河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫行终1025号上诉人（一审原告）张二炎，男，汉族，1951年11月7日出生，住河南省荥阳市,被上诉人（一审被告）荥阳市人民政府,住所地荥阳市索河西路**。法定代表人王效光，市长。委托代理人楚宏伟，荥阳市人民政府农委工作人员。委托代理人刘旭，北京市盈科（郑州）律师事务所律师。被上诉人（一审被告）荥阳市城关乡人民政府，，住所地荥阳市老城大街法定代表人孙晓丽，乡长。委托代理人刘攀，荥阳市城关乡村镇办主任。委托代理人杨柳，河南神龙剑律师事务所律师。张二炎与荥阳市人民政府、荥阳市城关乡人民政府（以下简称城关乡政府）不履行法定职责一案，张二炎不服郑州市中级人民法院（2018）豫01行初707号行政判决，向本院提出上诉，本院受理后依法组成合议庭公开开庭进行了审理，上诉人张二炎、被上诉人荥阳市人民政府的委托代理人楚宏伟、刘旭，被上诉人城关乡政府的委托代理人刘攀、杨柳到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。郑州市中级人民法院一审认定以下事实：2015年5月13日，河南省人民政府作出《河南省人民政府关于荥阳市2014年度第三批乡镇建设征收土地的批复》（豫政土〔2015〕604号），同意荥阳市征收城关乡东史村集体耕地15.3159公顷、其他农用地0.3801公顷、建设用地16.0130公顷，共计31.7090公顷，作为该市2014年度第三批乡镇建设用地。同意该市国土资源局拟定的征收土地方案。2015年5月29日，郑州市国土资源局作出《郑州市国土资源局关于荥阳市2014年度第三批乡镇建设征收土地的函》，将豫政土〔2015〕604号文件批转荥阳市人民政府。2015年6月8日，荥阳市人民政府作出《荥阳市人民政府关于荥阳市2014年度第三批乡镇建设征收土地方案的通告》，2015年6月23日，荥阳市国土资源局作出《荥阳市国土资源局关于荥阳市2014年度第三批乡镇建设征收土地安置补偿方案的公告》。2016年4月11日，荥阳市人民政府办公室印发《荥阳市全面开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作方案》。该方案载明，目标任务是：各乡镇、街道全面开展确权登记颁证工作，2016年底前全市基本完成，2017年完成扫尾工作。工作程序为：（一）准备阶段；（二）调查摸底；（三）测绘公示，包括勘测定界和公示确认；（四）登记颁证。根据各乡镇、街道上报资料，市农委按照申请、审核、登记、发证的程序，以农村土地承包经营权登记簿为依据，由市政府核发农村土地承包经营权证书。另查明，张二炎第一次起诉之后，张二炎所在的东史村第四村民组又有60名村民以同一事实和理由提起诉讼，要求对承包地进行确权登记和颁证。在对该60案的审理过程中，郑州市中级人民法院一审查明，河南省人民政府在2013—2015年先后作出了《河南省人民政府关于荥阳市2012年度第八批乡镇建设征收土地的批复》（豫政土〔2013〕222号）、《河南省人民政府关于荥阳市2014年度第一批乡镇建设征收土地的批复》（豫政土〔2015〕611号）、《河南省人民政府关于荥阳市2014年度第三批乡镇建设征收土地的批复》（豫政土〔2015〕604号）、《河南省人民政府关于荥阳市2014年度第八批乡镇建设征收土地的批复》（豫政土〔2015〕292号），四个批次征收土地中涉及东史村的面积分别为7.8590公顷（均为农用地）、10.0334公顷（后经实测调整为8.4579公顷、均为农用地）、31.7090公顷（其中耕地15.3159公顷、其他农用地0.3801公顷）、5.6864公顷（农用地3.8731公顷）。四次征地共计征收东史村53.7141公顷，涉及农用地35.886公顷，按一公顷等于15亩折算，东史村被征收的耕地和其他农用地面积为538.29亩。2012年以来，郑州市新材料集聚区落户城关乡和金寨乡，东史村四组土地部分纳入了集聚区范围。城关乡政府和东史村村委会于2013年签订协议，约定在征地补偿款到位之前，按每年每亩双千斤（一千斤麦子、一千斤玉米）折合成人民币的形式给群众支付补偿。随后，包括张二炎在内的多数农户与村委签订协议，领取双千斤作为补偿。张二炎系荥阳市城关乡东史村**村民，其认为荥阳市人民政府、城关乡政府应当为其颁发土地承包经营权证，时至今日，荥阳市人民政府、城关乡政府未对张二炎的承包地进行确权、登记和颁证，也没有告知张二炎理由，构成行政不作为，故诉至法院。郑州市中级人民法院一审认为：对农民来说，土地是最基本的生产资料，开展农村土地承包经营权的确权登记颁证工作，可以强化承包农户市场主体地位和家庭承包的基础地位，是保护农民土地承包合法权益、解决农村土地承包现实问题、化解矛盾纠纷的重要途径。张二炎渴望通过土地确权取得土地承包经营权证的心情可以理解，在确权工作结束、其未能取得土地承包经营权证的情况下，张二炎通过法律途径维权，请求法院判令为其承包地进行确权登记颁证，张二炎选择的纠纷解决方式本院予以充分肯定。但从案件查明的事实来看，东史村从2013年至2015年间，经由河南省人民政府批准，已经有538余亩的农用地被征收，相应的土地性质已经由农用地调整为建设用地，在村组的集体土地被大面积征收后，从村集体经济组织整体的角度出发，应当对剩余的土地进行相应的调整，因为如果仅对个别农户未被征收的承包地进行确权登记颁证，可能会出现承包地未被征收或部分被征收的农户仍然可以通过本次确权继续享有承包地使用权，而承包地全部被征收的农户再也没有承包地的情形，在同一个村集体出现这样的情形显然是违反公平原则的。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条规定：“涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：……（四）土地承包经营方案……”第二十八条第三款规定：“属于村民小组的集体所有的土地、企业和其他财产的经营管理以及公益事项的办理，由村民小组会议依照有关法律的规定讨论决定，所作决定及实施情况应当及时向本村民小组的村民公布。”根据上述事实及法律规定，针对未被征收的土地，张二炎所在村组应当按照民主议定程序讨论决定土地承包经营方案，并将议定的方案向村民小组的村民公布。如果张二炎所在村集体调整集体经济组织成员的承包土地，在条件具备后，荥阳市人民政府、城关乡政府应当依法重新为张二炎确权登记颁证。而在上述程序未进行的情况下，张二炎直接要求法院判令荥阳市人民政府、城关乡政府为其办理承包地的确权登记和颁证，没有事实根据和法律依据，郑州市中级人民法院不予支持。此外，从庭审中张二炎提交的证据及张二炎对荥阳市人民政府、城关乡政府证据的质证意见来看，张二炎的意见集中体现在土地被征收过程中没有村民签字认可，征地程序违反法律规定，且征地补偿款没有到位等问题。在诉讼中，张二炎的诉讼请求是法院裁判的基础和前提，因张二炎的诉求是要求对承包地进行确权登记和颁证，故审理亦是围绕荥阳市人民政府、城关乡政府是否应当为张二炎的承包地进行确权登记和颁证进行的，荥阳市人民政府、城关乡政府组织实施征地程序是否合法以及征地补偿款的问题不属于本案的审查范围，但该问题对张二炎来说利益攸关，包括张二炎在内的东史村村民多次信访亦是围绕征地是否合法及补偿款是否足额到位的问题进行，荥阳市人民政府作为辖区内征地工作的组织实施主体，应当予以充分重视，以求妥善处理征地后农民的保障问题，以免引发新的诉讼。综上，荥阳市人民政府和荥阳市城关乡政府不存在不履行对张二炎承包地进行确权、登记、颁证法定职责的情形，张二炎的诉讼请求不能成立，郑州市中级人民法院不予支持，作出（2018）豫01行初707号行政判决：驳回张二炎的诉讼请求。张二炎不服一审判决，向本院上诉称，（一）豫政土（2015）604号文件并不能代表土地的实际征收，且该文件所批复的土地并不包含上诉人的承包地，针对未被征收的承包地应该进行确权登记。（二）二被上诉人在没有履行相关手续的情况下便进行征收不符合法律规定。请求撤销原一审判决，改判支持上诉人的一审诉讼请求。荥阳市人民政府答辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉理由不成立，请求驳回上诉。城关乡政府的答辩意见同荥阳市人民政府。本院二审查明的案件事实与一审一致。本院认为：张二炎的一审诉讼请求是请求确认二被上诉人不履行为其承包地进行确权登记的行为违法，并要求二被上诉人履行为其承包土地进行确权登记的职责。根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条关于“实行家庭承包的，按下列程序颁发农信土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门……”的程序性规定，土地承包合同生效是获得农村土地承包经营权证的必要前提，本案张二炎没有土地承包合同，不具有获得土地承包经营权证的基础，张二炎要求二被上诉人履行为其承包土地进行确权登记没有事实依据。一审认定基本事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应当予以维持。上诉人上诉理由不能成立。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。本案二审案件受理费50元，由上诉人张二炎承担。本判决为终审判决。审判长  李继红审判员  原永杰审判员  王盛楠二〇一九年四月二十五日法官助理宋光远书记员陈瑞丹