河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫行终624号上诉人（一审原告）王桂芳，女，1978年7月15日出生，汉族，住河南省夏邑县。委托代理人王志英，河南君盟律师事务所律师。被上诉人（一审被告）夏邑县人民政府，住所地夏邑县府西399号。法定代表人刘海鹰，县长。委托代理人董天成、刘斌，该单位工作人员。被上诉人（一审被告）夏邑县曹集乡人民政府，住夏邑县栗城南路。法定代表人刘亚，乡长。委托代理人杨冰坦，河南言华律师事务所律师。上诉人王桂芳因诉夏邑县人民政府、夏邑县曹集乡人民政府履行行政协议一案，不服商丘市中级人民法院（2018）豫14行初403号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，审理了本案。本案现已审理终结。王桂芳一审诉称：夏邑县人民政府、夏邑县曹集乡人民政府对王桂芳位于夏邑县孔祖中专西边一宗土地开发，遂与王桂芳签订置换协议一份。现自开工之日已超过两年，二被上诉人违反协议约定，王桂芳对此不服，提起行政诉讼，请求判令夏邑县人民政府、夏邑县曹集乡人民政府履行置换协议并给付王桂芳违约金20万元。商丘市中级人民法院一审查明，2007年，因夏邑县重点高中分校（后改为夏邑孔祖中专）建设需要，征收夏邑县曹集乡王楼村、金庄村、方庄村土地，并对该范围内的村民进行安置。其中王楼村被征收土地涉及李庄、齐庄、王楼五组三个村民组土地。被征收土地中属于有房宅基（即宅基上已经建成房屋）的村民，夏邑县人民政府已规划安置区并予以安置；征收涉及耕地的，已支付土地补偿款。涉及无房宅基（即合法取得的宅基但未建房）村民未予以安置。2014年，为解决在夏邑县孔祖中专建设项目征收土地中无房宅基部分村民安置遗留问题，夏邑县人民政府在组织夏邑县县府路王楼村拆迁时，对原未安置的村民是否在征地范围内有宅基及安置情况进行甄别。经甄别，李庄、齐庄、王楼五组三个村民组符合安置条件的村民共35户，除王光谦、王卓两户自动放弃外，夏邑县人民政府通过在绿地美景城给予安置房的方式已对上述33户村民予以安置。王桂芳系王志成之女，王丙彦系王志成侄子。在夏邑县孔祖中专项目建设和县府路王楼村拆迁时，涉及王志成的耕地与王丙彦的耕地丈量在一起共计3.501亩，王志成、司连英（王丙彦之妻）已经按照每亩2.4万元价格领取了补偿款共计84024元；对于王志成建有房屋的原宅基地，为其安置宅基一处，现由其大女儿王桂英自建两层楼房居住；对于登记在王志成名下一处未建房宅基，已经安置在绿地美景城1号楼1单元403室。王桂芳认为夏邑县人民政府、夏邑县曹集乡人民政府应当依据其与甲方夏邑县孔祖中专旧城拆迁安置指挥部于2013年5月2日签订的旧城改造房地产置换协议约定向其交付安置房一套。王桂芳提供的协议载明：为提高城市品味，优化城市环境，改善居民居住条件，经政府相关部门批准，拟对夏邑县孔祖中专西边的旧城区进行改造。甲乙双方经平等协商，在遵循公平、自愿的原则下达成如下协议：一、乙方自愿将自己拥有的有土地使用证的一宗土地交由甲方开发；二、甲方给乙方一套120平方米电梯洋房，乙方每平方米支付给甲方800元；三、乙方前期付款20000元，余款在交房时一次性付清；四、水电气户通，费用自理；五、房屋所有权证由甲方负责办理，乙方承担所有费用；六、交房日期：自开工起两年内交房（如遇不可抗力或非甲方原因导致的逾期交房，甲方不负责任）；七、甲方应在一期房源内给乙方安置房屋；八、双方如一方违约，给对方违约金20万元；九、本协议一式两份，双方各执一份。协议自双方签章之日起生效。甲方空白处有时任夏邑县曹集乡人大主席郑晓轩、房地产开发商程卫东的签字。夏邑县人民政府、夏邑县曹集乡人民政府认为案涉协议并非真实协议，其无向王桂芳交付安置房的义务。商丘市中级人民法院一审认为：本案中王桂芳以案涉协议有时任夏邑县曹集乡人大主席郑晓轩签字，王丙彦与甲方夏邑县孔组中专旧城拆迁安置指挥部签订的房地产置换协议已经履行完毕为由，要求夏邑县人民政府、夏邑县曹集乡人民政府履行案涉房地产置换协议。夏邑县人民政府、夏邑县曹集乡人民政府均否认其成立过夏邑县孔组中专旧城拆迁安置指挥部，并认为其亦未授权郑晓轩签署针对夏邑县孔祖中专建设项目遗留问题协议，郑晓轩签字属于个人行为。夏邑县曹集乡人民政府提供的证据能够证明夏邑县孔祖中专旧城拆迁安置指挥部的印章在河南省印章治安管理系统无备案信息。王桂芳并未提供证据证明夏邑县孔组中专旧城拆迁安置指挥部依法设立，亦未提供证据证明夏邑县人民政府、夏邑县曹集乡人民政府授权郑晓轩作为一方代表签署案涉协议。夏邑县人民政府、夏邑县曹集乡人民政府对王丙彦安置房屋的依据是其拥有土地使用权证，具备安置条件，而非王桂芳所述依据房地产置换协议对其履行安置义务。因此，王桂芳以夏邑县孔组中专旧城拆迁安置指挥部作为相对方签订案涉协议，不符合协议成立的要件。本案中王桂芳并未提供登记其名下的土地使用权证，其提交有关土地权属的证据系登记在其父王丙彦名下的土地承包经营权证。夏邑县曹集乡人民政府提供的证据和商丘市中级人民法院依职权调取的孔祖中专（绿地美景）安置名单、登记底册能够证明相关部门已为王丙彦安置未建房宅基一处和绿地美景城住房一套；王丙彦、王志成征地补偿款领款凭证显示王桂芳之父王志成已领取耕地补偿款。本案王桂芳在其所在夏邑县曹集乡王楼村并不拥有其具有土地使用权证的土地，即其需交付的标的物并不存在。因此，王桂芳要求夏邑县人民政府、夏邑县曹集乡人民政府按照案涉行政协议约定履行交付房屋、支付违约金的诉讼理由不能成立。综上，案涉行政协议不成立，王桂芳未提供证据证明其符合安置条件，对其诉讼请求依法不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回王桂芳的诉讼请求。王桂芳不服一审判决，向本院上诉称：（一）上诉人与被上诉人签订的《旧城改造房地产置换协议》系双方真实意思表示，且不违反法律、法规强制性规定，属于有效协议；（二）“夏邑县孔祖中专旧城拆迁安置指挥部”这一机构真实存在，郑晓轩的签字属于履行职务行为，一审判决认定事实错误；（三）一审判决将双方签订的房地产置换协议与上诉人家人获得的土地、青苗补偿混为一谈，属认定事实错误；（四）上诉人是按照每平米800元的价格购买的平价房，上诉人交纳前期房款2万元被拒收是事实，有证人证言为证。综上，请求二审法院撤销一审判决，改判支持上诉人的诉讼请求。被上诉人夏邑县人民政府答辩称：上诉人要求夏邑县人民政府履行房地产置换协议，支付违约金没有事实基础。上诉人应交付的标的物并不实际存在，上诉人出示的房地产置换协议不符合协议成立的要件。请求二审法院驳回上诉，维持原判。被上诉人曹集乡人民政府答辩称：（一）夏邑县人民政府成立的指挥部名称为“孔子中专北侧拆迁工程指挥部”而非上诉人所称的“夏邑县孔祖中专旧城拆迁安置指挥部”，上诉人将两个名称都不相同的指挥部混为一谈没有任何依据；（二）上诉人并没有办理过宅基地使用权登记，其提起本案诉讼没有事实根据；（三）答辩人不是本案合同的相对方，不是本案的适格诉讼主体；（四）上诉人并未交纳2万元前期房款，且证人证言不能与其他证据相互印证，不宜单独作为定案依据；（五）本案房地产置换协议书的相关土地至今荒芜，显然甲方无需向上诉人交房。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。本院二审查明事实与商丘市中级人民法院一审查明事实一致，本院予以确认。本院认为：本案中王桂芳以案涉协议有时任夏邑县曹集乡人大主席郑晓轩签字，王丙彦与甲方夏邑县孔组中专旧城拆迁安置指挥部签订的房地产置换协议已经履行完毕为由，要求夏邑县人民政府、夏邑县曹集乡人民政府履行案涉房地产置换协议,但夏邑县人民政府、夏邑县曹集乡人民政府均否认其成立过夏邑县孔组中专旧城拆迁安置指挥部，其未授权郑晓轩签署涉案遗留问题协议，郑晓轩的签字属于个人行为。王桂芳并未提供证据证明夏邑县孔组中专旧城拆迁安置指挥部依法设立，亦未提供证据证明夏邑县人民政府、夏邑县曹集乡人民政府授权郑晓轩作为一方代表签署案涉协议。且王桂芳并未提供登记其名下的土地使用权证，也未能准确指出协议所涉的土地的具体位置、面积、四至等基本信息，不能认定其交付的标的物存在，一审法院以此为由判决驳回其诉讼请求正确。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。一审法院认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由上诉人王桂芳承担。本判决为终审判决。审判长  李继红审判员  原永杰审判员  王盛楠二〇一九年四月二十二日法官助理王宁书记员陈瑞丹