贵州省毕节市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）黔05行初5号原告李贵伍，男，1975年10月24日出生，白族，住贵州省赫章县。委托代理人（特别授权）张志宇，贵州圣谋律师事务所律师。被告赫章县人民政府。地址：赫章县新党校内。法定代表人胡海，该县县长。委托代理人（特别授权）张明武，赫章县人民政府法制办工作人员。委托代理人（特别授权）张尧，赫章县律师事务所律师。被告赫章县松林坡白族彝族苗族乡人民政府。地址：赫章县松林坡乡黄家寨村。法定代表人邓学远，该乡乡长。委托代理人（特别授权）伍猛麟，贵州万驰律师事务所律师。委托代理人（特别授权）杜浪，贵州万驰律师事务所律师。原告李贵伍诉被告赫章县人民政府及被告赫章县松林坡乡人民政府林地征收一案，原告于2019年1月3日向本院提起诉讼。本院受理后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年3月26日公开开庭进行了审理。原告李贵伍及其委托代理人张志宇，被告赫章县人民政府的委托代理人张明武、张尧，被告赫章县松林坡乡人民政府的法定代表人邓学远、委托代理人伍猛麟、杜浪出庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告诉称：2003年4月6日，由于当时黑煤窑生产需要大量的树木作支撑，交通不便，群众大量使用木材取暖，为了制止盗伐严重，贵州省赫章县松林坡白族彝族苗族乡小薯块村乌嘎组将集体林地承包给原告及陈正忠、周光军；由于护林难度大，需要持续投入大量资金与劳动，陈正忠、陈小宝、周光军、周清将承包的本组林地转包给原告。2011年6月22日，林权颁证后，原告与贵州省赫章县松林坡白族彝族苗族乡小薯块村乌嘎组签订了林地承包协议，将荒山林地承包给原告，种植林木、药材、经果林等。协议约定的承包范围为本组荒山林地，承包期限为林权证上明确的时限，收益分配村民小组占60%，原告占40%，同时约定了乱砍滥发树木的违约责任。当时有75户村民代表签字捺印，占承包户的98.6%，村委会同意签订该协议并盖章确认，乡政府、乡林业站批准盖章。合同签订后，原告履行合同约定的义务，在承包的林地及荒山里种植了树木、栽种了核桃等经济作物，同时加强了森林防护工作，荒山植被得到有效修复，加强了管理和护林的力度，乱砍滥发现象得到有效遏制，绿水青山得到了切实有效的保持并逐步恢复。2017年6月，被告引进了贵州华兴农牧发展公司，将青年蛋鸡养殖基地建在小薯块村乌嘎组，被告乡政府占用原告承包的林地约26亩，建设基地进场公路。2018年5月，原告持合同到被告乡政府主张征收土地相关权利，被告认为原告的转包及承包合同无效，不予补偿。被告征收农民承包经营的土地，没有履行法定义务，且不依法对被征收人进行补偿。2018年10月，原告向七星关区人民法院起诉被告乡政府，请求确认行政行为违法，一并提起行政赔偿，被告乡政府陈述受被告县政府安排，资金等都是县政府筹集，该行为的实施人系被告县政府，应当追加县人民政府为被告。原告认为，不论是根据本组其他承包户将其承包的林地转包给原告，还是贵州省赫章县松林坡乡小薯块村乌嘎组承包经营合同，原告都依法取得了经营权。被告征收程序不符合法律规定，未依法对权利人进行补偿，故诉至本院，请求确认被告强制征收土地的行为违法，并承担本案的诉讼费用。原告庭审中补充陈述称，被告除了使用原告承包的林地建设公路外，还在原告承包的林地上修建了水库。使用的林地都在原告持有的5个林权证中，因为修建的公路较长，使用的林地都涉及到5个林权证中的林地。原告将其诉讼请求明确为：请求确认被告强制征收原告承包的小薯块村乌嘎组集体林地的行为违法；诉讼费、鉴定费、评估费由被告承担。原告为了支持自己的主张，在法定期限内向本院提交了以下证据，并经庭审举证、质证：第一组证据：身份证复印件。用以证明：原告主体资格适格。县政府质证：只能证明原告的身份信息，不能证明其作为本案的原告主体适格。乡政府质证：对真实性无异议，但达不到其证明目的。第二组证据：1、合同协议书；2、承包山林合同2份；3、转包山林合同；4、协议书；5、荒山林地承包合同。用以证明：原告承包赫章县松林坡白族彝族苗族乡小薯块村乌嘎组的荒山林地5000余亩，有林权证的林地面积为1865.6亩，该合同经本组全体村民的同意，经乡人民政府批准，林业部门备案，合法取得承包经营权。县政府质证：对两份转包山林合同真实性有异议，对其余证据的真实性无异议，但达不到其证明目的。该组证据反而能够证明县人民政府不是适格被告，原告与小薯块村村民委员会及其签字的所有村民之间不是土地山林流转，是合作关系。也可以充分证明该山林的承包主体仍然是小薯块村乌嘎组及该组村民，因此原告作为本案的原告主体不适格。乡政府质证：对真实性有异议，周光军、周青等人名字是用电脑打印并非本人签字，同时证明了涉案的林地在2009年林权改革之前使用权人是周光军，与松林坡乡政府提交的周光军的荒山造林证相互印证，说明本案原告并非是行政法意义上的利害关系人。4、5号证据系村委会与原告采用合作的方式将涉案林地给原告种植林木、中药材、经果林，原告在该土地上栽种中药材产生收益双方按比例分成，并非法律规定的土地流转的任何一种方式。第三组证据：林权证5本，赫府林证字（2009）第5224280600813-1/5号至5/5林权证。用以证明：争议地在5个林权证中均有涉及，修建道路的林地被告所述是20多亩，具体是多少不清楚，原告取得承包经营权的林地面积为1865.6亩，经营期限为长期。县政府质证：对该证据的真实性无异议，但达不到其证明目的。该证据反而证明具有合法承包林地资格的主体是小薯块村乌嘎组。该证据与乡政府提供的视听资料相互印证，原山林土地上有灌木林，与视听资料上显示的内容完全一致，可以证实原告与小薯块村乌嘎组签订合作协议后未在该林地上种植经果林及药材等。原告要求赔偿也没有事实依据。乡政府质证：对真实性、合法性无异议，该组证据记载的所有权人、使用权人均是村集体，并非原告个人，证明了原告并非是本案的适格原告。林权证记载的主要系灌木林居多，原告应当将涉案林地明确在哪一本林权证上才能明确自己的诉讼请求。乡政府提供的现场照片可以看到，与原告提交的林权证上记载的树种完全一致，原告并未在涉案土地上栽种任何经果林及中药材，达不到原告的证明目的，原告不是适格原告。第四组证据：照片4张。用以证明：被告行政行为违法，进行野蛮开发，给原告造成经济损失。县政府质证：该组证据只能显示现状，达不到原告的证明目的。乡政府质证：该组证据达不到原告的证明目的，同时证明了涉案林地上并未有原告所谓的种植的经果林、中药材等。第五组证据：1、脱贫连心卡；2、松林坡乡政府与村民委员会的征地协议的照片1张。用以证明：二被告占用原告林地修建公路及水库，为贵州华兴农牧发展公司青年蛋鸡养殖基地建设水、电、路等基础设施，征用原告承包的林地未依法对原告进行补偿。县政府质证：对真实性无异议，但达不到原告证明目的。1号证据系松林坡乡人民政府印制，该证据仅起到宣传作用，而非实施的行政行为。内容上虽然释明是赫章县人民政府招商引资，但只是乡人民政府的单方行为，并没有赫章县人民政府的相关文件佐证。该证据充分证实实施该行政行为的主体是乡人民政府而非县人民政府，因此县政府不是适格的被告。乡政府质证：对真实性无异议，达不到原告证明目的。结合被告提供的证据充分证明了该道路系防火通道，但与政府招商引资项目共用了同一条道路，并且涉案土地的权利人也不是本案原告，因此，该证据与本案无关联，达不到原告证明目的。第六组证据：村民证明。用以证明：被告的行政行为不公平不合理，原告经营管理的林地没有得到任何补偿。同时说明被告违法造成恶劣影响。县政府质证：该证据不是在本庭规定的合法举证期限内提供的证据，依法不应采纳，对该证据的三性均有异议。乡政府质证：对该证据的三性不予认可，不符合证据的形式，该证据形式为证人证言，对其记载的真实性不予认可，达不到原告的证明目的。第七组证据：投资建设协议书。用以证明：赫章县人民政府为履行该协议，在2017年3月30日前完成水、电、路等三通一平基础设施工作，足以证实本案中赫章县人民政府对本协议项下项目负有建设义务，也安排乡人民政府实施了该行为，赫章县人民政府应当依法承担责任，项目下的用地在原告主张的林地的范围内。县政府质证：该协议书约定的项目不属于本案涉及的争议地，仅是对青年鸡蛋120万项目作出的行为，不是原告主张的林地，达不到原告的证明目的。乡政府质证：该项目不是争议的林地，达不到原告证明目的。第八组证据：原告申请证人闵某、周某出庭作证。闵某称其和原告是一个村民组的，其证实林地发包到户后，因林木被别人砍伐，把林地承包给李贵伍是为了看护林木。整个村民组的林地都是承包给原告的，当时闵某都盖了手印的，涉案林地承包给原告大概有十几年了。当时有青钢树、后来李贵伍自己栽种有核桃树等，现在都还有一棵核桃树，没有栽种药材。闵某不知道是哪个单位安排修路的；周某称其和李贵伍是一个村民组的，其证实因林木被人砍伐得严重，组长号召群众开会，就把林地承包给李贵伍看护，周某本人也签字盖手印了。养鸡场的这条路比较宽，进村的路不宽，水库那里挖了一部分，水库那里有些地方是荒坡，有一小段修路的地是种庄稼的。发包给李贵伍的林地上原来没有农作物，树木有青钢树这些，李贵伍承包后种了有核桃树、杉树等，栽了多少周某不清楚。修路的周围有核桃树，不清楚是不是整片承包的山林都有种植，没发现有药材。李贵伍是看护山林，林地是属于集体的，收益周某占百分之六十，李贵伍占百分之四十。用以证明：二被告对原告林地进行征收，二被告修建道路、建设水库、毁坏林木的事实，涉案林地经过村民会议确定将集体土地承包给李贵伍。县政府质证：达不到原告证明目的，不能显示县政府对该土地进行征收或征用。两位证人均证实原告方只在上面种植了一点核桃树，其中闵某证实现在只有一棵，因此，乡人民政府对该征地作出的补偿只是针对土地使用及其安置补偿，未对上面的青苗及树木作出补偿，也可以充分证明原告方没有在该林地上新增加树木、药材等。两证人证言可以证实小薯块村乌嘎组并不是将土地流转承包给原告，而是与原告合作经营，其承包山林的主体仍然是小薯块村乌嘎组，原告作为本案的原告主体不适格。乡政府质证：质证意见与县政府一致。从林权证上可以看到主要的树种系杂灌，不存在原告所述毁坏林木的事实。被告赫章县人民政府当庭答辩称：赫章县松林坡白族彝族苗族乡政府是怎么对涉案地块征收征用的，赫章县人民政府不清楚，该行为是松林坡白族彝族苗族乡政府自行作出的，并非受到赫章县人民政府的委托、安排或授权，赫章县政府也未作出征收征用该宗土地的行政行为，赫章县政府作为被告主体不适格。本案应当由七星关区人民法院管辖，而不是毕节市中级人民法院。被告赫章县人民政府在举证期限内，未提交证据。被告赫章县松林坡白族彝族苗族乡人民政府答辩称：李贵伍无任何事实和法律依据对涉案土地主张权利，小薯块村乌嘎组林地至1982年就分到村民小组的每户，涉案林地系分给陈正忠和周光军户，李贵伍并未在该范围内分得林地。2003年陈正忠将自己承包的林地给李贵伍看管，李贵伍在该林地上栽种经果林，将来栽种经果林的收益，周光军、陈正忠享有60%的份额，李贵伍享有40%的份额，同时约定林地承包经营权未转让，客观上也未转让。至今李贵伍并未管理看护过林地，也没有种植过任何树木，更别提种植经济果树。原属于小薯块村乌嘎组分到每户的林地，2009年国家新一轮林权确权政策下，将涉案林地从个人承包转为集体所有，现在涉案林地属于集体所有。因需修建森林防火通道，同时用作养鸡场公共道路，乡政府在与小薯块村乌嘎组协商一致意见情况下，陈正忠及周光军同意将以前自己承包的林地用于修建森林防火通道，同时陈正忠及周光军得到了相应的补偿。李贵伍对涉案林地没有任何权利凭证，李贵伍主张其对林地有权利，无任何事实和法律依据，与使用林地修建防火通道行为无任何利害关系，李贵伍不是本案的适格原告，请求驳回原告起诉。被告为了支持自己的主张，在法定期限内向本院提交了以下证据，并经庭审举证、质证：第一组证据：赫府林证字（2009）第5224280600813-2/5号林权证。用以证明：1、涉案林地所有权权利人系松林坡乡小薯块村，林地使用权权利人小薯块村乌嘎组，森林或林木所有权权利人、使用权权利人系小薯块村乌嘎组；2、原告不是涉案林地权利人，不是适格的原告。原告质证：认可真实性，关联性也认可，但达不到证明目的。县政府质证：无异议。第二组证据：社员造林地使用证（从周光军处复印）。用以证明：在1982年时小薯块村乌嘎组林地分配到户，原告主体不适格。原告质证：真实性与合法性请法庭审查，但与本案争议没有关联性。县政府质证：三性无异议。第三组证据：询问笔录。用以证明：1、政府经过调查、走访和询问周光军、陈正忠、陆明忠、周春等村民，证实原告并未在涉案林地上种植经果林、中药材等，也未看护过涉案修建防火通道的林地；2、小薯块村乌嘎组及陈正忠、周光军并未将自己承包林地所有权、使用权转让给原告李贵伍，同时证明原告没有主体资格。原告质证：对该证据三性均不认可。该证据提供的证人证言不符合客观事实，没有显示询问的理由及基于什么事询问，不合法。该证据属于言词证据，随意性较强，证明力较弱，且真实性与事实不符，达不到证明目的，反而证明了本案被告征收了土地，补偿错了对象。县政府质证：三性无异议。第四组证据：征地协议。用以证明：1、证明乡政府与小薯块村民委员会签订的协议，征用的是集体林地，并非是征收行为。2、征用的项目只是土地补偿费及安置补偿费，并没有林木补偿费，说明涉案林地原告并未栽种过任何树木及药材。3、征地补偿费与村委会协商后由有权利的案外人周光军享有。4、也证明了征用地来修建防火通道，该通道和县政府招商引资需要使用的道路是一样的。原告质证：该涉案的12亩多土地是原告起诉主张的，仅占起诉之中林地的一部分，补偿款补偿错了对象，原告根据合同约定取得了涉案土地使用权，因此该协议侵害了原告的合法权益，不合法，对证明目的不予认可。县政府质证：对三性无异议，同意其证明目的。该证据反而证明行政征收主体为松林坡乡人民政府，行政相对人为小薯块村村民委员会，原告不是本案的适格主体。该证据充分证实赫章县人民政府未对乡人民政府作出任何授权及安排，实施征用该土地的行为主体是乡人民政府，因此县政府不是本案的适格被告，同时，毕节市中级人民法院也无权管辖该案。第五组证据：光盘照片。用以证明：修建涉案防火通道的土地没有原告所种的经果林、中药材。修建道路大约有20亩左右，占用的土地都是村民组的。原告质证：是毁坏林地之后的照片，不能证明涉案土地没有地上附着物，修建防火通道的路就是与原告发生争议的林地。对具体面积不予认可，争议的除了该条路还有一个水库。县政府质证：对三性无异议，也同意证明目的。本案审理中赫章县人民政府称其没有征用涉案林地，也未安排、授权松林坡乡人民政府征用林地。松林坡乡人民政府庭前在答辩状中称征用涉案林地修建森林防火通道系受赫章县人民政府安排，县政府是用地主体。为核实修建森林防火通道的用地主体，本院依职权对松林坡乡人民政府乡长邓学远进行调查。邓学远称涉案林地是乡政府征用的，赫章县人民政府没有安排松林坡乡人民政府征用土地。松林乡人民政府答辩期间考虑到县政府是有权征用土地的法定主体，才答辩称是受县政府安排使用，实际上并没有受县政府的安排。涉案土地用来修建森林防火通道后，县政府招商引资项目建设的养鸡场也是使用此通道，养鸡场占用的林地并非原告所诉的林地。原告质证：该陈述不真实，缺乏其他证据印证。县政府质证：无异议。县政府没有委托也无授权乡政府征用涉案林地。乡政府质证：根据乡政府庭审提供的征地协议，说明法定代表人的陈述与协议的内容是符合的，是乡人民政府自行组织征用林地。本院认证：原告提交的第四组证据照片来源不清，被告又不认可真实性，不能证明造成原告的经济损失；原告提交的第六组证据村民证明、第八组证言，被告不认可真实性，不能证明原告是涉案林地的林地使用权人。被告提交的证据及本院依职权调取的证据均与本案有关联，能够证实本案的基本事实，本院予以采信。经审理查明：2009年2月20日，赫章县人民政府为赫章县松林坡乡小薯块村乌嘎组颁发了5个林权证，字号分别为赫府林证字（2009）第5224280600813-1/5号至5/5号。林地所有权人为小薯块村，林地使用权人、林木所有权人为小薯块村乌嘎组，林地坐落位于乌嘎组不同的地名中。2011年6月22日，原告与松林坡乡小薯块村乌嘎组签订了《协议书》，协议甲方为小薯块村乌嘎组的全体村民，乙方为原告李贵伍，协议约定将乌嘎组的荒山林地承包给原告种植林木、药材、经果林等，承包范围为本组荒山林地，承包期限为林权证上明确的期限，收益分配村民小组占60%，原告占40%等。同日，原告与小薯块村村委会又签订了《荒山林地承包合同》，对上述内容进行了具体约定。2017年6月，被告赫章县松林坡乡人民政府因修建森林防火通道，同时用作青年鸡养殖场公共道路，需征用小薯块村乌嘎组的部分林地。2018年4月，松林坡乡人民政府与小薯块村村委会签订了《征地协议》。2018年5月，原告向松林坡乡人民政府主张征收土地的补偿费用，松林坡乡人民政府不予补偿。原告不服，以松林坡乡人民政府为被告向七星关区人民法院提起诉讼。2018年12月24日，七星关人民法院作出（2018）黔0502行初153号行政裁定，准予原告撤诉。2019年1月3日，原告以赫章县人民政府及松林坡乡人民政府为被告，认为二被告修建公路及水库的的行为违法，使用地块均涉及到原告享有林地承包经营权的5个林权证中，没有对原告进行过征地补偿，侵犯了原告的合法权益，故向本院提起诉讼，提出前述诉请。本院认为，行政相对人提起行政诉讼，应当符合法定起诉条件，对不符合法定起诉条件的案件，人民法院将不予立案或裁定驳回起诉。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”本案中，经审查，原告提起的诉讼不符合法定起诉条件，理由是：第一，原告错列被告，经本院释明后不予变更，其起诉不符合法定条件。本案《征地协议》是由被告松林坡乡人民政府与小薯块村村委会签订，修建森林防火通道及水库的用地主体不是被告赫章县人民政府，所诉行政行为由松林坡乡人民政府以自已的名义实施，赫章县人民政府否认实施了所诉行政行为，经本院调查，松林坡乡人民政府亦认可所诉行政行为系其自行实施，并不是根据县政府的安排或授权实施。故赫章县人民政府不是本案的适格被告。原告坚持起诉赫章县人民政府，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条：“原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。”的规定，应裁定驳回起诉；第二，根据查明的事实，本案适格被告为松林坡乡人民政府，应由基层人民法院管辖。《中华人民共和国行政诉讼法》第十五条第一项规定：“中级人民法院管辖下列第一审行政案件：（一）对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件；”原告坚持在我院起诉松林坡乡人民政府，违反级别管辖规定。本案正确做法是裁定将本案移送到基层人民法院管辖，但考虑到原告曾在七星关区法院起诉松林坡乡人民政府后又撤诉，故本案没有必要移送，如果原告认为撤诉不是其真实意思表示，可通过法定途径行使权利。第三，原告的起诉不符合共同诉讼的规定。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十七条规定：“当事人一方或者双方为二人以上，因同一行政行为发生的行政案件，或者因同类行政行为发生的行政案件、人民法院认为可以合并审理并经当事人同意的，为共同诉讼。”原告起诉被告修建森林防火通道与修建水库的地块并不是同一地块，不是同一个行政行为；原告诉称其5个林权证中的部分林地都被被告违法使用，但原告又不能提供具体林地名称，诉讼请求不明确，并不能合并审理。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）（三）（十）项“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（三）错列被告且拒绝变更的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。”之规定，裁定如下：驳回原告李贵伍的起诉。案件受理费50.00元，全部退还原告李贵伍。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于贵州省高级人民法院。审判长  张多周审判员  吴 岚审判员  黄塑希二〇一九年四月十五日法官助理冯娜娜书记员支玉