福建省厦门市思明区人民法院 行 政 判 决 书 （2018）闽0203行初285号 原告周春兰，女，1982年12月23日出生，汉族，住厦门市思明区。 委托代理人梁后清，男，1977年10月10日出生，汉族，住厦门市思明区，系原告周春兰配偶。 被告厦门市卫生和计划生育委员会，住所地厦门市思明区同安路2号天鹭大厦，统一社会信用代码11350200004139907B。 负责人姚冠华，主任。 出庭行政机关负责人陈文锋，副主任。 委托代理人陈粮。 第三人王小雪，女，1991年11月23日出生，汉族，住山东省肥城市。 原告周春兰不服被告厦门市卫生和计划生育委员会（以下简称“市卫计委”）不予行政处罚决定，向本院提起行政诉讼。本案受理后，依法组成合议庭于2019年1月17日公开开庭进行了审理。原告周春兰委托代理人梁后清，被告市卫计委委托代理人陈粮到庭参加了诉讼；被告市卫计委副主任陈文锋作为行政机关负责人出庭参加诉讼。因王小雪与本案被诉行政行为有利害关系，本院依法通知其作为第三人参加本案诉讼，并于2019年4月18日第二次公开开庭进行了审理，原告周春兰委托代理人梁后清，被告市卫计委委托代理人陈粮到庭参加了诉讼，第三人王小雪经本院合法传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2018年4月25日，市卫计委作出厦卫信复字〔2018〕068R号《关于信访人梁后清信访事项的答复意见书》，就“王小雪涉嫌非医师行医案”作出最终处理意见如下：医学规培生王小雪进行宫颈麻醉、探测子宫深度的行为是在医院妇科主任指导带教下进行临床教育实践，属于规培受教行为，该行为不属于独立或擅自开展诊疗活动，王小雪非法行医违法事实不成立，依法不予行政处罚。原告不服上述答复，向本院提起行政诉讼。 原告周春兰诉称，2016年12月22日上午，原告在其配偶陪同下依约前往厦门大学附属中山医院（以下简称“中山医院”）门诊准备做人流手术。当天，中山医院指派尚未取得医生资格的实习生王小雪单独为原告进行手术，其指导老师则在隔壁为另一名患者手术。手术过程中，由于王小雪缺乏经验又无人指导，造成原告子宫被捅破引发大出血的医疗事故。原告配偶当场拨打被告电话对上述医疗事故进行投诉举报，要求对王小雪进行处罚，但被告并未派人前往现场调查。事后，被告对原告的举报一直拖延不处理，直至原告到厦门市人民检察院控告之后才开始立案。原告认为，被告的行为涉嫌渎职不作为，对事故责任人王小雪的非法行医涉嫌包庇。综上，被告对王小雪作出不予行政处罚决定办理程序违法，严重侵害原告的合法权益，故请求判令撤销被告对王小雪作出的不予行政处罚决定。 原告为支持其诉讼请求，向本院提交下列证据： 1.厦卫信复字[2018]068R号《关于信访人梁后清信访事项的答复意见书》、厦卫信告知字[2017]068号《市卫计委信访事项受理情况告知单》、厦信告知访字[2017]609号《中共厦门市委厦门市人民政府信访局不予受理告知书》； 证据1证明，被告在事实清楚的情况下的包庇和不作为。 2.厦检访告[2017]8号《厦门市人民检察院信访告知书》； 证据2证明，被告在原告进行多部门控告下依然不作为。 3.原告的中山医院出院记录； 证据3证明，王小雪有非法行医的行为。 被告市卫计委辩称，一、针对原告的投诉事项、信访事项等，被告依法受理、办理，不存在不履行职务的行政不作为。原告于2016年12月22日上午在中山医院门诊就诊后，其配偶于当日上午致电被告投诉。收到原告投诉后，被告行政执法机构厦门市卫生和计划生育监督所（下称“市卫生计划监督所”）即按“医疗纠纷”类投诉予以受理（受理号：S201601528）。受理投诉后，市卫生计划监督所进行了多次调查，包括到医院现场检查，与有关当事人进行询问核实情况，以及调取相关病历材料等。在初步调查基础上，2017年5月2日，被告对“王小雪涉嫌非法行医”和“中山医院涉嫌使用非卫生技术人员从事医疗卫生技术工作”两个案件立案调查。案件办理过程中及此后，原告配偶多次通过信访途径反映同一投诉事项，被告均按信访条例规定的程序和办理时限予以正式书面答复与办理，不存在不作为的情况。二、被告对王小雪及中山医院立案及不予行政处罚的具体行政行为，事实认定清楚、程序合法、适用法律正确。（一）对王小雪个人立案情况。被告对王小雪的行政处罚立案、调查、案件合议、案件延期办理，以及最终不予行政处罚的决定，均符合《行政处罚法》、《卫生行政处罚程序》的相关程序和时限规定。被告通过立案调查，查明以下事实：1.王小雪系中山医院规范化培训医学生，王小雪在为患者周春兰实施宫颈麻醉、探测子宫深度的门诊操作时，未取得《医师资格证书》及《医师执业证书》。2.王小雪为患者周春兰实施宫颈麻醉、探测子宫深度的诊疗行为是在带教老师孙南丁医师授意和指导下完成。3.王小雪为患者周春兰探测子宫深度中，患者出现腹痛后，带教老师孙南丁医师暂停了对患者的门诊诊疗处置，将患者周春兰收住院治疗，后经B超检查明确：门诊操作并未造成患者子宫的损伤（未造成穿孔或大出血等不良后果）。之后，患者经住院治疗完成人工流产手术，于入院5日后（2016年12月27日）治愈出院，出院诊断为：1.早期妊娠（已人流）；2.宫颈息肉（已摘除）。根据以上事实，被告经合议和集体研究讨论后认定：王小雪为患者周春兰实施的诊疗行为是在带教医师授意和指导下完成，不属于擅自和单独开展诊疗行为，其行为不构成“非医师行医”，违法事实不能成立。根据《行政处罚法》的相关规定，没有违法事实，行政处罚不能成立，因此被告对此案决定不予行政处罚。（二）对中山医院机构立案情况。对于中山医院，被告经调查认为，医院妇科主任医师指导规培生进行临床教学实践的行为，不属于使用非卫生技术人员，违法事实不成立，不予行政处罚。三、本案争议的焦点系对王小雪诊疗行为的定性。根据原卫生部《医学教育临床实践管理暂行规定》（卫科教发〔2008〕45号）有关规定：医学生、试用期医学毕业生可以在临床带教教师的监督、指导下，为患者提供相应的临床诊疗服务。王小雪系中山医院招考的医学规培生，根据案件调查材料显示：王小雪是妇产科专业的临床医学研究生，她在2016年4月份已到中山医院实习且在医师指导下有进行过门诊人流操作，此次给原告进行宫颈麻醉和探测子宫，是在带教指导老师妇科孙南丁主任医师授意和指导下进行，并非未经带教指导医师同意的擅自个人行为，操作项目和过程也是处于带教医师指导和可控范围内。当原告出现腹痛不适时，带教医师也在场并在第一时间进行了情况甄别和有效处置。从上述过程分析，王小雪是在带教医师指导下的临床实践活动，这一行为不应当认定为“非医师行医”的违法行为，医学生、试用期医学毕业生的医学教育实践活动应当受法律保护。综上，被告对原告投诉、信访等事项，均依法办理，不存在不履行法定职责的行政不作为。被告对王小雪、中山医院的行政处罚案件处理，事实认定清楚，执法程序合法，适用法律正确，请求驳回原告全部诉讼请求。 被告为证明其行政行为的合法性，向本院提交下列证据： 1.王小雪案件受理、立案报告、案件调查终结报告、案件合议记录、案件调查证据材料等行政处罚卷宗材料; 2.中山医院立案报告、案件调查终结报告、案件合议记录、集体讨论结果、案件调查证据材料等行政处罚卷宗材料; 证据1-2证明，原告投诉事项，被告及时受理、立案查处，依法履职。案件经合议后不予处罚，事实认定清楚、证据确凿、程序合法。 3.厦卫信复字[2017]018R号《关于信访人梁后清信访事项的答复意见书》; 4.厦卫信告知字[2017]068号《信访事项受理情况告知单》; 5.厦卫信复字[2018]068R号《关于信访人梁后清信访事项的答复意见书》; 证据3-5证明，被告对原告投诉信访事项，依法查办、答复，不存在行政不作为。 第三人未递交书面参加诉讼的意见和证据。 经庭审质证，原、被告双方对在案证据的表面真实性均无异议，本院予以确认。 经审理查明：2016年12月16日，原告在中山医院通过超声检查确定宫内早孕，B超显示大约符合6周。12月20日，原告至中山医院复诊，白带常规检查正常，拟定于22日进行人工流产。12月22日上午，原告前往中山医院门诊准备行人流术。手术负责医生为孙南丁主任医师，王小雪系厦门大学临床医学研究生，当时正作为中山医院规范化培训医学生在妇科诊室工作且尚未取得《医师资格证书》和《医师执业证书》。人流手术前，在带教老师孙南丁的授意下，由王小雪单独为原告进行子宫附件检查，发现其宫颈可见小息肉并为原告予以摘除。随后，王小雪为原告探宫深11.5cm，原告称其左下腹痛，王小雪向在隔壁手术室的孙南丁报告后，孙南丁遂决定暂停手术。孙南丁为原告急查B超，显示“早期妊娠，子宫底浆膜轮廓未见明显异常”。因不能排除子宫损伤，孙南丁建议将原告收入院。当日11时12分，原告办理住院手续。 12月26日，原告在全麻下行B超引导下清宫术。12月27日，原告办理出院手续，病情转归为治愈。 另查明，2016年12月22日上午10时33分，原告配偶梁后清作为投诉人拨打被告处投诉电话对中山医院进行投诉，投诉受理号为S201601528，投诉类型为治疗纠纷，投诉内容为原告在中山医院做人流，检查过程中，主任向投诉人称可能捅破子宫，投诉人质疑检查医生是否具备相关资质，要求查处及反馈。 2017年1月5日，被告执法机构市卫生计划监督所两名经办人员前往中山医院就原告配偶的投诉事项具体情况对孙南丁、原告分别进行询问；1月10日，对王小雪进行询问；4月26日，再次对原告进行询问。 2017年4月26日，市卫生计划监督所经办人以“当事人王小雪涉嫌未取得《医师资格证书》和《医师执业证书》单独为周春兰进行宫颈麻醉、探测子宫深度以及摘除宫颈息肉”为由提交了对王小雪个人的立案报告，并以“当事人中山医院涉嫌使用未取得《医师资格证书》和《医师执业证书》的人员王小雪单独为周春兰进行宫颈麻醉、探测子宫深度以及摘除宫颈息肉”为由提交了对中山医院的机构立案报告。 2017年5月2日，被告经审批后对上述两个案件立案调查。 2017年6月30日，市卫生计划监督所经办人出具《案件调查终结报告》并提交市卫生计划监督所合议。 2017年7月24日，被告向省卫生和计划生育委员会请示延长王小雪行政处罚办案期限，建议申请延长案件办理期限3个月，即至2017年11月1日。2017年8月3日，省卫生和计划生育委员会批复同意被告的申请。 2017年8月5日，市卫生计划监督所组织对王小雪非医师行医案进行合议，合议意见为：当事人单独为周春兰进行宫颈麻醉、探测子宫深度的行为，构成非医师行医的违法事实不成立，建议不予行政处罚。8月6日，被告作出《卫生行政执法事项审批表》，决定对王小雪不予行政处罚。 2017年8月20日，被告印发〔2017〕2号《关于两起行政处罚案件案情集体讨论专题会议纪要》，其中记载：对王小雪非医师行医案，被告同意市卫生计划监督所的合议结果，认为王小雪为周春兰进行宫颈麻醉、探测子宫深度的行为是在指导老师的指示下进行的，属于规培受教行为，该行为不属于王小雪单独操作。因此，该案违法事实不成立，不予行政处罚。 2018年4月25日，被告作出厦卫信复字〔2018〕068R号《关于信访人梁后清信访事项的答复意见书》，明确答复对王小雪非法行医案的最终处理意见为：依法不予行政处罚。 本院认为，被告市卫计委作为本市卫生行政机关，根据《卫生行政处罚程序》的规定，受理投诉举报，依法对王小雪涉嫌违反《执业医师法》有关规定进行立案调查，并作出相应处理系其法定职责。 被告接到原告投诉举报后，依法予以立案，展开调查取证，案件调查终结后经合议作出决定，符合法律规定，程序合法。 本案争议的焦点在于王小雪的上述行为是否构成非法行医，被告对王小雪为原告诊疗过程中的行为不予行政处罚是否合法。 《卫生部关于医学生毕业后暂未取得医师资格从事诊疗活动有关问题的批复》（卫政法发【2005】357号）规定：“医学专业毕业生在毕业第一年后未取得医师资格的，可以在执业医师指导下进行临床实习，但不得独立从事临床活动，包括不得出具任何形式的医学证明文件和医学文书。”《中华人民共和国执业医师法》第三十九条规定：“未经批准擅自开办医疗机构行医或者非医师行医的，由县级以上人民政府卫生行政部门予以取缔，没收其违法所得及其药品、器械，并处十万元以下的罚款；对医师吊销其执业证书；给患者造成损害的，依法承担赔偿责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”本案中，王小雪为原告进行宫颈麻醉、探测子宫深度以及摘除宫颈息肉的行为，系在带教老师孙南丁的明确授意之下进行的诊疗活动，既不属于擅自在医疗机构行医，亦不属于独立从事临床工作，故被告以违法事实不能成立为由对其不予行政处罚符合法律规定。 需要指出的是，临床医学是一门实践性很强的学科，医师的养成需大量的临床经验。因此，医学专业的学生在学习期间均需进行相当期限的临床实习，且在毕业后一年内仍需继续临床实习。诚然，医学专业学生的临床实习，既需取得患者及家属的理解和配合，同时，医院及行政主管部门亦应高度重视实习活动，严格执行带教制度，以保障患者的健康和生命安全。本院注意到，本案带教老师在王小雪为原告诊疗的过程中，未在现场予以及时指导，带教行为有失规范。被告作为卫生行政部门，应当加强对带教行为的监督和规范管理。 综上，被告认为王小雪的行为未违反《中华人民共和国执业医师法》第三十九条之规定，对王小雪不予行政处罚的决定，事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序基本合法。原告要求撤销被告作出的对王小雪不予行政处罚的决定，没有事实和法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告周春兰的诉讼请求。 本案案件受理费50元，由原告周春兰负担。 如不服本判决，可于判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省厦门市中级人民法院。 审 判 长 （王叶萍） 人民陪审员 （王素贞） 人民陪审员 （黄筱芸） 二〇一九年四月二十三日 法官 助理 （王**安） 书记 员（ 罗小 艺） 附：本案所适用的法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。