江西省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2018）赣行申376号 再审申请人（一审原告、二审上诉人）胡夏山等109人（名单附后）。 诉讼代表人胡寿山，男，1957年12月27日出生，汉族，住吉安市吉州区。 诉讼代表人胡财山，男，1965年3月9日出生，汉族，住吉安市吉州区。 诉讼代表人胡运山，男，1976年8月3日出生，汉族，住吉安市吉州区。 诉讼代表人谢立新，男，1966年10月24日出生，汉族，住吉安市吉州区。 诉讼代表人胡夏山，男，1975年5月4日出生，汉族，住吉安市吉州区白塘街道吉南南岸村5号，、公民身份号码362401197505043211。 被申请人（一审被告、二审被上诉人）吉安市国土资源局吉州分局。住所地：吉安市吉州区西肖家巷1号。统一社会信用代码：11361000014808529Q。 法定代表人张志坚，局长。 原审第三人吉安市吉州区白塘街道吉南村民委员会。 法定代表人苏道兵，主任。 原审第三人吉安市城市建设投资开发公司。 法定代表人肖鑫，董事长。 委托代理人乐熙军、郑强强，江西吉泰律师事务所律师。 再审申请人胡夏山等109人因其诉吉安市国土资源局吉州分局（以下简称吉州国土局）征地行政协议一案，不服吉安市中级人民法院（2018）赣08行终101号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。 一审法院经审理查明，2014年12月26日吉州国土局依法对征地补偿标准及农民安置方案进行了听证。2015年4月27日，江西省国土资源厅作出赣国土资核[2015]497号文件《关于吉安市吉州区2014年度第七批次城市建设用地的批复》，该批复载明同意吉安市将吉州区兴桥镇罗塘村、白塘街道吉南村等地的农村集体农用地15.9499公顷（其中耕地10.4172公顷）转为建设用地并办理征地手续，另征收农村集体建设用地1.4473公顷、未利用地4.3413公顷，以上共批准建设用地21.7385公顷。依据上述批复，2015年5月8日，吉安市人民政府作出《吉安市吉州区2014年度第七批次城市建设用地征收土地公告》，该公告载明包含白塘街道范围内的征收土地面积共计21.7385公顷，综合补偿标准为每公顷45.5530万元人民币，青苗补偿费和地上附着物补偿费按吉府办字[2011]62号文件精神据实价补偿；2015年5月18日，吉安市人民政府作出《吉安市吉州区2014年度第七批次征地补偿、安置方案公告》，该公告载明白塘街道办事处范围内征地补偿标准为：水田53477元/亩，旱地为37879地/亩，林地为18715元/亩，村庄工矿用地为35825元/亩，其它农用地为18715元/亩，水域（非精养鱼塘）18715元/亩，未利用地为10694元/亩，青苗补偿费和地上附着物补偿费按吉府办字[2011]62号文件精神据实价补偿，在该公告内还告知土地所有权人和土地使用权人对征地补偿安置方案如有异议，应在公告之日起以书面形式向所在地政府提出等内容。上述两份公告均进行了公示，公示后，吉安市吉州区白塘街道吉南村民委员会（以下简称吉南村委会）及其村集体组织成员没有对征地安置补偿方案提出异议。2016年11月3日，吉安市人民政府下发吉府办字[2016]245号《吉安市人民政府办公室关于批转吉州区辖区内集体土地征收标准的通知》的文件，该文件载明自2015年10月1日起，吉州区政府辖区内集体土地征收标准（含土地补偿费和安置补偿费）进行调整，白塘街道农用地（水田、菜地、鱼塘）的征收补偿标准为5.88万元/亩，林地、集体建设用地为3.9万元/亩。2017年3月9日，吉州国土局与吉南村委会、吉安市城市建设投资开发公司（以下简称吉安市城投公司）签订《征地协议书》，该协议书约定征地位置位于吉安市吉州区白塘街道吉南村七、八组，征地面积共177.576亩，其中农用地面积170.079亩（包含水田0.166亩，菜地8.071亩，林地161.842亩），建设用地（道路）7.456亩，建设用地（宅基地）0.041亩，征地补偿费水田、菜地、鱼（水）塘为5.88万元/亩，林地、建设用地（道路、宅基地）为3.9万元/亩，征地补偿费7088802.6元，协议签订之日起30天内由吉安市城投公司直接付给吉南村委会，再由吉南村委会付给被征地单位。在该协议第六条还约定：本协议土地征收方案经依法批准后生效。该协议书由胡夏山等109人所属村委会吉南村委会盖章，村委会干部签字确认，吉州国土局与吉安市城投公司均在该协议上盖章。2017年3月28日，吉安市城投公司将征地补偿款拨付给吉南村委会。另查明，胡夏山等109人系吉安市吉州区白塘街道吉南村委会八组村民，上述征地协议中所征土地包含胡夏山等109人的承包地。 一审法院认为，《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条规定，土地使用权人或者实际使用权人对行政机关涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。本案中，胡夏山等109人系吉安市吉州区白塘街道吉南村南岸组的村民，取得了涉案土地的承包经营权，是涉案土地的使用权人，可以以自己的名义提起本案诉讼，具备诉讼主体资格，故对吉南村委会、吉安市城投公司关于胡夏山等109人诉讼主体资格提出的异议不予支持。《中华人民共和国土地管理法》第十条规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。《中华人民共和国物权法》第六十条规定，对于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等，属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权。《中华人民共和国村民委员会组织法》作为规范村民自治制度的基础性法律，第二十四条第一款对须经村民会议讨论决定方可办理的涉及村民利益的事项作了列举式限制性规定，涉案《征地协议书》并不属于村民会议讨论决定、行使村民自治权的范畴。根据上述规定，胡夏山等109人所属的吉南村委会与吉州国土局、吉安市城投公司签订《征地协议书》主体合法。吉州国土局依法对涉案土地补偿标准及农民安置方案举行听证后，根据江西省国土资源厅的相关批复，在胡夏山等109人所在村小组、村委会公示了《吉安市吉州区2014年度第七批次城市建设用地征收土地公告》、《吉安市吉州区2014年度第七批次征地补偿、安置方案公告》，而后签订了《征地协议书》，征地补偿标准与《吉安市人民政府办公室关于批转吉州区辖区内集体土地征收标准的通知》相符，且协议所约定的征地补偿费用已足额全部支付给吉南村委会。关于胡夏山等109人所主张的两份《征地协议书》中被征地面积超出省国土资源厅审批面积的问题，即使批准征用的土地未达两份征地协议中约定的数量，存在着部分未批先征的情形，但并不必然导致征地协议无效，可以理解为土地主管部门实施征收土地工作时，可先行与拟被征地单位协商征收土地补偿安置方案，签订征收土地协议，再依法逐级报请有权批准的人民政府审批。本案涉及的《征地协议书》不同于行政机关单方强制征收，尤其是协议各方达成一致且协议签订、征地补偿支付完毕，故在拟被征地单位吉南村委会与吉州国土局签订涉案征地协议后，即使未先行经过审批，相关行为亦可后续逐级审批，在后续审批及行政程序完成时，对应的协议征收行为仍有法可依。再则，即使涉案征地相应程序存在瑕疵，但相应瑕疵不足以达到《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条所规定的“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形”无效标准，不必然导致相应的行政行为即《征地协议书》无效。综上所述，胡夏山等109人主张确认《征地协议书》无效的诉请缺乏事实与法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回胡夏山等109人的诉讼请求。 胡夏山等109人不服一审判决，向吉安市中级人民法院提起上诉。 二审法院经审理查明，2017年2月22日，上诉人胡夏山等109人所在第八组组长胡友根、村民代表谢建忠在《征地协议书》乙方签名盖章处签名确认。该院查明的其他事实与一审法院认定的事实一致。 二审法院认为，根据上诉人胡夏山等109人和被上诉人吉州国土局的诉辩理由，本案的争议焦点为：1、涉案征地协议的签订主体是否适格；2、签订征地协议是否须经村民会议讨论决定；3、涉案征地协议面积多于征地批复面积是否导致该征地协议无效。 关于征地协议签订主体资格问题。涉案征地协议中乙方为白塘街道吉南村委会，白塘街道吉南村委会还在乙方签字盖章处加盖公章，虽然该表述不够严谨，确有不妥，但上诉人胡夏山等109人所在第八组组长、村民代表均在该征地协议乙方签名盖章处签名，实际上属上诉人胡夏山等109人所在的八组与吉州国土局签订的征地协议，上诉人胡夏山等109人以此主张涉案征地协议签订主体不适格，缺乏事实和法律依据。 关于签订征地协议是否需要经过村民大会讨论决定的问题。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条第一款对须经村民会议讨论决定方可办理的涉及村民利益的事项作了列举式限制性规定，签订征地协议书并不属于村民会议讨论决定的事项。上诉人胡夏山等109人关于涉案征地协议须经村民会议讨论决定的主张，于法无据。 关于征地协议中的征地面积多于征地批复中的征地面积的问题。涉案土地已经江西省人民政府依法作出征地批复，对涉案土地征收并发生法律效力的是江西省人民政府的征地批复，而非涉案征地协议。因此，涉案征地协议是否有效，并不对土地征收行为效力产生实际影响。上诉人以签订征地协议时无相关批准文件和征地协议中的征地面积多于征地批复中的征地面积为由主张签订涉案征地协议行为违法，不能成立。 综上所述，上诉人胡夏山等109人的上诉理由不能成立，原判认定事实清楚，适用法律法规正确，审判程序合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决驳回上诉，维持原判。 胡夏山等109人向本院申请再审，请求：1、撤销吉安市中级人民法院（2018）赣08行终101号行政判决；2、本案一、二审诉讼费由被申请人承担。理由：1、吉南村委会非涉案被征收土地的所有权人及使用权人，不具有签订被诉征地协议的主体资格。本案《征地协议书》所涉及征收范围为白塘街道吉南村委会七组、八组所有集体土地，吉南村委会代表南岸村七、八小组签订的征地协议属于无权处分行为，应认定为无效。2、签订征地协议必须经村民小组会议讨论决定，二审法院认定签订被诉《征地协议书》不属于村民会议讨论决定的事项，系适用法律错误。3、南岸村第八村民小组组长胡友根、南岸村村民代表谢建忠在征地协议书乙方签名盖章处签名的行为，并不能产生处分集体土地所有权的法律效力。4、吉州国土局与吉南村委会、吉安市城投公司签订的两份《征地协议书》超出江西省国土资源厅征地批复批准征地范围已经一、二审法院认定，二审法院却仍认为吉州国土局“少批多占”的行政行为对征地协议的效力不产生影响，显然系有法不依，适用法律错误。 吉州国土局答辩称：1、吉南村委会作为涉案被征收土地的所有权人，有权签订涉诉的征地协议，其主体适格、合法。2、签订涉案征地协议依据的批复合法有效，程序合法，适用法律正确，即使存在程序瑕疵不必然导致征地协议无效。 原审第三人吉安市城投公司答辩称：1、吉南村委会具有签订涉案征地协议的主体资格。2、《征地协议书》不需要召开村民大会经集体讨论后决定。3、本案的《征地协议书》是一份行政合同，再审申请人诉求合同无效，没有证据。4、本案不存在未经批准非法占用土地的情形。5、再审申请人存在滥诉的现象，挤占了有限的司法资源。 本院认为，本案争议的焦点：1、征地协议签订的主体是否适格。《中华人民共和国土地管理法》第十条规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。村民委员会代表农民集体行使所有权，有权与土地征收实施部门签订征地协议。涉案征地协议中，被征地单位是吉州区白塘街道吉南村七、八组，再审申请人所在的吉南村委会八组组长及村民代表均在协议上签字，吉南村委会加盖了公章，主体资格合法，征地协议真实有效。2、签订征地协议是否须经村民大会讨论决定。《中华人民共和国村民委员会组织法》作为规范村民自治制度的基础性法律，第二十四条第一款对须经村民会议讨论决定方可办理的涉及村民利益的事项作了列举式限制性规定，村民委员会或者村民委员会代表与土地征收实施部门根据省政府征地批复签订征地协议，并不属于村民会议讨论决定、行使村民自治权的范畴。3、征地协议中的征地面积多于征地批复中的征地面积是否导致征地协议无效。《江西省征用土地管理办法》第十条规定，土地行政主管部门按下列规定实施征收土地工作：（一）建设项目用地申请经审查受理或者成片土地征收方案经批准后，发出征收土地通知书或者征收土地公告；（二）组织调查勘测，确认土地权属及利用状况，初步确定拟征土地的面积、界址，提出征收土地补偿安置方案；（三）拟征土地依法必须经有关部门审查同意的，土地行政主管部门应当将有关征地材料送有关部门征求意见，有关部门应当在30日内提出意见，逾期视为同意；（四）与拟被征地单位协商征收土地补偿安置方案，签订征收土地协议；（五）依法逐级报请有权批准的人民政府审批；（六）根据依法批准的征收土地文件及征收土地协议，落实征收土地补偿安置方案等有关事项，并在用地者交清有关征收土地的税费后，填发建设用地批准书；（七）建设用地批准书发出之日起15日内进行实地划地；（八）依法办理土地登记手续，核发国有土地使用证。结合上述规定和被诉土地征地协议内容看，涉案土地征地协议实际是针对拟征收土地与被征地单位签订的补偿协议，其仅仅是为拟征收土地准备前期报批材料的行为，并不产生征用土地的效力，对征用土地产生法律效力的是后续的有权行政机关的批准行为。因此，征地协议内容并未违反法律、行政法规的效力性强制性规定，且不存在欺诈、胁迫、恶意串通、损害国家、集体、社会公共利益等情形。综上所述，再审申请人胡夏山等109人的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下： 驳回再审申请人胡夏山等109人的再审申请。 审 判 长  葛 伟 审 判 员  王丽君 审 判 员  林贤瑛 二〇一九年四月二十四日 代书记员  涂雪儿