江苏省宿迁市宿城区人民法院行 政 判 决 书（2018）苏1302行初396号原告仝德胜等33人（名单附后）。原告暨诉讼代表人刘产修，男，汉族，1958年5月15日出生，居民身份证号码，住江苏省泗洪县石集乡柳山村三组232号。原告暨诉讼代表人仝太军，男，汉族，1966年3月1日出生，居民身份证号码，住江苏省泗洪县石集乡柳山村二组424号。原告暨诉讼代表人刘守磊，男，汉族，1942年3月16日出生，居民身份证号码，住江苏省泗洪县石集乡柳山村三组503号。原告暨诉讼代表人刘长军，男，汉族，1966年8月5日出生，居民身份证号码，住江苏省泗洪县石集乡柳山村八组33号。委托代理人李保锋，北京京平律师事务所律师。被告泗洪县石集乡人民政府，住所地泗洪县石集乡发展路。法定代表人赵凤波，该乡乡长。委托代理人王领刚，江苏高的律师事务所律师。委托代理人宗延军，江苏高的律师事务所律师。原告仝德胜等49人诉被告泗洪县石集乡人民政府（下称石集乡政府）确认行政协议无效一案，本院于2018年3月1日立案受理，于2018年5月2日作出（2018）苏1302行初77号行政裁定书驳回起诉。原告不服提起上诉，江苏省宿迁市中级人民法院于2018年11月2日作出（2018）苏1302行终69号行政裁定书，指令本院继续审理。本院于2018年11月22日立案后，依法另行组成合议庭，于2019年2月20日公开开庭合并进行了审理。庭审前仝德胜等起诉人确认33名原告继续参加诉讼，共同推选刘产修、仝太军、刘守磊、刘长军为诉讼代表人，与共同委托代理人李保锋、被告法定代表人赵凤波及委托代理人王领刚到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告仝德胜等33人诉称，其在江苏省泗洪县石集乡柳山村均拥有房屋，因农村集中居住区和万顷良田等工程建设，被告在2016年4月至12月期间分别与其签订了“泗洪县石集乡房屋征收补偿安置协议”。2017年11月至12月，其通过申请政府信息公开等方式拿到《江苏省人民政府关于泗洪县2017年度第1批次村镇建设的批复》（苏政地[2017]165号）、《江苏省人民政府关于泗洪县2017年度第3批次村镇建设的批复》（苏政地[2017]713号）、《泗洪县人民政府征收土地方案公告》等文件，才知晓与被告签订协议时，征地批复等征收文件未获批，相关征收部门也未依法发布土地征收公告。被告作为乡级人民政府，实施签订涉案房屋征收补偿安置协议的行为系超越职权，违反法律规定，补偿价格明显低于市场价格。请求确认与被告签订的房屋征收补偿安置协议无效。庭审中将诉讼请求变更为：1.请求判决撤销与被告所签订的房屋征收补偿安置协议；2.被告负担本案诉讼费用。原告仝德胜等33人为支持其主张提供了以下证据：1、与被告签订的33份房屋征收补偿安置协议；2、（2017）第6号《政府信息公开申请答复书》及附件，证明签订涉案协议时间早于征地批文作出时间；3、泗洪县公安局石集乡派出所调查周维昌谈话笔录，证明涉案房屋已经被拆除。被告石集乡政府辩称：1、案涉房屋征收补偿安置协议系双方真实意思表示，不存在欺诈、胁迫和显失公平等情形，对双方均有拘束力，原告诉请无法律依据。2、本案房屋征收补偿安置协议只涉及到原告房屋的征收，土地的征收是在房屋征收之后经省政府文件批准而改变的。3、签订房屋征收补偿安置协议是依照土地总体规划实施的土地整理行为，推动农村集中居住区和万顷良田建设工程是响应国家号召，没有损害公共利益，本政府根据相关法律法规和政策给予了原告足额补偿，案涉房屋征收补偿安置协议已履行完毕，房屋已交付拆除，该协议合法有效。请求驳回原告的诉讼请求。被告提供以下证据：1、洪政发[2011]21号《关于印发泗洪县集体建设用地整理房屋迁建补偿暂行办法的通知》,证明依据此文件对涉案房屋征收和土地进行整理增减挂钩；2、《石集乡2016年柳山房屋征收补偿方案》和《征收决定》；3、房地产评估报告书；4、原告领取补偿款的存根票据。经庭审质证，被告对原告所提供的证据1-3未提出实质性异议。原告对被告提供的证据1合法性不认可，认为提交期限超过法定举证期间，且该证据只是县政府的红头文件，被告作为乡级政府无签订协议的主体资格；对证据2合法性不认可，对征收决定的真实性也不认可，认为在举证期限内未收到该征收决定且决定未加盖政府公章，也未提供证据证明补偿方案和征收决定已进行公示；对证据3认为是诉讼期间才委托评估的；证据4中周显军的补偿款系其母亲刘修侠代领。本院认为，原告提供的证据1-3，具有真实性、合法性，与本案密切关联，可以作为认定案件事实证据。被告提供的证据1系泗洪县人民政府公开发布的文件，形式来源合法，可以作为证明本案相关事实的证据；证据4具有真实性、合法性、关联性，可以作为认定案件事实的证据；证据2系被告单方制作，没有证据证明其于签订协议前在柳山村予以公告，不能作为定案证据；证据3系被告在本起行政诉讼期限单方委托评估机构作出，依法不能作为本案定案依据。本院经审理查明，2016年4月至12月期间，被告石集乡政府为开展农村集中居住区及万顷良田改造工程，经柳山村委会动员，与包括本案仝德胜等33名原告在内的479户村民分别签订了“泗洪县石集乡房屋征收补偿安置协议”，该系列协议甲方征收人栏加盖石集乡政府印章，协议内容主要包括：被征收房屋补偿款；附属物、装修、装潢等补偿款；其他补助费用；其他事项；经费结算；乙方应在签订本协议搬迁完毕，并将完好房屋交甲方拆除；乙方在房屋征收时需提供房产、土地手续，否则视为无效。签订协议时，由石集乡政府工作人员上门进行现场丈量、测算，并直接根据泗洪县人民政府洪政发[2011]21号《关于印发泗洪县集体建设用地整理房屋迁建补偿暂行办法的通知》中规定的标准计算补偿。协议签订后，仝德胜等33名原告交付房屋并领取了协议约定的补偿款项（其中，周显军的补偿协议由其母亲刘修侠代签，补偿款也由刘修侠代领），涉案房屋均已交付拆除。江苏省人民政府办公厅分别于2017年3月22日下发《江苏省人民政府关于泗洪县2017年度第1批次村镇建设的批复》（苏政地[2017]165号），于同年11月14日下发《江苏省人民政府关于泗洪县2017年度第3批次村镇建设的批复》（苏政地[2017]713号），批准将泗洪县包括石集乡柳山村仝德胜等33名涉案房屋所在地块在内的部分集体建设用地征收为国有。后该地块经过公开挂牌被北京东方园林公司摘牌准备用于“稻米小镇”建设，但由于村民提起诉讼等原因，该征收地块目前仍处于闲置状态。另查明，石集乡政府在与柳山村仝德胜等33名村民签订房屋征收补偿安置协议所适用的洪政发[2011]21号《关于印发泗洪县集体建设用地整理房屋迁建补偿暂行办法的通知》附件—泗洪县集体土地上各类房屋重置价格比较标准表载明，砖混结构一级房屋，甲级标准每平方米670元，乙级标准每平方米480元；砖木结构一级房屋，甲级标准每平方米570元，乙级标准每平方米400元。本院认为，本案被告石集乡政府与原告仝德胜等33名村民就集体土地签订并已履行完毕的房屋征收补偿安置协议所引发的行政争议，双方争议焦点在于：1.被告石集乡政府是否具有签订涉案房屋征收补偿安置协议行政主体资格；2.涉案协议签订之前，被告石集乡政府是否履行了必要的程序；3、涉案协议是否存欺诈、显失公平等违法可以撤销情形。关于被告石集乡政府是否具有签订涉案房屋征收补偿安置协议行政主体资格的问题。从本案查明事实看，因协议签订之时该被征收房屋所建设使用的土地尚未报经省人民政府批准征收为国有，案涉仝德胜等33名原告的房屋均为农村集体土地上房屋，只有在该建房所用集体土地依法被征收为国有时，才能将房屋作为地上附着物一并依法征收。而被告石集乡政府也不是《中华人民共和国土地管理法》所确定的集体土地征收部门，其无权决定征收仝德胜等33名原告集体土地上的房屋。但从涉案协议具体内容看，协议虽名为“房屋征收补偿安置”，实际事由则是为推进农村集中居住区和万顷良田等工程建设进行房屋拆迁，且协议仅对村民合法享有的宅基地上房屋及相关附属设施、搬迁补偿等内容进行了约定，并不涉及集体土地使用权的征收，故不应适用《中华人民共和国土地管理法》第四十六条关于集体土地征收的规定进行合法性审查。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第十八条第一款的规定，乡（镇）人民政府有权按照土地利用总体规划，组织农村集体经济组织制定土地整理方案，并组织实施。被告石集乡政府作为乡级人民政府，对辖区内原告所在的柳山村等农村集体经济组织的集体土地，依法可以按照土地利用总体规划组织制定和实施土地整理方案，在此过程中，也具有与村民在平等、自愿基础上签订有关行政协议的资格。关于涉案协议签订之前，被告石集乡政府是否履行了必要程序的问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第二十条第二款、第二十一条的规定，乡（镇）土地利用总体规划应当划分土地利用区，根据土地使用条件，确定每一块土地的用途，并予公告；土地利用总体规划实行分级审批，逐级上报省、自治区、直辖市人民政府批准，其中乡（镇）土地利用总体规划可以由省级人民政府授权的设区的市、自治州人民政府批准。根据《江苏省土地利用总体规划管理办法》第二十二条、第三十五条的规定，乡（镇）土地利用总体规划草案应当举行听证会，在本行政区域内各村民委员会村务公开栏和其他公共场所公告，听取村民意见；建立土地利用总体规划评估制度，规划编制机关应当组织有关部门和相关行业专家对规划实施情况进行评估。此外，为充分保护农民合法权益，国务院早在2010年10月27日就下发了《关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知》（国发［2010］47号），明确要求，要依法维护农民和农村集体经济组织的主体地位，依法保障农民的知情权、参与权和受益权。坚决制止以各种名义擅自开展土地置换等行为。在推进农村新居建设和危房改造及小康示范村建设等工作中，凡涉及城乡建设用地调整使用的，必须纳入增减挂钩试点。未经批准不得擅自开展试点或扩大试点范围。结合本案查明事实看，被告石集乡政府未向仝德胜等33名原告公开披露经过批准的土地利用总体规划，未能提供证据证明柳山村涉及原告的宅基地被纳入增减挂钩试点；其所提供的补偿安置方案仅有货币补偿方式，没有安置内容；在涉案协议签订前，未履行报批手续并进行公示、征求村民意见；也没有委托专业评估机构对需要拆迁的原告房屋进行市场化评估，只是派其工作人员上门进行现场丈量、测算。故被告与仝德胜等33名原告签订行政协议明显违背了上述规定。关于涉案协议是否存在欺诈、显失公平等违法可撤销情形的问题。本案中，被告石集乡政府并不具有集体土地及房屋征收的法定职责，在仝德胜等33名原告案涉的宅基地尚未依法报批征收为国有的情况下，该政府以房屋征收名义开展农村集中居住区和万顷良田等工程建设拆迁房屋，对原告具有较强欺骗性，足以使其陷入错误认识，认为房屋必须拆迁，从而违背真实意思签订涉案协议。被告石集乡政府在签订协议前未委托专业评估机构对需要安置补偿的房屋进行市场化评估确认实际价格，政府工作人员直接按照泗洪县人民政府近5年前出台的地方文件所确定的补偿标准与原告签订协议，而泗洪县房地产市场价格近5年上涨明显，且协议中只有货币补偿，没有提供安置房或宅基地安置，鉴于原、被告在签订该行政协议中处于不平等的地位，故该补偿标准显失公平。根据《中华人民共和国合同法》第五十四条规定，仝德胜等33名原告有权请求人民法院撤销涉案房屋征收安置补偿协议。综上，被告石集乡政府违反法定程序采用欺诈手段与仝德胜等33名原告签订行政协议，且协议内容显失公平。原告诉讼请求成立，本院应予以支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）、（六）项之规定，判决如下：撤销被告泗洪县石集乡人民政府与原告仝德胜等33人签订的“泗洪县石集乡房屋征收补偿安置协议”。案件受理费50元由被告泗洪县石集乡人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省宿迁市中级人民法院。审 判 长  耿 辉审 判 员  宁辉远人民陪审员  管 莹二〇一九年四月二十四日法官 助理  马新蕾书 记 员  余舒宁原告名单：原告仝德胜，男，汉族，1985年4月20日出生，居民身份证号码，住江苏省泗洪县石集乡柳山居委会二组505号。原告栾加军，男，汉族，1978年12月3日出生，居民身份证号码，住江苏省泗洪县石集乡柳山村二组988号。原告栾加成，男，汉族，1973年2月14日出生，居民身份证号码，住江苏省泗洪县石集乡柳山村2组511号。原告刘产修，男，汉族，1958年5月15日出生，居民身份证号码，住江苏省泗洪县石集乡柳山村3组232号。原告刘守磊，男，汉族，1942年3月16日出生，居民身份证号码，住江苏省泗洪县石集乡柳山村十组503号。原告刘杰，男，汉族，1974年2月18日出生，居民身份证号码，住江苏省泗洪县石集乡柳山村三组416号。原告刘守利，男，汉族，1954年3月20日出生，居民身份证号码，住江苏省泗洪县石集乡柳山村三组456号。原告王学连，女，汉族，1955年10月8日出生，居民身份证号码，住江苏省泗洪县石集乡柳山村三组950号。原告刘文兵，男，汉族，1955年1月6日出生，居民身份证号码，住江苏省泗洪县石集乡柳山村一组18号。原告刘守金，男，汉族，1964年7月5日出生，居民身份证号码，住江苏省泗洪县石集乡柳山村三组490号。原告刘李刚，男，汉族，1978年8月28日出生，居民身份证号码，住江苏省泗洪县石集乡柳山村三组388号。原告周显军，男，汉族，1960年8月12日出生，居民身份证号码，住江苏省泗洪县石集乡柳山村三组939号。原告刘莫修，男，汉族，1944年2月16日出生，居民身份证号码，住江苏省泗洪县石集乡柳山村五组314号。原告刘晓军，男，汉族，1967年3月12日出生，居民身份证号码，住江苏省泗洪县石集乡柳山村五组313号。原告刘修栋，男，汉族，1972年10月16日出生，居民身份证号码，住江苏省泗洪县石集乡柳山村十组501号。原告刘长军，男，汉族，1966年8月5日出生，居民身份证号码，住江苏省泗洪县石集乡柳山村八组33号。原告刘长林，男，汉族，1950年9月11日出生，居民身份证号码，住江苏省泗洪县石集乡柳山村八组206号。原告仝太军，男，汉族，1966年3月1日出生，居民身份证号码，住江苏省泗洪县石集乡柳山村二组424号。原告仝太兵，男，汉族，1969年4月1日出生，居民身份证号码，住江苏省泗洪县石集乡柳山村393号。原告潘道军，男，汉族，1971年12月11日出生，居民身份证号码，住江苏省泗洪县石集乡柳山村三组502号。原告潘道刚，男，汉族，1968年6月20日出生，居民身份证号码，住江苏省泗洪县石集乡柳山村三组451号。原告冯九军，男，汉族，1968年9月24日出生，居民身份证号码，住江苏省泗洪县石集乡柳山村三组422号。原告刘长利，男，汉族，1970年6月26日出生，居民身份证号码，住江苏省泗洪县石集乡柳山村二组362号。原告刘长记，男，汉族，1968年10月24日出生，居民身份证号码，住江苏省泗洪县石集乡柳山村二组610号。原告刘荣军，男，汉族，1956年10月12日出生，居民身份证号码，住江苏省泗洪县石集乡柳山村九组210号。原告刘荣波，男，汉族，1972年10月17日出生，居民身份证号码，住江苏省泗洪县石集乡柳山村九组191号。原告李亚军，男，汉族，1965年6月19日出生，居民身份证号码，住江苏省泗洪县石集乡柳山村二组432号。原告李相府，男，汉族，1972年1月7日出生，居民身份证号码，住江苏省泗洪县石集乡柳山居委会一组440号。原告刘长秀，男，汉族，1957年7月16日出生，居民身份证号码，住江苏省泗洪县石集乡柳山村二组399号。原告刘炳松，男，汉族，1983年5月10日出生，居民身份证号码，住江苏省泗洪县石集乡柳山村八组206号。原告刘林修，男，汉族，1954年10月20日出生，居民身份证号码，住江苏省泗洪县石集乡柳山村五组135号。原告苗红，女，汉族，1981年4月12日出生，居民身份证号码，住江苏省泗洪县石集乡柳山村一组515号。原告周猛，男，汉族，1984年2月3日出生，居民身份证号码，住江苏省泗洪县石集乡柳山村五组145号。