江苏省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）苏行终1061号 上诉人（原审原告）曹杰红，女，汉族，住江苏省如东县。 被上诉人（原审被告）如东县人民政府，住所地在江苏省如东县掘港镇富春江中路**。 法定代表人沈峻峰，该县县长。 原审第三人如东县人民政府掘港街道办事处，住所地在江苏省如东县掘港镇日晖东路**。 法定代表人张炯，该办事处主任。 上诉人曹杰红因与被上诉人如东县人民政府（以下简称如东县政府）、原审第三人如东县人民政府掘港街道办事处（以下简称掘港街道办）行政复议不予受理决定一案，不服江苏省南通市中级人民法院（2017）苏06行初281号行政判决，向本院提起上诉，本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，原如东县掘港镇人民政府已于2015年7月30日被撤销，行政职能转由掘港街道办及如东县政府城中街道办事处（以下简称城中街道办）继续行使。2017年6月19日，曹杰红向如东县掘港镇人民政府邮寄了《请求作出保护财产及人身合法权益具体行政行为申请书》一份，在该申请书中，曹杰红的请求主要为：1、请求履行农村土地承包合同管理等法定职责，查处陈高村委及相关责任人非法剥夺曹杰红的集体土地承包经营权，侵害曹杰红财产及人身合法权益致曹杰红遭受巨大损失的行为，依法追究涉案人的法律责任。2、请求对陈高村委及相关责任人的侵权行为进行鉴定评估或者责令赔偿500万元。3、请求作出可诉的法律文书，依法送达曹杰红。2017年8月28日，曹杰红向如东县政府邮寄了行政复议申请书，该申请书中，曹杰红将如东县掘港镇人民政府列为被申请人，复议请求为：1、请求依法限期被申请人履行农村土地承包经营合同管理等法定职责并依法追究责任人的法律责任；2、请求被申请人行政赔偿（提请鉴定评估或赔偿2000万）；3、请求作出可诉的法律文书，送达曹杰红。2017年8月30日，如东县政府收到曹杰红的行政复议申请。2017年9月3日，如东县政府作出东政行复字[2017]39号《不予受理决定书》（以下简称39号不予受理决定），决定驳回曹杰红的复议申请。曹杰红不服，提起行政诉讼。 原审法院认为，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（一）项、第（五）项的规定，有符合规定的被申请人、属于行政复议法规定的行政复议范围，是行政复议申请应当符合的条件。 本案中，曹杰红向如东县掘港镇人民政府提交的《请求作出保护财产及人身合法权益具体行政行为申请书》中，曹杰红要求如东县掘港镇人民政府履行的职责为：一、要求对陈高村委侵犯其土地承包经营权的行为及陈高村委侵害其人身权、财产权的行为进行查处；二、要求追究陈高村委及相关责任人员的责任，并责令赔偿。 关于曹杰红申请中的土地承包经营权的事项。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条第一款第（四）项的规定，村土地承包经营方案属于由村民会议讨论决定的事项。上述规定表明，农村集体土地的发包、承包方案，属于村集体经济组织成员通过民主议事程序决定的村民自治事项。《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条第一款规定，乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。根据上述规定，掘港街道办作为乡镇级人民政府，并不具有对村集体经济组织土地承包事务进行干涉及查处的职责。按照《中华人民共和国土地承包法》第五十五条的规定，曹杰红认为陈高村委存在违法收回、调整承包地以及违法剥夺妇女土地承包经营权等侵权情形的，可以通过民事诉讼请求陈高村委依法承担民事责任等方式来寻求救济。 关于曹杰红申请中的要求查处陈高村委侵害其人身权、财产权的事项。掘港街道办并不具有对曹杰红人身权、财产权受到侵犯的行为予以查处的法定职责。曹杰红要求追究陈高村委及相关责任人员违法责任及责令陈高村委及相关人员进行赔偿的事项，亦不属于掘港街道办的法定职责范围。 需要指出的是，曹杰红提出申请时，如东县掘港镇人民政府已经撤销，曹杰红将如东县掘港镇人民政府列为被申请人明显不当。如东县政府收到曹杰红的复议申请后，应当依照《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十二条的规定，告知申请人变更被申请人。鉴于曹杰红申请复议的事项不属于承继如东县掘港镇人民政府行政职能的掘港街道办的职责范畴，即使曹杰红变更被申请人后，其复议申请仍不符合复议受理条件，如东县政府的该项瑕疵并不损害曹杰红的实体权利，故不宜以此为由撤销被诉复议决定。 综上，曹杰红的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（一）项、第（五）项规定的行政复议受理条件。如东县政府所作不予受理决定，并无明显不当。曹杰红的诉讼请求不能成立，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回曹杰红的诉讼请求。案件受理费50元，由曹杰红负担。 曹杰红上诉称，原审法院认定事实不清，适用法律错误。1、《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条第二款规定，集体经济组织成员因实际未取得土地承包经营权提起的民事诉讼的，人民法院应当告知其向有关行政主管部门申请解决。《中华人民共和国农村土地承包法》第十一条规定，乡、镇人民政府负责本行政区域内农村土地承包及承包合同管理。根据以上规定，农村土地承包纠纷案件是指集体经济组织成员等实际已经取得集体土地承包经营权后产生纠纷的案件，并非本案上诉人实际未取得集体土地承包经营权的案件。2、本案所涉集体土地承包合同管理纠纷，依法属于现城中街道办处理，而不是原审法院错误追加的掘港街道办处理，原审应追加城中街道办为第三人。请求撤销一审判决，依法提审或改判；撤销39号不予受理决定，要求被上诉人依法履行行政复议的法定职责并追究行为人的法律责任；被上诉人负担本案一、二审诉讼费用。 当事人向原审法院提交的证据已随案移送至本院，本院审理期间，双方当事人均未提交新证据。本院对原审法院查明的事实予以确认。 本院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以向行政机关提出行政复议申请。《中华人民共和国行政复议法》第六条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条还分别就行政复议范围及受理条件作出明确规定。本案中，曹杰红复议申请要求复议被申请人履行农村土地承包经营合同管理等法定职责，追究陈高村委侵犯其土地承包经营权的行为及陈高村侵害其人身权、财产权等法律责任，以及要求追究复议被申请人行政不作为责任，并责令赔偿。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条规定：“因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协调、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。”从该规定可以看出，乡（镇）人民政府，仅有对土地承包经营发生的纠纷进行调解的权力。曹杰红所申请处理的事项并非请求复议被申请人对土地承包权纠纷进行调解，其要求对集体土地承包事务进行干涉及查处的申请，不属于乡（镇）政府的法定职责范围。同时，原审法院亦指出，因曹杰红提出申请时如东县掘港镇人民政府已经撤销，如东县政府应当告知曹杰红变更被申请人。鉴于曹杰红申请复议的事项不属于承继如东县掘港镇人民政府行政职能的掘港街道办的职责范畴，即使曹杰红变更被申请人后，其复议申请仍不符合复议受理条件，如东县政府的该项瑕疵并不损害曹杰红的实体权利，故不宜以此为由撤销被诉复议决定。据此，如东县政府以曹杰红提出的行政复议申请不符合行政复议的受理条件为由，对其作出涉案39号不予受理决定，并无不当。 原审法院为查清事实，依法通知掘港街道办作为原审第三人参加诉讼，曹杰红在原审庭审时亦无异议。故曹杰红认为应当将城中街道办列为第三人的上诉理由，本院不予采纳。 综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人曹杰红负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  臧 静 审 判 员  赵 黎 审 判 员  吴晓玲 法官助理  刘小花 二〇一九年四月十九日 书 记 员  任子悦