江西省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）赣行终45号上诉人（原审原告）南昌市江洲机械厂，住所地南昌市赣抚南路（水厂路以南、观洲村）。法定代表人江学泳，该厂总经理。委托代理人宋玉成，北京市中盾律师事务所律师。上诉人（原审被告）南昌市西湖区人民政府，住所地南昌市西湖区抚生路369号1号楼。法定代表人黄小燕，该区区长。委托代理人刘省辉，江西朗秋律师事务所律师。委托代理人罗涛，江西朗秋律师事务所律师。原审被告南昌市土地储备中心，住所地南昌市红谷滩会展路199号红谷大厦A座11楼。法定代表人黄国农，该储备中心主任。委托代理人胡文晶，江西华邦律师事务所律师。上诉人南昌市江洲机械厂（以下简称江洲机械厂）因其诉上诉人南昌市西湖区人民政府（以下简称西湖区政府）、原审被告南昌市土地储备中心（以下简称市土储中心）房屋拆迁行政强制及行政赔偿一案，不服南昌市中级人民法院在2018年9月28日作出的（2017）赣01行初166号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院认定，1995年6月18日，江学泳、张桂馥、杨顺三人（乙方）与南昌市西湖区桃花镇观洲村委会（甲方）签订了《有关引进资金，引进人才兴办“南昌市江洲机械厂”的协议书》，约定“1.为满足乙方生产经营的需要，甲方同意在管辖地段划出10亩土地为乙方企业使用，每亩6万元，共计60万元;2.甲方为使乙方尽快投入生产,甲方必须在95年底为乙方提供400平方米厂房,150千瓦的动力电源、自来水、食堂、卫生间;3.乙方在五年内上缴甲方利润共32.5万元。”2001年4月13日南昌市土地管理局郊区分局颁发了《集体土地使用证》（郊土集用（2001）字第013号），载明：土地使用者为南昌市江洲机械厂，土地所有者为观洲村，用途为企业用地，使用权类型为批准拨用企业用地，使用面积为9240平方米。2001年9月6日南昌市工商行政管理局郊区分局为原告办理了企业转制登记，并颁发《个人独资企业营业执照》，投资人为江学泳。原告企业房屋未办理相关批建手续，也未取得房屋权属证书。因城市建设需要,南昌市三店西路以北,水厂路以南，临赣江约400亩地块范围规划为建设经济适用房用地。2001年、2002年，国土资源部作出国土资函[2001]493号、[2002]69号《关于南昌市城市建设农用地转用和土地征用的批复》，对上述农村集体农用地转为建设用地进行了审批。2003年1月2日，南昌市国土资源局向青山湖区桃花镇观洲村委会下达《关于允许征用土地的通知》，对该村位于水厂路以南，赣江以东约578亩集体土地征用后行政划拨给南昌市市政开发总公司作为经济适用房建设用地。随后，南昌市国土资源局与南昌市青山湖桃花镇观洲村委会签订了《征用土地协议书》。2003年11月24日，南昌市青山湖区人民政府下发了《关于印发南昌市青山湖区农房拆迁安置补偿实施意见的通知》（湖政发[2003]20号），其中第十一条载明“集体土地上非住宅房屋拆迁按重置价格给予货币补偿，不作另行安置，重置价格标准如下：框架结构800元/m2；砖混结构600元/m2；砖木结构500元/m2；简易结构200元/m2”；第十二条“拆迁集体土地上非住宅房屋给予土地补偿，补偿标准为3万元/亩”；第十三条“拆迁集体土地上非住宅房屋造成停产、停业的，按照所涉的在册发放工资的职工人数或者工商营业执照登记的实际从业人数给予一次性最低工资补偿，按赣府发[2000]5号文件规定，每人每月250元，补偿6个月…”。因原告认为该补偿方案不合理，与拆迁部门一直未达成补偿协议。后涉案地块行政区划由原南昌市青山湖区政府变更为现西湖区政府管辖。2012年8月30日，被告西湖区政府作出西府办字[2012]12号《关于桃花镇朝阳片区集体土地上企业拆迁补偿方案的批复》,对土地补偿、房屋拆迁补偿、设备拆迁补偿等集体土地上非住宅房屋拆迁补偿进行了规定。2013年3月9日，南昌市人民政府下发了《关于沿江中南大道、赣江风光带等重大重点工程调度会议纪要》,载明：关于原康桥绿城三期土地收储问题,明确沿江中南大道红线范围内土地由市城投公司按片区征地补偿价征用，西湖区政府负责在3月4日前交出道路红线范围内土地；红线范围外土地由市土地储备中心负责收储，涉及该地块历史遗留问题待收储时一并研究解决。2013年7月25日，南昌市住房保障和房产管理局下达了其会同市土储中心、西湖区征收办对朝阳片区两块地需征收的房屋摸底与复核面积的复函，原告房屋总复核面积为3341.09平方米,其中砖混182.91平方米,砖木1740.05平方米，简易921.75平方米，棚367.91平方米，钢棚128.47平方米。2013年9月16日，市土储中心与观洲村签订的《南昌市建设用地征收协议书》约定：市土储中心征收观洲村东至凉伞树路、南至云天路、西至沿江南大道、北至水厂路共计67.7992亩土地。征地包干费用为18万元一亩（该费用包括土地补偿费、安置补偿费、青苗补偿费、社会保障费等）。2005年原告企业停产，2014年12月底原告企业房屋被拆除，后原告一直向有关部门进行反映。2016年12月13日，桃花镇信访办公室向原告作出21号信访答复书意见书，对江洲机械厂的拆迁补偿金额测算为288.991万元，具体为（不含特种设备搬迁费，企业员工停产停业补偿费）：一、土地补偿费145万元。其中土地购地原始价款60万元（10亩×6万元），利息所得60万元（60万元×5%×20年），场地回填费15万元，办证费10万元（10亩×1万元）。二、房屋拆迁补偿费132.664万元。其中砖混结构15.58万元（182.91平方米×852元），砖木结构139.55万元（1740.05平方米×802元），简易结构22.122万元（921.75平方米×240元），钢棚6.42万元（128.47平方米×500元），棚结构1.1万元（367.91平方米×30元）。三、机械设备拆迁补偿费1.67万元。其中普通设备搬迁费1.67万元（3341.09平方米×5元，按建筑面积5元/平方米计算），重大、特大、特种设备搬迁费X万元（按评估价格给予一定补偿）。四、企业员工停产停业补偿费X万元。（X人×580元×6个月,企业须在2008年4月6日朝阳片区开发启动时有生产经营行为，给予工人半年最低工资标准补偿）。五、企业拆迁奖励10万元。另查明，2012年8月30日西湖区政府对桃花镇政府作出的西府办字[2012]12号《关于桃花镇朝阳片区集体土地上企业拆迁补偿方案的批复》载明：“考虑到企业实际，根据企业现有住房情况，给予每户企业一定数量的住房安置，原则上每户企业住房还房面积指标不突破600平方米，以安置房建设成本价购买”。一审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十六条及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施。本案根据原、被告诉辩、提交的证据及庭审情况，可以证实在涉案地块获得国土资源部的征地批复后，区政府负责并启动了征收工作，西湖区桃花镇作为征收部门具体实施了征收与补偿工作。征收应当先补偿后拆迁，被告西湖区政府既未与原告江洲机械厂签订拆迁补偿安置协议，又未依法申请人民法院强制执行，其组织实施拆除原告房屋的行为明显违反法律规定，该院予以确认违法。因原告并非集体土地所有权人，故其无权对征地行为提起诉讼，其要求确认被告征收土地行为违法的诉求，该院不予支持。关于原告起诉是否已过起诉期限问题。本案，原告房屋于2014年12月被拆后，原告不断向相关单位反映情况，2016年12月13日西湖区桃花镇政府作出21号答复意见书，应视为征收部门对被征收人作出补偿意向，故原告于2017年5月提起本案诉讼，未超过法律规定的起诉期限。关于本案是否适用《最高人民法院关于审理涉及农村土地集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款的问题。该款规定：“征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予支持，但应当扣除已经取得的土地补偿费。”本案，涉案征收地块已依法取得国土资源部农用地转为建设用地并予以征用土地的批复后，青山湖区政府于2003年11月发布了涉案地块的补偿安置方案，对被征收人进行了安置补偿工作。由此可知，当时行政区划管辖的青山湖区政府已经及时履行了征地补偿安置法定职责。因原告拒绝签订补偿协议并不断进行信访，致对其的安置补偿工作成为历史遗留问题由行政区划变更后的本案被告西湖区政府予以处理，并非原告所称2003年土地已征收未就房屋及其他财产进行安置补偿，现涉案地块已纳入城市规划区，土地及房屋应按市场评估进行补偿情形，对原告该项主张，该院不予支持。关于原告提出应赔偿其土地、房屋的损失共计62909258.16元的问题。（一）集体土地使用权的主体为特殊民事主体，主要为集体经济组织及其成员。《中华人民共和国土地管理法》第六十三条规定“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业因破产、兼并等情形致使土地使用权发生转移的除外。”本案，1995年6月18日签订的《有关引进资金，引进人才兴办“南昌市江洲机械厂”的协议书》，载明观洲村提供400平方米厂房、150千瓦动力源、自来水、食堂、卫生间；原告支付60万元购地款，并在五年内向观洲村上缴利润32.5万元，上述协议实质上是原告与观洲村联合兴办乡镇企业，原告基于乡镇企业的性质才取得土地使用权证，原告所付60万元购地款应视为对集体土地使用权折价的出资款。依据相关法律规定，在企业终止时，土地使用权应由集体组织收回。故对于原告所付60万元应予退回，并按《关于桃花镇朝阳片区集体土地上企业拆迁补偿方案的批复》中补偿标准，以年息5%为标准计算利息。同时补偿场地回填费、办证费，即原告获得土地补偿共计154万元（其中原土地价款60万元，利息69万元[60万元×5%×23年(至起诉时)]，场地回填费15万元，办证费10万元（10×1万元）。（二）行政机关及其工作人员在行使行政职权时违法，侵犯公民、法人或者其他组织合法财产权益的，受害人有取得赔偿的权利。本案，南昌市住房保障和房产管理局会同市土储中心、西湖区征收办对朝阳片区两地块需征收的房屋进行摸底并复核了房屋面积。原告房屋总面积为3341.09平方米,其中砖混182.91平方米,砖木1740.05平方米，简易921.75平方米，棚367.91平方米，钢棚128.47平方米。庭审中原告对该核算情况不持异议，故根据《关于桃花镇朝阳片区集体土地上企业拆迁补偿方案的批复》中的补偿标准，即框架902元/m2、砖混852元/m2，砖木802元/m2，对原告房屋的补偿为：砖混结构15.58万元（182.91平方米×852元），砖木结构139.55万元（1740.05平方米×802元），简易结构22.122万元（921.75平方米×240元），钢棚6.42万元（128.47平方米×500元），棚结构1.1万元（367.91平方米×30元），上述房屋赔偿共计184.772万元。关于原告提出企业设备损失414万元的问题。原告企业2005年停产，房屋2014年12月被拆，从原告提交的房屋拆除后的照片中并未显示有大型设备的存在，且原告也未提交机器设备型号、数量、采购单据等材料证实设备的实际损失价值，故原告主张赔偿机器设备损失，该院不予支持。因房屋征收必然产生设备搬迁费用，故被告西湖区政府应赔偿原告设备搬迁费。根据《关于桃花镇朝阳片区集体土地上企业拆迁补偿方案的批复》的规定，给予原告普通设备搬迁费1.67万元（3341.09平方米×5元）。对于大型设备或特种设备搬迁的补偿，因原、被告均未提供证据证明实际支出情况，该院根据原告企业经营性质酌定赔偿100万元，即给予原告机械设备搬迁费共计101.67万元。关于原告提出员工安置费700万元及精神损失、生产损失600万元的问题。涉案土地征收，客观上造成原告于2005年停产、员工失业。根据《关于桃花镇朝阳片区集体土地上企业拆迁补偿方案的批复》的规定，企业员工停产停业补助，按企业在册在岗人数，每人每月580元，半年一次性发放的标准，应给予原告相应赔偿。因原、被告均未提交证据证明原告企业员工人数及企业纳税等生产情况，该院根据实际情况酌定赔偿原告员工安置费104.4万元（300人×580元×6个月）。原告要求被告赔偿其精神损失、生产利润损失为间接损失，不属于行政赔偿范围，该诉讼请求该院不予支持。因被告西湖区政府违法强制拆除原告房屋，造成原告房屋等其他财产损失，原告所获得的行政赔偿不应低于行政机关合法征收房屋给予被征收人的行政补偿。因此，根据《关于桃花镇朝阳片区集体土地上企业拆迁补偿方案的批复》中关于住房还建事项的规定，被告应向原告江洲机械厂提供600平方米的安置房（原告按照安置房建设成本价购买）。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决：一、确认被告南昌市西湖区人民政府强制拆除原告南昌市江洲机械厂房屋的行为违法；二、被告西湖区人民政府在本判决生效之日起三十日内向原告南昌市江洲机械厂提供600平方米安置房（原告按照安置房建设成本价购买）；三、被告西湖区人民政府在本判决生效之日起三十日内向原告南昌市江洲机械厂赔偿各项损失合计5448420元（即土地补偿费1540000元、房屋价值损失1847720元、设备搬迁费1016700元、员工安置费1044000元）及利息（利息计算：自2015年1月1日起以5448420元为基数，按中国人民银行同期存款利率计算至实际付款之日止）；四、驳回原告南昌市江洲机械厂的其他诉讼请求。江洲机械厂不服，提出上诉称：1.请求依法撤销南昌市中级人民法院的（2017）赣01行初166号行政判决，并在查明事实的基础上依法改判或者将本案发回重审。2.由被上诉人南昌市西湖区政府、市土储中心承担本案的二审诉讼费用。主要理由与事实是：1.上诉人对一审法院判决确认西湖区政府强制拆除上诉人房屋行政行为违法，对此无异议。2.在行政赔偿判决部分，对程序、适用法律、认定事实均有重大异议，一审严重违法，赔偿标准严重畸低。一审判决应对财产损失进行评估鉴定而未鉴定，采信政府单方制定的补偿标准作为赔偿标准，认定事实不清，适用法律错误，程序严重违法，应予撤销。西湖区政府不服，提出上诉称：1.请求依法撤销南昌市中级人民法院的（2017）赣01行初166号行政判决，并依法改判。2.由被上诉人江洲机械厂承担本案的二审诉讼费用。主要理由与事实是：1.一审法院以桃花镇政府作出《信访事项答复意见书》中对被上诉人作出补偿意向为由，认定本案强拆的行政行为未超过法定起诉期限存在错误，于法无据。2.一审法院认定上诉人为诉争强拆的行政行为的主体错误，上诉人并非诉争的强拆行政行为的适格被告。本案中，被上诉人就强拆的行政行为应当以实施强拆行为的主体或征收部门桃花镇政府或者其自认的西湖区城市管理行政执法局为被告。3.一审法院认定有关赔偿金额超越了审理范围，且部分赔偿项目金额的认定缺乏依据。单方认定大型设备或特种设备搬迁费100万元；同时未参考员工社保、企业纳税等相关因素的情况下，直接酌定安置员工人数为300人，从而计算出员工安置费为104.4万元，均没有依据。本院经审理查明的事实、证据与一审基本一致。本院认为，本案争议的焦点是上诉人江洲机械厂起诉行政机关强拆行为违法是否超过法定起诉期限。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不超过2年。本案中，一审认为“原告房屋于2014年12月被拆后，原告不断向相关单位反映情况，2016年12月13日西湖区桃花镇政府作出21号答复意见书，应视为征收部门对被征收人作出补偿意向，故原告于2017年5月提起本案诉讼，未超过法律规定的起诉期限。”这实际上包含着二个问题：一是确认强拆行为违法的起算点；二是确定对答复意见书起诉是否超过起诉期限。一审对这二个问题没有分开叙述，而是混为一谈，不能因为原告起诉答复意见书未超过起诉期限，就当然认定原告起诉强制拆除之诉也未超过起诉期限，对此应依法纠正。上诉人江洲机械厂的厂房被强制拆除的时间是2014年12月份，但其直至2017年5月才提起确认强制拆除行为违法之诉，显然已经超过了2年的法定起诉期限，且无起诉期限扣除与延长之情形。江洲机械厂不依法及时行使诉权，而是通过上访途径意图解决相关争议，不属于起诉期限扣除或延长的法定情形。《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（二）项规定，超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形，已经立案的，应当裁定驳回起诉。2016年12月13日南昌市西湖区桃花镇处理信访突出问题及群体性事件联席会议办公室作出桃信复字〔2016〕21号《关于南昌市江洲机械厂、南昌市三鑫彩印厂、南昌市英杰服装厂信访事项的答复意见书》，对上诉人江洲机械厂的拆迁补偿经费进行了详细的测算，虽以信访答复的形式作出，但究其具体内容上看，可以认为对上诉人江洲机械厂设立了具体的权利和义务，对当事人的权益产生了实质性影响，依法可以视为向上诉人江洲机械厂作出了补偿决定，该补偿决定具有可诉性。上诉人江洲机械厂如对该答复意见不服，依法可以另行起诉。对答复意见的起诉，之前耽误的时间，不能归责于原告。综上，一审法院认定事实清楚、证据确实、充分，审判程序合法，但适用法律错误。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项及《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（二）项、第一百二十三条第（一）项之规定，裁定如下：一、撤销南昌市中级人民法院（2018）赣01行初166号行政判决；二、驳回南昌市江洲机械厂的起诉。一、二审案件受理费用150元（含预交费用）退回江洲机械厂100元，退回西湖区政府50元。本裁定为终审裁定。审 判 长  葛 伟审 判 员  林贤瑛审 判 员  方石清二〇一九年四月十六日代书记员  涂雪儿