广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)桂行赔终11号 上诉人（原审被告）钦州市钦南区人民政府，住所地：钦州市钦南区金海湾东大街111号。 法定代表人胡颍，区长。 委托代理人宋志行，钦州市钦南区司法局副局长。 委托代理人梁声宝，广西金湾律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）刘月养，男，1974年11月3日出生，壮族，住钦州市钦南区。 委托代理人黄桂英（系原告刘月生的母亲），女，1954年3月23日出生，壮族，住钦州市钦南区。 委托代理人刘光珍，广西众厚律师事务所律师。 钦州市钦南区人民政府（以下简称钦南区政府）因刘月生诉违法行政征收一案，不服钦州市中级人民法院（2018）桂07行赔初4号行政赔偿判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭于2019年3月14日公开开庭审理了本案。上诉人钦南区政府的委托代理人宋志行、梁声宝，被上诉人刘月养及其委托代理人黄桂英、刘光珍到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 钦州市中级人民法院经审理查明，2010年，被告进行林权制度改革，对刘月养承包的林地，经实地勘界、公告后，于2010年12月31日给刘月养颁发了证号为钦南林证字（2010）第00071133的《林权证》。该《林权证》记载，林地使用权人：刘月养，坐落：大番坡镇青龙村清河水，小地名：林琴山岭桥头，面积4.2亩，四至：东：水边为界，南：旧钦西路为界；西：与钟屋队交界；北：与刘月有交界。2015年9月29日，被告认为刘月养的《林权证》存在把非林地作为林地登记发证的问题，经查实作出钦南政撤字〔2015〕4号《关于撤销大番坡镇青龙村委会清河水村民小组刘月养林权证的决定》（以下简称《撤证决定》），撤销了刘月养的《林权证》。刘月养不服向该院提起行政诉讼，该院经审理作出（2016）桂07行初6号判决驳回刘月养的诉讼请求后，经广西壮族自治区高级人民法院（2017）桂行终179号行政判决，撤销了该院的一审判决及被告的《撤证决定》。2016年，钦州市人民政府决定立项“高新区二期”项目，确定征地搬迁补偿安置的标准为：土地补偿费及安置补助费41000元/亩；青苗补偿统一按17000元/亩。2016年8月31日，钦州市国土资源局钦南分局土地征收征用中心（以下简称征收中心）与刘月养所在的大番坡镇青龙村委会清河水村民小组（以下简称清河水组）签订《征地协议书》，征用该村水田68.4159亩、坡地31.7776亩、荒地304.0562亩，共404.2497亩。2016年9月9日，钦南区土地房屋征收中心就清河水组被征收的404.2497亩土地补偿款共21657191.8元（其中：土地补偿款16574237.7元，青苗补偿款5082954.1元）向广西钦州高新技术产业开发区投资有限公司请款。随后，清河水组收到钦南区大番坡镇人民政府分两次支付的征地补偿款8287120.90元和8287116.80元。2017年10月20日，广西融林林业发展有限公司根据钦南区大番坡镇人民政府的委托，对刘月养《林权证》占用征地面积进行调查、核定，作出《林地现场调查报告》的调查结果是：“林权证编号B450900484091，宗地号20，林地使用权权利人为刘月养的权属人占用征地地块6（钟屋队）征地范围0.2438公顷”（0.2438公顷×15亩/公顷=3.657亩）。2017年12月25日，刘月养四人向钦南区政府递交国家赔偿的证据材料清单，钦南区政府没有答复。2018年3月17日，刘月养向该院提起行政诉讼。第一次开庭之后，曾书面向被告送达《关于协商解决征地补偿纠纷的建议》，建议被告为化解矛盾，构建和谐社会，避免可能造成的国家赔偿，要求被告与原告通过协商方式妥善解决征地补偿的问题。被告于2018年6月4日以钦南政函【2018】254号复函：已由有关部门成立工作组召集原告、清河水队、钟屋队的队干、村民代表进行协商，但钟屋队不接受退还征地补偿款的要求，最终未能协商解决。在诉讼期间，原告仍主张按照《林权证》登记的面积4.2亩计算赔偿数额。 另查明，被告在举证期限内，未向该院提交征地行为已获得国务院或广西壮族自治区人民政府批复的文件。本案在第一次开庭的法庭调查时，经该院释明，原告放弃了起诉请求的第一项，即“请求确认被告错误征收原告4.2亩土地行政行为违法”，只保留起诉请求的第二项，即“请求人民法院判决被告赔偿青苗补偿费损失71400元（按每亩17000元计，共4.2亩）”。 钦州市中级人民法院认为，依据《广西壮族自治区实施办法》第三十九条“征用下列土地的，由建设项目所有地县级以上人民政府逐级审查，由自治区人民政府报国务院批准：（一）基本农田；（二）基本农田以外的耕地超过35公顷的；（三）其他土地超过70公顷的。征用前款规定以外的土地的，由土地所在县级以上人民政府逐级审查，报自治区人民政府批准，并报国务院备案”的规定，被告不能提供对本案争议土地进行征收的合法批准文件，不能证明该征收的行政行为具有合法性。依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款“征用土地方案经依法批准后，由被征用土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征用土地的用途、范围、面积以及征地标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征用土地所在的乡（镇）、村予以公告”的规定，被告对实施征收土地的行为具有法定的职权。根据本案查明的事实，负责与清河水组签订《征地协议书》的征收中心是钦州市国土资源局钦南分局（以下简称钦南分局）的内设二层机构，对外不具有独立承担行政法律责任的能力，其行为的法律后果应由钦南分局承担，而钦南分局又属被告的职能部门，不具有实施征收土地的法定职权，所实施征收土地的行为是代表被告行使相关职能，由此产生的法律后果依法应由被告承担，所以，钦南区人民政府作为本案的被告主体适格。 原告于2010年取得的《林权证》虽被被告撤销，但经过诉讼，广西壮族自治区高级人民法院作出（2017）桂行终179号行政判决，撤销了被告的《撤销决定》，原告的《林权证》仍为有效，对该幅林地仍享有合法的土地承包经营权，由此产生的用益物权应受法律保护。被告在征收该幅土地的过程中，没有依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第一款“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有”的规定向原告支付青苗补偿费，由于被告未依法履行向原告支付应得的青苗补偿费，侵犯了原告的合法权益，属行政行为违法，应依据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”的规定，依法应承担行政赔偿责任，并由被告向原告支付青苗补偿费为71400元（4.2亩×17000元/亩）。广西融林林业发展有限公司作出的《林地现场调查报告》虽然调查结果确定原告的林地承包面积为3.657亩，但依据《中华人民共和国物权法》第十七条“不动产权属证书是权利人享有该不动产物权的证明。”的规定，《林权证》是人民政府依法颁发的不动产权属证书，其登记内容的法律效力要高于《林地现场调查报告》，而且，原告起诉时也主张按《林权证》登记的面积4.2亩计算青苗补偿费。因此，原告的诉讼主张，依法有据。至于被告主张原告应向法院起诉请求钟屋队返还不当得利的民事途径进行救济的问题，该院认为，因本案涉及土地征收的行政行为，而民事诉讼不能审理行政行为，同时，原告向本村民小组集体以外的钟屋村民小组集体主张返还青苗补偿的不当得利依法无据，所以，被告的该诉辩意见没有事实根据和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十三条，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条第（三）项和《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第四条第二款、第三十四条的规定，判决如下:一、确认被告钦州市钦南区人民政府征收林琴山岭桥头4.2亩承包林地时未向原告刘月养支付青苗补偿款的行为违法；二、被告钦州市钦南区人民政府于本判决生效之日起30日内向原告刘月养赔偿青苗补偿费71400元。 钦南区政府上诉称：上诉人并没有作出违法征收被上诉人土地的行政行为，不属于《国家赔偿法》第四条规定的赔偿范围，一审法院认定上诉人的征收行为违法没有事实和法律依据。一审法院认定上诉人是适格主体，是赔偿义务机关，没有事实和法律依据。即使存在行政赔偿，赔偿义务机关应为钦州市国土资源局钦南分局。一审法院认定本案的涉案林地使用权为被上诉人所有，证据不足。一审法院按照林权证上的亩数来计算赔偿款是错误的，请二审法院予以纠正。 刘月养答辩称：上诉人组织实施征收被上诉人土地的行政行为违法，应依法赔偿。上诉人是本案的赔偿义务机关，上诉人否认涉案林地使用权归被上诉人所有与事实和法律不符，一审法院按照林权证登记的亩数来计算赔偿款符合法律规定。请求二审法院维持一审判决，驳回上诉人的上诉请求。 二审庭审中，被上诉人提交了钦州市土地房屋征收办公室《关于高新区二期项目打违及征搬专项工作实施方案的批复》、《关于下达高新区二期项目用地征搬工作任务的通知》、广西桂某2律师事务所《关于要求暂停支付有关征地补偿款的律师函》及快递回执单，证明上诉人负责征收涉案土地，为本案赔偿义务机关，被上诉人委托代理人曾要求上诉人的下属机关钦州市钦南区大番镇人民政府暂停支付涉案征地补偿款。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款“征用土地方案经依法批准后，由被征用土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征用土地的用途、范围、面积以及征地标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征用土地所在的乡（镇）、村予以公告”的规定，上诉人对实施征收土地的行为具有法定的职权。根据本案查明的事实，负责与清河水组签订《征地协议书》的征收中心是钦南分局的内设二层机构，对外不具有独立承担行政法律责任的能力，其行为的法律后果应由钦南分局承担，而钦南分局又属上诉人的职能部门，不具有实施征收土地的法定职权，所实施征收土地的行为是代表上诉人行使相关职能，由此产生的法律后果依法应由上诉人承担。钦州市土地房屋征收办公室《关于高新区二期项目打违及征搬专项工作实施方案的批复》、《关于下达高新区二期项目用地征搬工作任务的通知》证明上诉人负责征收涉案土地，为本案赔偿义务机关。 被上诉人刘月养2010年取得的《林权证》虽被上诉人撤销，但经过诉讼，本院作出的终审判决撤销了上诉人的《撤销决定》，被上诉人的《林权证》仍为有效，被上诉人对该幅林地的使用权没有改变。上诉人在征收被上诉人林权证登记土地时，没有按照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第一款“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有”的规定支付青苗补偿费给被上诉人，侵犯了被上诉人的合法权益，属行政行为违法，应依据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”的规定，依法承担行政赔偿责任。被上诉人《林权证》上记载的涉案土地已被上诉人征收，一审判决根据被上诉人《林权证》上记载的涉案土地面积计算被征收土地赔偿款并无不当。 综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确。上诉人的上诉理由不成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审受理费人民币50元由上诉人钦州市钦南区人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长  吴中权 审判员  陈 钢 审判员  班 艳 二〇一九年四月十五日 书记员  冼光明