中华人民共和国最高人民法院 行 政 裁 定 书 （2016）最高法行赔申333号 再审申请人（一审原告、二审上诉人）：郑巧芬，女，1950年10月19日出生，汉族，住福建省福州市××城门镇××村园田××号。 委托诉讼代理人：郑芳，女，1973年11月13日出生，汉族，住福建省福州市台江区，系郑巧芬之女。 委托诉讼代理人：谢振彬，福建省福州市鼓楼区正鑫法律服务所服务者。 再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）：福建省福州市仓山区人民政府。住所地：福建省福州市仓山区闽江大道**。 法定代表人：梁栋，该区区长。 再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）：福建省福州市仓山区城门镇人民政府。住。住所地：福建省福州市仓山区城门镇城**/div> 法定代表人：翁强，该镇镇长。 郑巧芬因诉福建省福州市仓山区人民政府（以下简称仓山区政府）、福建省福州市仓山区城门镇人民政府（以下简称城门镇政府）行政赔偿一案，不服福建省高级人民法院（2015）闽行终字第32号行政赔偿判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。 福建省福州市中级人民法院一审查明，郑巧芬位于福建省福州市××城门镇××村园田××号的房屋，于2003年4月1日获得榕房Ｃ字第××号《房屋所有权证》，产权面积为93平方米。郑巧芬于上世纪九十年代领取“福州市仓山区长城铝材加工店”的《税务登记证》、2007年10月领取“福州市仓山区巧芬模具加工店”的《个体工商户营业执照》。2008年5月23日，福州市住房保障和房产管理局以福州市市政建设开发公司为拆迁人，福州闽桥拆迁工程处为拆迁实施单位，核发了榕房拆许字（2008）第19号《房屋拆迁许可证》，同日发布了拆迁公告，郑巧芬房屋位于前述拆迁范围内。2009年2月25日，该拆迁许可被延期至2010年2月28日止。2009年5月8日，福州闽桥拆迁工程处委托福建君健房地产评估咨询有限公司对郑巧芬的房屋作出君健房评字（2009）第829宸号《房地产估价报告》，评估房屋价值为人民币237243元。2009年8月7日，福州市东部新城征地拆迁安置指挥部发布了《关于8月10日起对福峡路项目未拆迁户实施证据保全后予以拆除的通告》。2009年8月9日，福州市住房保障和房产管理局作出榕房拆裁定第191号《房屋拆迁行政裁决书》，但仓山区××和城门镇政府未提交证据证明上述裁决书已向郑巧芬送达。2009年8月11日，郑巧芬的房屋被强制拆除。2011年4月28日福州市中级人民法院作出（2010）榕行初字第41号行政判决，2011年12月19日福建省高级人民法院作出（2011）闽行终字第44号行政判决，确认“仓山区政府、城门镇政府2009年8月11日对郑巧芬房屋行政强制拆除的行为违法”。2013年8月15日，郑巧芬通过特快专递向仓山区政府提出国家赔偿申请，仓山区政府收到郑巧芬邮寄的国家赔偿申请书后，在法定的期限内未予回复，郑巧芬遂向法院提起行政赔偿诉讼。 另查，《城门片区景观改造绿化配套工程建设项目拆迁补偿安置实施方案》是上述榕房拆许字（2008）第19号《房屋拆迁许可证》项下拆迁户的安置实施方案。福建中兴资产评估房地产土地估价有限责任公司（以下简称中兴公司）对郑巧芬所有的位于福州市郊区（现××）城门镇××村园田××号已被拆除的砖木结构双层（已改建为砖混三层）楼房一座，面积为93平方米住宅房地产进行评估，评估结论为市场价值人民币673041元。 一审法院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”第四条规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；（三）违法征收、征用财产的；（四）造成财产损害的其他违法行为。”仓山区××和城门镇政府强行拆除郑巧芬房屋的行为，已被福建省高级人民法院（2011）闽行终字第44号行政判决书确认违法，因该行为给郑巧芬造成了财产损失，郑巧芬有权获得国家赔偿。 郑巧芬于2013年8月15日向仓山区政府通过特快专递寄送《国家赔偿申请书》，仓山区政府收到国家赔偿申请后未在法定两个月内作出是否赔偿的决定，故郑巧芬向法院提起行政赔偿之诉，符合《中华人民共和国国家赔偿法》第十四条第一款的规定。另外，《中华人民共和国国家赔偿法》第十条规定，“赔偿请求人可以向共同赔偿义务机关中的任何一个赔偿义务机关要求赔偿，该赔偿义务机关应当先予赔偿”。因此，郑巧芬虽然未向城门镇政府提出先行赔偿请求，但因其已向共同赔偿义务机关之一的仓山区政府提出了先行赔偿请求，故郑巧芬向法院起诉请求仓山区政府与城门镇政府共同承担国家赔偿责任，符合法定程序。 郑巧芬位于福州市××城门镇××村园田××号的房屋，获得人民政府颁发的榕房Ｃ字第××号《房屋所有权证》，该房屋被拆除，属于直接损失。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条规定：“国家赔偿以支付赔偿金的方式。能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。”因房屋已经灭失，按照福建省高级人民法院（2011）闽行终字第44号行政判决认定，该地块已被规划为城市景观及绿化地带，属于不能恢复原状的情形，故仓山区××和城门镇政府应对其违法行为给郑巧芬造成的直接财产损失给付相应的赔偿金。郑巧芬关于“旧地恢复原状”的赔偿请求，不予支持。估价是求取估价对象在某一时间点的价格，这一时间点必须根据估价的目的来确定。《中华人民共和国国家赔偿法》虽没有明确规定财产损失的估价时点，但从立法原义上讲，应为实施行政行为侵权的时间。但房地产作为一个特殊的财产，近年来其价值持续攀升且幅度较高，由于君健房评字（2009）第829宸号《房地产估价报告》以2009年2月25日为评估时点，评估价为市场价值人民币237243元，已不足以购买与被拆除房屋同等地段、同等面积、不低于但近似于原建筑结构质式的房屋。如果以该评估报告作为赔偿标准，对于郑巧芬来说具有明显的不合理性。故出于对郑巧芬合法利益的保护，法院委托中兴公司对上述房屋重新进行评估。中兴公司是在法院司法鉴定处主持下，通过摇号方式选定的，具有房地产估价资质。该公司评估人员对本案标的物的评估是建立在认真分析所掌握的资料并进行实地勘察和对邻近地区的市场调查后，根据估价对象的特点及其利用的实际状况，选取市场法作为评估依据，不违反相关规定。中兴公司出具的评估报告由两名注册房地产师签字并加盖评估机构公章，该评估报告可以作为本案赔偿依据。郑巧芬持有的榕房Ｃ字第××号《房屋所有权证》上登记的房屋状况为砖木结构双层（已改建为砖混三层），面积93平方米，根据中兴公司出具的评估报告中估价结果为市场价值人民币673041元，仓山区××和城门镇政府应对此承担赔偿责任。 郑巧芬对产权登记面积以外的第三层及底层作为店面提出赔偿主张，因郑巧芬未提交证据证明其房屋建设的合法性且榕房Ｃ字第××号《房屋所有权证》对该部分的房屋和店面未有记载，一审法院对第三层房屋及店面是否经过合法审批难以认定，故该部分的损失不属于国家赔偿法规定的行政赔偿范围。但仓山区××和城门镇政府应当根据《城门片区景观改造绿化配套工程建设项目拆迁补偿安置实施方案》的规定，对作为店面使用的部分房屋是否应当按店面进行补偿及未经登记的房屋是否符合补偿条件进行确认后，决定是否给予补偿。仓山区××和城门镇政府所声称的“房屋价值上升等扩大损失应由郑巧芬自行承担责任”的答辩意见，不予采纳。 《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定“郑巧芬在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任……”据此，郑巧芬就其诸项赔偿请求应承担举证说明责任。郑巧芬提供的1号证据《经济损失和财物损失清单》是其个人的索赔意向，但该清单中的各项费用、各项财产，仍需进一步提供证据加以具体的证明。由于郑巧芬未能提供被拆除房屋曾经出租给别人及租金金额的证据，且郑巧芬提供的5号证据证明是郑巧芬自己在使用该店面，因此，清单中郑巧芬关于“商场租金损失每月8000元”的损失主张，不予支持。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十四条规定：“侵犯公民生命健康权的，赔偿金照下列规定计算：（一）造成身体伤害的，应当支付医疗费、护理费，以及赔偿因误工减少的收入。……”该条规定赔偿因误工减少的收入，限于侵犯公民生命健康权的违法情形，郑巧芬基于“行政强制拆除行为违法”而提出“赔偿误工损失”的主张，于法无据，不予支持。郑巧芬清单中的“上访费用10万元”、“租房费用每月4200元”及“咨询费、写诉状等费用5000元”的赔偿主张，因郑巧芬未进一步提交具体的票据而无法确认，对此不予支持。郑巧芬清单中关于“财物损失情况”所列举丢失的黄金首饰、古币、雕花楠木箱等财物，由于郑巧芬未能提供证据加以具体说明，且也未向法院分项说明这些财物从何处购得、购买价钱、购买年限等可以追索郑巧芬拥有这些财物的证据线索，一审法院无法确认，故对该主张不予支持。郑巧芬清单中关于“家俱等日常用品”的损失，因房屋已经拆除，屋内物品全部灭失造成郑巧芬举证困难，法院对该部分损失难以具体确定，考虑到被拆除房屋的实际情况，基于公平原则，酌情确认仓山区××和城门镇政府赔偿郑巧芬人民币20000元。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十五条规定：“有本法第三条或者第十七条规定情形这一，致人精神损害的，应当在侵权行为影响的范围内，为受害人消除影响，恢复名誉，赔礼道歉；造成严重后果的，应当支付相应的精神损害抚慰金。”该条确定了精神损害抚慰金支付的方式适用于“第三条或第十七条关于侵犯人身权”的违法情形，郑巧芬基于“行政强制拆除行为违法”而提出“精神抚慰金”的主张，于法无据，不予支持。 综上，郑巧芬提出国家赔偿符合法律规定，其合理诉求应当予以支持。据此，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条第（四）项、第五条第（三）项、第九条、第十条、第十四条、第十五条第一款、第三十二条、第三十五条，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条、三十三条的规定，一审法院判决：一、仓山区××和城门镇政府应当在收到本判决之日起十日内，向郑巧芬支付赔偿金人民币673041元；二、仓山区××和城门镇政府应当共同赔偿郑巧芬家俱及日常生活用品损失人民币20000元；三、驳回郑巧芬的其他诉讼请求。 郑巧芬不服（2014）榕行初字第6号行政赔偿判决，向福建省高级人民法院提起上诉，请求撤销一审判决，支持其诉讼主张。其主要理由是：（1）一审判决不支持恢复原状，房屋有店面，但未按店面赔偿，属认定事实不清，适用法律错误。（2）因违法对郑巧芬的房屋实施强拆，房屋的全部面积应视为整个共同体，不存在分别赔偿对待，一审法院只判决部分赔偿是错误的。（3）一审判决违规参照中兴公司的非法、无效的评估报告，与事实不符。（4）一审判决对郑巧芬提出的误工损失、精神损害赔偿请求不予支持适用法律不当。（5）一审法院对郑巧芬提出的屋内财产损失作出的赔偿判决与事实不符，是错误的。 福建省高级人民法院二审查明：双方当事人对一审判决认定的强制拆除郑巧芬相关房屋行为已被确认违法以及产生行政赔偿争议过程的主要事实均无异议。二审法院对一审法院认定的该部分事实和采纳的相关证据予以确认。由于一审法院调取的《城门片景观及绿化配套工程建设项目拆迁补偿安置实施方案》与本案并无关联，不予采纳。二审法院为查清相关事实，调取了如下证据：1.《盖山片景观及绿化配套工程建设项目拆迁补偿安置实施方案》（以下简称《补偿安置实施方案》）；2.有关房屋的航拍图；3.有关房屋的矢量图；4.补偿安置协商方案；5.拆迁房屋面积核对通知单；6.《房屋拆迁勘测报告书》（附房屋平面示意图）；7.《拆迁房屋产权审查情况表》；8.《拆迁补偿安置协议书》（福峡路改造建设项目）。 另查明，郑巧芬的房屋在福州市盖山片景观及绿化配套工程建设项目拆迁范围内，是在建设项目实施拆迁期间被强拆的，该建设项目拆迁制定有《补偿安置实施方案》，该方案为郑巧芬设定了相应的补偿安置权利。 福建省高级人民法院认为，郑巧芬在仓山区××和城门镇政府强制拆除其房屋的行政行为被法院依法确认违法的情况下，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十七条第二款规定，经向仓山区政府请求行政赔偿，在仓山区政府逾期未依法作出赔偿决定的情况下，依法向人民法院提起行政赔偿诉讼，符合法律规定。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第三十六条第（四）项、第（八）项规定，行政机关侵犯公民合法权益造成损害的，公民有取得国家赔偿的权利；应当返还的财产灭失的，行政机关应给付相应的赔偿金；对财产权造成损害的，国家按照直接损失给予赔偿。据此，仓山区××和城门镇政府因违法强拆郑巧芬房屋而造成财产直接损失的，依法应承担相应的行政赔偿责任。根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定，原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任，被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。同时，由于郑巧芬的房屋被强拆是因福州市“盖山片景观及绿化配套工程建设项目”实施拆迁过程中引发的，因此，《补偿安置实施方案》中相关补偿规定涉及郑巧芬应予补偿的利益亦属于本案确认赔偿的范围。郑巧芬的相关损失在国家赔偿范围内能够得以赔偿的部分，郑巧芬依法将取得赔偿，取得国家赔偿的损失部分郑巧芬将不再享有拆迁补偿权利；虽不在国家赔偿范围内，但属于拆迁补偿安置实施方案中有条件通过协商得到补偿安置的权利，郑巧芬可以通过协商解决。下面针对郑巧芬主张的各项赔偿请求作如下分析和认定： （一）关于郑巧芬主张被强拆房屋损失的赔偿问题。郑巧芬的被拆除的房屋中部分有《拆迁房屋产权审查情况表》证实，可确认郑巧芬被强拆的房屋属混合结构二层楼房，登记的产权面积为93平方米。鉴于被拆除房屋所涉地块已规划为城市景观及绿化项目建设用地，且被拆除房屋已灭失，无法恢复原状。郑巧芬主张就地恢复原状的赔偿请求，二审法院不予支持。一审法院依法委托中兴公司对有产权登记的房屋面积进行评估，作出的房地产估价报告确定该部分房屋市场价值为人民币673041元，予以采信。因此，郑巧芬该部分房屋损失应得到的赔偿为人民币673041元。福建省地质测绘院测绘处制作的《房屋拆迁勘测报告书》中的测量数据能够证实被强拆的房屋总面积为220.98平方米。据此，郑巧芬有127.98平方米属未经登记的无产权房。根据二审法院调取的有关航拍图、矢量图等证据，可以认定该无产权房屋中属1984年－2004年间所建的有62.43平方米，属2006年以后建的有65.55平方米。参照《补偿安置实施方案》中有关面积确认和补偿标准的规定，1984年－2004年间所建的62.43平方米可按房屋结构结合成新确定赔偿损失人民币21975元；2006年所建的房屋面积给予每平方米50元的补贴，确定予以赔偿人民币3278元。对于郑巧芬主张其被强拆房屋一层店面的赔偿请求，由于其房屋一层店面是在前期建设项目房屋拆迁后改造而成，不符合《补偿安置实施方案》有关确认为店面的规定，郑巧芬提出的店面赔偿主张不能成立，不予支持。至于郑巧芬的房屋装修费用的赔偿，郑巧芬未提供相关证据且房屋已灭失，无法具体确认，参照《补偿安置实施方案》的相关规定及结合郑巧芬提供的相关测算材料，可酌定赔偿人民币5148元。 （二）关于郑巧芬主张其被拆除的房屋内物品的损失赔偿问题。郑巧芬列举了物品损失清单，包括金项链、金镯子等约300克、古币几十枚、明代七星柜、明代雕花楠木箱、新床铺七套、真皮材料及家具、家电等日常生活用品。对此，其只提供清单并无其他有效证据佐证。对于郑巧芬主张的金项链等贵重物品损失，由于本案的强拆行为是在建设项目拆迁的背景下而非突发性的情形下发生，郑巧芬未能提供初步证明的依据，其主张的损失无法确认。对于郑巧芬主张的其他日常生活用品的损失，根据郑巧芬的家庭常住人口、生活水平等情况，结合考虑生活常识、常理，一审法院作出酌定赔偿人民币20000元应属合理。 （三）关于郑巧芬主张其房屋被拆除后的租房过渡费损失赔偿问题。由于郑巧芬房屋被强拆后，其未得到安置和补偿，郑巧芬由此受到的损失应得到赔偿。参照《补偿安置实施方案》有关拆迁过渡费的规定，按住宅每月每平方米7元计算，超过过渡期限的加倍计算过渡费。对此，郑巧芬从其房屋被强拆起至2015年11月止该项损失应得到的赔偿为人民币75516元。 （四）关于郑巧芬主张的其他损失的赔偿问题。郑巧芬主张其房屋有作为店面出租，租金每月8000元的损失应予赔偿。由于房屋的租金收入不属于直接损失，不属于国家赔偿范围，二审法院不予支持。郑巧芬主张精神损害抚慰金、咨询费、诉讼费、上访费、误工费等赔偿事项，因精神损害抚慰金和误工费只适用于侵犯人身权的情形，不适用于本案涉及的侵犯财产权的情形；而咨询费、诉讼费、上访费等损失均不属于直接损失范畴，不属于国家赔偿范围。因此，郑巧芬的相关赔偿主张缺乏法律依据，二审法院不予支持。 综上，仓山区政府、城门镇政府违法强拆郑巧芬所属房屋造成的损失共计人民币798958元，仓山区××和城门镇政府依法应承担赔偿责任。由于一审判决对于郑巧芬被强拆房屋中无产权房屋情况未能查清相关事实，未能进一步查证并综合考虑当地相关建设项目补偿安置方案对无产权房的确认和补偿规定，未查清房屋被拆除后按规定应享有的拆迁过渡费补偿权利，认定的赔偿事实，不尽充分合理。因此，一审判决认定事实不清，证据不足，二审法院依法予以纠正。据此，依照修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（三）项，《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（四）项、第（八）项，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决如下：一、撤销福州市中级人民法院（2014）榕行初字第6号行政赔偿判决；二、仓山区人民政府、城门镇人民政府应于本判决生效之日起十五日内赔偿上诉人郑巧芬人民币798958元；三、驳回郑巧芬的其他赔偿请求。 郑巧芬不服，向本院申请再审，请求撤销原一审、二审法院行政判决，依法再审本案，判决被申请人恢复其被拆除房屋原状，赔偿其物品损失费、租房费、误工费、上访费、精神损失费等。 本院认为，1、关于被拆除房屋恢复原状及损失赔偿问题。根据原审查明的事实，郑巧芬被拆除房屋所涉土地已规划为城市景观及绿化用地，郑巧芬关于恢复被拆除房屋原状的请求与公共利益之间存在冲突，无法恢复原状，只能按照房屋价值赔偿其经济损失，对于该请求本院不予支持。由于房屋征收决定公告时间与实际赔偿时间相隔较长，市场行情发生了较大变化，为充分保护郑巧芬的合法利益，原审法院委托评估机构对被拆除房屋损失比照同区位房地产市场价格予以评估并据此赔偿，体现了公平原则和充分赔偿的原则。二审法院对于未登记面积按照有关规定增加计算赔偿和补偿数额，亦属合理。对于郑巧芬主张其被强拆房屋一层店面的赔偿请求，由于其房屋一层店面是在前期建设项目房屋拆迁后改造而成，不符合《补偿安置实施方案》有关确认为店面的规定，二审法院不予支持并无不当。 2、关于物品损失问题。在行政赔偿、补偿案件中，因被告的原因导致原告无法就损害情况举证的，应当由被告就该损害情况承担举证责任。由于仓山区政府、城门镇政府2009年8月11日对郑巧芬房屋行政强制拆除的行为违法，其强拆处理不当造成相关物品毁损或灭失致使被征收人举证困难，应当由行政机关承担举证责任，郑巧芬只需承担初步证明责任。原审法院结合拆除房屋的实际情况，综合考虑生活常理、物品折旧等因素酌情判决赔偿物品损失人民币20000元应属合理。至于郑巧芬关于造成金项链、金镯子、古币、古董等损失的主张，则需要郑巧芬进一步举证，在郑巧芬仅提供物品清单而没有提供其他证据的情况下，原审法院判决对此不予支持于法有据。 3、关于租房费、误工费、上访费等损失问题。对于郑巧芬主张的租房费用损失，二审法院参照《补偿安置实施方案》有关拆迁过渡费的规定认定的赔偿金额并无不当。至于郑巧芬主张的精神损害赔偿金、诉讼费、上访费、误工费等赔偿事项，不属于国家赔偿范围，本院不予支持。 综上，郑巧芬的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下： 驳回郑巧芬的再审申请。 审判长  梁凤云 审判员  罗 霞 审判员  王海峰 二〇一九年四月十七日 书记员  申泽斌