江西省高级人民法院民 事 判 决 书（2019）赣民初5号原告：赣州市旺业置业有限公司，住所地：江西省赣州市章贡区张家围路58号旺达中心广场（东地块）3楼224号。法定代表人：赖威辰，该公司总经理。委托诉讼代理人：鲁建军、许海霞，江西哲远律师事务所律师。被告：赣州市自然资源局（原赣州市国土资源局），住所地：江西省赣州市章贡区章江北大道110号。法定代表人：邓海鹰，该局局长。委托诉讼代理人：谢良伟，赣州市自然资源局章贡分局局长。委托诉讼代理人：梁秀山，江西一泓律师事务所律师。原告赣州市旺业置业有限公司（以下简称旺业公司）与被告赣州市自然资源局建设用地使用权出让合同纠纷一案，本院于2019年1月9日立案后，依法组成合议庭公开开庭进行了审理。原告旺业公司的委托诉讼代理人鲁建军、许海霞，被告赣州市自然资源局的委托诉讼代理人谢良伟、梁秀山到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告旺业公司向本院起诉请求：1、确认解除《国有土地使用权成交确认书》；2、判令被告向原告双倍返还已付竞买保证金共计人民币14700万元，并按银行同期贷款利率标准向原告赔付利息损失，利息一直支付到保证金全额返还之日止，暂计算至2018年12月17日利息为110.40万元；3、判令被告赔偿原告已付交易服务费10.4133万元以及为履行土地使用权出让合同所受的损失，包括房屋租赁押金18396元、装修费101.4155万元及租金18396元、公证费8000元；4、判决被告承担本案诉讼费用。事实与理由：2018年9月7日，被告赣州市国土资源局委托赣州市土地交易中心以网上拍卖方式出让位于赣州市章贡区水东组团SD17-07-05地块（编号为DBA2018030号地块）的国有建设用地使用权。2018年9月27日，原告赣州市旺业置业有限公司根据拍卖公告的要求支付了竞买保证金人民币7350万元。2018年9月28日经网上公开拍卖，原告以总成交价26032.5万元竞得案涉土地使用权，并于2018年10月8日向赣州市土地交易管理中心支付了土地交易服务费10.4133万元，签订了《国有建设用地使用权成交确认书》。《国有建设用地使用权成交确认书》约定10日内签订《土地出让合同》，竞得人交付的竞买保证金转作受让土地的定金。为了对案涉土地有效开发利用，原告于2018年10月10日租赁了赣州市大华房地产开发有限公司赣县分公司所有的写字楼，作为案涉土地开发项目的办公室，已付押金18396元、预付2个月租金18396元。可去实地踏勘进行土地开发前的准备工作时，原告发现涉案地块存在多处遗留问题，不具备现行法律和政策规定的出让条件，不属于权利无瑕疵的净地，具体为：宗地规划红线界址不明；宗地内仍有使用中的电线杆、电线及电缆线未拆除；坟墓未补偿未迁移；多处菜地未补偿；房屋未拆除；有多处鱼塘；“三通”无“一通”等。为此，原告多次致函给被告，要求解决上述问题。被告曾多次回复上述问题已得到解决。原告出于对被告的信任，于2018年11月15日与赣州市鼎兴装饰设计有限公司就装修办公室而签订《旺业地产办公室装修工程合同》，约定并支付装修包干价人民币101.4155万元。可始料未及的是，被告并未按复函中所述解决了案涉土地的遗留问题，至今未达到净地的条件，而且也未按拍卖须知第三条约定与原告签订《交地确认书》，以履行交地义务。由于案涉土地出让时尚不具备净地出让的条件，属于依法禁止出让的情形。而被告违背诚信，多次隐瞒土地权利瑕疵的事实，经多次催告仍不予解决，已构成违约，导致原告合同目的无法实现。原告不得已于2018年12月10日致函给被告，解除水东组团SD17-07-05地块《国有建设用地使用权成交确认书》，并要求被告返还原告已支付的竞买保证金、赔偿有关损失，但被告仍置之不理。2019年3月14日，原告申请将原诉讼请求第3项变更为“判令被告赔偿原告已交付交易服务费104133元以及为履行土地使用权出让合同所受的损失，包括房屋租赁押金18396元、租金56792元（包含租房服务费20000元）、办公室装修费975759元（含设计费62100元），公证费8000元。”。被告赣州市自然资源局辩称：一、答辩人与被答辩人签署《国有建设用地使用权成交确认书》的行为，属于行政行为。本案应属于行政诉讼的受案范围，不应作为民事案件受理，应当依法驳回被答辩人的民事起诉。经赣州市人民政府批准，答辩人于2018年9月28日对地块编号为”DBA2018030”、地块名称为“水东组团SD17-07-05地块”的国有土地使用权出让进行公开网上拍卖活动。在公开拍卖前，依法发布了“赣国土资网交地[2018]BA030号”《赣州市国有建设用地使用权出让出让网上拍卖公告》、《国有建设用地使用权网上拍卖出让须知》等相关文件资料。被答辩人旺业公司依法签署递交了《国有建设用地使用权竞买申请书》等手续，成功竞得该宗国有土地。答辩人的下属机构赣州市土地交易管理中心依照相关规定于2018年10月8日与被答辩人旺业公司签订了《国有建设用地使用权成交确认书》，同时按照相关规定在中国土地市场网进行了成交公示。答辩人的上述行为，系作为赣州市本级的国土行政部门，履行赣州市人民政府批准后组织实施“招拍挂”出让国有建设用地使用权的行政职能行为。被答辩人要求解除该《国有建设用地使用权成交确认书》行为，按照《行政诉讼法》的规定，属于行政诉讼受案范围，应向法院提起行政诉讼。虽然最高人民法院《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》规定，国有土地使用权合同引起的纠纷按照民事案件审理，但本案中签署《国有建设用地使用权成交确认书》的行为，是国有建设用地使用权出让合同订立之前的行为。根据最高人民法院行政审判庭《关于拍卖出让国有建设用地使用权的土地行政主管部门与竞得人签署成交确认书行为的性质问题请示的答复》（行他字第191号）中的“土地行政主管部门通过拍卖出让国有建设用地使用权，与竞得人签署成交确认书的行为，属于具体行政行为”的规定，本案不应按照民事诉讼程序审理，应依法驳回被答辩人的民事起诉，同时告知被答辩人应当提起行政诉讼。二、答辩人与被答辩人签署的《国有建设用地使用权成交确认书》合法有效。被答辩人旺业公司要求解除该《国有建设用地使用权成交确认书》及赔偿诉求无任何事实和法律依据，应当依法予以驳回。（一）答辩人与被答辩人签署的《国有建设用地使用权成交确认书》，程序合法正当、事实清楚明确。答辩人对本案所涉地块公开拍卖行为，业经赣州市人民政府批准，在公开拍卖前，依法发布了“赣国土资网交地[2018]BA030号”《赣州市国有建设用地使用权出让出让网上拍卖公告》、《国有建设用地使用权网上拍卖出让须知》等相关文件资料，上述相关文件对该宗土地的位置、四至范围、面积及土地使用条件、土地开发程度等基本情况和其他相关情况进行了明确。被答辩人旺业公司在了解上述文件材料后，递交了《国有建设用地使用权竞买申请书》等，表示完全接受并愿意遵守上述文件材料的规定和要求，缴纳了竞买保证金，最终竞得该宗国有土地使用权。并与答辩人的下属机构赣州市土地交易管理中心签署《国有建设用地使用权成交确认书》，答辩人同时按照相关规定在中国土地市场网进行了成交公示。（二）本案所成交宗地，完全符合开发利用条件。被答辩人赣州旺业公司所提出的种种“解除理由”与事实不符，没有任何事实根据及法律依据。（1）答辩人作为出让人在竞拍前已对该宗地的现状及相关情况进行了充分具体释明，被答辩人旺业公司在竞买前明确表示认可无异议。答辩人关于公开拍卖本宗地的赣国土资网交地[2018]BA030号《国有建设用地使用权网上拍卖出让须知》的“出让地块基本情况及使用条件”中已明确告知：出让地块土地开发程度“宗地红线外三通，宗地红线内为现状”，对该地块的现场踏勘为答辩人“不组织对交易地块的现场踏勘，竞买申请人可自行前往现场踏勘”。被答辩人旺业公司在2018年9月25日向赣州市土地交易管理中心出具的编号为201862941781的《国有建设用地使用权竞买申请书》中表示：“经认真阅读DBA2018030号地块，即水东组团SD17-07-05地块拍卖出让文件及相关资料，我方完全接受并愿意遵守该文件的规定和要求，且对该文件及相关资料均无异议”。（2）该地块完全符合开发利用条件，被答辩人旺业公司所提“理由”均不是事实。被答辩人在竞得该宗地后，因其经营及资金问题，遂向答辩人提出宗地“界址不明、没有完成土地平整、有多处鱼塘，有房屋、三通一平未完成”等问题，要求终止竞得。为促进旺业公司正常履行约定义务，积极妥善处理分歧，答辩人于2018年10月24日组织包括被答辩人旺业公司在内的多部门进行现场勘查，第三方单位章贡区水东镇政府在《勘查意见表》的勘查意见中明确：“用地红线范围内建筑物已征拆补偿到位可以随时拆除，用地范围附近已通自来水，具备高压供电条件，可以修建施工便道连接虔东大道”。答辩人并于2018年10月30日作出《关于请求明确水东组团SD17-07-05地块几个问题的回复》，对旺业公司反映的问题进行了明确释明。以上事实情况均表明，该地块完全符合开发利用条件，被答辩人旺业公司提出的异议不能成立。三、被答辩人竞得该国有土地后，严重违反规定，一直拒不履行签订《国有建设用地使用权出让合同》、拒绝支付土地出让价款。经多次多种方式通知催缴，仍然置若罔闻。根据规定，因其放弃竞得该宗地，竞买保证金及交易服务费依法不予退还。被答辩人竞得该国有土地后，因其自身原因，严重违反规定，一直拒不履行签订《国有建设用地使用权出让合同》，亦没有按约定支付该宗地的出让价款。答辩人多次多种方式通知催缴，并同时告知其违约的法律责任。受让人仍然置若罔闻，不签订土地出让合同，逾期不支付土地出让价款，导致土地空闲。其行为已严重扰乱土地市场秩序及房地产市场健康发展。根据《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规范》、《江西省土地使用权网上交易规则》的相关规定；《国有建设用地使用权网上拍卖出让须知》十四条第（十）项：“竞得入选人（竞得人）有下列行为之一的，竞得结果无效，竞买保证金不予退还。造成损失的，应当依法承担赔偿责任：。2、逾期或拒绝签订《国有建设用地使用权出让合同》的”规定；双方签署的《国有建设用地使用权成交确认书》说明事项二、“竞得人应当在签订本《国有建设用地使用权成交确认书》后10个工作日内，与出让人签订《出让合同》。竞得人不按规定签订《出让合同》，或放弃竞得宗地的，应当承担相应违规违约和法律责任，竞买保证金和交易服务费不予退还”等的规定，被答辩人逾期签订《国有建设用地使用权出让合同》，拒绝缴纳土地出让金，视为其明确放弃竞得宗地，竞得结果无效，应承担相应违规违约和法律责任，竞买保证金和交易服务费依法不予退还。综上所述，请求依法驳回被答辩人的起诉。当事人围绕诉讼请求依法提交了证据，本院组织当事人进行了证据交换和质证。原告旺业公司为支持其诉讼请求，提交了以下证据：第一组证据：1、旺业公司营业执照、法定代表人身份证明复印件各1份；2、赣州市国土资源局官网截图1份。证明目的：证明原被告的主体身份。第二组证据：1、赣州市国有建设用地使用权出让网上拍卖公告；2、国有建设用地使用权网上拍卖出让须知。证明目的：1、证明被告委托赣州市土地交易中心网上拍卖编号为DBA2018030号地块的事实；2、证明被告承诺案涉土地为净地出让，依法具备出让条件；3、证明成交确认书签订之日应签订《交地确认书》进行土地交付。第三组证据：1、国有建设用地使用权成交确认书；2、国内支付业务付款回单；3、增值税普通发票（NO21313054）。证明目的：1、证明原告已向被告支付竞买保证金人民币7350万元；2、证明原告以总成交价26032.5万元竞得案涉土地使用权，成交确认书签订后10日内签订土地出让合同，竞买保证金转为定金；3、证明原告支付了土地交易服务费10.4133万元的事实。第四组证据：1、公证书；2、增值税普通发票（036001800104）。证明目的：证明截止2018年12月6日案涉土地仍存在权利瑕疵，并非净地（包括：红线内菜地、鱼塘征用未补偿、地上附着物坟墓未搬迁、多条高压线网线及其线杆未拆除；红线外未达到“三通”等），不符合出让条件的事实；2、证明原告为证据保全支付公证费8000元的事实。第五组证据：1、报告4份；2、回复函2份。证明目的：1、证明原告曾就案涉土地权利瑕疵、不具备出让条件等问题多次要求被告予以解决；2、证明被告向原告多次回复仍隐瞒土地权利瑕疵等问题，违背诚信。第六组证据：关于解除《国有建设用地使用权成交确认书》的函。证明目的：证明原告依法行使解除权，通知被告解除《国有建设用地使用权成交确认书》的事实。第七组证据：1、房屋租赁合同、补充约定1份及收款收据6张、转账凭证5张；2、旺业地产办公室装修工程合同1份及发票、转账凭证各1张；3、建设工程设计合同1份及发票1张。证明目的：1、证明原告为开发利用土地作准备而租赁房屋、设计装修办公室的事实；2、证明原告为有效开发利用案涉土地遭受损失，包括房屋租赁押金18396元、租金56792元（包含租房服务费20000元）、办公室装修费975759元（含设计费62100元）。第八组证据：最高人民法院（2014）民一终字第00045号民事判决书。证明目的：证明土地是否属于无权利瑕疵的净地，涉及到受让人合同目的能否顺利实现，是土地使用权出让合同关系中的重要内容，如实进行告知和披露是出让人的一项主要合同义务，国土局隐瞒该事实，违反应尽的合同义务，构成违约，判决确认《土地成交确认书》解除，应由国土局返还竞买保证金及买受人所受的其他相应损失。被告赣州市自然资源局对原告旺业公司提交的证据质证认为，对第一组证据的三性无异议。对第二组证据的真实性、合法性、关联性均无异议，但对其证明目的有异议。赣州市自然资源局在拍卖出让须知第2页第11项土地开发程度中对拍卖条件进行了说明。原告拒绝签订《交地确认书》，拒绝按照拍卖须知约定的内容履行约定义务，与拍卖须知的两个文件不相符。对第三组证据的三性无异议。对第四组证据公证书的合法性提出异议，该份公证书违反《中华人民共和国公证法》第25条及司法部的《公证程序规则》第14条的规定，该两条规定明确规定了涉及不动产的公证事项应由不动产所在地的公证机构进行，而该份公证书是南昌市公证机构的公证书，明显不属于不动产所在地的公证机构。对该份公证书的关联性和证明目的均有异议。对第五组证据的真实性无异议，但对报告内容的真实性有异议，即对其证明目的有异议。该份报告为原告单方制作，原告想当然的认为涉案地块有瑕疵，但该瑕疵不存在。我们的回复函中也多次进行了相应答复和解决，我们有十足诚意让土地进行成交，而原告千方百计找茬，对这块土地不想开发，故自己罗列了一些所谓的瑕疵，我方认为瑕疵不足为证，也没有相关证据印证。对第六组证据的证明目的有异议，如果要行使解除权，原告首先要按照相应法律规定行使其诉讼权利，而不是凭解除合同的函。该份证据不能证明其依法行使了解除权。对第七组证据的真实性、合法性、关联性均有异议，理由如下：1、该证据不符合常理，按照原告庭审所讲，他原先想开发，由于放线受到阻挠，然后在2018年10月给我们打报告，房屋租赁合同也刚好是同一天签订，我方认为不符合常理。故我方认为该份租赁合同是假的，不具备真实性；2、关于合法性无法确定；3、对关联性，租房子租金的损失与我方土地出让没有直接关系。对第八组证据的关联性及证明目的有异议：1、该份判决书的诉争双方是已经签订了《国有土地使用权出让合同》，而本案没有，本案被告行使的是行政权，没有把行政权、行政行为转化为双方签订合同的民事行为;2、该份判决书所讲的土地是由于受让人的合同目的不能实现，就本案而言，原告可以实现，绝对不存在受让方不能进行开发的事实。故原告以该份判决书证明其想解除土地成交确认的民事行为，我方认为没有法律及事实依据。被告赣州市自然资源局为支持其抗辩主张，提交了以下证据：第一组证据：《赣州国有建设用地使用权出让网上拍卖公告》、《国有建设用地使用权网上拍卖出让须知》、《章贡区水东SD17-07-05地块宗地图》、《国有建设用地使用权竞买申请书》。证明内容：1、本宗地的拍卖行为系行政行为，赣州市国土局已对出让地块的基本情况及使用条件等相关情况进行了明确告知，事实清楚，程序合法；2、原告对出让地块的基本情况及使用条件等相关情况完全接受并无异议。第二组证据：《国有建设用地使用权竞买保证金到账确认书》、《国有建设用地使用权竞得入选人确认书》、《国有建设用地使用权成交确认书》、国有土地使用权招拍挂出让成交公示。证明内容：原告竞得本案宗地，双方对成交结果已正式确认，并依法予以公示。第三组证据：《关于请求明确水东组团SD17-07-05地块几个问题的报告》，《关于尽快交付符合拍卖须知及国家规定的水东组团SD17-07-05地块的报告》；《水东组团SD17-07-05地块勘查签到表》、《勘查意见表》；《关于请求明确水东组团SD17-07-05地块几个问题的回复》、《关于水东组团SD17-07-05地块有关问题处置的回复》、《律师函》。证明内容：1、成交确认后，原告提出相关异议，被告已经及时给予释明。原告提出的解除成交确认书的理由不符合事实及相关法律规定；2、被告已多次催促原告签订《国有建设用地使用权出让合同》、缴纳土地出让金。原告置若罔闻，已经构成违约，应当承担相应法律责任。原告旺业公司对被告赣州市自然资源局提交的证据质证认为，对第一组证据的真实性无异议，对合法性、关联性和证明目的有异议：1、对拍卖须知第3条第11款及第7条第4款合法性有异议，违反了国家禁止性规定，即非净地不得出让；2、拍卖前的行为属于行政行为，但拍卖签订《成交确认书》之后的行为属于民事行为；3、被告虽对出让地块基本情况及使用条件等情况予以公告，但公告内容不真实，涉案地块是不具备出让条件的非净地，免责条款违反了法律和国家强制性规定；4、原告是在被告隐瞒地块瑕疵的情况下申请竞买涉案土地使用权的。对第二组证据的真实性、合法性、关联性无异议，但对证明目的有异议。对第三组证据中两份报告的真实性、合法性无异议，对签到表、勘查意见表及被告的两份回复、律师函内容的真实性、合法性均有异议。1、案涉土地走的是土地收储程序，根据土地收储管理办法规定，出让的土地一定是经过平整、拆迁补偿到位，不存在任何权利纠纷的净地，但涉案土地的现状明确与土地收储管理办法不符；2、被告在原告提出土地瑕疵后，仍谎称瑕疵已处理，隐瞒真相，违背诚信；3、原告依法行使解除权，也是行使履行抗辩权，具有事实和法律依据，应得到支持。庭审结束后，被告赣州市自然资源局向本院提交二组新证据。第一组证据：1、水东镇政府、七里村委会出具的证明；2、征地协议书、征地公告及支付凭证。3、村集体支付组集体支付凭证，农户征地补偿发放表17份；第二组证据：案涉地块现场照片9张。证明目的：证明案涉土地完全属于净地，不存在原告所称的尚未征收补偿的问题，该宗地的补偿征收已全部完成。原告所诉称的土地内的菜地、鱼塘均已填平，坟墓已拆除，原告可以随时开发建设，不存在无法开发建设的问题。原告旺业公司质证认为，对第一组证据的水东镇人民政府和水东镇七里村的村民委员会的这份证明的真实性、合法性有异议。应当以原始凭证为据，此份证明不能客观真实地反映土地征收补偿的状况和是否具备开工建设的条件。对征地协议书、征地公告、支付凭证的关联性有异议。在时间上，水东镇村级报账明细审批表，时间是2019年1月16日，赣州市章贡区农村集体经济组织专用收据的转款时间也是2019年1月16日。七里村二组征地补偿明细制表时间也是2019年1月16日，但涉案土地拍卖公告的日期是2018年9月7日，这足以证明在拍卖公告之前，补偿款项并没有全部实际到位，涉案土地全部补偿的事实根本不成立。另外，在补偿的范围里面，并没有包含对所有村民房屋土地、菜地、坟墓等补偿的情况，仅仅是对部分土地的补偿，这些支付凭证进账单仅反映赣州市章贡区水东镇财政所向村组转款，但没有村组向各村民转款的凭证，不能够证明款项已经全部支付到各个村民手中。对17张村民小组农民征地补偿款发放表的真实性有异议，一是签名人不能够确定就是户主本人签字、摁手印，二是没有相应的转款凭证来印证。同时原告在2018年10月28日，向被告的土地问题的紧急报告中，提出村民胡泽燕、胡伟、胡大东的产权不明受到阻挠，宗地内胡德樑等人的墓地未搬迁，但在这17张补偿发放表当中，并没有对胡泽燕、胡伟、胡大东的补偿记录，这足以证明被告所谓全部补偿到位是不真实的。对九张照片的真实性有异议，这九张照片只是局部照片，拍摄的时间是在2019年3月29日，不是在公告之前的土地现状，是开庭之后在2019年3月29日拍摄的，并且其中一张是挖掘机对宗地上的坟墓挖掘的照片，这份照片正好证明了宗地内存在坟墓未搬迁的事实。本院对原、被告双方提交的证据综合认证如下：对原告旺业公司第一组证据的真实性、合法性、关联性均予以确认。对原告第二组证据的真实性、合法性予以确认，但根据《国有建设用地使用权网上拍卖出让须知》第三条“出让地块基本情况及使用条件”第（十一）项“土地开发程度：“宗地红线外‘三通’（通路、通电、通水），宗地红线内为现状”之记载，对旺业公司证明目的第2项即“被告承诺案涉土地为净地出让”不予确认，对其证明目的第1、3项予以确认。对原告第三组证据的真实性、合法性、关联性均予以确认。对原告第四组证据的真实性、合法性、关联性均予以确认。公证虽然为江西省南昌市赣江公证处受理，而非由不动产所在地的公证机构受理，违反了《中华人民共和国公证法》第二十五条之规定，但上述规定并非效力性强制性规定，并不能导致公证无效。对原告第五组证据的真实性、合法性予以确认，但案涉地块竞买前经原告现场踏勘，不能证明被告向原告隐瞒了土地瑕疵，只能证明案涉土地确实存在瑕疵及被告要求原告予以解决等问题。对原告第六组证据的真实性予以确认，对其证据目的结合本案事实及相关法律规定再进行认定。对原告第七组证据中的房屋租赁合同、补充约定及收款收据、装修工程合同及发票、转账凭证的真实性、合法性予以确认，但上述合同及款项无法证明为本案所产生，因此对其证据目的不予确认。对原告第七组证据中的建设工程设计合同及发票的真实性、合法性、关联性均予以确认。对原告第八组证据的真实性、合法性予以确认，对其证明目的结合本案事实及相关法律规定再进行认定。本院对被告赣州市自然资源局第一组证据的真实性、合法性予以确认，该组证据能够证明被告已对出让地块的基本情况及使用条件等相关情况均进行了告知，原告对出让地块的基本情况及使用条件等相关情况清楚且接受，但不能证明被告出让土地的程序合法。对被告第二组证据的真实性、合法性、关联性均予以确认。对被告第三组证据的真实性、合法性予以确认，对其证明目的结合本案事实及相关法律规定再进行认定。对被告庭后提交第一组证据的真实性予以认定，关联性和证明目的结合本案其他事实进行认定。对第二组证据9张照片的真实性、合法性予以确认，但赣州市自然资源局明确承认是本案第一次庭审以后才将鱼塘、菜地、坟墓填平拆除的，且照片显示宗地上的电杆电线仍在使用，并未拆除，因此对该组证据的关联性与证明目的不予确认。根据双方举证、质证及当事人陈述，本院认定本案事实如下：2018年9月7日，被告赣州市自然资源局（原赣州市国土资源局）发布《赣州市国有建设用地使用权出让网上拍卖公告》（赣国土资网交地【2018】BA030号）及《赣州市国有建设用地使用权出让网上拍卖须知》，委托赣州市土地交易中心以网上拍卖方式出让位于赣州市章贡区水东组团SD17-07-05地块（编号为DBA2018030号，面积48688.25平方米）的国有建设用地使用权，土地用途为城镇住宅用地，上述公告及拍卖须知对参与竞买条件、资料获取方式、出让地块基本情况及使用条件、竞买保证金及土地价款的缴付、成交确认及合同签订等进行了规定。《赣州市国有建设用地使用权出让网上拍卖须知》第三条“出让地块基本情况及使用条件”第（十一）项载明“土地开发程度：宗地红线外三通（通路、通电、通水），宗地红线内为现状”；第（十四）项载明“交地时间：自签订《交地确认书》之日起即视为完成交地”；第（十七）项载明“土地成交价款缴纳方式及时间：宗地成交价超出起始价的溢价部分（不包含竞买保证金），竞得人须自宗地成交之日起15个工作日内缴清，剩余出让金必须在成交之日起60日内缴清”；第（十八）项载明“依法依规需要说明宗地的其他情况：……3、竞得入选人自签订《成交确认书》的同时须与赣州市国土资源局章贡分局签订《交地确认书》。……6、竞得人付清全部成交价款和相关税费后，依法申请办理不动产登记，领取《不动产权证书》。……8、竞得人逾期未缴清地价款的，每逾期1日按延迟支付出让金的1‰收取违约金，逾期30日未缴清的，出让人可单方解除出让合同，保证金不予退还”。第十条“资格审查、成交确认及合同签订”第（二）项载明“竞得入选人在规定时间提交上述资料并经审查符合竞买资格的，赣州市土地交易管理中心与竞得入选人签订《国有建设用地使用权成交确认书》”。第十四条“注意事项”第（六）项载明“竞得人使用人民币交纳的竞买保证金，在签订《国有建设用地使用权出让合同》后转作受让土地的定金，定金以《国有建设用地使用权出让合同》约定的金额为准。未竞得人交纳的竞买保证金，我局在拍卖活动结束之日后5个工作日内予以退还。竞买保证金不计利息”；第（十）项载明“竞得入选人（竞得人）有下列行为之一的，竞得结果无效，竞买保证金不予退还。造成损失的，应当依法承担赔偿责任：1、逾期或拒绝签订《国有建设用地使用权成交确认书》的；2、逾期或拒绝签订《国有建设用地使用权出让合同》的”。竞买前，原告旺业公司对案涉地块进行了实地踏勘，并于2018年9月25日向赣州市土地交易管理中心提交《国有建设用地使用权竞买申请书》，载明“经认真阅读DBA2018030号地块，即水东组团SD17-07-05地块拍卖出让文件及相关资料，我方完全接受并愿意遵守该文件的规定和要求，且对该文件及相关资料均无异议”。2018年9月27日，原告旺业公司根据拍卖公告的要求向赣州市土地交易中心支付了竞买保证金人民币7350万元。2018年9月28日经网上公开拍卖，原告旺业公司以总成交价26032.5万元竞得案涉土地使用权，并于2018年10月8日向赣州市土地交易管理中心支付了土地交易服务费10.4133万元。同日，受赣州市自然资源局委托，赣州市土地交易管理中心与旺业公司签订了《国有建设用地使用权成交确认书》。《国有建设用地使用权成交确认书》约定10个工作日内签订《国有建设用地使用权出让合同》，签订出让合同后，竞得人交付的竞买保证金转作受让土地的定金。之后，原、被告双方因案涉土地发生争议并未在约定时间内签订《国有建设用地使用权出让合同》。2018年10月12日、10月19日、10月28日，原告旺业公司先后向被告赣州市自然资源局递交《关于请求明确水东组团SD17-07-05地块几个问题的报告》、《关于尽快交付符合拍卖须知及国家规定的水东组团SD17-07-05地块的报告》、《关于水东组团SD17-07-05地块问题的紧急报告》，反映案涉地块没有设置规划红线界址或设置红线围墙，案涉土地不符合净地出让规定，未达到“三通一平”，宗地内尚有水塘、菜地、房屋、高压电线、通讯线路、坟墓，征、拆不到位，部分村民阻挠，无法确定宗地四至，宗地外的“三通一平”也未达到，规划的七里路、七姑路、吉甫路、梅林路、忠甫路均没有修建等问题，要求被告原赣州市自然资源局尽快解决。2018年10月24日，被告赣州市自然资源局组织会同原告旺业公司、赣州市土地收储中心、赣州市土地交易中心、赣州市国土资源局章贡分局、赣州市规划局章贡分局、章贡区征拆办、水东镇政府对宗地进行了现场勘查。2018年10月24日，被告赣州市自然资源局向原告旺业公司出具《关于请求明确水东组团SD17-07-05地块几个问题的回复》，主要内容有：1、关于地块未设置规划红线界址的问题。已会同原告旺业公司工作人员对宗地界址进行现场打桩进一步确认，宗地范围已明确且设置界址基桩：2、关于宗地未执行“净地”出让、宗地外没有达到“三通”的问题。宗地内的水塘、房屋均已征收补偿到位，旺业公司可根据开发进度自行处理，不存在未执行“净地”出让的问题；宗地附近已通自来水管网，且具备高压供电缆线，旺业公司可自行申请办理通水、通电手续；宗地与一条乡镇道路相连，且具备自建施工便道直通附近虔东大道的条件，足以满足施工通路要求；3、关于宗地附近规划的城市道路未开工建设的问题。鉴于该宗地为水东七里片区推出的首宗经营性住宅用地，周边基础设施配套相对其他成熟片区略有欠缺，目前该片区城市道路项目正按城市规划和城建项目计划逐步有序的推进，该宗地的开发建设也将加速周边配套设施的完善。综上，该宗地出让程序合法合规，旺业公司提出的相关问题也明确答复并妥善解决，旺业公司应尽快按约签订出让合同及缴纳土地出让金。2018年11月20日，被告赣州市自然资源局向原告旺业公司出具《关于水东组团SD17-07-05地块有关问题处置的回复》，督促旺业公司立即与赣州市自然资源局签订出让合同及缴纳土地出让金，否则视作旺业公司放弃该宗地并单方面解除《成交确认书》，没收竞买保证金和交易服务费，同时保留采取法律手段追究其他违约责任的权利。2018年12月7日，被告赣州市自然资源局向原告旺业公司发出《律师函》，再次重申上述事项。2018年12月10日，原告旺业公司向被告赣州市自然资源局出具《关于解除国有建设用地使用权成交确认书的函》，通知被告赣州市自然资源局解除《国有建设用地使用权成交确认书》，并要求被告赣州市自然资源局返还原告已支付的竞买保证金、交易服务费及资金占用期间的同期贷款利息和赔偿有关损失。2018年12月6日，旺业公司委托江西省南昌市赣江公证处对项目地块的土地现状及周边情况进行现场公证，公证的视频及照片显示：宗地内有多处水塘、菜地未填平，电杆电线、坟墓未拆除，有个别村民对征拆补偿不满意，阻挠勘查划线，宗地外有道路通往宗地，但规划的七里路、七姑路、吉甫路、梅林路、忠甫路尚未修建竣工。根据双方诉辩意见，本案的争议焦点为：1、本案是否属于民事诉讼的受案范围？2、旺业公司请求确认解除《国有土地使用权成交确认书》应否得到支持？3、赣州市自然资源局是否应向旺业公司双倍返还已付的保证金，并按银行同期贷款利率向旺业公司赔偿利息损失？4、赣州市自然资源局应否赔偿旺业公司支付的交易服务费、租赁押金、装修费、公证费、租金等损失？如要赔偿，数额为多少？（一）关于本案是否属于民事诉讼的受案范围的问题。本院认为，国有土地使用权从性质上讲属于特殊的商品，其交易受国家监管。赣州市自然资源局虽然是受委托对国家土地进行管理的行政主管机关，但同时也是依法具有民事权利能力和行为能力的民事主体。民事法律行为是民事主体实施的以意思表示为核心，以产生、变更、消灭民事法律关系为目的的行为。本案中，赣州市自然资源局与旺业公司进行国有土地使用权交易的行为，应属于民事法律行为，而非行使行政职权的具体行政行为。理由如下：首先，从《国有建设用地使用权成交确认书》的形成过程来看，赣州市自然资源局发布公告，拍卖案涉国有土地使用权，旺业公司通过公开竞买的方式与赣州市自然资源局缔结法律关系，双方的法律地位平等。在确定竞得人时，赣州市自然资源局虽然行使了相应的行政管理职权，但其委托赣州市土地交易管理中心与旺业公司签订《国有建设用地使用权成交确认书》的行为，同时符合自愿平等、等价有偿的民事法律行为的特点。其次，从《国有建设用地使用权成交确认书》的内容来看：一是确认成交地块的位置、面积和成交金额；二是确认双方在未来某一时间签订正式的《国有土地使用权出让合同》，《国有建设用地使用权成交确认书》是为与旺业公司订立《国有建设用地使用权出让合同》的前置程序和预备行为，符合预约合同的法律规定，对当事人双方均产生法律约束力。再次，从本案当事人争议的内容来看，双方争议的是《国有建设用地使用权成交确认书》能否履行，是否需要确认解除以及责任如何承担，并非对赣州市自然资源局的具体行政行为是否合法提出异议。最后，《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》对国有土地使用权出让合同、出让金及其调整、土地用途变更等作出了规范性规定，即该司法解释对建设用地使用权出让合同的民事性质有明确界定。且“建设用地使用权出让合同纠纷”作为民事案件处理也在《民事案件案由规定》中有明确规定。因此，赣州市自然资源局认为本案属于行政诉讼受案范围没有事实和法律依据，本院不予支持。（二）关于旺业公司请求确认解除《国有土地使用权成交确认书》应否支持的问题。《中华人民共和国城市房地产管理法》第十五条规定“土地使用权出让，应当签订书面出让合同”。本案赣州市自然资源局向社会公开挂牌出让案涉地块土地使用权，在拍卖公告、拍卖须知等文件中，就地块的位置、土地使用权面积、出让金的支付方法以及违反规定所应承担的责任等问题均有明确规定。旺业公司自愿提交《国有建设用地使用权竞买申请书》，竞拍成功后，双方又签署了《国有建设用地使用权成交确认书》。在该《国有建设用地使用权成交确认书》中，关于地块的位置、面积、价款总额、支付方式、出让合同的签订、违约责任等问题有了进一步的明确约定。《国有建设用地使用权成交确认书》虽然具有预约合同的性质，但双方当事人关于出让案涉地块土地使用权问题的部分合同条款已经协商并达成一致。签订正式的出让合同，既是国家对国有土地使用权出让问题作出的规定，也是双方进一步履行《国有建设用地使用权成交确认书》中合同义务的行为。赣州市自然资源局与旺业公司之间既已形成合同关系，就应当根据法律及合同约定，诚实守信地履行各自的合同义务，促使合同目的顺利实现。在土地使用权出让合同关系中，作为受让方的合同目的，是以支付出让金为对价取得土地使用权，通过对土地进行开发、使用和经营等活动，实现一定的经济利益。因此，确保用于出让的土地符合现行法律和政策规定、不存在不利于合同目的实现的障碍和瑕疵，是提供土地使用权一方当事人的基本合同义务。在城市国有土地使用权出让问题上，国务院相关部门多次明确发文要求，土地挂牌出让前必须完成处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发，做到净地出让。赣州市自然资源局作为当地负责土地开发建设与管理的政府职能部门，理应了解并严格地遵守相关政策和法律要求。根据旺业公司提交的《关于请求明确水东组团SD17-07-05地块几个问题的报告》、《关于尽快交付符合拍卖须知及国家规定的水东组团SD17-07-05地块的报告》、《关于水东组团SD17-07-05地块问题的紧急报告》，《公证书》及相应的视频、照片资料显示，宗地内有多处水塘、菜地未填平，电杆电线在正常用，坟墓未拆除。2018年10月24日，赣州市自然资源局虽然组织赣州市土地收储中心、赣州市土地交易中心、赣州市国土资源局章贡分局、赣州市规划局章贡分局、章贡区征拆办、水东镇政府，并会同原告旺业公司对宗地进行了现场勘查，并于2018年10月24日向旺业公司合出具了《关于请求明确水东组团SD17-07-05地块几个问题的回复》，但上述问题并没有得到根本解决。也就是说，赣州市自然资源局出让案涉土地时，土地尚不具备净地出让条件，属于依法禁止出让的情形。虽然赣州市自然资源局在本案第一次庭审后将鱼塘、菜地、坟墓进行了填平和拆除，但不能以事后的事实推导出该宗地在出让时符合净地要求的结论。从现有证据来看，即便征地补偿工作已经完成，但由于赣州市自然资源局并未在出让时对地块上水塘、菜地进行填平和拆除，对坟墓如何拆迁安置未予明确，且宗地上电杆电线仍在使用，而对坟墓的拆迁安置在旺业公司无法与相关农户达成协议的情况下，需要政府协调处理，对输电线的拆除更是需要政府职能部门依职权而进行，旺业公司无法自行拆除。因此，旺业公司基于对政府的信任，认为有关文件中所指的土地现状，应当是符合相关规定的“净地”的理解，符合常理。综上，对赣州市自然资源局以旺业公司在竞买申请书中表示“经认真阅读DBA2018030号地块，即水东组团SD17-07-05地块拍卖出让文件及相关资料，我方完全接受并愿意遵守该文件的规定和要求，且对该文件及相关资料均无异议”为由，主张自己没有过错、旺业公司拒不签订出让合同构成违约的观点，本院不予采信。本院认为，土地是否属于无权利瑕疵和符合“三通一平”的净地，涉及到受让人合同目的能否顺利实现，是土地使用权出让合同关系中的重要内容，也是出让人的一项主要合同义务。赣州市自然资源局未保障案涉地块为净地出让，违反了应尽的合同义务，经旺业公司多次催促仍未解决，已经构成违约。旺业公司认为该重大瑕疵行为影响土地的整体开发利用并导致旺业公司合同目的无法实现，理由成立。旺业公司提出解除《国有建设用地使用权成交确认书》，符合《中华人民共和国合同法》第九十四条第四项“当事人一方迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的”的规定情形，其要求确认该解除行为效力的诉讼请求，依法应当予以支持。《中华人民共和国合同法》第九十六条规定“当事人一方依照本法第九十三条第二款、第九十四条的规定主张解除合同的，应当通知对方。合同自通知到达对方时解除。对方有异议的，可以请求人民法院或者仲裁机构确认解除合同的效力”。2018年12月10日，旺业公司向赣州市自然资源局出具《关于解除国有建设用地使用权成交确认书的函》，通知赣州市自然资源局解除双方签订的案涉地块《国有建设用地使用权成交确认书》，并要求返还已支付的竞买保证金、交易服务费及资金占用期间的同期贷款利息和赔偿有关损失。2018年12月27日提起诉讼，即是明确主张解除双方的合同关系，旺业公司与赣州市自然资源局之间的民事法律关系依法应予解除。（三）关于赣州市自然资源局是否应向旺业公司双倍返还已付的保证金及利息的问题。《中华人民共和国合同法》第九十七条规定：“合同解除后，尚未履行的，终止履行；已经履行的，根据履行情况和合同性质，当事人可以要求恢复原状、采取其他补救措施，并有权要求赔偿损失”。《国有建设用地使用权成交确认书》约定10个工作日内签订《国有建设用地使用权出让合同》，签订出让合同后，竞得人交付的竞买保证金转作受让土地的定金。但双方之后因案涉土地发生争议并未在约定时间内签订《国有建设用地使用权出让合同》，因此旺业公司交纳的7350万元保证金并未转化为定金，旺业公司要求赣州市自然资源局双倍返还保证金没有事实与法律依据。关于利息问题，《赣州市国有建设用地使用权出让网上拍卖须知》第十四条约定“竞买保证金不计利息”，该不计利息的约定，应当理解为赣州市自然资源局在旺业公司提出退款申请后的合理期限内不计利息，而旺业公司在致函赣州市自然资源局要求解除《国有建设用地使用权成交确认书》之前，并未提出退款申请。现双方合同关系已经解除，赣州市自然资源局仍占用旺业公司资金，已经超出合理期限，故其对旺业公司的利息损失应当予以赔偿。但是，考虑到本案旺业公司对土地状况也并未尽到充分、谨慎的审查义务，在利息方面的损失亦应自行承担一部分。因此，综合本案实际情况，本院认为，7350万元保证金自2018年12月27日旺业公司向本院起诉时起，按照中国人民银行公布的同期同类银行贷款利率开始计算利息。赣州市自然资源局应自旺业公司提起诉讼之日，即2018年12月27日返还旺业公司保证金7350万元，逾期不返还的，应按照中国人民银行同期同类贷款利率向旺业公司承担利息损失。（四）关于赣州市自然资源局应否赔偿旺业公司已支付的交易服务费、租赁押金、装修费、公证费、租金等损失的问题。旺业公司为案涉土地所支付的其他费用主要有2018年10月8日向赣州市土地交易管理中心支付的土地交易服务费10.4133万元，2019年1月24日向中国华西工程设计建设有限公司支付的方案设计费6.21万元，2018年12月30日向江西省南昌市赣江公证处支付的公证费0.8万元。上述土地交易服务费10.4133万元、方案设计费6.21万元、公证费0.8万元，有合同与付款凭证相印证，本院予以认定。但对于2019年1月24日旺业公司向中国华西工程设计建设有限公司支付的合同定金6.21万元，本院认为，旺业公司对案涉地块在竞买之前就已实地进行了踏勘，对宗地上存在的问题已经知晓，应当预见并尽量采取措施避免可能造成的损失，且旺业公司也于2018年10月10日就已经向赣州市自然资源局书面报告存在的问题，但其仍然于2018年10月份与中国华西工程设计建设有限公司《建设工程设计合同》并于2019年1月24日支付定金，其主观上存在放任损失扩大的故意及过错，因此对这部分扩大的损失应由其自行承担。对于旺业公司支付的土地交易服务费10.4133万元及向江西省南昌市赣江公证处支付的公证费0.8万元，因赣州市自然资源局与旺业公司对导致本案合同无法继续履行均存在过错，因此该部分损失应由双方进行分担，本院酌定各承担50%，即由赣州市自然资源局向旺业公司赔偿损失5.60665万元。至于2018年10月10日旺业公司与赣州市大华房地产开发有限公司赣县分公司因签订《房屋租赁合同》及《房屋租赁合同补充合同》所支付的费用，以及2018年11月15日与赣州市鼎兴装饰设计有限公司因签订《旺业地产办公室装修工程合同》所支付的费用，仅从合同内容及转账凭证来看无法确定因本案所发生，旺业公司也未提供进一步的证据予以证明，因此对该部分费用不予支持。综上，原告旺业公司的诉讼请求部分成立，本院予以支持。据此，依照《中华人民共和国合同法》第九十四条、第九十六条、第九十七条、《中华人民共和国民事诉讼法》第一百四十二条之规定，判决如下:一、确认解除《国有建设用地使用权成交确认书》；二、赣州市自然资源局于本判决生效之日起十五日内向赣州市旺业置业有限公司返还7350万元竞买保证金并支付利息（利息自2018年12月27日时起按照中国人民银行同期同类贷款利率计算）；三、赣州市自然资源局于本判决生效之日起十五日内向赣州市旺业置业有限公司赔偿损失5.60665万元；四、驳回赣州市旺业置业有限公司的其他诉讼请求。如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。案件受理费1343425元，由赣州市自然资源局负担671712.5元，由赣州市旺业置业有限公司负担671712.5元。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按照对方当事人或者代表人的人数提出副本，上诉于中华人民共和国最高人民法院。审判长  彭海鹏审判员  郭卫斌审判员  肖童亮二〇一九年四月二十二日法官助理李平书记员张英《中华人民共和国合同法》第九十四条有下列情形之一的，当事人可以解除合同：（一）因不可抗力致使不能实现合同目的；（二）在履行期限届满之前，当事人一方明确表示或者以自己的行为表明不履行主要债务；（三）当事人一方迟延履行主要债务，经催告后在合理期限内仍未履行；（四）当事人一方迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的；（五）法律规定的其他情形。第九十六条当事人一方依照本法第九十三条第二款、第九十四条的规定主张解除合同的，应当通知对方。合同自通知到达对方时解除。对方有异议的，可以请求人民法院或者仲裁机构确认解除合同的效力。法律、行政法规规定解除合同应当办理批准、登记等手续的，依照其规定。第九十七条合同解除后，尚未履行的，终止履行；已经履行的，根据履行情况和合同性质，当事人可以要求恢复原状、采取其他补救措施、并有权要求赔偿损失。《中华人民共和国民事诉讼法》第一百四十二条法庭辩论终结，应当依法作出判决。判决前能够调解的，还可以进行调解，调解不成的，应当及时判决。