广东省珠海市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）粤04行终45号上诉人（原审原告）：珠海国业良种有限公司。住所地：广东省珠海市。法定代表人：林汉国。被上诉人（原审被告）：珠海市自然资源局。住所地：广东省珠海市香洲区。负责人：王朝晖，局长。委托代理人：刘蔚新，该局工作人员。委托代理人：刘光大，广东莱特律师事务所律师。上诉人珠海国业良种有限公司（以下简称“良种公司”）因与被上诉人珠海市自然资源局(以下简称市自然资源局)不履行法定职责一案，不服珠海市金湾区人民法院（2018）粤0404行初346号行政裁定，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院判案理由及结果《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款规定：“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。”《最高人民法院关于适用的解释》第六十六条规定：“公民、法人或者其他组织依照行政诉讼法第四十七条第一款的规定，对行政机关不履行法定职责提起诉讼的，应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出。”本案中，良种公司于2016年8月26日向市自然资源局提交《关于马墩头水产良种基地国企改制划拨土地违法租赁问题的报告》，于2018年10月17日向一审法院提起诉讼，已超过法定起诉期限。一审法院裁定驳回良种公司的起诉。一审案件受理费人民币50元，退回良种公司。良种公司一审诉讼请求：一、确认市自然资源局不履行法定职责，不对广东省某农业集团有限公司擅自签订马墩头划拨土地租赁合同的违法行为进行处理的行为违法；二、责令市自然资源局履行法定职责，纠正和重新确立马墩头水产良种基地划拨土地的租赁合同关系的租金缴纳方式；三、由市自然资源局承担本案诉讼费。当事人二审诉辩主张上诉人良种公司的上诉请求：1.撤销一审裁定；2.判决市自然资源局不履行法定职责，不对广东省某农业集团有限公司擅自签订马墩头划拨土地租赁合同的违法行为进行处理的行为违法；3.责令市自然资源局履行法定职责，纠正和重新确立马墩头水产良种基地划拨土地的租赁合同关系和租金缴纳方式；4.一、二审诉讼费由被上诉人承担。具体理由如下：1995年，珠海市政府批准成立广东省珠海水产良种繁育中心，作为省良种公司子公司，实际使用珠海市国土局（1995）国土字X号《建设用地批准书》批准的金鼎那洲村南马墩头45673平方米划拨土地建设水产良种基地。1995年珠海繁育中心注册独立法人，省农委拨付的基础设施建设费和省良种公司支付的马墩头划拨土地配套费于1997年1月划转珠海繁育中心资产账独立核算。2000年省属国企重组，省良种公司划转新组建的广东省某农业集团有限公司管辖。2001年6月30日马墩头水产良种基地划拨土地纳入珠海水产良种繁育中心资产评估范围，已不在省良种公司资产评估范围内。2001年11月14日，珠海市国土局向省良种公司发放马墩头水产基地划拨土地（粤房地证字第××）《房地产权证》。2003年7月31日，广东省某农业集团有限公司批准珠海繁育中心改制并签订马墩头水产基地《土地租赁合同》，8月18日签订“除土地外”包括办公楼、变压器、农用车等地面附着物和鱼塘等资产权益的《产权转让合同》，珠海繁育中心交付转让费19.6万元。按其要求，珠海繁育中心更名“珠海国业良种有限公司”。2003年12月16日，省财厅与广东省某农业集团有限公司原经营者及内部职工38人签订《广东省某农业集团有限公司整体改制国有产权转让协议》。但是改制后的民营广东省某农业集团有限公司并没有履行《广东省某农业集团有限公司整体改制国有产权转让协议》的特别约定“按国家规定办理划拨土地使用权处置手续。”2005年市自然资源局曾明确指出“广东省某农业集团有限公司擅自签订马墩头划拨土地租赁合同的行为违反法律规定”（据此，已向其缴交一年租金的上诉人停止向民营“广东省某农业集团有限公司”缴纳租金），直至2016年仍未取得马墩头划拨土地的《国有土地使用证》，但市自然资源局没有对擅自签订划拨土地租赁合同的违法行为进一步调查处理。2016年5月28日，上诉人申请市自然资源局“履行法定职责，撤销广东省某农业集团有限公司违法签订的马墩头划拨土地租赁合同，纠正土地租赁关系和租金缴纳方式，防止国有土地资源流失，保护珠海市水产良种基地历经20年积累保存的鱼类种质资源库免遭破坏”。市自然资源局作出《关于解决国有企业改制中划拨土地使用权遗留问题的复函》，但没有对上诉人的申请事项作出实质性处理。2016年8月26日上诉人致函市自然资源局“马墩头水产良种基地划拨土地使用权在涉案三级国企改制过程中，存在有目的有步骤的非法操作行为，涉嫌侵吞国有土地资源，通过司法途径，马墩头划拨土地事实上已处于流失状态，并对水产良种基地的正常生产造成毁灭性的破坏。事关国家和公共利益，贵局应当履行法定职责，行使行政职权制止并纠正这种状态，保护珠海市水产良种基地的合法权益”。市自然资源局无动于衷。2018年10月28日上诉人再次致函《关于马墩头划拨土地租金支付以及保护水产基地合法权益的申请报告》，市自然资源局仍无回应。截止2018年10月16日，民营广东省农业集团有限公司已通过司法强制实际收取上诉人支付的马墩头划拨土地租金244983元、实际控制马墩头水产良种基地45673平方米划拨土地。不可思议的是，广东省某农业集团有限公司至今没有出具马墩头水产良种基地划拨土地的《国有土地使用证》。市自然资源局2005年就已知道广东省某农业集团有限公司违法签订马墩头划拨土地租赁合同的事实，作为珠海市国土行政主管部门，依职权应当履行国企改革涉及划拨土地使用权处置的监管职责，依法撤销原广东省某农业集团有限公司擅自签订的马墩头《土地租赁合同》，纠正马墩头划拨土地租赁合同关系和租金缴纳方式，保护珠海市政府产权不被侵犯。市自然资源局十几年来不依职权也不依申请履行法定职责的行为，已经酿成巨额国有资产流失，严重侵害国家和公共利益。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条对依申请情形下行政不作为的起诉期限作出了规定，但对于行政机关依职权履行法定职责情形下的起诉期限问题，现行法律、司法解释尚无明确规定。一般情况下，只要行政机关依职权应履行的法定职责仍然合法有效存在，行政机关即持续负担作为义务，该作为义务不因行政机关怠于履行而消灭。特别是在行政相对人已向行政机关提出履行申请时，行政机关更应及时有效履行。此外，行政机关对其依职权应履行的法定职责，亦不因行政相对人的履行申请而转变依申请应履行的法定职责，也即此种情形并不适用行诉法第四十七条所规定的起诉期限。一审法院以超过法定起诉期限驳回上诉人的起诉，认定事实不清，适用法律错误，应予撤销。被上诉人市自然资源局答辩称，市自然资源局在收到良种公司于2016年5月28日提交的《关于纠正马墩头水产良种基地划拨土地违法租赁问题的申请报告》后，已向良种公司作出珠国土函[2016]X号《关于解决国有企业改制中划拨土地使用权遗留问题的复函》。良种公司于2018年10月17日才向法院提起诉讼，已超过法定起诉期限。一审法院认定事实清楚，裁定正确，应予维持。二审判案理由及结果良种公司2018年10月17日起诉已丧失法律保护之需要。严格意义上讲，行政诉讼的起诉期限制度仅是针对于撤销之诉而言，但为了防止原告的起诉过度迟延，导致发生陈年旧案，客观上需要对原告提起的不履行法定职责案件，设定必要的时间限制，不允许原告随时、任意提起此类诉讼。为此，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款规定：“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。”《最高人民法院关于适用的解释》第六十六条规定：“公民、法人或者其他组织依照行政诉讼法第四十七条第一款的规定，对行政机关不履行法定职责提起诉讼的，应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出。”可见，我国行政诉讼法对原告提起不履行法定职责之诉的时间限制，参考了行政诉讼法第四十六条规定的六个月。本案中，良种公司于2016年8月26日向市自然资源局提交《关于马墩头水产良种基地国企改制划拨土地违法租赁问题的报告》，请求市自然资源局履行法定职责，但良种公司却于2018年10月17日才向一审法院提起诉讼，超过了上述法律及司法解释规定的时间限制，其起诉应当予以驳回。一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。良种公司的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定如下:驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 唐 文审判员 宋义明审判员 陈 伟二〇一九年四月十八日书记员 梁敏儿