甘肃省高级人民法院行政裁定书（2019）甘行终135号上诉人（原审原告）马哈麦德。被上诉人（原审被告）广河县人民政府（以下简称广河县政府）。法定代表人马东升，该政府县长。委托代理人马浩然，临夏宁定律师事务所律师。委托代理人张晓峰，广河县国土资源局监察股股长。被上诉人（原审被告）临夏回族自治州人民政府（以下简称州政府）。法定代表人马相忠，该政府州长。委托代理人马永宁，该州政府法制办公室调研员。委托代理人高毓智，临夏宏远律师事务所律师。原审第三人马成福。委托代理人马忠明。委托代理人牟进贤，临夏河州律师事务所律师。上诉人马哈麦德因其诉广河县人民政府、临夏回族自治州人民政府土地行政登记及行政复议一案，不服甘肃省临夏回族自治州中级人民法院(2018)甘29行初10号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭对本案进行了审理。一审法院经审理查明，位于××县的房屋原属马义清所有，原告于1997年从马义清处购买后办理了广集建（1997）字第008号集体土地建设用地使用证。2001年10月17日，第三人马成福以购买了原告的宅院为由，向被告广河县政府申请土地权属转移登记，同时提交了协议书、委托书、收条等，广河县政府审查后将原告名下的土地使用权转移登记至第三人名下，给第三人颁发广集建（93土）字第12-161号集体土地建设用地使用证。2012年，原告向该院提起行政诉讼，请求撤销第三人的该集体土地建设用地使用证，该院审理后作出（2012）临中行初字第06号行政裁定，以原告的起诉超过法定期限为由裁定驳回起诉。原告不服上诉至甘肃省高级人民法院，省法院审理后作出（2013）甘行终字第27号行政裁定：驳回上诉，维持原裁定。2015年6月30日，原告向被告广河县政府职能部门广河县国土资源局提交“变更土地建设用地使用权申请书”，申请“将位于甘肃省××县三社，东至农路、南至马尕奴磨房、西至马成华宅基地、北至兰郎公路人行道的土地建设用地使用权人变更至申请人（马哈麦德）名下”，该申请书载明“此致广河县土地管理局”。同日，原告将该申请书邮寄给被告，广河县国土资源局工作人员口头告知申请不符合条件，不予办理。原告于2015年9月10日以被告广河县政府不履行土地行政登记法定职责为由向该院提起行政诉讼，本院审理后认为与之前的撤销之诉在实质上是一致的，且无新的事实，属于重复起诉，作出（2015）临行初字第19号行政裁定予以驳回起诉。原告不服上诉至甘肃省高级人民法院，省法院审理后作出（2017）甘行终144号行政裁定撤销该院（2015）临行初字第19号行政裁定，指令该院继续审理。该院继续审理后作出（2017）甘29行初21号行政判决，责令广河县政府依法向马哈麦德作出书面答复。广河县政府于2018年1月12日作出本案被诉的《答复》，原告不服，向州政府申请复议，州政府于2018年4月8日作出临州行复[2018]1号行政复议决定，原告仍不服，向该院提起行政诉讼。另查明：2002年10月29日，广河县建设局应第三人马成福的申请，给其在诉争土地上颁发了广城房字第212**房屋所有权证。2009年，原告向广河县建设局反映要求撤销给第三人颁发的上述房屋所有权证，广河县建设局于2009年7月28日作出广建字（2009）174号《关于马林虎申请房屋所有权纠纷的处理决定》，认定给第三人马成福颁发的房屋所有权证合法有效，原告不服，起诉至广河县人民法院。该案审理中，经鉴定第三人办理房屋所有权证时提交的协议书和委托书上的指印并非马林虎的，广河县人民法院作出（2010）广行初字第5号行政判决将上述174号处理决定予以撤销，责令广河县建设局重新作出行政行为。马成福不服，提起上诉，临夏州中级人民法院审理后作出（2010）临行终字第06号行政判决驳回上诉，维持原判。广河县建设局2010年8月10日作出广建字（2010）181号《关于撤销和注销21214号房屋所有权证的决定》，撤销上述174号处理决定并注销了第三人名下的广广城房字第212**屋所有权证。一审法院认为，根据《土地登记办法》《不动产登记暂行条例》和《不动产登记暂行条例实施细则》的规定，申请土地权利登记必须提交相应的材料。本案中，原告给县政府提交的申请书申请事项为将诉争土地的使用权变更至原告名下，依据的法律为《土地登记办法》第五十九条关于登记簿记载错误申请更正登记的规定，根据该院查明的事实，2001年第三人办理的是将土地使用权从原告名下转移登记至第三人名下，现该土地使用权人仍为第三人，原告请求将土地使用权登记至自己名下属于土地使用权的转移，并非更正。那么，原告向广河县政府申请的应为转移登记，应当依法提交土地使用权已发生转移的相关材料。关于原告向广河县政府申请时提交的材料，原告和该政府在庭审时的主张不一致，原告主张提交了申请书、原告名下的008号土地使用权证和身份证复印件、12-161号地籍调查表，广河县政府主张只收到了申请书，由于该政府并未提交相应的收文记载，应认可原告的主张。但即使原告提交了上述材料，只能证明原告是原土地使用权人，仍缺少土地使用权从第三人转移到原告的材料。根据法律规定，土地权属有争议的不予登记。当然并非是只要有人提出异议就不能登记，即使土地权属有争议，但如果争议已经有最终处理结果或确权决定，行政机关应当予以登记。本案庭审中，原告主张第三人办理土地转移登记时提交的协议书、委托书在原告诉广河县建设局的案件中经被确定为伪造，土地使用权人自然应当为原告，诉争土地权属已无争议。根据该院查明的事实，原告诉广河县建设局的行政案件中，经鉴定第三人办理房屋所有权证时提交的协议书、委托书（该协议书和委托书第三人办理土地使用证时提交给广河县政府）上的手印并非原告的手印，但对于房屋和土地的权属在该案中并未作处理。原告和第三人的房屋、土地权属之争根本上是因二人对于诉争土地上的房屋究竟是原告抵押给第三人还是抵偿给第三人有争议，但这并非行政诉讼解决的问题，迄今为止也没有证据证明诉争土地使用权及其地上附着的房屋权属已有双方达成的权属归属协议或生效法律文书予以确认，关于房屋所有权的权属争议，原告和第三人可以通过协商达成协议或提起民事诉讼等方式予以解决，待房屋权属问题解决后再申请登记。综上所述，诉争土地的权属原告和第三人之间有争议，原告申请转移登记时并未向广河县政府提交权属已发生转移的相关材料，该政府依法不予登记并书面答复认定事实清楚，适用法律正确，州政府的复议程序及决定均符合法律规定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告的诉讼请求。上诉人马哈麦德上诉称，一审法院认定上诉人与原审第三人之间对该土地存在权属争议的事实认定是错误的。被上诉人在上诉人申请后为依照法定程序履行，构成程序违法。请求撤销原判，判决被上诉人履行为上诉人办理土地变更登记职责。被上诉人广河县政府及州政府均答辩称，一审认定事实清楚，适用法律正确。请求驳回上诉，维持原判。本院经审理查明，2015年9月17日，广河县成立不动产登记局，负责全县土地、房屋、林地、草原等不动产登记工作，从2016年8月18日起开始受理不动产登记业务。在本案二审审理过程中，经本院释明，马哈麦德同意变更被告广河县人民政府为广河县不动产登记局。该事实有被上诉人广河县人民政府提供的广河县机构编制委员会《关于县不动产登记机构设置及主要职责的通知》和广河县人民政府《关于广河县实施不动产统一登记的公告》、上诉人马哈麦德提供的《变更被告申请书》在案佐证。本院认为，2015年3月1日起施行的《不动产登记暂行条例》第一条规定：“为整合不动产登记职责，规范登记行为，方便群众申请登记，保护权利人合法权益，根据《中华人民共和国物权法》等法律，制定本条例。”《不动产登记暂行条例》以《中华人民共和国物权法》为依据，吸收借鉴相关登记办法的内容，对不动产统一登记方面的一系列重要制度予以了明确。该条例第二条规定：“本条例所称不动产，是指土地、海域以及房屋、林木等定着物。”第七条规定：“不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理；直辖市、设区的市人民政府可以确定本级不动产登记机构统一办理所属各区的不动产登记。”基于上述规定，《不动产登记暂行条例》施行后，本案所涉单一的土地登记已经转变为不动产统一登记，原不同登记机关的职责整合到不动产登记机构。根据广河县机构编制委员会《关于县不动产登记机构设置及主要职责的通知》和广河县人民政府《关于广河县实施不动产统一登记的公告》，从2016年8月18日起，广河县范围内的不动产登记的法定职责统一由广河县不动产登记局承担，即原广河县人民政府行使的土地登记职权由广河县不动产登记局承继。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款的规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。因此，广河县人民政府不是本案适格被告。最高人民法院《关于适用的解释》第二十六条第一款规定：“原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。”一审法院受理后未告知原告变更被告而迳行作出实体判决，系适用法律错误，应予纠正。二审审理过程中上诉人同意变更被告广河县人民政府为广河县不动产登记局。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十四条的规定及我省关于行政案件管辖制度改革的精神，本案应由甘肃省临夏市人民法院管辖，该院收到案卷材料后应当依法通知广河县不动产登记局作为被告应诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第二十二条的规定，裁定如下：撤销甘肃省临夏回族自治州中级人民法院(2018)甘29行初10号行政判决；二、本案由甘肃省临夏市人民法院审理。审 判 长 冯 江审 判 员 陈金瑞审 判 员 吕 强 二Ｏ一九年四月十五日法官助理 张云霞书 记 员 陈 瑶