江苏省高级人民法院 行 政 裁 定 书 (2019)苏行终76号 上诉人（原审原告）徐吉明，男，汉族，住江苏省南通市港闸区。 被上诉人（原审被告）南通市人民政府，住所地在江苏省南通市世纪大道**。 法定代表人徐惠民，该市代市长。 上诉人徐吉明与被上诉人南通市人民政府房屋拆迁行政强制一案，上诉人徐吉明不服江苏省南通市中级人民法院（2018）苏06行初127号行政裁定，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 徐吉明原审诉称，其系港闸区节制闸村**村民，其所有的房屋位于南通市人民政府[2011]年第21号《南通市人民政府征收土地公告》（以下简称21号征地公告）征地项目范围内，徐吉明至今尚未与拆迁安置主体达成征地补偿协议。2017年11月8日，不明身份人员限制强行带走徐吉明，待其回家时发现房屋被南通市人民政府违法拆除，屋内物品受损。故提起诉讼，请求确认南通市人民政府强制拆除其房屋违法。 被告南通市人民政府原审辩称，南通市人民政府并未实施强制拆除行为，徐吉明的起诉没有事实依据。南通市人民政府发布的21号征地公告中明确征地范围内的地上附着物由所在区政府进行登记补偿，相关文件中对征地补偿程序及实施单位有明确规定。南通市人民政府不具有拆除房屋的职责，也没有实施拆除房屋的行为。请求驳回徐吉明的起诉。 原审法院经审理查明，2011年11月16日，南通市人民政府发布21号征地公告，主要内容为：经江苏省人民政府批准同意，征收位于港闸区××街道节制闸村社区，港闸区××街道节制闸村社区2组、4组、5组、6组、7组的集体土地共计29.2050公顷。建设用地项目名称为南通市港闸区万顷良田建设工程建新区2011年度第1批次（10）挂建设用地。被征收土地范围内的地上附着物由所在区政府进行登记、补偿。 2015年7月31日，南通市人民政府办公室出台通政办发[2015]131号《市政府办公室关于进一步规范市区集体土地征地房屋补偿安置管理的意见》（以下简称131号意见），该意见中载明，区政府（管委会）应当按照征地房屋补偿安置方案，根据调查确认的情况，及时将房屋等地上附着物补偿费用支付给房屋等地上附着物的所有者，提供安置房的，区政府（管委会）负责组织安置，按照市场评估价予以补偿的，区政府（管委会）应当组织评估。还载明，各区政府（管委会）认真组织街道、村（社区）做好调查确认等工作，严格执行补偿标准，做好房屋等地上附着物补偿安置等。2015年11月13日，南通市港闸区人民政府（以下简称港闸区政府）制定、印发《港闸区集体土地征地房屋补偿安置实施细则》（以下简称《细则》），规范全区集体土地征地房屋补偿安置工作。 徐吉明的房屋位于南通市××闸区××街道节制闸村××号，在21号征地公告所载用地范围内。2017年11月8日，该房屋遭到部分损毁。徐吉明认为该强拆毁损行为系南通市人民政府所为，提起本案诉讼。 原审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项的规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。这里的事实根据，包括被告作出行政行为的相关事实根据。徐吉明以南通市人民政府为被告提起诉讼，其应当提供一定的事实证据初步证明是南通市人民政府作出了被诉强拆行为。 《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。《江苏省征地补偿和被征地农民社会保障办法》第六条也明确，县级以上地方人民政府统一负责本行政区域内的征地补偿和被征地农民社会保障工作。可见，市、县人民政府及土地管理部门是代表国家负责具体征收与补偿的法定主体。考虑到征收与补偿程序的多阶段性、组织实施形式的多样性以及地方人民政府与其组成部门分工合作的统一性以及集体土地征收行政效能等因素，实践中市、县人民政府可能会在相关的征地公告中对补偿安置主体作出一些特殊规定，要求土地管理部门等具体组织实施行政区域内的征收补偿工作。本案中，南通市人民政府21号征地公告对补偿安置主体作出了特别规定，明确征收土地范围内的地上附着物（包括房屋）由所在区政府进行登记、补偿。131号意见中则进一步载明，区政府对征地房屋补偿安置方案进行公告，支付补偿费用，对于提供安置房的，区政府负责组织安置。港闸区政府是案涉征地区域的区一级政府，也是南通市人民政府在公告中特别规定的征收补偿主体。同时，其符合前述土地管理法律、法规等对征收补偿主体资格的要求，是适格的补偿安置主体。由港闸区政府制定的《细则》也能够证明其在事实上履行组织实施其行政区域内具体的补偿安置工作的职责。徐吉明认为21号征地公告是南通市人民政府发布，故南通市人民政府与其房屋被强拆、损毁有关联性，但其没有能够就南通市人民政府实施拆除房屋或者委托他人强拆提供初步证据予以证明。相反，南通市人民政府提供的证据足以证明案涉地块的补偿安置主体为港闸区政府。原审法院认为徐吉明径行以南通市人民政府为被告提起本案诉讼事实依据不足。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第三款规定，裁定：驳回徐吉明的起诉。 上诉人徐吉明不服，向本院提起上诉，请求撤销原审裁定，改判确认南通市人民政府强制拆除徐吉明房屋违法。理由是：（一）2011年11月16日，南通市人民政府发布21号征地公告，徐吉明的土地及地上附着物在征收范围内。2017年11月8日，徐吉明的房屋被强制拆除，南通市人民政府未与徐吉明签订任何拆迁安置补偿协议。（二）案涉征收属于南通市人民政府及其职能部门的法定职权，徐吉明的房屋系合法建筑，对合法建筑的拆除首先应推定为行政强制行为。徐继明提供了初步证据证明拆除行为存在，原审法院仍然裁定驳回徐吉明的起诉，适用法律错误。 被上诉人南通市人民政府二审期间未提出书面答辩意见。 本院经审理查明的事实与原审裁定认定事实一致，本院予以确认。 本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定：“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施。”据此，在集体土地征收过程中，市、县级人民政府具有依法征收土地及其附属物的职权，发布公告亦是其履行职权的表现。因而，在被拆除房屋位于市、县级人民政府确定的征收范围内的情况下，除非市、县级人民政府能够举证证明房屋确系在其不知情的情况下由其他主体违法强拆，可以依据上述法律规定，推定强制拆除行为系市、县级人民政府或其委托的主体实施。 本案中，2011年3月31日，江苏省人民政府作出苏政地[2011]5304号《关于批准南通市港闸区“万顷良田建设工程”建新区2011年第批次（10）挂建设用地的通知》，批准同意“万顷良田建设工程”建设试点规划方案。2011年11月6日，南通市人民政府发布21号征地公告，征收港闸区××街道节制闸村社区土地29.2050公顷为国有；该公告第六条载明，被征收土地范围内的地上附着物由所在区政府进行登记、补偿。徐吉明的房屋位于前述征收范围内。根据131号意见第二条第（三）项载明的内容，区政府应当按照征地房屋补偿安置方案，根据调查确认的情况，将房屋等地上附着物补偿费用支付给房屋等地上附着物的所有者，提供安置房的，区政府（管委会）负责组织安置。港闸区政府制定《细则》，就港闸区集体土地征地住宅房屋和非住宅房屋的拆迁、补偿、安置予以细化。虽然原审法院认定“港闸区政府是案涉征地区域的区一级政府，也是被告南通市政府在公告中特别规定的征收补偿主体”，且土地征收与补偿程序具有多阶段性及组织实施形式的多样性，南通市人民政府在公告中也告知被征收人，被征收土地范围内的地上附着物由所在区政府进行登记补偿，但被征收人不能据此明确知晓其所在区政府究竟实施了全部的征收补偿行为，还是仅实施部分行为。本院注意到，在原审程序中法官曾询问南通市人民政府：“在征收土地过程中区政府主要进行哪些工作？”南通市人民政府的委托诉讼代理人回答“我们不太清楚。”作为发布征地公告的南通市人民政府，理应就其应当掌握的、直接与本案房屋拆除有关的详细信息提供给法庭，这是确定本案诉讼主体、实质性面对和解决本案纠纷的事实基础，应当在原审程序中清晰呈现，但南通市人民政府并未提供相应证据，原审法院亦未查清相应事实。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项规定，裁定如下： 一、撤销南通市中级人民法院（2018）苏06行初127号行政裁定； 二、本案指令江苏省南通市中级人民法院继续审理。 审 判 长 刘建功 审 判 员 臧 静 审 判 员 赵 黎 法官助理 杨 光 二〇一九年四月八日 书 记 员 任子悦