北京市高级人民法院行 政 判 决 书（2019）京行终399号上诉人（一审被告）中华人民共和国财政部，住所地北京市西城区三里河南三巷3号。法定代表人刘昆，部长。委托代理人刘磊，中华人民共和国财政部工作人员。委托代理人韦薇，中华人民共和国财政部工作人员。被上诉人（一审原告）李国刚，男，1964年10月15日出生，汉族，住河北省衡水市景县。被上诉人（一审原告）河北兴亚房地产开发有限公司，住所地河北省衡水市景县景安大街北、汽车站东。法定代表人李国刚，总经理。被上诉人共同委托代理人薛燕，河北锦途律师事务所律师。上诉人中华人民共和国财政部（以下简称财政部）因行政复议一案，不服北京市第一中级人民法院（2018）京01行初1013号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人财政部的委托代理人刘磊、韦薇，被上诉人河北兴亚房地产开发有限公司（以下简称兴亚公司）法定代表人暨被上诉人李国刚兼及委托代理人薛燕到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2018年6月13日，财政部作出财复议〔2018〕103号驳回行政复议申请决定书（以下简称被诉复议决定），主要内容为：李国刚、兴亚公司请求河北省财政厅对河北天成会计师事务所有限公司（以下简称天成所）出具《关于景县未来城小区项目一、二、三期的收支情况审核报告书》（冀天事专审字〔2015〕第038号，以下简称038号审核报告）的行为进行监督检查。河北省财政厅通过对038号审核报告和天成所进行调查，并将调查结果以《河北省财政厅监管关注函》（以下简称《关注函》）的形式发送天成所，依法履行了监督检查职责。河北省财政厅履行监督检查职责后作出的《关注函》以及将《关注函》内容告知李国刚、兴亚公司的行为，均对李国刚、兴亚公司的权利义务不产生实际影响，依法不属于《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）第六条规定的行政复议受理范围，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称行政复议法实施条例）第二十八条规定的受理条件。根据行政复议法实施条例第四十八条第一款第二项的规定，决定驳回李国刚、兴亚公司提出的行政复议申请。李国刚、兴亚公司不服该决定，向北京市第一中级人民法院（以下简称一审法院）提起行政诉讼，请求撤销被诉复议决定并责令财政部重新作出复议决定。一审法院经审理查明，2017年9月29日，兴亚公司向河北省财政厅提交《履行法定职责申请书》，以天成所为被申请人，申请河北省财政厅依法履行监督管理职责，查处被申请人出具有重大错误、重大遗漏的审核报告的违法行为，并对被申请人给予行政处罚。2017年12月18日，李国刚向河北省财政厅提交《履行法定职责申请书》，以天成所及天成所的两名注册会计师为被申请人，申请河北省财政厅依法履行监督管理职责，对被申请人违法违规执业行为依法查处。2018年3月12日，河北省财政厅作出《关注函》，认定天成所出具的038号审核报告实质为非鉴证类业务报告，执行的商定程序，报告内容基本符合《中国注册会计师相关服务准则第4101号——对财务信息执行商定程序》第十六条：···商定程序业务报告应当包括下列内容···的有关要求，但存在档案管理及业务约定书不够规范，报告内容描述存在瑕疵等问题。依据《会计师事务所执业许可和监督管理办法》（财政部令第89号）第六十三条的规定，责令天成所对上述问题进行整改，并引以为戒，切实提高风险意识，在承接业务时充分评估业务风险，完善业务承接程序，加强内部质量控制，进一步提高执业质量。天成所应在收函之日起30日内将整改情况报送河北省财政厅。河北省财政厅已将天成所列为重点关注对象，必要时将对其执业质量进行回访检查。李国刚、兴亚公司不服该《关注函》，于2018年4月18日向财政部提出行政复议申请，请求：1.撤销《关注函》；2.责令河北省财政厅在一定期限内对天成所违法出具038号审核报告的行为给予行政处罚。财政部于同月25日向河北省财政厅发出了《行政复议答复通知书》。河北省财政厅于同年5月7日向财政部作出《行政复议答复书》。财政部于同年6月13日作出被诉复议决定并于同月15日将被诉复议决定寄送李国刚、兴亚公司，李国刚、兴亚公司于同月18日签收。李国刚、兴亚公司不服被诉复议决定，提起本案诉讼。一审法院另查，河北省衡水市中级人民法院在审理（2013）衡民三初字第69号王玉河与李国刚、李林林等及第三人吕连起、兴亚公司合伙纠纷一案时，根据王玉河的申请，以（2015）衡委鉴字第2号鉴定委托书，委托天成所对兴亚公司在景县“未来城”小区项目一、二、三期的收益情况进行鉴定。天成所2016年5月9日出具038号审核报告，审核结论为“依据已取得的景县未来城小区项目的相关资料，通过审核，景县未来城小区项目总收入为149148737.05元，总支出为93939714.42元，收支净额为55209022.33元。因受证据材料的限制，我们没能查阅景县未来城项目的原始账目。收支净额是依据其他途径获取的数据得出的”。该案的二审判决书暨河北省高级人民法院（2017）冀民终601号民事判决书载明：“…故该鉴定结论并不是项目收益的准确数据。但由于一审中李国刚以兴亚公司的开发收益与合伙无关为由，明确不同意对兴亚公司的开发收益进行鉴定，亦拒绝将其持有的兴亚公司账目资料作为鉴定依据，在此情况下，上述评估结论可以作为本案中认定开发收益的参考依据。据此，本院基于公平原则，根据三方合伙协议的约定和各方实际履行情况，并结合王家埝大坑在未来城项目中所占比例等多种因素综合考虑，酌情确定以55209022.33元为基数，李国刚分得80%，即44167217.86元，王玉河和吕连起各分得10%即5520902.23元。”该判决判令李国刚与兴亚公司共同给付王玉河与吕连起合伙收益各5520902.23元。其后，兴亚公司委托沧州精诚会计师事务所有限责任公司对“未来城”一期开发项目及“未来城”二、三期开发项目分别进行了专项审计，对两份专项审计报告中分别记载的净收益求和，得出“未来城”一、二、三期开发项目的净收益为11256870.26元。一审庭审中，李国刚、兴亚公司陈述：一、对财政部作出被诉复议决定的程序无异议；二、李国刚、兴亚公司不服河北省高级人民法院（2017）冀民终601号民事判决，向最高人民法院提出申诉，最高人民法院业已受理。一审法院经审理认为，当事人提出行政复议申请，应当符合受理条件。行政复议法实施条例第二十八条对于行政复议申请应当符合的条件作出具体规定。其中第二项规定，行政复议申请的申请人应当与具体行政行为有利害关系。与行政行为有利害关系，是指行政机关的行政行为对公民、法人或者其他组织的合法权益已经或者将会产生实际影响。利害关系不仅仅是指权利义务的增减、得失，只要某个行政行为对某公民、法人或者其他组织的合法权益产生了或必将产生实际影响，而不论是否是行政行为的相对人，则原则上其与行政行为就有利害关系。行政复议程序与行政诉讼程序对于利害关系的理解应该持统一标准。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国第十二条第五项规定，为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的，属于RLINK"http://129.0.1.101/law?fn=chl020s171.txt&term=25"l"25"t"_blank"第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”。《中华人民共和国注册会计师法》第五条规定，国务院财政部门和省、自治区、直辖市人民政府财政部门，依法对注册会计师、会计师事务所和注册会计师协会进行监督、指导。《会计师事务所执业许可和监督管理办法》第三条第一款规定，省级财政部门应当遵循公开、公平、公正、便民、高效的原则，依法办理本地区会计师事务所执业许可工作，并对本地区会计师事务所进行监督管理。该办法第四十五条规定，“省级以上财政部门依法对下列事项实施监督检查：…（三）会计师事务所和注册会计师的执业情况；…”该办法第五十条规定，会计师事务所被实名投诉或者举报的，省级以上财政部门应当将其所列为重点检查对象，实施严格监管。依照上述法律及参照上述规章的规定，河北省财政厅具有对被举报会计师事务所和注册会计师执业情况进行监督检查的法定职责，且对会计师事务所和注册会计师被实名投诉或者举报的，应重点监督检查。具体到本案，兴亚公司向河北省财政厅提出的履责事项为：依法履行监督管理职责，查处被申请人出具具有重大差错、重大遗漏的审核报告的违法行为，并对被申请人给予行政处罚。李国刚向河北省财政厅提出的履责事项为：依法履行监督管理职责，对天成所及天成所的两名注册会计师的违法违规执业行为依法查处。李国刚、兴亚公司认为，天成所经人民法院委托对兴亚公司经营的景县“未来城”小区项目一、二、三期的收益情况进行司法鉴定，作出了收益虚高的审核报告，河北省高级人民法院参考该虚高的审核报告作出民事判决，导致李国刚、兴亚公司对外额外承担了金钱给付义务。虽然是民事判决对李国刚、兴亚公司的财产利益进行了处分，但038号审核报告载明的收益数额是民事判决对李国刚、兴亚公司的财产利益进行处分的基础事实。若天成所存在李国刚、兴亚公司投诉的违法违规行为导致038号审核报告存在李国刚、兴亚公司所称的对“未来城”小区项目一、二、三期的收益数额作出了虚高的鉴定结论的问题，则不可避免得将会导致李国刚、兴亚公司对外额外承担金钱给付义务的后果。李国刚、兴亚公司向河北省财政厅投诉天成所的违法违规执业行为均是为了维护其自身合法权益。若财政部能切实履行监管职责，全面指出该审核报告存在的违法之处，并给予天成所行政处罚，则该审核报告的效力即可被动摇，李国刚、兴亚公司的经济损失即有经再审程序挽回之可能。在会计师事务所的不当执业行为被实名投诉的情形，财政部门经履行监管职责，对会计师事务所的不当执业行为的进行全面指正并在此基础上对会计师事务所及相关人员作出相应的行政处理，即是对被会计师事务所的不当执业行为所直接损害的人的行政法上的救济。被会计师事务所的不当执业行为所直接侵害的人若对财政部门对会计师事务所作出的行政处理行为不服，当然亦有权申请行政复议或者行政诉讼。综上，财政部因李国刚、兴亚公司的投诉而对天成所作出的《关注函》与李国刚、兴亚公司具有利害关系。综上，一审法院认为，被诉复议决定事实不清，适用法律错误，应当予以撤销。财政部应当针对李国刚、兴亚公司提出的行政复议申请，重新作出处理。另需指出的是，被诉复议决定在未对河北省财政厅的履责行为进行实体审查的情形下，认定河北省财政厅“依法履行了监督检查职责”，也是不妥当的。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第二项之规定，判决撤销被诉复议决定，并责令财政部在法定期限内对李国刚、兴亚公司提出的行政复议申请作出重新处理。财政部不服一审判决，向本院提起上诉。诉称：1、按照最高人民法院（2018）最高法行申4080号行政裁定的意见，如果行政机关作出被申请复议的行政行为时，所适用的行政实体法律规范要求考虑被申请保护的利益，或者要求行政机关在行政程序中依法征询或听取申请人的意见，应当认为申请人与被申请行政行为有利害关系，具备提起行政复议的资格。本案中，河北省财政厅作出《关注函》并不需要考虑被上诉人的利益，也没有法律规定需要听取被上诉人的意见，因此被上诉人对《关注函》提出复议申请，没有利害关系。2、按照最高人民法院（2017）最高法行申281号行政裁定的意见，没有法律法规或者规章规定了为第三人施加负担的请求权，被上诉人同样不具有提出的加重对天成所行政处罚的复议请求权。综上，被诉复议决定事实清楚，法律适用正确，程序合法，一审判决事实不清、适用法律错误，请求撤销一审判决，依法改判或发回重审。李国刚、兴亚公司答辩认为，其与河北省财政厅作出的《关注函》具有法律上的利害关系，一审判决认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，请求二审法院判决维持。本院查明的事实与一审判决认定的事实一致，不再重述。二审庭审中，李国刚、兴亚公司陈述，最高人民法院已对其申请再审的民事案件作出民事裁定书，裁定指令河北省高级人民法院再审。本院认为，本案的争议焦点是，李国刚、兴亚公司是否具有本案的复议申请人资格。根据行政复议法实施条例第二十八条第二项的规定，申请人与被申请复议的行政行为之间有利害关系，是行政复议受理的法定条件之一。这里的“利害关系”，应当是指在申请复议的时候，被申请复议的行政行为可能对申请人的权利义务产生不利影响。具体到举报投诉领域利害关系的把握，主要看申请人的合法权益是否因行政机关针对其履责申请作出的处理受到侵害。本案中，李国刚、兴亚公司认为河北省财政厅作出《关注函》违法，向财政部申请行政复议，请求撤销《关注函》并责令河北省财政厅对天成所作出行政处罚。对于申请复议撤销《关注函》的问题。尽管该函是河北省财政厅针对李国刚、兴亚公司的投诉而作出，跟李国刚、兴亚公司与其他人之间的争议事项有一定关系，但李国刚、兴亚公司毕竟不是该函的相对人，亦没有法律法规或规章规定财政部门在作出该函过程中应当对李国刚、兴亚公司的利益给予特别保护和考量。而且，在李国刚、兴亚公司与他人的民事争议中，天成所的相关报告只是作为诉讼证据使用，李国刚、兴亚公司的权利主张完全可以在该民事诉讼程序中依法获得救济。此外，根据《中华人民共和国注册会计师法》第四十二条的规定，会计师事务所违反该法规定，给委托人、其他利害关系人造成损失的，应当依法承担赔偿责任。可见，李国刚、兴亚公司如认为会计师事务所履行职责的行为损害其合法权益，可以通过民事途径寻求救济，李国刚、兴亚公司的合法权益也并不会因财政部门的监管行为而造成必然的损害。对于李国刚、兴亚公司提出的责令河北省财政厅对天成所进行行政处罚的复议请求，该请求系要求财政部门基于维护行政管理秩序和公共利益的要求，为不特定市场主体提供一般性权利保护，该职责履行情况同样不会对李国刚、兴亚公司的合法权益造成减损。因此，李国刚、兴亚公司与被申请复议的行为之间缺乏法律上的利害关系，不具有本案复议申请人主体资格，被诉复议决定驳回其复议申请正确。一审判决认定李国刚、兴亚公司与被申请复议行为具有利害关系并撤销被诉复议决定，适用法律错误，本院应予纠正。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第六十九条的规定，判决如下：一、撤销北京市第一中级人民法院（2018）京01行初1013号行政判决；二、驳回李国刚、河北兴亚房地产开发有限公司的诉讼请求。一、二审案件受理费人民币各50元，均由被上诉人李国刚、河北兴亚房地产开发有限公司负担（一审案件受理费已交纳，二审案件受理费限本判决生效后七日内交纳）。本判决为终审判决。审 判 长  刘 行审 判 员  霍振宇审 判 员  刘天毅二〇一九年四月二十八日法官助理  吴华兵书 记 员  杨含章