江苏省南京市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2018)苏01行终1044号 上诉人（原审原告）赵志强，性别××年××月××日生，××族。 委托代理人周淑贞（系赵志强妻子），性别，××族，住南京市建邺区。 上诉人（原审原告）何中道，性别××年××月××日生，××族。 委托代理人郭锦绣（系何中道妻子），××族，住南京市建邺区。 被上诉人（原审被告）南京市规划和自然资源局，住所地南京市中山路**。 法定代表人叶斌，南京市规划和自然资源局局长。 委托代理人张滢，南京市规划和自然资源局工作人员。 委托代理人冯现芹，北京大成（南京）律师事务所律师。 原审第三人颜欢，性别××年××月××日生，××族。 上诉人赵志强、何中道因诉被上诉人南京市规划和自然资源局（以下称市规划资源局）、原审第三人颜欢规划行政许可一案，不服南京铁路运输法院（2018）苏8602行初703号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定进行了审理。因当事人申请案外协调，扣除审理期限30日。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，2017年10月30日，涉案单元业主颜欢等人向原南京市规划局（以下简称市规划局）提交市规划局建设项目规划审批事项申请表，申请建设利民东村11栋36号增设电梯项目，并提交了南京市既有住宅增设电梯规划设计方案申报表、委托书、建设者身份证及房屋权属证明、既有住宅增设电梯协议书、增设电梯工程费用预算及分摊方案、增设电梯运行保养维修等费用分摊方案、电梯使用单位的确定及运行管理协议、对权益受损业主的资金补偿方案、建邺区增设电梯规划初步审查意见书、南京市既有住宅增设电梯设计方案公示报告及照片、说明函、施工设计图等相关申报材料。原市规划局经审查，认为申请材料符合许可条件，于2017年11月7日向颜欢等业主核发建字第320105201716610号建设工程规划许可证（以下称涉案规划许可证），认定涉案电梯项目符合城乡规划要求。 另查明，原市规划局于2017年10月30日收到的申报表上载明，涉案单元12户同意增设电梯。涉案单元共14户，各住宅房屋专有部分面积均为85.59平方米。 原审法院认为，《江苏省城乡规划条例》第三十八条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城乡规划主管部门申请办理建设工程规划许可证。”《南京市城乡规划条例》第三十五条第一款规定：“进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城乡规划主管部门申请办理建设工程规划许可证。”本案中，原市规划局作为城乡规划主管部门，对于南京市行政区划内的建设工程具有核发建设工程规划许可的法定职权。 地方性法规属于法律渊源。《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条第一款规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件rdquo;《江苏省行政程序规定》第三条规定：“行政机关应当根据法律、法规、规章，在法定权限内，按照法定程序行使行政职权。”可见，地，地方性法规是行政机关和司法机关行使职权的依据民、法人和其他组织、地、地方各级人民政府及其组成部门民法院均无权拒绝适用地方性法规。质言之，原市规划局应当依据地方性法规作出行政行为，法院应当依据地方性法规作出裁判。《江苏省物业管理条例》、《江苏省城乡规划条例》、《南京市城乡规划条例》等均为地方性法规，具有法源地位。 《南京市城乡规划条例》第三十五条第二款规定：“符合城乡规划要求、对城乡规划实施没有影响的简易项目，城乡规划主管部门应当简化建设工程规划许可证的审批流程。具体办法由市城乡规划主管部门制定，报市人民政府批准后公布。”既有住宅楼增设电梯项目是对原住宅楼垂直交通方式的改进和完善，增设的电梯是依附于建筑物使用的附属设施，不具有独立使用功能。因此，既有住宅楼增设电梯仅是对建筑物的局部改建，属于对城乡规划实施没有影响的简易项目，其建设工程规划许可的审批流程可以由市人民政府决定。《南京市既有住宅增设电梯实施办法》（宁政规字〔2016〕11号）第十一条规定，既有住宅增设电梯，建设者应当向规划部门申请办理建设工程规划许可手续，并提供下列材料：（一）建设工程规划许可申请书；（二）本单元业主身份证、房屋权属证明复印件；（三）代理人身份证、授权委托书；（四）增设电梯住宅建筑、结构施工图及地质勘查报告；（五）符合国家设计规范的建设工程施工图设计文件；（六）本办法第五条规定的书面协议；（七）公示报告以及与异议人协商情况说明；（八）法律、法规规定的其他材料。本案中，颜欢等人向原市规划局申请办理增设电梯项目的建设工程规划许可证，并提交了相关材料，符合申请的形式要求。 《江苏省物业管理条例》第六十九条规定，住宅物业需要使用共有部分增设电梯等进行二次开发、改造的，应当经本幢或本单元房屋专有部分占建筑物总面积三分之二以上且占总人数三分之二以上的业主同意。因此，在江苏省范围内，住宅物业使用共有部分增设电梯，无需征得全小区专有部分占建筑物总面积三分之二以上的业主且占总人数三分之二以上的业主同意，只需本幢或本单元房屋专有部分占建筑物总面积三分之二以上且占总人数三分之二以上的业主同意即可。需要指出的是，是否符合“双三分之二”要求的基准时，应为行政行为作出之时，相关业主在行政行为作出之后的意见，不属于原市规划局在行政程序中需要裁量考虑的内容。赵志强、何中道称6户业主不同意安装电梯的意见于2017年9月交至社区，故涉案项目不符合要求。原审法院认为，首先，赵志强、何中道提交的证据3上签收人身份并不确定；其次，2017年9月的意见，在形成时间上早于原市规划局2017年10月30日所收到的申请；再次，社区（居民委员会）是基层群众自治组织，并非行政机关，与原市规划局更无关联，没有证据表明该意见到达了原市规划局。因此，原市规划局作出涉案规划许可证认定事实清楚，适用法律正确。 《南京市城乡规划条例》第三十九条第二款规定：“城乡规划主管部门应当自受理之日起二十个工作日内审查完毕。符合要求的，核发建设工程规划许可证；不予核发的，书面说明理由。”原市规划局经审核颜欢等建设者提交的材料，在材料完整、事实清楚的情况下，于2017年11月7日颁发涉案规划许可证，行政程序合法，并无不当之处。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回赵志强、何中道的诉讼请求。 上诉人赵志强、何中道上诉称，1.原审法院未查清被上诉人作出涉案规划许可证时，案涉的房屋总面积、总户数及同意增设电梯业主的身份和房屋面积，也未查清是否本人签字同意增设电梯，以及是否达到“双三分之二”的要求。2.原审法院对被上诉人作出涉案规划许可证的程序是否合法没有进行审查认定。3.原审法院适用法律不当。原审法院没有依法对被上诉人的证据进行审查而予以采信。被上诉人没有依据行政许可法作出行政许可，缺乏增设电梯的地质勘查报告、与异议人协商情况说明等。上诉人住房的通风、采光、日照等受到影响，原审判决未能体现如何解决上诉人权益受损未获补偿这样的矛盾。原审法院认定被上诉人的行为合法是错误的。综上，原审法院认定事实不清，适用法律不当，请求：1.撤销一审判决；2.改判撤销被上诉人作出的涉案规划许可证。 被上诉人市规划资源局未向本院提交书面答辩意见，其在二审中辩称，1.被上诉人具有作出涉案规划许可证的法定职权，其根据当事人的申请，对申请材料依法进行审查后作出许可，认定事实清楚，证据充分。2.被上诉人根据《中华人民共和国城乡规划法》和《南京市既有住宅增设电梯实施办法》作出涉案规划许可证，适用法律正确，程序合法。3.关于上诉人提出的“双三分之二”的问题，申请人提交的材料足以证明其面积上符合《江苏省物业管理条例》所规定的三分之二以上面积的要求，在业主人数上也达到了三分之二以上业主同意的要求。被上诉人据此作出涉案规划许可证符合法律规定，上诉人的上诉缺乏事实和法律根据，请求驳回上诉，维持原判。 原审第三人颜欢未向本院提交书面陈述意见，其在二审中述称，请求驳回上诉，维持原判。 上诉人赵志强、何中道提起上诉后，一审法院已将各方当事人在一审中提交的证据与法律依据随案移送本院。本院经审查，一审法院对证据的质证、认证符合法律规定。对一审判决认定的事实，本院予以确认。 本院另查明，根据2019年1月4日公布的《南京市机构改革方案》，原市规划局、市国土资源局不再保留，组建市规划资源局，作为市政府工作部门，承接原市规划局、市国土资源局的主要职能。 本院认为，市规划资源局作为南京市人民政府城乡规划主管部门，根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款、《江苏省城乡规划条例》第三十八条第一款的规定，对于颜欢等人就涉案增设电梯项目提交的建设项目规划审批事项申请，具有核发涉案规划许可证的法定职权。 《江苏省物业管理条例》第六十九条规定，住宅物业需要使用共有部分增设电梯等进行二次开发、改造的，应当经本幢或本单元房屋专有部分占建筑物总面积三分之二以上且占总人数三分之二以上的业主同意。《南京市既有住宅增设电梯实施办法》第五条规定，既有住宅增设电梯应当经本幢或本单元房屋专有部分占建筑物总面积三分之二以上且占总人数三分之二以上的业主同意。在案证据证明，建邺区利民东村11栋36号共14户，各住宅房屋专有部分面积均为85.59平方米，其中12户业主同意增设电梯。据此，利民东村11栋36号增设电梯符合上述关于“两个三分之二”业主同意的规定。 《南京市城乡规划条例》第三十五条第二款规定：“符合城乡规划要求、对城乡规划实施没有影响的简易项目，城乡规划主管部门应当简化建设工程规划许可证的审批流程。具体办法由市城乡规划主管部门制定，报市人民政府批准后公布。”市政府于2016年9月30日批准印发的《南京市既有住宅增设电梯实施办法》第十一条规定，既有住宅增设电梯，建设者应当向规划部门申请办理建设工程规划许可手续，并提供下列材料：（一）建设工程规划许可申请书；（二）本单元业主身份证、房屋权属证明复印件；（三）代理人身份证、授权委托书；（四）增设电梯住宅建筑、结构施工图及地质勘查报告；（五）符合国家设计规范的建设工程施工图设计文件；（六）本办法第五条规定的书面协议；（七）公示报告以及与异议人协商情况说明；（八）法律、法规规定的其他材料。本案中，在卷证据证明，颜欢等人就涉案增设电梯项目向被上诉人申请建设工程规划许可证时，一并提交了南京市既有住宅增设电梯规划设计方案申报表、委托书、建设者身份证及房屋权属证明、既有住宅增设电梯协议书、建邺区增设电梯规划初步审查意见书、南京市既有住宅增设电梯设计方案公示报告及照片、说明函、施工设计图等相关申报材料。其中，既有住宅增设电梯协议书包含有增设电梯工程费用预算及分摊方案、增设电梯运行保养维修等费用分摊方案、电梯使用单位的确定及运行管理协议、对权益受损业主的资金补偿方案。案涉电梯加装于利民东村11栋36号外侧，是对建筑物局部改建和完善的附属设施，属于《南京市城乡规划条例》第三十五条第二款规定的应当简化审批流程的简易项目。被上诉人经审查，认为涉案申请符合城乡规划要求和许可条件，向颜欢等业主核发涉案规划许可证，具有事实和法律依据。 《南京市城乡规划条例》第三十八条第二款规定：“城乡规划主管部门应当自受理之日起二十个工作日内审查完毕。符合要求的，核发建设工程规划许可证；不予核发的，书面说明理由。”本案中，颜欢等人于2017年10月30日向被上诉人提交建设项目规划审批事项申请，被上诉人经审查，于同年11月7日向其核发涉案规划许可证，行政程序合法。 需要指出的是，既有住宅增设电梯有利于完善既有住宅的使用功能，改善居民居住条件，但在实施过程中也可能对相邻业主造成不利影响。因此，行政机关在作出行政许可时，应考虑对权益受损业主的补偿问题。本案中，颜欢等人就涉案增设电梯项目向被上诉人申请建设工程规划许可证时，虽提交了对权益受损业主的资金补偿方案，但该补偿方案并未明确具体的补偿金额，不利于纠纷的解决，这也是上诉人提起本案诉讼的主要原因。市规划资源局在核发涉案规划许可证时，对该问题应予严格审查。具体到本案，市规划资源局应协调属地街道、建邺区增梯办就权益受损业主的补偿问题进行充分协调，确定公平合理的补偿金额。 综上，上诉人赵志强、何中道的上诉请求缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 案件受理费50元，由上诉人赵志强、何中道共同负担。 本判决为终审判决。 审判长  陆俊騑 审判员  李伟伟 审判员  谢宇飞 二〇一九年四月九日 书记员  倪 辉