江苏省高级人民法院行 政 判 决 书(2019)苏行终261号上诉人（原审原告）森亚明，男，汉族，户籍地连云港市赣榆区，现暂住连云港市赣榆区。上诉人（原审原告）姚从玲，女，汉族，户籍地。委托代理人森亚明（系姚从玲丈夫），自然情况同上。被上诉人（原审被告）连云港市赣榆区人民政府，住所地连云港市赣榆区黄海东路299号。法定代表人吕洁，该区区长。出庭应诉负责人王超，该区副区长。委托代理人徐进强，连云港市赣榆区房屋征收局工作人员。委托代理人范江华，江苏公善民律师事务所律师。上诉人森亚明、姚从玲诉连云港市赣榆区人民政府（以下简称赣榆区政府）房屋征收补偿一案，不服江苏省连云港市中级人民法院(2018)苏07行初30号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后依法组成合议庭，并公开开庭审理了本案。上诉人森亚明，被上诉人赣榆区政府的出庭应诉负责人副区长王超及其委托代理人徐进强、范’到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院认定，森亚明、姚从玲系坐落于连云港市赣榆区××街××号房屋的所有权人，房屋产权证记载建筑面积为232.14㎡（房产证号：赣房青字第××号），建成年份为1995年，国有土地使用权证面积221.8㎡，性质为划拨。赣榆区政府作出赣政发[2017]44号《牌坊街片区棚户区改造工程项目房屋征收决定书》（以下简称《44号房屋征收决定》）并予以公告，决定对包括案涉房屋在内的相关国有土地上房屋实施征收，公布了《征收补偿实施方案》，并指定赣榆区青口镇人民政府、赣榆区房屋征收服务中心为征收实施单位。2017年5月19日至26日，连云港市赣榆区房屋征收局（以下简称赣榆区房屋征收局）通知案涉房屋在内的征收范围内的被征收人协商选择评估机构，经投票，超过半数的被征收人选择江苏金宁达恒土地房地产估价咨询有限公司（以下简称金宁达恒公司）为项目房地产价格评估机构。2017年5月27日，赣榆区房屋征收局在拆迁片区对上述结果予以公示。赣榆区房屋征收局对涉案房屋进行了调查取证，金宁达恒公司派员对案涉房屋进行现场勘察，出具《房地产征收估价报告》（江苏金宁达恒[2017]连征（估）字第PFJ223号），并于2017年4月27日送达森亚明。该估价报告载明：案涉房屋合法建筑面积232.14㎡的征收补偿价值为1223953元，金宁达恒公司于2017年8月24日对评估结果公示，并说明：如当事人或利害关系人对公示内容有异议，可携带相关证据材料，于2017年8月31日前到牌坊街片区棚户区改造工程房屋征收指挥部办公室反映或依法主张权利，逾期视为无异议。评估结果送达、公布后，森亚明、姚从玲未在规定期限内书面申请复核评估。另查明，赣榆区房屋征收局为森亚明、姚从玲提供了产权调换和货币补偿两种方式，并多次与其进行协商，但双方未能在签约期内达成征收补偿协议。2018年5月15日，赣榆区房屋征收局报请赣榆区政府对案涉房屋作出征收补偿决定。2018年5月26日，赣榆区政府作出赣政发[2018]37号《房屋征收补偿决定书》（以下简称《37号补偿决定》），对森亚明、姚从玲所有的位于赣榆区××街××号房屋作出如下补偿决定：1、被征收人森亚明、姚从玲选择货币补偿的，按照《征收补偿方案》的规定，对被征收人森亚明、姚从玲的货币补偿金额为1236953元（其中含一次搬家补助费1857元，6个月临时安置补助费11143元）；2、被征收人森亚明、姚从玲应当配合评估机构对其房屋装饰装潢及附属物进行勘察评估，赣榆区房屋征收局应当按照评估结果支付房屋装饰装潢及附属物的补偿费；3、被征收人森亚明、姚从玲选择房屋产权调换的，按照《征收补偿方案》的规定，将座落在安泰名苑小区（一期）1号楼三单元二楼301室（建筑面积118.07㎡）、302室（建筑面积122㎡）作为产权调换安置房。两套安置房单价为5260元/㎡，总价共1262768元。同时，给予增加一次性搬家费1857元和6个月临时安置补助费11143元。被征收人森亚明、姚从玲房屋补偿总金额为1249953元，产权调换后，森亚明、姚从玲应当与赣榆区房屋征收局结清安置房差价款；4、被征收人森亚明、姚从玲应当在《37号补偿决定》送达之日起10日内，自行选择上述任意一种征收补偿方式，以书面方式向赣榆区房屋征收局确认选定的征收补偿方式，逾期不作选择视为放弃选择补偿方式的权利；5、被征收人森亚明、姚从玲应当在《37号补偿决定》送达之日起15日内与赣榆区房屋征收局办理案涉房屋的征收补偿手续，将该房屋腾空交付赣榆区房屋征收局。该补偿决定于当日公告，并于5月27日送达森亚明。森亚明、姚从玲不服，向法院提起行政诉讼。又查明，金宁达恒公司的《营业执照》载明：该公司的成立日期为2005年3月3日，营业期限自2005年3月3日至2035年3月3日，具有房地产估价壹级资质。一审法院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征收与补偿条例》）第二十六条规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。作出补偿决定，应当包含以下事项：补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等。本案中，《44号房屋征收决定》经由一审法院审理，认为该决定合法有效。赣榆区房屋征收部门因与森亚明、姚从玲在规定的签约期限内未能达成征收补偿协议，向赣榆区政府申请作出征收补偿决定。赣榆区政府依据《44号房屋征收决定》、《征收补偿实施方案》和金宁达恒公司对涉案房屋及附属设施的评估报告等作出《37号补偿决定》，决定对森亚明、姚从玲名下的涉案房屋给予货币补偿及其他依规定应给予的相应费用，同时决定森亚明、姚从玲也可以选择房屋产权调换，并提供了明确的调换房，明确了房屋征收部门及被征收人应履行的后续义务，该补偿决定认定事实清楚，适用法律正确，形式内容完备，符合法定程序，保障了森亚明、姚从玲作为被征收人的补偿安置合法权益。关于森亚明、姚从玲主张评估机构产生程序违法的问题。《国有土地上房屋征收评估办法》第四条规定，房地产价格评估机构由被征收人在规定时间内协商选定；在规定时间内协商不成的，由房屋征收部门通过组织被征收人按照少数服从多数的原则投票决定，或者采取摇号、抽签等随机方式确定。具体办法由省、自治区、直辖市制定。《江苏省贯彻实施﹤国有土地上房屋征收与补偿条例﹥若干问题的规定》第十条第一款第（五）项规定，采用投票方式时，超过50%的被征收人选择同一房地产价格评估机构的，为多数决定；不足50%的，采取摇号、抽签等方式确定。本案中，《44号房屋征收决定》公告后，赣榆区房屋征收局依法组织征收片区被征收人选择商定评估机构，选择金宁达恒公司的被征收人超过半数，程序合法。森亚明、姚从玲没有参与投票选择，应当视为其放弃选择评估机构的权利，但不影响该片区被征收人选择评估机构的结果。关于森亚明、姚从玲认为评估报告认定面积不足价格计算标准过低，主张估价结果错误的问题。1.估价报告认定的面积合法有据。《征收评估办法》第九条第三款规定，对于已经登记的房屋，其性质、用途和建筑面积，一般以房屋权属证书和房屋登记簿的记载为准。赣榆区政府对森亚明、姚从玲的房屋按照登记内容以住宅予以评估补偿并无不当。另外，《37号补偿决定》已经说明，因森亚明、姚从玲原因，未对案涉房屋的装饰装修部分进行价值评估。2.估价报告采用的价格标准合法有据。《征收与补偿条例》第十九条第一款、第二款规定，对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。案涉估价报告认定的价值时点是《44号房屋征收决定》公告之日，即2017年6月17日，符合法律规定。森亚明、姚从玲认为与其房屋邻近的刘海川房屋的建筑结构、新旧程度等不如自己房屋，但补偿单价高于自己房屋。根据森亚明、姚从玲提供的证据，刘海川房屋补偿总价包含了面积奖励费、签约奖励等，刘海川房屋的实际补偿标准并未高于森亚明、姚从玲。3.估价程序合法。本案估价公司具有相应房地产估价资质，根据房屋征收部门委托及提供的资料，委派具有相应的从业资格的两位估价师对案涉房产进行实地勘察，估价报告形成后，征收实施单位依法进行了公示并依法送达森亚明、姚从玲。因此，森亚明、姚从玲在法定期限内未申请复核，视为放弃对估价报告异议的权利。森亚明、姚从玲在诉讼中对估价报告结果提出异议，缺乏充分证据支持。关于森亚明、姚从玲主张产权调换条件不公平的问题。《征收与补偿条例》第二十一条第三款规定，因旧城区改建征收个人住宅，被征收人选择在改建地段进行房屋产权调换的，作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当提供改建地段或者就近地段的房屋。本案中，《37号补偿决定》提供的两套产权调换房屋面积、价格与案涉房屋基本相当，明确了一次搬家费和临时安置补助费，且与被征收房屋距离较近，产权调换条件较为公平，符合法律规定。关于森亚明、姚从玲主张案涉棚户区改造项目含有商业项目，并非基于公共利益目的问题。棚户区改造，能够有效改善城镇居民居住、工作条件，改善城市环境，提升城市功能，不能因为其中包含了必要的商业服务设施而否定其公共利益的本质。综上，本案被诉《37号补偿决定》证据确凿，适用法律法规正确，程序合法。森严明、姚从玲主张该《37号补偿决定》违法的理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回森亚明、姚从玲的诉讼请求。上诉人森亚明、姚从玲上诉称：1、涉案征收项目系商业开发，不符合公共利益的需要；2、被上诉人赣榆区政府作出《44号房屋征收决定》后，其即提起行政诉讼，在征收决定的合法性尚未得到确认的情况下，被上诉人赣榆区政府作出涉案补偿决定缺乏法律依据；3、其房屋面积应当包括登记面积、实际使用面积以及国家规定的应当计算在内的建筑面积；4、涉案征收项目在产权调换时，按照一比一的比例调换不符合法律规定；5、其涉案房屋注册登记了民办非企业公益学校，故应当按照营业用房的标准给予补偿；6、其并未参加评估机构选择，涉案评估机构系被上诉人单方指定，且部分涉案房屋已经先期被拆除，故评估机构选择及评估违反法律规定。请求本院撤销一审判决，并支持其诉讼请求。被上诉人赣榆区政府答辩称，一审法院认定事实清楚，适用法律正确；上诉人森亚明、姚从玲的上诉请求缺乏事实根据和法律依据。请求本院驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，应依法予以确认。本院认为：一、关于涉案征收项目是否符合公共利益的问题。上诉人森亚明、姚从玲称，涉案征收项目系商业开发，不符合公共利益的需要。本院认为，对涉案征收项目是否符合公共利益的问题，在森亚明诉赣榆区政府房屋行政征收一案中已有定论，本院不再赘述。二、关于《44号房屋征收决定》在司法审查中是否影响被上诉人赣榆区政府作出涉案补偿决定的问题。本案中，上诉人森亚明、姚从玲主张，其针对被上诉人赣榆区政府作出的《44号房屋征收决定》向法院提起行政诉讼，在该行政行为的合法性尚未得到司法确认的情况下，被上诉人赣榆区政府就作出《37号补偿决定》缺乏法律依据。对此，本院认为，出于行政行为安定性的要求，行政行为在作出后即具有公定力。所谓行政行为的公定力是指行政行为一经作出,即对任何人都具有被推定为合法、有效而予以尊重的法律效力。这种效力是一种对世的效力,对任何人都具有的效力。不仅行政主体和相对人双方应予尊重,其他组织和个人都具有对行政行为表示尊重的义务。不过，行政行为此时的合法性仅是一种推定为合法、有效的法律效力,是法律对行政行为合法性的推定，并不意味着行政行为绝对正确、不可否定。但否定行政行为合法性须经过国家有权机关依职权和法定程序来审查认定,在没有被有权机关宣布为违法或无效之前,即使行政行为不符合法定条件,也仍然是有效的,仍然对任何人都具有法律约束力,任何人都必须对其予以尊重。本案中，被上诉人赣榆区政府作出《37号补偿决定》时，《44号房屋征收决定》正在接受法院的司法审查，但尚未被任何有权机关否认其合法性，故该区政府依照法定程序作出《37号补偿决定》并不违反法律规定。上诉人森亚明、姚从玲的上述主张缺乏法律依据，本院不予支持。三、关于涉案房屋是否应当按照营业用房予以补偿的问题。苏政发[2011]91号《江苏省贯彻实施若干问题规定》第十五条规定，被征收人擅自将住宅房屋改变为经营性用房的，征收时不给予停产停业损失补偿；擅自改变非住宅房屋用途的，按照原用途计算停产停业损失。被征收房屋于2010年7月1日前已经改变为经营性用房，并取得工商营业执照、持续营业1年以上的，可以结合实际营业年限按照适当比例给予停产停业损失补偿。具体比例由设区的市、县（市、区）人民政府结合本地实际确定。本案中，编号为赣房青字第××号的《国有土地使用权证》显示，涉案房屋的设计用途为住宅。上诉人森亚明、姚从玲提供了落款时间为2010年7月30日的《民办学校办学许可证》一份，以证明涉案房屋系经营性用房。但上诉人森亚明、姚从玲未能提供进一步证据证明该房屋持续营业1年以上，故被上诉人赣榆区政府将涉案房屋按照住宅进行评估，并予以补偿具有事实根据。四、关于房屋面积计算的问题。建房[2011]77号《国有土地上房屋征收评估办法》第九条第三款规定，对于已经登记的房屋，其性质、用途和建筑面积，一般以房屋权属证书和房屋登记簿的记载为准；房屋权属证书与房屋登记簿的记载不一致的，除有证据证明房屋登记簿确有错误外，以房屋登记簿为准。对于未经登记的建筑，应当按照市、县级人民政府的认定、处理结果进行评估。本案中，涉案房屋产权证记载建筑面积为232.14平方米，国有土地使用权证面积为221.8平方米。被上诉人赣榆区政府依据上述规定，按照产权证记载的内容对上诉人森亚明、姚从玲作出补偿并无不当。上诉人森亚明、姚从玲还称，其有部分建筑与涉案被征收房屋均在1995年一起建造，故应当得到补偿。对此，连云港市赣榆区城市管理行政执法局曾于2018年2月14日作出连赣城执（规）拆字[2018]第1号限期拆除决定书，认定位于涉案房屋周围37.25平方米建筑（主房屋北侧建设22平方米建筑物，主屋东11.65平方米建筑物，主屋与西边屋夹道之间3.6平方米建筑物）系违法建设。森亚明、姚从玲不服，提起诉讼，连云港经济技术开发区人民法院作出（2018）苏0791行初242号行政判决，驳回森亚明、姚从玲森要求撤销连赣城执（规）拆字[2018]第1号限期拆除决定书的诉讼请求。森亚明、姚从玲不服提起上诉，江苏省连云港市中级人民法院作出(2018)苏07行终311号行政判决，驳回上诉，维持原判。据此，上述违法建设已经法院生效文书确认，故上诉人森亚明、姚从玲要求计算面积并予以补偿的主张缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。五、关于评估机构选择是否合法的问题。《国有土地上房屋征收评估办法》第四条规定，房地产价格评估机构由被征收人在规定时间内协商选定；在规定时间内协商不成的，由房屋征收部门通过组织被征收人按照少数服从多数的原则投票决定，或者采取摇号、抽签等随机方式确定。具体办法由省、自治区、直辖市制定。苏政发[2011]91号《江苏省贯彻实施﹤国有土地上房屋征收与补偿条例﹥若干问题的规定》第十条第一款第（五）项规定，采用投票方式时，超过50%的被征收人选择同一房地产价格评估机构的，为多数决定；不足50%的，采取摇号、抽签等方式确定。本案中，《44号房屋征收决定》公告后，征收部门赣榆区房屋征收局依法组织征收片区被征收人选择商定评估机构。由于选择金宁达恒公司的被征收人超过半数，赣榆区房屋征收局遂确定该公司为项目评估机构。2017年5月27日，赣榆区房屋征收局在征收项目片区对上述结果予以公示，行政程序符合上述法律规定。上诉人森亚明、姚从玲在本院庭审中明确表示，其“知道选择评估机构”，但因其他原因放弃参与投票选择。该行为并不能否定评估机构选择的合法性。六、关于《37号补偿决定》所确定的补偿是否合法、合理的问题。《征收与补偿条例》第十七条规定。作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：（一）被征收房屋价值的补偿；（二）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；（三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。市、县级人民政府应当制定补助和奖励办法，对被征收人给予补助和奖励。本案中，经对涉案房屋进行评估后，被上诉人赣榆区政府依据该评估报告作出《37号补偿决定》，对被征收人森亚明、姚从玲货币补偿1236953元（其中含一次搬家补助费1857元，6个月临时安置补助费11143元）。同时，被上诉人赣榆区政府还提供了房屋产权调换的安置方案，提供座落于安泰名苑小区（一期）1号楼三单元二楼301室（建筑面积118.07㎡）、302室（建筑面积122㎡）作为产权调换安置房，双方结清差价。上述补偿决定内容系根据依法作出的评估报告所确定，且评估报告作出后，上诉人森亚明、姚从玲并未对该评估报告确定的被征收房屋价值提出异议，向房地产价格评估机构申请复核评估或向房地产价格评估专家委员会申请鉴定，故《37号补偿决定》所确定的补偿并无不当。七、关于《37号补偿决定》作出程序是否合法的问题。在作出《37号补偿决定》过程中，被上诉人赣榆区政府在评估机构选择、房屋评估、评估报告的送达以及作出补偿决定等环节，均履行了《征收与补偿条例》规定的公示、告知以及送达等程序，符合法律规定。综上，上诉人森亚明、姚从玲的上诉理由不能成立。一审法院认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。案件受理费人民币50元，由上诉人森亚明、姚从玲负担。本判决为终审判决。审判长 蔡 霞审判员 张松波审判员 张 静二〇一九年四月二日书记员 张家松