福建省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）闽行终925号 上诉人（原审被告）宁德市蕉城区人民政府，住所地福建省宁德市蕉城区八一五中路11号。 法定代表人郭文胜，区长。 委托代理人池宇清，福建之秀律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）宁德市祥燕纺织品有限公司，住所地福建省宁德市东侨经济开发区兴宁路1号（东海富豪世家）9幢4层404。 法定代表人周盛威，总经理。 委托代理人刘行星，福建创富律师事务所律师。 委托代理人王玲，福建创富律师事务所律师。 原审第三人陈舒萍，女，1976年3月19日出生，汉族，住福建省福安市。 上诉人宁德市蕉城区人民政府因宁德市祥燕纺织品有限公司诉其征收补偿协议一案，不服福州市中级人民法院（2018）闽01行初24号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审查明，原告宁德市祥燕纺织品有限公司在宁德市××××路垃圾焚烧厂路口建有厂房，其中的两座钢构厂房位于金漳路项目征收红线范围内，总建筑面积1919.16㎡。2016年12月19日，宁德市蕉城区土地收储中心就上述两座厂房与第三人陈舒萍签订了《金漳路垃圾焚烧厂路口工程桩号Ｋ3＋120-Ｋ3＋240段道路红线内的陈舒萍厂房征收补偿协议书》（以下简称《征收补偿协议书》），并向陈舒萍支付了994124元的全额补偿款。原告不服，于2017年10月13日以宁德市国土资源局蕉城分局为被告向福安市人民法院提起行政诉讼。福安市人民法院以宁德市蕉城区土地收储中心系由宁德市蕉城区人民政府成立为由，释明原告变更被告。原告同意后，福安市人民法院于2017年12月15日裁定将本案移送原审法院管辖。 原审认为，案涉两座钢构厂房位于金漳路项目征收红线范围内，宁德市蕉城区土地收储中心为实现征收目的与第三人陈舒萍签订的《征收补偿协议书》，属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项规定的行政协议。被告宁德市蕉城区人民政府作为宁德市蕉城区土地收储中心的设立机关，系本案适格被告。原告作为案涉两座钢构厂房的原所有权人，其对基于该两座厂房的征收补偿问题而签订的行政协议不服，有权提起行政诉讼。本案争议焦点为第三人陈舒萍是否能够作为合同相对人与被告签订被诉行政协议。结合各方当事人提交的证据材料及庭审情况来看，各方当事人对原告系案涉两座钢构厂房原所有权人的事实均无异议。所有权人对其所有的不动产的占有、使用、收益和处分具有排他性。被告向原审法院提交证据B11以证明因原告法定代表人周盛威与案外人刘赛芳之间的债权债务关系及刘赛芳与第三人陈舒萍之间的债权债务关系而使得第三人陈舒萍获得案涉两座钢构厂房的所有权。但该份证据包含的偿还债务协议、典押书及协议书所体现的周盛威、刘赛芳、陈舒萍之间的债权债务关系均未经过司法程序确认。陈舒萍仅为普通债权人，其所拥有的权利不能对抗原告对案涉两座厂房的所有权。被告在明知厂房所有权人是原告的情况下，未向当事各方就所有权转移情况进行确认，仅凭债权债务协议即与第三人签订被诉征收补偿协议，协议的签订主体明显不当。原告要求撤销被诉征收补偿协议的请求，应予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（六）项的规定，判决撤销被告所设宁德市蕉城区土地收储中心于2016年12月19日与第三人陈舒萍签订的《征收补偿协议书》。本案一审案件受理费13741.24元，由被告宁德市蕉城区人民政府负担。 宁德市蕉城区人民政府不服，向本院提起上诉称，案涉厂房所有权及设备权利在征收前已经变更，被上诉人并非征收标的实际所有权人，其不具备本案原告主体资格，且其原审诉请也不属于行政诉讼的受案范围。被上诉人、案外人刘赛芳及第三人陈舒萍之间对案涉厂房及设备的抵偿协议及典押协议合法有效，一审以未经司法程序确认为由认定无效，无法律依据。第三人陈舒萍为合法被征收人，上诉人与其签订的《征收补偿协议书》合法有效，符合法律规定。综上，一审判决认定事实不清，适用法律错误。请求撤销原审判决，改判驳回被上诉人的诉讼请求，一、二审诉讼费由被上诉人承担。 宁德市祥燕纺织品有限公司答辩称，答辩人在案涉被征收范围内投资办厂，其使用权经蕉城区、漳湾镇两级政府批准同意，直接与土地经营者签订《租赁协议》，手续完备，内容真实，程序合法，又有工商行政部门颁发的企业营业执照予以确认，是土地实际使用者。即便答辩人的法定代表人欠他人债务，也是个人行为，与答辩人无关，属于另一民事法律关系。上诉人将与征收补偿毫无关联的第三人陈舒萍列为征收补偿对象，是错误的，上诉人与第三人陈舒萍签订的《征收补偿协议书》属无效合同，应予撤销。综上，一审法院认定事实清楚，证据充分，适用法律正确。请求驳回上诉人的诉讼请求，维护答辩人的合法权益。 上诉人提出上诉后，原审已将证据材料随案移送本院。上诉人、被上诉人在一审期间提交的证据在原审庭审中已经当事人举证、质证，并经原审认证，证据名称及举证、质证和认证意见均记载于一审判决书。经审查，本院对原审认定的基本事实予以确认。 二审中，上诉人新提交证据材料四组：1.“2016年7月27日下午15:59-16:03电话谈话录音”的整理稿一份及录音光盘一张，欲证明宁德市祥燕纺织品有限公司已经将案涉两栋厂房用于抵偿其欠刘赛芳70.9万元的债务；2.福建省宁德市水利电力工程局的“宁水代建[2016]110号”文件一份，欲证明案涉两栋厂房的位置经漳湾镇工作人员、陈淑萍、周盛威、刘赛芳等人确认；3.《欠条》一张，欲证明在2016年7月27日录音电话之后，周盛威除厂房抵债之外仍欠刘赛芳14000元；4.2011年9月16日、2014年6月1日、2015年6月12日、2015年8月30日《协议书》四份，欲证明周盛威签订协议是公司行为。经审查，上诉人提交的上述证据材料均不属于行政诉讼中的新证据，本院不予接纳。 本院经审理查明，周盛威、杨晓燕系夫妻关系。2015年6月12日，周盛威、杨晓燕作为甲方与乙方刘赛芳签订《协议书》一份，约定“甲乙双方筹资合股共建厂房仓库，目前工程已竣工完毕，经双方友好协议，乙方出资的资金肆拾万元人民币，应分配到该建筑的1000平方米建筑面积，地址为金漳路边（垃圾焚烧厂路口），厂房内实面积约925平方米，占地面积约2亩”。同年8月30日，周盛威、杨晓燕作为甲方与乙方刘赛芳又签订《协议书》一份，约定“甲方因建厂房向乙方借款，经双方同意，甲方同意将祥燕纺织品公司（盛威床上用品厂）厂房（所在位址：金漳路垃圾焚烧厂路口上面）面积约920㎡以及厂内搭盖约130㎡转让给乙方名下，估价30.9万元人民币”。并在该协议书的公司名称上加盖“宁德市祥燕纺织品有限公司”和“宁德市蕉城区盛威床上用品厂”公章。同年9月3日，周盛威出具《典押书》，将厂内有关机器设备典给刘赛芳生产。同年9月4日，周盛威作为甲方与乙方刘赛芳签订《协议书》，约定“甲方向乙方借人民币柒拾万玖仟元整，因目前无法偿还，甲方同意将金漳路边（垃圾焚烧厂路口）的厂房做为抵还债务。（备注：路边内实际面积925㎡，估价40万，上方中间厂房约920㎡，估价约30.9万元，做为债务偿还款。）”。同年9月6日，刘赛芳作为甲方与乙方陈舒萍签订《偿还债务协议》，约定“甲方同意将于2015年9月3日、9月4日与周盛威签订的《典押书》及《协议书》中涉及两座约1845平方米的厂房及厂房内的机器典押权一并转让给乙方，用于抵扣甲方欠乙方的债务1025000元，并约定乙方享有处分以上厂房及机器典押权的权利”。2016年12月19日，宁德市蕉城区土地收储中心作为甲方与乙方陈舒萍签订《金漳路垃圾焚烧厂路口工程桩号Ｋ3＋120-Ｋ3＋240段道路红线内的陈舒萍厂房征收补偿协议书》，约定甲方征收乙方位于宁德市××××路垃圾焚烧厂路口段道路红线内的两座厂房，总建筑面积1919.16㎡，为钢构厂房，涉及的土地宁德市土地收购储备中心已收储，地上构筑物征收补偿总价为99.4124万元，其中房屋建筑物补偿811400元，机器设备搬迁补偿10000元，因征收房屋造成的停产停业损失补偿172724元。 本院认为，被上诉人宁德市祥燕纺织品有限公司的诉讼请求是撤销上诉人宁德市蕉城区土地收储中心与原审第三人陈舒萍签订的《金漳路垃圾焚烧厂路口工程桩号K3+120-K3+240段道路红线内的陈舒萍厂房征收补偿协议书》，主要理由是，宁德市祥燕纺织品有限公司是案涉土地的真正使用者，其并未授权陈舒萍代理土地征收补偿事宜，宁德市蕉城区土地收储中心与陈舒萍签订被诉征收补偿协议书系合同主体错误，违反了《中华人民共和国合同法》的规定，该征收补偿协议书是无效的。宁德市祥燕纺织品有限公司的诉讼请求实质上是要求确认被诉征收补偿协议书无效。 由于行政协议既是一种行政行为，具有行政行为的属性，又是一种合同，体现合同制度的一般特征。人民法院在审查行政协议案件时，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。结合宁德市祥燕纺织品有限公司的诉讼请求、事实与理由分析，本案审查的重点是被诉征收补偿协议书是否存在《中华人民共和国合同法》规定的无效情形。《中华人民共和国合同法》第五十一规定：“无处分权的人处分他人财产，经权利人追认或者无处分权的人订立合同后取得处分权的，该合同有效。”第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”在诉讼中，各方当事人对宁德市祥燕纺织品有限公司系案涉两座钢构厂房原所有权人的事实均无异议。本案争议焦点在于陈舒萍是否取得案涉厂房的所有权。经审查，尽管2015年9月4日的《协议书》仅有周盛威签名，但刘赛芳认可该协议书的效力，且该协议书的内容与2015年6月12日、8月30日周盛威、杨晓燕与刘赛芳签订的两份《协议书》的内容实质上是相同的。2015年6月12日签订的《协议书》写明“甲乙双方筹资合股共建厂房仓库”，2015年8月30日签订的《协议书》写明“甲方因建厂房向乙方借款”。由此可见，2015年6月12日、8月30日两份《协议书》所涉及的债权债务关系系基于周盛威、杨晓燕夫妇建厂房而发生，且2015年8月30日签订的《协议书》上还加盖了宁德市祥燕纺织品有限公司和宁德市蕉城区盛威床上用品厂的公章。故宁德市祥燕纺织品有限公司主张其法定代表人周盛威签订上述协议的行为系个人行为而非公司行为的理由，不能成立，且宁德市祥燕纺织品有限公司并未提供证据证明上述协议存在《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的合同无效情形。此外，周盛威与刘赛芳在诉讼中均认可，上述协议签订后，宁德市祥燕纺织品有限公司已将案涉厂房交由刘赛芳进行生产经营，宁德市祥燕纺织品有限公司已实际履行协议约定义务。据此可以认定，案涉两座钢构厂房的所有权已由宁德市祥燕纺织品有限公司转移至刘赛芳。后刘赛芳又与陈舒萍签订《偿还债务协议》，将案涉两座钢构厂房的所有权转移给陈舒萍。故宁德市祥燕纺织品有限公司主张陈舒萍无权处分案涉厂房的理由不能成立。至于厂房内的机器设备，周盛威在二审过程中自认机器设备目前仍存放在宁德市祥燕纺织品有限公司的仓库中。故宁德市蕉城区土地收储中心与陈舒萍签订被诉征收补偿协议，将陈舒萍作为征收补偿对象，并无不当。宁德市祥燕纺织品有限公司认为被诉征收补偿协议书主体错误的理由不能成立，其要求确认被诉征收补偿协议书无效的诉讼请求，不予支持。原审判决认定事实不清，适用法律错误，依法应予改判。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下： 一、撤销福州市中级人民法院（2018）闽01行初24号行政判决； 二、驳回被上诉人宁德市祥燕纺织品有限公司的诉讼请求。 一、二审案件受理费各13741.24元，由被上诉人宁德市祥燕纺织品有限公司负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  王 珩 审 判 员  史寅超 代理审判员  黄吉明 二〇一九年四月二十九日                                                                                                 法 官 助理  张琳                                                                                                 书 记员   翁陈贞 附：本案适用的法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： …… （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； ……