河北省保定市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）冀06行终76号上诉人（原审被告）曲阳县城市管理综合行政执法局，住所地曲阳县恒阳街，统一社会信用代码11130634MB1623031C。法定代表人赵少锋，该局局长。委托代理人田敬，该局工作人员。委托代理人赵颖超，河北佳篷律师事务所律师。上诉人（原审被告）曲阳县住房和城乡建设局，住所地曲阳县恒山东路**，统一社会信用代码11130634746890011H。法定代表人苑英泰，该局局长。委托代理人甄红梅，该局工作人员。委托代理人赵颖超，河北佳篷律师事务所律师。被上诉人（原审原告）闫保，男，1981年8月2日出生，汉族，住河北省保定市曲阳县。委托代理人刘鹏飞，北京冠领律师事务所律师。委托代理人车欣，北京冠领律师事务所实习律师。原审被告曲阳县自然资源和规划局，住，住所地曲阳县恒山东路**一社会信用代码111306340008428736。法定代表人杨兴辉，该局局长。委托代理人马志伟，该局工作人员。委托代理人李达，河北佳蓬律师事务所律师。原审被告曲阳县恒州镇人民政府，住所地，住所地曲阳县夏赵邱会信用代码11130634000843227J。法定代表人王少辉，该镇政府镇长。委托代理人赵雷，该镇政府工作人员。上诉人曲阳县城市管理综合行政执法局、曲阳县住房和城乡建设局因拆除违法建筑通知一案，不服河北省唐县人民法院（2018）冀0627行初41号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，涉案建筑位于曲阳县××××号，目前用于超市经营。2018年6月28日，被告曲阳县恒州镇人民政府、被告曲阳县国土资源局、被告曲阳县住房和城乡建设局、被告曲阳县城市管理行政执法局对原告闫保作出关于拆除违法建筑的通知（编号314），全文如下：闫保：经查，你在定龙路××三间的建筑，无土地证、无规划许可证手续，属于违法建设。根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城乡规划法》、《河北省城乡规划管理条例》之规定，限你5日内自行拆除，逾期不拆除，乡（镇）政府及有关部门将按有关法律法规依法强制拆除。该通知书上加盖了四被告的公章。原审法院经审理认为，一、四被告对原告作出的关于拆除违法建筑的通知，认定了涉案建筑物属于违法建设，为原告设定了拆除的义务，原告作为行政行为的相对人，认为该通知侵犯了自己的合法权益，向人民法院提起行政诉讼符合法律规定。二、被诉行政行为虽然名为通知，但并非行政行为中的通知程序，实为对当事人创设权利义务的具有处罚性质的行政决定，故作出行政行为应当符合法定程序、具有事实和法律依据。四被告所作通知未经过调查、询问、现场勘测等执法程序，故对涉案建筑物的建筑时间、占地面积、建筑面积、土地性质及类别等未进行认定。通知仅仅认定了涉案建筑物属于违法建设，但没有具体说明是违反了《土地管理法》的规定，还是违反了《城乡规划法》的规定。不同的违法情形、不同的占地性质，导致的法律后果是不同的，职权处理机关及所适用的法律依据和执法程序也是不同的。因此，四被告共同作出的通知，主体责任不明、认定事实模糊、不符合执法程序。三、《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定：被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。本案中，四被告均未提供作出行政行为的证据，应视为行政行为没有相应证据。综上，四被告共同作出的拆除违法建筑的通知，主体混乱、违反法定程序、没有相应的证据，应当予以撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十八条、第七十条第（一）项、第（三）项之规定，判决如下：撤销被告曲阳县恒州镇人民政府、被告曲阳县国土资源局、被告曲阳县住房和城乡建设局、被告曲阳县城市管理行政执法局对原告闫保共同作出的关于拆除违法建筑的通知（编号314）。上诉人曲阳县城市管理综合行政执法局上诉称，一审判决认定事实不清，依法应当予以驳回。被上诉人所占有使用的土地，既未取得规划许可证，也未取得国有土地使用权。被上诉人违法建设房屋并开展经营的行为，违反了《土地管理法》第四条第三款、第四十三条、第五十三条之规定，违反了《城乡规划法》第六十四条、第六十六条，依法应当予以拆除。上诉人联合三被告作出的《关于拆除违法建筑的通知》符合法律规定，法院依法应当予以支持。综上，请求撤销一审判决，改判驳回被上诉人的诉讼请求，一、二审诉讼费用由被上诉人承担。上诉人曲阳县住房和城乡建设局上诉意见与上诉人曲阳县城市管理综合行政执法局上诉意见一致。被上诉人闫保答辩称，根据城乡规划法以及土地管理条例，上诉人如认为被上诉人未取得规划许可证，需提供证据证明被上诉人的房屋在何规划区内。本案中，上诉人在一审及二审中未提交证据证明被上诉人需要取得何种规划，也无相关证据证明被上诉人违法建设房屋，上诉人应当承担举证不能的后果。关于被上诉人主体问题，被上诉人一审中提交了相关证据，证明被上诉人属于房屋的实际所有者，上诉人作出的具体行政行为对被上诉人产生了实际影响，被上诉人具有起诉主体资格。被上诉人对上诉人适用法律均有异议。被上诉人房屋所在地是集体土地，属于乡镇，房屋建设合法，且被上诉人的房屋建设于上世纪90年代，当时并不需要办理审批手续，上诉人要求被上诉人提供审批手续没有法律依据。四被告共同作出拆除通知没有法律依据和法定职权，属于主体错误，且该通知没有适用的具体法条，无法明确被上诉人违反哪项法律规定，适用法律不明确，应予以撤销。综上，请求维持一审判决。原审被告曲阳县自然资源和规划局陈述意见与二上诉人上诉意见一致。请求撤销一审判决，改判驳回被上诉人的诉讼请求。原审被告曲阳县恒州镇人民政府陈述意见与二上诉人上诉意见一致。请求撤销一审判决，改判驳回被上诉人的诉讼请求。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。另查明，根据曲阳县委、县政府机构改革文件，原曲阳县城市管理行政执法局更名为曲阳县城市管理综合行政执法局；原曲阳县国土资源局更名为曲阳县自然资源和规划局。本院认为，行政机关实施行政管理应当具备合法性和正当性。上诉人曲阳县城市管理综合行政执法局、上诉人曲阳县住房和城乡建设局、原审被告曲阳县自然资源和规划局、原审被告曲阳县恒州镇人民政府联合作出的《关于拆除违法建筑的通知》（编号：314），通知对象是被上诉人闫保，认定了案涉建筑物属于违法建设，为被上诉人闫保设定了拆除的义务，被上诉人闫保作为行政行为的相对人，认为该通知侵犯了自己的合法权益，依法有权提起行政诉讼。被诉行政行为虽然名为通知，实为对当事人创设权利义务并具有处罚性质的行政决定，应当由具有相应执法主体资格的部门、在对案件事实进行调查查明的基础上、正确适用法律法规、按照法律法规规定的程序作出。本案中，案涉通知在未查清涉案建筑物的建设时间、建筑面积、土地性质及类别的情况下，由二上诉人及二原审被告共同作出通知，管理主体不清；未经立案、调查、审批、告知等执法程序，程序违法；二上诉人及二原审被告均未提供作出该通知的证据，证据不足；通知中法律依据仅表述为“根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城乡规划法》、《河北省城乡规划管理条例》之规定”，未写明具体条款，适用法律不明确。综上，一审法院判决撤销该通知正确，应予维持。二上诉人的上诉理由理据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下:驳回上诉，维持原判。二审案件受理费100元，由上诉人曲阳县城市管理综合行政执法局负担50元，上诉人曲阳县住房和城乡建设局负担50元。本判决为终审判决。审判长  夏景华审判员  赵 明审判员  褚铁军二〇一九年四月二十四日法官助理南佳凤书记员穆星