安徽省宣城市中级人民法院 行 政 裁 定 书 (2019)皖18行终60号 上诉人（一审原告）：张爱华，女，1959年3月21日出生，汉族，住安徽省淮南市田家庵区。 委托代理人：许文春,安徽国恒律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）：宣城经济技术开发区管理委员会，住所地安徽省宣城市宝城路与鸿越大道交叉口。 负责人：刘家和，该委员会主任。 上诉人张爱华因诉被上诉人宣城经济技术开发区管理委员会（以下简称“宣城经开区管委会”）林业其他行政行为一案，不服安徽省宣城市宣州区人民法院（2018）皖1802行初65号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2019年4月2日立案后，依法组成合议庭审理了本案。 一审法院审理查明：2003年7月8日，张爱华与宣城市宣州区金坝乡关庙村委会签订《山场承包经营合同》，承包关庙村小王村组至畈上组对门山和后侧山之间的1078亩山场和部分林地的使用权，承包期为三十年（2003年7月8日起至2033年7月8日止）。2013年9月份，因市政道路工程建设需要，宣城市发展和改革委员会于2013年9月13日作出《关于宣城市彩金湖新区文景路、创业路项目建议书的批复》（发改审批〔2013〕462号），同意对创业路建设项目立项，并于同年11月25日作出《关于宣城市创业路（柏枧山路至青弋江大道）道路建设工程可行性研究报告的批复》（发改审批〔2013〕609号），同意实施宣城市创业路道路工程建设。2014年10月8日、12月2日，安徽省林业厅对宣城市创业路（柏枧山路至青弋××大道）道路建设工程××坝办事处××村等集体林地作出《使用林地审核同意书》（皖林地审〔2014〕576号），同意宣城市新区建设投资有限公司因上述道路工程征收案涉集体林地；同年10月18日，宣城市环保局开发区分局作出《关于宣城市彩金湖新区文景路、创业路项目环境影响报告书审批意见》（宣环开〔2014〕118号）；同年12月18日，安徽省人民政府作出《关于宣城市创业路（柏枧山路至青弋江大道）道路工程建设用地的批复》（皖政地〔2014〕1046号），同意将金坝办事处关庙社区的集体农用地12.1034公顷转为建设用地并征收为国有，其中含张爱华承包经营的27.68亩林地。2017年9月20日，宣城市宣州区林业调查规划设计室出具《森林资源资产核查报告书》（宣林勘字〔2017〕030号），确定被征收林木的蓄积量。2017年9月21日，安徽中辉资产评估有限责任公司接受宣城市宣州区金坝街道办事处（以下简称“金坝办事处”）委托，对案涉27.68亩山场的林木价值进行了评估，并作出《资产评估报告书》（中辉评报〔2017〕77号）,确定林木的市场价值为162300元。2017年9月22日，宣城经开区管委会向金坝办事处下发《林木征收决定》，主要内容为：“根据《关于宣城市彩金湖新区文景路、创业路项目建议书的批复》（发改审批〔2013〕462号）以及《关于宣城市创业路（柏枧山路至青弋江大道）道路工程建设用地的批复》（皖政地〔2014〕1046号）的相关规定，需征收创业路项目建设范围内的集体土地。关庙社区畈上组后山有27.68亩的林地位于创业路项目的建设范围。经宣州区林业调查规划设计室核查，上述林地的林木活立木蓄积量为379.2立方米，同时，根据第三方评估公司评估结果以及《宣城市人民政府办公室关于调查宣城市城市规划区范围内被征土地上专业性菜地征地标准、青苗等地上附着物补偿标准的通知》（宣政办秘〔2015〕270号）的规定，上述林木补偿费用为187500元。”2017年9月27日，金坝办事处对张爱华作出《林木征收补偿告知书》。张爱华不服该《林木征收补偿告知书》，于2017年10月16日向宣城市宣州区人民政府申请行政复议。宣州区政府审经查并于2018年1月23日作出撤销该林木征收补偿告知书的复议决定，并责令金坝办事处重新对张爱华作出林木补偿方案。2018年7月5日，张爱华提起本案行政诉讼，请求：1、确认宣城经开区管委会于2017年9月22日作出《林木征收决定》的行政行为违法并予以撤销；2、本案诉讼费用由宣城经开区管委会承担。 一审另查明：宣城经开区管委会是案涉创业路道路工程项目所涉土地征收的实施主体，金坝办事处是征收实施单位。 一审法院审理认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条的规定，公民认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权向人民法院提起诉讼。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（五）、（十）项规定，行政机关作出的不产生外部法律效力的行为，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，因创业路项目建设需征收金坝办事处关庙社区的集体土地，张爱华承包的山场中有27.68亩林地在被征收范围内，宣城经开区管委会是该项目的实施主体，金坝办事处是该项目的实施单位。宣城经开区管委会下发的案涉《林木征收决定》，其下发对象是金坝办事处，其内容为张爱华在该项目中被征收林地的林木活立木蓄积量的确定，以及所涉林木的补偿费用的测算，该决定的下发目的在于对金坝办事处就张爱华的上述林地上林木的征收工作所作的相关要求和意见。再者，就张爱华的林木征收补偿事宜，在金坝办事处与张爱华协商未果的情况下，金坝办事处收到此文后，对张爱华作出《林木征收补偿告知书》，此行政行为经张爱华申请行政复议而被复议机关撤销。故，对张爱华就案涉林木征收补偿权利义务产生实际影响的是已被撤销的《林木征收补偿告知书》，宣城经开区管委会作出的案涉《林木征收决定》属于政府机关之间的内部往来文书，对张爱华的权利义务不产生实际影响。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第(四)项及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定,裁定:驳回张爱华的起诉。本案不交纳案件受理费，张爱华已交纳的案件受理费50元予以退还。 张爱华不服上述行政裁定，向本院提起上诉称：1、案涉《林木征收决定》不仅明确了其27.86亩林木被纳入到创业路项目的征收范围内，还确定了具体的补偿费用，故该决定不属于内部行政行为，且对其权利义务直接产生实际影响，一审法院认为该决定为内部行政行为，且对其权利义务不产生实际影响，明显错误。2、即便从形式上来说案涉《林木征收决定》是行政机关内部往来文书，其也属于内部行政行为已外化，理由是：宣城经开区管委会向金坝办事处下发该决定的目的在于让金坝办事处执行该决定的内容，同时，金坝办事处确是根据该决定的内容制作的《林木征收补偿告知书》。3、《林木征收决定》与被撤销的《林木征收补偿告知书》为两个不同的行政行为，对其权利均产生实际影响，《林木征收决定》不仅对林木的补偿数额产生了影响，还对征收其林木行为的合法性产生影响，故即便《林木征收补偿告知书》已被复议机关撤销，并不影响本案的审理。4、因不符合林地征收的法定要件，故宣城经开区管委会征收其林木的行为在实体上和程序上均严重违法。5、宣城经开区管委会非被征收土地所在地的市、县级人民政府，依法不具有作出征地决定的主体资格。请求：1、撤销一审裁定；2、确认宣城经开区管委会于2017年9月22日作出《林木征收决定》的行为违法并予以撤销；2、本案诉讼费用由宣城经开区管委会承担。 宣城经开区管委会未向本院提交书面答辩意见。 经对本案有效证据的审查，本院对一审裁定除“2014年10月8日、12月2日，安徽省林业厅对宣城市创业路（柏枧山路至青弋××大道）道路建设工程××坝办事处××村等集体林地作出《使用林地审核同意书》（皖林地审〔2014〕576号），同意宣城市新区建设投资有限公司因上述道路工程征收案涉集体林地；同年10月18日，宣城市环保局开发区分局作出《关于宣城市彩金湖新区文景路、创业路项目环境影响报告书审批意见》（宣环开〔2014〕118号）”外的其他案件事实予以确认。另查明，2014年12月2日，安徽省林业厅对宣城市创业路（柏枧山路至青弋××大道）道路建设工程××坝办事处××村等集体林地作出《使用林地审核同意书》（皖林地审〔2014〕576号），同意宣城市新区建设投资有限公司因上述道路工程征收案涉集体林地；同年10月8日，宣城市环保局开发区分局作出《关于宣城市彩金湖新区文景路、创业路项目环境影响报告书审批意见》（宣环开〔2014〕118号）。 本院认为：本案二审的争议焦点是宣城经开区管委会于2017年9月22日作出《林木征收决定》的行为是否为行政诉讼的受案范围，一审法院裁定驳回张爱华的起诉是否正确。 本案中，宣城经开区管委会是案涉创业路道路工程项目所涉土地的征收主体，金坝办事处是宣城经开区管委会确定的征收实施单位。案涉《林木征收决定》并非宣城经开区管委会向张爱华作出，而是向其下属单位暨征收实施单位金坝办事处下发。案涉《林木征收决定》虽然名称为《林木征收决定》，但其实质内容并非是对地上林木予以行政征收的决定，而是基于征收土地行为，对地上附着的林木如何对所有权人进行补偿的问题，向征收实施单位金坝办事处提出的意见和指导，故此行为系行政机关的内部行政行为，对张爱华不产生法律效力，依法不属于人民法院行政诉讼的受案范围。一审法院裁定驳回张爱华的起诉，并无不当。对张爱华的权利义务产生影响的是金坝办事处向其作出的《林木征收补偿告知书》，张爱华如对该告知书不服，可依法寻求救济。 综上，张爱华的上诉理由不能成立，对其上诉请求本院不予支持。一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 谢 贞 审判员 胡少华 审判员 满先进 二〇一九年四月二十九日 书记员 余亚琴 附：本裁定适用的相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……