山东省济南市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)鲁01行初245号 原告王娇，女，1983年11月11日出生，汉族，住济南市。 委托代理人朱新峰，山东博睿律师事务所律师。 被告济南市人民政府，住所地济南市。 法定代表人孙述涛，市长。 委托代理人李春久，济南市司法局工作人员。 委托代理人张华林，济南市司法局工作人员。 第三人杜洋洋，女，1986年5月30日出生，汉族，住济南市。 原告王娇不服济南市人民政府（以下简称市政府）行政复议决定，向本院提起诉讼。本院依法组成合议庭于2019年3月25日公开开庭进行了审理。原告王娇及其委托代理人朱新峰，被告市政府的委托代理人李春久、张华林，第三人杜洋洋到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告市政府于2019年1月25日作出济政复决字[2018]344号行政复议决定（以下简称344号复议决定），撤销了市政府于2003年6月2日针对原告王娇作出的槐荫集用[2003]第0300404号集体土地所有证。 原告王娇诉称： 一、被告无权受理其自己作出的具体行政行为 344号复议决定审理的是市政府能否撤销市政府颁发给原告的《集体土地使用证》的行政行为是否合法、合规的事项。根据有关法律规定被告无权受理其作出的具体行政行为的行政复议；即使市政府对其内部各部门进行职权调整，将其行使的土地登记职权调整为国土资源部门，可以对外免除其责任（义务）或对外产生效力，但根据济南市机构编制委员会2015年12月1日作出的《关于市和县（市）区不动产统一登记职责和机构整合的通知》（济编发（2015）71号），将市、区和县（市）土地、登记、房屋登记、林地登记等不动产登记职责分别整合到市、县（市）区国土资源主管部门；也应由济南市槐荫区国土资源局承继，而由槐荫区人民政府受理此行政复议。 二、撤销宅基地使用权证案件不属于行政复议前置情形，被告无权进行行政复议并作出决定 原告拥有此宅基地使用权并未侵犯申请人的利益，被告颁发给原告宅基地使用权证的具体行政行为并没有侵犯申请人的宅基地使用权或说申请撤销宅基地使用权证的案件并不是由于市政府的具体行政行为侵犯了申请人的基地使用权，撤销宅基地使用权是对谁应当享有宅基地使用权存在争议，如果申请人享有则原告就不享有了，如果原告享有则申请人就不享有了，在对谁合法享有宅基地使用权还没有确定清楚的情况下，根本谈不上行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地使用权一说。根据《最高人民法院行政审判庭关于行政机关颁发自然资源所有权证或使用权证的行为是否属于确认行政行为问题的答复》可以确认济南市政府颁发的土地使用权证属于行政许可性质，其具体行政行为并未侵犯申请人的权益，根据行政复议法的有关规定，不属于行政复议受理范围。被告无权受理。 三、344号复议决定认定实事和法律适用错误 1、行政复议的申请人杜洋洋不是适格的申请人 ①根据《土地管理法》第八条规定，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。第六十二条规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地。说明宅基地是以户为单位，并非以个人为单位享有使用权。行政复议的申请人系城镇户口非济南市槐荫区吴家堡南堡村村民民并不能继承宅基地的使用权。 ②申请人杜洋洋没有证据证明其是争议土地的使用权人和合法的实际使用人，其提交的证据不能证明与济南市政府颁发槐荫集用（2003）第0300404号《集体土地使用证》的行政行为之间有利害关系，不具有提起行政复议复议的主体资格。市政府的行政复议决定其行政权已经超过其职权范围，在没有司法确认杜洋洋享有此宅基地的权利的情况下，市政府行政复议决定变相的介入了确认杜洋洋对此宅基地享有权利，超过行政权限，其作出的行政复议决定属于无效决定。 2、行政复议中申请人所提起的行政复议请求已过复议申请期限 根据《行政复议法》第九条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯了其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起60日内提出行政复议申请。 申请人杜洋洋称在其他共有人不知情的情况下，该土地使用权为原告所有，但其已实际知道或应当知道市政府作出的具体行政为时间节点有四个： （1）2018年5月11日申请人因遗产继承纠纷向济南市槐荫区人民法院提起诉讼请求析产，即申请人立案前调查取证之时已于村委会联系，其已然知道涉案房屋的基本情况，申请人已实际知道或应当知道市政府作出的具体行政为； （2）被继承人王传青于2018年6月5日收到开庭传票、应诉通知书和举证通知书，举证通知书的举证期限为收到本通知后的15日内，且王传青已于举证期限内提交证据，即2018年6月20日申请人已实际知道或应当知道市政府作出的具体行政行为。 （3）申请人奶奶赵志英于1996年8月12日去世，截至2018年5月11日，申请人未主张任何权利，20多年过去了，根据法律、司法解释及有关行政规章的规定早已经超过诉讼时效及复议时效。 （4）2018年5月11日，申请人杜洋洋在申请复议前已经选择诉讼的方式解决纠纷，申请人的行为应为放弃申请复议的权力，现在行政复议已经在审理阶段，现在申请人申请行政复议非法干扰司法权，显然违反法律的有关规定，应当驳回其复议申请。 因此，无论从上述任何一个节点起算，申请人杜洋洋所提起的行政复议请求已过复议60日的申请期限。 3、济南市人民政府作出的《集体土地使用权证》行政行为并未侵犯申请人的合法权益，申请人杜洋洋的行政复议申请没有实事和法律依据。 根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第29条规定，因房屋拆除、改建或自然坍塌等原因，已经变更了实际使用者的，经依法审核批准，可将土地使用权确定给实际土地使用者。 赵志英房屋建造于上个世纪80年代，2003年前遗留的房屋因年久失修、疏于管理，早已倒塌灭失，南吴家堡村根据法律规定将此宅基地收归村集体，另分配给本村集体经济组织有需要的成员，符合法律规定；如申请人有异议完全可以向南吴家堡村村委申报或主张权益，但申请人并没有申报或主张权益，应视为放弃此权益。 根据《土地管理法》第62条规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民建住宅，应当符合乡(镇)土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地，行政复议原告是户主，在本村只有此一处宅基地，原告申请宅基地正当，审批流程合法有效。 同时，原告取得集体土地使用权证严格根据【1995】国土【法】第184号国家土地管理局《土地登记规则》第十条的规定提交材料，材料齐全，符合法律规定，市政府对申请材料依照法律及规则规定严格审核后做出向原告颁发土地使用权证的具体行政行为合法、恰当，应当被认为合法有效。 被继承人赵志英生前居住的屋仅有84平米的小屋且该房屋早已坍塌殆尽，房屋坍塌时赵志英早已过世，因此宅基地无人主张权利，南吴家堡村已经将此宅基地收回，另分配给本村有需要的村民。原告在得到村里分配的宅基地后，根据需要和法律规定新建造了现在的房屋，现《中华人民共和国集体土地使用权证》及《中华人民共和国房屋所有权证》均原告所有，现有房屋是原告独立建造楼房，现有房屋系在村里重新分配的宅基地上建造，根本不是源于继承被继承人赵志英的瓦房，更不是其遗产房产。 被告偷换概念、断章取义、罔顾事实真相，说：“第三人代理人在听证会上认可涉案房产是对1982年所建的房子的确权登记，当时的房子应当属于赵志英所有。”，1982年的房子是属于赵志英所有，而原告的房子是2003年前建成并进行确权，赵志英1982年的房子早已经灭失，原告在村里分配给自己使用的宅基地上建房和赵志英没有任何关系。复议机关罔顾现在依然存在的房屋是原告所建的事实，依然认为赵志英的1982年的砖、草、瓦结构的房子事实存在。被告组织复议的承办人员多次承诺到现场考察，但至今没有到现场看看现实的房子到底是什么情况。 因此，原告重新建房且仅有一处宅基地，后经房屋登记取得该房屋所有权，同样根据“房地一体”原则，原告随之取得该宅基地使用权。市政府作出的《集体土地使用权证》行政行为并未侵犯申请人的合法权益，申请人的行政复议申请亦没有事实和法律依据。被告作出撤销决定亦没有事实和法律依据。 此行政复议及申请人杜洋洋的起诉行为均因在2018年吴家堡涉及到拆迁问题，外界盛传及不良媒体的大肆渲染吴家堡村出现了大量的亿万、千万富豪，然而现实情况并非如此，拆迁补偿款在购买房屋后也就所剩无几了；在外界的传言和利益的驱使下促使申请人提出了本次无理取闹的行政复议。这本身就违反了公序良俗和社会价值的取向和良好社会程序的维护。为维护良好的社会程序和社会稳定，对这种不正之风应严格刹住。试想一个原告通过正当程序获得作为本村村民应该具有的宅基地并在此宅基地已经建造了长达15多年得的房屋并具有产权再次处分本身就违反物权法和法律所要保护的正当权益和良好次序，如果没有拆迁，再过100年申请人也不会来主张其所谓的权益！法律不保护非法利益，更不可能成为非法获利的工具。 综上，原告于2019年1月29日收到该行政复议决定书，原告对该行政复议决定不服，为维护自身的合法权益，特根据《行政诉讼法》的相关规定，向贵院提起诉讼，望判如所请。请求：1、请求贵院依法撤销济南市人民政府济政复决字（2018）344号行政复议决定书；2、请求贵院依法判令行政复议的诉讼费由被告承担。 原告提交如下证据： 1、市政府土地审批表证明该宅基地来源清楚，证件合法，没有任何纠纷程序及手续正方合法。 2、土地登记申请书。证明第三人是本经济组织成员，申请宅基地合法。 3、槐荫区吴家堡街道办事处南吴家堡村村委会证明信并由村两委成员全体签字并由村委会盖章。（1）原宅基地使用人房屋于2005年前已经倒塌；（2）现宅基地上房屋为王娇所建，并取得的房屋产权。（3）证明房屋是施工方王传印建造，工钱是王娇支付。 4、单位法定代表人证明等，证明付合法定流程，并经村委批准等 5、王传印证明。1、证明此房屋是王娇委托王传印施工队建造，工钱是王娇支付。 6、南堡村村委向市国土资源局出具的土地来源。证明（1）证明王娇为南堡村村民；（2）证明王娇获得宅基地是经村委研究后决定将此宅基地分配给王娇；（3）王娇只有此一处宅基地。 7、王娇户口本复印件。（1）证明王娇是户主；（2）证明王娇户口登记地址为此宅基地地址。 8、王娇是房屋所有权证。证明此宅基地上的房屋产权人为王娇。 9、集体土地使用权证。（1）证明此宅基地使用权人为王娇；（2）证明此宅基地使用面积和申请人所述的原宅基地使用权人的使用面积不一致；（3）证明王娇的宅基地使用权证和申请人主张其奶奶的原宅基地使用权证地址不同。 10、杜洋洋向槐荫区人民法院提交的民事起诉状、法院应诉通知书、传票。证明：（1）本案已经超过行政复议申请期限；（2）本案杜洋洋已经提起民事诉讼并在审理当中，应视为杜洋洋已经放弃提起行政诉讼的权利。以上证据证明原告申请宅基地使用权证符合法律规定，有关机关审批合法、有效，同时证明本案的行政复议机关超越权限。 被告市政府辩称：一、被告具有作出行政复议决定的法定职权；二、被告所作行政复议决定程序合法；三、被告所作行政复议决定认定事实清楚、证据确凿，适用依据正确。 被告提交了如下证据： 1、行政复议申请书。 2、行政复议受理通知书。 3、提出行政复议答复通知书。 4、行政复议答复书。 5、第三人参加行政复议通知书。 6、行政复议中止通知书。 7、行政复议听证通知书。 8、恢复审查理通知书。 9、行政复议决定书。 10、送达回证。 证据1-10证明程序合法。 11、房屋所有权证。 12、授权委托书、听证笔录。 13、南堡村村委会证明。 14、房屋所有权证存根、殡葬证存根、证明。 15、房屋所属状况信息、房屋所有权登记材料。 16、调解笔录、调查笔录。 17、驳回行政复议申请决定书。 18、受理案件通知书、民事裁定书。 19、集体土地建设用地使用证、集体土地使用证。 证据11-19证明事实清楚。 20、行政复议法及实施条例、不动产登记暂行条例。 21、关于市和县（市）区不动产统一登记职责和机构整合的通知。 22、《对广西壮族自治区法制办的答复》。 证据20-22证明依据正确。 第三人的陈述意见同被告。 第三人未提交证据。 原告对被告证据的真实性无异议，被告、第三人对原告证据的真实性无异议。 经审理查明：1992年11月26日，市政府向赵志英发《集体土地建设用地使用证》（槐荫集建（92）字第1247164号），载明：“土地使用者：赵志英。地址：吴家堡镇南堡村**。地号。地号1247169。用地面积：246．6平方米。” 杜洋洋就本案向被告市政府提起行政复议后，2019年1月24日，被告依职权向济南市房屋档案馆进行调查，调取了涉案宅基地上的房屋产权证：济房（槐）字第5－05597号房屋所有权证的档案材料和《房屋权属状况信息》。房屋编号为201810310000874270和20181031000084271的《房屋权属状况信息》皆载明：“所有权人：赵志英。房产证号：槐5－05597。房屋坐落：槐荫区吴家堡镇南堡村169号。权属状态；已登薄。登记时问：1992－09－19。”以此说明涉案宅基地上的原房屋所有权人为赵志英。 1996年8月12日，赵志英去世。 2003年5月20日，槐荫区吴家堡镇南吴家堡村民委员会出具证明，载明：“王娇是南堡村民，经本人申请村委会研究同意将赵志英土地使用证调整为王娇，调整后王娇仅有此一处宅基地。望上级国土资源管理部门予以审办为盼。”并注明四至。同年5月27日，原告王娇申请办理集体土地使用证，同年5月30日，槐荫区吴家堡镇环保土地管理所在南吴家堡村民委员会出具的证明上签署“情况属实”字样，并加盖该所公章。同日进行地籍调查。同年6月2日，市政府向王娇作出《集体土地使用证》（棉荫集用（2003）第0300404号），载明：“土地使用权人：王娇。座落：吴家堡镇南吴家堡村。地号。地号1247169。使用权面积：246．6m。”并在记事栏注明“原土地证槐荫集建（92）字第1247164号已注销。”庭审中，原告王娇主张，宅基地上原属赵志英的房屋早在2003年自然倒塌，2003年重新打的地基盖了一层；2005年又建设了一次，在原有的房屋基础上加盖了两层。大约在2013年左右又加盖了三层。第三人杜洋洋则主张，经向当年施工人员了解，2005年原告王娇只是将赵志英老房子房顶进行了重建，对原告翻建、重建房屋的事情不知情。 另查明：赵志英及其配偶王庆江育有子女三名，分别是女王静、子王传青、子王传林。其中配偶王庆江先于赵志英去世，王传林于1993年2月19日亦先于赵志英去世，王传林育有独女杜洋洋。王传青、王静仍健在。2018年5月11日，济南市槐荫区人民法院受理杜洋洋诉王传青、王静法定继承纠纷一案。同年12月1日，济南市槐荫区人民法院作出《民事裁定书》（2018）鲁0104民初3295号），栽定准许杜洋洋撤诉。 再查明：2018年10月12日，杜洋洋不服市政府向原告王娇颁发槐荫集用（2003）第0300404号集体土地使用权证、原济南市房产管理局向王娇颁发济房权证槐字第**1132号《房屋所有权证》的行政行为分别向被告申请行政复议。市政府于2015年1月29日作出344号复议决定，认为：原告王娇称赵志英去世后所遗房屋自然倒塌灭失无法继承不实，其在2003年申办集体土地使用权证时，该地块仍然有赵志英的房屋，且赵志英的房产证至今仍然有效。赵志英之子王传林于1992年先于赵志英去世，杜洋洋作为王传林独生女儿，依法享有代位继承权。杜洋洋的申请虽然超过诉讼时效，但并不影响其依法享有继承权。棉荫集用（2003）第0300404号《集体土地使用证》系针对王娇所作，杜洋洋的复议申请，未超过法定期限。赵志英去世后，其房屋未经析产。在未经赵志英继承人同意的情况下，槐荫区吴家堡镇南吴家堡村民委员会于2003年出具证明，同意将赵志英土地使用证调整为王娇，侵犯了赵志英遗产继承人的合法权益。土地主管部门没有尽到调查核实的法定职责，未及时发现上述错误，导致市政府为王娇发放棉荫集用（2003）第0300404号《集体土地使用证》认定事实不清。依据《中华人民共行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第1目之规定，撤销市政府于2003年6月2日作出的棉荫集用（2003）第0300404号《集体土地使用证》。王娇不服该复议决定，诉至本院。 本院认为，《民法总则》第一百八十八条规定：“向人民法院请求保护民事权利的诉讼时效期间为三年。法律另有规定的，依照其规定。诉讼时效期间自权利人知道或者应当知道权利受到损害以及义务人之日起计算。法律另有规定的，依照其规定。但是自权利受到损害之日起超过二十年的，人民法院不予保护；有特殊情况的，人民法院可以根据权利人的申请决定延长。”本案中，赵志英在1996年去世，在其所遗房屋的继承自其当年去世时开始。2018年5月11日杜洋洋向济南市槐荫区人民法院提起继承权诉讼，已经超过最长20年的诉讼时效，已经完全丧失诉权，永久丧失了实体上受保护的权利，其在赵志英遗产上的继承权不再受法律保护。为促使当事人依法及时行使诉权，民法总则设定了最长20年的除斥期间。为维护法律权威，禁止当事人又通过行政复议或信息公开等手段重新获得诉权。本案，在杜洋洋的代位继承权不再受法律保护的情况下，其复又于2018年10月12日，向市政府提起行政复议。市政府政府本不应受理，或驳回其复议申请，相反却作出344号复议决定，撤销了市政府于2003年6月2日针对原告王娇作出的（槐荫集用[2003]第0300404号）集体土地所有证，明显不当。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（六）项之规定，判决如下： 撤销市政府于2019年1月25日作出的济政复决字[2018]344号行政复议决定； 一审诉讼费50元，由被告济南市人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。 审 判 长  张启胜 人民陪审员  郑晓妮 人民陪审员  吴凤琴 二〇一九年四月十七日 书 记 员  韩琳琳