浙江省绍兴市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）浙06行终68号 上诉人（原审原告）徐梓芳，女，1967年1月28日出生，汉族，住诸暨市。 委托代理人徐梓荣(系上诉人徐梓芳之兄)，男，1962年1月2日出生，汉族，住诸暨市。 委托代理人戚伟勇，浙江浣纱律师事务所律师。 被上诉人(原审被告)诸暨市人民政府暨阳街道办事处。住所地诸暨市红旗路26号。 法定代表人骆杰，主任。 委托代理人陈一康，男，诸暨市人民政府暨阳街道办事处工作人员。 委托代理人石尉，浙江卓颂律师事务所律师。 被上诉人(原审第三人)诸暨市暨阳街道碑亭居民区股份经济合作社。住所地诸暨市暨阳街道碑亭居民区。 法定代表人徐如刚。 委托代理人徐满军，男，诸暨市暨阳街道碑亭居民区股份经济合作社社员。 被上诉人(原审第三人)诸暨市暨阳街道碑亭居民委员会。住所地诸暨市暨阳街道碑亭居民区。 法定代表人徐满军。 上诉人徐梓芳因房屋征迁补偿安置行政协议一案，不服诸暨市人民法院（2018）浙0681行初257号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。经阅卷、询问当事人，本案现已审理终结。 一审法院审理查明，原告徐梓芳系原诸暨市暨阳街道碑亭村（现碑亭居民委员会）村民，有合法占地面积30平方米一间三层住宅。2010年5月21日，诸暨市人民政府作出诸政发〔2010〕38号《诸暨市人民政府关于推进城中村改造的实施意见》，该实施意见中明确各街道办事处为城中村改造实施主体。2011年7月22日，两第三人作出《暨阳街道碑亭居民区城中村改造工程房屋征迁补偿安置实施办法》（碑亭居民区村民代表会议讨论通过）。2011年8月15日，两第三人向各房屋征迁户发出《房屋征迁通知书》。2012年9月28日，以被告诸暨市人民政府暨阳街道办事处(以下简称“暨阳街道办事处”)、第三人诸暨市暨阳街道碑亭居民区股份经济合作社(以下简称“碑亭经济合作社”)、第三人诸暨市暨阳街道碑亭居民委员会(以下简称“碑亭居民委员会”)为甲方，与乙方徐梓芳签订了《诸暨市暨阳街道碑亭居民区城中村改造房屋征迁补偿安置协议》，该协议中受委托服务单位为诸暨市永兴房屋拆迁服务有限公司。该协议主要内容为：乙方同意将坐落在暨阳街道碑亭村房屋，实测建筑面积168.12平方米（其中合法面积90平方米，其他面积78.12平方米），合法占地面积30平方米集体土地上住宅交甲方拆除；乙方被征迁房屋面积自愿选择货币化安置或超过产权调换安置房面积部分按被征迁房屋评估价的比准价6170元／平方米×90平方米×（1＋30﹪）＝721890元实行货币结算；协议还约定了签约奖、搬家补助费、临时安置方式及补助费和搬迁奖金、房屋及其它补偿等，补偿款总计918231元。协议签订后，被告支付了该款项。原告认为其一直系第三人碑亭居民委员会村民，拥有合法占地面积30平方米住宅一间三层，丈夫系非农集体户口、无住房，原告属“农嫁非”、户口无法迁出，不能按《暨阳街道碑亭居民区城中村改造工程房屋征迁补偿安置实施办法》规定的“拆一还一补差价”的“出嫁女”政策落实安置补偿，应该享受300平方米安置房的政策，故在协议签订后，其诉称多次要求被告及第三人纠正补偿安置政策。2018年2月23日，第三人碑亭经济合作社、碑亭居民委员会在原告徐梓芳向两第三人提交的《要求落实碑亭城中村改造拆迁政策的请求》上签署“拆迁前情况属实、请上级部门按城中村改造政策给予妥善处理为盼”的意见。2018年5月29日，被告对原告作出暨街信访复字〔2018〕119号《信访事项处理意见书》，答复原告：“2012年9月28日，你签订了房屋征迁补偿安置协议，选择全货币补偿的安置方式，补偿款总计人民币918231元，安置款已支付到位，协议生效。如你对房屋征迁补偿安置协议存有其他疑异，建议通过司法途径解决”。2018年7月9日，诸暨市信访事项复查复核领导小组办公室作出诸政信查〔2018〕258号《关于徐梓芳信访事项不予复查意见书》，认为原告反映拆迁补偿纠纷事项，被告已告知依法通过诉讼途径解决，故申请复查不予受理。据此，原告提起本案诉讼。 一审法院审理认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。2018年2月8日前适用的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。本案中，原告徐梓芳与被告暨阳街道办事处、第三人碑亭经济合作社、第三人碑亭居民委员会于2012年9月28日签订《诸暨市暨阳街道碑亭居民区城中村改造房屋征迁补偿安置协议》。第三人碑亭经济合作社、碑亭居民委员会作为该协议的签订方（甲方），虽于2018年2月23日在原告徐梓芳向两第三人提交的《要求落实碑亭城中村改造拆迁政策的请求》上签署“拆迁前情况属实、请上级部门按城中村改造政策给予妥善处理为盼”的意见，但案涉协议中两第三人并非行政主体。而被告于2018年5月29日对原告作出的暨街信访复字〔2018〕119号《信访事项处理意见书》，虽答复原告“建议通过司法途径解决”，但该《信访事项处理意见书》没有减损原告的权利或增加原告的义务，也没有变更、解除、撤销或者重新签订协议的意思表示。综上，案涉协议签订于2012年9月28日，而原告于2018年8月21日向法院提起诉讼，明显超过法律规定的起诉期限，对原告的起诉，依法应予驳回。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（二）项之规定，裁定驳回原告的起诉。 上诉人徐梓芳上诉称：1.本案应当参照适用诉讼时效制度。案涉协议签订于2012年9月28日，当时有效的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关不履行、未按照约定履行协议提起诉讼的，参照民事法律规范关于诉讼时效的规定；对行政机关单方变更、解除协议等行为提起诉讼的，适用行政诉讼法及其司法解释关于起诉期限的规定。”起诉期限适用于与传统行政诉讼审查对象一样体现单方性、高权性特点的行政机关单方变更或解除协议等行为，诉讼时效制度则适用于公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼或者其他因行政协议提起诉讼的案件。本案中，案涉协议既有行政性，又有协议性和民事性，签订协议的背景是三被上诉人合作实施碑亭城中村改造开发项目，其补偿安置政策由居委会制定，三方约定共同实施共享收益。因此，案涉协议有行政协议的形式外观，也有民事协议的实质内容，应当根据争议的具体内容及诉讼的性质来确定相关的规则适用，在与行政法律规范不相冲突的情况下，本案应参照适用民事法律规范，即适用诉讼时效制度。2.上诉人从未终止过权利主张，法院不应对上诉人苛以过于严格的诉讼时效或起诉期限要求。上诉人于1967年1月在原××县城××（现为××街道碑亭居委会)出生，一直是该农村户口。1995年6月与李杰飞（非农集体户口，无住房）结婚，属“农嫁非”，按照公安户籍政策，上诉人户籍无法迁出。1995年7月生一子李顺天（农业户口）落户碑亭与上诉人同户。上诉人拥有独立土地使用证合法占地面积30平方米住宅一间三层，且为户主，在2012年碑亭居民委员会进行城中村改造之前，一直享受其他农户同等待遇，故应当对上诉人户进行正确合理的补偿安置。2011年7月，碑亭城中村改造工程启动后，三被上诉人认定事实错误，并通过各种手段将上诉人房屋全部拆除，无奈之下，上诉人签订了实际获得的补偿明显偏低的案涉协议。协议签订后，上诉人一直要求纠正补偿安置政策，历任暨阳街道领导均承诺给予妥善处理：2013年11月，负责暨阳街道信访工作的胡坚华经调查后表示上诉人一家应该享受300平方米的安置房，并与时任碑亭居委会负责人徐平乐进行了协商沟通，确定在择房时落实；2014年3月，时任暨阳街道党委副书记戚永欢表示等明年择房时再给予落实；2016年11月，时任暨阳街道办事处主任章辉表示：一是原征迁补偿安置协议作废：二是上诉人退还全部货币补偿款；三是给上诉人户补偿300平方米安置房，并要求碑亭居民委员会包村领导金苗落实。2017年9月择房交房工作开始，上诉人向三被上诉人要求按照之前的承诺落实安置房，暨阳街道碑亭居民区股份经济合作社和诸暨市暨阳街道碑亭居民委员会于2018年2月23日在上诉人提交的《要求落实碑亭城中村改造拆迁政策的请求》上签署了同意变更补偿安置措施的意见，认可上诉人陈述属实并同意进行妥善处理，其实质是同意对上诉人的补偿措施进行妥善调整，为此，起到了中断诉讼时效或起诉期限的法律效果。被上诉人暨阳街道办事处于2018年5月29日向上诉人出具《信访事项处理意见书》，书面告知了诉权，视为其愿意以诉讼方式解决与上诉人之间的争议，故三被上诉人在一审庭审时有关上诉人的起诉已经超过起诉期限的辩称，缺乏诚信，不应采纳。3.被上诉人诸暨市暨阳街道碑亭居民区经济合作社和诸暨市暨阳街道碑亭居民委员会虽均非行政机关，但均是上诉人所在的集体组织，是案涉城中村改造拆迁项目的组织者、实施者和拆迁协议的当事人，安置政策由该两单位制定并实施，与暨阳街道办事处及其控制或主办的诸暨市暨阳城中村改造投资有限公司等共同组成城中村改造项目的实施共同体，在碑亭城中村改造项目中共同享有权利、承担义务，并与上诉人签订了案涉协议，在整个征迁补偿安置过程中，其优势地位十分明显，公权力、强制力发挥了特殊作用，其前述意思表示亦出自其对案涉真实情况的了解和自身具体实施拆迁安置补偿措施的权力，故其书面意见足以影响上诉人的权利，足以导致案涉协议的诉讼时效或起诉期限的中断。4.案涉协议的签订，只是整个碑亭城中村改造工程征迁补偿安置工作的一个环节，至今，安置房择房收房工作仍在进行，意味着整个征迁安置行政行为尚未结束，案涉行政行为尚未终结，故上诉人的起诉不存在诉讼时效或起诉期限问题。综上，请求撤销一审裁定，发回重审。 被上诉人暨阳街道办事处答辩称，本案经一审庭审查明，涉案征迁工程发生于2012年，已经超过法定的诉讼期限。上诉人所举证的信访答复并没有变更、解除、撤销或者重新签订征收安置协议的意思表示，且涉案征迁协议系自愿合法签订，不存在撤销情形。因此，请求二审驳回上诉请求。 被上诉人碑亭经济合作社、碑亭居民委员会在庭询时陈述称，按照当时的拆迁情况及拆迁政策，请求法院予以判决。 经审理，本院经审理查明的基本事实与一审裁定认定的一致，本院予以确认。 本院认为，行政案件的审理，应当按照先行审查涉诉行政行为是否属于行政诉讼的受案范围、原被告主体是否适格、涉诉行政行为是否超过法定起诉期限及是否为生效裁判文书所羁束等等顺序进行，以利于原告即使被裁定驳回起诉亦可及时知悉正确的司法救济途径。本案中，一审法院在尚未就上诉人徐梓芳的诉请是否属于行政诉讼的受案范围、原被告主体是否适格的前提下，以上诉人的诉请已超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形为由，迳行依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（二）项之规定裁定驳回起诉，为审理程序不当且适用法律有误。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，裁定如下： 一、撤销诸暨市人民法院（2018）浙0681行初257号行政裁定； 二、本案指令诸暨市人民法院继续审理。 本裁定为终审裁定。 (此页无正文) 审判长  毕金刚 审判员  王 建 审判员  蒋 瑛 二〇一九年四月十日 书记员  孟树楠