江苏省南京市溧水区人民法院 民 事 判 决 书 （2018）苏0117民初6059号 原告：达因（南京）制膜有限公司，统一社会信用代码913201177770319067，住所地南京市溧水区白马镇工业园区。 法定代表人：戴元秀，达因（南京）制膜有限公司董事长。 委托诉讼代理人：陈忠明，江苏志仁律师事务所律师。 委托诉讼代理人：赵翠明，江苏志仁律师事务所律师。 被告：南京市溧水区白马镇人民政府，统一社会信用代码113201240130900845，住所地南京市溧水区白马镇美玉街。 法定代表人：郑婕，南京市溧水区白马镇人民政府镇长。 委托诉讼代理人：胡谦峰，江苏同心园律师事务所律师。 委托诉讼代理人：王飞，江苏同心园律师事务所律师。 原告达因（南京）制膜有限公司（以下简称达因公司）与被告南京市溧水区白马镇人民政府（以下简称白马镇政府）合同纠纷一案，本院于2018年11月7日立案后，依法适用普通程序，公开开庭进行了审理。原告达因公司委托诉讼代理人陈忠明，被告白马镇政府委托诉讼代理人胡谦峰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 达因公司向本院提出诉讼请求：1、判令原、被告双方之间签订的《项目协议书》及相关补充协议无效；2、判令被告退还原告缴纳的土地出让金116万元，并支付延期付款利息562373.16元（自2010年7月20日起按同期银行贷款利率计算至实际付清款项时止，本次暂计算至2018年8月15日）；3、判令被告支付原告的各项损失4369636.14元（土地出让差价损失375.48万元（59.6亩*(9.6-3.3))万元、公司开办费用614836.14元）。诉讼过程中，原告将第三项诉讼请求变更为：判令被告支付原告的各项损失8184036.14元（土地出让差价损失756.92万元（59.6亩*(16-3.3))万元、公司开办费用614836.14元（具体以司法鉴定为准））。事实和理由：2006年5月，原告与被告签订《项目协议书》及相关补充协议，约定由原告投资125万美元生产塑模项目，被告提供60亩土地供原告开发建设厂房，总土地使用权出让款198万元，使用年限为50年。原告按照约定已支付116万元，被告承诺在2007年10月1日前办妥国有土地使用权证书及相关建设手续。双方于2006年6月、2006年8月、2007年5月三次签订《补充协议》、《项目补充协议之二》、《项目补充协议》，进一步明确原告投资进度及被告必须保证在2007年12月31日前向原告交付国有土地使用权证。由于被告一直没有履行合同约定义务，没有能够及时协调办理土地出让手续，致使原告的投资一直处于非法状态。为保证投资安全，原告方投资人决定在涉案土地的国有土地使用权证办妥之前暂缓继续投资，并要求原告督促土地使用权证的落实到位。由于被告严重违约，原告与建设方溧水县第四建筑安装工程有限公司发生建设工程合同纠纷，涉案土地及建筑物、构筑物也被被告及其控制的公司违法出让，合同目的无法实现。原告认为，被告作为地方政府应模范遵守合同，其履行义务不到位致使合同归属无效，并给原告造成重大损失。为维护合法权益，原告特诉至法院，请求法院判如所请。 白马镇政府辩称，双方所签订的《项目协议书》及《补充协议》因违反法律强制性规定变相出让集体土地使用权而部分有效部分无效。被告主张的土地出让金、利息和土地增值损失不应得到支持。被告主张的公司开办费用无事实和法律依据，也不能得到支持。 当事人围绕诉讼请求依法提交了证据，本院组织当事人进行了证据交换和质证。根据当事人陈述和经审查确认的证据，本院认定事实如下： 2006年5月，白马镇政府（甲方）与达因公司（乙方）签订《项目协议书》，约定：为适应市场需要，加快企业发展，促进地方经济建设，根据国家政策之规定，本着互等互利、共同发展的原则，经双方协商，就乙方在白马镇工业集中区征地有关事项达成如下协议：项目名称为制膜项目生产，总投资125万美元，注册资本100万美元，用地面积约50亩（按规划红线范围实测面积为准），四至范围：基本位置在董家以南，宁杭高速连接线以北；土地出让价为3.3万元人民币/亩（含青苗补偿费、劳动安置费、拆迁费、上交省市规费、“五通一平”费用及契税），总价款165万元；付款方式：合同签订五日内，乙方先支付定金5万元，在2006年5月30日前按1万元/亩支付首期款项，2006年12月30日前再付1.2万元/亩，余款在国土证交付乙方时一次性付清；土地使用性质为工业用地，使用年限为五十年（自国有土地使用证实际发放之日起计算）；甲方承诺该土地在2007年10月1日前为乙方办出国有土地使用权证，如果甲方未能如期履行办证义务，乙方有权解除本协议并要求甲方赔偿乙方的损失，该损失包括但不限于：乙方已经支付的土地出让金、地上建筑费用、设备安装、运输费用等；甲方负责办理用地红线、建设规划许可证和建设工程许可证等开工手续，费用乙方负责；协议还就其他权利、义务等内容进行了详细约定。 2006年5月30日，白马镇政府（甲方）与达因公司（乙方）签订《补充协议》，约定：由于乙方营业执照变更事宜延误，故甲、乙双方商定，乙方第一期付款时间由2006年5月31日前，变更为2006年6月15日前；乙方已经支付的五万元人民币的定金，可以冲抵第一期付款的金额。 2006年6月27日，白马镇政府（甲方）与达因公司（乙方）签订《补充协议》，约定：由于乙方的营业执照住所地址变更以及外汇主管部门“不得结汇”的规定给乙方的注册资金变更事宜造成诸多困难，故甲、乙双方商定，乙方第一期付款时间由2006年5月31日前变更为自乙方的营业执照注册资金变更登记完成后领取执照之日起一周内付款（2006年6月30日前）；乙方已经向甲方支付的五万元人民币的定金，应在乙方向甲方支付第一期土地转让款中扣除。 2006年8月8日，白马镇政府与达因公司签订《项目补充协议书之二》，约定：甲、乙双方于2006年5月12日签订的《项目协议书》约定乙方在白马镇工业集中区进行制膜项目生产，甲方向乙方提供生产用地约50亩。现再补充约定：一、为满足乙方生产经营需要及考虑土地规划建设的完整性，甲方在原有征地面积、地点不变的情况下，再向乙方提供13亩工业用地（具体地点和面积以规划红线实测为准）。相关土地转让手续由甲方负责办理。二、土地价格仍为3.3万元人民币/亩（含青苗补偿费、劳动安置费、拆迁费、上交省市规费、“五通一平”费用及契税）。三、付款方式：1、在本协议签字生效后五日内，乙方按1万元人民币/亩向甲方支付首期款项。2、在2006年12月31日前，乙方按1.2万元人民币/亩向甲方支付第二期款项。3、余款在甲方向乙方交付国有土地使用权证时，乙方按实际面积一次性付清。四、该新增土地使用性质为工业用地，使用年限为五十年（自国有土地使用证实际发放之日起计算）。五、甲方应在同一时间完成原项目协议书中约定的土地和本补充协议新增的土地的“五通一平”工作，并交付给乙方。 2007年5月28日，白马镇政府（甲方）与达因公司（乙方）签订《项目补充协议》，约定：甲方保证乙方在取得土地使用证之前，土地出让价格按原有协议价格执行；2007年12月31日前甲方向乙方交付国有土地使用证，同时保证乙方在取得国有土地使用证时，土地出让金不受挂牌与否的影响，按原有协议价格执行；因甲方的原因不能为乙方取得该土地的土地使用证时，甲方承担乙方的一切损失，损失包括：土地购入款、围墙、厂区、厂房等的建设资金、设备投入以及为投资本项目有据可查的各种先期投入。 2006年5月18日、6月29日、8月14日、12月29日，达因公司先后支付代购土地定金、土地价款5万元、42万元、13万元、56万元，合计116万元。 2007年9月20日，达因公司和南京溧水县第四建筑安装工程有限公司签订建设工程施工合同。2007年9月27日，南京溧水县第四建筑安装工程有限公司进入案涉土地施工。2010年2月26日，本院作出（2009）溧执字第693号民事裁定:对被申请执行人达因公司所有的位于白马镇工业集中区的3幢在建工程依法进行拍卖。该在建工程位于本案所涉出让土地上。 白马镇政府与达因公司均认可《项目协议书》、《项目补充协议书之二》所涉及的土地出让面积实际为59亩左右。达因公司所提交的编号为：溧村规选2006-080《村镇规划选址意见书》记录达因公司用于制膜机械生产的用地36亩为村镇规划区内建设用地。至今，达因公司未取得本案所涉土地的国有土地使用权证。 庭审中，达因公司要求对其开办公司的费用614836.14元进行鉴定，因达因公司未在本院指定期限内提供其开办公司费用614836.14元的相应财务凭证，本院认为在无支付凭证及其他材料相互佐证的情况下无法进行鉴定，遂不进行委托鉴定。 本院认为，《中华人民共和国城市房地产管理法》第十五条规定，土地使用权出让，应当签订书面出让合同。土地使用权出让合同由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订。第十三条第一款规定，土地使用权出让，可以采取拍卖、招标或者双方协议的方式。《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第一条规定：土地使用权出让合同，是指市、县人民政府土地管理部门作为出让方将国有土地使用权在一定年限内让与受让方，受让方支付土地使用权出让金的协议。本案中，白马镇政府和达因公司签订的《项目协议书》、《项目补充协议书之二》约定了土地的四至、面积、使用年限、价格、付款期限等，即涵盖了土地使用权出让合同的基本要素，故白马镇政府系通过上述约定变相的将案涉土地使用权出让给达因公司，但因白马镇政府并无签订土地使用权出让合同的主体资格，故白马镇政府和达因公司所签订的《项目协议书》、《项目补充协议书之二》及以该两份土地出让协议为基础而签订的《补充协议》、《项目补充协议》等协议均为无效。 《中华人民共和国合同法》第五十八条规定，合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。白马镇政府截至2006年12月29日累计收到达因公司土地价款116万元，故对达因公司要求白马镇政府退还上述款项及支付自2010年7月20日起至款项付清之日止按同期银行贷款利率所计算的利息的诉讼请求，本院予以支持。关于达因公司所主张的土地增值损失，因土地增值损失系基于合同正常履行后所能获得的利益，不属于合同无效后的赔偿范围，故达因公司的该项诉讼请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。 关于达因公司所主张的公司开办费用614836.14元，达因公司并未提交支付凭证等证据以证明公司的开办费用，且白马镇政府对达因公司的该项主张也不予认可，故达因公司的该项诉讼请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。 综上，依照《中华人民共和国合同法》第五十二条、第五十八条，《中华人民共和国城市房地产管理法》第十五条、《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第一条，《中华人民共和国民事诉讼法》第一百四十二条之规定，判决如下： 一、确认南京市溧水区白马镇人民政府和达因（南京）制膜有限公司所签订的《项目协议书》及相关补充协议均为无效合同； 二、南京市溧水区白马镇人民政府应于本判决生效之日起十日内向达因（南京）制膜有限公司返还土地价款116万元及支付相应利息（自2010年7月20日起至款项付清之日止按中国人民银行同期同类基准贷款利率计算）； 三、驳回达因（南京）制膜有限公司其他诉讼请求。 如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。 本案受理费81145元，由达因（南京）制膜有限公司负担67037元，南京市溧水区白马镇人民政府负担14108元。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南京市中级人民法院。同时根据《诉讼费用交纳办法》的有关规定，向南京市中级人民法院预交上诉案件受理费。 审 判 长  简恩华 审 判 员  何 洋 人民陪审员  郑兴进 二〇一九年四月九日 书 记 员  程 超