海南省高级人民法院   行政判决书   （2019）琼行终90号   上诉人（原审原告）陈烯宪，男，1987年5月25日出生，汉族，住广西合浦县。   委托代理人张方方，广东商达律师事务所律师。   委托代理人钟军成，广东商达（龙岗）律师事务所律师。   被上诉人（原审被告）儋州市农业农村局，住所地海南省儋州市中兴大道。   法定代表人王凌融，局长。   委托代理人曲小舰，海南天皓律师事务所律师。   上诉人陈烯宪因其诉被上诉人儋州市农业农村局（以下简称儋州农业局）不履行发放渔业成品油补助专项资金（以下简称油补）义务一案，不服海口海事法院作出的（2018）琼72行初57号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。   2018年9月20日，陈烯宪口头向儋州农业局申请发放2012、2013、2014年度油补，儋州农业局未予同意。陈烯宪遂提起诉讼，请求法院判令儋州农业局向其发放“琼儋州19009”船2012、2013、2014年度油补款合计1103764元，并对相关规范性文件的合法性进行审查。   原审查明，陈烯宪为广西籍渔民。“琼儋州19009”船的实际所有权人及经营人。“琼儋州19009”船的船籍港为白马井港，船舶类型为捕捞船，作业种类为拖网。该船的渔业船舶所有权证书、渔业船舶登记证书、渔业捕捞许可证、渔业船舶检验证书（即“四证”）记载的持证人均为儋州远源渔业开发有限公司（以下简称远源公司），该船的渔业船舶所有权证书同时注明苏时健所占股份为90%，远源公司所占股份为10%。2018年9月20日，陈烯宪的委托律师前往儋州农业局处，口头提出发放油补申请。儋州农业局相关工作人员口头答复，陈烯宪不符合发放油补的条件，不予发放油补。陈烯宪遂向原审法院提起诉讼。2014年2月14日、9月9日，海南省海洋与渔业厅（以下简称省渔业厅）分别作出《关于做好2012年度渔业成品油价格补助专项资金发放工作的通知》（以下简称琼海渔办〔2014〕46号文）、《关于发放2012年油补资金的补充意见的通知》（以下简称琼海渔办〔2014〕291号文），制定了海南省2012年度油补发放的相关方案。后儋州市人民政府（以下简称儋州市政府）根据上述文件先后作出《关于印发儋州市2012年度渔业成品油价格补助资金发放工作方案的通知》（以下简称儋府办〔2014〕33号文）及《关于印发儋州市2012年度油补清算资金发放工作方案的通知》（以下简称儋府办〔2015〕12号文）确定具体发放细则。根据儋府办〔2015〕12号文，外省公司和渔民占股的渔船，在2014年12月31日前渔业船舶所有权证书持证人已变更为海南省传统渔民和渔业公司，且海南省传统渔民和渔业公司所占股份比例达51%（含）以上的才可以发放2012年油补。上述文件还规定，对存在以下情形的外省籍渔民所有的渔船不予发放2012年度油补：1.参加2014年渔船普查，“四证”齐全有效且持证人一致，船舶所有权证书持证人为外省户籍渔民的公司渔船，根据渔船属地管理原则，不发放油补；2.“四证”不一致的且船舶所有权证书持证人为非海南省传统渔民的，根据渔船属地管理原则，不发放油补；3.船舶所有权证书持证人为非海南省传统渔民的船证不符的公司渔船不发放油补。2014年11月26日，省渔业厅作出《关于做好2013年度渔业成品油价格补助专项资金发放工作的通知》（以下简称琼海渔办〔2014〕391号文），制定了海南省2013年度油补发放的相关方案，儋州农业局未提交该文件作为依据，但提交了儋州市政府根据上述文件作出的《关于印发儋州市2013年度渔业成品油价格补助专项资金发放工作方案的通知》（以下简称儋府办〔2015〕13号文）作为依据，根据儋府办〔2015〕13号文，不予发放2013年度油补的情形主要有：1.“四证”齐全有效且持证人一致，在2014年12月31日前，渔业船舶所有权证书持有人仍为外省户籍渔民，或外省户籍渔民持最大比例股份，或外籍户籍渔民持股比例总和达到51%以上（含）的渔船；2.“四证”持证人不一致，且船舶所有权证书持证人为外省籍渔民的；3.“四证”齐全，但船证不符的公司渔船。2016年6月29日，省渔业厅作出《关于做好2014年度渔业成品油价格补助专项资金发放工作的通知》（以下简称琼海渔办〔2016〕227号文），制定了海南省2014年度油补发放的相关方案，该方案对不予发放2014年度油补情形的规定与上述2013年度油补方案基本一致。后儋州市政府根据上述文件作出《关于印发儋州市2014年度渔业成品油价格补助专项资金发放工作方案的通知》（以下简称儋府办〔2016〕167号文）确定具体发放细则。   原审又查明，海南省及儋州市2012及2013年度的油补发放方案中均规定相关渔船应有海南省相关进出港签证记录且南海海域正常作业生产累计三个月以上。符合上述条件的方按程序发放油补。2014年度的油补发放方案中则规定油补资金按月核算，同时应依据海南省进出港签证记录等确认渔船作业生产时间。   原审再查明，儋州市政府在儋府办〔2015〕12号文、儋府办〔2015〕13号文及儋府办〔2016〕167号文中均对对应年度的油补申领补贴程序进行了规定。三份文件对油补申领程序的规定基本一致，均规定首先要由补助对象填写申请审批表，由所在村（居）委会和镇政府出具意见后，持渔船有关证件的原件和复印件等相关材料到辖区渔政渔监站办理油补申领手续。并由辖区渔政渔监站对材料进行初审并公示无异议后层报儋州市渔政渔监处和儋州农业局审核、审批并发放对应年度油补。   原审认为，一、关于陈烯宪是否具有诉讼主体资格的问题。本案中，虽然涉案渔船四证登记的持证人均为远源公司，但根据庭审调查情况，陈烯宪个人持有涉案渔船的所有股份，陈烯宪为涉案渔船的实际所有权人和经营人。之所以出现相关渔船证件登记在远源公司名下的情况，是因为陈烯宪将涉案渔船挂靠在远源公司经营。陈烯宪作为涉案渔船的实际所有权人和经营人，是涉案渔船柴油成本的实际承担者，与被诉行政行为具有利害关系。陈烯宪以本人名义起诉并无不当。   二、关于陈烯宪的起诉是否超过法定起诉期限的问题。儋州农业局辩称陈烯宪明知其不能获得油补而怠于行使权利，已超出法定的起诉期限。原审法院认为，根据庭审调查查明的情况，陈烯宪直至2018年9月20日才明确得知儋州农业局拒绝向陈烯宪发放2012、2013及2014年度的油补。儋州农业局并未举证证明在2018年9月20日之前陈烯宪已经知道或应当知道儋州农业局拒绝向其发放相关年度的油补。故陈烯宪的起诉期限应从2018年9月20日起算，因此陈烯宪的起诉并未超过法定起诉期限。   三、关于儋州农业局拒绝向陈烯宪发放油补所依据的相关规范性文件是否违法的问题。陈烯宪在本案中要求对琼海渔办〔2014〕46号文、琼海渔办〔2014〕291号文、琼海渔办〔2014〕227号文、儋府办〔2015〕12号文、儋府办〔2015〕13号文、儋府办〔2016〕167号文的合法性一并进行审查。儋州农业局确认其判断陈烯宪不符合油补发放条件的主要依据为《油补暂行办法》及上述规范性文件。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一百四十八条的规定，人民法院在审查规范性文件的合法性时，应从规范性文件制定权限、是否符合上位法规定及制定程序等方面予以审查。根据该条款及有关法律规定对陈烯宪申请审查的6份规范性文件进行审查后，原审法院认为：1.《中华人民共和国渔业法》第六条规定，县级以上地方人民政府渔业行政主管部门主管本行政区域内的渔业工作。省渔业厅作为海南省人民政府的渔业行政主管部门，对全省行政区域内的渔业工作依法享有行政管理权；油补发放作为渔业行政管理工作的一部分，属其法定职权范围。省渔业厅有权针对海南省内油补发放制定相关规范性文件。2.近年来，由于海南省一些市县出现了公司渔船管理混乱、人证不符、私下交易严重、套取和冒领油补等违法、违规现象，并有部分人员被纪检和司法部门查处。为规范全省的油补工作，省渔业厅根据农业部相关文件，结合海南省渔业行政管理需求，自2014年起陆续以文件的形式出台了有针对性的油补发放方案和规范。这些文件属于渔业行政主管部门为了规范相关行政措施，更好地履行油补发放和渔业管理职责而制定的规范性文件。其内容与《中华人民共和国渔业法》《油补暂行办法》的规定并不冲突，并不存在违反上位法规定减损公民、法人和其他组织合法权益的情形。3.陈烯宪申请审查的省渔业厅相关规范性文件已经集体讨论通过和省渔业厅厅领导签发，予以公开，并未存在严重违反制定程序的情形。陈烯宪申请审查的儋州市政府相关规范性文件与省渔业厅同年度文件内容基本一致，相关文件均经过市政府常务会议等讨论审议通过，并依法予以主动公开。因此，陈烯宪主张相关规范性文件不合法的理由不能成立。   四、关于儋州农业局是否应向陈烯宪发放“琼儋州19009”船2012、2013、2014年度油补的问题。本案中，根据庭审调查，结合《中华人民共和国渔业法》《渔业捕捞许可管理规定》《中华人民共和国渔业船舶登记办法》《油补暂行办法》及儋州农业局提交的相关依据，应当认为陈烯宪不符合2012、2013、2014年度油补发放条件。陈烯宪要求儋州农业局向其发放2012、2013、2014年度的油补没有事实和法律依据，应不予支持。   首先，省渔业厅及儋州市政府根据国家油补发放政策和农业部相关文件，分别制定了海南省及儋州市2012、2013、2014年度油补发放方案，规定了对应年度油补发放的条件及不予发放的情形。其中，为解决外省籍渔民的油补问题，三个年度的油补方案中均规定渔业船舶所有权证书持证人为外省籍渔民，或外省籍渔民持最大比例股份，或外省籍渔民持股比例总和达到51%以上（含）的渔船，在规定的时间内（2012、2013年度油补为2014年12月31日前，2014年度油补为2015年3月5日前），渔业船舶所有权证书持证人已变更为海南省传统渔民、渔业公司，且海南省传统渔民、渔业公司持最大比例股份且持股比例总和达到51%以上（含）的，可以发放2012、2013、2014年度的油补。但本案陈烯宪在相应时间期限内并未变更涉案渔船的股份，不符合相关年度的油补发放方案。其次，陈烯宪在诉讼过程中未提供证据证明涉案渔船在2012至2014年期间在我省有相关进出港签证记录、南海海域正常作业累计三个月以上。陈烯宪虽然提交了涉案渔船的渔业船舶证书，但根据陈烯宪提交的该证据，涉案渔船在2012、2013、2014年度所有的进出港签证记录均只有进港或出港，没有一个航次有完整的进出港记录，不符合进出港签证的记录规范。也无法证明陈烯宪在该三个年度有三个月的累计作业记录。陈烯宪提交的证据不符合相关年度的油补发放方案的规定。再次，儋州市政府在2012、2013、2014年度的油补发放方案中均规定申领油补首先要由补助对象填写申请审批表，由所在村（居）委会和镇政府出具意见后，持渔船有关证件的原件和复印件等相关材料到辖区渔政渔监站办理油补申领手续。本案中，陈烯宪未举证证明其在2018年9月20日向儋州农业局申领时或在此之前向儋州农业局或其相关部门、单位提交了符合条件的申请材料。故陈烯宪的申请不符合油补发放中的程序性要求。   综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条、第六十四条、第六十九条，《最高人民法院关于适用的解释》第一百四十八条的规定，判决驳回陈烯宪的诉讼请求。   陈烯宪上诉称，一、原审法院驳回陈烯宪主张的儋州市渔业局拒绝发放油补所依据的相关规范性文件不合法的理由属于审查不清，适用法律错误。（一）根据财建〔2009〕1006号《渔业成品油价格补助专项资金管理暂行办法》（以下简称《补助办法》）第二十三条、农办渔〔2012〕164号、〔2013〕95号、〔2014〕71号《农业部办公厅关于做好2012/2013/2014年渔业油价补助资金发放工作的通知》及财政部等七部委《关于成品油价格税费改革后进一步完善种粮农民部分困难群体和公益性行业补贴机制的通知》的相关规定，陈烯宪认为省渔业厅有权制定油补发放具体实施细则，依据的是农业部和财政部等部委的授权，并非原审判决认定的属于《中华人民共和国渔业法》规定的法定职权。省渔业厅制定的规范性文件均已列明其制定的依据是上述规定，而非《中华人民共和国渔业法》，渔业油价补贴属于国家的惠农性政策，具体实施方案的制定不属于行政管理部门的法定职权范围，而是国务院及其部委的授权范围，属于法无授权不可为的事项。但根据《中华人民共和国渔业法》第一、二条的规定，其立法范围不包括油补发放。（二）根据《补助办法》《农业部办公厅关于做好2012/2013/2014年渔业油价补助资金发放工作的通知》第二条及《海南省规范性文件制定与备案登记规定》第十一条的规定，陈烯宪认为省渔业厅及儋州市制定的关于排除或限制省外户籍渔民获得油补的权利以及增设省外户籍渔民获得油补的条件等具体规定属于超越法律、法规、规章授权范围的情形。但原审判决对此并未进行审查，属于部分事实没有查明。（三）原审判决虽引用了《中华人民共和国渔业船舶登记办法》作为依据，但《中华人民共和国渔业船舶登记办法》并没有明确规定违反该办法会产生扣除或扣减油补的后果，且扣减或扣除油补的条件已在《补助办法》里明确规定为违反《中华人民共和国渔业法》的情形，因此相关单位自定义设定的增加义务或减损权利的规定，属于《最高人民法院关于适用的解释》第一百四十八条第二款第三项规定的情形。（四）部分规范性文件溯及既往，儋府办〔2015〕12、13号文的发文时间是2015年2月4日，却要求陈烯宪在2014年12月31日前变更才能发放2012、2013年油补，陈烯宪无法完成。（五）本案所涉规范性文件涉及公民最基本的财产权，其制定程序应当严格按照规范性文件的制定程序进行，且判断是否严重违反制定程序应当考虑违反的某个程序会给公民带来的影响及造成的后果，不能简单机械的进行形式审查。根据《国务院办公室关于加强行政更规范性文件制定和监督管理工作的通知》《国务院办公室关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见》的精神，合法的规范性文件是建设法治社会的基本保障，审判机关应当切实履行审查职责。但原审判决认定本案所涉规范性文件不存在严重违法的情形，陈烯宪对此不予认可。陈烯宪认为原审法院对本案规范性文件合法性的审查不清，适用法律错误，依法不应当作为本案的依据。   二、关于儋州农业局是否应当向陈烯宪发放油补的问题。（一）儋府办〔2015〕12、13号文的发文时间是2015年2月4日，却要求陈烯宪在2014年12月31日前变更才能发放2012、2013年油补，陈烯宪无法完成。且儋州农业局提交的关于发放2012年油补的其他三份规范性文件，即儋府办〔2014〕33号文、琼海渔办〔2014〕46号文、〔2014〕291号文，均没有此规定。而且陈烯宪船舶“四证”齐全有效、持证人一致、船舶所有权证书中持证人也为海南省的渔业公司，符合《中华人民共和国渔业船舶登记办法》，甚至符合琼海渔办〔2014〕291号文的规定。（二）原审法院依据儋州农业局提供的规范性文件要求本案渔船在海南省有相关进出港签证的记录，陈烯宪认为有该要求的条款属于违法增加公民义务的条款，也是溯及既往的要求。另外陈烯宪的捕捞许可证中明确显示捕捞区域为C3，儋州农业局在原审庭审中也明确表示该区域包括广东、广西、海南三地，陈烯宪根据捕捞区域就近选择进出港完全符合《中华人民共和国渔业法》《渔业捕捞许可管理规定》的规定，因此要求一定要在海南有进出港是明显不合理的，《补助办法》及农业部的其他关于油补发放的规定也没有此要求，增设该义务是明显没有法律依据的，因此该规定不具有合理性、合法性，不应当作为本案的依据。（三）原审法院认为陈烯宪没有提交符合条件的申请材料，从而不符合油补发放中的程序性要求是错误的。陈烯宪提交的相关录音材料中儋州农业局明确表示不收取陈烯宪提供的任何材料，且该录音材料的真实性儋州农业局当庭予以认可。因此不是陈烯宪不提交材料，而是儋州农业局不收取材料。另外，根据《农业部办公厅关于做好2012/2013/2014年渔业油价补助资金发放工作的通知》第一条以及《补助办法》第十条的规定，县级渔业部门应组织符合条件的渔业生产者填报补助申请表，该表也应由儋州农业局提供。   综上，原审判决认定事实不清，适用法律不当，请求二审法院撤销原审判决，改判支持陈烯宪的诉讼请求。   儋州农业局答辩称，一、陈烯宪的诉讼主体不适格。“琼儋州19009”船的渔业船舶所有权证书、渔业船舶检验证书、渔业船舶登记证书、渔业捕捞许可证均登记在案外人远源公司名下，陈烯宪以自己的名义起诉，主体资格不适格。二、陈烯宪不具备油补资格，不属于海南省油补发放范围。根据省渔业厅有关文件规定，享受油补政策的只能是海南省籍的渔民或渔业公司（即由海南省籍渔民或海南省的渔业公司占51%以上股份）。陈烯宪系广西籍渔民，不属于海南省油补发放范围。三、陈烯宪未提交证据以证明其渔船符合油补发放的条件。四、陈烯宪诉请油补发放超过了起诉期限。此外，对于陈烯宪提出的合法性审查申请，儋州农业局认为相关文件内容符合法律规定，陈烯宪要求对相关文件进行审查于法无据。综上，请求二审法院驳回陈烯宪的上诉请求，维持原审判决。   原审期间双方当事人提交的证据均已移送至本院。经审查，本院确认原审法院对上述证据的认证意见正确。根据上述有效证据，本院对原审法院认定的事实予以确认。   本院认为，本案系陈烯宪诉儋州农业局不履行发放2012、2013、2014年度油补义务之诉。根据《中华人民共和国渔业法》第六条和《渔业成品油价格补助专项资金管理暂行办法》第十条、第十六条的规定，儋州农业局作为县级渔业主管部门，具有组织发放油补资金的法定职责。本案的争议焦点为：1.陈烯宪是否向儋州农业局提出申请发放2012、2013、2014年度油补；2.本案所涉的规范性文件是否合法；3.陈烯宪是否符合领取油补的条件。   一、关于陈烯宪是否向儋州农业局提出申请发放2012、2013、2014年度油补的问题。根据本案查明的事实，陈烯宪曾于2018年9月21日通过委托律师的方式向儋州农业局口头提出过要求发放2012、2013、2014年度油补的申请，虽然其并未提交相关申请书，但不能否认陈烯宪曾向儋州农业局申请发放油补这一事实。儋州农业局辩称陈烯宪未向其提出申请发放2012、2013、2014年度油补，与事实不符，本院不予支持。   二、关于本案所依据的相关规范性文件是否合法问题。省渔业厅根据国家油补发放精神和农业部的通知要求，制定了关于2012、2013、2014年度油补发放方案的规范性文件琼海渔办〔2014〕46号文、〔2014〕291号文、〔2014〕391号文、〔2016〕227号文，而陈烯宪申请审查的儋州市政府相关规范性文件与省渔业厅同年度文件内容基本一致。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百条第二款规定：“人民法院审理行政案件，可以在裁判文书中引用合法有效的规章及其他规范性文件。”省渔业厅、儋州市政府制定的相关规范性文件，并未与法律法规或者上位规范性文件相抵触，故可以用以审查本案被诉行政行为。陈烯宪主张上述规范性文件违法的理由不能成立。   三、关于陈烯宪是否符合领取2012、2013、2014年度油补条件的问题。省渔业厅制定的〔2014〕291号文规定：“'四证'齐全有效且持证人一致，船舶所有权证书持证人为外省户籍渔民的公司渔船，根据渔船属地管理原则，不发放油补。'四证'不一致的且船舶所有权证书持证人为非本省传统渔民的，根据渔船属地管理原则，不发放油补。船舶所有权证书持证人为非本省传统渔民的船证不符的公司渔船不发放油补。”〔2014〕391号文规定：“以下情形不予发放：1.'四证'齐全有效且持证人一致，在2014年12月31日前，渔业船舶所有权证书持有人仍为外省户籍渔民，或外省户籍渔民持最大比例股份，或外省户籍渔民持股比例总和达到51%以上（含）的渔船；2.'四证'持证人不一致，且船舶所有权证书持证人为外省户籍渔民的；3.'四证'齐全，但船证不符的公司渔船。”本案中，虽然涉案渔船四证登记的持证人为远源公司，但陈烯宪实为涉案渔船的所有权人和经营人，系广西籍渔民，故陈烯宪不符合上述文件规定的领取油补的条件。陈烯宪辩称其符合领取油补的条件，缺乏事实依和法律依据，本院不予支持。   综上，陈烯宪不符合领取2012、2013、2014年度油补的条件，儋州农业局对其申请不予准许并无不当。原审判决认定事实清楚，适用法律正确。陈烯宪的主张缺乏事实根据与法律依据，其上诉请求不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：   驳回上诉，维持原判。   二审案件受理费100元，由上诉人陈烯宪负担。   本判决为终审判决。   审 判 长 刘利红   审 判 员 钱 冰   审 判 员 聂海波   审 判 员 赵道远   审 判 员 钟垂林     二〇一九年四月八日   法官助理 夏丽君   书 记 员 刘思佳     附：本判决相关法律依据   《中华人民共和国行政诉讼法》   第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：   （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；   （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；   （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；   （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。   原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。