内蒙古自治区高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）内行终13号上诉人（一审原告）王文先，1947年6月5日出生，汉族，住内蒙古自治区锡林浩特市。委托代理人桂树玲，1947年5月12日出生，汉族，住址同上。系王文先妻子。委托代理人王红艳，1971年5月7日出生，汉族，住内蒙古自治区锡林浩特市。系王文先女儿。被上诉人（一审被告）内蒙古自治区锡林浩特市人民政府。法定代表人郭轶杰，市长。委托代理人布仁斯琴，1967年3月8日出生，蒙古族，内蒙古自治区锡林浩特市自然资源局副局长，住内蒙古自治区锡林浩特市。委托代理人王建琦，内蒙古合志律师事务所律师。上诉人王文先因诉内蒙古自治区锡林浩特市人民政府（以下简称锡市政府）行政赔偿一案，不服内蒙古自治区锡林郭勒盟中级人民法院（2018）内25行赔初2号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。内蒙古自治区锡林郭勒盟中级人民法院审理查明，被告锡林浩特市人民政府于2012年10月25日作出《收回国有土地使用权告知书》，拟收回锡林浩特市蔬菜农场及相关承包户的土地，同时就补偿标准予以公告。锡林浩特市国土资源局对拟收回土地的现状作出调查，原告王文先的承包地处于被收回的范围，但因原告不同意收回土地及补偿方案，双方未就补偿事宜达成协议。被告未办理就原告承包土地的收回土地使用权审批手续，现该土地由原告使用。内蒙古自治区锡林郭勒盟中级人民法院审理认为，第一、原告王文先所提诉讼请求是判令被告赔偿六年的经济损失，即原告的主张是行政赔偿。行政赔偿是行政机关及其工作人员的违法行为造成损害的责任承担方式，但是在提起行政赔偿的程序方面有特别规定。根据《中华人民共和国国家赔偿法》的规定，单独提出赔偿请求的，应当首先向赔偿义务机关提出，赔偿义务机关拒绝受理赔偿请求、在法定期限内不作出决定或者对赔偿的方式、项目、数额有异议的，请求人可以提起行政诉讼。单独提出赔偿请求程序的特点是必须经过赔偿义务机关的先行处理程序。本案原告王文先未能向法庭提交向赔偿义务机关提出申请的相关证据，不符合行政赔偿案件审理的程序要求。第二、原告王文先在起诉书中提到“被告未经审批程序而违法征地，违法强拆使原告的生活陷入困境”，因此审理中涉及收回土地使用权的行政行为是否合法的问题。根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。征收土地时需要先行确定补偿安置方案，并由有关地方人民政府予以公告，听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。改变土地权属和用途的，即农用地转为建设用地的，应当依法先行办理农用地转用审批后，按照使用土地方案兑现补偿费用、落实安置措施后，办理土地变更登记手续，才可使用被征用的土地，不得强行使用。行政机关依法办理土地变更的登记手续后，方可视为被征土地的权属发生了变更，才可确认征收土地的行政行为已经完成。《内蒙古自治区实施办法》第三十四条规定：“为公共利益或者为实施城市规划需要收回国有土地使用权的，应当根据土地实际投入对土地使用权人给予适当补偿，具体补偿标准由自治区人民政府另行规定。收回国有土地不补偿安置补助费和其他费用。”针对本案，首先，涉诉土地为国有性质，因此只涉及国有土地使用权的收回，而不是土地征收。依照依法行政的原则，收回国有土地使用权的程序可参照征收土地的程序进行，补偿按照自治区政府出具的标准进行。被告出具了《收回国有土地使用权告知书》，对补偿方案进行公告，拟收回原告使用的土地使用权，但最终未完成对原告的安置，也未办理审批手续，因此被告收回原告土地使用权的行政行为未能完成。其次，无证据证明被告实施了先行占用涉诉土地，或者阻碍原告耕作的行为，因此不能认定被告的行为直接导致原告六年的经济损失。第三、《最高人民法院关于适用的解释》第一条规定，对公民、法人或者其他组织的权利义务不产生实际影响的行政行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案被告未能完成对原告使用土地的收回行为，被告的行为没有对原告的土地使用情况产生影响，也没有先行占用、阻碍耕种等行为，无证据证明被告的行为导致原告的经济损失。因此原告的起诉不符合法定的起诉条件，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。综上，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条（八）项、（十）项之规定，裁定驳回原告王文先的起诉。上诉人王文先上诉称，1、2003年企业体制改革，全体菜农和蔬菜农场一次性脱钩，解除劳动关系，为菜农置换了生活用地，但蔬菜农场是在16324亩土地的基础上破产解体的，却没有给菜农一分钱，而是全部用于商业开发，严重侵害了全体菜农的切身利益。2、锡林浩特市蔬菜办会计常淑珍在发放补偿款时，在主要领导责任人的暗箱操作指使下，直接扣除菜农补偿款。3、2012年10月25日，被上诉人锡市政府建中国马都旅游中心，在征收过程中没有按照内蒙古自治区内政办发［2011］143号文件的规定，对全体菜农按照每亩土地补偿费的总计30倍合法补偿、赔偿和安置，给全体菜农造成严重的经济损失。4、上诉人曾多次向锡市政府和信访部门提出补偿或复垦、赔偿的要求。5、锡市政府收回国有土地使用权六年，土地荒置不让种，给上诉人造成了经济损失。综上，请求撤销原判，支持上诉人的诉讼请求。被上诉人锡市政府答辩称，1、2002年1月31日，锡林浩特市蔬菜农场召开职工代表大会，进行了企业转制，并于2003年3月4日向锡市政府提交了请示，锡市政府同意，2003年4月20日农场职工和锡林浩特市蔬菜农场解除了劳动关系，双方签订了《与原企业解除原农场职工劳动关系协议书》，并由同级劳动部门确认。上述协议约定：锡林浩特市蔬菜农场自1992年7月起承担企业缴纳的养老保险直到职工退休，个人部分缴纳至2002年12月31日，自2003年个人部分由自己承担，上诉人自谋职业，享受市民同等待遇。同时在2003年3月4日的请示中对改革保障措施作了明确约定，按照符合条件参与承包菜地的原农场职工的退休年龄确定承包期，期满后收回承包经营地，落荒超过两年的承包地由改制后企业自行收回，承包费按每年每亩20元收取。上诉人王文先是改制领导小组成员，对改制的过程及内容十分清楚，锡市政府通过锡林浩特市社保局查询，上诉人王文先已于2007年退休，按照上诉人和蔬菜农场签订的协议及改制文件的规定，上诉人王文先应当于2007年领取退休金之日起将承包菜地交回。2、锡市政府没有给上诉人造成任何损失，对于上诉人要求的赔偿六年经济损失不承担任何责任。在2012年10月25日锡市政府作出64号《收回国有土地使用权告知书》，将拟收回锡林浩特市蔬菜农场土地及补偿标准予以公告，该公告是过程性的、阶段性的行政行为，案涉土地由于双方没有达成补偿协议，仍然由上诉人占有使用，锡市政府并没有实施任何行为阻止上诉人使用土地。3、案涉土地的性质是国有，锡市政府对土地实施的行为是收回承包人手中已经到期的承包土地，并不是征收行为。4、上诉人如果认为锡市政府实施行政行为违法应当对行政机关的行政行为先行确认违法，违法确定后提出赔偿或在确定违法的基础上一并提出赔偿，上诉人就其六年未耕种的损失请求赔偿没有法律依据。5、锡市政府在一审中提交的证据能够证实为了公共利益可以收回国有土地，对于收回土地如何补偿本案不涉及，后续锡市政府将会依据法律规定对收回土地依法作出合理补偿。综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，裁判结果正确，请求二审法院依法维持原裁定。本院认为，本案的争议焦点是上诉人王文先提起的诉讼是否符合起诉条件。（一）关于锡市政征字［2012］64号《收回国有土地使用权告知书》是否属于不产生实际影响的行为的问题。2012年10月25日被上诉人锡市政府作出锡市政征字［2012］64号《收回国有土地使用权告知书》，并据此与所涉范围内的大部分使用权人签订了补偿协议，并实际使用了部分土地。该《告知书》虽然以“拟收回你场国有土地”形式作出，但其内容包括了收回范围、面积及补偿标准，且至今被上诉人锡市政府亦没有作出其他书面收回决定。另，二审期间，上诉人王文先提交了（2013）第49号《锡林浩特市人民政府房屋征收补偿决定书》，拟证实涉案争议地上的房屋已由政府征收并已作出补偿决定，被上诉人锡市政府代理人认可该事实并称已向锡林浩特市人民法院申请非诉强制执行，该争议地虽然目前搁置，但已经批准用于外环农牧区防洪综合整治二期工程用地，不存在复垦条件。在此情况下，该《告知书》对相对人的权利义务产生直接影响，被上诉人锡市政府提出的该行为系过程性行为、对相对人权利义务不产生影响的主张依法不能成立。（二）关于上诉人王文先单独提起行政赔偿是否符合法定程序。二审审理期间，上诉人王文先及被上诉人锡市政府提交的证据显示，上诉人王文先等人针对收回土地、相应补偿及复垦赔偿等问题向被上诉人锡市政府及国土等相关部门提出书面请求，锡市国土局也分别于2013年8月7日及2014年5月23日作出锡市国土资字（2013）288号《关于蔬菜农场职工王文先等人反映项目征地涉及补偿问题的答复意见书》及锡市国土资字（2014）236号《关于蔬菜农场职工王红艳等人反映项目征地补偿问题的答复》。上诉人王文先在起诉中主张“因被告未经审批程序而违法征地导致其生活陷入困境”等理由，原审法院亦在庭审中将行政行为的合法性列为争议焦点。故被上诉人锡市政府主张的上诉人王文先未先行主张赔偿及确认违法的理由不能成立。（三）关于上诉人王文先诉讼请求的相关问题。二审审理期间，经对上诉人王文先的诉讼请求进一步核实，其表述为锡市政府收回涉案土地，其同意收回并要求锡市政府按照内政办发［2011］143号《内蒙古自治区人民政府办公厅关于公布实施自治区征地统一年产值标准和征地片区综合地价的通知》规定的标准进行补偿，并赔偿2012年至今其不能使用涉案土地造成的损失。如不收回涉案土地，则要求锡市政府下发允许其对涉案土地进行复垦的文件，并赔偿2012年至今其不能使用涉案土地造成的损失。一审期间，上诉人王文先提出的诉讼请求表述为请求赔偿六年经济损失，与二审的诉求并不完全一致，原审法院针对该赔偿请求进行审理并裁定驳回起诉，此虽与上诉人王文先原审诉状未能正确表达真实意思，导致诉讼请求不明确有关，但也与原审法院在主动强化诉讼引导义务工作方面的欠缺、把握实质化解纠纷理念不充分并从有利于原告角度解释诉讼请求有关。综上，原审法院以其不符合行政赔偿起诉条件及系不产生实际影响的行为为由裁定驳回起诉不当，针对本案审查的实际情况及上诉人王文先的诉讼请求，原审法院应当在进行一定法律释明并明确其诉讼请求的情况下，针对诉讼请求依法进行审查。故依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下：一、撤销内蒙古自治区锡林郭勒盟中级人民法院（2018）内25行赔初2号行政裁定；二、指令内蒙古自治区锡林郭勒盟中级人民法院继续审查。本裁定为终审裁定。审 判 长 任慧卿审 判 员 史燕龙审 判 员 博 赫二〇一九年四月三日法官助理 张 硕书 记 员 张 硕