北京市高级人民法院行 政 判 决 书（2019）京行终574号上诉人（一审原告）蔡德利，男，1958年1月1日出生，汉族，住北京市平谷区。被上诉人（一审被告）北京市平谷区人民政府，住所地北京市平谷区府前街7号。法定代表人汪明浩，区长。委托代理人刘学立，北京市平谷区人民政府工作人员。委托代理人崔艳霞，北京市方桥律师事务所律师。上诉人蔡德利因诉北京市平谷区人民政府（以下简称平谷区政府）行政复议决定一案，不服北京市第四中级人民法院（以下简称一审法院）（2018）京04行初1059号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。平谷区政府于2018年8月16日对蔡德利作出《行政复议决定书》（京平政复字[2018]80号，以下简称被诉决定），查明：2018年6月6日，复议被申请人北京市平谷区金海湖镇人民政府（以下简称金海湖镇政府）对复议申请人蔡德利作出《限期拆除决定书》（京平金镇限拆字[2018]第258号，以下简称《限拆决定》），责令蔡德利于10日内拆除其在韩庄村胡靠路南侧建设的房屋，并接受复查。逾期不拆除的，将依法实施强制拆除。另查，涉案建筑已被强制拆除。平谷区政府认为，涉案建筑未依法取得乡村建设规划许可证，应认定为违法建设。但金海湖镇政府在未进行充分调查确认涉案土地建筑权属的情况下以蔡德利为主体作出《限拆决定》，属于主要事实不清、证据不足。金海湖镇政府未在作出《限拆决定》前告知蔡德利依法享有陈述和申辩的权利，未对蔡德利或其家人进行调查，不符合正当程序原则，金海湖镇政府执法程序违法。鉴于涉案建筑已拆除，复议机关对《限拆决定》已无可撤销内容，故依据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）第二十八条第一款第三项第1、3目之规定，决定确认金海湖镇政府于2018年6月6日对蔡德利作出的《限拆决定》违法。一审法院经审理查明：1998年5月4日，蔡德利与原平谷县韩庄镇韩庄村民委员会（以下简称韩庄村委会）签订《租赁土地协议》，约定村委会将72.6平方米土地租给蔡德利使用，期限三十年。同年5月12日，蔡德利与韩庄村委会签订《各类生产经营活动临时占地建筑协议书》，协议书载明占地位置四至为：东至蔡景良地界、西至白地、北至公路边、南至白地。临时占地期限为2年。2018年6月6日，金海湖镇政府对位于韩庄村胡靠路南侧蔡德利建设的房屋进行现场检查，并制作了《现场检查笔录》和《现场勘验笔录》。同日，金海湖镇政府向原北京市规划和国土资源管理委员会发送《案件协查通知单》。原北京市规划和国土资源管理委员会根据申请事项，出具《关于京平金协字[2018]12号规划审批情况的函》，说明涉案建筑未依法取得乡村建设规划许可证。2018年6月6日，金海湖镇政府对蔡德利作出《限拆决定》，认定蔡德利在韩庄村胡靠路南侧建设的房屋，砖混彩钢结构，面积约617平方米的建筑，该建设未取得乡村建设规划许可证或临时乡村建设规划许可证，违反了《北京市城乡规划条例》第二十三条的规定。依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条之规定，责令蔡德利于10日内拆除其在韩庄村胡靠路南侧建设的房屋，并接受复查。逾期不拆除的，将依法实施强制拆除。蔡德利不服《限拆决定》，于2018年6月22日向平谷区政府提交行政复议申请，请求撤销金海湖镇政府作出的《限拆决定》。同日，平谷区政府作出《行政复议申请受理通知书》及《行政复议答复通知书》，并分别送达蔡德利及金海湖镇政府。金海湖镇政府于2018年6月30日向平谷区政府提交《答复书》及相关证据材料。经审查，平谷区政府于2018年8月16日作出被诉决定，并向双方当事人送达。蔡德利不服被诉决定，向法院提起诉讼。一审法院另查，涉案建筑已被强制拆除。一审法院认为：行政复议法第十三条规定，对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。平谷区政府作为上一级人民政府，具有对蔡德利针对金海湖镇政府的行政复议申请进行处理的法定职权。本案中，平谷区政府受理蔡德利的行政复议申请后，依法向被申请人金海湖镇政府送达了《行政复议答复通知书》及相关材料，在金海湖镇政府提交答复及相关证据后，对复议案件事实进行了审查。根据行政复议法第三十一条的规定，行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。本案中，平谷区政府于2018年6月22日受理蔡德利的行政复议申请，于同年8月16日作出被诉决定并送达给复议当事人，审查程序符合上述法律规定。本案中，平谷区政府作为复议机关经审查认定涉案建筑为违法建设，被申请复议的《限拆决定》存在主要事实不清、证据不足，执法程序违法的问题。对此，一审法院认为，其一，关于涉案建筑的性质认定问题。自1990年4月1日起施行的《中华人民共和国城市规划法》规定，城市规划区内的土地利用和各项建设必须符合城市规划，服从规划管理。《北京市人民政府关于郊区城镇和农村建设规划管理的若干规定》（1991年3月6日北京市人民政府第5号令发布）规定，全市行政区域16800平方公里范围，都是“城市规划区”的范围。“城市规划区”范围内一切城市和农村各项建设工程、建设用地都必须执行统一规划，服从城市规划管理部门的统一规划管理。本市的乡镇机关、乡镇村企事业单位、新集镇、新农村和农民住宅等建设工程的选址定点，必须经城市规划管理部门审查批准，核发建设用地规划许可证和建设规划许可证后，方可建设。前引规定根据2007年11月23日北京市人民政府第200号令第一次修改，根据2018年2月12日北京市人民政府第277号令第二次修改，现仍为有效的地方政府规章，并坚持本市“城市规划区”范围划定及进行规划审查批准的基本原则。蔡德利于1998年5月与韩庄村委会签订占地建筑协议进行建设，理应遵循前述法律及地方政府规章相关规定。但蔡德利未取得乡村建设规划许可，且涉案建筑存续至今，故金海湖镇政府依据现行有效的《北京市城乡规划条例》认定涉案建筑为违法建设并无不当。其二，关于《限拆决定》是否存在主要事实不清、证据不足的问题。平谷区政府认为金海湖镇政府在未进行充分调查确认涉案土地建筑权属的情况下以蔡德利为主体作出《限拆决定》，属于主要事实不清、证据不足。本案在案证据显示，蔡德利与韩庄村委会签订占地建筑协议进行建设，诉讼过程中双方当事人亦对此事实不持异议。故被诉决定中关于主要事实不清的理由部分明显不当，一审法院依法予以指出。其三，关于《限拆决定》是否存在执法程序违法的问题。本案中，金海湖镇政府未在作出《限拆决定》前告知蔡德利依法享有陈述和申辩的权利，未对蔡德利或其家人进行调查，不符合正当程序原则。故平谷区政府认定金海湖镇政府执法程序违法并无不当。综上，一审法院认为，平谷区政府作出的被诉决定中关于主要事实不清的理由部分明显不当，依法予以指出。同时，基于被诉决定已依法确认《限拆决定》违法，支持蔡德利提出的复议请求，并未侵犯蔡德利合法权益，为了实质解决行政争议，避免行政复议、行政诉讼程序空转，一审法院对蔡德利请求撤销被诉决定的诉讼请求不予支持。据此，一审法院判决驳回蔡德利的诉讼请求。蔡德利不服，向本院提起上诉称：一审法院非法剥夺蔡德利诉讼权利，适用法律错误，故请求本院：撤销一审法院作出的（2018）京04行初1059号行政判决，依法审理改判一审判决支持蔡德利一审请求。平谷区政府二审答辩称：认可一审判决，不同意蔡德利的上诉请求。蔡德利于法定期间向一审法院提交了如下证据：1.蔡长柏及蔡保财出具的书面证明；2.蔡德利与原平谷县韩庄镇韩庄村民委员会（以下简称韩庄村委会）签订的《租赁土地协议》；3.韩庄镇政府制作的门牌号照片。平谷区政府提交了如下证据：1.《行政复议申请》；2.申请人身份证复印件；3.《各类生产经营活动临时占地建筑协议书》《租赁土地协议》；4.收据2张；5.《限拆决定》；6.行政复议接待室接待笔录；7.行政复议接待室行政复议申请收据；8.当事人送达地址确认书；9.《行政复议受理通知书》及送达回证；10.《行政复议答复通知书》及送达回证；11.金海湖镇政府委托手续；12.行政复议答复书，法律依据及证明目录；13.立案审批表；14.现场检查笔录、现场勘查笔录，现场勘验图、现场照片；15.《案件协查通知单》《关于京平金协字[2018]12号规划审批情况的函》；16.《各类生产经营活动临时占地建筑协议书》；17.《租赁土地协议》；18.收据复印件；19.《限拆决定》；20.被诉决定及送达回证；21.北京市平谷区人民政府行政复议更正通知书（京平政复更字〔2018〕2号）及送达回证。前述证据均已随案移送本院，本院结合一审法院庭审质证及审查情况认为：蔡德利提交的证据1、3不符合证据形式，不予采纳。证据2具备真实性、合法性及与本案的关联性，但不能证明被诉决定违法，对其证明目的不予采信。平谷区政府提交的证据具备真实性、合法性及与本案的关联性，予以采纳。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院亦予确认。本院认为：根据1990年4月1日起施行，1998年尚为有效的《中华人民共和国城市规划法》第二条规定，制定和实施城市规划，在城市规划区内进行建设，必须遵守本法。第三条第二款规定，本法所称城市规划区，是指城市市区、近郊区以及城市行政区域内因城市建设和发展需要实行规划控制的区域。城市规划区的具体范围，由城市人民政府在编制的城市总体规划中划定。根据1992年10月1日起施行，1998年尚为有效的《北京市城市规划条例》第二条第二款规定，本条例适用范围是本市行政区域。第二十六条第一款规定，城市规划行政主管部门对各项建设工程实行统一规划管理。土地利用和各项建设必须符合城市规划，服从规划管理。该条第二款规定，本条例所称的各项建设，系指新建、扩建、改建、翻建各类房屋建筑，市政管线、架空杆线、铁路、地下铁道、道路、桥梁、人防、防洪、公园、城市绿地、行道树、江湖水系、水源井、围墙、停车场、堆料场等建设工程和一切构筑物，以及城市雕塑、广告设施等。第二十八条规定，进行建设需要申请用地的，必须持主管部门批准建设项目的有关文件，向市或者区、县规划局申请选址定点，由市或者区、县规划局核定其用地性质位置和界限，提供规划设计条件，核发建设用地规划许可证。现行有效的《中华人民共和国城乡规划法》第二条第一款规定，制定和实施城乡规划，在规划区内进行建设活动，必须遵守本法。该条第三款规定，本法所称规划区，是指城市、镇和村庄的建成区以及因城乡建设和发展需要，必须实行规划控制的区域。规划区的具体范围由有关人民政府在组织编制的城市总体规划、镇总体规划、乡规划和村庄规划中，根据城乡经济社会发展水平和统筹城乡发展的需要划定。现行有效的《北京市城乡规划条例》第二条第一款规定，本市行政区域全部为规划区。该条第二款规定，本条例适用于本市城乡规划的制定、实施、修改、监督检查和相关城乡建设活动。第二十三条第一款规定，本市依法实行规划许可制度，各项建设用地和建设工程应当符合城乡规划，依法取得规划许可。第二十四条规定，依法拥有土地使用权的单位或者个人，可以持土地使用证或者相关权属证明文件向规划行政主管部门了解规划条件。现状用地性质与土地使用证或者相关权属证明文件登记的用途以及规划用地性质相符的，可以按照自有用地申请建设。第七十三条第一款规定，本条例所称的各项建设工程，指新建、改建、扩建、翻建各类建筑物、构筑物以及城乡市政和交通工程。《北京市人民政府关于郊区城镇和农村建设规划管理的若干规定》（1991年3月6日北京市人民政府第5号令发布,根据2007年11月23日北京市人民政府第200号令第一次修改,根据2018年2月12日北京市人民政府第277号令第二次修改）规定，全市行政区域16800平方公里范围，都是“城市规划区”的范围。“城市规划区”范围内一切城市和农村各项建设工程、建设用地都必须执行统一规划，服从城市规划管理部门的统一规划管理。本市的乡镇机关、乡镇村企事业单位、新集镇、新农村和农民住宅等建设工程的选址定点，必须经城市规划管理部门审查批准，核发建设用地规划许可证和建设规划许可证后，方可建设。根据前述规定，北京市自1992年10月1日，即已确立了全市行政区域均为“城市规划区”，在城市规划区范围内进行各项建设工程，均需取得规划行政主管部门许可的法律制度。本案中，蔡德利于1998年5月与韩庄村委会签订占地建筑协议并进行建设，直至2018年金海湖镇政府对涉案建筑进行检查处理时，涉案建筑一直未取得规划行政主管部门的规划许可。因此，根据前述法律法规的规定，无论是蔡德利开始进行建设时，还是涉案建筑被查处时，该建设始终未取得规划行政主管部门的许可，不符合法律法规的要求。据此，一审法院认为金海湖镇政府认定涉案建筑为违法建设并无不当的结论正确，本院予以维持。蔡德利提出的一审法院认定违法建设适用法律错误的主张，缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。关于被诉决定中的其他问题，经审查，本院同意一审法院的分析及认定结论，故不再赘述。关于蔡德利提出的一审法院剥夺蔡德利在一审变更诉讼请求的权利的问题。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第七十条规定，起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外。在本案一审开庭时，蔡德利于当庭请求变更诉讼请求，提出新的诉讼请求。因一审开庭时，起诉状副本早已送达被告平谷区政府，故一审法院经向蔡德利释明后，未准许其该请求，并无不当。故蔡德利的前述主张，本院不予支持。综上，蔡德利的上诉请求缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费人民币50元，由上诉人蔡德利负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长 胡华峰审 判 员 贾宇军审 判 员 支小龙二〇一九年四月十五日法官助理 聂小菁书 记 员 张路遥