广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2019）粤71行终449号上诉人（原审原告）：潘小霞，女，1987年10月13日出生，汉族，住广州市天河区，被上诉人（原审被告）：广州市天河区卫生和计划生育局。住所地：广州市天河区科韵中路15号。法定代表人：邱裕辉，局长。被上诉人（原审被告）：广州市卫生健康委员会（原广州市卫生和计划生育委员会）。住所地：广州市越秀区竹丝岗四马路12号。法定代表人：唐小平，主任。委托代理人：张斌，该委员会工作人员。委托代理人：周芳，广东金领律师事务所律师。上诉人潘小霞因诉被上诉人广州市天河区卫生和计划生育局（以下简称天河区卫计局）、广州市卫生健康委员会（以下简称广州市卫健委）行政处理决定和行政复议决定一案，不服广州铁路运输法院（2018）粤7101行初5091号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。原审法院经审理查明：2017年9月15日，潘小霞向广州12345政府服务热线反映其在2016年前生育两名孩子，一直未收到任何罚单，但计生系统中的计生信息被录入为超生，导致党籍、户籍及学籍出现异常，分红被扣除；其曾于2017年8月24日收到职能部门工作人员电话，但无法提供相关依据，工作人员承诺查询后回电，但至今未回复。广州12345政府服务热线将2017年8月25日职能部门反馈的信息“2017年8月24日15:05分致电潘女士，向其解释相关政策。关于潘女士反映的问题，经黄村街道计生办核实，根据《广东省人口与计划生育条例》（2008版）和《广州市人口与计划生育办法》（2013版），潘女士不符合的二孩再生育政策，故其的二孩界定为政策外出生”告知潘小霞。潘小霞表示广州12345政府服务热线无法代替职能部门回复，且回复中无相关条例细则，若为超生，为何未曾收到处罚通知书，希望相关部门回复，告知其违反计划生育政策的相关红头文件及条例细则，协助其与村委协商户籍、党籍及分红问题。广州12345政府服务热线将该工单转交天河区卫计局处理。天河区卫计局于2017年9月15日受理后查明，潘小霞与其丈夫黄永泰婚后于2012年6月2日生育黄梓晴，于2014年2月15日政策外生育黄嘉峻，潘小霞生育黄嘉峻的行为，违反了《广东省人口与计划生育条例》（2008年）的规定，属于超生行为。因2016年我国计划生育政策放开，允许公民生育二胎，天河区卫计局根据原广东省卫生和计划生育委员会的要求，对于2016年前“超生一孩”（抢生）的夫妇，暂缓征收社会抚养费，之前一直未向潘小霞及黄永泰征收超生黄嘉峻的社会抚养费。天河区卫计局于2017年12月5日向潘小霞作出《行政事项处理意见书》，答复潘小霞“经核查，依据2008年《广东省人口与计划生育条例》第四十八条……你于2014年2月15日生育的二孩，不符合二孩的再生育政策”。潘小霞不服，向原广州市卫生和计划生育委员会（以下简称广州市卫计委）申请复议，广州市卫计委受理后，作出穗卫行复[2017]10号行政复议决定，认为天河区卫计局适用法律错误，决定撤销天河区卫计局2017年12月5日作出的《行政事项处理意见书》。2018年5月10日，天河区卫计局再次作出《行政事项处理意见书》（以下简称被诉行政事项处理意见），重新答复潘小霞：您与黄永泰生育第二孩黄嘉峻违反当时国家的计划生育政策，应属超生；应广东省卫生和计划生育委员会要求，我局未发出《社会抚养费征收决定书》；根据《广东省人口和计划生育条例》（2009年）第四十八条，您与黄永泰分红被扣除符合村规和法规规定，如其认为权利被侵犯，应向黄村街道办事处申请责令改正；党籍、户籍和学籍问题不属于我局职权范围，应由有关部门处理。天河人社局将该意见书于2018年5月16日送达潘小霞。潘小霞不服，于2018年6月28日向广州市卫计委申请复议。广州市卫计委受理后向潘小霞作出穗卫行复[2018]7号《行政复议受理通知书》，并于2018年7月3日向天河区卫计局作出穗卫行复[2018]7号《提出行政复议答复通知书》，于2018年7月12日向天河区黄村股份合作经济联社发出穗卫行复[2018]7号《第三人参加行政复议通知书》。天河区卫计局于2018年7月13日作出《关于潘小霞行政复议的答复》并附证据材料提交原广州市卫计委。广州市卫计委经审查后，于2018年8月10日作出穗卫行复[2018]7号《行政复议决定书》（以下简称被诉行政复议决定）决定维持天河区卫计局2018年5月10日作出的被诉行政事项处理意见。潘小霞不服，遂向原审法院起诉。原审法院认为：本案中，潘小霞向卫生计生部门反映的问题主要有两项，一是咨询超生的法律依据；二是要求卫生计生部门协助处理其社员分红及户籍、党籍问题。对于第一项问题。《广东省人口与计划生育条例》（2008年修订）第十八条第一款明确“鼓励公民晚婚、晚育，提倡一对夫妻生育一个子女”，条例中也明确有关单位可以依照本条例规定对超生人员作出相关处理决定。本案中，潘小霞确认其于2014年2月15日生育第二孩的事实。因国家计划生育政策将作出重大调整，提倡一对夫妻生育两个子女，卫生计生部门未对潘小霞前述情形作出处理。天河区卫计局作出被诉行政事项处理意见告知潘小霞依据当时法律法规而形成的前述认定以及未向其发出《社会抚养费征收决定书》的情况，并无不当。对于第二项问题。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条规定：“乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：……（三）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利……（六）保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利……”《广州市街道办事处工作规定》第二条规定：“街道办事处是区人民政府的派出机关，在区人民政府的领导下开展工作。”第十三条规定：“街道办事处对辖区内社会管理工作履行以下职责：……（九）尚有农村和经济联社的街道，负责指导、支持和帮助村民委员会和经济联社的工作，协调和管理涉农事务，发展农村集体经济……”依据上述规定，天河区卫计局作出告知潘小霞若认为分红权利被侵犯，应向街道办事处申请处理，以及党籍、户籍和学籍问题非其职权范围，应由有关部门处理的被诉行政事项处理意见，已经履行了处理与答复申请人所咨询问题的职责。潘小霞以卫生计生部门有责令街道办事处改正的职责等为由，要求撤销天河区卫计局作出被诉行政事项处理意见的主张，无事实和法律依据，原审法院不予支持。广州市卫计委作为行政复议机关，在法定期限内，作出维持原行政行为的被诉行政复议决定，行政行为程序合法。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，原审法院判决驳回原告潘小霞的诉讼请求。上诉人潘小霞不服原审判决，向本院提起上诉称：原审判决认定事实不清，天河区卫计局作出的被诉行政事项处理意见等同于决定书。一、认定主体违法。2016年之前的《广东省人口与计划生育条例》第四十八条设置了处理超生问题的行政前置规则，未经计生部门先行处罚，黄村街道办事处、黄村股份合作经济联社均无权对超生行为进行处罚。对于违法生育二孩行为，除原《广东省人口与计划生育条例》第四十八条第三款所规定的情形之外，均必须经计生部门先行处罚，乡镇集体企业、村委会才有权进行处罚。二、认定程序违法。天河区卫计局和广州市卫计委均无授权黄村街道办事处或者黄村股份合作经济联社所在计生部门，天河区卫计局在没有处罚上诉人、未依照《社会抚养费征收管理办法》所规定的法定程序向上诉人作出被诉行政事项处理意见的情况下，认同黄村街道办事处、黄村股份合作经济联社处罚上诉人及子女的做法，与直接作出社会抚养费征收决定无异。天河区卫计局未经征收程序私自给上诉人作出内部决定，剥夺了上诉人的抗辩权利。另外，征收社会抚养费只能县级以上计生部门执行或者县级以上计生部门授权，故黄村街道办事处已属越权，天河区卫计局、广州市卫计委应当及时作出处理和纠正。三、违法适用法律。根据《中华人民共和国宪法》第十三条、《中华人民共和国立法法》第八条以及《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条第二款的相关规定，公民的合法财产权不可侵犯，即使为了公共利益，也必须依照法律的规定征收、征用，并给予补偿。上诉人及其子女是黄村村民，依法享有村福利待遇，非严格依照法律规定，不得剥夺、减损。黄村股份合作经济联社、黄村村民委员会、黄村实业有限公司以村民大会、股东大会投票设立村规民约、公司章程的形式处罚上诉人及子女，剥夺我方依法享有的村福利待遇，严重侵犯上诉人及子女的合法财产权。在计生部门主动适用新法，保护行政相对人权利的情况下，黄村街道办事处、黄村股份合作经济联社没有任何理由处罚上诉人及子女，计生部门应予以协助纠正。四、违反滞后法律的“超生一孩（抢生）”不应处罚。上诉人生育二孩时正处于全面放开二孩政策前夕，全面放开二孩已经达成共识，囿于法律的滞后性，国家作出决策、修改法律需要时间，使得上诉人的行为表面上违反了仍在生效的滞后法律，但是究其行为本身，无疑是正确的。原广东省卫生和计划生育委员会要求对“超生一孩（抢生）”暂缓征收社会抚养费，实际上就是不再处理，不再征收社会抚养费。在此情况下，黄村街道办事处、黄村股份合作经济联社没有任何理由处罚上诉人及子女，天河区卫计局、广州市卫计委应当对上诉人的生育行为进行处理。综上请求二审法院：1.撤销原审判决；2.撤销天河区卫计局作出的被诉行政事项处理意见以及被上诉人广州市卫计委作出的被诉行政复议决定；3.确认天河区卫计局、广州市卫计委未经法定程序作出行政建议违法；4.责令天河区卫计局、广州市卫计委履行法定职责，要求黄村股份合作经济联社分发黄梓晴2013-2014年分红、黄嘉峻依法享有平等的福利待遇、黄永泰2013-2015年分红及福利、潘小霞2013-2015年分红；5.本案一、二审诉讼费用由天河区卫计局、广州市卫计委承担。被上诉人天河区卫计局二审期间未提交书面答辩意见。被上诉人广州市卫健委（原广州市卫计委）二审答辩称：一、原审判决认定事实清楚，证据确实、充分，适用法律准确，审判程序合法，判决正确。（一）广州市卫计委依法受理潘小霞行政复议申请，依法处理并在法定期限内作出被诉行政复议决定，程序合法。潘小霞不服被诉行政事项处理意见，于2018年6月28日申请行政复议。广州市卫计委依法受理后于2018年6月29日作出《行政复议受理通知书》并送达给潘小霞，于2018年7月3日和2018年7月12日分别向天河区卫计局以及天河区黄村股份合作经济联社发出《提出行政复议答复通知书》和《第三人参加行政复议通知书》。广州市卫计委于2018年7月17日向潘小霞发出《市卫生计生委转送行政复议答复书的通知》等材料，于2018年7月23日向黄村股份合作经济联社发出《转送被申请人行政复议答复书及证据材料的通知》等材料，并于2018年7月30日向黄村股份合作经济联社发出《第三人参加行政复议合议会通知书》。广州市卫计委经审理于2018年8月10日作出被诉行政复议决定并送达给天河区卫计局和潘小霞。广州市卫计委的复议程序符合《中华人民共和国行政复议法》第二十二条、第二十三条及第三十一条的规定。（二）被上诉人广州市卫计委经复议审理认为天河区卫计局对涉案投诉事项的处理认定事实清楚，证据充分，适用依据正确，程序合法，作出被诉行政复议决定依法有据。广州市卫计委作为天河区卫计局上级主管部门，依法有权对涉案复议事项进行审查并作出行政复议决定。根据查明事实，潘小霞于2014年2月15日生育第二孩，违反当时计划生育政策，天河区卫计局认定潘小霞属于超生，符合《中华人民共和国人口与计划生育法》及《广东省人口与计划生育条例》（2008年版）第十九条的规定。从2016年1月1日起，由于国家开放二孩政策，天河区卫计局根据上级部门统一部署，对潘小霞超生一孩的行为暂缓征收社会抚养费，符合广州市实际情况。黄村股份合作经济联社根据潘小霞所在村集体经济组织的村规公约及《广东省人口与计划生育条例》（2008年版）第四十八条的规定，有权就潘小霞违法生育的事实，作出暂停其2013-2014年的股份分配及福利待遇的决定。另外，潘小霞提出的其他投诉事项，不属于天河区卫计局的法定职责，其向潘小霞作出指引并无不当，请二审法院驳回潘小霞的上诉请求，维持原审判决。经二审审查，原审法院查明的事实清楚并有相应证据证明，本院予以确认。本院另查明，2019年1月9日，中共广州市委、广州市人民政府印发穗字[2019]1号《中共广州市委广州市人民政府关于印发〈广州市机构改革方案〉的通知》，该通知要求将广州市卫生和计划生育委员会的职责……等整合，组建广州市卫生健康委员会……不再保留广州市卫生和计划生育委员会。因此，在本案二审期间，广州市卫计委的职责由广州市卫健委继续行使。本院认为，关于被诉行政事项处理意见的合法性问题，天河区卫计局接到潘小霞的投诉事项后，根据调查情况作出被诉行政事项处理意见，已经全面回应了潘小霞的投诉问题，并且具有事实和法律依据，程序合法，对此原审判决已经作了充分论述，本院予以支持，在此不再赘述。关于潘小霞提出黄村街道办、黄村股份合作经济联社在未经计生部门先行处罚的情况下停发其夫妻及子女福利分红认定主体违法以及黄村股份合作经济联社村规民约违反国家法律强制性规定的问题。因本案审理的是被诉行政事项处理意见的合法性，故潘小霞提出的上述问题不属于本案的审查范围，本院不予审查。若潘小霞认为黄村街道办、黄村股份合作经济联社的上述行为违法并侵害了其合法权益，可另循法律途径解决。关于潘小霞提出被诉行政事项处理意见未按照《社会抚养费征收管理办法》规定的程序作出，属于程序违法的问题。因被诉行政事项处理意见仅是针对潘小霞投诉事项的回复，并未要求潘小霞缴纳社会抚养费，故潘小霞的上述主张缺乏事实和法律依据，本院不予采纳。关于潘小霞提出“违反滞后法律的‘超生一孩’不应当认定为超生”以及“未征收社会抚养费即不应当认定为超生”的问题。2016年1月1日之前，根据2002年9月1日起实施的《中华人民共和国人口与计划生育法》（未修订）第十八条、《广东省人口与计划生育条例》（2008年修订版）第十八条、第十九条之规定，国家提倡一对夫妻生育一个子女；符合法律、法规规定条件的，经夫妻双方共同申请，并获有权部门审批，可再生育一胎子女。本案中，潘小霞在未经依法申请并获得有权部门审批的情况下，于2014年2月15日生育二孩，依法应当认定为违法超生行为。天河区卫计局按照原广东省卫生和计划生育委员会的要求对潘小霞暂缓征收社会抚养费，并不影响潘小霞上述行为的违法定性。故潘小霞的上述主张，缺乏法律依据，本院不予采纳。广州市卫健委作出被诉行政复议决定，维持天河区卫计局作出的被诉行政事项处理意见，事实认定清楚，适用法律正确，程序合法，本院予以支持。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，本院予以维持。上诉人要求撤销原审判决的理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元由上诉人潘小霞负担。本判决为终审判决。审判长 朱 琳审判员 彭铁文审判员 王 荣二〇一九年四月三十日法官助理郑小敏书记员罗涛