广西壮族自治区平南县人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂0821行初1号 原告平南县思界乡新旺村石一屯。 诉讼代表人吕洪辉，该屯负责人，联系。 原告平南县思界乡新旺村石二屯。 诉讼代表人吕洪坚，该屯负责人，联系。 原告平南县思界乡新旺村石三屯。 法定代表人吕洪强，该屯负责人，联系。 上述三原告的共同委托代理人刘志峰，广西诚济律师事务所律师。 上述三原告的共同委托代理人谢莹，广西诚济律师事务所律师（实习）。 被告平南县国土资源局，所在地址平南县平南镇二环路**。 法定代表人唐真理，该局局长。 委托代理人宾康，男，1973年1月出生，汉族，平南县国土资源局政策法规股股长，住，住该局/div> 委托代理人李永科，广西基君律师事务所律师。 被告平南县人民政府，所，所在地址平南县平南镇城东街**/div> 法定代表人蓝胜，该县县长。 委托代理人黄红舒，平南县法制办公室工作人员，平南县人民政府法律顾问助理。 委托代理人卢笛，广西信德嘉律师事务所律师，平南县人民政府法律顾问。 第三人平南县思界乡新旺村盘古屯（又称石四屯）。 诉讼代表人吕品文，该屯负责人。 原告平南县思界乡新旺村石一屯（以下简称石一屯）、平南县思界乡新旺村石二屯（以下简称石二屯）、平南县思界乡新旺村石三屯（以下简称石三屯）不服被告平南县国土资源局（以下简称县国土局）“平国土资罚决字”〔2018〕第2620004号行政处罚决定（以下简称2620004号处罚决定）及被告平南县人民政府（以下简称县政府）“平政复决”〔2018〕6号行政复议决定（以下简称6号复议决定），于2018年12月14日向本院提起行政诉讼。本院于2019年1月2日受理后，于2019年1月7日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书等相关材料。本院依法组成合议庭，于2019年2月27日公开开庭审理了本案。原告石一屯的诉讼代表人吕洪辉、石二屯的诉讼代表人吕洪坚、石三屯的诉讼代表人吕洪强及三原告的共同委托代理人刘志峰、谢莹、被告县国土局的委托代理人宾康、李永科、被告县政府的委托代理人黄红舒、卢笛到庭参加诉讼。在案件审理过程中，平南县思界乡新旺村盘古屯（以下简称盘古屯）认为本案的处理结果同其有利害关系，故申请以第三人的身份参加诉讼，本院经审查后同意其申请，其诉讼代表人吕品文也到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 被告县国土局于2018年9月19日作出2620004号处罚决定，认定三原告未经批准于2017年4月使用坐落在地名为大旺的集体土地1983.87平方米建文体活动中心，占地类型为水田（基本农田）1411.64平方米，有林地499.18平方米，村庄73.05平方米，该土地不符合土地利用总体规划。已硬化场地，建成了一栋二层高的楼房和篮球场，致使该土地被占用和破坏，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款和第四十四条第一款以及《基本农田保护条例》第十七条的规定，构成非法占用土地、破坏耕地的行为。被告县国土局依照《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条和《基本农田保护条例》第三十三条的规定，作出处罚决定：一、责令石一屯、石二屯、石三屯退还非法占用的土地，限十五日内自行改正或者治理非法占用的土地、破坏耕地的行为（拆除在土地上新建的房屋、篮球场等设施），恢复土地原状和原种植条件；二、并处非法占用土地罚款572.23（平方米）×10（元/平方米）=5722.30（元），处破坏耕地罚款1411.64（平方米）×45（元/平方米）=63523.80（元）。两项罚款合计69246.1元。三原告不服，向被告县政府申请行政复议，被告县政府于2018年11月29日作出6号复议决定，维持了被告县国土局的2620004号处罚决定。 原告石一屯、石二屯、石三屯诉称：一、被告县国土局作出的2620004号处罚决定认定事实不清、证据不足。文体活动中心占用的约2.9亩土地为三原告及第三人盘古屯集体所有，“三包四固定”以来一直属晒场、仓库、牛栏等用地，上世纪八十年代落实生产责任制后逐步闲置。2017年，该闲置土地作为村级公益事业建设一事一议文化室、篮球场项目申报，经所在的新旺村委、思界乡政府及平南县财政局等审核，同意该项目作为2017年村级公益事业一事一议财政奖补项目，其中财政拨款23.78万元，村民自愿集资约20万元，社会热心人士捐赠约10万元。被告县国土局认定上述用地属水田（基本农田）、林地等认定事实错误；二、2620004号处罚决定程序严重错误。依据《行政处罚法》的规定，对情节复杂或者重大违法行为给予较重行政处罚，行政机关负责人应当集体讨论决定。该处罚属于情节复杂及较重的行政处罚，但被告县国土局没有履行行政机关负责人集体讨论程序，属于程序严重错误；三、2620004号行政处罚决定适用法律错误。原告用于建设土地不属于农用地，处罚决定依据《中华人民共和国土地管理法》及《基本农田保护条例》有关农用地的规定对原告作出行政处罚，属于适用法律错误；四、被告县政府的6号行政复议决定错误。因被告县国土局的行政处罚错误，而县政府复议仍予以维持，故其亦属于事实不清，适用法律错误。综上所述，请求人民法院判决：一、撤销被告县国土局2620004号行政处罚决定；二、撤销被告县政府6号行政复议决定。 原告提供的证据、依据主要有：1.推选书、会议记录、身份证复印件、新旺村委会证明，证明原告诉讼主体资格及诉讼代表人身份情况；2.关于建造新旺吕氏文化娱乐中心用地的公告（2017年2月10日《广西法治日报》）、《平南县村级公益事业建设一事一议项目实地勘测情况表》、石一等屯村级公益事业建设一事一议财政奖补项目原貌相片、平南县财政局“平财农财”〔2017〕5号文件及“平财农财”〔2017〕9号文件，证明内容：（1）建设所用的土地为晒场、仓库、牛栏等闲置地；（2）建设项目作为平南县2017年村级公益事业建设一事一议财政奖补项目，经平南县思界乡新旺村委会、思界乡政府、平南县财政局等单位依法审核和确认；3.新旺村委会《证明》，证明建设用地从未种植过任何农作物，一直以来都是农村晒场、仓库用地；4.梁乾超、王仁强、吕洪杰等证人证词，证明建设用地一直属晒场、仓库、牛栏用地，从来没有任何耕作和种植，更没有作为水田（基本农田）；5.相片，证明建设用地一直属晒场、仓库、牛栏用地，从来没有任何耕作和种植。6.《行政处罚决定书》、《行政复议决定书》，证明被告作出的处罚决定、复议决定认定事实错误、程序严重违法、适用法律错误；7.现场照片，证明已建成的文化活动中心惠及广大村民，取得了相当好的社会效果，有力促进了社会和谐和新农村建设。 被告县国土局、县政府辩称，县国土局作出的2620004号处罚决定及县政府6号复议决定认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律法规正确，请人民法院依法驳回原告诉讼请求。 被告县国土局向本院提交了证明原行政行为合法性的以下证据、依据：1.违法线索登记表，证明属群众举报违法用地；2.立案登记表，证明依法立案；3.对吕洪和、吕洪坚、吕洪强、吕洪辉、吕洪杰、吕洪勋等六人作的调查笔录，证明原告于2017年4月使用坐落在大旺的土地建文体活动中心，占地面积1983.87平方米；4.新旺村委会出具的建文化室的用地依据说明，证明违法用地来源；5.现场勘测笔录，证明进行过现场勘测；6.地类等级图、土地利用现状图，证明占用基本农田面积，土地现状为水田、有林地、村庄；7.县国土局2018年6月15日《关于石一、石二、石三屯文化活动中心用地意见》、平南县思界乡土地利用总体规划局部图（2010-2020年，2015年调整），证明县国土局出过选址意见不符合规划；8.现场照片，证明违法用地现场现状情况；9.2018年7月6日县国土资源执法监察大队关于石一、二、三屯村民建文体活动中心用地情况的报告，证明向局领导汇报违法用地情况；10.案件调查报告主要内容，证明调查违法用地情况报告；11.文件处理笺、司法建议书，证明贵港市中级人民法院对违法用地行为作出处理司法建议；12.违法案件审理记录，证明经过集体讨论；13.《广西壮族自治区国土资源行政处罚裁量办法（试行）》，证明作出行政处罚罚款依据；14.案件处理决定呈批表，证明领导同意处理决定；15.行政处罚告知书、行政处罚听证告知书及送达回证，证明已依法向当事人送达了相关材料；16.重大行政处罚决定法制审核意见表，证明经过法制机构审核；17.《行政处罚决定书》及送达回证，证明县国土局作出了行政处罚决定及送达了相关当事人；18.信访事项告知书、文件处理笺，证明群众举报了违法用地行为，并答复了群众；19.平南县财政局《关于2017年村级公益事业建设一事一议财政奖补项目及资金安排的通知》，证明村级公益事业建设资金安排情况；20.贵港市中级人民法院司法建议书、行政判决书，证明法院对违法用地行为作出处理司法建议。 被告县政府没有向本院提交证明其复议程序合法性的证据、依据。 第三人盘古屯述称，其赞同原告的起诉意见，被告县国土局的处罚决定及县政府的复议决定错误，请求法院予以撤销。第三人没有向本院提供证据、依据。 经庭审质证，原告及第三人对被告县国土局的证据、依据1、2、3、4、8、9、15、16、17、19无异议；两被告对原告的证据1无异议；第三人对原告的证据无异议；原告及第三人对被告县国土局的证据、依据5、6、7、10、11、12、13、14、18、20有异议，认为这些证据与其要证明目的之间关联性不足，证据12兼客观性不足；两被告对原告的证据2-7均有异议，认为这些证据与其要证明目的之间的关系性不足。 本院对上述证据认证如下：被告县国土局提供的证据、依据1、2、3、4、8、9、11、12、13、14、15、16、17、18、19及原告提供的证据1、2（仅限于其证明内容2部分）具备了证据的各方面要件，能够达到其要证明的目的，本院依法予以确认；被告县国土局的证据、依据5、6、7、10，因其内容与其提供的证据3、4体现的内容及原告提供的证据2、3、4、5体现的内容之间存在明显矛盾，在没有形成证据优势的情况下，与其要证明目的之间关联性欠缺，故本院不予确认；基于相同的理由，原告的证据2（仅限于其证明内容1的部分）、3、4、5本院亦不予确认；原告的证据6只能证明被告作出了行政行为，该行政行为是否错误与证据等问题有关，拿本行政行为证明本行政行为错误，存在逻辑上的错误，故该证据与其要证明目的之间的关联性不足，本院不予确认；原告的证据7及被告的证据20（仅指《行政判决书》部分，因《司法建议书》部分与被告的证据11存在重复）与本案的处理没有必然的因果关系，本院不予置评。 经审理查明，2018年7月间，被告县国土局在收到他人举报原告违法建设文体活动中心的材料后，即依法立案调查，认定三原告于2017年4月使用坐落在地名为大旺的集体土地1983.87平方米建文体活动中心，根据《平南县土地利用现状图》，该土地类型为水田（基本农田）1411.64平方米，有林地499.18平方米，村庄73.05平方米。根据《平南县思界乡土地利用总体规划图（2010-2020年）》，该土地不符合土地利用总体规划。四至为：东至石桥屯村民住宅门前空地、小路；南至吕品文、吕品才、吕义文、吕寿文竹根地以水沟为界；西至韦姓坟山边为界；北至公共场所边及吕义文、吕庭文、吕洪玺竹根地、吕西文屋边为界。现已硬化场地，建成一栋二层高的楼房（占地面积238.73平方米）和篮球场（含硬化场地在内共1745.14平方米），致使该土地被占用和破坏。被告县国土局认为，三原告的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款和第四十四条第一款以及《基本农田保护条例》第十七条的规定，构成非法占用土地、破坏耕地的行为，遂依照《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条和《基本农田保护条例》第三十三条的规定，作出“平国土资罚决字”〔2018〕第2620004号行政处罚决定：一、责令石一屯、石二屯、石三屯退还非法占用的土地，限十五日内自行改正或者治理非法占用的土地、破坏耕地的行为（拆除在土地上新建的房屋、篮球场等设施）恢复土地原状和原种植条件；二、并处非法占用土地罚款572.23（平方米）×10（元/平方米）=5722.30（元），处破坏耕地罚款1411.64（平方米）×45（元/平方米）=63523.80（元）。两项罚款合计69246.1元。三原告不服，在法定期限内向被告县政府申请行政复议，被告县政府于2018年11月29日作出6号复议决定，认为被告县国土局的处罚决定认定事实清楚、证据充分、程序合法，适用法律法规正确，故维持了被告县国土局作出的2620004号处罚决定。 另查明，三原告所建的文体活动中心列入我县村级公益事业建设一事一议项目，总投资为345628元，资金来源为中央财政、自治区财政、县财政奖补（三级财政共奖补23.78万元）、村民筹资（12000元）、捐赠（95828元）。项目建设前，曾经过思界乡新旺村委会、思界乡财政所、思界乡人民政府实地勘测，认定该用地为三原告集体所有的公用闲置土地。该文体活动中心至今没有办理有合法的用地手续。贵港市中级人民法院在处理其他相关案件的过程中，发现原告所建的文体活动中心没有办理相关合法用地手续，曾于2018年5月7日作出（2017）桂08行初168号《司法建议书》，建议平南县人民政府督促或者责成相关职能部门对原告的违法建设行为作出处理。但本案中被告县国土局立案查处三原告违法占地行为，主要是基于他人的举报。 本院认为，依照《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《基本农田保护条例》第三十三条以及《中华人民共和国行政复议法》第十二条的规定，两被告均有作出本案被诉行政行为的法定职权。本案当事人争议的焦点主要有：（一）被告县国土局作出的2620004号处罚决定及县政府的6号复议决定认定原告使用基本农田、有林地建文体活动中心是否主要证据充足、程序合法、适用法律法规正确；（二）县政府6号复议决定是否程序合法。关于第一个焦点问题，两被告认定原告所建的文体活动中心占用了1411.64平方米的基本农田及499.18平方米的有林地，其主要依据是地类等级图、平南县土地利用现状图。但这两个图与被告县国土局提供的对吕洪和、吕洪勋等六人作的全部调查笔录、新旺村委会出具的石桥屯大旺建文化室用地依据说明、原告提供的盖有新旺村委会、思界乡财政所、思界乡人民政府公章的《平南县村级公益事业建设一事一议项目实地勘测情况表》、文体活动中心建设之前拍摄的原地貌相片、新旺村委会出具的证明以及梁乾超、王仁强、吕洪杰三个证人证词反映出的事实存在明显对立。这些证据反映该文体活动中心的大部分用地自上世纪六七十年代至建文体活动中心前一直是晒场、仓库等用地而不是耕地、林地。《基本农田保护条例》第二条明确：“本条例所称基本农田，是指按照一定时期人口和社会经济发展对农产品的需求，依据土地利用总体规划确定的不得占用的耕地”。可见，基本农田一定是耕地，如果不是耕地，则不可能是基本农田。故被告在查处时必须首先要查明原告的建设是否占用了耕地。诚然，原告所建的文体活动中心至今没有办理相关的用地许可手续是事实，被告对其立案查处也是有法可依的。但该建设项目列入我县村级公益事业建设一事一议项目范围，属于惠农项目，对这种体现政府关怀且已竣工并投入使用项目的处理、处置，必须慎重对待。在认定用地的类型上，要做到主要证据充足。处理结果则要综合考量，要体现出法律效果与社会效果的相统一。而被告在相关证据明显存在冲突的情况下，没有作进一步的深入调查，即认定原告所建的文体活动中心占用了1400多平方米的基本农田及约500平方米的有林地，并作出了责令拆除房屋及设施，并处罚款的行政处罚，显属主要证据不足；关于第二个焦点问题，被告县政府在整个案件审理过程中，均没有向本院提交证明其复议程序合法的证据，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条的规定，应视为没有相应证据，故本院依法认定其复议行为违反法定程序。至于原告及第三人提出，被告在行政处罚决定中，没有查明第三人盘古屯也是文体活动中心的所有人之一属于事实不清的问题，因本案被诉行政行为不是土地确权，且原告向相关部门申报文体活动中心这一项目时，一直是以三原告的名义申报的，并没有涉及到第三人盘古屯，故被告按照申报材料上所列的当事人作为本案被诉行政行为的相对人不属于事实不清。原告及第三人提出，被告县国土局在作出本案被诉行政行为前，没有经过行政机关负责人集体讨论属程序违法，因是否集体讨论属于行政机关内部程序问题，所作出的行政行为并不影响行政相对人的权利救济，故被告县国土局的该行为不应认定为程序违法。关于原告与第三人诉称被告县国土局适用法律法规错误问题，因被告适用的法律法规是依据其所认定的事实，而本院在上面的阐述中已对被告认定事实是否清楚、主要证据是否充足作了否定评价，若再认定其适用法律法规错误则属于重复评价，故本院认为被告不存在适用法律法规错误问题。本院对原告及第三人的上述诉称意见不予采信。两被告提出其行政行为认定事实清楚、证据充足及被告县政府提出其复议程序合法的辩称意见，证据及依据不足，本院依法不予采纳。综上所述，被告县国土局的2620004号行政处罚决定及县政府的6号复议决定主要证据不足，县政府的6号复议决定违反法定程序，依法均应予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项、第七十九条的规定，判决如下： 撤销被告平南县国土资源局于2018年9月19日作出的“平国土资罚决字”〔2018〕第2620004号行政处罚决定及被告平南县人民政府于2018年11月29日作出的“平政复决”〔2018〕6号行政复议决定。 案件受理费50元由被告平南县国土资源局负担（原告已预交）。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数加五提出副本，上诉于贵港市中级人民法院。同时应在上诉期届满后七日内预交上诉案件受理费50元（款汇至如下信息账户内：开户行：农业银行贵港分行；户名：广西壮族自治区贵港市中级人民法院非税收入财政汇缴专户；账号：20×××16）。逾期不交也不提出司法救助申请的，则按自动撤回上诉处理。 审 判 长  黄 强 人民陪审员  彭国智 人民陪审员  韦嘉玲 二〇一九年四月二十二日 法官 助理  谭永范 书 记 员  林玉婷