湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2018）湘行终1600号上诉人（原审原告）：长沙县春华镇金鼎山村留芳组。住所地：湖南省长沙县春华镇金鼎山村留芳组。诉讼代表人：杜科生，男，1946年10月23日出生，汉族，住湖南省长沙县。诉讼代表人：石铁钢，男，1976年3月24日出生，汉族，住湖南省长沙县。诉讼代表人：杜科良，男，1960年2月8日出生，汉族，住湖南省长沙县。委托代理人：杨诚，湖南湘恒律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：长沙县人民政府。住所地：湖南省长沙县星沙镇开元路39号。法定代表人：张作林，该县县长。委托代理人：孙吉恒，该县国土资源局工作人员。委托代理人：徐逸峰，湖南人和人律师事务所律师。上诉人长沙县春华镇金鼎山村留芳组（以下简称留芳组）因与被上诉人长沙县人民政府（以下简称长沙县政府）土地行政征收一案，不服湖南省长沙市中级人民法院（2016）湘01行初32号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2017年11月10日作出（2017）湘行终112号行政裁定，撤销了（2016）湘01行初32号行政裁定，指令原审法院继续审理本案。湖南省长沙市中级人民法院于2018年6月15日作出（2018）湘01行初36号行政判决，留芳组不服，又向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理本案。本案现已审理终结。湖南省长沙市中级人民法院经审理查明：因国家杂交水稻综合实验基地高标准实验示范区项目建设，长沙县政府拟征收春华镇金鼎山村27.7029公顷集体土地，2013年6月27日，长沙县国土资源局发布了预征收土地方案公示；2014年4月21日，国土资源部作出了《关于国家杂交水稻综合实验基地高标准实验示范区项目用地的批复》；2014年8月20日，湖南省人民政府作出了（2014）政国土字第1514号《农用地转用、土地征收审批单》，批准征收长沙县春华镇金鼎山村集体土地27.7029公顷；2015年4月24日，长沙县政府发布了长县政发[2015]第31号《征收土地方案公告》（以下简称31号征地公告）。留芳组不服，向本院提起行政诉讼。留芳组诉称：2015年4月24日，长沙县政府作出了31号征地公告，该征地行为严重违反了土地管理法及相关法律规定，侵害了留芳组的合法权益。留芳组不服，向法院提起诉讼，请求撤销长沙县政府作出的31号征地公告，并确认该行政行为违法。长沙县政府辩称：31号征地公告是长沙县政府就已批征地事宜对被征地农村集体经济组织、村民和其他权利人的一种告知、公示行为，其本身没有对留芳组创设新的权利义务，不属于行政诉讼受案范围，请求法院驳回原告的起诉。湖南省长沙市中级人民法院认为：《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。《长沙市征地补偿安置条例》第八条规定，征地方案批准后，县（市）、区人民政府应当在被征地所在的乡（镇、街道）和村（社区）、组发布征地公告，将批准征地的机关、文号、时间和被征地的所有权人、用途、位置、地类、面积、补偿标准、农业人员安置方式以及办理征地补偿登记的期限、地点等予以公示，并组织实施。本案中，因国家杂交水稻综合实验基地高标准实验示范区项目建设需要征收长沙县春华镇金鼎山村集体土地，经国土资源部批准和湖南省人民政府作出（2014）政国土字第1514号《农用地转用、土地征收审批单》后，长沙县政府发布了31号征地公告，将批准征地的机关、文号、被征地单位、建设用地项目名称、征地位置和面积、补偿标准、农业人员安置途径以及办理征地补偿登记的期限、地点等予以公示，并将公告在被征地所在地村、组予以张贴和送达，该公告行为，事实清楚，程序合法，内容完备。留芳组要求撤销该公告并确认长沙县政府发布公告行为违法的理由不能成立。留芳组提出，长沙县政府在其建设用地项目呈报材料中土地征收方案中明确，安置途径是农业安置和社会保险安置，且留芳组由于政府征收了大部分土地，其人均保留土地已不足农业安置的条件，31号征地公告改变了原定的安置方式，公告行为违法。该院认为，长沙县国土资源局2013年发布预征收土地方案公示时确定农业人口安置方式为一次性发放安置补助费，在长沙县政府呈报审批的土地征收方案中拟定的安置途径是农业安置和社会保险安置，湖南省政府批准征收土地后，长沙县政府发布的31号征地公告中确定农业人员安置途径是按照《长沙市征地补偿安置条例》的规定实行农村集体经济组织统一安置，31号征地公告并未改变农业人员的安置方式。关于留芳组提出的其剩余土地人平已不足0.34亩的问题，属于政府需要对因征地导致少地农民给予特殊生活补助的情形，该事实并不会影响征地行为本身的合法性。且长沙县政府已经制定《关于实施农村因征地导致少地农民基本生活补助的指导意见（试行）》，并于2013年度起每年度给予留芳组人员该项基本生活补助。综上，留芳组提起本案诉讼的理由不能成立，其诉讼请求该院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回长沙县春华镇金鼎山村留芳组的诉讼请求。原审案件受理费人民币50元由留芳组负担。留芳组不服原审判决，向本院提起上诉称：1.公告程序违法。《湖南省征地程序暂行规定》第七条规定，市州、县市人民政府在收到征地方案批准文件之日起10个工作日内，应当将批准征地机关、批准文号等在被征地所在地的乡镇、村、村民小组予以公告。2014年8月20日，湖南省人民政府对涉案土地作出《农用地转用、土地征用审批单》，但长沙县政府至2015年4月24日才作出了31号征地公告，长沙县政府没有按规定期限进行公告。2.公告擅自改变了经国务院批准的安置方案，明显对留芳组的权利义务产生重大影响。长沙县政府呈报经国务院批准的《土地征收方案》中安置途径应该是“农业安置”与“社会保险安置”相结合，但31号征地公告却是实行农村集体经济组织统一安置，剥夺了留芳组的权利。请求撤销原判，依法改判。长沙县政府答辩称：1.31号征地公告在主体、内容和程序上均符合法律规定。2.长沙县政府对留芳组的安置方式符合法律规定。《长沙市征地补偿安置条例》第三十条规定，征收城市规划区以外农民集体所有土地的，以农村集体经济组织统一安置为主要安置方式。因留芳组所在地的春华镇处于城市规划区以外，故安置方式采取农村集体经济组织统一安置，根据相关法律规定，农村集体经济组织统一安置不属于社会保障范畴。3.长沙县政府依法向留芳组支付了土地补偿费、安置补助费及基本生活补助，留芳组的权利已得到有效保障。当事人原审提交的证据已随案移送本院，经审查，原审采信的证据可以作为认定本案事实的依据。本院对原审查明的事实予以确认。另查明：2013年7月10日，长沙县国土资源局为该项目编制《建设用地项目呈报材料“一书四方案”》，其中第四部分“土地征收方案”载明：社会保障资金554.058万元，安置途径为农业安置、社会保险安置。2014年4月21日，国土资源部就涉案项目用地向湖南省人民政府作出批复，同意长沙县征地，该批复同时载明：“安排被征地农民的社会保障费用，落实安置措施，妥善解决好被征地农民的生产和生活”。2015年4月24日，长沙县政府发布31号征地公告，载明，“一、被征地单位长沙县春华镇金鼎山村。二、建设用地项目名称湖南省国家杂交水稻综合实验基地高标准实验示范区。三、征地位置（略）。四、征地面积（略）。五、补偿标准按照《长沙市征地补偿安置条例》《长沙市征地补偿实施办法》……。六、农业人员安置途径按照《长沙市征地补偿安置条例》的规定实行农村集体经济组织统一安置。七、……。”涉案项目的社会保障资金于2013年12月5日和2014年8月12日缴入长沙县财政局非税收入管理专户，金额分别为554.058万元和277.029万元。其中，留芳组本次征地面积为61455平方米，用地报批时提取的社会保障资金为184.365万元。2014年，长沙县政府出台《关于实施农村因征地导致少地农民基本生活补助的指导意见（试行）》，对因征地导致村民小组人均耕地（仅指水田）不足0.34亩的给予适度的基本生活补助。留芳组2013年征地后人均耕地0.335亩/人，至2017年人均耕地0.1627亩/人。2013年全组补助费1755元，人均仅13.5元；2014年26200元，人均200元；2015年60935元，人均458.2元；2016年66638元，人均479.4元；2017年68481元，人均482.3元，以上共计22.4009万元。本院认为：本案的争议焦点有二，一是31号征地公告的安置途径与征地批复批准的安置途径是否不相符。二是31号征地公告对留芳组被征地农民实行农村集体经济组织统一安置是否具有合理性。一、关于31号征地公告的安置途径与征地批复批准的安置途径是否不相符的问题本案涉案项目呈报材料“一书四方案”的“土地征收方案”中，安置途径为农业安置和社会保险安置，国土资源部就涉案项目所作批复亦要求“安排被征地农民的社会保障费用，落实安置措施，妥善解决好被征地农民的生产和生活”。拟用地单位足额缴纳了社会保障资金。31号征地公告中，农业人员安置途径为按照《长沙市征地补偿安置条例》的规定实行农村集体经济组织统一安置，没有社会保险安置，由农村集体经济组织统一安置一般就是农业安置，与该征地项目的呈报材料和批复内容不一致。故留芳组上诉称31号征地公告“擅自改变了经国务院批准的安置方案，明显对留芳组的权利义务产生重大影响”的理由成立，本院应予支持。二、关于31号征地公告对留芳组被征地农民实行农村集体经济组织统一安置是否具有合理性的问题《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第六项规定，行政行为明显不当的，人民法院判决撤销或者部分撤销。由此可见，人民法院审理行政案件，不仅要对被诉行政行为是否合法进行审查，还要对行政行为是否明显不当进行审查。但需要注意的是，立法在规定人民法院可以对被诉行政行为进行合理性审查的同时，还强调必须行政行为“明显不当”的才可以予以撤销、变更或确认违法，由此也可以看出法律对行政行为进行司法审查的定位是人民法院既要履行对行政行为的审查职责，不能怠于履行，也要秉持谦抑态度行使自己的审查权力，给予行政机关必要的尊重。本案中，长沙县政府经国土资源部和湖南省人民政府批准作出《农用地转用、土地征收审批单》后，发布31号征地公告，程序并无不当，但是，31号征地公告对留芳组被征地农民实行农村集体经济组织统一安置不具有合理性，主要理由如下：首先，31号征地公告没有对留芳组被征地农民实行社会保险安置损害了其权益。《长沙市征地补偿安置条例》第三十条第二款规定，“征收城市规划区外农民集体所有土地的，以农村集体经济组织统一安置为主要安置方式，农村集体经济组织应当通过利用农村集体机动地、依法收回的承包地、承包农户自愿交回的承包地和土地开发整理新增加的耕地等，使被征地农民有必要的耕作土地，继续从事农业生产。对不具备基本生产生活条件的农民，应当实行货币安置。”长政发[2008]12号《长沙市被征地农民就业培训和社会保障办法》（2008.3.31）中第二条规定，“征收本城市规划区内的土地，实行货币安置的被征地农民，其就业培训和社会保障适用本办法”。由上可知，长沙市范围内征收农民土地，实行货币安置的人员，一律转为城镇居民，纳入城镇就业体系，并建立社会保障制度（即将原有的城乡居民养老保险和医疗保险转变为城镇职工基本养老保险和医疗保险,并由政府进行资金补贴）；由农村集体经济组织统一安置的，继续从事农业生产，安置宅基地，但不实行社会保障（即原有的城乡居民养老保险和医疗保险保持不变）。留芳组2013年征地后人均耕地0.335亩/人，至2017年人均耕地0.1627亩/人。在这样的情况下，长沙县政府对留芳组依旧以农村集体经济组织统一安置，具体安置措施是一次性发放安置补助费，且未实施“通过利用农村集体机动地、依法收回的承包地、承包农户自愿交回的承包地和土地开发整理新增加的耕地等，使被征地农民有必要的耕作土地，继续从事农业生产”的措施。长沙县政府于2014年出台《关于实施农村因征地导致少地农民基本生活补助的指导意见（试行）》，对因征地导致村民小组人均耕地（仅指水田）不足0.34亩的给予适度的基本生活补助。留芳组2013年人均耕地0.335亩/人，全组补助费1755元，人均仅13.5元；2014年26200元，人均200元；2015年60935元，人均458.2元；2016年66638元，人均479.4元；2017年68481元，人均482.3元，2013年至2017年五年来以上补助共22.4009万元，人均1660.4元。虽然长沙县政府对留芳组被征地农民发放了基本生活补助，但是从长远看，对留芳组被征地农民的社会保障并不充分。其次，作出行政行为应当符合法规规范的目的。行政机关执行法律并非是对条文的机械理解和执行，其最终目的是为了维护人民的权益，保障社会的正常运行。《长沙市征地补偿安置条例》第一条规定，为加强征地补偿安置管理，维护被征地农村集体经济组织、村民和其他权利人的合法权益，保障各项工作的顺利进行，制定本条例。本案中，既然长沙市的地方性政策规定对城市规划区外被征地农民不实行社会保险安置，那么长沙县政府征收留芳组的土地就应当保持审慎态度，以保障征地后留芳组被征地农民仍具备基本生产生活条件，符合农业安置的条件。维护被征地农村集体经济组织、村民的合法权益，是各级政府依法征收土地的应有之义，行政机关做出行政行为均须以此为依归，方能体现其正当性。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项规定，行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家、集体公共利益造成重大损害的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为。本案中，由于征地项目已经实施完毕，如果撤销会给国家、集体公共利益造成重大损害，故人民法院应当判决确认违法，但不撤销行政行为，责令采取补救措施。综上，留芳组的上诉理由成立，依法应予以支持。原审驳回留芳组的诉讼请求属适用法律错误，处理结论不当，应予纠正。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项及第八十九条第一款第（二）项、第三款之规定，判决如下：一、撤销湖南省长沙市中级人民法院（2018）湘01行初36号行政判决；二、确认长沙县人民政府发布的长县政发[2015]第31号《征收土地方案公告》违法；三、责令长沙县人民政府于本判决生效后采取补救措施。本案一、二审案件受理费各50元，共计100元，由被上诉人长沙县人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  朱志林审判员  钟玺波审判员  曾昊峰二〇一九年四月十九日书记员  刘 威