广西壮族自治区北海市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂05行终9号 上诉人（原审原告）周研馨，男，1970年3月19日出生，汉族，住广西北海市海城区。 被上诉人（原审被告）合浦县公安局交通管理大队，住所地广西合浦县廉州镇金鸡西路**。 负责人庞芝焯，大队长。 委托代理人陈志强，合浦县公安局法制大队大队长。 委托代理人徐荣强，合浦县公安局交通管理大队事故处理中队中队长。 上诉人周研馨因被上诉人合浦县公安局交通管理大队（以下简称合浦县交管大队）扣押机动车驾驶证一案，不服广西壮族自治区合浦县人民法院于2018年11月16日作出（2018）桂0521行初15号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院查明，2018年2月4日18时20分左右，原审原告周研馨驾驶桂Ｅ×××××号二轮摩托车沿209国道由北往南行驶，至合浦污水处理厂前路段，遇前方同向行驶，由庞乃良驾驶的合浦B8832号二轮电动车左转弯驶向吴屋岭路口时，周研馨在采取避让措施过程中摩托车失控摔倒，造成周研馨受伤，摩托车损坏的道路交通事故。周研馨报警后，交警赶赴现场进行现场处置和现场调查，扣押了周研馨的机动车驾驶证。原审被告合浦交管大队分别于同月7日、8日对周研馨、庞乃良进行询问，并制作了询问笔录。次月6日原审被告将该证件发还周研馨。原审被告于2018年3月15日作出道路交通事故证明，分别送达了双方当事人。周研馨认为原审被告无权扣押其驾驶证，该行政行为违法，为此，于2018年3月9日向该院提起行政诉讼。 另查明，原审被告于2018年4月2日提交的证据中“扣押物品清单”中周研馨签收的日期“2018年2月4日”中的“4”存在明显涂改痕迹。 原审法院认为，根据《中华人民共和国道路交通安全法》第五条第一款“国务院公安部门负责全国道路交通安全管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关交通管理部门负责本行政区域内的道路交通安全管理工作”及《道路交通事故处理程序规定》第四条“道路交通事故由发生地的县级公安机关交通管理部门管辖”、第二十九条第一款“因收集证据的需要，公安机关交通管理部门可以扣押与事故有关的物品”的规定，原审被告合浦交管大队具有作出被诉行政行为的法定职权。本案原审原告周研馨发生交通事故，有当事人的陈述、受案登记表、现场勘查笔录等证实，原审被告作出的扣押驾驶证的强制措施行为，认定事实清楚、证据确凿。周研馨认为驾驶证不属于《道路交通事故处理程序规定》第二十九条规定的“事故有关的物品”的范围，原审被告不应扣押其驾驶证，对该主张，该院不予认可。行政机关行政执法活动应当依法进行，本案中，周研馨在庭审中主张原审被告在交通事故现场扣押驾驶证，但扣押物品清单是在发生交通事故的3天后，即2月7日其到交管大队制作询问笔录时才让其签收扣押物品清单，原审被告存在擅自涂改日期的行为。对于周研馨该主张，原审被告未能作合理说明，结合制作笔录的时间，该院认定原审被告在采取现场扣押周研馨驾驶证时未制作并当场交付扣押清单。此外，结合原审被告答辩意见称其处理交通事故现场扣押了周研馨的机动车驾驶证，于次月6日将该证件发还周研馨，可知原审被告实际扣押周研馨的驾驶证期限超过法定的30日。原审被告依据《道路交通事故处理程序规定》第二十九条的规定于2018年2月4日扣押周研馨驾驶证适用法律、法规正确，但违反了法定程序；其行政行为属程序轻微违法，虽对周研馨权利不产生实际影响，但仍应确认违法。对周研馨请求确认原审被告扣押其驾驶证的违法的诉讼请求予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项之规定，判决确认合浦交管大队于2018年2月4日扣押周研馨驾驶证的行为违法。 上诉人周研馨上诉称，1.被上诉人扣押驾驶证没有遵循任何法定程序，原审法院认定被上诉人扣押驾驶证的强制行为是程序轻微违法，属认定事实不清。《中华人民共和国行政强制法》第十八条对行政机关实施行政强制措施应当遵守的规定作了明确要求，由两名以上行政执法人员实施，出示执法身份证件，当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径，该法第二十四条、第二十五条对查封、扣押决定书应当载明的事项、查封、扣押的期限不得超过三十日作了明确规定。上诉人在事故发生后报警，出警的只有一名交警二名辅警，交警未达到法定人数。所开警车未挂警牌，所穿反光衣遮挡了警号、警服的大部分，且执法过程中未表明身份，经追问才告知警号；上诉人主动询问扣押驾驶证的理由，被上诉人的工作人员未告知任何依据；扣押未出具扣押凭证。此外，被上诉人扣押机动车驾驶证超过三十日的法定扣押期限。2.原审法院认定被上诉人扣押驾驶证适用法规正确是错误的。整个执法过程中被上诉人都没出具任何书面扣押依据，直至诉讼阶段才在答辩状中写明强制扣押的依据是《道路交通事故处理程序规定》第二十九条。但《道路交通事故处理程序规定》仅有扣车、扣行驶证的规定，没有关于扣押驾驶证的条款，被上诉人称该规定第二十九条中的“与事故有关的物品”包括驾驶证，没有任何依据，被上诉人也无权作这样的解释。扣押是一种惩罚，是制止违法行为的强制手段，被上诉人扣押驾驶证违反了实施强制措施的目的。2018年2月4日交警在查验驾驶证时已经认定了合法、有效性，但还是以有权力扣为由对上诉人的驾驶证实施扣押并开具扣押清单；2月6日交警在交管系统中查询了驾驶人的信息，2月7日仍继续扣押，未及时解除扣押。3.原审法院查明被上诉人提交的证据有明显涂改痕迹，但未追究篡改证据、做伪证的违法行为。交警开具扣押清单时间为2018年2月7号，上诉人在该清单上签字时间也是2月7日，被上诉人为掩盖先强制扣押再找法规依据的违法行为，将签字日期篡改为2月4日，篡改痕迹非常明显。原审法院也认定被上诉人没有在2月4日晚交付扣押清单。扣押物品清单是交通事故处理中的法定文书，被上诉人篡改法定文书，并作为证据提交给法庭，为掩盖篡改证据行为，又在庭审中作伪证，原审法院应当追究其责任。4.原审法院认定扣押驾驶证对上诉人的权利不产生实际影响属认定事实错误。被上诉人的违法扣证行为已实际影响到上诉人的日常生活，并造成了经济损失。上诉人的机动车驾驶证被扣押后不能驾驶汽车，日常出行只有打车，春节无法开车回家只能坐火车。被上诉人的违法行为给上诉人造成直接交通费用损失1636.26元，应该予以赔偿。上诉人紧急刹车避让摔倒受伤，报警是为了求得帮助，却被交警扣车、扣行驶证、扣驾驶证。行政强制措施针对的是违法行为，被上诉人违反法律规定、违反法定程序对守法公民的物品实施强制扣押并编织理由、篡改证据、在法庭上作伪证，是在破坏法制。请求二审法院判决被上诉人扣押驾驶证的强制措施适用法规错误并撤销该强制措施；追究被上诉人篡改证据，作伪证的责任；判定被上诉人赔偿上诉人的经济损失；被上诉人承担本案的诉讼费用。 被上诉人合浦交管大队辩称，1.上诉人的第二、三项上诉请求属二审新提出的诉讼请求，该部分诉讼请求不属于人民法院审理范围，也不符合二审终审的制度，请求二审法院驳回该部分上诉请求。2.被上诉人依据《道路交通事故处理程序规定》（公安部令第104号）第二十九条的规定扣押上诉人的机动车驾驶证是有法律依据的。上诉人对原审判决内容有异议，认为《道路交通事故处理程序规定》第二十九条“因收集证据的需要，公安机关交通管理部门可以扣押与事故有关的物品”中“可以扣押与事故有关的物品”不包括机动车驾驶证。对此被上诉人向原审法院提交了《道路交通事故处理工作规范》第三十六条规定，已明确规定对需要进一步核查证件的，交通警察可以依法扣押或扣留。发生道路交通事故后，事故责任认定书无法现场制作，需要先扣押相关证件回来核查再做责任认定。3.程序方面，在原审阶段被上诉人已主张口头告知上诉人陈述、申辩的权利，上诉人也口头陈述了其意见。对于《中华人民共和国行政强制法》第二十四条规定的当场制作清单和决定书的问题，扣押清单即相当于扣押决定书与清单。4.上诉人主张日期有涂改的问题，上诉人向原审法院提交的扣押物品清单上的上诉人一栏并未填写日期，且在承办人签名一栏处盖章、签名及填写的日期均无涂改。因此，被上诉人认为即便被上诉人提交的扣押清单上诉人签名栏日期有涂改也是当时写错的，被上诉人也不清楚谁改动，上诉人无法证明是被上诉人对日期作了改动。上诉人在原审阶段对2018年2月4日扣押驾驶证的时间予以认可。5.被上诉人扣押上诉人的驾驶证并未超过三十日的期限。2018年2月只有二十八日，2月4日至3月6日正好是三十日。 本院经审理查明的事实与原审法院查明的事实一致，本院予以确认。 本院认为，根据《中华人民共和国行政强制法》第十条第一款、第四款规定，行政强制措施由法律设定；法律、法规以外的其他规范性文件不得设定行政强制措施。本案中，被上诉人合浦交管大队主张扣押驾驶证依据的《道路交通事故处理程序规定》是部门规章，《道路交通事故处理工作规范》是部门规范性文件，并不是法律、法规，不能设定行政强制措施。被上诉人不能提供扣押机动车驾驶证《道路交通事故处理程序规定》第二十九条规定所对应的法律依据。而《中华人民共和国道路交通安全法》第一百一十条第一款规定：“执行职务的交通警察认为应当对道路交通违法行为人给予暂扣或者吊销机动车驾驶证处罚的，可以先予扣留机动车驾驶证，并在二十四小时内将案件移交公安机关交通管理部门处理”，该款规定交通警察在认为应当对道路交通违法行为人给予暂扣或吊销机动车驾驶证处罚时，可以先予扣留机动车驾驶证；该法第一百一十五条第一款第（七）项规定，交通警察有下列行为之一的，依法给予行政处分：（七）违法扣留车辆、机动车行驶证、驾驶证、车辆号牌的。该法第一百一十八条还规定，公安机关交通管理部门及其交通警察有本法第一百一十五条所列行为之一的，给当事人造成损失的，应当依法承担赔偿责任。可见，执行职务的交通警察只有认为应当给予暂扣或吊销机动车驾驶证处罚的才能先予扣留驾驶证，《中华人民共和国道路交通安全法》对什么情形下要给予暂扣或者吊销机动车驾驶证处罚有具体的规定，交通警察执法时要对交通事故进行一个判断，是否符合道路交通安全法规定的暂扣或吊销机动车驾驶证处罚的情形，符合情形的可先予扣留驾驶证，否则不能扣留。但在本案中，被上诉人只是以上诉人周研馨持有的驾驶证与交通事故有关，需要作为证据为由，扣押上诉人的机动车驾驶证，事后也没有作出暂扣或吊销机动车驾驶证的行政处罚。从查明的事实看，本案情形并不属于《中华人民共和国道路交通安全法》规定的应处暂扣或者吊销机动车驾驶证处罚的情形。故被上诉人主张机动车驾驶证属于与事故有关的物品，扣押上诉人的机动车驾驶证是出于收集证据需要，符合《道路交通事故处理程序规定》第二十九条规定，本院不予采纳。 根据《中华人民共和国行政强制法》第十八条、第二十四条的规定，行政机关实施行政强制措施应当遵守当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及依法享有的权利、救济途径，听取当事人的陈述和申辩，制作并当场交付扣押决定书和清单等法定程序。本案中，被上诉人未提供证据证实其于2018年2月4日对上诉人实施扣押机动车驾驶证的行政强制措施过程中，已履行当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据、当事人依法享有的权利、救济途径以及听取当事人的陈述和申辩等程序；其对上诉人主张的扣押物品清单上日期涂改问题亦未能作出合理说明；且现有证据亦不能证明其依法制作扣押决定并当场交付扣押决定书和清单。因此，被上诉人应当承担举证不能的不利后果，其实施的扣押驾驶证的行政强制措施程序违法。被上诉人于2018年3月6日将2018年2月4日扣押的机动车驾驶证返还给上诉人，因2018年二月份仅有二十八日，扣押期限并未超过《中华人民共和国行政强制法》第二十五条第一款规定的三十日期限。原审法院认定被上诉人实际扣押上诉人驾驶证期限超过法定三十日期限不当，本院予以纠正。此外，上诉人上诉请求追究被上诉人篡改证据、作伪证的责任及判令被上诉人赔偿上诉人经济损失1636.26元，属二审新增加的诉讼请求，其请求追究作伪证的责任，不属于本案审理范围，本院不予审查。其新增的赔偿请求，经本院依法调解未成，上诉人可另行起诉。 综上，被上诉人作出的扣押机动车驾驶证强制措施缺乏事实根据和法律依据，程序违法。本应判决撤销，鉴于被上诉人已于2018年3月6日将机动车驾驶证返还上诉人，不具有可撤销的内容，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，应当判决确认被上诉人扣押驾驶证行为违法。原审法院以程序轻微违法为由适用《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项的规定判决确认该扣押行为违法，属适用法律错误，本院对此予以纠正。但原审判决确认被诉行政行为违法的结果正确，依法应予以维持。上诉人所提上诉理由部分成立，本院予以采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由被上诉人合浦县公安局交通管理大队负担。 本判决为终审判决。 审判长 吴 慧 审判员 席淑燕 审判员 曾志科 二〇一九年四月十八日 法官助理黄良贯 书记员 许 彬 附：本判决适用的相关法律依据 1.《中华人民共和国行政强制法》 第十条行政强制措施由法律设定。 尚未制定法律，且属于国务院行政管理职权事项的，行政法规可以设定除本法第九条第一项、第四项和应当由法律规定的行政强制措施以外的其他行政强制措施。 尚未制定法律、行政法规，且属于地方性事务的，，地方性法规可以设定本法第九条第二项第三项的行政强制措施。 法律、法规以外的其他规范性文件不得设定行政强制措施。 第十八条行政机关实施行政强制措施应当遵守下列规定： （一）实施前须向行政机关负责人报告并经批准； （二）由两名以上行政执法人员实施； （三）出示执法身份证件； （四）通知当事人到场； （五）当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径； （六）听取当事人的陈述和申辩； （七）制作现场笔录； （八）现场笔录由当事人和行政执法人员签名或者盖章，当事人拒绝的，在笔录中予以注明； （九）当事人不到场的，邀请见证人到场，由见证人和行政执法人员在现场笔录上签名或者盖章； （十）法律、法规规定的其他程序。 第二十四条行政机关决定实施查封、扣押的，应当履行本法第十八条规定的程序，制作并当场交付查封、扣押决定书和清单。 查封、扣押决定书应当载明下列事项： （一）当事人的姓名或者名称、地址； （二）查封、扣押的理由、依据和期限； （三）查封、扣押场所、设施或者财物的名称、数量等； （四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限； （五）行政机关的名称、印章和日期。 查封、扣押清单一式二份，由当事人和行政机关分别保存。 第二十五条查封、扣押的期限不得超过三十日；情况复杂的，经行政机关负责人批准，可以延长，但是延长期限不得超过三十日。法律、行政法规另有规定的除外。 2.《中华人民共和国道路交通安全法》 第一百一十条执行职务的交通警察认为应当对道路交通违法行为人给予暂扣或者吊销机动车驾驶证处罚的，可以先予扣留机动车驾驶证，并在二十四小时内将案件移交公安机关交通管理部门处理。 道路交通违法行为人应当在十五日内到公安机关交通管理部门接受处理。无正当理由逾期未接受处理的，吊销机动车驾驶证。 公安机关交通管理部门暂扣或者吊销机动车驾驶证的，应当出具行政处罚决定书。 第一百一十五条交通警察有下列行为之一的，依法给予行政处分： （一）为不符合法定条件的机动车发放机动车登记证书、号牌、行驶证、检验合格标志的； （二）批准不符合法定条件的机动车安装、使用警车、消防车、救护车、工程救险车的警报器、标志灯具，喷涂标志图案的； （三）为不符合驾驶许可条件、未经考试或者考试不合格人员发放机动车驾驶证的； （四）不执行罚款决定与罚款收缴分离制度或者不按规定将依法收取的费用、收缴的罚款及没收的违法所得全部上缴国库的； （五）举办或者参与举办驾驶学校或者驾驶培训班、机动车修理厂或者收费停车场等经营活动的； （六）利用职务上的便利收受他人财物或者谋取其他利益的； （七）违法扣留车辆、机动车行驶证、驾驶证、车辆号牌的； （八）使用依法扣留的车辆的； （九）当场收取罚款不开具罚款收据或者不如实填写罚款额的； （十）徇私舞弊，不公正处理交通事故的； （十一）故意刁难，拖延办理机动车牌证的； （十二）非执行紧急任务时使用警报器、标志灯具的； （十三）违反规定拦截、检查正常行驶的车辆的； （十四）非执行紧急公务时拦截搭乘机动车的； （十五）不履行法定职责的。 公安机关交通管理部门有前款所列行为之一的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予相应的行政处分。 3.《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判。 （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。