江苏省南京市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）苏01行终57号 上诉人（原审原告）王宏园，性别：×××族。1976年2月12日 被上诉人（原审被告）南京市政务服务管理办公室，住所地南京市建邺区江东中路**。 负责人杨平，南京市政务服务管理办公室主任。 被上诉人（原审被告）南京市人民政府，住，住所地南京市玄武区北京东路**/div> 法定代表人蓝绍敏，南京市人民政府市长。 上诉人王宏园因诉被上诉人南京市政务服务管理办公室（以下简称市政务办）、南京市人民政府（以下简称市政府）政府信息公开及行政复议一案，不服南京铁路运输法院（2018）苏8602行初1765号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 原审法院查明，2018年7月25日，王宏园通过网络平台向市政务办提交《政府信息公开申请表》，对所需信息的内容描述为“请向我公开，在发布招商和产权转让信息时，必须确定的招商条件或向我公开招商、产权转让申请表”，所需信息的用途为“政策学习”。市政务办收到王宏园的政府信息公开申请后，分别以“招商和产权转让”、“招商条件”、“招商、产权转让申请表”为关键词，在南京市政务服务综合管理系统进行了检索，未检索到相关信息。2018年8月13日，市政务办作出2018-21号《政府信息公开申请答复书》（以下简称21号《答复》），主要内容为：“经查，本机关未制作、保存该信息，该信息不属于本机关政府信息公开范围。”同日，市政务办向王宏园邮寄送达21号《答复》。 王宏园不服，于2018年8月14日向市政府申请行政复议。市政府受理后，于2018年9月28日作出﹝2018﹞宁行复第229号《行政复议决定书》（以下简称229号《复议决定》），认为市政务办已经依法履行了政府信息公开答复义务，答复内容和程序均符合法律规定，决定根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，维持21号《答复》。 2018年10月12日，王宏园诉至法院，请求：1.撤销市政府作出的229号《复议决定》；2.对南京市公共资源交易中心和南京产权交易中心与市政务办的隶属关系进行认定，责令市政务办告知南京市公共资源交易中心和南京产权交易中心的信息公开渠道；3.对本案信息公开内容是否属于信息公开范围进行认定，责令市政务办重新作出答复；4.判令市政府承担本案诉讼费用。 本案审理中，王宏园对其所需信息的内容及用途进行了明确。王宏园陈述，其申请公开的信息是南京市公共资源交易中心或南京产权交易中心成立以来所有申请公开招商、产权转让所需要填写的申请表。用途是对产权交易情况进行监督。王宏园认为产权交易中心未尽到监督职能，2003年9月20日，南京市基础设施开发总公司在没有取得改制批准文件的情况下，产权交易中心就允许该公司进行登记、填写申请表。对其他类似申请，产权交易中心均没有尽到监督职能，在申请人没有取得批准文件的情况下就允许招商挂牌。 在本案审理之前，原审法院已经审理了王宏园提起的因南京市基础设施开发总公司国有企业改制而引发的数起案件。在相关案件中，相关被告方针对王宏园提起的信息公开申请及相关复议、诉讼表达了强烈不满，称王宏园提起数量巨大的信息公开申请，系滥用权利等。 为核实相关事实，原审法院向南京市人民政府法制办公室、南京市城乡建设委员会、市政务办等相关部门进行了了解，同时对王宏园向原审法院及南京市中级人民法院提起的相关行政诉讼进行了查询。经了解查询，据不完全统计，截止2018年6月15日，2017年下半年以来，王宏园以了解企业改制情况、行使监督权为由，分别向市政务办、南京市经济和信息化委员会、南京市城乡建设委员会、南京市国有资产监督管理委员会、南京市财政局、南京市发展和改革委员会、南京市物价局、南京市人力资源和社会保障局、南京市玄武区档案局、南京市玄武区人民政府法制办公室、南京市江宁区人民政府法制办公室等至少36家行政机关以政府信息公开的名义提出公开申请近2000件，要求公开大量涉及企业改制的信息，如：1.南京市城市建设经济体制改革办公室于2005年8月8日对南京市基础设施开发有限公司进行验收的《南京市国有企（事）业单位改制工作验收表》；2.解释南京市基础设施开发有限公司没有在《改制预案》《改制方案》中对一笔37757.23万元的资产进行上报的原因；3.《南京市国有企（事）业单位改制工作验收表》提及的验收证明；4.《南京市国有企（事）业单位改制工作验收表》第8页提及的“主管部门、归口系统、市改革办”全称；5.南京市城建系统经济体制改革办公室编印的《城建改革动态》第三十六期；南京市城建系统经济体制改革办公室编印的《城建改革动态》第1-36期；6.《南京市国有企（事）业单位改制工作验收表》涉及的职工代表花名册；7.《南京市国有企（事）业单位改制工作验收表》提及的终止、解除劳动合同的22人花名册；8.南京市改革办主任俞新发言稿《南京已有451家国企基本完成改制》所涉451家国有企业名称及“大型企业改制不搞MBO”的规范性文件规定等。王宏园收到相关行政机关作出的答复后，分别向南京市人民政府、江苏省住房和城乡建设厅、江苏省人民政府等共提起至少行政复议421次，向原审法院及南京市中级人民法院提起相关政府信息公开之诉至少105次。 在原审法院审理的其他关联案件中，王宏园陈述，王宏园退伍后被原市政公用局安排到南京市基础设施开发总公司工作。2002年底，王宏园由原市政公用局纪检监察室临时调派至原市政公用局成立的临时机构南京城市建设清房工作办公室工作，工作到2003年9月30日。国庆节之后，王宏园回到南京市基础设施开发总公司要求上岗，该单位以没有岗位为由要求王宏园下岗，实际上是对王宏园打击报复。南京市基础设施开发总公司自2002年底到2004年5月完成改制，而王宏园当时对改制的一切内容不知情。由于南京市基础设施开发总公司的胁迫，王宏园与其签订了解除劳动合同。当时王宏园年轻、胆子小，也没有提起诉讼或仲裁。前几年，王宏园看了相关电视剧《人民的名义》，才知道国有企业改制不能由管理层收购，应当由全体职工入股，所以王宏园开始清查当时南京市基础设施开发总公司的企业改制，而且会清查到底，对所有环节、过程查个底朝天。被问及是否向相关纪检监察部门投诉反映时，王宏园未予正面回答。 原审法院认为，在法律许可的范围内，中华人民共和国公民对国家机关及其工作人员依法享有批评建议权、控告检举权、申诉权等监督权，对其他相关组织、单位或个人的违法或不当行为亦可以向有权机关、新闻媒体等进行投诉、检举。王宏园作为原基础设施开发总公司的职工，因认为原基础设施开发总公司在企业改制过程存在问题而进行调查、了解，系其行使监督权的形式之一，应予肯定。但王宏园通过向数个行政机关提起大量政府信息公开，并进而提起后续的行政复议、行政诉讼等方式是否必须、理性且正当，需结合具体事由、法律规定及相关司法解释进行分析认定。 从企业改制基础事实分析，王宏园申请公开的信息多围绕原基础设施开发总公司的企业改制而进行。原基础设施开发总公司的企业改制发生于2004年左右，系国有企业改制。国有企业改制是行政机关依据相关政策结合当地实际作出的行政行为，属于行政机关行使自由裁量权的政策性决策行为，人民法院无法对该行为进行合法性审查，不属于行政诉讼的受案范围；在改制过程中，劳动者与国有企业之间引发的纠纷，也应当由政府有关部门按照企业改制的政策规定统筹解决，亦不能启动民事诉讼程序。综合而言，因国有企业改制事项而引发的纠纷，应由政府依据当时的政策进行解决处理，人民法院不予介入。 从信息公开法律规定分析，《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《政府信息公开条例》）的立法宗旨、立法精神是为了充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用。根据《政府信息公开条例》第十三条的规定，除主动公开的信息外，公民、法人或者其他组织申请获取其他相关政府信息，应根据自身生产、生活、科研等特殊需要，也即申请公开的信息与其自身的利益需具有关联性、必要性。根据查明的事实，王宏园向多部门申请公开的信息，多系发生于2004年左右的、原基础设施开发总公司企业改制过程中的信息，而王宏园与该公司在2004年已经解除劳动合同，两者之间已经不存在劳动关系，王宏园申请公开的相关信息均与其现在的生产、生活无直接关联性，而行使监督权并不能构成法律上的利害关系，否则任何人都可以申请公开案涉相关信息。 从行政诉讼法律规定分析，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第四十九条等条文规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼，同时需符合法定条件。任何公民在享有法律赋予的权利的同时，必须履行相应的义务，对行政资源和司法资源的利用，应当在法律的框架下进行，不得损害国家利益、社会公共利益和他人的合法权利，不得滥用权利，背离权利正当行使的宗旨。司法资源的公共性、有限性决定了人民法院只能满足当事人合法、正当且有效的司法需求。为此，最高人民法院发布了《关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》（法发﹝2017﹞25号），对滥用诉权、恶意诉讼及没有诉的利益等情形作出规定，明确依法不予立案。根据查明的事实，王宏园于2004年与原基础设施开发总公司解除劳动合同，在约13年后，自称因观看电视剧才认识到原基础设施开发总公司的国有企业改制存在问题，故而于2017年始以“了解情况、行使监督权”为由向包括市政务办等单位提出信息公开申请共计2000件左右。据不完全统计，向南京市城乡建设委员会至少提出693份申请，向南京市人民政府国有资产监督管理委员会至少提出188份申请，向南京市国土资源局至少提出140份申请，向南京市卫生与计划生育委员会至少提出139份申请，向市政务办至少提出102份申请，等等。王宏园在一年多的时间内，向多家行政机关提起数量庞大的信息公开申请，申请内容庞杂、琐碎，甚至对某一验收表的具体内容逐一提出申请。在收到答复后，王宏园陆续又向市政府、江苏省住房和城乡建设厅等单位提起数量众多的行政复议。再之后，王宏园复而向南京市中级人民法院、原审法院提起数量众多的行政诉讼。结合查明的事实与了解的情况及王宏园的个人陈述等，可以认定，王宏园持续、反复、大量向众部门提出的信息公开申请具有极大的随意性，甚至带有恣意性，背离了《政府信息公开条例》的立法目的与立法精神；王宏园提起的包括本案在内的相关行政诉讼，明显缺乏诉的利益，缺乏值得保护的与其自身合法权益相关的实际利益。 综合上述分析，王宏园依法享有监督权，但其针对原基础设施开发总公司的企业改制而向包括本案市政务办等多家行政机关提起的信息公开申请，因事涉国有企业改制、申请的信息与王宏园的权益无直接关联、信息公开反复且大量、缺乏诉的利益等，王宏园提起的本案诉讼，依法应不予立案。同时，鉴于王宏园持续、反复、大量地提起信息公开申请、行政复议及行政诉讼，已经在一定程度上构成了不当行使获取政府信息权，挤占了司法资源、扰乱了诉讼秩序，已经超越了权利正当行使界限，应当对此种情况进行必要的规制，对其设定相应的约束。为兼顾维护法律的严肃性、有效利用公共资源、保障王宏园依法获取其他政府信息和提起其他行政诉讼的权利，对于王宏园今后再因向行政机关提出类似信息公开申请而向人民法院提起相关行政诉讼，人民法院均将根据法律规定进行严格审查，王宏园需特别说明其申请和诉讼具有正当理由，否则将承担不利后果。 综上，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（十）项之规定，裁定驳回王宏园的起诉。 上诉人王宏园上诉称，上诉人申请的信息是被上诉人市政务办依法应当公开的内容，原审法院不予支持，明显保护被上诉人市政务办。本案不存在上诉人挤占司法资源、扰乱诉讼程序，而是被上诉人市政务办视法律规定不顾，不予公开。原审裁定不以事实为根据，不以法律为准绳，应予撤销。综上，请求二审法院：撤销一审裁定，支持上诉人的一审诉讼请求。 经审理查明，原审法院查明的事实属实，本院予以确认。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。保护公民、法人和其他组织的合法权益是行政诉讼的目的之一，但同时，公民、法人和其他组织提起行政诉讼要求人民法院予以保护的权益，应当是存在现实紧迫性、具有保护价值的权益。对于恣意提出的行政诉讼，虽然形式上可能符合法定立案条件，但因并不存在值得保护的合法权益，故人民法院对此亦应当不予立案。本案中，王宏园作为原基础设施开发总公司的职工，因认为原基础设施开发总公司在企业改制过程存在问题，向市政务办申请公开政府信息。对于被上诉人市政务办的答复不服又提起行政复议、行政诉讼。通过一审法院调查了解的情况，就原基础设施开发总公司的国有企业改制一事，上诉人已经向多个行政机关提出了数量巨大的政府信息公开申请，并提出了多起行政复议和行政诉讼。从《政府信息公开条例》的立法宗旨来看，其是为了保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息。即便上诉人确实需要了解原基础设施开发总公司的国有企业改制相关信息，上诉人提出数量如此众多的政府信息公开申请，亦明显超过必要的限度。且上诉人提出的相当一部分申请，其实质是要求行政机关对某个问题进行解答，属于咨询事项，并不是真正的政府信息公开申请。上诉人提出的这些申请，其目的已经超出了获取政府信息的范畴，而构成了对行政机关日常工作的滋扰。行政机关对于这些申请的处理，实际上也并不会影响上诉人的合法权益。上诉人就上述政府信息公开答复提起的行政诉讼，其中不具有值得保护的合法权益，人民法院对此应当不予立案，已经立案的应当裁定驳回起诉。 《最高人民法院关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》第15条指出，滥用诉权、恶意诉讼消耗行政资源，挤占司法资源，影响公民、法人和其他组织诉权的正常行使，损害司法权威，阻碍法治进步。对于极个别当事人不以保护合法权益为目的，长期、反复提起大量诉讼，滋扰行政机关，扰乱诉讼秩序的，人民法院依法不予立案。因此，对于上诉人今后再因原基础设施开发总公司的国有企业改制事宜向行政机关提出政府信息公开申请、行政复议申请或是其他相关申请，并进而向人民法院提起行政诉讼，人民法院均将根据法律规定作严格审查，上诉人需特别说明其申请和诉讼的正当理由，否则将承担不利后果。 综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审理程序合法，应予维持。上诉人的上诉请求和理由均不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  郝莉坤 审判员  黄 飞 审判员  周 磊 二〇一九年四月九日 书记员  徐菲菲