辽宁省大连市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）辽02行终132号上诉人（原审被告）大连金普新区环境保护局，住所地大连经济技术开发区金马路**办公区。负责人王端平，局长。委托代理人赵军亮，该局工作人员。委托代理人于鲲，辽宁和昌律师事务所律师。上诉人（原审被告）大连金普新区管理委员会，住所地大连经济技术开发区金马路**。负责人李鹏宇，主任。委托代理人赵军亮，大连金普新区环境保护局工作人员。委托代理人吴金达，辽宁和昌律师事务所律师。被上诉人（原审原告）大连经济技术开发区兄妹水产品养殖厂，住，住所地大连经济技术开发区金石滩街道庙上村柳屯/div>经营者解丽娟，厂长。委托代理人宋慧芳，辽宁海星律师事务所律师。委托代理人张欣如，辽宁海星律师事务所实习律师。上诉人大连金普新区环境保护局、上诉人大连金普新区管理委员会因行政处罚及行政复议一案，不服大连市甘井子区人民法院(2017)辽0211行初88号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人大连金普新区环境保护局与上诉人大连金普新区管理委员会的共同委托代理人赵军亮，上诉人大连金普新区环境保护局的委托代理人于鲲，上诉人大连金普新区管理委员会的委托代理人吴金达，被上诉人大连经济技术开发区兄妹水产品养殖厂的委托代理人宋慧芳到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原审法院审理查明，2017年6月15日，被告环保局对原告进行了现场检查。次日，被告环保局对原告进行询问，原告向被告环保局提交了建设项目环境影响报告表、营业执照及组织机构代码证。当日，被告环保局对原告作出责令改正违法行为决定，经查原告建设项目未经环保验收即投入使用，违反了《建设项目环境保护管理条例》第二十条的规定，依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条和《建设项目环境保护管理条例》第二十八条的规定，责令原告立即停止生产。同日，被告环保局向原告送达了责令改正违法行为决定书。2017年6月28日，被告环保局的负责人同意立案，并指定承办人。2017年6月30日，被告环保局作出行政处罚先行告知书和行政处罚听证告知书。2017年7月2日，被告环保局向原告送达了行政处罚先行告知书和行政处罚听证告知书。2017年7月6日，原告向被告环保局提出陈述和申辩，并提交了失业证和诊断书。2017年7月12日，经负责人批准，被告环保局作出原行政行为。2017年7月21日，被告环保局向原告送达了了行政处罚决定书。2017年9月14日，原告向被告管委会申请行政复议。2017年9月20日，被告管委会受理原告的行政复议申请。2017年9月22日，被告管委会对被告环保局作出行政复议答复通知书，并于当日向被告环保局进行了送达。2017年11月9日，被告管委会负责人批准同意延长办理期限。次日，被告管委会对原告及被告环保局作出延期审理通知。当日，被告管委会向被告环保局送达了延期审理通知书。2017年11月11日，被告管委会向原告送达了延期审理通知书。2017年11月23日，原告的经营者解丽娟委托周世辉（工作单位：大连经济技术开发区兄妹水产品养殖厂）参加行政复议。2017年12月11日，经负责人批准，被告作出被诉行政复议决定，决定维持原行政行为。次日，被告管委会向被告环保局送达了行政复议决定书。2017年12月14日，被告管委会向原告送达了行政复议决定书。现原告对原行政行为及行政复议决定不服，诉至本院，提出前述诉讼请求。原审法院判决认为,第一，被告环保局有作出原行政行为的法定职权。《中华人民共和国环境保护法》第十条第二款规定，县级以上人民政府有关部门和军队环境保护部门，依照有关法律的规定对资源保护和污染防治等环境保护工作实施监督管理。被告作为县级人民政府的环境保护部门，有权对方发生在辖区内的违反环境保护的行为进行行政处罚。第二，原行政行为认定事实的证据确凿充分。⒈被告提供的原告的营业执照及组织机构代码证，能够证明被处罚人的身份，被处罚人的主体明确。⒉被告提供的建设项目环境影响报告表，能够证明原告于2004年通过环评审批。⒊被告提供的现场检查（勘察）笔录和询问笔录，能够证明原告配套建设的环境保护设施未经验收，主体工程就投入生产使用。因此，原行政行为认定事实的证据是确凿充分的。但是，①原告对现场检查（勘察）笔录和询问笔录持否认态度，认为周世辉不能代表原告作出任何涉及原告的法律行为。关于这一节，周世辉与原告的经营者解丽娟是夫妻，二人共同投资创办了原告大连经济技术开发区兄妹水产品养殖厂。在作出原行政行为的过程中，周世辉、解丽娟和原告共同署名向被告环保局提出陈述和申辩；并且，周世辉代表原告收取了行政处罚决定书。在行政复议过程中，周世辉以原告员工的身份作为委托代理人参加行政复议。基于此，在作出原行政行为的过程中，原告虽然没有为周世辉提供书面的授权，但是通过上述一系列事实，应当认定原告已经授权给周世辉，周世辉有权参与现场检查及调查。故，原告的此项观点，没有事实依据，本院不予采纳。②原告认为，《建设项目环境影响报告表（试行）》的审批意见是同意建设，而且，行政机关向原告收取了排污费，应视为验收合格。关于这一节，《建设项目环境保护管理条例》第二十条规定，建设项目竣工后，建设单位应当向审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门，申请该建设项目需要配套建设的环境保护设施竣工验收。《建设项目竣工环境保护验收管理办法》第九条规定，建设项目竣工后，建设单位应当向有审批权的环境保护行政主管部门，申请该建设项目竣工环境保护验收。该管理办法第十一条第二款规定，建设单位申请建设项目竣工环境保护验收，应当向有审批权的环境保护行政主管部门提交材料。基于以上规定，原告应当向有审批权的环境保护行政主管部门，申请该建设项目需要配套建设的环境保护设施竣工验收，并提交相应材料。原告的此项观点，于法无据，不予采纳。第三，原行政行为适用法律正确，量罚适当。《建设项目环境保护管理条例》第二十八条规定，违反本条例规定，建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者经验收不合格，主体工程正式投入生产或者使用的，由审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门责令停止生产或者使用，可以处10万元以下的罚款。本案，原告的环境保护设施未经验收，主体工程便投入使用，符合该条款的规定，原行政行为适用法律正确。并且，被告环保局根据原告的生产规模、污染程度等，对原告进行处罚，量罚是适当的。原告没有主动消除或减轻违法行为危害后果，也不属于违法行为轻微并及时纠正的情形，不能适用《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条关于减轻及不予处罚的规定。原告关于量罚的观点，于法无据，本院不予采纳。第四，原行政行为程序违法。被告环保局经过初步审查、立案、调查、处罚前告知、行政机关负责人审查后，作出原行政行为并向当事人送达，这一程序基本符合《中华人民共和国行政处罚法》及《环境行政处罚办法》的要求。但是，根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十二条第一款的规定，当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核。本案，原告向被告环保局提出了陈述和申辩；但是，被告环保局没有证据证明其对原告提出的事实、理由和证据，进行了复核。这违法了行政处罚法的强制性规定，构成程序违法，依法应当撤销原行政行为。撤销后，被告环保局应当对原告涉嫌环境违法的行为重新进行处理。第五，行政复议决定适用法律错误。行政复议法第二十八条第一款第㈢项第3目规定，具体行政行为违反法定程序的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为。本案，原行政行为程序违法，依法应当撤销。而被告管委会复议决定维持了原行政行为，构成适用法律错误，依法应予撤销。原告诉请撤销行政复议决定，于法有据，应予支持。因本院已经判决撤销原行政行为，被告管委会无需重做复议决定。另外，原告称其遭到黑恶势力报复举报，这与原行政行为的合法性无关。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项和第（三）项之规定，判决如下：一、撤销被告大连金普新区环境保护局大金普环罚决字[2017]157号行政处罚决定；二、被告大连金普新区环境保护局于本判决发生法律效力之日起日起三个月内对原告大连经济技术开发区兄妹水产品养殖厂涉嫌环境违法的行为重新作出行政行为。三、撤销被告大连金普新区管理委员会大金管行复字[2017]21号行政复议决定。大连金普新区环境保护局不服原审判决，向本院提起上诉，请求撤销原审判决，依法改判驳回原审原告的诉讼请求。主要理由是：一、一审法院认定上诉人作出的行政处罚决定程序违法缺乏事实依据和法律依据。现有法律并未明确“复核”应采用何种形式以及应当保留何种证据材料。本案中上诉人针对被上诉人的陈述和申辩进行了复核，在复核后，作出处罚决定书，且在处罚决定书中明确告知被上诉人其陈述、申辩的理由不符合减轻处罚的条件，上诉人未予采纳。二、上诉人作出的处罚决定具备充分的职权依据、事实依据、法律依据，裁量恰当，程序合法。三、关于停产的问题。被上诉人的陈述前后矛盾，被上诉人起诉状中列明被上诉人于2004年通过环评审批，经营至今十四年，从这个时间推断的话，被上诉人所称的2015年就已停产不符合实际。并且在现场检查过程中，上诉人已经该这节事实进行了记载，被上诉人并没有提出反证，应当承担举证不能的不利后果。关于一事不再罚的问题。此前被上诉人受到的行政处罚是基于超标排污而进行的行政处罚，与本次处罚的法律适用无关，也不是同一个违法行为。关于排污费的问题，建设项目竣工验收是环境影响评价法赋予的一项单独验收工作，该验收工作与是否收取排污费并没有关联，并且建设项目竣工验收与环评审批也是两个阶段、不同内容的审批，不存在重复性，必须每一个都完成才属于合法经营。大连金普新区管理委员会亦不服原审判决，向本院提起上诉，请求撤销原审判决，依法改判驳回原审原告的诉讼请求。主要理由是：被诉处罚决定具备充分的职权依据、事实依据、法律依据，裁量恰当，程序合法，大连金普新区管理委员会作出维持的复议决定程序合法。大连经济技术开发区兄妹水产品养殖厂答辩称，一、2017年6月15日大连金普新区环境保护局现场检查勘查笔录对现场情况写明“该单位检查时已停产，有环保审批手续，无验收”。事实上，兄妹养殖厂自2015年起已经停产，被上诉人不存在违法行为。二、原审认定环保局行政处罚决定程序违法正确。三、环保局行政处罚行为适用法律错误。根据《建设项目环境保护管理条例》第20条的规定，建设项目需要配套建设的环保设施未经验收，主体工程正式投入生产或者使用的，责令停止生产或使用，可以处罚款。事实上，被上诉人自2015年起已自行停产，不存在违法生产或者使用行为，不存在上诉人所称建设单位违法投入生产的行为处于继续状态。四、2004年5月15日，被上诉人通过环评审批，2005年6月10日环保局以被上诉人未经验收投入生产造成环境污染进行处罚，被上诉人已缴纳罚款，依据《行政处罚法》第24条规定，被上诉人的同一违法行为不得给予两次以上罚款的行政处罚，上诉人再次进行处罚违背一事不再罚原则。五、被上诉人原生产经营期间，环保局收取排污水费、废弃排污费，视为验收合格，从没有对验收问题提出过任何意见，视为已同意被上诉人生产经营，现又以未经验收投入生产再次给予行政处罚属自相矛盾，没有事实依据。综上，请求驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，《行政处罚法》第二十九条规定，违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。《国家环境保护总局关于未执行环境影响评价和“三同时”制度并已投产的行为适用法律的复函》（环函[2003]174号）明确答复“实施行政处罚应遵守法定时效的规定。根据《建设项目环境保护管理条例》第28条的规定，建设项目的环境保护设施未建设、未经验收或者验收不合格即投入生产的行为，是一种应受处罚的环境违法行为。在该项目的环保设施建成并报经环保部门验收合格之前，建设单位违法投入生产的行为处于继续状态。这种违法投入生产的行为通常表现为继续状态。如果该违法行为的继续状态并未终了，负责审批该项目环境影响评价文件的环保部门发现之后，应依据《建设项目环境保护管理条例》第28条的规定及时予以处罚”。本案中，被上诉人主张其自2015年起已经停产，上诉人大连金普新区环境保护局对此未予以调查，未向法庭说明上诉人停产的具体时间，无法证明其于2017年作出的处罚决定未超过前述法律规定的“两年”追溯期限，进而无法证明该处罚决定适用法律正确，根据《行政诉讼法》第三十四条关于“被告举证责任”的规定，应由其承担不利的后果，故根据《行政诉讼法》第七十条第（二）项的规定，应当判决撤销该处罚决定，并责令其重新作出行政行为。因此，上诉人的上诉请求不成立，本院不予支持。原审法院判决结果并无不当，本院应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币100元，由上诉人大连金普新区环境保护局、大连金普新区管理委员会各负担50元（已交纳）。本判决为终审判决。审判长  马小红审判员  刘 杰审判员  胡俊杰二〇一九年四月二十六日书记员  周 丹