山东省济南市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁01行初283号 原告朱蔚嘉，男，1973年6月17日出生，汉族，居民，住山东省青岛市。 被告山东省人民政府，住所地济南市。 法定代表人龚正，省长。 委托代理人苗自云，山东省司法厅工作人员。 原告朱蔚嘉因要求被告山东省人民政府（以下简称山东省政府）履行法定职责一案，于2019年2月26日向本院提起诉讼，本院于同日立案后，于2019年3月1日向被告送达了起诉状副本、应诉通知书和开庭传票。本院依法组成合议庭，于2019年3月28日公开开庭审理了本案。原告朱蔚嘉及被告山东省政府的委托代理人苗自云到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告朱蔚嘉诉称：根据《山东省村民委员会选举办法》第三条的规定，村民委员会每届任期三年，届满应当按照规定及时举行换届选举。村民委员会换届选举时间由省人民政府统一规定。到2017年年底，朱家洼社区第十一届居委会任期已满三年，依法应当及时举行换届选举，但截至目前朱家洼社区居委会始终没有启动换届选举工作。《山东省村民委员会选举办法》第四条规定：“村民委员会的换届选举工作由省人民政府统一部署，设区的市、县（市、区）和乡镇人民政府组织实施，民政部门负责日常指导和监督工作。”《山东省村民委员会选举办法》第三条规定：“村民委员会的换届选举时间由省人民政府统一规定。因特殊情况需要延期换届的村，应当由所在地的乡镇人民政府报县，延期的时间不得超过六个月。”据此，山东省政府对辖区村民委员会的换届选举工作负有“统一部署村民委员会的换届选举工作，统一规定村民委员会的换届选举时间”的法定职责。根据青岛市2017年12月8日召开的全市村和城市社区“两委”换届选举工作动员部署会议确认，此次村和城市社区“两委”换届选举工作，从2017年12月开始，到2018年4月底基本结束。据此，朱家洼社区居委会（延期）换届选举工作应当于2018年10月底之前完成。山东省政府一直未部署朱家洼社区第十二届居委会换届选举工作，未规定朱家洼第十二届居委会换届选举时间，违背了《村民委员会组织法》保障村民自治、发展基层民主、维护合法权益的立法初衷。根据《山东省实施办法》第七条，山东省政府作为统一部署换届选举工作的责任单位，依法应当确认朱家洼社区第十一届居民委员会任期终止，责令崂山区金家岭街道办事处采取措施，限期保证第十二届居民委员会依法产生。对朱家洼社区第十一届居民委员会法定任期之外的工作给朱家洼村集体利益和包括原告在内的村民合法权益造成的侵害和损失，原告保留依法追究山东省政府、青岛市政府、崂山区政府、金家岭街道、朱家洼社区居委会（第十一届）共同连带责任的权利。根据（中办发[2009]20号）通知要求，应当依法追究金家岭街道办事处和朱家洼社区居委会（第十一届）主要负责人的责任。综上，请求1、判决被告在“统一部署村民委员会的换届选举工作、统一规定村民委员会的换届选举时间”法定职责过程中不依法履职，侵犯原告合法权益，构成行政不作为。2、判决被告依据《山东省村民委员会选举办法》第三、四条，《山东省实施办法》第七条确认朱家洼社区第十一届居民委员会任期终止，责令青岛市崂山区金家岭街道办事处采取措施，保障第十二届居民委员会依法产生。3、判决被告依据（中办发[2009]20号）通知，依法追究金家岭街道办事处和朱家洼社区居民委员会主要负责人的责任。本案诉讼费用由被告承担。 原告朱蔚嘉起诉时提交以下证据： 1、全省村和城市社区“两委”换届选举工作动员部署会召开新闻稿，证明被告没有履行法定职责或者没有履行到位； 2、青岛市部署村和城市社区“两委”换届选举工作新闻稿，证明青岛市的换届选举时间是从2017年12月开始到2018年4月底结束； 3、行政诉讼山东省人民政府情况说明，证明属于立案范围； 原告于开庭审理时提交以下证据、依据： 4、金家岭街道信访处理意见书，证明金家岭街道办事处到现在为止没有启动朱家洼社区换届选举，同时证实街道向崂山区换届办作出的暂缓换届的书面请示以及区换届办给予的相应答复内容违法； 5、王顺升诉寿光市政府（2014）潍行初字第42号裁判文书，证明根据最高院案例被告履行职责不到位也属于行政不作为； 6、鲁办发（2002）7号《山东省委办公厅、省政府办公厅关于进一步做好村党支部和村民委员会换届选举工作的意见》，证明山东省政府强调要抓好村两委换届选举工作； 7、中办国务院办《关于进一步做好村民委员会选举工作的通知》，证明中共中央办公厅、国务院办公厅要求坚决依法查处侵犯村民民主权利的违法行为； 8、中办发（2009）20号中办国务院办公厅《关于加强和改进村民委员会选举工作的通知》，证明中共中央办公厅、国务院办公厅要求切实加强村民委员会选举前的各项准备工作； 9、《关于建立健全村务监督委员会的指导意见》，证明中共中央办公厅、国务院办公厅要求明确村务监督委员会成员由村民会议或村民代表会议在村民中推选产生，任期与村民委员会的任期相同； 10、朱家洼社区村规民约补充规定、朱家洼社区两委会议决议、金家岭街道信访事项处理告知书、原告信访事项督办申请、朱家洼社区居民会议授权居民代表会议重大事项表决权票、村委会组织法释义、朱家洼社区十分之一以上村民要求召开村民会议的签名材料以及村委会收件回执，证明不启动换届选举会纵容目前村委会的违法违规行为。 被告山东省政府答辩称：一、被告已依法履行村委会换届选举统一部署相关职责。2017年11月28日，省委、省政府召开了全省村和城市社区“两委”换届选举工作做动员部署。2017年12月10日，省委办公厅省政府办公厅印发《关于做好村“两委”换届选举工作的意见》《关于做好城市社区“两委”换届选举工作的意见》的通知，就社区、村“两委”换届选举工作做统一部署安排。二、被告依法不具有确认朱家洼社区第十一届居民委员会任期终止及责令青岛市崂山区金家岭街道办事处采取措施的法定职责。《山东省村民委员会选举办法》第四条规定：“村民委员会的换届选举工作由省人民政府统一部署，设区的市、县（市、区）和乡镇人民政府组织实施，民政部门负责日常指导和监督工作。”第三十九条规定：“村民委员会任期届满后不按照规定进行换届选举或者批准延期后不能按时按成换届选举的，由乡镇人民政府召集村民会议、村民代表会议或者各村民小组会议，推选产生村民选举委员会，依法举行换届选举。”《山东省实施办法》第七条规定：“村民委员会期满仍未产生新一届村民委员会的，由乡镇人民政府采取措施，保证新一届村民委员会依法产生。”因此被告不具有确认居民委员会任期终止及责令金家岭街道办事处采取措施的法定职责。三、被告依法不具有依据中办发（2019）20号文件追究金家岭街道办事处和朱家洼社区居委会主要负责人的职责。根据《中共中央办公厅国务院办公厅关于加强和改进村民委员会选举的通知》（中办发[2009]20号）的要求，及省委办公厅省政府办公厅《关于做好村“两委”换届选举工作的意见》的要求，被告依法不具有相关职责。综上，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告山东省政府提交以下证据、依据： 1、政府信息公开申请，证明2019年1月17日收到原告政府信息公开申请； 2、[2019]47号《政府信息公开告知书》，证明被告于2019年1月28日依法作出答复并向原告送达; 3、关于全省村和城市社区“两委”换届选举工作部署召开的新闻稿，证明被告已依法履行村委会换届选举统一部署相关职责； 4、《山东省村民委员会选举办法》第四条、第三十九条； 5、《山东省实施办法》第七条； 6、《中共中央办公厅国务院办公厅关于加强和改进村民委员会选举的通知》（中办发[2009]20号）； 以上4-6证明被告依法不具有确认朱家洼社区第十一届居民委员会任期终止及责令金家岭街道办事处采取措施的法定职责。 被告山东省人民政府当庭出示《关于做好村“两委”换届选举工作的意见》《关于做好城市社区“两委”换届选举工作的意见》，证明中共山东省委办公厅于2017年12月10日印发关于换届选举工作的意见文件，并请求法庭单方审查。 经庭审质证，被告山东省政府对原告朱蔚嘉提供的证据发表如下质证意见：对证据1、2证明目的不认可，证据1、2能证明被告依法履行了村委会换届选举的统一部署职责；证据3与本案没有关联；证据4-10属于逾期提交证据，证据4、5与本案没有关联，证据6、7、8能证明被告重视并依法履行村委会换届选举的统一部署职责，且能证明被告不具有确认朱家洼社区第11届居民委员会任期终止及责令金家岭街道办事处采取措施的法定职责，也不具有追究金家岭街道办事处和朱家洼社区居委会主要负责人的法定职责；证据9、10与本案没有关联。 原告朱蔚嘉对被告提交的证据发表如下质证意见：对证据1、2没有异议，证据3真实性没有异议，证据4、5、6证明目的不予认可。 本院对证据作如下确认：对原告提交的证据1、2真实有效，与本案具有关联性，本院予以采纳；证据3系原告对案件是否符合行政诉讼立案范围作出的自我认定，本院不予采纳；对证据4真实性予以认可，与本案具有关联性，本院予以采纳；证据5与本案不具有关联性，本院不予采信；证据6-9系党政部门对换届选举工作作出的意见或要求，本院不作为证据予以采纳，可以作为衡量相关行政机关是否具有法定职责及是否履职到位的参考；证据10与本案不具有关联性，本院不予采纳。 对被告提交的1-3能证明本案被诉行政行为过程，与本案具有关联性，真实有效，本院予以采纳；对证据4-6系选举工作相关法规规章，本院作为法律依据予以参考。 经审理查明，2017年11月28日，山东省村和城市社区“两委”换届选举工作动员部署会议在济南召开。2017年12月10日中共山东省委办公厅印发《关于做好村“两委”换届选举工作的意见》《关于做好城市社区“两委”换届选举工作的意见》，明确换届选举的指导思想、目标和步骤。2017年12月8日，青岛市召开村和城市社区“两委”换届选举工作动员部署会议，明确此次“两委”换届选举工作从2017年12月开始到2018年4月底基本结束。 原告所在的金家岭街道办事处于2018年12月3日受理原告反映的要求崂山区政府、金家岭街道出具推迟或取消朱家洼社区两委换届选举的通知文件，明确推迟或取消换届选举的时间节点、理由和相关法规依据，督查崂山区政府、金家岭街道尽快依法启动朱家洼社区两委换届选举工作，保障村民合法民主权利问题。2019年1月18日金家岭街道办作出信访事项处理意见书：“经调查，2018年1月12日在市、区两级推动下，朱家洼社区启动拆迁。就朱家洼社区换届选举事宜，金家岭街道社区‘两委’换届选举工作领导小组办公室已向换届办做出了暂缓换届的书面请示，区换届办给予了相应答复。” 原告朱蔚嘉于2019年1月17日通过电子邮件形式向被告省政府申请公开《山东省第十二届村（居）委会换届选举工作意见》（包括启动和结束时间），被告于2019年1月28日作出[2019]47号政府信息公开告知书，告知其“申请公开的信息不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》所指应公开的政府信息，本机关无法提供”。原告不服，认为被告未履行统一部署职责，遂提起诉讼。 经审查，本案双方当事人争议焦点是：1、被告省政府是否具备原告要求履行的法定职责；2、针对原告提出的诉讼请求被告应如何履行。 本院认为，关于焦点一，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（十）项规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼受案范围。据此，按照通解，对当事人权利义务产生实际影响的行政行为可诉。权利义务即合法权益，在权利救济类型上不仅包括人身权、财产权，也应包括教育权、姓名权、劳动就业权等。原告系崂山区金家岭街道办朱家洼社区居民，因所在社区未按期组织换届选举，原告认为省政府未履行相关法定职责影响其选举权和被选举权，其与本案被诉行政行为之间具有法律上利害关系，原告主体适格。 《山东省村民委员会选举办法》第三条规定：“……村民委员会的换届选举时间由省人民政府统一规定……。”第四条规定：“村民委员会的换届选举工作由省人民政府统一部署，设区的市、县（市、区）和乡镇人民政府组织实施，民政部门负责日常指导和监督工作。”因此在村民委员会的换届选举工作中，省人民政府负有统一规定选举时间、统一部署换届选举工作的法定职责。 根据原告提交的关于全省村和城市社区“两委”换届选举工作部署召开的新闻稿、青岛市部署村和城市社区“两委”换届选举工作新闻稿及金家岭街道信访处理意见书，可以证实山东省委、省政府已经召开“两委”换届选举工作部署动员会，通过下发“两委”换届选举工作意见，对全省“两委”换届选举工作作统一部署，市、区等以下机关也相继开展换届选举工作。被告提交法庭的《关于做好村“两委”换届选举工作的意见》《关于做好城市社区“两委”换届选举工作的意见》两份文件，经法庭审查，被告确已对相关工作作出部署并规定选举时间，故被告已履行其法定职责。原告所在的崂山区金家岭街道办可以在省人民政府统一规定的选举时间内，根据实际情况，确定本辖区的换届选举时间。原告要求确认被告不依法履职构成行政不作为的理由不能成立。 关于焦点二，《山东省实施办法》第七条第二款规定：“新一届村民委员会产生，原村民委员会任期自然终止；本省统一部署的村民委员会换届选举结果日未产生新一届村民委员，或者经县（市、区）人民政府批准延期换届，期满仍未产生新一届村民委员会的，原村民委员会任期终止，乡镇人民政府应当采取措施，保证新一届村民委员会依法产生。”《山东省村民委员会选举办法》第三十九条规定：“村民委员会任期届满后不按照规定进行换届选举或者批准延期后不能按时按成换届选举的，由乡镇人民政府召集村民会议、村民代表会议或者各村民小组会议，推选产生村民选举委员会，依法举行换届选举。”根据上述规定，原告认为其所在的金家岭街道办朱家洼社区居委会未按期组织换届选举，应由乡镇人民政府采取措施，保证新一届村（居）委会的产生，该法定职责并不在省人民政府。原告如认为朱家洼社区延期换届到期后金家岭街道办未采取措施举行换届选举，可以向县（市、区）有关部门反映相关问题。原告要求被告确认朱家洼社区第十一届居民委员会任期终止、责令青岛市崂山区金家岭街道办事处采取措施无法律依据。 《中共中央办公厅、国务院办公厅关于加强和改进村民委员会选举工作的通知》（中办发[2009]20号）要求，未经县（市、区）批准，无故取消或拖延村民委员会换届选举的，要依法追究乡（镇、街道）党委（工委）、政府和村党组织、村民委员会主要负责人的责任。原告要求追究金家岭街道办事处和朱家洼社区居民委员会主要负责人的责任系行政部门内部人事奖惩，不属于行政诉讼受案范围，本院不予审查。 综上，原告要求被告履行法定职责的理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告朱蔚嘉的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告朱蔚嘉负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。 审 判 长  孙继发 人民陪审员  赵伯堂 人民陪审员  李咏梅 二〇一九年四月八日 法官 助理  张倩倩 书 记 员  李雪珂