浙江省德清县人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙0521行初2号 原告：张惠贤，女，1976年3月12日，汉族，住浙江省湖州市吴兴区。 委托诉讼代理人：沈鸿伟，浙江金鼎律师事务所律师。 被告：湖州市自然资源和规划局。住所地：浙江省湖州市吴兴区仁皇山新区开元路88号。 法定代表人：王晓军，局长。 出庭应诉负责人：徐建洪，副局长。 委托诉讼代理人：吴旭生、杨帆远航，工作人员。 第三人：张会华，男，1976年3月12日出生，汉族，住浙江省湖州市吴兴区。 委托诉讼代理人：沈杰，浙江广诚律师事务所律师。 原告张惠贤诉被告湖州市自然资源和规划局土地行政登记一案，于2019年1月8日向本院提起行政诉讼。本院于2019年1月15日立案受理后，向被告湖州市自然资源和规划局送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书，被告湖州市自然资源和规划局在法定期限内进行了举证和答辩。本院依法组成合议庭，于2019年2月27日公开开庭审理了本案。原告张惠贤及委托诉讼代理人沈鸿伟，被告湖州市自然资源和规划局的出庭应诉负责人徐建洪及委托诉讼代理人吴旭生、杨帆远航，第三人张会华的委托诉讼代理人沈杰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 张惠贤诉称：张惠贤与第三人张会华系兄妹。1992年，因长兜港拓宽工程搬迁，张惠贤与张会华随父亲张春江等人按照户内人口被安置在湖州市××××号。张春江以自己名义申请办理土地登记审批手续，1992年5月经发证机关批准准予登记。1992年10月，张春江在上述土地上建造房屋，张惠贤及张会华一同入住该房。2003年6月，张惠贤儿子张勋出生，户籍也登记在湖州市××××号。2016年10月，张春江因交通事故去世。后张惠贤向湖州市吴兴区人民法院提起民事诉讼，要求继承其父亲的遗产。在民事诉讼审理中，张会华提交湖土集用（2014）第000046号《集体土地使用权证》（以下简称46号《集体土地使用权证》）和湖房权证湖州市字第××号《房屋所有权证》。张惠贤认为上述权属证书阻碍其权利主张，遂撤回民事诉讼，提起本案行政诉讼，其认为涉案土地使用权及房屋所有权均应当为共同共有。房屋登记机关未尽审慎审查义务，将涉案房屋单独登记在张会华名下，系认定事实不清、证据不足，适用法律错误、程序违法，依法应予撤销。故请求：撤销湖州市自然资源和规划局为张会华就湖州市××××号宅基地使用权作出的土地登记行政行为（含46号《集体土地使用权证》）。 张惠贤向本院提交以下证据：1.湖州市公安局仁皇山派出所出具的《证明》，用以证明张春江与张惠贤系父女关系，张春江与张会华系父子关系，张惠贤与张会华户籍均在湖州市××××号；2.湖州市仁皇山街道征地拆迁办公室出具的《证明》及《土地登记审批表》，用以证明1992年，因长兜港拓宽工程搬迁，张惠贤与张会华随父亲张春江等人按照户内人口被安置在湖州市××××号。张春江以自己名义申请办理土地登记审批手续，1992年5月经发证机关批准准予登记；3.《道路交通事故认定书》及湖州市公安局湖州太湖旅游度假区分局仁皇山派出所出具的《证明》，用以证明张春江因道路交通事故于2016年10月4日死亡，并于同月9日被注销户籍登记；4.民事起诉状、传票、46号《集体土地使用权证》、湖房权证湖州市字第××号《房屋所有权证》、湖州市不动产权属信息查询记录、（2018）浙0502民初4612号民事裁定书，该组证据用以证明张惠贤委托律师于2018年8月29日通过不动产权属信息查询得知涉案行政登记行为。 湖州市自然资源和规划局答辩称：一、原湖州市国土资源局核发46号《集体土地使用权证》事实清楚、依据充分、程序到位。根据2008年2月1日起施行的《土地登记办法》第九条规定：“申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交土地登记申请书、土地权属来源证明等材料”。张会华于2014年12月15日向原湖州市国土资源局申请办理涉案集体土地使用权初始登记，按照上述规定提交了《宅基地使用权登记申请书》《宅基地权属来源具结书》等相关材料。经初审、审核、审批等环节，原湖州市国土资源局认为涉案集体土地使用权权属清晰，登记申请材料齐全并且符合法定的形式和要求，依法为张会华颁发46号《集体土地使用权证》。二、张惠贤诉讼请求理由不充分。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”农村宅基地审批以户为单位，所批宅基地使用权为该户籍家庭成员共有，46号《集体土地使用权证》所载权利人为权利人代表，宅基地使用权并非其个人单独所有。综上，请求驳回张惠贤的诉讼请求。 湖州市自然资源和规划局向本院提交以下证据：5.《宅基地使用权登记申请书》《宅基地权属来源具结书》《土地登记审批表》、户籍证明材料，用以证明原湖州市国土资源局核发46号《集体土地使用权证》事实清楚、依据充分、程序到位。 张会华在庭审过程中提交以下证据：6.湖州市仁皇山街道征地拆迁办公室、湖州市仁皇山街道沿圩村村民委员会出具的《证明》，用以证明张春江一家搬迁到湖州市××××号。 张惠贤对湖州市自然资源和规划局提交的证据5中《宅基地使用权登记申请书》内容有异议，认为取得方式一栏及提供的权源材料一栏均为空白；《宅基地权属来源具结书》有异议，认为在未有张春江的指定材料的情况下，户主或户主指定家庭成员代表一栏为张会华错误，且宅基地来源情况说明一栏为继承明显与事实不符；《土地登记审批表》有异议，认为经办人意见一栏载明使用权人张会华于1999年前沿用至今与事实不符；户籍证明材料有异议，该户籍证明材料只有5人，而张惠贤提交的户口簿上显示为6人，故湖州市自然资源和规划局未尽到审慎审查义务。 张会华对湖州市自然资源和规划局提交的所有证据均无异议。 湖州市自然资源和规划局对张惠贤提交的证据2中《证明》有异议，认为无关联性；证据2中《土地登记审批表》真实性待庭后查实确认，但至裁判时本院未收到书面说明；其他的登记材料只要和留存的登记档案材料一致，即无异议；其他证据均无异议。 张会华对张惠贤提交的证据1、3、4均无异议；证据2中《证明》有异议，认为涉案土地系由于水利工程搬迁异地置换，而非安置；证据2中《土地登记审批表》真实性无异议，证明对象有异议。 张惠贤对张会华提交的证据6无异议，认为和张惠贤提交的证据2中《证明》仅是文字表述的差异。 湖州市自然资源和规划局对张会华提交的证据6有异议，认为无关联性。 本院对证据综合认证如下：证据1、3、4各方当事人均无异议，能够反映案件真实情况、与待证事实相关联、来源和形式符合法律规定，本院予以认定；证据2能够证明张春江、张惠贤、张会华一家异地安置搬迁至涉案地块，后由张春江申请涉案土地使用权登记并准予登记发证，其中张惠贤当时在该户内，本院予以认定；证据5仅能够证明原湖州市国土资源局依据该组证据材料进行审核并作出涉案登记行为，但该组证据内容上存在诸多瑕疵，本院将在说理部分予以详细论述。证据6因张会华未在开庭审理前提交，本院不予认定。 本院查明，张会华于2014年12月向原湖州市国土资源局提交了《宅基地使用权登记申请书》《宅基地权属来源具结书》等相关材料，申请办理位于湖州市××××号的集体土地使用权初始登记。其中《宅基地使用权登记申请书》中载明：土地坐落于湖州市××××村，宗地面积155.323平方米，使用权面积155.323平方米，建筑面积310.646平方米。《宅基地权属来源具结书》中载明：张会华户总人口为4人，均为农业人口，户主或户主指定家庭成员代表为张会华。1987年1月1日至1999年1月1日前宅基地用地面积为155.323平方米，来源为继承。张会华在该份权属来源具结书中签字承诺填写信息属实。湖州市××××村村民委员会作出同意上报意见。湖州市人民政府仁皇街道办事处审核意见为“该户经原白雀乡人民政府批准120平方米”。另张会华向原湖州市国土资源局办理土地登记时提交的2005年7月登记的户口簿中，户主为张春江，该户内除张春江外还有张会华、严忠燕、张婧、张勋4人。湖州市自然资源和规划局向本院提交的《土地登记审批表》中载明：张会华申请办理的土地登记系初始登记，土地坐落于湖州市××××号，地号为330502008022JC02049，宗地面积155.32平方米，土地用途为农村宅基地，使用权类型为批准拨用宅基地，使用权面积为120平方米，附着物建筑面积为310.64平方米，建筑占地面积为155.32平方米，土地权属来源证明文件包括宗地图、土地登记申请表、身份证复印件、宗地调查成果表、具结书、户口簿。该审批表中经办人意见为：“该宗地为农村宅基地初始登记，使用权人张会华于1999年前沿用至今。经有地籍调查资质的公司提供成果，用地面积155.32平方米，依据具结书建议为其办理120平方米的拨用宅基地使用权，超过批准面积35.32平方米。”原湖州市国土资源局于2014年12月16日作出同意登记的审核意见。湖州市人民政府于同日作出准予登记发证的审批意见。该审批表备注中另载明：“该宗地用地面积155.32平方米，超批准面积35.32平方米。”后原湖州市国土资源局于同日向张会华颁发46号《集体土地使用权证》，该证载明土地使用权人为张会华，土地所有权人为××村农民集体，土地坐落于湖州市××××号，地号为330502008022JC02049，地类用途为农村宅基地，使用权类型为批准拨用宅基地，使用权面积为120平方米。 另查明，张春江系张会华、张惠贤的父亲，其曾于1992年向当时的国土资源行政主管部门申请土地登记，其中《土地登记审批表中》载明：土地坐落于湖州市××街道（原××乡）××村南湾，地号13uvA020，用地面积211平方米，土地类别为住宅用地，建筑占地163平方米，四至为东至路，南至生产用场，西至卢阿根屋，北至什地。原湖州市白雀乡沿圩湾村村民委员会初审意见为：“经初审该户使用农村宅基地合计面积211平方米，82年前使用122平方米，89年10月使用89平方米，权属证明材料齐全，界址清楚，四邻无纠纷，同意上报审批。”原湖州市白雀乡人民政府同意报请审批。土地管理部门经审核同意乡政府意见，拟准予登记，报市政府审定。湖州市人民政府于1992年5月29日作出准予登记的意见。 又查明，张春江于2016年10月4日发生道路交通事故，于同月9日由于死亡被注销户籍登记。张惠贤于2018年7月就其与张会华继承纠纷一案向湖州市吴兴区人民法院提起民事诉讼，后张惠贤于2018年9月提出撤诉申请，湖州市吴兴区人民法院于同月准许张惠贤撤回对张会华的起诉。 再查明，根据湖州市公安局仁皇山派出所2015年户籍登记档案信息显示，张春江、张惠贤、张会华、张勋、严忠燕、张婧为一户，张春江为户主。 本院认为，关于张惠贤是否具有原告主体资格。《中华人民共和国土地管理法》第八条第二款规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”第九条规定：“国有土地和农民集体所有的土地，可以依法确定给单位或者个人使用。使用土地的单位和个人，有保护、管理和合理利用土地的义务。”第六十二条第一款、第二款规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。”《国土资源部关于进一步加快宅基地和集体建设用地确权登记发证有关问题的通知》（国土资发[2016]191号）第五点明确规定：“五、结合实际依法处理‘一户多宅’问题。宅基地使用权应按照‘一户一宅’要求，原则上确权登记到‘户’。……”可见，宅基地属于农民集体所有，农村村民一户只能拥有一处宅基地。农村村民取得宅基地使用权系基于集体经济组织成员身份，其一般无法通过继承方式取得。本案中，张惠贤一直在其父亲张春江为户主的家庭户内，其作为该集体经济组织成员应当享有涉案土地使用权，现其认为原湖州市国土资源局单独将涉案土地使用权登记在张会华名下，侵害其合法权益，符合《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第一条关于“农村集体土地的权利人或者利害关系人（以下简称土地权利人）认为行政机关作出的涉及农村集体土地的行政行为侵犯其合法权益，提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。”的规定，张惠贤依法具备原告主体资格。 本案的争议焦点在于登记机关是否已经充分履行了法定职责。本案中，张春江于1992年以户主的名义就涉案地块向当时的国土资源行政主管部门申请土地登记，张春江户申请使用的宅基地合计面积211平方米，该申请于同年经国土资源行政主管部门和湖州市人民政府同意被准予登记。后张会华在未举证证明其已分户的情况下，于2014年12月又就同一地块再次向国土资源行政主管部门即原湖州市国土资源局申请土地登记，原湖州市国土资源局经过审核报批，最终向张会华颁发46号《集体土地使用权证》，其中确定的宅基地面积为120平方米。应当指出，无论是2005年7月登记的户口簿还是2015年户籍登记档案信息均显示张春江系该户户主，且张春江当时并未去世。因此，张会华申请土地登记时有效的《土地登记办法》第九条规定：“申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：（一）土地登记申请书；（二）申请人身份证明材料；（三）土地权属来源证明；（四）地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标；（五）地上附着物权属证明；（六）法律法规规定的完税或者减免税凭证；（七）本办法规定的其他证明材料。前款第（四）项规定的地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标，可以委托有资质的专业技术单位进行地籍调查获得。申请人申请土地登记，应当如实向国土资源行政主管部门提交有关材料和反映真实情况，并对申请材料实质内容的真实性负责。”第十三条规定：“国土资源行政主管部门受理土地登记申请后，认为必要的，可以就有关登记事项向申请人询问，也可以对申请登记的土地进行实地查看。”由于涉案土地使用权已由张春江于1992年先行申请登记，张会华所提交的土地权属来源证明所记载内容明显与上述权利归属相矛盾。原湖州市国土资源局在对申请人张会华所提交的申请材料审查过程中，未尽到合理的、审慎的注意义务，亦未对申请人张会华询问、核实相关申请材料，导致上述两份权利证书在户主、户内人口等涉及权利人重大利益事项上存在明显分歧。故原湖州市国土资源局作出涉案土地登记行为，认定事实不清，主要证据不足，基于本裁判作出时涉案土地使用权仍登记在张会华名下，依法应予以撤销。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项的规定，判决如下： 撤销被告湖州市自然资源和规划局（原湖州市国土资源局）于2014年12月16日作出的将坐落于湖州市仁皇山街道沿圩湾村南湾40号、地号为330502008022JC02049、地类用途为农村宅基地的120平方米集体土地使用权登记在第三人张会华名下的土地登记行为。 案件受理费人民币50元，由被告湖州市自然资源和规划局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省湖州市中级人民法院。 审 判 长  沈 堃 人民陪审员  施安成 人民陪审员  沈云飞 二〇一九年四月四日 书 记 员  方依云