广东省佛山市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤06行终52号上诉人（原审原告）黄柏胜，男，1969年1月29日出生，汉族，住广西壮族自治区博白县。委托代理人李振民，广东安国律师事务所律师。委托代理人黄康，广东安国律师事务所律师。被上诉人（原审被告）佛山市南海区桂城街道办事处，住所地广东省佛山市南海区桂城街道南港大道中。法定代表人岑灼雄，该办事处主任。委托代理人陈志潘，该办事处工作人员（委托期限到2019年2月21日止）。委托代理人唐冰，该办事处工作人员（委托期限始于2019年2月21日）。委托代理人张俊龙，北京市盈科（佛山）律师事务所律师。原审第三人韦甘柳，女，壮族，1971年10月11日出生，住广西壮族自治区博白县。上诉人黄柏胜因诉被上诉人佛山市南海区桂城街道办事处（以下简称桂城街道办）行政强制纠纷一案，不服广东省佛山市顺德区人民法院（2018）粤0606行初667号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。原审法院查明，黄柏胜于2017年12月31日与佛山市南海鸿耀物业管理有限公司签订《租赁合同》，约定黄柏胜向佛山市南海鸿耀物业管理有限公司租赁佛山市南海区桂城东二西约大街A47铺，租赁期从2018年1月1日起至2022年9月30日止，每月租金4156元，每月用现金方式支付租金。后黄柏胜将其承租的上述商铺部分转租给韦甘柳，韦甘柳在该商铺对外以新时代鞋店的名义经营鞋子销售和保养业务，新时代鞋店没有进行工商登记，韦甘柳为该店的负责人。黄柏胜则在该商铺经营配钥匙业务，该商铺为黄柏胜和韦甘柳共同的经营场所。2018年3月7日，桂城办内设机构佛山市南海区桂城消防安全委员会以新时代鞋店私自加建阁楼，采用木质的材质做装修，存在消防安全隐患，且被人投诉为由，对商铺门口的电表张贴了封条，并实施了暂扣行为。另查，2012年3月23日，桂城办办公室作出桂街办〔2012〕35号《关于成立桂城消防安全委员会的通知》，设立佛山市南海区桂城消防安全委员会，该委员会在桂城派出所下设办公室。2017年3月6日，佛山市南海区桂城消防安全委员会办公室改设在桂城消防办。佛山市南海区机构编制委员会于2012年7月10日作出南机编〔2012〕30号《关于在镇（街道）安监局加挂消防办公室牌子的通知》，同意在各镇（街道）设置消防办公室，在镇（街道）安全生产监督管理局加挂牌子。又查，2018年3月15日，韦甘柳在佛山市南海区桂城街东二西约大街A47铺注册成立佛山市南海区桂城韦甘柳鞋子店，该店经工商登记，为韦甘柳个人经营的个体工商户。原审法院认为，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第一款的规定及桂街办〔2012〕35号《关于成立桂城消防安全委员会的通知》，佛山市南海区桂城消防安全委员会作为由桂城办设立赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，其以自己名义作出的行政行为，原告起诉的，应当以设立机关为被告，故桂城办主体适格。黄柏胜作为涉案商铺的承租人，并在商铺中经营配钥匙业务，佛山市南海区桂城消防安全委员会对该商铺中的电表实施查封和暂扣的行为，影响了黄柏胜的租赁和日常经营，黄柏胜与上述行政行为有利害关系，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条的规定黄柏胜有权提起行政诉讼。桂城办认为佛山市南海区桂城消防安全委员会具有组织消防安全检查，消除、排除和整治火灾隐患的职责。佛山市南海区桂城消防安全委员会在行政管理过程中以张贴封条的形式对黄柏胜经营场所的电表进行查封，并实施了暂扣行为，该行为具有一定的行政强制力，其性质符合《中华人民共和国行政强制法》第二条所规定的行政强制措施的定义。桂城办称贴封条的目的只是提醒作用及不具有强制效力的辩解于法无据，不予采纳。根据《中华人民共和国行政强制法》第二十二条、《中华人民共和国消防法》第五十四条的规定，对于有关单位存在火灾隐患需要采取查封措施的，应由公安机关消防机构实施行政强制措施，并非桂城办及其内设机构的法定职权范围。佛山市南海区桂城消防安全委员会作为桂城办的的内设机构，其职能并无法律、法规、规章的授权，并不具有行政主体资格，其以自己名义于2018年3月7日以黄柏胜经营场所存在火灾隐患为由，对经营场所的电表设施上实施张贴封条并暂扣的行为违法，因黄柏胜申请确认该行政行为无效，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条的规定，应确认该行政行为无效。桂城办的内设机构查封黄柏胜经营场所的电表设施行为违法，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款、第七十六条、《中华人民共和国国家赔偿法》第四条、第三十六条的规定，黄柏胜依法有获得赔偿的权利，但其应对该行政行为造成的损害提供证据。黄柏胜为此提供了租赁合同、赔偿协议书，要求桂城办赔偿黄柏胜的违约金损失、经营损失（包括租金）等。经查，黄柏胜并没有提供证据证明其具体的经营损失，虽然租赁合同约定了月租金数额和现金支付方式，但黄柏胜并未提供出租方收取黄柏胜交付租金的收据，黄柏胜在诉讼中也没有说明其实际支付租金的具体数额，应承担举证不能的责任。而黄柏胜主张的违约损失，并非佛山市南海区桂城消防安全委员会违法查封行为造成的直接损失，根据上述规定，桂城办无需进行赔偿。至于黄柏胜提出的韦甘柳或新时代鞋店的经营损失，黄柏胜在庭审中向法院确认只是在涉案商铺进行配钥匙业务，现有证据无法证实黄柏胜与韦甘柳合伙经营新时代鞋店，故上述损失与黄柏胜无关，黄柏胜无权主张。黄柏胜要求桂城办赔偿因违法查封而造成的损失30000元的理由不成立，不予采纳。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条之规定，判决：一、确认桂城办内设机构佛山市南海区桂城消防安全委员会于2018年3月7日对黄柏胜经营场所的电表实施张贴封条和暂扣的行为无效；二、驳回黄柏胜的其他诉讼请求；案件受理费50元，由桂城办负担。上诉人黄柏胜上诉称，一、黄柏胜与原审第三人韦甘柳系合伙经营关系。黄柏胜已提供充分证据证明，被上诉人桂城办的行政行为导致黄柏胜不能正常经营以及造成的损失。1.黄柏胜在涉案商铺经营配钥匙、开锁、修鞋、保养鞋等业务，而韦甘柳则从事销售鞋子业务，属于不同的经营范围混合于该商铺。黄柏胜与韦甘柳的分工经营方式属实，则合伙经营的关系属实。2.赔偿协议书与银行转账凭证，结合韦柳甘的说明书及商铺的的业务范围，可以证实黄柏胜与韦甘柳成立合伙经营的关系。二、桂城办于2018年3月7日作出行政行为，至2018年5月31日黄柏胜被出租方强制腾退房屋，期间共计86天。黄柏胜在此期间经济损失包括：配钥匙、开锁及维修鞋子的机器均无法运转的损失，商铺占有使用费、销售鞋子的经营损失，被强制腾退商铺造成装饰装修残值、未销售货物等损失，与韦甘柳不能正常合伙的违约责任损失，以上合计206839.19元。综上，请求撤销原审判决第二项，改判桂城办赔偿黄柏胜损失30000元。被上诉人桂城办辩称，一、上诉人黄柏胜与原审第三人韦甘柳不存在合伙经营关系。二、黄柏胜没有提供证据证明其直接损失。原审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，审理程序合法，依法应予以维持。故请求二审法院驳回黄柏胜的上诉，维持原判。原审第三人韦甘柳在二审期间未发表意见。本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，各方当事人对于本案原、被告的诉讼主体资格均没有异议，本院予以确认。本案的争议焦点在于佛山市南海区桂城消防安全委员会所实施的行政强制措施是否无效。经查，《中华人民共和国行政强制法》第二条第二款的规定：“行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。”第二十二条规定“查封、扣押应当由法律、法规规定的行政机关实施，其他任何行政机关或者组织不得实施。”《中华人民共和国消防法》第五十四条规定：“公安机关消防机构在消防监督检查中发现火灾隐患的，应当通知有关单位或者个人立即采取措施消除隐患；不及时消除隐患可能严重威胁公共安全的，公安机关消防机构应当依照规定对危险部位或者场所采取临时查封措施。”即对于有火灾隐患需要采取临时查封措施，属于公安机关消防机构的职责范围。本案中，佛山市南海区桂城消防安全委员会属于桂城办的内设机构，其并没有法律、法规、规章授予对有火灾隐患需要采取临时查封措施的职权。2018年3月7日，佛山市南海区桂城消防安全委员会认为上诉人黄柏胜的经营场所存在火灾隐患，以自身名义实施查封并暂扣电表的行为，超过其法定职责。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”根据以上规定，对于黄柏胜申请确认佛山市南海区桂城消防安全委员会的以上查封及暂扣行为无效的请求，原审法院确认以上查封及暂扣行为无效，处理正确，本院予以维持。赔偿问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”第四条规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；。”根据上述规定，行政机关违法对财产采取查封行政强制措施侵犯公民财产权的，应赔偿损失。如上所述，佛山市南海区桂城桂城消防安全委员会对上诉人黄柏胜经营场所实施的查封及暂扣电表的行为应属无效，由此对黄柏胜的造成的经济损失应予以赔偿。根据已生效的（2018）粤0605民初8480号民事判决书，黄柏胜2018年3月至5月涉案商铺的场所使用费为6636.19元，以上场所使用费属于佛山市南海区桂城消防安全委员会实施的查封及暂扣电表的行为对黄柏胜造成的经济损失。对此，被上诉人桂城办作为佛山市南海区桂城消防安全委员会的设立机关应予以赔偿。按照《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六第（八）项的规定，对财产权造成损害的，按照直接损失给予赔偿，而不包括预期收益，故对于黄柏胜主张的其他经营损失,本院不予支持。综上，原审法院确认佛山市南海区桂城消防安全委员会对上诉人黄柏胜经营场所的电表实施张贴封条及暂扣的行为无效，处理正确，本院予以维持。黄柏胜要求经济赔偿的主张，有二审期间提出新的证据予以证明的部分，本院予以支持。一审法院在原有证据基础上所作裁判不属于错误裁判。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：一、维持广东省佛山市顺德区人民法院（2018）粤0606行初667号行政判决第一项；二、撤销广东省佛山市顺德区人民法院（2018）粤0606行初667号行政判决第二项；三、被上诉人佛山市南海区桂城街道办事处应于本判决发生法律效力后十日内向上诉人黄柏胜赔偿损失人民币6636.19元；四、驳回上诉人黄柏胜的其他诉讼请求。二审诉讼费50元，由被上诉人佛山市南海区桂城街道办事处负担。本判决为终审判决。审判长 郭 赟审判员 何丽容审判员 黄春英二〇一九年四月四日书记员 黄 妍