湖南省益阳市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）湘09行终32号 上诉人（原审原告、被上诉人）王美珍，女，1981年11月23日出生，汉族，住湖南省桃江县桃花江。 委托代理人吴命生，湖南天声律师事务所律师，代理权限为特别授权。 上诉人（原审被告、被上诉人）桃江县城市管理行政执法局。住所地：湖南省桃江县桃花江镇芙蓉路269号。 法定代表人李有斌，该局局长。 出庭负责人郭永平，该局副局长。 委托代理人胡建军，该局规划执法大队副大队长，代理权限为特别授权。 委托代理人周世锐，该局法律顾问，代理权限为一般代理。 上诉人王美珍因与上诉人桃江县城市管理行政执法局（以下简称桃江县城管局）拆迁行政强制及行政赔偿一案，不服湖南省桃江县人民法院（2017）湘0922行初36号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2019年3月6日公开开庭审理了本案。上诉人王美珍及其委托代理人吴命生，上诉人桃江县城管局的出庭负责人郭永平及委托代理人胡建军、周世锐到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 湖南省桃江县人民法院认定，2009年12月18日，王美珍申请为桃江县桃花江镇打石湾村楼湾里村民组独立户口，其家庭成员为王美珍及两个女儿。2011年王美珍在自有的菜地上修建116平方左右的房屋，后又修建了370平方左右的猪舍，合计面积约486.8平方。2016年桃江县人民政府在南环线规划建设现代商贸物流园，王美珍的房屋和猪舍在规划的物流园内，要予以拆除。2016年3月25日，桃江县城管局作出〔2016〕第2-016号《限期拆除决定书》，认定王美珍的上述建筑为违法建筑物，限王美珍在三日内无偿拆除。但并未将该决定书依法送达给王美珍。2017年1月5日，桃花江镇人民政府与王美珍签订了县城规划区违法建筑物自拆奖励领取承诺书，内容为补偿王美珍损失16万元，由王美珍在2017年1月10日前自行拆除等。2017年1月6日，桃江县城管局作出〔2017〕第2-001号强制拆除违法建筑物的公告，限王美珍在三日内自行拆除。2017年1月10日，桃江县城管局拆除了王美珍的房屋和猪舍。经鉴定，王美珍被拆除房屋的价值为117046.05元，其中材料费为72152.61元。被拆除猪舍的价值为146085元，王美珍被损坏的双木门等物质价值12156.6元。 湖南省桃江县人民法院认为，桃江县城管局作为桃江县人民政府授权的桃江县城市管理相对集中行政处罚权的行政机关，有依照法律的规定对违法建筑物进行查处的权利。王美珍认为桃江县城管局无此行政职责的异议，不予支持。但桃江县城管局行政行为必须合理合法。桃江县城管局认定王美珍的建筑物为违法建筑物，但《限期拆除决定书》未依法送达王美珍，应当认定桃江县城管局的行政行为无法律依据，其拆除王美珍房屋的行为违法。即使王美珍与桃花江镇人民政府达成了自拆承诺，但规定期限为1月10日前自行拆除，而桃江县城管局在1月10日即拆除了王美珍的房屋，行政行为明显不当，导致王美珍不服提起诉讼。桃江县城管局为此次拆除，与有关部门制定了强拆方案，出动了大量工作人员，认为该拆除行为系帮助王美珍拆除而非强拆的理由与事实不符。王美珍的猪舍系利用承包经营的集体土地从事畜牧业生产，依法不需要办理农用地转用审批等手续，该猪舍是王美珍谋生的手段，并非王美珍为拆迁抢建搭建等违法建设，不宜作为违法建筑物予以拆除，桃江县城管局应依法承担赔偿责任。王美珍居住的房屋在规划区内未办理相应的审批手续，不属于合法权益范畴，桃江县城管局违法拆除了该房屋，应承担赔偿该房屋可利用材料的损失，以赔偿材料损失的20%为宜。对拆除过程中损坏的王美珍双木门等其他物质损失桃江县城管局亦应予赔偿。王美珍要求桃江县城管局依法依规对其进行安置补偿，因桃江县城管局非法定的拆迁安置补偿机关，王美珍此要求可另行解决，本案不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项、第六十九条，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条第二项、第三十六条第三项、第四项、第八项的规定，故判决：1、确认桃江县城市管理行政执法局的拆除行为违法。2、由桃江县城市管理行政执法局赔偿王美珍房屋材料损失14430.5元。3、由桃江县城市管理行政执法局赔偿王美珍被损坏的物质损失12156.6元。4、由桃江县城市管理行政执法局赔偿王美珍的猪舍损失146085元。5、驳回王美珍的其他诉讼请求。上述兑付款项共计172672.1元，限桃江县城管局在判决生效后十日内付清。案件受理费50元，由桃江县城市管理行政执法局负担。 上诉人王美珍不服一审判决，上诉请求：1、撤销一审判决第二、三、五项，改判桃江县城管局按当地同类拆迁对象的标准对王美珍安置宅基地并支付相关的安置补助费（包括搬家费、过渡费等）；赔偿王美珍强制拆除的房屋损失117046.05元，并进行经营性补偿29217元；王美珍预交的一审评估费1万元由桃江县城管局负担；支付王美珍生猪补助费45000元；赔偿王美珍评估结论（3）中的人工价格800元和房屋拆除残值8703元。以上合计210766.05元。2、判决本案一、二审诉讼费用由桃江县城管局负担。事实与理由：1、《限期拆除决定书》未依法送达，强拆没有法律依据，剥夺了王美珍的行政复议和行政诉讼权利；2、桃江县城管局没有强拆职权；3、一审判决认定王美珍的住房是违法建筑没有事实和法律依据；4、王美珍的住房系征地公告发布前所建，符合“一户一基”的规定，在被拆前也没有收到过被认定为违法建筑的文书，应当按评估价格进行赔偿；5、根据《益阳市集体土地征收与房屋拆迁补偿安置办法》第二十一条的规定，对王美珍的猪圈应当增加20%的补偿；6、应当由桃江县城管局承担评估费用；7、按《益阳市集体土地征收与房屋拆迁补偿安置办法》的规定，王美珍养母猪50头，其他类生猪250头，应分别按500元/头和80元/头分别进行补偿，共计45000元；8、桃江县城管局应赔偿王美珍评估结论第（3）项中的人工价格800元和房屋拆除残值8703元；9、桃江县城管局应按同类拆迁标准对王美珍安置宅基地并支付相关费用。 上诉人桃江县城管局辩称：1、王美珍房屋未取得建设规划许可证，属违法建筑，且在桃江县县城整体规划区内，桃江县住建部门在联合认定中确定王美珍所建房屋和猪舍影响规划，无法消除影响。桃江县城管局作出了〔2016〕第2-016号《限期拆除决定书》，并于2016年3月25日将《限期拆除决定书》留置送达王美珍之后，向王美珍送达了腾空房屋的公告、履行行政决定催告通知书、关于依法强制拆除违法建筑物的公告。2016年3月15日强拆决定送达至2017年1月10日实施强拆，近10个月时间，并未剥夺王美珍行政复议和行政诉讼的权利；2、桃江县城管局依据桃江县桃花江镇人民政府与王美珍签订的协议对王美珍房屋进行拆除，王美珍已实际领取自拆资金16万元，实际已认可自拆承诺书；3、湖南省人民政府明文批准桃江县城管局有违法建筑强制执法权，《益阳市集体土地征收与房屋拆迁补偿安置办法》是关于土地征收与合法建筑物的拆迁补偿规定，而本案是违法建筑的强制拆除，并不适用上述办法；4、王美珍违法建房，非合法权益不受法律保护，强拆行为存在瑕疵并不能改变王美珍房屋系违法建筑的性质，不应按评估价格进行赔偿；5、王美珍要求依据《益阳市集体土地征收与房屋拆迁补偿安置办法》补偿，该办法是对合法财产补偿的规定，王美珍房屋系违法财产，也未提供进行畜牧养殖的营业执照，不适用上述办法。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第八项的规定，对财产权造成损害的，按直接损失予以赔偿，王美珍增加猪舍20%补偿和生猪补助45000元，不是直接损失，不在赔偿范围；6、根据《中华人民共和国国家赔偿法》的规定，王美珍应就自己的损失向法庭提交相应的证据，王美珍为举证而申请财产鉴定，鉴定费用由王美珍承担；7、桃江县城管局不是安置补偿的责任主体，没有对王美珍进行安置补偿的义务，王美珍应当另案起诉。 上诉人桃江县城管局不服一审判决，上诉请求：撤销原判，驳回王美珍要求赔偿的诉讼请求。事实与理由：1、一审认定事实错误，王美珍2014年建房，未取得建设规划许可证，系违法建房，执法部门多次制止未果。城乡规划区内任何建设行为均受城乡规划法的调整，均需办理建设许可手续，一审认定王美珍猪舍合法缺乏法律依据。2、王美珍与桃江县桃花江镇人民政府达成了“违法建筑物自拆奖励领取承诺书”，桃江县城管局限定王美珍自行拆除房屋的期限已到，拆除房屋时王美珍在场，桃江县城管局2017年1月10日是帮助王美珍拆除房屋，不属于强拆，王美珍于2017年1月23日领取了补偿资金16万元。 上诉人王美珍辩称：1、根据《中华人民共和国土地管理法》第十四条的规定，农民可以利用承包经营的集体土地从事畜牧业，《关于促进规模化畜禽养殖有关用地政策的通知》规定，畜禽养殖所需用地，实行分类管理，畜禽舍等生产设施及绿化隔离带用地，按照农用地管理，不需要办理农用地转用审批手续，王美珍猪舍不需要办理土地使用手续，是合法的；2、桃江县城管局称帮王美珍拆除房屋与事实不符，双方签订了承诺书，但均未履行，王美珍所领款项是镇政府对王美珍的补偿，与桃江县城管局无关；3、桃江县城管局存在选择性执法，对同集体村民实行不同的安置补偿标准。 当事人原审提交的证据已随案移送本院。经审查，可以作为认定本案事实的依据。 本院二审中，上诉人王美珍提交了两份证据和调取证据申请书一份：1、评估费收据一份，拟证明评估费用由桃江县城管局承担；2、同村其他村民住房照片及房屋买卖合同，拟证明桃江县城管局选择性执法，对胡建华、王会云、王跃进、丁志保的房屋没有拆除。上诉人桃江县城管局质证认为：对证据1的真实性无异议，王美珍在一审时没有提出该主张，鉴定是对王美珍对房屋和猪舍进行的，均是对违法建筑进行的鉴定，鉴定与本案财产损失没有因果关系，鉴定费应由王美珍承担。对证据2的真实性有异议，无法核实，且达不到王美珍的证明目的。上诉人桃江县城管局提交了十份证据：1、桃江县城管局桃执受字〔2016〕第03-29号案件受理登记表及立案审批表，拟证明王美珍搭建的房屋、猪舍，桃江县城管局按法定程序立案；2、执法人员行政执法证，拟证明执法人员具有执法资格；3、2016年3月1日桃江县城管局现场勘验笔录、视听资料证据，拟证明确定了王美珍违建房屋、猪舍的情况及现状；4、桃江县规划局《责令停止建设通知书》桃规停字〔2014〕第027号、视听资料，拟证明2014年1月17日，王美珍在搭建房屋、猪舍时，桃江县规划局已向王美珍送达了《责令停止建设通知书》，并由王美珍签收，即王美珍明知是违法建设；5、2014年1月20日王美珍询问笔录，拟证明（1）王美珍动工搭建房屋的时间是2014年1月15日；（2）搭建原因是原来的房子在南环线，被政府折迁；（3）明知搭建房屋未办手续，属违法建筑。6、徐小明2011年3月4日笔录，拟证明（1）证人系王美珍所在村支书；（2）王美珍搭建的房屋、猪舍480平方米，建于2014年；（3）王美珍搭建的房屋没有办任何手续；（4）王美珍搭建房屋过程中，执法队到过现场并下发了停工通知；（5）视听资料为下发停工通知时，正在建设的情况。7、2014年10月11日王美珍询问笔录，拟证明（1）王美珍明确承认，其动工搭建违章建筑时，桃江县城管局规划执法人员到了现场，告知了其不能建设；（2）王美珍明知不能建设后，于9月再次动工建设，即明知违法而建设。8、2014年10月14日视听资料证据，拟证明违建完工后的情况（猪舍、房屋）；9、违建联合认定表，拟证明王美珍搭建和猪舍、房屋系违章建筑，住建部门已认定影响规划实施，无法清除影响；10、拆违资金明细表，拟证明王美珍已收到了16万元自拆资金。上诉人王美珍质证认为，桃江县城管局在二审中提供的证据违反了《行政诉讼法》的规定，应当视为没有证据，无论其证据是否有相应的证明力均不应采纳。对证据1的真实性有异议，系桃江县城管局临时制作，登记表和审批表的相关内容没有填写，不符合规定，桃江县城管局作为行政执法机关，违法行政，越权执法，因为规划法只授权了规划部门对在建建筑物有行政强制执法权，对于已经建成的建筑物没有行政强制拆除权，强制拆除只得申请人民法院执行；对证据2的真实性没有异议，但与本案没有关联性，因为持证人的工作单位是桃江县城市管理和综合执法局，不是桃江县城管局，桃江县城管局在一审中提交了戴文的城管综合执法证，其工作单位是桃江县城管局，规划类执法证不同于行政强制执法证，如果桃江县城管局认为是持证上岗，恰好证明是违法执法；对证据3的真实性无异议，但与本案没有关联性，不能证明桃江县城管局的行政强制拆除行为合法；对证据4的真实性、合法性和关联性均有异议，证实桃江县城管局行政违法：一是《责令停止建设通知书》要当事人在存根联上签字而不是在送达证上签字，二是与本案无关，本案是行政强制拆除，不是对在建建筑物行政执法，三是依据土地管理法第14条的规定，农民可以利用承包经营的集体土地从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产，不需要办理农用地转用审批手续。桃江县城管局的行政执法违法，对证明目的有异议；对证据5的真实性无异议，但不具有合法性，对关联性有异议，不能达到其证明目的；对证据6的真实性、合法性和关联性均有异议，拒绝签字均不真实；对证据7的真实性没有异议，但与本案没有关联性，不具有合法性；对证据8的真实性没有异议；对证据9的真实性、关联性、合法性均有异议；对证据10的真实性无异议，但与本案没有关联性，与事实不符。 根据双方的举证、质证，本院认证如下：上诉人王美珍一审并未提出评估费用的负担问题，桃江县城管局亦不予认可，二审不再审查，对证据1不予采信。证据2与本案无关，不符合证据的形式要件，本院不予采信。王美珍未在举证期限内提交调取证据申请书，本院不予准许。上诉人桃江县城管局无正当理由逾期提交的案件受理登记表、执法人员行政执法证、现场勘验笔录等十份证据，本院依法不予采信。 本院二审审理查明，2014年11月11日，湖南省人民政府湘政函〔2014〕166号《湖南省人民政府关于在桃江县开展相对集中行政处罚权工作的批复》中，桃江县集中行使行政处罚权的行政机关为桃江县城管局。桃江县城管局作为该县人民政府一个独立的行政执法部门，具有行使城乡规划管理方面法律、法规、规章规定的部分行政处罚权。桃江县人民政府要制定专门的规范性文件，对城市管理行政执法局行使的行政处罚权以及开展相对集中行政处罚权工作的地域范围作出明确、具体的界定。《桃江县城市管理相对集中行政处罚权实施办法》第二十条规定，在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可的规定进行建设的，由城管执法部门责令停止建设，当事人应当自接到停止建设通知之日起立即停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。本院二审审理查明的其他事实与原判认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，上诉人王美珍建房时未取得建设规划许可，在上诉人王美珍与桃江县桃花江镇人民政府签订的《县城规划区违法建（构）筑物自拆奖励领取承诺书》中载明涉案房屋系违法建设。根据湖南省人民政府湘政函〔2014〕166号批复《桃江县城市管理相对集中行政处罚权实施办法》的规定，桃江县城管局具有对城市规划区内违法建筑的行政处罚权。《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”桃江县城管局对王美珍未取得建设规划许可的违法建筑作出限期拆除决定，但未提供桃执限拆字〔2016〕第2-016号《限期拆除决定书》的送达凭证，且于2017年1月6日才对需要强制拆除的王美珍的违建房屋进行公告，该行政强制程序违法。桃江县桃花江镇人民政府与王美珍签订的《县城规划区违法建（构）筑物自拆奖励领取承诺书》中王美珍承诺在2017年1月10日前自行拆除违法建筑物，桃江县城管局于1月10日在王美珍自行拆除期内进行强拆，其行政行为明显不当。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条的规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，侵犯公民合法权益的，造成损害的，受害人有取得国家赔偿的权利。王美珍的房屋未办理有关手续，不属其合法权益，没有取得国家赔偿的权利，不应按评估价对人工价格、残值等进行全额赔偿，但王美珍未办理有关手续建筑物中的建筑材料属于其合法财产，桃江县城管局应赔偿王美珍建筑材料的损失，原审判令桃江县城管局按房屋建筑材料费20%赔偿王美珍的损失并无不当。王美珍所建猪舍当时是利用承包经营的集体土地从事畜牧业，并非在城乡规划区内，依法不需要办理农用地转用审批手续，不宜作为违法建筑予以拆除，桃江县城管局的上诉理由不能成立，一审判令其承担赔偿责任正确。王美珍要求按《益阳市集体土地征收与房屋拆迁补偿安置办法》的规定增加猪舍20%的补偿，因王美珍所建猪舍不属于被征收人利用住宅从事经营性用途，该项诉求缺少事实和法律依据，故不予支持。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条的规定，赔偿请求人对自己提出的主张，应当提供证据。为确定王美珍被拆房屋及猪舍等建筑物价值而进行评估所产生的鉴定费应由王美珍负担。王美珍要求按《益阳市集体土地征收与房屋拆迁补偿安置办法》的规定，由桃江县城管局支付家禽畜类动物规模化养殖转运补助费45000元，因王美珍未提供证据证实其是经市、区县（市）农业（畜牧）主管部门批准的，具有专业养殖场所的规模化养殖户，故对该项诉求不予支持。对拆除过程中损坏的王美珍双木门等其他损失，桃江县城管局应当承担赔偿责任。王美珍要求桃江县城管局对其安置宅基地，因桃江县城管局并非法定的拆迁安置补偿机关，故一审对该项诉求不予支持正确。综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费100元，由上诉人王美珍和上诉人桃江县城市管理行政执法局各负担50元。 本判决为终审判决。 审 判 长  吴 斌 审 判 员  郭柏奎 审 判 员  傅爱军 二〇一九年四月十一日 法官助理  雷森森 书 记 员  肖 贝