浙江省新昌县人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙0624行初31号 原告包德福，男，1959年3月25日出生，汉族，住绍兴市越城区。 被告绍兴市越城区人力资源和社会保障局，住所地绍兴市北海街道马臻路**。 法定代表人王伟，局长。 委托代理人王朝梁，该局工作人员。 委托代理人马健，浙江大公律师事务所律师。 原告包德福诉被告绍兴市越城区人力资源和社会保障局（以下简称“人社局”）劳动、社会保障其他行政行为一案，于2018年12月24日向绍兴市越城区人民法院起诉，原告在起诉的同时申请异地管辖，绍兴市中级人民法院裁定本案由本院管辖。本院于2019年2月12日立案受理后，依法向被告人社局送达起诉状副本及应诉通知书等诉讼材料。本院依法组成合议庭，于2019年3月21日公开开庭进行了审理。原告包德福、被告人社局的委托代理人王朝梁、马健到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2018年11月8日，被告人社局作出越城区信访复字（2018）57号《信访事项处理意见书》：根据绍兴市劳动局绍兴市越城区人民政府（绍市劳〔1999〕77号越政发〔1999〕35号）文件第七条规定，无法为原告包德福补办养老保险接轨手续，并告知复议、诉讼权利。 原告包德福起诉称：原告自1980年6月起在原××城区××街道印刷包装厂工作，直至1998年因企业转制而离职，此后自谋职业。期间参加了1993年开始实行的街道企业基本养老保险统筹。1999年12月30日，绍兴市劳动局、绍兴市越城区人民政府联名制发越政发（1999）35号（绍市劳（1999）77号）文件《关于改革完善绍兴市越城区街道企业职工基本养老保险制度的通知》，该《通知》规定曾在街道企业工作过的职工，可通过向社保部门补缴基本养老保险费补差而从市区街道企业基本养老保险接轨纳入统一企业职工基本养老保险。原告因当时在外地自谋职业，未及时获知该政策。2018年10月，原告因即将达到退休年龄而开始办理养老保险的有关手续，期间发现自己在街道企业工作期间的养老保险未能按照前述政策进行并轨，导致原告将来退休后可享受的养老保险待遇受损。原告遂于2018年10月29日向绍兴市越城区信访局反映该情况并要求有关部门帮助补办接轨手续。该信访事项于2018年11月5日转由被告受理。被告随后于2018年11月8日作出越城区信访复字（2018）57号《信访事项处理意见书》，认为依照前述《通知》第七条之规定，基本养老保险费补差的补缴工作在2000年1月底前完成，逾期不再办理，故认为原告的补办要求按政策无法实现。原告不服该信访事项处理意见，遂致诉讼。原告认为，绍兴市劳动局、绍兴市越城区人民政府联名制发的前述《通知》，从制发到规定的补缴终止时间仅有1个月，且从未通过合理的公开途径使包括原告在内的政策对象得知《通知》内容。前述《通知》第七条对办理时限的规定限缩了当事人的合法权利，应属违法、无效之限制。因原告原有街道企业基本养老保险未能接轨纳入统一企业职工基本养老保险，势必损害到原告享受养老保险待遇的合法权益，被告作为主管部门应予补办接轨手续以保障原告权益。故为维护原告合法权益，现提起本案行政诉讼，请求判令：1、被告为原告补办养老保险接轨手续；2、对《关于改革完善绍兴市越城区街道企业职工基本养老保险制度的通知》（绍市劳〔1999〕77号越政发〔1999〕35号）第七条中“补缴工作在2000年1月底前完成，逾期不再办理”的合法性进行附带审查；3、本案诉讼费由被告承担。在庭审中，原告增加诉请要求撤销被告作出的越城区信访复字（2018）57号《信访事项处理意见书》。 被告人社局答辩称：一、绍市劳（1999）77号《关于改革完善绍兴市越城区街道企业职工基本养老保险制度的通知》第七条规定“补缴工作在2000年1月底前完成，逾期不再办理”，故被告未给原告办理社保补缴，政策依据充分。二、《关于改革完善绍兴市越城区街道企业职工基本养老保险制度的通知》作为规范性文件系制定机关有权制定，没有违反上位法规定，没有减损行政相对人合法权益，公开发布程序合法，可以作为被告信访答复的合法依据。1、该《通知》的制定机关没有超越其法定职权。《中华人民共和国社会保险法》第七条规定，县级以上地方人民政府社会保险行政部门负责本行政区域的社会保险管理工作，县级以上地方人民政府其他有关部门在各自的职责范围内负责有关的社会保险工作。原绍兴市劳动局作为负责本行政区域内社会保险管理工作的行政部门，有权对职工的基本养老保险制度的事项作出规定。2、该《通知》不存在违反上位法的规定或减损行政相对人合法权益的情形。该《通知》是政府及主管部门在特定历史条件下，以社会经济发展红利惠及广大人民群众的范围、方式、程度为考量，针对街道企业职工基本养老保险的过渡性规定。另外，需要指出的是，在1999年前没有相关法律、法规、政策，对之前未参加社会统筹的街道企业职工的基本养老保险是否可以补缴进行规定。该《通知》以适当金额补缴费用后对一定缴费年限予以认定的规定，是解决街道企业在转制这一特殊时期养老保险缴费衔接问题的惠民措施。。地方政府制定这样的文件必然要综合充分考虑到地方财政的承受力，这是在特定历史条件下所作出的有限度的惠民措施，因此该文件所规定的补缴时间并没有违反法律规定，更没有损害相对人的利益。3、该《通知》制定机关公开发布程序合法，文件均下发至各个收文单位。该文件的收文主体明确为“市级有关部门、各街道企业”，因为我国的社保制度对在职职工均实行单位“代扣代缴”，相关社保业务的办理，除没有单位的个人之外，均是企业与社保部门建立关系。故本案文件的发布机构不存在像原告在诉状中所述“从未通过合理的公开途径使包括原告在内的政策对象得知《通知》内容”的情况。综上，被告认为，被告作出的答复认定事实清楚，依据的规范性文件合法，请求驳回原告的全部诉讼请求。 原告包德福在开庭前向本院提交以下证据： 1、工作证明一份，证明原告包德福于1980年6月起在绍兴市印刷包装厂有限公司工作，1998年9月辞职的事实。被告对真实性、合法性无异议，能够证明原告于1998年9月辞职。 2、《关于改革完善绍兴市越城区街道企业职工基本养老保险制度的通知》（绍市劳〔1999〕77号越政发〔1999〕35号）一份，证明原告是该文件的调整对象，应当可以办理养老保险接轨手续。被告对该文件真实性、合法性、关联性均无异议，但不能达到原告的证明目的。 3、实体性受理告知、信访事项处理意见书各一份，证明原告要求补办养老保险接轨手续，被告回复无法办理的事实。被告无异议。 4、参保证明一份，证明原告自1998年后一直缴纳养老保险。被告对该证明真实性、合法性无异议，但认为与本案无关联性；原告要求补缴的时间是1980年到1993年，1998年之后是否缴纳与本案无关；因为以前街道企业养老保险是自己缴纳自己发放，1993年开始市政府为了惠民，把街道企业纳入养老保险统筹。 被告人社局在举证期限内向本院提交如下证据、依据： 1、实体性受理告知、信访事项处理意见书各一份，证明原告于2018年10月29日向绍兴市人民政府信访局反映问题，被告于2018年11月5日受理，并于2018年11月8日回复原告的事实。原告对真实性无异议，但被告在受理后几天就作出了答复，没有经过调查。 2、《关于改革完善绍兴市越城区街道企业职工基本养老保险制度的通知》第七条，证明被告作出答复的政策依据。该份文件第一条关于适用完善基本养老保险的范围和对象中明确1993年以来参加街道企业基本养老保险统筹的所有街道企业及职工（系指99年12月底在册员工）。根据原告在诉状及庭审陈述，原告在1998年已经离职了，已经不符合该政策的适用条件，且该政策规定的补缴期限为下发之日至2000年1月底，原告现在申请已经超过期限。原告质证认为，原来和原告一样在街道工作过的人辞职之后，也办理了补缴接轨手续，说明原告是适用对象；被告作出文件后并没有向原告进行送达，原告并不知晓该文件，且文件规定一个月办理期限太紧。 3、最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第一百四十八条、第一百四十九条，系规范性文件合法性审查依据，证明被告作出回复适用的法律依据合法。原告对法律规定本身无异议，但原告符合文件适用条件，且文件规定的一个月时间不合法。 本院对原、被告提交的证据认证如下： 对原告提交的证据1、3，被告对真实性均无异议，本院予以认定。证据2，系规范性文件，本院对真实性予以认定。证据4，起算点为2000年，与本案无直接关联性，本院不予认定。被告提交的证据与原告提交的证据3一致，本院予以认定。证据2-3，系法律文件，本院对真实性予以认定。 经审理查明：原告包德福于2018年10月29日信访反映其于1980年6月起在绍兴市××城区××街道印刷包装厂工作，1998年企业转制后自谋职业，根据绍兴市劳动局绍兴市越城区人民政府制定的《关于改革完善绍兴市越城区街道企业职工基本养老保险制度的通知》（绍市劳〔1999〕77号越政发〔1999〕35号），凡在街道企业工作过的职工，当时可向社保部门缴纳4100元费用，可享受6年零10个月的视同缴费年限的接轨，因原告当时在外自谋职业，对该情况一无所知，没有办理接轨手续，故要求补办接轨手续。被告人社局于2018年11月5日受理原告上述事项并告知原告。2018年11月8日，被告人社局作出越城区信访复字（2018）57号《信访事项处理意见书》，载明“根据绍兴市劳动局绍兴市越城区人民政府（绍市劳〔1999〕77号越政发〔1999〕35号）文件精神第七条规定：在职职工补缴的基本养老保险和退休人员补差的基本养老保险费以企业为单位一次性足额缴给市社会劳动保险管理处。补缴工作在2000年1月底前完成，逾期不再办理。因此，您反映的补办要求按现有政策无法实现。如您对我局作出的处理意见不服的，可根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条、《人力资源社会保障行政复议办法》第七条规定，可以绍兴市人力资源和社会保障局提出行政复议或者向人民法院提出行政诉讼主张权益。”原告包德福不服该答复，遂成讼。在庭审中，原告明确其要求补办养老保险接轨手续的年限为1980年到1993年。 另查明，原告包德福于1980年6月进入原绍兴市印刷包装厂有限公司工作。1993年在该企业参加基本养老保险统筹。1998年，绍兴市印刷包装厂有限公司进行了转制。1998年9月，原告辞职。1999年12月30日，绍兴市劳动局绍兴市越城区人民政府制定发布《关于改革完善绍兴市越城区街道企业职工基本养老保险制度的通知》（绍市劳〔1999〕77号越政发〔1999〕35号）。 本院认为，本案争议焦点为原告是否符合补缴养老保险费的条件。职工基本养老保险作为公民依法从国家和社会获得物质帮助的一项社会福利制度，其制度设置与我国社会主义初级阶段的经济社会发展水平相关，并在不断完善中。1991年，国务院发布《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》（国发〔1991〕33号），改变养老保险完全由国家、企业包下来的办法，规定由国家、企业、个人共同负担，之后发布的《国务院关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》（国发〔1995〕6号）、《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》（国发〔1997〕26号）、《浙江省人民政府关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的通知》（浙政〔1997〕15号）等规定均未明确规定职工在参加基本养老保险社会统筹之前的工作年限如何接轨，接轨条件等问题。本案被告人社局答复原告包德福无法补办接轨手续的依据为《关于改革完善绍兴市越城区街道企业职工基本养老保险制度的通知》（绍市劳〔1999〕77号越政发〔1999〕35号）第七条的规定。首先，关于该规定的合法性。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一百四十八条规定，人民法院对规范性文件进行一并审查时，可以从规范性文件制定机关是否超越权限或者违反法定程序、作出行政行为所依据的条款以及相关条款等方面进行。有下列情形之一的，属于行政诉讼法第六十四条规定的“规范性文件不合法”：（一）超越制定机关的法定职权或者超越法律、法规、规章的授权范围的；（二）与法律、法规、规章等上位法的规定相抵触的；（三）没有法律、法规、规章依据，违法增加公民、法人和其他组织义务或者减损公民、法人和其他组织合法权益的；（四）未履行法定批准程序、公开发布程序，严重违反制定程序的；（五）其他违反法律、法规以及规章规定的情形。根据《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》（国发〔1991〕33号）第九条规定，劳动部和地方各级劳动部门负责管理城镇企业职工的养老保险工作。《国务院关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》（国发〔1995〕6号）第三条规定，基本养老保险费用由企业和个人共同负担，实行社会统筹与个人帐户相结合。在理顺分配关系，加快个人收入工资化、工资货币化进程的基础上，逐步提高个人缴费比例。提高个人缴费比例的幅度，由各省、自治区、直辖市人民政府根据本地区职工工资增长等情况确定。为适应各地区的不同情况，对实行社会统筹与个人帐户相结合提出两个实施办法，由地、市（不含县级市）提出选择意见报省、自治区人民政府批准，直辖市由市人民政府选择，均报劳动部备案。各地区还可以结合本地实际，对两个实施办法进行修改完善。原绍兴市劳动局、绍兴市越城区人民政府作为社会保险管理工作的行政主管部门和当地政府可以结合当地实际情况制定完善意见。由于1999年之前，未有相关的法律、法规或其他规范性文件对街道企业未参加统筹期间企业职工的基本养老保险是否可以进行补缴进行明确规定，原绍兴市劳动局和绍兴市越城区人民政府根据本地区实际情况规定街道企业及其在职职工在一定期限按一定金额可予补缴，系以适当金额补缴费用后即可对一定缴费年限予以认定的处理方式，是政府在特定历史条件下，以社会经济发展红利惠及广大人民群众的范围、方式、程度为考量，针对街道企业职工这一类特定群体所作出的专门性的规定，虽规定了补缴期限，但实际并未违法增加公民、法人和其他组织义务或者减损公民、法人和其他组织合法权益的，内容与现行劳动和社会保险等法律法规的规定并不相冲突，故可以作为行政机关作出行政行为的依据适用。其次，前述《通知》第一条规定的完善基本养老保险的范围与对象为“凡一九九三年以来参加街道企业基本养老保险统筹的所有街道企业及其职工（系指99年12月底在册职工）和本通知下达前已列入基本养老金社会统筹并享受社保机构下拨额度的退休（保养）人员”。第五条、第七条规定的“街道企业在职职工”、“在职职工”亦与该《通知》第一条规定的适用范围和对象相一致。根据原告提交的证据及庭审陈述的原告于1980年6月进入原绍兴市印刷包装厂有限公司工作，1993年通过该企业参加基本养老保险统筹，1998年，绍兴市印刷包装厂有限公司由街道企业转制成为个人所有，原告于同年9月辞职。前述《通知》制定下发时，原告原就职企业已非街道企业，原告也已经离职，显然与《通知》明确的适用对象为“绍兴市越城区辖区范围内的所有街道企业及其99年12月底在册职工”不符。故被告人社局根据《关于改革完善绍兴市越城区街道企业职工基本养老保险制度的通知》第七条，答复原告包德福补办要求无法实现并无明显不当，对原告要求撤销并进行补办的诉讼请求，本院不予支持。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告包德福的全部诉讼请求。 本案受理费50元，由原告包德福负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出上诉状副本，上诉于浙江省绍兴市中级人民法院[在递交上诉状之日起七日内，预缴上诉案件受理费人民币50元，具体见绍兴市中级人民法院上诉案件交纳诉讼费用通知书]。 审 判 长  陈新忠 审 判 员  张 珍 人民陪审员  王品洋 二〇一九年四月十八日 书 记 员  盛 瑛 附相关法律法规： 中华人民共和国行政诉讼法 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 ?