湖南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2018）湘行终1948号上诉人（原审原告）：衡阳市远洋航运置业有限公司。住所地：衡阳市石鼓区湘江北路19号。法定代表人:谭志林，该公司董事长。委托代理人：赵波，湖南银联律师事务所律师。委托代理人：王华，湖南银联律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：衡阳市人民政府。住所地：衡阳市解放大道16号。法定代表人：邓群策，该市市长。委托代理人：黄璟，该政府法制办工作人员。委托代理人：何玉生，该政府法制办工作人员。被上诉人（原审被告）：衡阳市石鼓区人民政府。住所地：衡阳市石鼓区石鼓路66号。法定代表人：刘浪，该区区长。委托代理人：王艳，该政府法制办工作人员。原审第三人：衡阳市交通运输局。住所地：衡阳市华新开发区解放大道。法定代表人：吴旭东，该局局长。委托代理人：吴磊，该局法规科科长。原审第三人：衡阳市石鼓区湘江西岸风光带协调领导小组。上诉人衡阳市远洋航运置业有限公司(以下简称“远洋公司”）因与被上诉人衡阳市人民政府（以下简称“衡阳市政府”）、衡阳市石鼓区人民政府（以下简称“石鼓区政府”）、原审第三人衡阳市交通运输局（以下简称为衡阳市交通局）、原审第三人衡阳市石鼓区湘江西岸风光带协调领导小组（以下简称为湘江西岸协调小组）行政补偿一案，不服湖南省衡阳市中级人民法院（2017）湘04行初175号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。湖南省衡阳市中级人民法院经审理查明：根据衡阳市三江六岸风光带建设要求，经衡阳市政府批准，湘江西岸风光带（石鼓广场至解放路段）改造，需对畅顺公司（系远洋公司前身）位于湘江北路××航运大楼、水陆加油站及以上两处所有的构筑物、附着物予以拆迁。2010年3月11日，衡阳市财政投资评审中心出具（衡财2010拆迁评审第10003号）《湘江西岸风光带石鼓段工程项目征地拆迁补偿费用审核报告》，主要内容：依据市领导的批示，对湘江西岸协调小组报送的远洋公司客运楼及加油站征地拆迁补偿费用进行评估，一、基本情况：房屋5026.94㎡、划拨土地2705.3㎡、加油站一座，现该单位已于近期改制，改制成本6449.1万元，改制净资产4710.08万元。（其中客运楼和加油站为653.148万元），改制成本缺口1738.3万元；二、评审依据：衡证办函［2008］181号、衡国土资［2006］82号、衡价房字［2006］191号、衡价房字［2007］137号及衡阳市国资委对远洋公司改制资产处置的审核意见；三、审核结论：征地拆迁补偿费用为11830584.10元（其中工作经费350000元），较报送金额减少62896342.30元（报送金额为74726926.40元）。同时就评审情况进行了说明。2010年3月22日，湖南省衡阳市蒸湘区农村信用合作联社从衡阳市建设局重点项目改造建设专户汇入湘江西岸协调小组在衡阳市商业银行西湖支行开设的账户现金11830600元。2010年7月19日，湘江西岸协调小组通过衡阳市商业银行西湖支行营业部汇入衡阳市交通局在市建行华新支行开设的账户现金11480584.10元。尔后，该款由远洋公司收取。2010年7月31日，湘江西岸协调小组（甲方）与畅顺公司（乙方）、衡阳市交通局（丙方）签订《拆迁协议》，约定：一、秉承支持公益事业，服从于衡阳发展大局，乙方愿意承受损失，同意将位于湘江北路××航运大楼、水陆加油站及以上两处所有的构筑物、附着物拆除；二、考虑到乙方困难，人员安置难度大，甲、丙方同意在不影响风光带建设的前提下，向衡阳市政府及有关部门争取水陆加油站待新址报批手续批准后，由乙方自行拆除；三、甲方将衡阳市政府对航运大楼、水陆加油站的补偿和租赁户的补偿款项共计11480584.10元，在本协议签订的次日全额拨付到乙、丙双方认可的账户；四、乙方负责航运大楼租赁户装修补偿分配和搬迁工作，甲、丙方全力协助。水陆加油站搬迁和承租户工作由乙方负责，甲、丙方协助；五、航运大楼拆除施工由甲方在2010年7月31日前组织实施，乙方保证7月30日前租赁户搬迁完毕。拆迁施工中的安全工作及一切民事责任由施工方承担；六、甲方要积极协助有关部门，落实对乙方新加油站选址新建工作的支持，并尽力支持乙方今后发展；七、甲、乙、丙三方要全力做好拆迁工作中的稳定工作，乙方做好租赁户和本公司的稳定工作，甲、丙方积极配合。2011年4月16日，衡阳市政府召开专题会议，并形成衡府阅［2011］8号《关于湘江西岸风光带涉及畅顺公司有关问题的会议纪要》，其中第二条对畅顺公司水陆加油站的拆除，新加油站选址白沙洲工业园区等相关事项进行了明确；第三条对综合楼改造进行了约定，即：衡阳市政府支持畅顺公司湘江北路综合楼的改建，在满足强制性要求的前提下，改建工程的规划指标可取上限值，但不得损害公共利益和相邻关系；综合楼改建中原拆除面积部分的市级规费全免，新增面积部分按程序申报免交城市基础设施建设配套费。尔后，畅顺公司所有的前述航远大楼，水陆加油站被予以拆除。2012年7月13日，畅顺公司经衡阳市工商行政管理局变更登记为远洋公司。2012年7月13日，远洋公司向衡阳市政府递交《请求原址翻建湘江北路19号危房的报告》，时任主管副市长朱玉萍批转市规划局阅。2012年11月12日，市规划局以衡规[2012]197号文向衡阳市政府出具《关于原址翻建湘江北路19号危房的规划意见》，认为该处只可规划一栋5层总建筑面积约440㎡的多层建筑，改建意义不大。根据该处危房为局部危房的现状，建议近期保持现状，加固维修，远期统一规划，整体改造实施。2013年5月31日，衡阳市政府专题研究远洋公司有关问题，并形成[2013]第45次专题会议纪要。相关内容：“市委、市政府领导关于航运公司问题的批示和衡府阅[2011]8号会议纪要精神，石鼓区政府和直接有关单位要继续抓紧落实；市航运公司在处理好相邻关系和满足消防等强制性要求的前提下，原则同意原址原层改造，根据该企业危房住户较多的特殊性情况，可考虑该项目规划指标取上限值，市城乡规划局要给予支持。其他事项按2011年4月16日会议记要办理。”2013年8月22日，远洋公司向时任衡阳市市长周海兵呈递报告，请求督促衡阳市规划局对其公司两处危房提出改建规划意见，待相邻方无异议后发放规划许可证。周海兵市长批示相关领导督促落实，相关领导即批示市规划局拿出处理意见。2013年10月15日，衡阳市规划局以衡规[2013]206号《关于远洋航运有限公司危房改造项目的规划意见》，认为关于湘江北路19号危房改建的问题，已于2012年11月向衡阳市政府报告，建议该处近期保持现状，加固维修，远期统一规划，整体改造；中山北路200号危房改造的问题，该处建筑密集，与临中山路左右相邻建筑墙挨墙，拆除改造不能满足城乡规划技术强制性标准。建议以棚户区改造项目扩大拆迁范围与相邻市正骨医院统一规划改造。远洋公司认为其委托衡阳市房屋鉴定办公室对位于石鼓区湘江北路19号综合楼房屋安全等级进行了评定，该办公室于2010年2月3日出具了市房鉴字[2010]第08《衡阳市房屋安全鉴定报告》，结论该房屋为C级危险房屋，即局部危房；建议对房屋地基基础及受损承重构件加固，但成本高，且难以解决根本性问题，按城市规划批转要求改建。2016年5月12日，远洋公司向原审法院另案提起行政诉讼，请求判令衡阳市政府、衡阳市规划局为其颁发湘江北路19号综合楼改建《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》。原审法院作出（2016）湘04行初42号行政判决，判令衡阳市政府、衡阳市规划局于原审判决生效之日起60日内，按照衡府阅[2011]8号会议纪要第三条履行为远洋公司位于湘江北路19号综合楼改造，依法办理《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》行政行为的法定职责。衡阳市政府、衡阳市规划局均不服，向本院提起上诉。2017年5月2日，本院作出（2016）湘行终1201号行政判决，撤销原审法院（2016）湘04行初42号行政判决，驳回远洋公司的诉讼请求。2017年8月1日，本院向衡阳市政府发出《司法建议书》，主要内容：“衡阳市在2010年修建湘江西岸风光带进行征地拆迁过程中，对远洋公司位于石鼓区湘江北路18号的航运大楼的构筑物予以征收拆除并没有严格按照征地拆迁的法定程序进行。市政府衡府阅[2011]8号《关于湘江西岸风光带涉及畅顺公司有关问题的会议纪要》、[2013]第45次专题会议纪要对涉及远洋公司综合楼改造进行了研究决定，并为该公司给与了政策优惠。因市规划局衡规[2012]197号《关于原址翻建湘江北路19号危房的规划意见》、衡规[2013]206号《关于远洋航运有限公司危房改造项目的规划意见》，对远洋公司综合楼改造提出了‘改建意义不大，根据该危房为局部危房的现状，建议近期保持现状加固维修，远期统一规划，整体改造实施’规划意见，致使远洋公司多次向贵府申请要求履行会议纪要决定内容，并提起了行政诉讼，至今案结事未了。由于贵府以会议纪要的形式给远洋公司提供了一定的优惠政策和待遇。这一内容具有授益性，形成了一种行政允诺，对相关当事人产生了实际影响。这直接导致远洋公司充分信赖贵府的这一会议纪要所研究决定的内容。为彻底解决这一个征地拆迁补偿事宜，特建议贵府及时对远洋公司征地拆迁补偿问题作出明确具体的处理。”因双方协商未果，远洋公司提起本案行政诉讼。请求：1.依法撤销远洋公司、湘江西岸协调小组、衡阳市交通局在2010年7月31日签订的《拆迁协议》。2.判令衡阳市政府、石鼓区政府赔偿其房屋拆迁款62896342.3元。3.判令衡阳市政府、石鼓区政府支付延期付款利息44272439.6元。4.判令衡阳市政府、石鼓区政府承担本案诉讼费用。原审法院审理认为：该案的争议焦点是：一、涉案《拆迁协议》是否行政诉讼的受案范围，远洋公司的起诉是否超过了法定期限；二、衡阳市政府、石鼓区政府是否适格被告，衡阳市交通局与涉案《拆迁协议》是否有利害关系；三、远洋公司的诉讼请求是否具有事实和法律依据。一、关于涉案《拆迁协议》是否行政诉讼的受案范围，远洋公司的起诉是否超过了法定期限的问题《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特殊经营协议，土地房屋征收补偿协议等协议的。”本案中，《拆迁协议》的甲方虽为湘江西岸协调小组，但协议载明：“根据衡阳市三江六岸风光带建设规划要求，湘江西岸风光带建设需拆除畅顺公司位于湘江北路××航运大楼、水陆加油站及以上两处所有的构筑物、附着物。按照衡阳市政府的要求，经甲、乙、丙方反复协商，达成如下协议。”《拆迁协议》第二条明确：“甲方将市政府对航运大楼、水陆加油站的补偿款和租赁户的补偿款11480584.10元，在协议签订的次日全额拨付到乙、丙双方认可的账户。”从该内容可以看出，湘江西岸协调小组与畅顺公司、衡阳市交通局签订的《拆迁协议》，实际上是湘江西岸协调小组代表衡阳市政府为达到维护与增进公共利益，实现行政管理目标之目的，与相对人畅顺公司、衡阳市交通局之间经过协商，一致达成的协议。相对人基于清楚湘江西岸协调小组代表的是公权力，而做出的既服从衡阳市政府的行政管理，又保障自身利益的协商行为。因此，根据前述法律的规定，该行为属于行政诉讼的涉案范围。涉案《拆迁协议》的签订时间在修正后的《中华人民共和国行政诉讼法》实施之前，关于行政协议履行是修正后的《中华人民共和国行政诉讼法》新增加的内容。根据法律规定，新旧法律的适用原则，一般按照程序从新，实体从旧兼从轻。但行政审判中的普遍认识和做法，下列情形除外：（一）法律、法规或者规章另有规定的；（二）适用新法对保护行政相对人的合法权益更为有利的；（三）按照行政行为的性质应当适用新法的实体规定的。为有利于保护行政相对人的合法权益，本案可以进行行政诉讼。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条第一款规定：“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他的不属于自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。”现有证据表明：2010年7月31日，湘江西岸协调小组与畅顺公司、衡阳市交通局签订《拆迁协议》后。2011年4月6日，衡阳市政府就畅顺公司航运大楼、水陆加油站被拆除后的相关事项召开专题会议，形成衡府阅[2011]8号《关于湘江西岸风光带涉及畅顺公司有关问题的会议纪要》，对畅顺公司综合楼改造进行约定；2012年7月13日，远洋公司向衡阳市政府递交《请求原址翻建湘江北路19号危房的报告》；2012年11月12日，衡阳市规划局向衡阳市政府呈报《关于原址翻新湘江北路19号危房的规划意见》；2013年5月31日，衡阳市政府召开会议，专题研究远洋公司有关问题，并形成[2013]第45次专题会议纪要；2016年5月12日，远洋公司提起行政诉讼，请求判令衡阳市政府、衡阳市规划局为其颁发湘江北路19号综合楼改建《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》；2013年8月22日，远洋公司向时任衡阳市市长周海兵呈递报告，请求督促衡阳市规划局对其公司危房提出规划意见；2013年10月15日，衡阳市规划局向衡阳市政府呈报《关于远洋公司危房改造项目的规划意见》；2017年9月15日，远洋公司提起本案行政诉讼。上述行为不属于远洋公司自身的原因耽误的起诉期限，根据前述法律规定，该被耽误的时间不计算在起诉期限内。因此，衡阳市政府、石鼓区政府认为远洋公司的起诉超过了法定期限的理由与法不符，不予支持。二、关于衡阳市政府、石鼓区政府是否适格被告，衡阳市交通局与涉案《拆迁协议》是否有利害关系的问题《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第一款规定：“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。”通过衡府阅[2011]8号《关于湘江西岸风光带涉及畅顺公司有关问题的会议记录》、[2013]第45次专题会议纪要、《湘江西岸风光带石鼓段工程项目征地拆迁补偿费用审核报告》（衡财2010拆迁评审第10003号）的主要内容可以说明，湘江西岸协调小组是衡阳市政府根据衡阳市三江六岸风光带建设规划要求设立的临时机构。该协调小组不是房屋征收部门，不能履行房屋征收与拆迁的法定职责。本案中，湘江西岸协调小组虽行使了签订房屋拆迁补偿协议，但从《拆迁协议》内容看，其资产完全来源于衡阳市政府划拨，对房屋拆迁补偿不具有独立承担法律责任的能力。根据前述法律的规定，湘江西岸协调小组的行为产生的法律责任应当由衡阳市政府承担。因此，衡阳市政府是本案适格的被告。故石鼓区政府辩称其不是本案适格被告的理由成立。衡阳市政府辩称其不是本案适格被告的理由与法不符，不予支持。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条第一款规定：“公民、法人或者其他组织因被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件的处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。”本案中，衡阳市交通局作为丙方签订了《拆迁协议》，从该协议的内容看，其作为畅顺公司的主管部门，根据衡阳市政府的要求，为协助配合做好拆迁中畅顺公司及该公司租赁户的稳定参与签订《拆迁协议》。衡阳市交通局虽不存在履行协议的义务，但其与被诉行政行为有利害关系，根据前述法律规定，人民法院通知其作为第三人参加诉讼并无不当。三、关于远洋公司的诉讼请求是否具有事实和法律依据的问题涉案《拆迁协议》签订前，衡阳市财政局投资评审中心根据市领导的批示，对湘江西岸协调小组报送的远洋公司位于湘江北路××航运大楼、水陆加油站及所有的构筑物、附着物征地拆迁补偿费用进行了评审。评审结论为：一、航运楼7434325.50元，其中：改制成本5430225.50元、土地1283000元、房屋4147225.50元、弥补改制缺口2004100元；二、水陆加油站3101258.60元，其中：改制成本1101258.60元、油库986000元、加油机40000元、小油船6600元、客运护坡68658.60元、重建补助2000000元；三、租赁户装修补偿945000元；四、工作经费350000元，合计11830584.10元。湘江西岸协调小组以此为依据，与畅顺公司、衡阳市交通局签订《拆迁协议》，协议中约定补偿款11480584.10元，不含工作经费350000元。远洋公司提出“其之前对湘江西岸协调小组的报送金额及衡阳市财政局投资评审中心评审情况不知情，《拆迁协议》签订有诱逼的事实存在，该协议签订前，当时市政府主要领导口头承诺‘优惠政策补偿’，并安排市交通局参与，具有施压及欺诈行为。”经查，《拆迁协议》第一、二条内容载明：畅顺公司秉着支持公益事业，服从于衡阳发展大局，愿意承受损失，同意拆除位于湘江北路××航运大楼、水陆加油站及两处所有的构筑物、附着物；湘江西岸协调小组、衡阳市通局考虑畅顺公司困难、人员安排难度大，同意在不影响风光带建设的前提下，向衡阳市政府及有关部门争取水陆加油站新址报批手续。该《拆迁协议》是当事人的真实意思表示，远洋公司没有证据证明存在胁迫，欺诈行为。虽然湘江西岸协调小组作为《拆迁协议》一方主体存在程序上的瑕疵，但畅顺公司自愿接受11480584.10元补偿款，款项已得到实际履行。该程序上的瑕疵不影响《拆迁协议》的有效性。因此，远洋公司主张撤销《拆迁协议》，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、第七十四条第二款规定之情形，对该诉讼请求，不予支持。根据《拆迁协议》约定的相关内容，衡阳市政府分别与2011年4月16日、2013年5月31日就湘江西岸风光带涉及畅顺公司有关问题召开专题会议，并形成会议记录。对远洋公司综合楼改造进行了研究决定，为该公司提供了一定的优惠政策和待遇。因衡阳市规划局衡规[2012]197号《关于原址翻新湘江北路19号危房的规划意见》、衡规[2013]206号《关于远洋公司危房改造项目的规划意见》，对远洋公司综合楼改造提出了“改建意义不大，根据该处危房为局部危房的现状，建议近期保持现状，加固维修，远期统一规划，整体改造”的规划意见，致使远洋公司多次向衡阳市政府申请要求履行会议纪要内容，并于2016年5月12日对衡阳市政府、衡阳市规划局提起行政诉讼。由于没有证据显示，远洋公司向市规划局提出了申请办理湘江北路19号综合楼改建的《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》，或者市规划局接收申请后存在行政许可不作为的情形，远洋公司的诉讼请求业经已经发生法律效力的（2016）湘行终1201号行政判决予以驳回。远洋公司针对湖南省高级人民法院对衡阳市政府发出的《司法建议书》，建议衡阳市政府对其公司征地拆迁补偿问题作出明确具体的处理意见，在协商未果的情况下，又提起本案行政诉讼，请求判令衡阳市政府补偿房屋拆迁款6289.63423万元及利息4427.24396万元，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条、第七十八条规定之情形，对该诉讼请求，不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回远洋公司的诉讼请求。本案原审案件受理费50元，由远洋公司负担。远洋公司不服，向本院提起上诉称：一、原审法院没有对石鼓区政府提供的证据3中的“银行进账单”予以审理。二、原审法院采信衡阳市政府提供的证据2，即《湘江西岸风光带石鼓段工程项目征地拆迁补偿费用审核报告》是违法的。三、原审法院对衡阳市政府提供的有利于远洋公司的证据不取证、不审理，有失法院在审理案件中公平公正的原则。四、原审法院没有依法采信本院发给衡阳市政府的司法建议。请求：撤销湖南省衡阳市中级人民法院（2017）湘04行初175号行政判决，改判支持远洋公司的原审诉讼请求。本案诉讼费用由衡阳市政府负担。衡阳市政府答辩称：一、原判认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法。二、远洋公司的上诉理由不成立，其上诉请求不应支持。1.原审已经全面审查包括“银行进账单”在内的涉案相关证据，远洋公司的质疑不成立。2.原审判决采信《湘江西岸风光带石鼓段工程项目征地拆迁补偿费用审核报告》的结论是合法的。3.原审判决依据证据规则进行审查，合理合法。4.原审判决与本院的《司法建议书》没有直接关联，并且二者不冲突，原审判决充分考虑了该司法建议的内容要求。请求驳回上诉，维持原判。石鼓区政府答辩称：一、石鼓区政府不是本案的适格被告。二、远洋公司的上诉理由及请求无任何事实和法律依据。请求二审驳回上诉，维持原判。衡阳市交通局陈述称：其参与签订的拆迁协议真实有效，请求二审法院查明事实，维持原判。湘江西岸协调小组未到庭，也没有提交陈述意见材料。各方当事人在本案原审中提交并经质证的证据已随案移送本院，经审查，原审采信的证据可以作为认定本案事实的依据。本院查明的事实与原审法院查明的事实一致。另查明，涉案的航运楼在2010年8月9日开始拆除，直到2013年5月28日航运楼的剩余部分与水陆加油站同时拆除完毕。本院认为：《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（二）项规定，对超过法定起诉期限且无正当理由，已经立案的，应当裁定驳回起诉。《最高人民法院关于适用的解释》第一百二十三条第（一）项规定，第一审人民法院作出实体判决后，第二审人民法院认为不应当立案的，在撤销第一审人民法院判决的同时，可以迳行驳回起诉。《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。本案中，远洋公司的前身畅顺公司、衡阳市交通局于2010年7月31日与湘江西岸协调小组签订《拆迁协议》，2013年5月28日，涉案的航运楼及水陆加油站拆除完毕，也就是说涉案协议在2013年5月28日已经履行完毕，本案属于行政相对人即远洋公司知道行政行为内容，但行政机关没有告知诉权和起诉期限的情形，适用2年起诉期限的规定，即远洋公司最迟应在2015年5月27日前提起行政诉讼，但，远洋公司在2017年9月15日才提起本案诉讼，显然已经超过法定的2年起诉期限，且其并非“不属于自身原因”耽误起诉期限的情形，应当裁定驳回其起诉。综上，原审认定事实清楚，但适用法律错误，处理不当，依法应予纠正。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十三条第（一）项之规定，裁定如下：一、撤销湖南省衡阳市中级人民法院（2017）湘04行初175号行政判决；二、驳回衡阳市远洋航运置业有限公司的起诉。本案一、二审各预收的案件受理费50元，退还给衡阳市远洋航运置业有限公司。本裁定为终审裁定。审判长  付海燕审判员  余俊杰审判员  林 芝二〇一九年四月二十八日法官助理陈刚书记员项杨妮