福建省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2018）闽行申595号 再审申请人（一审原告、二审上诉人）福润金利（福建）商贸有限责任公司，住所地福建省福州市晋安区。 法定代表人甘旭东，执行董事。 委托诉讼代理人刘欣，福建汇成律师事务所律师。 委托诉讼代理人王旭，福建汇成律师事务所律师。 被申请人（一审被告、二审被上诉人）国家税务总局福州市税务局稽查局，住所地福建省福州市鼓楼区乌山支路**。 法定代表人徐孝坤，局长。 委托诉讼代理人柯晨，国浩律师（福州）事务所律师。 被申请人（一审被告、二审被上诉人）国家税务总局福州市税务局，，住所地福建省福州市鼓楼区八一七中路** 法定代表人黄培强，局长。 委托诉讼代理人柯晨，国浩律师（福州）事务所律师。 再审申请人福润金利（福建）商贸有限责任公司（以下简称福润金利公司）因税务行政管理一案，不服福州市中级人民法院（2018）闽01行终267号行政裁定，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。 福润金利公司申请再审称：1.本案争议事项不属于纳税争议范畴，不适用行政复议前置规定。根据《税务行政复议规则》第三十三条、第三十四条规定，只有《税务行政复议规则》第十四条第一项所列的“征税行为”存在复议前置的限制，对其他涉税行政行为的起诉并不存在复议前置的限制。本案涉案《税务处理决定书》（榕国税稽处〔2017〕97号，以下简称《决定书》）所涉行政行为，不属于“征税行为”的包含范围；2.案涉行政行为，属于行政处罚行为，而非税务处理决定。在该《决定书》 中，被申请人已经认定再审申请人存在虚开增值税发票重大违法行为，并根据有关法规，对再审申请人暂不作处罚决定，而是先向刑事司法机关移送涉嫌犯罪案件，据此可知，行政机关将该具体行政行为已明确指向为“行政处罚”，或者是“行政处罚的前置措施”；且该《决定书》作出后，已给再审申请人权益和名誉造成直接且重大的负面影响。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条的规定，调查终结移送司法机关也属于行政处罚行为；3.涉案《决定书》明确载明“经福州市国家税务局重案审理委员会和福州市国家税务稽查局审理委员会两级集体审议，形成一致意见”，据此该《决定书》是两被申请人共同审议、决定并作出的，两被申请人在该文书上均署名，原福州市国家税务局是适格的被告。原审裁定错误，请求撤销一、二审裁定，指令一审法院继续审理。 国家税务总局福州市税务局稽查局提交书面意见称：1.根据中办发〔2011〕8号《关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见》的规定，被申请人未对再审申请人作出行政处罚，仅对其虚开增值税专用发票的违法行为予以认定，故本案属于税务处理行为，而非行政处罚行为。2.本案是因再审申请人对被申请人作出的税务处理决定不服而产生的诉讼，属于纳税争议范畴。根据《中华人民共和国税收征收管理法》第八十八条第一款的规定及国家税务总局颁布的“税务处理决定书”统一样式（国税函〔2008〕215号）所体现的，再审申请人对税务处理决定不服，仅能申请行政复议而不能直接提起诉讼。原审裁定正确，请求驳回再审申请人的再审申请。 国家税务总局福州市税务局提交书面意见称：1.《决定书》载明案件经原福州市国家税务局重案审理委员会集体审议，仅是国家税务总局颁布的《重点税务案件审理办法》规定的针对重大案件作出税务处理决定的内部审理程序，并不影响涉案《决定书》由原福州市国家税务局稽查局单独作出的法律属性。2.在涉案《决定书》落款处加盖公章的行政机关是原福州市国家税务局稽查局，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十九条的规定，原福州市国家税务局不是本案适格被告。原审裁定正确，请求驳回再审申请人的再审申请。 本院再审审查查明：原福州市国家税务局、地、地方税务局于2018年7月5日合并为国家税务总局福州市税务局福州市国家税务局稽查局、地、地方税务局稽查局于2018年7月5日合并为国家税务总局福州市税务局稽查局/div> 本院经审查认为，本案的焦点有两个：一是涉案《决定书》是否可诉；二是原福州市国家税务局是否为本案适格的被告。 一、涉案《决定书》是否可诉 可诉的行政行为需要具备成熟性、终结性。一个复杂的行政行为经常体现为一系列行政行为组成的一个行政过程，在作出最终行政处分之前，会有一些预备性、程序性和处于中间阶段的过程性行政行为。这些过程性行为，对相对人不产生独立的、最终的行政法律效力，故不属于可诉的行政行为。本案中，原福州市国家税务局稽查局作出的《决定书》在“税务处理意见”部分中明确载明“认定金利公司开具给济南盈进矿产品有限公司和济南益福矿产品有限的84份增值税专用发票为虚开发票”“对金利公司暂不做处罚处理”，系原福州市国家税务局稽查局在该《决定书》中对福润金利公司虚开增值税专用发票事实进行了认定，并未对福润金利公司课以行政处罚，不具备成熟性、终结性的行政处罚行为的要件，未对再审申请人的权利义务产生实际影响。再审申请人可在相应行政处罚作出后寻求相关法律救济。原审认定本案属于复议前置案件，上诉人未按规定提起行政复议而直接向人民法院起诉，不符合立案受理条件不当，但裁定驳回起诉结论正确。 再审申请人所称的“调查终结移送司法机关”只是行政机关在对违法行为调查终结后根据违法行为不同情况作出的一种处理决定，不属于《中华人民共和国行政处罚法》第八条规定的行政处罚种类，再审申请人关于“调查终结移送司法机关也属于行政处罚行为”的申请理由于法无据。 二、原福州市国家税务局是否为本案适格的被告。 根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十九条的规定，当事人提起行政诉讼，应当以作出行政行为的行政机关为被告，即使该行政行为经上级行政机关批准，仍以在对外发生法律效力的文书上署名的行政机关为被告。 本案中，涉案《决定书》由原福州市国家税务局稽查局署名，并加盖其公章，虽然该《决定书》“经福州市国家税务局重案审理委员会和福州市国家税务稽查局审理委员会两级集体审议”，但仍应以署名的机关即原福州市国家税务局稽查局为本案适格被告。再审申请人关于“原福州市国家税务局是本案适格的被告”的申请理由不能成立。 综上，原审裁定驳回起诉并无不当。福润金利公司的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条的规定。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下： 驳回福润金利（福建）商贸有限责任公司的再审申请。 审判长  陈晓军 审判员  陈锦铨 审判员  蔡雅丽 二〇一九年四月十五日 法官助理赵敏杰 书记员陈春霞 附：本案相关法律法规 《中华人民共和国行政诉讼法》 第二十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。 经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。 复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。 两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。 行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。 行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。 第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审： （一）不予立案或者驳回起诉确有错误的； （二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的； （三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的； （四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的； （五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的； （六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的； （七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的； （八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。 《中华人民共和国行政处罚法》 第八条行政处罚的种类： （一）警告； （二）罚款； （三）没收违法所得、没收非法财物； （四）责令停产停业； （五）暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照； （六）行政拘留； （七）法律、行政法规规定的其他行政处罚。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第十九条当事人不服经上级行政机关批准的行政行为，向人民法院提起诉讼的，以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。 第一百一十六条当事人主张的再审事由成立，且符合行政诉讼法和本解释规定的申请再审条件的，人民法院应当裁定再审。 当事人主张的再审事由不成立，或者当事人申请再审超过法定申请再审期限、超出法定再审事由范围等不符合行政诉讼法和本解释规定的申请再审条件的，人民法院应当裁定驳回再审申请。