.MsoNormal{margin-top:0cm;margin-bottom:0px}内蒙古自治区巴林左旗人民法院行政判决书（2019）内0422行初7号原告照日格图，男，1943年10月8日出生，蒙古族，牧民。委托代理人阿拉坦敖其尔，内蒙古泽铭律师事务所律师。委托代理人阿木仁朝格图，内蒙古泽铭律师事务所律师。被告阿鲁科尔沁旗人民政府，所在地：阿鲁科尔沁旗天山镇新城区。法定代表人孟晓冰，旗长。委托代理人孙勇，阿鲁科尔沁旗不动产登记中心综合股。委托代理人张龙，阿鲁科尔沁旗国土资源局法律顾问。被告赤峰市人民政府，所在地：赤峰市新城区。法定代表人孟宪东，市长。委托代理人刘英奇，赤峰市人民政府法制办公室科员。第三人王德义，男，1954年2月27日出生，汉族，退休干部。委托代理人于源，内蒙古广诚律师事务所律师。第三人阿鲁科尔沁旗扎嘎斯台镇尚欣毛都嘎查委员会，所在地：阿鲁科尔沁旗扎嘎斯台镇尚欣毛都嘎查。法定代表人额尔敦德木图，嘎查达。原告照日格图不服被告阿鲁科尔沁旗人民政府林权行政登记、被告赤峰市人民政府行政复议决定一案，于2019年2月2日向本院提起行政诉讼，本院立案后，向被告及第三人送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。本院依法组成合议庭，于2019年4月2日公开开庭审理了本案，原告照日格图及其委托代理人阿拉坦敖其尔、阿木仁朝格图，被告赤峰市人民政府委托代理人刘英奇，第三人王德义委托代理人于源到庭参加诉讼，被告阿鲁科尔沁旗人民政府、第三人阿鲁科尔沁旗扎嘎斯台镇尚欣毛都嘎查委员会经本院合法传唤，未有正当理由未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告阿鲁科尔沁旗人民政府于2016年5月26日为第三人王德义颁发了阿林证字（2016）第32099号林权证。被告赤峰市人民政府于2018年11月19日作出了赤政复决字（2018）158号复议决定，决定维持阿林证字（2016）第32099号林权证。原告诉称，一、2006年3月31日，原告与第三人王德义签订了草牧场转包合同，原告将其243亩土地（含耕地65亩，二类草原178亩）转包给第三人王德义经营使用，双方在合同第3条第(1)项明确约定，王德义必须按照草原和耕地的原用途经营使用，2018年5月2日，原告将第三人王德义诉至阿鲁科尔沁旗人民法院，请求依法解除双方的草牧场转包合同，阿鲁科尔沁旗人民法院于2018年7月26日对该案进行了审理，在审理过程中，第三人王德义向法庭出示了阿林证字(2016)第32099号林权证，此时原告才得知，被告阿鲁科尔沁旗人民政府在2016年5月26日就已经给第三人王德义颁发了阿林证字(2016)第32099号林权证，现该案已依法中止了审理。2018年9月20日，原告向被告赤峰市人民政府申请了行政复议，被告赤峰市人民政府于2018年11月19日作出了赤政复决字（2018）158号行政复议决定，原告于2019年1月30日收到了被告赤峰市人民政府作出的行政复议决定书。二、被告阿鲁科尔沁旗人民政府向第三人王德义颁发林权证的具体行政行为在程序和实体上均违法，造成了一地并存相互排斥的两证，侵犯了原告的农村土地承包经营权。（一）被告阿鲁科尔沁旗人民政府违反了林木和林地权属登记管理办法的程序规定，《林木和林地权属登记管理办法》第11条规定“对经审查符合下列全部条件的登记申请，登记机关应当自受理申请之日起3个月内予以登记，……林权证明材料合法有效”。但在本案中，第三人王德义提供的林权证明材料不具备合法性，因为第三人王德义申请林权登记的主要依据是草牧场转包合同，而依合同约定第三人王德义在转包期间必须按照草原和耕地的原途经营使用，否则原告依合同约定有权单方解除合同，原告并没有同意第三人王德义在转包期间可以开垦草原，造林申办林权证，而被告阿鲁科尔沁旗人民政府明知双方的草牧场转包合同中有“必须按照草原和耕地的原用途经营使用”约定的前提下，未征求原告的意见，也未依法给原告组织听证，更没有经过原告的同意，就为第三人王德义颁发了涉案林权证，从而剥夺了原告的知情权和参与权；此外，根据《中华人民共和国草原法》第11条“依法改变草原权属的，应当办理草原权属变更登记手续”。但被告阿鲁科尔沁旗人民政府未与草原行政主管部门办理草原和耕地变更为林地的相关手续，也没有依据《林木和林地权属登记管理办法》第9条、第10条和第11条的规定对原告提交的草原转包合同进行严格和审慎审查，并未履行对具有利害关系的原告进行告知的义务，该登记行为在程序上违法。（二）被告阿鲁科尔沁旗人民政府具有滥用职权、突破了行政程序正当原则的违法事实。被告阿鲁科尔沁旗人民政府颁发给第三人王德义的林权证上记载的林地包括4块儿：(1)萨钦塔拉：35.20亩杨树，用材林，造林年度为2006年；(2)萨钦塔拉：2.70亩杨树，防护林，造林年度为1998年；(3)萨钦塔拉：3.80亩杨树，防护林，造林年度为1998年；(4)萨钦塔拉：1.80亩杨树，防护林，造林年度力1998年。其中，35.20亩用材林杨树是第三人王德义非法开垦草原、非法变更耕地而种植的林木，其余3块儿8.3亩防护林林木系原告1998年在宅基地附近种植的树木，林木所有权、林地使用权均不属于第三人王德义，即该8.3亩林地不是双方草牧场转包合同中的243亩转包地的构成部分。此外，《中华人民共和国森林法》第15条的规定“下列森林、林木、林地使用权可以依法转让，也可以依法作价入股或者作为合资、合作造林、经营林木的出资、合作条件，但不得将林地改为非林地：（1）用材林、经济林、薪炭林；（2）用材林、经济林、薪炭林的林地使用权；（3）用材林、经济林、薪炭林的采伐迹地、火烧迹地的林地使用权；（4）国务院规定的其他森林、林木和其他林地使用权。依照前款规定转让、作价入股或者作为合资、合作造林、经营林木的出资、合作条件的，已经取得的林木采伐许可证可以同时转让，同时转让双方都必须遵守本法关于森林、林木采伐和更新造林的规定。除本条第一款规定的情形外，其他森林、林木和其他林地使用权不得转让。”显然，防护林的林木所有权和林地使用权是不可转让的，而被告阿鲁科尔沁旗人民政府却滥用职权将原告的8.3亩防护林的林木所有权和林地使用权转让给第三人王德义并颁发了阿林证字(2016)第32099号林权证，侵犯了原告的合法权益，因此该林权证不具有法律效力。2018年3月31日，第三人王德义的儿子王立杰将草牧场转包合同中的243亩土地再次转包给了杨国生，杨国生现被阿鲁科尔沁旗公安局以涉嫌非法占用农用地依法刑事拘留。（三）被告阿鲁科尔沁旗人民政府的具体行政行为违反了以下法律法规强制性的规定：1、违反了《中华人民共和国森林法》第15条第3款的禁止性规定，对原告的防护林的林木所有权、林地使用权进行了强制转让；2、违反了《中华人民共和国土地管理法》第4条对耕地实行特殊保护的规定，没有严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地，根据《中华人民共和国土地管理法》第76条规定，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划的行为依法追究相应的法律责任；3、违反了《中华人民共和国农村土地承包法》第9条国家保护承包方的土地承包经营权，任何组织和个人不得侵犯的规定；4、违反《中华人民共和国农村土地承包法》第34条的规定，剥夺了原告作为承包方有权依法自主决定土地承包经营权是否流转和流转的方式的权利。（四）被告阿鲁科尔沁旗人民政府在2016年向第三人王德义颁发林权证的具体行政行为，违反了相关法律法规的规定，违背了行政机关的信赖保护原则，造成了一地并存相互排斥、两证重复的矛盾现状，侵犯了原告的农村土地承包经营权。被告阿鲁科尔沁旗人民政府在1997年基于农村土地承包合同向原告颁发了土地承包经营权证，而在2016年又在该块儿土地上未经土地承包经营权人原告的同意，却又向第三人王德义颁发了林权证，被告阿鲁科尔沁旗人民政府的上述具体行政行为违背了行政机关的信赖保护原则，侵犯了原告的农村土地承包经营权。三、被告赤峰市人民政府作出的维持阿林证字(2016)第32099号林权证的行政复议决定查明了一地并存相互排斥的两证的违法事实，却纵容了被告阿鲁科尔沁旗人民政府的上述违法具体行政行为，侵犯了原告的农村土地承包经营权。根据《中华人民共和国行政复议法》第28条第(3)项第3目、第4目和第5目的规定，被告赤峰市人民政府应当依法撤销被告阿鲁科尔沁旗人民政府颁发给第三人王德义的林权证，因为被告阿鲁科尔沁旗人民政府在1997年向原告颁发了草原承包经营权证，2016年又在该块儿土地又向第三人王德义颁发了林权证，其具体行政行为存在违反法定程序、滥用职权的情形，对此被告赤峰市人民政府作为被告阿鲁科尔沁旗人民政府的上一级行政机关，不但没有依法纠正其下一级行政机关的违法行政行为，而且袒护这种违法现象，侵犯了原告的农村土地承包经营权。基于上述事实与理由，特向巴林左旗人民法院提起行政诉讼，请求人民法院依据事实和法律，依法撤销被告阿鲁科尔沁旗人民政府颁发给第三人王德义的阿林证字（2016）第32099号林权证；依法撤销被告赤峰市人民政府作出的赤政复决字（2018）158号行政复议决定；本案诉讼费由被告承担。原告向本院提交如下证据：一、1、2006年3月31日原告与第三人王德义签订的草原转包合同书；2、原告于1997年取得的草原承包经营权证；3、阿林证字（2016）第32099号林权证。二、扎嘎斯台镇尚欣毛都嘎查造林地块面积示意图及照片。三、1、扎嘎斯台镇尚欣毛都嘎查委员会证明书；2、2018年3月31日王立杰与杨国生签订的草原转包合同书；3、阿鲁科尔沁旗人民法院诉讼费收据被告阿鲁科尔沁旗人民政府未出庭参加诉讼，但向法庭提交书面答辩状辩称，一、被告为第三人王德义颁发的涉案林权证程序合法，不存在违法行为。二、第三人王德义申请办理涉案林权证所提交的材料齐全，被告对其所提交材料的真实性合法性进行了认真审查，第三人王德义提交的材料符合法律规定，故被告为第三人王德义颁发的林权证不存在违法行为。被告阿鲁科尔沁旗人民政府在法定期限内向本院提交如下证据：1、林权登记审核意见签批表；2、林权登记申请表；3、林地权属证明；4、林权登记现状调查表；5、林权登记申请表；6、林地权属证明；7、林权登记现状调查表；8、林权登记申请表；9、林地权属证明；10、林权登记现状调查表；11、林权登记申请表；12、林地权属证明；13、林权登记现状调查表；14、第三人王德义身份证复印件；15、原告与第三人王德义签订的草原转包合同书；16、草场变更证明4页；17、原告的草原承包证；18、公示4页；19、森林、林木、林地四至范围图4份；被告赤峰市人民政府辩称，一、阿鲁科尔沁旗人民政府为王德义颁发的阿林证字(2016)第32099号林权证依据正确，事实清楚，程序合法，依法应予维持，具体理由详见赤政复决字（2018）158号行政复议决定书。二、被告作出的行政复议决定程序合法，2018年9月20日原告向被告申请行政复议，请求撤销阿鲁科尔沁旗人民政府为王德义颁发的阿林证字(2016)第32099号林权证，被告依法进行了受理，并向阿鲁科尔沁旗人民政府下达行政复议答复通知书，阿鲁科尔沁旗人民政府依法进行了答复并提交了相关的证据材料，2018年11月19日，被告依法作出的赤政复决字（2018）158号行政复议决定，并将该决定向各方当事人予以送达。综上，被告作出的行政复议决定事实清楚，程序适当，请求贵院依法驳回原告的诉讼请求。被告赤峰市人民政府为证明其复议决定的合法性，向本院提交如下证据：1、行政复议申请书；2、行政复议受理通知书、行政复议答复通知书及送达回证；3、第三人参加行政复议通知书及送达回证；4、行政复议决定书及送达回证。第三人王德义庭审中述称，1、阿鲁科尔沁旗人民政府为其颁发的林权证程序合法，已经尽到审查义务，而且在颁证前已经进行了公示，自2016年颁证至原告起诉之日近三年之久，根据法律规定，自知道或者应当知道之日起六个月内原告应该提起行政诉讼，所以原告起诉已经超过了起诉期限。2、赤峰市人民政府作出的复议决定认定事实清楚、程序合法应依法维持。3、原告起诉的事实理由混淆了民法调整和行政法规调整的概念，民事合同受民法的调整不受行政法规调整，原告将涉案土地及林地发包给了第三人王德义并没有侵犯原告的经营权，根据相关法律规定原告将土地及林地发包给第三人王德义，第三人即享有土地的使用权及经营权，据此在经营中相关的行政部门审查许可办理了林权证及进行合法的经营行为均是第三人享有的权利。第三人王德义未向法庭提交证据。第三人阿鲁科尔沁旗扎嘎斯台镇尚欣毛都嘎查委员会未出庭参加诉讼，亦未向法庭提交书面陈述意见及证据。经庭审质证，本院对当事人提交的证据认证如下：一、被告赤峰市人民政府所举证据，原告质证对证据的真实性、合法性、关联性认可，程序也认可，但对复议决定结论不认可。第三人王德义质证对证据的真实性、合法性、关联性无异议，对被告的证明目的无异议。本院对该组证据的真实性予以确认。二、原告所举证据，证据一，证明1、原告将243亩土地（含65耕地、178亩二类草原）转包给第三人王德义使用，双方必须按照此耕地原用途使用；证明2、草原行政主管部门至今为止对原告的草原经营权证未作出任何改变，243草原的登记仍为草原及耕地；证明3、被告于2016年颁发给第三人王德义的林权证未经草原行政主管部门批准进行变更登记，也未经原告同意，存在程序违法，最终造成了一地两证并存的事实。被告赤峰市人民政府质证认为，对证据的真实性无异议，对原告的证明目的有异议。第三人王德义质证认为，对合同与林权证真实性无异议，对原告的证明点有异议，并不能证明原告所证明的问题，原告的经营权证现在已经重新确权，该证现在没有真实性和合法性。本院认为，对该组证据的证据1用蒙文签订的草原转包合同书的真实性予以确认；该组证据的证据2的真实性予以确认；对该组证据的证据3原告的证明点本院予以采纳。证据二、证明1经草原监督管理部门实地勘验测量发现原告承包给第三人王德义的草原被非法开垦面积达262.78亩。被告赤峰市人民政府质证认为，对证据真实性无异议，但照片所拍摄内容地点是否是涉案地块无法证实，与本案无关。第三人王德义质证认为，对证据的真实性、合法性、关联性有异议，其中两份并不是原始的证据，没有负责人签字。本院认为，该证据未能证明系原告承包的草场的示意图，所以对该证据原告的证明目的不予确认。证据三、证明1、第三人王德义所持有的林权证未经草原部门批准则进行了变更登记，且未经原告同意就再次转让该草原使用权，并非法开垦该草原，造成了破坏草原的事实；证明2、原告为了保护自己的合法权益于2018年向阿鲁科尔沁旗人民法院提起了民事诉讼，在诉讼中第三人王德义出具了涉案林权证时原告才得知被告阿鲁科尔沁旗人民政府在2016年5月26日为王德义颁发了涉案林权证的事实。被告赤峰市人民政府质证认为，对证据的真实性无异议，但与本案无关。第三人王德义质证认为，第一份证据系复印件不予质证，其他证据与本案无关联性，不能证明原告所证明的目的。本院认为，对该组证据的证据1系复印件，不符合证据规则的规定，对该证据的真实性不予确认；对该组证据的证据2、3的真实性予以确认。经本院审理查明，1997年原告承包了包括涉案林地在内的243.8亩土地，该土地包括草场、饲草料基地，2006年3月31日原告将其承包的243亩草场及饲草料基地以4.5万元的价格转包给了第三人王德义经营，2015年10月21日第三人王德义向被告阿鲁科尔沁旗人民政府申请涉案林地林权登记，2016年5月26日被告阿鲁科尔沁旗人民政府为第三人王德义颁发了涉案阿林证字（2016）第32099号林权证，2018年3月31日王立杰（第三人王德义之子）与杨国生签订了草场转包合同，以9.82万元的价格将包括原告承包给第三人王德义的243亩草场及饲草料基地一并转包给了杨国生，2018年5月原告诉至阿鲁科尔沁旗人民法院，要求解除与第三人王德义签订的承包合同，在庭审中第三人王德义出具了被告阿鲁科尔沁旗人民政府为其颁发的涉案阿林证字（2016）第32099号林权证，2018年9月20日原告向被告赤峰市人民政府提起涉案林权证复议申请，被告赤峰市人民政府于2018年11月19日作出了赤政复决字（2018）158号复议决定，决定维持了被告阿鲁科尔沁旗人民政府为第三人王德义颁发的阿林证字（2016）第32099号林权证，并于2019年1月30日送达给原告，原告对该复议决定不服，于2019年2月2日向本院提起行政诉讼，要求撤销被告阿鲁科尔沁旗人民政府于2016年5月26日为第三人王德义颁发的阿林证字（2016）第32099号林权证，撤销被告赤峰市人民政府于2018年11月19日作出的赤政复决字（2018）158号复议决定。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第六条“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查”。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据，但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外”。第四十三条“证据应当在法庭上出示，并由当事人互相质证。对涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的证据，不得在公开开庭时出示”。被告阿鲁科尔沁旗人民政府虽然向法庭提交了证据，但未在庭审中出示，也未经当事人质证，应当视为被告阿鲁科尔沁旗人民政府作出的阿林证字（2016）第32099号林权证的行政行为没有相应的证据，且第三人王德义亦未提供有效的证据证明其获得的阿林证字（2016）第32099号林权证具有合法性，所以不能认定被告阿鲁科尔沁旗人民政府作出的阿林证字（2016）第32099号林权证的行政行为具有合法性。被告赤峰市人民政府在庭审中只向法庭出示了作出复议决定程序性的证据，并未出示作出复议决定事实方面的证据，故认定被告赤峰市人民政府作出的复议决定证据不足，亦应当予以撤销，被告赤峰市人民政府的答辩理由证据不足，事实不清，本院不予支持。第三人王德义的辩护理由不充分，本院不予支持。原告的诉讼请求符合法律规定，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条（一）项之规定，判决如下：一、撤销被告阿鲁科尔沁旗人民政府于2016年5月26日为第三人王德义颁发的阿林证字（2016）第32099号林权证。二、撤销被告赤峰市人民政府于2018年11月19日作出的赤政复决字（2018）158号复议决定。案件受理费50元，由被告阿鲁科尔沁旗人民政府承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于赤峰市中级人民法院。审 判 长 刘庆雨审 判 员 武荣华人民陪审员 贾玉珠 二0一九年四月四日书 记 员 陈丽敏