广东省珠海市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤04行终34号上诉人（一审原告）：谢飞，男，汉族，1980年3月2日出生，住广东省信宜市，委托诉讼代理人：郭树明，广东集大成律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：斗门区井岸镇畜牧兽医站，住所地：广东省珠海市斗门区井岸镇井湾路110号。法定代表人：邱俊元，站长。上诉人谢飞因与被上诉人斗门区井岸镇畜牧兽医站（以下简称井岸畜牧站）不履行法定职责一案，不服珠海市金湾区人民法院（2018）粤0404行初324号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院认定事实2018年7月3日，谢飞作为被补助单位（乙方）与作为补助单位的井岸畜牧站（甲方）签订《畜禽禁养区养殖场清理搬迁补助协议书》（珠斗（畜禽清理）井畜字［2018］第1XX号），协议的见证单位为珠海市××区井岸镇XX村民委员会（以下简称XX村委会）。该协议约定：谢飞位于井岸镇××队的畜禽养殖地属于禁养区，谢飞在规定时间内清理搬迁完毕，井岸畜牧站对谢飞的畜禽及栏舍给予清理搬迁补助。井岸畜牧站补助给谢飞的畜禽及栏舍清理搬迁补助项目明细见附件《畜禽禁养区养殖场清理搬迁补助登记表》。井岸畜牧站应在谢飞清理搬迁完毕并经被告、见证方确认后三个工作日内向谢飞支付补助费用人民币172244元。该协议在第七条附则部分第4点约定，协议自谢飞、井岸畜牧站及见证方签字盖章之日起生效。谢飞在协议书乙方签名处签名、捺印；井岸畜牧站法定代表人委托代理人在协议书甲方处签名、盖章；见证方在协议书见证方处未签名及盖章确认。谢飞的一审诉讼请求：1.井岸畜牧站向谢飞支付搬迁补偿款人民币222882元（包括青苗补偿费人民币20330元、附着物补偿费人民币151914元以及搬迁补助费1012.76平方米*50元/平方米＝50638元）；2.本案诉讼费由井岸畜牧站承担。一审法院判案理由及结果谢飞依据其于2018年7月3日与井岸畜牧站签订的《畜禽禁养区养殖场清理搬迁补助协议书》（珠斗（畜禽清理）井畜字［2018］第1XX号）诉请井岸畜牧站向其支付井岸镇××队畜禽养殖地畜禽及栏舍清理搬迁补助费人民币222882元，然而，根据本案查明的事实，谢飞与井岸畜牧站双方签订的涉案协议书在第七条附则部分第4点约定了协议的生效条件，即协议自谢飞与井岸畜牧站及见证方签字盖章之日起生效，但作为见证方的XX村委会并未在见证方处签名及盖章确认。因此，谢飞与井岸畜牧站双方在涉案协议书中所附生效要件并未成就。换言之，涉案协议书并未生效。谢飞据此诉请井岸畜牧站按照协议的约定向其支付搬迁补偿款人民币222882元没有事实根据和法律依据，不予支持。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回谢飞的诉讼请求。一审案件受理费人民币50元，由谢飞负担。当事人二审诉辩主张上诉人谢飞的上诉请求：1.请求撤销一审行政判决书；2.改判井岸畜牧站向谢飞支付搬迁补偿款人民币222882元（包括青苗补偿费人民币20330元、附着物补偿费人民币151914元以及搬迁补助费1012.76平方米×50元/平方米＝50638元）；3.本案诉讼费由井岸畜牧站承担。其上诉理由如下：一、谢飞提起本案诉讼的诉讼请求为要求井岸畜牧站向谢飞支付相应的搬迁补偿费，该补偿费用是基于人民政府禁止谢飞在珠海市××区畜禽养殖禁养区内进行畜禽养殖这一行政行为而产生的，而并非基于谢飞与井岸畜牧站签订的《畜禽禁养区养殖场清理搬迁补助协议书》（以下简称补助协议书）的约定而产生的。也就是说，补助协议书是否生效并不影响谢飞向井岸畜牧站主张案涉补偿费的权利。因此，一审法院在没有查明本案事实的情况下，直接以补助协议的见证方XX村委会未签名及盖章确认，协议书所附生效要件未成就为由，驳回谢飞的诉讼请求，该判决明显缺乏事实依据。二、本案处理的是补偿义务人井岸畜牧站与被补偿人谢飞之间的补偿关系，补助协议书中的见证人XX村委会在补助协议书的约定中只承担协助谢飞清理猪舍的辅助义务，XX村委会是否在补偿协议书中签章并不影响谢飞与斗门区井岸镇畜牧兽医站补偿关系的成立以及补偿协议合同目的的实现。因此，一审法院不应仅以XX村委会没有在补助协议书上签章为由来否定补助协议书的效力，从而否定井岸畜牧站应向谢飞支付相应补偿款的义务。三、根据补助协议书及附件《畜禽禁养区养殖场清理搬迁补助登记表》的记载，井岸畜牧站实际上已经确认了谢飞为案涉猪场养殖户的身份，同时对谢飞的猪舍和肉猪进行了丈量和清点并对搬迁补助费的数额进行了核算。谢飞也配合政府的禁养要求，停止了养殖畜禽的行为并拆除了自身经营的猪场。也就是说，谢飞已经履行了补助协议书约定的主要义务，井岸畜牧站也接受了谢飞履行的合同义务，参照《中华人民共和国合同》第三十七条“采用合同书形式订立合同，在签字或者盖章之前，当事人一方已经履行主要义务，对方接受的，该合同成立”之规定，双方签订的补助协议书己经成立。无论基于以上事实还是基于补助协议书的约定，井岸畜牧站均理应向谢飞支付相应的补偿费。四、根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三条第三款“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭”以及第三十四条“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外”之规定，井岸畜牧站负有出庭应诉并对案涉争议事实进行举证的义务。本案中，井岸畜牧站缺席且没有提交任何证据证明案涉事实。在此情况下，井岸畜牧站理应承担举证不能的不利后果。被上诉人井岸畜牧站未向本院提交书面答辩意见。二审法庭调查中称因XX村委会没有在协议上盖章，故无法支付相应补偿款。二审查明的事实上诉人谢飞向本院提交以下证据作为二审新证据：证据1.通告，证明本案补偿款是基于禁养行为产生，而非双方当事人签订的协议；证据2.斗门区动物免疫档案；证据3.养殖场申请表。证据2、3证明案涉猪场为谢飞经营管理。被上诉人井岸畜牧站对其证据的真实性均予以认可，但不认可证据3的关联性。本院认为，《最高人民法院关于适用的解释》第三十五条第二款规定：“原告或者第三人在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据，人民法院不予接纳。”据此，上述证据均产生于一审开庭前，本院对上述证据不予接纳。被上诉人井岸畜牧站承认在养殖户将水泥硬底化地板清理完毕后，再给予50元/每平方米的搬迁补助款。谢飞承认现尚未将水泥硬底化地板清理完毕。原审法院查明的其他事实属实，本院予以确认。二审判案理由及结果本案为不履行法定职责案件，一审法院错误定性本案案由。法定职责的来源，既可以是法律、法规以及合法规章、规范性文件，上级机关指令产生的义务，先行行为引起的随附义务，也可以是行政协议约定的义务。《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条规定：“因畜牧业发展规划、土地利用总体规划、城乡规划调整以及划定禁止养殖区域，或者因对污染严重的畜禽养殖密集区域进行综合整治，确需关闭或者搬迁现有畜禽养殖场所，致使畜禽养殖者遭受经济损失的，由县级以上地方人民政府依法予以补偿。”上诉人谢飞可据此请求政府依法履行行政补偿职责。谢飞与井岸畜牧站签订了《畜禽禁养区养殖场清理搬迁补助协议书》，认为后者不履行协议，请求支付搬迁补助款。对于原告起诉被告不依法履行、未按照约定履行行政协议义务的，人民法院应当按照不履行法定职责案件的审理规则进行审理，不能将其作为行政协议或合同纠纷案件审理。因此，本案可从上述两个角度，将其定性为不履行法定职责案件。被上诉人井岸畜牧站诉讼中不举证、不答辩、不出庭，应当承担不利的法律后果。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。”按时提交证据是行政诉讼被告最基本的诉讼义务。本案中，井岸畜牧站作为案件被告，不履行最基本的诉讼义务，本院对其怠于履行诉讼义务的行为进行严厉批评。井岸畜牧站应承担相应的不利法律后果。被上诉人井岸畜牧站应当向上诉人谢飞支付搬迁补偿款人民币172244元。《合同法》第三十七条规定：“采用合同书形式订立合同，在签字或者盖章之前，当事人一方已经履行主要义务，对方接受的，该合同成立。”参照此规定，谢飞在签订案涉协议前，己经把养殖场内的猪搬迁完成，猪舍已经拆除，提前履行了协议书约定的搬迁义务，双方之间的协议早已成立。按照上述法律规定，如果在签字或者盖章之前，当事人一方已经履行主要义务且对方也接受的，不能仅因未签字或者盖章，就认定合同不成立，否则违背了当事人的真实意思。由此推论，如果仅因为协议双方之外的见证人不盖章，协议一方就不履行协议约定义务，则更加违背协议之本意。见证人XX村委会在补助协议书的约定中只承担协助谢飞清理猪舍的辅助义务，XX村委会是否在补偿协议书中签章并不影响谢飞与井岸畜牧站之间补偿与被补偿关系的成立以及补偿协议目的的实现，井岸畜牧站以见证方XX村委会未盖章拒绝支付补偿款，于情于理均欠妥当，本院不予支持。《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条的规定，补偿的对象是养殖户，井岸畜牧站也是与各养殖户签订的协议，协议具有相对性，协议当事人应尊重并实际履行协议。在其他人未提供有力的证据证明其是猪舍等养殖设施的所有人之前，井岸畜牧站不能仅因其他人的“主张”就停止支付搬迁补偿款。被上诉人斗门区井岸镇畜牧兽医站承认在养殖户将水泥硬底化地板清理完毕后，再给予50元/平方米的搬迁补助款，但谢飞并未将水泥硬底化地板清理完毕，现其请求支付该部分搬迁补助费人民币50638元，缺乏事实依据，本院不予支持。综上，一审法院认定事实清楚，审判程序合法，但适用法律有误；谢飞的部分上诉理由成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条和第八十九条第一款第二项的规定，判决如下：一、撤销广东省珠海市金湾区人民法院（2018）粤0404行初324号行政判决；二、责令被上诉人斗门区井岸镇畜牧兽医站在本判决生效之日起十五日内向上诉人谢飞支付搬迁补助款人民币172244元；三、驳回上诉人谢飞的其他诉讼请求。一、二审案件受理费分别为人民币50元，均由被上诉人斗门区井岸镇畜牧兽医站负担。本判决为终审判决。审判长 唐 文审判员 宋义明审判员 陈 伟二〇一九年四月二日书记员 王 嘉