江西省萍乡市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）赣03行终10号上诉人（原审原告）马海斌，男，1967年4月26日出生，汉族，个体工商户，住江西省。被上诉人（原审被告）萍乡市自然资源和规划局（一审原列萍乡市国土资源局），住所地江西省萍乡市滨河西路399号。法定代表人吴瑞文，局长。委托代理人廖丽娟，该局工作人员。委托代理人王鸿萍，江西赣西律师事务所律师。上诉人马海斌因诉萍乡市国土资源局政府信息公开答复一案,不服萍乡市安源区人民法院(2018)赣0302行初78号行政判决,向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。审理期间，因机构改革，萍乡市国土资源局不再保留，其职责整合至萍乡市自然资源和规划局。本案现已审理终结。原审法院认定，2018年5月20日，马海斌向萍乡市国土资源局寄送《政府信息公开申请表》，申请书面公开以下信息：1、萍乡市王坑煤矸石发电厂申请颁发萍国用（2004）第33604号、第33605号、第33607号、第33608号、第33609号、第336011号土地使用权证时所提交的全部申报材料及萍乡市国土资源局在履行上述职责过程中制作或获取的全部信息资料；2、萍乡市煤矸石发电有限责任公司申请变更萍国用（2009）第68657号、第68658号、第68659号、第68660号、第68661号、第68662号土地使用权证时所提交的全部申报材料及萍乡市国土资源局在履行上述职责过程中制作或者获取的全部信息资料。2018年6月1日，萍乡市国土资源局作出萍国土资公开告知〔2018〕7号《回复》，答复马海斌申请公开的信息，属于特定行政管理领域的业务查询事项，与《政府信息公开条例》所调整的政府信息公开行为存在根本性差别。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》、《国务院办公厅关于施行若干问题的意见》等相关规定，建议马海斌根据《中华人民共和国物权法》、《不动产登记暂行条例》和《不动产登记资料查询暂行办法》有关规定，依法向萍乡市不动产权籍档案馆（地址：萍乡市玉湖东路1号市行政服务中心2号楼一楼）查询有权获取的信息。2018年6月5日，萍乡市国土资源局将该《回复》邮寄给马海斌。马海斌不服该《回复》，向法院提起行政诉讼，请求法院：一、判决确认萍乡市国土资源局2018年6月1日以萍国土资公开告知〔2018〕7号对马海斌作出的《回复》违法；二、判决萍乡市国土资源局自判决生效之日起15个工作日内依照马海斌提出的政府信息公开申请重新作出答复；三、萍乡市国土资源局承担因本案所产生的一切费用。原审法院认为，《政府信息公开条例》第十七条规定：“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。”根据该条规定，在法律、法规对政府信息公开的权限做出特别规定的情况下，应当优先适用特别法的规定。本案中，马海斌向萍乡市国土资源局申请公开的信息为萍乡市王坑煤矸石发电厂申请颁发土地使用权证时和萍乡市煤矸石发电有限责任公司申请变更土地使用权证时所提交的全部申报材料及萍乡市国土资源局在履行上述职责过程中制作或获取的全部信息资料，上述信息应属于不动产登记信息。综合当事人的诉辩意见，案件争议焦点是萍乡市国土资源局所作回复是否合法。关于回复是否合法的问题，实际上要解决的问题是，对于不动产登记信息查询，应当按照《政府信息公开条例》的规定办理，还是按照不动产登记资料查询方面的特别规定办理？因不动产登记信息涉及特定的权利人或利害关系人，为平衡个人隐私与公众知情权，国家从法律、法规、规章等层面对不动产登记信息查询作出了专门规定。其中《中华人民共和国物权法》第十八条规定：“权利人、利害关系人可以申请查询、复制登记资料，登记机构应当提供。”以中华人民共和国国务院令第656号颁布、自2015年3月1日起施行的《不动产登记暂行条例》第二十七条第一款规定：“权利人、利害关系人可以依法查询、复制不动产登记资料，不动产登记机构应当提供。”第二十八条规定：“查询不动产登记资料的单位、个人应当向不动产登记机构说明查询目的，不得将查询获得的不动产登记资料用于其他目的；未经权利人同意，不得泄露查询获得的不动产登记资料。”以国土部令第63号公布、自2016年1月1日起施行的《不动产登记暂行条例实施细则》专设第六章“不动产登记资料的查询、保护和利用”，对不动产登记资料查询的主体、范围、方式和期限等作出了详细规定。上述规定充分保障了权利人和利害关系人获取不动产登记信息的权利。在此情况下，当事人如需获取相应的不动产登记信息，应根据上述法律、法规和规章的规定予以查询办理，而不应通过申请政府信息公开的方式。国务院办公厅政府信息与政务公开办公室于2016年9月18日针对国土资源部办公厅《关于不动产登记资料依申请公开问题的函》作出的国办公开办函〔2016〕206号答复亦明确：“不动产登记资料查询，以及户籍信息查询、工商登记资料查询等，属于特定行政管理领域的业务查询事项，其法律依据、办理程序、法律后果等，与《政府信息公开条例》所调整的政府信息公开行为存在根本性差别，当事人依据《政府信息公开条例》申请这类业务查询的，告知其依据相应的法律法规办理。”这一解释性规定亦是基于同样的考虑。故萍乡市国土资源局所作“建议马海斌根据《中华人民共和国物权法》、《不动产登记暂行条例》和《不动产登记资料查询暂行办法》有关规定，依法向萍乡市不动产权籍档案馆查询有权获取的信息”的回复，符合现行法律、法规的规定，答复内容合法。萍乡市国土资源局收到马海斌的政府信息公开申请后，在法定期限内作出了回复并送达马海斌，程序并无不当。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回马海斌的诉讼请求。马海斌不服一审判决，向本院提起上诉,请求：一、撤销一审判决；二、改判支持其一审诉讼请求；三、被上诉人承担本案一、二审诉讼费用。事实和理由：一、本案纠纷是以原个人经营的个体工商户萍乡市王坑农村小型水能电站经营者马海斌作为上诉人主张本案诉请权利，符合法律规定，上诉人具有本案主体资格；二、萍乡市不动产登记局不是独立的“行政机关”，其与萍乡市国土资源局是内部关系；三、萍国土资公开告知〔2018〕7号《回复》违反了告知义务，且萍乡市不动产权籍档案馆是萍乡市国土资源局的内部机构，所以《回复》违法。综上，请二审法院判如所请。萍乡市自然资源和规划局辩称：一、对上诉人所作《回复》认定事实清楚，上诉人申请公开的政府信息属于不动产登记资料。二、《回复》适用法律法规正确，上诉人申请公开的信息属于《政府信息公开条例》第二十一条第三项规定的情形。答辩人已告知上诉人，其要求查询获取的案涉不动产登记信息，依法不属于答辩人公开，可以向萍乡市不动产权籍档案馆查询其有权获取的信息。综上，答辩人对上诉人作出的《回复》，有事实根据及法律依据，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请二审法院依法驳回上诉人的上诉请求。二审期间，马海斌向本院提交以下证据：1、萍乡市自然资源和规划局牌子照片；2、萍办发〔2019〕2号文件关于印发《萍乡市机构改革实施方案》的通知；3、马海斌向萍乡市档案局提交的政府信息公开申请表及答复、（2018）赣行终719号行政裁定书、电话记录及2017最高法行申137号行政裁定书、萍编办发〔2015〕26号文件、萍府办字〔2015〕127号文件、萍编发〔2015〕4号文件。用以证明：1、自2019年1月4日起，萍乡开始组建市自然资源和规划局，不再保留市国土资源局（市不动产登记局）。因此本案被上诉人应当变更为萍乡市自然资源和规划局；2、被上诉人所作答复告知内容不明，不符合法律规定。经质证，萍乡市自然资源和规划局对马海斌提交的证据1和2的三性无异议；对证据3的三性无异议，但认为达不到马海斌的证明目的。经本院审查，马海斌提交的证据1和2的三性予以认定。马海斌提交证据3中的政府信息公开申请表及答复、（2018）赣行终719号、电话记录与本案缺乏关联性，不予认定；2017最高法行申137号行政裁定及萍编发〔2015〕4号文件上诉人在一审中已提交，不属于新的证据；萍编办发〔2015〕26号、萍府办字〔2015〕127号文件符合证据三性，予以认定，但达不到上诉人的证明目的。二审补充查明：1、自2015年10月9日起，萍乡市国土资源局增挂萍乡市不动产登记局牌子，增设不动产权属科、不动产调查科，成立萍乡市不动产登记局为本地区的不动产登记机构。萍乡市房产档案馆更名为萍乡市不动产权籍档案馆。2、萍乡市委办、市府办于2019年1月4日印发萍办发〔2019〕2号文件《萍乡市机构改革实施方案》的通知，将萍乡市国土资源局的职责整合到萍乡市自然资源和规划局，不再保留萍乡市国土资源局（萍乡市不动产登记局）。除此，二审查明的事实与一审查明的事实一致。本院认为，萍乡市委办、萍乡政府办萍办发〔2019〕2号文件《萍乡市机构改革实施方案》已决定不再保留萍乡市国土资源局，其职责全部整合至新组建的萍乡市自然资源和规划局，因此本案被上诉人应变更为萍乡市自然资源和规划局。本案的争议焦点是萍乡市国土资源局对马海斌作出的萍国土资公开告知〔2018〕7号《回复》是否违法。根据《政府信息公开条例》第十七条的规定：“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。”《不动产登记暂行条例实施细则》第九十七条第一款、第二款规定：“国家实行不动产登记资料依法查询制度。权利人、利害关系人按照《条例》第二十七条规定依法查询、复制不动产登记资料的，应当到具体办理不动产登记的不动产登记机构申请。”《不动产登记暂行条例实施细则》第九十四条规定：“不动产登记资料包括：（一）不动产登记簿等不动产登记结果；（二）不动产登记原始资料，包括不动产登记申请书、申请人身份材料、不动产权属来源、登记原因、不动产权籍调查成果等材料以及不动产登记机构审核材料；不动产登记资料由不动产登记机构管理……”根据上述规定，马海斌申请公开的“颁发或变更国有土地使用权证时所提交的全部申报材料及被上诉人在履行上述职责过程中制作或获取的全部信息资料”，属于《不动产登记暂行条例实施细则》第九十四条规定的不动产登记资料，应当到不动产登记机构申请公开。国务院办公厅政府信息与政府公开办公室关于国土资源部办公厅《关于不动产登记资料依申请公开问题的函》的复函中明确：“不动产登记资料查询，以及户籍信息查询、工商登记资料查询等，属于特定行政管理领域的业务查询事项，其法律依据、办理程序、法律后果等，与《政府信息公开条例》所调整的政府信息公开行为存在根本性差别，当事人依据《政府信息公开条例》申请这类业务查询的，告知其依据相应的法律法规规定办理。”据此，本案萍乡市国土资源局在其《回复》中告知马海斌依据《不动产登记暂行条例》、《不动产登记资料查询暂行办法》等有关规定，向萍乡市不动产权籍档案馆查询所需信息并无不当。关于马海斌提出“萍乡市不动产登记局不是独立的行政机关，其与萍乡市国土资源局是内部关系”的意见，经查，萍乡市国土资源局增挂不动产登记局牌子，于2015年10月正式成立萍乡市不动产登记局，其是法定的行政机关，具有行政诉讼主体资格。上诉人提出的该上诉意见不能成立。综上，一审判决认定事实基本清楚、适用法律正确，处理并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人马海斌负担。本判决为终审判决。审判长  李修贵审判员  曾东林审判员  刘 薇二〇一九年四月三日法官助理卢佳妮书记员邱玉西