江苏省如皋市人民法院 行 政 判 决 书 （2018）苏0682行初118号 原告谢国平，男，1973年7月15日生，住如皋市。 委托代理人马文梅，女，1976年7月20日生，住如皋市，系原告谢国平之妻，一般代理。 被告南通市如皋生态环境局，住所地如皋市如城街道解放西路**。 法定代表人黄晓勤，局长。 出庭负责人杨文峰，南通市如皋生态环境局执法六局局长。 委托代理人周欣欣，江苏张峰律师事务所律师，特别授权。 被告如皋市人民政府，，住所地如皋市解放路** 法定代表人何益军，市长。 委托代理人徐晶，如皋市司法局工作人员，特别授权。 原告谢国平不服如皋市环境保护局行政处罚及如皋市人民政府（以下简称如皋市政府）行政复议，于2018年11月1日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案受理，并向被告送达了起诉状副本和应诉通知书。因南通市环保机构监测监察执法垂直管理制度改革，2019年4月10日，原告变更被告如皋市环境保护局（以下简称如皋市环保局）为南通市如皋生态环境局（以下简称如皋生态环境局）。本院依法组成合议庭，于2019年4月10日公开开庭审理了本案，原告谢国平及委托代理人马文梅，被告如皋生态环境局执法六局局长杨文峰及委托代理人周欣欣，被告如皋市政府委托代理人徐晶到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 如皋市环保局于2018年7月2日作出皋环罚字〔2018〕84号《行政处罚决定书》（以下简称处罚决定书），认定：谢国平于2016年12月在如皋市××经镇××组租用原如皋市金龙家禽现代养殖有限公司（以下简称金龙公司）的厂房改建猪舍从事生猪养殖，生猪养殖场有猪舍5栋、仓库1栋、宿舍1栋。2018年4月11日执法检查时该项目已经投入养殖，存栏生猪4000头左右，该项目未依法备案环境影响登记表。该行为违反了《中华人民共和国环境影响评价法》第十六条第二款第三项、第二十二条第四款之规定，依据《中华人民共和国环境影响评价法》第三十一条第三款之规定，决定对谢国平作出罚款人民币八千元的行政处罚。 被告如皋市人民政府于2018年10月19日作出〔2018〕皋行复第70号行政复议决定书，决定维持被告如皋市环保局于2018年7月2日作出的皋环罚字〔2018〕84号《行政处罚决定书》。 原告谢国平诉称，本人既非处罚决定所称的“从事生猪养殖”，也非《江苏省行政处罚听证程序规则（试行）》所称进行“经营活动”人，原告是租用金龙公司房屋改建生猪养殖场再租给张志亮从事生猪养殖，如皋市环保局对原告进行处罚属于处罚对象不当。对原告的陈述申辩，如皋市环保局既没有采纳，也没有说明不采纳的理由，违反了《江苏省行政程序规定》第五十二条第三款的规定。如皋市环保局不告知原告享有听证权，剥夺了原告依法享有的听证权，处罚程序不当。本案中，原告的行为没有造成后果，同时如处罚决定书所述，原告积极整改，备案到位，属于《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第二款所指的“违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚”的行为。如皋市环保局从未告知原告应当依法办理备案手续，对原告进行处罚属于平时不作为，临时乱作为。案涉猪场列入拆迁范围，原告已经动员张志亮清空猪场，原告无危害后果，能积极配合政府并为此导致二百万投资无法收回，如皋市环保局仍对原告进行8000元的处罚原告难以理解和接受。请求法院依法判决撤销被告如皋市环保局皋环罚字〔2018〕84号《行政处罚决定书》及如皋市政府〔2018〕皋行复第70号行政复议决定书，并由被告承担诉讼费用。 原告向本院提交证明其主张的证据如下： 1、行政处罚事先告知书，证明未告知听证申请权。 2、行政处罚陈述申辩书，证明已告知行政机关本人不是适格被处罚人。 3、邮寄申辩书的凭证，证明申辩书已送达如皋环保局。 4、与张志亮的协议书。 5、市农委处罚决定书。 证据4、5证明张志亮是实际生猪经营人。 6、行政处罚决定书，证明被告虚构已告知本人听证申请权的事实，对本人申辩的事实既未采纳，也未说明不予采纳的理由。 7、行政复议申请书，证明原告提出了处罚决定依法不能成立的复议理由。 8、行政复议决定书，证明被诉事实存在。 被告如皋生态环境局辩称，如皋市环保局于2018年4月11日对原告进行执法检查时发现原告于2016年12月在如皋市搬经镇××村租用金龙公司的厂房改建猪舍从事生猪养殖项目，在现场检查时上述项目已经投入养殖且未依法备案环境影响登记表，故原告作为被处罚对象主体适格。针对原告的上述违法行为，如皋市环保局适用《中华人民共和国环境影响评价法》第十六条之规定认定原告未依法备案环境影响登记表，并适用该法第三十一条之规定对其责令备案并处以罚款，根据原告的违法事实和违法情节以及落实整改情况并结合自由裁量权标准，在法律规定的5万元以下，作出最终的8000元罚款符合法律规定。案涉处罚决定书不涉及较大金额的罚款，故并不必须进行听证，行政处罚程序合法。请求法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告如皋生态环境局向本院提交了证明行政行为合法性的以下证据、依据： 证据1、被处罚人身份证复印件，证明被处罚人的主体身份。 证据2、2018年4月11日现场检查时制作的现场检查笔录、调查询问笔录，证明原告生猪养殖项目开始建设时间及未依法备案环境影响登记表，原告是生猪养殖项目的建设者，原告作为被处罚对象，主体适格。 证据3、2018年4月11日现场检查时的照片，证明原告生猪养殖项目正在养殖。 证据4、自由裁量权标准，证明罚款8000元的依据。 证据5、如皋市环保局立案审批表、案件调查报告、案件处理内部审批表、案件集体讨论笔录、皋环罚告字〔2018〕67号行政处罚事先告知书及送达回证、皋环罚字〔2018〕84号行政处罚决定书及送达回证，证明被诉行政处罚程序合法。 证据6、〔2018〕皋行复第70号行政复议决定书，证明案涉纠纷经行政复议后被如皋市政府维持的事实。 法律适用：《中华人民共和国环境影响评价法》第十六条、第二十二条、第三十一条 被告如皋市政府辩称，被告如皋市政府作出的行政复议决定程序合法，依法应予维持。 被告如皋市政府向本院提交以下证据： 1、行政复议申请书及邮寄回执，证明收到复议申请的时间。 2、行政复议受理通知书及送达回执，证明依法受理并通知原告。 3、行政复议答复通知书及送达回执，证明依法通知被告如皋市环保局进行答复。 4、行政复议答复书，证明被告如皋市环保局在规定的时间内进行了答复。 5、行政复议决定书及送达回执，证明在规定时间内作出复议决定，并送达双方当事人。 经庭审质证，原告谢国平对被告如皋生态环境局提供的证据发表质证意见认为，证据1与本案无关，原告不是养殖户；证据2调查询问笔录与事实是两样的；对证据3真实性无异议，当时是在养殖；对证据4，原告认为处罚主体不适格，不应该处罚原告；对证据5，被告送达时养猪场已经被政府关停，原告本人已不住在那里，他们张贴在那里，原告不知道，对证据5的其他证据无异议。对被告如皋市政府所举证据的真实性无异议，但合法性有异议。 被告如皋生态环境局对被告如皋市政府所举证据的三性无异议，对原告所举证据发表质证意见认为，对证据1的真实性和合法性没有异议，对关联性有异议，因为案涉行政处罚决定在行政处罚事先告知书告知的内容是对其拟作出一万元的罚款决定，不涉及较大数额的罚款。根据《江苏省行政处罚听证程序规则(试行)》第二条规定，对经营活动当中的违法行为处以2万元以上的罚款,才可称之为较大金额罚款,才需要举行听证,所以案涉行政处罚决定非必须进行听证程序。对于证据2、3的真实性没有异议，如皋市环保局在行政处罚决定作出时也考虑了申辩书当中的申辩内容，对于其已经进行备案环境影响报告表的事实予以确认，所以在罚款数额上对其减轻了2000元，最终行政处罚决定作出是罚款8000元。对于证据4租赁协议书和补充协议与本案在行政处罚决定的被处罚主体的确定上不具有关联性，而且从该份租赁协议书当中反而能证明原告确实是生猪养殖项目的建设单位，而承租人张志亮仅仅是生猪养殖项目实际经营者，建设主体和经营主体实际上是两个不同的概念。案涉行政处罚决定针对的是建设项目的建设主体而非实际经营者。对证据5农委的行政处罚事先告知书真实性和合法性没有异议，但是与本案不具有关联性，因为农委行政处罚事先告知书当中所确认的被处罚主体是从事畜禽养殖的实际经营者，在这个案件当中，张志亮确实是实际经营者，但是与本案不具有关联性。对于证据6、7、8的合法性真实性没有异议，但不能证明原告所述的案涉行政处罚决定事实不清、程序错误。 被告如皋市政府对原告所举证据的质证意见同被告如皋生态环境局的质证意见，对被告如皋生态环境局所举证据的三性无异议。 本院对上述证据认证如下：对各方当事人均不持异议的证据，本院依法予以认定。被告如皋生态环境局所提供证据是在行政执法过程中依职权制作或收集的，能够证明案件事实，对其关联性、合法性、真实性本院予以认定。被告如皋市政府所提交的证据能够证明其复议程序合法。 经审理查明，2018年4月11日，如皋市环保局工作人员杨文峰、冯文权到如皋市××经镇××村××组谢国平生猪养殖场进行现场检查，现场检查情况为：1、谢国平生猪养殖场位于如皋市××经镇××村××组，经营者为谢国平，该单位自2016年12月租用原如皋市金龙家禽现代养殖有限公司的厂房改建猪舍从事生猪养殖，该单位生猪养殖项目未依法备案环境影响登记表。该养殖场建有猪舍5栋、仓库1栋、宿舍1栋，养殖场南侧建有一座容量约30m³的蓄粪池，养殖猪舍全部采用架空式养殖，猪舍下方建有容量约700m³的蓄粪池。2、现场检查时该单位生猪养殖项目在养殖，目前养殖场存栏生猪4000头左右，年出栏生猪4000头左右。据谢国平介绍养殖场养殖产生粪污采用吸粪车拖运至原袁桥镇南通中瑞农业科技有限公司代为处理，提供有拉粪记录，2天拉一次，一次拉8车左右，1车10吨，现场有吸粪车正在吸粪。现场检查时该单位投资建设有一套污水处理设施，该污水处理设施目前处于调试阶段，未运行。3、监察意见：生猪养殖项目未依法备案环境影响登记表必须立即停止养殖；妥善处理好养殖产生的粪污，养殖粪污不得外排；听候市环保局进一步处理；依法履行其他环保法律义务。谢国平在现场检查（勘查）笔录上签署“情况属实”并在笔录及现场照片上签名。 同日如皋市环保局工作人员对谢国平进行调查。谢国平反映：我目前在搬经镇××村建有猪舍从事生猪养殖，2016年12月，我租用原如皋市金龙家禽现代养殖有限公司的厂房改建猪舍从事生猪养殖，同时也是2016年12月底开始养殖的，该养殖场建有猪舍5栋、仓库1栋、宿舍1栋，目前养殖场存栏生猪4000头左右，一年只出一把，年出栏生猪也为4000头左右。养殖场南侧建有一座容量约30m³的蓄粪池，养殖猪舍全部采用架空式养殖，猪舍下方建有容量约700m³的蓄粪池。同时目前投资建设有一套污水处理设施，该污水处理设施目前处于调试阶段。养殖场养殖产生粪污采用吸粪车拖运至原袁桥镇南通中瑞农业科技有限公司代为处理。待污水处理设施调试到位之后，养殖产生的粪污经干湿分离后，湿粪经污水处理设施处理后回用，干粪用作农肥出售。我单位生猪养殖项目暂时没有依法网上备案环境影响登记表，对该违法行为我愿意配合市环保局依规处理。 2018年4月9日，如皋市环保局决定对原告涉嫌未依法备案建设项目环境影响登记表，擅自建设生猪养殖项目并投入生产、使用的行为立案查处。2018年5月10日，如皋市环保局作出了皋环罚告字〔2018〕67号《行政处罚事先（听证）告知书》，告知书载明了拟作出未依法备案生猪养殖项目环境影响登记表及罚款10000元的行政处罚的事实和理由、依据及依法享有陈述申辩的权利，并于2018年5月11日张贴于原告养殖场大门。原告提出四点陈述申辩意见：1、行政处罚的主体应为金龙公司；2、原告对金龙公司的饲养棚改建猪舍之前进行环评咨询时行政审批局工作人员告知原告年出栏5000头以下养殖项目不予批准，故责任不在原告；3、养殖场实际经营者为张志亮，原告只是代为施工；4、原告在环保局作出处罚告知书后，已于2018年5月16日按要求在网上对生猪养殖项目环评影响登记完成了备案；综上，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条之规定，原告的违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果，应不予行政处罚。如皋市环保局采纳原告的第四点申辩意见，在案件集体讨论时将罚款数额变更为8000元。2018年7月2日被告如皋市环保局作出被诉行政处罚决定，该行政处罚决定书因无法直接送达原告，如皋市环保局工作人员于2018年7月11日在原告养殖场大门张贴。原告不服，于2018年8月30日通过邮寄方式提出行政复议申请，被告如皋市政府于2018年8月31日收到申请，次日立案受理。经审查，如皋市政府于2018年10月19日作出被诉行政复议决定书并于当日邮寄送达原告。原告于2018年11月1日诉至本院，要求判如所请。 另查，2019年1月17日，中共南通市委机构编制委员会办公室发出关于明确市生态环境局机构编制有关事项的通知，明确组建生态环境局，不再保留环境保护局，如皋市环保局变更为如皋生态环境局。 根据当事人诉辩主张及当庭陈述，本案的争议焦点是如皋市环保局作出行政处罚决定是否合法，被告如皋市政府作出的复议决定程序是否合法。 本院认为，根据《中华人民共和国环境保护法》第十条第二款之规定，县级以上人民政府有关部门和军队环境保护部门，依照有关法律的规定对资源保护和污染防治等环境保护工作实施监督管理。故被告如皋市环保局有对违反环境保护法律法规的违法行为的查处职责。 本案中，如皋市环保局作出的被诉行政处罚决定合法，具体理由如下： 第一、被诉行政处罚决定认定的事实存在，证据确凿。2018年4月11日，如皋市环保局工作人员到谢国平生猪养殖场进行现场检查，现场检查情况为：谢国平生猪养殖场自2016年12月租用金龙公司的厂房改建猪舍从事生猪养殖，该单位生猪养殖项目未依法备案环境影响登记表。该养殖场建有猪舍5栋、仓库1栋、宿舍1栋，养殖场南侧建有一座容量约30m³的蓄粪池，养殖猪舍全部采用架空式养殖，猪舍下方建有容量约700m³的蓄粪池。2、现场检查时该单位生猪养殖项目在养殖，目前养殖场存栏生猪4000头左右，年出栏生猪4000头左右。据谢国平介绍养殖场养殖产生粪污采用吸粪车拖运至原袁桥镇南通中瑞农业科技有限公司代为处理，提供有拉粪记录，2天拉一次，一次拉8车左右，1车10吨，现场有吸粪车正在吸粪。现场检查时该单位投资建设有一套污水处理设施，该污水处理设施目前处于调试阶段，未运行。谢国平在现场检查（勘查）笔录上签署“情况属实”并在笔录及现场照片上签名。同日的调查笔录中，原告承认自2016年12月即开始生猪养殖。原告提供的租赁协议书签订时间为2017年7月26日，原告未经备案环评手续自2016年12月起即投入生产。在原告与张志亮的租赁补充协议中约定原告投入的环保设备处理容量为一百五十吨每天，张志亮不得超过该限额使用，超出部分由张志亮自行处理，由此引起的责任由张志亮承担，该约定表明环保设备由原告负责，原告在未依法备案的情况下将养殖场交由他人使用，如皋市环保局据此认定原告行为违法事实清楚，证据充分。 第二、被诉行政处罚决定适用法律正确，量罚适当。《中华人民共和国环境影响评价法》第十六条规定，国家根据建设项目对环境的影响程度，对建设项目的环境影响评价实行分类管理。建设单位应当按照下列规定组织编制环境影响报告书、环境影响报告表或者填报环境影响登记表：……(三)对环境影响很小、不需要进行环境影响评价的，应当填报环境影响登记表。第三十一条规定，建设单位未依法备案建设项目环境影响登记表的，由县级以上环境保护行政主管部门责令备案，处五万元以下的罚款。根据原告的违法事实，如皋市环保局根据《中华人民共和国环境影响评价法》上述规定对被告作出行政处罚适用法律准确，罚款数额亦在条例规定的尺度之内。原告认为如皋市环保局从未告知其应当办理备案手续且其违法行为符合《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第二款规定的违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果应不予行政处罚的情形，对此本院认为，原告从事生猪养殖，即应当知晓从事该经营活动应当遵守的法律法规，环境保护部门未告知其办理备案手续不应当作为原告未依法备案即投入养殖的正当理由。原告自2016年12月即开始案涉违法行为，违法行为持续时间较长，不属于上述规定中的轻微违法行为。如皋市环保局在五万元以下的量罚幅度内考虑给予10000元的罚款，并在原告网上备案之后作出罚款8000元的行政处罚量罚适当。 第三、被诉行政处罚决定程序合法。本案中，如皋市环保局于2018年4月11日发现原告公司的违法行为，于2018年5月11日在原告养殖场张贴《行政处罚事先（听证）告知书》，告知其拟作出处罚的事实和依据，以及相应的陈述申辩权利，原告在法定期限内向如皋市环保局提出陈述申辩意见，被告如皋市环保局采纳部分申辩意见并于2018年7月2日作出被诉行政处罚决定，在无法直接送达的情况下在原告养殖场予以张贴。《江苏省行政处罚听证程序规则（试行）》第二条规定，本规则适用于本省行政区域内的行政机关和法律、法规授权的具有公共事务管理职能的组织（以下统称行政机关）拟作出的责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额的行政处罚。前款所称的较大数额，是指对非经营性活动中公民违法行为处以500元以上、法人或其他组织的违法行为处以1000元以上、对经营活动中的违法行为处以20000元以上的罚款。行政机关确需拟定高于或者低于上述规定的较大数额罚款标准的，应当报请江苏省人民政府法制局批准并公布后方可实施。根据上述规定，如皋市环保局未组织听证并无不当。如皋市环保局的两次送达方式均存在瑕疵，虽均未影响原告进行陈述申辩及申请复议的实体权利的实现，但如皋生态环境局应当以此为鉴，在今后的执法过程中严格依法依规，杜绝类似情形再次发生。 第四、被诉行政复议决定程序合法。原告于2018年8月30日通过邮寄方式提出行政复议申请，被告如皋市政府于2018年8月31日收到申请后于2018年9月1日立案受理。2018年9月5日向如皋市环保局发出行政复议答复通知书，如皋市环保局于2018年9月13日作出答复书。被告如皋市政府于2018年10月19日作出被诉行政复议决定书并依法送达，其行政复议程序合法。 综上，如皋市环保局作出的被诉行政处罚决定事实清楚、证据确实充分、适用法律正确、程序合法。被告如皋市政府行政复议决定程序合法。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决如下： 驳回原告谢国平的诉讼请求。 案件受理费人民币50元，由原告谢国平负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费人民币50元（户名：江苏省南通市中级人民法院，帐号：46×××65，开户行：中国银行南通市濠南路支行）。 审 判 长  王 华 审 判 员  薛 专 人民陪审员  钱吴明 二〇一九年四月三十日 书 记 员  宗美兰 附：《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。