浙江省温州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）浙03行初409号 原告单素清等13人（具体名单附后）。 诉讼代表人单素清，男，1966年7月6日出生，汉族，住浙江省温州市鹿城区。 诉讼代表人史辉亮，男，1968年8月13日出生，汉族，住浙江省温州市鹿城区。 上述13位原告的共同委托代理人贾振华、肖广影，北京京平律师事务所律师。 被告温州市人民政府，住所地浙江省温州市绣山路**。 法定代表人姚高员，市长。 委托代理人林海波，鹿城区人民政府房屋征收管理办公室工作人员。 委托代理人程约，浙江震瓯律师事务所律师。 被告浙江省人民政府，住，住所地浙江省杭州市省府路**/div> 法定代表人袁家军，省长。 委托代理人汪锐，浙江省司法厅工作人员。 原告单素清等13人诉被告温州市人民政府、浙江省人民政府土地行政批准及行政复议一案，于2018年10月22日向本院提起行政诉讼，于同月24日补正。本院于2018年10月30日立案后，依法组成合议庭，于同年12月18日公开开庭审理了本案。原告单素清等13人诉讼代表人单素清、史辉亮及其共同委托代理人贾振华、肖广影，被告温州市人民政府的委托代理人林海波、程约，被告浙江省人民政府的委托代理人汪锐到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2018年6月5日，温州市人民政府作出温政土房鹿〔2018〕5号《关于对104国道温州西过镜永嘉张堡至瓯海××段改建工程（嵇师段）征地房屋补偿方案的批复》（以下简称被诉批复），主要内容如下：原温州市国土资源局（以下简称温州市国土局）上报的《104国道温州西过镜永嘉张堡至瓯海××段改建工程（嵇师段）征地房屋补偿方案》（温土资征鹿〔2018〕5号）收悉。经研究，同意该方案，请公布并组织实施。附件：《104国道温州西过镜永嘉张堡至瓯海××段改建工程（嵇师段）征地房屋补偿方案》。 原告单素清等13人不服，于2018年7月18日向浙江省人民政府申请行政复议，要求撤销上述批复。同年9月30日，被告浙江省人民政府作出浙政复〔2018〕346号行政复议决定书（以下简称被诉复议决定），认为：根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款及《浙江省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第二十八条规定，温州市人民政府具有批准本案征地房屋补偿方案的职权，以及有权制定征地补偿的具体标准，其据此制定《关于规范温州市区征收集体土地涉及房屋补偿工作的实施意见》（温政发〔2013〕101号），要求参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院令第590号）等规定实施征收集体土地房屋补偿工作，并批准涉案征地房屋补偿方案，符合上述实施意见、《温州市鹿城区征收集体土地涉及房屋补偿实施细则》（温鹿政办〔2017〕27号）等规定，权限合法，认定事实清楚，适用依据正确，程序合法，内容恰当。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，决定予以维持被诉批复。 原告单素清等13人起诉称：原告系温州市鹿城区双屿镇嵇师村村民，在该村分别拥有合法的宅基地和房屋。因近期当地开始征收拆迁，原告于2018年6月6日得知被告温州市人民政府发布了温政土房公鹿〔2018〕5号《征收集体土地涉及房屋补偿方案公告》，其中载明《104国道温州西过镜永嘉张堡至瓯海桐岭段改建工程（嵇师段）征地房屋补偿方案》已于2018年6月5日经温州市人民政府批准。原告不服，向浙江省人民政府申请行政复议。被告浙江省人民政府于2018年7月15日作出被诉复议决定予以维持。原告认为，被诉批复及复议决定存在如下违法之处：1.《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，征地补偿安置方案报市县人民政府批准，此仅涉及土地补偿，并不包括房屋补偿，故被告温州市人民政府没有作出被诉批复的职权依据。2.征收补偿标准过低，虽然适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的征收程序，但没有按该条例确定的国有土地上房屋补偿标准即周边房屋市场价格进行补偿。3.涉案征地房屋补偿方案在报批前未履行公示、公告义务，没有听取被征收集体组织成员的意见，风险评估没有第三方评估机构或专家参与、无走访座谈记录等，不符合《浙江省重大行政决策程序规定》第十四条以及《关于建立健全重大决定社会稳定风险评估机制的指导意见（试行）》的要求。4.涉案征地房屋补偿方案中无宅基地安置的选项，剥夺被征收人的补偿安置方式选择权利。请求撤销被诉批复行为及复议决定。 原告单素清等13人在举证期限内向本院提供的证据有： 1.原告身份证、房产证、土地证、建房呈报表等，证明原告与本案有利害关系。 2.温政土房鹿〔2018〕5号《征收集体土地涉及房屋补偿方案公告》； 3.《104国道温州西过镜永嘉张堡至瓯海××段改建工程（嵇师段）征地房屋补偿方案》。 证据2-3，证明被诉批复的内容。 4.浙政复〔2018〕346号行政复议决定书，证明被诉复议决定的内容以及原告申请复议的时间。 被告温州市人民政府答辩称：一、温州市人民政府具有作出被诉批复的职权依据。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条以及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，报市、县人民政府批准后组织实施。涉案房屋系被征收土地的地上附着物，被告温州市人民政府作为该土地征收组织实施主体，有权根据上述规定作出被诉批复。二、被诉批复及复议决定合法。2017年6月23日，原浙江省国土资源厅以浙土资函〔2017〕29号文批转国土资源部国土资函〔2017〕202号用地批复，征收温州市鹿城区双屿街道嵇师村集体土地6.654公顷（计99.8亩）。各原告的房屋在上述征地范围内。次月4日，温州市人民政府发布2017年119号征收土地公告。2018年3月13日，温州市国土局作出《关于确定104国道温州西过境永嘉张堡至瓯海××段改建工程（嵇师段）征地房屋补偿范围的通告》，并于同日进行张贴公示。次月12日，实施单位温州市鹿城区丰门街道办事处（以下简称丰门街道）初步完成该征地房屋补偿范围内房屋情况调查工作并进行公示。同月27日，温州市国土局公布上述征收范围内征地房屋补偿方案（征求意见稿）公开征求意见，征求意见期间为2018年4月27日至次月28日，并于2018年5月31日公布未有房屋所有权人提出书面意见和建议的征求意见情况。2018年5月29日，丰门街道作出社会稳定风险评估报告。同月31日，温州市国土局通知各有关单位暂停办理该工程项目范围内相关手续，并于次月4日报请温州市人民政府要求批准涉案征地房屋补偿方案。2018年6月5日，温州市人民政府作出被诉批复，同意该征地房屋补偿方案并张贴公示。被诉批复认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，被告浙江省人民政府经复议予以维持正确。综上，请求驳回原告单素清等13人的诉讼请求。 被告温州市人民政府在举证期限内向本院提供证据及依据有： 1.浙江省国土资源厅浙土资函〔2017〕29号《关于转发〈国土资源部关于104国道温州西过境永嘉张堡至瓯海××段改建工程建设用地的批复〉的函》； 2.国土资源部国土资函〔2017〕202号《关于104国道温州西过境永嘉张堡至瓯海××段改建工程建设用地的批复》； 3.2017年119号《征收土地公告》、104国道温州西过境永嘉张堡至瓯海××段改建工程（鹿城段）建设用地情况汇总表、征地补偿安置方案公告、照片。 证据1-3，证明涉案集体土地已经依法征收。 4.《关于确定104国道温州西过境永嘉张堡至瓯海××段改建工程（嵇师段）征地房屋补偿范围的通告》、红线图、104国道温州西过境永嘉张堡至瓯海××段改建工程（嵇师段）土地勘测定界图、照片，证明涉案征地房屋补偿范围确定。 5.《关于104国道温州西过境永嘉张堡至瓯海××段改建工程（嵇师段）项目范围内征地房屋补偿情况调查的公示》、照片； 6.《104国道温州西过境永嘉张堡至瓯海××段改建工程（嵇师段）项目范围内征地房屋补偿情况勘误表》、照片。 证据5-6，证明实施单位公布涉案征收范围内房屋调查结果。 7.《关于104国道温州西过境永嘉张堡至瓯海××段改建工程（嵇师段）征地房屋补偿方案（征求意见稿）》公开征求意见的通知、征求意见稿、征求意见情况的通知、照片，证明涉案征地房屋补偿方案已经公开征求意见。 8.《关于104国道温州西过境永嘉张堡至瓯海××段改建工程（嵇师段）征地房屋补偿所涉社会稳定风险评估材料》，证明涉案征地房屋补偿已经完成社会稳定风险评估工作。 9.《暂停办理关于104国道温州西过境永嘉张堡至瓯海××段改建工程（嵇师段）征地房屋补偿范围内相关手续的函》，证明温州市国土局已通知相关单位暂停办理手续。 10.请示、温政土房鹿〔2018〕5号《关于104国道温州西过境永嘉张堡至瓯海××段改建工程（嵇师段）征地房屋补偿方案的批复》、方案公告、照片，证明温州市人民政府作出被诉批复同意实施涉案征地房屋补偿方案并进行公示。 11.法律依据：《中华人民共和国土地管理法》第四十六条、第四十七条、第四十八条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条、第二十六条，《浙江省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第二十三条、第二十四条、第二十五条、第二十六条、第二十七条、第二十八条，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条、第二十六条，《温州市人民政府关于规范温州市区征收集体土地涉及房屋补偿工作的实施意见》《温州市市区征收农民集体所有土地管理办法》。 被告浙江省人民政府答辩称：一、同意被告温州市人民政府的答辩意见。二、被诉复议决定程序合法。浙江省人民政府于2018年7月18日收到原告行政复议申请材料，于次月7日收到其补正材料，经审理于同年9月30日作出被诉复议决定，并于次月8日邮寄送达原告，程序合法。请求驳回原告单素清等13人的诉讼请求。 被告浙江省人民政府在举证期限内向本院提供的证据有： 1.行政复议申请书及相关邮寄凭证，证明被告收到原告的行政复议申请。 2.行政复议申请材料补正通知书，证明被告告知原告进行补正。 3.行政复议答复通知书及邮寄单，证明被告要求温州市人民政府作出答复。 4.行政复议答复书，证明温州市人民政府作出答复。 5.浙政复〔2018〕346号行政复议决定书及邮寄凭证，证明浙江省人民政府作出被诉复议决定并邮寄送达原告。 经庭审质证，关于原告提供的证据，两被告均无异议。关于被告温州市人民政府提供的证据，原告对证据1、4、9、证据3中的情况汇总表的三性均无异议，对其他证据的真实性无异议，但认为证据2-3涉及的征地程序不合法，补偿标准过低；证据5-7未按征地批前调查确认程序进行且未履行公示义务；证据8无第三方评估机构参与、专家签字论证，走访座谈无相关人员签字，结果与实际不符；证据10合法性不予认可。被告浙江省人民政府无异议。关于被告浙江省人民政府提供的证据，原告对证据1-3及复议程序均无异议，对证据4-5真实性无异议，但不认可其合法性；被告温州市人民政府无异议。 本院认为，上述证据经各方当事人核对，真实性均无异议，且与本案有关联，具有合法性，符合有效证据的特征，本院均予以采信。具体说明如下：1.温州市人民政府提供的证据2-3涉及涉案集体土地已经征收的事实，原告对此无异议，本院予以采信。原告主张该征地行为未依法进行调查、确认、听证，征地公告时间不合法，补偿标准过低、征地补偿安置方案报批前未征求被征收人意见等，均涉及该征地行为本身的合法性，不属于本案审理范围，本院不作评述。2.温州市人民政府提供的证据5-7，其中照片已注明拍摄内容、时间、地、地址以及拍摄人照片显示的图示内容与温州市人民政府主张张贴的房屋补偿情况调查公示、房屋补偿情况勘误表、征地房屋补偿方案征求意见等相印证，可以证明涉案征收范围内房屋调查结果已经公示以及征地房屋补偿方案已经公开征求意见。3.温州市人民政府提供的证据8显示丰门街道作为涉案地块的征收实施单位，通过走访座谈、民意调查等听取意见，经专家论证提出评估报告，可以证明涉案项目已完成社会稳定风险评估工作。 经审理查明：2017年4月22日，国务院批准征收包括原告房屋所占土地在内的温州市鹿城区双屿街道嵇师村集体土地6.654公顷。2017年7月10日，被告温州市人民政府发布2017年119号《征收土地公告》，公告上述征地批准事项。2018年3月13日，温州市国土局发布《关于确定104国道温州西过境永嘉张堡至瓯海××段改建工程（嵇师段）征地房屋补偿范围的通告》，确定了涉案征地房屋补偿范围。次月12日，实施单位丰门街道完成该征地房屋补偿范围内房屋情况初步调查，于当日分别在嵇师村委会公告栏和嵇师南路11弄21号公示调查结果，公示时间为七天，并告知如有异议，可在公示期满前以书面形式提出。2018年7月6日，丰门街道对上述房屋情况部分调查结果进行勘误并在嵇师南路和山庄路交叉路口进行公示。同年4月27日，温州市国土局拟定《104国道温州西过境永嘉张堡至瓯海××段改建工程（嵇师段）征地房屋补偿方案（征求意见稿）》并在嵇师南路58号张贴征求意见，征求意见期间为2018年4月27日至次月28日，并于2018年5月31日公布了征求意见期内没有房屋所有权人对方案提出书面意见和建议的征求意见情况。2018年5月29日，丰门街道出具社会稳定风险评估报告。同月31日，温州市国土局出具《暂停办理104国道温州西过境永嘉张堡至瓯海××段改建工程（嵇师段）征地房屋补偿范围内相关手续的函》，通知各有关单位暂停办理该工程项目范围内相关手续，并于次月4日报请温州市人民政府要求批准涉案征地房屋补偿方案。2018年6月5日，温州市人民政府作出被诉批复，同意该征地房屋补偿方案并予以公告。 原告对该批复不服，向被告浙江省人民政府申请行政复议，要求撤销上述批复。浙江省人民政府于2018年7月18日收件后，经补正、受理、通知答复等，于2018年9月30日作出浙政复〔2018〕346号行政复议决定，驳回其复议申请。原告仍不服，向本院提起行政诉讼，请求撤销被诉批复和复议决定。 本院认为：《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。本案中，各原告房屋所占土地已被批准征收，该房屋属于上述被征收土地的地上附着物，被告温州市人民政府作为该被征收土地所在的市人民政府，根据上述规定对该房屋补偿安置方案进行批准并作出被诉批复，职权依据合法。《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定，征收土地的，要对被征收土地上的附着物给予补偿，补偿标准由省、自治区、直辖市规定。《浙江省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第二十六条、第二十八条规定，被征收土地上的建筑物、构筑物等补偿费，按照其实际价值计算。市、县人民政府应当根据本办法的规定，结合当地实际，制定征收土地补偿的具体标准。《温州市市区征收农民集体所有土地管理办法》第十六条规定，被征收土地上的林木、道坦、农业附属设施、坟墓和房屋等地上附着物的补偿标准由各区人民政府或者功能区管委会另行制订。据此，征收集体土地的，地，地上房屋应当作为被征收土地的地上附着物进行补偿安置告单素清等以土地管理法中的征地补偿仅涉及土地，不包括房屋为由，主张被告温州市人民政府无权作出被诉批复，缺乏事实和法律依据，本院不予采纳。 《温州市人民政府关于规范温州市区征收集体土地涉及房屋补偿工作的实施意见》第二条、第三条规定，征收土地公告发布后，各区（功能区）房屋征收机构参照《温州市区国有土地上房屋征收与补偿办法》（市人民政府令第1号）等有关规定，公布房屋补偿范围、通知相关部门暂停办理相关手续、组织房屋情况调查、拟定房屋补偿方案，开展房屋补偿方案的征求意见及听证等工作。征收集体土地涉及房屋补偿方式、补偿标准、奖励和补助，参照《温州市区国有土地上房屋征收与补偿办法》和《温州市人民政府关于印发温州市区城市建设房屋征收城中村改造农房集聚建设补偿实施办法的通知》（温政发〔2012〕19号）等有关规定执行。本案中，涉案土地征收公告发布后，温州市国土局及丰门街道公布通告确定房屋补偿范围、组织房屋情况调查、拟定房屋补偿方案并公示征求意见、通知相关部门暂停办理有关手续等。被告温州市人民政府经审查，认为前述准备事项已经完成，且《104国道温州西过镜永嘉张堡至瓯海××段改建工程（嵇师段）征地房屋补偿方案》有关涉案被征收土地范围内房屋的补偿方式、补偿标准等内容，不违反《温州市人民政府关于规范温州市区征收集体土地涉及房屋补偿工作的实施意见》《温州市区国有土地上房屋征收与补偿办法》等规定，故其作出被诉批复，同意上述征地房屋补偿方案并予以公布，符合上述规定。被告浙江省人民政府经复议予以维持，并无不当。 对原告单素清等提出的起诉理由分别评析如下： 1.关于补偿标准问题。《温州市区国有土地上房屋征收与补偿办法》第三十一条以及《温州市人民政府关于印发温州市区城市建设房屋征收城中村改造农房集聚建设补偿实施办法的通知》第十九条规定，对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格，市场价由具有法定资格的房地产评估机构以征收（搬迁）决定公告之日为估价时点评估确定；前述被征收房屋类似房地产是指与被征收房屋的区位、用途、权利性质、品质、新旧程度、规模、建筑结构等相同或者相似的房地产。本案中，被诉批复第二部分第二条规定“对被搬迁房屋价值的补偿，不得低于征地房屋补偿方案批复公告之日被搬迁房屋类似房地产的市场价格，被搬迁房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构评估确定”，符合上述被征收补偿房屋价值确定的规定。原告单素清等主张被诉批复没有按国有土地上房屋补偿标准即按照周边房屋市场价格进行补偿，实际是对评估机构后续作出的评估报告提出异议，其以此认为被诉批复违法，理由不能成立。各原告如对估价结果有异议，届时可依法申请复核评估和鉴定。 2.关于补偿安置方式问题。《温州市区国有土地上房屋征收与补偿办法》第三十二条规定，被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。涉案征地房屋补偿方案已按照该规定，提供上述两种补偿安置方式供被征收人选择。原告单素清等主张被诉批复现有补偿安置方式无法保证原告在市场上购置同类房屋，以及未能保障原告作为村民申请宅基地个人建房权利等，并以此主张被诉批复违法，理由不能成立。 3.关于社会稳定风险评估问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条第一款规定，市、县人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估。《温州市区国有土地上房屋征收与补偿办法》第二十条规定，市或者区人民政府作出房屋征收决定前，应当按照重大决策社会稳定风险评估的有关规定，就房屋征收的合法性、合理性、可行性以及可能出现的风险进行社会稳定风险评估，并根据评估结论制定相应的风险化解措施和应急处置预案。社会稳定风险评估结论应当作为是否作出房屋征收决定的重要依据。据此，房屋征收决定作出前应当进行社会稳定风险评估。本案被诉批复是征收决定作出后对征地房屋补偿方案的批准行为，社会稳定风险评估不是该批准行为的法定程序。丰门街道在被诉批复作出前对涉案征地房屋补偿所涉风险进行评估，并出具评估报告，不违反上述强制性规定，该风险评估报告本身是否合法，不属于被诉批复合法性的审查内容。原告单素清等以社会稳定风险评估的主体、程序违法为由主张被诉批复违法，理由不能成立。 4.关于方案征求意见问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条规定，市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。第十一条规定，市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。本案中，被告将拟定的征地房屋补偿方案张贴对外征求公众意见，并在征求意见期满后又公布征求意见情况，上述在案张贴照片注明的拍摄地点为“嵇师南路58号”，系涉案征地房屋补偿方案确定的征收范围之内的房屋，且另分别注明拍摄时间、拍摄内容、拍摄人等，足以证明温州市人民政府已按上述规定履行该方案征求意见公示程序。原告单素清等主张上述情况张贴时间和地点不详，缺乏事实依据，其以此主张被诉批复未履行方案征求意见公示、公告程序，理由不能成立。 综上，被诉批复事实清楚，适用法律正确，程序合法，被告浙江省人民政府经复议予以维持，并无不当。原告诉请要求撤销该批复及复议决定，理由不能成立，依法应予驳回。原告的起诉理由均不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告单素清等13人的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告单素清等13人共同负担。 如不服本判决，可在本判决书送达之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院。 审 判 长  章宝晓 审 判 员  戴华斌 人民陪审员  戴艾位 二〇一九年四月十八日 代书 记员  刘双旋 ? 附：原告具体名单 原告单素清，男，1966年7月6日出生，公民身份号码3303021966********，汉族，住浙江省温州市鹿城区双屿镇嵇师村。 原告史辉亮，男，1968年8月13日出生，公民身份号码3303021968********，汉族，住浙江省温州市鹿城区双屿镇嵇师村。 原告史日辉，男，1964年1月30日出生，公民身份号码3303021964********，汉族，住浙江省温州市鹿城区双屿街道嵇师村。 原告史辉成，男，1970年2月7日出生，公民身份号码3303021970********，汉族，住浙江省温州市鹿城区双屿镇嵇师村。 原告潘云福，男，1955年11月8日出生，公民身份号码3303021955********，汉族，住浙江省温州市鹿城区双屿镇嵇师南路****。 原告史金松，男，1924年2月19日出生，公民身份号码3303021924********，汉族，住，住浙江省温州市鹿城区双屿镇嵇师南路****/div> 原告史声松，男，1941年3月9日出生，公民身份号码3303021941********，汉族，住浙江省温州市鹿城区双屿镇嵇师村温化总厂。 原告胡方林，男，1949年1月5日出生，公民身份号码3303021949********，汉族，住浙江，住浙江省温州市鹿城区双屿镇嵇师东路**iv> 原告单陈贵，男，1963年8月6日出生，公民身份号码3303021963********，汉族，住浙江省，住浙江省温州市鹿城区双屿镇嵇师村v> 原告史道申，男，1957年1月27日出生，公民身份号码3303021957********，汉族，住浙江省，住浙江省温州市鹿城区双屿镇嵇师南路****v> 原告单克荣，男，1940年1月25日出生，公民身份号码3303021940********，汉族，住浙江省温，住浙江省温州市鹿城区双屿镇嵇师村> 原告陈荣，男，1953年12月15日出生，公民身份号码3303021953********，汉族，住浙江省温，住浙江省温州市鹿城区双屿镇嵇师村> 原告单云波，男，1949年2月10日出生，公民身份号码3303021949********，汉族，住浙江省温，住浙江省温州市鹿城区双屿镇嵇师村**>