广西壮族自治区贵港市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）桂08行初77号 原告广西贵港市庆丰建筑工程公司，住所地：贵港市金港大道圣湖小区三巷**。 法定代表人黄长用，总经理。 委托代理人李少坚，贵港市桂贵法律服务所法律工作者。 委托代理人韦岸松，广西欧亚嘉华律师事务所律师。 被告贵港市人民政府，住所地：贵港市荷城路**。 法定代表人农融，市长。 委托代理人李文旺，广西万益（贵港）律师事务所律师。 委托代理人覃丽菁，贵港市国土资源局干部。 被告广西壮族自治区人民政府，住所地：南宁市民生路2号 法定代表人陈武，自治区主席。 委托代理人陈武、罗钰淇广西壮族自治区司法厅工作人员。 原告广西贵港市庆丰建筑工程公司因与被告贵港市人民政府（以下简称市政府）、被告广西壮族自治区人民政府（以下简称自治区政府）收回国有土地使用权及行政复议纠纷一案，原告于2018年4月27日向本院提起诉讼，本院于同日立案。诉讼过程中,因本案的审理结果必须以贵港市港北区人民法院审理的原告诉贵港市住房和城乡规划建设委员会（以下简称贵港市住建委）城建行政处理一案的生效裁判结果作为审理依据，本院于2018年7月10日作出（2018）桂08行初77号行政裁定，中止本案审理。本案恢复审理后，本院依法组成合议庭，于2019年1月25日公开开庭审理了本案。原告委托代理人韦岸松、李少坚，被告市政府的委托代理人李文旺、覃丽菁，被告自治区政府的委托代理人陈武到庭参加诉讼，本案现已审理终结。 被告市政府于2017年10月27日作出贵政处［2017］2号收回国有土地使用权决定书（以下简称2号收回土地决定）认定，根据公共利益建设的需要，决定收回贵港市工程建设项目范围内的土地。经核实，原告持有的贵国用［1995］字第5487号国有土地使用证（以下简称5487号国土证）项下的划拨土地在该项目范围内，按照相关法律、法规和政策的规定，同济大道项目指挥部与原告签订了《房屋征收补偿安置协议书》（贵方征补协大道［2017］3号），由于原告对协议书反悔，协议无法履行，根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（一）项和第二款，被告市政府决定：一、收回原告持有的5487号国土证项下的国有划拨土地使用权并注销本宗土地使用权登记；二、原告5487号国土证项下土地，经核对2016年4月颁布实施的《贵港市中心城区土地级别及基准地价更新成果》属于城区三级，根据《贵港市人民政府关于拟收回贵港市庆丰建筑工程公司、贵港市港兴服务公司进口汽车维修二厂及覃煜方等23户国有土地使用权的通告》（贵政通［2016］32号），对原告以现行基准地价（716.4元／平方米）的60%给予补偿，土地补偿费人民币1620009.65元；其地上建筑物及附着物属于违法违章建筑不给予补偿。该决定书还告知原告补偿款已专户存储、交出土地使用权的期限、逾期不交出的申请人民法院强制执行以及对决定不服申请行政复议或者提起行政诉讼权利等内容。原告不服2号收回土地决定，依法申请行政复议，被告自治区政府认为，涉案土地是国有划拨土地，根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，被告市政府基于公共利益需要使用土地的，有权收回涉案土地使用权并给予适当补偿，没有规定具体补偿标准，被告市政府依据《贵港市征收（收回）建设用地补偿暂行办法》第二条规定，决定给予原告土地补偿费1620009.65元合法适当，应予以支持，原告请求撤销2号收回土地决定并提出赔偿请求的理由不成立，不予支持。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项规定，于2018年3月22日作出桂政行复［2017］219号行政复议决定（以下简称219号复议决定），维持被告市政府作出的2号收回土地决定的行政行为。 原告诉称，一、被告市政府作出的2号收回土地决定行政行为程序严重违法。原告于2017年10月31日收到2号收回土地决定书，但10日限拆（交）期限未满，被告市政府却在2017年11月2日下午组织人员暴力强拆、强占原告的房屋和土地，其行为显然程序严重违法。二、被告市政府决定只补偿原告土地补偿费1620009.65元，不补偿地上房屋不公平、不合理、不合法。1.原告要求按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条规定，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定土地补偿费：2010年8月30日原告向贵港市区农村信用联社办理贷款时，经有资质的广西科正评估公司评估，该地单价就价值3178元/平方米，共价值718.65万元，2014年被告市政府征收金港大道附近类似地块贵港市永强进口汽车修理厂，经北京宝石恒土地和房地产评估有限公司评估，单价已达6411元/平方米，按照此单价，原告土地总价值为14495271元，但被告市政府没有进行评估就以单价716.4元/平方米作出补偿是错误的。2.原告对2号收回土地决定认定地上建筑物及附着物属违章建筑不予补偿不服。原告地上房屋是分别于1996年7月、1998年9月建成的，总建（构）筑面积2036.26平方米，是在《城乡规划法》实施前就建好的，而且根据《贵港市中心城区房屋征收与补偿暂行办法》的规定，即使是征收不符合城市规划的老房屋应当是有条件地进行补偿的，之前原告已经配合政府工作并协商达成地上房屋补偿款为320万元的初步协议，但事后是征收办反悔无法达成最终协议。因此请求撤销2号收回土地决定中不予补偿地上建筑物及附着物的决定，改为判决被告市政府补偿地上建筑物补偿费320万元。综上，被告市政府作出的2号收回土地决定给予的土地补偿费不合法不合理，对地上附着物认定属违法违章建筑不予补偿不合法，被告自治区政府219号复议决定维持2号收回土地决定没有事实和法律依据，是错误的。请求：撤销2号收回土地决定和219号复议决定，并责令被告市政府尽快重新作出补偿决定行政行为。 原告向本院提交了以下证据、依据： 1.营业执照，证明原告的主体身份情况。2.法定代表人身份证明书及其身份证，证明黄长用是原告的法定代表人，及其身份信息。3.219号复议决定书及原告收到该决定书邮政快递凭据，证明原告的起诉符合法律规定。4.2号收回土地决定书，证明被告市政府认定5487号国土证地上的建筑物及附着物属于违法违章建筑，不给予补偿是错误的。5.贵住建房处字（2017）第02号行政处理决定书，证明该决定书与收回地决定书互相矛盾，并侵害了原告的合法权益。6.5487号国土证，证明原告是该国有土地的权利人，以及该地块的四至范围和面积，以及原告用地符合规划的事实。涉案房屋占用的土地是合法用地，应当与非法用地的违章建筑区别对待，而不宜直接认定为违章建筑。 被告市政府辩称，一、被告对原告划拨土地征收过程是依法进行。原告5487号国土证项下的土地位于贵港市工程项目用地范围内，且该项目已经贵港市发改委审批许可，为了该工程建设公共利益需要，根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款规定，依法对原告在项目用地范围内的国有划拨土地进行收回。项目获批准后，本被告于2016年12月7日作出《行政处理事前告知书》并送达原告，原告提出听证，被告于2016年12月14日组织召开了听证会，听证会后被告才于2017年10月27日作出2号收回土地决定，程序合法。二、收回土地已依法给予原告合理补偿。根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条及2016年4月颁布实施的《贵港市中心城区土地级别及基准地价更新成果》，原告的划拨土地属于城区三级，综合贵港市的补偿实际情况，以现行基准地价的60%（716.4元／平方米）给予合理补偿，土地补偿费1620009.65元。综上，原告的请求没有事实和法律依据，请人民法院驳回其诉讼请求。 被告市政府在法定举证期限内本院提交了以下证据、依据：1.5487号国土证、宗地图，证实申请人划拨土地合法性的事实。2.《关于贵港市工程建设项目建议书的批复》（贵发改投资［2011］24号、贵港市住房和城乡规划建设委员会审批许可（贵港城规管建字第13031号），证实被告征收原告土地是属于公益项目且得到批准建设的事实。3.贵政通（2016）32号文件，证实被告对原告实行征收土地前告知的事实。4.贵政函［2009］129号、贵政发（2014）5号文件，证实被告补偿依据的事实。5.行政处理事前告知书、听证笔录，证实被告对评估价格进行听证的事实。6.2号收回土地决定书，证实被告决定收回原告土地并已支付补偿款的事实。 被告自治区政府辩称，一、本政府受理原告的行政复议申请程序合法。二、本政府审理行政复议案件的程序合法。三、本政府作出行政复议决定的程序合法。综上，请人民法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告自治区政府在法定举证期限内提供以下证据、依据： 1.（1）行政复议申请书、（2）行政复议受理通知书、行政复议答复通知书及寄件单，证明：被告在法定期限内受理了原告的行政复议申请，并将行政复议受理通知书、答复通知书分别送达各方当事人。2.行政复议立案审批表，证明：该行政复议案的办案人员为2人，符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》关于审理行政复议案件应当由2名以上行政复议人员参加的规定。3.（1）桂政行复（2017）219—1号延期审理通知书、（2）桂政行复（2017）219号行政复议决定、（3）EMS寄件单及查询单，证明：被告在法定期限内作出了行政复议决定，并送达原告。 本院依职权调取了原告诉贵港市住建委建设规划行政处理一案已发生法律效力的（2018）桂08行终106号行政判决，证实5487号国土证地上的建构筑物已被依法认定为违法违章建筑等事实。 经庭审举证、质证，本院认为原告、两被告所提供的证据均具备证据的真实性、合法性、关联性，均可以作为认定本案事实的证据。 经审理查明，2003年3月7日，被告市政府向原告核发5487号国土证，该证登记的宗地位于原××××东段（现在的贵港市金港大道东段、贵港市公安新村对面），土地使用权人为原告，使用权类型为划拨，面积2261.32平方米，土地用途为住宅、办公、生产，四至：东侧与贵港市港兴服务公司进口汽车维修二厂相邻，南侧与附城水渠相邻，西侧与贵港市江北副食公司相邻，北侧与南梧公路（现在的金港大道）相邻。原告未经城市规划行政主管部门批准分别于1996年7月和1998年9月在涉案地块上建成二间钢架结构和一间二层砖混结构房屋，总建（构）筑面积为2036.23平方米。上述房屋被拆除前出租给方盛长城公司作4Ｓ店经营使用。为了加快贵港市城市基础设施建设步伐，贵港市发展和改革委员会于2011年6月30日作出《关于贵港市工程建设项目建议书的批复》［贵发改投资（2011）24号］，同意贵港市住建委实施贵港市工程建设项目。2011年4月27日和2013年5月31日，贵港市住建委分别作出贵港市工程项目的《建设用地规划许可证》、《建设项目选址意见书》和《建设工程规划许可证》。原告持有的5487号国土证项下的土地在该项目使用土地范围内。2016年9月30日，被告市政府作出《关于拟收回贵港市庆丰建筑工程公司、贵港市港兴服务公司进口汽车维修二厂及覃煜方等23户国有土地使用权的通告》（贵政通［2016］32号），其中第三条补偿办法规定：“收回国有划拨土地使用权将按照相关法律法规和政策的规定以现行基准地价的60%给予补偿，不同意按基准地价60%补偿的，可选择具有地产评估资质的评估公司进行土地评估，确定评估价格。”此后，原告与被告市政府下属的征收拆迁工作部门多次就土地补偿费和地上建（构）筑物补偿问题进行协商均未能达成协议。2016年12月7日，被告市政府作出《行政处理事前告知书》，告知原告拟收回其5487号国土证项下的土地使用权，以现行基准地价的60%给予补偿，如不同意按基准地价60%补偿的，可选择具有地产评估资质的评估公司进行土地评估，确定宗地价格，同时告知原告有陈述、申辩并享有要求听证的权利以及要求听证的应当在收到本告知书之日起五日内向贵港市法制办提出书面申请等事项。原告在该告知书规定期限内提出听证要求，贵港市法制办于2016年12月14日代表被告市政府举行了公开听证会，在听证会上，原告陈述、申辩了以下主要意见：1.支持市政府的项目建设，同意市政府收回土地，土地补偿费按照评估价进行补偿；2.就近置换或者在其他地方安置土地；3.地上建筑物按照市政府贵政发［2014］5号文标准予以补偿。在此后的补偿协商过程中，双方仍未能达成补偿协议。2017年10月27日，被告市政府作出了被诉的2号收回土地决定书，决定书内容、适用法律依据如前所述。原告不服2号收回土地决定，依法申请行政复议，被告自治区政府认为，被告市政府基于公共利益需要使用土地的，有权根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定收回涉案土地使用权并给予适当补偿，没有规定具体补偿标准，被告市政府依据《贵港市征收（收回）建设用地补偿暂行办法》第二条规定，决定给予原告土地补偿费1620009.65元合法适当，应予以支持，原告请求撤销2号收回土地决定并提出赔偿请求的理由不成立，不予支持。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项规定，作出219号复议决定，维持被告市政府作出的2号收回土地决定的行政行为。 另查明，原告的5487号国土证的地上建（构）筑物已被贵港市住建委依法作出行政处理决定认定为违法违章建筑，原告不服该处理决定提起行政诉讼，案经本院二审审理，作出了（2018）桂08行终106号行政判决，认为贵港市住建委认定涉案土地上的建（构）筑物属违法违章建筑的事实清楚，只是程序违法被确认违法。涉案土地上的建筑物已于2017年11月2日被相关行政部门强制拆除，土地已被用于贵港市同济大道道路通行使用。 本院认为，本案原告对于被告市政府因公共利益需要收回其依法取得的建设用地使用权以及对被告自治区政府作出219号复议决定的程序并无异议，经本院审查，收回涉案土地使用权符合公共利益需要的条件，故应依法确认被告市政府作出的2号收回土地决定第一项决定行政行为以及219号复议决定的程序合法。本案的争议焦点为被告市政府作出的2号收回土地决定的补偿数额是否合法合理。根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第(一)项规定，国家为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权，并对土地使用权人应当给予适当补偿。《中华人民共和国物权法》第一百四十八条规定：“建设用地使用权期间届满前，因公共利益需要提前收回该土地的，应当依照本法第四十二条的规定对该土地上的房屋及其他不动产给予补偿，并退还相应的出让金。”《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十条规定：“国家对土地使用者依法取得的土地使用权，在出让合同约定的使用年限届满前不收回；在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回，并根据土地使用者使用土地的实际年限和开发土地的实际情况给予相应的补偿。”住房和城乡建设部《国有土地上房屋征收评估办法》第十一条规定：“被征收房屋价值是指被征收房屋及其占用范围内的土地使用权在正常交易情况下，由熟悉情况的交易双方以公平交易方式在评估时点自愿进行交易的金额”。根据以上法律法规和规章规定，国家因公共利益需要提前收回单位或者个人建设用地使用权的，应当根据土地使用者使用土地的实际年限和开发土地的实际情况给予相应的补偿，对该土地上的房屋及其他不动产也应当依法给予补偿，并退还相应的出让金。但对于收回以划拨方式取得的建设用地使用权如何予以补偿、按照什么程序操作，现行法律法规未作出明确规定。以上法律法规还表明，收回国有建设用地使用权的行为与征收单位和个人房屋的行为，都属于变更物权主体的行政行为，行政机关在无法与被征收人（被收回权利人）达成补偿协议的情况下，行政机关作出补偿决定时有义务确保被征收人（被收回土地权利人）得到的补偿不低于收回土地决定公告之日被征收土地类似的市场价格，以体现合法、公平、合理的补偿。 本案中，原告于2003年依法取得了涉案土地的建设用地使用权后，对土地进行的开发利用并没有违反登记确定的土地使用类型范围，被告市政府因公共利益需要收回原告的土地使用权的，应当依法对土地使用权以及地上建（构）筑物予以适当补偿。在被告市政府作出的“贵政通[2016]32号”通告第三条也明确了收回土地的两种补偿方式，原告在听证会上已经表明了土地补偿费按照评估价进行补偿，说明原告不同意按本市基准地价60%予以补偿，在双方后来无法达成补偿安置协议的情况下，被告市政府应当尊重当事人的选择，依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条规定的评估办法评估确定补偿金额，而被告市政府未经评估就作出的2号收回土地决定确定给予原告的土地补偿费，既没有提供同地段被收回土地的类似土地价格，也没有对被收回土地使用权作出评估，而且被告市政府确定的基准地价716.4元/平方米明显低于同类地段土地市场价格，导致作出的2号收回土地决定确定的土地补偿款金额主要证据不足，因此，有撤销土地补偿费决定这一部分行政行为的必要。对于原告地上建（构）筑物，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款“对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿”的规定，被告市政府作出不予补偿的决定内容，有发生法律效力的行政处理决定作为认定依据，而该行政处理决定认定涉案土地上的建（构）筑物属违法违章建筑的事实已得到本院生效的行政判决予以维持，故，被告市政府对于原告地上建（构）筑物部分不予补偿，有事实和法律依据。对于被告自治区政府219号复议决定维持2号收回土地决定土地补偿费行政行为的内容，其结果错误，依法应当撤销该维持部分的内容。 综上，被告市政府2号收回土地决定给予原告补偿土地补偿费的行政决定内容认定事实的主要证据不足，依法应当撤销该部分行政行为，并应依法责令被告市政府重新作出土地补偿费的补偿决定；对于被告自治区政府维持2号收回土地决定中给予原告土地补偿费的内容，相应予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第七十九条之规定，判决如下： 一、撤销被告广西壮族自治区人民政府作出的桂政行复[2017]219号行政复议决定中维持被告贵港市人民政府的贵政处[2017]2号收回国有土地使用权决定书中给予原告广西贵港市庆丰建筑工程公司土地补偿费人民币1620009.65元部分的行政行为； 二、撤销被告贵港市人民政府作出的贵政处[2017]2号收回国有土地使用权决定书中给予原告广西贵港市庆丰建筑工程公司土地补偿费人民币1620009.65元部分的行政行为，并责令被告贵港市人民政府在三个月内重新作出收回土地补偿决定。 本案受理费50元，由被告贵港市人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院或广西壮族自治区高级人民法院递交上诉状，并按对方当事人人数加五提出副本，上诉于广西壮族自治区高级人民法院。同时应在上诉期届满后七日内预交上诉案件受理费50元，汇款至户名为：广西壮族自治区高级人民法院，开户行：中国农业银行南宁市万象支行；账号：20--017301040003777。逾期不交也未提出司法救助申请的，则按自动撤回上诉处理。 审 判 长 黄艳华 审 判 员 廖赞军 审 判 员 王健玲 二〇一九年四月二十六日 法官助理 覃鸿坚 书 记 员 李 勤 附录：本案涉及的法律法规条文 1.《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。 第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。 2.《中华人民共和国物权法》 第四十二条征收为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。 征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地、地上附着物和青苗的补偿费等费用排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。 征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。 任何单位和个人不得贪污、挪用、私分、截留、拖欠征收补偿费等费用。 第一百四十八条规定：“建设用地使用权期间届满前，因公共利益需要提前收回该土地的，应当依照本法第四十二条的规定对该土地上的房屋及其他不动产给予补偿，并退还相应的出让金。” 3.《中华人民共和国城市房地产管理法》(2009修正) 第二十条国家对土地使用者依法取得的土地使用权，在出让合同约定的使用年限届满前不收回；在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回，并根据土地使用者使用土地的实际年限和开发土地的实际情况给予相应的补偿。 4.《中华人民共和国土地管理法》 第五十八条有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权： （一）为公共利益需要使用土地的； （二）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的； （三）土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的； （四）因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的； （五）公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。 依照前款第（一）项、第（二）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。 5.《国有土地上房屋征收与补偿条例》 第十九条对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。 对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。 房屋征收评估办法由国务院住房城乡建设主管部门制定，制定过程中，应当向社会公开征求意见。 第二十四条市、县级人民政府及其有关部门应当依法加强对建设活动的监督管理，对违反城乡规划进行建设的，依法予以处理。 市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。 6.住房和城乡建设部《国有土地上房屋征收评估办法》 第十一条被征收房屋价值是指被征收房屋及其占用范围内的土地使用权在正常交易情况下，由熟悉情况的交易双方以公平交易方式在评估时点自愿进行交易的金额，但不考虑被征收房屋租赁、抵押、查封等因素的影响。 前款所述不考虑租赁因素的影响，是指评估被征收房屋无租约限制的价值；不考虑抵押、查封因素的影响，是指评估价值中不扣除被征收房屋已抵押担保的债权数额、拖欠的建设工程价款和其他法定优先受偿款。 第十四条被征收房屋价值评估应当考虑被征收房屋的区位、用途、建筑结构、新旧程度、建筑面积以及占地面积、土地使用权等影响被征收房屋价值的因素。 被征收房屋室内装饰装修价值，机器设备、物资等搬迁费用，以及停产停业损失等补偿，由征收当事人协商确定；协商不成的，可以委托房地产价格评估机构通过评估确定。