安徽省安庆市中级人民法院行 政 判 决 书(2019)皖08行终17号上诉人（一审原告）徐亚妮，女，1966年9月23日出生，汉族，住潜山市。委托代理人孙永东，安徽豪迪律师事务所律师。被上诉人（一审被告）潜山市人力资源和社会保障局（原“潜山县人力资源和社会保障局”），住所地潜山市潜阳路370号县政府大院，统一社会信用代码113408240031284132。法定代表人余本绪，局长。委托代理人汪程林，法规股股长。委托代理人程晨阳，安徽天柱律师事务所律师。被上诉人（一审被告）安庆市人力资源和社会保障局，住所地安庆市迎江区棋盘山路348号。统一社会信用代码113408222231103448。法定代表人方俊平，局长。委托代理人邵川，安徽国誉律师事务所律师。委托诉讼代理人祖聪，安庆市人力资源和社会保障局法规科科长。一审第三人潜山县物价局（现更名为“潜山市物价局”），住所地潜山市梅城镇南岳路，统一社会信用代码113408240031282450。法定代表人李玉书，局长。委托代理人杨乐天，安徽皖激扬律师事务所律师。委托代理人朱敏，安徽皖激扬律师事务所实习律师。上诉人徐亚妮因诉潜山市人力资源和社会保障局（以下简称潜山市人社局）行政处理和安庆市人力资源和社会保障局（以下简称安庆市人社局）行政复议一案，不服安徽省怀宁县人民法院（2018）皖0822行初35号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年1月14日受理后，依法组成合议庭，于2019年3月25日公开开庭审理了本案，上诉人徐亚妮及委托代理人孙永东，被上诉人潜山市人社局的委托代理人汪程林、程晨阳，被上诉人安庆市人社局的委托代理人祖聪、邵川，一审第三人潜山市物价局杨乐天、朱敏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。徐亚妮起诉称，原告于1987年9月1日在潜山县财政局源潭财政所从事会计工作，1994年1月经潜山县编委、组织部、人事局批准，调入潜山县物价局参加“三查”（税收、财政、物价大检查）和收费年审等行政管理工作，并担任会计。2014年经潜山县物价局党组任命原告为物价局综合股股长至今。2018年3月21日，潜山市人社局作出的潜人社退[2018]105号《关于徐亚妮同志退休的通知》认定原告徐亚妮为机关工勤人员，按50周岁退休，退休费计算比例按80%执行。原告不服，认为原告虽然是局机关技术工人身份，但一直从事干部管理岗位工作，并非工勤人员，而是经组织人事部门批准在局机关从事管理工作的顶岗人员。且持续时间已经超过十年，原告的退休年龄应为55周岁。另依据皖政[2007]8号《安徽省事业单位离退休人员计发离退休费等问题的实施意见》第一条第二款的规定，原告于1987年9月工作，至潜山市人社局文件签发2018年3月已满三十年，2017年10月8日潜山市人社局还按规定进行了调资，原告退休费应按85%计发。安庆市人社局于2018年6月8日作出宜人复决字[2018]第3号行政复议决定维持了潜山市人社局作出的潜人社退[2018]105号的通知。被告潜山市人社局没有依法向原告送达该通知，程序违法，并认定事实错误，适用依据错误。被告安庆市人社局作出维持决定错误。综上，请求1、撤销潜人社退（2018）105号《关于徐亚妮同志退休的通知》和宜人复决字（2018）第3号行政复议决定。2、诉讼费由被告承担。一审法院认定，原告徐亚妮于1987年9月1日在潜山县财政局源潭财政所从事会计工作，1994年1月调入潜山县物价局参加“三查”（税收、财政、物价大检查）和收费年审等行政管理工作，并担任会计。2014年经潜山县物价局党组任命为物价局综合股股长。在岗工作直至2018年4月份。2018年3月21日，潜山市人社局作出潜人社退（2018）105号《关于徐亚妮同志退休的通知》，通知内容为“物价局：根据国务院国发（1978）104号和皖政（2007）8号文件精神，经研究决定：徐亚妮同志退休，自二0一六年十一月份起执行。”潜山县物价局述称，潜山市人社局曾于2016年12月18日对其作出通知，要求其2016年元月15日报送单位达龄退休人员名单，但双方均未向法院提交该份证据通知材料。另查明，2018年4月11日，原告徐亚妮不服潜山市人社局作出的潜人社退（2018）105号《关于徐亚妮同志退休的通知》向安庆市人社局提出行政复议。安庆市人社局依法受理后，于2018年6月8日作出宜人复决字（2018）第3号《行政复议决定书》，维持了潜山市人社局作出的潜人社退（2018）105号《关于徐亚妮同志退休的通知》。一审法院认为，被告潜山市人社局于2018年3月21日作出的潜人社退（2018）105号《关于徐亚妮同志退休的通知》，是其依法定职责，依据国发（1978）104号《国务院关于工人退休的暂行办法》第一条作出的，该通知行政行为的相对人系本案原告徐亚妮。该通知行政行为经被告安庆市人社局行政复议予以维持，因此该案原告和两被告均为适格主体；第三人潜山市物价局因与该案处理结果有利害关系，因此应当作为第三人参加诉讼。原告徐亚妮认为被告潜山市人社局的该通知行为，认定其身份为工人而没有按照公务员过渡政策界定其为公务员，因此该通知行为侵犯了其合法权益，本院认为，对原告徐亚妮按照相关政策是否应界定为公务员，系相关行政单位人事管理范畴，属于行政机关内部行政行为，不属于法院司法审查对象，原告徐亚妮对此行政争议事实，可寻求相关行政救济手段予以解决。被告潜山市人社局没有证据证明履行通知第三人潜山县物价局及时报送2016年度退休人员名单，其履行职责存在瑕疵，且潜人社退（2018）105号《关于徐亚妮同志退休的通知》于2018年3月21日作出，并决定原告徐亚妮于2016年11月起开始退休，从而造成徐亚妮自2016年11月起至2018年4月间实际在岗工作事实和退休法律事实并存状态。因此该通知行政行为明显不当。被告安庆市人社局对潜人社退（2018）105号通知复议予以维持，也因此存在明显不当。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（六）项之规定判决，一、撤销被告安庆市人力资源和社会保障局宜人复决字（2018）第3号行政复议决定；二、撤销被告潜山县人力资源和社会保障局潜人社退（2018）105号《关于徐亚妮同志退休的通知》；被告潜山市人力资源和社会保障局于本判决生效后两个月内重新作出行政行为；案件受理费50元，由被告潜山市人力资源和社会保障局和被告安庆市人力资源和社会保障局各负担25元。徐亚妮上诉称：一、一审法院认定涉案行政争议的实质内容为行政机关内部行为、不属于司法审查对象，该认定是错误的。本案中被上诉人以“未在1998年6月22日前经组织人事部门批准办理了在公务员岗位上暂行顶岗手续”为依据作出其50岁退休决定，明显对外发生法律效力且对公民合法权益产生巨大影响，所以涉案行政争议的实质内容系可诉行为。二、上诉人起诉并不是要求法院就“上诉人根据公务员过渡政策应否界定为公务员”进行审查裁判，而是要求审查上诉人是否认系以工代干人员，是否应当55周岁退休，要求撤销（2018）105号通知。一审却理解为“上诉人诉讼目的是请求按照公务员过渡政策应否界定为公务员，继而撤销具体行政行为”，属于认定事实错误。三、本案争议的焦点是，上诉人是否应当55周岁退休，而不是是否界定为公务员。上诉人是工人身份，是行政机关事业编管理人员，这一点各方均无异议，也并未对是否界定为公务员发生争议。被上诉人认为上诉人虽是机关女性顶岗人员，但未在1998年6月22日前经组织人事部门批准，因此不能延续至55周岁退休。而上诉人认为此处的“经组织人事部门”，应是指管理“干部和人事”关系的部门，各级党组和各类从事管理工人身份人员人事关系的部门，不是能专门指组织部和人事局。本案中，上诉人以非国家干部身份在干部岗位上工作是“经组织人事部门批准”的。四、被上诉人作出的行政行为适用法律错误。上诉人是行政机关事业编人员和专业技术人员而非工勤人员。被上诉人依据国发[1978]104号的规定，作出行政行为错误。依据皖人发（1998）87号、人事部国发（2004）63号、劳社（2008）45号等相关文件，此类人员的待遇和退休条件应以岗定薪，以岗定退。即女职工在管理岗位的，退休年龄为55周岁。综上，请求1、撤销怀宁县人民法院（2018）皖0822行初35号行政判决第二项中“潜山市人力资源和社会保障局本判决生效后两个月内重新作出行政作为”、维持第二项中“撤销潜山市人力资源和社会保障局潜人社退字（2018）105号《关于徐娅妮同志退休的通知》”；2、本案诉讼费用由被上诉人承担。潜山市人社局在庭审中辩称：1、上诉人的顶岗是否经过批准，而顶岗是否经过批准是是否过渡为公务员的必要条件，该内容属于任命性质且在内部报批程序中是典型的内部行为；2、一审原告在潜山物价局工作所谓的顶岗未经组织人事部门批准。经组织人事部门批准是指组织部和人事部而不是其招工时的单位的所谓的组织和人事部门，也不是招工的基层组织政审。其到物价局工作未经当时的组织部门批准。1999年4月22日会议记录仅是作为顶岗人员拟报的一种会议记录，在1998年6月22日前未经相关的组织人事部门批准进行顶岗，相关文件规定顶岗必须经安庆市组织部参照办和人事局审定的规定属于政策的范畴，不违反相关的法律规定；3、潜山人社局适用国发[1978]104号文件正确，该文件适用行政机关、事业单位工人，包括本案上诉人。本案上诉人的退休年龄不适用事业单位试用人员的文件规定，不适用参加企业养老保险的规定，应当按其身份确定其退休年龄；4、潜山人社局2018年3月作出的退休决定执行时间应当是原告应当退休时间2016年9月。应退未退休的责任在潜山物价局未及时申报。一审认定潜山人社局的延迟退休造成了法律事实的存在，说明一审已经确定2016年11月退休是正确的，但是予以撤销是自相矛盾的。综上，驳回一审原告全部诉求。安庆市人社局在庭审中辩称：同意潜山人社局的答辩意见。补充1、上诉人是否应当以公务员身份退休属于内部行政行为，不属于司法审查范围；2、潜山人社局作出退休通知以事实为依据，证据充分；3、安庆市人社局依据法律职权按照法律程序，以事实为基础作出的行政复议决定书合法、合理。潜山市物价局在庭审中陈述意见与一审中辩称意见一致。徐亚妮向一审法院提举的证据材料为:一、原告身份证。证明原告诉讼主体适格；二、（2018）105号《关于徐亚妮同志退休的通知》、《机关单位工作人员退休表》。证明潜山人社局的具体行政行为，没有达到事实确实充分、证据确凿，未认定原告在物价局从事“三查”（税收、财政、物价大检查）和收费年审等行政管理并任会计；《机关单位工作人员退休表》显示原告工资是按照公务员的职务工资和级别工资组成，但工资计算错误；三、宜人复决字[2018]第3号《行政复议决定书》证明安庆人社局经复议维持了（2018）105号《关于徐亚妮同志退休的通知》;四、潜山县物价局《单位人员花名册》、《行政机关人员工资花名册》三份。证明：1、经潜山县编制委员会审核确认原告自1987年9月1日参加工作，工人身份、职务会计，本科学历。2、原告的工资是按照公务员的职务工资和级别工资计发；五、《机关工作人员规范性津补贴变动审批花名册》。证明经潜山人社局审批，原告自1987年9月参加工作，自2017年1月起每月增加工资93元，至2017年10月8日工作年限31年；六、《干部履历表》、《安徽省财政系统干部岗位培训学员登记表》、《农业税收检查证》、《安徽省行政执法资格证书》、《安徽省行政执法检查证》、《关于操龙江等同志工作职务的通知》。证明原告在干部岗位顶岗从事行政管理并担任会计工作；七、庆人字（1997）002号《中共安庆市委组织部安庆市人事局关于实施国家公务员制度参照、依照公务员管理有关问题的通知》、潜发（1997）38号《关于县直、乡镇机关实施国家公务员制度问题的通知》，皖人发（1998）87号《关于事业单位聘任制人员退休问题的通知》、国人部发（2004）63号《关于事业单位试行人员聘用制度有关工资待遇等问题的处理意见（试行）》、劳社（2008）45号《安徽省参加企业基本养老保险人员退休审批管理规定》，皖政（2007）8号《安徽省2006年公务员工资制度改革实施意见》。证明：1、庆人字（1997）002号和潜发（1997）38号将原告排除在工勤人员之列；2、皖人发（1998）87号、国人部发（2004）63号、劳社（2008）45号规定企业、事业、机关单位在管理及专业技术岗位工作的女性人员的退休年龄是55周岁，顶岗人员的工资待遇和退休条件应以岗定薪，以岗定退；3、皖政（2007）8号规定按照公务员制度管理和经省批准参照公务员制度管理的单位中，自2006年7月1日起，除工勤人员以外的工作人员实施职级工资制；八、证人证言三份。证明：1994年，原告经组织人事部分批准顶岗从事干部管理工作。财政局原局长郑启文证明在其任局长期间，经潜山县编制委员会、组织部、人事局协调批准，原告由财政局调往物价局工作；潜山县人事局原局长李旺久证明在其任局长期间，原告由财政局调到物价局顶岗是经会议研究后按照正常程序和要求办理调动手续；潜山县委组织部原部长袁干初证明，经县编制委员会、县委组织部、人事部门同意，原告从财政局调到物价局工作。潜山市人社局向一审法院提举的证据材料为：一、法定职权1、《社会保险法》第七条第二款；2、《潜山县人力资源和社会保障局主要职责内设机构和人员编制规定》。证明被告有对原告退休进行审批、待遇计发的职权。二、事实依据1、《潜山县人民政府职能转变和机构改革方案实施意见》。证明：原告所在单位划入了发展和改革委员会，属于政府工作部门，性质属于机关单位；2、《编制卡》、《招收合同制工人登记审查表》、《合同制工人劳动合同书》、《（合同制）工人转正定级表》、《机关事业单位工人岗位考核表》、《单位考核结果统计表》、《年度工作人员考核结果花名册》。证明原告系机关工人身份，并按此岗位进行考核；3、《职工工资审批表》、《机关工人工资套改审批表》、皖政（2007）8号文件附表三《公务员级别工资标准表》附表五《机关技术工人岗位技术等级工资标准表》、潜政办（2015）24号文件附表1《公务员级别工资标准表》附表2《机关技术工人岗位技术等级工资标准表》。证明原告享受的是技术工人工资待遇，从未享受公务员工资待遇；三、行政决定依据1、国发[1978]104号《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》第一条；2、安徽省人民政府皖政（2007）8号《安徽省人民政府关于印发安徽省机关事业单位工作人员工资、收入分配制度改革和计发离退休费等实施意见的通知》，――《安徽省2006年公务员工资制度改革实施意见》第二部分“实施范围与对象”规定，第三部分“实施时间”规定，第五部分“机关工人工资制度的实施”规定；3、安徽省人民政府皖政（2007）8号《安徽省人民政府关于印发安徽省机关事业单位工作人员工资、收入分配制度改革和计发离退休费等实施意见的通知》――《安徽省机关事业单位离退休人员计发退休费等问题的实施意见》中“机关技术工人退休费计发”部分规定。证明：原告系机关技术工人，被告据此核实其退休年龄和退休待遇，适用法律、法规正确；4、庆人字（1997）002号《中共安庆市委组织部安庆市人事局关于实施国家公务员制度参照、依照公务员管理有关问题的通知》第二条第5款、第6款规定；5、潜发（1997）38号潜山县委、潜山县人民政府《关于县直、乡镇机关实施（参照试行）国家公务员制度的通知》规定。证明原告仅依据庆人字（1997）002号第3款关于公务员职位和工勤岗位划分的规定，却忽略关于顶岗的基本条件和必经的批准程序，认为其应于55岁退休，对文件理解断章取义，显然错误。四、退休申报程序证据被告历年下发各单位的关于报送全县机关事业单位达龄退休人员名单的通知。证明原告所在单位未及时报送退休人员名单。安庆市人社局向一审法院提举的证据材料为：一、法定职权的依据1、《行政复议法》第十二条；2、安庆市人力资源和社会保障局统一社会信用代码复印件1份。证明被告的诉讼主体资格合法并有法定职权；二、行政复议的程序1、《行政复议申请书》及相关资料各1份；2、宜人复受字[2018]第3号《行政复议受理通知书》1份及送达回证1份；3、宜人复答字[2018]第3号《行政复议答复通知书》1份及送达回证1份；4、宜人复决字[2018]第3号《行政复议决定书》及送达回证2份。证明：答辩人作出宜人复决字[2018]第3号《行政复议决定书》符合《中华人民共和国行政复议法》的程序规定，程序合法。三、行政复议的事实依据1、1999年4月22日潜山县《确定机关非干部身份人员的顶岗问题》会议记录；2、《关于徐亚妮、汪立红两位同志是否享受独生子女提高5%的函》；3、《关于正式启动机关事业单位养老保险工作有关问题的通知》；4、徐亚妮个人档案资料复印件；5、2013年7月16日安庆市人社局、安庆市公务员局《电话通知》；6、中共安庆市委组织部、安庆市人事局《关于实施国家公务员制度参照、依照公务员管理有关问题的通知》（庆人字[1997]002号）；7、潜山县委、县政府《关于县直、乡镇机关实施（参照试行）国家公务员制度问题的通知》（潜发[1997]38号）；8、《关于报送全县机关事业单位2012年达龄退休人员名单的通知》；9、《关于报送全县机关事业单位2014年拟达龄退休人员名单的通知》；10、《关于报送全县机关事业单位2015年拟达龄退休人员名单的通知》；11、《关于报送全县机关事业单位达龄退休人员名单的通知》；12、《安徽省机关事业单位离退休人员计发离退休费等问题的实施意见》。证明答辩人作出的宜人得决字[2018]第3号《行政复议决定书》事实清楚、证据充分。第三人的认命没有经过组织部门批准，也不符合公务员管理的规定。原告没有履行顶岗转入的手续。原告其条件不符合顶岗转入条件。根据市人社局相关文件要延缓办理退休手续的前提是要办理转入手续的。综上，被告潜山县人力资源和社会保障局作出的行政行为是有事实依据和法律规定的，故我们依法维持。四、行政复议的法律依据《行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定。本院于2019年3月25日公开开庭审理本案时，徐亚妮向本院递交的证据有：1、潜山人社局《安徽省事业单位工作人员年度考核合格等次人员名册》、《关于徐亚妮同志工作及退休相关情况说明》。证明上诉人通过相关组织部门批准在干部管理岗位工作的；2、《行政事业性收费年审结论书》（1994年度二本）。证明上诉人从事干部管理工作。潜山市人社局对徐亚妮二审提交的证据，真实性无异议，但达不到证明目的，物价局属于机关不属于事业单位。安庆市人社局同意潜山人社局的质证意见。物价局对徐亚妮二审提交的证据三性无异议。上诉人对一审原告的证据六、《干部履历表》、《安徽省财政系统干部岗位培训学员登记表》、《农业税收检查证》、《安徽省行政执法资格证书》、《安徽省行政执法检查证》、《关于操龙江等同志工作职务的通知》，提出的复核意见为，这些证据证明上诉人在干部岗位，从事行政工作。对一审原告的证据七、皖人发（1998）87号《关于事业单位聘任制人员退休问题的通知》、国人部发（2004）63号《关于事业单位试行人员聘用制度有关工资待遇等问题的处理意见（试行）》、劳社（2008）45号《安徽省参加企业基本养老保险人员退休审批管理规定》，复核意见为，证明企业、事业、机关单位在管理及专业技术岗位工作的女性人员的退休年龄是55周岁，其工资待遇和退休条件应以岗定薪，以岗定退，所以上诉人应当是55岁退休。对被上诉人潜山人社局证据二事实依据证据2，复核意见为《机关事业单位工人岗位考核表》上面也认定上诉人属于机关事业单位的工人，即使不属于顶岗人员，上诉人属于技术工也符合相关的政策。潜山人社局对一审证据没有复核意见。安庆人社局对一审证据没有复核意见。潜山市物价局对一审证据虽没有复核意见，但其陈述，潜山市物价局虽为行政机关，但局内部价格认证、价格检查两部门编制属于事业编。本院对徐亚妮二审提交的证据，符合证据三性予以确认。证据表明徐亚妮在2016年度以安徽省事业单位工作人员身份通过年度考核，且属于管理岗位事业编工作人员，被上诉人对此异议不能成立。上述证据均已随案移送本院，经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定，对一审判决认定的案件事实，本院依法予以确认。本院另查明，1990年8月经潜山县劳动局批准，徐娅妮转正为技工八级，岗位是“棋盘乡财政所任会计”。1993年12月经潜山县国家机关事业单位工资制度改革办公室批准徐娅妮在会计岗位上享受“岗位工资补贴”。1995年5月徐娅妮所在岗的潜山县物价局经潜山县行政事业收费年审办公室审查通过1994年度年审结论。1999年4月22日潜山县人事局会议讨论确定机关非干部身份人员顶岗问题，审核包括原告在内17人个人符合安庆市组织部、人事局[99]001号文件规定，但所在单位没有职位空缺未予上报。2016年10月24日徐娅妮级别工资为高级技术工人九栏。2017年4月徐娅妮任职的潜山县物价局综合股股长岗位通过安徽省事业单位工作人员2016年度考核合格。本院认为，本案争议焦点是2018年3月21日潜山市人社局作出的潜人社退（2018）105号《关于徐亚妮同志退休的通知》和2018年6月8日安庆市人社局作出的宜人复决字（2018）第3号行政复议决定及一审判决是否合法问题。上诉人徐娅妮虽为工人身份，其自1994年1月调入潜山县物价局参加“三查”（税收、财政、物价大检查）和收费年审等行政管理工作，并担任会计。因潜山县物价局内设机构有事业编，上诉人在潜山县物价局担任综合股副股长、股长等职务。其从事管理岗位会计工作持续时间超过10年，且上诉人是经组织批准聘任为潜山县物价局综合股股长，并在任职的岗位上通过安徽省事业单位工作人员2016年度考核。依据皖人发（1998）87号《关于事业单位聘任制人员退休问题的通知》规定精神以及参照劳社〔2008〕45号《安徽省参加企业基本养老保险人员退休审批管理规定》第三章第八条第（五）项“女职工在管理岗位工作的，退休年龄为55周岁”的规定，上诉人可以按照所聘职务办理退休手续，并享受相应职务的退休待遇，即其退休年龄应当为55周岁。潜山县人力资源和社会保障局作出的潜人社退（2018）105号《关于徐亚妮同志退休的通知》，未认定徐娅妮从事管理岗位的会计工作和经组织批准聘任为行政机关事业编中层管理干部，属于认定事实及适用法律法规错误。一审判决撤销其作出的潜人社退（2018）105号《关于徐亚妮同志退休的通知》正确，依法应予维持。但一审判决潜山市人力资源和社会保障局本判决生效后两个月内重新作出行政作为，没有事实和法律、法规依据，依法应予纠正。故上诉人徐娅妮的上诉理由成立，本院予以支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、维持安徽省怀宁县人民法院（2018）皖0822行初35号行政判决第一项，即“撤销被告安庆市人力资源和社会保障局宜人复决字（2018）第3号行政复议决定”；二、变更安徽省怀宁县人民法院（2018）皖0822行初35号行政判决第二项，即“撤销被告潜山县人力资源和社会保障局潜人社退（2018）105号《关于徐亚妮同志退休的通知》、被告潜山市人力资源和社会保障局于本判决生效后两个月内重新作出行政行为”为“撤销潜山县人力资源和社会保障局潜人社退（2018）105号《关于徐亚妮同志退休的通知》”。一、二审诉讼费各50元，由潜山市人力资源和社会保障局和安庆市人力资源和社会保障局各负担50元。本判决为终审判决。审判长  程艮苗审判员  张建平审判员  刘 鑫二〇一九年四月八日法官助理汪雨情书记员王岚附：适用的法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；