黑龙江省齐齐哈尔市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）黑02行终9号上诉人（原审原告）克东县盛景烟花销售有限公司，住所地黑龙江省克东县克东镇庆祥社区。法定代表人付芳，该公司总经理。委托代理人石柏青，该公司执行董事。被上诉人（原审被告）克东县应急管理局（原克东县安全生产监督管理局），住所地黑龙江省克东县克东镇保安社区。法定代表人黄宝林，该局局长。委托代理人任伟，该局副局长。上诉人克东县盛景烟花销售有限公司（以下简称盛景烟花公司）与被上诉人克东县应急管理局（以下简称克东应急局)不予颁发烟花爆竹经营许可证决定一案，不服克东县人民法院（2018）黑0230行初5号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，盛景烟花公司的执行董事石柏青于2018年5月28日到克东应急局向原局长张立科申请审批烟花爆竹零售许可证，张立科局长让其向具体工作人员申请，其后石柏青于2018年5月28日、6月4日、6月11日向工作人员提出申请，均未予受理。盛景烟花公司于2018年8月10日向克东县人民法院提起行政诉讼，请求确认克东应急局未履行法定作为义务的不作为行为违法、判令在一定期限内履行并赔偿损失。在诉讼中克东应急局于2018年9月20日受理了盛景烟花公司的申请，并于2018年9月29日作出县烟花爆竹安经颁字(2018)001号《烟花爆竹长期(零售)经营许可证申请不予颁发通知书》。盛景烟花公司不服提起诉讼，请求确认克东应急局作出的《烟花爆竹长期(零售)经营许可证申请不予颁发通知书》违法并依法撤销，判令克东应急局履行行政审批职责，一并对《克东烟花爆竹经营零售店2018--2019年布点规划》的合法性进行审查。原审法院认为，本案争议的焦点是盛景烟花公司庆祥街店申请烟花爆竹零售许可证是否符合法定审批条件。根据《烟花爆竹经营许可实施办法》第五条规定，县级人民政府安全生产监督管理部门负责本行政区域内零售经营布点规划与零售许可证的颁发和管理工作，故克东应急局具有作出涉案行政决定的行政职权。关于克东应急局作为行政法律依据的《烟花爆竹经营许可实施办法》第十六条第一款规定，“零售经营者应当符合下列条件，(一)符合所在地县级安全监管局制定的零售经营布点规划”，《克东烟花爆竹经营零售店2018--2019年布点规划》是克东应急局依据《烟花爆竹经营许可实施办法》作出的，其具有制定该规划的行政职权，虽然该规划中援引的《烟花爆竹经营许可实施办法》的文号错误，但已进行了更正，对规划的效力不产生实质影响，故该规划可以作为行政行为的合法依据。该规划根据本县的实际情况，对烟花爆竹零售许可证的审批条件作出具体规定，目的是为了预防各类安全事故的发生、保障人民群众的生命财产安全。盛景烟花公司是烟花爆竹的批发和储存单位，属于易燃易爆物品储存单位。盛景烟花公司申请烟花爆竹经营零售许可的地点位于盛景烟花公司院内，易燃易爆物品储存单位等地点禁止燃放烟花爆竹，更不宜设置烟花爆竹零售场所。原审法院认为，生产安全重于泰山，保障和维护生产安全既是具有监督管理职责的行政机关的法定义务，也是烟花爆竹经营企业应尽的义务，保障和维护企业生产经营安全不仅关乎企业职工的生命财产安全，更关乎不特定对象、群体的生命财产安全。生产安全无小事，克东应急局综合考量盛景烟花公司提出申请烟花爆竹经营零售点所处的位置、周边环境、风险隐患等多重因素所作出的不予审批行政行为符合实际情况，其行政行为事实清楚，证据充分，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回克东盛景烟花销售有限公司的诉讼请求。盛景烟花公司上诉称：1.撤销（2018）黑0230行初5号行政判决书；2.依法确认《烟花爆竹长期零售经营许可申请不予颁发通知书》违法；3.撤销《烟花爆竹长期零售经营许可申请不予颁发通知书》；4.判决克东应急局依法履行行政审批职责，批准颁发《烟花爆竹长期（零售）经营许可证》；5.对《克东烟花爆竹经营零售店2018--2019年布点规划》进行合法性审查。理由：1.一审判决没有对《烟花爆竹长期零售经营许可申请不予颁发通知书》（以下简称通知书）进行程序合法性审查，其所称“程序合法”是错误的。该通知书中没有告知盛景烟花公司享有依法申请行政复议或提起行政诉讼的权利。克东应急局2018年9月29日作出通知书，10月10日下午通知盛景烟花公司工作人员朱锴取回通知书，没有口头告知盛景烟花公司享有的权利，违反《中华人民共和国行政许可法》第三十八条的规定。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或部分撤销并可以判决被告重新作出行政行为：（二）违反法定程序的”。2.一审判决认定事实错误。一审法院认为克东应急局不予颁发行政许可的依据是《克东烟花爆竹经营零售店2018一2019年布点规划》。盛景烟花公司提交烟花爆竹零售店行政许可申请时间是2018年5月28日、6月4日、6月11日，是在《克东烟花爆竹经营零售店2018--2019年布点规划》发布之前。事实是2018年5月28日、6月4日、6月11日盛景烟花公司向克东应急局多次提出口头和书面申请，克东应急局拒不受理也不出具书面凭证。盛景烟花公司提起克东应急局行政不作为的行政诉讼，在诉讼过程中法官多次协调，克东应急局要求盛景烟花公司修改行政审批申请书日期（2018年6月11日修改为9月20日)和撤销行政不作为诉讼一案，盛景烟花公司同意暂不开庭审理，克东应急局才受理了申请。《克东县烟花爆竹经营零售店2018--2019年布点规划》在克东县政府网站发布，政府信息公开目录中发文日期是2018年8月30日，盛景烟花公司申请的日期是2018年5至6月份，一审法院依据《克东烟花爆竹经营零售店2018--2019年布点规划》与事实不符是错误的。一审法院对《克东烟花爆竹经营零售店2018--2019年布点规划》没有进行合法性审查，以该布点规划作为行政法律依据不颁发行政许可是错误的。该布点规划第三项第五条中没有明确规定安全距离，与《烟花爆竹经营许可实施办法》第十六条的规定相抵触，增设了克东应急局的自由裁量权。该布点规划第三条“布点规划条件（六）并不得越界经营、占道经营，避免恶性竞争和安全隐患”。违反了《中华人民共和国反垄断法》第三十七条的规定。该布点规划中“烟花爆竹企业”周边设置烟花爆竹零售店不予受理、不予审批。违反了《烟花爆竹生产经营安全规定》第十三条的规定。该布点规划根据的《烟花爆竹许可经营实施办法》（国家安监总局令7号）在2013年12月1日已经废止，现行执行的《烟花爆竹许可经营实施办法》（国家安监总局令第65号）与原废止的国家安监总局令第7号条款多处不同。3.盛景烟花公司申请烟花爆竹经营零售许可地址位于盛景烟花销售有限公司无药样品室办公区院内，距离危险品仓库区储存的危险品距离一公里，是两个院。批发企业包括无药样品办公区、危险品仓库区。办公区、无药样品区是安全区域。选址在城郊就是为了确保周边安全，更加符合安全生产法定条件，该地址有专家的选址意见书，符合烟花爆竹经营零售选址的法定条件。克东应急局答辩称，请求二审法院依法维持原审判决。理由：1.克东应急局于2018年9月29日作出的《烟花爆竹长期（零售）经营许可证申请不予颁发通知书》是固定格式的法律文书，虽然该书面决定没有明确告知申请人享有依法申请行政复议或提起行政诉讼的权利，但是克东应急局工作人员在送达时已口头告知。2.依据烟花爆竹经营许可实施办法（国家安全生产监督管理总局令第65号）第四条第一款规定：烟花爆竹经营单位的布点，应当按照保障安全、统一规划、合理布局、总量控制、适度竞争的原则审批；第五条烟花爆竹经营许可证的颁发和管理，实行企业申请、分级发证、属地监管的原则。第五款规定：县级人民政府安全生产监督管理部门负责本行政区域内零售经营布点规划与零售许可证的颁发和管理工作。制定《克东烟花爆竹经营零售店2018--2019年布点规划》是法律赋予的权利。布点规划2017年5月20日制定，2017年11月24日国家安监总局办公厅和公安部办公厅联合发布《烟花爆竹零售店（点）基本安全条件》，此部门规章的发布与实施是对烟花爆竹零售企业申办条件的补充和完善，克东应急局于2018年6月3日对原有的布点规划依法进行了完善和修改，于2018年8月30日在政府网站发布。3.盛景烟花公司申请材料提供的地址不详。利民小区南包括居民平房区、飞鹤正在新建米粉加工厂等，无法确认具体位置。盛景烟花公司提供的克东房权证克字第××号房权证标明的房屋坐落位置是克东庆祥街，租赁协议标明的是原大地烟花制造有限公司的房屋40平方米，也无法有效证明该店的准确经营地址。4.盛景烟花公司申请零售店的位置在批发企业院内，烟花爆竹展厅对面，属于盛景烟花公司经营区域和批发场所，不符合《烟花爆竹经营许可实施办法》第四条“不得再批发（展厅）场所摆放有药样品”。5.克东应急局依据《烟花爆竹零售店（点）基本安全条件（暂行）》第一条第二项烟花爆竹零售店（点）不应布置在军事管理区、风景名胜区、文物保护区等禁止燃放烟花爆竹区域内。《烟花爆竹安全管理条例》第三十条规定禁止在下列地点燃放烟花爆竹：易燃易爆物品生产、储存单位的规定，作出了不予颁发通知书。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，根据《烟花爆竹经营许可实施办法》第五条：“县级人民政府安全生产监督管理部门负责本行政区域内零售经营布点规划与零售许可证的颁发和管理工作”的规定，克东应急局具有作出烟花爆竹长期（零售）经营许可证是否准予颁发和制定本行政区域内零售经营布点规划的法定职责。克东应急局制定的《克东烟花爆竹经营零售店2018一2019年布点规划》援引《烟花爆竹经营许可实施办法》的文号虽有错误，但对布点规划的效力不产生实质影响。该布点规划是依据《国家安全法》《烟花爆竹安全管理条例》《烟花爆竹经营许可实施办法》及安监总厅管三（2017）97号文件制定。该布点规划第三项第五条规定“禁止在党政机关、学校、幼儿园……尤其是易燃、易爆物质生产（存储）单位、重点防火区和重要公用设施保护区等区域，不予受理、不予审批”，该条规定中虽没有明确规定安全距离，但与《烟花爆竹经营许可实施办法》第十六条的规定并不相抵触，亦不违反《烟花爆竹生产经营安全规定》第十三条的规定。该布点规划第三条“布点规划条件（6）不得越界经营、占道经营，避免恶性竞争和安全隐患”，不违反《中华人民共和国反垄断法》第三十七条的规定。综上，《克东烟花爆竹经营零售店2018一2019年布点规划》可以作为本案行政行为合法的依据。《烟花爆竹零售店（点）基本安全条件（暂行）》中规定，烟花爆竹零售店（点）不应布置在军事管理区、风景名胜区、文物保护区等禁止燃放烟花爆竹区域内。《烟花爆竹安全管理条例》亦有规定，易燃易爆物品生产、储存单位是禁止燃放烟花爆竹区域。因盛景烟花公司是烟花爆竹的批发和存储单位，是易燃易爆物质存储单位，盛景烟花公司申请的零售店位于该公司院内，不符合上述规定及《烟花爆竹经营许可实施办法》第四条第二项、《克东烟花爆竹经营零售店2018一2019年布点规划》的相关规定，不应布置烟花爆竹零售店。克东应急局作出的县烟花爆竹安经颁字（2018）001号不予颁发通知书虽没有书面告知盛景烟花公司申请复议和提起诉讼的权利，但是盛景烟花公司已提起了本案诉讼，没有影响其行使权利。克东应急局作出的不予颁发许可证的行政行为事实清楚，证据充分，程序合法。综上，原审判决认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，本院应予以维持。盛景烟花公司的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50.00元，由上诉人克东县盛景烟花销售有限公司负担。本判决为终审判决。审判长  单克杰审判员  郭春丽审判员  王春华二〇一九年四月二日书记员  贺鹭荻