重庆市第三中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）渝03行赔初2号 原告垫江县五洞食品经营站，住所地重庆市垫江县五洞镇河街。 法定代表人蒋德川，主要负责人。 委托代理人熊鹰，重庆肃鼎律师事务所律师。 被告垫江县人民政府，住所地重庆市垫江县桂溪街道桂西大道南段**。 法定代表人梅时雨，县长。 委托代理人周伯林，男，1990年1月15日出生，汉族，垫江县人民政府法制办工作人员，户籍地重庆市奉节县。 委托代理人周耘芸，国浩律师（重庆）事务所律师。 第三人垫江县农业委员会，住，住所地垫江县桂西大道南段**行政综合楼****/div> 法定代表人余文豪，主任。 委托代理人周山高，男，1980年1月16日出生。汉族，垫江县动物卫生监督所所长，住垫江县桂溪街道办事处。 委托代理人易君，重庆奇威律师事务所律师。 第三人垫江县五洞镇人民政府，住所地，住所地垫江县五洞镇卧龙路**iv> 法定代表人高利，镇长。 委托代理人黄俊森，重庆欣凯律师事务所律师。 委托代理人房伟，重庆欣凯律师事务所实习律师。 原告垫江县五洞食品经营站（简称五洞食品站）诉被告垫江县人民政府（简称垫江县政府）、第三人垫江县农业委员会（以下简称垫江农委）、第三人垫江县五洞镇人民政府（以下简称五洞镇政府）关闭五洞食品站行为违法时一并提起行政赔偿诉讼。本院于2018年11月22日受理后，向被告垫江县政府、第三人垫江农委、第三人五洞镇政府送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书，并依法组成合议庭，于2018年12月19日、2019年4月2日公开开庭审理了本案。原告五洞食品站法定代表人蒋德川及其委托代理人熊鹰，被告垫江县政府的委托代理人周伯林、周耘芸，第三人垫江农委的委托代理人周山高、易君，第三人五洞镇政府的副镇长况小兰及其委托代理人黄俊森、房伟到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原告五洞食品站诉称，五洞食品站系原垫江县食品总公司下属单位，1999年因垫江县食品总公司实施破产清算程序，破产清算小组委托五洞镇政府进行变卖处置。五洞食品站负责人蒋德川之父蒋廷明以12万元竞买成功，依法取得了该食品站的土地及房屋的所有权。2000年12月15日，蒋廷明向垫江县工商行政管理局申请登记注册五洞食品站并领取了工商营业执照，其性质为股份合作制企业，取得屠宰经营权，依法办理了定点屠宰标志证书、动物防疫合格证，后变更负责人为蒋廷明之子蒋德川。2017年，垫江农委与五洞镇政府根据《33号文件》规定，以治理龙溪河流域工业水污染为由作出责令五洞食品站立即强制关闭的处罚，并立即停止了对其屠宰产品进行检验检疫。垫江农委及五洞镇政府在作出强制关闭五洞食品站的处罚后，既未向五洞食品站送达行政处罚通知书，也未履行法定的调查程序、告知听证权利、法律救济途径和权利义务，其行政处罚行为违法，垫江县政府通过下发文件的形式作出关闭企业的行政行为违法。《33号文件》是有针对性地对龙溪河流域企业进行处罚且有具体行政对象、具体处罚措施的具体行政行为；《33号文件》附件2中认为五洞食品站屠宰废水未经处理直排卧龙河无事实依据；垫江农委、五洞镇政府不具有环境行政执法的权限。垫江县政府做出责令五洞食品站企业停产停业的行政处罚没有履行法定的调查程序，仅以一个文件即对五洞食品站进行了停产关闭，其关闭的具体行为违法。垫江县政府的强制关闭行为，造成职工面临第二次失业，无生活经济来源，造成自2017年4月26日以来的各项经营损失36万余元，投入建设资金（化粪池修建、猪圈整修、污水管网改造、修建蓄水池、房屋修建等）损失共计20万元。综上，请求垫江县政府赔偿五洞食品经营站因关停行为造成的经济损失36万元、房屋及设施整改费损失20万元，合计56万元。 原告五洞食品站在法庭上举示了以下证据： 1．营业执照副本、法定代表人证明书、法定代表人身份证复印件，拟证明五洞食品站是适格的行政诉讼原告； 2．蒋德川、张德琼就业失业登记证，拟证明因原告企业被违法行政处罚后导致人员失业； 3．统计人员从业资格证书、屠宰资格证、动物防疫合格证、定点屠宰标志证书，拟证明五洞食品站系合法的屠宰加工企业； 4．垫江县食品总公司五洞镇食品站破产财产变卖处置协议书、收款收据，拟证明五洞食品站系合法屠宰加工企业； 5．《33号文件》，拟证明垫江县政府对五洞食品站进行行政处罚违法及垫江农委、五洞镇政府对五洞食品站作出责令停产停业行为违法； 6．垫江农委信访事项处理意见书，拟证明《33号文件》对五洞食品站行政处罚违法及没有超过起诉期限； 7．五洞镇政府会议记录，拟证明五洞镇政府于2017年5月31日召开会议，对五洞食品站进行关闭； 8．证人石治华的通话录音，拟证明其于2017年5月31日召开会议，宣布对五洞食品站进行关闭； 9．证人夏建庭的证言，他是五洞镇建管办从事市政工作的治安巡逻，根据建安办主任熊先银及治安巡逻队长张恒元安排，说屠宰场流出的水污染了环境，要求将五洞食品站的抽水泵提了，于是他与他人一起将抽水泵提到了熊先银办公室。 10．证人王邦中的证言，他是帮蒋德川打扫清洁，不能用自来水清洁，于是他买了一个抽水泵抽水清洁屠宰场地，后被政府的人提走了。石镇长在会上讲养鸡场、屠宰场的水污染河流，必须关闭。 被告垫江县政府答辩称，可诉的具体行政行为必须是对外部生效的具体行政行为，而《33号文件》是根据《重庆市人民政府办公厅关于印发2017年水污染防治重点工作目标任务分解的通知》拟定的工作方案，对相关部部门、有关单位的工作安排和工作责任的划分，属于不可诉的内部工作安排，对外部不发生法律效力。《33号文件》附件水污染整治责任分解表仅为垫江县政府对其职能部门的工作意向性指导，不具备外部性，原告不能对《33号文件》提起行政诉讼。2017年6月1日五洞镇政府经现场检查后向五洞食品站发出《五洞镇畜禽屠宰场废水治理通知书》，告知原告存在无清污分离池、沉淀净化池、发酵池和管网达标排放的问题，并明确了整改时限，6月25日前未治理好，将申请环保执法强制无偿关闭。2017年6月30日进行现场整治验收发现原告治理未完成，从2017年6月1日起未再屠宰，现已自行关停。五洞食品站系自行关闭，并非政府或其职能部门作出的行政处罚或行政强制行为，现行法律、法规等规范性文件没有对因环保整治关停的屠宰场给予经济补偿的政策或规定。综上，请求驳回五洞食品站的诉讼请求。 被告垫江县政府在法庭上举示了以下证据： 1．《33号文件》、《重庆市人民政府办公厅关于印发2017年水污染防治重点工作目标任务分解的通知》（渝府办发【2017】34号），拟证明《33号文件》是根据上级的要求进行制定，系政府内部工作管理文件，是对内的具体行政行为，不具对外法律效力。责任单位为垫江农委，责任乡镇为五洞镇政府； 2．《五洞镇畜禽屠宰场废水治理通知书》，拟证明五洞食品站存在无清污池，并限期整改； 3．《2017年垫江县畜禽屠宰场废水治理现场验收表》，拟证明五洞食品站未完成限期治理，并于2017年6月1日未再屠宰，已关停； 4．《2017年垫江县畜禽屠宰场废水治理档案资料》，拟证明五洞食品站于2017年6月1日关停，蒋德川为补偿不予配合签字； 5．《垫江农委信访事项处理意见书》“垫农信初字［2018］7号”及送达回执、《垫江县政府信访事项复查意见书》“垫江府信访复查字［2018］9号”及送达回执，拟证明五洞食品站系蒋德川自行关闭，蒋德川要求补偿； 6．《垫江农委关于处理五洞食品站关停信访申请政府经济补偿事宜的报告》“垫农文［2017］135号”、“垫农文［2017］142号”，拟证明政府高度重视，但现行无因环保整治自行关停的补偿规定，无法进行补偿； 7．《中华人民共和国环境保护法》、《生猪屠宰管理条例》、《重庆市长江三峡水库库区及流域水污染防治条例》，拟证明五洞镇政府作出的《五洞食品站废水治理通知书》合法合规。 第三人垫江农委述称，五洞食品站超过了起诉期限，应驳定驳回起诉。垫江农委没有向五洞食品站作出行政处罚，五洞食品站屠宰因废水未经处理直接排入卧龙河的行为，在五洞镇政府的宣传下，至2017年6月25日仍然不愿意进行技术改造，没有改造达标，“无清污分离池，沉淀净化池，发酵池和管网达标”，于2017年6月30日自行关闭。 第三人垫江农委举示了以下证据、资料： 1．《垫江县政府信访事项复查意见书》“垫江府信访复查字［2018］9号”，拟证明，五洞食品站于2017年6月1日自行关闭，2017年6月25日未治理； 2．《中华人民共和国环境保护法》、《重庆市环境保护条例》、《生猪屠宰管理条例》，拟证明垫江农委的职责、五洞食品站没有污染防治设施。 第三人五洞镇政府述称，请求驳回五洞食品站的诉讼请求。事实和理由：《33号文件》工作安排符合法律规定，未违反法定程序，合法有效。原告主张五洞镇政府、垫江农委按照《33号文件》强行关闭五洞食品站，缺乏事实依据，五洞镇政府无权行使环保执法权，并未作出责令关闭的执法行为，更未作出处罚决定书。《33号文件》是垫江县政府办公室向下属相关部门颁发的文件，而不是对外颁发的政府文件，只是内部的工作安排，并非针对五洞食品站的行政处罚。 五洞镇政府未举示证据。 垫江县政府、五洞镇政府对原告举示的证据质证认为，证据第1、2组的真实性予以认可，但与本案无关联性；第3组中的动物防疫合格证、定点屠宰标志证书的真实性不予认可，因两个证书已超过期限；第4组提供的系复印件，真实性不予认可；第5、6组的真实性予以认可，但达不到其证明目的。第7组证据标明的是屠宰场治理工作，而原告因内容对其不利就不采信内容，不可信。第8组录音证据未进行公证，也未在法定期限内提供，不能作为证据。第9、10组证据不应采纳，夏建庭证明抽水泵被收回，但是用于屠宰场清洁所用，与关闭屠宰场没有关联；王邦中系原告员工，证言与本案没有关联性。 垫江农委对原告的证据质证认为，原告证据1-6组的真实性予以认可，但达不到其证明目的。第7、8组同意垫江县政府意见。第9、10组证据，内容客观，证实原告存在污染行为，政府实施的行为不代表具有强制性。 原告对被告垫江县政府举示的证据第1-5、7组的真实性没有异议，第6组的真实性有异议，其并不知晓，也能证明原告不断主张诉求，没有超过起诉期限。 垫江农委、五洞镇政府对垫江县政府举示证据的真实性、合法性、并联性均予以认可。 五洞食品站、垫江县政府、五洞镇政府对垫江农委举示的证据的真实性、合法性、关联性均予以认可。 对上述经庭审质证的证据，本院作如下认证：对原告举示第1、3、4、5、6、9、10组被告举示的证据均真实、合法，可作为认定本案事实的依据；但第2组证据与本案没有关联性、第7组证据虽然被告及第三人认可，但系复印件，也与被告举示的证据、原告在庭审中的陈述相矛盾不予采信。第8组石治华的录音证据，不能证明直接实施了关停，被告及五洞镇政府均不予认可，不予采信。对被告举示的证据，原告对第6组真实性不予认可，且与本案没有关联性，本院不予作为证据，其余证据真实、合法，可以作为本案的证据。第三人垫江农委举示的证据，原告、被告、第三人五洞镇政府均无异议，可以作为本案的证据。 根据各方当事人所举证据以及有关陈述，认定案件事实如下： 1999年10月20日，蒋廷明（蒋德川之父）通过公开竞争取得五洞食品站生产性和非生产性整体资产购买权，成交价格为12万元，并与五洞镇政府签订了《垫江县食品总公司五洞镇食品站破产财产变卖处置协议书》，1999年11月4日，蒋廷明向五洞镇政府缴纳了12万元破产变现资金。2002年1月30日垫江县屠宰管理办公室为五洞食品站颁发了定点屠宰标志证书，类别为猪、牛、羊，经济性质为股份合作，法定代表人蒋廷明。2016年4月1日五洞食品站营业执照副本载明，法定代表人为蒋德川。 2017年3月23日，重庆市人民政府办公厅向各区县（自治县）人民政府、市政府有关部门、有关单位印发2017年水污染防治重点工作目标任务分解的通知“（渝府办发［2017］34号）”，其中地表水考核目标中序号75；考核河流，卧龙河；考核断面，五洞；年度考核目标，水质达到或优于Ⅲ类；责任单位，垫江县政府。 2017年4月26日，垫江县政府向各乡镇人民政府、街道办事处、县政府有关部门、有关单位印发的《33号文件》载明：水环境保护事关人民群众切身利益，为切实保护水环境安全，保障人民群众的身体健康，根据《重庆市人民政府关于印发2017度水污染防治重点工作目标任务分解的通知》（渝府发［2017］34号）和《垫江县人民政府水污染防治目标责任书》等要求，结合实际，特制定本方案。一、水污染防治现状……二、工作目标。2017年卧龙河等水质达到或优于Ⅲ类。……三、整治原则、要求、措施及完成时限。（一）整治原则。（二）整治要求。专项整治重点行业，对流域内废水排放量大，水污染明显的化工、畜禽屠宰等企业，加大执法力度，按国家相关法律法规从严查处，达不到整治要求的一律关闭或取缔；由企业所属乡镇（街道）负责落实专人进行监管，加大巡查力度，严禁企业偷排，实现达标排放。（三）整治措施及完成时限（见附件1-6）……四、保障措施。（一）加强组织领导、（二）落实工作责任。乡镇责任。按照属地管理原则，对所承担的整治任务逐项分解细化，在规定时间内完成整治任务，确保考核断面水质不断改善，实施具体整治责任分解见附近1-7。县农委。负责全县畜禽、水产养殖污染防治和农业面源污染防治工作。（三）加强水质监测。（四）严格环保执法……。该文件附件2以表格形式载明，垫江县卧龙河流域涉水污染源整治责任分解表序号34，污染源名称，五洞镇屠宰场；污染源类别，工业污染；所在乡镇，五洞镇；详细地址，迎宾居委3组；污染现状描述，偶尔少量屠宰；整治措施，关闭；整治完成时限，2017.5.30；责任县领导，周行；责任单位，农委；责任乡镇，五洞镇。 2017年5月25日，五洞镇政府根据《33号文件》要求，召集相关业主和有关部门负责人，进行了政策宣传和工作部署。 2017年6月1日，五洞镇政府向五洞食品站发出五洞镇畜禽屠宰废水治理通知书载明，存在无清污分离池、沉淀净化池、发酵池（厌氧池的耗氧池）和管网达标排放问题。整改措施及时限：1、6月25日前修建好清污分离池→沉淀净化池→发酵池→铺设排污管网。2、6月25日前未治理好，将申请环保执法强制无偿关闭。2017年6月30日，经验收，从2017年6月1日起未再屠宰。原告未在该通知书上签字以证明签收了上述文件。 2017年6月1日起，五洞食品站关停，未再对生猪进行屠宰，垫江县屠宰行业主管部门未注销五洞食品站定点屠宰标志证书。 本院认为，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有法律规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，并造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。行政相对人要求行政机关行政赔偿的前提是行政机关对其实施的行政行为被确认为违法。本案中，五洞食品站系因认为垫江县政府《33号文件》中关闭五洞食品站的行为违法，请求垫江县政府行政赔偿。但因五洞食品站诉被告垫江县政府、第三人垫江农委、第三人五洞镇政府《33号文件》中关闭五洞食品站的行政行为违法一案因该文件不属于行政诉讼法规定的可诉行政行为，被本院裁定驳回起诉，五洞食品站起诉的垫江县政府的行政行为未被确认为违法。且五洞食品站未提供充分的证据证明垫江县政府对其进行了强行关闭，故五洞食品站要求垫江县政府行政赔偿无事实和法律根据。 综上，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第二条，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下： 驳回原告垫江县五洞食品经营站的赔偿请求。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于重庆市高级人民法院。 审判长  贺付琴 审判员  陈胜友 审判员  杨 洋 二〇一九年四月二十八日 书记员  余婷婷