湖北省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鄂行终221号 上诉人（一审原告）李德伍，男，1977年12月15日出生，汉族，住湖北省当阳市。 被上诉人（一审被告）当阳市人民政府，住所地湖北省当阳市子龙路4号。 法定代表人张世敏，该市市长。 委托诉讼代理人李建华，该市司法局副局长。 委托诉讼代理人许刚耀，湖北克兢律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）宜昌市人民政府，住所地湖北省宜昌市沿江大道102号。 法定代表人张家胜，该市市长。 委托诉讼代理人范小东，该市政府法制办公室行政复议科科长。 委托诉讼代理人李森林，该市政府法制办公室工作人员。 一审第三人湖北省漳河工程管理局（以下简称漳河管理局），住所地湖北省荆门市漳河镇文卫路24号。 法定代表人易远红，该局局长。 委托诉讼代理人王建漳，该局副处长。 委托诉讼代理人孙健，湖北京中金律师事务所律师。 一审第三人当阳市淯溪镇春新村村民委员会（以下简称春新村委会），住所地湖北省当阳市淯溪镇春新村。 法定代表人李德军，该村民委员会主任。 李德伍因诉当阳市人民政府（以下简称当阳市政府）、宜昌市人民政府（以下简称宜昌市政府）林地行政裁决及行政复议一案，不服湖北省宜昌市中级人民法院（2018）鄂05行初101号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。 湖北省宜昌市中级人民法院一审查明，1952年，原当阳县观音区为李在天（李德伍祖父，已去世）颁发《土地房产所有证》，登记鸡公尖山场10亩、劳坡岭山场4亩。1982年8月5日，原当阳县人民政府为王学祥（李德伍继父，已去世）颁发《山林证》，附记两块山林范围，其中，一块山林小地名为“本人屋后和毛士堂老屋”，面积4亩，四界东至劳坡岭岗、西至兰林交界、南至土坑、北至毛士堂交界，另一块山林小地名为“培银对面”，面积3亩。1985年8月1日，当阳县人民政府为罗安玲（李德伍母亲）颁发《家庭经营山证》，附记两块山林范围，两块山林名称、四至与《山林证》记载的名称、四至相同。2005年1月22日，当阳市政府为李德伍颁发《林权证》，该证附两块林地基本情况及四至范围图，其中，一块林地小地名为“鸡公尖”，四至自毛士堂、罗安林老屋场南的堰堤东端顺道路至水塘西角，左转向东顺水塘边至大陆，右转向南顺大路至公路，向南顺公路至山脚田边，右转向西顺田边至起点，面积104亩，另一块林地小地名为“余家坡对面”，面积12亩。 1958年，经国家批准，漳河水库动工兴建，占用原当阳县部分土地作为工程建设用地。1962年，漳河水利工程总指挥部向原当阳县人民委员会转账核销移民经费15万元，原当阳县人民委员会民政科出具收据“收到当阳移民经费共计壹拾伍万元”，备注“此款系淯溪公社亲领去”。1966年漳河水库建成。工程竣工后，漳河管理局在占用土地上绿化造林，修建水塔、守护房、猪栏等建构筑物，现本案争议地块仍留有遗迹。 1986年11月1日，原当阳县人民政府向漳河管理局鸡公尖管养所颁发了《土地使用证》，该证载明：土地所在地址为春新二组，土地用途为漳河鸡公尖大坝工程用地，被征土地面积238390.2平方米（357.41亩），被征土地权属为集体。与此同时，有八坡井乡、春新村、漳河管理局、鸡公尖大坝管理所相关人员参与，绘制了鸡公尖大坝管理所建设用地（当阳县辖部分）平面图。 1994年6月，漳河管理局所属鸡公尖大坝管理所依据非农建设用地清理发证面积238390.2平方米土地申请土地登记。《地籍调查表》中记载：春新村委会、漳河管理局负责人参与现场指界，双方代表对漳河管理局起点号J1、终点号J30的土地界址线签字确认，土地调查员对43个界址点分别设置了水泥桩标志。《土地登记审批表》中记载：本宗地非农清理发证面积为238390.2平方米，此次勘丈实际使用面积为328650.16平方米，多于非农清理面积90259.96平方米，其原因是原测绘方法有误造成的，但该宗地权属来源合法，界址清楚无争议，批准用途与实际用途相符。1994年8月15日，经当阳市政府审核准予登记，原当阳市土地管理局为漳河管理局鸡公尖大坝管理所颁发了《国有土地使用证》，该证载明：土地坐落为当阳市淯溪镇××组，土地用途为机关、宣传，土地使用权总面积为328650.16平方米，其中建筑面积1585.6平方米。四至东抵漳河水库、南至石场土农路边、西至春新村二组小农路边、北至大坝，该证附有土地测绘图。 2003年6月11日，李德伍与漳河管理局枢纽工程管理处鸡公尖管理所签订《果园经营承包合同》，约定将鸡公尖大坝管理所西边山坡面积约15亩的一片果园（靠水池旁，挂果柑桔树约900棵）承包给李德伍经营，期限为10年。2010年7月25日，双方再次签订《果园经营承包补充协议》，约定允许李德伍在承包地内盖建养猪栏。 2015年7月28日，李德伍以当阳市政府不履行林地（土地）行政裁决法定职责一案向湖北省宜昌市中级人民法院提起行政诉讼，湖北省宜昌市中级人民法院审理后判决当阳市政府行政行为违法，由当阳市政府在判决书生效之日起60日内履行行政裁决法定职责。2016年12月，漳河管理局与李德伍分别向当阳市政府申请确权，2017年5月8日，当阳市政府作出当裁字（2017）1号《行政裁决书》，申请人不服向宜昌市政府提起行政复议，宜昌市政府以事实不清、程序错误为由，撤销当阳市政府作出的当裁字（2017）1号《行政裁决书》，责令当阳市政府重新裁决。 2017年10月9日，李德伍以对《林权证》与《国有土地使用权》中重合地即本案争议地（劳坡岭及果园，面积约70余亩）享有使用权为由，并以漳河管理局为被申请人、春新村为第三人向当阳市政府提交行政裁决申请，请求当阳市政府裁决确认李德伍持有的《林权证》合法有效并予维持，撤销漳河管理局持有的《国有土地使用证》。2017年10月10日，漳河管理局以对《林权证》与《国有土地使用权》中重合地即本案争议地（劳坡岭及果园，面积约70余亩）享有使用权为由，并以李德伍为被申请人向当阳市政府提交行政裁决申请，请求当阳市政府裁决确认李德伍持有的《林权证》与漳河管理局持有的《国有土地使用证》重合的部分林地范围无效，撤销李德伍持有的《林权证》。因李德伍与漳河管理局提出的裁决争议事项相同，当阳市政府对两案合并审理。当阳市政府审查后认为，漳河管理局对本案争议地享有土地使用权，并于2018年3月16日作出《行政裁决书》，维持漳河管理局持有的《国有土地使用证》，撤销李德伍持有的《林权证》中小地名为鸡公尖、面积为104亩、小班号为01047号的林权登记，责令当阳市不动产登记局在裁决生效后60日内重新为李德伍核发《林权证》。2018年3月16日，当阳市政府根据李德伍、漳河管理局分别提出的林地、土地行政裁决申请，作出当裁字（2018）001号《行政裁决书》（以下简称《行政裁决书》），裁决内容为：1、维持填发机关原当阳市土地管理局向漳河管理局鸡公尖大坝管理所颁发的当阳国用（94）字第030100002号《国有土地使用证》（以下简称《国有土地使用证》）；2、撤销当阳市林业局向李德伍颁发的当政林字（2005）第602854号《林权证》（以下简称《林权证》）中面积为104亩、小地名为鸡公尖、小班号为01047号的林权登记;3、责令当阳市不动产登记局在本裁决生效后60日内重新为李德伍承包的小班号为01047号、小地名为鸡公尖的山林核发《林权证》。李德伍不服，再次向宜昌市政府申请行政复议，请求撤销当阳市政府作出的《行政裁决书》，确认李德伍持有的《林权证》合法有效并予维持，撤销漳河管理局持有的《国有土地使用证》。经审查，宜昌市政府作出《行政复议决定书》，维持当阳市政府作出的《行政裁决书》。2018年7月30日，宜昌市政府作出宜复决字（2018）39号《行政复议决定书》（以下简称《行政复议决定书》），决定书内容为：维持当阳市政府作出的《行政裁决书》。李德伍提起本案行政诉讼，请求判决撤销当阳市政府作出的《行政裁决书》和宜昌市政府作出的《行政复议决定书》；确认李德伍持有的《林权证》合法有效并予以维持；撤销漳河管理局持有的《国有土地使用证》。 湖北省宜昌市中级人民法院一审认为，《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款、第二款规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；解决不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”《中华人民共和国森林法》第十七条第二款规定：“个人之间、个人与单位之间发生的林木所有权和林地使用权争议，由当地县级或者乡级人民政府依法处理。”《中华人民共和国行政复议法》第三十条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。”本案中，漳河管理局、李德伍各自持有《国有土地使用证》、《林权证》，双方分别以两证所确认的土地（山林）范围存在重合为由，向当阳市政府申请行政裁决，当阳市政府受理双方的申请后，作出《行政裁决书》，对争议的土地（山林）使用权进行了行政裁决。李德伍对当阳市政府作出的行政裁决不服，向宜昌市政府申请行政复议，宜昌市政府受理李德伍的行政复议申请后，在法定期限内作出《行政复议决定书》。经审查，当阳市政府和宜昌市政府分别具有行政裁决和行政复议法定职权，行政裁决程序和行政复议程序符合法定程序。 本案争议的焦点是《国有土地使用证》和《林权证》中所重合的土地（山林）（劳坡岭及果园，面积约70余亩）使用权归属问题。从本案争议地的实际占用情况来看，漳河水库自1958年开始兴建，该争议地作为工程建设用地的一部分一直由漳河管理局管理使用，因工程建设占用原当阳县域内的部分土地，当时的漳河水利工程总指挥部已支付原当阳县人民委员会移民补偿经费15万元。根据《湖北省处理土地权属争议暂行办法》（1991年12月30日发布实施）第十五条第一款的规定，1962年9月《六十条》公布以前，全民所有制单位、城镇集体所有制单位和国营农、林、牧、渔场所使用的原属集体所有的土地，《六十条》公布后至今没有退还给农民集体的，属于国家所有。漳河水利工程总指挥部因建设漳河水库使用包含本案争议地在内的春新村土地没有退还给农民集体，且支付了一定的移民补偿经费，故应对本案争议地享有国有土地使用权。同时，根据原国家土地管理局、水利部1990年2月24日下发的《关于水利工程用地确权有关问题的通知》第一条的规定，对于漳河管理局占用的本案争议地，不用再补办用地手续。另外，2003年与2010年，李德伍与漳河管理局鸡公尖大坝管理所先后签订的《果园经营承包合同》、《果园经营承包补充协议》，进一步说明李德伍对争议土地权属不存在争议。李德伍在诉讼中陈述其承包的果园并非本案争议土地的意见，缺乏相应事实根据和证据证明，不予采纳。 从李德伍所持《林权证》权属来源来看，该证是依据《山林证》、《家庭经营山证》换证而来。《山林证》在更换成《家庭经营山证》时，两证均记载其中一片山林小地名为“本人屋后和毛士堂老屋”，四至相同，东至劳坡岭岗、西至兰林、南至土坑、北与毛士堂交界，林地面积为4亩。《家庭经营山证》更换成《林权证》时，该片山林登记的小地名变更为“鸡公尖”，林地面积变更为104亩，四至表述为自毛士堂、罗安林老屋场南的堰堤东端顺道路至水塘西角，左转向东顺水塘边至大路，右转向南顺大路至公路，向南顺公路至山脚田边，右转向西顺田边至起点。《林权证》与《家庭经营山证》中记载的林地小地名不同，四至不一致，面积发生重大变化，《林权证》中该片林地四至表述涵盖了本案争议的土地劳坡岭及果园，与《家庭经营山证》中记载的该片山林东至劳坡岭岗不符。湖北省宜昌市中级人民法院认为，李德伍主张对本案争议林地享有使用权所依据的《林权证》权属来源不合法，且在《林权证》登记时四至表述及面积发生重大变化的情形下，该林地的相邻权利人没有对四至界线进行确认签字，林权登记程序严重违法。另外，李德伍以1952年原当阳县人民政府为权利人李在天颁发的《临时土地证》、《土地房产所有证》为由，主张本案争议地为其家庭家传祖业，应享有林地使用权。湖北省宜昌市中级人民法院认为，该主张与《湖北省处理土地权属争议暂行办法》第十五条第一款规定不符。综上，李德伍对本案争议林地享有使用权的主张，不予支持。 从漳河管理局所持《国有土地使用证》权属来源来看，该证所登记地块原系漳河水库建设用地，1986年，经非农建设用地清理后办理了《土地使用证》，1994年，依据《土地使用证》及非农建设用地清理资料登记为《国有土地使用证》。根据1994年的《地籍调查表》、《土地登记审批表》记载，该地块四至界线清楚无争议，且春新村委会负责人作为土地相邻权人参与现场指界并对界址线进行了确认。虽然《国有土地使用证》比《土地使用证》面积增加了90259.96平方米，但在《土地登记审批表》中已备注说明是由于原测量方法有误差所致。湖北省宜昌市中级人民法院认为，漳河管理局所持《国有土地使用证》中的地块权属来源合法，该地块四至范围及土地测绘图显示包含了本案争议地即劳坡岭及果园。漳河管理局主张对本案争议地享有使用权的意见，予以采纳。当阳市政府作出《行政裁决书》与宜昌市政府作出《行政复议决定书》的行政行为，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。李德伍的诉请缺乏事实根据和法律依据，依法不予支持。依照《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款、第二款，《中华人民共和国森林法》第十七条第二款、《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项、第三十条第一款，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条，参照《湖北省处理土地权属争议暂行办法》第五条、第八条、第十五条第一款的规定，判决驳回李德伍的诉讼请求。本案案件受理费50元，由李德伍负担。 李德伍上诉称，上诉人持有的林权证是由原1982年《山林证》及1985年《家庭经营山证》换证而来，其林地四至范围均保持一致始终未变，该山林是上诉人祖业。诉争土地在1982年、1985年上诉人取得山林证前后一直是春新村集体土地，系荒山，无论漳河管理局历史上是否实际占用，均不改变该宗土地的集体所有性质。上诉人林地登记确权在先，漳河管理局建设用地登记在后，申请人享有在先物权。请求撤销一审判决，撤销宜昌市政府作出的宜复决字（2018）39号《行政复议决定书》及当阳市政府作出的当裁字（2018）001号《行政裁决书》，撤销漳河管理局持有的当阳国用（94）字第030100002号《国有土地使用证》，确认上诉人持有的当政林字（2005）第602854号《林权证》合法有效并予维持，由被上诉人承担一、二审诉讼费用。 当阳市政府答辩称，上诉人所称其持有的林权证是由山林证及家庭经营山证换证而来没有依据，上诉人的林权登记出现错误，其林权证权来源不合法。漳河管理局依法享有涉案地块的土地使用权，符合国家政策和法律。请求维持原判。 宜昌市政府答辩称，答辩人依法履行了行政复议职能。答辩人作出的行政复议决定符合法律法规规定，当阳市政府认定漳河管理局1994年国有土地使用证载明的土地使用权取得合法具有事实和法律依据，当阳市政府的行政决定书认定上诉人所持2005年林权证应予撤销并无不当，且决定程序合法。答辩人的复议程序合法。请求驳回上诉人的上诉请求。 漳河管理局答辩称，上诉人2005年换发的林权证与82年、85年的四至范围明显发生变化，并非其所称始终未变。涉案地块已于1958年兴建漳河水库时使用，漳河管理局于1962年支付移民补偿费，集体所有的土地性质依法发生改变。94年换证程序合法，一审法院认定事实清楚，上诉人是否获得征地补偿不影响漳河管理局《国有土地使用权证》的效力。《果园承包经营合同》就是位于涉案地块上，毋庸置疑。本案不适用登记在先原则，上诉人的权证在时间上并非优先于第三人。无证据证明案涉地块始终为林地荒地，没有林权登记高于土地权属登记一说。请求驳回上诉人的上诉请求。 春新村委会未提交书面答辩意见。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案争议的焦点是涉案《国有土地使用证》和《林权证》中所重合的土地（山林）（劳坡岭及果园，面积约70余亩）使用权归属问题。根据《湖北省处理土地权属争议暂行办法》（1991年12月30日发布实施）第十五条第一款的规定，1962年9月《六十条》公布以前，全民所有制单位、城镇集体所有制单位和国营农、林、牧、渔场所使用的原属集体所有的土地，《六十条》公布后至今没有退还给农民集体的，属于国家所有。本案中，漳河水库自1958年开始兴建，争议地作为工程建设用地的一部分一直由漳河管理局管理使用，漳河水利工程总指挥部因一直使用包含本案争议地在内的春新村土地没有退还给农民集体，且支付了一定的移民补偿经费，故应对本案争议地享有国有土地使用权。李德伍认为本案争议地为其家庭家传祖业，应享有林地使用权的主张与上述规定不符。当阳市政府作出《行政裁决书》与宜昌市政府作出《行政复议决定书》认定事实清楚，适用法律、法规正确，符合法定程序，原审判决驳回李德伍的诉请并无不当。李德伍的上诉请求因缺乏事实和法律依据本院不予采信。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件诉讼费50元由李德伍负担。 本判决为终审判决。 审判长  张辅伦 审判员  胡 文 审判员  马春亮 二〇一九年四月二十四日 书记员  王 营