安徽省高级人民法院行 政 裁 定 书(2019)皖行终304号上诉人（一审原告）安徽省颍上县江口镇晴江社区祠东村民组。诉讼代表人黄继发，男，1965年3月18日出生，汉族，住安徽省颍上县。诉讼代表人桑培国，男，1948年4月8日出生，汉族，住安徽省颍上县。上诉人（一审原告）安徽省颍上县江口镇晴江社区祠西村民组。诉讼代表人杨保安，男，1964年12月27日出生，汉族，住安徽省颍上县。诉讼代表人郑振宣，男，1966年8月7日出生，汉族，住安徽省颍上县。被上诉人（一审被告）安徽省颍上县人民政府，住所地安徽省颍上县慎城镇城北新区政务中心，统一社会信用代码11341226003182751E。法定代表人窦灿辉，该县县长。委托代理人汪筱，该县人民政府法制办公室工作人员。被上诉人（一审被告）阜阳市人民政府，住所地安徽省阜阳市颍州区清河东路539号，统一社会信用代码11341200003159850Ｎ。法定代表人孙正东，该市市长。委托代理人张鹏飞，该市人民政府司法局工作人员。委托代理人程东方，该市人民政府法律顾问。被上诉人（一审第三人）安徽省颍上县江口镇人民政府，住所地安徽省颍上县江口镇晴江路18号，统一社会信用代码113412260031828905。法定代表人吴彬，该镇镇长。上诉人安徽省颍上县江口镇晴江社区祠东村民组（简称祠东村民组）、安徽省颍上县江口镇晴江社区祠西村民组（简称祠西村民组）因诉安徽省颍上县人民政府（简称颍上县政府）、阜阳市人民政府土地行政裁决及行政复议一案，不服安徽省阜阳市中级人民法院（2017）皖12行初181号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。祠东村民组、祠西村民组向一审法院起诉称，在我国土地管理法实施之前，农村土地实行“三级所有队为基础”。1963年“四固定”时，其取得涉案土地，四至为沙河左堤护堤地界沟以东，江口镇中心小学以西，晴江社区办公楼以北，大流沟以南，面积约14亩。其耕种该宗土地直至1974年夏季。同年秋季，上级号召科技种田，当时的江西大队（现改为晴江社区）将涉案土地无偿地平调给科技队以供科学种田使用。事实上，在涉案土地上并没有搞科技种田，而由时任的大队有关领导在该宗土地上先后打土窑两座，因就地取土烧窑形成了一个约四至五亩的大塘(现被开发商垫平)。1978年中央发文拨乱反正，根据该文件精神，其于1981年要回了涉案土地，并耕种至1985年。此后，时任江口镇镇长王振才出面与其时任队长协调，将涉案土地暂交给大队管理使用。2008年，安徽省颍上县江口镇人民政府（简称江口镇政府）欲在该宗土地上建永久性建筑（派出所、计生服务站、行政服务大厅等），其得知后与江口镇政府交涉未果。涉案土地依然由其共同种植农作物，因土地瘠薄，收成不好，该宗土地再次闲置未耕。2014年，晴江社区擅自将涉案土地约14亩以110万元并以租赁的形式出租给开发商进行小产权房开发。其得知此事先后多次与晴江社区相关领导及江口镇政府相关领导交涉，社区及镇领导均以原颍上县江口区党委文件对涉案土地有行文（该文认定了涉案土地为国有，继续由江西大队管理使用）为由，没有解决争议。2015年7月，其依法向颍上县政府出具书面申请，请求对涉案土地依法予以确权。颍上县政府在没有查清案件事实的基础上，于2016年1月30日作出颍政秘〔2016〕7号土地权属争议处理决定。其不服，于同年3月13日向阜阳市人民政府申请行政复议。阜阳市人民政府于5月12日作出阜复字〔2016〕18号行政复议决定，维持颍上县政府作出的土地权属争议处理决定。颍上县政府及阜阳市人民政府作出的具体行政行为认定事实不符，适用法律错误，且越权行政，侵犯了其合法权益。请求：1、依法撤销颍上县政府颍政秘〔2016〕7号土地权属争议处理决定；2、依法撤销阜阳市人民政府阜复字〔2016〕18号行政复议决定。一审法院经审理查明，争议土地位于颍上县江口镇晴江社区办公楼后，面积约12.3亩。1961年该宗地由江西大队管理使用，乌江闸段继续提成。“四固定”时该宗地未划入农民集体所有范围。1965年，江西大队将该宗地划分给各生产队管理使用。1973年，该宗地由江西大队农科队管理使用，农科队解体后由江西大队建窑并管理使用。1983年，祠东等队对该宗地权属提出异议，原江口镇政府对此进行调查处理意见是“江西大队社办窑厂所占用土地原属国有地（土改时和四固定时都未做可耕地分配给生产队）、土地所有权不属于生产队”、“该段土地仍属国有，继续交江西大队办窑厂管理使用”。1983年12月26日，中共颍上县江口区委员会作出江发字（83）号《关于江西大队办窑厂使用土地的批复》。该批复载明：“江西大队办窑厂所使用的土地，产权仍属国有，继续由江西大队管理使用。”2005年底至2006年初，江西大队（村）和商业居委会合并为晴江社区。后因该宗地权属之争，2016年1月30日，颍上县政府作出颍政秘〔2016〕7号土地权属争议处理决定，认定争议的土地所有权属于国有，由江口镇管理使用。祠东村民组、祠西村民组不服该处理决定，于同年3月13日向阜阳市人民政府申请行政复议。阜阳市人民政府于5月12日作出阜复字〔2016〕18号行政复议决定，维持颍上县政府颍政秘〔2016〕7号土地权属争议处理决定。一审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。第四十九条第一款第（一）项规定，提起诉讼的原告是符合该法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织。本案相关证据能够证明涉案争议土地产权属于国有，相继由江西大队、晴江社区管理适用。后颍上县政府作出颍政秘〔2016〕7号土地权属争议处理决定，认定争议的土地所有权属于国有，由江口镇管理使用。祠东村民组、祠西村民组没有提供证据证明其对涉案土地拥有产权、具有管理使用的权利。故该两村民组与涉案土地无利害关系，不具有提起诉讼的原告主体资格，不符合起诉受理条件。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第七款规定，原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。因祠东村民组、祠西村民组不服颍上县政府的处理决定向阜阳市人民政府申请行政复议，阜阳市人民政府作出了维持该处理决定的复议决定。故应一并驳回祠东村民组、祠西村民组对颍上县政府土地确权及阜阳市人民政府行政复议决定的起诉。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定驳回祠东村民组、祠西村民组的起诉。祠东村民组、祠西村民组上诉称，1、一审裁定认定涉案土地属于国有缺乏事实和法律依据。2、其对涉案土地拥有产权、具有管理使用的权利，一审裁定认定其与涉案土地无利害关系继而驳回其起诉，明显错误。被诉土地权属争议处理决定载明1965年江西大队将涉案土地划分给各生产队管理使用；原始台账及证人证言均可证实2008年至2010年涉案土地由其耕种。1983年中共颍上县江口区委员会（83）号文件是根据当时的江口镇党委的报告作出的批复，该批复及被诉土地权属争议处理决定并未否定其曾耕种及管理使用涉案土地。请求：1、撤销一审裁定并依法改判或发回重审；2、撤销颍上县政府颍政秘〔2016〕7号土地权属争议处理决定；3、撤销阜阳市人民政府阜复字〔2016〕18号行政复议决定。颍上县政府答辩称，1、祠东村民组、祠西村民组与涉案土地之间无利害关系。祠东村民组、祠西村民组在法定期限内没有提供证据证明其对涉案土地拥有产权、具有管理使用的权利，与涉案土地没有利害关系。2、祠东村民组、祠西村民组起诉已超过法定的起诉期限。祠东村民组、祠西村民组于2016年5月收到行政复议决定后，直到2017年7月才向人民法院提起行政诉讼，超过了法定的起诉期限。虽然2016年5月提起了第一次诉讼，但系未达到过半数的村民以祠东村民组、祠西村民组的名义起诉，该情形不属于不可抗力或其他不属于自身的原因耽误起诉期限的情形，故被耽误的时间应当计算在起诉期限内。3、其对涉案土地的处理属于重复处理行为。争议的土地权属问题在1983年即被中共颍上县江口区委员会作出处理，权属为“仍属国有”，其经法定程序调查之后，再次作出事实清楚、于法有据的处理，并没有对祠东村民组、祠西村民组形成新的权利义务影响。请求驳回上诉，维持原裁定。阜阳市人民政府、江口镇政府未向本院提交书面答辩意见。颍上县政府在一审中向法庭提交了以下证据：1、颍上县政府批转江口镇政府江政（2015）142号《关于请求解决土地争议的报告》《立案表》，证明涉案土地权属争议依法立案调查处理。2、祠东村民组、祠西村民组《要回村委会霸占土地一事的说明》；清江社区《村部后土地情况说明》，证明涉案事由为土地权属争议。3、照片、杨超凡等人的调查笔录；4、中共颍上县江口区委员会江发字（83）号《关于江西大队办窑厂使用土地的批复》及《关于江西大队社办窑厂占用土地的处理报告》《关于江西大队社办窑厂用地的处理报告》，以上证据证明争议土地位置及现状；争议土地由解放初期修筑沙河大坝取土形成的废地，一直没有分配给农民，未划入农民集体所有范围；1983年经江口镇政府调查，江口区委员会作出处理决定，认定涉案土地“产权仍属国有，继续由江西大队管理使用”。5、勘测图、地类图、规划图，证明涉案土地约12.3亩，性质为国有土地，其中6.9亩为建设用地。6、江口镇政府出具的《证明》，证明涉案土地状况。7、颍上县国土资源局《关于江口镇晴江社区土地权属争议处理决定的请示》、颍政秘〔2016〕7号《土地权属争议处理决定书》，证明被诉行政行为系依法作出。8、送达回证，证明处理决定书已送达。9、统一社会信用代码证书，证明其基本情况。阜阳市人民政府在一审中向法庭提交了以下证据：1、统一社会信用代码证书；2、《中华人民共和国行政复议法》第六条、第九条、第十三条、第十七条；3、行政复议申请书、颍上县政府颍政秘〔2016〕7号《土地权属争议处理决定书》；4、行政复议案件受理审批表，以上证据证明其具有依法审查颍上县政府作出的土地权属争议处理决定的主体资格，其受理祠东村民组、祠西村民组提出的行政复议申请符合法律规定。5、行政复议答复通知书、行政复议答复书、第三人参加行政复议通知书及送达回证，证明其审查颍上县政府作出的土地权属争议处理决定符合行政复议法的规定。6、阜复字〔2016〕18号《行政复议决定书》及送达回证，证明其作出的行政复议决定适用法律正确，程序合法。祠东村民组、祠西村民组在一审中向法庭提交了以下证据：1、安徽省阜阳市中级人民法院（2016）皖12行初113号行政裁定书，证明一审法院核实，祠东村民组205人，祠西村民组225人。2、诉讼代表人推荐书及诉讼代表人身份证，证明诉讼代表人经过半数推荐，具有诉讼主体资格；诉讼代表人的身份情况。3、《关于晴江社区（祠西、祠东组）信访事项的答复意见书》，证明该答复无事实和法律根据。4、江口镇政府江政〔2015〕101号《关于撤销〈关于晴江社区（祠东、祠西组）信访事项的答复意见书〉的通知》，证明江口镇政府以行文格式不规范为由撤销答复意见书，实际上否定了答复意见即涉案土地性质为国有，由晴江社区管理使用。5、复查申请书，证明其对答复意见不服，依法申请复查。6、颍上县政府颍政秘〔2016〕7号《土地权属争议处理决定书》，证明颍上县政府单方变更被申请人无事实及法律依据；颍上县政府决定将涉案土地给江口镇政府管理与使用于法无据。7、复议申请书，证明其对颍上县政府的土地权属争议处理决定不服，依法申请行政复议。8、阜阳市人民政府阜复字〔2016〕18号《行政复议决定书》，证明阜阳市人民政府未经调查核实就维持被诉处理决定，实属错误。9、其耕种涉案土地的开支、收入原始台账及姜广贤、董国友、刘传亚等人的证明，证明涉案土地从2008年至2010年由其耕种。10、安徽省高级人民法院（2017）皖行终180号行政裁定书，证明其起诉没有超过起诉期限。上述证据均随案移送本院。本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。本院另查明，祠东村民组、祠西村民组在提起本次诉讼之前，曾于2016年6月6日提起诉讼，安徽省阜阳市中级人民法院作出（2016）皖12行初116号行政裁定，以祠东、祠西村民组村民以集体经济组织名义起诉未达到过半数的法定要求为由，裁定驳回起诉。祠东村民组、祠西村民组不服，上诉至本院。本院作出（2017）皖行终180号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。本院认为，根据一审裁定并结合各方当事人的诉辩情况，本案的争议焦点主要有三：一、颍上县政府作出的土地权属争议处理决定是否属于重复处理行为；二、祠东村民组、祠西村民组与颍上县政府作出的土地权属争议处理决定有无利害关系；三、祠东村民组、祠西村民组起诉有无超过法定的起诉期限。一、关于被诉处理决定是否属于重复处理行为问题。所谓重复处理行为是指行政机关作出的没有改变原行政行为确定的法律关系，没有对行政相对人已有的权利义务关系带来新的影响的行为。本案中，颍上县政府答辩称争议的土地权属问题在1983年即被中共颍上县江口区委员会作出处理，其对涉案土地的处理属于重复处理行为。对此，中共颍上县江口区委员会于1983年12月26日作出的江发字（83）号《关于江西大队办窑厂使用土地的批复》载明“江西大队办窑厂所使用的土地，产权仍属国有，继续由江西大队管理使用”。而颍上县政府作出的被诉处理决定认定争议的土地所有权属于国有，由江口镇管理使用。该处理决定在认定争议土地的所有权归属上与1983年的批复一致，但在土地使用权归属上改变了1983年批复的内容，因此不能视为是重复处理行为。颍上县政府的该项答辩理由不能成立，本院不予支持。二、关于祠东村民组、祠西村民组与被诉处理决定有无利害关系问题。本案中，祠东村民组、祠西村民组就争议土地的权属问题与颍上县江口镇晴江社区居民委员会发生争议，颍上县政府作出被诉处理决定，祠东村民组、祠西村民组对此不服，依法有权提起诉讼。至于祠东村民组、祠西村民组对争议的土地是否享有权利，由颍上县政府依法进行处理，但不能因此剥夺其对处理决定进行起诉的权利。颍上县政府的该项答辩理由亦不能成立，本院不予支持。三、关于祠东村民组、祠西村民组的起诉是否超过法定的起诉期限问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条规定，公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起十五日内向人民法院提起诉讼。法律另有规定的除外。本案中，祠东村民组、祠西村民组在收到阜阳市人民政府的行政复议决定后，已向一审法院提起诉讼，无证据证明祠东村民组、祠西村民组超过起诉期限。颍上县政府答辩称祠东村民组、祠西村民组第一次起诉所耽误的时间应计算在起诉期限内。对此，行政诉讼法之所以设定起诉期限，既是为了维护行政行为的效力，确保行政法律关系的安定性，也是为了督促权利人及时行使诉权。祠东村民组、祠西村民组在收到行政复议决定后，已及时行使了诉权，其因未能达到过半数而被裁定驳回起诉后，在达到过半数情况下再次起诉，不能视为超过起诉期限。颍上县政府的该项答辩理由亦不能成立，本院不予支持。需要指出的是，祠东村民组、祠西村民组与颍上县江口镇晴江社区居民委员会发生权属争议，向颍上县政府申请确权，颍上县政府作出被诉处理决定。作为权属争议的相对方，颍上县江口镇晴江社区居民委员会与被诉土地权属争议处理决定具有利害关系，依法应追加为第三人。一审法院未将颍上县江口镇晴江社区居民委员会追加为第三人，属遗漏必须参加诉讼的当事人。综上，祠东村民组、祠西村民组的起诉符合起诉条件。一审裁定驳回起诉不当，本院依法予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下：一、撤销安徽省阜阳市中级人民法院（2017）皖12行初181号行政裁定；二、本案指令安徽省阜阳市中级人民法院继续审理。本裁定为终审裁定。审判长 周 辉审判员 宋 鑫审判员 蒋春晖二〇一九年四月二十八日法官助理石音书记员奚雨杭附：本案适用的法律及司法解释条文1、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。2、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第二审人民法院经审理认为原审人民法院不予立案或者驳回起诉的裁定确有错误且当事人的起诉符合起诉条件的，应当裁定撤销原审人民法院的裁定，指令原审人民法院依法立案或者继续审理。第二审人民法院裁定发回原审人民法院重新审理的行政案件，原审人民法院应当另行组成合议庭进行审理。原审判决遗漏了必须参加诉讼的当事人或者诉讼请求的，第二审人民法院应当裁定撤销原审判决，发回重审。原审判决遗漏行政赔偿请求，第二审人民法院经审查认为依法不应当予以赔偿的，应当判决驳回行政赔偿请求。原审判决遗漏行政赔偿请求，第二审人民法院经审理认为依法应当予以赔偿的，在确认被诉行政行为违法的同时，可以就行政赔偿问题进行调解；调解不成的，应当就行政赔偿部分发回重审。当事人在第二审期间提出行政赔偿请求的，第二审人民法院可以进行调解；调解不成的，应当告知当事人另行起诉。