广东省肇庆市中级人民法院行 政 判 决 书（2018）粤12行初218号原告张惠权，男，汉族，1943年1月2日生，住广东省肇庆市大旺综合经济开发区。原告张建生，男，汉族，1963年11月3日生，住广东省广州市越秀区。委托代理人何海有，广东都昇律师事务所律师。被告肇庆市高新技术产业开发区管理委员会。住所地：广东省肇庆市新技术产业开发区行政大院内，统一社会信用代码：11441200748046199C。法定代表人王哲，该管理委员会负责人。委托代理人谢相成，该管理委员会办公室公职律师。委托代理人马晓阳，广东国政（四会）律师事务所律师。第三人国电肇庆热电有限公司。住所地：肇庆市高新技术产业开发区白沙街**，统一社会信用代码：914412006824829669。法定代表人袁光福，该公司董事长。关于原告张惠权、张建生与被告肇庆市高新技术产业开发区管理委员会（以下简称：高新区管委会）以及第三人国电肇庆热电有限公司（以下简称：肇庆热电公司）行政强制拆除纠纷一案。本院于2018年9月26日受理后，依法组成合议庭于2019年3月15日公开开庭审理了本案。原告张建生及其委托代理人何海有，被告高新区管委会的委托代理人谢相成、马晓阳到庭参加了诉讼，肇庆热电公司经本院合法传唤，没有到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告张惠权、张建生诉称，两原告是父子，祖祖辈辈在涉事房地产所在地张家园定居。张家园原归属广东省三水县芦苞镇管辖，人民政府将该土地房屋确权给两原告的祖辈张其湘、张其伟、张其光、张汝珍、张汝初、张汝明等先辈族人，明确为“私有产业”“任何人不得侵犯”，有人民政府颁发的多份《土地房产所有证》（三安字第0006号）为证。后经历次区域变更，张家园成为“三不管”地带，相关部门相互推诿，拒不受理张家园整片区百姓建房申请。历次区域变更至今，人民政府均未告知原告及周边居民“征收土地房屋”，更未进行“征收补偿”。第三人肇庆热电公司紧接讼争地块仅五米之邻，2015年6月15日，第三人为逃避该公司对周边居民环境污染责任，勾结肇庆市城市管理和综合行政执法局高新区分局（下称“高新执法分局”）等部门及纠集大批社会闲散人员，突击强拆两原告民宅，暴力致伤两原告的家人。民居是老百姓安身立命之所，受中华人民共和国宪法等国家法律保护。高新执法分局等相关部门既未查明事实，也未依照法定职权、法定程序行政，光天化日之下野蛮执法肆意暴力践踏公民人身财产权利，不惜假公济私。为讨回公道，两原告为此先后多次向相关部门信访、投诉，未果。两原告遂将高新执法分局、肇庆国土资源局大旺分局及第三人国电肇庆热电有限公司诉诸法院，请求认定上述违法行政行为，案号：（2017)粤1203行初135号。其后追加肇庆市城市管理和综合行政执法局、肇庆市国土资源局作为该案共同被告。鼎湖法院根据高新执法分局的单方意见，认为本案适格被告为肇庆高新区整治“三抢”专项行动工作领导小组，或者成立该工作领导小组的肇庆高新区管委会，以此为由驳回原告的起诉。肇庆中院维持原审裁定，案号（2018）粤12行终17号。虽然两原告不服鼎湖法院及肇庆中院的上述处理结果，鉴于肇庆中院作出的案号（2018）粤12行终17号裁定生效至今将近六个月，行政诉讼时效将届满，为讨回公道，根据行政诉讼法规定，两原告特向人民法院提起行政诉讼，请求人民法院确认被告强行拆除原告所有的位于肇庆市高薪区××路村张家园的房屋属于违法行政行为，并判令本案诉讼费用全部由被告及第三人承担。原告张惠权、张建生向法庭提交了以下15份证据：1.原告身份证复印件2份；2.被告组织机构代码证及第三人企业信息公示各1份；3.（2018）粤12行终17号、（2017）粤1203行初135号、（2016）粤12行终110号行政裁定书；4.信访事项处理答复意见书；5.先辈亲属关系情况说明及土地房产所有证12份；6.申请书、房屋权属登记信息查询证明、关于土地登记情况查询结果的函；7.案涉地块平面图；8.张惠权、张建生确认强制拆除行为违法案（2017粤12**行初135号）证据清单；9.现场图片10张；10.报警回执1份、病历2份、住院记录1份；11.公告、期限拆除决定书各一份；12.三水县志1份；13.建设项目对敏感点环境影响评估、广东省环保厅信访事项介绍信、信访事项受理告知书、人民群众来访登记表各1份、图片8张；14.期限整改通知书1份；15.（2018）粤12行终147号《行政裁定书》、（2018）粤1203行初82号《行政判决书》。被告高新区管委会答辩称，一、本案中被答辩人未提供任何证据证明答辩人曾对两被答辩人作出了具体行政行为，应承担举证不能的法律后果。二、我国行政诉讼中并不适用诉讼时效中断的规定。被答辩人张惠权、张建生因错告被告，于2018年9月26日才针对答辩人提起行政诉讼超出了二年的诉讼时效，依法应裁定驳回起诉。《最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释》第四十一条规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。第四十三条规定，由于不属于起诉人自身的原因超过起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期间内。第四十四条规定，有下列情形之一的，应当裁定不予受理；己经受理的，裁定驳回起诉：……（六）起诉超过法定期限且无正当理由的……。被答辩人在（2016）粤12行终110号行政裁定书中自认高新区城管执法分局和大旺国土分局均在2015年6月2日向被答辩人作出了《责令停止违法行为通知书》。2015年6月15日，高新区城管执法分局和大旺国土分局纠集第三人国电肇庆热电有限公司等（事后了解的信息，参与主体以查实为准）在未有依法作出及送达书面通知的情况下，采用暴力强行拆除被答辩人的房屋。随后，被答辩人分别前往高新区城管执法分局、高新区环保局、广东省环保局等多处信访，不断提出强烈的抗议及信访要求。……2015年9月8日，高新区城管执法分局作出《信访事项处理答复意见书》，告知被答辩人“在30日内……向高新区管委会提出复查申请。”被答辩人在指定的30日内，向高新区管委会提出复查申请。2016年3月30日，高新区管委会作出《信访事项不予受理告知书》，认为不属于信访事项，建议向有管辖权的人民法院提起诉讼。2015年9月8日，高新区城管执法分局作出《信访事项处理答复意见书》。在该回复意见书中称，高新区城管执法分局为高新区整治“三抢”专项行动工作领导小组成员单位……2015年6月15日上午，区整治“三抢”专项行动工作领导小组对正隆居委会长路队张家园张建生所建设砖房进行拆除。（2017）粤1203行初135号及（2018)粤12行终17号明确被答辩人错告被告，且经法院释明后拒不变更。综上，两被答辩人在2015年9月8日收到高新区城管执法分局作出《信访事项处理答复意见书》时应己明确本案中正确的被告应当为高新区整治“三抢”专项行动工作领导小组或答辩人。而两被答辩人于2018年9月26日才针对答辩人提起行政诉讼，显然超过了二年的诉讼时效，且导致超期的原因系两被答辩人告错被告导致，依法应裁定驳回起诉。三、两被答辩人非法占用大旺正隆居委会长路队张家园（国电围墙边）的国有土地，在未办理任何报批手续的情况下修建房屋构成违法用地、违法建设。我国《组织法》第五十五条规定，……全国地方各级人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关，都服从国务院。《土地管理法》第二条规定，中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。全民所有，即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。第四十三条规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。1976年2月17日，大旺农场经广东省农垦总局直属农场管理局批准由集体所有制转变为全民所有制。自此，大旺农场的土地全部转变为国有土地。2015年，两被答辩人在未获得任何批准的情况下，非法占用正隆居委会长路队张家园（国电围墙边）的国有土地，新挖地基，新建房屋构成违法用地、违法建设。四、答辩人依法对两被答辩人的违法建筑进行清拆符合法律规定。《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。第六十八条规定，城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。根据中共肇庆市委办公室下发的肇办发〔2012〕13号通知：一、主要职责第（三）项负责高新区内土地的统一规划、征用、开发、办理土地使用权出让和管理的具体工作。（六）项明确答辩人受市政府委托开发、管理大旺华侨农场的土地。本案中，两被答辩人非法占用大旺正隆居委会长路队张家园（国电围墙边）的国有土地，在未办理任何报批手续的情况下修建房屋构成违法用地、违法建设。高新区城管执法分局和大旺国土分局分别针对两被答辩人的违法行为作出了《责令停止违法行为通知书》，但两被答辩人拒不改正。在此情况下，答辩人成立专项行为工作组依法进行清拆，符合法律规定。综上所述，两被答辩人针对答辩人的起诉超过了诉讼时效。两被答辩人非法占用大旺正隆居委会长路队张家园（国电围墙边）的国有土地，在未办理任何报批手续的情况下修建房屋构成违法用地、违法建设，答辩人依法对其修建的违法建筑进行清拆符合法律规定。请贵院依法驳回两被答辩人的诉讼请求。被告高新区管委会向法庭提交了以下8份证据：1.肇办发〔2012〕13号通知；2.（76）粤垦直劳字第03号复函、（75）旺革发字第49号报告；3.肇庆市城市管理和综合行政执法局高新分局现场检查（勘验）、记录、肇高新管执调〔2015〕00006号调查通知书、送达回证、肇高新管执调〔2015〕00011号责任停止违法行为通知书、送达回执、调查询问笔录、身份证；4.关于肇庆市城市总体规划的批复（粤府函〔2010〕161号）；5.旺国土资执法字〔2015〕18号、送达回执、照片；6.关于对确认规划许可的复函；7.关于拆除张惠权、张建生乱建的相关说明；8.信访事项处理答复意见书。第三人肇庆国电答辩称，答辩人不是本案所诉强制拆除行为的行政主体，没有参与实施本案所诉强制拆除行为，也没有殴打原告家人。答辩人不是适格的当事人。根据原告的起诉状及证据显示，本案所诉强制拆除行为认定事实清楚、证据充分、适用法律正确、程序合法。原告的诉求没有事实和法律依据，请贵院依法驳回原告的全部诉求。第三人肇庆国电没有向法庭提交证据。根据原、被告以及第三人的陈述及举示的证据，经庭审质证，结合法庭调查的情况，本院认定以下事实：2015年5月末，两原告在位于肇庆××新区××路村张家园内北面土地上建设房屋。2015年5月29日，高新区城管执法分局派员到现场规劝原告停工，当时,案涉房屋正在开挖基础。2015年6月2日，高新区城管执法分局联合大旺国土分局再派员到现场进行勘查，发现原告没有停工，高新区城管执法分局随即向原告发出肇高新管执调【2015】00006号《调查通知书》，以原告未取得建设工程规划许可建设房屋，涉嫌违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定为由，要求原告限期提交相关报建资料并配合调查。同日，该局又向原告作出肇高新管执责停【2015】00011号《责令停止违法行为通知书》，责令原告停止施工。大旺国土分局亦向两原告作出旺国土资执法字【2015】18号《责令停止违法行为通知书》，以原告未经批准占地建房的行为违反《中华人民共和国土地管理法》第四十三条和第四十四条的规定为由，责令原告停止施工。原告张惠权于当日签收了上述三份通知。当时，案涉房屋刚做好基础，正在砌墙。2015年6月9日，原告张建生前往高新区城管执法分局配合调查，在调查中，原告确认建设房屋没有办理报建手续。2015年6月12日，肇庆高新区发展规划和国土资源局复函高新区城管执法分局称，两原告建房所处地块未办理任何用地手续，所建建筑亦未办理建设用地许可和建设工程规划许可。2015年6月15日，被告组建成立的肇庆高新区整治“三抢”专项行动工作领导小组组织人员对两原告的在建房屋进行了强制拆除，当时，房屋尚未封顶。其后，原告不满强拆行为分别前往高新区城管执法分局、高新区环保局、广东省环保局等多部门进行信访。2015年8月26日，高新区城管执法分局作出《信访事项处理答复意见书》，该《意见书》提到，案涉强拆行为是高新区整治“三抢”专项行动工作领导小组组织实施，而高新区城管执法分局为该工作领导小组成员单位。同年9月8日，原告张惠权收到上述《意见书》。2016年7月11日，两原告以高新区城管执法局及大旺国土分局为被告，肇庆热电公司为第三人，向肇庆市鼎湖区人民法院提起行政诉讼，提出撤销两局作出的案涉《责令停止违法行为通知书》、确认两局实施的强拆行为违法并赔偿损失等请求。鼎湖区法院经审理作出（2016）粤1203行初115号行政裁定，以两原告起诉超过起诉期限为由裁定不予立案。两原告不服上诉，本院经审理作出（2016）粤12行终110号行政裁定，撤销鼎湖区法院（2016）粤1203行初115号行政裁定，并指令鼎湖区法院对两原告提出的诉求分别立案审理。经分案审理，鼎湖法院对确认强拆行为违法及行政赔偿之诉分别作出（2017）粤1203行初135号及（2017）粤1203行赔初10号行政裁定，以两原告错列被告且拒绝变更为由驳回起诉。对撤销大旺国土分局及高新区城管执法局分别作出的《责令停止违法行为通知书》之诉，鼎湖法院分别追加肇庆市国土资源局和肇庆市城市管理和综合行政执法局作为被告参加诉讼并作出（2017）粤1203行初136号和137号行政判决，撤销两局作出《责令停止违法行为通知书》。对鼎湖法院作出的（2017）粤1203行初135号及（2017）粤1203行赔初10号行政裁定，两原告均不服上诉。本院经审理于2018年3月26日分别作出（2018）粤12行终16号及17号行政裁定，驳回两原告的上诉，维持原裁定。对（2017）粤1203行初136号和137号行政判决，两原告及肇庆市城市管理和综合行政执法局亦不服分别提起上诉。本院经审理分别作出（2018）粤12行终12号及13号行政裁定，以原审程序违法撤销原裁定，将两案发回重审。鼎湖法院经重审，裁定驳回两原告对大旺国土分局的起诉，并分别于2019年1月16日和3月30日作出（2018）粤1203行初82号和81号行政判决，撤销高新区城管执法分局和大旺国土分局作出《责令停止违法行为通知书》。对该两判决，各方没有上诉。另查明，2017年8月11日，肇庆高新区街道社区管理中心正隆居委会出具一份《关于拆除张惠权、张建生乱建的相关说明》称，两原告案涉被拆除房屋为水泥结构，面积约160平方米（长约16米、宽约10米、高约3米），被拆除时尚未封顶，且拆除时原告张惠权在现场。2017年8月16日，肇庆高新区发展规划和国土资源局出具一份《关于张惠权、张建生违法建设的相关说明》称，两原告案涉被拆房屋所占土地属国有土地。本院认为，本案为确认行政强制拆除行为违法纠纷。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”的规定，本案审理主要对肇庆高新区整治“三抢”专项行动工作领导小组组织实施的强制拆除两原告在建房屋的行为是否合法进行全面审查。一、关于本案适格被告的问题。根据审理查明的事实，两原告在建房屋为××新区整治“三抢”专项行动工作领导小组组织强拆，对此事实，各方均无异议。鉴于该领导小组为被告高新区管委会组建的临时机构，不具有独立承担行政法律责任的能力和资格。依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第一款：“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。”的规定，高新区管委会为本案适格被告。二、关于本案两原告起诉是否超过法定期限的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”本案中，根据审理查明的事实，肇庆高新区整治“三抢”专项行动工作领导小组于2015年6月15日组织实施案涉强拆行为，其强拆前后均没有向原告作出任何书面决定或通知，也无证据证实两原告知道或应当知道案涉强拆行为是由该小组组织实施。虽然高新区城管执法分局在向原告张惠权作出的《信访事项处理答复意见书》中提及案涉强拆行为是高新区整治“三抢”专项行动工作领导小组组织实施，原告张惠权于2015年9月8日收到上述《意见书》。但鉴于高新区城管执法分局为该小组成员，强拆前一直与原告沟通的也是高新区城管执法分局。且原告一直不认可案涉强拆行为是高新区整治“三抢”专项行动工作领导小组组织实施并对案涉强拆行为以高新区城管执法分局及大旺国土分局为被告提起诉讼。故认定原告知道或应当知道案涉强拆行为作出主体是高新区整治“三抢”专项行动工作领导小组的时间，不应以原告收到《意见书》的时间为准，而应以原告收到确认案涉强拆行为作出主体是高新区整治“三抢”专项行动工作领导小组的司法终审裁决的时间为准。这更有利于充分保障当事人的合法诉权。也更符合行政诉讼法的立法宗旨和价值取向。而本院作出确认案涉强拆行为是高新区整治“三抢”专项行动工作领导小组组织实施这一事实的终审裁定的时间是2018年3月26日，两原告收到该裁定的时间在此之后，其提起本案诉讼的时间是2018年9月26日。故两原告的起诉没有超过法定期限。三、关于案涉强拆行为的合法性问题，此为本案各方争议的焦点。《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定：“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。”第三十五条规定：“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。”第三十六条规定：“当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。”第三十七条规定：“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）当事人的姓名或者名称、地址；（二）强制执行的理由和依据；（三）强制执行的方式和时间；（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；（五）行政机关的名称、印章和日期。在催告期间，对有证据证明有转移或者隐匿财物迹象的，行政机关可以作出立即强制执行决定。”本案中，虽然在实施强拆前，被告高新区管委会下属相关规划及国土部门对两原告的建房行为进行了调查取证及作出了《责令停止违法行为通知书》，已履行了部分程序义务。但高新区整治“三抢”专项行动工作领导小组在组织实施强拆过程中，未作出相应的书面行政强制执行决定，也没有明确告知当事人依法应享有的陈述权、申辩权及提起行政复议或行政诉讼的权利等，剥夺了当事人应享有的合法权利。在此情形下，该小组对两原告在建房屋实施的强制拆除行为，程序违反了上述法律规定，其法律后果由高新区管委会承担。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项：“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；”的规定，应当确认高新区管委会对两原告在建房屋的强制拆除行为违法。原告张惠权、张建生的诉求有事实和法律依据，本院予以支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决如下：确认肇庆市高新技术产业开发区管理委员会对原告张惠权、张建生在建房屋的强制拆除行为违法。案件受理费50元，由被告肇庆市高新技术产业开发区管理委员会负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。审判长  彭卓腾审判员  潘启智审判员  张国良二〇一九年四月十日法官助理梁国安书记员何剑锋