广东省佛山市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤06行终199号上诉人（原审原告）李强，男，汉族，1953年3月26日出生，住佛山市禅城区。被上诉人（原审被告）佛山市禅城区民政局。法定代表人李木全，局长。委托代理人孔令文，北京市盈科（佛山）律师事务所律师。委托代理人莫伟同，北京市盈科（佛山）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）佛山市民政局，住所地佛山市禅城区。法定代表人梁志光，局长。委托代理人李嘉雯，佛山市司法局工作人员。委托代理人唐少婷，佛山市司法局工作人员。上诉人李强因诉被上诉人佛山市禅城区民政局（以下简称“禅城区民政局”）民政行政批准及佛山市民政局行政复议一案，不服佛山市顺德区人民法院（2018）粤0606行初1145号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。一审法院查明，2018年4月17日，李强携有关材料到佛山市禅城区祖庙办事处（以下简称“祖庙街道办”）申请享受禅城区特困供养人员待遇。同日，****办向李强发出《禅城区居民申请特困供养人员补正材料的告知书》，告知李强“依据《广东省社会救助条例》和《广东省人民政府关于进一步健全特困人员救助供养制度的实施意见》及有关规定，申请人应提供身份证原件由受理机构通过高拍读卡设备验证身份信息，并主动配合社会救助经办机构开展家庭经济状况核查，由于您提交的材料中欠缺身份证原件，请您于5个工作日内提供身份证原件，逾期不提供将视为放弃申请。”李强在上述期限内未按照要求补正提交相关材料。2018年8月1日，****办向李强作出涉案《禅城区居民申请特困人员供养不予批准通知书》（以下简称“《不予批准通知书》”），于同年8月31日送达给李强。李强不服上述涉案《不予批准通知书》，于2018年8月8日向佛山市民政局申请行政复议，佛山市民政局于同日依法予以受理，并于2018年8月10日将申请材料副本寄送给禅城区民政局，禅城区民政局收到申请材料，在法定期限内向佛山市民政局提交了涉案行政行为的相关证据材料。经审查，2018年9月28日，佛山市民政局作出佛府行复〔2018〕182号《驳回行政复议申请决定书》，并于2018年9月29日、同月30日分别送达给李强、禅城区民政局。另查明，2017年6月29日，禅城区民政局根据广东省委办公厅、省政府办公厅《关于富县强镇事权改革的指导意见》《佛山市进一步完善和深化事权下放工作的意见》、佛山市禅城区人民政府《关于印发禅城区向镇（街道）下放行政管理事项目录的通知》、佛山市禅城区机构编制委员会办公室《关于进一步做好区直部门权责清单事项管理工作的通知》，与祖庙街道办签订了《事权下放委托书》，委托街道办具体负责特困人员供养审批和管理等相关工作。上述《事权下放委托书》规定：“委托单位：佛山市禅城区民政局将下列（……2.申请自然灾害救济、3.组织实施城乡居民最低生活保障）行政审批（管理）事项委托给受托单位：祖庙街道办办理。”一审法院认为，根据《社会救助暂行办法》第三条、第十一条的规定，禅城区民政局作为禅城辖区内的民政部门，具有主管本行政区域内社会救助管理工作的职责。李强向禅城区民政局申请特困人员社会救助待遇，禅城区民政局经调查核实作出涉案《不予批准通知书》后送达李强，程序合法，法院予以支持。佛山市民政局作为禅城区民政局的上级主管部门，对李强不服不予批准通知书提起的行政复议申请有权依照《中华人民共和国行政复议法》第十二条的规定作出行政复议决定。佛山市民政局在受理李强的复议申请后，在法定期限内作出涉案《驳回行政复议申请决定书》，并分别送达给李强、禅城区民政局，程序符合《中华人民共和国行政复议法》的相关规定，法院予以支持。《社会救助暂行办法》第三条第二款规定：“县级以上地方人民政府民政、卫生计生、教育、住房城乡建设、人力资源社会保障等部门，按照各自职责负责本行政区域内相应的社会救助管理工作。”第十一条规定：“申请最低生活保障，按照下列程序办理：……（二）乡镇人民政府、街道办事处应当通过入户调查、邻里访问、信函索证、群众评议、信息核查等方式，对申请人的家庭收入状况、财产状况进行调查核实，提出初审意见，在申请人所在村、社区公示后报县级人民政府民政部门审批。（三）县级人民政府民政部门经审查，对符合条件的申请予以批准，并在申请人所在村、社区公布；对不符合条件的申请不予批准，并书面向申请人说明理由”。由上述规定可知，县级人民政府民政部门具有对最低生活保障申请的审批权限，批准的最终机关也是县级人民政府民政部门。本案中，禅城区民政局作为县级人民政府民政部门，通过委托事权下放的方式，将特困人员供养审批和管理等相关工作委托给祖庙街道办行使，系一种典型的委托行政行为，所作行政行为的行政主体依然是委托机关即禅城区民政局，也只能以禅城区民政局的名义作出，而不能以受托机关即祖庙街道办的名义作出，本案中，涉案的《不予批准通知书》系由祖庙街道办的名义作出，系属祖庙街道办超越职权的行为，依法应予以撤销。佛山市民政局在复议审查过程中，未能依法对祖庙街道办作出的超越职权行为予以纠正，明显不符合法律规定，因此，佛山市民政局作出的涉案《驳回行政复议申请决定书》依法应予以撤销。考虑到涉案被诉行政行为的作出主体不适格，因此，由具有法定审批职责的行政主体即禅城区民政局在法定期限内重新对李强的申请作出审批，符合法律规定和保护当事人合法权益的需要。鉴于此，对李强请求判决禅城区民政局对李强依法支付最低生活保障“三无”人员（即特困供养人员）待遇的诉讼请求，法院不予支持。另，禅城区民政局和佛山市民政局作出的行政行为属于一般违法行政行为，并不属于行政法上的无效行为，因此，对于李强要求确认禅城区民政局和佛山市民政局作出的行政行为无效的诉讼请求，法院不予支持。综上分析，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（四）项之规定，判决：一、撤销禅城区民政局作出的《不予批准通知书》；二、撤销佛山市民政局于2018年9月28日作出的佛府行复〔2018〕182号《驳回行政复议申请决定书》；三、责令禅城区民政局在本判决发生法律效力之日起十日内对李强2018年4月17日提交的《禅城区城乡居（村）民最低生活保障金申请表》重新作出行政审批决定；四、驳回李强的其它诉讼请求。案件受理费50元，由禅城区民政局、佛山市民政局负担。上诉人李强上诉称，禅城区民政局作出的《不予批准通知书》有重大且明显违法情形的三个事实。一、根据《中华人民共和国居民身份证法》第十四条第一款的规定，公民应当使用居民身份证的情形只能由法律、行政法规规定，该通知书中要求李强提供身份证原件没有法律、法规依据，就不是李强的法定义务，禅城区民政局增加李强使用身份证的义务，符合《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十九条第（二）项规定的重大且明显违法情形。二、李强已于2017年10月16日依法履行了《广东省社会救助条例》规定的签署授权书的义务，此授权书已生效，且李强已经被批准为特困供养人员。禅城区民政局在没有依据和未经法定程序的情况下擅自取消此授权书效力，是其增加李强义务没有法律规范依据的情形。三、据《社会救助暂行办法》第十八条、第十六条、第十一条的规定，佛山市禅城区特困供养人员的法定行政审批职权部门是禅城区民政局，在《不予批准通知书》禅城区民政局没有依法署名，是违法行为。一审法院认定事实错误，适用法律、法规错误。首先，李强是申请确认禅城区民政局的《不予批准通知书》无效，不是一审判决的“李强要求确认禅城区民政局和佛山市民政局作出的行政行为无效”。其次，一审判决违背《中华人民共和国行政诉讼法》第五条的规定，不顾上述第一及第二个事实才是主要争议事实，而错误地认定上诉的第三个事实为主要争议事实，因此无法解决本案重要争议，影响李强的合法权益。综上，请求二审法院判决禅城区民政局对李强依法支付从2018年6月至2018年11月特困人员供养待遇。被上诉人禅城区民政局辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决公正合法。禅城区民政局具有主管本行政区域内社会救助管理工作的职责。禅城区民政局经调查核实作出涉案《不予批准通知书》后送达李强的程序合法。佛山市民政局作为禅城区民政局的上级主管部门，对李强不服《不予批准通知书》提起的行政复议有权作出行政复议决定。佛山市民政局在受理李强的复议申请后，在法定期限内作出涉案《驳回行政复议决定书》并分别送达给李强、禅城区民政局，程序合法。案涉《不予批准通知书》系由祖庙街道办的名义作出，依法应予以撤销。鉴于涉案被诉行政行为的作出主体不适格，因此，由具有法定审批职责的行政主体即禅城区民政局在法定期限内重新对李强的申请作出审批，符合法律规定。综上，请求二审法院驳回李强的上诉请求，维持原判。被上诉人佛山市民政局辩称，禅城区民政局作出的《不予批准通知书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，处理得当；佛山市民政局作出的被诉《行政复议决定书》证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。请求二审法院依法作出裁判。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，诉讼各方当事人对禅城区民政局作出被诉行政审批行为和佛山市民政局作出行政复议的程序并无异议，本院予以确认。根据《社会救助暂行办法》第十一条、第十六条的规定，申请特困人员供养的办理程序，是先由乡镇人民政府、街道办事处对申请人的家庭收入状况、财产状况进行调查核实，提出初审意见并经公示后，报县级人民政府民政部门审查决定是否批准。故县级人民政府民政部门是特困人员供养申请的最终审批决定机关，即禅城区民政局应当是具有本案被诉行政审批职权的行政主体。本案中，禅城区民政局与祖庙街道办签订《事权下放委托书》，委托祖庙街道办具体负责特困人员供养审批和管理等相关工作，属于行政机关在其职权、职责范围内依法将其行政职权或行政事项委托给有关行政机关的行政委托行为。在行政委托中，受委托者必须在委托的范围内以委托机关的名义实施行政活动。而本案受委托单位祖庙街道办以其自身名义作出被诉之《不予批准通知书》，违背了行政委托的原则，属祖庙街道办超越职权作出的行政行为，依法应予撤销。被诉行政审批决定被撤销后，适格主体仍应当对申请人的申请作出回应，故一审法院判令禅城区民政局在法定期限内重新对李强的申请作出审批，处理得当。复议机关佛山市*****对***道办作出的超越职权行为予以纠正明显不当，依法应一并撤销。至于禅城区民政局要求李强提供身份证原件和授权书是否合法的问题，由于被诉行政行为因作出主体不当应予撤销，故对被诉行为进行实体审查已无必要；李强若对重新作出的行政审批行为不服，仍可循合法途径解决。李强上诉请求确认禅城区民政局的《不予批准通知书》无效。经查，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的判决确认无效的情形中，“实施主体不具有行政主体资格”指的是完全不具有行政主体资格的情形，区别于有行政主体资格但无相应职权的情形。本案中，祖庙街道办具有行政主体资格，只是不具备本案所涉的特困人员供养审批职权，故在这种情况下应认定为“超越职权”并作出撤销判决，而不是确认行政行为无效。李强的该主张缺乏法律依据，本院不予支持。综上所述，祖庙街道办超越职权作出被诉行政审批行为，复议机关佛山市*********道办作出的超越职权行为予以纠正，被诉行政审批及行政复议行为均违反相关法律规定，依法应予撤销。适格主体禅城区民政局应在法定期限内重新对李强的申请作出审批。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人李强承担。本判决为终审判决。审 判 长 陈智扬审 判 员 何丽容审 判 员 王 慧二〇一九年四月二十三日法官助理 温颖聪书 记 员 刘圣玺