广东省珠海市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤04行终19号上诉人（原审原告）：珠海三源社投资发展有限公司，住所地：广东省珠海市。法定代表人：胡适，总经理。委托代理人：戴明，北京市中银（珠海）律师事务所律师。委托代理人：刘诗妍，北京市中银（珠海）律师事务所实习律师。被上诉人（原审被告）：珠海市交通运输局，住所地：广东省珠海市。法定代表人：林粤海，局长。委托代理人：景志斌，该局工作人员。委托代理人：刘万明，该局工作人员。上诉人珠海三源社投资发展有限公司（以下简称三源社公司）因与被上诉人珠海市交通运输局（以下简称市交通局）交通行政处罚一案，不服珠海市金湾区人民法院（2018）粤0404行初234号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭，于2019年3月8日就本案予以法庭调查，上诉人三源社公司的委托代理人戴明、刘诗妍，被上诉人市交通局的委托代理人景志斌、刘万明到庭参与了诉讼。本案现已审理终结。一审法院认定的事实2010年12月7日，珠海市横琴新区管理委员会规划国土局向珠海某投资有限公司颁发建设用地规划许可证，用地项目名称：建筑材料运输码头临时用地，用地位置：横琴新区某水道东侧，用地性质：临时用地，用地面积：318435.64平方米。2013年12月25日，珠海某开发有限公司与三源社公司签订《码头使用协议》，约定三源社公司租赁珠海某开发有限公司管理的横琴新区3#码头岸线120米，陆地面积约20000平方米，具体实地测量。租赁期限自2013年11月1日至2018年11月30日止。2016年1月22日，广东省航道局作出粤航道〔2016〕X号《广东省航道局关于在某水道建设珠海横琴新区钢结构散装码头新建工程涉及航道通航有关问题的复函》，函复三源社公司：同意其在某水道东岸中海油码头上游约1.3公里处建设珠海横琴新区钢结构散装码头新建工程，用于横琴岛建筑材料运输，为临时码头，并明确“码头涉及其他行政审批事宜，请到有关部门联系办理”。2018年5月8日上午10时许，市交通局的执法人员在横琴××水道横琴中海油上游约2200米水域，发现一处违规趸船,经查，该趸船为三源社公司所有。2018年5月8日，三源社公司委托其业务经理赵某到市交通局处配合调查港口或航道等违法行为的处理，并履行相应的法律法规业务与责任。2018年5月9日，市交通局对赵某进行询问调查。在《询问笔录》第一页，记载有“我们是珠海市交通运输局综合行政执法局的执法人员杨某、夏某，这是我们的执法证件，执法证件号分别是XXX、XX，请你确认”。赵某在《询问笔录》中称：“位于某水道横琴中海油上游约2200米水域处的铁壳趸船，是我司在2015年6月底设置的，长约50米，宽约8米。该趸船没有取得船名、船号，是在新会购买旧船改造而成。2016年停工近一年，2017年至今陆续有卸驳作业，主要用于卸驳泥土。”三源社公司未向市交通局提供港口行政管理部门同意建设趸船的批复文件。2018年5月29日，市交通局作出《责令改正通知书》（NO.XX），要求三源社公司立即停止作业（建设），到港口行政管理部门办理相关审批手续或恢复原状。在通知书“执法人员签名及执法证号”栏，市交通局两位执法人员签名并填写执法证号。三源社公司于当日签收通知书。2018年6月27日，市交通局作出粤珠交违通〔2018〕X号《违法行为通知书》，认定三源社公司于2018年5月8日上午10时许在横琴××水道横琴中海油上游约2200米水域处涉嫌违反港口规划建设港口、码头或者其他港口设施的行为，违反《中华人民共和国港口法》第十四条、《港口规划管理规定》第四十条第一款的规定，根据《中华人民共和国港口法》第四十五条第一款第一项、《港口规划管理规定》第五十条的规定，拟对三源社公司作出罚款人民币25,000元的行政处罚，并告知如对处罚意见有异议，可在接到通知书之日起三日内提出陈述和申辩。2017年6月27日，三源社公司委托代理人赵某出具《声明》一份，称已收到《违法行为通知书》，对通知书上记载的权利，清楚并自愿放弃，并承担相应的法律后果，申请对违法行为当即给予行政处罚。2018年6月27日，市交通局作出粤珠交罚〔2018〕06925号《行政处罚决定书》，认定三源社公司于2018年5月8日上午10时许在横琴××水道横琴中海油上游约2200米水域处，有违反港口规划建设港口、码头或者其他港口设施的行为。三源社公司的行为违反《中华人民共和国港口法》第十四条、《港口规划管理规定》第四十条第一款的规定，市交通局根据《中华人民共和国港口法》第四十五条第一款第一项、《港口规划管理规定》第五十条的规定，对三源社公司作出罚款人民币25,000元的行政处罚，并责令改正违法行为。三源社公司于当日签收决定书。2018年6月28日，三源社公司缴纳人民币25,000元的罚款。2018年7月13日，三源社公司向市交通局发出三源社函【2018】X号《复函》，称已收到NO.XXX《责令改正通知书》,NO.XXX《责令改正通知书》,NO.XXX《责令改正决定书》，认为责令改正决定适用法律错误、程序错误，请求市交通局撤销该决定。2018年9月14日，三源社公司以“唐某”为收件人寄信给市交通局，举报珠海某投资有限公司、珠海某建设有限公司在横琴××水道横琴中海油上游2200米水域处设置两个趸船式装卸点，违反港口规划建设码头，请求市交通局依法进行处理。市交通局当庭陈述称，市交通局已于2018年9月7日发现相关违法问题，并采取相应的行政处理，发了责令改正决定书。三源社公司一审诉讼请求为：撤销市交通局作出的粤珠交罚[2018]X号《行政处罚决定书》。一审法院判案理由及结果一、市交通局具有作出被诉处罚决定的法定职责。《中华人民共和国港口法》第六条规定：“国务院交通主管部门主管全国的港口工作。地方人民政府对本行政区域内港口的管理，按照国务院关于港口管理体制的规定确定。依照前款确定的港口管理体制，由港口所在地的市、县人民政府管理的港口，由市、县人民政府确定一个部门具体实施对港口的行政管理；由省、自治区、直辖市人民政府管理的港口，由省、自治区、直辖市人民政府确定一个部门具体实施对港口的行政管理。依照前款确定的对港口具体实施行政管理的部门，以下统称港口行政管理部门。”广东省人民政府《关于开展交通运输综合行政执法工作的公告》（粤府函〔2010〕206号）规定，省人民政府决定在全省开展交通运输综合行政执法工作，整合交通运输领域的行政执法职权，将道路运政、水路运政、公路（含高速公路，下同）路政、航道行政、港口行政、交通规费稽查等方面法律、法规、规章规定的行政处罚以及相关的行政强制职权，集中由各级交通运输行政主管部门行使。实行交通综合行政执法后，其他部门或者组织不得再行使相关行政执法职权。各级交通运输行政主管部门设立综合行政执法机构，以交通运输行政主管部门的名义，具体行使辖区内道路运政、水路运政、公路路政、航道行政、港口行政、交通规费稽查等方面的监督检查、行政处罚以及相关的行政强制职权。珠海市人民政府《印发珠海市交通运输局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（珠府办〔2010〕29号）规定，设立珠海市交通运输局，挂市港口管理局牌子，为市人民政府工作部门。将原市交通局和市港口管理局的职责整合划入市交通运输局。主要职责的第四项规定，负责港区内基础设施的统一开发、建设和管理。根据上述规定，市交通局具有查处港口行政违法行为的法定职权，对三源社公司作出被诉处罚决定职权依据充分。三源社公司认为，市交通局没有作出被诉处罚决定的法定职权，应由珠海市港口管理局查处的抗辩不成立。二、市交通局作出被诉处罚决定认定事实清楚。《中华人民共和国港口法》第十四条规定：“港口建设应当符合港口规划。不得违反港口规划建设任何港口设施。”《港口规划管理规定》第四十条第一款规定：“建设港口设施应当符合港口布局规划和港口总体规划，在港口总体规划确定的港区范围内进行。不得违反港口规划建设任何港口设施和其他设施。”交通部《关于港口基础设施范围界定的通知》（交财发［1995］891号）明确规定趸船属于港口基础设施。本案中，根据市交通局提交的《询问笔录》、《关于珠海港总体规划（修订）的批复》、珠海港岸线利用规划图、视听资料等证据足以证明三源社公司违反《中华人民共和国港口法》第十四条的规定，实施违反港口规划在横琴××水道横琴中海油上游约2200米水域处设置趸船的行政违法行为，事实清楚，证据确凿。三源社公司认为，市交通局仅提交了2010年珠海港的总体规划，却未提交珠海港布局规划的部分，也未提交2017年珠海市发布的珠海港口发展十三五规划中对横琴港口批复的部分，市交通局执法没有法律依据。原审法院认为，《中华人民共和国港口法》第八条规定：“港口规划包括港口布局规划和港口总体规划。港口布局规划，是指港口的分布规划，包括全国港口布局规划和省、自治区、直辖市港口布局规划。港口总体规划，是指一个港口在一定时期的具体规划，包括港口的水域和陆域范围、港区划分、吞吐量和到港船型、港口的性质和功能、水域和陆域使用、港口设施建设岸线使用、建设用地配置以及分期建设序列等内容。港口总体规划应当符合港口布局规划。”据此，港口布局规划分为全国布局规划和省、自治区、直辖市港口布局规划。港口总体规划，则是指一个港口的具体规划。港口总体规划应当符合港口布局规划。本案中，虽然市交通局没有提交珠海港布局规划以及珠海港口发展十三五规划，但根据珠海港总体规划，横琴岛仅规划红旗村段（面向澳门路环）港口岸线200米，三源社公司在横琴××水道横琴中海油上游约2200米水域处设置趸船式临时装卸点，违反港口总体规划规定，市交通局认定三源社公司违反港口规划设置趸船，事实清楚。三源社公司还认为，市交通局依据交通部《关于港口基础设施范围界定的通知》（交财发［1995］891号）作为认定趸船为港口基础设施适用错误，该通知明确仅供沿海港口在清产核资在全面实施国有资产产权管理工作中参照执行，不能在本次执法行为中适用。原审法院认为，上述通知除三源社公司所述内容外，还有“以上港口基础设施范围界定内容，原则上适用于地方交通部门和货主码头单位”等内容。因此，三源社公司的抗辩不成立。三、市交通局作出被诉处罚决定适用法律正确。《中华人民共和国港口法》第四十五条第一款第一项规定：“有下列行为之一的，由县级以上地方人民政府或者港口行政管理部门责令限期改正；逾期不改正的，由作出限期改正决定的机关申请人民法院强制拆除违法建设的设施；可以处五万元以下罚款：(一)违反港口规划建设港口、码头或者其他港口设施的。”《港口规划管理规定》第五十条规定：“未经依法批准，违反港口规划建设港口、码头及其他设施的，由县级以上地方人民政府或者港口行政管理部门责令限期改正；逾期不改正的，由作出限期改正决定的机关申请人民法院强制拆除违法建设的设施；可以处五万元以下罚款。”本案中，三源社公司违反港口规划建设港口设施，市交通局根据上述法律规定对三源社公司罚款人民币2.5万元，并责令改正违法行为，适用法律正确。三源社公司主张，其建设的临时码头并不符合《中华人民共和国港口法》第三条所规定的“港口”定义，因此不适用《中华人民共和国港口法》。原审法院认为，如前所述，交通部《关于港口基础设施范围界定的通知》（交财发［1995］891号）明确规定趸船属于港口基础设施。《中华人民共和国港口法》第二条规定：“从事港口规划、建设、维护、经营、管理及其相关活动，适用本法。”三源社公司建设的趸船式临时装卸点，属于港口设施，属于《中华人民共和国港口法》适用范围。三源社公司还主张，涉案用地是码头临时用地，三源社公司有建设用地规划许可证，广东省航道局作出的粤航道〔2016〕40号《广东省航道局关于在某水道建设珠海横琴新区钢结构散装码头新建工程涉及航道通航有关问题的复函》也批复允许三源社公司建设临时码头，故三源社公司有权建设趸船，市交通局适用法律错误。原审法院认为，《广东省航道管理条例》第十三条规定：“在通航水域修建下列设施，必须符合国家规定的通航标准和航道发展规划，建设单位和个人应证得航道部门同意后，方可办理其他报批、报建手续：（一）修建拦河闸坝、水电站；（二）修建和设置码头、驳岸、护坡、船坞、滑道、涵洞排污口、抽水站、护岸矶头、渡口、锚地、趸船；（三）修建桥梁、栈桥、隧道、渡槽以及埋设或架设缆线、管道；（四）修建其他拦河、临河、跨（过）河建筑物或设施。上述设施的修建，涉及到水利、规划等有关部门的，建设单位和个人还应分别报有关部门审核。”根据上述规定，在通航水域修建趸船，必须符合国家规定的通航标准和航道发展规划，建设单位应征得航道部门同意后，才可办理其他报批、报建手续。本案中，即使三源社公司租赁的土地有建设用地规划许可证，其修建趸船亦应按照上述规定向港口行政部门办理报批、报建手续。而涉案复函同意三源社公司建设临时码头的位置在横琴××水道横琴中海油上游约1.3公里处，并非涉案同一位置，且涉案复函明确“码头涉及其他行政审批事宜，需到有关部门联系办理。”因此，三源社公司的抗辩没有事实根据和法律依据，不予支持。四、市交通局作出被诉处罚决定程序合法。本案中，三源社公司违反港口规划建设港口设施事实清楚，市交通局向三源社公司送达《违法行为通知书》，并告知拟作出行政处罚的事实、理由、依据及陈述、申辩的权利。因三源社公司放弃陈述、申辩，市交通局依法作出被诉行政处罚决定，并送达给三源社公司，程序合法。三源社公司认为，市交通局执法时没有向其出示执法证，也未将执法证作为证据提交，执法程序违法。原审法院认为，市交通局制作并经三源社公司工作人员签名确认的《询问笔录》，已经注明市交通局两位执法人员向三源社公司的代理人出示了执法证件并由代理人进行了确认。市交通局向三源社公司送达《责令改正通知书》时，也有两位执法人员签名并注明执法证号。因此，三源社公司的主张不能成立，原审法院不予支持。三源社公司还认为，市交通局作出被诉处罚决定时，未向三源社公司出示其职权依据，未履行适当告知责任，未说明应当取得何种航道管理行政审批手续，及其理由和依据。原审法院认为，三源社公司该主张无法律依据，不予支持。三源社公司再认为，市交通局未给予三源社公司三天的陈述申辩期即作出被诉处罚决定，程序违法。原审法院认为，赵某作为三源社公司的委托代理人，其已签署《声明》放弃陈述和申辩权，市交通局据此作出被诉处罚决定，程序合法。此外，三源社公司主张市交通局选择性执法的问题不属于本案审理范围，三源社公司可另循法律途径解决。据上，市交通局作出的粤珠交罚〔2018〕X号《行政处罚决定书》，职权依据充分，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，三源社公司诉请撤销理据不足，不应予以支持。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回三源社公司的诉讼请求。一审案件受理费人民币50元，由三源社公司负担。当事人二审诉辩主张上诉人三源社公司的上诉请求：撤销原审判决，撤销被上诉人作出的粤珠交罚〔2018〕X号《行政处罚决定书》。其具体理由如下：一、本案涉案码头本身是珠海大横琴股份有限公司（以下简称大横琴公司）的码头用地并已合法取得岸线使用权，不存在违反港口规划之说。上诉人有新的证据证明，大横琴公司现在仍在继续有效管理涉案码头，并将继续进行码头建设:大横琴公司委托上海市建纬（深圳）律师事务所向上诉人发送的（2018）建深律函字108号律师函，要求上诉人从涉案码头清退。该律师函中明确声明：大横琴公司已于2018年5月28日取得横琴新区建设环保局关于岸线使用的批复（珠横新建函[2018]X号），获得横琴新区3#码头所在岸线的合法使用权。如果在该码头进行建设违反珠海市港口规划，那么横琴新区建设环保局为何会给予大横琴公司上述岸线的合法使用权？二、被上诉人的执法主体不合法。被上诉人以市交通局的名义对上诉人作出行政行为，根据《中华人民共和国港口法》第四十五条的规定，对于涉案行为作出行政决定、行政处罚的应当是港口行政管理部门即珠海市港口管理局。被上诉人在一审中辩称，珠海市港口管理局与市交通局是“两套人马，一块牌子”。既然目前港口局未被撤销，仍在正常运转，那么对上诉人作出相关行政决定和行政处罚应以珠海市港口管理局的名义而并非市交通局名义。三、一审法院未对行政主体问题进行认定，程序不合法。如果说市交通局作出的行政行为可以同时视为珠海市港口管理局的行为，那么作出粤珠交罚〔2018〕X号《行政处罚决定书》的就同时是两个行政机关。根据《行政诉讼法》第二十六条的规定，两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。一审法院既未将珠海市港口管理局追加为共同被告，也未对作出行政行为的主体进行认定。事实上，上诉人曾在一审提交过申请书，申请将珠海市港口管理局追加为第三人，一审法院对此申请置之不理，根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十七条的规定，一审法院未裁定驳回也未通知珠海市港口管理局参加诉讼的行为已违反法定程序。被上诉人珠海市交通运输局答辩称：原审判决认定事实清楚，判决理由充分，审判程序合法，应予以维持。其一，上诉人违反港口规划建设港口、码头或者其他港口设施的违法行为事实清楚，证据确凿。综合全案证据，可以认定上诉人确在某水道东侧横琴岛岸线建设港口设施。根据珠海港港口总体规划，横琴岛仅规划红旗村段（面向澳门路环）港口岸线200米，该建设项目不符合《珠海港总体规划（交规划发[2010]709号）》,属违规建设。广东省航道局批复文件仅针对航道行政审批事项,只涉及项目建设影响航道通航问题,不能作为港口建设项目合法抗辩理由,根据《港口法》第十四条、四十五条，《港口规划管理规定》第四十条、第五十条之规定，上诉人行为已构成违反港口规划建设港口、码头或者其他港口设施的违法行为。其二，被上诉人作出的行政处罚决定，适用法律正确。根据《港口法》第十四条、第四十五条第一款第一项、《港口规划管理规定》第四十条第一款、第五十条以及《广东省人民政府关于开展交通运输综合行政执法工作的公告》（粤府函[2010]206号）的规定，被上诉人具有港口行政方面的行政处罚以及相关的行政强制职权，有权依法查处上诉人的违法行为，并作出行政处罚决定，适用法律正确。其三，根据《港口法》第四十五条、《港口规划管理规定》第五十条之规定，上诉人的违法行为可处5万元以下罚款。被上诉人按照《珠海市交通运输局行政处罚自由裁量权细化标准》，在裁量幅度内低于最低裁量等级决定处以25000元罚款，裁量合理适当。被上诉人作出行政处罚决定的程序合法。二审查明的事实上诉人三源社公司二审提交如下6份新证据：1.建纬律师事务所（2018）建深律函字108号律师函；2.临时使用土地合同；3.横琴新区管委会珠横新管函〔2018〕X号批复；4.横琴新区管委会珠横新管函〔2018〕X号批复，证据1-4证明大横琴公司已向横琴新区规划国土局获得了涉案地块的使用权，并取得了横琴新区管委会、横琴新区建设环保局对涉案岸线的使用批复，故上诉人对同一涉案地块、岸线的使用并不违反相关规划。5.（2019）粤0491民初X号案民事起诉状，证明上诉人使用涉案地块、码头属于与大横琴公司之间的物权纠纷，属于民事纠纷范畴。6.广东省企业投资项目备案证，证明大横琴公司在相同区域的相同性质项目已获得了备案通过。被上诉人市交通局质证认为，对证据1的真实性没有异议，与本案被诉行政行为没有直接关系，是大横琴公司与上诉人三源社公司之间的民事纠纷，无法证明其证明内容。证据2的签订时间是2018年10月18日，被诉行政行为作出之后，珠海市交通运输局没有调查的义务，上诉人三源社公司不能说明该证据的来源，不认可其真实性和关联性，无法达到其证明目的。证据3与被诉行政行为没有关联，不能达到其证明目的。证据4与本案没有关联性，不能达到其证明目的。上诉人2019年2月就获取了证据5和证据6，现在提交属于证据突袭，不符合《行政诉讼法》关于举证期限的规定。本院认为，本案事实方面的争议焦点是上诉人三源社公司的行为是否违反《港口法》的有关规定，无论证据1-4是否可以证明珠海市大横琴城市建设有限公司目前取得涉案地块的使用权，均与该争议焦点无关。原审法院查明的事实属实，本院予以确认。二审判案理由及结果被上诉人市交通局具有作出粤珠交罚〔2018〕X号《行政处罚决定书》的职权。根据《港口法》第六条的规定，港口所在地的市、县人民政府管理的港口，由市、县人民政府确定一个部门具体实施对港口的行政管理。珠海市人民政府《印发珠海市交通运输局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（珠府办〔2010〕29号）规定，设立珠海市交通运输局，挂市港口管理局牌子，为市人民政府工作部门。将原市交通局和市港口管理局的职责整合划入市交通运输局。主要职责的第四项规定，负责港区内基础设施的统一开发、建设和管理。根据粤府函〔2010〕206号《广东省人民政府关于开展交通运输综合行政执法工作的公告》的规定，港口行政方面的行政处罚以及相关的行政强制职权，集中由各级交通运输主管部门行使。因此，被上诉人市交通局具有相应执法权力。被上诉人市交通局作出的粤珠交罚〔2018〕X号《行政处罚决定书》事实清楚，适用法律正确，处罚适当，程序合法。《中华人民共和国港口法》第十四条规定：“港口建设应当符合港口规划。不得违反港口规划建设任何港口设施。”该法第四十五条规定：“有下列行为之一的，由县级以上地方人民政府或者港口行政管理部门责令限期改正；逾期不改正的，由作出限期改正决定的机关申请人民法院强制拆除违法建设的设施；可以处五万元以下罚款：(一)违反港口规划建设港口、码头或者其他港口设施的；(二)未经依法批准，建设港口设施使用港口岸线的。建设项目的审批部门对违反港口规划的建设项目予以批准的，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分。”上诉人三源社公司违反港口规划，实施了在横琴××水道横琴中海油上游约2200米水域处设置趸船的行政违法行为，被上诉人市交通局依据上述法律规定，作出行政处罚决定，具有事实和法律依据，处罚适当，程序合法。本案不应追加珠海市港口管理局为共同被告。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款和第四款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。”被诉行政处罚决定由被上诉人市交通局单独作出，并非由两机关共同作出，不应追加珠海市港口管理局为本案共同被告，上诉人三源社公司认为应当追加珠海市港口管理局为被告的主张，缺乏法律依据，不予支持。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。珠海市交通运输局作出的粤珠交罚〔2018〕X号《行政处罚决定书》并无不当，上诉人三源社公司的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下:驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人珠海三源社投资发展有限公司负担。本判决为终审判决。审判长 唐 文审判员 宋义明审判员 陈 伟二〇一九年四月二日书记员 刘 敏梁敏儿