广东省海丰县人民法院行 政 判 决 书（2019）粤1521行初1号原告冯美枝，女，汉族，1979年12月3日出生，住广东省汕尾市城区，委托代理人凌华，广东环球经纬律师事务所律师。被告汕尾市城区红草镇人民政府，地址：广东省汕尾市城区红草镇人民政府，统一社会信用代码：114415020072443826。法定代表人陈宏开，镇长。参加诉讼行政机关负责人黄成斌，党委委员。委托代理人方国基，广东宏进律师事务所律师。第三人汕尾市城区红草镇亚洲村民委员会，地址：广东省汕尾市城区红草镇亚洲村民委员会，统一社会信用代码：54441502782991952U。法定代表人冯凯伦，主任。原告冯美枝诉被告汕尾市城区红草镇人民政府（以下简称红草镇政府）、第三人汕尾市城区红草镇亚洲村民委员会（以下简称亚洲村委会）集体经济组织成员身份确认和权益分配行政处理一案，于2019年1月4日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2019年2月21日公开开庭审理了本案。原告冯美枝的委托代理人凌华，被告红草镇政府负责人黄成斌及其委托代理人方国基，第三人亚洲村委会法定代表人冯凯伦到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告冯美枝诉称，冯美枝于1979年出生于广东省汕尾市城区红草镇亚洲村，出生后即跟随父母亲入户广东省汕尾市城区红草镇亚洲村。直到目前为止，冯美枝并未结婚，且户籍一直在广东省汕尾市城区红草镇亚洲村。2017年，因工业园区建设政府征用亚洲村部分集体土地共计492亩，红草镇政府依据相关规定向亚洲村委会拨付土地补偿费和安置补助费共计26172300元。亚洲村委会于2017年11月26日、2018年2月9日两次讨论，并于2018年4月24日最后修改表决通过《亚洲村征地（第一期）土地补偿费和安置补助费分配方案》、《全额分配征地补偿款人口明细表》。《亚洲村征地（第一期）土地补偿费和安置补助费分配方案》第四条第1项规定，因结婚嫁出的女性及其配偶、子女，不论户籍是否在本村，均不予分配征地补偿款及安置费；在《全额分配征地补偿款人口明细表》上没有冯美枝的名字，亚洲村已经按照该明细表将补偿费款发放给其他村民。经咨询亚洲村委会，其答复称冯美枝已结婚生小孩，按照规定不给予“外嫁女”分配本次征地补偿款及安置费。然而，冯美枝实际上直到目前为止尚未领取结婚证，并不属于所谓的“外嫁女”，且《亚洲村征地（第一期）土地补偿费和安置补助费分配方案》没有经过全体村民民主表决。即便该分配方案为有效表决方案，但因该分配方案中关于不予“外嫁女”分配征地补偿款及安置费违反了宪法、法律和国家政策的规定，应当予以纠正。亚洲村应当依法向冯美枝发放征地补偿款及安置费。为了维护冯美枝的合法权益，冯美枝于2018年7月19日委托其哥哥冯振杰依法向红草镇政府提出申请，申请红草镇政府依法作出行政处理，确认冯美枝具有广东省汕尾市城区红草镇亚洲村集体经济成员身份，享有集体成员同等待遇，督促亚洲村委会依法向冯美枝发放征地补偿款及安置费，以纠正亚洲村委会的不当行为。同时，冯美枝于2018年7月23日依法通过邮政快递的方式向红草镇政府邮寄送达了一份相同的申请书。但直到目前为止，红草镇政府未对冯美枝的申请作出任何答复。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条和《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条、第五条的规定，红草镇政府作为乡级一级人民政府，具有对冯美枝提出的申请事项作出《行政处理决定书》的法定职责，但红草镇政府直到目前为止并没有依法履行该法定职责。为了维护冯美枝的合法权益，冯美枝特提起本案诉讼，请求：1.判令红草镇政府作出《行政处理决定书》，确认冯美枝具有广东省汕尾市城区红草镇亚洲村集体经济成员身份，享有集体成员同等待遇；2.判令红草镇政府督促亚洲村村委会依法向冯美枝发放征地补偿款及安置费；3.本案诉讼费由红草镇政府承担。原告冯美枝向本院提供的证据有：1.冯美枝户口簿、保险参保缴费收据，证明冯美枝的户籍一直在广东省汕尾市城区红草镇亚洲村，且于2017年11月28日仍通过亚洲村缴纳2018年度城乡居民医疗保险费。2.《亚洲村征地（第一期）土地补偿费和安置补助费分配方案》，证明该方案规定因结婚嫁出的女性及其配偶、子女不论户籍是否在本村，均不予分配征地补偿款及安置费。3.《通知》，证明亚洲村于2017年12月13日在村公示栏张贴该通知，规定按本村人口每人丁先预支50000元，通知村民到农商银行办理账号。4.《信访受理告知书》，证明冯美枝于2018年7月19日委托其哥哥冯振杰向红草镇政府提出申请，申请红草镇政府确认冯美枝的村集体经济成员身份和享受集体成员同等待遇，并督促亚洲村委会向冯美枝发放征地补偿款和安置费。5.《行政处理申请书》、EMS快递单、交寄邮件收据、邮件寄递事宜声明、妥投证明，证明冯美枝于2018年7月23日通过邮政快递向红草镇政府送达行政处理申请书，申请红草镇政府对其具有亚洲村集体经济成员身份和享受集体成员同等待遇，并督促亚洲村委会向冯美枝发放征地补偿款和安置费作出行政处理。被告红草镇政府辩称，一、冯美枝就确认村民身份和权益分配事项已向红草镇政府提出信访，不属于行政诉讼受案范围，依法应驳回冯美枝的起诉。冯美枝于2018年7月19日向红草镇政府提出信访申请，反映亚洲村委会在征地（第一期）土地补偿费和安置补助费分配方案中，以外嫁为由没有向冯美枝发放补偿款，要求红草镇政府依法依规维护冯美枝的合法权益。红草镇政府收到冯美枝的信访申请后，于2018年7月19日作出汕市区红府（访）复2018009号《信访受理告知书》，告知冯美枝根据《信访条例》的规定对该事项予以受理。冯美枝于2018年7月23日通过邮政快递方式再次向红草镇政府提出信访申请，该申请书内容与冯美枝在7月19日提交的信访申请完全一致，红草镇政府认为冯美枝的行为属于在规定期限内重复申请信访，不予重复受理。至此，冯美枝两次提出均是信访申请，红草镇政府已通过信访方式受理并进行处理，不存在没有作出行政行为的情况。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条的规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。下列行政不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（九）行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为。”红草镇政府受理冯美枝提出的信访事项不属于人民法院行政诉讼的受案范围，依法应驳回冯美枝的起诉。二、法律并没有赋予红草镇政府确认集体经济成员资格的职责。2005年最高人民法院在公布《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》新闻发布会上表明：“由于农村集体经济组织成员资格问题事关广大农民的基本民事权利，属于《立法法》第四十二条第（一）项规定的情形，其法律解释权在全国人大常委会，不宜通过司法解释对此重大事项进行规定。我院已经根据《立法法》第四十三条规定，就农村集体经济组织成员资格问题建议全国人大常委会作出立法解释或者相关规定。”那么对是否有农村集体经济组织成员资格问题应当由全国人大常委会进一步作出解释，但是至今并没有法律明确规定乡、镇一级人民政府有确认集体经济成员资格的职责。冯美枝根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条和《广东省农村集体经济组织管理规定》第四、五条的规定，认为红草镇政府有确认集体经济成员资格的职责缺乏法律依据，《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》只是规定乡、镇一级的人民政府行使职权包括保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利等，那么冯美枝究竟是否拥有集体经济成员资格，资格由谁确认？上述规定并没有赋予乡、镇一级人民政府有确认资格的职权。三、红草镇政府依据冯美枝提出的信访申请，要求亚洲村委会对分配方案中外嫁女问题进行讨论并重新作出决定，对冯美枝申请事项已作出处理。红草镇政府受理冯美枝的信访申请之后，红草镇政府驻亚洲村工作组要求亚洲村委会对户籍在本村的外嫁女反映分配土地补偿费和安置补助费未给她们分配的问题进行妥善处理，如村民会议讨论决定的事项与宪法、法律、法规和国家政策相抵触或者侵犯村民的人身权利、民主权利和合法权利时应当及时改正。2018年10月11日亚洲村委会在红草镇政府的要求下召开两委干部会议对分配方案中有关外嫁女的问题进行讨论，并决定次日召开村民代表会议审议。红草镇政府派员参加了2018年10月12日的村每年代表会议，与村民代表沟通做其思想工作，要求亚洲村严格按照法律的规定保护包括冯美枝在内的农村妇女合法权益，会议对冯美枝和户籍在本村的外嫁女未分配土地补偿费和安置补助费的问题进行了讨论和研究。经会议讨论决定，因亚洲村之前的分配方案已经定下婚嫁人口不予分配，现如要修改分配方案，需要重新提交亚洲村户的代表会议对该问题进行表决。如没有红草镇政府的要求督促，亚洲村委会并不会召开相关会议修改方案，因此，不存在冯美枝所称红草镇政府没有履行法定职责的情形。综上所述，冯美枝提出的信访事项不属于人民法院的受案范围。红草镇政府收到冯美枝提出的信访申请后，针对冯美枝提出的申请要求亚洲村委会进行讨论改正，已对冯美枝提出的信访事项进行处理。因此，冯美枝提出的诉讼请求和事实理由不能成立，请法院依法予以驳回。被告红草镇政府向本院提供的证据、依据有：1.亚洲村两委班子会议记录、亚洲村民代表会议记录，证明红草镇政府已要求亚洲村委会对冯美枝等人是否为集体经济组织成员的身份召开会议进行讨论。2.《广东省农村集体资产管理条例》《广东省农村集体经济组织管理规定》。第三人亚洲村委会述称，亚洲村委会是根据村民代表制定、表决的征地补偿分配方案的规定，对外嫁女不给予分配征地补偿费和安置补助费等。现在冯美枝提出要给其分配征地补偿费和安置补助费的问题，需要重新召开两委干部和村民代表会议对该问题重新讨论和决定。第三人亚洲村委会未向本院提交证据。经庭审举证、质证，原告对被告提交的证据1的真实性、合法性、关联性及证明目的不予认可，认为证据2不能作为证据使用。第三人对被告提交的证据没有异议。被告、第三人对原告提交的证据1中的冯美枝户口簿及证据2、3、4、5的真实性、合法性、关联性没有异议，但对证明目的不予认可；对证据1中的保险参保缴费收据真实性、合法性、关联性不予认可。本院对上述证据认证如下：原、被告提供的证据均具有真实性、合法性、关联性，本院予以采纳；但对各方主张的证明目的应当结合其他证据再综合认定。经审理查明，原告冯美枝于1979年12月3日出生，具有第三人亚洲村委会所在地常住户口，没有证据证明其已出嫁，并将户口迁出。2017年间，亚洲村委会在进行汕尾市城区红草镇亚洲村征地（第一期）土地补偿费和安置补助费的分配中，以冯美枝属于外嫁女为由不予分配征地补偿款给冯美枝。2018年7月19日，冯美枝委托其兄冯振杰向红草镇政府提出申请，要求认定其是亚洲村委会的集体经济组织成员，督促亚洲村委会依法向其发放征地补偿款及安置费。同日，红草镇政府作出汕市区红府（访）复2018009号《信访受理告知书》，以信访方式受理了该申请事项。2018年7月23日，冯美枝通过邮政快递的方式向红草镇政府邮寄《行政处理申请书》，再次向红草镇政府申请作出行政处理，该申请书载明申请事项为：1.确认冯美枝具有广东省汕尾市城区红草镇亚洲村集体经济成员身份，享有集体成员同等待遇；2.督促红草镇亚洲村委会依法向冯美枝发放征地安置费50000元。红草镇政府于7月25日收到该申请书，但至今未对冯美枝提出的请求事项作出实质性答复。冯美枝认为红草镇政府未依法履行法定职责，遂向本院提起行政诉讼并提出前述诉求。本院认为，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第（三）、（六）项和《中华人民共和国妇女权益保障法》第五十二条第一款的规定，保护社会主义的全民所有制的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利，保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利，保护妇女的合法权益，是镇一级人民政府的职能。此外，《中共广东省委办公厅、广东省人民政府办公厅转发的通知》（粤委办[2006]142号）中，也明确因土地承包或集体权益分配引发的争议先由基层政府处理；对基层政府处理决定不服的，可以提请行政复议；对行政复议结果不服或政府不予处理的行为，可以提起行政诉讼的纠纷处理模式。本案中，冯美枝认为自己的合法权益受到侵害，向红草镇政府提出处理其村民资格及享有参与分配土地补偿款等申请事项，红草镇政府具有对此进行行政处理的法定职责，但红草镇政府未作实质处理，属于未履行其法定职责。因此，冯美枝起诉请求红草镇政府履行职责于法有据，应予以支持。红草镇政府就此提出的抗辩，缺乏理据，本院不予采纳。至于冯美枝要求确认其具有广东省汕尾市城区红草镇亚洲村集体经济成员身份，享有集体成员同等待遇及判令红草镇政府督促亚洲村委会依法向冯美枝发放征地补偿款及安置费的诉请，是红草镇政府的行政职权范围，尚需红草镇政府进一步调查和裁量后，在法定期限内作出行政处理决定，故本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的规定，判决如下：一、被告汕尾市城区红草镇人民政府于本判决发生法律效力之日起六十日内履行法定职责，对原告冯美枝提出的相关申请事项依法作出行政处理决定；二、驳回原告冯美枝的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告汕尾市城区红草镇人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省汕尾市中级人民法院。审 判 长  马海波审 判 员  李永辉人民陪审员  刘信杏二〇一九年四月九日书 记 员  何振生