河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2018）豫行终4174号上诉人（一审原告）王洪波，男，汉族，1956年11月26日出生，住河南省焦作市解放区。委托代理人王二钢，男，汉族，1980年9月1日出生，住河南省焦作市解放区。上诉人（一审被告）焦作市解放区人民政府。住所地：焦作市解放区大厦南街**。法定代表人赵海燕，区长。委托代理人马林，焦作市解放区人民政府工作人员。委托代理人李晓琮，河南河阳律师事务所律师。王洪波诉焦作市解放区人民政府（以下简称解放区政府）确认行政行为违法一案，焦作市中级人民法院于2018年11月26日作出（2018）豫08行初95号行政判决，解放区政府与王洪波均不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对案件进行审理。本案现已审理终结。王洪波一审诉称，2017年7月19日下午，王洪波因外出买东西于当天下午四点左右回家，在原居住的地方找不到家了，当看到那么多不明身份的人，及大型机械设备在王洪波居住的地方轰鸣，王洪波感觉到自己合法房产被不明身份的人员，动用大型器械设备毁坏，财产及财物被盗、被抢、被毁。王洪波无奈四处求救，无人应答，在旁边的人一个个凶神恶煞。王洪波担心老命不保，私下打听落实毁坏其房屋及盗窃毁坏财产的人，经过近一年的时间，通过学习法律知识，了解国家政策文件，得知是解放区政府的行政行为。王洪波一审庭审中明确诉讼请求为：依法确认解放区政府强行毁坏王洪波合法房产的行政行为违法。焦作市中级人民法院一审查明，2004年9月26日，焦作市人民政府作出焦政文[2004]154号《关于解放区王褚乡上白作乡19个行政村集体土地转为国有土地的批复》，同意王褚乡、上白作乡19个行政村的集体土地转为国有土地，土地使用权仍归原土地使用者使用，因建设需要使用土地的，按照国家有关法律法规予以补偿。为保护南水北调中线工程总干渠水质，2009年3月11日、2009年4月4日焦作市人民政府向河南省南水北调中线工程建设领导小组办公室分别发出《关于保护焦作城区段南水北调总干渠水质整体搬迁16个村及企事业单位的函》、《关于南水北调中线工程焦作城区段总干渠保护性配套工程范围内征迁稳定工作的承诺函》两份函件，收到函件后，河南省南水北调中线工程建设领导小组办公室作出豫调办函[2009]3号《关于保护焦作城区段南水北调总干渠水质整体搬迁16个村及企事业单位的复函》，载明：为保护南水北调中线工程总干渠水质，焦作城区总干渠周边的16个城中村和66家企事业单位整体搬迁是十分必要的。上述16个城中村和66家企事业单位的征迁政策应与南水北调中线总干渠保持一致，并与总干渠一并筹划搬迁安置，防止出现因政策不统一造成攀比，诱发矛盾和不稳定。2016年11月10日焦作市出台《南水北调焦作城区段绿化带和改造提升工程工作方案》，该通知相关内容载明：焦作市实施南水北调焦作市城区段绿化带和改造提升工程建设，并明确了解放区的拆迁安置职责。为此，解放区委、区政府成立了焦作市解放区服务南水北调中线工程拆迁安置指挥部（以下简称“解放区安置指挥部”）。2016年11月30日，解放区安置指挥部出台《南水北调解放城区段绿化带征迁安置工作实施方案》，就南水北调解放城区段绿化带征迁安置工作作出具体安排部署。2017年2月26日解放区安置指挥部作出征迁公告，该公告称南水北调绿化带和提升工程是全市十大基础设施建设的头号工程，是市委、市政府作出的一项重大战略部署，并载明了征迁范围、实施时间、实施主体、政策依据、遵循原则等，包括新店村在内的7个村被列入征迁范围，征迁实施主体为王褚街道办事处和涉迁7个村委会。王洪波在新店村有宅基地一处，在该宅基地上建有房屋。2017年7月19日，该房屋被毁坏拆除，被毁坏拆除的房屋位于南水北调绿化带征迁范围之内。2018年5月23日，王洪波提起本案行政诉讼。焦作市中级人民法院一审认为，本案的争议焦点是涉案房屋被毁坏或拆除是谁实施的及毁坏或拆除行为是否合法。一、关于毁坏或拆除房屋的实施主体。对王洪波房屋的毁坏或强制拆除行为是事实行为，各方当事人均没有提供直接证据证明毁坏或拆除主体，对涉案房屋毁坏或拆除实施主体应当综合考虑案件具体情况来作出认定。涉及南水北调绿化带工程应适用《国务院大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》，依据该条例县级以上地方人民政府负责本行政区域内大中型水利水电工程移民安置工作的组织和领导，因此，解放区政府对其辖区内的拆迁工作负有法定职责。本案中，解放区政府成立了解放区安置指挥部，该指挥部于2017年2月26日作出征迁公告，对征迁范围、实施时间、实施主体等事项作出规定，可以证实解放区政府对其辖区内的南水北调绿化带和提升区征收拆迁工作进行了组织部署，而王洪波的房屋正是因为位于南水北调解放城区段绿化带工程征迁范围而被毁坏或拆除。故应当认定解放区政府实施了拆除王洪波房屋的行为。解放区政府称是村委会实施的房屋征迁与补偿工作，但是村委会并不具有这样的法定职权，该理由没有事实根据和法律依据。二、关于毁坏或拆除行为是否合法。行政机关的行为必须有法律依据，亦应履行相应的程序，因公共建设需要使用土地的须依法进行，而不能在未履行程序的情况下，采取强制拆除的方式。本案中，南水北调绿化带工程需要使用土地，解放区政府在未解决补偿问题、未履行法定程序的情况下，就对需使用土地上王洪波的房屋进行拆除明显无法律依据，该拆除行为应确认违法。本案中解放区政府所实施的拆除行为实际上就是王洪波所称的毁坏行为。综上所述，解放区政府拆除王洪波房屋的行为不符合法律规定，应确认违法。王洪波要求确认解放区政府毁坏或拆除房屋行为违法的诉讼请求成立，应予支持。一审判决：确认解放区政府将王洪波位于新店村的房屋强制拆除的行为违法；案件受理费50元，由解放区政府负担。解放区政府不服一审判决，向本院上诉称，王洪波的房屋位于南水北调绿化带征迁范围，此次拆迁、安置、补偿具体实施工作以村为单位负责实施，解放区政府不是征迁主体，解放区政府没有实施王洪波诉状中所称的对其房屋强制拆迁行为，应当依法驳回其起诉。王洪波不服一审判决，向本院上诉称，解放区政府行政负责人没有出庭，且无证据证明其不能出庭的原因，违反行政诉讼法第三条第三款的规定。王洪波申请一审法院按照行政诉讼法第六十六条的规定处理，一审法院未将本案涉及的行政机关主管人员、直接责任人员违法违纪的有关材料移送有权机关处理。请求责令焦作市中级人民法院以《中华人民共和国行政诉讼法》第六十六条作出处理。对解放区政府的上诉，王洪波答辩称，一审法院认定事实清楚，解放区政府拆除王洪波房屋行为违法。解放区政府对王洪波的上诉答辩称，行政诉讼法第六十六条的规定，不是行政判决书或裁定书的内容，而是人民法院根据案件的实际情况所作的案件材料移送，不应当是上诉的内容，因此，王洪波的上诉请求不符合法律的规定。本院二审经审理查明的事实与一审查明的事实一致。本院认为，根据《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》的相关规定，解放区政府负责其辖区内大中型水利水电工程移民安置工作的组织和领导，南水北调解放城区段绿化带工程是南水北调工程的配套工程，其责任主体应当是解放区政府。解放区政府成立解放区安置指挥部，该指挥部作出的征迁公告对征迁范围、实施时间、实施主体等事项作出规定，将村委会作为征迁实施主体，但村委会本身不具备征收拆迁的法定职责，故应当视为解放区政府委托村委会实施征收拆迁工作，即使是村委会具体实施相关工作，亦应由解放区政府承担法律后果，因此，解放区政府是相关拆除行为的责任主体。王洪波的房屋位于南水北调解放城区段绿化带工程征迁范围内，并因此被拆除，一审法院认定解放区政府实施了被诉拆除房屋行为正确。解放区政府在未对王洪波进行补偿安置，亦未履行相关法律程序的情况下，将王洪波房屋强制拆除，该拆除行为违反法定程序，一审判决确认解放区政府拆除王洪波房屋行为违法正确，故解放区政府的上诉理由不成立。解放区政府负责人一审未出庭，但已出具情况证明书对负责人不能出庭应诉的理由予以说明，且委托解放区政府相关工作人员出庭，符合法律规定；《中华人民共和国行政诉讼法》第六十六条第一款规定人民法院在审理行政案件中，认为行政机关的主管人员、直接责任人员违法违纪的，应当将有关材料移送有权机关处理，该移送行为并不属于裁判的内容，王洪波以此作为上诉请求不符合法律规定，故王洪波的上诉理由不成立。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由上诉人焦作市解放区人民政府负担。本判决为终审判决。审判长 王 松审判员 马 磊审判员 马传贤二〇一九年四月十一日书记员 孟亚娟