贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院行 政 判 决 书（2018）黔27行初140号原告罗才荣，男，布依族，1946年6月16日生，住贵州省贵定县，委托代理人莫书勇，贵州泽丰律师事务所律师，一般授权代理。被告贵定县人民政府，住所地：贵定县金南新区；法定代表人张丽芳，系该县政府县长；出庭应诉行政机关负责人周厚强，系该县政府副县长。被告贵定县昌明镇人民政府，住所地：贵定县昌明镇；法定代表人温永盛，系该镇政府镇长；出庭应诉机关负责人陈兴发，系该镇政府副镇长。被告贵定县自然资源局（原贵定县国土资源局），住所地：贵定县红旗路；法定代表人姚华富，系该局局长；出庭应诉行政机关负责人喻芳，系原贵定县国土局副局长。三被告共同委托代理人陆承辉、王连友，系贵州贵达律师事务所律师，一般授权代理。原告罗才荣诉被告贵定县人民政府(以下简称“贵定县政府”)、贵定县自然资源局（以下称“原贵定县国土局”）、贵定县昌明镇人民政府（以下简称“昌明镇政府”）土地行政强制行为一案，于2018年4月3日向本院提起行政诉讼。本院立案后，依法向被告贵定县政府送达起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。之后，原告向本院申请追加原贵定县国土局及昌明镇政府作为共同被告，经本院审查予以准许并依法向原贵定县国土局及昌明镇政府送达起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。被告原贵定县国土局及昌明镇政府在提交答辩状期间对本案管辖权提出异议，经审查本院于2018年7月24日作出（2018）黔27行初140号行政裁定书，裁定将本案移送有管辖权的基层人民法院审理。原告不服提起上诉，贵州省高级人民法院于2018年11月15日作出（2018）黔行辖终8号行政裁定书，撤销本院作出的（2018）黔27行初140号行政裁定，裁定本案由本院审理。本院依法组成合议庭于2019年1月8日上午进行了公开开庭审理，原告罗才荣及其委托代理人莫书勇，被告贵定县政府副县长周厚强、原贵定县国土局副局长喻芳、贵定县昌明镇副镇长陈兴发出庭应诉，三被告共同委托代理人陆承辉、王连友到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告诉称，被告先后于2014年底、2015年4月因贵广高铁贵定站前广场扩建项目和“老干妈”产业园项目分别发布征收公告，对桐荡村、文江村、古城村土地进行征收。2016年5月，在未与原告签订征收补偿协议及未依法申请法院强制执行的情况下，被告组织人员将原告承包地予以推平、毁坏，至今无法耕种。被告的前述行为严重违法，损害了包括原告在内的广大村民利益，特提起诉讼，请求：1.确认被告强制征收原告土地的行政行为违法；2.判令被告对原告依法承包的位于被告征收范围内已被被告挖毁的土地进行恢复原状；3.本案诉讼费由被告承担。经本院释明，原告将其第一项诉讼请求变更为确认被告强制挖毁原告承包地、强令原告交出土地的行政行为违法。庭审中，原告将其诉讼请求进一步明确为：“请求确认三被告强制挖毁原告承包地的行政行为违法。”原告罗才荣为证实其主张向本院提交并当庭举示以下证据：第一组证据共1份，拟证明：原告诉讼主体资格。1.罗才荣户口本复印件。第二组证据共1份，拟证明：原告承包的土地位于被告的征收范围内。2.罗才荣户土地承包经营权证书复印件。第三组证据共2份，拟证明：被告在没有与原告达成征收补偿协议的情况下强制征收原告的土地严重违反法定程序。3.贵定县政府办公室2016年第1号《政府信息部分公开告知书》。4.（2016）黔27行初186号行政判决书。第四组证据共6份，拟证明：原告根据被告县政府的建议分别向贵定县原国土局、发改局、规划局、昌明镇政府申请公开政府相关信息，四个部门不能提供或者拒绝提供能够证明被告征收原告土地合法的相关信息；土地被强制征收后一直在通过法律手段维护自身合法权益，并未超出2年的起诉期限。5.2016年第2-14号《政府信息公开告知书》。6.（2017）黔2730行初77号行政判决书。7.（2017）黔2730行初91号行政判决书。8.（2017）黔2730行初105号行政判决书。9.（2017）黔2730行初119号行政判决书。10.昌明镇政府2017年第1号《政府信息部分公开告知书》；被告贵定县政府对原告当庭举示的证据发表质证意见如下：对第一组、第二组证据真实性、合法性、关联性无异议；对第三组、第四组证据的真实性、合法性认可，对关联性及证明目的有异议，认为原告申请政府信息公开不能确认行为违法，不能达到原告证明目的。被告原贵定县国土局及贵定县昌明镇政府的证据质证意见与被告贵定县政府的意见一致。被告贵定县政府辩称，（一）被告贵定县政府不是强制交出土地的决定人及征收土地的具体实施人。本次土地征收工作主要由贵定县昌明镇政府组织实施。贵定县政府依法公告了《征收土地公告》、《征地补偿方案》以及地上附着物补偿标准，听取了被征收群众的意见，涉及拆迁户140多户，均完成了拆迁安置。在征地补偿过程中，原告漫天要价，拒绝签订补偿协议，其行为直接影响到征地工作的开展。此种情况下原贵定县国土局依法责令其交出土地，昌明镇政府具体实施，符合《土地管理法实施条例》第45条之规定。本次强令交出土地的行为，非贵定县政府作出并组织实施，贵定县政府不是本案适格的诉讼主体。（二）涉案强制交出土地的行政行为合法有效，不应当被确认违法。原告的土地在贵广高铁贵定站前项目及“老干妈油辣椒产业园”项目的征地范围，该征地依法取得了贵州省人民政府征地审批，并符合《省人民政府关于贵州昌明经济开发区总体规划（2013-2030年）的批复》，依法取得获得了征地审批；且被告依法进行了征地公告、征地补偿方案公告、权属登记、听取了群众意见，经多次协商未果情形下原贵定县国土局依法责令强制交出土地符合法律规定。故，请求依法驳回原告的诉讼请求。被告贵定县政府在法定举证期限内向本院提交并当庭出示以下证据：第一组证据共1份，拟证明：被告的行政主体资格。1.法定代表人身份证明及组织机构代码证。第二组证据共3份，拟证明：昌明镇桐荡村、文江村、古城村的涉案征收土地已依法获得征收审批。2.2013年9月22日黔府用地函〔2013〕164号《省人民政府关于贵定县2013年度第一批次工业建设用地的批复》。3.2015年10月26日黔府用地函〔2015〕534号《省人民政府关于贵定县2015年度第一批次工业建设使用土地的批复》。4.2016年2月6日黔府用地函〔2016〕96号《省人民政府关于贵定县2015年度第三批次工业建设使用土地的批复》。第三组证据共4份，拟证明：被告依法发布了征地公告、征地补偿安置方案公告以及对征地补偿标准进行公告。5.贵定县人民政府于2013年9月27日、2015年11月16日分别发布的《征（占）土地公告》及2016年2月2日发布的《征地告知书》。6.2013年9月27日、2015年11月16日、2016年2月2日分别发布的《征地补偿安置方案公告》。7.《黔南州人民政府关于公布全州征地统一年值标准和征地区片综合地价的通知》（黔南府发〔2009〕31号）。8.《贵定县人民政府关于调整房屋征收安置和林木补偿标准的批复》（贵府函〔2013〕209号）及附件《昌明经济开发区（不含城北园区）、县城至昌明同城化××××干道房屋征收补偿方案》及政府信息公开网站公示照片4张。第四组证据：共9份，拟证明：被告对昌明镇桐荡村、文江村、古城村等部分集体土地进行了土地征收的预公告、动员、听取意见、征地公告、补偿公示等。9.贵定县政府于2015年4月2日发布的《贵定县人民政府关于贵州昌明经济开发区（昌明镇）征收土地公告》。10.2015年4月2日公开的《致广大群众的一封信》。11.前期筹备照片。12.拆迁动员大会照片。13.征地工作部署会议照片。14.拆迁工作组入户告知征地、现场动员征地工作。15.拆迁工作组发放征地红单照片。16.征地拆迁及地上附着物安置补偿方案公示照片。17.现场进行权属登记照片。第五组证据共3份，拟证明：对原告被征收土地进行了测量登记。18.《项目征（占）土地测量登记表》2份。第六组证据共2份，拟证明：原贵定县国土局依法责令原告罗才荣交出土地的事实。19.贵定县昌明镇国土资源管理所向昌明镇政府出具的《关于申请强制征地的请示》；20.贵国土资责（2015）14号《责令交出土地决定书》及送达回证；第七组证据共4份，拟证明：老干妈、站前广场项目均依法获得立项批复，并取得工程规划许可证，罗才荣土地已纳入“老干妈”项目使用范围。21.贵发改备案《关于贵阳南明老干妈风味食品有限责任公司年产3000万件油制辣椒产业园新建项目备案的通知》；22.贵发改复〔2014〕178号《关于贵定县城乡建设和保障性住房投资建设管理有限公司新建贵定县贵广高铁站前广场及道路工程项目的立项批复》；23.老干妈油辣椒产业园—贵定工厂一期建设项目《建设工程规划许可证》和贵定县贵广高铁站前广场及道路工程项目《建设工程规划许可证》；24.涉案土地现场照片4张；原告罗才荣对被告贵定县政府当庭举示的证据发表如下质证意见：对第一组证据真实性、合法性、关联性无异议；对第二组证据的真实性、合法性无异议，但对其证明目的不予认可，认为被征收土地属于基本农田，省人民政府无权批复，应由国务院进行审批；且被告存在少批多征、未批先征的情况；对第三组证据中证据真实性存疑，认为原告没有在当地看见相关公告，认为不能按照上述征地标准进行征收，认为安置补偿方案未得到原告认可；对第四组证据的中的9号证据真实性、合法性、关联性认可，其他证据三性均不予认可；对第五组证据认为2012年12月4日的登记表无原告签字，另一份表的签字并非原告所为；对第六组证据的真实性、合法性、关联性均不予认可，认为原告没有收到过该决定书，备注是拒签。对第七组证据认为罗才荣土地处于闲置状态。被告贵定县原国土局及贵定县昌明镇证府对被告贵定县人民证据举示的证据经质证均无异议。被告原贵定县国土局当庭辩称，一、原告提起本案诉讼已超过法定起诉期限，应裁定驳回起诉；二、贵定县政府和原贵定县国土局不是本案适格的被告；三、涉案强制交出土地行政行为合法有效，不应当被确认违法；四、其不是本案适格的被告。被告昌明镇政府当庭辩称，一、原告提起本案诉讼已超过法定起诉期限，应裁定驳回起诉；二、贵定县政府不是本案适格的被告；三、涉案强制交出土地行政行为合法有效，不应当被确认违法，理由同贵定县政府的答辩意见。被告贵定县国土局、昌明镇政府在法定举证期限内未向本院提交证据。诉讼过程中，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条之规定，本院责令被告贵定县政府补充提交了以下证据：第一组证据共3份，1.2013年9月22日黔府用地函〔2013〕164号《省人民政府关于贵定县2013年第一批次工业建设用地的批复》及附件《贵定县工业批次建设用地勘测定界图》；2.2015年10月26日黔府用地函〔2015〕534号《省人民政府关于贵定县2015年第一批次工业建设使用地的批复》及附件《贵定县2015年度第一批次工业批次工业建设用地（地块1-5）土地勘测定界图》；3.2016年2月6日黔府用地函〔2016〕96号《省人民政府关于贵定县2015年第三批次工业建设使用土地的批复》及附件《贵定县2015年度第三批次工业建设用地土地勘测定界图（地块1）》《贵定县2015年度第三批次工业建设用地土地勘测定界图（地块2）》《贵定县2015年度第三批次工业建设用地土地勘测定界图（地块3）》。第二组证据共2份，1.贵定县政府贵府呈〔2015〕105号《关于贵定县2015年度第三批次工业建设使用土地的请示》；2.贵定县政府2015年4月13日《征地补偿安置方案公告》。第三组证据共1份，1.《黔南州人民政府关于都匀等县市征地统一年产值标准和征地区片综合地价调整方案的批复》（黔南府函〔2015〕235号）。经组织双方补充举证、质证，被告贵定县政府主张前述补充证据证明了涉案地块已获征地审批，补偿标准已在相应征地批复中获同意，应依照征地批复同意的补偿标准进行补偿。原告罗才荣对被告贵定县政府补充提交的证据补充质证：对被告提交的征地批复附件红线图的真实性存疑，未加盖省人民政府建设用地审批专用章，对其真实性存疑；第一、第二组证据系被告无正当理由逾期提供的证据，超出举证期限。经辨认，原告罗才荣确认其主张的涉案土地位于黔府用地函〔2013〕164号《省人民政府关于贵定县2013年第一批次工业建设用地的批复》附件《贵定县工业批次建设用地勘测定界图》范围内。对第三组证据真实性、合法性认可，不认可关联性。经举证、质证，对原告和被告贵定县政府举示的证据确认如下：（一）原告提交的证据均客观真实、来源合法，与本案相关联，能证明本案的基本事实，且被告对其真实性亦无异议，本院予以确认；（二）被告贵定县政府当庭举示的第一组、第二组的2号证据、第三组5号证据中2013年9月27日《征占土地公告》《贵定县2013年度第一批次工业建设用地征地告知书》、6号证据中2013年9月27日《征地补偿安置方案公告》和7号证据，第四、五、六组证据，第七组21、23、24号证据，均客观真实、来源合法，与本案相关联，能证明本案的基本事实，本院依法予以确认。（三）被告贵定县政府当庭举示的其他证据均与涉案地块及本案基本事实并无关联，本院依法不予确认。（四）本院依职权责令被告贵定县政府补充提交的第一组的1号证据客观真实，且能证明本案的基本事实，本院依法予以确认；第一组2、3号证据和第二组、第三组证据均与原告主张的涉案土地位于贵定县2013年第一批次工业建设用地的批复红线范围内的基本事实无关，本院依法不予确认。经审理查明，原告罗才荣系贵定县旧治镇（现划入昌明镇）桐荡村村民，其承包土地情况为水田8块共计4亩（地名分别为：田坝、伏秋田、龙团坡1、龙团坡2、沙冲、燕坡、枫桑树1、枫桑树2），旱地2块共计2亩（地名分别为大坡头、罗家湾）。2013年9月22日，贵州省人民政府下发《省人民政府关于贵定县2013年第一批次工业建设用地的批复》（黔府用地函〔2013〕164号），批准将贵定县旧治镇文江村、桐荡村、盘江镇清定桥村的集体农用地3.3518公顷（耕地3.1403公顷、林地0.1113公顷、其他农用地0.1002公顷）转为建设用地，同时批准将该集体农用地和上述村的集体建设用地1.4595公顷、未利用土地0.4319公顷，共计5.2432公顷土地征为国有，作为贵定县2013年度第一批次工业用地，由贵定县国土资源局代表该县人民政府按照报批的3个方案组织实施。《省人民政府关于贵定县2013年第一批次工业建设用地的批复》（黔府用地函〔2013〕164号）的附件《贵定县工业批次建设用地勘测定界图》土地分类面积汇总表载明：贵定县旧治镇文江村、桐荡村农用地面积合计3.2403公顷。2013年9月27日被告贵定县政府发布《征（占）土地公告》《贵定县2013年度第一批次工业建设用地征地告知书》和《征地补偿安置方案公告》，载明：《贵定县2013年度第一批次工业建设用地》已经黔府用地函〔2013〕164号批准，拟征收旧治镇桐荡村、文江村集体土地0.5078公顷，征收集体土地补偿标准为黔南州人民政府《关于公布全州征地统一年产值标准和征地片区综合地价的通知》（黔府发〔2009〕31号）中规定的耕地为26625元/亩（含1倍青苗费）。2015年4月8日，贵州昌明经济开发区管委会、昌明镇人民政府发布《致广大群众的一封信》，向群众介绍了修建“老干妈”油制辣椒产业园项目的相关情况。被告贵定县政府分别于2012年12月24日，2015年6月2日委托相关部门对原告罗才荣涉案的土地进行了测量登记，分别制作了《项目征（占）土地测量登记表》，地块为3块，记载原告罗才荣被征占土地面积为1.8564亩（两块）和1.311亩，合计3.1674亩。经协商，双方就征收补偿事宜不能达成一致。2015年12月29日，被告原贵定县国土局作出贵国土资责（2015）14号《责令交出土地决定书》，限期罗才荣户于15日内向昌明镇人民政府交出土地，并送达。原告罗才荣拒绝签收。2016年5月贵定县昌明镇对原告涉案土地上实施强制挖毁、场平。该处土地用于“老干妈”工业园项目建设。罗才荣认为其在前述项目征收范围内承包地共3块，面积为4亩，地名分别为“伏秋田”、“龙团坡”、“裤裆块”，因不服前述强制挖毁承包地的行为，遂向法院提起本案诉讼，诉如前述。另查明，原告在提起本案确认违法诉讼时一并提起了行政赔偿诉讼，请求判令被告赔偿原告三年土地生产损失26000元，本院（2018）黔27行赔初43号已另案受理。又查，因国家机构改革，原贵定县国土资源局于2019年初被撤销，其职能划入新组建的贵定县自然资源局。本院认为：本案的争议焦点是：1.原告提起本案诉讼是否超过法定起诉期限；2.本案适格被告的确定；3.被告实施的强制挖毁涉案土地的行为是否合法。（一）关于原告罗才荣提起本案诉讼是否超过法定起诉期限的问题。原告主张被告于2016年5月挖毁占用其承包土地“伏秋田”“龙团坡”“裤裆块”，根据当时生效施行的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》（2018年2月8日废止）第四十一条：“行政机关作出具体行政行为时,未告知公民、法人或者其他组织诉权和起诉期限的,起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算,但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”的规定，被告对涉案的土地及地上附着物实施强制铲除、挖毁行为，未告知原告诉权和起诉期限，应适用前述规定2年的起诉期限。原告于2018年4月3日提起本案诉讼，未超过前述规定的2年法定起诉期限。故，被告辩称原告起诉已超过法定起诉期限的理由依法不能成立,本院不予采纳。另，原告罗才荣主张其承包土地“伏秋坝”“龙团坡”“裤裆块”被征收占用，被告提交的《项目征（占）土地测量登记表》能够证明确对原告三个地块进行征占测量登记，且被告亦认可征收了罗才荣户部分承包土地。故原告罗才荣为本案适格原告。（二）关于本案适格被告的确定问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款、第四款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”《中华人民共和国土地管理法》第四十六条、第四十七条以及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条规定，国家征收集体土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。本案中对原告罗才荣承包地的征收，亦是由贵定县政府发布征收公告、确定征地补偿安置方案并公告。故，被告贵定县政府是涉案土地的征收主体，征收是由其组织实施的。原告罗才荣请求确认被告强制挖毁原告承包地的行为违法，虽然系贵定县原国土局对原告作出责令交出土地决定，但是经查系昌明镇政府具体实施了涉案被诉行为，被告贵定县政府作为法定征收主体应对土地征收过程中的行为承担法律责任。故，被告贵定县政府是本案适格的被告，被告贵定县原国土局、贵定县昌明镇政府不是本案适格的被告。（三）关于被告对原告涉案土地实施的强制挖毁土地行为是否合法的问题。经查，被告贵定县政府在征收过程中组织实施了涉案土地地上附着物清除行为，并实施项目建设。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第四十五条、第四十六条及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条、第四十五条的规定，具体建设项目需要使用土地的，必须经过严格的法律征收程序。被征收人对征收补偿安置方案不服无法达成安置补偿协议的，不影响征收土地方案的实施。阻挠征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地，拒不交出土地的，应申请人民法院强制执行。涉案土地为集体土地，被告贵定县政府作为法定征收主体，应当提供证据证明涉案行为的合法性。而本案中，被告贵定县政府提交的证据虽然能够证明涉案土地已经取得省人民政府的征地批复、作出了征收公告并已向原告作出责令交出土地决定的事实，但是并未提交能够证明其组织实施强制挖毁涉案土地行为合法性的证据。被告贵定县政府在尚未与原告梁永年就土地征收补偿安置达成一致、给予原告补偿，亦未经土地行政主管部门向人民法院申请强制执行，即迳行实施挖毁并使用涉案土地实施建设的行为，违反了前述规定。（四）关于涉案土地面积确认的问题。原告主张被征土地为4亩，共计3个地块，分别为“伏秋坝”“龙团坡”“裤裆块”，并举示《土地承包经营权证书》佐证。原告主张的地块数量与被告《项目征（占）土地测量登记表》测绘的数量一致。经组织双方质证，原告认可其被征收土地位置与黔府用地函〔2013〕164号用地批复的红线图位置基本一致。经查，原告《土地承包经营权证书》上登记的地块仅有“伏秋田”“龙团坡”地名基本相符，并无地名为“裤裆块”的地块，且该《土地承包经营权证书》上所载的“伏秋田”“龙团坡”两处地块再加上其他任意一个地块面积，其总面积均小于《项目征（占）土地测量登记表》中记载的总面积3.1674亩。在原告没有其他证据佐证确实存在“裤裆块”地块以及涉案被征收收地块具体面积的前提下，应当依照《项目征（占）土地测量登记表》测量结果，确认涉案土地面积为3.1674亩。综上，被告贵定县政府超越法定职权实施了强制挖毁原告涉案土地的行为，依法应予撤销。鉴于被告贵定县政府被诉行政行为已实施完毕，不具有可撤销内容，依法应确认为违法。另查，涉案土地已实际用于项目建设，已无恢复原状之可能，且原告罗才荣已另案提起行政赔偿诉讼。故对该项诉讼请求本院不予支持。为此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款之规定，判决如下：一、驳回原告罗才荣对被告贵定县自然资源局、被告贵定县昌明镇人民政府的起诉；二、确认被告贵定县人民政府于2016年5月对原告罗才荣位于贵定县昌明镇旧治镇桐荡村“伏秋田”“龙团坡”承包土地（3.1674亩）实施的强制挖毁行为违法；三、驳回原告罗才荣的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告贵定县人民政府承担如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于贵州省高级人民法院。逾期不上诉的，则本判决发生法律效力。审判长 罗 艳审判员 夏 永审判员 郑天成二〇一九年四月三十日法官助理张忙书记员肖年歆