安徽省马鞍山市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）皖05行初18号 原告和县西部农作物种植专业合作社，住所地安徽省马鞍山市和县西埠镇娘娘庙村委会小胡自然村，统一社会信用代码93340523MA2N656RN8E。 法定代表人吴祥禄，该合作社负责人。 被告和县人民政府，住所地安徽省和县历阳镇和州路县行政中心。 负责人刘凌晨，该县常务副县长。 委托代理人汪维斌，安徽汪维斌律师事务所律师。 委托代理人李凡，该县政府工作人员。 原告和县西部农作物种植专业合作社（以下简称西部合作社）因要求被告和县人民政府（以下简称和县政府）支付农村土地增减挂钩奖补资金一案，向本院提起行政诉讼。本院于2019年1月28日受理后，依法组成合议庭，于2019年3月14日公开开庭审理了本案。原告西部合作社的法定代表人吴祥禄，被告和县政府的委托代理人汪维斌、李凡到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告西部合作社诉称，西部合作社成立于2014年，系农民自愿用承包地入股的农民专业合作经济组织。法定代表人吴祥禄基于帮助农民脱贫致富，利用其从事农村水土治理，扶危济困多年的技术和经验，根据合作社性质，按照管理科学体系，建立了生产经营、财务管理制度，带领村民对穷山恶水进行综合整治。2014年12月在和县国土局高华副局长的指挥下，经过合作社理事会研究决定，对小胡村旧村拆迁复垦资源，申报双挂钩项目，争取政府新增土地项目奖补资金，实施水土综合整治。2015年1月和县当时的县委书记刘殊，带领县委办公室主任、西埠镇党委书记陈时根、王副书记，娘娘庙村委会任书记、颜主任等相关领导到小胡村调研，给予了很好的评价。调研后根据县委刘书记的指示，镇党委王副书记主持镇村领导集体研究，决定小胡村的双挂钩项目，由合作社组织村民自发实施，政府不参与，用项目奖补资金来支持合作社实施的土地整治费用。在马鞍山市国土局领导以及和县国土局的支持下，西埠镇帮助西部合作社申报到了双挂钩项目，得到了和县国土局批准立项。为期三年的项目实施和水土环境整治中，镇政府村委会没有参与，只帮助指导、监督并办理拆迁补偿款相关手续。吴祥禄自筹资金几百万，将200多亩高低不平大小不一的小块农田和大面积荒坡地，打造成320亩适应机械耕种的大块梯田米粮仓。在土地整治中，吴祥禄组织村民自发实施旧村拆迁复垦、沟塘荒地复垦，给和县政府带来新增土地置换指标25.128亩，改变穷山恶水原貌。由于和县政府没有拨付西部合作社新增土地项目奖补资金，导致新整治的土地配套设施没有完善，种植成本过高，农业生产连续四年亏损。吴祥禄将此事反映到马鞍山市政府，马鞍山市人民政府指派马鞍山市国土局进行调查。经过调查后，马鞍山市国土局给马鞍山市人民政府报告调查结果和处理意见，市长左俊亲笔签名同意了鞍山市国土局的处理意见，但此事一直没有解决。致使西部合作社负债几百万，新整治的农田需要重新修复，无法实施春耕生产。因此，诉请法院判令被告和县政府补偿原告利用本村旧村拆迁复垦项目资源，申报立项后，集体实施已经完成，并已通过省市县国土等部门审计验收的6.318亩新增补充耕地奖补资金，每亩奖补资金30000元，合计189540元；18.81亩双挂钩奖补资金，每亩150000元，合计2821500元（扣除按照原告与被拆迁户签订的房屋拆迁补偿款的余款。） 被告和县政府答辩称：1.原告的起诉无事实依据。原告与政府之间无投资协议，原告的行为属于企业自身行为，未经过政府部门同意和批准，未履行招投标程序行为；土地双挂钩是通过城乡建设用地与耕地相互补偿，节余出来的用地指标由县政府统筹使用，供于重大项目建设，原告擅自拆迁复垦行为严重影响和干扰了地方政府的总体规划，对原告擅自征迁复垦给地方政府所造成的损失以及地方政府所垫付的征地补偿费用，将依法保留追付的诉权。2.原告的诉请无法律依据。根据皖国土资[2010]403号文件，《关于鼓励、引导和规范民间投资补充耕地项目建设有关事项的通知》规定，“凡民间投资补充耕地项目建设一律实施招投标制”、“未通过公开招标的项目，任何地方和单位不得与投资人签订投资项目建设合同”、“任何地方不得以补充耕地指标作为投资利润进行分成”。综上，原告的诉请无事实和法律依据，请依法驳回原告诉请。 原告西部合作社向本院提供了以下证据（均为复印件）： 1.原告实施的增减挂钩项目和新增补充耕地项目的立项批复和验收报告复印件，证明该项目的验收和实施。 2.原告实施的增减挂钩项目与被拆迁户履行的相关手续。 3.原告四年的财务汇总资料，证明原告实施的项目是集体行为。 4.《马鞍山日报》、《皖江晚报》关于原告的相关报道复印件，证明原告起诉事由的事实依据和原告领头人所作所为的目的是一心一意为贫苦农民脱贫致富奔小康的正能量。 5.三十位村民的举荐信、吴祥禄与被告原书记刘殊、县国土局副局长高华、安徽省国土厅李副厅长、市政府三任秘书长的短信截图，证明原告实施项目主体是经过被告认定的事实依据和法律依据。 6.吴祥禄与被告西埠镇主要领导的短信截图复印件，证明原告实施项目主体是经过被告同意，实施项目过程中按照程序进行的事实依据。 7.原告第二次拆迁依法复垦，综合利用废弃物的现场相关照片。 8.政府未经原告同意，擅自拆迁平地不复垦，并为取土挖掉了原告第二次拆迁复垦用的土壤等现场照片。 9.原告拆迁复垦前后对比航拍照片、图文。 10-11.政府挖土毁田的现场照片资料。（证据7-11的现场照片证明被告掠夺原告资产侵害原告利益的事实）。 12-14.中国国土资源报三次报道原告事迹的复印件，证明原告做法符合中央乃至地方政府为民惠民的一系列文件精神。 15.人民日报于2005年6月12日刊登的原告领头人的事迹。 16.2014年原告成立的理论依据，证明原告的创新做法。 17.2016年和县西埠镇人民政府7号文件认定原告领头人吴祥禄带领原告实施项目的成效以及2006年马鞍山市霍里镇政府（7号文件）、2010年当涂县姑孰镇（34、40号文件）聘任原告领头人吴祥禄作为农村水环境综合整治领导小组副组长的相关文件复印件，证明吴祥禄持续十几年从事公益事业的正能量。 18-19.原告给村民发红包以及原告领头人吴祥禄扶危济困献爱心，亲自给贫困农民发红包的实况照片复印件。 20-22.连续四年马鞍山电视台《新闻联播》、和县电视台新闻报道原告的相关事迹，和县西埠镇娘娘庙行政村党总支副书记刘增平、胡本平等村民对原告做法的评价讲话截图，以及原告给村民老人发几万元补贴款的现场照片复印件，证明原告真实的为了村民利益。 23.原告领头人吴祥禄于2018年9月21日07:31给马鞍山市政府陈秘书长发短信以及市政府陈秘书长回短信集体复印件，证明原告领头人吴祥禄时刻关注中央改革领导小组对三农的政策导向，向市政府领导报告他对原告的发展规划的想法，申请市政府领导给予帮助。 24.原告领头人吴祥禄于2019年2月4日23:26给市政府秘书长发短信以及市政府秘书长回短信的截图复印件，证明吴祥禄四年如一日，为原告的事宜，从年头忙到年尾，无怨无悔，他不顾年迈，用常人难以想象的真诚、热情周到的服务来感谢大家。 25.《马鞍山市人民政府办公室关于加强土地整治工作的实施意见》（马政办[2011]67号），确定县政府为项目主体及其应尽义务。 26.《关于和县2015年第四批次城乡建设用地增减挂钩试点项目拆旧地块土地复垦工程验收意见的函》（马国土资函[2018]59号）第四页：复垦编号（6）小胡村复垦面积1.2333公顷.18.4995亩） 《关于和县2015年第三批次城乡建设用地增减挂钩试点项目拆旧地块土地复垦工程验收的批复》（马国土资函{2018}330号）第四页：CJ006.）西埠镇娘娘庙.（图斑编号）1281.（面积）1.2542公顷，18.8313亩） 《关于和县2015年第一批次等四个批次城乡建设用地增减挂钩试点项目实施计划的批复》（皖政挂[2014]14号）第三页.和县2015年第四批次城乡建设用地增减挂钩试点项目（娘娘村庙） 《关于和县土地开发复垦整理新增耕地验收确认批复》（马国土资[2017]197号）第二页：[（13）]和县西埠镇娘娘村庙小胡庄坑塘水面复垦项目.项目编号：0523045-2016（图斑编号）1281.（面积）0.4212公顷.6.3180亩） 《关于同意历阳镇等3个镇14个补充耕地项目立项的函复》（和国土函字[2016]333号第2页）：[（13）项目名称：和县西埠镇娘娘村庙小胡庄坑塘水面复垦项目.（图幅号）H50C008068.项目规模：0.4212公顷.6.3180亩]。 27.马鞍山市国土资源局《关于和县西部农作物种植专业合作社吴祥禄同志要求补贴增减挂钩项目资金的人民来信回复意见》，证明案涉项目落实情况。 被告和县政府向本院提交以下证据（均为复印件）： 1.《关于鼓励.引导和规范民间投资耕地补充耕地项目建设有关事项的通知》（皖国土资[2010]403号），该文件第二条，未通过公开招投标的项目，任何地方和部门不得于投资人签订投资项目的建设合同。证明原告在实施上述行为的时候并没有通过公开的招投标，没有经过和县政府的认可和同意，系原告擅自的行为。 ２.《安徽省国土资源厅、安徽省工商联关于进一步鼓励和引导民间资本投资国土资源领域的实施办法》（皖国土资[2013]73号），该文件明确了民间资本投资主体必须通过招投标形式投资，补充耕地项目建设，证明原告未经过招投标程序，进行补充耕地项目建设不合法。 本案审理过程中，经原告书面申请，本院依法调取了以下证据： 1.和国土字[2018]458号《关于给予和县2015年第四批次城乡建设用地增减挂钩试点项目拆旧地块土地复垦工程验收确认的报告》； 2.和国土综字[2017]117号《关于和县2017年3个镇14个补充耕地项目验收的请示》；以上两份证据证明和县2015年第四批次建设用地增减挂钩项目（拆旧区复垦片编号(6)西埠镇娘娘庙村复垦面积1.2333公顷:18.44995亩、和县西埠镇娘娘庙村委会小胡村庄，坑塘水面复垦项目，复垦面积0.4212公顷:6.3180亩的新增土地项目奖补资金总额。 3.和县西埠镇人民政府支付村民拆迁补偿款凭据一组，证明原告为项目实施主体，支付拆迁补偿费用的金额。 经庭审质证，原告西部合作社对被告和县政府提供的证据质证意见为：对被告提交的文件本身无异议，但达不到其证明目的，原告有证据证明被告陈述并非事实。 被告和县政府对原告西部合作社提供证据的质证意见为：证据1真实性无异议，但是不能证明原告履行了合法的手续从事复垦行为；证据2不予认可，原告未经政府同意，与拆迁户签订的拆迁协议是违法的；证据3财务报表很难看出其内容，无法进行质证；证据4-24，与本案无关联性；证据25、26对文件以及相关函的真实性无异议，但是不能证明原告的复垦行为符合相关的法律规定;证据27系影印件，请原告提交原件，且该回复意见不能表明政府的相关决定，项目资金补偿必须要符合国家的相关法律法规和政策，原马鞍山市国土资源局的回复意见不能作为定案依据。 对本院依原告申请调取的证据，被告和县政府质证意见为：对证据的真实性均无异议，但是从证据3可以看出，复垦行为系原告单方行为，没有得到相关部门认可，同时也被告造成一定经济损失，原告擅自拆迁，拆迁补偿款没有及时到位，政府垫付25.1万元拆迁补偿款。 本院对证据作如下确认，原告提供的证据25-27、被告提供的证据以及本院依法调取的证据具有真实性、合法性，且与本案具有关联性，对其证明效力本院依法综合予以认定。本案系行政给付案件，原告提供的证据1、2系多个照片组成的影印件，对其真实性不予认可，证据3-24与本案不具有关联性，不予采纳。 本院根据以上有效证据及当事人质证意见认定以下事实： 2016年5月9日，安徽省人民政府作出皖政挂[2016]14号《关于和县2015年第一批次等四个批次城乡建设用地增减挂钩试点项目区实施规划的批复》，同意和县2015年第一、第二、第三、第四批次城乡建设用地增减挂钩试点区域实施规划，并规定，城乡建设用地增减挂钩工作由县级政府统一组织，国土资源管理部门会同有关部门具体落实。2018年11月8日，原马鞍山市国土资源局函复原和县国土资源局，验收通过。和县2015年第四批次城乡建设用地增减挂钩试点项目，其中验收通过西埠镇娘娘庙村复垦集体土地1.2333公顷。 2016年10月15日，和县西埠镇人民政府向原和县国土资源局提出《关于和县西埠镇熊官塘村、聂兴圩村等五个村开发复垦项目立项申请》（西政[2016]125号），申请复垦土地中包括娘娘庙村小胡庄坑塘水面复垦项目(项目编号0523045-2016，图幅号H50G008068,新增耕地面积0.4212公顷)，项目区的开垦费用由该镇负责筹措，并发动当地群众采取以工代赈方式开垦耕地。2016年10月28，原和县国土资源局作出和国土函字[2016]333号《关于同意历阳镇等3个镇14个补充耕地项目立项的函复》，同意各镇补充耕地项目立项（其中西埠镇娘娘庙村复垦项目包括在内）。2017年5月8日，原马鞍山市国土资源局作出马国土资[2017]197号《关于和县土地开发复垦整理项目新增耕地验收确认的批复》，对和县2017年3个镇14个新增耕地项目，经现场核实及资料审核确认和县新增耕地面积22.7025公顷（其中西埠镇娘娘庙村复垦项目包括在内）。 西部合作社成立于2014年12月1日，类型为农民专业合作经济组织。法定代表人为吴祥禄。自2015年起，西部合作社自主对和县西埠镇娘娘庙村小胡庄的部分土地进行了整治。吴祥禄认为6.318亩新增补充耕地，及18.81亩双挂钩土地系由西部合作社进行整治,应获得增减挂钩项目奖补资金,多次向马鞍山市政府部门进行信访。因吴祥禄向马鞍山市人民政府进行信访，2017年2月23日,原马鞍山市国土资源局接到市政府办转办，作出《关于和县西部农作物种植专业合作社吴祥禄同志要求补贴增减挂钩项目资金的人民来信回复意见》，内容为吴祥禄同志所在的西部合作社于2015年自主实施了和县西埠镇娘娘庙村小胡自然村增减挂钩项目，和县土地整治项目在实施中，由该县财政局根据土地整治规模及指标使用情况直接将奖补资金拨付给镇政府，镇政府再根据财政资金使用相关情况拨付给项目实施主体。建议和县政府按照研定的标准，将“奖补”资金拨付给合作社所在的西埠镇人民政府，西埠镇人民政府对该合作社实施的增减挂钩项目进行审计的基础上，按有关规定，及时向项目实施主体支付奖补资金。因西部合作社一直未获增减挂钩项目奖补资金，以致成讼。 本院另查明，和县财政局已根据土地整治规模及指标使用情况，将奖补资金拨付给西埠镇人民政府。 本院认为，本案的争议焦点是和县政府是否系本案适格被告。 《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。根据《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》第四条的规定，试点市、县国土资源部门负责本行政区域内试点工作的具体组织实施。根据上述规定，被告和县政府不负责增减挂钩项目具体组织实施工作。 本案中，西部合作社的诉请为要求和县政府补偿土地增减挂钩项目奖补资金，其实质系西部合作社自主进行土地整治后，要求和县政府支付其进行土地整治的费用补贴。西部合作社认为其进行的土地整治分两类，一类为和县2015年第四批次城乡建设用地增减挂钩试点项目中的西埠镇娘娘庙村复垦集体土地，另一类为和县西埠镇人民政府立项报批并通过验收的新增耕地项目。根据本案查明的事实，上述两类型的土地均由西埠镇人民政府作为项目主体进行申报，并已通过验收，奖补资金亦已拨付至西埠镇人民政府。根据皖国土资[2010]403号《关于鼓励、引导和规范民间投资补充耕地项目建设有关事项的通知》规定，民间投资补充耕地项目建设一律实行招投标制。西部合作社未通过土地增减挂钩和新增土地项目的招投标进行投资，未作为上述土地项目实施主体进行申报和审批，其是否参与上述两类型土地的具体整治工作，应否获得奖补资金补贴，应向西埠镇人民政府进行申请，由西埠镇人民政府依法进行审计结算。被告和县政府不负责增减挂钩项目具体组织实施工作，亦非案涉土地项目实施主体，不是本案适格被告。西部合作社提起本案诉讼不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条的规定。 根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十一条第三款规定，本院给予西部合作社指导和释明，告知其起诉的被告不适格，并一次性告知需要补正的内容。西部合作社拒绝补正，坚持以和县政府作为被告起诉。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（三）项之规定，裁定如下： 驳回原告和县西部农作物种植专业合作社的起诉。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省高级人民法院。 审判长 花 卉 审判员 袁国庆 审判员 焦明君 二〇一九年四月二十九日 书记员 毕亮亮 附：本案适用的法律规范： 《最高人民法院关于适用的解释》 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的； （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的； （十）其他不符合法定起诉条件的情形。 前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。 人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。