贵州省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）黔行终2291号 上诉人（原审原告）吴发明，男，汉族。 委托代理人刘博韬，北京在明律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）安顺市西秀区人民政府，住所地：贵州省安顺市西秀区行政综合办公大楼。 法定代表人陈天一，区长。 委托代理人肖仕刚，贵州上运潇荣律师事务所律师。 上诉人吴发明因诉安顺市西秀区人民政府房屋征收行政管理纠纷一案，不服贵州省安顺市中级人民法院（2018）黔04行初138号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 一审原告吴发明认为其房屋处于征收范围内，西秀区人民政府作出的西府房征决[2017]19号《关于西秀区头铺村麒麟城市棚户改造项目红线范围内房屋征收决定书》（以下简称征收决定）在实体和程序上违法，损害其合法权益，特提起诉讼，向一审法院起诉请求撤销该征收决定。 一审法院经审理查明：一审法院经审理查明：2007年1月26日，贵州省人民政府以黔府用地函〔2007〕56号文件，批复同意将西秀区东关办事处麒麟村、头铺村的集体农用地转为建设用地，同时批准将该集体农用地、两村的集体建设用地及集体未利用地征收为国有，作为西秀区2006年度第三批次城镇建设用地。2014年4月29日，贵州省住房和城乡建设厅向国家开发银行贵州省分行作出黔建保函〔2014〕75号《关于安顺市城投南出口棚户区改造等六个城市棚户区项目情况说明的函》，证明头铺麒麟棚户区改造项目（一期）已纳入2014年全国城市棚户区改造计划。2015年5月20日，西秀区人民政府向西秀区棚改办作出《关于同意西秀区棚户区改造项目2015年度计划的批复》，告知其经西秀区人民政府研究，原则同意将包括头铺麒麟一期棚户区改造项目在内的22个城市棚户区作为西秀区2015年度棚户区改造项目计划。2017年4月28日，西秀区人民政府通过在头铺村村务财务公示栏、麒麟社区居民委员会张贴的方式发布《关于2017年头铺、麒麟片区城市棚户区改造项目范围内房屋调查登记的通告》（第9号），告知：经研究决定，西秀区人民政府将组织相关单位对头铺、麒麟片区城市棚户区改造项目范围内房屋的建筑面积、权属状况、功能用途、二次装修、家庭人口、安置意向等进行调查登记，调查登记时间为2017年4月28日至2017年5月27日，请相关单位、房屋所有人配合调查登记工作开展。同日，西秀区人民政府发布《关于对征求意见的通告》，对《西秀区头铺麒麟城市棚户区改造项目房屋征收补偿方案（征求意见稿）》进行通告并征求意见，并告知公示期为30日，即2017年4月28日至2017年5月27日，公示期内，如有反馈意见或建议，请提交至头铺、麒麟棚户区改造建设项目指挥部。同年7月30日，西秀区住房和城乡建设局制作了《西秀区头铺麒麟城市棚户区改造项目社会稳定风险评估报告》，提交西秀区人民政府。同年8月8日，西秀区人民政府作出征收决定及补偿安置方案并予以公示。同年8月9日，西秀区东关办事处对《东关办关于推选房地产估价机构的通知》及附件《安顺市房屋征收评估服务机构名录库》予以张贴公示。同年8月18日，西秀区东关办事处组织召开头铺、麒麟城市棚户改造区评估机构公司推选会议，通过抽签推选贵州伟元房地产资产评估事务所有限公司作为西秀区头铺、麒麟城市棚户区改造项目的评估机构，并对选定的评估机构予以公示。同年8月24日，贵州省安顺市黄果树公证处作出（2017）黔安市黄证民字第985号公证书，对西秀区东关办事处2017年8月18日进行的头铺、麒麟城市棚户区改造项目评估机构公司推选的程序及推选结果经现场监督后作出公证。 一审法院认为：本案的争议焦点是：一、原告主体是否适格；二、本案是否属于征收集体土地上的房屋；三、被告作出的征收决定是否符合公共利益；四、被告作出的征收决定是否符合法定程序。 关于原告主体是否适格的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”。本案原告吴发明提交的宅基地使用证，足以证明吴发明对案涉房屋征收决定征收范围内的房屋享有合法权利。吴发明作为被征收人是涉案房屋征收决定的行政相对人，故其是本案适格原告。 关于本案是否属于征收集体土地上的房屋问题。《中华人民共和国物权法》第二十八条规定：“因人民法院、仲裁委员会的法律文书或者人民政府的征收决定等，导致物权设立、变更、转让或者消灭的，自法律文书或者人民政府的征收决定等生效时发生效力”。《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地”。本案中，贵州省人民政府于2007年1月26日作出黔府用地函[2007]56号《省人民政府关于2006年度第三批次城镇建设用地的批复》，将案涉房屋征收决定涉及的集体土地征收为国有，作为城镇建设使用土地。自该批复生效之日起，原告吴发明的被征收土地已经属于国家征收的原属于农民集体所有的国有土地，故被告西秀区人民政府征收吴发明的房屋属于对国有土地上房屋进行征收。因此，吴发明诉称西秀区人民政府征收集体土地和集体土地上的房屋，违反《中华人民共和国土地管理法》规定的理由不能成立，一审法院不予采纳。 关于涉案征收决定是否符合公共利益的问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定：“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：（一）国防和外交的需要；（二）由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；（三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；（四）由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；（六）法律、行政法规规定的其他公共利益的需要”。本案中，头铺麒麟棚户区改造项目已纳入2014年全国城市棚户区改造计划，并经西秀区人民政府研究同意列入西秀区2015年度棚户区改造项目计划，故西秀区人民政府作出的征收决定符合公共利益。 关于涉案征收决定是否符合法定程序的问题。 一、西秀区人民政府提交的委托书上虽写的是“西秀区2018年头铺片区城镇棚户区改造项目”，但在其批复、征收决定、征收补偿安置方案及贵州省住房和城乡建设厅的文件中，项目名称均为头铺麒麟棚户区改造项目，其称委托书包含头铺及麒麟棚户区改造项目的委托事项合理有据，一审法院予以采纳。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条规定：“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门（以下称房屋征收部门）组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府有关部门应当依照本条例的规定和本级人民政府规定的职责分工，互相配合，保障房屋征收与补偿工作的顺利进行”。该条例第五条第一款规定：“房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。房屋征收实施单位不得以营利为目的”。《安顺市国有土地上房屋征收与补偿管理规定（试行）》第三条规定：“县（区）人民政府负责本行政区域内的房屋征收与补偿工作，并设立专门的房屋征收部门或在住建部门中确定一个部门作为房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作；房屋征收部门也可以委托项目所在地乡、镇（街道）人民政府（办事处）作为房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作”。本案中，西秀区人民政府作出的征收决定,房屋征收主体为西秀区人民政府，房屋征收部门为西秀区住房和城乡建设局（以下简称西秀区住建局），房屋征收实施单位为西秀区东关办事处（以下简称东关办事处），西秀区住建局作为房屋征收部门委托东关办事处组织实施房屋征收与补偿的具体工作。故西秀区住建局作为房屋征收部门作出社会稳定风险评估报告,提交西秀区人民政府,符合法律规定。 二、《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用”。本案中，房屋征收决定涉及被征收人数量较多，被告西秀区人民政府作出房屋征收决定除应进行社会稳定风险评估外，还应经政府常务会议讨论决定。该政府未提交证据证明房屋征收决定经政府常务会议讨论决定，也未提交证据证明征收补偿费用已足额到位、专户存储、专款专用，程序上存在瑕疵，一审法院予以指正。 三、西秀区人民政府提交的听证签到册等证据虽写的是“房屋征收工作听证会”，但从情况说明及听证记录的内容来看，听证会的内容包含对补偿安置方案的听证，原告吴发明称听证会并非补偿安置方案的听证会的理由不能成立，对此一审法院未予采纳。被告西秀区人民政府已依法对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。 四、《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条第一款规定:“依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划”。本案中，被诉征收决定涉及的项目是棚户区改造项目，符合土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。但西秀区人民政府未提交经批准的国民经济和社会发展规划证明其作出的房屋征收决定符合国民经济和社会发展规划，程序上存在瑕疵，一审法院予以指正。 五、《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十五条规定：“房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布”。本案中，被告西秀区人民政府已委托具备资质的机构进行调查登记，符合法律规定。 六、西秀区人民政府未提供证据证明作出房屋征收决定前，已依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款规定，组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理，程序上存在瑕疵，一审法院予以指正。 综上所述，被告西秀区人民政府作出的房屋征收决定，征收主体合法，符合公共利益需要，符合土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，并纳入全国棚户区改造计划，且依法进行了社会稳定风险评估，对征收补偿方案进行了论证、公布、征求公共意见，虽然程序上存在瑕疵，但不足以影响房屋征收决定的整体合法性。因此，原告吴发明诉请撤销被告西秀区人民政府作出的房屋征收决定的理由不能成立，一审法院不予支持。据此，该院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告吴发明的诉讼请求。案件受理费50元，由原告吴发明负担。 一审宣判后，吴发明不服，向本院提起上诉，请求：1、依法撤销（2018）黔04行初138号行政判决；2、将本案发回重审或者依法改判。上诉理由：一、上诉人房屋所在的土地为集体土地，一审法院以贵州省人民政府用地函56号文件将集体土地征收为国有土地的认定是错误的；二、被上诉人未依照相关法律征收集体土地的程序进行相关的征收行为，而是依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的征收程序实施征收是违法的，是适用法律错误，一审法院对此未予认定；三、即使是按照国有土地上的程序实施征收，被上诉人依然存在很多程序性的错误，可以直接认定被上诉人作出的征收决定是违法的，但一审法院却认为系程序瑕疵，违反了中立原则。 被上诉人安顺市西秀区人民政府二审辩称：被上诉人作出的征收决定，程序合法、实体公正，且属于阶段性行为，不具有可诉性。1.头铺麒麟城市棚户区改造项目是因为公共利益所需而实施的；2.该项目所需土地已由集体批转为国有，土地来源合法。贵州省人民政府《省人民政府关于西秀区2006年度第三批次城镇建设用地批复》（黔府用地函[2007]56号）已将涉案土地征收为国有；3.该项目来源合法。根据贵州省住房城乡建设厅《关于安顺市城投南出口棚户区改造等六个城市棚户区改造项目情况说明的函》（黔建保函[2014]75号），被上诉人根据西秀区棚改办的申请，同意将该项目纳入2015年度棚改计划；4.涉案征收决定书程序合法，应当予以确认；5.该征收决定属于阶段性，并未属于最终裁定，并未对被上诉人实施强制征收、拆除等行政强制行为，不具有可诉性。 二审中，西秀区人民政府提交了西秀区发展和改革局作出的西发改函[2017]702号《关于对西秀区2018年城中村棚户区改造项目（关脚片区、头铺片区、虹轴片区）立项的批复》，证明西秀区政府是按照法定程序进行项目立项。该批复中载明，对于西秀区住建局报来的《关于对西秀区2018年城中村棚户区改造项目（关脚片区、头铺片区、虹轴片区）立项的函》及有关附件材料收悉。原则同意立项。批复作出时间为2017年12月31日。本院对该证据的真实性、合法性予以认可，对该证据予以采信。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致。对一审查明的“2014年4月29日，贵州省住房和城乡建设厅向国家开发银行贵州省分行作出黔建保函[2014]75号《关于安顺市城投南出口棚户区改造等六个城市棚户区改造项目情况说明的函》，证明头铺麒麟棚户区改造项目（一期）已纳入2014年全国城市棚户区改造计划”以外的事实予以确认。 本院另查明，贵州省住房和城乡建设厅向国家开发银行贵州省分行作出黔建保函[2014]75号《关于安顺市城投南出口棚户区改造等六个城市棚户区改造项目情况说明的函》中写明此函仅用于融资贷款，不作为其他事项的证明材料。因此，该份函不能作为西秀区政府立项的证明，不能达到其证明目的，对该份证据本院不予采信。对一审法院查明的该部分事实予以纠正。 本院再查明，自2007年1月26日省人民政府作出黔府用地函[2007]56号《省人民政府关于西秀区2006年度第三批次城镇建设用地的批复》至今，涉案地块的征收工作仍未完成。 本院认为，本案的争议焦点为：一、涉案土地征收程序应当适用何种程序；二、西秀区人民政府作出的征收决定是否合法。 关于第一个焦点，本案应当适用集体土地上房屋征收程序还是国有土地上房屋征收程序对涉案的征收决定进行审查的问题。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款的规定，征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予支持，但应当扣除已经取得的土地补偿费。本案中，西秀区政府在2017年发布征收决定时，该区域已经纳入城市规划，所属村民已经转为居民，且西秀区政府在征收时适用的补偿标准不仅依照前述规定参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》对被征收居民进行安置补偿，其适用的征收程序也是参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》，因此，综合考虑本案的实际情形，适用国有土地上房屋征收程序进行审查，不损害公共利益和当事人的利益,可以依照国有土地上房屋征收程序审查涉案征收决定。 关于第二个焦点，对于涉案征收决定是否应予撤销的问题，主要在于审查该征收决定中涉及的项目是否符合公共利益、是否符合四规划一计划以及该征收决定作出的程序是否合法三个方面。 对于是否符合公共利益的问题，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条对符合公共利益的需要以列举的方式规定了六种情形，其中，该条第一款第四项和第五项规定，由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要。涉案项目属于西秀区政府2015年度棚户区改造项目计划，麒麟社区属于典型的城中村，该地块的征收符合上述法条所列的情形，一审法院认定该项目符合公共利益的需要准确合理。 对于是否符合四规划一计划的问题，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条之规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。该条第二款规定，制定国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，应当广泛征求社会公众意见，经过科学论证。因此，西秀区政府应当向法院提供市、县级人民代表大会常务委员会批准的市、县级国民经济和社会发展上一年度的计划。在其未提交相关证据的情形下，一审法院据此认定其在该问题上存在违法行为并无不当。 对于该征收决定作出的程序是否合法的问题，经本院审查，涉案征收决定的作出在以下几个方面违反了法定程序。 首先，根据西秀区人民政府提交的[2017]702号《关于对西秀区2018年城中村棚户区改造项目（关脚片区、头铺片区、虹轴片区）立项的批复》，该批复作出时间为2017年12月31日，明显晚于征收决定作出的时间，违反了征收决定作出的合理顺序和步骤，属于程序错误。 其次，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条第二款规定，作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户专储、专款专用。本案中政府部门未提供任何证据证明涉案征收补偿费用已实现了足额到位、专户专储，因此，一审法院认定西秀区政府没有实现征收补偿费用足额到位、专户专储、专款专用，属于违法的认定也无不当。 综上，本院认为涉案征收决定的作出违反了重大法定程序，应当予以撤销。但是根据《行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项之规定，行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为。本案涉案征收项目为安顺市西秀区棚户改造项目，是政府重要的安居保障性工程，公益属性明显，一旦撤销将会损害更大的公共利益，因此，在综合考虑涉案征收项目的性质、实施进度、被征收区域属性等情形后，本院认为涉案征收决定应当确认违法，上诉人吴发明请求撤销该征收决定的理由不充分，本院不予支持。一审法院认定事实基本清楚，但适用法律不当，本院依法予以改判。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项、第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下： 一、撤销安顺市中级人民法院（2018）黔04行初138号行政判决； 二、确认安顺市西秀区人民政府针对上诉人吴发明作出的西府房征决[2017]19号《关于西秀区头铺村麒麟城市棚户区改造项目红线范围内房屋征收决定书》违法。 一审案件受理费50元、二审案件受理费50元，共计100元，由被上诉人西秀区人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长  冉依依 审判员  赵 敏 审判员  孟 婷 二〇一九年四月十八日 书记员  马如意