洛阳铁路运输法院行 政 判 决 书（2019）豫7102行初25号原告：吴四，男，1965年6月7日出生，汉族，住河南省洛阳市吉利区。委托诉讼代理人郑弘：北京盈科（天津）律师事务所律师。被告：洛阳市吉利区城乡规划局，住所地洛阳市吉利区中原路838号电视台三楼西侧。法定代表人：武京哲，该局局长。行政机关负责人：张海峰，男，该局主管副局长。委托诉讼代理人：焦少卿，河南丹诺律师事务所律师。被告：洛阳市吉利区人民政府，住所地洛阳市吉利区中原路333号。法定代表人：马晓平，该区区长。委托诉讼代理人：王红果，女，该区司法局副局长。委托诉讼代理人：杨保宏，河南丹诺律师事务所律师。原告吴四不服被告洛阳市吉利区城乡规划局（以下简称吉利区规划局）责令限期拆除违法建筑处罚决定、洛阳市吉利区人民政府（以下简称吉利区政府）复议决定，于2019年2月21日向本院提起行政诉讼。本院2月22日立案后，依法组成合议庭，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，于3月26日公开开庭审理了本案。原告吴四及其委托诉讼代理人郑弘，被告吉利区规划局负责人张海峰、委托诉讼代理人焦少卿，被告吉利区政府委托诉讼代理人王红果、杨保宏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2018年12月13日，吉利区规划局作出洛吉城规罚决字〔2018〕第020号责令限期拆除违法建筑处罚决定书（以下简称020号处罚决定），吴四不服，向吉利区政府申请复议，吉利区政府于2019年2月13日作出吉政复决字〔2019〕9号行政复议决定书（以下简称9号行政复议决定），维持020号处罚决定。原告诉称：其在洛阳市吉利区送庄村福强路西3排12号拥有宅基地及合法所有权的房屋。因省道245邵吉线吉利境改建工程建设项目用地，其房屋及房屋所在的土地涉及征收，但其未能与征收方就拆迁安置补偿协议达成一致。2018年12月13日，吉利区规划局作出020号处罚决定，称该房屋系违法建筑将强制拆除。其以020号处罚决定事实错误、程序违法、适用法律错误为由，向吉利区政府申请行政复议。2019年2月13日，吉利区政府作出9号行政复议决定，维持020号处罚决定。020号处罚决定、9号行政复议决定事实不清、证据不足，严重侵犯了其合法权益，请求予以撤销。被告吉利区规划局辩称：1.原告所建房屋位于吉利区城市规划区范围之内，至今未办理任何相关建设工程规划手续，依据《中华人民共和国城市规划法》、《村庄和集镇规划建设管理条例》和《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称城乡规划法），都应认定为违法建筑，且一直处于持续违法状态，适用城乡规划法作为认定该房屋为违法建筑的依据，具有充分的法律基础；2.自2015年11月25日河南省人民政府作出《河南省人民政府关于省道245邵吉线吉利境改建工程建设用地的批复》（以下简称1138号批复）之后，原告的宅基地就“已经法定程序转为国有建设用地”，原告的房屋成为既违反城乡规划法，又违法占用国有土地的违法建筑；3.原告所建房屋属于违法行为持续状态，对其追责并未超过法律规定的追责时效；4.原告提起的诉讼系重复起诉，且主体不适格；5.020号处罚决定事实清楚、程序合法、于法有据，请求驳回原告的诉讼请求。被告吉利区政府辩称：1.原告房屋在建设时未履行《村庄和集镇规划建设管理条例》第十八条规定的审批手续，未取得乡级政府批准，至今未办理任何相关规划手续，处于持续的违法状态，属于违法建筑，且本案所涉房屋用地已于2015年11月25日由1138号批复而征收，划为国家建设用地，原告房屋又因占用国家建设用地而成为违法建筑；2.原告提起的诉讼系重复起诉，且主体不适格；3.吉利区规划局执法符合程序规定，其行政行为应予维持，请求驳回原告的诉讼请求。本案当事人围绕诉讼请求依法提交了证据，对无争议的证据，本院予以确认并在卷佐证。对有争议的证据，本院认定如下：吉利区规划局提供的立案审批表、现场检查（勘验）笔录、S245吉利段改建工程地面附着物调查登记表、案件调查终结报告、行政处罚审批表、020号处罚决定，吉利区政府提供的9号行政复议决定，证实了二被告作出020号处罚决定和9号行政复议决定的程序和事实，本院予以采信，但不足以证明二被告行政行为的合法性；吉利区规划局提供的《洛阳市人民政府关于洛阳市吉利区城市总体规划的批复》（以下简称21号批复），证实了2012年2月24日之前涉案房屋所在区域的规划情况，本院予以采信，但不足以证实修建、翻建涉案房屋时所在区域的规划情况；原告提供的吴福荣和吴四父子关系证明，能够证明原告与集体土地建设用地使用证上登记的土地使用权人吴福荣的关系，本院予以采信。根据当事人陈述和经审查确认的证据，本院认定事实如下：1993年1月7日，洛阳市吉利区土地管理规划局向吴四的父亲吴福荣颁发集体土地建设用地使用证，将位于吉利区送庄村、地号279、面积255.8平方米的集体土地作为住宅用地，供吴福荣修建住宅使用。2015年11月25日，河南省人民政府作出1138号批复，将包含地号279在内的共计31.5046公顷土地予以征收，作为省道245邵吉线吉利境改建工程建设用地。同年12月21日，吉利区政府发布吉利区人民政府征收土地方案公告，吴四未与征收方就房屋土地征收拆迁安置补偿达成协议。2018年12月13日，吉利区规划局作出020号处罚决定，认为涉案房屋未经城乡规划主管部门批准，未办理建设工程规划许可证，违反城乡规划法第四十条的规定，构成违法，依据城乡规划法第六十四条的规定，作出如下处罚：限吴四于2018年12月20日前将违法建筑拆除完毕，逾期不拆除的，依法申请强制执行。吴四不服，向吉利区政府申请复议，吉利区政府于2019年2月13日作出9号行政复议决定，认为涉案房屋所涉及的土地已经1138号批复批准作为省道245邵吉线吉利境改建工程建设用地，涉案房屋影响了该工程的正常建设，且至今未办理任何相关规划许可手续，处于持续的违法状态，属于违法建筑，未超过追责时效，020号处罚决定适用法律正确，予以维持。本院认为，《中华人民共和国城市规划法》（1990年4月1日起施行，2008年1月1日废止）第三十二条规定：“在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证件。”《村庄和集镇规划建设管理条例》第十八条规定：“农村村民在村庄、集镇规划区内建住宅的，应当先向村集体经济组织或者村民委员会提出建房申请，经村民会会议讨论通过后，按照下列审批程序办理……”。城乡规划法第四十条规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”根据上述三个法律、条例的规定，办理建设工程规划许可的前提是在城市、乡村、集镇的规划区内进行建设活动。本案中，房屋是什么时候修建、翻建的、21号批复生效之前涉案房屋所在区域是否有规划、是否在规划区内、是何种规划，二被告均未能提供证据予以证明，在此情况下要求原告办理建设工程规划许可缺少法律依据。二被告作出020号处罚决定、9号行政复议决定主要证据不足，事实认定不清，均应予撤销。《中华人民共和国立法法》第八十四条规定：“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往，但是为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作出的特别规定除外。”该规定代表着立法机关对法律适用溯及力问题的基本态度，即“法不溯及既往”。本案中，如果修建、翻建房屋的时间发生在城乡规划法实施之后，则可以适用该法对该案进行处理，如果发生在城乡规划法实施之前，则不能适用该法对该案进行处理。由于二被告不能提供证据证明修建、翻建房屋的具体时间，适用城乡规划法对该案进行处理则缺乏事实及法律依据。同时，虽然该房屋一直存续，但房屋只是建设行为的结果，不可将房屋的存续视为违法行为的连续或持续状态，二被告认为涉案房屋至今未办理任何相关规划许可手续，处于持续违法状态，属于违法建筑，未超过追责时效的理由均不能成立，作出020号处罚决定、9号行政复议决定适用法律错误，均应予撤销。《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定：“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。”第三十六条规定：“当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。”本案中，吉利区规划局对原告作出020号处罚决定前，未履行催告程序，也未听取原告的陈述和申辩，违反法定程序，应予撤销。9号行政复议决定维持020号处罚决定，也应撤销。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，二被告以吴四为行政相对人，分别作出020号处罚决定和9号行政复议决定，吴四对被告的行政行为不服，有资格以原告身份提起行政诉讼，二被告提出原告主体不适格的意见不能成立，不予采纳。所谓重复起诉，是指基于同一事实和理由而提起的诉讼，或者同一案件向两个法院提起的诉讼。本案中，原告以吉利区规划局、吉利区政府为被告提起的诉讼请求是请求撤销020号处罚决定和9号行政复议决定，而本次诉讼之前原告以吉利区规划局、吉利区交通运输局、吉利区西霞院街道办事处为被告提起的诉讼请求是依法确认被告拆除原告房屋的行为违法，事实、理由、诉讼请求均不相同，不属于重复起诉，二被告提出系重复起诉的意见不能成立，不予采纳。集体土地征收是指国家为了公共利益需要，依照法律规定的程序和权限将农民集体所有的土地转化为国有土地，并依法给予被征地的农村集体经济和被征地农民合理补偿和妥善安置的法律行为。1993年1月7日，洛阳市吉利区土地管理规划局向原告的父亲吴福荣颁发集体土地建设用地使用证，将279地块作为住宅用地，供吴福荣修建住宅使用，吴福荣（已亡故）、原告依法享有该宅基地的土地使用权和地上物所有权，受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。虽然2015年11月25日1138号批复将该宅基地征收为国有建设用地，但原告和征收方并未就征收拆迁安置补偿协议达成一致，土地征收的程序尚未完成，不能认定涉案房屋违法占用国有土地、系违法建筑，二被告认为涉案房屋违法占用国有土地、系违法建筑的意见不能成立，不予采纳。综上，二被告作出020号处罚决定、9号行政复议决定的行为主要证据不足、适用法律错误、违反法定程序，应予撤销。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）、（三）项的规定，判决如下：一、撤销被告洛阳市吉利区城乡规划局作出洛吉城规罚决字〔2018〕第020号责令限期拆除违法建筑处罚决定书的行政行为；二、撤销被告洛阳市吉利区人民政府作出吉政复决字〔2019〕9号行政复议决定书的行政行为。案件受理费50元，由被告洛阳市吉利区城乡规划局、洛阳市吉利区人民政府各负担25元。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状及副本八份，上诉于郑州铁路运输中级法院(上诉人应预交上诉案件受理费50元，款汇郑州铁路运输中级法院，账户：河南省财政厅非税收入财政专户，开户行：交行郑州经三路支行，账号：411061900010149001778。上诉人在上诉期限届满后七日内仍未预交上诉案件受理费的，视为放弃上诉)。审判长  王宇声审判员  李 虎审判员  冯 兵二〇一九年四月十六日书记员  李思聪