安徽省高级人民法院行 政 裁 定 书(2019)皖行终344号上诉人（一审原告）蒙城县漆园三桥码头有限公司，住所地蒙城县漆园街道办事处孙沟村，统一社会信用代码913441622597086563B。法定代表人李昊宇，该公司总经理。委托代理人赵光辉，安徽国恒律师事务所律师。委托代理人高飞，安徽国恒律师事务所律师。被上诉人（一审被告）安徽省蒙城县人民政府。住所地安徽省蒙城县周元西路**。法定代表人孔祥永，该县县长。委托代理人邵国，安徽省蒙城县人民政府法制办副主任。委托代理人卢健，江苏宏林律师事务所律师。上诉人蒙城县漆园三桥码头有限公司（以下简称三桥码头公司）因诉安徽省蒙城县人民政府（以下简称蒙城县政府）行政强制拆除一案，不服安徽省亳州市中级人民法院(2018)皖16行初86号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。一审原告三桥码头公司向一审法院起诉称，原告是以货物中转、仓储为主的运输贸易公司，自2011年开始申请建设三桥码头工程，系蒙城县招商引资项目，并经亳州市发改委核准，列为市级重点项目。三桥码头工程自申请建设以来分别征得安徽省淮河河道管理局、安徽省港航管理局、亳州市发改委、亳州市水务局、蒙城县政府、蒙城县发改委、亳州市环保局、蒙城县国土资源局等十几家相关部门的批复及复函，符合《土地利用总体规划》等各项规划要求，系原告依法建设、合法所有的码头工程。2018年1月19日，蒙城县政府在没有任何合法手续的情况下，组织蒙城县水利局、蒙城县港航管理处、蒙城县国土局、蒙城县环保局、蒙城县漆园办事处、蒙城县城管执法局等数十家单位，在没有履行任何强制拆除程序的前提下，运用大型工程机械设备，将原告所有的三桥码头及附属物暴力拆除，致使房屋完全损坏，给原告造成重大经济损失。原告认为被告作出的上述行政行为没有事实及法律依据，且违反法定程序，严重侵害了原告的三桥码头及附属物行为违法，并判令被告对被拆除的三桥码头及附属物恢复原状。一审被告蒙城县政府向一审法院答辩称，被告从未组织上述单位拆除原告的三桥码头及附属物。蒙城县政府执行亳州市人民政府文件，以文件形式下发有关单位，要求对非法码头依法整治，该行为不能等同于强制拆除行为，不具有可诉性。蒙城县政府不是适格的被告，原告起诉蒙城县政府强制拆除其码头及附属物，无事实及法律依据。另外，三桥码头及附属物是蒙城县港航管理处根据环保要求实施拆除的。2018年1月19日，蒙城县港航管理处给原告送达了皖蒙港航责改[2018]00001号、00002号责令改正通知书，责令原告立即停止无证经营的违法行为，立即拆除违法建设的泊位。原告没有自动履行的情况下，蒙城县港航管理处依法拆除了上述非法码头。其作出该行政行为是依据安徽省交通运输厅皖交运孙[2017]62号《关于开展打击无证经营码头专项整治行动的通知》、亳州市人民政府办公室亳政办秘[2017]39号《亳州市人民政府办公室关于印发亳州市打击无证经营码头专项整治行动实施方案的通知》、《蒙城县人民政府办公室关于印发蒙城县打击无证经营码头专项整治行动实施方案的通知》。上述行动也是中央环保督查组织交办的重要内容之一，限期完成，不容拖延。综上，原告起诉蒙城县政府无事实及法律依据，请求驳回原告的起诉。一审法院审理查明，根据国家的环保政策以及中央环保督察组对安徽省环保督察意见和亳州市人民政府的相关文件精神，2017年3月28日，蒙城县政府办公室下发蒙政办秘[2017]35号《关于印发蒙城县打击无证经营码头专项整治行动实施方案的通知》。蒙城县港航管理处依据上述文件及安徽省交通运输厅皖交运[2017]62号《关于开展打击无证经营码头专项整治行动的通知》等文件要求，于2018年1月19日向原告送达了皖蒙港航责改[2018]00001号、00002号责令改正通知书，责令原告立即停止无证经营的违法行为，立即拆除违法建设的泊位。2018年1月19日，原告的码头及附属物被蒙城县港航管理处等多家单位实施强制拆除。原告认为是被告组织实施的上述行为，严重侵犯了原告的合法财产权益，要求确认被告实施的强制拆除行为违法，并对被强制拆除码头及附属物恢复原状。一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，原告是被强制拆除码头及附属物的所有权人，系被诉强制拆除行为的相对人，有权提起诉讼，具有行政诉讼原告主体资格。根据国家的环保政策、中央环保督察组对安徽省环保督察意见以及亳州市人民政府下发的相关文件，蒙城县政府办公室下发了蒙政办秘[2017]35号《关于印发蒙城县打击无证经营码头专项整治行动实施方案的通知》。从该实施方案可知，在蒙城县开展的打击无证经营码头专项整治行动中，蒙城县政府成立专项整治行动工作领导小组，组织领导全县的专项整治行动工作，加强督查调度，确保专项整治工作取得实实在在的效果。专项整治工作实行属地乡镇政府负责，各相关乡镇和县有关部门加强领导，认真组织，确保成效等等。上述实施方案，已经明确了蒙城县政府负责全县专项整治工作，具体实施是相关乡镇及县政府相关职能部门。具体到本案中，蒙城县港航管理处负责清理无证经营码头具体工作，且在强制拆除前向原告下发了责令改正通知书，原告没有自动履行的情况下，应视为蒙城县港航管理处实施了上述拆除行为。虽然原告称有数十家单位参与，但最多只能认定是受蒙城县政府调度，但拆除主体应是蒙城县港航管理处。因此，原告将蒙城县政府作为强制拆除的被告而提起诉讼，显然属于错列被告。庭审中原告坚称其没有错列被告，拒绝变更。依照《最高人民法院的解释》第六十九条第一款第（三）项之规定，裁定驳回三桥码头公司的起诉。三桥码头公司上诉称，上诉人提供的证据能够证实本次强拆行为系蒙城县水利局、港航管理处、国土局、环保局、漆园办事处、城管局等多部门联合实施的行为，以上部门均属于被上诉人的下属单位，故可以认定是被上诉人组织实施的行为，被上诉人是适格的被告。被上诉人以下发文件形式开展整治无证码头行为，有关单位是没有强制执法权的，有关单位的参与，可以视为被上诉人的委托行为，该行为后果应当由被上诉人承担。一审法院认定事实不清，适用法律错误，请求撤销一审裁定，指令一审法院继续审理。本院另查明，2018年1月19日，蒙城县港航管理处向三桥码头公司送达了皖蒙港航责改[2018]00001号、00002号责令改正通知书，责令三桥码头公司立即停止无证经营的违法行为，立即拆除违法建设的泊位，同日案涉建筑被强制拆除。2018年7月26日，三桥码头公司认为蒙城县港航管理处处罚错误并以其为被告，向蒙城县人民法院提起了行政诉讼，案号为（2018）皖1622行初30号。本院认为，本案争议的焦点是案涉强制拆除是否是蒙城县政府所为，也即蒙城县政府是否是本案的适格被告。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。《最高人民关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。根据上述规定，起诉人提起诉讼，应当提供必要的证据材料证明其所诉的行政行为存在，同时还应证明其所诉被告是该行政行为的实施者。否则，人民法院将以起诉缺乏事实根据为由不予立案或驳回起诉。具体到本案，从蒙城县政府办公室下发的《关于印发蒙城县打击无证经营码头专项整治行动实施方案的通知》可知，蒙城县政府成立专项整治行动工作领导小组，组织领导全县的专项整治行动工作，已经明确了蒙城县政府负责全县专项整治工作，具体实施是相关乡镇及县政府相关职能部门。蒙城县政府所起的作用只是组织领导，但组织领导并不等同于直接实施拆除行为。从案件查明的事实,可以确认蒙城县港航管理处负责清理无证经营码头具体工作，且在强制拆除前下发了责令改正通知书，责令上诉人立即拆除违法建设的泊位，为此上诉人曾以蒙城县港航管理处为被告向安徽省蒙城县人民法院提起了行政诉讼。一个可诉的行政行为，必须具有“对外性”和“法效性”，也就是该行为必须直接对外发生法律效果，本案具有“对外性”和“法效性”显然是蒙城县港航管理处的行为。上诉人认为强拆行为系蒙城县水利局、港航管理处、国土局、环保局、漆园办事处、城管局等多部门联合实施的行为，以上部门均属于蒙城县政府的下属单位，可以认定是蒙城县政府实施的行为，其是本案适格被告，缺乏事实依据和法律根据，本院依法不予支持。综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，驳回三桥码头公司的起诉符合法律规定，三桥码头公司的上诉请求及理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  周辉审判员  陈默审判员  姜明二〇一九年四月一日法官助理王春玲书记员刘菊芳附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。