江西省上饶市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）赣11行终30号 上诉人（原审原告）向玉虹，女，1987年12月30日出生，汉族，住江西省上饶市信州区。 委托代理人向建华，男，1963年10月1日出生，汉族，高中文化，个体工商户，住江西省上饶市信州区，与上诉人系父女关系。 委托代理人杨庆，北京市京师律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）上饶市信州区房屋征收补偿办公室，住所地江西省上饶市信州区赣东北大道****，统一社会信用代码123609030718372705。 法定代表人袁振，系该办公室主任。 委托代理人周红伟，江西贤和律师事务所律师。 上诉人向玉虹因与被上诉人上饶市信州区房屋征收补偿办公室（以下简称信州区征补办）房屋征收补偿行政协议一案，不服上饶县人民法院（2018）赣1121行初116号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 原审法院查明，向玉虹与向建华系父女关系，向建华与向渊明系父子关系。向建华位于江西省上饶市信州区桐子坞三路35号有房屋一幢，没有土地使用证，房产证上登记为房权证上饶市字第××号，房屋为砖混结构，层数1-3层，建筑面积为136.52平方米，共有人一栏未填写。2016年9月24日，信州区人民政府进行上饶市桐子坞棚户区改造项目，向建华的上述房屋在该征收范围内。2016年10月9日，向建华以向玉虹名义与信州区征补办签订的《上饶市桐子坞棚户区改造项目房屋征收补偿协议书》约定：被征收住宅房屋为桐子坞3路35号面积为100㎡房屋；征收补偿方式为货币补偿或回购房屋预先补偿，付款方式为补偿金额172,498元，征收补偿协议生效后，甲方先支付乙方约50%的补偿款，余款待乙方房屋搬迁完毕经甲方验收合格后一次性付清。该协议还对搬迁期限、契税优惠政策等作了约定。同日，向建华以向玉虹名义与信州区征补办又签订《上饶市桐子坞棚户区改造项目被征收户回购房屋协议书》，该协议对房屋回购情况、回购房屋选房办法、回购房交付时的具体约定、回购房交付标准、临时安置费、回购房产权证办理、付款方式等作了约定。向建华以向玉虹名义在上述两份协议书上签字并捺印确认。同日，向建华、向渊明亦分别与信州区征补办签订《上饶市桐子坞棚户区改造项目房屋征收补偿协议书》、《上饶市桐子坞棚户区改造项目被征收户回购房屋协议书》。协议签订后，信州区征补办向向玉虹家支付了部分补偿款238,286元，但向玉虹未依约如期搬迁。现向玉虹认为涉案协议应属无效，遂向原审法院提起行政诉讼。另查明，江西省高级人民法院已对饶信府字[2016]102号《上饶市信州区人民政府关于对上饶市桐子坞棚户区改造项目国有土地上房屋征收的决定》进行了合法性审查。 原审法院认为，涉案协议系行政协议，属于人民法院的受案范围，行政协议确认无效之诉应属合同争议，对行政协议的审查，除适用行政诉讼法的相关规定外，还可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。本案争议焦点为：一、信州区征补办是否具备签订涉案协议的主体资格；二、涉案协议是否存在无效的情形；三、涉案房屋是否有其他共有人。 一、信州区征补办是否具备签订涉案协议的主体资格。本案被诉行政协议所涉房屋为国有土地上的房屋，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方政府予以公告并组织实施”以及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条关于“……征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施……”的规定，国有土地征收以及补偿安置工作分别由县级以上地方人民政府及其土地行政主管部门组织实施。根据饶信府字[2016]102号《上饶市信州区人民政府关于对上饶市桐子坞棚户区改造项目国有土地上房屋征收的决定》规定，信州区征补办作为上饶市桐子坞棚户区改造项目的征收部门，其主要职责就是按照上饶市桐子坞棚户区改造项目房屋征收补偿方案的规定与被征收人签订补偿协议。上饶市信州区人民政府作为县级人民政府，依法具有市政建设和旧城改造的法定职权，信州区征补办按照文件确定的职责与向玉虹签订房屋征收补偿协议，并未超越职权范围，具备签订涉案协议的主体资格。 二、涉案协议是否存在无效的情形。1、《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通、损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定”。向玉虹主张涉案协议内容违背公共利益，但江西省高级人民法院（2018）赣行终9号生效行政判决已经确认饶信府字［2016］102号《上饶市信州区人民政府关于对上饶市桐子坞棚户区改造项目国有土地上房屋征收的决定》的合法性，不存在违背公共利益等情形。2、向玉虹主张信州区征补办在签订合同过程中存在评估程序违法等诸多行为，从而相关行政行为应予确认无效。但征收补偿协议是行政机关基于公共利益和行政管理目的，依据经批准的征收补偿方案，结合被征收人及其财产的具体情况，在协商一致的情况下双方自愿签订的协议，如果双方达不成一致意见，被征收人有权拒绝签订协议。故法律法规对协议签订程序没有明确规定，双方依据征收补偿方案确定的原则，合意即可签订。向玉虹的父亲向建华是具有完全民事行为能力的成年人，对周边同类房屋价值和自己被征收房屋的价值应当有基本的认知，如果不接受方案确定的补偿价，可以拒签协议。向建华以向玉虹的名义与信州区征补办签订涉案协议，表明向建华作为被征迁房屋的产权人是自愿接受协议条款内容的，至于以其女即向玉虹的名义签订涉案协议是向建华对征迁收益的处分行为，向玉虹如对其父向建华的授益行为有异议，可以拒绝接受，但不影响征收人与被征收人签订房屋补偿或回购协议的真实意思表示。向玉虹认为其签订的涉案协议为空白协议，且未向其送达，故该涉案协议未生效。向玉虹无法提供证据证明其签订协议时，该协议为空白协议，应承担举证不能的后果。同时，根据《中华人民共和国合同法》第三十二条：“当事人采用合同书形式订立合同的，自双方当事人签字或者盖章时合同成立。”第四十四条第一款：“依法成立的合同，自成立时生效。”涉案协议应自双方签字确认起即生效，是否送达并不影响协议的效力，纵观本案征收补偿协议的内容，并不存在任何合同无效的情形，应系合法有效。 三、涉案房屋是否有其他共有人。位于江西省上饶市信州区桐子坞三路**的涉案房屋，房产证上登记房屋所有权人仅有向建华一人，共有人一栏亦未填写其子女向渊明、向玉虹的名字，现有证据无法证明涉案房屋为向建华、向渊明、向玉虹共有财产。向建华、向渊明、向玉虹与信州区征补办分别签订了《上饶市桐子坞棚户区改造项目房屋征收补偿协议书》、《上饶市桐子坞棚户区改造项目被征收户回购房屋协议书》，是产权人向建华对民事权利进行处分的行为，但并不代表该涉案房屋产权为向建华、向渊明、向玉虹共有。故涉案房屋除向建华外，不存在其他共有人。 综上，涉案协议系双方真实意思表示，信州区征补办具备签订涉案协议的主体资格，协议内容事实清楚，符合征收补偿方案精神，合法有效。故向玉虹请求确认2016年10月9日与信州区征补办签订的《上饶市桐子坞棚户区改造项目房屋征收补偿协议书》无效，没有事实和法律依据，应予驳回。因请求确认合同无效不适用诉讼时效规定，故信州区征补办辩称向玉虹的起诉已过法定期限的意见，不予采纳。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回向玉虹的诉讼请求。 上诉人向玉虹不服一审判决，向本院提起上诉称，一、被上诉人提供的补偿协议是格式合同且违反了法律强制性规定。签订协议前被上诉人没有作整体评估报告及分户评估报告，故提供给上诉人的协议均是空白的格式条款，且协议需经送达才生效，上诉人至今未收到协议原件，因此协议未生效。被上诉人在征收过程中违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，程序违法，也没有落实补偿搬迁。因此，该份协议违反了国家法律强制性规定，属无效协议。二、涉案房屋属于向建华、向玉虹和向渊明共同共有，一审法院判决认定事实错误。被上诉人在签订涉案协议之前，已经对上诉人的房屋权属依法进行了调查登记并予以公布，在已签订的房屋征收协议中，被上诉人将向玉虹、向渊明列为被征收房屋的所有权人，所以，涉案房屋属于向建华、向玉虹、向渊明共同共有。三、涉案协议并非上诉人本人签署，向建华擅自代上诉人签订的涉案协议属于无权代理，上诉人不认可，涉案协议应属于无效。四、涉案协议的签订，并非向建华对其民事权利进行处分的行为，一审法院认定事实错误。被上诉人在一审中既没有主张向建华代向玉虹签订涉案协议属于其自由处分其民事权利的行为，也没有相关证据证明向建华自愿将其拆迁利益处分给上诉人，向建华代上诉人签订协议是因为上诉人当时不在签约现场，被上诉人要求向建华代签，被上诉人也没有提供证据证实向建华代签属于将其拆迁利益处分给上诉人。即便涉案协议属于向建华的赠与性行为，在上诉人不同意的情况下，涉案协议对上诉人不生效。五、退一步讲，如果涉案房屋只属于向建华，那么上诉人就不属于法定的被征收人，涉案协议将上诉人列为被征收人以及补偿对象，既违背法律的强制性规定，也损害了第三人向建华和国家的利益。六、被上诉人不具备签订涉案协议的主体资格，一审判决认定事实的主要证据不足。根据被上诉人在一审提供的事业单位法人证书以及《关于成立上饶市信州区房屋征收补偿办公室的通知》可知，被上诉人被授权的业务范围只包括监督信州区范围内集体土地上的房屋征收与补偿工作，并没有明确授权其可以从事国有土地上房屋征收与补偿工作。根据依法行政原则，法无授权即禁止，被上诉人无权负责信州区国有土地上房屋征收与补偿工作，因此，被上诉人不具备签订涉案协议的主体资格。综上，一审判决认定事实错误，请求撤销一审判决，改判确认涉案房屋征收补偿协议无效。 被上诉人上饶市信州区房屋征收补偿办公室答辩称，一、一审判决认定事实清楚，涉案房屋的产权人为向建华，不存在其他共有人。不动产权属证书是权利人享有不动产物权的证明，一审提交的房产证已明确显示，涉案房产所有权人仅有向建华一人，共有人一栏并未填写向玉虹、向渊明的名字。二、向建华作为涉案房屋的产权人，其自愿以上诉人的名义与被上诉人签订涉案协议应属合法、有效。向建华作为涉案房屋的产权人，有权根据自己的意愿处分其私有财产而无需他人授权同意，上诉人对其父亲的授益行为有异议，可以拒绝接受，但并不因此而影响向建华与被上诉人签订的涉案协议的真实意思表示。正是基于向建华自愿处分其拆迁利益、提出以其子女向玉虹、向渊明的名义签订协议，被上诉人才分别与向玉虹、向渊明各签订一份征收补偿协议和一份回购协议，不存在损害向建华和国家的利益以及违背法律强制性规定的情形。三、被上诉人具备签订涉案协议的主体资格。《征补条例》已经明确房屋征收部门负责本行政区域的房屋征收与补偿工作，且根据《上饶市信州区人民政府关于对上饶市桐子坞棚户区改造项目国有土地上房屋征收的决定》，被上诉人作为项目的征收部门，其主要职责就是与被征收人签订补偿协议，因此，被上诉人具备签订协议的资格。另，根据《关于成立上饶市信州区房屋征收补偿办公室的通知》已明确被上诉人的职责包括：“逐户签订征收补偿安置协议”，因此，被上诉人的主要职责并非仅仅针对集体土地上房屋征收与补偿工作，也包含国有土地上的房屋征收与补偿工作。综上，被上诉人具备签订涉案协议的主体资格，且双方签订的协议符合公共利益的要求，不存在合同无效的情形，上诉人的诉讼和理由均无事实根据及法律依据，请求驳回上诉，维持原判。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一、二款规定：“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作”，已被人民法院生效判决确认合法性的《上饶市信州区人民政府关于对上饶市桐子坞棚户区改造项目国有土地上房屋征收的决定》确定，被上诉人为案涉房屋所涉及的上饶市桐子坞棚户区改造项目的房屋征收部门，被上诉人也是经合法设立、具有行政管理职责的法人机构，因此，被上诉人具有签订案涉协议的主体资格。根据《中华人民共和国物权法》的规定，不动产采取登记公示主义，不动产所有权以法定机构的登记为准，不动产权属证书是权利人享有不动产物权的证明。案涉房屋房产证记载所有权人为向建华一人，未记载其他共有权人，上诉人之女向玉虹、之子向渊明与被上诉人签订协议的行为，并不当然说明涉案房屋由向建华与向渊明、向玉虹等人共有。向建华作为房屋的所有权人，与被上诉人签订征收补偿协议符合法律规定，且系其真实意思表示，同时《国有土地上房屋征收与补偿条例》对于双方自愿签订征收补偿协议的情形并未特别规定，因此，上诉人与被上诉人签订的征收补偿协议不存在违反法律、法规的强制性规定导致合同无效的情形。至于向建华以上诉人的名义签订协议，系房屋所有权人对其财产行使处分权，向玉虹作为受益人，其是否接受该房屋权益，不影响征收补偿协议的合法性，属于上诉人与向建华之间的平等民事主体法律关系，与本案无关。综上，涉案协议不存在协议无效情形，被上诉人具备签订征收补偿协议的主体资格，一审判决驳回上诉人诉请并无不妥，上诉人的上诉理由不成立，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费3,750元，由上诉人向玉虹负担。 本判决为终审判决。 审判长 赖 晓 审判员 余细花 审判员 王 鹿 二〇一九年四月十日 书记员 李 娴