湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2018）湘行终1929号上诉人（原审原告）：田茂刁，男，土家族，1970年4月23日出生，住湖南省吉首市。委托代理人：石文好，湖南生元律师事务所律师。上诉人（原审被告）：吉首市人民政府，住所地：湖南省湘西土家族苗族自治州吉首市乾州新区世纪大道。法定代表人：李诗兴，该市市长。委托代理人：朱云清，该市房地产局管理局副局长。委托代理人：王治文，湖南四维律师事务所律师。田茂刁与吉首市人民政府（以下简称吉首市政府）房屋拆除行政强制及行政赔偿一案，田茂刁、吉首市政府均不服湖南省湘西土家族苗族自治州中级人民法院（2018）湘31行初75号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。原审法院查明：本案被诉行政行为所涉及的房屋共有5栋，原属于湘泉淀粉厂的职工宿舍楼，企业破产改制后相关房屋及土地的权利均收归国有，由湘西土家族苗族自治州（以下简称湘西州）国资委交给房屋所在地吉首市峒河街道大田社区（以下简称大田社区）代管。代管时约定，居住在五栋宿舍楼内的退休职工以及低收入且无房的职工可以继续居住直到去世，但去世职工的子女不能继续居住。该约定没有书面证据可予证实，但田茂刁、吉首市政府对这一事实均予认可。田茂刁系原湘泉淀粉厂职工，企业改制前后均居住于宿舍楼3栋二楼B203室。2015年6月17日，住房城乡建设部紧急召开全国老楼危楼安全排查电视电话会议，通报近期发生的老旧楼房垮塌事故情况，部署在全国范围内迅速开展老楼危楼安全隐患大排查、大整治活动。2015年6月23日，湖南省住房和城乡建设厅下发了《全省老楼危楼安全隐患排查整治工作方案》。根据上级的要求和部署，吉首市安全生产委员会于2016年2月4日印发了《吉首市城区老楼危楼安全隐患整治工作方案》，该方案结合吉首市政府前期排查老楼危楼隐患的结果，对整治的责任进行了安排和部署。根据该方案所附《吉首市办事处老楼危楼整治责任分解表》载明，本案涉案房屋即在整治范围之内。2016年6月22日，根据湘西州国资委申请，吉首市房屋安全鉴定机构对涉案房屋进行了安全鉴定，出具了《房屋结构安全鉴定报告书》。该报告载明：5栋房屋均建造于上世纪七十年代，因年久失修，房屋局部或整体出现险情，构成局部或整体危房。该报告最终的鉴定结论为：4号房属C级危房，1、2、3、5号房均为D级危房；给出的处理建议为：1、2、3、5号房拆除重建，4号房停止使用。2017年4月12日、4月25日，大田社区和湘西州住房和城乡建设局分别作出请示报告和情况汇报，建议将已经鉴定为C、D级危房的五栋宿舍楼立即拆除，并对相关住户进行合理安置。同年6月8日，湘西州人民政府召开专题会议对此进行了研究和部署。会议形成的纪要载明：明确吉首市政府为原湘泉淀粉厂棚户区改造的实施主体，尽快制定相关居民安置方案和棚户区改造方案，在确保群众有房住的前提下，力争6月15日前全部搬出并安置到位。2017年7月15日、9月8日、10月19日、20日，大田社区和吉首市安全生产监督管理局先后发出告知书、通知，要求相关住户尽快搬离危房。2017年9月28日，吉首市政府办公室发出《关于做好原湘泉淀粉厂职工宿舍应急排险工作的通知》（以下简称《应急排险通知》），对涉案房屋相关住户的搬离时间、安置和奖励办法、以及强制搬离等内容进行了安排和部署。同年10月29日，吉首市政府以吉首市棚改工作领导小组的名义制定了《原湘泉集团淀粉厂宿舍楼危房安全排险拆除方案》（以下简称《拆除方案》）。该方案载明，参与现场执法的单位和部门共17个，参与人数为303人（含民工40人），并设立了警戒保卫、物品清点、清场劝说等共计12个工作小组。两日后，拆除方案得以实施，涉案4栋房屋被拆除。田茂刁不服，以吉首市政府实施的强制拆除行为违法为由诉至原审法院，请求：1.确认吉首市政府强行拆除原湘泉淀粉厂职工宿舍行为违法;2.赔偿田茂刁居住权损失24万元（1000元／每月×20年）；3.赔偿财物损失45800元；4.赔偿搬家费2000元，临时安置费1.2万元（1000元／每月×12个月）；5.精神损失费5万元。另查明，1.吉首市政府实施强制拆除房屋之前，即2016年9月1日，吉首市峒河街道办事处发布公告，内容主要是：为了推进棚户区改造工作，制定了原湘泉淀粉厂宿舍楼房屋确权登记的工作方案。2.吉首市政府实施强制拆除房屋之后，于2017年11月23日，制定了《吉首市原湘泉淀粉厂居住人员安置补偿方案》，并于28日由吉首市房地产管理局与田茂刁签订了一份《原湘泉淀粉厂宿舍居住人员安置补偿协议》，内容包括对田茂刁的保障性住房安置、装修补偿和搬家费用等，补偿款13264元，田茂刁已经领取。3.原湘泉淀粉厂宿舍楼共5栋，其中一栋在吉首市政府实施强制拆除行为前已经被他人拆除。2017年10月31日，吉首市政府采取强制拆除行为时，实际拆除房屋只有4栋。原审法院认为：本案的被诉行为是吉首市政府实施的拆除房屋行为。双方当事人对于吉首市政府组织并实施了该行为，均无异议。案件的争议焦点主要有三：一是吉首市政府的拆除行为是否具有强制性，即该行为是否构成了行政法意义上的行政强制执行；二是吉首市政府实施的拆除行为是否合法；三是田茂刁提出的赔偿请求应否给予支持。首先，关于被诉拆除行为的定性。吉首市政府在诉讼中主张：企业改制后涉案房屋已经收归国有，房屋被鉴定为危房后，自行组织进行拆除，相当于产权人自己拆自己的房子，不属于行政强制拆除。对此，从以下几个方面给予评析：其一，从目的上看，吉首市政府实施的拆除行为是出于行政管理和公共利益的需要。涉案房屋已经被鉴定为C、D级危房，存在重大安全隐患并可能危及人员的生命和财产安全，吉首市政府在此前提下实施的拆除危房行为，显然不是一般意义上的“产权人自己拆自己的房子”，而是为了达到行政管理目的和维护公共安全的需要，因而该拆除行为明显具有行政行为的特征。其二，从标的上看，涉案房屋属于国有资产而非私有财产。对于国有资产的处置（包括调配、置换、转让和拆除等），应当严格依照法定的行政程序进行，受行政法律关系调整，这完全有别于民事法律关系所调整的私有财产的处分原则，不可与普通的“产权人自己拆自己的房子”混为一谈。其三，从适用法律上看，吉首市政府所提交的证据《应急排险通知》中，适用了《中华人民共和国突发事件应对法》和《城市危险房屋管理规定》。前者属于行政应急法律范畴，后者属于行政规章。据此，亦可认定吉首市政府实施的拆除行为，是依据行政法律规范的授权而作出的行政行为，绝非依照私法自治原则而作出的所谓“产权人自己拆自己的房子”的民事行为。其四，从事实上看，田茂刁、吉首市政府双方均予认可的事实是：原湘泉淀粉厂改制时约定，相关职工在符合一定条件的前提下，可以继续居住直到去世。该约定内容事实上是房屋所有权人对相关职工享有公房租赁权的一种肯定。公房租赁权是国家为保障公民居住权而提供的具有重大财产价值的公法权利，它有别于平等主体之间基于民事租赁关系所产生的私法权利。因此，田茂刁作为公房承租人，其与吉首市政府的拆除房屋行为具有法律上的利害关系，吉首市政府实施拆房行为之前，理应对公房承租人的相关权利给予充分考量并做出合理安置。故，吉首市政府的拆房行为显然不是“产权人自己拆自己的房子”那么简单。其五，从吉首市政府所提交的《应急排险通知》、《拆除方案》等证据，以及庭审调查时双方的陈述可以认定，吉首市政府所实施的拆除房屋行为具有强制性。如《拆除方案》的“工作目标”中有如下文字表述：“通过强有力的联合执法行为，对湘泉淀粉厂宿舍楼危房及私自搭建的建筑物进行全面拆除和彻底清理”。此外，从该方案中关于设立12个工作小组、以及参与执法人员多达303人（含民工40人）的安排来看，都可以印证吉首市政府实施的拆除行为具有行政强制特征。因此，本案被诉拆除行为可以确定为行政法意义上的行政强制执行行为。其次，被诉强制拆房行为是否合法。如前所述，被诉行为确定为行政强制执行行为，对该行政行为的合法性审查，应当从以下四个方面进行：其一，执法的主体资格。双方当事人对吉首市政府实施了被诉行政行为均无异议。但田茂刁认为拆房行为应当由相关部门来实施，吉首市政府不具有执法主体资格，超越了行政职权。经查，吉首市政府作出的拆房行为适用了《中华人民共和国突发事件应对法》和《城市危险房屋管理规定》，此外还有湖南省住房和城乡建设厅作出的规范性文件。其中，《中华人民共和国突发事件应对法》第七条规定：“县级人民政府对本行政区域内突发事件的应对工作负责。”《城市危险房屋管理规定》第五条规定：“县级以上地方人民政府房地产行政主管部门负责本辖区的城市危险房屋管理工作。”第十八条规定：“房屋所有人对经鉴定的危险房屋，必须按照鉴定机构的处理建议，及时加固或修缮治理；如房屋所有人拒不按照处理建议修缮治理，或使用人有阻碍行为的，房地产行政主管部门有权指定有关部门代修，或采取其它强制措施。”湖南省住建厅的规范性文件也是针对湖南省各市州、县市区人民政府下发，且规范性文件中在“加强组织领导”部分亦有“各市州、县市区人民政府要高度重视老楼危楼安全排查工作，制定市州、县市区排查整治工作的具体实施方案”等责任主体要求。除此之外，我国现行行政法律体系中，未见其他法律、法规对涉及拆除危房的相关事宜作出具体规定。从上述仅有的涉及本案的法律、规章、以及规范性文件可以看出，除了规章规定了危房整治的执法主体是房地产行政主管部门之外，法律和规范性文件均将相关职权授予了县级人民政府。鉴于危房拆除工作的综合性、复杂性和社会性，吉首市政府组织并实施了本案被诉行为，符合上述法律和规范性文件关于责任主体的规定，并未超越行政职权。田茂刁对此提出的诉讼理由不能成立，不予支持。其二，执法的事实依据。吉首市政府实施强制拆除行为的主要事实依据是涉案房屋属于危房，该事实有吉首市房屋安全鉴定机构出具的鉴定报告可予证实，有湘西州住建局、大田社区出具的情况报告以及湘西州人民政府的会议纪要等可以相互印证。此外，庭审中田茂刁对于涉案房屋属于危房且应予拆除的事实也不否认。因此，应当认定吉首市政府实施强制拆除行为事实清楚，证据充分。其三，执法的行政程序。1.《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、三十七条明确规定了行政机关采取强制执行的程序性事项，即书面催告、听取陈述和申辩意见、制作强制执行决定并送达当事人等。《湖南省行政程序规定》第七十三条亦规定“行政机关在作出行政执法决定之前，应当告知当事人、利害关系人享有陈述意见、申辩的权利，并听取其陈述和申辩。对于当事人、利害关系人的陈述和申辩，行政机关应予以记录并归入案卷。”本案根据吉首市政府提交的证据，在实施强制拆除前，仅有以吉首市政府以其下属机关（吉首市安全生产监督管理局）和大田社区的名义公开发布的撤离通知，并没有向居住在楼内的利害关系人送达催告和强制执行决定等相关证据。故，吉首市政府实施的强制拆除行为不符合《行政强制法》和《湖南省行政程序规定》的相关程序性规定，属于程序违法。2.根据田茂刁所提交的证据4（即吉首市峒河街道办事处发布的“公告”）可以证实，吉首市政府在实施强制拆除行为之前已经启动了相关棚户区改造工作，且拆除房屋行为势必给楼房内原住户的生产生活以及相关权利造成影响。因此，吉首市政府在实施拆除行为前，应当先行对房屋的利害关系人进行妥善安置，才是吉首市政府作出行政行为的正当程序，即“先安置、后搬迁”。但是，根据本案查明的事实，吉首市政府实施的拆除行为发生于2017年10月31日，而吉首市政府制定安置补偿方案并与田茂刁签订的安置补偿协议却发生在2017年11月28日，明显属于“先拆迁、后安置”，严重违反法定程序。3.涉案房屋已列入棚户区改造项目并已经启动相关工作，吉首市政府未经安置补偿却先行拆除，不能排除利害关系人对此而产生“以应急排险为名，行棚户区改造之实”的合理怀疑。其四，执法的适用法律。鉴于吉首市政府实施强制拆除行为过程中，并未给田茂刁制作并送达书面催告、强制执行决定，其所作出的《应急排险通知》中虽然适用了《中华人民共和国突发事件应对法》和《城市危险房屋管理规定》，但是该通知仅仅只针对吉首市政府的下属机关和单位下发，并没有证据证明已经送达当事人或者向社会公开发布，且吉首市政府适用上述相关法律、规章并未引用具体条款。因此，应当认定吉首市政府作出的行政行为，适用法律错误。综上，吉首市政府实施的行政强制执行行为虽然事实依据充分，但行政程序违法、适用法律错误，依法应当确认该行为违法。再次，田茂刁提出的赔偿请求应否给予支持。关于行政赔偿责任是否构成，着重审查以下三个方面：一是行政行为已经被确认违法，二是损害的事实和结果客观存在，三是违法行为与损害后果之间有直接的因果关系。只有以上三个要件同时具备，则行政机关应当承担赔偿责任。具体到本案而言，其一，如前所述，吉首市政府的强制执行行为已经被确认违法。其二，田茂刁在诉讼中提出赔偿损失的诉求主要有：1、居住权损失24万元；2、财物损失45800元；3、搬家费2000元；4、临时安置费1.2万元；5、精神损失费5万元。《国家赔偿法》第四条（四）项规定了行政机关及其工作人员有造成财产损害行为的，受害人有权获得赔偿。该法第三十六条第（八）项还规定了造成财产损害的，按照直接损失给予赔偿的原则。根据上述法律规定进行审查，关于田茂刁所提出的第1、3、4项赔偿请求，该三项请求应当属于行政机关进行安置补偿来解决的范畴，不属于国家赔偿受案范围。经查，田茂刁于2017年11月28日，已经与吉首市政府下属吉首市房地产管理局签订了安置补偿协议，该协议第二、三项当中，双方已经就住房安置、装修补偿和搬家费用等内容达成一致，田茂刁已经领取了相关费用。鉴于该安置补偿协议另属其他行政主体作出的行政行为，故本案中对其合法性不作评判，仅作为有效证据采用。当事人若对该协议不服，可以另寻法律途径实现救济。关于田茂刁所提出的第2项赔偿请求，即财物损失45800元。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八第二款规定：“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。”经审查，田茂刁提出支持其赔偿请求的证据主要是一份“财物清单”，该清单系孤证，没有注明制作时间、制作人等情况，不符合证据的形式要件，无证明力。此外，鉴于本案吉首市政府采取的是强制执行行为，亦即可能由于被告的原因导致原告无法举证，则相关举证责任应由被告承担。本案中，吉首市政府所举证据13（湖南志成房地产评估公司出具的评估报告）和证据17（安置补偿协议），可以证明在吉首市政府实施强制拆除行为前后，已经委托评估机构对田茂刁涉案房屋装修及附属生产生活设施的价值进行了评估，且已经按照评估结果给田茂刁补偿到位。因此，田茂刁就财物损失提出的赔偿请求，既无有效证据可以证实，也与审理查明的案件事实不符，该诉讼请求不予支持。关于田茂刁提出的第5项赔偿请求，即精神损失5万元。根据《国家赔偿法》第三十五条之规定，精神损害赔偿责任的构成，应当以行政行为侵犯相对人的人身权为前提。本案被诉行为是行政强制拆除房屋的行为，该行为主要是针对物权（危房）而非田茂刁的人身权。本案中，没有证据可以证明田茂刁因被诉行为而造成人身权、生命权、健康权遭受侵害。故，田茂刁提出的精神损害赔偿诉求，没有事实和法律依据。其三，鉴于没有证据可以证明田茂刁所主张的损害结果客观存在，故，关于违法行为与损害结果之间是否构成因果关系的论述，已无必要。综上，田茂刁提出的5项赔偿请求，没有事实和法律依据，依法应当不予支持。综上所述，吉首市政府作出的行政强制执行行为违法，但该行为属于行政事实行为，不具有可撤销内容，故应当依法确认违法。田茂刁对此提出的起诉理由成立，予以支持。田茂刁提出的赔偿请求，没有事实和法律依据，不予支持。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款（一）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决：一、确认吉首市政府拆除原湘泉淀粉厂职工宿舍楼的强制执行行为违法；二、驳回田茂刁的赔偿请求。案件受理费50元，由吉首市政府负担。田茂刁提起上诉称：1.涉案房屋于2012年就列入棚户区改造范围，在案证据表明吉首市政府拆除涉案房屋，系以排险为名行棚改之实，原判只认定为不排除有此合理怀疑不当；2.田茂刁在原审中提出的1、2、3、4项赔偿请求，于法有据，原判不予支持错误。请求二审维持原审判决第一项，纠正第二项。针对田茂刁的上诉，吉首市政府答辩称：1.本案系产权人自行拆除存在严重安全隐患的危房，不存在强行拆迁问题；2.田茂刁提出的赔偿请求无事实和法律依据，不能得以支持，原审对此作出的处理正确。田茂刁的上诉理由不能成立，请求二审驳回。吉首市政府提起上诉称：1.吉首市政府拆除涉案房屋前，未作出要求居住在涉案房屋的居民履行义务的行政决定，吉首市政府下属的安监局、街道等单位发出的要求相关人员搬迁的通知，亦非为拆除涉案房屋作出的行政决定，原审将吉首市政府拆除经鉴定为危险建筑的与田茂刁等人有直管公房租赁关系的涉案房屋，认定为行政强制执行，不符合《中华人民共和国行政强制法》第二条第三款“行政强制执行，是指行政机关或者行政机关申请人民法院，对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制履行义务的行为”的规定，吉首市政府在本案中系产权人拆除自有房屋的行为，并非行政强制执行；2.吉首市政府拆除涉案房屋并非行政强制执行，不需遵循《中华人民共和国行政强制法》规定的依据及程序进行，原审将吉首市政府的该行为定性为行政强制执行行为错误。请求二审对本案依法改判，驳回田茂刁的诉讼请求。针对吉首市政府的上诉，田茂刁答辩称：1.田茂刁对涉案房屋根据企业改制时政府的允诺在有生之年享有居住权，吉首市政府拆除该房屋并非产权人拆除自己的房屋；2.吉首市政府拆除涉案房屋应经得田茂刁的同意，否则为行政强制执行。吉首市政府的上诉理由不能成立，请求二审予以驳回。当事人在原审中提交并质证的证据材料已随案移送本院。经审查，可以作为认定案件事实的依据。二审经审理查明，原审查明的事实属实，予以确认。本院认为：本案系田茂刁不服吉首市政府拆除其居住使用的原湘泉淀粉厂职工宿舍，要求吉首市政府予以赔偿提起的行政诉讼。原湘泉淀粉厂破产改制时，其职工宿舍楼收归国有，由湘西州国资委交由房屋所在的大田社区代管，并约定当时居住其中的退休职工以及低收入且无房的职工可以继续居住直至去世。田茂刁居住在涉案房屋内，符合当时的约定。随后，涉案房屋因年久失修，出现重大安全隐患并经鉴定为危房。吉首市政府拆除涉案房屋，系基于维护公共安全的需要，是行使行政管理职责的体现。吉首市政府在拆除房屋前，理应对居住在房屋内的田茂刁的权利给予充分考量并作出合理安置，与田茂刁进行沟通协商。吉首市政府在与田茂刁就相关事宜未达成协议的情况下，组织人员拆除涉案房屋，具有强制性。原审认定吉首市政府拆除涉案房屋为行政强制，本院予以确认。《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条、第三十七条，规定了行政机关采取强制执行的程序性事项，即书面催告、听取陈述和申辩意见、制作强制执行决定并送达当事人等。《湖南省行政程序规定》第七十三条规定：“行政机关在作出行政执法决定之前，应当告知当事人、利害关系人享有陈述意见、申辩的权利，并听取其陈述和申辩。对于当事人、利害关系人的陈述和申辩，行政机关应予以记录并归入案卷。”本案中，根据吉首市政府提交的证据，在实施强制拆除前，仅有吉首市安全生产监督管理局和大田社区的名义公开发布的撤离通知，没有向居住在楼内的利害关系人送达催告和强制执行决定等，吉首市政府实施的强制拆除行为不符合《行政强制法》和《湖南省行政程序规定》的相关程序规定，属于程序违法。涉案房屋被拆除前存在重大安全隐患的客观情况，吉首市政府以拆除危险建筑为由将其拆除，有事实依据。但吉首市政府在实施强制拆除行为之前已经启动了相关棚户区改造工作，原审据此认为不能排除由此而产生“以应急排险为名，行棚户区改造之实”的合理怀疑，并无不当。涉案房屋被拆除后，田茂刁于2017年11月28日与吉首市房地产管理局签订了安置补偿协议，该协议第二、三项，双方就住房安置、装修补偿和搬家费用等内容达成一致，田茂刁已经领取了相关费用。田茂刁对涉案房屋的相关权益处分后，在本案中再提出赔偿请求，不予支持。综上，原审认定事实清楚，处理结果正确，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人田茂刁、吉首市人民政府各负担25元。本判决为终审判决。审判长  周婷婷审判员  余旭东审判员  向黎丽二〇一九年四月十九日书记员  刘海涛附：相关法律《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……