浙江省湖州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）浙05行终153号 上诉人（原审原告）李琴琴，女，1968年10月9日出生，汉族，住长兴县。 委托代理人于伟昕，天津瀚洋律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）长兴县公安局，住所地长兴县雉城镇花溪大道**。 法定代表人盛洪卫，该局局长。 委托代理人严新华，该局法制大队教导员。 被上诉人（原审被告）湖州市公安局，住所，住所地湖州市青铜路**div> 法定代表人夏文星，该局局长。 委托代理人沈晓明，该局法制支队政委。 委托代理人党文超，该局法制支队支副队长。 上诉人李琴琴与被上诉人长兴县公安局、湖州市公安局治安管理行政处罚及行政复议一案，李琴琴不服湖州市吴兴区人民法院（2018）浙0502行初113号行政判决，向本院提起上诉。本院于2018年10月10日立案受理后，依法组成合议庭，于同年11月21日进行了庭询。上诉人李琴琴及其委托代理人于伟昕，被上诉人长兴县公安局局长盛洪卫、委托代理人严新华，被上诉人湖州市公安局委托代理人沈晓明、党文超到庭参加了庭询。经浙江省高级人民法院批准延长本案审理期限至2019年4月10日。本案经合议庭评议，本院审判委员会进行讨论并作出决定，现已审理终结。 原审法院经审理查明，潘东海系长兴长日食品有限公司股东，原告李琴琴因潘东海公司房屋征收补偿等问题，于2018年3月6日，与陈哲敏、潘东海、泮桂放等人一起到北京国家信访局进行非正常信访。当日长兴县公安局所属城东派出所接到长兴县住房和城乡建设局（以下简称长兴县住建局）工作人员报案称，有人在敏感时期进京上访，扰乱长兴县住建局的单位秩序，需要处理。长兴县公安局于2018年3月6日受案，向长兴县住建局工作人员进行了调查，同月7日对原告进行传唤。同月8日经调查、询问，并结合相关证据材料，长兴县公安局告知李琴琴，拟认定其行为构成扰乱单位秩序，属情节较重，将依《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项、第十七条第一款的规定拟对其进行处罚，同时告知了陈述、申辩权。3月8日，长兴县公安局作出长公（东）行罚决字[2018]10693号行政处罚决定书决定给予李琴琴行政拘留十日的行政处罚。李琴琴于2018年3月8日至2018年3月18日被执行行政拘留。同年5月8日，原告李琴琴向湖州市公安局就长兴县公安局作出的长公（东）行罚决字[2018]10693号决定书提出行政复议，同月8日湖州市公安局收到申请并于当日受理，并向长兴县公安局送达了提交行政复议答复通知书。同月18日，长兴县公安局提交书面答复及作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。同年6月13日，湖州市公安局依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项之规定，作出湖公复决字[2018]22号行政复议决定，维持长兴县公安局作出的行政处罚决定，并以挂号信邮寄的方式送达李琴琴。原告仍不服，诉至该院。 原审法院认为，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第二款规定，治安案件的管辖由国务院公安部门规定。《公安机关办理行政案件程序规定》（公安部令第125号）第九条规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。长兴县公安局是李琴琴居住地公安机关，对本案所涉行政案件具有管辖权。《信访条例》第十六条规定，信访人采用走访形式提出信访事项，应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出。原告因他人征地拆迁问题，越级进京上访，且该行为系在全国两会召开的敏感时期实施，足以造成较大影响，但国家信访局并非有权处理原告信访事项的法定机关。原告行为目的是意图给当地政府施加压力，致使长兴县住建局为此专门部署人力物力应对，其行为已构成扰乱单位秩序的违反治安管理行为。故被诉处罚决定认定李琴琴的行为构成扰乱单位秩序且属情节较重并无不当。长兴县公安局根据事实并依照法律规定，对李琴琴作出行政处罚决定，给予李琴琴行政拘留十日的处罚，认定事实清楚，适用法律正确，量罚得当。从在案证据看，长兴县公安局依法履行了受案、传唤、询问、调查、告知陈述、申辩权利及处罚的事实、理由和依据等程序，程序并无不当。湖州市公安局在收到原告的复议申请，在审查后进行了受理，在收到长兴县公安局的答复意见及证据材料，经核查后作出涉案复议决定并进行送达，符合《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政复议法实施条例》的相关规定，湖州市公安局作出复议决定合法。综上，李琴琴的诉讼请求缺乏事实和法律依据，该院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决驳回原告李琴琴的诉讼请求。案件受理费50元，由原告李琴琴负担。 上诉人李琴琴上诉称，1、在信访过程中违反了《信访条例》第十八条、第二十条才会被相应的处罚，并没有规定对违反第四条、第十六条的处罚，说明即使没有到有权处理的本机或上一级机关提出信访或越级信访也是不在被处罚的行列里面的，更何况上诉人到国家制定信访地点进行信访，没有越级上访，没有造成危害后果，信访内容与长兴县住建局没有任何关系，不存在扰乱其工作秩序，拘留的理由不能成立。2、上诉人此次去信访到了国家信访局查询后，即回到安徽自己的单位，没有去任何其他地点和场所。上诉人此次信访，没有实施《信访条例》第二十条、《浙江省信访条例》第十一条规定的禁止行为，并未违法。3、上诉人提交证据可以证明并不是越级上访，是依法逐级上访，去北京上访当天也是询问一下处理情况，询问结束也是遵循北京信访局指引直接回长兴，没有造成任何危害后果。信访内容也都是与长兴县住建局无关，拘留的理由更加不能成立。4、被上诉人长兴县公安局处罚理由是上诉人扰乱长兴县住建局秩序，但从证据材料看，没有任何证据可以证明该单位秩序被扰乱了，该处罚理由不能成立。5、上诉人本次上访地点在北京，反映的是长兴县人民政府的违法行为，以及长兴县政府部门强拆行为造成国家损失要求追回及追究各部门渎职责任。在诉求中与长兴县住建局、长兴县公安局、长兴县信访局没有关系。现在被上诉人长兴县公安局说上诉人扰乱与信访无关单位秩序，没有依据，是截访行为。被上诉人应追究长兴县住建局截访行为才对。6、潘东海作为经常上访人员，又是这次上访行为的代表，被上诉人长兴县公安局对他拘留处罚后又撤销了，说明拘留理由不能成立，更说明对上诉人拘留理由没有依据了。7、越级上访是指信访人跨越本级向上一级机关提出来访请求。上诉人所在公司延续性委托个人采用合法信访维权手段，在指定地点逐级向长兴县人民政府信访办、湖州市人民政府信访办、浙江省人民政府信访办、国家信访办逐级反映情况，不存在跨越本级向上一级机关提出来访事项的事情，长兴县住建局、长兴县信访局的笔录证明这次去北京信访是上诉人所在公司行为，是延续性上访，不是越级上访。且是否构成越级上访，不是由长兴县公安局认定。单位委托个人越级上访也达不到拘留条件，《中华人民共和国治安管理处罚法》没有越级上访要求拘留法律依据，故被上诉人长兴县公安局拘留上诉人理由错误，适用法律错误。即使上诉人越级上访，根据《国家信访局印发关于进一步规范信访事项受理办理程序引导来访人依法逐级走访的办法》，最多是不予受理，不应被拘留。8、扰乱是指造成秩序混乱，具体表现为单位秩序从有序变为无序。行为人扰乱单位秩序的具体手段多样，可以是暴力性或非暴力性。上诉人公司委托个人信访是在依法维护自己合法权益，被信访人违反法律规定。上诉人公司委托个人向有关部门反映，是每个公民或法人应由权利，上诉人在国家指定场所逐级反映情况，经过排队有序过审，在国家信访局同意情况下进行信访登记，登记完成后有序离开，没有到长兴县住建局反映情况，跟该单位和其他任何部门无关，县信访局笔录也能证明信访内容跟长兴县住建局无关，报案主体不对，被上诉人不应受案，无权立案，更不应该处罚上诉人。上诉人没有做出违法事情，不存在上述扰乱单位秩序情况，最差结果只是不予受理，这种结果也是信访部门作出处理，跟被信访人或被上诉人没有任何关系，更加没有扰乱任何单位正常秩序，是合法上访。被上诉人长兴县公安局作出拘留处罚明显违反法律。9、涉案《行政处罚决定书》提出上诉人信访导致长兴县住建局部署人力财力应对，致使长兴县住建局工作不能正常进行。上诉人发现长兴县人民政府许多违法问题，通过合法程序逐级并在法律指定地点向上级反映情况，这是国家赋予每个公民和单位的合法权利，如果长兴县人民政府没有任何违法问题，不会担心正常信访。长兴县人民政府作出截访行为，避免自身违法问题败露，并把这个责任强加给上诉人，颠倒是非，打压上诉人，侵害其合法权益，严重影响上诉人正常工作、生活。10、长兴县人民政府存在违法问题，对上诉人单位房屋进行违法强拆、强占、强用，近九年不给安置补偿。其部署人力财力应对上诉人上访明显是浪费国家资源。11、涉案《行政处罚决定书》内容阐述上诉人无任何信访事由，但长兴县信访局、住房和城乡建设局笔录非常明确证明本次信访是公安信访，不是个人信访，且属于延续性上访，不属于越级上访，也不存在纠集、聚众行为。12、上诉人在国家信访局指定地点上访，及时存在违反《中华人民共和国治安管理处罚法》情况，也是根据属地管理原则由案发地北京公安管辖，而不是由被上诉人长兴县公安局管辖。被上诉人长兴县公安局明显存在越权执法和违法执法、越权执法。13、在被上诉人长兴县公安局提交的证据材料中，对上诉人讯问过程中所有视频证据都没有，证明被上诉人证据严重缺失，程序缺失，存在诱供、骗供、指供行为。综上，上诉人认为被上诉人长兴县公安局作出涉案《行政处罚决定书》的具体行政行为以及原审判决书对事实认定存在严重错误，适用法律错误，侵犯上诉人合法权益，上诉人请求二审法院依法撤销原审法院作出的（2018）浙0502行初113号《行政判决书》，在查明事实后，依法重新判决。 被上诉人长兴县公安局答辩称，1、潘东海、泮桂放涉及长兴县住建局强拆厂房赔偿问题已于2012年、2013年通过向人民法院诉讼途径解决，陈哲敏、潘东海、泮桂放、李琴琴、许刚亚、黄永丰等人2018年3月6日到国家信访局上访是集体越级上访，违反了《信访条例》第四条、第十四条第二款、第十六条规定。2、扰乱单位秩序行为在客观上表现为扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，影响工作、生产、营业、医疗、教学、科研正常进行，尚未造成严重损失的行为。损失是指有形的物质和无形的智力成果、社会利益和政治利益等诸多方面损失。扰乱行为可以是暴力或非暴力的。行为人往往企图通过实施这种行为给机关、团体、企业、事业单位施加压力，制造事端，以实现自己的不合理要求或者发泄不满情绪。全国两会召开期间，各级政府安保维稳任务重大。2018年3月6日李琴琴伙同潘东海、泮桂放、陈哲敏等人到北京国家信访局集体越级信访，意图给长兴当地政府施压，导致长兴县住建局为此专门部署人力物力应对，致使长兴县住建局工作不能正常进行，该行为构成聚众扰乱单位秩序。3、根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定，本案中陈哲敏、潘东海、泮桂放、李琴琴、许刚亚、黄永丰居住地均在长兴县辖区内，故长兴县公安局对该案具有管辖权，可依法继续进行裁决。4、根据《公安机关办理行政案件程序规定》第六十三条第一款规定，本案所有笔录均由当事人核对，确认无误后逐页签名捺印，符合法定程序。综上被上诉人长兴县公安局作出的长公（东）行罚决字[2018]10693号行政处罚决定书，事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，请求二审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，驳回上诉人的上诉请求。 被上诉人湖州市公安局答辩称，被诉《行政复议决定书》符合《中华人民共和国行政复议法》规定。上诉人因对长兴县公安局在2018年3月8日作出的长公（东）行罚决字[2018]10693号行政处罚决定不服，申请称涉案《行政处罚决定书》明显违法，事实不清，拘留决定书理由不成立，适用法律错误，请求予以撤销。被上诉人湖州市公安局于同年5月8日收到该申请后，经负责人同意，于当日依法受理并向长兴县公安局送达《提交行政复议答复通知书》。长兴县公安局于同月18日向湖州市公安局提交了行政复议答辩书和相关证据、依据以及其他有关资料。湖州市公安局查明事实为，2018年3月6日，长兴县公安局所辖城东派出所接到长兴县住建局工作人员报案称，有人扰乱长兴县住建局单位秩序，城东派出所依法受案并及时开展调查取证工作。经调查查明，当日李琴琴伙同潘东海、陈哲敏等数人到北京国家信访局进行集体越级信访，意图给长兴当地政府施压，导致长兴县住建局为此专门部署人力物力应对，致使长兴县住建局工作不能正常进行，后被公安机关查获。2018年3月8日长兴县公安局认定泮桂放行为构成聚众扰乱单位秩序违法行为，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第一、二项、第十七条第一款规定，对其以聚众扰乱单位秩序处行政拘留12日的行政处罚。以上事实有泮桂放陈述和申辩，同案行为人陈述申辩，被侵害单位工作人员陈述，证人证言，调取相关证据等证实。长兴县公安局在调查取证后，根据泮桂放行为以及所取证据，依法作出行政处罚决定，认定事实清楚、证据确实充分、适用依据正确、程序合法、内容适当。故经湖州市公安局负责人同意，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项之规定，于2018年6月13日作出湖公复决字[2018]22号《行政复议决定书》，维持涉案行政处罚决定，并于当日通过邮寄送达上诉人。综上湖州市公安局作出的被诉《行政复议决定书》符合《中华人民共和国行政复议法》相关规定，程序合法。请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。 二审期间，双方当事人均未提交新证据，一审期间提交的全部证据材料，已由原审法院移送至本院。经审理，二审认定的事实与原审一致。 二审过程中，双方当事人围绕被诉《行政处罚决定书》以及《行政复议决定书》认定事实是否清楚，程序是否合法，适用法律是否正确进行了质证、辩论。 本院认为，根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。本案中，被上诉人长兴县公安局作为上诉人陈哲敏居住地的公安机关，对上诉人聚众扰乱单位秩序的行为具有治安管理处罚的管辖权。 根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项规定，有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：（一）扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的。信访是公民的权利，但信访必须依法进行。《信访条例》第十六条规定，信访人采用走访形式提出信访事项，应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出；第十八条第二款规定，多人采用走访形式提出共同的信访事项的，应当推选代表，代表人数不得超过5人。本案中，上诉人李琴琴在自身并无信访事由情况下，伙同多人至北京向国家信访局越级信访，违反了上述条款的规定。被上诉人长兴县公安局依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项规定，认定上诉人属扰乱单位秩序且情节较重，处以十日拘留的行政处罚，并无明显不当。 被上诉人长兴县公安局于2018年3月6日接到举报后立案受理，于次日对上诉人进行了传唤。在经过调查、询问当事人及其他相关人员后，于同月8日告知上诉人拟对其作出的行政处罚的事实、理由及依据，并保障其提出陈述、申辩的权利。同日被上诉人长兴县公安局对上诉人作出长公（东）行罚决字[2018]10693号《行政处罚决定书》，决定给予李琴琴涉案行政处罚，程序合法。 根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项规定，行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：（一）具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持。被上诉人湖州市公安局受理上诉人的涉案行政复议申请后，经审查认为涉案《行政处罚决定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，故作出涉案《行政复议决定书》，决定维持涉案《行政处罚决定书》并送达上诉人，符合法律规定。 综上，上诉人的上诉意见缺乏事实和法律依据，本院不予支持。原审判决驳回上诉人的诉讼请求，并无不当。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人李琴琴负担。 本判决为终审判决。 审判长  周文霞 审判员  何育红 审判员  许婷婷 二〇一九年四月三日 书记员  陈 诚 -4- -5-