黑龙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）黑行终114号上诉人（原审原告）彭志海，男，1960年9月24日出生，汉族，农民，住哈尔滨市呼兰区。委托代理人牟景泉，黑龙江权文律师事务所律师。被上诉人（原审被告）哈尔滨市呼兰区人民政府，住所地哈尔滨市呼兰区利民经济开发区南京路8号。法定代表人王青伟，该区区长。委托代理人李丽红，哈尔滨市呼兰区国土资源规划局规划耕保科科员。委托代理人张志明，北京岳成律师事务所黑龙江分所律师。原审第三人哈尔滨永康食品有限公司，住所地哈尔滨市呼兰区兰河街道办事处原野村八组。法定代表人佀友库，该公司经理。委托代理人朱晓宝，黑龙江富利来律师事务所律师。原审第三人哈尔滨市呼兰区公园路街道原野村村民委员会，住所地哈尔滨市呼兰区呼兰镇原野村。上诉人彭志海因诉被上诉人哈尔滨市呼兰区人民政府（下称呼兰区政府）、原审第三人哈尔滨永康食品有限公司（下称永康公司）、原审第三人哈尔滨市呼兰区公园街道原野村村民委员会用地批复一案，不服哈尔滨市中级人民法院（2018）黑01行初159号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭,并于2019年3月29日对上诉人彭志海及委托代理人牟景泉，被上诉人呼兰区政府委托代理人李丽红、张志明，永康公司法定代表人佀有库、委托代理人朱晓宝进行询问。本案现已审理终结。原审法院审理查明，2008年7月10日，彭志海与佀友库签订协议书，约定以每年每平方米1.2元的价格将彭志海位于哈尔滨市××区原野村的6190平方米的承包地租赁给佀友库使用，租期自2008年8月4日至2027年8月4日，租金共计14万元。佀友库分别于2008年7月5日、7月10日、8月30日、11月23日交付租金共计14万元。2009年12月5日，佀友库注册登记成立永康公司。2011年6月14日，哈尔滨市人民政府作出哈政土农字〔2011〕耕保10号《关于呼兰区2011年度第一批次村镇建设用地农用地转为建设用地的批复》，案涉土地包括在该批复范围内。2011年6月28日，永康公司向呼兰区政府申请将诉争土地变更为建设用地，同时递交了哈尔滨市呼兰区规划局出具地字第呼规局2009017号《建设用地规划许可证》、哈尔滨市呼兰区发展和改革委员会出具的哈呼发改备案[2010]1号《哈尔滨市呼兰区投资项目备案确认书》、哈尔滨市呼兰区环境保护局出具的《关于对永康公司建设项目环境影响报告表的审批意见》、原野村委会出具的村民代表大会决议、协议书、安置证明等材料。呼兰区政府经审查认为永康公司提供的登记材料符合办理集体建设用地使用权的条件，于2011年7月19日作出呼政土集字[2011]3号《关于永康公司申请用地的批复》，同意将诉争土地变为工业用地，并于2011年7月27日为永康公司颁发了呼集用（2011）第19号土地使用证。2016年12月15日，彭志海对《关于永康公司申请用地的批复》向哈尔滨市人民政府申请行政复议。因彭志海未在法定期限内申请复议，哈尔滨市人民政府于2017年3月8日作出哈政复不（2017）5号《不予受理行政复议申请决定书》，不予受理彭志海的复议申请。彭志海于2017年3月13日提起行政诉讼，请求撤销呼兰区政府于2011年7月19日作出的呼政土集字[2011]3号建设用地批复。原审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款、第三款规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。第六十条第一款规定，农村集体经济组织使用乡（镇）土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业的，应当持有关批准文件，向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。据此，呼兰区政府具有对本行政区域内已获批的农用地转用范围内的具体建设项目用地审批的法定职权。本案中，永康公司向呼兰区政府申请建设用地申请材料中的原野村委会村民代表大会决议不真实。呼兰区政府所作被诉建设用地批复行为证据不足。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项规定，行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为。佀友库（永康公司）已经按协议约定足额给付彭志海租金14万元，呼兰区政府的批复行为并未侵犯彭志海的合法权益，同时原野村委会村民代表大会决议上加盖原野村委会公章，决议不真实非永康公司的过错所致。永康公司基于对合同信赖进行建设生产，如果撤销涉案批复行为，会对诚信守约的永康公司的合法权益造成损害，也会对关乎社会公共利益的经济发展环境造成破坏。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项之规定，判决确认呼兰区政府作出的建设用地批复行为违法。彭志海上诉称，原审判决认定事实不清，适用法律错误，请求撤销一审判决，撤销呼兰区政府作出的建设用地批复。主要理由：1.其与侣友库签订的土地租赁协议，永康公司无权申请改变土地性质。2.土地租赁协议约定租金14万元，永康公司将土地变更为工业用地，该地若以工业用地转让，其可得到转让费300多万元。3.侣友库及永康公司的利益既不是国家利益，也非社会公共利益，原审以撤销建设用地批复会给国家利益、社会公共利益造成重大损害为由确认呼兰区政府的行政行为违法适用法律错误。呼兰区政府答辩称，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回彭志海的上诉请求。主要理由：1.区政府对永康公司的申请材料已尽到形式审查义务，审批过程中不存在过错。2.撤销行政许可，可能对公共利益造成损害，原审判决确认违法但不撤销行政行为正确。永康公司同意呼兰区政府的答辩意见，同时称，其提出审批要件齐全，符合法定形式。工厂仍处于生产经营状态，如果撤销行政行为会造成公共利益损害。请求驳回彭志海的上诉请求。本院查明的事实与原审法院认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十四条规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由国务院批准。在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准”。第六十条规定：“农村集体经济组织使用乡（镇）土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业的，应当持有关批准文件，向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。”本案中，哈尔滨市人民政府于2011年6月14日作出《关于呼兰区2011年度第一批次村镇建设用地农用地转为建设用地的批复》，已将包括案涉土地在内的农用地转为建设用地。2011年6月28日，永康公司向呼兰区政府提出建设用地申请，并提交了立项批复、村办企业证明、建设规划许可、环境评价报告、营业执照及法人代表身份证明、村民代表大会决议、与村委会签订的用地协议、安置补偿证明、资金证明、相关税费票据等材料。呼兰区政府作为申请用地的批准机关，对上述材料进行审查认为符合用地条件，作出《关于永康公司申请用地的批复》。经庭审调查，哈尔滨市呼兰区公园路街道原野村村民委员会并未实际召开村民代表大会，而是以村民代表在村民代表大会决议上签字的形式形成决议，该程序违反法律规定。呼兰区政府依此作出的《关于永康公司申请用地的批复》也必然违法。但作为审查机关的呼兰区政府依其工作经验和能力，不能对该决议程序是否违法进行识别，其已尽到审慎的审查义务，且该违法行为亦非永康公司的过错所致。同时，权利救济应当具有针对性，救济途径的选择应当恰如其分。本案案涉土地在呼兰区政府批复给永康公司前，哈尔滨市人民政府已作出《关于呼兰区2011年度第一批次村镇建设用地农用地转为建设用地的批复》，将案涉土地转为建设用地，即便将呼兰区政府作出的《关于永康公司申请用地的批复》予以撤销，亦达不到本案中彭志海主张的权利救济的目的，故呼兰区政府作出的《关于永康公司申请用地的批复》对彭志海的权利不产生实际影响。综上，呼兰区政府作出《关于永康公司申请用地的批复》程序轻微违法，但对彭志海的权利不产生实际影响，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项之规定，应确认呼兰区政府作出的《关于永康公司申请用地的批复》违法，但不予撤销。原审判决结果正确，但适用法律不当，本院予以指出。综上，彭志海的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人彭志海负担。本判决为终审判决。审判长 皇甫延玉审判员 张 俊 伟审判员 张 云 强二〇一九年四月十日法官助理任夫亮书记员吴迪附法律法规条文：1.《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。2.《中华人民共和国土地管理法》第四十四条建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由国务院批准。在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。本条第二款、第三款规定以外的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。第六十条农村集体经济组织使用乡（镇）土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业的，应当持有关批准文件，向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。按照前款规定兴办企业的建设用地，必须严格控制。省、自治区、直辖市可以按照乡镇企业的不同行业和经营规模，分别规定用地标准。