重庆市北碚区人民法院行 政 判 决 书（2019）渝0109行初78号原告周开礼，男，汉族，1970年2月26日出生，住重庆市巴**。被告重庆市北碚区市场监督管理局，住所地重庆市北碚区双柏路**，统一社会信用代码11500000MB1679342T。法定代表人张奕，局长。出庭应诉负责人王国华，副局长。委托代理人何欣，男，该局工作人员。委托代理人解飞，男，该局工作人员。被告重庆市市场监督管理局，住，住所地重庆市渝**龙山大道**一社会信用代码11500000MB17643950。法定代表人唐英瑜，局长。委托代理人涂晓东，男，该局工作人员。第三人北碚区玖号超市，住所地，住所地重庆市金华路****负1-2会信用代码92500109MA5YFULP95。经营者冉启学。原告周开礼不服被告重庆市北碚区市场监督管理局（以下简称北碚市场监管局）行政回复及被告重庆市市场监督管理局（以下简称市市场监管局）行政复议决定一案，于2019年4月12日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后依法由审判员向品适用简易程序公开开庭进行了审理。原告周开礼，被告北碚市场监管局负责人王国华、委托代理人何欣、解飞，被告市市场监管局委托代理人涂晓东到庭参加诉讼。第三人北碚区玖号超市经本院合法传唤，无正当理由拒不到庭，本院依法缺席审理。本案现已审理终结。2018年12月24日，北碚市场监管局作出《关于投诉举报北碚区玖号超市有关情况的复函》（以下简称《复函》）。周开礼不服该《复函》，向市市场监管局申请行政复议，该局于2019年4月2日作出渝市监复〔2019〕3号《行政复议决定书》（简称《复议决定》），维持北碚市场监管局作出的《复函》。原告周开礼诉称，原告对《复函》和《复议决定》都不服，依据和理由如下：原告的《举报书》认为第三人销售的涉案食品（条码为6958449100031，产品标准为DB41/T515）没有按照合法的标准进行组织生产，没有相应的检验报告，无检验报告的食品不能证明其符合食品安全质量标准；第三人（被举报人）销售不安全的食品的行为应受到行政处罚。第一，关于涉案食品的生产者（成都市豁达食品厂）生产的涉案食品执行河南省地方标准（DB41/T515-2007）是否合法的问题。涉案食品的生产企业是四省的企业，涉案食品的产品标准（DB41/T515-2007）明确载明“本标准适用于我省（河南省）生产、销售的调味面制品”，且生产者在获取食品生产许可证时并未有合法的标准在行政机关予以备案。因此，市市场监管局复议决定中以“加工方按照委托加工合同要求，按上述标准加工产品，且经出厂检验合格，并不违反法律禁止性规定”来搪塞原告，不符合法律法规规定。涉案食品的生产企业（属四川省辖）生产涉案食品时执行河南省地方标准（DB41/T515-2007）的生产行为于法无据；加工方与委托加工方之间的合同的效力不能逾越法律法规、食品安全标准的效力。第二，关于涉案食品是否为不安全标准的食品。涉案食品的生产者冒用外省的地方标准生产涉案食品的情形属于无标准生产的行为，涉案食品属于无标准生产的食品；企业应按标准组织生产、按标准进行检验。没有产品执行标准，就没有检验报告，没有检验报告就不能证明涉案食品符合食品安全标准。第三，关于第三人是否尽到了进货查验义务及是否应受到行政处罚的问题。如果第三人按照法律规定履行了进货检查验收义务，就应知道涉案食品标注的产品标准、生产企业是互相矛盾的。第三人销售仅凭肉眼可以分辨的违反法律和食品安全标准强制性规定的食品的行为，属经营明知是不符合食品安全标准的食品的行为。依据《中华人民共和国食品安全法》第四条、第五十二条、第五十三条、第七十一条第三款、第一百二十四条第二款的规定，行政机关应当依法对第三人处以五万元以上十万元以下罚款。综上，请求人民法院依法撤销《关于投诉北碚区玖号超市有关情况的复函》（北碚食药监函〔2018〕128号）及《行政复议决定书》（渝市监复〔2019〕3号）；判令被告重庆市北碚市场监管局重新调查处理，并将调查处理结果以书面形式告知原告。被告北碚市场监管局辩称，原告在没有证据表明所诉食品存在不符合食品安全的情形下，忽视客观事实、主管臆测、妄加推断涉诉食品无标识生产、不符合食品安全标识的结论于法无据。被告对举报的处置程序合法、内容合法、适用法律正确，请求人民法院依法判决驳回原告的诉讼请求。被告市市场监管局辩称，被诉《复议决定》证据确凿、程序合法，请求依法驳回原告的诉讼请求。经审理查明，2018年10月9日，周开礼向原重庆市食品药品监督管理局北碚区分局（以下简称原北碚食药监局）发出《举报书》，主要内容为：周开礼于2018年8月7日在北碚区玖号超市（以下简称玖号超市）购买的“风车车（调味面制品）”包装上标准的产品标准为河南省的地方标准，而受托方制造商的生产经营地在四川省成都市、都江堰市，应当执行四川省的地方标准或企业自定的标准。涉案食品没有合法的标准进行组织生产，也就没有相应的检验报告，即便有检验报告，该检验报告应无效。销售者违反食品安全国家标准的强制性规定，应当认定为销售明知是不符合食品安全标准的食品，应承担相应的行政责任。请依法对玖号超市实施相应的行政处罚。查证属实后，按照现行有关法律法规的规定，给予举报人奖励。2018年10月11日，原北碚食药监局受理周开礼的举报。同日，原北碚食药监局对玖号超市进行现场检查，经营场所内无“风车车（调味面制品）”。玖号超市向原北碚食药监局提供了条形码为6958449100031“风车车（调味面制品）”供货商“江北区传奇食品经营部”的《营业执照》、《食品经营许可证》、传奇食品销售清单、启学超市商品库存往来账、前台销售汇总表、受托制造商“成都市豁达食品厂”营业执照、食品生产许可证、“风车车（调味面制品）”检验报告。玖号超市的销售台账显示，“风车车（调味面制品）”已售罄。因“风车车（调味面制品）”食品的生产商成都市豁达食品厂为四川省成都市，原北碚食药监局于2018年10月30日向成都市食品药品监督管理局发出协查函。都江堰市市场和质量监督管理局回复称：“风车车（调味面制品）”是郑州市豁达食品厂新密分厂委托成都市豁达食品厂生产的食品，双方签订的《食品委托加工合同》中规定“加工方须根据委托方的所在地的‘河南省地方标准DB41/T515-2007’调味面制品加工相应合格产品”，执行标准DB41/T515-2007现行未废止，每批产品均经过自检合格后，交由委托方郑州市豁达食品厂新密分厂进行销售。2018年12月24日，原北碚食药监局针对周开礼的《举报书》作出《复函》：鉴于北碚区玖号超市已履行进货查验，并能提供合法来源，食品符合明示标准要求，尚未有证据表明所述食品存在其他不符合食品安全标准的情形，对北碚区玖号超市不予立案。根据《食品药品违法行为举报奖励办法》第六条的规定，不给予你奖励。由于该食品生产商成都市豁达食品厂不属于我局管辖范围内，若有疑问，请向生产商所在地的监管部门都江堰市市场和质量监督管理局反映。周开礼收到《复函》后不服于2019年1月8日向市市场监管局申请复议。市市场监管局于2019年1月10日受理并向原北碚食药监局发出《行政复议答复通知书》。经审查，市市场监管局以该案情况复杂为由于2019年3月7日决定延期审理。2019年4月2日，市市场监管局作出渝市监复〔2019〕3号《复议决定》，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第一项，决定驳回申请人行政复议申请。按照机构改革工作部署，原北碚食药监局与重庆市工商局北碚区分局、重庆市北碚区质量技术监督局合并，组建了北碚区市场监管局，并于2019年2月27日正式挂牌。以上事实有当事人提交的举报书、复函、复议决定、庭审笔录等在案佐证。本院认为，北碚市场监管局作为本区的食品药品管理部门，具有对原告的举报作出调查处理的法定职责。市市场监管局作为北碚市场监管局的上一级主管部门，具有受理行政复议申请、作出复议决定的法定职责。根据《中华人民共和国食品安全法》第五十三条第一款、第二款的规定，食品经营者采购食品，应当查验供货者的许可证和食品出厂检验合格证或者其他合格证明，食品经营企业应当建立食品进货查验记录制度。原北碚食药监局受理周开礼举报后，到玖号超市进行了现场检查，调取并查验了玖号超市的相关证照，玖号超市制作的涉案产品进货台账，玖号超市留存的涉案产品供货商的相关证照及涉案产品的出厂检验报告等，认定玖号超市尽到了《中华人民共和国食品安全法》第五十三条规定的进货查验义务。原北碚食药监局并向受托制造商所在的食药品监督管理部门发函调查，确定本案涉案食品执行标准DB41/T515-2007，为现行有效的河南省地方标准，加工方按照问题加工合同要求，按上述标准加工产品，且经出厂检验合格。北碚市场监管局已履行其法定职责。关于原告提出的“被告应当根据其法定职责以及对于食品安全的基础知识全面地予以调查处理，将涉案食品送检及要求第三人提交具有关联性的检验报告”。对此，市场监督管理部门负有对市场流通领域食品质量问题进行监管的职责，这种监管分为主动依职权监管和依申请监管两种途径。两种监管途径都应当有一定的程序和条件，对检查对象、检查频率、审查程度等加以规范，不能滥用监管职权肆意监管，也不能消极怠工忽视监管，以维护正常的市场监管秩序和市场流通秩序。举报人在向市场监管部门举报食品可能存在安全质量问题时，应当同时提供初步证据，例如食品的生产日期、食品出现明显异常、食品对食用人产生不利影响、能够证明食品不合格的检测报告等。诸如此类初步证据，不能无条件地交由市场监督管理部门来调查，否则会导致市场监管部门陷入无穷无尽的调查取证环节中，也会使销售者疲于应付，进而导致正常的市场经营秩序受到破坏。本案原告的举报理由并未专门针对生产日期为“2018年3月23日”的“风车车（调味面制品）”，也未提供涉案食品包装袋上的生产日期，导致被告原北碚食药品监管局无法确定食品生产批次，且被告在现场检查中，玖号超市库存里已没有案涉食品，单从购物小票上亦无法分辨涉案食品的生产日期，故客观上无从“先验”地搜集涉案食品对应于“2018年3月23日”的检验报告。因未发现玖号超市有违法事实，原北碚食药品监管局不予立案符合法律规定。当然，如果被告北碚市场监管局能在处理举报过程中，要求原告补充相应材料，从而有针对性地调查，则更符合服务型政府依法行政的要求。原告在本案中提出的“阿斯巴甜标注和超范围适用食品添加剂问题”，系在行政复议、行政诉讼过程中新增加的理由，未经北碚市场监管局调查处理，本院在本案中不做处理。《食品药品投诉举报管理办法》第二十条规定，投诉举报承办部门应当自投诉举报受理之日起60日内向投诉举报人反馈办理结果；情况复杂的，在60日期限届满前经批准可适当延长办理期限，并告知投诉举报人正在办理。办结后，应当告知投诉举报人办理结果。第三十八条规定，本办法规定的投诉举报受理、办理等期限以工作日计算，不含法定节假日。北碚市场监管局于2018年10月11日收到周开礼的《举报书》后即予登记，并于同日到被举报人玖号超市处现场调查，于2018年12月24日作出《复函》并于当日通过EMS送达周开礼，程序合法。综上，北碚市场监管局作出《复函》事实清楚、程序合法、适用法律正确，本院予以支持。被告市市场监管局受理原告的行政复议申请后，在法定期限内作出《复议决定》，程序并无不当。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决如下：驳回原告周开礼的诉讼请求。本案受理费50元，减半收取25元，由原告周开礼负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于重庆市第一中级人民法院。审判员  向品二〇一九年四月三十日书记员  辛寅