四川省长宁县人民法院 行 政 判 决 书 （2019）川1524行初6号 原告蒲勇，男，1987年6月29日出生，汉族，住四川省长宁县。 委托代理人李华，四川翠屏律师事务所律师。 委托代理人胡相红，四川翠屏律师事务所实习律师。 被告宜宾市蜀南竹海风景名胜区管理局。住所地：四川省长宁县竹海镇小桥街道。 法定代表人刘毅，局长。 出庭负责人李新江，副局长。 委托代理人郑显华，四川华晨（宜宾）律师事务所律师。 委托代理人易娜，四川华晨（宜宾）律师事务所实习律师。 被告宜宾市人民政府，住所地四川省宜宾市翠屏区蜀南大道中段8号。 法定代表人杜紫平，市长。 委托代理人刘宁，男，宜宾市司法局职工。 委托代理人温志衡，男，宜宾市司法局职工。 原告蒲勇不服被告宜宾市蜀南竹海风景名胜区管理局城乡建设行政处罚、被告宜宾市人民政府行政复议决定一案，于2019年2月27日向本院提起诉讼。本院受理后于2019年3月6日向被告宜宾市蜀南竹海风景名胜区管理局送达了起诉状副本及应诉通知书，于2019年3月7日向被告宜宾市人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年4月12日公开开庭审理了本案。原告蒲勇及其委托代理人李华，被告宜宾市蜀南竹海风景名胜区管理局的副局长李新江及其委托代理人郑显华、易娜，被告宜宾市人民政府的委托代理人刘宁、温志衡到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2018年11月23日，被告宜宾市蜀南竹海风景名胜区管理局作出“宜竹海综罚[2018]第2号”《行政处罚决定书》，载明蒲勇在四川省长宁县竹海镇农林村三组22号新坪（仙寓硐停车场边）未取得任何审批手续擅自修建占地面积约为170.10平方米，建筑面积约为340.20平方米的二层砖木结构房屋。此行为违反了《风景名胜区条例》第二十八条的规定。根据《风景名胜区条例》第四十一条之规定，决定处以罚款50000元，并责令自收到处罚决定书之日起15日内自行拆除该违法建（构）筑物。2018年12月7日，蒲勇不服上述行政处罚，向被告宜宾市人民政府提出行政复议申请。2019年1月30日，宜宾市人民政府作出“宜市府复决字[2019]3号”《行政复议决定书》，决定维持原行政处罚决定。 原告蒲勇向本院提出诉讼请求：1.判决撤销被告宜宾市蜀南竹海风景名胜区管理局作出的“宜竹海综罚[2018]第2号”《行政处罚决定书》所作出的全部行政处罚决定和被告宜宾市人民政府作出的“宜市府复决字[2019]3号”《行政复议决定书》；2.判决两被告共同承担本案诉讼费用。事实与理由：2018年11月23日，被告宜宾市蜀南竹海风景名胜区管理局向原告作出并送达“宜竹海综罚[2018]第2号”《行政处罚决定书》，以原告未取得任何审批手续擅自修建占地面积约为170.10平方米、建筑面积约为340.20平方米的二层砖混结构房屋为由，依照《风景名胜区条例》第二十八条规定，对原告处以5万元、拆除该违法建（构）筑物的行政处罚决定，原告对被告宜宾市蜀南竹海风景名胜区管理局作出的该具体行为不服，于2018年12月7日依法向被告宜宾市人民政府提出行政复议申请，2018年12月12日受理，2019年2月12日被告宜宾市人民政府作出并送达“宜市府复决字[2019]3号”《行政复议决定书》，维持了“宜竹海综罚[2018]第2号”《行政处罚决定书》。原告认为两被告的具体行政行为违法且损害原告合法权益。一、被告宜宾市蜀南竹海风景名胜区管理局主体不适格，且适用法律错误。原告一家根据生活、居住需要在宅基地旁自留地上修建一层房屋（砖混结构，占地面积：约170.10平方米）的行为，是在2006年以前，当时《中华人民共和国城乡规划法》以及《风景名胜区条例》均未颁布实施，当时所建的一层房屋，不是违法建筑。2014年至2015年期间，因于该房屋年久失修成危房，因担心发生安全事故，原告多次向被告宜宾市蜀南竹海风景名胜区管理局及相关部门提出建房申请，均不作答复，为避免在该房屋居住期间发生安全事故，原告迫不得已才对原一层房屋进行重新装修，并在原建房屋基础上增建一层，增建行为虽未经批准，确系政府职能部门的不作为，由于是在自己原建合法建筑物上增建，依法应由政府城乡规划建设部门依照城乡规划法的规定进行处理。二、被告宜宾市蜀南竹海风景名胜区管理局的行政处罚决定已超过处罚时效。根据《行政处罚法》第29条的规定，对于违法行为在两年内未发现和处罚的，不再处罚。原告增建行为发生在2014年下半年至2015年期间，到现在已经结束近三年，不能再进行处罚。三、被告宜宾市蜀南竹海风景名胜区管理局的行政处罚决定不合情、不合理、不公正、不合法。1.原告于2006年前所建一层房屋，被告宜宾市蜀南竹海风景名胜区管理局及当地村社及政府部门是知情的，且在城乡规划法、风景名胜区条例颁布实施前，应为合法建筑不予处理，故被告宜宾市蜀南竹海风景名胜区管理局也一直未处理。由于该房屋年久失修、已成危房，原告多次申请培修、改（增）建，被告宜宾市蜀南竹海风景名胜区管理局及有关部门长期不作答复、不作为。2014年至2015年期间，原告迫于无奈，为避免发生安全事故，才被迫对危房进行培修和改建，当地村社及被告宜宾市蜀南竹海风景名胜区管理局及有关部门都是知情的，培修和增建过程中，没有任何人来制止和处理，时隔多年，被告宜宾市蜀南竹海风景名胜区管理局才进行处罚，有关部门当初不作为产生的法律后果全部由原告独自承担，显然不公平。2.按照被告宜宾市蜀南竹海风景名胜区管理局所作行政处罚执行，将会使原告全家陷入绝境。原告家现有人口六人，奶奶蘅某今年已经81岁了，常年多病，需人照料；父亲蒲超今年61岁了，身体也不好，经常的病；还有两个年幼的孩子蒲某、蒲某1，全家六口人就依靠夫妻开餐馆经营维持生计，此外，为了增建房屋，原告共计贷款62万元，每月利息6000元左右，家庭开支极大。被告宜宾市蜀南竹海风景名胜区管理局对原告罚款并限期拆除房屋，会使原告失去经营餐馆的必要场所，原告及妻子也因此失去工作，家庭收入来源必然中断，全家居无定所，家中每月庞大的开支无法找到来源，必然会使家庭生计无法维持下去。这样的处罚不合情。3.依照风景名胜区条例的规定，风景名胜区管理部门在进行总体规划、详细规划、管理过程中，应当将相应方案进行公示，在具体工作中要注意对风景区内的财产所有权人、使用权人的合法权益进行保护，确保景区、当地村社、居民等的和谐、协调发展。一直以来，被告宜宾市蜀南竹海风景名胜区管理局作为竹海风景名胜区管理部门，以自身利益为重，只注重自身开发，而对像原告这样的当地居民、社区的合法利益，采取漠视态度。导致风景区内的大部分居民的合法权益、合法诉求得不到保护，就如同因为生产、生活、居住等需要迫切解决的住房问题，亦不能更好的得到及时充分保障。正因为如此，才在景区内出现大部分居民因生产、生活急需而未经审批进行增（改）建房行为，对此普遍现象的存在，被告宜宾市蜀南竹海风景名胜区管理局作为景区管理部门，长期不作为，具有不可推卸的责任。而被告宜宾市蜀南竹海风景名胜区管理局所作处罚决定，忽视此种现象存在的背景和村民基本生产生活的基本需要，也忽略自身存在的重大过错和应承担的责任，显然是不公正的。4.城乡规划法和风景名胜区条例实施后，在竹海景区内普遍存在居民因生产、生活需要而未经审批就增（改）建房行为，原告的增建行为与其他居民的增（改）建房行为没有本质区别，对于这种行为，都是由城乡规划建设部门依照城乡规划法进行处理。而此次被告宜宾市蜀南竹海风景名胜区管理局对原告作出的行政处罚，明显比城乡规划建设部门对类似增建房行为的处罚较重。原告认为，对于同一或类似违法行为，即使要作出行政处罚，当然也应由同一部门适用同一法律进行。另外，原告与其兄长于2006年分户后，符合申请宅基地条件，而至今没有批建宅基地上房屋，当地同类情况是由长宁县住房城乡规划建设和城镇管理局处以罚款并补办手续，被告宜宾市蜀南竹海风景名胜区管理局的处罚违反合情、合理原则。 综上，被告宜宾市蜀南竹海风景名胜区管理局在对原告作出行政处罚，既不具备对此类行为进行行政处罚的主体资格，适用法律亦明显错误，处罚决定也已超过行政处罚规定的时效，所作出的处罚决定也极不公正、极不合情理、不合法，属违法行政处罚行为，侵害了原告的合法权益，依法应被撤销。原告不服行政处罚，向被告宜宾市人民政府申请行政复议，被告宜宾市人民政府作出维持行政处罚的决定，原告不服，提起行政诉讼。 原告蒲勇向本院提交了以下证据： 1.原告蒲勇的身份证。 2.“宜竹海综罚[2018]第2号”《行政处罚决定书》。 3.“宜市府复决字[2019]3号”《行政复议决定书》、送达回证。 4.长宁县竹海镇农林村第三组于2018年12月8日、2019年4月12日出具的两份《证明》。 5.“长城建管（2017）186号”处罚事先告知书、处罚决定书、交款依据复印件。 6.四川江安农村商业银行股份有限公司万**支行借款借据复印件、四川长宁竹海农村商业银行股份有限公司万岭支行借款借据复印件。 7.照片打印件一张。 8.《环境保护部关于建设项目“未批先建”违法行为法律适用问题的意见》（环政法函[2018]31号）第二条第一款、第二款。证明本案应当参照此意见认定原告的建筑行为超出处罚追溯期。 被告宜宾市蜀南竹海风景名胜区管理局辩称，答辩人所作出“宜竹海综罚[2018]第2号”《宜宾市蜀南竹海风景名胜区管理局行政处罚决定书》是依法行政行为。本案原告请求予以撤销的要求既无事实根据，也无法律依据，请求依法驳回。一、答辩人具有本案所涉行政处罚行为合法的执法主体资格。答辩人宜宾市蜀南竹海风景名胜区管理局是宜宾市人民政府根据《风景名胜区条例》设立的行政管理职能部门，负责蜀南竹海风景名胜区内的相关行政监督管理工作。答辩人所作出“宜竹海综罚[2018]第2号”《宜宾市蜀南竹海风景名胜区管理局行政处罚决定书》是《风景名胜区条例》第四十一条明确赋予答辩人的行政职权。二、答辩人作出行政处罚决定书的时间在合法时效之内，不存在超过行政处罚时效的情况。本案原告违反规划法和风景名胜区条例规定，未取得规划许可修建的违法建筑，到现在一直存在，其违法行为持续存在。根据行政处罚法第二十九条和全国人大法工委“法工办发（2012）20号”《对关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、涉及违法行为追诉时效有关问题的意见》规定，在其违法建筑未拆除之前，应当认定为其违法行为一直处于继续状态，一直都是处于合法的行政处罚时效当中，不存在超过行政处罚时效问题。三、答辩人作出的行政处罚决定书公平、合法、合情、合理。首先答辩人在本案的处理过程中做到了程序公正：从2015年发现原告违法修建即向原告发出停工通知书（宜竹停字（2015）7号）并及时调查、座谈，均不能阻止原告的违建行为；到对原告违法建筑的认定及其依据、处罚决定的形成及其法律依据、处罚决定的事先告知、被处罚人申辩、陈述、听证等相关程序，全部是依法而为。答辩人在本案中做到了有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。其结果必然是公正合法的。本案原告的违法建筑，修建在农用地上，从用地性质上就已经违反《中华人民共和国土地管理法》，是从根本上的违法行为。原告非法使用土地，本身就不可能取得合法的报建手续，其结果必然违法；原告违法修建的行为同时亦违反了城乡规划法等法律法规。原告的违建行为，严重破坏了蜀南竹海风景名胜区整体规划。原告为了一己之私，明知其行为违法仍一意孤行，对自己的违法行为带来的后果视而不见，对答辩人的阻止和劝解置若罔闻。原告的违法行为给蜀南竹海风景名胜区带来的危害性和社会影响可以说是巨大的。答辩人作为景区行政管理部门，代表国家政府对景区行使管理职能，维护的是国家和景区公民的长远利益。如果答辩人不能依法对原告违法行为进行惩处，以儆效尤，那么必然影响此后整个蜀南竹海风景名胜区的规划、管理工作无法顺利推进。此次景区违法建筑整治行为，是在国家建设部、四川省委省政府统一部署下进行的，答辩人对景区其他违法行为也分类、分批进行了处理。如已经下达拆除处罚决定书的共有9家，目前已拆除了3家违法建筑，不存在不公平的问题。综上所述，答辩人所作出的“宜竹海综罚[2018]第2号”《宜宾市蜀南竹海风景名胜区管理局行政处罚决定书》合情合理、公正合法，并经宜宾市人民政府复议得以维持，不应被撤销。 被告宜宾市蜀南竹海风景名胜区管理局在法定举证期限内向本院提交了证明原行政行为合法性证据： 一、主体资格证据：1.组织机构代码证、法定代表人身份证明。证明被告适格主体资格和执法资格。 二、违法事实证据：2.蒲勇身份证复印件、家庭户口薄复印件；3.蒲勇违建修建前原状照片5张、蒲勇违建现状照片；4.“宜竹停字（2015）7号”停工通知书、询问（调查）笔录、违法修建现场照片、座谈会照片；5.行政执法现场记录、建筑平面图、现场检查照片；6.蜀南竹海风景名胜区总体规划复印件；7.宜宾市蜀南竹海风景名胜区管理局规划建设处出具“宜竹规建发（2018）2号”《关于对蒲勇在竹海镇农林村三组修建的建（构）筑物进行规划认定的复函》；8.原告一家现有经营场所照片1张。证明原告建设房屋的情况，处罚有事实依据；原告违法行为一直处于持续状态，没有超过诉讼时效；原告除用于开展经营活动的违法建筑外，有正常居住场所。 三、办案程序证据：9.行政执法立案呈批表、行政执法证复印件；10.行政执法调查通知书、送达回执；11.行政执法询问笔录；12.行政处罚决定事先告知书及送达回执；13.《答辩意见》；14.行政处罚听证告知书及送达回执、听证通知书及送达回执、听证会签到表、听证笔录；15.《说明》、“长城建管（2017）186号”处罚事先告知书、处罚决定书、交款依据、委托代理手续；16.“宜竹海综罚[2018]2号”行政处罚决定书、送达回执（留置送达）及送达照片。证明原告存在未经许可违法建设的事实；被告处罚程序合法。 四、证明法律依据的证据：17.《风景名胜区条例》、“建法（2012）43号”文件及其附件、“建城函（2002）175号”文件、“宜竹海发（2001）53号”文件。 五、针对原告诉讼主张收集的证据：18.行政处罚决定书8份。证明被告对同类违法行为的查处力度一致。19.不动产查档证明。证明原告另有房产。 被告宜宾市人民政府辩称，一、宜宾市人民政府的行政复议程序合法。2018年12月7日，蒲勇对宜宾市蜀南竹海风景名胜区管理局作出的《宜宾市蜀南竹海风景名胜区管理局行政处罚决定书》（宜竹海综罚[2018]2号）不服，提出行政复议申请。2018年12月12日，原宜宾市人民政府法制办公室作出《行政复议受理通知书》（宜市府复受字[2018]44号），决定予以受理。同时，原宜宾市人民政府法制办公室作出《行政复议通知书》（宜市府复答字[2018]44号），要求宜宾市蜀南竹海风景名胜区管理局自收到行政复议申请书副本之日起10日内，对该行政复议申请提出书面答复，并提交当初作出该具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。2018年12月18日，宜宾市蜀南竹海风景名胜区管理局提出书面答复，并提交当初作出该具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。2019年1月16日，原宜宾市人民政府法制办公室工作人员到蒲勇住所地实地调查询问。经审理，宜宾市人民政府于2019年1月30日作出《行政复议决定书》（宜市府复决字[2019]3号）。本案行政复议程序符合《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政复议法实施条例》的规定。二、宜宾市蜀南竹海风景名胜区管理局作出的《宜宾市蜀南竹海风景名胜区管理局行政处罚决定书》（宜竹海综罚[2018]2号）符合相关规定，并无不当。根据《风景名胜区条例》的规定，宜宾市蜀南竹海风景名胜区管理局作为宜宾市蜀南竹海风景名胜区的管理机构，负有对宜宾市蜀南竹海风景名胜区规划区范围内违法建设的巡查、立案调查、作出行政处罚决定的法定职责。根据住房和城乡建设部《关于转发全国人大常委会法工委办公室的通知》（建法[2012]43号）的规定，违法建设行为因其带来的建设工程质量安全隐患和违反城乡规划的事实始终存在，应当认定其行为有继续状态。本案中，蒲勇违法建设行为一直处于持续状态，宜宾市蜀南竹海风景名胜区管理局进行查处并无不当。《风景名胜区条例》第二十六条、第二十七条、第二十八条和《四川省风景名胜区条例》第三十三条第一款，对风景名胜区内的建设活动做出了明确的规定，在风景名胜区规划区内进行建设活动的，应当经风景名胜区管理机构审核后，依照有关法律、法规的规定办理审批手续。《四川省风景名胜区条例》第三十三条第三款规定，风景名胜区内农房建设的选址地点和建筑设计、施工方案，应当经风景名胜区管理机构审核，符合风景名胜区规划的，依法办理规划建设许可。本案中，蒲勇未经宜宾市蜀南竹海风景名胜区管理局审核进行建设活动，不符合上述规定。蒲勇提出宜宾市蜀南竹海风景名胜区内有大量同类违法建筑存在，并不意味着法律法规准许该种行为，也不能成为蒲勇可以未经审核进行违法建设的正当理由。综上所述，宜宾市人民政府作出的《行政复议决定书》（宜市府复决字[2019]3号）事实清楚、证据确凿、适用依据正确、程序合法，请求驳回原告的诉讼请求。 被告宜宾市人民政府在法定举证期限内向本院提交了证明复议程序合法性的以下证据： 1.行政复议申请书及其附件。 2.行政复议受理通知书、行政复议答复通知书。 3.宜宾市蜀南竹海风景名胜区管理局行政复议答复书。 4.行政复议案件调查笔录及蒲勇违法建设案现场照片。 5.行政复议决定书。 6.送达回证。 7.法律依据。 经庭审质证，原告蒲勇对被告宜宾市蜀南竹海风景名胜区管理局提供的证据质证意见如下：证据4中询问（调查）笔录并非当时产生，是2018年倒签时间形成的；证据7系其内设机构所作出的内部意见，不是第三方机构作出，不认可其合法性；证据8照片所摄场所是原告哥哥的房屋，不是原告的；对其他证据真实性无异议，但认为举示的法律依据不是在本案中有效适用的法律法规。 原告蒲勇对被告宜宾市人民政府提供的证据真实性均无异议。 被告宜宾市蜀南竹海风景名胜区管理局对原告蒲勇提供的证据质证意见如下：证据4与本案查明的违法事实没有关联性，且2018年12月8日出具的证明关于住房的说明明显不符合事实；证据6与本案没有关联性；证据7没有提供原件，对其真实性不予认可。 被告宜宾市人民政府对原告蒲勇提供的证据质证意见如下：证据4中2018年12月8日出具的证明与本案没有关联性；证据5、6与本案没有关联性；证据7没有提供原件，对其真实性不予认可；证据8不是法律依据的完整形式，其真实性需要经核实确认。 本院认为，原告蒲勇提供的证据6、7，均未提供证据原件，也未得到被告认可，故本院不予确认；被告宜宾市蜀南竹海风景名胜区管理局提供的证据4中询问（调查）笔录形式合法，而原告提出的质证意见没有证据佐证，故对原告的质证意见不予采纳；被告宜宾市蜀南竹海风景名胜区管理局提供的证据7是证明作出行政行为的事实依据，执法部门内设机构作出此项认定并不属于法定排除的情形，故对该证据予以采纳；原告蒲勇提供的证据5、被告宜宾市蜀南竹海风景名胜区管理局提供的证据18均涉及案外人信息，且属于不具有指导意义的个案，不能证明与本案被诉行政行为的关联性，故均予以排除。 经审查查明，2015年12月29日，被告宜宾市蜀南竹海风景名胜区管理局行政执法一大队在农房巡查过程中发现原告蒲勇在长宁县竹海镇农林村三组（小地名：新坪）修建房屋。同日，被告宜宾市蜀南竹海风景名胜区管理局作出“宜竹停字[2015]第7号”停工通知书，告知蒲勇其建设活动属于建设违法行为，责令立即停工，在没有接到《复工通知书》前，不得擅自复工。2015年12月29日，被告宜宾市蜀南竹海风景名胜区管理局向原告送达上述停工通知书。此后原告蒲勇在长宁县竹海镇农林村三组22号新坪（仙寓硐停车场旁）修建占地面积约为170.10平方米，建筑面积约为340.20平方米的二层砖木结构房屋，用于经营农家乐“林中餐馆”。2018年2月11日，被告宜宾市蜀南竹海风景名胜区管理局立案调查蒲勇涉嫌未取得任何规划和建设等审批手续进行建设案。被告于2018年5月25日向原告蒲勇送达“宜竹海综调[2018]1号”《行政执法调查通知书》，经调查取证、实地勘测、听取申辩后，认为蒲勇未按照法律规定办理修建审批手续擅自修建房屋，属于违法建筑物，且该建设行为属无法采取改正措施消除对规划实施的影响范畴，遂于2018年11月1日作出“宜竹海综罚告[2018]第2号”《行政处罚决定事先告知书》，并于当日送达原告蒲勇。2018年11月7日，被告向原告蒲勇送达“宜竹海综听告[2018]第2号”《行政处罚听证告知书》。同日，因蒲勇要求举行听证，被告决定于2018年11月15日举行公开听证，并向原告送达“宜竹海综听通[2018]第2号”《行政处罚听证通知书》。2018年11月23日，被告宜宾市蜀南竹海风景名胜区管理局作出“宜竹海综罚[2018]第2号”《行政处罚决定书》，认定蒲勇在四川省长宁县竹海镇农林村三组22号新坪（仙寓硐停车场旁）未取得任何审批手续擅自修建占地面积约为170.10平方米，建筑面积约为340.20平方米的二层砖木结构房屋，违反《风景名胜区条例》第二十八条之规定，故依据《风景名胜区条例》第四十一条之规定，决定如下：处以罚款50000元；责令自收到该决定书之日起15日内自行拆除上述违法建（构）筑物，逾期未拆除，将依法强制执行。2018年11月23日，被告宜宾市蜀南竹海风景名胜区管理局在原告蒲勇家中留置送达上述行政处罚决定书。2018年12月7日，原告蒲勇不服“宜竹海综罚[2018]第2号”《行政处罚决定书》，向被告宜宾市人民政府提出行政复议申请。被告宜宾市人民政府于2018年12月12日受理复议申请，并于2018年12月13日向原告蒲勇送达《行政复议受理通知书》、向被告宜宾市蜀南竹海风景名胜区管理局送达《行政复议答复通知书》。2019年1月30日，被告宜宾市人民政府作出“宜市府复决字[2019]3号”《行政复议决定书》，决定如下：维持《宜宾市蜀南竹海风景名胜区管理局行政处罚决定书》（宜竹海综罚[2018]第2号）。2019年2月12日，被告宜宾市人民政府向原告送达上述行政复议决定书。 另查明，蒲勇、陈庆共同共有长宁县长宁镇淯江西路二段297号鑫盛•滨江国际4号楼XX住宅（长宁县房权证长宁镇字第××号、长宁县房权证长宁镇字第XX号），建筑面积108.97平方米，产权证书登记时间为2017年6月21日。该房屋并办理有抵押登记，抵押起始时间为2015年1月9日，终止时间为2020年1月8日。 本院认为，依照国务院《风景名胜区条例》第四条规定，风景名胜区所在地县级以上地方人民政府设置的风景名胜区管理机构，负责风景名胜区的保护、利用和统一管理工作。四川省人民政府作出的“川府函[2006]147号”《四川省人民政府在宜宾市蜀南竹海风景名胜区开展综合行政执法试点工作的批复》中同意在蜀南竹海风景名胜区内开展综合行政执法，由被告宜宾市蜀南竹海风景名胜区管理局行使相对集中的行政处罚权，其中即包括强制拆除违法建筑物的行政处罚。被告宜宾市蜀南竹海风景名胜区管理局作为宜宾市蜀南竹海风景名胜区的管理机构，具有对违反风景名胜区总体规划违法建设行为进行处罚的法定职责，有权作出被诉行政行为。被告宜宾市蜀南竹海风景名胜区管理局在作出行政处罚前，依法进行了登记立案、现场调查、实地勘测、询问当事人并制作笔录，在认为原告蒲勇存在违法行为的情况下，告知拟对其作出行政处罚的事实、理由、依据和依法享有的权利，并依照其申请组织公开听证，被告宜宾市蜀南竹海风景名胜区管理局作出被诉行政行为的程序合法。 《风景名胜区条例》第二十八条规定，在风景名胜区内从事本条例第二十六条、第二十七条禁止范围以外的建设活动，应当经风景名胜区管理机构审核后，依照有关法律、法规的规定办理审批手续。《四川省风景名胜区条例》第三十三条第四款规定，农房建设的选址定点和建筑设计、施工方案，应当经风景名胜区管理机构审核，符合风景名胜区规划的，依法办理规划建设许可。原告蒲勇修建的案涉房屋，位于核心保护区内，其建设活动未经宜宾市蜀南竹海风景名胜区管理局审核批准。被告宜宾市人民政府在复议期间对原告蒲勇的宅基地情况予以补充调查，补充查明的结果并未改变原告蒲勇违法行为的性质，故宜宾市蜀南竹海风景名胜区管理局依据调查查明的事实和景区总体规划认定案涉房屋属违法建筑物的主要证据充分、适用法律正确。 《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定，违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。《全国人大法工委对关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效有关问题的意见》（法工办发[2012]20号）认为，违反规划许可、工程建设强制性标准进行建设、设计、施工，因其带来的建设工程质量安全隐患和违反城乡规划的事实始终存在，应当认定其行为有继续状态，根据《行政处罚法》第二十九条规定，行政处罚追诉时效应当自行为终了之日起计算。原告蒲勇于2015年前后修建案涉房屋，房屋建成后其违反景区总体规划的事实始终存在，其违法行为有继续状态，故原告蒲勇的违法行为不属于《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条第一款规定不再给予行政处罚的情形。原告蒲勇主张本案应当适用“环政法函[2018]31号”《环境保护部关于建设项目“未批先建”违法行为法律适用问题的意见》第二条第一款、第二款之规定确定违法行为的行政处罚追溯期限。本院认为，前述《意见》涉及的是建设单位未依法报批建设项目环境影响报告书、报告表，或者未依照环境影响评价法第二十四条的规定重新报批或者报请重新审核环境影响报告书、报告表，擅自开工建设违法行为的行政处罚，与本案原告的违法行为没有关联性，不适用于本案违法行为的处理，故对原告上述主张不予采纳。 综上所述，本院认为被告宜宾市蜀南竹海风景名胜区管理局作出的行政处罚认定事实基本清楚，主要证据充分，适用法律正确，行政程序存在一定瑕疵，但不存在损害原告合法权益的违法情形。被告宜宾市人民政府的复议程序合法。原告认为被告作出的行政处罚主体不当、适用法律错误、超过处罚追溯期限、侵害其合法权益，要求法院判决撤销被诉行政处罚的理由缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告蒲勇的诉讼请求。 本案受理费50元，由原告蒲勇负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省宜宾市中级人民法院。 审判长  陈德泉 审判员  纪昕玥 审判员  程 莲 二〇一九年四月十七日 书记员  张 敏