青海省海东市中级人民法院   行政判决书   （2018）青02行初46号   原告韩亥三，男，回族，1964年1月5日出生，青海省民和回族土族自治县人，现住该县。   原告韩尔里，男，回族，1990年9月10日出生，青海省民和回族土族自治县人，现住该县，系韩亥三之子。   委托代理人马生福，系青海朔山律师事务所律师。   被告民和回族土族自治县人民政府，住所地：海东市民和县川口镇川垣新区。   法定代表人马维忠，系该县县长。   委托代理人朵学琴，系青海知安律师事务所律师。   委托代理人李玉麟，系民和县农牧局农经站副站长。   第三人马维龙，男，回族，1951年7月2日出生，青海省民和回族土族自治县人。   委托代理人段广庆，系青海普兴律师事务所律师。   原告韩亥三、韩尔里诉被告民和回族土族自治县人民政府及第三人马维龙土地行政登记（颁发土地承包经营权证）一案，于2018年8月2日向本院提起行政诉讼，本院同日受理了该案，依法组成合议庭，于2019年2月22日、3月18日两次公开开庭进行了审理。原告韩亥三、韩尔里及其委托代理人马生福，被告民和回族土族自治县人民政府委托代理人李玉麟、朵学琴，第三人马维龙及其委托代理人段广庆到庭参加诉讼，本案现已审理终结。   原告韩亥三、韩尔里起诉称，两原告系父子关系，二人原系李二堡镇山庄村村民，1984年第一原告与第三人马维龙的妹妹马洒勒言（马洒力亥）按当地习俗举行了结婚仪式，共同生活期间生育孩子韩胡才尼、韩黑买、韩尔里。第三人马维龙系煤矿职工又在县城生活，因其父亲去世后无人照料年迈的母亲，经原告及第三人双方家人商量，第一原告将其配偶和两个儿子韩黑买、韩尔里的户籍与第三人马维龙及其配偶和两个女儿的户籍进行对调后，第一原告一家四口的户籍由山庄村迁至帮岭村，而第三人一家四人的户籍由帮岭村迁至山庄村中与第一原告之子韩胡才尼同**籍（后马维龙户籍迁出）。第一原告全家迁至帮岭村后第一原告作为家庭户主，对岳父在世时承包登记的5.26亩承包地、3.03亩自留地和8.91亩河滩地进行实际耕种经营和管理，并在1998年第二轮土地承包时再次与帮岭村村委会就5.26亩承包地签订了土地承包合同并继续对3.03亩自留地和8.91亩河滩地进行耕种经营。2017年帮岭村实行异地搬迁项目，帮岭村村委会对第一原告名下的上述17.2亩土地进行征用过程中，第一原告与第三人马维龙因补偿款发生争议，后第三人马维龙将第一原告诉诸法院，第一原告才得知帮岭村村委会与第三人马维龙2016年2月29日签订了《农村土地(耕地）承包合同书》，在庭审结束后第三人又向法庭提交了被告颁发给原告的青（2017)民和县农村土地承包经营权第006355号《中华人民共和国农村土地承包经营权证》（经营权代码为×××),将原告实际承包耕种经营几十年的土地又发包给第三人。原告认为，第三人马维龙早已不是李二堡镇帮岭村的集体经济组织成员，根据我国《农村土地承包法》第四十八的规定，发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人的，首先应当经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，然后报所在乡镇政府批准。但据原告所知，李二堡镇帮岭村村民委员会与被告签订土地承包合同时从未经过履行上述程序，故原告已向民和县人民法院起诉确认该承包合同无效的诉讼，但庭审尚未开始，被告又向第三人颁发了土地承包经营权证，原告只得继续起诉撤销该土地承包经营权证。综上所述，被告违背事实将原告实际承包、耕种、经营的土地在未经法定程序收回后又将原告部分实际耕种经营的土地违法发包给不是本集体经济组织成员马维龙的行为已严重侵害了原告的权益，故原告根据相关法律规定提起诉讼，请求法院依法审理后予以公正裁决。1.依法撤销被告于2017年2月29日颁发给第三人的青(2017)民和县农村土地承包经营权第006355号《中华人民共和国农村土地承包经营权证》（经营权代码为×××)；2.本案诉讼费由被告承担。   原告为证明其主张，在法定期限内提交了如下证据：证据1、原告的身份证复印件，证明当事人的基本信息及主体适格。证据2、《农村土地承包经营权证》（006355号），从时间和主体（马维龙）上证明被告作出具体行政行为在法律和程序上均违法。证据3、民和回族土族自治县农村第二轮土地承包合同书，证明涉案土地原系马化林作为家庭代表人与村委会签订了合同，但在该合同中有承包人马维龙盖章的行为系人为篡改行为，合同中的实际承包人为马化林，马维龙没有承包资格。证据4、青海省农村土地承包经营权证登记簿（639610），证明韩亥三在2006年12月31日对面积为5.26亩四至分明的案涉土地具有家庭承包资格。证据5、户口本，证明原告系李二堡镇帮岭村村民的事实。证据6、2019年2月9日帮岭村村委会出具的《证明》一份及证据7、常住人口登记表一份，共同证明原告原系山庄村村民，后因赡养岳母于2000年7月迁至帮岭村，且在山庄村无耕地面积的事实。证据8、常住人口登记表，证明马维龙在1999年2月10日迁入川口史纳派出所辖区，及其配偶子女于2000年1月31日以小城镇户口迁入民和镁场单身楼**的事实。   被告民和回族土族自治县人民政府辩称，一、答辩人所做具体行政行为正确，程序合法。答辩人所颁发的《土地承包经营权证》是基于1998年第二轮土地承包的基础。第一、依据《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》（中办发[2014]61号）开展土地承包经营权确权登记颁证是对现有土地承包关系的进一步完善，不是推倒重来，打乱重分。要以现有承包台账、合同、证书为依据确认承包地归属。答辩人依据第三人所提供的家庭承包合同确认该土地归属。第二、依据《关于认真做好农村土地承包经营权确权登记颁发工作的意见》(农经发[2015]2号）对确权登记颁证中的争议，有法律政策规定的，依法依政策进行调处。权属争议未解决的，不进行土地承包经营权确权登记。在发放《土地经营确权证》前进行了农村土地承包经营权公示，在公示期间被答辩人并没有提出异议，证明该土地属于第三人马维龙所有。故答辩人依据此公示表和民和县农村土地（耕地）承包合同书发放《土地承包经营权证》具体行政行为正确，程序合法。二、被答辩人提出该土地由原告实际承包、耕种、经营的土地依据常住人口登记表可以确定被答辩人于2000年7月10日迁入帮岭村，并依据青海省农村土地承包经营权证登记簿，被答辩人韩亥三在民和县李二堡镇山庄村有土地承包经营权。故被答辩人在1998年12月31日并不享有帮岭村的土地承包经营权。被答辩人认为自己为土地承包经营权者与事实不符。综上所述，答辩人认为做出的具体行政行为正确，程序合法。故答辩人请求驳回被答辩人诉请。   被告民和回族土族自治县人民政府为证明其主张，在法定期限内向本院提交如下证据：第一组证据：证据1、中办发（2014）61号《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，证据2、农经发（2015）2号《关于认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》，证明农牧局所做具体行政行为有事实依据。   第二组证据：证据3、青海省农村土地承包经营权证登记簿（韩亥三），证据4、常住人口登记表（韩亥三），证明原告在帮岭村没有土地承包经营权。   第三组证据：证据5、农村土地承包经营权公示结果归户表，证据6、民和县农村土地（耕地）承包合同书，证明农牧局所做具体行政行为正确。   第四组证据：证据7、民和县农村第二轮土地承包合同书（马维龙父亲马化林与帮岭村村委会续签土地承包合同），证明第三人马维龙依据该合同书签订2016年承包合同书；   第五组证据：证据8、民和县李二堡镇帮岭村村委会出具的证明一份，证明马维龙与马化林为父子关系。   第三人马维龙辩称，一、被告颁发给答辩人的(2017)第006355号《农村土地承包经营权证》符合我国农村承包法的规定。答辩人一家一直居住在李二堡镇帮岭村，家庭成员除了答辩人，还有父亲马化林、母亲冶在乃白、妻子马永花和三个子女。第一轮和第二轮土地承包时，都是由答辩人代表家庭与发包方帮岭村村民委员会签订了农村土地承包合同。第二轮土地承包时，被答辩人一家的户口户口还没有迁入李二堡镇帮岭村，00年7月被答辩人将户口户口由山庄村迁入帮岭村后，村村民委员会并没有调整土地给被答辩人。加之被答辩人一家至今在山庄村承包土地11.4亩，被答辩人无权承包李二堡镇帮岭村的土地。而答辩人一家始终生活在李二堡镇帮岭村，并不知晓户口户口被迁往山庄村的事。如被答辩人主张存在户口户口对调，人在山庄村没有承包土地，依然有权享有对原承包土地的承包经营权。何况在被答辩人一家的户口户口迀入帮岭村后，发包人的帮岭村村民委员会始终与答辩人订立承包合同，被告也以政府的名义对答辩人承包邦邻村土地予以确认。答辩人一家承包帮岭村土地符合我国农村土地承包法的规定。二、被告颁发给答辩人的(2017)第006355号《农村土地承包经营权证》，符合法定的程序。被答辩人主张答辩人一家不是帮岭村的村民，应按农村土地承包法的规定对村集体组织成员之外的人承包土地适用村民表决程序。殊不知，答辩人一家中，马永花及其子女2002年转为小城镇户口，依照《我国农村土地承包法》第二十六条第四款的规定，答辩人一家依然对原承包的土地享有承包经营权。答辩人一家承包帮岭村土地，无须经过村民表决程序。被答辩人主张答辩人无权与帮岭村民委员会订立承包合同时，忽略了我国法律的基本常识：农村土地实行家庭承包而非个人承包。答辩人作为户主，代表家庭并订立家庭承包经营的承包合同，是完全符合我国法律规定的。综上，答辩人认为被告向答辩人颁发(2017)第006355号《农村土地承包经营权证》，符合我国农村土地承包法的规定和法律规定的程序。被答辩人的诉讼请求于法无据，没有事实根据，请求人民法院依法维持被告作出的具体行政行为，并驳回被答辩人的诉讼请求。   第三人马维龙为证明其主张，在法定期限内向本院提交如下证据：证据1、户口户口簿5份，土地承包以家庭为单位，第三人马维龙系户主有权代表家庭，第三人作的家庭成员虽然是小城镇户口，但依然享有农村土地承包经营权。证据2、第三人结婚证及妻子马永花的身份证复印件各一张，证明马维龙结婚是在二轮土地承包之前，其妻子享有农村土地承包经营权，是帮岭村村民。证据3、民和县史纳派出所出具的证明一份，证明第三人的妻子及子女为小城镇户口。证据4、《农村土地承包合同书》一份，证明1991年开始涉案土地就在马维龙的名下，由其家庭承包经营。证据5、民和县人民法院（2015）民行初字第37号行政判决书一份，证明原告搬到帮岭村后侵占了第三人的宅基地，第三人通过行政诉讼，撤销了被告核发的《农村土地使用权证》，证实原告不具有相应资格。证据6、民和县人民法院（2018）青0222民初1470号民事裁定书，民和县人民法院（2018）青0222民初1471号民事裁定书，海东市中级人民法院（2019）青02民终25号民事裁定书（对1471号裁定书上诉），证明本案就承包经营权问题双方以民事关系进入诉讼程序，原告对帮岭村登记在第三人名下的土地承包经营权没有相应资格，没有权利，上述裁定已经生效，被告作出的行为程序合法。   经庭审举证质证，原告对被告民和回族土族自治县人民政府提交的证据质证意见为：对第一组证据1、中办发（2014）61号《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》和证据2、农经发（2015）2号《关于认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》，对真实性无异议，对其证明方向有异议。   对第二组证据3、青海省农村土地承包经营权证登记簿（韩亥三）和证据4、常住人口登记表（韩亥三），对证据3的真实性与证明方向均有异议，对证据4没有异议。   对第三组证据5、农村土地承包经营权公示结果归户表和证据6、民和县农村土地（耕地）承包合同书，对证据5和证据6的真实性、证明方向均有异议。   对第四组证据7、民和县农村第二轮土地承包合同书（马维龙父亲马化林与帮岭村村委会续签土地承包合同），证明第三人马维龙依据该合同书签订2016年承包合同书，对其真实性没有异议，对证明方向有异议。   对第五组证据8、民和县李二堡镇帮岭村村委会出具的证明一份，证明马维龙与马化林为父子关系，对其真实性、关联性及证明方向均有异议。   第三人马维龙对于被告的证据和举证意见无异议表示认可。   被告民和回族土族自治县人民政府对原告提交的证据质证意见为：对证据1、原告的身份证复印件，真实性无异议，对主体适格的证明方向有异议。对证据2、《农村土地承包经营权证》（006355号），真实性无异议，对证明方向有异议。对证据3、民和回族土族自治县农村第二轮土地承包合同书，真实性无异议，证明方向有异议。对证据4、青海省农村土地承包经营权证登记簿（639610），对其真实性、合法性有异议。对证据5、户口户口本（复印件）其真实性合法性没有异议，对证明方向及关联性有异议。对证据6、2019年2月9日帮岭村村委会出具的《证明》一份和证据7、常住人口登记表一份，对其真实性无异议，关联性和证明方向有异议。对证据8、常住人口登记表，对其真实性证明方向无异议，对关联性有异议。   第三人马维龙对原告提交的证据质证意见与被告民和回族土族自治县人民政府的意见一致。   原告对第三人提交的证据质证意见为：证据1、户口户口簿5份，性没有异议，证明方向有异议。证据2、第三人结婚证及妻子马永花的身份证复印件各一张，真实性没有异议，证明方向有异议。证据3、民和县史纳派出所出具的证明一份，真实性没有异议，关联性及证明方向有异议。证据4、《农村土地承包合同书》一份，真实性有异议。证据5、民和县人民法院（2015）民行初字第37号行政判决书一份，真实性无异议，证明方向及关联性有异议。证据6、民和县人民法院（2018）青0222民初1470号民事裁定书，民和县人民法院（2018）青0222民初1471号民事裁定书，海东市中级人民法院（2019）青02民终25号民事裁定书（对1471号裁定书上诉），真实性无异议，证明方向及关联性有异议。   被告民和回族土族自治县人民政府对于第三人马维龙的证据和举证意见无异议表示认可。   本院对上述证据认证如下：原告提供的证据1、3、4、5、7、8的真实性予以认可，但对以上证据的证明方向不予认可。证据2、为本案的被诉行政行为，不作证据认定。证据6与本案没有关联性，无法证明原告主张，不予采信；被告民和回族土族自治县人民政府提交的证据1、2、5-8，系被告作出土地确权的依据文件以及给第三人颁发土地权属证书的相关文件和证明材料，符合证据三性，予以采信。证据3、4对其真实性予以认可，但与本案没有关联性，不予采信；第三人马维龙提交的证据4和证据6符合证据三性，予以采信，证据1、2、3、5的真实性予以认可，但与本案没有关联性，故在本案中不予认定。   经审理查明，原告韩亥三、韩尔里原是民和回族土族自治县李二堡镇山庄村村民，二人系父子关系，与第三人马维龙是亲戚关系（韩亥三是马维龙的妹夫）。2000年7月二原告将户籍户籍由李二堡镇山庄村迁至李二堡镇帮岭村，营耕种第三人马维龙父亲马化林名下的承包地，但未与帮岭村村委会签订土地承包合同，也未取得土地承包经营权证。2016年2月29日，李二堡镇帮岭村村委会与第三人马维龙签订农村土地（耕地）承包合同，涉案土地8.91亩，承包期限为30年（1999年1月1日至2028年12月31日），合同中约定合同自签订之日起生效，原签订的家庭承包合同一律解除。2017年被告民和县人民政府向第三人马维龙颁发了青（2017)第006355号《中华人民共和国农村土地承包经营权证》（经营权代码为×××)。   另查明，在本案审理期间，原告向民和回族土族自治县提起诉讼，要求确认民和县李二堡镇帮岭村村民委员会和本案第三人马维龙签订的《民和回族土族自治县农村土地（耕地）承包合同书》无效，民和法院经审理认为，马维龙和帮岭村村民委员会签订的合同是在顺应国家土地改革政策的前提下，双方自愿且在相关部门监督下签订的，自合同签订至今，双方未对合同的效力等提出异议。原告与马维龙之间因土地流转问题引起纠纷，虽然原告实际经营管理了该争议土地，但并非是二被告之间土地承包合同所引发的法律关系的利害关系人，原告提起此诉讼主体不适格，裁定驳回了原告的起诉。原告不服上诉到本院，本院认为，马维龙以与民和县李二堡镇帮岭村村民委员会签订土地承包合同的方式，取得了争议土地的承包经营权，原告主张合同无效，既无证据证明其与帮岭村村民委员会签订了土地承包合同，亦无证据证明通过其他合法途径取得了土地承包经营权，故驳回上诉，维持原裁定。该裁定现已生效。   本院认为,一、关于二原告是否具有本案原告主体资格问题。《最高人民法院〈关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定〉》第四条，土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。本案中由双方当事人陈述可知，涉案土地属李二堡镇帮岭村村委会集体土地，原是帮岭村村民马化林家庭的承包地，自2000年以来一直由二原告耕种，原告作为土地的实际使用人，与被告给第三人颁发土地承包经营权证行为有利害关系，具有原告诉讼主体资格，是本案适格原告。被告提出原告主体不适格的意见，不予采纳。二、被告民和回族土族自治县人民政府向第三人马维龙颁发青（2017)第006355号《中华人民共和国农村土地承包经营权证》是否合法的问题。本院认为，土地承包经营权登记及发证是对权利人已经依据土地承包合同取得的土地承包经营权的确认，土地承包经营权的取得并非源自土地承包经营权证的颁发，而是源自土地承包合同的生效。虽然原告韩亥三、韩尔里提起本案诉讼的理由在于认为其对涉案土地享有承包经营权，目的在于撤销被诉土地承包经营权证以确认其对涉案土地承包经营权的归属，但本案行政诉讼审查的是被诉土地承包经营权证的合法性即颁证机关是否具有颁发农村土地承包经营权证的法定职权，颁证时认定事实是否清楚、程序是否合法，并不涉及对当事人土地承包合同效力以及土地承包经营权的确认，且就针对案涉的《农村土地承包合同》，在本案审理期间，原告提起民事诉讼要求确认该合同无效，但生效裁判文书已确定原告提起该诉讼的主体不适格，裁定驳回了原告的起诉。依照《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条第一款“县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权”的规定，本案中，民和回族土族自治县人民政府具有颁发农村土地承包经营权证的法定职权。2016年第三人马维龙与民和县李二堡镇帮岭村村民委会签订了农村土地承包合同，被告民和回族土族自治县人民政府依据上述合同向其颁发了农村土地承包经营权证，该证记载的土地面积及地块与土地承包合同名称完全一致，符合《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第九条规定，颁证行为并无不当。原告要求撤销被告民和回族土族自治县人民政府为马维龙颁发的青（2017)第006355号《中华人民共和国农村土地承包经营权证》缺乏事实根据，不应予以支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：   驳回原告韩亥三、韩尔里的诉讼请求。   本案案件受理费50元，由二原告负担。   如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于青海省高级人民法院。   审 判 长 李延萍   审 判 员 王海林   审 判 员 薛红玲     二〇一九年四月十五日   法官助理 薛 渊   书 记 员 李健荣