广东省肇庆市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤12行终10号上诉人（原审原告）：四会市大沙镇鄂荆包子店，住所地：广东省肇庆市四会市大沙镇新圩大沙大道中**之一第八卡，统一社会信用代码：92441284MA4W7WW7XW。负责人：高功井。委托代理人：樊厚春，湖北谦顺律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：四会市食品药品监督管理局，，住所地:广东省肇庆市四会市东城区广场北路****统一社会信用代码：1144128472877309XR。法定代表人：林庆基，该局局长。委托代理人：何嘉敏，该局工作人员；委托代理人：江韡，该局工作人员。上诉人四会市大沙镇鄂荆包子店(以下简称鄂荆包子店)因诉被上诉人四会市食品药品监督管理局撤销行政处罚纠纷一案，不服广东省肇庆市鼎湖区人民法院（2018）粤1203行初247号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：2017年10月10日，广州金域医学检验中心有限公司作出No0022773号《国家食品安全抽样检验抽样单》，载明四会市食品药品监督管理局委托广州金域医学检验中心有限公司对四会市大沙镇鄂荆包子店制售的小馒头进行抽检。2017年10月24日，广州金域医学检验中心有限公司作出了编号为ZF1718391号《检测报告》，载明鄂荆包子店制售的小馒头添加的甜蜜素不符合GB2760-2014的要求，检验结果为不合格。2017年11月14日，四会市食品药品监督管理局作出《现场检查笔录》，向鄂荆包子店送达了广州金域医学检验中心有限公司ZF1718391号《检测报告》，且没有发现有“小馒头”（加工日期：2017年10月10日）的库存；同日四会市食品药品监督管理局作出（四）食药监食案[2017]83号《案件来源登记表》，并作出了同意立案的决定；随后四会市食品药品监督管理局向鄂荆包子店发出《关于协助调查通知书》，要求鄂荆包子店携带相关材料到四会市食品药品监督管理局处接受询问。2017年12月14日，四会市食品药品监督管理局对鄂荆包子店作出《询问调查笔录》，鄂荆包子店对《检测报告》无异议，2017年10月10日一共生产了小馒头3kg，销售单价是12元/kg，现已销售完毕，销售收入36元。2017年12月18日，四会市食品药品监督管理局作出案件调查终结报告并进行案件合议，合议意见认为鄂荆包子店生产销售不符合食品安全标准的行为，依据《中华人民共和国食品安全法》第一百二十四条第一款第（三）项的规定，拟对鄂荆包子店作以下行政处罚：1、没收违法所得36元；2、罚款50000元。鉴于处罚金额巨大，建议进行案件集体讨论。2017年12月25日，四会市食品药品监督管理局作出《案件集体讨论记录》，载明多数人同意作出以下处罚：1、没收违法所得36元；2、罚款50000元。2018年3月27日，四会市食品药品监督管理局作出（四）食药监食罚告[2018]16号《行政处罚事先告知书》和（四）食药监食听告[2018]16号《听证告知书》，并送达给鄂荆包子店。2018年3月29日，鄂荆包子店向四会市食品药品监督管理局申请听证，四会市食品药品监督管理局于2018年4月9日向鄂荆包子店作出（四）食药监食听通[2018]1号《听证通知书》，通知鄂荆包子店听证时间及地点等相关事项，同时作出了《行政处罚听证会公告》。2018年4月17日，四会市食品药品监督管理局举行了听证会并作出听证笔录。2018年4月25日，四会市食品药品监督管理局作出《听证报告书》，载明听证会的具体情况及处理意见和建议。2018年7月6日，四会市食品药品监督管理局作出（四）食药监食罚[2018]16号《行政处罚决定书》并送达鄂荆包子店，认定鄂荆包子店经营的小馒头经广州金域医学检验中心有限公司检测为不合格，甜蜜素项目不符合GB2760-2014要求，违反了《中华人民共和国食品安全法》第三十四条第(四)项的规定，属于超范围、超限量使用食品添加剂，决定对鄂荆包子店给予以下行政处罚：1、没收违法所得36元；2、罚款50000元。同时向鄂荆包子店发出（四）食药监食责令[2018]16号《责令改正通知书》，责令鄂荆包子店立即停止生产销售不合格小馒头。2018年7月11日，鄂荆包子店向四会市食品药品监督管理局申请延期分期缴纳罚款，四会市食品药品监督管理局于7月17日作出《关于延期分期缴纳罚款通知书》并送达鄂荆包子店，告知鄂荆包子店同意其提出的延期分期缴纳罚款申请。另查明，鄂荆包子店使用的甜蜜素外包装显示使用范围包括果冻、面包、饼干、水果罐头等，最大使用量为0.65g/kg。原审法院认为：本案是撤销行政处罚决定纠纷。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（一）对行政拘留、暂扣或者吊销许可证和执照、责令停产停业、没收违法所得、没收非法财物、罚款、警告等行政处罚不服的；……”及《中华人民共和国食品安全法》第一百一十条“县级以上人民政府食品药品监督管理、质量监督部门履行各自食品安全监督管理职责，有权采取下列措施，对生产经营者遵守本法的情况进行监督检查：……（二）对生产经营的食品、食品添加剂、食品相关产品进行抽样检验；……”的规定，鄂荆包子店不服四会市食品药品监督管理局抽样检验后对其作出的行政处罚，属于法院受案范围，四会市食品药品监督管理局具有对本区域内生产经营的食品相关产品进行抽样检验的职权，是本案的适格被告。本案的争议焦点为：四会市食品药品监督管理局作出的（四）食药监食罚[2018]16号行政处罚决定书认定事实是否清楚、程序是否合法、适用法律是否正确。鄂荆包子店制售的小馒头被检测出甜蜜素含量为1.48g/kg，而甜蜜素的使用范围包括焙烤食品中的糕点，但并不包括发酵面制品，即发酵面制品不得添加甜蜜素，同时在鄂荆包子店使用的甜蜜素外包装显示使用范围为果冻、面包、饼干等，并不包含馒头，因此鄂荆包子店在小馒头中添加甜蜜素的行为违反了《中华人民共和国食品安全法》第三十四条第（四）项的规定，四会市食品药品监督管理局作出案涉行政处罚认定事实清楚、证据充分。四会市食品药品监督管理局在行政执法过程中，对鄂荆包子店的食品进行依法抽样检查，发现鄂荆包子店制售的小馒头不符合食品安全标准，在进行调查后，依法进行听证、告知等程序，并不违反法律、法规关于行政处罚的相关规定，程序合法。依据《中华人民共和国食品安全法》第一百二十四条第一款第一项“违反本法规定，有下列情形之一，尚不构成犯罪的，由县级以上人民政府食品药品监督管理部门没收违法所得和违法生产经营的食品、食品添加剂，并可以没收用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足一万元的，并处五万元以上十万元以下罚款；……”的规定，四会市食品药品监督管理局对鄂荆包子店作出没收违法所得及处罚五万元的行政处罚，适用法律法规正确。四会市食品药品监督管理局作出的行政处罚决定认定事实清楚，证据确实充分，程序合法，适用法律、法规适当，应予维持。对于鄂荆包子店认为按照《食品生产许可证分类目录》馒头属于热加工糕点中的其他类[发酵面制品]，因此馒头是属于糕点类的，可以添加适量的甜蜜素的意见，根据国家食品药品监督管理总局发布的《食品生产许可证分类目录》及国家卫生和计划生育委员会发布食品安全国家标准《食品添加剂使用标准》（GB2760-2014）的规定，《食品生产许可证分类目录》中只是明确馒头是属于热加工糕点中的发酵面制品，但并未说明其可以添加甜蜜素，而在《食品添加剂使用标准》GB2760-2014中明确可以使用甜蜜素的糕点是属于焙烤食品中的糕点，发酵面制品不得添加甜蜜素。鄂荆包子店承认其制售的馒头是水蒸制做成的，而不是焙烤而成的，鄂荆包子店制售的小馒头应当不得添加甜蜜素，因此对鄂荆包子店该意见不予认可。综上所述，鄂荆包子店要求撤销该行政处罚决定的诉讼请求与事实不符，于法无据，原审法院不予支持，原审法院判决：驳回鄂荆包子店的全部诉讼请求。上诉人鄂荆包子店不服原审判决，向本院提起上诉，请求：1.撤销（2018）粤1203行初247号行政判决书，改判撤销四会市食品药品监督管理局作出的（四）食药监食罚［2018］16号《行政处罚决定书》；2.一审、二审的诉讼费由四会市食品药品监督管理局承担。事实和理由:鄂荆包子店认为四会市食品药品监督管理局作出的行政处罚决定认定事实错误，适用法律错误。一、四会市食品药品监督管理局将涉案小馒头认定为发酵面制品，属于认定事实错误。（一）四会市食品药品监督管理局适用的《食品添加剂使用标准》（GB2760-2014）并未明确规定馒头属于发酵面制品，四会市食品药品监督管理局武断地将馒头认定为发酵面制品并适用发酵面制品的食品添加剂标准进行检验、处罚，属于事实认定错误。（二）GB2760-2014将糕点限定于焙烤，但卫生部的批复（卫监督函［2009]263号）对GB2760-2014中糕点的范围进行扩张，涉案馒头符合GB2760-2014中的糕点范畴。根据卫生部的批复，《糕点术语》（GB/T2140-2007）中各类糕点可参照《食品添加剂使用卫生标准》（GB2760）食品分类系统中的糕点类别（07.02）使用食品添加剂。在《糕点术语》（GB/T12140-2007）中糕点的定义为：“以粮、油、糖、蛋为主料，添加（或不添加）适量辅料，经调制，成型，熟制等工序制成的食品”。涉案的小馒头属于热加工糕点项目下的水蒸类糕点。国家卫计委制定的《食品安全国家标准糕点、面包》(GB7099-2015）从来没有将糕点、面包的加工方式限定为培烤，而是用了一个包含更广的词——熟制。前述的《食品添加剂使用标准》（GB2760-2014），《糕点术语》（GB/T12140-2007）和《食品安全国家标准糕点、面包》（GB7099-2015）均由国家卫计委颁布或回复。鄂荆包子店认为，国家卫计委通过批复的方式，对《食品添加剂使用标准》（GB2760-2104）中编码07.02代表的糕点进行了扩张，包括涉案的使用“水蒸”工艺制作的小馒头，也可以纳入07.02代表的糕点的范畴。从而，在食品添加剂的使用标准上也采用糕点的标准，而不是发酵面制品的标准。（三）四会市食品药品监督管理局向鄂荆包子店签发的食品经营许可证载明的生产范围为糕点，说明四会市食品药品监督管理局认可鄂荆包子店制售的馒头和包子属于糕点。但四会市食品药品监督管理局进行处罚时，将馒头认定为发酵面制品，许可和处罚适用不同的标准，显属错误。二、四会市食品药品监督管理局将涉案小馒头认定为发酵面制品并适用《中华人民共和国食品安全法》第三十四条第（四）款，第一百二十四条第一款第（三）项规定，属于适用法律错误。四会市食品药品监督管理局在错误的将涉案小馒头认定为发酵面制品的基础上，适用《中华人民共和国食品安全法》第三十四条第（四）款、第一百二十四条第一款第（三）项规定对鄂荆包子店进行处罚，显然属于适用法律错误。综上，鄂荆包子店认为，国家食品药品监督管理总局认定馒头属于糕点。《食品添加剂使用标准》（GB2760—2014）虽未明确馒头属于糕点，但卫生部于2009年6月16日曾对广东省卫生厅回复关于糕点使用食品添加剂问题的批复（卫监督函[2009]263号）对《食品添加剂使用标准》（GB2760-2014）中编码07.02代表的糕点范围进行扩张，将馒头也纳入糕点的食品添加剂使用范畴。涉案的小馒头甜蜜素含量为1.48g/kg,在《食品添加剂使用标准》（GB2760-2014）中糕点允许使用甜蜜素为1.6g/kg的范围内，是合格的。四会市食品药品监督管理局作出的处罚，属于认定事实错误，适用法律错误。被上诉人四会市食品药品监督管理局辩称：一、四会市食品药品监督管理局所作出的具体行政行为所依据的证据确凿。2017年10月10日，广州金域医学检验中心有限公司根据委托对鄂荆包子店经营的小馒头（加工日期：2017年10月10日）进行抽验，被检测为不合格，并出具《检测报告》（报告编号：ZFl718391）：经抽样检验，甜蜜素（以环已基氨基磺酸计）项目不符合GB2760—2014要求，检验结论为不合格。甜蜜素（以环己基氨基磺酸计）项目检测结果是1.48g/kg（评定指标：不得检出）。2017年11月14日，鄂荆包子店收到上述《检测报告》，在规定期限内未提出复检。经查明，2017年10月10日鄂荆包子店使用甜蜜素生产了3公斤小馒头，并在其经营场所销售。至2017年11月14日时止，上述小馒头已销售完毕，销售价格12元／公斤，销售收入共36元。上述事实有《现场检查笔录》1份、《询问调查笔录》1份；鄂荆包子店的《食品经营许可证》、《营业执照》、当事人身份证复印件各1份；甜蜜素外包装相片2张；《检测报告》（报告编号：ZFl718391)1份等证据证明。二、根据《中华人民共和国食品安全法》第六条第二款的规定，四会市食品药品监督管理局作为地方人民政府设立的食品药品监督管理行政部门，依法享有对本行政区域内食品药品管理工作的职权，行政主体资格适格。鄂荆包子店上述生产销售不符合食品安全标准的行为违反了《中华人民共和国食品安全法》第三十四条第（四）项的规定，依据《中华人民共和国食品安全法》第一百二十四条第一款第（三）项的规定拟作出没收违法所得36元和罚款50000元的行政处罚。四会市食品药品监督管理局据此作出《行政处罚决定书》认定事实清楚、证据确凿、适用法律法规正确。三、四会市食品药品监督管理局所作出的具体行政行为符合法定程序。四会市食品药品监督管理局于2018年3月27日向鄂荆包子店送达《行政处罚事先告知书》和《听证告知书》，鄂荆包子店于2018年3月29日提出听证申请，四会市食品药品监督管理局依程序于2018年4月9日通知鄂荆包子店在2018年4月17日召开听证会，四会市食品药品监督管理局听证后制作《听证报告书》，作出维持四会市食品药品监督管理局的承办人员拟作出的行政处罚建议：1.没收违法所得36元，2.罚款50000元。2018年7月6日，四会市食品药品监督管理局向鄂荆包子店接送达（四）食药监食罚［2018］16号《行政处罚决定书》和（四）食药监食责改［2018］16号《责令改正通知书》。四会市食品药品监督管理局所作的《行政处罚决定书》程序合法。四、鄂荆包子店的主张没有事实和法律依据。（一）根据《食品添加剂使用标准》（GB2760-2014），环己基氨基磺酸钠（又名甜蜜素）可用于食品分类号为07.02糕点，最大使用量为1.6g/kg，查询该标准附录E食品分类系统表E.1可知（GB2760-2014第202页），食品分类号07项目为培烤食品，其子项07.02“糕点”实为“焙烤食品”项目下的“糕点”。而鄂荆包子店制售的小馒头（馒头）显然不属于该类别的食品。（二）国家食品药品监督管理总局发布的《食品生产许可证分类目录》已经明确馒头、花卷、包子等食品属于发酵面制品，查询《食品添加剂使用标准》（GB2760-2014）附录E食品分类系统表E.1可知，发酵面制品（食品分类号06.03.02.03）属于该标准附录E食品分类系统表E.1中06.0(GB2760-2014第201页）粮食和粮食制品类别下子项，显然鄂荆包子店制售的小馒头（馒头）在该食品分类系统中，应归类为“粮食和粮食制品”类别下子项“发酵面制品”，而不是归类为培烤食品类别下的糕点。（三）根据《卫生部关于糕点使用食品添加剂问题的批复（卫监督函［2009]263号）》“对于难以明确界定归入GB2760食品分类系统中糕点类别（07.02）或粮食和粮食制品类别（06.0）的产品，可由行业根据产品特点确定归属类别。”馒头作为发酵面制品属于粮食和粮食制品已有定论，不属于难以界定的产品。综上所述，四会市食品药品监督管理局所作出的具体行政行为证据确凿、适用法律、法规正确、符合法定程序，请求法院依法驳回鄂荆包子店的诉讼请求。本院二审期间，四会市食品药品监督管理局提交《国家食品安全监督抽检实施细则（2017版）》作为新证据，认为按照该实施细则，馒头属于发酵面制品，需对甜蜜素进行鉴定。该证据交由鄂荆包子店进行质证。本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案系请求撤销行政处罚决定引起的纠纷。本案争议的焦点是小馒头中能否添加甜蜜素以及四会市食品药品监督管理局作出的（四）食药监食罚[2018]16号《行政处罚决定书》是否合法、适当的问题。小馒头中能否添加甜蜜素涉及到“小馒头属于发酵面制品还是糕点”的认定，该认定属于事实认定而非法律界定，故无需适用法律解释的方法进行，而应优先按照一般公众可以接受的定义进行理解，难以界定或者发生争议时应按照行业定义进行界定。众所周知，小馒头仍属于馒头，是日常生活中比较常见的食物，尤其在我国北方地区馒头更是被作为主食存在的。根据一般公众的理解，馒头属于发酵面制品，若将馒头认定为“糕点”不仅与一般公众的认知相违，也与馒头日常主食的地位不符，故根据馒头的生产原料、加工特性等将其认定为“发酵面制品”更符合公众的认知，而且也符合《国家食品安全监督抽检实施细则》中关于“粮食加工品”产品分类划分的“发酵面制品（如发酵面团、花卷、馒头等）”分类规定。四会市食品药品监督管理局将馒头归类为“发酵面制品”事实认定清楚。鄂荆包子店关于小馒头属于“糕点”的上诉意见，与客观事实不符，本院不予采信。关于四会市食品药品监督管理局作出的（四）食药监食罚[2018]16号《行政处罚决定书》是否合法、恰当的问题。鄂荆包子店主要是对《行政处罚决定书》的法律适用提出异议，认为根据其《食品经营许可证》中标明的“小餐饮”的主体业态，对其监督管理应适用《广东省食品生产加工小作坊和食品摊贩管理条例》第四十九条的规定，而非《中华人民共和国食品安全法》的规定。《食品生产加工小作坊质量安全控制基本要求》(GB/T23734—2009)中对食品生产加工小作坊的定义是：“依照相关法律、法规从事食品生产，有固定生产场所，从业人员较少，生产加工规模小，无预包装或简易包装，销售范围固定的食品生产加工（不含现做现卖）的单位和个人。”鄂荆包子店属于现做现卖的小餐饮，既非食品生产加工小作坊，也非食品摊贩，故不能适用《广东省食品生产加工小作坊和食品摊贩管理条例》进行监督管理。鄂荆包子店认为应适用《广东省食品生产加工小作坊和食品摊贩管理条例》的上诉意见，缺乏理据，本院不予采纳。鄂荆包子店在不得添加食品添加剂的小馒头中超范围、超剂量使用食品添加剂甜蜜素，其行为违反了《中华人民共和国食品安全法》第三十四条“超范围、超限量使用食品添加剂”的规定，四会市食品药品监督管理局经过抽检、送达、听证等程序，适用《中华人民共和国食品安全法》一百二十四条第一款第一项的规定对鄂荆包子店作出的《行政处罚决定书》认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规准确，程序合法，处理结果恰当，应予以维持。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律、法规准确，处理结果恰当，本院予以维持。鄂荆包子店的上诉请求理据不足，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人四会市大沙镇鄂荆包子店负担。本判决为终审判决。审判长  彭卓腾审判员  张国良审判员  赵晓云二〇一九年四月二十二日书记员  冼碧玉