贵州省遵义市播州区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）黔0321行初117号 原告程亨强，男，汉族，1968年7月6日出生，贵州省绥阳县人，住绥阳县。 委托代理人游勤江，贵州严正律师事务所律师。 被告绥阳县综合行政执法局。地址：贵州省遵义市绥阳县洋川镇解放南路69号。 统一社会信用代码：11520323MB1826090K。 法定代表人高联友，局长。 出庭行政机关负责人王谷，副局长。 委托代理人高晓萍，贵州严正律师事务所律师。 被告绥阳县人民政府。地址：绥阳县南部新区。 组织机构代码：00952006-1。 法定代表人刘兆武，县长。 出庭行政机关负责人刘遗伦，副县长。 委托代理人全义华，绥阳县司法局行政应诉股股长。 第三人王章敏，女，汉族，1973年9月26日出生，贵州省绥阳县人，住绥阳县。 委托代理人游勤江，贵州严正律师事务所律师。 原告程亨强不服被告绥阳县综合行政执法局及被告绥阳县人民政府对其作出的行政处罚及行政复议决定一案，本院于2019年2月1日受理后，于4月4日公开开庭进行审理，原告程亨强及委托代理人游勤江，被告绥阳县综合行政执法局出庭行政机关负责人王谷及委托代理人高晓萍，被告绥阳县人民政府出庭行政机关负责人刘遗伦及委托代理人全义华，第三人王章敏及委托代理人游勤江参加了诉讼。本案现已审理终结。 2018年12月5日，绥阳县综合行政执法局作出绥综执行处字（2018）01-2（010）号《行政处罚决定书》载明︰当事人程亨强未取得建房用地审批手续，在绥阳县占地修建住宅。我局于2018年9月5日立案调查，执法人员依照法定程序对当事人进行询问调查，并提取相关证据，现已查清违法事实予以调查终结。现查明：绥阳县村民程亨强，未经批准，未取得农村宅基地批准手续，于2017年10月动工，在绥阳县集体土地216.79平方米修建住宅，土地来源系程亨强本人的自留地，占地类型为耕地。至2018年8月29日止，已建成三楼一底砖混结构（共四层）主体已完工建筑物，建筑面积940.51平方米。所建住宅是自行组织施工，其住宅用途为本户居住，该用地属基本农田保护区，不符合（2006一2020）土地利用总体规划。当事人程亨强存在未经许可，未取得建房用地审批手续，非法占地修建住宅的行为。以上事实由当事人程亨强的调查询问笔录；现场勘查笔录；违法建筑物现场照片3张；绥阳县委会证明；绥阳县土地利用总体规划图和绥阳县土地利用现状图等证据证明。绥阳县综合行政执法局以当事人未经用地批准，未取得农村宅基地审批手续，非法占地216.79平方米修建建筑面积940.51平方米的住宅的事实，已违反了《中华人民共和国土地管理法》第六十二条的规定，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条规定，决定责令当事人程亨强改正违法行为，作出处罚如下：责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的216.79平方米土地上新建建筑面积为940.51平方米房屋；限在收到本处罚决定书之日起十五日内，退还非法占用的216.79平方米集体土地给绥阳县，将非法占用216.79平方米土地上新建的940.51平方米建筑物自行拆除；逾期不履行行政处罚决定的，将依照《中华人民共和国行政强制法》第五十三条之规定申请人民法院强制执行。并告知其救济的途径和期限。 原告程亨强诉称，原告和第三人王章敏因无住房居住于2015至2017年期间向绥阳县村民委员会申请农村宅基地使用权审批后又向洋川镇国土所报建，在得到国土所相关领导的口头同意下，于2017年10月动工修建，至2018年10月完工，绥阳县综合行政执法局于2018年8月29日才向原告下达责令停止违法行为通知书。2018年12月5日，绥阳县综合行政执法局以原告没有合法审批手续为由，作出绥综执行处字（2018）01-2（010）号《行政处罚决定书》，要求原告在收到行政处罚决定书15日内退还非法占用的216.79平方米土地，将新建的940.51平方米建筑物拆除。原告不服向绥阳县人民政府申请行政复议，2019年1月16日，绥阳县人民政府作出绥府行复决字（2019）2号《行政复议决定书》，维持绥阳县综合行政执法局作出的绥综执行处字（2018）01-2（010）号《行政处罚决定书》。原告和第三人认为居住是公民最基本的权利，根据相关法律规定，村民在没有住房居住的情况下，可以取得农村宅基地使用权，原告和第三人在没有住房的情况下多次向绥阳县洋川镇土管所申请农村宅基地使用权审批符合法律规定，被告在2018年9月5日立案调查时，原告所建房屋已经完成，从2017年10月原告开始修建房屋至被告调查开始长达1年的时间里，被告没有立案调查，而在2018年9月立案，在没有调查清楚该房屋权利人的情况下，简单的对原告程亨强作出绥综执行处字（2018）01-2（010）号《行政处罚决定书》，要求原告拆除940.81平方米建筑物，使得第三人王章敏丧失了法律规定申辩、诉讼、行政复议的权利，行政处罚程序严重违反法律规定，且原告认为被告的行政处罚行为会导致原告和第三人产生巨大损失，其行政处罚措施崎重。综上，特向人民法院提起行政诉讼，请求：1、撤销绥综执行处字（2018）01-2（010）号《行政处罚决定书》和绥府行复决字（2019）2号《行政复议决定书》；2、诉讼费由被告承担。 被告绥阳县综合行政执法局辩称，我局认为，我局于2018年12月5日作出的绥综执行处字（2018）01-2（010）号《行政处罚决定书》，事实清楚、证据充分、适用法律正确、程序合法，具体有以下理由： 一、原告未经行政审批，擅自在绥阳县违法占地修建住宅的行为，事实清楚、证据确实充分。2018年8月29日，我局工作人员在绥阳县进行日常工作巡查时，发现有一栋正在建设施工的建筑物。经调查，该建筑物系原告在未取得农村宅基地审批手续的基础上修建的住房，该建筑物占地面积为216.79平方米，占用的是原告的自留地，占用的土地类型属于耕地且属于基本农田保护区内的土地，该建设也不符合绥阳县（2016年-2020年）的土地用地规划。认定上述事实有原告的询问笔录、现场勘查笔录、违法建筑现场照片、绥阳县民委员会的证明、绥阳县土地利用总体规划和绥阳县土地利用现状图（2016-2020局部）等证据证明。我局在查清事实的基础上，按照法定程序对原告作出了绥综执行处字（2018）01-2（010）号《行政处罚决定书》，该《行政处罚决定书》认定的事实清楚、证据充分。 二、我局对原告作出的绥综执行处字（2018）01-2（010）号《行政处罚决定书》，适用法律正确。我国《土地管理法》第六十二条第三款规定：农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。第七十七条规定：农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政管理部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上修建的房屋。原告的行为违反了上述法律规定，我局对其进行处罚，适用法律正确。 三、我局作出的绥综执行处字（2018）01-2（010）号《行政处罚决定书》，程序合法。我局发现原告有违法建房的行为后，按程序进行了立案报批，对案件进行了调查，在原告的违法建房行为查证属实后，向原告下发了行政处罚告知书，告知了原告在本案中的权利，并按规定送达了相关法律文书。 四、原告认为我局的行政处罚行为损害其和第三人的合法权益，原告的主张与事实不符且严重违反法律规定。原告的违法建房是建在原告管理使用的耕地上，建房人自然是原告，原告对此也不持异议。原告在诉状中称第三人王章敏在建房期间出资了3万元，首先是这一说法没有证据证明，其次即使第三人王章敏出资了3万，也不能证明王章敏拥有该房屋的产权，再次本建筑属于违法建筑，我局依法拆除，不存在损害原告和第三人的合法权益，故原告所持理由不能成立。 被告绥阳县人民政府辩称，原告的诉讼请求事实及理由不充分，其诉讼请求依法不应予以支持。请人民法院依法驳回原告的诉讼请求。一、原告起诉事实及理由不充分，其违法事实清楚。第一被告对其作出的行政处罚证据依据充分、程序合法，原告的起诉不应支持。2018年8月29日，绥阳县综合行政执法局发现原告未取得用地审批手续违法建房，当即向其下达了《责令停止违法行为通知书》，并于2018年9月5日立案进行调查。查明原告在未取得农村宅基地审批手续的情况下，于2017年10月动工违法占地修建住宅。非法占用属于基本农田保护区范围内洋川镇东山村农民集体土地216.79平方米修建了建筑面积940.51平方米共四层砖混结构住宅一栋。不符合（2006—2020）土地利用总体规划。绥阳县综合行政执法局在查清了原告违法事实的基础上，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条、第七十七条，《中华人民共和国行政强制法》第五十三条的规定，对原告依法予以行政处罚认定事实清楚，证据依据充分，程序合法、裁处适当，应予维持。 二、我府作出的行政复议决定认定事实和复议决定的程序符合法律规定。在本案绥阳县综合行政执法局对于原告的违法行为作出行政处罚后，原告不服，向我府申请行政复议。我府按照行政复议法律法规的规定受理后依法进行了行政复议审查，绥阳县综合行政执法局亦按照法律规定向我府提交了书面答复和作出行政处罚的案卷材料，经复议审查，我府认为原告未取得农村宅基地审批手续，擅自占用集体土地修建住宅的行为违法事实清楚，原告的行政复议请求事实及理由不充分，无法律依据，依法不应予以支持；绥阳县综合行政执法局作出的处罚决定认定事实清楚，证据充分、程序合法、适用法律正确、裁处适当，应依法予以维持。为此，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，作出了维持的行政复议决定，该决定认定事实清楚，程序合法，裁处适当。 第三人王章敏述称，修建该房屋我出了15万元，现在我们没有房子住，所以希望不拆除该房屋。 原告程亨强当庭向本院提供了下列证据： 1、2018年12月3日，绥阳县出具的无房屋居住证明； 2、2017年10月26日，东山村原村支书饶华富出具的关于原告无房居住的基本情况； 1-2号证据证明目的：证明原告与第三人没有房屋居住的客观事实； 3、2016年9月27日、2017年11月8日程亨强建房申请，2018年10月10日和12月10日王章敏、程杰的建房申请及邮政快递单。证明原告与第三人多次向有关部门申请建房的事实。 4、2018年绥阳县国土资源局作出的（2018）0102号《责令停止违法行为通知书》。证明该通知书上没有第三人王章敏的名字，故王章敏失去了陈述申辩的权利，即被告方的程序违法。 经举证、质证，被告绥阳县综合行政执法局对原告提供的上述证据质证意见是︰1号没有法律效力，没有证人的签名，缺乏证据的合法性，2号证据，因为证实材料需要证实人到庭进行核实，故我方对该证据三性均不予认可；3号证据没有得到行政审批，不能证明原告得到土地使用权；4号证据，因为上面的内容是手填的，且上面的时间也不清楚，故对真实性、合法性均不予认可。 被告绥阳县人民政府的质证意见与被告绥阳县综合行政执法局的一致。 被告绥阳县综合行政执法局为证明自己的行政行为合法，在举证期限内向本院提交了下列证据，并说明其证明目的。 一、事实方面证据： 1、2018年9月11日，绥阳县综合行政执法局行政执法询问（调查）笔录（程亨强）。证明原告涉嫌未取得审批手续非法占地修建自用住宅的事实； 2、2018年9月11日，绥阳县综合行政执法局行政执法现场检查（勘验）记录。证明对原告涉嫌非法占地修建住宅进行现场检查的事实； 3、当事人非法占地修建住宅图片。证明当事人涉嫌非法占地修建住宅的事实； 4、绥阳县土地利用规划图（2006-2020）（局部）。证明当事人涉嫌非法占地修建住宅为基本农田保护区的事实； 5、绥阳县土地利用现状图（局部）。证明当事人涉嫌非法占地修建住宅土地种类为旱地的事实； 6、2018年11月12日，绥阳县出具的《证明》。证明当事人涉嫌非法占用集体土地修建住宅的事实； 7、当事人户口本复印件、身份证复印件、结婚证复印件。证明2016年9月19日原告与第三人王章敏已离异的事实； 二、程序方面证据： 8、2018年8月29日绥阳县综合行政执法局作出的绥综执责停字[2018]01-2（006）号《责令停止违法行为通知书》及送达回证。证明告知当事人停止违法行为； 9、2018年9月5日立案审批表。证明对当事人涉嫌非法占地修建住房立案经局机关负责人批准； 10、2018年9月5日绥综执立通字[2018]01-2（010）号《立案通知书》及送达回证。证明进行了立案并告知； 11、2018年11月12日关于程亨强涉嫌非法占地案的调查报告。证明对当事人违法情况调查终结； 12、2018年11月26日行政处罚案件集体讨论记录。证明对重大执法决定进行了集体讨论； 13、2018年11月28日行政处罚案件有关事项审批表。证明对当事人处罚告知及听证告知经局机关负责人批准； 14、2018年11月28日绥综执行告字[2018]01-2（010）号《行政处罚事先告知书》及送达回证。证明对当事人处罚告知并享有陈述、申辩的权利； 15、2018年11月28日绥综执听告字[2018]01-2（010）号《行政处罚听证告知书》及送达回证。证明对当事人处罚告知并享有要求举行听证的权利； 16、2018年12月5日行政处罚决定审批表。证明拟对当事人的处罚决定已经法制审核、局机关负责人批准； 17、2018年12月5日作出的绥综执行处字[2018]01-2（010）号《行政处罚决定书》及送达回证。证明向当事人依法送达了行政处罚决定； 18、绥府行复受字[2018]24号绥阳县人民政府提出行政复议答复通知书、程亨强行政复议申请书。证明当事人向绥阳县人民政府申请了行政复议； 19、行政复议答复书。证明依法作出了行政复议答复书； 20、绥府行复决字[2019]第2号绥阳县人民政府行政复议决定书。证明绥阳县人民政府维持绥阳县综合行政执法局作出的绥综执行处字[2018]01-2（010）号《行政处罚决定书》； 三、适用法律依据： 21、《中华人民共和国土地管理法》。证明本案处罚依据为《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第三款；第七十七条第一款。 经举证、质证，原告对被告绥阳县综合行政执法局提供的证据质证意见是︰ 对第一组证据中的1号证据补充一点，第三人王章敏出资是15万元，对2、3号证据无异议，对4号证据有异议，案涉土地是原告的自留地，对5、6、7号证据无异议；对第二组证据中的8-20号证据无异议，但第三人王章敏是房屋权利人，被告绥阳县综合行政执法局作出的行政处罚没有对第三人王章敏进行告知。对第三组证据适用法律没有异议。 被告绥阳县人民政府对被告绥阳县综合行政执法局提供的所有证据的“三性”及证明目的均无异议。 第三人王章敏的质证意见与原告程亨强一致。 被告绥阳县人民政府为证明自己的行政行为合法，在举证期限内向本院提交了如下证据。 1、绥阳县综合行政执法局对原告作出行政处罚的有关案件材料。证明对原告作出行政处罚认定事实清楚程序合法，原告起诉的事实理由不充分； 2、行政复议受理、结案审批表、送达回证、行政复议答复。证明我府作出的行政复议决定程序合法。 经举证、质证，原告程亨强对被告绥阳县人民政府提供的证据质证意见是︰除了规划图外，对其余证据“三性”及证明目的均无异议。 被告绥阳县综合行政执法局对被告绥阳县人民政府提供的证据“三性”及证明目的均无异议。 第三人王章敏的质证意见与原告程亨强一致。 第三人王章敏当庭提供了2019年2月26日东山村委会出具的证明。证明第三人王章敏在无住房的情况下有权向行政机关申请建房。 经举证、质证，原告对该证据没有异议；被告绥阳县综合行政执法局和被告绥阳县人民政府的质证意见是︰对该证据“三性”均不予认可，因没有经办人的签字。 经举证、质证，本院认证如下︰原告提供的1号证据，因为只有村委会盖章，没有出具人签名，没有证据效力，2号证据，证实人饶华富身份信息不清楚，该证据没有证据效力，3号证据只能证明曾经提出建房申请，且申请上的签名村民身份信息不清楚，4号证据，因为没有具体时间，没有证据效力。对被告绥阳县综合行政执法局提供的1-7号证据“三性”及证明目的予以确认，虽然原告认为被告没有对第三人进行处罚告知，但是不影响被告认定原告违法建房的事实，对8-20号证据“三性”及证明目的予以确认，对被告绥阳县人民政府提供的证据“三性”及证明目的予以确认。对第三人提供的村委会证明，因为没有出具人的签名，不具证据效力。 经审理查明：2007年10月，原告程亨强与第三人王章敏离婚，二人共同生育两个子女，长子程杰，20岁，次子程波，19岁；2010年1月，原告程亨强与周遵查再婚，并生育两个子女，长女程况晶，16岁，次女程雅艺，8岁。 2017年10月，原告程亨强未经镇﹙乡﹚人民政府审核及县人民政府批准，以无房居住为由，在绥阳县占用其耕地修建房屋。 2018年8月29日，被告绥阳县综合行政执法局发现原告程亨强未取得用地审批手续建房，已建成三楼一底砖混结构建筑物，主体已完工，建筑面积940.51平方米，遂向其下达绥综执责停字[2018]01-2（006）号《责令停止违法行为通知书》，该通知书载明︰程亨强非法占地﹙破坏耕地﹚216.79平方米建设住房﹙四层﹚，责令其于即日起停止非法占地建设住房，自行消除破坏耕地的违法状态，并接受复查。 2018年9月5日，被告绥阳县综合行政执法局立案进行调查，因案情重大复杂，同年11月26日经行政机关负责人集体讨论，11月28日向原告程亨强送达行政处罚事先告知书和行政处罚听证通知书。12月5日，被告绥阳县综合行政执法局作出绥综执行处字（2018)01-2(010)号《行政处罚决定书》，原告程亨强不服，向被告绥阳县人民政府申请行政复议，被告绥阳县人民政府依法受理并审查，于2019年1月16日作出绥府行复决字〔2019〕2号《行政复议决定书》，维持绥阳县综合行政执法局作出的绥综执行处字（2018)01-2(010)号《行政处罚决定书》，现原告程亨强不服，向本院提起诉讼。 另查明，原告程亨强陈述其曾经在集体土地上有宅基地及住房，因欠债整体予以出卖。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定︰“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查”。该规定包括行政机关作出的行政行为认定事实是否清楚，处理程序是否合法，适用法律法规是否正确。 一、被告绥阳县综合行政执法局作出的行政处罚的合法性问题。本院认为，原告程亨强未依法经镇﹙乡﹚人民政府审核及县人民政府批准，未取得行政许可，擅自在绥阳县.79平方米建设住房﹙四层﹚属实，原告对此无异议，事实清楚。被告绥阳县综合行政执法局发现原告违法建房行为后，依法立案调查，在查清原告违法建房事实后，依法进行集体讨论，向原告下发并送达行政处罚告知书和听证通知书，告知原告依法享有的有关权利，程序合法。被告在事实清楚基础上，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第三款关于“农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。”，和第七十七条关于“农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政管理部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上修建的房屋。”之规定，依法作出绥综执行处字（2018）01-2（010）号《行政处罚决定书》，适用法律正确。综前所述，被告绥阳县综合行政执法局作出的绥综执行处字（2018）01-2（010）号《行政处罚决定书》，事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，依法予以支持。 二、被告遵义市人民政府复议决定是否合法问题。 原告程亨强对被告绥阳县综合行政执法局作出行政处罚不服，申请行政复议，被告绥阳县人民政府受理后，依法进行复议审查，被告绥阳县人民政府认为被告绥阳县综合行政执法局对原告未取得农村宅基地审批手续，擅自占用集体土地修建住房的违法行为事实清楚，处理程序合法，适用法律正确，裁处适当，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，依法作出绥府行复决字[2019]第2号行政复议决定书，维持被告绥阳县综合行政执法局作出的绥综执行处字（2018）01-2（010）号《行政处罚决定书》，本院依法予以支持。 三、原告程亨强诉称理由是否成立。﹙一﹚原告程亨强诉称其和第三人王章敏因无住房居住于2015至2017年期间向绥阳县村民委员会申请农村宅基地使用权审批后又向洋川镇国土所报建，在得到国土所相关领导的口头同意下，于2017年10月动工修建。该理由原告一是没有提供证据证明，二是根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第三款关于“农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。”的规定，原告修建住房应当依法经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准许可，取得有关法定手续后方可进行建设，故该理由不成立。﹙二﹚原告诉称其和第三人认为居住是其基本权利，根据相关法律规定，村民在没有住房居住的情况下，可以取得农村宅基地使用权，原告和第三人在没有住房的情况下多次向绥阳县洋川镇土管所申请农村宅基地使用权审批符合法律规定。《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第三款规定“农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准”，该规定是强制性规定，即使原告或者第三人申请宅基地使用权审批符合法律规定，但未得到政府审批许可擅自修建房屋也属于违法建设。故该理由不成立。﹙三﹚原告在诉状中称第三人王章敏在建房期间出资有3万元，使得第三人王章敏丧失了法律规定申辩、诉讼、行政复议的权利，行政处罚程序严重违反法律规定。首先原告这一说法没有证据证明，且庭审中对第三人出资金额说法不一；其次，即使第三人王章敏有出资，也不属于本案审理范畴；再次，第三人王章敏在该宅基地上建房也没有取得政府审批许可，第三人的权利没有事实基础。故原告这一说法理由不成立。﹙四﹚原告认为被告的行政处罚行为会导致原告和第三人产生巨大损失，其行政处罚措施崎重。因原告建房属于违法建筑，第三人的权利又没有事实基础，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条关于“农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政管理部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上修建的房屋。”规定，原告的行为违反了该法律规定，被告对其作出处罚，有其事实和法律依据，裁罚适当。综前所述，原告所持理由均不能成立。本院不予支持。 综上所述，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条关于“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求”的规定，判决如下： 驳回原告程亨强的诉讼请求。 案件受理费50.00元，由原告程亨强承担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省遵义市中级人民法院。逾期，本判决则发生法律效力。 审判长 钱朝友人民陪审员张家学人民陪审员付华俊 二〇一九年四月十日 法官助理胡晓松 书记员李小冬