海南省海口市中级人民法院行政判决书（2019）琼01行终39号上诉人（原审被告）海口市琼山区综合行政执法局，住所地海口市琼山区凤翔东路**。法定代表人李雄伟，局长。委托代理人杨安武，海口市琼山区综合行政执法局案件审理室工作人员。委托代理人吴佳莉，北京德和衡（海口）律师事务所律师。被上诉人（原审原告）海南农商农资商贸综合广场有限公司，住，住所地海口市琼山区府城镇铁桥村委会玉俊村农业广场内/div>法定代表人陈天贵，该公司董事长。委托代理人林柏，海南昌博律师事务所律师。委托代理人陈作发，海口市琼山区府城弘正法律事务所。上诉人海口市琼山区综合行政执法局（原海口市琼山区城市管理行政执法局，以下简称琼山城管局）与被上诉人海南农商农资商贸综合广场有限公司（以下简称农商农资公司）行政处罚争议一案，不服海口市琼山人民法院（2018）琼0107行初47号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。本案被诉行政行为：琼山城管局于2018年4月16日作出海管法拆决字Q2B[2018]第X002号《限期拆除决定书》（以下简称第X002号拆除决定），认为农商农资公司建设的位于海口市××区模板，存在未取得建设工程规划许可擅自建设房屋的行为，已违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，限农商农资公司在收本决定书之日起3日内自行拆除上述违法建筑，逾期不拆除将依法强制拆除。农商农资公司不服第X002号拆除决定，遂成讼。原审法院查明，2007年8月17日，海口市琼山区发展和改革局作出琼山发改[2007]37号《关于建设海南农资商贸综合广场项目立项的批复》，记载的主要内容：“同意农商农资公司在琼山区府城镇响水桥建设海南农资商贸综合广场项目立项。项目占地约300亩，拟建经营区15000㎡、仓库10000㎡、物流配送区2000㎡、办公用房10000㎡、服务中心3000㎡以及道路、停车场电子信息系统等配套设施，计划投资4963万元，资金自筹解决，请农商农资公司按基本建设程序做项目前期工作，规划选址、用地、环评按有关规定办理，该文件自批准之日起有效期两年，原琼山发改[2007]35号文作废”。2008年12月29日，海口市琼山区农林局作出琼山区农林字[2008]128号《关于海南农商农资商贸综合广场批发市场实施建设工程项目的批复》，记载的主要内容：“区政府转来贵公司申请批准海南农商农资商贸综合广场批发市场尽快实施建设工程的请示收悉。经研究，批复如下：1.同意农商农资公司在经发改部门立项的海南农资农商综合广场里建设会展中心、农资经营区、瓜果交易区、畜禽交易区、水产交易区、加工包装仓储物流区、农产品检验检测中心、办公服务区以及相关通路、停车场、电子信息系统等工程项目建设；2.该工程项目估算总投资5963.05万元，资金由业主自筹解决；3.该项目要尽快完善相关手续。”。2011年10月27日，海口市琼山区人民政府办公室向海口市国土资源局发出127号函，恳请海口市国土资源局给予支持办理海南农业广场300亩土地的农业特殊用地和农用设施建设用地手续。同年11月9日，海口市琼山区人民政府向农商农资公司发出36号通知，通知的内容为设施农用地批准通知，用地单位为农商农资公司，生产经营项目名称为温室种养，农产品深加工，土地座落于××区委会，设施农用地批准用地面积为13265.3平方米。36号通知备注栏里注明：不准改变用途，临时使用期间国家、集体建设需征用时，无条件拆除。2016年5月4日，海口市人民政府作出76号通告，该通告公布了建设用地项目的名称为海口国际三角梅主题公园项目，该通告同时公布了征收琼山区集体土地补偿费和安置补助费标准，青苗及地上附着物补偿标准，被征地农民安置方式等内容。2016年6月28日，海口市琼山区人民政府作出《关于海口市景观大道、市政道路项目及三角梅主题公园项目范围内土地房屋及地上附属物征收的决定》，决定对海口市景观大道、市政道路项目及三角梅主题公园项目范围内的土地房屋及地上附属物实施征收。2016年7月5日，经农商农资公司申请，海口市琼山区住房和城乡建设局对农商农资公司作出琼山住建函（2016）166号《临时建设项目退档函》记载主要内容“贵公司报来《关于海南农业广场蔬菜菜农产品批发市场在‘威马逊’强台风毁损铁棚原址恢复临时建设申报》收悉。贵公司提供的临时报建项目手续资料不全，没有出具国土部门的临时使用用地意见，没有报建方案文件，方案报批须满足环保、消防等相关部门的要求，贵公司提供的用地手续为设施农用地应做为农业项目开发使用（含配套设施）。建议向相关农业主管部门咨询。依据海口市2004年10月及2011年7月市政府办公厅印发《关于继续暂停在我市规划范围内审批临时建设项目的通知》……相关规定，该项目不属于临建许可范围内，因此，我局无法对贵公司报来的项目进行临时规划报批，现予以退档”。2016年7月12日海口市琼山区农林局向区三角梅主题公园项目建设指挥部作出琼山农字〔2016〕80号《关于涉及农业广场项目征地补偿诉求认定意见的报告》，此报告的海口市琼山区农林局形成的意见有：“关于60米道路涉及有关农业附属设施补偿的问题。据查阅相关材料，农业广场作为我区2007年招商引资项目，其2007年8月17日已经区发改委立项。我局农林字[2008]28号文也对其申报配套相关设施予以答复，特别是其农业附属设施建设用地也于2011年11月15日获区政府审批。经我局现场查看，农业广场建设的附属设施主要包括副产品仓库、包装间、配送间、农产品冷藏库、管理用房等，基本符合农业设施用途，其建设面积如不超过其审批面积，建议给予其征收补偿认定。如建设面积超过审批面积部分应不予以补偿。其建设补偿面积的核定和补偿标准额度确定，应由项目用地征收领导小组按照相关文件精神，予以核定；关于农业广场公司提出的附属设施征收后重新划补建设问题。农业广场附属设施经项目征收拆除后，因原项目建设规划变动较大，如需重建，建议应按现在实施的附属农业设施用地审批管理办法，重新申报审批”。农商农资公司在投入涉案农业广场过程中，农业部门给予农商农资公司冷库补贴资金。2016年8月24日，琼山城管局向农商农资公司的海南农业广场A1至A10，A25，A27作出行政处罚事先告知书，称农商农资公司在海口市××区农业广场内未取得建设工程规划许可证擅自建设房屋的行为，违反了相关法律的规定，责令农商农资公司于2016年8月27日前自行拆除，逾期未拆除将依法强制拆除，并告知农商农资公司有陈述、申辩、听证的权利。农商农资公司申请听证，琼山城管局召开了听证会。2016年9月6日，琼山城管局向农商农资公司作出NY012号行政处罚决定，称：“你公司在海口市××区农业广场内未取得建设工程规划许可证擅自建设建（构）筑物的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，现决定对你的违法行为作出如下处罚：责令于2016年9月8日前自行拆除广场内的建筑物，逾期未拆除将依法强制拆除”。之后，农商农资公司就该处罚决定向海口市琼山区人民政府申请行政复议。2016年10月8日，海口市琼山区人民政府向农商农资公司作出一份告知书，称：“海口国际三角梅主题公园项目是我市2016年的重点项目，目前，我区已完成该项目的土地征收工作。但你司农业广场占用编号为A10、A13、A14、A25、A26、A27、A28、A29、A30、A31、A32、A33、A34、A35、A37、A38、A41的17块地块原属于玉俊村民小组集体土地，且该土地的补偿款已拨付给玉俊村民小组，该土地所有权国家已收回，现因项目建设需要，地，地上附属物要及时清理了顺利推动该项目的建设，急需你司积极配合，及时到海口国际三角梅项目指挥部签订地上附属物补偿协议并按时搬迁或拆除地上附属物，在收到此告知书2日内不配合搬迁或拆除的，我区将依法处理”。2016年11月2日，海口市琼山区人民政府组织人员拆除农商农资公司涉案土地上的附属物。农商农资公司于2016年11月9日向海口市中级人民法院起诉海口市琼山区人民政府，要求确认此拆除行为违法。海口市中级人民法院作出（2016）琼01行初364号行政判决，确认2016年11月2日的拆除行为违法，海口市琼山区人民政府上诉海南省高级人民法院，该院作出（2017）琼行终925号行政判决，维持确认拆除行为违法的判决。2018年初，因农商农资公司使用的部分土地和附属设施被征收后，农商农资公司在农业广场新建涉案的一层模板，琼山城管局于2018年3月21日作出海管法停字Q2[2018]004号《责令停止违法（章）行为通知书》，此通知书记载的主要内容：“农商农资公司：经查，你（单位）在海口市新大洲大道妈祖庙旁农业广场内从事未取得规划许可擅自建设房屋（一层模板）的行为，此行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十、六十四条的规定，现责令你（单位）立即停止违法行为，听候处理。如继续强行进行该违法行为，我单位将依法采取强制措施予以制止。当事人签字：注明‘留置送达’。执法人员签字：‘李军、黄小珍’签名等”；2018年3月21日，琼山城管局作出海管法改字Q2[2018]第019号《责令限期改正通知书》，此通知书记载的主要内容：“农商农资公司：经查，你（单位）于2018年3月21日在海口市新大洲大道妈祖庙旁农业广场内从事未取得规划许可擅自建设房屋（一层模板）的行为，此行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十、六十四条的规定，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条的规定，现责令你（单位）于2018年3月23日前改正上述行为。改正措施如下：1.请在规定时间内自行拆除；2.清理场地并恢复原恢；3.自行整改，补办相关报批手续。逾期不改正的，你（单位）依法承担法律责任。当事人签字：注明‘留置送达’。执法人员签字：‘李军、黄小珍’签名等”。2018年4月16日，琼山城管局向农商农资公司作出第X002号拆除决定，并于2018年4月16日11时留置送达农商农资公司及粘贴的该建筑物上；2018年4月23日，琼山城管局向农商农资公司作出海管法催字Q2B[2018]第C002号《催告》，告知：“农商农资公司于2018年4月26日前自行拆除农业广场内一层模板，如届时仍未自行拆除，区政府将组织我局等相关职能部门依法进行强制拆除，你有权在收到本催告书之日起3日内向本机关进行陈述、申辩，逾期未提出陈述、申辩，视为你放弃上述权利”，并于2018年4月23日10时留置送达农商农资公司；2018年5月4日，琼山城管局作出《公告》“农商农资公司擅自建设的位于海口市××道模板的违法建筑，在我局限定的期限内未自行拆除。现为维护行政执法的严肃性，自本公告发布之日起五日后区政府将组织我局等相关职能部门依法进行强制拆除。请你于2018年5月6日前搬离违建房屋并搬走屋内所有财物，避免拆除过程中造成不必要的损失，否则，你们将自行承担由此造成的一切损失”，及向农商农资公司作出海管法拆决字Q2B[2018]第Q002号《强制拆除决定书》，记载的主要内容：“你未经许可擅自建设的位于海口市××道模板的违法建筑，我局已分别于2018年4月15日和4月23日对你送达了《限期拆除决定书》和《催告》，限期你自行拆除，但你逾期并未自行拆除。现为维护行政执法的严肃性，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、第六十八条以及《中华人民共和国行政强制法》第四十四条等相关法律规定，经报海口市琼山区人民政府批准，我局决定依法对你所建设的违法建筑进行强制拆除。”，均于同日留置送达给农商农资公司。农商农资公司对琼山城管局作出第X002号拆除决定的行政行为不服，遂成讼。原审法院认为，本案的争议焦点是琼山城管局对农商农资公司作出第X002号拆除决定的行政行为是否合法。根据上述原审法院认定的事实，农商农资公司于2018年初因农商农资公司使用的部分土地及附属设施被征收后，在农业广场新建涉案的一层模板，此模板在海口市琼山区人民政府批准给农商农资公司的设施农用地范围内。根据国土资源部、农业部国土资发〔2014〕127号《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》第二条的相关规定，设施农业用地按农用地管理。生产设施、附属设施和配套设施用地直接用于或者服务于农业生产，其性质属于农用地，按农用地管理，不需办理农用地转用审批手续。农商农资公司在农业广场内新建一层模板是否合法，应当适用国土资源部、农业部国土资发〔2014〕127号《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》的相关规定进行认定。据此，琼山城管局以农商农资公司新建一层模板未取得建设建工程规划许可擅自建设房屋为由，认定农商农资公司建设房屋违法，其适用法律法规定性错误，证据不足。另外，根据国土资源部、农业部国土资发〔2014〕127号《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》第四条第（三）款“严格设施农用地执法。从事设施农业和规模化粮食生产的，经营者必须按照协议约定使用土地，确保农地农用。设施农用地不得改变土地用途，禁止擅自或变相将设施农用地用于其他非农建设；不得超过用地标准，禁止擅自扩大设施用地规模或通过分次申报用地变相扩大设施用地规模；不得改变直接从事或服务于农业生产的设施性质，禁止擅自将设施用于其他经营。县级国土资源主管部门和农业部门要依据职能加强日常执法巡查，对不符合规定要求开展设施建设和使用土地的，做到早发现、早制止、早报告、早查处。对于擅自或变相将设施农用地用于其他非农建设的，应依法依规严肃查处；擅自扩大附属设施用地规模或通过分次申报用地变相扩大设施用地规模，擅自改变农业生产设施性质用于其他经营的，应及时制止、责令限期纠正，并依法依规追究有关人员责任。省市国土资源主管部门和农业部门要加强对基层国土资源主管部门和农业部门执法行为的监管，对有案不查、执法不严的，要坚决予以纠正。今后，设施农用地使用和管理情况纳入省级政府耕地保护责任目标内容，国土资源部、农业部每年将会同有关部门开展检查和考核。”的规定，农商农资公司用于其他非农建设的，应由国土资源主管部门和农业部门查处。综上所述，琼山城管局对农商农资公司作出第X002号拆除决定认定事实主要证据不足，适用法律法规错误，依法应予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）（二）项的规定判决：撤销海口市琼山区综合行政执法局于2018年4月16日作出的海管法拆决字Q2B[2018]第X002号《限期拆除决定书》。案件受理费50元，由海口市琼山区综合行政执法局负担。上诉人琼山城管局不服原审判决，提起上诉称，一、原审认为应根据国土资发〔2014〕127号《国土资源部农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》认定涉案建筑是否属于合法是错误的，该文件为规范用地管理，而非规划、建设行为的管理规范。建筑合法性认定应适用《中华人民共和国城乡规划法》《海南省城乡规划条例》等相关的规划法律、法规。首先，国土资发〔2014〕127号《国土资源部农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》是针对设施农用地的用地管理，而非规划、建设管理，本行政区域内的规划、建设行为应遵守《中华人民共和国城乡规划法》《海南省城乡规划条例》等相关的规划法律、法规。其次，根据《海南省城乡规划条例》第二条“在本省行政区域内制定和实施城乡规划，在规划区内进行建设活动，应当遵守本条例”涉案建筑位于海口市××区，位于主城区范围内，建设行为应按照法律、法规办理建设审批手续。被上诉人在未取得建设工程规划许可证、临时建设工程规划许可证或乡村建设规划许可证等规划许可批文情况下建设的涉案建筑，根据《中华人民共和国城乡规划法》《海南省城乡规划条例》等相关的规划法律、法规规定认定属于违法建筑。最后，国土资发〔2014〕127号文件第一条对于设施农用地上建设的生产设施用地、附属设施用地以及配套设施用地的规定做了明确限定，退一步说，即使按照该文件认定，本案建筑从建设结构和性能也不符合规定要求，实质为违法建筑。而且，涉案建筑是在建项目，被上诉人建设涉案建筑的行为并未向相关的农业、国土、城乡规划部门申报审批，是未获得审批同意擅自建设行为。综上，上诉人认为建设行为应当遵守《中华人民共和国城乡规划法》《海南省城乡规划条例》等建设、规划法律法规，原审法院认为应以国土资发〔2014〕127号《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》认定建筑是否属于合法是错误的。被上诉人在农业广场内建设一层模板的建设行为并无任何规划报建许可手续，该行为违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定，属于违法建筑。二、上诉人具有本行政区域内查处违法建筑的职权。涉案建筑位于海口市××区，属于本市主城区，根据《海口市防控和处置违法建筑若干规定》第六条，市、区城市管理综合执法部门（以下简称市、区城管执法部门）按照职责分工负责防控和处置城镇违法建筑。被上诉人未按规划方面法律法规规定依法办理建设审批手续，行为违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定，城管执法部门具有查处城市违法建筑的职权。综上所述，上诉人对涉案的违法建筑作出的《限期拆除决定书》认定事实清楚，证据充分，适用法律正确。上诉人依法具有查处城镇违法建筑的职权。恳请法院：1.撤销海口市琼山区人民法院（2018）琼0107行初47号《行政判决书》，驳回被上诉人一审诉讼请求；2.被上诉人承担一、二审诉讼费。被上诉人农商农资公司答辩称，一、原审判决认定的事实清楚，证据充分。根据原审判决认定的事实，涉案的农业广场是经海口市琼山区发展和改革局同意立项的项目，属于2007年招商引资重点项目，亦经海口市琼山区人民政府批准，属于设施农用地，并许可被上诉人建设13265.3平方米的农业设施，并经海口市琼山区农林局于2016年7月12日琼山农字〔2016〕80号文认定涉案建筑符合农业设施用途。因此，上诉人以被上诉人的涉案45间标的物未取得建设工程规划许可擅自建设为由，认定农商农资公司涉案标的物违法，其适用法律法规定性错误，证据不足。依据《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国农业法》的有关规定以及国土资源部、农业部国土资发〔2014〕127号《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》第四条第三款的规定，设施农用地用于其他非农建设的，应由国土资源主管部门和农业部门查处，上诉人琼山城管局没有执法设施农用地和农业设施的主体资格。二、原审判决适用法律正确，应予维持原判。上诉人琼山城管局作出的第X002号拆除决定，认定事实主要证据不足，适应法律法规错误，依法应予撤销。原审判决依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）项，《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第一款的规定进行判决，适用法律法规正确。三、上诉人琼山城管局的上诉事实与理由没有事实依据和法律依据。1.依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第四十一条的规定，建设工程是指城市、乡镇规划区内的工程建设或乡、村庄规划区进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的建筑，而农业设施则是设施农用地中直接用于经营性养殖的畜舍、工厂化作物栽培或水产养殖的生产设施用地及其相应附属设施。两者区别明显，首先，用地性质不同，设施农用地是农业生产和服务农业生产用地，而规划法规定的是城市规划区和乡镇规划区，其次城市规划区是指建设用地中的工程建筑，乡村规划区内的是乡镇企业、乡村公共建设和公益事业建设，而设施农用地是农业生产设施和附属设施。2.国土资源部、农业部的国土资发〔2010〕155号《国土资源部、农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》和国土资发〔2014〕127号《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》是规范设施农用地的法规。农业设施的建设许可适用这两个法规，并不适用城乡规划法。3.涉案海南农业广场内的标的物属于经行政许可建设的合法农业附属设施而不属于城乡规划法中的违法建筑。4.上诉人琼山城管局仅具有本行政区域内查处城乡规划法范围内不报建的违法建筑职权，而不具有本行政区域内查处设施农用地中农业设施的职权。2018年4月25日，海南省人民政府正式批复海口综合行政执法体制改革实施方案，海口综合行政执法范围扩大，增至市容环卫、城市规划、城市绿化、市政设施、建筑市场、燃气、环保、工商、食药监、爱国卫生、房地产、水务、国土、林业、电力等15个方面448项行政处罚权，其中没有农业执法这一方面，也没有设施农用地这一项，也就是说，上诉人没有设施农用地执法主体资格。被上诉人认为，原审判决认定的事实清楚，证据充足，适用法律正确，应予维持，上诉人的上诉理由没有事实依据和法律依法，应予驳回。本院经审理查明的事实与一审查明的事实一致。本院认为，一、被上诉人农商农资公司在农业广场新建的涉案一层模板，在海口市琼山区人民政府、海口市国土资源局琼山分局批准的设施农用地范围内。按照国土资源部、农业部国土资发〔2014〕127号《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》的规定，被上诉人在农业广场内的建设行为是否合法，应当适用上述通知的相关规定进行认定。且根据该通知的规定，对于在设施农用地中的建筑物是否属于农用设施（或改变用途）或是否超出批准的设施农用地范围，应由县级国土资源主管部门和农业部门要依据职能进行查处。二、如上诉人琼山城管局认为被上诉人的建设行为已经违反了《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定，在可能与国土部门和农业部门存在职权重叠或交叉的情况下，应去函征询国土部门和农业部门的意见，查明被上诉人的建设行为是否存在违法情况。综上，上诉人在未查明上述相关情况下即对被上诉人作出第X002号拆除决定已经超出其职权范围，依法应予以撤销。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人海口市琼山区综合行政执法局负担。本判决为终审判决。审 判 长 张莲凤审 判 员 温 方审 判 员 张珂瑜 二○一九年四月二十四日法官助理 梁 汕书 记 员 江 楠附相关法律法规条文：中华人民共和国行政诉讼法第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。