辽宁省营口市中级人民法院行 政 判 决 书（2018）辽08行初48号原告：孔祥雨，男，1990年9月24日出生，汉族，现住辽宁省庄河市。委托诉讼代理人：邵家安，辽宁盛力律师事务所律师。被告：营口市自然资源局，住址营口市站前区辽河大街东14-5号。法定代表人：赵龙，职务局长。委托诉讼代理人：周守文，该局法规科科长。委托诉讼代理人：刘爽，辽宁学思律师事务所律师。被告：营口市西市区人民政府，住址营口市西市区渤海大街西65号。法定代表人：孙兴宁，职务区长。委托诉讼代理人：徐皞，政府法制办主任。委托诉讼代理人：杨盛辛，辽宁海润律师事务所律师。原告孔祥雨起诉被告营口市国土资源局、营口市西市区人民政府因土地出让协议一案，本院于2018年5月17日立案后，于2018年5月23日向二被告送达了起诉状副本及应诉通知书等相关材料。审理过程中，被告营口市国土资源局变更为营口市自然资源局。二被告在法定期间内提供了答辩状与证据。本院依法组成合议庭于2018年6月22日公开开庭审理了本案。原告孔祥雨的委托诉讼代理人邵家安、被告营口市自然资源局的委托诉讼代理人周守文、刘爽；被告营口市西市区人民政府的委托诉讼代理人徐皞、杨盛辛到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。被告营口市自然资源局与其下属单位营口市土地储备交易中心于2017年12月5日作出《通知书》，内容为---孔祥雨：你在2017年7月26日营口市土地储备交易中心挂牌的营口市原九中地块时，竞得该宗土地，并于2017年8月1日与营口市土地储备交易中心签订《成交确认书》。《成交确认书》已经告知你需在2017年8月15日前与营口市国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》（以下简称“出让合同”）。2017年9月14日，营口市国土资源局向你送达了《催告函》，函中明确告知你在接到该催告函后三个工作日内到营口市国土资源局签署《国有土地使用权出让合同》，及逾期不签署需承担的相应责任。但你至今仍未到营口市国土资源局签署《国有土地使用权出让合同》。现依相关法律及《拍卖须知》、《成交确认书》的相关规定，正式通知你：一、取消你于2017年7月26日在营口市土地储备交易中心××九中地块的竞得资格；二、解除营口市土地储备交易中心与你2017年8月1日签订的《成交确认书》；三、你已经缴纳的竞买保证金2030万元不予退还；四、你需要继续支付成交价款的20%与竞买保证金差额部分6431782元；五、我局再次将该地块挂牌时，成交价格如果与本次成交价格有差价时，该差价由你来承担。本通知自你收到之日起生效，如你对本通知内容有异议，可在接到本通知之日起十日内向人民法院提起诉讼。原告诉讼请求：1、判令撤销第一被告（营口市自然资源局）于2017年12月5日向原告发出的《通知书》，并判令第一被告继续履行《成交确认书》；2、判令第二被告（营口市西市区人民政府）履行净地交付主体责任，即要求第二被告在1个月内使土地编号为2016-8-2号的宗地达到净地标准并与原告签订《土地交付协议书》；3、判令对第一被告适用定金罚则，由第一被告向原告返还定金2030万元人民币（同时不免除继续履行《成交确认书》约定的义务）。主要事实与理由：原告于2017年7月26日在参加土地储备交易中心（以下简称土地交易中心）组织的国有建设用地使用权挂牌出让活动中竞得原营口市九中地块（以下简称案涉地块），并于8月1日在土地交易中心签订了《成交确认书》。原告签订《成交确认书》后，曾就案涉地块不符合净地标准问题与土地交易中心沟通，土地交易中心告知原告依据《营口市2016第八期国有建设用地使用权挂牌出让方案》，本期挂牌出让地块净地交付的责任主体为第二被告，地块挂牌成交后，由作为净地交付责任主体的第二被告与竞得人签订土地交付协议书，并转国土部门一份，作为签订土地出让合同的依据。此后原告曾将案涉地块未达到净地交付标准的具体情况反映给第二被告，要求第二被告履行净地开发义务，具体要求为将换热站、通讯塔、路灯及线路拆除，将尚在使用的两排高压线路改线，并将案涉地块的多条不明光缆妥善处理，另外案涉地块的大量暗渠明显影响原告下一步的开发建设，原告请第二被告给出拆迁或补偿方案等。第二被告对原告的要求避重就轻，仅仅将换热站和通讯塔拆除后就告知原告案涉地块已经达到净地交付标准，要求与原告签订土地交付协议书。因民用高压线路的存在严重影响案涉地块的开发利用，其改线手续繁琐，改线成本巨大，且若将工期损失、融资损失计算在内，经济损失不可估量。原告若按现状接收涉案土地，必将产生巨大的经济损失。因此，原告继续与第一、第二被告交涉，寄希望于两位被告能够认识到案涉土地上的民用高压线路和通讯光缆不处理就永远也不可能达到净地标准的事实，切实履行净地出让法定义务。出乎意料的是，第一被告置案涉地块远未达到净地标准的事实于不顾，于2017年12月5日向原告发出《通知书》，取消原告于2017年7月26日在土地交易中心竞得案涉地块的竞得资格；解除8月1日的《成交确认书》；对原告缴纳的竞买保证金2030万元不予返还；支付差额64万余元和补齐差价等。原告认为，在涉案土地未达到净地标准的情况下，政府出让土地的行为违反了法律规定。依据《闲置土地处置办法》第二十九条的规定，未依据该办法第二十一条的规定（即未达到净地供应标准供应土地）供应土地，而第二被告将尚存有输电线路、通讯线路、大型供暖管道及大量暗渠的案涉土地说成净地，拒不采取补救措施，告知第一被告，称案涉土地已经达到了净地标准，致使第一被告依据虚假的事实发出了《通知书》，以致本案纠纷无法协商解决，致使原告的损失逐日扩大。因此原告认为，第一被告向原告发出解除《成交确认书》的通知书的行政行为违反了《闲置土地管理办法》第二十一条和国土资源部《关于加大闲置土地处置力度的通知》（国土资电发[2007]36号）第二条的规定，应予撤销。《通知书》若被撤销，则《成交确认书》继续有效，第二被告就应当依据出让方案的规定，履行净地交付主体责任；因《成交确认书》已经将2030万元竞买保证金转为定金，此定金的性质是为了确保双方签订正式《国有土地使用权出让合同》而设立，应属立约定金。现因第一被告以不能成立的理由解除《成交确认书》，且明确表示拒绝与原告签订《国有土地使用权出让合同》，故应对第一被告适用定金罚则，第一被告应双倍返还定金。但是原告不要求解除《成交确认书》，故第一被告在继续履行《成交确认书》的前提下，第一被告应返还原告一倍定金2030万元（同时不免除继续履行《成交确认书》约定的义务）。原告向本院提交的证据资料如下：1、《成交确认书》及保证金交款收据，证明原告于2017年7月26日在参加土地储备交易中心组织的国有建设用地使用权挂牌出让活动中，竞得原营口九中地块，并于8月1日在土地交易中心签订了《成交确认书》。竞买保证金2030万元已经转为签订《国有土地使用权出让合同》的定金。2、照片及影像，证明案涉地块至今尚存的未动迁完毕的构筑物，包括高压线路二处、弱电光缆多条、路灯及路灯线路、地下的污水暗渠、上水管线及正在使用的大型供暖管道等。3、营口原九中地块未晾净地报告，证明原告于2017年8月5日对案涉地块进行实地勘查时发现案涉地块有未动迁完毕的事项，及时向土地交易中心提交了书面报告，明确指出案涉地块与挂牌文件不符及提出合理要求。4、土地交易中心的复函，证明土地交易中心于2017年8月14日在给原告的复函中称，根据营口市人民政府《关于营口市2016第八期国有建设用地使用权挂牌出让方案的批复》，本期挂牌出让地块净地交付的责任主体为第二被告，地块挂牌成交后，净地交付责任主体与竞得人签订土地交付协议书，并转国土部门一份，作为签订土地出让合同的依据。5、《通知书》，证明第一被告所作出具体行政行为的内容为：书面通知取消原告于2017年7月26日在土地交易中心竞得案涉地块的竞得资格；解除8月1日的《成交确认书》；对原告缴纳的竞买保证金2030万元不予返还；支付差额64万余元和补齐差价等。6、营口市中级人民法院（2018）辽08民初52号生效民事裁定书，证明本案可以提起行政诉讼及应由营口市中级人民法院管辖。被告营口市自然资源局向本院提交了答辩状，辩称：答辩人取消被答辩人竞得资格的《通知书》行为并无不当，被答辩人无权要求继续履行《成交确认书》及返还定金。被答辩人于2017年7月26日通过挂牌竞得营口市原九中地块，并于2017年8月1日与答辩人签订《成交确认书》。《成交确认书》明确载明需于2017年8月15日与答辩人签订《国有土地使用权出让合同》，及逾期不签署的后果。《成交确认书》签订后，被答辩人逾期未签订《国有土地使用权出让合同》，答辩人多次催促并再次告知不签订合同的后果，但被答辩人仍拒绝签订《国有土地使用权出让合同》。答辩人依据该宗土地挂牌时的《挂牌须知》以及《成交确认书》的规定，通知答辩人解除成交确认书，取消被答辩人竞得资格，并扣留被答辩人的竞买保证金。答辩人的行为符合法律规定，并无不当之处。综上，《国有土地使用权出让合同》尚未签订，而未签订的责任不在答辩人，而应由被答辩人承担。请求法院驳回被答辩人的诉请，维护答辩人的合法权益。被告营口市自然资源局向本院提交的证据材料如下：1、挂牌须知，证明一是竞买人缴纳保证金2030万元，成交后转作定金；二是竞得人自签订国有建设用地使用权网上挂牌成交确认书之日起，十个工作日内应当持《成交确认书》等相关材料，与市国土局签订国有建设用地使用权出让合同；三是竞得人有下列行为之一的，视为违约；四是签订国有建设用地使用权网上挂牌成交确认书之后，未按规定时间与市国土局签订建设用地使用权出让合同的，竞买保证金不予返还。2、竞买保证金收据，证明原告已经缴纳的竞买保证金金额是2030万元。3、成交确认书，证明地由原告竞得，之后双方如期签订了成交确认书，确认了其竞得资格；同时签订成交确认书时再次明确了不按期签订国有建设用地使用权出让合同的后果；并且签订土地出让合同的截止时间是2017年8月15日。4、催告函，2017年9月14日作出，证明当时原告仍然拒绝签订国有建设用地使用权出让合同，市国土局对其催告，并告知了逾期的后果。5、复函，证明原告接到催告同时明确表示拒绝签订土地出让合同，并要求返还保证金以及利息。6、通知书，证明2017年12月5日，原告仍然拒绝签订土地出让合同的前提下，第一被告取消了其竞得资格，并且解除了成交确认书，已经缴纳的竞买保证金转为定金，并不予返还。庭审时，被告当庭提供一份营口市国有建设用地使用权挂牌出让公告（营国土告字[2017]8号），证明已缴纳的保证金不退还，违约责任是按照成交价款的20%支付。被告营口市西市区人民政府答辩称，1、原告诉讼答辩人属于诉讼主体错误。原告起诉答辩人没有任何事实和法律依据，答辩人并没有对原告作出任何具体行政行为。本案原告提起行政诉讼的主要依据是第一被告给原告发出了《通知书》，该通知书的内容是对原告所作出的具体行政行为，也就是原告对该具体行政行为不服，从而进行行政诉讼。原告对该争议土地进行竞拍转让等行为均是与第一被告进行的，整个土地出让过程均不是答辩人组织的，答辩人也没有对原告作出任何具体行政行为，在本案中，原告起诉被告没有任何事实和法律依据，也不能够明确第二被告作为行政机关所应承担的法律责任的法律依据和法律关系。故原告诉讼答辩人属于主体错误，应驳回原告对答辩人的起诉。2、原告没有按规定与第一被告签订协议，属于原告的责任，与答辩人无关。第一被告曾于2017年9月14日向原告发出催告函，告知其出让宗地已经达到净地标准，让其在规定时间内与第一被告签订出让合同。因此，第一被告对其下达的通知书，要求取消其买地资格及取消成交确认书并无不当。至于该地是否是净地标准并不是原告个人所能够认定的，而是由土地管理部门来认定的，综上，请求驳回原告的起诉或诉讼请求。被告营口市西市区人民政府向本院提交的证据材料如下：1、关于营口市原九中地块相关事宜请示报告，证明原告认为此地块不是净地；因为原告内部股东之间有分歧，开发成本过大，因而向政府申请优惠政策。2、关于申请原九中地块优惠政策的回复，证明原告要求的优惠政策不符合国家规定，如果想要优惠政策，被告可在签订合同后再给。经庭审质证，本院对原告、被告提供的证据真实性予以认定。经现场实地勘查，该地存在民用高压线、光缆、供水管道、暗渠、供热管网等民用设备和设施。经审理查明，2017年6月22日，营口市国土资源局、营口市土地储备交易中心将涉案地块（原九中地块）的国有建设用地使用权挂牌出让须知、挂牌出让公告（营国土告字[2016]8号）在网上公示，2017年7月26日原告孔祥雨在参加土地储备交易中心组织的国有建设用地使用权挂牌出让活动中竞得原营口市九中地块，2017年8月1日原告与营口市土地储备交易中心签订了《成交确认书》。2017年8月5日原告向营口市土地储备交易中心提出《营口原九中地块未晾净地事宜报告》，2017年8月14日营口市土地储备交易中心作出《关于〈营口原九中地块未晾净地事宜报告〉的复函》，告知原告，按照《关于营口市2016年第八期国有建设用地使用权挂牌出让方案的批复》（营政【2016】92号）规定，涉案地块交付责任主体是营口市西市区人民政府，并告知其《成交确认书》签订后10个工作日内必须签订《国有建设用地使用权出让合同》，及不签订将导致的法律后果。2017年9月3日，原告向被告营口市西市区人民政府发出《关于营口市原九中地块相关事宜请示报告》，提出涉案地块不是净地，要求政府给予优惠政策。2017年9月11日，被告营口市西市区人民政府作出《关于申请原九中地块优惠政策的回复》，指出原告要求的优惠政策不符合国家规定。2017年9月14日，营口市国土资源局向原告发出《催告函》，通知原告涉案地块达到净地标准，限期应与其签订《国有建设用地使用权出让合同》，否则承担相应法律后果。2017年9月18日，原告作出《复函》，认为被告营口市西市区人民政府是净地交付责任主体，而签订土地交付协议书是签订土地出让合同的前提，并要求营口市国土资源局返还竞买保证金及利息。2017年9月27日，营口市国土资源局作出《催告函》，再次告知原告涉案地块达到净地标准，要求其限期签订土地交付协议书，并告知了逾期的后果。2017年12月5日，营口市国土资源局作出《通知书》，取消了原告竞得资格；解除了《成交确认书》；已经缴纳的竞买保证金2030万元转为定金，并不予返还；原告需继续支付成交价款的20%与竞买保证金差额部分6431782元。本院认为，被告营口市自然资源局有出让国有土地的职权依据，其在土地出让行政协议中可以在保护国家利益的前提下行使行政优益权，具有解除行政协议的职权依据。本案争议焦点系被告营口市自然资源局所作的《通知书》是否应予撤销。关于《国有建设用地使用权网上挂牌出让成交确认书》（以下简称《成交确认书》）的性质，根据《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第六条之规定，市县级国土资源行政主管部门负责本行政区域内的招标、拍卖或者挂牌出让国有建设用地使用权，因此本案被告营口市自然资源局具有挂牌出让国有土地使用权的职权。其为了履行行政管理职能，充分利用土地资源，实现招商引资的目的，在职权范围内委托营口市土地储备交易中心与原告签订了《成交确认书》，约定了行政法上的权利义务，是行政协议，属于人民法院行政诉讼受案范围。原告与二被告因解除《成交确认书》的《通知书》的争议系行政协议争议。虽然《成交确认书》签订的主体是原告孔祥雨和案外人营口市土地储备交易中心，但是案外人不是行政机关，其是受被告营口市自然资源局的委托负责具体实施国有建设用地使用权挂牌出让，且《成交确认书》明确了一式三份，作为出让人的营口市自然资源局亦持有一份，因此营口市自然资源局是本案适格被告，依法享有和承担《成交确认书》约定的权利和义务。关于被告营口市西市区人民政府的主体资格问题。虽然《成交确认书》并没有涉及到被告营口市西市区人民政府，但是根据《营口市2016年第八期国有建设用地使用权挂牌出让方案》第四条第（四）项之规定：“本期挂牌出让地块净地交付责任主体均为西市区政府。地块挂牌成交后，净地交付责任主体与竞得人签订土地交付协议书，并转国土部门一份，做为签订土地出让合同的依据”。因此，被告营口市西市区人民政府有履行净地交付的责任，其与原告签订土地交付协议书是签订国有土地使用权出让合同的前提条件，被告营口市自然资源局作出的《通知书》有解除《成交确认书》的内容。因此被告营口市西市区人民政府系与《通知书》产生行政法律关系的行政机关，而且本案系行政协议争议案件，不能简单以作出行政行为来认定利害关系，其应作为本案被告。被告营口市西市区人民政府答辩认为没有作出行政行为，因此不是本案适格被告的答辩意见，本院不予支持。关于《通知书》合法性问题。既然《成交确认书》属于行政协议，那么《通知书》就是本案被告营口市自然资源局单方解除行政协议的行为，其合法性建立在法律依据和事实依据基础之上。从程序上看，被告营口市自然资源局于2017年9月14日向原告发出催告函，通知原告涉案地块达到净地标准，限期应与其签订《国有建设用地使用权出让合同》，否则承担相应法律后果。被告营口市西市区人民政府于2017年9月27日作出《催告函》，再次告知原告涉案地块达到净地标准，要求其限期签订土地交付协议书，并告知了逾期的后果，在此基础上，被告营口市自然资源局于2017年12月5日作出《通知书》的行为，程序合法。被告营口市自然资源局认为该地系净地，原告在土地出让方案规定的期限内不签订《国有建设用地使用权出让合同》，其通知原告取消其买地资格及取消成交确认书也有法律上的事实。所作出的《通知书》并无明显违法。但作为行政协议案件的审理，必须要考虑行政协议与一般行政行为的区别，行政协议中公共利益与私方利益并存，公共利益是行政机关订立协议的主要目的，对相对方而言，则允许实现私人利益或者有适度收益。原告购买该土地的目的系为了从事商业房地产的开发，其在当时如果签订《国有建设用地使用权出让合同》并接收土地后，将面对解决换热站、通讯塔、民用高压线、光缆、供水管道、暗渠、供热管网等民用设备与设施的拆除问题，有理由认为该地并非净地。其为了顺利进行规划建设，向二被告提出解决土地上存在的影响规划建设的他人产权物的请求，该部分请求系合理的请求。而二被告也确实存在对于该事实认识不足，仅对换热站、通讯塔进行了拆除。在审理行政协议案件中应保护国家利益，但亦应对相对人合理的要求进行认定，协调各方共同化解误解，以达到充分利用国家资源，实质解决行政争议的目的。本案中原告所提出的民用高压线、光缆、供水管道、暗渠、供热管网等问题确实存在，但一直具备解决条件，原告与被告营口市西市区人民政府合作能在短期内将该地整理为可供规划建设的土地，此前提下，该行政协议争议完全可以解决，本院认为土地出让的协议应当继续履行。原告所诉要求撤销《通知书》的诉讼请求的目的也是为了履行土地出让的行政协议。为了保证国有建设用地出让的顺利进行，被告营口市自然资源局作出的《通知书》应予撤销。同时原告没有在成交确认书规定的时间内交付土地出让金的行为有合理的原因，亦因《通知书》而中断，其交付土地出让金的时间应以本判决生效后开始计算。原告诉讼请求中关于适用定金罚责的赔偿请求同时也不成立，应予驳回。综上所述，结合本案实际，土地出让协议具备履行的前提条件，为了从实质上解决行政争议，支持地方经济发展，维护企业合法权益，营造良好的营商法治环境。对于原告的第一、二项诉讼请求予以支持，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（一）项、第七十八条第一款，第六十九条之规定，判决如下：一、撤销被告营口市自然资源局《通知书》，并继续履行《成交确认书》；二、责令被告营口市西市区人民政府履行净地交付主体责任，于本判决生效后一个月内与原告签订《土地交付协议书》；三、驳回原告其他诉讼请求。案件受理费50元由二被告承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起15日内向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提供副本，上诉于辽宁省高级人民法院。审判长  吕兴汉审判员  刘文婷审判员  王 娣二〇一九年四月十一日法官助理韩祖伟书记员钱姗姗