湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）湘行终279号上诉人（一审原告）：汉寿县罐头嘴集镇新联砖厂。住所地：湖南省汉寿县罐头嘴镇洛水口村十一组。经营者：曾松柏，男，1943年2月12日出生，汉族，住湖南省汉寿县。被上诉人（一审被告）：汉寿县人民政府。住所地：湖南省汉寿县龙阳街道办事处体育路。法定代表人：车世忠，县长。委托代理人：詹朋，汉寿县人民政府工作人员。委托代理人：谢飞，湖南辰龙律师事务所律师。汉寿县罐头嘴集镇新联砖厂(以下简称新联砖厂)诉汉寿县人民政府(以下简称汉寿县政府)关闭、强拆违法及行政赔偿一案，常德市中级人民法院于2017年5月26日作出(2016)湘07行初119号行政裁定，裁定驳回新联砖厂的起诉。新联砖厂不服，上诉至本院。本院于2018年7月18日作出(2017)湘行终774号行政裁定，撤销(2016)湘07行初119号行政裁定，指令常德市中级人民法院继续审理。常德市中级人民法院于2018年12月25日作出(2018)湘07行初96号行政判决，驳回了新联砖厂的诉讼请求。新联砖厂不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理完毕。常德市中级人民法院经审理查明：新联砖厂2010年3月办理个体工商户登记，登记经营者为曾松柏，经营范围为红砖制作销售，2013年5月10日被注销登记。采矿许可证有效期至2014年12月11日止。2016年5月11日，汉寿县政府发布了《汉寿县人民政府关于依法关闭取缔非法粘土砖厂的通告》，决定关闭取缔全县所有非法粘土砖厂。2016年6月24日，汉寿县人民政府办公室向其辖区内各乡镇人民政府等单位印发了《汉寿县依法关闭取缔粘土砖厂工作实施方案》。根据该方案，成立了汉寿县关闭取缔非法粘土砖厂工作领导小组，由县政府分管科技工信工作的副县长任组长，各乡镇(街道)、高新区成立由行政一把手牵头负责的领导小组，具体负责本辖区粘土砖厂的关闭取缔工作。同时，该方案还规定，汉寿县政府对关闭的粘土砖厂给予一次性奖励。在2016年10月31日以前完成关闭任务的，轮窑门数在20门以下(不含20门)的给予砖厂所有权者奖励资金10万元(含机械拆除费)，轮窑门数在20门以上(含20门)的给予砖厂所有权者奖励资金12万元(含机械拆除费)。2016年9月11日，汉寿县政府函至汉寿县供电公司，恳请该公司于2016年11月1日起对36家无证开采的粘土砖厂采取断电措施。2016年9月30日，曾松柏与罐头嘴镇政府签订《罐头嘴镇新联砖厂自行关闭并委托拆除烟囱轮窑的协议》，协议约定曾松柏在2016年10月31日前主动关闭砖厂并拆除轮窑捣毁烟囱，给予奖励资金12万元(含机械拆除烟囱轮窑费用)。协议签订后新联砖厂不得再进行砖坯生产，自行处置现有产品及原材料，拆除主机等设备，并由罐头嘴镇政府聘请有资质的机构实施机械拆除。时限内不拆除的，罐头嘴镇政府将会同相关职能部门依法处理或申请人民法院强制拆除，且没有任何奖励，由此造成的一切损失均由曾松柏负责。2016年11月20日，新联砖厂被拆除。2016年12月26日，新联砖厂诉至本院，请求确认汉寿县政府对其予以单方关闭并强制拆除的行为违法，并赔偿经济损失2483200元。2017年1月12日，新新联砖厂的股东聂国荣代曾松柏从罐头嘴镇政府领取了拆除砖厂奖金120000元。常德市中级人民法院认为：本案争议的焦点在于原、被告的主体资格问题、汉寿县政府关闭、拆除砖厂的合法性问题以及新联砖厂提出赔偿请求能否支持问题。一、关于原告主体资格问题。新联砖厂是经工商登记的个体工商户，政府对砖厂实施的关闭拆除行为，对砖厂及其经营者的合法权益有实质性影响，因此，本案原告主体适格。二、关于被告的主体资格问题。首先，汉寿县政府的通告、方案决定成立了关闭取缔粘土砖厂领导小组，由汉寿县政府负责人担任组长。第二，方案要求各乡镇亦成立关闭取缔粘土砖厂领导小组，具体负责粘土砖厂的关停工作，且各乡镇亦按照通告、方案要求对粘土砖厂进行关闭拆除。因此，汉寿县政府是本案适格的被告。三、关于关闭拆除行为的合法性问题。根据《国务院办公厅关于进一步推进墙体材料革新和推广节能建筑的通知》(国办发〔2005〕33号)精神，要分批禁止或限制生产、使用实心粘土砖，并逐步向小城镇和农村延伸。到2010年底，所有城市禁止使用实心粘土砖。湖南省人民政府办公厅关于进一步推进墙体材料革新和推广节能建筑的通知(湘政办发〔2006〕4号)进一步明确到2010年底，全省所有县级城市禁止使用实心粘土砖。2011年国家发展改革委员会发布的《产业结构调整指导目录》，明确将砖瓦24门以下轮窑以及立窑、无顶轮窑等土窑列为淘汰类产业。由此可见，汉寿县政府决定关闭并拆除新联砖厂是落实国家产业结构调整政策的现实需要。2013年新联砖厂的工商登记已被注销，2015年采矿许可证到期后，汉寿县政府的矿产资源管理部门已停办该厂的采矿许可手续。汉寿县政府在关闭砖厂前，在全县境内发布了关停粘土砖厂的通告，并向新联砖厂送达了强制断电的函件。也即汉寿县政府在落实关闭粘土砖厂的政策前，已履行了提醒、告知义务，其执行国家政策行为并无不当。新联砖厂提出“应按照《中华人民共和国行政强制法》规定的程序对汉寿县政府实施的关闭及拆除行为进行合法性审查”的理由本院不予采信。四、关于新联砖厂提出的赔偿请求能否支持问题。首先，新联砖厂被拆除前，罐头嘴镇政府受汉寿县政府的委托已经与砖厂达成了协议，砖厂拆除后，新联砖厂也已实际获得了协议约定的奖励资金，该款项即可视为汉寿县政府对于新联砖厂有关损失的补偿。第二，从新联砖厂提交的有关损失的证据材料来看，不足以证明该砖厂还存在应予补偿而未予补偿的损失。新联砖厂向汉寿县政府提出的赔偿请求无事实及法律依据，应不予支持。综上所述，汉寿县政府为落实国家产业调整政策，关闭、拆除新联砖厂并无不当。新联砖厂向汉寿县政府提出的2483200元赔偿请求不能成立，该院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，经该院审判委员会讨论决定，判决驳回原告新联砖厂的诉讼请求；一审案件受理费50元，由新联砖厂负担。新联砖厂不服，向本院提起上诉称:（1）《国务院办公厅关于进一步推进墙体材料革新和推广节能建筑的通知》《湖南省人民政府办公厅关于进一步推进墙体材料革新和推广节能建筑的通知》、2011年国家发展改革委员会发布的《产业结构调整指导目录》不是法律，不能作为审理本案的依据，且上述三个文件也不能证明被上诉人强制断电并实施关闭和强制拆除行为合法。（2）无论被上诉人行政行为是否执行国家政策，因该行为采取了强制措施，故应适用行政强制法的相关规定，一审判决认为不适用属于法律适用错误。（3）无论被上诉人实施的行为是否为行政强制行为，一审法院均应对被上诉人行政行为的合法性进行审查，一审判决在未对被上诉人行政行为进行任何合法性审查的情况下，直接认定被上诉人“执行国家政策并无不当”既没有事实依据，也没有法律依据，属于事实认定错误，适用法律不当。（4）一审认定上诉人砖厂是协议拆除，被上诉人未对上诉人实施强制关闭和拆除行为属于事实认定错误。（5）一审判决认为上诉人不能举证证明其损失，故认定赔偿请求无事实和法律依据，明显属于适用法律不当。（6）一审法院在举证责任分担、质证程序以及举证期限上都违反行政诉讼法的相关规定。请求撤销一审判决，依法改判支持其全部诉讼请求。被上诉人汉寿县政府答辩称：1.上诉人经营的砖厂，国家明令禁止，不符合环境保护法、大气污染防治法的要求，且相关证件已经过期，不符合矿产资源法、安全生产法的规定，属违法建筑物，无照经营依法应予查处，故应无条件拆除。2.关闭也符合国家、省市政策性要求，县政府有发布通告关闭的职权，故关闭取缔上诉人的非法粘土砖厂合法。3.对上诉人的非法粘土砖厂依法发函断电，阻断继续违法可能，完全合法。4.被上诉人并未强拆新联砖厂，该砖厂系自行委托拆迁公司拆除。5.上诉人已经实际取得补偿，其主张赔偿既无事实依据，也无法律依据。一审判决认定基本事实清楚，审判程序合法，处理结论正确，请求驳回新联砖厂的上诉，维持一审判决。双方当事人一审提交并经质证的证据已随案移送本院。经审查，可以作为认定本案事实的依据。根据相关证据及调查情况，本院另查明：汉寿县2016年采取本次关闭行动时，该县共有48家粘土砖厂，其中正在生产的38家，已停产的10家。属乡办企业5家，村办企业6家，个体私营37家。这些尚在生产砖厂的许可证2015年到期后，申请了延期，但有关部门不予办理。在作出关闭取缔非法粘土砖厂决定前，汉寿县政府安排专人到周边县市进行了考察，一次性给予10万元左右的奖补金，是周边临澧、澧县、桃源的基本做法。本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十七条规定，人民法院审理行政上诉案件，对原审人民法院的判决、裁定和被诉行政行为进行全面审查。（一）关于关闭决定是否合法国务院办公厅《关于进一步推进墙体材料革新和推广节能建筑的通知》、湖南省人民政府办公厅《关于进一步推进墙体材料革新和推广节能建筑的通知》以及国家发展改革委员会发布的《产业结构调整指导目录》等等这些从实际出发，符合宪法和法律规定，有利于促进国民经济和社会发展的规范性文件，必须得到执行。本案中，汉寿县政府决定关闭并拆除新联砖厂，是落实国家产业结构调整政策的现实需要。在落实关闭政策前，汉寿县政府发布了通知，并向砖厂送达了强制断电的函件，履行了提醒、告知义务，其执行国家政策作出关闭决定的行为并无不当。（二）关于拆除行为是否合法，是否损毁了砖厂的合法财产新联砖厂在《罐头嘴镇新联砖厂自行关闭并委托拆除烟囱轮窑的协议书》上签了字，协议约定“委托镇政府组织有资质的机构实施机械拆除”，因此镇政府2016年11月20日组织拆除，从形式上看似乎是在履行协议约定的义务。但汉寿县政府没有提交确实充分的证据证明“经营者已将砖厂移交，并委托有关机构拆除”，故镇政府组织拆除，应认定是依据协议第六条“砖厂在镇政府确定的拆除时限内不拆除的，镇政府将会同县科工局、县环保局、县国土资源局、县安监局、县市场质量监管局等职能部门依法处理”进行的处理，汉寿县政府主张是“依协议的委托拆除”不能成立。本案中的限期关闭决定是政府依据政策而不是依据法律作出的，因此拆除程序不适用行政强制法。中华人民共和国行政诉讼法《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款、《最高人民法院关于适用的解释》第四十七条第一款规定，在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法就损害情况举证的，应当由被告就该损害情况承担举证责任。但本案中，上诉人新联砖厂并未提供足够的证据证明强制拆除造成了其他合法财产的损失。（三）在关闭砖厂并拆除轮窑捣毁烟囱后，汉寿县政府给予新联砖厂“一次性奖励金12万元”的补偿，是否妥当本案中所涉的新联砖厂属于依法设立的砖厂，取得了采矿许可证。但由于该类砖厂生产客观上会毁坏耕地、污染环境、破坏生态、浪费资源，早在2005年国务院办公厅就下发《关于进一步推进墙体材料革新和推广节能建筑的通知》，要求分批禁止或限制生产、使用实心粘土砖，并逐步向小城镇和农村延伸，到2010年底，所有城市禁止使用实心粘土砖。汉寿县政府也曾召开专门会议传达上级精神，要求砖厂业主逐步转产。到2016年，新联砖厂生产经营已有13年。汉寿县政府2016年5月11日发布《关于依法关闭取缔非法粘土砖厂的通告》时，新联砖厂的采矿许可证已过期，但新联砖厂违反安全生产法等法律法规规定，继续非法生产经营并销售粘土砖，汉寿县市场和质量监督管理局于2016年10月9日，给其下达了汉市监行罚[2016]52号《行政处罚决定书》，对其作出停产停业予以取缔的行政处罚。该决定书于次日向曾松柏送达。本案是政策性关闭，不同于生效行政许可的撤回，因此不能完全适用行政许可法第八条第二款的规定给予补偿。一次性给予12万元左右的奖补金，是汉寿周边县市关闭取缔粘土砖厂时的普遍做法。且新联砖厂没有提交确实充分的证据证明其在《罐头嘴镇新联砖厂自行关闭并委托拆除烟囱轮窑的协议书》签字盖章系胁迫所致或有重大误解。综合考虑上述因素，本院认为汉寿县政府对新联砖厂给予“一次性奖励金12万元”的补偿，无明显不当。一审判决认定基本事实清楚，审判程序合法，处理结论并无不当，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由汉寿县罐头嘴集镇新联砖厂负担。本判决为终审判决。审 判 长  黄一凡审 判 员  夏 阳审 判 员  赵 旻二〇一九年四月二十二日法官助理李晟雷代理书记员  庞亦芝