贵州省思南县人民法院 行 政 判 决 书 （2018）黔0624行初165号 原告杜文品，男，1966年3月13日出生，仡佬族，贵州省石阡县人，住石阡县。 委托代理人赵间东（特别授权），北京冠领律师事务所律师。 被告石阡县国土资源局。 法定代表人张永学，石阡县国土资源局局长。 出庭负责人金庆彬，石阡县国土资源局副局长。 委托代理人李仁义（特别授权），石阡县国土资源局工作人员。 委托代理人黄可尧（特别授权），石阡县龙井法律服务所法律服务工作者。 被告铜仁市人民政府。 法定代表人陈少荣，铜仁市人民政府市长。 委托代理人罗小英（特别授权），铜仁市人民政府行政复议委员会办公室干部。 委托代理人吴承芳（特别授权），铜仁市人民政府行政复议委员会办公室干部。 原告杜文品不服被告石阡县国土资源局（以下简称石阡县国土局）土地行政管理、铜仁市人民政府（以下简称铜仁市政府）行政复议一案，2018年12月11日向本院提起行政诉讼，本院同日立案受理后，依法向被告石阡县国土局、铜仁市人民政府送达了起诉状副本、应诉通知书等相关诉讼材料。本院依法组成合议庭，于2019年1月17日公开开庭审理了本案。原告杜文品及其委托代理人赵间东，被告石阡县国土局副局长金庆彬及委托代理人李仁义、黄可尧，被告铜仁市人民政府及其委托代理人罗小英、吴承芳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 石阡县国土局于2018年8月13日作出石国土资收〔2018〕02号《收回国有建设用地使用权决定书》，该决定书载明，杜文品你于2010年4月20日在我局办理的《泉都电脑洗车场用地通知书》，按照我县城市建设规划和办理临时用地手续相关文件精神，我局根据《关于收回石阡县泉都电脑洗车场地块国有土地使用权的批复》（石府复〔2017〕56号）和《中华人民共和国土地管理法》相关规定，决定无偿收回位于石阡县城北温泉北侧的石阡县泉都电脑洗车场临时用地国有土地使用权，收回面积为1924.5平方米。原告不服向被告铜仁市政府申请行政复议，铜仁市政府于2018年11月22日作出铜府行复决字〔2018〕51号行政复议决定，维持石阡县国土局作出的石国土资收〔2018〕02号决定。 原告杜文品诉称，被告石阡县国土局无权无偿收回原告（尚在使用期）的国有土地使用权；被告石阡县国土局无偿收回原告（尚在使用期）的国有土地使用权无实体性依据；被告石阡县国土局无偿收回原告（尚在使用期）的国有土地使用权程序违法；被告石阡县国土局无偿收回原告（尚在使用期）的国有土地使用权无任何法律依据。被告铜仁市人民政府作出的行政复议决定书事实不清，证据不足，法律法规适用错误。基于以上的事实和理由，被告石阡县国土局在没有相关合法手续及任何法律文书的情况下，实施的收回国有土地使用权决定的行为，严重损害了原告的合法权益，被告铜仁市人民政府作出的行政复议决定也严重损害了原告的合法权益。依据《中华人民共和国行政诉讼法》等相关法律法规的规定提起诉讼，请求：1.撤销被告石阡县国土局作出石国土资收〔2018〕02号收回国有建设用地使用权决定；2.撤销铜仁市人民政府作出的铜府行复决字〔2018〕51号行政复议决定；3.案件受理费由二被告共同承担。 为支持自己的诉讼主张，原告杜文品向法庭提供了以下证据： 1.土地转让协议及泉都电脑洗车场临时用地平面图；2.贵州省行政事业单位内部结算票据；3.泉都电脑洗车场临时用地平面图；4.石阡县国土资源局石国土资函〔2018〕02号文件；5.石阡县建设局回函及杜文品的承诺书；6.《泉都电脑洗车场用地通知书》；7.泉都电脑洗车城临时用地平面图。证明原告通过合法手段取得了涉案土地的使用权，使用期限是10年，被告石阡县国土局收回土地的行政违法。 被告石阡县国土局辩称，一、石阡县西外环道路建设项目属城市基础设施项目，经石阡县发展和改革局以石发改复〔2015〕98号《关于石阡县西外环道路建设项目立项的批复》批复，该项目涉及占用原告杜文品已获批的泉都电脑洗车场临时用地。根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第（一）款之规定，2017年4月28日我局以《关于对石阡县泉都电脑洗车场地地块收回国有土地使用权的请示》(石国土资呈〔2017〕43号）依法向石阡县人民政府请示，2017年5月2日石阡县人民政府以石府复〔2017〕56号《关于收回石阡县泉都电脑洗车场地块国有土地使用权的批复》批复。2018年8月13日我局作出石国土资收〔2018〕02号《收回国有建设用地使用权决定书》。二、我局接到时任石阡县人民政府副县长邓守权的批示：“同意建设局意见，为临时用地，如县政府需建设时无偿收回，不予补偿，但杜文品需有承诺书交建设、国土部门留存”后，于2010年4月20日为杜文品办理了《泉都电脑洗车场用地通知书》，批准建设用地为临时用地，供地方式为划拨，土地权属为水利银桥有限公司抵押给农行国有闲置地，面积1924.5平方米，用途为建电脑洗车场。原告获得临时用地使用权后，出租给他人改变土地用途非法修建汽车修理厂，根据《中华人民共和国土地管理法》第八十条之规定，我局应责令原告交还土地。三、杜文品所述2009年12月5日与石阡县汤山镇龙泉村德苕组签订《土地转让协议》，该协议只有双方当事人签字，并未得到有关部门的批准，根据《中华人民共和国土地管理法》第二条之规定，该行为属非法转让。2009年12月7日到石阡县国土资源局交纳了征地费（即出让金）40080元后，在该地上修建了办公用房六间，其所述情况不属实，我局已于2009年11月10日已向原告下发了石国土资监字〔2009〕87号《责令停止违法行为通知书》，原告已亲笔签收，且该地块我局至今未办理任何用地手续给原告，原告在未得到国土部门批准擅自修建办公用房，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条之规定，原告的行为属非法占地。综上所述，我局作出的石国土资收〔2018〕02号《收回国有建设用地使用权决定书》，适用法律、法规正确、处理程序合法、请法院维持我局作出的处理决定。 被告石阡县国土局向本院提交了下列证据： 1.石阡县发展和改革局石发改复〔2015〕98号《关于石阡县西环道路建设项目立项的批复》，证明因基础设施建设需要而收回国有土地的事实；2.石阡县国土资源局石国土资呈〔2017〕43号《关于对石阡县泉都电脑洗车场地块收回国有土地使用权的请示》，证明我局收回国有土地依法向县人民政府请示的事实；3.石阡县人民政府石府复石府复〔2017〕56号《关于收回石阡泉都电脑洗车场地块国有土地使用权的批复》，证明石阡县人民政府同意我局收回该国有土地的事实；4.石阡县国土资源局石国土资收〔2018〕02号《收回国有建设用地使用权决定书》，证明我局依法收回国有土地使用权的事实以及当时送达的情况，当事人拒绝签收；5.石阡县建设局回函（时任石阡县人民政府副县长邓守权的批示），及杜文品的承诺书，证明杜文品承诺国家建设需要无偿收回的事实；6.石阡县城乡规划局对杨彬、杜文品（2份）、杜启令、卓毅、杨吓贵、谌业勇的调查笔录、证明杜文品用该土地非法出租牟利的事实；7.《泉都电脑洗车场用地通知书》，证明当时只是批准杜文品建电脑洗车场的事实；8.石阡县国土资源局石国土资监字〔2009〕87号《责令停止违法行为通知书》，证明杜文品非法占地建洗车场的事实；9.土地租用合同，证明杜文品利用该土地非法出租牟利的事实；10.泉都电脑洗车城临时用地平面图，证明该地是划拨的临时用地及土地的位置；贵州省行政事业单位内部结算票据，证明原告杜文品支付德苕组的征地费的事实，不是土地出让金；11.石阡县西外环道路建设工程总体路线图，证明争议土地在规划建设的范围之内。 被告铜仁市人民政府辩称，一、铜仁市人民政府作出的复议决定认定事实清楚。经铜仁市人民政府审查查明：本案涉及无偿收回的土地系原告的泉都电脑洗车场用地（以下简称“新址用地”）使用权，位于石阡县××大道北侧。2009年10月21日，原告向石阡县建设局申请在佛顶山冷龙进口处河边（原选址）建设泉都电脑洗车场，并承诺“如今后城市发展，整体规划需要，本人自愿依法拆除或搬迁”。石阡县建设局于2009年10月22日同意原告的申请，并告知原告“该洗车场为临时建筑，如国家建设需要必须无条件自行拆除”。2010年3月，因石阡县政府决定将原告的泉都电脑洗车场的原选址作为绿化用地，石阡县国土局要求原告在佛顶山××××段饮料厂北面重新选址修建洗车场。经石阡县建设局上界踏勘，确定了原告建设泉都电脑洗车场用地（新址用地）。2010年4月13日，原告向石阡县建设局、石阡县国土局作出承诺书“如政府整体规划需要征收用地，本人愿依法自行拆除或搬迁”。2010年4月20日，石阡县国土局向原告作出《泉都电脑洗车场用地通知书》，告知原告新址用地面积为1924.5平方米，所有权性质为国有，供地方式为划拨，批准建设用地为临时用地，原告必须按照承诺书所承诺的内容自觉履行。2015年，石阡县西外环道路建设项目涉及占用原告新址用地。2017年5月2日，石阡县国土局向石阡县人民政府提交石国土资呈〔2017〕43号请示，石阡县政府作出石府复〔2017〕56号批复：收回涉及申请人的泉都电脑洗车场地块国有土地使用权。2018年8月13日石阡县国土局作出石国土资收〔2018〕02号决定，决定无偿收回原告的泉都电脑洗车场用地。二、铜仁市人民政府作出的复议决定程序合法、适用依据正确。原告不服石阡县国土局2018年8月13日作出的石国土资收〔2018〕02号决定向铜仁市人民政府中请行政复议，铜仁市人民政府于2018年9月27日依法予以受理，并向原告送达《行政复议受理通知书》、向石阡国土局送达《提出行政复议答复通知书》。石阡县国土局依法提交了答辩书及证据材料。通过审查，铜仁市人民政府认为，根据《土地管理法》第二条第五款“国家依法实行国有土地有偿使用制度。但是，国家在法律规定的范围内划拨国有土地使用权的除外。”之规定，供地方式为“划拨”的国有土地使用权为无偿使用。本案中，石阡县国土局无偿收回的原告的泉都电脑洗车场用地（新址用地）系国有土地使用权划拨用地，所以，石阡县国土局在得到石阡县政府批准的情况下，作出无偿收回原告的泉都电脑洗车场用地（新址用地）使用权的石国土资收〔2018〕02号决定并无不当，铜仁市人民政府予以支持。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，铜仁市人民政府于2018年11月22日作出了维持石国土资收〔2018〕02号决定的复议决定(铜府行复决字〔2018〕51号），并依法向各方当事人送达了复议决定书。综上所述，铜仁市人民政府作出的复议决定(铜府行复决字〔2018〕51号）认定事实清楚，程序合法，适用依据正确，请求贵州省思南县人民法院驳回原告的诉讼请求。 被告铜仁市人民政府向本院提交了下列证据： 1.行政复议申请书及原告身份证复印件，原告复议期间提交；2.铜府行复受字〔2018〕66号受理通知书，提出行政复议答复通知书及送达凭证；3.石阡县国土局复议期间提交的答辩书及证据目录；4.复议决定书及送达回证，1--4号证据证明行政复议程序合法。 经庭审质证，原告杜文品对被告石阡县国土局的质证意见为：所有证据的合法性不予认可，都已经过了举证期限。1号证据三性不认可，没有提交原件，不能证明原告土地在该立项批复的用地范围内，证明目的不认可，原告土地都不在规划范围内，就不能证明属于国有土地的事实；2号证据真实性、关联性认可，合法性、证明目的不认可；原告的土地系出让获得并非划拨；3号证据关联性认可、没有提交原件，真实性、合法性和证明目的不认可；4号证据是被诉的行政行为，原告是收到了的；5号证据回函没有原件真实性不予认可，和原告提交的不一致，原告提供的回函是没有签字的，所以对真实性、合法性、关联性和证明目的不予认可；承诺书的三性认可，证明目的不认可，该证据所显示的内容并不是无偿搬迁；6号证据调查笔录的三性和证明目的不予认可，询问人的身份无法核实，被告也没有提供询问人的证件和材料，与被告收回国有土地的事实没有关系；7号证据通知书真实性、关联性认可，合法性和证明目的不予认可。该通知书中供地方式属于划拨，用地性质属于临时用地，根据城市房地管理法第二十三条规定，划拨用地的期限是没有规定，不能证明原告的土地属于划拨用地，也不能证明原告的土地属于临时用地。8号证据的真实性、合法性认可，关联性和证明目的不认可，理由同上；9号证据真实性和关联性认可，证明目的不认可，只能证明原告目前所使用土地来源的事实。10号证据中平面图的证明目的认可。收据的真实性、关联性认可，合法性和证明目的不认可，该收据所交的费用是针对被划为绿化的土地，并不是本案涉及的土地。11号证据的真实性认可，合法性、关联性和证明目的不认可，理由同其他证据一样，该证据是线路图，不能证明所占土地的位置，也不能证明原告的土地在工程的用地范围内。从复议决定显示，石阡县国土局只提供了五份证据，也就是本案中提交的1、2、3、4、5号证据，其他证据并没有在复议过程中提交，在行政诉讼过程中，不能作为证明行政行为合法性的依据。 原告杜文品对被告铜仁市人民政府的质证意见为：1、2号证据无异议；3号证据中的答辩书无异议，证据目录的真实性不予认可，应加盖国土局公章，与复议决定书中例举的证据和目录不一致；4号证据是被诉行政行为不予质证，对送达回证认可。 被告石阡县国土局对原告杜文品提供证据的质证意见为：1号证据中转让协议有异议，与我们国土局的协议是不一致的，原告协议甲方是杜品德，签字不一样，平面图与本案没有关系，国土局不是收回这块土地；2号证据本身无异议，是支付给被征收人的征地费，不是出让金；3号证据的图纸和1号证据的图纸是一致，4号证据对国土局的函真实性无异议；5号证据中回函无异议，承诺书有异议，承诺书对于打印的部分无异议，对笔添加的手写部分有异议；6号证据无异议；7号证据的真实性无异议，对证明目的有异议，只是批复划拨的临时用地，被告收回国有土地使用权是符合法律规定的。 被告石阡县国土局对被告铜仁市政府提交的证据无异议。 被告铜仁市政府对原告杜文品提供证据的质证意见为：1号证据在乙方签字和原告提供的签字是杜文品，对证据的三性和证明目的均有异议；2号证据与争议地没有关联，是原告的另外一块土地被政府征用了绿化土地了，与本案无关；3号证据质证意见与2号证据一致，达不到原告的证明目的；4号证据三性无异议，达不到原告的证明目的；5号证据中的回函三性无异议，达不到原告的证明目的；承诺书中签字和第一被告的意见一致，对手写部分的真实性有异议，达不到原告的证明目的；6、7号证据三性无异议，达不到原告的证明目的。 被告铜仁市政府对被告石阡县国土局提交的证据均无异议。被告石阡县国土局在复议过程中，全部证据已向市政府提交，只是在复议决定书没有全部列举出来。 本院对上述证据认证如下： 被告石阡县国土局提供的1、2、3、10、11号证据和5号证据中的石阡县建设局回函来源合法、内容客观真实，与本案具有关联性，本院予以采信；4号证据系本案被诉行政行为的载体，不作为证据分析和评价；5号证据中的杜文品的承诺书，与原告杜文品提交的加盖了石阡县国土局印章的承诺书不一致，本院不予采信；6、7、8、9号证据，与本案不具有关联性，本院不予采信。 铜仁市政府提交的1、2、3号证据和4号证据中的送达回证，来源合法、内容客观真实，与本案具有关联性，本院予以采信；4号证据中的复议决定，系本案被诉行政行为的载体，不作为证据分析和评价。 原告杜文品提供的1号证据中的土地转让协议中受让方为杜文品、杜文武，而被告石阡县国土局提交的土地转让协议中受让方没有杜文武，只有杜文品，应当以石阡县国土局提交的为准，对1号证据中的土地转让协议，本院不予采信；2、4、5、6、7号在对被告石阡县国土局的证据中已作交代，在此不再赘述。1号证据中泉都电脑洗车场临时用地平面图与3号证据是同一份证据，与本案无关联，不作为证据使用。 经审理查明：2009年12月5日,原告杜文品与石阡县汤山镇龙泉村德苕组组长杜品德签订了《土地转让协议书》，德苕组将位于佛顶山冷龙进口处河边（巴天河坝冷龙公路东侧）面积为715平方米的集体土地（以下简称即原选址地）流转给原告杜文品，由杜文品支付德苕组40080元。2009年12月7日，石阡县国土局代收了40080元。原告杜文品向石阡县建设局申请在原选址地建设泉都电脑洗车场，2009年10月22日，石阡县建设局同意原告杜文品的申请。2010年3月，石阡县政府决定将原选址地作为绿化用地，石阡县国土局要求原告杜文品重新选址。经石阡县建设局上界踏勘，确定了原告杜文品在佛顶山××××段饮料厂北面面积1924.5平方米的土地（以下简称新址用地）即本案被无偿收回土地，建设泉都电脑洗车场。2010年4月13日，原告杜文品向被告石阡县国土局作出承诺“如政府整体规划需要征收用地，本人愿依法自行拆除或搬迁”。被告石阡县国土局在原告杜文品的承诺书上备注“前期投入费用抵扣拾年出让金，每年按贰万缴纳，抵扣完毕后按期到我局交纳出让金”。同时加盖了被告石阡县国土局的印章。2010年4月20日，被告石阡县国土局作出《泉都电脑洗车场用地通知书》告知原告杜文品，“新址用地所有权性质为国有，供地方式为划拨，批准建设用地为临时用地，原告必须按照承诺书所承诺的内容自觉履行”。2015年，石阡县西外环道路建设项目立项，需要占用新址用地。2017年5月2日，被告石阡县国土局向石阡县人民政府提交石国土资呈〔2017〕43号《关于对石阡县泉都电脑洗车场地块收回国有土地使用权的请示》，石阡县政府作出石府复〔2017〕56号《关于收回石阡泉都电脑洗车场地块国有土地使用权的批复》，同意无偿收回新址用地。2018年8月13日，石阡县国土局作出石国土资收〔2018〕02号决定，决定无偿收回新址用地。原告杜文品不服向铜仁市政府申请复议，铜仁市政府于2018年9月27日依法受理，向原告杜文品送达《行政复议受理通知书》、向被告石阡国土局送达《提出行政复议答复通知书》。铜仁市政府通过审查后于2018年11月22日作出铜府行复决字〔2018〕51号行政复议决定，维持石阡县国土局作出的石国土资收〔2018〕02号决定。行政复议决定书送达原告杜文品后，原告杜文品不服于2018年12月11日诉至本院，请求：1.撤销被告石阡县国土局作出石国土资收〔2018〕02号收回国有建设用地使用权决定；2.撤销铜仁市人民政府作出的铜府行复决字〔2018〕51号行政复议决定；3.案件受理费由二被告共同承担。 本院认为，原告杜文品认为行政机关的行政行为侵害其合法权益，向人民法院提起行政诉讼，主体适格。被告石阡县国土局作为本辖区内的土地管理部门，主体适格。铜仁市政府作为复议机关决定维持原行政行为，是本案被告主体适格。关于原告杜文品诉请撤销被告石阡县国土局作出石国土资收〔2018〕02号收回国有建设用地使用权决定的诉讼请求。经查，根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定：“有下列情况之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：(一)为公共利益需要使用土地的；(二)为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的。…….依照前款第（一）项、第（二）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿”。本案中，2018年8月13日，被告石阡县国土局在得到石阡县政府批准后，作出石国土资收〔2018〕02号无偿收回新址用地的决定。被告石阡县国土局未提交对土地使用权人原告杜文品进行适当补偿的证据、依据，其作出的行政行为与法律规定相悖；且石阡县国土局作出收回决定时，尚在使用期限内；被告石阡县国土局作出收回决定后，亦未对原告杜文品未到期的土地使用费作说明。故被告石阡县国土局作出石国土资收〔2018〕02号收回国有建设用地使用权决定，决定无偿收回的主要证据不足，原告杜文品诉请撤销被告石阡县国土局作出石国土资收〔2018〕02号收回国有建设用地使用权决定的诉讼请求的理由成立，本院予以支持。关于被告石阡县国土局在诉讼中主张原告杜文品改变土地用途的意见，被告石阡县国土局未提供证据证明原告杜文品改变了土地用途，故本院不予采纳。本院关于原告杜文品诉请撤销铜仁市政府作出的铜府行复决字〔2018〕51号行政复议决定的诉讼请求。经查，被告石阡县国土局作出石国土资收〔2018〕02号收回国有建设用地使用权决定，被本院依法撤销，铜仁市政府在审核过程中，未尽到全面审查的义务，而作出维持被告石阡县国土局作出维持原行政行为的复议决定，亦依法应当予以撤销。为保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决如下： 一、撤销被告石阡县国土资源局2018年8月13日作出石国土资收〔2018〕02号收回国有建设用地使用权决定； 二、撤销铜仁市人民政府2018年11月22日作出的铜府行复决字〔2018〕51号行政复议决定。 三、责令被告石阡县国土资源局在本判决生效后60日内重新作出行政行为。 案件受理费50元，由被告石阡县国土资源局、铜仁市人民政府共同负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交上诉状副本，上诉于贵州省铜仁市中级人民法院。 审 判 长  田茂江 人民陪审员  安喜元 人民陪审员  谭正阶 二〇一九年四月二十二日 书 记 员  黄雪雷