山东省济南市章丘区人民法院行 政 判 决 书（2019）鲁0181行初23号原告张宗臣，男，1964年3月24日出生，汉族，居民，住济南市。委托代理人李雁，男，北京市北斗鼎铭律师事务所律师。被告济南市章丘区绣惠街道办事处，住所地济南市。法定代表人许龙，男，主任。委托代理人王永振，男，济南市章丘区绣惠街道办事处综治办主任。委托代理人于忠，男，章丘翔宇法律服务所工作人员。原告张宗臣不服被告济南市章丘区绣惠街道办事处强制拆除其房屋的行为，于2019年1月17日向本院提起诉讼。本院于同日立案后，依法向被告送达了起诉状副本、应诉通知书及行政机关负责人出庭应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年3月13日公开开庭审理了本案。原告及委托代理人李雁，被告主要负责人李海涛及被告委托代理人王永振、于忠到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告张宗臣起诉称，原告为济南市章丘区绣惠街道西北隅村村民，在绣惠街道西北隅村北寺巷13号拥有合法房屋及宅基地产权，土地权属性质为集体土地。一、被告济南市章丘区绣惠街道办事处在没有征地批复的情况下启动拆迁改造程序违法。2018年5月10日，原告通过新闻得知：章丘区政府与中铁建工集团共同签署了《章丘区安置房建设项目战略合作框架协议》。章丘区绣惠街道驻地改造提升项目（一期）的改造范围包含原告的宅基地及房屋。在2018年5月16日，原章丘区住房和城乡建设管理委员会向包含原告宅基地房屋在内的村发出《冻结通告》之后，章丘区绣惠街道驻地改造提升指挥部进入原告所在村居具体实施拆迁工作。2018年6月16日，原区委书记刘天东到绣惠调研重点工作时指出：绣惠街道驻地改造提升项目是区委、区政府布局新旧动能转换的重大决策（绣惠宣传办的新闻报导）。以上事实表明，章丘区绣惠街道驻地改造提升项目的主体为章丘区人民政府，绣惠街道办事处为具体实施单位。针对原告等人的集体土地及宅基地房屋，原告在未收到正式的《征地公告》以及《征地安置补偿公告》的情况下，于2018年6月27日，收到章丘区绣惠街道驻地改造提升指挥部的《通知》，不断被要求进行房屋测量；于2018年7月5日收到章丘区绣惠街道驻地改造提升指挥部的《通知》被要求签订协议拆除房屋。在这样的前提下，原告依法申请了信息公开，但被告知该区域“未办理土地征收的相关手续”。根据《土地管理法》第四十六条：国家征收土地的，依照法定程序批准后，由上级地方人民政府予以公告并组织实施据此，被告在未办理征收相关手续的情况下组织实施拆迁的行为违反法律。二、被告在绣惠街道驻地改造提升项目的征收拆迁中强拆原告房屋的行为实体违法。旧城改造提升项目推动城市发展利国利民，原告真心拥护。但该旧城改造的征地拆迁工作关切到原告的重大财产利益，在没有合法征地拆迁批复手续的情况下，拆迁工作大范围实体展开，并不惜采取停水停电堵路以及砸毁部分房屋等暴力手段逼签的违法行为以达到目的。2018年7月15日，在原告房屋被拆毁之后，原告等人先后向绣惠街道办事处派出所报案，派出所郭所长说：“是政府的拆除行为”、“拆迁指挥部已经说了，现在就是政府的一个拆除行为”等。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十七条“实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予补偿后，被征收人应当在补偿协议约定或者补偿决定确定的搬迁期限内完成搬迁。任何单位和个人不得采取暴力、威胁或者违反规定中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫使被征收人搬迁。禁止建设单位参与搬迁活动。”据此，被告的行为无论从实体还是程序上均违法，严重侵犯了原告的合法权益。三、现有证据证明：强拆原告房屋的责任主体为济南市章丘区绣惠街道办事处。原告于2018年8月14日通过申请信息公开收到《济南市章丘区绣惠街道办事处文件》绣办发2018（3）号显示：被告成立街道驻地改造提升指挥部。根据原告于2018年9月17日收到的《济南市章丘区绣惠街道办事处》绣访处字31号表明：系绣惠街道办事处雇请的有拆迁资质的拆迁公司实施了强拆误拆行为。根据原告报案后在派出所的调查录音显示：拆迁系指挥部所为。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第一款“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。”第三款“没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”拆迁指挥部和拆迁公司的行政行为后果由被告承担。现原告依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条之规定，提起行政诉讼，诉讼请求：1、请求依法确认被告强拆原告房屋的行为违法；2、诉讼费用由被告承担。原告向本院提交了以下证据：1、2018年6月5日山东省国土资源厅政府信息公开答复意见书，证明原告向有权部门申请信息公开，证明不存在涉案土地建设项目；2、2018年6月27日章丘区国土资源局给原告的政府信息公开申请答复书，证明涉案项目没有办理土地征收的相关手续；3、2018年5月16日章丘区住房和城乡建设管理委员会冻结通告，证明涉案拆迁项目是政府主导的行为；4、2018年6月27日绣惠街道驻地改造提升指挥部通知，证明被告在没有征地手续的前提下要求测量房屋和签订补偿协议；5、2018年7月5日绣惠街道驻地改造提升指挥部通知，证明被告在没有征地手续的情况下，要求签订补偿协议和实施拆除，其中通知的第四条载明：拒签协议或签协议后逾期不拆者，依法予以拆除；6、2018年6月18日，绣惠宣传办新闻的标题是区委书记刘天东到绣惠调研重点工作，证明涉案项目是政府主导实施的项目；7、2018年5月10日章丘区政府与中铁建签署战略合作协议，来自章丘新闻，证明驻地改造拆迁是政府主导实施的项目；8、强拆现场的照片、报警的录音录像文字材料，证明派出所民警说强拆是政府行为；9、章丘区绣惠街道驻地改造提升项目（17）补偿安置明白纸，证明实施主体改造项目的主体是被告；10、省政府办公厅政府信息公开告知书（2018）227号，证明涉案土地并未被征收，没有进入征收程序；11、2018年10月19日济南市国土资源局关于信访问题的复函，证明西北隅村土地未经批准进入征地手续；12、2018年9月3日被告给涉案业主行政处理情况答复书，证明强拆是由绣惠街道办及委托的拆迁公司所为；13、房屋所有权证、集体土地建设使用权证、章丘区人民法院（2018）鲁0181民初2249号民事调解书及法律文书生效证明书，上述证据证明土地证、房产证的使用人和所有权人张相玉的房屋归原告张宗臣所有，原告系涉案房屋实际权利人。被告街道办辩称，1、被告诉讼主体不适格，如原告所述，涉案拆迁项目系章丘区人民政府与中铁建工集团签订的战略合作框架协议，是由原章丘区住房和城乡建设管理委员会作出的冻结工作，绣惠街道办事处仅为该项目的具体实施单位，且绣惠街道办事处系济南市章丘区人民政府的派出机关，故被告主体不适格。2、被告未实施原告诉称的强拆行为，被告虽然与拆迁公司签署了拆迁协议，但被告与其签订协议内容已经明确约定：其拆除的范围是被告与相应的拆迁户签订拆迁协议并有拆迁户向被告提交申请，由被告及被告委托的公司自行拆除，其权利放弃后拆迁公司才可以实施拆除行为。如原告所诉称的拆除行为存在，因非被告所实施，拆迁公司也系独立的法人单位，原告认为侵犯其合法权利，应当通过民事诉讼予以解决，与被告无关。被告向本院提交了以下证据：1、被告的统一社会信用代码证书；2、绣办发（2018）3号文件“关于印发《章丘区绣惠街道驻地改造提升项目（一期）补偿安置实施方案》的通知”，即涉案项目的实施方案。以上证据证实被告系济南市章丘区人民政府的派出机构，系涉案项目的实施单位，不具备本案的主体资格。经庭审质证，被告对原告提交的证据8有异议，对其他证据真实性无异议，认为：根据原告提交的上述证据不能证实强拆行为是被告实施，原告提交的上述证据可证实涉案项目系由章丘区人民政府来推动实施，被告并不是涉案项目土地的征收人和征用人，被告仅仅是按照章丘区人民政府的安排参与该涉案项目，根据相应法律规定，相应的责任承担应由章丘区人民政府承担，与被告无关。原告对被告提交的证据真实性无异议，对证明目的提出异议，认为被告承认其是实施单位，却又说主体不适格，自相矛盾，上述证据不能证实其主体不适格。本院对各方当事人提交的证据作如下确认：原被告提交的证据均具备合法性、真实性，与本案待证事实相关联，可以作为定案依据。经审理查明，原告张宗臣在济南市有房产一处。2018年5月16日，被告制定《章丘区绣惠街道驻地改造提升项目（一期）补偿安置实施方案》对绣惠街道驻地改造提升项目适用范围、补偿安置办法、时限安排作出具体规定，并于2018年5月17日印发《章丘区绣惠街道驻地改造提升项目（一期）补偿安置明白纸》。原告涉案房屋位于该项目范围内，2018年7月15日，在没有签订补偿安置协议情况下，原告涉案房屋被强制拆除。原告认为系济南市章丘区人民政府组织人员将涉案房屋进行了强制拆除，遂以济南市章丘区人民政府为被告向济南市中级人民法院提起行政诉讼。2018年12月10日，济南市中级人民法院作出（2018）鲁01行初765号行政裁定书，审查认为以济南市章丘区人民政府为被告不适格，经该院释明，原告变更被告为济南市章丘区绣惠街道办事处，于2019年1月17日诉来本院。本院认为，本案争议的焦点为：一、济南市章丘区绣惠街道办事处是否是本案适格被告；二、被告实施的拆除原告涉案房屋的行为是否合法。关于济南市章丘区绣惠街道办事处是否是本案适格被告的问题。本案中，原告房屋位于济南市章丘区绣惠街道办事处行政区域内。2018年5月16日，济南市章丘区绣惠街道办事处制定《章丘区绣惠街道驻地改造提升项目（一期）补偿安置实施方案》，对绣惠街道驻地改造提升项目适用范围、补偿安置办法、时限安排作出具体规定，并明确“五、责任分工（一）成立街道驻地改造提升指挥部……指挥部办公室下设13个工作组，具体职责及分工如下：……8、拆除组，职责：负责旧村改造及安置地段范围内的房屋及附属设施的拆除和建筑渣土外运工作……”。同年5月17日，济南市章丘区绣惠街道办事处印发《章丘区绣惠街道驻地改造提升项目（一期）补偿安置明白纸》，告知绣惠街道驻地改造提升范围、补偿安置办法及时限安排，并载明“二、补偿安置办法……（三）奖励办法……4、拒签协议或签协议后逾期不拆者，依法予以拆除。”2018年6月27日、7月5日，章丘区绣惠街道驻地改造提升指挥部先后下发通知，通知第四条重申“拒签协议或签协议后逾期不拆者，依法予以拆除。”敦促项目范围内相关村民尽快签约并拆除房屋。原告房屋位于绣惠街道驻地改造提升项目范围内，在未签订协议予以补偿的情况下，原告房屋被强制拆除。在没有证据证明系其他行政机关实施了拆除原告涉案房屋行为的情况下，应当认定章丘区绣惠街道驻地改造提升指挥部实施了该拆除行为。《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第二十条第一款规定：“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。”本案中，章丘区绣惠街道驻地改造提升指挥部是由济南市章丘区绣惠街道办事处设立的临时机构，该指挥部不具备独立承担行政责任能力，其实施的行为后果应当由组建机关即济南市章丘区绣惠街道办事处承担责任。故，济南市章丘区绣惠街道办事处是本案的适格被告。关于被告实施的拆除原告涉案房屋的行为是否合法问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。……”《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。”第四十七条第一款规定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”《中华人民共和国行政强制法》第五十四条规定：“行政机关申请人民法院强制执行前，应当催告当事人履行义务。催告书送达十日后当事人仍未履行义务的，行政机关可以向所在地有管辖权的人民法院申请强制执行；执行对象是不动产的，向不动产所在地有管辖权的人民法院申请强制执行。”根据上述法律规定，国家因建设需要可以征用土地并依法对被征收人予以补偿，被征收人违反相关规定进行阻挠的，应当先由县级以上人民政府土地行政主管部门责令当事人交出土地，对拒不交出土地的，应当进行催告，催告期满后可申请人民法院强制执行。本案中，被告未能提供证据证明其依法对原告给予补偿，也未提供证据证明其依法拆除涉案房屋，应当确认被诉拆除行为违法。因此，对原告要求确认被告拆除其房屋行为违法的诉讼请求，本院予以支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：一、确认被告济南市章丘区绣惠街道办事处拆除原告张宗臣位于济南市房屋的行为违法。案件受理费50元，由被告济南市章丘区绣惠街道办事处负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于济南市中级人民法院。审 判 长  史金花人民陪审员  李恒禧人民陪审员  王永枝二〇一九年四月八日书 记 员  魏凯悦