贵州省贵阳市白云区人民法院行 政 判 决 书（2019）黔0113行初56号原告廖由礼，女，1957年11月25日出生，汉族，住修文县。原告廖惠礼，女，1963年5月30日出生，汉族，住修文县。原告廖江礼，女，1958年10月14日出生，汉族，住修文县。原告廖英礼，女，1970年11月12日出生，汉族，住修文县。上述原告共同委托代理人胡帮伟，修文县法律服务所法律工作者。代理权限：特别代理。被告修文县人民政府（原行政机关），住所地修文县翠屏西路104号。法定代表人管庆良，县长。委托代理人胡其德，系修文县人民政府工作人员。代理权限：一般代理。被告贵阳市人民政府（复议机关），住所地贵阳市观山湖区林城东路7号。法定代表人陈晏，市长。委托代理人王官扬，贵州集泰律师事务所律师。代理权限：一般代理。第三人廖茂礼，男，1966年9月6日出生，汉族，住修文县。第三人周尚碧，女，1968年6月28日出生，汉族，住修文县。第三人廖义舟，男，1988年12月6日出生，汉族，住修文县。第三人廖某1，男，2016年6月19日出生，汉族，住修文县。第三人廖某2，女，2014年12月18日出生，汉族，住修文县。上述第三人共同委托代理人马成武，贵州泉湖律师所事务所律师。代理权限：特别代理。原告廖由礼、廖惠礼、廖江礼、廖英礼因不服被告修文县人民政府颁发的（2016）第041357号《农村土地承包经营权证》及被告贵阳市人民政府作出的（筑府行复决字[2018]44号）《行政复议决定书》，于2019年2月22日向本院提起行政诉讼。本院立案后，在法定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年2月27日公开开庭审理了本案。原告廖由礼、廖惠礼、廖江礼、廖英礼及其委托代理人胡帮伟，被告修文县人民政府的委托代理人胡其德，被告贵阳市人民政府的委托代理人王官扬及其机关负责人委托出庭的工作人员谢芳，第三人廖茂礼、周尚碧及其委托代理人马成武到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告修文县人民政府（原行政机关）于2016年12月30日向第三人廖茂礼户颁发（2016）第041357号《农村土地承包经营权证》，该《农村土地承包经营权证》的共有人为第三人周尚碧、廖义舟、廖某1、廖某2。原告廖由礼、廖惠礼、廖江礼、廖英礼认为《农村土地承包经营权证》中登记的共有人错误，向被告贵阳市人民政府申请行政复议，被告贵阳市人民政府于2018年11月26日作出（筑府行复决字[2018]44号）《行政复议决定书》，该决定书认定如下事实：维持修文县人民政府颁发的第041357号土地承包经营权证。原告诉称，原告与第三人廖茂利系近姐弟关系，原告父母共生育六个子女，1981年第一轮土地承包时原告的大哥廖祥礼单独立户参加土地承包，原告与第三人廖茂礼及父母系一个家庭户，第一轮土地承包时以父亲廖书洪为户主参加土地承包，原告的母亲于1983年去世，父亲于2001年去世，1998年9月25日第二轮土地承包时原告父亲廖书洪健在，仍以廖书洪为户主参加土地承包。2016年10月24日原告与第三人廖茂礼在土地××方××镇永杨村委会组织调解达成共识，原告对上述承包土地享有五分之四承包经营权，第三人廖茂礼是认可的，仅仅对地块未作实际划分，2016年贵州省修文县人民政府在未告知原告的情况下为第三人廖茂礼颁发了（2016）第041357号《农村土地承包经营权证》，且未将原告的名字登记在该证承包方土地承包经营权共有人情况栏内，反而将不享有土地承包权的第三人周尚碧（在娘家参加土地承包）、廖义舟（系城镇户籍）登记在该证承包方土地承包经营权共有人情况栏内，被告修文县人民政府颁发的上述农村土地承包经营权证侵犯了原告已经依法取得的农村土地承包经营权，为此原告向贵阳市人民政府提起行政复议，贵阳市人民政府作出的行政复议决定书认定事实错误，体现在以下几个方面，1、原告与第三人户籍已全部迁出，均不具备修文县久长镇永杨村村民资格，况且2016年10月24日双方在村民委员会主持下达成土地分配协议书，修文县人民法院（2017）黔0123民初217号民事判决书予以确认原告并未丧失承包经营权；2、修文县人民法院（2017）黔0123民初217号民事判决书已经确认土地承包合同真实有效，被告修文县人民政府颁发的上述农村土地承包经营权证侵犯了原告经依法取得的农村土地承包经营权，依法应该撤销被告贵州省修文县人民政府为第三人廖茂礼颁发（2016）第041357号《农村土地承包经营权证》。请求：1、撤销贵阳市人民政府作出的（筑府行复决字[2018]44号）《行政复议决定书》，同时撤销被告修文县人民政府颁发给第三人廖茂礼户的修文县人民政府农地承包权（2016）第041357号《农村土地承包经营权证》；2、判令确认原告对位于修文县久长镇永杨村4组承包土地享有五分之四的土地承包经营权，并分别颁发《农村土地承包经营权证》；3、本案诉讼费由被告承担。原告向本院提交了以下证据：1、《行政复议决定书》，证明原告根据行政法规定向市政府申请行政复议，原告对市政府的行政复议决定不服，提起诉讼；2、2018年10月26日《证明》，证明对第三人的所有的承包地应该按照5个人平分，有村委会加盖公章以及当事人签字；3、土地划分协议，证明原告与第三人对承包地进行了协议划分，被告修文县人民政府明知原告与第三人对共同承包地未进行划分的情况下，未经原告允许，将其确权到第三人的名下，损害了原告依法承包的权利，故修文县人民政府系程序违法；4、《证明》，原告知道确权后，村委会组织原告与第三人进行协商，证明修文县政府在颁证时是知道承包地存在争议的；5、修文县民事判决书，证明修文县法院对原告与第三人的协议进行了确认；6、处理意见，证明已对案涉土地进行了划分。被告修文县人民政府（原行政机关）辩称，修文县人民政府农地承包权（2016）第041357号《农村土地承包经营权证》项下土地，系修文县久长镇永杨村农民集体所有的土地，依法由永杨村村民委员会代表集体行使所有权，向本集体经济组织成员发包。永杨村村民委员会与第三人廖茂礼于2016年12月19日签订了《农村土地承包合同》，并提供了其他土地确权资料。根据《农村土地承包法》的规定，该合同自签字时生效，廖茂礼户自2016年12月19日起即取得土地承包经营权。被告根据《农村土地承包法》的规定，向廖茂礼户颁发土地承包经营权证，仅是对其取得的承包经营权的确认，而不是创设土地承包经营权。在承包合同有效的情况下，修文县人民政府颁证的基础未发生变化，故该证不应撤销。《农村土地承包法》第五十一条的规定，原告与第三人及永杨村村民委员会因土地承包经营发生纠纷，可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。土地承包经营权证是否撤销，应视土地承包经营纠纷的处理结果对承包合同效力的影响而定，故被告修文县人民政府的颁证行为认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。被告贵阳市人民政府（复议机关）辩称，其作出的（筑府行复决字[2018]44号）《行政复议决定书》认定事实清楚，对修文县人民政府颁发的第041357号土地承包经营权证，是在法律规定下进行的，证据确凿，适用法律并无不当，对土地承包经营权证是否撤销，应视土地承包经营纠纷的处理结果对承包合同效力的影响而定；进行的行政复议程序合法，原告于2018年10月8日向贵阳市人民政府申请行政复议，贵阳市人民政府当日即受理，并于2018年10月11向原告发送行政复议受理通知书，同日将行政复议申请书副本发送修文县人民政府及第三人廖茂礼、周尚碧等。经审理，贵阳市人民政府于2018年11月26日作出行政复议决定，维持修文县人民政府颁发的（2016）第041357号土地承包经营权证，并于2018年11月29日将行政复议决定书邮寄原告，故被告贵阳市人民政府作出的（筑府行复决字[2018]41号）《行政复议决定书》程序合法，原告的诉请应予驳回。被告修文县人民政府向本院提交了以下证据、依据：1、2018年10月16日的调查笔录，证明原告向贵阳市人民政府提起行政复议后，贵阳市人民政府要求修文县人民政府作出答辩，之后修文县对廖茂礼家庭成员、户主进行了调查；2、土地划分协议；3、廖茂礼户户口本复印件及身份证复印件；4、修文县农户土地确权资料；5、修文县人民政府关于进一步加快推进农村土地承包经营确权登记颁证工作的通知、修文县人民政府修府（2013）3号文件、贵阳市人民政府筑发（2013）29号文件，证明修文县人民政府是严格按照文件向廖茂礼户颁发的农村土地承包经营权证。被告贵阳市人民政府向本院提交了以下证据、依据：第一组证据，1、行政复议申请书；2、收件清单；3、原告提交的复议申请材料，证明原告于2018年10月8日向贵阳市人民政府申请行政复议，在原告提交的申请资料中有本案土地承包经营权证项下的确权资料，包括第三人廖茂礼户与村委会签订的土地承包合同，原告对该承包合同及其他确权资料的三性均无异议；第二组证据，1、行政复议答辩；2、被申请人修文县人民政府提交的材料，证明修文县人民政府在行政复议中提交了行政复议答辩材料，以及颁证所依据的材料，包括廖茂礼户的承包经营权证和确权资料；证明土地承包合同签订的时间在村委会及乡镇人民政府申请颁证之前，在土地权属调查张贴公示之后，修文县人民政府作出颁证行为的基础依据合法；第三组证据，1、第三人提交的材料，证明修文县人民政府颁证的具体信息；第四组证据，1、案件受理文书；2、地址确认书；3、送达回证，证明贵阳市人民政府在行政复议程序中向行政复议的当事人送达了行政复议文书，行政复议程序合法。第三人廖茂礼、周尚碧述称，请法院依法裁判。经庭审质证，原告对被告修文县人民政府提交的证据发表如下质证意见：对调查笔录真实性无异议，内容恰能证明廖茂礼在笔录中陈述已转为非农业户口，关于案涉承包地发生争议已有记载，被告修文县人民政府明知案涉土地存在争议，在未对其家庭成员进行调查，仍进行颁证违法；对土地承包经营合同、土地调查的登记及图表无异议，但对农村土地承包经营权证的2.5人的记载不合理，对公示声明书真实性无异议，但只有廖茂礼的签字，没有原告本人的签字，不能达到证明目的，未按照贵州省土地调查的规定，对家庭成员进行调查，对农业纳税卡的真实性无异议，但与本案无实质上的关联性；对3号文件的真实性无异议，但根据其中第八条第二项关于土地承包经营权权属争议的问题，修文县人民政府并未按照文件精神进行办理，第三人答辩陈述称土地是有争议的，修文县人民政府在土地有争议的情况下进行颁证，属于错误颁证，对其余两份文件真实性无异议，但被告未按照文件精神开展工作。原告对被告贵阳市人民政府提交的证据发表如下质证意见：村委会的证明，说明案涉土地存在争议，对公示不认可，不能证明被告将公示的结果送达原告，其中的送达回证，只能证明被告贵阳市人民政府收到原告申请后进行了依法送达的程序，故被告修文县人民政府的颁证不合法。对土地划分协议和判决书均为复印件，是因为贵阳市人民政府在复议时核对原告收取的复印件。第三人廖茂礼对被告修文县人民政府、贵阳市人民政府提交的证据无异议。被告修文县人民政府对原告提交的证据发表如下质证意见：对证据1无异议，但不认可其证明目的，对证据2，是复印件，出具的时间在颁证之后，不能证明2016年的颁证行为。对土地划分协议以及判决书内容载明的立案时间为2017年2月9日，说明原告与第三人发生的承包地争议时间在颁证之后，其中土地划分协议没有准确定义，原告不是村集体组织成员，不具备承包土地的资格，村委会出具的证明，没有关于调解的记录，故对该证明不认可。被告贵阳市人民政府对原告提交的证据发表如下质证意见：对证据1无异议，对证据2为复印件，出具的时间在颁证之后，不影响颁证行为的合法性，对土地划分协议以及判决书内容载明的立案时间为2017年2月9日，说明原告与第三人发生的承包地争议时间在颁证之后。第三人廖茂礼、周尚碧对原告提交的证据发表如下质证意见：土地划分协议中廖茂礼的签名都不是本人签署，对真实性、证明目的不认可，村委会的证明是2018年出具的事后行为，对颁证没有影响，对判决书是因征拨款发生争议，判决书的内容对颁证行为的合法性没有证明力。本院对上述证据认证如下：原告提交的证据1、5，被告修文县人民政府提交的证据1-3、贵阳市人民政府提交的证据第一组至第四组，来源合法，内容客观真实，与本案具有关联性，本院予以采信；对原告提交的证据2、3、4、6，不能证明案涉颁证行为违法，本院不予采信。经审理查明，原告廖由礼、廖江礼、廖惠礼与第三人廖茂礼系同胞姐弟关系，原告廖英礼与第三人廖茂礼系同胞兄妹关系。1998年以第三人廖茂礼为户主，参与土地承包。2016年12月19日，第三人廖茂礼向永杨村委会提交农村土地承包经营权登记申请书。2016年12月19日，第三人廖茂礼（户主）与修文县久长镇永杨村村民委员会（下称“永杨村委会”）签订《农村土地承包合同》，将地块名称为：桥边（2.94亩）、桥边（0.15亩）、龙潭、王家坡、金家土、长田、汪家坡，共计7块的田和土承包给第三人廖茂礼户家庭经营。《农村土地承包合同》附承包地情况表及承包地块示意图，约定本合同自双方签字之日起生效。2016年12月30日，被告修文县人民政府为第三人廖茂礼（户主）、共有人周尚碧（系户主妻子）、廖某2（系户主孙女）、廖义舟（系户主儿子）、廖某1（系户主孙子）就前述案涉承包地，颁发修文县人民政府农地承包权（2016）第041357号《农村土地承包经营权证》。该《农村土地承包经营权证》的登记地块名称、面积、四至界限与前述《土地承包合同》记载的内容一致。原告对修文县人民政府农地承包权（2016）第041357号《农村土地承包经营权证》不服，认为该证侵犯其依法取得的农村土地承包经营权，遂于2018年10月8日向被告贵阳市人民政府提出行政复议申请，被告贵阳市人民政府受理后，于2018年11月26日作出筑府行复决字（2018）44号《行政复议决定书》,该决定书认定：维持修文县人民政府颁发的041357号土地承包经营权证。原告对修文县人民政府农地承包权（2016）第041357号《农村土地承包经营权证》、（筑府行复决字[2018]44号）《行政复议决定书》均不服，向本院提起行政诉讼，诉请如前。本院认为，根据《农村土地承包法》第二十三条：“县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。”的规定，被告修文县人民政府对案涉土地的登记颁证享有法定职责。又根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议”的规定，被告贵阳市人民政府作为被告修文县人民政府的上一级主管部门，具有受理行政复议申请并作出复议决定的法定职责。据此，本案修文县人民政府和贵阳市人民政府的诉讼主体资格适格。《中华人民共和国农村土地承包法》第十二条第二款规定，国家所有依法由农民集体使用的农村土地，由使用该土地的农村集体经济组织、村民委员会或者村民小组发包。第二十五条规定，国家机关及其工作人员不得利用职权干涉农村土地承包或者变更、解除承包合同。据此，土地承包经营合同系基于发包方（村委会或村民小组）与承包方（村民）双方之间真实意思表示而签订，政府部门并无干涉土地发包、承包等相关民事活动的职权。《中华人民共和国农村土地承包法》第二十二条规定，承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条规定，农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。第七条规定，实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。根据上述规定，土地承包经营权证是依据土地承包合同进行发放的，属于政府应主动履行职权、职责的行政登记行为，登记的实质只具有不动产物权的变动公示的作用。农村集体所有的土地，依法由村集体经济组织或者村民委员会发包，只要承包合同依法成立，农民即取得农村集体土地承包经营权。本案中，修文县人民政府提交的2016年12月19日修文县久长镇永杨村村民委员会（下称“永杨村委会”）与第三人廖茂礼（户主）签订《农村土地承包合同》，证明自该农村土地承包合同生效始，廖茂礼即取得其合同中载明地块的承包经营权。被告修文县人民政府依据该承包合同颁证并无不妥，原告亦未提供证据证明被告颁证程序不符合上述《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条之规定，故对原告撤销被告修文县人民政府颁发给第三人廖茂礼户的修文县人民政府农地承包权（2016）第041357号《农村土地承包经营权证》的诉请，本院不予支持。被告贵阳市人民政府根据原告提起的行政复议申请，认定被告修文县人民政府的颁证是在《农村土地承包合同》有效的前提下作出的，其事实清楚，且依法通知被告修文县人民政府进行答辩，并将复议决定书邮寄原告，其程序亦合法。故被告贵阳市人民政府经依法调查审理，作出的（筑府行复决字[2018]44号）《行政复议决定书》，复议程序合法，证据充分，适用法律法规正确。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，……，人民法院判决驳回原告的诉讼请求”、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第二项及第七十九条“复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判”的规定，判决如下：驳回原告廖由礼、廖惠礼、廖江礼、廖英礼的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由原告廖由礼、廖惠礼、廖江礼、廖英礼负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省贵阳市中级人民法院。审 判 长  李 妤人民陪审员  刘敬信人民陪审员  杨厚元二〇一九年四月二十三日法官助理杨帆书记员罗祥秋