山东省济南市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁01行初33号 原告重庆交通建设（集团）有限责任公司，住所地重庆市。 法定代表人刘国强，董事长。 委托代理人宋宗宇，重庆中钦国彦律师事务所律师。 委托代理人刘喜红，重庆交通建设（集团）有限责任公司工作人员。 被告济南市人民政府，住所地济南市。 法定代表人孙述涛，市长。 行政机关出庭负责人李成革，济南市安监局副局长。 委托代理人高洪生，济南市安全生产监察支队副支队长。 委托代理人赵德铸，山东辰静律师事务所律师。 被告山东省人民政府，住所地济南市。 法定代表人龚正，省长。 委托代理人耿靖，山东省人民政府工作人员。 原告重庆交通建设（集团）有限责任公司（以下简称重庆交建）因不服诉被告南市人民政府（以下简称济南市政府）作出的事故调查批复及被告山东省人民政府（以下简称省政府）行政复议决定，向本院提起诉讼。本院于2019年1月4日立案受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年3月6日公开开庭进行了审理。原告重庆交建委托代理人宋宗宇、刘喜红，被告济南市政府委托代理人高洪生、赵德铸，行政机关出庭负责人李成革，被告省政府委托代理人耿靖到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告济南市政府于2018年7月31日作出《关于对济南市济东高速三标段”3?8”重庆交通建设（集团）有限责任公司一般物体打击事故调查报告的批复》（济政字[2018]48号，以下简称48号批复）；被告省政府于2018年12月18日作出鲁政复决字[2018]560号行政复议决定书（以下简称560号复议决定）予以维持。 原告诉称：2018年9月4日，济南市安全生产监督管理局（以下简称“济南市安监局”）作出（济）安监罚〔2018〕5009-1号行政处罚决定书，认定原告存在如下违法事实：“1.未严格落实企业安全生产主体责任，对建设施工项目未实施有效安全管理，对承包单位的安全生产工作未进行统一管理；将项目发包给不具备安全生产条件和相应资质的单位，对事故发生负有主要责任。2.在济南市济东高速三标段”3?8”重庆交通建设（集团）有限责任公司一般物体打击事故中，存在瞒报事故的行为”。进而决定“第一项处伍拾万元罚款，第二项处三百万元罚款”，合并给予对原告350万元罚款的行政处罚。同时，认定原告全面负责济东高速第三项目部的工作，对“事故瞒报负有直接责任”，决定对原告最初79645.71元罚款的行政处罚。上述处罚主要依据是被告济南市政府作出的48号批复。该批复认定：原告“未严格落实企业安全生产主体责任”，建议济南市安监局对原告处以50万元罚款；案涉“事故是一起建设施工工程生产安全责任事故”，原告“瞒报事故”，建议济南市安监局对原告处以300万元罚款。2018年11月，原告针对48号批复，向山东省政府提起行政复议申请。2018年12月18日，省政府作出560号行政复议决定，认为48号批复“认定事实清楚，程序合法，内容适当”，决定予以维持。原告认为48号批复和560号行政复议决定，不符合案件基本事实，缺乏法律根据，特提起行政诉讼。理由如下： 一、案涉事件不是建设工程生产安全事故 （一）本案系意外事件而非生产安全事故 案涉事件并未发生在为原告所承包工程提供运输服务的生产活动中。因车辆故障，车主亓京华已指令司机终止为原告从事运输工作，让司机去杨庄铺修理。从时间上看，事件发生于凌晨左右；从地点上看，案涉车辆停驻于距离原告施工红线外约7公里处商河县境内的一片空场内；从状态上看，案涉车辆处于空载状态且在公路旁的空场内修理；从原因看，案涉事件是车辆维修过程中车箱挡板意外脱落直接导致。在整个事件发生过程中，各方当事人均无过错，因而该事件应定性为意外事件而非生产安全事故。 （二）即使认定为生产安全事故，也非建设工程生产安全事故;即使足以认定案涉事件为生产安全事故，也应是车辆维修过程中发生的生产安全事故，而非建设工程生产安全事故，与原告的建设活动无关。 1.所谓建设工程生产安全事故，是指发生在“土木工程、建筑工程、线路管道和设备安装工程及装修工程”的“新建、扩建、改建和拆除等有关活动”中的生产安全事故（参见《建设工程安全生产管理条例》第2条）。 2.案涉事件发生时并不处于建筑活动之中，原告和分包商济南磐诺土石方工程有限公司（以下简称磐诺公司）均无法对案涉事件进行直接管理与控制，故不能将其定性为（建筑）生产经营活动中的建设工程生产安全事故。 3.案涉事件系车辆维修过程中发生的生产安全事故，其生产经营单位为鲁GT27**货车的车主亓京华而非原告。 二、原告作为总承包单位对案涉事件不负有报告义务 依据原告与磐诺公司签订的《工程（劳务）协作合同》，双方形成了建设工程劳务分包关系，而非劳务派遣关系。基于此： 1.总承包单位仅对承建工程项下所发生的生产安全事故负有报告义务。《建设工程安全生产管理条例》第50条规定，“实行施工总承包的建设工程，由总承包单位负责上报事故”。但是，此处的事故仅限于建设工程生产安全事故。换言之，对分包商以及以下层级作业队伍内部所发生的非建设工程生产安全事故，不能适用此项规定要求“总承包单位负责上报事故”。 2.如果案涉事故属于生产安全事故，也应当由“生产经营单位及其人员”向主管部门报告。《安全生产法》第18条规定，生产经营单位的主要负责人，应当“及时、如实报告生产安全事故”。第80条规定，生产经营单位的负责人接到事故报告后，应当“报告当地负有安全生产监督管理职责的部门”。《生产安全事故报告和调查处理条例》第9条也规定，即事故发生后，“单位负责人接到报告后，应当于1小时内向事故发生地县级以上人民政府安全生产监督管理部门和负有安全生产监督管理职责的有关部门报告”。这些规定中的“主要负责人”、“负责人”、“单位负责人”均是指发生生产安全事故的生产经营单位的负责人，而不能随意扩大到一般业务关联单位。事实上，《生产经营单位瞒报谎报事故行为查处办法》第2条查处的瞒报、谎报事故对象也是“生产经营单位及其人员”。 3.鲁GT27**车主亓京华具备“生产经营单位”资格。《国家安全生产监督管理总局〈关于生产安全事故认定若干意见问题的函〉》（政法函〔2007〕39号）指出，生产经营单位是指从事生产活动或者经营活动的基本单元，既包括企业法人，也包括不具有企业法人资格的经营单位、个人合伙组织、个体工商户和自然人等其他生产经营主体；既包括合法的基本单元，也包括非法的基本单元。可见，生产经营单位或者生产经营主体包括自然人，那么，案涉车辆车主亓京华就具备“生产经营单位”资格。因此，案涉事故的“生产经营单位”是车主亓京华，亓京华负有上报事故的义务。 三、原告没有瞒报案涉事件或者事故的行为 1.车主亓京华及时拨打了110报警。商河县公安局白桥派出所《询问笔录》证实，车主亓京华事发后拨打了110报警，相关主管部门已经知悉事件或事故的发生。 2.原告及时向业主报告。济南市安全生产监察支队的《询问笔录》也证实，原告项目部向建设单位济东高速项目办公室也汇报了案涉事件。2016年3月9日磐诺公司负责人纪立军告诉原告项目经理尹显贵，事故现场人员已经拨打了“110”报警，“随后商河县公安局和商河县安监局都派人到场”。可见，在尹显贵的意识中，安监局已经知悉了案发事实。 原告认为，所谓瞒报，在主观上应以故意为必要。但是，案涉事件发生后，原告自始至终都不认为是建设工程安全生产事故，因此，在主观上不存在故意，自然不存在瞒报的行为。济南市政府认定原告“存在瞒报事故的行为”进而处以300万罚款，显然没有事实依据。事实上，即使案涉事件构成建设工程安全生产事故，根据《生产安全事故报告和调查处理条例》，没有及时上报事故，除了谎报、瞒报行为外，还存在迟报、漏报等行为。换言之，没有及时上报事故的原因很多，其行为表现也不同，既可能是主观原因也可能是客观原因所致，就本案而言绝对不构成谎报、瞒报行为。如果车主亓京华、第三人磐诺公司确实没有向安监部门报告，原告可能构成迟报、漏报行为。但是，就迟报、漏报行为，依法不应当对事故发生单位进行罚款处罚。 四、对原告罚款50万元没有事实根据 被告济南市政府以原告“未严格落实企业安全生产主体责任，对建设施工项目未实施有效安全管理，对承包单位的安全生产工作未进行统一管理；将项目发包给不具备安全生产条件和相应资质的单位，对事故发生负有主要责任”为由，建议济南市安监局对原告罚款50万元，其依据是《安全生产法》第一百零九条第（一）项。但是，该项规定的适用需以“发生生产安全事故”为前提。如果认定案涉事件系意外事件而非生产安全事故，或者虽然是生产安全事故但不是建设工程生产安全事故，则适用《安全生产法》第一百零九条第（一）项对原告罚款50万元就丧失了事实基础。 五、罚款由200万元增至350万元既不合法也不合理 早在2016年5月26日，济阳县安全生产监督管理局就案涉事件对原告处以罚款200万元。但是，该处罚被济阳县人民政府以“济阳县安监局直接以瞒报事故为由对原告作出处罚属主要事实不清、证据不足”为由，决定撤销。2016年12月22日，济南市政府就下达过一份《济南市人民政府关于济东高速三标段”3?8”物体打击一般事故调查报告的批复》（济政字〔2016〕74号）。济阳县安监局依据该批复对原告罚款400万元。2018年3月7日，上述批复被济南市中级人民法院撤销。但是，在案件事实没有任何变化情况下，济南市政府又作出新的批复,对原告罚款350万元，充分反映了济南市政府对管理相对人充满了傲慢与偏见，在使用公权力时的恣意与妄为，在实质上违反了“不得以同一的事实和理由”作出基本相同行政行为和“不得因当事人申辩而加重处罚”原则。 六、被告省政府作出维持决定没有事实根据 被告省政府在行政复议决定书中，以济政字〔2018〕48号批复“认定事实清楚，程序合法，内容适当”为由，决定予以维持。但是，该决定书中仅对作出批复的程序进行了描述，对案件实体性问题却丝毫没有进行认定与评判。 综上，对原告进行处罚应当建立在原告违反法定义务基础上。由于案涉事件不属建设工程生产安全事故，原告自然不负有“由总承包单位负责上报事故”的义务。既然原告不负有上报义务，何来瞒报之说？如果没有发生建设工程生产安全事故，也就不存在应当对原告进行处罚的问题。鉴于济南市政府所作出批复和山东省政府所作出复议决定均存在认定程序违法、事实不清、定性错误、适用法律不当等问题，特请求依法予以撤销。诉讼请求：1.依法撤销被告济南市政府作出的48号批复和被告省政府作出的560号行政复议决定。2.本案诉讼费用由被告承担。 原告没有向本院提交证据。 被告济南市政府辩称：一、涉案事件定性为建设施工工程生产安全事故事实清楚，证据确凿，定性无误。原告认为“本案涉及事件是意外事件，不应定性为生产安全事故”缺乏事实根据和法律依据。按《生产安全事故报告和调查处理条例》（第493号）第二条规定，生产安全事故指“生产经营活动中发生的造成人身伤亡或者直接经济损失”的事故。证据表明，涉案事故是一起建设施工工程生产安全责任事故而非意外事件。 （一）涉案事故属于建设工程生产安全事故 1．根据对磐诺公司负责人纪立军的询问，运送土方的工作时间一般为晚七点至次日早七点，亓京华询问笔录、左修刚询问笔录也证实，事故发生于凌晨零点左右，正处于土方运输工作过程中，所以认定为处于生产经营过程中。 2．事故发生在死者为原告运送土方的过程中。“建设工程”是指“土木工程、建筑工程、线路管道和设备安装工程及装修工程”，道路建设是“土木工程”建设的对象之一。运送土方是原告进行建设施工的一个重要组成部分和环节，不应因其长距离运输就孤立地认为不属于原告和分包商磐诺公司的管控；同时，原告与磐诺公司签订的《工程（劳务）协作合同》也表明原告作为总承包单位将土方工程分包给了磐诺公司。《建设工程安全生产管理条例》第二十四条规定，“建设工程实行施工总承包的，由总承包单位对施工现场的安全生产负总责”“总承包单位依法将建设工程分包给其他单位的，分包合同中应当明确各自的安全生产方面的权利、义务。总承包单位和分包单位对分包工程的安全生产承担连带责任”。根据原告与发包方签订的《济南至东营高速公路路桥工程安全生产合同》中约定，原告“严格遵守《中华人民共和国安全生产法》《建设工程安全生产管理条例》等国家有关安全生产的法律法规”，即原告从事的工程为建设工程。运送土方是涉案建设工程的必要的组成部分，原告也认可亓京华的车辆为原告从事运输工作，即涉案事故属于建设工程范畴内的生产安全事故毋庸置疑。 3．事故发生前，死者周祥滨、王叶铁是在为原告运送土方的途中，与空载还是满载的状态无关。其临时停驻于运输路线旁休息的空地，目的是方便其他车辆继续运送土方，而且王叶铁驾驶的车辆车头朝向取土场方向。原告认为“车主亓京华已指令司机终止为原告从事运输工作，让司机到杨庄铺修理”，得出不在生产经营活动中的结论，显然与事实不符。死者并没有将车驶往杨庄铺，而是临时停车，在未采取有效安全措施的情况下，就地查验导致生产安全事故的发生。事故现场第一时间参与救援人员均是正在运送土方的过往车辆司机，也进一步证实了涉案人员和车辆没有脱离整个作业现场范围。 （二）原告未依法履行安全生产管理职责 原告作为施工总承包单位，在与磐诺公司签订合同时未审查其《安全生产许可证》等资质和安全生产条件。违法发包后未对劳务分包单位磐诺公司安全生产工作进行统一管理，未对磐诺公司作业人员进行安全培训教育。涉案事故的发生就是因安全教育不到位、安全制度没落实的违章作业所致。有纪立功、纪立军、雷平等人的询问笔录为证。 二、原告瞒报事实清楚，证据确凿充分 在2016年3月8日事故发生后，原告未按规定向负有安全生产监督管理职责的部门报告，违反了《安全生产法》第八十条、《生产安全事故报告和调查处理条例》第四条第一款、第九条第一款、《建设工程安全生产管理条例》第五十条的规定。按照上述规定，事故发生后单位负责人应及时、如实上报，不得迟报、漏报、谎报或者瞒报。实行施工总承包的建设工程，由总承包单位负责上报事故。 《生产安全事故报告和调查处理条例》第九条中明确规定了安全事故的被报告主体和报告时间。即“事故发生后，事故现场有关人员应当立即向本单位负责人报告；单位负责人接到报告后，应当于1小时内向事故发生地县级以上人民政府安全生产监督管理部门和负有安全生产监督管理职责的有关部门报告。”车主亓京华在事故发生后拨打了110，原告项目部向建设单位济东高速项目办公室汇报了涉案事件。2018年6月3日纪立军询问笔录证明，纪立军电话告知项目部经理尹显贵发生死亡2人事故，尹显贵明确表示重庆交建不管这事。虽然亓京华等人拨打110，但警察和建设单位济东高速项目办公室都不是法律规定的安全事故报告的主体。关键的问题是原告没有按照法定职责和程序依法上报安全事故，直至2016年3月14日死者周祥滨叔叔周之勤进行举报时，安监部门仍未收到事故报告。 原告、济东高速三标项目部副经理、协调部长均承认在事故发生后未按规定向相关部门报告。济南市安监局、商河县安监局、济阳县济东高速建设指挥部均称“在事故发生后未接到事故报告”。项目监理单位山东省圣地公路工程监理咨询中心也称“未接到施工单位报告”。“济南至东营高速公路路桥工程施工招标”文件涉及的事故处理条款中规定：发包人和承包人应按国家有关规定，及时如实地向有关部门报告事故发生的情况……。 原国家安全生产监管总局《生产安全事故罚款处罚规定（试行）》（总局令第77号）第五条（四）明确“隐瞒已经发生的事故，超过规定时限未向安全监管监察部门和有关部门报告，经查证属实的，属于瞒报”。原告认为其主观上不存在故意，因而就不存在瞒报行为是一种错误的理解。但是根据原告与发包方签订的《济南至东营高速公路路桥工程安全生产合同》中约定，原告“严格遵守《中华人民共和国安全生产法》《建设工程安全生产管理条例》等国家有关安全生产的法律法规。”以此判定原告明知在事故发生后按规定上报是其法定义务，主观上是存在故意的。客观上原告也没有履行及时上报生产安全事故的法定义务。因此，原告瞒报的事实清楚、证据确凿。 原告认为不负安全生产事故报告义务于法无据。原告的逻辑是：根据国家安监总局《关于生产安全事故认定若干意见问题的函》（政法函[2007]39号）第二条：《安全生产法》所称的生产经营单位，是指从事生产活动或者经营活动的基本单元，既包括企业法人，也包括不具有企业法人资格的经营单位、个人合伙组织、个体工商户和自然人等其他生产经营主体。车主亓京华虽属自然人，也系生产经营单位。《安全生产法》第八十条规定“生产经营单位发生生产安全事故后，事故现场有关人员应当立即报告本单位负责人。单位负责人接到事故报告后……按照国家有关规定立即如实报告当地负有安全生产监督管理职责的部门”，因此亓京华负有上报生产安全事故的义务。但原告的认识忽略了自己是涉案工程总承包人这一基本事实和前提。《建设工程安全生产管理条例》第二十四条第一款规定“建设工程实行施工总承包的，由总承包单位对施工现场的安全生产负总责。”本案中，原告作为总承包单位，将土方工程分包给济南磐诺土方工程有限公司。两者签订的《工程（劳务）协作合同》明确约定了总承包人对分包运输的安全管理责任，且磐诺公司是按照原告指定的取土地点和路线为原告运送土方。原告负有确保土方运输生产安全的合同义务和法定义务。本案事故正是发生在磐诺公司运送土方工程之中。所以，《建设工程安全生产管理条例》第五十条第二款“实行施工总承包的建设工程，由总承包单位负责上报事故。”其指向的上报事故的义务的主体非常明确，即由总承包单位即原告负责上报事故是其法定义务，况且原告是在已经知道发生了事故后，仍没有及时上报。 三、《调查报告》对有关责任人、责任单位的行政处罚处理建议适用法律、法规正确 原告认为，“即使认定为生产安全事故，也非建设工程安全生产事故”，涉案事件系“车辆维修过程中发生的生产安全事故，其生产经营单位为鲁GT27**货车的车主亓京华而非原告”。言外之意，如果处罚的话，应该处罚“车辆维修过程中发生的生产安全事故”的责任主体而非原告。这种认识不符合法律规定。被告责成安监部门根据《报告》提出的处理建议，依据法律、法规相关条款规定，对原告分别给予的行政处罚合理、合法。被告认为《报告》对涉案事件为建设施工工程生产安全责任事故定性准确，原告作为总承包方系生产经营单位，对事故的发生负有不可推卸的责任。原告瞒报事故违法事实清楚、证据确凿。依据《安全生产法》第一百零九条第一项的规定，原告对涉案的一般性事故发生负有责任的，可以二十万元以上五十万元以下的罚款。《生产安全事故罚款处罚规定》第十四条规定，“事故发生单位对造成3人以下死亡……事故发生单位有本条第一款规定的行为且有谎报或者瞒报事故情节的，处50万元的罚款。”涉案事故死亡2人，且有瞒报行为，给予原告重庆交通建设（集团）有限责任公司罚款50万元，符合法律之规定。 《生产安全事故报告和调查处理条例》第二十六条第二款规定，事故发生单位的负责人和有关人员在事故调查期间不得擅离职守，并应当随时接受事故调查组的询问，如实提供有关情况。调查组多次发函要求重庆交通建设（集团）有限责任公司相关人员来济接受询问，其中对法定代表人黄小良三次发函让其配合调查，始终未到事故调查组接受询问配合调查，也没有向调查组说明原因。三标段项目部经理尹显贵在经多次通知后，于2018年6月6日虽来济接受询问，但在询问过程中对事故情况含糊其辞，拒绝在询问笔录上签字。在调查组要求其提供相关资料时，以济东高速第三标段已施工完毕为由，拒不提供相关资料。事故发生后，重庆交通建设（集团）有限责任公司及三标项目部没有及时按有关规定上报事故，也没有保留事故现场，导致事故调查核实难度增加，涉事人员不能及时到案说明情况，延长了事故调查时间，影响事故调查。根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十六条和《生产安全行政处罚自由裁量标准》相关规定的实施标准：发生一般事故，事故发生单位瞒报事故并且影响事故调查的，处300万元以上350万元以下的罚款。被告对影响事故调查的重庆交通建设（集团）有限责任公司酌定300万元的处罚合理有据。 综上，被告组织事故调查符合法定职权，调查组成立、《调查报告》制作符合法定要求，《调查报告》客观真实、处理建议等内容符合法律规定。被告按照法定权限和法定程序，在法定期限内法依作出批复的行政行为并无不当。 被告济南市政府提交了如下证据： 1.关于成立济东高速三标段”3?8”重庆交通建设（集团）有限责任公司一般物体打击事故调查组的请示。 2.济南市人民政府办公厅文件处理笺（办字370号）3.关于报送《济南市人民政府关于济东高速三标段”3?8”重庆交通建设（集团）有限责任公司一般物体打击事故调查报告》的请示（济安监发[2018]52号）。 4.济南市人民政府办公厅文件处理笺（办字618号）。 5.《济南市人民政府关于济东高速三标段”3?8”重庆交通建设（集团）有限责任公司一般物体打击事故调查报告》事故调查组成员名单。 6.济南市人民政府关于济东高速标段”3?8”物体打击一般事故调查报告的批复（济政字[2018]48号）。 证据1-6证明事故调查组、调查报告的形成程序合法，对其批复的主体适格、程序合法。 7.亓京华询问笔录（3.8/4:35）。 8.亓京华询问笔录(3.8/10:40)。 9.左修刚询问笔录(3.8/14:30)。 证据7-9证明死者生前驾驶的车辆正处于生产经营过程中。事故发生于生产经营过程中。 10.雷平（项目部副经理）询问笔录(4.6)，证明没有上报安监部门。 11.雷平（项目部副经理）询问笔录（4.14），证明根据公司制度，发生事故后在向项目经理、公司汇报后，同时向事发安监部门报告。 12．雷平（项目部安全负责人）询问笔录（11.15），证明对磐诺公司驾驶员三级教育不到位，对驾驶员没做到全覆盖，不清楚磐诺公司是否对驾驶员安全教育培训。重庆交建安全管理存在漏洞，对事故发生负有责任。 13．李亚林（项目部协调部长）询问笔录（4.6），证明3月9日磐诺公司负责人向原告告知发生事故，但原告没有报告安监部门。 14．李亚林（项目部协调部长）询问笔录（11.15），证明安全责任不到位。 15．尹显贵（项目经理）询问笔录（4.15），证明3月8日3:00磐诺负责人纪立军向其告知发生事故。 16．纪立军（个体）询问笔录（4.9），证明承包济东项目部土方运输工程系借用磐诺公司资质；土方运输车辆随来随走，没有安全管理。 17．纪立军（磐诺公司员工）询问笔录（11.15），证明原告只负责结算，没有进行任何安全管理。土石运输的作业时间一般为晚七点至次日早七点，事故发生时属于生产经营过程中。 证据14-17证明原告没有尽到安全管理职责。 证据15-17证明原告没有按法定时限上报，依据规定超过法定时限不报，即为瞒报。 18．纪立功（磐诺公司法人代表）询问笔录。 证据16-18证明纪立军借用磐诺公司资质，而磐诺公司法人顶名，没参与公司管理，分包单位管理混乱，原告未进行审慎、调查、了解。 19．杨新（项目驻地监理工程师）询问笔录（11.16）。 20．王伟（项目副驻地监理工程师）询问笔录（4.18）。 21．商河县安监局、交通局《关于有关情况的说明》，证明商河县、济南市安监局均未收到事故情况报告。 22．关于济东高速公路第三项目部运土车辆事故的说明，证明济阳县济东高速建设指挥部未收到事故报告。 证据21-22证明安监部门没有收到事故报告。 23．《施工协议合同书》、《济南至东营高速公路路桥工程安全生产合同》《工程（劳务）协作合同》，证明原告承建的项目，包括运输环节，适用《建设工程安全生产管理条例》调整。 24．营业执照、组织机构代码证、资质证书，证明被处罚人身份明确,调查报告处罚的事实依据充分。 25．尹显贵、黄小良等人身份证复印件，尹显贵、黄小良2015年度收入证明。 证据24-25证明处罚事实依据充分。 26．重庆交通建设（集团）有限责任公司文件《关于济南至东营高速公路第三项目部人员任命的通知》。 27．《建设工程安全生产管理条例》。 28．《生产安全事故报告和调查处理条例》。 被告省政府辩称:省政府作出的行政复议决定认定事实清楚、适用该法律正确、程序合法。省政府提交了如下证据： 1、行政复议申请书。 2、鲁政复办受字（2018）560号行政复议受理通知书。 3、鲁政复办答字（2018）号提出行政复议答复通知书。 4、行政复议答复书。 5、鲁政决字（2018）560号行政复议决定书。 经庭审质证，原告对被告济南市政府的证据的真实性、关联性、合法性均无异议，但认为根据其证据7、10、13、15、17证明本案非建设工程安全生产事故，原告不存在隐瞒不报的故意。对被告省政府的复议程序无异议，但认为其没有认真对实体问题进行审查。 本院对上述证据的“三性”予以确认，可以作为有效证据使用。 本院经审理查明：原告重庆交建承建了济南至东营高速公路工程第三标段工程项目。2016年1月11日，原告将部分土石方工程分包给济南磐诺公司。济南磐诺公司与鲁GT27**货车车主亓京华达成运输协议，由亓京华运送第三人济南磐诺公司分包工程项下的部分土石方。2016年3月8日凌晨，亓京华雇佣的驾驶员王叶铁在自行修理车辆过程中后挡板突然脱落，导致王叶铁和帮忙修车的周祥滨因重物打击当场死亡。 另查明，2016年11月1日，济南市安监局向济南市政府作出《关于成立济东高速三标段”3?8”物体打击一般事故调查组的请示》，该请示中有如下描述：“2016年3月14日，我局接群众举报，反映在济阳、商河两县交界处发生了一起在道路营运过程中死亡2人的生产安全事故……事故发生地点疑为商河县，事故单位由于质疑济阳县无权处理该事故，经向济阳县政府法制办申请复议，已作出济阳县无权管辖的裁决。……建议由济南市政府专门成立“济东高速三标段‘3.8’物体打击一般事故调查组”按照“四不放过”原则，依法进行调查处理。”2016年11月3日，济南市政府成立了由济南市安监局、济南市公安局、济南市总工会、济阳县政府、济阳县安监局为成员的济东高速三标段”3?8”物体打击一般事故调查组，开展事故调查工作。经过工作，2016年12月16日，济东高速三标段”3?8”物体打击一般事故调查组作出《调查报告》，对基本情况、事故发生经过及事故救援、事故造成的人员伤亡和经济损失、对事故责任认定及事故责任者的处理建议、事故防范和整改措施建议等方面进行分析。《调查报告》认定涉案事故是一起企业安全主体责任不落实，安全教育培训不到位，现场安全管理不到位，从业人员安全意识淡薄，导致的安全生产责任事故。该《调查报告》中，还以原告违反《安全生产法》、《生产安全事故报告和调查处理条例》、《建设工程安全生产管理条例》等相关规定为由，建议由济阳县安监局对原告公司处以400万元罚款，建议对济南磐诺公司处以30万元罚款。2016年12月16日，济南市安监局作出《关于报送的请示》，并将该请示及作为附件的《调查报告》一并上报济南市政府。2016年12月22日，被告济南市政府作出济政字〔2016〕74号批复，同意《调查报告》对事故的分析定性及防范整改意见；同意《调查报告》对事故有关责任人员和单位的处理，落实事故防范和整改措施；……。原告不服，诉至本院。本院经审查认为，事故调查组组成不符合规定，程序不合法，作出(2017)鲁01行初889号行政判决，撤销了被告济南市政府作出的济政字〔2016〕74号批复，并判令其重新作出具体行政行为。 被告济南市政府重新组成事故调查组，于2018年重新作出事故调查报告。报告认为：1、重庆交建未落实企业安全生产主体责任对建设施工项目未实施有效安全管理，对承包单位的安全生产未进行统一管理，将项目分包给不具有安全生产条件和相应资质的单位……，建议按照《安全生产法》第一百零九条第（一）项和《生产安全事故罚款处罚规定（试行）》第十四条第二款规定，建议由济南市安监局对重庆交建处50万元罚款；2、重庆交建存在瞒报事故的行为，建议依据《安全生产事故报告和调查处理条例》第三十六条第（一）项规定，罚款300万元。报告还建议对原重庆交建董事长黄小良、项目部负责人尹显贵、济南磐诺公司等分别给予相应处罚。 被告济南市政府于2018年7月31日作出48号批复，同意事故调查报告对事故的定性及建议处理意见。2018年9月4日，济南市安监局依据涉案批复，作出（济）安监罚〔2018〕5009-1号行政处罚决定书，认定原告存在如下违法事实：“1.未严格落实企业安全生产主体责任，对建设施工项目未实施有效安全管理，对承包单位的安全生产工作未进行统一管理；将项目发包给不具备安全生产条件和相应资质的单位，对事故发生负有主要责任。2.在济南市济东高速三标段“3?8”重庆交通建设（集团）有限责任公司一般物体打击事故中，存在瞒报事故的行为”。决定“第一项处伍拾万元罚款，第二项处三百万元罚款”，合并给予原告350万元罚款的行政处罚。原告不服，向被告省政府提起复议，请求撤销该批复。被告省政府于2018年12月18日作出560号复议决定予以维持。原告不服，向本院提起诉讼，形成本案。 本案争议的焦点在于涉案事故是否属于建设工程安全生产责任事故？若构成，处罚数额是否适当。 本院认为： 一、本案系建设工程安全生产责任事故。 首先，本案系安全生产事故。根据《生产安全事故报告和调查处理条例》（第493号）第二条的规定，生产安全事故指“生产经营活动中发生的造成人身伤亡或者直接经济损失”的事故。根据涉案项目建设的特点，从取土地点到用土地点往返区间都应当视作原告生产作业区间。事故发生在死者为原告重庆交建承建项目运送土方的过程中。涉案事故非交通安全事故，系运输车辆装载车厢挡板脱落所致。根据《建设工程安全生产条例》第九条、第三十五条的规定，确保施工机械设备性能安全应当是建设工程安全生产的应由之义。本案，运土车辆无论是满载还是空载，是正在作业过程中还是在停止作业自行维护设备过程中违规操作发生的事故，均为安全生产事故。原告主张依据公安机关的认定，本案应系意外事件，不应定为安全事故。本院认为，公安机关对本案的判断系基于是否构成刑事案件，与安全生产事故的认定非同一价值判断，原告的主张不能成立。 其次，本案系建设工程安全生产事故。《建设工程安全生产条例》第二条规定：“……本条例所称建设工程，是指土木工程、建筑工程、线路管道和设备安装工程及装修工程。”高速公路建设，理应为《建设工程安全生产条例》所调整。 再次，本案系责任事故。《中华人民共和国安全生产法》第二十五条规定：“生产经营单位应当对从业人员进行安全生产教育和培训，保证从业人员具备必要的安全生产知识，熟悉有关的安全生产规章制度和安全操作规程，掌握本岗位的安全操作技能，了解事故应急处理措施，知悉自身在安全生产方面的权利和义务……”。第四十六条规定：生产经营单位不得将生产经营项目、场所、设备发包或者出租给不具备安全生产条件或者相应资质的单位或者个人。生产经营项目、场所发包或者出租给其他单位的，生产经营单位应当与承包单位、承租单位签订专门的安全生产管理协议，或者在承包合同、租赁合同中约定各自的安全生产管理职责；生产经营单位对承包单位、承租单位的安全生产工作统一协调、管理，定期进行安全检查，发现安全问题的，应当及时督促整改。重庆交建作为施工总承包单位，在与磐诺公司签订合同时未审查其《安全生产许可证》等资质和安全生产条件。发包后未对劳务分包单位磐诺公司安全生产工作进行统一管理，未对磐诺公司作业人员进行安全培训教育。涉案事故发生,除了死者安全意识淡漠外，客观上系原告安全教育不到位、安全制度未落实，死者在未采取有效安全措施的情况下，冒险作业所致。 二、关于处罚数额是否适当。 （一）关于原告主张的第一项处罚50万元是否适当的问题。《安全生产法》第一百零九条规定：“发生生产安全事故，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿等责任外，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款：（一）发生一般事故的，处二十万元以上五十万元以下的罚款；（二）发生较大事故的，处五十万元以上一百万元以下的罚款；（三）发生重大事故的，处一百万元以上五百万元以下的罚款；（四）发生特别重大事故的，处五百万元以上一千万元以下的罚款；情节特别严重的，处一千万元以上二千万元以下的罚款。”涉案事故，系一般生产安全事故，应处二十万元以上五十万元以下的罚款。对原告处罚五十万元，系行政机关的自由裁量权。 （二）关于原告主张的第二项处罚300万元是否适当的问题。行政机关给予原告处罚300万元的理由，系认为原告在济南市济东高速三标段”3?8”一般物体打击事故中，存在瞒报事故的行为。原告则认为不存在被告所言瞒报行为，不应给予处罚。原告的逻辑为：本案系意外事件而非生产安全事故，无需报告；即使是安全生产事故，原告作为总承包单位对案涉事件不负有报告义务；原告没有瞒报案涉事件或者事故的行为。所谓瞒报，在主观上应以故意为必要，原告不存在隐瞒的故意。根据《生产安全事故报告和调查处理条例》，没有及时上报事故，除了谎报、瞒报行为外，还存在迟报、漏报等行为，应区分处理。对此，本院具体分析如下： 1、原告是否有报告的义务。《安全生产事故报告和调查处理条例》第九条第一款规定：“事故发生后，事故现场有关人员应当立即向本单位负责人报告；单位负责人接到报告后，应当于1小时内向事故发生地县级以上人民政府安全生产监督管理部门和负有安全生产监督管理职责的有关部门报告。”《建设工程安全生产管理条例》第五十条第二款规定：“实行施工总承包的建设工程，由总承包单位负责上报事故”。因此原告认为其认为不负安全生产事故报告义务于法无据。 2、原告是否构成瞒报。原告主张，瞒报须以主观故意为必要。原告一直认为该事故是意外事件因而未报告，不存在隐瞒的故意，所以不应认定为“瞒报”。根据2007年6月1日起施行的《安全生产事故报告和调查处理条例》第四条第一款的规定：“事故报告应当及时、准确、完整，任何单位和个人对事故不得迟报、漏报、谎报或者瞒报。”2015年5月1日施行的《生产安全事故罚款处罚规定》第五条，进一步明确《安全生产事故报告和调查处理条例》所称的迟报、漏报、谎报和瞒报，依照下列情形认定：“（一）报告事故的时间超过规定时限的，属于迟报；（二）因过失对应当上报的事故或者事故发生的时间、地点、类别、伤亡人数、直接经济损失等内容遗漏未报的，属于漏报；（三）故意不如实报告事故发生的时间、地点、初步原因、性质、伤亡人数和涉险人数、直接经济损失等有关内容的，属于谎报；（四）隐瞒已经发生的事故，超过规定时限未向安全监管监察部门和有关部门报告，经查证属实的，属于瞒报。”2014年修订的《安全生产法》第八十条也规定：“生产经营单位发生生产安全事故后,……按照国家有关规定立即如实报告当地负有安全生产监督管理职责的部门，不得隐瞒不报、谎报或者迟报，不得故意破坏事故现场、毁灭有关证据。”“隐瞒不报”在此应系同义互文，不报即为隐瞒。非因个人主观认识为转移，非以故意为必要。之所以这样规定，盖因“安全生产，重于泰山”。进一步强化报告义务单位、人员的责任，更能体现立法者的本意。而根据相关询问笔录记载的事实，涉案事故发生后，作为工程分包方的济南磐诺公司已报告给原告重庆交建项目部负责人，原告重庆交建并未按规定向有关职能部门报告，直到2016年3月14日，死者周祥斌亲属将事故发生情况向济南市安监局进行举报。因此，原告重庆交建构成“瞒报”，其行为违反了《安全生产法》第八十条、《生产安全事故报告和调查处理条例》第四条第一款第九条第一款及《建设工程安全生产管理条例》第五十条的规定。事故调查报告认定事实清楚。 三、该项处罚的数额是否适当。《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十六条规定：“事故发生单位及其有关人员有下列行为之一的，对事故发生单位处100万元以上500万元以下的罚款；对主要负责人、直接负责的主管人员和其他直接责任人员处上一年年收入60%至100%的罚款；属于国家工作人员的，并依法给予处分；构成违反治安管理行为的，由公安机关依法给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任：（一）谎报或者瞒报事故的；（二）……”。依据《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十六条及国家安监总局2015年发布的《生产安全事故罚款处罚规定（试行）》（国家安全监管总局13号令）第十二条的规定，建议给予原告300万元的罚款，在规定的处罚范围幅度内。 综上，涉案事故调查报告批复，认定事实清楚，定性准确；被告山东省政府经复议予以维持并无不当。原告于本案的诉讼请求，本院不予支持。 依照《中华人民共和国行政诉讼法》六十九条规定，判决如下： 驳回原告重庆交通建设（集团）有限责任公司的诉讼请求。 一审案件受理费50元，由原告重庆交通建设（集团）有限责任公司负担。 如不服本判决，可在收到本判决书之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至山东省高级人民法院。 审 判 长  张启胜 人民陪审员  张秀梅 人民陪审员  王立福 二〇一九年四月十八日 书 记 员  韩琳琳