广东省佛山市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）粤06行终226号上诉人（原审原告）王伟龙，男，汉族，1954年11月20日出生，住上海市杨浦区。被上诉人（原审被告）佛山市顺德区陈村镇人民政府，住所地广东省佛山市顺德区。法定代表人容佰辉，镇长。委托代理人麦宇云，该镇政府工作人员。被上诉人（原审被告）佛山市顺德区陈村镇国土城建和水利局，住所地广东省佛山市顺德区。负责人邝敏坚，局长。委托代理人潘振斌，该局工作人员。上诉人王伟龙因诉被上诉人佛山市顺德区陈村镇人民政府（以下简称“陈村镇政府”）、佛山市顺德区陈村镇国土城建和水利局（以下简称“陈村镇国土局”）土地行政监督一案，不服佛山市顺德区人民法院（2019）粤0606行初188号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。一审裁定查明，2018年7月23日，王伟龙在陈村镇国土局接访登记表中反映：1.根据陈建信复〔2017〕6号中第一条举报佛山市顺德区********有限公司（以下简称“茂强公司”）经营违背《中华人民共和国土地管理法》第十五条从事农业生产规定的问题中，陈村镇国土局对茂强公司涉嫌违法用地行为正在调查处理中，现要求陈村镇国土局出书面回复；2.鉴定茂强公司出租的农村土地是“农民家庭承包经营权”还是工商资本租赁农村土地经营权，如确认茂强公司只是土地经营权，陈村镇国土局应对茂强公司违法私自出租农民家庭土地承包权作出违法认定；3.本人依据《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》行使监督权；4.希望陈村镇国土局在2018年7月26日回复本人。2018年7月26日，陈村镇国土局作出陈建信复〔2018〕21号《关于王伟龙信访事项处理意见书》，内容为：一、反映茂强公司的经营行为违反《中华人民共和国土地管理法》的问题。经调查核实，部分用户（颜尚雄）租用茂强公司土地用于非农建设的违法行为，陈村镇国土局已于2016年11月3日将该案移送顺德区环境运输和城市管理局陈村分局处理；二、要求陈村镇国土局鉴定茂强公司出租的农村土地属“农民家庭承包经营权”还是属于工商资本租赁农村土地的“土地经营权”不属于陈村镇国土局职权范围的事项。一审裁定认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条第（一）项规定，提起诉讼的原告应当是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织。本案中，王伟龙就茂强公司涉案违法用地向国土部门举报，要求国土部门履行查处职责。投诉举报是公民发现并向有关部门反映社会生活中出现的问题，主张社会公共利益或自身合法权益的重要方式之一。行政机关根据法律、法规等规定，对群众反映的一些事项可能具有监管职责。但此种职责之履行情况并不当然构成行政诉讼法意义上的可诉的行政不作为。只有当举报人有明确证据证明投诉事项涉及自身合法权益，且法律、法规等规定了行政机关对该举报行为有限期答复义务和具体行政处理程序，而行政机关因存在置之不理、拖延履行等违法方式不履行该法定义务时，才有可能构成可诉的行政不作为。也即当事人在起诉时有义务向法院证明其与被诉行政不作为存在法律上的利害关系。本案中，王伟龙只是涉嫌违法事项的举报人，并非涉案土地的权属人或者合法使用权人，王伟龙也未能证明其本人的人身权、财产权等合法权益与其所投诉事项具有利害关系，其提交的在案证据亦不足以证明所投诉事项对其本人的法定权利、义务产生实际影响，已立案的，应当裁定驳回起诉。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（八）项的规定，裁定：驳回王伟龙的起诉。案件受理费不予收取。上诉人王伟龙上诉称，一审裁定事实认定错误，应当予以撤销。王伟龙与举报事项之间具有法律上的利害关系。1.王伟龙与吕春芳系夫妻关系，以家庭为主体租赁茂强公司所属的花场档口，日常经营也是以家庭为主体。茂强公司是否违法用地、违法经营当然直接影响王伟龙及其家庭利益。2.2018年，茂强公司还因租赁纠纷起诉了吕春芳，王伟龙系吕春芳的诉讼代理人，其目的也是维护其全家在花场档口的合法权益。目前该案件还在广东省高级人民法院再审流程中。3.佛顺检公诉刑诉（2018）粤4469号佛山市顺德区人民检察院起诉书中，认定“王伟龙在佛山市顺德区**花卉世界盆景世界对面的茂强花卉批发市场有租有花场”。二、一审裁定适用法律错误，应当予以撤销。王伟龙的举报投诉行为，应该适用《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的‘与行政行为有利害关系’：……（五）为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的；……”三、行政诉讼“立案难”在顺德区法院系统表现非常明显，应该坚决纠正。本案立案之前，王伟龙及委托人多次到顺德区法院起诉立案，先是以材料不足不予受理，再是以信访不是举报投诉、不是行政行为的理由不予受理，最后是立案后拒不开庭审理，而是直接裁定没有利害关系。因此，行政诉讼“立案难”在顺德区法院系统表现非常明显。综上，请求二审法院依法撤销顺德区法院作出的（2019）粤0606行初188号行政裁定书。被上诉人陈村镇政府及陈村镇国土局辩称，一、一审裁定认定事实清楚，法律适用正确，王伟龙所附具证据已过法定举证期限，不应采信。一审程序中相关证据材料未能证明王伟龙与涉诉的投诉事项间存在法律上的利害关系，亦未能证明案涉答复对其合法权益产生实际影响，故一审裁定依法认定王伟龙的起诉不符合法定条件，认定事实清楚，适用法律正确，并无不当。二、案涉答复属程序性告知，对王伟龙的合法权益不产生实质影响，不属于行政诉讼受案范围；且陈村镇政府已实际履行行政职责，王伟龙诉称“行政不作为”没有事实和法律依据。王伟龙填写《接访登记表》向陈村镇国土局举报茂强公司涉嫌违法用地问题，因此前日常巡查中，陈村镇国土局已对案涉地块上存在的违法用地行为依法展开查处，遂于7月26日向王伟龙作出案涉答复，告知其举报所涉土地违法用地问题已移交执法部门处理的情况。王伟龙不是案涉举报土地的所有权人或使用权人，其举报行为属公益性监督，案涉答复向王伟龙告知所举报土地涉嫌违法用地调查处理情况，属程序性告知行为，并不是终局性行政行为，对王伟龙权利不产生实质影响，依法不属于行政诉讼受案范围。综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，王伟龙的诉求没有事实和法律依据，请求二审法院依法驳回其上诉。二审诉讼中，王伟龙向本院提交了其与吕春芳的结婚证、吕春芳与茂强公司签订的《花场租赁合同书》《消防安全责任书》及（2018）粤06民终6184号民事判决书等证据材料。经查，上述证据属王伟龙在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第三十五条第二款的规定，本院对王伟龙在二审中提供的证据材料均不予接纳。本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，提起行政诉讼应当符合法定的起诉条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；……”第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”对于“与行政行为有利害关系”如何理解，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条规定：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的‘与行政行为有利害关系’：……（五）为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的；……”据此，投诉是公民、法人或者其他组织认为自身合法权益受到侵害，向具有处理投诉职责的行政机关提出处理请求的行为，行政机关的处理结果将直接影响投诉人自身的合法权益，故投诉人与被诉行政行为之间存在利害关系，投诉人具有行政诉讼的原告主体资格。与投诉相区别，举报是指公民、法人或者其他组织向相关行政机关反映违法行为、要求依法查处的申请，举报人的合法权益没有受到所举报事项的侵害，有关行政机关最终是否查处违法行为、追究相关人员责任并不会影响举报人的合法权益，故举报人与行政行为之间不存在法律上的利害关系，举报人不具有行政诉讼的原告主体资格。具体到本案中，王伟龙向陈村镇国土局反映茂强公司违法私自出租“农民家庭土地承包权”、违背法定用途经营土地等涉嫌违法行为，王伟龙反映的行为没有涉及自身承租的土地，其自身合法权益并没有受到所反映行为的侵害，故其向陈村镇国土局反映情况的行为应当属于举报，王伟龙与被诉答复之间不存在法律上的利害关系，王伟龙不具备提起本案诉讼的原告主体资格。王伟龙的起诉不符合法定的起诉条件，对其起诉依法应予驳回。王伟龙主张，因其与吕春芳是夫妻关系，以家庭为主体承租茂强公司的花场档口进行经营，茂强公司是否违法用地、违法经营直接影响王伟龙及其家庭利益，故王伟龙认为其与本案被诉行为之间具有利害关系。经查，从王伟龙一审中提交的《农业用地合法使用证明》及照片等证据材料可以反映，王伟龙主要认为茂强公司出租土地给其他承租人进行非农建设涉嫌违法，因此向陈村镇国土局举报，如前所述，王伟龙反映的情况不涉及其妻子吕春芳承租的茂强公司的土地，故茂强公司的上述涉嫌违法行为并不影响王伟龙及其家庭利益，王伟龙认为其与本案被诉行为之间具有利害关系属于法律认识存在偏差，本院不予支持。综上，王伟龙不具备提起本案诉讼的原告主体资格，对其起诉依法应予驳回。一审裁定处理正确，本院依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本案不交纳案件受理费。本裁定为终审裁定。审 判 长 陈智扬审 判 员 何丽容审 判 员 王 慧二〇一九年四月二十九日法官助理 温颖聪书 记 员 刘圣玺