山东省淄博市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2017）鲁03行初56号 原告王军辉，男，1973年3月10日出生，汉族，现住淄博市临淄区。 原告王云波，男，1972年11月2日出生，汉族，现住淄博市临淄区。 原告段红霞，女，1974年9月22日出生，汉族，现住淄博市临淄区。 委托代理人程学宝，男，1973年9月3日出生，汉族，中石化石油炼油厂职工，现住淄博市临淄区。系原告段红霞之夫。 原告王爱华，女，1959年9月23日出生，汉族，现住淄博市临淄区。 原告王靖云，女，1991年4月11日出生，汉族，现住淄博市临淄区。 原告刘亚南，男，1968年1月10日出生，汉族，现住淄博市临淄区。 诉讼代表人王军辉，男，1973年3月10日出生，汉族，现住淄博市临淄区。 诉讼代表人王云波，男，1972年11月2日出生，汉族，现住淄博市临淄区。 原告崔淑明,女,1935年10月23日出生，汉族，现住住淄博市临淄区。 被告淄博市临淄区人民政府，组织机构代码00421918-1，住所地：淄博市临淄区广场路1号。 法定代表人白平和，区长。 参加诉讼行政机关负责人王立明，副区长。 委托代理人王晓玉，淄博市临淄区人民政府工作人员。 委托代理人孙鸿雁，山东大地人（临淄）律师事务所律师。 被告淄博市临淄区人民政府闻韶街道办事处，住所地：淄博市临淄区晏婴路189号。 法定代表人杨博，主任。 委托代理人路志飞，山东大地人（临淄）律师事务所律师。 原告王军辉、王云波、段红霞、王爱华、王靖云、刘亚南、崔淑明因诉被告淄博市临淄区人民政府（以下简称临淄区人民政府），被告淄博市临淄区人民政府闻韶街道办事处（以下简称闻韶街道办事处）采取中断供水、供热、供气、供电和道路等迫使搬迁一案，于2017年12月5日向本院提起行政诉讼。本院于2017年12月6日立案后，于同日向被告临淄区人民政府、被告闻韶街道办事处送达了起诉状副本及应诉通知书。原告崔淑明于2018年1月17日向本院申请撤回起诉，本院于2018年1月18日裁定准许崔淑明撤回起诉。本院依法组成合议庭，于2018年1月31日公开开庭审理了本案。原告王军辉和原告王云波并作为六名原告的诉讼代表人及原告段红霞的委托代理人程学宝，原告王爱华、原告王靖云、原告刘亚南，被告临淄区人民政府的负责人王立明及其委托代理人王晓玉、孙鸿雁，被告闻韶街道办事处的法定代表人杨博及委托代理人路志飞到庭参加诉讼。本院于2018年5月24日中止了本案审理，于2019年4月9日恢复了审理。本案现已审理终结。 原告王军辉、王云波、段红霞、王爱华、王靖云、刘亚南（以下简称原告王军辉等六人）诉称，其诉讼请求：1、确认被告采取中断供水、供热、供气、供电和道路通行等违法方式迫使被征收人搬迁的行政行为违法，责令停止违法拆迁，恢复居民供水供电供暖和正常生活条件；2、本案诉讼费由被告承担。其事实和理由如下：1、2017年6月21日，临淄区人民政府发布《关于闻韶北生活区（一期）改造项目房屋征收的决定》，依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征收条例》）第八条第（四）项规定，对闻韶北生活区实施保障性安居工程“棚户区改造”，适用法律错误，依据的事实不真实，剥夺居民听证权利，作出房屋征收决定前，未获得“四规划一计划”审批通过的法定证明文件本身或者主管部门的许可等直接材料，房屋征收补偿费用未按规定足额到位，专户专储、专款专用，社会稳定风险评估及补偿方案未经合法论证，改造的实质是强行征收居民土地使用权证、房屋产权证齐全的合法私有住宅进行委托代建，进行商业性房产开发，不具备公共利益属性。根据国家政策，棚户区征收项目不同于协议拆迁，如果预签协议的比例达不到预先设定的比例，则整个棚改项目程序终止，已经签订的合同不发生法律效力，政府部门之前一切准备工作以及在征收方案和预签协议中的补偿承诺全部归零。闻韶北生活区居民2017年9月21日开始签订的《国有土地上房屋征收补偿协议》第十条明确载明“生效条件：在规定的签约期限内和搬迁期限内，改造项目范围内签约和搬迁交房率达到100%，则《房屋征收补偿协议》生效，对被征收人实施安置补偿:签约和搬迁交房率未达到100%，该项目延缓实施或终止。”至2017年10月20日协议签约时间段结束，在闻韶北仍有10户居民未签协议、许多居民未上交土地证房权证并腾空房屋、协议不具备生效条件、补偿款尚未开始发放、居民有权针对《房屋征收决定》提出异议、依法享有的行政诉讼救济权利尚未到期的情况下，临淄区人民政府于10月中旬即通过街道办事处安排拆迁公司进驻闻韶北生活区，挖掘道路，砍伐树木，堆放建筑垃圾封堵小区东西大门，将未签约居民王军辉的地上储藏室防盗门拆走，其内财物被盗；10月25日开始对整个生活区采取中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式强迫被征收人搬迁，期间闻韶街道办事处连续下发书面通知要求供水公司、供电公司停水停电，在两次停电通知都未获得供电公司同意配合的情况下，强行对小区供电设施及电缆、电表实施了暴力破坏和盗窃；11月2日开始拆除居民住宅楼，对虽然已经签约但尚未交房腾房的广大居民和未签约的居民王云波、程学宝、刘亚南、王靖云、李传安、崔淑明等户的住宅均强制实施破门撬锁，家中财物不经清点登记洗劫一空，去向不明;11月5日强行拆除王军辉户的露天储藏室，并于7日夜间将其5号楼1单元楼梯拆毁，致使王军辉有家不能归，所有家具家电生活物品至今仍被困楼上，房屋无法正常使用:程学宝户的1楼小院及储藏室亦于11月10日被拆毁。上述情况虽经供电单位和居民多次报警、多次向临淄区人民政府及其主要领导和分管领导反映、多次向临淄区房屋征收管理办公室举报，仍不能制止该违法行为的接二连三发生，给国家和居民财产造成了难以挽回的损失。截至目前，在临淄区人民政府已经对闻韶北20栋居民住宅楼实施暴力强拆的情况下，经过居民多次到临淄区信访局、山东省信访局上访，目前楼房被拆居民的安置资金仍然没有补偿到位。这种未安置补偿、先强拆，通过停水停电、堵路封门、破门撬锁等非法方式逼迫搬迁的行为，严重违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十七条第三款“任何单位和个人不得采取暴力、威胁或者违反规定中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫使被征收人搬迁”的规定，房屋征收程序严重违法。 国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条明确规定“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作”，《淄博市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》第三条规定“市、区县人民政府负责本行政区域内国有土地上房屋征收与补偿工作”，因此，临淄区闻韶北生活区拆迁改造的责任主体非常明确，就是临淄区人民政府。临淄区人民政府作为辖区内房屋征收改造的主体，既对拆除行为负有监督管理的职责，又对征收补偿安置工作负总责，应当对房屋征收过程中的一切违法行政行为承担相应的法律责任。闻韶街道办事处作为临淄区政府的派出机关，受临淄区人民政府领导，对临淄区人民政府的日常工作安排必须服从，即使接受房屋征收部门的委托开展具体工作，也应当按照《征收条例》规定要求，经过合法的征收程序、按照合法的委托事项并无其他违法性事由情况下实施拆迁。然而闻韶街道办事处在其实际工作中严重超越委托权限，采用法律明令禁止的中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫使被征收人搬迁，破门撬锁实施暴力强拆，程序严重违法。而且闻韶北楼房拆除项目，资金来源为财政资金，项目出资比例为100%，拆除总面积76831.28平方米，拆除费用300万元以上，属于依法必须进行招标投标、应当在淄博市公共资源交易机构进行招标投标交易的项目范围和规模标准，闻韶街道办事处违反招标投标法强制性规定，采用化整为零的方式规避招标审批和监管，且私自动用300多万元国家资金的目的，是用于违法拆除闻韶北居民土地证、房产证齐全的合法私有房产，资金数额巨大，违法情节特别严重。闻韶街道办事处党工委书记、闻韶北棚改组组长面对未签约居民“闻韶北停水停电逼迁违法，区政府应当责令停止非法强拆”的实名举报，通过手机短信公开回复原告举报人“不关你事”，态度极其嚣张。房屋征收工作开展前期，临淄区人民政府主要领导和分管领导也多次召开会议、现场会对拆迁工作进行调度、指示。发生停水停电暴力逼迁、强拆行为之后，原告等人也先后多次向区政府办公室、区委书记、区长、区房管局局长、区房屋征收管理办公室主任上门递交举报信、邮寄书面材料、发送手机短信举报，都得不到任何处理反馈，违法行为照常进行，这些情况充分表明，闻韶北生活区发生的停水停电暴力逼迁、强拆行为，是由临淄区人民政府命令安排、闻韶街道办事处具体组织实施、拆迁公司人员现场实际操作，三方主体共同完成的，临淄区人民政府在其中作为决策者、命令者和指挥者起着关键作用。如果没有临淄区人民政府的决策和命令，上述拆迁过程中的违法行为不可能被执行，相关职能部门也不可能面对居民举报集体失声，拒不作为，所以临淄区人民政府在本案中应负主要责任。 原告王军辉等六人向本院提交以下证据：证据1、临淄区人民政府成立闻韶北棚户区改造建设指挥部的通知1份；证据2、临淄区人民政府领导主持调度闻韶北拆迁工作专题会议、现场听取汇报照片3张；证据1-2证明临淄区人民政府闻韶北生活区的拆迁主体资格及召集会议、指挥拆迁改造的事实。证据3、闻韶北居民、临园居民联名签字各1份；证明临淄区人民政府是拆迁主体。证据4、目前尚未签约人员名单1份；证明闻韶北生活区至今签约率及腾房率均未达到100%。证据5、闻韶北居民联名签字材料1份；证明居民被胁迫签订拆迁补偿协议。证据6、闻韶北拆除项目招标文件、施工合同各1份（复印件是从闻韶派出所电脑拍照所得）；证明违法招标法规避招标，以及拆迁公司具体实施强拆的事实。证据7、棚改指挥部违反协议规定，要求居民提前腾空房屋、限期停水停电通知照片及短信记录各1份；证据8、闻韶街道办事处发函要求天润供水公司停水通知（复印件）1份；证据9、闻韶街道办事处2次发函要求临淄供电中心停电通知（复印件）2份；证据7-9证明棚改指挥部命令要求实施断水、断电行为。证据10、居民聊天记录（截屏）10份；证明拆迁过程未补偿先强拆的事实；证据11、报警受案、立案材料3份；证据12、王军辉、王玉芳、王爱华、王云波、程学宝、史秀霞、王增娟、马文娟、李玉玲、王俊英等居民遭受财物侵权照片，并报警约20余人次（并附影像录音证明）；证据13、居民要求“查处违法强拆”的书页申请书及部分短信记录（并附影像录音证明）;证据11-13号证明:居民多次通过各种方式向区政府、区房屋征收管理办公室、公安机关报警投诉，要求查处闻韶北停水、停电违法强拆行为。证据14、拆迁指导工作人员通过电话骚扰逼迫居民签订拆迁协议证明材料一份；证据15、拆迁指导工作人员成立微信解释群证明材料一份；证明从来不解释政策纵容人员使用堵锁眼等方式逼破居民搬迁；证据16、国有土地上房屋征收补偿协议，证明房屋征收的生效条件在规定的签约期限内和搬迁期限内，改造项目签约和搬迁交房率达到100%，则房屋征收补偿协议生效，对被征收人实施安置补偿，签约和搬迁交房率未达到100%该项目延缓实施或终止。证据17、小区实景照片和录像资料一组，证明被告实施违法拆迁，违法停水、停电的事实；证据18、原告对供水、供电、供热、供气单位、公安及被告现场工作人员现场录音录像材料和电话录音等证据，证明被告违法实施了断水、断电等强拆房屋事实。 被告临淄区人民政府辩称：一、原告所述与事实不符，我机关从未强制拆除原告的房屋。闻韶北生活区棚户区改造是基于公共利益的需要，征收决定的作出符合法律规定，截至目前，1098户居民中，99.2%的居民同意改造并签订征收补偿协议，广大居民愿望强烈，不存在原告所说的强征强拆民房的情况。对于包括原告王军辉等七户未签约居民的房屋，我机关并未对其进行强制拆除，而是予以保留，自始不存在暴力强拆。至于原告所说的“抢劫盗窃公私财物”与事实不符，如按原告陈述的抢劫盗窃公私财物事实存在，不属于行政诉讼管辖，属刑事诉讼管辖。事实上，原告中有五人就早已不在名下闻韶北的房屋居住，而是常年居住在临淄其他小区，在闻韶北居民开始签订征收补偿协议后，剩下两人也跟随广大居民搬离。即使如此，我机关与闻韶街道办事处也没有指使过任何人和单位对其房屋进行拆除，而是严格依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的程序进行。二、我机关对已经签订征收补偿协议，由被征收人整体腾空后交回的房屋进行拆除，符合征收法律程序，更是基于公共利益的目的。自补偿协议签约结束，广大居民陆续搬离闻韶北生活区，物业公司也一同退出管理，对于无人居住且无人管理的小区，停止供水供电，符合相关规定。三、原告在起诉状中大量涉及征收决定、评估、补偿等内容，上述内容与原告的行政诉讼请求无直接的法律联系，不属于本案审理的原告诉讼请求范围。综上，原告起诉陈述的事实与理由不成立，没有法律依据，请法院驳回其诉讼请求。 被告临淄区人民政府没有提供证据。 被告闻韶街道办事处答辩意见同被告临淄区人民政府。 被告闻韶街道办事处没有提供证据。 经当庭质证，被告临淄区人民政府对原告提供的证据1-2真实性无异议，但只证明我机关在作出房屋征收决定前的行政工作行为，不证明原告所陈述的本案的强制拆迁的事实；对证据3真实性和本案的关联性均有异议，无法确认该证据的真实性，与本案的诉讼请求和陈述的事实没有关系；对证据4-5真实性与本案的诉讼请求的关联性有异议，不证明原告所主张的诉讼请求及事实存在；对证据6真实性和与本案的关联性有异议，与原告的诉讼请求没有联系；对证据7-9真实性和本案的关联性均有异议；对证据10-13真实性和关联性均有异议；对证据14-16真实性有异议；对证据17-18的真实性和关联性均有异议，上述证据不能证明我机关向原告或向社会发布强制拆迁原告房屋和对原告造成侵权的行政行为， 被告闻韶街道办事处对证据1-2真实性无异议，对关联性有异议，不能证明被告实施了违法强拆；对证据3-5真实性、关联性均有异议，不能证明签字是否属实；对证据6真实性与关联性有异议，与本案无关；对证据7-9真实性有异议，原告无法提交证据来源，对复印件不认可；对证据10-13真实性、关联性均有异议，不能证明微信、短信、聊天人员的身份，不能证明被告实施了违法强拆；对证据12-13证据没有任何公安机关的立案证明材料；对证据14-15真实性有异议，不能证明被告实施了恐吓骚扰，不能证明聊天人员的身份，与本案无关联性；对证据16认为与本案无关联性；对证据17没有任何暴力恐吓骚扰的内容，与原告主张的不一致。对证据18的关联性有异议。 本院对原告提供的证据作出如下认证：对证据1-2各方当事人均对真实性无异议，且该组证据与本案存在一定关联性，确认为本案有效证据。对证据3-5真实性无法确认，与本案无直接关联，不予采信。证据6与本案无直接关联，不予采信。证据7-9虽不是证据原件，但是能够反映原告所陈述中断供水、供热、供气、供电和道路的情况。证据10-13对涉及原告所陈述中断供水、供热、供气、供电和道路情况的部分，综合其他证据，予以采信。证据14-15与本案无直接关联，不予采信。证据17-18涉及原告所陈述中断供水、供热、供气、供电和道路情况的部分，综合其他证据，予以采信。 经审理查明，2016年8月5日，鲁建住字（2016）13号《关于公布2017年第二批棚户区改造任务分解落实项目的通知》中，将临淄区闻韶北生活区（一期）纳入了2017年棚户区改造项目。自2017年4月28日起，房屋征收实施单位临淄区人民政府闻韶街道办事处抽调多名工作人员，带着征收补偿方案，逐户进行入户调查，征求意见，并进行了征求意见通告，全部1098户被征收人，其中1081户同意征收补偿安置方案，17户不同意，同意率98.45%。在依法履行完房屋征收阶段的相关准备工作后，2017年6月19日，临淄区人民政府作出临政字（2017）115号《关于闻韶北生活区（一期）改造项目房屋征收的决定》，同年6月21日，临淄区人民政府发布《临淄区人民政府房屋征收决定公告》并同时将《征收补偿方案》予以公告。该补偿方案确定征收补偿方式分为货币补偿、房屋产权调换和棚改货币化安置方式，由被征收人进行选择，同时确定了具体的货币补偿政策、房屋产权调换政策和棚改货币化安置政策。原告王军辉等六人均有房屋在该《房屋征收决定》公示的征收范围之内。《房屋征收决定》于2017年6月21日公告之后，涉及房屋征收范围内的1098户，99.36%居民已签约，除部分因户主死亡产生继承纠纷或者民事纠纷被法院查封等原因，未领取补偿款和安置费，98.18%的居民已领取了补偿款或安置费，并且已达成征收补偿协议的房屋已经拆除。只有七户居民未签征收补偿协议，包括原告王军辉等六人。从2017年10月25日起，原告王军辉等六人被征收房屋所在的闻韶北生活区出现中断供水、供热、供气、供电和部分道路破坏的情况。 原告王军辉等六人曾因不服被告临淄区人民政府作出的出临政字（2017）115号《关于闻韶北生活区（一期）改造项目房屋征收的决定》，于2017年11月7日向本院提起行政诉讼。本院作出（2017）鲁03行初54号行政判决，驳回了原告王军辉等六人的诉讼请求，原告王军辉等六人不服该判决，向山东省高级人民法院提出上诉，山东省高级人民法院作出（2018）鲁行终2145号行政判决，驳回上诉，维持原判。 另查明，截至本案庭审前，原告王军辉等六人的房屋未被拆除。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》及其司法解释的相关规定，公民、法人和其他组织提起行政诉讼应当符合法定起诉条件。本案中，原告王军辉等六人在本案起诉中所涉及的事实和理由以及所举证据中涉及不同的行政行为且不属于可以合并审理的情形，行政诉讼中一个案件只能审查一个行政行为的合法性，故本案只审查两被告是否在征收补偿原告王军辉等六人的房屋过程中实施中断供水、供热、供气、供电和道路通行的行政行为及其行为的合法性。对于涉及相关房屋征收决定以及涉及原告王军辉等六人财物遭到损坏等均不属于本案审查的范围，在本案中不予审查。 《中华人民共和国行政强制法》第四十三条第二款规定：行政机关不得对居民生活采取停止供水、供电、供热、供燃气等方式迫使当事人履行相关行政决定。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十七条第三款规定：任何单位和个人不得采取暴力、威胁或者违反规定中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫使被征收人搬迁。禁止建设单位参与搬迁活动。本案是事实行为，综合原告王军辉等六人提供的证据，可以认定原告王军辉等六人被征收房屋所在的闻韶北生活区征收决定作出后出现中断供水、供热、供气、供电和部分道路破坏的情况。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。被告临淄区人民政府是涉案房屋征收的主体，根据原告王军辉等六人提供的证据，被告闻韶街道办事处也参与组织实施了对涉案房屋的征收工作。在被告临淄区人民政府、被告闻韶街道办事处均未明确中断供水、供热、供气、供电和道路通行的责任主体的情况下，应认定在被告临淄区人民政府、被告闻韶街道办事处实施了该行为。被告临淄区人民政府、闻韶街道办事处虽称对于无人居住和无人管理的小区，停止供水供电等，符合相关规定，是基于安全需要等，但被告临淄区人民政府、被告闻韶街道办事处对此均没有提供相关证据和法律、政策依据，因此，应确认被告临淄区人民政府、被告闻韶街道办事处中断供水、供热、供气、供电和道路通行的行为违法。 由于涉及本案的征收决定已被认定合法有效，且截止本案庭审前，原告王军辉等六人的房屋未被拆除。因此，原告王军辉等六人主张要求责令停止违法拆迁，恢复居民供水供电供暖和正常生活条件，已无事实和法律依据，本院对此不予支持。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下： 确认被告淄博市临淄区人民政府、被告淄博市临淄区人民政府闻韶街道办事处中断供水、供热、供气、供电和道路通行的行为违法。 案件受理费50.00元，由被告淄博市临淄区人民政府、被告淄博市临淄区人民政府闻韶街道办事处负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。 审 判 长  房 鹏 审 判 员  卢长普 人民陪审员  李新莉 二〇一九年四月十五日 法官助理王敬波 书记员王琼