江苏省常州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏04行终45号 上诉人（原审原告）江苏丽都箱包有限公司，住所地常州市武进区横林镇顺庄村横玉路**。 法定代表人张健飞，该公司总经理。 委托代理人俞伯俊，江苏苏正律师事务所律师。 委托代理人陆馨洁，江苏苏正律师事务所实习律师。 被上诉人（原审被告）常州市武进区安全生产监督管理局，住，住所地常州市武进区行政中心**楼/div> 法定代表人曹雄伟，该局局长。 委托代理人陈旭平，该局工作人员。 委托代理人姜伟文，江苏常联律师事务所律师。 上诉人江苏丽都箱包有限公司（以下简称丽都公司）因行政处罚一案，不服常州市武进区人民法院（2018）苏0412行初63号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年1月22日受理后，依法组成合议庭审理本案。本案现已审理终结。 原审法院认定，2018年4月2日，常州市武进区安全生产监督管理局（以下简称武进区安监局）按照年度监督检查计划制定现场检查方案，拟对丽都公司进行现场检查，该方案载明检查时间、监督检查人员、检查内容、检查方式等。2018年4月3日，武进区安监局对丽都公司进行执法检查，经现场检查、调阅相关资料后发现丽都公司存在未如实记录安全生产教育和培训情况、未建立事故隐患排查治理制度的违法行为，并填发武安监责改[2018]1110号责令限期整改指令书。该指令书载明，丽都公司存在下列问题：1.未建立安全生产规章制度和责任制（事故隐患排查治理制度等）；2.2018年1月至今未如实记录员工教育培训情况；3.生产车间物品堆放较乱；4.车间内电器箱未接地，临时用电未安装漏电保护器；5.车间内电源线交乱，未穿管，并责令丽都公司于2018年5月10日前整改完毕。武进区安监局于2018年4月4日立案，并进行调查取证，经集体审理于2018年4月23日作出武安监罚告[2018]1110号行政处罚告知书、行政处罚听证告知书。后经办理延期手续，武进区安监局于2018年5月14日根据丽都公司要求举行了听证，丽都公司就责令限期整改是否可以视为行政处罚、是否应当对丽都公司作出行政处罚及如何适用法律等发表陈述、申辩意见。2018年5月15日，武进区安监局对听证情况进行了评议。2018年5月22日，武进区安监局填发武安监复查[2018]1110号整改复查意见书，载明：1.已建立安全生产规章制度和责任制；2.2018年已记录员工教育培训情况；3.生产车间物品堆放已进行重新整理；4.车间内电器箱已接地，临时用电已安装漏电保护器；5.车间内电源线已进行重新整理规范。同日，武进区安监局作出武安监罚[2018]1110号行政处罚决定（以下简称1110号处罚决定），认定丽都公司未如实记录安全生产教育和培训情况的违法事实成立，依据《中华人民共和国安全生产法》（以下简称《安全生产法》）第九十四条的规定，对丽都公司处15000元罚款；认定丽都公司未建立事故隐患排查治理制度的违法事实成立，依据《安全生产法》第九十八条的规定，对丽都公司处25000元罚款。依据《安全生产行政处罚自由裁量适用规则（试行）》第十条的规定，对丽都公司上述违法行为合并处罚，决定处40000元罚款的行政处罚。丽都公司不服，诉至法院，要求判决确认1110号处罚决定书违法，并依法撤销，本案诉讼费由武进区安监局承担。 原审法院认为，武进区安监局作为武进区安全生产监督管理部门，具有对全区安全生产工作进行综合监督管理的职权。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十六条第二款的规定，因本案所涉行政处理程序包括听证过程中丽都公司并未提出相关理由和证据，经法庭准许武进区安监局可以补充证据。该部分证据经当庭出示并由丽都公司质证，可以经法庭综合审查后作为定案的依据。《安全生产违法行为行政处罚办法》第十七条规定、《安全生产行政处罚自由裁量适用规则（试行）》第十一条规定适用于法律、行政法规或者部门规章规定应当先予责令改正或者责令限期改正的情形，《安全生产法》第九十四条、九十八条规定均不属于前述情形，并不以逾期未整改、未治理或者整改、治理不合格的为行政处罚的条件。武进区安监局提交的证据足以证明丽都公司存在相应违法事实，其依据《安全生产法》第九十四条、九十八条规定，分别作出处15000元的行政处罚、处25000元的行政处罚，依据《安全生产行政处罚自由裁量适用规则（试行）》第十条的规定，合并处罚，作出处40000元的处罚决定，适用法律正确。武进区安监局按照年度监督检查计划对单位进行执法检查，现场检查并调阅相关资料，填发责令限期整改指令书，经立案并进行调查取证，作出并送达行政处罚告知书、行政处罚听证告知书后，举行听证、进行评议，填发整改复查意见书，作出行政处罚决定并送达，程序合法，认定事实清楚。丽都公司的诉讼请求证据不足，理由不充分，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回丽都公司的诉讼请求。 上诉人丽都公司上诉称，武进区安监局在一审举证、答辩期限之内，未提交职权依据的证据，直到开庭时才看到相关证据。武进区安监局提交的职权依据系武进区安全生产监察执法大队的职权依据，不是其职权依据。《安全生产法》第九十四条及第九十八条规定的是可以作出相应数额的罚款。《安全生产行政处罚自由裁量适用规则（试行）》第十一条规定，逾期不整改的再决定是否处罚；《安全生产违法行为行政处罚办法》第十七条亦规定，要根据整改结果决定是否进行处罚。武进区安监局作出责令限期整改指令书后，上诉人已于2018年5月10日前整改完毕，不应再作出罚款的处罚决定。请求撤销一审判决，发回重审或改判支持其诉讼请求，一、二审诉讼费用由武进区安监局承担。 被上诉人武进区安监局未提交书面答辩意见。 各方当事人在一审中提交的证据已随案卷移送本院。上述证据在一审程序中已经质证。经审理，本院同意一审法院对证据的认证意见。 经审理查明，丽都公司被武进区安监局列入2018年度安全生产监督检查计划。武进区安监局计划对丽都公司进行现场检查，于2018年4月2日制作了现场检查方案，拟对丽都公司安全生产规章制度和责任制建立等方面情况进行检查，检查方式采用查资料与查现场相结合的方式。2018年4月3日，武进区安监局执法人员在检查过程中，发现丽都公司存在未建立安全生产规章制度和责任制（事故隐患排查治理制度等）、2018年1月至今未如实记录员工教育培训情况、生产车间物品堆放较乱、车间内电器箱未接地、临时用电未安装漏电保护器以及车间内电源线交乱、未穿管的问题。同日，武进区安监局向丽都公司作出责令限期整改指定书，责令丽都公司于2018年5月10日前整改完毕。针对执法中发现的问题，武进区安监局认为丽都公司未如实记录安全生产教育和培训情况，以及未建立事故隐患排查治理制度的行为，涉嫌违反《安全生产法》第二十五条第四款、第三十八条第一款的相关规定，于2018年4月4日以“安全生产规章制度类违法、安全生产培训教育类违法”为由立案调查。 2018年4月19日，武进区安监局执法大队工作人员分别对丽都公司总经理张健飞以及安全员朱晓娟进行了询问。张健飞称，公司2018年1月至今组织开展了一些厂纪厂规和操作规程等方面的教育培训，但没有建立事故隐患排查治理制度，针对执法中查处的问题公司将加强整改。朱晓娟称，2018年1月至今丽都公司已组织员工开展教育培训，进行了一些厂纪厂规和操作规程等方面的教育培训，但没有相关教育培训记录，故提供不出基础台帐，公司没有建立事故隐患排查治理制度。2018年4月20日，武进区安全生产监督执法大队制作了调查报告，载明：丽都公司“2018年至今对员工开展过厂纪厂规、操作规程和安全生产规章制度等内容的教育和培训，但仅仅停留在嘴上，提供不出员工安全生产教育和培训的时间、内容、参加人员以及考核结果等情况的书面记录；检查时还发现，该企业未建立生产安全事故隐患排查制度”，丽都公司“承认违法事实，愿意积极配合调查处理”，丽都公司总经理张健飞表示“通过这次检查发现的问题，公司将严格按照国家法律要求，积极落实整改措施”；丽都公司未如实记录安全生产教育和培训情况的行为违反了《安全生产法》第二十五条第四款“生产经营单位应当建立安全生产教育和培训档案，如实记录安全生产教育和培训的时间、内容、参加人员以及考核结果等情况”的规定，依据《安全生产法》第九十四条第（四）项的规定，同时参照《安全生产行政处罚自由裁量权实施细则》中“未如实记录安全生产教育和培训情况6个月以下的；责令限期改正，可以处二万元以下的罚款”的规定，建议处15000元罚款的行政处罚；认定丽都公司未就建立事故隐患排查治理制度的行为违反了《安全生产法》第三十八条第一款“生产经营单位应当建立健全生产安全事故隐患排查治理制度，采取技术、管理措施，及时发现并消除事故隐患。事故隐患排查治理情况应当如实记录，并向从业人员通报”的规定，依据《安全生产法》第九十八条第（四）项的规定，同时参照《安全生产行政处罚自由裁量权实施细则》中“一般性生产经营单位；可以处五万元以下的罚款”的规定，建议处25000元罚款的行政处罚；同时依据《安全生产行政处罚自由裁量适用规则（试行）》第十条之规定，对丽都公司上述违法行为进行合并处罚，建议处40000元罚款的行政处罚。2018年4月23日，武进区安监局对本案进行了集体讨论并一致同意决定对丽都公司作出处40000元罚款的行政处罚。同日，武进区安监局向丽都公司作出行政处罚告知书和行政处罚听证告知书，告知拟作出的行政处罚，同时告知丽都公司有权在收到告知书之日起3日内向武进区安监局进行陈述、申辩和提出书面听证申请，逾期不申请的视为放弃权利。2018年4月30日，丽都公司向武进区安监局书面申请进行听证。由于丽都公司要求进行听证以及法定代表人出差，武进区安监局于2018年5月2日决定延期30日作出处罚决定，延期截止时间为2018年6月4日。2018年5月3日，武进区安监局作出听证会通知书，通知丽都公司听证会的时间、地、地点以及主持人证员和书记员。同日，武进区安监局在其公告栏中公告了听证会时间、地、地点以及主持人证员和书记员。2018年5月14日，武进区安监局在该局661会议室召开了听证会，双方主要就责令限期整改是否是行政处罚、罚款与责令限期整改是否矛盾、整改之后是否需要处罚、行政处罚的目的等问题发表了意见。经过评议，听证人员认为拟处罚意见认定事实清楚，适用法律正确，证据确凿，程序合法，处罚适当。2018年5月15日，武进区安监局作出听证会报告书，同意拟处罚意见。 针对武进区安监局作出的限期整改意见，丽都公司进行了整改。在对整改情况进行复查之后，武进区安监局于2018年5月22日出具了整改复查意见书，认定丽都公司已建立安全生产规章制度和责任制、2018年已记录员工教育培训情况、生产车间物品已进行重新整理、车间内电器箱已接地、临时用电已安装漏电保护器、车间内电源线已进行重新整理规范。同日，武进区安监局根据现场检查记录、对张健飞及朱晓娟的询问笔录及身份证、公司营业执照，认定丽都公司存在“未如实记录安全生产教育和培训情况；未建立事故隐患排查治理制度的违法行为”，作出1110号处罚决定，明确：丽都公司未如实记录安全生产教育和培训情况的行为违反了《安全生产法》第二十五条第四款的规定，依据《安全生产法》第九十四条第（四）项的规定处15000元罚款的行政处罚；丽都公司未建立事故隐患排查治理制度的行为违反了《安全生产法》第三十八条第一款的规定，依据《安全生产法》第九十八条的规定处25000元罚款的行政处罚；同时依据《安全生产行政处罚自由裁量适用规则（试行）》第十条的规定，对丽都公司上述违法行为进行合并处罚，处40000元罚款的行政处罚。同时告知丽都公司如不服本决定，可以在60日内向常州市武进区人民政府或常州市安全生产监督管理局申请行政复议，或者在6个月内向常州市武进区人民法院提起行政诉讼。丽都公司不服，诉至法院，认为1110号处罚决定明显违反法定程序以及相关法律规定，请求判决1110号处罚决定违法并予以撤销。 本院认为，关于武进区安监局对于其职权依据举证的问题。《安全生产法》第九条规定，县级以上地主各级人民政府安全生产监督管理部门对本区域内安全生产工作实施综合监督管理。武进区安监局作为武进区的安全生产监督管理部门，具有对全区安全生产工作进行综合监督管理的职权。武进区安监局具备执法职权，乃是基于法律的规定；即便武进区安监局未在行政诉讼法规定的举证期限之内提供相关职权依据方面的证据，亦不能否认其执法主体资格。然，武进区安监局在今后应诉过程中，应当依法及时提交相关职权依据，避免类似问题发生。 《安全生产法》众多法条均赋予了安全生产监管部门在执法过程中拥有自由裁量的权利。自由裁量的问题，不仅是形式意义上的依法行政，更是实质意义上的依法行政，是对行政执法更高的要求，涉及行政行为合理性问题。行政机关作出行政处罚决定，不仅要遵循合法性原则，亦要遵循合理性原则。所谓合理性原则，是指行政主体的行政行为内容要客观、适度，符合公平、正义等法律理性。为了规范安全生产监督管理部门合法、适当地行使行政处罚自由裁量权，原国家安全生产监督管理总局早在2010年就发布了《安全生产行政处罚自由裁量适用规则（试行）》。该规则第三条规定，本规则所称的行政处罚自由裁量权，是指安全监管执法机关在对安全生产违法行为实施行政处罚时，根据立法目的和行政处罚的原则，在法律、行政法规和部门规章规定的行政处罚的种类和幅度内，综合考量违法的事实、性质、手段、后果、情节和改正措施等因素，正确、适当地确定行政处罚的种类、幅度或者作出不予行政处罚决定的选择适用权限。第六条规定，行使行政处罚自由裁量权，应当遵循合法、公平、公正、公开的原则，过罚相当的原则和处罚与教育相结合的原则，依法维护公民、法人和其他组织的合法权益，确保行政处罚自由裁量权行使的合法性和合理性。第七条第一款规定，行使行政处罚自由裁量权，应当以事实为依据、以法律为准绳，全面分析违法行为的主体、客体、主观方面、客观方面等因素，综合裁量，合理确定应否给予行政处罚或者应当给予行政处罚的种类、幅度。给予行政处罚的种类、幅度应当与违法行为的事实、性质、情节、认知态度以及社会危害程度相当。第十二条规定，法律、行政法规或者部门规章规定的多种处罚应当并处的，不得选择适用；规定可以并处的，可以选择适用。第十四条第一款第（二）项规定，当事人主动消除或者减轻安全生产违法行为危害后果的，应当依法从轻处罚。第十八条第二款规定，案件调查终结后，案件承办人员应当对拟作出行政处罚的种类和幅度提出建议，并说明行使自由裁量权的事实、理由和依据。综合上述规定，是否给予行政处罚或者应当给予行政处罚的幅度均是安监部门自由裁量范畴；安监部门自由裁量时，必须以事实为依据，以法律为准绳，全面分析违法行为的主体、客体、主观方面、客观方面等因素，综合考量违法的事实、性质、手段、后果、情节和改正措施等因素，确保行政处罚自由裁量权行使的合法性和合理性。 依照《安全生产法》第二十五条第四款、第九十四条第（四）之规定，生产经营单位应当建立安全生产教育和培训档案，如实记录安全生产教育和培训的时间、内容、参加人员以及考核结果等情况，如生产经营单位未实记录安全生产教育和培训情况，安全生产监督管理部门有权责令其限期改正，并可以处五万元以下的罚款。依照《安全生产法》第三十八条、第九十八条第（四）项之规定，生产经营单位应当建立健全生产安全事故隐患排查治理制度，如生产经营单位未建立事故隐患排查治理制度的，安全生产监督管理部门有权责令其限期改正，并可以处十万元以下的罚款。前述法律赋予了安全生产监管部门针对上述两种违法情形进行执法的自由裁量权，其中，既有是否决定给予罚款这一自由裁量权，也有决定具体罚款数额的这一处罚幅度的自由裁量权。本案中，根据武进区安监局现场检查情况，以及对丽都公司总经理张健飞及安全员朱晓娟所作的询问笔录，丽都公司客观上存在未如实记录安全生产教育和培训情况，以及未建立事故隐患排查治理制度之违法事实。针对丽都公司上述违法行为，武进区安监局在对丽都公司整改情况进行复查并出具整改复查意见书之后，于2018年5月22日又针对丽都公司未如实记录安全生产教育和培训情况的行为，以及未建立事故隐患排查治理制度的行为，分别作出罚款15000元和25000元的处罚决定，系行使行政处罚自由裁量权的行为，其中既包括是否罚款的自由裁量，也包括在法定幅度范围之内选择具体数额的自由裁量。 关于武进区安监局行使作出处罚决定这一自由裁量权的行为是否合理的问题。根据武进区安监局提交的证据，针对丽都公司在听证过程中所提出的《安全生产法》第九十四条及第九十八条中规定的“并可以处”罚款所涉及的是否给予罚款处罚这一自由裁量问题，无论是现场笔录、询问笔录，还是调查报告、集体讨论记录，均未充分说明该自由裁量权行使的事实、理由及依据；此外，丽都公司负责人已经明确表示将加强整改并且丽都公司整改已经武进区安监局出具的整改复查意见书确认的情况之下，武进区安监局仍然作出处罚决定，武进区安监局在行使该自由裁量时没有综合考量违法的事实、性质、手段、后果、情节和改正措施等因素。因此，武进区安监局作出的1110号处罚决定，虽然与法律规定并不冲突，但在合理性方面存在依据不足的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（六）项规定，行政行为明显不当的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为。第七十七条第一款规定，行政处罚明显不当，或者其他行政行为涉及对款额的确定、认定确有错误的，人民法院可以判决变更。依照前述法律规定，仅行政行为明显不当时，法院才能撤销或者变更。虽然1110号处罚决定在合理性方面存在依据不足这一瑕疵，但是结合武进区安监局现场检查情况，以及丽都公司确存在违法事实，武进区安监局选择行使进行罚款这一自由裁量权，并且罚款数额在法律规定的幅度范围之内且较低，故尚难以构成明显不当的情形。丽都公司要求确认1110号处罚决定违法并予以撤销的诉讼请求，于法无据。 安全生产无小事。在法治政府建设大背景之下，在接连发生重大安全事故的今天，安全生产监督部门如何看待执法，如何行使自由裁量，值得深思。依照《安全生产法》第一条之规定，安全生产监督执法部门进行安全生产监管以及作出行政处罚之目的，在于防止和减少生产安全事故，保障人民群众生命和财产安全，促进经济社会持续健康发展，并非是为了罚款，不能以罚代管，更不能在没有事实、理由及依据的情况之下自行自由裁量。望武进区安监局汲取本案之经验，在今后执法过程中，认真学习贯彻《安全生产行政处罚自由裁量适用规则（试行）》，夯实自由裁量权行使的事实、理由及依据，避免类似纠纷再度发生。丽都公司作为作为安全生产监管的相对人，更要汲取本案教训，高度重视自身安全生产工作，完善安全生产制度，严格不折不扣地遵守《安全生产法》及相关法律规定，主动、积极、认真地配合安监部门的执法工作。综上，丽都公司的上诉理由，本院不予支持。一审判决并无不当，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 上诉案件受理费50元，由上诉人江苏丽都箱包有限公司负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  杨 剑 审 判 员  李连求 审 判 员  翟 翔 二〇一九年四月四日 法官助理  陈晓毅 书 记 员  蒋 洁