安徽省高级人民法院行 政 判 决 书(2019)皖行终165号上诉人（一审原告）张立平，男，1963年3月25日出生，汉族，住安徽省黄山市屯溪区。被上诉人（一审被告）黄山市屯溪区人民政府，住所地安徽省黄山市屯溪区兴昱路7号。法定代表人杨林，该区区长。出庭负责人张其洲，该区副区长。委托代理人柳芬，该区政府工作人员。委托代理人孙晓萍，安徽安泰达(黄山)律师事务所律师。上诉人张立平因诉黄山市屯溪区人民政府（以下简称屯溪区政府）信息公开一案，不服安徽省黄山市中级人民法院(2018)皖10行初17号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，于2019年2月27日公开开庭审理了本案。上诉人张立平，被上诉人屯溪区政府副区长张其洲及其委托代理人柳芬、孙晓萍到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院审理查明，2018年7月31日，张立平向屯溪区政府邮寄信息公开申请，申请公开：“1．滨江西路枫林巷地块区纳入棚户区改造计划或已通过法律形式的规划许可；2．风险评估报告及棚户区改造审批文件；3．经批准的该地块城市规划方案；4．该地块项目建设用地审批文件；5．环境影响评价文件的审批文件；6．征收补偿费用应当足额到位、专户专储、专款专用情况文件。”2018年8月17日，屯溪区政府作出屯政务公[2018]2号《政府信息公开申请答复书》，并邮寄送达张立平。该答复的主要内容为：“1．征收补偿费用应当足额到位、专户专储、专款专用情况文件，属于可以公开的内容，向张立平邮寄公开。2．滨江西路枫林巷地块区纳入棚户区改造计划、风险评估报告，属于《安徽省政府信息公开办法》第十一条第(五)项规定的情形，不予公开。3．棚户区改造审批文件、经批准的该地块城市规划方案、该地块项目建设用地审批文件、环境影响评价文件的审批文件，不属于本机关制作的信息，根据《政府信息公开条例》第十七条、《安徽省政府信息公开办法》第七条规定，应当向制作机关申请公开。可以分别向黄山市房产事务管理局(黄山市屯溪区屯光大道9号)、黄山市城乡规划局(黄山市屯溪区滨江东路7—7号)、黄山市国土资源局(黄山市屯溪区长干东路203号)、黄山市环境保护局(黄山市屯溪区花山路3号)申请公开。”同时，屯溪区政府将《2017年实施的棚户区改造项目征收补偿资金落实情况说明》作为《政府信息公开申请答复书》的附件邮寄给张立平。张立平不服该《政府信息公开申请答复书》，向黄山市中级人民法院提起行政诉讼，请求判如所请。另查明，屯溪区政府于2017年6月1日发布了《关于滨江西路及枫林巷地块区棚户区改造项目国有土地上房屋征收决定的公告》，对案涉地块开展征收补偿安置工作。张立平系案涉地块被征收人，知晓上述征收决定内容，未在法定期限内对征收决定申请行政复议或提起行政诉讼。张立平在与屯溪区政府协商拆迁安置补偿过程中，因对补偿数额有异议，便提起本案政府信息公开申请。一审法院认为，本案的争议焦点为：屯溪区政府作出的屯政务公[2O18]2号《政府信息公开申请答复书》是否合法。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》相关规定，政府信息是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。政府信息公开分三类。第一类为主动公开，即行政机关对符合下列基本要求之一的政府信息应当主动公开：(一)涉及公民、法人或者其他组织切身利益的；(二)需要社会公众广泛知晓或者参与的；(三)反映本行政机关机构设置、职能、办事程序等情况的；(四)其他依照法律、法规和国家有关规定应当主动公开的。第二类为依申请公开，即除《中华人民共和国政府信息公开条例》第九条、第十条、第十一条、第十二条规定的行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。第三类为不予公开，即行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的信息，不得公开经审查不能公开、依法律法规规定不予公开的其他信息。本案中，张立平申请公开的政府信息系屯溪区政府对滨江西路及枫林巷地块棚户区国有土地上房屋作出征收决定时形成，既有属于行政机关应主动公开的信息，也有属于依公民申请公开的信息，还有属于不予公开的信息。屯溪区政府收到张立平申请后依法予以受理，并就申请公开的信息进行了区分处理。第一，关于“关于征收补偿费用应当足额到位、专户专储、专款专用情况文件”，屯溪区政府按照张立平的要求，将《2017年实施的棚户区改造项目征收补偿资金落实情况说明》作为《政府信息公开申请答复书》的附件，以邮寄方式向其公开。该说明系屯溪区政府在作出房屋征收决定时资金落实到位的证明，而张立平要求屯溪区政府列明补偿费用金额、专户、开户行及开户行2017年5月末对账单等，系属要求屯溪区政府为其制作、搜集相关信息，或者对若干政府信息进行汇总、分析、加工，不符合政府信息公开的相关规定。第二，关于“滨江西路枫林巷地块区纳入棚户区改造计划、风险评估报告”，屯溪区政府向张立平说明上述信息系其讨论、研究、决策房屋征收决定的参考依据，属行政机关讨论、研究、审查有关事项的过程性信息和内部管理信息，根据《安徽省政府信息公开办法》第十一条第(五)项的规定，属于不予公开的政府信息。第三，关于“棚户区改造审批文件、经批准的该地块城市规划方案、该地块项目建设用地审批文件、环境影响评价文件的审批文件”，屯溪区政府根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十七条“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定”以及《安徽省政府信息公开办法》第七条“行政机关制作的政府信息，由制作该信息的行政机关负责公开。行政机关从公民、法人或者其他组织获取并保存的政府信息，由保存该信息的行政机关负责公开。行政机关获取并保存的其他行政机关制作的政府信息，由制作该信息的行政机关负责公开”的规定，告知张立平分别向制作相关信息的行政机关申请公开，并提供了行政机关的名称、地址。据此，屯溪区政府已经履行法定告知或说明理由的义务，其作出的《政府信息公开申请答复书》符合法律法规的规定。《中华人民共和国政府信息公开条例》第一条规定，为了保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，提高政府的透明度，促进依法行政，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用，制定本条例。因此，政府信息公开的立法宗旨在于保障公民、法人和其他组织的知情权，促进依法行政，充分发挥政府信息的服务作用。同时，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，必须具有通过诉讼程序保护其诉讼利益、解决其实质争议之必要。张立平申请公开的信息系屯溪区政府在对案涉地块进行房屋征收决定时形成，张立平并未对房屋征收决定申请行政复议或提起行政诉讼，其因在与屯溪区政府协商安置补偿协议时发生争议，从而提起本案的政府信息公开申请。据此可以认定，对张立平产生实质影响的是房屋征收和安置补偿决定，张立平申请公开的案涉政府信息，对其生产、生活、科研等特殊需要不具有可使用性。对房屋拆迁安置补偿不服，张立平完全可以依照法律规定的救济途径维权，其提起本案诉讼，既不符合《中华人民共和国政府信息公开条例》的立法宗旨，亦不具有依法应予救济的诉讼利益。综上，屯溪区政府对张立平的政府信息公开申请，区分不同情形，从实体上、程序上依法履行答复职责，答复内容适当，程序合法。张立平的诉讼请求因无事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条的规定，判决驳回原告张立平的诉讼请求。张立平上诉称，1、被上诉人答复划定“可以公开的内容”和“不予公开的内容”无法律法规依据，是混淆视听，应当予以撤销。2、被上诉人答复认定“滨江西路枫树巷地块纳入棚户区改造计划”、“风险评估报告”属于被上诉人作出决策的内部信息，违反《中华人民共和国政府信息公开条例》第九条、《征收条例》、《安徽省基层政务公开项目录标准和流程的通知》等相关法律法规。3、一审判决认可被上诉人提供的《2017年实施的棚户区改造项目征收补偿资金落实情况说明》符合“征收补偿费足额到位、专户专储、专款专用”，明显违反《征收条例》第十二条规定。一是该企业没有管理财政资金(征收补偿)资格且与被上诉人不相关，法律上联系，二者毫无关连；二是该企业说明内容证明无资金，且所列之争取资金也不含滨江地块征收资金；三是专户指的是在金融机构中的滨江地块征收资金专属账户，该企业便条不能说明上诉人申请的内容。4、被上诉人答复称“原告申请的其它政府信息属于其他行政机关制作信息”是推诿其法定义务。一是上诉人申请的其它政府信息属于被上诉人使用并保存的信息，不符合《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条规定情形；二是违反安徽省基层政务公开项目录标准和流程的明确规定。综上，被上诉人无论是主动公开、依申请公开信息(法定不公开除外)均未依法公开，违反《中华人民共和国政府信息公开条例》、《安徽省政府信息公开办法》、《征收条例》和《省基层政务公开项目录标准和流程》等法律法规。一审判决与最高法院公开的示范案例相悖。请求撤销一审判决，支持上诉人的全部诉讼请求。屯溪区政府答辩称，1、答辩人对上诉人申请的内容进行区分，确定为可以公开的内容和不予公开的内容，分项进行答复。对可以公开的“征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用情况文件”，答辩人将能够反映资金落实情况的《情况说明》以上诉人要求的方式邮寄公开。2、“滨江西路枫林巷地块纳入棚户区改造计划、风险评估报告”属于答辩人作出决策的内部管理信息和过程性信息，根据《安徽省政府信息公开办法》第十一条第(五)项，属于不予公开的内容。答辩人答复不予公开，符合该办法的规定。同时，因涉案风险评估报告涉及敏感信息，答辩人在接到张立平的信息公开申请后，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第八条、第十四条的规定，经履行相关程序审核后决定不予公开，但在对张立平的信息公开答复中，未能明确详细阐明不予公开的理由，略有不妥。3、对上诉人申请的其他政府信息，属于其他行政机关制作的信息。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十七条以及《安徽省政府信息公开办法》第七条的规定，应当由其他行政机关予以公开。答辩人根据该规定，已告知上诉人制作的机关以及联系方式。4、答辩人作出答复程序合法。答辩人于2O18年8月1日收到上诉人的政府信息公开申请，于2O18年8月17日向上诉人邮寄送达答复书，符合《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十四条“自收到申请之日起15个工作日内予以答复”的规定。一审判决正确。请求二审维持原判。屯溪区政府在一审中向法庭提供了以下证据：一、屯溪区政府办公室统一社会信用代码证书，证明屯溪区政府的主体资格；二、政务信息公开申请及邮寄凭证，《政府信息公开申请答复书》(屯政务公[2018]2号)，《2017年实施棚户区改造项目征收补偿资金落实情况说明》及邮寄凭证，证明屯溪区政府作出的答复书事实清楚，程序正当；三、《中华人民共和国政府信息公开条例》，《安徽省政府信息公开办法》，证明屯溪区政府作出的答复书适用法律依据准确。张立平在一审中向法庭提供了以下证据：一、政府信息公开申请，证明张立平向屯溪区政府提出了申请；二、屯溪区政府屯政务公[2018]2号《政府信息公开申请答复书》，证明屯溪区政府回复的内容不合法以及不符合张立平的要求；三、黄山市宜居投资开发有限公司出具的《2017年实施的棚户区改造项目征收补偿资金落实情况说明》，证明不能达到屯溪区政府的证明目的，而且黄山市宜居投资开发有限公司不符合主体资格。上述证据均随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定。对一审判决认定的案件事实，本院予以确认。本院另查明，2016年4月27日屯溪区政府作出《关于中心城区2015-2017年棚户区改造计划的函》，就滨江西路枫林巷等8个地块棚户区改造项目向市房产局申报。2016年9月29日黄山市政府作出《关于申报2017年棚户区改造计划任务的函》，报请省住房城乡建设厅审核。2017年7月13日省住房城乡建设厅批复黄山市房产局，确认黄山市2017年52个棚户区改造项目已经纳入2013-2017棚改规划和国家2017年棚户区改造年度计划。再查明，2017年1月8日黄山市屯溪区第十七届人民代表大会第一次会议政府工作报告中关于2017年度工作计划部分明确启动原一中周边等14个地块棚户区改造，滨江西路及枫树巷地块在上述棚户区改造范围之列，且以上的规划纲要和计划均己在政府网站中予以公开。2017年5月20日黄山市屯溪区房屋征收管理局作出《关于滨江西路枫林巷地块一期国有土地上房屋征收项目社会稳定风险评估的报告》。本院认为，《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条规定：“对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；（二）属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由；（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式；（四）申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充”。第二十二条规定：“申请公开的政府信息中含有不应当公开的内容，但是能够作区分处理的，行政机关应当向申请人提供可以公开的信息内容”。《安徽省政府信息公开办法》第七条规定：“行政机关制作的政府信息，由制作该信息的行政机关负责公开。行政机关从公民、法人或者其他组织获取并保存的政府信息，由保存该信息的行政机关负责公开。行政机关获取并保存的其他行政机关制作的政府信息，由制作该信息的行政机关负责公开”。本案中，上诉人张立平申请公开的政府信息系屯溪区政府对滨江西路及枫林巷地块棚户区国有土地上房屋作出征收决定时形成，屯溪区政府根据上述规定对其进行分类处理并根据情况分别作出答复是适当的。第一，关于征收补偿费用应当足额到位、专户专储、专款专用情况文件。涉案棚户区改造项目，经申报和审批程序纳入国家棚户区改造计划，黄山市宜居投资开发有限公司作为国有城投公司投资设立的项目开发公司，享受国开行专项资金贷款，有资格对补偿资金进行管理，因此其作出的《2017年实施的棚户区改造项目征收补偿资金落实情况说明》符合相关政策，可以作为征收补偿费用足额到位、专户专储、专款专用的证明。且该项目征收已实际完成90%以上，说明征收补偿费用能够保障征迁工作的进行。屯溪区政府已依法履行该项信息公开答复职责。第二，关于滨江西路枫林巷地块区纳入棚户区改造计划。从事实情况看，屯溪区政府就滨江西路枫林巷等地块棚户区改造项目逐级申报，最终经省住房城乡建设厅批复确认纳入2013-2017棚改规划和国家2017年棚户区改造年度计划。屯溪区政府答复认定该计划属于“行政机关讨论、研究、审查有关事项的过程性信息”并依据《安徽省政府信息公开办法》第十一条第(五)项不予公开，并无不当。第三，关于风险评估报告。从事实情况看，在屯溪区政府作出征收决定前，由区房屋征收管理局作出《关于滨江西路枫林巷地块一期国有土地上房屋征收项目社会稳定风险评估的报告》。基于风险评估报告信息的特殊性，屯溪区政府根据《政府信息公开条例》第八条、第十四条的规定，经履行相关审核程序，决定不予公开，符合法律规定，但在答复中未作具体说明，确有不妥之处。在本院二审期间，屯溪区政府就该部分答复不完整的问题作了补正说明，张立平已经知悉，故本院认为以说明理由瑕疵撤销答复并责令重做，没有实际价值。第四，关于棚户区改造审批文件、经批准的该地块城市规划方案、该地块项目建设用地审批文件、环境影响评价文件的审批文件。屯溪区政府根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十七条和《安徽省政府信息公开办法》第七条的规定，告知张立平应分别向制作相关信息的行政机关申请公开，并提供了相应行政机关的名称、地址，已经履行法定告知或说明理由的义务。综上，一审判决认定基本事实清楚，适用法律正确。上诉人张立平的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人张立平负担。本判决为终审判决。审判长  朱达远审判员  陈 默审判员  姜 明二〇一九年四月十七日法官助理昂永华书记员刘菊芳附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……