河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫行再88号再审申请人(一审原告、二审上诉人)郑州市康乐燃气技术有限公司。住所地：郑州市惠济区古荥镇程庄村。法定代表人岳峰,该公司执行董事。委托诉讼代理人岳邦义,该公司员工。委托诉讼代理人李丰年,河南良仁律师事务所律师。被申请人(一审被告、二审被上诉人)郑州市国土资源局。住所地:郑州市中原区淮河西路11号。法定代表人吕安民,局长。委托诉讼代理人魏学峰,该局工作人员。委托诉讼代理人郭江燕,河南荟智源策律师事务所律师再审申请人郑州市康乐燃气技术有限公司（以下简称康乐燃气）因诉被申请人郑州市国土资源管理局(以下简称郑州国土局)不履行法定职责一案,不服郑州市中级人民法院(2017)豫01行终1138号行政判决,向本院申请再审。本院于2019年3月22日作出(2018)豫行申1923号行政裁定，提审本案。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。康乐燃气的委托诉讼代理人岳邦义、李丰年,郑州国土局的委托诉讼代理人魏学峰、郭江燕到庭参加诉讼。本案现已审理终结。本案被诉行政行为：2001年12月21日，康乐燃气就其占用的土地与郑州国土局签订国有土地使用权出让合同，2001年12月30日，康乐燃气缴纳土地出让金、征地管理费后，向郑州国土局申请土地登记。郑州国土局以申请材料不齐为由，拒绝办理登记。康乐燃气不服提起本案诉讼，请求判令郑州国土局履行向其土地登记颁证职责。郑州高新技术产业开发区人民法院一审查明，2001年12月21日,康乐燃气与郑州国土局签订国有土地使用权出让合同[郑政(2001)104号]一份,该合同第五条约定,郑州国土局收到康乐燃气的各项费用后,尽快做好征迁工作,核发国有土地使用证,交付上地使用权。2001年12月30日,康乐燃气缴纳土地出让金381756元、征地管理费4512元。2015年6月19日,郑州国土局信访处向康乐燃气作出回复,告知其应按照相关法律规定向土地所在地的区国有资源局申请办理土地使用权证书;2015年12月、2016年3月,康乐燃气分别三次以EMS快递方式向郑州国土局负责人邮寄办理土地证的申请材料;2017年5月9日,康乐燃气代理人岳邦义到郑州市不动产登记中心窗口申请办理土地使用权证,窗口工作人员告知其提交的材料中缺少“用地批复”及“不动产权籍调查表”2017年5月26日,康乐燃气诉至法院。郑州高新技术产业开发区人民法院一审认为，《不动产登记暂行条例》第十五条第一款规定:“当事人或者其代理人应当到不动产登记机构办公场所申请不动产登记”;第十六条规定,申请人应当提交如下材料,并对材料的真实性负责:(一)登记申请书;(二)申请人、代理人身份证明材料、授权委托书;相关的不动产权属来源证明材料、（三)登记原因证明文件、不动产权属证书;（四)不动产界址、空间界限、面积等材料;(五)与他人利害关系的说明材料;(六)法律、行政法规以及本条例实施细则规定的其他材料。根据上述规定,康乐燃气应当向郑州市不动产登记机构提交上述材料并到不动产登记机构办公场所现场申请办理土地使用权证;根据庭审查明的事实及当庭提交的证据显示,康乐燃气代理人于2017年5月9日到郑州市不动产登记中心窗口申请办理土地使用权证时，被工作人员告知需补充“用地批复”及“不动产权籍调查表”,但康乐燃气并未向法院提交证据证明其已将上述材料补充完整,而是直接向法院提起诉讼。康乐燃气无法证明其已向郑州国土局提交了《不动产登记暂行条例》中规定的办证所需的完整材料，诉讼请求的理由不成立，证据不足，不予支持。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（一）项之规定，判决驳回康乐燃气的诉讼请求。康乐燃气不服提起上诉。郑州市中级人民法院二审审理查明的事实与一审一致。郑州市中级人民法院二审认为，根据《不动产登记暂行条例》第十五条的规定,当事人或者其代理人应当到不动产登记机构办公场所申请不动产登记,并按照该条例第十六条的规定提交相关材料。《不动产登记暂行条例实施细则》第九条第二款规定,申请材料应当提供原件。因特殊情况不能提供原件的,可以提供复印件,复印件应当与原件保持一致。康乐燃气未举证证明其在郑州国土局告知需补充材料后,按照上述规定到不动产登记机构办公场所申请并提交了完整的申请材料且登记机构拒不履行登记义务，故其上诉理由不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决驳回上诉，维持原判。康乐燃气不服再审申请称：一、本案所涉土地出让发生在2001年12月,颁发土地使用权证应当适用当时有效的《土地登记规则》,《不动产登记暂行条例》和《不动产登记暂行条例实施细则》对施行前的行为均没有溯及力。二、其向郑州国土局提交了申请土地使用权登记的文件,包括缴费发票中的提交登记联，但因为地籍科工作人员的过错，致使该登记材料部分丢失，但不能因郑州国土局工作人员的过错原因而让其承担不利后果。郑州国土局应当自行解决材料丢失及补救的问题。三、郑州国土局向申请人出让的土地使用权是各级政府部门审批通过的,出让是合法的,且康乐燃气及时足额缴纳了土地出让金和其他相关费用,并一直占有使用该宗地至今。四、“用地批复”和“土地勘察报告”是郑州国土局出让国有土地前应当履行的义务，该材料的制作主体是郑州国土局，康乐燃气不应当也不可能提交该材料。综上,请求撤销原审判决,支持其诉讼请求郑州国土局答辩称：一、康乐燃气缴纳土地出让金、征地管理费发票中的登记用发票联没提交，康乐燃气诉称的该发票联因地籍科工作人员保管不当而丢失的问题，因人事变更及事发时间较久，不能认定是因其丢失。二、康乐燃气申请的登记，因资料不齐全无法受理，致使颁证程序不能进行；同时，因土地登记的法律变化，根据不动产登记的相应规定，涉案土地需要重新由市政府作出土地出让的批复，故不能为康乐燃气办理土地登记。故请求驳回康乐燃气的诉讼请求。本院再审查明，1、2001年12月21日，康乐燃气与郑州国土局签订国有土地使用权出让合同[郑政（2001）104号]，该合同第五条约定，郑州国土局收到各项费用后，尽快做好征迁工作，核发国有土地使用证，交付土地使用权。2001年12月30日，康乐燃气缴纳土地出让金381756元、征地管理费4512元，合同约定的款项均已缴纳完毕。交款发票中的向土地登记部门提交的发票联，康乐燃气述称当时随附登记申请及材料共同向郑州国土局地籍科工作人员提交，但因该工作人员保管不当而丢失，现仅存发票的交款人联。郑州国土局对康乐燃气缴纳款项完毕的事实予以认可。2、康乐燃气登记申请的其他材料现存郑州市国土资源局地籍科。申请材料中《土地登记审批表》的审批栏中，均在1998年12月份签字，郑州国土局地籍调查意见为拟同意土地使用；初审意见为同意补办手续；复审、初定意见为同意；审定意见由时任市长签署同意。3、经当庭询问，涉案土地的规划、土地性质，郑州市国土资源局表示没有新的变化。4、土地现状为，自2001年至今一直由康乐燃气实际占用和使用。本院认为，（一）行政机关的行政行为应当遵从既定性原则，对其作出的行政许可及行政协议应履行相应的义务，应当保护行政行为相对人的行政信赖利益。本案中，郑州国土局与康乐燃气签订国有土地使用权出让合同，合同中明确约定，郑州国土局收到各项费用后，核发国有土地使用证，交付土地使用权。郑州国土局作为该行政协议的一方，在康乐燃气履行缴费义务后，应当按照诚信原则和效率原则履行合同义务，作出土地登记行为。虽然康乐燃气的缴费发票中的提交联丢失，但其留存的交款人联真实有效，足以证实其履行了缴费义务，郑州市国土资源局以没有发票中的提交联为由，对实际缴费完毕的事实却不予核实，属隐性的行政不作为，且不符合便民原则，故其对康乐燃气土地登记申请不予受理的行为构成违法。（二）关于郑州国土局辩称的登记申请材料中缺少“用地批复”及“不动产权籍调查表”的问题。经审查，根据当时的《土地登记规则》第六条规定，土地登记流程为：提交土地登记申请，土地管理部门受理；进行地籍调查、权属审核；注册登记和核发证书。本案中，郑州国土局以缺缴费票据（登记提交联）为由拒绝受理，又以在受理后的流程环节中才能形成的地籍调查材料缺失为由，拒绝受理，没有事实和法律依据，该项辩称理由不成立，本院不予支持。且根据现有登记申请材料，涉案土地根据当时的政策与法规，已经完成了土地证补办审批，符合注册登记和核发证书的条件，故郑州国土局负有应当向康乐燃气作出土地登记的法定义务。（三）关于郑州国土局履行土地登记的问题。1、因《不动产登记暂行条例》的颁布实施，郑州国土局原土地登记职责已转移至郑州市不动产登记中心，但《不动产登记暂行条例》的颁布，其目的是整合不动产登记职责，规范登记行为，其立法精神是方便群众申请登记，保护权利人合法权益。本案中，涉案土地登记因郑州国土局拒绝受理的原因，致使该登记长期未能完成，现因法律法规的变更造成康乐燃气登记不利的后果，不应由行政相对人承担，故郑州国土局负有采取相应补救措施的义务。2、国土资发【2015】90号《国土资源部住房城乡建设部关于做好不动产统一登记与房屋交易管理衔接的指导意见》，就实施不动产统一登记过程中的各部门的统筹协调和衔接问题作出规定，要求各地要按照便民利民的原则切实做好不动产登记窗口服务，不动产登记机构和房产管理部门要加强沟通协调，对于能够通过实时互通共享取得的信息，不得要求群众重复提交。国土资发【2017】108号《国土资源部住房城乡建设部关于房屋交易与不动产登记衔接有关问题的通知》要求，对于房屋交易与不动产登记机构分设的地方，要按照“进一个门、跑一次路”的原则，实现房屋交易与不动产登记的有效衔接，切实做到便民利民。参照上述关于不动产登记职责调整和实施中的规范文件，根据便民原则，郑州国土局亦应当贯彻上级机关作出的工作规范和要求，落实方便群众办事、“进一个门、跑一次路”的原则，受理康乐燃气土地登记申请，并就不动产登记的后继事项予以负责，与不动产登记部门协调衔接、办理康乐燃气的土地登记。综上，康乐燃气的再审理由成立，本院予以支持，原审适用法律错误，应予纠正。因郑州国土局现已不具有土地登记的职责，康乐燃气要求郑州国土局予以登记颁证的诉讼请求因法律法规的变更而予以调整，本院予以支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第七十四条第二款第（三）项、第七十六条、第九十六条第（二）项之规定，判决如下：一、撤销郑州市中级人民法院（2017）豫01民终1138号行政判决书及郑州高新技术产业开发区人民法院(2017)豫0191行初111号行政判决；二、确认郑州国土局对康乐燃气的土地登记申请不予受理的行为违法；三、责令郑州国土局对康乐燃气的土地登记采取补救措施；自收到本判决之日起30日内，由郑州国土局将康乐燃气的登记材料依法移交至不动产登记机构，并负责协调不动产登记机构作出书面的受理凭证。（如逾期履行该项义务，每逾期一日，按日处以罚款50元。）案件一二审受理费共计100元，由郑州市国土资源局承担。本判决为终审判决。审判长 冯 童审判员 肖贺伟审判员 段励刚二〇一九年四月十九日书记员 唐雅琦