江苏省苏州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019)苏05行终71号 上诉人（原审原告）张家港祥盛汽车销售服务有限公司，住所地张家港经济开发区。 法定代表人沈祥保，该公司董事长。 被上诉人（原审被告）张家港市自然资源和规划局，住所地张家港市人民中路18号。 法定代表人杨惠亚，该局局长。 上诉人张家港祥盛汽车销售服务有限公司(以下简称祥盛公司)因诉张家港市自然资源和规划局（原张家港市国土资源局，以下简称原张家港国土局）作出的《关于上海大众汽车张家港销售服务有限公司土地证用途的答复》(以下简称答复)纠纷一案，不服张家港市人民法院（2018）苏0582行初238号行政判决向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 原审法院经审理查明，1999年8月29日，上海大众汽车张家港销售服务有限公司（以下简称大众汽修，于2010年3月17日变更为本案祥盛公司）与原张家港国土局签订国有土地使用权出让合同，合同约定原张家港国土局将位于杨舍镇××路东侧、面积6548.2平方米的土地出让给大众汽修，土地开发程度为生地，土地使用性质为工业用地，期限50年。2000年8月17日补充签订使用权年租制出让合同，共767.1平方米，二项合计7315.3平方米。2000年8月，大众汽修取得张国用（2000）字第040026号国有土地使用证，面积为7315.30平方米，其中6548.2平方米为出让土地，767.1平方米为年租制土地，用途为工业用地。此前，祥盛公司另向张家港经济开发区管委会购买了其开发的两套别墅，两套别墅位于上述出让地块内。两套别墅于2001年1月取得张房权证杨字第××号房产证，用途为“成套住宅”。2004年10月，大众汽修申请办理土地分割登记，其中出让地块土地使用证号张国用（2004）040083号，地号为4-19-4，宗地面积为6548.2平方米，用途为工业用地，使用权类型为出让，终止日期至2049年8月28日止；年租制地块土地使用权证号张国用（2004）040084号，地号为4-19-4，宗地面积为767.1平方米，用途为工业用地，使用权类型为年租制，终止日期至2005年2月14日。2008年1月，大众汽修申请办理土地分割登记，同时因权利灭失注销年租制地块张国用（2004）040084号，出让地块分割为两地块，其中地块一：地号为0419050，土地使用权证号为张国用（2008）040002号，宗地面积为4653.2平方米，用途为工业用地，使用权类型为出让，终止日期至2049年8月28日止，涉案房屋在该地块内，地块二地号为0419049，土地使用权证号为张国用（2008）040004号，宗地面积为4254.2平方米，用途为工业用地，使用权类型为出让，终止日期至2049年8月28日止。2010年5月25日，因大众汽修变更名称，办理了名称变更登记手续，新土地使用权证号为张国用（2010）第0042362号，土地用途为工业用地。2014年6月4日，祥盛公司向张家港市房产交易产权登记中心申请办理房产更正变更登记，将两套别墅的用途变更为别墅宿舍。2018年4月27日，祥盛公司向张家港国土资源局提出《关于变更土地用途的申请》，要求将该两套别墅的土地用途变更为住宅用地。2018年5月14日，原张家港国土局作出《关于上海大众汽车张家港销售服务有限公司土地证用途的答复》。主要内容为：根据《土地管理法》第56条规定，建设单位使用国有土地，确需改变土地建设用途的，应当经有关人民政府土地行政主管部门同意，报原批准用地的人民政府批准，其中，在城市规划区内改变土地用途的，在报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意。根据《城市房地产管理法》第十八条规定，土地使用者需要改变土地使用权出让合同约定的土地用途的，必须取得出让方和市县人民政府城市规划行政主管部门的同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金。祥盛公司不服，提起起诉。 审理中另查明，原张家港国土局于2000年8月21日原张家港国土局先向祥盛公司出具了张国用（2000）字第040026号国有土地使用证，面积为7315.30平方米，其中6548.2平方米为出让土地，767.1平方米为年租制土地，用途为商业服务业。后原张家港国土局发现用途打印错误，将该证收回，重新出具了张国用（2000）字第040026号国有土地使用证，面积为7315.30平方米，其中6548.2平方米为出让土地，767.1平方米为年租制土地，用途为工业用地。 庭审后原张家港国土局提供了关于祥盛公司证据10的处罚决定书，该处罚决定书系对祥盛公司在2004年2月擅自占用杨舍镇田垛里村4组4075.2平方米非法占地的行政处罚，非涉及别墅用地处罚。 原审法院认为：《不动产登记暂行条例》第六条第二款规定，县级以上地方人民政府应当确定一个部门为本行政区域的不动产登记机构，负责不动产登记工作，并接受上级人民政府不动产登记部门的指导监督。第七条第一款规定，不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理。原张家港国土局为本区域内负责不动产登记的部门，是本案适格被告。本案中原张家港国土局作出的《答复》系因祥盛公司申请变更房产证的土地用途作出，分析《答复》内容实质为不同意变更，因而，该《答复》是可诉的。《中华人民共和国土地管理法》第五十六条规定，建设单位使用国有土地，确需改变土地建设用途的，应当经有关人民政府土地行政主管部门同意，报原批准用地的人民政府批准，其中，在城市规划区内改变土地用途的，在报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意。《中华人民共和国城市房地产管理法》第十八条规定，土地使用者需要改变土地使用权出让合同约定的土地用途的，必须取得出让方和市、县人民政府城市规划行政主管部门的同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金。本案中所涉两套别墅所在土地为工业用地，祥盛公司要求变更为住宅用地，但无出让方和规划行政主管部门的同意，原张家港国土局作出不予变更的答复符合法律规定。综上，原张家港国土局作出的《答复》事实清楚，适用法律正确，程序合法，祥盛公司的诉讼请求，没有事实和法律依据，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九的规定，判决：驳回祥盛公司的诉讼请求。一审案件受理费50元由祥盛公司负担。 上诉人祥盛公司上诉称：案涉别墅用途发生纠纷的根本原因是原张家港国土局重复出让土地。原张家港国土局在出让土地时明知该地块上有已有建设完毕的别墅，但其没有主动将别墅占地面积从出让土地中剔除，反而重复出让。出让之后又发现别墅用途与土地性质不符，其并没有纠正错误，反而引导祥盛公司将别墅用途一步步从成套住宅改变为非居住，严重侵害了祥盛公司的合法权益。综上请求二审法院依法改判，诉讼费用由原张家港国土局负担。 被上诉人张家港市自然资源和规划局未发表答辩意见。 原审原告祥盛公司向原审法院提交的证据材料有：1、张土让合（1999）第10号国有土地使用权出让合同复印件；2、张国用（2000）字第040026号国有土地使用证复印件、张国用（2010）第0042362国有土地使用权证复印件；3、张房权证杨字第××号房屋所有权证复印件、张房权证杨字第××号房屋所有权证复印件；4、关于变更土地用途的申请；5、《答复》；6、【2018】张行复第23号驳回行政复议申请决定书；7、情况说明；8、关于上海大众汽车张家港销售服务有限公司用地情况的说明；9、张家港经济开发区土地规划局2004年4月23日出具的关于开发区内商业性用地补办手续的紧急通知；10、原张家港国土局出具的罚没收入专用缴款书。 原审被告原张家港国土局向原审法院提交的证据、依据有：1、关于变更土地用途的申请、《答复》；2、国有土地使用权出让合同、关于张家港市土地管理事务所置换占用土地的批复及勘测定界图，；3、土地登记审批表、土地登记申请书、注销土地使用证申请书审批表、张国用（2008）第040002号土地使用权证、苏州市张家港工商行政管理局公司准予变更登记通知书、组织机构代码证、企业法人营业执照、沈祥保身份证复印件、土地登记卡；4、更正登记申请书、张房权证杨字第××号产权证及张房权证杨字第××号产权证、委托书及周长琴身份证复印件、章程、企业法人营业执照、更正申请、张国用（2010）第0042362号土地使用权证、建设工程规划许可证、张房权证杨字第××号产权证。法律依据：《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国行政诉讼法》、《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》、《中华人民共和国城市房地产管理法》、《土地登记办法》、《房屋登记办法》、《不动产登记暂行条例》。 二审经审理查明的事实与原审判决查明的事实一致，本院予以确认。 二审另查明，根据《关于张家港市自然资源和规划局机构职责转隶方案的通知》张编办〔2019〕16号文件要求，将原张家港市国土资源局和张家港市规划局的职责以及张家港市发展和改革委会的组织编制主体功能区规划职责等职能整合，组建张家港市自然资源和规划局，不再保留张家港市国土资源局。 本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第五十六条规定，建设单位使用国有土地，确需改变土地建设用途的，应当经有关人民政府土地行政主管部门同意，报原批准用地的人民政府批准，其中，在城市规划区内改变土地用途的，在报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意。《中华人民共和国城市房地产管理法》第十八条规定，土地使用者需要改变土地使用权出让合同约定的土地用途的，必须取得出让方和市、县人民政府城市规划行政主管部门的同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金。根据张土让合（1999）第10号国有土地使用权出让合同，涉案两套别墅所在土地为工业用地，现祥盛公司要求将上述土地用途变更为住宅用地，但未提供经出让方和规划行政主管部门的同意的相关材料，原张家港国土局作出不予变更的《答复》，并无不当。关于上诉人提及的原张家港国土局出让土地及相关登记行为，并非本案涉诉行为，不属于本案的审理范围，本院不予理涉。综上，祥盛公司的上诉请求，缺少事实和法律依据，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人张家港祥盛汽车销售服务有限公司负担。 本判决为终审判决。 审判长 潘 亮 审判员 张 蕾 审判员 姜雨昊 二〇一九年四月十五日 书记员 林晨晖