浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）浙行终124号上诉人（原审原告）姜爱明等18人（名单附后）。诉讼代表人姜爱明，男,1968年3月9日出生,汉族，住平湖市。诉讼代表人姜玉良，男,1962年7月14日出生,汉族，住平湖市。诉讼代表人姜玉祥,男,1982年3月23日出生，汉族，住平湖市。诉讼代表人金良超，男,1983年8月7日出生,汉族，住平湖市。被上诉人平湖市人民政府，住所地平湖市当湖街道胜利路380号。法定代表人仲旭东，市长。委托代理人林红依，浙江泽大（平湖）律师事务所律师。委托代理人缪东平，平湖市司法局工作人员。原审原告姜其良，男，1959年11月7日出生，汉族，住平湖市。原审原告姜亚平，男，1970年7月21日出生，汉族，住平湖市。姜爱明等20人诉平湖市人民政府（以下简称平湖市政府）环境行政复议一案，嘉兴市中级人民法院于2018年12月21日作出（2018）浙04行初229号行政裁定，姜爱明等18人不服，向本院提起上诉。本院于2019年1月16日立案受理后，依法组成合议庭进行审理。本案现已审理终结。一审裁定载明：原告姜爱明等20人诉称其居住地钱家浜建造了220千伏共建变电站后，村民身体不好的特别多，村里的蛙类、蛇类、蟾蜍均已消失，生态已遭破坏。后发现钱家浜东面河边一低田里响起了大量的青蛙叫声，原告通过大量的调查发现，钱家浜生态破坏确由远低于国家标准的辐射引起，且突然出现的青蛙是人为放养的，找到了造成生态破坏和村民身体不好的原因后向平湖市环境保护局（以下简称平湖环保局）直接提交调查的证据材料，但被拒之门外，故原告于2018年8月19日向平湖环保局邮寄了要求该局履行保护钱家浜生态环境职责的五项请求申请书，平湖环保局于同年9月29日作出平环信访处字[2018]1号《信访事项处理意见书》，仅答应了原告的第一项请求即允许村民代表姜爱明到该局反映对电磁环境下动物活动情况的调查结果，后又不接姜爱明提交的材料。为此，原告于10月8日向被告平湖市政府提交了行政复议申请材料。原告于10月16日收到被告的平政复字[2018]69号《行政复议决定书》，被告以原告的行政复议内容系平湖环保局处理信访事项的行为，不属于行政复议范围为由，不予受理原告的复议申请。原告认为该复议决定错误，处理信访事项行为是否为司法审查对象要看行为的本质而非形式，原告提出的五项请求是要求平湖环保局依法履行职责，查明钱家浜生态环境破坏的原因和责任，平湖环保局拒绝履行，原告可以申请行政复议和提起行政诉讼。故请求：1.撤销被告作出的平政复字[2018]69号《行政复议决定书》；2.判决被告履行行政复议的法定职责，受理原告的行政复议申请。被告平湖市政府答辩称：一、被告作出的行政复议决定程序合法。被告于2018年10月8日收到原告的行政复议申请材料，经审查，于10月15日作出行政复议决定，不予受理原告的复议申请，并依法送达原告。二、被告作出的行政复议决定事实清楚，适用法律正确。原告不服平湖环保局2018年9月29日作出的平环信访处字[2018]1号《信访事项处理意见书》，申请行政复议，复议请求：一、确认平湖环保局作出该《信访事项处理意见书》程序违法并予以撤销；二、确认平湖环保局作出的《信访事项处理意见书》中对申请人提出五项请求的处理意见未履行《中华人民共和国环境影响评价法》第二十八条规定的职责并责令其履行；三、确认平湖环保局作出的《信访事项处理意见书》中对申请人提出的第三项请求的处理意见公开的是220千伏共建变主变台数的虚假信息并责令其依法接受申请人的监督对220千伏共建变进行突击检查，公开220千伏共建变主变台数的真实信息。被告经审查认为，原告的行政复议内容系平湖环保局处理信访事项行为，非《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议受理范围。故被告根据该法第六条、第十七条第一款和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（五）项之规定，决定不予受理，且一并告知原告权利救济途径。因此，原告的诉讼请求无事实和法律依据，请求依法驳回。一审法院认为，姜爱明等因其居住地平湖市广陈镇民主村钱家浜建造了220千伏共建变电所后，认为该变电所产生的电磁辐射影响其居住环境，且还认为该变电所应该建造在海盐县，因而姜爱明等自2015年起，围绕220千伏共建变建设项目提出了大量的政府信息公开申请，并提起了较多的行政复议申请及诉讼，但其大多数诉请未得到法院的支持，且已被依法限制诉讼权利。本案姜爱明等于2018年8月19日向平湖环保局提出履行保护钱家浜生态环境职责的申请，提出的五项请求，即请求该局允许村民代表姜爱明到平湖环保局反映对电磁环境下动物活动情况的调查结果、请求平湖环保局与村民一起到村民代表姜爱明调查的地方核实调查结果、请求平湖环保局依照《中华人民共和国宪法》第二十七条和《环境执法人员行为规范》第二十八条的规定接受村民代表姜爱明的监督对220千伏共建变进行突击检查核实共建变是否安装了4台主变压器、请求平湖环保局请制定《电磁环境控制限值》GB8702—2014标准的专家来平湖讲明标准所保护的目标及请求平湖保护局同意原告向《平湖市政府申请研究变电所高压线的电磁辐射导致影响常住人群健康、造成生态环境破坏的最低电磁辐射强度数据实验项目》并报平湖市政府批准，由于你局忙，具体实验由村民来做，你局只需进行监督、指导和配合就行。姜爱明等虽以申请履职形式向平湖环保局提出了上述五项请求，但其实质仍是对原申请行政复议、诉讼所涉问题的信访诉求，无相应的法律依据说明平湖环保局具有其请求的职责。因此，平湖环保局于2018年9月29日向姜爱明等出具的平环信访处字[2018]1号《信访事项处理意见书》，系依据《信访条例》规定作出的信访事项处理行为，对姜爱明等权利义务不产生实际影响，不属于《中华人民共和国行政复议法》第二条规定的行政复议范围。对于明显不符合行政复议范围的复议申请，行政机关可以在口头释明后作存档处理，也可以书面告知复议申请人其申请不属于行政复议的范围；当事人因此而提起行政诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，人民法院可径行裁定不予立案，已经立案的，裁定驳回起诉。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（九）项、第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回姜爱明等20人的起诉。姜爱明等18人上诉称：一、原审裁定事实认定和适用法律错误，裁判不公正，违反法定诉讼程序，上诉人有新的证据足以推翻原审裁定。原审法院没有通过开庭审理和辩论查明事实，违反法定程序，作出的裁定不公正。平湖环保局处理上诉人的五项请求是其法定职责，是(中华人民共和国环境影响评价法》第二十八条、《中华人民共和国环境保护法》第六十一条、《中华人民共和国宪法》第二十七条第二款和《环境执法人员行为规范》第二十八条规定的。供电企业隐瞒了未经环评审批的第4台主变、共建变及线路的电磁辐射，造成钱家浜的生态被破坏。上诉人认为平湖环保局有查处职责，要求其查处生态破坏的原因，但没查出来。平湖环保局的平环信访处字[2018]1号《信访事项处理意见书》虽以信访答复的形式作出，实质不是依据《信访条例》规定作出的信访事项处理行为，是行政途径作出的行政行为，依照规定属行政复议的受案范围。而平湖环保局不肯依法履职，严重侵害了钱家浜村民的合法权益。二、由于一审法院未开庭审理，对案件事实未查清，致使对平环信访处字[2018]1号《信访事项处理意见书》的性质认定错误，本案属行政诉讼和行政复议的受案范围，原审却用不是受案范围的法条来驳回起诉，完全错误。即使依照《信访条例》的规定作出的信访答复也不在《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（九）项规定之内。三、上诉人有新的证据足以推翻原审裁定。根据《信访条例》规定作出的信访事项处理行为，其后续救济途径是复查和复核，但平湖市政府对姜爱明等20人的复查申请作出了平政信复不字[2018]10号《信访事项复查申请不予受理决定书》，嘉兴市人民政府对姜爱明等20人的复查申请作出了《维持信访事项不予受理告知》，平环信访处字[2018]1号未进入信访程序。综上，请求撤销嘉兴市中级人民法院（2018）浙04行初229号行政裁定书；撤销平湖市政府平政复字[2018]69号行政复议决定书，并判决平湖市政府履行行政复议的法定职责，受理上诉人的行政复议申请。平湖市政府答辩称：一、其作出的行政复议决定，程序合法。2018年10月8日，平湖市政府收到姜爱明等20人的行政复议申请材料，经审查，于同月15日依法作出行政复议决定，不予受理其复议申请，并依法送达。二、平湖市政府作出的行政复议决定事实清楚，适用法律正确。姜爱明等20人申请行政复议的事项为不服平湖环保局于2018年9月29日作出的平环信访处字[2018]1号《信访事项处理意见书》，复议请求：1.请求确认平湖环保局于2018年9月29日作出的平环信访处字[2018]1号《信访事项处理意见书》程序违法并予以撤销；2.请求确认平湖环保局于2018年9月29日作出的平环信访处字[2018]1号《信访事项处理意见书》中对申请人提出的五项请求的处理意见未履行《中华人民共和国环境影响评价法》第二十八条规定的职责并责令其履行；3.请求确认平湖环保局于2018年9月29日作出的平环信访处字[2018]1号《信访事项处理意见书》中对申请人提出的第三项请求的处理意见公开的是220千伏共建变主变台数的虚假信息并责令其依法接受申请人的监督，对220千伏共建变进行突击检查，公开220千伏共建变主变台数的真实信息。平湖市政府经审查认为，姜爱明等20人申请的行政复议内容系平湖环保局处理信访事项行为，非《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议受理范围。因此，平湖市政府依据《中华人民共和国行政复议法》第六条、第十七条第一款和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（五）项之规定，决定不予受理，且一并告知了申请人的权利救济途径。综上，请求依法驳回姜爱明等18人的上诉，维持原裁定。姜爱明等18人二审中向本院提交了两份证据：1.浙江省环境保护厅作出的浙环便函〔2018〕489号《浙江省环境保护厅关于浙江省环保厅政府信息公开（2018年第44号）的复函》；2.平湖市政府作出的平政信复不字〔2018〕10号信访事项复查申请不予受理决定书及嘉兴市信访事项复查复核办公室作出的维持信访事项复查不予受理告知。认为该两份证据属新证据，可以证明其信访诉求，浙江省环境保护厅不予受理。平湖市政府质证认为，对该证据的真实性、合法性没有异议，但认为浙江省环境保护厅已经说明因历史原因未对遗漏的输变电项目进行环评作出说明，并非不受理就不是信访。经审查，本院对证据一、二的真实性、合法性予以确认，但该两份证据与平湖市政府行政复议决定的合法性问题没有关联性，故本院不予采纳。本院认为，本案系姜爱明等20人对平湖市政府作出的平政复字〔2018〕第69号行政复议决定不服提起的诉讼。姜爱明等20人提起行政复议认为，平湖环保局2018年9月29日作出的平环信访处字[2018]1号《信访事项处理意见书》不符合法律规定。结合姜爱明等20人向平湖市政府申请复议的三个方面内容的表述看，上诉人既不是对平湖环保局作出的相关行政行为申请复议，也不是要求平湖环保局履行某项具体的法定职责，其实质是不满居住地附近变电所产生的电磁场可能带来的危害而要求平湖环保局就村民代表姜爱明参与平湖环保局的调查，以及配合实验等相关事项提出建议和要求，属信访诉求。故平湖环保局就姜爱明等20人的上述申请事项在组织委托相关监测机构对供变电进行现场监测的基础上，出具的平环信访处字[2018]1号《信访事项处理意见书》，属于对信访事项的处理意见。姜爱明等20人就该信访事项申请行政复议，不属于行政复议受案范围。平湖市政府对因信访事项提出的行政复议申请，作出不予受理决定，对当事人的权利义务并不产生实际影响，也不应当纳入行政诉讼的受案范围，原审法院裁定驳回姜爱明等20人的起诉，并无不当。综上，原裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。姜爱明等18人的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。（此页无正文）审判长  王红根审判员  马惟菁审判员  王富新二〇一九年四月十一日书记员  朱胤佐附姜爱明等18名上诉人名单：1.姜爱明，男，1968年3月9日出生，汉族，住平湖市广陈镇民主村钱家浜16号。2.姜进根，男，1964年8月22日出生，汉族，住平湖市广陈镇民主村钱家浜13号。3.姜玉良，男，1962年7月14日出生，汉族，住平湖市广陈镇民主村钱家浜19号。4.姜玉祥，男，1982年3月23日出生，汉族，住平湖市广陈镇池河路40号。5.金良超，男，1983年8月7日出生，汉族，住平湖市广陈镇民主村钱家浜4号。6.金勤华，男，1955年12月22日出生，汉族，住平湖市广陈镇民主村钱家浜4号。7.周忠明，男，1968年8月1日出生，汉族，住平湖市广陈镇民主村钱家浜8号。8.姜玉奎，男，1955年3月6日出生，汉族，住平湖市广陈镇民主村钱家浜12号。9.周秀龙，女，1964年1月5日出生，汉族，住平湖市广陈镇民主村钱家浜13号。10.姜全根，男，1970年1月9日出生，汉族，住平湖市广陈镇民主村钱家浜14号。11.姜志根，男，1961年8月13日出生，汉族，住平湖市广陈镇民主村钱家浜15号。12.沈利平，女，1971年1月9日出生，汉族，住平湖市广平湖市广陈镇民主村钱家浜17号。13.姜玉其，男，1953年10月2日出生，汉族，住平湖市广陈镇民主村钱家浜18号。14.姜其生，男，1954年12月1日出生，汉族，住平湖市广陈镇民主村钱家浜20号。15.姜小弟，男，1966年10月11日出生，汉族，住平湖市广陈镇民主村钱家浜21号。16.富秀珍，女，1970年3月17日出生，汉族，住平湖市广陈镇民主村钱家浜22号。17.张良华，男，1957年1月15日出生，汉族，住平湖市广陈镇民主村钱家浜23号。18.张其华，男，1961年3月17日出生，汉族，住平湖市广陈镇民主村钱家浜24号。