广西壮族自治区高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）桂行终171号 上诉人（一审原告）：刘尚显，女，1951年8月9日出生，壮族，住上思县在妙镇佛子村佛子屯99号，现住上思县。 被上诉人（一审被告）：上思县人民政府，住所地上思县思阳镇民政路5号。 法定代表人：覃森，县长。 一审第三人：刘羊波，女，1952年10月7日出生，壮族，住上思县中学宿舍区。 一审第三人：刘甘波，女，1953年9月20日出生，壮族，住上思县。 一审第三人：刘美波，女，1964年10月18日出生，壮族，住上思县。 一审第三人：刘江坡，男，1972年4月1日出生，壮族，住上思县。 一审第三人：陆武民，男，1952年8月13日出生，壮族，住上思县。 一审第三人：陆涛，男，1951年11月21日出生，壮族，住上思县。 一审第三人：上思县思阳镇明哲村明哲村民一组。 负责人：梁景和，组长。 一审第三人：上思县思阳镇明哲村明哲村民二组。 负责人：梁卷峰，组长。 上诉人刘尚显因诉被上诉人上思县人民政府（以下简称上思县政府）、一审第三人刘羊波、刘甘波、刘美波、刘江坡、陆武民、陆涛、上思县思阳镇明哲村明哲村民一组、上思县思阳镇明哲村明哲村民二组撤销土地行政管理行政批准行为一案，不服防城港市中级人民法院(2018)桂06行初56号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审法院查明，2010年4月14日，上思县政府作出上政函〔2010〕16号《上思县人民政府关于同意上思县2010年第一批村庄建设用地的批复》（以下简称16号批复）。该批复记载：上思县国土资源局：你局《关于上思县2010年第一批村庄建设用地的请示》（上国土资报〔2010〕54号）悉。现批复如下：同意你局将位于思阳镇明哲村、明江社区、高加村、广元村、东湖社区和叫安乡、三科村、松柏村、平江村等面积3236.96平方米的集体未利用地作为村民住宅建设用地。请你局按照《中华人民共和国土地管理法》的有关规定办理相关手续。此复。附件：上思县2010年第一批村庄建设用地情况表（其中该附表中记载涉及本案内容：04、思阳乡明哲村明哲队，申请用地户主姓名：刘永凡；申请用地权属：集体；批准用地面积：110.25平方米；其中未利用地：110.25平方米；是否已办建设规划证：已办）。 一审法院认为，首先，刘尚显的土地使用权是否为讼争批复相关内容所侵占，而使其合法权益受损，根据《行政诉讼法》第二十五条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第五十四条第二款第（三）项的规定，刘尚显需要对其与讼争的行政行为有利害关系尽到初步的证明义务，现刘尚显提交的关于其诉讼理由中，其土地使用权因16号批复而导致被第三人建房侵占的相关证据，除了其出具的《集体土地使用证》[上集用（2002）字第2-2E-0212号]外，均系债权债务凭证，不具有物权权属效力，不能证明其具有其声称的除《集体土地使用证》外的相关土地使用权。而该《集体土地使用证》所载明刘尚显的土地范围，经关联民事案件[（2011）上民初字第779号]查明，与第三人所建房屋占地尚有0.38米的间距，上述两地块并未重叠，经一审法院实地测量，上述情况属实。故刘尚显并未对16号批复中所附录地块实质侵犯其土地使用权这一事实尽到初步证明责任。 其次，关于16号批复本身的可诉性问题。一则《集体土地使用权证》才是经土地使用者申请，由城市各级人民政府颁发的集体土地使用权凭证，第三人的土地权属本不能因16号批复而得以确认。事实上16号批复中亦说明“请你局按照《中华人民共和国土地管理法》的有关规定办理相关手续。”，可见如要办理正式凭证，除了16号批复第三人还需要继续推进下一步的行政确认程序，16号批复并不对该地块土地使用权的确认具有终局性；二则在16号批复之前，第三人即已获得《建设用地规划许可证》（地字第450621200900193），16号批复亦记载有“是否已办建设规划证：已办”，可见其亦非第三人案涉土地使用权建设规划的相关凭证，亦不是第三人建设房屋的依据。故16号批复是一系列建设用地行政审批、确认、登记行为的过程行为，其行政过程尚未封闭、成熟，仍可推进，根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第一条第二款第（六）项的规定，其亦不属于行政诉讼范围。 其三，关于刘尚显诉请要求上思县政府、第三人把116.96平方米的土地退回刘尚显使用的问题。由于该诉请的提起方式语义不明确，故可分别考量：如该诉请系刘尚显认为第三人侵占其合法使用的土地范围，则该诉请属于民事诉讼范围；如系要求对争议土地权属进行确认，则应首先由政府机关对争议地进行权属确认；如系基于确认16号批复违法后进行的后续处理要求，则由于刘尚显该前置诉请缺乏诉权，故其后续请求也缺乏诉权；如系对上思县政府其他侵占行为提起诉讼，则由于该诉请与撤销16号批复的诉请不是同一行政行为，该诉请不明确、不具体，亦应驳回其起诉。 综上，根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第九十三条的规定，裁定驳回刘尚显的起诉。 上诉人刘尚显不服一审裁定，向本院上诉称：（一）刘尚显已提交征用及转让涉案土地的相关协议作为证据，一审法院未经质证程序即不予采信错误。（二）上思县政府作出16号批复的行为违法。该批复追认同意上思县建设局、上思县国土资源局资报（2010）54号文件；第三人系以该批复来办理相关手续，上思县建设局根据该批复给第三人颁发规划证和许可证。（三）一审法院认定事实错误。刘江坡、陆武民在涉案土地建房的行为侵犯了刘尚显对涉案土地的使用权；第三人建房占用的土地与刘尚显有使用权的土地构成重叠；一审法院到现场测量的结果未经当事人签字；上思县人民法院（2011）上民初字第779号判决错误；上思县建设局、上思县国土资源局一直认定第三人使用的土地使用权属于刘尚显。（四）本案起诉没有超过诉讼时效。综上，一审裁定错误，请求二审法院撤销一审裁定，判决支持刘尚显的诉讼请求。 本院经审理，确认一审法院查明的事实。 本院认为，本案被诉行政行为系上思县政府于2010年4月14日向上思县国土资源局作出的同意将集体未利用地作为农民住宅建设用地的16号批复的行政审批行为。首先，从16号批复内容来看，16号批复是上思县政府根据上思县国土资源局上报的《关于上思县2010年第一批村庄建设用地的请示》作出的内部批复，且该批复亦载明“请你局按照《中华人民共和国土地管理法》的有关规定办理相关手续。”根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条第一、二款“农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权”及第六十二条第三款“农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准”的规定，16号批复并非土地使用权行政确认程序的终结，有关行政机关向行政相对人颁发土地使用权证，才对外产生确权的效力，故16号批复不属于人民法院行政诉讼的受案范围。 其次，刘尚显提起的第二项诉请“判决上思县政府、第三人把116.96平方米的土地退回刘尚显使用”，是依附于第一项诉请“撤销上思县政府作出的16号批复”提起的，在裁定驳回其对第一项诉请的起诉的情况下，第二项诉请也失去了请求权的基础。 最后，根据《国土资源部办公厅关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》（国土资厅函〔2007〕60号）“土地权属争议是指土地登记前，土地权利利害关系人因土地所有权和使用权的归属而发生的争议”及《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一、二款“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理”的规定，利害关系人如产生土地权属争议，可依法向人民政府申请予以处理。 综上，一审法院裁定驳回刘尚显的起诉正确，依法应予维持。刘尚显的上诉理由不成立，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  贺利研 审判员  杨 钉 审判员  禤柔伶 二〇一九年四月二日 书记员  何 洁