四川省广安市前锋区人民法院 行 政 判 决 书 （2018）川1603行初323号 原告武胜圆顺汽车驾驶学校有限公司，住所地四川省武胜县鸣钟乡10村8社。 法定代表人刘海燕，总经理。 委托代理人陈学斌，武胜县圆顺汽车驾驶学校有限公司校长。 委托代理人王黎清，四川卓凯律师事务所律师。 被告武胜县自然资源和规划局，住所地武胜县沿口镇振兴路会展中心附楼。 法定代表人张宇富，局长。 委托代理人周顶，武胜县自然资源和规划局工作人员。 委托代理人顾杨波，北京大成（成都）律师事务所律师。 被告广安市自然资源和规划局，住所地广安市金安大道二段**。 法定代表人李寿喜，局长。 委托代理人罗欧，广安市自然资源和规划局工作人员。 委托代理人王君，四川爱众律师事务所律师。 原告武胜圆顺汽车驾驶学校有限公司不服被告武胜县自然资源和规划局土地行政处罚及被告广安市自然资源和规划局行政复议一案，本院于2018年11月20日立案受理后，依法向被告送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。2018年12月24日，本院依法组成合议庭公开开庭审理了本案。原告的委托代理人陈学斌、王黎清，被告武胜县自然资源和规划局的出庭负责人张强及委托代理人周顶、顾杨波，被告广安市自然资源和规划局的出庭负责人唐茂林及委托代理人罗欧、王君到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2018年6月22日，武胜县自然资源和规划局作出武国土资罚决[2018]13号行政处罚决定，责令原告交还土地16476.4平方米，处罚款411910元。2018年11月7日，广安市自然资源和规划局作出广市国土资复决[2018]6号行政复议决定，维持武胜县自然资源和规划局作出的行政处罚决定，原告不服，提起诉讼。 原告诉称，2018年6月22日，武胜县自然资源和规划局对原告作出武国土资罚决（2018）13号行政处罚决定，同年8月22日，广安市自然资源和规划局作出行政复议决定，维持武胜县自然资源和规划局作出的行政处罚决定。原告认为，涉案用地原属经营性用地，现具体用于驾驶培训的交通用地，也是经营性用地，并没有改变经营性用地的属性，武胜县自然资源和规划局对原告作出的行政处罚明显不当，不符合自由裁量权标准，且决定书中未载明四川省国土资源行政处罚裁量标准，未说明有关从重、从轻或减轻处罚的具体理由，其作出的行政处罚实体、程序违法；广安市自然资源和规划局复议时没有审查武胜县自然资源和规划局作出的行政处罚行为明显不当，掩饰、否认武胜县自然资源和规划局实体违法，其作出的复议决定亦实体、程序违法。综上，二被告作出的行政行为适用法律法规错误、违反法定程序、明显不当，为维护原告的合法权益，请求撤销武国土资罚决（2018）13号行政处罚决定及广市国土资复决[2018]6号行政复议决定。 原告对自己的主张提供了以下证据： 1、自然资源部关于2018年第十四批注册测绘师注册审批结果的公告，证明注册测绘师制度暂行规定现在是有效的； 2、注册测绘师制度暂行规定，证明测绘业实行职业准入制度，必须取得中华人民共和国注册资格证书，并且依法注册后才能从事测绘活动，测绘文件必须由注册测绘师签字并加盖职业印章方可生效，被告提供的定界图没有注册测绘师的签名，也没有加盖注册测绘师的印章，因此，该定界图是无法律效力的； 3、四川省国土资源厅规范行政处罚裁量权规定（川国土资发[2015]10号）及附件四川省国土资源行政处罚裁量标准（土地部分），证明四川省范围内的下级国土资源行政机关应严格按照该文件的规定进行执法，在行政处罚决定书中应载明四川省国土资源行政处罚标准，同时说明从重从轻，或者减轻处罚的理由； 4、国土资源行政处罚办法，证明武胜县自然资源和规划局违背该规定，严重程序违法，错误适用了法律； 5、现场照片两张彩打件，证明被告提供的定界图与客观实际不符； 6、证人证言。 被告武胜县自然资源和规划局辩称，原告未履行任何报批手续，即在土地性质为“工业用地”的案涉土地上修建、经营驾校，其行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第五十六条的规定，被告根据调查核实的事实，在履行了立案、调查、告知等程序后，依据《中华人民共和国土地管理法》第八十条、四川省《中华人民共和国土地管理法》实施办法第六十七条之规定对原告作出的讼争行政处罚决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，请求驳回原告的诉讼请求。 被告武胜县自然资源和规划局向本院提交了以下证据、依据： 1、国土资源执法监察证（周顶、王雯）； 2、立案呈报表（武国土资[立]（2017）22号）； 3、原告营业执照； 4、询问笔录（刘海燕）； 5、询问笔录（康智犹）； 6、询问笔录（严明君）； 7、刘海燕身份证复印件； 8、严明君身份证复印件； 9、关于同意武胜圆顺汽车驾驶学校有限公司筹建的批复（武运管[2016]108号）； 10、武胜县国土局执法大队关于圆顺驾校占地建驾校的调查报告； 11、联营合同； 12、武胜国用（2004）字第0286国有土地使用证； 13、圆顺驾校勘测定界图； 14、中止调查决定呈批表； 15、武胜圆顺汽车驾驶学校有限公司非法改变土地用途案案件审理记录（撤案）； 16、武胜圆顺汽车驾驶学校有限公司非法改变土地用途案案件审理记录（重新立案）； 17、立案呈报表（武国土资[立]（2018）17号）； 18、武国土资罚[告]（2018）13号行政处罚告知书； 19、武国土资罚[听]（2018）13号行政处罚听证告知书； 20、处罚告知书及听证告知书的送达回证； 21、处罚告知书及听证告知书现场送达照片复印件； 22、武国土资罚决（2018）13号行政处罚决定书; 23、行政处罚决定书送达回证； 24、行政处罚决定书现场送达照片复印件； 25、责令改正国土资源违法行为通知书； 26、责令改正国土资源违法行为通知书送达回证； 27、行政复议决定书； 28、现场查勘武胜圆顺汽车驾驶培训学校有限公司相关情况照片复印件、圆顺驾校上坡起步和倒车入库等驾校设施照片复印件。 以上证据证明被告主体适格，作出行政处罚认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。 被告广安市自然资源和规划局辩称，原告在土地性质为“工业用地”的案涉土地上修建、经营驾校的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第五十六条的规定，武胜县自然资源和规划局依据《中华人民共和国土地管理法》第八十条、四川省《中华人民共和国土地管理法》实施办法第六十七条之规定对原告作出的讼争行政处罚决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，广安市自然资源和规划局作出的被诉行政复议决定亦认定事实清楚，程序合法，符合《中华人民共和国行政复议法》及《中华人民共和国行政复议法实施条例》的规定，请求驳回原告的诉讼请求。 被告广安市自然资源和规划局向本院提交了以下证据、依据： 1、广安市自然资源和规划局公文处理笺； 2、行政复议申请书、原告营业执照、法定代表人身份证明书； 3、武国土资罚决（2018）13号行政处罚决定书； 4、武胜县道路运输管理所关于在龙女酒业有限公司设立机动车训练场的函（武运管函[2017]1号）； 5、川府发[2016]17号关于印发促进经济稳定增长和提质增效推进供给侧结构性改革政策措施的通知、促进经济稳定增长和提质增效推进供给侧结构性改革政策措施、EMS邮寄单（1082330707921）复印件； 6、武胜县自然资源和规划局关于四川广安龙女酒业有限责任公司转产发展第三产业的答复意见、EMS邮寄单（1063077479621）复印件； 证据1-6证明原告申请行政复议的内容、时间、及提供的证据。 7、广市国土资复受[2018]4号行政复议受理通知书、EMS邮寄单（1036984970029）复印件、网打回执单； 8、广市国土资复答[2018]12号行政复议答复通知书； 9、行政复议答复书； 10、国土资源执法监察证（周顶、王雯）； 11、圆顺驾校改变土地用途建驾校的线索核查报告； 12、立案呈报表（武国土资[立]（2017）22号）； 13、原告营业执照； 14、询问笔录（刘海燕）； 15、询问笔录（康智犹）； 16、询问笔录（严明君）； 17、刘海燕身份证复印件； 18、严明君身份证复印件； 19、信访事项情况表； 20、关于同意武胜圆顺汽车驾驶学校有限公司筹建的批复（武运管[2016]108号）； 21、武胜县国土局执法大队关于圆顺驾校占地建驾校的调查报告； 22、联营合同； 23、武胜国用（2004）字第0286国有土地使用证； 24、圆顺驾校勘测定界图； 25、中止调查决定呈批表； 26、关于圆顺驾校违法改变土地用途案撤案重新立案的请示； 27、圆顺驾校非法改变土地用途案撤案案件审理记录； 28、圆顺驾校非法改变土地用途案重新立案案件审理记录； 29、立案呈报表（武国土资[立]（2018）17号）； 30、关于圆顺驾校占地建驾校的调查报告（2018年6月15日）； 31、处罚告知发文稿纸； 32、听证发文稿纸； 33、武国土资罚[告]（2018）13号行政处罚告知书； 34、武国土资罚[听]（2018）13号行政处罚听证告知书； 35、处罚告知书及听证告知书的送达回证； 36、处罚告知书及听证告知书现场送达照片复印件； 37、处罚决定书发文稿纸； 38、武国土资罚决（2018）13号行政处罚决定书; 39、行政处罚决定书送达回证； 40、行政处罚决定书现场送达照片复印件； 41、责令改正国土资源违法行为通知书； 42、责令改正国土资源违法行为通知书送达回证； 43、重新立案时驾校违法行为仍在持续的现场照片； 44、武胜县自然资源和规划局关于武胜圆顺汽车驾驶培训学校有限公司立案情况的说明； 45、说明及附件武胜县自然资源和规划局关于四川广安龙女酒业有限责任公司转产发展第三产业的答复意见； 46、照片复印件三张； 证据10-46证明武胜县自然资源和规划局作出处罚的事实及法律依据。 47、广市国土资源复延[2018]1号行政复议延期审理通知书、EMS邮寄单（1027083357619）复印件、网打回执单； 48、广市国土资复决[2018]6号行政复议决定书、EMS邮寄单（1049810797127）复印件、网打回执单。 经庭审质证，原告对被告武胜县自然资源和规划局提供的证据1、15-20、22-23、25-26的合法性有异议；对证据2、27的真实性无异议；对证据3-4、7-9、12、21、24无异议；对证据5的合法性有异议，认为笔录里没有证人的身份证明文件，该份证言不合法；对证据6、14的关联性有异议；对证据10的合法性有异议；对证据11的三性无异议；对证据13的真实性有异议；对证据28的真实性、关联性有异议。被告广安市自然资源和规划局对被告武胜县自然资源和规划局提供的证据的真实性没有异议。原告对被告广安市自然资源和规划局提供的证据1-2、4-5、7-8、31-32、43、47无异议；对证据3、10、12-18、20-25、27-29、33-42的质证意见与对被告武胜县自然资源和规划局提供的相同证据的质证意见一致；对证据6、45的真实性无异议；对证据9、26、30、44的合法性有异议；对证据11、19的真实性有异议；对证据46，认为与本案没有关联性；对证据48中的《行政复议决定书》的合法性有异议，对送达的真实性无异议。被告武胜县自然资源和规划局对被告广安市自然资源和规划局提供的证据没有异议。二被告对原告提供的证据1-2的真实性、合法性无异议，对其关联性有异议；对证据3-4的三性无异议；对证据5-6的三性及证明目的均不予认可。本院认为，原、被告提交的证据，形式上真实、来源合法、与本案有关联，可以作为本案认定事实的依据，但对其证明内容及证明力的大小应结合案情综合加以评定。 经审理查明，2017年12月19日，武胜县自然资源和规划局对原告涉嫌未经批准擅自改变鸣钟乡原龙女酒厂土地用途建驾校一案予以立案，案号为武国土资[立]（2017）22号。经调查收集相关证据，2018年3月27日，案件经办人形成《武胜县国土局执法大队关于圆顺驾校占地建驾校的调查报告》，报告建议对原告处罚如下：1、责令原告交还土地16476.4平方米；2、对原告处25元/平方米，合计411910元。2018年6月15日，武胜县自然资源和规划局经组织相关人员会审，决定撤销2017年12月19日所立武国土资[立]（2017）22号案件并重新立案，同日，武胜县自然资源和规划局对原告涉嫌未经批准擅自改变鸣钟乡原龙女酒厂土地用途建驾校一案重新立案，案号为武国土资[立]（2018）17号，并于同日作出《行政处罚告知书》及《行政处罚听证告知书》。同月22日，武胜县自然资源和规划局作出武国土资罚决[2018]13号行政处罚决定，对原告作出与上述建议处罚内容相同的行政处罚。原告不服，向广安市自然资源和规划局申请行政复议。2018年8月23日，广安市自然资源和规划局受理原告的行政复议申请，并于同日将行政复议申请书副本发送武胜县自然资源和规划局，要求其在收到申请书副本之日起10日内提出书面答辩，并提交作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。2018年9月6日，武胜县自然资源和规划局提出书面答复，并提交据以作出原行政行为的证据、依据。2018年11月7日，广安市自然资源和规划局作出广市国土资复决[2018]6号行政复议决定，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第（一）项、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十三条的规定，维持武胜县自然资源和规划局作出的行政处罚决定，并依法向原告及武胜县自然资源和规划局进行了送达。原告仍不服，提起本次行政诉讼，请求判令如诉所请。 另查明，武国土资罚决[2018]13号行政处罚决定书中未认定原告擅自改变土地用途非法占用土地的具体面积，在作出的《行政处罚告知书》及《行政处罚听证告知书》中告知原告存在的违法事实时，亦未载明已认定的具体面积。2019年1月24日，广安市自然资源和规划局挂牌成立，广安市国土资源局的职责并入广安市自然资源和规划局。2019年3月21日，武胜县自然资源和规划局挂牌成立，武胜县国土资源局的职责并入武胜县自然资源和规划局。 本院认为，行政机关作出影响相对人合法权益的行为，应当认定事实清楚，证据、依据充分，程序合法，满足法律、法规所规定的相关要件。《中华人民共和国行政处罚法》第三十条、第三十九条规定，公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实,行政机关制作行政处罚决定书应当载明违反法律、法规或者规章的事实和证据。同时，依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十三条之规定，土地管理部门对擅自改变土地用途的违法行为人处以罚款，应以违法行为人非法占用土地的面积为基数进行计算。本案中，武胜县自然资源和规划局作出的被诉行政处罚决定中未认定原告存在的违法事实（擅自改变土地用途非法占用土地的具体面积），违反了上述法律规定，讼争行政行为的作出缺乏事实根据。另外，依据《中华人民共和国行政处罚法》第三十六条、三十八条，并参照《国土资源行政处罚办法》的相关规定，立案、调查、审理、决定是对违反国土资源管理法律法规的行为实施行政处罚的基本程序规定，且对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，应在调查终结后，由行政机关的负责人集体讨论决定。本案中，武胜县自然资源和规划局在举证期限内没有提供充分有效的证据证实其在重新立案后履行了调查、集体讨论等程序，武胜县自然资源和规划局作出的被诉行政处罚决定程序违法。综上，武胜县自然资源和规划局作出的被诉行政处罚决定认定事实不清，主要证据不足，程序违法，依法应予以撤销。 由于武胜县自然资源和规划局作出的案涉行政处罚决定依法应予以撤销，而广安市自然资源和规划局作出的行政复议决定，对于武胜县自然资源和规划局作出的行政处罚决定予以维持，不符合《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项中关于维持行政行为的规定。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第一款规定，人民法院对原行政行为作出判决的同时，应当对复议决定一并作出相应判决，故对广安市自然资源和规划局作出的行政复议决定应当依法予以撤销。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、第七十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第一款之规定，判决如下： 一、撤销被告武胜县自然资源和规划局作出的武国土资罚决[2018]13号行政处罚决定； 二、撤销被告广安市自然资源和规划局作出的广市国土资复决[2018]6号行政复议决定。 案件受理费50元，由被告武胜县自然资源和规划局及被告广安市自然资源和规划局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于四川省广安市中级人民法院。 审 判 长  胡全胜 人民陪审员  朱春恩 人民陪审员  周素碧 二〇一九年四月十七日 书 记 员  刘 洲 附相关法律规定： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。 第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第一百三十六条人民法院对原行政行为作出判决的同时，应当对复议决定一并作出相应判决。 ……