山西省高级人民法院   行政裁定书   （2019）晋行终91号   上诉人（原审原告）暨诉讼代表人：于某，女，汉族，1956年5月22日出生，住山西省怀仁县。   上诉人（原审原告）暨诉讼代表人：张某1，女，汉族，1952年9月9日出生，住山西省怀仁县。   上诉人（原审原告）暨诉讼代表人：齐某，女，汉族，1960年1月27日出生，住山西省怀仁县。   上诉人（原审原告）段某，女，汉族，1960年6月11日出生，住山西省怀仁县。   上诉人（原审原告）吴某1，女，汉族，1962年3月19日出生，住山西省怀仁县。   上诉人（原审原告）吴某2，女，汉族，1960年3月5日出生，住山西省怀仁县。   上诉人（原审原告）吴某3，女，汉族，1958年10月29日出生，住山西省怀仁县。   上诉人（原审原告）刘某1，女，汉族，1962年3月4日出生，住山西省怀仁县。   上诉人（原审原告）张某2，女，汉族，1966年9月15日出生，住山西省怀仁县。   上诉人（原审原告）魏某1，女，汉族，1964年11月25日出生，住山西省怀仁县。   上诉人（原审原告）王某1，女，汉族，1968年8月18日出生，住山西省怀仁县。   上诉人（原审原告）孙某，女，汉族，1962年6月19日出生，住山西省怀仁县。   上诉人（原审原告）肖某，女，汉族，1964年5月16日出生，住山西省大同市。   上诉人（原审原告）郭某1，女，汉族，1974年10月25日出生，住山西省怀仁县。   上诉人（原审原告）孟某1，女，汉族，1962年8月28日出生，住山西省怀仁县。   上诉人（原审原告）张某3，女，汉族，1966年3月22日出生，住山西省怀仁县。   上诉人（原审原告）李某1，女，汉族，1966年6月3日出生，住山西省怀仁县。   上诉人（原审原告）陈某1，女，汉族，1966年9月5日出生，住山西省怀仁县。   上诉人（原审原告）张某4，女，汉族，1970年4月6日出生，住山西省怀仁县。   上诉人（原审原告）管某1，女，汉族，1965年8月10日出生，住山西省怀仁县。   上诉人（原审原告）管某2，女，汉族，1967年10月2日出生，住山西省怀仁县。   上诉人（原审原告）杨某1，女，汉族，1963年11月27日出生，住山西省怀仁县。   上诉人（原审原告）杨某2，女，汉族，1965年9月9日出生，住山西省怀仁县。   上诉人（原审原告）夏某，女，汉族，1955年12月10日出生，住山西省怀仁县。   上诉人（原审原告）杨某3，女，汉族，1969年3月14日出生，住山西省怀仁县。   上诉人（原审原告）郝某1，女，汉族，1966年11月10日出生，住山西省怀仁县。   上诉人（原审原告）马某，女，汉族，1966年8月8日出生，住山西省怀仁县。   上诉人（原审原告）李某2，女，汉族，1967年1月20日出生，住山西省怀仁县。   上诉人（原审原告）孟某2，女，汉族，1964年9月9日出生，住山西省怀仁县。   上诉人（原审原告）蒋某，女，汉族，1957年10月15日出生，住山西省怀仁县。   上诉人（原审原告）陈某2，女，汉族，1967年1月28日出生，住山西省怀仁县。   上诉人（原审原告）郝某2，女，汉族，1959年3月29日出生，住山西省怀仁县。   上诉人（原审原告）仝某，女，汉族，1958年1月29日出生，住山西省怀仁县。   上诉人（原审原告）郭某2，女，汉族，1965年2月24日出生，住山西省怀仁县。   上诉人（原审原告）赵某，女，汉族，1971年3月26日出生，住山西省大同市。   上诉人（原审原告）王某2，女，汉族，1955年8月23日出生，住山西省怀仁县。   上诉人（原审原告）刘某2，女，汉族，1974年2月19日出生，住山西省怀仁县。   上诉人（原审原告）李某3，女，汉族，1962年10月22日出生，山西省怀仁县新家园镇尚希庄村西街237号。   上诉人（原审原告）曹某，女，汉族，1970年6月5日出生，住山西省怀仁县。   上诉人（原审原告）杨某4，女，汉族，1964年2月10日出生，住山西省怀仁县。   上诉人（原审原告）李某4，女，汉族，1965年1月27日出生，住山西省怀仁县。   上诉人（原审原告）宋某，女，汉族，1965年1月5日出生，住山西省怀仁县。   上诉人（原审原告）魏某2，女，汉族，1961年3月26日出生，住山西省怀仁县。   上诉人（原审原告）兰某，女，汉族，1968年2月9日出生，住山西省怀仁县。   上诉人（原审原告）张某5，女，汉族，1965年4月8日出生，住山西省怀仁县。   上诉人（原审原告）任某，女，汉族，1954年7月8日出生，住山西省怀仁县。   上诉人（原审原告）张某6，女，汉族，1971年1月3日出生，住山西省怀仁县云州。   上诉人（原审原告）杨某5，女，汉族，1974年9月27日出生，住山西省怀仁县。   上诉人（原审原告）张某7，女，汉族，1970年4月23日出生，住山西省怀仁县。   上诉人（原审原告）温某，女，汉族，1963年5月7日出生，住山西省怀仁县。   上诉人（原审原告）常某，女，汉族，1969年7月22日出生，住山西省怀仁县。   上诉人（原审原告）刘某3，女，汉族，1971年10月3日出生，住山西省怀仁县。   上诉人（原审原告）李某5，女，汉族，1969年4月20日出生，住山西省怀仁县。   委托代理人：柴某，北京市盈科律师事务所律师。   委托代理人：王某3，北京市盈科律师事务所律师。   被上诉人（原审被告）怀仁市人民政府（原怀仁县人民政府）。   法定代表人苏某，怀仁市人民政府市长。   委托代理人吕某，该政府办公室法制股股东。   委托代理人杨某6，山西华炬律师事务所律师。   被上诉人（原审被告）朔州市人民政府。   法定代表人高某，朔州市人民政府市长。   委托代表人：刘某4，山西业盛律师事务所律师。   于某、张某1、齐某等53人因诉怀仁县人民政府、朔州市人民政府行政处理及行政复议一案，不服山西省忻州市中级人民法院（2018）晋09行初8号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理。现已审理终结。   原审法院查明：于翠萍等53人系由怀仁县教育局、怀仁县财政局于1987年、1988年、1992年分三批聘任的农村幼儿教师。2015年9月29日，怀仁县人民政府县长办公会议研究该县幼儿临时教师办理退休事宜，形成（2015）20期县长办公会议纪要。2017年5月10日，于翠萍等53人通过EMS向怀仁县人民政府邮寄申诉书，请求怀仁县人民政府责令怀仁县教育局、怀仁县人力资源和社会保障局、怀仁县财政局为申诉人办理：1、建档管理；2、民办教师转公办；3、确认与民办教师同等工资福利待遇，并补发拖欠工资；4、为申诉人办理与民办教师同等的工资、退休、养老等待遇；5、赔偿损失；6、对有关责任人给予行政处分等事项的处理。怀仁县人民政府收到申诉书后，批转怀仁县教育局进行处理。因怀仁县人民政府未作出书面处理决定并答复申诉人。于翠萍等53人提起行政诉讼，请求：1.确认怀仁县人民政府未在法定期限内对其申诉进行处理的行政不作为违法；2.责令怀仁县人民政府依法对申诉作出处理，并将书面结果告知。2017年11月26日，忻州市中级人民法院作出（2017）晋09行初15号行政判决书，判决：一、被告怀仁县人民政府在合理期限内对原告的申诉进行处理，并答复原告；二、驳回原告关于确认违法的诉讼请求。该判决生效后，2018年1月18日怀仁县人民政府向于翠萍等53人作出怀政答复〔2018〕1号《答复书》，内容为：为履行忻州市中级人民法院（2017）晋09行初15号生效判决书确定的义务，县政府就被答复人的教师申诉事宜答复如下：县政府已责成怀仁县教育科技局、怀仁县人力资源和社会保障局、怀仁县财政局就被答复人提出的教师申诉事宜依据相关法律及政策规定作出处理，答复人可向上述机关了解详情。由于被答复人人数众多，请被答复人选出的于翠萍、张某1、齐某、段某四位代表，及时向其他被答复人告知本机关的答复情况。同时，怀仁县人民政府向县教育科技局、县人社局、县财政局发出《通知》，内容为：忻州市中级人民法院（2017）晋09行初15号行政判决书已生效，由于申诉事宜主要涉及你们三个单位，为切实履行该判决，做好教师申诉事宜相关工作，县政府责成你单位，依据相关法律及政策规定，妥善处理被答复人提出的申诉事宜，并做好记录工作。于翠萍、张某1、齐某、段某等不服上述答复向朔州市人民政府申请行政复议，要求撤销怀仁县人民政府〔2018〕1号《答复书》，并要求怀仁县人民政府重新作出答复。朔州市人民政府经复议认为，根据《中华人民共和国教师法》第三十九条第二款的规定，怀仁县人民政府已经对申请人提出的申诉作出处理，并且履行了忻州市中级人民法院作出的（2017）晋09行初15号《行政判决书》中“怀仁县人民政府在合理期限内对原告的申诉进行处理，并答复原告”的判决内容。据此，2018年5月17日朔州市人民政府作出朔政行复〔2018〕5号《行政复议决定书》：维持怀仁县人民政府作出的怀政答复〔2018〕1号答复书。   原审法院认为，忻州市中级人民法院作出（2017）晋09行初15号行政判决书，判决怀仁县人民政府在合理的期限内对于翠萍等人的申诉进行处理并答复，该判决已经发生法律效力。于翠萍等53人要求审查《答复书》、《复议决定书》的合法性及怀仁县人民政府是否存在不履职行为的诉讼请求，受上述生效判决羁束，怀仁县人民政府根据人民法院生效判决作出的答复，朔州市人民政府进而对此作出的评价，均不属于行政诉讼审查范畴。同理，怀仁县人民政府是否存在不履职行为亦不属于审查范畴。综上，于某等53人的诉请不属于行政诉讼受案范围，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（九）项的规定，裁定如下：驳回原告于某、张某1、齐某等53人的起诉。   于某等53人上诉称，一、一审裁定认为被诉行政行为不属于人民法院行政诉讼受案范围，认定事实不清、适用法律错误，严重侵犯了上诉人的合法权益，应当依法予以撤销。上诉人均为由怀仁县教育局，怀仁县财政局于1987年、1988年、1992年分三批聘任的民办幼儿教师中一员。根据怀仁县人民政府下发的怀政发(87)31号文件；山西省教委，省人事局,省财政厅联合下发的晋教人字(1991)68号文件规定，对于符合一定条件民办幼儿教师应当由教育行政部门建档管理。上诉人系符合条件的民办幼儿教师，然而怀仁县人民政府及相关部门并未依据相关规定为上诉人建立管理档案，导致上诉人未能顺利转为公办教师，但是与上诉人同等条件的部分教师早已经转正。由于被上诉人未依法为原告建立管理档案等违法行为，导致上诉人未能顺利转为公办教师，自2007起上诉人一直按照怀仁县最低工资标准领取薪酬,该待遇远远低于公办教师待遇，上诉人的工龄没有从登上讲台之日起算。为维护权益,上诉人于2017年5月10日向怀仁县人民政府邮寄了《申诉书》，怀仁县人民政府签收后未在法定期限内作出处理及答复。2017年7月17日，上诉人以怀仁县人民政府行政不作为为由提起行政诉讼。2017年11月16日，忻州市中级人民法院判决怀仁县人民政府在合理期限内对申诉进行处理。2018年1月18日，怀仁县人民政府作出怀政答复[2018]1号《答复书》,但并未对本案进行实际处理。2018年3月29日，上诉人向朔州市人民政府提起行政复议申请,请求朔州市人民政府依法撤销怀政答复[2018]1号《答复书》，并责令怀县人民政府重新为上诉人作出答复。2018年5月17日朔州市人民政府作出维持原答复的行政复议决定。二、怀仁县人民政府作出怀政答复[2018]1号《答复书》及朔州市人民政府作出朔政行复[2018]5号《行政复议决定书》,无事实和法律依据，程序违法，应当依法予以撤销。1、怀仁县人民政府作出《答复书》，属于不作为违法。该答复书内容是由怀仁县政府责成怀仁县教育科技局、怀仁县人力资源和社会保障局、怀仁县财政局就被答复人提出的申诉作出的处理，并未对申诉问题作出实质处理。根据我国《中华人民共和国教师法》第三十九条规定：“教师对学校或者其他教育机构侵犯其合法权益的，或者对学校或者其他教育机构作出的处理不服的，可以向教育行政部门提出申诉，教育行政部门应当在接到申诉的三十日内，作出处理。教师认为当地人民政府有关行政部门侵犯其根据本法规定享有的权利的，可以向同级人民政府或者上一级人民政府有关部门提出申诉，同级人民政府或者上一级人民政府有关部门应当作出处理。”根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条县级以上的地方各级人民政府行使下列职权：(二)领导所属各工作部门和下级人民政府的工作;(三)改变或者撤销所属各工作部门的不适当的命令、指示和下级人民政府的不适当的决定、命令根据《中华人民共和国宪法》第一百零八条县级以上的地方各级人民政府领导所属各工作部门和下级人民政府的工作,有权改变或者撤销所属各工作部门和下级人民政府的不适当的决定。据此，怀仁县人民政府对怀仁县教育科技局,怀仁县人力资源和社会保障局、怀仁县财政局有领导的职权，对该三个部门就申诉问题的处理具有审查职责。怀仁县人民政府对申诉结果没有进行合理合法的审查，即作出《答复书》,其不作为违法。2、怀仁县人民政府作出《答复书》以及朔州市人民政府作出的《行政复议决定书》属于具体行政行为，一审法院认为对该行为的合法性审查不属于行政审查的范畴，违反法律规定。该行政行为属于具体行政行为的理由:（1）上诉人于某等53人系中华人民共和国公民，被上诉人朔州市人民政府为行政机关,符合行政诉讼主体资格。（2)涉案申诉书和行政复议决定书针对的对象是特定的公民，即于某等53人。（3)涉案申诉书和行政复议决定书中直接记载对申诉的处理结果,对上诉人的权利义务产生了直接影响。根据《行政诉讼法》第二条、第四十九条的规定，被诉行政行为属于具体行政行为,一审法院应当对该具体行政行为进行审查。一审法院认定不属于行政诉讼审查范畴，驳回起诉违法。3、原审法院未就被诉行政行为是否合法的问题予以查明，即作出认定,损害了当事人的合法权益。综上，请求撤销一审裁定，撤销怀仁县人民政府作出的《答复书》及朔州市人民政府作出的《行政复议决定书》，判令怀仁县人民政府履行法定职责。   怀仁县人民政府答辩称，一、一审裁定认定上诉人的各项主张均不属于人民法院行政诉讼受案范围并裁定驳回起诉，答辩人尊重一审裁定内容。二、答辩人作出的《答复书》符合法律规定，答辩人对申诉事宜不具备具体处理职权，已通知怀仁县教育局、怀仁县人力资源和社会保障局、怀仁县财政局就申诉事宜进行处理，同时对上诉人进行告知。答辩人已经依法履行了法定职责。综上，请求驳回上诉人的上诉。原告的诉讼请求。   朔州市人民政府答辩称，一、一审裁定认定上诉人的各项主张均不属于行政诉讼受案范围并裁定驳回起诉，答辩人认可一审裁定的该认定。二、怀仁县人民政府作出的《答复书》合法。怀仁县人民政府根据《中华人民共和国教师法》第三十九条第二款的规定，已经对上诉人提出的申诉作出处理，且处理结果符合法律规定。上诉人提出的各项申诉请求均不属于怀仁县人民政府的职责。三、答辩人作出的维持原行政行为的《行政复议决定书》合法。故请求驳回上诉，维持原裁定。   本院经审理查明的事实与原审查明的事实一致，本院予以确认。   本院认为，本案的起因是于翠萍等53人向怀仁县人民政府提交申诉书，要求该县政府责令怀仁县教育局、怀仁县人力资源和社会保障局、怀仁县财政局为其办理民办教师转公办等相关身份待遇事宜。怀仁县人民政府针对申诉请求作出《答复书》，主要内容是：责成怀仁县教育科技局、怀仁县人力资源和社会保障局、怀仁县财政局就被答复人提出的教师申诉事宜依据相关法律及政策规定作出处理，并将《答复书》内容告知上诉人。从申诉书内容可知，于翠萍等53人实际上是要求怀仁县人民政府履行对其职能部门的监督职责。怀仁县人民政府针对其申诉已责成相关职能部门进行处理。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第（十）项之规定，“上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为”，不属于人民法院行政诉讼受案范围。怀仁县人民政府作出的《答复书》正是基于其对下级行政机关的监督权作出的“督促履责”行为，故不属于人民法院行政诉讼受案范围。相应的，朔州市人民政府对该内部监督行为作出的行政复议决定也不属于人民法院行政诉讼受案范围。故于翠萍等53人的起诉不符合行政案件的起诉条件。于翠萍等53人认为被诉行政行为属于人民法院行政诉讼受案范围的理由不能成立，其针对被诉行政行为实体方面提出的上诉理由不属于本案审查范围。综上，一审法院裁定驳回起诉结果正确，但一审法院认为该行为属于对生效判决的执行行为，理解有误，本院予以指正。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：   驳回上诉，维持原裁定。   本裁定为终审裁定。   审判长 魏佩芬   审判员 郑 宏   审判员 李克恭     二○一九年四月二十二日   书记员 李慧珍