福建省南平市延平区人民法院 行 政 判 决 书 （2018）闽0702行初96号 原告钟花根，男，1945年12月23日出生，汉族，住建阳区。 委托代理人钟志梅（系原告女儿），女，1975年10月1日出生，汉族，住武夷山市。 委托代理人钟志新（系原告儿子），男，1978年4月22日出生，汉族，住武夷山市。 被告南平市建阳区崇雒乡人民政府，住所地南平市建阳区崇雒乡，统一社会信用代码11350784003975401C。 法定代表人龚继平，乡长。 委托代理人邓长昌，福建九越律师事务所律师。 委托代理人邓长春，福建九越律师事务所律师。 原告钟花根诉被告南平市建阳区崇雒乡人民政府（以下简称被告崇雒乡政府）未履行行政协议一案，于2017年8月7日向本院提起行政诉讼。本院于2017年8月7日立案后，于2017年9月6日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年12月7日公开开庭审理了本案。2018年1月31日，本院作出（2017）闽0702行初92号《行政裁定书》，驳回原告的起诉。原告不服一审裁判提起上诉，南平市中级人民法院二审作出（2018）闽07行终58号《行政裁定书》，撤销一审裁定并指令本院对案件继续审理。本院于2018年9月17日重新立案后，于2019年1月23日公开开庭审理了本案。原告钟花根的委托代理人钟志梅、钟志新，被告崇雒乡政府的行政首长孙仪、委托代理人邓长昌、邓长春到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告钟花根诉称，被告为建设“宋慈纪念园”需要，于2017年3月6日与原告签订了一份《土地置换补偿安置协议书》，协议书约定：被告向原告置换土地，双方应在协议签订后20日内相互交出土地及附着物给对方，第五条特别约定：被告如不能按时交付，原告有权单方面解除合作或者向被告追偿每日1000元违约金（详见《土地置换补偿安置协议书》）。原告依约于2017年3月9日就将所置换的地块及附着物交给了被告。但被告到应交付期满都未将置换土地交付给原告。原告经无数次找被告交涉，要求依约将置换的地块给原告，但被告以各种借口推脱，至今也未交付。被告的行为已严重违约。为此，提出诉讼请求1、判令被告尽快履行原、被告签订的《土地置换补偿安置协议书》第二条；2、被告应依据《土地置换补偿安置协议书》第五条约定支付违约金66.7万元给原告（违约金从2017年3月26日起暂算至2019年1月23日，计667天，每天1000元，合计66.7万元，之后算至被告交付土地给原告之日止）。 原告钟花根提供以下证据支持其诉讼请求：证据1、土地置换补偿安置协议书，证明双方真实意思表示。证据2、照片一组（未拆迁之前7张、拆迁之后10张），证明原告自留地未拆迁之前的状况与履行协议拆迁之后的状况。 被告崇雒乡政府辩称，一、原告与被告签订的《土地置换补偿安置协议书》第二条关于土地置换的约定，因客观情况，目前已无法继续履行。2017年3月6日原被告签订的《土地置换补偿安置协议书》第二条约定被告调拨厂坪桥头北侧伍亩田块（具体位于：崇雒乡农贸市场北侧路以北，河堤以西，七组谷坪以南，紧邻河提地块）作为自留地置换原告位于宋慈纪念园旁的所有自留地及地面上构筑物和附着物。2017年3月期间，协议中用于置换的厂坪桥头北侧伍亩田块的使用权人曾经同意将该地块用于和原告自留地及地上建筑物置换，然而事后却又反悔拒绝用于置换原告自留地及建筑物，经多次协商，该伍亩田地的使用权人拒绝进行置换，现已无法继续履行。之后，被告因无法按协议进行土地置换，多次与原告协商，希望变更履行方式，以货币形式对原告的自留地进行补偿（以武夷新区征地补偿标准，每亩3.78万元），但原告不同意。二、原告并未因我方违反合同遭受实际损失，不应支持违约金，并且原告要求的违约金过高。1、《行政诉讼法》第三十八条第二款：“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。”但在本案中，原告没有证据证明其实际损失，并且原告在一审审理中明确表示未遭受实际损失（一审庭审笔录第4页的13-14行）。故对其主张要求支付违约金的请求应不予支持。2、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释(二)》第二十九条规定“当事人主张约定的违约金过高请求予以适当减少的，人民法院应当以实际损失为基础，兼顾合同的履行情况、当事人的过错程度以及预期利益等综合因素，根据公平原则和诚实信用原则予以衡量，并作出裁决。当事人约定的违约金超过造成损失的百分之三十的，一般可以认定为合同法第一百一十四条第二款规定的“过分高于造成的损失”。”本案中，因不存在实际损失，故“每日1000元违约金”没有依据应不予支持。退一步讲，即便参照有关民事判决以同期同类贷款利率计算，原告主张的违约金明显过高，应予以调低。三、鉴于本案的特殊性，建议双方在法庭主持下，本着实事求是的态度进行调解，以便于案结事了。 被告崇雒乡政府向本院提交了作出被诉行政行为的证据依据，证据1、2017年3月6日的土地置换补偿安置协议书，证明为保护宋慈墓，原被告协议置换，被告调拨厂坪桥头北侧伍亩田块作为自留地置换原告位于宋慈纪念园旁的所有自留地及地面上构筑物和附着物，被告无偿提供160平方米宅基地给原告，原告享有该宅基地使用权，该宅基地作为绿化使用，由被告统一设计并绿化等。证据2、闽文物字（2013）250号、福建南平建阳-宋慈墓总体保护规划文本、规划图纸，证明福建省文物局对宋慈墓总体规划已作出同意批复；宋慈墓保护规划系建阳区文化体育新闻出版局委托福建省博物院文物保护设计规划，该规划确定宋慈墓的重点保护范围为1.59公顷，一般保护范围2.46公顷，建设控制地带6.43公顷，环境协调区10.36公顷。证据3、房屋拆迁补偿安置协议书。证明保护规划执行的第一阶段，原被告已签订协议，该阶段的项目基本结束，被告已按约定提供宅基地和货币。证据4、宋慈墓保护规划范围的现场照片一组，证明现实场景、现场清理迁移及现场遗留物等实际场景。 经庭审质证，本院对原、被告提供的证据作如下确认：原告钟花根对被告崇雒乡政府提供的证据1-2的三性无异议。对证据3的三性无异议，协议已经履行完毕。对证据4的真实性无异议，但是围墙不是原告围的，围墙内的绿化也不是原告的，不存在有遗留没有清理的情况。被告崇雒乡政府对原告钟花根提供的证据1真实性、合法性无异议，关联性有异议，原告没有实际损失，约定的违约金明显过高。对证据2的真实性、合法性、关联性无异议，该地块已作为宋慈纪念园不可分割的一部分，现已无法恢复原状。 对于原、被告提供的上述证据，经各方当事人质证无异议的，本院予以采信。 经审理查明，2017年3月6日，被告崇雒乡政府为建设宋慈纪念园的需要，与原告钟花根经协商签订《土地置换补偿安置协议书》，签订协议的甲方为崇雒乡人民政府，乙方为钟花根，协议对原告钟花根位于宋慈纪念园旁的自留地的土地置换补偿安置作出了约定。引发本案行政争议的协议内容是以下条款，“一、置换土地及附着物：乙方位于建阳区崇雒乡崇雒村昌茂坊（宋慈纪念园旁）的自留地，总面积1231平方米（其中，竹木水果混合林648平方米，菜地583平方米）。二、甲方调拨厂坪桥头北侧伍亩田块（具体位于崇雒乡农贸市场北侧路以北，河堤以西，七组谷坪以南，紧邻河堤地块）作为自留地置换乙方位于宋慈纪念园旁的所有自留地块及地面上构筑物和附着物。五、甲方应在合同签订后二十日内，交付本协议第二及第三条所述两宗地块给乙方，如甲方未能按时交付，乙方有权单方面解除合作或者向甲方追偿每日壹仟元违约金。”协议签订后，因协议约定用于置换的崇雒乡厂坪桥头北侧伍亩田块的土地使用权人不同意将该地块由被告征用用于置换，导致协议约定的土地置换事项不能实际履行。2017年8月7日，原告钟花根向本院提起诉讼。2018年1月31日，本院作出（2017）闽0702行初92号《行政裁定书》，驳回原告的起诉。原告不服一审裁判提起上诉，南平市中级人民法院二审作出（2018）闽07行终58号《行政裁定书》，撤销一审裁定并指令本院对案件继续审理。本院于2018年9月17日重新立案后继续审理本案。原告请求1、判令被告尽快履行原、被告签订的《土地置换补偿安置协议书》第二条；2、被告应依据《土地置换补偿安置协议书》第五条约定支付违约金66.7万元给原告（违约金从2017年3月26日起暂算至2019年1月23日，计667天，每天1000元，合计66.7万元，之后算至被告交付土地给原告之日止）。 另查明，被告在案件审理中明确表示协议中约定的土地置换现已不能实际履行，被告愿意以武夷新区征地补偿的标准对协议约定的土地置换事项以货币支付的形式给予原告补偿，原告同意被告以其他五亩田地或者以货币补偿的方式来解决协议约定的土地置换事项。根据建阳市人民政府发布的《武夷新区将口组团征地补偿实施方案》，武夷新区征地补偿费按每亩耕地统一年产值1455元的26倍补偿，每亩补偿金额为人民币37830元。 因本案属于诉行政机关未履行行政协议的案件，依照法律规定可以进行调解。在调解过程中，原告提出的调解方案有两部分内容，1、土地置换事项同意用其他5亩土地置换或者以货币补偿方式履行，五亩地按武夷新区征地补偿费用每亩37830元的两倍计算，合计人民币378300元。2、违约金按照一天1000元，计算至2019年1月23日共计667天，计人民币667000元，原告同意以此方式计算出的违约金总额，被告按八折支付。被告提出的调解方案也有两部分内容，1、关于货币赔偿，按原告自留地1.846亩计算，每亩37830元，应赔偿人民币69816元；按置换的5亩地块计算，每亩37830元，应赔偿人民币189000元。2、关于违约金，以69816元为基数，自2017年3月26日算至2019年1月23日的利息为5550.95元；以189000元为基数，自2017年3月26日算至2019年1月23日的利息为15027.07元。 本院认为，被告崇雒乡政府为建设宋慈纪念园的需要与原告钟花根签订《土地置换补偿安置协议书》，是行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。公民、法人或者其他组织因行政机关履行协议存在争议可以提起诉讼，属人民法院受理行政诉讼案件的受案范围。因此，被告崇雒乡政府作为本案被诉行政主体的资格，本院予以确认。 原告钟花根系位于建阳区崇雒乡崇雒村昌茂坊（宋慈纪念园旁）自留地的使用权人，被告崇雒乡政府为建设宋慈纪念园的需要，在法定职责范围内与原告钟花根协商订立《土地置换补偿安置协议书》，该协议具有行政法上权利义务的内容，属于行政诉讼法规定的行政协议。依照法律规定协议生效后，签约双方享有协议约定的权利，承担协议义务，任何一方违约，都应承担违约责任。原告钟花根依照协议约定将自留地交付给被告崇雒乡政府,被告崇雒乡政府不能按协议约定将用于置换的五亩田块交付给原告钟花根。依照《中华人民共和国合同法》第一百零七条的规定，“当事人一方不履行合同义务，或者履行合同义务不符合约定的，应当承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等违约责任”。依此规定，被告崇雒乡政府应当承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等违约责任。 本案中，被告崇雒乡政府提出协议约定的土地置换事项现已无法履行，愿意以支付货币补偿款的形式来赔偿原告的损失，货币补偿款按武夷新区征地补偿的标准，即每亩补偿金额人民币37830元的标准计算。原告钟花根同意接受被告以支付货币补偿款的形式来赔偿损失，认可武夷新区征地补偿的标准为每亩补偿金额人民币37830元的事实，只是原、被告双方在土地数量及计算方法上有存在争议。在协议约定的违约责任承担方面，原、被告双方也有存在争议，原告认为应当按照协议的约定来计算被告支付违约金的金额，被告认为协议约定的违约金金额过高，请求予以减少。为此，本案双方当事人争议的焦点可以归纳为以下两方面的问题，1、被告以支付货币补偿款的形式来赔偿原告的损失，原告的损失金额应当如何确定。2、被告的违约责任能否按双方协议约定的计算方式来承担，被告应支付的违约金额如何来确定。 关于第一个焦点问题，涉及的是原、被告双方签订的《土地置换补偿安置协议书》中土地置换条款不能实际履行，原告的损失金额如何确定的问题，双方对以支付货币补偿款的形式来赔偿原告损失这一履行方式没有异议，对按武夷新区征地补偿的标准即每亩补偿金额人民币37830元来计算补偿金额也无异议。双方存在争议的地方是原告提出货币补偿金额应按5亩土地以武夷新区征地补偿标准的两倍来计算，被告提出货币补偿金额应按实际使用的1.846亩的土地来计算。从双方协议约定的内容来看，被告以5亩的田块来置换原告1.846亩的自留地用于宋慈纪念园的建设，被告实际使用原告的自留地是1.846亩，但通过协议确定原告可取得的田块是5亩，故在本案中应以5亩作为计算被告给付原告损失金额的土地数量。原告主张按5亩土地以武夷新区征地补偿标准的两倍来计算损失金额，与双方协议的约定不相符，也没有相关的法律依据，故原告的该项主张，本院不予支持。被告支付原告损失金额的计算，应按武夷新区征地补偿的标准即每亩补偿金额人民币37830元，以5亩的土地数量来计算，合计为人民币189000元。现原告通过货币补偿金可获得5亩土地的损失金额为人民币189000元，该笔款项衍生的利息按照中国人民银行发布的一至五年期的贷款基准年利率4.75%计算，自2017年3月26日起算至2019年3月26日止的利息为人民币17955元。5亩土地的货币赔偿及利息两项合计为人民币206955元（损失总额的利息损失部份算至2019年3月26日），该金额可以视作原告因被告违约而造成的实际损失。 关于第二个焦点问题，原告主张按《土地置换补偿安置协议书》约定的每日1000元计算违约金至合同履行完毕，被告提出原告没有实际损失，违约金约定过高，应依法进行下调。根据《中华人民共和国合同法》第一百一十四条第二款的规定“约定的违约金低于造成的损失的，当事人可以请求人民法院或者仲裁机构予以增加；约定的违约金过分高于造成的损失的，当事人可以请求人民法院或者仲裁机构予以适当减少。”以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释(二)》第二十九条的规定“当事人主张约定的违约金过高请求予以适当减少的，人民法院应当以实际损失为基础，兼顾合同的履行情况、当事人的过错程度以及预期利益等综合因素，根据公平原则和诚实信用原则予以衡量，并作出裁决。当事人约定的违约金超过造成损失的百分之三十的，一般可以认定为合同法第一百一十四条第二款规定的“过分高于造成的损失”。”原告未在协议约定的期限内取得置换的土地，被告承担违约责任的时间应在协议约定的履行期限届满，即2017年3月26日开始起算至协议履行完毕时止。原、被告双方协议约定的每日1000元违约金的计算方式，明显超过原告损失的百分之三十，可以认定为约定的违约金过分高于造成的损失，应依法予以减少。因此，被告崇雒乡政府承担违约责任支付给原告钟花根的违约金，应按照原告实际损失金额206955元的百分之三十来确定，违约金为人民币62087元（自2017年3月26日起算至2019年3月26日止）。 综上所述，原告钟花根与被告崇雒乡政府签订的《土地置换补偿安置协议书》，是原被告双方经协商一致而达成的书面协议，协议合法有效，对原被告双方具有约束力，双方均应依照约定履行协议。被告崇雒乡政府未依照约定履行协议的义务，应承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等违约责任。原告提出的诉讼请求，合法有据的部分，本院予以支持，缺乏事实和法律依据的部分，本院不予采纳。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款，《中华人民共和国合同法》第一百零七条，第一百一十四条第二款，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释(二)》第二十九条的规定，判决如下： 被告南平市建阳区崇雒乡人民政府应支付原告钟花根5亩土地的损失赔偿款计人民币206955元（利息部分按中国人民银行发布的一至五年期的贷款基准年利率4.75%计算，自2017年3月26日起算至2019年3月26日止）； 被告南平市建阳区崇雒乡人民政府应支付原告钟花根违约金人民币62087元（利息部分按中国人民银行发布的一至五年期的贷款基准年利率4.75%计算，自2017年3月26日起算至2019年3月26日止）； 上述两项款项合计人民币269042元，被告南平市建阳区崇雒乡人民政府应于本判决生效之日起30日内支付给原告钟花根。 案件受理费50元，由南平市建阳区崇雒乡人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省南平市中级人民法院。 审 判 长  李 彬 人民陪审员  蔡柏俤 人民陪审员  张 怡 二〇一九年四月三日 书 记 员  叶嘉丽 本案依据的主要法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十八条被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。被告变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议合法，但未依法给予补偿的，人民法院判决给予补偿。 《中华人民共和国合同法》 第一百零七条当事人一方不履行合同义务或者不履行合同义务不符合约定的，应当承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等违约责任。 第一百一十四条第二款约定的违约金低于造成的损失的，当事人可以请求人民法院或者仲裁机构予以增加；约定的违约金过分高于造成的损失的，当事人可以请求人民法院或者仲裁机构予以适当减少。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释(二)》 第二十九条当事人主张约定的违约金过高请求予以适当减少的，人民法院应当以实际损失为基础，兼顾合同的履行情况、当事人的过错程度以及预期利益等综合因素，根据公平原则和诚实信用原则予以衡量，并作出裁决。当事人约定的违约金超过造成损失的百分之三十的，一般可以认定为合同法第一百一十四条第二款规定的“过分高于造成的损失”