云南省玉溪市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）云04行终12号上诉人（原审原告）玉溪市江川区九溪镇九溪社区老尖山小组，地址：玉溪市江川区九溪镇九溪社区老尖山。负责人郑桂芬，组长。委托代理人姚蕴文、田志平，云南溪南律师事务所律师，特别授权代理。被上诉人（原审被告）玉溪市国土资源局，地址：玉溪市红塔区玉兴路64号。负责人胡庆华，局长。委托代理人李光辉，云南滇兴律师事务所律师，一般授权代理。第三人玉溪市国土资源局江川分局，地址：玉溪市江川区大街街道景新路20号。负责人李江润，局长。委托代理人金德富，玉溪市国土资源局江川分局工作人员，一般授权代理。第三人玉溪市江川区九溪镇九溪社区大营小组，地址：玉溪市江川区九溪镇九溪社区大营。负责人付少春，组长。上诉人玉溪市江川区九溪镇九溪社区老尖山小组（以下简称老尖山小组）因与被上诉人玉溪市国土资源局（以下简称市国土局）、第三人玉溪市国土资源局江川分局（以下简称市国土局江川分局）、玉溪市江川区九溪镇九溪社区大营小组（以下简称大营小组）行政复议一案，不服云南省玉溪市红塔区人民法院（2018）云0402行初29号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，本案现已审理终结。原审法院经审理查明，老尖山小组与大营小组系邻村，同属于江川区九溪镇九溪社区。2008年林权制度改革期间，原江川县人民政府于2008年8月13日向江川区九溪镇九溪社区大营小组颁发了江林证字（2200）第xxxxxxxx号《林权证》，其中森林、林木、林地状况登记表No1记载：林地所有权权利人：九溪镇大营村委会大营村民小组，小地名：草锅盖脑，面积：1212.7亩，及四至情况。2017年12月，江川区通用机场建设项目需征收江川区九溪镇的部分山林，江川区九溪镇于2017年12月6日组织镇国土、林业、分管领导、下村组成员、九溪社区、大营小组、老尖山小组干部及熟悉地界的相关党员和村民代表对被征收的山林、土地进行权属界限现场指界，踏勘指界过程中，大营小组提供了前述江林证字（2200）第xxx号《林权证》，证实现被征收的小地名为“草锅盖脑”的林地林权范围及权属，老尖山小组参与现场指界的支部书记马来顺、组长郑桂芬对上述《林权证》提出异议，认为“草锅盖脑”的部分林权属于老尖山小组，并提供《林权山界认定凭证》作为依据。因大营小组与老尖山小组对被征收林地的所有权有异议，故工作组未作出最终决定。2018年4月19日，老尖山小组向玉溪市人民政府申请行政复议，因办理不动产登记的职能部门变更，老尖山小组于2018年5月11日向市国土局申请行政复议，请求撤销上述林地的林权权属登记，并要求重新确认该林地属于其所有。市国土局同日收件后，于2018年5月17日作出《行政复议受理通知书》，决定予以受理，并将受理日期确定为2018年5月11日。经复议，市国土局于2018年8月10日作出玉国土资行复决字[2018]第1号《行政复议决定书》，认为老尖山小组的复议申请已超过申请行政复议的法定期限，不符合受理条件，决定驳回老尖山小组的行政复议申请，并于2018年8月13日将《行政复议决定书》分别送达给老尖山小组及市国土局江川分局。老尖山小组不服该复议决定，于2018年8月27日诉至法院，请求撤销玉国土资行复决字[2018]第1号《行政复议决定书》，并判令市国土局依法受理老尖山小组的行政复议申请及依法作出复议决定。另查明，在2007年12月老尖山小组林改领导小组上报的《老尖山村民小组集体林权制度改革实施方案》中无“草锅盖脑”山林记载。根据相关法律法规的要求，市国土局江川分局为江川区不动产登记机构。原审法院认为，《中华人民共和国行政复议法》第九条规定：公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。本案中，原江川县人民政府已于2008年8月13日向大营小组颁发了江林证字（2200）第xxxxxxxx号《林权证》，将“草锅盖脑”登记在大营小组名下。因江川区通用机场建设项目需征收江川区九溪镇的部分山林（含小地名为“草锅盖脑”的林地），九溪镇于2017年12月6日组织现场指界过程中，大营小组提供了上述林权证，老尖山小组的书记、组长提出异议，可见老尖山小组于2017年12月6日就已知道大营小组持有林权证及其所记载的内容，若认为林权登记错误或其合法权益受到侵犯，应当于六十日内申请行政复议。老尖山小组于2018年4月19日向玉溪市人民政府或2018年5月11日向市国土局申请行政复议，明显超过了法定60日的申请复议期限，不符合行政复议受理的条件。市国土局根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项“受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请”的规定，作出玉国土资行复决字[2018]第1号《行政复议决定书》，决定驳回老尖山小组的行政复议申请，其复议行为认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。老尖山小组请求撤销玉国土资行复决字[2018]第1号《行政复议决定书》，并判令市国土局依法受理其行政复议申请及依法作出复议决定的诉讼请求，缺乏事实和法律依据，其诉讼主张不成立，不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回老尖山小组的诉讼请求。案件受理费50元，由老尖山小组负担。上诉人老尖山小组不服一审判决上诉称，一、原审法院认定事实错误。原审法院认定2017年12月6日在现场指界过程中，大营小组组长向上诉人提供了林权证系认定事实错误。市国土局证明该事实的证据是其向原审法院提交的第七组证据，其中只有对江川区九溪镇九溪社区总支书记潘文华的《行政复议调查笔录》中明确提到这一事实，没有其他在场人员的证人证言予以佐证。且一审庭审中这一证据的真实性也被大营小组组长当庭否认，而这份证据所要证明的事实及内容却被采信，原审法院依据被否认的事实推断出老尖山小组于2017年12月6日就已知道大营小组持有林权证及其所记载的内容的结论，无事实依据。而老尖山小组有充分的证据证明其知道大营小组持有林权证所记载内容的时间为其到九溪林业站查询资料的时间2018年3月28日。原审法院认定上诉人自2017年12月6日知道其权利被侵害，老尖山小组的复议申请超过六十日法定期限，但本案老尖山小组存在耽搁六十日期限的正当理由。老尖山小组为了配合九溪镇人民政府调解耽搁的时间，属于耽误法定期限的正当理由，原审法院未经全面审查，忽略了耽误法定期限的事由。二、原审法院适用法律错误。依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十七条的规定，参照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条的规定，原江川县人民政府颁发大营小组的林权证时，老尖山小组并不知情，有关部门亦从未告知过老尖山小组申请行政复议的权利、行政复议机关和行政复议申请期限，且2017年12月6日老尖山小组听说政府已向大营小组颁发了林权证以及在九溪镇人民政府组织调解的整个过程中，亦未告知。所以，老尖山小组申请行政复议的时间应自有关部门“告之”之日起计算六十日内，最长不得超过两年。即，老尖山小组知道行政行为内容之日不管是2017年12月6日还是2018年3月28日，均未超过最长法定期限。三、原审判决违背了行政诉讼法的“司法审查性”。本案市国土局提交的证据中只有潘文华的调查笔录涉及指界当日是否提供林权证一事，但潘文华是大营小组村民，与本案具有直接的利害关系，其证言在本案中不应予以采信。大营小组组长本人当庭陈述未向老尖山小组出示林权证，否认了潘文华在《行政调查笔录》中陈述的真实性。因此，该《行政调查笔录》不应作为本案认定事实的依据，也不能证明市国土局所作的行政行为合法。四、原审判决无事实及法律依据不仅纵容了市国土局的违法行政行为，而且激化了老尖山小组与本案利害关系人之间的矛盾。因而请求：1、撤销云南省玉溪市红塔区人民法院（2018）云0402行初29号行政判决；2、撤销市国土局玉国土资行复决定[2018]第1号行政复议决定，判决市国土局依法受理老尖山小组的行政复议申请并依法作出复议决定；3、本案一、二审诉讼费用由市国土局承担。被上诉人市国土局辩称，一、原审判决认定事实清楚。大营小组组长在一审庭审中从未否认2017年12月6日向老尖山小组组长郑桂芬、支部书记马来顺出示林权证这一事实，其在一审中对市国土局提交的第七组证据并无异议，只是补充说明当日在山上双方就发生争议，当时其带着林权证，为了证实林权证的真实性，双方还于当日共同到九溪林业站核实。原审判决并未否定《行政复议调查笔录》的三性，老尖山小组主张一审判决未采信市国土局提交的第七组证据纯属无中生有。二、一审判决适用法律正确。老尖山小组申请行政复议已超过法定期限。根据《中华人民共和国行政复议法》第九条的规定，本案市国土局提交的第七组证据证实，老尖山小组在2017年12月6日江川区通用机场建设项目征收山林、土地进行现场指界时，就对大营小组提供的江林证字（2200）第xxxxxxx号《林权证》提出了异议，认为林权证内的山林有一部分属于老尖山小组。该事实足以说明老尖山小组在2017年12月6日就已经知道了江林证字（2200）第xxxx号《林权证》将“草锅盖脑”登记在大营小组名下。因此，其应当自2017年12月6日起60日内向行政复议机关申请行政复议。老尖山小组于2018年3月28日向九溪林业站查询林权登记材料，并不能改变其知道具体行政行为的时间。老尖山小组向九溪镇人民政府反映情况或者申请调解，并不能成为耽误行政复议法定申请期限的正当理由。因为反映情况或者申请调解，并不是申请行政复议的前置条件，不是行政复议的障碍，不影响老尖山小组依法提出行政复议申请，其反映情况后可在法定期限内随时申请行政复议，不存在耽误法定申请期限的问题。另原江川县人民政府颁发的《林权证》一经颁发，即具有法律效力，对《林权证》有异议，并不能通过申请镇政府调解或双方协商的方式变更，必须通过法定途径方能对《林权证》进行相应的撤销更改。老尖山小组主张申请行政复议的期限为两年适用法律错误。江林证字（2200）第xxxxxxx号《林权证》的持证人是大营小组，老尖山小组不是行政相对人，发证机关无法直接向不特定的利害关系人告知救济途径，只能在发证前通过张榜公示的方式告知不特定的利害关系人，如利害关系人认为侵犯其合法权益，可在公示期内提出异议。行政复议与行政诉讼是两种不同的救济途径，两者在制度设置上有着本质区别，适用的法律依据也不同，不能相互参照。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条是关于起诉期限的规定，《中华人民共和国行政复议法》第九条是关于申请行政复议期限的规定，二者适用范围不同，老尖山小组引用行政诉讼起诉期限的规定适用法律错误。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，老尖山小组的上诉理由无事实和法律依据，请二审法院驳回上诉，维持原判。第三人大营小组述称，一审判决是公平公正的。第三人市国土局江川分局未作陈述。老尖山小组针对其诉讼主张，向原审法院提交以下证据：一、负责人身份证明、老尖山小组会议纪要，以证明其诉讼主体资格；二、行政复议申请书、行政复议申请收件回执、行政复议受理通知书、行政复议延期审理通知书、行政复议决定书，以证明市国土局的诉讼主体资格；三、大营小组林权登记申请表、大营小组林地权属勘察登记卡、九溪镇集体林权制度改革工作记录，以证明老尖山小组得知大营小组确实持有林权证号xx的林权证及内容的时间；四、玉溪市人民政府行政复议办公室行政复议申请收件回执、国务院法制办公室国法秘复函〔2017〕852号，以证明：1.老尖山小组于2018年4月19日向玉溪市人民政府提起行政复议申请的事实；2.玉溪市人民政府告知老尖山小组变更被申请人的依据。市国土局向原审法院提交了证明以下证据、依据：一、组织机构代码证、法定代表人身份证明，以证明市国土局主体资格及身份信息；二、行政复议申请书、证据目录、委托书、律师事务所函、玉溪市国土资源局行政复议申请收件回执，以证明2018年5月11日，老尖山小组通过代理人姚蕴文、田志平向市国土局申请行政复议，李小刚的询问笔录中已经清楚的反映出江川通用机场征地时各村组已经出示了林权证，并不是老尖山小组陈述的“自始至终没有见到林权证”；三、玉溪市国土资源局行政复议受理通知书、玉溪市国土资源局行政复议答复通知书、玉溪市国土资源局第三人参加行政复议告知书、送达回证，以证明2018年5月17日，市国土局决定受理老尖山小组的行政复议申请，依法向相关当事人分别送达了行政复议受理通知书、行政复议答复通知书、第三人参加行政复议告知书；四、《关于江川区九溪镇九溪社区尖山小组申请行政复议一事的回复》及21份附件，以证明2018年5月25日，市国土局江川分局向市国土局提交了书面答复，并提交了21份证据；五、调查取证申请书，以证明2018年7月2日，市国土局江川分局向市国土局申请调查取证；六、行政复议延期审理签批表、玉溪市国土资源局行政复议延期审理通知书、送达回证，以证明因案件复杂，不能在法定期限内作出行政复议决定，市国土局依法将复议期限延长至2018年8月11日；七、行政复议调查笔录、潘文华工作笔记、李宝文工作笔记、证明、江川通用机场征地认界各村出勤人员登记表、江川通用机场权属界线调解现场批界图片、林权山界认定凭证，以证明：1.2017年12月6日，老尖山小组的支部书记马来顺、组长郑桂芬参与了江川通用机场项目征地现场指界工作；2.指界过程中，大营小组提供了江林证字（2200）第xxxxxx号《林权证》，证明林权范围和权属；3.马来顺和郑桂芬对大营小组提供的林权证提出异议，认为该林权证内的部分林权属于老尖山小组，为此，老尖山小组还提供了一份《林权山界认定凭证》作为依据；4.在双方发生争议的情况下，工作人员建议由老尖山小组与大营小组各自查找相关依据，林业部门提供当时林改的图斑点位为依据，由通用机场中界公司进行核实；八、行政复议决定书、送达回证，以证明2018年8月10日，市国土局作出行政复议决定书，驳回老尖山小组的行政复议申请，并进行了送达；九、答复，以证明行政机关职权变更的，应当以继续行使其职能的机关为被申请人，江川区人民政府颁发林权证的职能转变给市国土局江川分局之后，本案的被申请人为市国土局江川分局，市国土局作为江川分局的上级主管部门，有权对老尖山小组提出的行政复议申请进行行政复议。第三人市国土局江川分局向原审法院提交以下证据：一、统一社会信用代码证书、负责人身份证明、负责人身份证，以证明主体信息；二、玉溪市国土资源局江川分局文件2018[37]号及21份附件、林权登记申请表，以证明老尖山小组、大营小组在2008年林权改革中，对草锅盖脑并无争议，在公示期内，也无人提出异议，江林证字（2200）第xxx号林权证的颁发符合法律规定；三、玉溪市国土资源局行政复议决定书[2018]第1号，以证明复议决定事实清楚，适用法律正确。第三人大营小组未向原审法院提交证据。以上证据经当事人质证，原审法院认为：市国土局所举第四组证据及第三人市国土局江川分局所举第二、三组证据，客观真实，与本案有关联，能够真实反映复议过程中作为复议被申请人的市国土局江川分局回复及相关依据情况，予以采信；市国土局所举第七组证据，将结合其他证据综合认定。老尖山小组、市国土局及第三人市国土局江川分局所举其余证据中，各方均无异议的部分，予以确认。上述证据已随案移送本院。二审中，当事人均未提交新证据。老尖山小组向本院明确其向原审法院提交的第三组证据的证明目的为：其得知大营小组确实持有林权证号为xxxxxx号的林权证及内容的时间为2018年3月28日。经质证，市国土局、市国土局江川分局、大营小组均对老尖山小组所举该组证据的的证明目的不认可，大营小组提出其与老尖山小组及九溪镇相关领导于2017年12月6日就到九溪镇林业站调取了“草锅盖脑”林地的图纸，并进行了现场指界，老尖山小组当日就知道“草锅盖脑”林地登记在大营小组名下。经向老尖山小组核实，其称因与大营小组对“草锅盖脑”林地权属发生争议，2017年12月6日双方与江川区九溪镇相关领导共同到九溪镇林业站调取查看了该林地林权证的图纸。本院认为，老尖山小组所举该组证据的内容客观真实，本院对该组证据的真实性予以确认，但对其欲证明的证明目的不予认定。经审查，原审法院对其他证据的认定正确，本院予以确认。本院经审理查明，2017年12月6日，老尖山小组、大营小组与江川区九溪镇相关领导共同到江川区九溪镇林业站调取查看了江林证字（2200）第xxxxx号林权证图纸。本院审理查明的其他事实与原审法院审理查明的事实一致，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国行政复议法》第九条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。”本案中，2017年12月6日，江川区九溪镇组织镇国土、林业、分管领导、下村组成员、九溪社区、大营小组、老尖山小组干部及熟悉地界的相关党员和村民代表对建设江川区通用机场被征收的山林、土地进行权属界限现场指界过程中，老尖山小组因“草锅盖脑”林地权属与大营小组发生争议，大营小组提供江林证字（2200）第xxxx号《林权证》证实“草锅盖脑”林地权属，老尖山小组提出异议，双方与九溪镇相关领导于同日到江川区九溪镇林业站调取该林地林权证图纸进行了核实。故市国土资源局认定老尖山小组于2017年12月6日就已知道大营小组持有江林证字（2200）第xxxxx号《林权证》及其内容并无不当。老尖山小组向九溪镇人民政府反映情况、申请调解，不属于因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的情形，因此老尖山小组于2018年4月19日才申请行政复议，已经超过60日的法定复议期限。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项“受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请”之规定，市国土局决定驳回老尖山小组的行政复议申请并无不当，原审法院依法予以维持正确。老尖山小组的上诉理由不能成立，其上诉请求本院依法不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人玉溪市江川区九溪镇九溪社区老尖山小组负担。本判决为终审判决。审判长  孙忠宁审判员  王 华审判员  沈培敏二〇一九年四月十七日书记员  冯雯静