广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂行终25号 上诉人（一审原告）陆善福，男，1953年6月27日出生，壮族，住大新县。 被上诉人（一审被告）大新县人民政府，住所地：大新县桃城镇民生街9号。 法定代表人张卫东，县长。 委托代理人何优新，大新县国土资源局副局长。 委托代理人许建功，广西和慧律师事务所律师。 上诉人陆善福因其诉被上诉人大新县人民政府（以下简称大新县政府）行政强制及行政赔偿一案，不服崇左市中级人民法院（2018）桂14行初51号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年1月3日受理后，依法组成合议庭，于2019年2月26日公开开庭审理了本案。上诉人陆善福、被上诉人大新县政府的委托代理人何优新、许建功到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 崇左市中级人民法院一审查明：2014年11月17日，广西壮族自治区国土资源厅作出《大新县2013年第五批次城市建设用地的批复》（桂国土批函〔2014〕841号），同意将大新县新城社区居民委员会、新振社区居民委员会的17.2113公顷的集体农用地转为建设用地并征收为国有，另征收上述居民委员会的集体建设用地等17.5251公顷作为大新县2013年第五批次城市建设用地。陆善福系大新县桃城镇新城社区新星居民小组村民，在其住宅后“那逐”自留地0.725亩也被列入征收范围，陆善福自留地上种植有青菜、香蕉、红薯、豆角等农作物。为推进县城路网工程建设，2017年6月30日,大新县政府组织人员进场施工，对陆善福0.123亩自留地上的农作物实施了强制清表行为，剩余土地还是陆善福耕种。陆善福不服诉至一审法院，请求：1.确认大新县政府铲平、损毁陆善福自留地上农作物的行为违法;2.要求大新县政府赔偿农作物损失1500元;3.要求大新县政府赔偿陆善福自留地0.30亩;4.本案诉讼费用由大新县政府承担。经庭上释明,陆善福将原诉讼请求第3项变更为：由大新县政府安置同亩数的土地，其他项诉讼请求不变。 另查明，大新县政府关于印发大新县被征收（用）土地拆迁补偿标准的通知（新政发〔2017〕14号），该文件提供了蔬菜果蔗类的具体补偿标准，其中叶菜类3000元／亩；瓜类2500元／亩；豆类2000元／亩。 崇左市中级人民法院一审认为：关于强制清表行为是否违法的问题。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》（以下简称土地管理法实施条例）第四十五条和《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条第一款第三项的规定，征收集体土地应在完成补偿安置工作的情况下由行政机关申请人民法院强制执行。即使在被征收人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿的情况下，征收机关若要实现强制清表，也必须按照法定程序申请人民法院强制执行。本案既没有依法作出责令交出土地决定，也没有依法申请人民法院强制执行，直接对涉案土地实施了强制清表行为，违反了上述法律规定，清表行为违法。 关于清表行为是否造成陆善福农作物损失，损失数额如何确定，应由谁承担赔偿责任的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称行政诉讼法）第七十六条、《中华人民共和国国家赔偿法》（以下简称国家赔偿法）第四条的规定，陆善福地上青菜、香蕉、红薯、豆角等农作物的损失属于因大新县政府的强制清表行为造成的直接损失，应予以赔偿。根据行政诉讼法第三十八条第二款的规定，陆善福种植的农作物已经被清表平整修建了道路，因大新县政府未提供证据证明在平整前已对地上农作物进行了清点、移植等，故只能从陆善福提供的照片确认大新县政府的清表已对陆善福地上农作物造成了损毁。关于被清表平整多少土地面积，陆善福主张的0.30亩是其自行测量的数据，没有证据佐证；大新县政府公示陆善福被征收的土地面积是0.725亩，但现实际被清表的土地面积只有0.123亩，有广西南宁中冠测绘科技有限公司的测量图为依据，应予确认。陆善福的土地被清表平整的时间是2017年6月，大新县政府出台新政发〔2017〕14号文件的补偿标准是2017年8月，为保护陆善福的合法权益，确认以该文件标准进行赔偿。陆善福种植农作物分属该文件不同种类的补偿标准，酌定按2500元／亩的标准计赔，即0.123亩×2500元/亩=307.5元。 关于实施清表主体认定问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款、第三款和第四十六条第二款以及国土资源部《关于进一步做好征地管理工作的通知》（国土资发〔2010〕96号）的规定，市县政府是征地组织实施的主体。土地平整和清表是征地组织实施的行为，大新县政府提交的证据对陆善福土地实施保护性施工是大新县新型城镇化工作组决定的,而大新县新型城镇化工作组是大新县政府成立的临时办事机构。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第一款的规定，行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。因此，大新县政府是本案适格的被告。 关于陆善福要求大新县政府安置同亩数土地的问题。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件问题的规定》第十条规定，土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决。土地管理法实施条例第二十五条第三款规定，市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。根据上述规定，被征收土地的农村集体经济组织和农民对征地补偿、安置方案有异议，协调不成的，应当向批准征收土地的人民政府申请裁决，通过行政裁决解决征地补偿安置标准争议。《征收土地公告办法》第十五条第一款规定，因未按照依法批准的征收土地方案和征地补偿、安置方案进行补偿、安置引发争议的，由市、县人民政府协调；协调不成的，由上一级地方人民政府裁决。上述行政裁决先行程序，既有助于行政争议的实质性化解，也有助于被征地农民实体权益的保护。因此，陆善福提出该主张不属于本案审查范围，不予审理。一审法院依照行政诉讼法第七十四条第二款第（一）项、第七十六条和国家赔偿法第二条、第四条、第九条、第三十二条、第三十六条的规定，判决：一、确认大新县政府对陆善福0.123亩土地实施的强制清表的行为违法；二、大新县政府在本判决生效之日起十五日内赔偿陆善福地上青苗损失307.5元；三、驳回陆善福的其他诉讼请求。 上诉人陆善福上诉称：1.上诉人在一审诉讼中的原诉讼请求是“确认大新县政府的征地行为违法”，由于受到一审法院工作人员的干扰，导致这一诉讼请求没有写进起诉状中。一审判决表述的“将原诉讼请求第3项变更为由被告大新县政府安置同亩数的土地给原告，其他诉讼请求不变”是无中生有，上诉人一审诉讼请求是确认大新县政府的征地行为违法，要求赔偿地上农作物损失1500元，并赔偿陆善福宅基地0.3亩；2.一审法院擅自调换合议庭组成人员，而且被上诉人不按法律规定提交答辩状，合议庭不作任何说明，违反法律规定；3.任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地，被上诉人违法征收土地，违法进行土地买卖和建房，并对上诉人实施恐吓、抓捕等违法行为。对于被上诉人在一审中提供的第8、9份证据没有异议之外，对其他证据都有异议，所提供的证据没有一份是因不可抗力等正当事由不能提供，被上诉人逾期提供证据，应当视为没有相应证据，因此作出的行为属于违法征收土地的行为。4.被上诉人公告征收上诉人土地面积为0.725亩不合法，也不合理。上诉人没有到现场认证，被上诉人不知道上诉人宅基地的具体位置，广西南宁中冠测绘科技有限公司也不可能知道宅基地的具体位置，因此被上诉人在实施行政强制行为时没有评估和鉴定，应当赔偿上诉人1500元青菜和香蕉的损失费。根据国家赔偿法第四条的规定，被上诉人赔偿上诉人0.2986亩宅基地有法律依据。而且被上诉人对当事人强制行为也属于违法犯罪行为。综上，请求二审法院：1.撤销一审判决；2.确认被上诉人征地行为违法；3.确认被上诉人赔偿铲平、损毁上诉人农作物损失1500元；4.确认被上诉人赔偿上诉人宅基地0.2986亩。 被上诉人大新县政府答辩称：1.一审判决认定事实清楚,证据确凿,适用法律正确,审判程序合法,判决合法正确。本案的基本事实正如一审法院查明的事实。有关案件事实,有书证以及当事人陈述等证据证实,证据确凿,足以认定。一审法院依据行政诉讼法规定审理本案,程序合法。2.被答辩人的上诉理由根本不能成立,依法应予驳回。征地不是置换土地，征地面积以有资质的测量机构作出的测量结果为准。被答辩人主张被占用宅基地0.2986亩,只是自己猜测,没有其他证据佐证,不足为据。农作物损失赔偿,只能以受损作物的面积及其价值为据,上诉人主张1500元，是凭空主张。3.一审法院已经判决答辩人的强制清表行为违法。请求二审法院驳回上诉,维持原判。 经审查，被上诉人大新县政府一审中提交的证据8，即大新县城南区建设征收桃城镇新城社区新星屯“那逐”（地名）集体、农户面积公示材料，记载陆善福的土地编号是第9号，面积0.725亩，陆善福与农建松合计0.973亩。该公示材料与大新县政府一审中提交的证据5（大新县城南区建设征收桃城镇新城社区新星屯“那逐”（地名）集体、农户面积公示像片）记载的陆善福、农建松两户合计0.945亩面积不一致，且制作于2017年7月4日，即大新县政府对本案涉案土地清表并占用之后；被上诉人大新县政府一审中提交的证据11，即广西南宁中冠测绘科技有限公司于2018年8月制作的大新县城南下队新星（陆善福）征地测量图，该图与上述证据5中的那逐地块附图记载的陆善福与农建松两户土地编号、位置、形状不一致，且大新县政府未能提供广西南宁中冠测绘科技有限公司制作该图依据的原始资料。鉴于上述证据8、证据11存在与其他证据不一致的内容，其记载的内容有待进一步核实，不能直接作为认定本案事实的证据，故一审法院对该二份证据采信理由不充分，本院予以纠正。对于一审法院确认的其他证据合法有效，本院予以确认，可作为认定案件事实的依据。 综上对证据的确认，本院对一审法院查明的事实，除“陆善福住宅后那逐自留地为0.725亩、大新县政府对陆善福0.123亩自留地上的农作物实施了强制清表行为”中的面积不予认定以外，其余的事实均予以确认。 本院认为：1.关于大新县政府清表并占用的陆善福住宅后“那逐”自留地面积的问题。大新县政府主张面积是0.123亩，提供有广西南宁中冠测绘科技有限公司2018年8月测量图，由于无法提供相关见证人确认的原始测绘资料，故证据不充分；陆善福主张面积是0.2986亩，提供自绘草图，由于无其他证据佐证，故也属证据不充分。鉴于在案证据无法证明双方当事人的主张，本院对大新县政府清表并占用的陆善福住宅后“那逐”自留地面积不予认定。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第四十七条“根据行政诉讼法第三十八条第二款规定，在行政赔偿、补偿案件中，因被告的原因导致原告无法就损害情况举证的，应当由被告就该损害情况承担举证责任。”的规定，本案陆善福住宅后“那逐”自留地因建设道路占用已经无法还原，大新县政府清表并占用的陆善福住宅后“那逐”自留地面积引起的行政补偿及赔偿金额只能根据上述证据规定进行举证责任分配。因支付土地补偿费及赔偿金涉及公共利益，本院已经依职权同意大新县政府庭后补充当时测量涉案争议地的资料，但大新县政府仍然不能举证证明其主张，结合陆善福的主张及其所绘草图，可以认定其已经尽到初步的举证责任，根据大新县政府应当承担举证责任的归责原则，本案应由大新县政府承担举证不能的后果，大新县政府建设道路占用本案争议地引起的损害情况只能按照陆善福主张的0.2986亩计算。 2.关于大新县政府对陆善福涉案土地实施强制清表行为造成青苗损失的赔偿标准问题。陆善福住宅后“那逐”自留地上种植有青菜、香蕉、红薯、豆角等农作物，各方无争议。由于该土地已经纳入征收范围，故大新县政府实施强制清表行为造成的青苗损失应为补偿安置方案确定的青苗补偿费，因此一审判决按该次征收土地的补偿安置方案确定的青苗补偿费标准折中每亩2500元标准计算赔偿标准，基本符合本案的情况。陆善福主张按1500元计算损失，没有事实依据。但是，一审判决以0.123亩为赔偿基数错误，本院变更为0.2986亩，即0.2986亩×2500元/亩=746.5元。 3.关于陆善福提出要求赔偿被占用土地或安置同等面积的宅基地问题。由于涉案土地属于依法征收的集体土地范围，双方对该土地的原用途存在争议，从而对补偿标准和安置方式均存在争议，故赔偿标准无法确定；同时，陆善福是否属于依法可以安置宅基地的情形也无法判断。因此，本院同意一审判决的裁判理由，该问题应通过征收集体土地中补偿标准存在争议的处理程序解决，本案不对该问题进行审查，本院对陆善福提出的该项请求不予支持。但是，大新县政府客观上存在未对陆善福进行补偿或因补偿争议未解决即强行使用陆善福涉案自留地的行为，故大新县政府有义务采取补救措施，依法解决已占用土地及拟征收的剩余土地的补偿问题，以保护陆善福的土地权益。 综上，一审判决认定的主要事实清楚，但对涉案土地面积认定不符合证据规则，本院予以纠正。上诉人陆善福的上诉理由部分成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第七十六条及《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（六)项规定，判决如下： 一、维持崇左市中级人民法院（2018）桂14行初51号行政判决的第三项； 二、变更崇左市中级人民法院（2018）桂14行初51号行政判决的第一项为：确认大新县人民政府对陆善福住宅后“那逐”自留地实施的强制清表行为违法； 三、变更崇左市中级人民法院（2018）桂14行初51号行政判决的第二项为：大新县人民政府在本判决生效之日起十五日内赔偿陆善福地上青苗损失746.5元； 四、责令大新县人民政府对占用陆善福涉案土地的征收补偿问题采取补救措施，依法进行补偿。 二案案件受理费50元，由大新县人民政府承担。 本判决为终审判决。 审 判 长 韦威助 审 判 员 宋玉杰 审 判 员 黄碧辉 二〇一九年四月三日 法官助理 宋丹丹 书 记 员 王家兴