湖南省长沙市中级人民法院行 政 裁 定 书（2018）湘01行初1084号原告曹琴珍，女，汉族，1952年4月27日出生，住长沙市开福区。委托代理人张丕穆，湖南中楚律师事务所律师。委托代理人胡志伟，系原告曹琴珍女婿。被告长沙市开福区人民政府。住所地：长沙市芙蓉北路开福区政府机关大院。法定代表人刘拥兵，区长。委托代理人李珂，该单位征收办工作人员。委托代理人昌盛，湖南弘一律师事务所律师。原告曹琴珍（以下简称原告）因与被告长沙市开福区人民政府（以下简称开福区政府）房屋征收决定一案，于2018年12月11日向本院提起行政诉讼。本院立案受理后，向被告开福区政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年4月8日公开开庭审理了本案。原告曹琴珍及其委托代理人张丕穆、胡志伟，被告开福区政府委托代理人李珂、昌盛到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告诉称：原告在长沙市开福区湘雅路156号（原北站路44号）拥有私房一栋，上世纪八十年代，原告在原二层的基础上加盖了三、四层。1996年，原告为一、二、三层房屋办理了房屋所有权证；2003年，为第四层房屋缴纳了2000元整治费。2017年9月25日，被告发布了《长沙市开福区人民政府关于开福区文昌阁至东屯渡地下配套工程项目房屋征收决定公告》（下称《征收公告》），修建地铁6号线湘雅路站，原告房屋在该征收范围之内。原告通过另一案件得知地铁湘雅路站已经南移，又通过另一被征收人的信息公开答复得知征收调查红线因项目变更已经作废。被告对原告在内了被征收人隐瞒了该事实，仍然已作废的土地红线对原告的房屋进行征收。为维护原告合法权益，特提起诉讼，请求确认开福区人民政府于2017年9月25日作出的开政征字（2017）5号《关于开福区文昌阁至东屯渡地下配套工程项目房屋征收决定》无效。被告开福区政府辩称：一、原告提起行政诉讼已经超过了起诉期限。答辩人开福区政府于2017年9月25日发布《长沙市开福区人民政府关于开福区文昌阁至东屯渡地下配套工程项目房屋征收决定公告》(开政征字[2017]5号)，公告明确告知：“被征收人对房屋征收决定不服的，可在本公告发布之日起60日内向长沙市人民政府申请行政复议，或在6个月内向长沙市中级人民法院提起行政诉讼。”原告提起行政诉讼的时间是2018年12月11日，已经超过了起诉期限。二、答辩人作出房屋征收决定是为了公共利益的需要。长沙市发改委于2016年3月11日作出《关于文昌阁至东屯渡地下配套工程项目立项的批复》（长发改工业[2016]173号），同意实施该项目。经有关部门审查，涉案项目符合国务院2012年7月8日批准实施的《长沙市土地利用整体规划（2006-2020年）》，已进入长沙市2016年政府投资重大项目计划，符合国民经济和社会发展“十三五”规划。故涉案项目符合国务院590号令第八条、第九条规定的房屋征收条件，审批文件齐备。三、答辩人严格依据国务院590号令作出房屋征收决定。第一，依法确定房屋征收范围，对房屋征收范围内房屋情况组织调查登记，调查结果依法公示；第二，依法制定征收补偿方案，公开征求意见，作出修改并公布。第三，依法保障了被征收人的合法权益，补偿资金足额到位，依法保障了被征收人的选择权，公告载明了复议、诉讼等权利事项，履行了法律规定的告知义务。四、原告提供的证据达不到其证明目的。原告提供的红网报道与涉案征收决定无关，且涉涉嫌证据造假，将1号线改成6号线；长沙市国土局作出的811告知系错误告知，长沙市国土局已经发文对811告知的内容进行更正，原告认为答辩人违法征收的理由不能成立。综上，请求依法驳回原告的起诉。经审理查明：2017年9月25日，长沙市开福区人民政府作出开政征字[2017]5号《长沙市开福区人民政府关于开福区文昌阁至东屯渡地下配套工程项目房屋征收决定公告》，将征收目的、征收范围、征收部门、征收签约期限、征收补偿方案、被征收人权利与义务等内容予以公告。同时该公告载明：“被征收人对房屋征收决定不服的，可在本公告发布之日起60日内向长沙市人民政府申请行政复议，或在6个月内向长沙市中级人民法院提起行政诉讼。”原告房屋在该征收公告确定的征收范围之内，该公告于同日在征收范围内张贴。本院经审查认为：本案首要解决的问题是涉案征收决定是否属于无效情形以及该决定是否已经超过法定的起诉期限。本院认为，行政诉讼起诉期限，是指当事人提起行政诉讼的法定有效期限。设立起诉期限的目的，是为了稳定行政法律关系，便于法院查清事实，及时解决行政争议。行政诉讼起诉期限不同于民事诉讼时效，诉讼时效是实体法特别是民法上的制度，是指当事人持续不行使权利而于时效期间届满时消灭其请求权的时效。在民事诉讼中当事人请求确认协议无效的不受诉讼时效的限制，而当事人提起行政诉讼请求确认行政行为无效是否不受起诉期限的限制，目前在理论界和司法实务界均存在较大分歧，修订后的行政诉讼法及司法解释中也没有明确具体的规定，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百六十二条并未规定当事人起诉确认行政行为无效不受起诉期限的限制。因为确认行政行为无效与撤销行政行为或者确认行政行为违法一样，都是基于对被诉行政行为合法性的审查，存在一种可转换的关系。人民法院对被诉行政行为是判决确认无效还是确认违法或者撤销，需要根据对被诉行政行为是否违法以及违法的程度进行全面的审查和评判，而不是基于原告的诉讼请求。因此，在实践中，真正的确认无效之诉，主要出现在辅助请求中，或者根据法院释明采取的一种转换形式。在行政行为虽然存在一定程度的违法但并未达到“重大且明显违法”的情况下，即使当事人起诉请求确认行政行为无效，人民法院也不是一定要转而作出撤销判决或者确认违法判决，其前提必须是在其提起确认无效之诉时尚没有超过撤销之诉的法定起诉期限。否则，提起确认无效之诉无疑就成为了规避撤销之诉起诉期限的手段，与立法的本意是相悖的。本案被诉的行政行为系被告开福区政府作出的开政征字[2017]5号《长沙市开福区人民政府关于开福区文昌阁至东屯渡地下配套工程项目房屋征收决定公告》。首先，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称国务院590号令）第四条和《湖南省实施〈国有土地上房屋征收与补偿条例〉办法》（以下简称省政府268号令）第三条、《长沙市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》（以下简称市政府116号令）第三条的规定，市、县级人民政府负责本辖区内房屋征收与补偿工作。为了公共利益的需要，确需征收房屋的，由市、区、县（市）人民政府作出房屋征收决定，被告开福区政府具有本案被诉房屋征收决定的法定职权。其次，从被告提交的证据来看，长沙市发展和改革委员会针对涉案项目下达了立项批复，并提供了规划、国土等部门的审查意见，载明该项目符合国民经济和社会发展规划、城乡规划和专项规划等要求。再次，被告房屋征收部门公布了房屋征收范围，对征收范围内房屋进行了调查并公布了调查结果；组织了相关部门对房屋征收补偿方案进行论证并予以公布，提供了征求公众意见的材料，将涉案征收决定在征收范围内进行了公示。综上，本案不存在明显且重大违法的情形，也即本案被诉的行政行为不属于无效情形。故原告虽以确认无效之诉的名义提起本案诉讼，但本案实质上仍为撤销之诉，原告提起行政诉讼亦应当遵守起诉期限的规定。根据本案查明的事实，开福区政府于2017年9月25日作出了涉案《房屋征收决定公告》，该公告于同日在征收范围内张贴。原告对涉案《房屋征收决定公告》不服，于2018年12月11日提起行政诉讼已经超过《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定的一年的起诉期限。原告提出其未居住在涉案房屋内，不知道涉案《房屋征收决定公告》。但根据查明的事实，被告工作人员早已就涉案房屋补偿事宜联系原告，原告亦认可该事实，故原告的主张没有事实依据，且不属于因不可抗力或者其他不属于其自身的原因而耽误起诉期限的情形。鉴于被诉行政行为不属于无效情形，根据《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条的规定，本院多次对原告予以释明，原告仍坚持起诉讼请求。据此，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（二）项之规定，裁定如下：驳回原告曹琴珍的起诉。本案不收案件受理费。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。审判长  贺元芳审判员  陈蔚宇审判员  刘 青二〇一九年四月十五日书记员  刘朋飞附法律条文：《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。