广西壮族自治区柳州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂02行终71号 上诉人（一审原告）梁夏，女，1977年7月5日生，汉族，住柳州市柳南区。 被上诉人（一审被告）柳州市柳南区城市管理行政执法局，住所地柳州市柳太路13号。 法定代表人颜勇志，局长。 委托代理人朱宁，广西众维律师事务所律师。代理权限为诉讼代理。 委托代理人欧阳博明，广西众维律师事务所律师。代理权限为诉讼代理。 被上诉人柳州市城市管理行政执法局（以下简称柳州市执法局），住所地柳州市潭中东路66号。 上诉人梁夏因诉柳州市柳南区城市管理行政执法局（以下简称柳南区执法局）、柳州市城市管理行政执法局（以下简称柳州市执法局）规划强制执行决定纠纷一案，不服柳州市柳南区人民法院2018年12月25日作出的（2018）桂0204行初39号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 一审判决查明，柳南区执法局于2012年8月13日作出柳城管柳南行决字（2012）第901号《柳州市城市管理行政执法行政处罚决定书》（以下简称901号处罚决定），对位于城站路菜园屯竹鹅溪旁建设的房屋的建设者（所有人或管理人）作出限期拆除违法建设的建筑总面积为1470平方米的行政处罚决定。在901号处罚决定送达后，梁夏未自行拆除违法建筑。柳南区执法局于2013年11月27日作出柳城管柳南行催字〔2013〕1488号《柳州市城市管理行政执法强制执行催告书》（以下简称1488号催告书）及柳城管（柳南）公字〔2013〕1488号《关于限期自行拆除违法建设的公告》（以下简称1488号公告），催告房屋建设者（所有人或管理人）于2013年12月7日前履行行政处罚决定。在1488号催告书限期的时间内，梁夏仍未履行义务。柳南区执法局于2014年3月24日就涉案房屋向柳南区政府作出《关于对无户主违法建设的建（构）筑物实施强制拆除的请示》，柳南区政府于2014年3月27日出具批复笺，同意柳南区执法局依法对涉案房屋实施强制拆除。2018年1月30日，柳南区执法局作出柳城管柳南执决字〔2018〕00002《柳州市城市管理行政执法强制执行决定书》（以下简称2号强制执行决定）并公告送达。梁夏于2018年2月1日向柳州市执法局申请行政复议，柳州市执法局于2018年2月5日作出柳城管复受字〔2018〕第1号《行政复议申请受理通知书》，于2018年3月26日作出柳城管复决字〔2018〕2号《驳回行政复议申请决定书》（以下简称2号复议决定），驳回了梁夏的复议申请。因梁夏在诉讼过程中的庭审阶段提交了新的涉案证据，柳州市执法局于2018年9月12日撤销了2号复议决定，对原案继续进行审理，并于2018年10月10日作出柳城管复决字〔2018〕8号《行政复议决定书》（以下简称8号复议决定）。梁夏于2018年10月30日诉至法院，要求撤销柳南区执法局作出的2号强制执行决定及柳州市执法局作出的8号复议决定。庭审中，柳南区执法局认可梁夏与被诉行政行为具有利害关系。 一审判决认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第十六条的规定，国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。根据国发〔2002〕17号《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（以下简称17号集中行使行政处罚权工作的决定）及桂政函〔2005〕220号《广西壮族自治区人民政府关于同意柳州市开展城市管理相对集中行政处罚权工作的批复》（以下简称220号批复），柳南区执法局根据授权取得行政处罚权符合法律规定，其有权行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的对违法建设的行政处罚权。依据《中华人民共和国行政强制法》（以下简称《行政强制法》）第三十四条的规定，行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照规定强制执行。故柳南区执法局依照法律规定享有做出强制执行决定的法定职权，是本案适格被告。柳州市执法局作为行政复议机关，有权作出相应的行政复议决定，是本案适格被告。依据《行政强制法》第三十五条、第三十七条的规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。本案中，柳南区执法局认定涉案房屋为违法建筑后，先后作出了901号处罚决定、1488号催告书、1488号公告并送达，但梁夏均未自行拆除违法建筑，柳南区执法局据此作出2号强制执行决定并公告送达，事实清楚，证据充分，程序合法。综上，梁夏请求撤销柳南区执法局作出的2号强制执行决定，于法无据，应不予支持。根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第二十八条第（一）项规定，“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：（一）具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持；……”故柳州市执法局作出8号复议决定，驳回了梁夏的复议请求，维持柳南区执法局作出的2号强制执行决定并无不当。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《行政强制法》第三十四条、第三十五条、第三十七条、第三十八条、《行政复议法》第二十八条第（一）项的规定，一审判决：驳回梁夏的全部诉讼请求。 上诉人梁夏上诉称，一、一审判决未对双方的证据进行认定，其审理查明的事实基本是照抄被上诉人的答辩意见，查明的事实中，缺乏对事实的分析，以及缺乏对有异议证据的回应，与法院作出判决应该释法明理的原则相悖，对于上诉人提出的证据异议只字不提，足以证明一审法院是对被上诉人偏袒。二、被上诉人柳南区执法局作出的2号强制执行决定存在诸多违法之处，一审判决支持柳南区执法局作出的行政行为，系认定事实不清。（一）根据《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第六十五条的规定，对于在乡村进行建设的行为，行使职权的应该是乡（镇）人民政府，而不是城乡规划管理部门。被上诉人柳南区执法局作为城市管理执法机关，应对城市管理行使相关的行政管理职能，不应及于乡村。而本案涉案房屋在乡村，属于农村宅基地上的房屋，被上诉人柳南区执法局无管理的职权，无权依据《城乡规划法》第六十八条的规定向县级人民政府申请强制执行，其申请即使获得批准，也不具有合法性。（二）被上诉人柳南区执法局不具备作出2号强制执行决定的条件。1、被上诉人提供的901号处罚决定，上诉人从未见过，也未收到过，该行政处罚决定已时隔5年之久，已经不能作为强制执行的依据。2、被上诉人提供的1488号催告书、1488号公告，上诉人未见到过，也未收到过，无法证明已经送达给上诉人。3、被上诉人柳南区执法局提供的901号处罚决定、1488号催告书、1488号公告，时间跨度长达一年多，距被上诉人柳南区执法局作出2号强制执行决定将近五年半的时间，不符合行政决定应及时履行的原则。根据《行政强制法》第三十四条及第五十三条的规定，如果有强制执行权，应在履行期限届满后作出强制执行决定，如不具有强制执行权，应在履行期限届满之日三个月内申请法院强制执行。另外，根据《行政处罚法》规定的两年处罚时效，被上诉人柳南区执法局在作出901号处罚决定五年半后都没有强制执行就证明所涉违法行为不具有社会危害性，没有强制执行的必要。故被上诉人柳南区执法局提供的901号处罚决定、1488号催告书、1488号公告等证据，不能成为2号强制执行决定的前提条件。4、上诉人的房屋在征收范围内，被上诉人柳南区执法局在作出901号处罚决定五年半后突然作出2号强制执行决定，对此上诉人认为被上诉人柳南区执法局作出2号强制执行决定是以拆违促拆迁，901号处罚决定是事后补办的程序。（三）被上诉人柳南区执法局作出2号强制执行决定送达程序违法。根据《行政强制法》第三十八条、《中华人民共和国民事诉讼法》第八十五条、第九十二条第一款的规定，本案中，被上诉人柳南区执法局声称采用的是公告送达的方式进行送达，但本案的情形不符合公告送达的情形，因为上诉人房屋一直有人居住，不存在受送达人下落不明的情形，以公告方式进行送达，程序违法。且被上诉人柳南区执法局采取的是直接张贴的行为，该张贴的形式也不是公告的法定形式，明显违法。（四）被上诉人柳南区执法局作出的2号强制执行决定内容违法。根据《行政强制法》第三十七条的规定，行政强制决定书应载明当事人的姓名等内容，而2号强制执行决定载明的当事人是房屋建设者（所有人或管理人），被执行对象不确定，内容违法。上诉人的房屋一直有人居住，不存在无法确定所有权人的情况，只能说明被上诉人柳南区执法局没有进行充分全面的调查。（五）被上诉人柳南区执法局作出2号强制执行决定，适用法律错误。由于上诉人房屋在集体土地上，且被上诉人没有提供证据证明上诉人的房屋处于城镇规划区内，即使适用《城乡规划法》，也应该适用《城乡规划法》第四十一条、第六十五条的规定，而不是适用该法第四十条、第六十四条、第六十八条的规定。（六）被上诉人柳南区执法局的行为明显违背依法行政原则。由于上诉人所在的地方面临拆迁，征收部门想低成本拆迁，故以所谓拆违的形式逼迫上诉人搬迁，是以拆违促拆迁的体现，执法目的不当。三、被上诉人柳州市执法局作出的8号复议决定，未尽审查职责。通过对被上诉人柳南区执法局作出的行政行为分析可知，被上诉人柳南区执法局作出的2号强制执行决定存在实体和程序违法，但是被上诉人柳州市执法局却作出维持2号强制执行决定的8号复议决定，显然是认定事实不清，未尽复议审查监督职责，应当撤销。综上，一审判决认定事实不清，适用法律错误，特提起上诉，请求二审撤销一审判决，依法改判支持上诉人一审诉讼请求或发回重审。 被上诉人柳南区执法局答辩称，一、柳南区执法局具有对违法建筑进行行政强制拆除的行政职权。根据《城乡规划法》第六十八条的规定，上诉人违法建筑所在地的柳州市柳南区人民政府作出了459号批复笺，责成柳南区执法局对违法建筑进行强制拆除。柳南区执法局履行强制拆除的行政职权的行为得到合法授权，符合法律法规规定。二、柳南区执法局作出的2号强制执行决定事实清楚，程序合法。针对本案涉及的位于柳州市城站路菜园屯竹鹅溪旁的违法建筑，由于柳南区执法局在调查过程中，经多方调查了解仍无法确定该建筑物的当事人，故，柳南区执法局对该建筑物按照无主建筑物的处罚程序进行处理。柳南区执法局于2012年8月13日作出901号处罚决定并送达。但上述处罚决定书自公告之日后，并没有任何人对该处罚决定书提起行政复议或提起行政诉讼，该决定书已经生效。2013年11月27日，柳南区执法局作出1488号催告书和1488号公告并送达，催告搭建建筑物的当事人自行拆除违法建筑，并告知其有陈述、申辩的权利。但期限届满后仍没有任何人主张权利。为此，柳南区执法局于2018年1月30日作出2号强制执行决定，决定对本案违法建筑进行强制拆除。三、柳南区执法局作出的行政强制决定的法律依据充分。根据《广西壮族自治区实施办法》第六十四条，《行政强制法》第三十七条、第四十四条的规定，柳南区执法局在对本案的无主建筑物进行公告期满后，仍没有当事人出现并履行义务的情况下，经柳南区政府批准，作出2号强制执行决定并实施强制执行符合法律规定，法律依据充分。综上所述，柳南区执法局具备作出2号强制执行决定的主体资格，且作出的2号强制执行决定事实清楚，程序合法，法律依据充分。请求法院驳回上诉人的上诉请求。 被上诉人柳州市执法局二审期间未作答辩。 经审查，本院确认一审判决确认的证据合法有效，可作为定案依据。根据以上证据，本院查明的事实与一审判决查明的事实基本一致。 本院认为，根据《行政处罚法》第十六条、17号集中行使行政处罚权工作的决定、220号批复、《行政强制法》第三十七条第一款、《城乡规划法》第六十八条的规定，被上诉人柳南区执法局具有作出2号强制执行决定的法定职权。根据《行政复议法》第十二条第一款规定，被上诉人柳州市执法局作为被上诉人柳南区执法局的上一级主管行政机关，亦具有作出8号复议决定的法定职责和权力。 本案中，首先，根据2010年《广西壮族自治区实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》第六十四条规定，城乡规划主管部门或者自治区人民政府确定的镇人民政府对无法确定违法建设工程的建设单位或者所有人、管理人的，可以在公共媒体或者建设工程所在地发布公告，督促建设单位或者其所有人、管理人依法接受处理，公告期间不得少于15日。公告期间届满，仍无法确定建设单位、所有人、管理人或者建设单位、所有人、管理人拒不接受处理的，报经县级以上人民政府批准后强制拆除或者没收。据此，柳南区执法局在经依法公告后仍无法确定建设单位、所有人、管理人或者建设单位、所有人、管理人仍拒不接受处理时，直接以未能具体确定的违法建设的建设单位、所有人、管理人为相对人作出相关执法文书，符合上述规定。柳南区执法局作出901号处罚决定后，于2012年8月14日由执法人员到涉案违法建设处进行送达，因在场当事人拒绝配合，执法人员在见证人的现场见证下将901号处罚决定留置于违法建设的房屋内，该送达并无不当。至上诉人提起本案诉讼，早已超过901号处罚决定的起诉期限，亦无证据显示901号处罚决定经复议、诉讼或者其他法定程序予以否定，901号处罚决定已经发生法律效力。上诉人于本案中对被诉行政强制执行决定不服，本院依法对被诉的2号强制执行决定进行审查，并可以认定901号处罚决定具有法律效力，可以作为被诉强制执行决定的基础和依据。因此，对于上诉人主张901号处罚决定在行政行为实施主体、认定事实及适用法律等方面存在的合法性问题，本院不予审查。其次，被上诉人柳南区执法局送达901号处罚决定后，因无人按处罚决定规定的期限自行拆除违法建筑，根据《行政强制法》第三十五条、第三十六条的规定，柳南区执法局于2013年11月27日作出1488号催告书并送达，催告涉案房屋建设者、所有人及管理人及时履行义务，并告知陈述、申辩的权利。同日，根据《行政强制法》第四十四条的规定，被上诉人柳南区执法局作出1488号公告并张贴于违法建设现场。经催告和公告后，仍无人自行拆除涉案违法建筑，亦无人向柳南区执法局提出正当理由，根据《行政强制法》第三十七条的规定，行政机关可以作出强制执行决定。被上诉人柳南区政府根据《城乡规划法》第六十八条的规定于2014年3月27日作出同意柳南区执法局对涉案违法建筑进行强制拆除的批复，柳南区执法局于2018年1月30日作出2号强制执行决定并送达，主要证据充分，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。柳州市执法局对上诉人提出的复议申请进行立案受理，经查明事实后在法定期限内作出8号复议决定，并送达各方当事人，程序合法，复议结果正确，依法亦应予维持。 上诉人诉称一审判决对上诉人和被上诉人提交的证据采取双重认定标准。综观一审时各方当事人提交的证据以及庭审质证过程，一审判决对证据的采信符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的相关规定，认定并无不当。对于上诉人提出的柳南区执法局于2012年8月12日作出901号处罚决定，时隔五年多才于2018年1月30日作出2号强制执行决定，说明涉案房屋不具有社会危害性，没有强制执行必要的上诉意见。我国现行法律法规尚没有明确关于具有强制执行权的行政机关作出处罚决定至作出强制执行决定的期限规定，从维护社会秩序稳定，促进行政机关及时行使职权的角度考虑，本案中柳南区执法局作出2号强制执行决定的时间跨度确有怠于履职的可能，但据此认定违法，则于法无据。并且违法建设的存在属于持续状态，其社会危害性并不因执法机关未及时行使职权而消失。因此，上诉人该上诉意见无事实和法律依据，本院不予支持。至于上诉人提出的2号强制执行决定公告送达违法的观点。本案中，柳南区执法局是以涉案违法建筑无法确定建设人、所有人、管理人或者建设人、所有人、管理人拒不接受处理的情形作出强制执行决定，故该强制执行决定采取在违法建设现场张贴的方式进行公告送达并无不当。上诉人自认涉案房屋一直有人居住，并且在法定期限内对强制执行决定提起了行政复议及诉讼，上诉人的救济权利未受减损，因此，对上诉人的以上观点本院不予支持。 综上，上诉人的上诉理由不充分，对其上诉请求本院不予支持。一审判决认定事实清楚，审判程序合法，判决正确，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人梁夏负担（已缴纳）。 本判决为终审判决。 审 判 长  郭 涛 审 判 员  游 芳 审 判 员  黄筱贝 二〇一九年四月二十三日 法官助理  陆美华 书 记 员  张 楠