浙江省绍兴市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙06行终87号 上诉人（原审被告）嵊州市剡湖街道办事处。住所地浙江省嵊州市剡湖街道剡城路367号。 法定代表人黄明辉，主任。 出庭行政机关负责人张孟巨，分管负责人。 委托代理人范芳妮，浙江齐蓝诚律师事务所律师。 委托代理人宓嫄，浙江齐蓝诚律师事务所实习律师。 被上诉人（原审原告）张国芹，女，1953年11月7日出生，汉族，户籍所在地浙江省嵊州市。 被上诉人（原审原告）李成水（系上诉人张国芹之夫），男，1955年8月12日出生，汉族，户籍所在地浙江省嵊州市。 两被上诉人的共同委托代理人朱海强（系上诉人张国芹之子），男，1977年1月7日出生，汉族，住浙江省杭州市下城区。 被上诉人（原审第三人）朱杏庆，男，1933年10月10日出生，汉族，户籍所在地浙江省嵊州市。 上诉人嵊州市剡湖街道办事处（以下简称“剡湖街道办事处”）因行政确认一案，不服绍兴市上虞区人民法院（2019）浙0604行初128号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年2月21日立案受理后，依法组成合议庭，经阅卷、询问，本院不开庭进行了审理。上诉人剡湖街道办事处的分管负责人张孟巨及该单位的委托代理人范芳妮、宓嫄，被上诉人张国芹及张国芹和李成水的共同委托代理人朱海强到庭应询。本案现已审理终结。 上诉人张国芹、李成水于一审时诉称，原告张国芹于1973年与案外人朱渭根结婚后两夫妻自立户口，在嵊州市××街道竹前村申请私人建房，自此与朱渭根的父亲朱杏庆即本案第三人分户。朱渭根于1987年6月13日逝世后，张国芹在1989年与原告李成水重组家庭，后于1990年在竹前村申请翻建住房［详见农村私人建房用地呈报表（申请人：张国芹，现有在册人口：张国芹、李成水、朱海娥、朱海祥、李青）］。张国芹户住房门牌号为剡湖街道竹前村57号，而朱杏庆住房门牌号为××。张国芹、李成水与朱杏庆并无血缘关系，双方经济独立。从户口本、集体土地建设用地使用证、农村私人建房用地呈报表上都可以体现出自1987年至今，两户无任何关联。经竹前村村民委员会证明，张国芹仅是朱杏庆三十多年前的儿媳，而非朱杏庆的女儿，李成水作为张国芹再嫁的丈夫，与朱杏庆不存在入赘关系，也非子女关系。 剡湖街道竹前村城中村改造开始后，根据2018年2月10日剡湖街道竹前村城中村改造第一次公示和2018年1月拆迁房屋测绘图所示，原告户确权表编号为SZZQ16-02，由第16工作组负责拆迁；第三人朱杏庆户确权表编号为SZZQ17-14，由第17工作组负责拆迁。但2018年4月20日的第二次公示，拆迁组以李成水入赘竹前给第三人做儿子的理由进行并户，剥夺了两原告的户主身份和确权编号，并把SZZQ16-02户主改为第三人。2018年6月21日下午开始到6月22日四点多，竹前村拆迁工作人员受拆迁办工作人员的指派，在原告户未签订任何拆迁补偿协议的情况下，对原告户房屋进行强拆，后在街道工作人员的强压下，次日下午由原告张国芹女儿朱海娥代签相关安置补偿协议。 被告以李成水入赘第三人一家为由，将张国芹、李成水与朱杏庆并为一户的行为与事实不符。根据嵊州市人民政府发布的《城中村改造征收集体土地所涉房屋拆迁安置人口的认定办法》规定，张国芹、李成水的情况不符合认定办法上所述应随父母一户安置的情况。朱杏庆与张国芹、李成水合并为一户进行拆迁补偿，张国芹户确权建筑面积从390平方米减少为340平方米，确权面积减少了50平方米，此并户行为严重损害了张国芹户的合法利益。故起诉要求：1.请求法院在剡湖街道竹前村城中村改造中，撤销案外人朱杏庆与原告张国芹、李成水并为一户的确权方案（即原告张国芹和原告李成水户作为独立拆迁户进行拆迁安置）；2.本案诉讼费用由被告承担。 一审法院审理查明，原告张国芹前夫朱渭根系第三人朱杏庆儿子，朱渭根于1987年6月13日去世。两原告于1990年9月16日提交农村私人建房用地呈报表，要求翻建4间三层楼房，占地面积120平方米，在册人口为张国芹、李成水、朱海娥、朱海祥、李青5人，1990年11月30日获得批准。第三人房屋占地30.65平方米，建设用地使用权证为嵊集建（92）字第5534号。被告于2018年6月28日出具“嵊州市城中村改造征收集体土地所涉房屋安置补偿联审确权表”（以下简称“联审确权表”）将两原告与第三人确认为一户安置，家庭情况说明一栏载明：“1.张国琴与张国芹为同一人，村证明。2.张国芹前夫是朱杏庆亲生儿子，已故，后招李成水入赘竹前，给朱杏庆做儿子”，确认该户总建筑面积为503.01平方米，安置面积为420平方米。 一审法院审理认为，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款的规定“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日其最长不得超过一年。”本案中，案涉的“联审确权表”日期为2018年6月28日，原告于2019年6月12日向嵊州市人民法院提起诉讼，被告并未告知原告起诉期限，至2019年6月12日起诉时并未超过1年，故对被告认为原告起诉超过起诉期限的答辩不予采纳。案涉的“联审确权表”载明“张国芹前夫是朱杏庆亲生儿子，已故，后招李成水入赘竹前，给朱杏庆做儿子”，并依据该事实将两原告及第三人并为一户安置。原告张国芹前夫系第三人亲生儿子原被告双方均无异议，但原告李成水入赘竹前，给第三人做儿子这一事实被告并无证据证明，原告张国芹并非第三人女儿，其与原告李成水结婚，也并不等同于原告李成水入赘，且原告提供的证据可以证明，两原告与第三人不论是住址、户籍还是房屋的审批申报均无关联，并不存在原告李成水给第三人做儿子的事实。故被告根据“张国芹前夫是朱杏庆亲生儿子，已故，后招李成水入赘竹前，给朱杏庆做儿子”这一事实认定，将两原告及第三人并为一户安置，缺乏事实和法律依据。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，判决撤销被告于2018年6月28日出具的“联审确权表”确定的安置方案。案件受理费50元，由被告负担。 上诉人剡湖街道办事处上诉称：1.一审判决认定事实错误。上诉人作出的将张国芹及朱杏庆并为一户进行安置并非是以李成水为朱杏庆的入赘儿子为依据。据资料查证，本案张国芹最初是因与朱杏庆儿子朱渭根结婚而迁入竹前村。婚后张国芹、朱渭根夫妻及两个子女与朱杏庆为一户。朱渭根于1987年意外去世，张国芹及其子女与朱杏庆未作分户。后张国芹于1990年申请翻建住房，虽然申请表中有李成水的名字，但张国芹与李成水是在1991年登记结婚，1995年迁入竹前村。张国芹申请翻建的房屋不论是朱渭根的婚前个人财产还是婚后共同财产，朱杏庆均有份额，是该房屋的共有人。本市拆迁补偿安置有相应的政策规定，政策制定除了在法律框架下，最终考虑的还是权属来源、血脉继承。本案政策依据为《城中村改造征收集体土地所涉房屋拆迁安置人口的认定办法》第七条第一款，只有一个子女的，父母必须随该子女为一户，不得另行立户。事实依据为张国芹1990年翻建的老房权属来源为朱杏庆，朱杏庆对该房屋享有份额。翻建时张国芹与朱杏庆虽已分开居住，但未分户。且已故朱渭根是朱杏庆在村里的唯一儿子。另，涉案“联审确权表”中家庭情况说明一栏仅是联审确权小组对本户了解到的家庭情况作简要注明，并非确权依据。2.备注瑕疵导致“联审确权表”被撤销无相关法律依据。一审判决依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，但未明确具体哪一款。上诉人认为对张国芹户的安置并未违反上述条款的任何规定。“联审确权表”中的家庭情况说明内容上诉人未经审查核实存在瑕疵，但该瑕疵不影响本案安置方案的确定，可以采取补正方式解决，不需要撤销。综上，一审判决认定事实不清，适用法律错误，请求撤销一审判决书并依法驳回张国芹、李成水的一审诉讼请求。 被上诉人张国芹、李成水未在法定期限内提交书面答辩状，二审庭询时答辩称：1.除一审提供的证据外，增加调解书原件1份，此份证据可以证明张国芹早已独立成户。1980年经竹前村村民委员会批准，张国芹户开始造砂墙屋1间，1983年张国芹与同村朱友根户因进出通道打官司，后由竹前村村民委员会及公社相关人员进行调解，达成调解书1份，此调解书能佐证当时张国芹已经独立成户。当时朱杏庆户有5个女儿加朱杏庆夫妻共7人，张国芹户有2个子女加张国芹夫妻共4人。2018年拆迁时，朱杏庆户为竹前村××，是第5小组成员，后为17小组户，拆迁编号ＳＺＺＱ17－14；张国芹户为竹前村57号，拆迁编号ＳＺＺＱ16－02。因此，上诉人诉称朱渭根于1987年意外去世，张国芹及其子女与朱杏庆未作分户与实际情况不符。2.1989年张国芹和李成水按照农村习俗举行结婚仪式，一家5口居住非常拥挤，后经城溪乡人民政府批准，于1990年翻建住房。 被上诉人朱杏庆未在法定期限内提交书面答辩状，经本院传票传唤，亦无正当理由拒不到庭，不影响本案的审理。 经审理，上诉人剡湖街道办事处对被上诉人张国芹、李成水于二审时提交的调解书认为与本案并无关联，本院认为，因该证据张国芹、李成水于二审时才提交，且与本案并无关联，又无在一审时不予提交的正当理由，故根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条第二款之规定，本院不予接纳。 经审理查明，因嵊州市浦口区块城中村改造安置项目建设，2018年2月10日，上诉人剡湖街道办事处就剡湖街道竹前村城中村改造被征收房屋面积统计表、国土档案资料汇总表、在册人口情况汇总表等作出《剡湖街道竹前村城中村改造第一次公示》，其中《剡湖街道竹前村城中村改造被征收房屋面积统计表》中载明，被上诉人李成水户在册人口为2人，总建筑面积为392.11平方米。2018年4月19日，嵊州市城中村改造确权联审小组作出“联审确权表”，载明：朱杏庆、李成水、张国芹为同一家庭成员，亲属关系中李成水为儿子、张国琴为儿媳，家庭情况说明栏中明确：“1.张国琴与张国芹为同一人，村证明。2.张国芹前夫是朱杏庆亲生儿子，已故，后招李成水入赘竹前，给朱杏庆做儿子”。合计总建筑面积503.01平方米，确权住房建筑面积426.41平方米，其它建筑面积76.6平方米，安置面积420平方米，享受补助剩余用地面积35.08平方米，双倍重置价建筑面积6.41平方米。次日，剡湖街道办事处发布嵊州市浦口区块城中村改造安置项目剡湖街道竹前区块第二次公示，在《嵊州市浦口区块城中村改造安置项目剡湖街道竹前区块联审确权方案汇总表》中就上述“联审确权表”内容予以公示。 落款签约日期为2018年5月3日的编号ZQ－278－1《安置补偿协议书》，由嵊州市城中村改造投资有限公司为甲方、嵊州市跃翔拆迁服务有限公司为乙方、张国芹为丙方、剡湖街道办事处及嵊州市城中村改造指挥部为鉴证单位签署，就山前村57号房屋安置补偿事宜进行了约定。该《安置补偿协议书》至2018年7月3日已履行完毕。 2018年6月28日嵊州市城中村改造确权联审水组作出“联审确权表”，内容与2018年4月19日作出的基本一致，但亲属关系中李成水变更为张国芹老公，家庭情况说明栏内容上加盖有嵊州市城中村改造确权联审小组印章，并在备注“此确权表仅限于办理房产证及契证时使用”上加盖有剡湖街道办事处的印章，另在其他情况说明中明确：“1.呈报表90－9－16翻建120平方米，扩建10平方米；2.16组朱杏庆土地证用92－5540（19.83平方米）被16组张传兴建造（对应房屋占地121.83平方米）。2018年7月3日，张国芹取得房票证明书 本院认为，本案中，被上诉人张国芹、李成水的一审诉请为：“请求法院在剡湖街道竹前村城中村改造中，撤销案外人朱杏庆与原告张国芹、李成水并为一户的确权方案（即原告张国芹和原告李成水户作为独立拆迁户进行拆迁安置）”，在一审庭审中，张国芹、李成水进一步明确针对的是2018年6月28日作出的“联审确权表”。然因张国芹、李成水明确就涉案房屋安置补偿已由张国芹女儿朱海娥以张国芹的名义在2018年6月22日签署了《安置补偿协议书》（落款签约日期为2018年5月3日）、《房屋拆迁安置补偿款支付审批表》等，且该《安置补偿协议书》均已履行完毕。因该《安置补偿协议书》系以2018年4月19日作出的“联审确权表”为依据，2018年6月28日作出的“联审确权表”仅变更了李成水的身份信息。故2018年6月28日作出的“联审确权表”对张国芹、李成水就涉案房屋的安置补偿权益，并不存在利害关系。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”、第四十九条“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织……”、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……”之规定，对张国芹、李成水的起诉，依法应予驳回。即便张国芹、李成水是针对2018年4月19日作出的“联审确权表”提起诉讼，该“联审确权表”亦为涉案《安置补偿协议书》的过程性行政行为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条“提起诉讼应当符合下列条件：……（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖”、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第一款第（六）项“行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围”之规定，对张国芹、李成水的起诉，亦依法应予驳回。张国芹、李成水如若不服对涉案房屋的安置补偿，宜针对涉案《安置补偿协议书》寻求司法救济。 另，就涉案“联审确权表”而言，从在案证据可见，为嵊州市人民政府设立的嵊州市城中村改造确权联审小组作出，且其并不具有独立承担法律责任能力，根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第一款“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。”张国芹、李成水将剡湖街道办事处列为本案被告提起行政诉讼，为被告主体不适格，根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（三）错列被告且拒绝变更的……”之规定，对张国芹、李成水的起诉，依法应予驳回。 综上，一审判决认定事实及适用法律均有误，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(二)项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百二十三条第（二）项之规定，裁定如下： 一、撤销绍兴市上虞区人民法院（2019）浙0604行初128号行政判决； 二、驳回张国芹、李成水的起诉。 本裁定为终审裁定。 （此页无正文） 审判长  毕金刚 审判员  王 建 审判员  范卓娅 二〇一九年四月三十日 书记员  孟树楠