新疆维吾尔自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）新行终131号 上诉人（原审原告）：阿合奇县阳光煤炭有限公司。住所地：新疆维吾尔自治区克孜勒苏柯尔克孜自治州阿合奇县南大街原金矿院内。 法定代表人：阿力木汗木合西，该公司总经理。 委托诉讼代理人：康明亮，乌鲁木齐亚心法律服务所法律工作者。 委托诉讼代理人：高九华，乌鲁木齐亚心法律服务所法律工作者。 被上诉人（原审被告）：阿合奇县人民政府。住所地：新疆维吾尔自治区克孜勒苏柯尔克孜自治州阿合奇县南大街广场。 法定代表人：努尔夏提铁来西，该县县长。 委托诉讼代理人：李明，该县副县长。 委托诉讼代理人：于新泉，新疆法衡律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：阿合奇县市场服务中心。住所地：新疆维吾尔自治区克孜勒苏柯尔克孜自治州阿合奇县南大街**院。 法定代表人：王银忠，该中心主任。 上诉人阿合奇县阳光煤炭有限公司(下称阳光煤炭公司)因与被上诉人阿合奇县人民政府、阿合奇县市场服务中心政府行政行为及行政赔偿一案，不服新疆维吾尔自治区克孜勒苏柯尔克孜自治州中级人民法院（2017）新30行初2号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人阳光煤炭公司的委托诉讼代理人康明亮，被上诉人阿合奇县人民政府的委托诉讼代理人李明、于新泉，被上诉人阿合奇县市场服务中心法定代表人王银忠到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院审理查明，艾斯旦别克木哈什、古兰拜尔买买提艾力共同出资于2009年3月3日成立阳光煤炭公司，该公司营业范围为煤炭零售经营。2009年3月31日，阳光煤炭公司取得在阿合奇县煤炭市场院内进行煤炭市场建设的建设工程规划许可和施工许可。同年9月24日，阿合奇县产权管理中心与阳光煤炭公司签订《关于对阿合奇县煤炭交易市场土地租赁的协议》，阿合奇县产权管理中心将阿合奇县煤炭交易市场4万平方米土地租赁给阳光煤炭公司进行煤炭交易。 2011年3月15日，艾斯旦别克木哈什取得新建成的阳光煤炭市场综合楼的房屋所有权。同年3月30日，阿合奇县发展和改革委员会作出阿发改字[2011]9号《关于下达阿合奇县阳光煤炭公司改扩建项目备案的通知》，同意对阳光煤炭公司改扩建工程进行备案管理，并记载该项目建设规模及总投资为：本次改扩建项目总投资300万元，资金来源为企业自筹；建设内容为县城煤炭销售场地硬化5000平方米，扩建厂房1000平方米，设备更新2套；同时要求阳光煤炭公司认真落实环保部门对环保的预审意见，履行好有关审批手续，并在施工中切实执行。同年4月14日，克州环境保护局出具环评字[2011]24号《关于阿合奇县阳光综合市场建设项目环境影响报告表的批复》，该批复第三条规定“项目建成投入试运营时必须向我局报批。试运营期满（不超过三个月），需要进行环保设施‘三同时’竣工验收，经验收合格后方可投入正式生产”。同年4月26日，阿合奇县发展和改革委员会作出阿发改字[2011]10号《关于对阿合奇县阳光综合市场建设项目备案的通知》，同意阳光煤炭公司建设的阿合奇县阳光综合市场建设项目实行备案管理；建设规模及总投资为：项目总投资810万元；二层门面房3900平方米已竣工，投资500万元；拟建钢架彩钢大棚2座，投资128万元；拟建铁栏杆牛圈740米，投资7.4万元；门面房960平方米，投资86.4万元；铁栏杆围墙180米，投资3.6万元；公共厕所150平方米，投资13.5万元；市场内双向机动车道路3500平方米，投资35万元；人行道铺砖1500平方米，投资12万元；新建市场砖围墙710米，投资21.3万元；及其他零星建设项目投资；资金来源为企业自筹；同时要求阳光煤炭公司认真落实环境保护部门对环保的预审意见，履行好有关审批手续，并在施工中切实执行。同年5月27日，阿合奇县经济贸易委员会作出阿经字[2011]1号《关于同意设立阿合奇县阳光综合农贸市场的批复》，同意阳光煤炭公司新建综合农贸市场，并按照有关程序和规定办理相关手续。 2013年3月11日，阿合奇县人民政府召开第二次常务会议。会议认为：阳光综合市场远离城区，有两个大门，一旦发生突发事件，便于群众疏散；同时，交易场宽阔，规划整齐，基础设施齐全，环境干净整洁，农副产品、日用百货等物品分类集中摆放，便于消费者挑选购买。会议决定，3月16日前阿合奇镇农贸市场全部并入阳光综合市场内，商经委做市场规划，市场管理中心加强管理。同年5月22日，阿合奇县人民政府作出阿政阅[2013]19号《阿合奇县农贸市场专题会议纪要》。会议认为，考虑到全县未来经济社会的需求及农贸市场的安全运行，根据环境保护法规定，严禁在水源地五百米内进行活畜交易，同时阳光农贸市场位于S306省道主干道，严重影响交通，距石油公司加油站200米，距离过近，安全隐患较大。会议决定，鉴于阳光农贸市场存在的不便和安全隐患，阳光农贸市场经营范围不变，周六巴扎不在阳光农贸市场经营，2013年6月1日前将县周六巴扎搬迁至阿拉托农贸市场。同年5月23日，阿合奇县人民政府做出阿政发[2013]65号《关于将县巴扎地点搬迁至阿拉托农贸市场的决定》，决定周六巴扎地点从阳光农贸市场搬迁至阿拉托农贸市场，阳光市场经营范围（煤炭、五金、木材加工、建材、废旧物品回收）不变。同日，阿合奇县市场服务中心向阳光农贸市场的商户发出《公告》，并将《公告》张贴于阳光农贸市场门口附近。公告载明：根据全县建设整体规划要求，县阳光农贸市场于6月1日（周六巴扎）要搬迁至县阿拉托农贸市场，其主要原因一是阳光农贸市场处于自来水公司南侧，容易对水源造成污染，二是阳光农贸市场距石油公司太近，安全隐患较大，鉴于阳光农贸市场存在的不便及安全隐患，经县委政府研究解决将阳光农贸市场搬迁至阿拉托农贸市场。当日，阿合奇县市场服务中心在其他相关部门的协同下，将前来阳光农贸市场赶星期六巴扎的农牧民疏导至阿拉托农贸市场。 另查明，2017年3月17日，艾斯旦别克木哈什与刘友金、李强、于强签订《房屋买卖合同》，约定艾斯旦别克木哈什将其所有的阿合奇县南大街三区（老砖厂原地）阳光煤炭市场综合楼（面积3392.14平方米）以1200万元的价格转让给刘友金、李强、于强三人。艾斯旦别克木哈什已收到转让款650万元，剩余转让款双方约定于2017年12月15日前付清。 原审法院认为，2009年阳光煤炭公司以从事煤炭经营为主，投资建设阿合奇县阳光煤炭市场，并办理了相关审批手续。2011年阿合奇县经贸委批复同意阳光煤炭公司新建综合农贸市场，并要求阳光煤炭公司按照有关程序和规定办理相关手续。阳关煤炭公司在原阳光煤炭交易市场的基础上建成阳光综合农贸市场。该市场建成后，阳光煤炭公司并未办理相关验收、营业执照、市场登记等手续，便开始以煤炭、五金、木材加工、建材、废旧物品回收等为主要交易内容进行营业。2013年3月之前，阿合奇县县城内的农贸市场主要有三个。按照功能和交易农产品的类型划分，阳光综合农贸市场主要以煤炭、五金、木材加工、建材、废旧物品回收为交易内容；阿拉托农贸市场主要以马牛羊等活畜及草饲料为交易内容；阿合奇镇农贸市场每周六巴扎天开放经营，主要以蔬菜、牛羊肉、家禽屠宰等为交易内容，主要是为满足城镇居民生活所需。根据《新疆维吾尔自治区城乡集贸市场管理条例》第六条的规定，各级人民政府有权对集贸市场进行管理和协调。基于便利和安全考虑，阿合奇县政府于2013年3月11日常委会议决定，将阿合奇镇农贸市场并入阳光综合市场。之后由于水源地、安全、交通等因素，又于5月22日决定将周六巴扎搬迁至阿拉托农贸市场，阿合奇县人民政府对辖区内城乡居民巴扎地点的管理，是政府正常行政管理行为，行政相对人是前来赶巴扎的农牧民和城乡居民，阳光煤炭公司并不是该行政行为的直接相对人，该行政行为并未限制阳光煤炭公司和阳光综合市场的经营范围。阿合奇县人民政府在两个多月的时间内作出两次的行政行为，后一次行政行为是根据实际情况对前一次行政行为的修改，两次行政行为都是阿合奇县人民政府的职权范围，都属于合法有效的行政行为。阳光煤炭公司之所以对后一次行政行为提起诉讼，是因为后一次行政行为可能对其经营利益产生影响。阳光煤炭公司作为行政行为的利害关系人，提起本案诉讼符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”的规定。阿合奇县人民政府关于将县巴扎地点搬迁至阿拉托农贸市场的行政行为，并不存在《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的无效情形。阿合奇县人民政府决定将县周六巴扎搬迁至阿拉托农贸市场，并由阿合奇县市场服务中心组织实施的行政行为，并未给阳光煤炭公司造成实际损失，阳光煤炭公司原经营范围并未被取消，其要求两被告赔偿各项损失费用1900万元及对直接损失进行评估的请求没有事实和法律依据，不应支持。 修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》对公民、法人或者其他组织直接向人民法院起诉的期限进行了修改，《最高人民法院关于适用若干问题的解释》法释[2015]9号第二十六条又作了“从旧兼有利”的规定，本案起诉期限应适用《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”的规定，本案阳光煤炭公司起诉时并未超出该规定的范围，阿合奇县人民政府、阿合奇县市场服务中心认为本案已过起诉期限的理由不成立，该院不予支持。综上所述，涉案行政行为合法，阳光煤炭公司的诉讼请求不成立。参照《新疆维吾尔自治区城乡集贸市场管理条例》第六条、第九条的规定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，遂判决：驳回阳光煤炭有限公司的诉讼请求。 阳光煤炭公司上诉称，一、一审法院审判程序违法，适用法律错误。1.本案系新疆维吾尔自治区高级人民法院二次发回重审案件，一审庭审中被上诉人又补充了多份证据，一审法院予以质证并对上述证据予以认可，违反了《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条的规定。2.涉案两份公文中，均未以《城乡集市贸易管理办法》（国发〔1983〕17号）（2002年9月1日已废止）做为法律依据，且城乡集市贸易行政管理的主管部门是工商行政管理机关，扩大投资、变更经营项目、吸收其它农贸市场等均不属于阿合奇县人民政府的职权范畴。一审法院以该《办法》第六、九条做为被上诉人行政行为合法的法律依据，程序违法。二、《阿合奇县农贸市场专题会议纪要》（阿政阅[2013]19号）、《关于将县巴扎地点迁至阿拉托农贸市场的决定》（阿政发[2013]65号）中“将县巴扎地点从阳光农贸市场搬迁至阿拉托农贸市场的具体行政行为”的部分违法。1.被上诉人阿合奇县市场服务中心对上诉人所经营的阳光农贸市场进行公告并将全部经营农副产品、鞋服、活畜交易等商品的商户进行强制性搬迁时，其并没有合法成立，不存在行政执法的主体资格。2.根据发文记载，2013年11月4日才有涉案两份文件的发文记载，说明涉案两份文件系被上诉人作出强制搬迁具体行政行为之后补的，程序违法。3.涉案两份文件的内容指向明确，是针对上诉人特定对象专门做出的，对上诉人的权利义务产生了极其严重的不利影响，具有可诉性。4.2011年4月14日克孜勒苏柯尔克孜自治州环境保护局出具的《关于阿合奇县阳光综合市场建设项目环境影响报告表的批复》（克环评字[2011]24号）证明上诉人经营的阳光综合市场根本不存在任何污染环境的问题，也不存在任何安全隐患或危险的因素。被上诉人称阳光农贸市场位于S306省道主干道，严重影响交通，距离水源地不足500米，距石油公司加油站仅有200米，距离过近，安全隐患较大，没有提供任何真实合法有效的证据支持和佐证，应当承担举证不能的后果。5.阿合奇县人民政府未依照行政许可法的规定召开利害关系人听证会，仅通过会议纪要、文件乃至发布《公告》的方式，强制让在上诉人市场内经营的商户无条件的搬迁，导致阳光农贸市场根本无法继续经营，上诉人为市场建设所投入的巨额投资亦无法收回，给上诉人造成巨额经济损失，依法应予全部赔偿。新疆维吾尔自治区高级人民法院(2014）新民一终字第207号民事裁定亦予以认定，阳光农贸市场搬迁是县政府行政决策所导致，故属县政府行政行为。综上，请求依法撤销一审法院（2017）新30行2号行政判决，支持上诉人一审诉讼请求，依法确认《阿合奇县农贸市场专题会议纪要》（阿政阅[2013]19号）、《关于将县巴扎地点迁至阿拉托农贸市场的决定》（阿政发[2013]65号）中二被上诉人将县巴扎地点从阳光农贸市场搬迁至阿拉托农贸市场的具体行政行为违法，并赔偿上诉人各项损失费用1900万元。本案一、二审诉讼费及因诉讼产生的费用由被上诉人承担。 阿合奇县人民政府、阿合奇县市场服务中心辩称，阿合奇县人民政府作为政府机关，依照《新疆维吾尔自治区城乡农贸市场管理条例》作出行政行为，有法有据。阳光煤炭公司并未投资注册、经营农贸市场，其现有注册登记的经营范围中，从未追加更改过经营项目和经营范围。阳光煤炭公司投资经营远早于农贸市场的经营，阳光煤炭公司在省道旁所兴建的门面房与农贸市场的经营时间不一致，物权所有的主体亦不同，亦没有证据证明其有1900万元的收入并用于农资市场的投资，阳光煤炭公司不是涉案行政行为的相对人，其不具有诉讼主体资格。综上，一审事实清楚、程序合法，请求驳回上诉，维持原判。 二审庭审后，本院向阿合奇县市场监督管理局、阿合奇县国土资源局、阿合奇县公安局调取以下证据：阳光煤炭公司的工商资料；阳光煤炭市场土地及房产信息、综合楼土地及房产信息。包括：阳光煤炭公司注册的基本情况、卫星图、综合楼及公司内部照片，阿合奇县国土资源局出具的原水泥厂用地说明，原阿合奇县水泥厂国有土地使用证，阿县国用第1295号国有土地使用权证，阿房权证阿合奇县字第XXXX号房屋所有权证，艾斯旦别克木哈什与刘友国、于强、李强签订的房屋买卖合同，阿合奇县公安局刑侦大队对刘友金、艾斯旦别克木哈什、于强制作的询问笔录，阿合奇县公安局出具的对艾斯旦别克木哈什资金流调查情况说明。 上诉人阳光煤炭公司质证称，真实性认可，合法性及关联性不认可。被上诉人的行政行为系2013年作出，该组证据形成在2017年，不能证明被上诉人作出的行政行为合法，亦不能证明该行为未给上诉人造成损失，案涉行政行为给上诉人造成的损失应当以司法鉴定结果为准。该证据恰恰证明了被上诉人的行政行为直接导致上诉人无法正常经营，出售房屋进行自救。 被上诉人阿合奇县人民政府、阿合奇县市场服务中心质证称，真实性、合法性认可，对关联性不认可。综合楼及房产信息未登记在上诉人名下，市场转让协议及其转让收入的归属也均没有入公司财务账户，本案涉及的农贸市场经营活动均系艾斯旦别克木哈什个人行为，案涉标的物的法律归属与上诉人无关。 本院对调取上述证据的真实性、合法性予以确认。 本院对原审法院查明的事实予以确认。 另查明,经本院询问上诉人，上诉人认可2011年阿合奇县经贸委批复同意上诉人新建综合农贸市场，随后上诉人在原阳光煤炭交易市场的基础上建成阳光综合农贸市场，该市场所有设施在2013年3月之前均已建好。 本院认为，本案的争议焦点为：1、阳光煤炭公司是否具有原告主体资格；2、涉案决定是否存在部分违法的情形，若违法是否应当赔偿及赔偿数额。 关于阳光煤炭公司是否具有原告主体资格问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。虽然阳光煤炭市场综合楼登记的房屋所有权人为艾斯旦别克木哈什，但艾斯旦别克木哈什系当时阳光煤炭公司的大股东，其有权将阳光煤炭市场综合楼作为阳光煤炭公司的经营场所进行经营，且阳光煤炭公司就经营场地与阿合奇县产权管理中心签订了土地租赁协议，租赁了4万平方米用作阳光煤炭公司的市场经营活动，该市场经阿合奇县经贸委同意在原阳光煤炭交易市场的基础上建成阳光综合农贸市场。本案中，阿合奇县人民政府于5月22日决定将周六巴扎搬迁至阿拉托农贸市场，因为该调整可能对其经营利益产生影响，故阳光煤炭公司作为行政行为的利害关系人提起诉讼，是本案适格原告。 关于阿合奇县人民政府阿政阅[2013]19号会议纪要和阿政发[2013]65号决定是否存在部分违法的情形。阿合奇县人民政府阿政阅[2013]19号会议纪要，系行政机关内部会议记录，不具备可诉性，其效力外化后，外化后的行政行为才属于可诉的行政行为，故阿政发[2013]65号关于将县巴扎地点迁至阿拉托农贸市场的决定，是该会议纪要效力外化的具体行政行为，本院依法对该决定是否存在部分违法的情形进行审查。阿合奇县人民政府决定2013年3月16日前将阿合奇镇农贸市场（周六巴扎）全部并入阳光综合农贸市场内，商经委作市场规划，市场管理中心加强市场监管。随后，在实际运营过程中发现该市场位于水源地500米内，在此处进行活畜交易违反环境保护法的规定，且经营活动影响了交通，存在安全隐患，阿合奇县人民政府于2013年5月22日决定将周六巴扎搬迁至阿拉托农贸市场，该行为是行政机关根据实际情况对前一次行政行为的修正，是正常行政管理行为。上诉人要求确认阿政发[2013]65号决定部分违法的请求不能成立，进而要求赔偿的请求没有事实和法律依据，本院不予支持。 但需要明确的是，行政机关基于政策调整或维护公共利益需要，对有效的行政行为进行变更或者撤回的，由此给公民、法人或其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。本案中，根据查明的事实，2011年阿合奇县经贸委批复同意上诉人新建综合农贸市场，随后上诉人在原阳光煤炭交易市场的基础上建成阳光综合农贸市场，所有设施在2013年3月之前已建好。在该决定作出前，阳光综合农贸市场主要经营煤炭、五金、木材加工、建材、废品回收。该决定作出后，阳光农贸市场周六增设水果蔬菜、肉类等日用百货、活畜屠宰及农副产品交易项目，并未因该决定对市场进行新的添附。新增设的交易项目并未改变原阳光综合农贸市场的经营范围，后期的调整亦未影响其原有经营范围。阿合奇县人民政府行政行为的变更没有给上诉人造成财产损失，不存在补偿的事由。 上诉人称本案系发回重审案件，一审法院就被上诉人在本次一审庭审中提供的新证据予以质证，违反了《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条的规定，属于程序违法。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。”及第六十七条第一款“人民法院应当在立案之日起五日内，将起诉状副本发送被告。被告应当在收到起诉状副本之日起十五日内向人民法院提交作出行政行为的证据和所依据的规范性文件，并提出答辩状。人民法院应当在收到答辩状之日起五日内，将答辩状副本发送原告。”的规定，明确了被告对被诉的行政行为负有举证责任，同时应当在收到起诉状副本之日起十五日内提交作出行政行为的证据和所依据的规范性文件，而且在案件发回一审重审时，行政机关不得再依据上述规定对其所作行政行为的合法性重新举证。但上述规定并不意味着在行政诉讼中被告对一切事实都负举证责任，而只是在确定行政行为的合法性时，必须由被告承担举证责任。本案中，被上诉人在本次一审庭审中提供的新证据，是为了证明上诉人的损失是否存在，并非为了证明其行政行为的合法性。二审期间，本院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十条“人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。但是，不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据。”之规定，依职权调取上诉人相关损失是否存在的证据。因此，一审法院对该组证据予以质证，并不属于法律规定的严重违反法定程序的情形。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，阿合奇县阳光煤炭有限公司的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元（阿合奇县阳光煤炭有限公司已预交），由阿合奇县阳光煤炭有限公司负担。 本判决为终审判决。 审判长 刘   峰 审判员 哈里木拉提 审判员 张   玉 二〇一九年四月十七日 书记员 王 东 东