湖南省岳阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）湘06行初14号原告：罗令，男，1982年9月19日出生，汉族，住湘阴县。委托诉讼代理人：于婷婷，北京圣运（天津）律师事务所律师。被告：湘阴县人民政府，住所地：湘阴县文星镇新世纪大道。法定代表人：李镇江，县长。委托诉讼代理人：廖宗，湘阴县人民政府工作人员。委托诉讼代理人：胡铁章，湘阴县人民政府法律顾问。原告罗令与被告湘阴县人民政府（以下简称湘阴县政府）确认行政行为无效一案，本院于2019年1月15日立案后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告罗令及其委托诉讼代理人于婷婷，被告湘阴县政府的委托诉讼代理人廖宗、胡铁章到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告罗令诉称，原告在湘阴县袁家铺镇紫花村六组有房屋，因湘阴县洋沙湖生态公园项目被征收拆除，之后原告通过政府信息公开得知了湖南省人民政府作出的《湖南省人民政府农用地转用、土地征收审批单》。根据《国土资源部关于完善农用地转用和土地征收审查报批工作的意见》规定农用地转用和土地征收批准文件有效期两年，农用地转用或土地征收经依法批准后，市、县两年内未用地或未实施征地补偿安置方案的，有关批准文件自动失效；两年内未提供给具体用地单位的，按未供应土地面积扣减该市、县下一年度的农用地转用计划指标。而本案被告在2015年10月26日才发布征收土地公告，11月2日发布征地补偿安置方案，时间已超过征地批复的有效期，据此湖南省人民政府作出的（2013）政国土字第1375号批文已然失效。故请求：确认被告实施的收回其土地使用权和房屋所有权的行政行为无效，诉讼费由被告承担。原告为支持其诉讼请求，向本院提交了以下证据：证据1、土地权属相关证明，证明被告实施收回土地的行为与原告有利害关系；证据2、《湖南省人民政府农用地转用、土地征收审批单》；证据3、湘阴县国土局政府信息答复及征地公告。证据2、3证明被告实施收回原告之土地使用权和房屋所有权的行政行为无效。被告湘阴县政府答辩称：一、关于土地征收的问题。答辩人因发展旅游业的需要，需征收原告所在的袁家铺镇紫花村六组的部分集体土地。答辩人严格按土地管理法及其实施条例等法律法规要求，于2016年1月11日以湘阴县征地办公室的名义和袁家铺镇紫花村六组签订了《征收土地补偿协议》，该征收土地的行为已实施完毕。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条规定，村委会或农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。因此，本案原告无权以个人名义提起土地行政诉讼，原告主体资格不符，应当依法驳回起诉。二、关于房屋征收问题。袁家铺镇紫花村村委会已经书面证实罗令系罗先华之子，与罗先华共一栋房屋，罗令没有房屋，应驳回其诉讼请求。被告为支持其答辩意见，向本院提交了以下证据：证据1、湘旅产发【2010】2号关于“251旅游项目工程”年度调整情况的通知；证据2、湘发改重点【2016】819号关于公布湖南省2016年重点建设增补、退出项目名单的通知；证据1、证据2拟证明案涉征地项目程序合法。证据3、湘阴政资字【2012】35号关于预征收袁家铺紫花村、周吉村部分集体土地的公告；证据4、（2013）政国土字第1375号湖南省人民政府农用地转用、土地征收审批单；证据5、湘阴政告【2015】20号湘阴县人民政府关于征收袁家铺镇周吉村紫花村部分集体土地的公示；证据6、湘阴征补【2015】17号湘阴县国土资源局征地补偿安置方案公告；证据7、湘阴征补【2015】17号湘阴县国土资源局征地补偿安置方案的公示；证据8、湘政函【2014】113号省政府关于《岳阳市集体土地征收与房屋拆迁补偿安置方案办法》的批复；证据3至证据8证明项目处于征地补偿的程序正当；证据9、岳政发【113】2号岳阳市政府关于公布岳阳市征地补偿标准的通知；证据10、紫花六组房屋拆迁面积情况公示（第一榜）；证据11、紫花六组房屋拆迁面积情况公示（第一榜）的公示；证据12、补偿安置审核结果情况公示表（第二榜）；证据13、补偿安置审核结果情况公示表（第二榜）的公示；证据14、湘阴县征地拆迁办公室青苗及地上附着物补偿登记表；证据15、湘阴县征地拆迁办公室征收土地补偿协议书；证据8至证据15证明征地的程序一直在持续。证据16、湘阴县袁家铺镇紫花村出具的证明，证明罗令未分宅基地，与其父亲共一栋房屋。经庭审质证，被告对原告提交证据的质证意见如下：对证据1的三性均有异议，证人应当出庭作证，出具该份证明的证人均未出庭所以该证明不能采信。对证据2、证据3的真实性、合法性无异议，证明目的有异议，不能证明被告实施了收回原告土地使用权和房屋所有权的行为。原告对被告提交证据的质证意见如下：证据1、证据2与本案没有关联性；证据3至证据8只能证明2012年被告在没有批复的情况下擅自决定打算征收紫花村的集体土地，违反法律规定。证据9至证据14只能证明被告在失效的征地批复下实施了征收行为，违反法律规定。证据15因拆迁办公室不是征地单位，无权进行签章，协议本身违反法律规定，也是无效协议。证据16的三性不予认可，原告房屋与其父亲房屋并非共有。经过庭审举证、质证，本院对当事人提交的证据认定如下：原告提交的证据1没有证人出庭，真实性无法核实，不予采信。证据2、证据3客观真实，予以采信。被告提交的证据1至证据16客观真实，与本案存在关联性，予以采信。本院审理查明，2013年7月24日，湖南省人民政府作出（2013）政国土字第1375号农用地转用、土地征收审批单，将湘阴县袁家铺镇周吉村、紫花村合计用地面积47.2618公顷的农用地批准办理农用地转用、土地征收手续。2015年10月26日，湘阴县人民政府发布湘阴政告〔2015〕20号《关于征收袁家铺镇周吉村紫花村部分集体土地的公告》，公告记载了批准征地机关、批准时间、建设用地项目名称、被征收土地单位、位置及面积、征地补偿标准、被征收土地涉及的农业人员安置方式等事项。2015年11月2日，湘阴县国土资源局发布湘阴征补〔2015〕17号《征地补偿安置方案公告》，公告内容为：一、被征收土地单位：湘阴县袁家铺镇周吉村、紫花村；二、征地补偿标准、青苗及地上附属设施补偿标准、支付方式：（一）征地补偿（包含土地补偿费和安置补助费之和）……,由湘阴县征地拆迁办公室自本公告发布之日起三个月内支付给被征地农村集体经济组织。（二）青苗及地上附属设施补偿按《湖南省人民政府关于〈岳阳市集体土地征收与房屋拆迁补偿安置办法〉的批复》文件的规定标准执行，由湘阴县征地拆迁办公室自补偿协议签订之日起7个工作日内支付给使用权人；三、被征地范围内房屋补偿安置及支付方式：按《湖南省人民政府关于〈岳阳市集体土地征收与房屋拆迁补偿安置办法〉的批复》文件的规定标准执行。由袁家铺镇政府根据《房屋拆迁补偿安置协议》，将房屋拆迁补偿款、房屋内外设施补偿费、搬家费、办证费、迁建补贴等，7个工作日内存入被拆迁人房屋拆迁补偿款账户，同时将存折送达被拆迁人。征地拆迁奖金、安置过渡费在被拆迁户完成搬家腾地交房并经验收后，7个工作日内存入；四、被征地农业人员安置办法：货币补偿安置；五、相关告知……；六、腾地办法及时间……。原告罗令与其父亲罗先华的房屋位于征地红线范围内。湘阴县国土资源局在发布公告后的征地补偿过程中，罗令与其父亲罗先华房屋均被拆除。2019年1月15日，原告诉至本院，要求确认被告实施的收回原告土地使用权和房屋所有权的行为无效。本院认为，本案争议的焦点为：一、原告的主体资格是否适格；二、原告的诉讼请求应否予以支持。关于焦点一，根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第一条：“农村集体土地的权利人或者利害关系人认为行政机关作出的涉及农村集体土地的行政行为侵犯其合法权益，提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围”的规定，本案原告罗令系案涉被征收的集体土地的利害关系人，依法可以就被告湘阴县政府作出的涉案集体土地行政行为提起行政诉讼。被告辩称原告不具备本案主体资格的理由不能成立，本院不予支持。关于焦点二，本案原告的诉讼请求是要求确认被告实施收回原告土地使用权和房屋所有权的行政行为无效，其理由是被告发布的公告违法。对此，《国土资源部关于完善农用地转用和土地征收审查报批工作的意见》第三条第（十四）项规定，农用地转用和土地征收批准文件有效期两年，农用地转用或土地征收经依法批准后，市、县两年内未用地或未实施征地补偿安置方案的，有关批准文件自动失效；两年内未提供给具体用地单位的，按未供应土地面积扣减该市、县下一年度的农用地转用计划指标。具体到本案，被告在2015年10月26日发布的征收土地公告的用地批准文件的批准日期为2013年7月24日，其所依据的用地批单确实存在失效的客观事实，故被告发布公告的行为确无法律依据，应当确认违法。但鉴于该征地行为已经实施完毕，撤销该公告会给国家利益、社会公共利益造成重大损害，故对该公告行为的效力仍应予以保留。至于原告的具体诉求，其一是要求确认被告实施收回原告土地使用权的行为无效。对此，因原告使用的集体土地的权利人系村集体经济组织，被告征收原告使用的集体土地后依法应给予集体经济组织相应的征地补偿，原告只享有对被征收土地上青苗和附属设施的补偿。所以本案被告并未实施收回原告土地使用权的行为，原告要求确认该行为无效的理由没有事实和法律依据，本院不予支持。其二是要求确认被告实施收回原告房屋所有权的行为无效。对此，根据被告发布的《征地补偿安置方案公告》的规定，被征地范围内房屋补偿安置及支付方式系由袁家铺镇政府根据《房屋拆迁补偿安置协议》，将房屋拆迁补偿款、房屋内外设施补偿费、搬家费、办证费、迁建补贴等，7个工作日内存入被拆迁人房屋拆迁补偿款账户，对被征收房屋依法进行了补偿。被告虽然依据失效的的用地批单发布了征地公告，因涉及公共利益，其行为应确认违法，但应当保留其效力。故原告以《湖南省人民政府农用地转用、土地征收审批单》已失效为由，要求确认被告收回房屋所有权的行政行为亦无效的理由不能成立，本院不予支持。综上，本案原告的诉讼请求均不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告罗令的诉讼请求。案件受理费50元，由原告罗令负担。如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于湖南省高级人民法院。审判长  姚孟君审判员  夏 磊审判员  周四平二〇一九年四月十日书记员  羿 林