内蒙古自治区高级人民法院行 政 判 决 书（2019）内行终49号上诉人（原审原告）内蒙古自治区达拉特旗昭君镇沙壕村绿化社。负责人石挨东，社长。委托代理人张丽霞，内蒙古万生律师事务所律师。被上诉人（原审被告）内蒙古自治区达拉特旗人民政府。法定代表人王兵，旗长。委托代理人张弓，1987年8月20日出生，汉族，内蒙古自治区达拉特旗人民政府法制办工作人员，住内蒙古自治区。被上诉人（原审被告）内蒙古自治区鄂尔多斯市人民政府。法定代表人斯琴毕力格，市长。委托代理人特日格乐，1983年9月28日出生，蒙古族，内蒙古自治区鄂尔多斯市人民政府法制办工作人员，住内蒙古自治区鄂尔多斯市。原审第三人内蒙古自治区达拉特旗昭君镇人民政府。法定代表人赵瑞东，镇长。上诉人内蒙古自治区达拉特旗昭君镇沙壕村绿化社（以下简称绿化社）诉被上诉人内蒙古自治区达拉特旗人民政府（以下简称达旗政府）、内蒙古自治区鄂尔多斯市人民政府（以下简称鄂市政府）、原审第三人内蒙古自治区达拉特旗昭君镇人民政府（以下简称昭君镇政府）土地行政裁决及行政复议一案，不服内蒙古自治区鄂尔多斯市中级人民法院（2017）内06行初1号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人绿化社的负责人石挨东及委托代理人张丽霞，被上诉人达旗政府的委托代理人张弓，被上诉人鄂市政府的委托代理人特日格乐到庭参加诉讼。原审第三人昭君镇政府经本院合法传唤，无正当理由未到庭。本案现已审理终结。内蒙古自治区鄂尔多斯市中级人民法院经审理查明，本案争议地位于第三人达拉特旗昭君镇人民政府管辖范围之内，四至界限为：西至河畔，东至五龙昌地界，北至三道脑包南坡，面积为1771.69亩，地上大部分为荒地，有少量柠条、沙篙等附着物，几方对争议土地四至范围和面积无异议。1961年前该地曾为原告土地，1961年后原达拉特旗四村人民公社将该地划入公社集体林场范围，林场陆续对上述土地进行了平整和治理进行植树治沙，经营管理。后林场倒闭，土地由人民公社一直经营管理至今。内蒙古自治区鄂尔多斯市中级人民法院认为，本案争议焦点之一是被告是否以同样事实和理由做出了同样的决定。本院此前判决被告重新作出处理决定，主要认为被告对涉案土地是否分配到户并占有林地近千亩的事实是否存在并未查实属于事实不清。本案被诉处理决定和复议决定对上述关键事实重新调查作出进一步核实确认，且原告并未提出足以推翻被告认定事实的证据，故原告主张同样事实和理由做出了同样的决定的情形并不存在。本案争议焦点之二是被告逾期作出土地权属处理决定，因被告在重新处理时几方进行协商，没有及时作出书面处理决定，不属确定的违法情形。本案争议焦点之三是涉案土地上是否存在原告方的林地近千亩，原告没有提供此类确实证据，本院不予认定。第三人对涉案土地实际经营使用超出二十年，依据《确定土地所有权和使用权的若干规定》等相关规定，被告的处理决定和复议决定事实清楚，适用法律正确，原告起诉本院不予支持。庭审中原告提出的平调土地合法性及平调土地的补偿问题不在本案审理范围。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告达拉特旗昭君镇沙壕村绿化社的诉讼请求。案件受理费50元，由被告负担。上诉人绿化社上诉称：一、达旗政府重新作出行政行为用时3年多，超过生效判决要求的60日内。达旗政府超期理由是一直在协商，但没有任何证据证明，一审法院予以认定事实不清，上诉人没有见过任何形式的协商。一审判决认为“协商”三年合法，没有法律依据。二、达旗政府重新作出的行政行为属于以同样的事实，同样的理由作出同样的行政决定，一审法院未予认定也属于事实不清。三、一审判决依据《确定土地所有权和使用权的若干规定》认为达旗政府已实际使用20年，所有权归达旗政府。该认定与此规定的真实意思相违背，该规定指的是无主土地，本案争议地一直属于上诉人所有。人民法院审理案件依据的是法律、法规，规章只是参照。一审法院依据规章判案于法相悖。四、平调土地的合法性属于一审法院审理的范围，一审法院认为不属于审理范围违背法律规定。五、一审判决认定1961年前争议地归绿化社，1961年后原达旗四村人民公社将争议地划入公社集体林场范围，没有依据。六、一审判决认定上诉人没有提供林地千亩的证明与事实不符。上诉人在几个部门都提供证人证言证明该土地归上诉人所有，只是行政部门不予采纳。一审判决应当审核达旗政府作出行政行为的合法性，而不是审核上诉人的证据是否全面的问题。请求撤销一审判决，支持上诉人一审全部诉讼请求。一、二审诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人达旗政府答辩称：处理决定是尊重历史、符合实际、程序合法、事实清楚的，请求二审法院依法维持。被上诉人鄂市政府答辩称：与一审答辩意见一致。本案已经过十几年诉讼。2013年鄂尔多斯市中级人民法院作出过生效判决，撤销土地确权决定，责令重作。理由是认可达旗政府作出的土地确权事实部分，有争议的是1982年争议地是否确权到户，争议地上树木总数没有查清。达旗政府调查清楚后重新作出确权决定，鄂市政府按照原来生效判决维持该确权决定，中院也维持了土地确权决定。本案应当维持土地确权决定。原审第三人昭君镇政府未提交陈述意见。上诉人绿化社在一审判决作出后向本院提交贾秉义、辛福荣证言作为本案的“新证据”，拟证明诉争土地的所有人是绿化社，平调的时间是1974年至1975年。经本院审查，以上证据不属于《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十条、第五十二条规定的“新证据”，本院不予采纳。本院二审查明的基本事实与原审查明的事实一致，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一、二款规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。被上诉人准旗政府具有处理上诉人绿化社与原审第三人昭君镇政府之间土地所有权争议的法定职权。《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条规定，农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有；连续使用不满二十年，或者虽满二十年但在二十年期满之前所有者曾向现使用者或有关部门提出归还的，由县级以上人民政府根据具体情况确定土地所有权。达旗政府综合考虑争议土地的所有权变化情况、历史经营情况、使用期限等相关因素，认定争议土地归昭君镇集体所有并无不当。《复议决定》维持《处理决定》，一审判决驳回绿化社诉讼请求亦无不当。达旗政府未在生效判决确定的履行期限内重新作出行政行为，属于生效判决的履行问题，与平调土地的合法性及平调后是否应当补偿的问题，均不属于本案审理范围。达旗政府在重作过程中，对绿化社主张的树木200余株占地近千亩的事实重新进行了核实，不属于以同一的事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为。争议双方均认可争议土地由原四村人民公社决定划入公社集体林场的事实，分歧在于发生时间是1974年至1975年间还是1961年，即使按照绿化社主张的平调时间是1974年至1975年间，也不能否定公社集体林场及后来代管的镇政府连续使用争议土地已超过20年的事实。绿化社认为《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条规定指的应是无主土地系对该规定的错误理解。原四村人民公社将争议地划入公社集体林场后，绿化社村民在争议地上零星的种植，不足以影响对争议地所有权的认定。故绿化社的上诉理由不能成立，本院不予支持。综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人内蒙古自治区达拉特旗昭君镇沙壕村绿化社负担。本判决为终审判决。审 判 长 包颖审 判 员 李庆审 判 员 博赫二〇一九年四月三日法官助理 张硕书 记 员 张硕