江西省萍乡市中级人民法院行 政 判 决 书（2018）赣03行初51号原告阳水华，男，汉族，1970年6月8日生，住萍乡市。委托代理人廖赛，江西萍实律师事务所律师。被告萍乡经济技术开发区管理委员会，住所地萍乡市工业大道经贸大厦，统一社会信用代码12360300MB060148XR。法定代表人刘建中，主任。委托代理人石炎航，萍乡经济技术开发区党政办法制办公室工作人员。委托代理人李强勇，江西振武律师事务所律师。原告阳水华因要求确认被告萍乡经济技术开发区管理委员会（以下简称萍乡经开区管委会）强制拆除房屋行为违法及行政赔偿，向本院提起诉讼，本院于2018年11月21日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书等文本。本院依法组成合议庭，于2019年1月15日公开开庭审理了本案。原告阳水华委托代理人廖赛，被告委托代理人石炎航、李强勇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告阳水华诉称，原告为响应国家支持“三农”的政策及当地政府发展经济的要求，于2008年4月29日与被告下属的横板管理处签订《农业合作项目开发协议书》，由原告以1.9万元／亩的单价受让被告位于横板管理处13组花园冲的土地，按被告要求的统一规划建设养殖场发展种养业。原告在协议签订并依约缴纳了土地出让价款后，即按政府要求兴建了一栋高6米、占地约600平方米的房屋，原告因此取得了该土地的合法使用权与房屋的所有权，并且使用该房产一直经营至2018年5月。2018年5月3日，被告在未依法通知原告也未告知理由的情况下，指派其下属的萍乡经济技术开发区社会工作管理一局的工作人员，并出动大量安保人员，强制隔离原告及邻近养殖户，对原告与邻近养殖户的房屋进行了强制拆除，导致原告的房屋及屋内物件都被损毁，损失巨大。事后，被告为掩盖其违法强拆的事实，提出因要征收原告的上述房屋才强拆了，但被告至今未提供任何合法的拆迁补偿的法律依据，拒绝依法补偿并赔偿原告的损失，其行为不属于合法的拆迁补偿，而是违法强拆。为此，原告无数次向政府相关部门反映情况并要求处理无果，故依法向法院提起行政诉讼，请求：1．判决确认被告2018年5月3日强制拆除原告位于萍乡经济技术开发区横板管理处13组花园冲的房屋的行为违法；2．判令被告对其强拆原告的房屋恢复原状，如不能恢复原状，判决被告赔偿原告因此造成的损失2500000元（500㎡*5000元／㎡);3．判决被告赔偿因其强拆导致原告房屋内外的物件损失235000元。在庭审中，原告将第2项诉讼请求明确为要求判令被告赔偿因此造成的损失250万元。原告阳水华为支持自己的主张，向法庭出示了下列证据：1、原告阳水华的身份证复印件、萍乡经济技术开发区社会工作管理一局横板村村民委员会的证明，以证明原告的身份信息及原告与彭利芬是夫妻关系，并证明原告是本案的适格主体。2、《农业合作项目开发协议书》、收据、萍乡市横板种养殖专业合作社营业执照，以证明：（1）原告取得土地合法，依法享有该土地的合法使用权；（2）原告按照被告的要求从事养殖业，符合国家的产业政策，未改变土地的使用性质，更未违反任何法律法规的强制性规定；（3）按照被告统一规划和建设的要求，原告在合法取得的土地使用权的基础上所建筑的房屋是原告的合法财产，被告无权处置，被告没有任何法律依据强制拆迁原告的房屋并剥夺依法取得的土地使用权，无疑侵犯了原告的合法财产权，属于重大违法，依法应承担财产损失。3、原告猪场被拆的现场视频、相片，以证明被告当时的强拆情况，未清点现场的物品及安置好房屋内的财产，因此造成原告房屋及现场物品损失，被告应承担全部的赔偿责任。4、原告被拆猪场内的财产损失清单，以证明因被告的突然强拆行为导致原告财产损失的情况。被告萍乡经开区管委会辩称，一、原告的养殖场并未办理环保手续，处于禁养区内且违法。根据“国务院令第643号”文件《禽畜规模养殖污染防治条例》第二十四条、《江西省畜禽养殖管理办法》第九条、萍乡市人民政府办公室“萍府办字【2017】143号”文件、萍乡经开区管委会办公室“萍开管办字【2015】51号”文件、萍乡市畜禽养殖场户整治工作联席会议办公室“萍畜治办字【2018】2号”文件、萍乡经济技术开发区社会发展局“萍开社【2017】45号”等文件规定，原告的养殖场并未办理环保手续，处于禁养区内且违法。故被告依法向原告送达禁止养殖通知书，告知其养殖场不符合环保要求，严重污染环境，应于90天内关闭养殖场并进行拆迁。二、涉案养殖场畜禽屋舍未办理建设工程施工许可证、建设用地规划许可证和建设工程规划许可证，该建筑物属于违法建筑，拆违无补偿。原告所称的自留地实际为农业承包地，承包地承包人只有土地的使用权，没有所有权，并且原告使用的前提是农用，不能擅自改变土地的使用性质。根据《土地管理法》的相关规定，农村村民建房必须由村规划、乡审查、县批准。将农用地改变为其他用途须经省政府批准。凡未经以上程序审批的房屋均为非法建筑。因原告并未取得涉案养殖场畜禽屋舍建设工程施工许可证，也从未为此办理任何手续，并且该房屋建筑也未取得建设用地规划许可证和建设工程规划许可证，因此该建筑物属于违法建筑。根据我国《城市房屋拆迁管理条例》第二十二条规定：“拆除违章建筑和超过批准期限的临时建筑，不予补偿。并且被告在拆除违章建筑前就已经通知了被答辩人，要求其在90天内搬迁完毕，故原告关于赔偿财产损失的请求不能成立。三、被告已经与原告就拆迁事项达成了补偿协议。被告根据与原告签订的协议及相关政策制定了房屋拆迁补偿明细表，并与原告签订了《萍乡经济技术开发区畜禽养殖户取缔关停补偿协议》，原告也认可并签字，该协议合法有效，应当按照该协议约定金额进行补偿。综上所述，因原告的违法行为给社会带来了严重危害，被告为了人民群众的生命健康安全，根据法律、行政法规和有关文件的规定，对原告养殖场实施关闭是被告应尽的职责，且符合法律规定，因养殖场的建筑物并未办理相关手续，属于违章建筑，因此原告所遭受的损失应由其自行承担，故原告的请求并无事实依据和法律依据，请求依法驳回原告的诉讼请求。被告萍乡经开区管委会向法庭出示了下列证据：1、《禽畜规模养殖污染防治条例》、《江西省禽畜养殖管理办法》、萍乡市人民政府办公室“萍府办字【2017】143号”文件、萍乡经济技术开发区管理委员会办公室“萍开管办字【2015】51号”文件、“萍畜治办字【2018】2号”文件、萍乡经济技术开发区社会发展局“萍开社【2017】45号”文件、《禁止养殖告知书》，以证明：（1）原告的养殖场并未办理环保手续，处于禁养区内属于违法行为；（2）被告在拆迁前就已经通知了原告，并给予了90天搬迁时间。2、《补偿协议》、《房屋拆迁补偿明细表》、拆迁图片，以证明被告按照拆迁政策签订了补偿协议进行了补偿，财物和牲畜已经清点完毕，不存在财产损失。3、《中华人民共和国土地管理法》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》，以证明原告养殖场房屋未按照法律规定获得批准，属于违法建筑，被告有权对其进行拆迁。当事人提交的上列证据，均经庭审质证，当事人质证及本院认证情况如下：（一）关于原告的证据。经被告质证，被告对原告证据1三性（指“真实性、关联性、合法性”，以下同）无异议，但对证明目的有异议，不能证明原告是本案适格主体。对证据2真实性无异议，对合法性及证明目的有异议，按法律规定横板管理处只是一个村民自治组织，无权签订农业合作项目开发协议，更无权进行土地规划和征用土地，也就是原告并未合法取得该土地使用权，更没有权利在该土地上进行建筑并从事养殖。证据2中的营业执照不是原件，且该执照反映的成立时间是2009年，而不是原告称的2008年。根据该营业执照反映的法定代表人是刘洪建，该专业合作社的工商登记材料原告不是该合作社的业主，也不是股东。根据该营业执照畜禽养殖要经过环保部门的批准，该证据达不到原告的证明目的。对证据3视频及照片本身的真实性无异议，但其未全面反映拆迁的情况，拆迁前被告工作人员已经将相关的财物清理并交接，根据我方提供的照片中可以反映。证据4不是当时的真实情况反映，被告方有现场工作人员进行清理的清单，并与相关照片能够相互印证，原告的清单不属于证据。本院经审查认为，原告证据1符合证据三性，可证明原告身份信息；证据2符合三性，具有证明效力；证据3符合三性，可证明被告强制拆除了原告的养殖场；原告提交的证据4系原告自列的损失清单，且被告未予确认，故只能认定为原告自述，其对实际财产损失情况不具证明效力。（二）关于被告的证据。经原告质证，原告对被告证据1的真实性和合法性无异议，对关联性有异议，认为达不到被告的证明目的。根据萍府办字【2017】143号文件规定，对禁养限养区有明确规定第五页第二项，其中不包括横板养殖区，被告所提供的文件不能说明原告的养殖场属于禁养区，这些文件没有授权被告可以对原告房屋进行拆迁。对禁止养殖告知书原告并未收到，该告知书没有任何法律根据，错误列明事实，与畜牧法及畜禽养殖规定不符，不具有任何法律效力，被告是以禁止养殖之名而行拆迁之实。原告对证据2中协议及明细表三性均有异议。对拆迁图片真实性无异议，合法性和关联性有异议。双方没有签订房屋拆迁补偿协议，被告提交的补偿协议仅仅是被告以一定市价收购原告的生猪，不是房屋拆迁补偿款的协议，被告是禁止原告养殖生猪的行为，与被告强拆原告的房屋无任何关系。对被告庭审中才提交的萍畜治办字【2018】2号及《国有土地上房屋征收与补偿条例》证据三性均有异议，被告应当在答辩期间提交相应的证据，被告开庭才提交的证据是不合法的。本院经审查认为，被告证据1符合三性，可证明原告阳水华属于第二批养殖取缔户（即2017年12月31日前关闭取缔）。被告证据2中的《补偿协议》符合三性，可证明被告与原告就生猪补偿问题达成了协议，但不能证明双方就养殖场房屋拆迁补偿金额达成协议；证据2中的拆迁图片符合三性，可证明被告组织人员强制拆除了原告的养殖场；证据2中的《房屋拆迁补偿明细表》无计算人员和审核人签名，且原告未签字确认，故不符合证据的法定形式，只能认定为被告拟就原告房屋拆迁补偿的自述，其对原告实际财产损失情况不具证明效力。被告提交的“证据3”系法律法规依据，不作证据认定。经审理查明：2008年，被告下属的萍乡经济开发区横板管理处为发展种植养殖产业，以该管理处组织引导，养殖户为主体的办法，在该管理处13组花园冲内牵头筹建农业合作基地。同年4月29日，萍乡经济开发区横板管理处（甲方）与原告之妻彭利芬（乙方）签订《农业合作项目开发协议书》，约定由甲方对土地进行平整后原告以1.9万元／亩的单价受让萍乡经济技术开发区横板管理处13组花园冲的土地0.5亩，按甲方要求的统一规划，原告自行建设养殖场，实行自负盈亏、自我发展畜禽种养业，并应当遵循甲方对养殖基地的统一、规范管理，各养殖户应在建设和生产过程中团结互助，切实将养殖业做大做强。并约定原告所使用的场地，属于养殖场集体所有的土地，不得擅自转让他人或改变用地性质。协议签订后，原告依约缴纳了土地使用的价款9500元后，即按甲方规划要求兴建了占地约436平方米的房屋。2009年3月11日，萍乡市横板种养殖专业合作社（其住所在萍乡市开发区横板管理处十三组）登记成立，业务范围包括生猪养殖、良种猪繁殖等。原萍乡市工商局萍乡经济技术开发区分局为该合作社颁发了营业执照，原告为该合作社成员。2017年9月18日，萍乡经济技术开发区社会发展局下发《关于关闭取缔经开区辖区内养殖户的通知》（萍开社字【2017】45号），该通知载明，经研究决定在萍乡经济技术开发区的养殖户要进行分期分批关闭取缔，其中第一批关闭取缔时间为2017年11月30日前，主要是禁养区范围内的养殖户和离市行政中心、河流、人口密集区2公里范围内养殖户；第二批关闭取缔的时间为2017年12月31日前，主要是萍乡经济技术开发区剩余的养殖户，包括已建造沼气池和实现了减排达标排放的养殖户。原告阳水华被列在第二批名单中。该通知还规定，要按萍乡经开区管委会出台的拆迁政策特别是《关于印发田中湖景区房屋拆迁公寓房安置管理试行办法的通知》（萍开管字【2010】108号文件）执行。2017年9月27日，萍乡市人民政府办公室印发文件《萍乡市人民政府办公室关于加强畜禽养殖废弃物处理和资源化利用的通知》（萍府办字[2017]143号），文件规定各县（区）政府组织环保、水务、规划、林业、农业等部门，对已划定的养殖“三区”（指畜禽养殖禁养区、限养区、适养区）重新进行审定，并规定于2017年10月底前完成禁养区内畜禽养殖场关停搬迁，各县（区）政府对禁养区养殖场关停或搬迁要制定详细方案，给予合理补偿。补偿标准可依照取得合法证照手续、建场时间、栏舍结构等条件，实行不同的补偿标准，并及时补偿到位。关停或搬迁主要对栏舍拆除，辅助性用房如办公室、饲料间等根据养殖户意愿可以保留。2017年10月23日，萍乡经济技术开发区社会发展局向阳水华下发禁止养殖告知书，该告知书载明：阳水华的家庭养殖场严重破坏了生态环境，属于关闭取缔的对象，限其在90天之内，自行处理养殖的畜禽，逾期将采取严厉措施进行强制取缔。2018年4月15日，萍乡经济技术开发区社会发展局一局（甲方）与原告阳水华（乙方）签订了《萍乡经济开发区畜禽养殖户取缔关停补偿协议》，该补偿协议载明乙方养殖生猪56头，协议约定采取货币补偿方式进行补偿，对不在精准拆迁范围的养殖户，乙方生猪数量按市场价收购，合计98706元。该协议书还约定协议签订后，乙方即刻搬迁，并保证在2018年4月20日前清场，甲方将按签订协议进行补偿，乙方从此以后不再在开发区范围内从事养殖活动，如再从事养殖活动，甲方将不做任何补偿。上述补偿协议签订后，原告将生猪清场。2018年5月3日，被告组织人员对原告养殖场进行强制拆除，导致原告的房屋及部分物件被损。之后被告仅支付原告生猪补偿款98706元，原告多次要求被告对养殖场房屋及屋内外物品损失予以赔偿无果，遂向本院提起行政诉讼，请求：1．判决确认被告2018年5月3日强制拆除原告位于萍乡经济技术开发区横板管理处13组花园冲的房屋的行为违法；2．判令被告对其强拆原告的房屋恢复原状，如不能恢复原状，判决被告赔偿原告因此造成的损失2500000元（500㎡*5000元／㎡);3．判决被告赔偿因其强拆导致原告房屋内外的物件损失235000元。庭审中，原告将第2项诉讼请求明确为要求判令被告赔偿因此造成的房屋损失250万元。本院另查明，原告养殖场房屋被强制拆除前，被告初步估算应补偿原告养殖场房屋及房屋所占土地、房屋附着物（如门、窗等）、屋内物品（如空调、热水器）、其他设施（如简易棚、围墙、石岸等）、搬家费、租房费、果树等损失共计为294622.9元。其中房屋本身补偿122760.9元，房屋占地补偿135381元。但被告出具的补偿明细表无计算人员和审核人员签名，原告亦未签字确认。原告在庭审中对养殖场正屋占地面积15.3平方米、杂屋占地面积420.67平方米予以确认，未持异议。但原告对被告明细表列出的物品损失有异议，原告提交的养殖场房屋内外的物品损失清单与被告出具的明细表在物品类别、金额等方面均相差较大，金额相差近达235000元。本院认为，根据当事人的诉辩意见，本案的焦点问题为：1.被告经开区管委会强制拆除原告养殖场行为是否合法；2.原告的赔偿主张是否成立。关于焦点1，根据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条至第三十八条规定，行政机关实施行政强制执行行为前，应当书面催告当事人履行义务，并给予当事人陈述和申辩的权利；经催告当事人无正当理由逾期仍不履行的，行政机关应当作出书面强制执行决定送达当事人。对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。本案中，萍乡经开区管委会虽下发禁止养殖告知书，告知原告的养殖场属于关闭取缔的对象，要求原告自行处理养殖的畜禽。但是，原、被告双方签订的补偿协议中只是约定原告应于2018年4月20前清场。被告未明确作出要求原告自行拆除养殖场的决定，未书面催告原告履行自行拆除义务，未依法告知原告享有陈述和申辩的权利，亦未作出书面的强制执行决定，其于2018年5月3日强制拆除原告养殖场违反法定程序，造成原告无法行使申辩权利，故被告实施的强制拆除行为应当确认违法。关于焦点2原告的赔偿主张是否成立的问题，需要对原告养殖场土地使用权及地上建筑物的合法性进行认定。《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施细则》未对畜禽养殖是否属于农业用途作出规定，也未就畜禽养殖用地批准程序作出明确规定。原国家土地管理局于1997年10月10日作出的《关于规模化养殖用地是否列入非农业建设用地的批复》（国土批（1997）109号）认为，国家对非农业建设用地实行严格管制，其根本目的在于保护耕地。规模化养殖业用地不属于种植业用地，一般占地面积较大，且系在地面营造建筑物使原土地条件难以恢复。此类用地应参照非农业建设用地管理。《国土资源部、农业部关于促进规模化畜禽养殖有关用地政策的通知》（国土资发（2007）220号）规定，本农村集体经济组织、农民和畜牧业合作经济组织按照乡（镇）土地利用总体规划，兴办规模化畜禽养殖所需用地按农用地管理，作为农业生产结构调整用地，不需办理农用地转用审批手续。其他企业和个人兴办或与农村集体经济组织、农民和畜牧业合作经济组织联合兴办规模化畜禽养殖所需用地，实行分类管理。畜禽舍等生产设施及绿化隔离带用地，按照农用地管理，不需办理农用地转用审批手续；管理和生活用房、疫病防控设施、饲料储藏用房、硬化道路等附属设施，属于永久性建（构）筑物，其用地比照农村集体建设用地管理，需依法办理农用地转用审批手续。2010年9月30日，原国土资源部、农业部发布国土资发[2010]155号《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（以下简称155号通知），其中第一部分“进一步界定设施农用地范围”明确设施农用地具体分为生产设施用地和附属设施用地，明确“规模化养殖中畜禽舍（含场区内通道）、畜禽有机物处置等生产设施及绿化隔离带用地”等为生产设施农用地，明确管理和生活用房用地、仓库用地等为附属设施用地；第三部分“规范设施农用地审核”，对农业设施的建设与用地作出明确规定，“由经营者提出申请，乡镇政府申报，县级政府审核同意”；通知最后还规定，“对于历史遗留的、尚未办理用地手续的设施农用地，各地应按照本《通知》规定要求予以妥善处理。”本案中，原告养殖建设的畜禽舍等生产设施和附属设施应当按照155号通知的规定，办理设施农用地审批手续。本案原告未提交相应的审批手续，其养殖场房屋不属合法财产，不能按照合法房屋的市场价值予以赔偿。被告未依照法定程序拆除，因违法强拆行为造成原告养殖场建筑和其他设施成本及相关物品损失应予赔偿。原告对损失的举证主要为赔偿清单及照片、视频，被告的举证主要为房屋拆迁补偿明细表及照片，不足以证明各自主张，且双方争议较大。对于被告应予赔偿的养殖场建筑材料及相关物品，尚需被告在后续赔偿环节中进一步查明核定，原告亦当依法提供相应的证据加以证明。需要说明的是，被告应当比照原告的损失清单，对原告申请赔偿项作出是否应当赔偿及赔偿数额的认定。为体现对违法拆除行为的惩戒，在本案赔偿问题上，应当秉持的基本原则是，对原告赔偿不应少于被告《拆迁补偿明细表》上载明的总金额。鉴于被告未对原告作出补偿决定，且双方当事人均未提交有效证据证明原告的实际损失数额，因而对本案赔偿问题的处理上应秉持“先行政、后司法”的原则，法院对原告各项损失不宜直接判定，以利更好的监督行政机关依法履行其应当履行的法定职责。需要指出的是，被告应积极协调原告，切实履行好行政赔偿义务，尽可能协调化解争议，如仍难以达成一致意见，应作出赔偿决定。原告如不服，仍有权依法寻求司法救济。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项，《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第四项之规定，判决如下：一、确认被告萍乡经济技术开发区管理委员会2018年5月3日强制拆除原告阳水华养殖场房屋的行为违法；二、责令被告萍乡经济技术开发区管理委员会在本判决生效后三个月内对原告阳水华作出赔偿决定。案件受理费50元，由被告萍乡经济技术开发区管理委员会负担。如不服本判决,可在判决书送达之日起十五日内,向本院递交上诉状,并按对方当事人的人数提出上诉状副本,上诉于江西省高级人民法院。审判长  李修贵审判员  聂奇能审判员  刘 薇二〇一九年四月二十三日书记员  邱玉西