广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）桂行终362号 上诉人（一审被告）桂林市临桂区人民政府，住所地：桂林市临桂区临政路1号。 法定代表人李绍政，区长。 委托代理人林利军，桂林市临桂区法制办公室副主任。 委托代理人姚建才，广西金桂律师事务所律师。 被上诉人（一审原告）廖六生，男，1958年5月21日出生，汉族，住桂林市临桂区。 委托代理人马建波，北京市闻泽律师事务所律师。 委托代理人李立成，北京市闻泽律师事务所律师。 上诉人桂林市临桂区人民政府（以下简称临桂区政府）因被上诉人廖六生诉其土地行政征收一案，不服桂林市中级人民法院于2017年10月30日作出的（2017）桂03行初100号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭，并于2018年6月20日公开开庭审理了本案。上诉人临桂区政府的委托代理人林利军、姚建才，被上诉人廖六生的委托代理人马建波、李立成，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 桂林市中级人民法院一审查明：廖六生系桂林市临桂区四塘镇横山村委会油塘尾2组（以下简称油塘尾2组）的村民。2012年11月10日、2013年11月20日原临桂县国土资源局发布征地预公告，2012年11月20日、2013年12月23日，原临桂县四塘乡人民政府与油塘尾2组就征地预公告范围内土地先后签订了2份《征地协议书》，约定拟征收油塘尾2组土地共计403.9215亩，协议还约定了征地补偿标准。协议签订后，临桂区政府按协议将土地补偿费等款项支付给了油塘尾2组，后由油塘尾2组分6次共支付给廖六生户772922.32元，分别打入了廖六生及其妻子骆守弟账户；将地上附着物补偿费直接支付给了农户，其中向廖六生户先后三次共支付653650元，均由廖六生儿子廖国权签字确认后，打入廖国权账户。此后，临桂区政府采取用一部分土地就报批一部分的方式，完成征地审查报批及征地批后实施工作：2012年12月11日取得桂政土批函（2012）1325号《广西壮族自治区人民政府关于临桂县2012年第十五批次城市建设用地的批复》，并于2013年1月4日、2013年3月1日发布相应征收土地方案公告、征地补偿安置方案公告；2014年8月6日取得桂国土批函（2014）515号《广西壮族自治区国土资源厅关于临桂县2013年第六批次城市建设用地的批复》，并于2014年9月23日、2014年12月17日发布相应征收土地方案公告、征地补偿安置方案公告；2014年12月26日取得桂国土批函（2014）896号《广西壮族自治区国土资源厅关于临桂县2014年第一批次城市建设用地的批复》，并于2014年12月27日、2015年1月20日发布相应征收土地方案公告、征地补偿安置方案公告；2017年3月16日取得桂政土批函（2017）85号《广西壮族自治区人民政府关于临桂县2016年第六批次乡镇建设用地批复》。 另查明，廖六生提供的土地承包经营权证上对各块土地记载的四至简单，廖六生对证上各块土地具体坐落未向一审法院明确。廖六生还主张其除土地承包经营权证记载的土地之外，还有其他承包地被征收，但未能提供证据证实其在土地承包经营权证记载之外还有其他承包地及此类承包地有多少被征收的事实。临桂区政府未向一审法院提供《征地调查结果确认表》、征地补偿登记的证据，其提供《临桂区四塘镇油塘尾村廖六生户土地征用情况一览表》记载，2012年第十五批次城市建设用地征收廖六生土地1块，地块编号为41，对应廖六生土地承包经营权证上记载的序号6地块；2013年第六批次城市建设用地征收廖六生土地1块，地块编号为A27，对应廖六生土地承包经营权证上记载的序号19地块；2014年第一批次城市建设用地征收廖六生土地7块，其中地块编号187、127、470，分别对应廖六生土地承包经营权证上记载的序号22、4、21地块，地块编号405、193、195、226为廖六生土地承包经营权证之外的其他土地；2016年第六批次城市建设用地征收廖六生土地4块，其中地块编号595、578、508，分别对应廖六生土地承包经营权证上记载的序号2、10、11地块，地块编号574为廖六生土地承包经营权证之外的其他土地；尚有编号121地块，对应廖六生土地承包经营权证上记载的序号7，未报批。 桂林市中级人民法院一审认为，广西壮族自治区国土资源厅《关于进一步加强和规范征地管理工作的指导意见》第二条规定完整的征地程序主要分为征地前期准备、征地审查报批和征地批后实施三个阶段。而征地前期准备阶段主要是指进行征地预公告、填写《征地调查结果确认表》，并取得被征地农村集体经济组织、农户和地上附着物所有人的盖章或签字确认，征收集体土地经依法批准前，可向集体经济组织和被征地农民预付征地补偿费（实际补偿按依法批准的《征收土地补偿方案》据实核算支付）。征地审查报批阶段是指依法报有审批权限的人民政府审批。征地批后实施阶段主要是指取得征地批复后的“两公告一登记”（即征收土地公告、征地补偿安置方案公告和征地补偿登记）和按照征地补偿安置方案支付有关费用，实际取得被征收土地。 就本案而言，地块编号121，仅仅完成了签订《征地协议书》，预付了征地补偿费，尚属于征地前期准备阶段；地块编号595、578、508、574，2017年3月16日临桂区政府取得桂政土批函（2017）85号《广西壮族自治区人民政府关于临桂县2016年第六批次乡镇建设用地的批复》，仅完成了征地前期准备阶段和征地审查报批阶段，这均为土地征收中的过程行为，还不是完整的、成熟的土地征收行为，尚未对廖六生权益产生最终确定的影响，依法尚不属于行政诉讼受案范围，对此不做审查。 临桂区政府在2012年第十五批次城市建设用地征收廖六生土地1块，地块编号为41；2013年第六批次城市建设用地征收廖六生土地1块，地块编号为A27；2014年第一批次城市建设用地征收廖六生土地7块，地块编号187、127、470、405、193、195、226，完成了征地前期准备、征地审查报批阶段的工作，取得相应批文后，在征地批后实施阶段中亦进行了征收土地公告、征地补偿安置方案公告，已完成整个土地征收工作，但临桂区政府未能提交《征地调查结果确认表》及征地补偿登记的相关材料，这些材料的缺失，是廖六生对其承包或实际使用的土地被征收数量、地上附着物种类、数量产生异议的直接原因，进而引发了本案诉讼。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第二款“被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外”的规定，视为临桂区政府没有进行过征地调查结果确认和征地补偿登记工作的证据，因此临桂区政府未能证明其上述土地征收行为依照《中华人民共和国土地管理法》第四十六条及广西壮族自治区国土资源厅《关于进一步加强和规范征地管理工作的指导意见》第二条的规定，进行过征地调查结果确认和征地补偿登记工作，故其上述土地征收行为程序违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项之规定，判决：确认临桂区政府2012年第十五批次、2013年第六批次、2014年第一批次城市建设用地征收廖六生土地行为违法。 上诉人临桂区政府上诉称：一、廖六生不具备原告主体资格。廖六生所持承包证涉案土地系其所在经济组织油塘尾2组集体土地，上诉人预征收或征收油塘尾2组的土地后，按照协议规定向油塘尾2组支付了土地补偿费等费用。油塘尾2组收到上诉人支付的土地补偿费有关费用后，按照村民会议确定分配方案，通过银行转账形式汇入廖六生及其妻儿名下。同时，上诉人对廖六生及其家人进行了补偿登记，核实了廖六生涉案土地附着物，按照当时的补偿标准确定补偿数额，并由廖六生的儿子廖国权在《地上附着物赔偿费用明细表》（以下简称《赔偿明细表》）签名确认后，通过银行转账形式将地上附着物补偿费653650元汇入廖国权名下账户。到此，廖六生户不仅取得了土地补偿费等有关费用，也领取了涉案土地地上附着物补偿费，廖六生已不是相关土地的权利人，与征收土地或者之前的预征地行为不具有利害关系，廖六生以征地违法为由向法院起诉，其诉讼主体不适格。原审法院受理廖六生起诉，且判决上诉人征收土地违法，违反《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定。二、原审判决认定上诉人征收廖六生的土地行为违法不符合法律有关规定。在征地准备阶段，上诉人以书面形式向油塘尾2组送达了《征地预公告》《征地调查结果表》《征地听证告知书》，虽然廖六生未在《征地调查结果表》上签字确认，但对廖六生的权利并无影响。自治区人民政府批复后，上诉人向油塘尾2组送达了《征收土地方案公告》《征地补偿安置方案公告》，并张贴。《征收土地方案公告》第六条、第七条明确告知土地相关权利人征地补偿登记的时间、地点、期限，以及未在规定期限内办理征地补偿登记的法律后果。在公告规定期间内，上诉人与廖六生家人到涉案土地对地上附着物进行了逐一清点后，双方确认土地附着物数量以及根据补偿标准应补偿给廖六生的金额，并在《赔偿明细表》签字确认。之后，上诉人才将地上附着物补偿费打入廖国权名下账户。上诉人虽未要求廖六生家人填写《征地调查结果确认表》，但廖国权签字确认的《赔偿明细表》与《征地调查结果确认表》一样，具有确认廖六生涉案地上附着物数量及其补偿金额的功能。上诉人已将该明细表提交原审法院。原审判决以上诉人未提交《征地调查结果确认表》为由，判决上诉人征地违法，有悖土地管理法等法律有关规定。三、廖六生放弃土地附着物补偿登记的权利不影响上诉人征地的合法性。即使上诉人提交廖国权签字确认的《赔偿明细表》不能作为廖六生地上附着物调查确认依据，也不影响上诉人对涉案土地征收的合法性。因上诉人印发并张贴的征收土地公告，已明确告知土地相关权利人应在公告规定的期限内进行土地补偿登记，否则视为放弃权利。廖六生及其家人未在公告规定的期限内办理附着物补偿登记，仅表明廖六生放弃权利，上诉人征收涉案土地的合法性没有影响。综上，原审判决认定事实不清，证据不足，适用法律错误，应予纠正，请求撤销一审判决，依法改判驳回廖六生的起诉。 被上诉人廖六生答辩称：一、上诉人未取得批文即与油塘尾2组签订《土地征收协议书》，违反《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》（国办发[2007]71号）关于“任何单位和个人不得自行与农村集体经济组织或个人签订协议将农用地和未利用地转为建设用地。非法占用耕地改作他用，数量较大，造成耕地大量毁坏的，要依法追究刑事责任”的规定，存在“未批先征”违法行为。二、上诉人提交的征地协议征收土地64.928公顷，此外还征收17亩山地，但提供的批文共计42.987公顷，多出的22公顷没有批文，存在“少批多征”违法行为。三、上诉人规避法定审批权限，先统一预征收，几年后根据需要再“现用现批”，将单个建设项目用地拆分审批，导致廖六生被征收的涉案土地有的取得批文，有的至今未取得批文，征地行为违反《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）“（二）严格依照法定权限审批土地。农用地转用和土地征收的审批权在国务院和省、自治区、直辖市人民政府。各省、自治区、直辖市人民政府不得违反法律和行政法规的规定下放土地审批权。严禁规避法定审批权限将单个建设项目用地拆分审批”的规定，属严重违法。四、根据国土资源部发布的《国务院上收22城市建设用地审批权》的通知，桂林市的农用地转用和土地征收自2011年8月25日起须报国务院批准，上诉人至今未取得合法有效的批文。五、上诉人征地报批前没有依法告知廖六生，违反国土资源部〔2004〕238号文“在征地依法报批前，当地国土资源部门应将拟征地的用途、位置、补偿安置、补偿标准等，以书面形式告知被征地农村经济组织和农户”及《国土资源部关于进一步做好征地管理工作的通知》（国资发〔2010〕96号文“征地告知要切实落到村组和农户”的规定。六、上诉人未依照法律规定履行征地调查确认程序，明显违反国土资源部《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》的通知（国土资发〔2004〕238号）“（十）确认征地调查结果。当地国土资源部门应对拟征土地的权属、地类、面积以及地上附着物权属、种类、数量等现状进行调查，调查结果应与被征地农村集体经济组织、农户和地上附着物产权人共同确认”以及《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）“（十四）健全征地程序。对拟征土地现状的调查结果须经被征地农村集体经济组织和农户确认。确有必要的，国土资源部门应当依照有关规定组织听证。要将被征地农民知情、确认的有关材料为征地报批的必备材料”以及广西壮族自治区国土资源厅《关于印发〈关于进一步加强和规范征地管理工作的指导意见〉的通知》“市、县征地机构工作人员要到现场组织被征地农村集体经济组织、农户和地上附着物所有权共同进行调查核实，据实填写《征地调查结果确认表》，并取得被征地农村集体经济组织、农户和地上附着物所有权人的签章或签字确认”的规定。七、上诉人没有提交对廖六生地上附着物和青苗进行补偿的登记证据，没有依法进行补偿登记工作，违反《土地管理法》和《征用土地公告办法》的规定。八、廖六生在承包地种植的桂花树等地上附着物均被上诉人强行砍伐、摧毁，土地被强征强占，上诉人提交的廖六生土地预征收基本情况调查报告写明“因土地已被征收和项目分期推进，所以廖六生土地承包证上序号2、10、11、19土地未耕种，现处于荒地状态”，预征收不能提前进行征收行为，足以证明上诉人“强征强占”的违法事实。九、廖六生总共有36项土地被征收，但上诉人转账给廖六生的土地补偿款、地上附着物补偿款与事实不符，上诉人只将部分款项转到廖六生儿子名下。《赔偿明细表》不等同于《征地调查结果确认表》，《赔偿明细表》不是廖六生签名，与廖六生无关，双方未签订补偿协议。十、根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第一条、第四条的规定，廖六生作为土地承包经营权人，原告主体适格。综上，上诉人征收程序违法，一审判决认定正确，请求驳回上诉，维持原判。 经审查，本院确认一审判决确认的证据可作为本案定案依据。据此，本院二审查明的事实与一审判决查明的事实一致。 另查明，临桂区政府与油塘尾2组签订《征地协议书》后，根据建设需要拟申请用地即发出《征地预公告》，告知拟征收土地的权属情况（包括位置、面积、地类）、征收集体土地的土地补偿及安置途径，并制作《征收土地情况调查表》，载明建设用地项目名称、被征收土地位置、总面积、被征收土地的总体情况、涉及承包户、安置劳动力等情况，其中明确地上附着物按实地清点计算。《征收土地情况调查表》分别有组长签字、村民委员会盖章确认，并送达集体土地所有权人和村民委员会。《赔偿明细表》注明地上附着物的种类、规格、单位、数量、单价、金额等，有所有者、经办人签名或盖章，其中临桂区政府提交三份由廖六生儿子廖国权签名确认的《赔偿明细表》，该明细表的内容分别记载如下：（1）2014年6月24日，8cm桂花树367株，单价100元，11cm桂花树317株，单价300元，12cm桂花树439株，单价500元，共1123株，共计金额351300元；（2）2014年8月21日，13cm桂花树238株，单价850元，共计金额202300元；（3）2015年2日12日，棕榈树2001株，单价50元，共计金额100050元。上述附着物补偿款共计653650元分别存入廖国权账户。上述3份《赔偿明细表》没有记载地上附作物所在的地块、面积。 还查明，本案由廖六生提起诉讼。桂林市中级人民法院于2016年7月6日作出（2016）桂03行初83号行政判决，驳回廖六生要求确认临桂区政府征收其承包土地的征收行为违法的诉讼请求。廖六生不服，向本院提出上诉。本院于2017年3月1日作出（2016）桂行终811号行政裁定，以该判决认定事实不清、证据不足为由，撤销桂林市中级人民法院（2016）桂03行初83号行政判决，发回桂林市中级人民法院重新审判。 再查明，2017年9月5日一审法院进行现场勘察，骆守弟指认：承包证上8块地被征用，因土地全部被铲掉，不知道具体位置。承包证以外的地，在奥××大门口马路对面××6块，消牛皮有6块，奥瑞金二期围墙外西南方向有6块，围墙外正东方向有4块（共22块），面积具体多少不知道。骆守弟以不认识字为由拒绝签字。 本院认为，根据案件事实及双方诉辩意见，本案二审争议焦点为：廖六生是否具备原告主体资格，其诉讼请求是否明确；临桂区政府2012年第十五批次、2013年第六批次、2014年第一批次城市建设用地征收廖六生土地行为是否合法。 一、关于廖六生是否具备原告主体资格的问题。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款、第四条规定，村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。本案中，廖六生起诉请求确认临桂区政府征收其承包土地的行政行为违法，但实际上涉及到多个批次的征地行为，其只对涉及到其享有使用权或实际使用的土地的征地行为具有原告资格。对不涉及其享有使用权或实际使用土地的批次，无权以个人名义起诉。关于廖六生承包或者实际使用的土地有多少被征收的问题，廖六生作为土地承包人和实际使用人，对自己承包或实际使用的土地了解掌握情况，并持有相关证据，应由廖六生对该事实负有举证责任。廖六生所举的土地承包经营权证书、承包合同以及明细表，所记载承包地的坐落、四至界址无明确的参照物，难以确定具体地点、面积，何况经征收使用后地貌已经改变，更无法辨认，事实上，一审法院现场勘查时，骆守弟也无法辨认具体位置；而且，按照油塘尾2组根据增减人口调整承包地的做法，廖六生土地承包证记载的地块部分已经调整，故廖六生土地承包证不能证实其承包土地有多少被征收。廖六生主张除了承包地以外还有其他开荒地被征收，却未能提供证据予以证明，故也无法查明。在此情况下，鉴于廖六生之子廖国权已经在《赔偿明细表》签名确认并已领取了地上附作物补偿款，因《赔偿明细表》没有记载地上附作物所在的地块、面积，应视为廖六生户被征收的全部土地已得到其确认，故一审法院采信临桂区政府的《廖六生户土地征用情况一览表》符合逻辑和常识，本院予以确认。廖六生户被征收土地的事实应据该一览表予以认定，即：2012年第十五批次城市建设用地征收廖六生土地1块，地块编号为41，对应廖六生土地承包经营权证上记载的序号6地块；2013年第六批次城市建设用地征收廖六生土地1块，地块编号为A27，对应廖六生土地承包经营权证上记载的序号19地块；2014年第一批次城市建设用地征收廖六生土地7块，其中地块编号187、127、470，分别对应廖六生土地承包经营权证上记载的序号22、4、21地块，地块编号405、193、195、226为廖六生土地承包经营权证之外的其他土地；2016年第六批次城市建设用地征收廖六生土地4块，其中地块编号595、578、508，分别对应廖六生土地承包经营权证上记载的序号2、10、11地块，地块编号574为廖六生土地承包经营权证之外的其他土地；尚有编号121地块，对应廖六生土地承包经营权证上记载的序号7，尚未报批。临桂区政府确认2012年第十五批次、2013年第六批次、2014年第一批次城市建设用地征用油塘尾2组的集体土地中包括了廖六生实际使用的集体土地，廖六生只对2012年第十五批次、2013年第六批次、2014年第一批次城市建设用地征收行为具备原告主体资格，可以自己的名义提起诉讼。2016年第六批次城市建设用地虽已经取得征地批准，但未组织实施征地，且该批次对应的编号574、595、578、508地块未实际使用；编号121地块未取得征地批准，亦未组织实施征地，也未实际使用，廖六生对此无诉权。临桂区政府以廖六生已领取征地费用、其与被征收土地已无利害关系而主张廖六生没有原告主体资格，无法律依据，本院不予采纳。 二、关于廖六生的诉讼请求是否明确的问题。征收集体土地行为由不同行政机关实施的一系列不同行政行为构成，存在多个环节、多个主体、多个行为，包括批准征地行为、发布征收公告和征收补偿方案公告行为、征收补偿安置行为、强制搬迁行为等一系列行政行为。廖六生在起诉状及诉讼中虽未明确指向上述哪一个具体征地行为，但根据其诉讼请求为确认临桂区政府征收土地程序违法，同时又提出政府“少批多征”、“未批先征”的征收行为违法及对征收补偿不服，其真实意思应理解为诉临桂区政府的征收行为。故本案的审查对象为临桂区政府实施的2012年第十五批次、2013年第六批次、2014年第一批次城市建设用地征收廖六生土地的行为是否合法。 三、关于临桂区政府2012年第十五批次、2013年第六批次、2014年第一批次城市建设用地征收廖六生土地的行为是否合法的问题。 临桂区政府在2012年第十五批次、2013年第六批次、2014年第一批次城市建设用地征收过程中，进行了征地预公告、听证公告，完成征收土地情况调查，在取得相应批文后，发布征收土地方案公告、征地补偿安置方案公告，将批准征地机关、批准文号、征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人口安置途径和办理征地补偿的期限等事项进行了公告，并办理了征收集体土地青苗及其他地上附着物的登记手续，已实际完成了征地工作中的“两公告一登记”工作。经审查临桂区政府提交的以上3批次集体土地的征收有相应的《征收土地情况调查表》《赔偿明细表》，《征收土地情况调查表》明确建设用地项目名称，被征收土地位置、总面积，被征收土地的总体情况，涉及承包户、安置劳动力等情况等，并明确地上附着物按实地清点计算。该《征收土地情况调查表》经集体土地所有权人代表签字确认，并送达集体土地所有权人油塘尾2组，油塘尾2组未提出任何异议，亦没有过半数的村民提出异议。《赔偿明细表》有廖六生儿子廖国权签名确认，明确了地上附着物的种类、数量、补偿标准及补偿金额等，并经政府相关经办人签名确认，但该《赔偿明细表》未登记廖六生承包或实际使用的土地被征收的数量、位置以及相应地上附着物种类、数量等，从而致使廖六生提出临桂区政府“未批先征”、“多征少批”等异议而引发本案诉讼。一审判决认定临桂区政府没有进行征地调查结果确认和征地补偿登记工作，有一定的事实依据。对于临桂区政府是否规避法定审批权限、越权审批问题，不属于行政诉讼受案范围，本院不作审查。 综上，一审判决认定事实清楚，判决结果正确。上诉人临桂区政府请求撤销一审判决的上诉理由不成立，本院依法不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人桂林市临桂区人民政府负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 周善能 审 判 员 叶 坚 审 判 员 陈 惠 二〇一九年四月二十八日 法官助理 杜翰洋 书 记 员 许 青