湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）湘行终454号上诉人（原审原告）：伍啸天（曾用名邹小余、邹小鱼），男，1990年9月4日出生，汉族，住湖南省永州市零陵区。委托代理人：罗显军，广西共益律师事务所律师。上诉人（原审被告）：永州市零陵区人民政府。住所地：湖南省永州市零陵区南津中路17号。法定代表人：吴恢才，该区区长。委托代理人：李琼宇，湖南瑞盈律师事务所律师。上诉人伍啸天因诉永州市零陵区人民政府（以下简称零陵区政府）确认强制拆除房屋行为违法及行政赔偿一案，不服湖南省永州市中级人民法院(2018)湘11行初106号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。永州市中级人民法院一审查明：伍啸天于1998年取得（1998）建批字第58号《村（居）民商住用地批准书》，经国土部门批准占用原永州市芝山区七里店××泥塘组（现永州市××店社区××泥塘组）的荒地64.4㎡建设住房。1999年12月20日取得《国有土地使用证》，证号：永（芝）国用（1999）字第000117号，用途：住宅，使用权类型：划拨，使用权面积：64.4㎡。2001年1月18日取得《房屋所有权证》，证号：永房权证芝山字第××号，建筑面积：27.38㎡。伍啸天的房屋为一间平房，与蒋红星、涂金朝、伍芝银的房屋为一个整体。零陵区政府认可伍啸天房屋的土地在零陵区棚户区改造项目总体征收范围内。2018年9月10日，零陵区棚户区改造项目土地和房屋征收第三工作组向伍啸天作出《限期签订协议通知书》，主要内容为：你户为七里店社区黄泥塘组拆迁户，根据零陵区棚改项目的相关规定，今天为签订房屋征收补偿协议书的最后一天，请你户在接到本通知后于2018年9月10日下午6时前到七里店社区与征收小组签订房屋征收补偿协议书。你户房屋面积为28.49平方米，评估价值为162，875元，房屋征收奖励总金额为144,092元，合计306,967元。伍啸天未按通知书规定的时间签订房屋征收补偿协议。在蒋红星诉零陵区政府强制拆除其房屋一案中，蒋红星提交了湖南志成房地产评估有限公司向永州市零陵区房屋征收管理办公室出具的两份致估价委托人函，确定蒋红星的房屋在2018年1月23日、2018年5月16日的房地产价值按砖混住宅3,657元/㎡、划拨空隙地1,131元/㎡计算。2018年9月13日，永州市国土资源局零陵分局作出永零国土资决字（2018）018号《撤证决定书》，以伍啸天不是黄古山村黄泥塘组村民，不享有黄泥塘组村民宅基地使用权，原永州市国土管理局芝山分局在没有办理农用地转用、土地征收审批手续的情况下，擅自为伍啸天办理用地审批手续，属于越权批地行为，办理的国有土地登记属于错误登记行为为由，经零陵区政府批准，决定依法撤销（1998）建批字第58号《村（居）民商住用地批准书》和永（芝）国用（1999）字第000117号《国有土地使用证》。同日留置送达伍啸天。2018年9月30日，永州市国土资源局零陵分局作出永零国土资决字（2018）025号《撤销房屋所有权证决定书》，以伍啸天办理房屋所有权证的法定依据永（芝）国用（1999）字第000117号《国有土地使用证》已被撤销为由，决定撤销伍啸天的永房权证芝山字第××号《房屋所有权证》。同日留置送达原告。上述两份撤证决定书均告知了复议和起诉权，伍啸天尚未对撤证决定提起诉讼。2018年10月8日，零陵区城乡规划分局向零陵区城管局作出零城规函［2018］248号《关于给予七里店街道七里店社区黄泥塘组李爱民等5户所建房屋规划定性的复函》，内容为，自该局2014年3月成立以来，李爱民等5户均未到该局办理其建筑物的规划许可手续。函后附《零陵区棚改项目国有土地上房屋征收户基本情况表》，该表显示伍啸天在5户之中，其主房占地面积64.4平方米，主房建筑面积27.38平方米，建房时间1991年12月，安置方式为国有评估。2018年10月8日，零陵区城管局向蒋红星、伍娟（伍芝银）、伍金朝（涂金朝）、邹小鱼（伍啸天）作出永零城管拆字（2018）第054号《限期拆除通知书》，以蒋红星等人擅自在零陵区黄泥塘组进行违章建设为由，责令蒋红星等人于2018年10月11日17时之前自行拆除。同日将该通知书留置送达伍啸天等人。蒋红星于2018年10月10日就该通知书向零陵区政府提出复议申请，零陵区政府以限期拆除通知是行政强制行为的一个环节，并非行政强制决定，不具有强制力和可诉性，不属于行政复议受案范围，申请人应等行政强制决定作出后再提出行政复议申请为由，于2018年10月11日作出永零政复不字［2018］第21号《不予受理行政复议申请决定书》，决定对蒋红星的复议申请不予受理。2018年10月12日上午，伍啸天位于永州市××店社区××泥塘组的房屋被强制拆除，有视频和照片显示，强拆现场有穿特警制服和佩戴工作证的人员。为此，伍啸天提起本案诉讼，请求：1、确认零陵区政府强拆原告房屋的行为违法；2、由零陵区政府赔偿其房屋经济损失1500000元，或在原地给伍啸天重新安置一套相同土地使用面积的房屋；3、零陵区政府自2018年10月12日强拆房屋之日起，每月补偿伍啸天1500元临时安置费，直至零陵区政府支付完伍啸天的房屋拆迁赔偿款或交付重置房屋时为止；4、由零陵区政府赔偿伍啸天房屋内物品损失20000元。永州市中级人民法院一审认为，案件的争执焦点有，1、零陵区政府是否是本案的适格被告。2、被诉的强拆行为是否合法。3、伍啸天的赔偿请求能否成立，若成立，如何确定赔偿金。评析如下：一、零陵区政府是本案的适格被告。首先，零陵区政府主张强拆主体是零陵区城管局，但所提交的证据除了《限期拆除通知书》之外，再无其他证据指向零陵区城管局，该通知书，零陵区政府以无强制力和可诉性为由决定不予受理复议申请，而伍啸天提交的视频和照片显示参与强拆的人员来自多个行政部门。其次，根据《永州市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》第三条第二款“各县、零陵区人民政府为所在区域国有土地上房屋征收与补偿的主体，负责本区域内国有土地上房屋征收与补偿工作”的规定，零陵区政府具有征收本行政区域内国有土地上房屋的职权。零陵区政府虽然没有提交征收涉案房屋的决定，但房屋征收部门早在2018年1月就委托评估机构对跟伍啸天房屋为一个整体的蒋红星的房屋进行评估，2018年9月房屋征收部门向伍啸天作出《限期签订协议通知书》，欲按国有土地上房屋的评估价值对伍啸天进行补偿，而零陵区政府亦认可涉案房屋的土地在零陵区棚改项目总体征收范围内，上述事实均可以证明，涉案房屋的强制拆除行为与零陵区棚改项目涉及的征收行为具有高度关联性。根据“谁行为，谁被告；行为者，能处分”的行政诉讼被告确定原则，结合本案现有证据，依法推断零陵区政府实施了本案的强拆行为，是本案的适格被告。二、被诉强拆行为违法。零陵区政府在没有作出任何行政决定的情况下，实施了强拆伍啸天房屋的行为，即被诉强拆行为没有强拆依据，同时也没有按照《中华人民共和国行政强制法》第五十三条、第五十四条的规定，履行事先催告的义务，申请法院强制执行，程序违法。故，伍啸天提出确认零陵区政府的强拆行为违法的请求，依法予以支持。三、零陵区政府的强拆行为违法，因该行为造成的财产损失，伍啸天有权根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第四项的规定获得赔偿。本案中的涉案房屋已经被拆除，无法恢复原状，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第四项“应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金”以及第八项“对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿”的规定，零陵区政府应当对其违法行为给伍啸天造成的房屋灭失的直接财产损失给付相应的赔偿金。伍啸天的房屋，取得了国土部门的建房用地审批许可及国土证、房产证，使用约20余年。伍啸天的房屋在2018年1月纳入零陵区棚改项目征收范围内，相关部门应及时对房屋状况进行调查。国土部门撤销伍啸天的国土证和房产证，城管部门亦在撤证后认定涉案房屋系违章建筑责令其限期拆除，这一系列的行政行为，发生在2018年9月底、10月初，即房屋征收部门委托评估及与伍啸天协商征收补偿事宜之后，远远超过了对房屋进行调查的合理期限。因此，基于信赖保护原则以及从保护伍啸天合法权益的角度出发，伍啸天能取得的赔偿金，应不低于其房屋被依法征收能获得的补偿金，即征收部门向其作出的《限期签订协议通知书》上确定的补偿金额。具体有：一是被拆除房屋的房地产价值。伍啸天虽提出了具体的房屋价值金额，但未能提交任何证据支持其主张。从本案现有证据看，蒋红星一案中评估公司的函明确了被拆除房屋按砖混结构3,657元/㎡、划拨空隙地1,131元/㎡计算，蒋红星的房屋与伍啸天的房屋为一个整体，该定价较符合涉案房屋的状况，亦与周边同类型房地产的评估价值相当，按此计算出来的价值与《限期签订协议通知书》上确定的评估价值相差不大，一审法院以《限期签订协议通知书》上确定的评估价值162,875元确定该部分损失；二是征收补助费、奖励费。一审法院按照《限期签订协议通知书》确定该部分赔偿金，金额为144,092元。三是房屋内物品损失。基于双方均无证据，综合考虑房屋居住等情况，酌情认定为3,000元。以上三项合计309,967元，故零陵区政府应当向伍啸天支付赔偿金309,967元。伍啸天提出的赔偿请求金额过大且没有提交相应的证据支持，因此，按以上认定的事实确定赔偿金额，即对伍啸天的赔偿请求予以部分支持。综上，零陵区政府强制拆除伍啸天房屋的行为违法，应向伍啸天支付赔偿金309967元。依照《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第四项、第三十二条第一款，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项、第七十六条规定，判决：一、确认零陵区政府于2018年10月12日对伍啸天位于永州市××店社区××泥塘组的房屋实施的强制拆除行为违法；二、永州市零陵区人民政府在本判决书生效之日起三十日内一次性向伍啸天支付赔偿金309967元；三、驳回伍啸天的其他诉讼请求。一审案件受理费50元，由零陵区政府负担。伍啸天不服一审判决，提起上诉称：原审以《限期签订协议通知书》为依据，确定赔偿数额，认定事实错误；原审未支持上诉人要求赔偿违法征收房屋造成的搬迁、临时安置费的损失，不符合法律规定。请求：1.撤销原判第二项，重新对涉案被拆房屋按商业用地的价格进行评估，确定赔偿数额；2.判决被上诉人自强拆房屋之日起，每月按1500元支付临时安置费补偿，直至被上诉人履行给付完结第一项诉请的赔偿款时止；3.一、二审诉讼费由零陵区政府承担。零陵区政府不服一审判决，提起上诉称：涉案房屋应定性为违法建筑，不属于房屋征收补偿的范围；涉案强制拆除行为的执法主体是永州市零陵区城市管理行政执法局，并非该府；原审确定伍啸天的各项损失数额没有法律和事实依据。请求1.撤销原判第一、二项；2.裁定驳回伍啸天的起诉；3.一、二审诉讼费由伍啸天承担。当事人一审提交的证据已随案卷移送本院。经审查，一审采信的证据可以作为认定本案事实的依据。本院对一审查明认定的事实予以确认。二审期间，零陵区政府向本院提交了：（1）零陵区2014年第一批次用地征收红线图及2018年8月13日发布的零政通［2018］13号永州市零陵区人民政府关于调整零陵区棚户区改造项目国有土地上房屋征收范围的补充通告（以下简称13号通告）。通告内容：一、调整征收范围：增加黄泥塘地块（七里店社区黄泥塘）红线范围内房屋征收。二、调整征收房屋户数及面积：增加征收房屋约22户，房屋面积约1100㎡。经审查，上述内容与原审中零陵区政府认可伍啸天房屋的土地在零陵区棚户区改造项目总体征收范围内相符。（2）（2018）湘永潇证监保字第0018号公证书。该公证书申请人系永州市零陵区国有土地上房屋与补偿办公室。公证事项是对“公开抽签确定零陵区阳明大道提质改造国有土地上房屋征收与补偿项目评估机构顺位的会议”的整个过程进行保全证据。公证书载明：根据抽签产生评估机构顺位的结果中，湖南志成房地产评估有限公司为第二顺位。（3）湖南志成房地产评估有限公司营业执照、房地产估价机构资质证书及注册房地产估价师的资质证书。该评估机构的经营范围为承担壹级房地产评估。（4）湖南志成房地产评估有限公司入户调查图片。（5）2018年7月2日湖南志成房地产评估有限公司向永州市零陵区国有土地上房屋征收与补偿办公室出具的两份致估价委托人函，该两份评估报告书记载的被评估人房屋均坐落在七里店××泥塘组，估价时点为2017年12月29日，砖混住宅3657元／平方米、划拨空隙地1131元／平方米。评估价采用的是市场法和收益法，以市场法和收益法所得结果的平均数综合确定估价对象在价值时点的客观价值。该报告与蒋红星案原审提交的评估报告确定的估价时点、单价等内容一致。零陵区政府提供上述有关评估机构产生、评估过程、评估内容的相关资料拟证明评估机构系依法产生、评估过程合法、评估结果正确。二审中，伍啸天向本院提交了零政办发[2018]10号《永州市零陵区人民政府办公室关于印发零陵区棚户区改造项目范围内国有土地上房屋征收与补偿方案的通知》。该补偿方案通知的时间为2018年5月10日。该补偿方案对搬迁补助、临时安置费均有明确规定。本院认为：根据本案双方当事人的诉辩情况，可确定本案争议焦点为：1.零陵区政府是否是本案适格被告；2.被诉拆除行为是否合法；3.伍啸天的赔偿请求是否应予支持。一、关于零陵区政府是否是本案适格被告的问题。根据本院查明的事实，本案被拆房屋在零陵区棚户区改造项目总体征收范围内，2018年9月零陵区政府房屋征收部门曾向伍啸天作出《限期签订协议通知书》，但伍啸天未与零陵区政府签订补偿协议，也未按照《限期拆除通知书》的要求自行拆除其房屋。涉案房屋被拆除时间在涉案征收公告、征收补偿方案发布时间之后，且无有关行政机关及其工作人员自认该拆除行为。根据国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》及《永州市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》的相关规定，零陵区政府负责本行政区域内国有土地上房屋的征收与补偿工作，在房屋征收公告发布后，征收范围内的房屋均应纳入法定的征收补偿程序，在被征收人拒绝腾房时，征收部门应申请人民法院强制执行。故一审根据上述事实和法律的规定，认定涉案房屋的强拆行为与零陵区棚改项目涉及的征收行为具有高度关联性，并根据“谁行为，谁被告；行为者，能处分”的原则，推定零陵区政府实施了本案强拆行为，并无不当。零陵区政府在诉讼中，虽提交零陵区城管局《限期拆除通知书》拟证明涉案强拆行为系该局所为，但零陵区城管局并未自认其系强拆实施主体，且该局在房屋征收决定公告之后，并无法律规定具有实施强制拆除被征收房屋之职权。故零陵区政府称其非强拆实施主体的上诉理由不能成立，本院不予支持。二、关于被诉拆除行为是否合法的问题。零陵区政府在未依据有关征收补偿规定对案涉房屋进行任何补偿的的情况下，实施了强拆伍啸天房屋的行为。一审因零陵区政府在无任何强拆依据的情形下，实施强拆亦违反《中华人民共和国行政强制法》第五十三条、第五十四条的规定，认定其强拆伍啸天房屋的行为违法正确。三、关于赔偿问题。因违法强拆造成的财产损失，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第四项的规定，伍啸天有权获得赔偿。本案中，因违法强拆造成的财产损失包括被拆房屋价值及屋内物品的损失价值两部分。（一）关于房屋价值的损失。伍啸天提出被拆房屋应按商业用地价格评估并确定赔偿数额，但伍啸天的房屋登记为住宅，其亦未提供该房屋实际用于商业之依据，故该赔偿请求无事实和法律依据。一审鉴于本案中的涉案房屋已经被拆除，应予征收补偿的实际情况，认为伍啸天能获得的赔偿金应为不低于其房屋被依法征收所能获得的补偿金，本院予以认可。因零陵区政府对伍啸天作出的《限期签订协议通知书》附有相关评估价值，一审遂以该评估价值作为确定被强拆房屋的房地产价值的依据。经审查，涉案评估机构的选定、评估程序、方式、标准均符合相关规定。一审以该评估报告载明的数额认定房产部分的损失，同时将征收补偿方案中确定的有关被拆迁人主动签约可获得的搬迁、临时安置费用等补助和奖励一并视为直接损失予以认定，符合有关法律对直接损失认定的规定，亦基本考虑了涉案棚户区改造项目涉及的公共利益与个体利益的平衡，并无不当。伍啸天上诉请求自强拆之日起至给付赔偿时止，每月按1500元支付临时安置费补偿。因一审判决已经一并将涉案项目补偿方案中所规定的包括临时安置费的各项补助纳入直接损失予以认定，故其该项上诉请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。关于被强拆房屋的屋内物品损失问题，伍啸天没有提供屋内物品损失的证据，零陵区政府亦无证据证明强拆房屋没有造成屋内物品损失，一审法院综合考虑房屋居住等情况，酌情认定为3,000元，并无不当。综上所述，两上诉人的上诉理由，均不能成立，依法不予支持。一审判决认定基本事实清楚，适用法律正确，处理结果并无不当，依法可予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人永州市零陵区人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  万向东审判员  赫荣生审判员  张少波二〇一九年四月二十九日法官助理刘柯岑书记员杨雅婷