浙江省金华市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙07行终63号 上诉人（原审被告）义乌市自然资源和规划局（原义乌市国土资源局），住所地浙江省义乌市义东路**。 法定代表人鲍建平，局长。 出庭行政负责人陈正强，义乌市自然资源和规划局党委委员、总工程师。 委托诉讼代理人朱俐刚，义乌市自然资源和规划局工作人员。 委托诉讼代理人金京华，浙江纵伸律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）杜云民，男，1955年12月23日出生，汉族，住浙江省义乌市。 委托诉讼代理人周涛，北京在明律师事务所律师。 原审第三人义乌市福田街道前店村民委员会，住，住所地浙江省义乌市福田街道前店村/div> 法定代表人王建大，主任。 杜云民诉义乌市自然资源和规划局其他行政行为一案，义乌市人民法院于2018年11月26日作出（2018）浙0782行初134号行政判决书。义乌市自然资源和规划局不服，在法定期限内向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭进行了审理，并于2019年3月13日传唤各方当事人进行了询问。本案现已审理终结。 原审法院认定：2013年11月13日，义乌市发展和改革委员会批准同意义乌市交通运输局《关于义乌疏港高速公路工程项目建议书的批复》。原义乌市国土局即着手开始对涉工程所在村集体土地开展征收工作。2014年9月16日和2015年1月22日，义乌市统一征地办公室分两次将涉前店村征收的集体土地补偿款汇入前店村股份经济合作社账号内。2015年2月9日，被告市国土局向第三人前店村委会送达听证告知书（义土听告字【2015】15号），告知第三人前店村委会，“因疏港高速公路建设需要，需征收该村集体土地3.5564公顷，征收补偿标准按义政办发【2014】128号文件规定执行，共计征地补偿费298.1721万元。青苗和地上附着物另行规定补偿。涉及农业人口15人，拟采取货币方式安置，根据义政办发【2008】9号文件规定，拟安排15人被征地农民参加基本生活保障制度，对征地补偿标准和安置方案有要求听证的权利。”同日，第三人召开村民代表会议并形成会议纪要，同意被告市国土局拟定的征收补偿标准和安置方案，放弃听证，并于2月16日向被告市国土局出具放弃听证说明。同日，义乌市统一征地办公室与第三人签订了征地补偿协议（义征字〔2015〕15号），按照约定征用第三人土地面积3.5564公顷，土地补偿费、安置补助费298.1721万元，青苗补偿费10.6257万元，地，地上附着物补偿费31771万元，协议还对其他事项作了约定。2015年7月16日，被告市国土局就该项目编制“一书四方案”，12月17日，国土资源部下发《关于义乌市疏港高速公路工程建设用地的批复》（国土资函〔2015〕876号），明确了义乌疏港高速公路工程建设用地涉及的农用地转用已经国务院批准。2017年1月13日，浙江省人民政府批准作出浙江省建设用地审批意见书【浙土字（330782-农）A2016-0001】，同意义乌市2016年农民建房单列指标第一批（计划第三批）建设用地25.0143公顷（农用地转用19.5724公顷，使用集体土地25.0143公顷），其中“拟申请用地地块名称义乌市前店拆迁安置及旧村改造地块三”“用地面积5.492公顷”“规划用途住宅用地”。原告杜云民在义乌市××××村有实际占地面积164.4平方米的房屋一处。2016年3月22日，义乌市人民政府发布义征告字[2016]第92号征地方案公告，其中涉及原告的164.4平方米的房地。2016年4月20日，被告市国土局发布义国土征告字[2016]第92号征地补偿、安置方案公告，明确土地补偿和安置补助费的标准、数额、支付对象和支付方式。上述两份公告均张贴在第三人前店村委会公示栏内。2016年5月13日，义乌市人民政府作出批复，同意该征地补偿、安置方案公告。浙江国信房地产土地估价咨询有限公司受义乌市××街道办事处委托对原告杜云民的涉案房屋进行评估，2017年7月28日，出具浙国房估（2017）前店拆字第022号房地产估价报告书，房屋重置成新价值为人民币509479元。2017年7月31日，福田街道办事处向原告杜云民送达评估报告。原告杜云民户认为房屋补偿款太低，不同意按旧村改造，要求以旧房1：1安置垂直房为由，拒绝签订拆迁补偿安置协议。2017年8月10日，福田街道办事处向原告杜云民送达通知书，告知原告杜云民“你户房屋所在地块已列入征收范围内，按规定，你户可享有的补偿包括房屋拆迁补偿及安置等，其中房屋补偿按评估报告结论为509479.00元，房屋安置拟报批面积234平米，包括垂直房安置144平米，以及高层安置90平米，最终按你户提交的材料审批后确定的面积为准。经多次通知，你户均未前来签订协议，现再次通知，请你户收到本通知后三日内前来协商安置事项，签订拆迁补偿安置协议。”2017年9月4日，福田街道办事处于将应支付给原告杜云民户的房屋拆迁补偿款、附属物补偿费共计人民币509479元提存到义乌市公证处。2017年9月20日，被告市国土局依据福田街道办事处的函，以涉嫌阻挠国家建设征用土地为由，对第三人前店村委会和原告杜云民立案调查，经过对相关人员的调查、调取涉案房屋地籍档案，测绘，被告市国土局国土资源监察大队于10月23日作出关于前店村委会、杜云民涉嫌阻挠国家建设征用土地的调查报告，认定第三人前店村委会和原告杜云民的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条的规定，涉嫌阻挠国家建设征用土地，依照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定，建议责令腾空房屋，交出土地。2017年12月26日，被告市国土局作出义土资处理告字〔2017〕第6号行政处理（听证）告知书，并送达当事人。2018年1月5日，被告市国土局作出义土资处理字〔2017〕第6号责令交出土地决定书，并于2018年1月9日送达原告杜云民。另查明，原告杜云民所有的涉案房屋尚未拆除。 原审法院认为，本案的争议焦点为原义乌市国土局作出的责令交出土地决定书是否合法。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地，拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。本案被告市国土局系义乌市土地行政主管部门，其具有责令交出涉案土地的职权。被告市国土局作出责令交出土地决定书应依照法定程序进行。本案中，原告杜云民拒绝交出土地的行为阻碍了土地征用工作的顺利进行，但在未能与原告杜云民协商一致签订补偿安置协议的情况下，行政机关应当参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，在合理的期限内依法及时作出补偿安置决定，并告知相应救济权利。被告市国土局作出的涉案责令交出土地决定书违反法定程序，应予撤销。原告杜云民诉请合法正当，应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项之规定，判决：撤销被告义乌市国土资源局于2018年1月5日作出的义土资处理字〔2017〕第6号责令交出土地决定书。案件受理费50元，由被告义乌市国土资源局负担。 义乌市自然资源和规划局上诉称：一、本案涉及的是征收集体土地及地上房屋，应根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条，而非参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定。司法解释规定土地权利人请求参照，法院一般支持，这是有条件的，而本案土地权利人即原审第三人，已经通过召开村民代表大会讨论，统一形成《前店村拆迁暨旧村改造实施细则》，并报福田街道，已批复同意，并没有请求参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定安置。加之义乌市所有重点工程拆迁惯例，涉及集体土地上的房屋均结合该村的旧村改造实施拆迁，无一例外。二、上诉人作出责令交出土地决定书有事实与法律依据，程序上被上诉人并未提出异议（一审庭审笔录第12页第6行）。原审法院认为责令交出土地决定书违反法定程序依据不足，并且在（2018）浙0782行初131号判决书中认定“应当依照国有补偿条例的规定”，而其他的判决中却都是“参照”该条例的规定，显然在表述方面存在很大的矛盾，更何况不论是参照还是依照均没有法律依据。三、原审法院认为作出补偿安置决定为前置条件，法律依据不足，从土地管理法、物权法以及司法解释等均没有明确的规定责令交出土地的法定程序，更没有明确在作出该决定前需要作出一个补偿决定的前置条件。四、涉案的有关补偿评估、安置、审批的有关文书均已经告知农户，可见补偿安置是到位的。五、涉案的责令交地行为在作出之前均已经向农户进行了告知，确保了农户的陈述、申辩、听证的权利。六、涉案房屋拆除行为与本案的被诉责令交地行为间没有任何因果关系，具体拆除涉案房屋并非是上诉人所为，被诉责令交地行为并没有造成任何后果。七、在作出被诉责令交地行为前福田街道已经将涉案的房屋进行了评估，有关安置情况进行了告知，有关补偿款项等均已经公证提存，并积极的做到与农户进行了沟通，但均无果。在此情况下作出被诉责令交地行为是符合法律规定的。综上，请求二审法院撤销原审判决，依法改判驳回被上诉人的诉讼请求；一、二审诉讼费由被上诉人承担。 杜云民辩称，一、原审判决认定事实正确，符合法定审判程序，适用法律正确。作出的判决应当依法予以维持。二、原审法院认为行政机关应当参照国有土地上房屋征收与补偿条例的规定在合理期限内依法及时作出补偿安置决定并告知相应救济权利系针对保障被上诉人涉案房屋征收补偿安置的合法权益所作出的认定。涉案房屋所占用的原集体土地在2015年已经被批准转为国有土地，2016年相关的部门发布了征收公告和补偿安置方案，但是补偿方案里只是针对土地以及地上附着物和青苗的补偿，并不涉及被上诉人涉案房屋的补偿安置，上诉人在诉状中认为应当根据相关规定第12条的规定，而不是参照国有土地上房屋征收与补偿条例的规定，这个观点是错误的。最高法院司法解释第12条规定了补偿安置标准要参照国有土地上房屋的标准，但我们要强调的是本案的土地首先是由集体土地征收为国有，变成国有土地后才对地上的房屋进行征收拆迁，与土地的征收并不是同时进行的，所以上诉人认为被上诉人的房屋是涉及征收集体土地及集体土地上的房屋的观点是不能成立的。如果地上的房屋一并进行征收，在征收补偿安置方案中就要涉及房屋的具体安置补偿标准和相关政策依据，但是一审法院查明上诉人及相关的征收单位没有作出针对涉案房屋的补偿安置方案，而是要结合旧村改造进行拆迁，而旧村改造的拆迁是自愿行为不具有强制性，不存在阻挠国家征用土地的情形。三、上诉人认为责令交出土地的决定程序被上诉人并无异议，在一审时针对上诉人所作出的责令交出土地的决定被上诉人方对相关的证据和依据的法律程序及法律规定针对性的进行了陈述和辩论，一审法院认为本案的责令交出土地的前提是要保障被征收人的补偿安置权益，应当参照或者是依照国有土地上房屋征收与补偿条例的程序性规定进行征收拆迁是正确的。四、上诉人认为原审法院在131号案件里的用语是依照国有土地上房屋征收与补偿条例作出征收补偿安置的决定，其他的是用参照，一审法院在措辞上的变化并没有改变一审法院最基本的认定，即认为国有土地上房屋征收与补偿条例所规定的征收程序是本案中针对被上诉人的房屋征收所应当遵守的，既然是原来的土地在2015年就转为国有土地，在2016年已经组织了实施，并且国土局与第三人签订的土地征收补偿协议是在2015年签订，2016年组织实施，但是房屋没有被征收，在2017-2018年开始启动对涉案房屋的征收，土地性质已经变为国有，在这样的情况下按照国有土地上房屋征收与补偿条例的征收程序作出补偿安置决定是必经程序。五、上诉人认为无论从土地管理法、物权法还是相关司法解释均没有责令交出土地的法定程序，更没有明确在责令交出土地前没有明确的安置补偿条例，我们认为土地管理法实施条例第45条是针对在土地征收过程中土地的原权利人阻挠国家建设征收土地的由土地行政主管部门责令交出土地，拒不交出的申请人民法院执行。这个行为仍然是针对土地的征收而不是房屋的征收，但是前提是我们现在的案件里基本事实是对房屋进行征收，土地征收已经完成了，现在是针对国有土地上的房屋进行征收，所以如果要被上诉人交出土地，前提条件就是要先补偿安置后搬迁，这也是我们国有土地上征收条例中确定的基本的征收原则，而补偿就涉及是否作出补偿决定。六、上诉人认为补偿安置已经到位，补偿安置到位的前提是要作出补偿决定并且被上诉人要享有相应的救济权利，对补偿结果如果不同意的话如何救济，本案中只要是国土局或者是征收单位作出一个补偿的结果，你就必须服从，没有提出异议的权利和途径，所以一审法院认为这样是无法保障被上诉人获得合法补偿权利的，有权利必须有救济，现在被上诉人没有救济就没有保障，我们认为这样的程序是严重违法的。七、上诉人认为在作出责令交出土地的过程中进行了告知保障了相关陈述申辩的权利，但在作出责令交出土地的过程中所进行的相关告知行为并不能够否定在作出责令交出土地之前应当保障被上诉人获得合理补偿安置的权利的这一程序，否则责令交出土地作出的事实和法律依据以及程序均是错误的。八、上诉人强调涉案房屋有六户的房屋已经被拆除，并认为拆除与交出土地的决定间不存在任何的因果关系，拆除房屋的目的是使用被上诉人的土地，责令交出土地的目的也是使用被上诉人占用的土地，达到的效果也是一样的，当然存在因果关系。尽管拆除行为不是上诉人所为，但是是上诉人委托的实施单位所为。上诉人认为责令交出土地的行为没有造成任何后果，没有造成后果的意思是责令交出土地的决定没有对被上诉人的权利义务产生影响还是其他？被上诉人认为责令交出土地的行为增加了其义务，当然对被上诉人的权利义务有影响，被上诉人有权提起本案诉讼。九、上诉人认为在作出责令交出土地前对涉案土地进行了评估、有关安置情况进行了告知，并且多次进行了沟通，其所描述的这个过程并不符合法定的征收补偿安置程序，对房屋进行评估就需要双方选定评估机构，其次评估结果出来被上诉人是否同意上诉人依据评估结果作出相关的补偿决定，对补偿决定不服上诉人应当要保障被上诉人进行救济的权利。综上所述，上诉人的上述理由无事实和法律依据，不能成立。 义乌市××××村民委员会述称，同意义乌市自然资源和规划局的意见。 本院经审理对原审认定的事实予以确认。另查明，中共义乌市委、义乌市人民政府于2019年1月18日印发的《中共义乌市委、义乌市人民政府关于印发〈义乌市机构改革方案〉的通知》明确：组建义乌市自然资源和规划局，将义乌市国土资源局、义乌市规划局等部门的职责予以整合，不再保留义乌市国土资源局、义乌市规划局。 本院认为，原义乌市国土资源局作为县级人民政府土地行政主管部门，对于违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征用土地的，依法有权责令其交出土地。本案中，涉案土地建设项目涉及的农用地转用已经国务院批准，相关土地已经浙江省人民政府批准征收，义乌市人民政府发布了征地方案公告，原义乌市国土资源局拟定了征收补偿、安置方案后在义乌市××××村委会公示栏进行了公告，公告载明了土地征收的补偿安置标准及告知被征地单位、村民有陈述意见、要求举行听证等权利，征地补偿、安置方案公告已经义乌市人民政府批准同意。在土地征收实施单位未能与被上诉人协商达成补偿安置协议的情况下，对被上诉人可享受的房屋安置权益及补偿款项进行了明确，相关补偿款已进行了提存。上述行为均符合《中华人民共和国土地管理法》及《中华人民共和国土地管理法实施条例》规定的程序和条件，在此情形下，被上诉人仍拒绝交出土地，原义乌市国土资源局依法有权作出责令其交出土地的行政决定。在作出责令交出土地的决定前，原义乌市国土资源局已告知被上诉人享有陈述、申辩及申请举行听证的权利。因《中华人民共和国土地管理法》及《中华人民共和国土地管理法实施条例》并未规定土地行政主管部门在责令交出土地前应作出补偿安置决定，故在被征收人合法的补偿已明确到位的情况下，不能将原义乌市国土资源局是否对原告作出补偿安置决定的行为作为判断涉案责令交出土地决定合法性的依据。据此，可以认定原义乌市国土资源局对被上诉人作出责令交出土地的决定合法有据，但其同时将义乌市××××村民委员会作为责令交出土地的对象，则缺乏相应的事实依据，应属违法。据此，可以认定原义乌市国土资源局对原告作出责令交出土地的决定合法有据，但其同时将义乌市××××村民委员会作为责令交出土地的对象，则缺乏相应的事实依据，案涉责令交出土地决定书依法应予撤销。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人义乌市自然资源和规划局负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 张旭良审判员单晓剑审判员虞行 二〇一九年四月十八日 代书记员 朱      丽      敏