浙江省嘉兴市中级人民法院行 政 判 决 书（2018）浙04行终361号上诉人（原审被告）嘉善县天凝镇人民政府，住所地嘉善县天凝镇古镇路99号。法定代表人马红屏，镇长。委托代理人季彪，浙江思贤律师事务所律师。被上诉人（原审原告）嘉善县天凝镇盛鑫纺织厂，住所地嘉善县天凝镇翁村村翁村115号。投资人金伟永，厂长。委托代理人周楚强，北京冠领律师事务所律师。原审第三人嘉善县天凝镇翁村村村民委员会,住所地嘉善县天凝镇翁村村。法定代表人陈强，主任。委托代理人郭建平,浙江金嘉律师事务所律师。嘉善县天凝镇人民政府因嘉善县天凝镇盛鑫纺织厂诉其行政强制违法一案，不服嘉善县人民法院于2018年11月13日作出的（2017）浙0421行初39号行政判决，向本院提起上诉。本院于2018年12月10日受理后，依法组成合议庭对案件进行了审理，本案现已审理终结。原审查明，嘉善县国土资源局分别于2003年1月6日、2004年6月24日、2006年11月17日批准金伟永户临时使用集体土地246.4平方米、83.3平方米、91.5平方米，期限二年，用地目的养殖。同时，金伟永与嘉善县天凝镇翁村村村民委员会（以下简称翁村村委会）分别于2002年12月23日、2004年6月17日、2006年11月1日签订《临时使用土地合同》，翁村村委会将位于金伟永户周边土地使用权转让给金伟永使用，面积分别为246.4平方米、83.3平方米、91.5平方米，期限二年，用地目的养殖，申请的临时用地，到期必须拆除建筑物，恢复土地原状。后金伟永利用上述土地建造厂房，投资开办嘉善县天凝镇盛鑫纺织厂（以下简称盛鑫纺织厂）。因杭州湾跨海大桥北连接线项目需征收盛鑫纺织厂的房屋，嘉善县中信房地产估价造价有限公司接受嘉善县天凝镇人民政府（以下简称天凝镇政府）的委托，对盛鑫纺织厂所属房屋（总计面积576.79平方米）及装潢价值进行了评估，于2015年12月25日出具评估报告，确定估价对象价值为541973元。嘉善县中信房地产估价造价有限公司于2016年2月10日出具评估变更单。2017年6月9日，嘉善县国土资源局复函翁村村委会，主要内容：“关于你村村民金伟永户占用你村8社集体土地561.78平方米用地审批情况，经查询，该户分别于2003年1月6日、2004年6月24日、2006年11月17日申请批准临时使用集体土地246.4平方米、83.3平方米、91.5平方米。该户批准的三宗临时用地均已到期，其余用地均未审批”。同日，嘉善县住房和城乡规划建设局复函翁村村委会，主要内容：“天凝镇翁村村村民金伟永建造房屋561.78平方米，该项目未经我局规划审批”。2017年6月14日，翁村村委会作出《通知书》和《督促纠违通知书》，并留置送达给金伟永，两份通知书均告知金伟永应于2017年6月18日前拆除占用村集体土地的房屋，否则翁村村委会将组织力量予以强行拆除。2017年6月20日，翁村村委会与嘉善县开泰房屋拆迁有限责任公司签订《拆除工程施工合同》，约定由嘉善县开泰房屋拆迁有限责任公司组织机械及人员拆除翁村村一处违建。2017年6月22日，由天凝镇政府组织人员将位于嘉善县天凝镇翁村村翁村115号由金伟永投资开办的盛鑫纺织厂房屋强制拆除。2017年6月22日，微信公众号“天凝发布”发布了题为《“拔钉除障”在行动—天凝镇果断决策、坚决依法拆除影响高速公路施工的违法建筑》的报道，其中内容：“今天，天凝镇开展‘拔钉除障’拆违攻坚行动，在县公安局、县行政执法局、县征迁指挥部的大力支持和配合下，组织相关单位执法人员和天凝镇村干部组成的执法队伍300多人，依法对杭州湾跨海大桥北接线（二期）高速公路第三标段天凝镇翁村村金某违法用地、违法建筑采取了强制拆除，共拆除违法建筑面积589平方米。”报道中附有强制拆除的照片，天凝镇相关领导在场。2017年6月29日和2017年7月21日嘉兴在线分别发布了《天凝镇果断拆除影响高速公路施工违法建筑》和《嘉善县多措施推进“拔钉除障”专项行动》的报道。原审另查明，金伟永于2017年6月30日以嘉善县人民政府为被申请人向嘉兴市人民政府提出行政复议，请求确认嘉善县人民政府于2017年6月22日强制拆除其房屋的行为违法。在复议中，嘉兴市人民政府通知天凝镇政府及翁村村委会作为第三人参加行政复议。嘉兴市人民政府于2017年10月29日作出嘉政复字〔2017〕23号行政复议决定书（已生效），该复议决定认定：“……2017年6月22日，在嘉善县天凝镇人民政府组织协调和镇综合行政执法中队的配合下，金伟永房屋被拆除……”。嘉兴市人民政府经复议认为，本案中，虽然《拆除工程施工合同》系翁村村委会与嘉善县开泰房屋拆迁有限责任公司签订，合同也约定了由嘉善县开泰房屋拆迁有限责任公司组织机械及人员拆除翁村村一处违建。但该拆除工程施工合同不能掩盖违法建筑处置行政性质，镇人民政府依法负有本行政区域内乡村违法建筑处置工作的职责，且天凝镇政府在对金伟永房屋拆除的行动中进行了组织协调。嘉善县人民政府没有作出拆除金伟永房屋的行政决定。因此嘉善县人民政府不是本案适格的被申请人，决定驳回金伟永的行政复议申请。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”涉案房屋系盛鑫纺织厂的生产厂房，其与强制拆除房屋的行政行为具有利害关系，盛鑫纺织厂作为原告提起诉讼符合法律规定。《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”《浙江省村镇规划建设管理条例》第四十四条规定“擅自在村庄、集镇规划区内进行临时建设，或临时建筑物、构筑物等设施超过批准使用期限仍未拆除的，由乡（镇）人民政府责令其限期拆除，并可以处二千元以下罚款。”《浙江省违法建筑处置规定》第六条第一款规定：“省住房和城乡建设主管部门负责指导、监督全省违法建筑处置工作；设区的市、县（市）城乡规划主管部门具体负责本行政区域内城镇违法建筑处置工作，并负责指导、监督本行政区域内乡村违法建筑处置工作；乡（镇）人民政府具体负责本行政区域内乡村违法建筑处置工作。”因此，天凝镇政府具有对本行政辖区内违反城乡规划法律法规的违法建筑进行处置的法定职权。翁村村委会作为村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，不具有处置违法建筑的职权。本案中，2017年6月22日涉案房屋拆除现场，由天凝镇政府相关领导负责指挥，组织人员实施强拆行为，事后由天凝镇政府管理的微信公众号“天凝发布”发布了相关的报道，从报道内容可以看出是天凝镇政府组织实施了拆除行为。另，生效行政复议决定根据查明的案件事实确认拆除工程系违法建筑处置行政性质，镇人民政府依法负有本行政区域内乡村违法建筑处置工作的职责，且嘉善县天凝镇人民政府在对金伟永房屋拆除的行动中进行了组织协调。故应认定天凝镇政府组织实施涉案房屋的强制拆除行为。因天凝镇政府在进行拆除行为前未依法告知盛鑫纺织厂事实、理由、依据以及救济途径和期限等，也未书面通知盛鑫纺织厂到场，违反《中华人民共和国行政强制法》相关强制程序规定，故确认天凝镇政府涉案强拆行为违法。原判据此依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决确认天凝镇政府于2017年6月22日强制拆除盛鑫纺织厂位于嘉善县天凝镇翁村村房屋的行政行为违法。天凝镇政府上诉称，是翁村村委会为维护村集体及村民利益，自行联系施工队伍，对涉案建筑进行了拆除清理。天凝镇政府未组织实施强制拆除行为。上诉人在翁村村委会的申请下，维护现场秩序，预防安全隐患，上诉人虽然派人在现场，但是并不能证明是上诉人组织了拆除行为。微信公众号报道失真，不符合事实，上诉人发现后及时将内容进行了删除，故不能凭此报道证实是上诉人拆除了涉案建筑物。请求二审撤销原判，驳回盛鑫纺织厂的诉讼请求。被上诉人盛鑫纺织厂、原审第三人翁村村委会未提交书面答辩意见。经审理，当事人对原审认定事实无异议，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第五十九条规定，任何单位或者个人进行建设必须依法申请使用国有土地，乡镇企业、乡（镇）村公共设施、公益事业、农民住宅等乡（镇）村建设用地应当符合乡（镇）土地利用总体规划和土地利用年度计划，并依法办理农用地转建设用地、建设用地审批手续。金伟永利用集体土地投资建设了盛鑫纺织厂，天凝镇政府依据《中华人民共和国城乡规划法》《浙江省村镇规划建设管理条例》《浙江省违法建筑处置规定》的规定具有对本行政辖区内违反城乡规划法律法规的违法建筑进行处置的法定职权。即便金伟永投资建设的盛鑫纺织厂所占土地属于翁村村委会所有的集体土地，翁村村委会作为基层群众自治组织，其不具有处置违法建筑的法定职责，也不应将翁村村委会的处置行为视为民事权利人的自力救济行为。基于盛鑫纺织厂所占土地位于杭州湾跨海大桥北连接线项目使用土地的范围内，天凝镇政府具有推进项目进程的行政管理需求，原审法院确定强制拆除盛鑫纺织厂的责任主体为天凝镇政府具有事实和法律依据。上诉人的上诉意见缺乏法律依据，不予支持。原判认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人嘉善县天凝镇人民政府负担。本判决为终审判决。（本页无正文）审判长  李土根审判员  许艳华审判员  孙 军二〇一九年四月四日书记员  孔成捷