内蒙古自治区锡林郭勒盟中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）内25行初26号 原告海某，现住内蒙古自治区。 原告梁某，现住内蒙古自治区。 二原告委托代理人吉某1，内蒙古建中律师事务所锡林浩特分所律师。 被告锡某。 法定代表人霍某，职务盟长。 委托代理人吉某2。 委托代理人金某，内蒙古义翔律师事务所律师。 原告海某、梁某不服被告锡某锡署复不字〔2018〕第8号不予受理行政复议申请决定，于2018年10月18日向本院提起行政诉讼。本院于2018年11月1日立案，并向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年11月27日公开开庭审理了本案。原告海某及原告海某、梁某的委托代理人吉某1、被告锡某的委托代理人吉某2、金某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告锡某于2018年10月11日作出锡署复不字〔2018〕第8号不予受理行政复议申请决定书，认为复议申请人海某、梁某不具有提出行政复议申请的主体资格，根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条的规定，决定不予受理。 原告海某、梁某诉称,请求依法撤销锡某锡署复不字［2018］第8号不予受理行政复议申请决定书，判决由锡某予以受理原告的行政复议申请，并作出具体行政行为。事实与理由：2018年8月9日，东乌珠穆沁旗人民政府作出行政决定书，将原告持有的由东乌珠穆沁旗人民政府依法颁发的草场承包经营权证予以注销并公告，但未向原告送达任何文书。原告发现东乌旗人民政府注销原告持有的草场承包经营权证存在程序等众多违法事项，便向锡某提起行政复议。原告将行政复议申请书递交到被告处时被告知原告不得对东乌旗人民政府作出的行政决定进行复议，即便复议也只能对东乌旗发出的公告进行复议，而且非把原告梁某列为申请人，如不按照被告的要求递交材料，直接口头告知不予受理。但原告认为没有决定不可能出现公告，东乌旗政府也未对其具体行政行为以公告形式发出，是将决定发出后一并公告进行公示。被告要求按照被告的要求递交材料，原告海某坚持自己的观点未果，只能对复议申请书进行改动便递交，同时递交了最原先递交的原告海某自己撤销决定的申请，原告按照被告强行的要求下才留下了原告原先以自己作为申请人撤销东乌旗政府决定的申请，但对此未作出具体行政行为。后被告作出了锡署复不字［2018］第8号不予受理行政复议申请决定书，邮寄至原告住所。其不予受理理由为原告不具备申请行政复议主体资格。一、被告作出的锡署复不字［2018］第8号不予受理行政复议申请决定书未认定事实，缺乏事实依据。本案中所涉及的草场系以家庭为单位实行联产承包责任制的集体所有草场。东乌旗人民政府注销的草场承包经营权证上明确注明以那顺陶格图为户代表的三口人承包经营草场，原告提起行政复议申请时明确了原告与争议草场存在直接的关联，并提交了证据予以证明现在正在使用争议草场的系原告，且东乌珠穆沁旗人民法院判决书已经认定争议草场的实际使用人为原告。因此，被告作出的不予受理原告行政复议申请的行为未认定基本事实，有充足的证据予以证明的情况下作出了与事实不符的决定。二、被告作出的决定所记载的情况不是原告所向被告申请复议的内容。原告是不服东乌旗人民政府作出的具体行政行为，即注销原告持有的草场承包经营权证的决定进行了复议，而并非对东乌旗政府公示的公告进行复议。但被告在决定书中记载的原告不服东乌旗政府公告的行为严重歪曲了事实，是据以作出的决定。综上，被告的具体行政行为与法律规定不符，且未认定事实及未全面、客观的审查证据，作出了错误决定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，向贵院提起行政诉讼，请求依法支持原告的诉讼请求。 被告锡某辩称，一、原告海某、梁某不具备提出行政复议申请的主体资格，被告作出的锡署复不字（2018）第8号行政决定合法有效。原告海某、梁某不服东乌珠穆沁旗人民政府作出的《东乌旗人民政府关于注销哈达图嘎查那顺陶格图的草原经营权证的公告》向被告提起行政复议。被告认为二原告没有任何权利主张涉案草场承包经营的相关权利。其一，在原告提起行政复议申请时所提交的材料中均未体现原告梁某与本案争议草场有任何关联的证据。《草原法》第十三条第一款规定：“集体所有的草原或者依法确定给集体经济组织使用的国家所有的草原，可以由本集体经济组织内的家庭或者联户承包经营”。涉案草场是以那顺陶格图为户主与哈达图嘎查签订的《草场承包合同》，那么该合同的相对方应当是与那顺陶格图在同一集体经济组织内的同一户内成员。但原告梁某户籍在东乌旗巴彦胡硕镇，其并不是哈达图嘎查集体经济组织成员，更不是那顺陶格图户内成员，所以梁某根本没有权利使用涉案草场，故不能主张任何权利。其二，原告海某的母亲并不是那顺陶格图与哈达图嘎查签订的《草场承包合同》相对方。原告海某在《行政复议申请书》中明确表示在那顺陶格图迁回阿巴嘎旗后，其母亲将户口迁入哈达图嘎查继续承包经营该草场，由此可得知在那顺陶格图与哈达图嘎查签订《草场承包合同》时原告海某的母亲并不是哈达图嘎查集体经济组织内成员，更不是那顺陶格图户内成员。草场经营承包是以户为单位所取得的权利，如草场承包经营权人去世，只能是本户以内的人员继续使用，不能作为遗产继承。原告海某的户籍地与原告梁某相同，所以原告海某没有继承权及使用权，其不能对该草场承包经营主张任何权利。根据上述内容可确定两个事实：一、本案中二原告所主张的与涉案草场有利害关系的主体（梁某、格日勒、海某），实际上是与该草场没有任何法律关系。二、二原告在没有承包经营权的情况下一直使用草场的行为是违法行为。所以二原告对该草场的承包经营不享有任何权利，且不能主张任何权利。二、结合上述内容，可确定本案二原告并不是行政相对方，故没有提出行政复议的主体资格，被告作出的锡署复不字(2018）第8号行政决定正确。二原告与涉案草场及被注销的46号草场经营权证并没有法律上的任何关系。本案中二原告并不具备行政相对人的资格，不是行政相对人就不能行使行政相对人所享有的权利。故被告根据《行政复议法》第17条规定在法定期限内审查后作出了锡署复不字（2018）第8号《不予受理行政复议申请决定书》，并以书面形式告知当事方。无论是从程序或是实体上，被告的行为均合法有效。综上所述，由于二原告与涉案草场及被注销的草场经营权证没有法律上的任何关系，东乌旗人民政府作出的注销那顺陶格图的草场经营权证的行为并没有直接或间接损害其二人的权益，所以二原告不能成为行政相对方，对本行政行为不具备提起行政复议的主体资格，故锡署复不字(2018）第8号不予受理决定正确。 原告海某、梁某向本院提交了以下证据：1、锡署复不字（2018）第8号不予受理行政复议申请决定书，证明诉讼主体适格；2、格日乐户口簿，系原告海某的母亲，证明格日乐系哈达图嘎查牧民；3、草场承包经营权证，证明以达那顺陶格图（原告海某的叔叔）为户代表，格日乐、梁某、达那顺陶格图三口人从哈达图嘎查承包了10125亩草场，经营期限为30年；4、草场承包合同书复印件，证明以达那顺陶格图为户代表向嘎查承包了草场，经营期限为30年；5、2016年3月12日查巴雅尔图的证明，证明1995年达那顺陶格图、格日乐、梁某三人从哈达图嘎查承包了草场，经哈达图嘎查委员会同意的事实。1996年6月20日的哈达图巴嘎人民委员会出具的书面材料，证明1996年哈达图嘎查委员会已经给达那顺陶格图户承包了草场并指定了界限；6、（2017）内2525民初2091号民事裁定书、（2018）内25民终841号民事裁定书、民事案件庭审笔录（复印件），证明那顺陶格图的草场实际使用人是原告海某，那顺陶格图在庭审笔录中承认草场承包合同是授权给海某与嘎查签订的，因此海某与本案有直接关联性；7、哈达图嘎查委员会介绍信，证明格日乐在哈达图嘎查委员会承包有三个人的草场。 被告锡某的质证意见：对证据1的证据三性认可，是合法有效的决定；对证据2的真实性合法性认可，关联性不认可，仅证明格日乐在哈达图嘎查75号居住，无法证明是草场承包人，据原告称格日乐现已死亡；对证据3、证据4的证据三性认可，仅证明以那顺陶格图为代表的三人承包了草场，三人包括谁没有任何证据；证据5不符合证据的三性不能作为证据使用；对证据6中两份裁定书的证据三性认可，只是说了现在使用草场的人是海某，草场合同是否与海某有关系并未说明。庭审笔录证明海某是那顺陶格图授权签合同的人，只能证明海某是代理人，其实施的权利系委托；证据7仅证明与户口簿一样的内容，其他的证明不了。 被告锡某向本院提交了以下证据：1、东乌旗人民政府关于注销哈达图嘎查那顺陶格图的草原承包经营权证的公告，证明原告海某、梁某不服该公告向被告提出行政复议的行为；2、锡署复不字〔2018〕第8号不予受理行政复议申请决定书，证明被告在法定期限内作出了书面不予受理决定；3、邮件查询单，证明被告将不予受理决定书以书面形式告知二原告；4、草场承包合同，证明涉案草场是以那顺陶格图为户主以户为单位承包经营的事实；5、那顺陶格图与哈达图嘎查签订的协议书、关于自愿交回承包草场的申请书，证明那顺陶格图自愿交回以自己为户主承包经营的草场，自愿放弃草场承包经营权的行为；6、海某、梁某的身份证复印件，证明原告海某、梁某均不是哈达图嘎查集体经济组织内成员，无权使用涉案草场。 原告海某、梁某的质证意见：对证据1的证据三性无异议，被告没有向法庭出示原告向被告申请复议时提交的东政发（2018）70号决定书，原告是对上述决定书不服向被告申请复议，并未对公告申请复议；对证据2认可，其内容违法，该决定书直接对原告所使用的草场承包人是谁进行了确认，被告无确认草场承包人的权利；对证据3认可；证据4为原告申请复议时向被告提交的证据材料，证明二原告以那顺陶格图为户主，依法向嘎查集体承包了草场，且该合同合法有效；证据5也是原告申请复议时向被告提交的材料，证明嘎查与那顺陶格图恶意串通，签订有偿解除承包合同并未经过剩余两个承包人即原告海某的母亲及梁某的同意，擅自解除；对证据6无异议。 本院对上述证据认证如下：对原告海某、梁某提交的证据1、6，被告锡某提交的证据1、2、3予以确认。原、被告提交的其他证据与本案争议焦点无关联性，本院不予审查。 经审理查明，原告海某向被告锡某提出复议申请，请求撤销东乌珠穆沁旗人民政府作出的东政发〔2018〕70号行政决定，后根据复议机关本案被告锡某的要求将复议请求变更为请求撤销东乌珠穆沁旗人民政府《关于注销哈达图嘎查那顺陶格图的草场承包经营权证的公告》，申请人为梁某、海某。锡某于2018年10月11日作出锡署复不字〔2018〕第8号不予受理行政复议申请决定书，认为行政复议申请人不具有提出行政复议申请的主体资格，决定不予受理。 本院认为，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定：行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：申请人与具体行政行为有利害关系。本案原告海某虽然不是东政发〔2018〕70号决定及“东乌旗人民政府关于注销哈达图嘎查那顺陶格图的草原承包经营权证的公告”的相对人，但是原告海某在使用案涉草场，其与行政行为存在利害关系，有提出复议申请的资格，对原告的申请应当予以受理。综上，锡某以原告不具有行政复议申请的主体资格为由，作出不予受理决定，适用法律错误，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项的规定，判决如下： 一、撤销被告锡某作出的锡署复不字〔2018〕第8号不予受理行政复议申请决定； 二、责令被告锡某自本判决生效之日起5日内受理本案。 案件受理费50元，由被告锡某负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于内蒙古自治区高级人民法院。 审判长 邓 秀 英 审判员 齐   山 审判员 格日勒图雅 二〇一九年四月十二日 书记员 冀 雅 赛