广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书(2019)粤71行终2552号上诉人（原审原告）：广州立康制衣工业有限公司。住所地：广州市荔湾区***********。法定代表人：朱恩馀，董事长。委托代理人：莫圣玮、张学仪，均系广东穗南律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广州住房公积金管理中心。住所地：广州市天河区*****号2-4楼。法定代表人：夏卫兵，主任。原审第三人：杨凤群，女，1967年10月3日出生，汉族，住广东省清远市清城区洲心沥头管理区东边一村**，公民身份号码441************466。上诉人广州立康制衣工业有限公司（以下简称立康制衣公司）因诉被上诉人广州住房公积金管理中心（以下简称广州公积金中心）公积金行政处理一案，不服广州铁路运输法院（2019）粤7101行初934号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：2018年6月22日，杨凤群向广州公积金中心递交《投诉信》，请求广州公积金中心为其追讨2005年2月至2012年3月立康制衣公司欠缴部分的住房公积金，并向广州公积金中心提交了立康制衣公司商事登记基本信息、《缴费历史明细表》、《历年工资总额明细表》、《纳税人、扣缴义务人涉税保密信息告知书》即纳税清单等材料。2018年6月25日，广州公积金中心向立康制衣公司作出穗公积金中心荔湾核通字〔2018〕285号《核查通知书》，要求其对与杨凤群之间是否存在劳动关系及劳动关系的起始时间，是否为杨凤群缴存了住房公积金及住房公积金缴存起始时间，杨凤群相关年度住房公积金缴存基数、比例是否正确等事项进行核实；同时告知立康制衣公司如对杨凤群所反映的事实、补缴数额有异议，可以在收到通知书之日起10个工作日内提出异议，并附上《住房公积金应缴数额统计表》，该统计表以相关期间杨凤群的纳税清单证明的个人收入及《缴费历史明细表》显示的养老保险缴费基数作为其住房公积金缴存基数。立康制衣公司于2018年6月26日签收上述核查通知书后未提出异议。2018年7月25日，广州公积金中心经核查后，向立康制衣公司作出穗公积金中心荔湾责字〔2018〕403号《责令限期办理决定书》，责令立康制衣公司在收到决定书之日起10个工作日内为杨凤群补缴2005年2月至2012年3月期间的单位应缴存部分住房公积金合计6,550元到职工住房公积金账户内。广州公积金中心于2018年7月30日向立康制衣公司邮寄送达上述决定书，立康制衣公司不服，诉至原审法院。原审法院认为：《住房公积金管理条例》第十条第一款规定：“直辖市和省、自治区人民政府所在地的市以及其他设区的市（地、州、盟）应当按照精简、效能的原则，设立一个住房公积金管理中心，负责住房公积金的管理运作。县（市）不设立住房公积金管理中心。”第三十八条规定：“违反本条例的规定，单位逾期不缴或者少缴住房公积金的，由住房公积金管理中心责令限期缴存；逾期仍不缴存的，可以申请人民法院强制执行。”因此，广州公积金中心负有辖区内住房公积金管理的职责。《住房公积金管理条例》第十六条第二款规定：“单位为职工缴存的住房公积金的月缴存额为职工本人上一年度月平均工资乘以单位住房公积金缴存比例。”第十七条规定：“新参加工作的职工从参加工作的第二个月开始缴存住房公积金，月缴存额为职工本人当月工资乘以职工住房公积金缴存比例。单位新调入的职工从调入单位发放工资之日起缴存住房公积金，月缴存额为职工本人当月工资乘以职工住房公积金缴存比例。”第十八条规定：“职工和单位住房公积金的缴存比例均不得低于职工上一年度月平均工资的5％；有条件的城市，可以适当提高缴存比例。具体缴存比例由住房公积金管理委员会拟订，经本级人民政府审核后，报省、自治区、直辖市人民政府批准。”参照建设部、财政部、中国人民银行建金管〔2005〕5号文《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》第二条规定：“设区城市（含地、州、盟，下同）应当结合当地经济、社会发展情况，统筹兼顾各方面承受能力，严格按照《住房公积金管理条例》规定程序，合理确定住房公积金缴存比例。单位和职工缴存比例不应低于5%，原则上不高于12%。采取提高单位住房公积金缴存比例方式发放职工住房补贴的，应当在个人账户中予以注明。未按照规定程序报省、自治区、直辖市人民政府批准的住房公积金缴存比例，应予以纠正。”第六条规定：“单位补缴住房公积金（包括单位自行补缴和人民法院强制补缴）的数额，可根据实际采取不同方式确定：单位从未缴存住房公积金的，原则上应当补缴自《条例》（国务院令第262号）发布之月起欠缴职工的住房公积金。单位未按照规定的职工范围和标准缴存住房公积金的，应当为职工补缴。单位不提供职工工资情况或者职工对提供的工资情况有异议的，管理中心可依据当地劳动部门、司法部门核定的工资，或所在设区城市统计部门公布的上年职工平均工资计算。”本案中，广州公积金中心作出被诉责令限期办理决定时，已经向立康制衣公司发出《核查通知书》，要求立康制衣公司对相关事实情况进行核实，并可在指定的期限内提出异议及提交证据，已给予立康制衣公司陈述、申辩的机会及举证的权利。立康制衣公司接到核查通知后，未提出异议。依据上述规定，由于纳税清单明确记载了立康制衣公司为杨凤群所发工资的具体数额，广州公积金中心以此作为杨凤群住房公积金缴存基数，在纳税信息记录缺失时，应补缴期间以杨凤群所认可的《缴费历史明细表》记录的养老保险缴费基数作为缴存基数，并无不当。广州公积金中心作为住房公积金管理机构，以杨凤群提供的相关证据作为基础，初步查明立康制衣公司欠缴杨凤群的住房公积金情况后向立康制衣公司发出《核查通知书》。立康制衣公司接到核查通知后，未提供已为杨凤群缴存劳动关系存续期间的住房公积金的证据。广州公积金中心在审查事实的基础上，作出被诉责令限期办理决定并依法送达立康制衣公司，行政行为合法。关于立康制衣公司提出被诉责令限期办理决定的作出不符合《中华人民共和国行政处罚法》、《劳动保障监察条例》等法律法规中关于查处、诉讼时效适用规定的主张。首先，《中华人民共和国行政处罚法》、《劳动保障监察条例》规范的是行政处罚行为和劳动保障监察部门的查处行为，而非规范住房公积金管理部门的责令补缴、追缴行为；其次，根据《住房公积金管理条例》的规定，住房公积金是单位和职工缴存的长期住房储金，具有强制性、义务性、专项性，单位应当按时、足额缴存住房公积金，不得逾期缴存或者少缴。因此，立康制衣公司的上述主张，于法无据，原审法院不予采纳。关于立康制衣公司提出其与杨凤群已不存在劳动关系，无义务为杨凤群补缴住房公积金及与杨凤群约定无需缴纳住房公积金的主张。《住房公积金管理条例》已明确规定住房公积金是单位及其在职职工必须依法缴存的长期住房储金，住房公积金的缴存具有强制性、义务性、专项性。住房公积金的缴交实行专户存储，单位应当自录用职工之日起30日内为职工办理设户缴存手续，并应当于每月发放职工工资之日起5日内将单位缴存部分和为职工代扣代缴部分汇缴到住房公积金专户内；单位应当按时、足额缴存住房公积金，不得逾期缴存或少缴。在立康制衣公司和杨凤群劳动关系存续期间，杨凤群作为立康制衣公司的在职职工，为其缴存住房公积金是立康制衣公司的法定义务，双方不得约定免除。建设部、财政部、中国人民银行建金管〔2005〕5号文《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》第六条规定：“单位从未缴存住房公积金的，原则上应当补缴自《条例》（国务院令第262号）发布之月起欠缴职工的住房公积金。单位未按照规定的职工范围和标准缴存住房公积金的，应当为职工补缴。”故立康制衣公司称其与杨凤群已不存在劳动关系，无义务为杨凤群补缴住房公积金的主张亦不成立。综上所述，立康制衣公司要求撤销广州公积金中心作出的被诉责令限期办理决定的请求理据不足，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回立康制衣公司的诉讼请求。案件受理费50元，由立康制衣公司负担。上诉人立康制衣公司不服原审判决，上诉称：一、广州公积金中心直接认定立康制衣公司与杨凤群的劳动关系，超越法定职权且程序违法。《住房公积金管理条例》并未授权广州公积金中心对立康制衣公司与杨凤群的劳动关系进行认定，根据《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》第二条、第五条的规定，劳动关系的认定应该由劳动争议仲裁委员会进行认定。广州公积金中心应依据劳动争议仲裁委员会或人民法院作出的生效法律文书确认劳动关系及存续期间等相关事实，现广州公积金中心直接确认立康制衣公司与杨凤群的劳动关系及存续期间，明显与劳动争议中劳动仲裁程序前置的原则相违背。二、广州公积金中心作出的被诉责令限期办理决定依据的住房公积金缴费基数混乱，缺乏事实根据。广州公积金中心的《住房公积金应缴数额统计表》使用纳税清单证明的工资、养老保险缴费历史明细表证明的养老保险缴费基数和广州市统计局统计的社会平均工资作为住房公积金缴存基数来源，各数据计算标准完全不同，计算方法前后不一，明显不合理。而应优先选择哪一种，广州公积金中心亦未提交有效的依据。即使立康制衣公司需要为杨凤群补缴住房公积金，该缴存基数的依据也应保持一致，均以养老保险缴费基数作为缴存基数。三、杨凤群的主张已经超过诉讼时效，不应得到支持。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条、《劳动保障监察条例》第二十条的规定，广州公积金中心作出的被诉责令限期办理决定属于具体行政行为，应适用上述法律法规关于违法行为追溯时效的规定。但广州公积金中心直到2018年才向立康制衣公司追缴，已丧失胜诉权，杨凤群要求立康制衣公司履行补缴住房公积金义务亦已过时效。四、杨凤群在职期间为多得工资，向立康制衣公司提出不缴纳住房公积金的要求，现杨凤群觉得有利可图，才联合其他员工，要求立康制衣公司为其补缴住房公积金，这完全属于投机取巧，已严重违背了住房公积金的设立目的。事实上，立康制衣公司才是真正的受害者。立康制衣公司多年兢兢业业做实业，为社会创造了巨大的财富，现可能因无法承担巨额的补缴款而面临倒闭，更可能导致大量的员工失业造成严重的社会矛盾。综上，请求二审法院判令：1.撤销原审判决；2.撤销广州公积金中心作出的穗公积金中心荔湾责字〔2018〕403号《责令限期办理决定书》；3.本案诉讼费由广州公积金中心负担。被上诉人广州公积金中心二审未提交书面答辩意见。原审第三人杨凤群二审未提交书面陈述意见。经审理查明，原审判决认定事实清楚，且有相应的证据予以证实，本院予以确认。本院认为，本案的争议焦点主要是：1.广州公积金中心责令立康制衣公司为杨凤群补缴住房公积金的依据是否充分；2.补缴住房公积金数额是否适当；3.追缴住房公积金是否适用两年追溯时效。关于第一个争议焦点。《住房公积金管理条例》第二条规定：“本条例适用于中华人民共和国境内住房公积金的缴存、提取、使用、管理和监督。本条例所称住房公积金，是指国家机关、国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业及其他城镇企业、事业单位、民办非企业单位、社会团体（以下统称单位）及其在职职工缴存的长期住房储金。”第十五条第一款规定：“单位录用职工的，应当自录用之日起30日内到住房公积金管理中心办理缴存登记，并持住房公积金管理中心的审核文件，到受委托银行办理职工住房公积金账户的设立或者转移手续。”第十九条规定：“职工个人缴存的住房公积金，由所在单位每月从其工资中代扣代缴。单位应当于每月发放职工工资之日起5日内将单位缴存的和为职工代缴的住房公积金汇缴到住房公积金专户内，由受委托银行计入职工住房公积金账户。”第二十条第一款规定：“单位应当按时、足额缴存住房公积金，不得逾期缴存或者少缴。”第三十八条规定：“违反本条例的规定，单位逾期不缴或者少缴住房公积金的，由住房公积金管理中心责令限期缴存；逾期仍不缴存的，可以申请人民法院强制执行。”本案中，杨凤群的养老保险缴费历史明细表、纳税清单等证据可证实其与立康制衣公司之间存在劳动关系，立康制衣公司未履行按时为杨凤群缴存相应期间住房公积金的义务，而住房公积金是单位及其职工必须依法缴存的长期住房储金,不因单位与职工间的约定而免除，故广州公积金中心经核查后作出被诉责令限期办理决定，责令立康制衣公司为杨凤群补缴住房公积金，符合上述行政法规的规定。关于第二个争议焦点。《住房公积金管理条例》第十六条第二款规定:“单位为职工缴存的住房公积金的月缴存额为职工本人上一年度月平均工资乘以单位住房公积金缴存比例。”《广东省社会养老保险实施细则》第五条规定:“单位应在每年６月底前向社会保险经办机构申报缴费工资。职工的缴费工资按本人上年度月平均工资收入如实申报，单位的缴费工资按全部职工缴费工资之和申报。职工月平均工资收入按国家统计部门规定的工资总额项目计算，包括工资、奖金、津贴、补贴等货币工资收入。”建设部、财政部、中国人民银行《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》第六条规定：“单位补缴住房公积金（包括单位自行补缴和人民法院强制补缴）的数额，可根据实际采取不同方式确定：单位从未缴存住房公积金的，原则上应当补缴自《条例》（国务院令第262号）发布之月起欠缴职工的住房公积金。单位未按照规定的职工范围和标准缴存住房公积金的，应当为职工补缴。单位不提供职工工资情况或者职工对提供的工资情况有异议的，管理中心可依据当地劳动部门、司法部门核定的工资，或所在设区城市统计部门公布的上年职工平均工资计算。”本案中，立康制衣公司在收到《核查通知书》后未在规定期限内提起异议也未提交杨凤群的工资情况。在立康制衣公司未提供杨凤群工资情况的前提下，因《纳税人、扣缴义务人涉税保密信息告知书》明确记载了杨凤群相应期间的实发工资数额，广州公积金中心据此确定相应期间应补缴的住房公积金数额，符合法律规定。对于其余应补缴期间数额的计算基数的问题，《住房公积金管理条例》规定住房公积金缴费基数是职工本人上一年度月平均工资，《广东省社会养老保险实施细则》规定养老保险缴费基数亦是职工本人上年度月平均工资。据此，住房公积金缴费基数与社会养老保险缴费基数计算口径一致，广州公积金中心依据《缴费历史明细表》记录的养老保险缴费基数确定住房公积金缴存基数，具有事实和法律依据，并无不当。立康制衣公司认为被诉责令限期办理决定中依据的住房公积金缴费基数不合理，理由不成立，本院不予支持。关于第三个争议焦点。《中华人民共和国行政处罚法》规范的是行政处罚行为，《劳动保障监察条例》规范的是劳动保障监察行为。立康制衣公司具有为其职工缴存住房公积金的义务，因其未按时足额缴存住房公积金，广州公积金中心责令其限期补缴，既不属于《中华人民共和国行政处罚法》规定的行政处罚行为，也不属于《劳动保障监察条例》规定的劳动保障监察行为，不适用上述法律规定中关于追溯时效的规定，且相关法律法规对住房公积金追缴时效并无限制性规定，故广州公积金中心有权对立康制衣公司欠缴职工的住房公积金进行追缴。立康制衣公司认为追缴住房公积金应适用两年追溯时效缺乏法律依据，本院不予支持。综上所述，立康制衣公司的上诉请求理据不足，本院予以驳回。原审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人广州立康制衣工业有限公司负担。本判决为终审判决。审 判 长 杨立志审 判 员 杨 芳审 判 员 石晓利二〇一九年九月五日法官助理 江妙龄书 记 员 颜悦怡