广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 (2019桂行赔终10号 上诉人（原审被告）钦州市钦南区人民政府，住所地：钦州市钦南区金海湾东大街111号。 法定代表人胡颍，区长。 委托代理人宋志行，钦州市钦南区司法局副局长。 委托代理人梁声宝，广西金湾律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）刘月生，男，1972年7月15日出生，壮族，住钦州市钦南区。 委托代理人黄桂英（系原告刘月生的母亲），女，1954年3月23日出生，壮族，住钦州市钦南区。 委托代理人刘光珍，广西众厚律师事务所律师。 钦州市钦南区人民政府（以下简称钦南区政府）因刘月生诉违法行政征收一案，不服钦州市中级人民法院（2018）桂07行赔初3号行政赔偿判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭于2019年3月14日公开开庭审理了本案。上诉人钦南区政府的委托代理人宋志行、梁声宝，被上诉人刘月生及其委托代理人黄桂英、刘光珍到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 钦州市中级人民法院经审理查明，1981年“林业三定”时，原告作为户主刘日辉的家庭成员，已取得了清河水组分配的石九江林地承包经营权。2010年，钦州市钦南区政府对林地进行林权制度改革，对刘月生承包的林地，经公告无异议后，于2010年12月31日给刘月生颁发了证号为钦南林证字（2010）第00071132的《林权证》。该《林权证》登记的林地使用权利人：刘月生，坐落：大番坡镇青龙村清河水，小地名：石九江，面积：9.5亩，四至：东：水边为界，南：与刘月有交界；西：与钟屋队交界；北：与刘日辉交界。2015年9月29日，钦南区政府认为刘月生的《林权证》存在把非林地作为林地勘界发证的问题，作出钦南政撤字〔2015〕2号《关于撤销大番坡镇青龙村委会清河水村民小组刘月生林权证的决定》（以下简称《撤销决定》），撤销了刘月生的《林权证》，原告未就该《撤销决定》申请复议或起诉。2016年，钦州市人民政府决定立项“高新区二期”项目。2016年8月31日，征收中心与刘月生所在的清河水组签订《征地协议书》，征用该村水田68.4159亩、坡地31.7776亩、荒地304.0562亩，共404.2497亩，土地补偿费和安置补助费按41000元/亩计算。2016年9月9日，钦南区土地房屋征收中心就清河水组被征收的404.2497亩土地补偿款共21657191.8元（其中：土地补偿款16574237.7元，青苗补偿款5082954.1元）向广西钦州高新技术产业开发区投资有限公司请款。随后，清河水组收到钦南区大番坡镇人民政府分两次支付的征地补偿款8287120.90元和8287116.80元。2017年10月20日，广西融林林业发展有限公司根据钦南区大番坡镇人民政府的委托，对刘月生《林权证》占用征地面积进行调查、核定，作出《林地现场调查报告》的调查结果是：“林权证编号B450900484094，宗地号18，林地使用权权利人为刘月生的权属人占用征地地块6（钟屋队）征地范围0.0988公顷”，占用征地地块3（清河水队）征地范围0.5247公顷。”（0.6262公顷×15亩/公顷=9.393亩）。2017年12月25日，刘月生向钦南区政府递交申请国家赔偿的证据材料清单，钦南区政府没有答复。2018年3月17日，刘月生向该院提起行政诉讼。该院第一次开庭之后，曾书面向被告送达《关于协商解决征地补偿纠纷的建议》，建议被告为化解矛盾，构建和谐社会，避免可能造成的国家赔偿，要求被告与原告通过协商方式妥善解决征地补偿的问题。被告于2018年6月4日以钦南政函【2018】254号复函该院：已由有关部门成立工作组召集原告、清河水队、钟屋队的队干、村民代表进行协商，但钟屋队不接受退还征地补偿款的要求，最终未能协商解决。在诉讼期间，原告仍主张按照《林权证》登记的面积9.5亩计算赔偿数额。 另查明，被告在举证期限内，未向该院提交征地行为已获得国务院或广西壮族自治区人民政府批复的文件。本案在第一次开庭的法庭调查时，经该院释明，原告放弃了起诉请求的第一项，即“请求确认被告错误征收原告9.5亩土地行政行为违法”，只保留起诉请求的第二项，即“请求人民法院判决被告赔偿青苗补偿费损失161500元（按每亩17000元计，共9.5亩）”。 钦州市中级人民法院认为，依据《广西壮族自治区实施办法》第三十九条“征用下列土地的，由建设项目所有地县级以上人民政府逐级审查，由自治区人民政府报国务院批准：（一）基本农田；（二）基本农田以外的耕地超过35公顷的；（三）其他土地超过70公顷的。征用前款规定以外的土地的，由土地所在县级以上人民政府逐级审查，报自治区人民政府批准，并报国务院备案”的规定，被告不能提供对本案争议土地进行征收的合法批准文件，不能证明该征收行为具有合法性；依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款“征用土地方案经依法批准后，由被征用土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征用土地的用途、范围、面积以及征地标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征用土地所在的乡（镇）、村予以公告”的规定，被告对实施征收土地的行为具有法定的职权。根据本案查明的事实，负责与清河水组签订《征地协议书》的征收中心是是钦州市国土资源局钦南分局（以下简称钦南分局）的内设二层机构，对外不具有独立承担行政法律责任的能力，其行为的法律后果应由钦南分局承担，而钦南分局又属被告的下属职能部门，不具有实施征收土地的法定职权，所实施征收土地的行为是代表被告行使相关职能，由此产生的法律后果依法应由被告承担，所以，钦南区人民政府作为本案的被告主体适格；依据《中华人民共和国物权法》第十五条“当事人之间订立有关设立、变更、转让和消灭不动产物权的合同，除法律另有规定或者合同另有约定外，自合同成立时生效；未办理物权登记的，不影响合同效力。”的规定，原告的《林权证》既是不动产物权的证明，也是不动产物权的一种登记，其登记的石九江9.5亩林地，已于1981年“林业三定”时已取得了该林地的承包经营权。虽然原告的《林权证》已被被告撤销，但土地承包经营权依法没有丧失，不影响原告继续享有该《林权证》登记土地上的用益物权。被告在征收该幅土地的过程中，没有向原告支付青苗补偿费，其行政行为违法，损害了原告的合法权益。依据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”、第四条第（三）项“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（三）违法征收、征用财产的”的规定，依法应承担行政赔偿责任，并由被告向原告赔偿110500元（9.5×17000元/亩）。广西融林林业发展有限公司作出的《林地现场调查报告》虽然调查结果确定原告的林地承包面积为9.393亩，但依据《中华人民共和国物权法》第十七条“不动产权属证书是权利人享有该不动产物权的证明。”的规定，《林权证》是人民政府依法颁发的不动产权属证书，其登记内容的法律效力要高于《林地现场调查报告》，而且，原告起诉时也主张按《林权证》登记的面积9.5亩计算青苗补偿费。因此，原告的诉讼主张，依法有据，予以支持。至于被告主张原告应向法院起诉请求钟屋队返还不当得利的民事途径进行救济的问题，该院认为，因本案涉及土地征收的行政行为，而民事诉讼不能审理行政行为，同时，原告向本村民小组集体以外的钟屋村民小组集体主张返还青苗补偿的不当得利依法无据，所以，被告的该诉辩意见没有事实根据和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十三条，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条第（三）项和《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第四条第二款、第三十四条的规定，判决如下:一、确认被告钦州市钦南区人民政府征收石九江9.5亩承包林地时未向原告刘月生支付青苗补偿款的行为违法；二、被告钦州市钦南区人民政府于本判决生效之日起30日内向原告刘月生赔偿青苗补偿费161500元。 钦南区政府上诉称：上诉人并没有作出违法征收被上诉人土地的行政行为，不属于《国家赔偿法》第四条规定的赔偿范围，一审法院认定上诉人的征收行为违法没有事实和法律依据。一审法院认定上诉人是适格主体，是赔偿义务机关，没有事实和法律依据。即使存在行政赔偿，赔偿义务机关应为钦州市国土资源局钦南分局。一审法院认定本案的涉案林地使用权为被上诉人所有，证据不足。一审法院按照林权证上的亩数来计算赔偿款是错误的，请二审法院予以纠正。 刘月生答辩称：上诉人组织实施征收被上诉人土地的行政行为违法，应依法赔偿。上诉人是本案的赔偿义务机关，上诉人否认涉案林地使用权归被上诉人所有与事实和法律不符，一审法院按照林权证登记的亩数来计算赔偿款符合法律规定。请求二审法院维持一审判决，驳回上诉人的上诉请求。 二审庭审中，被上诉人提交了钦州市土地房屋征收办公室《关于高新区二期项目打违及征搬专项工作实施方案的批复》、《关于下达高新区二期项目用地征搬工作任务的通知》、广西桂某律师事务所《关于要求暂停支付有关征地补偿款的律师函》及快递回执单，证明上诉人负责征收涉案土地，为本案赔偿义务机关，被上诉人的委托代理人曾要求上诉人的下属机关钦州市钦南区大番镇人民政府暂停支付涉案征地补偿款。 本院经审查查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款“征用土地方案经依法批准后，由被征用土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征用土地的用途、范围、面积以及征地标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征用土地所在的乡（镇）、村予以公告”的规定，上诉人对实施征收土地的行为具有法定的职权。根据本案查明的事实，负责与清河水组签订《征地协议书》的征收中心是钦南分局的内设二层机构，对外不具有独立承担行政法律责任的能力，其行为的法律后果应由钦南分局承担，而钦南分局又属上诉人的职能部门，不具有实施征收土地的法定职权，所实施征收土地的行为是代表上诉人行使相关职能，由此产生的法律后果依法应由上诉人承担。钦州市土地房屋征收办公室《关于高新区二期项目打违及征搬专项工作实施方案的批复》、《关于下达高新区二期项目用地征搬工作任务的通知》证明上诉人负责征收涉案土地，为本案赔偿义务机关。 上诉人在征收被上诉人涉案土地的过程中，没有按规定向被上诉人支付青苗补偿费，侵犯了被上诉人的合法权益，依据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”的规定，应当承担行政赔偿责任。被上诉人《林权证》上记载的涉案土地已被上诉人征收，一审判决根据被上诉人《林权证》上记载的涉案土地面积计算被征收土地赔偿款并无不当。 综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确。上诉人的上诉理由不成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审受理费人民币50元由上诉人钦州市钦南区人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长  吴中权 审判员  陈 钢 审判员  班 艳 二〇一九年四月十五日 书记员  冼光明