安徽省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）皖行终554号上诉人（一审原告）刘建刚，男，1969年4月21日出生，汉族，住江苏省泗洪县。被上诉人（一审被告）安徽省五河县人民政府，住所地安徽省五河县城关镇兴县路**。法定代表人常言龙，该县县长。委托代理人吴明东，该县政府法制办公室副主任。委托代理人张瑶，安徽君智律师事务所律师。被上诉人（一审被告）安徽省五河县双忠庙镇人民政府，住所地安徽省五河县双忠庙镇104国道东侧。法定代表人冯建兵，该镇镇长。被上诉人（一审被告）安徽省五河县武桥镇人民政府，住所地安徽省五河县武桥镇武桥街。法定代表人陈秀丽，该镇镇长。上诉人刘建刚因诉安徽省五河县人民政府（以下简称五河县政府）、安徽省五河县双忠庙镇人民政府（以下简称双忠庙镇政府）、安徽省五河县武桥镇人民政府（以下简称武桥镇政府）行政强拆一案，不服蚌埠市中级人民法院（2018）皖03行初153号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。一审原告刘建刚向一审法院起诉称，2018年2月，五河县政府未丈量实际养殖亩数、未登记财产、未统计人口，强行拆除围网、网箱、大簖、船只等，造成原告经济损失。因原告祖辈定居生活在该水域，仅靠捕鱼为生，无土地及其他生活来源。五河县政府出台天井湖五河境内水域整治方案中，对未办理养殖证、无承包合同、未足额缴纳水面承包费的不予补偿。五河渔政只收取渔业资源保护费，未责令办理养殖证。根据《渔业法》规定，县级以上地方人民政府在核发养殖证时，应优先安排当地渔业生产者；如发生争议，任何一方不得破坏养殖生产。而被告未依法执行，在拆除原告的养殖水面后发包给他人继续养殖。2018年2月23日，原告向五河县信访局提出申请，五河县环保局已受理和答复，同年5月9日，五河县环保局撤销此信访答复，但五河县政府仍作出“支持县环保局2018年4月3日作出的围网不予补偿和不予安置补偿的答复意见”。三被告违反国家法律规定，组织多部门联合实施拆除行为违法。请求依法确认三被告强制拆除原告渔业设施的行为违法；本案诉讼费由被告承担。五河县政府向一审法院答辩称，1.原告在全民所有水域从事养殖生产，与水域所在地人民政府既无承包合同关系，也未依法办理养殖证，如原告在天井湖国有水域养殖属实，则其养殖行为属于非法行为且应受处罚；2.五河县政府未实施拆除原告渔业设施行政行为，所以本案被告主体不适格。《天井湖五河境内水域及沱湖南汊水域集中整治工作方案》即五办〔2017〕51号文件，对天井湖水域集中整治，是保护生态环境的需要，符合法律、法规的规定。该文件中明确依法强制拆除，即要求相关主管单位、职能部门依法实施拆除工作。综上，请求依法驳回原告的起诉。双忠庙镇政府向一审法院答辩称，1.五河县政府没有参与拆除行为。拆除天井湖围网是双忠庙镇政府维护自身经营权的行为，五河县政府没有参与拆除围网的行为，其与本案没有关系。2.原告是江苏渔民，在双忠庙镇养殖没有依据。根据县政府《关于加强国有水面使用权管理的意见》（五政〔2004〕25号）等文件精神，五河县境内的国有水面授权乡镇人民政府经营管理，天井湖双忠庙镇镜内的国有水域由镇政府管理，双忠庙镇政府没有将该水域发包给江苏渔民承包经营，其祖辈定居生活在该水域没有依据。3.原告如在双忠庙镇养殖，没经批准就是侵权行为。双忠庙镇政府清理私自拉设的网具是排除妨碍，符合民法通则总则的债权人保护自身权利的规定。4.双方是民事法律关系。双忠庙镇政府经政府授权经营国有水面，享有占有、收益的权利，如原告侵占双忠庙镇政府经营的收益权，就有权排除妨碍，双方是民事法律关系，即便围网被拆，也只是民事关系，不应提起行政诉讼。综上，请求驳回原告起诉。武桥镇政府向一审法院答辩称，1.原告诉称的涉案水域属于五河县境内的国有水面，武桥镇政府经五河县政府授权对辖区内国有水面享有管理权。原告称其使用该水面从事养殖，但未经过武桥镇政府同意，也没有缴纳水面承包费，未取得政府核发的养殖证，属于擅自在国有水域养殖，其行为侵害了国家水域的管理秩序，侵占了国家水产资源，根据《渔业法》第十一条规定，属于违法养殖。因此，原告的主体不适格。2.武桥镇政府未对涉案水域范围内养殖的设施实施拆除，请求驳回原告的起诉。一审法院经审理查明，2017年6月20日，五河县委办公室、五河县人民政府办公室联合下发五办〔2017〕51号《天井湖五河境内水域及沱湖南汊水域集中整治工作方案》，整治方案以改善水环境质量为目标，以水环境整治为重点，加大对天井湖五河境内水域及沱湖南汊水域整治力度，集中清理天井湖五河境内水域的围网、网箱、庵棚、船只、畜禽等。该整治工作方案确定，各乡镇为本次整治清理工作的主体。武桥镇政府制定实施了武政字〔2017〕43号《天井湖武桥镇境内水域集中整治工作方案》、《关于天井湖水域清除围网的通告》《关于调整天井湖境内水域集中整治工作领导小组的通知》《天井湖武桥镇境内集中整治工作组名单》文件。根据上述文件规定，武桥镇政府对其所辖水域进行了部分清理整治。刘建刚认为其在五河县双忠庙镇白行村附近水域从事渔业养殖，养殖设施被三被告拆除，并以此为由提起诉讼，要求确认三被告拆除行为违法。一审法院另查明，刘建刚未依法取得养殖许可证、也未签订承包协议缴纳承包费用。一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”本案中，根据刘建刚提交的照片和视频资料、武桥镇政府提交的证据材料及三被告的答辩意见，能够证明双忠庙镇政府、武桥镇政府组织相关人员及村委会人员对刘建刚所属水面的围网进行过清理整治，但不能证明五河县政府作出了组织实施拆除刘建刚围网的具体行为，故刘建刚起诉五河县政府无事实依据，五河县政府不是本案适格被告。经一审法院向刘建刚释明，刘建刚不同意变更被告后向基层人民法院起诉，故刘建刚要求确认五河县政府拆除围网行为违法的诉讼请求无事实依据。《中华人民共和国行政诉讼法》第十五条第（一）项规定，中级人民法院管辖对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的第一审行政案件。本案中，由于五河县政府不是适格被告，刘建刚以双忠庙镇政府、武桥镇政府为被告，要求确认两镇政府强制拆除围网的行政案件，按照上述法律规定，应当由基层人民法院管辖。一审法院将另行移送管辖法院审理。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）、（四）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、第（三）项的规定，裁定驳回刘建刚对五河县政府的起诉；案件受理费50元，退还刘建刚。刘建刚上诉称，2018年2月，被上诉人未丈量围网亩数、未登记财产、未统计人口，强行拆除围网、大簖、网箱、船只等，造成经济损失。因上诉人祖辈定居生活在该水域，仅靠捕鱼为生，无土地及其他生活来源。上诉人虽未取得养殖证、许可证等，系历史及社会原因所致。被上诉人以涉案水域养殖水续不全为由拆除上诉人的围网并不予补偿违反法律规定。被上诉人未发布征收该水域公告，未签订补偿协议，亦未依法定程序申请法院执行，属越权执法。请求撤销一审裁定，指令一审法院立案受理；确认三被上诉人共同组织领导实施强拆围网行为违法；被上诉人应承担本案一切费用。五河县政府答辩称，1.上诉人未取得养殖许可证、也未签订承包协议，属于违法养殖，作为原告主体不适格，也不符合起诉条件；2.五河县政府没有拆除上诉人的渔业设施，五河县政府不是本案的适格被告；3.一审裁定驳回上诉人对五河县人民政府的起诉，适用法律正确。本院经审理查明的事实与一审法院查明的事实一致，对一审认定的事实予以确定。本院认为，在行政诉讼中，确定适格被告的依据是所谓法定主体原则，即行政机关作出了被诉的那个行政行为，或者没有作出被申请的行政行为，并且该机关在此范围内能对争议的标的进行处分。通常情况下，法定主体原则具体包括这样两个要件：第一，谁行为，谁为被告；第二，行为者，能为处分。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。也就是说，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，应当对其起诉是否符合法定条件，承担初步的证明责任。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。所谓“具体的诉讼请求和事实根据”，前提不仅要有明确的被诉行政行为，也要有被诉行政机关实施了该行为，提起行政诉讼时，应当初步证明被诉行政机关实施了被诉行政行为。本案中，刘建刚的诉讼请求是确认五河县政府、双忠庙镇政府、武桥镇政府强拆行为违法，但其并未提供证据证明五河县政府实施了被诉强拆行为，故其对五河县政府的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项规定，不符合行政诉讼法第四十九条规定的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。一审依照上述法律规定驳回其对五河县政府的起诉并无不当。另，人民法院根据级别不同，对案件管辖范围有不同划分，上诉人对双忠庙镇政府、武桥镇政府行政强拆的起诉，不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十五条规定的中级人民法院管辖范围，一审法院按照级别管辖的规定，拟另行裁定移送由被诉行政机关所在地的基层人民法院管辖，符合法律规定。综上所述，刘建刚的上诉理由不能成立，一审裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  汪结平审判员  陈 默审判员  姜 明二〇一九年四月十九日法官助理王春玲书记员刘菊芳附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。