湖北省恩施土家族苗族自治州中级人民法院行 政 判 决 书（2019）鄂28行初5号原告刘学略，男，1973年5月26日出生，汉族，住湖北省巴东县。委托代理人杨勇，北京市京师律师事务所律师。委托代理人温鑫宇，北京市京师律师事务所律师助理。被告巴东县人民政府。住所地：湖北省巴东县信陵镇巫峡路1号。法定代表人郭玲，该县县长。行政机关出庭负责人向宁，该县副县长。委托代理人涂启念，巴东县司法局副局长。委托代理人黄毅，湖北楚峡律师事务所律师。原告刘学略不服被告巴东县人民政府搬迁避让决定一案，于2017年4月10日向本院提起行政诉讼。本院于2017年4月26日作出（2017）鄂28行初36号行政裁定，驳回原告的起诉。原告不服提起上诉，湖北省高级人民法院作出（2017）鄂行终613号行政裁定，驳回上诉维持原裁定。原告不服进行申诉，最高人民法院于2018年3月7日作出（2017）最高法行申8156号行政裁定，裁定提审本案，并于2018年3月27日作出（2018）最高法行再54号行政裁定，裁定撤销原一、二审行政裁定并指令本院继续审理。本院依法组成合议庭，于2019年4月10日公开开庭审理了本案。原告刘学略及其委托代理人杨勇、温鑫宇，被告巴东县人民政府的行政机关出庭负责人向宁及委托代理人涂启念、黄毅到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告巴东县人民政府于2017年4月8日作出巴政行决字〔2017〕002号《搬迁避让决定书》，决定：一、责令被搬迁人立即搬出巴东县信陵镇黄土坡居委会12组（原8组）寇公路88号房屋及附属设施内的财物，立即撤离所有人员；二、对被搬迁人位于巴东县信陵镇黄土坡居委会12组（原8组）寇公路88号房屋及附属设施强制拆除，实施搬迁避让。原告刘学略诉称，因巴东县黄土坡项目需要，原告所属房屋被划入征收范围，原告与被告一直就安置补偿事宜进行协商，但被告直接对原告下达巴政行决字〔2017〕002号《搬迁避让决定书》，原告认为该决定违法，具体理由如下：一、被告至今未发布国有土地上房屋征收决定及国有土地上房屋征收补偿方案；二、被告未依法与原告协商选择评估机构，也未依法进行评估，程序严重违法；三、被告补偿安置严重低估原告所属房屋及土地的产权价值，对原告显失公平；四、被告至今未与原告签订补偿安置协议也未作出征收补偿决定，被告责令原告限期搬迁并称将强制执行的行为严重违法；五、原告地域并未出现地质灾害前兆，被告也未设置警告标志，不属于紧急情形，被告无权强制执行；六、被告适用法律错误，被诉搬迁避让决定应依法停止执行。综上，原告请求判决撤销被告作出的巴政行决字〔2017〕002号《搬迁避让决定书》。原告刘学略为支持其诉讼请求，在法定举证期限内向本院提交了以下证据：证据一、原告房屋、土地权属证书。证明目的：原告主体适格，与被诉行政行为具有利害关系，被诉搬迁避让决定违法。证据二、原告营业执照。证明目的：被诉行政行为认定事实错误，对原告显失公平。证据三、原告被拆房屋现场公交运营照片；证据四、黄土坡公园控制性详细规划新闻报道；证据五、黄土坡区域实施工业生产的照片。证据三至五的证明目的：涉案区域并不符合紧急避险情形，被告无权作出被诉行政行为。被告巴东县人民政府答辩称：一、按照湖北省人民政府批准的《巴东县黄土坡滑坡整体避险搬迁安置办法（试行）》的规定，原告可以享受还建安置房一套，面积为120平米，同时还可享受住房面积、门面房以及附属设施的补偿款共计477122.23元，原告已于2015年2月3日参加了安置房的抽签拈号，拈取的房号为神龙小区乐乡园21栋2单元301室。二、原告诉请的实质是对湖北省人民政府批准实施的《巴东县黄土坡滑坡整体避险搬迁安置办法（试行）》有异议，因为该安置办法属于规范性文件，根据我国法律规定，不具有可诉性，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。三、原告主张应该适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》，本案中的搬迁对原告而言是一种纯受益的受助行为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》适用于土地征收，本案被告所实施的是防灾减灾行为，对原告房屋予以搬迁并不是征收其土地，所以不能适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》，只能适用《地质灾害防治条例》。被告巴东县人民政府为支持其抗辩理由，在法定举证期限内向本院提交了以下证据：第一组证据：1、《湖北省巴东县黄土坡滑坡勘查评价报告》；2、《财政部、国家发展改革委、国土资源部关于湖北省巴东县黄土坡滑坡处理问题的函》；3、《湖北省地质灾害防治领导小组办公室关于巴东县黄土坡滑坡整体避险搬迁指挥部报批巴东县黄土坡滑坡整体避险搬迁安置办法（试行）的复函》；4、《省人民政府关于巴东县黄土坡滑坡整体避险搬迁规划的批复》；5、《省人民政府关于湖北省巴东县黄土坡滑坡整体避险搬迁实施规划报告的批复》；6、《湖北省巴东县黄土坡滑坡整体避险搬迁实施规划报告》；7、《巴东县黄土坡滑坡整体避险搬迁安置办法（试行）》。证明目的：黄土坡滑坡整体避险搬迁的政策依据。第二组证据：1、黄土坡滑坡体险情图片及文字记载；证明目的：黄土坡滑坡体险情已实际发生，避险搬迁工作迫在眉睫、势在必行。2、黄土坡滑坡体规划红线图及原告险区内实物指标调查表；证明目的：原告人员、建（构）筑物、设备等在黄土坡滑坡体范围之内，属于黄土坡滑坡体避险搬迁对象。3、被告及黄土坡滑坡整体避险搬迁指挥部发布的通告；证明目的：被告多次通知黄土坡滑坡体内居民、单位进行避险搬迁。4、巴东县道路运输管理所文件及工作记录；证明目的：被告派员多次动员原告避险搬迁，积极履行了行政义务。5、《搬迁补偿告知书》、送达回证及原告《陈述申辩笔录》，《搬迁避让决定书》及送达回证，《履行行政决定催告书》及送达回证；证明目的：原告虽经被告多次催促避险搬迁但仍未搬迁，被告再次告知原告应与巴东县黄迁指挥部签订补偿安置合同，履行搬迁义务。6、已搬迁滑坡体内现场照片及搬迁新区现场照片；证明目的：滑坡体内已搬迁区域，被告不再予以开发利用，搬迁居民在新区安居乐业。经庭审质证，被告巴东县人民政府对原告刘学略提交的证据一至四的真实性均无异议，但认为达不到原告的证明目的，证据四的内容应是黄土坡滑坡区生态修复方案。对证据五的真实性有异议，目前在地质灾害区域没有任何厂房。原告刘学略对被告巴东县人民政府提交的证据发表如下质证意见：第一组证据与本案不具有关联性，虽然第一组证据涉及搬迁项目的相关规范性文件，但并非被告作出被诉搬迁避让决定的法律依据。证据7避险搬迁安置办法明确规定有效期为五年，现已失效，不能作为被告作出避险搬迁决定的依据。被告无法定职权及法定依据作出被诉行政行为。证据7附件补偿单价表严重违法，原告房屋是经国家依法颁证具有完全合法产权的房屋，其价值应当依据市场价格进行依法评估，而不应由政府单方面确定最高价即661元/㎡进行补偿，且对原告实施的实际标准是530元/㎡。原告房屋的市场价为3000-4000元/㎡，被告以530元/㎡进行补偿，严重侵犯原告合法权益。被告无权制作该补偿单价表，单方面确定原告房屋价值。第二组证据中的证据一看不清具体的检测位置、地域，其模型也没有具体位置及相关数据支持，更没有相关专业机构盖章，对证据三性及证明目的均不予认可；对告知牌的证据三性不予认可，原告一直没看见过该告知牌，该告知牌只是被告的设计图片，不能证明其真实存在，也不能证明该告知牌在黄土坡区域内进行了挂牌公示。对房屋开裂照片的真实性有异议，无法证明该地点就是黄土坡搬迁地区，只能证明该房屋有安全隐患。证据二至四达不到被告的证明目的，只能证明被告做了相关工作。对证据五的真实性无异议，对合法性有异议，搬迁补偿告知书严重违法，原告已经对此提起诉讼，该案已经审理终结，最高人民法院认为该告知书只是程序性行为，并不是最终补偿决定，无法证明被告已经对原告依法充分履行了安置补偿职责，且该证据与被诉的强拆行为不具有关联性，被告作出搬迁补偿告知书及搬迁避让决定并不代表被告作出被诉强拆行为合法，且目前涉案的补偿决定书正在人民法院依法审理过程中，依据行政强制法第46、54条的规定，在此期间被告无权强制拆除原告房屋，且被告并未提供其依法向人民法院申请强制执行、获得人民法院准许强制执行的文书。对证据六的三性均有异议，涉案范围内有公交站牌，公交线路正常运行，大型工程正在建设，甚至有驾校将黄土坡作为道路驾驶培训线路，均从相反方向证明涉案区域并不属于紧急避嫌情形，涉案区域即使存在地质灾害隐患但其严重程度并未达到要求政府强制搬迁及强制拆除的程度，本案情形并不适用紧急疏散，被告无权滥用紧急避险，并作出被诉搬迁避让决定。被告提供的证据并不能证明涉案区域的灾害已经严重到必须紧急疏散，且从被告提供的文件来看，被告已无法定职权作出被诉避险搬迁决定，其举证达不到证明目的。被告于涉案原一审提交的证据目录显示该证据的制作日期为2017年4月22日，没有相应政府盖章，法定代表人身份证明也没有单位盖章，不符合法律规定。同时，原一审裁定于2017年4月27日作出，请合议庭核实该证据有无超过举证期限，在作出一审裁定时是否已经收到被告的证据。如果已经超过举证期限，原告提供的所有证据均不应当采信。经审查，对各方当事人均无异议的证据，本院予以采信。对有异议的证据，认证如下：原告对被告提交的第二组证据中的证据一的真实性有异议，但事实上黄土坡滑坡体确已出现险情，对该证据的真实性本院予以采信。原告对被告提交的第二组证据中的证据二的真实性有异议，该红线图已经过湖北省发展与改革委员会主持的专家评审会研究讨论，并予以确认，对该证据的真实性本院予以认可。经审理查明，2008年8月20日，湖北省国土资源厅组织专家对长江水利委员会长江勘测规划设计研究院提交的《湖北省巴东县黄土坡滑坡勘查评价报告》进行了评审，提出了对黄土坡部分居民实施减载避险搬迁是十分必要的评审意见。2008年12月31日，财政部、国家发展改革委、国土资源部联合下发财企函〔2008〕34号《关于湖北省巴东县黄土坡滑坡处理问题的函》，明确黄土坡滑坡属三峡库区地质灾害防治范围，要求对黄土坡滑坡体上居民实施整体避险搬迁，尽快编制避险搬迁规划和实施报告。原告刘学略房屋位于黄土坡滑坡体区域内，是实行整体搬迁避让的实施对象。被告巴东县人民政府在对滑坡区的搬迁实物指标进行调查后，长江水利委员会长江勘测规划设计研究院编制了《湖北省巴东县黄土坡滑坡整体避险搬迁实施规划报告》，经湖北省人民政府批准并报国务院相关部委备案。2009年12月23日，被告印发《巴东县黄土坡滑坡整体避险搬迁安置办法（试行）》，对黄土坡滑坡整体避险搬迁的规划管理、资金管理、搬迁安置等相关问题进行了明确。2016年6月14日、2016年7月1日，巴东县黄土坡滑坡整体避险搬迁指挥部作出《关于黄土坡滑坡整体避险搬迁的通告》。2017年3月20日，被告作出《关于全面完成黄土坡滑坡整体避险搬迁的通告》，要求黄土坡滑坡危险区域的所有人员必须迅速撤离，积极配合避险搬迁工作。因原告未按照《巴东县黄土坡滑坡整体避险搬迁安置办法（试行）》的规定与巴东县信陵镇人民政府签订《巴东县黄土坡滑坡整体避险搬迁工程居民换房安置补偿销号合同》，2017年3月24日，被告作出《搬迁补偿告知书》，要求原告刘学略在2017年3月25日前务必与巴东县信陵镇人民政府签订《巴东县黄土坡滑坡整体避险搬迁工程居民换房安置补偿销号合同》，并于2017年3月28日前自觉完成搬迁，逾期未完成将采取强制措施搬迁或者向巴东县人民法院申请强制执行。2017年4月8日，被告作出巴政行决字〔2017〕002号《搬迁避让决定书》，决定：一、责令被搬迁人立即搬出巴东县信陵镇黄土坡居委会12组（原8组）寇公路88号房屋及附属设施内的财物，立即撤离所有人员；二、对被搬迁人位于巴东县信陵镇黄土坡居委会12组（原8组）寇公路88号房屋及附属设施强制拆除，实施搬迁避让。原告不服，于2017年4月10日向本院提起行政诉讼，提出如前诉请。本院认为，根据《地质灾害防治条例》第十九条第三款之规定，巴东县人民政府组织实施地质灾害危险区内居民搬迁避让是其法定职责，故巴东县人民政府是本案适格的被告。本案中，湖北省国土资源厅组织专家对长江水利委员会长江勘测规划设计研究院提交的《湖北省巴东县黄土坡滑坡整体避险搬迁实施规划报告》进行了评审，认为对黄土坡滑坡部分居民实施减载避险搬迁十分必要。财政部、国家发展改革委、国土资源部联合下发财企函〔2008〕34号《关于湖北省巴东县黄土坡滑坡处理问题的函》，明确黄土坡滑坡属三峡库区地质灾害防治范围，要求对黄土坡滑坡体上居民实施整体避险搬迁。原告房屋位于黄土坡滑坡体区域内，是整体搬迁避让的实施对象。被告据此制定相关方案，实施搬迁行为，是依照《地质灾害防治条例》第十九条第三款之规定履行法定职责。按照《巴东县黄土坡滑坡整体避险搬迁安置办法（试行）》的规定，原告可以享受还建面积为120㎡的安置房一套，同时还可享受住房面积、门面房以及附属设施的补偿款共计477122.23元。原告已于2015年2月3日参加了安置房的抽签拈号，拈取的房号为神龙小区乐乡园21栋2单元301室。补偿款477122.23元随时可以领取，但原告一直未领取。被告多次告知原告积极履行搬迁义务，也多次催告其实施搬迁，原告拒不搬迁，因2017年4月份处于汛期，黄土坡滑坡体区域面临的地质灾害形势更加严峻，被告从保障原告生命财产安全的角度出发，遂作出巴政行决字〔2017〕002号《搬迁避让决定书》。综上，原告的诉讼请求缺乏事实与法律依据，其诉讼理由不能成立，对其诉讼请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告刘学略的诉讼请求。案件受理费50元，由原告刘学略负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于湖北省高级人民法院。上诉人应在提交上诉状时，预交上诉案件受理费，款汇湖北省高级人民法院，开户行：中国农业银行武汉市东湖支行，收款人：湖北省财政厅非税收入财政专户，帐号17×××699-1。上诉人在上诉期届满后七日内未预交上诉费用的，按自动撤回上诉处理。审判长  袁民审判员  彭文审判员  李丽二〇一九年四月二十八日法官助理李睿书记员屈璐