湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）湘行终278号上诉人（一审原告）：汉寿县开园红砖厂，住所地湖南省汉寿县蒋家嘴镇四房湾。经营者：刘和美，男，1957年5月17日出生，汉族，住湖南省汉寿县。委托代理人：罗义华，北京市盈科律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：汉寿县人民政府，住所地湖南省汉寿县龙阳街道办事处体育路。法定代表人：车世忠，县长。委托代理人：詹朋，汉寿县人民政府工作人员。委托代理人：谢飞，湖南辰龙律师事务所律师。汉寿县开园红砖厂(以下简称开园砖厂)诉汉寿县人民政府(以下简称汉寿县政府)关闭、强拆违法及行政赔偿一案，常德市中级人民法院于2017年5月26日作出(2016)湘07行初120号行政裁定，驳回开园砖厂的起诉。开园砖厂不服，提起上诉。本院于2018年7月18日作出(2017)湘行终775号行政裁定，撤销(2016)湘07行初120号行政裁定，指令继续审理。常德市中级人民法院2018年12月25日作出(2018)湘07行初95号行政判决。开园砖厂不服，提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。常德市中级人民法院审理查明：开园砖厂成立于2004年。营业执照最新核准日期为2013年3月27日，经营者刘和美，组织形式为个人经营，经营范围为红砖制造、销售，2015年5月11日被注销登记。采矿许可证有效期至2014年12月27日。2016年5月11日，汉寿县政府发布了《汉寿县人民政府关于依法关闭取缔非法粘土砖厂的通告》，决定关闭取缔全县所有非法粘土砖厂。2016年6月24日，汉寿县人民政府办公室向其辖区内各乡镇人民政府等单位印发了《汉寿县依法关闭取缔粘土砖厂工作实施方案》。根据该方案，成立了汉寿县关闭取缔非法粘土砖厂工作领导小组，由县政府分管科技工信工作的副县长任组长，各乡镇(街道)、高新区成立由行政一把手牵头负责的领导小组，具体负责本辖区粘土砖厂的关闭取缔工作。同时，该方案还规定，汉寿县政府对关闭的粘土砖厂给予一次性奖励。在2016年10月31日以前完成关闭任务的，轮窑门数在20门以下(不含20门)的给予砖厂所有权者奖励资金10万元(含机械拆除费)，轮窑门数在20门以上(含20门)的给予砖厂所有权者奖励资金12万元(含机械拆除费)。2016年9月11日，汉寿县政府函至汉寿县供电公司，恳请该公司于2016年11月1日起对36家无证开采的粘土砖厂采取断电措施。2016年9月29日，胡厚秋、胡月秋、刘和美三人与汉寿县蒋家嘴镇人民政府(以下简称蒋家嘴镇政府)签订《开园砖厂自行关闭并委托拆除烟囱轮窑的协议书》。该协议约定：开园砖厂在2016年10月31日前主动关闭粘土砖厂并拆除轮窑捣毁烟囱，给予奖励资金10万元(含机械拆除烟囱轮窑费用)，在2016年8月31日前主动关闭粘土砖厂并拆除轮窑捣毁烟囱，另给予2万元奖励。协议签订后开园砖厂不得再进行砖坯生产，自行处置现有产品及原材料，拆除主机等设备，并委托蒋家嘴镇政府组织有资质的机构实施机械拆除。时限内不拆除的，蒋家嘴镇政府将会同相关职能部门依法处理或申请人民法院强制拆除，且没有任何奖励，由此造成的一切损失均由开园砖厂负责。2016年12月7日，刘和美领取居委会现金20000元；领取阳南塘社区县政府关闭粘土砖厂奖金100000元。12月8日，刘和美领取阳南塘居委会现金100000元；领取阳南塘社区蒋家嘴镇政府关闭粘土砖厂各项补偿45000元。2016年12月9日，刘和美自行联系湘北新型轮窑建造有限公司实施拆除，并由刘和美向该公司支付拆除费用。2016年12月16日，开园砖厂诉至本院，提出本案诉讼，请求：确认汉寿县政府对其予以单方面关闭并强制拆除的行为违法，并赔偿其经济损失1584000元。常德市中级人民法院认为：本案争议的焦点在于原、被告的主体资格问题、汉寿县政府关闭、拆除砖厂的合法性问题以及开园砖厂提出赔偿请求能否支持问题。一、关于原告主体资格问题。开园砖厂是经工商登记的个体工商户，政府对砖厂实施的关闭拆除行为，对砖厂及其经营者的合法权益有实质性影响，因此，本案原告主体适格。二、关于被告的主体资格问题。首先，汉寿县政府的通告、方案决定成立了关闭取缔粘土砖厂领导小组，由汉寿县政府负责人担任组长。第二，方案要求各乡镇亦成立关闭取缔粘土砖厂领导小组，具体负责粘土砖厂的关停工作，且各乡镇亦按照通告、方案要求对粘土砖厂进行关闭拆除。因此，汉寿县政府是本案适格的被告。三、关于关闭拆除行为的合法性问题。根据《国务院办公厅关于进一步推进墙体材料革新和推广节能建筑的通知》(国办发〔2005〕33号)精神，要分批禁止或限制生产、使用实心粘土砖，并逐步向小城镇和农村延伸。到2010年底，所有城市禁止使用实心粘土砖。湖南省人民政府办公厅关于进一步推进墙体材料革新和推广节能建筑的通知(湘政办发〔2006〕4号)进一步明确到2010年底，全省所有县级城市禁止使用实心粘土砖。2011年国家发展改革委员会发布的《产业结构调整指导目录》，明确将砖瓦24门以下轮窑以及立窑、无顶轮窑等土窑列为淘汰类产业。由此可见，汉寿县政府决定关闭并拆除开园砖厂是落实国家产业结构调整政策的现实需要。2015年开园砖厂的工商登记已被注销。同年，开园砖厂的采矿许可证到期后，汉寿县政府的矿产资源管理部门已停办其采矿许可手续。汉寿政府在关闭砖厂前，在全县境内发布了关停粘土砖厂的通告，并向开园砖厂送达了强制断电的函件。也即汉寿县政府在落实关闭粘土砖厂的政策前，已履行了提醒、告知义务，其执行国家政策行为并无不当。开园砖厂提出“应按照《中华人民共和国行政强制法》规定的程序对汉寿县政府实施的关闭及拆除行为进行合法性审查”的理由不予采信。四、关于开园砖厂提出的赔偿请求能否支持问题。首先，开园砖厂被拆除前，蒋家嘴镇政府受汉寿县政府的委托已经与砖厂达成了协议，砖厂拆除后，经营者刘和美已领取了协议约定的奖励资金，该款项即可视为汉寿县政府对于开园砖厂有关损失的补偿。第二，从开园砖厂提交的有关损失的证据材料来看，不足以证明该砖厂还存在应予补偿而未予补偿的损失。开园砖厂向汉寿县政府提出的赔偿请求无事实及法律依据，应不予支持。综上所述，汉寿县政府为落实国家产业调整政策，关闭、拆除开园砖厂并无不当。开园砖厂向汉寿县政府提出的1584000元赔偿请求不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，经该院审判委员会讨论决定，判决：驳回开园砖厂的诉讼请求。本案受理费50元，由开园砖厂负担。开园砖厂不服，向本院提起上诉称:1.原审认为被上诉人对上诉人进行强制断电并实施强制关闭和强制拆除的行为是执行国家政策，故认为被上诉人的行政行为并无不当，且不对被上诉人的行政行为的合法性进行审查，属认定事实错误，适用法律不当。2.原审判决认定上诉人砖厂是协议拆除，被上诉人对上诉人实施强制关闭和拆除行为属于事实认定错误。3.原审判决认为被上诉人不能举证证明其损失，故认定赔偿请求无事实和法律依据，属适用法律不当。综上，原审认定事实不清，适用法律错误，程序违法，请求撤销原审判决，依法改判支持其全部诉讼请求。被上诉人汉寿县政府答辩称：1.上诉人经营的砖厂，国家明令禁止，不符合环境保护法、大气污染防治法的要求，且相关证件已经过期，不符合矿产资源法、安全生产法的规定，属违法建筑物，无照经营依法应予查处，故应无条件拆除。关闭符合国家、省市政策性要求，县政府有发布通告关闭的职权，故关闭取缔上诉人的非法粘土砖厂合法。2.《开园砖厂自行关闭并委托拆除烟囱轮窑的协议书》中明确“委托岩汪湖镇政府组织有资质的机构实施机械拆除”，且涉诉砖厂系业主自行委托拆迁公司拆除，没有任何财产损失。3.上诉人将砖厂拆除后，基于过去有经营的客观事实，所在地政府经与上诉人协商，实际还给予了一些补偿。因此，上诉人主张行政赔偿，既无事实依据，亦无法律依据。请求驳回上诉，维持原判。本院二审除开园砖厂已领取的补偿款（含奖金）的数额外，对原审判决认定的其它事实予以确认。本院另查明：一次性给予10万元左右的奖补金，是2014-2016年间临澧、澧县、桃源等县政府关闭取缔粘土砖厂的普遍做法。本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十七条规定，人民法院审理行政上诉案件，对原审人民法院的判决、裁定和被诉行政行为进行全面审查。关于关闭决定的合法性问题。国务院办公厅《关于进一步推进墙体材料革新和推广节能建筑的通知》、湖南省人民政府办公厅《关于进一步推进墙体材料革新和推广节能建筑的通知》以及国家发展改革委员会发布的《产业结构调整指导目录》等从实际出发，符合宪法和法律规定，有利于促进国民经济和社会发展的规范性文件，必须得到执行。本案中，汉寿县政府决定关闭并拆除开园砖厂，是落实国家产业结构调整政策的现实需要。在落实关闭政策前，汉寿县政府发布了通知，并向砖厂送达了强制断电的函件，履行了提醒、告知义务，其执行国家政策作出关闭决定的行为，符合法律规定。关于拆除及赔偿问题。本案中，开园砖厂所签《汉寿县开园砖厂自行关闭并委托拆除烟囱轮窑的协议书》约定“委托镇政府组织有资质的机构实施机械拆除”，且2016年12月9日，刘和美自行联系湘北新型轮窑建造有限公司实施拆除，并由刘和美向该公司支付拆除费用。故现有证据表明，开园砖厂主张被上诉人存在强拆行为并对其造成损失而要求赔偿，依据不足。此外，本案中所涉的开园砖厂最初属于依法设立的砖厂，取得了采矿许可证。但由于该类砖厂生产客观上会毁坏耕地、污染环境、破坏生态、浪费资源，早在2005年国务院办公厅就下发《关于进一步推进墙体材料革新和推广节能建筑的通知》，要求分批禁止或限制生产、使用实心粘土砖，并逐步向小城镇和农村延伸，到2010年底，所有城市禁止使用实心粘土砖。汉寿县政府也曾召开专门会议传达上级精神，要求砖厂业主逐步转产。到2016年，开园砖厂生产经营已有12年。汉寿县政府2016年5月11日发布《关于依法关闭取缔非法粘土砖厂的通告》时，开园砖厂的采矿许可证已过期，但开园砖厂违反安全生产法等法律法规规定，继续非法生产经营。最初许可时满足条件，如因许可条件变得严苛，续期时不再满足许可条件，便不应再予续期。随着环境保护要求的提高，开园砖厂未能再获得许可的续期，理应考虑转产；在许可到期后继续开采，不符合法律规定。且开园砖厂因关闭已获得了一定的补偿。需要指出的是，行政机关在作出政策性关闭及补偿时，应充分考虑不同企业的实际情况，充分履行告知义务，并给被关闭企业合理的准备时间。综上，开园砖厂的上诉理由不能成立，依法不予支持。原审处理结果正确，依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由汉寿县开园红砖厂负担。本判决为终审判决。审判长  周婷婷审判员  余旭东审判员  向黎丽二〇一九年四月二十八日法官助理邹志斌书记员刘海涛