江苏省泰州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）苏12行初127号 原告于明华，性别××年××月××日生，××族，住泰州市姜堰区俞垛镇叶甸村明华养鸡场。 委托代理人李跃民，北京大成（南京）律师事务所律师。 委托代理人陈玖雯，北京大成（南京）律师事务所律师。 被告泰州市姜堰区人民政府，住所地泰州市姜堰区上海路1号。 法定代表人方针，区长。 出庭负责人陈莉，副区长。 委托代理人蔡蕾，江苏君谊律师事务所律师。 委托代理人李惠，江苏君谊律师事务所律师。 第三人泰州市姜堰区俞垛镇人民政府，住所地泰州市姜堰区俞垛镇俞耿村。 法定代表人纪小斌，镇长。 出庭负责人陈亮，副镇长。 委托代理人袁建荣，江苏伟程律师事务所律师。 原告于明华不服被告泰州市姜堰区人民政府（以下简称姜堰区政府）作出的行政复议决定，向本院提起行政诉讼。本院立案受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭公开开庭审理了本案，原告于明华及其委托代理人李跃民、陈玖雯，被告姜堰区政府出庭负责人陈莉及委托代理人蔡蕾，第三人泰州市姜堰区俞垛镇人民政府（以下简称俞垛镇政府）出庭负责人陈亮及委托代理人袁建荣到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告姜堰区政府于2018年8月28日作出[2018]泰姜行复第16号行政复议决定书（以下简称16号复议决定），认为：俞垛镇政府作出《告知书》并送达原告，但原告并未按《告知书》履行，截至原告提出行政复议申请时，俞垛镇政府亦未强制关停原告养殖场，该《告知书》对原告的权利义务不产生影响，未损害原告的权益，不属于行政复议的范围，根据《中华人民共和国行政复议法》第六条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第五项、第四十八条第一款第二项之规定，决定驳回原告的行政复议申请。 原告于明华诉称：2018年6月26日，俞垛镇政府向原告作出并送达《告知书》，对俞垛镇政府的该行政行为，原告向被告提出行政复议申请。2018年8月28日被告作出16号复议决定，驳回了原告的行政复议申请。被告作出该复议决定的理由是“俞垛镇政府作出《告知书》并送达原告，但原告并未按《告知书》履行，截至原告提出行政复议申请时，俞垛镇政府亦未强制关停原告养殖场，该《告知书》对原告的权利义务不产生影响，未损害原告的权益，不属于行政复议的范围。”该理由显然是错误的，具体理由如下：1、该《告知书》尽管名为告知书，但从其内容来看，给原告设定了具体的履行义务，要求原告在限期内关停养殖场，如拒不履行，镇政府将联合相关执法部门依法取缔。2、该《告知书》从其内容来看，实际是俞垛镇政府作出的行政决定，有具体明确的执行内容，不是行政过程性行为，对原告权益造成了重大损害。3、该《告知书》的内容实际是要求原告停产停业，符合行政复议法第六条的行政复议范围。4、被告认为“原告并未按《告知书》履行，截至原告提出行政复议申请时，俞垛镇政府亦未强制关停原告养殖场”，由此得出“该行政行为对原告的权利义务不产生影响，未损害原告的权益”，显然是错误的，行政行为具有确定力、强制力，一经作出并送达就对原告权利义务产生了影响，严重损害了原告的权益。5、2018年8月25日至26日，俞垛镇政府采取非法手段强制关停了原告的养殖场，该非法强制关停行为显然是《告知书》作出行政决定的执行行为，而被告的行政复议决定在两天后（8月28日）才作出，是有意袒护俞垛镇政府侵害原告权益的行为。综上，请求判决撤销16号复议决定，责令被告重新作出行政复议决定。 原告向本院提交了以下证据：第一组：告知书，证明2018年6月26日第三人作出行政决定要求原告限期关停养殖场，否则将强制执行；第二组：1、2018年8月25日至26日原告养鸡场被强制关停的照片，2、视频（光盘），第三人于2018年8月25日至26日强行捉走原告养鸡场的蛋鸡，养鸡场被强制关停，证明第三人已经实施了强制关停执行行为；第三组：16号复议决定，证明被告作出的复议决定错误。 被告对此质证认为：对三组证据的三性无异议，对其证明目的有异议。 第三人对此质证认为：上述证据达不到原告所要证明的目的，告知书从形式和内容看，均没有执行力和确定力。 被告姜堰区政府辩称：1、被告作出的行政复议决定程序合法。2、被告作出的行政复议决定正确。该《告知书》内容具有不确定性，截至原告提出行政复议申请时，原告并未按《告知书》履行，俞垛镇政府亦未采取强制措施关停原告养殖场，该《告知书》对原告的权利义务不产生影响，未损害原告的权益。至于原告所称2018年8月25日俞垛镇政府强制关停原告养殖场的行为，与本案无关联，不属于被告审理的范围。请求法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告向本院提交了以下证据：1、行政复议申请书及相关材料；2、行政复议申请受理通知书及送达回证；3、提出答复通知书及送达回证；4、行政复议答复书；5、被申请人答复材料；6、行政复议决定书及挂号回执、送达回证；7、法律依据。以上证据证明被告作出的行政复议决定适用法律合法，程序正确。 原告对此质证认为：证据1三性无异议，对相关材料附表中俞垛镇政府87、133号文件真实性、关联性无异议，合法性有异议，属于越权行为，根据规定应当由县级以上人民政府执行；证据2、3没有异议；证据4，答复书第二点明确提到责令关停，故告知书实质上是停产停业的处罚决定书，根据行政处罚法应由县级以上人民政府作出；证据5中，1、2、3无异议，4、5同证据1的质证意见；证据6理由不正确；证据7无异议。 第三人对此无异议。 第三人俞垛镇政府述称：1、原告起诉要求撤销俞垛镇政府作出的《告知书》的请求不属于行政诉讼的受理范围，应裁定驳回起诉。2、原告起诉要求撤销《告知书》的诉讼请求与其养鸡场被关停没有必然联系，养鸡场被关停与本案没有联系。3、限制原告养殖的行为系上级人民政府作出的决定，与俞垛镇政府无关。俞垛镇政府向原告送达《告知书》只是告知原告不执行有关禁养文件规定可能产生的后果。综上，原告的起诉不属于行政诉讼受案范围，应当裁定驳回起诉。 第三人向本院提交了以下证据：1、《畜禽规模养殖污染防治条例》，规定由县级人民政府负责治理，乡镇人民政府协助治理；2、2016年2月3日泰州市人民政府办公室泰政办发（2016）14号《市政府办公室关于印发泰州市畜禽养殖污染治理实施方案的通知》，《泰州市畜禽养殖污染治理实施方案》，该实施方案第一条规定禁养区范围包括城镇和农村居民集中居住区及周边500米范围，原告的养殖场在划定的禁养区范围内；3、泰州市姜堰区畜禽养殖污染治理工作领导小组办公室2016年11月16日下发的泰姜畜治办（2016）1号文件，第1条第四项规定周山河沿线1000米、姜溱河沿线200米范围及其他二级河道沿线两侧各100米范围内为禁养区，原告的养殖场在划定禁养区内；4、区政府办公室2016年3月24日《关于印发姜堰区畜禽养殖污染治理实施方案的通知》，《姜堰区畜禽养殖污染治理实施方案》第1条禁养区划分为第3、4、7规定各类学校、医院等文教卫生单位及周边1000米范围内为禁养区，重点河道二级河道沿线两侧各100米范围内为禁养区，城镇农村居民区500米范围内为禁养区；5、2017年5月11日，关于印发《俞垛镇禁养区内畜禽养殖关停工作实施办法》的通知，确定2016年应完成全面禁养；上述证据证明上级文件有要求关停原告养鸡场的要求，俞垛镇政府下发告知书的目的只是告知原告上级文件的相关规定。6、姜堰区政府中央环保督察回头看区协调联络组（2018）8号紧急通知，确定俞垛镇至2018年6月20日包含原告范围内仍有21家禁养区内应关停养殖户未关停，证明因为被中央环保督察组督查到了，时间比较紧，其中点名点到了原告的养鸡场在关停范围内没有关停，证明同样是为了传达上级要求关停的相关规定。 原告对此质证认为：证据1三性无异议，第三人也知道其是协助治理，实际上是第三人在主导强制捉鸡，第三人明知自己的权利范围，仍然越权执行的违法行为；证据2-4无异议，但有上级文件不代表第三人有权利作出告知书和关停清养的行为，是县级以上人民政府才有的权利；证据5同被告证据1中的87号文件质证意见；证据6三性无异议，但文件并未要求第三人或者被告违法进行强制关停清养。 被告对此无异议。 本院对上述证据认证如下：各方当事人提交的证据来源合法，与本案具有关联性，能够证明本案的相关事实，本院均予以认定。 经审理查明，2018年6月26日，俞垛镇政府作出《告知书》并送达原告，载明：经镇党委政府研究决定，按照区政府相关文件精神，现对俞垛镇禁养区内未关停畜禽养殖场实施关停，制定《俞垛镇禁养区内畜禽养殖关停工作的补充意见》，本意见实施关停补助截止时间为2018年6月30日。希望你配合工作，在限期内关停养殖场。如拒不履行，镇政府将联合相关执法部门依法取缔，所产生的一切费用由养殖户承担。原告对此不服，向被告申请行政复议，要求撤销该《告知书》。被告于2018年7月9日受理后，经审查，于2018年8月28日作出16号复议决定，认为：俞垛镇政府作出《告知书》并送达原告，但原告并未按《告知书》履行，截至原告提出行政复议申请时，俞垛镇政府亦未强制关停原告养殖场，该《告知书》对原告的权利义务不产生影响，未损害原告的权益，不属于行政复议的范围，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第四项、第四十八条第一款第二项之规定，决定驳回原告的行政复议申请。原告不服，遂提起本案之诉。 另查明，2018年8月25日至26日，俞垛镇政府组织人员将原告养殖场内的蛋鸡强行捉走变卖。此后，原告针对俞垛镇政府强行捉走蛋鸡行为申请行政复议，姜堰区政府于2018年12月17日作出[2018]泰姜行复第36号行政复议决定书，确认俞垛镇政府强行捉走原告蛋鸡的行为违法；俞垛镇政府给付原告变卖蛋鸡的价款589663元，并向原告支付赔偿金325911元。原告对该复议决定中的赔偿金额不服，于2019年1月3日向本院提起行政诉讼，现仍在审理之中。 本院认为，本案讼争的是被告作出的16号复议决定是否合法。现综合评判如下： 一方面，《畜禽规模养殖污染防治条例》（以下简称条例）第五条规定：“县级以上人民政府环境保护主管部门负责畜禽养殖污染防治的统一监督管理。……乡镇人民政府应当协助有关部门做好本行政区域的畜禽养殖污染防治工作。”第三十七条规定：“违反本条例规定，在禁止养殖区域内建设畜禽养殖场、养殖小区的，由县级以上地方人民政府环境保护主管部门责令停止违法行为；拒不停止违法行为的，处3万元以上10万元以下的罚款，并报县级以上人民政府责令拆除或者关闭。”由上述规定可知，畜禽养殖污染防治工作属于县级以上人民政府环保部门统一监管，乡镇人民政府仅在本行政区域范围内承担协助义务；对于在禁养区内违法建设畜禽养殖场行为的查处职权，由县级以上地方人民政府环保部门行使，责令拆除或关闭养殖场还应当报同级人民政府。换言之，对于在禁养区内违法建设畜禽养殖场行为的查处，属于县级以上地方人民政府环保部门的法定职责，乡镇人民政府仅在本行政区域范围内承担协助义务。具体到本案中，原告养殖场处于俞垛镇禁养区内，俞垛镇政府根据上级人民政府的文件要求和前述条例规定，向原告送达案涉《告知书》，正是其履行协助义务的具体体现。从《告知书》名称及内容来看，该《告知书》在向原告告知了俞垛镇根据区政府文件制定的《俞垛镇禁养区内畜禽养殖关停工作的补充意见》及实施期限后，“希望原告配合工作，在限期内关停养殖场”，可见该《告知书》明显不具有强制力。结合《告知书》载明的“如拒不履行，镇政府将联合相关执法部门依法取缔”，以及条例和上级人民政府文件的相关规定综合分析判断，所谓“联合相关执法部门依法取缔”，应当是指俞垛镇政府在有权部门对原告养殖场依法查处时，依法履行条例第五条规定的在本行政区域范围内的协助义务，而非原告理解的该《告知书》实际是俞垛镇政府责令原告停产停业的行政处罚决定。综上，被诉《告知书》对上诉人明显不具有强制力，未对上诉人的合法权益产生实质性的影响。 另一方面，首先，从查明事实可知，截至2018年7月9日被告受理原告的行政复议申请时，原告并未按《告知书》的建议关停养殖场，相关执法部门亦未在俞垛镇政府的协助下对原告养殖场依法查处。至于2018年8月26日俞垛镇政府组织人员强行捉走原告养殖场内蛋鸡的行为，与《告知书》载明的“镇政府将联合相关执法部门依法取缔”的执法主体、程序、方式均不相符，并不能以送达《告知书》和强行捉走蛋鸡均系俞垛镇政府所为，就简单地认定强行捉走蛋鸡系《告知书》的具体执行行为；其次，俞垛镇政府提供的姜堰区人民政府中央环保督察回头看区协调联络组（2018）8号紧急通知，佐证了其陈述的原告养鸡场被关停与《告知书》没有联系，之所以强制关停，是“因为被中央环保督察组督查到了，时间比较紧，其中点名点到了原告养鸡场在关停范围内没有关停”，其系根据区政府的紧急通知而实施的强制关停行为；再次，比较《告知书》和强行捉走蛋鸡行为，对原告的权利义务产生直接和实质性影响的显然是强行捉走蛋鸡行为，况且，针对俞垛镇政府强行捉走蛋鸡的行为，原告先是向姜堰区政府提出行政复议申请，后又对姜堰区政府作出的复议决定中的赔偿金额不服，继续向本院提起行政诉讼，现尚在审理之中，即原告的相关合法权益其已寻求到直接救济途径，无需通过撤销案涉《告知书》来维权。综上，对原告主张的俞垛镇政府强行捉走原告蛋鸡系《告知书》的具体执行行为，《告知书》严重损害原告合法权益的主张，缺乏事实依据，且与现有证据不符，本院不予采信。 关于案涉行政复议的职权依据和程序，原告在本案中未提出异议，经审查，符合法律规定，并无违法之处，本院予以认定。 综上，《告知书》对原告的合法权益明显不产生实际影响，原告的行政复议申请不属于行政复议法规定的行政复议范围，被告姜堰区政府所作16号复议决定合法。原告要求撤销该复议决定无事实和法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告于明华的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告于明华负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省高级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费50元（具体账户待递交上诉状后本院另行通知）。 审 判 长  苏媛媛 审 判 员  刘春生 人民陪审员  韩苏年 二〇一九年四月二十二日 书 记 员  郭 程 附：本案适用法律、法规 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。