南昌铁路运输法院 行 政 判 决 书 （2019）赣7101行初395号 原告安义县振兴中小企业非融资性担保有限公司，住所地：江西省南昌市安义县龙津镇东门路，统一社会信用代码：913601237670493283。 法定代表人龚细长，该公司总经理。 委托代理人龚兆汉，男，汉族，1966年7月17日出生，住江西省南昌市安义县，系该公司员工。 委托代理人黄国庆，江西商海律师事务所律师，执业证号：13601199410377824。 被告安义县不动产登记局，住所地：江西省南昌市安义县龙津镇人民路94号国土大厦，统一社会信用代码：11360123014538100N。 法定代表人张江疆，该局局长。 委托代理人付海平，江西潦安律师事务所律师，执业证号：13601200510211182。 委托代理人杨文斌，江西潦安律师事务所实习律师，执业证号：36011903110052。 第三人江西伟星实业发展有限公司，住所地：江西省安义县工业园区凤凰西路，统一社会信用代码：91360123598868639T。 法定代表人王仪腾，该公司总经理。 原告安义县振兴中小企业非融资性担保有限公司因诉被告安义县不动产登记局及第三人江西伟星实业发展有限公司土地行政登记一案，于2019年3月5日向本院提起行政诉讼。本院立案后，向被告及第三人送达了起诉状副本、应诉通知书及参加诉讼通知书。本院依法组成合议庭，于2019年4月22日公开开庭审理了本案。原告委托代理人龚兆汉、黄国庆，被告副局长黎国华及委托代理人付海平到庭参加诉讼，第三人经合法传唤，无正当理由拒不到庭。本案现已审理终结。 2014年10月8日，安义县人民政府向第三人颁发安义国用[2014]第10948号《国有土地使用证》。 原告诉称，2012年3月，因原告名称变更为安义县中小企业担保有限公司，原告名下土地证（安义国用[2007]第10555-2号）记载权利人也随之变更。2017年7月10日，原告名称由安义县中小企业担保有限公司再次变更为安义县振兴中小企业非融资性担保有限公司，后第三人在原告部分土地上修建围墙、厂房，原告即邀请具有资质的单位对原告土地证范围内的土地进行测量，第三人所有的案涉土地证房屋与原告所有的土地证范围存在部分重叠。原告认为，第三人的土地行政登记侵害到原告权益，故请求法院判令：1.被告对第三人案涉土地颁证的行为违法，撤销安义国用[2014]第10948号《国有土地使用证》；2.本案案件受理费由被告承担。 原告为支持其主张，向本院提交如下证据、依据： 证据：1.原告工商登记、变更信息及原告持有的土地证，用以证明原告于2011年7月变更登记为安义县中小企业担保有限公司，原告名下的国有土地证也进行变更，2015年7月经公司名称再次变更为本案原告；2.第三人侵占原告土地照片、测量单位出局的测量图及被告出具的《江西伟星实业发展有限公司办证说明》，用以证明第三人土地证与原告土地证存在部分重叠，案涉土地颁证的违法，应予撤销；3.测绘单位的登记及资质材料，用以证明原告聘请的测绘公司具有经营许可及测绘资质。 依据：1.《地籍调查程序》《土地登记规则》《土地登记办法》，以说明土地颁证的法定程序和依据。 被告质证认为，对证据1的三性无异议，但是原告持有的土地证还未变更名称；对证据2中照片真实性、合法性无异议，但不能证明土地证颁证重叠，而测量图纸系原告单方委托，三性均持有异议，被告将提出重新鉴定申请，由法院委托有资质的公司进行鉴定，对办证说明的三性无异议。 本院认证认为，对无异议的证据予以采信；对被告提出的异议，系本案争议焦点问题，即案涉土地证是否与原告持有的土地证存在重叠，将在说理部分予以分析。 被告在庭后明确表示因另案中已经申请过鉴定，但因两份土地证使用的地图坐标类型不同，即使鉴定也存在误差，故不再申请鉴定。 被告辩称，原告起诉所使用的土地证名称登记为安义县中小企业担保有限公司，该土地证至今未变更为原告名称。原告使用的土地证与案涉土地证并不存在重叠，即使原告认为第三人确实在其发证的土地上建造厂房、围墙，也应当是他们之间的纠纷，与被告并无关联。请求法院驳回原告的诉讼请求。 被告为支持其主张，向本院提交如下证据： 1．被告登记材料，用以证明被告主体身份；2.安义县中小企业担保有限公司的土地登记卷宗及第三人的案涉土地登记卷宗，用以证明案涉土地证与原告持有的土地证发证范围无重叠。 原告质证认为，对证据1的三性无异议；对证据2中原告的土地证登记三性无异议，对第三人的土地证登记真实性无法核实，案涉土地卷宗相关登记材料的三性持有异议，两本卷宗不能证明土地无重叠。 本院认证认为，对于无异议的证据予以采信；因原告作为制作并保存土地的档案职能机关，故对该登记材料的真实性予以确认，但案涉土地颁证是否合法，是否能达到其证明目的，系本案争议焦点，将在说理部分予以分析。 第三人未向本院提交答辩状及证据。 经审理查明，2015年7月10日，安义县中小企业担保有限公司经公司名称变更为本案原告，原名下的安义国用[2007]第10555-2号《国有土地使用证》企业名称至今尚未变更。后因原告对第三人修建围墙、厂房产生争议，原告得知第三人持有的安义国用[2014]第10948号《国有土地使用证》土地范围与原告的土地范围可能存在重叠，故委托江西省合众勘测规划有限公司湾里分公司对两块土地范围进行测绘，得出两块土地证所记载的范围存在7.9139亩（5275.95平方米）的重叠，遂将被告诉至本院，要求判如所请。 另查明，2012年3月13日制作的宗地编号10555-2《土地登记卷宗》用地单位名称为安义县中小企业担保有限公司，卷宗内附：股东会决定、政府办公厅抄告单、证明、企业登记及变更名称材料、国有土地使用证复印件、宗地图、申请办理土地使用权证的报告、土地变更登记申请书及审批表等相关材料。土地证载明地类为商业用地，取得价格为1050万，使用权类型为出让，使用权面积为33333平方米。宗地图对土地面积、坐标及道路予以明确。2014年9月17日制作的宗地编号10948号《土地登记卷宗》用地名称为江西伟星实业发展有限公司，卷宗内附：申请办理土地使用权证的报告、土地登记申请书、土地登记审批表、法律责任具结保证书、宗地规划条件、宗地图界址点坐标表、宗地勘测定界图及土地登记卡等相关材料。 再查明，本院在审理（2018）赣7101行初1145号案中，曾委托司法鉴定机关鉴定原告土地证与第三人土地证四至范围内重叠面积，后因安义县国土资源局未能提供控制点或参照物，测绘人员使用任意坐标无法进行测量，故对提供委托事项无法鉴定。 本院认为，土地登记颁证纠纷与权属争议各属不同之诉，立案及审理应有正确区分。参照国土资源部发布的国土资源厅（2007）60号《关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》规定，已经颁发权属证书且该凭证对土地权属、四至范围界定清楚明确的，不属于权属争议，无需进行权属争议处理。据此，权属争议一般发生在土地登记前，争议双方均没有有效的权属凭证，此时对土地所有权和使用权的争议，当然的属于权属争议。但如果土地已经登记颁证，所有权、使用权已确认且四至清楚的，虽不再按权属纠纷处理，但利害关系人仍享有法律赋予救济的权利与途径，可以颁证事实不清、程序违法为由提起诉讼，要求审查颁证行为的合法性，即属于确认登记错误的撤证纠纷。人民法院受理此类案件时，应按法律、法规及规章的规定，对原告是否与颁证行为具有利害关系、颁证程序是否符合法律规定予以分析，并对双方提交的证据进行审查。 根据各方诉、辨意见，本案主要争议焦点为：一、原告与涉案颁证行为是否具有利害关系；二、涉案土地证的颁证是否合法。 关于争议焦点一 通常情形下，行政行为的相对人总是有诉权的，因为一个不利行政行为给他人造成的权利侵害可能显而易见，故行政相对人称之为明显的当事人。但是可能受到行政行为侵害的绝不仅仅限于直接的行政相对人，还存在受到该行政行为影响的其他利害关系人，对于此类利害关系，应当审查以下几个要素：1.是否存在一项权利；2.该权利是否属于原告的主观权利；3.该权利是否可能受到了被诉行政行为的侵害。故在审查原告资格时，原告主张的合法权益仅是可能存在，经过实体审查后会出现对诉讼请求的支持与不支持，但不能以实体审查标准中的事实的利害关系代替原告资格审查中的可能性的利害关系。因此，起诉人只要初步证明该颁证行为可能侵害到其权益，其就具备原告主体资格。本案中，原告已经举证证明其名称变更的过程及拥有合法土地证的事实，并提供现场照片及第三方勘验图纸用以证明其权益受到侵害，具备原告诉讼主体资格。 关于争议焦点二 《土地登记办法》第九条规定，申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交土地登记申请书、申请人身份证明材料、土地权属来源证明、地籍调查表、宗地图及宗地图界址坐标等。《国家土地管理局土地登记规则》第六条规定，土地登记程序有土地登记申请、地籍调查、权属审核、注册登记、颁发或者更换土地证书。该规则第十三规定，土地管理部门负责组织辖区内的地籍调查。地籍调查规程由国家土地管理局制定。据此，地籍调查是确认权属是否合法的重要程序。国土资源部2012年第16号《地籍调查规程》中对土地权属调查制定了相关程序，其中土地权属状况调查、界址调查、宗地草图绘制、地籍测量及地籍图绘制等程序均有明确的规定。本案中，被告作为土地登记机关，应对其作出的行政行为的合法性承担举证责任，但被告提供的案涉土地登记卷宗中不仅未包含地籍调查表，程序上违反法律规定，且提供的宗地图也不符合上述规范要求，无法证明案涉土地证与原告持有的土地证不存在重叠的事实。虽被告提出两本土地证因存在新、老坐标值的差异，但其作为职能部门亦不能证明新、老坐标的位置，且在本院审理的另案件中，正因土地管理部门不能提供控制点或参照物，导致司法鉴定无法进行。因此，在原告已提供具有资质第三方测绘的结果下，被告应当承担举证不能的法律后果。再因本案涉及第三人的权益，在本院依法送达且合法传唤的情况下，第三人不仅未答辩举证，还拒不到庭参加诉讼，应视为对其诉讼权利的放弃，自行承担法律后果。 综上，为保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权行政，依照《中华人民共和国行政诉讼》第七十条第（一）（三）项的规定，判决如下： 撤销安义县人民政府向第三人江西伟星实业发展有限公司颁发的安义国用[2014]第10948号《国有土地使用证》。 案件受理费50元（原告已预交），由被告安义县不动产登记局负担（被告应在本判决生效之日起十日内迳付原告）。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于南昌铁路运输中级法院。 审 判 长 楼 赟 人民陪审员 孙 莉 人民陪审员 丁洪发 二〇一九年四月二十九日                                            法官助理彭颖                                            书记员吴堃 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。