浙江省诸暨市人民法院 行 政 判 决 书 （2018）浙0681行初188号 原告成吉荣，男，1955年2月12日出生，汉族，住绍兴市越城区。 委托代理人周楚强，北京冠领律师事务所律师。 被告绍兴市越城区灵芝街道办事处，住所地绍兴市越城区凤林西路155号。 法定代表人柳祖耀，主任。 出庭行政机关负责人沈绍明，副主任。 委托代理人诸秦刚，浙江金道律师事务所律师。 原告成吉荣诉被告绍兴市越城区灵芝街道办事处（原绍兴市越城区灵芝镇人民政府，以下简称灵芝街道办事处）行政强制一案，原告于2018年4月9日向绍兴市越城区人民法院提起行政诉讼并申请异地管辖，绍兴市中级人民法院指定本院管辖。本院于2018年5月21日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年8月7日公开开庭审理了本案。原告成吉荣及委托代理人周楚强，被告灵芝街道办事处的副主任沈绍明及委托代理人诸秦刚到庭参加诉讼。因本案不能在法定期限内审结，经报请浙江省高级人民法院批准，同意本案延长审限至2019年5月21日。本案现已审理终结。 2017年10月10日，被告灵芝街道办事处强制拆除了原告成吉荣位于绍兴市××城区灵芝街道××村成家畈的一处国有土地上的房屋。 原告成吉荣诉称，被告为了实现违法征收原告国有土地房屋的目的，于2017年10月10日将原告位于原绍兴市××（现为灵芝街道）××村成家畈的国有土地上的房屋强制拆除并夷为平地，同时房屋内大量财产也被埋于废墟之中，导致原告巨额财产损失。原告认为，被告强行拆除原告合法房屋的行为无论在程序上还是实体上均严重违法，严重损害了原告的合法权益。故原告起诉请求：一、判决确认被告于2017年10月10日强行拆除原告位于绍兴市××（现××为灵芝街道）××村成家畈的国有土地上的房屋的行为违法；二、判令被告将原告房屋恢复原状；三、案件受理费由被告承担。 原告成吉荣向本院提供了以下证据： 1、绍国用（GF-11-A）字第2732号国有土地使用证一份，证明原告的房屋是属于合法国有土地房屋； 2、《责令停止违法行为限期拆除告知书》一份，证明被告内设灵芝镇“三改一拆”行动领导小组向原告作出认定房屋为违建，应当限期拆除的告知，对原告房屋的权益产生重大影响，属于可诉的行政行为； 3、照片8份，证明原告房屋拆除前为三层结构，地下为地下车库，同时证明被告所属的行政执法人员以及被告灵芝街道办事处副主任等人于2017年10月10日到原告家里强行搬离室内财产，之后将房屋强行拆除并夷为平地的事实； 4、绍兴市中级人民法院（2018）浙06行初23号行政裁定书一份，证明绍兴市越城区人民政府否认了强拆行为，因此本案被告主体适格； 5、原告房屋室内装修价值及家具的相关情况（庭审前提交），证明原告房屋室内的财产到目前为止已经不知去向，被告应承担恢复原状的法律责任； 6、光盘一份，证明被告灵芝街道办事处副主任杨刚带队并雇佣了很多民工将原告房屋室内的财产搬空，且经原告去公证处确认，被告未进行相应公证。 被告灵芝街道办事处辩称，一、原告系重复起诉。原告于2018年4月4日向绍兴市越城区人民法院提起行政诉讼。后根据原告申请，绍兴市中级人民法院依法裁定由贵院审理，案号为（2018）浙0681行初155号。该案中，原告起诉要求撤销被告作出的《责令停止违法行为限期拆除告知书》。但原告的本次诉讼，要求确认被告强制拆除其建筑违法。显然，后诉结果存在否定前诉结果的可能性。根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第六款的规定，应予以驳回。 二、被告的行为系行政委托。2017年3月20日，绍兴市越城区人民政府印发《越城区（高新区）违法建筑拆除专项行动方案》明确要求：农村三层以上（含三层）砖混多孔板结构并私自加层的违法建筑，一律在2017年6月底前全部拆除，不得以任何理由缓拆。同时，该文件明确责任单位为各镇街。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款规定：行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。故本案被告主体不适格。 三、成吉荣严重违反《国有土地使用权出让合同》。《国有土地使用权出让合同》第十五条明确约定，土地使用期限内，政府土地管理部门有权依法对出让宗地的开发利用进行监督。合同附件《土地使用条件》中明确规定了“界桩定点”、“土地利用条件”、“监督检查”内容，明确要求成吉荣不得超出红线使用土地，并明确规定其如未按约定使用，按违法处理。 四、被告在绍兴市越城区人民政府的委托下，依据成吉荣的严重违建事实，向其出具《责令停止违法行为限期拆除告知书》，事实清楚，程序合法。原告提供的绍国用（GF-11-A）字第2732号国有土地使用证记载，允许自行构建的房屋土地使用权面积为114㎡，建造层次为三层。但原告强制拆除前房屋实际占地面积为277.4㎡，实际建造层次为四层，其违章情节十分严重。上述情况经绍兴市博大房地产评估有限公司依法评估，证实原告的房屋确属《越城区（高新区）违法建筑拆除专项行动方案》第三条规定的违章类型。 为此，被告依据《国有土地使用权出让合同》，《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、第七十七条、第八十三条，《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条的规定，当面向原告出具了《责令停止违法行为限期拆除告知书》。 被告灵芝街道办事处在举证期限内向本院提交了以下证据： 1、国有土地使用权出让合同书、国有土地出让呈报表、拆迁调查表，证明原告成吉荣违法建设的事实； 2、《越城区（高新区）违法建筑拆除专项行动方案》、《责令停止违法行为限期拆除告知书》，证明本案被诉行政行为系越城区人民政府的委托行为； 3、起诉状、应诉通知书，证明原告重复起诉的事实。 经庭审质证，被告提供的证据1，原告认为国有土地使用权出让合同书的真实性无法判断，该合同书上面关于成吉荣的签名并非其本人所签，对原告取得案涉房屋土地使用权没有异议，该出让合同书中合同相对方是绍兴县土地管理局，并非被告，即便原告存在合同违约的情形，也仅仅是绍兴县土地管理局可以主张权利，且根据该合同书第17条的约定，即便原告没有按照合同的约定建设房屋，也仅仅是绍兴县土地管理局来主张20%的违约金；国有土地出让呈报表真实性亦无法判断，该呈报表本身不是由原告本人向相关单位呈报，而是由原告原先村里集中进行呈报；原告对拆迁调查表中载明的面积没有异议，对真实性予以认可，但是对原告房屋的地下室面积也按主房的面积计算，认定原告的房屋违建，不符合法律规定，按照销售的商品房来看，地下室也不计入产权面积进行销售。证据2，原告认为真实性无法判断，原告未见到过该行动方案的公告，该行动方案仅是一个抽象的行政行为，并非针对原告单独作出，且该方案是针对农村的集体房屋，不是针对原告的国有土地性质的房屋，其适用对象错误。证据3，原告对真实性、合法性没有异议，但认为与本案没有关联性，不能达到被告的证明目的，原告已另案起诉撤销《责令停止违法行为限期拆除告知书》，与本案被诉行政行为属两个独立的可诉的行政行为，不属于重复起诉。 原告提供的证据1，被告对真实性没有异议。证据2，被告对真实性没有异议，认为其尽了合理的告知，因原告限期不予拆除，故被告才采取强制措施。证据3，被告认为原告的房屋确由被告拆除，根据评估公司作出的评估结果，房屋是四层。证据4，被告对真实性没有异议。证据5，被告对真实性有异议，认为原告应对相关物品提供相对可靠的初步证明，且相关财产被告已经公证处公证，公证文件都有保存，财产情况可以查明。证据6，被告对视频中公证员的身份及是否参与事件表示怀疑，故认为其陈述的相关内容不应认定，且被告工作人员对相关财产进行保全处理，被告有录音录像视频，因原告在本案诉讼中未涉及相应赔偿，故被告未提交。 本院对上述证据认证如下：被告提供的证据1中的国有土地使用权出让合同书及国有土地出让呈报表，本院认为，该国有土地载明的面积、位置与原告提供的证据1中的面积、位置一致，且刚好印证原告取得该处国有土地使用权的来源，另，原告对拆迁调查表的真实性无异议，本院确认本组证据的真实性；证据2，行动方案系规范性文件，原告对告知书的真实性无异议，本院确认本组证据的真实性；证据3，本院认为本案与（2018）浙0681行初155号案件系两个不同案件，被诉行政行为不同，故不能达到被告的证明目的，本院不予确认为有效证据。 原告提供的证据1，被告对真实性无异议，本院确认其真实性；证据2，上文已认证，不再赘述；证据3，本院对涉案建筑物被拆前的原貌及涉案建筑物系被告拆除的事实予以确认；证据4，系生效裁判文书，且能达到原告的证明目的，本院确认为有效证据；证据5，系原告在庭审中增加诉讼请求而提交的室内物品及装修材料的价值清单，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第七十条“起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许”的规定，本院不予准许，后原告对该请求已另案提起诉讼〔本院（2018）浙0681行初349号〕，故该证据与本案没有关联性，本院不予确认为有效证据；证据6，本院对被告强制拆除房屋的事实予以确认，但因本案未涉及屋内物品赔偿，故对该证明目的不予确认。 经审理查明，1995年5月15日，原告成吉荣向绍兴县土地管理局申请受让位于原绍兴县××村××＃地段的一处国有土地，面积为114㎡。后双方签订《绍兴县国有土地使用权出让合同书》一份，合同约定甲方（绍兴县土地管理局）出让给乙方（成吉荣）的宗地位于大庆××村成家畈，面积为壹佰壹拾肆平方米，乙方同意按本合同附件《土地使用条件》使用土地。《土地使用条件》中又约定主体建筑物的性质规定为私人住宅，附属物无，建筑容积率3，建筑密度1，建筑限高10.5M。同年10月25日，原告成吉荣获得该处土地的编号为绍国用（GF-11-A）字第2732号的国有土地使用证。后原告在该处土地上建造了占地面积为150.95㎡，建筑层数为四层，总面积为708.82㎡的房屋。被告认为原告的上述建设违反了绍县土让（1995）第234号文件的约定，故以灵芝镇“三改一拆”行动领导小组名义作出《责令停止违法行为限期拆除告知书》，经查，原告成吉荣户根据绍县土让（1995）第234号文件，出让面积为114㎡，建造层次为三层。目前现状为建造层次为四层，占地277.4㎡。根据调查，结合相关部门意见，上述行为违反《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定，现责令原告成吉荣户限于收到本通知书之日起至2017年10月8日自行拆除违法建设。逾期不拆除，不申请帮助拆除，将启动强拆程序。2017年10月10日，被告灵芝街道办事处强制拆除了原告的上述房屋。原告不服，遂提起本案诉讼。 另查明，原告成吉荣要求被告灵芝街道办事处赔偿被拆除房屋的室内财产损失211.38万元已另案提起诉讼，本院以（2018）浙0681行初349号立案受理，尚在审理中。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。本案中，灵芝街道办事处具体实施了涉案强制行为，且无证据证明该行为系受其他行政机关的委托，故灵芝街道办事处系本案适格被告。 本案的争议焦点有二：一是被告灵芝街道办事处实施的强制拆除行为是否合法；二是被告灵芝街道办事处是否应承担恢复房屋原状的赔偿责任。 关于争议焦点一，合法实施的强制拆除行为，应当遵循法定的程序。《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。第三十六条规定，当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。第三十七条规定，经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。本案中，被告灵芝街道办事处在实施强制拆除之前，并未按照前述条文的规定履行相应的程序，其实施的拆除行为明显违反法定程序。鉴于该行为已不具有可撤销内容，原告成吉荣起诉请求确认被告灵芝街道办事处强制拆除原告涉案房屋的行为违法，理由成立，本院予以支持。 关于争议焦点二，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。也即当事人提起行政赔偿应以其合法权益受到损害为前提条件。 1990年4月1日至2007年12月31日施行的《中华人民共和国城市规划法》第三十二条规定，在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证件。建设单位或者个人在取得建设工程规划许可证件和其他有关批准文件后，方可申请办理开工手续。2008年1月1日施行的《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。从上述规定看，无论是涉案建筑建设行为发生时施行的《中华人民共和国城市规划法》，还是涉案建筑持续到拆除时施行的《中华人民共和国城乡规划法》，均规定涉案建筑建设前应申请办理建设工程规划许可证。 《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条第一款规定，人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。本案中，原告请求恢复房屋原状，主张涉案建筑为合法建筑，其提供了国有土地使用证予以证明。但结合原被告提供的证据，原告持有的国有土地使用证载明的面积为114㎡，原告受让该处土地时明确载明土地的用途为私人住宅，建筑容积率为3，建筑密度为1，但原告实际建造的房屋层数为四层，占地面积也超过了114㎡，不符合上述国有土地的受让条件。而原告也未提供证据证明涉案建筑建设前已取得建设工程规划许可证，现有证据均无法证明涉案建筑系合法建筑，也即无法证明原告的合法权益受到了损害。故原告要求被告恢复房屋原状的诉请，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款、第十五条第一款、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下： 一、确认被告绍兴市越城区灵芝街道办事处于2017年10月10日强制拆除原告成吉荣位于绍兴市越城区灵芝街道大庆寺村的国有土地上的房屋的行政行为违法； 二、驳回原告成吉荣要求被告绍兴市越城区灵芝街道办事处恢复房屋原状的诉讼请求。 案件受理费50元，由被告绍兴市越城区灵芝街道办事处负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省绍兴市中级人民法院。 审 判 长  冯少亮 审 判 员  郭幼芬 人民陪审员  金春泱 二〇一九年四月三日 书 记 员  马 琼 附：本判决适用的法律依据 1、《中华人民共和国国家赔偿法》 第二条国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。… 第十五条人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。… 2、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》 第三十三条被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。 3、《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、公共利益造成重大损害的； （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；…