河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫行终887号上诉人（一审原告）焦梓龍，男，2016年2月15日出生，汉族，住河南省郑州市管城回族区。法定代理人焦方杰，男，1987年1月4日出生，汉族，住河南省郑州市管城回族区。上诉人（一审原告）焦梓蕊，女，2016年2月15日出生，汉族，住河南省郑州市管城回族区。法定代理人焦方杰，男，1987年1月4日出生，汉族，住河南省郑州市管城回族区圃田乡白佛村357号。上诉人（一审原告）焦明坤，男，1962年11月17日出生，汉族，住河南省郑州市管城回族区。三上诉人共同委托代理人贾光娟，河南中豫律师事务所律师。三上诉人共同委托代理人徐雅超，河南中豫律师事务所律师。被上诉人（一审被告）郑州市郑东新区管理委员会，住所地河南省郑州市郑东新区商务外环路22号。法定代表人王鹏，主任。委托代理人李丽莎，该单位工作人员。委托代理人江孔顺，北京市京师（郑州）律师事务所律师。被上诉人（一审被告）郑州市郑东新区商都路办事处，住所地河南省郑州市郑东新区万通街与康平路交叉口。法定代表人张俊忠，党工委书记。委托代理人张珊珊，郑州市新区商都路办事处工作人员。委托代理人吴跃永，上海锦天城（郑州）律师事务所律师。被上诉人（一审被告）郑州市郑东新区商都路办事处白佛村村民委员会，住所地河南省郑州市郑东新区博学路与莲湖路交叉口向东800米。负责人焦保富，村民委员会主任。委托代理人吴跃永，上海锦天城（郑州）律师事务所律师。上诉人焦梓龍、焦梓蕊、焦明坤因诉被上诉人郑州市郑东新区管理委员会、郑州市郑东新区商都路办事处、郑州市郑东新区商都路办事处白佛村村民委员会不履行法定职责一案，不服郑州市中级人民法院（2018）豫01行初116号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人焦梓龍、焦梓蕊、焦明坤的委托代理人贾光娟、徐雅超，被上诉人郑州市郑东新区管理委员会（以下简称郑东新区管委会）的委托代理人李丽莎、江孔顺，被上诉人郑州市郑东新区商都路办事处（以下简称商都路办事处）的委托代理人张珊珊，被上诉人商都路办事处与被上诉人郑州市郑东新区商都路办事处白佛村村民委员会（以下简称白佛村委会）共同委托代理人吴跃永到庭参加诉讼。本案现已审理终结。三上诉人焦梓龍、焦梓蕊、焦明坤称其为商都路办事处下辖的白佛村村民，享有该村村民待遇，三被上诉人对白佛村进行拆迁过程中应分配给焦梓蕊、焦梓龍140㎡的拆迁安置房。但三被上诉人拒不履行该职责，三上诉人遂提起本案诉讼，请求判令被上诉人向上诉人交付焦梓龍、焦梓蕊应得的140㎡安置房。郑州市中级人民法院一审查明：焦明坤为郑州市管城回族区圃田乡白佛村村民，户籍地郑州市管城回族区圃田乡白佛村357号，为该户户主，系焦梓龍、焦梓蕊的爷爷。焦梓龍、焦梓蕊出生于2016年2月15日，同年2月16日以出生申报方式落入焦明坤户内。2012年郑东新区为推进合村并城工作,对商都路办事处龙子湖区域内穆庄、白佛两个行政村进行拆迁。2012年10月10日郑东新区管委会印发的《穆庄白佛征迁安置补偿方案》（郑东文[2012]202号）。该文“七、人口界定”规定：“新迁入穆庄、白佛村的以下人员，享受郑东新区征迁补偿安置政策：……五是符合国家计划生育政策的新生婴儿。其中有关安置人口界定问题按回迁安置细则执行”。2015年12月21日商都路办事处发布《商都嘉园人口界定及回迁安置方案的通知》，其中对人口界定截止日、应享受住房安置人员、可购买安置房人员、人口界定程序等问题作出了详细规定，制作了商都嘉园享受安置房人口界定表，最终确定应享受安置房待遇人员。该文规定：2015年12月31日为人口界定截止日。2015年12月28日商都路办事处发布回迁安置公告，公示2015年12月31日为商都嘉园回迁安置（穆庄村、白佛村）人口界定截止日。2016年5月郑东新区管委会对焦明坤所在家庭进行安置房屋分配，其家庭代表焦方健（系焦明坤之次子）予以签字确认。后因认为郑东新区管委会未向焦梓龍、焦梓蕊分配安置140㎡安置房，遂提起本案行政诉讼。郑州市中级人民法院一审认为：一、关于焦明坤是否符合原告主体资格的问题。本案中，郑东新区管委会及商都路办事处在对涉案村庄实行合村并城工作过程中，以户为单位对被拆迁村民予以安置。事实上，焦明坤作为被拆迁家庭的户主在《商都嘉园村民住宅审批表》等多处进行签字确认，其本人虽系享受安置住房分配的人员，但与焦梓龍、焦梓蕊所诉请要求交付的安置住房具有法律上的利害关系，符合原告的诉讼主体资格。二、关于本案的适格被告问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上人民政府予以公告并组织实施。郑东新区管委会是其辖区内土地征收、补偿的主体，是本案适格的被告；商都路办事处不具有组织实施征收土地的法定职责，亦无补偿安置职权，不是本案适格的被告，三上诉人对商都路办事处的起诉依法应当予以驳回；白佛村委会不是行政机关，在本案中亦不属于依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的情形，不是适格的被告，三上诉人对白佛村委会的起诉依法应当予以驳回。三、关于三上诉人的起诉是否超过起诉期限的问题。本案中，郑东新区管委会于2016年5月份实际完成了对三上诉人家庭的住房分配工作，此时三上诉人即已知道焦梓龍、焦梓蕊未分配140㎡安置房，故三上诉人的起诉期限应当自此时开始计算。此时，按照当时尚有效的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款的规定，三上诉人应当在“从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过两年”内提起诉讼。至2018年2月8日《最高人民法院关于适用的解释》实施时，三上诉人剩余尚未经过的起诉期限不超过该司法解释第六十四条规定的一年的起诉期限。故从切实保护当事人诉权的角度出发，三上诉人2018年2月23日提起本案诉讼时尚不超过起诉期限。郑东新区管委会的该项辩解理由不能成立，郑州市中级人民法院不予支持。四、关于三上诉人要求郑东新区管委会为其分配140㎡安置房的请求能否成立的问题。城中村改造中的安置补偿方案，是对特定村民发出的且具有承诺履行的内容，应认定为要约，而村民以签订协议或以其它方式同意拆迁改造，是对补偿方案的认可，应认定为承诺。郑东新区管委会发布的补偿方案即郑东文[2012]202号，该文第七条关于“人口界定”部分对户口迁入时间、符合婚姻法和计划生育政策的情况等分别进行了规定，同时规定：“其他有关人口界定问题按回迁安置细则执行”。此后，商都路办事处补偿方案即商都文[2015]126号第（三）关于“人口界定”部分规定，2015年12月31日为人口界定截止日。2015年12月28日商都路办事处发布回迁安置公告，对安置人口界定截止日进行了公示。对此，由于商都路办事处是郑东新区管委会的派出机构，在法律上对外代表郑东新区管委会并由其承担法律责任，故2012年郑东新区管委会所公布的安置补偿方案，应与商都路办事处2015年所公布的安置补偿方案作为一个整体去理解，后一方案是对前一方案的细化、补充。根据这种系统解释的方法，焦梓龍、焦梓蕊出生于2015年12月31日人口界定截止日之后，不符合上述文件规定的应当享受住房安置人员；同时，是否属于应享受住房安置人员首先由村组作出认定，而村组是否将焦梓龍、焦梓蕊认定为应享受住房安置人员属于该村自治范围内的事项，不属于本案的审查范围。在焦梓龍、焦梓蕊未被村组确定为应享受住房安置人员的情况下，其要求郑东新区管委会为其分配140㎡安置房的请求不能成立，郑州市中级人民法院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回焦梓龍、焦梓蕊、焦明坤的诉讼请求。上诉人焦梓龍、焦梓蕊、焦明坤不服一审判决，向本院上诉称：1、白佛村的拆迁工作一直是由商都路办事处与白佛村委会主导进行，拒不向上诉人交付70㎡安置房的商都文（2015）126号文件也是商都路办事处作出的，因此二被上诉人是本案的适格被告。2、商都文（2015）126号文件的作出距白佛村拆迁已近三年，一审认定该文件是对安置补偿方案的细化、补充有悖于常理，属于认定事实错误。3、拆迁后对被拆迁人进行安置系政府拆迁行为的后续附属义务，不应属于村民自治的范围。4、2015年12月28日回迁公告发布之时，安置小区仍在施工建设中且未通过消防验收，不具备回迁条件。综上所述，请求二审法院撤销一审判决，改判支持上诉人的一审诉讼请求。被上诉人郑东新区管委会答辩称：商都路办事处和白佛村委会商都文（2015）126号文件文件规定了村民安置的对应条件，是村民委员会自治范畴，对符合条件的安置并无不当，也和政府的拆迁安置义务没有矛盾。根据回迁文件的规定，上诉人不符合相关规定，不能享受70㎡的安置房。综上，请求驳回上诉，维持原判。被上诉人商都路办事处与白佛村委会的答辩意见同郑东新区管委会一致。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，郑东新区管委会发布的《穆庄白佛征迁安置补偿方案》（郑东文[2012]202号）对人口界定条件进行了规定，并规定“其他有关安置人口界定问题按回迁安置细则执行”。三上诉人所在家庭签订了安置补偿协议，应视为对安置补偿方案的认可，补偿方案成为了行政协议的一部分或作为行政协议的前提而存在，对合同当事人具有约束力。此后，商都路办事处发布的《商都嘉园人口界定及回迁安置方案》（商都文[2015]126号），是对郑东新区管委会《穆庄白佛征迁安置补偿方案》的细化和补充，亦应作为安置补偿的依据。根据《商都嘉园人口界定及回迁安置方案》的规定，2015年12月31日为人口界定截止日，而焦梓龍、焦梓蕊出生于该日期之后，不符合上述安置方案中人口界定的条件，其要求被上诉人为其分配140㎡安置房，缺乏事实根据和法律依据。同时，因商都路办事处系郑东新区管委会的派出机关，不具备独立的行政主体资格，白佛村委会不是行政机关，在本案中亦不存在依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的情形，一审判决以商都路办事处、白佛村委会不是本案适格被告为由驳回对其的起诉，并无不当。综上，三上诉人的上诉理由不能成立。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人焦梓龍、焦梓蕊、焦明坤承担。本判决为终审判决。审判长  李继红审判员  原永杰审判员  王盛楠二〇一九年四月二十五日书记员  赵文雅