江苏省泰州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 (2019)苏12行终54号 上诉人（原审原告）秦余林，性别××年××月××日生，××族。 上诉人（原审原告）黄德华，性别××年××月××日生，××族。 共同委托代理人黄全保（系黄德华之父），性别，住丹阳市。 被上诉人（原审被告）泰州市姜堰区罗塘街道办事处，住所地泰州市姜堰区长江西路**。 法定代表人陆双琳，主任。 上诉人秦余林、黄德华因与被上诉人泰州市姜堰区罗塘街道办事处（以下简称罗塘街道办）要求履行法定职责一案，不服泰州市海陵区人民法院（2018）苏1202行初272号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 一审法院查明，秦余林与黄德华系母子关系，秦余林身份证住址为姜堰市××火箭组××号，黄德华身份证住址为姜堰市××火箭组××号，且二人2010年6月7日登记的户口本载明的户籍地址为姜堰市××火箭组××号。2005年12月30日，原姜堰市人民政府（现为泰州市姜堰区人民政府）作出《市政府关于印发姜堰市被征地农民基本生活保障实施细则的通知》（姜政发[2005]150号），明确土地征收时，列入农村集体经济组织成员的范围以及相关待遇。2007年6月8日原姜堰市人民政府作出《市政府关于印发姜堰市被征地农民基本生活保障实施细则补充规定的通知》（姜政发[2007]64号），进一步明确被征地农民的基本生活保障等相关待遇。2018年8月29日秦余林向罗塘街道办有关负责人邮寄申请，陈述所在村组尚未为其母子补办土地换社保和村组年度分配，其结婚后2003年村组收回其土地承包地，使其失去村民成员权，不能享受村集体经济组织成员应享受的待遇，罗塘街道办没有对唐园村委会的违法行为作出制止和责令改正，侵犯了其合法权益，请求罗塘街道办调解，为其母子办好一切手续。现秦余林、黄德华诉至一审法院，请求判令罗塘街道办责令唐园村委会依据《姜堰市被征地农民基本生活保障实施细则》为秦余林、黄德华补办基本养老保险。 一审另查明，秦余林、黄德华主张关于案涉事宜，其自2007年开始一直在姜堰镇、罗塘街道、姜堰区政府进行信访，信访长达11年之久，但一直未有答复。现起诉罗塘街道办，是因为罗塘街道办未起到调解和责令的作用。 一审法院认为，秦余林、黄德华要求罗塘街道办责令所在村委会给其补办基本养老保险，即其所谓的“土地换社保”，是依据《市政府关于印发姜堰市被征地农民基本生活保障实施细则的通知》（姜政发[2005]150号）文件的规定，而该细则第一条明确，“为了保护被征地农民和农村集体经济组织的合法权益，保障被征地农民的基本生活”；第二条规定，“本细则所称被征地农民，是指农民集体所有土地征收为国有后，按照人地对应的原则，从该集体经济组织成员中产生的需要安置的人员”。同时，该细则第二章明确了保障对象和范围，都是指向的土地征收时的农村集体经济组织成员。故秦余林、黄德华主张的核心诉求仍然是基于农村集体经济组织成员可以享受的待遇，即确认秦余林、黄德华具有农村集体经济组织成员资格，该诉求显然不属于行政诉讼受案范围。 结合《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款、国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第四条第一款、第十四条，以及《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条的相关规定，土地所有权和使用权争议，由人民政府作出处理决定，但对于农村土地承包经营权争议案件不属于人民政府处理土地权属争议的受理范围。本案中，当事人主张的“土地换社保”的土地属于农村土地承包法所指的“农村土地”，应当适用农村土地承包法的相关规定，不属于人民政府有权处理的土地权属争议案件。秦余林、黄德华要求罗塘街道办责令村委会为其补办基本养老保险的相关手续等事项，明显不属于罗塘街道办的法定职责，其起诉无事实根据。且根据秦余林、黄德华自述，案涉的征地发生在大概2006年，且其已为此纠纷向罗塘街道办等部门信访11年之久，直至2018年向罗塘街道办的负责人提出申请要求责令改正和制止。秦余林、黄德华的诉讼请求表面看是要求判令行政机关履行对其申请的答复职责，而非直接要求人民法院对某个行政行为进行认定，但通过诉讼所要达到的终极目的仍然是解决集体经济组织成员身份从而享受相关待遇，并未改变其长期信访要求解决的内容，存在利用一个申请之诉规避起诉期限的问题。 综上，一审法院遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回秦余林、黄德华的起诉。 秦余林、黄德华不服一审裁定，向本院提起上诉称：1、一审认定事实、适用法律错误。本案是从秦余林的承包地被剥夺开始，就请求罗塘街道办处理，符合法定程序，一审驳回起诉错误。2、根据《市政府关于印发姜堰市被征地农民基本生活保障实施细则的通知》（姜政发[2005]150号）文件第五条规定，秦余林、黄德华应当列入农村集体经济组织成员，这是失地农民的基本保障，去罗塘街道办无数次都没有答复，这就是行政不作为。综上，罗塘街道办是唐元村的上级政府，唐元村委会有违法行为理应找其上级政府，让其上级政府来责令改正。请求二审法院撤销一审裁定，指令一审法院继续审理，支持上诉人的一审诉讼请求。 本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，两上诉人在本案中的诉讼请求为“判令罗塘街道办责令唐园村委会依法依文件为两上诉人补办‘土地换社保’手续”，而所谓的“土地换社保”，也即是作为被征地农民所应当享有的基本生活保障，所依据的文件是《姜堰市被征地农民基本生活保障实施细则》及《姜堰市被征地农民基本生活保障实施细则补充规定》。故本案中需要解决两个问题：一是唐园村委会是否具有为被征地农民办理基本生活保障的职责；二是罗塘街道办是否应当责令唐园村委会履行该职责。本院综合分析如下： 《江苏省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》第四条规定：“征地补偿和被征地农民基本生活保障由市、县人民政府统一负责。土地行政主管部门具体负责征地补偿和征地补偿安置费用的解缴；劳动和社会保障部门具体负责被征地农民基本生活保障资金的发放管理，具体工作由各级劳动和社会保障部门的农保经办机构办理；财政部门具体负责被征地农民基本生活保障资金的管理；审计部门依法加强对征地补偿资金和被征地农民基本生活保障资金的审计监督；监察、公安等部门按照各自职责，共同做好相关工作。”《姜堰市被征地农民基本生活保障实施细则》第四条规定：“被征地农民基本生活保障工作由市人民政府统一负责。市国土部门具体负责征地补偿安置费用的解缴；劳动和社会保障部门具体负责被征地农民基本生活保障资金的管理发放和就业前的技能培训；财政部门负责设立被征地农民基本生活保障资金专户和资金的筹集、管理、拨付；农工、国土、劳动保障部门配合公安部门负责被征地农民名单的确定；监察部门负责被征地农民基本生活保障工作的监督及违法违纪案件的查处；审计部门负责对被征地农民基本生活保障费用收支情况进行审计。”根据上述规定可知，村民委员会并无具体负责被征地农民基本生活保障相关工作的职责。据此，两上诉人要求唐园村委会为其补办被征地农民基本生活保障手续，不但与上述江苏省政府规章的规定相悖，亦与上诉人自己所依据的姜堰区政府规范性文件的规定不符。该项工作并非唐园村委会的职责范畴，无论两上诉人是否属于唐园村被征地农民的范围，其均无权要求唐园村委会为其补办被征地农民基本生活保障手续，从而罗塘街道办也就不具有责令唐园村委会办理该项工作的法定职责。综上，对两上诉人要求罗塘街道办责令唐园村委会为其补办被征地农民基本生活保障手续的主张，一审不予支持并无不当。 另外，综合分析上诉人的诉讼请求及双方陈述，上诉人想要办理被征地农民基本生活保障，首先应当确定其属于2006年唐园村征地时的被征地农民范畴。对此，上诉人秦余林认为其婚后2003年村组收回其承包地，使其失去村民成员权；被上诉人则认为二轮土地承包前秦余林已出嫁至镇江丹阳，在唐元村二轮土地承包时其放弃承包，并非是村里刻意收回土地或不让其参加土地承包；由此，上诉人与唐园村委会之间存在着农村集体经济组织成员资格和农村土地承包经营权两方面的争议。根据相关规定，农村集体经济组织成员资格争议显然不属于行政诉讼的受理范围，农村土地承包经营权争议案件亦不属于应由人民政府处理的土地权属争议案件的受理范围，其救济途径是申请仲裁或提起诉讼。故上述争议均不属于行政诉讼的受理范围，上诉人应另行依法寻求救济途径。 综上，一审裁定驳回秦余林、黄德华的起诉正确，依法应予维持；秦余林、黄德华的上诉理由，于法无据，依法应予驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本案不需交纳案件受理费。 本裁定为终审裁定。 审判长  苏媛媛 审判员  刘春生 审判员  蔡 鹏 二〇一九年四月十八日 书记员  郭 程 附：本案适用法条 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。