安徽省滁州市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）皖11行终32号上诉人（一审原告）尚辉，男，1983年11月18日出生，汉族，住安徽省定远县。上诉人（一审原告）李秀琢，男，1981年12月20日出生，汉族，住安徽省定远县。上诉人（一审原告）戴强银，男，1992年2月19日出生，汉族，住安徽省定远县。上述三上诉人共同的委托代理人吴旭，安徽点赞律师事务所律师。上述三上诉人共同的委托代理人章翔，安徽点赞律师事务所律师。被上诉人（一审被告）定远县定城镇人民政府，住所地安徽省定远县定城镇戚继光大道**，统一社会信用代码113411250032187852。法定代表人怀斌，该镇镇长。委托代理人缪阳，安徽远泰律师事务所律师。被上诉人（一审被告）定远县国土资源和房产管理局，住，住所地安徽省定远县定城镇政务新区长征东路一社会信用代码11341125003218216H。法定代表人杨林武，该局局长。委托代理人陈万龙，该局工作人员。委托代理人尚家贵，安徽远泰律师事务所律师。一审原告金松，男，1982年3月16日出生，汉族，住安徽省定远县。一审第三人瑞阳华府业主委员会，住，住所地安徽省定远县定城镇瑞阳华府小区内/div>主要负责人李环发，该委员会主任。一审第三人定远县定城镇东顾社区居民委员会，住，住所地安徽省定远县定城镇瑞阳华府小区西门对面/div>法定代表人徐保贵，该委员会主任。上诉人尚辉、李秀琢、戴强银因与被上诉人定远县定城镇人民政府（以下简称定城镇政府）、定远县国土资源和房产管理局（以下简称定远县国土房产局）及一审第三人瑞阳华府业主委员会（以下简称瑞阳华府业委会）、定远县定城镇东顾社区居民委员会（以下简称东顾居委会）物业行政备案一案，不服安徽省定远县人民法院（2018）皖1125行初33号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人尚辉、李秀琢、戴强银共同的委托代理人吴旭，被上诉人定城镇政府的出庭负责人李正义副镇长及其委托代理人缪阳，被上诉人定远县国土房产局出庭负责人徐学峰副局长及其委托代理人陈万龙、尚家贵，一审第三人瑞阳华府业委会会负责人李环发主任及一审第三人东顾居委会负责人徐保贵主任到庭参加诉讼。一审原告金松经本院合法传唤，无正当理由，未到庭参加诉讼，本院依法缺席审理。本案现已审理终结。一审法院对本案作出如下认定:一、物业行政备案是可诉的具体行政行为，原、被告诉讼主体适格。业主委员会是业主团体自治管理性质的组织，其法律地位已得到物权法的承认，系“非法人组织”，可以依法以自己的名义从事民事活动。根据《物业管理条例》的规定，业主委员会能够以自己的名义从事下列活动：“(一)召集业主大会会议，报告物业管理的实施情况;(二)代表业主与业主大会选聘的物业服务企业签订物业服务合同;(三)及时了解业主、物业使用人的意见和建议,监督和协助物业服务企业履行物业服务合同;(四)监督管理规约的实施;(五)业主大会赋予的其他职责。”业主委员会从事民事活动的前提是以其成立具备合法性为要件，而行政机关的备案行为实际上是对业主委员会是否依法成立、是否具备主体资格等一系列事实的确认。对此，最高人民法院(2014)行他字第11号《关于第十六条、第十九条理解与适用有关问题的答复》已明确，《物业管理条例》第十六条第一款规定的物业所在的区、县人民政府房地产行政主管部门和街道办事处、乡人民政府对业主委员会的备案行为，属于可诉行政行为，人民法院应依法对其合法性进行审查。由此可知，本案定城镇政府和定远县国土房产局对瑞阳华府业委会进行备案的行为属于行政行为，且属于可诉的行政行为，定城镇政府和定远县国土房产局的诉讼主体适格；另尚辉、李秀琢、戴强银、金松提供了定远县商品房预售合同等，可以证明他们购买了瑞阳华府小区内的商品房并已入住，他们是瑞阳华府小区的业主，定城镇政府和定远县国土房产局为瑞阳华府业委会进行备案的行政行为和他们有利害关系，他们有权提起诉讼，是适格的诉讼主体。二、瑞阳华府小区召开业主大会、选举业主委员会程序合法，定城镇政府和定远县国土房产局为瑞阳华府业委会进行备案不违反相关法律法规规定。瑞阳华府小区位于东顾居委会辖区内，小区共计685户，截至2018年5月31日，已入住536户，未入住149户。2018年3月28日，定远县国土房产局就定远县瑞阳华府小区（以下简称瑞阳华府）召开首届业主大会下达了通知，要求进行筹备。此后，瑞阳华府小区业主在定远县定城镇政府、东顾居委会组织、指导下成立了瑞阳华府小区业主大会筹备组，并于2018年4月2日、2018年5月2日两次对筹备组的组长、副组长及成员名单进行了公示。2018年7月29日，瑞阳华府小区业主大会在东顾居委会二楼会议室召开，大会通过了《瑞阳华府小区业主委员会选举办法》，选举产生了瑞阳华府业委会。此后，瑞阳华府业委会提请备案，定城镇政府于2018年8月28日签章同意备案，定远县国土地资源和房产管理局于2018年9月20日签章同意备案。瑞阳华府小区在筹备召开业主大会过程中两次公示了筹备组成员，其中王志海、郭仪、陆继飞、王家义、陈红莲均为瑞阳华府小区业主，系其他业主推荐产生。尚辉、李秀琢、戴强银及金松认为王志海、郭仪、陆继飞、王家义等人存在拒交物业费、擅自外移防盗门窗等侵占公摊面积的行为及其他违法行为，不应当成为筹备组成员，同时推荐表存在他人冒签的情况即推荐表存在造假情形，尚辉、李秀琢、戴强银及金松并未提供合法有效的证据加以证明；瑞阳华府小区召开首届业主大会，其到会的代表受其他因各种原因未能到会的业主委托参加会议，为此，瑞阳华府业委会提交了该小区各栋各楼层未到会业主推选代表参会的委托手续予以证明。尚辉、李秀琢、戴强银及金松对委托手续的真实性、合法性均不予认可，并称部分业主并未签字办理委托手续，但尚辉、李秀琢、戴强银及金松未供证据证明其所主张的事实。瑞阳华府小区业主大会根据《瑞阳华府小区业主委员会选举办法》选出了业主委员会，到会29名业主代表代表了小区354户业主(超过小区实际居住业主户半数、物业区域内专有部分占建筑物总面积也过半数)进行选举，选举出的业主委员会委员即王志海、郭仪、陆继飞、王家义、陈红莲、李环发、张芹得票数均过半。无证据显示瑞阳华府业委会的选举产生程序违法。一审法院认为，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。本案中，瑞阳华府业委会向被告定城镇政府、定远县国土地资源和房产管理局申请备案，定城镇政府和定远县国土房产局签章同意瑞阳华府业委会备案。经审查，瑞阳华府业委会依法选举产生，程序合法，定城镇政府和定远县国土房产局为其备案，依法履行了审查义务，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，故尚辉、李秀琢、戴强银、金松要求确认定城镇政府和定远县国土房产局为瑞阳华府业委会进行备案的行为违法并依法予以撤销，理由不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六条、第二十五条第一款、第六十九条的规定，判决:驳回原告尚辉、李秀琢、戴强银、金松的诉讼请求。案件受理费50元，由原告尚辉、李秀琢、戴强银、金松负担。上诉人尚辉、李秀琢、戴强银上诉称，一、一审认定事实错误。1、一审法院对于瑞阳华府小区业主大会筹备组成立真实性、合法性认定错误，筹备组成立过程中存在大量与事实不符情形，程序不合法。2018年3月28日，定远县国土房产局就瑞阳华府小区召开首届业主大会向定城镇政府下达了通知，要求进行筹备。但此后该事项并没有在小区内进行公示，未广泛告知小区内业主需要推选业主大会筹备组成员事宜，也未给予小区业主充分准备时间。而是在短短五天内，在极少数人知晓此事并参与的情况下，筹备组通过代替他人签名、冒充某栋楼某号房业主签名、重复签名等手段，制造了《瑞阳华府成立业主委员会筹备组人员推荐表》，并于2018年4月2日、2018年5月2日两次对筹备组成员名单进行了公示。《瑞阳华府成立业主委员会筹备组人员推荐表》存在诸多问题，真实性完全无法得到确认，其在一审庭审时已经提交了李秀琢和业主陶永林、蒋邦喜出具的说明，证明推荐表中的签名并不是本人书写，对于选举王志海等人成为业主大会筹备组成员一事毫不知情，但一审法院对于其提交的证据未予认定。瑞阳华府业委会在庭审结束后，向一审法院提交了推荐表，其限于自身客观情况，无法对推荐表进行全面的核实，但也发现其中存在诸多不合理、不真实之处，并对发现的问题进行了列举（详见《对选举材料的初步核对情况》第15页至第19页）一审法院对于瑞阳华府业委会提交的《瑞阳华府成立业主委员会筹备组人员推荐表》根本未进行核实，无法证明自筹备组成员选举开始至选举成立瑞阳华府业委会整个过程的真实性、有效性和合法性；2、业主大会召开程序不合法，未到业主委托手续存在大量伪造、虚假情况，业主委员会成立应属无效。筹备组成员名单确认后，2018年7月29日，瑞阳华府小区业主大会在东顾居委会二楼会议室召开，通过了《瑞阳华府小区业主委员会选举办法》，该办法确定了业主代表产生的方法为每栋楼为选举区域推选一至三位业主代表，业主代表的产生应获得所代表的选举区域内业主中拥有过半数投票权的业主的同意并签名确认等规则。但在该规则确定前，筹备组成员（即现业主委员会成员〕已经开始制造瑞阳华府楼主选举材料，也就是一审法院认定的“瑞阳华府小区各栋各楼层未到会业主推选代表参会的委托手续”。筹备组通过类似“倒果为因”的手法，先确定瑞阳华府小区每栋楼楼主，让楼主参与业主大会，再通过业主大会确认选举楼主参会选举的合法性和有效性，存在大量代替他人签名、冒充某栋楼某号房业主签名、重复签名的情况并作出列举（详见《对选举材料的初步核对情况》第1页至第14页），其虽限于客观情况，无法对委托手续进行全面核实，但依然可以发现诸多显然不符合常理、明显系伪造之处；3、定城镇政府及定远县国土房产局对瑞阳华府小区业主委员会选举、成立未尽任何审查义务。一审审理过程中，定城镇政府和定远县国土房产局均未提供任何证据证明已对涉案小区业主委员会成立进行审查。定远县国土房产局明确表示，对涉案小区业主委员会进行备案仅是告知式的备案，而不是审核式或监督式的备案。定城镇政府则明确表示，并不是对涉案小区业主委员会进行备案的主体。上述陈述已经能够充分证明，定城镇政府、定远县国土房产局未尽到作为主管部门对业主委员会成立的监督、管理职责，未对整个业主大会召开、业主委员会成立的过程进行监督，导致业主委员会成立过程中存在诸多问题。二、一审法院适用法律错误。其提起诉讼依据事实和理由主要有两点：一是涉案小区业主委员会选举过程中存在大量违规情况，二是定城镇政府、定远县国土房产局对涉案小区业主委员会成立未尽到监督和管理职责。一审法院在已经认定定城镇政府、定远县国土房产局对业主委员会成立负有审查义务的同时，却未要求定城镇政府、定远县国土房产局承担举证不能的不利责任，反而要求其来承担证明“推荐表存在他人冒签的情况即推荐表存在造假情形”和“部分业主并未签字办理委托手续”的举证责任，片面加重了其举证责任，显然属于适用法律错误。综上，本案无论是小区业主大会的召开还是业主委员会的成立，过程中均存在诸多违规现象，小区业主的知情权等合法权益受到了严重侵害请求二审法院查明事实，依法支持其上诉请求，即撤销一审判决并依法改判“确认定城镇政府、定远县国土房产局为瑞阳华府业委会进行备案行政行为违法并依法撤销”，或发回重审。定城镇政府答辩称，原判认定事实清楚，证据充分，请求驳回上诉，维持原判。1、涉案小区业委会经过依法选举产生，程序合法；2、根据《物业管理条例》第十一条及《安徽省物业管理条例》第十二条规定，选举或更换业委会成员属于小区共有和共同管理的重大事项，应当经过小区内占建筑面积过半数且总人数过半数的业主同意，尚辉、李秀琢、戴强银要求撤销备案仅代表个人行为，不符合起诉条件；3、如果每位业主均有权利不代表整体业主权利，独自针对备案进行起诉，将造成业委会无法正常履行其职责，损害大部分业主利益，造成不稳定因素。请求驳回上诉，维持原判。定远县国土房产局辩称，1、其作为备案单位只是对申请备案材料作形式审查，只是对是否进行过选举进行形式审查，并不对选举的过程进行审查，《物业管理条例》第十条《安徽省物业管理条例》第六条，明确了乡镇政府、街道办事处是进行选举指导的法定机构，所以其无对选举进行指导法定的职责；2、本案是告知式的备案，有别于审批式的备案和监督式备案。综上，一审认定事实与适用法律正确，请求维持原判。瑞阳华府业委员会述称，同意定城镇政府意见。东顾居委会述称，同意定城镇政府意见。定城镇政府向一审法院提举的证据、依据材料有：证据一、定国土资房(2018)73号关于成立瑞阳华府首届业主大会的通知，证明定远县国土房产局于2018年3月28日根据《安徽省物业管理条例》的规定，就瑞阳华府召开首届业主大会下达通知，要求进行筹备；证据二、瑞阳华府业小区主大会筹备组成员名单第一次公示内容及照片，证明东顾居委会于2018年4月2日依法对瑞阳华府小区业主大会筹备组的组长、副组长及成员名单进行了公示；证据三、瑞阳华府业委会筹备组成员名单第二次公示内容及照片，证明2018年5月2日东顾居委会对瑞阳华府小区业主大会筹备组的组长、副组长、成员名单进行了二次公示，本次公示视为对尚辉、李秀琢、戴强银及金松等人提出的异议在整个小区进行了公开答复；证据四、瑞阳华府小区业主大会现场选举投票的照片，证明瑞阳华府小区业主大会于2018年7月29日在东顾居委会二楼会议室召开，业主大会选举产生了瑞阳华府业委会，程序合法；证据五、备案登记表，证明经复核，瑞阳华府业小区主大会选举产生的瑞阳华府业委会符合法律法规要求，定城镇政府于2018年8月28日签章同意备案。定远县国土房产局未向一审法院提供证据材料。尚辉、李秀琢、戴强银在举证期限内向一审法院提供的证据材料有：1.尚辉、李秀琢、戴强银等身份证、定远县商品房预售合同，证明其系瑞阳华府小区业主，有权提起诉讼，诉讼主体适格；2.定城镇人民政府政信访复字（2018）46号关于鲁晓玲信访事项处理意见书，证明其曾委托滁州市润泽物业有限公司向定城镇政府反映瑞阳华府业委会成员不符合相关规定的情况；3.瑞阳华府业委会选举结果公示、瑞阳华府小区业主大会及瑞阳华府业委会公章启用公告、瑞阳华府业委会备案登记表。证明定城镇政府和定远县国土房产局未履行相应职责，对瑞阳华府业委会错误地进行了备案；4.李秀琢、陶永林、蒋邦喜出具的说明。证明李秀琢、陶永林、蒋邦喜未推荐过王志海、陆继飞、王家义、李环发担任业主大会筹备组成员，推荐表中的推荐人签名非其本人书写，存在他人冒签的事实。瑞阳华府业委会提交以下证据以证明其所主张的事实:证据一、瑞阳华府小区成立业主委员会筹备组人员推荐表。证明筹备组成员是经过部分业主提名推荐的；证据二、未参加业主大会的业主委托代表参加业主大会的手续材料。证明参加业主大会的代表是由其他业主委托的，业主大会的召开是合法的；证据三、当选的业主委员会各成员的票数。证明业主委员会成员均以354票超过半数当选。东顾居委会未提供证据。上述证据均随卷移送本院。二审中，尚辉、李秀琢、戴强银提供商品房预售合同及选举材料一份，证明7号楼实际业主与登记选举的业主不一致。定城镇政府质证意见为：对证明目的及关联性不认可。房屋产权应当以不动产登记证为准。定远县国土房产局质证意见为：对该证据合法性不认可，因为所有预售合同需备案，并加盖管理部门公章，本合同无备案。即便真实，这只是预售合同，当事人是否经过转让等变更登记均无法确认，不认可证明目的。瑞阳华府业委会、东顾居委会质证意见为：同意定城镇政府和定远县国土房产局的质证意见。本院认证为，对该预售合同的真实性认可。本院对一审法院查明的案件事实依法予以确认。本院认为，本案的主要争议焦点是尚辉、李秀琢、戴强银要求撤销定城镇政府和定远县国土房产局作出的被诉备案行为是否有依据。小区业主选举业主委员会是业主自治的表现，为争取业主利益促进和谐社会建设有积极意义，但应依法依规办理。《安徽省物业管理条例》第十六条规定，业主筹备成立业主大会的，应当在街道办事处、乡镇人民政府的指导下，成立业主大会会议筹备组。筹备组一般由业主代表、建设单位代表、街道办事处或者乡镇人民政府、居民委员会或者村民委员会代表组成，人数应当为单数，其中业主代表由街道办事处、乡镇人民政府或者居民委员会组织业主推荐，所占比例不得低于筹备组总人数的二分之一。筹备组组长由街道办事处或者乡镇人民政府代表担任。前期物业服务企业应当协助业主大会筹备组做好相关工作。本案中，瑞阳华府小区位于东顾居委会辖区内，小区共计685户，截至2018年5月31日，已入住536户，未入住149户。2018年3月28日，定远县国土房产局就瑞阳华府召开首届业主大会下达了通知，要求进行筹备。此后，瑞阳华府小区业主在定远县定城镇政府、东顾居委会组织、指导下成立了瑞阳华府小区业主大会筹备组，并于2018年4月2日、2018年5月2日两次对筹备组的组长、副组长及成员名单进行了公示。2018年7月29日，瑞阳华府小区业主大会在东顾居委会二楼会议室召开，大会通过了《瑞阳华府小区业主委员会选举办法》，选举产生了瑞阳华府业委会。上述程序均符合《安徽省物业管理条例》的规定。尚辉、李秀琢、戴强银认为筹备组成立以及业主大会召开的程序不合法，依据不足。根据国务院《物业管理条例》第十六条第一款、《安徽省物业管理条例》第五条、第六条、第二十五条第三、四款之规定，定城镇政府作为镇人民政府应当建立本辖区住宅小区综合管理工作制度，协调和处理辖区内物业管理综合事务和纠纷，指导监督业主大会、业主委员会的组建及日常运作。有权对依法选举产生的业主委员会出具业主大会、业主委员会备案证明，定远县国土房产局作为涉案物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门，亦具有对辖区内的业主委员会进行备案的法定职责，而且行政机关对业委会备案申请原则上适用形式审查。尚辉、李秀琢、戴强银作为小区业主亦是业主大会成员之一，具有原告诉讼主体资格。本案中，定城镇政府收到瑞阳华府业委会的备案申请材料后，于2018年8月28日作出同意备案的行政行为，定远县国土房产局于2018年9月20日在《业主大会、业主委员会备案登记表》上盖章确认。根据《安徽省物业管理条例》第二十五条第三款规定，“业主委员会应当自选举产生之日起三十日内，将业主大会会议的决定、管理规约、业主大会议事规则以及业主委员会组成人员名单等材料报县级人民政府物业管理行政主管部门、街道办事处或者乡镇人民政府备案，并书面告知相关居民委员会、村民委员会。”瑞阳华府业委会和根据该条规定，向定城镇政府提供了包括上述四项法定文件在内的备案申请材料，并承诺保证其所提交材料的真实性。从定城镇政府、瑞阳华府提交的备案申请材料内容来看，瑞阳华府小区首次业主大会以书面征求意见的形式召开，参加投票的业主投票权数及大会作出的关于表决通过《瑞阳华府小区业主管理公约》、《瑞阳华府小区业主大会章程》、《瑞阳华府业主大会议事规则》以及选举产生业主委员会成员的会议决定的投票权数均达到法定比例要求。结合本案审理中各方当事人的陈述，以及业主委员会成立备案表中涉案小区所在居民委员会、房屋行政管理部门的盖章对业委会等的备案表示同意的意见来看，政府有关部门对小区的业主委员会选举工作进行了指导监督，指导监督业主大会、业主委员会的组建。尚辉、李秀琢、戴强银认为本案业主委员会的选举违法，定城镇政府和定远县国土房产局未尽到了监督和管理职责要求撤销该备案行为，依据不足。综上，定城镇政府、定远县国土房产局经审查，认为瑞阳华府业委会提供的上述材料，符合《安徽省物业管理条例》第二十五条第三款的规定，遂向作出同意瑞阳华府业委会备案，认定事实清楚，适用法律正确。尚辉、李秀琢、戴强银要求撤销被诉备案行为，缺乏事实证据及法律依据。原审法院判决并无不当。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项，《最高人民法院关于适用解释》第七十九条第二款之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人尚辉、李秀琢、戴强银共同负担。本判决为终审判决。审判长  司金虎审判员  王忠良审判员  苏春琴二〇一九年四月二十九日书记员  周 杨附本案适用法律条款：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。《最高人民法院适用的解释》第七十九条原告或者上诉人申请撤诉，人民法院裁定不予准许的，原告或者上诉人经传票传唤无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，人民法院可以缺席判决。第三人经传票传唤无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，不发生阻止案件审理的效果。根据行政诉讼法第五十八条的规定，被告经传票传唤无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，人民法院可以按期开庭或者继续开庭审理，对到庭的当事人诉讼请求、双方的诉辩理由以及已经提交的证据及其他诉讼材料进行审理后，依法缺席判决。