南昌铁路运输法院 行 政 判 决 书 （2019）赣7101行初376号 原告李利华，女，1964年7月3日出生，汉族，住江西省南昌市西湖区。 委托代理人刘省辉，江西朗秋律师事务所律师，律师执业证号:13601201110843101。 委托代理人丁捷，江西朗秋律师事务所实习律师，实习证号:36011803210048。 被告南昌市青山湖区旧城改造办公室，住所地江西省南昌市高新大道698号,统一社会信用代码:11360111343217025R。 主要负责人胡红兵，该办公室主任。 委托代理人万丽，江西求正沃德律师事务所律师，律师执业证号:13601201211142271。 委托代理人杜夏荷，江西求正沃德律师事务所律师，律师执业证号:13601201911077476。 第三人万桃香，女，1926年4月18日出生，汉族，住江西省南昌市西湖区。 委托代理人李梅仁（系万桃香之子），男，1959年1月13日出生,汉族,住江西省南昌市西湖区。 第三人南昌市青山湖区湖坊镇进顺村民委员会，住所地江西省南昌市青山湖区天香路218号。 主要负责人罗来昌，该村民委员会书记。 委托代理人熊海琪，该村民委员会委员。 原告李利华诉被告南昌市青山湖区旧城改造办公室（以下简称旧改办）、第三人万桃香、第三人南昌市青山湖区湖坊镇进顺村民委员会（以下简称进顺村委会）农房征收行政协议一案，由南昌铁路运输中级法院裁定指令本院继续审理。本院于2019年3月6日立案后，于2019年3月8日向被告、第三人送达了应诉通知书和参加诉讼通知书。本院依法组成合议庭，于2019年4月2日公开开庭审理了本案。原告李利华及委托代理人刘省辉、丁捷，被告旧改办出庭人员徐润保及委托代理人万丽、杜夏荷,第三人万桃香委托代理人李梅仁,第三人进顺村委会委托代理人熊海琪到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 2017年4月7日南昌市青山湖区人民政府（以下简称区政府）印发了湖政发[2017]12号《青山湖区顺外路地块（进顺村十字街北街）旧城改造项目农房拆迁安置补偿方案》（以下简称补偿方案）。2017年6月27日，第三人进顺村委会与第三人万桃香签订了《南昌市青山湖区农房征迁补偿协议书》（以下简称补偿协议）。 原告李利华诉称，2017年4月30日，区政府下达了《房屋拆迁公告》，将南昌市顺外路（进顺村十字街北街地块）纳入旧城改造范围。原告父亲李细蝉位于进顺村40号房屋（现址为洪城路21号A012号，以下简称案涉房屋）被纳入了征收范围。李细蝉早于2002年去世，现该案涉房屋的合法继承人为原告李利华、第三人万桃香及案外人李志勇（已故）、李冬林、李梅仁、李冬梅、李兰里（已故）。征收项目启动后，旧改办一直未就案涉房屋补偿事宜与其他继承人进行协商，原告为此曾到旧改办询问案涉房屋补偿事宜，却被告知进顺村委会已于2017年6月27日与万桃香签订补偿协议。被告作为房屋征收部门，依法应当在签订协议前对被征收房屋权利人进行调查摸底，却在未告知并征得其他继承人同意的情况下，直接与万桃香签订协议，该行为严重侵害了原告及其他合法继承人的权利，违反法律规定，依法应当撤销。且该协议签订的补偿金额明显过低，不符合补偿方案的规定，有悖公平，依法也应当撤销。原告为维护自身合法权益，依法提起诉讼，请求判决：l.撤销案涉补偿协议书；2.本案诉讼费由被告承担。 原告李利华为支持其主张，向本院提交了以下证据： 第一组证据：补偿协议书、宣传手册、宅基地使用证、房产证复印件和进顺村委会出具的证明，用以证明案涉房屋被纳入本次征收范围，该房屋系原告及其他继承人共同所有，被告未与原告及其他继承人协商，迳行与第三人万桃香签订补偿协议，严重侵害了原告及其他继承人的利益，且补偿金额明显过低，有悖公平。 第二组证据：居民户口簿及身份证复印件，用以证明原告家庭户籍信息。 第三组证据：南昌市青山湖区机构编制委员会印发的湖编发（2016）15号《关于区住建局征收拆迁职能划转至旧改办的通知》，用以证明被告主体适格。 被告旧改办辩称，案涉补偿协议系依法对被征收人万桃香等一户整体的、足额的补偿安置，其中包括了对被征收房屋全部共有人的补偿安置份额，并未侵害原告等共有人的合法权益，该协议合法有效，依法不应当被撤销。案涉房屋依法被纳入征收范围，房屋征收实施单位依法对案涉房屋情况（包括房屋现状、常住人口状况等）进行调查摸底，并依据补偿方案确定的标准签订了补偿协议。该补偿协议以户为单位，是对被征收人一户整体的补偿安置，已经包括了原告的份额，并未侵害原告的合法权益，因此，原告以其作为继承人未签字为由主张撤销该协议，缺乏事实和法律依据；此外，原告诉称的补偿协议补偿金额明显过低，不符合补偿方案规定，亦缺乏事实和法律依据，补偿协议中各项补偿金额皆是依照补偿方案规定的标准计算；原告诉讼的实质是对上述征收补偿款项及安置房屋的继承与分配的争议，应当通过民事途径另行解决。综上，请求驳回原告的诉讼请求。 被告旧改办为支持其主张，向本院提交了以下证据： 第一组证据：补偿方案、补偿协议书、《青山湖区顺外路地块（进顺村十字街北街）旧城改造农房征迁货币补偿部分结算审批表（存根）》，用以证明案涉补偿协议书及审批表符合补偿方案的规定。 第二组证据：《南昌市青山湖区十字街二期、南浦路二期（进顺村农房）摸底测量项目农房面积调查摸底表》《南昌市青山湖区城中村改造被征收房屋室内装修补偿现场协商单或评估单》《房屋征收其它补偿明细核定表（农房）》《被拆迁人房屋常住人口状况》，用以证明被告依法对案涉房屋现状进行调查摸底，对房屋室内装修进行评估，对案涉房屋常住人口状况等进行调查摸底的情况。 第三人万桃香认为案涉补偿协议有效，其委托代理人李梅仁作为共同共有人之一，当庭表示认可案涉补偿协议。 第三人进顺村委会认为案涉补偿协议有效。 第三人万桃香、进顺村委会未举证。 经庭审质证，原告对被告提交的补偿方案真实性无异议，合法性、关联性有异议，认为被告没有履行法定的听取所有被征收人意见的义务，不能证明已经进行了充分补偿；对其他证据三性均有异议，认为万桃香年事已高，对于协议内容未必能充分理解，是否为万桃香本人签字捺印存疑，即便真实，也仅有万桃香或万桃香代理人的签字，未经其他共有人认可，无法达到被告的证明目的；案涉货币补偿未支付给其他共有人，补偿的标准亦过低,应当按照国有土地上经营用房进行补偿；《房屋征收其它补偿明细核定表（农房）》《被拆迁人房屋常住人口状况》足以证明被告操作违法，杨钢顺、黄良珍作为李梅仁的旁系亲属也被列为常住人口，明显违反房屋补偿的规定。 被告对原告提交的第一组证据中的宅基地使用证、房产证复印件和证明三性均有异议，认为系复印件；对其他证据的真实性合法性无异议，关联性和证明目的提出异议，认为不能证明案涉补偿协议违反法定程序、补偿金额过低；对第二组证据三性无异议，证明目的提出异议，认为无法证明系原告的经常居住地；对第三组证据三性均无异议。 第三人万桃香对于原告提交的证据同意被告的质证意见；对于被告提交的证据三性均无异议，其委托代理人李梅仁认可杨钢顺、黄良珍系其妻子家的亲戚。 第三人进顺村委会对于原告提交的证据同意被告的质证意见；对于被告提交的证据三性均无异议。 本院对上述证据认证如下：针对原告提出的案涉补偿协议是否为万桃香真实意思表示，是否为万桃香本人签名捺印的异议，庭审后本院对万桃香进行了询问，万桃香虽年事已高，但头脑清晰，明确表示其知晓并认可案涉补偿协议的内容，在大女儿李冬梅（现名李卫）及小儿子李梅仁的陪同下与进顺村委会签订了案涉补偿协议，自己虽不会写字，但手印是其捺的；李冬梅（现名李卫）也到本院进行了相同内容的陈述，且明确表示认可案涉补偿协议；故原告的上述异议本院不予采纳。万桃香还认可已收到案涉货币补偿金。关于被告对原告提交的宅基地使用证、房产证复印件和进顺村委会出具的证明提出的异议，虽然原告未提交宅基地使用证、房产证的原件，但与本院已查明的案涉房屋信息吻合，且各方并未提出实质异议，故被告的异议本院不予采纳；关于进顺村委会出具的证明，虽是复印件，村委会当庭并未否认其真实性，万桃香及李梅仁庭后亦认可其真实性，故被告的该项异议本院不予采纳。各方对证明目的的异议，实为本案的争议焦点，本院将在本院认为部分进行分析认定。 经审理查明，2016年9月26日，勘测设计部门对案涉房屋面积进行了测量，制作了农房面积调查摸底表，业主为万桃香。2017年4月7日区政府印发了案涉补偿方案，补偿方案规定：农房拆迁范围为青山湖区湖坊镇进顺村十字街北街旧城改造项目规划红线内集体土地上房屋及其附属物（具体以规划用地红线为准）；由湖坊镇进顺村根据实际情况进行统一拆除；房屋实行“限量实物安置、超标货币补偿”政策，即在标准安置面积以内部分实行实物安置，超出标准安置面积部分实行货币补偿，附属构建物实行货币补偿；房屋现状调查摸底以户为单位造册，农村户籍人口按农村常住户口在册直系人数计算，空挂户、搭挂户、搭挂人口不计算在内等。青山湖区推进旧城改造工作湖坊分片区指挥部发放了宣传手册。2017年4月30日，区政府下达了《房屋拆迁公告》，公告房屋征收部门为青山湖区拆迁领导小组办公室。案涉房屋位于南昌市青山湖区湖坊镇进顺村东坛巷40号（现址为洪城路21号A012号，拥有宅基地使用证）被纳入了项目征收范围，户主李细蝉已于2002年去世，去世时未留有遗嘱。其与万桃香共有李志勇（已故）、李冬林、李梅仁、李利华、李冬梅（现名李卫）、李兰里（已故）6个子女。在征收项目启动后，被告旧改办依法对被征迁房屋情况（包括房屋现状、被拆迁人房屋常住人口状况等）进行调查摸底。2017年6月27日，第三人进顺村委会与万桃香签订补偿协议，约定被征迁房屋建筑总面积147.16平方米，为砖木结构，其中可安置面积144.29平方米，不可安置面积2.87平方米。同日，万桃香在《房屋征收其它补偿明细核定表（农房）》上签名捺印，确认有空调挂机4台。2017年6月30日，万桃香在《南昌市青山湖区城中村改造被征收房屋室内装修补偿现场协商单或评估单》上签名捺印，确认案涉房屋装修补偿费为15871.9元。2017年7月7日，进顺村委会作出《青山湖区顺外路地块（进顺村十字街北街）旧城改造农房征迁货币补偿部分结算审批表》，确定案涉房屋补偿部分金额总计130782.92元，其中简易结构补偿688.8元，过渡费36个月计64800元，搬家费1265.74元，提前搬迁奖励费12000元，装修费补偿15871.9元，空调补偿1200元，其他34956.48元。万桃香认可已收到上述费用。原告认为该协议侵害了其合法权益，故向本院提起了诉讼。 另查明，李利华系中国铁路南昌局集团有限公司职工，其1984年12月2日将户口从湖坊镇迁出，又于2016年1月12日将户口迁入案涉房屋（洪城路29号与21号均为案涉房屋），但未实际在此居住。 再查明，《被拆迁人房屋常住人口状况》中记载有6人，包括万桃香、李梅仁、涂素琴（李梅仁妻子）、李良（李梅仁儿子）、杨钢顺、黄良珍。杨钢顺、黄良珍非万桃香直系亲属。 又查明，2016年10月19日，南昌市青山湖区机构编制委员会印发湖编发（2016）15号《关于区住建局征收拆迁职能划转至旧改办的通知》，将区住建局的案涉相关职能划转至旧改办。 本院认为，案涉房屋所在地块被征收后，征收部门青山湖区拆迁领导小组办公室委托进顺村委会与万桃香签订补偿协议，后区政府又将案涉相关职能划转至旧改办，故被告旧改办主体适格。 《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条规定，人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据，参照规章。行政审判实践中，经常涉及有关部门为指导法律执行或者实施行政措施而作出的具体应用解释和制定的其他规范性文件，这些具体应用解释和规范性文件不是正式的法律渊源，对人民法院不具有法律规范意义上的约束力。但是，人民法院经审查认为被诉行政行为依据的具体应用解释和其他规范性文件合法、有效并合理、适当的，在认定被诉具体行政行为合法性时应承认其效力。行政协议案件涉及行政管理职能的履行和公共管理目标的实现，作为行政案件审理，必须按照行政诉讼法的规定，对被诉的行政协议行为进行合法性审查。 本案中，区政府制定的补偿方案规定“以户为单位登记造册，农村户籍人口按农村常住户口在册直系人数计算……，空挂户、搭挂户、搭挂人口不计算在内”。根据《中华人民共和国立法法》第八十二条第二款“设区的市、自治州的人民政府根据本条第一款、第二款制定地方政府规章，限于城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项。已经制定的地方政府规章，涉及上述事项范围以外的，继续有效”的规定，区政府的这一规范性文件属于其职权范围，在没有与法律、行政法规及本省地方性法规相违背且没有减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的前提下，法院应当认定其规定合法有效。据此，集体土地上房屋拆迁系以户为单位进行，万桃香在丈夫李细蝉死亡，子女已分立的情况下，作为案涉房屋现在的户主与进顺村委会签订补偿协议，被告有理由相信万桃香的签约行为系该户家庭成员共同的真实意思表示。 原告主张案涉房屋性质为国有土地上经营性用房,补偿协议按农房补偿金额明显过低，不符合补偿方案规定，但未提供证据证明案涉房屋非农房，且与其提交的宅基地使用证相悖，故其主张本院不予采纳。本院认定案涉房屋系农房。 原告李利华作为重新迁入该村的空挂户，未履行村民相应义务，非该村集体的村民。原告及其他共有权人虽对被拆迁房屋享有继承权，但继承权并不会使其当然地获得被拆迁人资格。李利华关于其未得到继承的房屋份额及补偿款，这涉及到其家人之间的内部分配问题，属于民事法律关系调整范畴。 综上，案涉补偿协议系双方当事人协商一致达成，协议内容未违反法律、行政法规的效力性强制性规定，且案涉协议部分已经履行，李利华主张撤销协议的理由不成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告李利华的诉讼请求。 案件受理费50元(原告已预交)，由原告李利华负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于南昌铁路运输中级法院。 审 判 长  徐莉莉 人民陪审员  刘春香 人民陪审员  张玉梅 二〇一九年四月十五日 法官 助理  周兵兵 书 记 员  闵文峰 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 《中华人民共和国立法法》 第八十二条省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民政府，可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章。 地方政府规章可以就下列事项作出规定： （一）为执行法律、行政法规、地方性法规的规定需要制定规章的事项； （二）属于本行政区域的具体行政管理事项。 设区的市、自治州的人民政府根据本条第一款、第二款制定地方政府规章，限于城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项。已经制定的地方政府规章，涉及上述事项范围以外的，继续有效。 除省、自治区的人民政府所在地的市，经济特区所在地的市和国务院已经批准的较大的市以外，其他设区的市、自治州的人民政府开始制定规章的时间，与本省、自治区人民代表大会常务委员会确定的本市、自治州开始制定地方性法规的时间同步。 应当制定地方性法规但条件尚不成熟的，因行政管理迫切需要，可以先制定地方政府规章。规章实施满两年需要继续实施规章所规定的行政措施的，应当提请本级人民代表大会或者其常务委员会制定地方性法规。 没有法律、行政法规、地方性法规的依据，地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。