湖南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2018）湘行终1916号上诉人（原审原告）：娄底市凤点头广告有限责任公司。住所地：湖南省娄底市娄星区新星南路（东方宾馆旁）。法定代表人：刘韶辉，该公司总经理。委托代理人：杜海洲，湖南民声律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：娄底市人民政府。住所地：湖南省娄底市湘中大道。法定代表人：杨懿文，该市市长。委托代理人：敖晖，娄底市司法局工作人员。委托代理人：熊天乐，娄底市司法局工作人员。上诉人娄底市凤点头广告有限责任公司（以下简称凤点头广告公司）因与被上诉人娄底市人民政府（以下简称娄底市政府）行政强制拆除一案，不服湖南省娄底市中级人民法院（2018）湘13行初81号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。凤点头广告公司原审诉称：2017年6月29日，娄底市政府召开整治农村墙体广告工作约谈会，2017年7月20日，娄底市政府下属的“娄底市城乡环境综合整治及建设工作领导小组”根据会议精神制作并发布了娄整建发（2017）3号《整治农村墙体广告专项行动实施方案》（以下简称3号实施方案）。此后，凤点头广告公司已经安装在农村户外的广告牌悉数被拆除。因娄底市政府的违法行为给凤点头广告公司造成了巨大的经济损失，其发布的3号实施方案违反了《中华人民共和国广告法》的相关规定。遂于2018年7月9日提起本案诉讼，请求：1.确认娄底市政府拆除凤点头广告公司户外广告的行政行为违法，2.由娄底市政府赔偿凤点头广告公司经济损失1395478.94元；3.对3号实施方案进行合法性审查。娄底市政府原审辩称：娄底市政府从未实施过拆除凤点头广告公司户外广告牌的行为，凤点头广告公司系错列被告，其要求赔偿经济损失亦无事实根据。因娄底市政府并未对凤点头广告公司实施任何行政行为，其无权请求对3号实施方案进行合法性审查，且该实施方案对内是一个行政监督行为，对外是一个行政指导行为，不属于人民法院行政诉讼受案范围。综上，请求驳回凤点头广告公司的起诉。原审法院认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。本案中，娄底市政府并未实施过拆除凤点头广告公司户外广告牌的行为，凤点头广告公司要求确认娄底市政府拆除其户外广告牌行为违法并赔偿经济损失的请求没有事实根据，对其起诉应予驳回。凤点头广告公司另请求对3号实施方案进行合法性审查，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。娄底市政府并未对凤点头广告公司实施任何行政行为，凤点头广告公司无权要求对该实施方案进行审查，且该实施方案只是一个行政指导行为，不属于行政诉讼受案范围。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一、十项之规定，裁定驳回凤点头广告公司的起诉。本案原审不收取案件受理费。凤点头广告公司不服原审裁定，向本院提起上诉称：1.凤点头广告公司安装在农村的户外墙体广告是在娄底市政府的组织、指挥、安排下被拆除的，原审法院认定娄底市政府未实施拆除行为的理由不能成立。2.农村户外广告不需要经过审查，娄底市政府没有证据证明凤点头广告公司的户外广告是违法广告。3.涉案3号实施方案是规范性文件，不是行政指导行为。4.原审裁定适用法律错误。请求：1.撤销原审裁定；2.指令原审法院或其他中级人民法院继续审理。娄底市政府答辩称：1.娄底市政府未实施过强制拆除凤点头广告公司户外广告牌的行为，凤点头广告公司被拆除的户外广告是广告主体单位自行拆除。2.凤点头广告公司发布的广告未经广告审查机关审查，属于违法广告，其提出赔偿经济损失的请求没有事实和法律依据。3.涉案3号实施方案是为整治农村墙体广告专项行为而实施的准备工作，属于过程性行为，未对凤点头广告公司的权利义务产生直接影响，不属于人民法院行政诉讼受案范围。请求驳回上诉，维持原裁定。当事人原审提交并经庭审质证的证据已随案移送本院，经审查，可以作为认定本案事实的依据。本院经审理查明：2017年7月20日，娄底市政府下设的娄底市城乡环境综合整治及建设工作领导小组向市直各相关单位、各县市区整建办下发3号实施方案，该实施方案载明：“根据6月29日市政府召开的整治农村墙体广告工作约谈会精神，结合我市实际，特制定整治农村墙体广告专项行动实施方案。……经市政府研究同意，从7月1日开始，至国庆节前，开展为期3个月的整治农村墙体广告专项行动。……四、整治原则。整治农村墙体广告专项行动，按照‘谁的广告谁清除’原则和属地管理原则予以清除。能确定广告主体的广告，由市直相关职能部门牵头负责，并延伸到各县市区、各乡镇，督促广告主体单位负责清除。对个别不能确定广告主体的广告，按属地管理原则，由各级相关职能部门组织清除。五、工作分工。……具体分工如下：1.市政府督查室负责整治农村墙体广告工作的督办职责。2.市整建办负责整治农村墙体广告工作的督促、协调职责，及时向市政府反馈该项工作进展情况。3.市卫计委牵头履行娄底境内所有医院的农村医疗等墙体广告的清除职责。4.市教育局牵头履行娄底市境内农村的教育招生、培训等墙体广告的清除职责。5.市食品药品监督局牵头履行娄底境内农村的食品、药品等墙体广告的清除职责。6.市工商局牵头履行娄底境内农村的违法墙体广告清除职责。7.市住建局牵头履行娄底境内农村的建筑材料等墙体广告的清除职责。8.市经信局牵头履行娄底境内农村的电信、通信等墙体广告的清除职责。……七、工作要求。……3.加强督办，严肃问责。市政府督查室、市整建办要加强督办力度，督促相关单位立行立改。要将此项工作列入今年三季度、四季度的程序环境综合整建工作明查考评中，严格考评。如发现有未整改或整改不到位的单位按《关于加强娄底市城乡环境综合整治及建设工作督查问责的通知》（娄建发〔2016〕1号）的第三项第4条启动问责程序，严肃问责。”另查明，在3号实施方案确定的整治农村墙体广告专项行动期间内，凤点头广告公司发布的农村户外墙体广告被不同主体实施拆除。本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”本案中，根据凤点头广告公司的原审诉讼请求、事实和理由，其所诉的行政行为系强制拆除该公司农村户外墙体广告的行为。根据涉案3号实施方案的相关内容，整治农村墙体广告专项行动系由娄底市政府研究同意开展，并组织娄底市各级职能部门实施，3号实施方案中按照不同广告类别对各职能部门的清除职责进行了具体分工，由娄底市政府督查室、市整建办进行督办，并对各职能部门农村墙体广告整治工作进行考评、问责。凤点头广告公司发布的农村户外墙体广告系在整治农村墙体广告专项行动期间被不同主体实施拆除，故在娄底市政府没有提供充分有效证据证明系由其他行政机关独立实施本案被诉农村户外墙体广告强制拆除行为的情况下，应当推定娄底市政府作出了该强制拆除行为，其是本案的适格被告。原审法院以娄底市政府并未实施过拆除凤点头广告公司户外广告的行为，凤点头广告公司要求确认娄底市政府拆除其户外广告行为违法并赔偿经济损失的请求没有事实根据为由，裁定驳回凤点头公司的起诉，处理不当。综上所述，凤点头的上诉理由部分成立，对其成立的部分，依法予以支持。原审裁定适用法律错误，处理结果不当，依法应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项及《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下：一、撤销湖南省娄底市中级人民法院（2018）湘13行初81号行政裁定；二、本案指令湖南省娄底市中级人民法院继续审理。本案二审不收取案件受理费。本裁定为终审裁定。审判长  付海燕审判员  余俊杰审判员  林 芝二〇一九年四月二十四日法官助理张颢严书记员潘敏华附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；……《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第一百零九条第二审人民法院经审理认为原审人民法院不予立案或者驳回起诉的裁定确有错误且当事人的起诉符合起诉条件的，应当裁定撤销原审人民法院的裁定，指令原审人民法院依法立案或者继续审理。……