云南省昆明市中级人民法院行 政 判 决 书(2018)云01行再1号再审申请人（一审被告、二审被上诉人）：昆明市国土资源局。住所地：昆明市呈贡新区锦绣大街1号市级行政中心4号楼5楼。法定代表人：王涛，局长。行政机关负责人:刘宁，副局长。委托诉讼代理人：杨华，北京大成（昆明）律师事务所律师，特别授权代理。委托诉讼代理人：姜云峰，男，汉族，1966年2月8日出生，住昆明市盘龙区。该局法规处处长，特别授权代理。再审被申请人（一审原告、二审上诉人）：昆明春城老人院。住所地：昆明市西山区前卫街道办事处红庙社区居委会二组扬马村49号。法定代表人：施征霞，院长。委托诉讼代理人：赵间东，北京冠领律师事务所律师，特别授权代理。委托诉讼代理人：张婷，北京冠领律师事务所律师，特别授权代理。一审第三人：昆明市西山区前卫街道办事处红庙社区居民委员会第二居民小组。住所地：昆明市西山区前卫街道办事处红庙社区居民委员会第二居民小组。负责人：金坤，该居民小组组长。委托诉讼代理人：肖德飞，云南鼎兴律师事务所律师，特别授权代理。委托诉讼代理人：杨远智，男，汉族，1977年4月15日出生，住昆明市西山区。该小组党支部书记，特别授权代理。再审申请人昆明市国土资源局（以下简称：市国土局）与被申请人昆明春城老人院（以下简称：春城老人院）及一审第三人昆明市西山区前卫街道办事处红庙社区居民委员会第二居民小组（以下简称：红庙二组）土地行政管理纠纷一案，本院于2016年12月19日作出（2016）云01行终79号行政判决，已发生法律效力。市国土局不服，向云南省高级人民法院申请再审。云南省高级人民法院于2018年11月7日作出（2018）云行申87号行政裁定，指令本院再审本案。本院依法另行组成合议庭，公开开庭审理了本案。再审申请人市国土局负责人副局长刘宁及委托诉讼代理人杨华、姜云峰，被申请人春城老人院法定代表人施征霞及委托诉讼代理人赵间东、张婷和一审第三人红庙二组负责人金坤及委托诉讼代理人肖德飞、杨远智到庭参加诉讼。本案现已审理终结。再审申请人市国土局申请再审称，第一、本案符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第三项规定的情形。首先，二审判决认为“不能通过应有的原始土地登记档案还原登记事实，辨别是否存在错误登记”属于认定事实错误。市国土局提交的《建设用地规划许可证》、《昆明市建设用地批准通知书》等是本案土地使用权的权属来源凭证，可以证实案涉土地使用权人为本案第三人红庙二组，其次，二审判决认为春城老人院于2002年8月1日出具的情况说明是为“平息争端而被迫出具”错误。该情况说明没有证据证明系受胁迫出具，且自2002年至今长达15年的时间里，春城老人院亦未主张撤销或变更。该情况说明与双方的协议相互印证，形成证据锁链证明春城老人院与红庙二组之间实为租地关系，案涉土地使用权人为红庙二组。第二、二审判决认为“在一定条件下将土地使用权赋予合作的主体，均符合诉争土地登记行为发生时的土地管理现实”错误，该认定无任何事实及法律依据。同时，二审判决认为“若确实存在将项目名称误登记为使用权人的低级错误，则土地管理部门始终未发现，项目的推动者红庙二组亦长期不对土地使用权归属问题提异议，不启动追讨租金的相应司法程序，均不符合常理”错误，无证据证实。本案中，红庙二组在土地登记之初就已发现了问题，甚至通过信访的方式主张权利，之所以一直到2014年才开始启动更正登记程序，其根本原因在于案涉土地使用权被设定了抵押，在抵押权注销之前无法办理更正登记；第三、二审判决适用法律错误，首先，二审认定市国土局程序违法适用法律错误，市国土局根据《土地登记办法》第五十八条的规定已履行了相关程序，二审判决要求行政机关依据正当程序原则创设一些法律没有规定的行政程序属适用法律错误。其次，二审认为相关规划审批文件并非土地登记的权属证明材料属适用法律错误。根据当时有效的《中华人民共和国城市规划法》第二十三条的规定，本案中的相关规划审批文件就是当时土地使用权登记的权属来源，土地使用权申请人必须凭相关规划审批文件才能换领土地使用权证。被申请人春城老人院答辩称，二审法院对本案认定事实清楚，法律关系定性及适用法律正确，审理程序合法，依法应予维持。一审第三人红庙二组再审陈述意见与市国土局意见一致，并声明，春城老人院所出具的情况说明并未发生过胁迫，且情况说明是对当时的原土地租赁协议的确认和说明。二审判决认定事实不清，适用法律错误，请求支持市国土局的再审请求。原告春城老人院向一审法院起诉请求法院确认被告市国土局做出的“昆国土（2015）公字第1号《土地证作废公告》”违法；本案诉讼费用由被告承担。一审法院认定事实：第三人昆明市西山区前卫街道办事处红庙社区居民委员会第二居民小组原名称为昆明市官渡区前卫镇红庙办事处二社（以下简称红庙二社）。1994年，红庙二社以红庙二组的名义向官渡区规划处申请拟新建养老院，名称为“昆明春城老人院”。1994年3月9日，官渡区前卫镇人民政府批复《关于同意新建春城老人院立项的批复》，同意红庙二社以自有资金投资55万元新建春城老人院、同意统筹用地3400平方米（5.1亩）拟建老人宿舍。1995年10月1日，昆明官渡区前卫镇红庙办事处二社与昆明关欢经贸有限责任公司（以下简称关欢公司）签订协议，约定红庙二社将现有的抽水站前的土地四亩，以实际勘测面积为准，按土地“有期有偿使用”的原则提供给关欢公司作为新建“春城老人院”的场地，该土地关欢公司使用期限为50年。双方就此约定了关欢公司履行给付租金的方式等相关的权利义务。1996年4月23日，红庙二组出具法人委托书，委托施征霞为建设项目报建联系人，就红庙二组春城老人院办理建设用地规划许可证事宜与昆明市人民政府规划管理办公室联系办理。1996年4月24日，红庙二组作为申报人向昆明市人民政府申报项目名称为“春城老人院”的建设项目，经审查，昆明市人民政府批准同意。1996年昆明市人民政府规划管理办公室颁发《中华人民共和国建设用地规划许可证》，用地单位为：官渡区前卫镇红庙办事处，用地项目名称为春城老人院，用地面积5.1亩，附图及附件名称栏目中，手写：请持此证到土地管理部门办理用地手续。1996年11月12日，昆明市土地管理局向红庙二社下发《昆明市建设用批准通知书》，涉及：红庙二社，经昆明市人民政府批准，同意你单位建春城老人院有关工程，用地面积0.34公顷，折合5.1亩，请按《中华人民共和国土地管理法》及有关规定办理各项手续，被征地单位所在官渡区前卫镇红庙办事处，原土地所有者或使用者为红庙二社等内容。1997年2月20日，云南省老龄问题委员会出具《关于同意成立〈昆明春城老人院〉的批复》。1997年5月22日，云南省计划委员会出具《关于对省老龄委建设“春城老人院”的批复》。1997年5月29日，昆明市土地管理局向昆明春城老人院颁发了国有土地使用证。土地使用者为昆明春城老人院，地址为官渡区前卫镇红庙办事处，图号为空白、地号为空白，用途为公共建筑用地（建敬老院）。在该证备注栏注明：一、本证有效期为两年。二、待基建工程竣工后，持此证到原发证机关办理换证手续。1997年6月24日，春城老人院与农村信用合作社关上信用社签订《抵押借款合同书》，约定春城老人院以红庙二社土地作价人民币378万元向该信用社借款人民币200万元，借期限从1997年6月20日开始至1998年6月20日止。1997年4月24日，昆明真元公证处出具《借款抵押合同公证书》（97）昆真证字第439号，注明春城老人院的法定代表人与昆明市官渡区关上农村信用合作社的法定代表人杨诚于1997年6月24日在云南省昆明市签订了《抵押借款合同书》。1997年6月28日，昆明市土地管理局审批，同意春城老人院办理红庙二社土地预批出让，在备注栏中注明1、最大抵押额在该呈报方案中，不含贷款利息。2、划拨土地使用权设定抵押。1997年7月2日，昆明春城老人院以自己的名义与昆明市土地管理局签订《昆明市城镇国有土地使用权出让合同书》（划拨土地使用权补办出让合同），约定昆明春城老人院作为土地受让方，受让位于红庙办事处折合5.16亩土地，土地使用权年限为50年，规划用途为公益用地，该合同项下出让地块评估地价为每亩人民币27.157万元。经昆明市人民政府批准，昆明春城老人院按其地价20%补交土地使用权出让金。该地块土地使用权出让金核准为每亩人民币5.43万元，总金额为28.026万元。合同约定经双方签字后60日内，昆明春城老人院以支票或现金交纳出让金总额的1%，合人民币0.28万元。其余出让金待正式处置该地块使用权时计收。合同签订后，昆明春城老人院交纳了人民币0.28万元。2007年7月6日春城老人院向省民政厅申请变更法定代表人，法定代表人由原来的王子飞变更为施征霞。1999年1月4日，云南省民政厅出具《关于同意成立“春城老人院”的批复》，春城老人院取得了《社会福利机构设置批准证书》。2002年8月1日，春城老人院向红庙二社出具《关于昆明春城老人院使用红庙二社土地的情况说明》，内容为：红庙二社，我单位昆明春城老人院于1995年10月1日与昆明官渡区前卫镇红庙办事处二社签订一份为期50年的租地协议，协议第四条约定：“四亩土地用地手续由甲方负责办理，乙方协助”，因办土地手续时生产队抽不出人手去办，以此委托我院办理土地手续，在办理的过程中院方自始至终是按照土地部门的各项要求去办理。昆明市土地局因此按照国家政策的规定（因我院属社会福利事业单位），将此地办为国有土地。但我院到目前为止，没有向任何一个部门提出过要办理此用地的征用手续，仍然按生产队和我院签订的合同条款执行租用协议。2012年2月28日，红庙二社出具《情况说明》，内容为关欢公司从签订租地协议至今，共向小组交纳租金3.2万元，现在已经拖欠18万元租金。2014年6月17日，红庙二社向昆明市国土资源局提出《关于更正“昆明春城老人院”土地证的申请》。市国土局对此于2014年11月5日向昆明市政府发出《昆明市国土资源局关于对昆明春城老人院土地更正登记的请示》，2014年12月30日，昆明市政府拟办意见1、同意市国土局依法遵规履程办理；2、请西山区政府切实作做好昆明春城老人院维稳工作。2015年1月7日市国土局出具《昆明市国土资源局关于对昆明春城老人院土地进行更正登记的通知》。2015年1月13日，被告向原告邮寄送达该公告。2015年3月27日，被告作出《土地证作废公告》，4月22日被告在其网站上公告。一审法院认为：诉讼各方当事人具备诉讼主体资格，市国土局作出涉案具体行政行为程序合法，行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，遂判决：驳回原告昆明春城老人院要求确认被告昆明市国土资源局做出的“昆国土（2015）公字第1号《土地证作废公告》”违法的诉讼请求。春城老人院不服一审判决，仍持原起诉理由及请求向本院提起上诉，请求：撤销一审判决，支持其一审的诉讼请求。同时认为：1、涉案土地性质为国有土地，而非一审法院所认定的属集体所有的土地，且于1997年7月2日签订昆土（1997）合同字第022号《昆明市城镇国有土地使用权出让合同书》并按合同约定履行了缴纳部分出让金0.28万元，将原划拨性质的土地变为出让取得。2、土地管理部门以外的部门所作出的批准行为，对土地权属无证明效力，一审法院将规划及相关部门审批中的土地使用人红庙二组作为认定土地使用权人的依据并认为存在登记错误，没有法律依据，权属认定应以土地使用权证书为准，春城老人院持有该土地的国有土地使用权证，是该土地的合法使用人。二审对一审查明的事实予以确认。二审补充认定下列案件事实：根据工商登记信息，春城老人院的成立日期为1997年3月31日，类型为“集体所有制”，现登记状态为“吊销未注销”，吊销日期为2003年4月26日。根据云南省民政厅2014年2月24日核发的福机证字第53002800002号《社会福利机构设置批准证书》记载，春城老人院的法定代表人为施征霞，登记注册类型为民营，隶属关系一栏空白。二审法院认为：一、各方当事人均具备诉讼主体资格。市国土局作为国土资源行政主管部门，是被诉具体行政行为的有权主体。二、国土资源局在作出被诉具体行政行为时，部门规章对程序未作具体规定，但该具体行政行为对相对人的权益产生重大不利影响，依据行政法上的正当程序原则，应当向相对人作预先告知，以保障其陈述、申辩、提出相反证据的权利。现无证据证明市国土局已保障春城老人院的正当程序权利，应认定市国土局在作出被诉具体行政行为《土地证作废公告》时程序违法。三、市国土局未提交原始的土地登记申请资料，也未提交进行地籍调查、权属审核等法定程序的原始资料，以致不能通过应有的原始土地登记档案还原登记事实、辨别是否存在错误登记。市国土局认定登记的依据是建设用地规划许可证、建设用地批准通知书，但上述证据系城乡规划、土地性质和利用方面的审批，并非土地登记的权属证明材料。由村社报请土地管理局及政府审批，将集体土地变更为建设用地之后用于招商引资或发展公益福利事业，以及在一定条件下将土地使用权赋予合作的主体，均符合诉争土地登记行为发生之时的土地管理现实。春城老人院的房屋是由春城老人院投资建盖，基于此，涉案土地登记在春城老人院名下，可以作出合理解释，故规划和建设用地审批的相对人与后来登记的土地使用权人不一致，并不必然意味着土地使用权登记错误。且土地管理部门在颁证后，又发生了土地管理部门同意预批出让、土地管理部门与春城老人院签订土地使用权出让合同及交纳部分出让金、将土地进行抵押登记等事项，以上事项均涉及土地权属，与本案被诉颁证行为一样需要严格审核，若确实存在“将项目名称误登记为使用权人”的低级错误，则土地管理部门始终未发现、项目的推动者红庙二社亦长期不对土地使用权归属问题提异议、不启动追讨租金的相应司法程序，均不符合常理。四、2002年8月1日向红庙二社出具的“仍然按生产队和春城老人院签订的合同条款执行租用协议”的书面情况说明，系在红庙二社村民围堵春城老人院时为平息争端被迫出具，春城老人院在特定情境下对另一民事主体的自认并不足以推翻登记。综上，二审认为，市国土局作出的昆国土（2015）公字第1号《土地证书作废公告》主体合法，但行政程序违法，证据不足，事实不清，依法应予以撤销。遂判决：一、撤销昆明市西山区人民法院（2015）西法行初字第98号行政判决；二、撤销被上诉人昆明市国土资源局作出的昆国土（2015）公字第1号《土地证书作废公告》。本案再审审理查明的事实与原一、二审审理查明的事实一致。本院认为：第一、根据《中华人民共和国土管理法》第五条的规定，市国土局系国土资源的行政主管部门，其作出《土地证作废公告》的行政行为属其行政职责范围，主体合法。第二、所谓程序正当原则，是指在行使行政职权作出具体行政行为时，应当程序公开；遵守法定程序，为相对人、利害关系人参与行政管理创造条件，确保其知情权、参与权、救济权的实现；行政机关工作人员的履职回避。根据国土资源部《土地登记办法》第五十八条规定：“国土资源主管行政部门发现土地登记薄记载的事项确有错误的，应当报经人民政府批准后进行更正登记，并书面通知当事人在规定期限内办理更换或者注销原土地权利证书的手续。当事人逾期不办理的，国土资源行政主管部门报经人民政府批准并公告后，原土地权利证书废止。更正登记涉及土地权利归属的，应当对更正登记结果进行公告。”本案中，市国土局根据第三人红庙二组的申请，通过调查核实报请昆明市人民政府批准后作出原土地使用权证书作废公告，并向春城老人院负责人邮寄送达相关文书，履行了前述行政规章规定的程序，程序合法。二审生效判决认定市国土局在作出涉案具体行政行为时程序违法，没有法律依据。第三、本案所涉土地原为第三人红庙二组集体所有的土地，为开办春城老人院，经政府批准，由集体所有的土地转为国有，第三人红庙二组以划拔方式取得土地使用权。春城老人院对涉案土地的占有使用源于关欢公司作为该项目的投资人与红庙二组签订的租赁协议，使用期间向红庙二组支付了部分租金。在此期间，也没有发生合作将该土地的使用权让度或转移给了投资方和春城老人院的事实。同时，亦没有相关政府部门批准将该土地划拔给春城老人院使用。2002年8月1日，春城老人院向红庙二组出具的《关于昆明春城老人院使用红庙二组土地的情况说明》虽系村民围堵春城老人院，在对其不利的情况下所出具，但该情况说明的内容仅系对前述双方签订的土地租赁协议的重申和说明，印证和反映了土地使用权的原始来源事实，也非市国土局作出被诉具体行政行为的主要依据。1997年7月2日，春城老人院为办理银行抵押贷款以其名义与市国土局签订《昆明市城镇国有土地使用权出让合同书》（划拔土地使用权补办出让合同），系在原国有土地使用权错误登记在春城老人院的基础上办理的，并不能反证其享有该土地的国有土地使用权。且从合同的履行情况来看，春城老人院也仅交纳了0.28万元的土地出让金，事后也未按照合同的约定交纳土地出让金，办理相关变更登记和领取新的国有土地使用权证。根据1997年登记时生效实施的《土地登记规则》第二十三条第一款第二项的规定：“以划拨方式取得国有土地使用权的，按照以下规定办理土地登记手续：……（二）其他项目使用划拨国有土地的，土地使用单位或者个人应当在接到县级以上人民政府批准用地文件之日起三十日内，持批准用地文件申请国有土地使用权设定登记”，依据该规定，本案中的《建设用地规划许可证》《昆明市建设用地批准通知书》等批准文件，系该国有土地使用权登记的土地权属来源证明。市国土局在登记时出现错误，将批准文件中的用地人红庙二组误登为当时的建设项目春城老人院，现作出更正，对春城老人院持有的国有土地使用权证公告作废，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。综上，春城老人院主张其为涉案国有土地的使用权人，要求撤销市国土局所作出的《土地证书作废公告》的诉讼请求，没有事实和法律依据，依法应予驳回。二审判决程序合法，认定事实清楚，但适用法律不当，应予撤销。一审判决程序合法，认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。本案经报请本院审判委员会讨论决定，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第九十七条、参照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零七条第一款之规定，判决如下：一、撤销昆明市中级人民法院（2016）云01行终79号行政判决；二、维持昆明市西山区人民法院（2015）西法行初字第98号行政判决。二审案件受理费50元，由昆明春城老人院负担。本判决为终审判决。审判长  杨兴灿审判员  张昆华审判员  刘 静二〇一九年四月十八日书记员  王艺频