中华人民共和国最高人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）最高法行申1497号 再审申请人（一审原告、二审上诉人）邓建明，男，1955年1月4日出生，汉族，住湖南省宁乡县。 委托代理人何建国，湖南天地人律师事务所律师。 被申请人（一审被告、二审被上诉人）湖南省人民政府。住所地：湖南省长沙市天心区。 法定代表人许达哲，省长。 委托代理人彭荣卫、张银华，湖南省司法厅工作人员。 再审申请人邓建明因诉被申请人湖南省人民政府（以下简称湖南省政府）不予受理行政复议申请一案，不服湖南省高级人民法院于2018年3月20日作出的（2017）湘行终1302号行政判决，向本院申请再审。本院于2019年2月19日立案受理，依法组成合议庭进行审查。案件现已审查终结。 邓建明是湖南省宁乡县的村民。2013年5月2日，中共宁乡县委、宁乡县人民政府（以下简称宁乡县政府）作出宁发（2013）6号《关于加快推进金玉乡镇工业集中区建设促进乡镇工业持续健康发展的决定》（以下简称6号决定）。2014年1月17日，宁乡县政府作出宁政函（2014）17号《关于成立宁乡县金玉工业发展投资有限公司的通知》，主要内容：决定成立宁乡县金玉工业发展投资有限公司（以下简称金玉公司），性质为国有独资企业。2014年8月5日，湖南省政府作出（2014）政国土字第1394号农用地转用、土地征收审批单（以下简称1394号审批单）,主要内容：批准申请用地单位宁乡县国土资源局，被用地单位宁乡县回龙铺镇黄山村、华田村，建设项目名称宁乡县金玉工业园精密数控机床生产线等五项目征地，申请用地总面积15.3312公顷，征地补偿标准根据湘政发（2012）46号《湖南省人民政府关于调整湖南省征地补偿标准的通知》实施。2014年8月18日，宁乡县政府发布（2014）第52号征收土地方案公告（以下简称52号公告），主要内容：湖南省政府于2014年8月5日以1394号审批单批准征收宁乡县集体土地15.3312公顷；批准建设用地项目名称及用途为金玉工业园新型复合塑料管材生产基地（以下简称塑料管材生产基地）征地（工业用地）；征收土地位置及面积为回龙铺镇华田村十三组集体土地3.284公顷。前述公告于2014年8月21日在华田村村部公开栏予以张贴，并告知被征收人可自该公告发布之日起六十日内向湖南省政府申请行政复议。同日，宁乡县政府发布（2014）第53号至第56号征收土地方案公告（以下简称53号至56号公告），对1394号审批单批准的其他四个项目的征地内容和事项予以公告。 2014年8月21日，邓建明与金玉公司签订《拆迁房屋协议书》，约定对鸡棚屋主体补偿88770元，其他设施、用具等补偿16230元，合计105000元，并要求邓建明在2014年8月22日之前拆迁腾地，如未按期腾地，将扣除按期拆迁房屋奖励，由工业园指挥部在8月22日组织机械设备拆除。2014年8月23日，邓建明与金玉公司签订《拆迁房屋协议书》，约定针对房屋主体补偿、室内装修补偿等10项拆迁补偿项目，共计补偿1245893元。邓建明、金玉公司、宁乡县回龙镇人民政府、宁乡县回龙镇华田村民委员会均在上述两份协议上签字、盖章确认。2014年8月24日，邓建明领取上述拆迁补偿款1350893元及拆迁奖励费73652元。2015年11月19日，邓建明向湖南省政府申请行政复议，请求确认1394号审批单违法，并予以撤销；责令湖南省政府停止侵害、赔偿道歉并赔偿经济损失，一并对6号决定第三条第一项、第三条第四项和第四条进行合法性审查。2015年11月20日，湖南省政府书面通知邓建明补正材料。2015年12月4日，邓建明向湖南省政府提交补正材料。2015年12月7日，湖南省政府作出湘府复不受字（2015）57号不予受理行政复议申请决定（以下简称57号复议决定），认为邓建明在2014年8月21日就已经知道或者应当知道1394号审批单土地征收内容和有关事项，2015年11月19日提出行政复议申请，明显超过行政复议申请期限。根据《中华人民共和国行政复议法》第九条、第十七条，和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十五条第一款第（四）项的规定，决定不予受理。邓建明不服，提起本案行政诉讼，请求撤销57号复议决定，判令湖南省政府受理行政复议申请。一审审理过程中邓建明增加诉讼请求，对6号决定第三条第一项、第三条第四项和第四条的合法性一并进行审查。 另查明，2016年5月30日，湖南省高级人民法院同意延长本案一审审理期限六个月。2016年11月10日，长沙市中级人民法院作出（2015）长中行征初第00352-1号行政裁定，以该案案情复杂、社会影响大，需要协调处理为由，裁定该案中止审理。邓建文（邓建明之弟）向湖南省政府申请行政复议，请求撤销1394号审批单。2017年5月19日，湖南省政府作出湘府复决字（2017）37号行政复议决定，认为宁乡县政府在征地报批前未充分保障被征地对象的听证权，违反国土资发（2004）28号《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》的规定，1394号审批单违反法定程序，应予撤销或者确认违法。但涉案土地已经建设，决定撤销将损害公共利益，对邓建文请求撤销1394号审批单的主张不予支持。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项的规定，决定确认1394号审批单违法。2017年9月12日，长沙市中级人民法院作出（2015）长中行征初第00352-2号行政裁定，裁定该案恢复审理。 长沙市中级人民法院（2015）长中行征初字第00352号行政判决认为，邓建明应当在与项目单位签订协议时，即2014年8月21日、23日，就知道1394号审批单的内容，2015年11月19日申请行政复议，已经超过法定申请期限。湖南省政府据此作出57号复议决定、依法送达，认定事实清楚，符合法律规定。邓建明请求对6号决定第三条第一、四项、第四条的合法性一并进行审查。但是6号决定是宁乡县政府作出的规范性文件，不是湖南省政府作出不予受理决定的依据，不符合一并审查规范性文件合法性的法定条件，依法不予审查。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回邓建明的诉讼请求。邓建明不服，提出上诉。 湖南省高级人民法院（2017）湘行终1302号行政判决认为，2014年8月18日，宁乡县政府发布52号公告、53号至56号公告，对1394号审批单批准的征地内容和事项予以公告。邓建明分别于2014年8月21日和23日与金玉公司签订两份《拆迁房屋协议书》，领取房屋拆迁款。湖南省政府认为邓建明在征地公告张贴时已经知道或者应当知道1394号审批单，2015年11月19日申请行政复议，超过行政复议申请期限，具有事实和法律依据。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决驳回上诉，维持原判。 邓建明申请再审称：1.52号公告没有送达到邓建明所在村组，另案诉讼中才知道1394号审批单的内容，申请复议未超过法定期限。2.邓建明被征收的田土和房屋不在52号公告的征地范围内。3.一审法院超期审判，二审法院调取证据，违反法律规定。请求撤销一、二审判决，依法再审本案。 湖南省政府答辩称：邓建明的复议申请已超过法定申请期限，不予受理其复议申请，符合相关法律规定。请求驳回邓建明的再审申请。 本院经审查认为，《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该行政行为之日起六十日内提出行政复议申请。参照《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第九条规定，涉及农村集体土地的行政决定以公告方式送达的，申请行政复议的期限自公告确定的期限届满之日起计算。国法（2014）40号《国务院法制办公室关于认定被征地农民“知道”征收土地决定有关问题的意见》第二条规定，行政机关出具的在被征收土地所在地的村、组内张贴公告的书面证明及视听资料，经查证属实的，可以作为认定依法发布了征收土地公告的证据。征收土地公告没有确定期限的，可以视为申请人自公告张贴之日起满10个工作日知道征收土地决定。根据上述规定，利害关系人对法律、法规或规章规定以公告方式送达的行政决定不服，申请行政复议的，复议期限应当自公告期满之日起60日内申请。公告没有确定期限的，申请人自公告满10个工作日之日起60日内申请行政复议。本案中，2014年8月21日，52号公告在华田村村部公告栏予以张贴。52号公告中，已将1394号审批单批准的征地内容和事项予以公告，并告知申请行政复议的期限。作为被征收人的邓建明，应当自公告发布满10个工作日后，即2014年9月5日，知道或者应当知道1394号审批单的主要内容，最迟应于2014年11月4日申请行政复议。邓建明于2015年11月19日申请行政复议，显然已超过法定60日的申请期限。湖南省政府以邓建明的申请超过法定期限为由，决定不予受理其行政复议申请，事实清楚、适用法律正确，程序合法。一、二审判决驳回邓建明的诉讼请求，并无不当。邓建明主张，52号公告没有送达其所在村组。但是，根据一审举证期间内湖南省政府提交的征地公告照片及送达回证，可以证明52号公告在华田村村部公告栏予以张贴的事实。邓建明否定该项事实，未提供相应证据证明，本院不予支持。邓建明又主张，被征收的田土和房屋不在52号公告征地范围内。但是，本案被诉行政行为是湖南省政府作出的不予受理其复议申请的57号复议决定，不涉及征收土地行为实体合法性问题，以此为由申请再审，理由不能成立。邓建明还主张，一审超期审判，二审法院调取证据违反法律规定。但是，《中华人民共和国行政诉讼法》第八十一条和《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十一条第一款第（七）项规定，一审六个月的审限经高级人民法院批准可以延长；在诉讼过程中出现应当中止诉讼情形的，可中止诉讼。一审存在法定延长审限、中止审理的情形，不存在超期审判问题。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第二十二条第（一）项规定，涉及国家利益、公共利益的事实认定的，人民法院有权向有关行政机关调取证据。本案被申请复议的行政行为是1394号审批单，因公共利益需要，湖南省政府批准征收农村集体土地，被诉行政行为是驳回对该批准征收行为的复议申请行为，被行政复议的行为和驳回复议申请的行为均直接涉及公共利益。为维护公共利益，二审依法向湖南省政府调取证据，符合司法解释的前述规定。邓建明的前述申请再审理由，不能成立。 应当指出的是，《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。该条规定中可一并进行审查的规范性文件，应为被诉行政行为所依据的规范性文件，这一规定是起诉人一并提起规范性文件审查诉讼的法定立案条件，而非实体判决条件。起诉人对并非被诉行政行为所依据的规范性文件一并提起行政诉讼的，人民法院应当裁定不予立案或驳回起诉，而不是判决驳回诉讼请求。本案中，6号决定相关条款不是被诉57号复议决定所依据的规范性文件，邓建明请求一并审查，不符合一并对规范性文件提起行政诉讼的法定立案条件。一、二审本应对邓建明的该项诉讼请求裁定不予立案或驳回起诉，判决驳回原告诉讼请求不妥，本院予以指正。鉴于一、二审判决适用《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款规定，审查认为邓建明的该项诉讼请求不能成立，并未对6号决定相关条款的合法性进行实体审查。名义上作出驳回原告诉讼请求的判决，实质上是程序上驳回邓建明对6号决定的起诉。在此情形下，再审本案没有实际意义，徒增诉累，本案不予再审。 综上，邓建明的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第（三）、（五）项规定的情形。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下： 驳回邓建明的再审申请。 审判长  郭修江 审判员  杨志华 审判员  刘艾涛 二〇一九年四月二十九日 法官助理黄宁晖 书记员陈虹谷 附：相关法律、司法解释条文 1.中华人民共和国行政诉讼法 第五十三条公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。 前款规定的规范性文件不含规章。 第八十一条人民法院应当在立案之日起六个月内作出第一审判决。有特殊情况需要延长的，由高级人民法院批准，高级人民法院审理第一审案件需要延长的，由最高人民法院批准。 第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审： （一）不予立案或者驳回起诉确有错误的； （二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的； （三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的； （四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的； （五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的； （六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的； （七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的； （八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。 2.最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释 第一百一十六条当事人主张的再审事由成立，且符合行政诉讼法和本解释规定的申请再审条件的，人民法院应当裁定再审。 当事人主张的再审事由不成立，或者当事人申请再审超过法定申请再审期限、超出法定再审事由范围等不符合行政诉讼法和本解释规定的申请再审条件的，人民法院应当裁定驳回再审申请。 3.中华人民共和国行政复议法 第九条公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。 因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。 4.最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定 第二十二条根据行政诉讼法第三十四条第二款的规定，有下列情形之一的，人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据： （一）涉及国家利益、公共利益或者他人合法权益的事实认定的； （二）涉及依职权追加当事人、中止诉讼、终结诉讼、回避等程序性事项的。 5.最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释 第五十一条在诉讼过程中，有下列情形之一的，中止诉讼： （一）原告死亡，须等待其近亲属表明是否参加诉讼的； （二）原告丧失诉讼行为能力，尚未确定法定代理人的； （三）作为一方当事人的行政机关、法人或者其他组织终止，尚未确定权利义务承受人的； （四）一方当事人因不可抗力的事由不能参加诉讼的； （五）案件涉及法律适用问题，需要送请有权机关作出解释或者确认的； （六）案件的审判须以相关民事、刑事或者其他行政案件的审理结果为依据，而相关案件尚未审结的； （七）其他应当中止诉讼的情形。 中止诉讼的原因消除后，恢复诉讼。 6.最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定 第九条涉及农村集体土地的行政决定以公告方式送达的，起诉期限自公告确定的期限届满之日起计算。 7.国法（2014）40号《国务院法制办公室关于认定被征地农民“知道”征收土地决定有关问题的意见》 二、行政机关能够提供下列证据之一，经查证属实的，可以作为认定依法发布了征收土地公告的证据： （一）行政机关出具的在被征收土地所在地的村、组内张贴公告的书面证明及视听资料；征收乡（镇）农民集体所有土地的，出具的在乡（镇）人民政府所在地张贴公告的书面证明及视听资料； （二）被征地农民出具的证实其被征收土地已张贴公告的证言等证据。 征收土地公告有确定期限的，可以认定申请人自公告确定的期限届满之日起知道征收土地决定；征收土地公告没有确定期限的，可以认定申请人自公告张贴之日起满10个工作日起知道征收土地决定。