河南省郑州市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫01行终386号上诉人（原审原告）杜惠琴，女，汉族，1963年1月20日出生，住郑州市金水区。委托代理人杜惠玲，女，汉族，1960年12月11日出生，住郑州市中原区。上诉人（原审被告）郑州市住房保障和房地产管理局，住所地河南省郑州市郑东新区商务外环路**。法定代表人赵红军，局长。委托代理人王慧卉、佟帅，该局工作人员。原审被告郑州市金水区人民政府，，住所地郑州市金水区东风路**法定代表人魏东，区长。委托代理人刘威，郑州市金水区征收办工作人员。委托代理人张瑞文，河南泰豫恒律师事务所律师。上诉人杜惠琴、郑州市住房保障和房地产管理局因杜惠琴诉郑州市住房保障和房地产管理局（以下简称郑州市房管局）、郑州市金水区人民政府（以下简称金水区政府）注销房屋登记一案，不服河南省郑州高新技术产业开发区人民法院（2018）豫0191行初74号行政判决，分别向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案，上诉人杜惠琴的委托代理人杜惠玲，上诉人郑州市房管局的委托代理人王慧卉，原审被告金水区政府的委托代理人刘威、张瑞文到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原审查明：原告杜惠琴的房屋位于金水区六里屯村126号，原告系房屋所有权人，房产证号为郑房权证字第**。2013年8月22日，金水区政府作出金房征决〔2013〕2号《房屋征收决定书》，决定征收金水区寺坡村、六里屯村周边部分规划区域内涉及的国有土地上的房屋及其附属物、构筑物。2015年4月17日，金水区政府又作出《关于对金房征决〔2013〕2号房屋征收决定书进行补正的通告》，决定在之前征收范围基础上，一并将金水区寺坡村、六里屯村国有土地上的房屋及其附属物、构筑物纳入征收范围，原告所诉的位于金水区六里屯村126号的房屋在上述征收范围内。2015年6月5日，金水区政府作出金政函〔2015〕39号《关于依法办理房屋注销登记的函》发送至被告郑州市房管局，函请被告办理被征收房屋所有权的注销登记，原告所诉的涉案房屋在该函所附的“办理注销登记的被征收人名单”中。2015年7月13日，郑州市房管局作出实地查看表，载明经查看，依据房屋所有权证及附图、查看所登记的房屋已拆除、灭失房屋所有权证为：0801092194。2015年9月23日，于郑州日报上刊登了郑房公告字第3号房屋所有权证书注销公告，后又于2015年12月10日在郑州日报上刊登了所有权证注销更正：“杜海水继承人杜惠琴坐落于金水区六里屯126号1层，产权证号：0801092194号”，将原告涉案房屋权属证书公告作废。2015年12月2日，金水区政府出具《委托书》，委托刘威办理涉案房屋产权注销事宜。12月24日，刘威填写了房屋所有权注销登记书。12月29日，被告郑州市房管局对原告所诉的涉案房屋出具了郑州市房屋所有权注销证明，办理了注销登记手续。另查明，原告不服金水区政府作出的《补正通告》，向人民法院提起行政诉讼，请求判令《补正通告》违法并予以撤销。2017年3月29日，河南省高级人民法院作出（2016）豫行终1593号行政判决，撤销《补正通告》中针对原告涉案房屋的征收部分。上述判决已经发生法律效力。原审认为，河南省高级人民法院（2016）豫行终1593号生效行政判决已经认定《补正通告》中针对原告涉案房屋的征收部分违法并予以撤销，此《补正通告》系被告郑州市房管局办理房屋注销登记的主要事实依据。在该《补正通告》失去法律效力的情形下，以《补正通告》为主要事实依据作出的房屋注销登记行为不属于可适用《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第二条第一款所规定的情形，应当接受行政行为合法性审查。本案属于人民法院行政案件受案范围，故被告辩称其注销房屋登记行为不属于人民法院行政诉讼受案范围，本院不予采纳。《郑州市房屋登记条例》第三十一条规定，“房屋灭失后或因人民法院、仲裁机构的生效法律文书、人民政府的生效征收决定等致使房屋权利消失后，房屋权利人未申请注销登记的，房屋登记机构可以直接代为办理注销登记手续。按前款规定直接代为办理注销登记的，房屋登记机构应当事先书面告知房屋权利人，并令其限期缴回房屋权属证书；相关权利人未在规定期限内缴回房屋权属证书的，房屋登记机构应当在其网站和当地主要报纸上公告房屋权属证书作废。”本案被告郑州市房管局虽然在郑州日报上刊登了郑房公告字第3号房屋所有权证书注销公告，将原告涉案房屋权属证书公告作废，也提供了郑房注告字【2015】78号告知书存根，但并未提供证据证明其将告知书送达给了本案原告杜惠琴，损害了原告的合法权益，且其所依据的《补正通告》已经被人民法院生效判决确认违法并撤销，失去法律效力，故被告注销原告涉案房屋权属登记的行为程序违法、事实依据不足，应当予以撤销。但根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款的规定，“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。”本院认为，原告涉案房屋已经拆除，且被告郑州市房管局已经丧失房屋所有权登记职能，该注销行为已经不具有可撤销内容，本院依法判决确认违法。对原告请求撤销被告注销原告房屋所有权证行为，本院不予支持。关于被告金水区政府，因金水区政府不是作出具体行政行为的主体，故驳回原告对金水区政府的诉求。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、第七十四条第二款之规定，判决：一、被告郑州市房管局注销原告杜惠琴房屋所有权（证号：郑房房权证字第**）行政行为违法；二、驳回原告杜惠琴其他诉讼请求。上诉人杜惠琴不服，上诉称：一、一审判决认定事实出现错误。第一、一审判决认定郑州市房管局“已经丧失房屋所有权登记职能”没有事实根据,也不是一审法院认定“该注销行为已经不具有可撤销内容”的事实依据。在本案中,郑州市房管局并没有提供证据证实其已经丧失房屋所有权登记职能,一审法院只是偏信郑州市房管局单方面的口头陈述,没有认真审查案件事实。被诉行政行为严重侵犯包括上诉人在内的郑州寺坡村、六里屯村许多相关村民的房屋所有权,给这些村民造成巨大的经济损失。这都是郑州市房管局违法行政、作出违法的被诉行政行为导致的结果,依法应当撤销被诉行政行为,使包括上诉人在内的郑州寺坡村、六里屯村许多相关村民的合法权益恢复到原来的状态,同时可以起到阻止违法行政的作用。故此,一审法院认定“该注销行为已经不具有可撤销内容”是认定事实错误。第二、一审判决认定郑州市房管局“注销原告涉案房屋权属登记的行为程序违法”也是错误的。从上诉人与郑州市房管局提供的证据材料可以证实,郑州市房管局没有认真审查原审被告提供的注销证据材料,在上诉人的相关权利救济期限没有届满的情况下(特别是补正通告司法救济期限没有届满),就匆忙、草率地注销上诉人的房屋登记,这不仅仅是郑州市房管局作出被诉行政行为在程序上违法,而是从程序到实体均违反法律规定,从而导致判决错误。二、一审判决适用法律错误。一审判决适用《中华人民共和国行政诉讼法》第74条第2款的规定而作出的判决,但是该条款适用的前提:“不需要撤销或者判决履行的”。根据本案查明的事实,被诉行政行为从程序到实体均违反法律规定,且没有事实根据,严重违反《中华人民共和国行政诉讼法》第70条第1、2项的规定,依法应当确认违法并予以撤销被诉行政行为。综上所述,一审判决认定事实出现错误,适用法律不当,恳请二审法院依法查明事实,排除干扰,秉公裁判。请求：撤销河南省郑州高新技术产业开发区人民法院作出的（2018)豫0191行初74号行政判决书,依法改判支持上诉人的起诉请求。上诉人郑州市房管局上诉称：一、本案所诉房屋符合注销登记的情形。根据《郑州市房屋登记条例》第31条第1款规定,“房屋灭失后或因人民法院、仲裁机构的生效法律文书、人民政府的征收决定等致使房屋权利消失后,房屋权利人未申请注销登记的,房屋登记机构可以直接代为办理注销登记。”本案属于以上情形。根据金水区政府金政函〔2015〕39号,本案所诉房屋已被《郑州市金水区人民政府房屋征收决定书》(金房征决〔2013〕2号)征收,符合上述条款的规定,我局可以直接代为办理注销登记手续。二、《补正通告》被撤销发生在我局注销登记之后。2017年3月29日,河南省高级人民法院作出(2016)豫行终1593号行政判决,撤销《关于对金房征决〔2013〕2号房屋征收决定书进行补正的通告》中针对被上诉人涉案房屋的征收部分。而我局的注销登记发生在2015年12月,在我局办理注销登记时,该《补正通告》尚未被生效的法律文书撤销,我局根据有效的征收决定书办理注销登记不存在违法之处。即使《补正通告》被河南省高级人民法院(2016)豫行终1593号行政判决所撤销,但该行政行为的撤销并不必然导致我局的注销登记违法,此《补正通告》为我局办理注销登记的事实依据,该《补正通告》被撤销只能认定我局办理房屋注销登记没有了事实依据,据此房屋注销登记可以此被撤销或被确认违法,但我局办理注销登记这一行政行为并不存在过错和违法。三、我局房屋注销行为事实清楚、证据充分、程序合法,不存在违法和过错。2015年6月金水区政府来函告知我局本案争议房屋已被《郑州市金水区人民政府房屋征收决定书》(金房征决〔2013〕2号)征收,我局严格按照《物权法》第28条、《郑州市房屋登记条例》第31条的规定收取相关的办证材料,事实清楚,证据充分。根据《郑州市房屋登记条例》第31条第2款的规定,2015年8月事先书面告知了房屋权利人,并令其限期缴回房屋权属证书,以及告知其逾期不交回房屋权属证书的,我局将在网站和报刊上公告房屋权属证书作废(2015年7月我局相关登记人员已现场查看本案所涉房屋确实已经拆除、灭失)。相关权利人未在规定期限内缴回房屋权属证书,我局依据第31条第2款的规定,于2015年9月在《郑州日报》公告了房屋权属作废。经过以上程序2015年12月我局办理了房屋所有权证的注销登记手续,程序完全符合法律规定。我局提供了在郑州日报上刊登的郑房公告字第3号房屋所有权证书注销公告,也提供了郑房注告字【2015】78号告知书存根,完全能够证明我局按照法规规定的程序办理了注销登记,证据充分,程序合法,不存在违法和过错。综上,请求撤销一审判决,支持上诉人的上诉请求。原审被告金水区政府述称：金水区政府不是注销房屋登记的主体，一审驳回原告对金水区政府的诉求，判决正确。二审经审理除确认一审查明事实外，另查明，河南省高级人民法院（2016）豫行终1593号行政判决查明“2014年8月、11月、12月，原告张玲枝等十七人本人或家人在金水区寺坡、六里屯的房屋被被告设立的指挥部委托的拆迁公司陆续拆除。”其中“原告张玲枝等十七人”包括杜惠琴。2016年8月12日郑州市人民政府发布郑政通〔2016〕37号《郑州市人民政府关于在郑州市主城区实施不动产统一登记的通告》，其中规定“根据《不动产登记暂行条例》等相关法律法规，按照河南省推进不动产统一登记工作的总体部署，经郑州市人民政府研究决定，自2016年8月20日起，在郑州市主城区范围内实施不动产统一登记。现将有关事项通告如下：一、不动产登记机构。郑州市国土资源局为我市不动产统一登记行政机构。郑州市不动产登记中心受市国土资源局委托，具体承担郑州市主城区不动产登记的事务性工作。二、不动产登记业务类型。不动产登记业务包括土地、房屋、林木等定着物的首次登记、变更登记、转移登记、注销登记、更正登记、异议登记、预告登记、查封登记、抵押登记、地、地役权登记等…”本院认为：本案争议焦点是被诉注销房屋登记行为是否合法，应判决撤销还是确认违法。本案被诉注销房屋登记行为作出的主要事实依据是涉案《补正通告》将杜惠琴涉案房屋列入了征收范围，但河南省高级人民法院（2016）豫行终1593号行政判决已经判决撤销《补正通告》中针对杜惠琴涉案房屋的征收部分。因此，本案被诉注销房屋登记行为在（2016）豫行终1593号行政判决生效后已经丧失了主要事实依据。另郑州市房管局虽称其作出被诉注销房屋登记行为时已经履行了法定程序，但其并未提交证据证明其将通知房屋产权人限期缴回涉案房屋权属证书、否则该局将公告声明房屋权属证书作废的告知书向房屋产权人进行了送达，而杜惠琴对送达事项又不予认可，故一审法院认定被诉注销房屋登记行为程序违法并无不当。基于此，被诉注销房屋登记行为已经丧失了当时作出时所依据的事实依据，且程序违法，依法本应予撤销。但是，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款规定“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：(一)行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；”《郑州市房屋登记条例》第三十一条第一款规定“房屋灭失后或因人民法院、仲裁机构的生效法律文书、人民政府的生效征收决定等致使房屋权利消失后，房屋权利人未申请注销登记的，房屋登记机构可以直接代为办理注销登记手续。”本案中，杜惠琴涉案房屋经生效行政判决认定已在2014年被拆除，被诉注销房屋登记行为发生在2015年，而房屋权属证书是客观上存在的房屋的权利凭证，在涉案房屋已经灭失的情况下，即便房屋权利人仍持有该房屋权属证书，也仅能证明其在房屋灭失前对该房屋享有所有权，房屋灭失后其对房屋的所有权已经依法转化成对灭失房屋损失的赔偿请求权，因此就杜惠琴的权利救济而言，依法已经不需要再撤销本案被诉注销房屋登记行为、恢复其原房屋权属证书或者再为其换发一个新的房屋权属证书，其依法提起行政赔偿之诉即可获得救济。同时，涉案房屋灭失后其房屋权属证书应当被注销是法律法规的强制性规定，而这也是被诉注销房屋登记行为作出的前提和基础，如果人民法院判决撤销本案被诉注销房屋登记行为,后续的也是房屋登记机构重新履行法定职责在房屋权利人不申请注销的情况下再次直接代为办理注销登记手续，而这样处理不仅不利于杜惠琴早日实现权利救济，而且还会浪费行政资源和司法资源，进而损害社会公共利益。综合上述因素，人民法院不宜再判决撤销本案被诉注销房屋登记行为，故一审法院判决确认被诉注销房屋登记行为违法结果正确，应予维持。但一审法院适用《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款的规定认为被诉注销房屋登记行为不具有可撤销内容不当，因为被诉注销房屋登记行为系一个法律行为，本身是具有可撤销性的，对此本院予以指正。另一审法院将“郑州市房管局已经丧失房屋所有权登记职能”也作为其判决确认被诉注销房屋登记行为违法的理由之一，对此本院认为，该理由不应成为人民法院决定本案判决撤销还是确认违法的考量因素，如果本案被诉注销房屋登记行为确实应当被撤销且具有可撤销性，人民法院即应当依法判决撤销，即便职权变更了也不会影响该裁判结果，而本案情况并非如此。关于不动产登记职权变更问题，在2016年8月12日郑州市人民政府发布郑政通〔2016〕37号《郑州市人民政府关于在郑州市主城区实施不动产统一登记的通告》后，自2016年8月20日起在郑州市主城区范围内实施不动产统一登记，郑州市国土资源局为郑州市不动产统一登记行政机构，郑州市不动产登记中心受市国土资源局委托，具体承担郑州市主城区不动产登记的事务性工作，已经成为众所周知的法律状态。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。”本案杜惠琴最早于2016年5月起诉，当时以郑州市房管局为被告起诉并无不当。但是自2016年8月20日起郑州市不动产登记（包括注销登记）职权已经转移至郑州市国土资源局，各方当事人及人民法院均未考虑该情况，亦未要求变更被告，后经一二审裁定驳回起诉，经河南省高级人民法院再审后指令继续审理。在本次审理过程中，各方当事人亦未提出职权变更要求变更被告问题，鉴于本案被诉注销房屋登记行为确系由郑州市房管局作出，当事人特别是郑州市房管局均未主张需变更被告问题，加之本案系河南省高级人民法院再审指令继续审理的案件，且本案仅是判决确认被诉注销房屋登记行为违法，并不涉及因不动产登记职权变更而需要由继续行使其职权的行政机关重作的问题，即便变更被告后本案裁判结果仍是确认被诉注销房屋登记行为违法，如仅因形式上变更被告问题再撤销一审判决、将本案发回重审，徒增当事人的诉累，也浪费司法资源。因此综合考量上述因素，关于被告问题本院亦不再予以变更。金水区政府并非被诉注销房屋登记行为的作出机关，杜惠琴对其的起诉依法应予驳回。综上，两上诉人的上诉理由均不能成立，本院均不予采纳。一审判决结果正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。两上诉人各自缴纳的二审案件受理费50元，由各自负担。本判决为终审判决。审判长 胡 涛审判员 耿 立审判员 徐 滢二〇一九年四月二十五日书记员 沈良宇附录法律法规：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：(一)行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；(二)行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：(一)行政行为违法，但不具有可撤销内容的；(二)被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；(三)被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。第八十九条人民法院审上诉案件，按照下列情形，分别处理：(一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；(二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；(三)原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判。(四)原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。