江西省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2018）赣行申439号 再审申请人（一审原告、二审上诉人）黄书瑶，男，汉族，1942年7月21日出生，住宜春市奉新县。 被申请人（一审被告、二审被上诉人）奉新县国土资源局，住所地奉新县冯川镇新吴路309号。 法定代表人徐采芳，该局局长。 被申请人（一审被告、二审被上诉人）奉新县房地产管理局，住所地奉新县冯川镇潦河西路283号。 法定代表人罗会河，该局局长。 被申请人（一审被告、二审被上诉人）宜春市国土资源局，住所地宜春市宜阳大厦中座12楼。 法定代表人冷世民，该局局长。 委托代理人彭勇，宜春市国土资源局信访法规科副科长。 再审申请人黄书瑶诉奉新县国土资源局、奉新县房地产管理局、宜春市国土资源局行政复议及行政赔偿一案，不服江西省宜春市中级人民法院（2018）赣09行终76号行政裁定，向本院申请再审。本院依法组成合议庭，对本案进行了审查,现已审查终结。 一审法院经审理查明，奉新县房地产管理公司系奉新县政府当时设立的开发建设单位。奉新县机构编制委员会于1992年7月23日下文，同意奉新县房地产管理公司改名为奉新县房地产管理局，并明确职能、级别、隶属关系不变。1988年4月30日，奉新县房地产管理公司与奉新县农业开发办签订土地转让协议取得其位于东门大道北侧四亩八分一厘土地，征用土地补偿费为31265元。1989年9月，奉新县房地产管理公司就该地块申请国家建设征（拨）用土地，获奉新县计划委员会和奉新县土地管理局同意。奉新房地产管理公司在该地块开发商品房后，吴家旌于1990年购得第二层一套面积为83.59商品房一套。1997年9月14日，黄书瑶父亲黄绍曦以20000元价格从吴家旌处购得此房产，并于1997年9月23日取得房屋所有权证，产权性质为私产。黄绍曦离世后，黄书瑶及其妹妹黄淑英作为继承人于2014年10月22日取得该房产。奉新县国土资源局于2017年4月17日答复黄书瑶：你于2017年4月12日向我局申请询问，奉新县冯川镇冯川东路原化工厂西侧地块的情况。该地块是1989年由奉新县房产公司建设开发做的房屋，而在1990年5月19日国务院颁发的《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》以后，国家才允许国有土地使用权出让，因此该土地属于国有划拨土地。2017年8月4日，奉新县国土资源局收到黄书瑶提交的信访件，黄书瑶称：要求奉新县国土资源局免收其位于奉新县冯川镇冯川东路160号4栋1单元201室住房的土地出让金，只收取登记费，办理出让性质的不动产证书。奉新县国土资源局经调查后答复：黄书瑶父亲黄绍曦所有的房屋是由原奉新县房地产管理公司（县政府设立房地产开发建设单位）开发建设的商品房，建设时间（1989年）早于国家允许国有土地使用权出让的时间（1990年5月19日），所以该宗土地的性质属于国有划拨土地。黄书瑶父亲黄绍曦于1997年9月购得这套二手房，办理了房产证，但没有申请办理土地证，因该宗土地属于国有划拨，按规定在房屋转让办理土地证时，要补交土地出让金。故奉新县国土资源局依照《中华人民共和国房地产管理法》第三十九条第一款、《江西省国土资源厅关于城镇住房用地登记发证有关问题的处理意见》第七条等规定，于2017年8月7日作出了奉国土信办复字[2017]12号《奉新县国土资源局办理黄书瑶信访事项答复意见书》（以下简称《答复意见书》）：1.建议黄书瑶继续保留划拨国有土地性质，办理不动产登记证书，权利人由其父亲黄绍曦变更为黄书瑶。2.如要求办理国有出让土地性质的不动产权证书，应按《江西省国土资源厅关于城镇住房用地登记发证有关问题的处理意见》第七条规定，补交土地出让金（经评估应补交土地出让金5044.91元），办理不动产登记证书，权利人由其父亲黄绍曦变更为黄书瑶。该答复意见书已由黄书瑶签收。黄书瑶对该答复不服向奉新县信访事项复查复核委员会申请信访复查，奉新县信访事项复查复核委员会经调查后作出了维持意见；黄书瑶对该维持意见不服再次向宜春市信访事项复查复核委员会申请信访复核，宜春市信访事项复查复核委员会于2017年9月8日作出了《申请复核不予受理告知书》，告知黄书瑶向有关部门提出行政复议或提请行政诉讼等途径主张权利。黄书瑶遂向宜春市国土资源局申请行政复议，请求责令奉新县国土资源局无偿换发有偿国有土地使用权证的土地证（或出让性质土地证）给黄书瑶。宜春市国土资源局依法送达《行政复议受理告知书》、《行政复议提出答复通知书》，经复议审理认为，黄书瑶父亲黄绍曦所购买的房屋是由原奉新县房地产管理公司（县政府设立房地产开发建设单位）开发建设的商品房，开发建设时间为1989年，早于国家允许国有土地使用权出让的时间，因此该宗土地的性质属国有划拨土地。依照《中华人民共和国房地产管理法》第三十九条第一款：“以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当按照国务院规定，报有批准权的人民政府审批。有批准权的人民政府准予转让的，应当由受让方办理土地使用权出让手续，并依照国家有关规定缴纳土地使用权出让金”、《江西省国土资源厅关于城镇住房用地登记发证有关问题的处理意见》（赣国土资发〔2002〕22号）第七条：“因历史原因，购房人购买县级以上人民政府设立的开发建设单位出售的商品房，未办理国有土地出让手续要求办理出让国有土地使用证的，应当缴纳不少于基准地价与商品房所含地价的差价后补签土地出让合同，确认出让国有土地使用权”有关规定，从行政行为相对性原则出发，奉新县国土资源局通知黄书瑶应补交土地出让金后（经评估应补交土地出让金5044.91元）方可办理出让性质不动产登记证书的行为并无不当，黄书瑶认为奉新县国土资源局无理由向其收取土地出让金、应向奉新县房地产管理局收取的主张不予支持，黄书瑶应通过法定途径另行主张权利。宜春市国土资源局遂作出维持奉新县国土资源局作出的要求黄书瑶补交土地出让金后方可办理出让性质不动产登记证书的答复行为的复议决定。 一审法院认为，奉新县国土资源局、宜春市国土资源局依照《中华人民共和国房地产管理法》第三十九条第一款作出行政行为属于书写瑕疵，应予纠正为《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十条第一款，但该书写瑕疵对黄书瑶的权利义务关系不产生实质影响。根据诉辩各方和举证、质证意见，本案争议焦点为：黄书瑶要求奉新县国土资源局免收土地出让金，只收取登记费，对案涉房产办理出让性质的不动产证书的要求是否符合法律规定。依照《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十条第一款：“以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当按照国务院规定，报有批准权的人民政府审批。有批准权的人民政府准予转让的，应当由受让方办理土地使用权出让手续，并依照国家有关规定缴纳土地使用权出让金”、《江西省国土资源厅关于城镇住房用地登记发证有关问题的处理意见》（赣国土资发〔2002〕22号）第七条：“因历史原因，购房人购买县级以上人民政府设立的开发建设单位出售的商品房，未办理国有土地出让手续要求办理出让国有土地使用证的，应当缴纳不少于基准地价与商品房所含地价的差价后补签土地出让合同，确认出让国有土地使用权”等有关规定，奉新县国土资源局通知其“1.建议黄书瑶继续保留划拨国有土地性质，办理不动产登记证书，权利人由其父亲黄绍曦变更为黄书瑶。2.如要求办理国有出让土地性质的不动产权证书，应按《江西省国土资源厅关于城镇住房用地登记发证有关问题的处理意见》第七条规定，补交土地出让金（经评估应补交土地出让金5044.91元），办理不动产登记证书，权利人由其父亲黄绍曦变更为黄书瑶”并无不当，且符合法律规定；宜春市国土资源局依法履行复议程序，作出维持奉新县国土资源局作出的要求黄书瑶补交土地出让金后方可办理出让性质不动产登记证书的答复行为的复议决定，符合法定程序，适用法律正确。故此，对黄书瑶要求撤销宜春市国土资源局的复议决定的主张不予支持；黄书瑶要求奉新县国土资源局、奉新县房地产管理局赔偿土地使用权损失无事实和法律依据，对其该主张亦不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条、第六十九条的规定，判决驳回黄书瑶的诉讼请求。案件受理费50元，由黄书瑶负担。黄书瑶不服一审判决，上诉至宜春市中级人民法院。 二审法院除认定一审法院查明的全部事实外，还查明，黄书瑶因奉新县国土资源局未按其要求办理国有出让土地性质的不动产权证书，遂针对此事项向奉新县政府信访部门进行信访。奉新县政府信访部门将此信访事项转送至奉新县国土资源局处理，奉新县国土资源局针对此信访事项向黄书瑶作出奉国土信办复字[2017]12号《答复意见书》，黄书瑶不服该《答复意见书》，向奉新县人民政府申请复查，奉新县人民政府作出奉信复字[2017]4号《黄书瑶信访事项复查意见书》，维持《答复意见书》意见。黄书瑶不服，向宜春市人民政府申请复核，宜春市人民政府作出《申请复核不予受理告知书》，不予受理复核申请，并告知黄书瑶向有关部门提出行政复议或提请行政诉讼等途径主张权利。黄书瑶因不服《答复意见书》遂向奉新县人民政府申请行政复议，奉新县人民政府不予受理。之后黄书瑶因不服《答复意见书》又向宜春市国土资源局申请行政复议，宜春市国土资源局予以受理，并于2017年12月5日作出宜市国土资复字[2017]04号《行政复议决定书》，维持奉新县国土资源局作出的答复意见。 二审认为，《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（九）项规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围……（九）行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为。”奉新县国土资源局作出的《答复意见书》是针对黄书瑶的信访事项作出的答复意见，奉新县国土资源局在该答复意见中向黄书瑶提出两种办理不动产登记证书的意见，没有作出影响黄书瑶权益的行政行为。黄书瑶因不服奉新县国土资源局作出的《答复意见书》向宜春市国土资源局申请行政复议，宜春市国土资源局予以受理并作出复议决定。宜春市国土资源局受理的复议申请事项和审查的内容均为奉新县国土资源局针对信访事项作出《答复意见书》，其作出的行政复议决定实际上也是对信访事项作出的处理，而非对行政行为作出的处理，因此，根据上述规定，黄书瑶向法院提起行政诉讼要求撤销宜春市国土资源局作出的《行政复议决定书》不属于人民法院行政诉讼的受案范围。《中华人民共和国国家赔偿法》第九条第二款规定：“赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。”黄书瑶在既未向奉新县国土资源局和奉新县房地产管理局先行提出赔偿要求，也未在本案中对要求赔偿的行政行为一并提起行政诉讼的情况下，在本案中直接提起行政赔偿诉讼，要求奉新县国土资源局和奉新县房地产管理局共同赔偿土地私有使用权的损失，不符合上述关于提起行政赔偿诉讼的规定。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：……（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《中华人民共和国行政诉讼法》第五十一条第二款规定：“……不符合起诉条件的，作出不予立案的裁定。……”《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款规定：“有下列情形之一的，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……（十）其他不符合法定起诉条件的情形。”根据上述规定，本案在提起诉讼时不符合起诉条件，一审法院本应作出不予立案的裁定，已经立案的，应当裁定驳回起诉，一审法院判决驳回黄书瑶的诉讼请求存在错误，该院予以撤销。关于黄书瑶在上诉中提出要求“发给黄书瑶有偿国有土地使用权的土地证，土地证使用期与房屋同寿命，只能收工本费”的上诉请求，系二审中提出的新的诉请，因此二审不予审查，黄书瑶可另行主张。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，裁定如下：一、撤销高安市人民法院（2017）赣0983行终68号行政判决；二、驳回上诉人黄书瑶的起诉。 黄书瑶申请再审，请求：撤销一、二审裁定，判决奉新县国土资源局、奉新县房地产管理局赔偿申请人在土地使用权方面遭受的损失，即发给申请人有偿国有土地使用权的土地证，土地使用时间与房屋同寿命，只能收工本费。奉新县房地产管理局承认卖的是商品房，就是承认出卖了房屋的所有权和土地的使用权。奉新县国土资源局划拨土地给奉新县房地产管理局建商品房出卖，应当遵照当时的法律有偿划拨土地，向奉新县房地产管理局收取有偿使用国有土地的费用。但该二局没有遵照土地法的规定办手续，使买房人得不到应有的土地证。买房人土地使用权的损失，完全是奉新县国土资源局、奉新县房地产管理局二局违法管理造成的，应由二局作出行政赔偿。 被申请人奉新县房地产管理局、奉新县国土资源局未答辩。 被申请人宜春市国土资源局答辩称，答辩人已依法履行了各项行政复议职责，程序合法。答辩人作出的复议决定合法有据。奉新县房地产管理局开发建设的商品房建设时间为1989年，早于国家允许国有土地使用权出让的时间（1990年5月19日），该综土地的性质属于国有划拨土地。被答辩人的父亲于1997年9月购得这套二手房，办理了房产证，但是没有办理土地证。被答辩人要求办理土地证需要补交土地出让金。被答辩人不服奉新县国土资源局的信访答复意见书向答辩人申请复议，实质针对的是奉新县国土资源局要求被答辩人补交土地出让金后方可办理出让性质土地证的答复行为不服。奉新县国土资源局作出的信访答复行为实际上答复涉及的是确定被答辩人有无义务补交土地出让金的行为，对被答辩人的权利义务产生了实际影响，故答辩人按照行政复议的有关规定予以办理，是基于尊重和保障被答辩人合法权益的体现。综上，被答辩人的再审申请缺乏事实和法律依据，应予驳回。 本院认为,《不动产登记暂行条例》第七条第一款规定：“不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理；直辖市、设区的市人民政府可以确定本级不动产登记机构统一办理所属各区的不动产登记。”依照上述条例规定，不动产登记职能由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理，奉新县国土资源局不具备颁发涉诉不动产证的法定职能，该局作为奉新县不动产登记机构的主管部门，其针对黄书瑶提出的免收土地出让金、只收登记费、办理不动产证书的信访事项作出的《答复意见书》是信访答复意见。《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（九）项规定，行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。第一百三十六条第七款规定，原行政行为不符合行政复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议结果作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。本案中，申请人黄书瑶因不服奉新县国土资源局作出的《答复意见书》向宜春市国土资源局申请行政复议。尽管宜春市国土资源局受理了黄书瑶的复议申请，并作出维持奉新县国土资源局答复行为的复议决定，但因奉新县国土资源局作出的《答复意见书》系信访答复，按照上述规定,依法不属于行政诉讼受案范围。据此，二审法院裁定驳回黄书瑶起诉并无不当。 综上，黄书瑶的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的再审条件，依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下： 驳回黄书瑶的再审申请。 审 判 长  葛 伟 审 判 员  林贤瑛  审 判 员  方石清 二〇一九年四月二十四日 法官助理饶晓燕书 记 员张建平