江西省萍乡市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）赣03行终13号上诉人（原审原告）马海斌，男，1967年4月26日出生，汉族，个体工商户，住江西省。被上诉人（原审被告）萍乡市自然资源和规划局（一审原列萍乡市不动产登记局），住所地萍乡市滨河西路**。法定代表人吴瑞文，局长。委托代理人廖丽娟，该局工作人员。委托代理人王鸿萍，江西赣西律师事务所律师。上诉人马海斌因诉萍乡市不动产登记局信息公开答复一案，不服萍乡市安源区人民法院（2018）赣0302行初82号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。审理期间，因机构改革，萍乡市不动产登记局不再保留，其职责整合至萍乡市自然资源和规划局。本案现已审理终结。原审法院认定，2018年5月20日，马海斌向萍乡市国土资源局寄送《政府信息公开申请表》，申请书面公开以下信息：1、萍乡市王坑煤矸石发电厂申请颁发萍国用（2004）第33604号、第33605号、第33607号、第33608号、第33609号、第336011号土地使用权证时所提交的全部申报材料及萍乡市国土资源局在履行上述职责过程中制作或获取的全部信息资料；2、萍乡市煤矸石发电有限责任公司申请变更萍国用（2009）第68657号、第68658号、第68659号、第68660号、第68661号、第68662号土地使用权证时所提交的全部申报材料及萍乡市国土资源局在履行上述职责过程中制作或者获取的全部信息资料。2018年6月1日，萍乡市国土资源局作出《回复》，建议马海斌向萍乡市不动产权籍档案馆查询有权获取的信息。2018年6月6日，马海斌向萍乡市不动产权籍档案馆申请查询上述信息。同日，萍乡市不动产权籍档案馆受理并提供查档证明，告知查询结果。2018年6月11日，马海斌又向萍乡市不动产权籍档案馆提交申请，认为应依据《不动产登记资料查询暂行办法》该办法第十九条向其提供上述12本国有土地使用证地形坐标图等登记结果。同日，马海斌还向萍乡市不动产登记局提交《政府信息公开申请表》，申请书面公开以下信息：1、萍乡市王坑煤矸石发电厂申请颁发萍国用（2004）第33604号、第33605号、第33607号、第33608号、第33609号、第336011号土地使用权证时所提交的全部申报材料及萍乡市国土资源局在履行上述职责过程中制作或获取的全部信息资料；2、萍乡市煤矸石发电有限责任公司申请变更萍国用（2009）第68657号、第68658号、第68659号、第68660号、第68661号、第68662号土地使用权证时所提交的全部申报材料及萍乡市国土资源局在履行上述职责过程中制作或者获取的全部信息资料。2018年6月14日，萍乡市不动产登记局针对马海斌再次向其所属不动产权籍档案馆提交的《不动产登记资料查询申请书》，作出书面《答复》，回复马海斌：“根据您所提交的上述材料，依据《不动产登记查询暂行办法》第十九条的规定，结合已经生效的法律文书（2018）赣03行终12号《行政判决书》，我局认为，您不是拟申请查询的不动产登记资料所对应宗地的真正权利人或对该宗地能够行使独立请求权，您仅是拟申请查询的不动产登记资料的利害关系人，并不是该登记资料所对应宗地物权的利害关系人，更不是该登记资料所对应宗地物权的权利人；并且，您2000年开始承包经营的萍乡市王坑发电厂内部石门水电站，坐落在原为萍国用（2004）第**现为萍国用（2009）第68658号国有土地使用权宗地的部分土地上，与您申请查询的其他国有土地使用权证宗地没有任何法律关系，据此，您有权查询的只能是原为萍国用（2004）第33605号现为萍国用（2009）第68658号国有土地使用权的登记结果。鉴于我局不动产权籍档案馆在2018年6月6日已经向您出具了包括原为萍国用（2004）第33605号现为萍国用（2009）第68658号国有土地使用权的登记结果即：《查档证明》（附后），因此，我局不再重复向您出具。”该《答复》于2018年6月15日送交马海斌。2018年6月21日，萍乡市不动产登记局针对马海斌2018年6月11日提交的《政府信息公开申请表》，作出萍国土资公开告知[2018]9号《告知书》：经核查，在2018年6月11日同一天，马海斌也向萍乡市不动产权籍档案馆提交了《不动产登记资料查询申请表》，提交的佐证材料包括了上述全部材料，并且查询内容也一致，萍乡市不动产登记局已于2018年6月14日向马海斌作出了《答复》，该《答复》于6月15日送达马海斌。另查明，马海斌于5月20日向萍乡市国土资源局提出了同样要求内容的政府信息公开申请，萍乡市国土资源局于2018年6月1日向马海斌作出了《回复》（萍国土资公开告知[2018]7号）。2018年6月6日，马海斌向萍乡市不动产权籍档案馆提交了《不动产登记资料查询申请书》，该馆当天向马海斌出具了《查档证明》。萍乡市不动产登记局认为，马海斌就要求查询的同一事项以不同的形式向上述部门和机构多次申请公开或查询，内容实质相同，有关部门和机构已经依法履行了答复或查询职责，故不再重复作出答复，也不再重复出具查询结果。马海斌不服该《告知书》，向一审法院提起行政诉讼。请求法院：一、判决确认萍乡市不动产登记局萍国土资公开告知〔2018〕9号《告知书》拒绝提供政府信息公开的行政行为违法；二、判决萍乡市不动产登记局自判决生效之日起15个工作日内依照马海斌提出的政府信息公开申请重新作出答复。原审法院认为，萍乡市不动产登记局是根据萍编发〔2015〕4号文件，经萍乡市委常委会同意并报江西省编办批准（赣编办文〔2015〕105号）设立的具体负责全市不动产登记及查询工作的行政机关，是适格的诉讼主体。《政府信息公开条例》第十七条规定：“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。”根据该条规定，在法律、法规对政府信息公开的权限做出特别规定的情况下，应当优先适用特别法的规定。本案中，马海斌向萍乡市不动产登记局申请公开的信息为萍乡市王坑煤矸石发电厂申请颁发土地使用权证时和萍乡市煤矸石发电有限责任公司申请变更土地使用权证时所提交的全部申报材料及萍乡市国土资源局在履行上述职责过程中制作或获取的全部信息资料，上述信息应属于不动产登记信息。综合当事人的诉辩意见，本案争议焦点是萍乡市不动产登记局所作《告知书》是否合法。关于告知书是否合法的问题，首先要解决的问题是，对于不动产登记信息查询，应当按照《政府信息公开条例》的规定办理，还是按照不动产登记资料查询方面的特别规定办理？因不动产登记信息涉及特定的权利人或利害关系人，为平衡个人隐私与公众知情权，国家从法律、法规、规章等层面对不动产登记信息查询作出了专门规定。其中《中华人民共和国物权法》第十八条规定：“权利人、利害关系人可以申请查询、复制登记资料，登记机构应当提供。”以中华人民共和国国务院令第656号颁布、自2015年3月1日起施行的《不动产登记暂行条例》第二十七条第一款规定：“权利人、利害关系人可以依法查询、复制不动产登记资料，不动产登记机构应当提供。”第二十八条规定：“查询不动产登记资料的单位、个人应当向不动产登记机构说明查询目的，不得将查询获得的不动产登记资料用于其他目的；未经权利人同意，不得泄露查询获得的不动产登记资料。”以国土部令第63号公布、自2016年1月1日起施行的《不动产登记暂行条例实施细则》专设第六章“不动产登记资料的查询、保护和利用”，对不动产登记资料查询的主体、范围、方式和期限等作出了详细规定。上述规定充分保障了权利人和利害关系人获取不动产登记信息的权利。在此情况下，当事人如需获取相应的不动产登记信息，应根据上述法律、法规和规章的规定予以查询办理，而不应通过申请政府信息公开的方式。国务院办公厅政府信息与政务公开办公室于2016年9月18日针对国土资源部办公厅《关于不动产登记资料依申请公开问题的函》作出的国办公开办函〔2016〕206号答复亦明确：“不动产登记资料查询，以及户籍信息查询、工商登记资料查询等，属于特定行政管理领域的业务查询事项，其法律依据、办理程序、法律后果等，与《政府信息公开条例》所调整的政府信息公开行为存在根本性差别，当事人依据《政府信息公开条例》申请这类业务查询的，告知其依据相应的法律法规办理。”这一解释性规定亦是基于同样的考虑。故马海斌试图以申请政府信息公开方式获取不动产登记信息不符合现有法律法规的规定。其次，国务院《关于施行若干问题的意见》（国办发〔2008〕36号）规定，对于同一申请人向同一行政机关就同一内容反复提出公开申请的，行政机关可以不重复答复。本案，马海斌曾就同一内容向萍乡市国土资源局申请政府信息公开，萍乡市国土资源局已经告知马海斌应根据《中华人民共和国物权法》、《不动产登记暂行条例》和《不动产登记资料查询暂行办法》有关规定，依法向萍乡市不动产权籍档案馆查询有权获取的信息。之后，马海斌向萍乡市不动产权籍档案馆申请查询了相关土地信息，萍乡市不动产权籍档案馆出具了《查档证明》。萍乡市不动产登记局还针对马海斌再次向萍乡市不动产登记局所属的不动产权籍档案馆提交的《不动产登记资料查询申请书》，作出书面的《答复》，告知相关规定。实际上，马海斌已经获知查询不动产登记资料的方式和途径，并且向萍乡市不动产登记局所属的萍乡市不动产权籍档案馆进行了不动产登记资料的查询，获取了查询结果。故萍乡市不动产登记局所作不再重复作出答复，也不再重复出具查询结果的《告知书》，并不违法。程序方面，萍乡市不动产登记局收到马海斌的申请后，在法定期限内作出了《告知书》，程序合法。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决：驳回马海斌的诉讼请求。本案受理费50元，由马海斌负担。马海斌不服一审判决，向本院提起上诉，请求：一、撤销一审判决；二、改判支持其一审诉讼请求；三、被上诉人承担本案一、二审诉讼费用。事实和理由：一、关于马海斌是否具有本案诉讼主体资格的问题。本案纠纷以个体工商户萍乡市王坑农村小型水能电站经营者马海斌作为上诉人主张本案诉请权利符合法律规定，具有上诉人主体资格。二、关于萍乡市不动产登记局是否为法定的“行政机关”以及原审法官是否以权压法、徇私枉法的问题。（一）一审认定萍乡市不动产登记局是根据萍编发〔2015〕4号文件，经萍乡市委常委会同意并报江西省编办批准（赣编办文〔2015〕105号）设立的具体负责全市不动产登记及查询工作的行政机关，是适格的诉讼主体错误。1、赣编办文〔2015〕105号未在庭上出示，萍编发〔2015〕4号文件也没有表述被上诉人为具体负责全市不动产登记及查询工作的行政机关。2、一审认定黎春源为萍乡市不动产登记局法定代表人、局长，刘喜为萍乡市不动产登记局登记中心副主任，属于以权压法、徇私枉法。3、上诉人一审提交的（2017）最高法行申137号已证明被上诉人不是法定的行政机关，一审不予认定错误。（二）上诉人二审提交萍编办发〔2015〕26号通知、萍府办字〔2015〕127号通知、萍编发〔2015〕4号通知三份文件，用以证明萍乡市不动产登记局不是法定行政机关。萍乡市不动产登记局仅是办理不动产登记事务使用的一枚法定印章。原审认定萍乡市不动产登记局为本案适格诉讼主体违法。三、关于萍国土资公开告知〔2018〕9号《告知书》违法的问题。（一）该《告知书》抬头为萍乡市国土资源办公室，并非“萍乡市不动产登记局办公室”，编号是“萍国土资公开告知〔2018〕9号”，而非“萍不动产登记公开告知〔2018〕9号”。（二）萍国土资公开告知〔2018〕9号《告知书》没有体现一审判决认定的告知义务，且一审严重违反“法不溯及既往”的基本原则。四、原审认定事实没有依据，属于枉法裁判。一审认定上诉人向萍乡市不动产登记局所属的萍乡市不动产权籍档案馆进行了不动产登记资料的查询，获取了查询结果没有事实及法律依据。根据萍编发〔2015〕4号文件，萍乡市不动产权籍档案馆是由萍乡市房产档案馆更名而来，主管部门由市房产管理局变更为市国土资源局，非萍乡市不动产登记局所属。再者，上诉人迄今为止没有获取合法的信息资料。萍乡市自然资源和规划局辩称，一、一审判决认定事实清楚，适用法律法规正确。1、关于马海斌是否具有本案原告诉讼主体资格问题。一审判决并没有否认上诉人马海斌的原告主体资格，其以此作为上诉理由之一，令人费解。2、关于答辩人是否具有行政主体资格的问题。根据《不动产登记暂行条例》第六条、《不动产登记资料查询办法》第三条及萍乡市机构编制委员会《关于萍乡市不动产统一登记机构设置有关事项的通知》（萍编发〔2015〕4号）的规定，萍乡市国土资源局增挂萍乡市不动产登记局牌子并设置不动产权属科、调查科等科室，并结合江西省国土资源厅党组分别以赣国土资党字〔2015〕189号和赣国土资党字〔2016〕213号文件，对萍乡市不动产登记局领导职务下发任免通知，其以萍乡市不动产登记局名义作出不动产登记行政行为，符合法律规定，故其是法定的不动产登记机构，具有行政主体资格。一审认定答辩人是负责全市不动产登记及查询工作的行政主体，是适格的诉讼主体，并无不当。3、关于案涉《告知书》是否合法的问题。一审对认定《告知书》是否合法首先需要解决的问题的分析符合国办公开函〔2016〕206号答复精神。上诉人错误理解“法不溯及既往”的基本法理原则。二、作出《告知书》这一行政行为，内容合法，程序正当，适用法律正确。1、上诉人向答辩人申请政府信息公开的事项，与其之前向萍乡市国土资源局申请政府信息公开事项和向萍乡市不动产权籍档案馆申请查询资料的内容实质相同。2、针对实质内容相同的同一事项重复申请信息公开或查询，《告知书》适用法律法规正确。二审期间，马海斌向本院提交以下证据：1、市自然资源和规划局牌子照片；2、萍办发〔2019〕2号文件；3、马海斌向市档案局的政府信息公开表等相关材料。用以证明：行政机关变更、撤销的，行政职权由继承的行政机关当被告，同时证明萍乡市不动产登记局不是行政法人，如果萍乡市不动产登记局认为其是行政机关应当举证证明其人事、工资、职权等。经质证，萍乡市自然资源和规划局对马海斌提交的证据1和证据2的三性无异议，认为萍乡市自然资源和规划局是根据机构改革文件挂牌成立的，相关职能由萍乡市自然资源和规划局承继；对证据3的三性无异议，但认为不能实现马海斌证明目的，且该证据能够证明被上诉人的主体资格和职能范围。萍乡市自然资源和规划局向本院提交赣国土资党字〔2015〕189号、〔2016〕213号文件，其中〔2015〕189号文件决定张洪任萍乡市不动产登记局党组书记、局长；〔2016〕213号文件决定免去张洪萍乡市国土资源局（萍乡市不动产登记局）党组书记、局长职务，黎春源任萍乡市国土资源局（萍乡市不动产登记局）党组书记、局长。经质证，马海斌认为行政机关应当提交行政法律的相关证据，国土资源局是增挂牌子，并没有增加行政机关，也没有授权给不动产登记局，不动产登记局不是行政机关，萍乡市不动产登记中心是下属事业单位，人是配给不动产登记中心的。经本院审查，马海斌提交的证据1和2三性予以认定；证据3中的政府信息公开申请表及答复、（2018）赣行终719号行政裁定书、电话记录的关联性本院不予认定，2017最高法行申137号案例及萍编发〔2015〕4号文件一审已提交，不属于二审新证据；萍编办发〔2015〕26号、萍府办字〔2015〕127号文件符合证据三性，本院予以认定，但达不到实现上诉人的证明目的。萍乡市不动产登记局提交的赣国土资党字〔2015〕189号、〔2016〕213号文件，三性本院予以认定。二审补充查明：1、自2015年10月9日起，萍乡市国土资源局增挂萍乡市不动产登记局牌子，增设不动产权属科、不动产调查科，成立萍乡市不动产登记局为本地区的不动产登记机构。萍乡市房产档案馆更名为萍乡市不动产权籍档案馆。2、2015年12月9日，江西省国土资源厅党组任命张洪为萍乡市不动产登记局党组书记、局长；2016年11月10日江西省国土资源厅党组免去张洪萍乡市不动产登记局党组书记、局长职务，任命黎春源为萍乡市国土资源局（萍乡市不动产登记局）党组书记、局长。3、2019年1月4日萍乡市委办、市府办萍办发〔2019〕2号文件《萍乡市机构改革实施方案》，决定将萍乡市不动产登记局的职责整合到萍乡市自然资源和规划局，不再保留萍乡市国土资源局（萍乡市不动产登记局）。除此，二审查明的事实与一审查明的事实一致。本院认为，萍乡市委办、萍乡政府办萍办发〔2019〕2号文件《萍乡市机构改革实施方案》已决定不再保留萍乡市不动产登记局，其职责全部整合至新组建的萍乡市自然资源和规划局，因此本案被上诉人应变更为萍乡市自然资源和规划局。本案二审的争议焦点是萍乡市不动产登记局于2018年6月21日作出的萍国土资公开告知〔2018〕9号《告知书》是否违法。《中华人民共和国政府信息公开条例》第十七条规定：“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。”由于不动产信息涉及特定权利人或利害关系人，国家对不动产信息查询、获取作了专门规定。《中华人民共和国物权法》第十八条规定：“权利人、利害关系人可以申请查询、复制登记资料，登记机构应当提供。”《中华人民共和国不动产登记暂行条例》第二十七条第一款规定：“权利人、利害关系人可以依法查询、复制不动产登记资料，不动产登记机构应当提供。”另，国务院办公厅政府信息与政务公开办公室针对国土资源部办公厅《关于不动产登记资料依申请公开问题的函》作出的国办公开办函〔2016〕206号《答复》亦明确：“不动产登记资料查询，以及户籍信息查询、工商登记资料查询等，属于特定行政管理领域的业务查询事项，其法律依据、办理程序、法律后果等，与《政府信息公开条例》所调整的政府信息公开行为存在根本性差别，当事人依据《政府信息公开条例》申请这类业务查询的，告知其依据现有的法律法规规定办理。”本案中，马海斌向萍乡市不动产登记局申请公开的信息，属于不动产登记资料查询事项。依照上述规定，马海斌应通过业务查询方式获取。马海斌在向萍乡市不动产权籍档案馆申请查询并取得《查档证明》后，已经取得其权限范围内可以查询的结果。马海斌再次向萍乡市不动产权籍档案馆申请查询与第一次查询内容相同的信息，故萍乡市不动产登记局答复不再重新出具《查档证明》不违反法律规定。对于马海斌以申请政府信息公开的方式要求获取相关土地信息，由于该信息属于特定查询事项内容，不适用《政府信息公开条例》之规定，且马海斌已就同样的内容于2018年5月20日向萍乡市国土资源局申请过信息公开。因此，萍乡市不动产登记局对马海斌的申请作出“不再重复作出答复，也不再重复出具查询结果”的《告知书》，符合法律规定，并无不当。关于马海斌提出萍乡市不动产登记局不属于法定行政机关的上诉意见。根据国土资源部、中央编办下发的国土资发〔2015〕50号《关于地方不动产登记职责整合的指导意见》及萍乡市机构编制委员会萍编发〔2015〕4号《关于萍乡市不动产统一登记机构设置有关事项的通知》的规定，萍乡市国土资源局增挂萍乡市不动产登记局牌子，于2015年10月正式成立萍乡市不动产登记局，成为本地区的不动产登记机构，其具有行政诉讼主体资格，属于法定的行政机关。因此，马海斌的该上诉意见不能成立。综上所述，一审判决认定事实基本清楚，适用法律正确，审判程序合法，处理并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人马海斌负担。本判决为终审判决。审判长  李修贵审判员  曾东林审判员  刘 薇二〇一九年四月三日法官助理卢佳妮书记员邱玉西