中华人民共和国最高人民法院 行 政 裁 定 书 （2016）最高法行申4928号 再审申请人（一审原告、二审上诉人）：杨海燕，女，1963年5月11日出生，汉族，住内蒙古自治区赤峰市红山区八里铺村****。 再审申请人（一审第三人、二审上诉人）：马玉芹，女，汉族，1970年1月8日出生，住，住内蒙古自治区赤峰市红山区/div> 二人委托诉讼代理人：周宁泽，北京泰维律师事务所律师。 再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）：内蒙古自治区赤峰市红山区人民政府，住所地：内蒙古自治区赤峰市红山区桥北大街**。 法定代表人：林晶华，内蒙古自治区赤峰市红山区人民政府区长。 再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）：内蒙古自治区赤峰市人民政府，住所地：内蒙古自治区赤峰市松山区玉龙大街**。 法定代表人：孟宪东，内蒙古自治区赤峰市人民政府市长。 再审申请人杨海燕、马玉芹因与被申请人内蒙古自治区赤峰市红山区人民政府（以下简称红山区政府）、内蒙古自治区赤峰市人民政府（以下简称赤峰市政府）征地补偿安置方案、行政复议决定一案，不服内蒙古自治区高级人民法院(2016)内行终69号行政裁定，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。 杨海燕认为红山区政府作出的赤红政字[2015]20号《赤峰市红山区人民政府关于2014年第十二批次城镇建设用地征地补偿安置方案的批复》未尽合理审查义务，程序违法，未依法听取被征地农民的意见，也未对其前置程序是否合法进行审查，严重侵害了被征地农民的合法权益。赤峰市政府在未对本案争议事实及明显违法点进行查证认定的情况下作出维持决定，进一步侵害了其合法权益。因此请求撤销红山区政府作出的赤红政字[2015]20号《赤峰市红山区人民政府关2014年第十二批次城镇建设用地征地补偿安置方案的批复》和赤峰市政府作出的赤政复决字[2015]189号《赤峰市人民政府行政复议决定书》。 内蒙古自治区赤峰市中级人民法院一审查明，2014年10月11日，内蒙古自治区人民政府下发了《关于红山区人民政府2014年第十二批次城镇建设用地的批复》（内政土发[2014]616号），杨海燕使用的集体土地在此次征地范围内。红山区政府根据内蒙古自治区人民政府的《批复》和相关法律规定，于2014年12月26日制定了《赤峰市红山区人民政府征收土地方案公告》（赤红政征告[2014]47号）。赤峰市国土资源局红山区分局拟定《征地补偿安置方案》后，于2015年1月28日向红山区政府报批，红山区政府于2015年2月4日作出赤红政字[2015]20号《赤峰市红山区人民政府关于2014年第十二批次城镇建设用地征地补偿安置方案的批复》，原则同意赤峰市国土资源局红山区分局报送的《征地补偿安置方案》，并对《征地补偿安置方案》的实施提出要求。杨海燕对红山区政府作出的赤红政字[2015]20号《批复》不服，向赤峰市政府申请行政复议。赤峰市政府于2015年9月23日作出赤政复决字[2015]189号《赤峰市人民政府行政复议决定书》，维持红山区政府的批复。杨海燕不服，以红山区政府和赤峰市政府为共同被告，提起行政诉讼。 又查明，杨海燕对此次批复的《征地补偿安置方案》和补偿标准有异议，除对红山区政府作出的赤红政字[2015]20号《赤峰市红山区人民政府关于2014年第十二批次城镇建设用地征地补偿安置方案的批复》不服向赤峰市政府申请行政复议外，未提出要求人民政府对《征地补偿安置方案》和补偿标准争议进行裁决的申请，市、区两级政府在处理安置补偿争议、批复《征地补偿安置方案》和行政复议期间，没有提交对争议进行协调的证据。 一审法院认为，本案的实质是征收土地安置补偿争议。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施”和国土资源部《关于加快推进征地补偿安置争议协调裁决制度的通知》等相关规定，在征收土地过程中出现的征地补偿安置争议，应先经过协调，经协调达不成一致意见的，由人民政府作出裁决决定。协调裁决程序不代替行政复议和诉讼。本案中，杨海燕在庭审过程中明确主张对本次争议的征地补偿安置方案有异议，在所涉征地补偿安置争议未经依法协调和裁决的情况下，其以赤峰市红山区政府、赤峰市政府的行政行为在实体和程序方面均存在违法、侵害其合法权益等为由提起行政诉讼于法无据。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条：“土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决”的规定，杨海燕应当先申请人民政府对所涉安置补偿争议进行协调裁决。故本案不属于行政诉讼受案范围。一审法院依据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款一项之规定，裁定驳回杨海燕的起诉。 杨海燕、马玉芹等不服，向内蒙古自治区高级人民法院上诉称，红山区政府作出的赤红政字[2015]第20号征地补偿安置方案批复实体和程序均违法，赤峰市政府作出的复议决定认定事实及适用法律错误。一审法院裁定认定事实不清，适用法律错误，请求二审法院撤销一审判决并责令一审法院对本案进行实体审理并作出撤销批复及复议决定的判决。 内蒙古自治区高级人民法院二审查明的基本事实与一审法院认定的事实一致并予以确认。二审法院认为，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条的规定，红山区政府作出的赤红政字[2015]20号《赤峰市红山区人民政府关于2014年第十二批次城镇建设用地征地补偿安置方案的批复》，不属于行政诉讼受案范围。赤峰市政府作出的被诉复议决定程序并无不当。杨海燕、马玉芹等的上诉理由不能成立。二审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定驳回上诉，维持原裁定。 杨海燕、马玉芹不服，向本院申请再审，请求撤销内蒙古自治区赤峰市中级人民法院作出的（2015）内赤行初字第128号行政裁定书、内蒙古自治区高级人民法院作出的(2016)内行终69号行政裁定书，依法再审本案，责令赤峰市中级人民法院对本案进行实体审理并作出公正判决。主要理由为：一审法院裁定认定事实错误，适用法律错误。1、依据《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第二条第二款规定，征地补偿安置争议属于行政诉讼的受案范围；2、对征地补偿安置批复的裁决实质上是属于对征地补偿安置批复的复议；3、赤峰市政府已就本案被诉的赤红政字[2015]20号《赤峰市红山区人民政府关于2014年第十二批次城镇建设用地征地补偿安置方案的批复》作出行政复议决定，应当视为上级行政机关作出的裁决。 本院查明，2011年5月18日，原国务院法制办公室发布了《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》（国法[2011]35号）。该通知规定，被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请。 本院认为，本案被诉行政行为系红山区政府作出的赤红政字[2015]20号《赤峰市红山区人民政府关2014年第十二批次城镇建设用地征地补偿安置方案的批复》和赤峰市政府作出的赤政复决字[2015]189号《赤峰市人民政府行政复议决定书》，争议的焦点系杨海燕的起诉是否符合起诉条件。综合原审法院查明的事实及杨海燕的实质诉求，本案可以确认杨海燕系对土地征收补偿安置标准不服。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，对征地补偿安置标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调，协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。该规定实际上为土地征收补偿标准争议设置了前置行政程序。根据原国务院法制办公室发布的《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》规定，被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请。原国务院法制办公室作为负责制定、发布、解释行政法规的具体办事机构，其对征地补偿安置方案争议作出的规定应当得到执行。本案中，杨海燕不服红山区政府作出的赤红政字[2015]20号《赤峰市红山区人民政府关2014年第十二批次城镇建设用地征地补偿安置方案的批复》，已经向赤峰市政府提出行政复议申请，赤峰市政府也已作出赤政复决字[2015]189号《赤峰市人民政府行政复议决定书》。至此，杨海燕对于征地补偿标准的争议已经完成了前置行政程序。杨海燕不服并因此提起本案之诉，符合法律规定的起诉条件，原一审、二审法院认为杨海燕的起诉不属于行政诉讼受案范围，并据此裁定驳回杨海燕的起诉及上诉，确有不妥。 对于已经生效的裁定、判决进行再审，其最终目的仍然是保护行政相对人的诉权及实体权益。因此，本案是否应当提起再审还应结合具体情况进行综合考虑。原审法院已经在裁定中向杨海燕等予以释明，指引其针对补偿安置方案提起行政裁决。从更便利、更充分地保护当事人诉权及实体权益的角度出发，杨海燕、马玉芹可以按照原审法院的释明和指引，向内蒙古自治区人民政府申请裁决，不服裁决再行提起诉讼。如此一来，杨海燕等实际上又获得了一次行政程序的救济途径，并进而仍然可以提起行政诉讼，与再审本案相比较，前者更加可取。因此，本案实无进入再审的必要。 综上所述，本院依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下： 驳回杨海燕、马玉芹的再审申请。 审判长  梁凤云 审判员  罗 霞 审判员  王海峰 二〇一九年四月十七日 书记员  申泽斌