南宁铁路运输法院 行 政 判 决 书 （2019）桂7102行初10号 原告广西桂企投资集团有限公司，住所地南宁市青秀区。 法定代表人唐乾，该公司总裁。 委托代理人苏曙光，该公司员工。 委托代理人丁顺利，广西金和泰律师事务所律师。 被告南宁市自然资源局，住所地南宁市锦春路3-1号。 法定代表人郭维宁，该局局长。 委托代理人王福良，该局工作人员。 委托代理人唐楚安，广西尊泰律师事务所律师。 原告广西桂企投资集团有限公司（以下简称桂企公司）不服原南宁市国土资源局（以下简称市国土局）作出闲置工地认定一案，于2018年12月13日向本院提起行政诉讼，经原告补正材料，本院于2019年1月9日立案受理后，在法定期限内向原市国土局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年2月27日公开开庭审理了本案。原告桂企公司的委托代理人苏曙光、丁顺利，被告南宁市自然资源局（以下简称市资源局）的委托代理人王福良、唐楚安到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原市国土局于2018年7月6日作出编号：2018010426的《闲置土地认定书》，认定桂企公司与市国土局签订的《国有建设用地使用权出让合同》，宗地号为450103450002GB01192，宗地位于南宁市××路以北，面积为2571.34平方米的土地（以下简称涉案地块），存在超过约定的动工开发日期满一年未动工开发的情况，认定涉案地块为闲置土地，闲置原因为：桂企公司因自身原因导致该宗地未能按期动工开发建设，属自身原因造成闲置，应按照《闲置土地处理办法》（国土资源部令第53号）、《南宁市国有闲置土地处置办法》（南宁市人民政府令第22号）的有关规定进行处置。 原告桂企公司诉称，原告通过公开出让活动，竞得涉案地块，于2015年11月4日与市国土局签订《国有建设用地使用权出让合同》，土地出让价款总额为27616192元，原告已按照合同全部交清，并于2018年3月29日取得南宁市不动产第0034923号《不动产权证》，2018年4月28日取得《建设用地规划许可证》及附图。 原告接收涉案地块后发现，在原告建设用地红线范围内土地被南宁荣森工贸有限公司（以下简称荣森公司）侵占并搭建厂房，所搭建厂房越过原告红线位置宽约3米，长约70米，并已砌围墙，以上行为严重影响开发建设。原告发现该情况后多次向青秀区整治两违办、青秀国土资源局监察大队、仙葫开发区管委会及市国土局等多个政府部门反映情况并申请查证，但均未作出处理。后经过了解，荣森公司在2002年就与仙葫开发区管委会签订协议，缴清土地款，并取得《规划用地红线图》，该红线图与原告用地红线部分重叠。在原告尚在申请政府调查的过程中，市国土局于2017年11月17日向原告下发《闲置土地调查通知书》，并于2018年7月6日作出《闲置土地认定书》，此后被告于2018年11月22日依据该认定书向原告作出《征缴土地闲置费用决定书》。 依据双方签订的《国有建设用地使用权出让合同》第六条：出让人在交付土地时，该宗地须达到净地交付条件。而市国土局所交付的土地未达到合同约定净地交付条件，出现红线重叠、土地被侵占并违法搭建厂房现象。市国土局未依法依约交付具备开工条件的土地，不满足认定土地闲置的前置条件。根据《闲置土地处置办法》第二十一条、第二十八条的规定，市国土局应在交付了具备开工条件的土地后，若原告未依约实施土地开发满一年的方可认定土地闲置，因此，原告未能按照合同约定日期动工开发是市国土局原因，而非原告自身原因，因此，市国土局作出《闲置土地认定书》认定闲置原因为原告自身原因，属于认定事实不清、证据不足，同时《闲置土地认定书》仅仅依据《闲置土地处置办法》和《南宁市国有闲置土地处置办法》的有关规定，认定涉案地块为闲置土地，没有引用具体法条的条款项目，应视为具体行政行为没有法律依据或适用法律错误，并且在作出该认定书时未告知原告救济途径，应当依法予以撤销。依据《闲置土地处置办法》第八条、第十二条、第十三条和《南宁市国有闲置土地处置办法》第九条、第十条第一款第三项的规定，因政府、政府有关部门的原因造成土地闲置的，由国土资源主管部门与建设用地使用权人协商一致后妥善处理，市国土局违反规定，在未查清事实、也未与原告协商的情况下就直接作出《闲置土地认定书》，严重侵害了原告的合法权益，为维护原告合法权益，特向法院提起诉讼，请求依法判令：1.撤销市国土局于2018年7月6日作出的《闲置土地认定书》；2.本案诉讼费由被告承担。 原告向法庭提供以下证据：1.国有建设用地使用权出让合同、2.不动产权证书、3.规划用地许可证及规划用地红线图、4.南宁仙湖管委会复函、5.补充协议、6.土地款缴纳凭证、7.现场照片及卫星拍摄照片、450103450002GB01192宗地示意图（航飞影像图），证据1-7证明土地闲置的原因是市国土局未按照出让合同约定交付土地，所交付的部分土地红线与相邻土地红线重叠，未达到净地交付条件，土地至今仍被荣森公司侵占并搭建厂房的事实，导致原告未能按照约定日期动工开发，其中证据4-6结合被告提交的2002年的用地位置图，增补给荣森公司的土地与原告土地重合。8.《闲置土地调查通知书》、9.听证通知书、10.《闲置土地认定书》，证据8-10证明市国土局作出的《闲置土地认定书》未告知原告救济途径，且适用法律错误，依法应予撤销。11.征缴土地闲置费决定书，证明市国土局作出征缴土地闲置费19285.05元所依据的前提错误，依法应予撤销。12.桂企公司关于青秀××××路以北宗地未开工建设的情况说明、13.桂企公司凤岭南地块延期开发补充举证的说明、14.关于桂企公司位于青秀××××路以北宗地被占用的情况说明，证据12-14证明因为上述说明中列述的诸多原因导致无法开工。 被告市资源局辩称，一、市国土局作出《闲置土地认定书》事实清楚，证据充分。2015年10月22日，原告通过挂牌竞价获得涉案宗地，并与市国土局签订了《南字市国有建设用地使用权公开成交确认书》、《宗地移交确认书》，确认交付土地时该宗地已达到净地的现状土地条件。2015年11月4日，原告与市国土局签订南宁土出（服）字2015057号《国有建设用地使用权出让合同》，合同约定包括以下内容：市国土局出让给原告涉案地块；该宗地用途为城镇住宅用地；市国土局在2015年11月4日前将出让宗地交付给原告；原告同意在2016年11月4日之前开工，不能按期开工的，应提前30日向市国土局提出延建申请，但延建时间最长不得超过一年；本合同项下宗地出让方案已经南宁市人民政府批准，自双方签订之日起生效。2017年11月17日，市国土局向原告作出南国土资字（2017）第103号《闲置土地调查通知书》，要求原告就涉案地块的闲置情况予以说明并提供相关材料。2017年12月1日，原告提交了《关于宗地闲置原因的情况说明》，主张涉案地块闲置是因为被南宁市环境卫生管理局青秀区环卫站（以下简称青秀区环卫站）占用；同日，南宁市国土资源执法监察支队（以下简称市国土执法大队）到现场拍照取证。2017年12月6日，市国土局向青秀区人民政府核实青秀区环卫站占用涉案地块的情况。2017年12月26日，青秀区人民政府答复证实青秀区环卫站临时停放少量机械作业车辆，并不会影响涉案宗地项目开工建设。2018年1月11日，市国土执法大队制作《广西桂企投资集团有限公司450103450002GB01192宗地涉嫌土地闲置的调查报告》，作出涉案地块构成闲置的认定意见，并建议收取宗地闲置费。2018年2月6日，市国土局作出《闲置土地认定听证权利告知书》，向原告告知拟认定“450103450002GB01192宗地因你公司自身原因导致该宗地未能按期动工开发建设，已构成闲置……如有异议，请你公司接到本告知书5个工作日内可向我局申请听证”。2018年2月9日，原告申请听证。2018年2月13日，市国土局作出《听证通知书》，告知原告听证的时间、地点、权利义务等事项。2018年3月7日，市国土局根据原告的听证申请，组织召开了听证会进行听证。2018年3月至5月，市国土执法大队对原告在听证会上的申辩理由及原告在听证会后提交的证明材料进行进一步调查核实。2018年4月16日，市国土执法大队作出《关于广西桂企投资集团有限公司450103450002GB01192宗地涉嫌土地闲置的听证报告》，2018年6月8日，作出《关于广西桂企投资集团有限公司450103450002GB01192宗地未开工建设的情况补充说明的调查报告》。上述报告认定原告主张的闲置原因不成立（即青秀区环卫站占用涉案宗地、《南宁市规划管理局建设项目规划设计条件》难以满足原告设计条件及使用需求、南宁市地铁轨道8号线影响地块建设、因延期缴纳出让金违约金延迟开工、荣森公司占用宗地范围砌墙影响开工、原告因2018年4月28日才取得项目《建设用地规划许可证》而延迟开工等）。2018年7月6日，市国土局作出《闲置土地认定书》，认定涉案地块为闲置土地。 二、市国土局作出《闲置土地认定书》适用法律、法规正确，符合法定程序。国土资源部《闲置土地处置办法》第二条规定：“本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足百分之二十五，中止开发建设满一年的国有建设用地，也可以认定为闲置土地。”《南宁市国有闲置土地处置办法》第六条规定：“具备动工开发建设条件并符合下列情形之一的建设用地，认定为闲置土地，并起算闲置时间：（一）用地单位或个人依法取得土地使用权后，未经原批准用地的人民政府同意，超过国有土地有偿使用合同约定或者划拨决定书、建设用地批准书规定的期限未动工开发建设的……”本案中，原告不能在《国有建设用地使用权出让合同》第十六条约定的2016年11月4日之前开工建设，又未提前30日提出延建申请，动工开发日期满一年未动工开发。根据《闲置土地处置办法》和《南宁市国有闲置土地处置办法》的规定，市国土局认定涉案地块已构成闲置土地，闲置时间从2017年11月5日起算。市国土局按照《闲置土地处置办法》和《南宁市国有闲置土地处置办法》规定的程序对涉案土地的闲置问题进行调查和认定，书面告知原告拟认定闲置土地的事实、依据以及要求听证的权利，依法作出和送达《闲置土地调查通知书》、《闲置土地认定听证权利告知书》、《听证通知书》、《闲置土地认定书》等文件，符合法定程序。 综上所述，市国土局作出《闲置土地认定书》，事实清楚，证据确凿，材料充分，适用法律法规正确，程序合法，原告起诉理由缺乏依据，依法不能成立，请求法院驳回原告的诉讼请求。 被告市资源局向本院提供了以下证据：1.桂企公司营业执照、法定代表人身份证复印件、2.桂企公司委托书受托人身份证复印件、3.南宁市国有建设用地使用权公开出让成交确认书，4.宗地移交确认书、5.《国有建设用地使用权出让合同》及附件、6.关于移交涉嫌闲置土地清单的函、7.南宁市青秀区闲置土地涉嫌闲置清单、8.闲置土地调查通知书（回证）、9.原告《关于宗地闲置原因的情况说明》、10.执法监察支队现场取证照片、11.南宁市国土资源局关于请予核实广西桂企投资集团有限公司450103450002GB01192宗地未能按期动工开发建设有关情况的函、12.关于《核实广西桂企投资集团有限公司宗地未能按期动工开发建设有关情况》的复函、13.广西桂企投资集团有限公司建设用地红线图、14.涉案宗地2013年、2017年航飞影像图、15.广西桂企投资集团有限公司450103450002GB01192宗地涉嫌土地闲置的调查报告、16.不动产权籍调查表、解析法面积量算表、17.不动产单元图、18.闲置土地认定听证权利告知书及回执、19.原告《听证申请书》、20.听证通知书及回执、21.广西桂企投资集团有限公司关于青秀××××路以北宗地未开工建设的情况说明、22.听证笔录、23.关于广西桂企投资集团有限公司闲置土地认定听证的处理意见、24.原告《关于延期递交举证材料的申请》、25.关于同意南宁市城市轨道交通线网控制规划的批复（原告举证闲置原因）、26.关于广西桂企投资集团有限公司凤岭南地块延期开发补充举证的说明及部分附件、27.关于广西桂企投资集团有限公司450103450002GB01192宗地涉嫌土地闲置的听证报告、28.关于广西桂企投资集团有限公司凤岭南路以北宗地未开工建设的情况补充说明及部分附件、29.南宁市国土资源局关于请予核实广西桂企投资集团有限公司450103450002GB01192宗地未能按期动工开发建设有关情况的函、30.南宁轨道交通集团有限责任公司关于核实广西桂企投资集团有限公司450103450002GB01192宗地未能按期动工开发建设有关情况的复函及附件、31.关于广西桂企投资集团有限公司450103450002GB01192宗地未开工建设的情况补充说明的调查报告、32.闲置土地认定书、回执、网上公示、33.闲置土地情况告知书及快递单、34.法律法规、35.荣森公司用地红线图及用地位置图，证据1-35证明闲置土地认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法。 其中证据4证明原告确认交付土地时已经达到了交付条件；证据5明确了原告必须在2016年4月1日前开工，不能按时开工的应当向市国土局提交书面延建申请；证据6-8证明市国土局依法启动调查闲置土地的经过，程序合法；证据9-11证明市国土局已经听取了原告的陈述和申辩；证据12证明原告关于青秀区环卫站导致未能按期开工的说法不成立；证据13证明涉案地块四至坐标数据，根据荣森公司的坐标数据，可知两块宗地的红线图并未重叠；证据14航飞影像图存在角度偏差，与实物不必然重合，存在位移是正常现象；证据16证明办理不动产全集过程中涉案宗地戒尺清楚，接线明确，不存在与相邻土地重叠的现象；证据17-20证明市国土局的认定过程依法完成；证据21证明原告在被告启动调查程序后长达大半年的时间均未提出相邻公司宗地重叠或侵占的问题；证据24-28显示原告直到2018年5月7日才第一次提出了相邻土地重叠等问题，证据28中原告也自认其在2018年4月份才觉得被相邻宗地侵占，从侧面说明了所谓相邻宗地红线重叠或侵占问题一直都不是原告延误开工的原因；证据30证明原告关于因地铁轨道8号线建设延误开工的理由不成立，轨道公司的书面复函显示可知8号线的建设并不是原告延期开工的阻却因素；证据32-33证明被告已经将《闲置土地认定书》依法告知原告，并在网上进行公示；市国土局根据法院要求在庭前提交了证据35荣森公司用地红线图和用地位置图，可以从图中得知两份宗地不存在重叠。 经庭审质证，原告对市国土局提交的证据3-5的真实性、合法性、关联性无异议，但认为约定的是净地交付，市国土局交付时有建筑侵入，应当视为违约；对证据6-8的真实性、合法性、关联性均不予认可，认为没有调查清楚事实；认为证据10表现市国土局在进行调查时非法建筑物已经存在，但调查人员发现非法建筑物存在时没有主动履行调查义务；对证据11-12的真实性、合法性、关联性无异议，但达不到市国土局的证明目的，反而证明除了有非法建筑物，还被环卫站侵占，更说明不能达到交付条件；证据14与本案无关；对证据15的真实性、合法性、关联性均不予认可，市国土局没有全面调查，调查事实不清，结论错误；对证据23的真实性、合法性、关联性均不予认可，市国土局在执法时应当主动依法展开调查，不应只按照申辩调查；认为证据24-25、28均表明市国土局移交的土地没有达到交付条件；认为证据29-31表明市国土局未依法调查；对证据32-33的真实性、合法性、关联性均不予认可，认为适用法律错误，也未告知原告救济途径；认为证据35恰恰可以证明荣森公司增补部分土地与原告的土地是重叠的。市国土局对原告提交的证据1-3、7-11的真实性、合法性、关联性无异议，但认为不能证明原告的证明事项；对证据4-6的真实性、合法性、关联性有异议，认为是荣森公司的宗地材料，与本案无关；认为证据12-14实际上是原告的陈述，原告关于无法按期开工的理由没有事实和法律依据，不能开工的原因是原告自身造成的，原告所说的侵占的情况不存在，在市国土局调查过程中原告没有证据证明荣森公司侵占涉案宗地，且在长达9个月的调查过程中，原告均没有实际性推动开工建设，也没有办理规划手续，因此市国土局认定的闲置土地合法。 本院对上述证据认证如下：原告提交证据11与本案无关，本院不予认可。本案其他证据、依据来源合法，内容真实客观，与本案事实具有关联，本院予以认可。 经审理查明，2015年10月22日，桂企公司通过挂牌竞价获得涉案地块的国有建设用地使用权，同日与市国土局签订《南宁市国有建设用地使用权公开出让成交确认书》（以下简称成交确认书）确认：一、交付土地条件为：（一）按净地交付。（二）地块范围内建（构）筑物及附着物的处理，地块范围内及周边地上地下管线的接入、迁移，用地周边规划道路的建设及地块道路出行等问题的处理不得影响土地出让价款的按时缴付。二、项目用地须自签订出让合同之日起一年内开工建设，开工之日起三年内竣工。原告项目开、竣工时，向出让人书面上申报或进行网上申报。在合同约定期限内未开工、竣工的，原告在到期前15日内，申报延迟原因。原告造成土地闲置，闲置满一年未满两年的按规定收取闲置费，闲置满两年且未开工建设的，出让人有权无偿收回土地。确认书还约定了关于价款、支付竞买保证金、违约金等其他事项。同日，双方签订了《宗地移交确认书》，确认经桂企公司实地踏勘，其对宗地现状无异议，市国土局按该宗地未建设用地的现状土地条件将宗地移交给桂企公司。2015年11月4日，原告与市国土局签订南宁土出（服）字2015057号《国有建设用地使用权出让合同》，约定：市国土局出让涉案地块给原告；该宗地用途为城镇住宅用地；市国土局在2015年11月4日前将出让宗地交付给原告，交付条件为现状土地条件净地；合同项下宗地国有建设用地使用权出让价款为27616192元，定金为280万元，定金抵作土地出让价款，原告应在合同签订之日起30日内，即2015年12月3日前一次性付清土地出让价款；原告同意在2016年11月4日之前开工，在2019年11月4日之前竣工，不能按期开工的，应提前30日向市国土局提出延建申请，经同意的，其项目竣工时间相应顺延，但延建时间最长不得超过一年；原告造成土地闲置，闲置满一年不满两年的，应依法缴纳土地闲置费；土地闲置满两年且未开工建设的，市国土局有权无偿收回国有建设用地使用权；原告按合同约定支付国有建设用地使用权出让价款的，市国土局必须按照合同约定按时交付出让土地。市国土局未能按期交付土地或交付的土地未能达到合同约定的土地条件或单方改变土地使用条件的，原告有权要求市国土局按照规定的条件履行义务，并且赔偿延误履行而给原告造成的直接损失，土地使用年期自达到约定土地条件之日起算。合同还约定了其他事项。 2017年11月17日，市国土局向原告作出南国土资字（2017）第103号《闲置土地调查通知书》，要求原告就涉案地块的闲置情况予以说明并提供相关材料。2017年12月1日，原告提交了《关于宗地闲置原因的情况说明》，主张涉案地块闲置是因为被青秀区环卫站占用，且其曾向市国土局申请延期开工，但市国土局以其未缴清土地出让金为由予以拒绝；同日，市国土执法大队到现场拍照取证。2017年12月6日，市国土局向青秀区人民政府核实青秀区环卫站占用涉案宗地的情况。2017年12月26日，青秀区人民政府函复称青秀区环卫站临时停放少量机械作业车辆，并不会影响涉案宗地项目开工建设。2018年1月11日，市国土执法大队制作《广西桂企投资集团有限公司450103450002GB01192宗地涉嫌土地闲置的调查报告》，作出涉案宗地构成闲置的认定意见，并建议收取宗地闲置费。2018年2月6日，市国土局作出《闲置土地认定听证权利告知书》并送达原告，2018年2月9日，原告申请听证，市国土局于同年3月7日组织召开了听证会进行听证。3月至5月，市国土执法大队对原告在听证会上的申辩理由及原告在听证会后提交的证明材料进行进一步调查核实，于4月16日作出听证报告，听证会上，原告提出导致涉案地块闲置的原因有被青秀区环卫站强占、设计方案需要完善等原因无法按期进行报建，原告已向被告提出延期开工申请，但被市国土局以未缴清土地出让金违约金为由拒绝等。6月8日，作出《关于广西桂企投资集团有限公司450103450002GB01192宗地未开工建设的情况补充说明的调查报告》，认定原告主张的闲置原因不成立。2018年7月6日，市国土局作出《闲置土地认定书》，于7月10日送达原告。原告不服，向本院提起行政诉讼。 另查明，南宁市规划管理局于2018年4月28日向桂企公司颁发了建设用地规划许可证。 还查明，在本案开庭审理终结后，根据南宁市机构改革方案，市国土局对涉案土地的管理职权，由市资源局继续承担。 本院认为，本案中，原作出《闲置土地认定书》的行政机关为市国土局，但南宁市机构改革后，原市国土局的可对本行政区域内闲置土地进行认定的行政职责已由新组建的市资源局行使，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款的规定：“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关为被告”，故本案的适格被告应为市资源局。 《闲置土地处置办法》第二条规定：“本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。”本案中,原告于2015年10月22日通过挂牌竞价的方式取得涉案土地使用权,并于同日签订了宗地移交确认书。但从市国土局提交的2017年航飞影像图以及原告提供的现场照片、卫星拍摄照片都能看出，有荣森公司建筑物的部分位于涉案土地上，市国土局认定涉案土地为闲置土地时，未能查明荣森公司的该建筑物是否影响了原告对涉案土地的建设报批，直接将涉案土地认定为闲置土地属认定事情不清。且市国土局在作出行政行为时必须具有明确的法律依据，但其只写明按照《闲置土地处置办法》、《南宁市国有闲置土地处置办法》的有关规定，没有引用具体条款，且未告知桂企公司救济途径，属适用法律错误，故原市国土局认定涉案土地为闲置土地的事实不清，证据不足，适用法律亦错误，本院依法予以撤销。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款、第七十条第一款第（一）、（二）项的规定,判决如下: 撤销原南宁市国土资源于2018年7月6日作出的编号为2018010426的《闲置土地认定书》。 案件受理费50元，由被告南宁市自然资源局负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于南宁铁路运输中级法院。 审 判 长  蓝丹丹 人民陪审员  李一锋 人民陪审员  周海波 二〇一九年四月九日 法官 助理  赵文赎 书 记 员  秦翔华 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第二十六条第六款…… 行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关为被告。 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； ……