西安铁路运输法院     行政判决书     （2019）陕7102行初930号     原告陕西宏飞汽车贸易有限责任公司。住所地西安市莲湖区内。   法定代表人张振富，总经理。   委托代理人林建利，该公司员工。   委托代理人王会庆，陕西泽界律师事务所律师。   被告西安市自然资源和规划局。住所地西安市。   法定代表人冯涛，局长。   委托代理人彭军平，该局工作人员。   委托代理人赵晓俊，陕西开航律师事务所律师。   原告陕西宏飞汽车贸易有限责任公司（以下简称宏飞公司）因不服被告西安市自然资源和规划局（以下简称市自然资源和规划局）于2018年9月26日对其作出的市国土发[2018]4-52号《土地违法案件行政处罚决定书》，于2019年2月20日向本院提起行政诉讼，本院于2019年2月27日受理后，于2019年3月2日向被告送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年4月9日公开开庭审理了本案。原告宏飞公司的委托代理人张振富、林建利，被告市自然资源和规划局的委托代理人彭军平、赵晓俊到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。   被告市自然资源和规划局于2018年9月26日对原告宏飞公司作出了市国土发[2018]4-52号《土地违法案件行政处罚决定书》，内容为“依据《中华人民共和国土地管理法》第76条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第42条的规定，决定如下“1.责令陕西宏飞汽车贸易有限责任公司限期拆除非法占用的5800平方米土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状。2.对陕西宏飞汽车贸易有限责任公司非法占用5800平方米（折合8.7亩）集体土地的行为，处以每平方米30元的罚款，共计人民币174000元。……”，并于2018年9月28日送达原告。   原告宏飞公司诉称，2018年9月26日，被告向原告下达市国土发[2018]4-52号《土地违法案件行政处罚决定书》，原告认为被告处罚决定缺乏事实基础及法律依据，且严重违反法定程序，理由为原告是合法租赁土地，且仅对租赁地上原有建筑物进行了恢复修缮，并未另建房屋，原告仅接到处罚决定书，被告处罚前未告知原告要求听证的权利且未组织听证，被告对原告的罚款金额为每平方米30元顶格处罚侵害了原告的合法权益，故诉至法院，请求1.撤销被告于2018年9月26日对原告作出的市国土发[2018]4-52号《土地违法案件行政处罚决定书》；2.本案诉讼费依法由被告承担。   原告向本院提交了以下证据：1、2016年《场地房屋租赁协议》。证明涉案地块系原告合法承租，并且在承包期限内，原告不存在非法占地行为，原告建设面积不超过500平方米，其他地块中房屋、场地、简易棚系原告承租前原状，原告从未进行建设和翻建，故不存在非法占地5800平方米的事实；2、照片打印件四张。证明涉案地块除不超过500平方米的翻建钢构棚房，其他均系原告承租前原状，原告未进行建设，故原告不存在非法占地行为。   被告市自然资源和规划局辩称，被告作出的《土地违法案件行政处罚决定书》（市国土发【2018】4-52号）事实认定清楚、适用法律正确、程序合法，原告起诉的事实和理由不成立，请求法院驳回原告的起诉。   被告市自然资源和规划局向本院提交了以下证据：1、市国土发（2018）4-52号《土地违法案件行政处罚决定书》；2、违法线索登记表；3、立案呈批表；4、（2017）第12-59号、12-104号《责令停止土地违法行为通知书存根》；5、徐某某《询问笔录》；6、袁某某《询问笔录》；7、《现场勘测笔录》及《现场勘测绘图记录》；8、《违法占地现状图》及《违法占地规划图》；9、现场违法照片4张；10、徐某某《委托书》及身份证复印件；11、陕西宏飞汽车贸易有限责任公司《营业执照》及法人张振富身份证复印件；12、《场地房屋租赁协议》及袁某某身份证复印件；13、市国土未处字（2017）第12-64号《土地行政处罚告知书》存根及送达回证；14、市国土未听告字（2017）第12-64号《行政处罚听证告知书》存根及送达回证；15、市国土发（2018）4-52号行政处罚决定书送达回证。以上证据证明被告作出的涉案行政处罚决定事实清楚，程序合法，适用法律正确，原告起诉事实和理由不能成立，其诉请应予驳回。   经庭审质证，原告对被告市自然资源和规划局提交的证据1、2、3、5、6、10、11、13、14、15的真实性予以认可，对证据4、7、8、9、12的真实性不予认可，对所有证据的证明目的均不予认可。认为依据《国土资源违法行为查处工作规程》的规定，被告在调查及处罚程序中未出示国土资源监察证；《询问笔录》中的询问人仅有一人签字，结尾无认可性语言；《现场勘测笔录》中的勘测人“相迪”签字与《询问笔录》中的签字字迹不一致，且勘测人“娄金尚”未签字；勘测地点不明确；《违法占地现状图》、《违法占地规划图》及现场违法照片无来源、取得时间及取得人；认为原告翻建面积只有500平方米，非被告处罚认定的 5800平方米；被告预处罚时告知原告处以每平方米30元以下罚款，但是处罚时是30元；原告未收到《责令停止违法行为通知书》。   被告市自然资源和规划局对原告提交的证据真实性予以认可，对证明目的不予认可。认为涉案土地来源不能改变原告违法占地的事实，占用土地必须依法审批；被告处罚的是违法占地的面积，非地上违法建筑面积。   本院对原告提交的证据1因有原件核对，故对其真实性予以确认，对证据2因无原件且不符合证据的形式要件，故对其真实性不予确认；对被告提交的证据2、8、9、12因无原件且不符合证据的形式要件，故对其真实性不予确认，对其余证据因有原件核对，来源合法，故对其真实性予以确认。   经审理查明，2016年10月8日，原告宏飞公司（承租方）与案外人潘某某、袁某某（出租方）签订《场地房屋租赁协议》，约定原告承租潘某某、袁某某位于西安市未央区石化大道路北9.7亩场地，租赁时间为2016年11月1日起至2021年10月31日止，共计五年。2017年4月21日及5月16日，被告市自然资源和规划局两次向徐某某发出《责令停止土地违法行为通知书》，认为其违反了土地管理法第43、44条，未经批准在XX堡XX街道XX村集体土地内进行违法建设。2017年4月28日，被告向徐某某进行调查询问，后者认可涉案占地建设项目为原告宏飞公司投资建设，实际占地面积为10亩，建设面积约500平方米，无用地批准文件，该《询问笔录》后仅有询问人“魏强”一人签字。2017年5月18日，被告以原告宏飞公司未经政府批准，XX堡XX街道办事处XX村集体土地进行建设，违反了土地管理法相关规定为由，对原告“未经批准，擅自建设”的行为进行立案查处。2017年6月20日，茹波旭、相迪、娄金尚对涉案现场进行勘测并作出《现场勘测笔录》，该笔录中记载当事人（见证人）为“徐某某”，勘测情况：总面积为5800平方米（8.7亩），勘测人签名为“茹波旭、相迪”。2017年7月6日，被告就原告涉案建设一事向袁某某进行调查询问。2017年7月13日，被告向原告宏飞公司作出市国土未处字（2017）第12-64号《土地行政处罚告知书》及市国土未听告字（2017）第12-64号《行政处罚听证告知书》，告知原告拟对其作出“1、限期自行拆除非法占地上新建的建筑物、恢复土地原状；2、并处以非法占地每平方米30元以下的罚款”的行政处罚，告知原告享有陈述及申辩的权利，并于同日送达原告单位的委托代理人徐某某。2018年9月26日，被告向原告作出市国土发[2018]4-52号《土地违法案件行政处罚决定书》，决定“依据《中华人民共和国土地管理法》第76条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第42条的规定，“1.责令陕西宏飞汽车贸易有限责任公司限期拆除非法占用的5800平方米土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状。2.对陕西宏飞汽车贸易有限责任公司非法占用5800平方米（折合8.7亩）集体土地的行为，处以每平方米30元的罚款，共计人民币174000元。……”，并于2018年9月28日送达原告。   本院认为，本案的争议焦点为被告市自然资源和规划局作出的市国土发[2018]4-52号土地违法案件行政处罚决定是否合法，是否应当被撤销。根据《行政诉讼法》第六条的规定，人民法院审理行政案件，对行政行为的合法性进行审查，即涉案行政行为的作出应当具有职权依据、事实依据、法律依据、程序依据并符合适当性原则的要求。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”之规定，被告市自然资源和规划局具有对辖区内的土地违法行为进行查处的法定职权，对此本院依法予以确认。根据本案查明的事实，被告制作的《责令停止违法行为通知书》及《现场勘测笔录》中的当事人为徐某某，非原告宏飞公司；被告未向本院提交其认定涉案建设面积为5800平方米（8.7亩）的勘测依据，与原告向本院提交的《场地房屋租赁协议》中的租赁面积不符，故被告以该勘测情况认定违法行为人为原告宏飞公司，且涉案建设面积为5800平方米并据以作出行政处罚因缺乏事实依据，本院依法不予认可。根据《国土资源违法行为查处工作规程》对土地违法案件中国土部门查处土地违法案件的程序性规定，被告作出的《询问笔录》尾页空白处无“以上笔录经本人核对无异议”等被询问人认可性语言并签署时间；对徐某某作出的《询问笔录》后仅有一名执法人员签字；对袁某某作出的《询问笔录》与《现场勘测笔录》中“相迪”的签字笔迹明显不符；被告自立案调查至向原告作出处罚决定超出该《规程》关于“作出行政处罚决定的期限”之规定。同时，根据庭审询问，被告未向本院提交其依据《土地管理法实施条例》第四十二条“依照《土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米三十元以下。”之规定，对原告处以每平方米30元罚款的正当事由及合理依据。故被告以原告宏飞公司为被处罚相对人，以原告非法占地5800平方米为由处以限期拆除涉案建设并处以每平方米30元罚款，超期作出处罚决定的行为因认定事实不清、证据不足，行政处罚程序违法，违反适当性原则，构成违法，本院对原告主张撤销该处罚决定的主张依法予以支持。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）、（六）项之规定，判决如下：   撤销被告西安市自然资源和规划局向原告陕西宏飞汽车贸易有限责任公司作出的市国土发[2018]4-52号行政处罚决定。   案件受理费50元，由被告西安市自然资源和规划局负担。   如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。         审判长  蒋漱玉   人民陪审员  魏来计   人民陪审员  强智才     二Ο一九年四月十六日     书记员  郝建号     附法律条文：   《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条 行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：    （一） 主要证据不足的；   （二） 适用法律、法规错误的；   （三） 违反法定程序的；   （四） 超越职权的；   （五） 滥用职权的；   （六） 明显不当的。          1