黑龙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）黑行申145号再审申请人（一审原告、二审上诉人）哈尔滨市道里区博利食用菌厂，住所地哈尔滨市道里区新发镇胜利村王家店。法定代表人董博，该厂厂长。委托代理人徐佩利，黑龙江公意律师事务所律师。再审申请人（一审被告、二审上诉人）哈尔滨市自然资源和规划局，住所地哈尔滨市松北区世纪大道1号。法定代表人李英革，该局局长。委托代理人夏高全，哈尔滨市自然资源和规划局工作人员。委托代理人郑燕燕，黑龙江金马律师事务所律师。原审第三人哈尔滨经济技术开发区管理委员会，住所地哈尔滨市平房区友协大街98号。法定代表人宋博岩，该单位主任。委托代理人于波，哈尔滨经济技术开发区管理委员会法制办科长。哈尔滨市道里区博利食用菌厂（下称博利食用菌厂）诉哈尔滨市自然资源和规划局（下称哈市规划局）、哈尔滨经济技术开发区管理委员会行政赔偿一案，哈尔滨市中级人民法院已作出（2018）黑01行终343号行政赔偿判决，博利食用菌厂及哈市规划局均不服，向本院申请再审。本院依法组成合议庭进行审查，并于2019年3月18日对再审申请人博利食用菌厂的委托代理人徐佩利，再审申请人哈市规划局的委托代理人夏高全、郑燕燕，原审第三人哈尔滨经济技术开发区管理委员会的委托代理人于波进行询问。本案现已审查终结。2004年8月3日，博利食用菌厂与原哈尔滨市动力区朝阳镇新立村村委会签订了《征地协议书》，征地款6万。博利食用菌厂一次性将征地款全部支付给朝阳镇新立村村委会。2004年10月，博利食用菌厂在没有取得规划审批手续的情况下在该处土地上建设房屋两处：一处为3层楼房，建筑面积2670平方米；一处为2层楼房，建筑面积1780平方米，合计建筑面积为4450平方米。2006年4月，哈市规划局接到举报对博利食用菌厂所建的两处房屋立案调查，认定两处房屋属于违法建筑物。2006年4月26日，哈市规划局对博利食用菌厂下达了《行政处罚当事人权力告知单》，要求博利食用菌厂在5日内自行拆除违法建筑物。2006年4月29日，哈市规划局对博利食用菌厂的两处房屋强制拆除，未对建筑物内物品及建筑物残留物品予以登记保管，导致博利食用菌厂建筑物残留物品灭失。博利食用菌厂为此向哈尔滨市人民政府提起行政复议申请，请求确认哈市规划局强制拆除博利食用菌厂房屋的行政行为违法。2006年9月11日，哈尔滨市人民政府作出哈政复决[2006]40号行政复议决定书，确认哈市规划局强制拆除博利食用菌厂所建房屋的行政行为违法。2008年5月15日，博利食用菌厂向哈市规划局申请赔偿。2008年8月13日，哈市规划局对博利食用菌厂的申请作出《关于哈尔滨市博利食用菌厂申请行政赔偿问题的答复意见》（以下简称《答复意见》），即依法不予受理博利食用菌厂的赔偿申请。2009年2月13日，博利食用菌厂向法院提起行政赔偿诉讼，2009年6月23日,一审法院以超过起诉期限为由裁定驳回博利食用菌厂起诉。博利食用菌厂不服提起上诉，2009年10月19日,哈尔滨市中级人民法院作出（2010）哈行终字第107号行政裁定书，维持了原审裁定。博利食用菌厂不服又提出申诉，被哈尔滨市中级人民法院驳回再审申请。博利食用菌厂向黑龙江省高级人民法院提出再审申请，黑龙江省高级人民法院认为博利食用菌厂的起诉未超过法定起诉期限，裁定指令一审法院继续审理。案件审理过程中，博利食用菌厂请求哈市规划局赔偿房屋损失4450000.00元，同时放弃了要求赔偿土地出让金800000.00元的诉讼请求。哈尔滨市香坊区人民法院（2016）黑0110行初69号行政判决认为，一、关于起诉期限的问题。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十四条规定“赔偿义务机关作出赔偿决定时，未告知赔偿请求人的诉权或者起诉期限，致使赔偿请求人逾期向人民法院起诉的，其起诉期限从赔偿请求人实际知道诉权或者起诉期限时计算，但逾期的期间自赔偿请求人收到赔偿决定之日起不得超过一年。”因博利食用菌厂于2008年8月19日收到哈市规划局作出的《答复意见》，且哈市规划局在《答复意见》中没有向博利食用菌厂交待诉权和起诉期限，故博利食用菌厂于2009年3月4日提起赔偿诉讼未超过法定起诉期限。二、关于是否赔偿的问题。公民一切合法财产依法均受到法律的保护。公民因违法建设应付的法律责任，不应当扩大到其合法的私有财产。博利食用菌厂位于哈尔滨市××××新立村的厂房，虽然是在未取得规划审批手续的情况下建设的，且被哈市规划局认定为违法建筑，但是博利食用菌厂对被拆除建筑物的建筑材料仍享有所有权。由于哈市规划局拆除博利食用菌厂厂房的行政行为已被哈尔滨市人民政府确认为违法行为，因此，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条的规定，哈市规划局因违法行为给博利食用菌厂造成的财产损失应承担赔偿责任，即哈市规划局对给博利食用菌厂造成的建筑材料的财产损失应予赔偿。三、关于赔偿数额的问题。哈市规划局的行政行为已被哈尔滨市人民政府确认为违法，给博利食用菌厂的合法权益造成了损害。但由于双方均不能举证证明博利食用菌厂受到损害的具体数额，且博利食用菌厂的违法建筑物已被拆除，拆除现场所残留的物品亦不复存在，对该违法建筑物的建筑材料残余价值的评估已失去了鉴定条件。经哈尔滨市中级人民法院司法鉴定处委托司法鉴定，鉴定机构表示，无法通过鉴定来确定建筑材料残值的损失。故合议庭仅能通过向建筑行业咨询调查，参考博利食用菌厂的工程报价（博利食用菌厂的材料费应为水暖工程报价、电气工程报价与土建工程报价之和，再加上价差）来确定博利食用菌厂应获得的赔偿数额。博利食用菌厂预算的房屋原材料价款约为2324088.80元。经相关行业专业人员估算，建筑材料实际用量按上报预算的90%计算，为2091679.90元。根据行规残值计算，应按材料费2091679.90元的30%确定，对博利食用菌厂实现残值所需要的人工费用可按原材料实际用量价值2091679.90元的5%确定。博利食用菌厂获得的赔偿数额应为建筑材料残值扣除实现建筑材料残值所需要的人工费，即522919.98元。由于哈市规划局拆除博利食用菌厂违法建筑物时间为2006年4月29日，哈市规划局应赔偿博利食用菌厂自2006年4月29日起至判决生效之日止的利息（按中国人民银行同期贷款利率计算）。综上所述，哈市规划局违法强制拆除博利食用菌厂违法建筑物，对其建筑材料残值造成的损失，应当予以赔偿。依照《中华人民共和国国家赔偿法》第四条、第三十六条第（八）项、《最高人民法院关于适用若干问题的解释（一）》第二条、修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第六十七条、第六十八条、《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决：一、哈市规划局于判决生效后立即赔偿博利食用菌厂违法建筑物建筑材料的财产损失522919.98元；二、哈市规划局于判决生效后立即赔偿博利食用菌厂上述财产损失自2006年4月29日起至判决生效之日止的利息（按中国人民银行同期贷款利率计算）；三、驳回博利食用菌厂其它诉讼请求。哈尔滨市中级人民法院（2018）黑01行终343号行政赔偿判决认为，哈市规划局对博利食用菌厂违法建筑强制拆除，已被生效的哈尔滨市人民政府行政复议决定确认违法，故应由哈市规划局进行行政赔偿；违法建设虽不属于博利食用菌厂的合法财产权益，对违法建设的拆除不会产生国家赔偿。但违法建设不意味着建筑材料随之变成非法财物。建筑材料属于当事人的合法财产。行政机关在对违法建设实施强制拆除过程中，如违反法定程序及采取手段不适当，导致建筑材料受到明显不合理，过度毁损的，应根据建筑材料的合理价值、违法强制拆除行为造成的合理损失等因素承担相应的赔偿责任。在双方均不能提供上述价值、损失数额证据，且无法进行鉴定的情况下，一审法院通过咨询调查，根据工程报价确定房屋原材料价款，进而确定被拆除违法建设的建筑材料残值，扣除实现残值的人工费用以确定赔偿标准较为客观、合理。综上，一审判决并无不当，依法应予维持。博利食用菌厂、哈市规划局的上诉理由不能成立，其诉讼请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决驳回上诉，维持原判。博利食用菌厂申请再审称，原审判决对赔偿数额计算无法律依据，有失公允，请求撤销原判，支持其诉讼请求。主要理由：1.其于2004年10月建设，哈市规划局于2006年进行拆除，原审按30%确定建筑材料残值计算损失明显偏低，有失公允。2.原审判决其承担人工费，相当于其为哈市规划局的违法行为承但责任，不符合行政赔偿的基本原则。3.原审判决按原材料实际用量价值5%计算人工费进行计算不当，应按残值的5%计算人工费。哈市规划局提交答辩意见称，博利信用菌厂的理由不成立，不应支持。主要理由：1.其并未损害博利食用菌厂的权益，不存在赔偿。2.博利信用菌厂未提供合法有效证据，证明其建筑成本，无论如果计算，均无合法依据。3.博利食用菌厂如自行拆除，亦应承担人工成本。哈市规划局申请再审称，原审判决认定事实错误，无法律依据，请求撤销原判。主要理由：1.法律只保护公民、法人的合法权益，博利食用菌厂是违法建筑，故其建筑材料的损失不应予以赔偿。2.违法建筑被拆除后，建筑材料均存放在现场，博利食用菌厂可自行处置，故其不应承担建筑材料的损失。3.原审判决依据博利食用菌厂单方报价确定赔偿数额事实不清。4.有资质的鉴定机构认为不具备鉴定条件，原审法院依据建筑行业咨询所得出的结论作出判决，没有法律依据。5.当时拆除时是由哈市规划局牵头，原动力区政府组织实施，开发区管委会、市公安局、市城管局、市信访办等多部门互相配合下，实施的拆除行为，原审法院未追加其他单位为第三人，导致案件事实认定不清。博利食用菌厂提交答辩意见称，哈市规划局的理由是错误的。主要理由：1.被拆除违法建筑是具有使用价值的。2.强拆时，未通知该厂，拆除时建筑物残值的保管义务人就应为执法者。3.无法鉴定的责任是因哈市规划局违法强拆造成的。4.赔偿数额比较低。哈尔滨经济技术开发区管理委员会同意哈市规划局的意见。本院认为，本案争议的主要问题是哈市规划局是否应予赔偿以及赔偿数额是否符合法律规定。关于哈市规划局是否应予赔偿的问题。2006年9月11日，哈尔滨市人民政府作出行政复议决定，确认哈市规划局强制拆除博利食用菌厂所建房屋的行政行为违法。2008年5月15日，博利食用菌厂向哈市规划局申请赔偿。2008年8月13日，哈市规划局对博利食用菌厂的申请作出《答复意见》，不予受理博利食用菌厂的赔偿申请。当时生效的《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成财产损害的，受害人有取得赔偿的权利。通常情况下，行政机关合法采取强制措施拆除违法建筑，未造成不当损害的，不应承担赔偿责任，因为违法建筑不受法律保护，但组成违法建筑物的建筑材料属于公民的合法财产，行政机关违法采取强制措施的，应予赔偿。本案中，博利食用菌厂虽然是在未取得规划审批手续的情况下建设的厂房，但该厂对被拆除建筑物的建筑材料仍享有合法权益。哈市规划局拆除行为已被确认为违法，因违法行为给博利食用菌厂造成的财产损失应承担赔偿责任，即造成的建筑材料的财产损失应予赔偿，原审判决赔偿该部分损失并无不当。关于赔偿义务机关的问题。哈市规划局主张当时拆除时是由哈市规划局牵头，原动力区政府组织实施，开发区管委会、市公安局、市城管局、市信访办等多部门互相配合下，实施的拆除行为，原审法院应追加其他单位为第三人。本院认为，哈尔滨市人民政府作出复议决定时，只列哈市规划局为被申请人，且仅认定哈市规划局的强拆行为违法，并未将其他单位作为被申请人，并确认其他单位行为违法，故不应作为赔偿义务机关，亦不属于必须追加的第三人的情形。哈市规划局的该项主张不成立，本院不予支持。关于赔偿数额问题。由于双方均不能举证证明博利食用菌厂受到损害的具体数额，且博利食用菌厂的违法建筑物已被拆除，拆除现场所残留的物品亦不复存在，对该违法建筑物的建筑材料残余价值的评估已失去了鉴定条件。原审法院结合当事人的主张，通过向建筑行业咨询调查，参考博利食用菌厂的工程报价来确定博利食用菌厂应获得的赔偿数额并无不当。关于人工费的计算和扣除问题。所谓人工费即为实际拆除建筑物本身所需要支付工人的费用。本案中，实际拆除了整体建筑，人工费即应为拆除整体建筑所需要支付人工的费用，建筑材料的残值仅是拆除后建筑材料的价值，故不能以建材材料的残值计算人工费。关于拆除违法建筑的人工费是否应予扣除问题。拆除违法建筑人工费的承担问题，法律并未作出明确规定。根据规划法的相关规定，通常情况下，拆除违法建筑应由违法建设的当事人自行拆除，不自行拆除的，行政机关才能予以强制拆除。自行拆除的情况下，拆除的人工费当然由违法建设的当事人自行承担。《中华人民共和国防洪法》（1998年实施）第五十八条规定：“违反本法第二十七条规定，未经水行政主管部门对其工程建设方案审查同意或者未按照有关水行政主管部门审查批准的位置、界限，在河道、湖泊管理范围内从事工程设施建设活动的，责令停止违法行为，补办审查同意或者审查批准手续；工程设施建设严重影响防洪的，责令限期拆除，逾期不拆除的，强行拆除，所需费用由建设单位承担；影响行洪但尚可采取补救措施的，责令限期采取补救措施，可以处一万元以上十万元以下的罚款。”该法对强制拆除违法建筑的费用作出了明确的规定，所需费用应由建设单位承担。本院认为，对于违法建筑，建设单位具有自我纠错，自我改正的义务，建设单位拒不改正，行政机关采取强制拆除措施，本身就是对违法建设者的一种惩罚，所需费用再由行政机关承担，明显有失公平。参照防洪法的上述规定，原审法院判决由建设单位博利食用菌厂承担拆除违法建设的人工费并无不当。综上，哈市规划局及博利食用菌厂的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：驳回哈尔滨市道里区博利食用菌厂及哈尔滨市自然资源和规划局的再审申请。审判长 皇甫延玉审判员 张 云 强审判员 张 俊 伟二〇一九年四月十日法官助理任夫亮书记员吴迪附：本裁定适用的法律规定1.《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审：（一）不予立案或者驳回起诉确有错误的；（二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；（三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的；（四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的；（五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的；（六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的；（七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；（八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。2.《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条当事人主张的再审事由成立，且符合行政诉讼法和本解释规定的申请再审条件的，人民法院应当裁定再审。当事人主张的再审事由不成立，或者当事人申请再审超过法定申请再审期限、超出法定再审事由范围等不符合行政诉讼法和本解释规定的申请再审条件的，人民法院应当裁定驳回再审申请。3.《中华人民共的国防洪法》（1998年实施）第五十八条规定：“违反本法第二十七条规定，未经水行政主管部门对其工程建设方案审查同意或者未按照有关水行政主管部门审查批准的位置、界限，在河道、湖泊管理范围内从事工程设施建设活动的，责令停止违法行为，补办审查同意或者审查批准手续；工程设施建设严重影响防洪的，责令限期拆除，逾期不拆除的，强行拆除，所需费用由建设单位承担；影响行洪但尚可采取补救措施的，责令限期采取补救措施，可以处一万元以上十万元以下的罚款。”