黑龙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）黑行终101号上诉人（原审原告）公衍宗，男，汉族，1951年2月5日出生，住双鸭山市岭东区。被上诉人（原审被告）双鸭山市人民政府，住所地双鸭山市尖山区世纪大道70号。法定代表人郑大光，该市市长。委托代理人国林锋，该市司法局法律顾问室主任。委托代理人白大勇，该市自然资源局森林管理科科长。第三人黑龙江龙煤双鸭山矿业有限责任公司，住所地双鸭山市尖山区新兴大街246号。第三人双鸭山新苑林业有限公司，住所地双鸭山市尖山区五马路东山宾馆。法定代表人齐成林，该公司总经理。委托诉讼代理人张岩，该公司办公室主任。委托诉讼代理人李玉玺，该公司林政资源科科长。公衍宗因诉双鸭山市人民政府（下称双鸭山市政府）向双鸭山新苑林业有限公司（下称新苑公司）颁发林权证行为违法一案，不服双鸭山市中级人民法院（2018)黑05行初23号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭,于2019年4月8日组织当事人对案件事实进行询问。上诉人公衍宗，被上诉人双鸭山市政府委托代理人国林峰、白大勇，第三人新苑公司委托代理人张岩、李玉玺到庭参加询问，第三人黑龙江龙煤双鸭山矿业有限责任公司经依法传唤未到庭。本案现已审理终结。原审法院查明，2004年1月5日，双鸭山市政府为新苑公司颁发了双林证字（2004）第00006号林权证。另查明，1996年-2004年，被诉行政行为指向的土地由新苑公司下属西山林场与案外人刘承友签订承包合同，并由刘承友转包给公衍宗进行农业种植。2005年-2007年间，公衍宗从其他案外人手中继续转包经营该地块。2008年底第三人新苑公司以承包到期为由收回土地，为此，公衍宗与新苑公司产生纠纷，公衍宗曾提起民事诉讼，要求确认宜林地继续归其耕种。经双鸭山市岭东区人民法院、双鸭山市中级人民法院判决驳回公衍宗诉讼请求。公衍宗向黑龙江省高级人民法院申请再审，经调解双方达成协议：一、双鸭山新苑林业有限公司于2012年秋后2013年土地发包前，调出约25公顷土地，同等条件下优先发包给公衍宗。二、公衍宗不再就此事向双鸭山新苑林业有限公司提起民事诉讼。再查明，双鸭山市岭东区人民法院（2008）岭民初字第268号民事判决书本院认为部分已载明“本案原、被告诉争的土地为林地，2004年1月5日由双鸭山市人民政府颁发林权证，林地使用权权利人为双鸭山矿业集团林业处西山林场。”。公衍宗当庭自认于2012年10月20日黑龙江省高级人民法院调解后知晓双鸭山市政府为新苑公司颁发案涉林权证的事实。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。上述法条规定的“有利害关系的公民、法人或者其他组织”，不能扩大理解为所有直接或者间接受行政行为影响的公民、法人或者其他组织；所谓“利害关系”仍应限于法律上的利害关系，不宜包括反射性利益受到影响的公民、法人或者其他组织。当事人民法上的权益或者习惯法上的权益，只有在有关行政法律规范对其加以保护的情形下，才能成为行政法上保护的权益，才能形成行政法上的利害关系，才能取得原告主体资格，才能请求司法保护该权益。否则，上述相关权益，只宜通过民事诉讼方式来保护。本案中，根据已查明的事实，公衍宗不是行政相对人，其基于刘承友与新苑公司的承包合同，作为转包后的次承包人，其享有的是承包经营权。在其转包合同已经履行完毕，且公衍宗并未种植林木的情形下，以土地承包经营权阻却林地、林木所有权和使用权的理由不能成立，因此，公衍宗与双鸭山市政府为新苑公司颁发林权证的行为不具有法律上的利害关系，其不具有提起诉讼的原告主体资格。其如果认为承包经营权受到侵害，应通过民事诉讼寻求权利救济。公衍宗对双鸭山市政府于2004年为第三人颁发林权证的行为不服提起诉讼，应适用当时有效的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》，解释第四十一条规定：行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。本案中，双鸭山市岭东区人民法院（2008）岭民初字第268号民事判决书本院认为部分已载明“本案原、被告诉争的土地为林地，2004年1月5日由双鸭山市人民政府颁发林权证，林地使用权权利人为双鸭山矿业集团林业处西山林场。”，判决书送达后，公衍宗应该知道载明的内容，此时应该计算起诉期限，且即使以公衍宗自认的2012年10月20日知道被诉行政行为内容之日起计算，至本次起诉时已6年之久。在2018年2月8日《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》实施时，公衍宗的起诉期限已过，且本解释已将起诉期限修改为一年，现公衍宗于2018年10月提起诉讼，已超过法定起诉期限。综上，依据《中华人民共和国行政的诉讼法》第二十五条、《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款、第六十九条第一款第（二）项之规定，裁定驳回公衍宗的起诉。公衍宗上诉称，其耕种的土地是耕地，双鸭山市政府为新苑公司颁发林权证的行为违法。案涉土地由上诉人开发，根据国体资源部确定土地所有权和使用权的若干规定第六条。开发利用国有土地者依法享有土地使用权。双鸭山市政府为新苑公司颁发的四个林权证都是虚假的，不受法律保护。根据行政诉讼法第二条和黑龙江省高级人民法院民事调解书，公衍宗具有土地优先使用权。故其具有原告主体资格。其在民事案件中知道有林权证，但未看过原件。新苑公司提交给岭东法院的林权证没有双鸭山市政府公章，不能认定是由双鸭山市政府颁发，且公衍宗不知道诉权和起诉期限，原审认为其超过起诉期限的理由不能成立。原审认定事实不清，适用法律错误，请求撤销原审裁定，支持其原审诉讼请求。双鸭山市政府答辩称，该单位向西山林场颁发《林权证》的行为合法有效。林地权属争议，不属于行政诉讼受案范围。公衍宗的起诉已超过法定起诉期限，其与双鸭山市政府为新苑公司颁发的林权证的行政行为无利害关系。新苑公司述称，根据《关于规划双鸭山矿务局营造矿柱林用地的报告的批复》的规定，新苑公司西山林场3林班15小班归新苑公司管理。案涉地块在新苑公司施业区内。双鸭山市政府向西山林场仅颁发一个土地证，不存在公衍宗提出的四个林权证。在1996年至1998年，1999年至2004年间，新苑公司就案涉地块与刘承友分别签订二次土地开发承包合同，未与公衍宗签订过合同。公衍宗通过“二包”形式耕种土地，并通过刘承友向新苑公司交纳承包费，可以证明公衍宗知道案涉地块的管理权和使用权归新苑公司所有。黑龙江省民事调解书的内容是在同等条件下，公衍宗有优先承包权，并非让其无偿使用。综上，原审认定事实清楚，适用法律正确，请求维持原裁定，驳回公衍宗的上诉。本院审查认定的事实与原审一致，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。第四十九条第（一）项规定，提起诉讼应当符合原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织的条件。本案中，公衍宗使用该土地是基于新苑公司西山林场与刘承友签订的协议，该协议承包期限至1998年秋后，后公衍宗亦未与新苑公司西山林场签订承包合同，即使存在继续履行的情形，因其不是协议当事人，其与西山林场亦不存在承包关系。故公衍宗与双鸭山市政府为新苑公司颁发林权证的行为不具有法律上的利害关系。原审认定公衍宗不具有提起诉讼的原告主体资格正确。公衍宗在民事诉讼过程中，双鸭山市岭东区人民法院（2008）岭民初字第268号民事判决书本院认为部分载明“本案原、被告诉争的土地为林地，2004年1月5日由双鸭山市人民政府颁发林权证，林地使用权权利人为双鸭山矿业集团林业处西山林场”，故至迟在收到该判决书时，公衍宗应该知道双鸭山市政府为新苑公司颁发林权证的行为的具体内容。依据当时生效的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。据此，即使公衍宗原告主体适格，其起诉亦超过法定起诉期限。故原审裁定驳回公衍宗起诉并无不当，应予维持。综上，公衍宗的上诉理由不能成立，本院不予支持，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  顾栩菲审判员  李 刚审判员  冷 慧二〇一九年四月二十五日法官助理任夫亮书记员潘薇附：相关法律司法解释条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。