宁夏回族自治区银川市兴庆区人民法院行 政 判 决 书（2019）宁0104行初5号原告：付贵，男，1964年3月26日出生，汉族，务农，住宁夏回族自治区贺兰县。委托诉讼代理人：李刚，北京京平律师事务所律师。被告：贺兰县立岗镇人民政府，住所地宁夏回族自治区贺兰县立岗镇东街。法定代表人：丁书涛，男，系该镇镇长。出庭人员：刘彦龙，该镇副镇长。委托诉讼代理人：黄立娥，宁夏清之清律师事务所律师。被告：贺兰县人民政府，住所地宁夏回族自治区贺兰县银河东路**。法定代表人：赵波，男，系该县县长。出庭人员：万如意，贺兰县司法局科员。委托诉讼代理人：王力平，宁夏方和圆律师事务所律师。原告付贵与被告贺兰县立岗镇人民政府、贺兰县人民政府其他行政管理一案，原告于2018年7月27日向本院提起行政诉讼，本院于2018年8月9日作出（2018）宁0104行初288号行政裁定，驳回原告的起诉。原告上诉后，银川市中级人民法院于2018年12月27日作出（2018）宁01行终201号行政裁定，撤销本院（2018）宁0104行初288号行政裁定，指令本院继续审理。2019年1月23日，本院依法予以受理，并于2019年3月13日依法组成合议庭公开开庭进行了审理，原告付贵及其委托诉讼代理人李刚，被告贺兰县立岗镇人民政府的委托诉讼代理人黄立娥，被告贺兰县人民政府的委托诉讼代理人王力平到庭参加了诉讼，被告贺兰县立岗镇人民政府副镇长刘彦龙，被告贺兰县人民政府司法局科员万如意出庭应诉。本案现已审理终结。原告诉称，2008年2月23日，被告贺兰县人民政府以修建“黄河贺兰段标准化堤防工程”的名义，在土地未经合法批准征收的情况下，委托贺兰县立岗镇幸福村村民委员会与原告签订无效的《征用土地协议》，强行征收原告承包耕地83.85亩。贺兰县人民政府又委托贺兰县立岗镇人民政府将该土地以镇政府的名义非法流转给贺兰县金兰油气有限公司（以下简称金兰油气公司）开发“金兰水岸度假村”旅游观光项目。因金兰油气公司在该耕地上开挖鱼塘和种树，土地毁坏严重已失去耕种条件，原告将贺兰县人民政府诉至银川市中级人民法院。银川市中级人民法院（2015）银行初字第29号行政判决书作出后，原告不服，向宁夏回族自治区高级人民法院上诉，对二审维持判决不服后又向最高人民法院申请再审，最高人民法院驳回了原告的再审申请。判决生效后，立岗镇人民政府拒不履行“采取补救措施”的判决内容，在原告申请银川市中级人民法院强制执行期间，立岗镇政府作出了《关于对付贵土地流转问题采取补救措施的处理决定》，将履行责任推给了案外第三人。原告针对立岗镇人民政府作出的处理决定，向贺兰县人民政府申请行政复议，贺兰县人民政府以贺复决字（2018）7号《行政复议决定书》维持了立岗镇人民政府的处理决定。原告土地被违法征收、流转10年，诉讼历时4年，纠纷又回到原点，实体权利未得到任何维护，故诉至法院，请求判令：1、撤销贺兰县人民政府贺府决字(2018)7号《行政复议决定书》和贺兰县立岗镇人民政府作出的《关于对付贵土地流转问题采取补救措施的处理决定》（2018年3月13日）；2、两被告立即返还违法征收、流转的的原告位XXX县四社的耕地83.85亩；3、两被告赔偿土地被违法征收、流转期间给原告造成的承包经营损失1745917.8元（每年按2000元，从2008年2月23日起计算至起诉之日止，后期计算至土地交付达到复耕条件之日止）。4、依法判决两被告赔偿被征收、流转期间土地沙化改良复垦费用419250元（每亩按5000元计算）。原告为支持其诉讼请求向法庭提交了以下证据：证据一、申请人身份证复印件1份；证据二、《土地使用证》复印件1份;土地承包经营权证书复印件1份；《土地承包合同》复印件1份；证据三、贺兰县人民政府《征用土地公告》(2008)第01号复印件1份;贺兰县人民政府《关于印发的通知》贺政发(2083)137号复印件1份；银川市人民政府《关于印发银川市贺兰县征用农村土地及房屋拆迁补偿安置办法的通知》银政发(2006)31号复印件1份;宁夏回族自治区人民政府《关于公布宁夏族自治区征地补偿标准的通知》(宁政发【2015】101号)复印件1份；《征用土地协议》复印件1份；立岗镇黄河金岸占地补偿发放表复印件3张;《宁夏农村土地承包经营权转让合同》复印件1份；证据四、贺兰县人民法院(2005)贺民1050号民事判决书复印件1份；银川市中级人民法院(2005)银民终194号《民事判决书》复印件1份;证据五、银川市中级人民法院(2015)银行初29号《行政判决书》复印件1份;宁夏高级人民法院(2016)宁行终194号《行政判决书》复印件1份；最高人民法院(2017)最高法行中4648号《行政裁定书》复印件1份；证据六、银川市中级人民法院《执行案件结案通知》(2017)01执276号复印件一份；贺兰县立岗锁人民政府《关于对付贵土地流转问题采取补救措施的处理件1份决定》复印件1份;贺兰县人民政府贺府字(2018)7号《行政复议决定书》复印件1份；证据七、兴庆区法院（2018）288行政裁定书复印件一份，银川中级人民法院（2018）201行政裁定书复印件一份。被告贺兰县立岗镇人民政府辩称，一、被告作出的《关于对付贵土地流转问题采取补救措施的处理决定》是依据三级人民法院的判决书所确定的内容作出，符合法律规定，不应予以撤销。1、银川市中级人民法院(2015)银行初字第29号行政判决书判令答辩人将付贵的土地流转给贺兰县金兰油气有限公司的行为违法，并责令答辩人采取补救措施，同时，驳回了付贵的其他诉讼请求。理由是贺兰县立岗镇人民政府在未经被答辩人或村委会书面委托的情况下，将土地流转给第三人贺兰县金兰油气有限公司，程序违法。后付贵上诉至自治区高院，宁夏回族自治区高级人民法院作出(2016)宁行终194号行政判决书维持了中院的判决，付贵不服向最高人民法院申请再审，最高人民法院作出(2017)最高法行申4648号行政裁定书，驳回了付贵的再审申请。后答辩人依据法院判决采取补救措施，将贺兰县金兰油气有限公司诉至法院，以土地转让协议违法要求确认无效，并返还该合同项下土地。但在案件审理过程中，金兰油气公司否认与答辩人签订过《土地承包经营权转让合同》，并且经调取银川市中级人民法院卷宗及贺兰县档案局的档案信息，在中院提交的以及在贺兰县档案局留存的也是该《土地承包经营权转让合同》的复印件，并且在银川市中级人民法院审理过程中，金兰油气有限公司并未到庭参加诉讼，为此贺兰县人民法院以《土地承包经营权转让合同》系复印件，金兰油气有限公司又否认与立岗镇人民政府签订过该合同，真实性无法确认为由，驳回了答辩人的全部诉讼请求。但因涉案土地性质为集体土地，故又与立岗镇幸福村村民委员会协调，由村委会作为原告，起诉贺兰县金兰油气有限公司，要求收回土地并赔偿损失，该案件贺兰县人民法院已经受理。银川市中级人民法院在执行中院作出的(2015)银行初字第29号行政判决过程中，已经依据被告作出的《关于土地流转问题采取补救措施的处理决定》，以被告己全部履行法定义务为由将案件全部执结，故被告作出的《关于土地流转问题采取补救措施的处理决定》系履行银川市中级人民法院生效判决的行为，并非作出的新的行政行为，不应当予以撤销。2、目前涉案土地由贺兰县金兰油气有限公司经营使用，被告和幸福村村民委员会在与金兰油气公司协调未果的情况下，通过诉讼途径解决土地经营权流转事宜并无不妥，亦是采取补救措施解决涉案遗留问题。并且经被告查证并未收取金兰油气公司土地流转费，金兰油气公司也否认与答辩人之间存在土地流转关系，双方在权责关系存在争议的情况下，通过诉讼途径进行处理不但合法且适当。故被告采取的补救措施不应当予以撤销。二、本案经三级法院审理仅确认流转行为违法，并不存在土地征收、征用行政违法，故原告要求被告返还其83.85亩耕地及赔偿损失的诉讼请求无法实现，不应支持。同时，在(2015)银行初字第29号行政案件中，其已经提出了返还其83.85亩耕地诉请，该诉请已经被生效的判决所羁束，因此原告属重复起诉。涉案土地是贺兰县人民政府依据相关文件委托立岗镇幸福村村委会与原告签订土地协议，原告将土地交由被告用于实施黄河贺兰标准化堤防建设。被告也是依据相关规定对土地进行流转，并依据当时的土地性质和用途予以补偿，现涉案土地已经用于黄河贺兰段堤防建设和黄金水岸度假村项目，故不存在被告非法占用承包地的行为，更无从返还土地并承担违法征收的赔偿责任。在2018年12月，本案二审还在上诉期间，原告就与本案相同的诉请在银川中院再次提起行政赔偿诉讼。故本案对于银川中院相同的诉讼请求不应当予以审理。综上，原告的起诉缺乏事实和法律依据，其部分诉请已经被生效的判决所羁束。请法庭综合采纳被告的答辩意见，依法驳回原告的各项诉讼请求。说明一点，庭前提交答辩状过程中，由于笔误，误将原告要求返还土地地亩83.85亩误写成94.75亩，在本庭当庭答辩时被告对此予以纠正。被告贺兰县立岗镇人民政府、贺兰县人民政府就《关于对付贵土地流转问题采取补救措施的处理决定》的合法性提交了以下证据：证据一.《行政复议申请书》复印件一份；证据二.《执行案件结案通知》、《关于对付贵土地流转问题采取补救措施的处理决定》；证据三.银川市中级人民法院(2015)银行初29号行政判决书、宁夏高级人民法院(2016)宁行终194号行政判决书、最高人民法院(2017)最高法行申4648号行政裁定书复印件各1份。被告贺兰县人民政府辩称，一、根据最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释的规定，法院应当裁定驳回原告的起诉。原告曾在2015年6月10日向银川市中级人民法院就本案事由提起行政诉讼，银川市中级人民法院受理后，作出(2015)银行初字第29号行政判决：1．确认立岗镇政府将付贵的土地流转给金兰公司的行为违法；2．责令立岗镇政府采取补救措施；3．驳回付贵的其他诉讼请求。原告不服，向宁夏回族自治区高级人民法院提起上诉。宁夏回族自治区高级人民法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，作出(2016)宁行终194号，向最高级人民法院申请再审，最高人民法院受理后，裁定驳回原告的再审申请。2017年7月6日，原告依据已发生法律效力的宁夏回族自治区银川市中级人民法院(2015)银行初字第29号行政判决书向银川市中级人民法院申请强制执行，执行过程中，被告贺兰县立岗镇人民政府于2018年3月18日作出《关于对付贵土地流转问题采取补救措施的处理决定》并已全部履行完毕。本案诉讼标的已为生效判决的效力所羁束，且已全部履行完毕，原告无正当理由又以同一事实和理由再次提起行政诉讼。根据最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释》第一条“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围”第（七）项行政机关根据人民法院生效裁判、协助执行通知书作出的执行行为，但行政机关扩大执行范围或者采取违法方式实施的除外；第三条“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：第（六）项“重复起诉的”的规定，应当裁定驳回原告起诉。二、答辩人作出行政复议证据的审查，事实认定清楚，程序合法，适用法律正确。根据《行政复议法》第二十三条、第三十一条规定，行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。行政复议机关作出的行政复议决定，应当制作行政复议决定书，并加盖公章。2018年4月27日，被答辩人向答辩人提起行政复议申请，答辩人依法受理并在受理之日起7日内，将行政复议申请书副本发送贺兰县立岗镇人民政府。贺兰县立岗镇人民政府收到副本10日内提出了书面答复，同时提交的证据材料，综合上述事实及证据，答辩人依法作出的决定，事实认定清楚，符合法律规定。综上，本案诉讼请求已为生效判决的效力所羁束，且已全部履行完毕，原告不应无正当理由又以同一事实和理由再次提起行政诉讼。请求贵院查清事实，依法驳回原告的诉讼请求。被告贺兰县人民政府为支持其辩称理由提交了以下证据：行政复议申请书一份，原告的身份证、土地使用证等证据材料共计68页，行政复议受理通知书一份，提出答复通知书一份，行政复议答复意见书一份，土地承包合同书一份，征用土地协议一份等相关证据材料17页，贺兰县人民政府行政复议听证通知书一份，行政复议延期通知书一份，行政复议决定书一份，送达回证一份。经庭审质证，原告对二被告提交证据的真实性无异议，对证明目的不认可。原告对被告贺兰县人民政府所提交证据的真实性认可，对合法性、关联性及证明目的不认可。被告贺兰县立岗镇人民政府及贺兰县人民政府对原告提交的证据一无异议，对证据二真实性无异议，但认为涉案土地的使用权不属于原告；对证据三真实性无异议，对关联性及证明目的有异议，对证据四、证据五证据六、证据七、证据八的证据三性无异议，对证明目的不认可。经庭审质证，本院对原、被告提交的上述证据认定如下：原、被告提交的证据均符合证据的真实性、合法性、关联性，本院依法予以采信，但二被告提交的证据不能实现其证明目的。经审理查明：原告付贵系贺兰县立岗镇幸福村七社村民。2008年2月14日，宁夏回族自治区人民政府（2008第3次）主席办公会议纪要研究决定了黄河标准化堤防建设工程的相关事宜。2008年11月7日，被告贺兰县人民政府根据银川市人民政府第19次常务会议精神和《黄河银川段标准化堤防建设实施方案》，制定印发《黄河贺兰段标准化堤防建设实施方案》（贺政发[2008]123号文件）。其中载明，黄河标准化堤防工程在贺兰县境内征用土地约3772亩，具体补偿标准如下：土地承包经营权证书确认的责任地补偿5000元／亩；开发地补偿1500元／亩；林地属土地承包经营权证书确认的责任地补偿5000元／亩，属开发地的补偿1500元／亩；撂荒地补偿1000元／亩；精养鱼塘补偿2000元／亩；粗养鱼塘补偿1000元／亩；迁坟单穴补偿500元／穴；迁坟双穴补偿800元／穴。被告贺兰县人民政府委托贺兰县立岗镇幸福村村民委员会与原告签订了《征用土地协议》（协议落款时间为2009年2月23日），协议约定，为发展黄河经济，打造黄河金岸高标准防洪堤，经县人民政府研究决定对原告位于立岗镇幸福村七社83.85亩集体土地进行征用，征地补偿费开发地每亩1500元。付款方式：协议签订后，由贺兰县贺兰县立岗镇幸福村村民委员会将征地补偿费49200元拨付给原告。后原告领取了该征地补偿款。2011年1月31日，被告贺兰县立岗镇人民政府与金兰油气公司签订了《宁夏农村土地承包经营权转让合同》，约定将位于××县七社的260亩集体土地（包括原告被征用的土地）转让给金兰油气公司经营。原告认为该土地征用行为违法，于2015年6月10日向银川市中级人民法院提起行政诉讼，要求确认征用土地行为违法，返还原告被征用土地经营权。2016年3月9日，银川市中级人民法院作出(2015)银行初29号行政判决书，确认被告贺兰县立岗镇人民政府将原告的土地流转给金兰油气公司的行为违法，责令被告贺兰县立岗镇人民政府采取补救措施。原告不服提起上诉，2016年12月27日，宁夏高级人民法院作出(2016)宁行终194号行政判决书，驳回原告上诉，维持原判。后原告向最高人民法院申请再审。2017年11月30日，最高人民法院作出(2017)最高法行申4648号行政裁定书，驳回原告的再审申请。原告遂向银川市中级人民法院申请强制执行(2015)银行初29号行政判决。在强制执行过程中，被告贺兰县立岗镇人民政府于2018年3月13日作出《关于对付贵土地流转问题采取补救措施的处理决定》，决定内容为：“一、由立岗镇幸福村民委员会通过诉讼方式，依法收回涉案土地及2011年以来被金兰公司占用造成的损失；二、按照签订《征用土地协议》，政府已根据政策标准一次性拨付征地补偿费用，付贵提出的损失由立岗镇幸福村民委员主张诉讼权利后，根据结论作出合理处理予以弥补。”原告不服该《关于对付贵土地流转问题采取补救措施的处理决定》，向贺兰县人民政府申请行政复议。2018年7与7日，贺兰县人民政府作出贺复决字[2018]7号行政复议决定书，维持了《关于对付贵土地流转问题采取补救措施的处理决定》。原告不服二被告作出的上述决定，向本院提起行政诉讼。2018年8月9日，本院作出（2018）宁0104行初288号行政裁定，驳回原告的起诉。原告上诉后，银川中级人民法院于2018年12月27日作出（2018）宁01行终201号行政裁定，撤销本院做出的（2018）宁0104行初288号行政裁定，指令本院继续审理。本院于2019年1月23日依法予以立案。另查明，在宁夏高级人民法院作出(2016)宁行终191号行政判决书后，被告贺兰县立岗镇人民政府作出《关于对付贵土地流转问题采取补救措施的处理决定》前，2017年7月27日，被告贺兰县立岗镇人民政府就其与金兰油气公司签订的《宁夏农村土地承包经营权转让合同》向贺兰县人民法院提起民事诉讼，要求确认二者签订的《宁夏农村土地承包经营权转让合同》无效，返还该合同项下的260亩土地。2017年10月23日，贺兰县人民法院作出（2017）宁0122民初3996号民事判决书，驳回贺兰县立岗镇人民政府的全部诉讼请求。贺兰县立岗镇人民政府对该判决未提起上诉。再查明，在被告贺兰县立岗镇人民政府作出《关于对付贵土地流转问题采取补救措施的处理决定》之后，立岗镇幸福村村民委员向贺兰县人民法院提起民事诉讼，要求金兰油气公司返还涉案260亩土地，赔偿损失1149200元。2018年11月15日，贺兰县人民法院作出（2018）宁0122民初3233号民事判决书，确认涉案土地的流转经立岗镇幸福村七社村民同意并授权立岗镇幸福村村民委员会与金兰油气公司之间达成涉案土地流转合意，报经立岗镇人民政府审查批准后进行涉案土地流转事宜，征地补偿款由宁夏宏兴石油有限公司代为支付，贺兰县立岗镇幸福村村委会发放，立岗镇幸福村七社村民已得到土地补偿款之事实，判决驳回立岗镇幸福村村民委员会的全部诉讼请求。立岗镇幸福村村民委员会上诉后无正当理由未到庭，银川市中级人民法院于2019年2月19日作出（2019）宁01民终159号民事裁定书，裁定按撤诉处理。本院认为，关于被告贺兰县立岗镇人民政府所作的《关于对付贵土地流转问题采取补救措施的处理决定》及被告贺兰县人民政府所作的贺复决字（2018）7号《行政复议决定书》是否具有可诉性问题，银川市中级人民法院所作的（2018）宁01行终201号行政裁定书已经发生法律效力，该行政裁定书确认上述《关于对付贵土地流转问题采取补救措施的处理决定》和《行政复议决定书》属于行政机关作出的新的行政行为，针对该行政行为原告付贵可以提起行政诉讼。关于上述《关于对付贵土地流转问题采取补救措施的处理决定》和《行政复议决定书》是否应予撤销的问题，(2015)银行初29号行政判决书责令被告贺兰县被告贺兰县立岗镇人民政府采取补救措施，该补救措施应具有合理性及可操作性。贺兰县立岗镇政府此后所作的《关于对付贵土地流转问题采取补救措施的处理决定》主要内容为立岗镇幸福村委会通过诉讼方式收回涉案土地及损失，根据结论作出合理处理予以弥补。现立岗镇幸福村村民委员关于返还涉案土地及赔偿损失的诉讼请求已被贺兰县人民法院驳回，该《关于对付贵土地流转问题采取补救措施的处理决定》所作决定已无法实现。贺兰县人民政府维持该《关于对付贵土地流转问题采取补救措施的处理决定》明显不当，其所作的贺复决字（2018）7号《行政复议决定书》依法应予撤销。关于原告诉请返还土地、赔偿经济损失及复垦费用的主张，本院认为涉案处理决定应予撤销，而该决定撤销后原告的相关主张仍属于贺兰县习岗镇人民政府根据具体情况予以处理的问题，故本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条第（六）项之规定，判决如下：一、撤销被告贺兰县立岗镇人民政府于2018年3月18日所作的《关于对付贵土地流转问题采取补救措施的处理决定》及贺兰县人民政府所作的复决字[2018]7号行政复议决定；二、被告贺兰县立岗镇人民政府于本判决生效之日起六十日内重新作出处理决定。三、驳回原告付贵的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告贺兰县立岗镇人民政府、贺兰县人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于宁夏回族自治区银川市中级人民法院。审 判 长  胡小兵人民陪审员  田小燕人民陪审员  贾玉清二〇一九年四月二十五日书 记 员  丁佳榕附：本案适用的相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。