江苏省高级人民法院行 政 判 决 书(2019)苏行终262号上诉人（原审原告）森亚明，男，汉族，户籍地连云港市赣榆区，现暂住连云港市赣榆区。被上诉人（原审被告）连云港市赣榆区人民政府,住所地连云港市赣榆区黄海东路299号。法定代表人吕洁，该区区长。出庭应诉负责人王超，该区副区长。委托代理人徐进强，连云港市赣榆区房屋征收局工作人员。委托代理人范江华，江苏公善民律师事务所律师。上诉人森亚明诉连云港市赣榆区人民政府（以下简称赣榆区政府）房屋行政征收一案，不服江苏省连云港中级人民法院（2017）苏07行初91号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后依法组成合议庭，书面审理了本案。本案现已审理终结。一审法院认定，2017年3月22日，连云港市赣榆区房屋征收局（以下简称赣榆区房屋征收局）致函赣榆区住房和城乡建设局，告知该局拟实施牌坊街（二道街）片区棚户区改造工程房屋征收项目，该项目房屋征收范围：华中路西侧、西关路东侧、青口河北岸、牌坊街南侧（详见附图），请赣榆区住房和城乡建设局予以确认该项目是否符合城市总体规划和专项规划。2017年3月29日，赣榆区住房和城乡建设局复函称，牌坊街（二道街）片区棚户区改造工程房屋征收项目符合城市总体规划和专项规划。2017年4月6日，赣榆区房屋征收局致函赣榆区发展和改革委员会，告知该局拟实施牌坊街（二道街）片区棚户区改造工程房屋征收项目，该项目需对华中路西侧、西关路东侧、青口河北岸、牌坊街南侧范围内房屋实施征收，请赣榆区发展和改革委员会予以确认该项目是否符合赣榆区国民经济和社会发展规划以及纳入2017年国民经济和社会发展年度计划。2017年4月25日，赣榆区发展和改革委员会复函称，牌坊街（二道街）片区棚户区改造工程房屋征收项目符合赣榆区国民经济和社会发展规划并已纳入2017年国民经济和社会发展年度计划。2017年4月6日，赣榆区房屋征收局致函赣榆区国土资源局，告知该局拟实施牌坊街（二道街）片区棚户区改造工程房屋征收项目，该项目用地及房屋征收范围：华中路西侧、西关路东侧、青口河北岸、牌坊街南侧（详见附图），请赣榆区国土资源局予以确认该项目用地是否符合土地利用总体规划。2017年4月26日，赣榆区国土资源局向赣榆区房屋征收局复函称，经与赣榆区土地利用总体规划图（2006-2020）对比，根据提供的红线图进行查询，牌坊街（二道街）棚户区片区为国有建设用地，符合赣榆区土地利用总体规划。2017年4月28日，赣榆区财政局出具证明，牌坊街片区棚户区改造工程房屋征收项目需补偿安置资金约22000万元，存入区财政局房屋征收专户。2017年5月2日，赣榆区房屋征收局对牌坊街片区棚户区改造工程房屋征收项目被征收房屋已登记和未经登记建筑及土地调查认定情况予以公示。2017年5月6日，赣榆区房屋征收局向赣榆区政府报送牌坊街片区棚户区改造工程项目房屋征收补偿方案（草案），并提请赣榆区政府按规定组织有关部门对该征收补偿方案进行论证。2017年5月11日，赣榆区政府组织相关部门对牌坊街片区棚户区改造工程项目房屋征收补偿方案（草案）进行研究论证，论证会议指出，牌坊街（二道街）片区棚户区属于老城核心区，范围内绝大部分房屋破旧，大多数居民居住面积较小，建筑密度较大，市政基础设施较差，安全隐患较大，属于急需改造的棚户区，且通过调查和征求意见，绝大多数居民对实施征收改造意愿较高，征收项目符合公共利益需要；征收项目拟定征收范围科学合理，符合城市规划城市发展的要求及群众意愿，征收补偿方案合法、合理、可行、政策法规依据充分，主体责任明确，充分体现公平公正的原则，设定的奖励适当，措施可行，方案内容符合有关法律法规的规定，同时符合当地的实际情况。征收部门应按照有关规定及时予以公布，广泛征求公众意见，并及时作出修改完善。2017年5月15日，赣榆区政府在牌坊街南侧、牌坊街征收指挥部及二道街北侧地块张贴公告，发布牌坊街片区棚户区改造工程项目房屋征收补偿方案并征求公众意见，征求意见期限为2017年5月15日至2017年6月15日。2017年6月12日，连云港赣榆经纬建筑工程设计有限公司出具牌坊街片区棚户区改造工程房屋征收项目社会稳定风险分析评估报告，报告指出牌坊街片区棚户区改造工程房屋征收项目经论证，属于低风险，可能出现的社会稳定风险因素是可控的。随后，连云港市赣榆区维护稳定工作领导小组对该项目准予备案。2017年6月13日，赣榆区政府召开区第一届第三次常务会议，对牌坊街片区棚户区改造工程房屋征收项目进行审议，形成决议，通过征收项目相关文件，并要求征收部门依法依规开展工作。2017年6月16日，赣榆区政府在牌坊街南侧、牌坊街征收指挥部及二道街北侧、地块张贴公告，针对征收补偿方案征求意见及修改情况予以公布。2017年6月17日，赣榆区政府作出赣政发[2017]44号《牌坊街片区棚户区改造工程项目房屋征收决定书》（以下简称《44号房屋征收决定》），并附征收补偿方案，决定征收华中路西侧（不含沿街楼房）、西关路东侧、青口河北岸、牌坊街南侧（详见房屋征收范围图）。同日，赣榆区政府发布赣政发[2017]45号《赣榆区人民政府国有土地上房屋征收决定公告》（以下简称《45号房屋征收公告》），并在牌坊街××等地块张贴。该公告载明了《44号房屋征收决定》的征收目的和征收范围、征收补偿方案、房屋征收部门、征收签约期限、监督举报电话、被征收人提起行政复议、行政诉讼的期限等事项。森亚明所有的二道街25-1号房屋在征收范围内。森亚明不服诉至法院。一审法院另查明，案涉征收项目决定征收之前，项目组向征地范围内被征收人征求意见，绝大多数调查户均同意征收项目。征收期间，除本案当事人外的绝大多数被征收人均已签订补偿安置协议、搬迁完毕。一审法院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征收与补偿条例》）第四条第一款规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。第八条规定，为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。根据上述条例规定，赣榆区政府作为县级人民政府，具有作出房屋征收决定的法定职权。国有土地上的房屋征收决定影响众多被征收人的合法权益，事关建设项目的顺利推进和社会和谐稳定，对征收决定审查，应当按照《征收与补偿条例》的规定依法进行，审查房屋征收决定是否基于公共利益需要、建设项目是否符合一系列规划、相关征收补偿方案是否已经公布并根据公众意见修改公布、是否进行社会稳定风险评估、征收补偿费用是否已经足额到位、专户存储、专款专用、征收决定是否及时公告等。一、《44号房屋征收决定》是否基于公共利益需要。《征收与补偿条例》第八条第（五）项规定，由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础实施落后等地段进行旧城区改建属于公共利益需要的范畴。本案中，《44号房屋征收决定》明确载明为“牌坊街（二道街）片区棚户区改造工程项目需要”，赣榆区政府对征收补偿方案进行论证。会议期间明确“牌坊街片区棚户区属于老城核心区，范围内绝大部分房屋破旧，大多数居民居住面积较小，建筑密度较大，市政基础设施较差，安全隐患较大，属于急需改造的棚户区。”该征收目的符合《征收与补偿条例》第八条第（五）项规定的情形，属基于公共利益的需要。森亚明有关本案征收并非为了公共利益的主张与事实不符，不予采纳。二、建设项目是否符合一系列规划。《征收与补偿条例》第九条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。制定国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，应当广泛征求社会公众意见，经过科学论证。本案中，赣榆区政府在征收之前对案涉征收项目是否符合上述相关规划和计划已向各有关部门进行报请研究，经过科学论证，案涉征收项目符合上述相关规划要求，并已纳入国民经济和社会发展年度计划。三、征收补偿方案是否已经公布并根据公众意见修改公布。《征收与补偿条例》第十条规定，房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。第十一条规定，市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。本案中，赣榆区房屋征收局于2017年5月6日拟定征收补偿方案，上报赣榆区政府，提请赣榆区政府组织论证。后赣榆区政府发布征收补偿方案公告，公示征收补偿方案并征求公众意见，征求意见期限为2017年5月15日至2017年6月15日。在上述公示期内，部分被征收人对补偿方案提出修改意见，赣榆区政府汇总征求意见并对征收补偿方案修改情况予以公布。虽然森亚明质证时对补偿方案房屋补偿价格、听证程序等方面不认可，但是其在方案公示期内并没有提出异议，且公示期内亦未出现多数被征收人认为征收补偿方案不符合条例规定之情况，不存在需召开听证会的情形，故赣榆区政府未组织听证并无不当。四、《44号房屋征收决定》是否进行社会稳定风险评估。《征收与补偿条例》第十二条第一款规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。本案中，根据在案证据显示，赣榆区房屋征收局组织有关部门对案涉项目进行了社会稳定风险评估，认定案涉项目属于低风险，风险在可控范围内。连云港市赣榆区维护稳定工作领导小组对该项目准予备案。后赣榆区政府召开常务会议，对牌坊街片区棚户区改造工程房屋征收项目审议，通过相关征收文件。上述程序符合法律规定。五、征收补偿费用是否已经足额到位、专户存储、专款专用。《征收与补偿条例》第十二条第二款规定，作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。本案中，案涉征收项目征收补偿费用存入了征收专户。征收期间，该征收地块除本案当事人外的绝大多数被征收人在签约期限内已签订了补偿安置协议并搬迁完毕，并未出现签订协议后不能领取补偿款或未能得到实物安置的情形，赣榆区政府亦对森亚明作出征收补偿决定，这一事实亦可说明，征收补偿费用足额到位。六、《44号房屋征收决定》是否及时公告。《征收与补偿条例》第十三条规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。本案中，赣榆区政府于2017年6月17日作出《44号房屋征收决定》，并于当日发布公告，在案涉征收地块进行张贴。公告载明了《44号房屋征收决定》的征收目的和征收范围、征收补偿方案、房屋征收部门、征收签约期限、监督举报电话、被征收人提起行政复议、行政诉讼的期限等事项，符合《征收与补偿条例》第十三条的规定。综上，赣榆区政府作出的《44号房屋征收决定》及《45号房屋征收公告》是为了公共利益需要，依照法律规定的权限和程序实施的征收，系合法征收，森亚明的诉讼请求无事实和法律依据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回森亚明的诉讼请求。上诉人森亚明上诉称：1、涉案征收项目系商业开发，不符合公共利益的需要；2、被上诉人赣榆区政府作出的《45号房屋征收公告》告知被征收人的起诉期限为三个月错误；3、被上诉人赣榆区政府未依照《征收与补偿条例》的规定，组织相关职能部门对未登记房屋进行调查、登记、处理；4、评估机构系被上诉人赣榆区政府单方指定，故选定程序违法；5、征收红线图内包括军事用地，一审法院认定事实不清；6、一审法院超审限审理案件，系审理程序违法。请求本院撤销一审判决，并支持其诉讼请求。被上诉人赣榆区政府答辩称，其作出《44号房屋征收决定》认定事实清楚，适用法律正确。请求驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，应依法予以确认。本院认为：（一）关于公共利益的问题。《征收与补偿条例》第二条和第九条第一款规定，为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿；确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。本案中，被上诉人赣榆区政府在一审中提交了赣榆区住房和城乡建设局、赣榆区发展和改革委员会、赣榆区国土资源局的复函，以及赣榆县县城总体规划（2010-2030）、青口镇土地利用总体规划图等证据，以证明涉案征收纳入了被上诉人赣榆区政府国民经济和社会发展规划，符合土地利用总体规划和城乡规划，并纳入赣榆区政府国民经济和社会发展年度计划。本院认为，被上诉人赣榆区政府提交的上述证据材料符合《征收与补偿条例》第九条第一款的规定，能够证明涉案牌坊街（二道街）片区棚户区改造工程房屋征收项目系出于公共利益的需要而实施，故上诉人森亚明称该征收项目并非公共利益的主张，本院不予支持。（二）关于安置补偿方案的问题。《征收与补偿条例》第十条、第十一条和第二十一条第一款规定，房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。由于国有土地上房屋征收过程中，被征收人最为关心的莫过于其是否能够得到公平、合理的补偿。其中，征收补偿方案确定了补偿的标准，直接决定被征收人的切身利益，故《征收与补偿条例》设置了征收补偿方案公示、征求意见以及修改等程序，尽可能为被征收人提供程序权利保障，以便其维护自身合法权益。本案中，被上诉人赣榆区政府作出《44号房屋征收决定》前，于2017年5月11日组织相关部门对案涉项目补偿安置方案进行了论证。同年5月15日，被上诉人赣榆区政府在牌坊街南侧、牌坊街征收指挥部及二道街北侧地块张贴公告，并向社会公开征求意见。2017年6月16日，被上诉人赣榆区政府在征收范围内张贴公告，针对征收补偿方案征求意见及修改情况予以公布。在征收补偿方案中，为被征收人提供了货币补偿和房屋产权调换两种补偿方式，保障了被征收人的选择权。该做法符合上述法律规定。（三）关于补偿资金以及风险评估等问题。《征收与补偿条例》第十二条规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。本案中，2017年6月12日，连云港赣榆经纬建筑工程设计有限公司出具牌坊街片区棚户区改造工程房屋征收项目社会稳定风险分析评估报告，报告指出牌坊街片区棚户区改造工程房屋征收项目经论证，属于低风险，可能出现的社会稳定风险因素可控。连云港市赣榆区维护稳定工作领导小组对该项目准予备案。另外，2017年4月28日，赣榆区财政局出具证明，牌坊街片区棚户区改造工程房屋征收项目需补偿安置资金约22000万元，存入区财政局房屋征收专户，基本符合《征收与补偿条例》有关征收补偿费用的相关要求。（四）关于《44号房屋征收决定》公告的问题。《征收与补偿条例》第十三条第一款规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。本案中，2017年6月17日，被上诉人赣榆区政府作出《44号房屋征收决定》后，发布《45号房屋征收公告》，并在牌坊街××等地块张贴。该公告载明了《44号房屋征收决定》的征收目的和征收范围、征收补偿方案、房屋征收部门、征收签约期限、监督举报电话、被征收人提起行政复议、行政诉讼的期限等事项，符合上述法律规定。（五）关于起诉期限告知的问题。上诉人森亚明认为，被上诉人赣榆区政府作出的《45号房屋征收公告》告知被征收人的起诉期限为三个月错误。经审查，《45号房屋征收公告》载明：被征收人以及利害关系人如对本征收决定有异议的，可自本公告发布之日起60日内依法向连云港市人民政府申请行政复议，也可以自本公告发布之日起3个月内向连云港市中级人民法院提起诉讼。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款的规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。据此，由于《45号房屋征收公告》告知了复议和诉讼的权利，涉案征收项目的被征收人如对《44号房屋征收决定》不服，应当在六个月内向人民法院提起诉讼。故被上诉人赣榆区政府告知被征收人自本公告发布之日起3个月内提起行政诉讼，确实存在告知起诉期限错误的问题。但行政诉讼中原告的起诉期限系法律保留事项，应当由法律明确规定。换言之，不论行政机关告知行政相对人的起诉期限是否正确，法院均会依据法律规定依法作出判断，并不以行政机关在行政行为中对外告知的起诉期限为准。实际上，本案中，即便被上诉人赣榆区政府错误告知起诉期限，法院也依法受理了上诉人森亚明的起诉，并未因被上诉人赣榆区政府的错误而影响上诉人森亚明的诉权。需要明确的是，《征收与补偿条例》在第十三条第一款明确规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。被上诉人赣榆区政府将错误的起诉期限向当事人告知确属不当，应当在日后工作中加以改进，但该错误并不导致被诉《44号房屋征收决定》被确认违法或撤销。综上，上诉人森亚明的上诉理由不能成立。一审法院认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。案件受理费人民币50元，由上诉人森亚明负担。本判决为终审判决。审判长 蔡 霞审判员 张松波审判员 张 静二〇一九年四月一日书记员 张家松