贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院行 政 判 决 书(2019)黔27行终67号上诉人（一审被告）被告龙里县城市管理综合执法局，住所地龙里县三林路正大集团旧址；法定代表人林勇，该局局长；委托代理人曾庆福，贵州贵达（贵定）律师事务所律师；委托代理人梁小玲，贵州贵达（贵定）律师事务所实习律师。被上诉人（一审原告）罗小敏，女，1991年4月4日生，汉族，贵州省龙里县人，住龙里县。委托代理人秦海新，贵州俊辉律师事务所律师。上诉人龙里县城市管理综合执法局与被上诉人罗小敏房屋行政强制一案，不服贵州省都匀市人民法院作出的（2018）黔2701行初249号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行审理，本案现已审理终结。一审法院查明的事实：2009年11月5日，贵州省人民政府作出《省人民政府关于龙里县县城总体规划的批复》，同意龙里县县城规划区为龙山镇、谷脚镇、麻芝乡和醒狮镇的行政辖区范围，总面积472.5平方千米。2015年8月31日，龙里县城乡规划局与龙里县城市管理局签订《规划行政执法委托书》，将城市规划区和建制镇规划区范围内对违法建筑的查处职责委托龙里县城市管理局行使。同年9月23日，龙里县城市管理局执法人员巡查发现罗小敏正在龙山镇水××村××组修建房屋，为确定该房屋的合法性，遂向龙里县城乡规划局商请查询该房屋是否办理《建设用地规划许可证》及《建设工程规划许可证》等相关证件。次日，龙里县城乡规划局复函称该房屋未办理相关建房手续，请龙里县城市管理局依法查处。龙里县城市管理局于当日以龙里县城乡规划局的名义作出《限期拆除告知书》、《责令限期拆除违法建筑决定书》，并送达原告罗小敏。同年9月25日，龙里县城市管理局以龙里县城乡规划局的名义作出《责令限期自行拆除违法建筑公告》，又于9月28日作出《拆除违法建筑催告书》。同年10月1日，龙里县城市管理局又以龙里县城乡规划局的名义作出《强制拆除违法建筑决定书》，决定于2015年10月8日对涉案上述违法建筑实施强制拆除。龙里县城市管理局作出的《责令限期自行拆除违法建筑公告》未送达原告，《拆除违法建筑催告书》、《强制拆除违法建筑决定书》备注栏载明：“当事人不在现场，无法签收”。2017年6月16日，中共龙里县委、龙里县人民政府制定《龙里县深入推进城市管理综合执法体制改革改进城市管理工作实施方案》，决定组建龙里县城市管理综合执法局，负责县城区城市管理和城市管理综合执法工作，划入住房和城乡建设领域的全部行政处罚权，原龙里县城市管理局的工作职能全部转入龙里县城市管理综合执法局。同年6月26日，龙里县人民政府印发《龙里县城市管理综合执法局主要职责内设机构和人员编制规定》，进一步明确了龙里县城市管理综合执法局的职能职责。同年12月20日，龙里县人民政府印发《龙里县依法对龙山镇水场社区牛打场违法建筑进行强制拆除工作方案》，同意强制拆除原告罗小敏修建的上述违法建筑。次日，龙里县城市管理综合执法局将上述违法建筑强制拆除。罗小敏不服，遂起诉至人民法院，请求判决对原告房屋进行行政强制拆除的行政行为违法，诉讼费由被告承担。一审法院认为：在实行城市管理综合执法体制改革前，原龙里县城市管理局受龙里县城乡规划局的委托，有权对龙里县城规划区内违法建设的行为进行查处。罗小敏未办理《建设工程规划许可证》即在龙里县城规划区内建房，属违法建设。原龙里县城市管理局以委托单位龙里县城乡规划局的名义对罗小敏作出《责令限期拆除违法建筑决定书》，并不违反法律规定。但原龙里县城市管理局作出该《责令限期拆除违法建筑决定书》后，应待罗小敏穷尽复议或者诉讼的救济期限后，仍不履行拆除违法建筑的义务时，才能由法律授权对违法建筑有强制执行权的机关即龙里县人民政府责成其作出强制执行决定，采取强制拆除措施。本案中龙里县人民政府虽然只对龙山镇人民政府印发强制拆除工作方案，但龙里县城市管理综合执法局亦属方案中的成员单位，且根据中央、省、州关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的意见以及龙里县的实施方案，被告龙里县城市管理综合执法局均负有住房和城乡建设领域行政执法的职能职责，故其应为受责成实施强制拆除措施的“有关部门”。对罗小敏提出被告超越职权实施行政强拆的意见，本院不予采纳。对罗小敏提出其房屋未经城乡规划部门认定为违法建筑的意见，因龙里县城乡规划局在复函中已明确原告建房未办理相关建房手续，请龙里县城市管理局进行查处，龙里县城市管理局也已作出《责令限期拆除违法建筑决定书》，无需另行作出认定。对罗小敏该项意见，本院亦不予采纳。本案中原龙里县城市管理局作出责令限期拆除决定后七日，即以龙里县城乡规划局的名义作出《强制拆除违法建筑决定书》，剥夺了罗小敏的救济权利，且被告未能提供证据证明作出该《强制拆除违法建筑决定书》经过有权机关责成，该决定书告知原告提起诉讼的救济期限也不符合法律规定，属程序违法。原龙里县城市管理局对原告作出的《拆除违法建筑催告书》、《强制拆除违法建筑决定书》，均未能按照法律规定的方式送达，故上述行政文书视为未送达原告。对罗小敏提出被告送达方式不合法的意见，本院予以采纳。对综合执法局辩称罗小敏起诉超过法定期限的意见，因综合执法局未举证证明实施强拆行为时已告知罗小敏起诉期限，且综合执法局作出的强制执行决定也未依法送达，故罗小敏起诉期限应为知道强拆行为之日起一年内。综合执法局该辩称意见理由不能成立，本院不予采纳。综上，龙里县城市管理综合执法局据以实施强拆行为的《强制拆除违法建筑决定书》程序违法，且未依法送达罗小敏，其实施强拆行为亦不符合法定程序。综合执法局已将罗小敏违法修建的房屋强制拆除，其行为不具有可撤销内容，故罗小敏请求判决确认被告强拆行为违法的理由成立，本院予以支持。综上，依照《中华人民共和国行政强制法》第十三条第一款、第三十七条第一款、第三十八条、第四十四条、《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、第六十八条、《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款、第三十四条、第七十四条第二款第（一）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款、《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第三款的规定，判决确认龙里县城市管理综合执法局2017年12月21日强制拆除罗小敏违法修建位于龙山镇水××村××组房屋的行为违法；案件受理费50元，由龙里县城市管理综合执法局负担。一审宣判后，龙里县城市管理综合执法局不服，向本院提起上诉。上诉人称：一审判决认定事实错误，适用法律不当。1.被上诉人并未提供证据证明其为案涉房屋的所有权人，也未提供证据证明其与本案有利害关系。因此，被上诉人不是本案适格主体，依法应当驳回起诉。2.上诉人在2015年9月24日直接送达给被上诉人的《责令限期拆除违法建筑决定书》和2015年10月1日留置送达给被上诉人的《强制拆除违法建筑决定书》均有载明行政相对人的相关权利救济途径和期限。因此，本案应适用《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定的六个月的起诉期限。被上诉人于2018年11月5日才提起诉讼，已超过法定起诉期限，依法应驳回起诉。3.涉案房屋位于龙里县城规划区范围内。经龙里县规划局认定，该房屋未取得《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》，属于违法建筑。上诉人有权对违法建筑作出行政处罚，并经龙里县人民政府批准对涉案违法建筑依法予以强制拆除，整个强制执行程序合法。综上，一审法院作出的（2018）黔2701行初249号行政判决书在认定事实和适用法律上均存在错误，请求依法撤销，并依法改判。被上诉人罗小敏在法定期限内未向本院提交答辩状。本院经审理查明的事实除案涉房屋系被上诉人从他人处购买外，其他与一审判决认定的基本事实一致，本院予以确认。本院认为，本案的审理焦点是上诉人的主体资格、起诉是否超过法定起诉期限以及案涉强制拆除行为是否合法。1.《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。案涉房屋虽然系被上诉人从他人处购买所得，但是作为房屋的实际使用人，被上诉人对案涉强制拆除行为有一定的利害关系，其起诉要求确认强制拆除行为违法的诉讼主体资格应予肯定。2.《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。最高人民法院《关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第六十四条第一款规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。上诉人在实施案涉强制行为时未告知被上诉人起诉期限。案涉强制拆除行为发生于2017年12月21日，被上诉人于2018年11月向人民法院提起诉讼，并未超过法律规定的起诉期限。因此，上诉人认为被上诉人的起诉超过法定起诉期限的主张，本院不予支持。3.《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、三十五条、三十六条、三十七条、三十八条规定，行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行；行政机关作出强制执行决定前，应当事先告知当事人履行义务，当事人享有陈述和申辩权；经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定；催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。当事人拒收或者无法直接送达当事人的，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定送达。该法第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。被上诉人的案涉房屋未办理相关规划许可手续，应认定为违法建筑。上诉人于2015年9月24日作出《责令限期拆除违法建筑决定书》，于2015年10月1日以龙里县城乡规划局的名义作出《强制拆除违法建筑决定书》。但上诉人未依法向被上诉人送达《拆除违法建筑催告书》、《强制拆除违法建筑决定书》，剥夺了被上诉人的陈述、申辩权以及对《责令限期自行拆除违法建设决定书》的申请复议或者提起诉讼的权利。《行政强制法》第四十四条规定的复议或者诉讼应当是指行政机关作出的限期拆除的行政决定。只要对行政决定未提出复议或者诉讼，且未自行履行拆除义务，到期行政机关即可作出催告通知，依法进入行政强制执行程序。但上诉人在被上诉人对《责令限期拆除违法建筑决定书》的申请复议和提起诉讼的期限内即作出了《强制拆除违法建筑决定书》。上诉人以违法作出的《强制拆除违法建筑决定书》为依据，拆除了上诉人的案涉房屋，该强制拆除程序应认定违法。综上，上诉人的上诉理由不成立，本院不予支持；一审判决认定事实清楚、适用法律准确、程序合法，本院予以维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人龙里县城市管理综合执法局负担。本判决为终审判决。审判长  郑天成审判员  游昌新审判员  刘玉冰二〇一九年四月十五日法官助理石吉清书记员张迪佳