黑龙江省伊春市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）黑07行终3号上诉人（原审原告）麻然增，男，1948年1月1日出生，回族，现住伊春市伊春区。委托代理人蔡晓仪，北京京平律师事务所律师。被上诉人伊春市自然资源局。(原伊春市城乡规划局)法定代表人倪恩仲，职务局长。行政负责人孔林宏，伊春市自然资源局副调研员。委托代理人张霄，黑龙江联合律师事务所律师。被上诉人（原审被告）黑龙江省住房和城乡建设厅。法定代表人杨春青，职务厅长。委托代理人刘双，职务处长。第三人黑龙江万路置业有限公司。法定代表人王志伟，职务总经理。委托代理人陈为国，黑龙江仗义律师事务所律师。上诉人麻然增因建设用地规划许可及行政复议一案，不服铁力市人民法院（2018）黑0781行初9号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2019年3月5日公开开庭审理了本案。上诉人麻然增、委托代理人蔡晓仪，被上诉人伊春市自然资源局行政负责人孔林宏、委托代理人张霄，被上诉人黑龙江省住房和城乡建设厅（以下简称省住建厅）委托代理人刘双，第三人黑龙江万路置业有限公司（以下简称万路置业公司）委托代理人陈为国到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审判决认定：2011年12月30日伊春区发展改革局对万路置业公司提交的《建设半山国际棚户区项目》予以审查，为万路置业公司颁发《伊春区企业投资项目备案确认书》，核准万路置业公司建设半山国际棚户区项目的用地面积、位置、范围。2013年3月19日万路置业公司向伊春市规划局申请办理《建设用地规划许可证》，并提交《万路置业公司关于核发半山国际小区一期棚户区改造项目A组团建设工程规划许可证申请》及伊春区前进办事处IV区B-05-B-11地块控制性详细规划。伊春市规划局于2013年3月20日为黑龙江万路置业有限公司颁发了《建设用地规划许可证》，麻然增认为此《建设用地规划许可证》程序和实体都违法，严重侵害了麻然增的合法权益。向省住建厅提出行政复议，省住建厅于2016年9月2日作出黑建复决﹝2016﹞7号行政复议决定，维持《建设用地规划许可证》。上为本案事实。原审判决认为：《中华人民共和国城乡规划法》第三十七条第一款“在城市、镇规划区内以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目，经有关部门批准、核准、备案后，建设单位应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出建设用地规划许可申请，由城市、县人民政府城乡规划主管部门依据控制性详细规划核定建设用地的位置、面积、允许建设的范围，核发建设用地规划许可证。”万路置业公司申请办理《建设用地规划许可证》，提交了申请书、《伊春区企业投资项目备案确认书》、伊春区前进办事处IV区B-05-B-11地块控制性详细规划，伊春市规划局据此办理《建设用地规划许可证》符合《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定；省住建厅对麻然增的复议申请，履行了受理、审查，作出复议的决定，符合《中华人民共和国行政复议法》的相关规定。故麻然增要求撤销被诉《建设用地规划许可证》及《行政复议决定书》的诉讼请求依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回麻然增要求撤销伊春市城乡规划局于2013年3月20日颁发的《建设用地规划许可证》及黑龙江省住房和城乡建设厅于2016年9月2日作出黑建复决﹝2016﹞7号行政复议决定的诉讼请求。案件受理费50元，由麻然增承担。麻然增上诉称：上诉人在伊春市××区××办事处××街拥有房屋。通过政府信息公开程序，上诉人于2016年4月26日获知原伊春市城乡规划局（以下简称原伊春市规划局）颁发了《建设用地规划许可证》（伊规地字第230700201300017号，以下简称《许可证》），涉及上诉人房屋所占地块。上诉人不服，向省住建厅申请行政复议，复议机关维持了被复议行为。上诉人仍不服向原审法院提起诉讼。原审法院以被诉行为符合相关规定为由，驳回上诉人的诉讼请求。上诉人认为，原审判决认定事实错误，适用法律、法规错误，应依法纠正。一、按照《城乡规划法》第三十七条、第三十八条规定，建设用地规划许可证必须以控制性详细规划为依据。本案被上诉人提交的控制性详细规划批复时间是2013年6月4日，而被诉许可证作出时间为2013年3月20日，因此，本案被诉《许可证》缺乏依据。二、建设单位的土地使用权来源不明。被上诉人作出被诉《许可证》前未查明土地使用权来源是划拨还是出让。依据《城乡规划法》第三十八条的规定，对以出让方式提供国有土地使用权部分，应当在签订国有土地使用权出让合同后方可办理建设用地规划许可证。三、按照《国务院关于投资体制改革的决定》（国发[2004]20号）、《黑龙江省政府核准的投资项目目录（2004年本）》（黑发改投资[2006]50号）及《黑龙江省建设项目城市规划行政审批程序》（黑建规[2005]15号）第十二条、第十三条的规定，本案被诉《许可证》的申请材料不符合法定要求，作出程序违法。综上，请求二审法院：1.撤销铁力市人民法院（2018）黑0781行初9号行政判决；2.撤销伊春市城乡规划局《建设用地规划许可证》（伊规地字第230700201300017号）；3.撤销黑龙江省住房和城乡建设厅《行政复议决定书》（黑建复决[2016]7号）。伊春市自然资源局答辩称，原审法院认定事实清楚、证据确实充分。一、建设用地规划许可证作出时，控制性详细规划已经生效。2013年《伊春市城乡规划委员会文件》[2013]2号，2013年2月26日，规委会已经审批生效，3月20日时许可证颁发时间，6月4日，是伊春市政府批准时间。二、土地使用权与本案行政行为无关。本案行政行为案涉土地性质是划拨土地。依据《城乡规划法》第三十七条规定，“在城市、镇规划区内以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目，经有关部门批准、核准、备案后，建设单位应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出建设用地规划许可申请，由城市、县人民政府城乡规划主管部门依据控制性详细规划核定建设用地的位置、面积、允许建设的范围，核发建设用地规划许可证。建设单位在取得建设用地规划许可证后，方可向县级以上地方人民政府土地主管部门申请用地，经县级以上人民政府审批后，由土地主管部门划拨土地”。上诉人称依据《国务院关于投资体制改革的决定》（国发[2004]20号）及《黑龙江省建设项目城市规划行政审批程序》（黑建规[2005]15号）规定，被诉许可证的申请材料不符合法定要求。我机关认为，《国务院关于投资体制改革的决定》与上位法规定有冲突的，应适用上位法即《城乡规划法》的相关规定，而《黑龙江省建设项目城市规划行政审批程序》是依据原《城市规划法》制定的，本案被诉行政许可发生在新《城乡规划法》2008年1月1日实施之后，并且当时司法解释及规范性文件对上诉人所称的审批程序没有要求。省住建厅作出的复议决定适用法律正确、程序合法。综上，请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。省住建厅答辩称，2016年6月7日，麻然增不服原伊春市规划局于2013年3月20日作出的本案被诉《许可证》，向我机关提出复议申请。2016年6月8日，我机关向麻然增发出《补正行政复议申请通知书》。同月14日，我机关收到补正材料，并于同月15日决定予以受理。同月18日，伊春市城乡规划局作出答复并向我机关提交了作出具体行政行为的证据、依据等材料。由于案情复杂，我机关于2016年8月12日向各方当事人发出《延期审理通知书》，决定延期30日。经审查，原伊春市规划局依据第三人提交申请及《备案确认书》、《前进办事处IV区B-05-B-11地块控制性详细规划》等材料，核发了被诉《许可证》符合《城乡规划法》第三十七条第一款规定。被诉《许可证》认定事实清楚、证据确凿、适用依据正确、程序合法。2016年9月2日，依据《行政复议法》第二十八条规定，我机关作出维持被诉《许可证》复议决定并送达各方当事人。综上，麻然增提出的诉讼请求缺少事实根据和法律依据，请求法院依法驳回上诉，维持原判。第三人万路置业公司答辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉理由不能成立，请求法院驳回其上诉请求。原审被告伊春市城乡规划局向原审法院提交的证据材有：1、万路置业公司办理建设用地规划许可证的申请。用以证明万路置业有限公司的申请符合城乡规划法规定，依法向伊春市规划局提出申请。2、伊春区发改局《伊春区企业投资项目备案确认书》。用以证明万路置业公司申请的建设用地规划许可符合城乡规划法规定，得到伊春发展和改革局的批准，本案争议地段属于该文件审批范围，另证明批准的是棚户区改造工程，认定了土地取得是划拨形式。3、伊春区前进办事处控制性详细规划、《伊春市政府关于伊春区前进办事处控制性详细规划等控制性详细规划的批复》、总评规划图。用以证明依据规划法第三十七条，核定了建设用地的范围和使用目的。4、规划公示图及照片、建设用地规划申请书。用以证明对该地块做出规划许可前，依法公示，程序合法。原审被告省住建厅向原审法院提供的证据材料有：1、行政复议申请书、房屋产权证、买卖合同身份证明、建设用地规划许可证，用以证明麻然增提出要求行政复议的申请，麻然增与伊春市城乡规划局作出的具体行政行为有利害关系，具有合法的行政复议申请人资格。2、《补正行政复议申请通知书》、《行政复议申请补正说明》、《行政复议受理通知书》、《行政复议答复通知书》、《延期审理通知书》。用以证明行政案件的审理过程符合《行政复议法》及《行政复议法实施条例》的规定，省住建厅受理了行政复议申请后，要求伊春市城乡规划局在法定期限内作出答复，依据规定决定延期作出行政复议决定。3、《行政复议答复书》、《万路置业公司提交的拟在伊春区通山路西侧、青山大街南侧建设半山国际小区一期A组团（棚户区改造工程）项目的申请》、《伊春区企业投资项目备案确认书》、《前进办事处IV区B-05-B-11地块控制性详细规划》、《建设用地规划许可证》。用以证明伊春市城乡规划局针对申请人的复议申请提出了行政复议答复，并提供了万路置业公司申请办理许可证时提交的申请材料，并据此核发了许可证。第三人万路置业公司向原审法院提交的证据材料有：1、《伊春区企业投资项目备案确认书》。用以证实万路置业公司承建半山国际棚户区项目，备案确认书下发时间为2011年12月30日，确认单位为伊春区发展和改革局。2、《伊春市人民政府关于对伊春区半山国际小区一期棚户区改造项目的批复》，用以证实2014年12月31日伊春市人民政府对伊春区人民政府关于林都房地产开发公司开发建设半山国际棚户区改造项目给予批复。3、《中华人民共和国建设项目且选址意见书》。用以证实1、半山国际小区一期建设单位黑龙江万路置业有限公司，建设拟选址伊春区通山路西侧青山大街南侧，拟用地面积141076.9平方米，拟建设规模190109.02平方米。4、《建设用地批准书》，用以证实1、万路置业公司被伊春市国土局批准建设半山国际小区一期A组团。批准有效期：2014年1月至2016年1月。批准用地面积：53344.41平方米。土地取得方式：一宗两制。批准时间：2014年1月14日。原审原告麻然增向原审法院提交的证据材料有：1、房产证、协议书及收条，用以证明麻然增主体适格。2、《关于伊春区半山国际棚户区改造项目房屋被征收人麻然增申请信息公开的答复》及收件信封，用以证明麻然增获知被诉原行为的途径及时间。3、《建设用地规划许可证》，用以证明被诉原行为的内容。4、《行政复议决定书》及收件信封，用以证明被诉复议行为的内容及麻然增收到时间。上述证据均已随案移送本院。经审查，本院确认一审判决确认的证据合法有效，可作为定案依据。据此，本院查明的事实与一审判决查明的事实一致。本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十七条规定，“在城市、镇规划区内以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目，经有关部门批准、核准、备案后，建设单位应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出建设用地规划许可申请，由城市、县人民政府城乡规划主管部门依据控制性详细规划核定建设用地的位置、面积、允许建设的范围，核发建设用地规划许可证。”该法第三十八条规定，“在城市、镇规划区内以出让的方式提供国有土地使用权的，在国有土地使用权出让前，城市、县人民政府城乡规划主管部门依据控制性详细规划，提出出让地块位置、使用性质、开发规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分……；以出让方式取得国有土地使用权的建设项目，在签订国有土地使用权出让合同后，建设单位应当持建设项目批准、核准、备案文件和国有土地使用权出让合同，向城市、县人民政府城乡规划主管部门领取建设用地规划许可证。”故原伊春市城乡规划局作为伊春市人民政府城乡规划主管部门具备核发建设用地规划许可证的权力主体资格。本案中，案涉半山国际小区一期A组团（棚户区改造项目）国有土地使用权的取得方式是一宗两制（划拨和出让）。第三人黑龙江万路置业有限公司向原伊春市规划局提交了《伊春区企业投资项目备案确认书》（伊区发改备案[2011]87号）及建设用地规划许可申请书，符合《城乡规划法》规定的申请办理建设用地规划许可证条件。原伊春市规划局审查后，依据《伊春区前进办事处IV区B-05-B-11地块控制性详细规划》核定了建设用地的位置、面积、允许建设的范围，其为第三人核发被诉《许可证》的行为并无不妥。被上诉人黑龙江省住房和城乡建设厅对麻然增的复议申请，履行了受理、审查的法定职责，依据《行政复议法》作出维持该被诉《许可证》的行为亦无不当。关于麻然增提出原伊春市规划局提交的控制性详细规划批复时间是2013年6月4日，而被诉许可证作出时间为2013年3月20日，被诉《许可证》缺乏依据，另，以出让方式提供国有土地使用权部分，应当在签订国有土地使用权出让合同后方可办理建设用地规划许可证的问题。本院认为，上述问题仅能说明被诉行政行为在程序上略有瑕疵，鉴于原伊春市规划局及第三人已补签了相关手续，因此，不能以此来否定被诉行政行为的合法性。对于麻然增所称依据《黑龙江省建设项目城市规划行政审批程序》（黑建规[2005]15号）第十二条、第十三条的规定，本案被诉《许可证》的申请材料不符合法定要求、程序违法问题。本院认为，《黑龙江省建设项目城市规划行政审批程序》（黑建规[2005]15号）是依据《城市规划法》制定的，本案被诉《许可证》发生在《城乡规划法》2008年1月1日实施之后，应适用《城乡规划法》的规定。据此，上诉人麻然增的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人麻然增负担。本判决为终审判决。审判长  谷震墀审判员  张 辉审判员  李元峰二〇一九年四月二十九日法官助理苏中丽书记员朱曦月