江苏省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2018）苏行终1204号 上诉人（原审原告）王玉琴，女，汉族，住江苏省南京市建邺区。 上诉人（原审原告）陈效友，女，汉族，户籍地在江苏省南京市建邺区，住南京市雨花台区。 上诉人（原审原告）黄德贵，男，汉族，户籍地在江苏省南京市建邺区，住南京市建邺区。 上诉人（原审原告）朱吉岗，男，汉族，户籍地在江苏省南京市建邺区，住南京市雨花台区。 上诉人（原审原告）丁主明，男，汉族，住江苏省南京市建邺区。 被上诉人（原审被告）南京市人民政府，住所地在江苏省南京市北京东路41号。 法定代表人蓝绍敏，南京市人民政府市长。 被上诉人（原审被告）江苏省人民政府，住所地在江苏省南京市北京西路68号。 法定代表人吴政隆，江苏省人民政府省长。 委托代理人陈琦，江苏省人民政府法制办工作人员。 上诉人王玉琴、陈效友、黄德贵、朱吉岗、丁主明（以下简称王玉琴等五人）因与被上诉人南京市人民政府（以下简称南京市政府）要求确认不履行法定职责违法及与江苏省人民政府（以下简称江苏省政府）行政复议一案，不服江苏省南京市中级人民法院（2018）苏01行初89号行政裁定，向本院提起上诉，本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，2011年10年17日，南京市政府作出宁征安补[2011]第28号《征地补偿安置方案公告》，批准同意[2011]7号《南京市国土资源局第二分局征地补偿安置方案》，同意具体补偿安置事宜由南京市国土资源局建邺分局（原南京市国土资源局第二分局，以下简称建邺分局）按其公告内容组织实施。2011年12月20日，建邺区江心洲街道征地办公室收到“中新南京生态科技岛一期储备用地”青苗、附着物综合补偿费151711620元。2012年8月28日，建邺分局作出[2012]02号《补偿安置方案公告》，对建邺区江心洲街道201.535公顷集体土地实施补偿安置。2012年9月21日，建邺区江心洲街道征地办公室收到“中新南京生态科技岛二期储备用地”青苗、附着物综合补偿费80000000元。2012年12月14日，建邺区江心洲街道征地办公室收到“中新南京生态科技岛二期储备用地”青苗、附着物综合补偿费（30%）40921000元。王玉琴等五人所在集体经济组织已对其承包地上的青苗、附着物进行了实地调查登记，相关的青苗、附着物补偿费已拨付至集体经济组织账户。王玉琴、陈效友、朱吉岗、丁主明的房屋和承包地位于“中新南京生态科技岛一期储备用地”范围内，黄德贵的房屋和承包地位于“中新南京生态科技岛二期储备用地”范围内。王玉琴等五人诉至法院，请求：1、撤销江苏省政府作出的[2018]苏行复第002号《行政复议决定书》；2、请求确认南京市政府批准实施提前安置补偿江心洲生态科技岛一期、二期储备用地未向其足额到位支付地上青苗、附着物综合补偿费的行政不作为违法。 原审法院认为，公民、法人或者其他组织起诉行政机关要求确认不履行法定职责违法，应当以该行政机关具有相应的法定职责为前提。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。”根据上述规定，征地补偿、安置方案由市、县人民政府批准，市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。本案中，“中新南京生态科技岛一期储备用地”、“中新南京生态科技岛二期储备用地”的补偿安置方案经南京市政府批准，由建邺分局组织实施，支付青苗、附着物综合补偿费并不属于方案批准机关南京市政府的法定职责，而是由具体组织实施安置补偿的单位负责。《最高人民法院关于适用的解释》第九十三条第二款规定：“人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责或者给付义务明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉。”因此，王玉琴等五人对南京市政府的起诉应予以驳回。 《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十三条规定，行政诉讼法第二十六条第二款规定的“复议机关决定维持原行政行为”，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。本案中，江苏省政府以南京市政府不具有相应法定职责为由驳回王玉琴等五人的行政复议申请，因此江苏省政府作出的复议决定属于复议机关维持原行政行为。《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第一款、第七款规定，人民法院对原行政行为作出判决的同时，应当对复议决定一并作出相应判决。原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。根据上述规定，王玉琴等五人对江苏省政府的起诉亦应予以驳回。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款、第四十九条第（三）项、第（四）项、《最高人民法院关于适用的解释》第九十三条第二款、第一百三十六条第一款、第七款的规定，裁定驳回王玉琴等五人的起诉。 王玉琴等五人上诉称，1、建邺分局是南京市规划和自然资源局（原南京市国土资源局）派出机构，没有组织机构代码和法人代表，不具有独立作出行政行为的法定权限，因此不具备复议或诉讼的主体资格，其产生的法律责任由授权或批准机关承担。本案中，宁征安补[2011]第28号《征地补偿安置方案公告》和宁征安补[2012]第35号《征地补偿安置方案公告》系由南京市政府署名并以自己名义对外发布，上述公告内容明示授权南京市规划和自然资源局实施，南京市政府是征地主体，南京市规划和自然资源局是受委托机关。江苏省政府认为向上诉人支付青苗、附着物综合补偿事宜不属于南京市政府法定职责，对法律认知错误。2、上诉人依法享有征地范围内房屋等地上附着物及青苗等所有权，南京市政府在上诉人未得到青苗、附着物综合补偿费的情况下就收回土地而未裁决纠正，存在行政不作为,已经严重侵害上诉人的权益。请求撤销一审裁定；撤销江苏省政府作出的《行政复议决定书》；确认南京市政府批准实施提前安置补偿江心洲生态科技岛一期、二期储备用地未向上诉人足额到位支付地上青苗、附着物综合补偿费的行政不作为违法；本案一、二审诉讼费由被上诉人承担。 江苏省政府答辩称，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，上诉人的上诉理由不成立，请求驳回上诉，维持原裁定。 南京市政府未提交答辩意见。 当事人向原审法院提交的证据已随案移送至本院，本院审理期间，双方当事人均未提交新证据。本院对原审法院查明的事实予以确认。 本院另查明，2017年12月26日，王玉琴等五人以南京市政府为被申请人向江苏省政府邮寄《行政复议申请》，要求江苏省政府确认被申请人就提前安置补偿江心洲生态科技岛一期、二期储备用地未向申请人足额到位支付地上青苗、附着物综合补偿费的行政不作为违法。2017年12月28日，江苏省政府收到该《行政复议申请》，于2018年1月3日作出《行政复议申请受理通知书》向王玉琴等五人邮寄送达，并于同年1月9日向南京市政府邮寄《提出答复通知书》。南京市政府根据《提出答复通知书》的要求，向江苏省政府提交《行政复议答复书》。2018年2月8日，江苏省政府作出[2018]苏行复第002号《行政复议决定书》，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项规定，驳回王玉琴等五人的行政复议申请，并于同日向王玉琴等五人邮寄送达。 本院认为，关于南京市政府是否未履行职责，应以南京市政府具有相应法定职责为前提。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。”根据上述规定，征地补偿、安置方案由市、县人民政府批准，市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。本案中，“中新南京生态科技岛一期储备用地”、“中新南京生态科技岛二期储备用地”的补偿安置方案经南京市政府批准，由建邺分局组织实施，支付青苗、附着物综合补偿费并不属于方案批准机关南京市政府的法定职责，而是由具体组织实施安置补偿的单位负责。王玉琴等五人要求确认南京市政府批准实施提前安置补偿江心洲生态科技岛一期、二期储备用地未向其足额到位支付地上青苗、附着物综合补偿费的行政不作为违法，没有法律依据。 《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项规定，申请人认为行政机关不履行法定职责申请行政复议，行政复议机关受理后发现该行政机关没有相应法定职责或者在受理前已经履行法定职责的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请。本案中，江苏省政府根据上述法条规定，以南京市政府不具有相应法定职责为由驳回王玉琴等五人的行政复议申请，该复议决定属于复议机关维持原行政行为。江苏省政府在法定期限内，作出涉案《行政复议决定书》，程序合法，适用法律正确。原审法院根据《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第一款、第七款规定，驳回王玉琴等五人对江苏省政府的起诉，亦无不当。 综上所述，原审裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长  臧 静 审 判 员  赵 黎 审 判 员  吴晓玲 法官助理  刘小花 二〇一九年四月二十四日 书 记 员  任子悦