广西壮族自治区高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）桂行终40号 上诉人（一审原告）郑百强等126人（名单及基本信息附后）。 诉讼代表人郑百强，男，1978年9月26日出生，汉族，住广西平南县。 诉讼代表人郑柱志，男，1950年6月1日出生，汉族，住广西平南县。 诉讼代表人郑日烽，男，1982年6月16日出生，汉族，住广西平南县。 诉讼代表人郑以清，男，1961年11月9日出生，汉族，住广西平南县。 诉讼代表人郑以，男，1965年4月5日出生，汉族，住广西平南县。 委托代理人徐明轩，北京京平律师事务所律师。 委托代理人贾振华，北京京平律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）平南县人民政府。住所地：平南县平南镇城东街344号。 法定代表人蓝胜，县长。 委托代理人宾康，平南县国土资源局股长。 委托代理人李永科，广西基君律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）贵港市人民政府。住所地：贵港市港北区荷城路888号。 法定代表人农融，市长。 委托代理人梁艺超，贵港市司法局干部。 委托代理人林锦华，贵港市司法局干部。 上诉人郑百强等126人因与被上诉人平南县人民政府、贵港市人民政府集体土地征收补偿安置批复及行政复议纠纷一案，不服贵港市中级人民法院作出的（2018）桂08行初152号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理本案。本案现已审理终结。 贵港市中级人民法院一审查明：2017年9月28日，广西壮族自治区人民政府作出桂政土批函（2017）554号《广西壮族自治区人民政府关于平南县2016年第五批次城市建设用地的批复》（以下简称554号征地批复），同意征收平南县平南镇平田村民委员会等单位共计22.2333公顷土地，作为平南县2016年第五批次城市建设用地，郑百强等126人承包的土地在被征收土地范围内。平南县人民政府根据该批复，于2017年10月24日作出平政公（2017）9号《平南县人民政府关于平南县2016年第五批次城市建设用地征收集体土地和使用国有土地的公告》。同年11月20日，平南县国土资源局作出平国土资告（2017）22号《关于平南县2016年第五批次城市建设用地征收集体土地和使用国有土地补偿安置方案的公告》（以下简称22号公告）。2018年1月4日，平南县人民政府作出平政函（2018）4号《平南县人民政府关于同意实施平南县2016年第五批次城市建设用地征收集体土地和使用国有土地补偿安置方案的批复》（以下简称4号批复），同意实施土地补偿安置方案。郑百强等126人不服，向贵港市人民政府提出复议申请，请求撤销4号批复。2018年9月11日，贵港市人民政府作出贵政复决（2018）49号行政复议决定（以下简称49号复议决定），维持4号批复，郑百强等126人仍不服，遂提起本案行政诉讼，请求人民法院撤销49号复议决定和4号批复。 贵港市中级人民法院一审认为：当事人申请行政复议应当符合行政复议法第二条和第六条规定的受案范围，提起行政诉讼应当符合行政诉讼法第十二条规定或者最高人民法院司法解释规定的受案范围，行政复议申请或者起诉不符合法律规定的受案范围的，复议机关或者人民法院应不予受理。据此，郑百强等126人提起的行政复议申请应当要符合《中华人民共和国行政复议法》第二条和第六条规定，即平南县人民政府作出的4号补偿方案批复行政行为侵犯其合法权益，才可以向行政机关提出行政复议申请，行政复议机关才可以依照行政复议法的规定予以受理、作出复议决定。参照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（五）、（六）项规定，行政机关作出的不产生外部法律效力的行为，以及行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，亦应当不属于行政机关行政复议的受案范围，对其提起行政复议申请及行政诉讼，应不予受理，已经受理的，应决定驳回复议申请，或者裁定驳回起诉。本案中，平南县人民政府根据平南县国土资源局报送的土地补偿安置方案的请示，作出4号批复，该批复是平南县人民政府同意实施土地征收补偿安置方案的内部层报、批复的过程性行为，是行政机关作出的不产生外部法律效力的行为，并不对外产生独立的法律后果，对郑百强等126人并不产生直接利害关系，郑百强等126人对该批复行为提起复议申请或者诉讼，应不予受理，已经受理的，应予以驳回。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定，对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成，由批准征收土地的人民政府裁决。本案中，郑百强等126人实际上是对平南县国土资源局作出的土地补偿安置标准不服，对补偿标准有异议。根据上述法律规定，对补偿标准有争议，应当申请县级以上地方人民政府协调，协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。现郑百强等126人对4号批复的内部批复行为申请行政复议，不符合上述法律规定的受理条件，贵港市人民政府受理郑百强等126人的复议申请，并从实体上作出49号复议决定，适用法律错误，应予撤销。郑百强等126人请求撤销49号复议决定，予以支持。综上，判决：一、撤销贵港市人民政府作出的49号行政复议决定；二、驳回郑百强等126人请求撤销平南县人民政府作出的4号批复的起诉。 上诉人郑百强等126人上诉称：一、一审适用法律错误。根据《中华人民共和国物权法》第四十二条第二款、《中华人民共和土地管理法实施条例》第二十五条第三款、《征收土地公告办法》第七条、第十一条之规定，征地补偿安置方案经过市县人民政府的批准才具有法律效力，土地行政主管部门根据市县人民政府批准的征地补偿安置方案开展具体的组织实施工作，是直接影响到被征收土地权利人的实体权益，征地补偿安置方案只有经过市县人民政府批准才能产生效力。故，批复行为属于行政复议和行政案件受案范围。二、上诉人不仅对补偿安置标准有异议，也对平南县国土局拟定报批征地补偿安置方案的程序有异议。三、一审法院撤销49号复议决定的理由不当。根据《中华人民共和国行政复议法》第二条的规定，上诉人对4号批复行为不服提起行政复议，应当属于受案范围。综上请求撤销一审判决，改判支持上诉人的上诉请求。 被上诉人平南县人民政府答辩称：一、答辩人作出的4号批复在实体上和程序上符合《土地管理法》《土地管理法实施条例》《征收土地公告办法》等法律法规的规定，确保了被征地范围内土地所有权人和使用权人的合法权益。二、上诉人提出的行政诉讼请求没有事实和法律依据，依法应不予支持。1、《征收土地公告办法》没有规定政府对补偿安置批复要进行公示，上诉人以4号批复没有经过公示认定其程序违法没有法律的依据。2、答辩人发布了22号公告，但是上诉人在规定的期限内没有提出意见和异议。3、涉案征地的补偿标准、农业人员安置皆符合法律法规的规定。请求驳回上诉人的诉讼请求。 被上诉人贵港市人民政府答辩称：一、49号复议决定认定事实清楚、证据确凿充分、程序合法、适用法律正确。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条的规定，平南县人民政府在自治区人民政府作出554号征地批复后，组织实施相应的征地补偿安置工作属于其职责。平南县国土资源局按照554号征地批制定征收土地补偿安置方案并予以公告，经平南县政府批准后组织实施，实施清楚，程序合法，适用法律正确，依法予以维持。二、一审判决撤销49号复议决定理由不当，证据不足。请求：判决维持49号复议决定。 经审查，本院确认一审判决确认的证据合法有效，可作为认定案件事实的依据。据此，本院对一审判决查明的事实予以确认。 本院另查明：2018年2月11日，平南县国土资源局作出平国土资征告字[2018]1号《平南县国土资源局责令交出土地事前告知书》，载明“…平南县国土资源局于2017年11月20日分别向你屯发出（平国土资告[2017]22号）《平南县国土资源局关于平南县2016年第五批次城市建设用地征收集体土地和使用国有土地补偿安置方案的公告》和（平国土资告[2017]21号）《平南县国土资源局关于平南县2016年第七批次城市建设用地征收集体土地补偿安置方案的公告》，公告了征收你屯土地的补偿安置方案，并依法报平南县人民政府审批，平南县人民政府于2018年1月4日分别以平政函[2018]4号和平政函[2018]6号文批准实施。…”平南县平南街道乌江社区居民委员会证实该告知书已于2018年2月11日在该社区及田寥屯（一屯、二屯）张贴。一屯（队长为本案上诉人郑以）、二屯（队长为本案上诉人郑百强）于2018年2月12日提出了听证申请。 本院认为：关于被诉4号批复是否属于行政诉讼受案范围的问题。《中华人民共和土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。”根据该规定，征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准是行政机关内部审批程序，市、县人民政府土地行政主管部门组织实施征地补偿、安置方案才直接对被征收土地的权利人发生行政法律关系，因此市、县人民政府批准征地补偿、安置方案的行为属于内部行政行为，不直接产生外部法律效力。本案中，平南县国土资源局制定的补偿安置方案依法公示征求意见，上报平南县政府获得批准后，平南县国土资源局在责令交出土地事前告知书中已明示22号公告的补偿安置方案已经平南县政府4号批复批准同意，因此直接影响被征收人权利义务的是已公示并获得批准的补偿安置方案而不是对该方案的4号批复。上诉人称未见到补偿安置方案的公示，但没有提供足以反驳平南县政府举证的已将补偿安置方案依法公示的证据；上诉人通过申请政府信息公开获知行政行为内容不是行政行为外化的方式，上诉人的主张没有法律依据，本院不予支持。综上，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为；”的规定，4号批复是被上诉人平南县政府对平南县国土资源局请示批准其制定的补偿安置方案作出的内部批复，该批复是上级机关基于国家机关内部职权分工作出的监督管理行为，不直接对外发生法律效力，不属于行政诉讼的受案范围。一审判决驳回上诉人对4号批复的起诉正确，本院依法予以维持。 关于一审判决撤销49号复议决定是否正确的问题。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第七款规定：“原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。”根据上述规定，如果原行政行为不属于行政诉讼受案范围，则对原行政行为予以维持的复议决定当然也不可诉，人民法院应当作出一并驳回起诉的裁定。由于本案被诉4号批复不属于行政诉讼的受案范围，维持4号批复的49号复议决定也不可诉，故应裁定驳回上诉人对49号复议决定的起诉，一审判决撤销49号复议决定没有法律依据，本院依法予以纠正。 综上，上诉人的两项诉讼请求均不属于行政诉讼受案范围，应裁定驳回起诉，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。一审法院以判决方式驳回对4号批复的起诉虽然结论正确，但对49号复议决定作出实体判决不当，故应将一审判决全部撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项、第八十九条第一款第二项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项、第一百三十六条第七款之规定，裁定如下： 撤销贵港市中级人民法院（2018）桂08行初152号行政判决； 驳回郑百强等126人请求撤销平南县人民政府平政函（2018）4号《平南县人民政府关于同意实施平南县2016年第五批次城市建设用地征收集体土地和使用国有土地补偿安置方案的批复》和贵港市人民政府贵政复决（2018）49号行政复议决定的起诉。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 韦威助 审 判 员 宋玉杰 审 判 员 黄碧辉 二〇一九年四月十七日 法官助理 方虞雅 书 记 员 王家兴 附：上诉人（一审原告）126人名单及基本信息 上诉人（一审原告）郑百强，男，汉族，1978年9月26日出生，住广西平南县。 上诉人（一审原告）郑柱志，男，汉族，1950年6月1日出生，住广西平南县。 上诉人（一审原告）郑日烽，男，汉族，1982年6月16日出生，住广西平南县。 上诉人（一审原告）郑以清，男，汉族，1961年11月9日出生，住广西平南县。 上诉人（一审原告）郑用华，男，汉族，1958年3月28日出生，住广西平南县。 上诉人（一审原告）郑以，男，汉族，1965年4月5日出生，住广西平南县。 上诉人（一审原告）郑全明，男，汉族；1974年6月17日出生，住广西平南县。 上诉人（一审原告）郑健生，男，汉族，1973年3月14日出生，住广西平南县。 上诉人（一审原告）郑桂强，男，汉族，1972年9月10日出生，住广西平南县。 上诉人（一审原告）郑健平，男，汉族，1977年2月15日出生，住广西平南县。 上诉人（一审原告）郑光松，男，汉族，1978年7月30日出生，住广西平南县。 上诉人（一审原告）郑光标，男，汉族，1981年2月2日出生，住广西平南县。 上诉人（一审原告）郑华志，男，汉族，1966年10月30日出生，住广西平南县。 上诉人（一审原告）郑海波，男，汉族，1985年1月10日出生，住广西平南县。 上诉人（一审原告）郑海有，男，汉族，1976年8月20日出生，住广西平南县。 上诉人（一审原告）郑健华，男，汉族，1975年10月13日出生，住广西平南县。 上诉人（一审原告）郑用才，男，汉族，1952年10月8日出生，住广西平南县。 上诉人（一审原告）郑华荣，男，汉族，1984年6月10日出生，住广西平南县。 上诉人（一审原告）郑志球，男，汉族，1952年2月29日出生，住广西平南县。 上诉人（一审原告）宋凤超，女，汉族，1952年6月3日出生，住广西平南县。 上诉人（一审原告）郑杰，男，汉族，1979年2月2日出生，住广西平南县。 上诉人（一审原告）郑日贵，男，汉族，1973年6月15日出生，住广西平南县。 上诉人（一审原告）郑志东，男，汉族，1958年4月20日出生，住广西平南县。 上诉人（一审原告）郑日平，男，汉族，1971年8月20日出生，住广西平南县。 上诉人（一审原告）许桂英，女，汉族，1950年3月27日出生，住广西平南县。 上诉人（一审原告）郑寿贤，男，汉族，1963年4月23日出生，住广西平南县。 上诉人（一审原告）郑以军，男，汉族，1970年10月8日出生，住广西平南县。 上诉人（一审原告）郑君松，男，汉族，1950年7月27日出生，住广西平南县。 上诉人（一审原告）郑金华，男，汉族，1959年9月10日出生，住广西平南县。 上诉人（一审原告）郑金六，男，汉族，1955年8月7日出生，住广西平南县。 上诉人（一审原告）郑以全，男，汉族，1954年8月20日出生，住广西平南县。 上诉人（一审原告）郑以德，男，汉族，1956年2月28日出生，住广西平南县。 上诉人（一审原告）郑君志，男，汉族，1965年11月14日出生，住广西平南县。 上诉人（一审原告）郑秋桂，男，汉族，1981年6月30日出生，住广西平南县。 上诉人（一审原告）郑君强，男，汉族，1958年3月25日出生，住广西平南县。 上诉人（一审原告）郑君林，男，汉族，1968年6月10日出生，住广西平南县。 上诉人（一审原告）郑以平，男，汉族，1968年9月5日出生，住广西平南县。 上诉人（一审原告）郑弘乾，男，汉族，1979年7月25日出生，住广西平南县。 上诉人（一审原告）郑君海，男，汉族，1952年10月3日出生，住广西平南县。 上诉人（一审原告）郑金明，男，汉族，1952年3月27日出生，住广西平南县。 上诉人（一审原告）郑以海，男，汉族，1951年5月15日出生，住广西平南县。 上诉人（一审原告）郑炳铭，男，汉族，1987年10月10日出生，住广西平南县。 上诉人（一审原告）郑华强，男，汉族，1970年10月2日出生，住广西平南县。 上诉人（一审原告）郑华杰，男，汉族，1974年11月16日出生，住广西平南县。 上诉人（一审原告）郑伟，男，汉族，1983年12月1日出生，住广西平南县。 上诉人（一审原告）郑健勇，男，汉族，1973年10月8日出生，住广西平南县。 上诉人（一审原告）郑光华，男，汉族，1981年10月12日出生，住广西平南县。 上诉人（一审原告）郑光锋，男，汉族，1983年8月23日出生，住广西平南县。 上诉人（一审原告）郑光雄，男，汉族，1980年10月5日出生，住广西平南县。 上诉人（一审原告）郑以文，男，汉族，1958年2月7日出生，住广西平南县。 上诉人（一审原告）郑贵勇，男，汉族，1979年8月20日出生，住广西平南县。 上诉人（一审原告）郑光海，男，汉族，1984年3月5日出生，住广西平南县。 上诉人（一审原告）郑寿坤，男，汉族，1948年5月19日出生，住广西平南县。 上诉人（一审原告）郑智杰，男，汉族，2004年3月3日出生，住广西平南县。 上诉人（一审原告）杨华，男，汉族，1962年6月30日出生，住广西平南县。 上诉人（一审原告）杨其彬，男，汉族，1982年10月15日出生，住广西平南县。 上诉人（一审原告）郑寿才，男，汉族，1937年1月2日出生，住广西平南县。 上诉人（一审原告）郑光俊，男，汉族，1992年3月21日出生，住广西平南县。 上诉人（一审原告）郑权，男，汉族，1975年4月24日出生，住广西平南县。 上诉人（一审原告）郑伟光，男，汉族，1970年3月15日出生，住广西平南县。 上诉人（一审原告）郑荣志，男，汉族，1979年6月15日出生，住广西平南县。 上诉人（一审原告）郑勇强，男，汉族，1972年8月2日出生，住广西平南县。 上诉人（一审原告）郑金全，男，汉族，1985年11月15日出生，住广西平南县。 上诉人（一审原告）郑金龙，男，汉族，1992年11月14日出生，住广西平南县。 上诉人（一审原告）郑有志，男，汉族，1970年5月16日出生，住广西平南县。 上诉人（一审原告）郑日全，男，汉族，1978年10月8日出生，住广西平南县。 上诉人（一审原告）郑斌勇，男，汉族，1989年1月6日出生，住广西平南县。 上诉人（一审原告）郑永志，男，汉族，1971年5月10日出生，住广西平南县。 上诉人（一审原告）郑成志，男，汉族，1979年3月15日出生，住广西平南县。 上诉人（一审原告）郑用志，男，汉族，1965年1月20日出生，住广西平南县。 上诉人（一审原告）郑林勇，男，汉族，1976年2月23日出生，住广西平南县。 上诉人（一审原告）郑君锦，男，汉族，1965年6月28日出生，住广西平南县。 上诉人（一审原告）郑寿志，男，汉族，1963年4月24日出生，住广西平南县。 上诉人（一审原告）郑伟武，男，汉族，1972年4月23日出生，住广西平南县。 上诉人（一审原告）余容群，女，汉族，1970年4月12日出生，住广西平南县。 上诉人（一审原告）郑光发，男，汉族，1983年11月5日出生，住广西平南县。 上诉人（一审原告）郑君泉，男，汉族，1971年5月20日出生，住广西平南县。 上诉人（一审原告）郑光友，男，汉族，1989年10月10日出生，住广西平南县。 上诉人（一审原告）郑勇，男，汉族，1961年9月10日出生，住广西平南县。 上诉人（一审原告）郑伟军，男，汉族，1977年11月20日出生，住广西平南县。 上诉人（一审原告）郑寿松，男，汉族，1952年1月18日出生，住广西平南县。 上诉人（一审原告）郑伟成，男，汉族，1977年5月24日出生，住广西平南县。 上诉人（一审原告）郑伟志，男，汉族，1958年8月14日出生，住广西平南县。 上诉人（一审原告）郑汝，男，汉族，1973年3月6日出生，住广西平南县。 上诉人（一审原告）郑冠志，男，汉族，1979年6月2日出生，住广西平南县。 上诉人（一审原告）郑超，男，汉族，1978年6月17日出生，住广西平南县。 上诉人（一审原告）郑寿新，男，汉族，1942年2月24日出生，住广西平南县。 上诉人（一审原告）郑柱军，男，汉族，1973年11月24日出生，住广西平南县。 上诉人（一审原告）郑寿华，男，汉族，1946年3月29日出生，住广西平南县。 上诉人（一审原告）郑文友，男，汉族，1989年1月16日出生，住广西平南县。 上诉人（一审原告）郑贵友，男，汉族，1981年8月4日出生，住广西平南县。 上诉人（一审原告）郑仕有，男，汉族，1975年1月7日出生，住广西平南县。 上诉人（一审原告）郑君伟，男，汉族，1965年10月8日出生，住广西平南县。 上诉人（一审原告）郑雄，男，汉族，1978年9月10日出生，住广西平南县。 上诉人（一审原告）郑亚成，男，汉族，1987年10月24日出生，住广西平南县。 上诉人（一审原告）郑海强，男，汉族，1974年5月20日出生，住广西平南县。 上诉人（一审原告）郑海贵，男，汉族，1971年8月30日出生，住广西平南县。 上诉人（一审原告）覃朝清，女，汉族，1961年3月17日出生，住广西平南县。 上诉人（一审原告）郑军，男，汉族，1969年1月16日出生，住广西平南县。 上诉人（一审原告）郑桂辉，男，汉族，1983年10月15日出生，住广西平南县。 上诉人（一审原告）郑世文，男，汉族，1986年3月3日出生，住广西平南县。 上诉人（一审原告）郑超武，男，汉族，1974年8月10日出生，住广西平南县。 上诉人（一审原告）郑健宇，男，汉族，1993年1月15日出生，住广西平南县。 上诉人（一审原告）郑艺平，男，汉族，1976年4月30日出生，住广西平南县。 上诉人（一审原告）郑剑，男，汉族，1984年8月12日出生，住广西平南县。 上诉人（一审原告）郑建平，男，汉族，1979年12月30日出生，住广西平南县。 上诉人（一审原告）郑正平，男，汉族，1972年3月15日出生，住广西平南县。 上诉人（一审原告）杨其宇，男，汉族，1992年4月27日出生，住广西平南县。 上诉人（一审原告）杨日南，男，汉族，1958年5月30日出生，住广西平南县。 上诉人（一审原告）杨柏森，男，汉族，1974年10月30日出生，住广西平南县。 上诉人（一审原告）杨世强，男，汉族，1969年1月15日出生，住广西平南县。 上诉人（一审原告）杨业，男，汉族，1977年10月15日出生，住广西平南县。 上诉人（一审原告）杨焕，男，汉族，1978年6月20日出生，住广西平南县。 上诉人（一审原告）郑文，男，汉族，1979年8月9日出生，住广西平南县。 上诉人（一审原告）杨日朝，男，汉族，1954年8月30日出生，住广西平南县。 上诉人（一审原告）杨志，男，汉族，1975年10月16日出生，住广西平南县。 上诉人（一审原告）郑海，男，汉族，1977年9月10日出生，住广西平南县。 上诉人（一审原告）郑霞，女，汉族，1972年6月6日出生，住广西平南县。 上诉人（一审原告）郑林，男，汉族，1965年5月12日出生，住广西平南县。 上诉人（一审原告）郑广强，男，汉族，1983年7月1日出生月，住广西平南县。 上诉人（一审原告）郑运，男，汉族，1981年5月20日出生，住广西平南县。 上诉人（一审原告）郑永松，男，汉族，1975年10月5日出生，住广西平南县。 上诉人（一审原告）郑强，男，汉族，1963年2月20日出生，住广西平南县。 上诉人（一审原告）郑博盟，男，汉族，1970年10月1日出生，住广西平南县。 上诉人（一审原告）杨小莲，女，汉族，1963年1月6日出生，住广西平南县。 上诉人（一审原告）杨金，男，汉族，1987年2月21日出生，住广西平南县。