黑龙江省齐齐哈尔市中级人民法院行 政 裁 定 书（2018）黑02行初49号原告益华国际控股有限公司，住所地中国香港观塘区观塘牛头角仁厚大厦10楼A室。法定代表人王琼，该公司总经理。委托代理人禇中喜，北京市万博律师事务所律师。委托代理人冯力，北京市万博律师事务所律师。被告黑龙江省讷河市人民政府，住所地黑龙江省讷河市城南新区政府办公楼1号楼。法定代表人宋阳，该市市长。行政负责人栾云巍，该市副市长。委托代理人陶岩，黑龙江弘信律师事务所律师。原告益华国际控股有限公司（以下简称原告）要求被告黑龙江省讷河市人民政府（以下简称被告）继续履行项目投资协议一案，于2018年11月2日向本院提起行政诉讼。本院于2018年11月5日立案后，于2018年11月9日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年1月24日公开开庭审理了本案。原告益华国际控股有限公司的委托代理人禇中喜，被告黑龙江省讷河市人民政府行政负责人栾云巍、委托代理人陶岩到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告与被告2013年8月24日签订项目投资协议书：第一项建设项目。一、项目名称：嘉泰义乌小商品批发城。二、项目占地：位于讷河市通江路西段路南，占地面积约12，560平方米，土地性质为商业用地，使用年限为40年。三、建设内容……。四、建设期限：自2013年9月至2015年9月建成运营。第二项甲方（被告）义务：为乙方（原告）提供项目建设所需用地（按土地出让金100%扶持企业基础设施建设），且达到“五通一平”标准……。第三项乙方（原告）义务：项目建设期间严格按照规划、土地、消防等部门审批事项执行；应在讷河市注册成立独立核算的法人公司……。2014年9月24日双方签订项目补充协议书：甲方（被告）为乙方（原告）建设义乌小商品城、城市综合体等项目提供建设净地约5万平方米（面积以实测为准），并依法按国土部门规定获得土地出让使用权；本补充协议与原协议具有同等法律效力……等条款。原告诉称，请求判令被告继续履行提供位于黑龙江省讷河市行政区域内建设净地5万平方米的合同义务；判令被告协助原告办理前款的土地使用权出让，以及不动产登记等事宜。事实和理由：原告为香港设立的公司。2013年8月24日，被告以引进原告投资建设黑龙江省讷河市嘉泰义乌小商品批发城项目的名义，双方订立《项目投资协议书》。该协议第二项第一款约定，被告为原告提供项目所需用地，且达到“五通一平标准”。2014年9月24日，原、被告订立《项目补充协议书》，协议第一条补充约定，“甲方（被告）为乙方（原告）在我市建设义乌小商品城、城市综合体（商住）等项目提供建设净地约5万平方米（面积以实测为准），并依法按国土部门规定获得土地出让使用权。”但截止至本案起诉日止，被告仍未依约履行上述义务。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼……（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的”，第七十八条第一款规定：“被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。”本案中，原、被告之间已形成行政协议关系，由于被告的恶意违约行为，给原告正常经营造成重大损害，据此，被告应承担继续履行等违约责任。被告辩称:请求人民法院依法裁定驳回原告起诉，对原告请求不予支持。理由：1.本案所涉及项目投资协议和项目补充协议是平等民事主体之间订立的民事协议，并不具有行政机关许可、审批等行政管理和行政权力义务的行政协议特征，人民法院对原告提出的行政诉讼应当裁定驳回。原、被告签订的项目投资协议书和项目补充协议书，合同目的部分明确“引进益华国家控股有限公司投资建设嘉泰义乌小商品批发城项目，双方本着互惠互利、共同发展的原则，在平等自愿协商基础上达成共识。”在合同主文部分明确了双方的合同权利义务。合同第五项约定，协议发生争议时，由双方协商解决，协商不成的，可向有管辖权的合同仲裁委员会仲裁，也可以向协议履行地人民法院提起诉讼。双方协议仲裁条款虽然无效，但是从合同全部内容上足以确定，本协议是吸引原告来讷河市投资建设过程中双方作为平等民事主体之间订立的合作协议，被告行使的不是行政管理职能，没有通过行政管理手段允许或决定原告的权利义务，而是通过平等协商双方达成项目建设合作协议。双方发生的争议依法应当通过民事诉讼程序解决。2.按照项目投资协议和项目补充协议及之后的各种法律文件足以确定，本案所涉项目用地应当由原告负责征地拆迁，之后按照土地出让法定程序，依法有偿取得土地后进行商业建设。原告要求被告提供5万平方米净地和协助办理土地出让登记等诉求不符合协议约定和法律规定，不能支持。首先，项目投资协议书第二项第一点约定被告为原告提供项目建设所需用地，且达到五通一平标准，但是并没有约定无偿提供。在项目补充协议书第一条明确约定，被告为原告在我市建设义乌小商品城、城市综合体等项目提供建设净地约5万平方米，并依法按国土部门规定获得土地出让使用权。此条明确原告是要按照国土部门规定获得土地使用权，也就是按照土地管理法和政策规定参与土地招拍挂程序，竞拍后缴纳土地出让金有偿取得土地。在原告的立项申请和讷河市发改局的批复中明确，征收建设等资金五亿元，资金来源为企业自筹。原告与齐齐哈尔市乾程机械制造有限公司合作协议第四条明确，合同双方负责统一动迁……动迁补偿和土地出让金及建设中的前期相关税费，由乾程公司先行垫付。在实际征收补偿具体工作中，也是由原告的项目公司国泰房地产开发公司与被征收人签订房屋安置补偿协议，原告缴纳500万元征收补偿保证金用于安置费用。所以，本案所涉建设项目用地是地方政府引入社会资本进行征收改造和建设的融资净地，净地义务主体是原告，被告不负责无偿提供净地。其次，原告按照双方确定的净地义务一直在履行征收补偿的具体工作，由于原告在具体操作过程中存在私自转让、滥用职权、诈骗等多项违法犯罪行为，采取虚构无证房或无证房面积、超标准补偿等手段签订征收补偿协议，导致项目规划用地总建筑面积过大，超出政策回迁面积3.4万平方米。因违反城市规划无法获得审批，致使该项目无法开工建设，造成回迁户房屋被拆扒后无法回迁，引起群众不断投诉和信访，严重损害了国家利益和社会公共利益。在此情况下，原告根本无法履行协议，更无法履行签订的回迁安置协议。原告的违法和违约行为已经导致合同无法履行，被告有权解除合同并要求原告赔偿损失。经审理查明，被告为发展小商品市场，增加社会就业，引进原告投资建设小商品批发城。2013年8月24日，原告与被告签订项目投资协议书，由原告建设嘉泰义乌小商品批发城项目。项目占地位于讷河市通江路西段路南，占地面积约12，560平方米（实际面积以国土部门测量为准），项目总投资为3亿元，总建筑面积约7万平方米。建设期限自2013年9月至2015年9月。双方约定被告为原告提供项目建设用地，且达到“五通一平”标准。被告成立专项推进工作领导小组，协助原告办理项目建设和生产经营所需的相关手续。项目建设期间的环评、消防、安评、技术监督检验等方面涉及的费用由原告支付，被告有权减免的行政事业性规费全部减免，无权减免的，协调相关部门按最低标准收取。原告建设期间严格按照规划、土地、消防等部门审批事项执行等内容。2014年9月24日，因在讷河市通江路西段路南用地进行变更，原、被告双方签订项目补充协议书，被告为原告建设义乌小商品城、城市综合体等项目提供建设净地约5万平方米（面积以实测为准），并依法按国土部门规定获得土地出让使用权。补充协议与原协议具有同等法律效力等条款。2014年10月28日，讷河市益华实业有限公司（原告认可该公司是其项目公司）向被告发送关于讷河义乌小商品城项目进行前期工作的申请，告之2014年10月27日成立了讷河市益华实业有限公司，投资建设讷河义乌小商品城，拟申请用址为棚户区改造四号地，申请被告予以立项及规划等内容。讷河市发展和改革局作出批复，请讷河市益华实业有限公司组织开展项目可行性研究，按规定申请办理规划选址、用地预审、环境影响评价等审批手续。为了建设小商品批发城原告与齐齐哈尔市乾程机械制造有限公司签订合作协议，齐齐哈尔市乾程机械制造有限公司与讷河市国泰房地产开发有限公司签订合作协议。在房屋征收过程中，讷河市城市棚户区改造四号地段为甲方、讷河市国泰房地产开发有限公司为实施单位与该地段被征收人签订房屋征收补偿安置协议书。后因项目投资协议书履行问题原告与被告产生争议，原告于2018年11月2日向本院提起行政诉讼，要求被告继续履行提供位于黑龙江省讷河市行政区域内建设净地5万平方米的合同义务；判令被告协助原告办理土地使用权出让，以及不动产登记等事宜。本案在审理过程中，被告于2019年1月17日作出终止履行（解除合同）通知书。2019年2月18日，原告向法院提交关于对《终止履行（解除合同）通知书》的说明，要求本院对该通知书确认无效。本院认为，依据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。本案中，原告与被告因建设嘉泰义乌小商品城、城市综合体等项目于2013年8月24日签订项目投资协议书，2014年9月24日签订项目补充协议书，被诉的行政行为在《中华人民共和国行政诉讼法》实施之前即已作出，故原告的起诉应当适用《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款的规定。本案原、被告双方在项目投资协议中约定的建设期限截止时间为2015年9月，原告亦认可协议约定的建设时间即是被告应当交付净地时间。而在2015年9月期限届满被告没有履行提供净地义务。另有被告与讷河市益华实业有限公司于2015年6月关于规划等问题的协商，以及2015年7月关于征收保证金、征收补偿费存储等问题的信函及回复，亦可证明原、被告关于交付净地产生了争议。原告于2018年11月2日向本院提起行政诉讼，要求被告履行提供净地等义务，其已超过法定的起诉期限，原告丧失了提起诉讼的权利。关于原告提出要求对《终止履行（解除合同）通知书》确认无效的主张，可另行主张权利。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款的规定，裁定如下：驳回原告益华国际控股有限公司的起诉。案件受理费50.00元，原告益华国际控股有限公司已预交，本院予以退还。如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于黑龙江省高级人民法院。审判长  郭春丽审判员  王春华审判员  张丽丽二〇一九年四月十二日书记员  贺鹭荻附：本判决适用的相关法律依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）起过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的。《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。