广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂行终412号 上诉人（一审原告）金秀瑶族自治县三江乡同化村民委员会。 法定代表人林金萍，主任。 上诉人（一审原告）金秀瑶族自治县三江乡同化村六岭村民小组。 诉讼代表人李明智，组长。 上诉人（一审原告）金秀瑶族自治县三江乡同化村寨球村民小组。 诉讼代表人李明富，组长。 上诉人（一审原告）金秀瑶族自治县三江乡同化村上大丈村民小组。 诉讼代表人林仕山，组长。 上诉人（一审原告）金秀瑶族自治县三江乡同化村下大丈村民小组。 诉讼代表人林仕平，组长。 上诉人（一审原告）金秀瑶族自治县三江乡同化村龙头村民小组。 诉讼代表人叶茂生，组长。 上诉人（一审原告）金秀瑶族自治县三江乡同化村大步村民小组。 诉讼代表人李永福，组长。 上诉人（一审原告）金秀瑶族自治县三江乡同化村石碧村民小组。 诉讼代表人李家敏，组长。 上诉人（一审原告）金秀瑶族自治县三江乡同化村那谷村民小组。 诉讼代表人韦春强，组长。 以上九位上诉人共同委托代理人黄代文，男，1957年3月26日出生，壮族，住金秀瑶族自治县。 被上诉人（一审被告）金秀瑶族自治县人民政府，住所地：金秀瑶族自治县金秀镇功德路**。 法定代表人兰向东，县长。 委托代理人胡志敢，金秀瑶族自治县司法局干部。 委托代理人黄金超，金秀瑶族自治县林业局干部。 被上诉人（一审被告）来宾市人民政府，，住所地：来宾市兴宾区人民路** 法定代表人雷应敏，市长。 委托代理人韦顺，来宾市司法局工作人员。 一审第三人金秀瑶族自治县三江乡同化村寨甫村民小组。 诉讼代表人梁凤鸾，组长。 委托代理人谭忠禄，广西香桥律师事务所律师。 委托代理人宋雨轩，广西创恒律师事务所律师。 上诉人金秀瑶族自治县三江乡同化村民委员会、同化村六岭村民小组、寨球村民小组、上大丈村民小组、下大丈村民小组、龙头村民小组、大步村民小组、石碧村民小组、那谷村民小组（以下简称同化村民委及六岭等八个村民小组）因其诉被上诉人金秀瑶族自治县人民政府（以下简称金秀县政府）、来宾市人民政府（以下简称来宾市政府）土地行政确权及行政复议纠纷一案，不服来宾市中级人民法院作出的（2018）桂13行初71号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2019年4月22日公开开庭审理了本案。上诉人同化村民委法定代表人林金萍、那谷村民小组诉讼代表人韦春强、寨球村民小组诉讼代表人李明富以及同化村民委及六岭等八个村民小组的共同委托代理人黄代文，被上诉人金秀县政府委托代理人胡志敢、黄金超，被上诉人来宾市政府委托代理人韦顺，一审第三人金秀瑶族自治县三江乡同化村寨甫村民小组（以下简称寨甫村民小组）诉讼代表人梁凤鸾及其委托代理人谭忠禄到庭参加诉讼，本案现已审理终结。 来宾市中级人民法院一审查明：同化村民委包括六岭、寨球、上大丈、下大丈、龙头、大步、石碧、那谷、新村、寨甫十个村民小组。2002年，因争议地生态林补助款问题，同化村民委及六岭等八个村民小组与寨甫村民小组发生山林权属纠纷。本案双方争议的山林地名叫“五马归槽”，位于古范河的西面一带，四至界限为：东从古范河260.4米高程点沿古范河上到距424.4米高程点往东约220米止，南从距424.4米高程点往东约220米处起沿岭脊经424.4米高程点、474.4米高程点到473.1米高程止，西从473.1米高程点起往西北方向沿岭脊到古范路口止，北从古范路口起沿山脚往东北方向到古范河260.4米高程点闭合。其中有114亩落在头排镇行政区域界线范围内，另外311.2米高程点的山头及其对面（东北向）约150米的小山头也属争议地（详见附图）。上述三块纠纷林地总面积1224亩，纠纷地内现有天然飞子成林的马尾松约724亩，人工种植的湿地松约500亩。该争议地自解放后至今，未经县级以上地方人民政府登记造册和发放山林权属证书确定所有权和使用权。该争议地属集体所有，但未进行具体划分。1976年3月，原柳州地区处理土地山林水利纠纷领导小组在象州召开四县联防会议和县界纠纷调处学习培训班，当时的鹿寨县头排公社同化大队寨甫生产队与金秀县三角公社龙回大队古范生产队于1976年3月15日签定了解决山林纠纷的《协议书》（以下简称“76协议”)，协议书对山界问题、互相换田的问题、杂花茶林及杉木林问题达成协议，双方代表、两县公社代表、原柳州地区调处办都在“76协议”上签字（或盖章），涉案争议地坐落在“76协议”约定的寨甫生产队（即第三人寨甫村民小组）管理区内；上世纪90年代初，开展造林灭荒活动，为了按时完成造林灭荒任务，三江乡党委、政府于1992年9月16日编制了《三江乡领导绿化点工程林造林设计说明书》，根据该说明书记载，绿化点的现有荒山权属集体所有，分别由新村、寨甫两个自然村管辖，本案争议地坐落在“76协议”约定的寨甫生产队（寨甫村民小组）管理区内；1993年2月9日，寨甫村民小组以“寨甫村林场”的名义向上级领导和林业部门提交《报告》，要求办林场和灭荒造林，获同意后种上约500亩的美国湿地松，该《报告》所称的办林场的四至范围与本案的争议地的范围基本吻合；1993年9月5日，寨甫村民小组与××范村民盘荣运签订了一份宅基地出让协议书，该《协议书》约定：由甲方（寨甫村民小组）在新办林场瓦厂边，古范田面出让一座宅基地给乙方（盘荣运）建房，具体位置由双方在施工前划定贰佰平方米（200平方米），该《协议书》约定出让的宅基地在本案的争议地范围内。本案发生纠纷后，同化村民委及六岭等八个村民小组向金秀县政府提出确权处理，金秀县政府派员调查取证后，多次召集双方进行调解，由于双方意见分歧较大，达不成协议。金秀县政府于2006年7月31日作出金政行决〔2006〕10号行政处理决定：一、该纠纷地总面积1224亩，其中东面靠近古范河方向的560亩土地权属归寨甫村民小组所有（包括311.2米高程点的山头及其对面东北方向约150米的小山头在内）；南面靠近银子坳方向的550亩土地权属归同化村民委所有；另114亩山林权属因与其他村屯有争议，作另案处理（详见附图）；二、该纠纷地内人工种植的湿地松580亩归寨甫村民小组所有，马尾松530亩归同化村民委所有。寨甫村民小组对该决定不服，向金秀瑶族自治县人民法院提起行政诉讼。金秀瑶族自治县人民法院经审理后作出(2007)金行初字第4号行政判决：撤销10号处理决定，由金秀县政府重新作出具体行政行为。该判决发生法律效力后，金秀县政府又先后作出金政行决〔2009〕4号、金政行决〔2010〕2号、金政行决〔2011〕5号、金政行决〔2015〕6号行政处理决定，但均被复议机关或人民法院予以撤销。2018年1月30日，金秀县政府根据来宾市中级人民法院（2015）来行初字第29号判决，以同化村民委及六岭等八个村民小组作为申请人，重新作出金政行决〔2018〕2号行政处理决定（以下简称2号处理决定），将本案争议地范围内的1110亩林地和林权确认归寨甫村民小组农民集体所有。同化村民委及六岭等八个村民小组不服，向来宾市人民政府申请行政复议。来宾市政府复议作出来政复决字〔2018〕33号行政复议决定（以下简称33号复议决定），维持金秀县政府作出的2号处理决定。同化村民委及六岭等八个村民小组不服，于2018年7月24日提起行政诉讼，请求：撤销2号处理决定及33号复议决定；判令金秀县政府重新作出正确的处理决定，或判决争议地“五马归潮（槽）”归同化村民委及六岭等八个村民小组所有。 另查明：1．在庭审中，同化村民委及六岭等八个村民小组与寨甫村民小组均认可争议地与金秀县政府处理决定的附图确定的地点、四至界限线和面积是一致的；2.对同化村民委及六岭等八个村民小组申请确权的1224亩争议地中有114亩（详见四至界线附图）还涉及与其他村屯发生权属纠纷，金秀县政府在2号处理决定中没有对该部分土地权属作出确权处理，而是告知另案处理。对此，同化村民委和六岭等八个村民小组及第三人在庭审中表示没有异议。 来宾市中级人民法院一审认为：本案寨甫村民小组与金秀县三角公社龙回大队古范生产队于1976年3月15日签定的“76协议”是县级以上人民政府在职权范围内组织双方当事人达成的调解协议，可作为认定寨甫村民小组取得争议地权属来源的依据；三江乡党委、政府编制的《三江乡领导绿化点工程林造林设计说明书》、1993年2月9日寨甫村民小组要求办林场和灭荒造林的《报告》、1993年9月5日寨甫村民小组与××范村村民盘荣运签订的宅基地出让《协议书》，以及金秀县政府调查相关知情人的调查笔录等均能够证实寨甫村民小组对涉案争议林地、林木有持续经营管理的事实。金秀县政府在调处本案过程中，经组织双方当事人调解未能达成调解协议后，根据上述查明的事实，适用《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十六条第二款、第三十四条第七项、第三十五条第二、第五项、第三十六条的规定作出2号处理决定。该处理决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。来宾市政府作出33号复议决定，维持金秀县政府作出的2号处理决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回同化村民委及六岭等八个村民小组的诉讼请求。 上诉人同化村民委及六岭等八个村民小组上诉称：一、争议地的权属来源和管业事实。同化村民委大部分村民小组都证实五马归潮（槽）历来是大队集体公山，一直都是大队经营管护，制止各种偷盗行为，没有划分到任何自然屯或村民小组（生产队）。1986年夏塘乡岔路村与同化乡发生山界林权纠纷，同年9月7日，金秀县头排区公所作出《关于夏塘乡岔路村与同化乡山界林权纠纷的处理裁决书》（简称“86裁决”），该裁决的第2点“双桥岭地界规定”、“倒水向同化的为同化乡管理，倒水向岔路、古范的归岔路村管理”。此界线的一部分为现争议地的西南界线。1991年金秀县进行乡级行政界线核定工作，下发《关于头排乡下塘村公所与三江乡同化村公所之间乡级行政界限核定的通知》明确规定该段乡级行政界线按“86裁决”裁定的界线，争议区归同化。二、关于“76协议”的性质。1、“76协议”四至界限不清，北面和东北面的界限不清，没有闭合线。2、金秀县政府在调查参加“76协议”双方代表8人中有6人都证明当时签订该协议主要是划分金秀和鹿寨县两县的县界和双方插花林问题。综上，一审认定事实不清，缺乏证据。请求：撤销一审判决、2号处理决定及33号复议决定；判令金秀县政府重新作出新的处理决定。 被上诉人金秀县政府答辩称：（一）关于“76协议”的性质。该协议是县级以上人民政府(当时的柳州地区行政公署)专门为解决土地山林权属纠纷而组织双方当事人进行调解自愿达成的协议。协议第一项山界问题第1点内容明确了涉案争议地归寨甫经营管理。经参加“76协议”的当事人古范屯的黄瑞成、邓朝新到纠纷现场核实指认“76协议”的界线和相关内容，黄瑞成和邓朝新证实现纠纷争议地属寨甫村民小组管理。（二）“86裁决”是金秀县头排区公所1986年9月7日作出的夏塘乡岔路村与同化乡山界林权纠纷的处理裁决。根据1985年1月1日起施行《中华人民共和国森林法》第十七条第一款的规定，乡级人民政府无权作出处理裁决。因此，“86裁决”不能作为该案权属纠纷确权的证据材料。1991年金秀县政府金政发(1991)34号文确定的乡级行政界线同样不能作为权属纠纷确权的证据材料。（三）1992年9月16日《三江乡领导绿化点工程造林设计说明书》，该书证实涉案争议地的经营管理权属寨甫村民小组。（四）1993年2月9日寨甫村民小组以“寨甫村林场”的名义向上级领导和林业有关部门提交《报告》，该《报告》称“。林场主要以崩山、五马归朝为主体。具体地说就是从乡检查站的古范路口的岔路村山界交接处从石墙冲下到石墙河又从石墙河进到与××范村山界为止”。该报告所称的地点和四至范围就是现争议地。同化村公所(现同化村民委)在该《报告》上签字“同意本屯开办林场”，说明同化村民委认可《报告》上所说的造林地点和范围是寨甫村民小组的荒山地。之后寨甫村民小组实施了造林抚育管理至今，证明寨甫村民小组有长期经营管理事实。（五）1993年9月5日寨甫村民小组与××范村民盘运荣签订宅基地出让《协议书》，证明争议地权属寨甫林场(寨甫村民小组)。综上，同化村民委及六岭等八个村民小组没能提供相关有效的证据材料证实争议地权属自己所有，请求法院依法驳回上诉人的诉讼请求。 被上诉人来宾市政府答辩称：（一）从本案的证据来看，“76协议”、三江乡党委及政府编制的《三江乡领导绿化点工程林造林设计说明书》、1993年2月9日寨甫村民小组要求办林场和灭荒造林《报告》、1993年9月5日寨甫村民小组与××范村村民盘荣运签订的宅基地出让《协议书》，以上证据真实合法，与本案具有关联性，均能证实第三人对争议地有持续经营管理的事实，金秀县政府据此将争议地确认归第三人集体所有，并无不妥，应予支持。（二）本府33号复议决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。请求二审法院依法驳回上诉人的诉讼请求。 一审第三人寨甫村民小组陈述称：(一)相关书面证据：1、“76协议”。70年代答辩人(当时属于鹿寨县管辖)与××范村发生纠纷(当时属于金秀县管辖），双方代表、两县及公社代表和原柳州地区调处办都在“76协议”上签字盖章认可，该协议已明确确认涉案争议地权属答辩人所有。2、1992年9月16日《三江乡领导绿化点工程造林设计说明书》是经过乡、县、柳州地区行署林业局盖章确认，是林地确权的有效证据，证明涉案林地的所有权属于答辩人所有。3、“林业三定”时，涉案土地属于答辩人的耕作区范围。上诉人没有任何土地在涉案土地的周围，且上诉人在“林业三定”时，从未主张过权利。(二)答辩人长期经营管理争议地的证据。1、解放前后，答辩人屯群众在涉案土地上种油茶并开垦农田。2、1976年在乡、县、地区三级主持下与××范村达成涉案土地的“76协议”。3、80年代，荔蒲县修仁镇的村民到涉案地一带以打柴、割草为由，大量砍伐和毁坏林木。当时，我屯村民去阻止他们乱砍滥伐行为，我村一村民出于自卫误伤他们其中的一人，为此被追究刑事责任。为维护这片土地，我屯付出了沉重的代价。4、1993年2月9日答辩人经上级批准在涉案地上建立寨甫村林场，并种下湿地松30000多株，面积900多亩(乡林业站有图纸记录)。特别强调的是，1993年申请人种植湿地松时，上诉人仍未主张过权利，证明涉案土地属于答辩人所有。5、1993年，我屯转让涉案土地中的一块林地给古范村的盘荣运作宅基地，盘荣运则义务为我屯看管林场。6、1995年至2001年间，外村的村民到涉案争议地砍伐林木时，都是我屯依据“76协议”进行处理。发生火灾时，也是我屯群众及时扑灭。上述事实充分证实了争议地长期以来一直由答辩人经营管理。（三）上诉人的上诉理由不能成立。上诉人认为“76协议”所确定的权属范围没有闭合线，不能据此完全确定该界线一侧的土地权属为申请人所有，此主张完全违背客观事实。结合“76协议”全部内容可以确认，东边界:从古范老坝首(即县界线)以下的沿河岸至石墙桥头(即260.4)高程止；南边界:原县界，不存在争议；西边界:与古范没有争议，“86裁决”和金政发(1991)34号文已明确了行政界线，且寨甫队在银子坳与古范互换的水田就是在西边界。北边界：为柳梧国防公路，即：从石墙河桥头起到银子坳止，不存在争议。因此，“76协议”的四至界线是清楚的。2014年7月9日，金秀县调处办的《核对头排公社同化大队寨甫生产队与三角公社古范生产队签订“76协议”的界线涉及内容情况记录》亦充分证实了上述事实。请求：驳回上诉人的上诉请求；维持一审判决及2号处理决定。 经审查，一审判决认定的证据合法有效，可作为本案定案证据，本院予以确认。据此，本院对一审判决查明的事实予以确认。 另查明：“76协议”载明：一、山界问题：由古范河老坝首（即县界线）扯到六大冲口（又名箩卜冲）的岭脊，直上到寨甫山顶，倒水向进古范方向的，归古范管理，倒水向往公路的归寨甫管理，又从古范老坝首（即县界线）以下的沿河岸归寨甫管理。二、关于互换田的问题和插花茶林和杉木问题：1、古范二队原有一主田，在石墙桥头，换给寨甫队耕作，在寨甫有一主田，在石灰窑（银子坳）公路边换给古范二队耕作，以后不准双方再变动。2、古范二队有插花茶林及零星杉树在寨甫管理区内，应给古范管理，谁种谁收，但不准扩大，不准开垦。 1986年9月7日，金秀县头排区公所作出“86裁决”，该裁决书第2点“双桥岭地界规定：从新村的瓦窑背（即古范村出公路的道口）对直，也就是打柴草的小路直上至岭脊，沿岭脊向东延伸至吊直岭的对面吊直湾的中间点，倒水向同化的为同化乡管理，倒水向岔路、古范的归岔路村管理。”1991年金秀县政府下发金政发〔1991〕34号《关于头排乡夏塘村公所与三江乡同化村公所之间乡级行政界线核定的通知》，明确“86裁决”生效，该段乡级行政界线按1986年9月7日头排区公所处理核定，并附图。 1992年9月16日三江乡党委、政府编制的《三江乡领导绿化点工程林造林设计说明书》载明：①乡党委政府决定在同化村公所新村、寨甫两自然村管辖的石墙桥至鬼打冲公路两旁和古范河东面的现有宜林荒山建立集中连片的乡党委领导绿化点……；②社会基本情况。绿化点的现有荒山权属集体所有，分别由新村、寨甫两个自然村管辖……”。 1993年2月9日，寨甫村民小组以“寨甫村林场”的名义向上级领导和林业有关部门提交《报告》，该《报告》载明“……林场主要以崩山、五马归朝为主体。……具体地说就是从乡检查站的古范路口的岔路村山界交接处从石墙冲下到石墙河又从石墙河进到与××范村山界为止”。同化村公所（现同化村民委）在该《报告》上签字“同意本屯开办林场”。 本院认为：本案上诉人同化村民委及六岭等八个村民小组与一审第三人寨甫村民小组均未能提交证明土改、合作化及“四固定”、林业三定等各个历史时期涉案争议地“五马归槽”权属的有效凭证，一审判决和金秀县政府2号处理决定均认定涉案争议地自解放后至今，未经县级以上地方人民政府登记造册和发放山林权属证书确定所有权和使用权，该事实清楚。现查明，“76协议”有当时争议双方代表、两县公社代表、原柳州地区调处办的签字、盖章，根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十四条第（七）项的规定，该“76协议”可以作为涉案争议地权属纠纷确权处理的证据材料。“76协议”第一条确定的山界为划定寨甫生产队与古范生产队之间的山界，涉案争议地位于划归××村民生产队管理使用的一面；1992年9月16日三江乡党委、政府编制的《三江乡领导绿化点工程林造林设计说明书》明确了绿化点分别由新村、寨甫两个自然村管辖，涉案争议地位于划归寨甫村民小组管辖的绿化点范围内；1993年2月9日寨甫村民小组为办林场向上级领导和林业部门提交《报告》，同化村公所（现同化村民委）在该《报告》上签字同意办场，该《报告》所载明的林场四至范围与涉案争议地的四至范围基本吻合；1993年以后，寨甫村民小组在涉案争议地上种植了约500亩的美国湿地松。上述事实可以证实一审第三人寨甫村民小组对涉案争议林地、林木有持续经营管理的事实。金秀县政府根据本案查明的事实，依照《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十六条第二款、第三十四条第七项、第三十五条第二、第五项、第三十六条的规定，作出2号处理决定，于法有据。 关于上诉人同化村民委及六岭等八个村民小组上诉提出涉案争议地“五马归槽”历来是大队集体公山，一直都是大队经营管护，并以“86裁决”载明“倒水向同化的为同化乡管理”为据，主张涉案争议地权属。现查明，1986年夏塘乡岔路村与同化乡发生山界林权纠纷，金秀县头排区公所作出“86裁决”确定了夏塘乡岔路村与同化乡之间的山界，后经金秀县政府金政发〔1991〕34号《关于头排乡夏塘村公所与三江乡同化村公所之间乡级行政界线核定的通知》，确定“86裁决”生效，并以该裁决划定的山界为乡级行政界线。由于涉案争议地位于该裁决载明的“倒水向同化的为同化乡管理”的区域内，根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十五条第（三）项的规定，依法划定的行政区域界线及其边界地图，可以作为土地山林权属纠纷处理的参考证据材料。据此，本院确认“86裁决”可作为涉案争议地权属确权的参考证据。由于金秀县政府金政发〔1991〕34号《关于头排乡夏塘村公所与三江乡同化村公所之间乡级行政界线核定的通知》确定的是行政界线，而一审第三人寨甫村民小组当时也属同化乡，不能得出“86裁决”确定的“倒水向同化的为同化乡管理”的山界区域内的土地为同化村民委集体所有的结论。尤为是“86裁决”作出之后，上诉人同化村民委并没有对涉案争议地进行实际管业。因此“86裁决”作为参考证据能否成为涉案争议地权属确权的依据，应结合其他证据进行综合判断。如前所述，本案存在自1976年起一审第三人寨甫村民小组对涉案争议林地、林木持续经营管理的事实，因此金秀县政府2号处理决定和一审判决未以“86裁决”作为本案确权依据，并无不当。对上诉人的上述主张，本院不予支持。 综上，金秀县政府2号处理决定认定事实清楚，程序合法，符合法律、法规的规定。来宾市政府33号复议决定维持金秀县政府2号处理决定亦正确。一审判决认定基本事实清楚、适用法律正确。上诉人同化村民委及六岭等八个村民小组提出的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人金秀瑶族自治县三江乡同化村民委员会、同化村六岭村民小组、寨球村民小组、上大丈村民小组、下大丈村民小组、龙头村民小组、大步村民小组、石碧村民小组、那谷村民小组共同负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 韦威助 审 判 员 宋玉杰 审 判 员 黄碧辉 二〇一九年四月二十九日 法官助理 方虞雅 书 记 员 王家兴