宁夏回族自治区银川市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）宁01行终53号上诉人（原审原告）永宁博盛水务有限公司。法定代表人任某，董事长。委托代理人张某1，宁夏综义律师事务所律师（特别授权）。委托代理人郭某，宁夏综义律师事务所律师（特别授权）。被上诉人（原审被告）永宁县环境保护局。法定代表人张某2，局长。委托代理人张某3，该局工作人员（特别授权）。委托代理人陈某，宁夏永川律师事务所律师（特别授权）。被上诉人（原审被告）永宁县人民政府。法定代表人郝某，县长。委托代理人冯某，该政府法制办工作人员（特别授权）。委托代理人王某，宁夏辅德律师事务所律师（特别授权）。上诉人永宁博盛水务有限公司与被上诉人永宁县环境保护局、永宁县人民政府行政处罚一案，不服宁夏回族自治区银川市金凤区人民法院（2018）宁0106行初178号行政判决，向本院提起上诉。本院依法审理了本案，现已审理终结。一审法院审理查明，被告永宁县环境保护局依据宁夏森蓝环保有限公司2017年11月2日的监测报告，于2017年11月15日向原告永宁博盛水务有限公司送达永环责改字（2017）018号《责令改正违法行为决定书》，责令原告立即停止超标排放污染物的违法行为。2017年11月27日，银川市环境监测站对原告的总排口废水进行采样检测，于11月28日出具银环监抽测2017-Ⅳ季度-032《监测报告》，监测结果为化学需氧量浓度为92mg/L，高于50mg/L的标准限值。被告永宁县环境保护局于2017年12月13日向原告送达《行政处罚听证告知书》，拟对原告实施按日连续处罚9378180元。原告申请听证，被告永宁县环境保护局于2018年1月19日举行听证，同日形成听证报告。2018年1月22日，被告永宁县环境保护局作出永环罚[2018]005号《行政处罚决定书》，对原告自2017年11月16日至11月27日共12日按照永环罚[2017]016号行政处罚决定数额实施按日连罚，处罚金额9378180元。原告提起行政复议，被告永宁县人民政府于2018年3月27日受理，审理后于2018年5月24日作出永政复决字[2018]3号《行政复议决定书》，维持永环罚[2018]005号《行政处罚决定书》，于2018年5月25日向原告送达。原告不服，向法院提起本案行政诉讼，请求法院依法判令：1、撤销被告永宁县人民政府作出的永政复决字[2018]3号《行政复议决定书》；2、撤销被告永宁县环境保护局作出的永环罚[2018]005号《行政处罚决定书》；3、本案诉讼费用由被告承担。另查明，原告更名前为永宁北控水务有限公司。被告永宁县环境保护局曾于2017年12月4日作出永环罚[2017]016号《行政处罚决定书》，责令原告立即整改，确保废水达标排放，罚款781515元。一审法院认为，被告永宁县环境保护局作为银川市环境保护的行政管理部门，根据我国关于环境保护的相关法律规定，享有对其行政区域内环境保护违法行为进行处罚的法定职权。本案中，双方争议的焦点主要在于行政处罚的事实依据是否确实充分，行政处罚程序是否正确，裁量是否适当。关于处罚事实部分。2007年9月实施的国家环境保护总局《环境监测管理办法》第八条规定：“县级以上环境保护部门所属环境监测机构依据本办法取得的环境监测数据，应当作为环境统计、排污申报核定、排污费征收、环境执法、目标责任考核等环境管理的依据。”第十三条规定：“各级环境监测机构应当按照国家环境监测技术规范进行环境监测，并建立环境监测质量管理体系，对环境监测实施全过程质量管理，并对监测信息的准确性和真实性负责。”2010年3月实施的国家环境保护部《环境行政处罚办法》第三十五条的规定，监测报告必须载明下列事项：监测机构全称、监测机构国家认定及监测字号、监测项目名称、时间、方法、仪器、分析结果等内容、监测报告的编制及监测人员的签字。宁夏森蓝环保有限公司2017年11月2日出具的宁森字CC（2017）115号《监测报告》和银川市环境监测站2017年11月28日出具的银环监抽测2017-Ⅳ季度-032《监测报告》均符合上述规定，被告永宁县环境保护局以《监测报告》作为行政处罚的事实依据符合上述规定。原告提出“采样并非是从原告公司排水口采取，监测的过程、适用标准均不合法，记录单签字人员并非原告公司工作人员”的意见，不属于审查行政行为是否合法的范围，法院不予采纳。关于处罚程序部分。国家环境保护部《环境保护主管部门实施按日连续处罚办法》第八条规定：“环境保护主管部门可以当场认定违法排放污染物的，应当在现场调查时向排污者送达责令改正违法行为决定书，责令立即停止违法排放污染物行为。需要通过环境监测认定违法排放污染物的，环境监测机构应当按照监测技术规范要求进行监测。环境保护主管部门应当在取得环境监测报告后三个工作日内向排污者送达责令改正违法行为决定书，责令立即停止违法排放污染物行为。”本案中，宁夏森蓝环保有限公司2017年11月2日出具宁森字CC（2017）115号《监测报告》，被告永宁县环境保护局2017年11月10日收到，于2017年11月14日向原告厂长张学英进行调查询问，于2017年11月15日向张学英送达永环责改字（2017）018号《责令改正违法行为决定书》，在张学英拒绝签收的情形下，被告永宁县环境保护局进行现场拍照并在送达回证上予以注明。结合2017年11月10日是星期五，12号和13号是法定休息日的实际情况，被告永宁县环境保护局送达《责令改正违法行为决定书》的程序上符合上述规定。原告以被告永宁县环境保护局2017年12月12日给张学英制作的调查询问笔录内容确定责令改正书的送达时间为2017年11月17日，法院对此不予采纳。国家环境保护部《环境行政处罚听证程序规定》第九条规定听证主持人有权决定中止、终止或者延期听证。第十五条规定当事人负有依法举证、质证的义务。第三十一条规定：“与案件相关的证据应当在听证中出示，并经质证后确认。第三十八条规定：有下列情形之一的，中止听证并书面通知听证参加人：（一）听证主持人认为听证过程中提出的新的事实、理由、依据有待进一步调查核实或者鉴定的；（二）其他需要中止听证的情形。”第三十九条规定：“延期、中止听证的情形消失后，环境保护主管部门决定恢复听证的，应书面通知听证参加人。”本案中，被告永宁县环境保护局根据原告的申请，在2018年1月19日举行听证，在听证过程中，因原告没有准备证据，听证主持人遂要求当事人于2018年1月24日前提交相关证据资料，逾期不提供，视为放弃听证权利，听证主持人并未依此作出中止听证的决定，并明确听证会结束。原告在听证前没有履行举证义务，在听证过程中没有主动提出中止或延期申请，在听证结束时对整个听证程序也没有提出异议，故该听证程序符合上述规定。关于处罚裁量是否适当。国家环境保护部《环境保护主管部门实施按日连续处罚办法》第五条规定：“排污者有下列行为之一，受到罚款处罚，被责令改正，拒不改正的，依法作出罚款处罚决定的环境保护主管部门可以实施按日连续处罚：（一）超过国家或者地方规定的污染物排放标准，或者超过重点污染物排放总量控制指标排放污染物的。”第七条第二款规定：“按日连续处罚决定应当在前款规定的行政处罚决定之后作出。”根据上述规定，按日连续处罚决定并不以之前的行政处罚决定是否合法为前提，故原告是否对永环罚[2017]016号行政处罚提起行政诉讼，不影响按日连续处罚决定的作出。原告认为二期项目扩建调试阶段，在调试、试运行期间可能会存在出水异常波动。根据《国家环境保护总局关于企业试生产期间违法行为行政处罚意见的复函》(环函[2007]112号)的答复,调试期内即使超标,也应在5万元以下进行处罚,即使按日连续计罚，也应以上述处罚基数进行处罚，但原告并未提交证据予以证明二期项目存在试生产申请以及获得过被告永宁县环境保护局的相关审批，故法院对其该项意见不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告永宁博盛水务有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告永宁博盛水务有限公司负担。上诉人永宁博盛水务有限公司不服，向本院提起上诉称，一、一审判决基本事实认定错误。（一）一审判决对于上诉人提出采样、监测等存在严重问题的意见，认为不属于审查行政行为是否合法的范围，该认定明显属事实认定错误。1、被上诉人没有派员参与采样工作，违反了《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条、《环境行政处罚办法》第三十四条以及《环境保护部关于加强污染源监督性监测数据在环境执法中应用的通知》第2条的规定。监测采样不能证实来自于上诉人公司排水口。2、出具《监测报告》的监测机构没有资质证书、采样人员和监测人员没有资格证明文件。3、《监测报告》内容不符合《环境行政处罚办法》第三十五条规定的要求。（二）《责令改正违法行为决定书》的送达日期认定错误。被上诉人于2017年11月10日收到监测报告，2017年11月17日才向上诉人送达，违反了《环境保护主管部门实施按日连续处罚办法》第八条和第十七条的规定。按照该规定，应当自上诉人收到责令整改的次日计算至复查之日，即2017年11月18日计算至2017年11月27日，被上诉人计算错误。（三）听证程序的合法性认定错误。听证主持人告知上诉人在2018年1月24日前提交证据资料，但被上诉人却在2018年1月22日即制作并送达了涉案《行政处罚决定书》，剥夺了上诉人的举证权，处罚程序违法。二、一审判决对上诉人执行一级标准A标准,属事实认定错误。上诉人将污水处理后排放至永宁县永二干沟。根据宁夏回族自治区人民政府文件、银川市环境保护局招投标文件、永宁县人民政府文件，对于永二干沟（永宁段）排水要求为地表水IV类水质，而《地表水环境质量标准（GB3838-2002）》：“IV类主要适用于一般工业用水区及人体非直接接触的娱乐用水区”，《城镇污水处理厂污染物排放标准》（GB18918-2002）第4.1.2.3条规定：“城镇污水处理厂出水排入GB3838地表水IV类功能水域，执行二级标准”。据此，对上诉人污染物排放标准监测应当执行二级标准。三、根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条的规定，作为行政处罚单位的被上诉人应当提交证据证实其处罚行为的合法性，而非身为被处罚主体的上诉人提交证据，故一审判决对上诉人的证据不作认定，属适用法律错误。四、被上诉人作出处罚决定的程序违法，违反了《环境行政处罚办法》第五条、第二十六条、第三十条的规定。综上，请求二审法院：1、撤销一审判决，改判撤销被上诉人作出的永环罚[2017]016号《行政处罚决定书》；2、一、二审诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人永宁县环境保护局辩称，一、一审判决认定事实清楚。被上诉人永宁县环境保护局委托的监测单位是具有国家认可监测资质的机构，其作出的《监测报告》具有法律效力。上诉人虽对该《监测报告》有异议，但并未在法定期限内提出。宁夏森蓝环保有限公司2017年11月2日作出的宁森CC（2017）115号《监测报告》和银川市环境监测站2017年11月28日出具的银环监抽2017-IV季度-032《监测报告》符合《环境行政处罚办法》第三十五条规定的必须载明的事项。被上诉人永宁县环境保护局以《监测报告》作为行政处罚的依据符合法律规定。二、被上诉人永宁县环境保护局处罚程序合法。本案中，被上诉人永宁县环境保护局于2017年11月10日收到宁夏森蓝环保有限公司2017年11月2日出具的宁森CC（2017）115号《监测报告》，2017年11月14日向上诉人厂长进行调查询问，于2017年11月15日向上诉人厂长送达了《责令改正违法行为决定书》，在上诉人拒绝签收的情况下，被上诉人永宁县环境保护局工作人员进行现场拍照并在送达回证上予以注明。因2017年11月10日是星期五，11、12日是法定休息日，被上诉人送达程序符合三个工作日内送达的要求。三、一审判决适用法律正确。上诉人作为工业污水集中处理运营企业应当严格按照法律规定排放。上诉人的违法行为处于继续或连续状态，根据国家环境保护部《环境保护主管部门实施按日连续处罚办法》第五条第（一）项、第七十条第二款的规定，按日连续处罚决定并不以之前的行政处罚决定是否合法为前提。故被上诉人处罚得当。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求二审法院驳回上诉，维持原判。被上诉人永宁县人民政府辩称，一、本案中，宁夏森蓝环保有限公司、银川市环境监测站及其采样人员、监测人员均具有环境监测的相应资质，其采样及监测过程合法、依据充分，出具的《监测报告》完全符合《环境监测管理办法》第八条、第十三条及《环境行政处罚办法》第三十五条的规定，可以作为涉案行政处罚的依据。且上诉人在向被上诉人永宁县人民政府申请行政复议时，明确表明认可银川市环境监测站于2017年11月27日对其废水排除总排口的监测结果，仅以其尚未环保验收、进水超标，超出其净化能力等为由，而要求被上诉人永宁县人民政府撤销本案《行政处罚决定书》。二、被上诉人永宁县环境保护局向上诉人送达《责令改正违法行为决定书》符合《环境保护主管部门实施按日连续处罚办法》第八条的规定。三、听证程序合法合规。被上诉人永宁县环境保护局根据上诉人申请，于2018年1月19日举行听证。因在听证过程中，上诉人没有准备证据，听证主持人遂要求其于2018年1月24日前提交相关证据资料，听证主持人并未依此作出中止听证的决定，且明确听证会结束。上诉人在听证前没有履行举证义务，在听证过程中也没有提出中止或延期申请，在听证结束时对整个听证程序也没有提出异议，故该听证程序符合相关规定。上诉人在向被上诉人永宁县人民政府申请行政复议时，对上述听证程序没有提出任何异议。四、上诉人污水排放应当执行一级标准A标准。根据《城镇污水处理厂污染物排放标准》（GB18918-2002）第6.2的规定，《宁夏回族自治区环境保护行动计划(2014年-2017年)》明确规定2015年年底前，完成所有市、县（区）和40个重点建制镇的生活污水集中处理设施建设；市、县（区）污水处理厂全面进行提标改造，沿黄市、县（区）城市污水处理厂污水排放全部执行一级Ａ标准，其他污水处理厂执行一级B标准。因此，上诉人的污水排放应当执行一级Ａ标准。综上，请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。本院二审期间，各方当事人均未向本院提交新证据。二审查明的事实与一审查明的事实相同，本院予以确认。本院认为，本案争议的焦点为被上诉人永宁县环境保护局作出的永环罚[2018]005号《行政处罚决定书》事实依据是否确实充分，程序是否合法以及被上诉人永宁县人民政府作出的永政复决字[2018]3号《行政复议决定书》事实依据是否确实充分。根据《环境监测管理办法》第十三条的规定，被上诉人永宁县环境保护局对宁夏森蓝环保有限公司出具的宁森字CC（2017）115号《监测报告》和银川市环境监测站出具的银环监抽测2017-Ⅳ季度-032《监测报告》仅作形式审查。以上《监测报告》符合《环境行政处罚办法》第三十五条规定的形式要件，被上诉人永宁县环境保护局依据以上《监测报告》作出涉案行政处罚并无不当。故上诉人永宁博盛水务有限公司关于涉案监测报告违法的上诉理由不能成立。关于应适用何执行标准的问题，《中华人民共和国环境影响评价法》第三条规定：“编制本法第九条所规定的范围内的规划，在中华人民共和国领域和中华人民共和国管辖的其他海域内建设对环境有影响的项目，应当依照本法进行环境影响评价。”第二十五条规定：“建设项目的环境影响评价文件未依法经审批部门审查或者审查后未予批准的，建设单位不得开工建设。”《城镇污水处理厂污染物排放标准》（GB18918-2002）表1中一级标准A标准系被上诉人永宁县环境保护局2015年7月17日对上诉人下达的环评批复中确定的标准，上诉人应当按照该标准予以执行，且上诉人在行政处罚阶段对被上诉人永宁县环境保护局对其适用该标准并未提出异议。故上诉人关于其应适用执行（GB18918-2002）二级标准的上诉理由不能成立。在程序方面，被上诉人永宁县环境保护局在立案后，依法进行了调查取证，并移交审查部门审查。在作出行政出处罚前，向上诉人履行了告知义务，保证了上诉人陈述、申辩及听证的权利，并依法向上诉人送达了各项文书，其处罚程序合法。被上诉人永宁县环境保护局于2017年11月15日向上诉人厂长张学英送达永环责改字（2017）018号《责令改正违法行为决定书》，在张学英拒绝签收的情形下，被上诉人永宁县环境保护局进行现场拍照并在送达回证上予以注明。一审判决认定该决定书的送达日期为2017年11月15日并无不当。被上诉人永宁县环境保护局举行的听证过程中，听证主持人并未作出中止听证的决定，并明确听证会结束。上诉人在听证前没有履行举证义务，在听证过程中没有主动提出中止或延期申请，在听证结束时对整个听证程序亦未提出异议，故该听证程序符合法律规定。被上诉人永宁县环境保护局作出的永环罚[2018]005号《行政处罚决定书》及被上诉人永宁县人民政府作出的永政复决字[2018]3号《行政复议决定书》事实依据充分，程序合法。综上，上诉人的上诉理由均不能成立。其上诉请求，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人永宁博盛水务有限公司负担。本判决为终审判决。审判长 丁 瑾审判员 刘煜姗审判员 宁 丽二〇一九年四月二日书记员 樊新巧附：本案适用的相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……