福建省高级人民法院 行 政 赔 偿 判 决 书 （2019）闽行赔终203号 上诉人（原审原告）戴紫琼，女，1974年12月20日出生，汉族，住福建省莆田市荔城区。 被上诉人（原审被告）莆田市荔城区人民政府，住所地福建省莆田市荔城区县巷63号。 法定代表人柯金国，区长。 委托代理人林山妹，女，莆田市荔城区司法局工作人员。 委托代理人苏勇，福建融成律师事务所律师。 上诉人戴紫琼因诉莆田市荔城区人民政府（以下简称荔城区政府）行政赔偿一案，不服宁德市中级人民法院（2018）闽09行赔初171号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审查明，戴紫琼系莆田市荔城区新度镇厝柄村村民，其承包经营的部分土地经福建省人民政府批准征收。2012年12月13日，被告组织相关人员对原告所承包的土地进行平整、清理，强制原告交付土地。包括戴紫琼在内部分村民不服被告强制交付土地行为，于2013年9月12日向莆田市中级人民法院提起诉讼，要求确认被告行政强制行为违法。莆田市中级人民法院于2014年8月29日作出（2013）莆行初字第81号行政判决，确认被告荔城区政府于2012年12月13日对戴紫琼等村民强制交付土地的行为违法。该判决业已发生法律效力。 此后，戴紫琼于2015年5月8日以荔城区政府、莆田市国土资源局荔城分局为被告，向莆田市中级人民法院提起诉讼，请求判令荔城区政府、莆田市国土资源局荔城分局将强制毁坏的承包地恢复原状。莆田市中级人民法院于2015年12月15日作出（2015）莆行初字第119号行政赔偿判决，驳回戴紫琼要求被告荔城区政府、莆田市国土资源局荔城分局恢复其承包地原状的诉讼请求。戴紫琼不服向福建省高级人民法院提起上诉，福建省高级人民法院认为，莆田市国土资源局荔城分局并非本案相关行政强制行为的实施主体，戴紫琼以莆田市国土资源局荔城分局为被告提起行政赔偿诉讼没有事实依据，裁定驳回戴紫琼对莆田市国土资源局荔城分局的起诉。同时，二审期间，经福建省高级人民法院释明，戴紫琼仍坚持其一审中提出的恢复承包地原状的诉讼请求。福建省高级人民法院于2016年10月20日作出（2016）闽行赔终25号行政赔偿判决，驳回上诉，维持莆田市中级人民法院关于驳回戴紫琼要求荔城区政府恢复承包地原状的诉讼请求部分。戴紫琼仍不服二审行政赔偿判决，向最高人民法院申诉。最高人民法院于2017年11月30日作出（2017）最高法行申8087号行政裁定，驳回戴紫琼的再审申请。 2018年5月2日,戴紫琼向被告提出行政赔偿申请，被告以戴紫琼申请行政赔偿超过法定期限为由，于2018年6月29日作出《不予受理行政赔偿案件通知书》（荔不赔〔2018〕1号）对戴紫琼的国家行政赔偿申请不予受理。原告不服于2018年8月21日提起本案行政赔偿诉讼。 原审认为，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条第一款、第三十六条以及《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款的规定，原告主张被告赔偿其损失，依法应当对被告违法行为造成其损害的事实，承担举证责任。同时，当事人主张行政赔偿的应以直接损失为原则给予赔偿。 根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定，征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。其中征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。本案原告所提赔偿请求为：1.依法判决被告赔偿因强征原告在鸭湖地块承包地合计面积1.29亩并出售交易的款项及6年直接损失,合计202.091万元：（1）土地被变卖款=100万元×亩数；（2）承包地6年无法耕种应赔偿款=亩数×4000元×6年；（3）青苗补助费=2万元×亩数；（4）土地安置补助费=4万元×亩数；（5）土地补偿费=4.5万元×亩数。2.判令被告赔偿原告的失地农民社会保障费及预留地应由原告选择在本村土地的范围内。3.原告的误工费、交通费、诉讼费由被告承担。根据上述法律规定，原告上述主张仅青苗补助费、土地安置补助费、土地补偿费属于涉案赔偿损失的项目范围，其他项目并不属本案被告强制交付土地应承担的赔偿责任范围，故对其他赔偿项目不予支持。 关于被征收土地的面积问题。原告主张其被征收土地面积为1.29亩，虽然提供了《土地承包经营权证》以证明其土地被征收面积，但被告提供的厝柄村民委员会《证明》载述“第二轮土地发包后，村民之间对各自的承包地有进行互换、流转的情况”，故不能单以该《土地承包经营权证》作为认定被征收土地面积的依据。而根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第二款规定“被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。”也即土地行政主管部门对土地补偿的事项具有调查确定的职责。被告所提供的《征地丈量登记表》、莆田市国土资源局荔城分局《证明书》和《公示》、莆田市荔城区新度镇厝柄村民委员会的4份《证明书》，证明了莆田市国土资源局荔城分局对涉案土地进行丈量，并将丈量结果进行了公示，原告戴紫琼和叔叔戴祖柏被征收土地面积合计为3.9493亩。该面积确定系属土地行政主管部门所作的丈量结果，并进行了公示，具有较强的证明力，原告和戴祖柏亦认可被告所认定的面积，故可依被告确认的面积确定征收土地面积。 关于青苗补助费、土地安置补助费、土地补偿费的补偿标准问题。本案被告组织实施征收原告承包的集体耕地，因征收集体土地，莆田市人民政府已发布《莆田市征地拆迁补偿安置标准》（莆政综〔2009〕39号），按照该补偿安置标准，水田（菜地）所对应的青苗补助费、土地安置补助费、土地补偿费的补偿标准每亩分别为：1200元、18000元、12000元，上述三项合计补偿标准为：31200元/亩。原告主张青苗补助费、土地安置补助费、土地补偿费的补偿标准分别为：20000元、40000元、45000元，但未提供有效证据或法律依据，依法不能予以支持。 关于原告的损失是否已经赔偿到位问题。本案被告所提供的《补偿款发放表》及银行存单，可以证明被告已按征地补偿标准将征地应给予原告戴紫琼和戴祖柏补偿的青苗补助费、土地安置补助费、土地补偿费筹备到位，并一并存入以戴祖柏名义开立的存款账户，原告戴紫琼对此亦无异议。同时，莆田市国土资源局荔城分局、莆田市荔城区新度镇人民政府、莆田市荔城区新度镇厝柄村民委员会协商后，签订了《存折代发放协议》，由厝柄村民委员会代领上述存折。且厝柄村民委员会出具证明，确认上述存折现仍由其保管，原告和戴祖柏随时可以向其领取。原告庭审中表示，因征地补偿标准太低其拒绝领取上述补偿款，即便厝柄村民委员会现在通知其领取补偿款，其亦拒绝领取，可以印证被告已通过厝柄村民委员会通知原告领取补偿款而原告拒绝领取的事实。因此，被告就涉案征地补偿款已筹备到位，并已尽到通知原告领取的义务。因原告和戴祖柏拒绝领取，被告将征地补偿款存入以戴祖柏名义开立的存折账户，交由涉案土地所有权人暨原告所在的基层村民自治组织保管，并无不妥。且原告所在的基层村民自治组织现仍表示，随时可以向原告和戴祖柏交付存折。因此，本案可以认定原告所应得到的赔偿权益，已经得到保障，其再提起本案赔偿请求缺乏事实和法律依据。 综上，被告实施强制交付土地行为已被人民法院判决确认违法，被告依法应当承担相应的行政赔偿责任。但被告已按《莆田市征地拆迁补偿安置标准》筹备了涉案土地的青苗补助费、土地安置补助费、土地补偿费，并交付基层村民自治组织保管，只要原告向厝柄村民委员会领取，其即能得到相应钱款，也即原告的合法权益已经依法得到保障，其再提起本案行政赔偿诉讼缺乏事实和法律依据，依法不能予以支持。原告还主张讼争土地不在福建省人民政府征地批复范围内，经查，福建省高级人民法院的生效判决已经确认讼争土地已经福建省人民政府批复征收，并驳回原告要求恢复土地原状的诉讼请求，故原告的该主张不成立，不予支持。被告答辩要求驳回原告诉讼请求有理，依法予以支持。需要说明的是，原告主张被告赔偿其失地农民社会保障费、预留地，虽然不属本案赔偿范围，但莆田市人民政府已制定《莆田市被征地农民就业培训和社会保障实施办法》，原告可以依该办法提供相应材料，申报社会保障事项，供有关部门审查认定，以更好维护合法权益。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告戴紫琼的诉讼请求。 戴紫琼不服原审判决向本院提起上诉，请求撤销原审判决，并改判支持其一审全部诉讼请求。主要理由是：1.原审混淆了征收补偿与行政赔偿的概念，认定事实错误。所谓征地补偿是依法定手续履行征地并予以补偿的工作和程序，而行政赔偿则是基于违法行为而对受侵害一方的行政赔偿。上诉人所提起的行政赔偿之诉，是基于被上诉人行政强制被生效判决确认违法，应依法承担赔偿责任而提出的行政赔偿，与是否已支付补偿款是两码事，是不同的法律概念，原审显属认定事实错误。2.上诉人诉求行政赔偿有事实和法律依据。被上诉人对上诉人的承包地实施强制交付，使上诉人农作物受损失，之后数年无法耕种。被上诉人的强制行为被法院判决违法。被上诉人所征收的土地的使用者都是些私人企业，同时，被上诉人少批多征本村土地被占用，应当按其出让价进行赔偿。 被上诉人荔城区政府答辩称，上诉人提起本案赔偿请求，没有事实和法律依据，原审判决认定事实清楚，证据充分，适用法律准确。1.上诉人涉案土地已被依法征收，其已依法获得征地补偿。被上诉人作出的交付土地行为虽被生效判决确认为违法，但该违法仅属于交地环节上的程序违法，在交地前已经对上诉人的补偿权益落实到位的情况下，该违法行为并没有损害到上诉人的合法实体权益。上诉人诉请的有关赔偿项目没有提供相应的证据，且不属于交地行为导致的直接财产损失。2.土地管理法律、法规规定了征地涉及的补偿内容，上诉人诉请超出征地补偿范围的赔偿项目不符合法律的规定。上诉人主张的“土地出让价款、承包地6年无耕种应赔偿每亩每年4000元、误工费、交通费、诉讼费、失地农民社会保障、预留本村范围内的土地”等赔偿项目，不属于本案被上诉人交付土地行为应承担的赔偿责任范围，其主张没有法律依据。综上，请求依法驳回上诉人的上诉请求。 戴紫琼提出上诉后，原审法院已将双方当事人提供的证据材料随案移送本院，相关证据均已经原审庭审质证。经审查，本院对原审认定的案件事实和证据予以确认。 本院认为，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第三十六条第（八）项的规定，行政机关行使职权侵犯公民合法权益造成损害的，公民有取得国家赔偿的权利；对财产权造成损害的，国家按照直接损失给予赔偿。本案中，被上诉人荔城区政府针对上诉人作出的强制交付土地行为已被法院生效判决确认违法，依照上述法律规定，被上诉人的违法强制交付土地行为造成上诉人合法财产直接损失的，应当承担赔偿责任。根据土地管理法律、法规的相关规定，国家征收集体土地依法应给予被征收土地的权利人补偿，征地补偿费包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费，被征收的土地属农民承包经营的，承包人有依法取得征地补偿安置的权利。因案涉相关集体土地已经福建省人民政府批准征收，上诉人对承包土地所享有的权益已经转化为依照土地管理法律规定所应享有的补偿安置权益，故上诉人受到被上诉人违法强制交付土地行为侵害造成的直接损失应以其依法应享有的征地补偿费为限。 本案中，上诉人主张被上诉人应赔偿其损失的事项有：1.土地补偿费；2.安置补助费；3.青苗补偿费；4.土地被变卖款；5.水田6年无法耕种赔偿款；6.失地农民社会保障、预留地的选择权利；7.误工费、交通费、诉讼费。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条第一款、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条之规定，上诉人应对其主张的损失承担举证责任。但上诉人提供的证据不足以证明其主张的土地补偿费、安置补助费和青苗补偿费未补偿到位，而其主张的其他几项损失，均不属被上诉人违法强制交地行为造成的直接损失范围，且无赔偿根据。同时，被上诉人提供的有关证据能够相互印证，证明被上诉人就上诉人的征地补偿款通过具体实施单位按丈量面积和规定标准计算确定并存入上诉人的银行账户，上诉人应知道可以领取但未去领取。因此，可认定上诉人的相关征地补偿款已到位，并具备提取条件和保障，上诉人的征地补偿安置权益依法已得以补偿，上诉人提起行政赔偿诉讼，请求被上诉人对其承包土地所享有的权益再予赔偿，缺乏事实和法律根据，依法应不予支持。根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条规定，原审判决驳回上诉人的诉讼请求，并无不当，应予维持。综上，上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本判决为终审判决。 审 判 长  林爱钦 审 判 员  史寅超 代理审判员  黄吉明 二〇一九年四月十九日 书 记 员  张思薇 附：本案适用的法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； …… 《中华人民共和国国家赔偿法》 人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。 …… 《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》 第三十二条原告在行政赔偿诉讼中对自己提出的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。 第三十三条被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。