江西省抚州市临川区人民法院行 政 判 决 书（2019）赣1002行初10号原告邱志明，男，汉族，1973年5月23日出生，住抚州市南城县，原告朱月媛，女，汉族，1977年3月8日出生，住福建省厦门市集美区，委托代理人付斌，江西澍正律师事务所律师。被告金溪县国土资源局。法定代表人郑辉华，局长。委托代理人余金县，男，汉族，该局副局长。委托代理人黄澄清，男，汉族，该局法律顾问。原告朱月媛、邱志明与被告金溪县国土资源局土地出让行政协议纠纷一案，于2019年01月08日向本院提起行政诉讼。本院于2019年01月08日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年1月31日公开开庭审理了本案。原告朱月媛，原告邱志明委托代理人付斌，被告金溪县国土资源局的法定代表人郑辉华、委托代理人余金县、黄澄清到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告朱月媛、邱志明诉称，2018年7月20日，被告金溪县国土资源局在网上发布金溪县国土资源局《国有建设用地使用权网上挂牌出让须知》（以下简称《出让须知》），将位于金溪县金溪大道东侧（206国道与九韶路交叉口东南侧）DFJ2018009号宗地网上挂牌出让，同时《国有建设用地使用权网上挂牌出让须知》规定具体的出让地块基本情况及使用条件、竞买申请条件及要求、挂牌交易及竞买保证金交纳时间、挂牌交易起始价、增价幅度、竞买保证金、竞买申请、挂牌报价、交易服务费交纳、资格审查、成交确认及合同签订等相关事项。原告严格按照《国有建设用地使用权网上挂牌出让须知》规定的竞买人资格、竞买保证金交纳规定等相关条件进行报名参加竞拍，原告于2018年8月20日通过网拍以最高价竞拍到该宗土地。竞拍成功后，原告依法向被告金溪县国土资源局申请审核并签订《成交确认书》，但被告金溪县国土资源局却以金溪县商务局审核没有通过为由，拒绝与原告签订DFJ2018009号宗地拍卖的《成交确认书》。对此，原告认为被告以金溪县商务局不予认定为由拒绝与原告签订《成交确认书》是违约的、错误的。其理由如下：首先，被告金溪县国土资源局发出的《出让须知》第三条第十八款第十项第二部分属设置限制性竞买条件，构成违法。根据《江西省土地使用权和矿业权统一网上交易管理办法》第一章第四条土地使用权和矿业权网上交易应当依法依规进行，遵循公开、公平、公正和诚实信用原则。第六条中华人民共和国境内外的法人、自然人和其他组织，符合网上出让公告中明确的资格条件，除法律法规和规章另有规定外，均可通过网上交易系统参加网上交易活动。出让人在出让公告中不得设定影响公平、公正竞争的限制条件。然而，被告在上述限制条件中公然限定竞得人须在“美团外卖”、“饿了吗”、“百度外卖”三大品牌合作之中，明显排斥其他竞买人参加竞买。被告出让土地的要约构成“设定影响公平、公正竞争的限制条件、排斥潜在竞买人”之性质，进而构成此条违法而无效。其次，被告要求该宗土地使用权出让与地上建筑物、构筑物一并出让(在挂牌前，该宗土地三家竞买方之一金溪县嘉承网络科技有限公司已在该地块开建了5栋商品住宅和别墅的基础与主体工程，施工人员、机械设备、建筑材料都还在现场，且被告竞然要求竞得人补偿违法开发单位近170万房屋费用，要竞得人替违法人员的违法行为买单），违反《江西省土地使用权和矿业权统一网上交易管理办法》第一章第四条土地使用权应严格落实净地出让的规定。再次，被告对竞买条件中的百度外卖在2017年8月份卖给了饿了么，且只被允许再独立运营一年；对澳新跨境电商是一家公司的全称，还是指从事澳洲或澳大利亚与新西兰或新加坡跨镜电商业务的公司，概念不明确。违反《江西省土地使用权和矿业权统一网上交易管理办法》第二章第八条设区市、县（市）人民政府根据法律法规规定，负责辖区内土地使用权网上出让方案的真实性、准确性、合规性的审核和监管的规定。被告上述条款要约违法，对原告没有约束力，不影响土地出让的整体效力。原告按照被告有效的要约条件进行了承诺，以最高价8170万元人民币竞拍成功并履行了现阶段应尽义务，完全有权要求被告金溪县国土资源局履行其相应的义务，与原告签订DFJ2018009号地块《成交确认书》。综上所述，自原告成功竞拍该宗土地至今已有数月时间，仍然协调未果。为了维护原告合法权益不受侵犯，原告特诉至法院请求：一、请求判令被告金溪县国土资源局立即与原告签订DFJ2018009号宗地拍卖的《成交确认书》；二、本案诉讼费用全部由被告承担。原告向本院提交了以下证据：第一组证据1、国有建设用地使用权竞买申请书；2、国有建设用地使用权竞买保证金；3、国有建设用地使用权竞得入选人确认书及身份证明；4、联合竞买出资比例附表；5、进账单。第二组证据6、金溪县国有建设用地使用权出让网上挂牌公告；7、审核意见，8、告知书，证明被告所公告的里面设定的条件明显违反了公平公正，限制了投标人。第三组证据9、金溪城乡信息化产业园项目入园协议书（江西网易通信息技术有限公司）；10、金溪城乡信息化产业园项目入园协议书（深圳市睿鹏振电子有限公司）；11、金溪城乡信息化产业园项目入园协议书（江西得心农贸有限`公司）；12、金溪城乡信息化产业园项目入园协议书（深圳市朗如科技有限公司）；13、金溪城乡信息化产业园项目入园协议书（优奈网络技术[深圳]有限公司）；14、金溪城乡信息化产业园项目入园协议书（南昌九麦科技有限公司）；15、城乡信息化产业建设合作协议（优奈网络技术[深圳]有限公司、深圳市睿鹏振电子有限公司、江西得心农贸有限公司、九江经济技术开发区凡仔汉堡店）；16、维权申诉书（未签名），证明被告在原告向被告提交材料后还是不符合要求。被告金溪县国土资源局辩称，一、原告与被告之间并未签订任何行政协议，而且根据最高院的司法解释，明确成交确认属于行政行为，故本案不属于行政协议纠纷。二、国有建设用地使用权网上交易依法可以设定有关限制性条件，且被告所设定的条件并不影响公平、公正竞争。三、本宗出让土地报批手续齐备，安置补偿到位，无法律经济纠纷，是否符合“净地”出让的严格标准，不会导致被告实施的网上交易归于无效。四、被告所发出的拍卖须知属于邀约邀请，被告发出不予签订成交确认书，表示不予承诺，根据合同法关于要约承诺的规定，要约失效，综上，请求法院判决驳回原告的诉讼请求。被告金溪县国土资源局向本院提交了以下证据、依据：第一组1、金溪县人民政府办公室《抄告单》（金府办事抄字[2018]330号）；2、江西省寰宇房地产土地评估有限公司《房地产评估报告》（赣寰宇估字第2018070077号）；3、金溪县商务局《关于进一步明确金溪城乡信息化产业园项目地上建筑物价款归属的函》；4、金溪县人民政府《关于同意金溪县城乡信息化产业园项目挂牌建设有关事项的批复》（金府字[2017]56号）；5、金溪建设局《规划设计条件通知书》（金建规[2018]001号）；6、金溪县国有建设用地使用权出让方案送审表；7、金溪县国有建设用地使用权出让方案；8、金溪县城乡信息化产业园用地红线图；9、国有建设用地使用权网挂牌出让须知，证明被告就本案国有建设用地使用权网上交易设定限制条件，编制和发布的《国有建设用地使用权竞买须知》，并没有违反国有资源部《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第十一条第二款以及《江西省土地使用权和矿业权同意网上交易管理办法》第六条第二款的规定，根本就不存在影响公平、公正竞争的法律问题。第二组10、国有建设用地使用权竞买申请书；11、联合竞买出资比例附表；12、国有建设用地使用权竞买保证金到账确认书；13、国有建设用地使用权竞得入选人确认书；14、金溪县商务局《审核意见》；15、金溪县国土资源局《告知书》，证明本案应当依法判决驳回两原告提出的“请求判令被告金溪县国土资源局立即与原告签订DFJ2018009号宗地拍卖的《成交确认书》”的第一项诉讼请求，并判决本案诉讼费用全部由两原告自行承担。第三组：评估报告，证明被告履行了法定职责。经庭审质证，原告对被告提交的证据认为：第一组证据1、没有异议；2-3、涉及地上建筑物，是否属于原有建筑物还是违章建设建筑物，性质完全不同，进行评估和补偿的标准不同，真实性和合法性均有异议；4、没有异议，同意挂牌没有意见；5-9、程序没有意见，但是其中里面条件设置是明显排斥潜在投标人，直接影响招投标公平公正的条款，涉嫌违法。第二组证据10-13、没有异议；14、有异议，商务局没有法律规定由其审核，应当是国土局进行审核，主体不适合；商务局出具的意见不符合事实和法律规定；15、违反了相关法律规定和客观事实。第三组证据没有异议。被告对原告提交的证据认为：第一组没有异议，我们确定了其投标资格，没有排斥其参与竞争；第二组证据三性均无异议，与原告的主张缺乏关联性，被告是在招标文件已经告知了由商务部审核，由产业主管部门进行条件审核，进入了挂牌公告的条件，设定并不影响原告参与公平竞争，该证据不能作为原告要求法庭判令签订成交确认书的依据。第三组证据9-15、所有协议三性均有异议，协议应当向商务部提供，招标文件已经提到是由商务部进行审核，提供协议也是有时间限制，要招标后三天内提供，现在提供无法确认其真实性，商务部最终的意见是不符合招标的要求不予认可，既然商务部提出的意见与本案缺乏关联性，不符合招标公告的实质性条件；16、维权申诉书不能作为证据使用，只是原告的诉求，不予质证。原被告所提交的证据均能证明案件的事实，本院予以认定。经审理查明,2018年7月20日，被告金溪县国土资源局经依法报批将位于金溪县金溪大道东侧（206国道与九韶路交叉口东南侧）DFJ2018009号宗地网上挂牌出让，在网上发布了《国有建设用地使用权网上挂牌出让须知》（以下简称《出让须知》），该宗土地总面积为86856.80平方米，并经被告委托江西寰宇房地产土地评估有限公司评估，出让土地评估总价为3743.53万元。该《出让须知》规定了具体的出让地块的基本情况及使用条件、竞买申请条件及要求、挂牌交易及竞买保证金交纳时间、挂牌交易起始价（5800万元）、增价幅度、竞买保证金、竞买申请、挂牌报价、交易服务费交纳、资格审查、成交确认及合同签订等相关事项，其中出让地块基本情况及使用条件的第三条中，第十八款第10项第2部分规定：土地竞选入选者（或其他控股的母公司或关联公司）必须在网上竞买成功后3个工作日内，提供和国内三大外卖（美团外卖、饿了么外卖、百度外卖）平台之一的公司签订的“城乡信息化产业园”建设合作协议；同时须和百度外卖、58同城、澳新跨境电商母公司或关联公司签订《金溪城乡信息化产业园项目》入园协议。以上协议及相关证明材料，必须经金溪县商务局审核盖章认可后，并提交给县国土资源局，方与之签订《成交确认书》。竞买人竞得该宗土地后，如不依规提交上述证明材料，则取消竞买人资格，不予签订《成交确认书》，宗地竞买保证金不予退还。原告于2018年8月15日提交了《国有建设用地使用权竞买申请书》，同月17日交纳了竞买保证金5800万元。原告于2018年8月20日通过网拍以最高价8170万元竞拍到该宗土地，取得了《国有建设用地使用权竞得入选人确认书》。2018年8月23日，金溪县商务局就原告取得竞得入选人资格进行审核认为，原告提交的与优奈网络技术（深圳）有限公司，不属于国内三大外卖平台之一的公司，审核不予认定。并向被告出具了书面的《审核意见》，2018年9月17日，被告出具《告知书》告知原告，因金溪县商务局审核不予认定，被告不与原告签订《成交确认书》，宗地竞买保证金不予退还。原告不服，故提起本诉。本院认为，根据《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第六条，市、县人民政府国土资源行政主管部门应当按照出让年度计划，会同城市规划等有关部门共同拟订拟招标拍卖挂牌出让地块的出让方案，报经市、县人民政府批准后，由市、县人民政府国土资源行政主管部门组织实施。被告金溪县国土资源局为本案的适格被告。根据2009年12月《最高人民法院关于土地管理部门出让国有土地使用权之前的拍卖行为及与之有关的拍卖公告等行为性质的答复》及2010年9月《最高人民法院行政审判庭关于拍卖出让国有建设用地使用权的土地行政主管部门与竞得人签署成交确认书行为的性质问题请示的答复》的答复意见，上述程序中“拍卖行为”、“签订成交确认书”等行为属行政行为。而2015年经修改的《中华人民共和国行政诉讼法》首次明确地将行政协议纳入行政案件的受案范围，行政协议实质上是也是一种契约性行政行为，该行为是通过双方自愿、协商一致的方式达到实现行政管理目的，区别于其他单方面行使行政强制权的行政行为。国土资源行政主管部门代表国家出让国有土地，以拍卖方式，与受让人签订国有土地出让合同的形式，达到优化土地资源配置的目的。因此国有土地的出让最终是通过双方签订国有土地出让合同的形式得以实施。但签订正式国有土地出让合同并非一蹴而就，必须履行一定的法定前置程序，如发布拍卖公告信息，竞买申请，拍卖竞价，成交确认等程序。本案涉案宗地依据《江西省土地使用权和矿业权统一网上交易管理办法的规定》，采取网上拍卖方式，被告所发布的拍卖须知为邀约邀请，原告参加竞买报价视为邀约，叫价至最高价无人再应价视为竞买成功，被告确认其为竞得人视为承诺，均符合合同成立的要件。故本案双方是否应签订成交确认书应定为行政协议纠纷。被告发布的《出让须知》关于出让地块基本情况及使用条件的第三条中，第十八款第10项第2部分规定，竞得人必须三日内提供与国内三大品牌的外卖公司之一的平台签订的建设合作协议，且必须同时与限定的公司签订入园协议。该设置条件明显排斥了与其他同类企业有关的竞买人参与竞买的可能，而在竞买成功后三日内就签订入园协议客观上也难以现实。国有土地使用权的出让事关国家重要宏观调控措施、市场经济的基本秩序，应当严格依照国家有关法律规定执行，被告设定该部分限制性条款不仅违反了《中华人民共和国拍卖法》第四条的规定：拍卖活动应当遵守有关法律、行政法规，遵循公开、公平、公正、诚实信用的原则。亦违反了国土资源部《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第十一条第二款“出让人招标拍卖挂牌出让中不得设定影响公平、公正竞争的条件”的禁止性规定，故被告设定该部分限制性条款属于影响公平、公正竞争的条款属无效条款，但部分条款无效并不导致整个《出让须知》无效，该《出让须知》的其他条款对双方仍均有约束力。原告依照《出让须知》以高于起拍价二千余万元的价格竞买成功，取得了竞得人资格，拍卖行为合法有效。被告以原告不符合其设定的限制性条件为由，拒不与原告签订成交确认书，违反了《出让须知》的有效约定，而前述的无效条款对原告无法律拘束力，且原告的竞买符合《出让须知》的其他条件和要求，不影响原告竞买出让土地行为的合法有效性。根据《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第二十条规定，以招标、拍卖或者挂牌方式确定中标人、竞得人后，中标人、竞得人支付投标、竞买保证金。转作受让土地的定金。出让人应当向中标人发出中标通知书或者与竞得人签订成交确认书。被告应当与作为竞得人的原告签订成交确认书，故原告要求被告依照《出让须知》约定与其签订成交确认书的诉讼请求，本院予以支持。另该宗土地是否属于净地出让问题，属于签订国有土地出让合同中有关交付的土地实际状况的内容，而双方尚未签订土地出让合同，故本案不进行审查。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款、《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项、第五十六条的规定，判决如下：责令被告金溪县国土资源局在本判决生效后五日内与原告朱月媛、邱志明签订DFJ2018009号地块成交确认书。案件受理费50元，由被告金溪县国土资源局负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江西省抚州市中级人民法院。审 判 长  黄国平人民陪审员  万园秀人民陪审员  丁筱玲二〇一九年四月八日书 记 员  黎蕾菲