湖南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）湘行终214号上诉人（一审原告）：汨罗市归义镇上马社区第十八居民小组。住所地：汨罗市归义镇上马社区。负责人：仇果，组长。委托代理人：钟琼武，湖南琼武律师事务所律师。委托代理人：李静，湖南琼武律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：汨罗市人民政府。住所地：湖南省汨罗市建设西路22号。法定代表人：朱平波，市长。委托代理人：卢玲,汨罗市人民政府法制办公室工作人员。被上诉人（一审被告）：汨罗市归义镇人民政府。住所地：湖南省汨罗市归义镇汨新路。法定代表人：毛利，镇长。委托代理人：罗曙泉，镇政府工作人员。上诉人汨罗市归义镇上马社区第十八居民小组（以下简称上马社区十八组）因与被上诉人汨罗市人民政府（以下简称汨罗市政府）、汨罗市归义镇人民政府（以下简称归义镇政府）行政行为违法及行政赔偿一案，不服湖南省岳阳市中级人民法院（2018）湘06行初227号行政裁定，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。上马社区十八组起诉称，本案诉争土地一直在原告辖区内。上世纪60年代，国家实行生产队、生产大队、人民公社“三级所有”的政策，原告属于上马生产大队。1964年上马生产大队为增加农民收入，在大队书记霍本科主持下，大队自办茶场，把原告所有的集体土地（该土地至今一直在上马社区的辖区内）集中起来兴办上马茶场，面积约为160亩。1967年，为给上山下乡的知识青年提供一个劳动场所，上马茶场加入了团山大队的土地，更名为东风茶场，并被交由新市公社管理，当时茶场土地并未办理征用手续。未给土地所有者任何补偿或等价交换。1980年6月，东风茶场由新市公社划归大众公社，大众公社将团山大队的40亩茶场土地归还给团山大队。剩余160亩上马大队的集体土地仍在兴办茶场。1981年，因行政区划变更，该茶场更名为城郊公社东风茶场。同年8月20日，因上马大队成员认为地是自己的，茶场茶叶便可随意摘取，城郊公社管委会召集上马大队和临近的团山大队代表就茶场治安工作进行协商，当日在场代表签订了《城郊公社东风茶场有关问题协议书》，并让代表回去做队内成员思想工作以集体利益为重，不要去摘取茶叶。1981年9月18日，汨罗市为东风茶场颁发汨政字第0155号《汨罗县专业场所所有权证书》，但茶场属乡镇企业、茶场土地属上马大队集体所有这一事实未变。90年代，东风茶场停办解散，城郊公社更名为城郊乡（现在为归义镇）。汨罗市政府本应撤销该所有权证书，归义镇政府将茶场土地使用权返还给原告，但汨罗市政府当时没有撤销该证，归义镇政府也没有将茶场土地使用权返还，从1999年起，没有和原告办理征收补偿手续，就将原告的茶场土地160亩另外加上其他方式侵吞的约40亩土地全部扩张为茶场面积。为此，原告多次向归义镇政府反映，均迟迟不予答复。直至2018年8月8日，归义镇政府答复原东风茶场范围内的土地自建厂之时变为乡镇（公社）所有，之后经依法批准相继变为了集体建设用地、国有建设用地，在成为国有建设用地后已经通过依法出让给了相关受让人，且在二级土地市场进行了一定程度的流转。要求收回土地权属缺乏事实和法律依据，无法支持。故原告诉至法院，请求确认归义镇政府侵犯原告集体土地所有权行为违法，判令归义镇政府赔偿原告损失暂计600万元，具体以实际出让价扣除国家税费为准，并承担本案诉讼费；判令汨罗市政府承担连带责任。归义镇政府答辩称：1.本案不属于人民法院受案范围，如果原告认为存在土地使用权争议，应当按照土地管理法的规定，申请人民政府进行处理，对处理决定不服，方可向人民法院起诉。2.本案原告不具备适格的原告主体资格。涉案土地在1966年开始到被征收为国有之时，一直属于公社（乡）集体所有，原告并非集体土地的适格所有权人。3.原告的起诉已经超过起诉期限。汨罗市政府答辩理由与归义镇政府相同。湖南省岳阳市中级人民法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款：“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理”的规定，本案争议土地第一次确权颁证的时间发生在1981年9月18日，即经当时的汨罗县政府颁发《汨罗县专业场所有权证书》确权登记至城郊公社茶场名下，现原告在37年之后提出确认归义镇政府侵犯其集体土地所有权的行为违法并赔偿损失的诉求，因涉及汨罗市政府第一次确权颁证行为的合法性，原告的诉求显然已经超过了起诉期限。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款（二）项、第六十九条第三款的规定，裁定驳回原告上马社区十八组的起诉。案件受理费50元，退还给原告上马社区十八组。上马社区十八组不服一审裁定，向本院提出上诉称：1.上诉人对原汨罗县政府1989年颁发的《汨罗县专业场所所有权证书》并无异议，其起诉的是被上诉人从1999年-2008年陆续出让土地的行为构成行政侵权。2.本案未过起诉期限。公社茶场1999年停办后，归义镇政府应当按照法律规定在2年内将涉案土地退还给作为原土地权利人的上诉人，但归义镇政府没有退还土地。侵犯了上诉人的合法权益。出让土地的行为持续至今，被上诉人没有主动书面通知上诉人，且涉案土地征收补偿时，被上诉人也未告知上诉人，2018年8月8日上诉人才知道土地处置的具体情况，上诉人于2018年11月20日起诉，没有超过起诉期限。一审认为上诉人超过起诉期限错误。请求：撤销一审裁定，由一审法院继续审理。被上诉人归义镇政府和汨罗市政府共同答辩称：1.上诉人的起诉已经超过法定最长起诉期限。2.上诉人要求行政赔偿缺乏事实和法律依据，亦超过法定请求时效。一审裁定认定事实清楚，适用法律正确。上诉人的上诉缺乏事实和法律依据。请求依法驳回上诉，维持原裁定。二审中，汨罗市政府向本院提交了湖南省人民政府于2005年4月30日作出的（2005）政国土字（283）号审批单、（2005）汨政土转字第005号《汨罗市人民政府农用地转用、土地征用转批单》《汨罗市国有土地使用权协议出让成交确认书》，拟证明涉案土地已经过依法征收转用并已经出让。上诉人认为所有未经过其同意的征收转用行为均违法。本院二审对原审认定的事实予以确认。二审中，根据一审提交的证据，本院另查明：原汨罗县政府颁发的涉案《汨罗县专业场所有权证书》上载明：凡经协定范围内的田、土、山、水、茶、果及其它一切建筑设施，均属城郊公社茶场所有。本院认为，根据上诉人的起诉状和二审中的陈述，上诉人所诉的行为并非一审法院审理的汨罗市政府于1981年颁发的《汨罗县专业场所有权证书》，而是被上诉人从1999年-2008年陆续征收、出让涉案土地的行为，故一审审非所诉。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，上诉人虽然在二十世纪六十年代曾经使用过涉案集体土地，但涉案土地从1981年起就属于乡镇企业城郊公社茶场集体所有，且一直由该茶场实际使用至1999年。茶场停办后，涉案土地从1999年开始陆续被政府征收，其后涉案土地又陆续通过协议出让等方式转让给他人。因此，上诉人在被诉行为发生时和本案起诉时既非涉案土地的所有权人，亦非涉案土地的实际使用权人，其与被上诉人在1999年-2008年间将涉案土地征收、出让的行为没有利害关系，其起诉不具备原告资格。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款（一）项之规定，应当裁定驳回上诉人的起诉。一审虽然将上诉人的诉讼请求错误理解为1981年颁发的《汨罗县专业场所有权证书》，审非所诉不当，应予以指正，但裁定驳回起诉的结论并无不当。对于上诉人认为本案诉讼未超过起诉期限的理由，因上诉人不是本案适格的原告，故对于该上诉理由本院不予审查。综上所述，一审裁定驳回起诉的处理结论并无不当，可予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本案不收取案件受理费。本裁定为终审裁定。审判长  周婷婷审判员  余旭东审判员  向黎丽二〇一九年四月十九日法官助理邹志斌书记员刘海涛