山东省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）鲁行终29号 上诉人（原审原告）孙永良，男，1963年5月23日生，汉族，住青岛市市南区。 被上诉人（原审被告）青岛市市南区人民政府,青岛市市南区宁夏路286号。 法定代表人高健，区长。 委托代理人解爱敏，该区政府法制办工作人员。 委托代理人陈浩，山东亚和太律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）青岛市城乡建设委员会,住所地青岛市市南区澳门路121号甲。 法定代表人陈勇，主任。 被上诉人（原审被告）青岛市市南区城市建设局，住所地青岛市市南区宁夏路286号。 法定代表人李宏建，局长。 上诉人孙永良因与被上诉人青岛市市南区人民政府（以下简称市南区政府）、青岛市城乡建设委员会（以下简称青岛建委）、青岛市市南区城市建设局（以下简称市南城建局）拆迁违法一案，不服山东省青岛市中级人民法院（2018）鲁02行初205号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，向各方当事人送达了受理案件或者应诉通知书、合议庭成员告知书以及《二审行政案件诉讼要素表》，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。现已审理终结。 孙永良原审诉称，原告于2016年12月12日在青岛市政府行政大厅拿到的政府信息公开告知书中称：市南区政府、市南城建局在领取拆迁许可证时，蒙骗青岛建委，领取了拆迁许可证。三被告没有履行2000年拆迁管理条例的规定，青岛建委没有按规定把02年拆迁许可证发放给市南区政府和市南城建局。青岛建委根据青政办发【2002】21号文件精神，把拆迁许可证发放给市南区政府和市南城建局，系监督失职，造成原告只有货币补偿没有房屋补偿，（根据2000年拆迁条例第七条的规定，第二十五条规定，第二十九条规定）。根据市南区政府和市南城建局《致云南路片旧城改造搬迁居民的一封信》，云南路搬迁补偿的依据是青岛市人大常委会第十八次会议修订的，省人大常委会第十五次会议批准的，于2000年8月1日正式实施的《青岛市房屋拆迁管理条例》。该条例规定对被拆迁人实行货币补偿和房屋补偿两种方式。1、公有住宅房屋的被拆迁使用人要求实行房屋补偿的，被拆迁人有权选择。市南区政府、市南城建局在拆迁通告《青拆管通字{2002}第29号》中，告知居民现跟据《青岛市城市房屋拆迁管理条例》第16条临时过渡期限等，以上各条，拆迁当事人需严格遵照执行，未尽事宜，按《青岛市城市房屋拆迁管理条例》有关规定执行。而市南区政府、青岛建委、青岛市国土局、青岛市发改委、规划局依据青岛市人民政府办公厅《关于加快市区旧城（村庄）改造的通知》（简称青政办发（2002）21号文件），一、经营土地。将旧城（村庄）改造工程运行方式由过去的项目运作为主改为土地经营为主。二、按照市场经济规律，遵守：“政府组织市场运作”的规则，1政府组织土地经营。2市场运作，拆迁腾地。3组织规律市区相结合。明确市、区两级政府分工，市政府及有关部门主要承担三项工作，一、组织编制，贯彻总体规划，二、垄断经营土地一级市场，组织土地出让。三、制定和贯彻相关政策，制定并加强监督指导。区政府负责编制分区和控制性详规，旧城改造建设的选点立项，组织拆迁，工程招标，资金运作，建后管理等工作的组织实施。四、理顺：“拆迁依法办理，土地招标拍卖，建设执行规划，资金以丰补歉”四个环节。涉案土地闲置六年之久，国土部明文规定土地闲置五年应依法收回。而政府就可以违法囤地吗？政府炒地卖地合法吗？青岛早报2002年8月3日第2版本市新闻报道，市内四区旧城改造试点项目确定《4700户居民要迁新居》，这是政府今年要办的12件实事之一。其中市南区确定的试点项目位于云南路，汶上路，濮县路和24中学之间，涉及拆迁331户。而这些过渡房到哪去了？市南区政府、青岛建委等打着大肆宣扬使用（2000）年21号文件，三被告在签订协议时，给原告只有货币没有房屋的协议是违法的，根据（2013）青行初字第5号行政裁定书，涉案拆迁范围内拆迁人与所有被拆迁人签订的均是格式化合同，《青岛市住宅房屋拆迁货币补偿协议》，即仅采用货币补偿一种补偿方式。这就是他们违法违规的事实和依据，所以三被告侵犯了原告在拆迁中的选择权，其行政行为构成违法。综上,请求：判令三被告在2002年云南路旧城改造拆迁中侵犯了被告的选择权构成违法；诉讼费由被告承担。 原审法院查明，本案中，原告的诉讼请求为：判令三被告在2002年云南路旧城改造拆迁中侵犯了被告的选择权构成违法；诉讼费由被告承担。本院依法向原告释明，要求其明确诉讼请求具体指向，原告称：其诉讼请求指向的是三被告侵犯了原告选择权，2002年原告房屋所在片区要拆迁，当时签订的协议签订的有问题，协议是逼迫原告签订的，侵犯了原告选择房屋的权利，只有货币，没有房屋，三被告没有履行《城市房屋拆迁管理条例》的规定。本案针对剥夺原告选择权，不是针对许可证和协议讲的，并且，原告坚持认为三被告与此次拆迁都有关联，均为本案适格被告。在庭后原告提交给本院的《辩论意见》最后一部分“请求依法公正判决”中，载明：（一）依法撤销房屋拆迁补偿协议，先按照继承法继承，后再依法签订补偿协议；（二）依法撤销房屋拆迁补偿协议书，按照房屋拆迁补偿相关规定，以房屋补偿的方式给原告安置房屋。（三）诉讼费由被告承担。 另查明： 1、原审法院于2013年7月3日就孙永良诉青岛市房地产开发管理局及第三人青岛市市南区开发建设局一案作出(2013)青行初字第5号行政裁定，原告孙永良该案的诉讼请求为：“1、依法确认被告和第三人对汶上路、云南路、濮县路围成的街坊实施拆迁改造时只有货币没有房屋补偿的行政行为违法；2、按照2002年的拆迁补偿标准在原地进行房屋补偿；3、赔偿因拆迁造成停业的营业损失；4、赔偿因拆迁造成的过渡费、搬家费；5、赔偿因拆迁造成的财产损失和因拆迁上访、投诉产生的交通费、误餐费、误工费；6、本案的诉讼费用由被告负担。”该裁定中法院认为：原告与拆迁人于2002年11月29日签订了青岛市住宅房屋拆迁货币补偿协议，且已实际履行；现原告请求确认被告和第三人对原告等被拆迁人只有货币补偿没有房屋补偿的“行政行为”违法，且明确表示其不起诉拆迁许可，其请求中缺少被诉具体行政行为。因此，原告的该项诉讼请求实质上是针对拆迁货币补偿协议提出的，不属于行政诉讼受案范围，依法应予驳回。原告的其他诉讼请求均是在第一项诉讼请求成立的基础上才成立，故亦应依法驳回。据此，裁定驳回原告起诉。针对原告上诉，山东省高级人民法院于2013年9月24日作出（2013）鲁行终字第113号行政裁定，裁定驳回上诉，维持原裁定。 2、青岛市市南区人民法院于2014年2月21日就孙永良等三人起诉青岛市市南区人民政府作出（2014）南行受字第2号行政裁定，该案中原告诉讼请求为：1、青政办发（2002）21号《关于加快市区旧城（村庄）改造的通知》（以下简称21号通知）与国务院2001年11月1日实施的《城市房屋拆迁管理条例》、青岛市2000年8月1日实施的《青岛市城市房屋拆迁管理条例》的法律规定严重相悖。被告依据《21号通知》实施旧城改造的行政行为违法。2、要求被告按照国务院的《城市房屋拆迁管理条例》规定的“被拆迁人可以选择拆迁补偿的方式”和《青岛市城市房屋拆迁管理条例》规定的“被拆迁人要求实行房屋补偿的，拆迁人应当对被拆迁人实行房屋补偿”的法律规定履行义务。3、补偿过渡期间的临时过渡费和上访期间的经济损失。4、诉讼费由被告承担。一审认为该诉讼请求实质为确认2002年11月云南路旧城改造只有货币补偿没有房屋补偿的行政行为违法并要求按照房屋补偿办法对起诉人进行安置。而该诉请事项，已在山东省青岛市中级人民法院受理的(2013)青行初字第5号行政案件中处理，故以该案属于重复起诉为由不予受理。针对原告上诉，原审法院2014年5月13日作出的（2014）青行终字第147号行政裁定认为，原告第一项诉讼请求不符合法定条件，第二项诉讼请求实质上是针对拆迁货币补偿协议提出的，不属于行政诉讼受案范围，依法不应受理，其他诉讼请求也不属于行政诉讼受案范围。故裁定驳回上诉，维持原裁定。 3、青岛市市北区人民法院针对孙永良诉青岛市房地产开发管理局、青岛市市南区开发建设局拆迁协议纠纷一案，于2017年12月12日作出的（2017）鲁0203行初125号行政裁定，其该案诉讼请求为：1、依法确认二被告在没有办理法定继承的前提下，就与王秀美及管淑源签订了拆迁协议，损害了原告的利益，其行政行为违法。2、请求依法撤销青岛市南区城市建设管理局与王秀美签订的拆迁协议和与管淑源签订的拆迁协议，并对拆迁事项重新认定。3、本案诉讼费由被告承担。一审法院认为其构成重复起诉，故裁定驳回其起诉，原审法院2018年6月25日作出（2018）鲁02行终241号行政裁定，裁定驳回上诉，维持原裁定。 4、青岛市市北区人民法院针对孙永良诉青岛市房地产开发管理局、青岛市市南区开发建设局房屋拆迁行政许可一案，于2017年12月14日作出的（2017）鲁0203行初126号行政裁定，其该案诉讼请求为：1、确认2002年被告发放的拆迁许可证（青拆许字【2002】第29号）违法，判令予以撤销。2、本案诉讼费由被告承担。一审法院认为其起诉超过法定起诉期限，故裁定驳回其起诉，原审法院2018年6月25日作出（2018）鲁02行终240号行政裁定，裁定驳回上诉，维持原裁定。 原审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，当事人提起行政诉讼应有明确具体的诉讼请求。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零六条规定，当事人就已经提起诉讼的事项在诉讼过程中或者裁判生效后再次起诉，同时具有下列情形的，构成重复起诉：（一）后诉与前诉的当事人相同；（二）后诉与前诉的诉讼标的相同；（三）后诉与前诉的诉讼请求相同，或者后诉的诉讼请求被前诉裁判所包含。该解释第六十九条第六项规定，重复起诉的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。本案中，在原审法院已行使释明权、要求原告就其诉讼请求予以明确的情况下，原告仍坚称其诉讼请求针对的是三被告在2002年拆迁中侵犯其选择权构成违法，其诉求缺少明确指向的行政行为，并且其该诉求表述与(2013)青行初字第5号案件中第一项诉求基本一致。此外，原告一方面坚持认为其该诉求不是针对拆迁许可和拆迁协议，一方面又在庭审表述过程以及辩论意见中反复提出要求撤销房屋拆迁补偿协议，要求按照房屋拆迁补偿规定以房屋补偿方式安置房屋。因此原告诉求实质仍是对拆迁补偿协议不满，而原告此前针对2002年这次拆迁所涉及的拆迁许可、拆迁补偿协议均以各种表述方式提起过行政诉讼。 综上，原告提起本案诉讼系诉讼请求不明确，且就其诉求实质指向以及其表述中所可能涉及的事项，原告也已均提起过行政诉讼，其起诉也构成重复起诉，因此对原告起诉应依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九第一款第一项、第六项和第三款之规定，裁定驳回原告孙永良的起诉。 孙永良不服原审法院裁定，上诉请求：1、撤销青岛市中级人民法院（2018）鲁02行初205号行政裁定；2、依法判决被上诉人2002年云南路拆迁补偿只有货币补偿一种方式具体行政行为违法；3、一、二审诉讼费由被上诉人承担。事实与理由：1、上诉人诉求不是重复诉讼，原审法院裁定驳回起诉裁定错误。上诉人针对本案诉求从没有单独提出过，都是在其他案件中附带提出，法院没有对该诉求进行过审理。因此，上诉人才就该诉求单独提起诉讼。2、被上诉人市南区政府是本案适格被告，应当对其违法行为负责。市南区政府作为云南路旧城改造拆迁的组织者，应当对拆迁中的违法行为承担领导、组织责任。3、本案诉求是行政案件受理范围，而不是民事案件。由于三被上诉人违法的具体行政行为，剥夺了上诉人的房屋拆迁补偿方式的选择权，本案诉求属于行政案件受理范围。4、《货币补偿协议书》违法，剥夺上诉人补偿方式的选择权。签订协议以合法形式掩盖非法目的。同时，涉案土地闲置达六年之久，违反了国家规定。5、上诉人签订货币补偿协议是被迫的，被上诉人违法。综上，请求查明事实，依法公正判决，维护上诉人的合法权益。 市南区政府答辩称，1、原审法院认定上诉人提起本案构成重复起诉，事实清楚、适用法律正确，应当予以维持。上诉人针对云南路拆迁项目不满，以各种理由提起过行政诉讼，法院对其诉求均已作出生效裁判，上诉人提起本案诉讼属于法律规定的重复起诉。2、市南区政府并非本案的适格被告。核发房屋拆迁许可证不属于市南区政府的法定职责，不是云南路改造拆迁项目拆迁许可证的颁证机关，也并非拆迁人，更没有与上诉人签订过拆迁补偿安置协议。3、上诉人所诉不属于行政案件受理范围。上诉人根据当时有效的《城市房屋拆迁管理条例》与拆迁人就房屋补偿、安置等问题提起的诉讼，依法不属于行政案件受理范围。 青岛建委、市南城建局未向本院提交答辩意见。 各方当事人在原审中提供的证据已随案移送本院。二审中，各方当事人均没有新证据提交。经审理，本院同意原审法院查明的事实。 本院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（六）重复起诉的；……。” 第一百零六条规定：“当事人就已经提起诉讼的事项在诉讼过程中或者裁判生效后再次起诉，同时具有下列情形的，构成重复起诉：（一）后诉与前诉的当事人相同；（二）后诉与前诉的诉讼标的相同；（三）后诉与前诉的诉讼请求相同，或者后诉的诉讼请求被前诉裁判所包含。”本案中，孙永良在原审中的诉讼请求是三被上诉人在2002年云南路旧城改造拆迁补偿只采取货币补偿一种方式，剥夺其选择权，其诉求实质上仍是对涉案拆迁补偿协议不满。原审法院已经查明，孙永良先后在原审法院（2013）青行初字第5号、（2014）青行终字第147号、（2018）鲁02行终240号和（2018）鲁02行终241号案件中提出过相同或类似的诉讼请求，均已被原审法院驳回起诉，并发生法律效力。现孙永良就2002年云南路旧城改造拆迁补偿剥夺其选择权问题，再次以三被上诉人为被告提起本案诉讼，已构成重复起诉。原审法院裁定驳回孙永良的起诉并无不当。 综上，原审法院裁定认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。上诉人孙永良的上诉理由不能成立，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  张传毅 审判员  张汉利 审判员  张晓宁 二〇一九年四月三十日 书记员  冯晓倩