江苏省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2017）苏行申1763号 再审申请人（一审被告、二审被上诉人）如皋市城市管理行政执法局，住所地如皋市行政中心B-7。 法定代表人何福平，该局局长。 委托代理人缪卫华，该局工作人员。 委托代理人臧巨凯，江苏振泽律师事务所律师。 被申请人（一审原告、二审上诉人）钱小全，男，汉族，住如皋市。 一审被告、二审被上诉人南通市城市管理行政执法局，住所地南通市崇川区工农南路**。 法定代表人何峰，该局局长。 再审申请人如皋市城市管理行政执法局（以下简称如皋城管局）因钱小全诉如皋城管局行政强制及南通市城市管理执法局（以下简称南通城管局）行政复议一案，不服江苏省南通市中级人民法院(2017)苏06行终363号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。 原审法院经审理查明，2015年10月26日，钱小全在如××××组动工拟建砖混结构房屋。2015年11月9日，如皋城管局工作人员到钱小全的建设现场，发现建筑的地基已形成，地，地梁浇筑完工日，如皋城管局向钱小全发出3122号停工通知书。2015年11月10日，如皋工业园区规划建设和环境保护局作出“钱小全新建的案涉房屋位于如皋市城市规划区内，钱小全未申请办理建设工程规划许可证，无法采取改正措施消除对规划实施的影响”的情况说明。2016年3月4日，钱小全在原先已打好地基、浇筑地梁的基础上继续施工。如皋城管局工作人员于当日中午到现场发现墙体已建至2.5米高。同日下午，如皋城管局作出1号拆除决定，主要内容为：钱小全的突击施工行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第四十条第一款的规定，且存在严重安全隐患，造成不良的社会影响，根据《中华人民共和国行政强制法》（以下简称《行政强制法》）第二条第二款、第十八条和《城乡规划法》第六十八条的规定，决定1.责令钱小全立即停止上述违法建设行为；2.对已建且存在安全隐患的违法建设采取即时拆除等行政强制措施。如皋城管局宣读1号拆除决定后，于当日16时47分将该决定张贴于现场。当日16时53分，如皋城管局对钱小全已建设的砖墙实施了拆除行为。 2016年3月8日，南通城管局收到钱小全的复议申请。后经补正复议申请材料，南通城管局于2016年3月14日立案受理。2016年5月11日，南通城管局因案情复杂决定将复议期限延期三十日。因钱小全对如皋工业园区规划建设和环境保护局作出的情况说明向如皋市人民政府提起行政复议，南通城管局于2016年5月31日决定中止案件审理。2016年8月29日，南通城管局恢复案件审理。经审理，南通城管局认为：1.如皋城管局实施的强制拆除行为属于行政强制执行，而非行政强制措施。2.如皋城管局在实施行政强制拆除行为时违反《行政强制法》第四条、第三十四条、第四十四条的规定，程序违法。3.钱小全主张的赔偿损失、恢复原状、登报道歉的请求于法无据，不予支持。该局于2016年9月9日作出[2016]通执法复第8号行政复议决定书（以下简称《8号复议决定》），确认如皋城管局2016年3月4日对钱小全建设的违法建筑实施强制拆除行为违法。钱小全不服，提起本案诉讼，要求：1.撤销南通城管局作出的《8号复议决定》；2.确认如皋城管局拆除行为违法并要求恢复原状，赔偿损失（以江苏省统计年鉴2016年零售业工资标准64090元/年为标准，从2016年3月4日起计算至恢复房屋原状日止），登报道歉（在省级以上有影响力的媒体公开登报道歉，并书面赔礼道歉）。 一审法院经审理后认为，钱小全的诉讼请求缺乏事实根据和法律依据，南通城管局作出的《8号复议决定》认定事实清楚、程序合法，于是作出（2016）苏0621行初239号行政判决，驳回钱小全的诉讼请求。钱小全不服提起上诉，江苏省南通市中级人民法院作出(2017)苏06行终363号行政判决，驳回上诉，维持原判。钱小全未申请再审，但如皋城管局向本院申请再审。 如皋城管局申请再审称：原审法院未对原行政行为（即强制拆除涉案房屋的行为）以及《8号复议决定》的合法性进行全面审查；原审法院程序违法，一审法院对申请人就《8号复议决定》提出的异议未予审查，二审法院对其上诉亦未予理会。请求本院撤销原审判决，由本院提审或指令江苏省南通市中级人民法院以外的本省其他中级人民法院再审。 本院经复查认为，如皋城管局不能就本案申请再审，其再审申请应予驳回。理由如下： 一、如皋城管局系质疑南通城管局作出的《8号复议决定》而申请再审。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十二条规定，行政诉讼法第二十六条第二款规定的“复议机关改变原行政行为”，是指复议机关改变原行政行为的处理结果。复议机关改变原行政行为所认定的主要事实和证据、改变原行政行为所适用的规范依据，但未改变原行政行为处理结果的，视为复议机关维持原行政行为。复议机关确认原行政行为无效，属于改变原行政行为。复议机关确认原行政行为违法，属于改变原行政行为，但复议机关以违反法定程序为由确认原行政行为违法的除外。本案中，南通城管局作为复议机关作出《8号复议决定》，认为如皋城管局实施的强制拆除行为属于行政强制执行，而非行政强制措施，但未改变原行政行为处理结果，仅确认该房屋拆除行为程序违法。依据上述规定，《8号复议决定》应视为维持了原行为，即如皋城管局的涉案拆除行为。在此情形下，本案一审、二审法院审理的行政行为仍然是如皋城管局拆除涉案房屋的行为。如皋城管局在二审法院作出判决后，向本院申请再审。表面上看，如皋城管局似乎是要求法院对自己作出的行政行为予以司法审查。本质上，如皋城管局之所以如此行事，皆因其上级机关南通城管局在《8号复议决定》中明确，如皋城管局实施的强制拆除行为属于行政强制执行，而非行政强制措施。在申诉状中，如皋城管局也明确表示：本案的核心和焦点在于涉案强拆行为是否合法。具体一点，该拆除行为是行政强制措施还是行政强制执行。只有对该问题进行实体性审查并作出判断，才能对南通城管局作出的《8号复议决定》的合法性作出认定。因此，如皋城管局实质上是对南通城管局作出的《8号复议决定》不服，才向本院申请再审。 二、下级行政机关应当执行上级机关作出的行政复议决定。《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第三十二条、第三十七条规定，被申请人不履行或者无正当理由拖延履行行政复议决定的，行政复议机关或者有关上级行政机关应当责令其限期履行。被申请人不履行或者无正当理由拖延履行行政复议决定的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予警告、记过、记大过的行政处分；经责令履行仍拒不履行的，依法给予降级、撤职、开除的行政处分。从上述条款可见，下级机关应当履行上级机关的复议决定，否则直接负责的主管人员和其他直接责任人员将承担相应的责任。从行政机关运行规律看，行政机关履行上级机关的决定也是应有之义。本案中，南通城管局作出的《8号复议决定》已对如皋城管局强制拆除行为是否合法的问题进行处理，该复议决定对作出原行政行为的如皋城管局具有拘束力和强制执行力。如皋城管局不履行或者无正当理由拖延履行行政复议决定的，有关机关可依法对相关责任人作出处理。 三、下级行政机关不能通过司法途径质疑上级机关作出的复议决定。《行政复议法》的立法目的与功能定位之一便是通过自我纠正错误，实现行政机关的内部监督，若允许下级机关借用司法机关之手质疑复议决定的合法性，便违背了《行政复议法》的立法目的，使得行政复议制度形同虚设。从法律层面看，《行政复议法》第五条已有明确规定，公民、法人或者其他组织对行政复议决定不服的，可以依照行政诉讼法的规定向人民法院提起行政诉讼，但是法律规定行政复议决定为最终裁决的除外。该条事实上排除了下级行政机关针对上级行政机关作出复议决定提起行政诉讼的可能性。除此之外，也没有任何其他法律赋予下级行政机关请求权，通过司法途径寻求救济。若允许下级机关以不服上级机关复议决定为由，要求司法机关重新对下级行政机关作出的原行政行为进行评价或者对行政复议决定的合法性进行审查，客观上存在司法权与行政权的对冲、权利的重复救济以及司法程序的“空转”问题，势必造成行政成本和司法成本的浪费，且有损行政权的公信力。本案中，南通城管局已作出《8号复议决定》，确认如皋城管局的强制拆除行为程序违法，作为下级行政机关，如皋城管局即便不服该复议决定，其也不能通过司法途径寻求救济。 综上，如皋城管局的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下： 驳回如皋市城市管理行政执法局的再审申请。 审 判 长 蔡   霞 审 判 员 张 松 波 审 判 员 张   静 法官助理 实习常文芳 二〇一九年四月八日 书 记 员 张 家 松