浙江省绍兴市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙06行终44号 上诉人（原审原告）王云根，男，1959年1月1日出生，汉族，住嵊州市。 委托代理人殷玉航，北京京润律师事务所律师。 被上诉人(原审被告)嵊州市经济开发区（浦口街道）管理委员会，住所地嵊州市浦口街道浦南二路**。 法定代表人陈炎根，主任。 委托代理人娄勇帅，男，工作人员。 委托代理人李毅明，浙江世纪方正律师事务所律师。 上诉人王云根因与被上诉人嵊州市经济开发区（浦口街道）管理委员会（以下简称“浦口街道”）行政强制及行政赔偿一案，不服嵊州市人民法院（2018）浙0683行初58号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。经阅卷、询问当事人，本案现已审理终结。 原审法院查明，座落于嵊州市浦口街道东江××××家楼下自然村地号为5－3－22－129（土地面积22.6平方米）、5－3－22-131（土地面积99平方米）及地名为村前的编号为浦口乡（镇）土字（92）第037号嵊县私人建房用地呈报表上面积为40平方米三处土地上的房屋系原告所有。原告在1992年5月15日办理了地号为5－3－22－129（土地面积22.6平方米）、5－3－22-131（土地面积99平方米）两块土地的集体土地建设用地使用证，证号分别为嵊集建（92）字第804号、第805号。其中地号为5－3－22-131（土地面积99平方米）的土地上建有楼房、地号为5－3－22－129（土地面积22.6平方米）的土地上建有辅房。原告在1992年6月28日申请编号为浦口乡（镇）土字（92）第037号嵊县私人建房用地呈报表上面积为40平方米的土地时，在该呈报表中明确对当时现有的房屋的处理时保留97平方米、拆除24平方米；但当时原告未进行拆除。嗣后，原告又在东江××××家楼下自然村地名为秧田头的地方建造了三间三层楼房，占地100平方米。后在1997年12月30日补办了编号为嵊私土字（97补）第4820号嵊州市私人建房用地呈报表，在该呈报表中载明，补办手续后，凡不符合一户一宅制面积超过户型限额标准的老房，一年内自行拆除，宅基地归村集体所有的内容。但原告之后未自行拆除有关房屋。原告夫妇生育了一个儿子名王文斌。在2017年10月19日，以王文斌为申请人，以王文斌之妻丁杭群、儿子王铭皓、父亲王云根、母亲王小琴为一户，申请嵊州市集体土地范围内农房登记。申请人在申报表中明确该农房的权源依据为嵊私土字（97补）第4820号，并承诺除上述申报及已办理暂时保留手续房屋外，本户无其他任何农村房屋，同意注销所有在本村范围内的原产权证。后经依法审查，王文斌一户在2017年12月8日领取了编号为浙（2017）嵊州市不动产权第0033442号不动产权证。2017年4月25日，被告向原告发出《腾空告知书》，该告知书载明根据被告对东江村“创无违建”环境整治示范村的要求，需对原告房屋进行拆除，要求原告于2017年6月28日前搬空室内物品，逾期被告将组织人员搬迁物品并拆除房屋，涉及损坏物品一律不予赔偿。2017年5月3日被告对原告40平方米土地上的房屋予以强制拆除，6月19日被告又强制拆除了原告22.6平方米土地上的房屋，9月21日拆除了99平方米土地上的房屋，原告为此已从东江村领取了相应的补偿款。 原审法院认为，根据原告的起诉及被告答辩，结合双方的举证，被告强制拆除原告涉案建筑物的事实足以认定，对涉案建筑物的拆除虽分为三次进行，但未能当日一次完成拆除系拆除中施工和便利原告清理屋内物品等原因所致，故三次拆除行为应视为同一行政行为，而被告浦口街道实际实施了涉案房屋的拆除行为，故浦口街道作为本案被告的主体适格。本案行政争议存在的焦点有二，即被告所实施的强制拆除行为是否合法以及被拆房屋应否由被告作出赔偿。首先，关于强制拆除行为的合法性问题。由于被告在本案诉讼中虽提交其作为街道办事处具有拆除涉案建筑物职权的法律依据或规范性文件，但被告仅以原告被拆房屋违反“一户一宅”且发出过《腾空告知书》为由，迳行对涉案建筑物予以强制拆除的行为属超越职权。而对涉案建筑物的拆除已涉及原告重大权益，被告未依法给予原告陈述和申辩的权利并告知其救济途径，属程序违法。原告认为被告强拆行为违法的诉讼请求，事实清楚，理由充分，予以支持。其次，关于原告主张的损失赔偿问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准”，原告在1997年12月补办了现已办理不动产登记的该幢用地审批手续后，即已告知对其名下的其余房屋应于一年内拆除并将宅基地归还村集体所有，故本案被拆的是属违反“一户一宅”规定的房屋，应依法予以拆除。结合原告提出本案赔偿请求，由于行政赔偿是因行政机关的行政行为违法且对原告的合法权益造成损害所致，若原告受损权益不具有合法性，则不构成行政赔偿。本案中，被告强制拆除的是违反“一户一宅”规定的房屋，剥夺的是原告的非法利益，其损失不属于行政赔偿范围，故对于原告的赔偿请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决：一、确认浦口街道于2017年5月3日、6月19日、9月21日强制拆除原告位于嵊州市××街道××村××家楼下地××、××及地××为村前的三处土地上房屋的行政行为违法；二、驳回王云根的其余诉讼请求。 上诉人王云根上诉称：一、原审判决认定事实错误。1.截止涉案房屋被拆除前，上诉人没有收到任何行政单位关于房屋系违法建设的决定，故涉案房屋不存在违法建设的事实基础。2.原审判决以被上诉人提供的1997年12月《嵊州市私人建房用地呈报表》备注栏中存在记载，视同即已告知上诉人对房屋予以拆除并将宅基地归还，认定错误。上诉人对该印刷字体并不知情，不排除被上诉人事后加盖伪造。且其本身不能作为认定房屋系违法房屋的依据，对上诉人亦不具有法律效力。3.上诉人房产已经合法登记并生效，系上诉人合法财产。物权法规定了物权登记生效原则，上诉人持有的权属证明表明涉案房屋系合法房产。被上诉人拆除行为不仅导致房屋权益损害，还存在其他利益损失。二、原审判决适用法律错误。1.一户一宅系管理性规定，而非强制性规定。一户一宅只是基于宅基地分配时参考的因素，并非确定宅基地合法与否的依据。2.上诉人本身即为单独一户，涉案拆除行为导致上诉人一户无宅。该结果与土地管理法第六十二条的立法本意相违背。3.1997年补办审批的地块并非宅基地，是从村里买来的地。综上，请求撤销原判，改判被上诉人赔偿上诉人损失2658826.64元。 被上诉人浦口街道答辩称：一、上诉人对涉案拆除房屋不具有合法权益，一审判决认定事实清楚。1.1992年6月28日上诉人以户主身份提出私人建房用地申请即浦口乡（镇）土字（92）第037号私人建房用地呈报表申请40平方米非耕地用地面积，在该份呈报表第3页现有房屋处理情况一栏明确标识在同意本次40平方米用地申请后对原有房屋应保留97平方米、拆除24平方米。故嵊集建（92）字804号（22.6平方米）本应于1992年拆除，土地归还村集体。2.上诉人又于1997年补办了一份嵊州市私人建房用地呈报表，即嵊私土字（97补）第4820号，在该补办的呈报表审批栏中表述为补办的100平方米是97年非农建设用地调查时发现的违法用地，故在审批表最后一栏备注中明确标识“补办手续后，凡不符合一户一宅制且面积超过户型限额标准的老房，一年内自行拆除，宅基地归村集体所有”。故嵊集建（92）字第805号（99平方米）房屋及原1992年批准的40平方米房屋本应于1998年底之前自行拆除，土地归还村集体。3.2017年上诉人所在村全面启动不动产登记，上诉人户不动产权源依据便是上述嵊私土字（97补）第4820号，最终上诉人户确权登记宅基地面积为112.37平方米，其中补办了用地面积12.37平方米。上诉人于2017年10月19日缴纳了罚没款4948元，并已领取了编号为（2017）嵊州市不动产权第0033442号不动产权证。另，上诉人已从东江村领取了相应的补偿款。二、上诉人的赔偿诉请不具有事实及法律依据。1.本案中，被上诉人于2017年4月25日向东江村村民发出通知，上诉人涉案房屋被拆除系分批进行，最后一处99平方米的拆除时间为2017年9月21日，在此期间，上诉人具备充足的时间处理其屋内物品。2.上诉人提供的主张损害赔偿的证据材料均系上诉人单方制作，均不具有证据效力。3.行政赔偿是因行政机关的行为违法且对相对人合法权益造成损害所致。本案中，上诉人权益不具有合法性且上诉人举证不足，赔偿请求于法无据。三、上诉人所述本身为单独一户的理由不能成立。1.从涉案嵊私土字（97补）第4820号《私人建房用地呈报表》现有在册人口一栏显示，上诉人王云根及其子王文斌均为申请建房户内人员，且上诉人在一审庭审中明确其子王文斌无同胞兄弟。2.上诉人户不动产登记材料中的《约定书》载明，我户现有家庭成员系东江村236号宅基地审批时家庭成员，现我户所有家庭成员一致同意王文斌作为我户的农房登记发证的申请人，家庭成员签章处有上诉人王云根及其子王文斌及其他家庭成员签字确认。故不动产权证登记于王文斌名下。3.一户一宅是我国农村土地集约管理应长期坚持的规定。公安户籍登记不同于宅基地审批，按照公安户籍登记审批宅基地将导致单户宅基地面积无限扩大，与设立宅基地制度的初衷背道而驰。综上，请求驳回上诉，维持原判。 本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，被上诉人浦口街道作出被诉强制拆除行为未保障上诉人王云根陈述申辩的权利，亦未告知上诉人救济途径，应认定为程序违法。《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。本案中，上诉人王云根虽持有落款时间均为1992年5月15日的嵊集建（92）字第804号（用地面积22.6m2）、第805号集体土地建设用地使用证（用地面积99m2）以及1992年6月28日的浦口乡（镇）土字（92）第037号《嵊县私人建房用地呈报表》。但是，浦口乡（镇）土字（92）第037号《嵊县私人建房用地呈报表》第3页中现有房屋处理情况一栏载明：保留97m2、拆除24m2。故被上诉人认定嵊集建（92）字第804号集体土地建设用地使用证项下的房屋属应拆未拆，并无不当。1997年的嵊私土字（97补）第4820号《嵊州市私人建房用地呈报表》第4页中乡镇土地管理所审查意见载明：九七年非农建设用地清查时发现的违法用地100m2，备注栏中相应载明：补办手续后，凡不符合一户一宅制且面积超过户型限额标准的老房，一年内自行拆除，宅基地归村集体所有。故被上诉人认定嵊集建（92）字第805号集体土地建设用地使用证项下的房屋亦属应拆未拆，浦口乡（镇）土字（92）第037号《嵊县私人建房用地呈报表》亦不能作为合法权源依据，并无不当。且王文斌户已于2017年12月8日领取了浙（2017）嵊州市不动产权第0033442号不动产权证，该农房登记的权源依据为嵊私土字（97补）第4820号《嵊州市私人建房用地呈报表》。而落款时间为2017年10月19日的《农房登记申报表》及《约定书》表明，上诉人王云根系该户户内成员，并承诺本户无其他任何农村房屋，同意注销所有在本村范围内的原产权证。综合上述事实，被上诉人主张涉案三处房屋违反“农村村民一户只能拥有一处宅基地”之规定，于法有据。上诉人主张“1997年补办审批的地块并非宅基地，是从村里买来的地”，缺乏事实和法律依据，本院不予采纳。上诉人另主张涉案拆除行为导致上诉人一户无宅，亦与上述事实相悖，本院亦不予采纳。 《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。该法第十五条第一款规定，人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对于自己提出的主张，应当提供证据。本案中，鉴于上诉人对涉案房屋已无合法权源依据，且上诉人未举证证明被上诉人程序违法造成其他财产损失，故相应赔偿请求不能成立。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人王云根负担。 本判决为终审判决。 审判长  毕金刚 审判员  范卓娅 审判员  傅芝兰 二〇一九年四月八日 法官助理张亚彬 书记员何佳凤