黑龙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）黑行终90号上诉人（原审原告）王国太，男，1952年12月8日出生，汉族，住黑龙江省木兰县。委托代理人王伟（系王国太之子），男，1979年4月7日出生，汉族，住址同上。委托代理人陈凯，黑龙江晟义律师事务所律师。被上诉人（原审被告）木兰县人民政府，住所地黑龙江省木兰县木兰镇奋斗路1号。法定代表人王忠勋，该县县长。委托代理人刘洋，该县自然资源局法制股主任。委托代理人张让生，该县赤日法律服务所法律工作者。上诉人王国太因诉木兰县人民政府（下称木兰县政府）行政征收一案，不服哈尔滨市中级人民法院（2018）黑01行初291号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对案件进行了审理，并于2019年3月25日对王国太的委托代理人王伟、陈凯，木兰县政府的委托代理人刘洋、张让生进行了询问。本案现已审理终结。原审法院查明，2015年12月30日，黑龙江省人民政府作出黑政土〔2015〕第473号《关于木兰县二○一五年度第一批次城市建设农用地转用和土地征收方案的批复》。2016年5月19日，木兰县政府作出〔2016〕第1号征收土地方案公告。2016年7月17日，木兰县政府、木兰镇临城村委会、齐龙飞签订集体土地安置补偿协议，内容为：经木兰县政府申请，黑龙江省人民政府以黑政土〔2015〕第473号文件批复，木兰县政府征收木兰县二○一五年度第一批次城市建设用地。地点木兰镇临城村。地类集体土地7.1046公顷。补偿标准征地区片综合地价60元每平方米。被征用土地经营权人齐龙飞，土地面积9642.22平方米，补偿金额578,533.2元。齐龙飞应得征地补偿款，由木兰县政府拨付临城村委会，临城村委会拨付齐龙飞账号，开户行信用社，开户名齐龙飞。2017年8月17日，王国太之子王伟向木兰县公安局报案，报案记录为“2017年3、4月份，王伟发现自家承包的土地13.7亩被临城村村书记齐龙飞给卖了。王伟多次找到木兰镇政府，木兰镇政府提供一份2004年拍卖废坑塘合同书，王伟称没有见过这份合同，也没在合同上签过任何字。”2017年8月28日，木兰县公安局作出受案回执，对王伟2017年8月17日报称齐龙飞涉嫌职务侵占一案受理。木兰县公安局卷宗内的拍卖废坑塘合同书复印件显示，甲方处为村委会印章，乙方处为齐龙飞名字，丙方处为王国太、王伟名字，代表处为陈广志、刘友等八人名字。内容为：根据《中华人民共和国农村土地承包法》第三章其他方式的承包，按照第四十六条、第四十八条、第四十九条规定，采取公开招标、拍卖、公开协商等方式，为了保稳定，经三方协商特订此合同：此地原属耕地，是丙方承包地，因修路建房等原因形成废弃坑塘。丙方多次要求村民委员会给补地，因甲方无机动地，所以没给丙方补地，丙方只缴纳其他承包地的税费。甲方为了保稳定，经村民代表会议研究决定，将此废弃坑塘一次性拍卖，卖的款给丙方一次性补偿安置费用，丙方子孙万代不向甲方要承包地。此废弃坑塘地址木兰一中西下坡王志敏房东。乙方向甲方一次性交款3.5万元。此废弃坑塘永久性属于乙方所有。边界线西边有争议，由丙方负责，东边由甲方负责。钱款甲方经村民代表成员一次性交给丙方。此合同未尽事宜，按照有关法律处理，有一方违约负责经济损失，合同从签订之日起生效。2017年8月28日，木兰县公安局办案人员对王国太进行询问，王国太表示：2004年齐全波找到王国太，说王国太家位于木兰县初级中学西下坡耕种地给齐全波种，给王国太一家四口办理低保，以后有好的耕种土地给王国太调一下。王国太代表家里同意了，没有与齐全波签订耕种土地承包合同，也不知道什么时候齐全波儿子齐龙飞把耕种土地改建成停车场。齐全波已故，该块土地由齐龙飞经营，齐龙飞没有给王国太土地承包费。齐全波去世后，齐龙飞承诺给王国太家里四口人办理低保，继续使用该块土地。因齐龙飞承诺给王国太家办理低保，这些年王国太没有找齐龙飞要过承包费。王国太没有见过拍卖废坑塘合同书，丙方王国太非其本人签字。其记不清齐全波开始耕种该块土地至今齐全波或齐龙飞是否给过王国太家钱，记不清齐全波或齐龙飞是否与王国太签订过协议或合同。2017年9月12日，木兰县公安局办案人员对刘有进行询问，刘有表示：拍卖废坑塘合同书上的刘友签字是其签写，其是文盲，认为“友”好写，就在合同上写的刘友。当时参加村民代表大会的代表有刘和、刘宝辉、陈广志、冯君等。村民代表大会是齐全波组织的，齐全波说王国太家的地已经卖给齐全波，请村民代表作见证，在合同书上面签字。其没看见交易过程，具体情况记不清了。2017年9月14日，木兰县公安局办案人员对陈广志进行询问，陈广志表示：木兰县一中西下坡有一块地长300米，有100米能耕种，其余都是水塘。2004年8月14日拍卖废坑塘合同书上的村民代表陈广志签字是其签写。表示当时齐全波找他，让他陪同齐全波找王国太协商上述地块的买卖事宜，当时定价说给3.5万元。当时其和齐全波找王国太时，齐全波让王国太把王伟找回来，然后齐全波与王国太家协商，陈广志就走了。表示齐全波肯定给了王国太3.5万元。2018年5月2日，木兰县公安局作出不予立案通知，内容为：王伟于2017年8月17日提出控告的齐龙飞职务侵占案，该局经审查认为不构成公安机关管辖刑事案件，决定不予立案。2018年5月3日，王伟就不予立案通知申请复议，复议理由为：王伟2004年把承包的集体耕地13.7亩转包给齐龙飞。2017年齐龙飞伪造假土地拍卖合同，把王伟所转包给齐龙飞的承包田转卖给开发商获土地出让金90多万据为己有。齐龙飞身为临城村书记，利用职务之便侵占王伟的财产，构成侵占罪。2018年5月3日，木兰县公安局作出复议决定，维持不予立案决定。诉讼中，王国太提交证明其对案涉地块享有权属的依据为王国太土地承包合同书、载明承包户主为王国太的土地承包权证、载明承包户主为王有的土地承包权证，并称王有为王国太父亲。其中，土地承包合同书及承包户主为王国太的土地承包权证载明土地面积8.7亩，承包户主为王有的土地承包权证载明土地面积5.7亩，合同及证书上均未标明土地坐落位置。诉讼中，王国太、木兰县政府均表示在开展的土地确权工作中，王国太土地承包经营权确权面积约8.1亩，非案涉13.7亩土地所在地块。2018年7月24日，王国太诉至法院，请求依法确认木兰县政府征收耕地行为违法，返还违法征用的耕地，依法按照市场价格赔偿王国太失去耕地的经济损失（评估为准），诉讼费由木兰县政府承担。原审法院认为，王国太仅提交王国太土地承包合同书以及载明承包户主为王国太、王有的土地承包权证证明其对案涉13.7亩土地享有承包经营权，但土地承包合同、证书均未载明土地坐落位置，不能证明该地块即为案涉13.7亩土地。而且土地承包合同、证书所涉土地面积分别为8.7亩、5.7亩，合计14.4亩，与王国太所述案涉13.7亩土地面积亦不相同。而且王国太之子王伟向木兰县公安局报称王国太家对案涉13.7亩土地享有承包经营权，村书记齐龙飞职务侵占后，木兰县公安局经询问、调查，作出了不予立案决定。王国太现有证据不能证明其与所诉征地行为具有法律上的利害关系，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项规定的起诉条件。王国太虽起诉木兰县政府征地行为违法，但从王国太前期主张权利情况看，该起纠纷的基础争议为权属争议，如王国太确实对木兰县政府征地行为持有异议，可通过法定途径确定权属后再行依法主张权利。此外，征地行为包括征地决定、征地公告、公告安置补偿方案、签订补偿协议、支付补偿费用、责令交出土地等多个行为。各个行为的实施主体、实施对象、适用法律等不尽相同。王国太诉请确认木兰县政府征收耕地行为违法，但具体针对征收的哪一环节起诉不明确、不具体，王国太诉讼请求并不明确，其确定权属后主张权利亦应明确诉讼请求后方符合起诉条件。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定驳回王国太的起诉。王国太上诉请求：撤销一审法院行政裁定，指令其他中级人民法院实体审理本案。主要理由：一、原审法院将案件争议基础认定为权属争议，回避了王国太要求对木兰县政府征收行为合法性的审查和确认。案件的争议基础确定是权属争议，但因木兰县政府的征收行为转化为行政征收上的争议。二、涉案争议土地是王国太所承包的土地，双方对此确认，原审法院认为土地位置不明，与事实严重不符。三、原审法院认为王国太的诉讼请求不明确，这不应当由上诉人明确，而应当由一审法院对征收行为进行审查。木兰县政府答辩称，王国太的上诉理由不成立，请求驳回其上诉，维持原裁定。主要理由：一、王国太上诉状自认“案件的争议基础确实是权属争议”，其在公安询问卷中承认案涉土地承包给案外人，原审裁定已告知王国太可通过法定途径确定权属后再行依法主张权利。二、涉案地块木兰一中下坡处13.7亩土地，王国太未取得二轮土地承包经营权，其与木兰县政府征收土地行为不具有法律上的利害关系，不具备原告主体资格。本院查明的案件事实与原审一致，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。该法第四十九条第（一）项规定，原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织。《中华人民共和国土地管理法》第十条规定，农村集体所有的土地依法属于村农民集体所有，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。根据上述法律规定，农民个人认为村集体享有的土地所有权或使用权受到他人侵害，需要对外主张权利的，应当以农民集体的名义对外主张权利。农民个人未经授权不能代表村农民集体对外主张权利，包括提起诉讼。本案中，被诉木兰县政府征收的土地是王国太所在的木兰县木兰镇临城村民委员会集体土地，该征收土地行为影响的是临城村村集体整体的权益。王国太以个人名义对木兰县政府征收土地行为提起本案诉讼，不具备原告主体资格。其起诉不符合法定起诉条件，依法应予驳回。原审法院驳回王国太的起诉适用法律正确，应予维持。综上，王国太的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  王鹏跃审判员  张俊伟审判员  冷 慧二〇一九年四月十六日法官助理肖亚磊书记员张莉