黑龙江省高级人民法院行 政 赔 偿 裁 定 书（2019）黑行赔终8号上诉人（原审原告）李桂荣，女，1961年2月21日出生，汉族，住黑龙江省齐齐哈尔市铁锋区。委托代理人孙建伟，北京创为律师事务所律师。被上诉人（原审被告）齐齐哈尔市铁锋区人民政府，住所地黑龙江省齐齐哈尔市铁锋区龙华路298号。法定代表人张洪义，该区区长。委托代理人王超，齐齐哈尔市铁锋区城市管理综合执法局法规科科长。委托代理人王月民，黑龙江四方律师事务所律师。上诉人李桂荣因诉被上诉人齐齐哈尔市铁锋区人民政府（下称铁峰区政府）行政赔偿一案，不服齐齐哈尔市中级人民法院（2018）黑02行赔初6号行政赔偿裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对案件进行了审查,于2019年4月16日对李桂荣及其代理人孙建伟，铁峰区政府委托代理人王超、王月民进行了询问。本案现已审理终结。原审法院查明，李桂荣于1998年在曙光九号楼下盖有铁皮包砖房屋，用于经营铆焊加工修理部。同年8月因修污水管线该房屋挪至曙光大街北段，车辆厂砂场旁。该地段国有土地使用证上标明的土地使用者为齐齐哈尔车辆厂（砂场），于1996年6月20日取得国有土地使用权。2013年，曙光大街扩道，李桂荣的铆焊加工修理部向后平移，该修理部面积为69平方米，没有任何审批手续。李桂荣持有齐齐哈尔市铁锋区荣海铆焊加工部营业执照及该加工部税务登记证一直在此从事铆焊加工，2016年，李桂荣又在此处开一服装店。2016年7月7日，因城市道路升级改造，齐齐哈尔市铁锋区城市综合执法局（下称铁锋区执法局）对李桂荣建房未申办审批手续一案予以立案，于2016年7月13日作出铁城限拆决字[2016]第0056号限期拆除决定。2016年7月18日，铁锋区执法局向铁锋区政府请示，实施强制拆除李桂荣房屋。2016年7月18日，铁锋区政府作出铁城强拆决字（2016）第802号强制拆除决定。2016年7月20日，又作出铁城强拆催字（2016）第802号强制拆除催告书，催告李桂荣于2016年7月25日前自行拆除。李桂荣逾期未自行拆除房屋，铁锋区政府依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条的规定，责成铁锋区执法局对李桂荣房屋予以强制拆除。2016年7月26日，铁锋区执法局组织相关部门对李桂荣的69平方米房屋进行了强制拆除。强制拆除房屋前李桂荣与铁锋区执法局协商将室内物品搬至其现居住地点，李桂荣丈夫跟随运送其室内物品，铁锋区执法局对李桂荣存放在房屋内的物品没有进行登记备案。李桂荣认可其69平方米房屋被拆除后其接收房屋内的生活用品共计三车及24平方米仓库内的物品由其自行处理，但其没有接收到房屋内的铆焊加工设备。2018年4月23日，李桂荣以邮寄的方式向铁锋区政府提出赔偿申请，铁锋区政府未作出答复。2018年8月13日，李桂荣提起本案行政赔偿诉讼，要求铁锋区政府赔偿因违法强拆给其造成的各项损失共计770，000.00元。在审理过程中，经释明李桂荣不同意变更被告。另查明，李桂荣诉铁锋区执法局强制拆除行为违法一案，业经齐齐哈尔市铁锋区人民法院（2016）黑0204行初16号及齐齐哈尔市中级人民法院（2018）黑02行终18号行政判决，确认铁锋区执法局于2016年7月26日强制拆除李桂荣位于齐齐哈尔市铁锋区建筑物的行为违法。原审法院认为，依据齐齐哈尔市铁锋区人民法院及齐齐哈尔市中级人民法院生效判决书认定，铁锋区政府依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条的规定，责成铁锋区执法局予以强制拆除李桂荣房屋，铁锋区执法局由铁锋区政府根据法律规定责成后即得到授权，铁锋区执法局是拆除李桂荣位于齐齐哈尔市铁锋区建筑物的主体。李桂荣要求铁锋区政府赔偿无法律依据。依照《最高人民法院关于适用的解释》第九十三条第二款的规定，驳回李桂荣的起诉。李桂荣上诉称，原审裁定适用法律错误，请求撤销原审裁定，发回重审。主要理由：1.铁峰区执法局依据铁峰区政府作出的《强制拆除决定》实施强制拆除行为，故应由铁峰区政府承担赔偿责任。2.《中华人民共和国行政强制法》第十三条第一款规定，行政强制执行由法律设定。《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定：“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”而县级以上政府的责成行为不应解读为“授权”而应理解为“委托”。据此，强拆违法产生的赔偿责任应由铁峰区政府承担。3.虽然铁峰区执法局的强拆行为被法院确认为违法，但铁峰区政府的《强制拆除决定书》亦被法院确认违法，此时的赔偿责任应由铁峰区政府承担。4.在强制拆除其房屋过程中，由铁峰区政府主导实施，故应由铁峰区政府承担赔偿责任。5.根据“有权必有责、权责统一”的原则，《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条确定了县级以上人民政府具有强制执行权，故强拆违法的责任应由铁峰区政府承担。6.其分别向铁峰区政府及铁峰区执法局提出赔偿申请，申请内容一致，且明确说明铁峰区政府及铁峰区执法局承担共同赔偿责任。铁峰区政府收到赔偿申请后未作出答复。其要求将铁峰区政府及铁峰区执法局作为共同被告进行诉讼。立案时，法院要求分别诉讼，审理后又裁定驳回起诉，浪费司法资源。铁峰区政府答辩称，李桂荣的上诉请求无事实及法律依据，请求驳回李桂荣的上诉请求。主要理由：1.区政府收到李桂荣的赔偿申请后，责成铁峰区执法局依法作出处理，该局已经作出铁成不赔字[2018]第001号《不予赔偿决定书》，并已向李桂荣送达，区政府不存在不作为情形。2.李桂荣的房屋属于违法建筑，对该房屋实施拆除未侵害其合法权益。3.李桂荣原有的经营执照地址不在被拆除房屋所在地，不属于合法经营，且营业执照已过期，故不存在停产停业损失。4.社区主任证实，拆除前，铁峰区执法局将李桂荣的物品运送至李桂荣现住所，其提出赔偿物品损失无事实依据。本院另查明，2017年8月9日，齐齐哈尔市中级人民法院作出（2017）黑02行初6号行政判决，确认铁峰区政府于2016年7月18日作出的铁城强拆决字（2016）第802号强制拆除决定违法。2018年4月23日，李桂荣分别向铁峰区政府及铁峰区执法局提出赔偿申请，铁峰区政府收到申请后于2018年5月20日作出《关于对李桂荣行政赔偿申请作出答复意见的督办通知》，责令铁峰区执法局作出答复意见。2018年6月19日，铁峰区执法局作出铁城不赔字[2018]第001号《不予行政赔偿决定书》。李桂荣不服该不予赔偿决定，已向齐齐哈尔市铁峰区人民法院提起诉讼，该院已经立案，案号为（2018）黑0204行赔初字1号，该案正在审理中。另本案与（2018）黑0204行赔初字1号案请求赔偿范围一致。其他事实与原审裁定认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定：“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”由上可见，“责成”行为通常是内部性，是上级政府为推进行政强制执行而明确具体实施部门的内部核准指令活动，通常“责成”本身不对行政相对人的实体合法权益产生直接影响，除非出现极个别情形下政府以自身名义直接对被执行人作出而非依法“责成有关部门”实施或者出现其他可能产生外化效果之情形。对行政相对人产生影响的是经“责成”外化后产生的行政行为。本案中，铁峰区政府责成铁峰区执法局进行强制拆除李桂荣的房屋，对李桂荣实际产生影响的应是该拆除行为。该强制拆除行为已被法院确认违法，造成的损失应由该违法主体作为赔偿义务机关进行赔偿。虽然铁峰区政府作出的强制拆除决定也被法院确认违法，但不是造成李桂荣物品损失的直接原因，因此，其将铁峰区政府列为被告要求赔偿无法律依据。另，李桂荣已经对铁峰区执法局提起赔偿诉讼，其请求赔偿的范围与本案一致，齐齐哈尔市铁峰区人民法院亦已立案，李桂荣要求本院及齐齐哈尔市铁峰区人民法院同时审理同一赔偿请求无法律依据。综上，原审裁定驳回起诉并无不当。原审裁定认定事实清楚，适用法律正确。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。二审案件受理费50元退还上诉人李桂荣。本裁定为终审裁定。审判长 皇甫延玉审判员 张 俊 伟审判员 冷  慧二〇一九年四月二十二日法官助理任夫亮书记员吴迪附：相关法律司法解释条文1.《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。