陕西省榆林市中级人民法院民 事 裁 定 书(2019)陕08民终163号上诉人（原审被告）：任买清，男，1965年4月19日出生，汉族，陕西省榆林市榆阳区人，住榆阳区，农民。委托诉讼代理人：马腾飞，纳智律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：榆阳区麻黄粱镇东清水河村西河村民小组，住所地陕西省榆林市榆阳区麻黄粱镇东清水河村西河村民小组。负责人：张三小，该村民小组组长。委托诉讼代理人：郭富裕，陕西尊尚律师事务所律师。委托诉讼代理人：谢星梅，陕西尊尚律师事务所律师。原审被告：张彦荣，男，1955年12月22日出生，汉族，陕西省榆林市榆阳区人，住榆阳区。上诉人任买清因与被上诉人榆阳区麻黄粱镇东清水河村西河村民小组（以下简称“西河村民小组”）及原审被告张彦荣农业承包合同纠纷一案，不服榆林市榆阳区人民法院(2018)陕0802民初475号民事判决，向本院提起上诉。本院立案后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。任买清上诉请求：撤销一审第一、二项判决，改判水库承包《合同书》有效并继续履行。本案一、二审诉讼费由被上诉人负担。事实和理由：1、34户村民投劳所记工分并非完全是在涉案承包水库上的投劳。1984年之后34户中的16户村民陆续退出案涉水库的修建，并按照投劳所记工分在案涉水库背水坡以下分得了相应的土地。剩余张彦荣等18户村民，每户投资300元，并继续投入劳力修建水库。于2006年7月基本完成了水库建设。为了更好的管理和合理使用水库，由当时负责水库管理的水利队长张彦荣代表18户村民同上诉人于2006年7月10日签订了水库承包合同书，并经18户全体村民签字同意。任买清将水库承包后，用于渔业养殖并继续投资完善水库建设。因此，一审认定水库是34户村民投劳建设完成属于事实认定错误。2、依据《中华人民共和国水法》第二十五条第二款规定，农村集体组织成员依法在本集体组织所有的集体土地或者承包土地上投资兴建水工程设施的，按照谁投资建设谁管理和收益的原则，对水工程设施及其蓄水进行管理和合理使用。涉案水库是张彦荣等18户村民最终投资修建完成，因此该18户村民对涉案水库享有管理使用和收益的权利。为了确保水库效益，按照以库养库的方式承包给村民小组内部成员，并不违反法律、行政法规的效力性强制性规定。上诉人承包水库后进行了投资、修缮和有效管理，虽然确保了水库的正常运行，但未收取任何收益。承包合同的签订不存在恶意串通的情形，也没有损害任何人的利益，故不应当被认定为无效。3、合同双方并不涉及村民小组，村民小组与上诉人在法律上没有直接的利害关系。另外其起诉也没有行使民主议定程序，因此其不具备起诉的资格。西河村民小组”辩称，涉案水库由西河村民小组修建，上诉人提供的西河村民小组水利工程总结算单的内容显示西河村民小组村民都参与了打坝。因此该水库应当认定属于西河村民小组集体组织所有。时任村民小组组长是张红万，而非张彦荣。该份合同除了合同双方外，其他村民对此一概不知。另外合同约定终期为水干为止，水库每年都会注入新水，如何会干涸。这是赤裸裸的变集体财产为个人所有。还有以5000元的超低价格，严重损害了集体利益。张彦荣并不能代表十八户村民签字，且该十八户人家并未在合同上签字。西河村民小组向一审法院起诉请求：1、判令上诉人任买清与原审被告张彦荣签订的合同书无效；2、判令上诉人任买清立即将承包的毛沿地沟水库交由西河村民小组管理；3、本案诉讼费用由上诉人任买清与原审被告承担。一审法院认定事实：原告从1992年起开始组织本组村民事实毛沿地沟修地打坝水利工程，经过十几年的奋斗，于2006年建成毛沿地沟水库一座，水库面积约80余亩。全组34户村民共投劳力204359分，榆阳区水利局拨付水利投资款54000元。2006年7月10日，被告张彦荣私自与被告任买清签订了承包水库合同，将该水库承包给任买清管理使用，严重侵犯了原告全体村民的合法权益。被告张彦荣既不是村民组长，亦不是村委会干部，只是当时水利工程具体负责人，按照隶属关系，是村民小组属下分管农田基建业务的水利队长，当时担任村民小组的组长是本村张红万，从2005年到2011年任职，被告张彦荣既未征求当时村民组长张红万的意见，也未召开村民会议讨论，在当时担任村民组长张红万和全体村民不知情的情况下，以他个人的名义，将原告所有的水库以5000元的超低价格承包各被告任买清管理使用，并且将承包期约定为水库水干为止。一审法院认为，本案争议的焦点为被告张彦荣与被告任买清于2006年7月10日签订的承包合同是否有效，经审理查明，被告张彦荣虽系原告村民小组的水利组长，但并非原告村民小组组长，其与被告任买清签订合同时并未经过村民小组全体成员的同意，其无权代表村民小组与被告任买清签订承包合同，被告张彦荣与被告任买清于2006年7月10日签订的承包合同属无效合同。原告主张被告张彦荣与被告任买清签订的合同无效和判令被告任买清立即将其管理的毛沿地沟水库交由原告管理的诉讼请求，有必要的事实和法律依据，依法予以支持。据此，依照《中华人民共和国合同法》第五十二条第（二）、（五）项之规定，判决：一、被告张彦荣与被告任买清于2006年7月10日签订的（承包）合同书无效。二、本判决生效后六十日内，由被告任买清将其管理的毛沿地沟水库交由原告榆阳区麻黄粱镇东清水河村西村民小组管理使用。案件受理费100元，由被告任买清、张彦荣负担。本院二审中，经对一、二审各方提供的证据的审查认定，结合一、二审庭审笔录中各方陈述，查明以下事实：1989年国务院发文（国发1989第73号）《关于大力开展农田水利基本建设的决定》号召兴修农田水利，并实现“谁承包、谁治理、谁受益”的政策。从1992年起，榆阳区麻黄粱镇东清水河村西河村民小组响应政策，开始对毛沿地沟开展农田水利工程建设。并以“投劳积工分”的方式，对形成的土地，按照工分进行分配。2000年陕西省政府发文《关于大力开展冬春农田水利基本建设的通知》要求“落实政策措施，调动广大农民和社会各界参与农田水利基本建设的积极性”。文件中提到“小型水利要坚持”谁建设，谁管理，谁所有“的政策。本案所涉水库正是基于当时村民打淤地坝而逐步形成。坝体工程是在2006年之前完工。坝体工程进行到一半的时候部分村民（16户）退出打坝工程，仅有18户村民愿意继续打坝。由于淤地坝没有排洪渠，加之洪水较大，淤地坝容易值平，且伴有极大险情。2005年涉案淤地坝出现严重险情，对于放坝还是保坝，经区水利部门、镇政府、西河组淤地坝原涉及18户部分群众具体座谈，拟定如下征求意见书：1、如保坝，则有如下条件⑴由淤地坝涉及18户群众每户筹集300元，共计5400元，54天内交清（如有自动放弃不筹集者，由剩余户分摊）；⑵淤地坝18户每户投劳30个工日（男女均可），以一个工日30元计算；⑶淤地坝承包费2万元，除群众集资外，其余款由镇政府解决；⑷排浑标准：每深3米，两侧留2米台阶，挖至现水面1.5米-2米。2、如排险放坝，放坝后查处打坝资金使用情况，追究相关人员法律责任。对于上述两种方案，所涉及18户群众必须拿（答）出具体意见，对于不愿筹资的群众，在本人签字按印后，将视为自动放弃在该淤地坝中享有的一切利益（包括坝成功后所得利益）。该利益由参与筹资的群众分享。不签字视为不同意。后17户村民在“同意保坝并筹资的群众签名”一栏处签名按印。18户中的另外一户当时不在家，没有签字。时任村干部张春明、纪文祥在征求意见书上签字并加盖村委会印章。镇政府干部罗旺普一同签字。2005年6月20日，麻黄梁镇人民政府与任买清（麻黄梁镇东河村村民）签订《东河村西河组淤地坝排洪渠挖掘工程合同书》，将涉案淤地坝排洪渠挖掘工程承包给任买清，承包费为2万元。工程标准为：淤地坝排洪渠每深挖3米，两侧必须留2米宽台阶；排洪渠要挖至现水面2米以下；排洪渠最后收低宽2.4米；必须在2005年7月5日前完工；合同还约定了其他事项。2006年，西河村民小组水利队长代表18户村民与任买清签订了《合同书》，约定：为了以库养库，确保水库收益，甲方（18户）将毛沿地沟水库承包给本村民小组村民任买清。承包期限为2006年7月起至水库水干为止。承包用途为养鱼业。承包费总额5000元。合同同时约定甲方不得将本水库水面擅自转让供其他用途，但不包括水利工程用水，不得造成乙方养鱼影响。乙方只能用作水库水面养鱼，不能影响甲方水利工程用水。合同还约定了其他事项。任买清承包水库后，对水库进行了持续的投资修缮，确保了水库的稳定以及险情的排除，同时保障了下游坝地农田的安全。2010年，该村民小组按照投劳工分多少，对于淤地坝建成后，下游形成的土地进行了分配。本院认为，西河村民小组并非涉案合同的当事人一方，其具有起诉主体资格的前提是：涉案水库的受益权归其所有。但本案所涉水库受益权归其所有还是归最终出工投资完成坝体及排洪渠建设的18户村民，属于历史遗留的土地水利问题。2003年起施行的《农村土地承包法》、2007年起施行的《物权法》、2002年起施行的《中华人民共和国水法》以及2004年修订的《土地管理法》中新修订的内容对之前的土地、水利行为并不具有溯及力。另2005年在淤地坝的建设过程中，对于放坝还是保坝，存在政府行为的介入，且镇政府从中出资2万元。因此基于打坝及排洪渠修建而形成的水库的受益权的归属应当由镇政府依据其当时组织群众兴建水利工程的有关政策确定，不属于人民法院确定的问题。依据有关法律规定，森林、山岭、草原、荒地、滩涂、水流等自然资源属于国家所有，但法律规定属于集体所有的除外。本案中毛沿地沟土地及水流在1992年开发治理之前属于何种土地性质，由谁所有，在本案中并不清楚，各方当事人并无相应的证据证明。开发治理后的土地及水库的所有权、使用权的归属问题应当依据1987年起实施的《土地管理法》以及当时的土地、水利开发治理的有关政策来确定。1987年起实施的《土地管理法》第十七条规定：开发国有荒山、荒地、滩涂用于农、林、牧、渔业生产的，由县级以上人民政府批准可以确定给开发单位使用。该法第十三条规定：土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决，协商不成的，由人民政府处理。该法第九条规定：集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。综上法律规定及本案具体事实，毛沿地沟水库的所有权归属问题亦应当由政府部门依据当时有关政策法律来确定。综上，被上诉人西河村民小组在没有确定证据证明其享有涉案水库水面的受益权的情况下，其不具有由以合同外第三人起诉合同无效的资格。故对其起诉应予驳回。其可通过有关行政部门确认其享有水库的所有权、使用权、受益权，具备起诉主体资格后再行起诉。综上所述，任买清的上诉请求成立，予以支持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条、第一百五十四条、第一百七十条第一款第三项的规定，裁定如下：一、撤销榆阳区人民法院(2018)陕0802民初475号民事判决；二、驳回榆阳区麻黄粱镇东清水河村西河村民小组的起诉。一审案件受理费100元，退还被上诉人榆阳区麻黄粱镇东清水河村西河村民小组，二审案件受理费100元退还任买清。本裁定为终审裁定。审判长  徐晓炯审判员  白成钰审判员  杨文智二〇一九年四月二十九日书记员  高雄飞