宁波市奉化区人民法院行 政 裁 定 书（2018）浙0213行初85号原告章根法，男，1936年6月24日出生，汉族，浙江省宁海县人，住浙江省宁海县。委托代理人（特别授权代理）梅小平，宁海县缑城法律服务所法律工作者。被告宁海县综合行政执法局，住所地浙江省宁海县兴宁中路127号。法定代表人卢继盛，男，局长。出庭应诉负责人严文斌，男，副局长。委托代理人（特别授权代理）葛威勇，浙江法校（宁波）律师事务所律师。原告章根法因被告宁海县综合行政执法局未履行查处违法建筑的法定职责，于2018年10月17日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案受理后，于次日向被告送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年12月12日公开开庭审理了本案。原告章根法及其委托代理人梅小平、被告宁海县综合行政执法局出庭应诉负责人严文斌及其委托代理人葛威勇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告章根法起诉称，2001年12月15日，宁海县跃龙街道凌塘村将坐落在横坑桥集体所有的一块土地私下卖给岔路镇兰田庵村村民胡传球，胡传球在未经原告同意情况下侵占原告自留地扩建了一间平房。原告知情后，向所在村集体反映。2009年12月19日，经凌塘村三委会讨论通过，书面通知胡传球，要求其在2010年1月30日前自行拆除，但到期后，胡传球拒不拆除。2018年4月3日上午，胡传球之子娄荣柱、娄荣巧又在违建，被告到场后未予处理。后原告再次书面要求被告作出处理，但被告未对原告的申请作出处理、予以答复，构成行政不作为。为此，向法院起诉，请法院判令确认被告未履行查处违章建筑的法定职责违法，责令被告立即履行行政查处法定职责。原告向本院提供了下列证据：1.通知一份，用以证明原告使用的土地被他人非法违建以及要求拆除违建的事实。2.照片一份，用以证明案外人在违建，被告派人到现场处理的事实。3.EMS面单及举报材料各一份，用以证明原告在2018年5月21日、6月4日书面向被告递交材料要求被告在法定期限内对违建作出处理的事实。被告宁海县综合行政执法局答辩称：一、原告提起本案行政诉讼，原告主体资格不适格。原告系宁海县跃龙街道凌塘村村民，原告于2018年6月5日向被告书面投诉胡传球及其家人违建。尔后，经被告查明：案外人胡传球（现已去世）于2001年12月15日，向凌塘村村民陈仁华购得平屋三间，价款为人民币肆仟元整，并约定东灿墙外贰米柒拾公分空地归买主所有。案外人胡传球向案外人陈仁华购买的三间平屋建设于1974年，并于1995年5月11日由案外人陈仁华办理了土地使用权登记，权证号为：宁集建（1995）字第9004082号。2001年12月15日，案外人胡传球（现已去世）向宁海县跃龙街道凌塘村购买了村集体所有的空地一块，坐落于横坑原陈仁华屋西头，蓝山东头，外田岸剩1.5米路，价格为伍佰元整。对于原告投诉胡传球及其家人违建所涉土地，均包含在与案外人陈仁华签订的《卖屋契约》范围内，故不存在侵害原告所有土地的情形。因上述土地既不是原告所有的宅基地，也不是其所有的自留地、承包地，与其更无相邻关系，不存在影响原告采光、通风、通行等情形。故原告并不是本案行政诉讼的利害关系人。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款和第二十五条第一款规定，提起行政诉讼的原告必须是行政行为的利害关系人，故原告提起涉案行政诉讼主体不适格。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十二条规定：“召开村民会议，应当有本村十八周岁以上村民的过半数，或者本村三分之二以上的户的代表参加，村民会议所作决定应当经到会人员的过半数通过。法律对召开村民会议及作出决定另有规定的，依照其规定。”以及第二十八条规定：“召开村民小组会议，应当有本村民小组十八周岁以上的村民三分之二以上，或者本村民小组三分之二以上的户的代表参加，所作决定应当经到会人员的过半数同意。”原告以案外人胡传球及其家人侵害了集体合法权益为由提起涉案行政诉讼，但原告并不能以个人代表村集体行使诉讼权利，故原告提起涉案行政诉讼主体不适格。二、原告提起涉案诉讼，要求确认被告行政不作为违法，理由不能成立。被告于2018年6月5日收到原告投诉，随即组织工作人员，对原告的投诉事项进行了调查，经调查查明涉案房屋系案外人胡传球（现已去世）向凌塘村村民陈仁华购得，且不存在原告投诉的娄荣柱、娄荣巧兄弟违建的事实。被告工作人员当面将查明的结果告知了原告。被告已经履行了法定职责，并不存在行政不作为。综上，原告诉讼主体资格不适格，且诉请缺乏事实和法律依据，理由不能成立，请法院驳回原告的起诉。被告宁海县综合行政执法局于2018年11月6日向本院提供了下列证据：1.卖屋契约、协议、案外人陈仁华的宁海县不动产登记查询证明、土地登记审批表、宗地草图、土地登记申请书、城关镇用地建筑专用收款收据、具结书各一份，用以证明（1）案外人胡传球（现已去世）于2001年12月15日，向凌塘村村民陈仁华购得平屋三间以及东灿墙外2.7米空地的事实；（2）案外人胡传球向案外人陈仁华购买的三间平屋建设于1974年，并于1995年5月11日由案外人陈仁华办理了土地使用权登记的事实；（3）针对第二份协议书中表述为“原陈仁华屋西头外剩1.5米路，其余空地卖给胡传球”，当时将陈仁华屋东面2.7米空地卖给了胡传球，而因为涉案房屋北面有村民自留地，故明确剩1.5米路的事实；（4）宗地草图可以明确案外人陈仁华有土地证登记的三间平房东侧是路，而非是原告主张的自留地，申请书四址也明确是路的事实。2.卫星图、章根法的宁海县不动产登记查询证明、土地登记审批表、宗地草图、土地登记申请书、调查询问笔录、土地登记清册各一份，用以证明原告诉称的涉案建筑占用的土地并不是原告的宅基地、承包地及自留地，故原告不是本案行政诉讼的利害关系人的事实。3.凌塘村村民委员会出具的证明、现场勘察图各一份，用以证明原告举报房屋所占用的土地并不属于原告的自留地，而且该房屋所占土地并未超过陈仁华卖给胡传球房屋东灿墙外2.7米范围，应当是属于由村集体公用的道路的事实。本院出示依职权拍摄的涉案房屋现场照片若干份，用以证明从房屋墙脚等现状可看出原告举报的房屋并非2018年新造的事实。经庭审质证，本院对以下证据作如下认定：对被告宁海县综合行政执法局提供的证据，原告对证据1的真实性均无异议，对案外人陈仁华的宁海县不动产登记查询证明、土地登记审批表、宗地草图、土地登记申请书、城关镇用地建筑专用收款收据、具结书的合法性无异议，对卖屋契约、协议的合法性、关联性及证明目的有异议，认为就算卖屋契约中的第四条是当时写上去的，在这2.7米空地上也有原告的自留地。农村自留地没登记，但一直都是由原告在实际使用。其他证据与本案无关联性。本院对证据1的真实性予以确认，可确认案外人胡传球向案外人陈仁华购买坐落在凌塘村××三间平屋及东灿墙外2.7米空地的事实。原告对证据2的真实性、合法性均无异议，对证明目的、关联性有异议，认为卫星图及原告不动产登记证明等与本案没有关联性，不能证明被告的证明目的，自留地是没有经过登记造册的。本院对证据2的真实性予以确认，可确认登记在原告名下的宅基地、承包地中无原告诉称的涉案土地的事实。原告对证据3中的凌塘村村委会证明的真实性有异议，认为该证据应系后补证据，内容不真实，对证据3中的现场勘察图的真实性、合法性无异议，对关联性及证明目的有异议，认为原告举报的房屋侵占的2.55米土地内也有原告的自留地。本院经核查，对证据3的真实性予以确认，确认原告举报的房屋占用合法建筑东灿墙外土地最宽处为2.55米的事实。对原告章根法提供的证据，被告对证据1的三性及证明目的均有异议，对通知下证明人的签字的三性也有异议，该通知的抬头与涉案案外人胡传球姓名不同，内容也不客观事实，根据卖屋契约及宗地草图、土地登记申请表、具结书等，可以看到陈仁华的平房东面是自墙路，而非该通知表述是原告土地，被告经向现在的村书记进行调查询问，村书记也明确原告举报的房屋所占土地并不属原告自留地，被告向凌塘村了解后，确认该份通知并未经村民集体讨论，凌塘村集体组织没有任何的档案材料，落款为凌塘村三委会，但加盖的章是村委会的章。本院经询问，原告自述该通知由村书记、村长、村支部委员商量作出，认为当时不需要召开村民会议，并确认陈仁华三间平屋东墙外是路，但该路不到2米宽。本院认为，《中华人民共和国村民委员会组织法》于1998年11月4日实施，规定了村民会议制度，故未经村民会议讨论作出的有关村集体土地使用权的决定，不能作为村集体的意思表示。至于该通知上有几位证明人签字，如将此通知作为证人证言，因证人未出庭作证，不符合证据法则，故对该份通知不予确认。被告对证据2的真实性、合法性没有异议，对关联性、证明目的有异议，被告接到原告投诉后，派工作人员到涉案现场进行调查处理，经调查发现并不存在原告所主张的案外人娄荣柱等于2018年有继续违建的行为，而是房屋屋顶在进行维修，通过该照片也可以看出并非一个新的违法建设，反而可以证明被告确实到现场进行过调查处理，也履行了法定职责。本院对证据2的真实性予以确认，其余结合本院拍摄的现场照片再予以认证。被告对证据3的真实性、合法性没有异议，证明目的与关联性有异议，被告确实于2018年6月5日收到了原告的举报材料，但是该份举报材料当中的内容不实。本院对证据3的真实性予以确认，确认被告于2018年6月5日收到原告举报材料的事实。对本院依职权拍摄的现场照片，原告对真实性无异议，认为案外人娄荣柱、娄荣巧将涉案房屋屋顶拆掉后重新加高造了屋顶，原告发现后再次举报。被告无异议。本院对涉案房屋的现状与照片一致的事实予以确认，确认涉案房屋并非2018年新造的事实。经审理，本院查明事实如下：2018年6月4日，原告章根法向被告宁海县综合行政执法局反映称：“……胡传球私下在房屋的东面又非法扩建一间房屋，该土地的使用权人章根法多次要求有关部门处理……在2018年4月3日胡传球（已去世）家人二子娄荣柱、三子娄荣巧又在违建，城管执法人员到场也无法处理……要求贵局在法定期限内对违建依法铲除……”被告于次日收到上述举报，就有关举报事项进行了调查询问，但未作出书面答复。另查明，涉案房屋占用土地并未查询到登记造册于原告章根法名下相关信息。本院认为，我国法律赋予了公民、法人和其他组织向有关行政机关举报违法行为的权利，举报权是公民普遍享有的权利。但举报权转化为起诉权，则必须受到行政诉讼法关于原告主体资格规定的限制，公民并不因举报行为而当然享有原告主体资格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。对于公民、法人或者其他组织的投诉举报能否提起行政诉讼，即是否具有原告主体资格的条件之一是该投诉举报请求权的规范目的是否在于保护举报人自身的合法权益。本案原告起诉是认为被告没有对其投诉的案外人胡传球、娄荣柱、娄荣巧侵占集体土地及原告自留地的建房行为进行查处。本院认为，原告虽认为案外人建房行为侵占了其自留地，但原告并未提供能够证明其举报的房屋占用的土地系原告自留地的证据，被告提供的证据亦证明涉案房屋占用的土地并非原告的自留地。故原告向被告的举报，应属于与其本人合法权益没有直接关系的一般性举报，其要求人民法院判决被告履行查处法定职责，属于对其合法权益没有直接关系的举报处理行为的起诉。综上，原告章根法不具有提起行政诉讼的原告主体资格，人民法院对此应当裁定不予立案，已经立案的，应当裁定驳回起诉。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第一百零一条第一款第（二）项的规定，裁定如下：驳回原告章根法的起诉。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省宁波市中级人民法院。审 判 长  王珂斐人民陪审员  王建龙人民陪审员  刘德远二〇一九年四月三日书 记 员  葛华娟附：本案适用的法律、法规及规范性文件：1.《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；……2.《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条?有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……第一百零一条裁定适用于下列范围：……（二）驳回起诉；……