湖南省衡阳市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）湘04行初145号 原告：衡阳县集兵镇潮江村何新屋村民小组。 负责人：何孝林，该组组长。 委托诉讼代理人：冯金友，衡阳市石鼓区雁北法律服务所法律工作者。 委托诉讼代理人：刘开华，衡阳市珠晖区广东法律服务所法律工作者。 被告：衡阳县人民政府。住所地：衡阳县西渡镇新正街19号。 法定代表人：孙鹏伟，该县县长。 委托诉讼代理人：邹伟军，衡阳县人民政府法制办工作人员。 被告：衡阳市人民政府。住所地：衡阳市解放大道16号。 法定代表人：邓群策，该市市长。 委托诉讼代理人：刘冬生，衡阳市人民政府法制办工作人员。 第三人：衡阳县集兵镇潮江村李家坳村民小组。 负责人：何孝军，该组组长。 原告衡阳县集兵镇潮江村何新屋村民小组（以下简称“何新屋组”）不服被告衡阳县人民政府（以下简称“县政府”）土地权属争议处理决定及被告衡阳市人民政府（以下简称“市政府”）行政复议决定一案，于2018年10月22日向本院提起行政诉讼。本院当日立案后，向被告县政府、市政府及第三人衡阳县集兵镇潮江村李家坳村民小组（以下简称“李家坳组”）送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年11月29日公开开庭审理了本案。原告何新屋组负责人何孝林及其委托诉讼代理人冯金友、刘开华，被告县政府委托诉讼代理人邹伟军，被告市政府委托诉讼代理人刘冬生，第三人李家坳组负责人何孝军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告县政府于2018年6月11日作出蒸政裁［2018］第1号《行政处理决定书》，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条和《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条的规定，决定：争议的坐落在集兵镇潮江村39.331亩土地归李家坳组集体所有。原告何新屋组不服，向被告市政府申请行政复议，被告市政府于2018年9月29日作出衡府复决字［2018］35号《行政复议决定书》，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款（三）项之规定，决定：维持县政府作出的蒸政裁［2018］第1号《行政处理决定书》。 原告何新屋组诉讼请求：撤销被告县政府蒸政裁［2018］第1号《行政处理决定书》、市政府衡府复决字［2018］35号《行政复议决定书》。事实与理由：原告在未满二十年前找过第三人，要求归还争议土地，双方还发生过争吵，继而书面向原潮江乡人民公社反映要求归还土地，当时经办人是乡长肖文庆。过去第三人田少人多，现在是原告田少人多，该诉争稻田在县档案馆自始至终都登记在原告名下，第三人除1978年至1984年在耕作外，之后并未耕作，只是在争议的土地上（临近第三人的地方）违规建房，反而是原告自第三人抛荒后，耕种了部分土地至今。现在除第三人少量耕作十亩左右，原告耕作一部分稻田外，其余全部抛荒。被告认定是潮江人民公社和潮江大队书记研究决定将诉争土地划拨给第三人耕作，但从未将潮江人民公社的决定或文件让原告质证，到现在也未看到相关文件。原告将原潮江乡乡长、纪委书记通过公证处公证的证词，证明原告未满20年之前向第三人要求归还诉争土地，并书面向乡政府反映了要求归还的诉求的证据刻意规避。被告忽视第三人将诉争土地除了建房就是抛荒，而原告要耕不能的事实。既不按法定程序组织质证，又不在规定时间履行庭审义务和按规定时间做出裁决，故而被告县政府在违反法律程序的情况下，违法做出错误的处理决定，被告市政府明知县政府违反法律程序审理，依然认可县政府的事实和理由，从而做出一个对原告不公平从而引发诉累的复议决定。综上，被告的决定事实不清，证据不足，适用法律错误，程序严重违法，依法应予撤销。请求人民法院支持原告的诉讼请求。 原告何新屋组为支持其诉讼请求，向本院提交以下证据： 1、县档案局土地登记复印件、何新屋组田亩卡、村民何方仕、麻望英、何孝七、何祖礼证词，证明：①诉争土地从历史上就是何新屋组的，自1964年起至今登记在何新屋组名下；②何新屋组的田亩卡与县档案局登记一致。村民何方仕、麻望英等证人的证词与县档案局登记的一致，证明诉争土地是何新屋组的，且当时借拨时双方还打过架。 2、刘绍康（书记）、肖文庆（乡长）证词、公证书，证明诉争土地在未满20年前中途何新屋组多次向上级部门反映，并向当时的主要领导肖文庆同志递交了书面报告要求返还土地，该证据符合国家土地管理局关于印发《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条：“．．．．．．不满20年或已满20年但所有者在20年期满之前向使用者或者上级部门反映．．．．．．”的规定。 3、诉争土地现状视频，证明诉争土地现状：①土地被抛荒长草，已不达水田的形状，不能耕种；②部分水田也被何新屋组何祖礼在耕作多年，县政府没有从实际出发，注重现实。 4、李书武调查笔录、蒋召生证词，证明：①诉争土地一直在荒废，李家坳组没有连续使用20年；②诉争土地自分田到户时就荒废（该制度是1982年），李家坳组没有连续使用20年，与证据4其①相互印证。 5、照片，证明诉争土地的田亩荒废现状，县政府没有注重现状，其处理决定明显不当。 6、何新屋组大会决定，证明何新屋组有誓死收回诉争土地的决心。 7、证明，证明何新屋组和李家坳组的境地已经改变，现在何新屋组人多田少，应当尊重现实。 8、县政府蒸政裁［2018］第1号《行政处理决定书》、市政府复决字［2018］35号《行政复议决定书》，证明县政府及市政府没有尊重历史，尊重现实，从而作出了不公平的决定。 9、证人李某、何某证言，并申请二人出庭作证，证明第三人在荒废争议地，而原告在耕种，故被告将争议地全部裁给第三人不合理，也不符合法律法规的规定。 10、县国土局的调查笔录，证明被告的取证严重违法，引诱证人，不准向原告代理人提供证据，只能按他们告诉的意思谈，所以县政府的［2018］第1号《行政处理决定书》和市政府［2018］35号《行政复议决定书》都是错误的。 被告县政府答辩称：争议地自1976年由原潮江人民公社划归第三人后，一直由第三人连续使用至今达四十余年，且由第三人承担了相应义务。原告没有有效证据证明至2013年土地确权时，第三人连续使用该争议地二十年期满之前，向有关部门及土地使用人提出归还的要求。为维持土地使用现状，维护社会稳定，县政府作出的蒸政裁［2018］第1号《行政处理决定书》认定事实清楚，证据充分，适用法律正确。请求驳回原告的诉讼请求。 被告县政府为支持其抗辩主张，向本院提交了以下证据： 1、土地权属争议申请书、报告、授权委托书、代表人身份证明，证明原告于2013年9月向县政府申请处理土地权属争议。 2、国土局情况汇报、第一次土地权属争议处理意见书、批示回复件、行政处理决定书，证明经调查县政府于2015年4月作出第三人土地权属处理决定。 3、衡府复决字［2015］43号《行政复议决定》，证明市政府与2016年1月25日作出行政复议决定，以事实不清，程序违法为由撤销了县政府第一次作出的土地权属处理决定。 4、第二次土地权属处理意见书、蒸政裁［2018］第1号《行政处理决定书》，证明市政府撤销第一次土地权属决定，县政府重新进行了调查取证，并于2018年6月11日作出的了蒸政裁［2018］第1号《行政处理决定书》。 5、调解座谈纪要、听证记录，证明在处理土地权属争议过程中，县政府组织过调解和听证，充分听取了争议双方的意见。 6、行政机关取得的证据（国土局调查笔录、身份证明、指界笔录、测绘图），证明1976年原潮江人民公社决定，将原告的八宗地块（争议地）划给第三人耕作。之后该土地一直由李家坳组发包给本组村民耕作。到2013年原告申请土地确权时，第三人已连续使用该争议地超过二十年，及争议所涉土地面积、位置。 7、何新屋组在权属争议裁决程序中向县政府提供的证据，证明县政府作出的裁决是在充分考量审核原告方提供的证据基础上作出的，事实清楚，处理适当。 被告市政府答辩称：一、市政府行政复议程序合法，原告不服县政府作出的蒸政裁［2018］1号行政处理决定，向市政府申请行政复议，因案情复杂，决定延长30日作出复议决定。2018年9月29日，市政府依法作出复议决定后，将复议文书送达给了原告；二、县政府作出的蒸政裁［2018］1号行政处理决定，事实清楚，证据确凿，适用依据正确。衡阳县国土资源局经过重新调查、勘察，查明了争议的八丘水田的地名、位置和面积，制作了争议地的测绘图。同时，对该争议地管理使用情况进行了调查，并收集了相关的资料。争议地经上世纪七十年代村集体组织之间内部土地调整，属于历史原因形成的事实，且第三人已连续管理使用超过二十年。为了有利于生产、生活和社会的稳定，本着尊重历史，注重现实，县政府确认归第三人集体所有，处理适当。县政府对争议土地重新作出行政行为时，在无延期法定事由的情况下，直至2018年6月11日才对该权属争议作出行政处理决定，属程序违法。但依据《湖南省行政程序规定》第一百六十五条第（三）项之规定，不宜撤销。请求依法驳回原告的诉讼请求。 被告市政府为支持其抗辩主张，向本院提交了以下证据： 1、立案呈报表、结案审批表、延期审理通知书、复议决定书、送达回证等，证明市政府复议程序合法。 2、行政处理决定、调查笔录、公证书、视听说明等，证明原告有申请行政复议主体资格。原告于2017年8月7日上午对肖文庆进行调查的事实予以公证。 3、争议地测绘图、听证笔录、座谈纪要、农业税特产税表、国土部门调查笔录、国土部门处理意见及政府处理决定等，证明县政府作出的处理决定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，处理适当。县政府延期作出处理决定，程序违法。 第三人李家坳组述称：原告诉请的事实与理由是虚假的，县政府作出的行政处理决定认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，市政府予以维持并无不当。请求驳回原告的诉讼请求。 第三人李家坳组为支持其述称，向本院提交了以下证据： 2007年、2017年田亩到户花名册，证明诉争土地从2007年至2017年分到李家坳组村民名下并进行耕种的事实。 经庭审质证，针对原告何新屋组的证据，被告县政府对证据1中①、②的真实性没有异议，对证明目的有异议，对③的“三性”均有异议；对证据2的“三性”均有异议；对证据3的真实性、关联性有异议；对证据4的真实性、合法性有异议；对证据5的真实性、关联性有异议；对证据6的“三性”均有异议；对证据7的真实性、关联性有异议；对证据8的真实性、合法性没有异议，对证明目的有异议；对证据9的真实性、合法性及证明目的有异议；对证据10的“三性”没有异议，对证明目的有异议。被告市政府、第三人李家坳组同意县政府的质证意见。 针对被告县政府的证据，原告何新屋组对证据1的“三性”没有异议，对证明目的有异议；对证据2中《关于“请求调查处理土地权属争议”信访事项的情况汇报》的真实性、合法性有异议，且汇报材料适用法律法规不当。对证据2中《关于请求衡阳县人民政府重新作出处理决定的报告》“三性”没有异议，对证明目的有异议。对证据2中《潮江乡潮江村何新屋组与李家坳组土地权属争议处理意见书》第三条，认为第三人未提出异议，视为同意，而县国土局推论的方式作出不合理处理意见不当。对证据2中第4份证据与第3份证据质证意见一致。对证据2中蒸政裁［2015］2号行政处理决定书“三性”没有异议，但已被撤销，不具有法律效力；对证据3的“三性”没有异议；对证据4的合法性有异议；对证据5的真实性没有异议，对合法性有异议；对证据6的合法性有异议；对证据7的“三性”没有异议，对证明目的有异议。被告市政府、第三人李家坳组对被告县政府的证据均不持异议。 针对被告市政府的证据，原告何新屋组对证据1的“三性”没有异议；对证据2的真实性、合法性没有异议；对证据3的“三性”没有异议，对证明目的有异议。被告县政府、第三人李家坳组对被告市政府的证据均不持异议。 针对第三人李家坳组的证据，原告何新屋组对“三性”及证明目的均有异议。被告县政府、市政府对第三人李家坳组的证据均不持异议。 本院经审查认为，原告何新屋组提交的证据1、2、3、5、8、10与本案有关联，可以作为认定本案事实的依据；证据4、9涉案土地部分荒废，期间，有少量土地由原告组民耕作的事实客观存在，双方无异议，予以采信；证据6、7不能达到证明目的，不予采信。被告县政府、市政府提交的上列证据客观、真实，来源合法，与本案有关联，予以采信。第三人李家坳组提交的证据，与本案有关联，可以作为认定本案事实的依据。 经审理查明，何新屋组与李家坳组原隶属衡阳县潮江人民公社，1988年变更为潮江乡人民政府，1997年变更为角山乡人民政府，2016年变更为集兵镇人民政府。1976年，因何新屋组人少地多，劳动力不足，经原潮江人民公社口头决定，将何新屋组集体所有的位于银家冲、陈家塘、大石皂、杆子塘、牛皮皂、神王垅的八宗水田划归李家坳组。上世纪八十年代，农村实行承包责任制，李家坳组将该土地发包给本组村民耕种。期间，银家冲地块部分土地抛荒，何新屋组村民何祖礼对该处2亩多水田耕作了几年。2013年9月19日，何新屋组向衡阳县国土资源局提出确权申请，要求收回被划给李家坳组的前述土地。该局受理后，进行了调查，并组织双方听证、协调，由于分歧较大，未达成协调意见。2015年4月28日，县政府作出蒸政裁［2015］第2号行政处理决定，裁决：争议地全部归李家坳组所有。何新屋组不服，向市政府申请行政复议。2016年1月25日，市政府作出衡府复决字［2015］43号行政复议决定，认定县政府作出的蒸政裁［2015］第2号行政处理决定事实不清，证据不足，程序违法，决定予以撤销，并责令县政府自本决定生效之日起60日内重新作出行政行为。县政府根据市政府作出的复议决定，由县国土部门组织双方当事人对争议地重新进行了调查、勘察，并收集了相关权属资料。经衡阳县国土资源局勘测，争议的八宗水田，即银家冲三宗，面积4789平方米；陈家塘一宗，面积9111平方米；大石皂一宗，面积1391平方米；神王垅一宗，面积3211平方米；牛皮皂一宗，面积3211平方米，杆子塘一宗，面积2578平方米；共计26221平方米，约39.3亩，并绘制了宗地图。2017年12月19日，衡阳县国土资源局就该权属争议作出《处理意见书》报县政府。2018年6月11日，县政府作出蒸政裁［2018］第1号行政处理决定，决定：争议地坐落在集兵镇潮江村39.331亩土地归李家坳组集体所有。何新屋组不服，向市政府申请行政复议。2018年9月29日，市政府作出衡府复决字［2018］35号行政复议决定，维持县政府的前述处理决定。何新屋组仍不服，提起本案行政诉讼。 本院认为，本案的争议焦点主要是涉案土地划归李家坳组使用，何新屋组在二十年期满之前是否提出归还。何新屋组主张李家坳组自1976年开始使用争议地未满二十年之前，其已向原潮江乡书记刘绍康、乡长肖文庆提出归还土地的申请。何新屋组虽提交了刘绍康、肖文庆的证词，但没有相关证据予以印证。现存衡阳县档案局《衡阳县板桥区潮江公社潮江大队1964年农业税清册》，虽载明涉案土地登记在何新屋组名下，但涉案土地一直由李家坳组耕作，并由其上缴农业税费到免除农业税费止。期间，连续经营管理涉案土地超过二十年之久。根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有．．．．．．”的规定，县政府将争议地确权归李家坳组所有于法有据。因此，县政府作出的蒸政裁［2018］第1号《行政处理决定书》事实清楚，适用法律正确。市政府经行政复议审查认定，县政府在受理该权属争议过程中，无延期的法定事由，超过期限作出处理决定，根据《湖南省行政程序规定》第一百六十五条第（三）项的规定，市政府对该行为确认违法，为了有利于生产、生活和社会稳定，本着尊重历史，注重现实，不予撤销并无不当。市政府在行政复议中遵循了法定程序，维持县政府作出的土地权属争议处理决定正确。何新屋组的诉请与客观事实不符，于法无据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告衡阳县集兵镇潮江村何新屋村民小组的诉讼请求。 本案受理费50元，由原告衡阳县集兵镇潮江村何新屋村民小组负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。 审 判 长  何利国 审 判 员  丁枥澎 人民陪审员  刘秋贵 二〇一九年四月十九日 法官 助理  陈 智 书 记 员  张文珍