广州铁路运输中级法院行 政 裁 定 书(2019)粤71行终76号上诉人（原审原告）：广州市新鸿益混凝土有限公司。住所地：广州市花都区炭步镇五和羊城水泥厂内（仅作写字楼功能用）。法定代表人：江甫屏，总经理。委托代理人：林瑜才、龚杨立，广东金轮律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广州市花都区住房和建设局。住所地：广州市花都区公益路39号。法定代表人：叶念军，局长。原审第三人：广州市亿洲混凝土有限公司。住所地：广州市花都区新华街马溪村涌口码头。法定代表人：李雪冰。原审第三人：广州高力预拌混凝土有限公司。住所地：广州市花都区炭步镇沿江路路口。法定代表人：徐增仪。上诉人广州市新鸿益混凝土有限公司因诉被上诉人广州市花都区住房和建设局责令停止生产一案，不服广州铁路运输法院（2018）粤7101行初3461号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审查。原审法院经审理查明：2018年4月9日，花都住建局作出花建函[2018]72号《告知函》，该告知函的内容如下：“广州市亿洲混凝土有限公司、广州高力预拌混凝土有限公司、广州市新鸿益混凝土有限公司：根据《广州市河长制办公室关于尽快彻底清除花都区白坭河沿线“死灰复燃”堆场巩固堆场综合治理成果的函》（穗河长办函[2018]74号）和《花都区河长制办公室关于尽快彻底清除花都区白坭河沿线“死灰复燃”堆场巩固堆场综合整治成果的督办函》（花河长办[2018]183号）的督办要求，现责令你们立即暂时停止生产混凝土，按督办函要求配合做好拆除搬迁工作。”该函件一并附了两个附件：1.《关于尽快彻底清除花都区白坭河沿线“死灰复燃”堆场巩固堆场综合治理成果的函》（穗河长办函[2018]74号）；2.《关于尽快彻底清除花都区白坭河沿线“死灰复燃”堆场巩固堆场综合整治成果的督办函》（花河长办函[2018]183号）。原告于同日签收花建函[2018]72号《告知函》。后原告对该告知函不服，向原审法院提起行政诉讼。原审法院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”本案中，被诉的花建函[2018]72号《告知函》只是告知原告及两第三人根据相关函件要求暂时停止生产混凝土，按督办函要求配合做好拆除搬迁工作，花建函[2018]72号《告知函》仅有告知内容，该函件对原告及两第三人并无强制约束力，没有设定其不停止生产混凝土，不配合做好拆除搬迁工作的法律后果，也没有明确行政机关强制执行的内容和法律依据，对原告及两第三人的权利义务不构成直接影响，本案不属于行政诉讼的受案范围。原审法院依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定驳回原告广州市新鸿益混凝土有限公司的起诉。上诉人广州市新鸿益混凝土有限公司上诉称：原审裁定认定事实不清，适用法律错误，应当依法撤销。1.被上诉人是建筑行业主管部门，是拥有行政职权的行政主体，以书面告知函形式作出行政决定，并向相对人送达，行政行为成立。2.被上诉人《告知函》内容明确“责令”相对人停止生产，配合做好搬迁拆除工作，是依职权作出的行政管理行为，对上诉人具有强制约束力。上诉人也因此停止生产，行政行为对上诉人的正常经营产生直接影响。3.被上诉人为实现行政行为目的，同时向有关单位发出《关于暂停使用三家混凝土企业预拌混凝土的函》（花建函[2018]73号），封杀行政相对人的产品销路。所在区域各混凝土产品用户、建筑监理机构立即响应，事实上造成了上诉人被迫停产。原审裁定认定被上诉人行政行为对上诉人不构成直接影响显然不符合事实，导致适用法律错误。上诉人提起诉讼符合《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（一）（十二）项的规定，原审法院应当依法受理。请求撤销原审裁定，裁定受理本案。被上诉人广州市花都区住房和建设局答辩称：一、《告知函》对上诉人的权利义务不构成直接影响，本案不属于行政诉讼的受案范围。由于《告知函》仅有告知内容，对上诉人以及原审第三人并无强制约束力，没有设定其不停止生产混凝土，不配合做好拆除搬迁工作的法律后果，也没有明确行政机关强制执行的内容和法律依据，因此，《告知函》属于说明性告知行为，对上诉人以及原审第三人的权利义务不构成直接影响。根据行政诉讼法第四十九条的规定，本案不属于行政诉讼的受案范围。二、《关于暂停使用三家混凝土企业预拌混凝土的函》属于另一法律关系，与本案无关。上诉人在上诉状中提出，被上诉人为实现行政行为目的，同时向有关单位发出《关于暂停使用三家混凝土企业预拌混凝土的函》（花建函[2018]73号），封杀上诉人的产品销路等。由于《关于暂停使用三家混凝土企业预拌混凝土的函》（花建函[2018]73号）与本案《告知函》（花建函[2018]72号）在法律上属于两个独立的行政行为，二者分别构成两个独立的法律关系，因此，《关于暂停使用三家混凝土企业预拌混凝土的函》（花建函[2018]73号）与本案行政诉讼无关，不在本案审查范围之内。原审裁定认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，请求驳回上诉，维持原裁定。原审第三人广州市亿洲混凝土有限公司、广州高力预拌混凝土有限公司二审均未陈述意见。经审查，本院对原审裁定查明的事实予以确认。另查明：《花都区河长制办公室关于尽快彻底清除花都区白坭河沿线“死灰复燃”堆场巩固堆场综合整治成果的督办函》（花河长办[2018]183号）载明：“……二、各职能部门按照职责和方案分工立即对重新堆载砂石的堆场进行查处，恢复整治后的原状并加强管控，杜绝再出现类似情况；对广州市亿洲混凝土有限公司、广州高力预拌混凝土有限公司、新鸿益混凝有限公司3个搅拌站加强管控，确保立即停止经营，在市河长办和区委区政府规定的限期内彻底拆除。（一）区住建局应责令3宗混凝土搅拌站立即停止经营并加强巡查管理，依行业管理职责对搅拌站采取有力措施加以管控。……”2018年4月9日，被上诉人还作出花建函[2018]73号《关于暂停使用三家混凝土企业预拌混凝土的函》，该函载明：“各街镇、区水务局、交通局、公路局、城管局、汽车城管委会、区空港委、各建设单位和施工单位：根据《广州市河长制办公室关于尽快彻底清除花都区白坭河沿线“死灰复燃”堆场巩固堆场综合治理成果的函》（穗河长办函[2018]74号）和《花都区河长制办公室关于尽快彻底清除花都区白坭河沿线“死灰复燃”堆场巩固堆场综合整治成果的督办函》（花河长办[2018]183号）的督办要求，我局已经责令广州市亿洲混凝土有限公司、广州高力预拌混凝土有限公司、新鸿益混凝土有限公司暂时停止生产混凝土，请在建工程的主管部门（镇、街）、建设单位和施工单位督促在建项目暂停使用上述三家混凝土企业生产的预拌混凝土。特此通告。”本院认为：被上诉人作为城乡建设行政主管部门，对于建筑材料生产企业具有行政管理职责，并具有责令其管辖范围内的混凝土生产企业停止生产的行政职权。被上诉人虽系以告知函方式通知上诉人，但其在告知函中责令上诉人停止生产，其性质属于行政命令。在被上诉人具有相应行政职权的情况下，不能仅凭被上诉人的主张而认为该行政命令不具有拘束力。《花都区河长制办公室关于尽快彻底清除花都区白坭河沿线“死灰复燃”堆场巩固堆场综合整治成果的督办函》（花河长办[2018]183号）中亦要求“各职能部门按照职责和方案分工立即对重新堆载砂石的堆场进行查处”“区住建局应责令3宗混凝土搅拌站立即停止经营并加强巡查管理，依行业管理职责对搅拌站采取有力措施加以管控”，可见，责令上诉人停止生产是被上诉人根据花都区河长办的督办要求履行其行政管理职责的行为。被上诉人在责令上诉人停止生产的同时，还通告相关行政职能部门（镇、街）和建设单位、施工单位，督促在建项目暂停使用上诉人生产的混凝土，该通告行为显属为了达到行政管理目的而采取的配套措施。虽然该通告行为不属于本案审查范围，但据此亦可见上诉人对于是否按照被上诉人的行政命令停止生产的问题已经不具有自由选择的权利。因此，被上诉人责令上诉人停止生产已经对上诉人的权益产生实际影响，属于人民法院行政诉讼受案范围。至于被上诉人责令上诉人停止生产是否有依据、是否告知了法律后果，属于对行政行为进行实体审查的内容，而不属于判断行政行为是否属于行政诉讼受案范围的依据。原审法院以“不属于行政诉讼受案范围”为由裁定驳回上诉人的起诉，适用法律不当，本院予以纠正；原审法院应对本案继续进行审理。此外，被上诉人在一份告知函中同时对上诉人和广州市亿洲混凝土有限公司、广州高力预拌混凝土有限公司责令停止生产，属于三个相互独立且可以区分的行政行为，本案不属于必要的共同诉讼。上诉人仅与被上诉人责令其停止生产的行政行为有利害关系，而与被上诉人责令广州市亿洲混凝土有限公司、广州高力预拌混凝土有限公司停止生产的行政行为没有利害关系。广州市亿洲混凝土有限公司、广州高力预拌混凝土有限公司是否对被上诉人责令其停止生产的行政行为提起诉讼，应由其自行决定，而不能由上诉人一并主张，原审不应对被上诉人责令广州市亿洲混凝土有限公司、广州高力预拌混凝土有限公司停止生产的行政行为进行一并审理，亦没有必要将广州市亿洲混凝土有限公司、广州高力预拌混凝土有限公司列为第三人。综上所述，上诉人的上诉理由成立，对其上诉请求本院予以支持。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第一款的规定，裁定如下：一、撤销广州铁路运输法院（2018）粤7101行初3461号行政裁定；本案指令广州铁路运输法院继续审理。本裁定为终审裁定。审判长 丁 玮审判员 余树林审判员 金 霞二〇一九年四月十日法官助理张丽敏书记员苏瑛琪