山西省高级人民法院   行政裁定书   （2019）晋行终167号   上诉人（原审原告）刘补练，男，汉族，1955年10月9日出生，住山西省阳城县。   被上诉人（原审被告）阳城县人民政府，住所地：山西省晋城市阳城县新阳东街1号。   法定代表人史小林，该县县长。   委托代理人元慧明，阳城县司法局工作人员。   委托代理人王赵荣，山西析成律师事务所律师。   被上诉人（原审被告）晋城市生态环境局阳城分局（原阳城县环境保护局），住所地：山西省晋城市阳城县新阳西街16号。   法定代表人蔡树峰，该局局长。   委托代理人王敬泽，该局工作人员。   委托代理人加晓敏，泰和泰（太原）律师事务所律师。   上诉人刘补练因诉被上诉人阳城县人民政府（以下简称阳城县政府）、晋城市生态环境局阳城分局（以下简称阳城环保分局）其他行政管理一案，不服山西省长治市中级人民法院（2018）晋04行初9号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。   原审法院经审查认为，原告刘补练请求确认阳城县政府2004年8月31日《批复》和原阳城县环保局2005年3月10日《通知》违法，上述行政行为距2018年6月原告起诉已过10余年，且原告在2012年5月26日《关于2006年前政府关停铁厂未给补偿的问题》中重申此事，则原告至迟于2012年5月应当知道所诉行政行为的内容。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（以下简称行政诉讼法司法解释）第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年”。原告于2018年6月提起行政诉讼，根据行政诉讼法司法解释的规定，早已超过起诉期限。依据行政诉讼法司法解释第六十四条第一款、第六十九条第一款第二项的规定，裁定驳回原告刘补练的起诉。   刘补练上诉称：一、本案没有超过诉讼时效。县信访局是县政府的职能部门，于2018年1月22日作出的《不予受理告知书》是具体行政行为。上诉人在铁厂高炉被炸的当天直至政府作出《不予受理告知书》期间，一直向被上诉人主张停业及损害补偿，但被上诉人始终未作出相关赔偿决定。上诉人于2018年6月上旬起诉没有超过起诉期限。本案涉及上诉人企业中的厂房、场地、高炉、烟囱等不动产，上诉人提起诉讼没有超过20年，根据《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称行政诉讼法）第四十六条第二款的规定应予受理。二、原裁定适用法律不当。被上诉人在责令停业及炸毁高炉时，没有告诉过上诉人相关的法律权利及诉讼权利，上诉人不知道可以提起诉讼。被上诉人在原审中辩称其作出的决定和批复属于内部行政行为，上诉人至今也不可能知道该“内部行政行为”的内容，只是在2018年1月22日接到被上诉人《不予受理告知书》。在此之前，上诉人多次向被上诉人、市省有关部门以及国家信访局反映情况。2012年5月26日向阳城县政府提交的《关于2006年前政府关停铁厂未给补偿的问题》也是要求给予补偿，县长王晋锋在页面上签注：“请卫星（副）县长处理”，上诉人只有等待。故2018年前未能起诉的责任是阳城县政府答应解决而未解决，不是因为上诉人自身的原因耽误起诉期限。根据行政诉讼法第四十八条、行政诉讼法司法解释第六十九条第一款第二项的规定，2018年1月22日以前的期间不应计算在起诉期限内。原审法院裁定驳回起诉适用法律不当。故请求：一、撤销山西省长治市中级人民法院（2018）晋04行初9号行政裁定，指令原审法院继续审理；二、本案诉讼费由被上诉人承担。   阳城县政府辩称：一、政府相关部门的职能是由相关法律法规和条例赋予的，不是县政府的职权。各职能部门才是行政诉讼主体，对县政府提起行政诉讼是错误的。同时，按照各职能部门的行政行为的作出时间来计算对县政府的诉讼时效也是错误的，没有任何法律依据。二、本案不存在不可抗力或者其他不属于上诉人自身原因耽误起诉期限的情形，不存在上诉人不知道行政行为内容的情形。三、根据行政诉讼法第四十六条和行政诉讼法司法解释第六十五条的规定，本案起诉时已超过诉讼时效。四、根据行政诉讼法司法解释第九条的规定，行政诉讼法第二十条规定的“因不动产提起的行政诉讼”是指因行政行为导致不动产物权变动而提起的诉讼。本案不属于因不动产提起的行政诉讼，二十年最长期限的规定不适用于本案。综上，本案起诉时已超过诉讼时效，原裁定合情合理合法。请求驳回上诉，维持原裁定。   阳城环保分局辩称：一、本案起诉已超过诉讼时效，原审法院对此认定事实清楚，适用法律正确。诉涉铁厂被决定关停取缔的时间为2004年8月，通知时间为2005年3月，进行强制拆除的时间为2007年5月，上诉人对此是知情的，而信访申请不属于可以中止、中断的情形，上诉人起诉距行政行为作出时已过十余年，已超过法律规定的起诉期限，根据行政诉讼法司法解释第六十九条第（二）项的规定，应当裁定驳回起诉。二、上诉人诉讼请求错误，应于驳回。上诉人第一项诉讼请求为请求法院确认阳城县政府2004年8月31日《批复》和原阳城县环保局2005年3月10日《通知》违法，而第二、三项请求为补偿其损失，两种诉讼请求相互矛盾。在请求确认被诉行政行为违法情况下，应要求赔偿损失而非补偿，如果请求补偿则说明上诉人认可《决定》和《通知》是合法的，故上诉人的诉讼请求相互矛盾，为错误请求，应于驳回。三、阳城环保分局的诉讼主体不适格，应于驳回。本案被诉的关停取缔行为是阳城县政府作出的，原阳城县环保局是该行政行为的实施机构。根据行政诉讼法第二十六条第一款的规定，阳城环保分局并非本案适格主体。四、上诉人请求补偿停业关闭、精神损失及误工损失没有任何事实和法律依据。五、阳城县政府作出的《批复》和原阳城县环保局作出的《通知》合法有效，且《通知》不具可诉性。六、上诉人刘补练的诉讼主体不适格。本案被诉行政决定关闭的是阳城县町店镇复兴铁厂，属于集体所有制企业，刘补练的铁厂名称是阳城县复兴铁厂，属于个人独资企业，刘补练的铁厂不在关闭范围内。请求驳回上诉，维持原裁定。   当事人在二审过程中未提交新的证据材料。根据当事人提交的证据、诉辩意见及询问笔录，本院确认以下起诉事实：阳城县町店镇复兴铁厂系町店镇桃坪村集体所有制企业，法定代表人刘柱柱，营业执照上登记的经营期限为2004年5月31日。刘补练从1998年起通过与桃坪村村民委员会签订承包协议的方式，对阳城县町店镇复兴铁厂的2号炉进行承包经营，自负盈亏。2004年3月20日，刘补练成立阳城县复兴铁厂，性质为个人独资企业，营业执照上登记的经营期限为2005年3月20日。工商登记中，两个“复兴铁厂”的住所地均为町店镇桃坪村。2004年8月31日，阳城县政府作出阳政发〔2004〕35号《关于县环境保护局〈关于对全县境内现有100立方米（含）以下高炉实行关闭的意见〉的批复》（以下简称35号批复），对包括阳城县町店镇复兴铁厂在内的70家94座小高炉实行关闭。2005年3月10日，原阳城县环保局作出《关于对环境敏感区第三批应关闭冶炼企业实施关闭行动的通知》。刘补练在本案二审询问时陈述，其于2005年3月份收到了上述文件。后该厂高炉被强制拆除。刘补练因关闭铁厂的补偿问题，不断通过信访渠道向有关政府部门反映情况。2018年1月22日，阳城县信访局向刘补练等六人作出《不予受理告知书》。刘补练对35号批复不服，提起诉讼。   本院认为，当事人提起行政诉讼必须具备法律规定的前提条件。本案被诉行政行为是阳城县政府于2004年8月31日作出的35号批复。该批复决定对阳城县町店镇复兴铁厂实施关闭，没有对刘补练投资设立的阳城县复兴铁厂进行关闭。上诉人刘补练作为阳城县町店镇复兴铁厂生产设施的承包经营人，即使因政府关闭行为不能继续经营，相关权益亦应当通过其与桃坪村村民委员会之间的合同关系予以处理，与本案被诉行政行为不具有行政诉讼法第二十五条规定的利害关系。同时，根据上诉人诉讼中陈述，其在2005年3月份即获知了该批复的内容，按照当时行政诉讼法及司法解释的规定，上诉人应在知道35号批复的内容之日起两年之内起诉，但上诉人直至2018年6月才提起本案诉讼，明显超过了法定的起诉期限。上诉人向有关机关申诉信访是其认为权利被侵害后对救济途径的自主选择，由此导致逾期起诉的，或者因不清楚法律规定导致逾期起诉的，均不能作为行政诉讼法第四十八条规定的起诉期限被耽误的合法理由。综上，上诉人的上诉理由不能成立，原裁定适用法律并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：   驳回上诉，维持原裁定。   本裁定为终审裁定。   审 判 长 程彦斌   审 判 员 李振华   审 判 员 刘晓芬     二○一九年四月十五日   法官助理 周小明   书 记 员 武 蕾