江苏省苏州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）苏05行终57号 上诉人（原审原告）昆山鑫鼎宏家具有限公司，住所地昆山市锦溪镇普庆路8号4号房。 法定代表人俞梅荣，该公司执行董事、总经理。 被上诉人（原审被告）昆山市锦溪镇人民政府，住所地昆山市锦溪镇文昌路1号。 法定代表人吴恽，镇长。 委托代理人陈童刚，江苏六典律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）昆山市城市管理行政执法局，住所地昆山市长江北路86号。 法定代表人刘伟，局长。 被上诉人（原审被告）昆山市公安局，住所地昆山市前进东路1288号。 法定代表人魏杰，局长。 被上诉人（原审被告）昆山市市场监督管理局，住所地昆山市昆北路4号。 法定代表人应忠伟，局长。 上诉人昆山鑫鼎宏家具有限公司(以下简称鑫鼎宏公司)因与被上诉人昆山市锦溪镇人民政府（以下简称锦溪镇政府）、被上诉人昆山市城市管理行政执法局（以下简称昆山城管局）、被上诉人昆山市公安局、被上诉人昆山市市场监督管理局（以下简称昆山市场局）停水停电公告一案，不服张家港市人民法院（2018）苏0582行初250号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2019年1月11日立案后，依法组成合议庭审理本案，现已审理终结。 原审法院经审理查明，位于昆山市××镇××村俞梅荣开设的“锦北木器厂”曾多次被有关部门调查处理。（一）昆山市公安局锦溪派出所（以下简称锦溪派出所）的调查处理。2016年5月11日，该所在消防监督检查中发现，锦北木器厂无消防安全制度、未开展消防安全教育培训、未组织开展防火检查、无灭火和应急预案、未组织消防演练，疏散通道堵塞，未设置消火栓，生产、储存、经营易燃易爆危险品的场所与居住场所设置在同一建筑物内，锦溪派出所向该厂发出责令改正通知书。2016年11月25日，锦溪派出所对该厂进行消防监督检查发现，上述问题未改正，又作出《责令改正通知书》令其整改。2017年5月11日，锦溪派出所对该厂作日常消防监督检查发现，上述问题仍未改正，再次下发《责令改正通知书》令其整改。（二）昆山市场局的调查处理。因该厂未办理注册登记擅自经营，2016年12月7日，昆山市场局作出昆市监责改字（2016）GZS0841118号责令改正通知书，责令其于2017年1月6日前改正。（三）昆山市锦溪镇安全生产和环境保护监督管理所（以下简称锦溪安监所）的调查处理。2017年7月20日，锦溪安监所在安全生产检查中发现，该厂存在生产车间无消防灭火器材等问题。2018年4月8日，锦溪安监所检查发现，该厂存在电动车在车间内充电、作业人员在车间内抽烟、员工未穿戴劳动防护服、粉尘未定期清理等问题。（四）昆山城管局的调查处理。2017年9月12日，昆山市规划局就锦溪镇××村的违法建设问题，移交昆山城管局进行处罚，昆山城管局于2017年11月6日立案处理。2017年11月9日，昆山城管局现场检查时，俞梅荣陈述，其是锦北木器厂的老板，该厂于2000年开始正式生产，没有营业执照，一直用这个名称，违法建筑于2000年搭建，经现场测量共870平方米。同日，昆山城管局约谈了俞梅荣，告知其违法事实，向其发出《责令改正核查通知书》。2017年12月14日，昆山城管局以昆城违建告字（2017）JX第0078号《限期拆除事先告知书》告知俞梅荣，拟对其违法建筑物限期拆除。2018年1月2日，昆山城管局又将该案移送昆山市规划局处理。（五）昆山市公安局消防大队的调查处理。2017年8月22日，该大队将锦溪镇××村木业小区包括锦北木器厂在内的大量违章建筑以及从事木制品生产、加工的情况，函告锦溪镇政府、昆山市规划局、昆山市城管局，建议各相关单位采取措施，消除安全隐患。 2018年6月6日，锦溪安监所、昆山市锦溪镇建设管理所（以下简称锦溪建管所），昆山城管局、锦溪派出所、昆山市场局锦溪分局,国网江苏省电力有限公司昆山市供电公司锦溪供电所（以下简称锦溪供电所）、昆山市锦溪供水有限公司（以下简称锦溪供水公司）作出《关于对狭港南前等区域木业木器生产加工企业停止供电供水的通告》（以下简称《通告》）。内容为：各木业木器生产加工企业，为深入贯彻落实中央、省、市各级党委、政府关于打好打赢环境污染防治攻坚战的决策部署以及昆山市政府办公室《关于实行环境保护五个一律制度的通知》要求，经研究，决定于2018年7月14日起，对狭港村、南前村等区域内从事木业木器生产加工企业实施停电、停水措施，望相互转告，提前做好准备。 2018年6月9日，俞梅荣（锦北木器厂）与锦溪镇××村民委员会签订《木器企业主动腾退协议书》，约定狭港村委对俞梅荣补偿765564.52元，狭港村在签约后一周内支付20%，即153112.9元，俞梅荣在2018年8月14日完成清空可搬迁物品，并将清空厂房交给狭港村，狭港村再支付70%，即535895.16元，等狭港村拆除厂房后再支付10%。2018年7月11日，俞梅荣承诺在2018年8月14日前搬迁。但狭港村支付第一期20%款项后俞梅荣未予搬迁物品腾退厂房。 2018年7月25日，锦溪派出所、锦溪安监所、锦溪供电所、锦溪建管所，锦溪供水公司、昆山市场局锦溪分局作出《关于对狭港南前等区域木业木器生产加工企业停止供电供水的通告》（以下简称《通告二》）。内容为：各木业木器生产加工业主，为深入贯彻落实中央、省、市各级党委、政府关于打好打赢环境污染防治攻坚战的决策部署以及昆山市政府办公室《关于实行环境保护五个一律的通知》要求，狭港南前等区域56家木业木器生产加工企业于7月14日前均签署了《锦溪镇木业木器生产加工企业主动腾退协议书》以及关于恳请延迟实施断电断水措施承诺书，均承诺于2018年8月14日前完成地面所有构（筑）物的腾退，经研究，决定于2018年8月14日起，对狭港村、南前村等区域内从事木业木器生产加工企业实施停电、停水措施，望相互转告，提前做好准备。 鑫鼎宏公司不服《通告》提起本案诉讼。 原审法院另查明，鑫鼎宏公司于2018年2月8日注册成立，法定代表人俞梅荣，住所地昆山市锦溪镇普庆路8号4号房。 原审法院认为，1、《通告》不可诉。（1）《通告》是一种告示性的行为。本案中，俞梅荣开设的锦北木器厂，存在多项违法情况，如消防安全、违法建设、无照经营等。关于消防安全，经三次责令改正未予改正。由于存在着安全隐患，多个部门对狭港村所在的企业及作坊包括俞梅荣的锦北木器厂联合整治。通过协商，俞梅荣已经与狭港村委达成了协议，约定俞梅荣清空厂房交给狭港村委，狭港村委给予补偿。由于狭港村已同众多业主达成了腾退协议，《通告》是告知各位业主停电停水的日期。（2）停水、停电行为是供电、供水公司的企业行为。（3）四被告无强制停电、停水行为。虽然四被告在《通告》上加盖了公章，但四被告与供电、供水公司之间无隶属关系，未对供电、供水公司施加压力停电、停水，本案并无证据证明供电、供水公司系执行四被告的决定、命令而停水停电。2、关于原告的主体资格问题。《通告》针对的对象为未予注册的锦北木器厂，与鑫鼎宏公司无关，鑫鼎宏公司以原告身份起诉，主体不适格。3、昆山市公安局是否是适格被告。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十一条的规定，公安派出所仅是作出警告、五百元以下罚款的执法主体，锦溪派出所在《通告一》上盖章并非是作出警告、五百元以下罚款的处罚，其盖章行为后果应由昆山市公安局承担，本案应以昆山市公安局作为被告。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项、第（四）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条一款第（一）项的规定裁定，驳回原告鑫鼎宏公司的起诉。 上诉人鑫鼎宏公司上诉称，第一，原审裁定认定上诉人在锦溪镇××村的经营所在地为俞梅荣个人开设的锦北木器厂，属于认定事实错误。根据上诉人提交的证据，俞梅荣仅注册了鑫鼎宏一家公司，从来没有注册过锦北木器厂。鑫鼎宏公司的注册地址为锦溪镇普庆路×号×号房，但生产经营地址为锦溪镇××村木业小区。公司的注册地址与实际经营地址不一致属于正常现象，不能成为裁定驳回起诉的理由。原审以“锦北木器厂”为由认定上诉人不具有原告主体资格，缺乏证据，极其错误。第二，《通告》属于具体行政行为，依法属于人民法院的受案范围。该通告是专门针对位于锦溪镇××村、南前村等区域内从事木器生产加工的企业作出的行政行为，不仅仅属于告示性的行为，而是明确了停电停水措施的具体行政行为，并严重影响特定企业的生产经营。《通告》并不能反复适用，不具有规范性文件的法律特征，属于具体行政行为。第三，上诉人提起的诉讼符合法定起诉条件。原审裁定适用《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条和最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项的规定，驳回上诉人的起诉，适用法律错误。请求撤销原审裁定，指令原审法院对本案继续审理。 被上诉人锦溪镇政府、昆山城管局、昆山市公安局、昆山市场局未提交答辩意见。 本院经审理查明的事实与原审裁定认定的事实一致。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第五十四条第一款第三项的规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼；提起诉讼时，起诉人应当提交与被诉行政行为具有利害关系的材料。本案中，锦北木器厂未经注册登记，于2000年开始在锦溪镇××村从事木器生产经营的事实，有多份证据予以证明。锦北木器厂的经营者俞梅荣在昆山城管局2017年11月9日的调查中也陈述，相关厂房由锦北木器厂搭建使用至今。而鑫鼎宏公司于2018年2月登记注册，法定代表人为锦北木器厂经营者俞梅荣，登记的地址为昆山市锦溪镇普庆路×号×号房。鑫鼎宏公司上诉称锦北木器厂所在地为其生产车间，没有证据予以证明，本院不予采信。鑫鼎宏公司没有证据证明其与被诉通告之间存在法律上的利害关系，提起的本案诉讼，不符合法律规定的起诉条件，依法应予驳回。因鑫鼎宏公司不具有提起本案诉讼的原告资格，上诉提出的其他问题，本案不予理涉。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  刘正芳 审判员  孙一鸣 审判员  林 磊 二〇一九年四月二日 书记员  张 雷