江苏省苏州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏05行终87号 上诉人（原审原告）苏州世博金属制品有限公司，住所地苏州市三元工业园区一区2号。 法定代表人姚国新，总经理。 委托代理人杨传圣，江苏杨传圣律师事务所律师。 委托代理人何运，江苏杨传圣律师事务所实习律师。 被上诉人（原审被告）苏州工业园区管理委员会，住所地苏州工业园区现代大道999号现代大厦。 法定代表人丁立新，主任。 委托代理人洪源，工作人员。 委托代理人吴洪钢，江苏众勋律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）苏州工业园区安全生产监督管理局，住所地苏州工业园区现代大道999号现代大厦6层。 法定代表人史廉，局长。 委托代理人刘晶，江苏华为律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）苏州市公安消防支队工业园区大队，住所地苏州工业园区苏虹中路391号。 法定代表人孙业飞，大队长。 委托代理人刘建明，江苏双泽律师事务所律师。 委托代理人严龙芳，江苏双泽律师事务所律师。 上诉人苏州世博金属制品有限公司（以下简称世博公司）因安全生产行政管理一案，不服苏州市姑苏区人民法院（2018）苏0508行初199号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年1月21日立案后，依法组成合议庭审理本案，现已审理终结。 原审法院经审理查明，苏州工业园区玲珑街88号为工业厂房，有二幢建筑物，建筑面积约2万平方米。世博公司承租后擅自将其改造为商业载体用于出租经营，共有出租商户59家，涉及办公、儿童培训、商铺、餐饮等。2017年3月10日，苏州市公安消防支队工业园区大队（以下简称园区消防大队）对世博公司作出苏园公（消）行罚决字[2017]0042号行政处罚决定，认定世博公司将上述工业厂房内装修后改为办公用房使用，未进行竣工消防备案，对其下发《责令限期改正通知书》，经复查发现其仍未备案且正在使用，又对其下发《建设工程竣工验收消防备案违法通知书》，责令其停止使用。再次检查时发现其仍在使用，其行为已违反《中华人民共和国消防法》（以下简称《消防法》）第十三条第二款的规定，依据《消防法》第五十八条第一款第四项的规定，给予世博公司责令停止使用未备案的两幢办公用房，并处罚款3万元的处罚。同年10月30日，园区消防大队就世博公司存在的重大火灾隐患问题出具《重大火灾隐患整改通知书》，指出存在下列火灾隐患：1.擅自将丙类厂房变更为商业；2.擅自搭建夹层，增加可用建筑面积；3.部分夹层为可燃材料搭建；4.建筑内未采用任何防火分隔措施；5.现有六层楼梯皆为敞开楼梯，无法达到疏散楼梯设置要求，疏散宽度不能满足最大人数需求，店铺内普遍只有一个出口，不能满足疏散要求；6.疏散走道两侧的分隔墙普遍采用普通石膏板，不能达到耐火极限要求；7.未按要求设置自动喷水灭火系统、火灾自动报警系统、防烟排烟设施、室内外消火栓；8.未按要求设置可供消防救援人员进入的窗口。责令世博公司于2018年4月30日前改正。同日，苏州市公安局工业园区分局 向苏州工业园区管理委员会（以下简称园区管委会）提请将玲珑街88号建筑载体列为重大火灾隐患单位。同年11月17日，苏州工业园区安全生产委员会（以下简称园区安委会）就进一步协调处置园区玲珑街88号事故隐患召开专题会议，明确：园区各负有安全生产监督管理职责的部门，应当对世博公司依法采取停止供电措施。苏州工业园区安全生产监督管理局（以下简称园区安监局）梳理“停止供电”措施的实施程序，经各有关部门确认后，实施“停止供电”措施。同年11月20日，园区安监局经内审程序，核准对世博公司采取停止供电措施，直至该单位消除事故隐患。同年11月30日，园区消防大队、园区安监局、苏州工业园区安全生产委员会办公室（以下简称园区安委办）、苏州工业园区经济发展委员会共同签章向苏州供电公司出具《关于配合对苏州工业园区玲珑街88号实施停电的通知》，通知2017年12月20日起对世博公司实施全范围停电。同年12月11日，园区安委办与园区安监局、园区消防大队共同签章《停止供电强制履行告知书》，决定自2017年12月20日10时起对世博公司（所有区域）采取停止供电措施，直至世博公司采取措施，消除事故隐患。从2017年12月11日的现场检查记录来看，园区安监局执法人员电话联系世博公司法定代表人姚国新，告知采取停止供电措施的理由、依据以及依法享有的权利、救济途径，姚国新表示拒绝接收文书，不进行陈述、申辩，也未授权他人签收。见证人和行政执法人员在现场笔录上签名。执法人员将《停止供电强制履行告知书》张贴于玲珑街88号作为留置送达。世博公司不服，提起本案诉讼。 原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定，两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第一款规定，行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。本案中，在《停止供电强制履行告知书》上留有园区安委办、园区安监局、园区消防大队三个签章，其中园区安委办是园区安委会的常设办公机构，目前设置在园区综合行政执法局（增挂城市管理局、安监局牌子）的综合二处，而园区安委会系由中共苏州工业园区工作委员会与园区管委会共同发文成立，统一负责辖区的安全生产工作。故根据上述法律规定，园区管委会、园区安监局、园区消防大队系本案共同被告。 一、关于本案《停止供电强制履行告知书》的行政主体问题 《中华人民共和国安全生产法》（以下简称《安全生产法》）第六十七条第一款规定，负有安全生产监督管理职责的部门依法对存在重大事故隐患的生产经营单位作出停产停业、停止施工、停止使用相关设施或者设备的决定，生产经营单位应当依法执行，及时消除事故隐患。生产经营单位拒不执行，有发生生产安全事故的现实危险的，在保证安全的前提下，经本部门主要负责人批准，负有安全生产监督管理职责的部门可以采取通知有关单位停止供电、停止供应民用爆炸物品等措施，强制生产经营单位履行决定。通知应当采用书面形式，有关单位应当予以配合。本案中，由于世博公司经营的玲珑街88号存在重大火灾隐患，虽在前期园区消防大队已对其作出责令停止使用未备案的两幢办公用房，并处罚款3万元的行政处罚，但世博公司并未实际履行，生产安全事故的危险仍现实存在，在此情况下，经园区安委会组织会议协调，园区安监局经内部审批，其主要负责人批准对世博公司采取停止供电措施，符合上述规定，园区安监局系作出本案《停止供电强制履行告知书》的行政主体。 关于园区消防大队及园区安委办在《停止供电强制履行告知书》盖章的行为是否系超越职权、滥用职权的问题，园区消防大队作为消防主管部门，前期依法作出责令停止使用设施决定及相关责令整改通知，也系负有安全生产监督管理职责的部门，其在本案采取停止供电措施过程中负责提供玲珑街88号停止使用决定、复查情况以及重大火灾隐患认定资料，协助园区安监局实施停止供电措施。而就园区安委办而言，《安全生产法》第八条第二款规定，国务院和县级以上地方各级人民政府应当加强对安全生产工作的领导，支持、督促各有关部门依法履行安全生产监督管理职责，建立健全安全生产工作协调机制，及时协调、解决安全生产监督管理中存在的重大问题。园区管委会成立园区安委会的目的也是为了落实上述人民政府在安全生产领域的管理职责，该管理职责在于协调、统筹各负有安全生产监督管理职责的职能部门依法行政，如本案中园区安委办召集有关部门开会协调处置园区玲珑街88号事故隐患。根据上述规定，园区消防大队及园区安委办均具有相应的安全生产管理职责，基于园区消防大队及园区安委办在本案采取停止供电措施中的履职内容及作用，二者将其协助与协调的相关职能通过与园区安监局共同盖章的方式对外表现虽不尽适当，但尚不属于超越职权、滥用职权，不影响《停止供电强制履行告知书》的效力，也不影响世博公司的权利义务。 二、消防部门的整改通知与涉案停止供电措施的关系问题 园区消防大队曾于2017年10月30日作出《重大火灾隐患整改通知书》要求世博公司限期整改，世博公司据此认为在整改期间不能对其再采取停止供电措施，涉案停止供电措施违反“一事不再罚”。对此，限期整改通知所设定的是世博公司限期整改的义务，并不构成相关部门对世博公司后继实施消防管理方面的临时查封措施、停产停业、停止使用设施决定或者安全生产管理方面的停止供电措施的障碍。本案停止供电措施的实施条件由安全生产法第六十七条所规定，是基于前期世博公司未履行停止使用玲珑街88号进行整改而采取的强制措施，与前期消防部门的整改通知并不存在重复。世博公司将玲珑街88号工业用房装修后作为商业载体用于出租，用途为办公、儿童培训、商铺、餐饮等，经消防检查发现在疏散、分割防火、灭火设施配置等方面存在重大火灾隐患问题，一旦发生火灾，将造成群死群伤的严重事件，而世博公司并未履行消防部门对其停止使用、责令整改的要求，继续违法使用，为此安全生产法赋予行政机关进一步采取停止供电措施以迫使当事人停止违法行为，实为防止恶性事件发生，保障人民群众人身财产安全的必要举措。另外，消防部门作出的整改通知与安全生产部门作出的停止供电措施，均非行政处罚，并不存在“一事再罚”的情形。 三、关于涉案停止供电措施的程序问题 停止供电作为一项行政强制措施，《中华人民共和国行政强制法》（以下简称《行政强制法》）第十八条规定了实施程序，其核心在于告知与实际执行两个环节：通知当事人到场，当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径，听取其陈述申辩意见；当事人不到场的，邀请见证人到场，由见证人和行政执法人员在现场笔录上签名或者盖章。根据上述法律规定，实施行政强制措施并无向当事人送达法律文书或告知听证权利的程序要求，但由于本案并非当场采取停电措施，故2017年12月11日的现场执法实为向当事人告知《停止供电强制履行告知书》内容并听取当事人陈述申辩意见。同时，正因程序规定着眼于告知，故前述论及的《停止供电强制履行告知书》上的盖章问题也不是停止供电行政强制措施的核心要件问题。以现有证据看，当日，园区安监局执法人员到达现场后，电话联系世博公司的法定代表人，其表示拒绝接收文书，不进行陈述、申辩，也未派员到场。在此情形下，两名见证人和行政执法人员在现场笔录上签名，同时将《停止供电强制履行告知书》张贴于玲珑街88号现场，上述行为符合行政强制法的程序规定，故世博公司认为园区安监局未履行立案、调查、现场勘查、听证、送达催告书等程序的意见，不予采纳。《安全生产法》第六十七条第二款规定，负有安全生产监督管理职责的部门依照前款规定采取停止供电措施，除有危及生产安全的紧急情形外，应当提前二十四小时通知生产经营单位。园区安监局决定停止供电的日期为2017年12月20日，同年12月11日已通知世博公司，并无不妥。园区安监局等部门另发函通知苏州供电公司配合对世博公司实施停电措施，完成安全生产法所要求的停止供电实施程序。 综上，经对被诉行政行为全面审查，本案所涉停止供电措施认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，实施程序合法。世博公司要求撤销《停止供电强制履行告知书》的诉请缺乏事实和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回世博公司的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由世博公司负担。 上诉人世博公司上诉称，一、上诉人未达到重大事故隐患标准。1、涉案玲珑街88号创意园自2014年以来一直以完整的管理体系、高标准的安防环境以及完善的配套设施给具有创业梦想的开拓者提供了一个低成本、便利化的创业平台，目前拥有60余家创业者，期间并未发生过任何安全生产事故，被上诉人也并未就此事对上诉人进行过处罚、告诫或制止。2、上诉人并非从事危化品经营的生产单位，不属于《工贸行业重大生产安全事故隐患判定标准》（2017版）列明的重大事故隐患的行业领域，更未达到《安全生产事故隐患排查治理暂行规定》确定的重大事故隐患标准，故被上诉人认定上诉人场所存在重大事故隐患没有事实及法律依据，明显错误。二、根据《安全生产法》第六十七条的规定，被上诉人园区管委会、园区消防大队并非法律规定的负有安全生产监督管理职责的部门，没有停止供电的法定职权，其所作出的供电通知书属于违法行政，原审法院避重就轻的认定被上诉人的行为不尽适当，属于适用法律错误。三、被诉《停止供电强制履行告知书》明显程序不合法，既未履行立案、调查、现场勘查、听证、送达等程序，也未按照行政强制法的规定听取上诉人的陈述和申辩，严重违反了程序规定，系程序违法。四、被上诉人园区消防大队未能提供上诉人存在违法情形的事实依据，而不应以之前行政处罚决定书确定的事实来直接认定。五、从实际情况来看，2017年12月20日大多承租户已经不再办公或经营，不存在法律规定的现实危险。综上所述，原审判决认定事实不清，适用法律错误，请求撤销原判，发回重审或依法改判，诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人园区管委会答辩称，园区安委会系中共苏州工业园区工作委员会与被上诉人共同发文成立，统一负责管辖园区的安全生产工作，下设办公室，即园区安委办，负责园区安委会日常工作。根据相关规定，园区安委会及下设办公室负责协调、统筹各负有安全生产监督管理职责的职能部门依法行政，包括组织落实园区有关安全生产工作的决策部署，组织开展园区安全生产联合检查和专项督查。因此园区安委办的履职内容符合安全生产管理相关规定，请求驳回上诉，维持原判。 被上诉人园区安监局答辩称，一、上诉人擅自将玲珑街88号工业厂房进行改造，用于非工业的经营活动，因不符合消防安全要求，被园区消防大队认定存在重大火灾隐患，且上诉人拒不履行园区消防大队停止使用的处罚决定，存在发生群死群伤重大安全生产事故的现实危险。被上诉人作为负有安全生产监督管理职责的部门，承担园区安全生产综合监管职责，在职责范围内，依法对上诉人采取停止供电强制措施，目的在于切实防范重大安全生产事故的发生。二、根据《行政强制法》第十八条、《安全生产法》第六十七条的规定，被上诉人执法人员于2017年12月11日至玲珑街88号现场，向上诉人送达《停止供电强制履行告知书》，因上诉人法定代表人在电话中表示其拒绝到达现场，亦拒绝安排授权代表人到达现场，被上诉人在当地基层组织工作人员的见证下，将该告知书张贴在现场。2017年12月20日，被上诉人经过有关审批程序，向苏州供电公司发函配合对上诉人实施停电措施。综上所述，被上诉人采取停电的强制措施符合法律规定，程序合法，请求驳回上诉，维持原判。 被上诉人园区消防大队答辩称，一、2017年10月30日，被上诉人在对上诉人进行监督检查时，发现玲珑街88号创意园存在重大安全隐患，且上诉人将该创意园分租给60多户商户、公司从事商业行为，其中还有很多学生培训班，聚集了大量青少年学生，上诉人认为其不存在安全隐患不属实。二、被上诉人不存在超越职权的违法行为。被上诉人作为消防主管部门，前期依法对上诉人作出责令停止使用设施决定及重大火灾隐患整改通知，也是负有安全生产监督职责的部门，在对玲珑街88号采取停止供电措施的过程中负责提供停止使用决定、复查情况以及重大火灾隐患认定资料，协助园区安监局实施供电措施，该行为也未影响上诉人的任何权利义务。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求驳回上诉，维持原判。 本院查明事实与原审法院查明事实一致。 本院认为，《安全生产法》第六十七条第一款规定，负有安全生产监督管理职责的部门依法对存在重大事故隐患的生产经营单位作出停产停业、停止施工、停止使用相关设施或者设备的决定，生产经营单位应当依法执行，及时消除事故隐患。生产经营单位拒不执行，有发生生产安全事故的现实危险的，在保证安全的前提下，经本部门主要负责人批准，负有安全生产监督管理职责的部门可以采取通知有关单位停止供电、停止供应民用爆炸物品等措施，强制生产经营单位履行决定。通知应当采用书面形式，有关单位应当予以配合。本案中，因上诉人世博公司将其工业厂房内装修后改为办公用房使用，且未进行竣工消防备案，被上诉人园区消防大队于2017年3月10日向上诉人作出苏园公（消）行罚决字[2017]0042号行政处罚决定，责令其停止使用未备案的两幢办公用房，并处罚款人民币三万元。后因上诉人一直未停止使用，且该建筑物中有多家商户在从事经营活动，涉及办公、儿童培训、餐饮等领域，人数众多，在存在多处消防安全隐患的情况下，确实有发生生产安全事故的现实危险，故三被上诉人决定通知有关单位对上诉人所有区域采取停止供电措施，并对上诉人作出《停止供电强制履行告知书》，事实清楚，证据充分，符合上述规定，并无不当。 关于上诉人提出的其未达到重大事故隐患标准的上诉理由，本院认为，园区消防大队已于2017年10月30日向上诉人作出《重大火灾隐患整改通知书》，提出其存在七项火灾隐患，并认定上述隐患已构成重大火灾隐患，苏州市公安局工业园区分局亦在报告中提请将涉案建筑载体列为重大火灾隐患单位，故上诉人该项上诉理由缺乏事实依据，本院不予采纳。 关于上诉人提出的园区消防大队、园区管委办并无安全生产监督法定职责，故其作出《停止供电强制履行告知书》属于违法行政的上诉理由，本院认为，《安全生产法》第九条第三款规定，安全生产监督管理部门和对有关行业、领域的安全生产工作实施监督管理的部门，统称负有安全生产监督管理职责的部门。《消防法》第四条第一款规定，县级以上地方人民政府公安机关对本行政区域内的消防工作实施监督管理，并由本级人民政府公安机关消防机构负责实施。根据上述规定，园区消防大队作为本辖区内的公安机关消防机构，负责对消防领域的安全生产工作实施监督管理，应当被纳入安全生产监督管理部门的范畴。而根据《江苏省安全生产条例》第三十四条的规定，园区安委办作为园区安委会的常设办公机构，组织落实本级人民政府有关安全生产工作的决策部署，并组织开展本地区安全生产联合检查和专项督查，故其亦具有相应的安全生产管理职责。因此，园区安委办和园区消防大队在《停止供电强制履行告知书》上盖章的行为不违反法律规定，上诉人该项上诉理由缺乏法律依据，本院不予采纳。 关于上诉人提出的被上诉人未听取其陈述和申辩构成程序违法的上诉理由，本院认为，现场检查笔录显示，园区安监局执法人员于2017年12月11日送达《停止供电强制履行告知书》时，曾电话联系上诉人法定代表人姚国新，姚国新在电话中表示拒绝接收文书，亦不进行陈述申辩，故该项上诉理由缺乏事实依据，本院不予采纳。 综上所述，上诉人世博公司的上诉请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人苏州世博金属制品有限公司负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 刘正芳 审 判 员 孙一鸣 审 判 员 林 磊 二〇一九年四月十二日 法官助理 王雪麟 书 记 员 陆 婷