四川省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）川行终153号 上诉人（原审原告）李西芳，女，汉族，1972年1月6日出生，住四川省宜宾县。 被上诉人（原审被告）宜宾市人民政府。住所地：四川省宜宾市翠屏区蜀南大道中段**。 法定代表人杜紫平，市长。 委托代理人刘宁，宜宾市司法局工作人员。 委托代理人温志衡，宜宾市司法局工作人员。 上诉人李西芳因诉被上诉人宜宾市人民政府土地行政复议一案，不服四川省宜宾市中级人民法院（2018）川15行初41号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院审理查明，原告李西芳系四川省宜宾县普安镇周坝村村民。2017年，宜宾县人民政府启动宜宾市中心城区水厂迁建和供水保障抢先救灾建设用地项目，原告的房屋和承包地被纳入征收范围，宜宾县国土资源局制定了《宜宾市中心城区水厂迁建和供水保障抢险救灾建设用地项目征地拆迁补偿安置方案》（以下简称《拆迁补偿安置方案》）。原告认为《拆迁补偿安置方案》的制定依据和程序违法，且安置标准远远低于当地生活水平，于2018年4月23日向宜宾市人民政府申请行政复议，请求撤销宜宾县人民政府批准的《拆迁补偿安置方案》，宜宾市人民政府法制办公室于2018年4月24日收到原告的复议申请后，于2018年5月2日作出《行政复议受理通知书》，同时作出《行政复议答复通知书》，要求被复议机关宜宾县人民政府在10日内对复议申请提出书面答复，并提交相关证据、依据和其他有关材料。宜宾县人民政府在规定的时间内作出答复，并提交了相关证据材料。2018年6月28日，被告作出《延期审理通知书》，决定延期30日作出。被告经审查认为，宜宾市中心城区水厂迁建和供水保障抢险救灾建设用地项目属于先行用地，《拆迁补偿安置方案》不违反法律法规的规定，执行的是宜宾县最新的补偿安置标准，原告的权益未受到损害。且《拆迁补偿安置方案》的核心内容是告知补偿方法、补偿标准等内容，该方案并不直接设定权利人的权利义务，并不会对其产生直接影响，也不产生独立的法律后果，原告无单独就该方案提起行政复议的必要。2018年7月23日，被告作出宜市府复驳字〔2018〕4号《驳回行政复议申请决定书》，驳回了原告的行政复议申请。 原审法院认为，宜宾县人民政府的先行用地行为具体包含若干环节，《拆迁补偿安置方案》只是其中一个阶段。《拆迁补偿安置方案》的主要内容是告知拆迁范围及对象、补偿安置标准及方法等事项，该方案本身并未对原告李西芳产生法律上的强制力，也未直接对其权利义务产生实际影响。对涉及该征地范围内的村民来说，可能侵犯其权益的是征地拆迁部门的组织实施行为，其可针对具体组织实施的行为提起复议或诉讼。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款“……征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决”的规定，原告李西芳对《拆迁补偿安置方案》有异议，应当向相关政府申请进行协调、裁决。原告直接向被告申请撤销《拆迁补偿安置方案》，该请求不属行政复议受理范围。被告在受理后经审查认为原告的申请不符合行政复议受理条件，驳回原告的复议申请并无不当。综上，被告宜宾市人民政府作出的宜市府复驳字〔2018〕4号《驳回行政复议申请决定书》程序合法，认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回李西芳的诉讼请求；案件受理费50元，由李西芳负担。 上诉人李西芳上诉称，其房屋和承包土地未经合法征收,宜宾县人民政府先行使用涉案土地的行为因未取得有权机关合法有效的审批文件，明显违法;宜宾县人民政府批准的《拆迁补偿安置方案》涉及具体补偿方式、补偿范围和补偿标准等具体事项，对李西芳的实体财产权利产生实际影响，李西芳针对该行为提出复议申请，属于行政复议受案范围；宜宾市人民政府作出的宜市府复驳字〔2018〕4号《驳回行政复议申请决定书》缺少事实和法律依据，应予撤销；原审判决认定事实不清，适用法律错误，应予纠正。请求二审法院撤销四川省宜宾市中级人民法院（2018）川15行初41号行政判决，将本案发回重审或依法改判支持李西芳的诉讼请求。 被上诉人宜宾市人民政府答辩称,宜宾市人民政府作出宜市府复驳字〔2018〕4号《驳回行政复议申请决定书》的程序合法，且该决定书的内容符合法律、法规的规定；宜宾县人民政府批准的征地拆迁补偿安置方案不直接设定土地使用权人李西芳的权利义务，且不直接对其权利义务产生影响。请求驳回上诉，维持原判。 李西芳向原审法院提交的证据材料有：集体土地使用证、土地承包使用权证，宜宾市中心城区水厂迁建和供水保障抢险救灾建设用地项目征地拆迁补偿安置方案，行政复议申请书，EMS邮寄快单及查询证明，宜宾市人民政府宜市府复驳字〔2018〕4号《驳回行政复议申请决定书》。 宜宾市人民政府向原审法院提交的证据材料和依据有：行政复议申请书及附件，宜市府复受字〔2018〕19号《行政复议受理通知书》、宜市府复答字〔2018〕19号《行政复议答复通知书》，行政复议答复书及证据材料，宜市府复延字〔2018〕9号《延期审理通知书》，宜市府复驳字〔2018〕4号《驳回行政复议申请决定书》，送达回证及EMS快递记录，《中华人民共和国行政复议法》《中华人民共和国行政复议法实施条例》《中华人民共和国土地管理法实施条例》节录、《四川省人民政府关于印发四川省抢险救灾工程项目管理办法的通知》（川府发〔2013〕50号）。 上述证据材料已随案移送本院。原审判决记载了当事人对上述证据材料的质证意见。二审中，双方未提交新证据，也未提出新的质证意见。 本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。另查明，2018年，宜宾县被撤销，宜宾市叙州区成立，原宜宾县普安镇归宜宾市叙州区管辖。 本院认为：在集体土地征收过程中，土地行政主管部门根据市、县人民政府批准的征地补偿安置方案组织实施具体的补偿安置工作。征地补偿安置方案是确定被征收土地的土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿标准和支付方式、农业人员的具体安置途径以及其他有关征地补偿、安置具体措施的依据，直接影响被征收土地权利人的实体权益，属于行政复议范围。《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》（国法〔2011〕35号）规定，被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请。本案中，被申请复议的《拆迁补偿安置方案》涉及的范围包含上诉人李西芳使用的土地，李西芳与该征地补偿安置方案有利害关系。被上诉人宜宾市人民政府和原审法院关于李西芳针对《拆迁补偿安置方案》提出的复议申请不属于行政复议受理范围、征地拆迁补偿安置方案未直接对李西芳的权利义务产生实际影响的认定明显不当。 《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第二条第三款规定，因征收集体所有的土地及其补偿发生的纠纷，不属于农村土地承包仲裁委员会的受理范围，可以通过行政复议或者诉讼等方式解决。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见；征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施；对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决；征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款规定，对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十三条规定，下级行政机关依照法律、法规、规章规定，经上级行政机关批准作出具体行政行为的，批准机关为被申请人。李西芳对宜宾县人民政府批准的《拆迁补偿安置方案》不服，以宜宾县人民政府为被申请人，向宜宾市人民政府申请复议，符合前述规定。宜宾市人民政府具有对李西芳的行政复议申请作出处理的职责。 综上，宜宾市人民政府驳回李西芳的行政复议申请的理由不能成立。宜宾市人民政府作出的宜市府复驳字〔2018〕4号《驳回行政复议申请决定书》适用法律、法规错误，应予纠正。原审法院判决驳回李西芳所提撤销宜宾市人民政府宜市府复驳字〔2018〕4号《驳回行政复议申请决定书》的诉讼请求，亦适用法律、法规错误，应予纠正。李西芳的上诉请求成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第七十条第（二）项的规定，判决如下： 一、撤销四川省宜宾市中级人民法院（2018）川15行初41号行政判决； 二、撤销被上诉人宜宾市人民政府2018年7月23日作出的宜市府复驳字〔2018〕4号《驳回行政复议申请决定书》； 三、责令被上诉人宜宾市人民政府对上诉人李西芳提出的行政复议申请重新作出决定。 一审案件受理费50元、二审案件受理费50元，共计100元，由被上诉人宜宾市人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长 谭 勇 审判员 杨 军 审判员 伍平会 二〇一九年四月二十九日 书记员 杨敏芳