广东省云浮市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤53行终26号上诉人（原审原告）：郁南县农村信用合作联社。住所地：郁南县。法定代表人：蔡碧伟。委托代理人：程宝雪，广东天地正律师事务所执业律师。委托代理人：廖姝婷，广东天地正律师事务所执业律师。被上诉人（原审被告）：郁南县国土资源局。住所地：广东省云浮市郁南县都城镇大堤路**。法定代表人：杨青，局长。委托代理人：陆均荣，该局执法监察大队大队长。委托代理人：梁耀南，广东光源律师事务所执业律师。原审第三人：郁南县都城碧桂园房地产开发有限公司。。住所地：郁南县法定代表人：卜德华，该公司经理。委托代理人：黄建桥，该公司员工。委托代理人：于奇奇，该公司员工。上诉人郁南县农村信用合作联社（下称：郁南县农信社）因与被上诉人郁南县国土资源局、原审第三人郁南县碧桂园房地产开发有限公司（下称：郁南碧桂园公司）征缴土地闲置费纠纷一案，不服云城区人民法院（2018）粤5302行初64号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人郁南县农信社的委托代理人程宝雪、廖姝婷，被上诉人郁南县国土资源局的委托代理人陆均荣、梁耀南，原审第三人郁南碧桂园公司的委托代理人黄建桥、于奇奇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院查明：2010年9月29日，郁南县农信社与郁南县××投资开发有限公司、郁南县人民政府签订《以物抵债协议》一份，郁南县农信社通过出让方式取得位于广东省云浮市郁南县××镇××三宗土地面积合计为183.46亩的土地使用权，用途为商住用地。该三宗土地的《国有土地使用证》【证号分别为：郁府国用（××）第××5号、郁府国用（××）第××6号、郁府国用（××）第××0号；使用权面积分别为：50377.9平方米、21948.24平方米、50000平方米，合计122326.14平方米】。2017年11月22日，郁南县农信社发出《郁南县农村信用合作联社关于云浮市郁南县××××商住用地拍卖的公告》，公开竞价处置涉案土地。同年12月6日，郁南碧桂园公司以17400万元的价格竞得。双方于同年12月21日签订《资产转让协议》约定：自郁南碧桂园公司按约定支付本协议项下全部转让价款之日起，涉案土地转让生效，郁南碧桂园公司取得涉案土地使用权，有关的所有权利、义务及风险，均由郁南县农信社转移至郁南碧桂园公司；次日，郁南碧桂园公司付清土地转让款人民币17400万元。目前，案涉土地使用权仍登记在郁南县农信社的名下，尚未办理过户手续。2018年3月9日，郁南县国土资源局对郁南县农信社分别作出郁国土资执法字[2017]021号、郁国土资执法字[2017]022号、郁国土资执法字[2017]023号三份闲置土地调查通知书，内容为：案涉三宗土地“……，存在疑似闲置土地的现象。……，请你接到本通知书后三十天内向郁南县国土资源局或都城国土所提交该宗土地的使用情况证明材料，并请你配合调查，在调查期间你有举证、申辩的权利和义务。”郁南县国土资源局并于当日送达了该三份闲置土地调查通知书给郁南县农信社。2018年5月4日，郁南县国土资源局对郁南县农信社作出闲置土地认定通知书一份，内容为：“……，我局派员于2018年3月9日对该三宗国有土地通过现场核查，资料审查等方式进行闲置土地调查。经调查，该三宗土地属于商住用地，于2010年9月26日取得土地使用权，现场土地至今还未开发动工，没有任何建筑。……，经我局研究，决定对该三宗国有土地认定为闲置土地。”郁南县国土资源局并于2018年5月4日送达了该份闲置土地认定通知书给郁南县农信社。2018年5月7日，郁南县国土资源局对郁南县农信社作出郁国土资（执法）字[2018]310号《征缴土地闲置费决定书》一份，内容为：“你单位座落在××镇××的土地三宗，已于2010年11月8日取得土地使用权，证号一：……，该三宗土地均为商住用地，现场的土地至今还未开发动工，没有任何建筑物。该三宗土地符合2012年6月1日国土资源部令第53号《闲置土地处置办法》第二条和《郁府办[2000]51号》文的有关规定，认定为闲置土地，我局已依法向你（单位）告知并发出《闲置土地认定通知书》。根据《郁府办[2000]51号》以及《粤府办[2005]25号》文的有关规定，……，从2014年9月计算，……，以上三个国有土地使用证，应缴闲置费共15391074.92元。”并于2018年5月7日送达了该份征缴土地闲置费决定书给郁南县农信社，郁南县农信社不服该决定书，向原审法院提出诉讼，请求判决：一、依法撤销郁南县国土资源局2018年5月7日作出的郁国土资（执法）字[2018]310号《征缴土地闲置费决定书》。二、本案诉讼费用由郁南县国土资源局承担。原审法院认为，本案是土地行政征收纠纷。本案的争议焦点是：郁南县国土资源局对郁南县农信社作出的郁国土资（执法）字[2018]310号《征缴土地闲置费决定书》程序是否合法，认定事实是否清楚，证据是否确凿，适用法律是否正确。郁南县国土资源局2018年5月7日作出的郁国土资（执法）字[2018]310号《征缴土地闲置费决定书》已经履行了现场实地调查取证，先后作出了《闲置土地调查通知书》《闲置土地认定通知书》，告知郁南县农信社相关的权利和义务，并依法向郁南县农信社进行了送达，原审法院确认郁南县国土资源局作出的郁国土资（执法）字[2018]310号《征缴土地闲置费决定书》的程序合法。案涉的土地，郁南县农信社于2010年9月29日取得案涉三宗土地的土地使用权，并分别于2010年11月8日、2015年3月18日取得该三宗土地的国有土地使用权证书。直至郁南县国土资源局于2018年3月9日向郁南县农信社发出三份闲置土地调查通知书时，郁南县农信社仍未对案涉土地进行动工开发。案涉土地为商住用地，郁南县农信社确实存在土地长期闲置的事实，郁南县农信社应当缴纳土地闲置费用。郁南县国土资源局依法依规从2014年9月起计算案涉土地闲置期间39个月的闲置费用，事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确。综上所述，郁南县国土资源局作出的郁国土资（执法）字[2018]310号《征缴土地闲置费决定书》事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律法规正确。郁南县农信社的起诉理由不能成立，其相应的诉讼请求不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回郁南县农信社的诉讼请求。本案受理费50元，由郁南县农信社负担。上诉人郁南县农信社不服，向本院上诉称：一、基本情况。（一）上诉人取得涉案土地。郁南县××投资开发有限公司（下称郁南××公司）通过出让方式取得位于广东省云浮市郁南县××镇××土地使用权（下称涉案土地），面积183.46亩，用途为商住用地。2010年9月29日，郁南××公司与上诉人、郁南县人民政府签订《以物抵债协议》，约定以涉案土地抵偿254户拖欠上诉人的涉政不良贷款本金及利息等。上诉人取得涉案土地的《国有土地使用证》【证号分别为：郁府国用（××）第××5号、郁府国用（××）第××6号、郁府国用（××）第××0号；使用权面积分别为：50377.9平方米、21948.24平方米、50000平方米，合计122326.14平方米】。但规划部门一直没有出具涉案土地的规划设计条件。直至2017年11月20日，郁南县城乡规划建设管理局才作出《郁南县××拟出让建设用地规划设计条件》【郁规条字（2017）29号】。（二）上诉人公开拍卖处置涉案土地。2017年11月22日，上诉人发出《郁南县农村信用合作联社关于云浮市郁南县××××商住用地拍卖的公告》【案号：郁农信拍20171122；下称《拍卖公告》】，拟通过淘宝网资产竞价网络平台（××/）公开竞价处置涉案土地。同年12月6日，郁南碧桂园公司以17400万元的价格竞得。双方于12月21日签订《资产转让协议》约定：自郁南碧桂园公司按约定支付本协议项下全部转让价款之日起，涉案土地转让生效，郁南碧桂园公司取得涉案土地使用权，有关的所有权利、义务及风险，均由上诉人转移至郁南碧桂园公司；郁南碧桂园公司已受让涉案土地的权属情况、产权性质及使用现状等一切相关事项进行了充分的调查、了解，同意按照涉案土地的现状、资料予以受让；郁南碧桂园公司自行办理涉案土地权属登记、过户或处置等事项，所有需支付的税、费（含之前欠缴的税、费以及本次转让登记过户所需支付的税、费）全部由郁南碧桂园公司承担。次日，郁南碧桂园公司付清土地转让款人民币17400万元，并提前开始动工建设。后，郁南碧桂园公司办妥过户手续，已取得了涉案土地的《不动产权证书》。（三）被上诉人第一次作出的郁国土资（执法）字（2018）212号《征缴土地闲置费决定书》。涉案土地因长期被农民占用、发射塔搬迁、土地规划指标直到2017年11月20日才到郁南县城乡规划建设管理局确定【编号：郁规条字[2017]29号】、且尚未完成“三通一平”等原因，至今仍未开发建设。2018年4月10日，被上诉人向上诉人出具郁国土资（执法）字（2018）211号《闲置土地认定通知书》，认定涉案土地为闲置土地。同年4月13日，其作出郁国土资（执法）字（2018）212号《征缴土地闲置费决定书》，决定向上诉人征收2011年11月至2018年3月共76个月的土地闲置费合计人民币19290831元。（四）被上诉人现在作出的郁国土资（执法）字（2018）310号《征缴土地闲置费决定书》（下称:《征缴决定》）依然违法。上诉人为此多次与被上诉人沟通协商撤回事宜。后被上诉人重新作出郁国土资（执法）字[2018]309号《闲置土地认定通知书》（下称:《闲置认定》）及《征缴决定》，上诉人2018年6月11日签收。该决定书调整征缴的土地闲置费为人民币15391074.92元。但此没有事实及法律依据，依然是违法的。（五）本案原审判决错误。本案，上诉人依法向原审法院提起诉讼，请求：依法撤销被上诉人2018年5月7日作出的《征缴决定》等。该院于2018年7月10日立案受理。2018年10月30日，原审法院公开审理本案。庭审过程中，上诉人依法提出增加一项诉讼请求：依法撤销被上诉人2018年5月4日作出的《闲置认定》。2019年1月9日，原审法院作出判决：驳回上诉人的诉讼请求。原审判决明显错误，上诉人现依法提起上诉。二、原审判决遗漏上诉人增加诉讼请求及证据，严重违法。（一）原审判决遗漏上诉人增加的诉讼请求，未审查被上诉人作出的《闲置认定》行为错误。本案原审庭审中，法庭归纳的争议焦点为：被上诉人2018年5月7日作出的《征缴决定》程序是否合法、事实是否清楚、证据是否充分、适用法律是否正确。因上述争议焦点并未包括《闲置认定》，为便于法庭审查，上诉人当庭依法提出增加一项诉讼请求：撤销被上诉人2018年5月4日作出的《闲置认定》。对上述增加诉讼请求，法庭并未当庭驳回，且后续就《闲置认定》及《征缴决定》作出程序、事实依据、法律适用等事宜开展了法庭调查。原审法院应就本案增加诉讼请求进行审查及判决。但原审判决既没有记载上诉人上述增加诉讼请求，也没有对被上诉人作出《闲置认定》的行为是否合法进行审查和论述，更没有就该项诉讼请求进行判决，明显错误。（二）原审判决遗漏上诉人证据，选择性认证。本案，上诉人在起诉时提供了《以物抵债协议》《国有土地使用证》《郁南县××拟出让建设用地规划设计条件》《关于县城××中国移动、中国联通信号发射塔搬迁问题工作协调会议纪要》《郁南县农村信用合作联社关于云浮市郁南县××镇××商住用地拍卖的公告》等共15项证据，拟证明涉案土地取得经过、具备动工开发条件时间、拍卖处置情况、被上诉人作出具体行政行为违法等案件基本事实。庭审中，被上诉人、郁南碧桂园公司对上诉人提供的证据真实性、合法性、关联性均无异议，并发表了质证意见。原审判决明显选择性认证，遗漏上诉人提供以证明涉案具体行政行为违法事实的多项证据，未查清本案基本事实，明显严重错误。具体如下：首先，原审判决仅列明了被上诉人提供的证据及上诉人、郁南碧桂园公司的质证意见，但根本没有列明上诉人所提供的全部证据，也没有记载被上诉人、郁南碧桂园公司发表的质证意见。其次，原审判决查明了涉案土地拍卖处置的相关案件事实。实际上，该部分事实被上诉人并未举证，而是由上诉人提供了《郁南县农村信用合作联社关于云浮市郁南县××镇××商住用地拍卖的公告》《成交确认书》《资产转让协议》予以证明。其未经认证直接查明事实，明显不当。再次，除上述实际已据以查明相关事实的证据，对于上诉人提供的其他证据，原审判决既没有进行认证，也没有查明所涉相关案件事实，明显属于选择性认证，严重违法。三、被上诉人作出《闲置认定》违法，依法应予撤销。原审判决认定涉案土地闲置，没有事实和法律依据。（一）《闲置认定》违法，应予撤销。郁南碧桂园公司拍卖取得涉案土地后已提前动工开发建设，但被上诉人作出《闲置认定》认定涉案土地至2018年5月4日时还未开发动工，明显认定事实不清。被上诉人在本案审理过程中始终未提供其作出《闲置认定》的证据，依法应承担不利后果，视为其作出《闲置认定》程序违法、证据不足。其主张作出《闲置认定》的法律依据为《闲置土地处置办法》第二条及《郁府办[2000]51号》文。明显错误。涉案土地不符合《闲置土地处置办法》第二条规定情形，其适用错误。至于《郁府办[2000]51号》文，仅是郁南县政府办公室作出的文件，不具有法律约束力；且该文明显对“闲置土地”擅自进行扩大解释，违反《闲置土地处置办法》第二条规定。故《郁府办[2000]51号》文不能作为其作出《闲置认定》的法律依据。因此，被上诉人作出《闲置认定》认定事实不清，证据不足，适用法律错误，依法应予撤销。（二）涉案土地不属于闲置土地。原审判决适用法律错误。本案，涉案土地为国有出让土地，系上诉人通过抵债取得，《以物抵债协议》并未约定涉案土地动工开发时间，且郁南××公司或郁南县政府均未披露土地出让合同约定的动工开发时间。涉案土地至上诉人拍卖处置时仍未平整或“三通一平”，不符合动工开发条件，本案根本不存在超过出让合同约定动工期限一年未动工开发的问题。可见，动工期限尚未开始起算，涉案土地不属于闲置土地。因此，原审判决认定涉案土地闲置，明显适用法律错误。（三）原审判决认定上诉人构成土地闲置缺乏事实依据。涉案土地于2017年12月成功拍卖处置后，郁南碧桂园公司已进场开发建设。被上诉人主张于2018年3月9日实地核查并结合资料审查方式，查明涉案土地未开发动工，但没有提供任何书面证据证明，其应承担举证不能的不利后果。原审判决仅根据被上诉人单方陈述即认为：上诉人取得涉案土地后至被上诉人发出《调查通知》时未动工开发，明显缺乏事实依据。关于涉案土地过户情况，由于上诉人已将过户资料提供给了郁南碧桂园公司，但具体过户手续由郁南碧桂园公司负责，上诉人并不了解是否已完成过户，也无法提供相关证据。故提起本案诉讼时，上诉人陈述：涉案土地过户手续正在办理之中。但据了解，本案原审诉讼期间，郁南碧桂园公司已办妥过户手续，取得了涉案土地的《不动产权证书》。因此，原审判决查明事实时认为“目前，案涉土地使用权仍登记在郁南县农信社的名下，尚未办理过户手续”，明显与事实不符，且缺乏证据。此外，被上诉人作为土地行政管理部门，对涉案土地过户事实理应清楚并承担举证责任，但其没有如实陈述，也没有提交相关证据，导致原审判决未查明该等事实。其应承担相应责任。四、被上诉人作出《征缴决定》违法，依法应予撤销。原审判决认定其作出程序合法、征缴费用正确，没有事实和法律依据。（一）原审判决认定《征缴决定》作出程序合法错误。《闲置土地处置办法》第十四条规定：“除本办法第八条规定情形外，闲置土地按照下列方式处理：（一）未动工开发满一年的，由市、县国土资源主管部门报经本级人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《征缴土地闲置费决定书》，按照土地出让或者划拨价款的百分之二十征缴土地闲置费。土地闲置费不得列入生产成本；……。”第十五条规定：“市、县国土资源主管部门在依照本办法第十四条规定作出征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权决定前，应当书面告知国有建设用地使用权人有申请听证的权利。国有建设用地使用权人要求举行听证的，市、县国土资源主管部门应当依照《国土资源听证规定》依法组织听证。”就《闲置认定》及《征缴决定》作出程序是否合法问题，被上诉人在庭审中口头陈述：其进行了前期现场调查及查阅地籍档案资料，向上诉人发出了《调查通知》，并承认没有书面告知上诉人申请听证等相关权利义务，《征缴决定》没有报经郁南县政府批准。据此，其自认没有书面告知申请听证等相关权利义务、没有报经郁南县政府批准直接作出《征缴决定》，明显程序违法。但原审判决在没有证据的情况下直接认定：被上诉人作出《征缴决定》已经履行了现场实地调查取证、告知了上诉人相关的权利和义务并依法送达，并确认其作出《征缴决定》程序合法，严重错误。（二）原审判决认定《征缴决定》的作出事实清楚、证据确凿错误。《征缴决定》作出的事实依据、证据是《闲置决定》，即涉案土地属于闲置土地。但《闲置决定》认定事实不清，证据不足，适用法律错误，依法应予撤销，不能作为《征缴决定》作出的依据。即使构成土地闲置，并非是上诉人自身原因造成。原审判决未查明该部分事实，认定上诉人应缴纳土地闲置费用错误。首先，上诉人自2010年11月8日取得涉案土地使用权，但一直没有涉案土地建设开发前需要出具的控制性详细规划。直至2017年11月20日，郁南县城乡规划建设管理局才出具《郁南县××拟出让建设用地规划设计条件》确定涉案土地的规划条件。在此之前根本无法动工开发。其次，涉案土地至拍卖处置时仍未完成“三通一平”，依法也不符合动工开发的条件。再次，涉案土地与周边村民留用地存在红线交叉问题，长期被村民等第三人占有，且期间涉及发射塔搬迁事宜，同样不具备动工开发的条件。因此，即使构成土地闲置，此并非上诉人原因造成，被上诉人应与上诉人另行协商延长动工开发期限或采取其他处置方式，动工开发时间应按照新约定、规定的时间重新起算，上诉人无需缴纳土地闲置费。对此，上诉人已提供证据证明，但原审判决并未审查该等证据，也未查明相关事实。其认定上诉人应缴纳土地闲置费用明显错误。即使应缴纳土地闲置费，被上诉人征缴金额错误。原审判决认定其计算39个月土地闲置费正确，明显错误。《广东省人民政府办公厅关于加大力度支持农村信用社清收处置不良资产确保改革试点工作顺利进行的通知》【粤府办[2005]25号】第三条规定：“自本文下发之日起，农村信用社接收作为抵债资产的土地，从接收之日起4年内免收土地闲置费，土地处置期限放宽至4年。”据上，涉案土地属于用作资产抵债的土地，即使构成闲置土地、上诉人应缴纳土地闲置费的，土地闲置费也应自接收土地后第五年，即2014年11月8日开始计收。而且，2017年12月，涉案土地的权属已发生转移，且郁南碧桂园公司也已动工开发建设。被上诉人计算土地闲置费至2018年3月错误。因此，原审判决认定被上诉人自2014年9月起至2018年3月计算39个月土地闲置费，事实清楚、证据确凿、适用法律法规正确，明显错误。即使应缴纳土地闲置费，被上诉人征缴对象错误。原审判决未查明该部分事实错误。本案，涉案土地公开竞价前的《拍卖公告》及上诉人与郁南碧桂园公司签订的《资产转让协议》合法有效，双方应严格履行。根据《竞价公告》规定及《资产转让协议》约定，郁南碧桂园公司有义务在竞买涉案土地前进行充分地尽职调查，其参加竞买即表明其已完全了解涉案土地已公开披露的全部信息及可能存在的瑕疵，其接受涉案土地的现状和一切已知及未知的瑕疵，并且在付清土地转让款、取得涉案土地使用权后一并承受涉案土地有关的所有权利、义务及风险，包括承担涉案土地之前欠缴的税、费以及本次转让登记过户所需支付的税、费。而且，上诉人处置涉案土地不同于一般的资产买卖关系，属于银行不良资产处置，具有高风险、高收益的特点。《资产转让协议》亦明确约定所有权与义务、风险一并转移，上诉人不承担瑕疵担保责任，郁南碧桂园公司以较低的价格受让抵债资产所有权，亦应承担抵债资产相应的瑕疵、义务及风险。此外，被上诉人作出《征缴决定》时，已明知郁南碧桂园公司正在办理涉案土地过户手续，且已提前动工开发建设。其向上诉人征缴2017年12月至2018年3月的土地闲置费毫无道理。因此，被上诉人向上诉人征缴土地闲置费错误，依法依约应由郁南碧桂园公司承担。五、原审判决驳回上诉人诉请，严重不公。（一）上诉人“抵债”解决政府债务问题后，被上诉人作出《征缴决定》不合情理。上诉人为地方性金融机构，自身并不具有房地产开发资质，本没有取得涉案土地的必要性。但为协助解决郁南县人民政府地方债务问题，上诉人出于善意，根据政府的要求“以物抵债”，取得涉案土地。此有效化解了地方债务风险，维护了社会和谐稳定。被上诉人未考虑涉案土地取得的背景，作出的《征缴决定》不仅没有依据，更不合情理。（二）原审判决驳回上诉人诉请，严重不公。被上诉人作出的《闲置认定》《征缴决定》认定事实不清、证据不足，适用法律依据错误，违反法定程序，明显不当，依法应予撤销。但原审判决遗漏上诉人增加诉讼请求及证据，未查明本案基本事实，在被上诉人未履行举证责任的情况下采信其单方面陈述、认定其行政行为合法、正确，未依法支持上诉人诉请、判决撤销《闲置认定》《征缴决定》，严重不公。综上，原审判决认定事实不清，证据不足，适用法律错误，判决严重不公。为维护自身合法权益，上诉人特依法提出上诉，请求：1．依法撤销原审判决，改判支持上诉人的全部诉讼请求；2．本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人郁南县国土资源局答辩称：原审判决认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，上诉人上诉所述没有事实和法律依据。理由是：一、被上诉人作出的《征缴决定》认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法。2010年9月29日，上诉人以《以物抵债协议》取得座落在××镇××的三宗国有土地的使用权，并于2010年11月8日取得《国有土地使用证》，证号一、郁府国用（××）第××6号（（地号220160788），面积：21948.24平方米；证号二、郁府国用（××）第××5号（（地号220160774），面积：50377.9平方米；证号三、郁府国用（××）第××0号（（地号220160789），面积：50000.00平方米，土地取得方式是出让，用途均是商住用地。上诉人对三宗土地拥有合法、完整的物权。被上诉人于2018年3月9日实地核查并结合资料审查方式，查明该三宗土地至今未作开发动工，没有任何建筑物。确认符合2012年6月1日国土资源部令第53号《闲置土地处置办法》第二条和《郁府办[2000]51号》以及《粤府办[2005]25号》文的有关规定，认定该三宗国有土地为闲置土地。被上诉人于2018年5月4日告知了上诉人并发出《闲置认定》，被上诉人于2018年5月7日向上诉人送达《征缴决定》。《征缴决定》载明，决定对上诉人征收（2011年11月-2018年3月）共76个月的土地闲置费。其中，证号一即第0976号应缴土地闲置费为2761527.55元；证号二即第××5号应缴土地闲置费为6338547.37元；证号三即第0340号应缴土地闲置费为6291000元。以上三宗地应缴闲置费共：15391074.92元。综上，被上诉人作出的《征缴决定》认定事实清楚，适用法律正确，计费年限准确，程序合法。二、上诉人认为该三宗地不符合闲置土地是错误的。虽然双方签订的《以物抵债协议》并未约定涉案土地动工开发时间，上诉人也不具房地产开发资质，但上诉人在取得涉案土地后应及时进行处置，如现在把涉案土地转让给第三人一样，由具有房地产开发资质的公司进行开发。如前所述，上诉人取得涉案土地的方式是出让，明知涉案土地的用途是商住。上诉人是知道或者应当知道，这种用途的国有土地，是应当及时开发建设或处置的，知道若不及时开发建设或处置，会造成土地闲置，产生土地闲置费，更严重的会被强制收回。被上诉人以上诉人取得土地使用证之日起一年内未动工开发或转让给他人，确认涉案三宗地属于土地闲置是正确的。三、关于造成土地闲置的理由。涉案土地的地块位置清楚、使用性质明确、所在位置的规划明确，具备动工开发的基本条件。上诉人取得涉案土地的使用权后，并未对土地的现状进行处理，但现在本案第三人在土地现状不改变的情况下却可以对涉案土地进行开发建设。显然，涉案土地闲置是原告自己不及时处理造成的。郁南县城乡规划建设管理局2017年11月20日规划设计条件是依上诉人的申请而作的。上诉人取得涉案的土地使用权后一直未向城规局申请，这也说明涉案土地闲置是上诉人原因造成的。涉案土地在郁南县城区总体规划（2003-2020）范围之内，故上诉人以没有规划和不具备“三通一平”等理由为土地闲置找借口是站不住脚的。被上诉人把涉案土地交给上诉人，如前所述，上诉人完全可以把涉案土地转让给他人，由具有房地产开发资质的公司开发。这样就不会出现闲置土地的现象。四、土地闲置费缴纳的金额和征缴对象。1.上诉人以（粤府办[2005]25号）通知第三条规定，认为即使构成闲置土地、上诉人应缴纳土地闲置费，也应在接收土地后第五年，即2014年11月8日开始计收。该通知是2005年3月下发的，省政府办公厅的通知只是一个指导性的文件，不具法律约束办。而被上诉人依据认定土地闲置和收费事项的《闲置土地处置办法》是国土资源部颁布的部门法规，具有法律效力。2.上诉人因涉案土地已转让给第三人郁南碧桂园公司，并与第三人有约定，故土地闲置费等应由第三人承担。上诉人与第三人之间的此类约定，是他们内部的约定，对外没有约束力，不能对抗第三方。被上诉人征收的是上诉人取得土地使用证、取得完全物权一年后至该土地在闲置状态期间的土地闲置费。至被上诉人2018年3月9日实地核查，涉案土地虽已开发建设，但开发面积未达三分之一，故闲置费计算到2018年3月并无不妥。原审判决据此确认被上诉人的征收行为合法完全符合法律的规定。为此，恳请二审法院依法驳回上诉人的上诉请求。原审第三人述称：一、原审判决认定事实不清，请二审法院依法予以改判。1.在原审中，上诉人及原审第三人通过陈述、书证等方式证实案涉土地建设用地规划用地条件一直未明确，是案涉土地未动工开发的主要原因，但原审判决中对该事实未予以查明以及作出认定；2.案涉土地上存在移动信号发射塔未迁移周边村集体存在用地红线交叉问题，且长期占用影响项目开发建设，该事实在一审判决中也未予以查明和作出认定；3.被上诉人在《闲置认定》和《征缴决定》中称：实地调查查明案涉土地至今还未开发动工，但另一方面被上诉人在原审提交答辩状中述称：案涉土地虽已经开通建设，但开发面积未达三分之一，被上诉人作出的行政行为以及在诉讼中所反映的事实存在矛盾。原审法院对此未予以查明，所以原审判决认定事实不清；4.《闲置认定》及《征缴决定》适用法律错误。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三条的规定，给予公民法人行政处罚的，应该按照法律、法规或规章，行政处罚的依据有三个层次，第一、法律；第二行政法规或地方法规；第三、部委的规章或社区的市人民政府发布的规章，但是《征缴决定》是依据粤府办[2015]25号通知的规定作为征缴的依据，《征缴决定》适用法律错误，原审法院作出错误判决属于适用法律错误。原审法院对此未予以查明，属于事实认定不清。《征缴决定》中征缴土地闲置费的计费基础是依据基准地价，而根据《城市房地产管理法》第二十五条，土地闲置费的计算基础应该是按照土地出让金进行计算和征收。同时《闲置土地处置办法》第十四条也作出了类似的规定，应该按照土地出让金进行计算，而不是按照土地闲置费的计算基准计算，原审法院属于认定事实不清；5.上诉人及原审第三人在原审中提出上述两份行政行为作出程序违法，未履行告知义务且作出行政行为未履行同级人民政府批准的规定，但原审法院对此未作出查明和认定。二、对上诉人提出土地闲置费应由原审第三人承担，原审第三人不同意该上诉意见。1.《征缴决定》作出之日，案涉土地的物权尚未登记为原审第三人，按照不动产登记生效的原则，原审第三人尚未成为土地使用权人，因此不是土地闲置的适格主体；2.原审第三人通过公开市场进行交易获取案涉土地，在交易文件中，上诉人未对土地是否有或有的闲置风险，进行风险提示。经审理查明：郁南碧桂园公司于2018年6月28日取得案涉土地的权属证书。原审法院查明的其他事实属实，本院予以确认。另查明：2018年4月10日，郁南县国土资源局对郁南县农信社作出郁国土资（执法）字[2018]211号《闲置土地认定通知书》，内容为：“……，我局派员于2018年3月9日对该三宗国有土地通过现场核查，资料审查等方式进行闲置土地调查。经调查，该三宗土地属于商住用地，于2010年11月8日取得土地使用权，现场土地至今还未开发动工，没有任何建筑。……，经我局研究，决定对该三宗国有土地认定为闲置土地。”2018年4月13日，郁南县国土资源局对郁南县农信社作出郁国土资（执法）字[2018]212号《征缴土地闲置费决定书》，内容为：“你单位座落在××镇××的土地三宗，已于2010年11月8日取得土地使用权，证号一：……，该三宗土地均为商住用地，现场的土地至今还未开发动工，没有任何建筑物。该三宗土地符合2012年6月1日国土资源部令第53号《闲置土地处置办法》第二条和《郁府办[2000]51号》文的有关规定，认定为闲置土地，我局已于2018年4月10日依法向你（单位）告知并发出《闲置土地认定通知书》。经研究，决定对你（单位）征收（2011年11月-2018年3月）共76个月的土地闲置费。根据《郁府办[2000]51号》以及《粤府办[2005]25号》文的有关规定，……，证号一：《郁府国用（××）第××6号》应缴闲置费为：3461237元；证号二：《郁府国用（××）第××5号》应缴闲置费为：7944594元；证号三：《郁府国用（××）第××0号》应缴闲置费为：7885000元。……”。再查明，由于机构改革，经郁南县机构编制委员会办公室审核同意，原郁南县国土资源于2019年4月8更名为郁南县国土资源局（机构代码为114453227361817210）。在二审庭审中，郁南县国土资源局确认其向上诉人发出的郁国土资执法字[2017]021号、022号、023号《闲置土地认定通知书》中有告知上诉人的举证、申辩的权利，但没有告知上诉人有申请听证的权利。本院认为，根据《闲置土地处置办法》第四条第一款：“市、县国土资源主管部门负责本行政区域内闲置土地的调查认定和处置工作的组织实施。”的规定，被上诉人郁南县国土资源局作为郁南县人民政府主管国土的职能部门，有对辖区内的闲置土地进行处置的职权。但处置闲置土地必须依照法律、法规的规定进行。《闲置土地处置办法》第十五条规定：“市、县国土资源主管部门在依照本办法第十四条规定作出征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权决定前，应当书面告知国有建设用地使用权人有申请听证的权利。国有建设用地使用权人要求举行听证的，市、县国土资源主管部门应当依照《国土资源听证规定》依法组织听证。”本案中，被上诉人对上诉人作出征缴土地闲置费决定之前，虽然向上诉人分别发出了郁国土资执法字[2017]021号、郁国土资执法字[2017]022号、郁国土资执法字[2017]023号《闲置土地调查通知书》，告知其有举证、申辩的权利，但没有告知上诉人有申请听证的权利。根据上述法律规定，被上诉人对上诉人作出征缴土地闲置费决定之前，应当书面告知上诉人有申请听证的权利，依法应当举行听证会，听取当事人的陈述、申辩意见。被上诉人在没有组织听证和听取当事人陈述、申辩的情况下，就作出《征缴决定》，属于程序违法，故被上诉人作出的《征缴决定》依法不能成立。原审法院认定被上诉人作出的行政行为合法不当，本院予以撤销。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、第八十九条第（二）项的规定，判决如下：一、撤销云城区人民法院（2018）粤5302行初64号行政判决；二、撤销郁南县国土资源局于2018年5月7日作出的郁国土资（执法）字[2018]310号《征缴土地闲置费决定书》。本案一审受理费50元、二审受理费50元，共100元，由被上诉人郁南县国土资源局承担。本判决为终审判决。审判长  黄海燕审判员  陆汉容审判员  李婉婉二〇一九年四月二十九日书记员  陈辉财附相关法律条文：1.《闲置土地处置办法》第四条市、县国土资源主管部门负责本行政区域内闲置土地的调查认定和处置工作的组织实施。上级国土资源主管部门对下级国土资源主管部门调查认定和处置闲置土地工作进行监督管理。第十五条市、县国土资源主管部门在依照本办法第十四条规定作出征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权决定前，应当书面告知国有建设用地使用权人有申请听证的权利。国有建设用地使用权人要求举行听证的，市、县国土资源主管部门应当依照《国土资源听证规定》依法组织听证。2.《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。