广东省东莞市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）粤19行终68号上诉人（原审原告）：黎占辉，男，1962年7月22日出生，汉族，住广东省东莞市，上诉人（原审原告）：李卫高，男，1966年11月15日出生，汉族，住广东省东莞市，被上诉人（原审被告）：东莞市麻涌镇人民政府，住所地：广东省东莞市麻涌镇办事中心内，统一社会信用代码：114419000073318229。负责人：谭叙棉，镇长。委托代理人：李旭光，该政府工作人员。委托代理人：康世为，广东赋诚律师事务所律师。原审第三人：东莞市麻涌镇大步股份经济联合社，住所地：东莞市麻涌镇大步村，组织证号：粤农集字第190009005000号。负责人：祝永亮，理事长。委托代理人：刘勇，广东坤益律师事务所律师。上诉人黎占辉、李卫高因与被上诉人东莞市麻涌镇人民政府（以下简称“麻涌镇政府”）及原审第三人东莞市麻涌镇大步股份经济联合社（以下简称“大步经联社”）其他行政纠纷一案，不服广东省东莞市第一人民法院（2018）粤1971行初655号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。2018年8月9日，黎占辉、李卫高向原审法院提起诉讼，请求判令：1.确认麻涌镇政府与大步经联社签订的征收麻涌镇大步村，大步海心沙（土名）的征地合同无效；2.依据《中华人民共和国行政诉讼法》第三条规定，要求被诉行政机关负责人出庭应诉；3.本案诉讼费由麻涌镇政府承担。原审法院查明：2014年12月23日，麻涌镇政府与大步经联社签订了一份《征地合同》，约定麻涌镇政府向大步经联社征收位于大步海心沙8379.17平方米的土地，用于建设麻涌垃圾处理厂，并约定了征地补偿款及付款方法、土地出让年限、土地管理费等事项。黎占辉、李卫高两人均系东莞市麻涌镇大步村村民，对该征地合同不服，向原审法院提起行政诉讼。另查明，涉案土地为农村集体土地，黎占辉、李卫高两人未能提交其对涉案土地享有土地承包经营权或享有实际使用权的证据。此外，黎占辉、李卫高在庭审中述称其在起诉时涉案土地是由全村统一租赁给其他人使用，其在起诉时、签订征地合同时均未实际使用上述土地。原审法院认为：根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。农村集体经济组织成员全部转为城镇居民后，对涉及农村集体土地的行政行为不服的，过半数的原集体经济组织成员可以提起诉讼。”及第四条“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。”的规定，涉案土地为农村集体土地，由于黎占辉、李卫高并非涉案土地使用权人或实际使用人，不符合上述规定中可以提起诉讼的条件，亦不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”规定的相对人或利害关系人，不具有提起本案诉讼的法定主体资格。黎占辉、李卫高提起本案起诉，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织”规定的起诉条件，依法应当予以驳回。综上，原审法院根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定：驳回黎占辉、李卫高的起诉。本案一审不收取诉讼费用。一审宣判后，黎占辉、李卫高不服原审裁定，向本院提起上诉，请求判令：1撤销原审裁定;2.判决确认麻涌镇政府与大步经联社签订的征收麻涌镇大步村，大步(海心沙）土名的征地合同无效；3.依据《中华人民共和国行政诉讼法》第三条规定，要求被诉行政机关负责人出庭应诉；4.确认原审法院和一审合议庭成员违反《中华人民共和国法官法》和《公务员法》的规定；5.本案诉讼费由麻涌镇政府承担。事实与理由：麻涌镇政府与大步经联社于2014年12月23日签署的征地合同严重违反《中华人民共和国土地管理法》和《基本农田保护条例》及相关法律规定。未经国务院和国土资源部门批准，麻涌镇政府和大步经联社的干部私自征收大步经联社的农民集体土地海心沙地块，该地块在1997年至2020年期间均定为基本农田保护区，而且麻涌镇政府征收该土地后转给他人建设垃圾处理厂谋利，严重破坏农业生产及造成生态和环境污染。根据《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国土地管理法》《基本农田保护条例》等规定，农民集体所有土地使用权，严禁出让、转让或出租用于非农业建设，征收农民集体土地的流程必须经国务院和省人民政府及土地主管部门批准后，并以书面形式公告10个工作日告知被征地农民等和与村集体、农民签订补偿协议等程序，方可执行征收土地。麻涌镇政府与大步经联社在未取得相关批文私自签署征地合同违反相关法律法规，其条款内容颠倒乱象明显，严重违反《中国共产党章程和中国共产党廉洁自律准则》的规定，属于乱作为行为，请求法院对麻涌镇政府和大步经联社的违法行为依法正确判决，并依法支持黎占辉、李卫高的所有请求。一、一审法院故意刁难黎占辉、李卫高。一审开庭前由于电脑发生故障，显示器黑屏，黎占辉、李卫高无法看到庭审过程的内容，黎占辉、李卫高向书记员提交申请书，申请庭审笔录作上诉时参考用，之后也多次打电话给书记员询问，但至今仍未收到庭审笔录。二、一审法院认定事实错误。黎占辉、李卫高起诉的是涉案征地合同，并非诉土地使用权人或实际使用人，涉案合同所征收的是黎占辉、李卫高所在的村集体所有土地，黎占辉、李卫高是股东之一，依法有权提起诉讼，相反，依据国家法律规定，麻涌镇政府没有征收土地的权利。三、一审法院枉法裁判。《行政诉讼法》第六十六条：人民法院在审理行政案件中，认为行政机关的主管人员、直接责任人员违法违纪的，应当将有关材料移送监察机关、该行政机关或者其上一级行政机关；认为有犯罪行为的，应当将有关材料移送公安、检察机关。一审法院刻意撇开黎占辉、李卫高的诉讼请求，用另一种方式驳回黎占辉、李卫高的诉求，明显违反公正判决，涉案合同条款内容颠倒乱象明显，庭审过程中黎占辉、李卫高逐一解释征地合同的内容，然而在裁定书“本院认为”部分，未提征地合同也没有将征地合同条款乱象内容记录在案，故意偏袒麻涌镇政府和大步经联社，对黎占辉、李卫高的诉求明显不公。被上诉人麻涌镇政府辩称：一、黎占辉、李卫高并非案涉协议之相对人，且与案涉协议不具有利害关系，不具备本案原告诉讼主体资格。1.黎占辉、李卫高并非案涉征地合同之相对人，合同具有相对性，案涉的征地合同系由麻涌镇政府与大步经联社签署，黎占辉、李卫高并非该合同之签署方，无权提起“确认麻涌镇政府与大步经联社签订的征收麻涌镇大步村大步（海心沙）地块的征地合同无效”的诉讼请求。2.黎占辉、李卫高并非案涉土地之使用权人或实际使用人，与案涉征地合同不具备利害关系。黎占辉、李卫高在一审庭审中明确表示，在起诉时、签订案涉征地合同时均未实际使用案涉土地，并非案涉土地之使用权人或实际使用人；同时，黎占辉、李卫高亦未能提供证据证明其与案涉征地合同具有利害关系。暂且不论案涉征地合同是否属于行政协议，在黎占辉、李卫高未提交证据证明其与案涉征地合同具有利害关系之情况下，其显然与案涉征地合同不具有利害关系。二、黎占辉、李卫高起诉超过法定起诉期限。大步经联社在2014年12月5日已经过表决通过案涉合同的签署事宜，黎占辉、李卫高当时应当知悉该情况；再退一步讲，根据黎占辉、李卫高提交的证据可知，其明显于2017年6月27日时已知悉案涉征地合同情况；黎占辉、李卫高于2018年7月31日提起本案诉讼，显然超过法定起诉期限，依法亦应予裁定驳回其起诉。三、案涉征地合同不具有行政协议属性，不属于行政诉讼受案范围，依法应予裁定驳回黎占辉、李卫高之起诉。麻涌镇政府为镇级人民政府，并不依法具备组织实施集体土地征收的法定主体资格，即麻涌镇政府并非法定的土地征收行政部门。从麻涌镇政府提交的证据可知，目前征地合同涉及的土地之所有权人仍属于大步经联社，涉及的土地性质仍为集体用地，并未发生行政征地行为所导致的土地性质和所有权人发生变化的情况。从案涉征地合同来看，有“友好协商”“双方责任”等表述，体现的是民事合同的主体平等性、内容协商性等特征；该征地合同的内容在整体上没有行政机关单方意志、国家强制性等内容。特别强调的是，案涉征地合同约定了土地的使用年限，也就是说，使用年限届满后，大步经联社是有权收回案涉土地的；若麻涌镇政府需要继续使用的，相关的使用年限、出让金等则需要另行签署合同约定。综上，案涉征地合同并不具备行政协议属性，不属于行政诉讼受案范围，依法也应予裁定驳回麻涌镇政府之起诉。四、案涉土地于2011年1月经东莞市人民政府同意变更土地利用总体规划，已不属于基本农田，且该土地也未被征收。黎占辉、李卫高在上诉状中所称“该地块在1997年至2020期间均定为基本农田保护区，而且麻涌镇政府征收该土地后转给他人建设垃圾处理厂谋利”缺乏事实依据。综上，黎占辉、李卫高的上诉请求均没有事实和法律依据，请二审法院依法驳回。原审第三人大步经联社述称：一、黎占辉、李卫高不具有诉讼主体资格，依法应驳回其起诉。1.涉案地块权属为大步经联社农民集体，黎占辉、李卫高并未提供证据证实其是涉案土地的使用权人或者实际使用人。2.从黎占辉、李卫高诉讼请求的范围来看，是针对涉案《征地合同》的全部土地，而在案涉合同签署前，就涉案合同的签署事宜，大步经联社已在2014年12月5日经股东代表大会表决通过；根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条的规定，村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。故黎占辉、李卫高在本案中以个人名义起诉，不符合《行政诉讼法》第二十五条第一款规定的提起诉讼的主体资格，也不符合《行政诉讼法》第四十九条关于起诉条件的第（一）项规定。因此，黎占辉、李卫高本案起诉不具有诉讼主体资格，不符合法定的起诉条件，依法应驳回其起诉。二、黎占辉、李卫高的起诉已超过法定期限，依法应驳回起诉。涉案《征地合同》的内容，大步村委会已于2015年6月13日在大步村委会“财务公开栏”进行公布，公布期为30天（自2015年6月13日起）。作为大步村村民的黎占辉、李卫高，应自2015年6月13日已知道涉案《征地合同》具体内容，黎占辉、李卫高于2018年7月31日提起本案诉讼，认为涉案征地合同无效，已经超过《行政诉讼法》第四十六条第一款规定的起诉斯限，依法应驳回起诉。综上所述，黎占辉、李卫高不具有提起本案诉讼的法定主体资格且起诉已过法定起诉期限，依法应驳回其上诉。经审查，本院对原审查明的事实予以认可。另查，麻涌镇政府与大步经联社签订《征地合同》，目的在于加快推进麻涌垃圾处理厂用地办理，加快项目建设，尽快让麻涌镇政府有偿使用麻涌垃圾处理厂周边规划退缩的用地。本院认为：本案的争议焦点在于黎占辉、李卫高的起诉是否符合法定条件。案涉征地合同签订主体为麻涌镇政府与大步经联社，合同订立目的在于加快推进麻涌垃圾处理厂用地办理，加快项目建设，土地性质虽未变更，不影响该合同为行政协议的认定。案涉土地属于农村集体土地，黎占辉、李卫高一审庭审中明确表示，其在起诉时、签订案涉征地合同时均未实际使用案涉土地，并非案涉土地之使用权人或实际使用人，且黎占辉、李卫高亦未能提供证据证明其与案涉征地合同具有利害关系，根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼”及第四条“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼”的规定，黎占辉、李卫高不符合上述规定中可以提起诉讼的条件，亦不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”规定的相对人或利害关系人，不具有提起本案诉讼的法定主体资格，原审法院裁定驳回黎占辉、李卫高的起诉，依据充分，处理正确，本院予以维持。黎占辉、李卫高的上诉理由不成立，对其上诉请求，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。根据国务院《诉讼费用交纳办法》第八条第（三）项的规定，本案无需交纳案件受理费。本裁定为终审裁定。审判长  孙立凡审判员  韦艳芹审判员  张志强二〇一九年四月二十六日书记员  王凤梅