辽宁省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）辽行终1581号 上诉人（一审原告）：唐辉，女，1970年9月21日出生，满族，住址沈阳市于洪区。 被上诉人（一审被告）：沈阳市人民政府，所在地址沈阳市浑南区沈中大街206号。 法定代表人：姜有为，该市人民政府市长。 委托诉讼代理人：王连升，该市司法局工作人员。 唐辉因诉沈阳市人民政府（以下简称沈阳市政府）驳回行政复议申请决定一案,不服沈阳市中级人民法院（2018）辽01行初39号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2019年3月6日组织双方进行了询问，上诉人唐辉、被上诉人沈阳市政府的委托诉讼代理人王连升参加了询问活动。本案现已审理终结。 一审法院查明：唐辉于2017年7月12日向沈阳市政府邮寄行政复议申请，请求确认于洪区人民政府与北陵街道塔湾村签订的（拨、占）用土地协议书无效或违法，应予撤销，对征地事项依法举行听证。沈阳市政府于同年7月18日作出《不予受理行政复议申请决定书》（沈政复字[2017]134号），认为不符合行政复议受理条件，决定不予受理。唐辉不服，提起诉讼。同年12月4日，沈阳市政府作出《撤销不予受理行政复议申请决定书》（沈政复字[2017]134号），以决定书内容有误为由，撤销上述不予受理行政复议申请决定书。后又于2018年1月11日重新作出《驳回行政复议申请决定书》（沈政复字[2017]134号），认为申请人主体资格不适格，驳回唐辉的行政复议申请。邮寄送达唐辉后，唐辉不服，诉至法院。另查，2017年1月16日，辽宁省人民政府作出《辽宁省人民政府关于沈阳市2016年度第12批次实施方案用地的批复》（辽政地[2017]59号），批准该地块被征收。唐辉申请信息公开，沈阳市规划和国土资源局于洪分局于2017年5月9日作出《依申请公开政府信息答复书》（2017第041号），向唐辉公开2016年3月30日于洪区人民政府与北陵街道塔湾村签订的《（拨、占）用土地协议书》（辽政地[2017]59号）。唐辉认为，于洪区人民政府与北陵街道塔湾村的《（拨、占）用土地协议书》签订在辽宁省人民政府征地批复（辽政地[2017]59号）之前，应属违法，故向沈阳市政府提起行政复议，要求确认该协议无效或者违法，并予以撤销。 唐辉一审诉称：于洪区人民政府于2015年11月1日开始征收武警总队东地块，唐辉的承包地在征收范围内，2016年7月5日于洪区人民政府强制拆除并强占了唐辉的承包地，至今未与其签订征收补偿协议。唐辉通过信息公开方式获悉于洪区人民政府与北陵街道塔湾村于2016年3月30日签订了征（拨、占）用土地协议书，其认为生效法律文书已经确认于洪区政府的沈于政征字（2015）016号征收决定违法，在此基础上签订的征（拨、占）用土地协议书属违法协议，应确认违法并予以撤销。2017年7月13日唐辉就该协议书的签订一事请求沈阳市政府行政复议，沈阳市政府于2017年7月18日作出沈政不予受理行政复议决定书，唐辉不服诉至法院，2017年12月4日沈阳市政府作出沈政复字[2017]134号撤销不予受理行政复议申请决定书，唐辉撤诉后，沈阳市政府于2018年1月11日作出沈政复字[2017]134号驳回行政复议申请决定书，唐辉对该复议决定不服，再次诉至法院。唐辉认为其主体适格，可以以自己的名义提起诉讼。请求依法撤销沈阳市政府作出的沈政复字[2017]134驳回行政复议申请决定书，责令沈阳市政府依法对其行政复议申请事项继续审理，限期作出行政复议决定，承担本案诉讼费用。 一审法院认为：根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款、《中华人民共和国土地管理法》第十条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第一款、《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款的规定，唐辉申请行政复议的《（拨、占）用土地协议书》为征收管理部门与土地所有权人关于土地征收补偿问题达成的协议，应由集体土地所有权人或者过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。唐辉以个人名义提起行政复议，不符合上述法律规定，不具有主体资格。在程序方面，沈阳市政府收到行政复议申请作出《不予受理行政复议申请决定书》后，又作出《撤销不予受理行政复议申请决定书》的过程为行政复议机关的自我纠错过程，应当自撤销不予受理行政复议申请决定书送达之日起重新审查、计算复议期限。沈阳市政府在复议期限内作出了《驳回行政复议申请决定书》，符合法律规定的程序性要求，且唐辉对复议程序无异议。综上，沈阳市政府作出的《驳回行政复议申请决定书》（沈政复字[2017]134号）证据确凿，适用法律正确，符合法定程序。唐辉的诉讼请求不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回唐辉的诉讼请求。本案诉讼费50元，由唐辉承担。 唐辉上诉称：一审法院适用《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条规定错误，应当适用该《规定》第四条的规定，其具有提起复议的资格。请求撤销一审判决，责令沈阳市政府重新作出行政复议决定。 沈阳市政府答辩称：一审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决结果适当，应当驳回上诉，维持一审判决。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为：本案的焦点问题是唐辉是否具有提起本案行政复议申请的主体资格。 《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款规定，对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。《中华人民共和国土地管理法》第十条规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。《中华人民共和国物权法》第六十条规定，对于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等，依照下列规定行使所有权：（一）属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权；（二）分别属于村内两个以上农民集体所有的，由村内各该集体经济组织或者村民小组代表集体行使所有权；（三）属于乡镇农民集体所有的，由乡镇集体经济组织代表集体行使所有权。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第一款规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款规定，村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条（二）规定，行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：申请人与具体行政行为有利害关系。该《条例》第四十八条规定，有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。 根据上述规定，作为村农民集体成员的个别村民认为村农民集体享有的土地所有权受到行政行为侵害，需要向有关行政机关主张权利的，应通过法定的途径和形式，将个别村民的意愿转化为村农民集体的意愿，以村农民集体的名义主张权利，或者由过半数的村民以集体经济组织名义主张权利，以确保起诉代表整体村民的集体意志。作为村农民集体成员的个别村民未经授权，原则上不能代表村农民集体主张权利。本案涉案《（拨、占）用土地协议书》是土地征收部门于洪区人民政府与土地所有权人××街道塔××村之间签订的关于土地征收补偿的协议，《协议书》中不包含青苗补偿费等内容。对该《协议书》申请行政复议或提起诉讼应由塔湾村村集体经济组织村民委员会或者塔湾村过半数村民以集体经济组织名义提起。唐辉以个人名义提起行政复议，不符合行政复议的受理条件，沈阳市政府作出《驳回行政复议申请决定书》并无不当。 综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。唐辉的上诉请求和理由缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元由上诉人唐辉负担。 本判决为终审判决。 审判长  康宪雷 审判员  徐桂伶 审判员  武 江 二〇一九年四月二十五日 法官助理路刚 书记员鞠林（代）