浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）浙行终127号上诉人（原审原告）浙江中顺建筑工程有限公司，住所地浙江省义乌市稠江街道下门1区25栋1单元（临时）。法定代表人龚志军，董事长。委托代理人楼松海，浙江大平律师事务所律师。被上诉人（原审被告）金华市婺城区人民政府，住所地浙江省金华市宾虹西路2666号。法定代表人黄国钧，区长。出庭行政负责人杨旭锋，副区长。委托代理人郭春英，浙江丰畅律师事务所律师。被上诉人（原审被告）金华市婺城区住房和城乡建设局，住所地浙江省金华市宾虹西路2666号。法定代表人吴国建，局长。出庭行政负责人郭洪建，副局长。委托代理人卢颐丰，浙江丰畅律师事务所律师。浙江中顺建筑工程有限公司（以下简称中顺公司）诉金华市婺城区人民政府（以下简称婺城区政府）、金华市婺城区住房和城乡建设局（以下简称婺城区住建局）不履行土地行政补偿职责一案，金华市中级人民法院于2018年11月29日作出（2018）浙07行初192号行政裁定。中顺公司不服，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，并于2019年3月1日公开开庭审理了本案。上诉人中顺公司法定代表人龚志军及委托代理人楼松海，被上诉人婺城区政府的应诉负责人副区长杨旭锋及委托代理人郭春英，被上诉人婺城区住建局的应诉负责人副局长郭洪建及委托代理人卢颐丰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：中顺公司系由金华县第八建筑工程公司更名而来。1993年10月1日，金华县第八建筑工程公司（乙方）与原金华市土地管理局（甲方）签订国有土地使用权出让合同1份，约定甲方出让给乙方位于人民东路南侧、面积866平方米地块。1994年1月18日，金华县第八建筑工程公司（乙方）与原金华市土地管理局(甲方）签订国有土地使用权出让合同1份，约定甲方出让给乙方位于人民东路南侧、面积为911平方米地块。1995年8月11日，金华县第八建筑工程公司取得上述受让土地使用证，证号为金市国用（1995）第12077号，面积为1777平方米，四至分别为：东至市造漆厂液体仓库；西至道路，界限中为界；南至舟桥处潜水段，墙内为界，8.27米处界限中为界;北至人民东路，界限中为界。2015年11月25日，婺城区政府决定征收金华市电大街改造工程范围内的房屋，并由杭长专线婺城段指挥部实施，上述地块亦在征收范围。2016年3月18日，杭长专线婺城段指挥部向金华市国土资源局发出杭长婺指（2016）7号关于要求对金华市中顺建筑工程有限公司相关土地问题出具书面意见的报告。金华市国土资源局于同年4月15日向杭长专线婺城段指挥部作出金土资函〔2016〕42号《关于金华市中顺建筑工程有限公司部分土地权属情况的回函》，针对杭长专钱婺城段指挥部的征询事项进行了回复，主要内容为：中顺公司的前身原金华县第八建筑工程公司分别于1993年10月、1994年11月从原金华市土地管理局受让商住土地1777平方米。1995年8月15日确权登记面积为1777平方米，用途为商业、住宅，批准使用期限为七十年。原金华八建公司取得土地后，因总体规划调整，该地块西侧电大街道路由原20米调整到30米，由此地块面积将减少420平方米，又因人民东路拓宽等因素，建设工程审批手续一直没有办理。1997年根据市政府抄告意见，原金华市土地管理局与原金华八建公司协商，因规划调整需退让的土地，一是用规划指标给予奖励；二是减少的土地部分出让金补偿问题由金华八建公司与市人民东路拓宽办协商解决；三是在让出的10米道路用地上（原属出让地块范围）同意建贰层临时用房过渡，道路建设时，无偿拆除。原金华八建公司接受了原市土地管理局的协商意见，进行了临时房的搭建。1998年10月5日，原金华八建公司将其取得的上述土地无偿划拨给金华县第一房地产开发有限公司（由其出资），在办理土地使用权变更登记时，登记机构把人民东路拓宽的道路退让的262.4平方米不予登记，但电大街道路调整的面积420平方米没有分割让出，仍确权给其，登记面积为1514.6平方米。后金华县第一房地产开发有限公司2001年更名为中顺公司。已确权的1514.6平方米已随房屋进行了土地分摊，原土地证已注销。从出让合同和登记资料看，中顺公司确实有人民东路道路用地262.40平方米退让。这部分土地权属从1998年起就未登记给中顺公司。但电大街规划调整要求退让的420平方米，实际上中顺公司没有让出，一直登记在中顺公司名下归其使用，并已随商品房屋面积的分摊，这部分土地面积也随之分摊到各小业主。2017年4月7日下午，受电大街改建工程项目业主方金华市建设局副局长季文秉委托，杭长客专婺城区指挥部常务副总指挥徐彪牵头金华市国土资源局、规划局、建设局、财政局、多湖商务区管委会相关处室负责人、杭长指挥部、金东区人民政府城东街道办事处相关负责人员就电大街改建工程涉及中顺公司相关土地历史遗留补偿问题再次进行专题研究，并形成会议纪要。会议决定：关于退让土地的补偿，方案为：退让土地面积乘以当时出让土地的价格作为补偿本金;本金加上第一年的利息后作为次年的计算本金，复息计算，以此类推。经委托金融机构计算，总补偿金额为186.3536万元。原审法院另查明，原金华县第八建筑工程公司于1998年10月5日将上述土地无偿划拨转让给金华县第一房地产开发有限公司，并办理了产权证书，证书登记面积为1514.60平方米。1998年12月24日，金华县第八建筑工程公司注册资本变更为1508万元，股东由集体备案为董宝花（出资200，占股13.26%）、方炳清（出资200，占股13.26%）、龚志军（出资1108，占股73.47%）。4、1999年6月24日，金华县第八建筑工程公司更名为金华县第八建筑工程有限公司，公司性质变更为有限责任公司。2001年5月30日，金华县第八建筑工程有限公司更名为浙江中顺建筑工程有限公司（即本案原告）。2001年6月1日金华县第一房地产开发有限公司更名为金华市中顺房地产开发有限公司（以下简称中顺房地产公司）。原审法院认为，原金华县第八建筑工程公司于1998年10月5日将涉案1777平方米国有土地使用权无偿划拨转让给金华县第一房地产开发有限公司，金华县第一房地产开发有限公司后更名为中顺房地产公司，故中顺公司与本案无行政法上的利害关系，其作为原告的主体不适格。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项之规定，裁定驳回原告中顺公司的起诉。中顺公司上诉称：一、中顺公司是适格原告主体。1、中顺公司和中顺房地产公司，形式上是独立的公司，但实质上的利益人是同一的，它们都是民营企业，老板都是龚志军。对此，从两家公司注册资金出资上足以证明。因此，无论以哪家公司作为原告主张补偿，都丝毫不影响政府或被告利益。况且，中顺房地产公司在一审中已明确声明将其可有的补偿权益让渡给中顺公司。如果非得认为中顺房地产公司有部分补偿权益，那么本案属于财产性补偿的行政案件，这种财产权益让渡因无损于政府利益而应被允许。2、中顺公司其前身受让的是1777平方米土地，因人民东路拓宽被退让262.4平方米，其余1514.6平方米无偿转拨给自己设立并绝对控股的中顺房地产公司用于房产开发。由此可见，在中顺公司名下本身尚有262.4平方米被退让的土地。故原裁定认为中顺公司已将1777平方米全部无偿转拨给中顺房地产公司的说法，明显与事实不符。中顺公司本身有权主张行政补偿。原裁定驳回上诉人的起诉，属无视事实。3、长期以来都是由中顺公司向政府信访、反映和主张权利，并且相关政府部门向来也都认可中顺公司是权利主体，一直和中顺公司在协调、沟通和谈判，对此，由两被上诉人下属的电大街征收拆迁实施单位即杭长专线婺城段指挥部牵头召开的2017年4月7日的近十个政府部门参与下所形成的联席会议纪要为主要标志足以证明。4、(2017)浙行终1635号行政裁定明确指出，一审诉讼中中顺公司提交了《委托书》和会议纪要，两被上诉人对该两份证据的真实性未提异议，也无证据表明中顺公司非法取得上述材料，在此情况下，中顺公司依据会议纪要提起行政诉讼请求土地补偿，符合行政诉讼法第49条规定。原审未审查会议纪要的实际情况，径行认定中顺公司起诉不符合行政诉讼受理条件，属于认定事实不清。实际上，该终审裁定已然肯定了中顺公司的原告主体是适格的。再说，在当时两被上诉人只是强调了其作为被告主体不适格，而并未提出中顺公司作为原告主体不适格的问题。二、本行政补偿案久拖二十几年不解决，责任全在政府，严重损害了民营企业的正当合法权益，上诉人合法财产权益受损，完全是无辜的。上诉人受让1777平方米国有土地的正当合法性毋庸置疑。然而，政府有关部门以城市规划变更的理由要求民营企业的合法土地说退就退，说让就让，且是在民营企业没有获得分文补偿和不经任何程序和手续下要求退让。对照法律法规，政府这一行为显然是违法的。上诉人的土地被退让后，以两被上诉人为标志的政府部门之间又不断相互推拖和扯皮，致使上诉人的正当合法权益经过二十几年都无法实现。上诉人认为，两被上诉人的行为不仅违法，同时也明显有悖中共中央国务院2017年9月8日的《关于营造企业家健康成长环境弘扬优秀企业家精神更好发挥企业家作用的意见》中关于研究建立因政府规划调整、政策变化造成企业合法权益受损的依法依规补偿救济机制的意见精神。同时，也违背2018年中央经济工作会议有关支持民营企业发展，落实保护民营企业产权政策的政策意见精神。三、原审程序有不公正情形。上诉人的起诉于2017年8月29日被立案，同年11月15日一审裁定被驳回起诉。上诉后，浙江省高级人民法院于2018年3月6日作出(2017)浙行终1635号终审裁定，撤销原裁定，指令金华市中级人民法院继续审理。该终审裁定上诉人于2018年3月20日收到。但原审法院却在2018年7月3日才又重新立案，另行组成合议庭审理。仅就重新立案就被搁置了四个月，显然不符合效率审判的要求。综上，请求撤销原裁定，发回重审。婺城区政府答辩称：一、讼争土地的使用权人是中顺房地产公司，而非上诉人。上诉人提起的本案诉讼是关于土地退让的补偿诉讼，其主张的土地使用权已无偿划拨给中顺房地产公司，对该事实上诉人已当庭确认。上诉人已丧失相关权利，与涉案土地已无利害关系。二、中顺房地产公司不能代表上诉人。中顺房地产公司是一家具有独立法人资格的有限责任公司，是独立的法人主体。中顺房地产公司对外独立承担责任，行使权利。虽然上诉人是中顺房地产公司的股东，但法律上并不能代表上诉人。综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律准确，应当予以维持，请求驳回上诉人的上诉请求。婺城区住建局答辩称：一审法院认定事实清楚。根据金华市婺城区人民法院(2016)浙0702行初55号行政裁定书认定的事实，原金华县第八建筑工程公司(已更名为中顺公司，即本案上诉人)分别于1993、1994年获得1777平方米的土地使用权，1998年10月5日金华县第八建筑工程公司将上述土地无偿划拨转让给金华县第一房地产开发有限公司(现已更名为中顺房地产公司)，并办理了产权证书。中顺公司与中顺房地产公司是相互独立的法人，财产互相独立，故中顺公司并不是一审适格原告。结合中顺公司的陈述和相关法院文书已认定的事实，中顺公司在1997年已就涉案土地补偿问题与原金华市土地管理局协商处理，并达成了一致的处理方案。涉案征收项目的业主方也并非是答辩人婺城区住建局，答辩人当然不需要承担行政补偿责任。针对中顺公司提出的《关于电大街改建工程涉及浙江中顺建筑工程有限公司土地历史遗留补偿问题协商会议纪要》，答辩人未参与此次会议，也从未就中顺公司的土地补偿问题进行过确认。综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉人的上诉请求。庭审中，各方当事人围绕中顺公司的起诉是否符合法定的起诉条件这一审理重点进行了质证、辩论。经审理，原审裁定查明事实部分直接引用金华市国土资源局金土资函〔2016〕42号《关于金华市中顺建筑工程有限公司部分土地权属情况的回函》的表述“金华县第一房地产开发有限公司2001年更名为中顺公司”，实际应为“金华县第一房地产开发有限公司2001年更名为中顺房地产公司”，本院予以指正。对原审裁定认定的其他事实，本院予以确认。另查明，2017年4月7日形成的会议纪要载明：“因市区总体规划调整，受让地块北侧沿人民东路道路拓宽需要，退让土地262.4㎡；西侧电大街道路宽度由原20米调整到30米，退让土地420㎡。受让地块面积共减少682.4㎡。”本院认为，本案中各方当事人对于案涉682.4平方米土地因为城市建设而退让且未予合理补偿的基本事实均无争议，争议的问题主要是中顺公司提起本案诉讼是否符合行政诉讼案件的受理条件。首先，关于中顺公司的原告主体资格问题，会议纪要已明确案涉土地历史遗留补偿问题涉及中顺公司，中顺公司有权依据会议纪要的内容提起行政诉讼请求土地补偿。退一步讲，1995年金华县第八建筑工程公司取得金市国用（1995）第12077号土地使用证，面积为1777平方米；1998年金华县第一房地产开发有限公司取得金市国用（1998）第22656号国有土地使用证，面积为1514.6平方米。两相对比可知，金华县第一房地产开发有限公司自金华县第八建筑工程公司处受让的土地较金华县第八建筑工程公司原有的土地减少了262.4平方米。结合上诉人陈述的土地受让后不久即被要求退让及1997年原金华市国土管理规划局与金华县第八建筑工程公司就退让土地协商的情况，可以认定在1998年金华县第八建筑工程公司将案涉土地转让给金华县第一房地产开发有限公司时，262.4平方米土地已因约定退让而扣除，故该262.4平方米只体现在金华县第八建筑工程公司的土地使用证上，未体现在金华县第一房地产开发有限公司的土地使用证中，因此该262.4平方米的土地补偿权益应由金华县第八建筑工程公司即中顺公司享有，中顺公司具有本案的原告主体资格。其次，对于被上诉人提出的其非适格被告的问题，无论是作为会议纪要落款单位之一杭长专线婺城段指挥部的设立者，还是电大路改造工程建设项目房屋征收决定的作出者，在其未提交其他证据证明其他行政机关应为本案适格被告的情况下，被上诉人婺城区政府为本案适格被告。至于中顺公司能否主张另外420平方米土地使用权的补偿权利以及本案是否需要追加其他被告等问题，鉴于本案相关公司根据相关行政机关的要求为城市建设退让土地的事实清楚，而退让土地的补偿问题历时多年未能解决，一审法院应本着实质性解决行政争议、切实减少当事人讼累的原则，结合中顺房地产公司出具的《权利让渡声明》，根据土地收回及使用的实际情况，依法确定并释明相关问题，确保案涉土地补偿问题这一实质性行政争议在案件继续审理时一揽子解决。综上，上诉人提出的其具有原告主体资格的上诉理由成立，原审裁定驳回起诉错误，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下：一、撤销金华市中级人民法院（2018）浙07行初192号行政裁定；二、本案指令金华市中级人民法院继续审理。本裁定为终审裁定。审判长  黄金富审判员  夏祖银审判员  董 东二〇一九年四月十日书记员  吕圣姻