上海市浦东新区人民法院行 政 判 决 书（2019）沪0115行初300号原告华益新，男，1981年9月20日生，汉族，户籍地江苏省无锡市，现住上海市崇明区。被告上海市崇明区港沿镇人民政府，住所地上海市崇明区。法定代表人丁冬红。出庭行政机关负责人凌青，副镇长。委托代理人李谅斌。委托代理人张振侯，上海市恒远律师事务所律师。被告上海市崇明区人民政府，住所地上海市崇明区。法定代表人李政。委托代理人宋凯峰。原告华益新不服被告上海市崇明区港沿镇人民政府(以下简称港沿镇政府)作出的沪崇(港)府责停决字2018第130032号《责令停止建设、自行拆除决定书》(以下简称《自拆决定》)以及被告上海市崇明区人民政府(以下简称崇明区府)作出的崇府复字﹝2018﹞第20号《行政复议决定书》(以下简称《复议决定》)，于2019年3月4日向本院提起行政诉讼。本院于2019年3月6日立案后，向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年4月12日公开开庭审理了本案。原告华益新，被告港沿镇政府的副镇长凌青及委托代理人李谅斌、张振侯，被告崇明区府的委托代理人宋凯峰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告港沿镇政府于2018年3月15日作出《自拆决定》，内容如下：经查，华益新于2018年3月15日在某村XXX号西侧擅自搭建建筑物、构筑物的建设行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》(以下简称《城乡规划法》)第四十一条的规定，依据《城乡规划法》第六十五条之规定，责令原告立即停止建设，并在收到该决定书起24小时内自行拆除上述正在搭建的违法建筑。不停止建设或者逾期不拆除的，将依据《城乡规划法》第六十八条、《上海市拆除违法建筑若干规定》(以下简称《上海市拆违规定》)第十二条的规定，查封施工现场、扣押施工工具、当场制止违法建设并恢复原状。同时告知原告相关救济途径。原告不服，向被告崇明区府提出行政复议申请，该府于2月15日作出《复议决定》，对《自拆决定》予以维持。原告华益新诉称，2018年3月初，为响应使用绿色能源的号召，其在本市崇明区港沿某村XXX号西侧的土地上搭建了用于铺设光伏太阳能板的铝合金架。该光伏太阳能板是作为绿色能源的生产工具，非独立、单一的，为其架设的铝合金架不属于建(构)筑物。原告不知向谁申请办理搭建手续，故未办理。原告认为，被告适用的上海市崇明区发展和改革委员会作出的沪崇发改﹝2017﹞425号《崇明区居民家庭光伏建设管理指导意见》(以下简称425号文)，不属于强制性行政规范文件，没有上位法依据。两被告作出的被诉决定，均与崇明生态岛建设、绿色能源的环保理念相悖。综上，原告请求法院撤销上述《自拆决定》及《复议决定》，并附带审查425号文的合法性。被告港沿镇政府辩称，根据《城乡规划法》第四十一条、第六十五条之规定，其具有处理辖区内乡、村庄规划区内违法建(构)筑物的法定职权。其接报后，依照《上海市拆违规定》第七条、第十二条、第二十四条的规定，进行现场检查、询问相关人员，同时参照425号文，作出《自拆决定》，其执法程序合法、适用法律正确。被告经调查，认定原告为铺设光伏太阳能板而搭建铝合金架，涉及到对土地的占用，案涉铝合金架属构筑物。原告在搭建该构筑物前未办理乡村建设规划许可证，属违法搭建。村委会曾现场阻止原告搭建，原告未听从。425号文明确“居民家庭光伏项目主件设备应该铺设在主体合法的建筑屋面上”，同时需征得村委会、镇规土所的同意。在实践中，全国亦有很多不符合辖区内规范建设的光伏设施被拆除。被诉《自拆决定》并未违背生态岛建设、绿色能源的理念。综上，请求法院驳回原告的诉讼请求。被告崇明区府辩称，根据《中华人民共和国行政复议法》(以下简称《行政复议法》)第十二条的规定，其具有作出被诉《复议决定》的法定职权，其收到原告复议申请后，依法受理、经依法延长复议期限后，因案件调查需要，依法中止，后依法恢复审理，并作出《复议决定》，其执法程序符合《行政复议法》第十七条、第二十三条、第三十一条的规定，程序合法。后其依照《行政复议法》第二十八条第一款第(一)项的规定，维持了原行政行为，适用法律正确。综上，请求法院驳回原告的诉讼请求。经审理查明，港沿镇政府于2018年3月15日接报称，该镇某村XXX号西侧有擅自搭建建筑物、构筑物的行为。被告遂至现场调查，发现系原告用铝合金架与太阳能板搭建的东西长4米、南北长8.4米，占地面积为33.6平方米的建(构)筑物，用于光伏发电，且现场光伏发电设备在安装前并未取得村委会、镇规土所的同意。因原告不在违法搭建现场，被告在询问了某村村委会的相关工作人员后，于当日作出了《自拆决定》并送达原告。同时于被诉决定中载明原告有陈述申辩权。原告不服，于2018年4月11日向崇明区府申请行政复议。崇明区府依法受理后，因案件调查需要，于2018年5月7日决定中止行政复议，于2019年1月18日决定恢复审理，并于2019年2月15日作出《复议决定》。复议机关认为，华益新在未取得相关审批手续的情况下自行搭建用于支撑光伏太阳能板的铝合金架，属违法搭建建(构)筑物。且，根据425号文的要求，“居民家庭光伏项目主件设备铺设在主体合法建筑屋面上”，原告的安装方式亦不合要求，故维持了港沿镇政府作出的《自拆决定》。崇明区府于2019年2月19日向原告邮寄送达了被诉《复议决定》。原告仍不服，向本院提起行政诉讼。上述事实由被告分别对倪某某、龚某某制作的询问笔录、现场检查笔录、照片两张、《自拆决定》及送达回证、行政复议申请书、行政复议受理通知书、行政复议答复通知书、复议中止通知书、复议恢复审理通知书、查阅通知、《复议决定》及送达回证等证据证实。本院认为，根据《城乡规划法》第六十五之规定，被告港沿镇政府作为镇一级政府具有作出被诉决定的法定职权。本案的争议焦点主要集中在原告搭建的光伏太阳能板是否属于建(构)筑物。原告主张该光伏太阳板系绿色生产工具而非建(构)筑物，被告主张原告搭建的铝合金支架支撑该光伏太阳能板属建(构)筑物。对此，本院认为，结合本案事实，案涉搭建物系由铝合金支架与太阳能板构成，具有相对高度且占用了土地空间，符合构筑物的特征，原告的主张缺乏事实和法律依据，故本院不予支持。根据《城乡规划法》的相关规定，建设单位或者个人在乡、村庄规划区内进行建筑物、构筑物建设的，应当向相关主管部门申请核发乡村建设规划许可证。本案中，原告未取得乡村建设规划许可证，擅自搭建用于铺设光伏太阳能板的铝合金架，属违法搭建建(构)筑物。被告港沿镇政府结合其现场检查笔录、询问笔录及照片等相关证据，作出《自拆决定》，并无不当。崇明区府作为复议机关，其复议程序合法，适用法律正确。关于原告在开庭审理中主张一并审查425号文的合法性问题，本院认为，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一百四十六条的规定，公民、法人或者其他组织应当在第一审开庭审理前，一并提出审查规范性文件；有正当理由的，也可在法庭调查中提出。本案中，原告于开庭审理中要求一并审查425号文的合法性，且无正当理由，与法律规定相悖，本院不予审查。需要指出的是，根据《城乡规划法》第六十五条的规定，乡、镇政府具有强制拆除违法建(构)筑物的法定职权，无需报请上级政府批准，本案中，港沿镇政府在被诉决定中称“原告不停止建设或逾期不拆除时，将适用《城乡规划法》第六十八条”，与上述规定的程序不符，存在瑕疵，该瑕疵不足以导致该行政行为违法，本院予以指出。综上，原告要求撤销被诉《自拆决定》及《复议决定》的诉讼请求，本院不予支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决如下：驳回原告华益新的全部诉讼请求。案件受理费人民币50元，由原告华益新负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于上海市第一中级人民法院。审 判 长  宋永强人民陪审员  施侠腾人民陪审员  钱文新二〇一九年四月三十日书 记 员  吴丽娜附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。