广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2019）粤71行终116号上诉人（原审被告）：广州市规划和自然资源局（原广州市国土资源和规划委员会）。住所地:广州市越秀区吉祥路80号。法定代表人：彭高峰，局长。委托代理人：卢绮晴，系该局工作人员。委托代理人：张中波，广东沁森律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：罗丽娟，女，1962年5月3日出生，汉族，住广州市荔湾区，委托代理人：葛凤梅，广东德寰律师事务所律师。委托代理人：何智文，广东德寰律师事务所实习律师。上诉人广州市规划和自然资源局（原广州市国土资源和规划委员会）因与被上诉人罗丽娟不动产登记纠纷一案，不服广州铁路运输法院（2018）粤7101行初3784号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。原审法院经审理查明：1993年9月13日，“罗丽娟”（甲方）与广州市白云区城镇建设开发总公司同和分公司（乙方）签订编号永字018号《集资建房合同》，该合同载明：经甲乙两方协商，就集资建房达成如下合同，以资共同遵守。一、地点与面积：乙方提供白云区同和镇国土所批准兴建的广州市同和镇永泰新村商住楼。永鸿楼A座，编号***室，建筑面积58.00平方米（含公共面积）。由甲方集资委托兴建。并约定由甲方向乙方支付一定费用，由乙方限期建成房屋交甲方使用，并由乙方负责给甲方办理房屋及土地使用权的有关证件。该合同落款“甲方”栏处有手写签名：“罗丽娟”；并注明：甲方身份证号码为，住址：第十××＃××房，电话：181-744334、870××8等。该合同经广州市公证处（93）穗证经字第56995号《证明书》进行公证。原告罗丽娟持有该公证的合同原件。原告罗丽娟持有《农村（墟镇）宅基地使用证》原件，该证载明：使用人姓名：罗丽娟；宅基地座落：永泰村永泰新村自然村永鸿楼A座***房；面积58平方米；建筑种类结构：框架；层数：捌；建筑面积伍拾捌平方米；发证日期：一九九四年八月二十六日。原告罗丽娟持有原广州市国土局房管局于1999年7月6日填发的穗房地证字第××号《房地产证》原件，该证载明：权属人：罗丽娟；权属来源：1999年1月向广州市越秀泰湖发展有限公司购买集资房；房屋占有份额：全部；房屋所有权性质：私产；土地权属性质：国家所有；房地座落：白云区永泰街永鸿楼28号***房；5302图4幅1地号；四至：东至白云堡道南至永泰小学西至永乐楼北至永泰街；土地情况：共用地面积1011.82㎡；用途：住宅；房屋情况：建筑结构及层数：钢筋混凝土结构8层……总建筑面积：53.80㎡……登记字号：稳字16685；核准日期：1999.06.29；已否契税：免税等内容。该证没有记载登记权属人“罗丽娟”除姓名外的任何身份证信息。2018年1月8日，“松涛北苑”物管部门、广州市白云区永平街松涛北苑社区居民委员会、广州市公安局白云区分局永平派出所共同在《证明》上加盖了公章，该证明主要内容为：兹有业主罗丽娟，身份证号，房产证号（穗房地证第05××98号），农村（墟镇）宅基地使用证号“穗同字第NO:0005***号”的地址“广州市白云区同和镇永泰新村商住楼永鸿楼A座***房”与现地址“广州市白云区永泰街永鸿楼28号***房”为同一地址。原审诉讼中，原告罗丽娟提供了“广州市白云区城镇建设开发总公司同和分公司第八集资建房办公室”出具的广州市白云区永泰街永鸿楼28号***房（以下简称“涉案房屋”）的“集资建房专用收据”及涉案房屋水、电、煤气等费用支出收款凭证原件及物业管理部门、居委会出具的物业管理费、水电费缴纳的证明，拟证明原告是涉案房屋的真正购房者及一直占有使用涉案房屋。原告罗丽娟提供了其为原告的《民事起诉状》，该诉状以身份证号码为的“罗丽娟”为被告，诉请被告向原告返还广州市白云区永泰街永鸿楼28号***房，协助办理涉案房屋过户登记。原告罗丽娟提供了广州市白云区人民法院出具的《补充立案证据通知书》，该通知书要求其补充提供“被告罗丽娟”的身份信息及居住信息以便办理立案手续。被告提供了办理涉案房屋申请登记时（1999年6月8日登记稳字第16685号案件）的相关存档资料。其中，申请人“罗丽娟”的身份证复印件记载身份证编号为，记载的出生日期和住址均与原告不同。其中，《广州市私有房屋及用地登记申请书》载明：房屋座落：白云区永泰街永鸿楼28号***房；地籍图号：5302图4幅1地号；四至：东：白云堡道；南：永泰小学；西：永乐楼；北：永泰街；共用地面积：1011.8160㎡；土地权属性质：国有……用途：住宅；房屋状况：建筑总面积：53.7993㎡；四墙归属：东墙自有；南墙自有；西墙自有；北墙自有；建筑结构：钢筋混凝土；层数：8；座数：1；建筑时间：94年；使用性质：住宅；管业情况：自管；权利人情况：权属人姓名：罗丽娟；身份证号码：；性别：女；出生年月：64；籍贯：广东；占有份额：全部；权属来源及登记情况申述：“由于我公司是合作建设集资房，为了补办手续挂靠到白云区城镇建设开发总公司，因为我广州市越秀泰湖发展有限公司是投资者和小业主，所以申请将产权给我公司和小业主。”被告提供的穗房地证字第××号房地产证存根显示：权属人：罗丽娟；权属来源：1999年1月向广州市越秀泰湖发展有限公司购买集资房；房屋占有份额：全部；房屋所有权性质：私产；土地权属性质：国家所有；房地座落：白云区永泰街永鸿楼28号***房；5302图4幅1地号；四至：东至白云堡道南至永泰小学西至永乐楼北至永泰街；土地情况：共用地面积1011.82㎡；用途：住宅；房屋情况：建筑结构及层数：钢筋混凝土结构8层……总建筑面积：53.80㎡……登记字号：稳字16685；核准日期：1999.06.29；已否契税：免税……填发日期：1999年7月6日。原审法院于2018年9月3日向广州市公安局黄埔区分局发出协助调查函，要求广州市公安局黄埔区分局协助调查调取身份证号码为（第一代身份证号码）的公民身份信息材料以及曾用名使用情况并确认被告证据中申请人“罗丽娟”（身份证号码）的身份证复印件信息是否属实，原审法院在该协助调查函中附被告登记稳字第16685号案件的存档资料中记载身份证编号为的“罗丽娟”的身份证复印件。广州市公安局黄埔区分局复函称经核查广州市人口信息系统和身份证档案，查无姓名为罗丽娟（身份证号码为）的公民身份信息和身份证记载。原审法院认为：《不动产登记暂行条例》第七条第一款规定：“不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产机构办理；直辖市、设区的市人民政府可以确定本级不动产登记机构统一办理所属各区的不动产登记。”据此，被告负有办理不动产登记的职能。对于被告提出的原告不具备诉讼主体资格、原告提供的证据无法证明其为涉案房屋的产权人的抗辩意见，原审法院认为，原告在本案诉讼中，出示了穗房地证字第××号《房地产证》原件、编号永字018号《集资建房合同》、涉案房屋水电费等费用的收款凭证原件等证据，且涉案房屋的登记权属人身份信息经原审法院向公安机关协查，公安机关答复查无姓名为罗丽娟（身份证号码为）的公民身份信息和身份证记载。因此可确认原告与被诉房屋登记行为具有利害关系，具有提起该案诉讼的诉权。对于被告提出的该案已超过起诉期限的抗辩意见。原审法院认为，根据穗房地证字第××号《房地产证》原件记载，该《房地产证》只载明权属人为“罗丽娟”，并没有记载登记权属人的其他任何身份信息，原告持有该《房地产证》原件仍无法得知房产登记部门将涉案房屋登记于身份证编码为的“罗丽娟”名下。此信息是涉及房产权登记行为将房产登记于何人名下的问题，是本案被诉房屋登记行为的核心内容，在没有证据证明原告知悉该内容的情况下，不能视为原告知道被诉行政行为内容。房产登记部门也未举证证明曾告知原告诉权。原告称其在2017年10月后对涉案房屋进行过户交易登记时，登记中心工作人员才告知涉案房屋的登记产权人并非原告，而是一名与原告同名同姓的“罗丽娟”。该案为涉及不动产的具体行政行为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条、《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条的规定，原告提起该案诉讼，没有超过法定的起诉期限。根据被告提供的涉案房屋登记时存档资料中申请人身份证复印件，原审法院于2018年9月3日向广州市公安局黄埔区分局发出协助调查函，要求广州市公安局黄埔区分局协助调查调取身份证号码为（第一代身份证号码）的公民身份信息材料以及曾用名使用情况并确认被告证据中申请人“罗丽娟”（身份证号码）的身份证复印件信息是否属实。广州市公安局黄埔区分局复函称经核查广州市人口信息系统和身份证档案，查无姓名为罗丽娟（身份证号码为）的公民身份信息和身份证记载。被告未能证明其登记的涉案房屋的权属人身份信息正确。因此，被告作出被诉房屋登记行为认定事实不清，证据不足，依法应予撤销。该案被诉行政行为是依申请作出，根据公安机关的协查回复，申请权属登记时提交的登记权属人身份信息可能存在错误，再判决被告对原申请重新作出处理已经没有实际意义。原告可考虑另行向被告提出登记申请或通过民事途径解决权属登记问题。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（六）项之规定，原审法院判决撤销原广州市国土局房管局填发并由广州市人民政府颁发的证号为穗房地证字第××号房地产证对应的房地产权登记行为，案件受理费50元，由被告负担。上诉人原广州市国土资源和规划委员会不服原审判决，向本院提起上诉称：一、原审判决认定被上诉人与被诉房屋登记行为具有利害关系，属认定事实不清，适用法律错误。行政诉讼中的利害关系应仅限于公法上的利害关系，只有公法领域权利和利益受到行政行为直接影响，存在受到损害的可能性的当事人，才与行政行为具有法律上的利害关系，才形成行政法上权利义务关系，具有提起行政诉讼的资格。上诉人作出被诉房屋登记行为属于确认涉案房屋所有权的行政确认行为，其保护涉案房屋合法所有权人的权利。上诉人提交的涉案房屋申请登记材料，证实涉案房屋通过买卖行为取得，属于从合法建造原始取得房屋所有权人处继受取得的不动产物权，故与被诉房屋登记行为具有法律上利害关系应当为涉案房屋的合法产权人、买受人等享有物权请求权的人员。被上诉人虽持有涉案房屋《房地产证》原件、集资建房合同、涉案房屋水电费等费用收款凭证，但持有上述材料并不等同于享有相应的物权。（一）不动产登记簿是物权归属和内容的根据。涉案房屋的不动产物权登记在名为案外人罗丽娟（身份证号码为）名下。被上诉人虽持有涉案房屋《房地产证》原件且与不动产登记簿记载的权利人同名，但是被上诉人与案外人罗丽娟（身份证号码）并非同一人，被上诉人不是涉案房屋的产权人。（二）根据上诉人提交的《认购书》，案外人罗丽娟（身份证号码为）是以买卖的合同行为取得涉案房屋的物权，而非以《集资建房合同》取得涉案房屋物权。因此，即使《集资建房合同》中的罗丽娟为被上诉人，也仅能证明被上诉人与广州市白云区城镇建设开发总公司同和分公司之间存在集资建房关系，不能证明被上诉人为涉案房屋的买受人继而享有涉案房屋的物权请求权。（三）广州市白云区永平街松涛北苑管理处、社区居民委员会、永平派出所等单位并非法律规定的不动产登记机关，其无权出具涉案房屋的所有权人的证明文件。上述单位提供的证明以及被上诉人提交的涉案房屋水电费等费用收费凭证，仅能证明被上诉人缴纳相关费用并在涉案房屋居住的事实，不能证明被上诉人享有涉案房屋的物权。（四）公安机关出具查无姓名为罗丽娟（身份证号码为）的复函，仅能证明在广州市人口信息系统和身份证档案中没有记载罗丽娟（身份证号码为）的公民身份信息，不能证明被上诉人就是涉案房屋的合法所有权人或买受人。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于行政诉讼证据若干规定》第四条、《最高人民法院关于适用的解释》第五十四条第一款第（三）项规定，被上诉人与被诉房屋登记行为是否具有利害关系由被上诉人承担举证责任。被上诉人提供的证据并不足以证明其与涉案行政行为具有利害关系，理应承担举证不能的法律后果。二、原审判决认定被上诉人提起本案诉讼没有超过法定起诉期限，认定事实错误，适用法律错误。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条、《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条的规定以及从行政起诉期限设置的立法精神来看，知道行政行为内容应当是指当事人知道行政机关作出该行政行为的事实以及主要内容，而非知道行政机关作出该行政行为的全部细节。被上诉人持有涉案房屋《房地产证》原件，其起诉状中自认于1999年6月29日办理涉案房屋《房地产证》的事实，足以证实被上诉人在1999年6月29日已明确知晓上诉人作出被诉房屋登记行为的内容。因此，起诉期限应从1999年6月29日开始计算，已超过法定起诉期限。三、原审判决认定“上诉人作出被诉登记行为认定事实不清，证据不足，依法应予撤销”，亦属事实错误，适用法律错误。（一）广州市公安局黄埔分局的复函，仅能证实在广州市人口信息系统和身份证档案中，查无姓名为罗丽娟，一代身份证号为的公民身份信息。在现实生活中因人口信息系统错误、身份证档案丢失等情况在人口信息系统无法查询到公民身份信息的情况比比皆是，公安机关出具的证明未载明罗丽娟（身份证号码为）的身份证为伪造、虚假或该公民根本不存在，也未能说明被上诉人与罗丽娟（身份证号码为）为同一人。（二）本案办理涉案房屋登记时适用的《广东省城镇房地产权登记条例》以及现行的《不动产登记暂行条例》均未要求行政机关对所有申请材料真实性等履行实质审查，对所有申请材料的真实性负责。不动产登记作为依申请而启动的行政行为，申请材料的真实性依法应当由申请人负责，并非由登记机构负责，不动产登记机构在审查申请人提交的文件时，履行的是形式审查义务，并无证明权属人身份信息真实正确的义务。（三）原审判决要求上诉人在办理登记时须核查罗丽娟（身份证号码为）身份证真实、正确，这在1999年涉案房屋进行登记时的技术条件下不具有现实可操作性。在认定被诉房屋登记行为的合法性时，应当根据办理登记时适用的法律以及当时的现实状况去考察，而非以现时的技术条件无端加重行政机关的审查责任。综上，原审判决无端扩大登记机构的法定审查范围，加重上诉人作为行政登记机关的行政责任，要求上诉人承担应由申请人承担的对材料真实性负责的责任，缺乏事实与法律依据。四、原审判决遗漏了必须参加诉讼的当事人。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条及《最高人民法院关于审查房屋登记案件若干问题的规定》第六条第一款第（一）项的规定，上诉人一审诉讼过程中申请追加涉案房屋的产权人罗丽娟（身份证号码为）为本案当事人，法院应依职权追加其作为第三人参加诉讼。原审法院未追加不当。原审判决以涉案房屋产权人信息存在问题为由撤销被诉房屋登记行为，则不仅本案的房地产登记簿载明的权利人，被诉房屋登记行为的申请人代理人杨红方、建设单位广州市白云区城镇建设开发总公司、广州市越秀区泰湖发展有限公司等均应作为本案的第三人参加诉讼，以查清本案事实。五、上诉人作出被诉房屋登记行为证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序。1999年5月7日，罗丽娟委托杨红方申请办理涉案房屋产权登记，根据申请人提交的资料，上诉人以稳字16685号受理。经审查，上诉人认为上述材料符合法律法规规定的条件及程序，不存在不予登记的法定情形，因此于1999年6月29日核发了涉案房屋《房地产证》，申请人的代理人于1999年7月9日领取了该《房地产证》。上诉人在办理被诉房屋登记行为时，已严格按当时适用的《广东省城镇房地产权属登记条例》第六条、第七条、第九条等规定进行审核，该登记发证行为证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法，不存在原审判决所述的认定事实不清，证据不足的情形。综上，故上诉请求：1、撤销原审判决，依法改判；2、本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人罗丽娟二审期间未提交答辩意见。经二审审查，原审法院查明的事实清楚并有相应证据证明，本院予以确认。本院另查明：上诉人罗丽娟与冯国聪（身份证号码：）于1986年7月18日登记结婚。1993年9月13日，广州市白云区城镇建设开发总公司同和分公司出具编号000490号集资建房专用收据，载明“今收到冯国聪、罗丽娟购房款永鸿A***，金额壹十另万伍千伍百捌拾伍元柒角另分整￥105585.70”，其中被上诉人持有该收据的第三联原件，上诉人存档为该收据的第一联复印件。本院再查明：2019年1月9日，中共广州市委、广州市人民政府印发穗字[2019]1号《中共广州市委广州市人民政府关于印发〈广州市机构改革方案〉的通知》，该通知要求将广州市国土资源和规划委员会的职责……等整合，组建广州市规划和自然资源局……不再保留广州市国土资源和规划委员会。因此，在本案二审期间，原广州市国土资源和规划委员会的职责由广州市规划和自然资源局继续行使。本院认为：关于被上诉人与被诉房屋登记行为是否存在利害关系的问题。上诉人上诉主张被上诉人与涉案房屋《房地产证》中权属人罗丽娟（身份证号码为）并非同一人，被上诉人与被诉房屋登记行为不存在法律上的利害关系。根据本案查明事实，首先，被上诉人持有穗同字第NO：0005***号《农村（墟镇）宅基地使用证》，并且经松涛北苑管理处、广州市白云区永平街松涛北苑社区居民委员会、广州市公安局白云区分局永平派出所共同出具证明，该宅基地使用证所涉房屋与涉案房屋为同一地址。其次，被上诉人是涉案房屋《集资建房合同》的合同当事人，其持有广州市白云区城镇建设开发总公司同和分公司开具的涉案房屋订金、购房款等收据以及涉案房屋《房地产证》原件，且该《房地产证》上仅登记权属人为“罗丽娟”，并无权属人身份证号码信息，故被上诉人有合理理由认为自己即为该《房地产证》的权属人。再次，被上诉人亦提供了其为涉案房屋缴纳水电费、物业管理费等费用的证据，证明其在涉案房屋实际居住的事实。因此，结合以上情况，原审判决认定被上诉人与被诉房屋登记行为具有利害关系，有权提起本案诉讼并无不当，本院予以支持。关于被上诉人提起本案诉讼是否超过法定起诉期限的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”本案中，涉案房屋《房地产证》的核准日期为1999年6月29日，但是该《房地产证》只载明权属人为“罗丽娟”，并无登记权属人的身份证号码信息，故仅从被上诉人持有涉案房屋《房地产证》原件并不能推定出被上诉人知道上诉人将涉案房屋登记在身份证号码为：的罗丽娟名下。被上诉人主张其于2017年11月拟出售涉案房屋过程中才知悉被诉房屋登记行为，上诉人未提供相反证据证明被上诉人在2017年11月之前即已知悉涉案房屋被登记在身份证号码为：的罗丽娟名下，亦未能提供证据证明其曾告知被上诉人诉权和起诉期限，因此被上诉人于2018年7月31日向原审法院提起本案诉讼并未超过自其知道被诉房屋登记行为之日起一年，亦未超过自被诉房屋登记行为作出之日起二十年。故上诉人上诉主张被上诉人提起本案诉讼超过法定起诉期限，本院不予采纳。关于被诉房屋登记行为是否合法的问题。根据本案查明事实，被上诉人提供了《农村（墟镇）宅基地使用证》、《证明》（松涛北苑管理处、广州市白云区永平街松涛北苑社区居民委员会、广州市公安局白云区分局永平派出所共同出具）、《集资建房合同》、《公证证明书》、广州市白云区城镇建设开发总公司同和分公司开具的涉案房屋订金、购房款等收据、涉案房屋《房地产证》原件以及其为涉案房屋缴纳水电费、物业管理费等费用的证据。并且，上诉人作出被诉房屋登记行为的重要依据之一--广州市白云区城镇建设开发总公司同和镇分公司出具的编号为000490的购房款《集资建房专用收据》第一联载明“今收到冯国聪、罗丽娟购房款永鸿A.***金额壹十另万伍千伍百捌拾伍元柒角另分整￥105585.70”，其中冯国聪即为被上诉人的丈夫，且该份收据与被上诉人提交的购房款《集资建房专用收据》第三联原件完全吻合。另外结合广州市公安局黄埔区分局出具的《复函》，其中明确载明：经核查广州市人口信息系统和身份证档案，查无姓名为罗丽娟（身份证号码为）的公民身份信息和身份证记载。综合以上证据，可以认定被诉房屋登记行为与客观事实并不相符，故原审判决撤销被诉房屋登记行为的处理结果正确，本院予以支持。上诉人上诉主张其作为登记机关对申请材料仅负有形式审查义务以及其在作出被诉房屋登记行为时不具备审查公民身份证真实与否的技术条件。本院认为，办理涉案房屋登记的申请人在1999年向上诉人申请办理涉案房屋登记时，提供了虚假材料，根据当时的相关法律法规规定以及拘于当时的技术条件，上诉人作出被诉房屋登记行为，并无不当。但是，经被上诉人主张权利并提供相应证据能够证明被诉房屋登记行为与客观事实不符的情况下，上诉人未及时采取相应的更正措施，则不利于保护被上诉人的合法权益保护以及解决实际问题。关于原审判决是否遗漏必须参加诉讼的当事人的问题。上诉人上诉主张原审判决遗漏了必须参加诉讼的当事人，本院认为，根据广州市公安局黄埔区分局出具的《复函》以及上诉人和被上诉人提交广州市白云区城镇建设开发总公司同和镇分公司出具的编号为000490的购房款《集资建房专用收据》相互吻合的情况，可综合认定未有证据证明身份证号码为的罗丽娟曾支付购房款购买涉案房屋的事实，故原审判决未追加身份证号码为的罗丽娟为本案当事人，并无不当。另外，杨红方、广州市白云区城镇建设开发总公司、广州市越秀区泰湖发展有限公司与被诉房屋登记行为不具有利害关系，不属于《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第三十条第一款所规定的应当追加的第三人的情况。故上诉人的上述主张，本院不予采纳。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，本院予以维持。上诉人要求撤销原审判决的理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元由上诉人广州市规划和自然资源局负担。本判决为终审判决。审判长 朱 琳审判员 彭铁文审判员 王 荣二〇一九年四月十五日法官助理郑小敏书记员罗涛