广东省珠海市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤04行终24号上诉人（原审原告）：蔡楚林，男。委托代理人：肖进胜，广东国硕律师事务所律师。委托代理人：杜金芬，广东国硕律师事务所实习律师。被上诉人（原审被告）：珠海市自然资源局，住所地：广东省珠海市香洲区。负责人：王朝晖，局长。应诉负责人：方文明，副局长。委托代理人：户亚东，该局工作人员。委托代理人：夏天风，广东笃行律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：珠海市人民政府，住所地:广东省珠海市。法定代表人：姚奕生，市长。委托代理人：贾音，珠海市司法局工作人员。上诉人蔡楚林因与被上诉人珠海市自然资源局（因机构改革，原珠海市国土资源局职能现由珠海市自然资源局承担。）、珠海市人民政府（以下简称市政府）行政补偿及行政复议一案，不服珠海市金湾区人民法院（2018）粤0404行初152号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭，于2019年3月11日就本案予以法庭调查，上诉人蔡楚林及委托代理人肖进胜，被上诉人珠海市自然资源局的应诉负责人方文明及委托代理人夏天风、户亚东，被上诉人市政府的委托代理人贾音到庭参与了诉讼。本案现已审理终结。一审法院认定的事实1994年4月，因拟建设×××××需要，原珠海市国土资源局××测量队对×××××项目用地和受项目施工影响的蚝田（地点：×××××一带）进行测量登记，并制作了《×××蚝田测量手簿》。根据该手簿记录，测量蚝田总面积为××××亩。当年测量时，上述海域有种养蚝田，包含了蔡楚林投资养蚝的蚝田。但测量的目的是对×××××项目所需用地范围内会受影响的蚝田进行测量确认，没有明确需要对测量确认的蚝田进行补偿和签订征用协议。1996年9月5日，原珠海市国土资源局因建设需要，与××××签订《珠海市国家建设征用土地协议书》，决定征用上述××××亩蚝田中的×××亩。后因×××××建设计划搁置，剩余已测量确认的蚝田均未被征用。1997年，蔡楚林停止管养涉案蚝田。2002年7月27日，××管理区与××××××发展公司签订项目开发协议书，并出具涉及上述蚝田范围的用地蓝线图，但该公司未到国土部门办理相关用地手续。当时，上述测量确认蚝田范围内，有部分已由××管理区种植×××。2005年11月30日，为解决因×××××前期工作影响而停止生产的××村民委员会位于×××××和××××，已被××××××占用的×××亩蚝田补偿问题（该×××亩蚝田在上述1994年测量的××××亩范围内），原珠海市国土资源局与珠海市××管区××村民委员会签订《珠海市建设项目征收青苗及附着物补偿协议书》，对上述×××亩蚝田进行了补偿，并付清补偿款共××××××元。2015年7月31日，原珠海市国土资源局下属高新区分局与珠海××××××公司共同发布《××××蚝田征收补偿公示》（以下简称1号公示），写明“1994年因拟建设×××××需要，国土部门对位于××××××一带的×××××项目用地和受项目施工影响的××××亩蚝田进行测量登记。1996年、2005年间，国土部门已分别对上述××××亩蚝田中的××××亩进行了征收补偿，剩余××××亩蚝田未征收补偿。现根据有关规定，拟对上述剩余的××××亩蚝田进行征收、补偿。其中，蔡楚林组蚝田面积为××××亩。”2015年8月6日，××村民提交《××村民集体对××××蚝田征收补偿异议书》，认为涉案蚝田属于集体财产，不应补偿给蔡楚林。期间，珠海市××××支队介入调查，并于2015年10月14日要求原珠海市国土资源局提供涉案9项资料。2015年8月13日，原珠海市国土资源局下属高新区分局作出《关于暂缓××××蚝田补偿事宜的公告》，决定暂缓补偿并进行调查核实。2015年8月26日，原珠海市国土资源局下属高新区分局对蔡楚林作了《关于××××蚝田征收补偿情况的调查笔录》，蔡楚林承认其于1997年起停止管养涉案蚝田。2015年10月19日，原珠海市国土资源局下属高新区分局向市××支队作出《关于提供相关资料情况说明》，摘录相关内容如下：“一、关于第7项‘2015年7月31日，××××蚝田征收补偿公示，该公示的补偿依据是什么？是×××占用蚝田还是×××××前期施工的影响？’答复：自2003年以来，×××、×××、蔡楚林等人先后××次向市人大、市政府、市信访局、国土部门、高新区信访反映他们投放养殖的××××亩蚝田因1994年×××××前期工程造成回淤失收，要求政府给予补偿，相关部门分别提出过处理意见。该××××亩蚝田的补偿问题是国土部门贯彻落实市政府有关批示要求，化解矛盾，促进社会和谐，须妥善解决的历史遗留问题。二、关于第8项‘2015年对三名申请人蚝田决定补偿的思路、原因，三名申请人申请补偿的真实诉求？’答复：主要反映：因1994年×××××××前期工程造成几千亩蚝田回淤失败，要求政府对未补偿的××蚝田给予补偿。三、关于第9项‘1994年×××××前期工程对蚝田实际损害的情况，包括损害面积、损害评估等相关的材料证明’答复：在调查取证期间，国土部门没有接到1994年×××××前期工程对蚝田实际损害情况曾开展过评估工作的反映。经国土部门反复查找，目前没有找到1994年×××××前期工程对蚝田实际损害的情况，包括损害面积、损害评估等相关的证明材料。”2018年1月5日，原珠海市国土资源局下属高新区分局向蔡楚林发出珠国土高新函〔2018〕5号《通知》（以下简称高新函5号《通知》），认为“要求补偿××××蚝田缺乏事实和法律依据。鉴于此，我分局撤销于2015年7月31日发布的《××××蚝田征收补偿公示》，对××××蚝田不再给予补偿。”蔡楚林不服该《通知》，于2018年1月19日向市政府申请行政复议，市政府于2018年4月18日作出《行政复议决定书》，维持了高新函5号《通知》，并于2018年4月27日送达蔡楚林。蔡楚林不服该复议决定，于2018年5月15日向一审法院提起行政诉讼。蔡楚林一审诉讼请求为：1.依法撤销高新函5号《通知》；2.依法撤销市政府作出的珠府行复〔2018〕52号《行政复议决定书》；3.原珠海市国土资源局和市政府承担诉讼费用。一审法院判案理由及结果一审法院认为，本案争议焦点如下：一是蔡楚林主张××××亩蚝田的补偿款是否有事实根据和法律依据；二是原珠海市国土资源局下属高新区分局是否有纠正错误行政行为的法定职权；三是高新函5号《通知》撤销涉案1号公示是否符合正当程序原则。具体评判如下：一、蔡楚林主张××××亩蚝田的补偿款没有事实根据和法律依据。第一，根据已查明的事实，1994年原珠海市国土资源局××测量队对涉案××××亩蚝田测量的目的是对×××××项目所需用地范围内会受影响的蚝田进行测量确认，没有明确需要对测量确认的蚝田进行补偿和签订征用协议，测量后的数据是作为将来国家建设需要占用有关蚝田时，再按规定予以用地清场补偿。1996年9月5日，原珠海市国土资源局与××村委会签订《珠海市国家建设征用土地协议书》决定征用上述××××亩蚝田中的×××亩并支付补偿款，也是因建设征地所需，即×××亩蚝田获得补偿款的原因是因为×××××前期工程的征地行为，而非蔡楚林坚称的是因为×××××前期工程已经影响了涉案××××亩蚝田，由于只补偿了××××亩，剩余涉案××××亩（蔡楚林占××××亩）因遭受影响也应给予补偿。并且，原珠海市国土资源局下属高新区分局于2015年10月19日向市××支队作出的《关于提供相关资料情况说明》“在调查取证期间，国土部门没有接到1994年×××××前期工程对蚝田实际损害情况曾开展过评估工作的反映。经国土部门反复查找，目前没有找到1994年×××××前期工程对蚝田实际损害的情况，包括损害面积、损害评估等相关的证明材料。”的答复也证实了这一点。第二，本案中，蔡楚林获得补偿款的前提要件是存在政府征收（征用）蚝田的事实。根据已查明的事实，上述涉案×××亩蚝田被征用给予补偿款后，因×××××建设计划搁置，剩余已测量确认的蚝田均未被征用。鉴于此，涉案1号公示对蔡楚林占有的涉案××××亩蚝田（涉案共××××亩）进行补偿缺乏事实根据和法律依据。需要指出的是，蔡楚林主张其占有的涉案××××亩蚝田（涉案共××××亩）受×××××前期施工影响有损失及×××占用蚝田，要求补偿。如上述工程施工确对涉案蚝田造成实际损害，蔡楚林应根据涉案蚝田的具体养殖情况、受损害程度，向施工单位和建设单位提起民事侵权损害赔偿之诉，而非向原珠海市国土资源局主张行政补偿。关于×××占用蚝田的问题，因蔡楚林弃养在先，×××占用在后，蔡楚林以此为根据要求原珠海市国土资源局给予补偿同样没有事实根据和法律依据。二、原珠海市国土资源局具有纠正错误行政行为的法定职权。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十二条规定，行政诉讼中，作为被告的行政机关，均有权自我纠正错误的被诉行政行为，至于纠错行为是否正确合法，人民法院应当予以审查认定。推而广之，行政程序中，行政机关发现作出的行政行为确有错误的，同样具有自我纠错的法定职权。至于自我纠错行为是否合法，则应当看行政机关自我纠错的理由是否合法、正当，并依法接受人民法院的司法审查。本案中，原珠海市国土资源局下属高新区分局发现涉案1号公示因缺乏事实基础和法律依据，作出高新函5号《通知》撤销涉案1号公示系行政机关自我纠错行为，符合法律规定。三、原珠海市国土资源局下属高新区分局作出高新函5号《通知》违反正当程序原则。虽然目前缺少对行政机关自我纠错行为程序方面明确的规定，但是根据行政诉讼法正当程序原则，行政机关在作出对相对人不利决定时必须充分保障相对人的知情权和陈述、申辩权，事后为相对人提供救济途径。本案中，原珠海市国土资源局在收到××村民提交的《××村民集体对××××蚝田征收补偿异议书》后，作出暂缓补偿的决定，并通知蔡楚林制作了一份调查笔录，便迳行以高新函5号《通知》的形式作出撤销涉案1号公示的行政决定。原珠海市国土资源局在作出对蔡楚林不利的行政决定前，未提前告知蔡楚林拟作出决定的内容及依据，未直接听取蔡楚林的陈述、申辩，未告知蔡楚林相关救济权利，有违正当程序。但鉴于高新函5号《通知》实体结果处理正确，原珠海市国土资源局之违反正当程序行为未对蔡楚林实体权利产生实际影响，且蔡楚林事实上也及时行使了申请复议和提起诉讼的权利，审判程序已经基本补正行政行为的程序问题。即使一审法院因高新函5号《通知》存在上述程序违法事项而责令重新作出，也无法改变高新函5号《通知》撤销的涉案1号公示没有事实根据和法律依据的事实，补正程序后重新作出行政行为的处理结果必然与之前的行政决定一致。这样的结果只能是造成程序空转，增加当事人的诉累，浪费司法、行政资源，而且会进一步激化矛盾，对国家利益、社会公共利益都是一个重大损失，故应确认高新函5号《通知》违法，不撤销保留其法律效力。顺予指出，本案行政程序中存在的问题，原珠海市国土资源局应当在今后的工作中引以为戒。蔡楚林主张原珠海市国土资源局作出高新函5号《通知》前未依据《行政处罚法》第四十二条之规定给予其听证的权利，程序严重违法。一审法院认为，高新函5号《通知》系行政机关自我纠错行为，并非行政处罚行为，蔡楚林的主张没有法律依据，一审法院不予支持。鉴于蔡楚林对市政府作出复议决定的程序没有异议，经审查，市政府复议程序合法，一审法院予以确认。又因一审法院确认了被诉行政行为的程序违法性，但并未予以撤销，为保持效力认定的一致性，复议维持决定应一并判决确认违法。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项、第七十九条之规定，判决确认高新函5号《通知》程序违法；确认市政府作出的珠府行复〔2018〕52号《行政复议决定书》违法。一审案件受理费人民币50元，由原珠海市国土资源局、市政府负担。当事人二审诉辩主张上诉人蔡楚林的上诉请求：撤销高新函5号《通知》及被上诉人市政府作出的珠府行复〔2018〕52号《行政复议决定书》；撤销原审法院对上诉人主张××××亩蚝田的补偿款没有事实依据和法律依据的事实认定。其具体理由如下：一、原审法院认定上诉人主张××××亩蚝田的补偿款没有事实依据和法律依据是错误的。其一，被上诉人原珠海市国土资源局下属高新区分局作出的1号公示给上诉人××××亩蚝田的补偿款既有事实依据又有法律依据，既尊重历史、实事求是，又合法合情妥善处理历史遗留问题。上诉人及×××、×××等三组养殖户于1992年至×××××项目施工期间在涉案蚝田投资养蚝是不争的事实，上诉人不仅与××村民委员会签有《承包滩涂养蚝合同书》（该合同经×××××司法鉴定确认为真实有效，并依合同约定向××村委会缴纳了滩涂租金管理费），还有××村民委员会出具多份文件确认涉案蚝田的养殖户是上诉人及×××、×××等三组人的事实，该事实还经政府及相关职能部门和“工作组”多次调查所确认，从而证明上诉人是涉案蚝田的合法养殖户。1号公示既是相关职能部门续级报批的结果，也是市政府成立“工作组”调查的结果，更是按照市政府的要求：尊重历史、实事求是、积极稳妥处理历史遗留问题、维护社会和谐稳定。1号公示是基于剩余受影响蚝田××××亩未作补偿的前提下，才以此前相同的征收补偿形式对剩余未补偿的××××亩受影响的蚝田进行的补偿，既不是实际征地的补偿，也不是单纯对种植×××占用涉案蚝田的征地补偿。1994年受×××××项目施工影响的蚝田有××××亩，这是不争的事实，不管是以何种形式补偿或者赔偿，但最终的补偿人或赔偿人都是市政府，因为×××××项目是政府行为，是×××××项目的建议单位，而且政府国土部门以两次征收形式已补偿了涉案蚝田中的××××亩，也就是说政府国土部门以实际行为认可对受×××××项目施工影响蚝田的补偿以征收形式参照《珠海市征收（征收）土地青苗及地上附着物补偿办法》给予补偿，现政府国土部门再以征收形式参照《珠海市征收（征收）土地青苗及地上附着物补偿办法》及参照以往征用蚝田的有关标准给予补偿并无不妥，既体现市政府对受×××××项目施工影响蚝田的补偿公平公正，又体现市政府诚实信用。其二，原审法院及被上诉人市政府对1号公示的补偿性质理解错误，以从未就涉案蚝田进行过征收为由来认定上诉人主张××××亩蚝田的补偿款没有事实和法律依据是错误的。1号公示拟对涉案蚝田补偿是对×××××前期施工影响及种植×××占用形成的历史遗留问题处理拟进行的补偿，既不是实际征地补偿，也不是单纯对种植×××占用涉案蚝田的征地补偿。况且政府国土部门于1996年及2005年分别以两次征收形式参照《珠海市征收（征收）土地青苗及地上附着物补偿办法》标准已补偿了××××亩，剩余的××××亩（包含种植×××已占用未补偿的××××亩）与上述已补偿的蚝田情况相同，但并未一视同仁给予补偿，原审法院与被上诉人均理解错误。被诉《通知》有违公正、公平公开的原则。二、被诉高新函5号《通知》及被诉《行政复议决定书》不仅依据事实错误，还违反法定程序，但原审法院仅确认高新函5号《通知》及被诉《行政复议决定书》程序违法，却没有予以撤销，明显有违事实及法律规定。高新函5号《通知》没有任何事实依据及法律依据，其具体行政行为明显违法，且违反法定程序。1号公示是经市政府××××的批示、市政府××××主持会议研究协调汇报及相关批示、并经过现场测量、“蚝田补偿××××××××工作小组”多次开会研究得出的结果，可以说是多级别、多部门经过详细的调查研究才做出的决定。可撤销的具体行政行为包括行政行为违法和行政行为明显不当。但高新函5号《通知》撤销了1号公示，并未说明1号公示如何违法或者如何明显不当。从程序上来讲1号公示是报相关职能部门续级报批至市政府同意后才进行的公示，被上诉人原珠海市国土资源局若要撤销该行政行为也应报相关职能部门续级报批至市政府同意后方可撤销，被上诉人原珠海市国土资源局并没有履行该程序，其撤销1号公示在程序上存在违法性。根据《行政处罚法》第四十二条的规定可知，应当告知当事人有要求举行听证的权利，结合本案的事实来看，上诉人及×××、×××三组养殖户自涉案蚝田受影响以来，先后××次向市人大、市政府、市信访局、国土部门、高新区信访反映要求政府给予补偿，相关部门分别提出过处理意见。涉及到村民众多、复杂、维稳、补偿金额大的案件应该符合《行政处罚法》第四十二条的规定，被上诉人原珠海市国土资源局应当告知上诉人有权要求听证程序的权利，被上诉人原珠海市国土资源局没有履行该义务，违反上述法律规定。三、上诉人在一审提交的证据3足以证明由于×××××的影响造成蚝田损失及范围以及×××××占用蚝田面积，一审法院没有查明这些事实。被上诉人作出的补偿公示是征地补偿，还是以征地补偿方式对上诉人造成影响对蚝田进行补偿。一审法院错误地认为没有征地就没有补偿的事实没有查清。对于两被上诉人复议期间认定两方面事实，一是1997年之后放弃了蚝田的管养，到2005年×××建设，其所说没有征地就没有补偿是有违事实的。被上诉人认为没有征地就没有补偿的事实予以撤销原有行政行为，一审法院没有客观真实予以查明且遗漏两个事实所造成错误，导致一审判决错误。被上诉人珠海市自然资源答辩称：被诉高新函5号《通知》认定事实清楚，程序合法。其一，涉案蚝田从1997年起就停止养蚝，政府对该蚝田没有征收征用的事实，无须进行征收补偿。高新函5号《通知》作出的主要事实背景如下：原×××××（现××××××）当初选址经过×××，1994年政府对涉案蚝田进行了测量，但测量的目的不是为了征收补偿，而是为了摸清蚝田底数和控制蚝田扩大，测量后的数据作为将来国家建设需要占用有关蚝田时，再按规定予以用地清场补偿。涉案蚝田在1994年测量后，上诉人以为政府进行征收，于是从××××年至××××年×余年期间长期反复向珠海市人大、市政府进行信访要求给予征收补偿。市政府收到信访投诉材料后高度关注并指示被上诉人原珠海市国土资源局等相关职能部门妥善解决，被上诉人原珠海市国土资源局下属高新区分局考虑到××生态×××的发展将来可能对涉案蚝田有需求，决定给予一次性清场补偿并于2015年7月31日发布1号公示。但后来×××××并没有实际发展到需要占用蚝田的情况，原×××××的建设也另外选址，无须对涉案蚝田进行征收，也无须对涉案蚝田进行征收补偿。2015年7月31日，被上诉人原珠海市国土资源局下属高新区分局联合××××公司将1号公示在××社区张榜公布，××村民看到《征收补偿公示》后反响强烈，以上诉人××××××××为由聚集游行示威，造成严重社会稳定问题。公示期间，××村民在2015年8月6日向政府提出书面异议，认为不应补偿给上诉人，要求政府彻查此事。鉴于此，被上诉人原珠海市国土资源局下属高新区分局于2015年8月13日作出《关于暂缓××××蚝田补偿事宜的公告》，决定暂缓补偿并进行调查核实。2015年8月26日，被上诉人原珠海市国土资源局下属高新区分局对上诉人作了调查笔录，上诉人承认从1997年起涉案蚝田就停止了养蚝，在这之后的用地清场无须再对蚝田进行补偿。2017年5月3日珠海市×××人民法院××审判庭在审理上诉人的相关××案件中向原珠海市国土资源局发出《司法建议书》指出：“经审理查明《××××蚝田征收补偿公示》中的××××亩蚝田实际已经没有养蚝，上诉人弃养蚝田在先，×××占用在后，不存在向上诉人进行青苗及附着物补偿问题，涉案蚝田在此之前政府从未发布过征地公告和清场公告，对涉案蚝田进行征收补偿缺乏事实和法律依据。”根据上述事实，被上诉人原珠海市国土资源局下属高新区分局作出高新函5号《通知》撤销原1号公示内容，决定对涉案蚝田不给予补偿。该《通知》认定事实清楚，应予维持。其二，高新函5号《通知》作出前进行了相应的调查核实，作出的高新函5号《通知》程序合法、并无不当。该通知行为系自我纠错行为，是对××村民相关信访及书面异议的具体回应。在作出通知之前，被上诉人原珠海市国土资源局下属高新区分局了解到××村民对1号公示的异议意见，发出了《关于暂缓××××蚝田补偿事宜的公告》。同时，被上诉人原珠海市国土资源局下属高新区分局对上诉人也作了相应的调查，确认了上诉人从1997年起就停止了养蚝，无须再对蚝田进行补偿的事实。高新函5号《通知》的性质是一种行政决定，不是行政处罚，在作出通知前不需要事先告知行政相对人作出通知的内容和依据，被上诉人原珠海市国土资源局下属高新区分局在作出决定前进行了必要的调查，程序合法、并无不当。被上诉人市政府答辩称：被诉《行政复议决定书》认定事实清楚、证据确凿、适用依据正确、内容适当、程序合法，应依法驳回上诉人的诉讼请求。被上诉人市政府经审理该行政复议案件后认为：鉴于原珠海市国土资源局从未就涉案蚝田进行过征收，原珠海市国土资源局高新分局与××××公司于2015年7月31日发布的1号公示确实缺乏事实和法律依据。高新函5号《通知》撤销1号公示并无不当。上诉人此次要求的补偿为受×××××前期施工影响的蚝田损失，但原珠海市国土资源局并非原×××××施工建设单位，如原×××××前期施工确对涉案蚝田造成实际损害，上诉人应根据涉案蚝田的具体养殖情况、受损害的程度，向施工单位和建设单位提起损害赔偿民事之诉，并不能以此为由向原珠海市国土资源局主张补偿。高新函5号《通知》认定事实清楚，结论正确。二审查明的事实本院另查明，在（2016）粤0402刑初1121号案（珠海市×××区人民检察院指控×××、×××犯玩忽职守罪案）中，当时参与测量案涉蚝田面积的原珠海市国土资源局工作人员×××，原××村村主任×××，种养户×××、×××等均出具了证人证言。×××证言显示：因为蚝田的边界是由蚝田的权属人和村委会的人员确认的，权属人肯定是想要蚝田面积大一些。我们在不确定的时候，也会叫权属人下水拿出蚝来看一看。不管怎么说，我们没有认真严谨的去看养蚝的界限，基本就是按照蚝田权属人的指定来定的，这样面积上肯定是有水分了。×××证言显示：1994年测量后，我们的蚝田经营不下去，我们不停的向政府有关部门打报告要补偿。2002年，珠海市政府在我们蚝田的部分滩涂开始种植×××，我就从2003年开始也以×××占用了我的蚝田为由向政府报告要求补偿。×××证言显示：对于在×××一带×××占用蚝田面积的情况，是我们×组人严重夸大的。×××占用我们这一带蚝田面积最多的就是2008年左右这段时间，我以×××最多的时候为准说，我们组有一小部分种有××，大概占用了×亩地左右，面积不大，这些地方都在××××年时已补偿了。×××组蚝田位置中也有×亩靠岸生产的×××，而×××组中的有两块蚝田覆盖了一半以上的面积，其他就没有看见×××。以×××最大面积的时候算，占用我们×组蚝田总面积不到××××的面积。×××证言显示：2015年7月31日，珠海市国土资源局高新分局对××××蚝田征收补偿进行公示，公示中，拟对该海域蚝田××××亩进行补偿，补偿对象为×组养殖户，分别为×××组，×××组，×××组。以我的经验和了解，这×组人的养蚝面积，大约就在×××亩，不可能有××××亩。因为在那里，适合养蚝的水域根本就没那么大，也没有谁能投入那么多，对××××亩的海域进行养蚝作业。所以，我觉得当时在测量确认蚝田面积时，是有人夸大虚报了蚝田面积。原审法院查明的事实属实，本院予以确认。二审判案理由及结果依照全面审查原则，通览案情并归纳诉辩，本案争点和核心问题有二：其一，蔡楚林请求原珠海市国土资源局对××××××××亩蚝田进行补偿是否具有事实依据；其二，本案行政程序是否违法。对此及相关法律适用问题，本院分别评判如下：一、蔡楚林请求缺乏事实依据，应予驳回。原珠海市国土资源局对×××亩蚝田给予补偿后，因×××××项目搁置，未再征用其他蚝田，不存在补偿的基础事实。从二审查明的事实而言，1号公示中蔡楚林养殖的蚝田××××亩的面积，存在夸大虚报、测量失实等问题。珠海市政府于2002年兴建×××保护区，并在案涉部分滩涂开始种植×××。蔡楚林自1997年起已经弃养蚝田，现以×××被占用为由要求补偿，明显缺乏事实依据。故原珠海市国土资源局高新分局撤销1号公示，对××××蚝田不再给予补偿，并无不当。若蔡楚林认为×××××前期施工实际影响了其养殖的、已补偿范围之外的蚝田，应另循其他途径解决。二、被诉高新函5号《通知》的程序，并无不当。首先，高新函5号《通知》之行为类型决定，本案行政程序无须依照《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条的规定作出。从行政行为类型而言，高新函5号《通知》是关于行政补偿问题的决定，显然不是行政处罚，在作出前无须依照《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条的规定事先告知行政相对人作出该《通知》的内容和依据。该条规定内容为行政机关作出行政处罚的告知义务，即“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知依法享有的权利。”毫无疑问，行政机关作出行政行为，必须遵循法定程序。然而，我国尚无统一的行政程序法，只是针对行政处罚、行政许可和行政强制等行政行为有专门的立法，而本案行政补偿目前尚无法定程序。故从法定程序审查角度看，本案行政程序未严格遵循前述行政处罚那样的告知义务，不能确定其违法。其二，高新函5号《通知》的作出符合正当程序原则的基本要求。尽管本案行政补偿无法定程序可依，但事关蔡楚林重大诉求，还应按照正当程序原则予以评判。正当程序原则基本要求在于，在中立的基础上保障利害关系人的参与权。就本案而言，应当按照正当程序原则的基本要求，尽可能保障其参与权，兼听蔡楚林的陈述申辩意见。本案证据显示，被上诉人原珠海市国土资源局下属高新区分局对上诉人作了相应的调查，直接听取了相对人的陈述与申辩。因本案行政补偿与××村民诉求（权益）有关联，相关补偿问题的处理不仅要保障上诉人的参与权，也要满足××村民参与权、知情权。因此，本案保障利害关系人参与权之方式以公示方式为必要。本案中，被上诉方发出的《关于暂缓××××蚝田补偿事宜的公告》，不仅是××村民参与权的保护，也是对蔡楚林参与权的保障。其三，本案行政补偿的程序是否合理，应当置于整个补偿过程来评判。高新函5号《通知》系自我纠错行为，是对××村民相关信访及书面异议的具体回应。在作出高新函5号《通知》之前，被上诉人原珠海市国土资源局下属高新区分局了解到××村民对1号公示有重大异议，发出了《关于暂缓××××蚝田补偿事宜的公告》。与此相应，原珠海市国土资源局下属高新区分局经过调查确认上诉人从1997年起就停止养蚝而无须再对蚝田补偿的事实。在前述调查和公示的基础上，原珠海市国土资源局下属高新区分局遂作出高新函5号《通知》。故此，高新函5号《通知》的作出，既不违反法定程序，也不违反正当程序原则。三、一审判决适用法律有误，应予纠正。首先，一审判决确认高新函5号《通知》程序违法不当。如前所述，正当程序原则的适用，应是在无法定程序情形下密切结合案情的原则判案。而原判认为：“原珠海市国土资源局在作出对蔡楚林不利的行政决定前，未提前告知蔡楚林拟作出决定的内容及依据，未直接听取蔡楚林的陈述、申辩，未告知蔡楚林相关救济权利，有违正当程序。”可见，这是模仿行政处罚应当遵循的告知义务，给本案行政机关在行政补偿时添加法定义务。应当指出，行政补偿问题较为复杂，相关行政行为在无法定程序可循时，应当据正当程序原则予以审查，并将该原则具体化后加以适用，但不应径行参照较为严格的法定程序作出评断。否则，司法审查有可能无据而加重行政负担。其次，一审判决适用《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项判决确认违法与程序评判说理不一。原判在关于行政程序说理时指出，鉴于被诉高新函5号《通知》实体结果处理正确，原珠海市国土资源局之违反正当程序行为未对蔡楚林实体权利产生实际影响。从此来看，一审判决适用的是《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第二项。从立法精神而言，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项判决确认违法，其前提是被诉行政行为应当判决撤销，最终选择的判决确认被诉行政行为违法，是判决行政机关败诉；而依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第二项判决确认违法，其前提是被诉行政行为实体结果处理正确，但行政程序轻微违法且对相对人的实体权利不产生实际影响，最终判决确认被诉行政行为程序违法，通常是判决原告败诉。其三，一审判决遗漏判项。从一审判决整体论述而言，蔡楚林的诉请应当判决驳回，而一审判决中无“驳回原告蔡楚林诉讼请求”之判项。二审审查认为，本案蔡楚林的诉讼请求，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，应当予以驳回。综上，原审判决认定基本事实清楚，程序合法，但适用法律有误，判项也有遗漏。上诉人蔡楚林诉请缺乏理据，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条和第八十九条第一款第二项之规定，判决如下:一、撤销珠海市金湾区人民法院（2018）粤0404行初152号行政判决；二、驳回上诉人蔡楚林的诉讼请求。一、二审案件受理费分别为人民币50元，均由上诉人蔡楚林负担。本判决为终审判决。审判长 唐 文审判员 宋义明审判员 陈 伟二〇一九年四月二日书记员 刘 敏梁敏儿