江西省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）赣行终1082号 上诉人（原审原告）洪晓芳，女，1971年3月3日出生，汉族，住抚州市宜黄县。 上诉人（原审原告）张俊平，男，1969年8月21日出生，汉族，住抚州市宜黄县。 委托代理人杜红梅，北京京平律师事务所律师。 委托代理人李萌，北京京平律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）宜黄县人民政府，住所地宜黄县行政中心。 法定代表人叶峰，该县县长。 委托代理人张来军，宜黄县房产管理局征收管理办公室主任。 委托代理人罗明联，江西宜河律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）抚州市人民政府，住所地抚州市行政中心。 法定代表人张鸿星，该市市长。 上诉人洪晓芳、张俊平因其诉宜黄县人民政府（以下简称宜黄县政府）、抚州市人民政府（以下简称抚州市政府）房屋行政补偿及行政复议一案，不服抚州市中级人民法院（2018）赣10行初18号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审查明，因宜黄县棚户区改造需要，宜黄县政府启动对宜黄县老车站周边及丰乐沿河路棚户区改造项目，并对该项目范围内房屋实施征收。2017年5月26日，宜黄县政府第七次常务会议审议通过了《宜黄县2017年棚户区改造项目房屋征收与补偿方案》。2017年9月19日，宜黄县政府作出了宜府[2017]征决字第2号房屋征收决定，并予以公告，公告载明了征收补偿安置方案、签约期限和行政复议、行政诉讼权利等事项。洪晓芳、张俊平的房屋位于宜黄县车站广场西马路16号（产权证号：宜房权证宜字××号；建筑面积为45.96平方米，用途为店面），在该项目规划红线图内，属于征收范围。2017年3月17日，房屋征收部门作出了《关于选定房屋征收评估机构的公告》，对房屋评估机构的选定方式及期限进行了告知。2017年3月25日，在评估机构协商选定未果的情况下，宜黄县政府通过公开抽签方式，选定了江西老楼房地产土地评估顾问有限公司、江西易居房地产估价有限公司为该区域房屋征收评估机构，分别对被征收房屋进行评估，上述两家评估机构均以2017年9月19日征收决定作出之日作为评估时点，经过市场调查和实地查勘，对涉案房屋进行了评估，江西易居房地产估价有限公司采用了比较法进行评定估价，确定涉案房屋价值为916121元，江西老楼房地产土地评估顾问有限公司选用收益法，综合分析影响房产价格因素的基础上确定房屋价值为920946元。根据评估结果选定了评估价格较高的江西老楼房地产土地评估顾问有限公司作出的评估报告作为作出被诉征收补偿决定的依据。 宜黄县政府分别于2017年9月21日、2017年10月26日将江西老楼房地产土地评估顾问有限公司作出的《征收补偿价格预评估报告》、《房地产估价报告》（老楼赣拆评字[2017]1007号）向洪晓芳、张俊平进行了送达，并告知了对房屋价格评估异议申请复核、鉴定的权利及期限。洪晓芳、张俊平对该估价报告结果不服向评估机构提出复核申请。2017年11月8日，经评估机构复核，维持原评估价格。 因洪晓芳、张俊平未在规定的签约期限(2017年9月19日至12月19日)内与房屋征收部门达成补偿协议。宜黄县政府于2018年1月8日作出了宜府[2018]征补决字第1号征收补偿决定，载明：1、对洪晓芳、张俊平涉案房屋根据《宜黄县2017年棚改区改造项目房屋征收与补偿方案》，给予商业用房货币补偿；2、根据评估公司出具的估价报告，确定被征收人的商业用房市场价值为20038元/平方米，房屋征收补偿款为920946元，停产停业补助为27628元，搬迁补助费1838元，临时安置补助费3000元。其他补偿项目及标准结算方式按房屋征收补偿方案执行。3、被征收人洪晓芳、张俊平应于该决定送达之日起十五日内将房屋腾空搬迁并交付给房屋征收部门。同时，告知了行政诉讼、行政复议等权利及期限。 洪晓芳、张俊平不服宜黄县政府作出的宜府[2018]征补决字第1号房屋征收补偿决定，向抚州市政府申请行政复议，抚州市政府于2018年3月1日作出抚府复字[2018]4号行政复议决定，维持了该房屋征收补偿决定。洪晓芳、张俊平不服，遂诉至法院。 原审法院认为，《国有土地上房屋征收评估办法》第二十六条第一款规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。据此，宜黄县政府具有作出宜府[2018]征补决字第1号房屋征收补偿决定的法定职权。 《国有土地上房屋征收评估办法》第二十五条第一款规定，房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。第二十六条第二款规定，补偿决定应当公平，包括本条例第二十五条第一款规定的有关补偿协议的事项。本案中，宜黄县政府作出的被诉征收补偿决定，载明了补偿方式、补偿金额、搬迁费、临时安置费、停产停业补助等事项，并告知其他补偿项目及标准，结算方式按《宜黄县2017年棚户区改造项目房屋征收与补偿方案》执行，符合法律规定。被诉征收补偿决定作出前，宜黄县政府多次与被征收人张俊平、洪晓芳进行协商，告知了签约期限，听取了其陈述意见。补偿决定作出后，依法进行了送达，并在房屋征收范围内予以公告，程序合法。针对洪晓芳、张俊平提起的复议申请，抚州市政府经过受理、审查，作出复议决定后及时向洪晓芳等进行了送达，复议程序符合法律规定。 关于评估机构的选定程序问题。《国有土地上房屋征收评估办法》第四条第一款规定，房地产价格评估机构由被征收人在规定时间内协商选定；在规定时间内协商不成的，由房屋征收部门通过组织被征收人按照少数服从多数的原则投票决定，或者采取摇号、抽签等随机方式确定。具体办法由省、自治区、直辖市制定。该评估办法第五条第一款规定，同一征收项目的房屋征收评估工作，原则上由一家房地产价格评估机构承担。房屋征收范围较大的，可以由两家以上房地产价格评估机构共同承担。本案中，宜黄县政府房屋征收部门于2017年3月17日发布了《关于选定房屋征收评估机构的公告》，并规定了评估机构选定方式和期限，由于逾期未能协商选定，宜黄县政府采用抽签的方式选定江西老楼房地产土地评估顾问有限公司、江西易居房地产估价有限公司作为评估机构，并邀请被征收人代表、社会公众及相关部门代表进行监督，程序并无不当。 关于评估报告的合法性问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条第一款、第二款规定，对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。经查，江西老楼房地产土地评估顾问有限公司、江西易居房地产估价有限公司及作出评估报告的估价师均具备相应资质，上述两家评估机构均以2017年9月19日征收决定作出之日作为评估时点，经过市场调查和实地查勘，对涉案房屋进行了评估，江西易居房地产估价有限公司采用了比较法进行评定估价，确定涉案房屋价值为916121元，江西老楼房地产土地评估顾问有限公司选用收益法，综合分析影响房产价格因素的基础上确定房屋价值为920946元，最后通过对比选取价格更高的评估结果作为对涉案房屋的补偿安置依据具有合理性。评估报告送达后，张俊平、洪晓芳对该评估结果申请复核。2017年11月8日，经评估机构复核，维持原评估价格。对于是否就复核结果申请了专家鉴定，原、被告均未提供证据证明。综上，被告在评估机构选定程序并无不当，评估报告的作出符合法律规定，该评估报告可以作为宜黄县政府作出被诉征收补偿决定的依据。 关于补偿安置选择权保障问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条第一款，被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。该条对安置补偿方式进行了规定，其目的是为了保障被征收人对安置方式享有选择的权利。本案中，对于安置方式在征收方案制定时征求了被征收人意见，根据补偿安置方案征求意见反馈情况，对货币安置方式并无异议，由于涉案区域规划为市民广场，并无相关商业建设，存在无法原地进行产权调换的客观情况，且宜黄县政府房屋征收部门通过多种途径协调查找“店面”用于调换，并未侵犯洪晓芳、张俊平对于安置方式进行选择的实体权利。综上，洪晓芳、张俊平的诉讼请求不能成立，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回洪晓芳、张俊平的诉讼请求。 洪晓芳、张俊平不服，提起上诉，请求本院撤销一审判决，撤销抚州市政府复议决定及宜黄县政府作出的宜府[2018]征补决字第1号房屋征收补偿决定。其事实和理由是：1.宜黄县政府的补偿决定剥夺了被征收人“产权置换方式”选择权。宜黄县政府制定的《宜黄县2017年棚户区改造项目房屋征收与补偿方案》是一般性的法律文件，不是针对本次老车站片区的补偿安置方案，上诉人对补偿安置方案提出意见、申请听证的权利已经被架空，上诉人没有自行放弃产权置换补偿权益。2.被上诉人违法选定评估机构，剥夺了被征收人选择评估机构的权利，案件补偿决定实体违法。主要体现在，一是公告载明的协商确定评估机构的时间不足7天；二是未组织不少于2/3的被征收人投票，直接通过摇号方式确定估价机构，程序违法；三是摇号没有进行公证；四是评估机构选定记录与实际确定的评估公司不一致；五是原审庭审认定的评估机构评估价格，原审庭审审理过程中没有涉及；确定评估机构后没有公示。3.被上诉人未举证证明征收部门将分户初步评估结果在征收范围内进行了公示，为保证被征收人的知情权、质询权，及分户评估报告被修正的可能，涉案补偿决定程序违法。4.评估报告违法，案涉补偿决定不具备法律和事实依据。一是估价方法采用错误，仅选用了收益法，没有对排除其他估价方法进行说明。二是估价报告欠缺“评估单价的测算方法”、“参数确定”等关键内容，得出的估价结果缺乏依据。三是被征收房屋的评估单价和总价远低于实际市场单价及潜在商业价值。5.抚州市政府作出的复议决定，未举证证明复议审理人员符合法律规定，也未证明其作出复议决定通过了负责人同意或集体讨论。抚州市政府也未尽到法定审核义务，作出复议决定没有事实依据。 宜黄县政府没有提出书面答辩意见，但在本院二审询问过程中，宜黄县政府就其已经保障上诉人洪晓芳、张俊平获得合理补偿的权利提出了以下几点理由：1.通过货币化补偿的方式进行棚改安置，有各地积极引导和鼓励货币化安置的大背景；2.补偿方案的作出程序合法，宜黄县政府就补偿方案的内容召集相关部门进行论证并向社会公布，征求公众意见，在对收集到的162份书面反馈意见的基础上，对征收补偿方案进行了修改，并向社会公告；3.涉案棚改区域规划建设市民广场，属休闲区域，没有规划商业及住宅，没有原地安置条件；4.在补偿决定作出前以及一审过程中，征收部门在与被征收人就房屋补偿问题进行了多次协商，提出了被征收人拿到补偿款后，由征迁工作人员帮助查找二手出售店面，并帮助办理产权过户手续，过户费用由被征收人承担的补偿方式，但最终因价格差距太大，协商无果；5.宜黄县政府按照征收补偿条例规定，在不能与上诉人达成补偿协议的情形下，按照补偿方案作出补偿决定，符合法律规定；6.宜黄县政府对被征收人的房屋依法进行评估，给予了公平合理的货币补偿。 抚州市政府没有提交书面答辩意见。 双方当事人向一审法院提交的证据材料已全部向本院随案移送，本院经查证核实，对其证据效力，予以确认。 本院经审理查明的事实与原审认定的事实一致。 本院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条规定第一款：“被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。”第二十五条第一款规定：“房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。”第二十六条规定：“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。补偿决定应当公平，包括本条例第二十五条第一款规定的有关补偿协议的事项。” 本案中，从形式上看，被诉补偿决定没有给予洪晓芳、张俊平被征收房屋产权置换的选择权，但对是否保障被征收人的合法权益，不应孤立地看补偿决定的内容，应当综合整个征收行为进行判断。就宜黄县政府提出的，其在征收过程中保障了被征收人获得合理补偿的权利的主张，存在以下几方面的问题：一是政策的执行不能超越法律的规定，去库存有其政策背景，但执行政策应当在法律规定的范畴内实现政策鼓励去库存、鼓励货币化安置的目标；二是补偿方案中，对商业用房的征收，没有给予产权置换选择权；三是对商业用房的征收，《国有土地上房屋征收与补偿条例》未规定必须原地安置，尽管涉案棚改区域没有规划商业及住宅，不具备原地安置条件，但这不能成为不给予商业用房产权调换选择权的理由；四是行政机关帮助寻找店面的行为不能视为已经给予了被征收人选择权，因为协商的基础均是以被征收人领取货币补偿为前提，其实质还是仅有货币补偿一种方式，且行政机关提交的均是居委会等单方出示的证词，据此推断政府已经充分给予被征收人补偿选择权证据不足。因此，宜黄县政府提出的其已经实体上保障了被征收人获得合理补偿权益的主张不能成立。抚州市政府作出维持宜黄县政府补偿决定的复议决定不当。 关于评估机构选定程序方面，宜黄县政府在房屋评估机构选定程序上存在供被征收人协商选定评估机构期限少于7日，对抽签产生的评估机构选定结果没有公证等程序上的瑕疵。虽然评估机构选定程序存在上述瑕疵，但没有证据证明该瑕疵对上诉人的实体权利产生了实际影响，同时也未达到构成程序违法的程度。从评估结果来看，行政机关选定的房屋评估机构均在评估报告中对其选用收益法评估进行了说明，同时上诉人没有提出评估单价远低于市场价的证据，也没有就评估结论的复核结果向被征收房屋所在地评估专家委员会申请鉴定。因此，上诉人提出的评估机构选定程序及评估结果违法的上诉理由不能成立。 综上，宜黄县政府作出的被诉征收补偿决定未充分保障被征收人的选择补偿方式的权利，违反了法律规定，应予撤销。抚州市政府作出的维持被诉征收补偿决定的复议决定错误，应予撤销。原审判决维持被诉征收补偿决定及复议决定错误。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、第七十九条、第八十九条第一款（二）项之规定，判决如下： 一、撤销抚州市中级人民法院（2018）赣10行初18号行政判决； 二、撤销抚州市人民政府抚府复字[2018]4号行政复议决定； 三、撤销宜黄县人民政府宜府[2018]征补决字第1号房屋征收补偿决定。 二审案件受理费50元，由被上诉人宜黄县人民政府、抚州市人民政府负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  葛 伟 审 判 员  林贤瑛 审 判 员  方石清 二〇一九年四月一日 法官助理涂 乐书 记 员张建平