南宁铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 （2019）桂71行终41号 上诉人（一审原告）冯甲萍，女，1971年11月17日出生，汉族，住南宁市。 委托代理人赖斯琪，广西五象律师事务所律师。 上诉人（一审被告）南宁市自然资源局（原南宁市国土资源局），住所地南宁市锦春路3-1号。 法定代表人郭维宁，局长。 委托代理人唐楚安，广西尊泰律师事务所律师。 委托代理人覃川，南宁市国土资源出让服务中心工作人员。 上诉人冯甲萍因诉上诉人南宁市自然资源局收回国有土地使用权一案，不服南宁铁路运输法院作出的（2018）桂7102行初59号行政判决，向本院提起上诉，本院受理后依法组成合议庭，于2019年4月2日公开开庭审理了本案。上诉人冯甲萍及其委托代理人赖斯琪，上诉人南宁市自然资源局（以下简称市自然资源局）的委托代理人唐楚安、覃川到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审法院查明，市自然资源局于2005年7月21日作出《关于收回香港街旧城改造项目用地范围内的国有土地使用权的通知》（以下简称《收回国有土地使用权通知》），通知根据《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国城市房地产管理法》等有关法律法规规定，经报南宁市人民政府批准，将香港街旧城改造项目用地范围内的国有土地使用权依法收回。 冯甲萍系南宁市青秀区明德街31号1单元602号房的所有权人，该房系1998年4月王传波向南宁市房产管理局购买的房改成本价房，冯甲萍于2003年6月与王传波析产而得，未缴纳土地出让金，土地性质为划拨。2005年6月21日,市自然资源局向南宁市人民政府（以下简称市政府）作出《市国土资源局关于收回香港街旧改项目用地范围内国有土地使用权并挂牌公开出让的请示》,内容主要为:根据自治区党政代表团2004年2月考察广东期间与港澳地区知名人士进行座谈时确定的加强港澳和广西两地区经贸合作和南宁市香港街、澳门街项目建设专题会议纪要([2004]147号)精神和市规划局2005年5月18日颁发的香港街项目用地红线图确定的规划定点，市自然资源局对照国家有关规定认为，香港街旧城改造项目用地符合《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定的收回国有土地使用权条件，建议按市规划局核发的香港街项目用地红线图确定的用地范围收回国有土地使用权，收回的土地作为香港街旧城改造项目建设用地，以捆绑方式公开出让。收回的土地使用权涉及需要对原国有土地使用权人及房屋所有权人进行拆迁安置补偿的，由挂牌出让取得土地使用权的单位按照国家、自治区及南宁市城市房屋拆迁有关法规政策规定对被收回土地权利人、房屋所有权人实施补偿和妥善安置后，市自然资源局具体办理收回国有土地使用权的相关手续。2005年7月3日，市政府通过其内部文件处理笺的方式由时任常务副市长签字批准该请示。2005年7月21日，市自然资源局作出《收回国有土地使用权通知》，主要内容为：香港街旧城改造项目用地范围内各有关单位（个人）：根据《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国城市房地产管理法》等有关法律、法规的规定，经报市人民政府批准，现将香港街旧城改造项目用地范围内的国有土地使用权依法收回。该通知详细列明了收回的国有土地使用权的具体单位及个人以及面积。并注明收回后的土地涉及需要拆迁安置补偿的，由项目拆迁人在项目拆迁阶段，按照国家、自治区及南宁市城市房屋拆迁有关法规政策规定进行拆迁安置补偿。该通知未向冯甲萍送达。 另查明，香港街土地使用权收回后已通过挂牌公开出让方式对外出让，由恒益建设（香港）有限公司竞买取得，并按照规定在内地设立一个全资子公司即广西香港街房地产有限公司进行了开发建设。 一审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第(二)项规定，为实施城市规划进行旧城区改建,需要调整使用土地的,由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。本案中,市自然资源局作出《市国土资源局关于收回香港街旧改项目用地范围内国有土地使用权并挂牌公开出让的请示》报市政府府批准，但市政府仅以内部文件处理笺的方式予以批复，且未加盖公章，属于程序违法。而且，市自然资源局在作出《收回国有土地使用权通知》时,说明了该通知所依据的法律名称,但未引用具体法律条款;收回土地使用权属于对当事人有重大影响的行政行为,国务院国发〔2004〕10号《全面推进依法行政实施纲要》明确要求,行政机关实施行政管理要“程序正当”,“除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私的外，应当公开，注意听取公民、法人和其他组织的意见;要严格遵循法定程序，依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权”。市自然资源局作出《收回国有土地使用权通知》前，未听取当事人意见,在作出通知后，又未依法送达当事人，违反程序正当原则。综上，市自然资源局作出的《收回国有土地使用权通知》缺乏明确的法律依据，主要证据不足，违反法定程序,依法应当撤销。但鉴于市自然资源局作出的《收回国有土地使用权通知》涉及旧城改建，范围较大，人数众多，且案外人广西香港街房地产有限公司已通过挂牌方式取得诉争土地的建设用地使用权并已进行开发建设，《收回国有土地使用权通知》影响范围内的房屋已经拆迁完毕，如撤销该《收回国有土地使用权通知》会给社会公共利益造成重大损害，因此，该被诉行政行为虽违法但不宜撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项的规定,判决确认市自然资源局于2005年7月21日作出的《收回国有土地使用权通知》违法。 上诉人冯甲萍上诉称，一、一审判决认定事实有误。1.《收回国有土地使用权通知》仅明确土地权利人的国有土地使用权面积28588.94平方米，剩余25764.74平方米国有土地使用权人不明，市自然资源局在未查明权利人的情况下收回了国有土地使用权。2.《收回国有土地使用权通知》影响范围内的房屋尚未拆迁完毕，该项目二期目前仍有几十户房屋未拆迁。3.冯甲萍提交的证据7与市自然资源局在一审提交的证据7为同一证据，但一审判决采用不同评判标准只采信市自然资源局的证据，而不采信其证据是错误的。4.市自然资源局主张《收回国有土地使用权通知》是依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定，但未提交本案项目的详细规划。二、一审判决结果不当。判决结果严重影响项目二期拆迁户合法权益，收回土地使用权的违法行为损害社会公共利益。因此，请求二审法院撤销一审判决，确认《收回国有土地使用权通知》违法并撤销；本案诉讼费用由市自然资源局承担。 上诉人市自然资源局上诉称，一、《收回国有土地使用权通知》事实清楚、证据充分。市政府于2003年9月25曰作出《市人民政府关于南宁市2003年第一批旧城改造项目计划的批复》同意将中山路临江街项目（即涉案香港街旧城改造项目）列入2003年第一批旧城改造项目计划。2004年10月20日，原新城区房屋和征地拆迁办公室作出《关于南宁市中山路香港商业街项目前期调查情况的说明》。2004年12月28曰，南宁市规划管理局作出《“香港街”规划设计条件》。2005年5月27日，南宁市建设委员会作出《南宁市旧改项目建设条件意见书》。同日，南宁市旧区改建办公室和南宁市青秀区人民政府作出《关于中山路临江街旧城改造项目实施意见的函》，请该局“根据有关规定向市人民政府提出申请收回该项目土地使用权，并拟定该项目的土地出让方案报市人民政府审定”。2005年6月21日，市自然资源局作出《市国土资源局关于收回香港街旧改项目用地范围内国有土地使用权并挂牌公开出让的请示》。2005年6月28日，市自然资源局、南宁市建设委员会和南宁市“三街一区”建设管理办公室联合作出《关于举办南宁市2005年第六期国有土地使用权挂牌公开出让的请示》。经报市政府批准，市自然资源局作出《收回国有土地使用权通知》，收回国有土地面积54438.18平方米（折合81.657亩）。二、《收回国有土地使用权通知》适用法律法规正确，程序合法。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定“有下列情形之一的，由有关人民政府土地主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为公共利益需要使用土地的；（二）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；……”，香港街旧城改造项目早在2003年就列入旧城改造项目计划，后经前期调查、规划设计、规划定点和项目可行性论证，符合该条款规定的“为实施城市规划进行旧城区改建”，需要调整使用土地的情况。因此，市自然资源局依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第二章第一节“土地使用权出让”的规定，经报市政府批准，作出《收回国有土地使用权通知》，适用法律法规正确，程序合法。3.一审判决关于“南宁市人民政府仅以内部文件处理笺的方式予以批复，且未加盖公章，属于程序违法”的认定值得商榷。首先，香港街旧城改造项目是南宁市2003年第一批旧城改造项目，既有原新城区房屋和征地拆迁办公室作出的《关于南宁市中山路香港商业街项目前期调查情况的说明》，也有原市建设委员会按照《南宁市加快旧城区改造的若干规定》所作的旧改项目建设条件意见书，而市政府也从不否认批复批准收回涉案土地；其次，市自然资源局是市政府的组成部门，请示批准收回土地，是为完成市政府立项的旧改项目而收回土地，市政府以内部处理文笺批复批准并无不妥；最后，目前并无明确的法律法规规定，批复的具体程序一定要加盖市政府的公章。因此，请求二审法院依法判决：1.撤销一审判决；2.确认市自然资源局作出《收回国有土地使用权通知》合法，驳回被上诉人冯甲萍的诉讼请求；3.由被上诉人冯甲萍承担本案所有诉讼费用。 二审审理期间，市自然资源局向本院提交《中共南宁市委员会南宁市人民政府关于印发的通知》（南发[2019]5号），本院予以确认。根据该文件精神，南宁市新组建市自然资源局，将原市国土局的职责及其他机构相关管理职责整合，作为市政府工作部门，不再保留市国土局，由市自然资源局承担市国土局全部职责。 本院另查明，2018年3月27日，市自然资源局收到冯甲萍提出的政府信息公开申请，要求公开涉案的《收回国有土地使用权通知》，该局于2018年4月11日向冯甲萍作出《政府信息公开告知书》（编号：2018-39），并附《收回国有土地使用权通知》，该告知书已送达给冯甲萍。冯甲萍于2018年6月7日向南宁铁路运输法院提起行政诉讼，诉请确认《收回国有土地使用权的通知》违法并撤销，本案诉讼费由市国土局承担。 本院再查明，2003年9月25日，市政府向南宁市建设局作出南府复[2003]30号《市人民政府关于南宁市2003年第一批旧城改造项目计划的批复》，附《南宁市2003年第一批旧城改造项目计划表》，该批复原则同意南宁市建设局所报《南宁市2003年第一批旧城改造项目计划》，本案香港街旧城改造项目包含在项目计划表内。2004年6月2日，南宁市建设局会同市自然资源局、南宁市规划管理局、南宁市“三街一城”建设办公室共同向市政府作出《关于送审香港街、澳门街项目合作协议文稿的请示》（南建报[2004]43号）。2004年6月17日，市政府作出[2004]147号《南宁市香港街澳门街项目建设专题会议纪要》，并印发南宁市规划局、市自然资源局、建设局、南宁市兴宁区政府、南宁市新城区政府、旧改办等相关单位和部门。2004年10月20日，新城区房屋和征地拆迁办公室作出《关于南宁市中山路香港商业街项目前期调查情况的说明》。2004年12月28日，南宁市规划局向市自然资源局提供《“香港街”规划设计条件》。2005年5月27日，南宁市建设委员会作出《南宁市旧改项目建设条件意见书》。同日，南宁市青秀区人民政府、南宁市旧区改建办公室向市自然资源局作出南旧改函[2005]8号《关于中山路临江街旧城改造项目实施意见的函》，并附《关于中山路临江街旧城改造项目的实施意见》（附件一：中山路临江街旧城改造项目基本情况；附件二：中山路临江街旧城改造项目拆迁安置补偿费用概算表），该函主要内容为：1.由于项目用地规划红线和用地规划技术指标已调整，现对2005年1月出具的实施意见进行了相应的修改，随文送市自然资源局；2.请市自然资源局根据有关规定向市人民政府提出申请收回该项目土地使用权，并拟定该项目的土地出让方案报政府审定。2005年6月21日，市自然资源局作出《市国土资源局关于收回香港街旧改项目用地范围内国有土地使用权并挂牌公开出让的请示》（附：1.市规划局规划定点图；2.香港项目占地列表），报市政府。2005年6月28日，市自然资源局、南宁市建设委员会和南宁市“三街一区”建设管理办公室联合作出《关于举办南宁市2005年第六期国有土地使用权挂牌公开出让的请示》（附：1.南宁市2005年第六期国有土地使用权挂牌公开出让工作实施方案；2.市人民政府《南宁市香港街澳门街项目建设专题会议纪要》[2004]147号；3.南宁市青秀区人民政府、南宁市旧区改建办公室《关于中山路临江街旧城改造项目实施意见的函》；4.南宁市规划管理局规划定点图；5.香港项目占地列表）。2005年7月21日，经报市政府批准，市自然资源局作出本案《收回国有土地使用权通知》。 关于上诉人冯甲萍提出一审法院对其提交的证据7《关于中山路临江街旧城改造项目实施意见的函》（含附件《中山路临江街旧城改造项目基本情况》）与市自然资源局提交的证据7《关于中山路临江街旧城改造项目实施意见的函》（附件《中山路临江街旧城改造项目基本情况》、香港街项目占地列表等）存在证据内容一致，但一审判决给予不同评判标准的意见。本院对冯甲萍提交的证据7的真实性、合法性、关联性予以认可，对一审判决就该证据认定不当部分予以纠正。关于上诉人冯甲萍提出一审判决认定“《收回国有土地使用权通知》影响范围内的房屋已经拆迁完毕”的表述有误的意见。经查，因该段文字表述无相应证据印证，本院不予确认。此外，本院对一审判决查明的证据和基本事实予以确认。 本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定，为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。市自然资源局作为土地行政主管部门，有权依照《中华人民共和国土地管理法》对辖区内国有土地的使用权进行管理和调整。本案香港街旧城改造项目列入南宁市2003年第一批旧城改造项目计划，并经前期调查、规划设计、规划定点和项目可行性论证等环节，市自然资源局根据相关规定，向市政府提出申请收回该项目土地使用权，并将项目土地出让方案报市政府审定。经报请市政府批准，市自然资源局对香港街旧城改造项目用地范围内的国有土地使用权依法收回的事实清楚，证据充分，符合《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款“为公共利益需要使用土地”和“实施城市规划进行旧城区改造需要调整使用土地的情形”的规定。单就实体内容而言，市自然资源局为公共利益的需要，实施城市规划进行旧城区改造需要调整使用土地，作出《收回国有土地使用权通知》，有事实和法律依据，并无不当。但是，市自然资源局在作出《收回国有土地使用权通知》时，虽然说明了依据的法律名称，但并未明确列明引用法律的具体条款，确有不妥之处，应予指正。 关于市自然资源局作出《收回国有土地使用权通知》是否违反法定程序的问题。法定程序的内容，除了法律、法规、规章规定的法律原则和具体规范外，还包括依法制定的决定、命令等其他规范性文件规定的程序内容。国务院发布的国发[2004]10号《全面推进依法行政实施纲要》是国务院制定的具有行政法规性质的其他规范性文件，其中明确规定各级行政机关推进依法行政，必须坚持“程序正当”。“行政机关实施行政管理，除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私的外，应当公开，注意听取公民、法人和其他组织的意见;要严格遵循法定程序，依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权”，这一关于正当程序原则的规定，系国务院对各级行政机关依法行政提出的基本程序要求，属于“法定程序”范畴，可以作为判断被诉行政行为程序是否合法的标准。市自然资源局主张《收回国有土地使用权通知》已进行了公告，但因历时已久，相关证据没有保存，其未能提交相应的证据，对此应当承担举证不能的责任。因此，本院认定市自然资源局在作出《收回国有土地使用权通知》前，未尽告知和听取当事人的陈述、申辩意见之义务，违反了国务院国发[2004]10号《全面推进依法行政实施纲要》规定的正当程序原则，违反了法定程序。鉴于本案香港街旧城改造项目已实施，撤销《收回国有土地使用权通知》可能会给社会公共利益造成重大损害，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条规定，应当判决确认该行政行为违法，故一审判决依法确认市自然资源局作出的《收回国有土地使用权通知》违法，适用法律正确，并无不当，应予维持。关于一审判决认定市自然资源局在“作出《市国土资源局关于收回香港街旧改项目用地范围内国有土地使用权并挂牌公开出让的请示》报南宁市人民政府批准，但南宁市人民政府仅以内部文件处理笺的方式予以批复，且未加盖公章，属于程序违法”的表述，本院认为，一审判决不宜对政府内部审批行为的形式要件进行评价，该不当表述本院予以纠正。 综上，上诉人冯甲萍提出撤销《收回国有土地使用权通知》的上诉请求，于法无据，本院不予支持。上诉人市自然资源局提出确认《关于收回国有土地使用权的通知》程序合法的上诉理由不能成立，本院不予采纳。一审判决认定基本事实清楚，适用法律正确，程序合法，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费100元，由上诉人冯甲萍负担受理费50元，上诉人南宁市自然资源局负担受理费50元。 本判决为终审判决。 审 判 长  易 妙 审 判 员  韦圆圆 审 判 员  彭 博 二〇一九年四月二十二日 法官助理  邓蔚长 书 记 员  庞 嫱 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销。