广西壮族自治区玉林市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）桂09行初58号 原告冯宇，男，汉族，1967年8月26日出生，住广西博白县。 原告梁春泉，男，汉族，1966年9月2日出生，住广西玉林市玉州区。 上列原告委托代理人杨婷，广西金懿晟律师事务所律师。 被告:玉林市玉州区人民政府，地址：玉林市玉州路**。 法定代表人吕燕梅，区长。 委托代理人黎健明，广西桂竞天律师事务所律师。 委托代理人王书友，玉州区住建局住建保障服股股长。 被告玉林市人民政府，地址玉林市玉东大道**。 法定代表人韦韬，市长。 委托代理人姚波，玉林市法制办干部。 委托代理人吴维文，玉林市法制办干部。 第三人钟瀚，男，汉族，1969年11月23日出生，住广西玉林市玉州区。 第三人黄山珊，女，汉族，1973年9月25日出生，住广西玉林市玉州区。 原告冯宇、梁春泉与被告玉林市玉州区人民政府、玉林市人民政府、第三人钟瀚、黄山珊关于不服行政处理决定纠纷一案。本院于2018年7月18日收到原告提交的行政起诉状，2018年7月20日受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书并依法组成合议庭，2018年10月16日公开开庭审理了本案。原告冯宇、梁春泉的委托代理人杨婷，被告玉林市玉州区人民政府的委托代理人黎健明、王书友，被告玉林市人民政府的委托代理人姚波、吴维文到庭参加诉讼，原告冯宇、梁春泉，第三人钟瀚、黄山珊未到庭参加诉讼。被告玉林市人民政府副市长秦栋基作为该行政机关负责人出庭应诉，被告玉林市玉州区人民政府副区长邓承梁作为该行政机关负责人出庭应诉。本案现已审理终结。 2018年3月21日，玉林市玉州区人民政府因玉州区竹美片区棚户区改造项目需要，作出玉区政决〔2018〕2号《关于玉州区竹美片区棚户区改造项目房屋征收的决定》（下称2号《征收决定》），决定征收位于竹美片区排涝工程建设项目范围，包括原告冯宇、梁春泉在内总户数约16户的房屋及土地进行征收。征收房屋土地用地约9200m2，建筑面积约15500m2,征收。2号《征收决定》明确了房屋征收部门及实施单位、房屋征收签约期限、征收补偿安置办法等与征收行为相关的其他事项，同时制定《玉州区竹美片区棚户区改造项目房屋征收补偿安置方案》（下称《补偿安置方案》）。《补偿安置方案》确定的主要内容有：一、房屋征收目的、征收部门和实施单位、征收范围。二、征收补偿安置方式：被征收人可以选择货币补偿方式和房屋产权调换方式。选择货币补偿方式的，按被征收房屋的房地产市场价值以货币进行补偿。被征收房屋的房地产市场价值由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定，不得低于本方案重新公布之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收人在规定期限内签订征收补偿安置协议、完成搬迁的，征收部门按照被征收房屋评估价的20%给予奖励。选择房屋产权调换的，房屋征收部门提供位于本项目内安置楼的住宅房屋作为产权调换安置房，由被征收人选择安置。安置房应得调换面积与被征收房屋面积价值对等调换，超出面积部分由征收部门与被征收人计算和结清差价。被征收房屋不能选择产权调换，只能选择货币补偿方式的情形，1.第四层以上如没有合法产权证明或建设批准证件的，经证实不属抢建，并能在规定的期限内签订补偿安置协议的，可按评估机构确定的评估价值货币补偿，不作产权调换，被征收人不能在规定期限内签订征收补偿安置协议的，可视为违章建筑，不作补偿。2.符合建筑层高规范的众厅面积可核定为崔笔面积，作房屋产权调换。3.作坊、仓库、禽畜舍、杂物房等，以及宅基地、围墙内的天井或庭院用地，按照土地、房屋评估价值货币补偿，不作产权调换。4.在大院内的通道上未取得合法建设许可手续所建设的房屋，只能按照评估价值货币补偿，不作产权调换。5.办公用房、杂物房、副屋、车库等按市场评估价值实行货币补偿。6.其他单位非住宅房屋（办公用房等）的征收原则上实行货币补偿。三、征收补助和奖励包括：1.搬迁补助费：私产房屋被征收人选择货币补偿的，按被征收房屋建筑面积10元/m2一次性支付搬迁补助费;选择产权调换需要临时过渡的，按被征收房屋建筑面积10元/m2支付两次搬迁补助费。2.临时安置补助费：私产房屋被征收人选择货币补偿的，按被征收房屋建筑面积每月10元/m2，一次性支付12个月的临时安置补助费。2.私产房屋被征收人选择房屋产权调换的，按被征收房屋建筑面积每月10元/m2支付临时安置补助费；临时安置补助费自被征收人搬迁交房之日起至安置房交房后3个月止。房屋征收补偿安置协议生效后，一次性暂支付12个月的临时安置补助费，其余的在交房时一次性结清。3.政府直管公房的临时安置补助费按被征收房屋建筑面积每月10元/m2支付，一次性支付12个月。3.房屋装修、附属设施迁移、停产停业补偿：房屋装修按评估价值补偿。涉及附属设施的补偿：固定电话200元/台；有线电视200元/台；宽带网200元/户；照明电表（头表）1000元/只；自来水表（头表）1000元/只。以上各项以缴费或开户发票为凭证。空调300元/台；太阳能热水器500元/台；电热水器300元/台。被征收人的土地使用证或者房产证上载明使用性质为商铺或商业的房屋，或按征收公告发布前三年内用于经营活动并能提供工商营业执照及缴纳税费凭证并有合法产权的房屋，且在征收公告发布时正常经营的，按建筑面积每月30元/m2一次性补偿12个月停产停业补助费。(四）临时建筑、违章建筑的征收补偿未超过批准期限的临时建筑，按照评估价值给予货币补偿；超过批准期限的临时建筑、违章建筑，不予补偿。(五）搬迁奖励费私产房屋被征收人在规定期限内签订征收补偿安置协议，并在规定时限内完成搬迁的，按被征收房屋建筑面积30元/m2、房屋占地面积50元/m2奖励；逾期不予以奖励。各户在规定时限内完成搬迁的，如按上述面积计算奖励费凡低于1万元的，按1万元/户予以奖励；超出1万元的，按实际算的奖励费予以奖励。 原告冯宇、梁春泉等不服2号《征收决定》，向玉林市人民政府申请行政复议，玉林市人民政府作出玉政复决字[2018]第22号《玉林市人民政府行政复议决定书》（下称22号《复议决定》）维持了2号《征收决定》，原告冯宇、梁春泉等仍不服，向本院提起本案行政诉讼。 原告冯宇、梁春泉诉称，原告为玉林市新民路竹美片区居民，2018年3月21日玉林市玉州区人民政府做出2号《征收决定》及《补偿安置方案》。原告认为玉州区政府所作出2号《征收决定》及《补偿安置方案》存在程序违法，补偿不合理。理由是：一、被告将原告所有的房产纳入2号《征收决定》中的拆迁范围内，没有事实依据。玉州区政府做出2号《征收决定》只是对征收的房屋做了大致规划范围：“东至城站路，西至竹美小绿地，北至凤凰苑小区（二期），南至玉林市二轻供销公司南侧。”但是并没有作出具体拆迁方案也未对具体拆迁范围进行确定，玉州区政府尚未进行具体规划确认的情况下将原告的房屋归入征地范围没有事实依据，是不合理的。且原告的房屋所处位置是玉林市城站路与新民路交汇处的位置，这对政府进行修通江南片区排涝设施，完善片区排涝等工程实施未必会产生实质性的影响。政府部门在作出具体行政行为时，不应仅仅考虑其行为的合法性，还要兼顾考虑到行为的合理性，具体事情做具体的处理；不应出于对公共利益的考虑而无限度地选择舍弃行政相对人私人的全部利益，这将给行政相对人利益造成不必要的损失。据此，综合考虑原告房产所处的位置及该房产对政府进行城市片区改造工程的影响，该房产不应被列入征收的范围之内，更不应被征收拆除。二、原告所有的房产是一幢合法的商用天地楼，而不是2号《征收决定》中所指的棚户房，玉州区政府将原告所拥有的房产纳归棚户房的分类，属于认定事实不清。首先棚户房指的是：（1）以木板、土坯、240mm厚砖墙为承重结构，以油毡或石棉瓦为屋面材料的简易房屋和棚厦房屋；（2）低洼易涝、基础设施配套不齐的小平房；（3）是按中国建设部门《房屋等级评定》和《危险房屋鉴定标准》评定为延展损坏房、危险房的房屋；其次，棚户房建筑面积5万平方米以上的为棚户区。原告所拥有的天地楼不存在结构简陋，抗灾性差、防洪性差、居住拥挤、功能差、无道路、无绿化、无公共活动场地、采光通风差等棚户房特征。因此，2号《征收决定》将原告的房屋定性为棚户房属对事实认定不清。三、被告在作出2号《征收决定》时，存在程序违法。1、根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征补条例》）第11条规定，因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织有被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。包括原告在内的多数人多次提出申请要求组织听证，而玉州区政府不组织听证，玉州区政府的行为剥夺了原告的辩论权和监督权。2、《征补条例》第19条规定：对评估确定的被征收房价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。被告对此并未履行其告知义务，侵犯了原告的知情权。3、《征补条例》第27条规定：实施房屋征收应当先补偿，后搬迁。被告在未能与原告就补偿问题达成一致协商意见并做好安置工作的情况下，而违反条款作出了先予拆迁的决定。四、玉州区政府所作出的《补偿安置方案》的内容存在显失公平，补偿不合理的情况。根据《征补条例》第十九条规定:对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。而2号《征收决定》中的房屋产权调换按1:0.8进行并无相关法律法规依据，且补偿方式也没有具体明细化，按此标准进行计算所得的实际补偿远低于市场价格，因此该《补偿安置方案》违反了《征补条例》的相关规定是显失公平，不合理的。综上，玉州区政府所作出的2号《征收决定》存在认定事实不清，程序违法的情况，应依法予以撤销。因此，玉林市政府做出的22号《复议决定》因复议维持2号《征收决定》亦是错误的，亦应依法予以撤销。原告请求本院判决：1、撤销2号《征收决定》和22号《复议决定》。2、本案诉讼费由两被告负担。 原告冯宇、梁春泉为证明其诉讼主张，向本院提供了如下证据：证据一：1、冯宇、梁春泉身份证复印件，证明原告的主体资格；2、《土地使用证》；3、《房屋所有权证》，证明原告为该房屋的合法所有权人及该房位置××于××城××路，是钢混结构住宅用途的自建天地楼的事实。 证据二：1、原告冯宇、梁春泉的房地产使用权转让合同及玉林市中级人民法院（2001）玉中执字第381-2号民事裁定书、执行通知书、宗地图、关于办理补建加高房屋建筑的通知，证明原告通过合法程序取得该房产；2、置业计划表，证明在2018年6月份，通过对玉林市城站路周边的13家商品楼盘进行询问，房屋均价已达6000多，该价格为毛坯房的裸价；3、土地乐报剪报图，证明2018年8月27日，万昌地产通过竞拍得到位于玉东新区旺瑶片区康旺路与江滨路交叉口东北侧地块，成交总价为36150万元，出让面积为61.015亩，建筑用地约为29623.72元/m2；4、玉火广场征收协议，证明2016年4月份，政府对玉林火车站附近居民进行房屋征收，按协议内容显示当时征收房屋的价格为5285.10元/m2；5、原告对自有房屋的评估价值表。 被告玉林市玉州区人民政府答辩称，一、关于原告提出的第一点。根据玉林市人民政府对《关于明确玉州区人民政府负责玉州区竹美片区棚户区改造项目房屋征收工作的请示》的批示文件处理笺及《玉林市玉州区岭南文化特色街士新民路竹美段〉项目用地红线图》（详见附件），原告梁春泉、冯宇等人的被征收房屋位于玉林市城××路西侧、××与××路交接处，位于需××及××区排涝工程的建设范围内，依法依规符合纳列入需征收范围。 二、关于原告提出的第二点。原告梁春泉、冯宇等人被征收房屋所在的片区排涝设施不完善，经常造成片区积水内涝、交通拥堵，对片区居民生活、出行造成诸多不便，群众反映强烈；竹美片区棚户区改造范围内连同原告梁春泉、冯宇等人被征收房屋在内的16户被征收人的被征收房屋建设面积达12380m2。纳入《自治区住房城乡建设厅关于提前下达2018年棚户区（危旧房）改造计划的通知》桂建保〔2018〕4号玉州区竹美片区棚户区改造项目已列入2018年自治区新增棚户区（危旧房）改造任务项目建设计划。符合《广西壮族自治区人民政府办公厅印发关于加快推进城市和国有工矿棚户区改造工作的实施意见的通知》【桂政办发〔2010〕94号】中规定的改造范围及工作目标以及《玉林市人民政府办公室关于加快推进棚户区危旧房改造工作的实施意见》《玉政办发〔2014〕81号》规定的实施范围和条件。由此，原告梁春泉、冯宇等人被征收房屋是依法依规符合纳入棚户区改造范围。 三、关于原告提出的第三点。在该项目征求意见期间，通过调查摸底表收集汇总，项目涉及征收户16户，根据前期调查摸底及被征收户提出的意见,仅有4户表示反对意见，合计占比25％；从反馈意见中反映，是要求以提高征收补偿安置标准为前提，就同意征收。截至8月15日，项目已有8户被征收户签订了征收补偿安置协议，领取了征收补偿安置款，并交付房屋给征收部门进行拆除。据此，在项目大多数被征收人已同意征收的情况下，不符合《征补条例》第11条规定的“应当组织听证会，并根据听证会情况修改方案”的情形。项目方案的征收意见稿中的《补偿安置方案》中已详细注明了被征收人和征收部门对于房地产评估的权利和义务，当事人对评估确定的被征收房屋价值有异议的，在收到评估报告之日起10日内，可以向房地产价格评估机构书面申请复核评估。对复核结果有异议的，在收到复核结果之日起10日内可以向玉林市房地产价格评估专家委员会书面申请鉴定。在征收工作组与原告梁春泉、冯宇等被征收人均超过三次以上的商谈征收补偿安置中，已向原告梁春泉、冯宇等被征收人提供了各自被征收房屋的评估报告，并明确向梁春泉、冯宇等被征收人申明上述权利。原告等人在已知情并对其评估结果有异议的情况下，既不向房地产价格评估机构书面申请复核评估，也不向玉林市房地产价格评估专家委员会书面申请鉴定，视为自动放弃权利。征收部门已履行了告知义务。原告梁春泉、冯宇等人至今仍正常在房屋内居住生活。征收部门至今没有作出过先予拆迁决定。 四、关于申请人提出具体理由第四点。《补偿安置方案》是严格按照《征补条例》的规定确定补偿安置的，被征收人不管选择货币补偿或选择产权调换（含商铺以1：0.8比例的调换），所得补偿的价值不仅不会低于被征收房屋的价值，而是会高于被征收房屋的价值。2号《征收决定》依法已充分保障了被征收人的合法权益，是公平、合理的。被告玉州区人民政府请求本院判决驳回原告的诉讼请求。 被告玉州区人民政府为证明被诉行政行为的合法性，向本院提供了如下证据： 证据一、《玉林市政府关于由玉州区政府负责玉州区竹美片区棚户区改造项目房屋征收工作请示的批示》文件处理笺（含项目用地规划红线图），证明原告梁春泉、冯宇等人的被征收房屋是依法依规应纳列入需征收范围； 证据二、广西壮族自治区住房和城乡建设厅《关于提前下达2018年棚户区（危旧房）改造项目建设计划的通知》（桂建保〔2018〕4号），证明原告梁春泉、冯宇等人被征收房屋依法依规是符合纳入棚户区改造范围； 证据三、广西壮族自治区人民政府办公厅印发《关于加快推进城市和国有工矿棚户区改造工作的实施意见的通知》（桂政办发（2010）94号），证明原告梁春泉、冯宇等人被征收房屋依法依规是符合纳入棚户区改造范围； 证据四、玉林市人民政府办公室《关于加快推进棚户区危旧房改造工作的实施意见》（玉政办发（2014）81号），证明原告梁春泉、冯宇等人被征收房屋依法依规是符合纳入棚户区改造范围； 证据五、玉林市玉州区人民政府《关于玉州区竹美片区棚户区改造项目房屋征收决定的公告》（第1号），证明1.原告梁春泉、冯宇等人被征收房屋依法依规是符合纳入棚户区改造范围的。2.2号《征收决定》及《补偿安置方案》是公平的、补偿合理的；证据六、玉林市玉州区人民政府常务《会议纪要》（五届13期），证明2号《征收决定》程序合法；证据七、2号《征收决定》经玉州区人民政府常务会议讨论的有关材料（含：1.玉州区住建局向玉州区人民政府发布2号《征收决定》的请示。2.《补偿安置方案》征求意见稿。3.被征收户对征收补偿安置方案征求意见稿的公告及回复。4.《国家发改委关于印发国家发展改造委重大固定资产投资项目社会稳定风险评估暂行办法的通知》（发改投资〔2012〕）2492号。5.《关于印发广西壮族自治区发展和改革委员会固定资产投资项目社会稳定风险评估暂行办法的通知》（桂发改投资〔2013〕833号）。6.《条例》。7.广西壮族自治区人民政府关于贯彻《条例》的通知(桂政电（2011）36号）。8.对玉州区竹美片区棚户区改造项目被征收户提出有关问题的解释。9.征收意见稿张贴相片。10.玉林市玉州区人民政府关于明确玉林市新民路竹美片区棚户区改造项目房屋征收部门和房屋征收实施单位的通知（玉区政发〔2018〕1号）。11.玉林市竹美片区棚户区改造项目房屋征收补偿安置动员会会议记录。12.玉州区竹美片区棚户区改造项目依法征收国有土地上房屋社会稳定风险评估报告；证明玉林市玉州区人民政府作出2号《征收决定》程序合法，且2号《征收决定》公平的、补偿合理的。 被告玉林市人民政府答辩称，玉州区竹美片区棚户区改造项目被自治区住建厅桂建保〔2018〕4号通知明确为2018年棚户区（危旧房）改造自治区新增目标任务项目，符合公共利益需要。玉州区政府经本答辩人批复同意为本项目的房屋征收主体后，确定了玉州区住建局为玉州区竹美片区棚户区改造项目房屋征收部门，玉州区住建局拟定了征收补偿安置方案并予以公布征求公众意见，按照有关规定进行社会稳定风险评估，玉州区政府召开常务会议对征收决定进行了讨论，征收补偿费用已足额到位，玉州区政府作出2号《征收决定》程序合法，征收房屋的补偿安置也符合《征补条例》的规定。因此，玉州区政府作出的2号《征收决定》程序合法、适用法律法规正确，事实清楚，证据确凿。玉林市人民政府作为行政复议机关，根据原告的申请，依法定程序对2号《征收决定》立案复议，作出22号《复议决定》程序合法。原告起诉称其房屋不应纳入拆迁范围，补偿不合理没有事实依据和法律依据，依法应予以驳回其诉讼请求。被告玉林市人民政府请求本院判决驳回原告的诉讼请求。 被告玉林市人民政府为证明被诉行政行为的合法性及复议程序合法，向本院提供了如下证据： 1、行政复议申请书； 2、（2018）玉政复受字第20号复议案件受理通知书； 3、（2018）玉政复受字第20号提出答复通知书； 4、送达回证； 5、（2018）玉政复受字第20号行政复议立案审批表； 6、行政复议答复书。 上述证明22号《复议决定》程序合法。 各方当事人对他方当事人提供的证据的质证意见如下： 原告对被告玉州区人民政府提供的证据质证认为： 对证据一的真实性、合法性无异议，关联性有异议。该证据并不能作为将原告等人所有房屋纳列入征收范围的依据。该组证据均为行政机关内部往来公文、请示等材料，是属于行政部门内部的工作流程材料文件，对外并不具有法律效力，既不是法律、行政法规，也不是政府部门规章或规范性文件，因此是不能成为政府部门作出具体行政行为的依据。既然该组证据不能作为对原告等人所有的房屋进行合法征收的依据，那也不能证明被告所要证明的应将原告等人房屋应纳列入需要被征收范围的这一事实。 对证据二的真实性、合法性无异议，关联性有异议。该证据不能证明被告所主张证明的内容及事实。该证据属于上级行政部门对其下级行政部门年度工作所做的计划与对工作进行的安排，即便是在该《通知》中的2018年棚户区（危旧房）改造自治区新增目标项目清单表中有玉林市玉州区竹美片区棚户区改造这一项目，也只能证明该项目被纳入2018年的工作计划中。并不能证明原告的房屋属于棚户区改造范围内的这一事实。 对证据三、证据四的真实性、合法性无异议，关联性有异议。这两组证据的内容均为对棚户区改造工作的实施意见，说明进行棚户区改造的工作需要按照相关实施意见的具体规定来进行，以此作为政府部门进行棚户区改造工作实施的依据，但是并不能以此证明原告等人的房屋就是符合纳入棚户区改造范围的事实。 对证据六的真实性、合法性无异议，关联性有异议。该组证据仅能证明玉林市玉州区人民政府作出2号《征收决定》时已经进行了提交政府常务会议进行审议这一程序。不能当然证明2号《征收决定》具备合法性。 对证据五、证据七的真实性无异议，合法性、关联性有异议。根据《征补条例》相关规定，为了保障国家安全、促进国民经济和省发展等公共利益的需要，才可作出房屋征收决定。在证据五中，征收的目的是为了修通江南片区排涝设施，完善片区排涝和交通拥堵问题。而在证据六中玉区政报〔2017〕47号的附件名称为：玉林市玉州区岭南文化特色街（新民路竹美段）项目用地红线图（即为本案征收范围的区域图），那本案征收项目的目的究竟是修通江南片区排涝设施，完善片区排涝和交通拥堵问题还是建设玉林市玉州区岭南文化特色街？做修通江南片区排涝设施项目的，立项报告、审批手续何在？对该项目的具体规划，具体范围确定的依据何在？且将原告所有房屋列入征收范围决定是否考虑了必要相关因素及比例，对此并未提供相关的依据，原告认为该行政行为存在极大的不合理性。本案中玉州区政府是针对棚户区改造项目而做出的房屋征收决定，将原告所有的房屋所处的区域认定为属于棚户区，并没有具体相关的依据及直接的证据予以证明。《征补条例》第十九条“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日起被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定”第二十七条规定：事实房屋征收应当先补偿、后搬迁。广西壮族自治区人民政府关于贯彻《征补条例》通知的第十一条：房地产价格评估机构由被征收人协商选定。但是在征收补偿安置方案中的补偿标准远远低于房屋征收决定公告之日起被征收房屋类似房地产的市场价格，且也未由被征收人选定房地产价格评估机构对将被征收的房屋进行过评估。在该两组证据中，均未有证据可以证明2号《征收决定》符合上述相关规定的。因此，本案的被诉行政行为的合法性，合理性均未能被予以证明，所以2号《征收决定》应予以撤销。 被告玉州区人民政府、玉林市人民政府对原告提供的证据质证认为： 对原告证据一中的1、2、3证据真实性、合法性、关联性没有异议。但对证明内容有异议，原告的房屋坐落的位置是城站路西侧。根据玉区法改批[2017]36号、玉区法改批[2017]71号文件规定，原告的房屋属于棚户区改造项目范围。对原告证据二中有1证据真实性、合法性、关联性没有异议；对2、3、4、5证据质证认为，原告提供的证据是对玉林市周边房地产价格调查材料，不认可该类证据的合法性、关联性，没有证据表明原告采集的相关楼盘房地产与原告房屋的位置、环境、成交价格一致，原告房屋位置的交通及相关的辅助设施与正规商品房楼盘没有可比性。原告对其房屋的价值的我的估价，是原告单方臆造出来的，没有经过专业机构进行评估，对于房屋补偿价格应根据《条例》，由评估机构进行评估，根据评估结论进行补偿。 本院依职权取得的证据：本院依照司法鉴定程序，委托广西金利房地产评估有限公司对原告梁春泉、原告冯宇被征房屋（含土地）的市场价值进行评估。广西金利房地产评估有限公司对梁春泉被征房屋（含土地）的市场价值作出桂金利司法估字（2018）第033号《房地产估价咨询报告》及《房地产估价技术报告》，评估结果为：梁春泉房屋（含土地）的评估价格为2290.09万元；对原告冯宇被征房屋（含土地）的市场价值作出桂金利司法估字（2018）第034号《房地产估价咨询报告》及《房地产估价技术报告》，评估结果为：冯宇房屋（含土地）的评估价格为287.96万元。上述桂金利司法估字（2018）第033号《房地产估价咨询报告》、《房地产估价技术报告》及桂金利司法估字（2018）第034号《房地产估价咨询报告》、《房地产估价技术报告》（以下统称《估价报告》）经本院组织当事人质证并通知鉴定人员出庭接受当事人的质询。 本院对本案证据的认证如下： 对于各方当事人提供的证据，经对方质证没有异议的，可以作为认定案件事实的依据，除此之外，各方当事人提供的其他证据，均与本案具有一定的关联性，可以作为认定案件事实的参考依据。本院依职权取得的《估价报告》，是本院依照司法鉴定程序委托具备鉴定资质的评估机构对被征房屋市场价值作出的评估结果，具备客观性、合法性，应当作为认定案件事实的依据。 经审理查明，因玉州区竹美片区棚户区改造项目需要，修通江南片区排涝设施，完善片区排涝和交通拥堵问题，玉林市玉州区人民政府根据广西壮族自治区住房和城乡建设厅桂建保〔2018〕4号《关于提前下达2018年棚户区（危旧房）改造项目建设计划的通知》、广西壮族自治区人民政府办公厅桂政办发（2010）94号《关于加快推进城市和国有工矿棚户区改造工作的实施意见的通知》及玉林市人民政府办公室玉政办发（2014）81号《关于加快推进棚户区危旧房改造工作的实施意见》的文件精神和要求，2017年12月27日向玉林市政府提出《关于由玉州区政府负责玉州区竹美片区棚户区改造项目房屋征收工作请示的批示》（含玉林市玉州区岭南文化特色街（新民路竹美段）项目用地规划红线图），经玉林市政府同意由玉州区政府负责玉州区竹美片区棚户区改造项目国有土地上房屋征收补偿安置工作。原告梁春泉、冯宇的房屋位于玉林市城××路西侧、××与××路交接处，位于该项目用地规划红线范围内。在2号《征收决定》作出前，玉州区政府根据相关规定对实施竹美片区棚户区改造项目作了社会稳定风险评估，对该改造项目作出《补偿安置方案》征求意见稿，并向被征收人予以公布。在《补偿安置方案》征求意见稿公布后，包括原告冯宇、梁春泉在内占多数人的11户（补偿方案确定的被征收人总户数为16户）被征收人，就被征收房屋不属于法律、法规规定的区棚户改造房屋、《补偿安置方案》确定的补偿标准过低且不符合《征补条件》的规定等问题，向征收部门和实施单位提出书面异议意见。玉州区政府没有根据大多数被征收人的异议意见组织听证会。2018年3月21日，玉州区政府作出2号《征收决定》及《补偿安置方案》，决定征收位于竹美片区排涝工程建设项目用地规划红线图范围内的房屋及土地，被征收房屋土地用地约9200㎡，建筑面积约15500㎡,征收范围包括了原告冯宇、梁春泉在内共16户被征收房屋。2号《征收决定》明确了房屋征收部门及实施单位、房屋征收签约期限、征收补偿安置办法等与征收行为相关的其他事项。《补偿安置方案》的主要内容有：房屋征收目的、征收部门和实施单位、征收范围；征收补偿安置方式；征收补助与奖励；被征收人的和征收部门的权利义务等。被征收人刘江明、黄震、黄宗生、陈国富、冯宇、梁春泉、钟瀚、黄山珊不服2号《征收决定》，向玉林市人民政府申请行政复议，玉林市人民政府作出玉政复决字[2018]第22号《玉林市人民政府行政复议决定书》（下称22号《复议决定》）维持了2号《征收决定》。原告刘江明、黄震、黄宗生、陈国富、冯宇、梁春泉等仍不服，向本院提起本案行政诉讼。在本案开庭审理前，玉州区政府对刘江明、黄震、黄宗生、陈国富就被征收房屋的安置补偿问题已作妥善处理。为此，原告刘江明、黄震、黄宗生、陈国富向本院提出撤回对本案起诉的书面申请。经本院审查并准许刘江明等四人撤回起诉。在本案诉讼中，就冯宇、梁春泉被征收房屋的市场价格问题，被告玉州区政府、玉林市政府与原告冯宇、梁春泉均表示同意由本院依法委托评估机构，根据评估机构的评估结果确定被征房屋市场价格。据此，本院根据当事人的意愿，依照司法鉴定程序委托广西金利房地产评估有限公司对原告梁春泉、原告冯宇被征房屋（含土地）的市场价格进行评估。广西金利房地产评估有限公司对梁春泉被征房屋（含土地）的市场价格作出桂金利司法估字（2018）第033号《房地产估价咨询报告》及《房地产估价技术报告》，评估结果为：梁春泉房屋（含土地）的评估价格为2290.09万元；对原告冯宇被征房屋（含土地）的市场价值作出桂金利司法估字（2018）第034号《房地产估价咨询报告》及《房地产估价技术报告》，评估结果为：冯宇房屋（含土地）的评估价格为287.96万元。经本院多次组织双方当事人就冯宇、梁春泉被征收房屋的安置补偿问题进行协商，因双方意见分歧较大，未能达成协议。 本院认为，根据《征补条例》规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作，市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。故被告玉州区政府具有作出2号《征收决定》的法定职权。 关于原告冯宇、梁春泉的房屋是否属竹美片区棚户区改造项目征收范围的问题。根据广西壮族自治区人民政府办公厅（桂政办发〔2010〕94号）印发《关于加快推进城市和国有工矿棚户区改造工作的实施意见的通知》及玉林市人民政府办公室玉政办发〔2014〕81号《关于加快推进棚户区危旧房改造工作的实施意见》，玉州区竹美片区棚户区改造项目符合前述规范性文件规定的工作目标、实施范围和条件，经自治区住房城乡建设厅桂建保〔2018〕4号《关于提前下达2018年棚户区（危旧房）改造计划的通知》，玉州区竹美片区棚户区改造项目已列入2018年自治区新增棚户区（危旧房）改造任务项目建设计划。竹美片区棚户区改造项目的立项、审批程序符合相关的规定。根据玉林市人民政府对竹美片区棚户区改造项目房屋征收工作批示确定的《玉林市玉州区岭南文化特色街（新民路竹美段）项目用地红线图》，原告梁春泉、冯宇的房屋位于玉林市城××路西侧、××与××路交接处，位于《项目用地红线图》划定的项目规划用地红线范围内，纳入竹美片区棚户区改造项目需征收房屋的范围。原告梁春泉、冯宇主张其房屋不纳入该改造项目需征收房屋范围，与本案事实不符。玉州区政府将原告梁春泉、冯宇房屋纳入该改造项目需征收房屋范围的事实清楚。 关于2号《征收决定》和22号《复议决定》是否具备合法性以及其行政效力的问题。对竹美片区棚户区改造项目，玉州区政府虽然依照相关规定进行了调查摸底、社会稳定风险评估、拟定征收补偿安置方案并公布征求意见稿等程序性工作，但在补偿安置方案征求意见稿公布后，包括原告冯宇、梁春泉在内占多数人的11户（补偿方案确定的被征收人总户数为16户）被征收人，就被征收房屋不属于法律、法规规定的区棚户改造房屋、《补偿安置方案》确定的补偿标准过低且不符合《征补条例》的规定等问题，向征收部门和实施单位提出书面异议意见。玉州区政府没有根据异议意见由被征收人和公众代表参加的听证会，而直接作出2号《征收决定》和《补偿安置方案》，违反了《征补条例》第十一条规定：“市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。”因此，玉州区政府作出的2号《征收决定》存在违反法定程序的情形，可能侵害被征收人的合法权益。据此，本院认定被告玉州区政府作出2号《征收决定》存在违反法定程序的情形，不具备合法性，应确认违法。但因2号《征收决定》涉及竹美片区棚户区改造项目实施、完善片区排涝和解决交通拥堵问题等重大公共利益，如撤销2号《征收决定》会造成公共利益的重大损害，同时考虑到玉州区政府在本案诉讼期间已与多数被征收人就被征收房屋的补偿安置问题作了妥善处理。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条的规定，“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；……”，对于撤销会损害国家利益、公共利益的，违法行政行为可不予以撤销。综合本案实际情况，本院依据前述法律规定，确认2号《征收决定》程序违法，但保持其行政行为的效力，不予撤销。同理，22号《复议决定》维持2号《征收决定》的处理结果虽有不妥，但复议程序合法，且也涉及重大公共利益，亦不予撤销。但对2号《征收决定》及《补偿安置方案》涉及损害被征收人合法权益的相应条款，被告玉州区政府应当严格依照法律、法规的规定采取相应的补救措施。综上，原告冯宇、梁春泉请求撤销2号《征收决定》的诉讼主张，本院不予支持。 关于原告冯宇、梁春泉被征收房屋的安置补偿问题。被征收房屋的价值补偿及评估机构的选定，应当由被告玉州区政府依照《征补条例》第十九条、第二十条及广西壮族自治区人民政府桂政电（2011）36号关于贯彻《征补条例》的通知第十一条等相关规定处理。2号《征收决定》和《补偿安置方案》仅是拟定了被征收房屋补偿安置方案和补偿标准，本案中没有有效证据证明被告玉州区政府对原告冯宇、梁春泉被征收房屋的安置补偿问题作出了实质性的认定和处理，同时原告在本案中并未就安置补偿问题提出明确的诉讼请求。因此两原告就安置补偿问题提出的诉讼主张和两被告提出的相应抗辩理由均缺乏事实支撑，本院不予采信和支持。对于本院根据当事人的意愿，依照司法鉴定程序委托广西金利房地产评估有限公司对原告冯宇、梁春泉被征房屋（含土地）市场价值的《估价报告》及评估结果，应作为今后房屋征收部门作出安置补偿决定或双方当事人协商解决安置补偿问题的主要参考依据。原告冯宇、梁春泉在本次司法鉴定分别预交的评估鉴定费9699元、44821元，依法应由房屋征收主体玉州区政府承担。 综上所述，原告冯宇、梁春泉主张2号《征收决定》程序违法的诉讼理由部分成立，本院依法确认2号《征收决定》违法，由于2号《征收决定》涉及重大公共利益，撤销2号《征收决定》会造成公共利益的重大损害，故本院对两原告的诉讼主张予以相应的支持。两被告主张2号《征收决定》和22号《复议决定》具备合法性的理由不成立，本院不予采信。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项的规定，判决如下： 确认被告玉州区人民政府于2018年3月21日作出的玉区政决〔2018〕2号《关于玉州区竹美片区棚户区改造项目房屋征收的决定》的行政行为违法。 本案的诉讼费50元（梁春泉已预交）、评估鉴定费9699元（冯宇已预交）、44821元（梁春泉已预交）由被告玉林市玉州区人民政府负担并相应退还给冯宇、梁春泉。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广西壮族自治区高级人民法院,并于上诉期限届满之日起七日内预交二审案件受理费50元，逾期不交或者不提出缓交、减交、免交申请的，广西壮族自治区高级人民法院可能按撤回上诉处理。上诉案件的案件受理费等诉讼费用交纳地点和办法：开户名：广西壮族自治区高级人民法院，开户银行：中国农业银行南宁市万象支行，账号：20×××77。 审 判 长  蔡 文 审 判 员  梁文全 审 判 员  林慧琪 二〇一九年四月十日 法官助理  吕 博 书 记 员  梁弦紫 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》(2017修正） 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。