浙江省金华市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）浙07行终31号 上诉人（原审原告）鲍林军，男，1964年11月1日出生，汉族，住浙江省兰溪市，现住浙江省兰溪市。 被上诉人（原审被告）兰溪市马涧镇人民政府，住所地浙江省兰溪市马涧镇。 法定代表人郭旭东，镇长。 被上诉人（原审被告）兰溪市住房和城乡建设局，住所地浙江省兰溪市溪西星辰路1号。 法定代表人龚建峰，局长。 委托代理人许晓峰，浙江溪源律师事务所律师。 鲍林军诉兰溪市马涧镇人民政府（以下简称马涧镇政府）、兰溪市住房和城乡建设局（以下简称兰溪市住建局）建设规划行政许可一案，金华市婺城区人民法院于2018年11月27日作出（2018）浙0702行初328号行政裁定。鲍林军不服，在法定期限内向本院提起上诉。本院于2019年1月14日立案后，依法组成合议庭，通过调阅一审卷宗、询问当事人等方式对本案进行了审理。现已审理终结。 原审法院经审理认定：2011年2月16日，原告鲍林军向兰溪市马涧镇五星村委会申请建房。2013年8月10日，马涧镇政府向原告颁发乡字马涧（2013）浙规证071乡134号乡村建设规划许可证，载明建设单位为鲍林军，性质为私人建房，建设位置于兰溪市马涧镇五星村，建设规模90平方米，并附图。上述乡村建设规划许可证于2014年2月8日由原告所在五星村村委会转交原告。其后，原告在开工建设时遇阻，故未再进行建设。2017年12月25日，原告向兰溪市人民法院提起行政诉讼，要求撤销马涧镇政府作出的乡字马涧（2013）浙规证071乡134号乡村建设规划许可证。该案经兰溪市人民法院（2017）浙0781行初第042号案件审理，裁定驳回原告起诉。原告不服，金华市中级人民法院经二审审理后，裁定撤销一审裁定，指令金华市婺城区人民法院审理本案。另，2005年12月13日，原兰溪建设局（2005）155号文件明确，将各镇乡××街道）辖区范围内农户建房的审批权授权至各镇乡××街道）人民政府。2016年，兰溪市政府下发兰委办（2016）133号文件，明确市建设局负责村庄规划审批及监督管理。2017年10月10日，原告以其不能建房为由，向马涧镇政府申诉信访。同月18日，马涧镇政府向原告出具信访事项处理意见，称：该问题已经镇、村干部处理多次，你的规划许可证是审批过的，但由于一直没有条件建房，所以规划证需要重新审批，而你目前未能建房的主要原因是目前和邻居存在着建房矛盾而未能顺利建房，并非政府不给其审批证件而不能建房。 原审法院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》规定，县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。在乡、村庄规划区内使用原有宅基地进行农村村民住宅建设的规划管理办法，由省、自治区、直辖市制定。根据《浙江省城乡规划条例》第三十八条规定，城市、县级以上人民政府城乡规划主管部门可以委托乡（镇）人民政府核发本条规定的乡村建设规划许可证。本案中，兰溪市住建局是兰溪市人民政府确定的村庄规划审批主管部门，其虽下文确定将该事项授予所在乡、镇人民政府行使，但该授权实质上属于根据《浙江省城乡规划条例》的委托行为，故马涧镇政府接受兰溪市住建局委托，向原告核发涉案乡村建设规划许可证的行为后果应由兰溪市住建局承担。同时，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，应当在法定起诉期限内行使。本案马涧镇政府核发乡村建设规划许可证行为发生于2013年8月10日，原告自认在2014年2月8日收到马涧镇政府颁发的乡村建设规划许可证，至其于2017年12月25日向兰溪市人民法院提起撤销该规划许可的行政诉讼，期间已逾两年，已超过行政诉讼起诉期限。原告也未能说明其具有因不可抗力或其他不属于自身原因耽误起诉期限的正当事由。故原告的起诉，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款、第四十六条和《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（二）项之规定，裁定：驳回原告鲍林军的起诉。 上诉人鲍林军上诉称：2010年经兰溪市人民政府批准，上诉人所在村庄脱贫异地搬迁。次年9月，被上诉人明知上诉人无处安置将上诉人房屋（面积54.6平方米）拆除，上诉人获悉后，立即向市长热线投诉，11月由马涧镇政府作出处理，结果将上诉人的安置地块落实于鲍苏龙户北侧地块内，2012年1月7日在发放补助款时，上诉人向沈家山自然村交付地基款2400元。此时，鲍苏龙户房子已建好入住。2014年2月8日上诉人拿到案涉建房许可证，同年8月上诉人因病致残入住抚养机构。2016年2月经申请获得低保户建房补助指标，6月18日上诉人按规划动工施建，遭到鲍苏龙户阻止。上诉人2016年6月20日向市长热线投诉反映，被上诉人作出的涉案许可证无法实现实施上诉人建房的目的，经被上诉人长达17个月的处理未果，由兰溪市信访局最终作出的答复意见，要上诉人提起行政诉讼。上诉人于2017年12月19日向兰溪市人民法院起诉，因上诉人不服该院作出的一审裁定，向金华市中级人民法院提起上诉。二审审理后于2018年8月21日作出（2018）07行终256号裁定，撤销一审裁定，将本案移送金华市婺城区人民法院继续审理。婺城区人民法院审理中，上诉人将兰溪市住建局追加为本案第二被告，请求判令其承担连带赔偿责任，婺城区人民法院最终裁定驳回上诉人的请求。针对原审法院驳回上诉人诉求的理由，上诉人在诉讼中说明收到被上诉人的涉案行政许可证后，于同年8月因病致残，入住抚养机构，无能力实体实施该涉案许可的建房目的，系不可抗力的因素，后经申请获得低保户建房补助指标，在实体实施该涉案许可的目的时，才发现该涉案许可无法兑现上诉人实体实施该涉案许可的目的问题。在被上诉人长达17个月的努力调解无果后，上诉人在收到兰溪市信访局2017年8月24日信访事项复查申请不予受理意见书后，才提起行政诉讼，是延误耽搁诉讼时效的主要原因之一。同时，上诉人认为自发现该涉案许可存在问题，至提起行政诉讼还不到二年，应当在法定的诉讼保护期限内，上诉人系扶贫搬迁对象，原有住房已被拆除。规定安置地块享有特殊待遇政策，不应受到城乡规划法相关条例的约束。另经查明，上诉人在本案诉讼过程中发现被上诉人在实体实施兰溪市下山搬迁工作实施细则项目存在多次违法、违规现象：1.被上诉人违反《土地法》相关条例规定，对农用地转为建设用地，未曾办理审批手续。2.被上诉人在私自购买的耕地上滥用职权，编造审批程序相关材料，作出行政许可属于重大违法行为，作出的行政许可应当确认无效。3.被上诉人作出行政许可行为的程序纯属自行编造，与客观事实不符。原审法院驳回上诉人诉求适用法律错误。同时，对被上诉人所提供的证据合法性未经鉴别审查。请求：1、撤销一审裁定；2、判决确认案涉规划许可证无效；3、判令马涧镇政府重做规划；4、依法判令马涧镇政府按法定赔偿标准赔偿上诉人各项损失，由兰溪市住建局承担连带责任。一、二审诉讼费用由被上诉人负担。 被上诉人马涧镇政府提交书面答辩意见称：一、关于案涉许可证发放的经过、上诉人建房，经过原审法院审理，事实清楚。二、关于诉讼主体，一审中被上诉人已举证证明系委托行为，相关后果应由兰溪市住建局承担。三、关于诉讼时效问题，原审法院裁判文书非常明确，已超过时效。上诉人以身体原因为不可抗力没有法律依据。且上诉人的身体状况一直至今还是如此，但并没有影响其诉讼、上诉或信访。四、关于上诉状所称在兰溪下山搬迁过程中有违法、违规现象。一则有关信访事项并没有相关结果，二则如果有，也不应该在本案中审理。请求二审法院查明事实后依法维持一审裁定。 被上诉人兰溪市住建局提交书面答辩意见称：一审认定事实清楚，适用法律正确。本案中马涧镇政府核发乡村建设规划许可证行为发生于2013年8月10日，上诉人2014年2月8日就收到马涧镇政府颁发的案涉规划许可证。上诉人于2017年12月25日向兰溪市人民法院提起撤销该规划许可的行政诉讼，期间已逾期两年，已经超过了《行政诉讼法》规定的起诉期限。一审法院在查明事实后，驳回上诉人的诉讼是正确的。请求二审法院驳回上诉人的上诉请求。 二审期间，各方当事人均未提交新的证据。 经审理，对一审认定的事实，本院予以确认。 本院认为，根据一审在卷证据并结合各方当事人一审庭审陈述分析，首先，被上诉人马涧镇政府核发案涉建设规划许可证的行政行为，实系根据《浙江省城乡规划条例》规定接受被上诉人兰溪市住建局的委托行为，故由此产生的法律后果，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款之规定，应由委托机关作为适格被告参加诉讼。原审法院据此裁定驳回上诉人鲍林军对被上诉人马涧镇政府的起诉，有相应的事实和法律依据。同时，本案上诉人鲍林军系针对案涉建设规划许可提起的撤销之诉，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出，鉴于案涉规划许可颁发行为发生于修订后《中华人民共和国行政诉讼法》实施之前，即便按照有利于行政相对人分析，从上诉人鲍林军明确收到案涉建设规划许可证的2014年2月8日起计算也已经超过两年的起诉期限，且上诉人提出的“因病致残”、“入住抚养机构”以及信访复查等，均不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定的不可抗力情形。综上，上诉人鲍林军的上诉请求，没有事实和法律依据，本院不予支持。原审法院裁定驳回其起诉，认定事实清楚，法律适用正确。至于上诉人提出的其他上诉请求及事实理由，均不属于本案二审审查范畴，本院在对上诉人的询问过程中亦已向其释明。另，依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第三款规定：“人民法院经过阅卷、调查、或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。”据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 （此页无正文） 审 判 长 张旭良 审 判 员 单晓剑 审 判 员 钟雪丹 二〇一九年四月四日 代书记员 朱丽敏