江西省高级人民法院行 政 裁 定 书（2018）赣行申367号再审申请人（一审原告、二审上诉人）雷松，男，汉族，1985年11月27日出生，住南昌市湾里区。被申请人（一审被告、二审被上诉人）南昌市公安局交通管理局红谷滩大队，住所地：南昌市红谷滩新区丽景路**。负责人陶斌，该大队大队长。委托诉讼代理人江玮，南昌市公安局交通管理局红谷滩大队工作人员。委托诉讼代理人邹晨，江西撼唐律师事务所律师。再审申请人雷松因其诉南昌市公安局交通管理局红谷滩大队公路行政处罚一案，不服南昌铁路运输中级法院（2018）赣71行终312号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。一审法院认定，2018年3月26日18时8分，雷松驾驶赣Ａ×××**两轮摩托车从朝阳大桥行至红角洲学府大道前湖路口（禁摩路段）。南昌市公安局交通管理局红谷滩大队（以下简称红谷滩大队）执勤交警将其拦下，适用简易行政处罚程序口头告知后，以雷松实施机动车违反限制通行、禁止通行规定的违法行为（违法行为代码7202）,根据《中华人民共和国道路交通安全法》（以下简称《道路交通安全法》）第三十九条、第九十条，《江西省实施办法》第八十七条之规定，当场作出编号3601061590154533号《处罚决定书》，对雷松处以罚款200元的行政处罚，并根据《机动车驾驶证申领和使用规定》记2分，该决定当场送达给雷松。雷松不服，未履行处罚义务，诉至法院，请求撤销3601061590154533号处罚决定，并审查《南昌市公安局交通管理局关于摩托车禁止通行范围的通告》（以下简称《通告》）的合法性。另查明，2016年9月28日，南昌市公安局交通管理局为缓解南昌市道路交通拥堵，提高道路通行能力，保障交通安全、畅通、有序，根据《道路交通安全法》等有关法律法规及《南昌市关于加强摩托车、电动车、残疾人代步车及小型客车管理的通告》中关于“禁止摩托车在南昌市城区通行”的规定，结合南昌市城区发展的情况，制定了《通告》，并通过“南昌交警便民网”和其他主流媒体向社会公告。《通告》规定：“全天候禁止南昌市属号牌以及外地号牌的摩托车、轻便摩托车在以下区域通行——昌南大道（不含）、生米大桥（不含）、赣江南大道等合围区域”。一审法院认为，红谷滩大队作为县级以上人民政府公安机关交通管理部门具有对本辖区内道路交通安全管理的法定职权。《道路交通安全法》第三十九条规定：“公安机关交通管理部门根据道路和交通流量的具体情况，可以对机动车、非机动车、行人采取疏导、限制通行、禁止通行等措施。遇有大型群众性活动、大范围施工等情况，需要采取限制交通的措施，或者作出与公众的道路交通活动直接有关的决定，应当提前向社会公告”。第九十条规定：“机动车驾驶人违反道路交通安全法律、法规关于道路通行规定的，处警告或者二十元以上二百元以下罚款。本法另有规定的，依照规定处罚”。该案中，雷松驾驶赣Ａ×××**两轮摩托车进入红角洲学府大道前湖路口，该路段属于禁止摩托车通行区域，雷松的行为违反了《道路交通安全法》第三十九条、第九十条和《通告》的相关规定。红谷滩大队执勤民警以违反限制通行、禁止通行规定的违法行为（代码7202)，适用简易程序对雷松违法事实的认定及处罚并无不当，雷松认为其没有违法事实的主张不予支持。关于雷松附带审查《通告》之诉请，因南昌市东湖区人民法院（2017）赣0102行初36号行政判决中已就该《通告》的合法性作出审查，不再进行司法审查。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回雷松的诉讼请求。二审查明的事实与原审认定的事实一致。二审法院认为，《道路交通安全法》第五条规定：“县级以上地方各级人民政府公安机关交通管理部门负责本行政区域内的道路交通安全管理工作”，红谷滩大队作为县级以上人民政府公安机关交通管理部门具有对本辖区内道路交通安全管理的法定职权。雷松驾驶赣Ａ×××**两轮摩托车进入禁止摩托车通行区域红角洲学府大道前湖路口，其行为违反了《道路交通安全法》第三十九条和《通告》的相关规定。红谷滩大队执勤民警根据《道路交通安全法》第九十条之规定，适用简易程序对雷松违法事实的认定及处罚并无不当。该案的争议焦点是《通告》的合法性。《道路交通安全法》第三十九条规定：“公安机关交通管理部门根据道路和交通流量的具体情况，可以对机动车、非机动车、行人采取疏导、限制通行、禁止通行等措施。遇有大型群众性活动、大范围施工等情况，需要采取限制交通的措施，或者作出与公众的道路交通活动直接有关的决定，应当提前向社会公告。”该案中，南昌市公安局交通管理局为缓解南昌市道路交通拥堵，提高道路通行能力，保障交通安全、畅通、有序，根据《道路交通安全法》等有关法律法规以及《南昌市关于加强摩托车、电动车、残疾人代步车及小型客车管理的通告》有关“禁止摩托车在南昌市城区通行”的规定，结合南昌市城区发展的情况，于2016年9月28日制定了《通告》，并通过“南昌交警便民网”和其他主流媒体向社会公告。据此，足以判断《通告》的合法性。雷松曾于2017年2月28日，因违反《通告》驾驶藏Ａ×××**两轮摩托车在南昌市红谷滩区南斯友好路闯禁行被红谷滩大队处罚，并因此向南昌市东湖区人民法院提起行政诉讼，请求附带审查《通告》的合法性，南昌市东湖区人民法院已经对《通告》的合法性作出审查，因此，原审法院对《通告》的合法性不再审查并无不当。原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决驳回上诉，维持原判。雷松申请再审称：一、《通告》作为被申请人作出编号3601061590154533《处罚决定书》的依据，因未按规定进行备案而不合法。根据《南昌市规范性文件制定和备案办法》（以下简称《备案办法》）第二条、第二十八条第（二）项、第七条等相关规定，《通告》属于南昌市人民政府2016年发布的规范性文件，应按照规定进行备案，但再审申请人于2018年5月7日依法向南昌市人民政府法制办提出对《通告》的审查情况的申请回复中确认，《通告》并未执行送报上级政府的审查程序。二、《通告》系南昌公安局交通管理局于2016年9月29日发布的规范性文件，按要求该《通告》发布的主体应为南昌市公安局，而非作为南昌市公安局的二级局或者内设机构的交通管理局，所以南昌市公安局交通管理局无权制定、发布规范性文件，亦无审查发布的权力。综上所述，再审申请人对《行政处罚决定书》的合法性存在质疑，《道路交通安全法》第三十九条赋予了南昌市公安局对交通进行管理的权力，但在权力行使的过程中，在制定规范性文件《通告》过程中，对该规范性文件的制定程序及必要性、可行性、合法性存在问题，一、二审法院审理过程中均未做出质证与调查即做出驳回判决。《通告》未满足《备案办法》对规范性文件制定、备案及审查要求，其合法性不足，不能成为红谷滩大队对再审申请人进行处罚的依据，所以编号3601061590154533《处罚决定书》为不合法的行政处罚，请求撤销南昌铁路运输中级法院（2018）赣71行终312号判决、南昌铁路法院（2018）赣7101行初405号判决，依法改判，撤销编号3601061590154533《处罚决定书》。红谷滩大队答辩称：一、关于编号3601061590154533《处罚决定书》的合法性问题。根据《道路交通安全法》第三十九条、第九十条以及《江西省实施＜中华人民共和国道路交通安全法＞办法》第八十七条的规定，被申请人对再审申请人“机动车违反限制通行、禁止通行规定”的违法行为实施处罚，于法有据。二、关于《通告》的合法性问题。根据《道路交通安全法》第五条、第三十九条的规定，南昌市公安局交通管理局作为市级人民政府公安机关交通管理部门，根据道路和交通流量的具体情况，可以对摩托车采取限制通行、禁止通行等措施，因此《通告》是符合法律规定的。三、关于再审申请人请求审查《南昌市关于加强摩托车、电动车、残疾人代步车及小型客车管理的通告》合法性问题。被申请人认为再审申请人在一审开庭前未提出该请求，而是在上诉时增加该上诉请求，不符合程序规定，且该通告与本案无关。综上所述，请求驳回雷松的全部再审申请。本院认为，再审申请人雷松以南昌市公安局交通管理局无权制定《通告》以及《通告》未按规定进行备案为由主张《通告》不合法，理由不能成立。首先，关于南昌市公安局交通管理局是否有权制定《通告》的问题。《道路交通安全法》第五条规定：“国务院公安部门负责全国道路交通安全管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关交通管理部门负责本行政区域内的道路交通安全管理工作。”第三十九条规定：“公安机关交通管理部门根据道路和交通流量的具体情况，可以对机动车、非机动车、行人采取疏导、限制通行、禁止通行等措施。遇有大型群众性活动、大范围施工等情况，需要采取限制交通的措施，或者作出与公众的道路交通活动直接有关的决定，应当提前向社会公告。”上述规定明确，公安机关交通管理部门有权根据道路和交通流量情况，作出限制通行、禁止通行的规定。本案中，南昌市公安局交通管理局作为负责南昌市行政区域内交通安全管理工作的职能部门，有权根据道路和交通流量情况，在南昌市行政区域内作出限制通行、禁止通行的规定，由其制定《通告》并未超越其法定职权。其次，关于《通告》未按规定进行备案是否影响其合法性的问题。《南昌市规范性文件制定和备案办法》第一条规定：“为了规范行政机关制定规范性文件的行为，加强对规范性文件的监督，提高规范性文件质量，维护法制统一，根据国务院《规章制定程序条例》、《法规规章备案条例》等规定，结合本市实际，制定本办法。”第四十一条第（四）项规定：“规范性文件制定机关有下列情形之一的，由本级人民政府或者上级人民政府予以通报批评并限期改正；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分：……（四）不按照本办法规定报送规范性文件备案的。”上述规定明确，规范性文件备案的目的是为了维护法制统一、加强对规范性文件的监督以及提高规范性文件的质量，未按照规定报送备案承担的是行政管理法律责任，但并不因此导致规范性文件不合法或不生效的法律后果，即规范性文件备案并非规范性文件合法和生效的前提条件。综上，再审申请人雷松提出的再审申请理由不能成立。同时，南昌市东湖区人民法院作出的生效判决已就《通告》进行了一并审查，并认定了该《通告》的合法性。原判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，雷松提出的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的应当再审的情形。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：驳回再审申请人雷松的再审申请。审判长  江怀玉审判员  陈雯雯审判员  章 华二〇一九年四月一日法官助理万进福书记员张建平