重庆市第五中级人民法院 行 政 判 决 书 (2018)渝05行初560号 原告石敦亮，男，汉族，1963年4月11日出生。住址：重庆市秀山县。 委托代理人资云峰，重庆憬谦律师事务所律师。 委托代理人蒋琳，重庆憬谦律师事务所律师。 被告重庆市人民政府。住所地：重庆市渝中区人民路232号。 法定代表人唐良智，市长。 委托代理人黄劲，该单位工作人员。 委托代理人刘定刚，重庆春雨律师事务所律师。 第三人秀山土家苗族自治县国土资源和房屋管理局。住所地：秀山县中和街道渝秀大道15号。 法定代表人蔡向超，局长。 委托代理人吴波，该单位工作人员。 原告石敦亮不服被告重庆市人民政府（以下简称市政府）土地行政裁决一案，起诉来院。本院于2018年10月10日受理后，依法向被告市政府送达了起诉状副本以及应诉通知书等法律文书。因秀山土家苗族自治县国土资源和房屋管理局（以下简称秀山土房局）与本案存在利害关系，本院依法通知其作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2018年12月6日公开开庭进行了审理。重庆市人民政府的负责人未到庭应诉，向本院递交了负责人不能出庭的情况说明。原告及其委托代理人资云峰，被告市政府的委托代理人黄劲、刘定刚，第三人秀山土房局的委托代理人吴波，均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告于2018年9月27日作出渝府地裁[2018]214号《重庆市人民政府征地补偿安置争议裁决书》（以下简称渝府地裁[2018]214号《裁决书》），认为1、申请人提出“对果园在依法评估后按照评估的市场价给予补偿安置并给予搬迁补偿费，以及对果园的停产停业损失按评估价进行补偿”的请求，被申请人按经批准的补偿安置方案和秀山府发[2008]42号文件对申请人果园计算补偿费符合相关政策规定。申请人提出的请求无政策依据。2、申请人提出“农家乐房屋按照国有土地上商业用房的标准进行安置补偿”的请求，按照《重庆市征地补偿安置办法》（市政府令55号）第八条第一款“不具有土地使用权属证书和农村房屋所有权证的房屋和其他建（构）筑物不予补偿”的有关规定，申请人修建的房屋，不具有集体土地使用权属证书和农村房屋所有权证，申请人提出的请求不符合有关政策规定。3、申请人提出“农家乐的停业损失按照评估价格进行补偿”的请求，被申请人在征地实施时已综合考虑经营损失等因素计算了补偿费用，维护了申请人的利益。综上，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条、《重庆市土地管理规定》第三十七条及《重庆市征地补偿安置争议协调裁决办法》第二十九条的规定，裁决1、驳回申请人提出“对申请人的果园在依法评估后按照评估的市场价给予补偿安置并给予搬迁补偿费”的请求。2、对申请人提出“农家乐房屋按照国有土地上商业用房的标准进行安置补偿”的请求，不予支持。3、对申请人提出“果园和农家乐的停业损失按照评估价进行补偿”的请求，不予支持。 原告石敦亮诉称，渝府地裁[2018]214号《裁决书》认定事实错误，裁决程序违法，适用法律错误，应予撤销并责令其重新作出行政裁决。一、裁决认定事实存在重大错误。被告认为第三人按经批准的补偿安置方案和秀山府发[2008]42号文件对申请人果园计算补偿费符合相关政策规定的说法错误。经批准的补偿安置方案和秀山府发[2008]42号文件根本未对成片林木和果园征收补偿作出任何的规定。渝府地[2012]1531号征地批文对应的安置补偿方案即《秀山工业园区启动区征地拆迁安置补偿方案》中对规模化的绿化苗木及经果林的安置补偿标准作了明确规定，要按照评估价进行补偿安置。原告果园属于规模化的经果林，不能适用安置补偿方案中的零星栽种树木的补偿标准。应在双方共同选择评估机构评估后按照评估的市场价格给予补偿安置并给予搬迁补偿费。原告主张对其经营农家乐的房屋按照国有土地上商业用房标准进行安置补偿是符合法律规定和国家政策的，被告不予支持是认定事实和适用法律错误。原告虽未取得房屋权属证书，但是农家乐依法办理了营业执照、税务登记证、卫生许可证，是合法的商业经营行为。房屋合法的用于商业经营，属商业用房。根据物权法、土地管理法及最高人民法院的司法解释应当按照其用途进行补偿。根据国家法律规定，征地拆迁的安置补偿标准应当每2-3年调整一次，被告以1999年制定的《重庆市征地补偿安置办法》（重庆市人民政府令第55号）第八条第一款为由拒绝支持原告申请请求错误。原告房屋未经有权机关认定为违法建筑，第三人也未以违法建筑为由拒绝补偿，被告认定不予补偿严重违法。对房屋面积的补偿应当以第三人在征地公告发布后的调查登记为准，市政府没有相应的职权。第三人一直怠于对原告进行依法补偿，在毁坏原告果园、断水电之前未曾与原告商谈和达成过任何补偿事项，时至今日长达10年，征地批复至今已经6年。根据《重庆市高级人民法院关于审理土地征收行政案件的解答》第八条的规定，应当参照城市房屋补偿标准进行安置补偿。原告农家乐属于经营性个体户，由于征地拆迁必须导致停业，停业必然产生损失，根据公平原则，征地拆迁补偿就是弥补被拆迁户相应的损失。因而停业损失应该给予补偿安置。补偿安置标准当然属于裁决范围。二、被告在作出征地补偿安置争议裁决书前未依法组织协调是错误的，违反行政裁决法定程序。国土资源部《关于加快推进征地补偿安置争议协调裁决制度的通知》第二条第（三）项明确规定，裁决机关受理裁决案件后，也要先行组织协调。三、被告未尽到行政裁决的职责。被告对原告的申请仅是不予支持，未在裁决中阐述应该用哪一个标准进行补偿安置及法律依据。四、裁决适用法律法规错误。秀山府发[2008]42号文件未规定规模化的绿化苗木和果园的补偿安置。第三人对原告房屋的调查结果是确定的，只是一直未给予补偿安置，适用《重庆市征地补偿安置办法》第八条错误。实体内容认定补偿房屋面积和果园面积等因未适用《征用土地公告办法》第六条规定错误。程序方面因客观事实与《重庆市征地补偿安置争议协调裁决办法》第二十九条的规定不相符，适用该条错误。 原告向本院提交并举示的证据有： 1、《重庆市人民政府征地补偿安置争议裁决书》（渝府地裁[2017]221号），拟证明两次裁决主要事实和理由是一致的； 2、(2017)渝05行初452号《行政判决书》，拟证明本次裁决是根据法院判决作出的，和上一次事实理由基本一致。 被告市政府辩称，被告是作出渝府地裁[2018]214号《裁决书》适格主体，所作《裁决书》程序合法，作出《裁决书》事实清楚、内容合法。 被告市政府向本院提交并举示了以下证据、依据： 1、《秀山土家苗族自治县人民政府征地补偿标准争议协调意见书》（秀山府[2017]85号）； 2、征地补偿标准行政裁决申请书； 3、《重庆市人民政府征地补偿安置争议裁决书》（渝府地裁[2018]214号）； 4、EMS特快专递单； 证据1-4拟证明被告作出争议裁决的法定职责、依法作出的争议裁决程序合法。 5、《重庆市人民政府关于秀山县实施XX镇城镇规划建设农用地转用和土地征收的批复》（渝府地[2007]1068）； 6、《秀山县XX镇城市规划建设项目用地勘测定界图（民营科技园等七个项目）》； 7、《秀山土家族苗族自治县人民政府征收土地公告》； 8、《秀山土家族苗族自治县国土资源和房屋管理局关于秀山工业园区启动征地拆迁安置补偿方案的公告》； 9、《秀山工业园区启动征地拆迁安置补偿方案》； 10、《秀山土家族苗族自治县人民政府关于秀山工业园区启动征地拆迁安置补偿方案的批复》； 证据5-10拟证明本次征地实施程序合法。 11、《秀山土家族苗族自治县人民政府关于调整征地补偿安置政策有关事项的通知》（秀山府发[2008]42号）； 12、《石墩亮果园调查登记统计表》、《征地补偿花名册》、《林木补偿花名册》、《石墩亮果园领款证明》、《石墩亮农家乐房屋补偿测算表》、《石墩亮农家乐调查登记统计表》、《工程征地房屋及构筑物调查表》； 13、《秀山县工业园区管理委员会关于工业园区启动征地对经营损失补偿标准的说明》。 证据11-13拟证明原告的征地补偿情况，以及对其予以的补偿标准符合相关规定，被告作出裁决书事实清楚、内容合法。 法律依据：《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条、《重庆市土地管理规定》第三十七条和《重庆市征地补偿安置争议协调裁决办法》第二十九条。 第三人秀山土房局未向本院提交书面答辩意见，也未向本院提交证据。 本院依法调取了以下证据：配有文字说明并加盖征地专用章的《秀山县XX镇城市规划建设项目用地勘测定界图（民营科技园等七个项目）》，证明渝府地[2007]1068号征地批复的征收范围。 经庭审质证，原告对被告举示的证据1、2、4无异议，对证据3的合法性有异议，认为没有进行协调，且违反了行政诉讼法第七十一条的规定。认为证据5-10与本案无关联，原告涉案房屋和果园并非在渝府地[2007]1068号批复征收范围内，被告举示的证据6无法确认就是征地红线图，只是城市规划勘测定界图，无任何批准单位或者重庆市国土局审查单位作任何标注属于征收范围，秀山国土局盖章没有任何事实依据。对证据11的真实性、合法性无异议，但是对关联性有异议，被告没有举示补差证据。对证据12中《石墩亮果园调查登记统计表》真实性认可，合法性不认可，认为树木数量不对，签字仅是对面积认可，对树木数量没有认可；认为《征地补偿花名册》计算不符合法律决定，领款人不是原告，原告签字仅是认可是其果园；对《林木补偿花名册》真实性、合法性认可，但这个是其他承包土地上的零星树木，与果园无关；对《石墩亮果园领款证明》真实性、合法性有异议，认为原告没有领这笔钱；对《石墩亮农家乐房屋补偿测算表》真实性无异议，对补偿标准有异议；对《石墩亮农家乐调查登记统计表》、《工程征地房屋及构筑物调查表》房屋面积无异议，对标准有异议，要求按照国有土地上商业房屋进行补偿。对证据13的真实性不认可，认为没有向原告送达。对本院调取的证据无异议。被告对原告举示的证据1、2真实性无异议，但认为不能达到其证明目的，不能证明两次裁决所依据的事实属于同一事实。 本院对上述证据认证如下：原告举示的证据真实合法与本案有关联，但不能达到其证明目的。被告举示的证据6不符合证据规则的要求，本院不予采信；被告举示的证据12中的《石墩亮果园领款证明》仅为社区居委会的说明，无其他证据予以佐证，对此不予采信；被告举示的其他证据证实合法且与本案有关联，本院予以采信。本院依法调取的证据经质证，各方均无异议，对此予以采信。 经审理查明，2007年12月29日，重庆市政府作出《关于秀山县实施XX镇城镇规划建设农用地转用和土地征收的批复》(渝府地﹝2007﹞1068号)，批准征收秀山县XX镇XX居委XX树组、大水井组、三岔路组、永安路组农村集体农用地18.5845公顷（其中耕地1.8986公顷、园地15.8584公顷、其他农用地0.8275公顷）连同未利用地0.0193公顷转为建设用地并予以征收；另征收集体建设用地1.3777公顷。2008年1月29日，秀山县政府发布《征收土地公告》。秀山县土房局按照相关规定拟定了补偿安置方案，2008年7月16日，秀山县政府作出《关于秀山工业园区启动区征地拆迁安置补偿方案的批复》（秀山府﹝2008﹞243号），同意秀山县土房局拟定的实施方案。2008年7月18日，秀山县土房局发布《关于秀山工业园区启动区征地拆迁安置补偿方案的公告》。2008年12月30日，秀山县政府发布《关于调整征地补偿安置政策有关事项的通知》（秀山府发﹝2008﹞42号），就征地补偿安置方式和标准、征地农转非人数的确定方法等内容进行了调整。 原告于1999年3月15日与秀山县XX镇XX村老五组签订了果园承包合同，承包期限30年，面积约25亩，并经秀山县公证处公证。原告在承包的果园内修建的房屋未办理房屋权属证书，2005年办理了个体工商户营业执照、税务登记证、卫生许可证。原告的果园和农家乐房屋在上述征地红线范围内。 在征地实施过程中，根据征地原始记录记载情况显示，征地实施部门分别于2008年8月12日、2008年9月3日、2009年1月13日对原告被征收土地面积、经济林木等进行清理登记。2009年4月9日，征地实施部门对原告位于XX镇XX村XX路的房屋进行了清理登记。2009年3月25日，原告领取了青苗费、土地补偿费、安置补助费、经济果树林木等费用共计144012元，2009年6月26日，原告领取了青苗费、土地补偿费、安置补助费、经济果树林木等费用共计402841.6元。 因对补偿安置标准有异议，原告向秀山县政府申请行政协调，请求：1、对其承包果园按照市场价评估后以评估价进行补偿并给予搬迁补偿；2、对其自建农家乐房屋按照国有土地上商业用房的标准进行评估后以评估价进行补偿；3、对其果园和农家乐的停业损失按照评估价进行补偿。因未达成一致意见，秀山县政府于2017年6月6日作出《征地补偿标准争议协调意见书》。原告于2017年6月20日以邮寄的方式向被告重庆市政府申请行政裁决，请求：1、对申请人承包的果园和自筹资金开办的农家乐的拆迁补偿安置标准进行行政裁决，并作出行政裁决书；2、对申请人的果园在依法评估后按照评估的市场价给予补偿安置并给予搬迁补偿费；3、对申请人的农家乐房屋按照国有土地上商业用房的标准进行安置补偿；4、对果园和农家乐的停业损失按照评估价进行补偿。2017年7月17日，原告向被告重庆市政府递交了行政裁决申请补正资料的说明。2017年7月28日，被告重庆市政府作出涉案渝府地裁[2017]221号《征地补偿安置争议裁决书》并向原告进行了邮寄送达。原告不服，向本院提起行政诉讼。本院于2018年7月20日作出（2017）渝05行初452号《行政判决书》，判决撤销被告作出的上述裁决书，并责令重作。根据该判决，秀山土房局与原告就原告在此次征地范围内果园进行再次核实后，被告于2018年9月27日作出渝府地裁[2018]214号《征地补偿安置争议裁决书》。原告对此仍不服，诉至本院。 本院认为，《中华人民共和土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。”据此，被告市政府在原告经秀山县政府协调未果的情况下，具有对原告提出的行政裁决申请进行裁决的法定职权和职责。被告根据生效的判决，在法定期限内作出本案被诉裁决书，程序合法。 本案中，因实施城镇规划建设，根据重庆市人民政府的土地征收批复，秀山县政府和秀山县国土房管局发布了征收土地公告和征收土地补偿安置方案公告，且补偿安置方案经秀山县政府批准实施，其征收土地程序合法。秀山县国土房管局按经批准的补偿安置方案和秀山府发[2008]42号文件对原告的果园计算补偿符合相关法律法规和政策。原告要求对果园评估后按照评估价给予补偿安置并给予搬迁补偿费的请求无法律依据。关于原告要求农家乐房屋按照国有土地上商业用房的标准进行安置补偿的问题。根据《重庆市征地补偿安置办法》的规定，不具有土地使用权属证书和农村房屋所有权证的房屋和其他建（构）筑物不予补偿。因此，具有合法权属证明是地上建筑物获得补偿的前提和条件。而本案原告在承包果园内修建的房屋未办理房屋权属证书，被告对原告的该项请求不予支持并无不当。对于原告要求农家乐的停业损失按照评估价进行补偿的问题。一方面，原告提出此项请求无相应法律法规依据；另一方面秀山县国土房管局在实施征地时已综合考虑经营损失等因素计算了补偿费用。被告对该项裁决请求不予支持亦无不当。 综上所述，被告对原告作出渝府地裁[2018]214号《征地补偿安置争议裁决书》认定事实清楚、适用法律法规正确。原告的诉讼理由不能成立，对其诉讼请求依法不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告石墩亮的诉讼请求。 本案案件受理费50元，由原告石墩亮负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于重庆市高级人民法院。 审 判 长 曾        平 人民陪审员 谢树珍人民陪审员张燕 二〇一九年四月一日 法官 助理 贾    罗    曼 书 记 员 徐    华    梅