河南省驻马店市中级人民法院民 事 判 决 书（2019）豫17民终1413号上诉人（原审被告、反诉原告）：确山县道路运输管理局。法定代表人：陈靖伟，该局局长。委托诉讼代理人：姚远，男，汉族，1984年1月9日出生，住河南省确山县。系该单位职工。委托诉讼代理人：王道君，河南精锐律师事务所律师。被上诉人（原审原告、反诉被告）：史清菊，女，1981年5月4日生，汉族，住河南省确山县。委托诉讼代理人：张鸽，河南精锐律师事务所律师。上诉人确山县道路运输管理局因与被上诉人史清菊确认合同无效纠纷一案，不服河南省确山县人民法院（2018）豫1725民初322号民事判决，向本院提起上诉。本院于2019年4月1日立案后，依法组成合议庭公开开庭进行了审理。上诉人确山县道路运输管理局的委托诉讼代理人姚远、王道君，被上诉人史清菊及其委托诉讼代理人张鸽到庭参加诉讼。本案现已审理终结。确山县道路运输管理局上诉请求：请求撤销原判，改判驳回被上诉人原审诉讼请求，支持上诉人的原审反诉请求，或发回重审。事实与理由：1、一审判决认定事实不清、错误。1.2016年4月30日，上诉人和确山县盘龙镇东郊村第三村民（下称东郊三组）组续签租赁合同，期限20年，自2016年5月1日至2036年4月30日止，年租金25万元，一审判决认为上诉人没有出租权（使用权），违背事实。2.案涉租赁关系的客体，不是集体农用地，而是南货运站经营权出租（承包经营），一审判决认定上诉人出租土地错误。案涉土地出租方东郊三组居民早已转化为城市居民，没有任何人从事农业生产，土地位于城市中心，规划作为城市住宅用地，不是承包的农用地（责任田），属于集体建设用地；长期以来，该宗土地没有作为农业用地使用。《确山县南货运站租赁经营合同》显示，上诉人在土地建设了楼房、平房及场地硬化，出租标的物是货运站经营权，从事的是货运停车、维修等服务。一审判决未就案涉土地属于农用或者建设用地，进行认定。3.一审判决认定，被上诉人按双方约定投资，按照上诉人规划要求进行改建，该认定不是事实。双方没有在合同中约定具体改建方案，被上诉人拆除原有楼房并改建，属于自己经营的需要，不是合同约定，投资500万元属于笼统描述，未约定违约条款，不是被上诉人必须完成的合同义务。被上诉人实际施工前，双方没有签订改建协议，其自行设计、施工，没有向有关部门保建并取得相关手续。被上诉人明知在城市规划区进行工程建设，需要办理批建手续，没有取得相应批准文件，不应动工建设，其未批先建，自身存在过错。4.上诉人交付南货运站当时的财产状况（国有财产）没有查证。二、一审判决适用法律错误。经政府审批，案涉土地早已从农用地转为非农建设用地，上诉人自1995年初次承租以来，用于货运站经营，经过了23年，不仅未被行政机关认定为违法用地，而且得到了政府的许可和大力支持，符合城市规划；南货运站属于国家投资建设，由上诉人经营，上诉人按照国有资产管理规定，履行了行政审批程序，向县政府主管领导请示，县领导批示，按照招标方式确定承租人，确山县财政局委托评估机构评估南货运站租赁价格，并由确山县公共资源交易中心制作招标文件，主持拍卖工作。《确山县南货运站租赁经营合同》是双方真实意思表示，并非集体所有农用地的初次流转，而是集体建设用地使用权的再次流传，没有违反法律和行政法规的强制性规定，合同真实有效，协议未违反土地管理法第六十三条的禁止性规定。国务院2004年10月21日发布的《关于深化改革严格土地管理的规定》第（十）条“…在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转”，原国体资源部《关于促进农业稳定发展农民持续增收推动城乡统筹发展的若干意见》（国土资发【2009】27号）第四部分第（十）条“…今年，在城镇工矿建设规模范围外，除宅基地、集体公益事业建设用地，凡符合土地利用总体规划、依法取得、并已经确权为经营性的集体建设用地，可采用出让、转让等多种方式有偿使用和流转。以后，根据各地集体建设用地出让、转让等流转实践总结经验，再推进其他符合条件的集体经营性建设用地进入市场”。据此，上诉人和东郊三组集体建设用地使用权的转让符合上述规定，也符合国家现行的土地政策。被上诉人对于上述过程都是知道的，合同条款内容在招标文件中都有显示，土地权属来源、地上建筑物构成、南货运站实际经营情况，被上诉人了如指掌。三、驻马店市和鸿价格评估有限公司及两位价格鉴证师杜方、李二霞均没有工程造价鉴定资格，其对于在建工程做出的所谓价格评估没有法律依据，评估报告不应采信；四、一审程序违法。庭审时，被上诉人当庭提出合同无效的诉讼请求，一审法院没有给予上诉人举证期间；五、上诉人一审反诉请求应当支持。双方签订的合同为有效合同，被上诉人应当在2017年12月30日前支付2018年度的租金15.8万元；六、一审判决结果明显错误。上诉人和东郊三组均没有请求法院确认合同效力，一审判决认定上诉人和东郊三组签订的《租赁合同》无效，违背不告不理原则。上诉人未收取竞拍服务费89000元，判决上诉人赔偿错误。一审判决没有认定上诉人对于合同无效存在过错，如果合同无效，应当综合认定双方过错，公平处理财产返还、损失赔偿事宜。史清菊辩称，一、一审认定事实清楚，涉案土地是集体用地，一审判决合同无效正确。被上诉人是依据上诉人的要求进行投资建设的，在建房前期被上诉人向上诉人的领导提供图纸，领导审阅后被上诉人按图纸施工，整个建房过程中，上诉人一方的多位领导亲临施工现场，进行督导检查。上诉人所谓的被上诉人一方存在过错的说法是不能成立的；二、关于法律适用，国务院2004年10月21日发布的《关于深化改革严格土地管理的规定》第十条，其适用前提为建设用地使用权，而本案是集体农用地，上诉人提供的请示报告和财政局的委托评估价格均不代表土地性质的变更手续，没有经法定程序变更土地用途违反土地法的禁止性规定，一审适用法律正确；三、评估机构的选择是双方摇号确定，现场勘查确认实物时，上诉人一方也没有提出异议，评估依据合法程序适当，评估意见应作为定案依据；四、一审中被上诉人变更诉讼请求后，法院当庭询问上诉人是否要求举证期间，上诉人明确答复不用了，一审程序合法；五、一审确认合同无效后，让上诉人返还收到的租金是正确的，同时不支持上诉人的15.8万元反诉请求也是符合法律规定的，同时上诉人是完全过错方，一审让其承担竞拍费89000元也是正确的；六、关于被上诉人投资建造的南货运站归属，因该项目房、地分离，产权现无法界定，所以一审法院没有确定归属也是正确的。史清菊向一审法院起诉请求：解除双方签订的“确山县南货运站租赁经营合同”，确山县道路运输管理局返还史清菊投资款约600万左右（具体以评估结论为准）。后在开庭时当庭变更诉讼请求为：1、确认双方签订的租赁合同无效；2、确山县道路运输管理局返还史清菊投资款5828641.1元、评估费50000元、拍卖交易金89000元、确山县道路运输管理局获取租金210680元，共计6178320.1元。反诉原告确山县道路运输管理局向一审法院诉讼请求：1、请求史清菊支付租金15.8万元，并自2018年1月1日起按照日万分之八标准偿付逾期付款违约金每日126.4元，计算至付清日止；2、解除合同。一审法院认定事实：1996年5月12日，确山县公路运输管理所（确山县道路运输管理局前身）与确山县盘龙镇东郊第三村民组签订《土地租赁合同书》一份。合同主要约定：经县政府批准，确山县公路运输管理所租赁确山县盘龙镇东郊村第三村民组土地22.9亩，租赁期限为二十年，从1996年5月1日至2016年4月30日止。同时合同对租金、租赁土地上现有四间房屋、出口桥、水井水塔使用情况及其他事项进行了约定。《土地租赁合同》经双方及鉴证机关确山县交通局、确山县盘龙镇人民政府、确山县盘龙镇东郊村委负责人签字盖章并经确山县盘龙镇法律服务所公证。2004年9月21日，确山县公路运输管理所与确山县盘龙镇东郊第三村民组签订《关于货运站土地租赁补充协议》一份。补充协议约定，自2005年开始每年增加三千元租赁费，随原合同所定的日期一次性付清。2016年8月16日，经确山县公共资源交易中心委托驻马店市九鼎拍卖有限公司对确山县道路运输管理局经营的南货运站对外承包经营权进行拍卖，由史清菊取得，支付服务费89000元，承包期限为19年零8个月，成交价（租赁费）为3576998.55元。2016年8月19日，确山县道路运输管理局与史清菊签订《确山县南货运站租赁经营合同》一份。合同约定，史清菊租赁南货运站系确山县道路运输管理局承租确山县盘龙镇街道东郊居委会第三居民组土地，面积22.9亩；南货运站是确山县唯一的公益性货运车辆停车场和货运物流中心，史清菊承租后，应投资不低于500万元按确山县道路运输管理局提供的规划方案进行投资改建。租赁期限为19年零8个月，自2016年9月1日起至2036年4月30日止。同时，合同对其他事项进行了约定。租赁合同签订后，史清菊即按合同约定投资，对南货运站按确山县道路运输管理局规划要求进行改建。史清菊提出评估申请，确山县人民法院技术部门征询双方当事人意见选定鉴定机构后，经驻马店市和鸿价格评估有限公司驻市和鸿价评【2019】第0117号《价格评估报告书》确定，史清菊对南货运站投资评估为5828640.1元，为此支出评估费50000元。史清菊于2016年8月18日向确山县财政局支付南货运场租金52680元、2017年9月4日向确山县道路运输管理局支付2017年南货运站租赁费158000元。2018年9月11日，确山县人民政府对确山县城区货车作出禁行公告。一审法院认为，一、关于双方当事人签订的《确山县南货运站租赁经营合同》合同效力。《中华人民共和国土地管理法》第八条“……农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；……”、第九条“国有土地和农民集体所有的土地，可以依法确定给单位或者个人使用。……”、第四十三条“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是……或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体所有的土地”、第六十三条“农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业、因破产、兼并等情形致使土地使用权发生转移的除外”。由上述可知，任何单位或个人进行建设，如果不符合规定的集体土地使用权的主体资格，则必须依法申请使用国有土地。通过租赁方式合法取得集体建设用地使用权仅限于“符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权发生转移”的情况，其他的租赁行为均为无效行为。根据《中华人民共和国合同法》第五十二条“有下列情形之一的，合同无效：……（五）违反法律、行政法规的强制性规定”之规定，本案中，确山县道路运输管理局前身确山县公路运输管理所与确山县盘龙镇东郊第三村民组签订的《土地租赁合同书》、《关于货运站土地租赁补充协议》也均因违反国家法律的强制性规定而无效。另，确山县货运南站属公益性项目，所使用土地属特殊物权—不动产，亦应当遵守相关法律、行政法强制性规定。原确山县公路运输管理所与确山县盘龙镇东郊村第三村民组签订的土地租赁合同为22.9亩，租赁期限为二十年，从1996年5月1日至2016年4月30日止。庭审中，无证据显示2016年4月30日后确山县道路运输管理局继续租赁使用确山县盘龙东郊村第三村民组土地并经相关部门批准的合法使用集体土地的证据。确山县道路运输管理局并非合法使用货运南站土地的主体，其与史清菊签订的《确山县南货运站租赁经营合同》为无效合同，对于史清菊依确山县道路运输管理局规划要求投资不低于500万元建设南货运站的损失，确山县道路运输管理局应予以赔偿；二、对于史清菊货运南站的资产评估数额，鉴定机构由双方当事人共同选定并由人民法院委托，符合《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第二十九条“审判人员对鉴定人出具的鉴定书，应当审查是否具有下列内容：㈠委托人姓名或者名称、委托鉴定的内容；㈡委托鉴定的材料；㈢鉴定的依据及使用的科学技术手段；㈣对鉴定过程的说明；㈤明确的鉴定结论；㈥对鉴定人鉴定资格的说明；㈦鉴定人员及鉴定机构签名盖章”之规定，对驻马店市和鸿价格评估有限公司驻市和鸿价评【2019】第0117号《价格评估报告书》确定，史清菊对南货运站投资评估为5828640.1元，应当予以确认；三、史清菊的损失数额，1.租赁费：2017年9月4日支付租赁费158000元；2.评估费50000元；3.拍卖交易金89000元；4.建设投资评估价值5828640.1元，以上共6125640.1元。当事人对自己的诉讼请求应提供证据加以证明，不能提供证据或提供证据不足以支持其主张的，应承担对自己不利的法律后果。确山县道路运输管理局反诉请求于法无据，不予支持。综上，根据《中华人民共和国土地管理法》第八条、第九条、第四十三条、第六十三条、《中华人民共和国合同法》第五十二条、《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款、《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第二条之规定，判决如下：一、史清菊与确山县道路运输管理局于2016年8月19日签订的《确山县南货运站租赁经营合同》无效；二、确山县道路运输管理局于判决生效后五日内向史清菊支付6125640.1元；如果未按照本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条的规定，加倍支付迟延期间的债务利息；三、驳回史清菊的其他诉讼请求；四、驳回确山县道路运输管理局的反诉请求。案件受理费27524元，由史清菊负担435元，由确山县道路运输管理局负担27089元；反诉费1730元，由确山县道路运输管理局负担。二审中，确山县道路运输管理局提交七组证据：1、2016年4月30日上诉人和出租方签订的租赁合同，期限为20年，证明上诉人与被上诉人签订的合同来源是合法的；2、确山县土地利用现状图、确山县城乡总体规划（中心城区用地规划图2017-2035）、确山县影像局部图各一份，证明案涉土地的地类属于202，土地性质为商业服务和住宅仓储学校用地，该土地位于中心城区；3、上诉人向出租方支付的租金发票以及凭证，证明在被上诉人使用期间，上诉人共向出租方支付租金674900元，而被上诉人向我们仅交付租金210680元，拖欠30多万元；4、确山县行政事业单位资产处理的公文多份，证明上诉人按照国有资产管理程序履行报批手续，就南货运站租赁处置问题办理了相关报批手续；5、确山县公共资源交易中心向被上诉人签发的竞买资格证一份，证明被上诉人是自行参加竞买，取得了南货运站的竞拍和承租资格，因此跟上诉人签订了合同；6、成交确认书一份，签发单位是确山县公共资源交易中心以及拍卖机构，证明南货运站原有资产状况，包括砖混结构平房数间及一栋两层楼房十八间；7、交通局向县政府关于拨付南货运站补贴资金的请示报告一份，证明上诉人向出租方支付的租金高于上诉人按照合同从被上诉人处收取的租金，县政府每年补贴20万元。史清菊质证称：上诉人提供的证据均形成于一审诉讼前，且一审开庭后因上诉人在一审时称其有批建手续，法庭要求其向法庭提交，而这些材料均没有在一审时提交，不能作为新证据。一、证据1可以看出涉案土地为集体用地；二、证据2、3、4，不能证明涉案土地是建设用地，同时其报批材料不等同批准材料，不能证明该用地已经变更土地性质，证据3与本案没有关联性；三、对证据5、6、7没有异议。上述证据，史清菊对第1、2、4、5、6、7组证据的真实性无异议，本院予以采信；第3组证据，与本案不具有关联性，本院不予采信。二审查明的其他事实与一审法院判决认定的事实一致。本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第六十三条规定：“农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业、因破产、兼并等情形致使土地使用权发生转移的除外”；第十一条第二款规定：“农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权”。第十二条“依法改变土地权属和用途的，应当办理土地变更登记手续”。该法《实施条例》第四条第二款规定：“农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由土地使用者向土地所在地的县级人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级人民政府登记造册，核发集体土地使用权证书，确认建设用地使用权”。第六条“依法改变土地所有权、使用权的，因依法转让地上建筑物、构筑物等附着物导致土地使用权转移的，必须向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地变更登记申请，由原土地登记机关依法进行土地所有权、使用权变更登记。土地所有权、使用权的变更，自变更登记之日起生效。依法改变土地用途的，必须持批准文件，向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地变更登记申请，由原土地登记机关依法进行变更登记”。以上法律规定表明，要使农村集体土地转让、出租行为有效，应按照规定办理土地权属的变更登记，否则，就违背了法律的强制性规定，属于无效。本案，从确山县道路运输管理局提交的2016年4月30日其与确山县盘龙镇东郊村第三居民组签订的《土地租赁合同书》并结合1996年5月12日、2004年9月21日原确山县公路运输管理所与东郊第三村民组签订的《土地租赁合同书》、《关于货运站土地租赁补充协议》及相关证据看，案涉的货运站，系确山县道路运输管理局租赁东郊村第三居民组的22.9亩土地而建的。该土地属于东郊村第三居民组集体所有，该货运站从事货运停车、维修等服务，即非农业生产经营。庭审中，确山县道路运输管理局虽提交了确山县土地利用现状图、确山县行政事业单位资产处理的公文等证据，但这些证据均不是土地权属变更的证据，不能证明该土地已经土地管理部门进行了变更登记。因该租赁行为违反了《中华人民共和国土地管理法》的强制性规定，所以，无论是1996年5月12日原确山县公路运输管理所与东郊第三村民组签订的《土地租赁合同书》、2004年9月21日所签的《关于货运站土地租赁补充协议》，还是2016年4月30日确山县道路运输管理局与东郊村第三居民组签订的《土地租赁合同书》均是无效的。法律规定，无效的合同自始无效。由此，确山县道路运输管理局对案涉土地自始没有合法使用权。确山县道路运输管理局上诉称，其对外拍卖的是货运站的承包经营权而非土地使用权，因其对货运站所占用的土地就不享有合法使用权，则其对货运站的经营管理就失去了基础。其虽然委托确山县公共资源交易中心对案涉货运站进行了拍卖，在史清菊竞拍成交后与史清菊签订了《确山县南货运站租赁经营合同》，并要求史清菊投资不低于500万元按照规划方案进行改建，但因其并非案涉货运站土地的合法使用主体，因此，一审认定其与史清菊签订的《确山县南货运站租赁经营合同》为无效合同，适用法律正确，于法有据。确山县道路运输管理局关于本案认定事实错误，适用法律错误的上诉理由不足，本院不予支持。《中华人民共和国合同法》第五十八条规定“合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任”。本案中，造成双方所签合同无效及史清菊损失的主要原因，是确山县道路运输管理局对案涉货运站土地没有合法使用权，且在竞拍中将投资不低于500万元作为竞拍的条件，在双方所签合同中要求史清菊投资不低于500万元按照规划方案进行改建，建设中又不按合同规定向政府有关部门报建，确山县道路运输管理局具有完全的过错。据此，一审判决其返还史清菊支付的租赁费、赔偿拍卖交易金及相关损失费用具有事实和法律依据。确山县道路运输管理局关于其不存在过错，其没有收取89000元竞拍服务费，判决其赔偿错误的上诉理由不足，本院不予支持。本案双方合同无效，确山县道路运输管理局要求史清菊支付资金15.8万元的反诉请求，于法无据，其上诉理由，本院不予支持。至于确山县道路运输管理局上诉关于本案评估报告没有依据，要求重新评估的请求，因评估机构是双方摇号确定的，确山县道路运输管理局也参与了现场勘查确认实物，且至今其并未提供足以推翻该评估报告的相关证据，本院对该上诉请求不予支持。关于本案一审程序是否违法的问题，一审开庭时，史清菊变更诉讼请求，确山县道路运输管理局当庭反诉，双方均未要求举证期限，一审程序并无不妥。确山县道路运输管理局的该上诉理由不足，本院亦不予支持。综上，确山县道路运输管理局的上诉请求不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费27524元，由确山县道路运输管理局负担。本判决为终审判决。审判长  刘称心审判员  于俊义审判员  王东风二〇一九年四月二十六日书记员  郭淇文