广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂行终99号 上诉人(一审原告)戴有章，男，1970年7月9日出生，汉族，住宾阳县。 委托代理人陆锡杰，广西经海律师事务所律师。 上诉人（一审被告）宾阳县人民政府。住所地：宾阳县宾州镇永武街235号。 法定代表人穆贤清，该县县长。 委托代理人江志荣，该县国土资源局工作人员。 委托代理人黄康，广西法顺律师事务所律师。 上诉人戴有章、宾阳县人民政府（以下简称宾阳县政府）因土地行政强制及行政赔偿一案，不服南宁市中级人民法院（2016）桂01行初230号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2019年3月19日公开开庭审理了本案。上诉人戴有章及委托代理人陆锡杰，上诉人宾阳县政府的委托代理人江志荣、黄康到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审法院查明，戴有章系宾阳县宾州镇顾明村委会石村六队村民，2013年5月1日，西伦公司法定代表人戴义明与戴有章、案外人戴明章签订租地协议，约定租用戴有章、戴明章座落于宾阳县宾州镇××村（××）旁（××至为东接王明路，南接水田，西接水田，北接水田），两块面积共计三亩的承包地投资建厂。同年，戴有章在该承包地的南边即距离西伦公司80公分至100公分处，在未办理相关土地、规划手续的情况下，建设了一个占地面积约为1亩多，结构为水泥砖、瓦棚顶、铁皮瓦封边的一层厂房，并购买了车床、钻床、刨床等机械设备，同时在厂房中搭建了施工用房，并安装了门窗以及相关附属设施。除此之外，厂房内还有用于日常生活的生活用品。该厂于2014年开始进行农机配件生产，主要生产机轮、柴轮等产品。2015年2月2日，宾阳县国土资源局作出《责令限期改正土地违法行为通知书》（宾国土资执责改〔2015〕26号），明确了戴有章未经合法批准，擅自占用宾阳县宾州镇王明村委会王明村的集体土地约4.2亩建设铁架棚及非农建设，造成非法占地的事实。同时将该通知书留置送达在戴有章的厂房的用地处，并责令其自收到该通知书之日起三日内，自行拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状。同年11月19日，宾阳县宾州镇人民政府作出《通知》，要求戴有章在接到通知后，必须于同年11月23日前对涉案建筑物自行拆除，并清理完毕，逾期不拆除的，县人民政府将组织相关部门进行拆除。同年12月29日，宾阳县政府对戴有章的厂房实施了强制拆除的行为。戴有章于2016年6月24日提起行政诉讼，请求：1.判决确认宾阳县政府2015年12月29日实施强制拆除戴有章厂房的行为违法；2.判决宾阳县政府赔偿戴有章经济损失919552.57元；3.由宾阳县政府承担本案诉讼费。 2017年12月1日，一审法院组织双方当事人对涉案厂房被强拆后的现场进行了现场勘测，并制作了现场勘测笔录。通过对现场的状况进行清点，发现在涉案土地上尚遗有废旧的摇臂钻床、车床、牛头刨床、内外大门的门板等物品。 2017年12月6日，一审法院对新力工厂的法定代表人戴业章进行了询问，确认了距离该工厂旁边80公分至100公分处存在有戴有章所建设的厂房的事实。 一审法院认为：（一）《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，根据宾阳县政府提供的证据7《责令限期改正土地违法行为通知书》（宾国土资执责改〔2015〕26号）所反映的内容来看，涉案集体土地的面积约为4.2亩，而西伦公司与新力工厂所占地的面积约为三亩，由此可以推断剩余一亩多的土地面积为戴有章厂房所占地面积，这点也与戴有章所主张的厂房面积相吻合。在2016年12月29日宾阳县政府强拆的厂房中，确实包括了戴有章的厂房，因此戴有章与涉案强拆行为存在利害关系，其具备本案原告主体资格。（二）本案宾阳县政府未作出任何行政处理决定，便直接对涉案厂房实施了强制拆除行为，不符合《中华人民共和国行政强制法》的规定，该强制拆除行为严重违法。（三）根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定：“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。”本案中，宾阳县政府在对涉案厂房实施强制拆除过程中，本应依法妥善处置并保全证据，以证明其在强制拆除过程中已尽慎重、妥善之注意义务，对戴有章所建违法建筑物中的车床、钻床、刨床等机械设备、机轮、柴轮产品以及相关附属设施、生活用品等合法财产已予以清空并妥善处理。但宾阳县政府未能提供任何相关证据，未尽到举证责任。由于其违法强制拆除，戴有章仅能提供相关现场照片及财产损失清单，业已穷尽举证手段以证明上述财产损失的存在，虽然其对于上述财产损失的具体数额无法举证，基于公平原则，对于涉案合法财产损失及赔偿数额的确定，应适用上述法律所规定的举证责任倒置，即由宾阳县政府承担举证不能的不利后果并负相应赔偿责任。尽管戴有章不能证明涉案厂房、厂房内的车床、钻床、刨床等机械设备、机轮、柴轮等产品以及相关附属设施、生活用品的数量和规格，宾阳县政府亦应予以赔偿。该院运用逻辑推理和生活经验，结合案件实际分析判断认定该项损失的赔偿金额，对涉案厂房、厂房内的车床、钻床、刨床等机械设备、机轮、柴轮产品以及相关附属设施、生活用品损失酌定赔偿价值为25万元。综上，依据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项以及《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第七十六条之规定，判决：一、确认宾阳县政府2015年12月29日实施的强制拆除戴有章厂房的行为违法；二、宾阳县政府于判决生效之日起60日内赔偿戴有章经济损失25万元及利息（按照中国人民银行同期同类存款利率计算，从2015年12月29日强制拆除行为之日起至实际支付之日止）。一审案件受理费50元，由宾阳县政府负担。 上诉人戴有章上诉称：虽然一审判决确认宾阳县政府2015年12月29日实施强制拆除其厂房的行为违法是正确的，但是戴有章提供的财产票据及清单证明实际损失应为91万多元，其在一审中也申请一审法院依法委托评估机构进行评估，一审法院没有尊重客观事实，也没有委托评估机构评估，而是运用逻辑推理和生活经验认定其经济损失为25万元。该认定明显少于实际的损失，不符合事实和法律规定，故请求二审法院改判宾阳县政府赔偿戴有章经济损失919552.57元。 上诉人宾阳县政府上诉称：宾阳县政府2015年12月29日对涉案地上建筑物进行拆除的行政行为合法，一审判决认定“严重违法”，不是事实。由于宾阳县政府的具体行政行为合法，不存在过错，戴有章要求宾阳县政府赔偿经济损失919552.57元，没有事实和法律依据，一审判决宾阳县政府赔偿戴有章的经济损失25万元，是错误的。而且戴有章只是耕地出租方，在涉案耕地上并未建有违章建筑，并不是本案的适格主体。因此，请求二审法院撤销一审判决，改判驳回戴有章的诉讼请求。 二审庭审调查阶段，宾阳县政府对一审判决查明的事实没有异议，并明确表示认可戴有章是本案的适格原告。戴有章对一审判决认定的“2015年2月2日，宾阳县国土资源局作出《责令限期改正土地违法行为通知书》……同时将该通知书留置送达在戴有章的厂房的用地处”事实有异议，认为宾阳县政府没有向其送达该通知书，其也从未见过该通知书。此外，戴有章还认为一审判决遗漏了“宾阳县政府2016年3月12日再次对场地进行翻滚”的事实没有查明。经查，一审判决认定的“2015年2月2日，宾阳县国土资源局作出《责令限期改正土地违法行为通知书》……同时将该通知书留置送达在戴有章的厂房的用地处”这一事实，有宾阳县政府提交的宾国土资执责改〔2015〕26号《责令限期改正土地违法行为通知书》及送达回证、送达照片等在案证据予以证明，并无不当。至于戴有章提出一审判决遗漏未查明的事实，戴有章并无证据证明其主张，而且对本案审理无实质性影响。因此，本院对戴有章提出的上述异议不予支持。 经二审审理，本院确认一审法院采信的证据合法有效，可作为本案的定案依据。据此，一审法院查明的基本事实属实，本院予以确认。 本院认为，综合双方的意见，本案二审的争议焦点：一是被诉行政行为是否合法；二是戴有章请求宾阳县政府承担行政赔偿责任是否有事实和法律依据，以及数额如何确定。 一、关于被诉行政行为是否合法的问题 保护土地资源，制止非法占用土地是宾阳县政府的行政管理职权，但其为制止非法占用土地而作出本案被诉行政强制拆除行为，应遵循《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国行政强制法》的相关规定，必须按照法定的权限、范围、条件和程序来实施。宾阳县政府未按照《中华人民共和国土地管理法》第八十三条“责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除；对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担”的规定以及《中华人民共和国行政强制法》规定的法定程序，于2015年12月29日对戴有章的厂房实施强制拆除，一审判决确认宾阳县政府实施被诉行政强制拆除行为违法是正确的。 二、关于戴有章请求宾阳县政府承担行政赔偿责任是否有事实和法律依据，以及数额如何确定的问题 《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”第四条规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；（三）违法征收、征用财产的；（四）造成财产损害的其他违法行为。”宾阳县政府实施被诉行政强制拆除行为违法，造成损害的，应当承担行政赔偿责任，但国家赔偿必须以合法权益受到损害为前提，而且《中华人民共和国国家赔偿法》第三十八条规定了侵犯财产权造成损害的不同情形的处理及损害按照直接损失给予赔偿的原则。戴有章请求赔偿的919552.57元损失中，根据戴有章提交的损失清单及庭审陈述，一部分为“实物损失”363576.12元，包括涉案被拆厂房、设备、产成品、半成品及生产用品的损失,其余部分则为停产停业损失。根据《中华人民共和国土地管理法》规定，国家实行土地用途管制制度，严格限制农用地转为建设用地，使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。戴有章在农用地上建设厂房并进行所谓经营，未经审批，不具有合法建设手续，亦无合法有效的营业执照。戴有章要求宾阳县政府对其“停产停业损失”承担行政赔偿责任，没有事实和法律依据，而且戴有章主张的涉案被拆厂房损失依法也只能限于该厂房通过合法适当的方式拆除后可回收利用的建筑材料损失，并不是涉案被拆厂房建筑之损失。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定：“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。”由于宾阳县政府在强制拆除过程中未依法对屋内的财产进行清点登记造册，亦未提供相关证据证明厂房内财产损失的具体情况，一审法院根据戴有章主张赔偿其“实物损失”现有在案证据，基于公平原则由宾阳县政府承担举证不能的不利后果并承担相应赔偿责任，并无不当。关于戴有章主张的“实物损失”，戴有章在庭审中也陈述所涉实物大部分已并不存在，鉴于标的物的状况无法核实和还原，所涉产品的合格状况或完工程序也无法判断，通过评估鉴定以确定该实际损失并不现实。因此，一审法院经过对本案证据进行分析，根据涉案厂房的情况、强拆后的现场情况、强拆涉案厂房行为对产品可能产生的损害程度及一般生活经验，结合戴有章的诉讼请求及所附的损失清单，酌定由宾阳县政府赔偿戴有章经济损失25万元及利息，属于其行使裁量权的范围，符合《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第四十七条第三款规定，并无不当。 综上，上诉人戴有章、宾阳县政府的上诉理由均不充分，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人戴有章、宾阳县人民政府各负担25元。 本判决为终审判决。 审 判 长 朱燕峰 审 判 员 熊 梅 审 判 员 韩胜强 二〇一九年四月二十二日 法官助理 潘小桃 书 记 员 马素蓉