黑龙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）黑行申135号再审申请人（一审原告、二审上诉人）萝北县团结镇龙胜村嘟噜河组，住所地鹤岗市萝北县团结镇。负责人于海龙，萝北县团结镇龙胜村村民委员会代理主任。委托代理人李启文，男，汉族，1960年7月15日出生，萝北县团结镇苇场学校教师，住萝北县。委托代理人吴杨虎，北京市法大（呼和浩特）律师事务所律师。被申请人（一审被告、二审被上诉人）萝北县自然资源局（原萝北县国土资源局），住所地萝北县凤翔镇。法定代表人姜传山，该局局长。行政机关负责人陆世才，该局副局长。被申请人（一审被告、二审被上诉人）萝北县人民政府，住所地萝北县凤翔镇。法定代表人孙坤，该县县长。委托代理人林庆新，该县政府法制办公室工作人员。再审申请人萝北县团结镇龙胜村嘟噜河组（下称龙胜村嘟噜河组）因诉被申请人萝北县人民政府、萝北县自然资源局行政决定一案，不服鹤岗市中级人民法院（2018）黑04行终57号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭进行审查，并于2019年3月15日对再审申请人龙胜村嘟噜河组代理主任于海龙及其委托代理人李启文、吴杨虎，被申请人萝北县人民政府的委托代理人林庆新，萝北县自然资源局行政机关负责人副局长陆世才进行询问。本案现已审查终结。龙胜村嘟噜河组系1974年经当时的萝北县革命委员会批准建立的生产大队，现为萝北县团结镇龙胜村嘟噜河组。该村组现使用的土地面积约为1200余公顷。2016年2月19日，龙胜村嘟噜河组向原萝北县国土资源局不动产登记中心申请不动产登记，要求将其村界范围内的全部37，764.4亩（除前述龙胜村嘟噜河组使用的1200余公顷外，其余的现为他人使用）土地按集体所有性质为其办理不动产登记。原萝北县国土资源局于2016年2月23日作出并向龙胜村嘟噜河组送达了萝国土不字〔2016〕第1号不予受理决定，该决定认为龙胜村嘟噜河组提出按申请面积进行不动产登记，不符合《不动产登记暂行条例》第五条的规定，决定对龙胜村嘟噜河组的申请不予受理。龙胜村嘟噜河组对该决定不服，于2016年3月10月向萝北县人民政府申请行政复议，萝北县人民政府于2016年3月28日组织听证会，进行审查。于2016年4月14日作出萝政复决〔2016〕5号行政复议决定，认为龙胜村嘟噜河组主张以集体土地所有权进行不动产登记，依据《确定土地所有权和使用权若干规定》第四条：“依据一九五〇年《中华人民共和国土地改革法》及有关规定，凡当时没有将土地所有权分配给农民的土地属于国家所有；实施一九六二年《农村人民公社工作条例修正草案》未划入农民集体范围内的土地属于国家所有。”龙胜村嘟噜河组所申请登记的土地权属性质实际为国家土地所有权，根据《不动产登记暂行条例》的规定，涉及土地权属不动产登记范围主要包括集体土地所有权和耕地、林地、草地等土地承包经营权，故龙胜村嘟噜河组申请登记主张不符合法律规定。该决定同时认为，因龙胜村嘟噜河组对原萝北县国土资源局的具体行政行为程序上存在瑕疵问题无异议，故对原萝北县国土资源局的具体行政行为的程序不进行审查。综上，该决定以原萝北县国土资源局认定的事实清楚，证据确凿，适用依据正确，内容适当为由，维持了萝国土不字〔2016〕第1号行政决定。龙胜村嘟噜河组仍不服，诉至法院，请求撤销不予受理决定及行政复议决定，返还被侵占的土地。萝北县人民法院（2017）黑0421行初8号行政判决认为，一、原萝北县国土资源局作出的［关于团结镇龙胜村嘟噜河组村《不动产登记申请书》申请事项的处理决定书］及萝政复决〔2016〕5号行政复议决定的性质属名为不予受理实为不予登记。理由如下：根据《中华人民共和国不动产登记暂行条例》第十七条规定：“(一)属于登记职责范围，申请材料齐全、符合法定形式，或者申请人按照要求提交全部补正申请材料的，应当受理并书面告知申请人；(二)申请材料存在可以当场更正的错误的，应当告知申请人当场更正，申请人当场更正后，应当受理并书面告知申请人；(三)申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场书面告知申请人不予受理并一次性告知需要补正的全部内容；(四)申请登记的不动产不属于本机构登记范围的，应当当场书面告知申请人不予受理并告知申请人向有登记权的机构申请。不动产登记机构未当场书面告知申请人不予受理的，视为受理”根据该规定，原萝北县国土资源局、萝北县人民政府均以不予受理作出行政决定违反了上述规定。原萝北县国土资源局、萝北县人民政府不予受理的答复及庭审举证、质证内容，明显是针对是否予以登记行为作出的解释。原萝北县国土资源局、萝北县人民政府作出的具体行政行为实质上是不予登记。二、关于不予登记。原萝北县国土资源局、萝北县人民政府适用《黑龙江省土地管理条例》第九条、《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四条、《中华人民共和国不动产登记暂行条例》第五条、《黑龙江省土地划界实施细则》规定，以案件争议之地并没有明确确权，不予登记并无不当。三、关于土地确权，返还侵占土地。本案提起行政诉讼的基础是原萝北县国土资源局不予受理决定及行政复议决定，即不予受理和不予登记的行政诉讼。上述决定不属于土地确权的行政行为。故龙胜村嘟噜河组要求确权的第二项诉讼请求、要求返还被侵占土地的第三项诉讼请求，不属于本起行政案件的审理范围。综上，萝北县国土资源局作出不予受理决定，程序违法，依法应视为已经受理。故不能撤销行政行为责令重做。萝北县人民政府维持该决定，程序违法。但其已经作出的行政决定，实质是纠正了不予受理的行政行为，实体适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项、第六十九条、第七十四条第一款第（二)项的规定，判决驳回龙胜村嘟噜河组关于申请“撤销不予受理”的诉讼请求、驳回龙胜村嘟噜河组关于确认土地使用权，返还占有土地的起诉。鹤岗市中级人民法院（2018）黑04行终57号行政判决认为，一、根据2015年3月1日施行的国务院《不动产登记暂行条例》第二条第一款“本条例所称不动产登记，是指不动产登记机构依法将不动产权利归属和其他法定事项记载于不动产登记簿的行为。”的规定，该条对“不动产登记”这一概念进行明确，指出：不动产登记是对“不动产权利归属和其他法定事项记载于不动产登记簿的行为”故通过不动产登记是对已有权利以及法定事项予以记载的公示登记，不是重新确认权利。二、根据《不动产登记暂行条例》第六条第二款“县级以上地方人民政府应当确定一个部门为本行政区域的不动产登记机构，负责不动产登记工作，并接受上级人民政府不动产登记主管部门的指导、监督。”的规定，本案原萝北县国土资源局在县不动产登记中心成立前（该不动产登记中心批准成立时间为2015年10月22日，实际揭牌日期为2016年6月28日），收到龙胜村嘟噜河组于2015年12月13日和2016年2月19日再次提出不动产登记申请，原萝北县国土资源局于2016年2月23日作出了不予受理决定。以上内容证明了原萝北县国土资源局作为县不动产登记中心的主管机关，具有负责本行政区域不动产登记工作的职能。三、根据《不动产登记暂行条例》第十六条第一款“申请人应当提交下列材料，并对申请材料的真实性负责：（一）登记申请书；（二）申请人、代理人身份证明材料、授权委托书；（三）相关的不动产权属来源证明材料、登记原因证明文件、不动产权属证书；（四）不动产界址、空间界限、面积等材料；（五）与他人利害关系的说明材料；（六）法律、行政法规以及本条例实施细则规定的其他材料。”的规定，结合本案一、二审庭审，可以证明，本案龙胜村嘟噜河组提出申请并递交了“不动产登记申请书”、1979年“开荒建点设计任务书”、土地利用规划图以及土地面积统计表等相关材料。四、根据《不动产登记暂行条例》第十七条“不动产登记机构收到不动产登记申请材料，应当分别按照下列情况办理：（一）属于登记职责范围，申请材料齐全、符合法定形式，或者申请人按照要求提交全部补正申请材料的，应当受理并书面告知申请人；（二）申请材料存在可以当场更正的错误的，应当告知申请人当场更正，申请人当场更正后，应当受理并书面告知申请人；（三）申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场书面告知申请人不予受理并一次性告知需要补正的全部内容；（四）申请登记的不动产不属于本机构登记范围的，应当当场书面告知申请人不予受理并告知申请人向有登记权的机构申请。不动产登记机构未当场书面告知申请人不予受理的，视为受理。”第十八条“不动产登记机构受理不动产登记申请的，应当按照下列要求进行查验：…”第十九条规定“属于下列情形之一的，不动产登记机构可以对申请登记的不动产进行实地查看：…对可能存在权属争议，或者可能涉及他人利害关系的登记申请，不动产登记机构可以向申请人、利害关系人或者有关单位进行调查。”第二十二条“登记申请有下列情形之一的，不动产登记机构应当不予登记，并书面告知申请人：（一）违反法律、行政法规规定的；（二）存在尚未解决的权属争议的；…”根据以上四条规定，结合本案庭审查明的“原萝北县国土资源局认为龙胜村嘟噜河组提供‘开荒建点设计任务书’、土地利用规划图以及土地面积统计表等相关材料不能作为土地权属登记的依据，而1995年《确定土地所有权和使用权的若干规定》和1998年县政府为龙胜村嘟噜河组颁发的《国有土地使用证》均确定嘟噜河组土地为国有性质，涉及国有土地不属于《不动产登记暂行条例》规定登记范围，故对其申请作出不予受理决定”的事实，可以认定龙胜村嘟噜河组将国有性质土地按集体所有性质进行申请登记，依据《不动产登记暂行条例》第二十二条属于违反法律、法规规定的，登记机构应当不予登记。原萝北县国土资源局对应作出不予登记处理的情形按不予受理处理，违反了法律规定。五、根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第（三）项第（3）小项规定，具体行政行为违反法定程序的，复议机关应当决定撤销、变更或者确认违法；撤销或者确认违法的，可以责令重新作出具体行政行为。本案萝北县人民政府作为复议机关，对于原萝北县国土资源局违反法律规定的行政行为复议维持亦错误。六、根据《中华人民共和国农村土地承包法》第一条“为稳定和完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，赋予农民长期而有保障的土地使用权，维护农村土地承包当事人的合法权益，促进农业、农村经济发展和农村社会稳定，根据宪法，制定本法。”第二十三条“县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。”根据以上规定可知，我国现在农村农民所耕种的有土地承包经营权证书或有土地承包合同的土地属性，均是土地使用权中的土地承包经营权。土地使用权和土地承包经营权是不同的概念，土地使用权包含土地承包经营权。如存在两个以上发包方对同一块土地向不同的承包方或均要求向同一承包方发包的，本质是土地使用权纠纷，依照《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，对土地所有权和使用权的争议，应由乡级或县级以上人民政府进行处理。综上，龙胜村嘟噜河组申请按集体所有性质进行不动产登记的土地，依据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四条规定以及结合1998年萝北县人民政府为嘟噜河组颁发的《国有土地使用证》，可以证实土地性质为国家所有。将国有集体使用土地按集体所有登记，违反了《条例》规定。原萝北县国土资源局对应作出不予登记的申请行为作出不予受理决定错误，应当予以撤销并责令重新作出行政决定。复议维持决定亦错误应当更正。但综合本案实际，对于龙胜村嘟噜河组依现有材料提出的不动产登记申请，萝北县国土资源局不论是作出不予受理亦或者作出不予登记，对于申请人的权利，均不会产生实际影响。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：……（二）项行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。”的规定，本案经审理，针对“登记机构应当不予登记而作出不予受理的处理”如撤销责令重作，将会造成程序空转，增加诉累，给国家利益和社会公共利益造成重大损害。鉴于本案一审判决“分别确认了原萝北县国土资源局行政行为和复议维持行为违法并驳回了龙胜村嘟噜河组关于请求撤销错误行政行为的诉讼请求以及驳回了其他不属于同一法律关系的起诉”的事实，认为一审法院判决事实基本清楚，处理结果正确。龙胜村嘟噜河组上诉请求缺乏事实和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决驳回上诉，维持原判决。龙胜村嘟噜河组申请再审称，原审法院认定事实及适用法律均错误，损害其合法权益，请求撤销原审判决，撤销不予受理决定及行政复议决定，责令萝北县自然资源局受理其申请，并为其依法登记。主要理由：1.萝北县人民政府及萝北县自然资源局无证据证实案涉土地属于国有。2.案涉土地于1974年就已经萝北县人民政府批准划入农民集体所有，原审法院依据《确定土地所有权和使用权若干规定》第四条及《农村人民公社工作条例修正草案》的规定确认案涉土地为国有属于适用法律错误。3.原审法院将不予受理视为不予登记行为错误。萝北县人民政府不但未依法审查萝北县自然资源局的行政行为，还为萝北县自然资源局提供证据，找依据，其行为违反法律规定。4.萝北县人民政府对案涉土地一直以来都是以集体土地进行管理。5.根据萝北县人民政府绘制《团结镇土地利用总体规划图》（1997－2010）及《黑龙江省萝北县团结镇龙胜村永久基本农田保护区》示意图显示，案涉土地的性质应为集体所有。6.许春海等人与当时的龙胜村嘟噜河组签订了土地承包合同证明案涉土地为集体所有。7.其提交的不动产登记材料齐全，符合《不动产登记暂行条例的规定》。萝北县自然资源局提交答辩意见称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求驳回龙胜村嘟噜河组的再审申请。主要理由：龙胜村嘟噜河组是1974年建点，根据《确定土地所有权和使用权若干规定》第四条及《农村人民公社工作条例修正草案》规定，案涉土地为国有。2.1998年2月15日，萝北县人民政府依据《确定土地所有权和使用权若干规定》，曾为龙胜村嘟噜河组颁发9811006号《国有土地使用证》。3.根据《中华人民共和国不动产登记暂行条例》第五条规定，龙胜村嘟噜河组要求的将国有土地登记为其所有，不属于登记范畴。4.《黑龙江省萝北县团结镇龙胜村永久基本农田保护区》示意图只是基本农田的保护形式，不能确定土地权属。萝北县人民政府提交答辩意见称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回龙胜村嘟噜河组的再审申请。主要理由：1.龙胜村嘟噜河组是于1974年经萝北县革命委员会批准建立的生产大队，萝革发〔1974〕33号文件及《开荒建点设计任务书》中虽拟定了34500亩的开荒范围，但实际上，龙胜村嘟噜河组未按拟定的面积开发。在萝革发〔1974〕33号文件下发前，案涉土地为国有荒原，属于未开发利用的土地。2.根据《确定土地所有权和使用权若干规定》第四条及《农村人民公社工作条例修正草案》规定，土地为国有土地集体使用，龙胜村嘟噜河组于1998年取得《国有土地使用证》，权属已经确认。3.案涉土地为国有，不属于《不动产登记暂行条例》规定的登记范围。本院认为，《不动产登记暂行条例实施细则》第三十条规定：“申请集体土地所有权首次登记的，应当提交下列材料：（一）土地权属来源材料；（二）权籍调查表、宗地图以及宗地界址点坐标；（三）其他必要材料。”《土地登记办法》第三十二条规定：“农民集体土地所有权人应当持集体土地所有权证明材料，申请集体土地所有权初始登记。”本案中，龙胜村嘟噜河组向原萝北县国土资源局申请土地所有权初始登记，提交了不动产登记申请书、萝北县革委会文件、1979年“开荒建点设计任务书”、土地利用规划图以及土地面积统计表等相关材料。萝北县革委会文件是萝北县同意龙胜村嘟噜河组于1974年建点，扩大开荒，确定开荒范围的批复，不属于土地权属批准文件；开荒建点任务书是土地开荒的规划和计划，是准予土地开荒的许可，不属于土地权属的批准文件；土地利用规划图及土地面积统计表均不是土地权属的批准文件。上述文件均不能证明龙胜村嘟噜河组对案涉土地享有所有权，原萝北县国土资源局经审查认为龙胜村嘟噜河组提出的土地登记申请不符合登记条件，不予登记并无不当。龙胜村在复议及诉讼过程中提供的林权证、土地承包经营权证及《黑龙江省萝北县团结镇龙胜村永久基本农田保护区》均不属于土地权属批准文件，虽其一直使用案涉土地，但不能证明其对案涉土地享有所有权，故原萝北县国土资源局对其申请作出不予受理并无不当。退一步说，即便案涉土地性质为集体所有，申请人提交的材料不符合法律规定，登记机关仍可作出不予受理或者不予登记的行政行为。《不动产登记暂行条例》第十七条第二款规定“不动产登记机构未当场书面告知申请人不予受理的，视为受理。”第二十二条“登记申请有下列情形之一的，不动产登记机构应当不予登记，并书面告知申请人：（一）违反法律、行政法规规定的；（二）存在尚未解决的权属争议的；（三）申请登记的不动产权利超过规定期限的；（四）法律、行政法规规定不予登记的其他情形。”根据上述规定，登记机构未当场书面告知申请人不予受理的，视为受理。受理后，认为不符合法律规定的，应不予登记。本案中，龙胜村嘟噜河组于2016年2月19日向原萝北县国土资源局提出申请后，该局未当场作出书面不予受理通知，应视为其已经受理，受理后应作出不予登记决定，对于提交的材料不符合登记要求的申请，登记机关在受理后作出不予登记决定，而该局于2016年2月23日作出不予受理决定属程序轻微违法，但该违法行为未对申请人造成实际影响，属于程序瑕疵。且萝北县人民政府在作出行政复议时已经指出该违法行为，双方当事人对此无异议，视为该复议决定已对原行政行为进行修正，符合《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十五条第三款规定的统一性原则。据此，萝北县国土资源局作出的不予受理行为并无不当。萝北县人民政府作出行政复议决定履行了相应程序，并对原行政行为适用法律及事实进行论证，符合法律规定。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，龙胜村嘟噜河组的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：驳回萝北县团结镇龙胜村嘟噜河组的再审申请。审判长 皇甫延玉审判员 张 云 强审判员 顾 栩 菲二〇一九年四月二十五日法官助理任夫亮书记员吴迪附：本裁定适用的法律规定1.《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审：（一）不予立案或者驳回起诉确有错误的；（二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；（三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的；（四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的；（五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的；（六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的；（七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；（八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。2.《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条当事人主张的再审事由成立，且符合行政诉讼法和本解释规定的申请再审条件的，人民法院应当裁定再审。当事人主张的再审事由不成立，或者当事人申请再审超过法定申请再审期限、超出法定再审事由范围等不符合行政诉讼法和本解释规定的申请再审条件的，人民法院应当裁定驳回再审申请。第一百三十五条复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议决定的合法性。作出原行政行为的行政机关和复议机关对原行政行为合法性共同承担举证责任，可以由其中一个机关实施举证行为。复议机关对复议决定的合法性承担举证责任。复议机关作共同被告的案件，复议机关在复议程序中依法收集和补充的证据，可以作为人民法院认定复议决定和原行政行为合法的依据。3.《土地登记办法》第三十二条农民集体土地所有权人应当持集体土地所有权证明材料，申请集体土地所有权初始登记。4.《不动产登记暂行条例》第十七条不动产登记机构收到不动产登记申请材料，应当分别按照下列情况办理：（一）属于登记职责范围，申请材料齐全、符合法定形式，或者申请人按照要求提交全部补正申请材料的，应当受理并书面告知申请人；（二）申请材料存在可以当场更正的错误的，应当告知申请人当场更正，申请人当场更正后，应当受理并书面告知申请人；（三）申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场书面告知申请人不予受理并一次性告知需要补正的全部内容；（四）申请登记的不动产不属于本机构登记范围的，应当当场书面告知申请人不予受理并告知申请人向有登记权的机构申请。第二十二条登记申请有下列情形之一的，不动产登记机构应当不予登记，并书面告知申请人：（一）违反法律、行政法规规定的；（二）存在尚未解决的权属争议的；（三）申请登记的不动产权利超过规定期限的；（四）法律、行政法规规定不予登记的其他情形。5.《不动产登记暂行条例实施细则》第三十条申请集体土地所有权首次登记的，应当提交下列材料：（一）土地权属来源材料；（二）权籍调查表、宗地图以及宗地界址点坐标；（三）其他必要材料。