上海市浦东新区人民法院行 政 裁 定 书（2018）沪0115行初886号原告上海天林房地产开发发展有限公司，住所地上海市嘉定区。法定代表人庞伟。委托代理人何兵，北京市中闻律师事务所律师。委托代理人张鹏，北京市中闻律师事务所律师。被告上海市规划和自然资源局，住所地上海市黄浦区。法定代表人徐毅松。委托代理人周晓峰，男。委托代理人张鹏峰，上海中夏律师事务所律师。原告上海天林房地产开发发展有限公司(以下简称天林公司)诉被告上海市规划和自然资源局(以下简称市规划自然局)规划行政补偿案，天林公司于2018年4月3日向上海市黄浦区人民法院起诉，上海市黄浦区人民法院于同日作出(2018)沪0101行初167号行政裁定，对起诉人天林公司的起诉，不予立案。天林公司不服，向上海市第三中级人民法院提起上诉，上海市第三中级人民法院于2018年8月14日作出(2018)沪03行终372号行政裁定，撤销上海市黄浦区人民法院(2018)沪0101行初167号行政裁定，指令本院予以立案。本院于2018年10月23日立案受理后，依法组成合议庭。2018年11月因上海市机构改革，原上海市规划和国土资源管理局(以下简称市规土局)职责划入市规划自然局，经双方当事人同意，本院遂列市规划自然局为本案被告。2018年11月30日依法对本案公开开庭进行了审理，本案现已审理终结。原告天林公司诉称，2006年上海市嘉定区规划管理局(以下简称嘉定规划局)向原告核发了《建设用地规划许可证》及《建设工程规划许可证》，批准原告建造商业配套用房(天林商业广场)，用地面积为43915平方米，其中不仅包括原告取得国有建设用地使用权的20782平方米土地，还包括了划拨方式供地的2971平方米市政道路用地及20162平方米绿化用地。天林商业广场项目经上海市嘉定区人民政府(以下简称嘉定区政府)批准，按照沪宜公路35米道路红线10米绿线的规划进行方案设计。2013年原市规土局作出行政行可，沪宜公路改建项目启动，变更了原告设计建设天林商业广场时所依据的35米道路红线规划，扩建沪宜公路规划红线宽度为40米(宝安公路-叶城路)，占用天林商业广场用地约2200平方米，天林商业广场按原先规划建设的部分绿地、道路、停车位、管线等设施及地块标高受到影响，需要重新建设。此外，2014年底至2016年底沪宜公路改造施工过程严重妨碍天林商业广场沪宜公路沿线商铺的营业，导致大量租户解除租赁合同或拒交租金。原市规土局的行为侵犯了原告的合法土地使用权、公共绿地上的绿化及附属物的所有权以及嘉定区政府的信赖利益。原告遂于2017年12月20日依据《中华人民共和国行政许可法》第八条、《中华人民共和国城乡规划法》第五十条规定，向原市规土局提出补偿申请，原市规土局收到后，于2017年12月28日作出不予受理告知书，显属错误。故原告诉至法院，请求判令被告补偿原告因沪宜公路改建造成的损失人民币(以下币种均为人民币)24,953.3256万元(其中包括：广场场地、绿化、地下管线等设施设备的补偿1,892.84万元；原告租金损失13,060.4856万元；广场部分沿街物业价值贬损补偿1亿元)。被告市规划自然局辩称，根据原告取得的《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》及《上海市房地产权证》，其自身合法拥有的土地使用权范围为20782平方米。用地面积43915平方米仅能证明原告建设的用地行为合法，不能当然地证明其在该范围内有土地使用权。2013年3月25日原市规土局作出沪规土资许选[2013]第14号“关于核发沪宜公路(S6公路-叶城路)道路改建工程《建设项目选址意见书》的决定”，2014年7月29日作出沪规土资许方[2014]112号“关于审定沪宜公路(S6公路-叶城路)改建工程《建设工程设计方案》的决定”的行政审批事项，2014年9月24日作出沪规土资许地[2014]95号“关于核发沪宜公路(S6公路-叶城路)改建工程《建设用地规划许可证》的决定”。上述三项许可行为仅确定沪宜公路(宝安公路-叶城路)段规划红线标准宽度为40米，未涉及绿线，且确定的用地范围未占用到原告所有的20782平方米的土地使用权。在上述《建设用地规划许可证》核发之后，政府相关部门启动沪宜公路红线范围内的房屋土地征收、国有土地使用权收回及其补偿以及土地划拨手续等事项，故原市规土局作出的上述三项行政许可行为并未改变原告所有的20782平方米土地使用权的权属现状。原告所称公共绿地上的绿化及附属物的所有权，根据现行法律，难以由原告取得所有权。鉴于天林商业广场项目已经嘉定规划局竣工验收并投入使用，原告取得的规划行政许可内容和目的均已全部实现，被告亦未作出变更或撤销原告所取得的规划行政许可的行政行为，原、被告之间不存在信赖利益。故原告与被告作出的沪宜公路改建项目许可无法律上的利害关系，其诉请由被告进行补偿，无相应的请求权基础，依法应裁定驳回其起诉。经审理查明，2005年3月4日上海市嘉定区房屋土地管理局(以下简称嘉定房管局)与原告签订《上海市国有土地使用权出让合同》，约定出让位于上海市嘉定区马陆镇北、沪宜公路东地块，出让总面积为13830平方米。2006年7月12日嘉定区政府作出《关于同意上海天林房地产开发发展有限公司建造商业服务设施调整建设用地范围并落实供地的批复》，记载“对该地块总的出让面积由13830平方米调整为20782平方米。对规划道路2971平方米土地，绿化用地20162平方米土地以划拨方式供地，并交市政绿化部门管理”。2006年7月14日嘉定房管局与原告签订《上海市国有土地使用权出让合同(补充)》，将土地出让面积13830平方米调整为20782平方米。2006年7月21日嘉定规划局对原告作出《关于核发建造商业配套用房(天林商业广场)建设用地规划许可证的通知》，记载“用地总面积为43915平方米，其中：建设用地20782平方米，市政道路用地约2971平方米，绿化用地约20162平方米”。同日向原告颁发了《建设用地规划许可证》。2006年8月1日、2006年11月16日嘉定规划局又分别颁发给了原告《建设工程规划许可证》，建设规模分别为11578平方米及31231平方米。2006年11月13日嘉定房管局向原告颁发了《建设用地批准书》，批准用地面积20782平方米。2006年11月原告分别取得了天林商业广场马陆镇邓桥村(22-2宗)、(22-6宗)、(19-2宗)的房地产权证，记载的面积分别为5270、2910、12602平方米，共计20782平方米。2009年上海市人民政府作出“关于同意《嘉定新城中心区(伊宁路以南)控制性详细规划》的批复”，批准同意东至沪嘉高速公路、南至宝安公路、西至嘉金高速公路、北至伊宁路的控制性详细规划。2012年12月上海市发展和改革委员会作出《关于沪宜公路(S6公路-叶城路)道路改建工程项目建议书的批复》。2013年3月25日原市规土局对上海公路投资建设发展有限公司作出沪规土资许选[2013]第14号“关于核发沪宜公路(S6公路-叶城路)道路改建工程《建设项目选址意见书》的决定”；2014年7月29日对上海市城市建设投资开发总公司(以下简称城建总公司)作出沪规土资许方[2014]112号“关于审定沪宜公路(S6公路-叶城路)改建工程《建设工程设计方案》的决定”的行政审批事项，“建设工程规模：沪宜公路(S6-叶城路)段改建工程，南起S6高速公路，北至叶城路，全线长约5.93km。沪宜公路(S6-宝安公路)段规划红线标准宽度为45m，沪宜公路(宝安公路-叶城路)段规划红线标准宽度为40m”；2014年9月24日对城建总公司作出沪规土资许地[2014]95号“关于核发沪宜公路(S6公路-叶城路)改建工程《建设用地规划许可证》的决定”。2015年3月18日上海市人民政府对嘉定区政府作出《关于批准为沪宜公路(S6公路-叶城路)改建工程办理农用地转用、征收土地和该项目收回土地使用权供地方案的通知》，批准沪宜公路(S6公路-叶城路)改建工程项目的用地审批，涉及用地总面积256161.2平方米。2017年12月20日原告向原市规土局提出补偿因沪宜公路改建对其造成损失24,953.3256万元的申请。原市规土局于2017年12月28日作出《不予受理告知书》。原告不服，遂诉至法院。本院认为，本案系原告天林公司单独提起的行政补偿之诉，而行政补偿是行政机关在管理国家和社会公共事务的过程中，因合法的行政行为给公民、法人或其他组织的合法权益造成了损失，由其依法予以补偿的制度。原告要求被告行政补偿是基于被告就沪宜公路改建项目作出的三项行政许可行为，而这三项行政许可行为是否影响了原告的合法权利系其取得行政补偿的必要条件，也是本案是否应进入实体审理的关键。庭审中双方确认被告所作行政许可并未针对原告，亦未占用原告20782平方米的建设用地。原告认为被告所作许可影响了其三方面的权利。本院认为，第一，被告所作许可是否侵犯其43915平方米范围内的建设用地。根据《上海市国有土地使用权出让合同》、不动产登记信息等证据，均可确认原告所有的土地使用权面积为20782平方米。其取得的《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》虽记载了用地面积43915平方米，但明确区分了建设用地面积、市政道路面积、绿化面积，原告认为市政道路和绿化的土地使用权属其所有依据不足。第二，被告所作许可是否侵犯其绿化及附属设施的所有权。根据嘉定区政府对原告作出的《关于同意上海天林房地产开发发展有限公司建造商业服务设施调整建设用地范围并落实供地的批复》，其中明确记载“对规划道路2971平方米土地，绿化用地20162平方米土地以划拨方式供地，并交市政绿化部门管理”。故即使有绿化或附属设施由原告代建，其也并未因此取得所有权，而除所有权之外的其他权利亦不受被告所作行政许可的影响。第三，被告所作许可是否侵犯原告的信赖利益。《中华人民共和国行政许可法》第八条规定了信赖保护原则，“行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿”。如被告庭审中的辩称，天林商业广场项目已经嘉定规划局竣工验收并投入使用，原告取得的规划行政许可内容和目的已全部实现，被告针对沪宜公路改建项目的行政许可，并未变更或者撤回原告已经取得的行政许可，故原、被告之间不存在信赖利益。如原告认为其与其它行政机关之间存在信赖利益，亦不属本案行政补偿涉及范围，其可另行主张。综上，原告以被告作出沪宜公路(S6公路-叶城路)改建工程建设项目的行政许可请求行政补偿，缺乏事实根据，其起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条之规定，依法应裁定驳回。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第(三)项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第(一)项的规定，裁定如下：驳回原告上海天林房地产开发发展有限公司的起诉。案件受理费人民币50元(已预缴)，退还原告上海天林房地产开发发展有限公司。如不服本裁定，可在本裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于上海市第三中级人民法院。审判长  孙忠耘审判员  刘媛媛审判员  单宇驰二〇一九年四月十九日书记员  李洁菡附：相关法律条文一、《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。二、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。