河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫行终898号上诉人（一审原告）孙婧冉（曾用名孙若瞳），女，2015年11月3日出生，汉族，住郑州市管城回族区。法定代理人孙季尧，男，1994年11月6日出生，汉族，住河南省郑州市管城回族区。法定代理人郭珂珂，女，1993年2月10日出生，汉族，住河南省郑州市管城回族区。上诉人（一审原告）孙文利，男，1969年10月15日出生，汉族，住河南省郑州市管城回族区。二上诉人共同委托代理人贾光娟，河南中豫律师事务所律师。二上诉人共同委托代理人徐雅超，河南中豫律师事务所律师。被上诉人（一审被告）郑州市郑东新区管理委员会，住所地河南省郑州市郑东新区商务外环路**。法定代表人王鹏，主任。委托代理人李丽莎，该单位工作人员。委托代理人江孔顺，北京市京师（郑州）律师事务所律师。被上诉人（一审被告）郑州市郑东新区商都路办事处，，住所地河南省郑州市郑东新区万通街与康平路交叉口法定代表人张俊忠，党工委书记。委托代理人张珊珊，郑州市新区商都路办事处工作人员。委托代理人吴跃永，上海锦天城（郑州）律师事务所律师。被上诉人（一审被告）郑州市郑东新区商都路办事处白佛村村民委员会，，住所地河南省郑州市郑东新区博学路与莲湖路交叉口向东800米负责人焦保富，村民委员会主任。委托代理人吴跃永，上海锦天城（郑州）律师事务所律师。上诉人孙婧冉、孙文利因诉被上诉人郑州市郑东新区管理委员会、郑州市郑东新区商都路办事处、郑州市郑东新区商都路办事处白佛村村民委员会不履行法定职责一案，不服郑州市中级人民法院（2018）豫01行初106号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人孙婧冉、孙文利的委托代理人贾光娟、徐雅超，被上诉人郑州市郑东新区管理委员会（以下简称郑东新区管委会）的委托代理人李丽莎、江孔顺，被上诉人郑州市郑东新区商都路办事处（以下简称商都路办事处）的委托代理人张珊珊，被上诉人商都路办事处与被上诉人郑州市郑东新区商都路办事处白佛村村民委员会（以下简称白佛村委会）共同委托代理人吴跃永到庭参加诉讼。本案现已审理终结。孙婧冉主张自己系白佛村村民，享有该村村民待遇，三被上诉人对白佛村进行拆迁过程中应分配给孙婧冉70㎡的拆迁安置房，但三被上诉人拒不履行该职责，孙婧冉、孙文利遂提起本案诉讼，请求判令被上诉人向上诉人交付孙婧冉应得的70㎡安置房。郑州市中级人民法院一审查明：孙文利为郑州市管城回族区圃田乡白佛村村民，户籍地郑州市管城回族区圃田乡白佛村**。该户户主为孙文利之母张花妞。2017年1月9日该户户主变更为孙文利。孙季尧系孙文利之子，孙婧冉之父。孙季尧有两女，孙靖涵、孙婧冉。孙靖涵出生于2014年9月10日（单亲），同年10月16日以出生申报方式落入张花妞户内；孙婧冉出生于2015年11月3日，同年11月26日以出生申报方式落入张花妞户内，孙婧冉曾用名为孙若瞳，后改名为孙婧冉。2012年郑东新区为推进合村并城工作,对商都路办事处龙子湖区域内穆庄、白佛两个行政村进行拆迁。2012年10月10日郑东新区管委会印发的《穆庄白佛征迁安置补偿方案》（郑东文[2012]202号）。该文“七、人口界定”规定：“2002年7月21日前，公安部门登记在册的郑东新区规划区域内享受村民待遇的农业户口，享受郑东新区征迁安置补偿政策。2002年7月22日以后至发布回迁公告之日，新迁入穆庄、白佛村的以下人员，享受郑东新区征迁补偿安置政策：……五是符合国家计划生育政策的新生婴儿。其他有关安置人口界定问题按回迁安置细则执行”。2012年11月24日，孙文利作为家庭代表与商都路办事处征迁指挥部签订《商都路办事处村民住宅拆迁协议书》，约定甲方严格按照《土地管理法》及相关法律、法规和《穆庄白佛征迁安置补偿实施方案》所规定的程序和标准，向乙方兑付各种补偿费用，并为乙方提供服务。2015年12月21日商都路办事处发布《商都嘉园人口界定及回迁安置方案的通知》，其中对人口界定截止日、应享受住房安置人员、可购买安置房人员、人口界定程序等问题作出了详细规定，制作了商都嘉园享受安置房人口界定表，最终确定应享受安置房待遇人员。该文规定：“2015年12月31日，为人口界定截止日。2002年7月21日以后，2015年12月31日前入户，已按规定缴纳社会抚养费的政策外新生婴儿，二胎按改善性住房800元/㎡标准收取房款，三胎按1600元/㎡标准收房款”；对符合计生政策的新生婴儿、政策外出生并按规定缴纳社会抚养费的新生婴儿界定程序、需要提交的材料予以明确规定。2015年12月28日商都路办事处发布回迁安置公告，公示2015年12月31日为商都嘉园回迁安置（穆庄村、白佛村）人口界定截止日。2016年5月郑东新区管委会对孙婧冉所在家庭进行安置房屋分配，其家庭代表孙文利予以签字确认。后因认为郑东新区管委会未向孙婧冉（孙若瞳）分配安置70㎡安置房，孙婧冉、孙文利遂提起本案行政诉讼。郑州市中级人民法院一审认为：一、关于孙文利是否符合原告主体资格的问题。本案中，郑东新区管委会及商都路办事处在对涉案村庄实行合村并城工作过程中，以户为单位对被拆迁村民予以安置。事实上，孙文利作为被拆迁家庭的代表与商都路办事处征迁指挥部签订《商都路办事处村民住宅拆迁协议书》，在《商都嘉园房屋安置结算表》等多处进行签字确认，其本人虽系享受安置住房分配的人员，但与孙婧冉所诉请要求交付的安置住房具有法律上的利害关系，符合原告的诉讼主体资格。二、关于本案的适格被告问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上人民政府予以公告并组织实施。郑东新区管委会是其辖区内土地征收、补偿的主体，是本案适格的被告；商都路办事处不具有组织实施征收土地的法定职责，亦无补偿安置职权，不是本案适格的被告，孙文利、孙婧冉对商都路办事处的起诉依法应当予以驳回；白佛村委会不是行政机关，在本案中亦不属于依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的情形，不是适格的被告，孙文利、孙婧冉对白佛村委会的起诉依法应当予以驳回。三、关于孙文利、孙婧冉的起诉是否超过起诉期限的问题。本案中，郑东新区管委会于2016年5月份实际完成了对孙文利、孙婧冉家庭的住房分配工作，此时孙文利、孙婧冉即已知道孙婧冉未分配70㎡安置房，因此应当以该时间计算孙文利、孙婧冉的起诉期限。此时，按照当时尚有效的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款的规定，孙文利、孙婧冉应当在“从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过两年”内提起诉讼。至2018年2月8日《最高人民法院关于适用的解释》实施时，孙文利、孙婧冉剩余尚未经过的起诉期限不超过该司法解释第六十四条规定的一年的起诉期限。故从切实保护当事人诉权的角度出发，孙文利、孙婧冉2018年2月23日提起本案诉讼时尚不超过起诉期限。郑东新区管委会的该项辩解理由不能成立，郑州市中级人民法院不予支持。四、关于孙文利、孙婧冉要求郑东新区管委会、商都路办事处、白佛村委会为其分配70㎡安置房的请求能否成立的问题。城中村改造中的安置补偿方案，是对特定村民发出的且具有承诺履行的内容，应认定为要约，而村民以签订协议或以其它方式同意拆迁改造，是对补偿方案的认可，应认定为承诺。郑东新区管委会发布的补偿方案即郑东文[2012]202号，该文第七关于“人口界定”部分对户口户口迁入时间、婚姻法和计划生育政策的情况等分别进行了规定，同时规定：“其他有关人口界定问题按回迁安置细则执行”。此后，商都路办事处补偿方案即商都文[2015]126号对人口界定截止日、应享受住房安置人员、可购买安置房人员、人口界定程序等问题作出了详细规定。根据该文件，是否属于应享受住房安置人员首先应由组、村回迁安置领导小组初审签字确认，然后提交办事处回迁安置领导小组审核审批，并且经过三榜公示后，最终确定。对此，由于商都路办事处是郑东新区管委会的派出机构，在法律上对外代表郑东新区管委会并由其承担法律责任，故2012年郑东新区管委会所公布的安置补偿方案，应与商都路办事处2015年所公布的安置补偿方案作为一个整体去理解，后一方案是对前一方案的细化、补充。根据这种系统解释的方法，孙婧冉未提供证据证明其系属于上述文件规定的“符合计划生育政策的新生儿”，也未提供证据证明在安置人口的界定过程中其遵循安置方案的规定向组、村提供相关证件、填写相应的住房安置审批表，完成了规定的界定程序；同时，是否属于应享受住房安置人员首先由村组作出认定，而村组是否将孙婧冉认定为应享受住房安置人员属于该村自治范围内的事项，不属于本案的审查范围。在孙婧冉未被村组确定为应享受住房安置人员的情况下，其要求郑东新区管委会、商都路办事处、白佛村委会为其分配70㎡安置房的请求不能成立，郑州市中级人民法院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回孙婧冉、孙文利的诉讼请求。上诉人孙婧冉、孙文利不服一审判决，向本院上诉称：1、白佛村的拆迁工作一直是由商都路办事处与白佛村委会主导进行，拒不向上诉人交付70㎡安置房的商都文（2015）126号文件也是商都路办事处作出的，因此二被上诉人是本案的适格被告。2、商都文（2015）126号文件的作出距白佛村拆迁已近三年，一审认定该文件是对安置补偿方案的细化、补充有悖于常理，属于认定事实错误。3、拆迁后对被拆迁人进行安置系政府拆迁行为的后续附属义务，不应属于村民自治的范围。4、2015年12月28日回迁公告发布之时，安置小区仍在施工建设中且未通过消防验收，不具备回迁条件。5、孙婧冉系2015年11月3日出生，且于2015年11月26日入户成为白佛村村民，即使按照被上诉人主张的2015年12月31日为安置人口界定截止日期，也应享有70㎡安置房。综上所述，请求二审法院撤销一审判决，改判支持上诉人的一审诉讼请求。被上诉人郑东新区管委会答辩称：商都路办事处和白佛村委会商都文（2015）126号文件文件规定了村民安置的对应条件，是村民委员会自治范畴，对符合条件的安置并无不当，也和政府的拆迁安置义务没有矛盾。根据回迁文件的规定，上诉人不符合相关规定，不能享受70㎡的安置房。综上，请求驳回上诉，维持原判。被上诉人商都路办事处与白佛村委会的答辩意见同郑东新区管委会一致。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，郑东新区管委会发布的《穆庄白佛征迁安置补偿方案》（郑东文[2012]202号）对人口界定条件进行了规定，并规定“其他有关安置人口界定问题按回迁安置细则执行”。上诉人所在家庭签订了安置补偿协议，应视为对安置补偿方案的认可，补偿方案成为了行政协议的一部分或作为行政协议的前提而存在，对合同当事人具有约束力。此后，商都路办事处发布的《商都嘉园人口界定及回迁安置方案》（商都文[2015]126号），是对郑东新区管委会《穆庄白佛征迁安置补偿方案》的细化和补充，亦应作为安置补偿的依据。《穆庄白佛征迁安置补偿方案》和《商都嘉园人口界定及回迁安置方案》均将“符合国家计划生育政策的新生婴儿”作为享受安置补偿政策的条件。本案中，上诉人提供的证据不能证明孙婧冉满足安置方案中“符合国家计划生育政策的新生婴儿”的条件，其要求被上诉人为其分配70㎡安置房，缺乏事实根据和法律依据。同时，因商都路办事处系郑东新区管委会的派出机关，不具备独立的行政主体资格，白佛村委会不是行政机关，在本案中亦不存在依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的情形，一审判决以商都路办事处、白佛村委会不是本案适格被告为由驳回对其的起诉，并无不当。综上，上诉人的上诉理由不能成立。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人孙婧冉、孙文利承担。本判决为终审判决。审判长  李继红审判员  原永杰审判员  王盛楠二〇一九年四月二十五日书记员  赵文雅