浙江省余姚市人民法院 行 政 判 决 书 （2018）浙0281行初94号 原告余姚市甬兴气体分滤厂，住所地浙江省余姚市泗门镇水阁周村。统一社会信用代码91330281713368374H。 负责人施炳清，男，该厂厂长。 委托代理人钱荣麓（特别授权代理），浙江阳明律师事务所律师。 委托代理人施迎科（特别授权代理），浙江阳明律师事务所律师。 被告余姚市住房和城乡建设局，住所地浙江省余姚市南滨江路218号。统一社会信用代码113302810029728157。 法定代表人谢高，男，该局局长。 出庭应诉负责人周佰勤，男，余姚市住房和城乡建设局副局长。 委托代理人金丽华（特别授权代理），女，余姚市住房和城乡建设局工作人员。 委托代理人黄胜军（特别授权代理），浙江鑫浩律师事务所律师。 原告余姚市甬兴气体分滤厂不服被告余姚市住房和城乡建设局于2018年8月27日作出的行政许可决定，于2018年11月8日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，在法定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年1月18日公开开庭审理了本案。原告余姚市甬兴气体分滤厂的负责人施炳清，委托代理人钱荣麓、施迎科，被告余姚市住房和城乡建设局出庭应诉负责人周佰勤，委托代理人金丽华、黄胜军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 余姚市住房和城乡建设局根据余姚市甬兴气体分滤厂申请，于2018年8月27日作出行政许可决定，对余姚市甬兴气体分滤厂提出的瓶装燃气经营许可证核发、延续申请，经审查认为，不符合《中华人民共和国行政许可法》（以下简称《行政许可法》）第三十八条第一款的规定，作出不予许可的行政许可决定书，同时作出“关于余姚市甬兴气体分滤厂申请瓶装燃气经营许可证不予许可的补充说明”，并告知相应的行政复议和提起行政诉讼的权利。 原告余姚市甬兴气体分滤厂诉称，2018年8月27日，被告作出《余姚市住房和城乡建设局行政许可决定》，决定不予原告提出的关于余姚市甬兴气体分滤厂瓶装燃气经营许可证核发、延续许可。原告认为该行政行为违法、错误，依法应予撤销。具体理由如下：一、诉争行政许可决定书未说明不予许可的理由，未告知申请人行政复议或者提起行政诉讼的权利，程序违法。根据《行政许可法》第三十八条规定，行政机关依法作出不予行政许可的书面决定的，应当说明理由，并告知申请人享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。由此可见，我国现行法律明确规定行政机关拒绝许可时有说明理由、依据的义务，体现了行政机关对申请人申请行政许可事项的认真考虑和对申请人人格的尊重，是依法行政、理性行政的必然要求。同时，行政机关说明不予行政许可的理由，不能流于形式，必须做到充分、清晰、完整，说明拒绝行政许可所依据的全部事实基础与证据，必须能够让一般的人认同应当拒绝行政许可申请。而本案诉争的《行政许可决定书》文本载明的“经审查，不符合《行政许可法》第三十八条第一款的规定，现依法不予你（单位）提出的关于余姚市甬兴气体分滤厂瓶装燃气经营许可证核发、延续许可决定”，无法辩明《行政许可法》第三十八条第一款的引用是作为不予许可的理由的条文依据还是作出不予许可决定适用的依据？如果是说理依据，那必将陷入“因为不许可所以不许可”的逻辑混乱，理由不成立，如果作为不予许可决定的法律依据，应当引用第三十八条第二款。因此，本案诉争《行政许可决定书》未能就原告不符合具体许可条件进行说明，不符合逻辑的套用法条，说理不成立。至于行政机关作出不予行政许可的决定应当告知原告享有申请行政复议、提起行政诉讼的权利，在本案诉争的《行政许可决定书》中没有告知原告申请行政复议、提起行政诉讼的时间、方式，漠视原告的救济权益。 二、原告的申请符合法定条件、标准，依法应当准予行政许可，不予许可决定理由不能成立。原告的申请是否符合法定的行政许可条件、标准，是由其自身条件与法律规定决定，不由行政机关工作人员的个人好恶决定。为防止行政机关实施行政许可中随意性太大，约束行政机关不当行使自由裁量权，《行政许可法》明确了行政机关作出行政许可决定的标准。行政机关审查行政许可申请并作出是否准予行政许可的决定必须依据法定条件和标准进行，只要申请人符合法定的行政许可条件和标准的，申请人就有权取得行政许可，行政机关也就有义务依法作出准予行政许可的书面决定。本案原告自1993年成立至今已25年，有固定的经营场所，符合国家标准的燃气设施设备和燃气气源，有完善的安全管理制度和健全的经营方案，有符合要求经营管理部门考核合格的安全管理及维修人员，2009年就经余姚市建设局同意原告兼营民用液化石油气充装，依法取得化学危险品安全生产许可证和气瓶充装许可证，符合《余姚市域燃气专项规划（2014-2030）》（以下简称《余姚燃气规划》）中泗门镇可根据区域瓶装燃气实际供应的需求，在现状基础上新增液化石油气储配站1座的燃气规划要求。原告申请燃气经营许可，条件具备，材料完备，依法应当给予行政许可。原告在庭审中补充陈述，《余姚燃气规划》第49条是对新增液化石油气储配站设定的规划条件，而不是对燃气经营许可的规划条件，原告作为液化石油气储备站早已存在，而不是申请再次设立。同时认为被告在被诉燃气经营许可行为中没有自由裁量余地。被告在补充说明中列举的统计数据没有科学依据，存在重大缺陷。综上，本案诉争不许可决定程序违法、适用法律错误，理由不能成立，恳请依法予以撤销。为此，原告提出诉讼请求，一、请求撤销被告作出的《余姚市住房和城乡建设局行政许可决定书》；二、责令被告重新作出准予向原告核发燃气经营许可证的行政许可决定。 为证明其主张，原告在举证期限内向本院提交证据如下： 1、《余姚市住房和城乡建设局行政许可决定书》1份，拟证明本案被诉具体行政行为，从事实和法律认定上都是错误的。 2、余姚市建设局关于同意余姚市甬兴气体分滤厂兼营民用液化石油气充装的批复1份，拟证明原告经建设局同意兼营民用液化石油气充装的事实。 3、气瓶充装许可证、安全生产许可证、宁波市危险化学品生产储存批准书各1份，拟证明原告依法取得气瓶充装以及危险化学品生产和储存、安全生产许可的事实。 4、余姚市城市燃气“十三五”发展规划1份，拟证明根据该规划第十二项，可以增加一座液化石油气储备站。 5、证明、居民联名书各1份，拟证明周边区域瓶装燃气需求旺盛，有必要新增液化石油气储备站的事实。 被告余姚市住房和城乡建设局辩称，一、被告对原告作出不予行政许可的决定符合法定程序。2018年8月17日，原告向被告提出瓶装燃气经营许可证核发、延续申请。因原告所提供的申请材料不齐全，被告于当天书面告知原告补正材料。原告补正材料后，被告于2018年8月20日受理了原告的申请，同年8月27日，被告作出并向原告送达不予许可的决定书。因行政许可决定书系浙江省行政政务网上的统一格式版本，不能改动，无法在行政许可决定上说明理由和告知救济途径。为此，被告作出不予行政许可决定的同时，对不予许可的理由作了补充说明（详见《关于余姚市甬兴气体分滤厂申请瓶装燃气经营许可证不予许可的补充说明》），并在补充说明中告知了原告提起行政复议或行政诉讼的权利。被告在法律规定的期限内作出不予行政许可的书面决定，并说明理由，告知救济途径。故被告作出不予许可决定不违反法定程序。 二、被告作出不予行政许可的决定事实清楚、适用法律正确。根据《浙江省燃气管理条例》的规定，被告余姚市住房和城乡建设局负责余姚市行政区域的燃气管理工作。2016年，被告余姚市住房和城乡建设局根据《宁波市燃气管理条例》第七条的规定，编制了《余姚燃气规划》。《宁波市燃气管理条例》第十三条规定，经营燃气经营活动的企业应当符合燃气专项规划要求。被告在收到原告的瓶装燃气经营许可证核发、延续申请后，依照《余姚燃气规划》进行了审查。审查后认为，泗门镇目前不存在供气不足现象，无需新增一座瓶装液化石油气储备站。为此，作出不予行政许可的决定。原告认为其申请符合燃气专项规划要求，依据是《余姚燃气规划》第49条规定，泗门镇可根据区域瓶装燃气供应需求，在现状基础上新增液化石油气储备站1座，储罐规模为100立方米。该规定的意思是泗门镇是否新增1座液化石油气储备站，要根据瓶装燃气的供应需要，并不是必需增加1座液化石油气储备站。原告曲解了该规定的意思，错误的认为泗门镇必需增加1座液化石油气储备站。综上所述，被告作出不予许可的决定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。 为证明其主张，被告在举证期限内向本院提交证据如下： 1、行政许可材料补正告知书1份，拟证明2018年8月17日，被告书面告知原告需要补正的申请材料。 2、燃气经营许可证申请表1份，拟证明2018年8月18日，原告向被告提交的燃气经营许可证申请表。 3、燃气经营许可证申报资料1份，拟证明原告向被告提交的瓶装燃气经营许可证核发申请的申报资料。 4、行政许可受理通知书、行政许可决定书、送达回执各1份，拟证明2018年8月20日，被告受理了原告的瓶装燃气经营许可证核发申请，于2018年8月27日作出不予行政许可的决定，并于同日向原告送达了不予行政许可的决定书。 5、《关于余姚市甬兴气体分滤厂申请瓶装燃气经营许可不予许可的补充说明》1份，拟证明被告对不予许可的理由进行了说明，并向原告书面告知救济途径。 6、燃气经营许可证2份（许可证编号分别为：浙201702010007P、浙201302010009P），拟证明泗门镇已有一座瓶装液化石油气储备站。 7、《城镇燃气管理条例》第五条、第十五条、《浙江省燃气管理条例》第六条、第十八条、《宁波市燃气经营管理条例》第七条、第十三条、第十六条各1份，拟证明（1）被告余姚市住房和城乡建设局系余姚市行政区域内的燃气主管部门。（2）国家对燃气经营试行许可证制度。（3）从事燃气经营活动的企业应当符合燃气专项规划要求。（4）被告在法律规定的期限内作出不予许可的决定。 8、《余姚燃气规划》第四十九条规定及《余姚市人民政府办公室关于印发余姚市域燃气专项规划（2014-2030）的通知》（余政办发[2016]105号）各1份，拟证明原告的申请不符合《余姚燃气规划》。 上述证据经庭审举证质证，本院综合认定如下： 对原告提交的证据，被告认为，对证据1至4的真实性均无异议，但对部分证据证明内容提出异议，认为证据1行政许可决定书虽然存在小的瑕疵，但是不影响行政许可的正确性；对证据2原告要证明的内容有异议，2009年向原告作出批复时我国已实行燃气经营许可证制度，原告获得批复并不表示原告已取得经营许可，该批复不能代替许可证，且该批复已经要求原告申请许可证，但原告直到2018年才申请许可证；对证据5的真实性提出异议，认为证言需要证人出庭作证，仅仅根据周边村民要求来增设一座液化石油气储备站的依据是不存在的，政府是为老百姓服务的，但是村民的要求是规划不允许的。 本院认为，对原告提交的证据1至4真实性本院均予以采信，对被告提出的证据1质证异议理由，本院将在“本院认为”予以综合分析认定，对证据2的质证异议理由，本院认为该理由成立，本院予以认定，原告提交的证据5，不符合证据的形式要件，对该证据本院不予采信。 对被告提交的证据，原告认为，对证据1至5的真实性均无异议，但对证据4、5提出质证异议意见，认为行政许可决定书严重不符合行政许可的形式要求和法律要求，没有相关文号，行政许可决定书中没有任何的理由和救济途径的描述，引用的法律规定也是错误的；对补充说明在形式上的合法性和关联性均有异议，认为不符合行政许可法的法定形式要件。对证据6和证据8的真实性、合法性、关联性均无异议；对证据7法律规定不持异议，但对被告适用法律依据有异议，被告没有引用不予许可的法律依据，而是引用了《行政许可法》第三十八条第一款予以许可的规定。 本院认为，对被告提交的证据1至6及8真实性均予以采信，对原告提出的证据4、5质证异议意见，理由成立，被告作出涉诉不予行政许可的书面决定和补充说明，在形式要件和法律适用上并不符合《行政许可法》第三十八条的规定，即不予许可决定应适用该条第二款的规定，并应当说明理由，被告在补充说明中告知原告享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利，应视为已向原告告知相应的权利，证据7可以作为审查被诉行政行为的依据。 经审理查明，被告于2018年8月17日收到原告的瓶装燃气经营许可证核发、延续行政许可申请后，于同日向原告发送行政许可材料补正告知书，原告于同年8月18日填写了燃气经营许可申请表并提交了相关材料。2018年8月20日，被告经审查后受理了原告的瓶装燃气经营许可证核发、延续申请，并于同年8月27日作出行政许可决定书，该决定书载明：“经审查，不符合《行政许可法》第三十八条第一款的规定，现依法不予你（单位）提出的关于余姚市甬兴气体分滤厂申请瓶装燃气经营许可证核发、延续许可决定”，并同时作出“关于余姚市甬兴气体分滤厂申请瓶装燃气经营许可证不予许可的补充说明”，原告均已收到了上述行政许可决定书和补充说明。 另查明，原告余姚市甬兴气体分滤厂系个人独资企业，经工商登记于1993年5月15日成立，经营范围为精制液化石油气（丁烷气、丙烷气）的生产，液化石油气、丁烷、丙烷的气瓶充装等（依法经批准的项目，经相关部门批准后方可开展经营活动）。2009年11月24日，原余姚市建设局作出余建发[2009]103号“余姚市建设局关于同意余姚市甬兴气体分滤厂兼营民用液化石油气充装的批复”，同意余姚市甬兴气体分滤厂兼营民用液化石油气充装，同时要求按相关规定办理相关手续。2015年10月19日，原告取得浙江省气瓶充装许可证，获准从事下列介质的气瓶充装：液化石油气、丁烷、丙烷，有效期限自2015年11月6日至2019年11月5日。2010年9月21日，原告获准取得宁波市危险化学品生产、储存批准证书，批准生产（储存）产品种类：年产精制液化石油气（丁烷气、丙烷气）2000吨。2018年6月18日，获准取得浙江省安全生产监督管理局颁发的安全生产许可证，有效期自2018年6月19日至2021年6月18日。 同时查明，2016年12月2日，余姚市人民政府办公室印发经余姚市人民政府同意的《余姚市域燃气专项规划（2014-2030）》，该专项规划第四十九条第（2）项规定，泗门镇可根据区域瓶装燃气实际供应的需要，在现状基础上新增液化石油气储配站1座，储罐规模为100立方米。2017年5月10日，余姚市人民政府办公室印发经余姚市人民政府同意的余政办发[2017]45号文件《余姚市人民政府办公室〈关于印发余姚市城市燃气“十三五”发展规划〉的通知》，该发展规划第12条末尾提到“泗门镇根据供气实际需要，可适时增设液化石油气储配站1座”。 还查明，被告余姚市住房和城乡建设局于2013年已批准许可余姚市泗门液化石油气储配站从事瓶装燃气经营，2017年许可其延续经营。 本院认为，原告余姚市甬兴气体分滤厂经依法设立的个人独资企业，是向被告提出瓶装燃气经营许可证核发的申请人，是本案适格原告。 根据《燃气经营许可管理办法》第三条规定，县级以上地方人民政府燃气管理部门负责本行政区域内的燃气经营许可管理工作；《浙江省瓶装燃气经营许可管理办法》第三条规定，市、县建设（或城市管理、市政公用）主管部门具体负责本行政区域内瓶装燃气经营许可证的发证及管理工作，故被告余姚市住房和城乡建设局具有余姚市域范围内瓶装燃气经营的行政许可权，是本案适格被告。 被告不予许可原告提出的瓶装燃气经营许可证核发申请，其依据是《行政许可法》第三十八条第一款规定，其理由是根据2016年发布的《余姚燃气规划》第49条规定，泗门镇可根据区域瓶装燃气实际供应的需求，在现状基础上新增液化石油气储配站1座，储罐规模为100立方米。目前泗门镇已经有一座瓶装液化石油气储配站，储罐规模为100立方米，日供气量能力超过1000瓶，可以满足4.5万户用户的用气，已能满足泗门区域内群众需求，且周边有临山、小曹娥、马渚三个储配站,储配站站点密度较大，不存在供气不足现象。同时，根据天然气公司提供数据，2017年泗门镇有管道燃气用户2719户，天然气用气量15.8立方米。目前管道燃气用户正逐步增长中，今后瓶装燃气用户将继续减少。基于以上理由，被告认为目前在泗门镇无需新增一座瓶装液化石油气储配站。 本院认为，一、被告作出行政决定适用法律依据不当。《行政许可法》第三十八条第一款规定，申请人的申请符合法定条件、标准的，行政机关应当依法作出准予行政许可的书面决定，该规定是行政机关依法作出准予行政许可书面决定的法律依据，而不是不予行政许可的适用依据，被告对原告的申请不予行政许可适用上述法律规定，属适用法律不当，应予纠正。 二、被告在不予行政许可决定书中没有针对原告的申请说明不予许可的理由，补充说明缺乏专业评判依据。《行政许可法》第三十八条第二款规定，行政机关依法作出不予行政许可的书面决定的，应当说明理由，并告知申请人享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。《燃气经营许可管理办法》第八条第二款规定，发证部门作出不予许可决定的，应当出具《不予许可决定书》，说明不予许可的理由，并告知申请人依法享有申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。被告在审查原告的申请并作出不予许可的行政决定时，既未能就原告的申请不符合法定条件和标准说明理由，也不符合上述《行政许可法》和《燃气经营许可管理办法》规定的法定形式要件，仅就目前泗门镇无需增设一座瓶装液化石油气储配站作出补充说明，且该补充说明缺乏相关专业评判依据，理由不能成立。 三、被告作出本案被诉行政行为是否具有行政许可自由裁量权。根据《余姚燃气规划》第49条和《余姚市人民政府办公室〈关于印发余姚市城市燃气“十三五”发展规划〉的通知》第12条的规定，泗门镇可根据区域瓶装燃气实际供应的需要，在现状基础上适时增设液化石油气储配站1座，即意味着尚可增加一次行政许可。何时增设1座液化石油气储配站，何时增加一次行政许可，被告认为，在行政许可中行政机关存在着自由裁量权。原告认为，只有在法律、法规或者地方性法规赋予行政机关自由裁量权的情况下才可实施自由裁量权，否则，法无明确规定就不存在自由裁量空间。在行政许可中，行政机关审查行政相对人是否具备法律规定的条件，只要行政相对人具备法律规定的条件，就应当予以行政许可，否则予以拒绝。结合本案，燃气经营许可应当符合燃气发展规划要求，有规划限制的则不予许可，没有规划限制就应当予以许可，不存在被告辩称的“自由裁量”余地。本院认为，行政机关行使自由裁量权应当有法可依，有规可循，有据可查。《行政许可法》第二条规定，本法所称行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。根据上述规定，经申请启动行政许可程序，行政机关履行依法审查法定职责，作出行政许可决定行为。本案中，被告对原告的申请是否符合法定条件，是否超出余姚市市域燃气专项规划依法进行审查，对符合法定条件的则予以行政许可，对不符合法定条件的则不予行政许可，并对不予许可说明理由。即使按照《余姚燃气规划》和《余姚市城市燃气“十三五”发展规划》关于“泗门镇可根据区域瓶装燃气实际供应的需要，在现状基础上适时增设液化石油气储配站1座”的要求，被告也应当根据《行政许可法》第五条第一款的规定，设定和实施行政许可，应当遵循公开、公平、公正的原则，以维护政府的公信力，促进依法行政，保障市场主体平等参与市场的权利。 综上所述，本院认为，被告于2018年8月27日作出行政许可决定，适用法律不当，补充说明依据不足，理由难以成立，依法应予撤销，并应重新对原告的申请依法作出决定。原告提出要求责令被告重新作出准予向原告核发燃气经营许可证的行政许可决定的诉请，因原告的申请是否应当予以许可，尚需要被告重新审查方可决定，故对原告的该诉请本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）项之规定，判决如下： 一、撤销被告余姚市住房和城乡建设局于2018年8月27日作出的《行政许可决定书》； 二、责令被告余姚市住房和城乡建设局对原告余姚市甬兴气体分滤厂提出的瓶装燃气经营许可证的核发申请于本判决生效之日起20个工作日内重新作出决定； 三、驳回原告余姚市甬兴气体分滤厂的其他诉讼请求。 案件受理费50元，由被告余姚市住房和城乡建设局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起15日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省宁波市中级人民法院。在递交上诉状时，应预交上诉案件受理费50元至宁波市中级人民法院立案室；如银行汇款，收款人为宁波市财政局非税资金专户，帐号为37×××92，开户银行为宁波市中国银行营业部；如邮政汇款，收款人为宁波市中级人民法院立案大厅收费窗口；汇款时一律注明原审案号，在上诉期限届满之日起7日内仍不预交并且未在上诉时依法申请司法救助的，按自动撤回上诉处理。 审 判 长  吕利群 审 判 员  朱朝晖 人民陪审员  袁晓武 二〇一九年四月四日 代书 记员  赵静园 附本案引用法条 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： 主要证据不足； 适用法律、法规错误的； ……