内蒙古自治区高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）内行终71号上诉人（原审原告）暨诉讼代表人史秀财，男，1949年1月2日出生，满族，住内蒙古自治区多伦县。上诉人（原审原告）暨诉讼代表人张振武，男，1960年3月18日出生，汉族，住内蒙古自治区多伦县。上诉人（原审原告）暨诉讼代表人曹汉龙，男，1966年7月5日出生，汉族，住内蒙古自治区多伦县。上诉人（原审原告）史秀兰，女，1941年10月13日出生，汉族，住内蒙古自治区多伦县。上诉人（原审原告）李焕荣，女，1953年9月13日出生，汉族，住内蒙古自治区多伦县。上诉人（原审原告）曹汉文，男，1959年7月24日出生，汉族，住内蒙古自治区多伦县。上诉人（原审原告）詹树宝，男，1960年6月3日出生，汉族，住内蒙古自治区多伦县。上诉人（原审原告）詹树林，男，1960年11月1日出生，汉族，住内蒙古自治区多伦县。上诉人（原审原告）曹汉臣，男，1961年10月22日出生，汉族，住内蒙古自治区多伦县。上诉人（原审原告）曹汉军，男，1963年9月9日出生，汉族，住内蒙古自治区多伦县。上诉人（原审原告）王建国，男，1964年5月23日出生，汉族，住内蒙古自治区多伦县。上诉人（原审原告）李建国，男，1965年7月1日出生，汉族，住内蒙古自治区多伦县。上诉人（原审原告）王建民，男，1973年1月10日出生，汉族，住内蒙古自治区多伦县。上诉人（原审原告）张振汶，男，1978年3月24日出生，汉族，住内蒙古自治区多伦县。被上诉人（原审被告）内蒙古自治区多伦县人民政府。法定代表人刘建军，县长。被上诉人（原审被告）内蒙古自治区多伦县国土资源局（多伦县不动产登记局）。法定代表人任进彪，局长。被上诉人（原审第三人）张凤生，男，1954年7月21日出生，汉族，住河北省三河市。上诉人史秀兰等十四人诉被上诉人内蒙古自治区多伦县人民政府（以下简称多伦县政府）、内蒙古自治区多伦县国土资源局（以下简称多伦县国土局）撤销行政登记一案，已由内蒙古自治区锡林郭勒盟中级人民法院于2018年10月31日作出（2018）内25行初10号行政裁定，裁定驳回起诉。史秀兰等十四人不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。内蒙古自治区锡林郭勒盟中级人民法院经审理查明，史秀兰等十四人于2001年从黑山嘴镇胜利村生态移民搬迁到多伦县多伦淖尔镇新仓村落户。胜利村村委会与张凤生于2002年5月20日签订了五荒土地使用权拍卖合同。该合同约定张凤生承包胜利村的土地133.4公顷，承包期为30年，承包费为6万元。2002年5月22日，多伦县政府、多伦县土地管理局为张凤生颁发了多集建荒字第2002014号《集体土地建设用地使用证》，载明土地使用者为张凤生，地址为黑山嘴镇胜利村，面积为133.4公顷，批准使用期限为三十年。内蒙古自治区锡林郭勒盟中级人民法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决，协商不成的，由人民政府处理。本案原告所主张实质为行使对案涉土地的使用权，也就是原告与第三人张凤生之间的土地使用权争议，应当由人民政府先行处理。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条的规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条的规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。本案涉诉的《集体土地建设用地使用证》的颁证时间是2002年，即案涉行政行为的作出时间是2002年。原告在起诉状中提到“原告知道此事后于2002年末开始上访”，即原告在2002年末知道了张凤生承包案涉土地的事情。根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，改变土地的权属和用途时应当办理土地变更登记手续，因此张凤生承包案涉土地需以办理变更登记手续、取得土地使用权证为前提。基于此，原告已经知晓张凤生承包土地的事实，即视为原告应当知道张凤生已经办理土地变更登记的事实。原告所知道的行政行为程度，即原告是否见到过案涉土地使用权证，不影响或阻碍其提起行政诉讼，不阻碍其通过行政或司法程序主张权利。不能解释为只有见到土地使用权证，才能视为原告知道了行政行为。因此，原告于2002年时应当知道涉诉行政行为的存在，于2018年提起行政诉讼，明显超过法定起诉期限。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条（二）项之规定，裁定驳回史秀兰等十四名原告的起诉。案件受理费50元，退回原告。上诉人史秀兰等十四人上诉称，1、本案一审作出的是行政裁定书，依据法律规定，上诉期为十日，一审裁定结尾处却写着“如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状”，一审裁定程序违法。2、原审裁定认定上诉人的起诉超过诉讼时效错误。上诉人在2002年知道村支书孙贵与张凤生签订拍卖合同后就不间断上访是事实，但上诉人并不知道张凤生在2002年取得了《集体建设用地使用证》。3、本案涉案土地是不动产，按照行政诉讼法的规定，应当适用二十年的起诉期限。4、原审裁定认定张凤生承包涉案土地需要以办理变更登记手续取得土地使用证为前提，以及认定上诉人已经知晓张凤生承包土地的事实，即视为应当知道张凤生办理了变更登记，取得土地使用权证的事实，均是错误的。订立承包合同后，并非必须到国土部门办理变更登记，不是法定的必经程序。请求撤销一审裁定，发回重审，对本案进行实体审理。本院二审查明的基本事实与原审查明的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案的争议焦点是上诉人史秀兰等十四人提起本案诉讼是否符合行政诉讼法定起诉条件。一、关于本案是否应先行行政裁决。本案中，虽然史秀兰等十四人的起诉涉及与第三人张凤生就争议地的使用权纠纷，但其诉讼主张是撤销多伦县政府为张凤生颁发的《集体土地建设用地使用证》，诉讼对象是多伦县政府的行政登记行为，并非请求法院处理其与张凤生之间的土地权属纠纷。一审裁定认为本案应当先申请权属纠纷行政处理才能提起行政诉讼，裁判理由不当，本院予以纠正。二、关于是否超过法定起诉期限。根据史秀兰等十四人的诉称，其在2002年得知张凤生承包涉案土地的事实，但在2017年9月立案的相关民事诉讼过程中才知道多伦县政府为张凤生颁发《集体土地建设用地使用证》的事实，即2017年9月之后才知道被诉行政行为的存在。在未有相反证据用以推翻史秀兰等十四人该项陈述的情况下，应依照当时适用的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”的规定确定本案起诉期限。一审裁定认为史秀兰等十四人在2002年知道张凤生承包土地的事实即视为应当知道被诉行政行为的内容，进而认定其起诉超过法定期限的裁判理由不当，本院予以纠正。需要说明的是，史秀兰等十四人的起诉将多伦县政府、多伦县国土局列为共同被告，可能存在被告不适格的问题，一审法院应对该问题进行审查，并对史秀兰等十四人进行指导、释明。综上所述，一审裁定驳回史秀兰等十四人的起诉认定事实不清、适用法律错误，本院予以撤销。史秀兰等十四人的上诉理由部分成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第一款的规定，裁定如下：一、撤销内蒙古自治区锡林郭勒盟中级人民法院（2018）内25行初10号行政裁定；二、本案指令内蒙古自治区锡林郭勒盟中级人民法院继续审理。本裁定为终审裁定。审 判 长 包颖审 判 员 李庆审 判 员 博赫二〇一九年四月九日法官助理 张硕书 记 员 张硕