苏州工业园区人民法院 行 政 判 决 书 （2018）苏0591行初10号 原告：苏州世博金属制品有限公司，住所地苏州市三元工业园区一区2号。 法定代表人：姚国新，总经理。 委托诉讼代理人：杨传圣，江苏杨传圣律师事务所律师。 委托诉讼代理人：王皓，江苏杨传圣律师事务所律师。 被告（原行政机关）：苏州工业园区综合行政执法局，住所地苏州工业园区现代大道999号现代大厦6楼。 法定代表人：史廉，局长。 出庭应诉负责人：陈习伟，该局副调研员。 委托诉讼代理人：洪源，该局工作人员。 委托诉讼代理人：刘晶，江苏华为律师事务所律师。 被告（复议机关）：苏州工业园区管理委员会，住所地苏州工业园区现代大道999号现代大厦。 负责人：丁立新，主任。 委托诉讼代理人：陆启，工作人员。 委托诉讼代理人：秦杨，江苏众勋律师事务所律师。 原告苏州世博金属制品有限公司（以下简称“世博金属公司”）不服苏州工业园区综合行政执法局（以下简称“园区综合执法局”）苏园综法罚综决字［2018］第001号《行政处罚决定书》，以及复议机关苏州工业园区管理委员会（以下简称“园区管委会”）［2018］苏园行复第3号《行政复议决定书》，向苏州市姑苏区人民法院提起行政诉讼。苏州市姑苏区人民法院依法将该案移送本院审理。本院受理后，向被告送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告世博金属公司的委托代理人杨传圣，被告园区综合执法局的委托代理人洪源、刘晶，被告园区管委会的委托代理人陆启、秦杨到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告园区综合执法局于2018年2月12日作出苏园综法罚综决字［2018］第001号《行政处罚决定书》，认定原告世博金属公司有擅自改变72013号宗地用途、未取得建设工程规划许可证擅自进行建设等违法行为，认为原告世博金属公司的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国土地管理法》、《江苏省城乡规划条例》的规定，遂对原告世博金属公司作出如下处罚：①限期1个月内拆除主体厂房局部用钢结构和混凝土搭建的二层建筑结构，和主体厂房西南角位置上扩建钢结构三层建筑物；②责令世博金属公司严格按照批准土地用途依法使用土地，限期30日整改到位；③对原告世博金属公司处以罚款65.1321万元。原告世博金属公司不服该处罚决定书，向被告园区管委会提起行政复议，复议机关园区管委会于2018年5月3日作出［2018］苏园行复第3号《行政复议决定书》，维持园区综合执法局作出的苏园综法罚综决字［2018］第001号《行政处罚决定书》。 原告世博金属公司诉称：1、行政处罚超过时效。原告将厂房改造是公开的，改造的时间超过了三年，远远超过了行政处罚的时效规定。2、被告园区综合执法局存在选择性执法。与原告相同或相类似的产业园在苏州工业园区内大量存在，被告园区综合执法局只对原告进行处罚，明显属于选择性执法，违背行政公平的原则。3、处罚对象错误。原告只是将房屋出租给玲珑街88号创意园的承租人做办公使用，并未将厂房变更为商业，不存在原告擅自变更土地用途的行为。原告将房屋出租给承租人之后，承租人自行对室内进行装修改造，园区综合执法局作出处罚的对象应当是实际使用房屋的承租人。4、被告园区综合执法局执法权限不明。园区综合执法局并没有提供相关的执法权限的依据。违法建设的处罚属于违反城乡规划范围，受城乡规划方面的法律法规约束；违反土地的处罚，则受土地管理方面的法律法规约束，被告园区综合执法局的行政处罚决定书。将两个不同法律关系调整的内容放在了一起。5、被告园区综合执法局的处罚违反了一事不再罚的规定，且客观上原告也无法按照行政处罚决定书的内容履行。2017年10月30日、2017年12月11日、2017年12月20日，苏州市公安消防支队工业园区大队连续对原告作出了苏园公消重字（2017）第0001号《重大火灾隐患整改通知书》等文书，还查封了玲珑街88号创意产业园。目前涉案的厂房仍然处于查封状态。被告园区综合执法局的处罚明显违反了一事不再罚的原则。6、所处罚款明显不当。本来该处房屋就具有办公的用途，原告将房屋转租给其他小业主办公用，不存在改变土地用途，所以对原告实施罚款明显不当。退一步讲即使原告将少部分房屋进行改造，也不应当按照全部面积来处以罚款，更不应当按照顶格30元每平方米来罚款，处罚缺乏依据并且明显过重。综上，原告认为被告园区综合执法局作出的苏园综法罚综决字［2018］第001号《行政处罚决定书》存在违法事实不清、程序不当、适用法律及处罚对象错误的情形，应判决确认上述行政行为违法，予以撤销；被告园区管委会作出的［2018］苏园行复第3号《行政复议决定书》亦明显错误，同样应当予以撤销。因此原告诉至法院。 被告园区综合执法局答辩称：园区综合执法局的行政执法主体适格，认定事实清楚且证据确凿，行政处罚程序规范合法，处罚适用法律法规正确，请求驳回原告的诉讼请求。 被告园区管委会答辩称：本复议机关的行政复议决定认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，在行政复议案件审理过程中严格遵守了法定程序，请求驳回原告的诉讼请求。 被告园区综合执法局提交了以下证据： 1、《责令停止违法行为通知书》及送达回证，证明在发现原告的违法行为后，被告向原告送达了该通知书，责令原告立即停止违法行为。 2、《苏州工业园区综合行政执法局立案呈批表》、《案件承办人员指定书》及执法人员行政执法证，证明被告对原告的违法行为正式立案查处。 3、《接受调查通知书》、送达回证及见证人证明材料，证明被告通知原告于2017年11月6日前携相关资料到被告处接受调查。 4、现场检查照片，证明被告对原告不按照批准的用途使用土地、未取得建筑工程规划许可证进行建设的违法事实和现场检查情况。 5、原告与美嘉科技(苏州)有限公司签订的72013号宗地的《工厂租赁合同》及其补充协议，证明原告向美嘉科技(苏州)有限公司整体承租72013号宗地(玲珑街88号)及厂房。 6、玲珑玲珑街88号部分《租赁合同》，证明原告将玲珑街88号72013号宗地厂房转租给小业主的事实，且租赁合同中房屋使用用途均为办公。 7、苏州工业园区规划建设局出具的《关于玲珑街88号厂房违法情况认定》；苏州工业园区规划建设委员会出具的《关于玲珑湾街88号厂区内规划违法事宜》(附现场照片、规划批准及竣工验收等相关材料)；苏州工业园区国土环保局《违法行为认定书》、不动产登记簿、《土地使用权转让合同》，证明原告未经批准进行违法建设、未按批准用途使用土地，被园区规建委及园区国土环保局认定违法。 8、苏州工业园区综合执法局调查询问笔录一份，被询问人为原告法定代表人姚国新，姚在接受调查时承认原告实施了未按规划批准用途使用国有土地、未取得建设工程规划许可证进行建设的违法行为。 9、园区测绘工程项目测绘成果报告，证明72013号宗地(玲珑街88号)厂房后期建设的产证外建筑面积8152.89平方米。 10、《违法案件处理决定呈批表》。 11、《行政处罚告知书》及送达回证，证明被告依法向原告送达行政处罚告知书，告知其具有陈述和申辩的权利。 12、《行政处罚听证告知书》及送达回证，证明被告已向原告送达行政处罚听证告知书，告知原告依法享有听证的权利。 13、《听证申请》，证明原告对行政处罚告知书申请听证。 14、《听证通知书》及送达回证，证明被告依法告知原告听证的具体时间、地点、权利义务等。 15、延长办案时间审批表，证明因案情复杂，被告依法延长办案时间30日。 16、《听证笔录》及原告出席听证人员相关委托手续等，证明被告依法履行听证程序。 17、苏园综法罚综决字[2018]第001号《行政处罚决定书》及送达回证，证明被告对原告依法作出行政处罚决定。 18、[2018]苏园行复第3号《行政复议决定书》，证明原告申请复议没有被采纳。 19、《国务院关于苏州工业园区开展开放创新综合试验总体方案的批复》(国函[2015]151号)、《省政府办公厅印发关于开展综合行政执法体制改革试点工作指导意见的通知》(苏政办发[2015]86号)、《园区工委管委会关于明确苏州工业园区党工委管委会各职能机构主要职责和内设机构的通知》(苏园工[2016]22号)，证明被告具有执法权限。 22、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》、《中华人民共和国城乡规划法》、《江苏省城乡规划条例》等作出行政处罚的法律依据。 被告园区管委会提交的证据是： 1、行政复议申请书、营业执照、法定代表人身份证明、授权委托书、世博金属公司提交的证据材料、行政复议受理通知书、送达回证，证明世博金属公司提出复议申请，后园区管委会于2018年3月19日受理复议申请，并于之后送达世博金属公司。 2、行政复议答复通知书、送达回证、行政复议答辩状，证明向园区综合行政执法局送达了行政复议答复通知书，该局收件后按照法律规定提交了相关材料。 3、行政复议决定书、送达回证，证明2018年5月3日作出行政复议决定，并于之后送达当事人。 原告世博金属公司未提交其他证据。 经庭审质证，本院对上述证据的效力依法予以确认。 经审理查明： 地号72013的宗地位于苏州工业园区玲珑街88号，系美嘉科技（苏州）有限公司（以下简称“美嘉公司”）于2001年受让获得，土地使用权面积21710.7平方米，土地用途为工业用地。美嘉公司经批准在该宗地建设了厂房进行生产经营。2014年2月，美嘉公司与本案原告世博金属公司签订《工厂租赁合同》，美嘉公司将玲珑街88号的整体厂房出租给世博金属公司，租期自2014年6月8日起至2034年4月7日止。世博金属公司整体承租了美嘉公司的厂房后，将该处厂房改造，分租给数十家承租人分别使用，用于开设羽毛球场、水果卖场、以及美甲、餐饮等商业用途。 2017年10月，本案被告园区综合执法局发现世博金属公司将该处工业厂房改造后作为商业经营及办公使用，经审批后于2017年11月1日进行立案查处。其间，苏州工业园区国土环保局于2017年10月27日向园区综合执法局回函确认：园区72013号宗地，土地批准用途为工业用地，目前地块作为商业经营和办公使用，属于未按批准用途使用土地。苏州工业园规划建设委员会于2017年11月2日向园区综合执法局回函确认：玲珑街88号厂区内的搭建内容均未获得规划批准，属于规划违法建设。2017年11月2日，园区综合执法局执法人员向世博金属公司送达了《责令停止违法行为通知书》，责令世博金属公司立即停止违法行为，听候处理。 2017年11月6日，世博金属公司法定代表人姚国新至园区综合执法局接受调查。在调查中姚国新承认：世博金属公司整体承租美嘉公司的厂房后，将厂房主体原来一层挑高的空间做了改造，形成两层空间，未经相关部门批准；世博金属公司还将厂房西南角原为两层的部位进行改造，扩建为三层，未经相关部门审批；世博金属公司将厂房改造后分租给各个承租户分别使用。 被告园区综合执法局拍摄的现场照片显示，玲珑街88号整体厂房改造后被分租用于开办羽毛球馆、水果卖场、课外教育、以及美甲、餐饮等商业用途。 2017年11月23日，经园区综合执法局委托，苏州工业园区测绘地理信息有限公司对玲珑街88号原美嘉公司厂房的搭建建设面积进行测量，出具了测绘成果报告。 2017年12月15日，园区综合执法局向世博金属公司送达了行政处罚告知书，告知：你单位未经批准擅自改变72013号宗地工业用地用途，未取得建筑工程规划许可证进行建设，将地块内工业厂房改造成非工业的产业园进行经营，其行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第56条、《中华人民共和国城乡规划法》第40条、第50条第2款、《江苏省城乡规划条例》第36条、第38条的规定……本机关拟对你单位作出如下行政处罚：1、责令你单位限期1个月内拆除违法改造搭建的建筑物和构筑物；2、责令你单位严格按照批准土地用途依法使用土地，限期30日整改到位；3、处以30元/平方米的罚款，按宗地面积21710.7平方米计算，计65.1321万元。并且告知：如你单位对本机关上述认定的违法事实、处罚依据及处罚内容等有异议，可以在接到本告知书之日起三个工作日内向本机关提出书面陈述或者申辩意见。 世博金属公司接到上述《行政处罚告知书》后申请听证。2018年1月10日，园区综合执法局组织进行了听证。听证由园区综合执法局指定人员主持，世博金属公司委托律师杨传圣、王皓参加了听证，进行了陈述申辩。 2018年2月12日，园区综合执法局作出苏园综法罚综决字［2018］第001号《行政处罚决定书》，主要内容是：“……经调查核实，你单位未经批准，擅自改变72013号宗地工业用地用途，作为非工业的产业园进行经营，出租给个人或者单位。你单位未取得建设工程规划许可证，在主体厂房局部用钢结构和混凝土搭建二层建筑结构、主体厂房西南角位置上扩建钢结构三层建筑……根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定……《江苏省城乡规划条例》第六十二条第一款规定……《中华人民共和国土地管理法》第八十条规定……《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十七条规定……《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十三条规定……现决定对你单位作出如下处罚：1.责令你单位限期1个月内拆除违法建设，具体为:主体厂房局部用钢结构和混凝土搭建的二层建筑结构，主体厂房西南角位置上扩建钢结构三层建筑物。2.责令你单位严格按照批准土地用途依法使用土地，限期30日整改到位。3.处以30元/平方米的罚款，按宗地面积21710.7平方米计算，计65.1321万元……”2018年2月13日，该《行政处罚决定书》送达了世博金属公司。 世博金属公司不服该行政处罚决定书，向园区管委会申请复议，请求撤销苏园综法罚综决字［2018］第001号《行政处罚决定书》。园区管委会于2018年3月19日受理后，依照《中华人民共和国行政复议法》的规定进行了审理。经过审理，园区管委会认为被申请人作出的苏园综法罚综决字［2018］第001号行政处罚决定书认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，遂于2018年5月3日作出［2018］苏园行复第3号《行政复议决定书》，维持园区综合执法局作出的苏园综法罚综决字［2018］第001号《行政处罚决定书》。 本院认为： 首先，根据《行政处罚法》规定，行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施。在此基础上，国务院、江苏省出台规定推进相对集中行政处罚权。另外，根据江苏省政府关于开展综合行政执法体制改革试点工作的相关部署，苏州工业园区组建综合行政执法机构，进行跨部门、跨行业的综合执法。园区综合行政执法局的机构职能中，包含负责开展园区城市管理（包括市容市政、规划建设、水政水务及其相关管网、城市绿化）、安监、渔政、国土、城镇燃气及相关市政管网等领域的综合行政执法工作，行使上述领域相对集中行政处罚权等职能。因此，被告园区综合执法局具有本案所涉及的国土、规划建设方面的行政处罚权。园区综合执法局是本案适格被告。本案在行政诉讼前经过行政复议。复议机关园区管委会经复议维持原行政行为。行政诉讼法规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。因此本案中园区管委会作为共同被告，符合法律规定。 本案中，被告园区综合执法局于2017年10月起对位于玲珑街88号的第72013号宗地改变土地用途、未经规划批准进行建设的行为进行调查、检查，通过询问、拍照等方式收集证据，并向园区国土环保局、园区规划建设委员会进行查询，确认原告世博金属公司实施了未经批准改变土地用途、未经规划批准进行建设的违法行为，遂进行立案查处。园区综合执法局的调查、检查、立案等过程，均符合法律规定。 根据《行政处罚法》规定，行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。当事人有权进行陈述和申辩。本案中，被告园区综合执法局在作出行政处罚之前，向原告发送了《行政处罚告知书》，告知拟对原告作出行政处罚，并告知其陈述申辩等相关权利。在原告申请听证之后，被告园区综合执法局依法组织听证，听取了原告的陈述申辩。被告园区综合执法局依法保障了原告的知情权和陈述申辩权。 在前述基础上，被告园区综合执法局作出苏园综法罚综决字［2018］第001号《行政处罚决定书》，该份《行政处罚决定书》通过列举确凿的证据，明确认定原告世博金属公司实施了“未经批准，擅自改变72013号宗地工业用地用途，作为非工业的产业园进行经营，出租给个人或者单位，……未取得建设工程规划许可证，在主体厂房局部用钢结构和混凝土搭建二层建筑结构、主体厂房西南角位置上扩建钢结构三层建筑”的违法行为。被告园区综合执法局详细说明了《中华人民土地管理法》、《中华人民共和国城乡规划法》等法律法规的规定，从而依照法律规定对原告世博金属公司作出了：限期1个月内拆除违法建设、限期30日完成土地用途整改、处以65.1321万元罚款的行政处罚。该份《行政处罚决定书》证据确凿，认定事实清楚，适用法律正确，符合法定程序。 关于被诉行政复议的合法性问题。本案中，复议机关园区管委会对于原告的复议申请依法予以受理；在复议审查过程中针对被诉的行政处罚行为，围绕事实、证据、适用依据、处罚程序、处罚内容等方面进行了审查。经审查复议机关认为园区综合执法局的行政处罚认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，依法对该行政处罚结果予以维持。园区管委会在复议受理、审理方式、审查范围、作出复议决定等程序上，均符合法律规定。 关于原告世博金属公司提出，原告将厂房改造的时间超过了三年，远超过行政处罚的时效规定的问题。经查，《中华人民共和国行政处罚法》规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”本案中，原告世博金属公司违法改变土地用途、违法将厂房改造的行为是连续的违法行为，其违法行为直至被告前往查处时仍处于持续状态并未终了。因此，被告园区综合执法局对原告违法行为进行处罚，不违反《中华人民共和国行政处罚法》关于行政处罚时效的规定。 关于原告世博金属公司提出，原告只是将房屋出租给玲珑街88号创意园的承租人做办公使用，原告将房屋出租给承租人之后，承租人自行对室内进行装修改造，园区综合执法局的处罚对象应当是实际使用房屋的承租人，对原告处罚属于对象错误的问题。经查，玲珑街88号美嘉公司厂房地块的性质为工业用地，原告世博金属公司对此是明知的。原告世博金属公司整体承租了属于工业用地的土地厂房后，将整体厂房改造分割成若干大小、形状不同的使用部分（即原告所称的“房屋”），出租给不同的使用人用于开办羽毛球馆、水果卖场、课外教育、以及美甲、餐饮等商业用途。原告将一座整体厂房改造成若干“房屋”分别出租给不同的租户用于商业用途的事实，明白无误地表现了原告世博金属公司违法改变土地用途的主观故意和客观行为。园区综合执法局还查明，原告世博金属公司有“未取得建设工程规划许可证，在主体厂房局部用钢结构和混凝土搭建二层建筑结构、在主体厂房西南角位置上扩建钢结构三层建筑”的违法行为。因此被告园区综合执法局对原告世博金属公司违法改变土地用途、违法进行建设的行为进行处罚，处罚对象是正确的。 关于原告世博金属公司提出，苏州市公安消防支队工业园区大队因玲珑街88号创意产业园已对原告进行了处罚，被告园区综合执法局再对原告进行处罚违反了一事不再罚原则的问题。经查，根据原告称述，苏州市公安消防支队工业园区大队是因消防问题对原告进行处罚，而本案被告园区综合执法局是因原告违法改变土地用途、违法进行建设的行为进行处罚，处罚的事由完全不同，不违反一事不再罚原则。 关于原告世博金属公司提出，原告仅将少部分房屋进行改造，不应当按照全部面积来处以罚款，更不应当按照顶格30元每平方米来罚款，被告的处罚缺乏依据明显不当的问题。经查，《中华人民共和国土地管理法》第八十条规定：“不按照批准的用途使用国有土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交还土地，处以罚款。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十三条规定：“依照《土地管理法》第八十条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米10元以上30元以下。”根据本案所查明的事实，原告世博金属公司将位于玲珑街88号的72013号宗地的厂房整体承租后，对其进行了整体改造，分割出租给不同的租户用于商业用途。原告世博金属公司改变的是72013号宗地的土地用途，而72013号宗地的面积为21710.7平方米，因此被告园区综合执法局按照72013号宗地面积21710.7平方米对原告世博金属公司进行处罚既有事实依据，又符合法律规定。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十三条规定的罚款额为非法占用土地每平方米10元以上30元以下。被告园区综合执法局对原告世博金属公司违法改变72013号宗地土地用途的行为按每平方米30元处以罚款，在限定范围内，符合《中华人民共和国土地管理法实施条例》的规定。 关于原告世博金属公司提出被告园区综合执法局对原告进行处罚属于选择性执法的问题，本院认为，行政诉讼需要审查的是：违法事实是否成立？行政处罚是否符合法律？本案中，被告世博金属公司违法改变72013号宗地土地用途、违法进行建设的行为客观存在，被告园区综合执法局对其进行处罚符合法律规定。是否“选择性执法”不属于行政诉讼所审查的范围。此外所谓“选择性执法”的指责也不能免除原告因自己的违法行为而受到处罚的法律责任。 综上所述，园区综合执法局作出的苏园综法罚综决字［2018］第001号《行政处罚决定书》所依据的事实、证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序；园区管委会的行政复议程序和结果亦符合法律规定。据此，本院依照《中华人民行政诉讼法》第二十六条、第六十九条，《中华人民共和国行政处罚法》第八条、第十六条、第三十条、第三十一条、第三十九条、第四十条、第四十一条，《中华人民共和国土地管理法》第八十条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十三条，《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条，《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第二十二条、第二十八条、第三十一条等规定，判决如下： 驳回原告苏州世博金属制品有限公司的全部诉讼请求。 案件受理费50元，由原告负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省苏州市中级人民法院。 审 判 长  王冬青 审 判 员  顾凌燕 人民陪审员  潘建国 二〇一九年四月二日 书 记 员  郑 洁