广东省珠海市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤04行终40号上诉人（一审原告）：毛光伙，男，1967年2月23日出生，壮族，住广西田阳县，委托诉讼代理人：区朝光，广东申力律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：斗门区井岸镇畜牧兽医站，住所地：广东省珠海市斗门区井岸镇井湾路110号。法定代表人：邱俊元，站长。出庭行政机关负责人：邱俊元，站长。上诉人毛光伙因与被上诉人斗门区井岸镇畜牧兽医站（以下简称井岸畜牧站）不履行法定职责一案，不服珠海市金湾区人民法院（2018）粤0404行初311号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院认定事实2018年7月8日，毛光伙作为被补助单位（乙方）与作为补助单位的井岸畜牧站（甲方）签订珠斗（畜禽清理）井畜字［2018］第0XX号《畜禽禁养区养殖场清理搬迁补助协议书》，协议的见证单位为珠海市斗门区井岸镇××西村民委员会（以下简称XX村委会）。该协议约定：毛光伙位于井岸镇××西村XX尾的畜禽养殖地属于禁养区，毛光伙在规定时间内清理搬迁完毕，井岸畜牧站对毛光伙的畜禽及栏舍依法依规给予清理搬迁补助；井岸畜牧站补助给毛光伙的畜禽及栏舍清理搬迁补助项目明细见附件《畜禽禁养区养殖场清理搬迁补助登记表》；井岸畜牧站应在本协议签订生效后2个工作日内向毛光伙支付补助费用人民币68346.50元；该协议在第七条附则部分第4点约定，协议自毛光伙、井岸畜牧站告及见证方签字盖章之日起生效。毛光伙在协议书乙方的“法定/委托代理人”处签名、捺印；井岸畜牧站法定代表人在协议书甲方的“法定/委托代理人”处签名、盖章；见证方在协议书见证方处未签名及盖章确认。毛光伙的一审诉讼请求：1.井岸畜牧站立即支付人民币68346.50元及利息2733元（2018年7月10日以后的利息以人民币68346.50元为基数，月息2%标准暂计至2018年9月10日，计算至实际清偿完毕为止）；二、本案诉讼费由井岸畜牧站承担。一审法院判案理由及结果毛光伙依据其于2018年7月8日与井岸畜牧站签订的珠斗（畜禽清理）井畜字［2018］第0XX号《畜禽禁养区养殖场清理搬迁补助协议书》，诉请井岸畜牧站向其支付井岸镇××西村虎仔队畜禽养殖地的畜禽及栏舍清理搬迁补助费人民币68346.50元，然而，根据本案查明的事实，毛光伙、井岸畜牧站双方签订的涉案协议书在第七条附则部分第4点约定了协议的生效条件，即协议自毛光伙、井岸畜牧站及见证方签字盖章之日起生效，但作为见证方的XX村委会并未在见证方处签名及盖章确认。因此，毛光伙、井岸畜牧站双方在涉案协议书中所附生效要件并未成就。换言之，涉案协议书并未生效。毛光伙据此诉请井岸畜牧站按照协议的约定向其支付畜禽及栏舍清理搬迁补助费人民币68346.50及利息，没有事实根据和法律依据，不予支持。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告毛光伙的诉讼请求。一审案件受理费人民币50元，由毛光伙负担。当事人二审诉辩主张上诉人毛光伙的上诉请求：撤销一审行政判决，改判支持毛光伙一审全部诉讼请求；二审诉讼费全部由井岸畜牧站承担。其上诉理由如下：一审法院认定事实不清，适用法律错误。一审认为案涉协议所附生效要件未成就而认定未生效是对法律的错误理解。首先，参照《合同法》第三十七条“采用合同书形式订立合同，在签字或者盖章之前，当事人一方已经履行主要义务，对方接受的，该合同成立。”案涉协议书虽然在第七条第4款约定毛光伙与井岸畜牧站及见证方签字盖章之日起生效，但毛光伙为积极响应政府要求，早在2018年6月18日，也就是于2018年7月8日签订案涉协议前己经把养殖场内的猪搬迁完成，提前履行了协议书约定的搬迁义务，后于2018年7月2日双方确认补偿金额，说明井岸畜牧站接受了毛光伙的履行，此时补偿协议实际上已经生效，井岸畜牧站的公共利益或者行政管理目标已经实现，而其后双方于2018年7月8日才签订案涉协议书，此时协议书约定所谓的附生效条件并无意义，亦与已经实际履行的事实相矛盾，对双方没有约束力，井岸畜牧站需依法履行支付补助费的义务。《中华人民共和国合同法》尚且规定实际履行中当事人虽然没有签字或者盖章，但不影响合同的成立、生效，更不用说本案中见证人没有签字盖章的情形，一审法院机械理解合同生效条件，以致适用法律错误；其次，根据《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条规定：“因畜牧业发展规划、土地利用总体规划、城乡规划调整以及划定禁止养殖区域，或者因对污染严重的畜禽养殖密集区域进行综合整治，确需关闭或者搬迁现有畜禽养殖场所，致使畜禽养殖者遭受经济损失的，由县级以上地方人民政府依法予以补偿。”养殖场清理搬迁补助的对象是养殖户，只要养殖户完成搬迁，政府即应补偿。本案中，即便双方没有签定案涉协议书，但毛光伙已经完成搬迁，井岸畜牧站也应依法履行支付补助费义务。井岸畜牧站以村委会签字盖章为协议书的生效条件，违反相关法律、政策，所附生效条件无效，如此变相由村委会决定是否发放补助，为养殖户获取补助费设置法外障碍，养殖户的合法权益难以保护、落实，导致毛光伙的经济损失无法填补，与相关法律、政策相违背。再次，早在2018年7月6日，井岸畜牧站已经知道XX村委会提出有争议为由拒绝在协议书中盖章，却仍将村委会盖章作为协议书生效条件，最后以条件不成就，协议书未生效为由拒绝支付补助款，有误导欺诈毛光伙之嫌，有违诚实信用原则。被上诉人井岸畜牧站未向本院提交书面答辩意见。二审法庭调查中称村委会没有在协议上盖章，故无法支付相应补偿款。二审查明的事实上诉人毛光伙提交XX村委会2018年7月6日出具的XX村清拆畜禽养殖情况，证明被上诉人井岸畜牧站明知村委会不可能在协议上盖章，依然以村委会盖章作为协议生效条件，误导毛光伙，有违诚信原则。井岸畜牧站对该证据的真实性无异议，但表示不清楚何时收到该情况说明。本院认为，《最高人民法院关于适用的解释》第三十五条第二款规定：“原告或者第三人在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据，人民法院不予接纳。”据此，上述证据产生于一审开庭前，本院对此不予接纳。被上诉人井岸畜牧站承认在养殖户将水泥硬底化地板清理完毕后，再给予50元/每平方米的搬迁补助款。2019年4月1日，上诉人向本院递交《撤回部分诉讼请求申请书》，申请撤回对有关利息的诉讼请求。原审法院查明的事实属实，本院予以确认。二审判案理由及结果本案为不履行法定职责案件，一审法院错误定性本案案由。法定职责的来源，既可以是法律、法规以及合法规章、规范性文件，上级机关指令产生的义务，先行行为引起的随附义务，也可以是行政协议约定的义务。《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条规定：“因畜牧业发展规划、土地利用总体规划、城乡规划调整以及划定禁止养殖区域，或者因对污染严重的畜禽养殖密集区域进行综合整治，确需关闭或者搬迁现有畜禽养殖场所，致使畜禽养殖者遭受经济损失的，由县级以上地方人民政府依法予以补偿。”上诉人毛光伙可据此请求政府依法履行行政补偿职责。毛光伙与斗门区井岸镇畜牧兽医站签订了《畜禽禁养区养殖场清理搬迁补助协议书》，认为后者不履行协议，请求支付搬迁补助款。对于原告起诉被告不依法履行、未按照约定履行行政协议义务的，人民法院应当按照不履行法定职责案件的审理规则进行审理，不能将其作为行政协议或合同纠纷案件审理。因此，本案可以从上述双重角度，将其定性为不履行法定职责案件。被上诉人井岸畜牧站诉讼中不举证、不答辩，应当承担不利的法律后果。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。”按时提交证据是行政诉讼被告最基本的诉讼义务。本案中，井岸畜牧站作为被告，不履行最基本的诉讼义务，本院对其怠于履行诉讼义务的行为进行严厉批评。井岸畜牧站应承担相应的不利法律后果。被上诉人井岸畜牧站应当向上诉人毛光伙支付搬迁补偿款人民币68346.50元。《中华人民共和国合同法》第三十七条规定：“采用合同书形式订立合同，在签字或者盖章之前，当事人一方已经履行主要义务，对方接受的，该合同成立。”参照此规定，毛光伙在2018年7月8日签订案涉协议前，己经把养殖场内的猪搬迁完成，猪舍已经拆除，提前履行了协议书约定的搬迁义务，双方之间的协议早已成立。按照上述法律规定，如果在签字或者盖章之前，当事人一方已经履行主要义务且对方也接受的，不能仅因未签字或者盖章，就认定合同不成立，否则违背了当事人的真实意思。由此推论，如果仅因为协议双方之外的见证人不盖章，协议一方就不履行协议约定义务，则更加违背协议之本意。见证人XX村委会在补助协议书的约定中只承担协助毛光伙清理猪舍的辅助义务，XX村委会是否在补偿协议书中签章并不影响毛光伙与井岸畜牧站之间补偿与被补偿关系的成立以及补偿协议目的的实现，井岸畜牧站以见证方XX村委会未盖章拒绝支付补偿款，于情于理均欠妥当，本院不予支持。《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条的规定，补偿的对象是养殖户，井岸畜牧站也是与各养殖户签订的协议，协议具有相对性，协议当事人应尊重并实际履行协议。在其他人未提供有力的证据证明其是猪舍等养殖设施的所有人之前，井岸畜牧站不能仅因其他人的“主张”就停止支付搬迁补偿款。上诉人在二审期间，向本院申请撤回对搬迁补助款利息的诉讼请求，没有损害国家、社会或者其他第三人的合法利益，系其对自身权益的自愿处分，符合法律的规定，本院予以准许。综上，一审法院认定事实清楚，审判程序合法，但适用法律有误；毛光伙的上诉理由成立，本院予以支持。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条和第八十九条第一款第二项的规定，判决如下：一、撤销广东省珠海市金湾区人民法院（2018）粤0404行初311号行政判决；二、责令被上诉人斗门区井岸镇畜牧兽医站在本判决生效之日起十五日内向上诉人毛光伙支付搬迁补助款人民币68346.50元。一、二审案件受理费分别为人民币50元，均由被上诉人斗门区井岸镇畜牧兽医站负担。本判决为终审判决。审判长 唐 文审判员 宋义明审判员 陈 伟二〇一九年四月二日书记员 王 嘉