广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂行终579号 上诉人（一审原告）兴安县湘漓镇源河村民委员会第24村民小组。 诉讼代表人李建国，组长。 委托代理人唐天保，男，1962年11月29日出生，汉族，住兴安县。 委托代理人王万元，男，1952年11月11日出生，汉族，住兴安县。 上诉人（一审原告）兴安县湘漓镇阳安村民委员会第6村民小组。 诉讼代表人毛直军，组长。 委托代理人毛代荣，男，1948年6月18日出生，汉族，住兴安县。 委托代理人王万任，男，1953年10月20日出生，汉族，住兴安县。 被上诉人（一审被告）兴安县人民政府，住所地：兴安县三台路**。 法定代表人黄钦，县长。 委托代理人黄昌业，兴安县林业局工作人员。 委托代理人常邦国，兴安县林业局工作人员。 被上诉人（一审被告）桂林市人民政府，，住所地：桂林市临桂区西城中路** 法定代表人秦春成，市长。 委托代理人邓人铭，桂林市司法局工作人员。 一审第三人兴安县湘漓镇人民政府，住，住所地：兴安县湘漓镇花桥阳家**/div> 法定代表人艾志盛，镇长。 委托代理人廖建国，副镇长。 上诉人兴安县湘漓镇源河村民委员会第24村民小组（以下简称源河村委24组）、兴安县湘漓镇阳安村民委员会第6村民小组（以下简称阳安村委6组）因与被上诉人桂林市兴安县人民政府（以下简称兴安县政府）、桂林市人民政府（以下简称桂林市政府）山林权属行政裁决、行政复议一案，不服桂林市中级人民法院（2018）桂03行初300号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2019年4月15日公开开庭审理了本案。上诉人源河村委24组的委托代理人唐天保、王万元，上诉人阳安村委6组的委托代理人毛代荣、王万任，被上诉人兴安县政府的委托代理人黄昌业、常邦国，被上诉人桂林市政府的委托代理人邓人铭，一审第三人兴安县湘漓镇人民政府（以下简称湘漓镇政府）的委托代理人廖建国到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 桂林市中级人民法院一审查明：本案争议的山场共有两块。第一块山场名称为九龙殿山场（又称九龙殿林场，下同），四至范围（以方位示）：西凭（坐山右边界限）小漕上至大山脊与董家堰的山场交界；北凭（上）大山脊倒水为界，沿大山脊至楠木漕再至牛江源河，又沿河至小米罗山，再从小米罗山再至棬栗坪山（又称大力士山）大脊为界,此界限种有防护林；东凭棬栗坪山山脊沿脊至锁口山，再从锁口山的防护林下至五里峡水库的河边的电站旁（电站不在争议范围），下（南）凭水库水位线横至东西两边。争议的第一块九龙殿山场除了南边界限的水库水位线外，东、西、北三面均种有防护线。第二块山场名称为鹰嘴山山场，四至范围（以方位示）：北(上）凭山脊倒水为界与黄泥塘村山场交界；西凭水位线为界；南凭水位线为界，东凭沉鱼塘山漕上至屋场地与漠川半峡山场交界。以上两块争议山场总面积约8000亩。源河组、阳安组和湘漓镇政府双方均认可争议的九龙殿山场和鹰嘴山两块山场四至范围，该范围为湘漓公社林场的全部范围。1972年12月湘漓公社革委（现湘漓镇政府）、阳安大队、阳安第六生产队、阳安第七生产队、阳安第八、九、十、十一、十二生产队、义和大队、义和第一生产队签订《协议书》（以下简称“72协议”)，协议约定：“现阳安、义和大队党支部及有关小队管委协商同意将阳安第六、七、八、九、十、十一等六个搬迁生产队的山场及阳安第12生产队和义和大队部分山场交给公社林场”。双方协定的公社林场范围为本案争议的九龙殿山场和鹰嘴山范围。1972年后，因政府修建五里峡水库和湘漓公社建办集体林场，湘漓公社原阳安大队第6、7、8、9、10、11、12生产队等相关生产队村民开始外迁，原湘漓公社阳安大队第10生产队搬迁至源河组生产生活，原湘漓公社阳安大队第6、7、8生产队和原湘漓公社阳安大队第12生产队几户搬迁至阳安组生产生活。1972年之后，阳安大队原第6、7、8、10、11生产队已撤销。1973年10月10日原湘漓镇公社对阳安搬迁户林木进行了作价，双方订立《阳安搬迁户林木作价接受分配协议书》（以下简称“73作价协议”)。该协议第一条约定：接管单位（湘漓镇政府）的接管界线凭漠川河断，河那边（争议的九龙殿山场和鹰嘴山范围）一律交公社林场管理，桐子树由新6队管收到水淹时为止，以后仍然交回公社林场管理。1976年10月23日，原湘漓公社对阳安大队搬迁队山林调整林木进行了估产折价，双方订立有《湘漓公社阳安大队搬迁队山林调整林木作价协议书》(以下简称”76作价协议”)。该协议第一条约定：黄泥塘生产队将九龙殿山，锁口山，金龙塘山等划给公社林场管业，其山内的松、杉、桐、茶、竹等全归公社林场掌禁和使用。“76作价协议”包括争议的九龙殿山场和鹰嘴山。从1972年至2011年期间，湘漓镇政府委托湘漓镇企业管理办公室（以下简称“湘漓镇企办”）对争议的九龙殿山场和鹰嘴山等山场进行了种植林木等管业，源河组、阳安组未提交证据证明这期间其曾经提出过任何异议。2011年，湘漓镇政府将争议的九龙殿山场和鹰嘴山等山场承包给他人管理，源河组、阳安组2015年3月25日发现后向湘漓镇政府提交《要求退还九龙殿林场全部山场的报告》，湘漓镇政府于同年4月23日以湘信函字〔2015〕01号给源河组、阳安组作出答复。2015年11月30日，源河村委24组、阳安村委6组向兴安县政府申请确权。2016年4月18日，兴安县政府作出兴政行处字〔2016〕第06号《行政处理决定书》，将争议的九龙殿山场确权归国家所有，由湘漓镇政府管业使用。桂林市政府2017年5月10日作出市政复决字〔2017〕79号《行政复议决定书》，以对争议山场范围等事实不清为由，撤销了兴安县政府兴政行处字〔2016〕第06号《行政处理决定书》，并责令兴安县政府重新作出行政行为。2018年2月8日，兴安县人民政府作出兴政行处字〔2018〕第04号《行政处理决定书》（以下简称4号处理决定），依照《中华人民共和国森林法》第十七条、《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条、第十六条第二款、第三十四条第（七）项、第三十五条第（二）项的规定，将争议的九龙殿山场（又称九龙殿林场）和鹰嘴山两块山场（包括林木、林地）确权归国家所有，由湘漓镇政府管业使用。源河组、阳安组不服，申请行政复议，桂林市政府于2018年7月13日作出市政复决字〔2018〕92号《行政复议决定书》（以下简称92号复议决定），维持了兴安县政府的4号处理决定。源河组、阳安组不服诉至法院，请求撤销4号处理决定和92号复议决定。 桂林市中级人民法院一审认为：《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第二十五条规定，土地、山林和水利工程权属纠纷确权处理应当按照下列程序进行：（一）实地调查，核实证据；（二）听取各方当事人意见；（三）组织和解、调解；（四）行政主管部门集体讨论提出确权建议；（五）人民政府集体讨论决定。第三十四条第（七）项规定，当事人达成的协议可以作为土地山林水利权属纠纷确权处理的证据材料。第三十五条第二项规定，权属纠纷当事人管理使用（包括投资）争议的土地、山林、水利的事实资料和有关凭证可以作为土地山林水利权属纠纷处理的参考证据材料。本案中，各方当事人均认可“72协议”、“73作价协议”、“76作价协议”。根据以上三份协议，本案争议山场土地和树木的权属已经变更为湘漓镇政府下属的原公社林场。自以上协议签订后，争议山场便一直是湘漓镇政府委托湘漓镇企办进行了种植林木等管业，直至2011年，湘漓镇政府将争议的九龙殿山场和鹰嘴山等山场承包给他人管理，源河组、阳安组2015年发现后才提出异议。这长达40年期间，源河组、阳安组均未提供证明其曾对争议山场的权属和管业提出过任何异议的证据，这也印证了“72协议”、“73作价协议”、“76作价协议”确已将争议山场权属调整给了湘漓镇政府。兴安县政府经过现场勘查、实地调查、听取各方当事人意见，组织调解不成的情况下，根据“72协议”、“73作价协议”、“76作价协议”，并结合争议山场的管业情况依职权作出的4号处理决定程序和实体处理均合法，桂林市政府92号复议决定予以维持并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回源河组、阳安组的诉讼请求。 上诉人源河组、阳安组上诉称：1.湘漓镇政府在争议山场的经营活动属于借山办场，山场权属并没有发生变更。2.湘漓镇政府至今尚未取得争议山场的权属证书，也没有出示林场设立时的规范性文件。湘漓镇企办已解散，湘漓镇政府将争议山场发包给他人承包，其应该将争议山场退还给上诉人。3.湘漓镇政府至今未履行“73作价协议”“76作价协议”中约定的支付款项的义务，该协议不能作为确权依据。请求撤销一审判决及4号处理决定、92号复议决定，责令兴安县政府重新作出处理决定。 被上诉人兴安县政府答辩称：1.争议山场经“72协议”、“73作价协议”、“76作价协议”划归湘漓镇政府管理使用，山场权属发生变更。2.上诉人关于湘漓镇政府借山办场，当时只划林木未划林地所有权的主张无事实和法律依据。3.4号处理决定认定事实清楚、程序合法。请求驳回上诉，维持原判。 被上诉人桂林市政府答辩称：1.上诉人与一审第三人签订的三份协议明确了争议山场权属发生变更归第三人，协议合法有效，且第三人管业事实清楚，4号处理决定正确。2.92号复议决定认定事实清楚，证据确凿充分，适用依据正确，程序合法。请求驳回上诉，维持原判。 一审第三人湘漓镇政府述称：其与上诉人签订三份协议，明确了争议山场由第三人办林场使用。自签订协议后，争议山场一直由第三人管业收益。请求驳回上诉，维持原判。 经审查，本院确认一审判决认定的证据合法有效，可以作为本案定案的依据。据此，本院二审查明的事实与一审查明的事实一致。 本院认为：《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十四条第（七）项规定，当事人达成的协议可以作为土地山林水利权属纠纷确权处理的证据材料。第三十五条第二项规定，权属纠纷当事人管理使用（包括投资）争议的土地、山林、水利的事实资料和有关凭证可以作为土地山林水利权属纠纷处理的参考证据材料。本案中，争议双方均认可“72协议”、“73作价协议”、“76作价协议”的客观真实性，上述协议是当事人的真实意思表示，协议合法有效。上诉人源河组、阳安组上诉主张，三份协议只划林木未划林地所有权。三份协议的签订时间为上世纪七十年代，当时的法律法规和习惯做法尚未明确将土地的所有权和使用权区分对待，一般都是将土地的所有权和使用权一并处理。1986年6月25日，《中华人民共和国土地管理法》正式通过，才在法律层面上真正确立了土地所有权和使用权分离制度。经查，“72协议”约定，“现阳安、义和大队党支部及有关小队管委协商同意将阳安第六、七、八、九、十、十一等六个搬迁生产队的山场及阳安第12生产队和义和大队部分山场交给公社林场”，“山林估价给公社林场后，由公社林场管理、封山育林，任何单位和个人不得在公社林场范围内开荒和砍伐林木柴竹等”，“本协议自签订之日起执行”。该协议的公社林场范围为本案争议的九龙殿山场和鹰嘴山范围。“73作价协议”第一条约定，“接管单位（湘漓镇政府）的接管界线凭漠川河断，河那边（争议的九龙殿山场和鹰嘴山范围）一律交公社林场管理，桐子树由新6队管收到水淹时为止，以后仍然交回公社林场管理。”“76作价协议”第一条约定，“黄泥塘生产队将九龙殿山，锁口山，金龙塘山等划给公社林场管业，其山内的松、杉、桐、茶、竹等全归公社林场掌禁和使用”，还约定“从即日起生效，保证贯彻执行”。“76作价协议”包括争议的九龙殿山场和鹰嘴山。从三份协议的内容来看，当时各方签订协议时将争议山场的林地和林木一并进行了处理。自上述协议签订后，争议山场便一直是湘漓镇政府委托湘漓镇企办进行种植林木等管业，直至2011年，湘漓镇政府将争议的九龙殿山场和鹰嘴山等山场承包给他人管理，源河组、阳安组2015年发现后才提出异议。这长达40年期间，源河组、阳安组均未提供证明其曾对争议山场的权属和管业提出过任何异议的证据，这也佐证了争议山场林地和林木的权属已经变更为湘漓镇政府下属的原公社林场的事实。同时，源河组、阳安组也没有提供其在这40年期间曾主张林木作价款未实际支付并要求按协议支付相关款项的证据。2015年11月26日唐天保在接受兴安县政府职能部门调查时回答，“有的村第一年是领了钱，但是第二年、第三年是否领了钱我就不清楚了。”退一步来说，即使湘漓镇政府未按协议支付完林木作价款，上诉人可另行主张权益，但不能改变争议山场权属已经发生变更的事实。因此，上诉人源河组、阳安组关于三份协议只划林木未划林地所有权，湘漓镇政府只是借山办场，争议山场的权属没有发生变更的上诉主张，与事实不符，本院不予支持。“72协议”、“73作价协议”、“76作价协议”依法可以作为本案确定权属的证据材料。兴安县政府经过现场勘查、实地调查、听取各方当事人意见，组织调解不成的情况下，根据上述三份协议，并结合争议山场的管业情况依职权作出的4号处理决定正确，桂林市政府作出92号复议决定予以维持并无不当。山场合法拥有者可以自行决定采取何种方式对山场进行管理使用，2011年湘漓镇政府将争议山场发包给他人管理，属于其对自己合法所有的山场经营管理方式的自主处分行为,与上诉人并无关联。上诉人源河组、阳安组以湘漓镇企办已经不存在不能对争议山场进行管业为由，要求湘漓镇政府将争议山场退还给原权利人所有，无事实根据和法律依据，本院不予支持。本院需要进一步说明的是，上诉人源河组、阳安组的村民属于库区移民搬迁户，为当地的经济社会发展作出了贡献，如果在生产生活中确实存在实际困难，可以向兴安县政府报告请求予以统筹解决。 综上所述，一审判决认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，判决结果正确。上诉人源河组、阳安组提出的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人兴安县湘漓镇源河村民委员会第24村民小组、兴安县湘漓镇阳安村民委员会第6村民小组共同负担。 本判决为终审判决。 审判长  禤达宇 审判员  王小成 审判员  陈伟红 二〇一九年四月十八日 书记员  贾茜茜