上海市松江区人民法院行 政 赔 偿 判 决 书（2018）沪0117行赔初17号原告沈文华，男，汉族，1961年1月17日生，住上海市松江区。委托代理人冯振兴，北京在明律师事务所律师。被告上海市松江区人民政府九里亭街道办事处，住所地上海市松江区。法定代表人葛洪兵。委托代理人钱彩丽。委托代理人张志君，上海市志君律师事务所律师。被告上海市松江区九亭镇人民政府，住所地上海市松江区。法定代表人沈明。委托代理人盛家俊。委托代理人李海林，上海巨明律师事务所律师。被告上海市松江区城市管理行政执法局，住所地上海市松江区。法定代表人朱慧敏。委托代理人范海霞。委托代理人於莉蔚，上海磊天律师事务所律师。原告沈文华诉被告上海市松江区人民政府九里亭街道办事处(以下简称九里亭街道办事处)要求行政赔偿一案，向本院提起诉讼。本院于2018年1月16日受理后，依法组成合议庭，于同年5月14日公开开庭进行了审理。原告沈文华及其委托代理人冯振兴、被告九里亭街道办事处的副主任汤瑜泳、委托代理人张志君，参加了庭审。后根据原告申请，本院依法追加上海市松江区九亭镇人民政府(以下简称九亭镇政府)为共同被告参加诉讼，于同年6月11日公开开庭进行了审理。原告沈文华及其委托代理人冯振兴、被告九里亭街道办事处的委托代理人钱彩丽、张志君，被告九亭镇政府的委托代理人张静怡、李海林，参加了庭审。后本院依法追加上海市松江区城市管理行政执法局(以下简称区城管执法局)为共同被告参加诉讼，于同年11月13日公开开庭进行了审理。原告沈文华及其委托代理人冯振兴、被告九里亭街道办事处的委托代理人钱彩丽、张志君，被告九亭镇政府的委托代理人盛家俊、许静雯，被告区城管执法局的委托代理人陈洁、於莉蔚，参加了庭审。本院于2019年4月23日再次公开开庭进行了审理。原告沈文华及其委托代理人冯振兴、被告九里亭街道办事处的委托代理人张志君，被告九亭镇政府的委托代理人李海林，被告区城管执法局的委托代理人范海霞、於莉蔚，参加了庭审。本案曾因相关案件正在诉讼，该案的审判结果与本案的审判结果相关联，而该案尚未审结，先后于2018年9月19日、2019年3月22日两次裁定中止诉讼。本案现已审理终结。原告沈文华诉称：原告在九里亭街道松沪村XXX号拥有一处房产(宅基地使用证号九府字88第105号)。被告九里亭街道办事处于2016年12月21日9时许，强行拆除了该处院内部分房屋。该行为给原告造成经济损失118万元。原告认为，该强拆行为欠缺职权依据、事实依据、法律依据，程序违法，构成行政行为违法，九里亭街道办事处应当就该行为给原告造成的财产损失予以赔偿。故请求法院判决被告九里亭街道办事处承担行政责任。后因该办事处否认作出涉案拆违行为，故原告申请追加九亭镇政府为共同被告。原告请求法院判令被告补偿原告因违法强拆造成的经济损失共计118万元。被告九里亭街道办事处辩称：1、原告指认九里亭街道办事处强制拆除其房屋缺乏事实依据。根据原告所提供的证据材料，无事实直接证明2016年12月21日拆除位于九里亭街道松沪村违法建筑系九里亭街道办事处作出的强制拆除行为，且九里亭街道管辖范围内无松沪村这一建制，故原告要求确认九里亭街道办事处于2016年12月21日强制拆除其位于九里亭街道松沪村XXX号宅基地范围内房屋缺乏事实依据。2、被拆房屋系违法建筑。松沪村XXX号宅基地范围内存在违法建筑，被拆房屋无宅基地使用证，又无相关审批手续，系违法建筑，故原告请求判令九里亭街道办事处赔偿相应损失，既缺乏事实依据，同时有悖法律规定。综上，请求法院依法驳回原告的诉请。被告九亭镇政府辩称：不同意原告的诉请，请求法院驳回原告对其的起诉。具体理由如下：1、九亭镇政府针对原告从未作出过任何具体行政行为，因此原告属于错列被告。根据法释(2000)8号司法解释第四十四条第一款第(三)项和法释(2015)9号司法解释第三条第一款第(三)项的规定，起诉人错列被告且拒绝变更的情形，已经立案的，应当裁定驳回起诉。2、根据原告的起诉状和上海市第一中级人民法院(2017)沪01行终747号案件庭审笔录中第3页的内容，其房屋于2016年12月21日上午八点半到十点半被拆除，原告于同日下午两点半报警。由此可以证明原告知道该具体行政行为的时间应该是当日，那么其起诉的法定期限截止日期应当是2017年6月21日，而原告诉状的签署日期是2017年11月7日，根据《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称《行政诉讼法》)第四十六条的规定，起诉超过法定期限且无正当理由的，应当裁定驳回起诉。被告区城管执法局辩称：一、原告所诉之拆除行为并非区城管执法局实施，该局不符合本案被告主体资格。原告起诉所列被告系九里亭街道办事处，并非区城管执法局，且该局也未实际实施对原告房屋的拆除行为，故不符合被告主体资格。二、经多方了解，原告所诉被拆除的涉案房屋确未办理相关建房审批手续，确系无证搭建的违法建筑，故其要求赔偿的主张缺乏事实与法律依据，不应得到支持。综上，请求法院依法判决驳回原告的诉讼请求。庭审中，原告为证明其主张，提供了以下证据：1、原告诉上海市公安局松江分局(以下简称松江公安分局)不履行法定职责纠纷一案庭审笔录复印件，该笔录第5页记述涉案房屋区域在行政区划重新划分之后属于九里亭街道管辖，故对本案原告房屋强拆的主体是被告九里亭街道办事处；2、原告的宅基地使用证以及1988年松江县农民建房用地审批表复印件各1份，证明有部分面积即32平方米原拆原建的小屋已经取得了合法证件，另，原告房屋经过合法审批，是合法的；3、原告食品经营许可证以及营业执照复印件各1份，证明原告对涉案房屋进行了经营活动并获得了许可；4、拆除房屋当时财物毁坏现场的照片1套8张，证明原告房屋未经法定程序被被告九里亭街道办事处拆除；5、2011年8月27日及2015年8月19日房屋租赁合同2份。经质证，被告九里亭街道办事处对证据1的真实性、合法性无异议，但对关联性有异议，第一，该笔录陈述很明确，表述拆除主体是九亭镇政府，只是之后行政区划进行了重新划分；第二，该笔录也反映是城管部门在指挥，而非九里亭街道办事处；第三，原告所有的观点都是单方陈述。对证据2，真实性、合法性无异议，但对证明目的有异议，无法证明违法建筑已经合法化，且笔录第5页第2行可以明确，房屋没有被全部拆除，被拆除的是无证房，有证房没有被拆除，该点与原告诉讼主张不吻合。对证据3，获得经营许可与房屋是否合法化不存在关联性，无法推导出用于经营的房屋合法。对证据4，认为该照片无制作时间，无法证明涉案房屋由被告拆除。对证据5，无法确认真实性，且与九里亭街道办事处无关，另，已超过举证期限。原告质辩认为：第一，虽然强拆之日是由原九亭镇实施拆除，但2017年1月之后，原告房屋所在区域已经过行政区划调整，由九里亭街道继续实施管理，故根据《行政诉讼法》第二十六条的规定，确认应当由九里亭街道办事处负责管辖。第二，笔录中城管的情况与本案并不矛盾，由于当时无法确定本案主体，才起诉公安机关，希望可以找出拆除主体；另，是公安履行其职责调查确认的事实，故该证据应当优先适用。第三，关于笔录中有证房屋被拆除的事实，该表述应当以原告本次庭审举证的事实证据为准，原告提交的1988年的审批表中可以看出有两间32平方米的小屋是原拆原建，虽然房屋主体没有被拆除，但挖掘机在房顶上挖了很大一个洞，使其不具备任何的价值。第四，对于经营许可证及租赁合同，原告是为了表明房屋的存在以及损失巨大。另，原告补充的证据是在庭前提交，没有超过法定的期限。被告九里亭街道办事处质辩认为：第一，拆除主体肯定为九亭镇政府也系原告主观认为的，并无明确的证据。第二，松沪村现在建制还是属于九亭镇管辖，该事实并非原告认为就能确认。原告没有否认有证的房屋没有被拆除，但其存在选择性认可，即对笔录中松江公安分局的陈述予以认可，而对其自身陈述予以否认，这是不妥当的。第三，松沪村大概还有20多户包括原告321号在内属于九亭镇辖区范围。原告质辩认为：被告九里亭街道办事处的陈述只是口头表述，并未提供街道办关于辖区的相关文件，原告则提供了公安机关依职权调取的证据，故已经提供了确切的证据证明案件事实。九里亭街道办事处应当提供区域划分历史的文件来证明其观点。另，在强拆第二天，即2016年12月22日，被告九里亭街道办事处出庭的行政机关负责人曾找过原告，要求帮忙清理强拆垃圾，可以证明九里亭街道办事处辖区内包括原告房屋。被告九里亭街道办事处质辩认为：其出庭的负责人要求原告帮忙清理拆除垃圾并无问题，虽然松沪村属于九亭镇，但区域还是在九里亭街道，为了美化环境没有什么错。原告也没有其他证据材料证明，仅是口头表述。经质证，被告九亭镇政府对证据1，真实性予以认可，但对证明内容以及九里亭派出所的陈述不予认可。对证据2-3，若有原件，真实性予以认可，但认为与本案不具有关联性。对证据4，真实性、合法性、关联性均不予认可。对证据5，真实性、合法性由法院予以确认，另，由于合同是原告与案外人签某某，故不予认可，认为与本案无关。原告质辩认为：对证据5，被告九亭镇政府对真实性、合法性予以认可，足以证明原告的证明目的即经济损失情况。被告九亭镇政府质辩认为：其系表示真实性、合法性由法院认定，并未予以认可，且该两份租赁合同无法直接证明原告经济损失达到118万元。被告九里亭街道办事处为证明其主张，提供了下列证据：1、上海市农村宅基地使用权申请表，其详细记载了该宅基地内部的情况；2、平面图，表明了该宅基地平面情况；3、面积计算表；4、勘察记录表；5、上海市农村宅基地使用权审核表，由村委会、乡政府及县土地局批准。经质证，原告对真实性、合法性予以认可，但对证明目的不予认可。从审批表等相关内容看，占地面积189平方米与本案现在房屋保留的现状一致。主要问题是32平方米小屋被拆除的问题。另，该证据与原告庭前提交的审批表可以相互印证。第二次庭审中，原告提交了下列两份证据：1、九里亭街道办事处网站首页中关于上海市人民政府设立九里亭街道的介绍截屏，证明街道的四至范围；2、百度地图上查询的原告房屋所在区域的四至范围截屏，证明原告房屋在被告九里亭街道办事处辖区范围内。经质证，被告九里亭街道办事处对上述证据真实性无异议，认为2015年7月上海市人民政府发布了设立九里亭街道的批复，但街道的设立是晚于批复时间的。另，松沪村虽然地理位置在九里亭街道范围内，但实际不是由九里亭街道办事处管辖。经质证，被告九亭镇政府对证据1，真实性、合法性、关联性予以认可。对证据2，认为系原告自行制作，故无法发表意见。第二次庭审中，被告九里亭街道办事处提供了上海市人民政府关于同意设立九里亭街道办事处的批复一份。经质证，原告认为对该批复无异议。但九里亭街道办事处与九亭镇政府工作移交的内容，该批复没有体现；另，对于被告九里亭街道办事处所称的实际设立时间晚于批复日期也不认可。被告九里亭街道办事处质辩认为：其设立时间大大晚于批复时间，这在上次庭审中就已经明确过，且根据原告提供的笔录也可以反映，实际是在2017年初设立的。经质证，被告九亭镇政府对真实性、合法性予以认可，但不认可证明内容，九里亭街道办事处的实际设立时间应以批复为准，为2015年7月15日。第三次庭审中，原告提供了下列证据：1、2016年12月21日告知书，证明被告九里亭街道办事处组织实施强拆原告房屋；2、2016年8月8日九里亭街道涞坊路东延伸项目征收集体土地居住房屋补偿安置方案，证明原告房屋位于该征收项目范围内，被告九里亭街道办事处系该补偿方案的征收单位，也是实施主体，故根据该方案可推定九里亭街道办事处在征收过程中实施了强拆行为；3、2016年12月21日原告本人现场拍摄的现场视频资料，证明被告九里亭街道办事处组织领导本次强拆，现场有被告区城管执法局的大量工作人员负责实施强拆行为，其中在视频编号尾号为084451的第1分零5秒九里亭街道办事处的领导出现，编号尾号为095455的第3秒九里亭街道办事处的上述同一领导出现，编号尾号为103747的第8秒区城管执法局的指挥人员出现；4、2013年3月8日朱志能、杨时平分别与原告签某某房屋租赁合同2份、2015年8月20日陈红玉与原告签某某房屋租赁合同1份及租客居民身份证复印件，证明原告房屋一直用于出租，在强拆后有大量的租金经济损失。经质证，被告九里亭街道办事处认为：证据1无原件，故对真实性有异议，关联性亦有异议，若真实，则告知书于2016年12月21日发给对方，明确于12月22日拆除，但原告坚持认为其房屋系于21日被拆除，故与被拆时间无关联性。对证据2，认为系征收补偿方案，与本案无关。对证据3，据原告所称拆除过程中有九里亭街道办事处领导，但无法看清，很模糊，退一步讲，即使九里亭街道办事处领导到场，也无法证明其组织实施；另，领导在场有多种原因，原告亦无法证明视频中出现的人员系基于职务行为。对证据4，租赁合同涉及的房屋系违法建筑，故原告主张的损失不具有合法性，不予认可；另，原告提供的租赁合同系复印件，若无原件，真实性不予认可。经质证，被告九亭镇政府认为：对证据1、2，认为均不是九亭镇政府盖章出具，真实性、合法性由法院依法核实，原告坚持上述证据系九里亭街道办事处作出，故与九亭镇政府无关，九亭镇政府也未参与涉案被诉行政行为。对证据3中的内容不清楚，无法认定，且原告也称视频中无九亭镇政府工作人员，故与九亭镇政府无关；对证据4，真实性、合法性由法院依法核实，也不清楚情况，并不在九亭镇政府辖区内；另，根据九里亭街道办事处、区城管执法局的答辩，涉案房屋系违法建筑，故原告主张租金经济损失没有依据。经质证，被告区城管执法局对原告之前提交的证据及本次庭审提交的证据一并发表质证意见。对原告前两次庭审举证的证据发表如下质证意见：对证据1，真实性无异议，但提请法庭注意，笔录中第4页倒数第3段公安的陈述、第5页第1段原告的陈述，以及第5页第5段审判员询问公安强拆主体的情况。对证据2，若无原件，真实性有异议，若有原件，认为宅基地使用证中的面积与诉请中的面积不吻合，对关联性有异议。对证据3，对关联性有异议，对证明内容亦有异议。对证据4，认为该复印件无法证明与本案的关联性，是否是涉案地址及当时现场情况。对证据5，若无原件，真实性不予确认，亦无法证明原告的损失，涉案房屋系违法建筑，而违法所得不应得到法律的保护，故其主张无事实和法律依据。对证据6、7，真实性由法院审核，按照证据的有效性来讲，网页进行公证才具有效力，且认为与区城管执法局无关。对本次庭审举证的证据发表如下质证意见：对证据1、2，认为并非系区城管执法局作出，其余同意九里亭街道办事处的意见；对证据3，仅系私人录制的光盘，对真实性有异议，对于九里亭街道办事处领导出现不发表意见，对于原告所称的城管执法中队的分队长，其亦是街道拆违办的工作人员，对于原告所称有众多的城管人员不予认可，穿制服的大多数人员不是城管人员，也非由城管指挥，而是根据街道相关部门的工作指令，至现场查看情况并维持秩序，故无法证明系区城管执法局参与组织实施；另，若区城管执法局组织实施强拆，需经立案、调查等法定程序，本案中，告知书、补偿方案等均系九里亭街道办事处作出，视频中的杨敏具有双重身份，其既是城管执法中队副中队长，又是街道拆违办副主任，下属街道办事处，故其若在场系街道办事处的职责，而非区城管执法局的工作职责，原告所称有大量穿城管制服的人员，系维持秩序、街面整洁等的特保人员，上述人员服装与城管制服相像，而特保人员是街道聘请的。原告质辩认为：关于租赁合同的真实性，提交原件，证明租赁合同真实有效。原告对其前两次庭审举证的证据质辩认为：对证据1，虽然原告陈述无证部分被全部拆除，但有一定的背景，有证房屋有一个很大的洞，无法经营使用，但未拆除，其余没有审批部分已经全部被拆除完毕。另，视频中也可看出，对于敲了大洞的房屋，原告对现场指挥人员称系有证的，故原告所称的无证部分被拆除不包括有证的32平方米敲了大洞的有证房屋。对本次庭审举证的证据质辩认为：对证据1,该落款时间与本次诉讼的时间点吻合，九里亭街道办事处完全可以做到当天告知，当天拆除，且本案强拆行为本身就未经任何手续，不存在按照法定的程序对房屋拆除，落款时间与本次行为相印证，有证据效力。对证据2，落款系九里亭街道办事处，其在实施协议征收过程中，根据目前的客观情况，以拆违方式实施拆迁实质；另，根据最高院的判例，(2017)最高法行再101号行政判决书确认在征收过程中，若征收方不能举证被征收人系其他主体拆除，可以认定其为强拆主体，故根据本案补偿方案，九里亭街道办事处在具体实施协议征收过程中，具有对被征收房屋实施拆除的职责和责任，结合上述裁判精神与九里亭街道办事处实际制作了征收补偿方案、实施了补偿工作，可以推定其系本次强拆的主体。对证据3，重点提示的3段中视频中的前2段可以明确看出有九里亭街道办事处的领导，虽然身份无法识别，但其在现场领导的动作、言语以及要求布置相关警戒、安排等，均可看出在现场起到领导指挥作用，且领导了拆除实施工作。被告九里亭街道办事处质辩认为：关于原告前两次庭审举证的证据：租赁合同，即使有原件，也无法证明租赁关系存在；即使租赁关系真实存在，租赁物系违法，也不具有合法的诉求。关于本次庭审举证的证据：对证据1，告知书系2016年12月21日发出，告知于22日拆除，故与原告主张的拆房时间矛盾，无法证明其证明目的。对证据2，被告九里亭街道办事处补偿的对象系合法建筑，而本案所涉房屋并非合法建筑，不在征收补偿范围内。被告九亭镇政府质辩认为：原告本次诉讼系针对九里亭街道办事处，故与九亭镇政府无关。经质证，被告区城管执法局对九里亭街道办事处的证据均无异议。第四次庭审中，被告区城管执法局提供了下列证据：(2018)沪0117行初135号行政判决书、(2019)沪01行终67号行政判决书，证明被告区城管执法局与涉案行政行为无关，不存在原告所称违法事实。经质证，原告无异议，判决确认了被告九里亭街道办事处的强拆行为违法。经质证，被告九里亭街道办事处对真实性、关联性无异议，但认为并无直接证据证明其实施了拆违行为。经质证，被告九亭镇政府对真实性、合法性、关联性均无异议。庭审中，法庭向双方当事人开示了2018年11月15日对上海地维房地产估价有限公司副总经理唐晔所作的《询问笔录》及调取的《房屋建筑物评估常用数据与参数》。原告对真实性无异议，但对上述认定标准与本案的关联性有异议，认为最高的补偿标准仅系6%，并非针对本案作出的认定，仅系广泛意义上、一般而言的建筑物残值的认定标准及处理意见，具体到本案的赔偿标准还需进一步细化。另，上述标准未达到一般违法建筑的补偿标准，所引用的数据与2017年被拆除房屋的实际情况不符，不应适用。被告九里亭街道办事处对真实性、合法性无异议，但始终认为并无直接证据证明系其实施了拆违行为，且原告的赔偿请求并无依据。另，原告的异议仅是其主观意见，并无依据。被告九亭镇政府无异议。被告区城管执法局无异议，但认为涉案建筑系违法建筑，并无补偿之说。上述证据，本院认为：原告提交的食品经营许可证、营业执照、房屋租赁合同、网页截屏和网页地图以及编号尾号为103747的视频记录，时间明显为2017年4月1日，而原告起诉确认违法的是2016年12月21日的拆违行为，故上述证据均不符合证据的真实性、关联性、合法性要求，本院不予确认。原告提供的其他证据及被告九里亭街道办事处、被告区城管执法局提供的证据，均符合证据的真实性、关联性、合法性要求，本院予以确认。根据当事人的诉辩意见和上述有效证据，本院确认以下事实：原告在现松江区九里亭街道松沪村XXX号拥有一处农村宅基地房屋(1991年10月30日松江县土地局宅基地使用证发证编号050220)。根据1991年上海市农村宅基地使用权审核表，原告该处立基人口和现有人口为4人，核定实际使用面积346.6平方米，其中主房占地129.9平方米。超占面积一栏中，宅基占地170.6平方米-7平方米=163.6平方米，建筑占地33.9平方米-11平方米=22.9平方米。此后，原告在该处宅基地上未经审批进行了违法搭建，用于出租牟利等。2016年12月21日9时许，被告九里亭街道办事处对该处院内原告擅自搭建的房屋进行了强制拆除。另查明：2015年7月15日上海市人民政府作出《上海市人民政府关于同意设立九里亭街道办事处的批复》。原告涉案房屋处于被告九里亭街道办事处辖区。又查明：本院作出的(2018)沪0117行初135号一审行政判决、上海市第一中级人民法院作出的(2019)沪01行终67号二审行政判决，均确认原告在现松江区九里亭街道松沪村XXX号进行了违法搭建，2016年12月21日由被告九里亭街道办事处对该处院内原告擅自搭建的房屋进行了强制拆除。本院认为：被诉行政机关承担行政赔偿责任的前提是行政行为已经构成违法。鉴于与本案一同起诉的原告诉被告要求确认行政强制行为违法的案件此前已被本院依法判决确认违法并已生效，本案单独处理原告诉请中的赔偿问题。涉案房屋系原告未经审批擅自搭建的违法建筑，被告进行强制拆除是否造成原告经济损失，应当依照法律规定和查明的事实予以确定。本案诉讼期间，原告未申请评估，亦未提供证明其损失的事实证据。按照查明的事实，原告搭建的违法建筑系混凝土结构，对照国家相关标准，拆除后并无残值。故原告提出的赔偿请求，明显缺乏事实和法律依据。本案经本院主持调解，双方当事人未能达成协议。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条及《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条第一款之规定，判决如下：驳回原告沈文华的诉讼请求。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于上海市第一中级人民法院。审 判 长  陆 云人民陪审员  倪顺法人民陪审员  江 燕二〇一九年四月三十日书 记 员  赵 静附：相关法律条文一、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。二、《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。……