山东省青岛市市南区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁0202行初21号 原告黄献平，男，汉族，1952年10月12日出生，住青岛市市**。 被告青岛市市南区保障性住房服务中心，住所地青岛市市**掖县路**。 法定代表人王晓雁，主任。 委托代理人王虎，青岛市市南区保障性服务中心工作人员。 原告黄献平不服被告青岛市市南区保障性住房服务中心行政处理一案，于2019年2月12日向本院提起行政诉讼，本院于同日受理后，于法定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年4月16日公开开庭审理了本案。原告黄献平，被告青岛市市南区保障性住房服务中心法定代表人王晓雁、委托代理人王虎到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2018年9月3日，被告青岛市市南区保障性住房服务中心向原告黄献平作出《青岛市保障性住房不准予登记通知书》：“经审查，由于您的家庭实际情况属于下列第2项情况，因此，依据《公共租赁住房管理办法》（中华人民共和国住房和城乡建设部令第11号）第二章和第五章、《关于推进我市保障性住房并轨的实施意见》（青土资房发[2014]376号）第三条规定，不符合青岛市公共租赁住房保障条件。……2、申请人或家庭成员收入、住房建筑面积或家庭财产不符合市政府规定的标准；……根据上述情况，现将有关事项通知如下：1、申请人或家庭将不予以资格登记；2、已享受租赁补贴保障的申请人或家庭将停止发放租赁补贴，不符合保障条件期间领取的租赁补贴应自收到本通知书之日起三十日内到市南区住房保障部门办理退缴手续；3、已享受实物配租保障的申请人或家庭应自收到本通知书之日起三十日内按规定程序办理退缴手续；3、已享受实物配租保障的申请人或家庭应自收到本通知书之日起三十日内按规定程序办理腾退手续。” 原告黄献平诉称，原告自2018年春节过后，便把需要的年审材料递交社区，经工作人员审核后，告知原告收入已超保障线入不了电脑，超出了保障范围，这时原告才知道还有保障线。经与区、市住房保障中心多次询问和咨询，才得知有一个保障线（2936元/月）。2018年9月3日，被告向原告下达了《青岛市保障性住房不准予登记通知书》。为此，原告经过查询了解到，2936元/月不是保障线，而是2013年青岛市城市居民人均可支配收入，此数字从2013年一直沿用至今，从未调整过。根据青岛市统计局每年公布的统计数据可知，2017年城镇居民人均可支配收入为3931元/月，2018年的数需要等到2019年4月中旬公布，2018年突破4000元/月没有问题，而原告本人现在的工资也只有3140元/月。被告引用青土资房[2014]376号文件中第三条“人均月收入不超过上年度城市居民人均可支配收入”之规定显然不合适。被告用原告现在的收入去对比2013年的人均可支配收入，以此为由不予登记，不符合政府规定的标准，不公平不合理。《城市低收入家庭认定办法》的通知（民发[2008]156号）第二项第六款规定：“城市低收入家庭收入标准实行动态管理，每年公布一次。直辖市、社区的市低收入家庭收入标准，由市人民政府制定，县（市）城市低保家庭收入标准，由县（市）人民政府制定，并报上级人民政府备案。”青政办发[2014]13号文件第一条第二款规定：“根据我市经济社会发展水平和财政能力，以及住房保障工作实施情况，逐步扩大保障范围，动态调整保障性住房的申请标准，原则上每三年调整一次。”而分管保障性住房的部门，不但不调整申请标准，而且提高了保障性住房的申请门槛，用2013年人均可支配收入来限制保障范围，与市政府指导思想和基本原则相背离。一个没有经过“立项、审查、评估、听证到政府批准”等法律程序就确定的“保障标准”及超出标准收取100%市场租金的规定违反了市政府令260号文件。原告退休工资刚过3000元，居住廉租房到2018年7月1日满三年，按被告的规定，原告无力支付100%市场租金。原告为维护合法权益，特向贵院提起行政诉讼，请求依法判令：撤销被告青岛市市南区保障性住房服务中心于2018年9月3日作出的《青岛市保障性住房不准予登记通知书》（SN201808270004），并对保障收入线2936元/月进行调整。 原告无证据向本院提交。 被告青岛市市南区保障性住房服务中心辩称，一、被告对原告作出的《青岛市保障性住房不准予登记通知书》符合相关规定。青土资房发（2014）376号文第三项调整申请标准，人均月收入不超过上年度城市居民人均可支配收入（月平均额），该标准即2936元，于2014年7月30日正式执行。青土资房字（2018）306号文第一项，进一步明确现象保障性住房申请标准，仍以人均月收入不超过2936元为标准。根据原告家庭2018年3月所填报的青岛市保障性住房复核表中的家庭信息，以及前六个月银行流水，其家庭人均收入为3100元，超过了2936元的标准。因此，被告对原告作出的涉案《青岛市保障性住房不准予登记通知书》合法无误，依据处分，符合保障性住房相关政策规定。二、原告提出的对保障收入线进行必要的调整与被告无关。根据青岛市人民政府令第197号文，市、区住房保障机构负责辖区内住房保障的具体管理工作，区住房保障机构无权调整青岛市保障性住房申请标准。因此，原告提出的该项请求与被告无关。综上所述，本案被告作出的涉案不准予登记的行政行为认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应当予以维持。请求法院依法驳回原告诉讼请求。 被告青岛市市南区保障性住房服务中心向本院提交以下证据： 1、青岛市人民政府令197号文，证明被告工作职能； 2、青土资房发字[2018]306号文，证明被告进一步明确保障性住房申请条件； 3、青土资房发[2014]376号文，证明保障性住房申请条件； 4、青岛市保障性住房资格复核表，证明申请人收入信息； 5、原告黄献平、原告之子黄睿银行流水，证明申请人收入信息； 6、《青岛市保障性住房不准予登记通知书》，证明涉案行政行为。 经庭审质证，原告对被告青岛市市南区保障性住房服务中心证据质证如下： 对证据1真实性无异议，但是超期了，根据青岛市政府218号令第24条规定，规范性文件有效期应为三至五年，该文件2008年9月1日实施，已经失效了；证据2系内部管理文件，直到原告去年申请的时候才知道有收入标准和该文件，之前都不知道，不排除被告临时制作该文件的可能，内部管理文件能否作为规章执行不予采信，且该文印发日期2018年11月30日，涉案不予登记通知书是2018年9月3日，早于前述文件印发日期，不能作为依据，只有该文有2936元的标准记载，是为了补救证据3；证据3是实施意见，作用在贯彻精神方面，应该有实施方案和细则，这是个原则性规定，该文件没有明确规定2936元/月的申请标准；对证据4、5、6真实性无异议； 本院对被告证据认定如下：被告对证据4、5、6真实性无异议，本院予以确认；证据1、2、3不属于证据范畴，系被告适用的法律依据，对真实性本院予以确认。 经审理查明，原告所居住的涉案××房××青岛市××单元××楼××单元2012户。2018年3月9日，原告到香港××路街道办事处提交续租申请，并填写《青岛市保障性住房和限价商品住房资格复核表》，其中家庭成员一栏处为原告黄献平及其子黄睿。通过查询原告及其子黄睿的相关银行流水，原告家庭成员月收入合计6100元，人均月收入3000元。 另查明，自2014年起，被告处执行的申请保障性住房的收入标准为不得超过人均可支配月收入2936元，此标准为青岛市统计局公布的2013年城市居民人均可支配收入(35227元÷12个月)月平均额。2018年9月3日，被告以原告家庭成员人均月收入超过此标准为由，作出涉案《青岛市保障性住房不准予登记通知书》，并于2018年9月4日送达，原告不服，遂提起本案行政诉讼。 本院认为，根据《公共住房租赁管理办法》（中华人民共和国住房和城乡建设部令第11号）第四条“……县级以上地方人民政府住房城乡建设（住房保障）主管部门负责本行政区域内的公共租赁住房管理工作”之规定、第九条“市、县人民政府住房保障主管部门应当会同有关部门，对申请人提交的申请材料进行审核。经审核，……对不符合申请条件的申请人，应当书面通知并说明理由”之规定以及《青岛市廉租住房保障办法》（青岛市人民政府令第197号）第三条第二款“市、区住房保障机构负责辖区内廉租住房保障的具体管理工作”之规定，被告具有作出涉案《青岛市保障性住房不准予登记通知书》的法定职权。根据庭审查明的事实，双方在涉案廉租房申请的相关程序及事实认定方面均无异议，故本案的争议焦点主要在法律适用方面。被告作出涉案不予登记申请所依据的规范性文件《青岛市国土资源和房屋管理局青岛市财政局青岛市物价局关于推进我市保障性住房并轨的实施意见》（青土资房发[2014]376号）（以下简称《实施意见》）中载明：“申请保障性住房的家庭成员或年满35周岁单身人员须同时符合下列条件：……2、人均月收入不超过上年度城市居民可支配收入（月平均额）。”对于该《实施意见》中“上年度”的理解，被告认为，因该文件制定日期为2014年7月30日，故“上年度”即指青岛市统计局公布的2013年度青岛市城市居民可支配收入2936元/月,且该申请标准沿用至今一直未变；原告认为，《实施意见》中所提及的“上年度”应是针对每一年度而言，是一个动态变化的过程，原告2018年申请廉租房，申请标准应对比2017年青岛市城市居民月收入标准3931元而非2013年收入标准，被告应对该标准进行调整。对此，本院认为，首先，《青岛市人民政府办公厅关于进一步完善保障性住房建设和管理的意见》（青政办发[2014]13号）中载明：“根据我市经济社会水平和财政能力，以及住房保障工作实施情况，逐步扩大保障范围，动态调整保障性住房申请标准，原则上每3年调整一次。”从上述规范性文件可知，青岛市保障性住房申请标准系原则上每3年调整一次，并非每年调整，故《实施意见》中的“上年度”不应理解为针对每一年度而言；其次，《公共住房租赁管理办法》（中华人民共和国住房和城乡建设部令第11号）第七条规定：“申请公共租赁住房，应当符合以下条件：……(二)收入、财产低于规定标准；……具体条件由直辖市和市、县级人民政府住房保障主管部门根据本地区实际情况确定，报本级人民政府批准实施后向社会公布。”《青岛市廉租住房保障办法》（青岛市人民政府令第197号）第五条规定：“廉租住房保障对象的财产、人均收入、住房困难标准，由市房屋、民政、财政行政管理部门，根据本市社会经济发展和财力状况、住房价格水平、家庭人均可支配收入的一定比例和人均住房面积等因素制定，经市政府批准后公布。”从上述部门、政府规章可知，廉租住房的申请标准需经市政府批准后公布，被告未经批准无权作出调整。因此，在市政府未批准公布新的廉租住房申请标准的情况下，被告沿用2013年青岛市城市居民人均月收入标准2936元/月作为保障性住房的申请标准并无不当。原告主张按照2017年度青岛市城市居民可支配收入作为保障房申请标准并要求被告对保障线予以调整的意见不能成立，本院不予采纳。原告在庭审质证及庭后补充意见中还提到，《青岛市廉租住房保障办法》（青岛市人民政府令第197号）制定于2008年9月1日，根据青岛市人民政府令第218号文第24条的规定，规范性文件有效期为三至五年，该文件已经失效。对此，本院认为，首先，《青岛市人民政府规范性文件制定程序规定》（青岛市政令第218号）第二条规定：“本规定所称规范性文件，是指除市政府规章外，市人民政府在法定职权范围内，按照法定程序制定并公开发布的，对公民、法人和其他组织具有普遍约束力，可以反复适用的规定、办法、事实细则和规则等行政公文。”第二十四条第二款规定：“规范性文件有效期为3年至5年……”。因此，上述规定中的三到五年有效期仅针对效力等级在规章以下的规范性文件而言，而不包括政府规章。其次，《中华人民共和国立法法》第八十五条规定：“部门规章由部门首长签署命令予以公布。地方政府规章由省长、自治区主席、市长或者自治州州长签署命令予以公布。”《青岛市廉租住房保障办法》（青岛市政府令第197号）系于2008年7月25日经市十四届人民政府第3次常务会议审议通过，并以政府令的形式予以公布，系政府规章，故其效力不受上述“规范性文件有效期为3年至5年……”规定的限制，原告该项意见亦不能成立，本院不予采纳。另，原告在庭审还提交《青岛市国土资源和房屋管理局关于进一步明确保障性住房申请、分配等环节一次性告知有关事项的通知》（青土资房字[2018]306号），欲证明该文件中进一步明确现行保障性住房申请标准为人均月收入不超过2936元，该文件虽制定日期为2018年11月30日，晚于涉案行政行为作出日期，不能作为支持涉案行政行为的依据，但该文件表明，保障性住房申请标准为不超过人均月收入标准2936元/月至今未发生变化，被告以此作为说明并无不当。综上，被告作出涉案《青岛市保障性住房不准予登记通知书》的行政行为，事实认定清楚、证据确实充分、适用法律正确、程序合法。原告所诉无事实及法律依据，本院依法不予支持。本案经合议庭评议，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告黄献平的诉讼请求。 案件受理费人民币五十元，由原告负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省青岛市中级人民法院。 审 判 长  叶长青 人民陪审员  秦玉娟 人民陪审员  张毓杰 二〇一九年四月二十九日 书 记 员  孙 旻