贵州省铜仁市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）黔06行终24号 上诉人（原审原告）深圳市联合装饰工程有限公司，住所地：深圳市龙华区民治街道民治社区127陈设艺术产业园A801。 法定代表人庄波，系该公司执行董事。 委托代理人杨秀炉，贵州懿村律师事务所律师，特别授权。 被上诉人（原审被告）江口县人力资源和社会保障局，住所地：江口县大山路与环城西路交叉口西南50米。 法定代表人王天华，系该局局长。 委托代理人马友军，江口县人力资源和社会保障局工作人员，一般授权。 第三人重庆拓建建筑劳务有限公司。住所地：重庆市北部新区金渝大道68号5幢1-13层跃下-3A。 法定代表人陈春，该公司总经理。 第三人上海都梁建筑安装有限公司。住所地：上海市闵行区农鹤路1088号6号楼302室。 法定代表人：周少华，该公司经理。 深圳市联合装饰工程有限公司(以下简称联合装饰公司)因与江口县人力资源和社会保障局（以下简称人社局）劳动和社会保障行政管理一案，不服贵州省铜仁市碧江区人民法院（2020）黔0602行初67号行政判决，向本院提起上诉。本院立案后依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。 一审法院认定事实：2017年2月28日，太和公司（甲方）与联合装饰公司（乙方）签订《太和酒店装修劳务合同》，约定甲方将太和酒店项目以包工不包料的方式承包给乙方，双方约定了总价款为800万，并约定乙方不得将工程转包或者分包等事项。后联合装饰公司与上海都梁公司签订《承包协议》，约定将联合装饰公司与建设方签订合同内的所有施工范围（太和酒店项目）以251.69万元价格承包给上海都梁公司，合同约定工程内容、工期、价款等内容。其中第十五条约定：“1、乙方必须自行加强考勤管理，并严格执行甲方要求的工人考勤制度及工人工资发放管理制度，严禁虚假考勤，一经发现按虚报工作量情形处理。2、甲方有权委托劳务公司将乙方应发放的工人工资主要部分直接发放给工人，其余部分乙方必须保证按有关法律法规的规定定期足额发放到每一工人手中。3、如乙方未能及时发放工人工资，导致工人因工资问题闹事或向有关部门投诉的，甲方有权从剩余工程款中直接支付......”该合同上落款时间联合装饰公司签署的是2018年12月18日，上海都梁公司签署的是2017年12月18日。后联合装饰公司与重庆拓建公司签订了一份《承包协议》内容与联合装饰公司和上海都梁公司签订的合同内容一致。双方还签订了一份《贵州太和酒店劳务承包补充协议》，载明：项目属于中途更换劳务承包班组项目，乙方已知晓甲方与上海都梁公司签订合同内容已到现场勘查剩余工程量。约定了项目劳务承包固定总价215万元包干。2017年3月22日至2018年6月6日，太和公司向联合装饰公司支付工程款392.67万元。 2018年5月开始，被告人社局陆续收到太和酒店项目工人的关于欠薪的投诉，后被告与公安局曾组织工人及原告等各方进行调解。2019年1月15日，人社局发出欠薪预警告知书，告知书上载明发现联合装饰公司承接的太和酒店项目拖欠农民工工资1062894.22元，要求联合装饰公司于2019年1月18日之内前来处理，如果逾期不来处理，造成相关后果自负。并于2019年1月18日发出劳动保障监察调查询问通知书，要求联合装饰公司于2019年1月19日之前到人社局提供支付上海都梁公司、重庆拓建公司工程款的支付凭证、太和公司支付给联合装饰公司工程款的支付凭证等资料，并要求作出解释和说明，并告知不按调查询问通知书要求接受调查询问的，将根据《劳动保障监察条例》第三十条规定处2000元以上2万元以下罚款。并将该通知现场送达给联合装饰公司工作人员龙菊，龙菊于2019年1月22日向被告提供了联合装饰与太和公司、上海都梁公司、重庆拓建公司的合同，但未提供支付凭证及明细。被告于2019年1月14日对太和酒店项目木工斯小武进行了调查询问，2019年1月19日对太和公司负责人杨隆宁进行了调查询问。并收集了太和公司支付给联合装饰公司工程款的支付凭证、重庆拓建公司、上海都梁公司进场施工期间工人工资明细、考勤清单。2019年1月25日，被告作出江人劳社监令字（2019）第03号劳动保障监察责令改正决定书（以下简称3号改正决定），要求原告收到决定书之日后2日内支付农民工工资102.1704万元。 一审法院认为，根据我国《劳动保障监察条例》第十八条：“劳动保障行政部门对违反劳动保障法律、法规或者规章的行为，根据调查、检查的结果，作出以下处理：（一）对依法应当受到行政处罚的，依法作出行政处罚决定；（二）对应当改正未改正的，依法责令改正或者作出相应的行政处理决定；（三）情节轻微且已改正的，撤销立案”之规定，关于3号改正决定是属于什么性质的行政行为问题。根据3号改正决定的内容来看，该改正决定系被告作为劳动监察部门在立案调查劳动者投诉的违法行为后，根据调查结果认为原告的行为需要进行改正，以要求原告改正的方式消除影响。故该改正决定显然不属于行政处罚，该改正决定应当属于行政命令。且根据上述《劳动保障监察条例》的规定，作出改正决定的行政命令的职能部门应为劳动保障行政部门，被告具有作出3号改正决定的职权。《劳动保障监察条例》第二十六条：“用人单位有下列行为之一的，由劳动保障行政部门分别责令限期支付劳动者的工资报酬......：（一）克扣或者无故拖欠劳动者工资报酬的”以及《贵州省劳动保障监察条例》第二十四条：“建设单位未按照合同约定拨付或者结清工程款，致使施工单位拖欠劳动者工资的，人力资源和社会保障行政部门可以责令建设单位先行垫付劳动者工资，先行垫付的数额以未结清的工程款为限。单位违法将工程发包、分包或者转包给其他承包单位，承包单位克扣、拖欠劳动者工资时，人力资源和社会保障行政部门应当责令工程承包单位立即支付。承包单位逃匿或者无力支付的，人力资源和社会保障行政部门可以责令违法发包、分包或者转包的单位先予支付。工程承包单位应当对劳务分包单位工程支付情况进行监督，督促其依法支付劳动者工资，发生工资拖欠，劳务分包单位无力支付的，由工程承包单位先行垫付劳动者工资。”即因上海都梁公司、重庆拓建公司在施工过程中，因未能按时发放劳动者工资，致使劳动者到劳动监察部门投诉，劳动监察部门按照上述规定要求原告先行支付劳动者工资属适用法律准确。关于被告认定上海都梁公司及重庆拓建公司共计尚欠农民工工资1021704元是否属认定事实清楚的问题，因被告在组织各方调解时已经要求原告出具支付明细、合同等证据，并于2019年1月18日下达江口县劳动监察大队人社监询字（2019）第2号劳动监察调查询问通知书，要求原告提供支付凭证、合同等相应证据查明事实。但原告并未如期提供，被告按照自行收集的上海都梁公司、重庆拓建公司提供的尚欠农民工工资清册等证据认定金额属认定事实清楚。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告深圳市联合装饰工程有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告深圳市联合装饰工程有限公司承担。 联合装饰公司上诉请求：撤销原判，并依法改判。一、本案一审判决认定事实明显错误。本案的民工系一审第三人重庆拓建建筑劳务有限公司、上海都梁建筑安装有限公司的职工，与上诉人不存在劳动关系。也即是说，上诉人在本案中不是用人单位，这一客观事实，在庭审中各方当事人均没有异议。在上诉人并非用人单位的情况下，本案一审判决认定被上诉人有权按照自己收集的证据认定一审第三人拖欠民工工资金额，没有任何法律依据。被上诉人当庭主张其有权凭借单方证据认定事实的法律依据为《贵州省劳动保障监察条例》第十九条第二款规定，即“与投诉事项有关的劳动合同、职工名册、职工工资支付明细表、考勤记录、职工工作时间记录台账等证据，由用人单位提供。用人单位拒绝提供或者逾期不能提供的，人力资源和社会保障行政部门可以根据投诉人提供的证据材料认定事实，做出处理决定。”本条规定明显是针对用人单位以外的投诉人投诉时，用人单位依法应当提交证据的义务。而本案上诉人并非用人单位，因此，被上诉人无权适用该条法律仅凭第三人提供的证据认定事实作出对上诉人不利的行政处理决定。一审判决在没有援引任何法律依据的情况下，直接认定被上诉人有权按照自己收集的证据认定一审第三人拖欠民工工资金额，明显认定事实错误。二、本案一审判决明显适用法律明显错误。本案一审判决主要适用了《劳动保障监察条例》第二十六条：用人单位有下列行为之一的，由劳动保障行政部门分别责令限期支付劳动者的工资报酬:(一）克扣或者无故拖欠劳动者工资报酬的；《贵州省劳动保障监察条例》第二十四条：建设单位未按照合同约定拨付或者结清工程款，致使施工单位拖欠劳动者工资的，人力资源和社会保障行政部门可以责令建设单位先行垫付劳动者工资，先行垫付的数额以未结清的工程款为限。单位违法将工程发包、分包或者转包给其他承包单位，承包单位克扣、拖欠劳动者工资时，人力资源和社会保障行政部门应当责令工程承包单位立即支付。承包单位逃匿或者无力支付的，人力资源和社会保障行政部门可以责令违法发包、分包或者转包的单位先予支付。工程承包单位应当对劳务分包单位工资支付情况进行监督，督促其依法支付劳动者工资。发生工资拖欠，劳务分包单位无力支付的，由工程承包单位先行垫付劳动者工资。《劳动保障监察条例》第二十六条规定的是用人单位克扣或者无故拖欠劳动者工资报酬，由于上诉人不是用人单位，明显不适用本案。《贵州省劳动保障监察条例》第二十四条第一款规定的是建设单位垫付工资的义务，本案上诉人系施工单位，依法不适用。《贵州省劳动保障监察条例》第二十四条第二款规定的是在违法分包或者转包的情况下，承包单位克扣、拖欠劳动者工资时，人力资源和社会保障行政部门应当责令工程承包单位立即支付。承包单位逃匿或者无力支付时，人力资源和社会保障行政部门可以责令违法发包、分包或者转包的单位先予支付。本案的第三人均为独立的建筑安装公司和建筑劳务公司，原告不存在违法转包或者分包的情形。其次，如确实存在拖欠工资的情形，被上诉人依法应当责令第三人支付工资。可实际上，被上诉人却殆于履职，没有责令第三人支付工资。第三，本案第三人并未逃匿，也不存在无力支付工资的情形。因此，本案被上诉人依法责令上诉人先予支付的法定条件尚不具备，却以此为据责令上诉人直接支付民工工资，明显属于滥用职权，适用法律错误。《贵州省劳动保障监察条例》第二十四条第三款规定的是发生工资拖欠，劳务分包单位无力支付的，由工程承包单位先行垫付劳动者工资。被上诉人在没有任何证据证明本案第三人无力支付工资的情况下，直接责令上诉人支付工资，明显适用法律明显错误。《贵州省劳动保障监察条例》第二十四条第一款、第三款规定的是垫付工资，第二款规定的是先予支付，因为这涉及到支付后的追偿权，而本案具体行政行为却是直接责令上诉人支付工资，适用法律明显错误。三、本案具体行政行为程序明显违法，而本案一审判决却对此完全予以回避。首先，《劳动保障监察条例》第十九条明确规定：劳动保障行政部门对违反劳动保障法律、法规或者规章的行为作出行政处罚或者行政处理决定前，应当听取用人单位的陈述、申辩。本案被上诉人在作出本案具体行政行为之前，根本没有听取上诉人的陈述、申辩，完全无视上诉人的这一根本权利。其次，从本案被上诉人提交的证据也可以看到，没有任何一份关于上诉人，甚至是上诉人单位职工的询问笔录。也即是说，在被上诉人作出本案具体行政行为的过程中，上诉人的参与权，申请回避权等基本的权利都未能得到任何的保障。并且，本案的具体行政行为，到底是如何立案的，本案决定是如何最终作出的，被上诉人都没有提交任何的证据予以证明。 人社局答辩称，一、本案一审判决认定事实清楚，证据充分、适用法律正确，并无错误。(一）2017年2月28日被答辩人与太和公司签订《太和酒店装装修劳务合同》，该合同系双方真实意思表示,合法有效。且该合同第六条明确约定：“乙方不得将本工程转包或者分包，若发现类似情况发生，甲方有权终止协议，乙方承担违约责任，由此造成的一切损失由乙方负责，且乙方需要认真履行各项职责，如未如实履行职责，将承担造成的损失及后果”，被答辩人违背该条约定，在未经过太和公司同意下擅自将该装修工程项目非法前后转包给第三人上海都梁公司、第三人重庆拓建公司，且第三人重庆拓建公司并未取得装修工程的相关资质。根据《中华人民共和国合同法》第二百七十二条规定：“总承包人经发包人同意，可以将自己承包的部分工作交由第三人完成。第三人就其完成的工作成果与总承包人承担连带责任以及禁止承包人将工程分包给不具备相应资质条件的单位”，因此，根据《建设领域农民工工资支付管理暂行办法》第十二条规定：“工程总承包企业不得将工程违反规定发包、分包给不具备用工主体资格的组织或个人，否则应承担清偿拖欠工资连带责任”。本案中被答辩人没有经过太和公司同意擅自将该装修工程项目非法前后转包给第三人上海都梁公司和重庆拓建公司，且重庆拓建公司并未取得装修工程的相关资质，造成民工工资1021704元被拖欠应由被答辩人承担连带责任。(二）答辩人对被答辩人作出的江人劳社监令字【2019】第03号《劳动保障监察责令改正决定书》之前，从2018年5月开始，答辩人陆续接到太和酒店项目有关工人关于欠薪的投诉，于2019年1月18日向被答辩人下达了限期举证通知书，被答辩人置之不理，在超出举证期限才提供相关证据，且提供的证据就关键的工程款支付不能证明。根据《贵州省劳动保障监察条例》第十九条规定：“人力资源和社会保障行政部门在调查投诉事项时，投诉人对自己提出的主张，应当提供合法权益受侵害的相关材料。与投诉事项有关的劳动合同、职工名册、职工工资支付明细表、考勤记录、职工工作时间记录台账等证据，由用人单位提供。用人单位拒绝提供或者逾期不能提供的，人力资源和社会保障行政部门可以根据投诉人提供的证据材料认定事实，做出处理决定。”人社局作出3号改正决定的行政命令处理决定前也告知了被答辩人作出解释和说明等陈述的合法权利程序。请求二审法院依法判决维持一审法院的判决，以维护行政机关作出行政行为的稳定性，更有利于保障农民工资的合法权益，以便维护江口县的社会稳定。 二审查明事实与一审认定事实无异，本院依法予以确认。 本院认为，根据《中华人民共和国合同法》二百七十二条规定，“承包人不得将其承包的全部建设工程转包给第三人或者将其承包的全部建设工程肢解以后以分包的名义分别转包给第三人。”而从查明事实看，在联合装饰公司与太和公司签订的合同中，也约定乙方联合装饰公司不得将工程转包或者分包等事项。后联合装饰公司却违反法律规定和合同约定，将其承包的所有施工范围相继转包给上海都梁公司和重庆拓建公司。同时，联合装饰公司在转包合同中，也约定在特殊情况下，其有直接有用工程款向施工单位工人支付工资的权利。根据《贵州省劳动保障监察条例》第二十四条：“……承包单位逃匿或者无力支付的，人力资源和社会保障行政部门可以责令违法发包、分包或者转包的单位先予支付……”，对此，上诉人提出没有证据证明存在施工单位无力支付和逃匿的情况。本院认为，为切实保护劳动者合法权益，法律在多处条款均规定不同主体向劳动者垫付、支付、先予支付被拖欠工资的责任。虽然《贵州省劳动保障监察条例》第二十四条只列举了两种情况，但现实中该两种情况就表现形式而言，往往是被欠薪劳动者完成工作后找不到用人单位，或者是相关负责人推诿责任，或者以“暂时没钱、甲方未付款”等理由拒付工资，如果非要当事人提供用人单位失踪和资不抵债等证明，显然又增加了劳动者的维权成本，这也与《劳动保障监察条例》维护劳动者合法权益的精神相悖。而就本案而言，联合装饰公司存在违法转包情形，也与上海都梁公司和重庆拓建公司约定在“乙方未能及时发放工人工资，导致工人因工资问题闹事或向有关部门投诉”的特殊情况下，其有直接有用工程款向劳动者支付工资的权利。并且，根据《建设领域农民工工资支付管理暂行办法》第十二条规定，联合装饰公司也应为其违法转包行为承担清偿拖欠工资的连带责任。现上海都梁公司和重庆拓建公司存在拖欠劳动者工资和劳动者投诉的情况。江口县人社局履行法定职责，作出3号改正决定书，并无不当。本院予以支持。 关于上诉人提出自己不是用人单位上诉理由。经查，是否用人单位，不是上述“责令先予支付”的前提条件。关于上诉人提出江口人社局履行程序不合法的上诉理由。经查与查明事实不符，均不予采信。 综上，联合装饰公司的上诉请求不能成立，应予驳回。原判认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由深圳市联合装饰工程有限公司负担。 本判决为终审判决。 审判长 王 晋 审判员 陈继霞 审判员 刘贵波 二〇一九年四月十七日 书记员 徐应南