南宁铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 （2019）桂71行终43号 上诉人(一审原告)殷成坚，男，1955年12月15日出生，壮族，住广西壮族自治区柳州市鱼峰区。 委托代理人覃秀凤，女，1955年9月15日出生，壮族，住广西壮族自治区柳州市鱼峰区，系上诉人殷成坚之妻。 被上诉人(一审被告)柳州市自然资源和规划局，住所地广西壮族自治区柳州市高新一路北一巷7号。 法定代表人李继昭，该局局长。 委托代理人朱宁，广西众维律师事务所律师。 委托代理人汪子钰，该局工作人员。 上诉人殷成坚因土地行政决定一案，不服柳州铁路运输法院（2018）桂7101行初48号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2019年3月28日公开开庭审理了本案。上诉人殷成坚的委托代理人覃秀凤，被上诉人柳州市自然资源和规划局的委托代理人朱宁、汪子钰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审法院查明，殷成坚在1996年经批准使用位于柳州市鱼××区××104.38平方米的集体土地,并在该土地上建房。2011年9月29日，柳州市人民政府向广西壮族自治区人民政府呈报《柳州市人民政府关于申请审批柳州市（雒容镇）2011年第二十二批次镇建设用地农用地转用和征收土地的请示》（柳政报〔2011〕126号），该请示中写明：申请审批的该批次用地33.1976公顷（均为集体土地），涉及新增建设用地23.863公顷，均为农用地（耕地21.9228公顷）；项目建设不占用基本农田；申请将23.863公顷农用地转为建设用地，并征收土地33.1976公顷等。广西壮族自治区人民政府于2012年5月2日作出桂政土批函〔2012〕494号《广西壮族自治区人民政府关于柳州市（雒容镇）2011年第二十二批次镇建设用地的批复》（以下简称494号批复），同意将柳州市鱼峰区雒容镇半塘村坪龙屯的集体农用地23.863公顷（水田15.0623公顷、旱地6.8605公顷、有林地0.4376公顷、农村道路0.7778公顷、坑塘水面0.2473公顷、沟渠0.4775公顷）转为建设用地并征收为国有，另征收该村屯的集体建设用地9.3346公顷（均为农村宅基地），共计33.1976公顷土地，作为柳州市（雒容镇）2011年第二十二批次镇建设用地。2012年6月13日，柳州市人民政府作出《柳州市人民政府征收土地公告》（〔2012〕第36号）并予以张贴公告，公告了建设用地项目名称、用途、征收土地位置，被征地村（组）、地类、面积及补偿费用标准等，告知被征收土地四至范围内的土地所有权人和土地使用权人在2012年6月17-24日期间持土地权属证书或其它有关证明材料办理补偿登记手续等。2012年7月11日，柳州市国土资源局作出《柳州市国土资源局征地补偿安置方案公告》（〔2012〕第42号）并予以张贴公告，公告了建设用地项目名称、用途、征收土地位置，被征地村（组）、地类、面积、征地补偿标准、青苗补偿标准、数额，被征地村（组）需要安置的农业人口数量及农业人员安置途径，土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费的支付方式和支付对象，地上附着物补偿标准等，告知被征地的农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人对征地补偿、安置方案有不同意见的或者要求举行听证会的，应当在征地补偿、××方案公告之日××工作日内向柳州市国土资源局提出等。该公告张贴后，在规定的期间内，被征地的农村集体经济组织、农村村民对上述公告无人提出不同意见，亦无人要求举行听证会。2012年8月21日，柳州市国土资源局向柳州市人民政府呈报《关于申请审批柳州市（雒容镇）2011年第二十二批次镇建设用地征地补偿安置方案（〔2012〕第42号）的请示》。柳州市人民政府于2012年9月13日作出《柳州市人民政府关于同意柳州市（雒容镇）2011年第二十二批次镇建设用地征地补偿安置方案（〔2012〕第42号）的批复》，同意按柳州市国土资源局所呈报的征地补偿安置方案执行。2017年4月29日，柳州市国土资源局作出《柳州市（雒容镇）2011年第二十二批次镇建设用地、柳州市（雒容镇）2013年第八批次乡镇建设用地、柳州市（雒容镇）2014年第十批次乡镇建设用地涉及半塘村坪龙屯集体土地上房屋拆迁补偿安置方案》并依法公告。在公告指定的期间，被拆迁的农村集体经济组织、个人对该拆迁补偿安置方案无人提出书面意见。2017年5月17日，柳州市人民政府批准该征地补偿安置方案的实施。柳州市国土资源局履行并完成了征地程序后，柳州市柳东新区征地办公室于2017年11月19日向殷成坚送达《房屋拆迁通知书》《办理房屋拆迁手续通知书》，告知其在接到通知书之日起五个工作日内到柳东新区征地部门办理房屋拆迁补偿安置等拆迁手续，领取房屋拆迁补偿款，腾空房屋等。但殷成坚未在规定期限内到拆迁部门办理房屋拆迁补偿安置等手续，也未腾空房屋、交出土地。2018年2月8日，柳州市国土资源局作出柳国土东执交字〔2018〕7号《责令限期交出土地处理决定》（以下简称7号交地决定），认为殷成坚拒不搬迁、拒不交出已被国家依法征收的土地的行为，违反了《广西壮族自治区实施办法》第五十二条第二款的规定，属于阻挠国家建设征收土地的违法行为，依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条的规定，责令殷成坚在接到交地决定之日起5日内搬出已被征收土地上的房屋及附属设施，交出房屋及附属设施所占用的土地104.38平方米。殷成坚于2018年2月9日收到该交地决定，在法定期限内起诉至法院，要求判决撤销7号交地决定。另查明，2011年7月23日，柳州市柳东新区管理委员会作为甲方，柳州市雒容镇半塘村民委员会上平龙村民小组、中平龙村民小组、下平龙村民小组作为乙方，柳州市鱼峰区雒容镇人民政府作为丙方共同签订《征收平龙屯土地协议书》及《征收平龙屯土地补充协议书》，约定乙方要求甲方一次性征收权属属于乙方的全部集体土地共计3357.003亩，甲方也同意一次性征收权属属于乙方的全部集体土地，还约定了征收土地的补偿金额及计算方式、付款方式、土地的交付、预留生产生活安置用地等，还补充约定甲方同意一次性给予乙方生产基础设施补助、时段奖励、生产生活过渡扶持等资金。殷成坚在该协议及补充协议上签字。之后，柳州市柳东新区管理委员会依协议向柳州市雒容镇人民政府全额支付了相关款项。2011年7月，经半塘村平龙屯全体屯干、村民代表、全村户代表一致通过并签订《半塘村平龙屯征地补偿款内部分配方案》，村民代表及村民户代表，包括殷成坚均在该方案上签字盖印。殷成坚在2011年7月23日、8月31日共领取征地补偿款118万元。 一审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条的规定，县级以上人民政府土地行政主管部门对阻挠国家建设征用土地的，有权责令其交出土地。本案中，柳州市国土资源局作为柳州市土地行政主管部门，享有作出交地决定的职权。关于殷成坚称征收的土地包括基本农田，征收基本农田需要经国务院批准的意见。基本农田依据各级人民政府编制的土地利用总体规划确定，不得擅自更改。本案中，柳州市国土资源局作为土地行政主管部门，当庭已经明确表示涉案的土地并非基本农田。殷成坚认为涉案土地属于基本农田，应当承担举证责任，而殷成坚并未提供证据加以证实。对该意见，不予采信。对殷成坚称柳州市国土资源局依据的494号批复属于重复征地批复的意见，殷成坚也未举证证实，亦不予采信。关于殷成坚认为柳州市国土资源局不能证实殷成坚房屋所占土地就在批准征收的集体土地范围内的意见，柳州市国土资源局提交了勘测定界图、坪龙屯实施图证实柳州市（雒容镇）2011年第二十二批次镇建设用地范围及殷成坚房屋所占用的土地位于此项目规划用地红线范围内,而《征收平龙屯土地协议书》中明确约定征收权属属于雒容镇半塘村上平龙、中平龙、下平龙村民小组的全部集体土地，殷成坚已签字认可《半塘村平龙屯征地补偿款内部分配方案》且已获得了征地补偿款，殷成坚提出该意见并未提供任何证据加以证实，也未能提供相反证据反驳柳州市国土资源局提供的证据，故对该意见不予支持。关于殷成坚对房屋征收的补偿标准提出的意见，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。殷成坚对方案中的补偿标准有异议，但其并未在规定的时间内提出书面意见，也未申请批准征用土地的人民政府裁决，其拒不交出已被国家依法征收的土地，阻挠国家建设征收土地，于法无据。综上，柳州市国土资源局征收殷成坚使用的集体土地，取得了广西壮族自治区人民政府的批准，履行了征收集体土地“两公告一登记”的手续，且征用土地的各项费用已全额支付，柳州市国土资源局征地程序合法，予以确认。柳州市国土资源局作出的7号交地决定事实清楚，证据确凿，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决驳回殷成坚的诉讼请求。 上诉人殷成坚上诉称：一、一审法院认定“柳州市国土资源局当庭已经明确表示涉案的土地并非基本农田，殷成坚认为涉案土地属于基本农田，应当承担举证责任”是错误的。494号批复同意征收的33.1976公顷集体土地包含15.0623公顷水田，该15.0623公顷水田多年前已划归基本农田。根据《基本农田保护条例》第十条、第十五条，《中华人民共和国土地管理法》第四十五条第一款，《土地调查条例》第七条的规定，管理基本农田是柳州市国土资源局的法定职责，柳州市国土资源局当庭也承认其负有该项职责。本案是行政诉讼，应由被上诉人承担基本农田的举证责任。一审法院却让上诉人承担该举证责任，是错误的。二、一审法院认定“对殷成坚称柳州市国土资源局依据的494号批复属于重复征地批复的意见，殷成坚也未举证证实”是错误的。案涉《征收平龙屯土地协议书》记载，2011年7月份的征地是依据桂政土批函[2009]277号、桂政土批函[2010]80号、桂政土批函[2010]470号、桂政土批函[2010]471号、桂政土批函[2010]629号、桂政土批函[2010]630号六个批复，一次性整体征收村民所有的集体土地3357.003亩。被上诉人在一审答辩时自认，2011年7月23日《协议书》签订后，已支付全部征地补偿款，土地征收己经完成。故494号批复就是针对上诉人所在村集体所作的重复征地批复，一审法院对此视而不见，反说上诉人未举证证实，是错误的。三、一审法院认定“殷成坚未能提供相反证据反驳柳州市国土资源局提供的证据，不能证实其房屋所占土地不在批准征收的集体土地范围内”，属于偷换概念。《半塘村平龙屯征地补偿款内部分配方案》针对2011年7月一次性整体征收全部土地，当时不存在494号批复。494号批复是否包括上诉人房屋所占土地，应当由被上诉人举证明确。一审法院拿《征收平龙屯土地协议书》来推论494号批复包括上诉人房屋所占土地，并让上诉人举证，属于偷换概念，偏袒被上诉人。四、一审法院认定“上诉人以补偿不合理，拒不交出土地，阻挠国家征地，于法无据”是错误的。上诉人所在的半塘村坪龙屯位于柳东新区规划范围内，属于柳州城市规划区。对于征收上诉人房屋的补偿，根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款的规定，应当按照国有土地上房屋征收的补偿标准向包括上诉人在内的被征收村民予以补偿，但被上诉人还是依照集体土地补偿标准予以补偿，明显违反上述司法解释的规定。同时，根据《国土资源部关于完善征地补偿安置制度的指导意见》（国土资发[2004]238号）规定“土地补偿费和安置补助费合计按30倍计算”。494号批复于2012年5月2日作出。五年后，被上诉人于2017年4月29日才公布拆迁补偿安置方案，按照2012年的标准，且未实际实施。而根据国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）“加强对征地实施过程监管。征地补偿安置不落实的，不得强行使用被征土地”的规定，上诉人有权拒绝交出其房屋所占土地。综上，被上诉人所作7号交地决定违反法律规定，不具有合法性，严重侵害上诉人利益。一审判决错误认定本案基本事实，应当予以撤销。综上，请求：1.撤销一审判决，撤销7号交地决定；2.本案诉讼费由被上诉人承担。 被上诉人柳州市自然资源和规划局辩称：一、7号交地决定事实清楚、程序合法、法律依据充分，一审判决正确、合法。被上诉人已按法定程序获得广西壮族自治区人民政府批准，经过“两公告一登记”合法征收包括上诉人承包地在内的柳州市鱼峰区雒容镇半塘村坪龙屯村民小组所有的集体土地。随后，被上诉人于2017年11月19日向殷成坚送达《房屋拆迁通知书》《办理房屋拆迁手续通知书》，并与殷成坚进行多次协商和沟通，告知其被拆迁房屋的补偿安置情况。但是，殷成坚将所有征地补偿款领取完毕却未在通知书指定的期限内办理房屋拆迁补偿安置手续，拒不腾空房屋、交出土地。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条之规定，被上诉人所作7号交地决定合法。二、上诉人在上诉理由中提出的涉及基本农田、批复重复及房屋征收补偿标准违法等问题，上诉人没有证据予以证明，且上述问题属于征地过程中某一具体环节的合法性问题，与7号交地决定是否合法无关，不属于本案审理范围，对上述问题的合法性存在异议，应当另行起诉。综上，上诉人的上诉请求没有事实和法律依据，一审判决事实清楚，证据充分，适用法律、法规正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 二审期间,各方当事人均未提交新证据，对一审认定的事实和证据均无异议。本院确认一审法院确认的证据合法、有效，可以作为定案依据。根据以上证据，本院二审查明的事实与一审法院查明的事实一致。另查明，根据2019年2月19日中共柳州市委员会、柳州市人民政府《关于中共柳州市委员会和柳州市人民政府机构设置的通知》（柳委[2019]24号）的要求，因机构改革，原柳州市国土资源局已变更为柳州市自然资源和规划局。 本院认为，各方当事人在二审期间对下列事实无异议：1.殷成坚及柳州市自然资源和规划局均具备本案诉讼主体资格；2.殷成坚的起诉符合起诉条件。本院依法予以确认。综合各方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点为：7号交地决定事实是否清楚，证据是否确凿，程序是否合法，适用法律、法规是否正确。 根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条和《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条第一款的规定，县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地决定的前提条件是征收土地方案已经有权机关依法批准，市、县人民政府和土地管理部门已经依照土地管理法和土地管理法实施条例规定的程序实施了征地行为，而被征地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已影响到征收工作的正常进行。而根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条之规定，征收土地方案被批准后，需经“两公告一登记”等法定程序。同时，根据《征收土地公告办法》第三条及第六条第二款之规定，征地方案和补偿、安置方案应当在被征收土地所在地的村、组内以书面形式公告；权利人未如期办理征地补偿登记手续的，其补偿内容以有关市、县土地行政主管部门的调查结果为准。本案中，（一）广西壮族自治区人民政府已通过494号批复批准柳州市（雒容镇）2011年度第二十二批次镇建设用地农用地转用和征收土地方案。案涉柳州市人民政府关于申请审批柳州市（雒容镇）2011年第二十二批次镇建设用地农用地转用和征收土地的请示、勘测定界图、坪龙屯实施图、征收坪龙屯土地协议书等证据证明，上述征地方案所征收的集体土地不包含基本农田，殷成坚房屋所占集体土地位于上述土地征收方案征收范围内。（二）柳州市人民政府、柳州市国土资源局根据上述方案分别作出案涉征地公告、征地补偿安置方案公告，将方案相关内容在被征收土地所在地的村内书面公告。之后，柳州市国土资源局在被征收土地所在地的村内将案涉房屋拆迁补偿安置方案依法书面公告。在上述各项公告期间，被征地的农村集体经济组织、农村村民对上述公告均无人书面提出不同意见，亦无人要求举行听证会。此前，柳州市柳东新区管理委员会，柳州市雒容镇半塘村民委员会上平龙村民小组、中平龙村民小组、下平龙村民小组，柳州市鱼峰区雒容镇人民政府共同签订相关土地征收协议，约定了对相关集体土地所补偿的土地补偿费、安置补助费以及青苗费、社会保障资金、集体经济发展基金及奖励、生产基础设施补助、时段奖励及生产生活过渡扶持等各项费用。殷成坚在上述协议上签字。柳州市柳东新区管理委员会已依协议及时支付上述费用。而半塘村平龙屯全体屯干、村民代表、全村户代表亦一致通过并签订《半塘村平龙屯征地补偿款内部分配方案》，村民代表及村民户代表，包括殷成坚在内均在该方案上签字盖印。殷成坚在2011年7月23日、8月31日共领取征地补偿款118万元。至此，柳州市人民政府及柳州市国土资源局等部门已履行上述法定征地程序。（三）在上述法定征地程序完成后，殷成坚未办理征收补偿登记手续，柳东新区征地办以对殷成坚的房屋所进行的测绘、查档等调查结果为准，向殷成坚送达《房屋拆迁通知书》《办理房屋拆迁手续通知书》，要求其及时办理房屋拆迁手续，告知其可置换房屋面积及货币补偿金额，多次宣传、解释和协商拆迁补偿安置事宜，并督促其按期搬迁、交出土地。由于双方分歧较大，未能协商一致达成补偿协议，殷成坚不交出土地，已影响到征收工作的正常进行，故柳州市国土资源局有权责令其交出土地。 关于殷成坚对房屋征收的补偿标准提出的意见。由于《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款已经明确规定，对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。殷成坚可以向相关政府申请协调、裁决补偿标准。 综上，7号交地决定认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律、法规正确。殷成坚上诉理由的事实及法律依据不充分，其上诉请求依法应予驳回。一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人殷成坚负担（已缴纳）。 本判决为终审判决。 审 判 长 胡青兮 审 判 员 杨 斌 审 判 员 韦圆圆 二〇一九年四月二十三日 法官助理 邹 鹏 书 记 员 庞 嫱 附：相关法律、司法解释条文 1.《中华人民共和国土地管理法实施条例》 第二十五条征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。 被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。 市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。 征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。 第四十五条违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。 2.《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》 第十四条第一款县级以上人民政府土地管理部门根据土地管理法实施条例第四十五条的规定，申请人民法院执行其作出的责令交出土地决定的，应当符合下列条件：（一）征收土地方案已经有权机关依法批准；（二）市、县人民政府和土地管理部门已经依照土地管理法和土地管理法实施条例规定的程序实施征地行为；（三）被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行；（四）符合《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第八十六条规定的条件。 3.《征收土地公告办法》 第三条征收农民集体所有土地的，征收土地方案和征地补偿、安置方案应当在被征收土地所在地的村、组内以书面形式公告。其中，征用乡（镇）农民集体所有土地的，在乡（镇）人民政府所在地进行公告。 第六条第二款被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人未如期办理征地补偿登记手续的，其补偿内容以有关市、县土地行政主管部门的调查结果为准。 4.《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条第一款第一项人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；