广东省珠海市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤04行终26号上诉人（原审原告）：钟平仔，男，1954年11月4日出生，汉族，住广东省珠海市香洲区，委托诉讼代理人：刘凯东，广东友邦方达律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：珠海市自然资源局，住所地：广东省珠海市香洲区吉大九洲大道中2002号。负责人：王朝晖，局长。出庭行政机关负责人：方文明，副局长。委托诉讼代理人：户亚东，该局工作人员。委托诉讼代理人：夏天风，广东笃行律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：珠海市人民政府，住所地:广东省珠海市人民东路2号。法定代表人：姚奕生，市长。委托诉讼代理人：贾音，珠海市司法局工作人员。上诉人钟平仔因与被上诉人珠海市自然资源局(以下简称“市自然资源局”)、被上诉人珠海市人民政府（以下简称“市政府”）行政补偿及行政复议一案，不服珠海市金湾区人民法院(2018)粤0404行初145号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案审理过程中，因机构改革，珠海市国土资源局职能现由珠海市自然资源局承担。现已审理终结。原审法院认定事实1994年4月，因拟建设伶仃洋大桥需要，原市国土局地籍测量队对伶仃洋大桥项目用地和受项目施工影响的蚝田（地点：淇澳大澳湾鹤咀第二斜海域一带）进行测量登记。1995年，钟平仔停止管养涉案蚝田。2015年7月31日，原珠海市国土资源局（以下简称市国土局）下属高新区分局与珠海经济特区唐家镇淇澳工贸公司共同发布珠国土（高新区）补公字【2015】第01号《淇澳二斜蚝田征收补偿公示》（以下简称《公示》），该公示写明：“1994年因拟建设伶仃洋大桥需要，国土部门对位于淇澳大澳湾鹤咀第二斜海域一带的伶仃洋大桥项目用地和受项目施工影响的6904.369亩蚝田进行测量登记。1996年、2005年间，国土部门已分别对上述6904.369亩蚝田中的1186.459亩进行了征收补偿，剩余5717.91亩蚝田未征收补偿。现根据有关规定，拟对上述剩余的5717.91亩蚝田进行征收、补偿。其中，钟平仔组蚝田面积为1168.907亩”。2015年8月6日，淇澳村民提交《淇澳村民集体对淇澳二斜蚝田征收补偿异议书》，认为涉案蚝田属于集体财产，不应补偿给钟平仔。2015年8月13日，原市国土局下属高新区分局作出《关于暂缓淇澳二斜蚝田补偿事宜的公告》，决定暂缓补偿并进行调查核实。2015年8月26日，原市国土局下属高新区分局对钟平仔作了《关于淇澳二斜蚝田征收补偿情况的调查笔录》，钟平仔承认其于1995年起停止管养涉案蚝田。2015年10月19日，原市国土局下属高新区分局向市经侦支队作出《关于提供相关资料情况说明》，摘录相关内容如下：“一、关于第7项‘2015年7月31日，淇澳二斜蚝田征收补偿公示，该公示的补偿依据是什么？是红树林占用蚝田还是伶仃洋大桥前期施工的影响？’答复：自2003年以来，钟平仔、麦少初、蔡楚林等人先后18次向市人大、市政府、市信访局、国土部门、高新区信访反映他们投放养殖的几千亩蚝田因1994年伶仃洋大桥前期工程造成回淤失收，要求政府给予补偿，相关部门分别提出过处理意见。该5717.91亩蚝田的补偿问题是国土部门贯彻落实市政府有关批示要求，化解矛盾，促进社会和谐，须妥善解决的历史遗留问题。二、关于第8项‘2015年对三名申请人蚝田决定补偿的思路、原因，三名申请人申请补偿的真实诉求？’答复：主要反映因1994年淇澳伶仃洋大桥前期工程造成几千亩蚝田回淤失败，要求政府对未补偿的二斜蚝田给予补偿。三、关于第9项‘1994年伶仃洋大桥前期工程对蚝田实际损害的情况，包括损害面积、损害评估等相关的材料证明’答复：在调查取证期间，国土部门没有接到1994年伶仃洋大桥前期工程对蚝田实际损害情况曾开展过评估工作的反映。经国土部门反复查找，目前没有找到1994年伶仃洋大桥前期工程对蚝田实际损害的情况，包括损害面积、损害评估等相关的证明材料”。2018年1月5日，原市国土局下属高新区分局向钟平仔发出珠国土高新函〔2018〕5号《通知》(以下简称《通知》），认为“要求补偿淇澳二斜蚝田缺乏事实和法律依据。鉴于此，我分局撤销于2015年7月31日发布的《淇澳二斜蚝田征收补偿公示》，对淇澳二斜蚝田不再给予补偿”。钟平仔不服该《通知》，于2018年1月19日向市政府申请行政复议，市政府于2018年4月18日作出珠府行复〔2018〕53号《行政复议决定书》，维持了原市国土局下属高新区分局作出的《通知》，并于2018年4月27日送达钟平仔。原审法院判案理由及结果原审法院认为，本案争议焦点如下：一是钟平仔主张涉案蚝田的补偿款是否有事实根据和法律依据；二是原市国土局下属高新区分局是否有纠正错误行政行为的法定职权；三是原市国土局下属高新区分局作出被诉《通知》、撤销涉案《公示》是否符合正当程序原则。具体评判如下：一、钟平仔主张涉案蚝田的补偿款没有事实根据和法律依据。第一，根据已查明的事实，1994年原市国土局地籍测量队对涉案蚝田测量的目的是对伶仃洋大桥项目所需用地范围内会受影响的蚝田进行测量确认，没有明确需要对测量确认的蚝田进行补偿和签订征用协议，测量后的数据是作为将来国家建设需要占用有关蚝田时，再按规定予以用地清场补偿。并且，原市国土局下属高新区分局于2015年10月19日向市经侦支队作出的《关于提供相关资料情况说明》“在调查取证期间，国土部门没有接到1994年伶仃洋大桥前期工程对蚝田实际损害情况曾开展过评估工作的反映；经国土部门反复查找，目前没有找到1994年伶仃洋大桥前期工程对蚝田实际损害的情况，包括损害面积、损害评估等相关的证明材料”的答复也证实了这一点。第二，本案中，钟平仔获得补偿款的前提要件是存在政府征收（征用）蚝田的事实。根据已查明的事实，因伶仃洋大桥建设计划搁置，剩余已测量确认的蚝田均未被征用。鉴于此，涉案《公示》对钟平仔占有的涉案蚝田进行补偿缺乏事实根据和法律依据。需要指出的是，钟平仔主张其占有的涉案蚝田受伶仃洋大桥前期施工影响有损失及红树林占用蚝田，要求补偿。如上述工程施工确对涉案蚝田造成实际损害，钟平仔应根据涉案蚝田的具体养殖情况、受损害程度，向施工单位和建设单位提起民事侵权损害赔偿之诉，而非向原市国土局主张行政补偿。关于红树林占用蚝田的问题，因钟平仔弃养在先，红树林占用在后，钟平仔以此为根据要求原市国土局给予补偿同样没有事实根据和法律依据。综上，钟平仔主张原市国土局对其占有的涉案蚝田进行补偿没有事实根据和法律依据，原审法院不予支持。二、原市国土局具有纠正错误行政行为的法定职权。《中华人民共和国行政诉讼法》第六十二条规定，人民法院对行政案件宣告判决或者裁定前，被告改变其所作的行政行为，原告同意并申请撤诉的，是否准许由人民法院裁定。根据该条规定，行政诉讼中，作为被告的行政机关，均有权自我纠正错误的被诉行政行为，至于纠错行为是否正确合法，人民法院应当予以审查认定。推而广之，行政程序中，行政机关发现作出的行政行为确有错误的，同样具有自我纠错的法定职权。至于自我纠错行为是否合法，则应当看行政机关自我纠错的理由是否合法、正当，并依法接受人民法院的司法审查。本案中，原市国土局下属高新区分局发现涉案《公示》因缺乏事实基础和法律依据，作出被诉《通知》、撤销涉案《公示》系行政机关自我纠错行为，符合法律规定。三、原市国土局下属高新区分局作出被诉《通知》违反正当程序原则。虽然目前缺少对行政机关自我纠错行为程序方面明确的规定，但是根据行政诉讼法正当程序原则，行政机关在作出对相对人不利决定时必须充分保障相对人的知情权和陈述、申辩权，事后为相对人提供救济途径。本案中，原市国土局在收到淇澳村民提交的《淇澳村民集体对淇澳二斜蚝田征收补偿异议书》后，作出暂缓补偿的决定，并通知钟平仔制作了一份调查笔录，便迳行以被诉《通知》的形式作出撤销涉案《公示》的行政决定。原市国土局在作出对钟平仔不利的行政决定前，未提前告知钟平仔拟作出决定的内容及依据，未直接听取钟平仔的陈述、申辩，未告知钟平仔相关救济权利，有违正当程序。但鉴于被诉《通知》实体结果处理正确，原市国土局之违反正当程序行为未对钟平仔实体权利产生实际影响，且钟平仔事实上也及时行使了申请复议和提起诉讼的权利，审判程序已经基本补正行政行为的程序问题。即使原审法院因被诉《通知》存在上述程序违法事项而责令重新作出，也无法改变被诉《通知》撤销的涉案《公示》没有事实根据和法律依据的事实，补正程序后重新作出行政行为的处理结果必然与之前的行政决定一致。这样的结果只能是造成程序空转，增加当事人的诉累，浪费司法、行政资源，而且会进一步激化矛盾，对国家利益、社会公共利益都是一个重大损失，故应确认被诉《通知》违法，不撤销保留其法律效力。顺予指出，本案行政程序中存在的问题，原市国土局应当在今后的工作中引以为戒。钟平仔主张原市国土局作出被诉《通知》前未依据《行政处罚法》第四十二条之规定给予其听证的权利，程序严重违法。原审法院认为，被诉《通知》系行政机关自我纠错行为，并非行政处罚行为，钟平仔的主张没有法律依据，原审法院不予支持。鉴于钟平仔对市政府作出复议决定的程序没有异议，经审查，市政府复议程序合法，原审法院予以确认。又因原审法院确认了被诉行政行为的程序违法性，但并未予以撤销，为保持效力认定的一致性，复议维持决定应一并判决确认违法。钟平仔诉请撤销原市国土局下属高新区分局作出的珠国土高新函〔2018〕5号《通知》和市政府作出的珠府行复〔2018〕53号《行政复议决定书》缺乏事实根据和法律依据，原审法院不予支持，遂判决：一、确认原市国土局下属高新区分局作出的珠国土高新函〔2018〕5号《通知》程序违法；二、确认市政府作出的珠府行复〔2018〕53号《行政复议决定书》违法。一审案件受理费人民币50元，由原市国土局、市政府负担。当事人二审诉辩主张上诉人钟平仔的上诉请求：1.撤销一审判决，改判支持上诉人的诉讼请求；2.依法撤销原市国土局高新分局作出的珠国土高新函（2018）5号通知，对上诉人所种养的蚝田进行合理、合法的补偿。事实和理由：一、一审认为上诉人要求对涉案蚝田进行补偿没有事实和法律依据，该认定不符合客观事实，原市国土局高新分局作出的珠国土高新函（2018）5号通知明显不当，严重影响并损害了上诉人的利益。1、高新分局在2015年8月26日的调查笔录，认为上诉人承认从1995年起就对涉案蚝田停止了管养，这不是事实，也不是上诉人要表达的真实意思。上诉人要表达的是因在1994年国土部门进行测量后至喷砂船准备进场吹填，以及受伶仃洋大桥项目要建设施工的影响，为避免损失的进一步扩大，就没有对涉案蚝田进行加大投入，并未完全弃养。未加大投入并不表明完全弃养，其原进行养殖的蚝田依然在进行管理和养护，笔录记录人并没有完全真实的记录上诉人的表述，曲解了上诉人的意思，不能作为认定事实的依据。上诉人自1990年与淇澳村委会签订了滩涂养蚝合同书后，就向村委会缴纳了滩涂费租金，并开始着手养蚝。这些从钟晃、钟汉生、钟有林等人的证明书以及实际投放蚝苗数量及船数的统计表等资料可以予以证实。虽然由于时间久远，部分投资人已经去世，现有的单据不能完整、全面的反映当年的投资情况，但不能否认的是上诉人在二斜蚝田区域是有实际进行养蚝的。后来，由于当年伶仃洋建设，喷砂，挖航道，开山炸石，导致蚝田基本被喷砂覆盖、蚝柱被拖沙蚬船拖走丢弃，蚝苗根本无法再生长，蚝田被淤泥淤积。随着后期成立红树林自然保护区，大规模种植红树林，蚝田被进一步的占用。2008年50年一遇的寒灾导致红树林大面积死亡等，红树林占用蚝田面积较此前大幅减少。现，被上诉人仅以“调查核实”四个字就认定上诉人要求补偿淇澳二斜蚝田没有事实和法律依据，从而作出不予补偿的通知，其具体行政行为认定的主要事实不清，证据不足，且明显不当，依法应予撤销。2、根据原市国土局上报市政府的珠国土字（2007）31号文，在2006年7月4日国土局委托珠海市测量大队进行了第二次测量，确认蚝田总面积6089.21亩，其中被红树林占用且未做补偿的还有3982.5亩，未占用的为2106.7亩。并不止在1996年、2005年间对其中的1186.459亩被红树林占用进行补偿的亩数，明确被红树林占用且未做补偿的还有3982.5亩，该部分包括了上诉人种养的蚝田，故被上诉人称上诉人种养的蚝田没有受到红树林种植的影响，不符合客观事实。在珠国土（高新区）补公字【2015】第01号《淇澳二斜蚝田征收补偿公示》中明确指出，征收的原因及依据是：“1994年因拟建设伶仃洋大桥需要，国土部门对位于淇澳大澳湾鹤咀第二斜海域一带的伶仃洋大桥项目用地和受项目施工影响的6904.369亩蚝田进行测量登记、1996年、2005年间，国土部门已分别对上述6904.369亩蚝田中的1186.459亩进行了征收补偿，剩余5717.91亩蚝田未征收补偿。”伶仃洋大桥对蚝田的破坏以及红树林对蚝田的进一步占用，这都能从国土局对其他蚝田所有人进行补偿可以看得出。被上诉人分别于1996年及2005年对上诉人组右侧的钟国平、钟亚松等组和左侧的王少基组、林则雄组进行了补偿。中水珠江规划勘测设计有限公司作出的《珠海市淇澳二斜红树林面积调查与测绘技术报告》亦充分反映了截止到2015年9月29日，红树林依然对上诉人蚝田进行了占用。3、上诉人虽没有取得渔业主管部门颁发的《养殖使用证》，但一直存在养殖的事实。应根据“尊重历史，实事求是，合情合理合法”的原则进行处理。并且国土部门在1996年、2005年间对其中的1186.459亩进行征收补偿时，养蚝户同样也未取得所谓的《养殖使用证》，政府照样也给予了合理补偿，故不应对相同事项采取不同标准对待。因此，被上诉人作出的不予补偿的通知完全是违背事实，违反执法统一性。4、虽涉案海域和滩涂等自然资源属于国家所有，无须另行征收，但补偿并不是对海域和滩涂进行征收后的补偿，而是对上诉人用地清偿补偿和青苗及附着物进行补偿。二、一审既然确认被上诉人原市国土局下属高新区分局作出的珠国土高新函（2018）5号通知程序违法；确认被上诉人市政府作出的珠府行复（2018）53号《行政复议决定书》违法，但是并未对该行政行为予以撤销，依然保持其行政效力，导致逻辑错误。既然违法就应撤销它，并责令被上诉人重新作出合法的行政行为。程序合法和实体合法分别是行政诉讼中司法审查的内容，均要在合法的框架内运行，一切不合法的都要纠正，一审看似灵活变通的做法损害了法律的严肃性和权威性，程序不正义即使实体正义也是不正义的判决。上诉人在二斜蚝田区域是有实际进行养蚝且被上诉人对上诉人所种养的蚝田进行征收时应给予合理补偿，故依法应撤销原市国土局高新分局作出的珠国土高新函（2018）5号通知，责令其对上诉人所种养的蚝田进行合理、合法的补偿。被上诉人市自然资源局答辩称，一、被诉《通知》认定事实清楚，涉案蚝田从1995年起就停止养蚝，政府对该蚝田没有征收征用的事实，无须进行征收补偿。原伶仃洋大桥（现港珠澳大桥）当初选址经过淇澳岛，1994年政府对涉案蚝田进行了测量，但测量的目的不是为了征收补偿，而是为了摸清蚝田底数和控制蚝田扩大，测量后的数据作为将来国家建设需要占用有关蚝田时，再按规定予以用地清场补偿。涉案蚝田在1994年测量后，钟平仔以为政府进行征收，于是从2003年至2015年十余年期间长期反复向珠海市人大、市政府进行信访要求给予征收补偿。市政府收到信访投诉材料后高度关注并指示原市国土局等相关职能部门妥善解决，原市国土局高新区分局考虑到淇澳生态红树林的发展将来可能对涉案蚝田有需求，决定给予一次性清场补偿并于2015年7月31日发布《淇澳二斜蚝田征收补偿公示》。但后来淇澳红树林并没有实际发展到需要占用蚝田的情况，原伶仃洋大桥的建设也另外选址，无须对涉案蚝田进行征收，也无须对涉案蚝田进行征收补偿。2015年7月31日，原市国土局高新区分局联合淇澳工贸公司将《淇澳二斜蚝田征收补偿公示》在淇澳社区张榜公布，淇澳村民看到《征收补偿公示》后反响强烈，以钟平仔侵吞集体资产、损害村民利益为由聚集游行示威，造成严重社会稳定问题。公示期间，淇澳村民在2015年8月6日向政府提出书面异议，认为不应补偿给钟平仔，要求政府彻查此事。鉴于此，原市国土局高新区分局于2015年8月13日作出《关于暂缓淇澳二斜蚝田补偿事宜的公告》，决定暂缓补偿并进行调查核实。2015年8月26日，原市国土局高新区分局对钟平仔作了调查笔录，钟平仔承认从1995年起涉案蚝田就停止了养蚝，在这之后的用地清场无须再对蚝田进行补偿。2017年5月3日珠海市香洲区人民法院刑事审判庭在审理钟平仔的相关刑事案件中向原市国土局发出《司法建议书》指出：“经审理查明《淇澳二斜蚝田征收补偿公示》中的5717.91亩蚝田实际已经没有养蚝，钟平仔弃养蚝田在先，红树林占用在后，不存在向钟平仔进行青苗及附着物补偿问题，涉案蚝田在此之前政府从未发布过征地公告和清场公告，对涉案蚝田进行征收补偿缺乏事实和法律依据。”根据上述事实，原市国土局高新区分局作出《通知》撤销原《公示》内容，决定对涉案蚝田不给予补偿。该《通知》认定事实清楚，应予维持。二、原市国土局高新区分局作出《通知》前进行了相应的调查核实，作出的《通知》程序合法、并无不当。原市国土局高新区分局作出《通知》的行为系自我纠错行为，该《通知》是对淇澳村民相关信访及书面异议的具体回应。在作出《通知》之前，原市国土局高新区分局了解到淇澳村民对《淇澳二斜蚝田征收补偿公示》的异议意见，发出了《关于暂缓淇澳二斜蚝田补偿事宜的公告》。同时，原市国土局高新区分局对钟平仔也作了相应的调查，确认了钟平仔从1995年起就停止了养蚝，无须再对蚝田进行补偿的事实。涉案《通知》的性质是一种行政决定，不是行政处罚，在作出《通知》前不需要事先告知行政相对人作出《通知》的内容和依据，原市国土局高新区分局在作出决定前进行了必要的调查，程序合法、并无不当。涉案《通知》认定事实清楚，程序合法，市自然资源局恳请二审法院驳回钟平仔的上诉请求。被上诉人市政府答辩称：原市国土局从未就涉案蚝田进行过征收，原市国土局高新分局与淇澳工贸公司于2015年7月31日共同发布的《淇澳二斜蚝田征收补偿公示》确实缺乏事实和法律依据。原市国土局高新分局向申请人发出《通知》（珠国土高新函〔2018〕5号），撤销于2015年7月31日发布的《淇澳二斜蚝田征收补偿公示》，并无不当。上诉人此次要求的补偿为受伶仃洋大桥前期施工影响的蚝田损失，但原市国土局并非原伶仃洋大桥施工建设单位，如原伶仃洋大桥前期施工确对涉案蚝田造成实际损害，上诉人应根据涉案蚝田的具体养殖情况、受损害的程度，向施工单位和建设单位提起损害赔偿民事之诉。并不能以此为由向原市国土局主张补偿。因此，原市国土局高新分局作出的《通知》认定事实清楚，结论正确。市政府依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项的规定，于2018年4月18日作出本案《行政复议决定书》，维持市国土局高新分局作出的《通知》（珠国土高新函〔2018〕5号），并于4月27日送达给上诉人。市政府作出的本案《行政复议决定书》认定事实清楚、证据确凿、适用依据正确、内容适当、程序合法，应当依法驳回上诉人的诉讼请求。二审查明的事实本院另查明，在（2016）粤0402刑初1121号案（珠海市香洲区人民检察院指控吴永强、陆振军犯玩忽职守罪案）中，当时参与测量的原市国土局工作人员何树长，原淇澳村村主任钟少球，种养户钟平仔、蔡楚林、麦少初等均出具了证人证言。何树长的证言证实，因为蚝田的边界是由蚝田的权属人和村委会的人员确认的，权属人肯定是想要蚝田面积大一些。我们在不确定的时候，也会叫权属人下水拿出蚝来看一看。不管怎么说，我们没有认真严谨的去看养蚝的界限，基本就是按照蚝田权属人的指定来定的，这样面积上肯定是有水分了。钟平仔的证言证实，按照我的蚝田的水位情况推算，我们最远的位置水位已经比较深，而麦少初组的蚝田比我们的还要深，我们和麦少初组的蚝田之间有条小的航道，我认为他的蚝田不适合养蚝，事实上也没有养蚝，也许在测量之前他们会随便扔一些蚝桩下去，面积会夸大。在那个年代，设备是不可能在深水区养蚝的，麦少初也不会，可能为了征收扔一些。……我在1994年的测量当中，有一些作假行为。因为蚝田是不规则的，前后左右各有一些蚝田，但中间可能是空了一大块不适合养蚝的，或航道什么的，就没有蚝桩。由于陈新晃跟政府国土部门工作人员关系较好，就任由陈新顺在蚝田周围插标签，国土测量人员就没有认真检查我们的蚝田质量好不好，实实在在有养多少蚝，就在陈新顺插标签地方拉直，算一副完整的蚝田，其实我们是没有养这么多蚝的。麦少初的证言证实，我是在1990年开始在大澳湾那里开始种蚝，后来一直扩充种蚝，1993年时已将蚝田种到二斜湾那里。1990年先申请了1300亩蚝田，后于1992年，见这些蚝生长的不错，想把剩下的滩涂也都种完蚝柱，这时从新闻报纸上得到了一些消息称要建伶仃洋大桥，我们组就在扩大养蚝的面积基础上博取了一部分征收补偿，经商量后立刻运蚝柱把剩下的滩涂都种上了蚝柱，向村委申请了二斜湾500亩插种蚝柱，共1800亩蚝田进行养蚝。1994年因伶仃洋大桥工程建设需要征收我们的蚝田，国土部门为了确定征收补偿我们在二斜湾一带的蚝田面积而进行测量。根据我们种蚝时所插好的边界，确定了1500多亩的面积。此次测量蚝田面积后，我们组人已停止了在二斜湾位置的养蚝作业，不敢再养蚝了，只是等日后对我们二斜湾一带的蚝田进行征收补偿。对于在二斜湾一带红树林占用蚝田面积的情况，是我们三组人严重夸大的。红树林占用我们这一带蚝田面积最多的就是2008年左右这段时间，我以红树林最多的时候为准说，我们组有一小部分种有红树，大概占用了一亩地左右，面积不大，这些地方都在1996年时已补偿了。钟平仔组蚝田位置中也有几亩靠岸生长的红树林，而蔡楚林组中的有两块蚝田覆盖了一半以上的面积，其他就没有看见红树林。以红树林最大面积的时候算，占用我们三组蚝田总面积不到三分之一的面积。于二斜蚝田征收补偿问题向政府部门提出申请的理由从开始的伶仃洋大桥建设征收补偿转变为红树林占用，是因为在1994年时伶仃洋大桥建设项目测量蚝田面积后补偿了我们组蚝田371亩共60多万元的补偿款，1996年政府征收了260亩（371亩七折），补偿了60多万，由17股分摊，每人分得3.8万多元。大概到2005年，蔡楚林和钟平仔跟我们组的代表一起谈到追补偿问题时他们提出伶仃洋大桥征收补偿的理由不能再用，现在政府有对红树林占用蚝田方面进行补偿的相关消息，我们可以用红树林占用蚝田面积为由提出补偿申请。于是我们跟着他们按这思路一起进行了多次上访也没有成功。钟少钟少球的证言证实，我记得麦少初当时在淇澳岛养蚬的，是钟文扬想骗取国家征收补偿款，拉麦少初一起来虚假养蚝，骗取国家征收补偿款的。淇澳东部胡椒石对开300米一带也是现在所说的二斜海域了。我记得钟文扬曾经带我到山上往上述滩涂里丢一些蚝柱。按我估计，钟文扬和麦少初等人肯定没有钟平仔一组人在二斜投放的蚝柱多，最多也只有一百几十亩。因为伶仃洋大桥要从淇澳岛上经过，钟平仔、钟建廷、钟粗皮、钟文禄包括没有具名的钟文扬都是想骗取国家征收赔偿款来跟村委签订合同书或申请书的。他们根本就不是想养蚝，我只是碍于本村人的情面才跟他们签订或批准的。以我的经验和了解，这三组人的养蚝面积，大约就在一千亩，不可能有五六千亩。因为在那里，适合养蚝的水域根本就没那么大，也没有谁能投入那么多，对五六千亩的海域进行养蚝作业。所以，我觉得当时在测量确认蚝田面积时，是有人夸大虚报了蚝田面积。还查明，钟平仔二审开庭时称是“先种蚝田，再申请合同。”原审法院查明的事实属实，本院予以确认。二审判案理由及结果依照全面审查原则，通览案情并归纳诉辩，本案争点和核心问题有二：其一，钟平仔请求原市国土局对淇澳二斜1168.907亩蚝田进行补偿是否具有事实依据；其二，本案行政程序是否违法。对此及相关法律适用问题，本院分别评判如下：一、钟平仔请求缺乏事实依据，应予驳回。原市国土局对1186.459亩蚝田给予补偿后，因伶仃洋大桥项目搁置，未再征用其他蚝田，不存在补偿的基础事实。从二审查明的事实而言，《淇澳二斜蚝田征收补偿公示》中钟平仔养殖的蚝田1168.907亩的面积，存在夸大虚报、测量失实等问题。珠海市政府于2002年兴建红树林保护区，并在案涉部分滩涂开始种植红树林。钟平仔自1995年起已经弃养蚝田，现以红树林被占用为由要求补偿，明显缺乏事实依据。故原市国土局高新分局撤销《淇澳二斜蚝田征收补偿公示》，对淇澳二斜蚝田不再给予补偿，并无不当。若钟平仔认为伶仃洋大桥前期施工实际影响了其养殖的、已补偿范围之外的蚝田，应另循其他途径解决。二、被诉高新函5号《通知》的程序，并无不当。首先，高新函5号《通知》之行为类型决定，本案行政程序无须依照《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条的规定作出。从行政行为类型而言，高新函5号《通知》是关于行政补偿问题的决定，显然不是行政处罚，在作出前无须依照《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条的规定事先告知行政相对人作出该《通知》的内容和依据。该条规定内容为行政机关作出行政处罚的告知义务，即“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知依法享有的权利。”毫无疑问，行政机关作出行政行为，必须遵循法定程序。然而，我国尚无统一的行政程序法，只是针对行政处罚、行政许可和行政强制等行政行为有专门的立法，而本案行政补偿目前尚无法定程序。故从法定程序审查角度看，本案行政程序未严格遵循前述行政处罚那样的告知义务，不能确定其违法。其二，高新函5号《通知》的作出符合正当程序原则的基本要求。尽管本案行政补偿无法定程序可依，但事关钟平仔重大诉求，还应按照正当程序原则予以评判。正当程序原则基本要求在于，在中立的基础上保障利害关系人的参与权。就本案而言，应当按照正当程序原则的基本要求，尽可能保障其参与权，兼听钟平仔的陈述申辩意见。本案证据显示，原市国土局高新分局对上诉人作了相应的调查，直接听取了相对人的陈述与申辩。因本案行政补偿与淇澳村民诉求（权益）有关联，相关补偿问题的处理不仅要保障上诉人的参与权，也要满足淇澳村民参与权、知情权。因此，本案保障利害关系人参与权之方式以公示方式为必要。本案中，被上诉方发出的《关于暂缓淇澳二斜蚝田补偿事宜的公告》，不仅是淇澳村民参与权的保护，也是对钟平仔参与权的保障。其三、本案行政补偿的程序是否合理，应当置于整个补偿过程来评判。高新函5号《通知》系自我纠错行为，是对淇澳村民相关信访及书面异议的具体回应。在作出高新函5号《通知》之前，原市国土局高新分局了解到淇澳村民对《淇澳二斜蚝田征收补偿公示》有重大异议，发出了《关于暂缓淇澳二斜蚝田补偿事宜的公告》。与此相应，原市国土局经过调查确认上诉人从1995年起就停止养蚝而无须再对蚝田补偿的事实。在前述调查和公示的基础上，原市国土局高新分局遂作出高新函5号《通知》。故此，高新函5号《通知》的作出，既不违反法定程序，也不违反正当程序原则。三、一审判决适用法律有误，应予纠正。首先，一审判决确认高新函5号《通知》程序违法不当。如前所述，正当程序原则的适用，应是在无法定程序情形下密切结合案情的原则判案。而原判认为：“原珠海市国土资源局在作出对钟平仔不利的行政决定前，未提前告知钟平仔拟作出决定的内容及依据，未直接听取钟平仔的陈述、申辩，未告知钟平仔相关救济权利，有违正当程序。”可见，这是模仿行政处罚应当遵循的告知义务，给本案行政机关在行政补偿时添加法定义务。应当指出，行政补偿问题较为复杂，相关行政行为在无法定程序可循时，应当据正当程序原则予以审查，并将该原则具体化后加以适用，但不应迳行参照较为严格的法定程序作出评断。否则，司法审查有可能无据而加重行政负担。其次，一审判决适用《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项判决确认违法与程序评判说理不一。原判在关于行政程序说理时指出，鉴于被诉高新函5号《通知》实体结果处理正确，原珠海市国土资源局之违反正当程序行为未对钟平仔实体权利产生实际影响。从此来看，一审判决适用的是《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第二项。从立法精神而言，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项判决确认违法，其前提是被诉行政行为应当判决撤销，最终选择的判决确认被诉行政行为违法，是判决行政机关败诉；而依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第二项判决确认违法，其前提是被诉行政行为实体结果处理正确，但行政程序轻微违法且对相对人的实体权利不产生实际影响，最终判决确认被诉行政行为程序违法，通常是判决原告败诉。其三，一审判决遗漏判项。从一审判决整体论述而言，钟平仔的诉请应当判决驳回，而一审判决中无“驳回原告钟平仔诉讼请求”之判项。二审审查认为，本案钟平仔的诉讼请求，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，应当予以驳回。综上，原审判决认定基本事实清楚，程序合法，但适用法律有误，判项也有遗漏。上诉人钟平仔诉请缺乏理据，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条和第八十九条第一款第二项之规定，判决如下:一、撤销广东省珠海市金湾区人民法院（2018）粤0404行初145号行政判决；二、驳回上诉人钟平仔的诉讼请求。一、二审案件受理费分别为人民币50元，共计100元，均由上诉人钟平仔负担。本判决为终审判决。审判长 唐 文审判员 宋义明审判员 陈 伟二〇一九年四月二日书记员 梁敏儿