广东省茂名市中级人民法院行 政 裁 定 书（2018）粤09行终184号上诉人（原审原告）朱壮雄，男，1955年3月25日出生，汉族，住信宜市**。委托代理人胡植光，男，1940年10月11日出生，汉族，住信宜市**号。委托代理人陈天荣，男，1963年3月25日出生，汉族，住信宜市**房。被上诉人（原审被告）信宜市国土资源局。法定代表人彭志宏，局长。委托代理人梁武，信宜市国土资源局工作人员。委托代理人陆荣成，信宜市国土资源局工作人员。原审第三人信宜福海旅游发展有限公司。法定代表人李家芳，总经理。委托代理人李龙周，广东粤茂律师事务所律师。委托代理人郑严防，广东法申律师事务所律师。原审第三人广东省红旗农场。法定代表人卢才华，场长。委托代理人吕小虎，广东法申律师事务所律师。上诉人朱壮雄因与被上诉人信宜市国土资源局、原审第三人信宜福海旅游发展有限公司、广东省红旗农场土地行政登记纠纷一案，不服广东省信宜市人民法院（2016）粤0983行初38号之三行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院认为：被告作为县级人民政府土地行政主管部门，对本辖区内的国有土地使用权依法进行登记，是其法定职责。首先，关于被告填发给福海公司的**号土地使用权证用地是否包含红旗农场三队四号山的土地问题。原告称，信府函[2007]2号批复所指向的“含红旗农场三队四号山思麻土化”不是其与红旗农场签订的《建居民合同书》所指向的红旗农场三队四号山大岭头思麻土化的山地，也不是茂垦函字[2001]57号《关于红旗农场增设居民点请示的批复》的山地，而是另一块山地。信府函[2007]2号批复中明确60亩用地范围包含红旗农场三队四号山思麻土化的土地，茂垦函字[2001]57号批复中也载明新增设的居民用地是红旗农场三队四号山（蛇尿塘、思麻岗、大岭头、彭屋背山、思麻土化），《建居民合同书》中写明转让的是红旗农场三队四号山（地名：大岭头、思麻土化），而红旗农场三队取得的《信宜县山林权证》山地为“四号山（4-1）蛇尿塘思麻岗、四号山（4-2）大岭头、彭屋背山、四号山（4-3）思麻土化”，据此可知，上述批复文件与合同书所指向的均是红旗农场三队四号山，而原告未能提供证据证明红旗农场三队除了《信宜县山林权证》中所载明的四号山外在其他地方还存在四号山用地，而且，庭审中，被告、第三人及原告也均认可被告所核发的土地使用权证的用地包含有上述山林权证内的土地，因此，应认定被告核发给福海公司的用地包含有红旗农场三队山林权证的土地，该三队四号山的土地与前述批复文件及合同书指向的用地一致，对原告的主张不予支持。其次，关于原告的诉讼主体资格问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，朱壮雄、周泽华与红旗农场虽签订有《建居民点合同书》，取得了红旗农场三队四号山思麻土化约9亩土地开发建设权，但其之后已将该合同所涉的土地权益转让给梁德志、林辉祥。梁德志、林辉祥接手该建居民点项目后，信宜市人民政府因建设四星级酒店的需要于2007年回收包括红旗农场三队四号山思麻土化在内的60亩土地作为建设四星级酒店的用地。据此，朱壮雄已丧失因合同而取得的红旗农场三队四号山思麻土化约9亩土地的权益，而且，其亦与在该地被回收之后行政机关所实施的发证行为不存在法律上的利害关系。因此，根据上述的法律规定，朱壮雄不具有提起本案诉讼的原告主体资格，依法应裁定驳回其起诉。至于朱壮雄与红旗农场在《建居民点合同书》中的权利义务关系的处理问题，属双方的民事债权债务关系，与涉案土地的权属及对该土地的发证行为没有关联，不能成为朱壮雄具有本案原告主体资格的理由。原审法院遂依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项的规定，裁定驳回原告朱壮雄的起诉。上诉人朱壮雄不服原审裁定，向本院提出上诉称：一、原审裁定罔顾上级法院已生效法律文书所认定的事实，把违法转让国有划拨土地使用权当成合法转让，从而变相否定上级法院的判决、裁定。本案中，上诉人与红旗农场签订《建居民点合同书》，取得该场三队四号（地名大岭头、思麻土化）约9亩土地的开发建设权后，虽曾经有同意“将该合同所涉的土地权益转让给梁德志、林辉祥接建居民点”的转让行为，并由红旗农场与梁德志、林辉祥于2001年6月9日签订《建居民点合同书》，但因该转让行为实质上是未经有批准权的人民政府批准而违法转让国有划拨土地使用权的行为，已被茂名中院（2010）茂中法民三终字第35号民事判决和省高院（2012）粤高法民二申字第395号民事裁定确认无效。但原审裁定对以上生效裁判确认的事实视而不见，反而将违法转让国有划拨土地使用权当成合法转让国有划拨土地使用权，以上诉人已“将该合同所涉的土地权益转让给梁德志、林辉祥接建居民点”为由，认定上诉人据此丧失了因合同而取得的红旗农场三队四号山9亩土地的开发权益，并据此认定上诉人与涉案土地已经不存在法律上的利害关系，不能作为本案的适格诉讼主体，属变相否定上级生效裁判的效力。上诉人与红旗农场签订的《建居民点合同书》至今未被确认无效，仍然是合法有效的合同。二、原审裁定认为信府函（2007）2号文件中回收地与上诉人所签订的《建居民点合同书》所指向的土地完全一致，与事实不相符。上诉人与红旗农场签订的《建居民点合同书》所指向的建居民点用地属该场三队四号山（地名：大岭头、思麻土化），而信府函[2007]2号文指向的用地在东镇街道的历史用地（含红旗农场三队四号山思麻土化），仅包含了思麻土化部分土地，但上诉人签订的合同除了思麻土化外，还有大岭头。其次合同涉案的土地使用权至今仍登记在红旗农场名下，已为生效的（2016）粤09民终243号民事判决认定。原审认为该土地已于2007年被信宜市政府回收没有事实根据和证据支持。再有原审第三人福海公司持有的信府国用（2009）第000*号、第0000**号《国有土地使用证》所涉的土地，实质上包含朱壮雄所签订的《建居民点合同书》所指向部分用地。综上，原审裁定将生效裁判认定为违法转让国有划拨土地使用权的行为，当成合法行为，将政府未真正回收的土地当成已回收的土地，认定朱壮雄已丧失了因合同取得红旗农场9亩土地权益，认定朱壮雄不具有本案的诉讼主体资格，从而驳回朱壮雄的起诉，没有事实和法律依据。请求二审依法撤销原审裁定，并改判撤销被上诉人信宜市国土资源局于2009年8月24日给原审第三人福海公司颁发的信府国用（2009）第000*号《国有土地使用证》。被上诉人信宜市国土资源局答辩称：原审裁定查明的事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人与红旗农场签订《建居民点合同书》，取得该场三队四号山约9亩土地开发建设权，但其之后已将该合同所涉的土地权益转让给案外人梁德志、林辉祥，由该二人接手建居民点项目，后信宜市人民政府因建设四星级酒店的需要于2007年回收包括红旗农场三队四号山思麻土化在内的60亩土地作为建设用地。据此，朱壮雄已丧失因合同而取得的红旗农场三队四号山的开发权益。此后其与该地被回收之后行政机关所实施的发证行为不存在法律上的利害关系。上诉人称其与红旗农场所签订的《建居民点合同》开发使用的土地与我方发证的土地不是同一块土地，更加说明其与被上诉人发证给原审第三人的行政行为无关。上诉人不具有本案的原告诉讼主体资格，已由生效的（2016）粤09行终132、133号行政裁定所确认。综上，本案被诉行政行为与上诉人无关，上诉人不具有本案原告主体资格，一审裁定正确，请二审法院予以维持。原审第三人信宜福海旅游发展有限公司答辩称：一、关于上诉人的原告诉讼主体资格的问题。结合本案证据看，上诉人与发证行为没有利害关系，发证行为没有涉及上诉人的相邻权或者公平竞争权。本案中上诉人虽与红旗农场签订有《建居民点合同书》，取得红旗农场三队四号山约9亩土地开发建设权，但其之后已将该合同所涉的土地权益转让给梁德志、林辉祥，由该二人接手该建居民点项目，后信宜市人民政府因建设四星级酒店的需要于2007年回收包括红旗农场三队四号山在内的60亩土地作为建设四星酒店的用地。据此，上诉人已丧失因合同而取得的红旗农场三队四号约9亩土地开发权益，其与在该地被回收之后信宜市国土资源局所实施的发证行为不存在法律上的利害关系。因此，根据行政诉讼法有关规定，上诉人不具有提起本案诉讼的原告诉讼主体资格，原审裁定驳回其起诉是正确的。上诉人朱壮雄认为涉案《建居民点合同书》其中第二份已被法院确认无效，合同所涉的土地权益应回归到转让前的状态（即回归到朱壮雄所订的合同），从而认为上诉人是被诉行政行为的受害者，具有本案行政诉讼主体资格，该逻辑完全是错误的。按照法院生效的法律文书所查明的事实，无论是上诉人、周泽华还是梁德志、林辉祥，均与被上诉人的发证行为没有法律上的利害关系。二、关于信府函[2007]2号文中回收的土地与上诉人所签订《建居民点合同书》指向的土地是否一致的问题。上诉人称信府函[2007]2号批复所指向的“红旗农场三队四号山思麻土化”不是其与红旗农场签订的《建居民点合同书》所指向的土地，也不是茂垦函字[2001]57号《关于红旗农场增设居民点请求批复》的山地，而是另一块山地。事实上，信府函[2007]2号文明确60亩用地范围包括红旗农场三队四号山思麻土化，茂垦函字[2001]57号批复也载明建居民用地是红旗农场的三队四号山思麻土化，转让协议书也写明是三队四号山，三者一致。在一审庭审中，各方当事人均认可信宜市国土资源局核发的用地是包含在红旗农场三队《信宜县山林权证》四号山项下的土地。因此，原审认定发证所涉土地包含红旗农场三队山林权证的土地，该三队四号山的土地与前述批复的用地，及《建居民点合同书》指向的用地一致的事实，是清楚的。综上所述，原审裁定认定的事实清楚，证据确实充分，程序合法，适用法律正确，应予维持，上诉人的上诉理由不成立，应予驳回。原审第三人广东省红旗农场口头答辩称：同意被上诉人二审提出的答辩意见，并补充以下意见：上诉人已经将红旗农场与其签订的合同原件交回红旗农场，将合同相关开发建居民点项目的权益转让给梁德志、林辉祥，上诉人不再拥有开发建居民点项目的权利。上诉人认为后来签订的《建居民点合同》合同无效，应该恢复到第一份《建居民点合同》的效力，即把土地开发权利转回给上诉人。答辩人认为，即使第二次的转让行为无效，开发建居民点的土地权利也应当是转回到红旗农场，而不是恢复到上诉人手上。后红旗农场已经办理相关手续，依法把涉案土地转让给原审第三人福海公司开发使用，该公司已经依法办理了相关证书。综上，原审裁定是正确的，请求二审予以维持。本院经审理查明，本案被诉行政行为系信府国用（2009）第000*号《国有土地使用证》，该证登记的土地座落在信宜市城西长塘村，面积1168平方米，用途为综合用地。现涉案土地上没有建筑物，是空地。1992年12月13日，红旗农场三队领取有原信宜县人民政府颁发的《信宜县山林权证》（证号：NO00*****），该林权证第一栏至第四栏填写的山名分别为：四号山（4-1）蛇尿塘思麻岗、四号山（4-2）大岭头、彭屋背山、四号山（4-3）思麻土化。2000年8月26日，红旗农场作为甲方与乙方朱壮雄、周泽华签订《建居民点合同书》，约定“由乙方在信宜城西红旗农场三队四号山（地名：大岭头思麻土化）建居民点。界至是：东至长塘山地，南至电力局用地边，西至黄海文开发用地边，北至最顶行胶带。面积约9亩（按国土科测量地形图为准）。乙方补偿甲方青苗费29.5万元”。合同签订后，朱壮雄、周泽华依约支付了29.5万元青苗补偿费给红旗农场。2001年6月9日，朱壮雄将该合同书的项目转让给梁德志，并在合同书上书写“同意转让给梁德志”字样，同意将该合同书的项目转让给梁德志。次日，周泽华亦在该合同书上书写“同意转让给梁德志、林辉祥”的字样。后朱壮雄将其与红旗农场签订的《建居民点合同书》原件交回给红旗农场。2001年6月9日，红旗农场与梁德志、林辉祥签订《建居民点合同书》，双方约定根据2000年8月26日签订《建居民点合同书》的内容，周泽华、朱壮雄原取得合同书所涉土地的权益转让由梁德志、林辉祥建居民点。该份合同书的内容与红旗农场和朱壮雄签订《建居民点合同书》的内容，除乙方由朱壮雄、周泽华变更为梁德志、林辉祥外，合同的其他条款完全一致。2010年4月13日，本院作出（2010）茂中法民三终字第35号民事判决，以梁德志、林辉祥与红旗农场签订的《建居民点合同书》所涉的土地属于国有划拨土地，但该合同未经有批准权的人民政府批准为由，认定该《建居民点合同书》为无效合同。2001年6月11日，朱壮雄作为甲方与乙方梁德志、林辉祥签订《协议》，约定将其与红旗农场签订建居民点所涉的项目和土地转让给梁德志、林辉祥负责建居民点，梁德志、林辉祥支付62万元（原农场赔偿青苗款等费用）给朱壮雄。合同订立后，双方均未履行合同义务。2017年12月20日，茂名市中级人民法院作出（2017）粤09民终1415号民事判决，维持信宜市人民法院（2017）粤0983民初402号民事判决，确认朱壮雄与梁德志、林辉祥于2001年6月11日签订的《协议》无效。2001年9月18日，广东省茂名市农垦局作出《关于红旗农场增设居民点请示的批复》，同意红旗农场在本场三队四号山地新增设居民用地。2007年1月25日，信宜市人民政府向福海公司发出信府函[2007]2号《关于增加四星级酒店建设用地问题的批复》（以下简称信府函[2007]2号《批复》），同意增加该公司建设该四星级酒店建设用地规划60亩，所需用地在东镇街道的历史用地（含红旗农场三队四号山思麻土化）中解决。梁德志、林辉祥不服信府函[2007]2号《批复》，起诉至本院。本院作出（2012）茂中法行初字第5号行政裁定，驳回林辉祥、梁德志的起诉。2012年9月24日，广东省高级人民法院作出（2012）粤高法行终字第116号行政裁定予以维持。朱壮雄不服信府函[2007]2号《批复》，向茂名市人民政府申请行政复议。2014年10月29日，茂名市人民政府作出茂府行复[2014]69号《驳回行政复议申请决定书》，驳回朱壮雄的行政复议申请。朱壮雄未对该《驳回行政复议申请决定书》提起行政诉讼。2009年7月16日，信宜市住房和城乡建设局向福海公司填发编号（2009）0*号、0***号信宜市城建规划平面设计红线图。2009年7月21日，该局向福海公司填发编号[2009]*号、[2009]***号《建设用地规划许可证》。后朱壮雄向信宜市人民法院起诉，请求撤销上述用地规划许可证及规划红线图。2016年12月19日，本院作出（2016）粤09行终132号、133号行政裁定，以朱壮雄不具有提起两案诉讼的原告主体资格为由，分别裁定驳回朱壮雄的起诉。信宜市国土资源局根据福海公司提交的《土地登记申请书》、《国有建设用地使用权出让合同》、《建设用地批准书》、《信宜市城建规划平面设计图》等有关材料，经地籍调查、层级审核并经信宜市人民政府批准后，于2009年8月24日向福海公司填发了信府国用（2009）第000*号、第0000**号《国有土地使用证》。朱壮雄不服发证行为，于2016年9月20日向信宜市人民法院提起行政诉讼，请求撤销上述两个《国有土地使用证》。本案所审查的，即系信府国用（2009）第000*号《国有土地使用证》。本院认为，本案二审争议焦点是：朱壮雄与梁德志、林辉祥于2001年6月11日签订的《协议》在2017年12月20日被法院生效判决确认无效后，朱壮雄是否能够基于其在2000年8月26日与红旗农场签订《建居民点合同书》而与被诉行政行为产生利害关系，从而具备本案的原告诉讼主体资格。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。也就是说，与被诉行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，才具有提起行政诉讼的原告资格。而行政法律关系上的利害关系，应当是在行政行为作出时，客观上对行政相对人及利害关系人的利益所产生直接的、现实的影响。就本案而言，被诉的登记行为是被上诉人在信宜市人民政府作出信府函[2007]2号《批复》后，依据福海公司申请作出的。但在此之前，上诉人朱壮雄已因信宜市人民政府作出信府函[2007]2号《批复》回收土地，丧失了因合同而取得的红旗农场三队四号山思麻土化9亩土地的权益，故其与对该土地被回收后所实施的行政行为没有利害关系，不具有提起本案诉讼的原告主体资格。况且，朱壮雄因信宜市人民政府回收土地而丧失了思麻土化9亩土地权益的事实已由本院生效的（2016）粤09行终132号、133号行政裁定书作出认定，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十条“生效的人民法院判决文书或者仲裁机构裁决文书确认的事实，可以作为定案依据”的规定，该事实在本案中亦应予认定。由于上诉人朱壮雄对规划许可行为已不具备利害关系，而本案土地登记行为作为规划许可行为的后续行为，同样不具有利害关系，不具有提起本案诉讼的原告主体资格。虽然上述判决生效后，朱壮雄与梁德志、林辉祥于2001年6月11日签订的《协议》方被法院生效判决确认无效，朱壮雄与红旗农场也存在因建居民点合同所涉的权利义务没有处理，但朱壮雄与红旗农场之间仅是债权债务关系，该合同之债不能作为朱壮雄取得本案行政诉讼原告主体资格的条件。因此，朱壮雄与涉案土地的权属及该地上发生的行政行为没有利害关系，不具有原告主体资格，其起诉应予驳回。综上所述，原审裁定驳回上诉人的起诉并无不当，本院予以支持。上诉人请求撤销原审裁定的上诉理由不成立，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（九）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长  叶 滢审 判 员  黄志平代理审判员  柯国梁二〇一九年三月五日法官 助理  邹君萍书 记 员  王晓婷