湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2018）湘行终1953号上诉人（一审原告）：常宁市盐湖车荷高岭土加工厂。住所地：常宁市盐湖镇湖文村。经营者：贺爱群，男，1957年9月30日出生，汉族，住常宁市。委托代理人：李涛龙，湖南恒诚律师事务所律师。上诉人（一审被告）：常宁市人民政府。住所地：常宁市宜阳街道办事处青阳北路。法定代表人：吴乐胜，市长。委托代理人：廖琳华，常宁市国土资源局工作人员。委托代理人：魏维，常宁市国土资源局工作人员。上诉人常宁市盐湖车荷高岭土加工厂（以下简称“车荷加工厂”）诉被上诉人常宁市人民政府（以下简称“常宁市政府”）拆除行为及行政赔偿一案，车荷加工厂不服湖南省衡阳市中级人民法院（2018）湘04行初113号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。湖南省衡阳市中级人民法院经审理查明：2008年3月11日，衡阳市国土资源局（以下简称“市国土局”）拍卖（2008）采字01号采矿权，该宗采矿权位于常宁市××车荷村，常宁市富坤实业有限公司（以下简称“富坤公司”）以380万元竞得。2011年3月19日，湖南省人民政府以湘政函（2011）60号批复衡阳市人民政府：同意建立常宁大义山省级自然保护区。2011年8月1日，富坤公司申请成立矿山公司，经营矿产品销售。2012年12月17日，市国土局与富坤公司签订《采矿权出让合同》。2013年1月16日，常宁市发改委作出常发改备（2013）3号《关于常宁市富坤实业有限公司车荷高岭土矿开采及加工项目备案的通知》。2013年12月23日，常宁市林业局对富坤公司作出《临时占用林地审批同意书》。2014年10月13日，市国土局以衡采划发（2014）0003号批复，划定矿区范围，同月17日，富坤公司取得《采矿许可证》。富坤公司在获得采矿证后，办理了环评、安全生产等手续；已启动建设，购入了选矿设备，投入了大量的人力、物力、财力。在此过程中，富坤公司得知矿区在大义山自然风景保护区的缓冲区内，即于2015年8月23日，向常宁市政府递交请求调整大义山自然风景保护区缓冲区规划的报告。2015年11月5日，常宁市政府以常政（2015）85号文请示湖南省人民政府，以“富坤公司2008年通过招拍挂程序获得常宁市××车荷村矿区采矿权在前，2011年我市设立大义山自然保护区时，将该矿划入大义山自然保护区的缓冲区在后”为由，请求调整大义山自然保护区缓冲区规划范围，但未获通过。2015年5月6日，环境保护部、国家发改委等十部委局联合发布《关于进一步加强涉及自然保护区开发建设活动监督管理的通知》，该通知规定：对自然保护区设立之前已存在的合法采矿权以及自然保护区设立之后各项手续完备且已征得保护区主管部门同意设立的采矿权要分类提出差别化的补偿和退出方案，在保障采矿权人合法权益的前提下，依法退出自然保护区核心区和缓冲区。同年6月16日，湖南省环境保护厅等八厅委联合转发了《关于进一步加强涉及自然保护区开发建设活动监督管理的通知》。2016年6月24日，衡阳市林业局就调整大义山自然保护区缓冲区规划范围复函常宁市政府：一、依据相关法律法规不能因开矿而调规；大义山自然保护区2011年经省政府批准升级为省级自然保护区，而富坤公司2014年才取得采矿权，且调规涉及核心区和缓冲区，不宜调整大义山省级保护区的功能区规划；二、对自然保护区内经国土资源部门批准的富坤公司等矿产企业，要责令其立即停止生产活动并限期关停，关停后要实施生态恢复。并根据本函提出的建议在三个月内把整改的情况回复我局。2017年3月21日，常宁市西岭镇人民政府向富坤公司下达停产整改通知，限立即停止所有经营活动，拆除一切厂房、生产设备。同月27日，常宁市生态环境保护委员会作出《2017年常宁市环境专项整治联合执法行动方案》。同年4月28日，常宁市政府组织相关部门对富坤公司、宝山矿业公司的厂房、设备等予以强制拆除。期后，既未签订补偿协议，也未作出补偿安置方案。2017年7月28日，被告常宁市政府授意常宁市国土资源局（以下简称“常宁市国土局”）向富坤公司下达《责令停止国土资源违法行为通知书》，责令立即停止施工行为。2017年12月1日，湖南省人民政府作出《湖南省自然保护区内采矿权退出处置方案》规定，对自然保护区设立前经批准设置的采矿权，给予适当补偿，引导退出。对位于保护区的采矿权整体退出，给予适当补偿，退付剩余资源储量的价款和备用金。程序：一是由县级人民政府与采矿权人签订补偿协议；二是由县级人民政府作出矿山关闭决定；三是由采矿权人向发证机关提出采矿许可证注销申请；四是由发证机关办理注销登记手续，对未在规定时间内提出注销申请的，采取公告方式注销；五是由发证机关进行剩余资源储量备案登记、应退价款和备用金核算，并按规定办理退付手续；六是由县级人民政府向采矿权人支付补偿金，并按“六个不留”标准关闭矿山。对整体补偿退出的采矿权，于2017年12月底前完成补偿协议签订和作出关闭决定工作；2018年6月份前完成采矿许可证注销、矿山关闭、补偿资金支付、价款和备用金退付等工作。整体退出补助标准：对无单独选厂的矿山，只对矿山进行补助，标准为600万元／矿；对有单独选厂的矿山，对矿山和选厂一并补助，标准为800万元／矿（其中选厂200万元／个）。市、县级发证采矿权补助标准由市、县级人民政府确定。县级人民政府作为采矿权退出处置工作的责任主体，要负责组织做好本行政区域内省、市、县三级发证采矿权的退出工作，包括制定具体的工作方案、作出关闭决定，签订补偿协议、支付补偿资金、实施矿山关闭、生态环境和地质环境恢复治理等。2018年5月3日,富坤公司向该院提起行政诉讼，请求判令常宁市政府在一个月内与其签订补偿协议或者作出补偿方案。2018年6月21日，该院作出（2018）湘04行初93号行政判决，确认常宁市政府2017年4月28日强制关闭富坤公司、宝山矿业所在常宁市西岭镇车荷高岭土矿采矿权的行政行为违法；常宁市政府在判决生效之日起六十日内与富坤公司、宝山矿业公司签订采矿权退出补偿协议或作出采矿权退出补偿方案。该判决已发生法律效力。另查明，原告车荷加工厂系个体工商户，于2013年6月24日登记注册，取得营业执照。该执照记载：经营场所常宁市盐湖镇湖文村；经营者贺爱群；经营范围瓷泥加工、销售。原告车荷加工厂未办理用地、环保评估等相关许可手续。原告因不服常宁市政府2017年4月28日强行摧毁精加工厂的行为，向法院提起诉讼。湖南省衡阳市中级人民法院认为：本案的争议焦点是：一、原告是否具有诉讼主体资格；二、原告与富坤公司是什么关系，原告从事矿产生产经营是否合法；三、被告拆毁原告加工厂的行政行为是否合法；四、原告要求被告赔偿的经济损失数额及依据，是否符合《湖南省自然保护区内采矿退出处置方案》规定的整体退出补助条件。一、关于原告是否具有诉讼主体资格的问题《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，原告车荷加工厂系经登记注册的个体工商户，与被告组织相关部门对其厂房、设备等予以强制拆除的行政行为具有利害关系，根据前述法律规定，是本案的适格原告。被告辩称原告主体不适格的理由与法不符，该院不予采纳。二、关于原告与富坤公司是何关系，原告从事矿产生产经营是否合法的问题原告主张其是富坤公司投资成立的加工厂，但所提交的营业执照证明其系个体工商户，于2013年6月24日登记注册。经营场所为常宁市盐湖镇湖文村，经营者贺爱群。无相关证据证明原告是富坤公司出资成立的加工厂。原告作为高岭土加工、销售的个体工商户，依法应当办理用地、环保评估等相关许可手续后方可经营，但直到2017年4月28日，被告组织相关部门对原告厂房、设备等予以强制拆除前，原告未办理相关许可手续，故原告系非法经营。三、关于被告拆毁原告加工厂的行政行为是否合法的问题《中华人民共和国行政处罚法》第六条规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关所给予的行政处罚，享有陈述权、申辩权；对行政处罚不服的，有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼”；第三十一条规定：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利”；第三十二条规定：“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。”《中华人民共和国行政强制法》第八条规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政强制，享有陈述权、申辩权；有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼；因行政机关违法实施行政强制受到损害的，有权依法要求赔偿”；第三十四条规定：“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行”；第三十五条规定：“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务”；第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除”。本案中，原告车荷加工厂虽系非法经营，但是被告常宁市政府在组织相关部门对原告厂房、设备等予以强制拆除时，未遵循法定程序，违反上述法律之规定，其行政行为违法。原告车荷加工厂请求确认被告常宁市政府实施强制拆除行为违法的理由于法有据，该院予以支持。四、关于原告要求被告赔偿的经济损失数额及依据，是否符合《湖南省自然保护区内采矿退出处置方案》规定的整体退出补助条件的问题原告车荷加工厂主张其是富坤公司的加工厂，依法应当按照湖南省政府作出的《湖南省自然保护区内采矿权退出处置方案》规定给予适当补偿，但所提供的证据无法认定其是富坤公司依法成立的加工厂。因此，原告车荷加工厂提出的经济补偿依据与《湖南省自然保护区内采矿权退出处置方案》规定的整体退出补偿条件，不属于同一法律关系。原告作为高岭土加工、销售的个体户，未办理用地、环保评估等相关许可手续，虽系非法经营，但被告常宁市政府在对原告厂房、设备等实施强制拆除，未遵循法定程序，该违法行为致使原告车荷加工厂遭受的损害，原告有权依法要求赔偿。《最高人民法院关于诉讼证据若干问题的规定》第五条规定：“在行政赔偿诉讼中，原告应当对被诉行政行为造成损害的事实提供证据。”本案中，原告车荷加工厂诉请经济损失697.2万元，其虽提供了证据31-34予以证明，但系自行制作和计算的经济损失，无其他证据印证，且与其经营者贺爱群在庭审中自述富坤公司前期投资110多万元，后期其本人投资190万元相矛盾。因此，原告车荷加工厂诉请的经济损失没有证据证明，该院不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第一款（一）项之规定，判决：一、确认被告常宁市人民政府拆除原告常宁市盐湖车荷高岭土加工厂的行政行为违法；二、驳回原告常宁市盐湖车荷高岭土加工厂其他诉讼请求案件受理费50元，由原告车荷加工厂和被告常宁市政府各负担25元。车荷加工厂不服，向本院提出上诉称：1.上诉人是富坤公司所属的加工厂，其经营合法有据。富坤公司的生产流程是先从矿山挖出泥土（原矿）进行粗加工，再进行深加工，之后变成产品对外销售。富坤公司有三个附属加工厂，富坤公司挖原矿泥，加工厂加工，富坤公司销售。在富坤公司诉常宁市政府（2018）湘04行初93号判决书中已确认。富坤公司及三个附属加工厂诉常宁市政府案原本是一个案件，是一审法院人为拆开为三个案件。上诉人是经批准成立的个体工商户，虽然独立核算，但只是富坤公司的一种经营模式。2.被上诉人拆毁上诉人的加工厂应给予赔偿。3.《湖南省自然保护区内采矿权退出处置方案》只是湖南省矿山提出的一个方案，不是法律法规规章，不能成为处理本案的依据。被上诉人常宁市政府答辩称：1.上诉人没有合法用地手续，又未依法办理安全生产、环保评估等手续，违法从事矿厂加工生产，其损失应自行承担。2.答辩人在依法拆除前，已经进行了告知，上诉人也自行移走了大量生产设备。3.上诉人并不是富坤公司名下投资企业，实为自负盈亏的个体工商户，与富坤公司并不存在任何投资或隶属关系。《湖南省自然保护区内采矿权退出处置方案》针对的是经政府批准且于大义山自然保护区设立前已经合法取得采矿权的企业，上诉人不符合政府处置补偿方案的规定。一审查明的事实本院予以确认。二审中，富坤公司向本院提交了《证明》：兹有常宁市富坤实业有限公司属下矿权:湖南省常宁市西岭镇车荷高岭土矿,自2008年3月7日在衡阳市国土资源局土地矿产交易中心通过招拍挂出让所得后,鉴于矿山资源原矿品位较差的实际情况问时考虑到节约资源,如何把有限资源能得综合充分利用,以及如何把矿山盘活,必须经过三个大环节加工成稳定的标准品才适应销售，首先由粗洗、粗加工到精选、精加工,再到精泥提纯再加科技配方等步骤,最后加工成为市场流通之标准品,鉴于矿区周边地理环境位置状态受限,经多次考察讨论,结合各区域位置的优势,最终选择了现在三个加工厂的位置,作为最合适筹建加工厂的决定,公司并展开整体战略布局,共分三期筹建三个直属加工厂专为矿山资源开发配套加工服务,由于每个加工环节品质要求不一样,故生产流程和设备也不同,又考虑到每个股东的经济实力不一样,为提升绩效和方便管理,也可自由选择投资以下三个加工厂：第一个加工厂:为解决矿山首层盖山土以下的第二层品质较差的高岭土资源不浪费能得到有效充分利用,又考虑西岭镇上湾村道必经之路及多方面的复杂性,又趁现有的天然的水资源等利用,决定在非金属矿老矿区范围之内筹建；常宁市宝山洗泥厂,建立管道水系统专门进行粗洗、粗加工等。第二个加工厂:鉴于矿山资源品质形成的地层,第三层以下优质储量的高岭土需要更新型的设备进行精选、精加工,经实地考察,决定在益湖镇原畜牧种畜场内筹建了；常宁市盐湖车荷高岭土加工,建立了车辆运输加专线管道运输相结合的模式,专门进行精选精加工等。第三个加工厂:鉴于两个加工厂在试产过程的半成品,其品质低劣无法满足市场客户对品质标准的需求,为了突破瓶颈,经多次调整和试验,实验终于成功,经与矿产行业龙头企业北京泰利军泰投资有限公司多次治淡,达成了科技创新共识,决定筹建常宁市富坤三湾加工厂,主要从事加工提纯高品质的配方泥适用市场,并满足多数客户的需求,因大义山自然保护区与富坤公司矿权重叠调规问题,投资半途而废,造成了严重的经济损失。富坤公司还向本院提交了其于2016年6、7月间向常宁市宝山洗泥厂、常宁市盐湖车荷高岭土加工厂检查工作的内部通告。被上诉人常宁市政府对富坤公司向本院提交的《证明》和内部通告无异议。富坤公司营业执照上载明的经营范围是农业综合开发、废旧资源回收利用、矿山机械销售、高冷土开采、生产、加工、销售。二审中，常宁市政府陈述与富坤公司未能就采矿权退出的整体补偿事项达成协议。本院另查明：湖南省衡阳市中级人民法院（2018）湘04行初93号行政判决认定，2016年4月28日，常宁市政府组织相关部门对富坤公司、宝山矿业公司及其三个加工厂的厂房、设备等予以强制拆除。…常宁市政府在对涉案矿区采矿权实施强制关闭前，未就涉及原告的重大利益作出相关损失补偿方案，也未依照强制执行法的规定告知原告享有陈述、申辩权，程序违法。本院认为：本案争议的焦点是：一、上诉人与富坤公司的关系；二、被上诉人拆毁上诉人加工厂的行政行为是否合法；三、上诉人的赔偿请求是否能够得到支持。第一，上诉人与富坤公司的关系问题。上诉人车荷加工厂在诉讼中一直认为其是富坤公司的下属加工厂，根据本院查明的事实，上诉人车荷加工厂虽然登记为个体工商户，但其是专为富坤公司从事矿山资源开发配套加工服务而成立，解决的是矿山第三层以下优质储量的高岭土的精选和精加工，富坤公司对车荷加工厂的日常工作也进行了管理，故富坤公司可以视为是有单独选厂的矿山。一审仅以上诉人车荷加工厂的营业执照系个体工商户，就否定上诉人与富坤公司之间业务管理上的联系，事实依据不足。第二，被上诉人拆毁上诉人加工厂的行政行为是否合法的问题。本案中，常宁市政府在同一天组织相关部门对富坤公司、矿业公司及其三个加工厂的厂房、设备等予以强制拆除。上诉人被拆除的情形与拆除富坤公司的相同，一审认为常宁市政府在对上诉人厂房、设备等实施强制拆除，未遵循行政处罚法、行政强制法规定的程序，该违法行为致使上诉人车荷加工厂遭受的损害，上诉人有权依法要求赔偿。该认定与衡阳市中级人民法院（2018）湘04行初93号行政判决就拆除富坤公司厂房程序违法的认定一致，被上诉人对拆除上诉人厂房、设备时未遵循法定程序的事实未予否认。因此，一审判决确认常宁市政府拆除车荷加工厂的行为违法并无不当。第三，上诉人车荷加工厂提出的赔偿请求是否能够得到支持。上诉人与富坤公司同时被拆除了厂房、设备，而常宁市政府与富坤公司尚未就采矿权退出事项达成补偿协议或者补偿方案，故上诉人诉请的赔偿问题宜与富坤公司的赔偿（补偿）请求一并处理，即由常宁市政府在与富坤公司、宝山矿业公司签订采矿权退出补偿协议或作出采矿权退出补偿方案时，将上诉人的赔偿请求一并予以考虑。一审判决驳回上诉人赔偿的诉讼请求不当，应予以纠正。综上所述，一审判决确认拆除行为违法并无不当，但未认定上诉人是富坤公司的加工厂并驳回上诉人的赔偿请求，适用法律错误。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）、（二）项、第三款之规定，判决如下：一、维持湖南省衡阳市中级人民法院（2018）湘04行初113号行政判决第一项；二、撤销湖南省衡阳市中级人民法院（2018）湘04行初113号行政判决第二项；三、常宁市人民政府在本判决三十日内就违法拆除常宁市盐湖车荷高岭土加工厂造成损失的赔偿问题进行处理(先协商，协商不成时作出赔偿决定)。一、二审案件受理费各50元，共计100元，由被上诉人常宁市人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  黄一凡审判员  夏 阳审判员  赵 旻二〇一九年四月十五日法官助理李晟雷书记员袁璇附：法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。