江苏省徐州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）苏03行初25号原告：冯召贤，性别：××，1962年5月24日出生，××族，住徐州市云龙区。委托诉讼代理人：石磊，北京吴少博律师事务所律师。被告：徐州市人民政府,住所地徐州市新城区昆仑大道1号。法定代表人：庄兆林，市长。委托诉讼代理人：张锐，徐州市自然资源和规划局工作人员。委托诉讼代理人：胡远博，徐州市自然资源和规划局法律顾问。第三人：徐州市云龙区人民政府，住所地徐州市和平大道66号。法定代表人：周天文，区长。出庭应诉负责人：贺恒松，副区长。委托诉讼代理人：孙可可，江苏元封律师事务所律师。原告冯召贤诉被告徐州市人民政府（以下简称徐州市政府）土地行政登记纠纷一案，本院立案受理后，依法组成合议庭，于法定期限内向被告送达了起诉状副本及相关诉讼文书。因徐州市云龙区人民政府（以下简称云龙区政府）与案件处理有利害关系，本院依法通知其为第三人参与本案诉讼。本院于2019年3月14日组织原、被告及第三人进行了证据交换，于2019年4月28日依法公开开庭审理了本案。原告冯召贤及其委托诉讼代理人石磊，被告徐州市政府的委托诉讼代理人张锐、胡远博，第三人云龙区政府的出庭应诉负责人贺恒松、委托诉讼代理人孙可可到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2004年8月10日，云龙区政府向原徐州市国土资源局就徐州市广山水泥制品厂建设项目10341.9平方米，申请徐州市遗留建设项目用地补办手续审批。经徐州市政府、原徐州市国土资源局审核，于2004年12月28日同意云龙区政府划拨用地15.51亩。原告冯召贤向本院提出诉讼请求：撤销徐州市政府在2004年8月10日填报的《徐州市遗留建设项目用地补办手续审批表》中同意以划拨用地方式补办徐州市广山水泥制品厂所在土地用地手续的决定。事实和理由：原告冯召贤是徐州市广山水泥制品厂的投资人。原告于1997年12月23日与时任云龙区狮子山乡政府企管站负责人孔祥明签署了《徐州市狮子山乡广山水泥制品厂资产转让协议》并在公证处公证，以45万元的价格通过竞标的方式购买了徐州市狮子山乡广山水泥制品厂。双方具体约定涉案土地仍归集体所有，广山水泥制品厂地上附属物归原告所有，原告在经乡政府审批同意后可以扩建厂房等。2017年，原告厂房所在土地被纳入五山公园项目建设范围内，随后黄山街道办的工作人员与原告协商拆迁补偿。但由于原告一直未能与黄山街道办达成拆迁补偿协议，2017年5月31日，云龙区黄山街道办事处等单位强制拆除了原告位于云龙区××号涉案土地上的房屋。2018年2月，为查明自身厂房所在地块的相关信息，原告向徐州市国土资源局提出“冯召贤房屋所在地块（云龙区××号）的土地性质”的政府信息公开申请，后徐州市国土资源局答复称，“经调查，该地块的现其土地性质为国有土地。”为了进一步明确涉案土地信息，原告又于2018年3月向徐州市国土资源局提出“冯召贤房屋所在地块（云龙区××号）的土地变更档案”的政府信息公开申请，后徐州市国土资源局回复称“经调查……2000年4月，云龙区撤乡成立办事处，广山水泥制品厂被划归区计经局管理。2004年，经云龙区政府申请，我局为其补办了用地手续。现其土地性质为国有土地……”，并附上了《徐州市遗留建设项目用地补办手续审批表（以下简称“审批表”）以及《关于区划调整原狮子山乡企业资产的说明》等文件。原告直到此时才知道，2004年12月28日，徐州市国土资源局审批同意以划拨供地方式补办涉案土地用地手续，之后被告在审批表上盖了徐州市政府土地审批专用章，表明徐州市政府同意以划拨用地形式补办涉案土地用地手续。原告认为被告作出的上述行为明显违法，应予以撤销。1.被告作出的同意以划拨用地形式补办涉案用地手续的行政行为，对原告权利义务产生影响，具有可诉性。在被告作出同意以划拨用地形式补办涉案用地手续的行为之后，徐州市国土资源局就没有进行后续的颁证行为。在被告及徐州市国土资源局没有作出其他外化的行政行为情形下，被告在审批表上作出的同意以划拨用地形式补办涉案用地手续的行为就是最终对原告权利义务产生实际影响的行政行为。涉案土地上的房屋在2017年5月31日被黄山街道办等单位以违法建筑的名义拆除，而涉案土地是否办理合法的土地手续对原告维权产生巨大影响，因此，该行为具有可诉性。2.被告作出的同意补办涉案土地用地手续的行为超越职权，不符合法定程序。遗留建设项目处理和补办用地手续是一项法律性、政策性很强的工作，被告作出同意以划拨用地形式补办用地手续，必须有相应的政策和法律依据。根据国土资源部办公厅《关于遗留建设项目用地处理意见的复函》（国土资厅函〔2001〕262号）以及江苏省国土资源厅《关于遗留建设项目用地处理意见的通知》（苏国土资发〔2002〕224号）文件的规定，补办遗留建设项目用地手续，必须经省国土资源厅审核同意后，再按原《土地管理法》有关规定补办用地手续，并且江苏省国土资源厅还规定了遗留建设项目用地处理应在2002年12月31日之前完成。然而，根据原告申请回来的政府信息，并没有经江苏省国土资源厅审核同意的相关文件，并且被告是在2004年12月28日之后才同意补办涉案土地用地手续，明显超过江苏省国土资源厅规定的时间。被告未经省国土资源厅的批准，就作出补办遗留建设项目用地手续的行为，并且补办用地手续超过省国土厅规定的时间，明显超越职权，不符合法定程序，应予以撤销。3.申请补办用地手续的主体不应是云龙区政府，被告在作出同意补办遗留建设项目用地手续行为时，未尽到审慎审查的义务，该补办用地手续的行为应予以撤销。根据《土地管理法》的规定，作为实际用地的单位，徐州市广山水泥制品厂才是申报用地的建设单位。然而，无论是在1998年还是在2004年，狮子山乡企管站与云龙区政府都将原告企业排除在外。按照法律规定，有权在集体土地上进行建设的，应该是乡镇企业；私营企业使用土地建设房屋的，必须通过招拍挂程序取得国有土地使用权。原属狮子山乡政府的乡办企业广山水泥制品厂早已于1997年底就已被原告合法竞买并在1998年转变为个人私营企业，因此在2004年补办用地手续时，应通过征收程序和办理国有土地使用权出让手续,由原告依法取得涉案土地的国有土地使用权。被告在审核云龙区政府的补办用地材料时，没有仔细核实材料，对涉案土地上的企业性质及实际使用单位都不了解，就作出了同意以划拨用地方式补办用地手续的行政行为明显违法，应依法予以撤销。4.涉案土地不应以划拨用地的形式来补办用地手续。2004年补办用地手续时，广山水泥制品厂早已转化成原告私人企业，根据1999年生效的《土地管理法》和2001年生效的《划拨用地目录》规定，使用国有建设用地的，应当以出让等有偿方式取得，可以以划拨方式取得的土地并不包括个人盈利性企业用地。综上，被告在未调查核实涉案土地实际情况的情形下，对云龙区政府提供的材料未经合理审查，就同意云龙区政府的申请，以划拨供地的方式补办涉案土地的用地手续，明显违法。被告徐州市政府辩称：1.徐州市政府为云龙区政府补办徐州市广山水泥制品厂占用徐州市三环东路的用地手续是合法的。原告冯召贤为徐州市广山水泥制品厂法定代表人，该企业位于云龙区××办事处××以东以南、××以北、无名山以西，共分为两个厂区，其中北厂区占地约6000平方米，南厂区占地约10000平方米，合计16000平方米。该企业原为狮子山乡集体企业，原出资人为乡经济合作联社。1978年占用狮子山乡土地建设，1997年企业改制，根据《狮子山乡广山制品厂资产转让协议》约定，由冯召贤一次性买断广山水泥制品厂的净资产（扣除沿街门面和职工宿舍），并说明企业所占的土地为乡集体土地，不列入转让范围。土地可由企业继续租赁，租赁期20年，自1998年1月1日至2017年12月31日。2000年4月，云龙区撤乡设办事处，广山水泥制品厂划归云龙区政府管理。因属未批先建，2004年徐州市国土资源局对该行为进行处罚，随后云龙区政府提出补办合法用地手续申请。为解决我市历史遗留建设用地项目问题，徐州市政府根据《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》、《江苏省人民政府关于开展清理非法土地转让工作的通知》、《徐州市政府关于清理非法转让土地的通告》、《国土资源部办公厅关于遗留建设项目用地处理意见的复函》、《江苏省国土资源厅关于遗留建设项目用地处理意见的通知》等规定，为其补办划拨性质用地手续。2.原告不具有本案的诉讼主体资格。1997年12月22日，原告与云龙区狮子山乡政府企管站签订的《狮子山乡广山制品厂资产转让协议》明确约定，企业所占的土地为乡集体土地，不列入转让范围；土地可由企业继续租赁，租赁期20年，自1998年1月1日至2017年12月31日。鉴于原告仅是涉案土地的承租人，不是涉案土地的所有权人，徐州市政府为云龙区政府补办用地手续的行为对原告的权利义务不产生实际影响；且原告租赁的涉案土地已于2017年12月31日到期，原告已经不再享有涉案土地的租赁权，故原告与徐州市政府为云龙区政府补办土地用地手续的决定行为无法律上的利害关系，原告不具有本案的诉讼主体资格。综上所述，原告的诉请无事实和法律依据，请依法驳回原告的起诉。第三人云龙区政府述称：1.原告冯召贤诉讼主体不适格。原告所诉针对原告厂房所占土地问题，在原告于1997年12月31日与当时的主管部门云龙区狮子山乡企管站签署《徐州市狮子山乡广山水泥制品厂资产转让协议》中明确约定：“七、企业所占的土地仍属乡集体土地，没有列入转让范围；十二、土地租赁期为贰拾年。即从1998年元月1日至2017年12月31日止。租赁期内如遇国家规划占有企业场地，应服从国家规划，国家补贴的土地费用属甲方所有。”由此可知，原告自始至终是涉案土地的承租方，且租赁已到期，原告所诉行为对其没有利害关系，原告诉讼主体不适格。2.云龙区狮子山乡企管站申请补办用地手续合法。1998年4月，市国土局对涉案土地未批先建行为进行了查处，云龙区狮子山乡企管站提出补办合法用地手续申请；2000年4月，因行政区划调整，涉案土地由云龙区政府管理；2004年，市国土局对先前违法行为进行处罚后，为云龙区政府补办了用地手续。综上所述，原告诉讼主体不适格，且被告申请补办用地手续合法，请依法驳回原告起诉。本院经审理查明，1997年12月22日，原狮子山乡人民政府对徐州广山水泥制品厂进行产权转让改制工作作出批复（徐云狮[1998]第4号），同意对徐州广山水泥制品厂进行产权转让改制。1997年12月23日，原云龙区狮子山乡政府企管站（甲方）与冯召贤（乙方）签订了《徐州市狮子山乡广山水泥制品厂资产转让协议》并于1997年12月25日经徐州市云龙区公证处公证（[1997]徐云证经内字第41号）。协议约定：“一、经清产核资和资产评估确认广山水泥制品厂的总资产（不含土地）为371.9万元，总负债为252.93万元，净资产确认为118.97万元。在扣除沿街营业门面房和职工宿舍，再扣除退休职工的退休金及乡在册职工的买断工龄费用之后，另外再扣除有关费用，还剩净资产25万元。现作价为25万元，对外公开招标转让。乙方经过竞标以肆拾伍万元中标购买广山水泥制品厂的净资产。……七、企业所占的土地仍属乡集体土地，没有列入转让范围。乙方应每年向甲方交纳土地租赁费，乙方所占乡集体土地为22.8亩，每年每亩土地租赁费为6000元，合计每年土地租赁费为136800元。……十二、土地租赁期为贰拾年。即从1998年元月1日至2017年12月31日止。……租赁期内如遇国家规划占用企业场地，应服从国家规划。国家补贴的土地费用属甲方所有，地面上附属物赔偿属资产者所有。在对外交涉赔偿事宜时，可作为整体看待。国家占用土地后，使企业无法经营，甲、乙双方均不承担违约责任，如企业破产，土地不属破产范围之内，不能抵押和变卖。”因原徐州市云龙区狮子山乡企业管理服务站未办用地手续，利用集体非耕地建设徐州市广山水泥制品厂，故于1998年4月向原徐州市国土资源局申请补办徐州市广山水泥制品厂15.46亩用地审批手续，并与原狮子山乡人民政府就占用集体非耕地15.46亩达成协议书，约定了青苗补偿费、土地赔偿费等相关事宜。经原云龙区、徐州市国土资源局审核，于1998年4月15日同意原徐州市云龙区狮子山乡企业管理服务站补办徐州市广山水泥制品厂15.46亩违法占地用地手续。1999年11月12日徐州市广山水泥制品厂申报农村集体资产产权登记，申报出资人（集体经济组织）为乡经济合作联社，申报占用土地面积15199.85平方米。经所在县（区、市）农村集体资产管理办公室审定，于1999年12月22日对徐州市广山水泥制品厂占用土地面积进行了占有登记（编号：苏C99W37020），出资人为“乡经济合作联社”，占有单位为徐州市广山水泥制品厂，占有土地面积为15199.85平方米。原狮子山乡广山水泥制品厂2000年4月4日云龙区区划调整时被划为云龙区国有资产。2004年8月10日云龙区政府向原徐州市国土资源局就该情况进行说明，并于同日申请徐州市遗留建设项目用地补办手续审批。2004年8月20日，原徐州市国土资源局向云龙区政府作出《行政处罚决定书》（徐国土资遗罚字[2004]第111号），对云龙区政府未经批准违法占地10341.9平方米建设徐州市广山水泥制品厂的行为处罚人民币15512.85元。经徐州市政府、原徐州市国土资源局审核，于2004年12月28日同意云龙区政府划拨用地15.51亩。2015年1月30日，因东三环快速路建设土地征收，徐州市云龙区发展改革与经济局与冯召贤达成协议，就地面附属物及房屋一次性补偿40万元整。冯召贤签字领取了该款项。原告冯召贤称其于2018年2月、3月、5月向原徐州市国土资源局就涉案土地性质、土地变更档案、广山水泥制品厂项目等申请政府信息公开，原徐州市国土资源局向其公开涉案遗留建设项目用地补办手续审批表后才获知涉案土地性质变更情况。另查明，2018年8月6日，冯召贤以徐州市国土资源局为被告向徐州铁路运输法院起诉，诉请撤销2004年12月28日作出的同意云龙区政府申请补办徐州市广山水泥制品厂所在土地用地手续。经徐州铁路运输法院释明，冯召贤同意变更被告为徐州市政府。徐州铁路运输法院遂以应由徐州市中级人民法院管辖为由，裁定驳回冯召贤的起诉。再查明，2017年5月27日，徐州市云龙区城市管理局、徐州市云龙区黄山街道办事处作出《违法建设拆除告知书》，主要内容为：冯召贤在三环东路东侧广山路2号无规划部门审批手续，属于违法建设。请于2017年5月28日前自行拆除该违法建设，逾期未拆除，将依法予以强制拆除，拆除造成的损失自行承担。2017年5月31日，徐州市云龙区黄山街道办事处依据徐州市规划局徐规监存违认〔2017〕535号《存量违法建设认定意见》，拆除了位于黄山办事处辖区内原告建设的砖混房、钢结构棚等建筑物及构筑物，建筑面积约9218.19平方米。冯召贤以该强制拆除行为违法为由提起行政诉讼，经徐州铁路运输法院一审、本院二审，判决确认徐州市云龙区黄山街道办事处拆除冯召贤位于徐州市××东路东侧××山路××号部分建筑物及构筑物的行为违法。以上事实有《关于对徐州广山水泥制品厂进行产权转让改制工作的批复》、《徐州市狮子山乡广山水泥制品厂资产转让协议》、《资产转让协议公证书》、《农村集体资产产权登记表》、《徐州市遗留建设项目用地补办手续审批表》等证据予以证明，本院予以确认。本院认为，关于冯召贤提起本案的诉讼主体是否适格的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。基于该规定，有权提起行政诉讼的主体必须与被诉行政行为具有法律上的利害关系。从已经查明的案件事实来看，1997年12月23日，原云龙区狮子山乡政府企管站（甲方）与冯召贤（乙方）签订的《徐州市狮子山乡广山水泥制品厂资产转让协议》明确约定“企业所占的土地仍属乡集体土地，没有列入转让范围。……土地租赁期内如遇国家规划占用企业场地，应服从国家规划。国家补贴的土地费用属甲方所有，地面上附属物赔偿属资产者所有。”故被告补办涉案土地的用地手续之前，涉案土地仍属乡集体土地，冯召贤并非涉案土地的所有权人，其仅是以土地租赁方式占用涉案土地的使用人。因此，与被告补办涉案土地的用地手续有利害关系的应是原土地所有权人而非本案原告。即使冯召贤以资产转让的方式购买了涉案土地上的房屋，亦不当然的取得涉案土地的所有权。2015年1月30日东三环快速路建设土地征收，徐州市云龙区发展改革与经济局与冯召贤达成的协议亦仅就地面附属物及房屋进行了补偿，冯召贤亦领取了补偿款。故，不管涉案土地的性质如何，国家征收土地，均会依法就其所购买的房屋进行补偿安置，并不会影响其补偿安置的合法权利。冯召贤在庭审中也认可其对涉案土地系租赁使用，使用期间未曾申请办理土地使用权审批手续，对土地上的房屋建设亦未办理规划审批手续，涉案土地上的房屋即使被认定为违法建筑，也非徐州市政府的行政行为所致。况且，涉案土地上的房屋已经被拆除，冯召贤对此已经起诉并经生效判决确认该强制拆除行为违法，冯召贤可就此另行主张赔偿。可见，徐州市政府的土地审批行为不会对冯召贤的合法权益造成不利影响。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一条第二款第十项规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。据此，原告冯召贤作为涉案土地的租赁使用人，与被告徐州市政府的用地审批行为并无利害关系，被诉审批行为也未损害原告冯召贤的合法权益，冯召贤并非提起本案的适格诉讼主体。综上，原告冯召贤的起诉不能成立。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第四十九条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第十项、第六十九条第一款第一项、第八项之规定，裁定如下：驳回原告冯召贤的起诉。原告冯召贤预交案件受理费50元，由本院予以退回。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，上诉于江苏省高级人民法院。审 判 长  李 娟审 判 员  赵 涛审 判 员  周美来二〇一九年四月二十九日法官助理  吴一冉书 记 员  郁梦晨