山西省高级人民法院   行政裁定书   （2019）晋行终100号   上诉人（原审原告）常某，男，汉族，1970年3月30日出生，现住山西省清徐县。   委托代理人苏某，北京市京师律师事务所律师。   委托代理人顾某，北京市京师律师事务所实习律师。   被上诉人（原审被告）清徐县人民政府。   法定代表人王某，职务县长。   委托代理人方某，清徐县人民政府工作人员。   委托代理人梁某，山西弘韬律师事务所律师。   被上诉人（原审被告）清徐县集义乡人民政府。   法定代表人张某，职务乡长。   出庭应诉负责人郭永峰，职务副乡长。   委托代理人冯某，山西弘韬律师事务所律师。   原审被告清某。   上诉人常某因诉清徐县人民政府、清徐县集义乡人民政府行政强制一案，不服山西省阳泉市中级人民法院（2018）晋03行初321号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理。现已审理终结。   原审查明，原告常某系山西省××县民。原告依法承包了该村土地，并取得编号为集义乡东辽西村第048277号《农村土地承包经营权证》，承包期限：1999年1月1日至2028年12月31日。因山西转型综合改革示范区潇河现代产业园区项目建设的需要，东辽西村村委会通过“四议两公开”程序，对该村部分土地进行收储，原告承包经营的土地在收储范围内。因原告与东辽西村村委会未签订补偿协议，原告承包土地上的大棚被拆除，形成本案诉讼。   另查明，开庭审理中，经向清徐县人民政府核实，并无清某这个部门，原告当庭要求撤回对被告清某的起诉。   原审认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十五条之规定，农村集体经济组织可以收回土地使用权。《农村土地承包经营权证管理办法》第五十六条规定，“当事人一方不履行合同义务或者履行义务不符合约定的，应当依照《中华人民共和国合同法》的规定承担违约责任。”本案中，原告的土地承包经营权合法有效，但东辽西村村委会也有权收回集体土地使用权，原告与村委会之间的承包经营权纠纷及地上附着物补偿问题可以通过其他法律途径解决。被告清徐县人民政府并未参与涉案土地的收储工作，在案证据也不能充分证明原告承包土地上的大棚系被告强制拆除，故原告的诉请无事实依据，应予驳回。庭审中，原告撤回对清某的起诉，因其未提出书面申请，本院一并驳回。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回原告常某的起诉。   常某上诉称，一审裁定认定事实不清、主要证据不足,应予撤销并指令继续审理。具体理由如下：一、涉案大棚确系被上诉人强制拆除,并非东辽西村村委会收回,一审裁定认定事实严重错误。（一）一审法院查明，上诉人承包土地在山西转型综改示范区潇河现代产业园区项目占地范围内。上诉人一审提交了“看集义”微信公众号登载的《快速出击拆违建-集义乡潇河产业园区最新动态》文章,且对该文章进行了公证,该公众号的帐号主体为集义乡人民政府。该文章第一段即明确记载,强制拆除上诉人大棚的组织实施主体为本案被上诉人,该份证据可以直接证明待证事实。同时,上诉人一审申请了李某、要三云出庭作证,证人均陈述2018年3月27日公众号文章上登载的，被上诉人强制拆除的大棚系上诉人所有。故上诉人提交了充足的证据足以证明被上诉人组织实施了强制拆除行为,上诉人的起诉具备事实依据,符合行政诉讼法规定的起诉条件。一审法院以上诉人的起诉无事实依据为由裁定驳回起诉,明显属于认定事实错误。(二)一审裁定不能仅以东辽西村相关会议记录等证据就认定强制拆除行为与东辽西村委会有关。同时，一审裁定也并未明确强制拆除行为就是东辽西村村委会实施。第一、东辽西村委会未与上诉人签订任何补偿协议或收回承包经营权协议,上诉人在承包期限内依法依约使用涉案土地,东辽西村委会无权强制拆除大棚或收回土地。第二,涉案土地用途为建设潇河产业园项目,该项目为非农业建设项目。根据《土地管理法》第四十三条明确规定,任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地;但是,兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的,或者乡(镇)村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。也就是说,只有通过政府征收,涉案土地才可以依法用于非农建设。本案中被上诉人一直以东辽西村村委会实施了被诉行政行为来掩盖其违法征收、破坏土地的事实,实为欲盖弥彰,逃避法律责任。二、被上诉人并未提交任何证据证明实施强制破坏行为的为东辽西村委会,一审裁定主要证据不足。最高人民法院在2017年作出(2017)最高法行再102号行政裁定明确:“无论是农村集体土地还是国有土地上房屋的征收、强制搬迁、收回国有土地使用权以及随后的土地出让金收取等,均为政府及其职能部门的法定职权,因此,对合法建筑的拆除首先应当推定为行政强制行为除非有证据予以推翻。”就本案而言,被上诉人只提交了几份东辽西村委会针对其辖区内土地收储的文件,但这几份证据中均没有东辽西村村委明确决议或决定只针对上诉人大棚强制拆除的决议内容,被上诉人也未提交诸如东辽西村委会承认强制拆除行为确实为其所为的证明、声明等直接证据。在缺少证据予以推翻强制拆除行为为被上诉人所为的情况下,当然可以推断本案所诉的强制拆除行为系被上诉人组织实施,被上诉人当然应当为其的举证不能而承担不利后果。故审裁定的认定明显主要证据不足,应当依法予以撤销。综上,请求撤销一审裁定，指令一审法院继续审理。   清徐县人民政府答辩称，一、涉案土地是由东辽西村村委会实施的收储，在上诉人拒不签订补偿协议的情况下，强制拆除了上诉人的大棚等。答辩人从未对上诉人的承包地实施过征收或强制拆除。因山西转型综改示范区潇河产业园区项目建设的需要，东辽西村村委会通过“四议两公开”程序，对项目涉及的集体土地使用权收回，也就是收储，并与该村98.8%村民签订了《补偿协议》。上诉人曾于2017年以答辩人即清徐县人民政府违法征收涉案土地为由，向阳泉市中级人民法院提起诉讼。该院以（2017）晋03行初90号行政裁定书，驳回其起诉。上诉人提起上诉后，山西省高级人民法院裁定驳回上诉，维持原裁定。可见，生效裁定已经确认答辩人并未对上诉人的土地实施征收。上诉人在败诉后又提出强制拆除的诉求，实质还是要求法院确认答辩人实施了土地征收，属于重复诉讼，应予驳回。上诉人因补偿标准问题拒不签订补偿协议，东辽西村村委会对上诉人承包土地上的附作物进行拆除，该村已出具情况说明予以明确。上诉人提交的微信公众号上的文章并没有记载是答辩人组织实施的拆除。结合一审中答辩人提供的《关于土地收集和清表工作的报告》，足以证明答辩人与涉诉拆除行为无关。一审认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原裁定。   清徐县集义乡人民政府答辩称，一、一审认定事实清楚，上诉人的上诉请求缺乏事实依据。上诉人提交的微信公众号上的文章，真实性虽无争议，但关联性与证明目的存在问题。首先，文章中仅表述“集义乡…组织对…大棚等附作物进行拆除”，并未明确是答辩人的哪个部门、哪些人实施的拆除。其次，该证据中的照片虽有答辩人的负责人在场，但同样不能证明该负责人就是在现场指挥拆除。根据答辩人向一审法院提交的《土地承包合同》、东辽西村村委会“四议两公开”会议记录及决议、《补偿协议》等证据，可以证明拆除行为系东辽西村村委会实施的，与答辩人无关。二、上诉人未提供直接证据证明答辩人破坏并占用了涉案土地，上诉人错列被告，一审裁定适用法律正确。综上，上诉人的上诉请求不能成立，请求驳回上诉，维持原裁定。   本院经审理查明的事实与一审认定的事实基本一致。另查明，2017年1月26日，清徐县人民政府下发清政发[2017]5号《关于印发清徐县转型综改示范区潇河现代产业园区（太原）起步区土地征收方案的通知》，该通知规定：成立清徐县潇河现代产业园区（太原）起步区土地征收指挥部。组长、副组长分别由县委书记、县长担任，成员由县政府及相关职能部门负责人组成。集义乡、徐沟镇政府负责牵头组织辖区征迁工作，制定征拆补偿标准、签订补偿协议、发放补偿资金等工作；县国土局、县住建等十余个部门在职责范围内承担相应的工作。2017年3月，清徐县潇河产业园区征地拆迁指挥部制定了《潇河产业园区土地收储政策》，对潇河产业园区土地收储具体补偿标准作出规定。   本院认为，根据当事人诉辩意见及一审裁定理由，本案的核心问题是清徐县人民政府、清徐县集义乡人民政府是否实施了涉诉强制行为，即二机关是否是本案适格被告。   经查，为建设潇河现代产业园区，清徐县人民政府于2017年1月26日下发了清政发[2017]5号《关于印发清徐县转型综改示范区潇河现代产业园区（太原）起步区土地征收方案的通知》，由清徐县人民政府设立征地拆迁指挥部负责统筹协调，由集义乡人民政府及相关职能部门负责征拆过程中的具体工作。2017年3月，清徐县潇河产业园区征地拆迁指挥部制定了《潇河产业园区土地收储政策》，对潇河产业园区土地收储具体补偿标准作出规定。由此可知，清徐县人民政府、集义乡人民政府以及相关职能部门，均是潇河现代产业园区（太原）起步区土地征收项目的责任主体。本案中，常某承包的土地在上述通知确定的征收范围内。2018年3月27日，常某承包土地上的大棚等附作物被强制拆除。为证明二被上诉人实施了该拆除行为，常某向法院提供了涉案大棚被强制拆除前后的视频、照片、证人李某、要三云的出庭证言以及“看集义”微信公众号文章。其中“看集义”微信公众号2018年3月27日发布的《快速出击拆违建-集义乡潇河产业园区最新动态》载明“3月27日上午，县综合执法队和集义乡组织对潇河产业园区大运路项目内最后一处建筑和落地项目及二期征地收储范围内的大棚等附作物进行联合拆除，副县长武晓俊现场指挥。”综合上述证据及清徐县人民政府发布的相关文件，足以认定，清徐县人民政府和集义乡人民政府共同实施了对涉案土地上附作物的强制拆除行为。清徐县人民政府和清徐县集义乡人民政府应当对此共同承担法律责任，二者是本案适格被告。清徐县人民政府、清徐县集义乡人民政府否认实施拆除行为的辩解理由并不充分，本院不予采信。   综上，上诉人的上诉理由能够成立。一审裁定认定事实有误，适用法律不当，本院依法予以纠正。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下：   一、撤销山西省阳泉市中级人民法院（2018）晋03行初321号行政裁定；   二、本案由山西省阳泉市中级人民法院继续审理。   本裁定为终审裁定。   审判长 魏佩芬   审判员 李克恭   审判员 郑 宏     二○一九年四月二十二日   书记员 李慧珍