江苏省盐城市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏09行终85号 上诉人（原审原告）江苏大丰港石化园管廊建设管理有限公司，住所地大丰区大丰港海融广场4号楼016室。 法定代表人张少林，该公司总经理。 被上诉人（原审被告）盐城市大丰区市场监督管理局，住所地盐城市大丰区丰华路南首。 法定代表人栾建军，该局局长。 被上诉人（原审被告）盐城市市场监督管理局，住所地盐城市盐马路246号。 法定代表人刘永前，该局局长。 上诉人江苏大丰港石化园管廊建设管理有限公司（以下简称管廊公司）诉被上诉人盐城市大丰区市场监督管理局（以下简称大丰市监局）、盐城市市场监督管理局（以下简称盐城市监局）履行法定职责暨行政复议一案，不服盐城市盐都区人民法院（2018）苏0903行初470号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭书面审理了本案。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，2018年4月8日，被告大丰市监局收到原告管廊公司的《请求履行法定职责的函》，函中原告管廊公司向被告大丰市监局举报第四建设公司、海力公司隐瞒不报特种设备事故，要求追究其法律责任。同年4月23日，被告大丰市监局作出《关于请求履行法定职责的函的答复》，主要内容为：根据《特种设备事故报告和调查处理规定》第二章第六条及《特种设备事故处理导则》（TSGZ0006-2009）第二章第五条第一款对特种设备事故的定义，同时对照《关于公布＜特种设备目录＞的通知》和《关于增补特种设备目录的通知》中关于压力管道本体及其安全附件、安全保护装置的目录分类，压力管道管廊不属于压力管道本体及其安全附件、安全保护装置的类别。因此，2013年11月7日大丰港石化工业园管廊工程共用管廊发生坍塌进而引起压力管道坍塌的事件，不属于特种设备事故，该事故调查不属于大丰市监局职责范围。原告管廊公司收到该答复后，于2018年7月13日向被告盐城市监局申请行政复议，被告盐城市监局于同年7月17日决定受理。同年9月10日，被告盐城市监局作出《行政复议延期审理通知书》，告知原告管廊公司情况复杂，行政复议决定延期至2018年10月13日前作出。2018年10月10日，被告盐城市监局作出《行政复议决定书》（盐质监复决字[2018]02号），驳回管廊公司的行政复议申请。原告管廊公司不服，遂诉至原审法院。 另查明，2015年6月2日，原大丰市人民政府作出大政复〔2015〕35号《关于＜江苏大丰港石化园管廊建设管理有限公司“11·7”管廊坍塌事故调查报告＞的批复》，同意事故调查组对事故的原因、性质及事故责任的分析和认定，对事故相关责任单位和相关责任人的处理意见以及同意事故调查组提出的整改措施和建议。《江苏大丰港石化园管廊建设管理有限公司“11·7”管廊坍塌事故调查报告》中对涉案事故性质认定为“这是一起海力公司未经管廊公司同意，擅自组织管道施工单位在未经竣工验收、未交付使用的管廊上安装管道；管道安装单位施工前未对管廊钢结构能否承载管道的负荷等安全状况进行评估并对管道试压试漏；管廊公司违法发包、管廊施工单位施工质量存在缺陷；属地大丰港经济区管委会存在行政干预企业经营活动行为，造成部分管廊坍塌的生产安全责任事故”。 原审法院认为：原告管廊公司要求被告大丰市监局履行查处第四建设公司、海力公司隐瞒不报2013年11月7日特种设备事故违法行为的职责。而根据职权法定原则，非经法律法规授权，行政机关不得作出行政管理行为，否则属于行政违法。本案中，原告管廊公司举报涉及的该事故即原大丰市人民政府作出的大政复〔2015〕35号《关于＜江苏大丰港石化园管廊建设管理有限公司“11·7”管廊坍塌事故调查报告＞的批复》中涉及的事故。在《江苏大丰港石化园管廊建设管理有限公司“11·7”管廊坍塌事故调查报告》中，已对原告管廊公司“11·7”管廊坍塌事故性质认定为生产安全责任事故，并对该事故的成因、事故责任进行了分析和认定，提出了对事故相关责任单位和相关责任人的处理意见。涉案事故已于2015年6月份被定性并已作出处理，原告管廊公司于2018年4月再次以该事故要求被告大丰市监局履行查处职责，被告大丰市监局作出答复，告知原告管廊公司该事故调查处置不属于其职责范围，并无不当。原告管廊公司对被告大丰市监局作出的答复不服，遂向被告盐城市监局申请行政复议，被告盐城市监局依法受理，并在复议期内按照法定程序进行审查，后作出《行政复议决定书》，该决定书内容和程序均符合法律规定。故对原告管廊公司要求撤销被告大丰市监局作出的答复以及被告盐城市监局作出的复议决定的诉讼请求，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告江苏大丰港石化园管廊建设管理有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告江苏大丰港石化园管廊建设管理有限公司负担。 管廊公司不服一审判决，提起上诉称：1.原审法院审判程序违法。本案中我公司未申请人民陪审员参加合议庭。原审法院决定由人民陪审员参加合议庭违反规定。被上诉人盐城市质量技术监督局没有行政机关负责人出庭应诉违法。2.原审法院认定事实与适用法律错误。根据相关法律规定，不论案涉事故是否属于特种设备事故，事故发生单位都应当向大丰市监局报告。原审判决认定大丰市监局没有处理安全生产事故的法定职责，显然属于认定事实和适用法律错误。3.案涉压力管道属于特种设备，其发生的事故当然属于特种设备事故。综上，两被上诉人不依法履行法定职责，拒不纠正瞒报发生特种设备事故的行为违法，原审法院认定事实与适用法律错误，请二审法院依法改判：撤销原审判决，确认大丰市监局行政不作为并判令其在法定期限内履行法定职责，撤销案涉行政复议决定。 被上诉人大丰市监局答辩称：1.原审判决认定事实清楚，证据确凿充分，本案所涉事故并非特种设备事故，依法已经由原大丰市人民政府负有安全监督管理职责的部门组成事故调查组调查处理完毕，并出具了事故调查报告，该报告已由原大丰市人民政府批复同意。在原大丰市人民政府的决定仍然生效的情况下，我局无权推翻该决定，重新作出事故性质认定。我局不存在隐瞒特种设备事故，不依法履行职责的情形。2.上诉人管廊公司认为大丰市监局应对事故进行调查并上报处理，该上诉理由没有法律依据。3.原审判决适用法律正确，程序合法。综上，请求二审法院判决驳回上诉，维持原判。 被上诉人盐城市监局辩称：1.行政复议程序合法。上诉人对大丰市监局作出的《关于请求履行法定职责的函的答复》不服，向我局申请行政复议，我局依法受理，在法定期限内作出《行政复议决定书》（盐质监复决字[2018]02号）并邮寄送达。2.行政复议内容合法。质监部门没有对该起事故进行调查处理的法定职责。上诉人反映的该起事故已经由原大丰市人民政府负有安全监督管理职责的部门组成事故调查组调查处理完毕，并出具了《江苏大丰港石化园管廊建设管理有限公司“11.7”管廊坍塌事故调查报告》，该报告已由原大丰市人民政府于2015年6月1日批复同意。该报告对事故的性质作出了明确界定，认定事故为安全生产责任事故。大丰区市监局没有关于该起事故的调查和处理的法定职责。我局作出的行政复议决定内容合法。3.原审判决认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律准确。综上，请求二审法院判决驳回上诉，维持原判。 本院另查明，2019年1月24日，根据《盐城市机构改革方案》，将市工商行政管理局、市质量技术监督局、市食品药品监督管理局（市食品安全委员会办公室）等有关职责整合，组建市市场监督管理局。不再保留市工商行政管理局、市质量技术监督局、市食品药品监督管理局（市食品安全委员会办公室）。 当事人在一审期间提出的证据、依据，原审法院已随卷移送本院。本院对事实、证据的认定与原审法院一致。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定：“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。”本案中，2019年1月24日，根据《盐城市机构改革方案》，将市工商行政管理局、市质量技术监督局、市食品药品监督管理局（市食品安全委员会办公室）等有关职责整合，组建市市场监督管理局，不再保留市工商行政管理局、市质量技术监督局、市食品药品监督管理局（市食品安全委员会办公室）。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。被上诉人盐城市监局具有对下级行政机关作出的行政行为进行复议的法定职责，盐城市监局是本案的适格被上诉人。 本案中，上诉人管廊公司举报的事故已由原大丰市人民政府负有安全监督管理职责的部门组成事故调查组调查处理完毕，并出具了事故调查报告，该报告由原大丰市人民政府批复同意，该事故被定性为生产安全责任事故。上诉人管廊公司现再次以该事故为特种设备事故为由要求被上诉人大丰市监局履行查处职责，被上诉人大丰市监局作出书面答复，告知上诉人管廊公司该事故不属于特种设备事故，该事故调查处置不属于其职责范围，已履行了相应的法定职责。盐城市监局依照法定程序作出案涉行政复议决定认定事实清楚，适用法律法规正确。 《中华人民共和国行政诉讼法》第六十八条规定：“人民法院审理行政案件，由审判员组成合议庭，或者由审判员、陪审员组成合议庭。合议庭的成员，应当是三人以上的单数。”《中华人民共和国人民陪审员法》第十七条规定：“第一审刑事案件被告人、民事案件原告或者被告、行政案件原告申请由人民陪审员参加合议庭审判的，人民法院可以决定由人民陪审员和法官组成合议庭审判。”根据上述规定，人民法院既可以依职权也可以依申请决定由人民陪审员和法官组成合议庭审判。上诉人管廊公司认为原审法院由人民陪审员和法官组成合议庭不合法的上诉理由不能成立，本院不予支持。 《中华人民共和国行政诉讼法》第三条规定：“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。”在原审法院庭审中，被上诉人大丰市监局副局长金军出庭应诉，被上诉人盐城市监局委派了该局工作人员丁小羽出庭应诉，符合上述规定，并无不当。 综上，原审法院判决驳回上诉人管廊公司诉讼请求并无不当，可予维持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人江苏大丰港石化园管廊建设管理有限公司承担。 本判决为终审判决。 审 判 长  刘 红 审 判 员  吕 红 审 判 员  李星星 二〇一九年四月十六日 法官助理  梁 悦 书 记 员  徐小龙