柳州铁路运输法院 行 政 判 决 书 （2019）桂7101行初66号 原告潘继仙，男，1976年12月23出生，壮族，住广西壮族自治区柳州市鱼峰区。 委托代理人朱达人，广东柬理律师事务所律师。 委托代理人莫华行，男，1970年1月6日出生，壮族，住广西壮族自治区柳州市鱼峰区。 被告柳州市城市管理行政执法局，住所地广西壮族自治区柳州市城中区潭中东路66号，统一社会信用代码114502000076044999。 法定代表人唐作斌，该局局长。 委托代理人张勇军，广西众维律师事务所律师。 委托代理人曾园园，该局工作人员。 被告柳州市人民政府，住所地广西壮族自治区柳州市文昌路66号。 法定代表人吴炜，市长。 委托代理人韦怡，柳州市司法局工作人员。 委托代理人莫妮旎，柳州市司法局工作人员。 原告潘继仙诉被告柳州市城市管理行政执法局（以下简称市城管执法局）、柳州市人民政府（以下简称市政府）行政强制一案，本院于2019年2月26日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年4月15日公开开庭审理了本案。原告的委托代理人朱达人，被告市城管执法局的委托代理人曾园园、张勇军，被告市政府的委托代理人莫妮旎到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告潘继仙诉称，一、被告市政府所作出的行政复议决定认定事实不清，法律适用错误，依法应予撤销。涉案房屋系原告在宅基地上建造的一栋三层楼房，建造房屋的土地来源合法。原告建造涉案房屋没有违反农村家庭“一户一宅”的法律规定，非违章建筑。二、被告市城管执法局在没有相关合法拆迁手续或征得原告同意的情况下，强制拆除原告房屋的行为明显违法。首先，被告市城管执法局所述房屋编号为（2014)1753号为原告所有，没有事实依据。其次，没有证据证明原告建造的房屋经法定机构认定为违章建筑。另外，原告认为被告市城管执法局不是本案行政处罚和行政强制的适格主体。为维护自身的合法权益，原告特根据《中华人民共和国行政诉讼法》之规定，向法院提出诉讼请求：1.撤销被告市政府作出的柳政复字〔2019〕70号《柳州市人民政府行政复议决定书》；2.确认被告市城管执法局强制拆除原告房屋及围墙的行为违法。 原告提供的证据有：1.宗地图，证明涉案房屋是在村镇土地上建造的房屋；2.证明，证明原告宅基地来源合法和被告强拆原告房屋的事实；3.送达回证、《复议决定书》，证明本案已经过行政复议，原告有权提起行政诉讼；4.相片，证明涉案房屋已被被告市城管执法局强制拆除的事实。 被告市城管执法局辩称，一、本案的原告主体不适格，其无权向法院提起诉讼。就本案而言，原告的诉请是请求确认被告强制拆除原告房屋及围墙的行为违法，然而，原告并没有证据证实被告拆除的半塘村半塘屯土地上的建筑物中有原告名下或者归原告所有的房屋。1.被告在做出具体行政行为之前已经向涉案违法建筑物的所有人或管理人、建设人发出了调查通知以及责令停止违法行为通知书，责令房屋的建设人或所有人、管理人携带相关证件材料到被告处配合调查涉案房屋的相关情况，但在规定期限内，均未见任何人前来配合调查或声称与涉案房屋有关，也没有任何人或单位对涉案违法建筑物主张过任何权利。到目前为止，原告也没有任何的证据能证实其是涉案房屋的建设人或所有人、管理人。在原告向法院提交的宗地图中，图上建筑无论是地块所处四至、占地面积、建筑面积均与涉案违法建筑物不一致，不能作为本案认定原告具有适格主体资格及定案的依据。2.《中华人民共和国行政诉讼法》第二条明确规定，公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为侵犯其合法权益的，有权提起诉讼。这里的行政行为是指能对公民、法人或者其他组织的权益产生实际影响的行为。而原告仅凭向法院提交的村委的《证明》就想证实其是被拆房屋的所有权人或管理人，显然不符合法律规定。因此，原告所提供的证据不能作为本案定案的依据。原告既没有证据能证实被告拆除的房屋系属原告所有，也无法证实被告侵犯了其合法权益，其无权向法院提起诉讼。二、被告有权对半塘村半塘屯土地上的违法建筑物进行拆除，且程序合法。根据《广西壮族自治区人民政府关于同意柳州市将鹿寨县雒容镇整体划入柳州市鱼峰区的批复》（桂政函〔2010〕312号）的规定，涉案的违法建筑物所处的位置属于被告行政区域管辖的范围。同时，根据《广西壮族自治区人民政府关于同意柳州市开展城市管理相对集中行政处罚权工作的批复》（桂政函〔2005〕220号）的规定，被告享有对城市规划管理方面对未经规划部门审批的建筑物、构筑物以及不按规划部门批准建设的建筑物、构筑物行政处罚的权力。而且，在被告行使执法权之前，已经按照法定程序对涉案违法建筑房屋的所有人或管理人发出了调查通知以及责令停止违法行为通知书，责令房屋的所有权人或管理人限期到相关部门接受调查，后又在涉案房屋上张贴了《公告》、《责令限期拆除决定书》，但在此过程中，均未有所谓的相关权利人到被告处接受调查或主张相关权益。因此，被告是按程序、在己尽到充分保障相关权益人权益的情况下才将无主的违章建筑进行强制拆除，相关程序合法、有据。三、涉案房屋属于违法建筑物，依法应予以拆除。据查，涉案的房屋属于未经合法报建、审批所建的房屋，属于违建房屋，涉案房屋的所有人、管理人或建设人在未取得建设规划许可证擅自建设房屋，已经违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定。因此，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条的规定，被告对涉案的违法建筑实施强制拆除合法有据，符合法定程序。被告市政府依据相关事实作出的70号复议决定书，认定事实清楚，适用法律正确，应当予以维持。综上所述，被告认为本案原告不是适格的诉讼主体，其诉请也无任何事实及法律依据，请求法院依法驳回原告的全部诉讼请求。 被告市城管执法局提供的证据有：1.《广西壮族自治区人民政府关于同意柳州市开展城市管理相对集中行政处罚权工作的批复》（桂政函〔2005〕220号），证实被告市城管执法局具有相应的行政执法权限；2.《关于同意柳州市将鹿寨县雒容镇整体划入柳州市鱼峰区的批复》(桂政函〔2010〕312号），证明鹿寨县雒容镇整体划入柳州市鱼峰区的情况；3.《责令停止违法行为通知书》及《行政执法调查通知书》、送达照片，证明被告市城管执法局对涉案违法房屋责令停止违法的通知及行政执法通知的情况；4.现场勘验检查笔录及照片，证明对涉案违法建筑物进行勘验检查的情况；5.公告、送达回证及照片，证明对涉案违法建筑物进行公告的情况；6.《行政处罚意见书》，证明对涉案违法建筑进行行政处罚意见的情况；7.《行政处罚告知书》、送达回证及照片，证明对涉案违法建筑责令限期拆除和告知的情况；8.《行政处罚决定书》、送达回证及照片，证明对涉案违法建筑责令限期拆除的情况；9.《强制执行催告书》、《拆除违法建设公告》、送达回证及照片，证明对涉案违法建筑强制执行催告和公告的情况；10.《强制执行决定书》、送达回证及照片，证明对涉案违法建筑作出强制执行的决定。 被告市政府辩称，一、被告市政府依法有权受理原告潘继仙对被告市城管执法局作出具体行政行为不服提出的复议申请。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条的规定被告市政府作为被告市城管执法局的本级人民政府，有权受理原告对被告市城管执法局具体行政行为不服提出的复议申请。二、70号复议决定书正确。被告市政府收到复议申请后，依法予以受理。经审查，认为被告市城管执法局作出的强制拆除行为符合《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条的规定，对违法建筑作出责令限期拆除决定后，当事人逾期不拆除的，被申请人可依法采取强制拆除等措施的规定。依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，依法作出维持原具体行政行为的复议决定符合法律规定。综上所述，被告市政府作出的70号复议决定书认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，内容适当，请法院予以维持。 被告市政府提供的证据有：1.《行政复议案件审批表》，证明被告市政府依法受理了原告提出的复议申请；2.行政复议被申请人行政复议答复材料，证明被告市城管执法局已依法提交答复及当初作出具体行政行为的证据等有关材料；3.《延期审理通知书》、送达回执，证明由于案件需要延期审理，被告市城管执法局按照法律规定制作延期审理通知并送达各方当事人；4.70号复议决定书及送达回证、邮寄凭证，证明被告市政府在法定期限内依法作出行政复议决定并通过邮寄送达各方当事人。 经庭审质证，原告对被告市城管执法局提交的证据1、2的真实性无异议，但只能证明被告市城管执法局具有行政处罚权，其不具有对违法建筑物的认定权及执法权，对证据3的三性均不予认可，被告市城管执法局的送达程序严重违法，对证据4勘验笔录有异议，对照片的真实性无异议，其中的四层建筑系原告所建，砖瓦房及钢架棚系其儿子王克所建，对证据5-10的三性均有异议；对市政府提交的证据1、3、4的三性均无异议，对证据2的真实性无异议，但不具有合法性。被告市城管执法局对原告提交的证据1的三性均不认可，证据2的三性均不认可，原告当庭出示的证明原件与其提交给法院的复印件不一致，对证据3-5因没有原件予以核对，真实性不予认可；对市政府提交的证据的三性均无异议。被告市政府对原告提交证据质证意见与被告市城管执法局的质证意见一致；对被告市城管执法局提交的证据均无异议。 本院对原、被告对对方提交的对真实性无异议的证据，本院均予以确认。至于双方提交的证据是否具备相应的关联性、合法性，能否达到各自的证明目的，本院结合全案证据予以综合认定。 经审理查明，原告潘继仙系柳州市鱼××区××半塘村半塘屯人，其在未取得《建设工程规划许可证》的情况下，在柳州市鱼××区××半塘村半塘屯建设了房屋。2014年11月18日，被告市城管执法局作出《柳州市城市管理行政执法责令停止违法行为通知书》（柳城管柳东规划停字〔2014〕1483号）、《柳州市城市管理行政执法调查通知书》（柳城管柳东规划调字〔2014〕1483号），认为涉案房屋的建设人或所有人、管理人涉嫌未取得《建设工程规划许可证》在柳州市××镇半塘村半塘屯建房，要求其立即停止违法行为并接受调查，并将该两份文书张贴在涉案房屋外墙上。次日，被告市城管执法局的工作人员在涉案房屋处作现场勘验检查笔录，记录位于柳州市××镇半塘村××房屋××层，第一、二、三层为砖混结构，尺寸为：（6.5米×9.6米+4米×2.6米÷2+7米×4米）×3，房屋南侧、北侧第二、三层出挑楼，尺寸为：（6.5米×1.5米+10.5米×1.5米）×2，第四层为钢架结构，尺寸为：,12.6米×6.5米，部分砖混结构，尺寸为：8.5米×4米+4米×2.6米÷2，局部第五层，钢架结构，尺寸为：8.5米×4米+4米×2.6米÷2。2014年11月26日，被告市城管执法局作出《公告》（柳城管柳东规划公字〔2014〕1289号），要求原告自公告发布之日起十五日内持身份证、在该处建设建（构）筑物的相关审批手续、房屋的产权证明、土地使用证等相关材料到被告处接受调查。该公告张贴在原告房屋外墙上。同年12月，柳州市鱼峰区雒容镇村镇规划建设站出具意见，认为原告该房屋系未经许可擅自建设；柳州市规划局柳东分局出具意见，认为该建构筑物在规划区范围内未取得《建设工程规划许可证》，属违法建构筑物，依据《柳中华人民共和国城乡规划法》第六十四条，应责令限期拆除。2015年1月29日，被告市城管执法局作出《柳州市城市管理行政执法行政处罚告知书》（柳城管柳东规划告字〔2014〕1594号），拟对原告作出限期拆除的行政处理，被告市城管执法局将该告知书张贴于涉案房屋外墙上。同年2月2日，被告作出《柳州市城市管理行政执法行政处罚决定书》（柳城管柳东规划行决字〔2014〕1594号），要求其三日内自行拆除上述违法建设，该决定书张贴于涉案房屋外墙上。2015年2月2日，被告市城管执法局制作了《柳州市城市管理行政执法强制执行催告书》（柳城管柳东规划行催字〔2014〕1594号）、《关于限期自行拆除违法建设的公告》（柳城管柳东规划自拆字〔2014〕1594号），责令原告三日内自行拆除涉案违法建设。2015年2月10日，被告市城管执法局作出《柳州市城市管理行政执法强制执行决定书》（柳城管柳东规执决字〔2014〕1594号），因原告未在规定的时限内自行拆除涉案违法建设，决定于2015年2月16日对涉案违法建筑组织强制拆除。上述文书亦张贴在涉案房屋的外墙上。2018年11月15日，被告市城管执法局对涉案建筑物予以强制拆除。原告对该强制拆除行为不服，于2018年11月30日向被告市政府申请行政复议，被告市政府于2019年1月25日作出柳政复字〔2019〕70号《柳州市人民政府行政复议决定书》，并于2019年2月20日向原告送达。 本院认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条的规定，国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权；根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条的规定，城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。根据桂政函〔2005〕220号《广西壮族自治区人民政府关于同意柳州市开展城市管理相对集中行政处罚权工作的批复》第一条、第二条第（二）项的规定，城市管理行政执法局的主要职责包括行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的对未经规划部门审批的建筑物、构筑物或者其他设施以及不按批准的规划许可建设的建筑物、构筑物的行为的行政处罚权。根据桂政函〔2010〕312号《广西壮族自治区人民政府关于同意柳州市将鹿寨县雒容镇整体划入柳州市鱼峰区的批复》，原告建设的建筑物处于城市规划区的范围。因此，本案被告市城管执法局的行政主体资格合法，本院予以认定。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条的规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的行政行为不服，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议。被告柳州市政府是被告市城管执法局的本级人民政府，其有权受理原告的复议申请。原告认为上述建筑物是其在宅基地上进行的合法建设，但其未能提供《建设工程规划许可证》证实其主张，本院不予采信。原告提供的《证明》加盖雒容镇半塘村村民委员会公章以及附近村民均证实该建筑物系原告所建设，是该建筑物的实际使用人和管理者，故原告与该建筑物及本案均有利害关系，可作为本案的原告参加诉讼，被告市城管执法局认为原告无诉讼主体资格的意见，与事实不符，本院不予采纳。被告市城管执法局在作出《柳州市城市管理行政执法行政处罚决定书》后，依照《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十七条的规定，依次作出了《柳州市城市管理行政执法强制执行催告书》、《柳州市城市管理行政执法强制执行决定书》。根据该法第四十四条的规定，对违法建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。被告市城管执法局于2015年2月10日作出《柳州市城市管理行政执法强制执行决定书》并张贴在涉案房屋外墙上，原告未在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，被告市城管执法局可以依法拆除涉案房屋。被告市城管执法局决定从2015年2月16日开始对原告的涉案房屋组织强制拆除，但实际于2018年11月15日才拆除涉案房屋，被告市城管执法局未在其通知的日期拆除原告房屋，在拆除前亦未再通知原告。其次，在实施强制拆除当天，被告市城管执法局未制作强制执行笔录、亦未对现场物品进行清点登记，未通知当事人到场、邀请见证人、对强拆过程未进行全程录音录像。故本院确认被告市城管执法局实施的强制拆除行为违法。因涉案建筑已经被拆除，被告实施的强制拆除行为不具有可撤销的内容，故本院依法对该行政行为的违法性予以确认。因被告市城管执法局实施的强制拆除行为违法，被告市政府作出的70号复议决定书对被告市城管执法局实施的强制拆除行为认定不当，本院依法确认违法。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第七十九条以及《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第一项之规定，判决如下： 确认被告柳州市城市管理行政执法局于2018年11月15日对原告潘继仙位于柳州市雒容镇半塘村半塘屯的房屋实施强制拆除的行为及被告柳州市人民政府于2019年1月25日作出的柳政复字〔2019〕70号《柳州市人民政府行政复议决定书》违法。 案件受理费50元（原告已预交），由被告柳州市城市管理行政执法局负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于南宁铁路运输中级法院。 审 判 长  赵 菲 审 判 员  胡兰兰 审 判 员  易 娈 二〇一九年四月二十八日 法官助理  罗昌昆 书 记 员  戴莲梦 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条 行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。 第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。 《最高人民法院关于适用的解释》 第一百三十六条人民法院对原行政行为作出判决的同时，应当对复议决定一并作出相应判决。 人民法院依职权追加作出原行政行为的行政机关或者复议机关为共同被告的，对原行政行为或者复议决定可以作出相应判决。 人民法院判决撤销原行政行为和复议决定的，可以判决作出原行政行为的行政机关重新作出行政行为。 人民法院判决作出原行政行为的行政机关履行法定职责或者给付义务的，应当同时判决撤销复议决定。 原行政行为合法、复议决定违法的，人民法院可以判决撤销复议决定或者确认复议决定违法，同时判决驳回原告针对原行政行为的诉讼请求。 原行政行为被撤销、确认违法或者无效，给原告造成损失的，应当由作出原行政行为的行政机关承担赔偿责任；因复议决定加重损害的，由复议机关对加重部分承担赔偿责任。 原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。