湖南省衡阳市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）湘04行初1号 原告：刘小燕，女，汉族，1975年7月17日出生，住湖南省衡南县。 委托诉讼代理人：王一龙，湖南秦湘律师事务所律师。 被告：衡南县人民政府。住所地：衡南县黄金路118号。 法定代表人：李军，该县县长。 委托诉讼代理人：胡光明，衡南县人民政府法制办副主任。 委托诉讼代理人：李懿，湖南南舫律师事务所律师。 被告：衡南县云集镇车江片区服务中心。住所地：衡南县车江镇人民政府二楼。 负责人：严春华，该服务中心主任。 被告：衡南县城镇棚户区改造项目指挥部。住所地：衡南县云集大道西318号衡南县住房和城乡建设局五楼。 负责人：朱诗军，该指挥部部长。 委托诉讼代理人：黄泛舟，衡南县城镇棚户区改造项目指挥部工作人员。 委托诉讼代理人：李懿，湖南南舫律师事务所律师。 原告刘小燕诉被告衡南县人民政府（以下简称“县政府”）、被告衡南县云集镇车江片区服务中心（以下简称“片区服务中心”）、被告衡南县城镇棚户区改造项目指挥部（以下简称“项目指挥部”）履行拆迁安置义务一案，于2019年1月3日向本院提起诉讼。本院当日立案后，向被告县政府、片区服务中心、项目指挥部送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年3月4日、4月3日公开开庭审理了本案。原告刘小燕及其委托诉讼代理人王一龙，被告县政府委托诉讼代理人胡光明、李懿，被告项目指挥部委托诉讼代理人黄泛舟、李懿到庭参加诉讼。被告片区服务中心经传票传唤，无正当理由拒不到庭，依法缺席审理。本案现已审理终结。 原告刘小燕诉讼请求：一、判令三被告履行拆迁人口安置义务，依法向原告连带发放房屋拆迁货币安置费118800元住房补贴；二、由三被告承担本案的诉讼费。事实与理由：原告系衡南县车江镇恒星村合兴塘组组民，其出生和成长均在此，户籍一直在该组，并且一直享有该组的土地承包权，也履行了对该组集体的相关义务。因衡南县万云公路建设需要，被告片区服务中心对原告所在组的土地及房屋进行了征收，原告家靠近万云公路的房屋被征收。2017年4月19日，原告父亲刘尤生作为户主代表原告这一户和被告片区服务中心签订了《衡南县万云公路改造项目征收房屋及生活设施补偿协议书》（以下简称“补偿协议书”），约定采取货币安置方式，政府另行以55平方米/人，按2160元/平方米的标准给予住房补贴。而后因为政府拆迁经费的问题，为向上级政府申请经费补助，被告县政府把该次本属于重点项目拆迁转纳入棚改，原告被要求和被告项目指挥部又签订了一份拆迁协议。原告房屋拆除后找被告片区服务中心、项目指挥部要求发放住房补贴，两被告均拒绝发放。被告片区服务中心实质上是衡南县车江镇政府和被告项目指挥部设立的一个办事机构，所有的住房补贴均系被告片区服务中心、项目指挥部审核，然后由被告县政府发放。原告多次找三被告请求发放该住房补贴，均被拒绝。为维护自身合法权益，特诉至法院，请求判如所请。 原告刘小燕为支持其诉讼请求，向本院提交了以下证据： 证据一、刘小燕身份证号、户口簿复印件，证明原告户籍自出生时起一直在恒星村合兴塘组，依法属于该集体经济组织成员。 证据二、衡南县万云公路改造项目征收协议书，证明：1、原告选择货币安置方式，被告依法应当向原告支付118800元住房补贴；2、该协议中被告也认可原告属于该集体经济组织成员。 证据三、恒星村村委会、合兴塘组村民小组2017年12月14日出具的证明，证明原告属于合兴塘组集体的经济成员，享有该小组的土地承包经营权，享受该集体经济组织的待遇，也履行了对组集体的义务。 证据四、霭市村村委会、桃园组村民小组2017年12月13日出具的证明，证明原告结婚后，其户籍一直在合兴塘组，未变迁，未迁移至霭市村桃园组。原告在霭市村桃园组也未分配承包田。 证据五、农村土地承包经营摸底登记表，证明被告县政府作为土地确权主体在对农村土地承包经营摸底以及后续对外公示时明确了原告作为合兴塘组的组民依法分配了责任田，确认了原告的集体经济组织成员资格。 证据六、城乡居民医保缴费信息，证明原告在车江镇合兴塘组已连续多年参加居民医保，原告属于合兴塘组集体经济组织成员。 被告县政府、项目指挥部共同答辩称：一、被告县政府不是本案的适格被告。2017年4月19日，原告刘小燕的父亲刘尤生与被告片区服务中心签订的补偿协议，约定了房屋补偿方式、过渡安置事项等。后因涉案房屋被纳入棚改项目，刘尤生与被告片区服务中心另行签订了征收补偿安置协议，内容与2017年4月19日的协议一致。现原告诉请要求履行拆迁安置义务，属于房屋征收补偿协议争议范畴，应当起诉协议的相对方即被告片区服务中心即可。被告县政府未在协议上签字盖章并非协议的相对方和义务承受方。二、被告项目指挥部不是本案适格的被告。正如原告诉状，“被告项目指挥部系被告县政府设立的一个办事机构”。根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十条“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告”的规定，被告项目指挥部系县政府设立的临时机构，职责在于推进全县棚户区改造，加强对棚改工作的统筹协调，依法不具有独立的法人资格。三、原告刘小燕不符合安置条件。原告刘小燕不具有被征收集体经济组织成员资格；刘小燕已经在嫁入地霭市村桃园组分有田地，属于政府文件中不予安置的对象。四、棚改征收房屋货币安置对象为房屋产权所有人及家庭成员，原告刘小燕不是刘尤生的家庭成员。 被告县政府、项目指挥部为支持其抗辩主张，向本院提交了以下证据： 证据一、《补偿协议书》，证明：1、衡南县云集镇车江片区征收的是原告父亲刘尤生的房屋；2、房屋征收补偿协议的签订主体是原告父亲和衡南县云集镇车江片区，两被告并非合同相对方。 证据二、衡南县城镇棚户区房屋征收补偿安置协议、照片，证明：1、纳入棚改项目后，与原告父亲签订和实施主体仍然是衡南县云集镇车江片区，两被告并非合同相对方；2、衡南县云集镇车江片区征收的是原告父亲刘尤生的房屋。 证据三、农村土地承包经营权确权登记颁证申请书、照片，证明：1、原告已脱离被征地集体经济组织的生产，已在嫁入地（夫家）松江镇霭市村桃园组分有承包田，确权登记申请书经户主王少华（原告丈夫）本人认可，并经桃园村民小组审核公示。 证据四、全员人口信息档卡，证明：1、原告于1992年9月10日与王少华结婚；2、在嫁入地松江镇霭市村桃园组建卡办理了准生证和实施避孕措施；3、刘小燕脱离了被征地的集体经济组织生活。 证据五、松江镇霭市村村民委员会证明，证明：1、刘小燕与王少华系夫妻关系；2、结婚后，原告将户口迁入嫁入地并办理了准生证，生育一子一女，脱离了被征地的生活、生产。 证据六、县公安局关于刘小燕户籍信息有关问题的说明、证明、常住人口登记表，证明：1、衡南县公安局人口大队在松江、车江两地调查，核实刘小燕户口经过了多次迁户、离户处理，并非户籍一直在被征地组里。原告出生时登记于被征地车江派出所，结婚后户口迁入嫁入地松江霭市村，并在2003年录入松江派出所户籍系统，2006年又在车江派出所补录户口，2012年才在松江派出所作离户处理；2、证明刘小燕有自己独立的户口，与丈夫王少华、女王思蕙、子万国翔才是一户人。 证据七、衡政办发[2015]73号文件、南政办发[2016]12号文件、南棚改办发[2017]9号文件、衡国土资源[2016]165号《复函》，证明：1、刘小燕不符合人口安置条件，文件中要求：1、出嫁女在配偶居住地已经拥有土地承包权的，不予享受住房补贴；2、需为被征地农村集体经济组织成员（征地时依法享有农村集体土地承包经营权、并履行集体义务、享有集体经济组织待遇）；3、同一户口的被拆迁人的子女另有独立住所，不享有住房补贴。 证据八、安徽省高级人民法院关于处理农村土地纠纷案件的指导意见，参考各地省高院对外嫁女案件的指导意见，刘小燕户口迁出又迁回被征地，但已脱离了其父母所在的集体经济组织生产、生活，无权获得安置补偿。 针对被告县政府、项目指挥部提交的证据，原告刘小燕对证据1的真实性、合法性没有异议，对证明目的有异议。认为该房屋拆迁系原告父亲代表其家族包括其母亲、弟弟等签订的拆迁协议。对证据2的真实性没有异议，对合法性和证明目的有异议。认为本案因重点项目拆迁，由于拆迁主体的经费不足，原告应拆迁主体的要求又补签了一份棚改拆迁协议，同时被告片区服务中心不具备棚改拆迁的职责，虽然是由片区服务中心盖章，但是实质上是由被告项目指挥部在履行基本的职责。对证据3的合法性没有异议，对真实性和证明目的有异议。认为该份证据只能证明原告的丈夫王少华对农村土地承包经营申请颁证，其内容并没有证明其妻子在本组分有田地。分地的时候五人，即王少华本人、父亲、母亲、王少华儿女，刘小燕并没有在内。对证据4的“三性”均有异议，认为原告在1992年就已经结婚，原告没有提交迁动户口的申请，并且在2006年之前，原告属于两个户口的情况，这是由于公安内部工作导致的结果，原告并不清楚。对证据5的“三性”均有异议，原告与王少华系夫妻关系，但村委会没有出具该证明的能力。对证据6的“三性”均有异议，同证据4的质证意见。对证据7的真实性没有异议，对衡政办发、南政办发和衡国土资源的文件“三性”均无异议，对棚改办发的文件有异议，其与南政办发内容存在矛盾，不能作为裁判的依据。原告应当纳入安置的范围，应当依法发放住房补贴。对证据8的真实性、合法性没有异议，对证明目的有异议。认为这是安徽省的案例，与本案没有直接的关联。 针对原告刘小燕提交的证据，被告县政府、项目指挥部对证据1的“三性”不持异议，对证明目的有异议。认为其一、身份证显示是恒星村合兴塘组，而非恒星组；其二、刘小燕并非自出生起户籍一直在恒星村团结组，1992年与松江镇的王少华结婚后，将户口迁入松江霭市村桃园组，并于2003年录入松江镇派出所的户籍系统中，2012年12月才从松江镇派出所以迁地方式处理，户籍挂回车江，我方提供的证据6详细说明了户口问题；其三、仅有户口不能证明是恒星村的集体经济组织成员。对证据2的“三性”不持意见，对证明目的有异议。认为其一、该协议恰好证明，与原告父亲签订合同的主体是被告片区服务中心，另两被告并非合同主体；其二、合同中第1条第2款约定，按人口补贴的，另外签订协议并经人口组审核，并没有认可原告的集体经济组织成员资格。对证据3的“三性”和证明目的均有异议，认为其一、刘小燕已在嫁入地松江镇取得了土地承包经营权，不可能同时在两地取得土地承包经营权，与我方提供的证据3相矛盾；其二、证明内容中说户口一直未迁出，与衡南县公安局核实和提供的证据相矛盾；其三、证据形式也不符合要求，没有相关人员的身份证，不能核实其身份和职务。对证据4的“三性”和证明目的均有异议，认为其一、户口一直未迁入与我方提供的证据6相矛盾；其二、没有分责任田与我方提供的证据3相矛盾；其三、上述签字人员身份无法核实，我方也提供了一份村委会于2019年出具的最新证明，由村支书提供，认可了迁入户口的事实。对证据5的“三性”和证明目的均有异议，认为其一、该摸底表没有任何机构盖章证实其真实性，不清楚原告证据来源；其二、衡南县政府不是确权主体，并未对外公示，土地承包确权工作由车江片区经营站委托技术公司进行确权；其三、这份证据与我方提供的证据3相矛盾。对证据6的证明目的有异议，认为只能说明原告加入城乡居保，但凡有农村户口的都是加入，不能证明集体经济组织成员资格。 2019年3月4日，第一次开庭审理后，原告刘小燕向本院提交了补充证据，即车江片区服务中心关于刘小燕、刘尤生同志《信访事项受理告知单》、《信访事项办理情况的报告》、《信访事项答复意见书》，拟证明刘小燕已经向政府提出要求对本人进行安置，而云集镇车江片区服务中心书面答复了不予安置。被告县政府、项目指挥部对证据的真实性没有异议；认为政府已经进行答复，刘小燕不属安置补偿对象，但其收到该答复后，没在期限内提起诉讼，超过了起诉期限。 经审理查明，2016年6月20日，衡南县人民政府办公室印发南政办发[2016]12号《关于依法规范集体土地征收与房屋拆迁补偿安置工作的通知》（以下简称“通知”），主要内容：征收程序、征地补偿、青苗和附属设施补偿、房屋拆迁补偿、拆迁安置、补贴与奖励、工作要求，并载明本通知自2016年6月1日起执行。2017年12月12日，衡南县棚户区改造工作领导小组办公室印发南棚改办发[2017]9号《衡南县棚户区改造集体土地征收房屋拆迁实施货币安置享受住房补贴的人口审定办法》，主要内容：土地征收和房屋拆迁有关政策、申请表格填写、住房补贴审批程序、公示、关于审核和公示的组织、追责、其他。2017年4月16日，片区服务中心（甲方）与刘小燕之父刘尤生签订《衡南县城镇棚户区房屋征收补偿安置协议》，主要内容：根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》、南政办发[2016]12号《通知》之规定，县政府对云集镇城中村棚户区改造项目范围内的房屋作出了征收决定，片区服务中心受委托与刘尤生就房屋征收补偿事宜达成协议；房屋坐落云集镇车江片区服务中心恒星村合兴塘村民小组；被征收房屋权属性质为私有，土地性质为集体，房屋所有人、使用人为刘尤生；房屋及附属设施补偿费用共计617449元。并对付款方式进行了约定。2017年4月19日，片区服务中心（甲方）与刘尤生（乙方）又签订《衡南县万云公路改造项目征收房屋及生活设施补偿协议书》，主要内容：因万云公路建设的需要，已对乙方座落所在地的村、组集体土地实行统一征收，根据该建设的统一规划和建设用地的需要，对已征地范围呃逆的房屋进行拆迁腾地；根据衡政发[2015]73号及南政办发[2016]12号文件进行审查；安置方式采用货币安置方式进行，拆迁住房，按人口补贴的，另行签订安置人口补贴协议；房屋及生产生活设施拆迁补偿金额共计585755元。且对付款方式及时间、拆迁户住房补贴审批、腾地时间、被征收的房屋及附属设施的拆除工作等事项进行了约定。上述协议签订后，刘尤生、刘小燕父女俩对被征收的涉案房屋补偿安置问题向衡南县信访局进行信访，反映刘小燕户籍在恒星村八组，但是在万云公路征地拆迁中，没有落实刘小燕人口安置费。衡南县信访局于2017年12月27日、2018年2月10日，分别向刘尤生、刘小燕出具《信访事项受理告知单》，并告知在60日内作出处理意见、出具答复意见书。尔后，衡南县信访局将信访事项转交片区服务中心办理。2018年3月2日，片区服务中心以车报字[2018]8号、9号文分别向衡南县信访局呈报《关于对刘小燕、刘尤生信访事项办理情况的报告》，同时以车信访复字[2018]8号、9号文分别向刘小燕、刘尤生出具《信访事项的答复意见书》，答复意见：经核实，刘小燕户口确实在恒星村八组，但是已外嫁，不符合县棚改办发放安置费的政策要求。并告知可自收到本处理意见之日起30日内向衡南县人民政府书面提出复查申请，逾期不申请复查，本处理书即为该信访事项终结性意见。 本院经审查认为，本案中，根据原告提交的证据载明，原告以其户籍在衡南县车江镇恒星村八组，但在万云公路项目建设征地拆迁中，没有落实其人口安置费为由，向衡南县信访局进行信访，该局将原告提出的信访事项转交云集镇车江片区服务中心办理。该片区服务中心受理后，于2018年3月2日向原告出具了车信访复字[2018]8号《关于刘小燕信访事项的答复意见书》，认为原告户口确在恒星村八组，但是已外嫁，不符合县棚改办发放安置费的政策要求。并告知其自收到本处理意见之日起30日内向衡南县人民政府书面提出复查申请，逾期不申请复查，本处理书即为信访事项终结性意见。因此，该信访答复意见对行政相对人的权利义务产生了实质影响，具有可诉性。原告如对此不服，应先提出复查申请，再提起行政诉讼。而原告径行提起履行拆迁安置义务之行政诉讼，不符合法定的起诉条件。本院依法释明后，原告仍坚持己见。据此，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（十）项之规定，裁定如下： 驳回原告刘小燕的起诉。 原告刘小燕预交的案件受理费50元，予以退还。 如不服本裁定，可在判决书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按照对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。 审 判 长  何利国 审 判 员  丁枥澎 人民陪审员  刘秋贵 二〇一九年四月十九日 法官 助理  陈 智 书 记 员  张文珍