四川省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）川行终128号 上诉人（原审原告）张敏，女，汉族，1974年12月13日出生，住四川省宜宾市叙州区。 被上诉人(原审被告)宜宾市人民政府。住所地：四川省宜宾市翠屏区蜀南大道中段**。 法定代表人杜紫平，市长。 委托代理人刘宁，宜宾市司法局工作人员。 委托代理人温志衡，宜宾市司法局工作人员。 上诉人张敏因诉被上诉人宜宾市人民政府（以下简称宜宾市政府）土地行政复议一案，不服四川省宜宾市中级人民法院（2018）川15行初43号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 张敏向原审法院起诉，请求撤销宜宾市政府作出的宜市府复驳字〔2018〕4号《驳回行政复议申请决定书》（以下简称4号《驳回行政复议申请决定书》），责令宜宾市政府重新作出行政复议决定，诉讼费用由宜宾市政府承担。 原审审理查明，张敏系四川省宜宾市叙州区普安镇（原宜宾县普安镇）周坝村村民。2017年，宜宾县人民政府启动宜宾市中心城区水厂迁建和供水保障抢险救灾建设用地项目，张敏的房屋和承包地被纳入征收范围，宜宾县国土资源局制定了《宜宾市中心城区水厂迁建和供水保障抢险救灾建设用地项目征地拆迁补偿安置方案》（以下简称《拆迁补偿安置方案》）并经宜宾县人民政府审签。张敏认为《拆迁补偿安置方案》的制定依据和程序违法，且安置标准远远低于当地生活水平，于2018年4月23日向宜宾市政府申请行政复议，请求撤销《拆迁补偿安置方案》。宜宾市人民政府法制办公室于2018年4月24日收到张敏的复议申请后，于2018年5月2日作出《行政复议受理通知书》，同时作出《行政复议答复通知书》，要求被复议机关宜宾县人民政府在10日内对复议申请提出书面答复，并提交相关证据、依据和其他有关材料。宜宾县人民政府在规定的时间内作出答复，并提交了相关证据材料。2018年6月28日，宜宾市政府作出《延期审理通知书》，延期30日作出决定。宜宾市政府经审查认为，宜宾市中心城区水厂迁建和供水保障抢险救灾建设用地项目属于先行用地，《拆迁补偿安置方案》不违反法律、法规的规定，执行的是宜宾县最新的补偿安置标准，张敏的权益未受到损害；且《拆迁补偿安置方案》的核心内容是告知补偿方法、补偿标准等内容，该方案并不直接设定权利人的权利义务，并不会对其产生直接影响，也不产生独立的法律后果，张敏无单独就该方案提起行政复议的必要。2018年7月23日，宜宾市政府作出宜市府复驳字〔2018〕4号《驳回行政复议申请决定书》，驳回了张敏的行政复议申请。 原审法院认为，宜宾县人民政府的先行用地行为具体包含若干环节，征地拆迁补偿安置方案只是其中一个阶段。《拆迁补偿安置方案》的主要内容是告知拆迁范围及对象、补偿安置标准及方法等事项，该方案本身并未对张敏产生法律上的强制力，也未直接对其权利义务产生实际影响。对涉及该征地范围的村民来说，可能侵犯其权益的是征地拆迁部门的组织实施行为，其可针对具体的组织实施行为依法维护自身权益。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定，张敏对《拆迁补偿安置方案》有异议，应当向相关政府申请协调、裁决。张敏直接向宜宾市政府申请撤销《拆迁补偿安置方案》，该请求不属于行政复议受理范围。宜宾市政府在受理后经审查认为张敏的申请不符合行政复议受理条件，驳回张敏的复议申请并无不当。综上，宜宾市政府作出的4号《驳回行政复议申请决定书》认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回张敏的诉讼请求；案件受理费50元，由张敏负担。 上诉人张敏上诉称，（一）张敏的房屋和承包土地未经合法征收,宜宾县人民政府先行使用涉案土地明显违法;（二）宜宾县人民政府作出的《拆迁补偿安置方案》涉及具体补偿方式、补偿范围和补偿标准等具体事项，对张敏的实体财产权利产生实际影响，属于行政复议受案范围；宜宾市政府作出的4号《驳回行政复议申请决定书》缺少事实和法律依据，应予撤销；原审判决认定事实不清，适用法律错误，应予纠正。请求撤销四川省宜宾市中级人民法院（2018）川15行初43号行政判决，将本案发回重审或依法改判支持张敏的诉讼请求。 被上诉人宜宾市政府答辩称,宜宾市政府作出的4号《驳回行政复议申请决定书》符合法律、法规规定，且程序合法；宜宾县人民政府批准的《宜宾市中心城区水厂迁建和供水保障抢险救灾建设用地项目征地拆迁补偿安置方案》不直接设定土地使用权人张敏的权利义务，并不直接对其权利义务产生影响。请求驳回上诉，维持原判。 本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。另查明，2018年，经国务院批准，撤销宜宾县，设立宜宾市叙州区，原宜宾县普安镇归宜宾市叙州区管辖。 本院认为，本案的争议焦点是宜宾市政府未对2017年《宜宾市中心城区水厂迁建和供水保障抢险救灾建设用地项目征地拆迁补偿安置方案》进行行政复议是否合法。 第一，在集体土地征收过程中，土地行政主管部门根据市、县人民政府批准的征地补偿安置方案组织实施具体的补偿安置工作。征地补偿安置方案是确定被征收土地的土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿标准和支付方式、农业人员的具体安置途径以及其他有关征地补偿、安置具体措施的依据，直接影响被征收土地权利人的实体权益，属于行政复议范围。《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》（国法〔2011〕35号）规定，被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请。本案中，被申请复议的征地补偿安置方案涉及的范围包含张敏使用的土地，张敏与该征地补偿安置方案有利害关系。宜宾市政府和原审法院关于张敏针对《拆迁补偿安置方案》提出的复议申请不属于行政复议受理范围、《拆迁补偿安置方案》未直接对张敏的权利义务产生实际影响的认定明显不当。 第二，《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第二条第三款规定：“因征收集体所有的土地及其补偿发生的纠纷，不属于农村土地承包仲裁委员会的受理范围，可以通过行政复议或者诉讼等方式解决”，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施”，《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款规定“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议”，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十三条规定“下级行政机关依照法律、法规、规章规定，经上级行政机关批准作出具体行政行为的，批准机关为被申请人”。本案张敏对宜宾市政府批准的《拆迁补偿安置方案》不服，以批准机关宜宾县人民政府为被申请人，向宜宾县人民政府的上一级政府—宜宾市政府申请行政复议符合前述规定。宜宾市政府具有对张敏的行政复议申请作出处理的职责。 综上，宜宾市政府作出的4号《驳回行政复议申请决定书》适用法律、法规错误，应予撤销。原审法院判决驳回张敏的诉讼请求不当，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第七十条第（二）项的规定，判决如下： 一、撤销四川省宜宾市中级人民法院（2018）川15行初43号行政判决； 二、撤销被上诉人宜宾市人民政府2018年7月23日作出的宜市府复驳字〔2018〕4号《驳回行政复议申请决定书》； 三、责令被上诉人宜宾市人民政府对上诉人张敏提出的行政复议申请重新作出决定。 一审案件受理费50元、二审案件受理费50元，共计100元，由被上诉人宜宾市人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长  刘永红 审判员  舒劲松 审判员  胡 华 二〇一九年四月二十八日 书记员  李瑞雪