山东省无棣县人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁1623行初16号 原告吴宝亮，男，1957年5月4日出生，汉族，住无棣县。 被告无棣县自然资源和规划局。住所地：无棣县海丰十六路西首国土资源大厦。 法定代表人李玉涛，任局长。 委托代理人冯建新，山东正鉴律师事务所律师，代理权限为特别授权。 委托代理人宋树莹，无棣县自然资源和规划局职工，代理权限为特别授权。 原告吴宝亮不服被告无棣县自然资源和规划局投诉举报行政处理一案，于2019年1月15日向本院提起行政诉讼，本院同日受理后，向被告送达了起诉状及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年3月6日公开开庭进行了审理。原告吴宝亮，被告无棣县自然资源和规划局负责人孟隆重，委托代理人冯建新、宋树莹到庭参加诉讼，本案现已审理终结。 原告诉称，原告于2018年11月8日通过信访形式向被告递交了书面《违法占用基本农田建设举报材料》（以下简称《举报材料》），举报山东荣昌育种股份有限公司未经批准非法占用位于佘家镇××北××处、××路西侧××处，流转村民的一级基本农田上建起了大型养猪场，大约占地300亩左右（包括：养殖厂房、仓库、宿舍和食堂等设施，以及固体废物、粪便存放场等），并用水泥砂石料浇筑硬化了场地和路面，导致该宗土地土壤结构发生变化，无法恢复种植条件，造成了永久性破坏，其行为严重违反了国家土地管理法规禁止性规定，已涉嫌构成犯罪。与此同时在《举报材料》中要求被告对原告举报的事项依法查处，并在规定的期限内将查处结果依法回复举报人。被告于同日收到原告递交的《举报材料》，但收到后至原告起诉时（自2018年11月8日起至2019年1月15日止），被告未对原告举报的事项作出任何答复，既未受理、立案查处，亦未告知不予受理、立案查处的理由以及陈述权、申辩权的事实和依据。根据《中华人民共和国土地管理法》第六条、第六十六条第一款《基本农田保护条例》第五条、第六条第二款《山东省基本农田保护条例》第五条第一款、第六条和《信访条例》等相关法律、法规之规定，被告作为县级人民政府土地行政主管部门，对原告举报事项有依法依规依事实进行受理和查处的法定职责和义务，同时原告也具有对该违法行为提出检举和控告的权利，且对被告的行政查处程序及结果享有知情权。因此，被告该具体行政行为已明显属于懒政、惰政、怠于履行上述法定职责的情形，因此，提起本案诉讼，请求判令被告对原告举报的事项应依法查处，在法律规定的期限内给予答复。 原告向法庭提交了两份证据: 证据一、违法占用基本农田建设举报材料一份，证明原告于2018年11月8日向被告递交书面举报材料的事实； 证据二、原告与山东荣昌育种股份有限公司签订的土地流转合同(2016年4月5日签订)。该证据证明原告与被告行政行为有直接利害关系，符合行政诉讼法第二十五条、第十二条第一款第六项规定的受案范围条件,原告具备诉讼主体资格。 被告无棣县自然资源和规划局辩称：一、原告举报的案涉土地已办理了设施农用地审批手续，被告对原告举报的事项已予以答复。原告递交《违法占用基本农田建设举报材料》后，被告经调查核实，举报材料中所涉的土地已由山东荣昌育种股份有限公司独资成立的滨州市华辰种猪育种有限公司依法办理了设施农用地审批手续，并经无棣县人民政府批复。山东荣昌育种股份有限公司并不存在非法占用基本农田的违法行为，被告已将调查情况告知原告，原告的举报材料缺乏事实根据，其举报请求应不予支持。二、原告之诉不属于行政诉讼的受案范围，依法应予驳回起诉。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”也就是说，只有可能侵犯公民、法人或者其他组织合法权益的行为，才是可诉的行政行为，如果行政行为根本不可能对当事人的合法权益造成侵害，则属于不可诉的行政行为。为此，《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第一条第二款第（十）项规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”属于不可诉的行政行为。本案中，原告向被告举报的行为属于《信访条例》第二条规定的：公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动，属于信访行为。根据（2005）行立他字第4号《最高人民法院关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关以及镇（乡）人民政府作出的处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼人民法院是否受理的批复》，针对信访机构行为的可诉性问题，进一步作出明确解释：“信访工作机构是各级人民政府或政府工作部门授权负责信访工作的专门机构，其依据《信访条例》作出的登记、受理、交办、转送、承办、协调处理、督促检查、指导信访事项等行为，对信访人不具有强制力，对信访人的实体权利义务不产生实质影响。信访人对信访工作机构依据《信访条例》处理信访事项的行为或者不履行《信访条例》规定的职责不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。”新行政诉讼法司法解释第一条第二款第九项规定，“行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为，不属于行政诉讼受案范围”，正式以司法解释的方式明确了该类事项不属于行政诉讼受案范围。根据上述规定信访机构作出的对当事人权利义务没有产生实际影响的作为和不作为的行为，均是不可诉的。本案中，因涉案土地已办理了设施农用地审批手续，并不存在原告举报的非法占地情形，其举报的事项更不可能对其权利义务产生影响。因此，即使法院认定被告未作出答复，未作出答复的行为，也未对原告的合法权益造成实际的不利影响，原告之诉应予驳回。三、原告诉讼的对象主体错误，依法应予驳回。原告主张至本案起诉时（2019年1月15日）被告未对原告举报的事项作出任何答复,未予受理、立案查处等等，是错误的。因为：根据政府部门职能权责划分，自2018年6月1日起“国土资源行政管理方面法律、法规、规章的行政处罚权”，另由其他政府机构依法行使。由此，原告就其主张的事项，应按照行政机关职权范围进行反映或提出请求,向被告提出的在本案主张或请求，没有法律依据，不能成立，应予驳回。综合以上事实与理由，原告之诉没有事实及法律依据，请求依法驳回原告之诉。 被告为支持自己的主张，向法庭提交了以下证据： 证据一、原告吴宝亮向被告递交的《违法占用基本农田建设举报材料》一份，证实原告向被告举报山东荣昌育种股份有限公司非法占用基本农田建设养猪场； 证据二、无棣县人民政府《关于同意滨州市华辰种猪育种有限公司种猪扩繁场建设项目实施的批复》，证实经调查核实，原告举报的涉案土地已办理设施农用地审批手续，原告的举报请求无事实及法律依据，应不予支持； 证据三、被告的涉案信访经办人员时银红与吴宝亮的通话记录一份，证实被告已将调查核实的情况答复原告； 证据四、无棣县人民政府办公室棣政办发【2018】11号文件《无棣县综合行政执法实施办法（试行）》、无棣县人民政府办公室棣政办发【2018】10号文件《无棣县综合行政执法局（城市管理局）主要职责内设机构和人员编制规定》，证实原告举报事项及主张不属于被告职权范围。 经庭审质证，合议庭评议，本院对原、被告双方提交的证据作如下确认： 被告对原告提交的证据一举报材料无异议,依法确认有效证据;对原告提交的证据二《土地流传合同》被告虽然提出异议，认为没有土地的位置和面积，不能证实与涉案土地存在关联性，但合议庭认为，该书证加盖了三方印章，也约定了经营年限、土地面积和费用，没有土地的位置和面积只是该书证的瑕疵，与本案存在关联性，符合证据的真实性和合法性，不影响在本案这的证据的效力，依法确认为有效证据。 原告对被告提交的四组证据提出异议，认为所有的证据，尤其是通话记录，没有实质性内容，没有证据证明被告已经向原告作出答复。另外，对无棣县人民政府和办公室的文件及相关证据，不符合土地管理法第六十六条第一款，国务院基本农田保护条例第六条第二款，山东省基本农田保护条例第五条第一款等规定。根据32号令，国土资源信访规定第二十二条第四项、第二十八条，国务院全面推进依法行政实施纲要和山东省行政程序规定第六十八条的规定，具体到本案，被告收到举报材料后，如果认为依法不应当受理、立案查处，应当及时书面告知，答复原告不予查处的事实理由和依据，以及陈述权、申辩权。据此，其行为是不履行法定职责行为，应依法予以纠正。根据土地管理法第六条、国务院基本农田保护条例第五条、山东省基本农田保护条例第六条和行政诉讼法第十二条第一款第六项，行政行为的相对人，即原告，与行政行为有直接利害关系，因此原告具备提起本案诉讼的主体资格。 合议庭认为，被告提交的证据符合证据的关联性、真实性、合法性，依法确认为有效证据。 根据以上证据及当事人陈述、质证、辩论意见，合议庭认定以下事实： 原告吴宝亮于2018年11月8日通过信访形式向被告递交了书面《违法占用基本农田建设举报材料》（以下简称《举报材料》），举报山东荣昌育种股份有限公司未经批准非法占地。被告收到原告举报材料后,经调查核实，认为举报材料中所涉的土地已由山东荣昌育种股份有限公司独资成立的滨州市华辰种猪育种有限公司依法办理了设施农用地审批手续，并经无棣县人民政府批复，因此，山东荣昌育种股份有限公司并不存在非法占用基本农田的违法行为。被告将调查情况口头告知了原告，但没有给予原告书面答复。原告认为被告作为县级人民政府土地行政主管部门，对原告举报事项有职权进行受理和查处的法定职责和义务，同时原告对被告的行政查处程序及结果享有知情权。因此，提起本案诉讼。 另查明，被告于2019年3月21日给原告邮寄送达了涉案书面信访答复意见。原告吴宝亮在邮寄回执上签字确认。 本院认为，根据庭审中原、被告双方举证、质证以及辩论的意见，本案当事人争执的焦点有三个，具体分析如下： 第一、原告是否具有提起本案诉讼的主体资格? 合议庭认为,我国法律赋予了公民、法人和其他组织向有关行政机关举报违法行为的权利，举报权是公民普遍享有的权利。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中,原告认为山东荣昌育种股份有限公司在流转使用的原告土地上存在违法行为,向被告投诉举报,被告的答复处理行为与原告存在利害关系,因此,原告吴宝亮具有提起本案诉讼的原告资格。 第二、无棣县人民政府对滨州市华辰种猪育种有限公司办理设施农用地的批复行为是否合法的问题？ 合议庭认为，原告在庭审中提出，无棣县人民政府和办公室的文件及相关证据，不符合土地管理法第六十六条第一款，国务院基本农田保护条例第六条第二款，山东省基本农田保护条例第五条第一款等规定的问题，合议庭认为，本案原告的诉讼请求是请求被告履行法定职责，审理对象是被告作出的行政处理行为是否合法，因此，无棣县人民政府作出的设施农用地批复是否合法问题并不属于本案审理范围。 第三、被告是否依法履行了法定职责？ 合议庭认为，虽然机构改革后，被告无棣县自然资源和规划局已经不再具有查处违法占地的职责，但其仍然具有受理投诉举报线索并进行移送处理的职责，因此，无棣县自然资源和规划局属于本案的适格被告。 本案中，被告收到原告信访举报材料后,经调查核实，举报材料中所涉的土地已由山东荣昌育种股份有限公司独资成立的滨州市华辰种猪育种有限公司依法办理了设施农用地审批手续，并经无棣县人民政府批复，因此，山东荣昌育种股份有限公司并不存在非法占用基本农田的违法行为,被告已将调查情况口头告知了原告。由于原告是通过信访渠道进行的举报投诉，被告没有给予原告书面信访答复存在瑕疵，但是该瑕疵并未对原告的权利产生实际影响;且通过庭审,原告对其投诉举报的“违法占地”没有事实和法律依据的情况已经知晓，被告也在庭审结束后于2019年3月21日给原告邮寄送达了书面信访答复意见，其行为瑕疵已经治愈。因此，继续判决被告给其书面答复，已经失去价值意义。 综上所述，被告对原告的举报投诉进行了处理，履行了法定职责，原告所诉没有事实和法律依据，依法不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告吴宝亮对被告无棣县自然资源和规划局的诉讼请求。 案件受理费50元由原告吴宝亮承担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省滨州市中级人民法院。 审 判 长  姜守华 人民陪审员  崔宝府 人民陪审员  高维军 二〇一九年四月三日 书 记 员  门凤娇