名市电白区龙记燃气有限公司建设设施的用地不符合土地利用总体规划，违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条、《基本农田保护条例》第十七条的规定，对原告茂名市电白区龙记燃气有限公司作出的被诉行政行为，属认定事实不清、适用法律错误。2、被告茂名市电白区国土资源局是以案涉土地上围墙范围内原告茂名市电白区龙记燃气有限公司所使用的土地面积即15784平方米对原告茂名市电白区龙记燃气有限公司进行处罚。根据被告茂名市电白区国土资源局提交的现场图片及庭上陈述，围墙内有部分土地种植的是荔枝树，被告茂名市电白区国土资源局认定原告茂名市电白区龙记燃气有限公司占用的土地中园地为14181平方米，但不能实际区分及确认建设设施的违法占地面积，而对荔枝树占用的土地一并处以罚款，该处罚不符合客观实际，明显不当。综上，被告茂名市电白区国土资源局作出的被诉行政处罚决定，事实不清，证据不足，适用法律错误，且明显不当，依法应予撤销。原告茂名市电白区龙记燃气有限公司的主张依法有理，应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第(一)项、第(二)项、第(六)项的规定，判决如下：撤销被告茂名市电白区国土资源局于2018年4月23日作出的电国土资行决字[2018]第693号《行政处罚决定书》。案件受理费50元，由被告茂名市电白区国土资源局负担。上诉人茂名市电白区自然资源局不服原审判决，向本院提起上诉称：一、上诉人作出的行政处罚决定认定事实清楚、适用法律法规正确，证据充分、处罚适当、程序合法。上诉人在案件审查处理过程中，通过现场核实、调查取证等方式对被上诉人非法占用国有土地进行建设的事实进行了认定，并有现场勘测笔录，现场勘测绘图，国土资源违法案件询问笔录，国土资源违法案件调查报告等证据进行了佐证。在作出处罚前也依法告知了被上诉人有陈述申辩权和听证的权利，并告知了拟作出行政处罚的事实、理由和依据，相关文书也依法进行了送达。二、一审判决认定事实错误，适用法律错误。一审法院认为本案涉案地块修改方案经茂名市人民政府和广东省人民政府批准，涉案土地就由农用地转为建设用地是错误的。茂名市政府只是同意修改方案，土地类型没有改变，要将农用地改为建设用地，还需要在电白区政府走相关的流程，将涉案土地更改为建设用地，本案的涉案土地才能够成为建设用地。所以上诉人电白区国土资源局认定违法占用园地14181平方米、基本农田1603平方米的事实是正确的。被上诉人龙记燃气有限公司法定代表人在现场勘测笔录，现场勘测绘图，国土资源违法案件询问笔录，国土资源违法案件调查报告等材料中都签名确认了违法占用15784平方米土地进行建设液化石油气库设施，并有现场资料进行佐证。所以上诉人处罚违法面积并无不当。三、本案的争议焦点之一是目前涉案土地是否为建设用地，一审判决认定事实错误、判决错误。本案土地权属是属于广东省水丰农场的，被上诉人只是租赁合同中的一个承租人，他们之间是承租的关系。承包合同中载明承包的土地属于农用地。一审法院仅仅依靠一份修改的方案就作出判决，但该方案并没有将农用地转化为建设用地。所以，要将农用地改为建设用地的话，就必须要有征地的程序，而且要以公开的方式才能转变为建设用地，因此目前为止涉案土地都是农用地。综上所述，请求二审法院查明事实，依法改判，驳回被上诉人的诉讼请求。被上诉人茂名市电白区龙记燃气有限公司辩称：一审判决认定事实清楚，证据充分，适用法律准确，判决结果正确。一、被上诉人使用的涉案土地不是农用地，而是建设用地。涉案土地原是农用地，因被上诉人需在涉案土地上建设燃气储配站，经有关部门批准同意，作出了《电白县林头镇土地利用总体规划(2010-2020)年修改方案》，经过上诉人办理了转用审批手续，报请茂名市人民政府和广东省人民政府批准，涉案土地已由农用地依法转变为建设用地，上诉人将涉案土地作为农用地性质处罚被上诉人是错误的。二、上诉人将涉案的15784平方米建设用地全部列为处罚标的，扩大了建筑面积处罚被上诉人是错误的。涉案的15784平方土地大部分都是荔枝林，没有改变原貌，建筑物占建设用地面积只是少部分。上诉人处罚的面积不符合客观实际，明显错误。三、涉案土地权属是属于广东省水丰农场的国有土地，与我方是租借关系，没有任何法律禁止不能搞建设。四、涉案土地是专项调规，已经依法定程序调规完毕。上诉人已在（2019）粤0902行初33号行政案件中向茂南区人民法院提交了涉案土地已调整为建设用地的证据。五、因为涉案土地是国有土地，不存在不通过招拍挂取得有限使用权。被上诉人取得的有限使用权是基于被上诉人与广东省水丰农场的土地租借关系，权属人对涉案土地的使用并没有提出任何异议，而且其是认可被上诉人使用涉案土地的。综上所述，上诉人作出的电国土资行决字[2018]第693号《行政处罚决定书》错误，原审判决撤销了上诉人作出的国土资行决字[2018]第693号《行政处罚决定书》是正确的，请求二审法院依法给予维持。经审理查明，原审判决认定事实清楚，本院予以确认。另查明，茂名市电白区住房和城乡建设局于2017年1月9日向被上诉人茂名市电白区龙记燃气有限公司核发了编号为440************102的《建筑工程施工许可证》，许可其在茂名市电白区林头镇水丰农场18队3号岭、蟹钳岭建设燃气储配站灌瓶间、机泵房工程。2019年1月8日，被上诉人茂名市电白区龙记燃气有限公司因不服上诉人茂名市电白区自然资源局不履行法定职责一案，另行向茂名市茂南区人民法院提起（2019）粤0902行初33号行政诉讼。上诉人茂名市电白区自然资源局在应诉该案时向一审法院提交了《电白区林头镇土地利用总体规划（2016）图（局部）》主张涉案土地已调整为建设用地，其已履行了法定职责。在本案二审法庭调查时，上诉人亦认可根据其提交的《电白区林头镇土地利用总体规划（2016）图（局部）》显示涉案土地在2016年时规划为建设用地。还查明，本案诉讼期间，中共茂名市电白区委、茂名市电白区人民政府于2019年2月22日印发了电发[2019]2号《关于印发的通知》，原茂名市电白区国土资源局的职责由新组建的茂名市电白区自然资源局承接。本院认为，首先，关于被上诉人是否存在擅自占用涉案土地、涉案土地是否符合土地利用总体规划的问题。《中华人民共和国土地管理法》第四十四条规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由国务院批准。在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。本条第二款、第三款规定以外的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。”本案中，茂名市电白区发展和改革局批准了被上诉人茂名市电白区龙记燃气有限公司申请在涉案土地建设林头镇燃气储配站的项目。上诉人为此召开了《电白县林头镇土地利用总体规划（2010-2020年）修改方案》听证会，一致同意该项目所占用的1.6178公顷农用地修改调整为城乡建设用地，并办理了转用审批手续。随后茂名市政府作出了批复并经广东省国土资源厅作出了复函，均同意批准将涉案土地类别由农用地转为建设用地。茂名市城乡规划局电白分局于2016年5月11日为被上诉人核发了茂规（电白）地字第（2016）0286号《建设用地规划许可证》，茂名市电白区住房和城乡建设局于2017年1月9日为被上诉人核发了编号为440************102的《建筑工程施工许可证》，许可其在茂名市电白区林头镇水丰农场18队3号岭、蟹钳岭建设燃气储配站灌瓶间、机泵房工程。从上诉人在另案诉讼中提供的《电白区林头镇土地利用总体规划（2016）图（局部）》也显示涉案土地在2016年时规划为建设用地。由此可见，被上诉人已按照上述法律规定办理了农用地转用审批手续，且在2016年时涉案土地已调规为建设用地。虽然被上诉人在未取得建设用地批准书的情况下就在涉案土地上建设液化石油气库设施，属于违法用地，但为何涉案土地在2016年已调规为建设用地之后又变回农用地、何时调规回农用地，上诉人在作出被诉行政处罚决定时并未查清。因此，上诉人在未提供证据证实涉案地块已转用为农用地的情况下认定被上诉人违法占用涉案土地不符合土地总体规划，并据此予以行政处罚，属于认定事实不清、主要证据不足，且适用法律错误。其次，上诉人以《电白区土地利用总体规划（2010-2020年）图（局部）》所标注的被上诉人总用地面积15784平方米，其中园地174181平方米、基本农田1603平方米以及当事人的陈述，就认定被上诉人违法占地面积为15784平方米，并以此面积予以相应罚款的行政处罚。但是，从上诉人提交的现场图片及当事人的陈述可知，围墙内的大部分土地上种有荔枝树，小部分土地为被上诉人建设液化石油气库设施用地。上诉人在线索登记调查、核查报告、询问当事人及现场勘测时只对液化石油气库设施的违法用地情况进行调查，并未对现场的围墙和荔枝树是谁修建和种植及其占地面积进行调查，也未对液化石油气库设施及其他地上建筑物、附着物的实际占地面积进行测量，故无法确定被上诉人建设液化石油气库设施的违法占地具体面积。因此，被诉处罚决定将涉案土地围墙范围内包括荔枝树占用土地的面积一并计入应罚款的面积，不符合客观实际，该处罚明显不当。综上所述，上诉人对被上诉人作出的电国土资行决字[2018]第693号《行政处罚决定书》，认定事实不清，主要证据不足，适用法律错误，且明显不当，依法应予撤销。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，作出撤销被诉行政处罚决定之判决正确，本院予以维持。上诉人茂名市电白区自然资源局的上诉请求缺乏依据，理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人茂名市电白区自然资源局负担。本判决为终审判决。审 判 长 封桢莉审 判 员 张国平审 判 员 黄志平二〇一九年四月三十日法官助理 吴嘉怡速 录 员 古博宇