吉林省长春市南关区人民法院 行 政 判 决 书 （2018）吉0102行初128号 原告于秋水，女，1974年6月5日出生，汉族，空军航空大学教师，住长春市南关区。 委托代理人杨在明，北京在明律师事务所律师。 委托代理人李壮，北京在明律师事务所实习律师。 被告长春市规划和自然资源局，住所地长春市南关区。 第一负责人曲国辉，局长。 委托代理人郑淑珍，该局副调研员。 委托代理人夏伟光，吉林衡丰律师事务所律师。 第三人于志胜，男，1972年2月3日出生，汉族，沃尔玛百货有限公司长春前进店员工，住长春市南关区。 第三人于秋波，女，1976年6月10日出生，汉族，个体，住长春市二道区。 第三人于和平，女，2002年1月8日出生，汉族，户籍所在地长春市南关区。 第三人于志忠，男，1972年10月2日出生，汉族，户籍所在地长春市南关区。 原告于秋水不服被告长春市规划和自然资源局（原长春市国土资源局，以下简称市规划和自然资源局）作出的长国土发[2018]1号《责令交出土地决定书》的行政行为，向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，依法通知于秋波、于志忠、于和平作为本案第三人及于志胜申请作为本案第三人参加诉讼，公开开庭进行了审理。原告于秋水的委托代理人杨在明、李壮，被告市规划和自然资源局的委托代理人郑淑珍、夏伟光、第三人于秋波、于志胜均到庭参加诉讼，第三人于和平、于志忠经本庭合法传唤未到庭。本案现已审理终结。 被告市规划和自然资源局于2018年1月4日作出长国土发[2018]1号《责令交出土地决定书》，该决定书载明：“长春市南关区人民政府受长春市国土资源局委托，依据吉林省人民政府2009年批准的《关于长春市2007年度城市批次用地农用地转用和土地征收实施方案五的批复》（吉国土资耕函[2009]98号），依法对长春市南关区黑嘴子村部分集体土地进行征收。在征收过程中，被征收人无正当理由拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行。依照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定，作出如下决定：限被征收人于淑芳、于志忠、于志胜、于秋波、于秋水、于和平（于德池已故）在接到决定书之日起15日内，拆除地上附着物，交出土地。逾期拒不交出土地，我局将申请人民法院强制执行。如不服本决定，可在接到本决定书之日起60日内向长春市人民政府申请复议，或者在6个月内向人民法院起诉”。 原告于秋水诉称：原告为于德池(已故，2015年12月去世)之女。2018年1月4日被告向原告下发长国土发【2018】1号《责令交出土地决定书》，要求原告限期交出其位于长春市南关区幸福乡黑嘴子村的合法土地。原告认为该《责令交出土地决定书》违法，理由如下:1、被告在作出该《责令交出土地决定书》之前并未依照《土地管理法》、《土地管理法实施条例》规定的程序实施征地行为。包括没有履行征收土地公告等相关的公告程序，没有履行相关的登记程序等。因此，在土地没有被合法征收的情况下，就作出《责令交出土地决定书》是违法的。2、依照《土地管理法》、《土地管理法实施条例》相关规定，征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付，而原告至今仍未得到任何的补偿安置费，在未得到安置补助费的情况下就作出《责令交出土地决定书》程序违法。综上，根据《土地管理法》、《土地管理法实施条例》等法律之规定，原告认为被告作出的长国土发【2018】1号《责令交出土地决定书》事实不清、证据不足、程序存在严重违法行为。为依法维护原告的合法权益，特诉至法院，请求：1、判令撤销长国土发【2018】1号《责令交出土地决定书》。2、本案诉讼费用由被告承担。 被告市规划和自然资源局辩称：一、被告向原告做出《责令交出土地决定书》(长国土发[2018]1号)事实清楚，适用法律法规正确。2009年9月4日，吉林省国土资源厅(现吉林省自然资源厅，以下简称“省国土厅”)下发《关于长春市2007年度城市批次用地农用地转用和土地征收实施方案五的批复》(吉国土资耕发[2009]98号)(以下简称:《批复》)，吉林省人民政府同意征收长春市南关区明珠街道黑嘴子村(以下简称“黑嘴子村”)集体土地29.4861公顷。原告父亲于德池在征收范围内拥有有证房屋三套，总面积为166.95平方米，无证房屋47.63平方米、棚子22.55平方米、地窖46.80平方米、地砖86.33平方米。2015年9月14日，长春市南关区房屋征收经办中心(以下简称“南关征收办”)与原告进行协商，原告要求对无证房屋按有证房屋标准补偿，全部房屋给予货币补偿700万元。因原告要求过高，双方未能达成一致。2017年7月18日，吉林省共建伟业房地产估价有限责任公司(以下简称“评估机构”)出具《分户评估报告》。南关征收办依据报告做出《地上附着物征收补偿告知书》(长南征补告[2017]第76号、第77号)并送达给原告。原告拒绝签订补偿协议，并拒不交出土地。依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条、《长春市集体土地房屋征收与补偿实施办法》第二十五条之规定，被征收人无正当理由拒绝接受补偿，且拒不交出土地的，县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地。被告依职权向原告下达《责令交出土地决定书》(长国土发[2018]1号)事实清楚，适用法律法规正确。二、被告向原告做出《责令交出土地决定书》(长国土发[2018]1号)程序合法。2008年7月9日，长春市土地收购储备交易中心与黑嘴子村委会签订《长春市集体土地使用权征收补偿合同》，并向黑嘴子村委会支付两费补偿款共58，972，200.00元。2009年9月4日，省国土厅下发《批复》2009年9月16日，长春市南关区人民政府(以下简称“南关区政府”)制作《长春市南关区人民政府征用土地方案公告》([2009]第20号)。9月30日，长春市国土资源局南关分局(以下简称“南关分局”)制作《长春市国土资源局南关分局征地补偿安置方案公告》([2009]第20号)。上述两公告均在黑嘴子村委会办公地点进行公示。南关征收办对原告的房屋予以调查核实。2017年6月27日，吉林省通禹房地产测绘有限责任公司出具《测绘成果报告》。7月18日评估机构出具《分户评估报告》。南关征收办依据《分户估价报告》向原告做出《地上附着物征收补偿告知书》，并送达给原告，原告拒绝签收。依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《长春市集体土地房屋征收与补偿实施办法》相关规定，南关区政府、被告下属南关分局及南关征收办已履行法定职责。原告无正当理由，拒不交出土地，被告向原告做出《责令交出土地决定书》的行政行为程序合法。三、原告无权领取两费补偿款。依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条、《长春市集体土地房屋征收与补偿实施办法》第二十二条第四项之规定，两费补偿款发放至村集体后由村集体负责发放给本村集体组织成员。非本村集体经济组织成员无权领取两费补偿。经黑嘴子村委会核实，原告父亲于德池不是黑嘴子村集体组织成员，因此无权领取两费补偿款。综上所述，被告做出《责令交出土地决定书》(长国土发[2018]1号)事实清楚、适用法律正确，程序合法，原告无权领取两费补偿款，望依法驳回原告诉讼请求。 第三人于秋波、于志胜共同述称：被告作出的“责令交出土地决定”是不正确的，地上附属物和原来实际拥有的不一致，因为以前的被南关区行政执法局拆了，现在是剩下的，应该支持原告请求。 第三人于和平、于志忠未到庭，亦未发表陈述意见。 本案争议的焦点是：被告于2018年1月4日作出的长国土发[2018]1号《责令交出土地决定书》的行政行为是否合法有效。各方当事人围绕焦点问题进行了举证和质证。 被告市规划和自然资源局向本院提交了以下证据、依据：1、吉林省国土资源厅【2009】98号实施方案5的批复、南关区人民政府【2009】20号征用土地方案公告及公示照片、被告下属南关分局【2009】20号征地补偿安置方案公告及公示照片及证明材料、用地勘测定界技术图、幸福乡黑嘴子村勘测图，证明吉林省国土厅下发批复同意征收黑嘴子村集体土地29.4861公顷，南关区政府及市规划和自然资源局南关分局发布两公告，并在黑嘴子村委会办公地点进行公示。原告对上述三份证据的真实性和关联性没有异议，但对合法性有异议。原告认为被告应提供证据原件，在不能提交证据原件的情况下，应当按照行政诉讼证据规则的要求，按照符合法定复印件的要求，应提供制作人、制作时间、制作地点以及简要的情况说明。被告提供的证据复印件不符合法定要求，虽然上面盖了档案专用章。对于被告没有提交原件又没有合理解释的情况下，我们对上述前三份证据的合法性不予认可。另外仅仅在村委会的办公地点进行张贴是不充分的，法定要求是在被征收所在地块张贴，让被征收人充分知晓。对于勘测定界技术图和幸福乡黑嘴子村勘测图无法界定原告的房屋所在地处于征收的范围之内，提供的图纸模糊不清。对于村委会的证明原告提出不是法定的证据形式之一，不能作为有效证据使用。第三人于志胜、于秋波质证意见同原告。2、征收补偿合同、票据、证明，证明市储备中心与黑嘴子村委会于2008.7.9签订补偿合同，并将两费补偿支付给村委会。经核实，原告父母并非黑嘴子村集体组织成员，故无权领取两费补偿。原告对上述证据的真实性无异议，认为被告没有证据证明原告非村集体组织成员，对于村委会证明是在当庭提供的，不应作为证据使用。原告作为法定的所有房屋所有权人、宅基地使用权人，同时也是户口意义上的农村户口，理应享受土地补偿费、安置补助费、以及青苗费等。第三人于志胜、于秋波质证意见同原告。3、欢喜岭、小北沟地块征地拆迁实施办法，证明区政府与被告共同制定征地拆迁实施办法。原告对证据的真实性及关联性均无异议。对合法性发表如下意见：第一，这个实施办法的性质，实际上是一种针对欢喜岭和小北沟地块的红头文件，或者说是一种房屋拆迁的补偿安置方案。但是与法律规定相驳的、是无效的。第二，就其原告的房屋产权状况，并没有按照这样的一个实施办法来进行操作。也是导致被告认定事实错误的根本原因。可以在事实调查当中我们再着重阐述。第三是货币安置与产权调换的选择权的保障，被告并未按照此规定来进行操作，剥夺了原告的选择权。第三人于志胜、于秋波质证意见同原告。5、公民户籍信息4份、于志胜身份证复印件，证明原告及第三人的主体资格。原告对证据的真实性及证明内容均无异议。第三人于志胜、于秋波质证意见同原告。6、测绘成果报告、市房屋征收补偿分户评估报告3份、委托评估机构权利义务告知书、地上附属物征收补偿告知书2份及送达回证、协商笔录，证明测绘机构及评估机构针对原告父亲的房屋出具测绘报告及评估报告。南关区征收办依据评估报告作出地上附属物征收补偿告知书，并将相关法律文书送达到被征收地点，于志胜拒绝签收，后留置送达给于志胜。原告对测绘成果报告的真实性、合法性、关联性有异议，第一，法律法规当中并没有单独的测绘环节。第二，测绘公司并没有到原告房屋所在地处进行实地测绘，测绘机构的选择应由房屋所有权人进行选择。第三，三份评估报告原告没有收到。测绘报告等四份法律文书在送达回证是五个人，与责令交出土地决定书中六个人主体是不一致的。征收补偿评估咨询分户报告当中，分户报告被征收人的主体是五位,少了于和平。地上附着物的征收补偿告知书当中涉及到**告知书，76号告知书的被征收人是原告，没有其他五位被征收人。而77号的补偿告知书当中，是其他五位而没有原告。被告将涉案房屋的产权人为地分成了两组，有两个小的房屋是落在了于秋水的名下来进行的补偿。有一个大的房屋99平米的房屋，是落在了另五位被征收人的名下进行了补偿告知。而责令交地决定书当中被征收人是六位，通过责令交地书的法律理解，应该是所有产权房屋的共有。第四，被告庭审中说是采取留置送达的方式与送达回证中记载采取直接送达的方式矛盾。评估机构的选定应该是有房屋的所有权人不应该是村民代表。第五，被告提供的测绘成果报告，明确的证明了涉案房屋的有证房产是四处，而责令交地决定书却是针对的三处有证房产，利益差别较大。第三人于志胜、于秋波质证意见同原告。7、法律依据：土地管理法实施条例第45条、26条。原告对法律的真实性无异议，但适用法律的结果是有问题的。第三人于志胜、于秋波质证意见同原告。 原告于秋水向本院提交了以下证据：1、关于房子的产权证和宅基地证等与被告是一致的，还能够证明另有1处有证照房屋68米也应予补偿或安置。被告对证据的真实性无异议，提出建设用地使用证68.1米是于秋水赠予的两处房子，按照他的宅基地证是在该建设用地范围内。第三人于志胜、于秋波对证据的真实性及证明内容均无异议。2、死亡证明，证明于德池已故。被告及第三人于志胜、于秋波对证据的真实性及证明内容均无异议。 第三人于志胜、于秋波未提供证据。 第三人于志忠、于和平未到庭，亦未提供证据。 对各方当事人提供的证据，本院认证如下：对于原、被告提供的证据能够证明本案相关事实，均能作为本案定案依据。 经庭审举证、质证，本院认定如下事实： 2009年9月4日，吉林省国土资源厅（现吉林省自然资源厅）下发《关于长春市2007年度城市批次用地农用地转用和土地征收实施方案五的批复》(吉国土资耕发[2009]98号)，依法批准长春市将农用地转用和土地征收实施方案五，批准用地41.6999公顷，其中新增建设用地11.5013公顷、农用地11.5013公顷（耕地7.4235公顷）；批准征收39.2382公顷，其中农用地11.5013公顷（耕地7.4235公顷）；批准使用国有建设用地2.4617公顷。2008年7月9日，长春市土地收购储备交易中心与黑嘴子村委会签订《长春市集体土地使用权征收补偿合同》，并向黑嘴子村委会支付两费补偿款共58，972，200.00元。2009年9月16日，南关区政府发布《长春市南关区人民政府征用土地方案公告》([2009]第20号)，载明了《征用土地方案》内容和有关事项，包括：建设用地项目名称、征用土地位置、被征地单位及面积、土地补偿安置标准及被征用土地所涉及的农业人员安置办法。同年9月30日，被告下属南关分局制作《长春市国土资源局南关分局征地补偿安置方案公告》([2009]第20号)。上述两公告均在黑嘴子村委会办公地点进行公示。于德池（已故）在此征地范围内有有证照房屋及其他地上附属物，于淑芳系于德池妻子（2018年10月31日逝世），原告与第三人于志胜、于秋波及于志忠系于德池子女，第三人于和平系于志忠之女（于德池孙女），于德池非村集体经济组织成员。于德池名下有有证照房屋分别为99㎡、19.35㎡、48.6㎡。另有其它附属物。2017年6月27日，吉林省通禹房地产测绘有限责任公司作出编号【2017】CH06227-NG003《测绘成果报告》，测绘结果为：无证照房屋总建筑面积47.63平方米；棚子总面积22.55平方米；；地窖面积为4680平方米；；地窖面面积8633平方米。吉林省共建伟业房地产估价有限责任公司于2017年7月18日作出序号XFJ5《长春市房屋征收补偿分户评估报告》认定有证照房屋99㎡，评估金额为656,865元，补助金额为131,373元，货币总补偿金额为788,238元。序号XFJ6《长春市房屋征收补偿分户评估报告》认定有证照房屋19.35㎡，评估金额为124,034元，补助金额为49,614元和51,176元，货币总补偿金额为224,824元、序号XFJ7《长春市房屋征收补偿分户评估报告》认定有证照房屋48.6㎡，评估金额为314,636元，补助金额分别为78,659元和690元，货币总补偿金额为393,985元。对于其他地上附属物（含房屋、井、厕所、棚子、、地窖、地面合计评估金额为104,630元。因于德池已故，2017年7月20日，长春市南关区房屋征收经办中心对原告于秋水、第三人于淑芳、于志忠、于志胜、于秋波（于德池已故）作出长南征补告字[2017]第77号《地上附着物征收补偿告知书》，主要记载内容为“一、被征收人于秋水在征地范围内位于南关区明珠街道黑嘴子村建筑面积99㎡有照房屋一套，可选择如下两种补偿方式中的一种：1.产权调换：在产权调换房源中选择一套房屋进行产权调换，与原建筑面积相等部分不另结算差价，超出原建筑面积至120㎡以内部分按照2100元/㎡购买，产权归被征收人所有，超出建筑面积120㎡以外的按照市场交易价格结算差价，超出原有照房屋面积部分的税费及房屋维修基金由被征收人承担。也可根据被征收人需要调整户型。2.货币补偿：有照房屋99平方米评估金额为656,865元，价格补贴131,373元，房屋总补偿金额为788,238元。有照房屋货币补偿总金额为788,238元。二、、地上附属物补偿金额为101630元。三、搬家费为300元。四、过渡费。过渡费10元/㎡/月，如选择产权调换，每6个月支付一次，过渡费为5940元，按实际过度期限结算，至产权房屋交付之日止；如选择货币补偿，一次性支付3个月的过渡期补助费2970元。六、选择货币补偿总金额为：893,138元。请被征收人在接受本告知书和评估报告后7个工作日内，选择其中一种补偿方式并与征收部门签订征收补偿协议。逾期仍达不成补偿协议的，将采取货币补偿方式对被征收人地上物的补偿款进行专户存储。2017年8月7日，长春市南关区房屋征收经办中心对原告于秋水（于德池已故）作出长南征补告字[2017]第76号《地上附着物征收补偿告知书》，主要记载内容为“一、被征收人在征地范围内位于南关区明珠街道黑嘴子村建筑面积48.6/19.35㎡有照房屋二套，可选择如下两种补偿方式中的一种：1.产权调换：在产权调换房源中选择二套房屋进行产权调换，与原建筑面积相等部分不另结算差价，超出原建筑面积至90㎡以内部分按照2100元/㎡购买，产权归被征收人所有，超出建筑面积90㎡以外的按照市场交易价格结算差价，超出原有照房屋面积部分的税费及房屋维修基金由被征收人承担。也可根据被征收人需要调整户型。2.货币补偿：有照房屋48.6平方米，评估金额为314,636元，价格补贴78,659元，面积补贴690元，房屋总补偿金额为393,985元。二、有照房屋19.35平方米评估金额为124,034元，价格补贴49,614元，面积补贴51,176元，房屋总补偿金额为224,824元。有照房屋货币补偿总金额为618,809元。三、搬家费为600元。四、过渡费。过渡费10元/㎡/月，如选择产权调换，每6个月支付一次，过渡费为4077元，按实际过度期限结算，至产权房屋交付之日止；如选择货币补偿，一次性支付3个月的过渡期补助费2038元。六、选择货币补偿总金额为：621,447元。请被征收人在接受本告知书和评估报告后7个工作日内，选择其中一种补偿方式并与征收部门签订征收补偿协议。逾期仍达不成补偿协议的，将采取货币补偿方式对被征收人地上物的补偿款进行专户存储，并于2017年9月29日将测绘报告、评估报告、、地上物补偿告知书留置送达第三人于志胜于淑芳（当时健在，现已故）处，有当地基层组织人员见证。2018年1月4日被告依照《中华人民共和国土地管理法》第四十五条的规定作出长国土发【2018】1号《责令交出土地决定书》，决定：限被征收人于淑芳、于志忠、于志胜、于秋波、于秋水、于和平（于德池已故）在接到本决定书起15日内，拆除地上附着物，交出土地。并于2018年1月9日送达，第三人于志胜签收。2018年8月3日被告作出长国土发[2018]122号《履行行政决定催告书》，于2018年8月6日送达第三人于志胜处。原告于秋水不服，诉至我院。 另查明，在本案审理过程中，原告于秋水的母亲于淑芳于2018年10月31日逝世。 另，本案在审理过程中，因机构改革，长春市国土资源局等部门职责整合，组建长春市规划和自然资源局，作为长春市人民政府组成部门，原长春市国土资源局职责和工作由本案被告承继。 本院认为：根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条“违反土地管理法律法规，阻挠国家建设征用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行”的规定，被告作为长春市人民政府的土地行政主管部门，具有对本区域内违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的被征收人作出责令交出土地决定的职权。本案中，在被告作出责令交出土地前，案涉集体土地征收已经于2009年9月4日由吉林省国土资源厅（现吉林省自然资源厅）《关于长春市2007年度城市批次用地农用地转用和土地征收实施方案五的批复》(吉国土资耕发[2009]98号)批准，于德池（已故）的房屋及地上附着物等在该征收范围内。集体土地征收获得批准后，长春市南关区人民政府、被告下属南关分局分别发布了《征用土地方案公告》、《征地补偿安置方案公告》，并着手实施征收，符合《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》及《征收土地公告办法》规定的征收程序，原告提出被告征地程序不合法的诉讼理由不成立，本院不予支持。另，在集体土地征收过程中，征收部门对于德池地上房屋及其它附着物的价格进行评估，并作出征收补偿告知书，确定了两种补偿方式，满足了被征收人的补偿方式选择权，即可以主张按照评估报告确定的价值进行货币补偿，亦可以选择产权调换的补偿方式。原告诉讼中认为补偿、安置不合理，应依据《征收土地公告办法》第十五条即“因未按照依法批准的征收土地方案和征地补偿、安置方案进行补偿、安置引发争议的，由市、县人民政府协调，协调不成的，由上一级地方人民政府裁决”规定的程序对此寻求救济，不属本案被诉行政行为的审查范围。关于原告提出相关法律文书没有有效送达的问题，根据被告提供的评估报告、测绘报告及补偿告知的送达回证，能够证明征收实施单位已经将上述文书向原告的成年家属予以送达，故原告提出送达程序违法导致相关法律文书不能生效不能成立，本院不予支持。在征收的过程中，征收部门在选定评估机构后，并按照评估报告对于德池名下的房屋及地上附着物作出补偿告知，并予以送达。因于德池已故，本案原告及各第三人均作为主张权利人有义务服从公共利益建设的需要，依法交出土地。在征收部门已经对其作出补偿的情况下，原告及各第三人作为主张权利人无正当理由拒不交出土地的行为，已经阻挠了国家建设征用土地，被告作出的责令交出土地的行政行为并无不当。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条、第六十九条、《最高人民法院关于适用》第七十九条二款之规定，判决如下: 驳回原告于秋水的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告于秋水负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于吉林省长春市中级人民法院。 审 判 长  李 壮 审 判 员  李牧哲 人民陪审员  陈国军 二〇一九年四月一日 书 记 员  常万海