湖南省岳阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2018）湘06行初205号原告：周怀亮，男，1987年7月31日出生，汉族，户籍所在地岳阳市岳阳楼区，现住珠海市香洲区。委托诉讼代理人：周小光，男，1940年4月7日，住岳阳市岳阳楼区，系原告父亲。委托诉讼代理人：陈鑫辉，湖南云盟律师事务所律师。被告：岳阳市南湖新区管理委员会，住所地：岳阳市南湖新区南湖游路6号。法定代表人：雷欣，主任。被告：岳阳市南湖新区湖滨街道办事处，住所地：湖滨大道。法定代表人：李彬，主任。两被告共同委托诉讼代理人：吕爱民，岳阳市南湖新区管理委员会工作人员。两被告共同委托诉讼代理人：刘律宏，湖南岳州律师事务所律师。原告周怀亮与被告岳阳市南湖新区管理委员会（以下简称南湖管委会）、岳阳市南湖新区湖滨街道办事处（以下简称湖滨街道办）请求撤销行政协议纠纷一案，本院于2018年11月8日受理后，依法组成合议庭公开开庭进行了审理。原告周怀亮及其委托诉讼代理人周小光、陈鑫辉，被告南湖管委会及湖滨街道办的共同委托诉讼代理人吕爱民、刘律宏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2018年10月9日，原告周怀亮的父亲周小光代原告周怀亮与城市综合体5、6、7征拆指挥部就位于岳阳市岳阳楼区湖滨办事处雷公湖社区房屋的征收补偿事宜签订了一份《城市综合体5、6、7项目房屋拆迁补偿协议》（以下简称《房屋拆迁补偿协议》），周怀亮主张被告采取欺诈胁迫的方式迫使原告签订协议，补偿标准过低，显失公平，特向法院起诉请求撤销该协议。原告周怀亮诉称，一、被告以欺诈兼胁迫的方式与原告签订房屋拆迁补偿协议。1、原告本人一直在外地，由家中83岁的父亲和73岁的母亲代为协商补偿事宜。在协商补偿事宜过程中，被告为做原告父母的工作，往往一来多人并声称是政府的规定，就是这么多钱，你签也得签，不签也得签，副书记王岳并称“不排除暴力”，而被告已在原告邻居中实施了强拆。在被告的日夜强逼并声称“不签字就强拆”的反复威胁下，2018年10月9日原告父亲在补偿合同上代为签字。2、被告让原告在空白的协议书上签字，签字多日后不给原告一份，称交付身份证办理了银行存单后才能给原告合同。后经原告催讨拿到合同后才发现合同上的补偿内容也与被告方当时所谈的补偿不符，相差甚远。二、被告的补偿标准严重滞后，显失公平。此次被告的补偿依据是岳阳市政府2013年制定，湖南省政府于2014年批准执行的《湖南省人民政府关于的批复》。从该办法中可以看出，当时岳阳市房屋均价为3200元每平米。但目前岳阳市的房价已大幅提升，远高于2013年的房价。被告的补偿标准显然严重滞后，对原告无疑是显失公平。征收是行政行为，但补偿协议，应当遵循平等主体的契约原则，遵循相关的民事法律规范。综上，基于被告存在欺诈与胁迫，协议内容显失公平，特请求法院判决：1、撤销原告与被告签订的《房屋拆迁补偿协议》；2、责令被告与原告重新签订补偿安置协议。原告向本院提交了如下证据：证据1、《城市综合体5、6、7项目房屋拆迁补偿协议》，拟证明本案诉争对象。证据2、补偿款报数条，书写人：当时代表被告方参加签订补偿协议的雷公湖社区主任谢四清。拟证明被告在协议书上填写的补偿款，与当时要求原告在空白协议书上签字时给出的补偿标准不符。证据3、被拆迁户集体签名《证明》两份，拟证明被告在与被拆迁户签订补偿协议中采取欺骗的方式和各种形式的胁迫及其他违法强制行为。证据4、包括原告在内的多位被拆迁户与被告方代表徐银的对话《光盘》。拟证明：1、被告方让被拆迁户在空白的合同上签字；2、被告方代表认可在签合同时存在胁迫。证据5、岳阳房价走势图，来源：中国房价行情网站，拟证明岳阳市房价从2014年的每平米3200元，2018年涨至8000元以上每平米，被告在2018年10月以2014年的补偿标准征收显失公平。证据6、常住人口登记卡，拟证明1、户主信息；2、被告应补偿而未补偿的主体。证据7、《湖滨农垦集团公司折价归私协议书》，拟证明原告房屋的土地使用权人为原告本人。被告南湖管委会和湖滨街道办共同答辩称，1、本案协议不存在可撤销情形，原告诉请缺乏法律和事实依据。本案系行政协议争议，在不违反行政法和行政诉讼法强制性规定情况下可参照适用《中华人民共和国合同法》及司法解释。根据《中华人民共和国合同法》第五十四条之规定，有下列情形之一的，合同可撤销：（一）因重大误解订立的；（二）在订立合同时显失公平的：（三）一方以欺诈、胁追的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下订立的合同，受损害方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销。本案协议签约主体合法，既未损害合同相对人的实体权益也未损害国家、集体或者他人的利益，在签订时系双方真实意思表示，不存在任何前述可撤销情形，原告也未提供证据证明存在该情形；2、原告房屋及所涉土地性质为国有农用地，土地使用权人为湖滨办事处，《湖南省人民政府关于的批复》（湘政函[2014]113号）文件所规定的国有农用地征收补偿标准参照集体土地征收补偿标准进行补偿，答辩人根据原告的实际情况，参照湘政函【2014】113号文件进行安置补偿于法有据。3、本案补偿协议的签订方为湖滨街道办，湖滨街道办签订协议是基于对国有农用地的收回，本案为国有农用地的使用权人与地上附着物的产权人签订的补偿协议，与南湖管委会无关。被告南湖管委会和湖滨街道办共同向本院提交证据：原告户籍资料、拆迁房屋丈量登记表、被拆迁户房屋装修情况调查登记表、拆迁房屋合法性认定表、住房安置货币补助人口调查认定表、房屋现场照片、征收补偿计算表、房屋拆迁补偿协议、补偿款领款单，以上证据拟共同证明：被告经与原告协商一致，参照现行有效的规定进行补偿，其中既包括房屋主体、装饰装修、设施、搬迁、过渡等补偿，还包括安置，原告已获得最大利益。周怀亮对两被告提交证据的质证意见为：对户籍资料真实性、合法性无异议，证明目的有异议，周怀亮并非户主，被告在补偿中遗漏户主；对拆迁房屋丈量登记表的真实性、合法性有异议，没有经过原告的确认，签字属于伪造；对房屋装修情况登记表合法性、真实性有异议，该表形成于2018年10月10日，而补偿协议签订时间为2018年10月9日，系先签订补偿合同再做的调查登记，存在补偿的随意性，且原告没有对该调查登记表签字确认；对房屋合法性认定表的合法性、真实性有异议，房屋真实情况没有得到原告的确认，没有经过评估测量，是被告单方面的认定；对住房安置货币补助人口调查认定表的合法性、真实性有异议，该认定表严重失实，户主并非原告，补偿主体遗漏，补偿不充分；对房屋照片的真实性无异议，对证明目的有异议，只反映了房子的部分概貌；对征收补偿计算表的合法性有异议，补偿标准严重滞后，补偿的主体遗漏，原告并非户主，该计算表形成时间为10月10日，协议签订的时间为10月9日，证明补偿工作随意；对房屋拆迁补偿协议的合法性有异议，原告是受胁迫在空白的协议书上签字；对两份领款凭证的合法性及其证明目的有异议，原告是应被告要求在领款凭证上签字，原告目前实际上并没有领到一分钱。两被告对原告提交证据的质证意见为：对证据1没有异议，补偿协议的甲方均为湖滨街道处，并非南湖管委会。对证据2真实性无法核实，对证明目的有异议，两张条据均明确了原告的补偿总额与补偿协议所签订的金额是完全一致的，第二张条据在最后一栏，写明总金额为2066087加两万元即2086087元，该总金额所分列的三项金额与协议金额和领款金额是完全一样的，反而证明签订补偿协议时，被告已经告知了原告补偿金额，是双方共同协商并最终确认的补偿金额。对证据3、证据4的真实性和证明目的有异议，最高法（2018）民申3122号裁定书认为，一方将空白的合同交给另一方，属于对另一方合同内容的无限授权，被授权方可以对合同填写内容，无论是不是空白合同均不影响合同效力，证据4中没有明确本案的协议为空白协议，即使是空白协议也属于原告对合同相对人的无限授权。证据5与本案无关，本案补偿以及评估是根据原告房屋自身价值进行的确认，与岳阳市城区商品房不存在可比性，对证据6真实性无异议，对证明目的有异议，与原告共同居住人员属于被安置对象，并未遗漏补偿主体，对证据7真实性无异议，本案房屋土地原属湖滨农垦集团，现统一划归湖滨办事处，湖滨办事处有权与原告签订协议。结合庭审过程及双方当事人举证、质证情况，本院对当事人提交的证据认定如下：原告提交的证据1、证据2、证据6、证据7，被告对真实性无异议，其与本案有关，本院予以采纳，至于能否达到其证明目的本院将结合案件事实进行综合认定；证据3、证据4相关证人未出庭作证，真实性无法核实，原告也无证据证实相关人见证或确实了解涉案协议签订情况，本院不予采纳；证据5与本案无关，本院不予采纳。被告提交的证据与本案有关，本院予以采纳，至于能否达到其证明目的本院将结合案件事实进行综合认定。本院查明，周小光户籍登记在岳阳市岳阳楼区湖滨农垦集团，户主是妻子吴珍良，该户还登记有儿子周怀亮，女儿周怀瑾、儿媳陈巧巧，孙子周凌恒。周小光家庭在湖滨街道办雷公湖社区拥有房屋一栋，该房屋没有办理产权登记，周小光家庭在家庭内部将房屋进行了分配，其中一层分给儿子周怀亮，另一层分给女儿周怀瑾。为了推进城市综合体5.6.7项目，需要征收涉案房屋，周怀亮因在外地工作便由其父周小光和母亲吴珍良代为协商补偿事宜。2018年10月9日，周小光代周怀亮与湖滨街道办、岳阳市国土资源局南湖新区分局、岳阳市南湖新区征收补偿安置局签订了一份《城市综合体5.6.7项目房屋拆迁补偿协议》，协议约定征收周怀亮合法房屋面积178.56㎡，核定住房安置货币补助人口为3人，其中1、房屋主体补偿及装（饰）修补偿费共计267930元；2、房屋附属设施补偿费17856元；3、搬家费3000元；4、过渡费3600元；5、住房安置货币补助45㎡/人×3200元/㎡×3人=432000元；6、按期拆迁腾地奖金178.56㎡×300元/㎡=53568元；7、选择货币安置奖178.56㎡×200元/㎡=35712元；8、寻找房源奖178.56㎡×100元/㎡=17856元；9、片区集体签约奖178.56㎡×50元/㎡=8928元，以上合计840450元。同日，周小光代周怀亮在领取房屋拆迁补助408450元、人口购房补助432000元的两张领款凭单上签字，周怀亮因对补偿协议有异议至今未领取补偿款，南湖管委会、湖滨街道办称在原告依约腾地搬迁后，将告知其存折密码。南湖管委会、湖滨街道办向本院提交了周怀亮房屋《拆迁房屋丈量登记表》、《被拆迁房屋装修情况调查登记表》、《拆迁房屋合法性认定表》、《住房安置货币补助人口调查认定表》、《征收补偿计算表》，认定房屋合法建筑面积178.56㎡，核定住房安置货币补助人口为3人，分别为周怀亮、陈巧巧、周凌恒，周怀亮在本院庭审中对其房屋面积为178.56㎡无异议，但认为《拆迁房屋丈量登记表》上周怀亮的签字系伪造，其他表格其本人没有签字确认，认为征收补偿遗漏了其父周小光、其母吴珍良的人口补助。另外，周怀亮称在签订协议时，其父周小光是在受到胁迫的情况下签订的空白协议。周怀亮向本院提交在协议签订过程中雷公湖社区主任谢四清向周小光出具的报数条，称谢四清当天称840450元只是单独项目，但在拿到补偿协议后，才发现被告将搬迁、奖金、过渡费都包含在内，与之前协商的标准有差距，而且近两年岳阳房价上涨迅速，被告按照2014年3200元/㎡的价格对原告进行补偿，补偿标准严重滞后，显失公平，故请求法院撤销该《房屋拆迁补偿协议》并责令被告重新与原告签订补偿协议。经查，周怀亮向本院提交的谢四清写书的报数条共两页，第一页上注明：（1）周怀亮房屋拆迁补助款408450元；人口购房补助432000元；（2）周怀瑾房屋补助款1156437元；袁珍良89200元，合计条据4张金额为2086087元，第二张为项目计算明细，虽未注明具体补偿项目，但计算后的补偿总金额与协议补偿总金额一致。另查明，1999年12月27日周小光与湖滨农垦集团公司签订了一份《湖滨农垦集团公司折价归私协议书》，周小光从湖滨农垦集团公司购买房屋一套，其中正屋135㎡，正屋70元/㎡，土地150㎡，土地20元/㎡，总价值12450元。经查，周怀亮房屋所在土地属于国有农用地，土地使用权人为湖滨街道办。周小光在2018年10月9日也代其女周怀瑾与湖滨街道办、岳阳市国土资源局南湖新区分局、岳阳市南湖新区征收补偿安置局签订了一份《项目房屋拆迁评估补偿安置协议》，协议约定征收周怀瑾合法房屋面积267.84㎡，各项补偿共计1156437元，但对周怀瑾房屋的补偿不包含人头住房安置货币补助。另外对吴珍良补偿青苗设施补助款89200元。被告南湖管委会和湖滨街道办称，在征收过程中，为了被征收人利益的最大化，会根据实际情况实行房屋补偿加人口安置或者经评估单独进行房屋补偿的方式，对周小光家庭的房屋，指挥部根据其家庭内部的分配约定，按照两个户头进行拆迁补偿，一户按照3200元/㎡的房屋补偿再加上人口安置补助，另一户按照房屋面积经评估后进行拆迁补偿，周小光、吴珍良属于周怀瑾房屋的安置对象，因周怀瑾房屋面积较大，对周怀瑾房屋按照评估价值补偿的金额高于人口安置加房屋补偿的安置方式，在征求当事人意见确保当事人利益最大化的情况下，对周怀瑾房屋在评估后进行房屋补偿，不存在人口安置，因此没有对周小光、吴珍良进行人口补助。本院认为，本案的争议焦点为：1、南湖管委会是否为本案适格被告；2、本案《房屋拆迁补偿协议》是否合法，是否应予撤销？关于焦点一。本案案涉协议系原告周怀亮与湖滨街道办、岳阳市国土资源局南湖新区分局、岳阳市南湖新区征收补偿安置局签订，南湖管委会并未与周怀亮签订案涉协议，也未委托或授权湖滨街道办与原告周怀亮签订协议，南湖管委会不是本案适格被告，但根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十四条，“上级人民法院有权审理下级人民法院管辖的第一审行政案件”的规定，为了减轻当事人诉累，本案由本院审理。关于焦点二。行政协议之诉本质上属于行政诉讼，因此协议是否应当撤销首先应对协议的合法性进行审查。关于签订涉案行政协议行为是否合法，本院认为：首先，周怀亮称涉案《房屋拆迁补偿协议》是其父周小光在受到胁迫的情况下签订的，但根据周小光在本院庭审中的陈述可知，签订协议时社区主任谢四清及征收工作人员均在场，谢四清向周小光出具了报数条告知了其补偿项目，并没有证据证明签订协议时存在暴力胁迫等相关情形。周小光称签约时工作人员称“不排除强拆”在此情况下其才签字，但没有证据证明。而且，根据周怀亮提交的谢四清书写的报数条，可证实签约时被告就拆迁项目向周小光进行了列举说明，双方是在协商情况下签订的协议，在协议签订后周小光或周怀亮也未向公安部门报案，周小光作为具有完全行为能力的成年人，应当知晓自己行为的法律后果，现其主张受到了胁迫，但并未提供相关证据证明，对该主张本院不予支持。其次，周怀亮称当时签订的是空白协议，并提供社区村民联合签字的证明，另外称被告提供的部分表格签字系伪造。本院认为，相关村民未出庭作证，也没有证据证明签字村民在当场见证或确实了解周怀亮户协议签订的具体情况，该两份《证明》的证明效力不足，本院不予采信。另外，根据周怀亮提供的其父周小光与社区主任谢四清协商时谢四清所列补偿项目字条，字条上计算出的周怀亮户补偿总额与补偿协议中的补偿总额数额一致，补偿项目能相互对应，补偿的房屋面积周怀亮亦无异议，因此，周怀亮称签订的系空白协议的主张证据不足，本院不予支持。周怀亮称房屋丈量登记表的签字系伪造，但周怀亮对房屋拆迁补偿协议中载明的房屋面积无异议，双方是在协商基础上按照法律规定签订的协议，是双方真实意思表示，内容合法有效，至于在签约过程中部分表格原告称不是其本人签字的问题，该属于协商过程中项目工作人员工作不严谨的问题，在今后应予以改进，但并不能因此否定本案房屋拆迁补偿协议的效力。再次，周怀亮称涉案协议未经过其同意授权的问题。本院认为，涉案房屋未办理房屋产权登记及土地使用权证，周怀亮和周小光称涉案房屋属周怀亮所有实质上是家庭内部对产权的一种约定，对外并不能证明其对涉案房屋享有所有权。在拆迁过程中存在大量的无产权登记房屋，对这种房屋的拆迁补偿，没有明确的产权区分，难以确定拆迁对象，在实践中，一般是通过社区走访，现场调查，向周围群众了解，询问家庭内部分配情况的基础上，确定房屋的实际居住使用人。本案中，城市综合体5.6.7拆迁指挥部在涉案房屋没有办理房屋产权登记及土地使用权登记，房屋产权不明晰的情况下，在同房屋实际居住人周小光进行协商的基础上，签订涉案房屋拆迁补偿协议，并将补偿项目登记在周怀亮名下，是对其家庭内部约定的一种尊重，也符合周怀亮在本案行政起诉状中自述的“本人在外地工作，由父母代为协商补偿事宜”的客观事实，周小光代周怀亮签订征收补偿事宜系经过了周怀亮的授权，基于周小光与周怀亮的父子关系，指挥部有理由相信周小光有权代周怀亮签订补偿协议。若涉案协议确系周小光隐瞒周怀亮签订，则相应的不利后果也应由周怀亮向周小光主张，双方应通过民事途径解决其家庭内部的利益分配问题，而非通过对行政机关提起诉讼主张权益。本案中，指挥部对涉案房屋按照《湖南省人民政府关于的批复》（湘政函[2014]113号）文件标准进行拆迁补偿，不违反法律规定，内容合同有效，该行政协议没有损害原告的合法权益，并不存在《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、第七十五条及《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条规定的重大且明显违法导致行政行为无效或应予撤销的情形，合法有效。最后，关于补偿标准的问题。经查，涉案房屋所占土地系国有农用地，参照2007年3月30日国土资源部办公厅对海南省国土环境资源厅《对国有划拨农用地转为建设用地有关问题的复函》规定：“根据《土地管理法》第四十三条、第四十四条和第五十八条的有关规定，国有划拨农用地转为建设用地，必须依法办理农用地转用审批手续，同时办理收回国有土地使用权手续，然后由市、县人民政府按照有关规定进行统一供地。对收回国有划拨农用地使用权的补偿，应当参照征收农村集体农用地的补偿标准执行”，该规定是国土管理部门对“收回国有农用地”程序和补偿标准的特殊规定，故指挥部按照《湖南省人民政府关于的批复》（湘政函[2014]113号）文件标准对涉案房屋进行补偿并无不当。另外，周怀亮称岳阳房价上涨快，补偿标准严重滞后、显失公平，应根据市场价格进行补偿，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款，“对补偿标准有争议的，由县级以上人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决”之规定，周怀亮对补偿标准有争议应由县级以上人民政府协调解决，其认为标准标准过低请求撤销涉案协议的主张缺乏法律依据，本院不予支持。综上，周怀亮请求撤销《城市综合体5、6、7项目房屋拆迁补偿协议》并责令被告重新与其签订补偿协议的诉讼请求，缺乏事实和法律依据。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告周怀亮的诉讼请求。一审案件受理费50元，由原告周怀亮负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。审判长 夏 磊审判员 周四平审判员 王延红二〇一九年四月九日书记员 羿 林