福建省福州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）闽01行初149号 原告郑新华，男，1955年2月4日出生，汉族，住福建省福州市仓山区。 委托代理人郑仪，女，1988年12月22日出生，汉族，住福建省福州市仓山区，系原告郑新华之女。 原告郑梅贞，女，1952年8月28日出生，汉族，住福建省福州市仓山区。 被告福州市仓山区人民政府，住所地福建省福州市仓山区闽江大道236号。 法定代表人梁栋，区长。 委托代理人陈珊珊，该单位工作人员。 委托代理人陈松强，福建闽天律师事务所律师。 原告郑新华、郑梅贞诉被告福州市仓山区人民政府（以下简称仓山区政府）行政复议一案，于2019年3月4日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年4月2日公开开庭审理了本案。原告郑新华及其委托代理人郑仪、原告郑梅贞、被告仓山区政府委托代理人陈珊珊、陈松强到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告仓山区政府于2019年2月20日作出《不予受理行政复议申请决定书》（仓政行复不〔2019〕2号），认为被申请人福州市仓山区住房保障和房产管理局（以下简称仓山区房管局）于2018年3月9日作出的《福州市仓山区住房保障和房产管理局关于盖山镇江边村旧村改造项目集体土地征收房屋补偿方案的告知书》（仓房征[2018]4号，以下简称仓房征[2018]4号告知书）仅仅是将集体土地房屋征收补偿方案予以公告的程序性行为，对申请人的权利义务不产生实际影响。因此，仓房征[2018]4号告知书不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议范围。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款的规定，决定不予受理。 原告郑新华、郑梅贞诉称，2018年，福州市仓山区因盖山镇江边村旧村改造、公建3#收储地（二期）、公建3#收储地西南侧补征地、公建3#补征地等项目建设需要对盖山镇江边村集体土地上的房屋实施征收拆迁。在征房过程中，涉案征地、征房公告、拆迁补偿安置方案等相关征地征房文件均未在原告所在组内及征地范围内进行张贴，当地政府部门也从未告知原告在内的被征收人有确认和听证的权利。2019年1月间，原告郑新华的女儿郑仪向仓山区房管局申请政府信息公开后，原告才明确知道仓山区房管局于2018年3月9日公布了仓房征[2018]4号《关于盖山镇江边村旧村改造项目集体土地征收房屋补偿方案的告知书》（告知书含附件《盖山镇江边村旧村改造项目集体土地上房屋征收补偿方案》，以下简称仓房征[2018]4号告知书及附件），涉案补偿方案的告知书明确告知房屋征收具体实施单位为福州市仓山区建设征收工程管理处下属的福州市仓山区建设房屋征收有限公司，依据的土地征收文件为榕（仓）土征告[2015]14号《征收土地公告》。原告郑新华所居住的福州市仓山区盖山镇江边村上道119号、祖宅盖山镇江边村上道18号、父母历史老宅盖山镇江边村上道18-2号、老宅上道59号和原告郑梅贞所居住的福州市仓山区盖山镇江边村上道14号的房屋可能被列入拆迁范围，而被告仓山区房管局公布的涉案补偿安置方案中就地安置项目的前置条件不具备，整个项目不明确，无法保障拆迁户的生活水平不降低，原告于2019年1月10日依据仓山区房管局作出的涉案补偿安置方案，主动向福州市仓山区信访局提出要求对就地安置（原拆原迁）项目进行协商，福州市仓山区建设征收工程管理处回复称江边村旧村改造、公建3#收储地（二期）、公建3#收储地西南侧补征地、区间道路项目期房安置地为就地就近安置，还未审批，与仓山区房管局作出的涉案补偿安置方案的就地安置自相矛盾，没有具体就地安置（原拆原迁）项目的居住用地规划，也就是说就地安置实际不存在，根本就是幌子，仓山区房管局涉嫌诈骗拆迁户，降低拆迁户的生活水平。 2019年2月间，原告因不服仓山区房管局作出的仓房征[2018]4号告知书及附件的具体行政行为，分别向福州市人民政府法制办公室、福州市司法局、福建省人民政府、福建省司法厅、福州市仓山区人民政府法制科、福州市仓山区司法局申请行政复议要求撤销涉案集体土地征收房屋补偿方案的告知书。2019年2月20日，被告仓山区政府辩称“涉案补偿方案的告知书仅仅是将集体土地房屋征收补偿方案予以公告的程序性行为，对申请人的权利义务不产生实际影响”作出仓政行复不〔2019〕2号不予受理行政复议申请决定。 原告认为涉案房屋征收补偿方案告知书严重违法，具体表现在：1.仓山区房管局作出的涉案房屋征收补偿方案告知书缺乏合法性前提要件，违反法定程序，“协议拆迁”没有法律依据；2.涉案房屋征收补偿方案告知书的作出严重侵害原告的知情权、确认权和听证权；3.《关于盖山镇江边村旧村改造项目集体土地征收房屋征收补偿方案告知书》虽名为“告知”，但实际上对原告合法权益产生实质性影响；4.本次征收非公共利益，仓山区房管局发布征收违法；5.涉案房屋征收补偿方案制定的就地安置项目的前置条件不具备，无法保障原告的生活水平不降低；6.涉案房屋征收补偿方案中有就地安置，但实际不存在，涉嫌诈骗，擅自剥夺申请人的自主选择权，降低申请人的生活水平。综上，仓山区房管局作出的涉案房屋征收补偿方案告知书的具体行政行为无合法的法律和事实依据，程序严重违法，理应予以撤销。涉案征收房屋补偿方案告知书与原告有法律上的利害关系，对原告的合法权益产生实质影响，符合《中华人民共和国行政复议法》第六条第（十一）项规定，属于行政复议范围，被告仓山区政府作出的仓政行复不〔2019〕2号《不予受理行政复议申请决定书》未尽政府法定职责，适用法律错误，依法应予撤销，故原告特诉请：1.判决被告仓山区政府履行法定职责，撤销被告仓山区政府作出的仓政行复不〔2019〕2号《不予受理行政复议申请决定书》,对原告要求依法确认仓山区房管局作出仓房征[2018]4号告知书及附件的具体行政行为违法应予以撤销的行政复议申请事项予以受理并重新作出行政复议申请决定；2.诉讼费由被告承担。 原告郑新华、郑梅贞向本院提交以下证据：A1.《不予受理行政复议申请决定书》（仓政行复不〔2019〕2号），证明被告认为仓山区房管局作出的仓房征[2018]4号告知书及附件仅仅是将集体土地房屋征收补偿方案予以公告的程序性行为，对原告的权利义务不产生实际影响。A2.EMS快递单,证明原告于2019年2月22日收到仓山区政府2019年2月20日作出的仓政行复不〔2019〕2号《不予受理行政复议申请决定书》。A3.《行政复议告知书》（榕政行复告〔2019〕2号）、A4.《行政复议告知书》（榕政行复告〔2019〕3号）、A5.《行政复议告知书》（闽政行复告〔2019〕44号）、A6.《行政复议告知书》（闽司行复告〔2019〕1号），共同证明被告的上级行政机关（福州市人民政府、福州市司法局、福建省人民政府和福建省司法厅）经审查后均认为仓山区房管局作出仓房征[2018]4号告知书及附件的行政行为属于具体行政行为，原告要求撤销该具体行政行为应向有管辖权的行政机关提起行政复议申请。A7.仓山区房管局作出的《政府信息公开申请办理告知书》，证明原告于2019年1月间通过郑仪申请政府信息公开后才知道涉案告知书和补偿方案的具体内容。A8.仓房征[2018]4号告知书及附件，证明房屋征收实施单位为福州市仓山区建设征收工程管理处下属单位福州市仓山区建设房屋征收有限公司，依据的土地征收文件为榕（仓）土征告[2015]14号《征收土地公告》，就地安置项目不明确，以及涉案征收补偿安置标准、救济权利等补偿方案的具体内容。A9.榕仓国土征公告〔2015〕14号《征地补偿安置方案公告》，证明2015年8月31日福州市国土资源局仓山分局批准征收地块编号为2015-17-01，土地权属为仓山区盖山镇江边村，征收集体土地农用地面积为4.4519公顷。农用地转用批准已超过两年未实施。A10.《信访事项告知书》（仓信告知访字〔2019〕59号），证明2013年1月10日原告主动向福州仓山区建设征收工程管理处明确提出要求对就地安置（原拆原迁）项目进行协商。A11.《信访事项受理情况告知单》（榕房信〔2019〕141号），证明盖山镇江边村旧村改造项目的征收实施单位为福州仓山区建设征收工程管理处下属于的福州仓山区建设房屋征收有限公司负责具体实施。A12.《信访事项受理告知单》（仓建征告字【2019】第010号），证明2019年1月23日福州仓山区建设征收工程管理处回复称江边村旧村改造、公建3#收储地（二期）、公建3#收储地西南侧补征地、区间道路项目期房安置地为就地就近安置，还未审批，与仓山区房管局作出的涉案房屋补偿方案就地安置相矛盾，涉嫌诈骗拆迁户，降低原告的生活水平，房屋征收项目还在进行“协议拆迁”。A13.照片，证明江边村旧村改造、公建3#收储地（二期）、公建3#收储地西南侧补征地、区间道路等房屋征收项目已经进场进行“协议拆迁”，部分房屋已经被拆除。A14.《亲属关系证明》，证明原辖区盖山镇高湖组上道23号，原告郑新华父亲郑炳忠（别名明高）、母亲林玉钧及其子女的姓名和关系。A15.江边村委会出具的《证明》,证明原辖区盖山镇高湖组上道23号与现盖山镇江边村上道18号系同一地址，原告郑新华与涉案告知书有法律上的利害关系。A16.《信访事项处理情况答复意见书》（盖信字〔2018〕62号），证明福州市仓山区盖山镇江边村上道18-2号原告郑新华父母所建老宅因历史遗留问题还未办产权证，原告郑新华与涉案告知书有法律上的利害关系。A17.身份证复印件，证明原告郑新华现居福州市仓山区盖山镇江边村上道119号，与涉案告知书有法律上利害关系。A18.《户口注销证明》，证明郑新华父亲郑炳忠（别名明高）已于1986年去世，办理了户口注销手续。A19.《居民死亡医学证明》,证明原告郑新华母亲林玉钧于2017年3月5日病故。A20.《不动产登记信息查询结果》，证明原告郑新华的父亲郑炳忠（别名明高）、母亲林玉钧及祖母黄坚梅名下均无房产登记在册。A21.证人证言、A22.报警回执，共同证明2018年12月25日涉案房产之一（仓山区盖山镇江边村上道18-2号，位于上道旧龙舟房隔壁，系原告郑新华父亲郑炳忠于上世纪70年代建设的历史老宅）发生违法暴力强制拆除并伤人的事件，证明政府实施了行政强制的具体行政征收行为，对原告的权利产生了实际的重大影响，具有可复议性，涉案“告知书”的作出并非程序性行为而是具体行政行为。A23.照片，证明原告郑新华的妻子陈心昏迷在案发现场，原告郑新华的三哥郑新庚被打送医和盖山镇江边村上道18-2号被强拆后的样貌，证明盖山镇江边村上道18-2号发生违法暴力强制拆除并伤人的事件。A24.疾病证明书、出院小结，证明2018年1月初原告郑新华妻子陈心因颈椎间盘突出压迫脊柱动过换骨综合手术，2018年12月25日原告郑新华的妻子陈心和三哥郑新庚因遇违法暴力强拆无故被打就医入院。 被告仓山区政府辩称，1.仓山区政府作出的《不予受理行政复议申请决定书》（仓政行复不〔2019〕2号），具有合法的权力来源。原告因不服被告下属工作部门仓山区房管局作出的仓房征[2018]4号告知书，向仓山区政府申请行政复议，根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款的规定，仓山区政府具有受理该行政复议申请并经审查后作出行政复议决定的法定职权。此外，根据《中华人民共和国行政复议法》第三条的规定，仓山区政府法制办公室作为负责法制工作的机构，负责办理行政复议的审查等具体事宜，亦具有合法的权力来源。2.仓山区政府作出的《不予受理行政复议申请决定书》（仓政行复不〔2019〕2号），事实认定清楚，适用依据正确。仓山区房管局作出的仓房征[2018]4号告知书作为集体土地上房屋征收决定的前置行为，系程序性行为，并不是独立的行政行为，不具有强制力，而且对原告权利义务产生实际影响的是集体土地上房屋征收的后续相关征收行为。上述告知书不直接实际影响原告的合法权益，不具有可复议性。由此可知，上述告知书不是具体行政行为，故依法不属于行政复议的受案范围，原告所提起的行政复议不符合法定行政复议申请受理条件。3.仓山区政府作出的《不予受理行政复议申请决定书》（仓政行复不〔2019〕2号），程序合法。原告因不服仓山区房管局作出的仓房征[2018]4号告知书，于2019年2月19日向被告申请行政复议。经审查，被告于2019年2月20日作出《不予受理行政复议申请决定书》（仓政行复不〔2019〕2号），决定不予受理原告的行政复议申请，并将该决定书邮寄送达原告，程序合法。综上，请求依法驳回原告的诉讼请求。 被告仓山区政府向本院提交以下证据：B1.《行政复议申请书》及证据清单、《EMS全国邮政特快专递免单》及邮件查询结果，证明原告于2019年2月19日向被告提起行政复议申请。B2.《不予受理行政复议申请决定书》（仓政行复不〔2019〕2号）、《EMS全国邮政特快专递免单》、邮件查询结果，证明1.被告经审查，认为仓山区房管局作出的仓房征[2018]4号告知书系程序性行为，并未对原告的权利义务产生实际影响，依法不属于行政复议的受理条件，故于2019年2月20日作出《不予受理行政复议申请决定书》，决定不予受理原告的行政复议申请，并依法送达原告；2.该决定书的作出认定事实清楚，适用依据正确，程序合法。 经庭审质证，原告对被告提交的证据质证意见如下：对证据B1、B2的真实性均无异议，对证明对象有异议。不同的地段有不同的房产价格，被告不能做到原拆原迁，支付的拆迁补偿安置款又不足以支付原告在同等地段购房所需价款，被告作出的征收补偿方案对原告的实际财产造成侵害，是具体行政行为，不是程序性的行为。 被告对原告提交的证据质证意见如下：对证据A1、A2的真实性、合法性及关联性均无异议。对证据A3-A6的真实性、合法性均无异议，关联性及证明对象均有异议。上述四份证据仅能体现福州市人民政府、福州市司法局、福建省人民政府和福建省司法厅告知原告，若不服仓山区房管局的有关具体行政行为，应当向有关管辖的行政机关提起行政复议申请，但并未说明作出仓房征[2018]4号告知书的行为系具体行政行为。该告知书作为集体土地上房屋征收决定的前置行为，系程序性行为，并不是独立的行政行为，不具有强制力，不直接实际影响原告的合法权益，不具有可复议性。对证据A7的真实性、合法性均无异议，关联性及证明对象均有异议。该证据与本案无关，且不能证明原告于2019年1月才知悉仓房征[2018]4号告知书的内容。对证据A8的真实性、合法性及关联性均无异议，证明对象有异议，作出仓房征[2018]4号告知书的行为作为集体土地上房屋征收决定的前置行为，系程序性行为，并不是独立的行政行为，不具有强制力，不直接实际影响原告的合法权益，不具有可复议性，故上述告知书不是具体行政行为，依法不属于行政复议的受案范围。对证据A9-A12、A16、A22的真实性、合法性无异议，关联性及证明对象均有异议。对证据A13、A21、A23、A24的真实性无法确认，由法庭进行核实，关联性及证明对象均有异议。对证据A14、A18、A20的真实性、合法性及关联性均无异议，证明对象无异议。对证据A15、A19的真实性无法确认，由法庭进行核实。对证据A17的真实性、合法性及关联性均无异议。 本院对上述证据认证如下：原告提供的证据A1及被告提供的证据B2中的《不予受理行政复议申请决定书》（仓政行复不〔2019〕2号）系本案被诉行政行为，属待证对象。原告提供的证据A3-A6、A10-A13、A16、A21-A24与本案不具有关联性。原、被告提交的其他证据符合法律规定的证据要件，可以作为本案认定事实的依据。 经审理查明，原告不服仓山区房管局2018年3月9日作出仓房征[2018]4号告知书的行为，于2019年2月19日以仓山区房管局为被申请人向被告提出行政复议申请。被告于2019年2月20日作出《不予受理行政复议申请决定书》（仓政行复不〔2019〕2号）。原告不服，向本院提起诉讼。 本院认为，征地补偿安置方案公告本身只是发布土地管理部门拟定的补偿安置方案的载体，不会对被征收人的安置补偿利益产生影响。本案中，仓房征[2018]4号告知书仅是将盖山镇江边村旧村改造项目范围内的集体土地上房屋征收补偿方案予以公示告知的行为，该公告行为不属于《中华人民共和国行政复议法》规定的复议范围。但从行政复议申请的内容来看，原告实质上是对仓房征[2018]4号告知书附件《盖山镇江边村旧村改造项目集体土地上房屋征收补偿方案》体现的征收补偿方案有异议，被告确认该征收补偿方案系经其批准的最终有效的补偿方案，故该方案直接影响到被征收人的实体权益。 《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。国法（2011）35号《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》规定，被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请。根据上述规定，经批准的征地补偿安置方案属于行政复议范围及行政诉讼受案范围。原告对案涉征收补偿方案有争议，应以批准机关，即被告作为被申请人，向上一级地方人民政府提出复议申请，而本案原告以仓山区房管局为被申请人，向被告提出复议申请，不符合行政复议的法定受理条件。虽然被告作出不予受理行政复议申请决定结论正确，但事实认定及法律、法规适用错误，故依法应予撤销该决定。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项的规定，判决如下： 一、撤销被告福州市仓山区人民政府作出的仓政行复不〔2019〕2号《不予受理行政复议申请决定书》； 二、驳回原告郑新华、郑梅贞的其他诉讼请求。 案件受理费50元，由被告福州市仓山区人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省高级人民法院。 审判长  徐晶 审判员  郑鋆 审判员  杨以 二〇一九年四月二十四日 法官助理林华 书记员陈佳怡 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。