青海省西宁市中级人民法院行政裁定书（2018）青01行初101号原告：青海蓓蕾花木有限责任公司，组织机构代码：XXXX，住所地西宁市城**宁张路**。法定代表人赵春孟，董事长。被告：青海省人民政府，组织机构代码：XXXX，，住所地西宁市西大街**法定代表人刘宁，青海省人民政府省长。委托代理人王宁，青海省司法厅干部。被告：西宁市人民政府,组织机构代码：XXXX，住，住所地西宁市城中区南关街**/div>法定代表人张晓容，西宁市人民政府市长。行政机关负责人刘毅，西宁市人民政府副秘书长。委托代理人樊郁业，西宁市人民政府法制办公室副主任。委托代理人崔小青，青海泰宏律师事务所律师。被告：西宁经济技术开发区生物科技产业园区管理委员会，统一社会信用代码：×××，住所，住所地西宁市城**高新技术（生物）园区管委会大楼**div>法定代表人李进良，主任。委托代理人喇成霖，青海树人律师事务所律师。委托代理人文斓枫，青海树人律师事务所律师。青海蓓蕾花木有限责任公司（以下简称蓓蕾公司）因请求青海省人民政府（以下简称省政府）、西宁市人民政府(以下简称市政府)、西宁经济技术开发区生物科技产业园区管理委员会（以下简称生物园区管委会）行政拆迁补偿一案,于2018年11月21日向本院提起行政诉讼。本院决定受理后，依法在法定期限内向被告送达了相关法律文书。本院依法组成合议庭，于2019年1月21日公开开庭审理了本案。蓓蕾公司的法定代表人赵春孟，省政府委托代理人王宁，市政府行政机关负责人刘毅、委托代理人樊郁业、崔小青，生物园区管委会公共设施管理局局长吉孝忠、委托代理人喇成霖、文斓枫到庭参加诉讼。本案现已审理终结。蓓蕾公司诉称，原告蓓蕾公司的生产基地于2009年8月17日被青海省××区管委会征用，原告于1992年8月在该区域内成立青海蓓蕾花木有限责任公司，并租用西宁二十里铺园艺场的16亩土地，种植和试验何首乌和其它药材、花卉、花灌木、乔木。后西宁市恒邦农业有限责任公司（以下简称恒邦公司）兼并二十里铺园艺场，原告又与恒邦公司续签16亩土地的租用合同。在合同期内，2009年2月25日，市政府作出的宁政[2009]27号《西宁市人民政府关于西宁经济技术开发区高新技术产业园区发展用地征地拆迁工作方案的批复》，2009年8月17日西宁经济技术开发区高新技术产业园区管委会向恒邦公司发出了《关于征用西宁市恒邦农业有限责任公司所属国有划拨土地的通知》。西宁经济技术开发区高新技术产业园区管委会征用了该案土地。西宁经济技术开发区高新技术产业园区管委会、生物科技产业园区管委会征用该案恒邦公司所属国有划拨土地，征地过程中征地程序存在以下违法问题：1、委托授权企业代行政府行政功能，将公权力私相授受；2、征地两公告中无征地补偿安置公告；3、征地前后均没有进行所征地块现状调查及确认；4、征地公告后三个月至今没有对所征土地地上附着物权益人依法按时进行补偿；5、征地过程中，于2011年7月16日凌晨4时30分在夜色下，由生物园区管委会授权代理人生物园开发公司拆迁办工作人员刘成奎雇佣挖机强拆蓓蕾公司生产基地南围墙，报警后110西宁市指挥中心接警，二十里铺派出所出警，警察看现场后讲，该行为是管委会所为。2011年4月，由西宁市城北区人民法院指定青海华信价格评估机构对原告西宁市二十里铺园艺场东果园苗木搬迁费、苗木死亡损失费的价格评估报告及地块现状苗木评估价等单项合计为2816593元。根据有关文件证明，省政府是该案土地征用的领导者，具体方案的决策者，市政府是该案土地征用批复和土地征用单位的指定机构，西宁经济技术开发区生物科技产业园区管委会和高新技术产业园区管委会又是派出机构。西宁经济技术开发区高新技术产业园区管委会是市政府授权该案土地的征用人，土地被征至今未予补偿。依据西宁市城西区人民法院（2017）青0104行初76号行政裁定书、西宁市中级人民法院（2018）青01行终37号行政裁定书、青海省高级人民法院(2018）青行申18号行政裁定书及中华人民共和国行政诉讼法的有关规定，特诉至法院请求被告补偿2009年8月17日征用原告生产基地土地地上附着物损失2816593元，并由被告承担本案诉讼费。被告省政府辩称，涉案国有土地收回的行为发生在2009年，应适用当时有效的《城市房屋拆迁管理条例》的相关规定，对国有土地上的附着物由拆迁人与被拆迁人协议补偿，本案中省政府不是涉案国有土地的拆迁人，省政府不是本案适格的被告，请求法院驳回原告的诉讼请求。被告市政府辩称，1、市政府不是本案适格的被告，依法应当驳回起诉；2、蓓蕾公司位于拆迁范围内的地上附着物补偿款已经通过民事诉讼获得救济，其再次主张行政补偿于法无据；3、蓓蕾公司起诉超出起诉期限，依法应当驳回起诉。被告生物园区管委会辨称，涉案法律关系系民事法律关系调整的范畴，且蓓蕾公司已获得足额赔偿，其主张的地上附着物损失无证据证明，损失金额无法认定。请求法院查明事实，驳回原告的起诉。经审理查明，1992年8月，赵春孟与原西宁市二十里铺园艺场(以下简称园艺场)签订《合同书》，赵春孟承租园艺场的16亩土地用于生产、科研。双方约定“租赁期为8年，双方不得无故终止合同，如遇国家征用或者政策变更时双方协商处理”等，后赵春孟成立蓓蕾公司。1998年恒邦公司兼并了园艺场，与蓓蕾公司重新签订了《土地续租合同书》，双方约定“租赁合同一年一签，每次租赁期为一年”。2009年2月25日，市政府向西宁经济技术开发区高新技术产业园区管理委员会（以下简称高新园区管委会）印发了宁政［2009］27号《西宁市政府关于西宁经济技术开发区高新技术产业园区发展用地征地拆迁工作方案的批复》，该批复中“征地拆迁范围包含国有土地3631亩，涉及恒邦公司等单位”,按照该文件要求，该征地拆迁方案由高新园区管委会和城北区人民政府具体负责实施。2009年8月17日，高新园区管委会向恒邦公司发出《关于征用恒邦公司所属国有划拨土地的通知》。2011年2月15日，西宁市国土资源局向高新园区管委会印发宁国土资[2011]51号《西宁市国土局关于收回恒邦公司国有划拨用地的批复》载明，将恒邦公司位于宁张路69号以划拨方式取得的三宗国有农用地1686.81亩，依法收回（收购）并办理农转用手续后，整体移交给高新园区管委会作为青海省装备制造工业园区建设用地。2009年8月19日，恒邦公司面向公司职工就国有土地征用事项发出《通知》，内容为“对于该建设项目前期地勘工作造成的直接经济损失由公司负责赔偿，经公司核实损失面积后，参考国家征用土地相关补偿标准执行”。2009年8月21日，被告生物园区管委会向恒邦公司发出《关于征用恒邦公司所属国有划拨土地有关问题的补充通知》，内容为“做好职工思想工作，不得阻扰地勘工作，制订职工安置方案和补偿标准与措施，提交职工大会讨论修改，并报送管委会审定，切实做好职工安置工作”。2009年9月24日，被告生物园区管委会印发宁开生管字[2009]78号《生物园区管委会关于由开发建设公司接收恒邦公司职工及土地的决定》。2009年2月25日，市政府作出的宁政［2009］27号《西宁市政府关于西宁经济技术开发区高新技术产业园区发展用地征地拆迁工作方案的批复》，原则同意高新园区管委会作出的《西宁经济技术开发区高新技术产业园区发展用地征地拆迁工作方案》。经查，生物园区管委会隶属于西宁（国家级）经济技术开发区管委会，机构类型为事业法人，负责生物科技产业园区的具体工作。西宁（国家级）经济技术开发区管委会隶属省政府，是省政府的派驻机构。生物园区管委会于2009年经国务院批准升级为高新园区管委会，但高新园区管委会至今仍在沿用生物园区管委会的机构设置及名称。另查，2010年12月23日，恒邦公司以土地租赁合同纠纷为由向西宁市城北区人民法院提起民事诉讼。该院受理后作出（2011）北民大初字第282号民事判决，判令蓓蕾公司于判决书生效后三十日内向恒邦公司返还租赁的16亩土地；恒邦公司向蓓蕾公司补偿林木搬迁费200000元、苗木损失费为98000元；驳回蓓蕾公司要求生物园区管委会向其赔偿征地林木搬迁费200000元、苗木损失费300000元的诉讼请求。蓓蕾公司不服该判决，向西宁市中级人民法院提起上诉。西宁市中级人民法院作出（2012）宁民三终字第122号民事判决，维持一审判决。蓓蕾公司不服上述判决，又多次向西宁市城北区人民法院、西宁市中级人民法院提起行政诉讼、行政赔偿诉讼，向西宁市人民检察院、青海省人民检察院申请复查其行政赔偿案件，向青海省高级人民法院提出行政赔偿案件再审申请，以上均被人民法院裁定驳回起诉和裁定驳回上诉维持原裁定；人民检察院回复不支持监督申请决定；青海省高级人民法院驳回再审申请。本院认为，蓓蕾公司与恒邦公司签订土地租赁合同，并在所租用土地上种植苗木,根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。案涉收回国有土地使用权的行政行为发生在土地租赁协议期满之前，对蓓蕾公司的民事权利义务产生影响，因此蓓蕾公司与被诉的收回国有土地使用权的行政行为有法律上的利害关系。本案被告是否具有征地补偿的法定职责，是蓓蕾公司征地补偿请求成立与否的关键。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定,“有下列情形之一的,由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准,可以收回国有土地使用权:(一)为公共利益需要使用土地的;(二)为实施城市规划进行旧城区改建,需要调整使用土地的;(三)土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满,土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的;(四)因单位撤销、迁移等原因,停止使用原划拨的国有土地的;(五)公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。依照前款第（一）项、第（二）项的规定收回国有土地使用权的,对土地使用权人应当给予适当补偿。”从该条规定看,国家对国有土地使用权适用批准收回制度和对土地使用权人适当补偿原则,有权收回国有土地使用权的机关是原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府。根据市政府作出的《西宁市政府关于西宁经济技术开发区高新技术产业园区发展用地征地拆迁工作方案的批复》，该案所涉土地征地拆迁工作方案系经市政府批准。西宁市国土资源局《关于收回恒邦公司国有划拨用地的批复》明确恒邦公司位于宁张路69号以划拨方式取得的三宗国有农用地依法收回后整体移交给高新园区管委会作为青海省装备制造工业园区建设用地，高新园区管委会系新的国有土地使用权人。对于国有土地使用权人的补偿,基于2001年11月1日施行的《城市房屋拆迁管理条例》和2011年1月21日公布实行的《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定不同而存在差异。《城市房屋拆迁管理条例》规定,对国有土地上的附着物,一般由拆迁人与被拆迁人协议补偿,该种补偿属于平等主体之间的民事法律关系。《国有土地上房屋征收与补偿条例》则规定由有权收回土地的人民政府进行补偿,该种补偿具有行政合同性质。案涉收回土地的行为发生在2009年，应适用《城市房屋拆迁管理条例》的相关规定，属于民事法律关系调整的范畴。对蓓蕾公司地上附着物的补偿，恒邦公司于2011年诉蓓蕾公司土地租赁纠纷一案，已由西宁市中级人民法院作出终审判决，恒邦公司向蓓蕾公司补偿林木搬迁费200000元、苗木损失费98000元。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条,对提起诉讼应当符合的条件予以了规定，该条第三项规定提起诉讼应当“有具体的诉讼请求和事实根据”。蓓蕾公司起诉的省政府、市政府并未实施其所主张的拆迁行为，不存在对其履行补偿职责，蓓蕾公司的起诉没有事实根据，其要求省政府、市政府补偿2009年8月17日征用生产基地土地地上附着物损失2816593元的诉讼请求，根据最高人民法院《关于适用若干问题的解释》第六十九条第一款第三项之规定，应当裁定驳回蓓蕾公司的起诉。生物园区管委会是西宁市经济技术开发区管理委员会下属的事业法人,具有对其所辖区域内地政、地籍管、地籍管理的行政职权责范围看,并未被授予对国有土地使用权收回的职权。蓓蕾公司提交的相关证据亦未反映生物园区管委会是此次国有土地收回的主体，故蓓蕾公司请求判令生物园区管委会履行行政补偿职责亦不符合起诉条件，应当驳回对生物园区管委会的起诉。综上，原告蓓蕾公司起诉三被告履行征地补偿职责没有事实根据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十九条第一款第一项之规定,裁定如下:驳回原告青海蓓蕾花木有限责任公司对被告青海省人民政府、西宁市人民政府、西宁经济技术开发区生物科技产业园区管理委员会的起诉。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于青海省高级人民法院。审 判 长 张敏娟审 判 员 任 宁人民陪审员 马 芳 二〇一九年四月十一日书 记 员 刘姗姗附：本案依据的法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：(三)有具体的诉讼请求和事实根据；最高人民法院《关于适用若干问题的解释》第六十九条第一款有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：(一)不符合行政诉讼法第四十九条规定的；