广州铁路运输法院 行 政 裁 定 书 （2018）粤7101行初6167号 原告：张波，男，1982年8月11日出生，侗族，住湖南省洪江市。 被告：广州市南沙区市场和质量监督管理局，住所地广东省广州市南沙区黄阁镇凤凰大道东侧工商综合服务大楼。 法定代表人：邱晓钧，职务副局长。 委托代理人：邓阳子，该单位工作人员。 被告：广州市食品药品监督管理局，住所地广东省广州市荔湾区彭城东路16号。 法定代表人：张雅洁，职务局长。 原告张波不服被告广州市南沙区市场和质量监督管理局（以下简称南沙区市场和质量监督管理局）投诉举报答复函及被告广州市食品药品监督管理局（以下简称市食药监局）行政复议决定一案，于2018年11月2日向本院提起行政诉讼，本院于2018年11月7日受理后，依法组成合议庭对本案进行了审查。 原告张波诉称：为维护原告自身利益，请求行政机关对违法行为予以处罚，原告就广州璐丰百货有限公司（以下简称璐丰公司）向原告销售的仙宇卤料（调味料）不符合食品所标注执行标准等行为，向南沙区市场和质量监督管理局邮寄了一份举报投诉信穗群申举【2017】1022号。书面举报璐丰公司销售的仙宇卤料（调味料）不符合产品所标注执行标准，存在超许可经营食品的违法行为。请求其依法查处违法线索，对违法线索予以行政处罚，处罚完毕后告知处置结果并奖励原告。南沙区市场和质量监督管理局收到上述请求后，默认受理了原告诉请，并于2018年7月31日（中途已经过一次行政复议）向原告作出穗南市质监管复【2018】445号关于对举报璐丰百货涉嫌销售不符合食品安全标准的仙宇卤料（调味料）调查情况的答复（以下简称445号答复）。该复函称收到举报线索后南沙区市场和质量监督管理局已将线索移送生产地食品药品监督管理部门协查。经查协查答复后，南沙区市场和质量监督管理局遂答复称，关于涉案产品未经粉碎处理的问题，经查，涉案产品虽内置粉包为粉碎物，产品主体部分仍为配料（如八角、桂皮等），不符合涉案产品所标注执行标准Q/HXTS0001S-2016第4.2项的感官规定。违反了《中华人民共和国食品安全法》第三十四条第十三项的规定，属于标签不符合食品安全标准的食品，其违法行为应按照《中华人民共和国食品安全法》第一百二十四条第二款予以处罚。但因璐丰公司履行了进货查验的义务，有充分证据证明其不符合食品安全标准，并能如实说明其进货来源的，可免于处罚，所以南沙区市场和质量监督管理局决定对其违法线索免于处罚。因南沙区市场和质量监督管理局仅对违法线索作出不予处罚的规定，所以原告的举报不符合《食品药品违法行为举报奖励办法》第六条的规定，所以南沙区市场和质量监督管理局决定对原告的奖励请求不予支持。原告不服其处置及奖励决定，遂以南沙区市场和质量监督管理局为行政复议被申请人，向市食药监局提交了行政复议申请。请求撤销南沙区市场和质量监督管理局的原处置决定并责令其重做。市食药监局受理了复议决定书并在复议决定书中明确，南沙区市场和质量监督管理局在行政复议审理中，向复议机关提交了举报投诉信息、穗南市质监管复【2018】116号关于对举报广州璐丰百货有限公司涉嫌销售不符合食品安全标准的仙宇卤料调查情况的答复（以下简称116号答复）、穗食药监行复【2018】321号行政复议决定书、行政复议申请书、提出行政复议答复通知书、行政复议答复书等证据予以佐证。并籍此维持了南沙区市场和质量监督管理局的原行政行为复函。原告不服，遂再次起诉。原告认为，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第一款的规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。本案处置中，对于南沙区市场和质量监督管理局依法承担投诉举报办理，对举报线索查证属实后给予奖励等职权，原告本身并无异议。然对诉讼案件中，原告认为由如下事实，明显属于应当查证清楚的事实。1、涉案产品在璐丰公司检查当日是否存在库存；2、璐丰公司是否履行了进货查验的义务，验明了产品合格证明及其他检验报告等信息；3、法律上的免于处罚是否等同于已经作出行政处罚；4、《食品药品违法行为举报奖励办法》第六条所规定的必须立案并作出行政处罚是否应当成为获得举报奖励的必然条件。从复议决定书载明的内容来看，南沙区市场和质量监督管理局在行政复议审理期间，并未向市食药监局提交任何关于涉案产品销售台账等资料，以佐证璐丰公司在南沙区市场和质量监督管理局现场检查时，产品已销售完毕。即市食药监局在原行政合法性审理中未对璐丰公司查处线索的行为明显不当。其次，是关于璐丰公司销售涉案不符合我国食品安全标准产品是否应当接受行政处罚即不予处罚是否属于行政处罚。原告认为，铁路法院现有的审理思路一律认定举报人与行政处罚不存在法律上的利害关系，虽然原告不认同但无法通过诉讼改变，所以在本案中原告对南沙区市场和质量监督管理局对璐丰公司所作出的具体行政处罚是否恰当不再赘述，但原告在诉讼中，依旧会强调南沙区市场和质量监督管理局不予处罚璐丰公司的前提条件是璐丰公司履行了进货查验的义务。事实上，在复议决定书中，市食药监局并未载明南沙区市场和质量监督管理局提交的检验报告出具机构，该检验报告在无原件的前提下经行政复议审理人员认定其真实合法有效的依据，亦未说明该检测机构的资质，甚至没有对涉案产品感官符合产品标准要求进行说明，也没有对产品检验报告所检测产品批次进行阐述。鉴于此，原告认为，现有证据不足以证明璐丰公司履行了进货查验的义务，故南沙区市场和质量监督管理局籍此对璐丰公司不予处罚并决定不予奖励明显缺乏事实基础和法律依据。对于这个问题，原告查阅了解到，市食药监局制定并发布的规范性文件《广州市食品药品监督管理局关于依法行政处罚自由裁量权规定的通知》（穗食药监法【2016】79号）第十四条规定，无论是顶格处罚还是不予处罚或免于处罚，均属于行政机关针对违法线索综合考量后行使自由裁量标准作出的处置。即不予处罚或免于处罚均属于已作出行政处罚的一种。即本案举报奖励处置中，南沙区市场和质量监督管理局依照《食品药品违法行为举报奖励办法》第六条规定不予奖励原告的行为明显缺乏事实基础和法律依据。综上所述，原告依法提起本案起诉，请求判令：1、撤销南沙区市场和质量监督管理局针对原告2017年11月29日向其举报璐丰公司销售仙宇卤料（调味料）线索的处置决定（具体载体为445号答复），并责令其重做；2、撤销市食药监局作出的穗食药监行复【2018】854号行政复议决定书；3、本案诉讼费由两被告承担。 被告南沙区市场和质量监督管理局辩称：一、本案已经过一次行政复议，我局系履行生效行政复议决定书重作，并依程序作出的答复。我局于2018年5月29日收到市食药监局作出的穗食药监行复【2018】321号行政复议决定书，撤销我局于2018年3月30日根据张波2017年11月30日通过电子邮件举报信内容作出的116号答复，责令我局于收到上述复议决定书之日起60个工作日内重新作出具体行政行为。我局遂重新调查取证，于2018年7月31日作出445号答复，并于次日邮寄给张波，符合上述行政复议决定书指定的60个工作日期限，程序合法。二、我局作出的不予行政处罚及不予奖励的决定具有事实和法律依据。经核查，被举报人销售的“仙宇卤料（调味料）”仅内置粉包为粉碎物，产品主体部分仍为配料原料，不符合涉案产品的执行标准Q/HXTS0001S-2016《固态调味料》中第4.2感官要求表1“组织形态/性状要求是呈均匀一致的粉状、颗粒状、无结块”的规定（该标准经湖北省卫计委备案生效，编号：420753S-2016，有效期至2019年5月6日止），属于不符合食品安全标准的食品。上述行为违反了《中华人民共和国食品安全法》第三十四条第（十三）项规定，应依据《中华人民共和国食品安全法》第一百二十四条第二款予以处罚，但被举报人履行了《中华人民共和国食品安全法》第五十三条规定的进货查验义务，有充分证据证明其不知道所采购的食品不符合食品安全标准，并能如实说明进货来源，我局根据《中华人民共和国食品安全法》第一百三十六条的规定免予处罚并作出不予行政处罚决定书。故，我局对被举报人作出不予行政处罚的决定，张波的举报不符合《食品药品违法行为举报奖励办法》第六条之规定，我局决定不予奖励并无不当。三、张波与我局作出的行政处理没有利害关系，不具备本案诉讼的原告主体资格，应当裁定驳回起诉。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、第二十五条的规定，本案中，张波也阐述了其知晓现行的举报人与处理结果不存在法律上利害关系的司法观点，我局对被举报人作出的行政处理亦不会对张波的权利义务产生实际影响。但张波在诉状中依然对我局作出该行政处理的事实认定、法律适用及自由裁量等提出了异议，并就上述事项提出诉请，故张波不是本案适格当事人，不具备本案诉讼的主体资格。综上，我局作出的445号答复程序合法，认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回张波的诉讼请求。 被告市食药监局辩称：一、我局依法履行了行政复议处理的职权职责，复议决定程序合法。（一）根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款的规定，我局作为南沙区市场和质量监督管理局的上一级主管部门，依法有权受理以南沙区市场和质量监督管理局为被申请人的行政复议。（二）我局作为行政复议机关在法定的期限内受理及作出行政复议处理决定符合法律规定的程序。根据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条的规定，我局于2018年8月7日收到张波的行政复议申请书及相关材料后，于当日受理张波的行政复议申请。受理张波的行政复议申请后，我局针对张波行政复议申请书中提出的诉求与事实展开了处理，于2018年8月9日将行政复议申请书副本发送给南沙区市场和质量监督管理局，符合法定7日内向被申请人发送副本材料的要求。在收到南沙区市场和质量监督管理局的书面答复及证据材料后，结合张波的申请材料，我局对行政复议申请进行了书面审查。2018年9月30日，我局作出延长行政复议审查期限通知书，告知张波及南沙区市场和质量监督管理局决定延长办理期限。2018年10月29日，我局作出行政复议决定书并寄送给张波，符合法定的期限要求。我局已依法履行了行政复议审查职责，在法定的期限内作出了行政复议处理决定并送达张波，所作出的行政复议决定事项程序合法。二、我局作出的行政复议决定事实认定清楚，适用法律正确，处理内容适当。（一）南沙区市场和质量监督管理局在法定期限内依照法定的程序，对张波的投诉举报予以处理并进行了答复，程序合法。根据《食品药品投诉举报管理办法》第十九条、第二十条第一款、第三十八条的规定，南沙区市场和质量监督管理局于2018年5月29日收到我局作出的撤销原答复的穗食药监行复【2018】321号行政复议决定书后，为查明相关事实，于2018年6月21日对被举报人璐丰公司进行询问调查并搜集相关证据。2018年7月31日，南沙区市场和质量监督管理局对张波投诉举报事项重新作出445号答复，并于次日邮寄送达张波。综上，南沙区市场和质量监督管理局在法定时限和程序范围内对张波的投诉举报予以处理，依法履行法定职责，并将处理结果告知张波，其办理时限、程序符合《食品药品投诉举报管理办法》关于投诉举报受理、办理、反馈等程序及时限要求，程序合法。（二）南沙区市场和质量监督管理局作出的回复内容认定事实清楚，适用法律正确。首先，关于涉案食品是否符合食品安全标准的问题。本案产品执行标准《固态调味料》（Q/HXTS0001S-2016）业经湖北省卫计委备案生效，其标准中第4.2感官要求表1“组织形态/性状要求是呈均匀一致的粉状、颗粒状、无结块”。经南沙区市场和质量监督管理局核查后发现，涉案产品仅内置粉包为粉碎物，主体部分仍为配料（如八角、桂皮等）原料。因此，南沙区市场和质量监督管理局认定该产品不符合该标准规定。其次，关于被举报人是否履行进货查验义务的问题。根据《中华人民共和国食品安全法》第五十三条第一款的规定，在调查的过程中，被举报人提供了其营业执照、食品经营许可证、情况说明以及供货商的营业执照、食品经营许可证、送货单、供应商情况说明、生产商的产品检验报告单等有关材料。南沙区市场和质量监督管理局根据上述证据，认定被举报人进货时已经履行了相应的查验义务。至于涉案产品是否仍存在库存的问题，被举报人在情况说明以及南沙区市场和质量监督管理局作出的询问调查笔录中均明确表示没有库存，南沙区市场和质量监督管理局对被举报人进行现场检查时，亦无发现涉案产品在售。根据上述现场检查及调查情况，涉案产品并无库存。另，涉案产品是否仍存在库存，与张波亦不存在任何利害关系。再者，关于南沙区市场和质量监督管理局对投诉举报的处理结果的问题。根据《中华人民共和国食品安全法》第一百三十六条的规定，经南沙区市场和质量监督管理局核实，涉案产品确属不符合食品安全标准的食品，被举报人销售该产品的行为违反了《中华人民共和国食品安全法》第三十四条第（十三）项的规定，应依据《中华人民共和国食品安全法》第一百二十四条第二款予以处罚，但结合被举报人在调查过程中提供的材料，能够证明其在进货时已依法履行查验供货商、生产商资质及产品合格证明等义务，并不知道所采购的食品不符合食品安全标准，同时也如实说明进货来源。南沙区市场和质量监督管理局查明上述情况后，依据《中华人民共和国食品安全法》第一百三十六条的规定，决定对被举报人免于处罚并作出不予行政处罚决定书。最后，关于举报奖励的问题。根据《食品药品违法行为举报奖励办法》第六条的规定，根据已查明事实，南沙区市场和质量监督管理局并无对被举报人作出行政处罚决定，张波的举报不符合上述规定，南沙区市场和质量监督管理局决定不予奖励并无不妥。我局作为复议机关，在开展复议案件审查时亦是依据《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政复议法实施条例》等相关规定，根据南沙区市场和质量监督管理局作出具体行政行为过程中认定的事实与收集的证据，对投诉举报的办理进行合理性与合法性的全面审查。经审查后，我局未发现南沙区市场和质量监督管理局对张波投诉举报的办理存在违反法律法规的情形。三、张波与南沙区市场和质量监督管理局作出的具体行政行为无利害关系。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（法释【2018】1号）第十二条的规定，张波作为引发原具体行政行为的举报人，其与南沙区市场和质量监督管理局作出的具体行政行为及我局作出的行政复议决定之间均不产生利害关系。综上，我局依法履行了行政复议处理的职责，南沙区市场和质量监督管理局依法履行了相应的法定职责，张波要求撤销南沙区市场和质量监督管理局所作出的复函、责令其重新作出处理及撤销我局作出的行政复议决定的请求没有事实和法律依据，我局作出的涉案行政复议决定认定事实清楚，处理程序合法，适用法律正确，请求驳回张波的起诉或诉讼请求。 经审查：2017年11月29日，南沙区市场和质量监督管理局收到张波的投诉举报信，称其于璐丰公司购买了价值3.5元的仙宇卤料（调味料）1盒，其认为该产品为包装的食品，依照《调味料产品生产许可证审查细则（2006版）》中关于固态调味料对于生产流程的规定，第三步骤需要将原料粉碎（制粉），但上述产品的原料却是完整的原料，违反了《调味料产品生产许可证审查细则（2006版）》的规定，举报请求为：1、确定璐丰公司销售仙宇卤料（调味料）的行为违法；2、对璐丰公司销售仙宇卤料（调味料）的行为进行行政处罚，处罚完毕后奖励举报人；3、书面受理举报人的诉求，并在案件办结后告知举报人处罚后果。南沙区市场和质量监督管理局于2017年12月1日受理后，于2018年3月30日作出116号答复，告知张波未发现璐丰公司销售的“仙宇卤料”不符合《调味料产品生产许可证审查细则（2006版）》的相关规定，因此本案不符合《食品药品行政处罚程序规定》第十八条规定的立案条件，该局作出不予立案的决定，因张波的举报不符合《食品药品违法行为举报奖励办法》第六条的规定，对张波的奖励请求不予支持。张波不服，向市食药监局申请行政复议。2018年5月28日，市食药监局作出穗食药监行复【2018】321号行政复议决定书，认为：一、南沙区市场和质量监督管理局对张波举报的处理程序违法。根据《食品药品投诉举报管理办法》第十五条第一款、第二十条的规定，南沙区市场和质量监督管理局于2017年11月29日收到张波的举报材料，于2017年12月1日依法受理并对举报事项展开了现场检查核实和调查取证。后因案件调查需要，南沙区市场和质量监督管理局于2018年1月10日向产品生产商所在地食品药品监督管理部门发函协查，并于2018年1月12日书面告知张波相关协查事项，后南沙区市场和质量监督管理局于2018年1月29日收到协查机关复函，于2018年3月30日作出涉案最终答复告知张波举报处理结果。累计办理期限已超60个工作日，且未通过适当方式告知张波延期办理举报事项，程序违法。二、涉案举报答复认定事实不清、证据不足。根据《中华人民共和国食品安全法》第三十条、《调味料产品生产许可证审查细则（2006版）》第四点的规定，涉案产品执行标准《固态调味料》（Q/HXTS0001S-2016）业经湖北省卫计委备案生效，其标准中第4.2感官要求表1“组织形态/性状要求是呈均匀一致的粉状、颗粒状、无结块”，涉案产品仅内置粉包为粉碎物，产品主体部分仍为配料原料，不符合该标准的规定，应予查处。因此，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十九条第一款、《食品药品投诉举报管理办法》第二十条的规定，决定撤销南沙区市场和质量监督管理局于2018年3月30日作出的116号答复，并责令其于收到复议决定书之日起60个工作日内重新作出具体行政行为。 南沙区市场和质量监督管理局收到上述行政复议决定书后，于2018年7月31日作出445号答复，答复张波：关于涉诉产品的原料未进行粉碎处理的问题。经查，涉诉公司销售的涉诉产品仅内置粉包为粉碎物，产品主体部分仍为配料原料，不符合涉诉产品业经湖北省卫计委备案生效的《固态调味料》（Q/HXTS0001S-2016）中第4.2感官要求表1“组织形态/性状要求是呈均匀一致的粉状、颗粒状、无结块”的规定，违反了《中华人民共和国食品安全法》第三十四条第（十三）项的规定，属于标签不符合食品安全标准的食品，涉诉公司销售涉诉产品应依据《中华人民共和国食品安全法》第一百二十四条第二款的规定予以处罚。但根据《中华人民共和国食品安全法》第一百三十六条的规定，决定给予涉诉公司免于行政处罚。因张波的举报不符合《食品药品违法行为举报奖励办法》第六条的规定，对其奖励请求不予支持。张波不服，于2018年8月5日向市食药监局邮寄申请行政复议，复议请求为：1、确定南沙区市场和质量监督管理局作出的445号答复违法；2、撤销南沙区市场和质量监督管理局作出的445号答复，并责令其重作。市食药监局于2018年8月7日收到上述行政复议申请材料，于2018年10月29日作出穗食药监行复【2018】854号行政复议决定书，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，决定维持445号答复。张波不服，诉至本院。 本院认为，《中华人民共和国食品安全法》（2015修订）第一百一十五条第一款规定：“县级以上人民政府食品药品监督管理、质量监督等部门应当公布本部门的电子邮件地址或者电话，接受咨询、投诉、举报。接到咨询、投诉、举报，对属于本部门职责的，应当受理并在法定期限内及时答复、核实、处理……”因此，本案中，南沙区市场和质量监督管理局依法有权处理、答复张波的投诉举报，系本案适格的被告。 《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织……”依照上述法律规定，公民、法人或者其他组织可以就何种事项向哪个行政机关投诉举报，取决于法律、法规或者规章的具体规定；与此相应，能否就投诉举报事项提起行政诉讼，也需要根据法律、法规或者规章对于投诉举报请求权的具体规定作出判断。投诉的规范目的在于保障消费者自身的合法权益，如果行政机关对于消费者的投诉不予受理或者不履行法定职责，消费者可以依法提起履行职责之诉。但张波在举报及复议过程中均未提出保障其自身合法权益的申请，而是要求对被举报人销售“仙宇卤料”的行为进行查处，属举报性质。举报的作用主要为行政机关查处违法行为提供线索或者证据，因此其规范目的在于维护公共利益，而非保障消费者自身的合法权益。南沙区市场和质量监督管理局是否对被举报人作出处理，不对张波自身合法权益产生影响，张波与该处理结果之间不存在利害关系，不具有原告主体资格。因此，本案不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的立案条件。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条的规定，不符合行政诉讼法第四十九条规定的，已经立案的，应当裁定驳回起诉，故对张波的起诉应依法予以裁定驳回。 依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第三款、第一百零一条第一款第（二）项的规定，裁定如下： 驳回原告张波的起诉。 本案不缴纳案件受理费。原告张波的案件受理费50元，在本裁定生效后由本院予以退回。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广州铁路运输中级法院。 审 判 长  李 佳 人民陪审员  李月桂 人民陪审员  梁敏勤 二〇一九年四月二十二日 法官助理马昊 书记员梁诗琪