辽宁省铁岭市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）辽12行初36号 原告张国华，男，1956年5月14日出生，满族，住辽宁省开原市。 委托代理人王霞，辽宁务实律师事务所律师。 被告铁岭市人民政府，住所地铁岭市新城区金沙江路28号。 法定代表人李士伟，该市市长。 委托代理人王丽丽，辽宁银冈律师事务所律师。 被告铁岭市高速公路建设征地动迁办公室，住所地铁岭市银州区广裕街15号。 负责人张明，该办公室主任。 委托代理人赵合会，该办公室工作人员。 委托代理人林树勋，铁岭市柏钧法律服务所法律工作者。 被告辽宁省交通建设管理有限责任公司，住所地辽宁省沈阳市和平区砂山街42号。 法定代表人高玉波，该公司董事长。 委托代理人高鹍鹏，辽宁君连（沈阳）律师事务所律师。 委托代理人赵瑞，辽宁君连（沈阳）律师事务所律师。 原告张国华因要求确认被告铁岭市人民政府、铁岭市高速公路建设征地动迁办公室、辽宁省交通建设管理有限责任公司不履行行政征收的法定职责违法，于2018年10月24日向本院提起行政诉讼。本院于2018年10月31日立案后，于2018年11月7日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年12月10日公开开庭审理了本案。原告张国华的委托代理人王霞，被告铁岭市人民政府的委托代理人王丽丽，被告铁岭市高速公路建设征地动迁办公室的委托代理人赵合会、林树勋，被告辽宁省交通建设管理有限责任公司的委托代理人高鹍鹏、赵瑞到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原告张国华起诉称：原告居住开原市××××堡村沈平高速公路旁边，距离高速公路很近。2013年沈平高速公路改建扩建拟占用原告家的房屋（房权证：老关堡村字××号）及土地。负责动迁工作人员多次到原告家对原告家的房屋及院内地上附属物进行现场核验,并于2013年1月18日向原告出示房屋及地上附着物核量表，让原告在被动迁人处签字，告知原告已被列为动迁之列，但不知何故，其他居住在高速公路附近的拟动迁户都已动迁，独原告家没有被动迁。由于被告对原告房屋没有及时动迁，致使原告房屋在高速公路改建扩建施工过程中造成损坏，院墙及仓房倒塌、正房地基下沉、房山开裂、房盖垮塌成为危房，以致原告无法居住只能搬离。为此，原告找到被告辽宁省交通建设管理有限责任公司和被告铁岭市高速公路建设征地动迁办公室，两家被告互相推卸责任，对原告问题至今未予解决。因为原告无法在自己的房屋内居住，原告在房前屋后经营的药材也无法再继续耕种经营。由于被告没有及时对原告进行动迁，给原告财产造成巨大的经济损失，一家老小有家不能回，损失得不到赔偿。另外，侵害的事实一直在持续，原告的房屋距离高速公路不足1.5米，边沟也没有基石，距离15米外的一家住户都已经被征收，而原告距离近而未被征收。综上，请求法院：一、确认沈平高速公路改造扩建中应该给原告动迁而未动迁致使施工中原告房屋受到损坏的行为违法。二、要求被告赔偿原告房屋及地上附着物和其他损失共计435214.28元。三、诉讼费由被告承担。 原告张国华在举证期限内向本院提交如下证据： 第一组证据：1.2013年1月18日填写的房屋及地上附着物核量表复印件一份，对房屋及附着物进行确认，有公章和现场核量人员签字。2.开原市沈平高速公路尾留问题统计表复印件一份，其中第43个是我们房屋问题，有动迁办赵合会签字。3.原告写于2016年8月9日的申请书复印件一份，是原告去各个部门申请要求给予动迁的证据。此组证据证明被告当时已将原告纳入征收范围之内。 第二组证据：4.现场草图。5.照片34张，我们离的近没有动迁，老谭家距离远却被动迁了。6.村委会的证明。该组证据证明高速公路建设过程中原告房屋破损情况属实。 第三组证据：7.吴世杰证人证言，拟证明原告的房屋因高速公路受到损失，应由被告承担赔偿责任。 被告铁岭市人民政府辩称：首先，原告并非在本次髙速公路改扩建工程范围内，因此不符合动迁标准。本次高速公路的改扩建工程是依照辽宁省交通建设管理有限责任公司制定的改扩建方案，确定动迁范围。而原告的房屋并非在改扩建方案的施工红线范围内，因此被告无权对其房屋进行动迁，并且被告并未对原告实施动迁的行为也并不违法，不应当承担法律后果。其次，如果原告的房屋存在损坏，损坏后果同未将其房屋纳入动迁区域也无因果关系。被告并不了解原告房屋的实际现状，即便原告房屋已经损坏，那么该房屋的损坏后果同是否纳入动迁范围也没有因果关系。因此，原告没有被纳入动迁范围，不能够成为认定动迁单位承担房屋损坏赔偿责任的前提。第三，如果原告的房屋在施工过程中造成损坏，并且能够确定其房屋是因为施工原因导致的损坏，那么应当由施工主体承担责任。原告在诉状中明确陈述，其房屋因为高速公路改扩建施工导致了损坏后果。由于损坏后果造成的原因尚无专业认定，因此被告不发表明确意见。但即使是由于施工行为造成的损坏，那么也应当由具体施工单位承担赔偿责任。被告并未将原告房屋未纳入动迁区域并未违反法律规定，且被告也不应当承担原告房屋损坏等其它法律后果，故请求法院驳回其诉讼请求。 被告铁岭市人民政府在举证期限内没有提供证据。 被告铁岭市高速公路建设征地动迁办公室辩称：一、我办公室不是独立法人单位，不具备适格主体资格，列我办公室为被告是错误的。统一社会信用代码证书清楚的载明：机构性质是其它(临时机构），张明为负责人。我办公室不是法人单位，张明也不具备法定代表人资格，不具备独立承担民事责任能力，列为被告是错误的。二、在沈四高速公路改扩建工作中按着市政府安排的分工原则和辽宁省高等级公路建设局设计做具体指导、协调、核量、补偿测算和资金的发放等项工作。实际工作中张国华地块因在2013年年底省高建局核量复查时发现并不在拆迁红线范围内，不予征迁。虽经几次反应情况，但因其确实不在征迁红线内，不属征迁对象，我们只能对其存在的实际问题向省高建局和高速公路建设指挥部反映和上报。综上所述，张国华列答辩人为被告显系错列，答辩人不具备独立行为能力更不具备独立承担民事责任能力，工作中没有任何过错。因此请求法院依据事实和法律驳回原告张国华对答辩人的诉讼和请求，以维护法律的尊严，维护答辩人合法权益。 被告铁岭市高速公路建设征地动迁办公室在举证期限内向本院提交如下证据：1.统一社会信用代码证书复印件1份。证明答辩人是临时单位，没有独立民事行为能力和承担能力，因此不是适格法人单位。2.铁政办发〔2014〕40号《铁岭市人民政府办公室关于印发铁岭市高速公路建设征地动迁实施方案的通知》复印件一份，证明我方的工作是负责红线之内，初步核量，最后由省高建局复核确认。3.开原市沈平高速公路尾留问题统计表复印件一份，证明张国华的问题我们已经报给省里了，问题不是红线动迁问题，是因施工距离近要求动迁。 被告辽宁省交通建设管理有限责任公司辩称：一、答辩人不是行政机关，将答辩人列为本案被告错误。本案为行政诉讼，答辩人为有限责任公司，并不具备国家行政机关主体资格。原告将答辩人列为行政诉讼的被告，并向其主张行政赔偿给付责任错误，请求法院予以驳回。二、本案为行政赔偿纠纷，答辩人与本案被诉的行政行为没有利害关系。本案审理行政赔偿之前，首先要确认具体行政行为违法。而确认行政行为违法的责任主体，只能是具体行政行为的实施人。如本案原告行政赔偿得以支持，必须是以行政机关作的出具体行政行为违法及对原告造成损害为前提。而答辩人既不是本案被诉行政行为的实施机关，也不是征迁工作负责单位，因此答辩人对原告不承担任何行政赔偿责任。三、答辩人同意铁岭市人民政府答辩状第三项意见，同时原告如主张房屋损坏系施工行为所致，应属民事纠纷审理范畴，本案不应对该部分审理。四、根据原告诉讼的事实及理由，原告2013年已经知道涉案高速公路核量事宜，根据行政诉讼法相关解释原告超过起诉期限。综上所述，答辩人作为企业单位，不具备行政机关主体身份，与本案被诉行政行为没有关联，对原告不承担任何赔偿责任。请贵院查清事实，依法审理，驳回原告对答辩人的诉求主张。 被告辽宁省交通建设管理有限责任公司在举证期限内向本院提交如下证据：营业执照（副本）复印件一份，证明我公司是有限责任公司，不具备行政能力。 经过庭审质证原告对被告铁岭市高速公路建设征地动迁办公室提交的证据发表如下意见：证据1真实性没有异议，2018年4月2日颁发，有效期至2021年4月2日。机构如果不是独立法人，不可能发放机构代码号。我们认为动迁行为都是动迁办实施的，应为本案诉讼主体。证据2、3真实性没有异议，但是整个动迁都是由动迁办实施。原告对被告辽宁省交通建设管理有限责任公司提交的证据发表如下意见：真实性没有异议，省高建公司的前身是省高速公路管理局，负责高速公路建设，本案最终与其存在利害关系，应该为本案被告。 被告铁岭市高速公路建设征地动迁办公室对原告提交的证据发表如下意见： 第一组证据，证据1真实性没有异议，2012年底组织第一次核量，由于红线涉及到原告墙角，挂墙碰角均已核量，在2013年底复核到原告家，重新放桩，没有涉及到原告家，原告家在红线外。证据2真实性没有异议，是省高建局要求统一做表，原告家不在红线里，不属于征收范围。我们不是专业单位，我们2016年到现场勘查，确实存在影响，2016年9月14日高建局等相关部门对问题逐一进行处理，由于指挥没有到现场，所以没有解决。证据3的真实性没有异议，与高建局沟通几次，没有明确说法。 第二组证据：此组证据真实性没有意义，对证据4、5的证明目的有异议，高速公路已经通车，原告房屋确实不在征收范围内，由于距离产生的影响，因施工造成，与征收无关。 第三组证据：未发表质证意见。 被告辽宁省交通建设管理有限责任公司对原告提交的证据发表如下质证意见： 第一组证据：对该组证据的真实性有异议，均是复印件；对证明目的也有异议，该组证据不能证明原告所主张诉请依据的事实，不能证明原告已经被纳入到征收范围之内。我方为辽宁省交通建设管理有限责任公司，而其他当事人提及的是高建局，我们公司与本案没有具体的利害关系。 第二组证据：不能看出原告的涉诉房屋在征收范围内，照片能看出房屋年久失修，是什么原因造成的无法确定。 第三组证据：原告至少2016年知道权利受到侵害，根据行政诉讼法原告超过起诉期限。 被告铁岭市人民政府对原告提交的证据发表如下质证意见： 第一组证据：证据1原告提交的核量表只是初步核量，不代表最终原告房屋在征收范围内。第二次共同核量，原告房屋不在征收范围内，所以不能证明原告的证明目的。被告征收行为合法。证据2、3不能证明原告在红线范围内，原告的房屋若因建设高速公路受到侵害，应由具体侵权人承担民事赔偿责任，与我方无关。房屋受到侵害不能成为原告应当被征收的理由。 第二组证据：对证据6真实性没有异议。证据5反而可以证明原告不在征收范围之内，因现场高速公路已经通车，原告并不在红线范围内，原告的损失应该由高速管理部门进行赔偿。证据4为手绘，真实性存在异议，证明原告不属于征收范围。 第三组证据：只能证明2016年后原告由于高速施工造成损害请求给予赔偿，原告应提起民事诉讼，要求施工单位赔偿，与征收无关，损害发生的时间是在高速通车后。 根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十条之规定，本院向被告铁岭市人民政府调取下列证据：涉案公路段公路用地图和开原市金沟子镇老官堡村张国华宅基地现状图。目的系为查清原告张国华案涉房屋及宅基地是否处于征收红线范围之内。 针对法院调取的证据，原告的质证意见是：对两份证据的真实性和来源均没有异议。我是非专业人员，对此图看不懂。从图上看不出张国华房屋与红线。图上没有标明距离，图上反映不出来该证明目的，无法证明距离到底是多少，我到现场去过，现场还有一户人家距离红线非常远也被动迁了。此施工图后期被改变施工的实际情况，而被告提供的是改变之前的施工图，因此无法证明实际情况。被告铁岭市高速公路建设征地动迁办公室发表质证意见如下：铁岭市测绘管理办经过实际测绘，进一步作出的开原市金沟子镇老官堡村张国华宅基地现状图，证明张国华宅基地不在征地动迁范围内，因此不属于征地动迁范围。被告铁岭市人民政府与被告辽宁省交通建设管理有限责任公司均未发表质证意见。 本院对上述证据认证如下：原告提供的证据1、2、5可以反映一定的客观事实，但对其证明目的不予采信。原告提交的证据3系原告单方制作，且不能证明原告的证明目的，本院不予采信。原告提供的证据4因不符合最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》所要求的形式要件，本院不予确认。原告提交的证据6、7与本案审查内容无关，本院不予采信。被告辽宁省交通建设管理有限责任公司、铁岭市高速公路建设征地动迁办公室提交的证据，内容客观真实，来源合法，与本案具有关联性，本院予以采信。本院依法调取的涉案公路段公路用地图和开原市金沟子镇老官堡村张国华宅基地现状图，均是为查明案件事实所调取，内容客观真实，来源合法，且与本案具有关联性，能够证明案件事实，对其证明效力，本院予以确认。 经审理查明，原告张国华涉案房屋及宅基地坐落在开原市××××堡村，位于沈平高速公路附近。为做好高速公路建设项目征地动迁工作，铁岭市人民政府部署相关部门开展核量工作，2012年底开始进行第一次核量，期间对张国华家进行了初步核量，2013年省里组织进行复核，经过重新放桩，确认张国华涉案房屋及宅基地均不在征收红线范围内。2018年10月24日，原告向本院提起本案诉讼，要求确认被告不履行法定职责违法，并对原告涉诉房屋及地上附着物和其他损失给予赔偿。 本院经审查认为，本案的第一个争议焦点是：被告铁岭市高速公路建设征地动迁办公室、被告辽宁省交通建设管理有限责任公司是否是本案适格被告。通常情况下，一个行政行为会由一个行政机关独立作出，但由于行政权行使过程的多样性以及行政组织系统内部关系的复杂性，有时行政权力的运行会形成多阶段行政行为，并涉及多个行政机关。在此种情况下，适格被告的确定就要根据作出行政行为时的名义、身份及其权力的来源，并结合所依据的实体法律规范，进行综合判定。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。据此，在行政诉讼中，只有行政机关和法律、法规、规章授权的组织，才可能成为行政诉讼的适格被告。张国华将辽宁省交通建设管理有限责任公司列为本案被告，但该公司不是行政机关或法律、法规、规章授权的组织，不是本案适格被告，该请求应裁定驳回。同时，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第一款“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。”的规定，铁岭市高速公路建设征地动迁办公室（以下简称动迁办）作为铁岭市人民政府设立的临时机构，虽具有一定的行政管理职能，但因其不是独立的法人单位，不能独立承担法律责任，且其负责的相关征收工作也是受铁岭市人民政府指派所实施的，其行为的法律后果应当由设立该机构的铁岭市人民政府承担。故，张国华要求确认动迁办不履行行政征收法定职责违法的请求亦应予以驳回。 关于本案的第二个争议焦点。张国华于庭审中进一步明确其诉讼请求为确认被告未履行行政征收的法定职责违法并按照征收补偿方案计算赔偿数额。据此，张国华是否有资格要求被告对其进行行政征收就是本案的第二个争议焦点。张国华认为其具有被征收人资格，根据之一就是2013年1月18日的核量表的被动迁人处载有其姓名。但是，该核量表对于确定被征收人资格并不具有决定性，且在复核时，经过重新放桩测量，已经确定张国华的房屋及宅基地并不在征收红线范围内。而且，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第二款规定，被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。张国华于本案诉讼期间并未提供证据证明其办理过征地补偿登记，结合前述相关认定证据和张国华的自述可以证明涉案的张国华房屋及宅基地均不在此次征收红线范围内。张国华认为其房屋距离高速公路较近就应该被征收亦于法无据。故，张国华提出的其具有被征收人资格，被告未对其履行行政征收法定职责既构成违法的主张不能成立。因被诉行为并未被确认违法，张国华一并提出的赔偿请求亦不符合行政赔偿诉讼的受理条件。张国华如认为其房屋因高速公路的建设受到侵害，可通过其他合法途径另行主张权利。综上，张国华的诉讼请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告张国华的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告张国华负担。 如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省高级人民法院。 审判长  吴女杰 审判员  赵继楠 审判员  刘 鑫 二〇一九年四月十九日 法官助理陈晓晨 书记员王浩