安徽省安庆市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）皖08行终15号上诉人（一审原告）聂神保，男，1980年2月19日出生，汉族，住安徽省潜山市。委托代理人杨刘调，安徽明启律师事务所律师。被上诉人（一审被告）潜山市梅城镇人民政府，住所地安徽省潜山市梅城镇高集村熊坦组。法定代表人林胜利，该镇镇长。委托代理人郭家来，该镇建设所所长。委托代理人邓访民，安徽安潜律师事务所律师。上诉人聂神保因诉潜山市梅城镇人民政府（以下简称梅城镇政府）土地行政征收及行政赔偿一案，不服安徽省潜山市人民法院（2018）皖0824行初32号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人聂神保及其委托代理人杨刘调到庭参加诉讼。被告梅城镇政府经本院传票传唤，未到庭。本案现已审理终结。聂神保一审起诉称：因国道105改线需要，梅城镇政府需要征收、拆迁聂神保的宅基地、房屋，2016年8月29日，聂神保的父亲聂引平以聂神保的名义与梅城镇政府签订《征地拆迁补偿安置协议》，约定：拆除聂神保建筑面积为216.48平方米的房屋，在高集安置点为聂神保安排139平方米的宅基地；安置过渡期为18个月，安置过渡费17387元；自协议签订之日起六个月内交宅基地给聂神保建房，逾期按过渡安置房1.5倍予以补偿。补偿安置协议签订后，聂神保之父聂引平即将聂神保的房屋交梅城镇政府拆除。2017年5月13日，梅城镇政府与聂神保等被拆迁户分别签订《协议》，约定：将补偿安置协议中被拆迁户自建房改为统建房，由梅城镇政府委托施工单位统一建房，聂神保按每平方米900元的标准支付建房款，工期从2017年元月7日至2017年9月30日。签订《协议》时，聂神保不在家，是否有人代为签名，聂神保毫不知情。梅城镇政府未给予聂神保安置补偿费、安置过渡费及其他费用。聂神保年仅12岁的长子聂峥只得借住在本村柏枝组聂神保的姑父聂咸正家。2018年7月28日17时，聂峥在聂咸正家厨房楼梯间玩球时，覆盖在楼梯顶部的玻璃突然坠落，割断聂峥胯部大动脉，聂峥因失血过多经抢救无效而死亡。聂神保认为，第一，征收土地的主体不合法。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定：征收土地由县级以上人民政府予以公告并组织实施。梅城镇政府无权实施征收土地的行政行为。第二，梅城镇政府未与聂神保签订任何协议。聂引平虽为聂神保父亲，但毕竟分家立户，是两个完全不同的民事主体，在没有聂神保对聂引平授权的情况下，梅城镇政府与聂引平签订处置房屋这一重大事项的协议，梅城镇政府有不可推卸的责任。第三，梅城镇政府拆除聂神保房屋，不给予补偿，行为违法。第四，梅城镇政府在过渡期限18个月届满后，既不提供安全的周转用房，又不提供延长过渡期的房租或安置费用，导致聂神保无家可归，聂峥被迫借住聂咸正家，致聂峥因受到伤害而死亡，聂峥的死亡与梅城镇政府的侵权行为存在因果关系，依据《中华人民共和国国家赔偿法》等法律法规规定，请求判令：1.确认梅城镇政府征收聂神保房屋及宅基地的行政行为违法；2.梅城镇政府赔偿因聂峥之死给聂神保造成的损失2001726元，其中死亡赔偿金1482760元，精神损害抚慰金518966元。一审法院经审理查明：经有关部门立项批准，决定对G105潜山野寨至桃花铺段进行改建。改建涉及的乡镇为梅城镇、黄铺镇。为顺利推进改建工程建设，潜山县人民政府于2016年7月21日作出潜政秘〔2016〕60号《潜山县人民政府关于印发G105潜山野寨至桃花铺段（利民大桥至桃花铺段）改建工程项目土地征收补偿安置方案的通知》，规定：改建工程集体土地征收补偿安置工作由改建工程项目指挥部统一组织实施，具体征收补偿安置工作根据属地原则分别由梅城镇政府、黄铺镇政府负责实施。补偿安置方案对土地征收补偿、房屋拆迁补偿及安置等事项进行了规定。2016年8月24日，梅城镇政府与梅城镇高集村新联组签订《征地协议书》，约定：由梅城镇政府征收高集村新联组集体土地（农用地和宅基地）4.465亩，3.84万元/亩。2016年8月29日，聂神保之父聂引平以聂神保名义与梅城镇政府签订《征地拆迁补偿安置协议》，约定：拆除聂神保位于被征收土地范围内房屋，建筑面积216.48平方米，宅基地面积331.35平方米；房屋补偿、宅基地补偿、搬迁费、安置过渡费、搬迁奖励等合计275627元；梅城镇政府在集中安置点给聂神保安排139平方米的宅基地；聂神保在2016年9月10日前将房屋交付给梅城镇政府；安置过渡期为18个月，安置过渡费17387元；自协议签订之日起六个月内交宅基地给聂神保建房，逾期未交的，自逾期之日起到交地之时的过渡房按1.5倍计算予以补偿。2016年11月15日，梅城镇政府将聂神保的征收补偿款275627元以聂神保的户名存入安徽潜山江淮村镇银行。2017年5月13日，梅城镇政府与聂神保等被拆迁户分别签订《协议》，约定将《征地拆迁补偿安置协议》中被拆迁户自建房改为统建房，由梅城镇政府委托施工单位统一建房，被拆迁户按每平方米900元的标准支付建房款，同时约定工期为2017年元月7日至2017年9月30日。聂神保的父亲聂引平以聂神保的名义在《协议》上签名。梅城镇政府统一建设的安置房没有交付使用。2018年7月28日17时，聂峥在聂咸正家厨房楼梯间玩球时，覆盖在楼梯顶部的玻璃突然坠落，割断聂峥胯部大动脉，聂峥因失血过多，经抢救无效而死亡。聂神保认为聂峥的死亡与梅城镇政府的行政行为有因果关系，遂具状起诉。一审法院认为：本案争议焦点问题是：第一，梅城镇政府依据2016年8月24日《征地协议书》征收梅城镇高集村新联组集体土地及依据2016年8月29日《征地拆迁补偿安置协议》拆除聂神保位于被征收的集体土地上的房屋的行为是否违法；第二，征收、拆迁行为与聂神保之子受到的伤害是否有因果关系。第一个问题，梅城镇政府按潜政秘〔2016〕60号文件规定，实施征收集体土地、拆迁被征收范围内房屋，行政行为主体合法。梅城镇政府与被征收的集体土地所有人签订协议征收集体土地，与被拆迁人通过协商达成拆迁补偿协议并支付补偿款，被拆迁人将房屋交给梅城镇政府拆除，征收、拆迁补偿安置行政行为主体、权限、内容、程序、形式合法。故请求确认梅城镇政府征收梅城镇高集村新联组集体土地及拆除聂神保位于被征收的集体土地上的房屋的行政行为违法没有事实依据和依据法律。第二个问题，公民、法人或者其他组织依法享有取得国家赔偿的权利。国家赔偿以行政行为违法为前提。聂神保之子因故夭折，确实很不幸，给聂神保家庭造成了很大的伤害，值得同情。但是，如前所述，梅城镇政府的征收、拆迁行为没有违法，故要求按《中华人民共和国国家赔偿法》请求赔偿的诉求没有法律依据。据此，一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：一、驳回原告聂神保要求确认被告潜山市梅城镇人民政府征收梅城镇高集村新联组集体土地及拆除原告聂神保位于被征收的集体土地上的房屋的行政行为违法的诉讼请求；二、驳回原告聂神保要求被告潜山市梅城镇人民政府赔偿因聂峥之死给原告聂神保造成损失2001726元的诉讼请求。案件受理费50元，由原告聂神保负担。聂神保上诉称：一、被诉土地征收行为主体不当。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定征收土地“由县级人民政府予以公告并组织实施”，被上诉人作为乡镇政府无权实施征收土地的行政行为。二、被上诉人拆迁上诉人的房屋并未与上诉人达成任何协议。虽然上诉人之父聂引平以上诉人名义与被上诉人订立拆迁协议，但其并不持有上诉人的《授权委托书》。行政机关征收农村集体土地拆迁房屋必须与行政行为的相对人，也就是房屋的所有人订立协议。上诉人与聂引平虽为父子，但分家各户。聂引平的行为既不属于表见代理，也不属于家事代理。被上诉人在与聂引平订立事关拆除上诉人房屋的协议时，未对聂引平有无代理权限进行审查。被上诉人构成对上诉人侵权。一审法院认为聂引平代替上诉人与被上诉人签订协议合法，但其在行政判决中并未阐明其符合什么法，哪一条，什么规定。行政机关实施行政行为，没有法律依据即违法。三、被上诉人在过渡期满后既不提供周转用房又不提供延长过渡期间的房租或安置费用，致上诉人无家可归。上诉人之子聂峥被迫借宿在亲戚家，以致玻璃割断胯部大动脉死亡。聂峥之死与被上诉人的侵权行为存在直接因果关系。四、一审认定，2016年11月15日，被上诉人将征收补偿款275627元以上诉人“聂神保”的户名存入安徽潜山江淮村镇银行纯属子虚乌有。被上诉人的确在该行为上诉人开设了一个户头，但被上诉人分文未付。一审判决的理由其中一个没有法律依据，另一个没有事实根据。上诉请求：1.撤销安徽省潜山市人民法院（2018）皖0824行初32号行政判决；2.改判确认被上诉人征收上诉人房屋及宅基地的行政行为违法；3.改判被上诉人因上诉人之子聂峥死亡赔偿上诉人死亡赔偿金及丧葬费1482760元、精神抚慰金518966元，合计赔偿上诉人2001726元。梅城镇政府书面答辩称：一、关于G105潜山野寨至桃花铺段改建工程项目实施的基本事实。G105潜山野寨至桃花铺段（利民大桥至桃花铺段）改建工程项目是经安徽省发展和改革委员会批准的重要项目工程。为了项目各工作的顺利开展，经潜山市人民政府授权答辩人组织实施，《G105潜山野寨至桃花铺段（利民大桥至桃花铺段）改建工程项目土地征收补偿安置方案》报经潜山市人民政府批准实施（潜政秘〔2016〕60号），该征收拆迁安置行政行为程序实体合法。二、关于上诉人提出与答辩人未签订任何征地协议等问题。1.征地拆迁补偿安置协议签订后，答辩人根据协议中约定的金额将房屋拆迁补偿款、搬迁费、临时过渡费等费用转账到上诉人个人银行账户中。2.2016年8月份签订协议时，因上诉人在外务工不在家，根据该户土地确权及惯例均由其父亲代为签署处理，但同时，答辩人就协议各项内容均告知上诉人，也得到上诉人的认可。事后，答辩人根据协议约定向上诉人支付了补偿费用以及后期拆除上诉人房屋等事实，对此，上诉人在上诉状中也已认可。直至一审诉讼时，上诉人在外居住两年时间之久也未就该征收补偿安置行为提出任何异议。3.答辩人根据协议约定已经支付了上诉人18个月的临时过渡费，由其自行租赁房屋居住；至于过渡期满后，答辩人未按时向上诉人提供安置住房并不是上诉人诉状中诉称的无家可归的唯一理由；在答辩人未妥善安置上诉人的同时，上诉人仍然可以要求答辩人支付临时过渡费，但直至该案一审讼始答辩人并未接到上诉人的相关请求。答辩人根据规定征收上诉人房屋，并签订《征地拆迁补偿安置协议》，虽然该协议非上诉人本人签字由其父亲代为签字，但事后得到上诉人认可并收受了补偿费，在时间过去两年之久，上诉人也未对该事实提出任何异议，由此可见，上诉人对于该征收行为已经认可。三、本案是行政征收补偿纠纷，与上诉人之子聂峥死亡无任何因果关系。综上,答辩人依据相关规定征收上诉人房屋程序合法，主体适格，相关事实清楚；上诉人主张其子死亡赔偿与答辩人无任何法律上的因果关系。请求法院依法驳回上诉人的诉讼请求。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为：本案的争议焦点为：一、被上诉人梅城镇政府签订、履行土地征收补偿安置协议行为是否违法；二、上诉人聂神保之子的意外死亡与被上诉人的签订、履行土地征收补偿安置协议是否有法律上的因果关系。关于争议焦点一。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定征收集体土地“由县级人民政府予以公告并组织实施”。潜山市政府依法属于征收集体土地的组织实施主体，有权组织其所属部门和下级政府负责实施土地征收中的具体事项。本案中，潜山市政府通过制定《G105潜山野寨至桃花铺段（利民大桥至桃花铺段）改建工程项目土地征收补偿安置方案》，决定梅城镇政府具体负责其辖区被征收土地范围内的土地和房屋征收签订补偿安置协议，符合上述法律规定。行政协议兼具行政性与合同性的双重特征，对行政协议效力的判断可以适用相关民事法律规范的规定。《中华人民共和国民法通则》第六十六条第一款规定：“没有代理权、超越代理权或者代理权终止后的行为，只有经过被代理人的追认，被代理人才承担民事责任。未经追认的行为，由行为人承担民事责任。本人知道他人以本人名义实施民事行为而不作否认表示的，视为同意。”本案中，上诉人的父亲聂引平代其签订涉案安置补偿协议虽然没有上诉人的书面授权，但是从双方当事人的陈述、房屋被拆除及其家人借住在外等事实可知上诉人知道其父聂引平代签协议之事，因上诉人未作否认表示，其父代签的协议有效。上诉人认为梅城镇政府土地征收行为违法的上诉理由不成立。关于争议焦点二。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”根据该规定，损害后果须因国家机关和国家机关工作人员违法行使职权造成，受害人才有权利申请国家赔偿。本案中，上诉人痛失幼子，本院亦深表同情，但上诉人之子聂峥系借住亲戚家期间，因房屋楼梯顶部玻璃坠落割断胯部大动脉致流血过多而死亡，属因意外事件致亡，与被上诉人的土地征收行为没有法律上的因果关系。上诉人认为其子因被上诉人的土地征收行为才被迫借住在亲戚家，故其子借住期间遭遇不幸而死亡与被上诉人的土地征收行为有因果关系的上诉理由不能成立。综上，上诉人的上诉理由均不能成立，其上诉依法应予驳回，一审判决正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人聂神保负担。本判决为终审判决。审判长  程艮苗审判员  张建平审判员  刘 鑫二〇一九年四月九日法官助理储芳龄书记员朱亦然附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。