新疆维吾尔自治区喀什地区中级人民法院行政裁定书（2019）新31行初4号原告熊必励，男，汉族，个体工商户，住新疆叶城县。委托代理人韩俊，新疆正嘉律师事务所律师。委托代理人熊必果，男，汉族，住叶城县。（系熊必励弟弟）被告叶城县人民政府，住所地叶城县。法定代表人阿地力·玉努斯，该县县长。委托代理人王淼，叶城县法律援助中心律师。委托代理人高香，叶城县国土资源局股员。第三人黄永芳，女，汉族，个体工商户，住新疆叶城县。（系死者庞雍宜妻子）第三人庞海云，男，汉族，个体工商户，住新疆叶城县。（系死者庞雍宜儿子）第三人庞春蓉，女，汉族，个体工商户，现住新疆叶城县。（系死者庞雍宜女儿）原告熊必励因不服被告叶城县人民政府（以下简称叶城县政府）、第三人黄永芳、庞海云、庞春蓉行政许可一案，于2017年11月5日向本院提起行政诉讼。本院于2019年1月17日立案后，依法组成合议庭，于2019年2月13日公开开庭审理了本案。原告熊必励及其委托代理人韩俊、熊必果，被告叶城县政府的委托代理人王淼、高香，第三人黄永芳、庞海云到庭参加诉讼。第三人庞春蓉经本院合法传唤，无正当理由拒不到庭。本案现已审理终结。2002年9月20日，被告叶城县政府、叶城县国土资源局（以下简称叶城县国土局）向庞雍宜颁发叶国用（2002）字第200200279号国有土地使用权证。叶城县政府未在法定举证期限内向本院提交被诉行政行为的证据和所依据的规范性文件。原告熊必励诉称：1.请求判决撤销叶城县孟喀特路14-69号房屋现有的（200200279）号土地使用证；2.判决叶城县政府依法重新按照土地使用现状予以土地权属登记颁证；3.判令叶城县政府赔偿熊必励损失200万元；4.本案的诉讼费用由叶城县政府承担。事实及理由：1998年，熊必励与第三人庞雍宜合伙在叶城县孟喀特路14-69号修建房屋进行经营，当时该土地属于叶城县第四中学的，双方与第四中学签订了协议，明确约定双方修建的房屋各占17米。熊必励投入了大量的财力和物力将房屋修建完备，熊必励实际占用一半土地(17米)修建房屋，经营居住至今。但在2002年9月，叶城县国土资源局（以下简称叶城国土局）依据叶城县委员会叶党发(2002)2号规定及叶城县政府叶政发(2001)28号《关于收回零公司片区30宗亲国有土地使用权的通知》，将位于219国道西侧1417.8平方米国有土地使用权即第四中学一侧空闲地收回，决定通过公开拍卖的方式对外出让。熊必励基于实际占用并修建住房的事实报名参加竞买土地，并交纳了一万元的保证金。后叶城县国土局通知土地不再出售，将熊必励交纳的保证金退回，并按照谁修建谁优先购买的方式向近三十户的房屋颁发了土地使用证。但叶城县政府唯独忽视了熊必励修建、居住房屋的事实，将案涉土地的使用证颁发给了庞雍宜。熊必励知悉后不断的提起诉讼和上访，历经了十几年的诉讼并遭受了巨大损失。2013年下半年，熊必励请求叶城县政府依照法院的判决和事实变更案涉土地一半的使用权为熊必励所有，但叶城县政府拒绝履行，且拒收材料。后经喀什地区中级人民法院（以下简称喀什中院）调解，叶城县政府也当庭答应回叶城后立即解决熊必励的土地使用证问题，熊必励当场撤诉。事后，叶城县政府对作出的承诺不予认可，对熊必励提交的材料还是不予受理。2016年底，熊必励向叶城县政府提出土地权属确认申请，叶城县政府仍未进行处理。被告叶城县政府辩称:1.叶城县政府依据《土地登记规则》第六条、第十条、第十一条、第十四条、第十五条、第十八条之规定，对案涉土地进行依法登记并发放土地使用权证，行为合法有效。2.熊必励的诉讼请求已经超过诉讼时效，依法应当予以驳回。3.土地使用权证的撤销或变更的主体为国有土地使用权证的登记人，本案中案涉土地的登记人为庞雍宜(即本案第三人的丈夫、父亲)，也即只有庞雍宜本人或其合法继承人有权提出撒销或变更的请求。4.熊必励要求重新按照土地使用现状予以土地权属登记的诉讼请求于法无据，事实依据不充分。《中华人民共和国民法通则》第五节中关于个人合伙的有关规定可知，因个人合伙形成的财产为合伙财产，合伙财产的分割有预定的从其约定，没有约定的按照出资比例进行分割。(2013)喀民终字第486号民事判决书仅认定了熊必励和庞雍宜的合伙关系，对合伙性质、出资比例、债权债务的分担未予认定。因此，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第四款的规定：“在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。”5.因熊必励的第一、二项诉讼请求都不能成立，故第三、四项的请求也不能成立。综上，熊必励的诉讼请求没有法律依据和事实依据，依法应当予以驳回。第三人黄永芳等二人述称，请求驳回熊必励的诉讼请求。第三人庞春蓉未提交答辩状。原告熊必励向本院提交了以下证据：1.1999年1月1日，叶城县第四中学和庞雍宜、熊必励签订的《叶城县第四中学沿新藏公路一侧空闲地建临时房屋的合同》。证明熊必励与庞雍宜共同租地、共同出资、共同建房和土地平分各占17米的事实。2.2004年12月5日，叶城县国土资源局（以下简称叶城县国土局）出具的《证明》。证明庞雍宜骗取案涉土地证，叶城县国土局未经审查，未到现场核实，程序违法。3.2005年8月3日，时任叶城县第四中学副校长周汉伟的《证明》。证明合同内容的真实性，并非熊必励后期添加的。4.证据一组：2004年12月4日，叶城县零公里管委会、喀格勒克镇人民政府向喀什中院出具的《函》；2004年12月6日，叶城县喀格勒克镇人民政府向喀什中院出具的《函》。证明熊必励、庞雍宜共同租地、共同建房的事实。5.2003年5月17日，叶城县国土局作出的《国有土地使用权挂牌出让公告》。证明2002年9月16日该局给庞雍宜办理的土地使用证，2003年5月17日才挂牌。6.证据一组：《喀什地区国土资源局信访事项交办书》；《督办通知》。7.叶城县零公里管理委员会出具的《证明》。8.2017年6月12日，叶城县国土局作出《关于叶城县居民熊必励和庞雍宜土地纠纷调查结果汇报》。9.2017年8月17日，中共叶城县纪律检查委员会向叶城县政府作出的《关于熊必励与庞雍宜土地权属纠纷问题召开听证会的请示报告》。10.2016年5月5日，叶城县国土局办公室主任曹云出具的收据。11.叶城县县委书记李国平对熊必励提交的《请求叶城县人民政府确认土地权属争议申请书》作出批示。12.证据一组：2013年4月2日，叶城县法院作出的（2012）叶民初字第11号民事判决书；2013年8月30日，喀什中院作出的（2013）喀民终字第486号民事判决书。13.2017年3月13日，熊必励向叶城县纪检委递交的材料。14.2003年9月22日，熊必励向叶城县国土资源局递交的《关于解决土地所有权和使用权的申请报告》。第6-14份证据证明熊必励与本案具有利害关系。经质证，叶城县政府认为：证据1的真实性无法予以核实，因为是复印件，且该合同约定的只是房产的建设，不牵扯到土地使用权属，同时该合同的第三条约定房屋产权和土地产权在合同到期（2006年12月31日）全部归甲方（叶城县第四中学）所有，因此该证据不能证实土地使用权属于原告；证据2的真实性予以认可，其中清楚写明2004年作出行政行为的机关对于熊必励与庞雍宜是否构成合伙关系不清楚；证据3的真实性不予认可，复印件无法予以核实，且证人无正当理由并未到庭作证，同时即使该证明能够成立，也与证据一的证明效力一样；证据4的真实性不予认可，只有复印件没有原件出处，同时该证明多次提到熊必励与庞雍宜合伙集资建房，不牵扯到土地权属；证据5的真实性予以认可，证明的问题不予认可，该公告中没有明确指是案涉土地；证据6-1的时间为2014年5月22日，熊必励在2014年5月22日才提出了撤销土地使用证的上访请求，叶城县国土局颁证的时间为2002年，事隔12年已超过诉讼时效；证据6-2的真实性予以认可，该证据对熊必励与第庞雍宜之间共同合伙建房及建房面积予以明确，再次证明熊必励、庞雍宜双方合伙仅限于集资建房，不牵涉土地权属；证据7的真实性不予认可，该材料为复印件，且没有提供原件的来源，与证据4应当是主附件的行为，证据4中确定双方之间的关系为合伙集资建房；证据8的真实性不予认可，虽然落款为叶城县国土局，但并未见公章，同时该证明熊必励与案涉土地无关；证据9的真实性不予认可，有落款没有盖章；证据10的真实性不予认可，只有复印件，没有原件，且未提供原件出处，收据的时间为2016年5月5日，申请时间为2015年，没有具体的月日，自相矛盾；证据11中的时间为2016年12月31日，该申请确权时间超过法律规定，已经超过变更请求时间，应当视为原告方使用明确的行为表示主动放弃权利；证据12的真实性予以认可，但只能认定熊必励与庞雍宜的合伙为房产的合伙，并非土地使用权属的合伙；证据13属于熊必励的检举信，对于其需要证明的问题不予认可，只是其单方之词；证据14的真实性、效力性、关联性均不予认可，是熊必励自行打印和书写的，没有得到任何的证实，因此不予认可。第三人黄永芳等二人的质证意见与叶城县政府一致。本院的认定意见与叶城县政府一致，故对第2、5、6、11-13份证据的真实性予以认定。被告叶城县政府向本院提交了以下证据：1.编号为200200339的土地登记审批表，登记时间为2002年9月20日，登记人为庞雍宜。2.土地登记申请书，时间与证据1相同，后附7张地籍调查图。3.《关于进一步加大招商引资、支持和鼓励个体私营经济发展优惠政策的补充规定》（叶党发[2002]21号）。4.国有土地使用权出让合同一份，后附土地出让金发票一份，土地管理费、建设用地许可证缴费发票一份、契税发票一份、土地征收工本费、门牌费票据一份。5.新土叶国土字（2002）第139号（编号0002039）建设用地许可证一份。6.土地使用权挂牌应价单一份。7.竞买国有土地使用权申请书一份。8.2002年8月27日，叶城县国土局作出的公告一份。9.《关于收回零公里片区30宗国有土地使用权的通知》（叶政发[2001]28号文件）。以上证据叶城县政府颁证行为合法有据，不存在撤销行为，案涉土地的使用权人应当为庞雍宜，熊必励起诉不符合法律规定。经质证，熊必励对证据1不予认可，事实不清就单方面办证属于违反法律程序；证据2、3均不予认可；对证据4不予认可，是违规办理的；证据5不予认可，是2007年办理的，在诉讼期间双方存在争议的情况下办理证不合法；证据6不予认可，没有挂牌；证据7认可；证据8不予认可，2002年不存在公告，当时县上退了押金，不可能单独给庞雍宜挂牌，与事实不符；证据9的真实性予以认可，但没有内容，文件不全，说明侵犯了熊必励的优先购买权。第三人黄永芳等二人对上述证据均予以认可。本院认为，熊必励虽对1-8份证据不予认可，但并未提供证据证明其主张成立。因以上证据未依法提交，故本院暂不认定。第三人黄永芳等三人未向本院提供证据。本院依法调取了以下证据：1.证据一组：《关于整合不动产登记职责的通知》（叶政办发﹝2015﹞116号）；《关于设立叶城县不动产登记局和不动产登记中心及编制方案的通知》（叶党编办[2015]20号）。经询问，熊必励、黄永芳、庞海云对该组证据均予以认可。2.证据一组：2012年5月1日，熊必励递交的起诉状；叶城县法院（2012）叶行初字第2号行政裁定书；2012年5月7日，熊必励递交的行政上诉状；喀什中院（2012）喀立终字第68号行政裁定书；2012年11月5日，熊必励书写的再审申请书；2015年6月5日，熊必励递交的起诉状；叶城县法院（2015）叶行初字第6号行政判决书；喀什中院（2016）新31行终10号裁定书；2016年，熊必励递交的起诉状；喀什中院（2016）新31行初22号行政裁定书。经询问，熊必励对该组证据的真实性予以认可，另表示，虽然2012年的起诉超过起诉期限，但不清楚叶城县政府才是实际侵权人，也不影响本案的诉权。黄永芳、庞海云对该组证据予以认可，3.叶国用（2002）字第200200279号国有土地使用权证。经询问，熊必励对该证据的真实性予以认可，对合法性不予认可，认为该份证据系违法作出。黄永芳、庞海云对该证据的真实性予以认可。以上三份证据，叶城县政府、庞春蓉经本院依法传唤，未发表意见。经审理查明，1997年12月20日，叶城县第四中学（以下简称叶城四中）与庞雍宜、熊必励起草一份建临时用房的合同草稿，叶城四中未盖章、签字。1998年7月1日，叶城四中与庞雍宜、熊必励签订了一份建临时房屋合同，叶城四中在合同中盖章，但庞雍宜对合同中“熊必励”的签名不予认可，认为是后添加上去的，并提供了没有“熊必励”签字的合同一份。1999年1月1日，叶城四中与庞雍宜、熊必励签订一份建临时房屋合同，叶城四中在合同中盖章，但庞雍宜对合同中“熊必励”的签名及备注的“占17米”不予认可，认为是后添加上去的，并提供了无“熊必励”的签名及“占17米”等内容的合同一份。1999年1月1日的合同约定：叶城四中给庞雍宜提供1188平方米的空地建临时房屋，房屋使用年限砖混为8年，砖木为4年。在合同规定使用年限期间不向叶城四中交纳任何费用。房屋使用年限到期后，房产所有权归第四中学所有。合同签订后，庞雍宜、熊必励共同出资修建了门面房及舞厅等。房屋建好后，两人以甲方身份共同签字对外出租房屋，所得盈利双方各分得一半。在此期间，熊必励与庞雍宜共同向叶城县国土局缴纳了500元临时用地使用费，熊必励向叶城四中支付了电费500元及电路改造费1500元，并经过庞雍宜的同意在门面房后空闲地修建了2间房屋，后又自行修建了部分房屋居住或对外出租。2002年9月，叶城县国土局依据叶城县委员会叶党发（2002）2号规定及叶城县人民政府叶政发（2001）28号《关于收回零公里片区30宗国有土地使用权的通知》，将位于219国道西侧1417.8平方米国有土地使用权即叶城四中一侧空闲地收回后，拟对外出让，熊必励向国土资源局交纳保证金10000元参与竞买土地，后保证金被退还。同年9月16日，叶城县国土局将该宗土地出让给庞雍宜，其向该局交纳土地出让金108766元及相关费用。同年9月20日，叶城县政府、叶城县国土局向庞雍宜颁发叶国用（2002）字第200200279号国有土地使用权证。另查明，熊必励与庞雍宜合伙纠纷一案，自2003年11月17日向叶城县法院提起民事诉讼，至2013年8月30日，本院作出（2013）喀民终字第486号民事判决书，判决熊必励与庞雍宜合伙关系成立，该判决现已生效。再查明，2012年5月1日，熊必励以叶城县国土局为被告，向叶城县法院提起行政诉讼，请求撤销叶城县国土局将四中1417.8㎡空闲土地使用权出让给庞雍宜一人的具体行政行为违法，判决该局重新作出具体行政行为（将1417.8㎡的空闲土地使用权的50%出让给熊必励）。2012年4月17日，叶城县法院作出（2012）叶行初字第2号行政裁定书，以超过起诉期限为由，对熊必励的起诉不予受理。熊必励不服该裁定，上诉至本院。2012年8月16日，本院作出（2012）喀立终字第68号行政裁定书，驳回熊必励的上诉，维持原裁定。2015年6月11日，熊必励以叶城县国土局为被告，黄永芳为第三人，请求确认2002年9月20日给庞雍宜颁发的土地使用权证违法；判令叶城县国土局为熊必励颁发该争议土地一半面积的使用权证书；判令叶城县国土局赔偿熊必励经济损失200万元。2015年12月2日，叶城县法院作出（2015）叶行初字第6号行政判决书，驳回熊必励的诉讼请求。熊必励不服上诉至本院，经本院释明后撤诉，本院向其送达（2016）新31行终10号裁定书。2016年10月31日，熊必励以叶城县政府、叶城县国土局为被告，黄永芳为第三人，请求确认叶城县政府、叶城县国土局2002年9月20日为庞雍宜颁发的叶城县孟喀特路14-69号土地使用证行为违法；判决撤销叶城县孟喀特路14-69号房屋现有的（200200279）号土地使用证；判令叶城县政府等二被告赔偿熊必励损失200万元；本案的诉讼费由叶城县政府等二被告承担。经本院释明后熊必励撤诉，本院向其送达（2016）新31行初22号裁定书。经本院释明，熊必励当庭撤回第二、三项诉讼请求。根据原告的起诉，被告的答辩及第三人的陈述，本案的争议焦点为：1.熊必励的起诉是否符合法定条件；2.叶城县人民政府颁发的200200279号土地使用证是否合法。《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第十二条第一款第三项的规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（三）申请行政许可，行政机关拒绝或者在法定期限内不予答复，或者对行政机关作出的有关行政许可的其他决定不服的。”熊必励请求判决撤销叶城县政府向庞雍宜颁发的叶国用（2002）字第200200279号土地使用证，属于撤销叶城县政府作出的行政许可行为，符合法律规定的受案范围。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（以下简称《行诉解释》）第六十九条第一款第二项规定，超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。说明人民法院对行政诉讼起诉期限的审查不但应当主动进行，而且应当贯穿于整个行政诉讼的始终。《行诉解释》第六十九条第一款第九项规定，诉讼标的已为生效裁判所羁束的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。此处的“生效裁判”既包括生效的行政裁判，也包括生效的民事、刑事裁判。生效裁判对于后诉的这种羁束效力，源于生效裁判的既判力。所谓既判力，是指已经发生法律效力的裁判对后诉的羁束力。其作用体现在消极和积极两个方面。消极作用是指，基于国家司法权的威信以及诉讼经济，在人民法院作出生效裁判后，不准对同一事件再次进行诉讼，也即“一事不再理”，就此而言，与禁止重复起诉属于同一原理。积极作用是指，人民法院不得在其后的诉讼中作出与该裁判内容相抵触的新的裁判，这也是法的安定性所决定的。既判力的范围，不但包含前诉裁判的结果，而且涵盖了前诉的争点效。也即并不是前诉裁判文书记载的所有内容均具有既判力，也不意味着当事人均不得另行起诉或者均要受到羁束。一般情况下，前诉生效裁判的既判力，仅限于裁判主文确定的范围，裁判主文对诉讼标的的评价构成该裁判既判力的客观范围；后诉判断同一诉讼标的，要受前诉的羁束。但是，若前诉的裁判理由是建立在对主要法律事实和争议焦点判断的基础之上的，那么也要赋予该部分以一定程度的既判力。具体到本案，2012年5月1日，熊必励起诉的诉讼请求为：“撤销叶城县国土资源局将四中1417.8㎡空闲土地使用权出让给庞雍宜一人的具体行政行为……”。本案的诉讼请求为：“撤销叶城县孟喀特路14-69号房屋现有的（200200279）号土地使用证。”两案的诉讼标的一致，均为“叶城县政府、叶城县国土局共同作出的叶国用（2002）字第200200279号国有土地使用证”。鉴于前诉已由本院于2012年8月16日作出（2012）喀立终字第68号行政终审裁定，以超过起诉期限为由不予受理熊必励的起诉，且该裁定现已生效，故对同一诉讼标的而言，熊必励提起本诉也应当受到前诉已经查明和认定的主要法律事实的羁束，其提起本诉也已超过法定起诉期限。虽然案涉行政行为系叶城县政府、叶城县国土局共同署名作出，前诉中熊必励起诉的被告为叶城县国土局，与本案被告叶城县政府不一致，但对于同一诉讼标的来说，熊必励并非错列被告，前诉对诉讼标的羁束力并不因被告的增减变化而受到影响，熊必励当然受到前诉裁判的羁束。另外，2012年至今，熊必励先后就案涉诉讼标的提起过四次行政诉讼，不同之处只是通过排列组合叶城县政府与叶城县国土局的顺位、变换相应管辖的法院以及将撤销之诉改变为确认之诉，案件的诉讼标的、诉讼的实质目的并无不同。熊必励主张案涉行政行为的被告应当是叶城县政府，其此前并不知情，（2012）喀立终字第68号行政裁定书对其不应当产生羁束力，其提起本诉未超过起诉期限的理由，与事实和法律均不相符，本院不予支持。熊必励主张（2012）喀立终字第68号行政裁定书程序违法，因其未提供证据证明，本院对其主张亦不予支持。若熊必励认为该裁定确有错误，可通过再审程序寻求救济，而不能通过提起本诉而否定已生效前诉的效力。《行政诉讼法》第四十九条、《行诉解释》第五十三条至第七十条规定，行政诉讼的程序性审查，应当遵循以下顺序：诉讼请求是否符合行政诉讼的受案范围、起诉是否超过起诉期限、被告的主体是否适格、原告与本案是否具有利害关系以及法律规定的其他条件。前文已述，由于熊必励的起诉已经超过法定起诉期限，本院对叶城县政府作为本案的被告主体是否适格、熊必励与本案是否具有利害关系以及被诉行政行为是否合法等问题不再审查。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第二项、第九项之规定，裁定如下：驳回原告熊必励的起诉。本案诉讼费50元（原告熊必励已预交），退还原告熊必励。如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于新疆维吾尔自治区高级人民法院。审 判 长 汤      超审 判 员 帕提古丽·艾则孜人民陪审员 马   震   江 二〇一九年四月十六日书 记 员 姜   冠   群