山东省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）鲁行终924号 上诉人（原审被告）商河县人民政府，住所地商河县明辉路119号。 法定代表人郅颂，县长。 委托代理人高翔，商河县旧城区棚改指挥部工作人员。 委托代理人赵福勇，山东撼岳律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）王淑红，女，1971年9月14日出生，汉族，住德州市德城区。 委托代理人蒋子冬，北京创为律师事务所律师。 委托代理人曹禹琪，北京创为律师事务所律师。 原审被告济南市人民政府，住所地济南市历下区龙鼎大道1号龙奥大厦。 法定代表人孙述涛，市长。 委托代理人张华林，济南市人民政府法制办公室工作人员。 商河县人民政府（以下简称商河县政府）因与王淑红、济南市人民政府（以下简称济南市政府）行政征收、行政复议一案，不服济南市中级人民法院(2017)鲁01行初705号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，向各方当事人送达告知书、诉讼要素表，于2018年12月17日组织了听证，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明：原告被征收房屋位于商河县××号。2016年2月4日，中共商河县委、商河县政府印发《关于印发商河县三项重点工作2016年度任务计划的通知》（商发[2016]3号），将包含原告房屋在内的一中地块纳入2016年棚改（征收拆迁）工作任务计划。2月5日，商河城镇开发置业有限公司向商河县国土资源局、发改委、规划局发《征询意见函》，征询案涉项目是否符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划的要求。2月15日，商河县国土局复函，认为案涉项目用地符合县中心城区土地利用总体规划；对案涉项目内的国有土地需经县政府批准后，按法定程序收回；项目范围内的集体土地需上报省政府批准农转用和征收。同日，商河县发展和改革委员会复函，称案涉项目符合国民经济和社会发展规划。同日，商河县规划局复函，称案涉项目符合《商河县城市总体规划（2010-2020年）》。2月17日，商河城镇开发置业有限公司向商河县住建委报送《商河县2016年棚改（征收拆迁）项目房屋征收意向书》。2月19日，商河县住建委向商河县政府报送《关于启动2016年棚改（征收拆迁）项目房屋征收程序的审查意见》。2月22日，商河县政府作出《2016年棚改（征收拆迁）项目房屋征收范围确定意见书》。同日，商河县住建委与商河县房屋征收服务中心签订《房屋征收委托合同》，委托商河县房屋征收服务中心承办案涉项目的房屋征收工作。2月23日，商河县住建委发布《冻结通告》［商建征冻字（2016）第1号］，对案涉地块进行冻结。商河县政府分别于3月3日和6月13日召开县政府常务会议，对棚改旧改工作进行讨论决定。5月12日，商河县城市更新工作领导小组召开第二次（扩大）会议，对建筑登记情况进行认定。5月16日，商河县政府发布《关于公布许商综合片区（二期）棚改旧改项目房屋征收补偿方案征求意见的公告》（商征方案告字[2016]1号），对《许商综合片区（二期）棚改旧改项目房屋征收补偿方案》征求拟征收范围内居民意见，征求意见期限为2016年5月16日至2016年6月15日，并列明了办公地址和联系方式等。2016年6月，商河县城市更新工作领导小组作出《许商综合片区（二期）棚改项目房屋征收社会稳定风险评估报告》，对案涉项目可能引发的社会风险进行了评估，综合评价结论为：“通过对许商综合片区（二期）棚改项目房屋征收工作社会风险综合评价、分析，该项目合理、合法、资金到位、补偿标准公平合理，对存在的问题处理措施得当，对可能发生的稳定风险应急处理预案落实到位，项目风险很小，项目可行。”7月21日，山东省财金发展有限公司与中国农业发展银行山东省分行签订《固定资产借款合同》，借款八亿八千万元用于案涉项目。山东省财金发展有限公司分别于2016年7月29日、8月31日向商河城镇开发置业有限公司汇款11亿余元。2016年9月1日，商河县政府作出商征告字[2016]02号《房屋征收决定公告》（以下简称2号征收公告）并张贴，对征收范围、征收部门（商河县住建委）、征收实施单位（商河县房屋征收服务中心）、签约搬迁期限、房屋征收补偿方案、被征收人行政复议、行政诉讼权利和义务等事项进行公告。其中，征收补偿按照《许商综合片区（二期）棚改旧改项目房屋征收补偿方案》执行，该方案为公告附件。 原告王淑红不服2号征收公告，向济南市政府申请复议，2017年4月7日，济南市政府收到原告的行政复议申请，2017年6月1日，济南市政府作出《延期审理通知书》并送达原告，2017年6月16日，济南市政府作出济政复决字[2017]166号行政复议决定书（以下简称166号复议决定）并依法向原告送达。该决定维持了商河县政府作出2号征收公告的具体行政行为。原告仍不服，诉至法院，诉讼请求：依法确认商河县政府作出的2号征收公告违法并予以撤销；依法撤销济南市政府作出的166号复议决定。 原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”。原告所诉2号征收公告，其实际指向的具体行政行为系征收决定，因此，本案的审查对象应当为征收决定的合法性。本案中，原告被征收的房屋在被诉2号征收公告载明的房屋征收范围内，2号征收公告与其具有利害关系，其在本案中具备原告诉讼主体资格，有权对被告作出的征收决定提起诉讼。对于2号征收公告的合法性问题，涉及多个具体问题，分述如下： 关于征收主体是否合法问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款规定：“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作”。案涉项目已列入国有土地上房屋征收项目计划，符合商河县国民经济和社会发展规划，符合规划要求。被告商河县政府作为县级人民政府，具有在本行政辖区内作出房屋征收决定的法定职责，故被告商河县政府作为征收主体合法。 关于房屋征收是否符合公共利益的目的问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定：“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：……（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；（六）法律、行政法规规定的其他公共利益的需要”。本案中，案涉开发项目是为了改善旧城棚户区，提高片区土地利用价值，改善居民的生活质量，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条关于公共利益的规定。商河县政府对案涉地块作出征收决定，有利于提高该地区基础设施配套水平，有利于本区域经济结构调整及促进本地区经济的繁荣和发展，有利于被征收人的生产生活，有利于改善被征收人的生活质量，符合公共利益的需要，征收目的正当。 关于房屋征收是否符合各项规划要求的问题。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条第一款的规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划。《济南市国有土地上房屋征收与补偿办法》第九条第二款规定，房屋征收部门应当就需要进行房屋征收的建设活动是否符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划向发改、国土资源、规划部门征询意见。商河县住建委为房屋征收部门，其系征询意见的主体。本案中，商河城镇开发置业有限公司向相关部门征询意见属于主体错误，程序上违反了上述法律规定。 关于案涉房屋征收补偿方案是否合法的问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条规定：“房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日”。本案中，2016年5月16日，商河县政府发布《关于公布许商综合片区（二期）棚改旧改项目房屋征收补偿方案征求意见的公告》，对《许商综合片区（二期）棚改旧改项目房屋征收补偿方案》征求拟征收范围内居民意见，征求意见期限为2016年5月16日至2016年6月15日，并列明了办公地址和联系方式。2016年9月1日，商河县政府作出2号征收公告并张贴，其中，《许商综合片区（二期）棚改旧改项目房屋征收补偿方案》作为公告附件一并予以公告。故商河县政府的上述行为符合相关规定。 关于房屋征收是否经过了社会稳定风险评估问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条第一款的规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估。本案中，2016年6月，商河县城市更新工作领导小组作出《许商综合片区（二期）棚改项目房屋征收社会稳定风险评估报告》，对案涉项目可能引发的社会风险进行了评估，综合评价结论为：“该项目合理、合法、资金到位、补偿标准公平合理，对存在的问题处理措施得当，对可能发生的稳定风险应急处理预案落实到位，项目风险很小，项目可行。”因此，案涉房屋征收已经过了社会稳定风险评估程序，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定。至于原告提出的评估报告中的房屋价值确定问题，系补偿标准的确定问题，依照法律规定，其应当在补偿方案征求意见过程中提出，因此，该问题并不影响风险评估报告的效力。 关于征收决定是否经过政府常务会议讨论决定的问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条第一款规定，房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。本案中，征收决定涉及人员众多，关系广大被征收人的切身利益，作出前应经过政府常务会议讨论决定。被告商河县政府提交了政府常务会议纪要，可以证明其作出被诉征收决定时经过了政府常务会议讨论的法定程序。 关于征收补偿费用是否足额到位、专户存储、专款专用问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条第二款规定：“作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用”。《济南市国有土地上房屋征收与补偿办法》第十七条第一、二款规定：“征收补偿费用主要包括用于货币补偿的资金和用于产权调换的房屋。用于货币补偿的资金及其补助和奖励等费用应当在房屋征收决定作出前足额到位、专户存储、专款专用”。法律要求征收补偿费用应当在作出房屋征收决定前足额到位、专户存储、专款专用，其根本目的是在征收补偿过程中保证被征收人的合法权益。本案中，被告商河县政府提供的证据不能证实案涉项目设立了资金专用账户且相应资金足额到位，该行为违反了上述相关法律、法规的规定。 综上，商河县政府的征收决定存在征询意见主体错误及征收补偿费用未足额到位、专户存储、专款专用等违法情形，原告要求确认被告作出的2号征收公告（决定）违法的诉讼请求，予以支持。 关于被告济南市政府复议决定是否合法的问题。《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。”本案中，被告济南市政府依法受理了原告的行政复议申请，因案情复杂，济南市政府作出延期审理通知书，并在延长期限内作出被诉166号复议决定并向当事人送达，故被告济南市政府作出的复议决定程序符合法律规定。但是，鉴于被告商河县政府作出的2号征收公告存在违法情形，被告济南市政府并未对此予以确认，故166号复议决定存在事实认定不清、适用法律不当的情形，应予撤销。 综上所述，原告的诉讼请求成立，予以支持。据此判决：一、确认被告商河县政府作出的2号征收公告违法；二、撤销被告济南市政府作出的166号复议决定。 商河县政府认为原审法院判决部分事实认定不清，适用法律法规错误。上诉请求撤销原审法院判决，驳回被上诉人王淑红的诉讼请求。事实与理由：一、原审法院认定商河县城镇开发置业有限公司向有关部门征询意见因征询主体错误致程序违法属于适用法律错误。根据《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条的规定，本案中上诉人确定的建设项目组织实施单位商河县城镇开发置业有限公司向相关部门咨询意见主体是适格的。原审法院认定该主体错误的依据是《济南市国有土地上房屋征收与补偿办法》，而该办法的适用范围是本市市辖区（含济南高新技术产业开发区），同时该办法第五十条还规定，各县（市）国有土地上房屋征收与补偿工作可以参照执行，上诉人只属于可参照执行的范围。因此，上诉人适用《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条确定商河县城镇开发置业有限公司作为建设项目实施单位向相关部门征询意见不存在征询意见主体错误，不存在程序违法问题。二、原审判决认定上诉人提供的证据不能证实涉案项目设立资金专用账户且相应资金足额到位问题，属于认定事实不清。1.因被上诉人起诉时商河县的当年度房屋征收拆迁工作商河县许商综合片区（城中村二期）棚改项目征收基本完成，资金补偿已发放到被征收人。2.资金问题还涉及政府购买服务、资金运作方面的问题，是有一套严格程序的，可能在提供证据方面有欠缺，但事实上资金是设立了专用账户并足额到位且专款专用。法律要求征收补偿费用在作出房屋征收决定前应当足额到位、专款专用，其立法目的是征收过程中保证被征收人的合法权益，商河县许商综合片区（城中村二期）棚改项目征收基本完成，从未因资金问题影响征收，也未因资金问题未能保证被征收人的合法权益。 被上诉人王淑红答辩称，原审法院判决认定2号征收公告征询意见主体错误的结论正确；原审法院判决针对上诉人征收补偿费用未专户存储、资金未足额到位的问题，认定事实清楚，适用法律正确。 原审被告济南市政府陈述称，坚持被诉复议决定的意见。 各方当事人在原审中提供的证据已随案卷移送本院，且已经庭审质证。本院同意原审法院确认的案件事实。 本院认为： 本案为行政复议机关作共同被告的案件，应首先对原行政行为即商河县政府作出被诉征收决定（2号征收公告）的行为进行合法性审查。各方当事人对原审法院判决在涉案房屋征收主体、符合公共利益、征收补偿方案、社会风险稳定评估以及经政府常务会议讨论决定方面所作出的合法性认定没有提出异议，经审查，本院对原审法院判决的上述认定予以确认。本案的争议焦点主要集中在涉案房屋征收决定是否符合相关规划计划和征收补偿费用是否足额到位、专户存储、专款专用两个方面。 一、关于涉案房屋征收决定（2号征收公告）是否符合相关规划计划的问题。 《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条第一款规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。本案中，商河县国土局、商河县规划局、商河县发改委向涉案棚户区改造项目的建设单位商河城镇开发置业有限公司作出的复函，能够证明涉案征收项目符合各项规划，同时涉案征收项目已经纳入2016年商河县棚改（征收拆迁）工作任务计划、2016年商河县国民经济和社会发展计划，符合上述条例的规定。 对于双方争议的向有关行政机关征询符合规划意见的主体问题，《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条和《济南市国有土地上房屋征收与补偿办法》第九条规定的征询意见的主体有所不同，但以上条款是针对项目实施单位启动房屋征收程序所作出的程序性规定，是对《国有土地上房屋征收与补偿条例》相关规定在操作层面作出的具体细化。无论征收建设项目的具体实施单位还是征收部门向国土、发改、规划等部门征询意见，该部门（行政机关）所作出的答复意见均具有法律效力，均能作为认定事实的有效证据使用。 对于《济南市国有土地上房屋征收与补偿办法》在本案中是否适用的问题，因该办法中明确规定济南市市辖区（含济南高新技术产业开发区）国有土地上房屋征收与补偿适用本办法，同时规定各县（市）国有土地上房屋征收与补偿工作可以参照执行。由此可见，该办法并未对商河县政府在实施房屋征收工作中应否适用作出强制性规定，况且通过原审证据亦能反映出商河县政府依据《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》实施的涉案征收项目。原审法院依据《济南市国有土地上房屋征收与补偿办法》的规定作出商河城镇开发置业有限公司向有关部门征询意见属于主体错误的认定不当，对此予以纠正。 二、关于征收补偿费用是否足额到位、专户存储、专款专用的问题。 法律法规规定征收补偿费用应当在征收决定作出前足额到位、专户存储、专款专用的目的是在征收补偿和妥善安置方面保证被征收人的合法权益。本案中，结合涉案棚户区改造项目目前已基本完成，绝大多数被征收人已经得到安置补偿的事实，能够显示被上诉人依法获得安置补偿的权益无论是在安置房屋还是货币补偿方面均能得到保障,但就严格执行《国有土地上房屋与征收补偿条例》第十二条第二款规定而言，上诉人商河县政府应当在诉讼中提供更为充分的证据证明征收补偿费用足额到位、专户存储、专款专用的情况，以便法院对案件事实准确作出认定，而不仅仅是举证证明其有充足的资金存入项目建设单位。 国有土地上征收补偿项目往往涉及征收补偿费用数额巨大，现实中由于有的县级人民政府财政紧张，而采取向金融机构融资、政府购买服务的方式解决征收补偿资金难题，对此，法律法规并没有作出禁止性规定。本案二审中，上诉人商河县政府述称，在其作出涉案房屋征收决定公告前，以政府购买服务的形式通过山东省财金发展有限公司向中国农业发展银行山东省分行进行融资借款，并分别于2016年7月29日和8月31日向涉案棚户区改造项目的建设单位商河城镇开发置业有限公司汇款11亿余元用于涉案项目建设，并在原审证据的基础上提供《商河县2016年许商综合片区（城中村二期）棚户区改造项目政府购买服务协议》等材料供合议庭参考，但该协议中约定的项目建设及规模等内容与涉案征收补偿方案的内容存在不相一致，同时，也不能直接证明涉案征收项目的补偿费用包含其中或者该补偿费用已经做到专户存储、专款专用，商河县政府对此在听证中也未能作出进一步解释和说明，故本院无法采信上诉人补偿资金已经足额到位且专户专用的主张。因此，本院对原审法院判决作出“商河县政府提供的证据不能证实案涉项目设立了资金专用账户且相应资金足额到位”的认定予以支持，上诉人商河县政府作出涉案房屋征收决定（2号征收公告）的行为存在征收补偿费用未足额到位、专户存储、专款专用的违法情形。 同时，考虑到涉案征收范围内绝大部分被征收人已经签订了补偿协议，如果因确认违法而撤销被诉征收决定，不仅将会影响绝大多数被征收人的利益，而且还将会给国家和社会公共利益造成重大损失，故应保持涉案房屋征收决定（2号征收公告）的效力，但在针对上诉人的征收补偿工作中，商河县政府应当采取必要的措施保障上诉人合法的征收补偿权益不受损害。 对于被诉166号复议决定，虽然济南市政府的作出程序合法，但由于涉案房屋征收决定（2号征收公告）经审查存在违法情形，故原审法院判决予以撤销，并无不当。 综上，原审法院判决适用法律法规方面虽有不当，但判决结果正确，本院予以维持。上诉人的上诉理由部分成立，应予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判决。 二审案件受理费50元，由上诉人商河县人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长 山 莹 审判员 孙晓峰 审判员 李莉军 二〇一九年四月九日 书记员 孟 真