湖北省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）鄂行终58号上诉人（原审原告）董家芬，女，1958年8月5日出生，汉族，户籍所在地湖北省巴东县,现住湖北省巴东县。被上诉人（原审被告）巴东县人民政府，住所地：湖北省巴东县信陵镇巫峡路1号。法定代表人郭玲，该县县长。委托代理人佘贤德，巴东县公共检验检测中心副主任。委托代理人沈力，湖北楚峡律师事务所律师。被上诉人（原审被告）恩施土家族苗族自治州人民政府，住所地：湖北省恩施市舞阳大道一巷21号。法定代表人刘芳震，该州州长。上诉人董家芬因诉巴东县人民政府（以下简称巴东县政府）、恩施土家族苗族自治州人民政府（以下简称恩施州政府）行政拆除及行政复议一案，不服湖北省恩施土家族苗族自治州中级人民法院(2018)鄂28行初70号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原告董家芬诉称，黄土坡区虽然存在滑坡风险，但并未发生任何地质灾害，也不存在需要强制拆除的法定情形，巴东县政府作出拆除决定缺乏事实依据；行政强制法规定行政机关可以作出强制执行决定，但是该强制执行决定主要是针对违法行为人受到行政处罚后不主动履行法定义务的情形，而本案巴东县政府作出强制拆除的对象是董家芬的合法财产，董家芬在本案中无任何违法行为。巴东县政府若要拆除董家芬合法建筑，首先应按照法律规定进行补偿，签订补偿协议，如果董家芬在签订补偿协议的情况下不履行协议内容，巴东县政府可申请人民法院强制执行，法律法规未授权政府对征收房屋可实施强制拆除；董家芬对巴东县政府作出的《搬迁避让决定书》不服，向恩施州政府申请行政复议，在复议期间，巴东县政府就实施了强制拆除行为，其强制拆除行为违法。综上，巴东县政府作出的拆除决定书缺乏事实和法律依据，且超越职权、滥用职权，违反法定程序，应当予以撤销。恩施州政府作出的复议决定对巴东县政府的错误拆除决定予以维持，该复议决定也应当予以撤销。故请求：1.撤销巴东县政府于2017年4月30日对董家芬作出巴政行执字〔2017〕008号《拆除决定书》；2.撤销恩施州政府于2018年7月18日作出恩州政复决字〔2018〕25号《行政复议决定书》；3.本案诉讼费由巴东县政府、恩施州政府负担。原审法院审理查明，2008年8月20日，湖北省国土资源厅组织专家对长江水利委员会长江勘测规划设计研究院提交的《湖北省巴东县黄土坡滑坡勘查评价报告》进行了评审，经评审，提出了对黄土坡滑坡部分居民实施减载避险搬迁是十分必要的评审意见。2008年12月31日，财政部、国家发展改革委、国土资源部联合下发财企函〔2008〕34号《关于湖北省巴东县黄土坡滑坡处理问题的函》，明确黄土坡滑坡属三峡库区地质灾害防治范围，要求对黄土坡滑坡体上居民实施整体避险搬迁，尽快编制避险搬迁规划和实施报告。董家芬房屋位于黄土坡滑坡体区域内，是实行整体搬迁避让的实施对象。巴东县政府在对滑坡区的搬迁实物指标进行调查后，编制了《湖北省巴东县黄土坡整体避险搬迁规划报告》《湖北省巴东县黄土坡滑坡整体避险搬迁安置办法》，经湖北省人民政府批准并报国务院相关部委备案，2009年12月23日，巴东县政府印发《巴东县黄土坡滑坡整体避险搬迁安置办法（试行）》，对黄土坡滑坡整体避险搬迁的规划管理、资金管理、搬迁安置等相关问题进行了明确。2011年3月16日，巴东县黄土坡滑坡整体避险搬迁指挥部作出巴黄迁指文〔2011〕1号《县黄迁指挥部关于明确2011年工作任务的通知》，对黄土坡滑坡搬迁安置任务予以明确。2012年、2013年、2014年、2015年、2016年巴东县黄土坡滑坡整体避险搬迁指挥部相继作出《关于印发的通知》。2016年6月14日、2016年7月1日，巴东县黄土坡整体搬迁指挥部作出《关于黄土坡滑坡整体避险搬迁的通告》，2017年3月20日，巴东县政府作出《关于全面完成黄土坡滑坡整体避险搬迁的通告》，要求黄土坡滑坡危险区域的所有人员必须迅速撤离，积极配合避险搬迁工作。因董家芬未按照《巴东县黄土坡滑坡整体避险搬迁安置办法》的规定与巴东县信陵镇人民政府签订《巴东县黄土坡滑坡整体避险搬迁工程居民换房安置补偿销号合同》，2017年3月23日，巴东县政府作出《搬迁催告通知书》、《搬迁补偿告知书》，要求董家芬在2017年3月25日前务必与巴东县信陵镇人民政府签订《巴东县黄土坡滑坡整体避险搬迁工程居民换房安置补偿销号合同》，并于2017年3月28日前自觉完成搬迁，逾期未完成将采取强制措施搬迁或者向巴东县人民法院申请强制执行。2017年4月6日，巴东县防汛抗旱指挥部作出巴汛指〔2017〕11号《关于迅速清除黄土坡拆迁地防汛安全隐患的紧急通知》，要求迅速做好滑坡体上相关人员搬迁避险工作，排除安全隐患。2017年4月10日，巴东县政府作出巴政行决字〔2017〕027号《搬迁避让决定书》，决定对董家芬位于巴东县信陵镇黄土坡居委会4组沿江大道11号房屋及附属设施进行强制拆除，实施搬迁避让。2017年4月16日，巴东县政府向董家芬送达了《履行行政决定催告书》，催告董家芬自收到催告书之日起3日内履行搬迁避让义务，并告知其享有陈述、申辩的权利。2017年4月17日，董家芬向巴东县政府递交了陈述申辩意见。2017年4月30日，巴东县政府作出巴政行执字〔2017〕008号《拆除决定书》，决定立即拆除董家芬位于巴东县××黄土坡××沿××大道××号房屋及附属设施，实施搬迁避让。董家芬对该拆除决定书不服，向恩施州政府申请行政复议。2018年7月18日，恩施州政府作出恩州政复决字〔2018〕25号《行政复议决定书》对巴政行执字〔2017〕008号《拆除决定书》予以维持。董家芬仍不服，提起本案行政诉讼。董家芬位于巴东县××黄土坡××沿××大道××号房屋及附属设施现已被拆除。原审法院另查明，董家芬对巴东县政府作出巴政行决字〔2017〕027号《搬迁避让决定书》不服，向恩施州政府申请行政复议。2017年5月26日，恩施州政府作出恩州政复决字〔2017〕22号《行政复议决定书》对巴政行决字〔2017〕027号《搬迁避让决定书》予以维持。董家芬不服该复议决定，于2017年6月13日向原审法院提起行政诉讼。2017年8月28日，原审法院作出（2017）鄂28行初59号《行政判决书》，判决驳回董家芬的诉讼请求。董家芬不服，上诉至湖北省高级人民法院，湖北省高级人民法院于2017年11月17日作出（2017）鄂行终989号《行政判决书》，判决驳回上诉，维持原判。董家芬仍不服，向最高人民法院申请再审，最高人民法院于2018年5月31日作出（2018）最高法行申1609号《行政裁定书》，裁定驳回董家芬的再审申请。原审法院认为，根据《地质灾害防治条例》第十九条第三款之规定，县级以上人民政府应当组织有关部门及时采取工程治理或者搬迁避让措施，保证地质灾害危险区内居民的生命和财产安全。本案中，财政部、国家发展改革委、国土资源部联合下发财企函〔2008〕34号《关于湖北省巴东县黄土坡滑坡处理问题的函》，明确黄土坡滑坡属三峡库区地质灾害防治范围，要求对黄土坡滑坡体上居民实施整体避险搬迁。董家芬房屋位于黄土坡滑坡体区域内，是实行整体搬迁避让的实施对象。巴东县政府在黄土坡整体避险搬迁工作实施以来，多次告知董家芬积极履行搬迁义务，也多次催告其实施搬迁，但董家芬拒绝与巴东县信陵镇人民政府签订《安置补偿销号合同》，拒不搬迁。巴东县政府在依法对董家芬作出《搬迁补偿告知书》《搬迁避让决定书》《履行行政决定催告书》后，董家芬仍拒绝搬迁，巴东县政府遂对董家芬作出《拆除决定书》。董家芬认为截至目前为止黄土坡并未发生任何地质灾害，无需对其房屋及附属设施进行拆除。但地质灾害属于自然灾害，因目前的科学技术水平有限，无法对地质灾害具体的发生时间作出精确判断，因此，采取预防措施是避免地质灾害对人民生命财产安全造成损害的最佳途径。因2017年4月份处于汛期，黄土坡滑坡体区域面临的地质灾害形势严峻，巴东县政府从保障黄土坡滑坡区域内人民生命财产安全的角度出发，对董家芬作出《拆除决定书》，决定立即拆除董家芬位于巴东县××黄土坡××沿××大道××号房屋及附属设施，实施搬迁避让。巴东县政府作出巴政行执字〔2017〕008号《拆除决定书》是基于对其辖区内人民生命财产安全负责，符合《地质灾害防治条例》的相关规定。恩施州政府受理董家芬的复议申请后，经过全面审查，作出恩州政复决字〔2018〕25号《行政复议决定书》，对巴政行执字〔2017〕008号《拆除决定书》予以维持，该《行政复议决定书》并无不当。董家芬房屋现已被拆除，巴东县政府应当按照黄土坡整体避险搬迁政策对董家芬予以安置补偿。综上，原告董家芬的诉讼理由不能成立，对其诉讼请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告董家芬的诉讼请求。董家芬上诉称，1.原审认定事实错误。巴东县信陵镇黄土坡滑坡区虽然存在滑坡风险，但是2009年至2007年4月间并未发生任何地址灾害，不存在需要强制拆除的法定情形，巴东县政府作出拆除房屋决定缺乏事实依据；2.巴东县政府应该先与上诉人按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定达成补偿后再拆迁，其作出强制拆除决定书超越职权，属滥用职权；3.原审法院适用法律错误。《地质灾害防治条例》规定有情况紧急的事实发生可以强行组织避灾疏散，该条例没有授权县级人民政府对滑坡区内公民合法财产采取强制拆除的权利；4.原审法院认为巴东县政府按照搬迁政策对上诉人予以安置补偿，显示公平公正，背离行政诉讼的宗旨。综上，请求撤销原审判决，改判撤销巴东县政府作出的拆除决定书和恩施州政府作出的复议决定书。巴东县政府答辩称，1.答辩人强制拆除房屋是在地质灾害防治过程中因紧急情况所采取的搬迁避让措施，只能适用《地质灾害防治条例》，不能适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》以及《行政强制法》的一般规定；2.答辩人依据《地质灾害防治条例》对董家芬的房屋及附属设施予以强制拆除，符合法律、法规规定；3.答辩人作出《拆除决定书》的依据是《地质灾害防治条例》，且系经过法定程序并催告后作出的，程序并无不当；4.黄土坡整体避险搬迁安置政策及补偿标准符合国家法律政策规定。综上，请求驳回上诉人的上诉，维持原判。恩施州政府答辩称，1.原审认定事实清楚，证据确实充分。巴东县政府从保障黄土坡区域内人民生命财产安全角度出发，作出本案《拆除决定书》符合《地质灾害防治条例》的相关规定。答辩人受理复议申请后，作出维持《拆除决定书》的《行政复议决定书》，并无不当；2.原审法院适用法律正确、判决结果正确。综上，请求驳回上诉人的上诉，维持原判。本案证据原审法院已随同本案卷宗移送本院，本院的认证意见与原审法院一致，根据有效证据认定案件基本事实与一审认定无异，本院予以确认。本院认为，本案被诉行政行为是巴东县作出的《拆除决定书》和恩施州政府作出的《行政复议决定书》。巴东县政府对董家芬作出的《拆除决定书》缘于其房屋位于黄土坡滑坡区域内，属于整体搬迁的实施对象。董家芬房屋所处的黄土坡滑坡区，经过了相关专业机构评审意见、国家三部委联合发函明确了黄土坡滑坡属三峡库区地质灾害防治范围，要求对相关居民实施整体避险搬迁，巴东县政府经调查后编制了整体搬迁规划报告、安置办法，实施整体避险搬迁符合《地质灾害防治条例》的相关规定。在具体实施避险搬迁过程中，巴东县政府多次发布关于整体避险搬迁工作安排的通知、通告，要求相关人员配合搬迁工作，按照安置办法签订安置补偿合同。在董家未按规定签订安置补偿合同后，巴东县政府对其陆续作出《搬迁催告通知书》、《搬迁补偿告知书》、《搬迁避让决定书》、《履行行政决定催告书》，直至最后作出《拆除决定书》，均给予了行政相对人董家芬充分合理的考虑时间，保障了其陈述、申辩的权利，符合《中华人民共和国行政强制法》的一般程序性规定。本案整体避险搬迁的实施依据是《地质灾害防治条例》，不属于房屋征收行为，董家芬认为应当适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的上诉理由不能成立。恩施州政府受理董家芬提出的复议申请后，作出维持《拆除决定书》的《行政复议决定书》，并无不当。综上，董家芬的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人董家芬负担。本判决为终审判决。审判长  马春亮审判员  吴 晋审判员  谢 明二〇一九年四月二十五日法官助理梁颖书记员梁颖（兼）