山东省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）鲁行终2165号 上诉人（原审原告）刘恒海，男，1969年6月2日出生，汉族，住济南市章丘区。 被上诉人（原审被告）济南市章丘区人民政府，住所地济南市章丘区府前街龙泉大厦。 法定代表人韩伟，区长。 委托代理人李鑫，济南市章丘区国土资源局工作人员。 原审第三人章丘区刁镇山陈村民委员会，住所地济南市章丘区刁镇山陈村公路街33号。 法定代表人韩云明，主任。 刘恒海因诉济南市章丘区人民政府（以下简称章丘区政府）原审第三人章丘区刁镇山陈村民委员会（以下简称山陈村委会）土地行政处理一案，不服济南市中级人民法院于2018年6月20日作出的（2018）鲁01行初54号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明：刁镇山陈村委会于1992年至1994年未经批准，擅自占用本村土地4163.5平方米建废旧金属收购网点，形成违法占地事实。原章丘市土地管理局对上述违法占地行为作出章土处字（1997）第895号土地违法行政处罚决定书，责令退还非法占用土地，并处罚款4163.5元。1998年4月11日，刁镇山陈村委会向原章丘市人民政府提交建设用地申请书，载明“为巩固、发展、壮大集体经济，我村于1992-1994年占用本村非耕地4163.5平方米建‘废旧金属收购网点’一处，未经批准就非法占用土地建设，现已将罚款交清，申请对违法占地给予补办手续。”1998年9月13日章丘市人民政府作出章政土批字（1998）230号《关于刁镇时前村稀土合金厂等七单位补办使用土地手续的批复》，同意对已作出罚款处理的山陈村擅自占用本村非耕地4163.5平方米建废旧金属收购点的违法占地补办土地使用手续。1999年8月30日，刁镇山陈村委会向原章丘市土地管理局提交申请书，载明：章政土批字（1998）230号文批准的废旧金属收购点，总面积4163.5平方米，权属归集体所有，共有八宗地组成，申请按八宗地分别发证，其中包括永恒家俱厂，用地624.6平方米。刁镇山陈村委会1999年7月21日提交的编号为374号的土地登记申请书载明：土地使用者山陈村永恒家具厂，单位性质村集体，土地坐落村北、章邹路南，面积624.5平方米，宗地草图显示该宗土地北临章邹公路、南临本村土地、东临废旧金属收购点、西临空闲地，南侧长度为15.75米，东侧长度为45.80米。1999年8月，原章丘市人民政府颁发章集用（1999）字第0549154号集体土地使用证，载明：土地使用者刁镇山陈村永恒家俱厂。原章丘市人民政府认为刁镇山陈村永恒家俱厂用地登记发证事项有误，于2011年12月23日作出《关于撤销刁镇山陈村永恒家俱厂集体土地使用证的决定》。刘恒海不服于2012年3月7日以原章丘市人民政府为被告，向济南市中级人民法院提起诉讼。济南市中级人民法院受理后，依法裁定移交济阳县人民法院审理。济阳县人民法院作出（2012）济阳行初字第22号行政判决，认为章丘市人民政府违反正当程序，撤销原章丘市人民政府作出的《关于撤销刁镇山陈村永恒家俱厂集体土地使用证的决定》。原章丘市人民政府上诉后，济南市中级人民法院于2015年10月10日作出（2015）济行终字第257号行政判决，维持了一审判决。原章丘市人民政府提起再审，山东省高级人民法院驳回再审申请。2017年3月27日，章丘区政府作出《关于撤销章集用（1999）字第0549154号集体土地使用证的决定》，认定刁镇山陈村委会在1999年以集体企业“刁镇山陈村永恒家俱厂”的名义申请土地登记的行为是采取隐瞒事实或者伪造证件、文件资料等欺骗手段获准登记的行为，决定撤销该土地使用证。被告于2017年3月30日将涉案撤销决定送达刁镇山陈村委会。原告刘恒海对该撤销行为不服，提起本案行政诉讼。 另查明，2016年8月24日的个体户注销情况显示，个体工商户章丘市刁镇永恒家俱厂于2001年9月5日被核准，2004年6月17日被注销，本案原告刘恒海系其负责人。 原审法院认为：本案的争议焦点有两个：一是刘恒海是否具备提起本案诉讼的原告主体资格；二是被告作出的撤销涉案土地使用权证的决定是否合法。 关于第一个焦点问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条规定，土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。本案中，涉案章集用（1999）字第0549154号集体土地使用证载明的土地使用权人是刁镇山陈村永恒家俱厂，原告刘恒海于2001年进行工商登记的刁镇永恒家俱厂系个体工商户，并非涉案土地使用权证记载的村办企业刁镇山陈村永恒家俱厂。集体建设用地使用权因登记而取得，涉案集体土地使用证并未登记给原告及刁镇永恒家俱厂，因此原告刘恒海及刁镇永恒家俱厂并非涉案集体土地的使用权人。但原告刘恒海实际使用涉案土地，与撤证行为有法律上的利害关系，可以单独提起本案诉讼，具备原告主体资格。 关于第二个焦点问题。《山东省土地登记条例》第三十条规定，土地登记申请人采取隐瞒事实或者伪造证件、文件资料等欺骗手段获准土地登记的，土地登记机关可以按程序撤销全部或者部分登记内容，并将撤销登记结果书面通知当事人。从本案的事实来看，山陈村委会因违法用地被处罚，1998年4月11日该村委会向章丘市政府提交建设用地申请书，请求对该村废旧金属收购网点违法占地给予补办手续。原章丘市人民政府作出章政土批字（1998）230号《批复》，同意对该村建废旧金属收购点的违法占地补办土地使用手续。山陈村委会向原章丘市土地管理局提交申请，请求对包括涉案宗地在内的八宗土地分别登记。原章丘市人民政府作出涉案集体土地使用权证，将涉案土地登记在村办企业山陈村永恒家俱厂名下，面积为624.5平方米。根据《中华人民共和国乡村集体所有制企业条例》第十四条的规定，成立村办企业，应当经主管部门批准后，到工商行政管理机关进行登记。本案中涉案集体土地使用权证记载的土地使用者刁镇山陈村永恒家俱厂并未进行工商登记，未实际成立，因此不具有获得涉案集体土地使用权的主体资格。原章丘市人民政府230号批复是办理涉案集体土地使用权证的权属来源，从山陈村永恒彩钢瓦厂平面位置图和山陈村废旧金属收购网点用地位置平面图对照来看，涉案宗地并不包括在章丘市人民政府230号批复批准补办废旧金属收购网点用地手续的用地范围内。被告提供的证据能够证实上述事实，被告作出的撤销土地证的决定认定事实清楚。因涉案集体土地登记的使用权人刁镇山陈村永恒家俱厂并未成立，被告经调查确认后，向涉案集体土地使用证的申请人刁镇山陈村委会发出告知书，告知了刁镇山陈村委会拟撤销涉案土地使用证的事实、理由和依据，并将撤销决定送达刁镇山陈村委会，相关程序符合《山东省土地登记条例》的规定。 综上，被告作出的撤证决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告刘恒海的诉讼请求。 上诉人刘恒海不服原审法院判决提起上诉，请求撤销原审法院判决，撤销被上诉人作出的《关于撤销章集用（1999）字第0549154号集体土地使用证的决定》。事实和理由如下：自1993年起，上诉人就在山陈村家中开办个体工厂永恒家俱厂，当时没有进行工商登记，但按章交纳各种税费。1999年1月，上诉人为扩大生产，与韩宪忠、王洪久达成口头协议，租赁位于章邹路山陈村路段南侧土地（韩宪忠0.893亩，王洪久0.437亩），建设厂房继续生产经营。原章丘市人民政府在土地清查工作中，要求凡是用地建房户必须交纳违法占地罚款，补办用地手续。山陈村中包括上诉人在内的八户交纳了上述费用，并申请办理土地使用权证。经刁镇土管所丈量核实，总面积4163.5平方米，由山陈村统一上报，交纳了违法占地罚款及分户费，由刁镇土管所上报原章丘市土管局。1999年8月，原章丘市人民政府给包括上诉人在内的八户颁发了土地使用证。上诉人当时是在原地建房，刁镇土管所工作人员现场查看，根本不存在山陈村废旧金属收购网点用地位置表面图，被上诉人后来伪造该图作为证据使用，违反法律规定。包括上诉人在内的八户当时都没有办理工商登记，均是以厂名上报，被上诉人作出的决定存在任意执法的情况，应当予以纠正。本案纠纷的起因是因上诉人与韩宪忠的土地承包租赁费争议，韩宪忠于2011年向上诉人提出土地承包费涨至每亩200元一年，上诉人提出异议，双方一直协商未果。上诉人及刁镇永恒家俱厂系涉案集体土地使用人，被上诉人作出的撤销决定没有事实依据，严重侵犯上诉人的合法权益，原审法院判决认定事实错误，适用法律不当，应予撤销。 被上诉人章丘区政府及原审第三人山陈村委会未向本院提交书面答辩意见。 各方当事人在原审中提交的证据和依据已随案卷移送本院。经审理，本院同意原审法院认定的案件事实。 本院认为：本案争议的焦点问题是被上诉人作出的《关于撤销章集用（1999）字第0549154号集体土地使用证的决定》是否合法。 《山东省土地登记条例》第三十条规定，“土地登记申请人采取隐瞒事实或者伪造证件、文件资料等欺骗手段获准土地登记的，土地登记机关可以按程序撤销全部或者部分登记内容，并将撤销登记结果书面通知当事人。”本案中，因违法占地，山陈村委会于1997年被原章丘市土地管理局处罚。1998年4月11日，山陈村委会向原章丘市人民政府提交建设用地申请书，请求对该村违法占地的废旧金属收购网点给予补办手续。原章丘市人民政府于同年作出《关于刁镇时前村稀土合金厂等七单位补办使用土地的批复》（章政土批字[1998]230号），同意对山陈村违法占地的废旧金属收购点补办土地使用手续。山陈村委会向原章丘市土地管理局提交申请，请求对包括涉案土地在内的八宗土地分别登记。原章丘市人民政府于1999年8月作出《集体土地使用证》（章集用[1999]字第0549154号），将涉案土地登记在村办企业山陈村永恒家俱厂名下，面积为624.5平方米。 根据《中华人民共和国乡村集体所有制企业条例》第十四条第一款的规定，“设立企业必须依照法律、法规，经乡级人民政府审核后，报请县级人民政府乡镇企业主管部门以及法律、法规规定的有关部门批准，持有关批准文件向企业所在地工商行政管理机关办理登记，经核准领取《企业法人营业执照》或者《营业执照》后始得营业，并向税务机关办理税务登记。”本案中，从个体户注销情况来看，涉案集体土地使用权证记载的土地使用者刁镇山陈村永恒家俱厂登记成立的时间为2001年9月5日，被上诉人颁发涉案集体土地使用证时，刁镇山陈村永恒家俱厂并未进行工商登记，即刁镇山陈村永恒家俱厂未实际成立，因此其不具有获得涉案集体土地使用权的主体资格。此外，原章丘市人民政府作出的上述批复是办理涉案集体土地使用权证的权属来源，但从被上诉人提交的《建设用地申请书》中山陈村永恒彩钢瓦厂平面位置图和山陈村废旧金属收购网点用地位置平面图以及对照上诉人《集体土地使用证》的宗地图来看，上诉人《集体土地使用证》的宗地并不在原章丘市人民政府作出《关于刁镇时前村稀土合金厂等七单位补办使用土地的批复》（章政土批字[1998]230号）批准补办废旧金属收购网点用地手续的用地范围内。由此在涉案土地登记过程中，存在隐瞒事实获取土地登记的情形。被上诉人提供的证据能够证实上述事实，其作出的撤销土地证的决定认定事实清楚。被上诉人在调查确认后，向涉案集体土地使用证的申请人刁镇山陈村委会发出告知书，告知了刁镇山陈村委会拟撤销涉案土地使用证的事实、理由和依据，并将《关于撤销章集用（1999）字第0549154号集体土地使用证的决定》送达山陈村委会，相关程序符合法律规定。原审法院判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，并无不当。 综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决驳回上诉，维持原判决。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人刘恒海负担。 本判决为终审判决。 审判长 侯 勇 审判员 张景凯 审判员 李莉军 二〇一九年四月八日 书记员 杨柳青