广东省清远市清新区人民法院行 政 裁 定 书（2018）粤1803行初310号原告谭亚超，男，汉族，1939年11月28日出生，英德市人，住英德市。委托代理人谭卫喜，男，汉族，1971年3月8日出生，英德市人，住英德市，是原告的儿子。委托代理人张顺娣，女，汉族，1973年7月15日出生，英德市人，住英德市，是原告的儿媳。被告英德市国土资源局。地址：英德市英城街道英洲大道国土大楼。统一社会信用代码：114418810073124888。法定代表人任大伟，局长。委托代理人陈名洪，该不动产登记中心主任。委托代理人刘文静，广东才畅律师事务所律师。被告英德市人民政府。地址：清远市英德市英城金子山大道行政中心。法定代表人肖勇科，市长。委托代理人朱凯文、冯汝东，均是英德市司法局干部。原告谭亚超不服被告英德市国土资源局行政处理决定纠纷一案，于2018年12月6日向本院提起诉讼。本院当日立案后，于同年12月10日向被告英德市国土资源局、英德市人民政府送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书等诉讼文书。本院依法组成合议庭于2019年2月18日公开开庭审理了本案。原告谭亚超的委托代理人谭卫喜、张顺娣，被告英德市国土资源局的委托代理人陈名洪、刘文静，英德市人民政府的委托代理人冯汝东到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告谭亚超诉称，1987年，原告夫妇在荒坡上自建房屋由于违法占地被罚款，在交清相关罚款和补办用地手续后，于1988年8月23日领取了城建望字（88）080号《英德县人民政府宅基地使用证》，记载“经审查符合广东省人民政府（1983）第259文件精神，特发此证”，房屋砖木结构，新建407.99㎡。2013年，被告英德市国土资源局派员实地测量，该房占地面积406.68㎡。2018年，原告多次要求被告英德市国土资源局办理登记换证手续，但多次答复“按照实地建筑占地面积294.84平方米给予登记发证”，不按2013年实地测量的面积也不依宅基地使用证407.99㎡换证。英德市人民政府撤销了英德市国土资源局的2次答复，但英德市国土资源局仍没有为原告登记换证。为维护原告的合法权益，特提起行政诉讼，请求法院判决：1、撤销被告英德市国土资源局作出的英国土资函〔2018〕395号《关于要求换发的处理意见》,维持1988年8月23日颁发的《英德县人民政府宅基地使用证》的行政行为。2、撤销被告英德市人民政府作出的英府复决〔2018〕28号《英德市人民政府驳回行政复议申请决定书》。被告英德市国土资源局辩称，一、原告实际的建筑物占地面积为294.84平方米。原告于1987年10月在其生产队荒坡上自建房屋，该房屋有城建望字（88）080号《宅基地使用证》，记载的面积为407.99平方米，但是证书上的附图没有记载尺寸、坐标，也与现状实地不相符。经核查土地登记档案及用地档案，涉案宗地既没有登记档案也没有用地手续档案，没有登记簿（卡）。经英德市测绘队按原告现有建筑物实地占地面积测绘，建筑物占地面积为294.84平方米，并非《宅基地使用证》记载的407.99平方米。故《在基地使用证》记载的面积与实际占地面积是不相符的。原告诉称在2013年我局对涉案宗地的测量结果是406.68平方米，我局对这测量结果曾作出说明。原告在2013年1月到英德市测绘队申请对其房屋进行测量，英德市测绘队根据原告提供的城建望字（88）080号《宅基地使用证》和原告现场指认界线出具了宗地图，得出了面积为406.68平方米的宗地图。这次测量的面积是超出了原告建筑物的占地范围，包括了建筑物之间的空地。2018年原告再次向英德市测绘队申请出具宗地图，英德市测绘队按照宗地建筑物实地占地出具了宗地图，实地两幢建筑物占地面积为294.84平方米。此外，原告建房子是未批先建，属于违法用地。1986年实施的《广东省土地管理实施办法》第二十四条规定：“违反《土地管理法》和本实施办法者，除按《土地管理法》有关的规定处理外，对并处罚款的，按如下标准执行：（一）未经批准或采取弄虚作假、化整为零等手段骗取批准（包括超过批准用地面积），非法占用土地的；无权批准或超越批准权限批准占用土地的；或者先征待用的，每平方米罚款十至十五元……”，按照上述规定，最少每平方米罚款10元，如按照《宅基地使用证》记载的面积计算，其需要的罚款费用是4079.9元，而1988年原告实际被罚款2579.85元，也就是对违法占用257.98平方米的土地进行了处罚。因此，原告实际的建筑占地面积是294.84平方米。二、《关于要求换发〈宅基地使用证〉的处理意见》适用法律法规正确。根据《农村宅基地管理办法》第九条规定：“农村农民一户只能拥有一处宅基地，宅基地面积标准（包括附属用房、庭院用地），使用耕地不得超过125平方米，使用其他土地最高不得超过140平方米，山区有条件利用荒地、荒坡的，最高不得超过160平方米”。原告要求按《宅基地使用证》记载的面积进行换发证违反法律规定，亦与实际情况不相符。根据国土资发〔2011〕178号《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》第七条规定：“1982年《村镇建房用地管理条例》实施前，农村村民建房占用的宅基地，在《村镇建房用地管理条例》实施后至今未扩大用地面积的，可以按现有实际使用面积进行确权登记；1982年《村镇建房用地管理条例》实施起至1987年《中华人民共和国土地管理法》实施时止，农村村民建房占用的宅基地，超过当地规定的面积标准的，按照实际批准面积进行确权登记。其面积超过各地规定标准的，可在土地登记簿和土地使用权证书记事栏内注明超过标准的面积，待以后分户建房或现有房屋拆迁、改建、翻建、政府依法实施规划重新建设时，按有关规定作出处理，并按照各地规定的面积标准重新进行确权登记”。为尊重历史，维护社会稳定，秉成实事求是的原则，我局同意按原告实际的建筑占地面积是294.84平方米进行登记发证并无不妥。原告要求按照其《宅基地使用证》记载的面积407.99平方米登记发证，因该面积包括了空地在内，违反了《农村宅基地管理办法》第十一条“宅基地面积计算：（一）建筑物和构筑物以墙外包为界，接拼的以墙中或柱中为界……”的规定。综上所述，请法院依法驳回原告的诉讼请求。英德市人民政府辩称，我府信访复查办于2018年9月3日作出《关于谭宜超信访复查事项处理意见告知书》，撤销了英德市国土资源局作出的《关于要求换发宅基地使用证的答复》、《关于换证登记“卡壳”为哪般的答复》，要求英德市国土资源局重新研究办理该事项。英德市国土资源局于2018年9月21日作出英国土资函〔2018〕395号《关于要求换发的处理意见》，原告不服该处理意见，向我府申请行政复议。我府认为，英德市国土资源局作出的英国土资函〔2018〕395号《关于要求换发的处理意见》，本质上仍然属于因应原告关于换发宅基地使用证诉求的信访答复，未按照英德市信访复查办的要求作出行政处理决定或者行政履职行为，不属于法律意义上的行政行为，不具有可诉性，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的受理条件。原告应当依照信访途径向英德市信访复查办申请复查。我府根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第五项的规定，不予受理原告的行政复议申请，适用法律法规正确，程序合法。我府不予受理原告的复议申请，是独立的行政行为，因此我府作为被告主体不适格。请求法院依法驳回原告的起诉。经审理查明，原告谭亚超，曾用名谭宜钊、谭宜超，持有城建望字（88）080号《英德县人民政府宅基地使用证》，为此其向被告英德市国土资源局提交申请，要求换发《宅基地使用证》。英德市国土资源局因此作出了《关于要求换发宅基地使用证的答复》、《关于换证登记“卡壳”为哪般的答复》。原告不服，向英德市人民政府信访事项复查办公室申请复查。英德市人民政府信访事项复查办公室于2018年9月3日作出英府复办撤[2018]07号《关于谭宜超信访复查事项处理意见告知书》，撤销了被告英德市国土资源局的上述答复。被告英德市国土资源局于2018年9月21日作出英国土资函〔2018〕395号《关于要求换发的处理意见》，提出可按实地建筑占地面积294.84平方米给予登记发证。原告不服，向英德市人民政府申请行政复议。2018年11月19日，英德市人民政府根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项的规定，作出英府复决〔2018〕28号《英德市人民政府驳回行政复议申请决定书》，不予受理原告的行政复议申请。原告仍不服，向本院提起行政诉讼。本院认为，本案不服行政处理决定纠纷。公民、法人或者其他组织认为行政机关的行政行为侵犯其合法权益而提起行政诉讼的，应当符合一定的立案条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款、第三款规定“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。”第二十七条规定“当事人一方或者双方为二人以上，因同一行政行为发生的行政案件，或者因同类行政行为发生的行政案件、人民法院认为可以合并审理并经当事人同意的，为共同诉讼。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十二条规定“行政诉讼法第二十六条第二款规定的‘复议机关改变原行政行为’，是指复议机关改变原行政行为的处理结果。复议机关改变原行政行为所认定的主要事实和证据、改变原行政行为所适用的规范依据，但未改变原行政行为处理结果的，视为复议机关维持原行政行为。复议机关确认原行政行为无效，属于改变原行政行为。复议机关确认原行政行为违法，属于改变原行政行为，但复议机关以违反法定程序为由确认原行政行为违法的除外。”本案中，英德市人民政府作出英府复决〔2018〕28号《英德市人民政府驳回行政复议申请决定书》不予受理原告的行政复议申请，行政机关并没有对被申请行政行为的合法性作出实体认定和处理，在性质上属于对行政复议申请的程序性驳回，既不属于维持原行政行为，也不属于改变原行政行为，因此，英德市人民政府不符合共同被告的法定条件。本案被诉行政行为是被告英德市国土资源局作出英国土资函〔2018〕395号《关于要求换发的处理意见》及被告英德市人民政府作出英府复决〔2018〕28号《英德市人民政府驳回行政复议申请决定书》的两个行政行为，此两个被诉行为涉及两个行政主体，不属于同类行政行为，且审级亦不同，故本案被诉的两个行政行为不可以合并审理。经本院释明，原告谭亚超拒绝变更其诉讼请求，故其起诉不符合法定起诉条件，人民法院应不予受理。鉴于现已受理，应驳回原告谭亚超的起诉。为此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项、第十项的规定，裁定如下：驳回原告谭亚超的起诉。本案受理费50元，退还给原告谭亚超。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省清远市中级人民法院。审 判 长  潘玉琪人民陪审员  陈焕潮人民陪审员  韩必康二〇一九年四月二十八日书 记 员  阮思然附法律条文：一、《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条：诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。二、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条：有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。