广东省东莞市中级人民法院行 政 裁 定 书（2018）粤19行初58号原告：孔建萍，男，汉族，1952年8月20日出生，身份证住址：广东省东莞市，委托代理人：孔彩贤，女，汉族，1977年12月30日出生，身份证住址：广东省东莞市，系孔建萍之女。被告：东莞市人民政府。住所地：广东省东莞市鸿福路99号。法定代表人：肖亚非，市长。委托代理人：吴晓翎，东莞市自然资源局工作人员。委托代理人：罗苏华，广东方中天律师事务所律师。第三人：东莞市自然资源局。住所地：广东省东莞市东城区东城大道268号。法定代表人：赖建伟。委托代理人：苏泽萍，该局工作人员。原告孔建萍因诉东莞市人民政府（以下简称“东莞市政府”）及第三人东莞市自然资源局土地行政管理纠纷一案，本院于2018年7月13日立案受理后,依法由审判员孙立凡担任审判长与审判员韦艳芹、审判员张志强共同组成合议庭进行审理。本案现已审理终结。原告孔建萍诉称，请求判令：一、确认东莞市政府对孔建萍承包经营的桶芳（土名）耕地地块实施的征地行为违法；二、本案的诉讼费用由东莞市政府承担。事实与理由：孔建萍是东莞市麻涌镇大歩村郭坊六队村民，依法承包经营桶芳地块。以种植香蕉、芒果、木瓜、等农作物为主，至今土地现状仍为耕地。孔建萍通过（2016）粤19行初42号《行政判决书》知晓，其承包经营的桶芳地块已被征收为国有。孔建萍认为，东莞市政府对其承包经营的桶芳地块实施的征地行为违法。耕地征收应当依照《农村土地承包法》、《土地管理法》、《土地管理法实施条例》、《广东省建设用地审查报批办法》等法律、法规的规定，依法、依规地进行，包括但不限于国务院或省级人民政府依法批准用地的批复文件、地方人民政府转发国务院或省级人民政府批准用地的文件、征地告知书以及履行征地报批前程序的相关证明材料、市政府审核同意的市土地管理部门拟定的“一书四方案”、用地报批前征地调查结果与听证笔录、用地批准后征地补偿登记材料、征地补偿费用支付相关凭证等程序，同时附报如下资料：1、建设用地勘测定界报告和勘测定界图；2、土地利用总体规划确定的建设用地规模控制图（三圈图）；3、土地利用现状图和土地权属证书；4、补充耕地位置图；5、征地补偿费预存款到位的证明；6、上级政府及土地行政主管部门依法要求的其他材料。东莞市政府征收桶芳地块的征地行为严重背离法律规定，侵犯了孔建萍的合法权益。原告孔建萍提交了如下证据：证据一：《东莞市农村集体土地承包经营权证》、《证明》，拟证明孔建萍对“桶芳”地块依法享有承包经营权，该地块仍在承包期内，未被依法征收;证据二：《光碟》（“桶芳”耕地现场视频及高德实景图），拟证明孔建萍承包经营的“桶芳”地块现状为耕地，未被征收或者统筹，种有香蕉、木瓜、芒果等农作物，孔建萍与“桶芳”地块存在经营关系;证据三:郭六队租地情况和个人自耕情况,拟证明孔建萍以家庭承包经营的方式承包经营“桶芳”地块，承包地的土地现状为耕地，土地所有权属于大步村郭六队，由郭六队发包给孔建萍承包经营，与东莞市麻涌镇大步村村民委员会、东莞市麻涌镇大步股份经济联合社无关。孔建萍与“桶芳”地块存在承包关系和经营关系;证据四:（2012）东一法行初字第135号《行政裁定书》、（2012）东中法行终字第131号《行政裁定书》,拟证明1.东莞市自然资源局于2011年8月10日作出东国土资（建）字[2011]24号《关于麻涌镇2007年度第五批次申请调整用地地块位置的复函》，同意将麻涌镇2007年度第五批次的7.3671公顷建设用地进行了调整，调整至“桶芳”地块。经审核，麻涌镇2007年度第五批次用地并无农用地用地计划指标，该批次的7.3671公顷建设用地调整至“桶芳”地块不符合有关指标调整政策。2.东莞市自然资源局于2012年1月16日作出东国土资[2012]2号《关于撤销麻涌镇2007年度第五批次用地地块位置调整复函的请示》与于2012年3月22日作出《关于撤销麻涌镇2007年度第五批次用地位置调整复函的决定》，经东莞市政府同意，撤销对该批次的7.3671公顷建设用地调整至“桶芳”地块。3.东莞市自然资源局于2011年10月11日作出东土交（预告）[2011]12号《东莞市国有土地使用权出让预告》，对“桶芳”地块的信息进行了出让预告，后经审核，麻涌镇2007年度第五批次的7.3671公顷建设用地调整至“桶芳”地块不符合有关指标调整政策，“桶芳”地块并未纳入出让土地的范围。4.“桶芳”地块在2012年3月22日前仍属于麻涌镇2007年度第五批次用地地块位置调整复函的范围内;证据五:信息公开申请书、《关于政府信息公开申请的答复》（东国土资函[2018]111号）,拟证明孔建萍向东莞市自然资源局依申请公开“桶芳”地块的土地实际登记用途及土地性质（是集体土地中的农用地或建设用地还是国有土地），东莞市自然资源局与东莞市政府不清楚“桶芳”地块的具体位置及该地块的土地性质;证据六:《关于政府信息公开的答复》、《协议书》（麻资合[2010]007号）、《填土工程委托合同》（麻资合[2011]011号）,拟证明1.东莞市麻涌镇人民政府与东莞市麻涌镇大步村村民委员会于2010年1月19日签订了《关于征收大步村麻涌大道旁用地的协议书》（麻资合[2010]007号），该协议书于其双方签署当天已生效；2.东莞市麻涌镇人民政府与东莞市麻涌镇大步村村民委员会于2011年11月29日签订了《填土工程委托合同》（麻资合[2011]011号），该合同书已生效；3.“桶芳”地块在上述协议书与合同书中的涉案地块范围内；4.东莞市麻涌镇人民政府征收了“桶芳”地块，并对该地块进行组织实施填土,其在法律意义上非法占有、使用孔建萍承包经营的“桶芳”地块；5.东莞市政府在法律意义上没有依法对“桶芳”地块组织实施征收，且事实上并没有征收“桶芳”地块。被告东莞市政府答辩称：一、孔建萍本案起诉已超过法定起诉期限，依法应驳回起诉。东莞市政府依法于2013年3月27日张贴了《东莞市人民政府征收土地方案公告》〔2013〕第57号。参照《国务院法制办公室关于认定被征地农民“知道”征收土地决定有关问题的意见》（国法〔2014〕40号），可以认定孔建萍当时已经知悉涉案行政行为的全部内容。另孔建萍在《行政起诉状》中称其在粤19行初42号行政纠纷中，已得知桶芳地块被征收为国有，但其直至2018年7月才提起本案诉讼，认为涉案征地实施行为违法，已经超过法定起诉期限，依法应驳回起诉。二、孔建萍不服征地过程中不同行政主体的多个行政行为，应当分别提起诉讼。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十七条规定，孔建萍在本案中起诉的行为包括省级人民政府依法批准用地的批复文件、地方人民政府转发省级人民政府批准用地的文件、市政府审核同意的市土地管理部门拟定的“一书四方案”等多个行为。孔建萍并非对广东省人民政府、东莞市人民政府、东莞市自然资源局共同作出的行为或同类行政行为提起的诉讼。其诉讼请求包含不同的法律关系，不属于法律规定的共同诉讼的情形。孔建萍如认为上述行政机关作出的行政行为侵害其合法权益，应分别提起诉讼。三、东莞市政府依法实施涉案土地征收，事实清楚，依据充分，程序恰当，合法有效，依法应予维持。2012年2月21日，东莞市自然资源局和东莞市社会保障局联合向大步村民委员会下发了《听证告知书》（东国土资听告字〔2012〕16号），并在大步村委会张贴了征地预公告〔东国土征预字〔2012〕63号〕，期间没有收到不同意征收的意见；后大步村委会向东莞市自然资源局和东莞市社会保障局递交了放弃听证证明。2012年3月6日，大步村委会召开了村民代表会议，会上同意了东莞市自然资源局《关于东莞市麻涌镇2011年度第九批次征收土地补偿安置方案》和《关于东莞市麻涌镇2011年度第九批次被征地农民养老保险方案》，并完成了三分之二村民代表签名。2013年1月14日，经广东省人民政府同意，广东省国土资源厅依法作出《广东省国土资源厅关于东莞市麻涌镇2011年度第九批次城镇建设用地的批复》（粤国土资（建）字〔2013〕28号〕，批准征收麻涌镇麻四、彰澎、大步村属下的32.6419公顷集体土地，作为东莞市麻涌镇2011年度第九批次城镇建设用地。2016年3月27曰至4月12曰，大步村委会张贴了《东莞市人民政府征收土地方案公告》（〔2013〕第57号）和《东莞市自然资源局征收土地补偿安置方案公告》（〔2013〕第57号）期间没有收到征地异议。据此，东莞市自然资源局于2016年4月19日作出《关于东莞市麻涌镇2011年度第九批次城镇建设用地（大步村）的复函》(东国土资（建）函〔2015〕184-1号）批准征地。后东莞市自然资源局在麻涌分局组织征地补偿登记，大步村民委员会亦出具《关于麻涌镇2011年度第九批次报批建设用地征地补偿费用支付情况证明书》，确认案涉征地补偿费用已足额支付。案涉批次征收大步村地块不涉及耕地，故不存在“补充耕地位置图”，除此之外，孔建萍主张征地报批材料中应有的材料，东莞市政府均按照法律法规规定一一履行职责。东莞市政府对涉案土地实施征地，事实清楚，依据充分，程序恰当，合法有效，依法应予维持。另孔建萍在《行政起诉状》中所称的征地报批前告知、拟定“一书四方案”、用地报批前征地调查结果等属于用地报批前的行为，应属于由广东省人民政府在征地审批程序依法进行审查的内容，在《广东省国土资源厅关于东莞市麻涌镇2011年度第九批次城镇建设用地的批复》（粤国土资（建）字〔2013〕28号）被依法撤销前，其合法性应予以确认。故孔建萍以对发生在征地审批过程中的行为有异议为由，要求确认批准征地后实施征地行为违法，无事实和法律依据。被告东莞市政府提交了如下证据：《听证告知书》、《征地预公告》（东国土征预字（2012）63号）、《会议纪要》《广东省国土资源厅关于东莞市麻涌镇2011年度第九批次城镇建设用地的批复》（粤国土资（建）字〔2013〕28号）、《东莞市自然资源局征收土地补偿安置方案公告》（〔2013〕第57号）及张贴照片、《东莞市人民政府征收土地方案公告》〔2013〕第57号及张贴照片、《关于东莞市麻涌镇2011年度第九批次城镇建设用地（大步村）的复函》(东国土资（建）函〔2015〕184-1号）、《土地补偿登记表》、《关于麻涌镇2011年度第九批次报批建设用地征地补偿费用支付情况证明书》、《土地勘测定界报告》、《土规图》、《集体土地所有权证》、《土地现况局部图》，拟证明具体行政行为的合法性。第三人东莞市自然资源局答辩称：一、孔建萍本案起诉已超过法定起诉期限，依法应驳回起诉。二、孔建萍不服征地过程中不同行政主体的多个行政行为，应当分别提起诉讼。三、东莞市政府依法实施涉案土地征收，事实清楚，依据充分，程序恰当，合法有效，依法应予维持。被告东莞市自然资源局提交了如下证据：《听证告知书》、《征地预公告》（东国土征预字（2012）63号）、《会议纪要》《广东省国土资源厅关于东莞市麻涌镇2011年度第九批次城镇建设用地的批复》（粤国土资（建）字〔2013〕28号）、《东莞市自然资源局征收土地补偿安置方案公告》（〔2013〕第57号）及张贴照片、《东莞市人民政府征收土地方案公告》〔2013〕第57号及张贴照片、《关于东莞市麻涌镇2011年度第九批次城镇建设用地（大步村）的复函》(东国土资（建）函〔2015〕184-1号）、《土地补偿登记表》、《关于麻涌镇2011年度第九批次报批建设用地征地补偿费用支付情况证明书》、《土地勘测定界报告》、《土规图》、《集体土地所有权证》、《土地现况局部图》，拟证明具体行政行为的合法性。本院于2018年11月16日委派法官助理（兼本案书记员）李婷婷组织各方当事人到庭交换证据并发表质证，法官助理和记录员均表明身份。但原告孔建萍未到庭，原告代理人孔彩贤拒绝发表质证意见，并要求合议庭成员出示工作证及委派书面证明，又提出对李婷婷的回避申请，导致本次证据交换程序未能完成。2018年11月26日，本院再次通知原告到庭针对被告及第三人提交的证据发表质证意见以及调查关于案涉征地行为的最早知道时间，但原告代理人孔彩贤（原告孔建萍未到庭）仍然拒绝发表质证意见和回答问题，同时也拒绝在询问笔录上签字。理由是合议庭成员未到场、未进行开庭、没有录音录像等。2018年12月5日，本院再次通知原告到庭质证，法官助理再次表明身份及释明受本院委派处理证据交换事宜，同时向原告发出《诉讼证据质证意见表》，但原告代理人孔彩贤仍然拒绝在意见表上填写质证意见。被告及第三人分别向本院提交了质证意见表。上述情况，有本院的调查笔录、询问笔录等附卷为证。另查明，东莞市自然资源局在2019年1月10日成立。新组建的东莞市自然资源局作为东莞市人民政府组成部门，整合原东莞市国土资源局职责，以及原东莞市城乡规划局职责，东莞市发展和改革局的编制主体功能区规划职责，东莞市水务局、原东莞市林业局的水、森林、湿地等资源调查和确权登记管理职责，原东莞市海洋与渔业局的海洋资源管理职责等，加挂东莞市海洋局牌子。不再保留东莞市国土资源局资源局、东莞市城乡规划局、东莞市海洋与渔业局。本院认为：法官助理是指专职审判辅助工作的司法人员，其职责是在法官的督导下完成法官交办的与审判业务相关的辅助性工作，包括组织庭前证据交换等司法活动。本案法官助理（兼任案件书记员）李婷婷三次召集当事人进行庭前证据交换，是履行法官交办的审判任务，并且已当面表明身份和释明程序内容，已充分保障原告的诉讼权利。但原告对法院的司法活动始终持不合作态度，拒绝质证，拒绝签字，更无理提出对司法人员的回避申请。以上种种，致使审理程序无法进行，审理工作无法展开，审判目的无法实现。孔建萍作为原告，以其不当的诉讼行为表示拒绝接受法庭的审理和裁判，等同于放弃自己提起诉讼的权利。依照《最高人民法院关于适用的解释》第八十条第一款规定：“原告或者上诉人在庭审中明确拒绝陈述或者以其他方式拒绝陈述，导致庭审无法进行，经法庭释明法律后果后仍不陈述意见的，视为放弃陈述权利，由其承担不利的法律后果”的规定，本案应按原告撤诉处理。在此特别强调，法定化和规律化的审判活动是保障公民、法人和其他组织依法行使诉讼权利的重要司法资源，当事人应珍惜并妥善运用，以便最大限度地将矛盾和纠纷纳入法治化解决渠道。但是，原告如无视法定条件，恣意提起各种无理要求，致使审判活动无法正常进行，浪费十分有限的司法资源，其诉讼目的已偏离所提出的解决行政纠纷本身，显然是滥诉的表现，应受到法律的规制。原告应在本案中得到警示。综上，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第三款、第八十条第一款的规定，裁定如下：本案按撤诉处理。本案减半收取案件受理费25元，由原告孔建萍负担。本裁定为终审裁定。审判长  孙立凡审判员  韦艳芹审判员  张志强二〇一九年四月十五日书记员  李婷婷