江苏省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）苏行终919号 上诉人(原审原告)任波，男，汉族，户籍地南京市浦口区，现住南京市浦口区。 被上诉人(原审被告)南京市浦口区人民政府，住所地南京市浦口区文德路**。 法定代表人曹海连，该区区长。 委托代理人陈岑，南京市浦口区拆迁管理中心工作人员。 委托代理人陆军，江苏苏源律师事务所律师。 被上诉人(原审被告)南京市人民政府，，住所地南京市北京东路** 法定代表人蓝绍敏，该市长。 委托代理人黄河，南京市人民政府工作人员。 任波因诉南京市浦口区人民政府（以下简称浦口区政府）房屋行政征收及南京市人民政府（以下简称南京市政府）行政复议一案，不服江苏省南京市中级人民法院（2017）苏01行初134号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后依法组成合议庭。经阅卷、调查和询问当事人，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定决定不开庭审理。本案现已审理终结。 原审法院认定： 2016年4月1日，南京市浦口区发展和改革局向南京民康房地产开发有限公司（以下简称民康公司）作出浦发改投资字[2016]146号《关于南京民康房地产开发有限公司江浦街道白马5号地块环境综合整治项目的备案通知》，载明：一、同意民康公司白马5号项目备案。二、项目建设地点及占地面积：该项目位于浦口××××街道白马社区，东至海军学院、南至浦口区市民中心、西至象山路、北至凤悦天晴，整治面积约37亩。具体四至边界以规划、国土部门审定意见为准。三、项目建设内容：该项目拟实施场地平整、绿化改造、亮化及公共设施修缮等环境综合整治工程。四、项目总投资及资金来源：该项目计划总投资1.16亿元，所需建设资金由民康公司自筹解决。 2016年4月26日，南京市规划局浦口分局向浦口区政府江浦街道办事处（以下简称江浦街道办事处）出具《关于江浦街道白马5号地块环境整治项目的规划意见回函》，载明：根据《南京江北新区总体规划图（2014-2030）》，白马5号项目范围为：位于浦口××××街道白马社区，东至海军学院、南至浦口区市民中心、西至象山路、北至凤悦天晴小区（详见附图），总占地面积约37亩。拟整治范围为城市建设用地。函后附有白马5号项目范围图。 2016年7月15日，白马5号项目征收部门南京市浦口区拆迁管理中心（以下简称浦口区拆管中心）组织政府相关职能部门对白马5号项目进行公共利益论证，形成《会议纪要》：1、白马5号项目位于浦口××××街道，由南京市浦口区发展和改革局批准立项浦发改投资字[2016]146号，目的在于既保证国民经济和社会发展需要正常的土地需求，又防止不当或者过度地动用征收权。符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征收与补偿条例》）第八条第三项的规定。2、该项目符合国民经济和社会发展规划，土地利用总体规划，城乡规划和专项规划，符合《征收与补偿条例》第九条的规定，符合公共利益的需要。 同日，上述部门对白马5号项目补偿方案进行论证，形成《会议纪要》，载明：该项目补偿方案严格依照《征收与补偿条例》和相关法律、法规的规定，对征收补偿方式、征收补助及奖励标准、产权调换房源、征收实施步骤等进行了细致的说明和安排，方案中征收补助及奖励标准符合《关于印发〈浦口区国有土地上房屋征收补助价格、奖励标准〉的通知》（浦政规[2011]3号）和《关于调整和完善浦口区房屋征迁补偿政策等标准的通知》（浦政规[2014]5号）的规定，该补偿方案合法、合理、公平。 2016年7月20日，浦口区政府作出《江浦街道白马5号地块环境综合整治项目房屋征收补偿方案公告》并张贴，公示征收补偿方案并征求公众意见，征求意见期限为2016年7月20日至2016年8月18日。 江浦街道办事处拆迁办公室经组织对白马5号项目社会稳定风险进行评估，于2016年9月28日出具意见认为该项目具有合法性、合理性、可行性及可控性。因项目符合社会利益、群众利益，且被征收群众均认可与支持项目的实施，因此社会风险为低风险。我单位将参考评估报告及相关专家意见，和谐稳定开展此次环境整治项目。项目责任单位江浦街道办事处同意实施。 2016年9月28日，经江苏辰星工程项目管理有限公司测算，白马5号项目征收概算资金为158078000元。2016年10月27日，南京浦口区土地储备中心在南京银行向浦口区拆管中心转入白马5号项目拆迁款70000000元。为确保该项目顺利实施，2016年5月5日，南京浦口区土地储备中心、浦口区拆管中心与置换房建设单位南京市浦口区康居建设集团有限公司签订《浦口区征迁事务办理协议》，约定由南京市浦口区康居建设集团有限公司负责安置房房源的建设、供应。审理中，浦口区政府向本院出具情况说明，称最终为白马5号项目订购了130套产权置换房共计11350平方米用于安置白马5号项目被征收家庭，总房款136200000元，房屋价值与上述拆迁补偿款合计206200000元，已超过征收概算资金。 2016年10月14日，浦口区政府根据《征收与补偿条例》、《南京市国有土地上房屋征收与补偿办法（2012）》（以下简称《南京市征收与补偿办法》）的相关规定作出浦政征字[2016]20号《浦口区人民政府房屋征收决定》（以下简称20号《房屋征收决定》）并于同日进行公告。20号《房屋征收决定》载明：一、征收项目：白马5号项目；二、征收目的：加快浦口区城市建设，推动城市发展，塑造周边良好环境，提升居民生活品质；三、征收范围：位于浦口××××街道白马社区，东至海军学院、南至浦口区市民中心、西至象山路、北至凤悦天晴。（具体征收范围以附图为准）；四、征收补偿实施方案（见附件）。五、征收部门：浦口区拆管中心。六、签约期限：2016年10月28日至2016年12月1日。七、被征收人应当在补偿协议约定或者补偿决定确定的签约期限内完成搬迁。被征收人如果对20号《房屋征收决定》不服的，可在本决定公布之日起六十日内依法申请行政复议，或者在六个月内向人民法院提起行政诉讼。征收公告载明了征收目的、征收范围、征收补偿方案、房屋征收部门、征收补偿协议签约期限、现场接待地点、监督举报电话、被征收人提起行政复议和行政诉讼权利及期限等事项。 任波居住的南京市××区××街道城××路××室房屋在20号《房屋征收决定》的征收范围内。 原审法院另查明，根据《征收与补偿条例》第十五条，《南京市征收与补偿办法》第十条的规定，在20号《房屋征收决定》作出前，浦口区政府于2016年9月30日已将白马5号项目征收范围内的房屋调查结果（含未登记房屋）依法进行了公布。2016年6月6日，根据《南京市征收与补偿办法》第九条的规定，白马5号项目的征收部门浦口区拆管中心向浦口区政府相关职能部门发出《冻结函》，就白马5号项目的房屋征收范围进行了书面告知，并告知上述部门暂停办理房屋征收范围内的相关手续。 任波不服，于2016年11月14日向南京市政府申请行政复议，请求撤销20号《房屋征收决定》。南京市政府当日立案受理，并书面通知浦口区政府提出答复，期间召开听证会。2017年1月11日，南京市政府作出延期审理通知书，并送达双方当事人。2017年2月3日，南京市政府作出[2016]宁行复第231号《行政复议决定书》（以下简称231号《复议决定》），维持20号《房屋征收决定》，并向任波邮寄送达231号《复议决定》。庭审中，浦口区政府提供《情况说明》称：白马5号项目上共有居民65户，目前已签订协议57户，还未签订协议8户，白马5号项目签约率为87.6%。 原审法院认为： 《征收与补偿条例》第八条至第十六条，对相关行政机关作出国有土地上房屋征收决定进行了一系列规制和要求，据此，人民法院在审查房屋征收决定合法性时，应当重点审查下列内容：（一）房屋征收决定是否基于公共利益；（二）建设项目是否符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划以及专项规划；（三）是否有征收补偿方案以及市、县级人民政府是否对该方案进行论证并将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布；（四）是否经过社会稳定风险评估；（五）征收补偿费用是否足额到位、专户存储、专款专用；（六）房屋征收决定是否依法公告。法院对上述审查事项逐一认定如下： 第一，房屋征收决定是否基于公共利益。《征收与补偿条例》第八条规定了符合公共利益的情形。结合在卷证据，可以确认白马5号项目的征收目的是为“实施场地平整、绿化改造、亮化及公共设施修缮等环境综合整治工程”的需要，符合《征收与补偿条例》第八条第三项规定的由政府组织实施的“由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要”。任波称白马5号项目是为了商业开发，并非出于公共利益的需要，与在案证据反映的内容不符。 第二，建设项目是否符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划以及专项规划。《征收与补偿条例》第九条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。本案中，浦口区政府提交的南京市规划局浦口分局向浦口区政府江浦街道办事处出具的《关于江浦街道白马5号地块环境整治项目的规划意见回函》及浦口区政府相关部门的论证等证据及《南京市浦口区国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》、《南京江北新区总体规划图（2014-2030）》等规划，证明白马5号项目符合上述规定。 第三，是否有征收补偿方案以及是否对该方案进行论证并将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。《征收与补偿条例》第十条规定，房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。该条例第十一条第一款规定，市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。结合在卷证据可以认定，浦口区政府组织了相关部门论证了征收补偿方案，并作出了向被征收人征求意见的公告，公告期限为30日。征收补偿方案的论证、征求意见、公布等程序均符合前述规定。 第四，是否经过社会稳定风险评估。《征收与补偿条例》第十二条第一款规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。《南京市征收与补偿办法》第十四条规定，征收房屋社会稳定风险评估工作由所在地的区政府负责实施。本案在卷证据表明，浦口区政府组织了社会稳定风险评估，白马5号项目社会风险为低风险。 第五，征收补偿费用是否足额到位、专户存储、专款专用。《征收与补偿条例》第十二条第二款规定，作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。在卷证据显示，2016年10月27日，南京浦口区土地储备中心在南京银行向浦口区拆管中心转入白马5号项目拆迁款70000000元。为确保该项目顺利实施，2016年5月5日，南京浦口区土地储备中心、浦口区拆管中心与置换房建设单位南京市浦口区康居建设集团有限公司签订《浦口区征迁事务办理协议》，约定由南京市浦口区康居建设集团有限公司负责安置房房源的建设、供应。后浦口区政府也向法院出具情况说明，称最终为白马5号项目订购了130套产权置换房共计11350平方米用于安置白马5号项目被征收家庭，总房款136200000元，房屋价值与上述拆迁补偿款合计206200000元，已超过征收概算资金。因此，白马5号项目征收补偿费用已足额到位，符合上述规定。 第六，房屋征收决定是否依法公告。《征收与补偿条例》第十三条第一款规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告，公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。本案中，2016年10月14日，浦口区政府作出20号《房屋征收决定》并于同日进行公告，其程序和内容均符合上述要求。 《南京市征收与补偿办法》第十六条第一款规定，市、区政府作出房屋征收决定后，在5日内予以公告。公告时间不少于20日。该规定是关于征收决定进行公告时间期限的具体规定，与签约期限并无必然关联。浦口区政府于2016年10月14日作出20号《房屋征收决定》，决定中载明签约期限是2016年10月28日至2016年12月11日，该决定当日即在房屋征收范围内张贴公告，并一直张贴在房屋征收范围内。浦口区政府公告20号《房屋征收决定》及确定的签约期限并无不当。 《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第二十三条第一款规定，行政复议机关负责法制工作的机构应当自行政复议申请受理之日起七日内，将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送被申请人。被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起十日内，提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。该法第三十一条第一项规定，行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。本案中，任波不服20号《房屋征收决定》，于2016年11月14日向南京市政府申请行政复议，南京市政府当日立案受理，并书面通知浦口区政府提出答复，期间召开听证会。2017年1月11日作出延期审理通知书，并送达双方当事人，2017年2月3日作出231号《复议决定》，并向任波邮寄送达，复议程序合法。 综上，浦口区政府作出的20号《房屋征收决定》及南京市政府作出的231号《复议决定》证据确凿，适用法律法规正确，程序合法。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回任波的诉讼请求。 上诉人任波上诉称：1、涉案土地被规划为绿化用地、行政办公用地和商业用地，故涉案项目属于商业开发。2、浦口区政府提供的证据不符合土地利用总体规划和城乡规划等。3、涉案征收补偿安置方案未征求意见。4、20号《房屋征收决定》作出前，征收补偿费用未足额到位。5、原审判决认定事实不清，适用法律错误。请求本院撤销原审判决，撤销20号《房屋征收决定》和231号《复议决定》。 被上诉人浦口区政府答辩称：1、涉案土地被规划为综合公园、行政办公用地和基层社区中心用地，不包括商业用地，上诉人主张涉案项目属于商业开发无事实根据。2、涉案项目符合土地利用总体规划、城乡规划等。3、浦口区政府政府不仅专项存储了补偿安置资金，还提供安置房用于产权调换，能够满足上诉人货币补偿和产权调换的选择权。4、20号《房屋征收决定》符合《征收与补偿条例》的相关规定。5、原审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求本院驳回上诉，维持原判。 被上诉人南京市政府未向本院提交书面的答辩意见，其在听证过程中同意浦口区政府的答辩意见。请求本院驳回上诉，维持原判。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为： 1、《征收与补偿条例》第四条第一款、第八条第三项分别规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作；由政府组织实施的环境和资源保护等公共事业的需要，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。根据上述规定，被上诉人浦口区政府依法有权作出20号《房屋征收决定》。 2、浦口区政府在一审中提供的《南京市浦口区国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》、《浦口区土地利用总体规划图（局部）》、南京市规划局浦口分局出具的《关于江浦街道白马5号地块环境综合整治项目的规划意见回函》及附件《江浦街道白马5号地块环境整治项目范围图》等证据证明，涉案项目符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划以及城乡规划等。涉案房屋被征收后，涉案土地主要用于绿地建设以及行政办公楼建设，符合公共利益的需要，20号《房屋征收决定》基本符合《征收与补偿条例》第八条第三项、第九条的规定。 3、浦口区政府提供的涉案《房屋征收补偿安置方案》、对补偿安置方案进行论证的《会议纪要》、《房屋征收补偿安置实施方案》及张贴的照片等证据证明，浦口区政府作出20号《房屋征收决定》前，已拟定征收补偿方案，并召集房屋征收、房管、发改、国土、住建等部门进行论证后，广泛征求被征收人的意见。20号《房屋征收决定》符合《征收与补偿条例》第十条的规定。 4、浦口区政府提供的涉案项目《社会稳定风险评估评审表》、《江浦街道白马5号地块环境综合整治项目社会稳定风险预测和应急化解方案》等证据证明，其在作出20号《房屋征收决定》前，已进行社会稳定风险评估，评估结果为“同意实施”。被诉的20号《房屋征收决定》于2016年10月14日作出，浦口区政府在此之前未将征收补偿费用存入专用账户，不符合《征收与补偿条例》第十二条第二款的规定。但南京浦口区土地储备中心于2016年10月27日在南京银行向浦口区拆管中心转入白马5号项目征收补偿费用70000000元。同时，浦口区政府提供了130套产权置换房共计11350平方米（总房款136200000元），用于被征收人产权调换。上述房屋价值与征收补偿费用共计206200000元，已超过征收概算资金。无论上诉人选择货币补偿还是产权调换，浦口区政府均能依法依法予以保障。浦口区政府在作出20号《房屋征收决定》前，未能做到征收补偿费用足额到位不当，鉴于其在房屋征收补偿实施过程中已采取补救措施，征收补偿费用在20号《房屋征收决定》前未足额到位，对上诉人任波的合法权益不产生实际影响，故该不足之处不足以撤销20号《房屋征收决定》。浦口区政府应当在以后的房屋征收补偿工作中加以改进。 5、浦口区政府提供的《白马5号地块调查明细汇总表》及张贴的照片等证据证明，浦口区政府在作出20号《房屋征收决定》前，已对房屋征收范围内房屋（含未登记的房屋）的权属、区位、用途、建筑面积等进行调查、认定与处理。故20号《房屋征收决定》符合《征收与补偿条例》第十五条、第二十四条第二款等规定。 6、浦口区政府提供的20号《房屋征收决定》、公告以及张贴的《公证书》等证明，其在作出20号《房屋征收决定》后已依法公告，公告中载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。故20号《房屋征收决定》符合《征收与补偿条例》第十三条第一款的规定。 7、被上诉人南京市政府收到行政复议申请并审查后，认为涉案项目符合公共利益的需要，20号《房屋征收决定》认定事实清楚，适用法律正确，行政程序合法，在延长的期限内作出231号《复议决定》，维持20号《房屋征收决定》，符合《行政复议法》第二十八条第一款第一项、第三十一条第一款等规定。 综上，涉案房屋征收项目符合公共利益的需要，浦口区政府作出的20号《房屋征收决定》符合《征收与补偿条例》的相关规定。南京市政府作出的231号《复议决定》，认定事实清楚，适用法律正确，行政程序合法。任波的上诉理由和请求依法不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。原审法院判决驳回任波的诉讼请求正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人任波负担。 本判决为终审判决。 审判长 刘 军 审判员 张世霞 审判员 杨 述 二〇一九年四月八日 书记员 吁 璇 附：本判决适用的相关法律依据 一、《国有土地上房屋征收与补偿条例》 第八条为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定： （五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要； 第九条第一款依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。 第十条房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。 市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。 第十一条市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。 因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。 第十二条市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。 作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。 第十三条第一款市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。 第十五条房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。 第二十四条第二款市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。 二、《中华人民共和国行政复议法》 第二十八条第一款行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定： （一）具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持； 第三十一条第一款行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。 三、《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；