广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂行终15号 上诉人（一审原告）田贵祥，男，1954年12月14日出生，汉族，住凤山县。 委托代理人张远康，广西君惠律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）河池市人民政府。住所地：河池市金城江区百旺路17号。 法定代表人唐云舒，市长。 委托代理人苏鹰澄，河池市司法局工作人员。 一审第三人凤山县人民政府。住所地：河池市凤山县朝阳大道28号。 法定代表人陆嵘，县长。 委托代理人黄鹏翔，广西弘生联合律师事务所律师。 委托代理人张远新，凤山县司法局工作人员。 一审第三人凤山县金牙瑶族乡人民政府。 法定代表人覃德贤，乡长。 委托代理人班华专，凤山县金牙瑶族乡人民政府工作人员。 一审第三人凤山县金牙瑶族乡猛干村民委员会。 负责人梁正军，村委主任。 上诉人田贵祥因其诉被上诉人河池市人民政府（以下简称河池市政府）林木行政复议一案，不服河池市中级人民法院（2018）桂12行初24号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2019年4月10日公开开庭审理了本案，上诉人田贵祥及其委托代理人张远康，被上诉人河池市政府的委托代理人苏鹰澄，一审第三人凤山县人民政府（以下简称凤山县政府）的委托代理人黄鹏翔，一审第三人凤山县金牙瑶族乡人民政府（以下简称金牙乡政府）的委托代理人班华专到庭参加诉讼。一审第三人凤山县金牙瑶族乡猛干村民委员会（以下简称猛干村委会或猛干大队、猛干村公所）经本院依法传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 河池市中级人民法院一审查明：2015年12月19日金牙乡政府向凤山县政府提交《林木权属争议处理申请书》，请求确认位于交休2130亩杉木林所有权属国家所有，使用权属金牙乡政府。2016年11月25日凤山县政府作出的凤政处字[2016]4号《行政处理决定书》（以下简称4号处理决定）查明：争议的杉木林位于威关、岩当、那卡，四至界线：东从A点沿山脊至B点；北从B点沿梁至C点；西从C点沿沟下至D点；南从D点沿山梁至A点闭合，面积1312亩。上世纪七十年代中期以来，猛干大队在交休种植杉木建林场，1985年9月22日，凤山县政府给猛干大队林场的《凤山县社队山界林权证》记载林场地名交休、杉木林面积2110亩及其四至界线。同日，猛干村公所将该林场发包给田贵祥和韦正香2人经营种植杉木。1992年10月19日，猛干村公所与田贵祥、韦正香订立《交收林场承包合同书》，约定田贵祥、韦正香承包林场面积2100亩及其四至界线，期限20年，即1985年9月22日至2005年9月22日，林业总收入按6:4分成。1994年10月22日，凤山县扶贫开发服务公司（以下简称扶贫开发公司）与猛干村林场订立《异地安置无偿划拨土地协议书》（以下简称划拨协议），约定猛干村林场将位于交休林场的荒山荒地683亩、杉木林地2130亩，共2813亩土地无偿划拨给扶贫开发公司作为异地安置开发生产永久用地，划拨范围内地表附着物补偿标准及计算结果为杉木林166.2元/亩×2130亩=354000元，猛干村公所干部班永珍、田贵祥2人在该协议书上代表猛干村公所签字认可。扶贫开发公司已按协议约定支付给猛干村公所杉木林补偿费354000元。1994年11月22日，凤山县政府决定成立三驾林场，将猛干村林场2130亩林木林地划入三驾林场管理范围。三驾林场属于集体所有制单位，隶属于凤山县扶贫开发办公室。该林地总面积3116.1亩，猛干村林场2130亩林木林地包含其中。2013年4月8日，田贵祥以承包人的名义通过特快专递的方式向凤山县林业局递交邮寄申请办理林木砍伐证的材料，要求采伐三驾林场管理范围的1100亩杉木林，2013年4月10日，凤山县林业局签收到田贵祥递交办理林木采伐证的申请材料。2013年6月28日，凤山县林业局收到凤山县扶贫开发办公室《关于请求暂不发放三驾林场林木采伐证的函》后，认为三驾林场的林木存在争议，不宜发放采伐证，于2013年9月13日作出凤林函（2013）4号“关于田贵祥同志要求采伐承包林木的答复”送给田贵祥。田贵祥于2013年9月22日向凤山县人民法院提起行政诉讼，凤山县人民法院于2013年12月16日作出（2013）凤行初字第10号行政判决书，判决凤山县林业局于本判决发生法律效力之日起20日内对田贵祥申请核发采伐林木许可证的许可行为作出受理和是否准予行政许可的书面审查决定。2014年1月10日，凤山县扶贫开发办公室再次以“关于三驾林场权属问题的函”致函凤山县林业局，陈述建场过程及林木权属尚有纠纷的原因。2014年1月20日，凤山县林业局以田贵祥申请采伐的林木权属尚未明确为由，作出《不予核发林木采伐许可证决定书》。田贵祥不服该决定，向河池市林业局申请行政复议，河池市林业局经复议于2014年5月5日作出河林行复决字（2014）1号行政复议决定书，维持凤山县林业局作出的决定。田贵祥不服该复议决定提起行政诉讼。凤山县人民法院作出（2014）凤行初字第1号行政判决书，判决驳回田贵祥请求撤销凤山县林业局于2014年1月20日作出的《不予核发林木采伐许可证决定书》的具体行政行为以及请求判令凤山县林业局向田贵祥作出发放林木采伐许可证的行政许可行为的诉讼请求。河池市中级人民法院于2015年2月3日作出（2015）河市行终字第2号行政判决书，判决撤销凤山县人民法院（2014）凤行初字第1号行政判决书，撤销凤山县林业局2014年1月20日作出的《不予核发林木采伐许可证决定书》。三驾林场从1994年11月以来一直经营管护争议的杉木林至今。期间，凤山县扶贫开发办公室采伐三驾林场部分杉木出售，猛干村委会明知未提出异议。2003年9月23日，凤山县政府行文凤政发（2003）34号文件，将三驾林场交由金牙乡政府管理。2016年11月25日凤山县政府作出4号处理决定，认定双方争议的威关、岩当、那卡1312亩杉木林所有权属国家所有，使用权属金牙乡政府。田贵祥不服，向河池市政府提起行政复议。河池市政府于2018年2月1日作出河政复驳字〔2018〕3号《驳回行政复议申请决定书》（以下简称3号驳回复议申请决定），认为田贵祥作为猛干大队林场代表在划拨协议上签字，将位于交休林场的荒山荒地683亩，杉木林地2130亩划给扶贫开发公司作为异地安置开发生产永久用地，扶贫开发公司已按协议约定支付给猛干村公所杉木林补偿费354000元。田贵祥称争议林木属其所有，但其并未提供争议林木不在该公司杉木林补偿范围内的证据，也未提供争议林木由其经营管护的证据，而且，在调处中田贵祥也参加了纠纷调解，但并未提出对争议林木的权属主张。因此，田贵祥以处理决定遗漏当事人为由请求予以撤销的理由，不予支持。根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，决定驳回田贵祥的行政复议申请。田贵祥仍不服，诉至法院，请求撤销3号驳回复议申请决定，判令河池市政府作出行政复议决定。 河池市中级人民法院一审认为：根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项和第四十八条第一款第（二）项的规定，申请人与具体行政行为具有利害关系，是复议机关受理行政复议申请的条件之一。这里的“利害关系”是指，被申请行政复议的行政行为有可能侵犯复议申请人的合法权益。如果被申请复议的行政行为根本不可能侵犯其合法权益，则其与被申请复议的行政行为没有利害关系，不具有复议申请人的资格。本案中，田贵祥以凤山县政府作出的处理决定无事实和法律依据、遗漏其及24个村民小组为由，向河池市政府申请行政复议。经查，原猛干大队在上世纪七十年代中期建立交休林场，1985年猛干大队林场取得凤山县政府颁发的《凤山县社队山界林权证》，1994年猛干村林场与扶贫开发公司签订的划拨协议，均是以原猛干大队、猛干村林场名义进行，且扶贫开发公司已按协议约定支付给猛干村公所杉木林补偿费354000元。田贵祥主张涉案林地属猛干村24个村民小组共同所有、林木是其一直无争议经营，但在行政复议期间未提供涉案林木归其所有的权属凭证或对涉案林木长期经营管理的证据，无法证明其与凤山县政府的处理决定之间具有利害关系，处理决定侵犯其合法权益。因此，田贵祥提出行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》的受理条件，河池市政府作出驳回行政复议申请的决定，认定事实清楚，适用法律法规正确，符合法定程序，所作决定并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回田贵祥的诉讼请求。 上诉人田贵祥上诉称：1.划拨协议是无效协议，虽然有猛干村公所干部班永珍、田贵祥代表猛干村公所签字，但不能作为被上诉人认定涉案林木林地权属转移的依据。（1）1994年10月6日凤山县政府制订的《关于印发凤山县石山贫困户异地安置土地征用办法的通知》规定只能征用闲置土地或荒山荒地且可以获得补偿，猛干村公所和24个村民小组以及全体村民凭什么要将涉案林场林地无偿划拨出去？而且也不应由掌管村公所公章的个别人签字了事。《异地安置拨用土地呈报表》中“村民小组意见”一栏加盖的是村公所和土管局的公章，可见划拨协议不是全体村民或各村民小组、村公所的真实意思表示。（2）划拨土地不适用于农村集体土地，涉案林地是集体所有的土地，取得集体土地使用权须以征用等有偿方式并且需要经过严格的法律程序，还必须依法补偿和安置才能完成，区、县两组政府不允许划拨集体土地用以扶贫安置。划拨协议以无偿划拨方式处分集体所有的土地明显违反法律法规的强制性规定，自订立起不具有法律效力。即使划拨协议不违法，《异地安置拨用土地呈报表》中的“县人民政府意见”一栏空白，由于没有上级政府正式行文批准划拨涉案林地，因此协议所附生效条件尚未成就，至今也未生效，涉案林木林地权属仍属于猛干村公所及24个村民小组。2.被上诉人应该提供作出复议的证据和所依据的规范性文件，354000元没有转帐凭证或收款收据，即使该款已经支付，也只是按无偿划拨协议第三条约定支付的地表上附着物补偿费，而不是征地补偿款。3.上诉人在复议和一审期间均提交了猛干村公所与田贵祥、韦正香于1992年10月19日签订的《林收林场承包合同书》，足以证明上诉人与被上诉人的行政复议和凤山县政府的处理决定具有法律上的利害关系。该承包合同是在1985年9月22日签订合同的基础上重新修改、补充而成，双方已履行合同七年，上诉人一直对涉案林木经营管理。同时第三人猛干村公所在一审中对上诉人的这一主张不持任何异议。被上诉人认定上诉人与行政复议之间没有利害关系，一审法院应当要求其举证证明承包合同无效或解除或没有实际履行，而不是要求上诉人举证管理林地的事实。对此上诉人提交了田贵祥与包太军签订的《雇请护林、守林、看林协议书》、猛干村公所与田贵祥签订的关于承包砍伐交休林场林木的协议以及2015年4月10日的《协议书》证明长期经营管理涉案林地的事实。4.凤山县政府行文凤政发（1994）71号文件没有关于涉案林木林地无偿划拨的任何内容，不能作为凤山县政府划拨猛干村林场林地的批准文件，复议决定作出“该文件将猛干村林场2130亩林木林地划入三驾林场管理范围和该林场总面积3116.1亩，猛干村林场2130亩林木林地包含其中”的表述不实，歪曲了文件内容。综上，一审认定事实错误、适用法律、法规错误，判决不公正合法。请求二审法院撤销一审判决，依法改判。 被上诉人河池市政府辩称：河池市政府作出被诉复议决定事实清楚，适用法律准确，程序合法。1、根据凤山县政府提交的证据，1994年扶贫开发公司与猛干村林场签订划拨协议，田贵祥作为林场代表在协议上签字，扶贫开发公司已按协议支付了林木补偿费。2、田贵祥提供的证据不能证明争议林木不在扶贫开发公司林木补偿范围内，也不能证明争议林木一直由其管护。3、田贵祥参与本案纠纷的调处，明确表示不对争议林木主张权属。综上，田贵祥与该林木确权无利害关系，请求驳回上诉，维持原判。 一审第三人凤山县政府陈述称：凤山县政府4号处理决定合法，河池市政府作出3号驳回复议申请决定程序合法，认定事实清楚，适用法律正确。田贵祥的上诉理由不成立：1、1994年，时任猛干村长班永珍、承包人田贵祥作为代表在划拨协议上签字，没有证据表明其受到胁迫，田贵祥上诉称协议不是全体村民、各村民小组甚至村公所的真实意思表示没有依据。2、田贵祥在起诉状中自认收到扶贫开发公司支付的421366元，并称“此款已分到全村各户”；另一承包人韦正香之子韦国培在凤山县政府询问中承认“1994年10月猛干林场杉木林全部卖给凤山县（扶贫）开发服务公司，凤山县（扶贫）开发服务公司付给林场接近40万元，我父亲和田贵祥2人占60%，猛干村委占40%，我父亲已分得钱，我父亲还分钱给我们兄弟姐妹。”猛干村民王通腰亦证实1994年成立三驾林场并进行补偿，其所在村民小组已将补偿款分到各户，三驾林场从那时起经营使用林木至今。综上，林木补偿费已支付，无论林地权属如何，林木所有权从1994年10月起已不属于田贵祥。3、即便田贵祥1985年至1994年一直对涉案林木经营管理，也不能由此得出其在1994年以后仍然对涉案林木经营管理的结论。田贵祥二审提交的新证据不能证明其长期经营管理涉案林木。4、本案纠纷是林木权属纠纷而不是林地权属纠纷，田贵祥不是林地权利主体，无论林地所有权归谁都与田贵祥无关。田贵祥作为承包人，仅在划拨协议签订之前享有涉案林木的经营管理收益权，而在划拨协议签订之后，扶贫开发公司支付了林木补偿款，田贵祥对涉案林木就已经不再享有任何权利，故其与凤山县政府作出的处理决定及河池市政府作出的行政复议没有利害关系。请求驳回上诉，维持原判。 一审第三人金牙乡政府述称：同意凤山县政府的陈述意见。 一审第三人猛干村委会未提交书面意见。 经审查，本院确认一审判决确认的证据合法有效，可作为认定案件事实的依据。据此，本院对一审判决查明的事实予以确认。 二审期间，上诉人田贵祥补充提交了如下证据：1、凤政发[2003]34号《凤山县人民政府关于将十二坡等五个异地安置场移交当地乡人民政府管理的通知》，拟证明扶贫安置用地应当有偿征用；2、《异地安置拨用土地呈报表》，拟证明涉案土地划拨没有县政府审批意见；3、田贵祥与包太军2006年元月1日签订的《雇请护林、守林、看林协议书》；4、猛干村委与田贵祥2006年10月6日签订的砍伐定价发包协议；5、猛干村委与田贵祥2015年4月10日签订的承包采伐《协议书》；6、大地开发有限公司与田贵祥签订的协议书。证据3、4、5、6拟证明田贵祥对争议林木长期经营管理。经上诉人田贵祥申请，证人包太军出庭作证，拟证实其受雇帮田贵祥看守涉案林地。合议庭询问田贵祥向包太军支付报酬的情况时，田贵祥回答从2006年起至今共实际支付了一万多元，系以现金先预付，到砍木时再结算；包太军回答是按每月600元生活费按月支付的现金，到砍木时再结算。河池市政府、凤山县政府、金牙乡政府认为：1、上述证据均超过举证期限提供，且在申请复议时也未提交；2、证据1、2系政府文件，对真实性没有异议；3、对证据3、4、5、6的真实性不认可；4、对证人包太军的证言真实性不认可，包太军的证言与田贵祥互相矛盾，且两人有亲属关系，有造假嫌疑。本院认为，本案是林木权属纠纷，不是林地权属纠纷，证据1、2与本案无关联性；包太军与田贵祥有亲属关系，且两人对协议履行情况的说法有重大出入，包太军的证言及证据3的真实性存在重大疑问；证据4、5是猛干村委与田贵祥的内部协议，未经有关机关登记，真实性无法认证，且对三驾林场没有约束力，不能证明田贵祥对林木长期经营管理；证据6签订于本案纠纷产生之后，不能证明纠纷发生前的管理事实。综上，对田贵祥二审提交的证据及包太军的证言不予采信。 另查明：田贵祥一审期间提交的证据7，2008年12月30日签订的《协议书》，甲方为猛干村24个村民小组，乙方为“原凤山县三架扶贫林果场”，落款处甲方有各村民小组长签字，乙方无印章，有若干个人签名，未注明身份。该协议书约定“在3116.1亩的林地中，甲方依法出让1675亩给乙方永久性使用，甲方收回1441亩”；还约定“按征用林地每亩由用地单位支付给失地单位土地三费元/亩的标准，按1406亩的林地计算，乙方应付给甲方征地三费总额210.9万元。但因乙方无支付能力，将乙方位于…另外，以前甲方领取的421366元人民币青苗补偿就此结算抵销清…本协议签订后，甲、乙双方共同配合，办理土地权属出让手续，将1675亩的荒山林地转归乙方…”经一审庭审质证，河池市、凤山县、金牙乡政府对该证据的真实性、合法性、关联性均不予认可，且在政府处理期间也未提交过。二审庭审中，田贵祥称该协议没有盖林场公章，是因为场长认为“县里可能会反对”。 还查明：在2016年1月15日凤山县政府组织的调解会上，工作人员问：“田贵祥、韦国培（1985年另一承包人韦正香之子），你们对争议的林木主张权利吗？”答：“我们不主张，以猛干村委会就可以啦！”田贵祥在笔录上签字。 本院认为：第一，关于涉案林木权属是否已经转移的问题。林地权属与林木权属是各自独立可以分离的权利，本案是林木所有权纠纷而不是林地所有权纠纷，林地权属问题不属于本案审理范围。1994年的划拨协议是协议各方的真实意思表示，田贵祥作为猛干林场的代表在协议上签字，足以说明其本人知晓并认可协议的内容。该协议签订后，扶贫开发公司已按约定足额支付了青苗补偿款，田贵祥在起诉状中承认收到青苗补偿款421366元，因此田贵祥依据承包合同取得的对涉案林木的权利已经发生转移，其再依据承包合同主张相关权利没有事实和法律依据。田贵祥主张其所得的421366元青苗补偿系依据猛干村24个村民小组与三驾林场的协议而取得的1675亩林地的补偿，不在本案涉及的林地范围。本院认为，首先，经二审庭审核实，各方当事人均认可《凤山县社队山界林权证》登记的猛干大队林场、田贵祥与猛干大队签订的承包合同所承包的林地以及1994年划拨协议指向的林地均指向同一范围，田贵祥主张的猛干村24个村民小组与三驾林场的协议的内容明显与上述证据冲突；其次，该协议一方为三驾林场，但没有三驾林场的公章，场长明确表示因县里可能会反对而拒绝加盖公章，且三驾林场的管理人金牙乡政府既不知情也拒绝追认，不能认定是三驾林场签订了该协议。且田贵祥未能提供证据证明已依约将1675亩林地转归三驾林场名下，无法通过协议的履行佐证该协议的真实性及合法性。该协议对三驾林场没有约束力，对扶贫开发公司更不具有约束力，扶贫开发公司向猛干村委或田贵祥支付该青苗补偿费的依据除1994年的划拨协议外，没有其他事实和理由；再次，三驾林场实测面积略大于划拨协议约定的面积，其中林地部分的青苗补偿费超过协议约定符合客观事实。因此，田贵祥主张其已经取得的421366元青苗费补偿款不在涉案林地范围内的理由不成立，本院不予支持。 第二，关于田贵祥与本案纠纷的利害关系问题。田贵祥提交的《凤山县社队山界林权证》的权利主体不是田贵祥。《交收林场承包合同书》虽然真实、合法、有效，但田贵祥依据该合同取得的相关权利因划拨协议的签订和履行已经发生转移，故不能依据该合同认定田贵祥与后来发生的林木权属纠纷仍有利害关系。田贵祥还主张其直至纠纷发生前长期经营管理涉案林木，但未能提供真实、合法、有效的证据予以证实。相反，2003年9月23日，凤山县政府作出的凤政发（2003）34号文件，将三驾林场交由金牙乡政府管理，故田贵祥的主张没有事实依据。综上，田贵祥与本案林木权属纠纷没有利害关系。 第三，田贵祥在政府调处期间亦明确表示不主张涉案林木权属，虽然未能达成调解协议，但该发言经田贵祥本人签名确认，是其真实意思表示，可以佐证田贵祥与本案纠纷无利害关系。 综上，田贵祥与4号处理决定确权处理的林木权属纠纷没有利害关系，其向河池市政府申请行政复议，请求撤销4号处理决定，不符合行政复议的受理条件，河池市政府作出3号驳回复议申请决定并无不当。一审判决驳回田贵祥的诉讼请求认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。田贵祥的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人田贵祥负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 韦威助 审 判 员 宋玉杰 审 判 员 黄碧辉 二〇一九年四月二十三日 法官助理 宋丹丹 书 记 员 王家兴