湖南省衡山县人民法院 行 政 判 决 书 （2018）湘0423行初15号 原告：湖南鑫得能源投资有限公司，住所地长沙市雨花区韶山中路448号融科三万英尺公寓8号栋1717号房。 法定代表人：文波，该公司总经理。 委托诉讼代理人：胡勇平，湖南闻胜律师事务所律师。 委托诉讼代理人：曹天舒，湖南闻胜律师事务所律师。 被告：衡阳市人民政府，住所地衡阳市解放大道16号。 法定代表人：邓群策，市长。 委托诉讼代理人：陈金娥，女，衡阳市人民政府复议应诉科工作人员。 被告：衡山县国土资源局，住所地衡山县开云镇解放北路418号。 法定代表人：朱向华，该局局长。 委托诉讼代理人：肖凯，男，衡山县国土资源局法规股股长。 委托诉讼代理人：刘丰云，湖南光大法律服务所法律工作者。 第三人：衡山县城乡规划局，住所地衡山县开云镇解放北路213号。 法定代表人：曹波宁，局长。 委托诉讼代理人：李曾军，湖南天戈律师事务所律师。 第三人：衡山县人民政府，住所地衡山县开云镇解放南路99号。 法定代表人：蒋青，县长。 委托诉讼代理人：刘东方，该县法制办工作人员。 委托诉讼代理人：刘丹，该县法制办工作人员。 第三人：王海军，男，1972年8月29日出生。 原告湖南鑫得能源投资管理有限公司与被告衡阳市人民政府、衡山县国土资源局、第三人衡山县城乡规划局、衡山县人民政府撤销行政行为一案，衡阳市中级人民法院于2018年1月26日立案，同年4月4日，王海军申请作为该案第三人参加诉讼。衡阳市中级人民法院于2018年4月10日作出（2018）湘04行初8号行政裁定书裁定该案移送衡山县人民法院处理。本院于2018年4月26日立案，并通知王海军为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭公开开庭审理了本案。原告鑫得能源的委托诉讼代理人胡勇平、曹天舒，被告衡阳市人民政府的委托诉讼代理人陈金娥，被告衡山县国土资源局出庭负责人文诗明、委托诉讼代理人肖凯、刘丰云，第三人衡山县人民政府的委托诉讼代理人刘东方、刘丹，第三人衡山县城乡规划局的委托诉讼代理人李曾军到庭参加诉讼。第三人王海军经本院合法传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2017年6月19日，衡山县国土资源局向相关部门呈报将涉案地和加气站用地挂牌出让并获批准。2017年6月23日，衡山县国土资源局发布山国挂告字（2017）2号《衡山县国土资源局国有建设用地使用权挂牌出让公告》出让涉案地，规划用途为B41加油站用地，土地使用权出让年期为商服40年，土地按现状出让。涉案地被第三人王海军等人竞得。2017年7月24日，衡山县国土资源局在中国土地市场网上公示《衡山县国土资源局国有土地使用权招拍挂出让成交公示》。该公示显示土地出让面积3037.2平方米，出让年限40年，成交价377.2202万元，受让单位：王海军等人。2017年9月29日鑫得能源向衡山县人民政府申请复议，请求撤销衡山县国土资源局2017年7月24日作出的在中国土地市场网上公示将地块编号为山国挂字（2017）2号地块出让给王海军等人的具体行政行为。衡山县人民政府于2017年10月10日将鑫得能源的复议申请转送衡阳市人民政府行政复议，衡阳市人民政府于2018年1月11日以衡府复决字（2017）51号行政复议决定书决定维持衡山县国土资源局2017年7月24日作出的将地块编号为山国挂字（2017）2号地块出让给王海军等人的具体行政行为。 原告湖南鑫得能源投资管理有限公司（以下简称鑫得能源）诉称，被告衡山县国土资源管理局（以下简称衡山国土局）将山国挂字（2017）2号地块挂牌出让给王海军等人涉及的土地招拍挂程序存在瑕疵，因该地块系原告投资的加气站项目申请的整块用地的其中一块，两块地前期征地、审批、开发工作均由原告完成，税费亦由原告负担，该地块系湖南省林业厅经湘林地许准（2014）1304号使用林地审核同意书予以行政许可给原告使用。被告衡山国土局迳行土地招拍挂行为程序存在瑕疵，故该行政行为应予撤销，被告衡山县城乡规划局前后三次变更规划条件书，该变更未征求原告意见的前提下，将原告全程参与申请批下的整个地块分割成两块进行规划。本案所指向的土地系经第三人衡山县人民政府招商引资原告进行前期投资运作，衡山大道加油加气站项目被载入衡山县政府工作报告，根据信赖利益保护原则，政府应当对原告的损失承担相应责任。衡山县国土局将该地块招拍挂后，原告向衡山县人民政府申请行政复议，请求撤销衡山国土局2017年7月24日作出的在中国土地网上公示将地块编号为山国挂字（2017）2号地块出让给王海军等人的具体行政行为，衡山县人民政府于2017年10月10日将原告的复议申请转送衡阳市人民政府复议，因衡阳市人民政府越级复议，程序违法，并且衡阳市人民政府（复议）决定书内容认定事实不清，证据不足，该维持决定错误，应予撤销。 为支持其诉讼请求，原告向法庭提交了下列证据： 1、衡山县国土局国有土地使用权招拍挂出让成交公示，拟证明被告衡山县国土局实施了将争议土地进行招拍挂的具体行政行为； 2、关于申请建设天燃气加气、加油站的报告，拟证明时任衡山县人民政府县长秦方进亲自在报告上签字，要求各职能部门支持原告办理项目的相关手续； 3、衡山县基本建设项目计划审批表，拟证明衡山县各职能部门共同在表格内签字，本案相关被告和第三人明知争议地块权利人为原告，却实施后续变更规划，经自对土地进行招拍挂的违法行为； 4、湖南省林业厅准予行政许可决定书（使用林地审核同意书），拟证明省林业厅对原告发放了行政许可，明确该块土地由原告进行开发使用； 5、原告请求中止位于衡山县衡山大道外延线东侧两块地挂牌的请示，拟证明被告衡山国土局未给予原告书面回复便对争议土地进行招拍挂； 6－9、为衡山县城乡规划局山规地条字（2014）第27号（2015）第76号、（2016）第48号、（2016）第61号文件，拟证明第三人城乡规划局明知该地块地使用权由原告行使，却先后三次更改规划条件书，将原告享有实际权利的整块土地分割进行规划； 10、12、衡山县发展和改革局山发改（2014）65号对原告加气站建设项目的批复，拟证明该项目已由发展改革局核准建设项目； 11、原告加气站项目占用林地补偿协议书，拟证明原告与衡山县农科所签订了补偿协议，并实际付款，参与涉案土地前期净地工作； 13、湖南省人民政府（2015）政国土字第1728号农用地转用、土地征收审批单，拟证明省人民政府审核批准将涉案土地征收事项； 14、衡山县环境保护局审批意见，拟证明环保局亦同意原告在争议用地上建设加气站项目； 15、衡山县国土局挂牌出让竞买须知，拟证明国土局实际变更原行政许可将整块用地分成两块进行挂牌出让，竞买须知中虽未设置竞买者条件，实际拒绝原告参与竞买； 16、原告就该项目支出的前期费用票据，拟证明被告的行为给原告造成巨大经济损失； 17、律师函和专家意见书，拟证明原告曾要求协调未果，专家一致认为政府的具体行政行为导致原告重大信赖利益损失。 被告衡山县国土局辩称，被告的具体行政行为未违反国家法律和强制性规定，履行了挂牌出让土地使用权的所有前置程序。在招拍挂程序竞买人资格设定条件正是依法行政的体现。故对原告要求撤销被告挂牌出让（2017）2号地块的具体行政行为的请求，应予驳回。被告衡山县国土局为支持其答辩意见，向法庭提供了如下证据： 1、土地出让会审单，拟证明国土局出让土地的地块为（2017）2号和（3）号，2号为加油站用地，3号为加气站用地的事实； 2、加气站项目审批情况汇报，拟证明原告明知自己无加油站用地指标，不能申请用地和摘牌及无参与竞拍资格的事实； 3、衡山县城乡规划局规划条件书，拟证明国土局出让土地使用性质为B41加油站用地而非加气站用地的事实； 4、土地出让会审方案，拟证明国土局经审批挂牌出让的地块分别为加油站和加气站用地两块而非一宗土地的事实； 5、土地出让会审单和6签到表，拟证明国土局出让土地前履行相关手续的事实； 7、出让公告，拟证明国土局在出让挂牌宗地前进行公告的事实； 8、9、商粮局的函和会议纪要，拟证明参加竞拍加油站必须取得相应资质以及国土局慎重履行前置程序的事实； 10、竞买须知，拟证明国土局在出让（2017）2号地块前向社会公开发布了竞买须知的事实； 11、国土资源部关于切实加强加油站用地管理的通知，拟证明加油站用地列入限制供地类项目。 被告衡阳市人民政府辩称，答辩人作出衡府复决字（2017）51号行政复议决定书程序合法，且该决定书事实清楚，证据确凿，适用依据正确，故请求法院判决驳回原告的诉讼请求。 被告衡阳市人民政府为支持其答辩意见，向法庭提供如下证据： 1、行政复议申请书，2、行政复议答复通知书及送达回证，3、行政复议答复书，4、延期审理通知书及送达回证，5、行政复议决定书及送达回证。上述5份证据拟证明答辩人的复议程序合法。 第三人衡山县人民政府陈述，本答辩人不是本案的利害关系人，不是本案第三人的适格主体；其次，衡阳市人民政府作出的衡府复决字（2017）51号复议决定正确，应予维持。答辩人对该宗土地的招商引资行为没有违约，不应承担责任，故请求法院驳回原告的诉讼请求。 第三人衡山县城乡规划局陈述，本答辩人不是本案第三人的适格主体，依法应予驳回原告的诉讼请求。 第三人王海军未到庭参加诉讼。 上述三个第三人均未向法庭提供证据。 经庭审质证，对于原告提供的证据1－17被告衡山县国土局和衡阳市人民政府真实性不持异议，但对证据目的有异议，对证据16－17关联性有异议，第三人衡山县城乡规划局和衡山县人民政府同意两被告的质证意见。 对于被告衡山县国土资源局提供的证据1－10，原告均持异议，对于证据11原告质证的意见是该文件国土资源部于2016年5月27日明令废止，恰好证明被告作出具体行政行为无法律依据。被告衡阳市人民政府对被告衡山县国土资源局提供的证据均不持异议。 对于被告衡阳市人民政府提供的5份证据，原告对该5份证据的真实性不持异议，但对合法性和关联性持有异议，被告衡山县国土资源局、第三人县城乡规划局和衡山县人民政府均不持异议。 本院对原告向法庭提交的上述证据认证如下：原告向法庭提交的证据1－15，两被告和第三人对其真实性不持异议，但对证明目的有异议，故原告提交的证据1－15系客观真实，本庭作为有效证据予以采信。上述证据能证明相关案情。对于原告提供的证据16－17，两被告和第三人均对其关联性提出异议，经庭审调查，证据16系原告前期支出费用凭证，被告没有否认，该证据可作为认定相关案情的依据。证据17系律师函和专家法律意见书，不是本案的证据，不符合证据三性原则，本庭不作为有效证据予以认定。被告衡山县国土资源局向本庭提供证据1－10，原告虽持异议，但上述证据系行政机关在实施行政行为过程中客观存在的相关程序流程，其真实性应予采信。至于证据的合法性和关联性本庭在对案件处理时会予以阐述。证据11同理作为认定案情的基础证据，对于被告衡阳市人民政府提供的5份证据，各方对证据的其实性均不持异议，本庭对上述5份证据均作为有效证据予以认定。 经审理查明，原告鑫得能源于2014年4月15日向衡山县人民政府申请在衡山大道与衡山西延线交叉处建设一座天然气加气站和一座加油站，该申请报送国土、规划、环保、建设、安监、消防部门审查，各部门均出具了各自的审查意见，均同意按规定办理。2014年6月25日衡山县发展和改革局以山发改（2014）65号文件核准原告投资兴建加气站建设项目，同年8月20日，原告与衡山县农科所签订衡山县加气站建设项目《占用林地补偿协议书》，因加气站建设用地需占用衡山县农科所的国有林地而签订补偿协议书，该协议双方已各自履行了义务，同年9月15日，湖南省林业厅向原告核发湘林地许准（2014）1304号准予行政许可决定书，同意衡山县加气站建设项目，占地位置即原告与衡山县农科所签订补偿协议书范围，该涉案地块衡山县城乡规划局2014年7月4日以山规地条字（2014）27号规划条件书规定用地使用性质商业设施用地（6592.2平方米），到2015年11月27日山规地条字（2015）76号规划条件书规定用地性质变更为加油加气站用地（6592.2平方米），2016年衡山县城乡规划局将上述地块分割两块地规划，分别出具（2016）48号规划条件书（加油站用地面积3046平方米）和（2016）61号规划条件书（加气站用地面积3549.4平方米）。2017年6月16日衡山县国土资源局专题会议纪要决定将涉案地块出让，（加油站为3037平方米，加气站为3263.9平方米），同时决定按照衡山县城乡规划局的规划条件书在土地出让时要将加油站和加气站分开挂牌出让。同年6月23日被告衡山县国土资源局将规划加油站用地（3037.2平方米）挂牌出让发出公告，在该挂牌出让竞买须知中竞买资格及要求载明：新建加油站用地属于限制供地类项目，凡未取得省级经贸部门核准批文的，不得参与该宗土地竞买。同时资格审查栏内载明“申请人不具备竞买资格的，为无效申请”。同年6月30日衡山县国土资源局向衡山县商粮局发函，认为按照[国土资发（2002）229号文件精神，新建加油站其一要布局规划批文，其二“省级经贸部门核准的成品油零售经营资格“亦属供地前置条件，故国有土地招拍挂程序竞买限制条款与衡山县商粮局执行流程是否一致。同年7月4日衡山县商务和粮食局复函衡山县国土资源局：加油站建设单位应凭有商务厅批准的《湖南省新建加油站申请表》到县相关职能部门办理相关项目建设手续，项目建设竣工并经相关职能部门验收发证后，再由县商粮局全面验收后报省商务厅批准发放《成品油零售经营批准证书》，原告于同年7月18日向被告衡山县国土资源管理局出具报告，请求中止位于衡山大道延伸线东侧两块地的挂牌出让，被告衡山县国土资源管理局未中止挂牌出让。同年7月24日，衡山县国土资源局在中国土地市场网上公示《招拍挂出让成交公示》。该公示显示土地出让面积：3037.2平方米，出让年限40年，成交价377.2202万元，受让单位：王海军等人。2017年9月29日原告向衡山县人民政府申请行政复议，请求撤销衡山县国土资源局2017年7月24日作出的在中国土地市场网上公示将地块编号为山国挂字（2017）2号地块出让给王海军等人的具体行政行为。衡山县人民政府于2017年10月10日将原告的复议申请转送衡阳市人民政府受理。衡阳市人民政府衡府复决字第（2017）751号复议决定书依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项规定决定维持衡山县国土资源局2017年7月24日作出的将地块编号为山国挂字（2017）2号地块出让给王海军等人的具体行政行为，原告收到上述决定书后遂向本院提起诉讼。 本院认为，本案争议焦点为一、被告衡山县国土资源局对涉案的两块地进行挂牌出让，并在挂牌出让时对竞买人设置前置条件是否合法；二、被告衡阳市人民政府是否有权受理行政复议以及行政复议程序是否合法。针对第一个争议焦点，首先，《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第五条规定，市、县人民政府国土资源行政主管部门根据……土地利用总体规划，土地利用年度计划……编制出让年度计划，报经同级人民政府批准后，及时向社会公开发布。第六条规定：国土资源行政主管部门应当按照出让年度计划，会同城市规划等有关部门共同拟订拟招标拍卖挂牌出让地块的出让方案。第九条规定，招标拍卖挂牌公告应当包括下列内容：（三）投标人、竞买人的资格要求以及申请取得投标、竞买资格的办法，被告衡山县国土资源局按照上述规定，在国有建设用地使用权招标挂牌出让活动时，按照出让年度计划，会同城市规划等有关部门共同制订挂牌出让地块的出让方案，报经县人民政府批准，然后组织实施，在出让方案出台前，是依据城市规划部门的规划条件书确定挂牌的具体地块，在规定投保人竞买人的资格要求以及申请取得竞买资格办法时，特别函询衡山县商务和粮食局，从被告一系列行为来看，均是严格依照《招标、拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》的内容和程序组织实施，其程序合法。其次，原告主张被告违法设定挂牌竞买人资格前置条件，经查，原告自2014年开始向衡山县人民政府申请建设加气站和加油站，同年衡山县发展和改革局核准原告投资兴建加气站建设项目，与衡山县农科所签订《占用林地补偿协议书》亦是需建设加气站项目，乃至湖南省林业厅核发准予行政许可决定书载明的同样是加气站建设项目，并不是加油站项目，虽然衡山县国土资源管理局依照明令废止的国土资发（2002）229号精神函询衡山县商务和粮食局，但衡山县商务和粮食局依照《成品油市场管理办法》和湖南省商务厅关于调整《成品油经营资格申报程序和内容的通知》，即湘高运（2014）40号文件规定回复：加油站建设单位必须按照基本建设程序，凭省商务厅批准的《湖南省新建加油站申报表》到相关职能部门办理项目建设手续，亦即明确回复要求县国土局凭省商务厅批准的《湖南省新建加油站申报表》办理用地手续，由此被告衡山县国土管理局审查要求竞买人在竞买加油站用地时须持有省商务厅批准的《新建加油站申报表》，可见被告对涉案两块地分别挂牌出让，在挂牌出让时对竞买人设定竞买资格条件符合相关法规和规章的规定，其内容合法，原告在被告衡山县国土管理局发布挂牌出让公告后，向衡山县国土管理局请求中止对涉案地块的挂牌出让，自己知道不拥有商务厅批准的《新建加油站申报表》未报名竞买，至于规划部门三次调整变更规划行为不是本案审理范围，故对原告要求撤销衡山县国土管理局招标挂牌前置条件行政行为的诉讼请求予以驳回。 二、关于被告衡阳市人民政府是否有权受理行政复议以及行政复议程序是否合法问题。《中华人民共和国行政复议法》第十二条规定：对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议；第二十条规定：公民、法人或其他组织依法提出行政复议申请，行政复议机关无正当理由不予受理的，上级行政机关应当责令其受理，必要时，上级行政机关也可以直接受理。本案原告依据行政复议法向第三人衡山县人民政府申请行政复议，衡山县人民政府收到复议申请后没有进行审查，应视为无正当理由不予受理。依照《行政复议法》第二十条之规定，衡阳市人民政府是衡山县人民政府的上一级行政机关予以直接受理于法有据，衡阳市人民政府在受理原告的复议申请后，依法向衡山县国土管理局送达答复通知书，并依程序制作行政复议决定书，其行政复议程序合法。综上所述，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第十条第一款之规定，判决如下： 一、驳回原告湖南鑫得能源投资管理有限公司要求撤销被告衡山县国土管理局2017年7月24日作出的在中国土地网上公示将地块编号为山国挂字（2017）2号地块出让给王海军等人行政行为的诉讼请求； 二、驳回原告湖南鑫得能源投资管理有限公司要求撤销被告衡阳市人民政府衡府复决字（2017）51号行政复议决定书的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告湖南鑫得能源投资管理有限公司负担。 如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省衡阳市中级人民法院。 审 判 长  周志文 审 判 员  旷雯文 人民陪审员  罗金平 二〇一九年四月二十九日 书 记 员  汪 攀                            校对责任人：周志文 打印责任人：汪 攀                附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释 第十条第一款人民法院对原行政行为作出判决的同时，应当对复议决定一并作出相应判决。