湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）湘行终122号上诉人（原审原告）：涟源市六亩塘镇湴冲村刘家二组。负责人：刘新业，该组组长。被上诉人（原审第三人）：涟源市人民政府。住所地：涟源市政府机关大院。法定代表人：刘杰，该市市长。委托代理人：杨振业，该市人民政府工作人员。委托代理人：李伟安，该市人民政府工作人员。原审被告：娄底市人民政府。住所地：娄底市湘中大道500号。法定代表人：杨懿文，该市市长。委托代理人：熊天乐，该市司法局工作人员。委托代理人：易鼎涛，该市司法局工作人员。原审第三人：涟源市六亩塘镇湴冲村建设组。负责人：刘谷升，该组组长。委托代理人：梁育康，涟源市六亩塘法律服务所法律工作者。涟源市六亩塘镇湴冲村刘家二组（以下简称“刘家二组”）因与娄底市人民政府（以下简称娄底市政府）、涟源市六亩塘镇湴冲村建设组（以下简称建设组）、涟源市人民政府（以下简称涟源市政府）行政复议决定一案，不服娄底市中级人民法院（2018）湘13行初84号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。原审判决认定：刘家二组与建设组的争议地位于湴冲村洋子冲芋子岭石山塘湾里下段（老名叫铁沙子），现为涟源市芙蓉煤矿煤坪占用地，面积约1801.87㎡,北抵湴冲至安平公路，东西南抵均位于芙蓉煤矿煤坪范围内。“四固定”时期，湴冲大队在芋子岭有80亩林地，刘二生产队在芋子岭有10亩林地。湴冲大队下辖有东屋生产队，后东屋生产队分成建设、建新、长城三个组；刘二生产队分成刘家一组、刘家二组。1982年林业三定时，当事双方都认可洋子冲芋子岭石山塘湾里属原东屋生产队所有。但长城组名下登记有“芋子岭石山塘湾里”，四至为“东抵大队经济场土边止，南抵老刘家队土边止，西抵彭家队山以岐岭止，北抵彭家队山新划线及大队经济场以岐岭为界”，面积为2亩，属芋子岭石山塘湾里上段；建新组名下登记有“芋子岭石山塘湾里”，四至为“东抵大队经济场土边止，南抵老刘家土边止，西抵老刘家队土边止，北抵大队经济场土边止”，面积为2亩，属芋子岭石山塘湾里中段。而芋子岭石山塘湾里下段一直没有权属登记，刘家二组主张1972年刘二生产队与东屋生产队对该山地已经兑换，且不能称为芋子岭石山塘湾里下段，但除证人证言无其他权属证据材料。而建设组不认可已兑换，坚称争议地就是芋子岭石山塘湾里下段。2003年，芙蓉煤矿在争议地上作业遭到建设组村民的阻拦，双方发生冲突。事后，建设组多次与芙蓉煤矿交涉，2008年底芙蓉煤矿矿长向建设组出示了《关于煤矿影响刘家二组耕地的座谈纪要》（经娄底市政府查明：大部分人员的签名，均由时任芙蓉煤矿支部书记代签），告知芋子岭石山塘湾里下段的山林土地已经刘家二组同意征用。建设组得知该情况后，于2010年向涟源市政府提起确权申请。涟源市政府受理该案后，于2010年10月18日向刘家二组的组长送达了建设组提交的《土地确权申请书》(副本)及《行政裁决申请答复通知书》。2017年5月，涟源市政府法制办公室、六亩塘镇人民政府、涟源市测绘队对争议地进行了实地勘查、经当事双方指认，测绘，并制作争议地范围图，经刘家二组组长与建设组组长签字确认，均对测绘出的争议范围无异议。因涟源市政府多次组织争议双方调解未果，2017年11月12日，涟源市政府作出涟政议决字[2017]1号《关于六亩塘镇湴冲村建设组与湴冲村刘家二组林地权属争议处理决定书》（以下简称1号处理决定），确认洋子冲芋子岭石山塘湾里下段（面积1801.87平方米）的所有权归建设组。刘家二组不服，向娄底市政府申请行政复议。娄底市政府受理后，组织了听证和书面审查，经调解无果后于2018年6月25日作出娄府复决字[2018]6号行政复议决定书（以下简称6号复议决定），决定撤销涟源市政府作出的1号处理决定。刘家二组和建设组均不服。刘家二组提起本案行政诉讼，请求判令娄底市政府重新做出行政行为，确认争议地归刘家二组所有。原审判决认为，《中华人民共和国森林法》第十四条第一款之规定，全民所有制单位之间、集体所有制单位之间以及全民所有制单位与集体所有制单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府处理。故涟源市政府作出林地权属争议处理决定书主体适格。《林木林地权属争议处理办法》第七条规定，尚未取得林权证的，下列证据作为处理林权争议的依据：(一)土地改革时期，人民政府依法颁发的土地证；(二)土地改革时期，《中华人民共和国土地改革法》规定不发证的林木、林地的土地清册；(三)当事人之间依法达成的林权争议处理协议、赠送凭证及附图；(四)人民政府作出的林权争议处理决定；(五)对同一起林权争议有数次处理协议或者决定的，以上一级人民政府作出的最终决定或者所在地人民政府作出的最终决定为依据；(六)人民法院作出的裁定、判决。第八条规定，土地改革后至林权争议发生时，下列证据可以作为处理林权争议的参考依据：(一)国有林业企业事业单位设立时，该单位的总体设计书所确定的经营管理范围及附图；(二)土地改革、合作化时期有关林木、林地权属的其他凭证；(三)能够准确反映林木、林地经营管理状况的有关凭证；(四)依照法律、法规和有关政策规定，能够确定林木林地权属的其他凭证。第十条规定，处理林权争议时，林木、林地权属凭证记载的四至清楚的，应当以四至为准，四至不清楚的，应当协商解决；经协商不能解决的，由当事人共同的人民政府确定其权属。本案中，刘家二组和建设组均不能提交《林木林地权属争议处理办法》第七条、第八条规定的证据材料，且对争议地四至不清楚，故涟源市政府可以依据第十条的规定进行处理。经查明，本案中刘家二组提交的1987年3月20日《关于煤矿影响刘家两组耕地的座谈纪要》上大部分人员的签名，均由时任芙蓉煤矿支部书记所签，且建设组未参加会议并不知情，故该证据不能作为认定争议地归刘家二组所有的直接证据。因争议地芋子岭石山塘湾里下段（老名叫铁沙子），刘家二组认可1972年刘二生产队与东屋生产队对该山地已经兑换，但刘家二组无充分证据予以佐证，那么至少可以认定1972年之前争议地是属于原东屋生产队。而芋子岭石山塘湾里上、中段在林业三定时已经由原东屋生产队的长城组、建新组分得并登记，现长城组、建新组对争议地无权属争议，涟源市政府依据客观事实，在经协商不能解决的情况下，推断争议地芋子岭石山塘湾里下段属于建设组所有并无不当。司法不能代替行政，被告在行政复议中只能对涟源市政府作出1号处理决定的合法性进行审查，不能直接进行确权。且刘家二组请求确权的范围已经超出争议地范围。故刘家二组请求判决娄底市政府重新作出行政行为，依法确认争议地归其所有的诉讼请求无事实依据和法律依据。综上，涟源市政府作出1号处理决定认定事实基本清楚，适用法律准确，程序合法，依法应予维持。娄底市政府作出的6号复议决定，主要证据不足，适用法律不当，结论错误，依法应予撤销。刘家二组请求判决娄底市政府重新作出行政行为，依法确认争议的范围归其所有的诉讼请求无事实依据和法律依据。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条（一）（二）项之规定，判决：一、撤销娄底市政府作出的6号复议决定；二、驳回刘家二组的其他诉讼请求。一审案件受理费50元，由娄底市政府负担。刘家二组不服该判决，向本院上诉称：1.一审判决认定争议地位于湴冲村××山塘××里××段错误。2.1972年之前争议地属于东屋生产队没有事实依据。3.一审判决认同涟源市政府推断争议地属于建设组错误。4.争议地土地性质不是林地，一审判决在未查明土地性质的情况下，适用《林木林地权属争议处理办法》错误。5.《关于煤矿影响刘家两组耕地的座谈纪要》完全可以作为争议地由刘家二组所有的依据。请求撤销原判，改判维持娄底市政府的6号复议决定。涟源市政府答辩称：涟源市政府依据双方提供的证据作出1号处理决定并无不当，刘家二组提出确认争议地归其所有没有事实依据。请求驳回上诉，维持原判。娄底市政府陈述称：1.娄底市政府的6号复议决定程序合法。2.涟源市政府将争议地确认给建设组证据不足。请求撤销原判。建设组陈述称：1.争议地不包括在大队山林登记底册（第16页，证号2－4－12）登记确权的10亩林地内，也不包括在大队山林登记底册（第14页，证号2－4－12）登记确权的80亩林地内。娄底市政府的复议决定认为不能排除争议地在该登记册登记的10亩林地内错误。2.刘家二组自认1972年争议地归东屋生产队所有。3.建设组与芙蓉煤矿签订的《用电协议》，芙蓉煤矿承认占用建设组的林地并支持电费。4.刘家二组于1987年3月20日芙蓉煤矿签订的《关于煤矿影响刘家两组耕地的座谈纪要》，不能作为本案认定事实的依据。请求驳回上诉，维持原判。本院二审查明:1.刘家二组原审提交的证据《关于煤矿影响刘家两组耕地的座谈纪要》中记载“……10.新井场内占用刘二组沙山的山林、地，按一次性处理，由煤矿征用，付给征用费柒百元……”该《座谈纪要》盖有刘家生产队管理委员会和煤矿的公章。刘家二组原审提交的证据《曾方萍律师对李某的调查笔录》中记载“……1987年左右正当煤矿煤井技术改造（扩建）高峰，为煤矿建设占地等事项，刘自兰支书为首于1997年3月20日召开一次座谈会，达成了《关于煤矿影响刘家两组耕地的座谈纪要》，参加座谈会的有乡政府负责法制工作的梁经万，企业办谭顺宝、湴冲村村干部吴显财、吴应清，煤矿代表以及刘家一组刘家二组的部分村民代表……”建设组原审提交的证据《梁育康对证人李某的调查笔录》中记载“……问（梁育康）：请您谈谈《关于煤矿影响刘家两组耕地的座谈纪要》签订时的有关情况？答（李某）：当时（八七年）新井需要占地，芙蓉煤矿通知企业办和当地有关人员进行协商，协商之后由我写了一个《座谈纪要》，当时我任技术矿长，当时的协议一般由我所写，刘自楠支书当时任支书。我写好《座谈纪要》交由煤矿主要领导，具体是哪一个我不记得了，我就没管了……”本院认为，根据以上证据可以证明1987年刘二生产队与芙蓉煤矿、湴冲村村干部、乡政府工作人员召开了座谈会，对争议地进行了经营管理。2.在本院二审调查询问时，刘家二组组长刘新业陈述：“对于争议地的范围有异议，争议地的位置是对的，但四至范围不清楚。争议地周边的地都是刘家二组的。”建设组组长刘谷升陈述：“争议地的北边、东边、西边是刘家二组的，争议地南边是河。”涟源市政府的委托代理人陈述：“在调查勘界时，建设组和刘家二组都到场，但在勘界的过程中，由于双方发生冲突，我们让刘家二组的人先离开。”3.在本院二审调查询问时，刘家二组和建设组均表示，争议地既不包含在“四固定时”湴冲大队的登记的80亩林地内，也不包含在“四固定时”刘二生产队登记的10亩林地内。4.东屋生产队分成建设、建新、长城三个组；刘二生产队分成刘家一组、刘家二组。在涟源市政府对争议地权属进行处理的过程中，没有证据证明涟源市政府通知建新组、长城组、刘家一组参与争议的处理程序，或者在争议处理程序中对建新组、长城组、刘家一组进行了调查。本院二审查明的其他事实与一审查明的事实一致。本院认为，涟源市政府的1号处理决定事实不清、证据不足，且程序违法。理由如下：其一、争议双方都认为争议地四至界限不明确，在此情况下，涟源市政府应该组织争议双方共同勘察指界，确定争议地的面积和四至范围。涟源市政府在争议方刘家二组不在场的情况下，根据建设组的勘察指界确定争议地的四至范围依据不足。其二、在建设组和刘家二组对争议地都没有相关权属证明的情况下，原东屋大队和刘二生产队分别对争议地进行经营管理的事实有待进一步查清。其三、根据《湖南省行政程序规定》第二十四条的规定，与行政行为的结果有法律上的利害关系的公民、法人或者其他组织，是利害关系人，行政机关应当通知其参与行政程序。本案中，根据查明的事实，东屋生产队分成建设、建新、长城三个组；刘二生产队分成刘家一组、刘家二组，那么建新组、长城组、刘家一组与争议地均可能有利害关系。涟源市政府应依法通知其参与行政程序或对其进行调查询问，涟源市政府未通知建新组、长城组、刘家一组参与行政程序或对其进行调查询问，违反法定程序。娄底市政府作出的6号复议决定撤销涟源市政府的1号处理决定，处理结果并无不当。关于娄底市政府未直接确权的问题。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款（三）项规定，具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为：1.主要事实不清、证据不足的；2.适用依据错误的；3.违反法定程序的；4.超越或者滥用职权的；5.具体行为明显不当的。根据该项规定，复议机关可以撤销原具体行政行为，也可以变更原具体行政行为。本案中，刘家二组在行政复议中请求娄底市政府确认争议地归其所有，实质是要求变更原具体行政行为。娄底市政府的6号复议决定撤销涟源市政府的1号处理决定，而不是直接对1号处理决定予以变更，是行使法律赋予的自由裁量权，并不违反法律规定。刘家二组“判令娄底市政府重新做出行政行为，确认争议地归其所有”的诉讼请求，本院不予支持。综上，刘家二组的上诉理由部分成立，本院予以支持。娄底市政府的复议决定处理结果正确，原审判决适用法律错误，处理结果不当，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、八十九条第一款（二）项的规定，判决如下：一、撤销娄底市中级人民法院（2018）湘13行初84号行政判决；二、驳回涟源市六亩塘镇湴冲村刘家二组的诉讼请求。本案一审案件受理费50元，由涟源市六亩塘镇湴冲村刘家二组负担；二审案件受理费50元，由涟源市人民政府负担。本判决为终审判。审判长  周婷婷审判员  余旭东审判员  向黎丽二〇一九年四月一日法官助理邹志斌书记员刘海涛附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：……（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；……