广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2018）粤71行初495号原告：广州市白云区石门月汉轮胎店。住所地：广州市白云区石门街鸦岗大道佰利工业园**铺**。负责人：黄月汉。委托代理人：禹喜斌、花季，均系万商天勤（深圳）律师事务所律师。被告：广州市白云区人民政府。住。住所地：广州市白云区广园中路**/div>法定代表人：苏小澎，区长。委托代理人：张玮、胡韵斐，均系该府工作人员。原告广州市白云区石门月汉轮胎店不服被告广州市白云区人民政府行政强制拆除行为，向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告的的负责人黄月汉及委托代理人禹喜斌，被告的委托代理人张玮、胡韵斐到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告广州市白云区石门月汉轮胎店向本院起诉称：2014年10月，原告的负责人与林永辉签订《租用合同》，约定原告承租石门街鸦岗大道佰利工业园A栋铺A03号房作为生产经营使用，租期自2014年11月1日至2020年10月30日，原告一直在承租房内生产经营至今并依约缴纳租金。2018年4月20日，广州市白云区人民政府石门街道办事处（以下简称石门街道办）向原告发出《限期搬迁通知书》，要求原告于2018年5月15日前搬离。随后，被告在未发布任何通知的情况下，根据《广佛肇高速公路广州段项目土地及非住宅房屋征收补偿工作方案》对原告所在工业园进行征地拆迁工作。之后，广州市国土资源和规划委员会于2018年8月10日依申请出具穗国土规划公开[2018]4004号《依申请公开政府信息告知书》，载明：“经查，广佛肇高速公路广州段项目的征地补偿安置方案正在上报自然资源部审核中，尚未经有批准权的人民政府批准。”由于上述补偿工作方案尚未经过相关部门批准，因此拆迁行为缺乏依据，违反依法行政的原则。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条、《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条、第二十七条的规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施，征收房屋的，房屋征收部门应拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府，市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见，且征求意见期限不得少于30日，实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。被告未履行上述法定程序，违反程序正当原则。2018年9月30日，原告在未得到任何通知的情况下，被告委托石门街道办将原告承租房屋所在的佰利工业园A栋夷为平地，被告派人将房屋围住，不允许任何人进入搬离物品，原告承租房屋内的经营物资全部毁损。综上所述，被告违法强制拆迁的行为致使原告无法正常经营，侵犯原告的合法权益，造成原告实际损失，故向法院起诉请求判决：1.确认被告制定、发布及实施《广佛肇高速公路广州段项目土地及非住宅房屋征收补偿办法》《搬迁通知书》及强制拆迁行政行为违法；2.本案诉讼费由被告承担。被告广州市白云区人民政府答辩称：一、根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条规定，被告未作出《限期搬迁通知书》及强制拆迁原告承租房屋的具体行政行为，并非本案的适格被告。二、《广佛肇高速公路广州段项目土地及非住宅房屋征收补偿办法》是被告针对不特定人作出的、可以反复适用的、具有普遍约束力的行政行为，原告单独对《广佛肇高速公路广州段项目土地及非住宅房屋征收补偿办法》提起行政诉讼，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条第（二）项、第五十三条第一款的规定。三、被告制订的《广佛肇高速公路广州段项目土地及非住宅房屋征收补偿办法》合法。根据《广州市农民集体所有土地征收补偿试行办法》（穗府办规[2017]10号）第五条规定，被告作为区级人民政府有权在本辖区内开展农民集体所有土地的征收补偿工作，广佛肇高速公路广州段项目于2015年12月23日取得广东省发展和改革委员会的批复立项，于2016年12月30日取得穗国土规划地证[2016]110号《建设用地规划许可证》。2017年2月28日，广州市白云区国土资源和规划局发布征收土地预公告，同步在白云区政府网站进行主动公示，并于同日在项目现场进行张贴公告。被告根据省、市工作要求，依法定职权拟订征地补偿安置方案，符合《广州市农民集体所有土地征收补偿试行办法》第十五条第一款、第二款等相关法律规定。综上所述，原告的诉讼请求无事实和法律依据，被告不是本案的适格被告，请求法院依法驳回原告的起诉。经审理查明：2015年12月23日，广东省发展和改革委员会作出粤发改交通函[2015]5805号《广东省发展改革委关于广佛肇高速公路广州石井至肇庆××段项目核准的批复》，同意建设广佛肇高速公路广州石井至肇庆大旺项目。2016年12月30日，上述高速公路项目取得穗国土规划地证[2016]110号《建设用地规划许可证》。2017年2月28日，广州市白云区国土资源和规划局发布穗云国土征预字[2017]5号《征收土地预公告》，拟征收广佛肇高速公路广州段的土地。2017年5月27日，广州市白云区人民政府办公室向石门街道办、区征地办、区有关单位印发《广佛肇高速公路广州段项目土地及非住宅房屋征收补偿工作方案》《广佛肇高速公路广州段项目土地及非住宅房屋征收补偿办法》，其中《广佛肇高速公路广州段项目土地及非住宅房屋征收补偿工作方案》载明：广佛肇高速公路广州段项目涉及石门街的滘心村、朝阳村、鸦岗村；征收土地面积包含国有土地和集体土地；石门街道办负责与被征收补偿单位或个人签订征收补偿协议、支付征收补偿款，督促被征收单位和个人按规定期限交付土地搬迁，组织实施被征收建（构）筑物的拆卸、修复和加固等相关工作等。原告承租的广州市白云区石门街鸦岗大道佰利工业园A栋铺A03号房属于广佛肇高速公路广州段项目征收范围内，该房屋占用土地为集体土地。2018年4月20日，石门街道办向佰利工业园租户发出《限期搬迁通知书》，告知佰利工业园的场地将于2018年5月15日移交给项目业主施工，要求各商户尽快与出租人协商解除租赁合同。2018年9月30日，石门街道办组织人员将原告承租的上述房屋予以强制拆除。原告不服，诉至本院。诉讼过程中，原告明确诉讼请求为：确认被告于2018年9月30日作出的强制拆除行为违法，案件受理费由被告承担。另查，2018年8月10日，广州市国土资源和规划委员会依案外人申请出具穗国土规划公开[2018]4004号《依申请公开政府信息告知书》，答复称广佛肇高速公路广州段项目的征地补偿安置方案正在上报自然资源部审核中，尚未经有批准权的人民政府批准。上述事实，有粤发改交通函[2015]5805号文、穗云国土征预字[2017]5号《征收土地预公告》《广佛肇高速公路广州段项目土地及非住宅房屋征收补偿工作方案》《广佛肇高速公路广州段项目土地及非住宅房屋征收补偿办法》《限期搬迁通知书》《依申请公开政府信息告知书》、租赁合同，以及原、被告的陈述等证据予以证实。本院认为：本案系行政机关在土地征收过程中实施强制拆除行为所引发的纠纷。根据原被告的诉辩意见，争议焦点主要有两点，一是广州市白云区人民政府是否本案适格被告。二是被诉强制拆除行为是否合法。关于本案适格被告的问题。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”，被告作为县级地方人民政府，是组织实施广佛肇高速公路广州段项目征地工作的法定主体。被告在组织实施征地工作过程中，通过制定《广佛肇高速公路广州段项目土地及非住宅房屋征收补偿工作方案》的方式，将具体组织实施被征收建（构）筑物的拆卸、修复和加固等工作指派给石门街道办负责。由于石门街道办不具有征收土地的法定职权，其按照被告的工作安排，强制拆除原告所承租的涉案房屋的行为，应当视为是受被告委托实施征地的行为。依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第三款“没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告”的规定，原告不服石门街道办的强制拆除行为，以广州市白云区人民政府为本案被告，符合上述规定。被告认为其不是本案适格被告的答辩意见缺乏法律依据，本院不予采纳。关于被诉强制拆除行为的合法性问题。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”依据上述规定，强制拆除被征收房屋，应由县级土地行政主管部门依照法定程序向人民法院申请强制执行。本案中，广佛肇高速公路广州段项目尚未完成征地审批手续，并不具备责令被征收人交出土地的前提条件，石门街道办受被告委托组织人员强制拆除原告承租的涉案房屋，不符合上述行政法规的规定，属于超越职权的行为。鉴于强制拆除行为已实施完毕，不具有可撤销内容，依法应当确认违法。原告的诉请具有事实和法律依据，本院予以支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（四）项、第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：确认被告广州市白云区人民政府于2018年9月30日对原告承租的广州市白云区石门街鸦岗大道佰利工业园A栋铺A03号房实施的强制拆除行为违法。案件受理费50元，由被告广州市白云区人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。审判长 丁 玮审判员 金 霞审判员 余树林二〇一九年四月二十二日法官助理张宗芳书记员何洁芬