福建省莆田市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）闽03行初72号 原告游继铭，男，1973年12月20日出生，汉族，住福建省古田县。 原告陈家戍，男，1962年11月29日出生，汉族，住福建省古田县。 原告林雄，男，1982年4月16日出生，汉族，住福建省古田县。 原告欧阳传锦（暨诉讼代表人），男，1958年8月21日出生，汉族，住福建省古田县。 原告游继辉，男，1975年10月25日出生，汉族，住福建省古田县。 原告魏庆秋（暨诉讼代表人），男，1966年9月24日出生，汉族，住福建省古田县。 原告魏庆亮（暨诉讼代表人），男，1972年8月13日出生，汉族，住福州市仓山区。 原告陈义潭，男，1965年9月18日出生，汉族，住福建省古田县。 原告余根明，男，1961年5月10日出生，汉族，住福建省闽清县。 原告聂志圣，男，1989年3月20日出生，汉族，住福建省闽清县。 上述原告共同委托代理人默立贤，北京京润律师事务所律师。 被告闽侯县人民政府，住所地福州市闽侯县。 法定代表人林颖，县长。 委托代理人余超，福建熙鸿律师事务所律师。 委托代理人陈敏，闽侯县人民政府工作人员。 被告福州高新技术产业开发区管理委员会（简称福州高新区管委会），住所地福州市闽侯县。 法定代表人黄建雄，主任。 委托代理人李必辉，福州高新区管理委员会工作人员。 委托代理人周咪亚，福建大佳律师事务所律师。 游继铭等10位原告诉被告闽侯县人民政府、福州高新区管委会履行法定职责一案。原告于2019年1月15日向本院提起行政诉讼。本院立案受理后，依法向被告闽侯县人民政府、福州高新区管委会送达应诉通知书、举证告知书等，本院依法组成合议庭，于2019年4月2日公开开庭审理了本案，原告游继铭、欧阳传锦、魏庆秋、魏庆亮、余根明、聂志圣及原告的共同委托代理人默立贤，被告闽侯县人民政府的委托代理人余超、陈敏，被告福州高新区管委会的委托代理人周咪亚、李必辉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 游继铭等10位原告诉称：原告于2018年7月1日以邮寄方式向被告闽侯县人民政府寄去“对闽侯县住房和城乡建设局作出侯建综[2018]45号《关于公布马保棚户区旧村改造项目房屋征收补偿安置实施方案的告知书》中的征地补偿安置标准进行协调并提高”的申请书，闽侯县人民政府于2018年7月12日作出侯政函[2018]111号《关于游继铭等人申请征地补偿争议协调案件的函》，函称原告的申请不属于其管辖范围，应向被告福州高新区管委会申请协调。原告认为，根据土地管理法及实施条例的规定，俩被告对本案的协调具有法定职责，被告怠于履行法定职责，互相推诿责任，侵害了原告的合法权益。为此，请求判决被告限期履行法定职责，依法处理原告对闽侯县住房和城乡建设局侯建综[2018]45号《关于公布马保棚户区旧村改造项目房屋征收补偿安置实施方案的告知书》中的征地补偿安置标准申请协调一案。 被告闽侯县人民政府辩称：1、游继铭等10位原告与本案没有利害关系，其作为原告主体不适格。2、俩被告没有协调征地补偿争议的法定职责，俩被告主体不适格。3、被告福州高新区管委会系案涉征收工作的实际组织实施单位，相关档案材料均由其保存，根据其与福州高新区管委会的托管协议，案涉争议应由被告福州高新区管委会负责协调。 被告福州高新区管委会辩称：1、游继铭等10位原告不是案涉被征收土地的农村集体经济组织和农民，其申请进行协调的主体不适格。2、被征收土地的农村集体经济组织和农民对征地补偿安置方案不服，应当由人民政府裁决或向上一级人民政府申请复议，裁决或复议为前置条件，原告直接向人民法院提起诉讼，人民法院应当不予受理。3、福州高新区管委会不是本案适格的被告主体。 经公开开庭审理，被告闽侯县人民政府在法定的举证期限内向法院提交证据如下： A1、福建省人民政府闽政地[2018]17号《关于福州市2017年度第五十批次农用地转用和土地征收实施方案的批复》复印件一份； A2、福州高新区管委会、闽侯县人民政府《征收土地方案公告》； A3、闽侯县国土资源局《征收补偿安置方案公告》复印件一份； A4、《关于申请对马保棚户区（旧村）改造项目集体土地征地范围内的房屋实施征收的报告》复印件一份； A5、托管《协议书》复印件一份。 上述证据证明根据俩被告签订的托管协议，涉案的上街镇马保村辖区内的案件应由福州高新区管委会负责处理。 被告闽侯县人民政府提供的上述证据，经原告质证认为，证据A1真实性无异议，合法性有异议，该批复未依法履行法定程序，就将征地方案予以批准。证据A2-A3真实性不予认可，被告没有提交公告的相关证据，该公告应当在被征地的所在村进行公示而没有公示，公告中的方案标准明显过低，不足以保证被征地农民的正常生活水平。证据A4真实性、合法性不予认可，该报告的申请单位是高新区村镇办，而作出机关却是闽侯县住建局。证据A5没有原件，对于真实性无法确认，证明对象也不予认可。 被告福州高新区管委会质证认为，对证据没有异议，但证明对象有异议。证据A2可以看出是闽侯县人民政府和福州高新区管委会联合发文。证据A5托管协议不能认为福州高新区管委会具有协调的法定职责。 被告福州高新区管委会在法定的举证期限内向法院提交证据如下： B1、各原告的身份证复印件一份，证明原告不是被征收集体经济组织成员，不属于被征收对象，不适用《土地管理法实施条例》第二十五条的规定申请协调。 B2、征地补偿安置争议协调申请书及邮寄回单复印件各一份，证明原告向闽侯县人民政府递交申请书而不是向福州高新区管委会申请，故福州高新区管委会作为本案被告主体不适格。 被告福州高新区管委会提供的上述证据，经原告质证认为，证据B1真实性无异议，证明对象有异议，土地管理法实施条例第25条规定的被征地农民和集体经济组织不应作狭义理解，农民不仅是被征地所在集体经济组织的农民，而且应该包括被征地范围合法享有土地使用权和合法建造房屋的人员，征地补偿包括土地补偿、安置补助和地上附着物及青苗补偿，在实际操作中也存在非本集体经济组织或者其他人员占有土地使用或建造房屋的情况，因此，被告对该法条为狭义理解。证据B2真实性无异议，证明对象有异议，本案中原告向被告闽侯县人民政府提交申请，之后被告闽侯县人民政府发函称该协调事项的有权处理机关是被告福州高新区管委会，原告认为俩被告互相推诿。 被告闽侯县人民政府对被告福州高新区管委会提供的证据没有异议。 游继铭等10位原告也向法院提供如下证据材料： C1、闽政地[2018]17号《福建省人民政府关于福州市2017年度第五十批次农用地转用和土地征收实施方案的批复》复印件一份； C2、榕高新区地[2018]4号《福州市高新区管委会闽侯县人民政府征收土地方案公告》复印件一份； 证据C1-C2证明原告房屋在福州市2017年度第五十批次农用地转用和土地征收实施方案建设用地建设项目征收范围之内。 C3、闽侯县住房和城乡建设局侯建综[2018]45号《关于公布马保棚户区旧村改造项目房屋征收补偿安置实施方案的告知书》及附件复印件一份，证明涉案安置补偿方案无法保障被征收人的正常生活，涉案安置补偿方案违法。 C4、《征地补偿安置争议协调申请书》复印件一份； C5、EMS快递单复印件一份； 证据C4-C5证明原告向被告提起申请协调程序。 C6、闽侯县人民政府侯政函〔2018〕111号《关于游继铭等人申请征地补偿争议协调案件的函》复印件一份，证明俩被告未履行法定职责，相互推诿责任。 C7、华润涂料（香港）有限公司销货清单复印件一份； C8、伟鸿建材销售单复印件一份； C9、鑫永光照明调拨单复印件一份； C10、施工现场照片一份； C11、马保村水费收款收据复印件； C12、中国移动通信集团福建有限公司福州分公司《业务受理单》复印件一份； C13、中国电信股份有限公司福州分公司客户登记单复印件一份； C14、土地使用权转让协议书及收条复印件各一份； C15、协议书复印件一份； C16、土地使用权转让协议书复印件一份； C17、《证人证言》复印件一份； C18、马保棚户区改造项目征地发放清册； 证据C7-C18证明原告是马保村84号、221号房屋的权利人，原告房屋在征收范围内，原告提起本案诉讼主体适格。 C19、中国农业银行卡交易明细清单（黄孔木）复印件一份； C20、房屋征收补偿协议书（黄孔木）复印件一份； C21、房屋拆迁丈量评估表（黄孔木）复印件一份； C22、马保棚户区改造项目一期项目房屋征收建设年限、结构、性质核定申请表（黄孔木）复印件一份； 证据C19-C22证明黄孔木的房屋与原告游继辉、余根明、陈家戍房屋在同一栋不同楼层。原告游继辉、余根明、陈家戍的房屋位于征收范围之内，原告主体适格。 游继铭等10位原告提供的证据，经被告闽侯县人民政府质证认为，原告身份证没有异议，说明原告不是马保村的村民，与本案没有利害关系。证据C1-C3真实性合法性和关联性均无异议，但证明对象有异议，原告没有提供拥有房屋所有权或者使用权的证材料明，不是征地补偿对象，故作为原告主体不适格。且对补偿方案也应当另行起诉，不属于本案之诉。证据C4-C5真实性无异议，应以原告寄给被告的材料为准。证据C6没有异议，根据托管协议，案涉协调事项职责属于被告福州高新区管委会。证据C7-C9均有异议，内容上有伪造，形式上没有案涉相关人员当庭作证。证据C10与本案无关，无法看出是案涉的马保村房屋，证据C11有异议，没有相关村委会盖章，形式不合法，不能证明案涉房屋属于原告所有。证据C12-C13有异议，中国移动或电信公司没有认定房屋或者土地权属的职责，也不能证明房屋系原告所有。证据C14-C16均有异议，个人之间土地使用权交易是违法的。土地交易双方应当是马保村集体经济组织内的成员。证据15未经土地部门批准属于擅自搭建，不能证明房屋为原告合法所有，属于违法建筑不能获得任何赔偿或者补偿。证据C17-C18有异议，证人没有到庭不具有证明力。证据18没有单位盖章，不排除伪造的可能。证据C19真实性、合法性无异议，但关联性有异议。证据C20-C22均有异议，没有原件，且黄孔木与本案无关。 被告福州高新区管委会质证认为，证据C1-C3与被告闽侯县人民政府的质证意见相同外，补充认为证据2说明是俩被告共同实施的征地行为。证据C4-C5仅体现原告向被告闽侯县人民政府提出申请。证据C6没有异议，但证明对象有异议，原告没有举证闽侯县人民政府将文件材料转送被告福州高新区管委会。证据C7-C22与被告闽侯县人民政府的质证意见相同外，补充认为证据C7、C9是欧阳传锦个人购买的材料，与其他原告无关。证据C8、C10-C13与本案无关；证据14转让的不是原告，与本案无关。证据C17证人没有出庭，不予认可。 根据原、被告的举证及发表的质证意见，本院认为，原告提供的证据C1-C6、被告闽侯县人民政府提供的证据A1-A5和被告福州高新区管委会提供的证据B1-B2真实合法有效，可以作为定案依据。原告提供的证据C7-C16、C18-C22与本案无关。原告提供的证据C17证人未出庭作证，真实性无法确认。 根据上述有效证据，本院对案件的事实认定如下： 2018年1月26日，被告福州高新区管委员会和被告闽侯县人民政府共同发布榕高新区地[2018]4号《征收土地方案公告》，公布批准征收闽侯县上街镇马保村土地14.1142公顷。同年3月13日，闽侯县住房和城乡建设局公布《马保棚户区（旧村）改造项目房屋征收补偿安置实施方案》。游继铭等10位原告不服该补偿安置实施方案标准，于2018年7月1日向被告闽侯县人民政府邮寄《征地补偿安置争议协调申请书》，请求对征地补偿安置标准进行协调并提高。被告闽侯县人民政府收到原告的申请材料后，于同月12日作出侯政函〔2018〕111号《关于游继铭等人申请征地补偿争议协调案件的函》，函告被告福州高新区管委会，根据双方签订的《协议书》第四条第八款的规定，上街镇马保村辖区内出现的案件应由福州高新区管委会负责处理。并将原告申请征地补偿争议协调案件的相关材料寄给被告福州高新区管委会，该函件也抄送给游继铭等10位原告。但被告福州高新区管委会未作出处理，游继铭等10位原告不服，向本院提起诉讼。 另查明，游继铭等10位原告不是马保村的村民，其居住的房屋系马保村村民转让土地给原告后未经审批共同出资建造的。 本院认为，根据案件的事实，结合原、被告提供的证据材料及庭审陈述，就本案争议焦点分析处理如下： （一）游继铭等10位原告的诉讼主体是否适格:本院经审查认为，游继铭等10位原告虽然无法提供涉案房屋的合法产权证明，但已实际居住使用涉案房屋多年。且与游继铭等10位原告共同居住同一幢楼房其他住户已签订相应补偿协议，表明相关行政机关客观上认可涉案房屋的实际使用人与本案征地补偿安置方案具有法律上的利害关系。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条的规定，土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。故10位原告系涉案集体土地上的实际使用人及房屋实际居住人，是本案适格的原告。 （二）俩被告的诉讼主体是否适格：本院认为，根据俩被告之间签订的托管《协议书》内容，被告闽侯县人民政府将闽侯县上街镇马保村范围内的经济、社会管理权限委托被告福州高新区管委会全面管理并承担相应责任；托管后，凡在托管范围内出现的行政执法、行政复议、行政诉讼、信访维稳（含历史原因）均由被告福州高新区管委会负责处理。为此，在被告闽侯县人民政府向被告福州高新区管委会发出的侯政函〔2018〕111号《关于游继铭等人申请征地补偿争议协调案件的函》中，被告闽侯县人民政府明确案涉争议协调案件由被告福州高新区管委会负责处理。同时，被告闽侯县人民政府将该函件抄送游继铭等10位原告。所以，对闽侯县上街镇马保村范围内的土地征收纠纷，有权处理机关应是福州高新区管委会，故福州高新区管委会是本案适格的被告。但游继铭等10位原告将闽侯县人民政府一并列为共同被告，属于错列被告，本院将另行制作行政裁定书驳回游继铭等10位原告对被告闽侯县人民政府的起诉。 （三）游继铭等10位原告申请协调的事项是否属于被告福州高新区管委会的法定职责：本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款“……对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施”的规定，本案中，游继铭等10位原告申请协调的事项就是认为房屋征收补偿安置实施方案中的补偿标准过低。依据被告闽侯县人民政府与被告福州高新区管委会之间签订的托管协议书，原告申请协调的事项属于被告福州高新区管委会管辖的职责范围内，故游继铭等10位原告申请协调事项应由被告福州高新区管委会负责协调处理。 综上，游继铭等10位原告具有提起本案行政诉讼的原告主体资格，其申请协调的事项属于被告福州高新区管委会应当履行的法定职责。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的规定，判决如下： 被告福州高新技术产业开发区管理委员会应在本判决生效之日起三十日内对原告游继铭、欧阳传锦、魏庆秋、魏庆亮、余根明、聂志圣、陈家戍、林雄、游继辉、陈义潭申请的征地补偿安置争议进行协调。 本案一审案件受理费人民币50元由被告福州高新技术产业开发区管理委员会。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状及副本，上诉于福建省高级人民法院。 审 判 长  陈金发 审 判 员  张鹏程 人民陪审员  陈国山 二〇一九年四月二十五日 书 记 员  郑 毅 附适用本案的法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。 -2-