山西省高级人民法院   行政裁定书   （2019）晋行终143号   上诉人（原审原告）段某，女，1926年9月22日出生，汉族，现住太原市晋源区晋源镇南街村南大街50号。   委托代理人李某1，北京天驰君泰律师事务所律师。   委托代理人鲁某，北京天驰君泰律师事务所律师。   被上诉人（原审被告）太原市晋源区人民政府。   法定代表人李某2，职务区长。   委托代理人李某3，晋源区司法局副局长。   委托代理人和某，山西（德恒）太原律师事务所律师。   上诉人段某因诉太原市晋源区人民政府土地行政批复一案，不服山西省阳泉市中级人民法院（2018）晋03行初440号   行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理。现已审理终结。   原审查明，原告段某系太原市晋源区晋源镇（原太原市南郊区晋源乡）南街村村民，在该村有宅基地一处，并建有房屋。根据申请，被告太原市晋源区人民政府于2018年5月21日作出晋源政发[2018]15号《关于对西街和南街村收回宅基地使用权的批复》。批复内容为：“根据《中华人民共和国土地管理法》、《土地登记办法》、《城乡规划法》等法律法规的有关规定及国土晋源分局的审查意见，现对西街和南街村收回宅基地使用权事宜批复如下：一、原则同意晋源街办西街和南街村收回全体村民宅基地使用权，国土晋源分局依法收回并注销所涉权利证书。二、国土分局、晋源街办、西街村、南街村要严格按照相关程序，依法办理有关手续。同时，要积极做好相关法律法规的宣传解释和群众工作，确保和谐稳定”。段某不服该批复，形成本诉。   原审认为，《中华人民共和国土地管理法》第六十五条规定：“有下列情形之一的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权：（一）为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的；（二）不按照批准的用途使用土地的；（三）因撤销、迁移等原因而停止使用土地的。依照前款第（一）项规定收回农民集体所有的土地的，对土地使用权人应当给予适当补偿。”《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（六）项规定，行政机关作出的不产生外部法律效力的行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，从涉案批复的内容可以看出，该批复只是对晋源街办西街和南街村收回宅基地使用权的一种批准行为，对外不直接产生法律效力。对当事人权利产生实际影响的是农村集体经济组织收回其土地使用权的行为或其他行政机关作出对外发生法律效力的行为。故涉案批复不属于行政诉讼受案范围，应驳回段某的起诉。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一条二款第（五）项、第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定：驳回段某的起诉。   段某上诉称，一审法院未经开庭,仅凭主观判断就对案件事实作出认定,认定事实和适用法律均存在错误。一审法院仅通过上诉人提交的材料,查明：段某在南街村拥有一处宅基地和房屋以及2018年5月21日晋源区人民政府作出涉案批复，未对晋源区人民政府作出批复前后的其他重要事实进行查明,想当然的认为“被告的××街收回宅基地使用权的一种批准行为,对外不直接产生法律效力”,且认为“对当事人权利产生影响的是农村集体经济组织收回其土地使用权的行为或其他行政机关作出对外发生法律效力的行为”。实际上在2013年11月,最高人民法院就通过指导案例22号“魏永高、陈守志诉来安县人民政府收回土地使用权批复案”中确立了“内部行政行为外化可诉”的规则,明确纠正了各地法院此前在审理类似“批复”等“表面内部行为”的时候不顾其他客观事实一并驳回的错误做法。法院应当在审判中一并考察“批复”作出前后的相关重要事实,如果“批复”对外产生效力,对相对人的权利义务产生了实质影响就可诉,而不能不分实际情况就想当然断定“批复”属于内部行政行为不可诉。因此,本案的关键在于原审法院并未开庭查明以下重要事实:在晋源区人民政府作出批复之前,南街村等四个村的所有宅基地上的附作物已全部被违法拆除;在作出批复之后,土地清理和建设工作随即展开，政府机关和相关主体均直接执行了该批复的内容,导致上诉人宅基地使用权丧失。即，被上诉人做出的批复已外化为对相对人权利义务产生实际影响的行政行为,具有可诉性。综上,一审裁定认定事实和适用法律均错误,请求撒销一审裁定，指令阳泉市中级人民法院继续审理。   晋源区人民政府答辩称，答辩人根据《土地管理法》第六十五条规定作出涉案批复，具有法定职权且程序合法，不存在可撤销的理由。答辩人对辖区内南街村集体经经济组织收回土地的行为进行批复，只是行使内部监督权的一种手段，是为防止集体经济组织随意行使收回权侵害集体经济组织成员的合法权益，并不是针对上诉人作出的行政行为，不对外产生法律效力，不属于人民法院行政诉讼受案范围。一审裁定认定事实和适用法律正确，上诉人的上诉理由不能成立。请求驳回上诉，维持原裁定。   本院经审理查明的事实与原审查明的事实基本一致，本院予以确认。另查明，2018年6月14日，太原市国土资源局晋源分局发布《关于注销晋源区南街村集体土地权利证书的公告》，内容为：为保障南街村改造顺利推进，根据《中华人民共和国土地管理法》和《土地登记办法》有关规定，晋源区人民政府已同意南街村收回村民的集体土地使用权（宅基地使用权），相关权利人应在本公告发布之日起十五个工作日内，持土地权利证书到太原市国土资源局晋源分局办理注销登记手续。逾期不办理的，在本公告发布期满后自行废止。   本院认为，本案的核心问题是涉诉批复是否属于人民法院行政诉讼的受案范围。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十五条规定，农村集体经济组织在特定情形下，报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权。从该条规定的立法本意看，该批复行为一般属于内部行政行为，不直接对外发生法律效力，不会对当事人的权利义务产生实际影响。即批复作出后，一般情况下，土地使用权人并不必然丧失土地使用权。只有当集体经济组织依照法定程序收回集体土地使用权后，土地使用权人才会最终丧失土地使用权。在此基础下，集体经济组织或原土地使用权人可以申请发证机关依法注销原土地使用权人的土地使用权证，从而完成土地使用权收回程序。特殊情形下，如果人民政府作出的批复直接付诸实施并对当事人的权利义务产生了实际影响，当事人对此提起诉讼的，人民法院应当依法受理。本案中，晋源区人民政府作出涉诉批复，主要内容为：一、原则同意晋源街办西街和南街村收回全体村民宅基地使用权，国土晋源分局依法收回并注销所涉权利证书。二、国土分局、晋源街办、西街村、南街村要严格按照相关程序，依法办理有关手续。本案中，晋源区人民政府未提供证据证明该批复作出后，南街村履行了收回集体土地使用权的相关手续。其提供的南街村于2018年4月12日作出的关于登报注销宅基地、相关权利证书作废的通知，发生于批复作出前，因此并不产生收回集体土地使用权的法律效果。此外，该批复除了同意晋源街办西街和南街村收回全体村民宅基地使用权外，还要求太原市国土资源局晋源分局依法收回并注销所涉权利证书。之后，太原市国土资源局晋源分局根据批复内容发布公告，注销或废止了南街村的土地使用权证。综合上述事实，可以认定涉诉批复已不仅仅是个内部行政行为，而是直接付诸实施，对外发生法律效力的外部行政行为，属于可诉的行政行为。一审法院认为该批复属于内部行政行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，认定事实有误，适用法律不当，依法应予以纠正。上诉人提出的上诉理由能够成立。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下：   一、撤销山西省阳泉市中级人民法院（2018）晋03行初440号行政裁定；   二、本案由山西省阳泉市中级人民法院继续审理。   本裁定为终审裁定。   审判长 魏佩芬   审判员 李克恭   审判员 郑 宏     二○一九年四月二十二日   书记员 李慧珍