广东省东莞市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤19行终3号上诉人（原审被告）：东莞市住房和城乡建设局。住所地：东莞市莞龙路下桥路段**。法定代表人：何绍田，局长。委托代理人：吕艳娴，该局工作人员。委托代理人：李道君，广东闻彰律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：东莞市常平镇碧湖花园一、二期第一届业主委员会。负责人：毛巧琼，主任。委托代理人：张培强，广东明冠律师事务所律师。上诉人东莞市住房和城乡建设局因与被上诉人东莞市常平镇碧湖花园一、二期第一届业主委员会（以下简称“碧湖花园一、二期第一届业委会”）其他行政纠纷一案，不服广东省东莞市第一人民法院（2018）粤1971行初350号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。2018年5月14日，碧湖花园一、二期第一届业委会向原审法院提起行政诉讼，请求判令：一、撤销东莞市房产管理局（以下简称“东莞房管局”）作出的常房管物[2017]5号《东莞市常平镇碧湖花园一、二期第一届业主委员会撤销备案通知书》；二、一审诉讼费用由东莞房管局承担。原审法院查明：2016年11月14日，东莞市常平镇松柏塘村村民委员会根据《关于成立碧湖花园（一、二期）业主大会的复函》（常府办函[2016]652号）以及《关于碧湖花园（一、二期）开展业主大会筹备活动的通知》（常房管通[2016]11号）向东莞市常平镇碧湖花园（一、二）期业主作出《关于报名参加业主大会筹备组的通知》，主要内容为：将在该小区开展筹备业主大会和选举业主委员会工作，并选取7-11名业主代表会同镇政府及村委会代表参加业主大会筹备组工作，希望各业主踊跃报名参加，并且通知了报名时间、报名地点、报名条件以及其他相关事项。2016年12月5日，该村委会出具东莞市常平镇碧湖花园（一、二期）小区业主大会筹备组成员名单，并进行了公示。2017年3月13日，碧湖花园一、二期业主大会筹备组（以下简称“筹备组”）发出《关于碧湖花园一、二期业主委员会候选人产生办法及业主委员会选举方式公告及报名通知》并进行了公示，主要内容为：1、业主委员会的组成人员为5人，选举方式为差额选举；2、业主委员会委员需要具备的条件；3、业主委员会候选人产生办法；4、其他相关事项。2017年3月16日，杨雪峰等人提交了《业主委员会委员候选人报名表》。2017年3月28日，筹备组作出《业主委员会委员候选人名单》并公告，经过业主自荐、推荐，杨雪峰、叶丰华、邹明辉、李丰光、毛巧琼、李坚伟、叶文政等七人为业主委员会候选人，并载明“业主对上述名单有异议的，请于2017年4月7日之前与筹备组联系”。2017年5月12日，筹备组发布《业主大会会议表决规则》，主要规定了：业主大会业主人数和总人数的认定办法；选票和表决权、会议形式、表决程序、业主大会程序以及其他相关事项，并于当日发出《关于召开业主大会的通知》。2017年5月31日，东莞市常平镇碧湖花园（一、二期）召开业主大会，大会表决通过了《管理规约》和《业主大会议事规则》，并选举毛巧琼、邹明辉、李坚伟、叶文政、李丰光五人为碧湖花园一、二期第一届业主委员会委员，其中毛巧琼为主任，邹明辉为副主任。2017年7月10日，碧湖花园一、二期第一届业委会向东莞市常平镇人民政府社会事务局和东莞市常平房地产管理所提交《东莞市业主委员会备案申请表》、《管理规约》、《业主大会议事规则》、业主大会会议记录及决定、业主大会会议结果公告、业委会委员个人简历、《房产证》、《商品房买卖合同》、身份证、公示及大会现场照片等证据，申请业委会备案。碧湖花园一、二期第一届业委会的申请经东莞市常平镇松柏塘村村民委员会、东莞市常平镇人民政府社会事务局、东莞市常平房地产管理所及东莞市常平镇人民政府同意并加盖公章。2017年8月21日，东莞房管局向碧湖花园一、二期第一届业委会出具常房管物[2017]4号《东莞市常平镇碧湖花园一、二期第一届业主委员会备案通知书》，主要内容为：碧湖花园一、二期第一届业委会送来的《业主委员会备案申请表》等资料收悉。经查阅，业主大会会议记录、《业主大会议事规则》、《业主管理规约》和业主委员会名单等资料齐全，决定予以备案，该通知书于2017年8月28日送达给碧湖花园一、二期第一届业委会。2017年12月15日，东莞房管局向碧湖花园一、二期第一届业委会发出常房管物[2017]5号《东莞市常平镇碧湖花园一、二期第一届业主委员会撤销备案通知书》，认为经核查，常平镇碧湖花园一、二期第一届业主委员会在筹备、选举过程中，业主委员会候选人存在不按时交纳物业服务费用的情况，违反了《广东省物业管理条例》第二十五条“业主委员会委员应当从具备以下条件的业主中选举产生：……(三)遵守管理规约，履行业主义务，按时交纳住宅专项维修资金和物业服务费用，无损害公共利益行为”和常平镇松柏塘村村民委员会于2016年11月14日发出的《关于业主报名参加业主大会筹备组的通知》报名条件中第三款“遵守业主大会议事规则、管理规约，模范履行业主义务，按时交纳住宅专项维修资金和物业服务费用，无损害公共利益行为”的规定，根据《广东省物业管理条例》第二十五条有关规定，决定撤销常房管物[2017]4号《东莞市常平镇碧湖花园一、二期第一届业主委员会备案通知书》。碧湖花园一、二期第一届业委会不服，向原审法院提起行政诉讼。另查明，2015年7月15日，东莞市碧湖花园有限公司（甲方）与东莞市尚佳物业管理有限公司（乙方）（现名称变更为“广东尚佳物业管理有限公司”）（以下简称“尚佳物管公司”）签订《前期物业服务合同》，约定甲方选聘乙方对碧湖花园实施前期物业管理服务事宜，并在《前期物业服务收费补充协议》中约定“业主应于建设单位交付物业后按时缴纳服务费用。……物业服务费用按月缴纳，业主或承租人应在每月15日前交纳。另外，尚佳物管公司出具的《收费通知单》中备注部分载明“现金交费请于每月10日前交清，银行代扣在每月10日、20日、27日，请确保账户有足够余额代扣。延期缴交者按总费用每日万分之二加收违约金”。另外，原审法院于2017年12月18日对尚佳物管公司工作人员肜华进行了调查询问，其述称：1、尚佳物管公司工作人员每个月5日打印收费通知单并下发给业主，如果业主没有在15日前交纳费用，将会在16日打印催缴函并送给业主。2、业主交纳费用的准确时间一般为缴费通知单上公司收费员手写签注时间。3、公司制作的缴费统计表是从财务系统中调取出来的，其中个别有出入的地方应当以收费通知单中公司收费员注明的时间为准。碧湖花园一、二期第一届业委会则称，小区业主从未见过催缴函，大部分时间碧湖花园一、二期第一届业委会成员是没有收到收费通知单的，有时会在门缝中收到，有时候根本没有收到，而且即便收到也不是每月5日。又查明，东莞房管局提交了杨雪峰、叶丰华、邹明辉、李丰光、毛巧琼、李坚伟、叶文政七人从2015年7月至2017年5月期间的缴费统计表；碧湖花园一、二期第一届业委会在（2017）粤1971行初531号案件中向原审法院提交了邹明辉、李丰光、毛巧琼、李坚伟、叶文政2016年11月至2017年8月期间部分信用卡对账单、发票、收款收据、银行流水等证据；原审法院依法向尚佳物管公司调取了邹明辉、李丰光、毛巧琼、李坚伟、叶文政五人的缴费统计表、2015年7月至2017年5月部分收费通知单（其中部分通知单盖有“收讫”章，并由手写的签名及日期）、收款收据、催缴通知书。经原审法院核对，缴费统计表中的物业管理费的实缴时间、收费通知单中收费员手写日期与碧湖花园一、二期第一届业委会提交证据中显示的缴费时间存在不一致的情况。以李丰光为例，2017年3月物业管理费，缴费统计表中的实缴时间为2017年3月11日、收款收据的开票时间为2017年3月27日、李丰光银行对账单中显示该月缴纳管理费的时间为2017年3月9日；2017年2月份物业管理费，缴费统计表中的实缴时间和收费通知单中收费员的签注时间为2017年2月14日，李丰光银行对账单中显示该月缴纳管理费的时间为2017年2月9日。再以邹明辉为例，缴费统计表显示其2017年2月份物业管理费用实缴时间为2017年2月27日，而尚佳物管公司出具的收费收据显示的开票时间为2017年2月26日；缴费统计表显示其2017年3月份实缴时间为2017年3月20日，但收费收据中的时间为2017年3月7日。原审法院认为：本案的争议焦点在于：一、碧湖花园一、二期第一届业委会诉讼请求是否属于行政诉讼受案范围；二、碧湖花园一、二期第一届业委会是否具备法定诉讼主体资格；三、《东莞市常平镇碧湖花园一、二期第一届业主委员会撤销备案通知书》（常房管物[2017]5号）是否合法有据，具体又可以分为：1、东莞房管局是否具有相应的职权；2、东莞房管局作出涉案通知书的程序是否明显失当；3、业主未按时交纳物业管理费是否必然丧失参选业主委员会委员资格；4、东莞房管局作出涉案通知书证据是否充分，认定事实是否清楚。一、争议焦点一。《广东省物业管理条例》第二十八条规定：“业主委员会凭物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门的备案回执，向公安机关申请刻制印章，按照业主大会议事规则的规定和业主大会的决定使用。”由此可见，虽然业主委员会是由业主大会选举成立，但是只有在依法办理了备案登记后，才能凭备案文件刻制印章，取得对外活动的主体资格。另外，《广东省物业管理条例》第四十四条第一款规定：“业主大会成立后，业主委员会应当与业主大会选聘或者续聘的物业服务企业签订物业服务合同。签订合同时，业主委员会应当出具业主大会选聘或者续聘物业服务企业的决定和业主委员会的合法有效证明。”由此可知，业主委员会在代表全体业主对外签订物业服务合同时，应当提供相应的合法证明，房管部门出具的备案通知书就属于此种合法证明，这更一步证明了房管部门是否出具备案通知书对于业主委员会的法律地位产生了实际的影响。综上，房管部门向业委会出具备案通知书实际是行政机关对业主委员会依法成立、具备相应主体资格等一系列事实的确认，对业主委员会及其成员或其他利害关系人的权利义务产生实际影响。那么，房管部门对于备案通知书进行撤销亦对业主委员会及其成员或其他利害关系人的权利义务产生实际影响。同时，现行法律也未将其排除在行政诉讼受案范围之外，该行为属于可诉的行政行为，碧湖花园一、二期第一届业委会的诉讼请求属于行政诉讼的受案范围。二、争议焦点二。东莞房管局主张碧湖花园一、二期第一届业委会未经业主大会授权提起本案诉讼。虽然业主委员会由业主大会选举，并执行业主大会的决定，是业主大会的执行机构，但是并不能否认业主委员会对于业主大会具有其相对独立的法律地位。本案中，东莞房管局作出的常房管物[2017]5号《东莞市常平镇碧湖花园一、二期第一届业主委员会撤销备案通知书》直接影响到业主委员会存在的合法性和主体地位，碧湖花园一、二期第一届业委会系东莞房管局作出涉案行政行为的相对人，其提起本案行政诉讼是为了维护自身合法权益，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十八条第一款“业主委员会对于行政机关作出的涉及业主共有利益的行政行为，可以自己的名义提起诉讼”的规定，具备《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”规定的行政诉讼原告主体资格。三、争议焦点三。首先，关于东莞房管局是否享有相应职权的问题。根据《物业管理条例》第五条第二款“县级以上地方人民政府房地产行政主管部门负责本行政区域内物业管理活动的监督管理工作。”、第十六条第一款“业主委员会应当自选举产生之日起30日内，向物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门和街道办事处、乡镇人民政府备案。”以及第十九条第二款“业主大会、业主委员会作出的决定违反法律、法规的，物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门或者街道办事处、乡镇人民政府，应当责令限期改正或者撤销其决定，并通告全体业主。”的规定，东莞房管局作为东莞市行政辖区内的房地产行政主管部门，对于业主委员会的备案事宜具有法定职权，因此其具有作出本案撤销备案通知书的职权。其次，关于东莞房管局作出涉案通知书是否符合正当程序的要求的问题。现代行政法有关正当程序的原则，不仅要求行政机关在法律规范对行政程序有明确规定的情况下应当遵守法定程序，而且要求行政机关在没有法律规范对相关程序作出的明确规定的情况下，作出对相对人或利害关系人不利的行政决定时，应当按照正当程序的要求，履行事前告知、听取意见、告知救济途径等最基本的程序义务。《中华人民共和国行政许可法》第七条规定“公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政许可，享有陈述权、申辩权；有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼；其合法权益因行政机关违法实施行政许可受到损害的，有权依法要求赔偿。”然而，本案中，东莞房管局作出的涉案通知书旨在取消碧湖花园一、二期第一届业主委员会的法定主体资格，该通知书对于碧湖花园一、二期第一届业主委员会产生了明显而重大的不利影响，但是东莞房管局在作出该通知书前没有告知碧湖花园一、二期第一届业委会享有陈述、申辩或者提出听证的权利，在作出通知书前未能听取碧湖花园一、二期第一届业委会的相关意见，违反了正当程序的要求，属于程序违法，应当予以撤销。第三，关于业主未能按时交纳物业管理费是否必然丧失参选业主委员会委员的问题。1、《物业管理条例》第十六条第二款规定：“业主委员会委员应当由热心公益事业、责任心强、具有一定组织能力的业主担任。”从该条款中可以看出，业主委员会委员参选资格并没有包括是否应当按时交纳物业管理费。《业主大会和业主委员会指导规则》第三十一条规定：“业主委员会由业主大会会议选举产生，由5至11人单数组成。业主委员会委员应当是物业管理区域内的业主，并符合下列条件：（一）具有完全民事行为能力；（二）遵守国家有关法律、法规；（三）遵守业主大会议事规则、管理规约，模范履行业主义务；（四）热心公益事业，责任心强，公正廉洁；（五）具有一定的组织能力；（六）具备必要的工作时间。”从该条款的规定来看，并不能得出业主委员会委员参选资格是否包括是否应当按时交纳物业管理费。《广东省物业管理条例》第二十五条规定：“业主委员会委员应当从具备以下条件的业主中选举产生：（一）具有完全民事行为能力；（二）遵纪守法，热心公益事业，责任心强，具有较强的公信力和组织能力；（三）遵守管理规约，履行业主义务，按时交纳住宅专项维修资金和物业服务费用，无损害公共利益行为；（四）本人及其近亲属未在为本物业管理区域提供物业服务的企业及其下属单位任职。”该条款的规定则可以明确看出，业主委员会委员的资格包括“按时交纳住宅专项维修资金和物业服务费用”。2、《业主大会和业主委员会指导规则》第十条规定：“首次业主大会会议筹备组由业主代表、建设单位代表、街道办事处、乡镇人民政府代表和居民委员会代表组成。筹备组成员人数应为单数，其中业主代表人数不低于筹备组总人数的一半，筹备组组长由街道办事处、乡镇人民政府代表担任。”；第十二条第（五）项、第（六）项规定：“筹备组应当做好以下筹备工作：（五）制定业主委员会委员候选人产生办法，确定业主委员会委员候选人名单；（六）制定业主委员会选举办法。”；第十四条“业主委员会委员候选人由业主推荐或者自荐。筹备组应当核查参选人的资格，根据物业规模、物权份额、委员的代表性和广泛性等因素，确定业主委员会委员候选人名单。前款内容应当在首次业主大会会议召开15日前以书面形式在物业管理区域内公告。业主对公告内容有异议的，筹备组应当记录并作出答复。”从上述几个条款的规定可以看出，业主委员会委员候选人的资格是由首次业主大会会议筹备组来进行审查，并且审查之后予以公布，在一定期限内小区业主可以就参选人的资格问题向筹备组提出异议，由筹备组进行审查答复，也就是说参选人是否适格由筹备组负责审查，并且在该阶段已经赋予了小区业主异议的权利。进一步说，在公告阶段，业主未能提出有效异议的，可以视为对参与人资格不持异议，公告阶段结束后，候选人资格已经法定程序确认。本案中，筹备组在2017年3月28日对业主委员会委员候选人进行公告，并告知小区业主可以在2017年4月7日之前就候选人资格问题提出异议，但是本案中，并无证据显示有小区业主在2017年4月7日前就候选人资格问题向筹备组提出有效的异议。3、《业主大会和业主委员会指导规则》第十一条第（一）、（二）、（三）项规定：“下列事项由业主共同决定：（一）制定和修改业主大会议事规则；（二）制定和修改管理规约；（三）选举业主委员会或者更换业主委员会成员”；第十七条第（一）、（二）、（三）项规定：“业主大会决定以下事项：（一）制定和修改业主大会议事规则；（二）制定和修改管理规约；（三）选举业主委员会或者更换业主委员会委员”；第十八条第（七）项规定：“管理规约应当对下列主要事项作出规定：（七）违反管理规约应当承担的责任。”；第十九条第（八）项规定：“业主大会议事规则应当对下列主要事项作出规定：（八）业主委员会委员的资格、人数和任期等”；第二十条：“业主拒付物业服务费，不缴存专项维修资金以及实施其他损害业主共同权益行为的，业主大会可以在管理规约和业主大会议事规则中对其共同管理权的行使予以限制。”根据以上条款并结合《广东省物业管理条例》第二十五条的规定可知，是否剥夺未能按时交纳物业管理费业主参与业主委员会委员选举的资格应当由业主大会共同决定。另外，需要指出的是，是否只要业主在选举前曾经存在未按时交纳物业管理费用的情形，不论时间长短，不论严重程度，不论未能按时交纳的主客观原因而一概剥夺其候选人资格，从目前的法律上来看并没有明确的规定。对此，根据《物业管理条例》第六条第二款第（五）项“业主在物业管理活动中，享有下列权利：（五）选举业主委员会成员，并享有被选举权”的规定业主享有法定的被选举权。由此可知，剥夺业主的业主委员会委员候选人资格是对其业主法定被选举权的重大限制，根据过罚相当的法律原则及行政法比例原则，业主未能按时交纳物业管理费用也应当达到严重的程度，严重危害到全体业主共同利益，且没有任何正当理由时，才有必要剥夺其业主委员会委员的候选人资格，所以即便行政机关对此作出相关决定也应本着谦抑的态度行使监督管理权力，不得滥用职权。第四，关于东莞房管局作出的通知书证据是否充分，事实认定是否清楚的问题。1、如何确定小区业主应当交纳物业服务费用的时间。《物业管理条例》第四十一条第一款规定：“业主应当根据物业服务合同的约定交纳物业服务费用。业主与物业使用人约定由物业使用人交纳物业服务费用的，从其约定，业主负连带交纳责任。”《广东省物业管理条例》第二十五条第一款规定：“物业买受人应当在建设单位交付物业后按照商品房买卖合同的约定交纳物业服务费用。”；第四十七条规定：“业主应当按照物业服务合同的约定，按时交纳物业服务费用；物业产权转移时，业主应当与物业服务企业结清物业服务费用。”因此，从上述法律规定来看，业主交纳物业服务费用的时间应当为物业服务合同的约定时间或商品房买卖合同约定的时间。再结合《物业管理条例》第二十五条“建设单位与物业买受人签订的买卖合同应当包含前期物业服务合同约定的内容”的规定，物业服务合同和商品房买卖合同的约定交纳时间应当一致。2、碧湖花园一、二期业主应当交纳物业管理费的时间。本案当中，由于该小区并未成立业主委员会，现行实施的仍是前期物业服务合同。因此应当考察前期物业服务合同约定的业主交纳物业服务费用的时间能否视为业主应当交纳物业管理费时间。《物业管理条例》第二十一条规定：“在业主、业主大会选聘物业服务企业之前，建设单位选聘物业服务企业的，应当签订书面的前期物业服务合同。”；第二十五条规定：“建设单位与物业买受人签订的买卖合同应当包含前期物业服务合同约定的内容。”《广东省物业管理条例》第三十七条第一款规定“建设单位与物业买受人签订的商品房买卖合同，应当包含前期物业服务合同约定的内容，载明由物业买受人交纳的前期物业服务费的时间、标准和方式。”从上述条文来看，前期物业服务合同中约定的物业服务费用交纳时间亦应当是小区业主交纳的时间。东莞房管局提交的碧湖花园《前期物业服务合同》附件五《前期物业服务收费补充协议》第二条规定“物业服务费用（物业服务资金）按月交纳，业主或承租人应在每月15日（每次缴费的具体时间）前交纳。”由此可见，碧湖花园业主每个月交纳物业服务费用的时间为每月15日。但是，该条款中未能明确应当交纳的是本月的物业服务费用、上月的物业服务费用或者下个月的物业服务费用。碧湖花园一、二期第一届业委会主张，之前的常阳物业管理公司有收取业主三个月的管理费用押金，允许业主三个月交纳一次物业管理费用。东莞房管局则主张每个月15日之前应当交纳当月的物业管理费用。但是，东莞房管局提交的李坚伟于2007年10月13日与碧湖花园管理处签订的《物业交费承诺书》中却约定：“业主每月10日前按时向物业管理处交纳上个月的物业管理服务费用及代收费项目”，并且备注“管理处每月将在25日发送《交费通知单》，业主可在15天内（次月10号前）到管理处交纳相关费用。如由于本管理处原因未能在25号发送《交费通知单》，交费天数将顺延，在顺延时间内将免收滞纳金。”根据该《物业交费承诺书》可知，当月10日前应当交纳的是上个月的物业管理费用，但是管理处未能及时发送《交费通知单》的，应当予以顺延。由此，碧湖花园一、二期第一届业委会和东莞房管局的主张均与该《物业交费承诺书》相互矛盾。另外，根据尚佳物管公司出具的《收费通知单》中备注部分载明“现金交费请于每月10日前交清，银行代扣在每月10日、20日、27日，请确保账户有足够余额代交。延期缴交者按总费用每日万分之二加收违约金”的内容，交纳时间还应当区分现金交纳和银行代扣不同方式，现金交纳的应当是每月10日前，银行代扣则最迟为每月27日。所以，尚佳物管公司制作的缴费统计表存在着严重的统计方式错误的问题，一是该缴费统计表与《物业交费承诺书》统计方式相互矛盾，统计表中确定的是当月交纳当月物业管理费用，但《物业缴费承诺书》却是当月交纳上月的物业管理费用；二是没有区分现金交纳和银行代扣的方式，本院对该缴费统计表不予采信。3、叶文政、李丰光、毛巧琼、邹明辉、李坚伟是否存在不按时交纳物业服务费用的事实。对此，东莞房管局提交了尚佳物管公司出具的缴费统计表及物业管理综合服务费催缴函等证据，这些证据为尚佳物管公司制作，与本案中其他证据存在多处矛盾之处，一是统计表中的实缴时间与银行对账单、发票、收款收据等证据存在多处不一致的地方；二是没有证据证明物业管理公司有尽到通知业主交费的义务，这与物业交费承诺书的约定不一致；三是催缴函是否发放到业主也没有证据证明。因此，本院对尚佳物管公司单方制作的缴费统计表及物业管理综合服务费催缴函等证据均不予采纳。由此可知，无充分证据证明叶文政、李丰光、毛巧琼、邹明辉、李坚伟存在不按时交纳物业服务费用的事实。综上，东莞房管局作出的通知书认定叶文政、李丰光、毛巧琼、邹明辉、李坚伟存在不按时交纳物业服务费用的事实并无充分的证据证明，应当予以撤销。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项和第（六）项的规定，判决：撤销东莞房管局于2017年12月15日作出的常房管物[2017]5号《东莞市常平镇碧湖花园一、二期第一届业主委员会撤销备案通知书》。一审收取诉讼费50元，由东莞房管局承担。一审宣判后，东莞市住房和城乡建设局不服原审判决，向本院提起上诉，请求判令：一、撤销原审判决；二、驳回碧湖花园一、二期第一届业委会一审诉讼请求。事实与理由如下：东莞房管局因不服原审判决，根据相关事实和法律法规，依法提起上诉。撤销业委会备案的行为不具可诉性，碧湖花园一、二期第一届业委会未经业主大会决议授权，无权提起一审诉讼，且业主委员会候选人不符合法律规定的条件。一审判决认定事实不清、适用法律不当，依法应予撤销。一、东莞房管局对业主委员会的备案及撤销备案依法不属于行政诉讼案件受案范围，不具可诉性。（一）东莞房管局对业主委员会的备案行为，对碧湖花园一、二期第一届业委会的法律地位、权利义务不产生实际影响。行政诉讼是针对行政机关作出的具体行政行为是否合法进行审理，法院受理行政诉讼的前提在于行政机关作出的具体行政行为具有可诉性，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条、第十二条以及《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条、第二条、第三条、第四条、第五条关于行政审判受案范围的规定。本案中，东莞房管局出具案涉撤销备案通知书的行为，不具有可诉性，理由如下：依照《物业管理条例》第十六条的规定，行政机关对业主委员会的备案登记职能不是“批准、核准登记”，而只是“告知性备案”，即对行政相对人表示知晓并予以记录。业主委员会由业主大会选举产生，从事的活动也由业主大会授权，业主委员会的产生及从事法律活动的权力，并非来源于行政机关的备案，现行法律也没有规定业主委员会必须以相关部门的备案登记为成立条件。同理，撤销备案登记也不是行政机关的审核，仅是对原“备案”的告结，对当事人的权利义务不发生直接的影响。一审法院认为（判决书第16页），业委会需凭备案通知书才能刻公章进行对外活动，备案属于业主委员会合法有效的证明，备案行为对业主委员会的法律地位产生影响。该认定明显存在事实错误：1.东莞市公安机关为深化“放管服”改革，进一步优化便民利民措施，早已于2017年取消公章刻制许可审批，实行公章刻制备案管理，一审判决认定“只有依法办理了备案登记后，才能凭备案文件刻制印章，对外取得资格活动的主体资格”是对事实认识错误。2.依据《广东省物业管理条例》第四十四条规定，在签订物业服务合同时，业主委员会应当出具业主大会选聘或续聘物业服务企业的决定和业主委员会的合法有效证明。此合法有效的证明，并非唯一指向业主委员会的备案通知书，可以是全体业主大会决议等。由上可见，行政机关对业主委员会的备案或撤销备案行为，对业委会实际行使权利、开展活动，并无实际影响，不具有可诉性，一审法院对此认定有误，应予纠正。（二）一审判决将案涉备案行为定性为行政许可，适用行政许可法，这是对事实认识和法律适用的错误。2005年12月7日，国务院法制办《对关于﹤物业管理条例﹥第十六条的请示的答复》中明确“《物业管理条例》第十六条第一款规定：业主委员会应当自选举产生之日起30日内，向物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门备案。这里的“备案”是一种告知，不具有行政许可的性质”据此，本案中东莞房管局对案涉小区成立业主委员会作出的撤销备案通知，不具有行政许可的性质，应当认定为对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。一审判决将案涉备案行为定性为行政许可，适用行政许可法，是对事实认识及法律适用的错误。既然对业委会的备案及撤销备案行为不具有可诉性，依据《关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第一条第二款、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款的规定，对碧湖花园一、二期第一届业委会提起的一审诉讼，法院应裁定予以驳回。二、碧湖花园一、二期第一届业委会参与诉讼活动依法需经业主大会授权，碧湖花园一、二期第一届业委会未经业主大会授权提起一审诉讼，不符合诉讼主体资格的要求。依据《物业管理条例》第十五条的规定，业主委员会是执行业主大会的决定事项，履行相应的法定职责。由于提起诉讼属于重大事项，应当反映广大业主的真实意志。依据《物业管理条例》第十五条第（五）的规定，业主委员会行使诉讼权利应当有业主大会的授权。可知，业主委员会的诉讼权利来源于业主大会的授权，碧湖花园一、二期第一届业委会参与诉讼活动需经过业主大会授权是法定要求，不能例外。即使依据《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞第十八条第一款的规定，业主委员会能够以自己名义起诉，也不能免除需经全体业主大会授权的前提。碧湖花园一、二期第一届业委会在一审中未能提供已获得案涉小区业主大会授权而提起本诉的证明材料，无权提起一审诉讼，不享有诉讼权利。依据《行政诉讼法》第二十五条、第四十九条、最高法院关于适用行政诉讼解释第三条的规定，法院应驳回碧湖花园一、二期第一届业委会的起诉。三、东莞房管局作出案涉撤销备案通知，程序正当，合法有据，不存在可撤销的情形。一审法院认定事实有误。（一）东莞房管局履行了审查业主委员会候选人资格的职责，一审判决认定业主未提出异议是对候选人资格的最终确认，这是对事实认定的错误。依据《中华人民共和国物权法》第七十五条第二款、国务院《物业管理条例》第十条、《广东省物业管理条例》第五条、《业主大会和业主委员会指导规则》(建房(2009)274号)第六条，以及《东莞市业主大会和业主委员会成立若干规定》的规定，东莞房管局对案涉小区候选人资格有进行审查的职责，且独立于小区业主的异议权利，小区业主未对候选人资格未提出异议，不代表候选人不需经过村（居）委员会及房管机构的资格审查。因此，一审判决（第21页）认为，业主未提出有效异议，公告阶段后，候选人已经法定程序确认为对业主委员会候选人审查资格，这是对程序认识的错误。（二）东莞房管局在撤销备案前充分履行了事前告知、听取意见等义务，程序正当合法。一审判决认为东莞房管局程序不合法，是对事实认定不清的结果。2017年，在碧湖花园业委会筹备小组工作协调会上，常平镇政府及房管所工作人员清楚告知不按时交纳物业服务费的筹备组成员不具备资格的问题，并多次表明其即使成立也将因不符合业主委员会候选人资格而不予备案，但现场业委会成员却表示即使面临不能备案的风险，他们也接受。因此，东莞房管局有对案涉备案事宜进行协调，已履行事前告知、听取意见等义务，东莞房管局作出案涉撤销备案通知程序正当，不存在程序违法的行政行为。一审判决认定东莞房管局程序违法，判决撤销碧湖花园一、二期第一届业委会作出的撤销备案通知书，没有事实与法律依据。四、业主未能按时交纳物业服务费，依法不符合业主委员会委员的当选条件。（一）《物业管理条例》明确规定按时交纳物业服务费是业委会候选人必须具备的法定条件，一审法院对相关法律条文理解有误。《广东省物业管理条例》第二十五条以及碧湖花园的《业主大会议事规则》第十七条也有同样的条件规定。该条款从字面含义上已经明确，业委会委员必须满足按时交纳物业服务费的条件。否则，法律条文会用上“严重拖欠或多次拖欠等频率方面的形容词”。然而，一审判决第19页对上述条文的理解为“是否只要业主选举前曾经存在未按时交纳物业服务费用的情形，不论时间长短，不论严重程度，不论未能按时交纳的主客观原因而一概剥夺，从目前的法律来看并无明文规定”，明显违法上述规定。（二）业主委员会有督促业主交纳物业费的职责，不按时交纳物业服务费的业主，无法模范履行义务，不符合业主委员会候选人资格。依据《业主大会和业主委员会指导规则》第三十五条规定，业主委员会有督促业主交纳物业费的职责。如业主委员会候选人不按时交纳物业服务费，这个行为明显和该条款相违背。《广东省物业管理条例》第二十五条的立法精神在于，不交纳物业服务费的业主，自身就无法履行业主委员会职责，当然不能加入业主委员会。同时《物业管理条例》第七条规定、《业主大会和业主委员会指导规则》第三十一条规定，业主有按时交纳物业服务费的义务。不能履行业主义务如期交纳物业费用，无法模范履行不符合上述法律的规定。不能成为业委会的候选人。五、案涉相关业委会委员欠缴物业管理费的事实有充分证据证明。一审判决认定东莞房管局认定部分委员不按时交纳物业服务费缺乏证据，是对事实认定的错误。(一)关于缴费的时间，依据小区《前期物业服务合同的约定，当月物业服务费缴费时间为当月的15日前，交费时间明确，证据充分。依据国家发展改革委、建设部2003年颁发的《物业服务收费管理办法》第十五条规定、《前期物业服务合同》之附件《前期服务收费补充协议》规定，案涉小区当月的物业服务费用交纳时间为当月的15日前，事实清楚，证据充分。一审判决第24页中认为“该条款中未能明确应当交纳的是本月的物业服务费用、上月的物业服务费用或下个月的服务费用。”属对合同条款理解有误及不当的推论。（二）一审判决认为东莞房管局无充分证据证明叶文政等相关人员存在不按时交纳物业服务费用的事实是对证明对象的误解。一审判决认为东莞房管局关于物业服务费的缴费时间证据自相矛盾是对证据证明对象的误解。《物业交费承诺书》是李坚伟向常阳物业管理公司出具的，证明李坚伟入住案涉小区的时间，非缴费时间。2015年7月15日，尚佳物管公司取得案涉小区的物业管理权，并签定《前期物业服务合同》等合同，上述合同已在小区进行公示，物业服务费的缴费时间应当以《前期物业服务合同》的约定执行。东莞房管局在一审中提交的证据并不矛盾。（三）叶文政等相关人员多次连续数月不按时交纳物业服务费事实清楚、证据充分，影响恶劣，依法不符合业主委员会委员资格要求。叶文政等人多次连续数月不按时交纳物业服务费情节严重，无法为全体业主模范履行业主义务，依法应当不符合业主委员会资格要求。一审判决认为案涉叶文政等五人未依时交纳物业服务费用未达严重程度，是对事实认识错误。毛巧琼、邹明辉、李丰光、李坚伟、叶文政5人未按时交纳费用事实如下：1.毛巧琼(未办理银行代扣)：从尚佳物管公司缴费记录显示其未按时缴费月份明细如下：2015年9月、11月、12月、2016年1月至9月、2017年3月至2018年5月。2.邹明辉在2012年11月购买碧湖花园鹿茵苑1座第11层B房，于2016年7月转让卖出，其未办理银行代扣手续，应在每月15号前要缴清费用，从尚佳物管公司缴费记录显示其未按时缴费月份明细如下：2015年7月、8月10月、11月、12月、2016年1月、2月、3月4月、5月、6月、7月。邹明辉在2016年7月又买入鹿茵苑19座第03层D房，没有办理银行代扣，应在每月15号前要缴清费用，从尚佳物管公司缴费记录显示其未按时缴费月份明细如下：2016年8月、9月、10月、11月、12月、2017年1月、2月、3月，2018年2月。3.李丰光(已办理银行代扣)从尚佳物管公司缴费记录显示其未按时缴费月份明细如下：在2016年9月9日第一次银行代扣显示余额不足，在2016年9月19日第二次银行代扣显示余额不足，物业公司工作人员电话通知业主确保账户有足够的金额以免余额不足导致代扣失败，后在2016年9月28日第三次银行代扣还是显示余额不足。4.李坚伟(未办理银行代扣)从尚佳物管公司缴费记录显示其未按时缴费月份明细如下：2015年7月、2015年9月-2016年7月、2017年6月、8月、11月交了管理费没有交水电费、2018年1月、2月、3月、5月交了管理费没有交水电费。5.叶文政(未办理银行代扣)从尚佳物管公司缴费记录显示其未按时缴费月份明细如下：2015年7月、2015年9月、11月、2016年1月、3月、5月、6月、7月、9月，2017年1月、2018年2月。以上均可见相关附件证据，上述的数据已充分证明了毛巧琼、邹明辉、李丰光、李坚伟、叶文政等5名业委员成员存在多次未按时交费、及连续数月不交费的事实，属情节严重，依法不符合业主委员会资格要求。六、东莞房管局撤销案涉业主委员会备案合法有据。（一）基本情况。2017年8月21日，东莞房管局依据碧湖花园一、二期第一届业委会的申请对案涉业主委员会进行备案，东莞房管局作出常房管物【2017】4号《东莞市常平镇碧湖花园一、二期第一届业主委员会备案通知书》。2017年11月，案涉小区业主陈玉花向法院提起行政诉讼，以候选人未按时缴交物业服务费用、业主委员会成立程序不当为由，请求法院撤销案涉业主委员会的备案，并提供案涉小区业主委员会候选人未按时交纳物业服务费的证据。2017年12月，东莞房管局对案涉业主委员会候选人资格核查，案涉小区的《前期物业服务合同》约定业主应在每月15日前交纳物业服务费用，案涉业主委员会在筹备、选举过程中，业主委员会候选人叶文政、李丰光、毛巧琼、邹明辉、李坚伟存在不按时交纳物业服务费用的情况。2017年12月15日，针对叶文政等五人无按时交纳物业服务费用的事实，东莞房管局依据《物业管理条例》第二十五条撤销常房管物【2017】4号《东莞市常平镇碧湖花园一、二期第一届业主委员会备案通知书》。（二）东莞房管局撤销案涉业主委员会备案事实清楚、证据充分、程序合法，依法应予维持。东莞房管局依据法律规定对案涉小区候选人资格进行审查，发现叶文政等五人均存在未按照《前期物业服务收费补充协议》约定业主应在当月十五日前交纳物业服务费。依据国务院《物业管理条例》第七条、《广东省物业管理条例》第二十五条的规定，按时交纳物业服务费用是担任业主委员会的必然条件，考察的是业主委员会候选人遵纪守法的自觉性，叶文政等五位业主委员会候选人如作为物业管理活动主体，更应该履行上述义务。因此东莞房管局依照上述法律作出案涉撤销业主委员会备案通知书并无不当。综上，碧湖花园一、二期第一届业委会提起一审诉讼非行政诉讼受案范围、碧湖花园一、二期第一届业委会无权提起本案诉讼，一审判决认定事实错误，适用法律错误应予撤销，东莞房管局撤销案涉业主委员会备案事实清楚、证据充分、程序合法，法院应驳回碧湖花园一、二期第一届业委会一审起诉，支持东莞房管局的上诉请求。被上诉人碧湖花园一、二期第一届业委会答辩称：首先，东莞房管局撤销对碧湖花园一、二期第一届业委会的备案没有法律依据。东莞房管局撤销备案的理由是业委会委员存在违反《广东省物业管理条例》第二十五条规定的行为，但是，《广东省物业管理条例》第二十五条只是倡议性的规定，而非效力性的强制性规定，重要的是，该条并没有规定业委会委员违反该条规定的。将丧失业主委员会委员资格，最重要的是，该条并没有规定业主委员会可以被撤销备案。因此，东莞房管局引用《广东省物业管理条例》第二十五条作为撤销对碧湖花园一、二期第一届业委会备案的法律依据是明显错误的。其次，东莞房管局作出撤销备案决定的程序严重违法。在东莞房管局作出撤销决定前，根本没有进行全面、充分的调查取证，其所提交给法庭的证据都是在碧湖花园一、二期第一届业委会提起行政诉讼后才调取的，这从其提起上诉时还补充提交证据就能反映出来。再次，案外人尚佳物管公司与本案具有重大利害关系，其所出具的证据材料不可信。正是因为不满意尚佳物管公司的物业服务，碧湖花园的业主才会奋起抗争，经过不解努力，才成立了本届业主委员会，在成立业委会的过程中，业委会委员及义工承受了外人难以想象的压力和打击，而尚佳物管公司的几位高层管理人员最终也因涉嫌黑恶势力犯罪而被公安机关采取了刑事强制措施，由此可见，尚佳物管公司出具给东莞房管局的材料严重缺乏可信度。第四，本案的焦点不在于业委会委员是否存在逾期交纳物业服务费，而是东莞房管局能否以业委会委员存在逾期交纳物业服务费的行为从而剥夺其业委会委员资格。对于这一焦点问题，二审法院在（2016）粤19行终352号判决中，对涉及的《广东省物业管理条例》第二十五条进行了深入的法条分析，而本案不同之处在于，在业主委员会已经成立的情况下，谁有权利剥夺业主委员会委员的资格。对此问题，无论是《物业管理条例》还是《广东省物业管理条例》，都把这一权力赋予了业主大会。最后，本案中东莞房管局撤销业主委员会备案的行为属于可诉行为。东莞房管局是以碧湖花园一、二期第一届业委会的成员存在没有按时缴交物业管理费的情形为由撤销备案的，其撤销备案的前提是认为碧湖花园一、二期第一届业委会的组成人员不具备成为业委会成员的资格，这也就意味着，东莞房管局是在对业委会成员的资格方面进行了实质性审查后，不予认可业委会成员资格，从而通过撤销业委会备案的方式来达到其撤销业委会委员资格的目的，但是，无论是《物业管理条例》还是《广东省物业管理条例》都没有赋予东莞房管局这种权力。而东莞房管局滥用行政权力的行为必然会对碧湖花园一、二期第一届业委会及其组成人员的权利造成直接的、重大的影响。具体到本案中，由于东莞房管局撤销了对碧湖花园一、二期第一届业委会的备案，直接导致政府相关部门及所属地村民委员会不再承认碧湖花园一、二期第一届业委会的合法地位或以地位不确定是否合法为由，对拟召开的业主大会采取不予配合的态度甚至是直接抵触的态度，甚至于一些业主对此也是感到困惑，无所适从，最终导致的结果就是碧湖花园一、二期第一届业委会无法再组织召开业主大会。综上所述，东莞房管局撤销备案的行为无法律依据且程序违法，碧湖花园一、二期第一届业委会恳请二审法院予以驳回。本院确认原审法院查明的事实为本案法律事实。另查明，根据《东莞市机构改革方案》和东莞市委深化机构改革领导小组办公室下发的部门机构编制职数框架以及机构改革涉及事业单位机构编制调整及人员转隶表，按照政府口专项小组有关要求，经双方单位协商一致，东莞市自然资源局已向东莞市住房和城乡建设局划转有关职责，并转隶相关人员。将原东莞市房产管理局（东莞市不动产登记中心）涉及房地产市场、租赁市场以及住房制度改革有关职能划入东莞市住房和城乡建设局。本院认为：原东莞房管局有关业主委员会备案的职能已调整由东莞市住房和城乡建设局承接，后者当属本案适格被告。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。……”东莞市住房和城乡建设局在二审期间补充提交若干项证据，其中部分证据为重复提交，剩余证据属新提交，而新提交的证据也已超过法定举证期限，且东莞市住房和城乡建设局自认在作出案涉撤销备案通知前已掌握相关情况但并无调取该部分证据，故该部分新提交的证据不能用于评价案涉撤销备案通知的合法性。原东莞房管局以碧湖花园一、二期第一届业委会侯选人存在不按时交纳物业服务费用的情况，进而根据《广东省物业管理条例》第二十五条之规定，作出案涉撤销备案通知。对于案涉撤销备案通知有无可诉性以及碧湖花园一、二期第一届业委会是否为适格原告，原审法院已作详尽论证，不再赘述。本院认为，虽然《广东省物业管理条例》第二十五条规定：“业主委员会委员应当从具备以下条件的业主中选举产生：……（三）遵守管理规约，履行业主义务，按时交纳住宅专项维修资金和物业服务费用，无损害公共利益行为；……”但该条例系根据《物业管理条例》等法律、行政法规所制定，而《物业管理条例》第六条第二款规定：“业主在物业管理活动中，享有下列权利：……（五）选举业主委员会成员，并享有被选举权；……”第七条规定：“业主在物业管理活动中，履行下列义务：……（五）按时交纳物业服务费用；……”第六十五条规定：“违反物业服务合同约定，业主逾期不交纳物业服务费用的，业主委员会应当督促其限期交纳；逾期仍不交纳的，物业服务企业可以向人民法院起诉。”可见，作为上位法的《物业管理条例》对于业主逾期不交纳物业服务费用的，仅规定经催交仍不交纳的物业服务企业可依法起诉，并未否定其应享有的被选举权。另外，根据《物业管理条例》第十一条：“下列事项由业主共同决定：（一）制定和修改业主大会议事规则；（二）制定和修改管理规约；（三）选举业主委员会或者更换业主委员会成员；（四）选聘和解聘物业服务企业；（五）筹集和使用专项维修资金；（六）改建、重建建筑物及其附属设施；（七）有关共有和共同管理权利的其他重大事项。”并参照《业主大会和业主委员会指导规则》第二十条：“业主拒付物业服务费，不缴存专项维修资金以及实施其他损害业主共同权益行为的，业主大会可以在管理规约和业主大会议事规则中对其共同管理权的行使予以限制。”的规定，即便业主存在前述情形，也是对其共同管理权的行使予以限制，而共同管理权当中与业主委员会有关事项只有选举业主委员会或者更换业主委员会成员，并不包括参选业主委员会。据此，原东莞房管局以碧湖花园一、二期第一届业委会侯选人存在不按时交纳物业服务费用为由作出案涉撤销备案通知，实为否定相关候选人参选业主委员会资格，变相剥夺了其被选举权。原审法院予以撤销，并无不当。需要指出的是，为了使得模范履行业主义务的业主能够当选业主委员会，促进业主委员会较好地执行业主大会的决定事项，更好地维护业主的合法权益，东莞市住房和城乡建设局在今后的工作中可以对选举业主委员会发挥更为主动的指导作用，积极协助筹备组核查参选人资格，确定业主委员会委员候选人名单，并在公告时就履行业主义务的关键信息进行客观全面披露，为业主在充分享有知情权基础之上审慎行使选举权提供切实有力的制度保障。综上所述，东莞市住房和城乡建设局的上诉理由缺乏法律依据，不能成立，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由东莞市住房和城乡建设局负担（已预交）。本判决为终审判决。审判长  孙立凡审判员  韦艳芹审判员  张志强二〇一九年四月四日书记员  吴俏虹