湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）湘行终123号上诉人（原审原告）蔡明长，男，汉族，1970年6月15日出生，住湖南省新化县。委托代理人彭本生，男，汉族，1964年5月12日出生，住长沙市芙蓉区。被上诉人（原审被告）新化县人民政府，住所地新化县梅苑开发区科苑路。法定代表人左志锋，县长。委托代理人罗波，新化县人民政府法制办工作人员。委托代理人曾文明，新化县国土资源局工作人员。原审第三人蔡建勤，男，汉族，1964年10月14日出生，住湖南省新化县。上诉人蔡明长因与被上诉人新化县人民政府、第三人蔡建勤土地行政许可一案，不服湖南省娄底市中级人民法院（2018）湘13行初85号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。娄底市中级人民法院经审理查明：蔡明长与第三人蔡建勤同为新化县石冲口镇余田村人。2007年12月8日，蔡明长与蔡建勤的父亲蔡昭俭签订《转让宅基地协议书》，蔡昭俭将其部分宅基地转让给蔡明长建房。2008年3月，蔡明长申请建房。2008年5月19日，新化县人民政府颁发给蔡明长新政国土石冲口镇字(2008)89号《城乡居民建设用地许可证》，许可其占地160平方米建房。2008年下半年，蔡明长新房竣工。2008年6月3日，蔡明长缴纳国土罚没收入2865元。2015年9月28日，蔡建勤与蔡明长签订《土地转让协议》。此后，蔡建勤与蔡明长因相邻问题发生矛盾纠纷，蔡建勤遂出具《请求拆除蔡明长非法建房的报告》。2016年5月12日，新化县国土资源局予以立案查处。2017年3月29日，新化县人民政府召开听证会，蔡建勤、蔡明长及其委托代理人彭本生参加听证。2017年5月29日，新化县人民政府作出新政决[2017]1号《关于撤销新政国土石冲口镇字（2008）89号城乡居民建设用地许可证的决定》，以蔡明长“在申请办理《城乡居民建设用地许可证》过程中，为达到少交办证费用目的，采取欺骗手段用他人的空闲地办理《城乡居民建设用地许可证》，实际占用水田新建房屋及附属设施。根据《中华人民共和国行政许可法》第六十九条第二款规定，经研究决定：撤销你于2008年5月19日取得的新政国土石冲口镇字(2008)89号《城乡居民建设用地许可证》，请你自接到本处理决定之日起5日内，将该证件交回原批准机关。”蔡明长对此不服，于2017年6月向娄底市中级人民法院提起行政诉讼,请求撤销新化县人民政府新政决[2017]1号《关于撤销新政国土石冲口镇字(2008)89号城乡居民建设用地许可证的决定》。另查明，蔡明长2008年3月15日的《个人建设用地申请书》后附件“村民签章”栏目中“同意该户在申请地点批地建房”中的签名不是户主自己本人所签。蔡明长新住宅实际占用327.6m2（东西宽14.O米，南北长23.4米），且未按审批位置建房，存在批东占西、少批多建等违法事实。又查，2018年6月，新化县国土资源局出具一份《关于对新化县石冲口镇余田村村民蔡明长违法建房一事开具两张罚没收据的情况说明》称2008年6月，石冲口国土所工作人员发现蔡明长新建房屋的面积、地类都与新政国土石冲口镇字（2008）09号《城乡居民建设用地许可证》许可内容不符，针对蔡明长违法行为，依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第42条的规定，对其作出罚款6000元（含办证费用135元）的处罚决定，蔡明长于2008年6月3日缴纳罚款2865元、于12月10日缴纳罚款3000元。经法庭调查，上述处罚并没有作出书面处罚决定，但在蔡明长缴纳罚款后出具了名为“湖南省非税收入一般缴款书”的正规罚没票据，该票据收入项目一栏填写“国土罚没收入”。娄底市中级人民法院一审认为：1、新化县人民政府作出的新政决[2017]1号《关于撤销新政国土石冲口镇字（2008）89号城乡居民建设用地许可证的决定》是否违反“一事不再罚”的原则。《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条规定：对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。第八条规定：行政处罚的种类：（一）警告；（二）罚款；（三）没收违法所得、没收非法财物；（四）责令停产停业；（五）暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照；（六）行政拘留；（七）法律、行政法规规定的其他行政处罚。《中华人民共和国行政许可法》第六十九条第二款规定：被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当予以撤销。本案中，蔡明长2008年共计缴纳罚款5865元，缴纳项目为“国土罚没收入”,该罚款事实上是对蔡明长未按许可规定的内容建房而作出的处罚行为，属于行政处罚法的范畴。而本案新化县人民政府作出的新政决[2017]1号《关于撤销新政国土石冲口镇字（2008）89号城乡居民建设用地许可证的决定》系因蔡明长采取欺骗的不正当手段获取行政许可，依据行政许可法作出的撤销决定，该撤销决定属于行政许可法的范畴，不属于行政处罚，故本案不存在违反“一事不再罚”原则的情形。2、新化县人民政府作出的新政决[2017]1号《关于撤销新政国土石冲口镇字（2008）89号城乡居民建设用地许可证的决定》是否应予以撤销。《中华人民共和国行政许可法》第六十九条第二款规定,被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当予以撤销。本案中，蔡明长在申请办理《城乡居民建设用地许可证》的过程中，为达到少交办证费用的目的，采取欺骗手段用他人的空闲地办理《城乡居民建设用地许可证》，实际占用水田新建房屋及附属设施。据此取得的新政国土石冲口镇字(2008)89号《城乡居民建设用地许可证》属于以欺骗的不正当手段取得行政许可，根据前述法律的规定，涉案《城乡居民建设用地许可证》属于应当予以撤销的情形。结合本案的客观实际情况及行政许可法的规定，被撤销的行政许可在具备新的许可条件下，可重新申请办理行政许可。本案蔡明长持有的涉案《城乡居民建设用地许可证》在被撤销之后，对于其已建成的涉案房屋，其可根据涉案房屋实际使用土地及新化县人民政府已经对其作出的行政处罚等情况向新化县人民政府的相关职能部门申请重新办理《城乡居民建设用地许可证》。新化县人民政府在经过立案、调查、召开听证会等程序后，作出被诉撤销决定，程序合法，适用法律准确，应予以支持。综上，蔡明长提出的诉讼理由均不能成立，对其诉讼请求不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回蔡明长的诉讼请求。案件受理费50元，由蔡明长承担。蔡明长不服，向本院提起上诉称：1、一审判决违法。人民法院审理行政案件应对行政行为是否合法进行审查，而一审法院没有对被诉行政行为进行合法性审查。蔡明长的《建设用地许可证》明显是一事二罚，一审法院却认为新化县人民政府不存在一事二罚的情形。2、一审判决认定事实不清。一审判决认定蔡明长为了节省办证费用，采用他人空闲地办理《建设用地许可证》，以欺骗的不正当手段取得行政许可没有证据支持。3、一审判决适用法律错误。请求撤销一审判决，改判撤销新化县人民政府新政决[2017]1号《关于撤销新政国土石冲口镇字（2008）89号城乡居民建设用地许可证的决定》，并由新化县人民政府承担本案诉讼费用。新化县人民政府答辩称：新化县人民政府作出的决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法。一审法院认定事实清楚，适用法律正确。请求驳回上诉，维持原判。蔡建勤陈述意见称：1、蔡明长原持有的建设用地许可证是使用欺骗的手段得到的。2、蔡建勤的父亲在房屋用地北边有一块地，并在2008年12月办理了《中华人民共和国土地农村经营权证》，四点清楚。请求驳回上诉，维持原判。一审经过质证的证据已随案移送本院。经审查，可以作为认定事实的依据。二审对一审法院认定的事实予以确认。本院另查明：蔡明长实际建设房屋位置和其取得的许可证的许可位置既不完全重合，也不完全分离，而是存在交叉，有部分重合、部分分离，即蔡明长实际建设房屋中，有部分是按照许可的位置执行的。这在新化县政府提供的证据四即《石冲口镇余田村村民蔡建勤和蔡明长宅基地纠纷的调查报告》所附的勘测图中可以得到印证。本院认为：本案的焦点问题是新化县政府作出的新政决[2017]1号《关于撤销新政国土石冲口镇字（2008）89号城乡居民建设用地许可证的决定》的合法性。首先，在行政程序方面，新化县政府在作出行政行为之前，进行了告知，经过立案、调查、召开了听证会，履行了应当履行的基本程序，保障了行政相对人在行政程序中的基本权利，程序合法。其次，在事实方面，新化县政府经过调查，查明蔡明长在申请建设用地许可证时，以空闲地的名义进行申请，而实际上却占用了水田，这一事实从蔡明长取得的建设用地许可证所记载的地类为“未利用地”和新化县政府的调查材料中可以得到印证。因此新化县政府认定蔡明长采取欺骗的不正当手段获取行政许可，具有事实依据。再次，在适用法律方面，《中华人民共和国行政许可法》第六十九条第二款规定,被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当予以撤销。新化县政府依据这一法律规定作出的撤销许可决定适用法律正确。上诉人蔡明长提出该决定违背了行政处罚法“一事不再罚”的原则，系混淆了行政许可和行政处罚的概念，该理由不能成立。因此，新化县政府作出的新政决[2017]1号《关于撤销新政国土石冲口镇字（2008）89号城乡居民建设用地许可证的决定》具有事实和法律依据，程序合法。但是，鉴于蔡明长的实际建房位置与其许可位置存在交叉的现实情况，应当考虑蔡明长实际建房的情况，以及原已予以处罚的情况，按照建设用地许可的相关法律和政策，对蔡明长应当取得的许可，予以重新核发许可证。新化县政府对此未作后续处理，有所不当，应当重新作出行政许可行为。综上，一审判决认定基本事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：一、驳回上诉，维持原判。二、新化县人民政府在本判决生效后六十日内重新作出行政行为。二审案件受理费50元，由上诉人蔡明长负担。本判决为终审判决。审判长  万向东审判员  赫荣生审判员  张少波二〇一九年四月二十二日法官助理刘柯岑书记员杨雅婷