山东省济南市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁01行初198号 原告杨馥宁，女，1985年11月4日出生，汉族，居民，住山东省烟台市。 委托代理人赵德平，信利律师事务所上海分所律师。 被告山东省人民政府，住所地济南市。 法定代表人龚正，省长。 委托代理人董君，山东省人民政府工作人员。 第三人威海荣成扬帆船舶制造有限公司，住所地山东省荣成市。 法定代表人马强，董事长。 委托代理人毛耕炜，上海瀛泰（舟山）律师事务所律师。 原告杨馥宁不服被告山东省人民政府行政登记及行政复议行为，于2019年1月23日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于2019年1月25日向被告及第三人威海荣成扬帆船舶制造有限公司（以下简称荣成扬帆公司）送达了起诉状副本、应诉通知书及开庭传票。本院依法组成合议庭，于2019年3月12日公开开庭审理了本案。原告委托代理人赵德平、被告山东省人民政府的委托代理人董君及第三人荣成扬帆公司的委托代理人毛耕炜到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告之父杨国胜于2001年2月与威海荣成市人和镇金沟村签订《滩涂养殖承包合同书》，承包期30年。2005年6月山东荣喜水产集团有限公司（以下简称荣喜集团）向荣成市人和镇政府提出请示，拟在人和镇伯家岛海域建荣喜新港、荣喜船厂，山东省政府作出批复同意荣喜集团荣喜新港建设项目海域使用范围，海域使用权证为国海证063701644（以下简称国海证44号），同意荣喜船厂建设项目海域使用范围，海域使用权证为国海证063701645（以下简称国海证45号）。后山东荣喜集团有限公司提出将原属于山东荣喜集团有限公司的荣喜船厂建设项目海域证45号、荣喜新港建设项目海域证44号，海域使用权人变更为荣成扬帆公司的请示，2008年3月山东省政府作出变更批复，同意荣喜船厂和荣喜新港建设项目海域使用权人变更为荣成扬帆公司，海域使用权证书编号仍为国海证44、45号。原告之父杨国胜认为被告为第三人颁发海域使用权证行为违反法定程序并侵害了其海域承包经营权，向山东省人民政府提出行政复议，请求撤销为第三人颁发的44号和45号海域使用权证。后杨国胜去世，其女杨馥宁参加行政复议，山东省人民政府于2019年1月3日作出鲁政复决字[2008]143号复议决定，决定维持被申请人山东省政府向第三人颁发国海证44和45号海域使用权证的行政行为。 原告诉称：杨国胜生前系44号、45号海域使用权证涉及海域的养殖承包户，2001年2月杨国胜与金沟村签订《滩涂养殖承包合同书》，约定承包金沟村滩涂一处从事海参养殖，承包期30年。2008年9月3日荣喜集团组织上百人到养殖区暴力驱赶杨国胜并开始强行在养殖区填海，其依据是被告颁发的44、45号海域使用权证。被告颁发的44、45号海域使用权证的具体行为超越审批权限、程序违法、没有事实依据。1、根据《中华人民共和国海域使用管理法》第十八条规定，填海五十公顷以上的项目用海应报国务院审批，原申请人荣喜集团有意肢解一个项目，一分为二申请用海，分别以船厂项目和新港工程两个项目申报用海，合计填海73.01公顷，超越被告审批权限。2、山东海洋与渔业厅在审核海域使用申请时，未征求交通主管部门的意见，44号项目是新港建设，而港口建设应当符合港口规划，应征求交通主管部门意见。3、2016年12月被告颁发的44、45号海域使用权证不符合当时海洋功能区划，两个海域使用权证覆盖的海域在原海洋功能规划中属于养殖区，直到2017年12月山东省政府才批准修改了威海海洋功能区划，从2005年6月荣喜集团申请用海到2016年12月山东海洋与渔业厅核准用海申请，所涉及海域均不是临海工业区功能区。4、2008年3月被告批准将44、45号海域使用权证的海域使用人变更为第三人荣成扬帆公司，没有依法审查变更的事实依据，仅仅依据各级海洋行政部门的申请报告。自2008年9月以来荣喜集团、荣成扬帆公司一直在承包海域填海，压死养殖海参直接经济损失200万余元，损害杨国胜承包经营权，造成承包期预期收益损失近5000万元。诉讼请求：撤销被告颁发及变更国海证44号海域使用权证；撤销被告颁发及变更国海证45号海域使用权证；撤销被告作出的鲁政复决字[2008]143号行政复议决定。 原告提交以下证据： 1、鲁政复决字[2008]143号行政复议决定书，证明被告行政复议结果； 2、国海证44号； 3、国海证45号； 4、滩涂养殖承包合同书，证明杨国胜是涉案海域的利益相关者； 5、滩涂海域养殖区用海位置示意图，证明杨国胜是涉案海域的利益相关者； 6、海参补偿测算表，证明杨国胜的经济损失； 7、2009年11月山东省交通运输厅发布的山东省沿海港口布局规划，证明山东省港口布局规划里面没有这个港口，被告及原山东省海洋与渔业厅在审核荣喜新港时程序违法，未征求山东省交通厅的相关意见； 8、山东省海洋与渔业厅2006年12月14日海域使用项目审核小组会议纪要，证明新港和船厂项目不符合山东省海洋区划，被告颁发44、45号海域证程序违法； 9、第三人工商档案部分材料，证明2008年3月被告审批变更使用权人所依据的事实、报告内容不一致，被告并未进行实体审查。 另提交《国务院关于投资体制改革的决定》《企业投资项目核准暂行办法》《山东省发改委关于企业投资项目核准制暂行办法的通知》《海域使用权管理规定》等规范性文件，证明港口的项目核准权为省发改委，第三人至今未取得港口立项核准文件。 被告山东省人民政府答辩称，一、省政府作出的《行政复议决定书》（鲁政复决字[2008]143号）程序合法，省政府于2008年12月8日收到申请人杨国胜行政复议申请，并予以受理。2009年3月2日案件中止审查，2013年11月申请人杨国胜去世。2018年11月申请人之女杨馥宁提交继承人参加行政复议申请书，案件恢复审查。2019年1月3日，省政府作出行政复议决定，程序合法。二、省政府作出的行政复议决定认定事实清楚、证据确凿、内容适当。1、被申请人向第三人颁发的44、45号海域证涉及用海项目投资主体变更后，依申请逐级报批，经省政府批复同意后颁发，符合《海域使用管理法》第二十七条规定，并无不当；2、本案涉及的新港项目和船厂项目为两个不同的用海项目，不相重合，根据《海域使用分类体系》新港用海为交通运输用海，船厂用海为工业用海，应当分别报批，省政府分别批准新港填海43.72公顷，船厂填海28.36公顷，并无不当；3、荣喜集团申请海域使用时，荣成市调整海洋功能区划工作正在报批过程中，并通过省海洋与渔业厅组织的专家论证，省政府2008年3月作出荣喜船厂和荣喜新港海域使用权变更批复，可视为对荣成市海域使用功能调整的认可，符合海域使用功能区划，与44、45号海域证变更登记行为无关；4、申请人与金沟村签订的滩涂养殖承包合同书，只有四至无面积，其称承包面积496亩，与金沟村持有面积5.47公顷约82.05亩海域证不符，申请人非金沟村村民且未取得海域使用权证也未到海洋渔业主管部门备案，其权益应根据《海域使用管理法》等规定取得补偿权益，相关法律并未规定申请人的权益补偿须在省政府项目用海审批前完成。三、省政府作出的行政复议决定适用依据正确。请求法院依法驳回原告诉讼请求。 被告提交以下证据： 1、行政复议申请书，证明2008年12月8日省政府收到申请人提交的复议申请； 2、鲁政复办受字（2008）143号《行政复议受理通知书》及邮寄单，证明2008年12月10日省政府受理申请人的复议申请； 3、鲁政复办答字（2008）143号《提出行政复议答复通知书》及邮寄单、《行政复议答复书》，证明原山东省海洋与渔业厅按要求提交答复； 4、鲁政复办参字（2008）143号《第三人参加行政复议通知书》及邮寄单、《第三人关于鲁政复办参字（2008）143号行政复议的意见书》，证明2008年12月10日省政府通知第三人参加复议； 5、鲁政复办延字（2008）143号《行政复议决定延期通知书》及邮寄单，证明2009年2月3日省政府作出延期通知，将行政复议决定延期至2009年3月6前作出； 6、鲁政复办中字（2008）143号《行政复议中止通知书》及邮寄单，证明2009年3月2日省政府中止行政复议； 7、继承人参加行政复议申请书，证明2018年11月6日申请人的继承人杨馥宁申请参加行政复议； 8、鲁政复恢字（2008）143号《恢复审理通知书》及邮寄单，证明2019年1月2日恢复行政复议案件的审理； 9、鲁政复决字（2008）143号《行政复议决定书》及邮寄单，证明2019年1月3日省政府作出复议决定并邮寄送达原告； 以上证据证明鲁政复决字（2008）143号行政复议决定程序合法。 10、“荣成市海洋功能区划修订”论证意见等材料、《关于威海市海洋功能区划的批复》（鲁政字（2007）232号），证明自2005年起荣成市启动海洋功能区划修订工作，包括“增加凤凰尾至朱口港造船工业区”等内容，并经专家论证。2007年12月省政府作出《关于威海市海洋功能区划的批复》（鲁政字[2007]232号），同意威海市上报的海洋功能区划的请示； 11、《关于山东荣喜集团有限公司修建船厂海域使用的请示》（威渔海字（2005）118号）及相关审批材料，证明2005年6月荣喜集团向荣成市人和镇政府提出请示，拟在人和镇伯家岛海域建设荣喜新港、荣喜船厂，人和镇人民政府向荣成市海洋与渔业局呈报请示，申请办理两项目的海域使用权，经层层申报、审查、审核，海洋渔业行政主管部门认为，该项目符合《海域使用管理法》及海洋功能区划； 12、山东省海洋与渔业厅公示，证明2006年6月省海洋与渔业厅对包括荣喜集团建设新港项目、修建船厂项目等用海申请进行了公示； 13、《关于抓紧开展海域使用论证工作的通知》（综函（2006）18号），证明7月12日省海洋与渔业厅下发该通知，通知荣喜集团开展海域论证，组织专家评审； 14、《关于山东荣喜集团有限公司荣喜新港和荣喜船厂建设项目海域使用的审查意见》（鲁海渔函（（2006）305号），证明12月7日省海洋与渔业厅作出该审查意见； 15、《关于同意山东荣喜集团有限公司荣喜新港和船厂建设项目海域使用的批复》（鲁政海域字（2006）38号）、海域使用权证书（063701644）、海域使用权证书（063701645），证明12月28日，省政府作出上述批复，同意荣喜集团荣喜新港建设项目海域使用的范围，填海面积43.72公顷，用海期限50年，海域使用权证书编号为国海证44号；同意荣喜集团荣喜船厂建设项目海域使用的范围，填海面积28.36公顷，用海期限50年，海域使用权证书编号为国海证45号； 16、《关于山东荣喜集团有限公司荣喜船厂项目变更投资主体的批复》（威发改工字（2008）6号），证明2008年3月威海市发展和改革委员会作出该批复，同意将荣喜船厂项目投资主体“山东荣喜集团有限公司”变更为“威海荣成扬帆船舶制造有限公司”； 17、《关于同意荣喜船厂和荣喜新新港建设项目海域使用权变更的批复》（鲁政海域字（2008）6号）及相关审批材料，证明2008年3月6日，荣成扬帆公司向人和镇人民政府呈报海域使用权变更的请示，申请将原属于荣喜集团44号、45号海域证，海域使用权人变更荣成扬帆公司。经人和镇人民政府及荣成市海洋与渔业局、威海市海洋与渔业局、省海洋与渔业厅的审查、审核，2008年3月27日，省政府作出上述批复，同意荣喜船厂和荣喜新港建设项目海域使用权人由荣喜集团变更为荣成扬帆公司，海域使用权证书编号仍为国海证44、45； 18、《海域使用权证》（国海证0337013074号），证明2001年1月人和镇金沟村村民委员会取得该证书，项目名称为滩涂养殖，用海类型为海水养殖，用海面积为5.47公顷，终止日期为2010年12月31日； 19、《滩涂养殖承包合同书》，证明2001年2月，申请人与人和镇金沟村村委会签订《滩涂养殖承包合同书》，承包期30年，四至为东到大石棚、西到房庄交界，南到浅海，北到海边，但该合同书未写明具体的面积； 20、荣成人民政府浅海、滩涂、晒场使用证，证明金沟村滩涂1988年原荣成人民政府曾给予确权，确权范围为：西至羊头石、东至摇晃石，但四至不清，面积不定； 21、《关于近阶段办理杨国胜行政复议一事的情况汇报》，证明2009年6月30日荣成市海洋与渔业局呈报该汇报，证明与杨国胜协商及司法评估情况。 以上证据均证明：鲁政复决字（2008）143号《行政复议决定书》认定事实清楚，证据确凿，内容适当。 经庭审质证，被告山东省人民政府对原告提交的证据发表如下质证意见：对证据1-4没有异议；证据5、6真实性不认可，复印件没有加盖相关单位的公章；证据7三性没有异议，但证明目的不认可；证据8真实性无异议，在复议过程中原山东省海洋与渔业厅同时提交了海域使用项目小组会议纪要（第7次），在第2页中间部分已经明确载明同意位于南部海域的荣喜新港和船厂项目用海申请；证据9与本案没有关联性，文件真实性予以认可，不能作为证据使用，但能作为法院参考。 第三人荣成扬帆公司对原告提交证据发表如下质证意见：对原告证据1-3三性无异议；证据4文件没有异议，如果其涉案海域与使用证存在关联，说有利益相关没有异议；证据5没有原件，但不能表述第三人海域使用权的面积与原告的养殖面积是完全重合的；证据6没有任何证明力，是自己打印的，如果有损失应当有评估；证据7省渔业厅在审批海域使用权过程中应当征求交通部门意见，这是内部行政行为，不属于本案审查范围；证据8会议纪要真实性不清楚，海域审批是有过程的，不能证明原告所谓的海域使用权项目不符合区划功能；证据9真实性没有异议，但没有关联性。 原告对被告提交证据发表如下质证意见：对证据1-9无异议；对证据10真实性无异议，但认为该证据只能证明2007年12月7日有争议的海域才变更成临海工业区，之前该海洋的功能为养殖区，《中华人民共和国海域使用管理法》第十三条规定，审批海域使用权时不能把论证的意见作为海洋功能区；证据11该申报及审批程序有瑕疵，建设港口的核准权是山东省发改委，修建船厂的立项权是威海发改委，与证据16吻合，但第三人建设港口时并未取得省发改委的核准，没有立项文件，至今也未取得省发改委的核准文件，海洋与渔业厅作为审核机关不能要求被告颁发海域使用权证，只能提供预审意见；证据12-13无异议；证据14只是海洋主管部门的预审意见，该意见最后一条也明确要求办理海洋功能区划的变更手续，海洋区划未变更，而且省发改委还没有立项文件；证据15无异议；证据16质证意见同证据11；证据17没有事实依据，被告批准的依据完全是各级海洋行政主管部门的层层报告，并没有实际的材料来判断是否存在企业合并、合资的事实；证据18真实性无异议，该使用权证时间是2001年1月1日，而海域使用管理法是2001年10月实施，之前没有海域使用权证这一证书，即使金沟村有5.47公顷使用权，也不排除有部分滩涂是未列入海域使用权范围之内的，也不能证明杨国胜承包的滩涂不属于金沟村或者是金沟村违法发包的；证据19-20无异议；证据21中细节问题原告本人和代理人不是很清楚，是从2006年11月开始协商赔偿的事情。 第三人荣成扬帆公司对被告提交证据无异议。 本院对证据作如下确认：对原告提交的证据1-3本院予以确认；证据4与本案具有关联性，本院予以认可；证据5、6系原告单方提供，未提供其他证据证明是与相关部门共同委托、评估，证据单一，不能单独作为定案依据；证据7具有真实性，但与本案不具有关联性，本院不予采信；证据8复印件且并不完整，不能证明原告观点，本院不予采纳；证据9与本案不具有关联性，不予采纳。 对被告提交的证据1-9具备真实性、证据形式及来源合法，与本案具有关联性，本院予以确认；证据10威海荣成海洋功能区划调整，与本案涉案项目是否符合功能区划具有关联性，本院予以采纳；证据11-17系对荣喜集团颁证及变更荣成扬帆公司为海域使用权人的过程，真实有效与本案具有关联性，本院予以采信；证据18-20证明人和镇海域使用面积及原申请人承包滩涂养殖与本案涉案海域具有利害关系，本院予以采信；证据21证明协商过程，与本案不具有关联性，本院不予采纳。 经审理查明，2005年6月山东荣喜集团有限公司向人和镇政府提出请示，拟在人和镇伯家岛至扁口海域建设荣喜船厂，申请使用海域259997平方米（约389.8亩），由荣喜集团有限公司和哈尔滨恒源投资公司共同投资建设。人和镇政府向荣成市海洋与渔业局提出关于荣喜集团有限公司修建荣喜船厂海域使用权的请示，拟建设船厂，共计海域使用面积25.99公顷。2005年7月11日荣成市海洋与渔业局向威海市海洋与渔业局提出关于山东荣喜集团有限公司修建船厂海域使用的请示。2005年8月25日，由荣成市海洋与渔业局组织中国海洋大学有关专家对凤凰尾至朱口西圈近岸海域功能区划调整进行专题研讨，并形成意见：将该区段功能区划定为港口、造船等临海工业区是适宜的。2005年9月13日荣成市海洋与渔业局组织有关专家对2002年完成的荣成市海洋功能区划的部分功能区的修订意见进行论证，其中意见为凤凰尾至朱口港岸段适宜发展港口及临港工业。2005年11月17日威海市海洋与渔业局向山东省海洋与渔业厅提出关于山东荣喜集团有限公司修建船厂海域使用的请示。2006年6月3日山东省海洋与渔业厅对荣成荣喜集团有限公司建设新港项目和修建船厂项目用海申请予以公示，对新港项目填海面积47.02公顷，船厂项目填海面积25.99公顷。2006年7月12日山东省海洋与渔业厅作出综函[2006]18号《关于抓紧开展海域使用论证工作的通知》，由国家海洋局第一海洋研究所为荣成荣喜集团新港和修建船厂工程的海域使用论证单位，并做好海域使用论证工作。2006年12月7日山东省海洋与渔业厅作出鲁海渔函[2006]305号《关于山东荣喜集团有限公司荣喜新港和荣喜船厂建设项目海域使用的审查意见》，原则同意荣喜新港和荣喜船厂建设项目海域使用论证报告及专家评审结论，同意按规定申请项目批（核）准立项。2006年12月28日山东省人民政府作出鲁政海域字[2006]38号《关于同意山东荣喜集团有限公司荣喜新港和船厂建设项目海域使用的批复》，批复为山东荣喜集团荣喜新港建设项目填海面积43.72公顷，用海期限50年，海域使用权证书编号为国海证44；荣喜船厂建设项目填海面积28.36公顷，用海期限50年，海域使用权证书编号为国海证45。2007年12月7日山东省人民政府作出鲁政字[2007]232号《关于威海市海洋功能区划的批复》，批复原则同意《威海市海洋功能区划》。 2008年3月威海荣成扬帆船舶制造有限公司向人和镇人民政府提出请示，山东荣喜集团有限公司和北京建龙重工合资成立威海荣成扬帆船舶制造有限公司，申请将原属于山东荣喜集团有限公司的荣喜船厂建设项目海域证45号、荣喜新港建设项目海域证44号，海域使用权人变更为荣成扬帆公司。人和镇政府向荣成市海洋与渔业局提出关于山东荣喜集团有限公司荣喜新港和荣喜船厂海域使用权变更的请示。后荣成市海洋与渔业局向威海市海洋与渔业局提出关于山东荣喜集团有限公司荣喜船厂和新港海域使用权变更的请示。2008年3月18日威海市发展和改革委员会作出《关于山东荣喜集团有限公司荣喜船厂项目变更投资主体的批复》，同意山东荣喜集团有限公司董事会的研究决定，将荣喜船厂项目的投资主体“山东荣喜集团有限公司”变更为“威海荣成扬帆船舶制造有限公司”。2008年3月21日威海市海洋与渔业局向省海洋与渔业厅作出关于山东荣喜集团有限公司荣喜船厂和新港海域使用权变更的请示。2008年3月27日山东省人民政府作出鲁政海域字[2008]6号《关于同意荣喜船厂和荣喜新港项目海域使用权变更的批复》，同意两宗海域使用权变更申请。 原告杨馥宁之父杨国胜于2001年2月与威海荣成市人和镇金沟村签订《滩涂养殖承包合同书》，承包期30年，自2001年2月1日起至2030年2月1日止。2008年12月2日杨国胜作为申请人向山东省人民政府提出行政复议申请，以被申请人山东省政府为第三人荣成扬帆公司颁发的44、45号海域使用权证的行为违反法律规定，严重损害申请人的合法权益，请求撤销被申请人为第三人颁发的44、45号海域使用权证。2008年12月10日山东省人民政府作出鲁政复办受字[2008]143号受理通知书，对杨国胜提出的行政复议申请予以受理。同日山东省人民政府分别向山东省海洋与渔业厅、荣成扬帆公司作出鲁政复办答字[2008]143号提出答复通知书、鲁政复办参字[2008]143号第三人参加行政复议通知书，要求提交书面意见、相关证据及作为第三人参加行政复议。2008年12月21日山东省海洋与渔业厅提交行政复议答复书。2009年1月10日第三人荣成扬帆公司向省政府提交意见书。2009年2月3日山东省人民政府向杨国胜作出鲁政复办延字[2008]143号行政复议决定延期通知书，将行政复议决定延期至2009年3月6日前作出。2009年3月2日山东省人民政府向杨国胜作出鲁政复办中字[2008]143号行政复议中止通知书，因当事人同意协商，决定中止行政复议。2013年11月9日杨国胜去世。2018年11月5日杨馥宁作为杨国胜之女申请参加行政复议，要求恢复鲁政复办中字[2008]143号行政复议案件审理。2019年1月2日山东省人民政府向杨馥宁作出鲁政复恢字[2008]143号恢复审理通知书。2019年1月3日山东省人民政府作出鲁政复决字[2008]143号复议决定，决定维持被申请人山东省政府向第三方颁发国海证44和45号海域使用权证的行政行为。2019年1月7日复议决定书送达原告。 另查明，2001年1月1日荣成市海洋与渔业局向荣成市人和镇金沟村村民委员会颁发海域使用权证，用海面积5.47公顷，用海类型为海水养殖，终止日期为2010年12月31日。2001年之前荣成县人民政府此前颁发给靖海镇金沟村滩涂使用证载明滩涂坐落在扁口西，西至羊头口东至摇晃石。 本院认为，本案的争议焦点为：一、被告颁发及变更国海证44、45号海域使用权证的行为是否合法；二、被告作出鲁政复决字（2008）143号复议决定是否合法。 关于焦点一，《中华人民共和国海域使用管理法》第六条规定;“国家建立海域使用权登记制度，依法登记的海域使用权受法律保护。”第十七条规定：“县级以上人民政府海洋行政主管部门依据海洋功能区划，对海域使用申请进行审核，并依照本法和省、自治区、直辖市人民政府的规定，报有批准权的人民政府批准。海洋行政主管部门审核海域使用申请，应当征求同级有关部门的意见。”第十九条规定：“海域使用申请经依法批准后，国务院批准用海的，由国务院海洋行政主管部门登记造册，向海域使用申请人颁发海域使用权证书；地方人民政府批准用海的，由地方人民政府登记造册，向海域使用申请人颁发海域使用权证书。海域使用申请人自领取海域使用权证书之日起，取得海域使用权。”第二十七条规定：“因企业合并、分立或者与他人合资、合作经营，变更海域使用权人的，需经原批准用海的人民政府批准。”国家建立海域使用权登记制度，第三人申请海域使用，需要向有关部门申请，且经有关部门批准后登记造册，颁发海域使用权证，取得海域使用权，在变更海域使用权人时，也需经原批准机关批准。即颁发海域使用权证及变更海域使用权人均是有权机关履行职责的行政行为。本案重点审查被告颁发海域使用权证的行为是否合法的问题，结合原告的起诉理由，本案分述如下： 关于被告是否具有法定审批权限的问题。《山东省海域使用管理条例》第十四条规定：“下列项目用海，由省人民政府审批：（一）围海造地、码头、堤坝、围堰、储灰场等填海型项目用海不满五十公顷的；……”根据上述法律法规，对码头等填海项目用海不满五十公顷的由省人民政府批准。本案第三人分别申请新港项目填海面积47.02公顷，船厂项目填海面积25.99公顷，均不超过五十公顷的审批面积，依据《海域使用分类体系》，船厂和新港项目属于不同的海域使用类型，被告具有对用海项目的法定审批权限。 关于被告颁发海域使用权证程序是否合法的问题。《山东省海域使用管理条例》第十三条规定：“单位和个人需要使用海域的，应当依法向毗邻该海域的县级人民政府海洋行政主管部门提出用海申请。”第二十条规定：“县级人民政府海洋行政主管部门收到用海申请后，应当按照下列规定处理：……（三）对属于省人民政府审批权限范围内的用海申请，应当提出初审意见，报设区的市人民政府海洋行政主管部门进行复核，由其提出复核意见，报省海洋行政主管部门审核；……对用海申请进行审核的，应当至迟在二十个工作日内完成。”第二十七条规定：“海域使用权最高期限，按照下列规定执行：……（六）港口、修造船厂等建设工程用海五十年。”2005年6月26日山东荣喜集团有限公司向人和镇政府提出建设荣喜船厂和荣喜新港的请示，经荣成市海洋与渔业局、威海市海洋与渔业局、山东省海洋与渔业厅初审、复核，2006年12月28日山东省人民政府作出同意项目用海批复，符合上述法律规定的用海申请及审批程序，程序合法。 关于原告提出的2006年12月被告颁发的44、45号海域使用权证书不符合当时海洋功能区划，两个海域使用权证书覆盖的海域在原海洋功能规划中属于养殖区的问题。《山东省海域使用管理条例》第十八条规定：“有下列情况之一的，不得批准使用海域：（一）不符合海洋功能区划和海域使用规划的；……”《中华人民共和国海域使用管理法》第十五条规定：“养殖、盐业、交通、旅游等行业规划涉及海域使用的，应当符合海域功能区划。沿海土地利用总体规划、城市规划、港口规划涉及海域使用的，应当与海洋功能区相衔接。”2006年12月28日山东省人民政府作出荣喜新港和荣喜船厂两项目用海的批复，2007年12月7日省政府批复原则同意《威海市海洋功能区划》。本案荣成市海洋与渔业局于2005年先后组织专家对凤凰尾至朱口西圈近岸海域功能区划调整进行专题研讨、对2002年完成的荣成市海洋功能区划的部分功能区的修订意见进行论证，后山东省海洋与渔业厅作出审查意见，原则同意荣喜新港和荣喜船厂建设项目海域使用论证报告及专家评审结论，按专家评审意见修改后的海域使用论证报告可以作为审批项目海域使用的依据，在项目批（核）准立项后，按照海域使用管理办法和山东省海域使用条例规定，办理海洋功能区划变更和海域使用手续。山东省人民政府作出批复是在山东省海洋与渔业厅作出海域使用论证基础上，涉案项目的海域使用批复可以视为对荣成市海域使用功能调整的认可，也符合修改后的海洋功能区划，被告省政府向第三人颁发海域使用权证并无不当。 关于原告提出的44号新港建设应征求交通主管部门意见及项目审核未经省发改委立项批准的问题。根据《中华人民共和国海域使用管理法》规定，海洋行政主管部门审核海域使用申请时，应征求同级有关部门的意见，但并未规定有批准权的人民政府在作出审批时，需征求有关部门意见或以有关部门同意为前提，省发改委的核准立项应是在取得海洋行政主管部门出具的用海预审意见之后，原告的诉讼请求不能成立，本院不予支持。 关于原告要求撤销省政府变更44号、45号海域使用权证的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”起诉人与被诉行政行为有利害关系，是提起行政诉讼的法定要件之一。原告之父杨国胜于2001年2月与荣成市人和镇金沟村签订《滩涂养殖承包合同书》，其承包滩涂位于涉案项目的海域使用范围内，作为受涉案项目影响的个人，其与省政府初始颁发海域使用权证的行为之间具有法律上的利害关系，但因初始颁证行为已经生效，海域使用权已经明确，省政府变更海域使用权人的行为不存在侵犯其合法权益的可能，其与变更海域使用权人的行为之间不具有利害关系，故不具有提起撤销变更海域使用权人行为的行政诉讼的主体资格，原告的该项主张，本院予以驳回。 关于焦点二，《中华人民共和国行政复议法》第三十一条规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外；情况复杂经负责人批准，可以适当延长，但是延长期限最多不超过三十日。”2008年12月2日杨国胜作为申请人向山东省人民政府提出行政复议申请，2008年12月10日省人民政府作出受理通知书，2009年2月3日山东省人民政府向杨国胜作出行政复议决定延期通知书，将行政复议决定延期至2009年3月6日前作出。复议机关山东省人民政府在受理后，因案件复杂作出延期通知书符合法律规定。 《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十一条规定：“行政复议期间有下列情形之一，影响行政复议案件审理的，行政复议中止：（一）作为申请人的自然人死亡，其近亲属尚未确定是否参加行政复议的；……（八）其他需要中止行政复议的情形。行政复议中止的原因消除后，应当及时恢复行政复议案件的审理。”因当事人同意协商，2009年3月2日山东省人民政府作出行政复议中止通知书，决定中止行政复议，后因杨国胜去世，杨馥宁于2018年11月5申请参加行政复议，2019年1月2日山东省人民政府作出恢复审理通知书。2019年1月3日山东省人民政府作出复议决定书。本案当事人同意协商可以作为需要中止行政复议的情形，作为申请人的杨国胜死亡，也符合上述中止复议的法定情形，复议机关在中止原因消除后，及时恢复案件审理，并作出决定，符合行政复议法法律规定，程序合法。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告杨馥宁的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告杨馥宁负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。 审 判 长  孙继发 人民陪审员  林常云 人民陪审员  牛泉海 二〇一九年四月十八日 法官 助理  张倩倩 书 记 员  李雪珂