山西省高级人民法院   行政裁定书   （2019）晋行终157号   上诉人（原审原告）韩某1，男，汉族，1962年7月26日出生，住山西省泽州县金村镇黄头村纬二路7号2室，系诉讼代表人。   上诉人（原审原告）李某1，男，汉族，1950年4月5日出生，住山西省泽州县金村镇黄头村纬一路8号。   上诉人（原审原告）韩某2，男，汉族，1963年11月7日出生，住山西省泽州县金村镇黄头村纬一路52号。   上诉人（原审原告）王某，男，汉族，1955年12月3日出生，住山西省泽州县金村镇黄头村东西大街南1号。   上诉人（原审原告）李某2，男，汉族，1965年2月16日出生，住山西省泽州县金村镇黄头村纬六路9号。   上诉人（原审原告）韩某3，男，汉族，1965年3月14日出生，住山西省泽州县金村镇黄头村纬三路19号，系诉讼代表人。   上诉人（原审原告）张某1，男，汉族，1946年5月17日出生，住山西省泽州县金村镇黄头村纬三路52号。   上诉人（原审原告）韩某4，男，汉族，1945年11月14日出生，住山西省泽州县金村镇黄头村纬三路26号。   委托代理人韩某5，男，汉族，1975年12月3日出生，住址同上，系韩某4之子。   上诉人（原审原告）韩某6，男，汉族，1972年6月15日出生，住山西省泽州县金村镇黄头村纬五路1号。   上诉人（原审原告）韩某7，男，汉族，1953年2月28日出生，住山西省泽州县金村镇黄头村纬一路1号。   十原告的诉讼代表人韩某1，基本信息同上。   十原告的共同委托代理人赵某，山西键腾律师事务所律师，特别授权。   被上诉人（原审被告）泽州县人民政府，地址晋城市城区西安街101号。   法定代表人张某2，代县长。   委托代理人郭某，泽州县国土资源局工作人员。   委托代理人陈某，北京盈科（晋城）律师事务所律师。   韩某1等十人因诉泽州县人民政府土地行政征收一案，不服山西省长治市中级人民法院（2018）晋04行初14号行政裁定书，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理。现已审理终结。   原审法院认为，韩某1等人提供的证据可以证明，他们所承包的部分土地在征收范围内，泽州县人民政府对此亦予以认可，故韩某1等十人具有本案原告主体资格。泽州县人民政府提交了《征用土地方案公告》、《征地补偿安置方案公告》，时间虽然为2017年12月7日；但具有明示作用的是黄头村村民委员会于2018年6月6日的公示；公示上有被征收土地人员姓名和亩数，故韩某1等人于2018年9月4日提起本案诉讼，未超过法定的起诉期限。在土地行政征收中，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条之规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的县人民政府组织实施并进行公告；被征收土地权利人应当到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记；征地补偿、安置方案报县人民政府批准后，由县人民政府土地行政主管部门组织实施；对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调，协议不成的，由有关人民政府裁决。依照《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条规定，土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，应先申请行政机关裁决，不能直接向人民法院提起诉讼，对裁决不服，才能提起诉讼。故在土地行政征收中，主要由征地批准行为和组织实施行为二个阶段组成。组织实施行为中，县级人民政府和土地管理部门为征地实施主体，其实施征收的行为主要表现为征地公告、补偿安置方案批准、征地补偿安置公告、实施补偿安置协议等涉及不同行政机关的多个行政行为，这些行政行为构成了土地征收行为。这些行政行为中，有的可直接提起诉讼，有的不能直接向人民法院提起诉讼。本案中，被告泽州县人民政府的行为，只是整个征收行为中的部分行为。本案原告起诉的诉讼请求中，涉及多个征收行为。“一事一诉”即一个行政行为一个诉讼，一个案件应当审理一个诉讼标的，是行政诉讼立案的基本原则。原告将泽州县人民政府的多个行政行为作为一个诉讼标的提起诉讼，要求确认被告的土地行政征收行为违法，不符合一个行政行为一个诉讼，一个案件应当审理一个诉讼标的的基本原则。依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十八条第三款“当事人未能正确表达诉讼请求的，人民法院应当要求其明确诉讼请求。”的规定。本院经二次释明，要求原告作出具体确认，但原告仍坚持请求确认征地行政行为违法。故原告的诉讼请求不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定的起诉条件，依法应当驳回其起诉。综上，原告韩某1等十人的诉讼请求不具体不明确，其起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定的起诉条件。依照最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条第一款第（一）项规定，裁定：驳回原告韩某1等十人的起诉。   韩某1等十人上诉称，一、上诉人起诉的诉讼标的及诉讼请求是明确的。本案中，2015年5月15日，山西省人民政府作出《关于泽州县二零一四年第二批工矿废弃地复垦利用项目建设用地的批复》，晋城市人民政府于2015年6月1日向泽州县人民政府转发了上述批复的通知，泽州县人民政府根据上述批复及通知作出了征收土地的行为。泽州县人民政府通过泽州县土地收购储备中心将上诉人的土地收购并转为国有土地。泽州县人民政府依据批复和通知作出的征收土地的行为是上诉人起诉的具体行政行为。虽然泽州县人民政府没有做出书面的土地征收决定，但一审法院不能因此武断地认为上诉人诉请的具体行政行为不明确。二、一审人民法院适用法律错误，应当继续审理本案，作出实体判决。本案中，上诉人的起诉符合《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第（五）项规定，即对征收、征用决定及其补偿决定不服的，可以提起行政诉讼。本案中，由于我国对行政征收的程序没有明确的规定，仅仅散见于一些部门法或行政规章之中，致使泽州县人民政府钻了法律的空子，实质作出了征收上诉人承包土地的行政行为，却不发布明确的文件，导致上诉人在一审审理时本已向合议庭释明要起诉的具体行政行为，但却因没有明确的政府文件而被一审法院认定为起诉的具体行政行为不明确。上诉人认为，即使泽州县人民政府未发布其实施的具体行政行为的相关文书，人民法院也应当在庭审中归纳出其实施的具体行政行为。如本案中，泽州县人民政府依据上级政府的批复和通知，指定相关机构与泽州县金村镇黄头村签订土地及地上附着物补偿协议，实为作出征收土地并改变土地所有权性质的土地征收行为。该行为作为具体行政行为，应当作为本案诉讼标的，由一审法院进行实体审理，并依据《行政诉讼法》第七十四条之规定作出实体的判决，而不应当裁定驳回起诉。综上，一审裁定书认定事实、适用法律错误，上诉人恳请二审法院撤销一审裁定，判令一审法院继续审理，作出实体判决。   泽州县人民政府答辩称，一、集体土地征收系由多个行政机关的多个行政行为组成的集合体。一审中韩某1等十人的诉讼请求为依法确认答辩人作出的征收土地的行为违法。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条、第四十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条、第四十五条、《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条之规定，土地行政征收主要由征地批准行为和组织实施行为二个阶段组成。征地批准行为中，县级人民政府是报批主体，省级人民政府是审批主体。在组织实施行为中，县级人民政府和土地管理部门为征地实施主体，其实施征收的行为主要表现为征地公告、征地补偿安置公告、征地补偿登记、补偿安置方案批准、补偿安置协议签订等涉及不同行政机关的多个行政行为，这些行政行为中，有的可直接提起诉讼，有的不能直接向人民法院提起诉讼。二、一审裁定认定事实清楚，适用法律正确、程序合法。《最高人民法院关于适用的解释》第六十八条第一款规定，“具体的诉讼请求系指请求判决撤销或者变更行政行为、请求判决确认行政行为违法、请求判决确认行政行为无效等具体情形。”同时，结合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条之规定，上述所称行政行为，一般仅指一个行政机关作出的一个行政行为，或者两个行政机关共同作出的一个行政行为，而不包括同一行政机关作出的两个以上的行政行为。否则，将既不利于法庭归纳争议焦点，查明案件事实，也不利于人民法院作出裁判。据此，如果起诉方在一个行政诉讼案件中笼统或含混地要求人民法院对不同行政机关作出的两个以上行政行为进行审查，则人民法院应当根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十八条第三款规定予以释明，起诉方坚持原诉讼请求或者经变更后仍要求审查两个以上行政行为的，视为诉讼请求不具体、不明确，已经立案的，应当裁定驳回起诉。本案中，答辩人的行为只是整个征收行为中的部分行为，上诉人的诉求涉及多个征收行为，在一审法院释明的情况下，仍坚持请求确认征收行为违法。一审法院裁定驳回上诉人的起诉并无不妥。综上，请求驳回上诉，维持原裁定。   本院认为，本案的核心问题是上诉人的诉讼请求是否明确。根据起诉状及庭审笔录记载，上诉人的诉讼请求是确认泽州县人民政府作出的土地行政征收行为违法。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条、四十六条、第四十八条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条、《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条之规定，土地行政征收由征地批准行为和组织实施行为两个阶段组成。在征地批准行为中，县级人民政府是报批主体，省级人民政府及国务院是审批主体。在组织实施行为中，县级人民政府和土地管理部门为征地实施主体，主要包括征地公告、征地补偿安置公告、征地补偿登记、补偿安置方案批准、补偿安置协议签订等涉及不同行政机关的多个行政行为。这些行政行为中，有的可以直接提起诉讼，有的不能直接向人民法院提起诉讼。本案中，涉案土地已于2015年5月15日经山西省人民政府晋政地（工挂）字【2015】5号《关于泽州县二〇一四年第二批工矿废弃地复垦利用项目建设用地的批复》批准征收。泽州县人民政府及泽州县国土资源局负责土地征收后的组织实施工作。如前所述，该组织实施工作包括了不同行政机关的多个行政行为，其中每个行政行为均各自独立、具有不同的内容及法律效果。当事人如果对某个行政行为不服，应当具体而明确地指出，并以此为标的提起诉讼，以便人民法院有针对性地进行审理。上诉人在起诉时笼统地提出对土地征收行为不服，并没有具体确定是指哪一个行政行为，其诉讼请求并不明确具体。一审法院当庭释明，要求其明确诉讼请求，但上诉人仍坚持原诉求。在此情况下，上诉人的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定的起诉条件，即提起诉讼应当“有具体的诉讼请求和事实根据”。一审法院据此裁定驳回上诉人的起诉并无不妥。上诉人认为泽州县人民政府实质上作出了征收上诉人土地的行为，却并未作出书面征收决定，一审法院应当归纳出泽州县人民政府实施的具体征收行为，而不能武断地认为上诉人诉讼请求不明确。上诉人的该主张忽略了其应当承担的提出具体而明确的诉讼请求的义务，也与人民法院“不告不理”的基本原则相悖。综上，原裁定驳回上诉人的起诉正确，上诉人的上诉理由不能成立。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：   驳回上诉，维持原裁定。   本裁定为终审裁定。   审判长 魏佩芬   审判员 郑 宏   审判员 刘 群     二○一九年四月二十二日   书记员 李慧珍