江苏省苏州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏05行终80号 上诉人（原审原告）苏州世博金属制品有限公司，住所地苏州市三香路999号（裙二楼西3）。 法定代表人姚国新，总经理。 委托代理人杨传圣，江苏杨传圣律师事务所律师。 委托代理人何运，江苏杨传圣律师事务所实习律师。 被上诉人（原审被告）苏州市公安局，住所地苏州市人民路3998号。 法定代表人江海，局长。 委托代理人陆体舒，该局工作人员。 上诉人苏州世博金属制品有限公司因行政复议一案，不服苏州市姑苏区人民法院（2018）苏0508行初260号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年1月21日立案后，依法组成合议庭审理本案，现已审理终结。 原审法院经审理查明，苏州工业园区玲珑街88号创意产业园系苏州世博金属制品有限公司经营管理，内有多家承租商户。2017年10月30日，苏州市公安消防支队工业园区大队对苏州世博金属制品有限公司作出苏园公消重字[2017]第0001号《重大火灾隐患整改通知书》，查明玲珑街88号创意产业园存在下列火灾隐患：1.擅自将丙类厂房变更为商业；2.擅自搭建夹层、增加可用建筑面积；3.部分夹层为可燃材料搭建；4.建筑内未采用任何防火分隔措施；5.现有六部楼梯皆为敞开楼梯、无法达到疏散楼梯设置要求，疏散宽度不能满足最大人数要求，店铺内普遍只有一个出口，不能满足疏散要求；6.疏散走道两侧的分隔墙普遍使用普通石膏板，不能达到耐火极限要求；7.未按要求设置自动喷水灭火系统、火灾自动报警系统、防烟排烟设施、室内外消火栓；8.未按要求设置可供消防救援人员进入的窗户，故责令苏州世博金属制品有限公司于2018年4月30日前改正。2017年12月20日，苏州市公安消防支队工业园区大队再次对该产业园进行消防监督检查，发现[2017]第0001号《重大火灾隐患整改通知书》所列八项火灾隐患仍然存在，苏州世博金属制品有限公司行为违反《中华人民共和国消防法》及《建筑设计防火规范》（GB50016-2014）等规定，可能严重威胁公共安全。经集体案件讨论并由领导审批，苏州市公安消防支队工业园区大队于当日对苏州世博金属制品有限公司作出苏园公消封字[2017]第0148号临时查封决定（查封期限自2017年12月20日12时至2018年1月18日12时），并于当日将该决定书直接送达苏州世博金属制品有限公司法定代表人姚国新，向其宣读了文书内容，交代了相应救济权利，苏州世博金属制品有限公司未提出陈述、申辩意见。2018年2月12日，苏州世博金属制品有限公司向苏州市人民政府申请行政复议，苏州市人民政府以其并非该案适格复议机关为由，对苏州世博金属制品有限公司的复议申请不予受理。后苏州世博金属制品有限公司于2018年3月22日向苏州市公安局申请行政复议，并提出以下请求：“1.确认苏园公消封字[2017]第0148号《临时查封决定书》违法，应予撤销；2.确认苏州市公安消防支队工业园区大队于2017年12月20日查封玲珑街88号创意园行为违法，并赔偿损失；3.确认苏州市公安消防支队工业园区大队2017年12月20日强拆玲珑街88号创意园内广告牌的行为违法，并赔偿损失。”苏州市公安局当日予以受理，并通知苏州市公安消防支队工业园区大队进行复议答复。因案情复杂，该局于2018年5月7日决定延长行政复议期限30日，后于同年6月13日作出苏公复决字[2018]9号行政复议决定，认为苏园公消封字[2017]第0148号临时查封决定适用依据正确，程序符合规定；但《重大火灾隐患整改通知书》及《临时查封决定书》说明2017年10月30日苏州世博金属制品有限公司就已具备临时查封情形，可以采取临时查封措施，苏州市公安消防支队工业园区大队未在责令改正重大火灾隐患的同时一并作出临时查封决定，而是在时隔50日后才作出，既不利于防止火灾隐患演变成火灾事故，也不符合行政信赖保护原则，考虑到临时查封时苏州世博金属制品有限公司仍然存在符合临时查封情形的火灾隐患，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项第五目之规定，确认苏园公消封字[2017]第0148号临时查封决定违法，但不予撤销。苏州世博金属制品有限公司仍不服，诉至法院。 原审法院认为，本案争议焦点在于苏园公消封字[2017]第0148号临时查封决定是否合法、适当，苏州市公安局作出确认违法的复议决定是否符合规定。关于案涉临时查封决定的合法性，根据《消防监督检查规定》第二十二条第一款的规定，有下列情形之一，不及时消除可能严重威胁公共安全的，应当对危险部位或者场所予以临时查封：（一）疏散通道、安全出口数量不足或者严重堵塞，已不具备安全疏散条件的；（二）建筑消防设施严重损坏，不再具备防火灭火功能的；（三）人员密集场所违反消防安全规定，使用、储存易燃易爆危险品的；（四）公众聚集场所违反消防技术标准，采用易燃、可燃材料装修，可能导致重大人员伤亡的；（五）其他可能严重威胁公共安全的火灾隐患。本案中，苏州世博金属制品有限公司管理的玲珑街88号创意产业园系对外经营的商业场所，经消防检查存在楼梯及出口不满足疏散条件、未按要求设置消防设施、采用可燃性材料装修等多项火灾隐患，不及时治理显然可能对公共安全构成严重威胁，符合上述规定的应予临时查封的情形。苏州市公安消防支队工业园区大队经案件调查、集体讨论及领导审批，对苏州世博金属制品有限公司作出临时查封决定，符合法律规定，同时保障了苏州世博金属制品有限公司的知情权及陈述、申辩权，行为程序并无不当。苏州世博金属制品有限公司对苏州市公安消防支队工业园区大队认定的前六项消防隐患不予认可，但未能提供相应反驳证据，而其提出的公司不属于重大事故隐患行业领域以及产业园被停止供电等问题，对消防隐患的客观存在亦不产生影响，故苏州世博金属制品有限公司对案件事实的异议，原审法院不予采信。关于案涉临时查封决定的合理性，即消防机构采取临时查封措施的时间节点，《中华人民共和国消防法》第五十四条规定，公安机关消防机构在消防监督检查中发现火灾隐患的，应当通知有关单位或者个人立即采取措施消除隐患；不及时消除隐患可能严重威胁公共安全的，公安机关消防机构应当依照规定对危险部位或者场所采取临时查封措施。可见，存在严重威胁公共安全可能的火灾隐患时，消防机构应当立即采取紧急查封措施以消除这种危险的发生，这既是立法加强消防机构对火灾隐患监督检查责任力度的要求，也是预防火灾工作落到实处的实际需要。本案苏州世博金属制品有限公司早在2017年10月30日消防检查中即存在多项可能严重威胁公共安全的火灾隐患，苏州市公安消防支队工业园区大队仅要求限期改正、未采取临时查封措施，而是在时隔五十日后的12月20日才作出临时查封决定，有违《中华人民共和国消防法》上述立法宗旨，苏州市公安局在复议过程中指出苏州市公安消防支队工业园区大队采取措施不及时、存在明显不当，系上级机关对下级机关执法水平的严格要求。鉴于原行政行为事实认定、法律适用及执法程序并不存在违法情形，苏州市公安局依照《中华人民共和国行政复议法》的规定，作出确认违法但不撤销的复议决定，亦无不当。至于苏州市公安消防支队工业园区大队2017年10月30日整改通知期限届满与否，并不影响案涉临时查封决定的作出，苏州世博金属制品有限公司认为临时查封决定与整改通知相互矛盾，依据不足。关于复议机关是否存在遗漏复议请求问题，因苏州世博金属制品有限公司申请复议的“苏州市公安消防支队工业园区大队强制拆除广告牌”事项，并不属于复议机关对原行政行为的审查范围，苏州世博金属制品有限公司以此否认复议决定的合法性，原审法院不予认可。综上，经全面审查，苏州市公安局所作苏公复决字[2018]9号行政复议决定，证据充分，适用法律正确，程序合法。苏州世博金属制品有限公司要求撤销该决定，缺乏事实和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回苏州世博金属制品有限公司的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由苏州世博金属制品有限公司负担。 上诉人苏州世博金属制品有限公司上诉称，一、苏园公消封字[2017]第0148号临时查封决定事实认定错误，首先涉案场所未达到重大事故隐患标准，场所内商户大多停止经营，涉案场所亦处于停电状态，客观上已经排除火灾隐患可能，缺乏查封必要。且涉案场所出租给各承租户，各承租户应当依法使用房屋，其对房屋进行装修改造系单方进行，谁违法则由谁接受行政处罚，上诉人并非临时查封决定的行政相对人。二、《临时查封决定书》与《限期整改通知书》相互矛盾，2017年苏州市公安消防支队工业园区大队要求上诉人于2018年4月30日前完成整改，上诉人一直积极进行沟通，着手整改事宜，而2017年12月20日，苏州市公安消防支队工业园区大队在整改期限内强行对涉案场所进行查封，明显违背信赖保护原则。同时，在采取临时查封措施行为时，亦未告知上诉人陈述、申辩权利。上诉人法定代表人当日主动到场，但被消防大队人员强行带离并送至派出所限制人身自由，被迫签收本应现场核实的法律文书。三、被上诉人的复议决定存在裁漏复议申请事项，上诉人复议申请中还有要求确认苏州市公安消防支队工业园区大队强拆玲珑街88号创意园内广告牌行为违法并赔偿损失的事项。综上，请求撤销原判，发回重审或依法改判；两审的诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人苏州市公安局辩称，一、2017年12月20日，苏州市公安消防支队工业园区大队经监督检查发现，苏州工业园区玲珑街88号创意产业园存在火灾隐患，且该场所已作为商用，一旦发生火灾，可能严重威胁公共安全。上诉人称被临时查封时已处于停电状态，但产业园并未完全停止使用，火灾隐患的客观情形也仍然存在。二、苏州市公安消防支队工业园区大队采取临时查封措施时，因上诉人法定代表人姚国新正被治安调查无法到场，苏州市公安消防支队工业园区大队于当日11时许在苏州工业园区东沙湖公安派出所将《临时查封决定书》送达姚国新，保障了上诉人的陈述申辩权。实施查封时，亦有见证人在场。三、根据《消防监督检查规定》第二十四条第三款，实施临时查封措施后，当事人请求进入被查封的危险部位或者场所整改火灾隐患的应当允许，但不得在被查封的危险部位或者场所生产、经营或者使用。《临时查封决定书》并不禁止人员进入场所整改火灾隐患，不会导致整改工作无法进行。2017年10月30日的《重大火灾隐患整改通知书》和12月20日的《临时查封决定书》都有关于整改火灾隐患的内容，不存在矛盾。四、上诉人所称三项复议请求，涉及临时查封决定和强拆88号创意产业园内广告牌两个行为，复议决定已经分别进行了审查。对临时查封决定确认违法但不予撤销，也就不存在赔偿损失的情形，对拆除广告牌的行为因没有事实依据，未予采信，更不存在赔偿损失的情况。综上，请求驳回上诉，维持原判。 本院经审理查明的事实与原审法院查明的事实一致。 本院认为，《江苏省消防条例》第二十条规定，建筑物的出租人和承租人应当按照有关规定明确双方的消防安全责任。承租人应当在其使用范围内履行消防安全职责。出租人应当对承租人履行消防安全职责的情况进行监督。《江苏省安全生产条例》第二十五条规定，生产经营单位不得将生产经营项目、场所、设备发包或者出租给不具备安全生产条件或者相应资质的单位或者个人。生产经营单位发包生产经营项目、出租场所的，应当履行下列安全生产责任：（一）签订安全生产管理协议，明确各自安全生产责任；（二）向承包方、承租方书面告知发包项目、出租场所以及相关设备的基本情况、安全生产要求；（三）协调解决承包方、承租方提出的安全生产问题；（四）定期进行安全检查，发现承包方、承租方有安全问题的，及时督促整改。由上述规定可知，生产经营单位将生产经营场所出租给其他单位或个人的，并不免除其应承担的包括消防安全职责在内的安全生产责任。 本案中上诉人苏州世博金属制品有限公司将涉案的苏州工业园区玲珑街88号创意产业园分拆出租给各经营单位，苏州市公安消防支队工业园区大队经消防监督检查后发现该创意产业园整体存在消防安全隐患，严重威胁公共安全，经集体讨论及负责人审批后作出苏园公消封字[2017]第0148号临时查封决定并依法送达给上诉人法定代表人姚国新，符合《中华人民共和国消防法》第五十四条及《消防监督检查规定》第二十二、二十三条之规定。苏州市公安消防支队工业园区大队在实施临时查封过程中，告知了上诉人法定代表人姚国新临时查封的理由、依据以及当事人所享有的权利、救济途径，保障了上诉人的陈述与申辩权利。因姚国新无法到场，苏州市公安消防支队工业园区大队邀请了见证人到场，并制作了现场笔录，实施查封的程序符合《消防监督检查规定》第二十四条之规定。上诉人认为苏州市公安消防支队工业园区大队在实施查封过程中拆除了创意产业园内的广告牌，本院认为现有证据无法证明系苏州市公安消防支队工业园区大队实施了拆除广告的行为。因此，苏州市公安消防支队工业园区大队所作临时查封决定认定事实清楚，适用法律正确，实施程序合法。 被上诉人苏州市公安局作为复议机关，其认为苏州市公安消防支队工业园区大队早在2017年10月30日即发现涉案创意产业园存在多项严重威胁公共安全的火灾隐患，但该大队仅作出责令改正决定，后于2017年12月20日才作出临时查封决定，既不利于防止火灾发生也有违信赖保护原则。在此基础上，被上诉人作出确认临时查封决定违法但不予撤销的复议决定，程序合法，并无不当。 综上，上诉人的上诉请求及理由不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人苏州世博金属制品有限公司负担。 本判决为终审判决。 （此页无正文） 审 判 长 刘正芳 审 判 员 孙一鸣 审 判 员 林 磊 二〇一九年四月四日 法官助理 杨心刚 书 记 员 陆 婷