甘肃省高台县人民法院 行 政 裁 定 书 （2018）甘0724行初52号 原告:濮希孝，男，1970年3月16日出生，汉族，甘肃省临泽县人，住甘肃省临泽县沙河镇。 原告朱平，男，1959年3月15日出生，汉族，甘肃省敦煌市人，住敦煌市七里镇。原告:王建山，男，1968年1月31日出生，汉族，山东省淄博市人，住山东省淄博市。 原告委托诉讼代理人:胡学斌，甘肃振泽律师事务所律师。 被告:肃南县人力资源和社会保障局。 法定代表人:王秀芸，系该局局长。委托诉讼代理人:吴远生，系该局劳动监察大队副队长。委托诉讼代理人:贺耀英，甘肃雪山律师事务所律师。 原告濮希孝、朱平、王建山诉被告肃南县人力资源和社会保障局保证金行政管理纠纷一案，本院于2018年10月23日立案后，依法向被告送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书等法律文书，并组成合议庭于2018年12月11日公开开庭进行了审理。原告蒲希孝、朱平及原告委托诉讼代理人胡学斌与被告委托诉讼代理人吴远生、贺耀英到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告蒲希孝、朱平、王建山诉称，原告是肃南县柳古墩滩光伏电站项目被骗施工队负责人。2015年5月以来，金昌华远新能源投资发展有限责任公司(以下简称华远公司)以承包了山东中能电力科技有限公司(以下简称山东中能公司)肃南县柳古墩滩光伏发电项目施工工程为由向外招揽施工队，以履约保证金、保证金、押金等名义向承揽工程的施工队和个人收取保证金，共33家施工队向金昌华远新能源投资发展有限责任公司交纳共计5842万元保证金，其中的2650万元用于向山东中能公司交纳保证金。2016年1月21日，被告将华远公司拖欠1709名农民工劳动报酬一案移交肃南县公安局，公安局以华远公司法定代表人刘德宏涉嫌合同诈骗案立案侦查。2017年3月22日，肃南县人民检察院以合同诈骗罪提起公诉。2018年1月17日，肃南县人民法院就刘德宏合同诈骗一案作出(2017)甘0721刑初27号《刑事判决书》，在判决书“经审理查明”部分认定:“经多次协商，山东中能公司于2016年1月、2016年11月向县人社局退还保证金952万元。”上述款项山东中能公司已于2016年1月、11月通过转账方式支付给了被告，但被告已将中能公司退还的保证金用于支付拖欠的农民工工资。2018年9月18日，原告向被告提出申请，请求被告尽快给受害人退还山东中能公司退还到被告的952万元保证金，被告收到申请至今未予答复。原告认为:保证金是原告当时为承揽柳古墩滩光伏电站项目施工工程而交纳的履约费用，也是原告举债交纳的，现工程项目不仅没干成，交纳的保证金也没有退还，使原告不仅遭受了巨大的经济损失，还背负着沉重的精神压力。现肃南县人民法院作出(2017)甘0721刑初27号生效的《刑事判决书》书确认，山东中能公司已经向被告退还了952万元的保证金，但被告却将上述款项挪作他用，原告为保证金权益人，被告上述行为明显侵害了原告权益，为此，原告提起行政诉讼。请求法院依法确认被告将山东中能公司退还了952万元的保证金用于农民工工资发放的行为违法，以确保原告权益不受侵害。 原告向本院提交甘肃省肃南县人民法院（2017）甘0721刑初27号刑事判决书，拟证明山东中能公司向被告退还的952万元系保证金性质，被告以退还的保证金用于农民工工资发放侵害保证金权益人的合法权益。 对原告提交的证据，经组织质证，被告对该证据的真实性、合法性无异议，对其与本案的关联性提出异议，认为山东中能公司向被告三次打款系被告为解决农民工信访、农民工工资问题与山东中能公司协商所支付的农民工工资。在付款事实发生后，任何机关均未向被告调查和核实952万现金的支付情况。刑事判决只是沿用了退还赃款的习惯说法，不能认定山东中能公司向被告所打款性质系保证金。对原告提交的证据，本院予以认定。 被告肃南县人力资源和社会保障局辩称，一、原告混淆了法律关系，被告的行为不是具体的行政行为，本案不属于行政诉讼的受案范围。行政诉讼，是指公民、法人或者其他组织认为行使国家行政权的机关和组织及其工作人员所实施的具体行政行为，侵犯了其合法权利，依法向人民法院起诉，人民法院在当事人及其他诉讼参与人的参加下，依法对被诉具体行政行为进行审查并做出裁判，从而解决行政争议的制度。具体行政行为，是指国家行政机关和行政机关工作人员、法律法规授权的组织、行政机关委托的组织、或者个人在行政管理活动中行使行政职权，针对特定的公民、法人或者其他组织，就特定的具体事项，作出的有关该公民、法人或者其他组织权利义务的单方行为。本案中，被告将山东中能公司退回的952万元代为发放农民工工资，不是针对原告、山东中能公司、金昌华远公司的具体行政行为，而是代为解决了山东中能公司与众农民工之间拖欠劳动报酬的事宜，其本质上是一个民事争议。二、所涉952万元也并非原告所称的保证金。由于肃南县柳古墩滩光伏发电项目在开发施工过程中拖欠一千多名农民工工资引发了群体上访事件，作为项目总承包人的山东中能公司先后两次给被告共打入952万元的款项，委托被告代为发放拖欠的农民工工资。被告发放完拖欠的农民工工资700多万后，将剩余的100多万退给了山东中能公司。第一、这952万元是山东中能公司给被告所打，而原告所称的保证金纠纷发生于原告与金昌华远公司之间。第二、山东中能公司给被告打入这952万元是专为解决农民工工资，山东中能公司也专给被告出了一份委托函，这952万元根本就不是什么保证金。第三、被告也实际代为发放了拖欠的农民工工资。第四、项目所涉33家施工队向金昌华远公司缴纳的共计5842万元保证金，其中的2650万元由金昌华远公司支付给山东中能公司，对于此2650元的性质，是金昌华远公司与山东中能公司之间的合同履约对价，而不是原告所称的保证金转入。第五、金昌华远公司的法定代表人刘德宏构成合同诈骗罪，已经为肃南县人民法院(2017)甘0721刑初27号刑事判决书所确定，所谓的5842万元保证金已被定性为赃款，至于刑事判决书中所言“山东中能公司于2016年1月、2016年11月向县人社局退还保证金952万元”，只是习惯沿用了之前的“保证金”这个叫法，不能证明这952万元就是保证金，再说，山东中能公司给被告打款发生在2016年1月和2016年11月，刑事判决形成于2018年1月份，刑事判决不可能把之前已经发生的事实否定。故，原告所称的952万元保证金与人社局代为发放农民工工资的款项风马牛不相及。三、被告代为发放农民工工资的行为完全是一个合法行为。四、原告的民事权益，完全可以通过民事诉讼来解决，而不是企图通过追究被告所谓的“违法行政”解决。 综上，被告代为发放农民工工资的行为不是具体行政行为，本案不属于行政诉讼的受案范围，请求人民法院驳回原告的起诉。 被告肃南县人力资源和社会保障局在举证期限内提交如下证据，拟证明如下事实： 1、委托支付项目用款的函一份，证明山东中能公司委托被告发放农民工工资的事实； 2、肃南县明花光伏发电项目信访事项办理情况的报告一份，证明2018年7月肃南县信访局针对肃南县明花光伏发电项目信访事项向甘肃省信访局报告办理情况的事实； 3、肃南县明花乡柳古墩滩光伏发电项目施工队账目明细表一份，证明按照各施工队提供的工资表发放工人工资的事实。 4、拨付申请书及拨付凭证。证明支付完农民工工资后剩余款项回拨至山东中能公司指定账户的事实。 对被告提交的证据，经组织质证，原告对上述证据的关联性、合法性无异议，对其真实性由法庭核实。对被告提交的证据，本院予以认定。 经审理查明，2012年3月14日，肃南县政府与山东中能公司签订了光伏电站开发协议书，由山东中能公司投资开发肃南县明花柳古墩滩光伏电站项目，该项目一期50兆瓦建成并网发电后，2013年2月24日、11月26日，省发改委先后复函该公司开展肃南县柳古墩滩49.5兆瓦、50兆瓦光伏电站并网发电前期工作(第二、第三期)。 2015年3、4月份，山东中能公司法定代表人庞勃与金昌华远公司法定代表人刘德宏经双方协商达成口头协议，由金昌华远公司向山东中能公司交纳保证金7500万元后，山东中能公司将100兆瓦的光伏项目开发权转让给金昌华远公司。由于金昌华远公司不具备建设光伏电站的资质，2015年3月12日，金昌华远公司与陕西远大建设工程有限责任公司（以下简称陕西远大公司）签订建设工程施工合同，由陕西远大公司承包肃南县柳古滩墩的光伏项目，实际上陕西远大公司只是管理方，并未实际参与建设。2015年5月份开始，刘德宏及金昌华远公司隐瞒自身资金不足以及光伏电站二、三期项目手续不全的事实，以该项目业主名义陆续与原告等33家施工队签订施工合同，收取合同履约金(或称保证金)5842万元。2015年8月15日，金昌华远公司举行开工仪式，组织施工队陆续进场施工。后山东中能公司以金昌华远公司未按期交纳保证金为由，向金昌华远公司先后发出通知书和告知函，要求金昌华远公司退出施工现场，而金昌华远公司以正在融资为借口，继续施工。刘德宏及金昌华远公司收取的5842万元合同履约金，除先后向山东中能公司交纳保证金2650万元外，其余刘德宏用于偿还债务、购买车辆、装修公司办公室和支付材料款等。至2015年底，因土地、项目审批手续不全，资金链断裂，拖欠工程款和农民工工资，保证金未退还等问题，受害人及部分农民工多次到市、县政府部门上访。期间，肃南县发改委、国土局、人社局等部门多次向金昌华远公司发出通知，要求停止施工、退还收取的保证金、清算支付工程款和拖欠农民工工资。经多次协商，山东中能公司及法定代表人于2016年1月、2016年11月先后向被告账户打款952万元,被告先后支付农民工工资735万余元，剩余2162248元依据肃南中能新能源公司拨付申请，由被告转入施工代表账户支付工程款。 本院认为，本案中双方争议的焦点之一是山东中能公司打入被告账户的现金952万元的用途及性质，金昌华运公司向山东中能公司交纳的2650万元系双方约定的保证金，但被告与发改委等单位与山东中能公司协调解决的问题主要涉及在施工后拖欠农民工工资、工程款以及施工队要求退还保证金等问题，打入被告账户的现金用途，应属双方协商确定的内容，虽被告未能提供双方形成的协议，但被告提交的由山东中能公司代表和肃南中能公司出具的将解决民工工资后剩余款项转入施工代表账户支付工程款的拨付申请，可以证明打入被告账户的952万元款项的用途系支付民工工资和工程款，（2017）甘0721刑初27号刑事判决依据山东中能公司、庞勃交易明细清单及山东中能公司收取保证金的事实，认定向被告账户打款为退还保证金，系根据山东中能公司收取金昌华运公司保证金作出的认定。山东中能公司在肃南县柳古墩滩第二、第三期光伏电站项目审批手续不全的情况下口头将项目开发权转让金昌华运公司，并收取部分履约保证金，造成多家施工队与金昌华运公司签订施工合同并进场施工后，因农民工工资、工程款不能支付、保证金不能退还，引起农民工到市、县政府部门上访，被告作为县级以上劳动和社会保障行政部门，负有对企业及农民工工资支付的监督管理职责，在履行监督管理职责过程中与肃南县发改委、国土局等单位与山东中能公司协调处理，督促用人单位及项目开发企业支付拖欠的民工工资，应属被告作出的调解行为。支付拖欠的农民工工资是用人单位及项目开发企业的义务，而被告将山东中能公司打入其账户的款项向农民工发放工资，实际系被告代为用人单位及项目开发企业发放农民工工资的民事行为，并非被告履行行政职责，故原告起诉不属于行政诉讼的受案范围。据此，案经合议庭评议，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条，《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款（二）项、第六十九条（一）项之规定，判决如下： 驳回原告濮希孝、朱平、王建山的起诉。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状及副本，上诉于甘肃省张掖市中级人民法院。 审 判 长  桑建明 人民陪审员  王乐元 人民陪审员  高仰学 二〇一九年四月三日 书 记 员  邢玮玮 本案适用法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条提起诉讼应当符合下列条件： …… （四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 《最高人民法院关于适用的解释》第一条公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。 下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围： …… （二）调解行为以及法律规定的仲裁行为； …… 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： (一)不符合行政诉讼法第四十九条规定的； ……