广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2018）粤行终1101号上诉人（原审原告）：林文朝，男，汉族，住广东省陆丰市。委托代理人：蔡俊生，国信信扬（花都）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：陆丰市人民政府，住所地：广东省陆丰市东海镇行政新区。法定代表人：许伟明，市长。委托代理人：林寅亮，陆丰市法制局局长。委托代理人：李小婷，陆丰市法制局公职律师。上诉人林文朝因与被上诉人陆丰市人民政府不予受理行政复议申请纠纷一案，不服广东省汕尾市中级人民法院（2018）粤15行初3号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，2017年6月16日，陆丰市甲西镇客楼村第七届村民委员会举行第二轮换届选举工作。当天该村委会公告：经投票选举，林文朝当选为该村委会主任。上述选举结果公告后，林文朝因陆丰市民政局没有向其颁发该村委会主任任职证书而向该局提出行政申请未果，遂于2017年12月27日向陆丰市人民政府申请行政复议，请求陆丰市人民政府责令陆丰市民政局对其行政申请作出处理，确认其当选为陆丰市甲西镇客楼村第七届村民委员会主任并向其颁发任职证书。同年12月29日，陆丰市人民政府行政复议办公室以林文朝行政复议申请的内容涉及选票登记是否存在重户和选举是否有效等选举问题，不属于陆丰市人民政府行政复议受理范围为由，作出陆丰府行复[2017]8号行政复议申请不予受理通知书。林文朝遂诉至原审法院，请求确认被告作出的《行政复议申请不予受理通知书》违法，撤销该不予受理通知书，责令被告对原告行政复议申请予以受理；本案诉讼费由被告承担。原审法院认为，《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）第六条规定：“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议:（一）对行政机关作出的警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、行政拘留等行政处罚决定不服的；（二）对行政机关作出的限制人身自由或者查封、扣押、冻结财产等行政强制措施决定不服的；（三）对行政机关作出的有关许可证、执照、资质证、资格证等证书变更、中止、撤销的决定不服的；（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；（五）认为行政机关侵犯合法的经营自主权的；（六）认为行政机关变更或者废止农业承包合同，侵犯其合法权益的；（七）认为行政机关违法集资、征收财物、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；（八）认为符合法定条件，申请行政机关颁发许可证、执照、资质证、资格证等证书，或者申请行政机关审批、登记有关事项，行政机关没有依法办理的；（九）申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的；（十）申请行政机关依法发放抚恤金、社会保险金或者最低生活保障费，行政机关没有依法发放的；（十一）认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。”原告林文朝认为其行政复议申请符合行政复议法第六条第八项规定的情形，而该项规定中的“资质证、资格证等证书”是指从事特定行业或者从事某种工作的资质要求，与本案原告申请陆丰市民政局颁发的，由选举产生的村委会主任的任职证书性质不同。鉴于林文朝申请行政复议的事项，不属于行政复议法第六条所列举的，或者与列举事项类似的事项，因此陆丰市人民政府以不属于行政复议范围为由不予受理林文朝的行政复议申请，符合法律的规定。但应当指出的是，陆丰市人民政府以通知书方式作出不予受理行政复议决定的形式不妥。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告林文朝的诉讼请求。本案受理费50元，由原告林文朝负担。林文朝不服上述判决，向本院提起上诉称：一、一审法院适用法律错误，导致做出错误的行政判决。一审判决称：“原告林文朝认为其行政复议申请符合行政复议法第六条第（八）项规定的情形，而该项规定中的“资质证、资格证书”是指从事特定行业或者从事某种工作的资质要求，与本案原告申请陆丰市民政局颁发的，由选举产生的村委会主任的任职证书性质不同。鉴于林文朝申请行政复议的事项，不属于行政复议法第六条所列举的，或者与列举事项类似的事项，因此陆丰市人民政府以不属于行政复议范围为由不予受理林文朝的行政复议，符合法律规定。”上述说法有悖行政诉讼、行政复议的立法精神和意旨。《行政复议法释义》第六条：本条规定了可以申请行政复议的具体行政行为的范围。具体行政行为是指行政机关针对特定公民、法人或者其他组织作出的影响其权益的决定或者措施的行为。对下列具体行政行为不服的，可以申请行政复议：八、不予颁发许可证、执照等许可行为。行政许可是行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，作出允许其从事某项活动的行政行为，是行政管理的重要手段。在我国，法律法规和规章中规定了大量的行政许可，涉及到经济、文化、环境、卫生、资源以及公民安全和公共秩序等社会生活各个领域，许可的形式包括颁发许可证、执照、资质证、资格证、准许证、特许证、登记证等证书形式，还包括审批、核准、注册等非证书形式。无论是证书形式还是非证书形式，非经许可，公民、法人或者其他组织就不能从事相应的活动，因此，依法取得许可是公民、法人或者其他组织的权利。如果符合条件，申请行政机关颁发许可证、执照、资质证、资格等证书，或者申请行政机关审批、登记有关事项，行政机关没有依法办理的，公民、法人或者其他组织可以申请复议。需要注意的是，目前我国还没有对于行政许可的法律，所以行政许可工作还不规范，存在一些问题，行政许可的形式较多，本项规定只列举了行政许可的一些基本形式，对没有列举的其他行政许可形式，公民也可以申请复议。十一、其他具体行政行为。前十项规定具体列举了可能侵犯公民权利的具体行政行为，但未必全面，还可能出现其他侵犯公民权利的具体行政行为。本项的规定是为了弥补前十项列举不全面可能带来的遗漏，是一项兜底性规定，其目的是为了更好地保护公民、法人或者其他组织的合法权益。它表明只要公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯了其合法权益，都可以申请复议。《行政复议法释义》是目前司法实践中对法律条文的最权威解读，第十一项还特意设立了兜底性规定，其目的就是为了最大限度、最广泛地保护公民、法人或者其他组织的合法权益。二、被上诉人在本案审理中严重违反行政诉讼的程序规定。被上诉人在法定期限内没有向法院提交书面答辩状，履行法定义务。开庭审理当天，其法定代表人既没有到庭参加庭审，也没有向法院提交书面的说明报告，其诉讼代理人以出差在外为由加以搪塞。上述事实均有记录在卷。三、一审法院判决含糊其辞，有意抹杀被上诉人的行政违法行为。一审判决称：“但应当指出的是，陆丰市人民政府以通知书方式作出不予受理行政复议决定的形式不妥。”但被上诉人的行为究竟有何不妥，却不作明确认定，很不严肃。请求：撤销(2018)粤15行初3号《行政判决书》，判令被上诉人撤销《行政复议不予受理通知书》，受理上诉人的行政复议申请。陆丰市人民政府二审答辩称：一、答辩人所作不予受理行政复议决定正确，一审法院适用法律正确、程序得当，依法应予维持。上诉人所申请事项不是行政复议受理范围，上诉人所申请陆丰市民政局颁发的村委主任的任职证书并不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条第八项的证书。陆丰市民政局颁发村委主任任职证书在实质上是一种人事任免证书，根据《中华人民共和国行政复议法》第八条第一款的规定，“不服行政机关作出的行政处分或者其他人事处理决定的，依照有关法律、行政法规的规定提出申诉。”，上诉人对陆丰市民政局不颁发任职证书行为可依法通过组织程序逐级申诉，而非通过行政复议形式。且村委主任任职证书亦不属于行政许可范围，上诉人将人事任免证书等同于行政许可颁发的证书，属于概念混淆。另外，村委主任任职证书，需经甲西镇政府选举委员会按程序上报选举有效资料，陆丰市民政局方可据此颁发任职证书，而上诉人的该次选举经陆丰市民政局核查，属无效选举，甲西镇党委、政府也向陆丰市民政局报告选举无效情况，陆丰市民政局无法在选举无效的情况下，直接向上诉人颁发任职证书，因此，陆丰市民政局并未损害上诉人合法权益。答辩人据此作出不予受理行政复议决定正确，一审法院适用法律正确、程序得当，依法应予维持。二、上诉人称答辩人在一审中严重违反行政诉讼的程序规定于法无据。答辩人在法定期限内向法院提交了证据及行政答辩状，法定代表人虽因工作事务未能出庭，但委托了法制机构工作人员出庭应诉，答辩人的行为，并不违反《中华人民共和国行政诉讼法》第三条和第六十七条的有关规定。综上所述，上诉方在选举无效的情况下仍要求陆丰市民政局确认其当选并颁发村委主任任职证书于法无据，答辩人依法作出《行政复议申请不予受理通知书》（陆丰府行复[2017]8号），事实清楚，证据确实、充分，适用法律正确，依法应予维持。一审法院在审理查清事实的情况下，作出驳回上诉人诉讼请求的判决，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。请求驳回上诉，维持原判。经审查，原审法院查明的事实属实，本院予以确认。本院认为：本案属不予受理行政复议申请纠纷。二审争议的焦点是陆丰市人民政府是否应当受理林文朝的行政复议申请。本案中，林文朝系因陆丰市甲西镇客楼村第七届村民委员会举行第二轮换届选举当选为该村委会主任，陆丰市民政局没有向其颁发该村委会主任任职证书而向该局提出行政申请未果，向陆丰市人民政府申请行政复议，请求陆丰市人民政府责令陆丰市民政局对其行政申请作出处理，确认其当选为陆丰市甲西镇客楼村第七届村民委员会主任并向其颁发任职证书。林文朝该申请事项，不属于《行政复议法》第六条第八项规定的行政机关颁发许可证、执照、资质证、资格证等证书的范畴，也不属于《行政复议法》第六条规定的其他行政复议受案范围。因此陆丰市人民政府以不属于行政复议范围为由不予受理林文朝的行政复议申请，并无不当。综上，原审判决处理结果正确，本院依法应予维持。上诉人上诉请求改判的理据不足，本院依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人林文朝负担。本判决为终审判决。审判长  徐曾沧审判员  黄伟明审判员  罗 燕二〇一九年四月二十四日书记员  李文蓝王秋喆