山东省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）鲁行终2133号 上诉人（原审原告）徐惠忠等31人（名单附后）。 上诉人暨诉讼代表人徐惠忠，男，1987年6月26日出生，汉族，住山东省冠县。 上诉人暨诉讼代表人路建凯，男，1983年9月3日出生，汉族，住山东省冠县冠城镇徐三里村2140号。 被上诉人（原审被告）山东省人民政府，住所地济南市历下区省府前街1号。 法定代表人龚正，省长。 委托代理人张凡，山东省人民政府工作人员。 原审原告徐坤跃，男，1987年6月20日出生，汉族，住山东省冠县。 徐惠忠等31人、徐坤跃因诉山东省人民政府（以下简称省政府）行政复议一案，不服济南市中级人民法院于2018年8月21日作出的（2018）鲁01行初625号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定对本案进行了审理。本案现已审理终结。 徐惠忠等31人、徐坤跃向原审法院起诉称：各原告在冠县徐三里村有房产一处或多处，并有相应产权手续。近期，原告获悉相关部门及工作人员对原告房地产范围准备实施征收工作。为保护原告合法权益，2018年2月5日，原告向聊城市人民政府提起履行通报批评、行政处分等职责申请，望其依法立案查处并书面回复原告。2018年3月30日，聊城市人民政府作出回复。原告不服，向省政府提起行政复议申请。2018年6月2日，原告收到省政府作出的鲁政复驳字（2018）129号驳回行政复议申请决定（以下简称129号驳回行政复议决定）。原告认为行政复议决定认定的《国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十条系内部层级监督、不会外化行政机关之外的观点，与事实不符。该条文既然制定在征收条例的违法责任部分，且以行政法规条文形式公布于众，即说明该条文的适用效力不仅仅在行政机关内部，而适用于行政相对人及其他举报人等。行政复议决定的观点系对行政法规的严重误读，更是对下级行政机关监督失职的无限纵容。且原告作为举报人，在向聊城市人民政府提出正规举报处理申请后，该事宜的处理结果将直接影响原告权利义务，并产生实际影响。综上，请求法院依法撤销129号驳回行政复议决定。 原审法院经审理查明，2017年2月5日，徐惠忠等人向聊城市人民政府邮寄申请书，要求聊城市人民政府“就冠县人民政府对申请人房地产范围违法实施三里片区棚户改造征收项目及房屋征收一事，对其负责人及直接责任人员依法履行通报批评、行政处分等法定行政职责”。2018年3月30日，聊城市人民政府作出回复，认为“……你们反映的冠县××街道××村内房屋属于该项目一期房屋征收范围，征收工作于2017年8月31日启动，采取的是协议征收方式。本机关尚未发现冠县政府存在违法行为”。 2018年4月10日，徐惠忠等人向省政府邮寄行政复议申请书。行政复议请求为：“1、撤销聊城市人民政府2018年3月30日作出的回复；2、责令聊城市人民政府就冠县人民政府对申请人房地产范围违法实施三里片区棚户改造征收项目及房屋征收一事，对其负责人及直接责任人员依法履行通报批评、行政处分等法定行政职责”。2018年4月11日，省政府收到原告邮寄的行政复议申请书。2018年4月16日，省政府作出鲁政复办受字（2018）129号行政复议受理通知书并邮寄送达原告。同日，省政府向聊城市人民政府作出鲁政复办答字（2018）129号提出行政复议答复通知书。2018年5月29日，省政府作出129号驳回行政复议决定并邮寄送达。129号驳回行政复议决定主要内容为：“……申请人根据上述规定，要求被申请人履行通报批评、行政处罚等职责。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十条虽然规定了上级人民政府应当加强对下级人民政府房屋征收与补偿工作的监督，也有权对下级人民政府及房屋征收部门在房屋征收与补偿工作中违法行为责令改正，但此种职权系基于上下级机关之间形成的内部层级监督，该内部层级监督的作为或不作为不会外化于上下级行政机关之外。被申请人在接到申请后仍对相关情况进行调查作出《回复》的行为，对申请人的权利义务不产生实际影响。因此，申请人提出的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（五）项规定的受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，决定驳回申请人的行政复议申请。” 原审法院经审理认为：《中华人民共和国行政复议法》第十七条第二款规定：“……除前款规定外，行政复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理。”该法第三十一条规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；……”本案中，省政府于2018年4月11日收到原告的行政复议申请，经复议审查于2018年5月29日作出129号驳回行政复议决定并邮寄送达，符合上述法律规定，程序合法。 《中华人民共和国行政复议法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。”该法第六条以列举的方式规定了行政复议范围。即公民、法人或者其他组织认为行政机关的行政行为侵犯其合法权益的，才可以提起行政复议申请。本案中，徐惠忠等人要求聊城市人民政府履行通报批评、行政处分等职责，该要求涉及行政机关工作人员的人事奖惩，属于行政机关内部管理监督事宜。而上级人民政府对下级人民政府的监督行为系基于其内部管理职权，对其下属的国家机关及其公务员或国家机关任命的其他人员的违纪违法行为进行调查，责令其改正，对其作出行政处分或其他处理决定的活动，属于行政机关内部的层级管理和监督行为。聊城市人民政府对冠县人民政府是否进行监督、如何监督、监督是否适当，均属于行政机关的内部管理行为，对原告的权利义务不产生实际影响，原告的上述行政复议申请不属于行政复议受理范围。另外，省政府提交的证据5、《请求贵部门就申请人位于冠县××街道××村房地产范围，是否作出土地征收批复等土地征收手续予以履行政府信息公开法定行政职责的申请书》，虽与原告提交的证据1、《请求贵部门就冠县人民政府对申请人房地产范围违法实施三里片区棚户改造征收项目及房屋征收一事，对其负责人及直接责任人员依法履行通报批评、行政处分等法定行政职责的申请书》存在部分内容不一致的情形，但双方提交的该项证据第四页的内容完全一致，均完整、清晰表述了原告提出本案涉及的申请的事项、具体要求等内容。省政府作出的129号驳回行政复议决定，已经对原告的申请事项作出了明确回应。因此，省政府认为原告提出的行政复议申请不属于行政复议受理范围，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（五）项的规定，并依据该法第四十八条第一款第（二）项的规定驳回原告的行政复议申请，并无不当。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回徐惠忠等32人的诉讼请求。 上诉人徐惠忠等31人不服原审法院判决，上诉称原审法院判决认定事实错误，适用法律错误，请求在依法开庭审理的前提下，判决撤销原审法院判决，改判支持上诉人在原审中的诉讼请求或发回重审。主要理由如下：1.原审法院认定事实错误。原审法院没有就被上诉人在原审答辩及提交原审证据《请求贵部门就申请人位于冠县××街道××村房地产范围，是否作出土地征收批复等土地征收手续予以履行政府信息公开法定行政职责的申请书》时所涉及的征收信息公开与通报批评的差异问题，进行充分调查，也没有审查上诉人是否是徐三里片区棚户改造征收项目的利害关系人。原审法院对于上诉人在原审发表的相关质证意见，没有予以完全评判。2.原审法院适用法律错误。聊城市人民政府在2018年3月30日作出的回复违法。上诉人作为举报人，向聊城市人民政府提出举报处理申请后，处理结果将直接影响上诉人的权利义务，并产生实际影响。只要查处，征收就不会实施，上诉人的房屋就不会因征收而灭失。原审法院关于上诉人的行政复议请求属行政机关内部层级监督，对上诉人权利义务不产生实际影响的认定，与事实不符。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第三条明确规定了聊城市人民政府对上诉人申请履行通报批评等职责的职权依据，第七条规定了上诉人有权向人民政府进行举报，人民政府应对其举报受理和处理。《中华人民共和国行政复议法》第六条、第八条均没有关于对申请人权利义务不产生实际影响即不属于行政复议受案范围的规定，省政府以此为由认为不符合复议受案范围，作出129号驳回行政复议决定，系违法限缩解释。3.被上诉人作出129号驳回行政复议决定，程序违法。行政复议受理通知书和行政复议答复通知书作出时间均为2018年4月16日，被上诉人未提供具体到几时几分的证据证明先受理、后通知答复。复议过程中，聊城市人民政府未提交证据，省政府未提交作出决定前是否经复议机关负责人同意或集体讨论通过的相关证据和复议案件由二名以上行政机关人员参加的证据，省政府作出129号驳回行政复议决定，严重违反《中华人民共和国行政复议法》第二十八条和第三十二条的规定。 被上诉人省政府未向本院提交书面答辩意见。 原审原告徐坤跃未向本院提交书面答辩意见。 各方当事人在原审中提供的证据已随案移送本院。经审查，本院同意原审法院查明的案件事实。 本院认为：本案争议的焦点问题为省政府作出的129号驳回行政复议决定是否合法。 《中华人民共和国行政复议法》第六条规定：“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：（一）对行政机关作出的警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、行政拘留等行政处罚决定不服的；（二）对行政机关作出的限制人身自由或者查封、扣押、冻结财产等行政强制措施决定不服的；（三）对行政机关作出的有关许可证、执照、资质证、资格证等证书变更、中止、撤销的决定不服的；（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；（五）认为行政机关侵犯合法的经营自主权的；（六）认为行政机关变更或者废止农业承包合同，侵犯其合法权益的；（七）认为行政机关违法集资、征收财物、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；（八）认为符合法定条件，申请行政机关颁发许可证、执照、资质证、资格证等证书，或者申请行政机关审批、登记有关事项，行政机关没有依法办理的；（九）申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的；（十）申请行政机关依法发放抚恤金、社会保险金或者最低生活保障费，行政机关没有依法发放的；（十一）认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。”本案中，上诉人要求聊城市人民政府履行通报批评、行政处分等职责，涉及行政机关内部工作人员的人事奖惩，属于行政机关内部的层级管理和监督行为，不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议受理范围，省政府依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（五）项、第四十八条第一款第（二）项的规定，驳回上诉人的行政复议申请，适用法律并无不当。对于上诉人关于其复议请求属于《中华人民共和国行政复议法》规定的行政复议范围的主张，本院不予支持。另外，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十条是关于内部层级监督职责的规定。上诉人认为只要查处，征收就不会实施，上诉人房屋就不会因征收而灭失，系内部层级监督可能间接产生的后果。上诉人并非内部层级监督行为的直接相对人，内部层级监督的后果也不会直接对相对人权利义务产生影响。上诉人关于原审法院适用法律错误的主张，本院不予支持。 省政府提交的《请求贵部门就申请人位于冠县××街道××村房地产范围，是否作出土地征收批复等土地征收手续予以履行政府信息公开法定行政职责的申请书》与上诉人在原审提交的《请求贵部门就冠县人民政府对申请人房地产范围违法实施三里片区棚户改造征收项目及房屋征收一事，对其负责人及直接责任人员依法履行通报批评、行政处分等法定行政职责的申请书》的第四页内容完全一致，完整、清晰表述了上诉人提出本案涉及的申请的事项、具体要求等内容，其他差异与本案的焦点问题并无关联，原审法院未予审查，并无不当。至于上诉人是否是涉案棚户改造征收项目的利害关系人、冠县人民政府的征收行为是否合法等问题，均不属于本案审查范围，原审法院未予审查并无不当。上诉人若认为其权利受损，可另寻途径进行救济。 聊城市人民政府虽在复议过程中未提交证据，但省政府经复议审查后认为上诉人的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法》规定的受理条件，因此未对聊城市人民政府的相关行为进行审查，并无不当。另外，审理、审批或讨论程序是行政复议机关在作出行政复议决定时的内部程序，原审法院未对内部程序相关证据进行审查，并无不当。行政复议受理通知书和行政复议答复通知书为同日作出，并不违反相关规定，上诉人关于被上诉人应当提供具体到几时几分的证据证明先受理、后通知答复的上诉主张，没有法律依据，本院不予支持。省政府于2018年4月11日收到上诉人的行政复议申请，经复议审查于2018年5月29日作出129号驳回行政复议决定并邮寄送达，程序并未违反《中华人民共和国行政复议法》的规定。 综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，结果正确，依法应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判决。 二审案件受理费50元，由上诉人徐惠忠等31人共同负担。 本判决为终审判决。 审判长 侯 勇 审判员 张景凯 审判员 李莉军 二〇一九年四月一日 书记员 杨柳青 附件：上诉人徐惠忠等31人名单 1、上诉人姚秀玲，女，1964年1月2日出生，汉族，住山东省冠县冠城镇徐三里村105号。 2、上诉人陈爱芳，女，1964年6月22日出生，汉族，住山东省冠县冠城镇徐三里村18号。 3、上诉人徐开东，男，1977年2月3日出生，汉族，住山东省冠县冠城镇徐三里村81号。 4、上诉人徐庆雷，男，1991年5月16日出生，汉族，住山东省冠县冠城镇徐三里村333号。 5、上诉人徐成全，男，1970年3月25日出生，汉族，住山东省冠县冠城镇徐三里村342号。 6、上诉人徐延飞，男，1967年4月16日出生，汉族，住山东省冠县冠城镇徐三里村397号。 7、上诉人徐延高，男，1969年11月1日出生，汉族，住山东省冠县冠城镇徐三里村398号。 8、上诉人徐肖杨，男，1989年5月20日出生，汉族，住山东省冠县冠城镇徐三里村1215号。 9、上诉人徐坤召，男，1985年7月12日出生，汉族，住北京市西城区展览馆路44号。 10、上诉人徐坤朋，男，1987年12月6日出生，汉族，住山东省冠县冠城镇徐三里村34号。 11、上诉人徐坤振，男，1989年11月15日出生，汉族，住山东省冠县冠城镇徐三里村342号。 12、上诉人吴合真，女，1974年1月6日出生，汉族，住山东省冠县冠城镇徐三里村36号。 13、上诉人路建凯，男，1983年9月3日出生，汉族，住山东省冠县冠城镇徐三里村2140号。 14、上诉人徐国训，男，1962年10月2日出生，汉族，住山东省冠县冠城镇徐三里村402号。 15、上诉人徐惠忠，男，1987年6月26日出生，汉族，住山东省冠县冠城镇徐三里村53号。 16、上诉人孟祥存，女，1959年11月15日出生，汉族，住山东省冠县冠城镇徐三里村402号。 17、上诉人潘秀芳，女，1961年9月16日出生，汉族，住山东省冠县冠城镇徐三里村71号。 18、上诉人徐俊帅，男，1992年1月20日出生，汉族，住山东省冠县冠城镇徐三里村227号。 19、上诉人邢秀霞，女，1964年1月7日出生，汉族，住山东省冠县冠城镇徐三里村303号。 20、上诉人徐肖辉，男，1991年5月13日出生，汉族，住山东省冠县冠城镇徐三里村303号。 21、上诉人徐春才，男，1966年10月6日出生，汉族，住山东省冠县冠城镇徐三里村303号。 22、上诉人郭延洪，男，1975年12月26日出生，汉族，住山东省冠县冠城镇徐三里村72号。 23、上诉人郭俊臣，男，1944年11月2日出生，汉族，住山东省冠县冠城镇徐三里村72号。 24、上诉人徐晓通，男，2001年2月10日出生，汉族，住山东省冠县冠城镇徐三里村184号。 25、上诉人徐春利，男，1970年11月19日出生，汉族，住山东省冠县冠城镇徐三里村302号。 26、上诉人徐俊军，男，1970年3月6日出生，汉族，住山东省冠县冠城镇徐三里村401号。 27、上诉人徐俊堂，男，1954年3月29日出生，汉族，住山东省冠县冠城镇徐三里村384号。 28、上诉人徐利光，男，1979年5月17日出生，汉族，住山东省冠县冠城镇徐三里村385号。 29、上诉人郝俊芝，女，1956年4月22日出生，汉族，住山东省冠县冠城镇徐三里村28号。 30、上诉人徐成保，男，1957年2月28日出生，汉族，住山东省冠县冠城镇徐三里村28号。 31、上诉人徐秀秀，女，1982年9月18日出生，汉族，住山东省淄博市张店区柳泉路77号3号楼2单元2905号。