广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2016）粤行终1499号上诉人（原审原告）：黄桂添，男，汉族，住广东省佛山市禅城区，委托代理人：李治安、刘硕一，均为广东舜华律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：佛山市南海区人民政府。住所地：广东省佛山市南海区南海大道**。法定代表人：郑灿儒，区长。委托代理人：彭述海、邓小晶，均为佛山市南海区法制办公室工作人员。被上诉人（原审被告）：佛山市南海区国土城建和水务局。住。住所地：广东省佛山市南海区桂城天佑三路**/div>法定代表人：陈绍文，局长。委托代理人：曾俊福，该局工作人员。委托代理人：麦慧莉，广东法品律师事务所律师。上诉人黄桂添因与被上诉人佛山市南海区人民政府（下称南海区政府）、佛山市南海区国土城建和水务局（下称南海国土局）收回国有土地使用权及行政补偿纠纷一案，不服广东省佛山市中级人民法院作出的（2016）粤06行初59号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：2009年4月27日，黄桂添通过转让方式获得了位于佛山市南海区里水镇和顺东坡洲地段的一宗国有土地使用权，并办理了国有土地使用证，证号为佛府南国用（2009）第XXX号，证载用途为工业用地，证载面积为42322.3平方米。由于历史原因，该宗地用地性质与城市规划存在矛盾，且属于行洪通道，以致该宗地一直未能开发建设，属于政府原因造成的土地闲置。2016年4月22日，南海国土局作出南国土闲认［2016］13号《闲置土地认定书》，认定上述宗地为闲置土地，应按照《闲置土地处置办法》的有关规定进行处置，具体处置方案按区政府批复执行。在作出《闲置土地认定书》前后，南海国土局以及佛山市南海区里水镇人民政府（下称里水镇政府）均多次与黄桂添协商处理该问题，但协商无法达成一致意见。由于黄桂添未履行（2015）佛城法南民初字第1166号《民事调解书》确定的义务，该案件当事人黄显成向佛山市禅城区人民法院申请执行，该院于2016年3月2日作出（2016）粤0604执402号《执行裁定书》，裁定冻结、扣划、提取黄桂添的存款、收益6727248元，或查封、扣押、拍卖、变卖黄桂添同等价值的其他财产。在执行过程中，佛山市禅城区人民法院查封了黄桂添名下的涉案土地使用权及地上建筑物、树木及其他资产并委托佛山市贵源土地房地产与资产评估有限公司对上述土地进行评估，形成了佛贵资评字［2016］03XXXX号《资产评估报告书》。该院又于2016年3月28日作出（2016）粤0604执402号之一《执行裁定书》，裁定拍卖涉案土地使用权及地上建筑物、树木及其他资产。2016年6月13日，黄显成与黄桂添签订《执行和解书》，达成执行和解，约定了还款方式，并约定若黄桂添任何一个月未按约定足额向黄显成归还款项的，则黄显成有权随时向法院申请恢复执行，并自申请恢复执行之日起按尚欠金额的月2％计收利息。2016年6月20日，黄桂添向原审法院提起本案行政诉讼，请求：判令南海区政府、南海国土局收回黄桂添名下证号为佛府南国用（2009）第XXX号的国有土地使用权，并按照当前市场评估价值（包括土地、地、地上建筑物木）给予黄桂添补偿。原审法院认为：本案审查的焦点在于南海区政府、南海国土局没有按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（一）项的规定，以公共利益需要为由收回涉案国有土地使用权，是否属于不履行法定职责。对此，黄桂添认为，南海国土局以及其委托的里水镇政府曾多次与其协商收回涉案土地使用权的事宜，只是对于补偿标准始终未达成一致，既然已经无法根据《闲置土地处置办法》第十三条的规定拟定闲置土地处置方案，则南海区政府、南海国土局应改为以公共利益需要为由作出收回涉案国有土地使用权的决定，但南海区政府、南海国土局至今未作出书面决定，属于不履行法定职责。经查，根据《闲置土地处置办法》第十二条的规定，对于属于政府、政府有关部门的行为造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有土地使用权人协商，选择延长动工开发期限、调整土地用途和规划条件、由政府安排临时使用、协议有偿收回以及置换土地等处置方式。且根据《闲置土地处置办法》第十三条的规定，闲置土地处置方案须由国土资源主管部门与国有土地使用权人协商一致。本案中，无论是南海国土局提供的会议记录，还是黄桂添提供的由南海国土局回复佛山市禅城区人民法院的复函，都表明南海国土局一直在与黄桂添协商闲置土地的处置方式，虽然南海国土局倾向于采取有偿收回的方式，但由于未与黄桂添就补偿标准达成一致意见，故最终的闲置土地处置方式并未确定。黄桂添以此主张南海区政府、南海国土局已经决定有偿收回土地使用权缺乏事实依据。此外，虽然《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（一）项规定，政府有权以公共利益需要为由收回国有土地使用权，但界定“公共利益”有严格的限制，且一般情况下以该理由收回国有土地使用权还需要规划、立项等前置行政程序，并非由现土地使用权人申请即可启动的程序，故黄桂添认为在根据《闲置土地处置办法》已无法解决问题的情况下，南海区政府、南海国土局应根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（一）项的规定，以公共利益为由收回国有土地使用权，缺乏法律依据。最后，根据查明的事实，涉案土地至第一审开庭审理时仍被佛山市禅城区人民法院查封，黄桂添请求判令南海区政府、南海国土局收回涉案土地使用权并予以补偿的诉讼请求因土地已被法院查封亦无法实现。综上，黄桂添的诉讼请求于法无据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回黄桂添的诉讼请求。上诉人黄桂添不服一审判决，向本院提起上诉称：一、佛山市禅城区人民法院于2006年8月26日作出（2016）粤0604执402号之一《执行裁定书》，裁定解除对涉案土地使用权及地上建筑物、树木及其他资产的查封措施。黄桂添将该裁定书作为新证据提交给一审法院，一审法院未予审查，也未调解就直接判决。二、即使涉案土地使用权因为民事案件被法院查封，也没有任何法律规定政府不能依职权收回该土地使用权，根据最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第一百六十五条、第一百六十六条、第一百六十七条的规定，如果南海区政府、南海国土局决定收回涉案国有土地使用权，只要与查封法院联系，将与保全金额相等的土地补偿款划入法院账户，就完全可以要求法院先解封涉案土地再注销原土地证。黄桂添也完全可以提供等值担保物，或者只要与财产保全申请人协商一致，都可以申请法院解除对涉案土地的查封。三、无论是政府规划部门出于保护自然生态的目的变更涉案土地的规划用途，由工业用地变更为农林用地，还是政府水务部门将涉案土地认定为“河道行洪通道”不允许建设阻碍行洪的建筑物、构筑物，都是出于公共利益的需要，完全符合《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（一）项规定的“为公共利益需要使用土地的”情形。既然政府中途出于保护生态和行洪需要不再允许黄桂添按照工业用途使用土地，基于公平原则和行政合理性原则，政府理应有偿收回涉案土地。根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（一）、（二）项的规定，依法收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当按照作出收回土地使用权决定时的市场评估价给予补偿。双方协商有偿收回土地已经长达10个月，南海区政府、南海国土局理应在合理期限内作出收地并补偿的决定，其长期借口拖延履行法定职责的行为严重损害了黄桂添的合法权益。四、南海区政府、南海国土局虽然没有发书面文件给黄桂添决定有偿收回涉案土地，但已经通过对外发函和召开会议等方式将这一决定外化，并非一审法院认定的只是倾向于有偿收回。本案不应适用《闲置土地处置办法》，该部门规章的适用前提是政府与土地使用权人协商一致，故应适用《中华人民共和国土地管理法》。综上所述，请求二审法院撤销一审判决，改判支持黄桂添的全部诉讼请求。被上诉人南海区政府于二审时书面答辩称：黄桂添的上诉主张不成立。根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款、《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条的规定，收回国有土地使用权属于政府自主决定是否实施的行为，并非应当及进主动实施的职责。黄桂添起诉时亦未提交相关证据证实其曾向南海区政府申请收回涉案国有土地使用权，起诉明显缺乏事实根据。根据《闲置土地处置办法》第十二条的规定，南海国土局就收回涉案国有土地使用权事宜与黄桂添进行协商，并倾向采取有偿收回的方式，但双方就补偿标准未能达成一致意见，故应认定最终的处置方式并未确定。综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求二审法院驳回上诉，维持原判。被上诉人南海国土局于二审时书面答辩称：一、黄桂添从未以《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定为依据向南海国土局提出收回涉案土地的申请。而且是否按此规定收回土地，也是相关行政机关和政府自主决定的事项，一般不会根据黄桂添的申请启动。因此，黄桂添无权以南海国土局没有作出相关处理而认为南海国土局不履行职责，进而直接诉求收回涉案土地。二、黄桂添故意将双方协商有偿收回处理方式混淆为按照公共利益收回涉案土地方式。黄桂添主张南海国土局已通过对外发函、召开会议等方式将有偿收回涉案土地决定外化，没有作出书面决定属于不履行法定职责的观点，没有任何依据。三、涉案土地在一审辩论终结前一直处于查封状态，政府不可能在查封状态直接作出收回土地决定，因此黄桂添认为南海国土局在起诉前不履行收回土地职责、诉求南海国土局收回土地没有依据。黄桂添关于按市场评估价补偿的诉求不属于本案审理范畴。综上所述，请求二审法院驳回上诉，维持原判。本院经审查，原审法院审理查明的事实清楚，本院予以确认。二审另查明：2016年8月26日，佛山市禅城区人民法院作出（2016）粤0604执402号之一《执行裁定书》，裁定解除对黄桂添名下的位于佛山市南海区里水镇和顺东坡洲地段的土地使用权［权证号：佛府南国用（2009）第XXX号］及地上建筑物、树木及其他资产的查封措施。又查明：二审期间，2017年8月8日里水镇政府与黄桂添签订《土地补偿协议》，内容为黄桂添同意佛山市南海区土地储备中心（下称南海土地储备中心）收回黄桂添的佛府南国用（2009）第XXX号宗地共42322.3平方米土地的使用权，经双方协商，涉案土地的补偿标准为每平方米662.667元，补偿款总额为28045591元。2017年8月23日，黄桂添向南海国土局提出《关于收回土地使用权的申请》，同意将涉案土地由南海土地储备中心收回，作为里水镇的储备土地。2017年8月24日，南海土地储备中心、里水镇政府与黄桂添签订《佛山市南海区国有土地使用权收回协议书》，约定收回涉案土地、补偿款及支付方式、权属证明资料移交等内容。2017年9月25日，南海国土局对黄桂添作出《关于收回土地使用权的决定》。2017年10月10日，涉案土地的权属已注销。2017年10月20日，南海国土局已将涉案土地移交给南海土地储备中心。黄桂添则分别于2017年8月15日和10月16日收取《土地补偿协议》约定的全部土地补偿款。2018年3月1日，黄桂添以《土地补偿协议》和《佛山市南海区国有土地使用权收回协议书》属于显失公平，在另案审查为由，向本院申请对本案中止审理。2018年7月1日，黄桂添向本院申请证据保全，请求对争议土地的地上附着物进行保全。由于黄桂添主张里水镇政府利用其处于危困状态以低于涉案土地评估价值的一半价格补偿显失公平，其被迫与里水镇政府签订的《土地补偿协议》无效、应予撤销，起诉至佛山市顺德区人民法院。佛山市顺德区人民法院作出（2018）粤0606行初284号行政判决，判决驳回黄桂添的诉讼请求。黄桂添不服，向佛山市中级人民法院提起上诉。佛山市中级人民法院经审理认为“……本案里水镇政府并不享有协议有偿收回国有建设用地使用权的法定职权，也没有取得有权机关的委托，其参与签订被诉之《土地补偿协议》的行为属于《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定的‘超越职权’的行为，依法应当撤销，但考虑到黄桂添已领取全部补偿款28045591元，涉案土地的权属证书也已注销，如判决撤销会给国家利益造成重大损害，且影响已安定的法律秩序，故本院仅确认里水镇政府签订《土地补偿协议》的行为违法，但不予撤销。……双方商定的补偿款为28045591元，相当于《资产评估报告书》认定价值的54.7％%，符合行政补偿的法律特征，并非显失公平。总之，黄桂添没有证据证明其在签订《土地补偿协议》时处于危困状态、缺乏判断能力，协议的内容也不存在显失公平的事实，故本院对其该上诉理由不予支持。”佛山市中级人民法院于2018年12月25日作出（2018）粤06行终822号行政判决，判决：一、撤销广东省佛山市顺德区人民法院（2018）粤0606行初284号行政判决；二、确认佛山市南海区里水镇人民政府于2017年8月8日签订《土地补偿协议》的行为违法；三、驳回黄桂添的诉讼请求。该判决已于2018年12月29日发生法律效力。本院认为：本案是收回国有土地使用权及补偿纠纷。黄桂添起诉请求判令南海区政府、南海国土局收回证号为佛府南国用（2009）第XXX号的《国有土地使用证》，并按照当前市场评估价值（包括土地、地、地上建筑物木）给予黄桂添补偿。经查，对位于佛山市南海区里水镇和顺东坡洲地段的涉案争议地，黄桂添已办理了证号为佛府南国用（2009）第XXX号的《国有土地使用证》，证载面积为42322.3平方米。该宗地因政府原因造成土地闲置。2016年4月22日，南海国土局作出南国土闲认［2016］13号《闲置土地认定书》，认定上述宗地为闲置土地。在此前后，南海国土局以及里水镇政府均多次与黄桂添协商处理该问题，但无法达成一致意见。二审期间，2017年8月8日里水镇政府与黄桂添签订《土地补偿协议》，内容为黄桂添同意南海土地储备中心收回黄桂添的佛府南国用（2009）第XXX号宗地共42322.3平方米土地的使用权，经双方协商，涉案土地的补偿标准为每平方米662.667元，补偿款总额为28045591元。2017年8月23日，黄桂添向南海国土局提出《关于收回土地使用权的申请》，同意将涉案土地由南海土地储备中心收回，作为里水镇的储备土地。2017年8月24日，南海土地储备中心、里水镇政府与黄桂添签订《佛山市南海区国有土地使用权收回协议书》，约定收回涉案土地、补偿款及支付方式、权属证明资料移交等内容。2017年9月25日，南海国土局对黄桂添作出《关于收回土地使用权的决定》，之后涉案土地的权属已注销，南海国土局已将涉案土地移交给南海土地储备中心。黄桂添则分别于2017年8月15日和10月16日收取《土地补偿协议》约定的全部土地补偿款。上述事实，均由已经发生法律效力的佛山市中级人民法院（2018）粤06行终822号行政判决予以认定，且该判决认为《土地补偿协议》约定黄桂添应收取的补偿款28045591元符合行政补偿的法律特征，并非显失公平，未予撤销。因此，根据最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十条关于“生效的人民法院裁判文书或者仲裁机构裁决文书确认的事实，可以作为定案依据。……”的规定，以及《闲置土地处置办法》有关收回闲置土地使用权程序的规定，黄桂添于2017年8月23日向南海国土局提出《关于收回土地使用权的申请》后，南海国土局已对黄桂添作出《关于收回土地使用权的决定》，黄桂添所持有佛府南国用（2009）第XXX号《国有土地使用证》记载的宗地权属被注销，黄桂添亦收取全部土地补偿款28045591元。故黄桂添起诉请求收回涉案国有土地使用权并给予补偿，均已履行实现完毕。因此，原审法院判决驳回黄桂添的诉讼请求，结果并无不当，本院予以维持。黄桂添上诉认为《土地补偿协议》是其受胁迫签订的，补偿款有违公平，请求撤销一审判决并予以改判，因缺乏事实根据和法律依据，本院不予采纳。此外，黄桂添二审申请证据保全，并非在最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第二十七条第一款规定的举证期限届满前提出，本院亦不予采纳。综上所述，原审判决结果正确，本院依法予以维持；黄桂添上诉请求改判的理据不足，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人黄桂添负担。本判决为终审判决。审判长  秦红梅审判员  方丽达审判员  付庆海二〇一九年四月二十九日书记员  肖 威王秋喆