广东省茂名市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤09行终18号上诉人（原审原告）茂名市电白区林头镇龙记村沙田仔第一经济合作社(原电白县林头镇龙记村沙田仔第一经济合作社)。法定代表人张盛太，社长。上诉人（原审原告）茂名市电白区林头镇龙记村沙田仔第二经济合作社(原电白县林头镇龙记村沙田仔第二经济合作社)。法定代表人张金太，社长。上诉人（原审原告）茂名市电白区林头镇龙记村沙田仔第三经济合作社(原电白县******沙田仔第三经济合作社)。法定代表人张济强，社长。上述上诉人的共同委托代理人崔广源，广东富临国泰律师事务所律师。被上诉人（原审被告）茂名市电白区国土资源局。住所地：茂名市电白区*********。法定代表人李勇，局长。委托代理人蔡志明，茂名市电白区国土资源局工作人员。原审第三人广东省水丰农场。住所地：广东省茂名市电白区******。法定代表人朱色光，党委书记。委托代理人梁国雄，男，1964年1月4日出生，汉族，住广东省电白区***********号，系广东省水丰农场的工作人员。委托代理人赖培强，男，1958年11月15日出生，汉族，住茂名市茂南区***********，系广东省水丰农场的法律顾问。上诉人茂名市电白区林头镇龙记村沙田仔第一经济合作社、茂名市电白区林头镇龙记村沙田仔第二经济合作社、茂名市电白区林头镇龙记村沙田仔第三经济合作社（以下简称沙田仔一、二、三社）因诉被上诉人茂名市电白区国土资源局（以下简称电白国土局）土地登记行政纠纷一案，不服广东省茂名市茂南区人民法院（2018）粤0902行初104号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，本案涉案的争议山岭位于茂名市电白区******委会辖区范围内，沙田仔一、二、三社称之为公庙岭、公山岭，广东省水丰农场（以下简称水丰农场）称之为公庙大岭、公庙小岭。1982年2月12日，沙田仔一、二、三社（原大衙公社龙记大队15、16、23生产队）领取了原电白县人民政府核发的包含公庙岭、公山岭在内的No****号《电白县山权林权证》，其中公庙岭登记的面积为10亩，界至为：东至田边，南至田边，西至岭顶分线路，北至公山岭分水沟；公山岭登记的面积为22亩，界至为：东至河边，南至公山路，西至公路，北至火山洞田。1987年3月9日，原电白县龙记乡人民政府与原电白县财贸办公室、电白县粮食局、大衙粮管所签订《联营开垦荔枝园协议书》，约定将公庙岭面积七十八亩土地（东至公庙岭顶水沟为界，南至坡边为界，西至沥青大公路为界，北至公山路为界）作为种植荔枝带的联营土地，土地属电白县龙记乡人民政府，使用权属联营双方，联营年限为25年，至2012年2月止。1987年12月16日，原电白县*************民张金泰签订《承包山地种植荔枝合同书》，由电白县*********将公庙岭、公山岭部分共20亩山地发包给张金泰开发果场，承包期限为25年，至2012年6月15日止。2014年1月3日，林头镇龙记村委会沙田仔村领取了原广东省电白县林业局核发的公庙岭、公山岭电林证字（2013）第***号《权林证》，面积为39.71亩。2016年8月1日，沙田仔一、二、三社与周伟林签订《承包山地协议书》，将公庙岭部分20亩土地发包给周伟林使用，承包期限为20年，至2036年8月1日止。1957年1月，经湛江专员公署批准，涉案的公庙大岭和公庙小岭划给广东省曙光农场使用，成为国有土地。1957年10月，水丰农场从广东省曙光农场分出成立。1982年3月5日和1990年5月25日，沙田仔一、二、三社所在的龙记村委会（原龙记生产大队、龙记管理区）在水丰农场十八队的《山林权证登记册》盖章确认公庙大岭、公庙小岭属水丰农场十八队，该《山林权证登记册》登记的公庙大岭面积为65亩，界至为：东至沙田仔水坑沟，南至横湴水田，西至水东至那霍大公路，北至公庙小岭山脚；登记的公庙小岭面积为10亩，界至为：东至沙田仔水坑沟，南至公庙大岭山脚，西至水东至那霍大公路，北至沙田仔水田。1969年，广东省曙光农场将公庙大岭、公庙小岭划拨给水丰农场使用。1990年5月25日，水丰农场十八生产队领取了原电白县人民政府核发的包含公庙大岭在内的No***号《电白县山权林权证》及包含公庙小岭在内的No***号《电白县山权林权证》,该两个林权证分别登记的公庙大岭、公庙小岭面积及界至情况与上述《山林权证登记册》登记的情况相一致。2005年11月20日，水丰农场向电白国土局（原电白县国土资源局）提交《土地登记申请书》，申请公庙大岭、公庙小岭土地使用权的初始登记，并提交了含公庙小岭在内的上述No***号《电白县山权林权证》、含公庙大岭在内的上述No***号《电白县山权林权证》、水丰农场十八队的上述《山林权证登记册》、广州军区生产建设兵团第九师第八团土地规划图、广东省湛江专员公署《关于国营曙光农场场间土地规划的批复》、广东省曙光农场的证明、承诺书、公庙大岭及公庙小岭宗地坐标图、水丰农场的营业执照、水丰农场法定代表人身份证明书及身份证复印件等材料。电白国土局对水丰农场提出的公庙大岭、公庙小岭土地登记申请，经履行地籍调查、权属审核、发证前公告等程序后，报请原电白县人民政府批准登记，原电白县人民政府于2006年6月26日向水丰农场核发了被诉的公庙大岭、公庙小岭土地的电国用（2006）第***号《国有土地使用证》，面积为61464.52平方米，四至为：东至沙田仔村水坑沟，南至沙田仔村水田边，西至水东至那霍大公路，北至山脚横湴村坡地边及沙田仔村水田边。上述公庙大岭、公庙小岭土地的电国用（2006）第***号《国有土地使用证》所附的宗地图红线范围标示的公庙大岭、公庙小岭土地界至情况与湛江专员公署1957年1月批准的曙光垦殖场间土地规划示意图中涉及的公庙大岭、公庙小岭土地界至范围情况一致，也与1990年含公庙大岭的No***号《电白县山权林权证》和含公庙小岭的No***号《电白县山权林权证》所登记的公庙大岭、公庙小岭界至范围相一致。电白国土局颁发上述《国有土地使用证》的地籍调查材料中，宗地指界人签名栏仅有水丰农场原法定代表人王严的签名及盖有水丰农场的公章，地籍调查员为水丰农场土地管理科的工作人员，土地登记审批的初审意见中初审人为水丰农场土地管理科的工作人员，水丰农场土地管理科在初审意见栏加盖了公章。电白国土局在颁发被诉的电国用（2006）第***号《国有土地使用证》前，已将对公庙大岭、公庙小岭土地拟进行土地登记发证的公告及相关的《水丰农场土地权属附表》张贴于原中共电白县林头镇龙记村支部委员会门口。从沙田仔一、二、三社提供的1982年No***号《电白县山权林权证》登记的公庙岭、公山岭界至范围和公庙岭、公山岭电林证字（2013）第***号《权林证》宗地图红线范围，以及水丰农场提供的公庙大岭、公庙小岭电国用（2006）第***号《国有土地使用证》宗地图红线范围可见，沙田仔一、二、三社的林权证项下土地与水丰农场的国有土地使用证项下土地有部分重叠，重叠部分的土地大部分在水丰农场的公庙大岭上。2017年12月，水丰农场向茂名市电白区人民法院起诉沙田仔一、二、三社及案外人周伟林，在水丰农场向该法院提交的证据中，沙田仔一、二、三社才知道原电白县人民政府于2006年6月26日向水丰农场颁发了电国用（2006）第***号《国有土地使用证》及该证部分土地在沙田仔一、二、三社1982年的No***号《电白县山权林权证》项下的林地之内。2018年3月29日，沙田仔一、二、三社以其公庙岭、公山岭1982年的No***号《电白县山权林权证》和公庙岭、公山岭的电林证字（2013）第***号《权林证》以及相关发包事实为据，认为水丰农场持有的上述电国用（2006）第***号《国有土地使用证》项下部分土地与沙田仔一、二、三社持有的1982年No***号《电白县山权林权证》项下土地有重叠，电白国土局对涉案的重叠部分土地进行重复颁证的行为侵犯了其合法权益，遂于2018年3月29日诉至原审法院。原审法院另查明，沙田仔一、二、三社称登记在林头镇龙记村委会沙田仔村名下的电林证字（2013）第***号《权林证》是由1982年2月12日原电白县人民政府核发给其的包含公庙岭、公山岭在内的No***号《电白县山权林权证》换发而来，因2014年之前分了一部分土地给村民耕种，2013年林权证面积较1982年的林权证面积小。但经核对，上述电林证字（2013）第***号《权林证》的公庙岭、公山岭宗地图红线界至范围与1982年的No***号《电白县山权林权证》登记的公庙岭、公山岭土地界至范围位置有错位，不能证明两证的土地发证位置大体相同，且电林证字（2013）第***号《权林证》登记的公庙岭、公山岭的土地发证面积为39.71亩，比1982年的No***号《电白县山权林权证》登记的公庙岭、公山岭的土地总发证面积32亩偏大而非偏小。原审法院认为，本案的争议焦点包括两个方面，一是沙田仔一、二、三社的起诉是否超过起诉期限；二是电白国土局的发证行为是否合法。关于沙田仔一、二、三社的起诉是否超过起诉期限问题。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十五条“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该行政行为内容之日起计算，但最长不得超过行政诉讼法第四十六条第二款规定的起诉期限”的规定，电白国土局没有证据证明沙田仔一、二、三社何时知道或者应当知道本案被诉的电国用（2006）第***号《国有土地使用证》发证行为，因此，沙田仔一、二、三社自2017年12月知道本案被诉的土地登记发证行为后于2018年3月29日提起本案诉讼，没有超过法定的起诉期限。关于电白国土局的发证行为是否合法问题。《中华人民共和国土地管理法》第九条规定：“国有土地和农民集体所有的土地，可以依法确定给单位或者个人使用，使用的单位和个人，有保护、管理和综合利用土地的义务”，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第五条第一款规定：“单位和个人依法使用的国有土地，由土地使用者向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级以上人民政府登记定册，核发国有土地使用权证书，确认使用权”，《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十条规定：“军队接收的敌伪地产及解放后经人民政府批准征用、划拨的军事用地属于国家所有”、第二十七条规定：“土地使用者经国家依法划拨、出让或解放初期接收、沿用，或通过依法转让、继承、接受地上建筑物等方式使用国有土地的，可确定其国有土地使用权。”《土地登记规则》第六条规定：“土地登记依照下列程序进行：(一)土地登记申请；(二)地籍调查；(三)权属审核；(四)注册登记；(五)颁发或者更换土地证书。”本案中，涉案的公庙大岭、公庙小岭土地自1957年由湛江专员公署划拨给广东省曙光农场使用后，土地性质已经依法转为国有土地。1969年，广东省曙光农场将公庙大岭、公庙小岭土地划给水丰农场使用。1990年，水丰农场十八生产队领取了公庙大岭、公庙小岭的《电白县山权林权证》。2005年，水丰农场向电白国土局申请公庙大岭、公庙小岭土地的初始登记发证，并按规定提交了公庙大岭、公庙小岭的《山林权证登记册》和1990年的《电白县山权林权证》、广州军区生产建设兵团第九师第八团土地规划图、广东省湛江专员公署《关于国营曙光农场场间土地规划的批复》、广东省曙光农场的证明等土地权属来源证明材料及其他相关材料。电白国土局受理后，经依法履行地籍调查、权属审核、公告及报县级以上人民政府报批等程序，根据《土地登记规则》及《确定土地所有权和使用权的若干规定》的相关规定向水丰农场颁发了本案被诉的公庙大岭、公庙小岭土地的电国用（2006）第***号《国有土地使用证》，该发证行为土地权属来源清楚，证据确凿，适用法律、法规正确。电白国土局对公庙大岭、公庙小岭土地进行地籍调查时，虽宗地指界人签名栏仅有水丰农场原法定代表人王严的签名和水丰农场的公章、地籍调查员为水丰农场土地管理科的工作人员，以及土地登记审批的初审人也为水丰农场土地管理科的工作人员，但公庙大岭、公庙小岭的土地在1957年经划拨后已转为水丰农场使用，并有该两岭的《山林权证登记册》和1990年的林权证证明该两岭的土地权属及界至范围，在此情况下，由水丰农场土地管理科的工作人员确认公庙大岭、公庙小岭的地籍情况并无不当，且被诉的公庙大岭、公庙小岭电国用（2006）第***号《国有土地使用证》项下土地界至范围与湛江专员公署1957年划拨的该两岭土地范围及该两岭林权证登记的土地界至范围也均一致，故被诉发证行为不存在沙田仔一、二、三社所主张的发证程序违法情形。沙田仔一、二、三社诉称被诉的公庙大岭、公庙小岭电国用（2006）第***号《国有土地使用证》项下部分土地与其1982年的公庙岭、公山岭No***号《电白县山权林权证》土地有重叠，电白国土局对重叠的涉案土地进行重复颁证违法。对此，原审法院认为，因涉案的公庙大岭、公庙小岭土地已于1957年转为国有土地，沙田仔一、二、三社持有的1982年的公庙岭、公山岭No***号《电白县山权林权证》将已是国有土地的公庙大岭、公庙小岭部分土地纳入该证集体土地发证范围，明显不当，该发证行为不合法；而沙田仔一、二、三社主张为换证的公庙岭、公山岭电林证字（2013）第***号《林权证》的土地界至范围除与其1982年的公庙岭、公山岭No***号《电白县山权林权证》登记的土地界至范围大体不同、面积偏大外，持证人也不同，且也与已转为国有土地的公庙大岭、公庙小岭部分土地有重叠，同理，该发证行为也不合法。故此，沙田仔一、二、三社以其上述不合法的林权证主张本案涉案土地权属，认为电白国土局颁发给水丰农场的电国用（2006）第***号《国有土地使用证》侵犯其合法权益，证据不足，其提出的撤销原电白县人民政府于2006年6月26日颁发给水丰农场的电国用（2006）第***号《国有土地使用证》的诉讼请求缺乏依据、理由不成立，不予支持。遂判决驳回沙田仔一、二、三社的诉讼请求。上诉人沙田仔一、二、三社不服原审判决，向本院上诉称，一、原电白县人民政府于1982年给上诉人核发涉案土地的山林权证，是合法有效的土地权属证书；而原判认定上诉人持有1982年山林权证，将己转化为国有的部分土地纳入该证集体土地发证范围，属发证行为不合法，这是罔顾客观事实的错误认定。上诉人1982年山林权证登记的涉案土地，不在1957年广东省湛江专员公署《关于同意曙光农垦场间土地规划的批复》的划拨土地范围，政府部门的批复只是一个带有大纲方向性的规划文件，曙光农场绘制的土地规划示意图并没有附注标明土地规划范围内的具体岭名及岭名四至。即使1957年政府部门批复同意划拨涉案土地给曙光农场，但原审第三人并没有实际管理使用过涉案土地，涉案土地可能己调整退回给上诉人，一直归上诉人管理使用。原审第三人一审提供属下水丰农场十八队填写持有涉案土地1982年山林权证登记册，原龙记大队如果在土地登记造册盖章认可亦是无效的，其没有资格处分涉案土地。水丰农场十八队不是持有涉案土地山林权证登记册的合法主体，该山林权证登记册是自报自填自己保管的内部登记册，证据效力低于县政府对外登记核发给上诉人所持涉案土地1982年山林权证的证据效力。上诉人持有涉案土地1982年山林权证，至2018年上半年与原审第三人进行诉讼时，已超过原审第三人主张抗辩上诉人持有涉案土地1982年山林权证是无效权属证书或者主张申请撤销该权属证书的法定期限20年。二、原审第三人属下水丰农场十八队持有被上诉人登记核发涉案土地1990年山林权证，覆盖上诉人持有1982年山林权证登记载明的涉案土地面积，是重叠登记发证行为，按照登记发证的先后顺序及法定程序，上诉人持有涉案土地1982年山林权证的效力优先于原审第三人属下水丰农场第十八队所持该证的效力，而原判不予认定原审第三人属下水丰农场第十八队所持该证违法无效，是认定事实错误。三、上诉人持有涉案土地2014年山林权证与所持1982年山林权证登记载明的涉案岭头公山岭、公庙岭两岭名称相符，新证与旧证相比土地界至面积范围略有不同，是涉案土地在正常使用过程中的变迁结果，新证是经合法程序登记核发的，是上诉人主张涉案土地权属的合法有效证书；而原判错误认定上诉人所持涉案土地2014年山林权证发证行为不合法，于法无据。1982年山林权证登记的持证人龙记大队15、16、23生产队，实际上是后来变更名称的沙田仔一、二、三社，与2014年林权证登记的持证人龙记村委会沙田仔村是同一个持证主体。新证比旧证登记的面积减少而不是偏大，实际上新证比旧证登记的涉案土地面积约减少30多亩。上诉人持有涉案土地2014年林权证，是由被上诉人原电白县人民政府按照法定程序，在重新核实上诉人所持涉案土地1982年山林权证合法有效的基础上，结合上诉人对涉案土地长期管理使用的客观事实而变更登记核发的，原判没有法定理由可以认定该证的发证行为违法及否定该证的法律效力。四、原审第三人持有2006年《国有土地使用证》项下登记的部分涉案土地，与上诉人所持1982年山林权证项下登记的部分涉案土地面积有重叠，这是双方当事人确认一致并经原审查明的事实，既然涉案土地在两证登记范围内有交叉重叠，那么被上诉人对涉案土地重复发证给原审第三人的具体行政行为违法无效，法院应判令撤销原审第三人持有涉案土地的电国用(2006)第***号《国有土地使用证》；而原判以上诉人所持涉案土地1982年山林权证及2014年林权证新旧两证违法无效为由，判令驳回上诉人的诉讼请求，是原判认定事实和适用法律错误。涉案土地有权属争议，那么在土地权属纠纷未解决前，被上诉人不能向原审第三人登记核发涉案土地的权属证书。被上诉人在给原审第三人登记发证时未严格依法履行地籍调查及权属审核等程序，没有让相邻界至宗地指界人沙田仔村在土地权属调查表上签名盖章确认相邻界至，而由原审第三人国土科工作人员在土地登记原审批表的初审人一栏签名自报自填自审，这是发证程序违法。被上诉人给原审第三人核发涉案土地国有土地使用证发布公告的内容不明确，没有列明登记发证的涉案土地是公庙大岭及公庙小岭的具体座落及面积等公告记载项目，不符合土地登记发证须严格履行的程序，应属发证程序违法。五、原判既然认定原审第三人持有2006年国有土地使用证项下部分土地与上诉人持有1982年山林权证项下的土地重叠，属于被上诉人对重叠的涉案土地进行重复颁证违法，等于确认原审第三人所持涉案土地证违法无效，应判令撤销被上诉人给原审第三人重复登记核发2006年的涉案土地证，并以上诉人持有涉案土地1982年山林权证及2014年林权证为确定涉案土地权属的依据，但原判却判决驳回上诉人的诉讼请求，其判决结果明显错误。综上所述，原判认定事实不清，适用法律错误，严重损害了上诉人的合法权益。为此，上诉人特向二审法院提出上诉，请求：1、判令撤销茂名市茂南区人民法院(2018)粤0902行初104号行政判决书，将本案发回重审或者改判撤销被上诉人原电白县人民政府于2006年6月26日核发给原审第三人广东省水丰农场持有的电国用(2006)第***号《国有土地使用证》；2、判令被上诉人承担本案一审、二审受理费及其他诉讼费用。被上诉人电白国土局没有提交书面答辩意见，其在庭审辩称，涉案土地在1957年经湛江专员公署批准划拨给广东省曙光农场使用，已属国有土地，1971年经广州军区的部队划转给原审第三人。之后，在1982年林业三定时对涉案土地进行了造册登记，确认给原审第三人。1990年林业换发证时，又将涉案土地登记给原审第三人，确定其山权林权。2006年，我局根据原审第三人的申请及上述事实就涉案土地发证给原审第三人，该发证行为事实清楚，证据充分，且程序合法，依法应予维持。上诉人在2006年我局作出本案的行政行为时已经知道或应当知道被诉行政行为存在，但其直至现在才起诉，显然已超过法定的起诉期，应当裁定驳回其起诉。原审判决根据涉案土地已属国有土地的事实，判决驳回上诉人的诉讼请求，认定事实清楚，适用法律正确，应当予以维持。上诉人上诉请求撤销原判和撤销被诉发证行为，理据不足，请二审法院依法驳回上诉人的上诉。原审第三人水丰农场述称，原审判决认定事实清楚，证据充分，适用法律法规准确，判决结果正确。一、涉案土地所有权属国有、使用权属原审第三人所有。电白区人民政府给原审第三人颁发电国用(2006)第***号《国有土地使用证》权属来源清楚。1957年1月经湛江专员公署批准将涉案土地划给广东省曙光农场使用，成为国有土地。1957年10月原审第三人从广东省曙光农场分出另立农场，涉案土地随之划给原审第三人使用。1990年电白县人民政府组成落实山林权属工作小组，给原审第三人颁发了No***号、***号《电白县山权林权证》，两证分别登记了公庙小岭和公庙大岭，且登记的四至与实地四至一致，并得到龙记村委会的确认。2006年6月26日，原电白县人民政府给原审第三人颁发了公庙大岭、公庙小岭的电国用(2006)第***号《国有土地使用证》，该证的四至红线与实地四至一致，并得到了龙记村委会和沙田仔一、二、三社的确认。因此，涉案土地所有权属于国有，使用权属于原审第三人的事实非常清楚。电白区人民政府根据以上事实给原审第三人颁发的电国用(2006)第***号《国有土地使用证》权属来源清楚，是合法有效的。至于上诉人使用涉案山岭种植果树的行为，属于非法抢种的行为，当时原审第三人曾多次交涉上诉人都不肯退还涉案土地。于是，原审第三人于2018年1月起诉至电白区人民法院，要求法院判决迁移涉案土地的林木、恢复原状、退还土地、赔偿使用土地收益费等。因此，上诉人非法使用涉案土地的行为应属侵权行为。二、电白国土局依据《土地管理法》第九条、《土地管理法实施条例》第五条第一款、《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十条的规定，向原审第三人核发被诉土地证的行为，具有充分的事实根据和法律依据，应属合法的行政行为。而上诉人持有的电林证字(2013)第***号《林权证》没有权属来源，且涉案土地又属国有土地，故该发证行为应属无效。三、上诉人的起诉期限已过，应当驳回其起诉。2005年12月7日，上诉人的法定代表人参加了土地权属界线核定和土地发证工作时，已知晓被上诉人给原审第三人核发土地证的行政行为，但其直至现今才起诉，显然已超过法定起诉期。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应当予以维持。上诉人请求撤销原审判决和被诉发证行为，缺乏事实根据和法律依据。请二审法院依法驳回上诉人的上诉请求，以维护原审第三人和国家的合法权益。经审查，本院对原审法院查明的事实予以确认。本院认为，本案审查的重点主要是电白国土局向水丰农场核发电国用(2006)第***号《国有土地使用证》的行政行为是否合法的问题，而审查该发证行为的合法性应当从两个方面进行。一是要看行政机关是否符合实体要件，包括作出行政行为所依据的事实是否清楚、证据是否充分、内容是否合法适当；二是要看行政行为是否符合程序要件，包括行政机关是否具备法定的职责权限、作出的行政行为是否遵循了法定的步骤和程序等。从本案的证据反映，涉案的公庙大岭、公庙小岭在1957年1月已由湛江专员公署批准划给广东省曙光农场使用，其土地性质因此已转为国有土地。之后，水丰农场从广东省曙光农场分出另立农场，涉案土地也随之划给水丰农场使用。1982年“林业三定”时，水丰农场虽然没有申领山权林权证，但其属下的十八队填报《山林权证登记册》时已将公庙大岭、公庙小岭登记在内，上诉人所在的龙记村委会在该登记册上盖章确认涉案的公庙大岭、公庙小岭属水丰农场所有。1990年5月25日，水丰农场十八队就涉案的公庙大岭、公庙小岭申领了《电白县山权林权证》。基于上述事实，水丰农场于2006年对涉案的公庙大岭、公庙小岭向电白国土局申请国有土地使用权登记。电白国土局经地籍调查、权属审核、勘丈、审批等程序后，向水丰农场颁发了电国用(2006)第***号《国有土地使用证》。该发证程序符合《土地登记规则》第六条关于“土地登记依照下列程序进行：(一)土地登记申请；(二)地籍调查；(三)权属审核；(四)注册登记；(五)颁发或者更换土地证书”的程序规定，且发证事实清楚，土地权属来源合法，应属合法的行政行为，对此本院应当予以支持。关于被诉发证行为是否存在侵犯上诉人持有的1982年No***号《电白县山权林权证》记载的公庙岭、公山岭权益的问题。由于1982年的确权发证行为是上诉人主张涉案土地的权属依据，而该行为又发生于行政诉讼法实施之前，根据法不溯及既往的原则，不属可诉的行政行为。在该行为无法进入司法审查程序而相关利害关系人又对此有异议的情况下，对该类行政行为的效力认定，一般都是以证据的标准来审查，即是否符合证据三性，是否能够达到其证明目的，从而决定是否可以在案件中予以采信。当1982年的确权发证行为存在重大明显违法时，就可以排除该证据的效力并对其所证明的目的不予认定。故上诉人持有的1982年No***号《电白县山权林权证》能否作为涉案土地权属的有效依据，应从其是否符合证据三性的标准予以审查。本案中，上诉人持有的1982年No***号《电白县山权林权证》记载的公庙岭、公山岭与被诉土地证登记的公庙大岭、公庙小岭实属同一山岭的不同称呼，而公庙大岭、公庙小岭在1957年1月已经湛江专员公署批准划拨给广东省曙光农场成为国有土地，之后该岭转划给水丰农场使用，一直未被相关政府调整归还给农民集体。上诉人为农村集体经济组织，不是国有土地所有权的主体，也没有合法取得该国有土地使用权。在此情况下，原电白县人民政府于1982年“林业三定”时将已属国有土地的涉案山岭纳入集体土地的范围，确认其权属为上诉人所有，并核发No***号《电白县山权林权证》给上诉人，其发证行为存在重大明显违法的情形。从证据三性的标准来看，不具有证据的合法性，不属合法有效的证据，故对其证据效力及所证明的目的应不予确认。因此，上诉人上诉称被诉发证行为侵犯其1982年No***号《电白县山权林权证》记载的公庙岭、公山岭权益的主张，缺乏合法有效的证据支持，对其主张本院不予采纳。原审法院根据上述事实确认上诉人持有的1982年山权林权证不具合法性，并据此判决驳回上诉人的诉讼请求，并无不当。但应当指出的是，上诉人持有的电林证字(2013)第***号《林权证》不是本案被诉行政行为，也不属本案的审查范围，且水丰农场已对该发证行为另行提起了行政诉讼。原审法院在该发证行为未经审理判决的情况下，在本案对其合法性作出评判，并确认该发证行为不合法，缺乏法律依据，对此本院予以纠正。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院应予支持；上诉人上诉请求撤销原审判决和撤销被诉行政行为，理据不充分，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人茂名市电白区林头镇龙记村沙田仔第一、第二、第三经济合作社共同负担。本判决为终审判决。审判长  张国平审判员  封桢莉审判员  黄志平二〇一九年三月二十八日书记员  吴嘉怡速录员  车嘉贤