湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）湘行终93号上诉人（原审原告）：蔡桂枚，男，1950年8月21日出生，汉族，住湖南省岳阳市君山区。上诉人（原审原告）：刘正先，男，1956年7月12日出生，汉族，住湖南省益阳市南县大通湖区。上诉人（原审原告）：黄方奇，男，1954年8月7日出生，汉族，住湖南省益阳市南县大通湖区。三上诉人共同委托代理人：汤鹏，广东深田律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：湖南省人民政府。住所地：长沙市天心区湘府西路8号。法定代表人：许达哲，省长。委托代理人：张银华，该政府工作人员。上诉人蔡桂枚、刘正先、黄方奇因与被上诉人湖南省人民政府（以下简称省政府）行政复议一案，不服湖南省长沙市中级人民法院（2018）湘01行初24号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，2017年10月6日，蔡桂枚、刘正先、黄方奇向湖南省人民政府办公厅、湖南省人力资源和社会保障厅、湖南省财政厅和湖南省农业委员会邮寄申请书，要求以上机关依法清理已失效的《国有农垦企业基础养老保险实施办法》（湘政发【2003】44号文件，以下简称44号文件），请求以上机关纠正各地政府和人力资源和社会保障局将机务工按农业职工身份参加社保的错误行为，请求将机务工按非农业职工身份办理参加企业职工基本养老保险手续。以上机关收到申请后，仅湖南省人力资源和社会保障厅作出答复，答复称对依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉事项，信访人应当按照有关法律、行政法规规定的程序向有关机关提出，建议向有关机关申请行政复议或诉讼。蔡桂枚、刘正先、黄方奇对湖南省人力资源和社会保障厅的答复和其他行政机关未予答复的行为均不服，于2017年12月11日向省政府提出行政复议申请，请求省政府确认被申请人湖南省人力资源和社会保障厅作出的信访答复行为违法;责令被申请人依法清理已失效文件;责令被申请人纠正将申请人按农业职工身份参加社保和办理退休的错误行为；责令被申请人将申请人按非农业职工身份办理企业职工基本养老保险的退休手续。2017年12月27日，省政府作出湘府复驳字〔2017〕84号驳回行政复议申请决定书(以下简称84号行政复议决定)，认为蔡桂枚、刘正先、黄方奇请求责令被申请人依法清理已失效的44号文件,实质是对规范性文件不服，不符合《中华人民共和国行政复议法》第六条关于“行政复议范围”的规定。同时，蔡桂枚、刘正先、黄方奇的退休证由县级人力资源和社会保障部门签发，其相关养老保险待遇也是由县人力资源和社会保障部门确认，蔡桂枚、刘正先、黄方奇如不服养老保险待遇认定，应依法向其上一级主管部门或同级人民政府申请行政复议，故蔡桂枚、刘正先、黄方奇提出纠正退休待遇确认行为、重新办理退休手续的请求，不属于省政府的管辖范围。蔡桂枚、刘正先、黄方奇不服省政府作出的以上行政复议决定，遂提起本案行政诉讼，请求：1.判决撤销省政府作出的84号行政复议决定；2.判决省政府在一定限期内作出复议决定，责令湖南省人力资源和社会保障厅、湖南省财政厅、湖南省农业委员会依法清理已失效的44号文件；3.对《国有农垦企业基础养老保险实施办法》进行合法性审查。原审另查明，2016年8月，益阳市大通湖区人力资源和社会保障局签发了刘正先的退休证，退休时所在单位为农谷村;2010年6月，岳阳市君山区劳动和社会保障局签发了蔡桂枚的退休证，退休时所在单位为向阳村；2014年7月，益阳市大通湖区人力资源和社会保障局签发了黄方奇的退休证，退休时所在单位为顺河村。原审法院认为，2017年12月11日，蔡桂枚、刘正先、黄方奇向省政府提出行政复议申请，2017年12月27日，省政府在法定期限内作出84号行政复议决定，并于2017年12月28日通过EMS快递邮寄蔡桂枚、刘正先、黄方奇，蔡桂枚、刘正先、黄方奇于2017年12月29日签收，符合法定程序。本案蔡桂枚、刘正先、黄方奇向省政府申请行政复议，请求省政府确认被申请人湖南省人力资源和社会保障厅作出的信访答复行为违法。最高人民法院〔2005〕行立他字第4号《关于不服信访工作机构依据处理信访事项的行为提起的行政诉讼人民法院是否受理的复函》规定：“……二、对信访事项有权处理的行政机关依据《信访条例》作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定，信访人不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。”信访制度是与行政复议和行政诉讼制度相互独立的权利救济制度。对于能够通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的事项，信访途径是排斥的；同理，对于信访工作机构处理信访事项的行为，不履行《信访条例》规定的职责的行为等，行政复议和诉讼途径亦是排斥的。故蔡桂枚、刘正先、黄方奇提出的上述请求明显不属于行政复议或行政诉讼的受案范围。蔡桂枚、刘正先、黄方奇请求责令湖南省人力资源和社会保障厅依法清理已失效的44号文件,实质是对规范性文件不服。根据《中华人民共和国行政复议法》第六条规定，蔡桂枚、刘正先、黄方奇的上述请求明显不属于省政府行政复议的受案范围。蔡桂枚、刘正先、黄方奇请求省政府责令湖南省人力资源和社会保障厅纠正将蔡桂枚、刘正先、黄方奇按农业职工身份参加社保和办理退休的错误行为；责令湖南省人力资源和社会保障厅将蔡桂枚、刘正先、黄方奇按非农业职工身份办理企业职工基本养老保险的退休手续。因蔡桂枚、刘正先、黄方奇的退休证由县级人力资源和社会保障部门签发，其相关养老保险待遇也是由县人力资源和社会保障部门确认。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条之规定，蔡桂枚、刘正先、黄方奇如不服养老保险认定的待遇，应向其上一级主管部门或同级人民政府申请行政复议。故，蔡桂枚、刘正先、黄方奇提出的纠正退休待遇确认行为，按非农业职工身份办理企业职工基本养老保险的退休手续的复议请求，不属于省政府的管辖范围。蔡桂枚、刘正先、黄方奇诉请法院依法对44号文件进行合法性审查。《中华人民共和国行政诉讼》第五十三条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。”因本案44号文件不是省政府作出84号行政复议决定的法律依据，故对蔡桂枚、刘正先、黄方奇的该项诉请不予支持。综上，蔡桂枚、刘正先、黄方奇的诉讼请求没有事实根据和法律依据，该院不予支持。省政府作出的84号行政复议决定，认定事实清楚，适用法律、法规正确,程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回蔡桂枚、刘正先、黄方奇的诉讼请求。蔡桂枚、刘正先、黄方奇不服原审判决，向本院提起上诉称：1.上诉人申请行政复议符合法律规定，被上诉人驳回行政复议申请是错误的。湖南省人民政府办公厅、湖南省人力资源和社会保障厅、湖南省财政厅和湖南省农业委员会有义务依法清理已失效的44号文件。2.上诉人并不是对44号文件不服，而是对文件制定部门拒不清理失效文件的行政不作为而提出行政复议。3.法院依法应当对44号文件的合法性进行审查。4.社保部门为机务工办理参保时。错误地将上诉人认定为农业职工身份。5.上诉人要求依法清理失效的44号文件并不是一种信访行为，而是请求文件制定机关依法履行清理失效文件的法定义务，湖南省人力资源和社会保障厅以信访回复方式回复上诉人的申请，不符合法律规定。请求撤销原审判决，改判支持三上诉人的原审诉讼请求。省政府答辩称：省政府已依法履行了行政复议职责，三上诉人提出的行政复议申请不符合法定的受理条件。请求依法驳回上诉，维持原判。双方当事人在本案原审中提交并经质证的证据已随案移送本院，经审查，原审采信的证据可以作为认定本案事实的依据。本院对原审法院查明的事实予以确认。本院认为：本案蔡桂枚、刘正先、黄方奇向省政府申请行政复议，请求省政府确认被申请人湖南省人力资源和社会保障厅作出的信访答复违法。该信访答复没有对蔡桂枚、刘正先、黄方奇的权利义务产生新的实际影响，不属于行政复议的受理范围。蔡桂枚、刘正先、黄方奇请求责令湖南省人力资源和社会保障厅依法清理已失效的44号文件,实质是对规范性文件不服。根据《中华人民共和国行政复议法》第六条之规定，蔡桂枚、刘正先、黄方奇的上述请求明显不属于行政复议的受案范围。蔡桂枚、刘正先、黄方奇请求省政府责令湖南省人力资源和社会保障厅纠正将蔡桂枚、刘正先、黄方奇按农业职工身份参加社保和办理退休的错误行为；责令湖南省人力资源和社会保障厅将蔡桂枚、刘正先、黄方奇按非农业职工身份办理企业职工基本养老保险的退休手续。因蔡桂枚、刘正先、黄方奇的退休证由县级人力资源和社会保障部门签发，其相关养老保险待遇也是由县人力资源和社会保障部门确认。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条之规定，蔡桂枚、刘正先、黄方奇如不服养老保险认定的待遇，应向其上一级主管部门或同级人民政府申请行政复议。因此，蔡桂枚、刘正先、黄方奇提出的上述复议请求，不属于省政府的职责范围。蔡桂枚、刘正先、黄方奇请求法院依法对44号文件进行合法性审查。《中华人民共和国行政诉讼》第五十三条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。”本案中，44号文件并非省政府作出被诉行政复议决定的依据，故蔡桂枚、刘正先、黄方奇的该项诉讼请求没有事实和法律依据，依法不予支持。综上所述，蔡桂枚、刘正先、黄方奇的上诉理由和请求均不能成立，依法不予支持。原审认定事实清楚，适用法律正确，处理得当，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50，由上诉人蔡桂枚、刘正先、黄方奇承担。本判决为终审判决。审判长  朱志林审判员  余俊杰审判员  曾昊锋二〇一九年四月二十三日法官助理张颢严书记员杨柳