山西省高级人民法院   行政裁定书   （2019）晋行终94号   上诉人（原审原告）王二贵，男，汉族，1946年1月14日出生，现住山西省清徐县。   委托代理人苏婷，北京市京师律师事务所律师。   委托代理人顾乾，北京市京师律师事务所实习律师。   被上诉人（原审被告）清徐县人民政府，住所地：山西省清徐县县城美锦北大街105号。   法定代表人王剑峰，该县县长。   委托代理人方永胜，清徐县人民政府法制办主任。   委托代理人梁芳，山西弘韬律师事务所律师。   被上诉人（原审被告）清徐县徐沟镇人民政府，住所地：山西省清徐县徐沟镇金川路133号。   法定代表人武永俊，该镇镇长。   参加诉讼行政机关负责人邓少辉，该镇副镇长。   委托代理人冯洪波，山西弘韬律师事务所律师。   上诉人王二贵因诉被上诉人清徐县人民政府（以下简称清徐县政府）、清徐县徐沟镇人民政府（以下简称徐沟镇政府）土地行政强制一案，不服山西省阳泉市中级人民法院（2018）晋03行初304号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。   原审法院查明，原告王二贵系清徐县徐沟镇庄子营村村民，承包了该村12.5亩土地，并领取了《土地承包经营权证》。因潇河产业园区建设需要，庄子营村委会通过“四议两公开”程序，决定收回集体土地使用权，并对使用权人给予补偿。原告王二贵的承包地在被收回的范围内。因庄子营村个别农户与庄子营村委会未达成补偿协议，为不影响园区建设项目正常施工，庄子营村委会于2017年4月16日向徐沟镇政府提交了《关于申请协助完成土地收储的报告》。2017年4月22日，原告承包地被他人强行占用并破坏，遂报警。因警察未出警，原告于2017年10月12日以清徐县公安局为被告向山西省太原市晋源区人民法院提起不履行法定职责行政诉讼。该诉讼中，清徐县公安局答辩称涉案土地是由清徐县政府和徐沟镇政府征用。原告为维护其合法权益，遂提起本诉。   原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”本案中，原告王二贵提交的清徐县公安局答辩材料虽然是以《关于印发清徐县转型综改示范区潇河现代产业园区（太原）起步区土地征收方案的通知》（清政发〔2017〕5号，以下简称《土地征收方案的通知》）、《徐沟镇转型综改示范区潇河现代产业园区(太原)起步区土地征收实施方案》(徐政发〔2017〕2号，以下简称《土地征收实施方案》)为依据出具的，但结合被告提交的庄子营村“四议两公开”会议记录及决议、《关于申请协助完成土地收储的报告》并涉案土地并未被征收的事实，能够证明被诉强制占用并破坏土地的行为与庄子营村委会有关。原告仅以清徐县公安局的答辩材料及两个并非征收行为的文件来证明二被告的主体资格，该院不予认可。即清徐县政府、徐沟镇政府作为本诉被告的主体不适格。经法院释明，原告王二贵拒绝变更被告。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（三）项之规定，裁定驳回原告王二贵的起诉。   王二贵上诉称：一、诉涉土地确系被上诉人征收和强制占用、破坏，并非由庄子营村委会收回，原裁定认定事实严重错误。（一）上诉人原审提交《土地征收方案的通知》、《土地征收实施方案》两份证据已明确，包括诉涉土地在内的庄子营村耕地因建设潇河产业园区被纳入征收范围，清徐县政府在案发时段负责组织实施其行政辖区内的土地征收工作，且徐沟镇政府也参与其中。该两份证据虽为内部文件，但不能以其是否具备外部性判断其证明效力。该文件未经撤销，具备法律效力，当然可以作为行政诉讼的证据使用。同时，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十三条的规定，该两份证据的证明效力优于其他书证，即优于庄子营村关于土地使用权收回的相关书证。（二）上诉人原审时提交的清徐县公安局行政答辩状及太原市晋源区人民法院庭审笔录，确定了强制占用行为系清徐县政府为建设潇河产业园区而实施的土地征用行为，且具体实施强占行为的人员系本案被上诉人。上诉人提交的证据已形成完整的证据链，足以证明本案被上诉人为适格被告。（三）原裁定不能仅以庄子营村相关会议记录等证据就认定强制占用行为与庄子营村委会有关。同时，原裁定没有明确认定强制占用行为系庄子营村委会实施。1.庄子营村委会未与上诉人签订任何补偿协议或收回承包经营权的协议，庄子营村委会在承包期限内无权强制收回土地。2.诉涉土地用于建设文源路项目，已经实际占用了土地。如果单纯为村集体经济组织收回集体土地承包经营权，则根本无法将诉涉集体土地划拨给项目法人进行非农业建设项目。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条的明确规定，只有通过政府征收，诉涉土地才可以被占用并进行建设。二、被上诉人并未提交任何证据证明实施强制占用土地的行为人是庄子营村委会，原裁定认定事实的主要证据不足。最高人民法院（2017）最高法行再102号行政裁定明确：“无论是农村集体土地还是国有土地上房屋的征收、强制搬迁、收回国有土地使用权以及随后的土地出让金收取等，均为政府及其职能部门的法定职权，因此，对合法建筑的拆除首先应当推定为行政强制行为，除非有证据予以推翻”。本案中，被上诉人只提交了几份庄子营村委会进行土地收储的文件，但这几份证据中均没有庄子营村委会对上诉人土地强制占用的决议内容，也没有庄子营村委会承认其实施强制占用行为的直接证据。在缺少相反证据的情况下，可以推定被诉强制占用行为系被上诉人组织实施，原裁定认定事实的主要证据明显不足，应予撤销。故请求：一、撤销山西省阳泉市中级人民法院（2018）晋03行初304号行政裁定，并指令山西省阳泉市中级人民法院继续审理；二、本案诉讼费用由被上诉人承担。   清徐县政府辩称：一、庄子营村委会作为土地收储的实施主体，在上诉人拒不签署《收储协议》的情况下，对诉涉土地实施了强制拆除、清理地上物的行为。县政府没有对上诉人承包地进行征收、强制占用。原裁定认定事实清楚，证据充分。（一）因山西转型综合改革示范区潇河产业园区项目建设的需要，庄子营村委会根据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国农村土地承包法》的规定，通过该村“四议两公开”程序，有权收回集体土地的使用权，已经与该村99.5%的村民签订了《收储协议》。（二）上诉人因县政府土地征收问题曾提起过行政诉讼，生效的司法裁判已确认县政府没有对本案所涉土地进行过征收。上诉人败诉后又以“非法强制占用破坏”起诉，实质上还是要求法院确认县政府实施土地征收行为，该部分内容属于重复诉讼，应予驳回。（三）庄子营村委会出具的《情况说明》证明了该村委会针对上诉人承包地进行拆除、清理并收回的事实。拆除诉涉土地上的地上物以及收储土地的主体是庄子营村委会，与县政府无关。二、《土地征收方案的通知》、《土地征收实施方案》是行政机关的内部文件，并未对外公开发布和施行，不是涉案土地收储行为的政策依据，该文件未直接对上诉人权利造成任何影响，与本案无关。政府下发的文件无法干涉村集体与村民间的民事关系。三、上诉人提交的另案答辩状、庭审笔录与本案无关，不能作为认定本案事实的依据。（一）另案系上诉人诉清徐县公安局不履行法定职责的行政争议，与本案诉讼请求没有任何关系。该案终审结果为清徐县公安局败诉，可见清徐县公安局的答辩状及庭审陈述均未被法院采纳，故不能将该案的答辩状、庭审笔录直接用于证明本案事实。（二）清徐县公安局未参与诉涉土地的收储工作，对收储主体、程序等所有细节一概不知，故其在另案庭审中的陈述、辩论内容没有任何事实与法律依据。四、上诉人提交的证据不足以证明县政府实施了强占破坏行为，原审法院根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（三）项之规定，裁定驳回上诉人的起诉，认定事实清楚，适用法律正确。请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。   徐沟镇政府辩称：一、答辩人未实施任何征收、占用、破坏上诉人承包地的行为，诉涉土地由庄子营村自行收储，原裁定认定事实清楚。（一）根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条的规定，只有县级以上政府才有权实施征收行为，作为镇一级人民政府，徐沟镇政府无权进行土地征收。（二）上诉人在原审过程中提交的《土地征收实施方案》属于政府内部文件，并未对外颁布实施，对上诉人权利没有产生任何实质性影响，不能作为认定镇政府实施征收占用、破坏上诉人承包地的证据。（三）上诉人提交的另案庭审笔录不能作为认定本案事实的证据。庄子营村根据《中华人民共和国土地管理法》的规定和《土地承包合同》的约定自行组织土地收储，在绝大多数村民已经签订《补偿协议》并领取补偿款的情况下，清徐县公安局不可能介入也不会知道土地收储的情况，故其答辩内容与本案无关。由于清徐县公安局在该案中败诉，所做陈述或答辩意见均未被法院采纳，不能作为认定镇政府实施征收、破坏、占用上诉人承包地的证据。（四）根据镇政府向原审法院提交的《土地承包合同》、庄子营村“四议两公开”会议记录及决议、《补偿协议》等证据，可以证明被诉行为系庄子营村的土地收储行为，该行为与镇政府无关。二、上诉人未提供直接证据证明答辩人实施了占用破坏承包地的行为，属于错列被告，原裁定适用法律正确。上诉人起诉时负有证明被诉行政行为存在以及该行为由镇政府作出等基本事实的义务，但其提供的证据在合法性、真实性与关联性上均存在问题，不能充分、直接证明镇政府实施了相应行为。综上，上诉请求缺乏事实和法律依据，应予驳回。   本院二审查明的起诉事实与原审基本一致，予以确认。另查明以下与起诉有关的事实：清徐县政府在《土地征收方案的通知》中规定了集义镇、徐沟镇负责牵头组织其辖区内的征迁工作、签订补偿协议和发放补偿资金、完成征地拆迁后垃圾清运和地面清表工作、完成县征地拆迁领导组确定的各项工作任务等。徐沟镇政府在《土地征收实施方案》中规定了“政府主导、依法征收、集体收储、合理补偿”等征收工作原则；成立镇征收指挥部及五个工作组，其中“综合协调组”的“职责”为：“对接联系县土地、城建、民政等涉及部门及县征收指挥部，做好地面构筑物拆除、迁坟、伐木、清表等方面的协调工作”；要求该镇工作人员按照征收工作方案和任务分工的要求，实地调查，据实补偿，稳步推进，抓好落实，要求乡镇工作人员要立足产自身岗位职责，全力推进征收工作。根据庄子营村“四议两公开”相关会议记录，徐沟镇领导参与了该村征地（收储）相关会议，会议决议中明确该村为完成土地征收任务，要进行认真调查和确认工作，没有涉及未达成补偿协议的土地由谁负责收回的问题。现诉涉土地仍为集体土地性质，已修筑成潇河现代产业园区内的公共道路。二审询问中，上诉人确认其对强制占用并破坏其承包地的行为提起诉讼，并非针对土地征收。以上事实由当事人提供的证据、诉辩意见及询问笔录在案佐证。   本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，任何单位和个人进行建设需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；涉及使用农村集体土地的，应当先进行土地征收；土地征收行为属于政府及其职能部门的法定职权。本案中，上诉人因他人强制占用（破坏）其承包地的行为提起行政诉讼，被诉行为发生在两被上诉人作出《土地征收方案的通知》和《土地征收实施方案》之后，系潇河现代产业园区项目建设用地引起，显然是用于非农业建设项目，依法应当使用经过征收等法定程序的国有土地。故收回上诉人土地使用权的过程中发生的强制行为属于行政行为性质。庄子营村委会不具有土地收储机构的法定资格，该村委会签订协议并发放补偿款的事实不影响被诉强制行为的责任主体的确定。   征地拆迁过程中的行政行为包括征地决定、公告、补偿方案、补偿协议、责令交出土地决定、强制拆除等一系列独立的行政行为，可能分别由不同政府部门实施，相对人对何种行为不服提起行政诉讼决定了不同的适格被告。根据法律规定，县级以上政府负责组织其辖区内的征地工作，有权依法确定某一具体工作事项的实施主体，相关政府部门或行政机关根据上级文件的规定就该具体工作事项作出行政行为，应当依法作为被告承担相应的法律责任；也就是说，县级人民政府在征地过程中的组织责任是一种总体性责任，不应扩大理解为对征地期间发生的所有与征地有关的行政行为都负有法律责任。本案中，被诉强制行为是一项独立的行政行为，清徐县政府在《土地征收方案的通知》中明确规定徐沟镇政府是该镇辖区内征拆工作的责任主体，徐沟镇政府也在《土地征收实施方案》中对如何完成征拆任务作了进一步工作安排，当事人提交的证据可以证明徐沟镇政府是被诉强制行为的适格被告，故原审法院认定徐沟镇政府的被告主体不适格，不符合法律规定。但因清徐县政府不是适格被告，本案不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十五条规定的应由中级人民法院进行一审诉讼管辖的行政案件，上诉人向原审法院提起诉讼不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定，依法应予驳回。上诉人可以依法向有管辖权的基层人民法院提起诉讼，维护自身的合法权益。   综上，原裁定结果正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：   驳回上诉，维持原裁定。   本裁定为终审裁定。   审 判 长 程彦斌   审 判 员 李 强   审 判 员 刘晓芬     二〇一九年四月十日   法官助理 周小明   书 记 员 武 蕾