广东省中山市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤20行终138号上诉人（原审原告）：中山市沙溪镇荔苑隆都菜馆，住所地广东省中山市沙溪镇石门村后山105国道旁，统一社会信用代码914420000537657014。法定代表人：黄美颜，该公司经理。委托代理人：秦雍、朱婉飘，广东香山律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：中山市应急管理局，住所地广东省中山市石岐区民生路****，统一社会信用代码114420007838798905。法定代表人：刘某3，该局局长。委托代理人：陈锦洁，该局工作人员。委托代理人：何再，广东贤道律师事务所律师。上诉人中山市沙溪镇荔苑隆都菜馆（下称荔苑隆都菜馆）因不服被上诉人中山市应急管理局（下称市应急管理局）行政处罚决定一案，不服广东省中山市第一人民法院（2018）粤2071行初824号行政判决，向本院提起上诉。本案现已审理终结。根据中共中山市委、中山市人民政府中山发[2019]1号关于印发《中山市机构改革方案》的通知，组建市应急管理局，将市安全生产监督管理局的职责归入市应急管理局，本案一审时的被告市安监局在二审期间名称变更为被上诉人市应急管理局。原审法院查明，2017年10月6日晚，刘某1与其家属来到荔苑隆都菜馆的观樟园房就餐；18时40分许，其在点餐后独自离开观樟园房；19时许，其家属发现其久未返回后四处寻找，并告知荔苑隆都菜馆的工作人员共同寻找，还向公安机关报警求救，中山市公安局沙溪分局溪角派出所出警处置；19时45分许，其被发现倒在了观樟园房外一山坡小路的梯级下，之后被送往中山市人民医院进行抢救，经该医院抢救无效死亡。上述事件发生后，中山市人民政府批准成立了由市安监局牵头，中山市监察局、中山市公安局、中山市总工会等有关部门组成的中山市沙溪镇荔苑隆都菜馆“10·6”一般安全生产事故调查组（以下简称“10·6”事故调查组），开展事故调查工作。调查期间，市安监局对事故现场拍照取证，制作现场检查记录，据现场照片反映事故现场的楼梯没有防护栏。市安监局还邀请了建筑施工高级工程师林某、古某、廖某三名专家对事故现场勘察分析。林某的现场勘察分析意见称，事故现场楼梯首步踏步高度和其余步级宽度、楼梯两侧没有设置防护栏、现场小径及外楼梯处没有设置照明等，不符合规范要求。古某的现场勘察分析意见称，事故事发斜土坡、台阶宽度、步级宽度、部分步级高度和总级数均不符合规范要求，台阶坡度较大未按要求设置安全防护栏，事发地点未按要求设置夜间照明设施，事故地点存在安全隐患，荔苑隆都菜馆存在对事发地段危险源的排查不力，对安全隐患处置不当，对经营场所的安全管理不足与涉案事故有关联。廖某的现场勘察分析意见称，荔苑隆都菜馆通往仓库小路方向黑暗无光，事发前未将通往菜馆仓库小路进行围挡封闭，作为经营饮食场所，不属于顾客前往之处而设施不完善的地方应当进行围挡封闭，非正常情况下，容易对老人、小孩、酒醉等人产生误入，存在安全误区，荔苑隆都菜馆在经营范围内的安全防范存在客观上的过错。此外，市安监局对荔苑隆都菜馆的工作人员王某1、胡某、冯某、莫某、宋某、郑某以及对刘某1的家属李某、刘某2等人进行调查并制作询问笔录，荔苑隆都菜馆的工作人员笔录中承认，事发时，事发地入口是没有进行围蔽的。刘某1的家属向市安监局提供事发当晚的现场照片，该照片反映事发地（通往仓库的小径）没有设置照明，漆黑一片。事故调查组经调查后形成《中山市沙溪镇荔苑隆都菜馆“10·6”一般生产安全事故调查报告》（以下简称《“10·6”一般生产安全事故调查报告》），向中山市人民政府提交。2018年2月5日，中山市人民政府批复同意了事故调查组提交的《“10·6”一般生产安全事故调查报告》，该事故调查报告反映涉案事故的直接原因系“1、死者刘某1进入没有安全防护措施、设置不规范的废弃仓库小径，摔倒在废弃仓库入口处，导致事故发生。2、环境存在不安全因素：（1）餐厅通往废弃仓库的小径及楼梯处没有设置照明，不符合规范要求；（2）现场下楼梯首步踏步高度和其余步级宽度均不符合规范要求；（3）现场楼梯没有设置防护栏杆；……”,间接原因系“餐厅安全管理不到位，对存在安全隐患的废弃仓库小径入口没有进行围蔽”。事故性质系“中山市沙溪镇荔苑隆都菜馆‘10·6’一般生产安全事故是一起责任事故”。事故责任认定“一起生产经营单位安全管理不到位，楼梯设置不符合规范要求、没有设置安全防护栏，对废弃仓库小径入口没有进行围蔽导致的生产安全事故，中山市沙溪镇荔苑隆都菜馆对事故发生负有责任”。2018年4月24日，市安监局向荔苑隆都菜馆发出行政处罚告知书和听证告知书，告知荔苑隆都菜馆拟将对其作出的行政处罚、处罚的事实依据和法律依据以及其享有陈述、申辩、听证等权利。荔苑隆都菜馆收到上述文书后申请听证。同年5月4日，市安监局举行了听证会，听取了荔苑隆都菜馆的陈述和申辩。同年5月9日，市安监局作出（中支）安监罚[2018]30号行政处罚决定书（单位），认定荔苑隆都菜馆未采取技术、管理措施及时发现并消除事故隐患，导致发生生产安全事故，对事故发生负有责任，违反了《中华人民共和国安全生产法》第三十八条第一款的规定，依据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第（一）项的规定，决定对其处以210000元的罚款。市安监局于当日将上述行政处罚决定书送达荔苑隆都菜馆。荔苑隆都菜馆不服，诉至原审法院，请求：1.撤销市安监局于2018年5月9日作出（中支）安监罚[2018]30号行政处罚决定书（单位）;2.由市安监局承担本案的诉讼费用。原审法院另查明：中山市人民医院CT多媒体图文报告单反映刘某1抢救入院时额骨及左顶骨骨折，左侧眼眶外侧壁、左侧颧弓、鼻骨、筛板、右侧上颌窦前壁多发骨折等，额顶部头皮血肿。居民死亡医学证明书反映刘某1死亡原因是脑出血，猝死。中山市公安局沙溪分局溪角派出所于2017年12月22日出具了关于刘某1摔伤致死事件情况说明，经调查走访未发现存在其他异常情况，结合荔苑隆都菜馆工作人员和刘某1的家属的笔录以及医院病历，初步判断刘某1系摔倒后经抢救无效死亡，排除刑事犯罪可能。原审法院又查明：荔苑隆都菜馆已履行缴纳罚款210000元的义务。中山市沙溪镇虎逊村民委员会于2017年12月28日出具证明，荔苑隆都菜馆卫生间背后旧屋及通道（涉案事故发生地）为新石门村村民王某2所有，是荔苑隆都菜馆临时租赁用作仓库使用。庭审中，荔苑隆都菜馆确认承租涉案事故发生地上的村屋及通道作临时仓库使用，事故发生地系在菜馆的经营范围之内。原审法院认为：本案应根据全面审查的原则对市安监局的行政处罚行为作合法性审查。第一，职权方面。根据《中华人民共和国安全生产法》第九条第一款“县级以上地方各级人民政府安全生产监督管理部门依照本法，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理。”的规定，市安监局作为中山市人民政府安全生产监督管理部门，具有对本行政区域内安全生产工作进行综合监督管理的法定职责。第二，事实认定方面。本案中，现场照片、专家的现场勘察分析意见、《“10·6”一般生产安全事故调查报告》、荔苑隆都菜馆工作人员及刘某1家属的询问笔录等可以相互印证证明荔苑隆都菜馆安全管理不到位，楼梯设置不符合规范要求、没有设置安全防护栏及照明设施，对废弃仓库小径入口没有进行围蔽等，确实存在安全隐患，对事故发生负有一定责任，故市安监局认定荔苑隆都菜馆未采取技术、管理措施及时发现并消除事故隐患，导致发生生产安全事故，对事故发生负有责任的事实，本院予以支持。虽村屋及其通道（事故发生地）的产权并非属于荔苑隆都菜馆所有，但该菜馆确认已承租用作仓库使用，且承认事故发生地系在菜馆的经营范围之内，因此，荔苑隆都菜馆作为经营单位理应对其经营范围内的场所尽安全保障义务，消除安全隐患。荔苑隆都菜馆以旧村屋及其通道并非属其所有故不能采取措施予以围蔽等，其已尽安全保障义务的主张，原审法院不予采信。第三，法律适用和处罚是否适当。荔苑隆都菜馆未采取技术、管理措施及时发现并消除事故隐患，导致发生一人死亡的生产安全事故，对事故发生负有责任，违反了《中华人民共和国安全生产法》第三十八条第一款“生产经营单位应当建立健全生产安全事故隐患排查治理制度，采取技术、管理措施，及时发现并消除事故隐患”的规定，市安监局根据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第（一）项“发生生产安全事故，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿等责任外，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款：（一）发生一般事故的，处二十万元以上五十万元以下的罚款”的规定，对该菜馆处以罚款210000元，系在法定范围之内，并无不当。第四，程序方面。市安监局对荔苑隆都菜馆的违法行为现场调查，邀请专家勘察分析，对相关人员进行调查并制作询问笔录，作出涉案行政处罚决定之前履行告知义务，并依当事人申请举行听证会，作出涉案行政处罚决定之后将文书送达当事人，符合法定程序。综上，荔苑隆都菜馆要求撤销市安监局作出的（中支）安监罚[2018]30号行政处罚决定书（单位）的诉讼请求，没有事实和法律依据，原审法院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回荔苑隆都菜馆的诉讼请求。案件受理费50元，由荔苑隆都菜馆负担。上诉人荔苑隆都菜馆不服原审判决，向本院提起上诉称：一、市应急管理局作出的行政处罚决定书依据事实不清，证据不足。事故发生地点的通道及阶梯均为新石门村村民所有，并非上诉人所有，通道连接村民所有的私人村屋和上诉人的经营场所，上诉人无权将通道和阶梯封闭。上诉人经营场所内的公共道路，上诉人也无权封闭，不让村民通行。这些通道或公用道路，并非上诉人提供给外来客人的就餐设施。死者刘某1就餐的观樟园房间为独立房间，有洗手间通道和通往菜馆大厅的通道，其若正常出入即不会存在因找不到观樟园房而误入通道跌下阶梯的可能。上诉人供客人就餐、活动范围内的其他营业场所相关安全标示、指示牌非常清晰，日间和夜间供客人活动范围内的道路宽敞，灯光也十分明亮，上诉人已经尽到了安全保障义务。二、市应急管理局在一审诉讼中才提交事故调查组作出的《“10·6”一般生产安全事故调查报告》及中山市人民政府作出的同意批复文件，市应急管理局据此作出行政处罚决定，但是在听证和作出处罚前均未向上诉人出示或公示，剥夺了上诉人申辩的权利，行政处罚程序不合法。三、死者及其家属对事发负有责任，行政处罚决定认定是上诉人未采取技术、管理措施及时发现并消除事故隐患导致发生生产安全事故，上诉人对事故负有责任，缺乏法律依据。本案事故是因为死者没有按照正常行走路线误入与村屋相通的阶梯不慎摔倒所致，死者及其家属自身存在过错，应承担相应责任。上诉人在主观上既无故意也无过失，上诉人无法对自己没有产权的地方或者公用设施进行改造和围闭，对安全隐患的防范已经做到了安全生产法定义务范围内应尽的义务。在任何公共场所内不可能杜绝滑到、摔倒等意外事件的发生，意外事故中，尤其是意外事故当事人本身负有责任的情形下，应由民法、侵权责任法等民事法律进行调整。将涉案事件定性为安全生产事故并作出行政处罚，扩大了上诉人的生产经营责任。此类事件不足以构成安全生产法意义上的生产安全事故。综上，请求二审法院撤销一审判决，改判撤销市应急管理局于2018年5月9日作出的（中支）安监罚[2018]30号行政处罚决定书（单位）;并由市应急管理局承担本案的诉讼费用。被上诉人市应急管理局答辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律准确，判决恰当，请求二审法院驳回上诉，维持一审判决。本院经审理查明，原审判决查明事实清楚，本院予以确认。本院另查明，市应急管理局在一审诉讼期间没有向法院提交听证笔录证据，仅提交了一份《听证会报告书》，该报告书记载了听证会的基本情况，其中案件调查人员说明主要案由中，记载了事故事实，并记载了“10.6”安全事故调查组聘请的专家给出的包括导致事故直接原因和间接原因的意见，并记载了调查组的认定意见，上述记载的意见与经中山市人民政府批复同意的事故调查组提交的《“10·6”一般生产安全事故调查报告》内容一致。该听证会报告书记载了听证双方的主要分歧、辩论要点及证据。该《听证会报告书》由听证主持人张某签名，由负责人刘某3签名同意。对于上诉人提出的听证时及作出处罚之时市应急管理局均未向其送达《“10·6”一般生产安全事故调查报告》，经审查市应急管理局提交的文书送达回执，送达文书中没有包括该事故调查报告。本院认为，本案属安监行政处罚案。原审法院依据全面审查原则对市应急管理局作出的涉案行政处罚决定进行了审查，上诉人荔苑隆都菜馆就该处罚决定的事实依据和处罚程序提出上诉，本院就此予以审查。首先，在处罚的事实依据上。市应急管理局作出处罚的主要事实依据为经中山市人民政府批复确定的《“10·6”一般生产安全事故调查报告》，从出具该事故调查报告的事故调查组的组成程序、人员和调查程序看，均符合《生产安全事故报告和调查处理条例》的规定。依照《中华人民共和国安全生产法》第八十三条的规定，经有权机关批准后的事故调查报告，是安全生产监督部门追究相关责任人责任的依据。故市应急管理局以该事故调查报告为主要事实依据对荔苑隆都菜馆进行涉案处罚，符合《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第（一）项的规定。上诉人有关事故发生道路、阶梯权属、供客人就餐、活动范围的营业场所照明及指示是否清晰的上诉意见，所述事实均不是市应急管理局作出涉案行政处罚时应予考虑的事实。市应急管理局作出处罚的主要事实依据为上述事故调查报告，该报告认定事故性质为一般生产安全责任事故，荔苑隆都菜馆对事故发生负有责任的，市应急管理局即应当执行该认定结论，对荔苑隆都菜馆进行相应处罚。由此，对于上诉人有关市应急管理局处罚事实依据的上诉意见，本院不予采纳。其次，在处罚的程序方面。市应急管理局在处罚前应上诉人的要求进行了听证，依据《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条第一款第（七）项之规定，听证应当制作笔录，笔录应当交当事人审核无误后签字或盖章。但是在诉讼中市应急管理局并没有向法院提交有上诉人签字或盖章的听证笔录，只提交了一份内部呈批的反映听证内容和过程的《听证会报告书》，程序上确有瑕疵。但是，从该《听证会报告书》的内容上看，此次听证调查人员说明了拟作出处罚的事实依据，包括《“10·6”一般生产安全事故调查报告》的主要认定事实、事故调查组的组成人员情况，并且就主要分歧、辩论要点进行了充分的讨论、回应。而上诉人荔苑隆都菜馆对于确实有举行听证会并无异议，由此，本院认为市应急管理局未予提交听证笔录的上述瑕疵，并不影响其举行听证会对拟处罚事实进行听证的合法性。而有关上诉人提出在听证过程中及处罚前，市应急管理局均未向其送达事故调查报告的上诉意见，本院认为，该事故调查报告由中山市人民政府批复作出，故该事故调查报告的发布和送达义务机关应为中山市人民政府，市应急管理局在听证会上将该事故调查报告的调查人员组成、事故调查情况、认定事故责任、性质等主要内容，作为拟处罚事实向荔苑隆都菜馆进行了告知，即履行了告知拟处罚事实的法定义务，告知程序合法。由此，对于上诉人有关市应急管理局处罚程序不合法的上诉意见，本院亦不予采纳。综上所述，上诉人荔苑隆都菜馆上诉理据不充分，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，判决处理恰当，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人中山市沙溪镇荔苑隆都菜馆负担。本判决为终审判决。审判长 陈 薇审判员 刘满星审判员 王 昕二〇一九年四月二十三日书记员 陈 怡