广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)桂行赔终8号 上诉人（原审被告）钦州市钦南区人民政府，住所地：钦州市钦南区金海湾东大街111号。 法定代表人胡颍，区长。 委托代理人宋志行，钦州市钦南区司法局副局长。 委托代理人梁声宝，广西金湾律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）钦州市钦南区大番坡镇青龙村民委员会清河水村民小组。 诉讼代表人刘月进，村民小组长。 委托代理人庞信祥，广西桂风律师事务所律师。 委托代理人刘光珍，广西众厚律师事务所律师。 钦州市钦南区人民政府（以下简称钦南区政府）因钦州市钦南区大番坡镇青龙村民委员会清河水村民小组（以下简称清河水村民小组）诉违法行政征收一案，不服钦州市中级人民法院（2018）桂07行赔初1号行政赔偿判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭于2019年3月14日公开开庭审理了本案。上诉人钦南区政府的委托代理人宋志行、梁声宝，被上诉人清河水村民小组的诉讼代表人刘月进及其委托代理人庞信祥、刘光珍到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告清河水村民小组诉称，申请人（原告，下同）有一个村民叫刘某，上世纪八十年代初落实承包责任制时，刘某一户分到的承包责任地位于三只窝、林琴山桥头、石某一带，该地西与钦州市钦南区大番坡镇青龙村委钟屋队相连，北面、东面、南面皆与本队其他成员承包责任地相连。1993年2月23日，刘某把责任地出租给陈兴图（刘某大儿子刘月生岳父）做砖厂用地。2010年“林改”时，因子女已长大成人，刘某便把责任地共25.9亩分配到他自己和儿子刘月生、刘月养、刘月有四人名下，其中刘某6.5亩，刘月养4.2亩，刘月生9.5亩，刘月有5.7亩。2010年12月31日，被申请人(被告钦南区政府，下同）分别给刘某、刘月生、刘月养、刘月有核发了《林权证》。2015年9月29日，被申请人分别作出钦南政撤字〔2015〕3-5号《关于撤销大番坡镇青龙村委会清河水村民小组刘某（刘月养、刘月有）林权证的决定》（以后简称《撤销决定》)，刘某、刘月养、刘月有不服，向钦州市人民政府申请复议，钦州市人民政府于2016年3月3日分别作出钦政复决字〔2016〕10-12号《行政复议决定书》（以下简称《复议决定》)，维持被申请人作出的3-5号《撤销决定》，刘某、刘月养、刘月有等人不服，起诉到钦州市中级人民法院，钦州市中级人民法院分别作出（2016)桂07行初5-7号行政判决（以下简称《一审判决》)，驳回了刘某、刘月养、刘月有的诉讼请求，刘日辉、刘月养、刘月有上诉至广西壮族自治区高级人民法院，2017年6月28日广西壮族自治区高级人民法院分别作出（2017)桂某1终178-180号二审判决，分别撤销《一审判决》、被申请人作出的《撤销决定》及钦州市人民政府的《复议决定》。2016年上半年，钦州市政府决定立项“高新区二期”项目，征收到刘某、刘月生、刘月养、刘月有四人前述承包林地共25.9亩。按照钦州市土地房屋征收办公室文件钦市征收办字〔2016〕23号附件2的安置标准，规定土地补偿费及安置补助费共41000元/亩，青苗统一按17000元/亩的标准补偿。但由于当时刘某等人与被申请人的官司尚未结束，申请人与钦州市国土资源局钦南分局土地征收征用中心于2016年8月31日签订的《征地协议书》便不把刘某及刘月生、刘月养、刘月有的承包责任地共25.9亩纳入合同征收范围内，钦南区大番坡镇青龙村委会钟屋村民小组趁机把刘某、刘月生、刘月养、刘月有的承包责任地共25.9亩纳入到其与被申请人签订的《征地协议书》征收范围内，被申请人不核实清楚，也不征询申请人的意见，且不顾某等人代理律师的反对意见，把应该划给申请人及刘某、刘月生、刘月养、刘月有的土地补偿费、安置补助费、青苗赔偿费等费用全部划到钟屋村民小组的帐户上。刘日辉的妻子黄桂英为此向被申请人承办征地工作的钦南区大番坡镇政府提出异议。2017年10月20日，钦南区大番坡镇政府委托广西融林林业发展有限公司到现场进行测量后作出《林地现场调查报告》，但仍不把有关征地赔偿费划给申请人和刘某、刘月生、刘月养、刘月有等人，申请人等无奈提起行政诉讼，请求赔偿征地土地补偿费、安置补助费损失。但法院告知确定所欠征地土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费的具体数额才能受理，申请人又向钦南区土地房屋征收办公室申请征地土地补偿费、安置补助费，2017年12月12日，钦南区土地房屋征收办公室作出《关于钦州市钦南区大田、青龙片区土地整治项目大番坡镇青龙村委清河水队及钟屋队征地材料的说明》，告知申请人有关补偿款项已分别拨付到钦南区大番坡镇青龙村委钟屋村民小组和钦州市钦南区大番坡镇青龙村委清河水村民小组账号上，申请人再次向钦州市中级人民法院起诉时，法院告知有该说明仍不符合起诉条件。2017年12月25日，申请人向钦州市钦南区人民政府法制办公室递交了申请国家赔偿申请书及证据材料清单，法制办主任宋志行在证据材料清单上签字确认，并留下电话号码。但被申请人收到申请人的国家赔偿申请书和相关证据材料已经超过两个多月，钦南区政府仍没有作出是否赔偿的决定。为此，申请人根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项和第十三条、十四条的规定，特向法院提起诉讼，请求钦南区政府赔偿申请人征地土地补偿费、安置补助费损失1061900元（按25.9亩，每亩41000元计算）。 钦州市中级人民法院经审理查明，1981年“林业三定”时，原告清河水村民小组村民刘某户取得了原告分配的位于三只窝、林琴山桥头、石某一带的林地共25.9亩的承包经营权。2010年“林改”时，刘某把责任地分到自己及儿子刘月生、刘月养、刘月有四人名下，其中刘某6.5亩，刘月养4.2亩，刘月生9.5亩，刘月有5.7亩，经公告等法定程序无异议后，被告钦南区政府于2010年12月31日分别给刘某、刘月生、刘月养、刘月有核发了《林权证》。2015年9月29日，被告作出《撤销决定》，刘某、刘月养、刘月有不服，向钦州市人民政府申请复议，钦州市人民政府于2016年3月3日作出10-12号《复议决定》，维持被申请人作出的3-5号《撤销决定》，刘某、刘月养、刘月有等人不服，起诉到钦州市中级人民法院，钦州市中级人民法院分别作出（2016)桂07行初5-7号行政判决，驳回了刘某、刘月养、刘月有的诉讼请求，刘日辉、刘月养、刘月有向广西壮族自治区高级人民法院提起上诉，2017年6月28日广西壮族自治区高级人民作出（2017)桂某1终178-180号二审判决，撤销（2016)桂07行初5-7号行政判决、被告作出的《撤销决定》及钦州市人民政府的《复议决定》。2016年5月4日，钦州市发改委批复同意钦州市钦南区大田、青龙片区土地整治项目。2016年8月31日，钦州市国土资源局钦南分局土地征收中心（以下简称征收中心）与原告签订《征地协议书》，征用原告水田68.4159亩、坡地31.7776亩、荒地304.0562亩，共404.2497亩，土地补偿费和安置补助费按41000元/亩计算，青苗补偿费按每亩17000元计。同日，钦南区大番坡镇青龙村民委员会收到两张收据，钦南区大番坡镇人民政府分两次支付该村征地面积404.2497亩共16574237.7元的征地补偿款，收据上注明：“今收到钦州市钦南区大田青龙片区土地整治项目组支付钦南区大番坡青龙村委清河水队的集体土地的土地补偿款”。此外，支付给清河水队的青苗补偿款为5082954.1元，共21657191.8元。2016年9月1日，征收中心与大番坡镇青龙村委会钟屋村民小组签订《征地协议书》，征用该村土地（坡地）共83.4315亩。2016年9月9日，钦南区土地房屋征收中心就原告被征收的404.2497亩土地补偿款共21657191.8元（其中：土地补偿款16574237.7元，青苗补偿款5082954.1元）向广西钦州高新技术产业开发区投资有限公司请款。随后，原告收到钦南区大番坡镇人民政府分两次支付的征地补偿款8287120.90元和8287116.80元。2017年12月25日，原告向被告递交申请国家赔偿的证据材料清单，钦南区政府至今没有答复。2018年3月17日，原告向钦州市中级人民法院提起行政诉讼。 另查明，被告未向钦州市中级人民法院提交国务院或广西壮族自治区人民政府批准征收原告土地的文件。 钦州市中级人民法院认为，依据《广西壮族自治区实施办法》第三十九条“征用下列土地的，由建设项目所有地县级以上人民政府逐级审查，由自治区人民政府报国务院批准：（一）基本农田；（二）基本农田以外的耕地超过35公顷的；（三）其他土地超过70公顷的。征用前款规定以外的土地的，由土地所在县级以上人民政府逐级审查，报自治区人民政府批准，并报国务院备案”的规定，被告不能提供对本案争议土地进行征收的合法批准文件，不能证明该征收行为具有合法性；依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款“征用土地方案经依法批准后，由被征用土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征用土地的用途、范围、面积以及征地标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征用土地所在的乡（镇）、村予以公告”的规定，被告对实施征收土地的行为具有法定的职权。根据本案查明的事实，负责与清河水组签订《征地协议书》的征收中心是钦州市国土资源局钦南分局（以下简称钦南分局）的内设二层机构，对外不具有独立承担行政法律责任的能力，其行为的法律后果应由钦南分局承担，而钦南分局又属被告的下属职能部门，不具有实施征收土地的法定职权，所实施征收土地的行为是代表被告行使相关职能，由此产生的法律后果依法应由被告承担，所以，钦南区人民政府作为本案的被告主体适格。 原告的村民刘某等人2010年取得的《林权证》虽被被告撤销，但经过诉讼，广西壮族自治区高级人民法院作出的终审判决撤销了被告的《撤销决定》，原告的《林权证》仍为有效，原告对该幅林地的所有权没有改变。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条的规定，“土地补偿费归农村集体经济组织所有；……。”“需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用”。土地补偿费、安置补助费（集体经济组织负责安置时，下同）是基于土地所有权而取得，即土地属于哪个集体经济组织土地补偿费、安置补助费就归哪个集体经济组织所有，被告在征收原告刘某等人林权证登记25.9亩土地时，没有按照上述规定支付土地补偿费、安置补助费给原告，侵犯了原告的合法权益，属行政行为违法，应依据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”的规定，依法承担行政赔偿责任，由被告向原告支付土地补偿费、安置补助费损失1061900元（按25.9亩，每亩41000元计算）。被告主张原告应向法院起诉请求钟屋队返还不当得利的民事途径进行救济的答辩意见没有事实根据和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十三条，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条第（三）项和《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第四条第二款、第三十四条的规定，判决如下:一、确认被告钦州市钦南区人民政府征收原告钦州市钦南区大番坡镇青龙村委会清河水村民小组25.9亩林地时未向原告支付土地补偿费、安置补助费的行为违法；二、被告钦州市钦南区人民政府于本判决生效之日起30日内赔偿原告钦州市钦南区大番坡镇青龙村委会清河水村民小组土地补偿费、安置补助费1061900元。 钦南区政府上诉称：上诉人并没有作出违法征收被上诉人土地的行政行为，不属于《国家赔偿法》第四条规定的赔偿范围，一审法院认定上诉人的征收行为违法没有事实和法律依据。一审法院认定上诉人是适格主体，是赔偿义务机关，没有事实和法律依据。即使存在行政赔偿，赔偿义务机关应为钦州市国土资源局钦南分局。一审法院认定本案的涉案林地所有权为被上诉人所有，证据不足。一审法院按照林权证上的亩数来计算赔偿款是错误的，请二审法院予以纠正。 清河水村民小组答辩称：上诉人组织实施征收被上诉人土地的行政行为违法，应依法赔偿。上诉人是本案的赔偿义务机关，上诉人否认涉案林地所有权归被上诉人所有与事实和法律不符，一审法院按照林权证登记的亩数来计算赔偿款符合法律规定。请求二审法院维持一审判决，驳回上诉人的上诉请求。 二审庭审中，被上诉人提交了钦州市土地房屋征收办公室《关于高新区二期项目打违及征搬专项工作实施方案的批复》、《关于下达高新区二期项目用地征搬工作任务的通知》、广西桂某2律师事务所《关于要求暂停支付有关征地补偿款的律师函》及快递回执单，证明上诉人负责征收涉案土地，为本案赔偿义务机关，被上诉人曾要求上诉人的下属机关钦州市钦南区大番镇人民政府暂停支付涉案征地补偿款。 本院经审查查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款“征用土地方案经依法批准后，由被征用土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征用土地的用途、范围、面积以及征地标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征用土地所在的乡（镇）、村予以公告”的规定，上诉人对实施征收土地的行为具有法定的职权。根据本案查明的事实，负责与清河水组签订《征地协议书》的征收中心是钦南分局的内设二层机构，对外不具有独立承担行政法律责任的能力，其行为的法律后果应由钦南分局承担，而钦南分局又属上诉人的下属职能部门，不具有实施征收土地的法定职权，所实施征收土地的行为是代表上诉人行使相关职能，由此产生的法律后果依法应由上诉人承担。钦州市土地房屋征收办公室《关于高新区二期项目打违及征搬专项工作实施方案的批复》、《关于下达高新区二期项目用地征搬工作任务的通知》证明上诉人负责征收涉案土地，为本案赔偿义务机关。故本院对上诉人称并没有作出违法征收被上诉人土地的行政行为，不是本案赔偿义务机关的主张不予支持。 被上诉人的村民刘某等人2010年取得的《林权证》虽被上诉人撤销，但经过诉讼，广西壮族自治区高级人民法院作出的终审判决撤销了上诉人的《撤销决定》，被上诉人村民刘某等人的《林权证》仍为有效，被上诉人对该幅林地的所有权没有改变。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条的规定，“土地补偿费归农村集体经济组织所有；……。”“需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用”。土地补偿费、安置补助费是基于土地所有权而取得，即土地属于哪个集体经济组织，土地补偿费、安置补助费就归哪个集体经济组织所有。上诉人在征收被上诉人刘某等人林权证登记的25.9亩土地时，没有按照上述规定支付土地补偿费、安置补助费给被上诉人，侵犯了被上诉人的合法权益，属行政行为违法，应依据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”的规定，依法承担行政赔偿责任。被上诉人村民刘某等人的《林权证》上记载的涉案土地已被上诉人征收，一审判决根据上述《林权证》上记载的涉案土地面积计算被征收土地赔偿款并无不当。 综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确。上诉人的上诉理由不成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审受理费人民币50元，由上诉人钦州市钦南区人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长  吴中权 审判员  陈 钢 审判员  班 艳 二〇一九年四月十五日 书记员  冼光明