海南省海口市琼山区人民法院   行政裁定书   （2018）琼0107行初100号   原告:海口市乡镇企业管理局长砖厂，住所地海口市秀英区长流镇。   法定代表人：邓诗文，厂长。   委托诉讼代理人：黄祥武，海南众品律师事务所律师。   被告：海口市自然资源和规划局，住所地海口市秀英区。   法定代表人：韩艺师，局长。   委托诉讼代理人：黄雪静，海口市自然资源和规划局工作人员。   委托诉讼代理人：郭刻盛，海南瑞来律师事务所律师。   被告：海口市人民政府，住所地海口市长滨路3号市政府第二办公区17号北楼二楼。   法定代表人：丁晖，市长。   委托诉讼代理人：曾子珊，海口市法制局工作人员。   原告海口市乡镇企业管理局长砖厂诉被告海口市自然资源和规划局（以下简称海口市自规局）、海口市人民政府（以下简称海口市政府）土地行政登记纠纷一案，原告海口市乡镇企业管理局长砖厂于2018年9月5日向海口市中级人民法院起诉后，海口市中级人民法院于2018年9月26日作出（2018）琼01行初305号行政裁定，将案件移送本院审理。本院受理后，依法组成合议庭，并于2018年12月24日公开开庭审理了本案，现已审理终结。   原告海口市乡镇企业管理局长砖厂诉称：一、被告海口市自规局（原海口市国土资源局）作出涉案行政行为即海土资秀英字[2018]127号《关于来信请求帮助解决土地遗留问题的复函》（以下简称127号复函）的对象不合法，对原告没有法律约束力。从被告海口市自规局的海土资籍字[2016]133号《海口市国土资源局关于处理海口市乡镇企业管理局长砖厂申请土地确权有关问题的请示》可知，原告一直都是以“海口市乡镇企业管理局长砖厂”的名义向相关部门反映问题，对此，被告海口市自规局表示认可，作出拟相关土地证办理宗地更正登记手续的处理意见，并上报被告海口市政府，被告海口市政府也专门作出批示意见，同意被告海口市自规局的请示。由此可知，被告海口市自规局在对涉案办证行为进行核查后，应当是将核查结果复函给原告单位，而不是复函给个人。因此，被告海口市自规局故意混同个人和法定代表人的概念，将处理结果直接复函给个人的行为明显是程序违法，是错误的，依法应当予以撤销，并重新向原告作出书面回复。二、被告海口市自规局作出涉案具体行政行为时认定事实不清，适用法律错误，应当予以撤销。首先，从事实上看，涉案土地是1984年经海口市郊委批准，从原海南行政区安置农场所属土地中划分给原告的土地，四至清楚。原告依法投资兴建厂房、住宅、仓库、鱼塘、烟囱等基础设施，开展正常的生产经营活动。1992年12月，海口市道路建设重新规划时，海口市规划建筑勘测设计院统一绘制的场地使用图，进一步明确了原告的用地范围。对此，原告提交了大量证据证明原告已经实际占有、使用涉案争议土地长达20多年，期间没有任何第三方对此提出过异议。其次，从法律上看，国土部《土地登记办法》第18条规定，土地权属有争议的，不予登记。《土地登记规则》第67条规定，土地权属争议尚未解决的，土地管理部门可以作出暂缓登记的决定。《土地管理法》第16条规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，单位之间的争议由县级以上人民政府处理，在争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。同时《海南省土地权属确定与争议处理条例》第4条规定，确定土地权属和调查处理土地权属争议工作，应当坚持公平、公正和公开原则，以法律、法规和规章为依据，尊重历史和现实，实事求是，有利于社会稳定和经济发展。由此可知，单位之间存在土地权属争议的，应先由县级政府部门作出处理意见，明确土地权属归属，再按照相关程序进行确权登记，在权属争议处理前，应当暂缓登记。而在本案中，被告海口市自规局在根据市政府的指示精神对涉案土地登记进行清查核查时，明知涉案土地在申请确认时存在权属争议，却故意掩盖事实，只核查登记簿记载事项，并以登记簿记载错误不涉及审批程序为由直接作出不予亦更登记的决定，明显有违市政府的指示精神，更是与我国土地确认和争议解决的相关法律背道而驰，因此其行为明显是错误的，应当予以撤销。三、被告海口市自规局在处理涉案土地确权登记时明显是故意违法，已经涉嫌国有土地非法变性的问题，而不仅仅只是登记簿记载错误，更不是一般的程序瑕疵。首先，被告海口市自规局在涉案复函中已明确承认其中土地登记过程中存在诸多不合规的程序违法行为，经原告梳理，这些违法行为包括：一是原告先于2003年5月提出土地登记申请，而案外人2004年6月才提出，明显存在权属争议，但被告海口市自规局不仅没有暂缓或不予登记，而是置争议于不顾，直接将涉案土地确权给儒显、文丽、博抚、道群、传桂等村民小组，其中美德传桂两村并不承认涉案宗地有土地权属存在，儒显村土地证面积比实际指界多出11亩多地；二是在现场指界签章时原告和相邻的村民小组均未参与现场指界，严重违反法定程序；三是存在“指界签章时间在前、案外人申请登记时间在后”、“公告时间在前，初审审核时间在后”、“颁证时间在前，批准发证时间在后”等一系列违反土地登记程序的行为。这此违法行为均不是一般的程序瑕疵，而是程序严重违法导致实质性处理错误。其次，被告海口市自规局在确权时，将原告实际使用的部分土地违法确权给秀英区长流镇美德村委会大桥生产队和长流镇大桥经济合作社（土地证号分别为：海口市集有（2004）第023406号、海口市集有（2005）第000772号、海口市集有（2005）第000761号），但事实上，长流镇根本不存在“大桥经济社”这一集体组织，而是部分不示分子为侵占国有土地而杜撰出来的，曾先后挂靠在美德、博抚、道群等致少4个不同的村委会名下。经原告从被告海口市自规局处了解到，2004年以来，每当海口市政府开展土地确权工作，该虚构的大桥经济社就通过变更不同的村委会隶属关系来申请土地确权，大量非法侵占国有土地，就现有存档资料显示，该经济社已经实际侵占了包括原告砖厂厂房、仓库、宿舍在内的192050.81平方米的国有土地，但被告海口市自规局至今没有通知原告，导致原告无法主张权利。这些土地证目前还存放在被告海口市自规局处，至今无人领取。被告海口市自规局违规私自将国有土地违法变性，已经涉嫌刑事犯罪。由此可知，被告海口市自规局核查的内容根本就不应该是其复函中所陈述的“登记簿记载事项”，而是应当核查整个申请和确权过程的各个环节，并认真的进行自我纠错。因此，被告海口市自规局轻描淡写地以登记簿记载错误不涉及审批程序为由直接作出不予变更登记的回复意见明显是错误的，也是极其不负责任的，依法应当予以销销。第三，被告海口市自规局一直是根据长流镇人民政府出具的《土地权源证明》就做出土地确权明显是错误的，从被告海口市自规局的土地发证档案可知，该《土地权源证明》没有村委会或村民小组（经济社）签章，也没有土地使用历史原状及现状的情况证明。事实上，原告的厂房、宿舍、烟囱等设施一直在涉案的土地上，该《土地权源证明》没有注明现状，一看便知是存在重大内容失真的。而原告有被告海口市自规局下属国土管理机关出具的“土地使用图”、“用地坐标图”、“土地使用权坐落及现状”、“土地使用权界址坐标表”，以及海南安置农场、海口市农业局等相关部门的大量证据，更加直接有力等证明原告从1985年至今一直持续不间断地占有、使用、管理争议土地等事实，这些证据足以推翻和纠正长流镇政府的《土地权源证明》，但被告海口市自规局却完全视而不见，片面地选择性地采纳证据材料，那么在登记簿上的记载内容错误根本就是登记程序违反法定程序，而是导致整个登记行为的实体性错误，被告海口市自规局在核查时明知错误却拒不纠错，因此，其复函也是顽固坚持错误的，依法应予撤销。综上所述，被告海口市自规局的复函意见明显罔顾事实，在明知存在重大程序违法和实体审查失真的情形下，故意避重就轻，错误地适用法律，已严重侵害了原告合法的土地使用权。本案经被告海口市政府行政复议，被告海口市政府作出海府行复决[2018]33号《行政复议决定书》（以下简称33号复议决定），维持被告海口市自规局的复函。为此，原告特根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十五条、第二十六条第二款的规定，向法院提起诉讼。原告请求法院判决：1.撤销被告海口市自规局作出的127号复函，判令被告海口市自规局对2004007869、2004006908、2004022877、2004025252、2004007867、2004017843号集体土地使用权进行实体核查并予以撤销或变更；2.撤销被告海口市政府作出的33号复议决定；3.本案诉讼费用由二被告承担。开庭时，原告将其诉讼请求明确为：1.撤销被告海口市自规局作出的127号复函；2.撤销被告海口市自规局作出的海土资秀英字[2018]182号《关于海口市乡镇管理局长儒局长儒砖厂申告书复函》（以下简称182号复函）；3.判令被告海口市自规局对2004007869、2004006908、2004022877、2004025252、2004007867、2004017843号集体土地使用权进行实体核查并予以撤销；2.撤销被告海口市政府33号复议决定；3.本案诉讼费用由二被告承担。   被告海口市自规局辩称，原告所列的诉讼请求针对被告海口市自规局作出的127号复函，同时还针对被告海口市自规局所发的六个集体土地使用权证，该127号复函及六个土地证是分别独立的行政行为，原告将总共七个行政行为纳入一个案件提起行政诉讼，不符合《行政诉讼法》的规定。从原告的起诉状及证据来看，原告所针对的是127号复函提出救济，那么，本案审理的范围也应当局限于127号复函作出的，而不应当扩大到其他六个土地证的颁证行为。原告诉请中所涉及的土地证已经在另案中起诉要求撤销过，但是被海南省高级人民法院以超过起诉期限为由驳回原告的起诉，因此，原告在本案中又将该土地证的颁证行为纳入127号复函中，没有法律依据，也不符合行政诉讼法的规定，属于重复起诉的行为。被告海口市自规局作出的127号复函是针对原告提出的信访事项进行了答复，对原告的权利本身不产生实际性的影响，该起诉不符合起诉条件，应不予受理。   经审理查明，2018年3月5日写信《请求海口市人民政府帮助解决土地遗留问题》“我砖厂因为海口市国土资源局秀英分局将原我厂使用宗地违法确权给无土地权源的文丽、道群、博抚、美德、传桂、儒显等村而引发纠纷多年。十多年来，我砖厂为了要回属于自已的土地，不断向海口市人大、市纪检、市国土局等相关部门申诉，……海口市国土局经认真审查后，认定原土地确权登记程序确有错误，于2016年5月31日以[海土资籍（2016）133号文件]呈文海口市政府，请求依照《土地登记办法》第五十八条的规定，依法办理长流镇儒显、文丽、博抚、道群、传桂、美德等村民小组名下宗地更正登记手续，重新核查确权。市政府2016年6月3日批示同意，转市国土局办理。……市国土局2016年6月22日交由秀英国土分局负责。但至今已过了一年多，由于秀英分局领导不作为，故意拖延办理，……督促秀英国土分局尽快落实执行市政府对[海土资籍（2016）133号文件]的批示，尽快展开重新确权工作，以便我厂恢复生产，解决职工生活困难。……联系人：邓诗文……”，向被告海口市政府提出信访，此《请求海口市人民政府帮助解决土地遗留问题》附件即[海土资籍（2016）133号文件]是原海口市国土资源局向海口市政府提出的请示，此请示最后的意见是拟依法办理登记在长流镇长流镇儒显、文丽、博抚、道群、传桂、美德村民小组证号分别为：2004007869、2004006908、2004022877、2004022831、2004025252、2004007867、2004017843号的宗地更正登记手续。原告信访后，被告海口市自规局于2018年4月19日作出127号复函，此函记载的主要内容“邓诗文同志：……你反映的土地位于海口市××道永万岭），面积101873.14平方米（合152.81亩）。在2004年我市全面开展农村集体土地确权登记工作期间，根据秀英区长流镇政府出具的土地权属来源证明及专业队提交的地籍调查等材料，经海口市土地登记申请公告期满无异议后，已将该地分别确权给秀英区长流镇儒显、文丽、博抚、道群、传桂、美德村民小组，并分别颁发了2004007869、2004006908、2004022877、2004022831、2004025252、2004007867、2004017843号集体土地所有证。根据市政府对我局海土资籍字[2016]133号请示的批示精神，要求我局核实清查上述集体土地发证档案。经我局再次核查，上述土地登记的权属认定的主要证据是长流镇政府出具的权属证明以及专业队提交的地籍调查等材料，并经海口市土地登记申请公告期满无异议后，核发集体土地证。故上述土地证的登记事项并无实体性错误。另外，上述土地登记中存在的程序问题主要是公告时间在初审时间之前、颁证时间在审核审批之前等不规范问题，而根据《土地登记办法》第五十八条‘国土资源行政主管部门发现土地登记簿记载的事项有错误的，应当报经人民政府批准后进行更正登记’的规定，更正登记是对登记簿记载的错误事项进行更正，并不涉及审批程序。2017年3月17日，我局以海土资秀英字[2017]120号文将上述核查情况上报市政府，市政府同意不再对2004007869、2004006908、2004022877、2004022831、2004025252、2004007867、2004017843号集体土地所有证进行更正登记”。原告收到后提出申告，被告海口市自规局2018年6月20日对原告作出182号复函，此复函记载的主要内容“你厂反映的争议土地纠纷、土地登记程序问题等情况我局已以127复函进行函复。根据市政府对我局海土资秀英字[2017]120号文件的批示，市政府同意不再对2004007869、2004006908、2004022877、2004022831、2004025252、2004007867、2004017843号集体土地所有证进行更正登记。……”，此复函并附127号复函。诉讼中，经本院释明，原告要求被告海口市自规局撤销2004007869、2004006908、2004022877、2004025252、2004007867、2004017843号集体土地所有权证的请求，原告应当分别另案起诉，原告同意对此部分请求另案起诉。   本院认为，从127号复函的内容看，复函是针对原告信访要求更正涉案土地所有权登记所作出的答复，答复不再对涉案土地所有权登记进行变更，这实际上是维持其原作出的行政登记行为。由此可见，可能影响原告实体权利应是涉案土地所有权的行政登记行为，此127号复函并没有对原告权利义务关系带来新的影响。因此，127号复函对原告权利义务不产生实际影响。原告诉此127号复函，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。至于原告提出撤销182号复函的请求，从182号复函的内容看，此复函答复内容与127号复函的内容基本一致。182号复函答复的内容亦没有对原告权利义务关系带来新的影响，亦不产生实际影响。故原告此诉请，亦不属于人民法院行政诉讼的受案范围。另外，原告提出撤销涉案土地所有权登记的诉请，本院已向原告释明应分别起诉，原告亦已同意另案起诉。故对原告此部分的请求，本院在本案中不作处理。综上所述，原告的起诉，应予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）项、第六十九条第一款第（一）项、第一百三十六条第七款规定，裁定如下：   驳回原告海口市乡镇企业管理局长砖厂的起诉。   案件受理费50元，本院予以退还给原告海口市乡镇企业管理局长砖厂。   如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内提出上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于海南省海口市中级人民法院。   审 判 长 冯成壮   人民陪审员 李惠玲   人民陪审员 吴 强     二〇一九年四月十八日   书 记 员 吴珊珊   速 录 员 高莉瑶   附:相关法律条文   《中华人民共和国行政诉讼法》   第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：   （一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；   （二）有明确的被告；   （三）有具体的诉讼请求和事实根据；   （四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。   《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》   第一条公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。   下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：   （一）公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为；   （二）调解行为以及法律规定的仲裁行为；   （三）行政指导行为；   （四）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为；   （五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为；   (六)行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；   （七）行政机关根据人民法院的生效裁判、协助执行通知书作出的执行行为，但行政机关扩大执行范围或者采取违法方式实施的除外；   （八）上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为；   （九）行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为；   （十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。   第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：   （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；   （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；   （三）错列被告且拒绝变更的；   （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；   （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；   （六）重复起诉的；   （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；   （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；   （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；   （十）其他不符合法定起诉条件的情形。   前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。   人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。   第一百三十六条人民法院对原行政行为作出判决的同时，应当对复议决定一并作出相应判决。   人民法院依职权追加作出原行政行为的行政机关或者复议机关为共同被告的，对原行政行为或者复议决定可以作出相应判决。   人民法院判决撤销原行政行为和复议决定的，可以判决作出原行政行为的行政机关重新作出行政行为。   人民法院判决作出原行政行为的行政机关履行法定职责或者给付义务的，应当同时判决撤销复议决定。   原行政行为合法、复议决定违法的，人民法院可以判决撤销复议决定或者确认复议决定违法，同时判决驳回原告针对原行政行为的诉讼请求。   原行政行为被撤销、确认违法或者无效，给原告造成损失的，应当由作出原行政行为的行政机关承担赔偿责任；因复议决定加重损害的，由复议机关对加重部分承担赔偿责任。   原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。