辽宁省葫芦岛市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）辽14行初48号原告葫芦岛玉皇商城业主委员会，住所地葫芦岛市龙港区玉皇商城。负责人李成森，该商城业主委员会主任。委托代理人于飞，商城业主。委托代理人吴小恒，辽宁金正律师事务所律师。被告葫芦岛市人民政府，住所地葫芦岛市龙湾大街15号。法定代表人王力威，该市市长。委托代理人毕玉格，该市司法局工作人员。原告葫芦岛玉皇商城业主委员会诉被告葫芦岛市人民政府撤销行政复议决定一案，于2019年2月14日向本院提起行政诉讼。本院立案后，向被告葫芦岛市人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年4月4日公开开庭审理了本案。原告葫芦岛玉皇商城业主委员会的委托代理人于飞、吴小恒，被告葫芦岛市人民政府的委托代理人毕玉格到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。被告葫芦岛市人民政府于2019年2月13日作出葫政复不受字［2019］4号不予受理行政复议申请决定，该决定认为：葫芦岛玉皇商城业主委员会所申请复议的批复，是龙港区人民政府在市国土资源局龙港分局作出两个行政行为前依法履行批准职责的过程性行为，未对申请人的权益造成直接影响，因此申请人对该批复提出的行政复议申请不符合法定的受理条件，根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条、《行政复议法实施条例》第二十八条第一款第（二）项的规定，决定对申请人提出的行政复议申请不予受理。原告葫芦岛玉皇商城业主委员会诉称，原告于2019年1月11日通过政府信息公开答复获知，龙港区玉皇商城的公共配套设施停车场用地（挂牌出让所谓的A－07地块），被龙港区人民政府以龙政地初字［2017］7号批复（《关于收回龙港区玉皇商城部分国有建设用地使用权及A－07地段挂牌出让方案的批复》）形式收回，并被葫芦岛市国土资源局龙港分局（以下简称龙港国土分局）出让给葫芦岛正文商贸有限公司进行商业地产项目开发。龙港区政府龙政地初字［2017］7号批复，虽然是对龙港国土分局作的批复，但龙港国土分局收回玉皇商城配套设施停车场用地并没有向原告制作送达《收回国有土地使用权决定》《告知书》等相关法律文书，龙港国土分局直接将该批复实施收回，并挂牌出让土地的行为损害了全体业主的土地权益，对业主的权利产生了实际损害，因为玉皇商城建设用地使用权由全体业主对规划范围内的土地共同享有。龙港区政府收回玉皇商城部分土地使用权并挂牌出让的批复违反了土地管理法第58条规定的强制性规定，且在程序上违法。为维护业主的权益，原告申请复议要求撤销龙政地初字［2017］7号批复，但被告以龙港区政府［2017］7号批复对国土龙港分局作出是过程性行为，对原告权益未造成直接影响为由不予受理。被告不受理原告的复议申请是行政不作为，《最高人民法院关于地方人民政府作出的同意收回国有土地使用权批复是否属于可诉具体行政行为问题的答复》（2012年8月23日）：地方人民政府针对其所属土地行政部门作出的同意收回国有土地使用权的批复，土地行政管理部门直接据此付诸实施且已经过复议程序，原国有土地使用权人对地方人民政府同意收回土地使用权的批复不服提起诉讼的，人民法院应当受理。该批复明确了地方政府对所属土地部门的批复对行政对象产生实际影响的，外化为对外发生法律效力的行政行为，应认定为具体行政行为。被告在收到原告的复议申请后，未查明龙港国土分局未制作收回国有土地使用权决定书、直接实施了龙港区政府的批复、使该批复外化、并直接损害原告合法权益的事实。径行以该批复为过程性行为为由，作出不予受理复议的决定，实属错误，应予撤销。综上所述，被告不受理原告复议申请没有法律依据，为维护原告权益，依据法律规定向你院起诉，请求撤销行政复议不予受理决定。原告葫芦岛玉皇商城业主委员会向本院提交如下证据：1、政务信息公开答复书；2、龙港区人民政府收回土地批复；3、复议申请书；4、不予受理决定书；5、玉皇商城物业公司说明；6、成交确认书、土地出让合同；7、玉皇商城规划审批及规划图。被告葫芦岛市人民政府答辩称，葫政复不受字［2019］4号不予受理行政复议申请决定书认定事实清楚，适用法律正确。根据行政复议法第2、3条，行政复议法实施条例第28条第1款第（2）项的规定，答辩人作为行政复议机关具有接受复议审查，审查行政机关行政决定并作出复议决定的法定职权和法律依据。答辩人认为，龙港区人民政府作出龙政地出字［2017］7号《关于收回龙港区玉皇商城部分国有建设用地使用权及A-07地块挂牌出让方案的批复》是对葫芦岛市国土资源局龙港分局作出的，根据《土地管理法》第58条，《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第6条之规定龙港区人民政府有权作出批复，是依法履行批准职责的行为。并未对申请人权益造成直接影响。原告不属于龙港区人民政府批复用地使用权人，据查，该土地属于国有土地，该土地使用权人为葫芦岛经济开发区玉皇商城，因此原告与该批复没有利害关系。原告于2019年2月3日向答辩人提出行政复议申请，2月13日经审查，复议机关作出不予受理决定，程序合法，适用法律正确。请求人民法院驳回原告的诉讼请求。被告葫芦岛市人民政府向本院提交如下证据：1、行政复议申请书；2、邮寄单；3、送达回执；4、不予受理行政复议申请决定书；5、国有土地使用权收回申请书。经庭审质证，本院对各方提供的证据作如下认证：被告葫芦岛市人民政府向本院提交的5份证据中的第4份证据系本案被诉行政行为，不能作证据使用，其它4份证据具备真实性、合法性、关联性，本院予以采信。原告葫芦岛玉皇商城业主委员会向本院提交的7份证据，其中第4份证据同被告的第四份证据，系本案被诉行政行为，不能作证据使用；其它6份证据具备真实性、合法性、关联性，本院予以采信，但对于其证明目的本院不予采信。经审理查明，葫芦岛市国土资源局龙港分局拟收回葫芦岛经济开发区玉皇商城部分地块土地使用权，葫芦岛市龙港区人民政府作出龙政地出字［2017］7号《关于收回龙港区玉皇商城部分国有建设用地使用权及A-07地块挂牌出让方案的批复》，该批复同意收回葫芦岛经济开发区玉皇商城部分地块土地使用权。原告葫芦岛玉皇商城业主委员会认为葫芦岛市国土资源局龙港分局挂牌出让土地的行为损害了全体业主的土地权益，对业主的权利产生了实际损害，向被告葫芦岛市人民政府提起行政复议，请求撤销龙政地出字［2017］7号《关于收回龙港区玉皇商城部分国有建设用地使用权及A-07地块挂牌出让方案的批复》，被告葫芦岛市人民政府审查认为，该批复属过程性行为，未对原告的权益造成直接影响，并于2019年2月13日作出葫政复不受字［2019］4号不予受理行政复议申请决定，原告葫芦岛玉皇商城业主委员会不服该决定，向本院提起行政诉讼请求撤销该行政复议决定。本院认为，葫芦岛市龙港区人民政府作出龙政地出字［2017］7号《关于收回龙港区玉皇商城部分国有建设用地使用权及A-07地块挂牌出让方案的批复》，该批复明确同意收回葫芦岛经济开发区玉皇商城部分地块土地使用权，并非直接实施收回该部分国有土地使用权，葫芦岛市龙港区人民政府并不是收回该部分国有土地使用权的实施主体。该批复行为未向原告送达未经外化，属于内部程序性行为，并未直接对原告葫芦岛玉皇商城业主委员会的权益造成实质的影响。被告葫芦岛市人民政府决定对原告葫芦岛玉皇商城业主委员会的行政复议申请不予受理并无不当。原告葫芦岛玉皇商城业主委员会请求撤销该行政复议决定的理由不能成立，本院不予支持。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告葫芦岛玉皇商城业主委员会的诉讼请求。案件受理费50.00元由原告葫芦岛玉皇商城业主委员会负担。如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于辽宁省高级人民法院。审判长  陈丽娟审判员  柳 杨审判员  孙 彬二〇一九年四月八日法官助理张关中书记员李爽本判决书援引的相关法律条款：《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。