广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂行终575号 上诉人（一审第三人）灵山县新圩镇独树村委会第十一村民小组。 诉讼代表人檀宗俭，组长。 委托代理人刘金辉，广西拓展律师事务所律师。 被上诉人（一审原告）灵山县新圩镇独树村委会第五村民小组。 诉讼代表人蒙有华，组长。 委托代理人于柯夫，男，1953年12月18日出生，汉族，住南宁市青秀区。 一审被告灵山县人民政府，住所地：灵山县灵城镇广场路37号。 法定代表人刘钦，县长。 委托代理人钟昌岩，灵山县调处办工作人员。 一审被告钦州市人民政府，住所地：钦州市永福东大街11号。 法定代表人谭丕创，市长。 委托代理人邓红，钦州市司法局工作人员。 委托代理人罗锴，广西源群律师事务所律师。 上诉人灵山县新圩镇独树村委会第十一村民小组（以下简称第十一组）因灵山县新圩镇独树村委会第五村民小组（以下简称第五组）诉灵山县人民政府（以下简称灵山县政府）土地行政裁定、钦州市人民政府（以下简称钦州市政府）行政复议一案，不服钦州市中级人民法院（2018）桂07行初37号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭，并于2019年4月22日公开开庭审理了本案。上诉人第十一组的诉讼代表人檀宗俭及委托代理人刘金辉，被上诉人第五组的诉讼代表人蒙有华及委托代理人于柯夫，一审被告灵山县政府的委托代理人钟昌岩，一审被告钦州市政府的委托代理人邓红、罗锴，到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 灵山县政府作出的灵政处〔2017〕1号《关于新圩镇独树村委会第五村民小组与第十一村民小组土地权属纠纷的处理决定》（以下简称1号处理决定）查明，争议林地位于邕浦二级公路旁，土名称为蚂蝗塘，面积约8.49亩，四至：东至邕浦二级公路及荔枝树冠投影边为界，南至蒙有钦围墙及水沟为界，西至侯屋地（以水沟间隔）为界，北至独树村委会林地为界。现争议地中的一部分土地，土改时是荒地不分配给任何人，合作化时期由独树高级社集体管理，1959年经独树大队同意，第十一组在争议地上建禾堂、禾塘屋和搭禾秆棚，用于晒谷禾秆草等，1962年“四固定”时该土地落实固定给第十一组集体管理。另一部分土地，属1962年“四固定”时落实固定给独树大队第六生产队集体所有的坡地，1972年，为了方便管理，第十一组与第六生产队协商同意，第十一组用本集体管理的沙帽岭脚的名为草田的3块水田兑换该部分土地管理使用。体制下放至今现争议地一直是第十一组管理和使用，从没有人提出过权属异议。第十一组与第六生产队兑换草田3块水田后，双方按协定分别管理，体制下放时由第六村民小组分配给蒙之胜、蒙荣光、蒙之权等农户经营管理，1999年蒙之胜计划就近建房用大坡肚的0.5亩水田与第十一组蒙日浦兑换管理。2014年，兑换的土地列入征地范围，征地款由经营管理农户领取。2014年，第五组以现争议地是其祖宗地和1962年“四固定”时落实固定给其管理为由提出异议，引起纠纷，经新圩镇人民政府调处未果。灵山县政府认为，现争议地的一部分，在1959年由第十一组建设禾堂、禾塘屋、搭禾秆棚和晒禾秆草用，1962年“四固定”时落实固定给第十一组集体管理。另一部分土地，第十一组与第六生产队协商兑换后，由第十一组集体管理。现争议的土地，体制下放后至今一直由第十一组管理和使用，权属一直没有合法变更过。经调解，双方没能达成协议，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一、二款和《国务院批准广西壮族自治区关于处理土地山林水利纠纷的情况报告》（国发〔1980〕135号）第三点第（二）项的规定，决定：双方争议的蚂蝗塘土地确权归第十一组所有。 第五组不服，向钦州市政府申请行政复议。钦州市政府于2017年8月11日作出钦政复决字〔2017〕44号《钦州市人民政府行政复议决定书》（以下简称44号复议决定）认为：1962年“四固定”时，争议土地中的部分土地固定给第十一组，另一部分固定给第六生产队。1972年，为了方便管理，经第十一组与第六生产队协商，第十一组用集体管理位于沙帽岭脚的三块水田兑换另一部分争议土地部分土地，已经合法取得争议土地的所有权。体制下放后至今争议土地一直由第十一组管理和使用，权属一直没有合法变更过。灵山县政府作出的1号处理决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，依法应予支持。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项规定，决定维持灵山县政府作出的1号处理决定。 钦州市中级人民法院一审查明：争议林地位于邕浦二级公路旁，土名称为蚂蝗塘，面积约8.49亩，四至：东至邕浦二级公路及荔枝树冠投影边为界，南至蒙有钦围墙及水沟为界，西至侯屋地（以水沟间隔）为界，北至独树村委会林地为界。争议土地在“土改”“合作化”“四固定”时期如何确定权属，没有文字记录。本案土地权属争议发生后，第五组向灵山县政府提出确权申请，灵山县政府于2015年8月26日作出灵政处〔2015〕10号《关于新圩镇独树村委会第五村民小组与第十一村民小组土地权属纠纷的处理决定》（以下简称〔2015〕10号处理决定）：双方争议的蚂蝗塘土地确权归第十一组所有。第五组不服，向钦州市政府提起行政复议，钦州市政府于2015年12月9日作出钦政复决字〔2015〕76号《钦州市人民政府行政复议决定书》（以下简称〔2015〕76号复议决定）维持〔2015〕10号处理决定。第五组仍不服，向灵山县人民法院提起行政诉讼。灵山县人民法院（2016）桂0721行初1号行政判决以事实不清、证据不足为由撤销〔2015〕10号处理决定和〔2015〕76号复议决定，各方均没有上诉，该行政判决已经发生法律效力。灵山县政府重新调查后，于2017年3月27日作出与〔2015〕10号处理决定结果相同的1号处理决定，第五组不服，向钦州市政府提起行政复议，钦州市政府经过复议于2017年8月11日作出44号复议决定维持了1号处理决定。第五组仍不服，提起本案行政诉讼，请求撤销1号处理决定、44号复议决定，判令争议的蚂蝗塘土地（8.49亩）权属变更归第五组所有。 钦州市中级人民法院一审认为：根据《国务院批转广西壮族自治区关于处理土地山林水利的情况报告》第三部分第（二）项规定，“关于证据问题。根据中央和自治区的各项政策、规定、法律、法令，一般应以土改、合作化、‘四固定’时的定论为依据。对解放后党政机关的处理决定和双方商定的协议，应当维护。”同时，《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十四条、第三十五条对土地权属纠纷确权处理的证据材料或参考证据材料的种类及形式作出了明确规定。灵山县政府在没有任何书证的情况下，仅根据与本案土地权属纠纷当事人一方有密切关系的证人证言作为证明争议土地在合作化、“四固定”时期的确权依据，显然证据不足，也与《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十四条、第三十五条的规定不符。本案中，第五组与第十一组对争议土地的管理事实，各自均有一定证据，虽然各自的证据都不足以支持各自的土地权属主张。但在此情况下，灵山县政府作出1号处理决定，决定将争议的土地确权归第十一组一方集体所有，没有兼顾到各方的利益，与《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十条第一款第（二）项的规定不符，属处理不当。同时，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十一条“人民法院判决被告重新作出行政行为的，被告不得以同一的事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为”和《最高人民法院关于适用的解释》第九十条第一款“人民法院判决被告重新作出行政行为，被告重新作出的行政行为与原行政行为的结果相同，但主要事实或者主要理由有改变的，不属于行政诉讼法第七十一条规定的情形”的规定，灵山县政府和钦州市政府的原行政行为已被（2016）桂0721行初1号行政判决撤销，该行政判决已经发生法律效力。灵山县政府重新调查时，仅仅调查了几位证人，在没有新的事实和理由的情况下，作出了与〔2015〕10号处理决定主要事实与主要理由相同的行政行为，钦州市政府在没有新的事实的情况下亦作出与〔2015〕76号复议决定相同的行政行为，违反了上述法律规定。而且灵山县政府没有证据证明作出1号处理决定经行政主管部门集体讨论提出确权建议和经灵山县政府集体讨论决定，违反了《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第二十五条第（四）、（五）项的规定，属程序违法，应予纠正。 综上，灵山县政府作出的1号处理决定事实不清，证据不足，适用法律错误，违反法定程序，依法应予撤销。钦州市政府作出的44号复议决定虽然履行了复议必须的程序，但没有查清事实，维持了1号处理决定，亦属事实不清，证据不足，依法也应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）项、第七十一条、第七十九条的规定，判决：一、撤销1号处理决定及44号复议决定；二、由灵山县政府在法定期限内对本案争议的土地重新作出行政行为。 上诉人第十一组上诉称：一、1号处理决定和44号复议决定认定事实事实，证据充分，程序合法，适用法律正确，依法予以维持。争议地土改时是荒地不分配给任何人，合作化时期由独树高级社集体管理，1959年经独树大队同意，第十一组在争议地上建禾堂，1962年“四固定”时该土地落实固定给第十一组集体管理。1972年，第十一组与第六生产队协商用水田兑换第六生产队的侯屋园部分坡地作为晒场，体制下放时由第十一组集体管理，权属一直没有变更过。二、一审判决认定事实错误，适用法律法规错误，导致判决错误。1.一审判决采信灵山县政府、钦州市政府提供的证据，否定第五组提供的证据，说明1号处理决定和44号复议决定所查明的事实正确，但一审判决又否定灵山县政府调查的证人证言的证明效力，存在前后矛盾，导致一审判决对证据认定与事实认定相互矛盾。2.证人证言一致证实争议地在合作化、“四固定”时的权属使用情况及体制下放后的管理事实，也证实了第五组没有实际管理过争议地，本案实际是个人以集体名义主张争议地的权属，一审判决认定“原告与第三人对争议土地的管理事实，各自均有一定证据，虽然各自的证据都不足以支持各自的土地权属主张”错误。3.灵山县政府组织双方进行现场勘验，东向的界限原到灵浦二级公路，因要保留老荔枝树，且该荔枝树是第十一组村民所有，故灵山县政府做通第十一组思想工作，要求第十一组放弃荔枝树投影占地面积的的土地，灵山县政府在调处时已经做到兼顾各方利益，一审判决未注意该细节事实而否定“没有兼顾到各方利益”错误。4.灵山县人民法院作出判决撤销〔2015〕10号处理决定后，灵山县政府依法补充调查，重新作出1号处理决定，虽然处理结果与〔2015〕10号处理决定的结果相同，但已按灵山县人民法院判决的要求，依法查明了争议地的权属来源及管理事实后重新确权，属于“主要事实或者主要理由改变”的法定情形，一审判决以此为主要理由撤销1号处理决定和44号复议决定，于法无据。5.案件是否经过灵山县政府集体讨论不属于法律强制性规定，且集体讨论记录属于内部机密，不宜公开。灵山县政府不提供并不代表其未经讨论，一审判决未要求灵山县政府提交这方面的证据，认定1号处理决定程序违法错误。综上，请求二审法院撤销一审判决，维持1号处理决定和44号复议决定。 被上诉人第五组答辩称：一、土改时期第五组在争议地上种植大量荔枝、龙眼、柠檬树，最后只保留了两颗树，而后第五组在争议地改种泰国勒等树种及其他农作物，争议地不是荒地，灵山县政府、钦州市政府认定争议地在土改时是荒山不是事实。灵山县政府认定“1959年独树大队同意第十一组在争议地上建屋搭禾塘”及“1972年第十一组与第六生产队协商兑换部分土地”与事实不符，农村的晒场根本不需要9亩地，且土地兑换违反规定。二、灵山县政府协调第十一组放弃荔枝树投影范围内的土地，不属于“兼顾各方利益”，土地本就属于第五组所有。三、灵山县政府在询问证人时，调查人和记录人没有签字，被调查人没有身份证复印件，且证人未出庭作证，其证据效力不足。四、灵山县政府集体讨论记录不属于内部机密，应依职权公开。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，第十一组的上诉请求不能成立，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 一审被告灵山县政府述称：一、1号处理决定认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，确权切合实际，应当依法予以维持。二、一审判决认定事实错误，适用法律法规错误，作出判决错误。1.一审判决对灵山县政府和钦州市政府提供的证据均采信，对第五组的证据均予否定，说明1号处理决定和44号复议决定所查明的事实清楚正确，但一审判决又否定灵山县政府调查的证人证言，导致事实认定与认证相互矛盾，属于认定事实错误。2.灵山县政府在调处时，做通了第十一组思想工作，第十一组放弃荔枝树投影占地面积的土地，实际上已经做到兼顾各方利益。3.灵山县政府按灵山县人民法院判决的要求依法查明本案争议地的权属来源及管理事实，并重新确权，1号处理决定的处理结果和〔2015〕10号处理决定的结果虽然相同，但“主要事实或者主要理由有改变”，依法应当得到确认，一审法院因此为由撤销1号处理决定和44号复议决定于法无据。4.案件是否经灵山县政府集体讨论不是法律强制性规定，且讨论记录属于内部机密，不宜公开，如果法院要求提供，灵山县政府应当予以提供，一审法院没有要求灵山县政府提交这方面的证据，不足以证明灵山县政府调处程序违法，一审判决认定1号处理决定程序违法错误。三、第五组的诉讼主张无事实和法律依据。1.灵山县政府重新作出的处理决定程序合法。2016年6月28日，灵山县人民法院作出（2016）桂0712行初1号行政判决，撤销〔2015〕10号处理决定，责令县灵山县政府重新作出行政行为。灵山县政府依法进行了补充调查取证，作出的1号处理决定，是灵山县政府依职权作出，是正确的，程序合法。第五组认为灵山县政府重新作出处理决定程序违法的观点错误。2.灵山县政府补充调查取证正确。补充调查取证是针对无利害关系人进行的调查，证明案件的客观性和真实性。第五组认为灵山县政府补充调查取证无法律效力的观点错误。3.大部分证人是案外人，均一致证实争议地在合作化、“四固定”时的权属使用及体制下放后的管理事实，也证实了第五组除东边有一棵荔枝树外，没有实际管理过争议地，且也有证人证实第五组的主张实际是个人行为，即个人以集体名义主张“祖宗地”的行为，一审判决变相支持第五组个人抢认祖宗地的行为，不利于社会稳定。综上，1号处理决定和44号复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求二审法院撤销一审判决，维持1号处理决定和44号复议决定。 一审被告钦州市政府述称：1962年“四固定”时，争议土地中的部分土地固定给第十一组，另一部分固定给第六生产队。1972年，第十一组为了方便管理，经与第六生产队协商，用本集体管理的沙帽岭脚的名为草田的3块水田兑换另一部分争议土地后，一直由第十一组管理使用，第十一组已合法取得争议土地所有权。灵山县政府在〔2015〕10号处理决定被撤销后，重新调查取证，调取的多名与本案不存在利害关系的证人证言，进一步查争议地的权属情况，并兼顾各方利益作出1号处理决定，重新确权归第十一组所有，应当属于主要事实和主要理由有所改变，并不属于一审判决认定的“以同一事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为”。至于一审判决认定灵山县政府没有证据证明1号处理决定经过集体讨论决定程序违法的问题，案件是否经灵山县政府集体讨论不是法律强制性规定，属于行政机关处理案件的内部机密，不必公开，如果法院要求提供，灵山县政府应当予以提供，一审法院审理时也没有要求灵山县政府和钦州市政府提交这方面的证据，一审判决据此认定1号处理决定程序违法错误。综上，灵山县政府作出的1号处理决定和钦州市政府作出的44号复议决定认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，程序合法。一审判决认定事实不清，适用法律错误，第十一组的上诉请求有事实和法律依据，应当予以支持，请求二审法院依法作出公正判决。 经审查，本院确认一审判决确认的证据合法有效，可作为本案定案依据。据此，本院二审查明的事实与一审判决查明的事实一致。 另查明，灵山县政府于2015年5月26日组织争议双方对现场进行勘查，《现场勘验笔录》记载：“争议林地东至灵浦二级公路及荔枝树冠投影边为界”，“附着物情况：东边有五队荔枝树1棵，十一队芭蕉和晒场、3间禾塘屋。”各方当事人均已签字确认。〔2015〕10号处理决定处理的争议地包括荔枝树投影范围的土地，1号处理决定处理的争议地不包括荔枝树投影范围的土地。 灵山县人民法院（2016）桂0721行初1号行政判决认定：灵山县政府在没有任何书证的情况下，仅根据其调查的部分证人证言，且在关键证人与本案土地权属纠纷当事人一方有密切关系的情况下，将证人证言作为证明争议土地在合作化、“四固定”时期的定论依据，显然证据不足，也与《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十四条、第三十五条的规定不符。本案中，第五组与第十一组对争议土地的管理事实，各自均有一定证据，虽然各自的证据都不足以支持各自的土地权属主张。但在此情况下，灵山县政府作出〔2015〕10号处理决定，决定将争议的土地确权归第十一组一方集体所有，没有兼顾到各方的利益，与《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十条第一款第（二）项的规定不符，属处理不当。〔2015〕10号处理决定主要证据不足，决定不当，钦州市政府作出维持〔2015〕10号处理决定的〔2015〕76号复议决定事实不清，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（六）项，第七十九条，以及《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十条第一款的规定，判决：撤销〔2015〕10号处理决定、〔2015〕76号复议决定。 本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理。《中华人民共和国森林法》第十七条规定，单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理。灵山县政府具有调处本案的法定职权。《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十三条第（四）项规定，证人证言是土地山林水利权属纠纷确权处理证据之一。各方均未能提供本案争议土地在“土改”“合作化”“四固定”、“林业”三定等各时期的有效权属凭证，灵山县政府依职权展开调查，证人证言分别证明：争议地中的一部分土地，土改时是荒地不分配给任何人，合作化时期由独树高级社集体管理，1959年经独树大队同意，第十一组在争议地上建禾堂、禾塘屋和搭禾秆棚，用于晒谷禾秆草等。1962年“四固定”时，争议土地中的一部分固定给第十一组集体管理，另一部分土地固定给独树大队第六生产队集体所有。1972年，第十一组与第六生产队协商，第十一组用本集体管理的沙帽岭脚的3块水田与第六生产队管理的另一部分土地进行兑换。体制下放至今现争议地一直是第十一组管理和使用，从没有人提出过权属异议。第十一组与第六生产队兑换土地后，双方按协定分别管理，体制下放时，第六村民小组将兑换的土地分配给蒙之胜、蒙荣光、蒙之权等农户经营管理，1999年蒙之胜计划就近建房，用大坡肚的0.5亩水田与第十一组蒙日浦兑换管理。没有任何证据证实灵山县政府在调查取证过程中违反法律规定，灵山县政府依职权调查的材料客观、全面，灵山县政府以依职权调查的材料作为认定事实的依据，并根据《国务院批转广西壮族自治区关于处理土地山林水利纠纷的情况报告》（国发[1980]135号）第三点第二项“关于证据问题。根据中央和自治区的各项政策、规定、法律、法令，一般应以土改、合作化、‘四固定’时的定论为依据”的规定，以“四固定”时确定的权属为准作为确权依据，作出1号处理决定将争议地处理给第十一组所有，有事实和法律依据。且无充分的证据证明第五组在争议地上有管业事实，基于第十一组长期管理使用争议地，1号处理决定将争议地处理给第十一组所有亦无不当。本院对灵山县政府依法行使裁量权予以尊重。至于1号处理决定与〔2015〕10号处理决定是否违反《中华人民共和国行政诉讼法》第七十一条“人民法院判决被告重新作出行政行为的，被告不得以同一的事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为。”和《最高人民法院关于适用的解释》第九十条第一款“人民法院判决被告重新作出行政行为，被告重新作出的行政行为与原行政行为的结果相同，但主要事实或者主要理由有改变的，不属于行政诉讼法第七十一条规定的情形。”规定的问题，经查，灵山县法院（2016）桂0721行初1号行政判决以主要证据不足、决定不当为由，撤销〔2015〕76号复议决定、〔2015〕10号处理决定。灵山县政府重新处理本案权属纠纷后，重新展开调查，其中荔枝树投影范围的土地，第十一组无争议，该投影范围的土地不包括在1号处理决定处理的争议地内，即1号处理决定与〔2015〕10号处理决定的争执地范围不同，1号处理决定与〔2015〕10号处理决定并非相同的行政行为。一审判决认定1号处理决定、44号复议决定违反《中华人民共和国行政诉讼法》第七十一条、《最高人民法院关于适用的解释》第九十条第一款的规定与查明事实不符，本院予以纠正。行政主管部门集体讨论提出确权建议和政府集体讨论决定是《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第二十五条第（四）、（五）项的规定各级人民政府在土地、山林和水利工程权属纠纷确权处理时应当进行的程序，经查，灵山县政府在作出处理决定前已进行集体讨论，并在二审庭审中提交集体讨论的记录据以证实。一审判决认定灵山县政府违反程序不当，本院应予纠正。 综上，灵山县政府1号处理决定有事实和法律依据，钦州市政府44号复议决定维持灵山县政府1号处理决定并无不当。一审判决认定1号处理决定、44号复议决定事实不清、适用法律错误、违反法定程序不当，导致判决结果错误，本院予以纠正。第十一组上诉的理由成立，本院予以支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下： 一、撤销钦州市中级人民法院（2018）桂07行初37号行政判决； 二、驳回被上诉人灵山县新圩镇独树村委会第五村民小组的诉讼请求。 二审案件受理费50元，由被上诉人灵山县新圩镇独树村委会第五村民小组负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 周善能 审 判 员 叶 坚 审 判 员 陆 海 二〇一九年四月二十八日 法官助理 杜翰洋 书 记 员 许 青