河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫行终276号上诉人（原审原告）王秋香，女，1965年10月17日出生，汉族，住河南省漯河市郾城区。委托代理人杨冠华，男1966年3月20日出生，汉族，住漯河市源汇区。被上诉人（原审被告）漯河市人民政府。住所地漯河市郾城区淮河路10号。法定代表人刘尚进，系该市人民政府市长。委托代理人司源，系该国土资源局工作人员。委托代理人郭晓果，河南恩达律师事务所律师。上诉人王秋香因与被上诉人漯河市人民政府为漯河市人民政府未按批文给王秋香补办用地手续行为违法纠纷一案，不服河南省许昌市中级人民法院（2018）豫10行初44号的行政判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，上诉人王秋香及其委托代理人杨冠华，被上诉人漯河市人民政府的委托代理人司源、郭晓果到庭参加诉讼。本案现已审理终结。上诉人王秋香原审诉讼请求：1、依法判令漯河市人民政府未按相关批文给王秋香依法补办用地手续行为违法;2、诉讼费由漯河市人民政府承担。原审法院经审理查明：2004年8月16日，王秋香（乙方）与漯河市源汇区阴阳赵镇古城村村民委员会（甲方）签订《征地协议》一份，约定：甲方将一块土地卖给乙方用于商业活动。乙方以每亩捌万元支付补偿费、安置费等，乙方支付费用后，取得土地长期占有使用权，若国家征收该土地，乙方行使土地权利。2004年8月17日，漯河市源汇区阴阳赵镇古城村村民委员会出具“今收到王秋香支付位于阴阳赵镇古城村一组的5.1亩土地补偿安置及青苗费四十万零捌仟元整，土地上附属物补偿费五十万元整“的收据。2007年9月26日，漯河市人民政府办公室印发（漯政办【2007】42号）《关于成立漯河市土地执法百日行动领导小组的通知》。河南省国土资源厅于2008年1月7日印发（豫国土资文【2008】15号）《关于报送我省土地未批先用行为整体性处理意见的报告》要求对未批先用行为依法严肃查处后，符合土地利用总体规划和用地条件的必需用地予以补办用地手续。河南省国土资源厅于2008年1月24日印发(豫国土资发[2008]10号)《关于应报和已报省政府审批的未批先用违法违规用地补办用地手续的通知》要求严格按照要求,依法依规对未批先用违法违规用地查处落实到位后,完善用地手续。在随后的执法检查中,漯河市国土资源对王秋香的占地行为认定为违法,于2008年3月23日作出(漯国土监罚[2008]046号)《行政处罚决定书》,责令王秋香15日内自行拆除在非法占用土地上新建的建筑物及其他设施,恢复土地原状并对其处以68000元的罚款。2008年4月8日,王秋香缴纳了68000元的罚款。2008年5月3日,王秋香向漯河市国土资源局申请办理有关用地手续。2008年7月23日漯河市发展和改革委员会印发了(漯发改经贸[2008]245号)《关于核准王秋香日杂百货店仓储建设项目的通知》,该通知主要内容为“王秋香日杂百货店:一、经研究,同意建设该项目。二、建设规模及建设内容:项目占地5.1亩,新建仓房2栋,建筑面积800平方米。本核准通知有效期二年”。2008年8月份,漯河市规划、发改、环保三部门在《“百日行动”补办手续需办理项目立项、环评手续名单》上加盖单位印章。2008年8月26日漯河市人民政府印发(漯政土[2008]97号)《关于漯河市第一批乡镇建设用地补办手续的请示》就漯河市人民政府需征收的土地向河南省人民政府请示补办用地手续。同日,漯河市人民政府印发(漯政土[2008]95号)《关于漯河市第一批乡镇建设用地补农用地转用的批复》,同意漯河市国土资源局拟定的漯河市第一批乡镇建设用地补办农用转用方案,王秋香所诉补办土地手续的地块在上述批复范围内。2008年11月4日、22日,王秋香向漯河市源汇区财政局分别支付了47506.2元的占补平衡费和25448元的土地规划调查费。2008年12月31日,河南省人民政府印发《关于漯河市第一批乡镇建设征收土地补办手续的批复》同意你市人民政府征收，古城村集体耕地0.3393顷。王秋香所诉补办土地手续的地块在上述批复范围内。2009年10月29日,王秋香向河南省国土资源局调查规划院漯河分院支付了1250元的土地测绘费。2009年12月21日,漯河市国土向市规划局出具《关于对拟出让土地提供规划条件的函》,该函中载明“我局准备对位于古城村的一宗国有土地进行公开出让。地块基本情况如下:一、地块位置:该地块位于古城村。二、地块面积:该地块3393.3平米。”2011年1月17日,漯河市人民政府(漯政纪[2011]4号)《关于加强西城区控制范围内规划和土地管理的会议纪要》中载明“二、会议议定事项。2.规范西城区各类用地办理程序对经省政府批复同意用地且土地补偿款已经支付完毕、准备供应的土地,市城乡规划局在出具宗地详细规划条件和宗地红线图后,及时函告市西城区管理委员会(附红线图),市西城区管理委员会核实后要及时书面复函市城乡规划局,市国土资源局依据市城乡规划局出具的函告意见办理供地手续;。”。2011年5月9日,漯河市西城区管理委员会出具(漯西管函[2011]11号)《漯河市西城区管理委员会关于“征求规划条件意见”的复函》载明“市城乡规划局:贵局《关于征求规划条件意见的函》(漯规[2011]45号)收悉。根据《西城区控制性详细规划》,市国土资源局提供宗地图所示地块处在站前商业区,规划为城市综合体项目,需整街区开发。该宗地块用地面积仅3393.3平方米(合5.09亩),且地形狭长,后续的建设项目按规定退让边界和预留通道后,几乎没有可利用的土地,根本无法满足函中所附的规划条件,也不符合整体开发的要求,待该宗地块西侧或周边地块出让后,具备一定规模时方可达到出具规划设计条件的要求。建议贵局复函市国土资源局,暂停该宗土地的办理程序,待条件成熟后再作处理”。王秋香认为漯河市人民政府未按相关批文给其补办用地手续,侵犯其合法权益,遂提起本案诉讼。另查明,2008年5月15日,漯河市国土资源局印发(漯国土资征告字[2008]第17号)《征地告知书》,拟征收土地范围:东至古城村,西至古城村,南至古城村,北至古城村。地类及面积:拟征收你村集体耕地0.3393公顷。王秋香曾以漯河市国土资源局为一审被告,漯河市城乡规划局、漯河市西城区管理委员会为第三人在漯河市郾城区人民法院提起行政诉讼,其主要诉讼请求为:1、判令漯河市国土资源局立即给补办转让或者出让及其他相关手续;2、赔偿王秋香合理支持及经济损失1791万元。2018年8月27日王秋香就上述案件撤回起诉。原审法院认为：一、原审被告不适格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六条载明“行政机关被撤销或者职权变更的,继续行使其职权的行政机关是被告”。2015年月1日施行的《不动产登记暂行条例》第七条第一款规定“不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理;直辖市、设区的市人民政府可以确定本级不动产登记机构统一办理所属各区的不动产登记”。依据上述条文的规定,不动产登记证的办理职责目前在不动产所在地的不动产登记机构。二、王秋香就涉案宗地取得用地手续条件尚未成立。①王秋香就涉案宗地取得集体土地使用权证登记条件是否成立的问题。《不动产登记暂行条例实施细则》第四十五条第一款规定“申请集体建设用地使用权及建筑物、构筑物所有权首次登记的,申请人应当根据不同情况,提交下列材料:(一)有批准权的人民政府批准用地的文件等土地权属来源材料;(二)建设工程符合规划的材料;(三)权籍调查表、宗地图、房屋平面图以及宗地界址点坐标等有关不动产界址、面积等材料;(四)建设工程已竣工的材料;(五)其他必要材料”。本案中,根据查明的事实可知,就涉案宗地办理集体土地使用权证并无有批准权的人民政府批准用地文件等材料,故依据上述条文规定,王秋香就涉案的5亩多土地申领集体土地使用权证,目前条件不能成立。②王秋香就涉案宗地取得国有土地使用权证登记条件是否成立的问题。《不动产登记暂行条例实施细则》第三十四条第一、二款规定“申请国有建设用地使用权首次登记,应当提交下列材料:(一)土地权属来源材料;(二)权籍调查表、宗地图以及宗地界址点坐标;(三)土地出让价款、土地租金、相关税费等缴纳凭证;(四)其他必要材料。前款规定的土地权属来源材料,根据权利取得方式的不同,包括国有建设用地划拨决定书、国有建设用地使用权出让合同、国有建设用地使用权租赁合同以及国有建设用地使用权作价出资(入股)、授权经营批准文件”。《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条第一款规定“在城市、镇规划区内以出让方式提供国有土地使用权的,在国有土地使用权出让前,城市、镇人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划,提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件,作为国有土地使用权出让合同的组成部分。未确定规划条件的地块,不得出让国有土地使用权”。依据上述条文可知,颁发国有土地使用权证,宗地需符合控制性详细规划和提交土地权属来源材料是法定的条件。本案中,根据查明的事实可知,涉案的5亩多土地并不符合漯河市《西城区控制性详细规划》,且王秋香也未提交法定的土地权属来源材料。因此,王秋香就涉案的5亩多土地申领国有土地使用权证,目前条件尚未成立。综上,王秋香就涉案宗地取得用地手续条件尚未成立。因此,王秋香确认漯河市人民政府未按相关批文给其补办用地手续行为违法的请求,无事实及法律依据,不能成立,一审法院不予支持。据此,依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定,判决驳回王秋香的诉讼请求。上诉人王秋香上诉称：王秋香依法取得合法的用地使用权手续，有法定的土地权属来源材料。王秋香要求补办土地使用权证书的规划条件早已成就,西城区成立在后,规划调整不溯及既往，不应当适用《西城区控制性详细规划》。综上，原审法院认定事实不清，适用法律错误，请求撤销原审判决，改判漯河市人民政府承担侵权责任；并依法对漯西建办【2010】2号文件和漯政纪【2011】4号文件的合法性进行审查。被上诉人漯河市人民政府答辩称：原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求依法驳回王秋香的上诉，维持原判。本院二审经审理查明的事实与原审查明的事实一致。本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条第一款规定：“在城市、镇规划区内以出让方式提供国有土地使用权的,在国有土地使用权出让前,城市、镇人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划,提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件,作为国有土地使用权出让合同的组成部分。未确定规划条件的地块,不得出让国有土地使用权。”《不动产登记暂行条例实施细则》第三十四条第一、二款规定：“申请国有建设用地使用权首次登记,应当提交下列材料:(一)土地权属来源材料;(二)权籍调查表、宗地图以及宗地界址点坐标;(三)土地出让价款、土地租金、相关税费等缴纳凭证;(四)其他必要材料。前款规定的土地权属来源材料,根据权利取得方式的不同,包括国有建设用地划拨决定书、国有建设用地使用权出让合同、国有建设用地使用权租赁合同以及国有建设用地使用权作价出资(入股)、授权经营批准文件。”本案中，涉案宗地根据河南省人民政府印发《关于漯河市第一批乡镇建设征收土地补办手续的批复》的文件已征为国有土地，王秋香要求办理国有土地使用权证应符合城乡规划的相关规定，但是该宗地不符合漯河市西城区《西城区控制性详细规划》的要求,漯河市西城区政府未对王秋香使用土地作区域控制性详细规划，王秋香亦未按照上述规定提交法定的土地权属来源材料。故王秋香请求确认漯河市人民政府未按相关批文给其补办用地手续行为违法缺乏事实及法律依据。至于上诉人王秋香上诉称对两个文件进行合法性审查的问题，因系其在二审期间提出的新的诉讼请求，故本院不予审查。综上，王秋香上诉理由缺乏事实和法律依据，不能成立。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，处理结果适当，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费五十元，由上诉人王秋香承担。本判决为终审判决。审判长 杨 巍审判员 李平均审判员 王江华二〇一九年四月三十日法官助理张东方书记员王轩