贵州省遵义市播州区人民法院行 政 判 决 书(2019)黔0321行初30号原告贵州怡和房地产开发有限责任公司。住所地：贵州省贵阳市南明区中山东路79号。统一社会信用代码：91520000709675021K。法定代表人刘代明，总经理。委托代理人叶常颖，贵州致正律师事务所律师。委托代理人王永，贵州致正律师事务所律师。原告贵州富利房地产开发有限公司。住所地：贵州省贵阳市云岩区黔春路贵龙园小区2幢3单元18层1号。统一社会信用代码：915201007553574897法定代表人刘远恒，董事长。委托代理人孙建人，总经理。委托代理人周志惠，贵阳市云岩区市西法律服务所法律工作者。原告贵州众协房地产开发有限公司。住所地：贵州省遵义市红花岗区金苑商贸城4幢正一层4-1-8号。注册号：52030000069220。法定代表人陈紫华，董事长。委托代理人曹俊，公司员工。被告遵义市自然资源局。住所地：贵州省遵义市汇川区广州路230号。法定代表人梁铮，局长。出庭负责人舒玲玲，调研员。委托代理人罗亚云，工作人员。委托代理人李亚男，贵州与之律师事务所律师。原告贵州怡和房地产开发有限责任公司（以下简称“怡和公司”）请求确认遵义市城乡规划局作出的城乡规划函无效，于2018年12月26日以遵义市城乡规划局（以下简称“遵义市规划局”）为被告向本院提起行政诉讼，本院登记立案后，遵义市人民政府于2019年1月22日组建遵义市自然资源局，将遵义市城乡规划局的职责划归遵义市自然资源局并不再保留遵义市城乡规划局。2019年2月13日，原告贵州富利房地产开发有限公司（以下简称“富利公司”）请求撤销同一行政行为，以遵义市城乡规划局为被告向本院提起行政诉讼，本院当日登记立案。2019年2月21日，怡和公司申请变更被告为遵义市自然资源局。2019年2月18日，富利公司申请作为共同原告参加本案诉讼并申请撤回其单独提起的诉讼。2019年3月11日，贵州众协房地产开发有限公司（以下简称“众协公司”）向本院提出申请，以其系被诉行政行为所涉项目合作开发人，申请作为共同原告参加本案诉讼。本院依法向被告送达了起诉状副本和应诉通知书，依法组成合议庭，于2019年3月21日公开开庭进行了审理。原告怡和公司委托代理人叶常颖、王永，原告富利公司法定代表人刘远恒、委托代理人孙建人、周志惠，众协公司委托代理人曹俊，被告遵义市自然资源局负责人舒玲玲、委托代理人罗玉云、李亚男到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2018年8月7日，遵义市规划局向遵义市红花岗区人民法院作出遵市规函（2018）237号《关于红花岗区外环路红区国用（2009）第49号地块相关事宜的复函》，内容为：“贵州怡和房地产开发有限责任公司和贵州富利房地产开发有限公司于2005年通过出让方式取得该宗土地使用权，面积13871平方米，未明确土地出让指标。红花岗区人民政府已组织编制了该地块规划设计方案，经我局审查并与区人民政府反复协商，确定该地块经济技术指标如下：规划用地面积13871平方米，用地性质为居住兼商业用地，容积率3.96，商业建筑不超过地上建筑面积的25%。”原告怡和公司诉称：因贵阳经济技术开发区融信小额贷款有限公司申请执行我公司借款合同纠纷案，得知遵义市城乡规划局向遵义市红花岗区人民法院作出遵市规函（2018）237号《关于红花岗区外环路红区国用（2009）第49号地块相关事宜的复函》，称49号地块容积率为3.96，与其颁发给原告的建设用地规划许可证和经审批的《松桃路市场改造工程调整后总平面图》中所许可的容积率严重不符。被告在明知行政许可内容，也明知不如实告知人民法院相关行政许可情况会对原告合法权益产生重大影响的情况下，向人民法院出具不实的《复函》，显然属于“重大且明显违法”的行为。请求确认遵市规函（2018）237号《关于红花岗区外环路红区国用（2009）第49号地块相关事宜的复函》无效。原告怡和公司为证明其诉讼主张，向本院提交了下列证据：1、红花岗区国用（2009）第49号国有土地使用证；2、地字第520000200906936号建设用地规划许可证；3、土地估价报告。证明被告出具的《复函》与规划许可证严重不符，且已经严重影响原告的合法权益。原告富利公司诉称：遵义市规划局作出的遵市规函（2018）237号复函内容与事实严重不符，我公司和怡和公司在2009年3月5日共同与遵义中环房地产开发有限公司（以下简称“中环公司”）签订《建设用地使用权转让合同》，同年6月共同向遵义市规划局申请重新批准作为《建设工程规划许可证》附件的图纸，并获批准。2009年8月28日在遵义市国土资源局××土地过户并××红花岗区国用（2009）字第49号《国有土地使用权证》。2009年9月24日遵义市规划局审核颁发了地字第520000200906936号《建设用地规划许可证》，核定容积率7.48，总建筑面积110536平方米。2010年4月14日，遵义市住房和城乡建设局批准并核发遵市拆许字（2010）第7号《房屋拆迁许可证》。随后，项目依据已批准并加盖“遵义市规划管理局建设工程规划许可审批专用章”的图纸，依法对该地段132户被拆迁人实施拆迁安置。复函中所称3.96的容积率，与遵义市规划局颁发的《建设用地规划许可证》和经审批加盖“遵义市规划管理局建设工程规划许可审批专用章”的图纸中许可的7.48的容积率严重不符，违反《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条和第五十条的规定，严重侵害原告和利害关系人的合法权益。请求撤销遵市规函（2018）237号《关于红花岗区外环路红区国用（2009）第49号地块相关事宜的复函》。原告富利公司为证明其诉讼主张，向本院提交了下列证据：1、规划图纸及遵义市松涛路市场改造项目调整建筑设计方案审核意见；2、建设用地使用权转让合同书；3、国有土地使用证；4、建设规划用地许可证；5、遵市拆许字（2010）第7号房屋拆迁许可证；6、被拆迁户统计表；7、怡和公司授权委托书；8、房屋拆迁安置补偿协议。原告众协公司诉称，我公司于2015年在遵义市汇川区人民法院执行熊发忠与遵义天龙房地产开发有限公司（以下简称“天龙公司”）、肖云中建设用地使用权转让纠纷一案中，通过拍卖竞得天龙公司与怡和公司、富利公司合作开发的“松涛路综合贸易市场及住宅小区”项目30%的份额，并于2015年11月30日经遵义市汇川区人民法院（2012）汇执字第182-3号执行裁定书确定。其余事实和理由与富利公司一致。请求撤销遵市规函（2018）237号《关于红花岗区外环路红区国用（2009）第49号地块相关事宜的复函》。原告众协公司提交了遵义市汇川区人民法院（2012）汇执字第182-3号执行裁定书。证明其对案涉地块享有权利。被告遵义市自然资源局辩称：根据现行有效的法规和规划技术规定，原办理的地字第520000200906936号建设用地规划许可证已不能作为使用涉案地块的容积率依据，已不能按照原有容积率办理建设工程规划许可证并据此使用土地。依据《贵州省城乡规划条例》第三十三条规定，建设工程的性质、规模、高度、建筑密度、容积率、绿地率和其他相关技术指标符合法律、法规、规章、城乡规划管理技术规定的，城乡规划主管部门才核发建设工程规划许可证。必须办理建设工程规划许可证，方可将涉案土地用于项目建设。原告尚未取得建设工程规划许可证，原办理的建设用地规划许可证已与现行法律法规和规划技术规定相悖，原告主张涉案地块容积率为7.48，没有事实和法律依据。规划局并未在2009年6月审核原告的方案图纸，假定原告能提供证据证明规划局于2009年6月审核了其方案图纸，该图纸记载的内容亦不能作为认定案涉地块容积率等规划条件的依据。规划局审核的方案图纸并不是行政许可，仅是办理建设工程规划许可证所需材料之一。2009年6月经审核的方案图纸已不符合新的技术规定要求，依照《贵州省城乡规划条例》第三十三条规定，建设工程规划许可证自合法之日起2年内，建设项目未取得建筑工程施工许可证的，建设工程规划许可证自行失效，原告至今未办理建设工程规划许可证。规划局审核原告方案图纸时依据的技术规定，已被2018年4月2日施行的《遵义市城乡规划管理技术规定》替代。原告主张按2009年6月审核的方案图纸认定涉案地块的容积率等规划条件，没有法律依据。因涉案土地建设项目系市房开突出问题项目之一，为化解矛盾，红花岗区政府向规划局提交了该项目的规划设计方案，规划局依据该方案及《遵义市城乡规划管理技术规定》，确认案涉土地容积率为3.96，符合法律规定。请驳回原告的诉讼请求。被告遵义市自然资源局在举证期限内提交了下列证据和依据：1、中房集团遵义中环房地产开发有限公司中环司字（2000）036号《关于外环路变更十五宗土地使用权的请示》；2、建设用地使用权转让合同书；3、地字第520000200906936号建设用地规划许可证；4、遵义市规划局遵规议（2018）15号《2018年第15次局长办公会会议纪要》；5、遵市规函（2018）237号《关于红花岗区外环路红区国用（2009）第49号地块相关事宜的复函》；6、遵义市自然资源局《关于〈关于红花岗区外环路红区国用（2009）第49号地块相关事宜的复函〉指标情况的说明》。经庭审质证，原告怡和公司提交的证据，被告对其真实性、合法性不持异议，但不能达到原告的证明目的；原告富利公司提交的证据，被告对其真实性不持异议，认为6号证据即拆迁许可证与本案没有关联性，7、8号证据没有关联性，1号证据即图纸没有日期，也没有加盖行政机关印章，图纸上的方形印章是规划局内设科室审查程序印章，不能作为相关技术依据；原告众协公司提交的证据，被告认为系原告之间的内部关系，与案件无关。对被告遵义市自然资源局提交的证据，原告怡和公司、富利公司的质证意见是：对1、2、3号证据真实性不持异议；5号证据即本案争议标的，不合法；4号证据不确认其真实性；原告众协公司认为2号证据即建设用地使用权出让合同真实性存疑，其余与另二原告一致。本院认为，原、被告提交的证据来源合法、内容真实、能证明案件事实，本院予以确认，作为认定案件事实的依据。经审理查明：1998年11月3日，遵义市规划局批准同意将包括案涉地块在内的遵义市外环路部分国有土地规划给遵义市外环路改造建设指挥部修建珍珠路及松涛路住宅小区道路、拆迁换房、绿化及开发建设用地，由中房集团遵义中环房地产开发公司投资建设，待立项、计划文件下达后发放建设用地规划许可证。2000年3月，中环公司以中环司字（2000）036号《关于外环路变更十五宗土地使用权的请示》报请将外环路改造建设指挥部征用、道路建设基本完成后剩余的零星土地十五宗土地（含案涉土地）使用权变更权利人为中环公司并获得批准。2008年1月29日，遵义市规划管理局审核批准中环公司提请审核的“中环龙天松桃路地块规划总平面图”，规划主要经济技术指标为：规划地块面积16148㎡，土地使用性质为居住兼商业，建筑密度38.2%，容积率7.6。2009年3月5日，中环公司与原告富利公司、怡和公司签订《建设用地使用权合同书》，将案涉地块使用权转让给怡和公司和富利公司。2009年6月，遵义市规划局对遵义市松桃路市场改造调整建筑设计方案进行审核，并由局总工办提出“原则同意”意见并经局办公会研究同意，在原告提交的工程调整方案图纸上加盖“遵义市规划管理局建设工程规划审批专用章加盖此章的图纸资料为《建设工程规划许可证》附件，应保存在施工现场备查许可证号：年月日”的方形印章，未填写许可证号和日期，其中总平面图标注的主要经济技术指标为：规划地块面积16148㎡，性质：居住兼商业，建筑总面积127568㎡，建筑密度36.6%，容积率7.48。2009年8月28日，遵义市国土资源局红花岗区分局办理涉案地块土地使用权登记并颁发红花岗区国用（2009）字第49号国有土地使用证，使用权人富利公司、怡和公司，坐落于外环路××路北段，用途为综合，土地等级三级，使用权类型为出让，终止日期2050年4月，面积13871平方米。2009年9月24日，遵义市规划局办理地字520000200906936号建设用地规划许可证，用地单位为怡和公司、富利公司，项目名称为松桃路综合贸易市场及住宅小区，位置为遵义市红花岗区松桃路任家坳，用地性质为商住，用地面积13871㎡，容积率7.48，总建筑面积110536㎡。2010年4月14日，遵义市住房和城乡建设局向怡和公司、富利公司颁发遵市拆许字（2010）第7号房屋拆迁许可证。2010年10月12日，怡和公司委托富利公司办理项目拆迁事宜。此后富利公司与127户被拆迁人签订了拆迁补偿协议，完成了拆迁工作。后因规划要求项目开发为道路退让及日照时间等，迄今未办理建设工程规划许可证。2018年，因怡和公司涉及债务问题被遵义市红花岗区人民法院强制执行，红花岗区人民法院以评估拍卖为目的函询遵义市规划局案涉地块规划状况。遵义市规划局于2018年7月12日召开2018年第15次局长办公会进行专题讨论并形成遵规议（2018）15号会议纪要，纪要载明红花岗区政府提交了该项目规划设计方案，方案载明其中A+B地块规划用地面积22768㎡，容积率4.2，建筑密度33.6%。规划局于2018年8月7日作出遵市规函（2018）237号《关于红花岗区外环路红区国用（2009）第49号地块相关事宜的复函》。2019年1月18日，贵州华融房地产评估有限公司依据红花岗区人民法院的委托作出华融（2019）（土估）字第0002号土地估价报告，以遵市规函（2018）237号复函告知的内容为估价依据，评估涉案土地价值为13470.13万元。另查明，登记权利人为怡和公司、富利公司的涉案地块及建设项目“松桃路综合贸易市场及住宅小区”有隐名合作人龙天公司，占30%份额。2015年，遵义市汇川区人民法院在强制执行熊发忠等人申请执行龙天公司建设用地使用权转让纠纷案件中，拍卖龙天公司在该项目中所占份额，众协公司竞买取得。2015年11月30日，汇川区人民法院作出（2012）汇执字第182-3号执行裁定书，裁定龙天公司在与怡和公司、富利公司合作开发的“松桃路综合贸易市场及住宅小区”项目中的百分之三十的份额归众协公司所有，该权利自裁定书送达众协公司时转移。遵义市人民政府于2019年1月22日组建遵义市自然资源局，将遵义市城乡规划局的职责划归遵义市自然资源局并不再保留遵义市城乡规划局。本院认为：遵义市红花岗区人民法院以执行中评估拍卖财产为目的函询遵义市城乡规划局涉案地块规划情况，遵义市城乡规划局的回复系证明行为，因遵义市城乡规划局的规划行政主管机关性质，基于行政行为已经作出即产生约束力的法律属性，在没有被依法证伪的情况下，其证明将被人民法院采信，直接影响执行标的物的价值确定。原告作为规划行政机关复函所涉地块的使用权人，复函证明的规划情况直接影响原告财产权利，原告有权提起诉讼。证明应当是对既有事实的客观证实，证明的内容应当是客观真实的既有事实，否则，不产生证明力。本案中，遵义市规划局对案涉地块在2009年9月24日向原告颁发了建设用地规划许可证，核准容积率为7.48。此后虽未颁发建设工程规划许可证，涉案地块也尚未实际建设，遵义市人民政府也发布了《遵义市城市规划管理技术规定》，未建项目相应规划技术指标应当进行调整，但遵义市规划行政管理机关并未对涉案地块规划技术指标进行调整并作出新的规划技术指标，也未撤销或废止其2009年向原告颁发的建设用地规划许可证。在接到红花岗区人民法院函询后，临时召开局长办公会讨论，形成会议纪要，在未作出规划调整方案并告知原告的情况下，复函人民法院，证明涉案地块容积率为3.96。该复函证明的内容没有既有审批、核准等事实依据，与其临时召开的局长办公会议定的容积率4.2也不相符。综上，遵义市城乡规划局作出复函没有事实依据，违反证明行为应当遵守既有客观事实证实原则，属于明显且重大违法情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效”的规定，原告怡和公司请求确认无效，本院予以支持。原告富利公司、众协公司请求撤销，无效行政行为已没有撤销的意义。被告所持确认案涉土地容积率为3.96符合法律规定的辩解理由，因本案讼争的并非规划调整，被告亦未提交涉案地块规划调整的相关行政文书，与本案争议的证明行为无关。至于涉案地块的规划调整，被告应当在职权范围内依法作出。遵义市城乡规划局已被撤销，其职能划归遵义市自然资源局，遵义市城乡规划局的行为责任由遵义市自然资源局承担。原告众协公司已经提交证据证明其系涉案地块及涉案项目的按份共有人，系本案合格原告。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条之规定，判决如下：确认原遵义市城乡规划局于2018年8月7日作出遵市规函（2018）237号《关于红花岗区外环路红区国用（2009）第49号地块相关事宜的复函》无效。案件受理费五十元，由被告遵义市自然资源局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于遵义市中级人民法院。审 判 长  何 林人民陪审员  何德华人民陪审员  付华俊二〇一九年四月三日书 记 员  周芸逸