广东省韶关市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤02行终26号上诉人（原审被告）韶关市城市管理行政执法局曲江分局。住所地：广东省韶关市曲江区马坝镇马坝大道**。法定代表人黄胜宗，局长。委托代理人彭欣，办公室副主任。委托代理人谢乐宇，广东韶正律师事务所律师。被上诉人（原审原告）西平县盛远物流有限公司。住所。住所地:河南省西平县专探乡人民政府院内div>法定代表人刘金良，经理。被上诉人（原审原告）暨诉讼代表人苏宏伟，男，1970年7月13日出生，住河南省西平县。上诉人韶关市城市管理行政执法局曲江分局（以下简称韶关城管局曲江分局）因与被上诉人西平县盛远物流有限公司（以下简称盛远有限公司）、苏宏伟环境保护行政强制一案，不服广东省韶关市武江区人民法院于2018年12月17日作出的（2018）粤0203行初187号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院经审理查明，2018年1月17日晚21时许，李春峰驾驶豫Ｑ×××**重型半挂牵引车（牵引豫Ｑ×××**拖挂车）在韶关市××区××华屋村内倾倒所运载的货物时，被韶关城管局曲江分局查获，经该局现场取证发现，李春峰所倾倒的货物为经捆扎包装的塑料废弃物，韶关城管局曲江分局经初步评估，认为该倾倒场内所堆放的固体废物约300吨，已经对周边环境造成了严重的污染。韶关城管局曲江分局对现场采取了拍照的方式固定了证据，向李春峰出具并交付了韶曲城管行执扣字（2018）第0002458号《韶关市城市管理行政执法局曲江分局物品扣押单》，扣押了豫Ｑ×××**重型半挂牵引车及该车所牵引的豫Ｑ×××**拖挂车。随后，韶关城管局曲江分局还将李春峰带至该分局并对李春峰进行了调查询问。李春峰陈述了受盛远有限公司及苏宏伟的指示，驾驶被扣车辆从东莞万江宁康塑料有限公司运载了所倾倒的胶包物品至曲江境内的韶关市曲江永鑫再生资源回收有限公司被现场查获的内容。一审法院另查明，豫Ｑ×××**重型半挂牵引车及豫Ｑ×××**拖挂车的登记所有权人为盛远有限公司，苏宏伟向一审法院提交《西平县盛远物流有限公司货车挂靠合同》主张盛远有限公司仅为被扣车辆的登记所有权人，其为被扣车辆的实际所有权人，盛远有限公司对此事实予以认可。庭审中，针对韶关城管局曲江分局提交的针对李春峰的《调查询问笔录》，苏宏伟、盛远有限公司对其真实性无异议，并陈述李春峰系苏宏伟所聘请的司机，受苏宏伟的指派从事运输活动被查获。对于被扣车辆，苏宏伟曾联系韶关城管局曲江分局要求返还，但该局以案涉人员及公司复杂，案件还在调查之中为由对苏宏伟的请求未予准许，并称被扣车辆现还在连发拯救车队停车场，没有作没收处理。一审法院还查明，就扣押案涉车辆的程序，韶关城管局曲江分局主张为行政强制，扣押之前已经向负责人报告并获得批准，现场也向李春峰出示了执法证件，但其并未就此向一审法院提交证据材料。韶关城管局曲江分局还陈述，其有当场告知当事人采取强制措施的理由和依据，但并未告知当事人所享有的权利和救济途径，也未制作扣押决定书。对于扣押期限问题，韶关城管局曲江分局确认并未办理延长扣押期限的手续，并称案情复杂，其仍在调查处理过程中。在答辩状中，韶关城管局曲江分局称案件存在鉴定程序，但并未提交证据材料予以证实。现盛远有限公司及苏宏伟以被扣车辆的所有权人身份提起本案行政诉讼，要求撤销韶关城管局曲江分局作出的韶曲城管行执扣字（2018）第0002458号《韶关市城市管理行政执法局曲江分局物品扣押单》并返还被扣车辆。一审法院认为，韶关城管局曲江分局作出的韶曲城管行执扣字（2018）第0002458号《韶关市城市管理行政执法局曲江分局物品扣押单》违法。一、《中华人民共和国环境保护法》第十条第二款规定“县级以上人民政府和军队环境保护部门，依照有关法律的规定对资源保护和污染防治等环境保护工作实施监督管理。”《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第十条第二款规定“县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门对本行政区域内固体废物污染环境的防治工作实施统一监督管理。县级以上地方人民政府有关部门在各自的职责范围内负责固体废物污染环境防治的监督管理工作。”国务院制定实施的《城市市容和环境卫生管理条例》第四条第三款规定“城市人民政府市容环境卫生行政主管部门负责本行政区域的城市市容和环境卫生管理工作。”住房和城乡建设部制定实施的《城市管理执法办法》第二条规定“城市、县人民政府所在地镇建成区内的城市管理执法活动以及执法监督活动，适用本办法。本办法所称城市管理执法，是指城市管理执法主管部门在城市管理领域根据法律法规规章规定履行行政处罚、行政强制等行政执法职责的行为。”第四条第三款规定“城市、县人民政府城市管理执法主管部门负责本行政区域内的城市管理执法工作。”第八条规定“城市管理执法的行政处罚权范围依照法律法规和国务院有关规定确定，包括住房城乡建设领域法律法规规章规定的行政处罚权，以及环境保护管理、工商管理、交通管理、水务管理、食品药品监管方面与城市管理相关部分的行政处罚权。”根据上述规定，人民政府的环境保护部门负责本行政区域内的环境保护管理工作，城市管理执法部门根据《城市管理执法办法》有关规定也可行使环境保护方面的有关职责，但其执法范围限于城市、县人民政府所在地镇建成区内的范围内。本案韶关城管局曲江分局作为城市管理执法部门，其对于发生在韶关市曲江乌石镇乌石发电厂附近的沈华屋村的环境违法行为进行查处，理应提交其履行职权的法定依据，但其并未就此提供证据证实，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外”的规定，韶关城管局曲江分局应对此承担举证不能的法律后果。二、《中华人民共和国行政强制法》第十六条第一款规定“行政机关履行行政管理职责，依照法律、法规的规定，实施行政强制措施。”第十七条第一款规定“行政强制措施由法律、法规规定的行政机关在法定职权范围内实施。行政强制措施权不得委托。”根据上述规定，行政强制的实施应由效力位阶高的法律、法规规定，并且行政机关实施行政强制措施，应严格做到依法行政。本案韶关城管局曲江分局主张《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第十条、第十七条，《广东省城乡生活垃圾处理条例》第五条、第十一条，《中华人民共和国行政强制法》第二条、第九条、第二十二条、第二十三条的规定，以及《住房城乡建设部、环境保护部关于规范城市生活垃圾跨界清运处理的通知》《广东省人民政府办公厅关于建立预防与打击违法处理垃圾行为长效机制的意见》是其扣押涉案车辆合法的依据，但上述规定以及文件，并非有关行政机关对某种违法行为可以行使行政强制权的规定，并不足以证实行韶关城管局曲江分局扣押车辆的行为合法。三、《中华人民共和国行政强制法》第十八条规定“行政机关实施行政强制措施应当遵守下列规定：（一）实施前须向行政机关负责人报告并经批准；（二）由两名以上行政执法人员实施；（三）出示执法身份证件；（四）通知当事人到场；（五）当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径；（六）听取当事人的陈述和申辩；（七）制作现场笔录；（八）现场笔录由当事人和行政执法人员签名或者盖章，当事人拒绝的，在笔录中予以注明；（九）当事人不到场的，邀请见证人到场，由见证人和行政执法人员在现场笔录上签名或者盖章；（十）法律、法规规定的其他程序。”第十九条规定“情况紧急，需要当场实施行政强制措施的，行政执法人员应当在二十四小时内向行政机关负责人报告，并补办批准手续。行政机关负责人认为不应当采取行政强制措施的，应当立即解除。”第二十四条规定“行政机关决定实施查封、扣押的，应当履行本法第十八条规定的程序，制作并当场交付查封、扣押决定书和清单。查封、扣押决定书应当载明下列事项：（一）当事人的姓名或者名称、地址；（二）查封、扣押的理由、依据和期限；（三）查封、扣押场所、设施或者财物的名称、数量等；（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；（五）行政机关的名称、印章和日期。查封、扣押清单一式二份，由当事人和行政机关分别保存。”第二十五条规定“查封、扣押的期限不得超过三十日；情况复杂的，经行政机关负责人批准，可以延长，但是延长期限不得超过三十日。法律、行政法规另有规定的除外。延长查封、扣押的决定应当及时书面告知当事人，并说明理由。对物品需要进行检测、检验、检疫或者技术鉴定的，查封、扣押的期间不包括检测、检验、检疫或者技术鉴定的期间。检测、检验、检疫或者技术鉴定的期间应当明确，并书面告知当事人。检测、检验、检疫或者技术鉴定的费用由行政机关承担。”从上述法律规定可以看出，行政强制措施作为对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为，对当事人的人身、财产权益影响巨大，故法律规定了严密的实施程序。本案以《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外”的规定为标准。经审查，韶关城管局曲江分局在实施扣押涉案车辆的过程中，存在实施行政强制措施未向行政机关负责人报告并经批准、未由两名以上行政执法人通过出示执法身份证方式实施、未告知当事人对行政强制措施所享有的权利和救济途径、未听取当事人的陈述和申辩、未制作现场笔录并由当事人和执法人员签名或者盖章、未依法制作扣押决定书、扣押清单未完整记载被扣车辆的名称和数量、扣押期限远超法律规定的不得超过三十日的规定并未依法办理延长扣押期限的手续等程序违法行为。综上，韶关城管局曲江分局在实施扣押涉案车辆的过程中，存在证据不足、适用法律法规不正确、程序违法等问题，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定，韶关城管局曲江分局扣押涉案车辆行为违法，其所作出的韶曲城管行执扣字（2018）第0002458号《韶关市城市管理行政执法局曲江分局物品扣押单》虽然名称为记载扣押物品的扣押单，但根据该扣押单所载内容，亦为韶关城管局曲江分局扣押涉案车辆的依据，因其扣押行为依法被认定为违法，故本案的韶曲城管行执扣字（2018）第0002458号《韶关市城市管理行政执法局曲江分局物品扣押单》依法也应予以撤销，该扣押单被撤销后，韶关城管局曲江分局应将扣押的豫Ｑ×××**重型半挂牵引车及豫Ｑ×××**拖挂车返还给车辆权利人。韶关城管局曲江分局虽从李春峰手中扣押了车辆，但盛远有限公司、苏宏伟分别以车辆所有权人和实际所有权人的名义一同主张返还车辆并提供了相应证据，韶关城管局曲江分局在向李春峰进行调查询问时，李春峰陈述其为盛远有限公司、苏宏伟所聘请的司机，故现盛远有限公司及苏宏伟分别以被扣车辆所有权人和实际所有权人的名义共同主张返还车辆，有事实和法律依据，一审法院依法予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、第七十三条，《最高人民法院关于适用的解释》第九十一条的规定，判决：一、撤销韶关城管局曲江分局于2018年1月17日作出的韶曲城管行执扣字（2018）第0002458号《韶关市城市管理行政执法局曲江分局物品扣押单》；二、韶关城管局曲江分局应于本判决发生法律效力之日起十日内将扣押的豫Ｑ×××**重型半挂牵引车及豫Ｑ×××**拖挂车返还给盛远有限公司及苏宏伟。上诉人韶关城管局曲江分局不服一审判决向本院提起上诉称：一审判决认定事实不清，依法应当予以撤销。诉讼期间，即2018年11月28日，受韶关市环境保护局曲江分局的委托，广东省环境科学研究院出具了《韶关市曲江乌石镇乌石村委会沈华屋村鱼塘涉嫌被非法倾倒固体废物事件环境损害评估报告》，经过广东省环境科学研究院的评估鉴定：（一）涉案的固体废弃物中含有镍、铜、砷、锌、镉、铅等重金属，同时还检验出含有邻苯二甲酸二丁酯、邻苯二级酸二乙基己酯等毒性物质；（二）涉案的固体废弃物的渗漏液中检测出CODcr、氨氮、铁、锰、总磷、镍等的还含量超过Ⅲ类水质标准，涉案的固体废弃物的渗漏液可能对周边水体土壤环境产生危害；（三）涉案的固体废弃物倾倒点的土壤检测出镍、铜、砷、镉、铅、汞等重金属成分，其中两个采样点的砷含量超过二类用地（工业用地）筛选值的1.3倍、0.9倍。综上，评估报告认为，本次倾倒的固体废弃物除了砷外，其余含量虽然未超过二类用地的筛选值，但土壤检测结果可以证明该固体废弃物已经对土壤具有了一定的污染风险，本次事件已经造成了生态环境损害，如不进行及时的清理及处理，将加剧对底层土壤污染的风险。经过测算，本次韶关市曲江乌石镇乌石村委会沈华屋村鱼塘涉嫌被非法倾倒固体废弃物事件生态环境污染损害数额总计为981144元，其中生态环境恢复工程措施费用765000元，事务性费用216144元。该份《韶关市曲江乌石镇乌石村委会沈华屋村鱼塘涉嫌被非法倾倒固体废物事件环境损害评估报告》足以证明涉案的非法倾倒固体废弃物含有毒、有害物质，且已经对周边的生态环境造成了损害、已经造成了巨额的直接经济损失。涉案被查扣的运输车辆，极有可能作为违法犯罪的物证或者犯罪的作案工具，随案件一并移送有关执法机关、司法机关做进一步的处置。在此关键时刻，如果贸然判决予以返还盛远有限公司、苏宏伟，将对案件的进一步查处造成严重的不利影响。上诉请求：一、依法撤销一审判决，发回一审法院重审。二、本案二审的诉讼费用由盛远有限公司、苏宏伟承担。被上诉人盛远有限公司、苏宏伟答辩称，韶关城管局曲江分局以倾倒垃圾为由扣押车辆，至今未返还。盛远有限公司、苏宏伟要求该分局返还车辆未果，遂提起诉讼。由于车辆被扣一年多，导致欠公司30多万，且货物在车上，应当返还。请求二审法院维持原判。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致,本院予以确认。本院认为,韶关城管局曲江分局作出的韶曲城管行执扣字（2018）第0002458号《韶关市城市管理行政执法局曲江分局物品扣押单》违法。一、《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第十条第二款规定“县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门对本行政区域内固体废物污染环境的防治工作实施统一监督管理。县级以上地方人民政府有关部门在各自的职责范围内负责固体废物污染环境防治的监督管理工作。”明确了实施固体废物污染环境的监督管理工作，由县级以上地方人民政府的环境保护行政主管部门行使。而《城市管理执法办法》第二条规定“城市、县人民政府所在地镇建成区内的城市管理执法活动以及执法监督活动，适用本办法。本办法所称城市管理执法，是指城市管理执法主管部门在城市管理领域根据法律法规规章规定履行行政处罚、行政强制等行政执法职责的行为。”第四条第三款规定“城市、县人民政府城市管理执法主管部门负责本行政区域内的城市管理执法工作。”第八条规定“城市管理执法的行政处罚权范围依照法律法规和国务院有关规定确定，包括住房城乡建设领域法律法规规章规定的行政处罚权，以及环境保护管理、工商管理、交通管理、水务管理、食品药品监管方面与城市管理相关部分的行政处罚权。”明确了城市管理执法主管部门行使相关管理职权，应当根据法律、法规授权。《中华人民共和国行政强制法》第十七条第一款、第二款规定“行政强制措施由法律、法规规定的行政机关在法定职权范围内实施。行政强制措施权不得委托。”、“依据《中华人民共和国行政处罚法》的规定行使相对集中行政处罚权的行政机关，可以实施法律、法规规定的与行政处罚权有关的行政强制措施。”《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”本案韶关城管局曲江分局不属于环境保护行政主管部门，其行使有关环境保护行政管理职权，应当依法经省级人民政府决定由其代为集中行使某领域的行政处罚权的职权。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。”的规定，韶关城管局曲江分局应当提供证据证明，其行使对环境保护管理方面的行政强制权属于经广东省人民政府批准决定的行为。由于韶关城管局没有在法定期限内向一审法院提供上述批准文件，故韶关城管局曲江分局行使本案的行政强制权依法应当认定主体未经授权。二、《中华人民共和国行政强制法》第十八条规定“行政机关实施行政强制措施应当遵守下列规定：（一）实施前须向行政机关负责人报告并经批准；（二）由两名以上行政执法人员实施；（三）出示执法身份证件；（四）通知当事人到场；（五）当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径；（六）听取当事人的陈述和申辩；（七）制作现场笔录；（八）现场笔录由当事人和行政执法人员签名或者盖章，当事人拒绝的，在笔录中予以注明；（九）当事人不到场的，邀请见证人到场，由见证人和行政执法人员在现场笔录上签名或者盖章；（十）法律、法规规定的其他程序。”第十九条规定“情况紧急，需要当场实施行政强制措施的，行政执法人员应当在二十四小时内向行政机关负责人报告，并补办批准手续。行政机关负责人认为不应当采取行政强制措施的，应当立即解除。”第二十四条规定“行政机关决定实施查封、扣押的，应当履行本法第十八条规定的程序，制作并当场交付查封、扣押决定书和清单。查封、扣押决定书应当载明下列事项：（一）当事人的姓名或者名称、地址；（二）查封、扣押的理由、依据和期限；（三）查封、扣押场所、设施或者财物的名称、数量等；（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；（五）行政机关的名称、印章和日期。查封、扣押清单一式二份，由当事人和行政机关分别保存。”第二十五条规定“查封、扣押的期限不得超过三十日；情况复杂的，经行政机关负责人批准，可以延长，但是延长期限不得超过三十日。法律、行政法规另有规定的除外。延长查封、扣押的决定应当及时书面告知当事人，并说明理由。对物品需要进行检测、检验、检疫或者技术鉴定的，查封、扣押的期间不包括检测、检验、检疫或者技术鉴定的期间。检测、检验、检疫或者技术鉴定的期间应当明确，并书面告知当事人。检测、检验、检疫或者技术鉴定的费用由行政机关承担。”本案韶关城管局曲江分局在实施扣押涉案车辆的过程中，履行了出示执法身份证件，听取了当事人陈述和申辩，当场交付扣押清单等程序，但未提交证据证明实施行政强制措施向行政机关负责人报告并经批准的手续文件、未告知当事人对行政强制措施所享有的权利和救济途径、未制作现场笔录并由当事人和执法人员签名或者盖章、未依法制作扣押决定书、扣押清单未完整记载被扣车辆的名称和数量等，程序违法。不仅如此，韶关城管局曲江分局扣押车辆的期限，超过了法律规定的不得超过三十日的规定并未依法办理延长扣押期限的手续，违反程序，依法应当返还。因此，一审法院确认韶关城管局曲江分局作出的韶曲城管行执扣字（2018）第0002458号《韶关市城市管理行政执法局曲江分局物品扣押单》违法，责令该分局将扣押的豫Ｑ×××**重型半挂牵引车及豫Ｑ×××**拖挂车返还给车辆权利人，依法有据。综上所述，韶关城管局曲江分局作出的行政行为主要证据不足，适用法律、法规错误，程序违法，应予撤销；韶关城管局曲江分局上诉理由不充分，不予支持；原判认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人韶关市城市管理行政执法局曲江分局负担。本判决为终审判决。审判长 万 靖审判员 徐肇廷审判员 邹征衡二〇一九年四月十八日法官助理张文康书记员郑翠莹