河南省鹤壁市中级人民法院行 政 判 决 书（2018）豫06行初158号原告濮阳市市区益民企业有限公司，住所地河南省濮阳市黄河路西段路南。法定代表人鲁世景，该公司经理。被告濮阳市人民政府，住所地河南省濮阳市人民路51号。法定代表人杨青玖，市长。委托代理人靳爱红，市政府工作人员。委托代理人李杰，市政府工作人员。被告濮阳市自然资源和规划局（原濮阳市国土资源局），住所地河南省濮阳市华龙区振兴路南段。法定代表人乔小雨，局长。副职负责人王国宏，副县级土地总督察。委托代理人王春雷，该局工作人员。委托代理人王伟杰，河南百特律师事务所律师。被告濮阳市华龙区人民政府，住所地河南省濮阳市中原路295号。法定代表人高尚功，区长。副职负责人张汉方，副区长。委托代理人刘晓庆，区政府法制办工作人员。委托代理人杨明星，区政府法制办工作人员。被告濮阳市华龙区国土资源局，住所地河南省濮阳市黄河路513号。法定代表人王培臣，局长。副职负责人王仕旺，总工程师。委托代理人刘胜国，该局工作人员。委托代理人黄大军，河南逐鹿律师事务所律师。原告濮阳市市区益民企业有限公司（以下简称益民公司）认为被告濮阳市人民政府（以下简称濮阳市政府）、濮阳市国土资源局、濮阳市华龙区人民政府（以下简称华龙区政府）、濮阳市华龙区国土资源局（以下简称华龙区国土局）不履行法定职责一案，于2015年9月14日向本院提起行政诉讼。本院经审理，于2017年11月9日作出（2015）鹤行初字第333号行政判决。濮阳市国土资源局、华龙区国土局不服，上诉至河南省高级人民法院。河南省高级人民法院于2018年8月18日作出（2018）豫行终1003号行政裁定，裁定撤销原审判决，发回本院重审。本院立案后，依法重新组成合议庭，于2019年2月27日公开开庭审理了本案。诉讼期间，因政府机构改革，濮阳市国土资源局的职责由濮阳市自然资源和规划局继续行使，本院依法变更被告为濮阳市自然资源和规划局（以下简称濮阳市资源局）。原告益民公司的法定代表人鲁世景，被告濮阳市政府的委托代理人靳爱红、李杰，被告濮阳市资源局的副职负责人王国宏及其委托代理人王春雷、王伟杰，被告华龙区政府的副职负责人张汉方及其委托代理人刘晓庆、杨明星，被告华龙区国土局的副职负责人王仕旺及其委托代理人刘胜国、黄大军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告益民公司诉称，原告于1992年成立，于1993年3月9日与濮阳市区马拐村养殖厂签订《变卖养殖场合同书》，合法取得企业全部产权。1997年原告被吊销执照，并以此为基地注册“濮阳市南海路三废处理技术研究所”，直至2013年8月被强拆。因诉争土地系“中心公园”规划用地，被告对原告地面附着物及财产采取停水、停电等非法行为，被告征收安置补偿前未公告、不进现场虚假登记、拒绝现场核查验证、套支资金、提供虚假证据等行为，侵犯了原告的合法权益，并且涉嫌刑事犯罪和违反政纪问题。请求：1.依法确认被告在濮阳市“中心公园”土地征收中对原告养殖场附着物拒绝清点、登记、结算、补偿予以强制拆迁行为违法；2.依法判令被告赔偿因违法行为给原告造成的损失共计317.56万元[附着物直接损失166.2万元，企业停产损失23万元，企业搬迁费11.6万元，财产（技术资料）毁损、丢失损失24.56万元，职工养老保险16.2万元，再就业安置5人6万元，70个月利息70万元]及延期赔付的利息；3.本案诉讼费由被告承担。原告为证明其主张，向本院提交了以下证据：第一组：1.益民公司企业法人营业执照1份；2.益民公司文件2份[行管字（1992）第3号、益人字（1993）第2号]、1993年8月31日《营业纳税申报表》1份；3.濮阳市益民养殖专业公司企业法人营业执照1份；4.马拐村民委员会致城建处信函1份；5.照片12张及李保成书面证明1份。证明原告益民公司是企业法人。第二组：1.1993年3月9日濮阳市区马拐村养殖厂与原告签订的《变卖养殖场合同书》；2.财产移交清单12页；3.1997年12月25日濮阳市益民养殖专业公司与孙云辉签订的租赁合同1份。证明原告合法取得10.02亩土地使用权和地面附着物所有权的事实。第三组：1.被告提交的公告张贴照片、《濮阳市国土资源局征地听证告知书》《放弃征地听证证明》《听证送达回证》；2.被告提交的《地上附着物补偿登记表》、补漏登记表、补偿款分配领取表；3.2013年9月23日于春增、尹记钦出具的《情况说明》。证明被告虚假公示、清点登记、停水停电、夜间强拆、虚假补漏登记及领取补偿金等违法事实的存在。第四组：1.原告向濮阳市信访局、濮阳市国土资源局提交的反映材料及被告答复材料；2.2013年8月3日黄河路办事处法律服务所现场调查、2013年8月28日强拆现场及110出警等录像截屏照片。证明原告向被告反映问题被拒和被告非法强拆的事实。第五组：1.鲁世景曾担任马拐村法律顾问并与政府、国土部门结怨的相关材料；2.原告申请对犯罪线索依法移送的相关材料、被告同意调解赔偿相关证据。证明原告法定代表人鲁世景曾担任马拐村法律顾问，得罪过政府和国土部门。第六组：1.被告在相关网站上就中心公园问题的答复；2.原告法定代表人鲁世景参加学术活动材料。证明被告陈述虚假，涉嫌渎职。本院依法调取了（2015）鹤行初字第9号（益民公司诉濮阳市政府、濮阳市国土资源局、华龙区政府、华龙区国土局不履行法定职责案）卷宗中益民公司提交的其工商登记档案1份，其中包含《私营企业异地设立分支机构申请登记表》《私营企业负责人履历表》《变卖养殖场合同书》《养殖场财产、饲料、药品总价表》等内容。被告濮阳市政府辩称：一、起诉人益民公司无原告诉讼主体资格。根据相关规定，非集体经济组织成员不是农村集体土地及地上房屋的合法购买方。被告不知道原告诉状中所述的购买地上附着物及土地使用权的行为是否真实存在，即便真实存在，也因其买卖行为违法，而不产生所购买资产权利发生转移的法律效力。原告如果真实购买过被征地村村民的地上附着物，地上附着物补偿款的归属问题，属于原告与出售地上附着物人的民事合同纠纷，原告应向买卖合同的相对人主张权利，不应向被告主张权利。二、根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》（以下简称《土地管理法实施条例》）第二十五条之规定，濮阳市政府没有法定职责和义务对征收土地上附着物进行清点、登记、结算及补偿，原告起诉濮阳市政府承担行政赔偿责任，没有事实和法律依据。三、原告不能对本案直接向人民法院提起行政赔偿诉讼。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第九条第二款的规定，赔偿义务机关先行处理或超过法定期限不予处理是赔偿请求人直接向法院提起行政赔偿诉讼的条件，本案原告的起诉不符合上述条件。综上，应依法驳回原告的起诉。被告濮阳市政府在法定期限内未向本院提交证据。被告濮阳市资源局辩称：一、原告不具备提起本案诉讼的主体资格。二、华龙区政府、华龙区国土局已认真实施了被征收土地区域的全部地上附着物清点、登记工作，并已向权利人支付了补偿款项，并不存在拒绝清点、登记、结算的情况。1.华龙区政府、华龙区国土局广泛听取被征地单位意见，实地清点并严格复核了被征土地上的全部地上附着物，在被征地单位及群众签字认可无异议的情况下，拟定安置补偿方案呈报濮阳市资源局审核。2.原告并非被征土地的合法权利人，也未申报登记，不存在被告对原告资产拒绝清点、登记、结算的情况。三、濮阳市政府、濮阳市资源局依法实施的土地征收公告、安置补偿公告及安置补偿行为合法有效。涉案土地被河南省人民政府依法批准征收后，濮阳市政府按法定程序在被征地村将征收土地方案予以公示，濮阳市资源局审查地上附着物清点、登记后发布安置补偿方案，公示期间没有任何人（包含本案原告）向濮阳市资源局提起异议。四、被告濮阳市资源局并不存在未履行法定职责、未采取补救措施的情形。濮阳市资源局对地上附着物的清点登记表产权人是否签字认可、有无争议、补偿标准是否符合省政府规定的区片地价等事宜进行了严格审查，审查后制定并在被征地单位公示了安置补偿方案。五、原告的诉请已超出法定的起诉期限。濮阳市政府分别于2012年11月9日和2014年4月9日发布了〔2012〕43号和〔2014〕6号征收土地方案公告，公示并告知当事人有权提起补偿登记；2014年8月4日濮阳市资源局发布了〔2014〕39号征地补偿安置方案公告；原告诉称其本人是“在2013年5月得知该项目进行附着物清点、登记的”。上述四个时间点，无论从哪个时间起算，至2015年4月原告提起本案之诉，期间早已超过法定的起诉期限。综上，应依法裁定驳回原告的起诉或判决驳回原告对被告濮阳市资源局的诉讼请求。被告濮阳市资源局在法定期限内向本院提交以下证据、依据：第一组：1.《河南省人民政府关于濮阳市1999年度第2批次农用地转用和征用地的批复》（豫政土[1999]21号）、《河南省人民政府关于濮阳市2003年度第一批城市建设用地的批复》（豫政土〔2003〕172号）、《河南省人民政府关于濮阳市2008年度第二批城市建设用地的批复》（豫政土〔2009〕411号）、《河南省人民政府关于濮阳市2013年度第十三批城市建设用地的批复》（豫政土〔2014〕289号）；2.被征地单位签收的《濮阳市人民政府征收土地方案公告》（〔2012〕43号、〔2014〕6号）。证明涉案土地已分批次经河南省人民政府批准征收，征收土地方案已公告。第二组：1.《濮阳市华龙区以拆促建指挥部办公室关于濮阳市1999年度第二批、2003年度第一批、2008年度第二批、2013年度第十三批城市建设部分用地〈征地补偿安置方案〉的报告》（华龙建指〔2014〕1号）；2.地上附着物补偿登记表等121页；3.濮阳市华龙区黄河路街道办事处马拐居民委员会（以下简称马拐居委会）和濮阳市华龙区人民政府黄河路街道办事处（以下简称黄河路办事处）出具的书面证明1份；4.2013年7月24日马拐居委会出具的《马拐村中心公园漏登物清单》1份；5.2013年9月9日马拐居委会及黄河路办事处出具的《中心公园遗漏附属物清单》1份；6.被征地单位签收的《濮阳市国土资源局征地补偿安置方案公告》（〔2014〕39号）；7.公告张贴照片1张；8.《濮阳市国土资源局征地听证告知书》（濮国土资听告字[2014]39号）；9.听证送达回证1份；10.放弃征地听证证明1份；11.《濮阳市国土资源局关于批准濮阳市1999年度第二批城市、2003年度第一批城市、2008年度第二批城市、2013年度第十三批城市部分建设用地征地补偿安置方案的请示》（濮国土资文〔2014〕251号）；12.《濮阳市人民政府关于批准濮阳市1999年第二批2003年第一批2008年第二批2013年第十三批城市部分建设用地征地补偿安置方案的批复》（濮政文〔2014〕251号）。证明涉案土地地上附着物的清点事宜由华龙区政府、华龙区国土局具体实施，濮阳市资源局复核，不存在任何未清点、拒绝清点、登记的情况。原告起诉已经超过法定起诉期限。被告华龙区政府辩称：一、华龙区政府不是土地征收组织实施的行政主体。根据《土地管理法实施条例》的规定，清点登记工作由政府土地行政主管部门具体负责实施。2013年7月19日，华龙区国土局出具地面附着物补偿费用核算单，随后将补偿款6759465.8元拨付到办事处，由村委会发放到村民手中。补偿款项已发放完毕，征收程序合法。二、原告应提交地上附着物所有权人证明，否则无法确定其所有权人资格。原告未提供变更登记证明，根据《中华人民共和国物权法》第六条、第九条、第一百四十七条的规定，华龙区政府无法确认原告是所有权人，只能依据产权登记对所有权人进行补偿。所有权人已经领取了全部补偿款，原告要求赔偿损失于法无据。综上，请求驳回原告的诉讼请求。被告华龙区政府在法定期限内未向本院提交证据。被告华龙区国土局辩称：一、原告主体不适格。1.以“濮阳市市区益民企业有限公司”为检索条件在河南工商综合业务管理系统中查询，在濮阳市工商局辖区内，未发现有此登记。2.原告对该案争议财产没有所有权。原告没有向华龙区国土局提供不动产物权发生变更登记的证明，依据相关法律法规，无法对其不动产变更情况进行认定。二、原告的起诉已超过起诉期限。原告在2013年就知道濮阳市区马拐村养殖厂已将附着物补偿款领走，至起诉时已超过法定起诉期限。三、华龙区国土局按照上级机关安排，履行了相关职责。从2012年9月开始，华龙区国土局会同黄河路办事处、马拐居委会对涉案集体土地上的地上附着物进行了现场登记。原告认为其财产权利受到侵害，应当向合同相对方主张权利。四、原告请求的损失没有任何事实依据。对于拆迁过程中的损失，被告已通过合法程序补偿给权利的相对人。综上，请求驳回原告对华龙区国土局的诉讼请求。被告华龙区国土局在法定期限内向本院提交以下证据、依据：第一组：2015年1月15日濮阳市工商行政管理局出具的证明1份，证明原告主体不适格。第二组：《中华人民共和国物权法》《房屋登记办法》《土地登记规则》的相关规定，证明不动产的变更、转让，是登记后发生效力。第三组：1.《濮阳市人民政府征收土地方案公告》（〔2012〕43号、〔2014〕6号）、《濮阳市国土资源局征地听证告知书》（濮国土资听告字[2014]39号）、放弃征地听证证明、《濮阳市国土资源局征地补偿安置方案公告》（〔2014〕39号）、听证送达回证各1份；2.《中华人民共和国土地管理法》《土地管理法实施条例》《河南省实施〈土地管理法〉办法》等相关法条、《濮阳市人民政府关于在全市开展以拆促建集中行动的意见》（濮政〔2012〕55号）；3.《地上附着物补偿登记表》《地上附着物补偿明细表》《中心公园遗漏附属物清单》、2013年9月23日于春增、尹记钦出具的《情况说明》；4.《中心公园项目马拐村地面附着物补偿费用补充核算单》《马拐村地上附着物补偿款汇总表（二次复查）》《地上附着物补偿明细表（二次复查）》。该组证据证明华龙区国土局按照上级机关安排，履行了相关职责。第四组：2013年5月9日《濮阳市市区来访登记》1页。证明鲁世景签字同意信访处理意见，现产权纠纷未解决，原告起诉不符合法院审理条件，同时证明原告起诉超过法定起诉期限。第五组：1.濮阳市华龙区人民法院（2013）华法民初字第3583号民事裁定书；2.濮阳市华龙区人民法院（2013）华法民初字第4337号民事裁定书。证明原告在濮阳市华龙区人民法院起诉时，明确承认华龙区国土局履行了清点、登记职责。经庭审质证，四被告对原告益民公司提交的证据提出如下质证意见：1.第一组证据中，对证据1的真实性和证明目的有异议，营业执照至今已有20余年且为复印件，没有相关年检记录，不能证明企业经营状况。证据2与本案无关。证据3“濮阳市益民养殖专业公司”与本案原告不是同一单位，与本案无关。证据4与本案无关，且无原件可核对。证据5“濮阳市三废处理技术开发研究所”不是本案原告，与本案无关。2.第二组证据中，对证据1的真实性及证明目的均有异议，该合同书中所约定的转卖内容不合法。证据2仅为原告单方记录且是复印件，不能作为认定事实的依据。证据3是濮阳市益民养殖专业公司与马拐村村民签订的租赁合同，与本案原告无关。3.第三组证据中，对证据1的真实性没有异议，但对原告的证明目的有异议，“中心公园”项目是在2013年、2014年分批次公告的，因此被告提交了2014年的公告作为证据使用。对证据2的真实性无异议，但对原告的证明目的有异议，补偿登记是客观真实的。对证据3的内容无异议，该《情况说明》能证实涉案资产不存在对外转让问题，只是承包。4.第四组证据中，证据1反映问题的材料系原告单方记载，华龙区委群工部的函与本案无关，《信访事项受理告知单》仅有鲁世景个人签名，《对华龙区信访局“办理结果”的意见》没有出具人员签字，《关于益民公司养殖厂委托代管终止的通知》是原告单方面陈述，均不能证明原告主张的内容。证据2照片的真实性无法确定，原告并未向被告主张过权利。两份专利证书与本案无关。裴志龙出具的说明属于证人证言，裴志龙应当出庭作证。5.第五组证据中，证据1与本案无关，对证据2没有异议。6.第六组证据中，证据1被告在网站上对中心公园的情况答复是客观真实的，证据2与本案无关。7.对工商登记档案的真实性无法确定，该组证据不能证明原告具备诉讼主体资格。原告益民公司对被告濮阳市资源局提交的证据提出如下质证意见：濮阳市资源局提交的所有证据都不能证明他们是合法的。1.原告的附着物是2013年被拆迁，《濮阳市人民政府征收土地方案公告》（〔2014〕6号），发文时间是2014年4月9日，证明该公告不是征收补偿前的公告，而是事后的公告。2.华龙建指〔2014〕1号是2014年7月30日制作的，与实际征收补偿费用不符。3.《濮阳市国土资源局征地补偿安置方案公告》（〔2014〕39号）张贴时间不详，落款时间是2014年8月4日，是后来补的公告。4.《濮阳市国土资源局征地听证告知书》及送达回证、放弃征地听证证明日期为2014年，而实际拆迁是2013年。5.《地上附着物现场清点表》登记时间是2012年，是修南海路时清点的，与本案无关。6.《地上附着物补偿登记表（二次复查）》是伪造的。原告益民公司对被告华龙区国土局提交的证据提出如下质证意见：华龙区国土局提交的所有证据反而证明他们的行政行为是违法的。1.《中心公园遗漏附属物清单》中，涉及骨灰盒543个，但骨灰盒是不存在的。2.《中心公园项目马拐村地面附着物补偿费用补充核算单》是2013年9月26日制作的，属于后来补的材料，2013年9月9日已经拆除。本院对上述证据认证如下：对于原告提交的证据，第一组证据的证据4与本案无关联性，本院不予采纳。益民公司在原诉讼中提交的工商登记档案由濮阳市工商行政管理局华龙分局加盖公章及骑缝章，内容客观真实。且档案中包含《变卖养殖场合同书》，说明当时进行工商登记时，该合同是真实存在的，并无他人提出异议。第一组其他证据及第二组证据与工商登记档案相互印证，形成完整的证据链条，对其证明力，本院予以确认。第三组证据与被告提交的证据重合，于下文论述。第四组证据中的《关于交办鲁世景网上反映问题的函》系行政公文，来源合法，与华龙区国土局提交的《濮阳市市区来访登记》及其他几份信访材料相照应，能够客观反映出益民公司的维权过程；证据2照片客观真实，与本案具有关联性，故本院对第四组证据予以采信。第五组、第六组证据与本案无关联性，本院不予采纳。被告濮阳市资源局提交的证据，地上附着物清点登记表无法证明相关单位对涉案土地地上附着物进行过清点或补偿，其他证据与本案争议焦点无关联性，仅能证明涉案土地在濮阳市政府征地范围内。被告华龙区国土局提交的证据，第一组证据与益民公司工商登记档案相矛盾，益民公司系1992年成立的企业，未在目前的工商综合业务管理系统中登记符合客观情况，故对该证据的证明目的，本院不予认可。第二组证据系法律法规，于下文法律适用部分论述。第三组证据中，地上附着物清点登记表无法证明相关单位对涉案土地地上附着物进行过清点或补偿，其他证据与本案争议焦点无关联性，仅能证明涉案土地在濮阳市政府征地范围内。第四组、第五组证据反映了原告通过信访、诉讼等方式向相关部门申请补偿登记的过程，但对被告的证明目的，本院不予认可。经审理查明，原告益民公司于1992年成立。1993年3月9日，“市区建办马拐养殖场”（甲方）与益民公司（乙方）签订《变卖养殖场合同书》，约定“一、甲方将养殖场全部地面建筑、养殖设施，全部卖与乙方。……二、甲方与本村村委会所签订地皮使用合同所定使用年限，适用本合同。……”1999年至2014年，河南省人民政府先后以豫政土[1999]21号、豫政土〔2003〕172号、豫政土〔2009〕411号、豫政土〔2014〕289号文，批准濮阳市政府征收马拐居委会集体土地。2012年11月9日，濮阳市政府作出《征收土地方案公告》（〔2012〕43号），2014年4月9日，濮阳市政府作出《征收土地方案公告》（〔2014〕6号）。2014年8月4日，濮阳市资源局作出《征地补偿安置方案公告》（〔2014〕39号）。原告益民公司主张补偿的地上附着物在上述被征收土地范围内。本院认为，一、关于原告主体资格问题。根据《土地管理法实施条例》第二十六条第一款“地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有”的规定，集体土地地上附着物的所有人享有对地上附着物获得补偿的权利。本案中，原、被告争议的焦点问题是原告益民公司是否系被征收土地的实际使用人和地上附着物的所有人。本院认为，原告益民公司提供的工商登记档案、营业执照、《变卖养殖场合同书》等证据相互印证，能够证明其受让涉案地上附着物、长期以来实际占有并从事生产经营的基本事实。相关部门是否履行对地上附着物的登记、补偿职责，直接关系到益民公司的实际利益，故益民公司具有提起本案之诉的原告资格。涉案转让行为发生在上世纪九十年代，益民公司因历史或其他原因未办理不动产登记，但不宜为此就将其合法权益排除在外。故对四被告认为益民公司未提供不动产权属证明、无权提起本次诉讼的抗辩理由，本院不予采纳。二、关于适格被告问题。根据《土地管理法实施条例》第二十五条规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。可见，依法征收辖区内土地是市、县人民政府的法定职责，组织实施征地补偿安置方案是市、县人民政府土地行政主管部门的法定职责。本案中，濮阳市政府作为涉案土地征收工作的组织实施者，应对整个征收及补偿行为负责，是本案适格被告。濮阳市政府辩称其没有登记、补偿职责，不是适格主体的理由于法无据，本院不予采纳。濮阳市资源局作为补偿、安置方案的具体实施单位，应对征收登记、补偿行为负责。濮阳市资源局辩称涉案土地的登记、补偿工作是由华龙区政府、华龙区国土局具体实施的，华龙区政府、华龙区国土局亦认可其是接受上级部门的安排开展具体工作。因此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第二十六条第五款和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第三款的规定，华龙区政府、华龙区国土局从事具体的补偿安置事宜，应视为接受了濮阳市资源局的委托，法律责任仍应由濮阳市资源局承担。故濮阳市资源局为本案适格被告，华龙区政府、华龙区国土局非本案适格被告，不应当承担责任。对原告请求华龙区政府、华龙区国土局承担责任的诉请，依法应予驳回。三、关于起诉期限问题。根据《土地管理法实施条例》，对被征收土地的地上附着物登记、补偿是国土部门的法定职责，并非依相对人申请而产生。《行政诉讼法》第四十七条对依申请情形下行政不作为的起诉期限作出了规定，但对于行政机关依职权履行法定职责情形下的起诉期限问题，现行法律、司法解释尚无明确规定。一般情况下，只要行政机关依职权应履行的法定职责仍然合法有效存在，行政机关即持续负担作为义务，该作为义务不因行政机关怠于履行而消灭。特别是在行政相对人已向行政机关提出履行申请时，行政机关更应及时有效履行。本案中，益民公司自2013年起，即开始以诉讼方式主张权利。同时益民公司曾通过举报、信访等多种方式向相关部门申请补偿登记，但并无责任单位对此作出积极回应，导致当事人权利始终处于不确定状态。该情况属于行政机关怠于履行职责的连续状态，故对四被告辩称本案已超过起诉期限的理由，本院不予认可。四、关于四被告是否履行登记、补偿职责问题。集体土地征收补偿是典型的多主体、多阶段、多环节、多个行政行为前后延续交织的复合程序。本案中，被诉行政行为并非整个土地征收补偿行为，而是征收环节中的对涉案土地上附着物的登记、补偿行为。因此，四被告应围绕其是否对涉案土地附着物进行登记、补偿展开举证和陈述。诉讼中，虽然濮阳市资源局、华龙区国土局提供了征地批复、征收土地方案公告、征地补偿安置方案公告等一系列证据来证明土地征收程序的合法性，但始终无法说明《地上附着物补偿登记表》《地上附着物补偿明细表（二次复查）》中，哪些是针对涉案土地的地上附着物作出的，亦未提交有效证据证明相关单位曾到涉案土地处进行了清点、登记并将附着物补偿款支付给原告，应承担举证不能的法律后果。因此，濮阳市政府、濮阳市资源局应当依法履行对益民公司所有的地上附着物登记、补偿的法定职责。行政机关不履行法定职责的，根据《行政诉讼法》第七十四条第二款第（三）项的规定，只有在责令履行法定职责已没有实际意义的情况下，才转而确认不作为违法。本案中，鉴于土地已被实际征收，到现场清点、登记的条件不能成就，故对原告要求确认濮阳市政府、濮阳市资源局不履行清点、登记、补偿行为违法的诉讼请求，本院予以支持。濮阳市政府、濮阳市资源局应当就益民公司主张的补偿事项进行处理，积极采取补救措施。五、关于原告要求赔偿的诉讼请求。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十八条规定：“因行政机关不履行、拖延履行法定职责，致使公民、法人或者其他组织的合法权益遭受损害的，人民法院应当判决行政机关承担行政赔偿责任。在确定赔偿数额时，应当考虑该不履行、拖延履行法定职责的行为在损害发生过程和结果中所起的作用等因素。”根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项的规定，行政侵权造成财产损害的赔偿范围限于财产的直接损失。结合本案具体情况，濮阳市政府、濮阳市资源局不履行登记、补偿职责给益民公司造成的直接财产损失，就是益民公司本应获得的地上附着物补偿款。由于该部分请求可在处理补偿事宜时一并确定，故本院尊重行政机关的首次判断权，对原告请求被告支付其各项损失317.56万元的诉讼请求不予支持，留由行政机关自主处理。综上，案经合议庭评议，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条、第七十六条之规定，判决如下：一、确认被告濮阳市人民政府、濮阳市自然资源和规划局不履行对原告濮阳市市区益民企业有限公司所有的地上附着物进行清点、登记、补偿的行政行为违法；二、责令被告濮阳市人民政府、濮阳市自然资源和规划局于本判决生效之日起六十日内，采取对原告濮阳市市区益民企业有限公司所有的地上附着物补偿的补救措施；三、驳回原告濮阳市市区益民企业有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告濮阳市人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省高级人民法院。审判长  魏方方审判员  侯宏伟审判员  魏晓华二〇一九年四月二十八日书记员  宋玉娇附：相关法律条文一、《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。第二十六条第五款行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。第三十四条被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供的证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。第四十七条公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。公民、法人或者其他组织在紧急情况下请求行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关不履行的，提起诉讼不受前款规定期限的限制。第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（2）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（2）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（2）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（2）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（2）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。第七十六条人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。二、《中华人民共和国土地管理法》第四十六条国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。三、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。第二十六条第一款土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。