广西壮族自治区南宁市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂01行初3号 原告杨开伦，男，汉族，1982年2月16日出生，身份证住址：南宁市青秀区。 委托代理人黄爱华，北京京平律师事务所律师。 被告南宁市青秀区人民政府。所在地址：南宁市青秀区仙葫大道1号。 法定代表人李建华，该区区长。 行政机关出庭负责人曾庆钻，该区副区长。 委托代理人唐劲，广西万益律师事务所律师。 被告南宁市城乡建设委员会。所在地址：南宁市青秀区金湖路59-1号。 法定代表人韦杰鹏，该委员会主任。 委托代理人李宜良，该委员会工作人员。 委托代理人雷水娟，广西吉强律师事务所律师。 原告杨开伦因请求确认被告南宁市青秀区人民政府（以下简称青秀区政府）、南宁市城乡建设委员会（以下简称南宁市建委）于2018年4月28日作出的房屋行政强制拆除行为违法一案，于2018年12月18日向本院提起诉讼，本院立案受理后，依法向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年3月5日公开开庭审理了本案。原告杨开伦及委托代理人黄爱华，被告青秀区政府的行政机关出庭负责人曾庆钻及该政府的委托代理人唐劲，被告南宁市建委的委托代理人李宜良、雷水娟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告青秀区政府于2018年4月28日对原告位于南宁市青秀邕宾路28号的房屋实施了强制拆除行为。 原告杨开伦诉称，原告在南宁市××社区××宾路××（××）拥有合法房产，土地性质为国有土地使用权。2017年5月11日，南宁市人民政府（以下简称南宁市政府）作出《关于对二塘煤矿片区棚户区改造项目实施房屋征收的决定》（以下简称涉案项目房屋征收决定），决定征收包括原告在内的邕宾路28号的房屋。该征收决定同时载明：南宁市建委为此次征收的房屋征收部门，青秀区政府为房屋征收实施单位。2018年4月28日，大量人员在未出示征收文件、未履行法定程序的情况下，将原告尚未签订补偿协议、未进行任何补偿的房屋非法强制拆除，导致房屋及室内物品全部损坏，给原告造成严重的精神损害和巨大的财产损失。2018年9月30日，南宁市西乡塘区人民法院作出（2018）桂0107行初261号《行政裁定书》，其中载明：经南宁市公安局青秀分局调查，系青秀区政府拆迁办实施了上述强拆行为，原告于同年11月7日签收该《行政裁定书》。综上，请求法院判决：一、确认两被告强制拆除原告房屋的行政行为违法；二、本案的诉讼费用由两被告共同承担。 原告杨开伦庭审时向本院提交了以下证据: 1.涉案项目房屋征收决定、（2018）桂0107行初261号《行政裁定书》，证明原告房屋在征收范围内，南宁市建委为房屋征收部门，青秀区政府为房屋征收实施单位，2018年4月28日具体实施了强拆原告房屋的行政行为； 2.《二塘煤矿片区棚户区改造项目工作人员联系表》《二塘煤矿区棚户区改造项目工作责任目标分解表》，证明带队拆迁原告房屋的吕浩为二塘煤矿片区棚户区改造项目综合组组长； 3.强拆现场视频3段（光碟）、二塘煤矿片区棚户区改造项目综合组组长吕浩带队强拆人员视频（光盘），证明被告下属的拆迁部门对原告的自建房实施了具体拆迁行为，应当由两被告承担法律责任。 被告青秀区政府辩称，一、根据法律规定及南宁市政府作出的决定，答辩人依法有权实施房屋征收工作。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征补条例》）第四条、第五条的规定及涉案项目房屋征收决定，房屋征收实施单位为答辩人，答辩人依法有权对涉案区域房屋开展征收和补偿工作。二、答辩人系根据南宁市政府发布的公告实施行政强制拆除行为。南宁市政府于2017年5月12日公开发布南征〔2017〕12号《关于对二塘煤矿片区棚户区改造工程项目实施房屋征收决定的公告》（以下简称涉案项目房屋征收决定公告）、《二塘煤矿片区棚户区改造工程项目国有土地上房屋征收补偿安置方案》（以下简称涉案项目房屋征收补偿安置方案）及《关于对二塘煤矿片区棚户区改造工程项目国有土地上房屋征收补偿方案征求意见情况及修改情况的公告》(南征补〔2017〕12号)，并于同日在南宁建设信息网公示。答辩人系根据前述公告及方案实施行政强制拆除行为。三、原告的自建房屋属于违章建筑。原告自建房屋并未取得规划、土地、建设批准手续，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条的规定，依法应当退还非法占有的土地。同时，根据涉案项目房屋征收补偿安置方案第九条第（一）项，原告不得就自建房领取补偿款。综上，请法院在查明相关事实的基础上，依法作出裁判。 被告青秀区政府向本院提交了以下证据、依据： 1.《征补条例》； 2.涉案项目房屋征收决定； 以上证据1、2，证明被告青秀区政府依法有权对涉案区域实施房屋征收行为； 3.南宁市建委《关于青秀二塘煤矿片区棚户区改造工程项目国有土地上房屋征收预公告》； 4.涉案项目房屋征收决定公告及网站公告截图； 5.涉案项目房屋征收补偿安置方案及网站公告截图； 6.南宁市政府关于对二塘煤矿片区棚户区改造工程项目国有土地上房屋征收补偿方案征求意见情况及修改情况的公告及网站公告截图； 7.公告栏照片； 以上证据3～7，证明被告青秀区政府系依据南宁市政府的文件实施强制拆除行为，并在实施强制拆除前对有关公告进行了公示。 被告南宁市建委答辩称，一、涉案房屋位于征收范围内，但不属于合法的被征收房屋。根据《征补条例》的规定，答辩人作为房屋征收部门，负责组织实施房屋征收与补偿工作及对工作进行监督、指导、检查，而相关动迁、拆除房屋等具体工作则由项目征收实施单位青秀区政府承担。经查，涉案房屋系原告在青秀区政府的土地上自行搭建的杂物房，该房屋均无规划、建设手续，更无产权登记。根据《征补条例》的规定，该类房屋依法不应补偿。二、答辩人已依法对涉案房屋被拆事宜进行核实、处理，答辩人不是拆除主体，不是本案适格被告。答辩人没有组织拆除房屋，对涉案房屋被拆事宜并不知情，在收到本案诉状后，于2019年1月29日向青秀区政府发出《调查函》，调查涉案房屋被拆除的相关情况。青秀区政府于2019年2月13日作出《关于南宁市××社区××宾路××（××）内6户居民起诉相关问题调查函的复函》，该复函反映:南宁市青秀房屋征收补偿和征地拆迁办公室(以下简称青秀征拆办)委托拆除公司机械拆除已依法补偿的公租房，在拆除过程中现场施工人员未经上报即对存在安全隐患的涉案房屋进行整体拆除，属于施工误拆。答辩人认为，法院应依法追加青秀征拆办作为被告或第三人参加诉讼，查明房屋拆除行为人。综上，答辩人没有组织拆除房屋，不是本案适格被告，请人民法院依法驳回原告对答辩人的起诉。 被告南宁市建委向本院提交了以下证据： 1.《调查函》及签收单，证明被告南宁市建委未组织、参与强制拆除涉案房屋，被告南宁市建委在收到本案应诉通知书后，为查明相关事实，向房屋征收实施单位青秀区政府发出《调查函》调查、核实涉案房屋被拆除的相关情况； 2.《关于南宁市××社区××宾路××（××）内6户居民起诉相关问题调查函的复函》，证明据青秀区政府函复，涉案房屋被拆属于误拆行为，南宁市建委没有组织拆除房屋，不是适格被告。 经庭审质证，本院对上述证据认证如下： 1.(1)原告提交的证据1～3，被告青秀区政府对其真实性、合法性无异议，但对其关联性有异议，认为与本案的强制拆除行为无关；(2)原告提交的证据1～3，被告南宁市建委对其真实性、合法性无异议，但对其关联性有异议；（3）因原告提交的证据1～3，具有真实性，且与本案有关，本院予以采纳。 2.（1）被告青秀区政府提交的证据1～2，原告对其真实性、合法性无异议，但对其关联性有异议；对被告青秀区政府提交的证据3～7，原告对其真实性无异议，但对其关联性、合法性有异议，不能证明其强拆的合法性；（2）被告青秀区政府提交的证据1～7，第三人南宁市建委对其真实性、合法性、关联性无异议；（3）被告青秀区政府提交的证据1～7，具有真实性，虽然不能证明被诉拆除行为的合法性，但利于查明本案事实，本院予以采纳。 3.（1）被告南宁市建委提交的证据1～2，原告对其真实性、合法性无异性，但对其关联性有异议；（2）被告南宁市建委提交的证据1～2，被告青秀区政府对其真实性、合法性、关联性无异性；（3）被告南宁市建委提交的证据1～2，具有真实性且与本案有关，本院予以采纳。 经审理查明，2016年10月20日，南宁市建委发布《关于青秀二塘煤矿片区棚户区改造工程项目国有土地上房屋征收预公告》。2017年5月11日，南宁市政府作出涉案项目房屋征收决定，因实施二塘煤矿片区棚户区改造项目，需征收邕宾路24-1、28、30、36号等共231户的房屋及附属物，南宁市建委为涉案项目房屋征收部门，青秀区政府为房屋征收实施单位。2017年5月12日，南宁市政府发布涉案项目房屋征收决定公告及涉案项目房屋征收补偿安置方案。根据2018年3月12日、2018年3月24日南宁市青秀建政街道办事处两次对涉案项目范围内自建房测绘情况的公示，原告杨开伦在涉案项目范围内拥有两处自建房屋，房屋编号为SQ095、SQ097。2018年4月28日，被告青秀区政府的内设机构青秀征拆办在未与原告签订有补偿协议的情况下将原告的上述编号自建房屋强制拆除。 本院认为，经审查，原告杨开伦具备本案原告诉讼主体资格，根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年”的规定，原告的起诉没有超过法定期限。根据合法性审查原则及各方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点归纳为：一、本案适格被告如何确定；二、被诉拆除行为是否具有合法性。 一、关于本案适格被告如何确定的问题。 本案庭审时青秀区政府自认是其内设机构青秀征拆办实施的拆除涉案房屋的行为，根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第三款“没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”的规定，青秀区征拆办是青秀区政府的内设机构，依据南宁市青秀机构编制委员会《关于南宁市青秀房屋征收补偿和征地拆迁办公室清理规范有关问题的通知》（青编〔2013〕27号），青秀征拆办的主要职责包括拆除被征收房屋等具体工作，原告不服涉案房屋被强制拆除的行为向本院提起诉讼，本案适格被告应当是青秀区政府。原告提供的证据不能证明南宁市建委实施或共同实施了被诉拆除行为，南宁市建委不是本案适格被告，对于原告针对南宁市建委的起诉，本院将在(2019)桂01行初3号行政裁定书中作出处理。 二、关于被诉拆除行为是否具有合法性的问题。 《征补条例》第二十七条第一、第二款及第二十八条规定：实施房屋征收应当先补偿、后搬迁；作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予补偿后，被征收人应当在补偿协议约定或者补偿决定确定的搬迁期限内完成搬迁；被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。被告青秀区政府在未与原告签订补偿协议也未履行相关程序的情况下，于2018年4月28日对原告的涉案房屋迳行强制拆除，该强制拆除原告房屋的行为属于违法行为。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决如下： 确认被告南宁市青秀区人民政府于2018年4月28日对原告杨开伦位于南宁市青秀区二塘社区邕宾路28号编号SQ095、SQ097的房屋进行强制拆除的行为违法。 本案受理费50元，由被告南宁市青秀区人民政府负担。原告杨开伦已预交案件受理费50元，由本院予以退回原告杨开伦。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广西壮族自治区高级人民法院，并于上诉期满之日起七日内预交上诉费用50元（户名：广西壮族自治区高级人民法院，帐号：20×××77，开户行：中国农业银行南宁万象支行）。逾期不交也不提出缓交申请的，按自动撤回上诉处理。 审 判 长  宁 静 审 判 员  傅朝霞 审 判 员  彭晓霞 二〇一九年三月二十七日 法官助理  孔庆龙 书 记 员  覃馨月 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。