昆明铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 （2018）云71行初28号 原告潘毕芬，女，1947年5月16日出生，汉族，住云南省昆明市富民县。 委托代理人段朋军，云南法务律师事务所律师。 被告富民县人民政府，地址：富民县永定街**。 法定代表人李旭东，县长。 委托代理人张志宏，富民县政府法制办公室主任。 委托代理人周鸿飞，云南治国律师事务所律师。 第三人富民县大营街道办事处束刻村委会束刻中村村民小组，，地址富民县大营街道办事处束刻村委会中村 负责人普松，村民小组长。 第三人李荣，男，1968年7月4日出生，汉族，住云南省昆明市富民县。 第三人富民县大营街道办事处束刻村委会束刻中村村民小组、李荣共同的委托代理人魏顺云，富民县永勤法律服务所法律工作者。 原告潘毕芬因行政登记一案，不服富民县人民政府（以下简称富民县政府）于2018年3月17日作出向李荣户颁发滇（2017）富民县农村土地承包经营权第031379号农村土地承包经营权证行政行为，向本院提起行政诉讼。本院于2018年10月18日受理后，依法向被告富民县政府、第三人富民县大营街道办事处束刻村委会束刻中村村民小组（以下简称中村村民小组）、李荣送达了起诉书副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年3月5日、4月3日公开开庭对本案进行了审理。原告潘毕芬及其委托代理人段朋军，被告富民县政府的委托代理人张志宏、周鸿飞，第三人李荣以及第三人中村村民小组、李荣共同的委托代理人魏顺云到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告富民县政府于2018年3月17日作出向李荣户颁发滇（2017）富民县农村土地承包经营权第031379号农村土地承包经营权证的行政行为。所颁发的权证上记载的主要内容为：发包方富民县永定街道办事处束刻村委会束刻中村村民小组，承包方代表李荣，承包方式家庭承包，合同代码530124001225020099J，承包期限1999年12月1日起至2029年11月30日止，承包地确权总面积5.51亩，承包地块总数5块，承包地块名称为大塘子、水库边、马三包、打石塘等。 原告潘毕芬诉称，其系富民县束刻中村村民，与中村村民小组签订有土地承包合同。富民县政府于2007年颁发的农地承包权证中显示，打石塘2.1亩旱地属于潘毕芬承包，是潘毕芬的承包地。2016年10月10日，潘毕芬与富民县束刻中村村民小组又签订了农村土地（耕地）承包合同，编码为530124001225020202J，该合同上登记的所有地块中包括争议地块打石塘，打石塘地块面积为2.84亩，质量等级为五等地，承包年限为1999年12月1日起至2029年11月30日止。因新一轮办证，潘毕芬在2018年领取滇（2017）富民县农村土地承包经营权第031480号农村土地承包经营权证后，才得知打石塘地块并未登记在该证中，而是被登记在李荣名下。潘毕芬提出诉讼请求:撤销富民县政府颁发给李荣的土地经营权证，证号为：滇（2017）富民县农村土地承包经营权第031379号；诉讼费由富民县政府承担。 原告潘毕芬向本院提供了以下证据材料： 1.身份证，以证明原告身份情况； 2.农地承包权证（2007）第530124020702168号土地承包经营权证，以证明打石塘地块属于潘毕芬的承包地，登记在富民县政府颁发的土地承包经营权证的事实； 3.普松和潘毕芬于2016年10月10日签订的农村土地（耕地）承包合同，以证明潘毕芬与村集体签订的承包合同中，其中有打石塘地块，该地块属于潘毕芬承包地的事实； 4.滇（2017）富民县农村土地承包经营权第031480号农村土地承包经营权证，以证明富民县政府颁发给潘毕芬的农村土地承包经营权证遗漏了对打石塘地块的登记； 5.登记时间为2017年9月9日的李荣的农村土地承包经营权登记簿，以证明打石塘地块被富民县政府错误登记为李荣的承包地块。 被告富民县政府辩称：2016年4月22日，潘毕芬申请办理8.56亩农村土地承包经营权证，2017年6月8日，中村村民小组长普松代表村民小组与潘毕芬签订了农村土地（耕地）承包合同，合同记载承包土地8.56亩。富民县本次农村土地承包经营权确权登记颁证工作按照《农村土地承包经营权登记试点工作规程》的要求，履行了收集整理承包合同、土地台账、登记簿、农户信息等资料，入户权属调查、测量地块成图、公示审核、建立登记簿等程序，最终依法发放农村土地承包经营权证。潘毕芬认为打石塘2.1亩旱地是其承包地，超出了潘毕芬申请办证的8.56亩土地。潘毕芬现在认为其对打石塘的2.1亩旱地享有土地承包权。根据《土地管理法》第十六条“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。”经核查，富民县政府对潘毕芬与李荣就打石塘2.1亩旱地的争议未作任何处理。农村土地使用权争议行政处理前置，未经人民政府处理，潘毕芬无权直接向人民法院起诉，请求依法判决驳回潘毕芬的诉讼请求。 被告富民县政府向本院提供了其向李荣、潘毕芬颁发农村土地承包经营权证的确权登记颁证档案资料二套，以证明其颁证的行政行为合法，具体包含以下证据材料： 1.李荣的确权登记颁证档案资料。 1-1.出席指界通知书（存根）； 1-2.承包方调查表； 1-3.承包地块调查表； 1-4.农村土地承包经营权公示结果归户表； 1-5.公示无异议声明书； 1-6.户主声明书； 1-7.承包农户颁证申请书； 1-8.农村土地（耕地）承包合同； 1-9.农村土地承包经营权登记簿； 1-10.承包地块示意图。 2.潘毕芬的确权登记颁证档案资料。 2-1.出席指界通知书（存根）； 2-2.承包方调查表； 2-3.承包地块调查表； 2-4.农村土地承包经营权公示结果归户表； 2-5.公示无异议声明书； 2-6.户主声明书； 2-7.承包农户颁证申请书； 2-8.农村土地（耕地）承包合同； 2-9.农村土地承包经营权登记簿； 2-10.承包地块示意图。 第三人中村村民小组述称，潘毕芬的起诉依据是潘毕芬与中村村民小组于2016年10月10日签订的“农村土地承包合同”，该合同已被中村村民小组及上级部门宣告为无效，有效合同是潘毕芬与中村村民小组于2017年6月8日签订的农村土地承包合同。中村村民小组于2017年6月8日将本案争议的位于打石塘2.84亩的土地承包给第三人李荣，是因为李荣出示了李荣与潘毕芬双方诉讼的相关判决书作为依据的，并上报给上级相关部门进行审查。经上级相关部门审查后，于2018年3月17日颁发了农村土地承包经营权证。无论从程序上、事实上等均合法合规，没有违规违法行为，也不存在侵犯潘毕芬合法权益的行为。 第三人中村村民小组向本院提供了以下证据材料： 1.富民县大营街道办事处束刻村民委员会证明、普松的身份证，以证明普松为富民县大营街道办事处束刻村委会束刻中村村民小组长； 2.普松与李荣、潘毕芬于2017年6月8日签订的农村土地（耕地）承包合同，普松与李克、毕光荣、毕建荣签订的农村土地（耕地）承包合同，以证明中村村民小组与潘毕芬、李荣签订的有效承包合同是2017年6月8日签订的。潘毕芬提供的2016年10月10日所签订的合同是无效的，村民小组的其他村民已经将2016年10月10日签订的承包合同交还给了中村村民小组的事实； 3.富民县人民法院（2009）富民初字第410号民事裁定书、（2011）富民初字第664号民事判决书，以证明潘毕芬于2009年、2011年两次向富民县人民法院起诉，最终，法院均认定本案诉争的土地属于李荣承包经营的事实； 4.照片，以证明本案诉争的土地一直属李荣耕种管理的事实。 第三人李荣述称，潘毕芬的起诉依据是其与中村村民小组于2016年10月10日签订的农村土地承包合同，该合同已被村民小组通知为无效合同并收回。之后，经过实地调查核实后，村民小组与承包户于2017年6月8日才签订了第二份承包合同，之后富民县政府于2018年3月17日颁发了经营权证书。面积为2.84亩的打石塘的土地是中村村民小组承包给李荣的，因该土地一直以来均属于李荣户耕种管理。潘毕芬为争该地块的承包经营权，多次到相关部门反映，并二次到富民县人民法院起诉，法院最终认定该土地属于李荣家承包经营使用。所以，中村村民小组于2017年6月8日将该地块承包给李荣是有事实和法律依据的。 第三人李荣向本院提供了以下证据材料： 1.农村土地承包经营权证，以证明2018年3月17日，富民县政府依法将本案诉争的土地承包给李荣耕种管理的事实； 2.民事裁定书、判决书，以证明潘毕芬于2009年、2011年两次向富民县人民法院起诉，人民法院均认定本案诉争的土地属于李荣承包经营的事实； 3.照片，以证明李荣承包使用的土地现状，该土地一直由李荣管理使用近40年；李荣承包的土地与潘毕芬承包的土地相邻，中间隔着一条公路。潘毕芬家承包的土地已经被潘毕芬丈夫的兄弟普有清建盖成房屋，已经不存在。 经质证，被告富民县政府、第三人中村村民小组、李荣对潘毕芬提供的证据材料1、4、5没有异议，认可证据材料2、3的真实性。此外，富民县政府、中村村民小组、李荣还持以下质证意见：富民县政府认为证据材料2与本案无关；证据材料3不是潘毕芬办理本次土地承包经营权证的合同依据。中村村民小组、李荣认为证据材料2不能证明其中的打石塘地块就是本案争议的2.84亩的打石塘地块；证据材料3系中村村民小组与潘毕芬于2016年10月10日签订的土地承包合同，该合同因有错误，已被宣布为无效合同，同村的其他人也签订有同样的合同，已经交回村民小组。李荣还认为本案争议的2.84亩打石塘土地一直是其在经营管理。 第三人中村村民小组、李荣对富民县政府提供的证据材料无异议，潘毕芬则持以下质证意见：（1）李荣的档案资料中证据材料1-5公示无异议声明书，其中记载的“新增00897,2.84亩”就是潘毕芬的打石塘地块，对打石塘地块，没有进行承包地块调查。（2）潘毕芬档案资料中证据材料1-5公示无异议声明书，其中“潘毕芬”字样签名不是潘毕芬本人签名；农村土地承包合同不是潘毕芬本人签订的；承包农户颁证申请书上的签名不是潘毕芬签的，申请日期为2016年4月22日，而土地承包合同的签订时间是2017年6月8日，自相矛盾，应该是先签订土地承包合同再提出确权申请，证明了富民县政府颁证行为不合法。（3）2017年6月8日签订的土地承包合同不是潘毕芬本人签订的，其对此不知情，现在也不追认。 富民县政府、李荣对中村村民小组提供的证据材料无异议。潘毕芬则持以下质证意见：对证据材料1无异议；证据材料2中，普松与“潘毕芬”于2017年6月8日签订的农村土地（耕地）承包合同不是潘毕芬本人签订的，潘毕芬对此并不知情；普松于2017年6月8日与李荣签订农村土地（耕地）承包合同，擅自将潘毕芬的承包地转给李荣承包；普松与李克、毕光荣、毕建荣签订的农村土地（耕地）承包合同与本案无关；证据材料3与本案无关；证据材料4不能证明中村村民小组的证明内容。 富民县政府、中村村民小组对李荣提供的证据材料无异议。潘毕芬则持以下质证意见：对证据材料1的合法性不予认可，富民县政府颁给李荣的土地承包经营权证证实颁证行为侵害了潘毕芬的合法权益；李荣权证上的打石塘地块和潘必芬于2016年10月10日签订的土地承包合同中的打石塘就是同一块地，因为地的代码的尾数都是00897，这个代码是不会变的；证据材料2与本案无关；证据材料3不能证明李荣要证明的内容，不予认可。 本院对上述证据材料作如下认证： 原告潘毕芬提供的证据材料均具有真实性，与案件相关联，本院予以采信，但能否证明潘毕芬举证的证明内容，本院结合其他证据综合进行评判。 被告富民县政府提交的证据材料能够证明被告作出被诉行政行为的过程以及作出颁发原告潘毕芬土地经营权证行政行为的过程，具有真实性，与案件相关联，本院予以采信，但能否证明被告举证的证明内容，本院结合其他证据综合进行评判。 第三人中村村民小组提交的证据材料：对证据材料1，各方当事人均无异议，本院予以采信；对证据材料2，中村村民小组与“潘毕芬”于2017年6月8日签订的农村土地承包合同并非潘毕芬本人签订，中村村民小组也当庭承认合同上不是潘毕芬的签名，认为系潘毕芬委托他人办理，但没有委托书，潘毕芬当庭不认可其委托他人签订合同事宜，对该合同也拒绝追认，因此该合同不具有真实性，本院不予采信。中村村民小组与李荣于2017年6月8日签订的农村土地承包合同，系本案被告作出被诉行政行为的依据，与案件相关联，本院予以采信。其他中村村民小组与非本案当事人签订的农村土地承包合同与本案没有关联性，本院不予采信。证据材料3仅表明潘毕芬进行过两次民事诉讼，但诉讼的裁判结果与本案无关，不能证明中村村民小组举证要证明的内容，本院不予采信。证据材料4的真实性不能判断，也不能证明中村村民小组举证要证明的内容，本院不予采信。 第三人李荣提交的证据材料1系被诉行政行为，不是证据，本院在此不予评价；证据材料2仅表明潘毕芬进行过两次民事诉讼，但诉讼的裁判结果与本案无关，不能证明李荣举证要证明的内容，本院不予采信；证据材料3的真实性不能判断，也不能证明李荣举证要证明的内容，本院不予采信。 经审理查明，2015年11月23日，富民县农业局向李荣送达了富民县农村土地承包经营权调查出席指界通知书，通知李荣对其承包的土地进行调查。经中村村民小组2016年4月15日同意，原承包方李开富户的户主更改为李荣。经由李开富指界，进行承包地块调查，调查确认了本多（编码为00145）、大塘子（编码为00374）、乱葬岗（编码为00827）、马三包（编码为0000865）、水库边（编码为01022）、乱葬岗（编码为00828）六个地块，经村民小组于2016年4月20日审核确定。李开富于2016年4月22日提出农村土地承包经营权确权登记颁证申请书，请求承包中村村民小组农村集体土地6宗，承包面积5.51亩等。2016年4月22日，在公示无异议声明书上，李开富户写明的成员为李开富（户主）、陈义芝（李开富配偶）、李朝珍（李开富母亲）；公示记事上写明勘误修正情况为：新增地块01371,2.55亩；删除地块00145,1.55亩；新增地块00441,0.46亩；删除地块00827,1.30亩；删除地块00828,0.70亩；新增地块01468,8.64亩；删除地块01371,2.55；删除地块01468；新增地块00897,2.84亩；李开富在承包方对公示结果意见栏中签名并签署“无异议”，普松在公示结果审核意见栏中签名并签署“合格”意见。2017年6月8日，中村村民小组作为发包方，李荣作为承包方，签订了农村土地（耕地）承包合同，双方约定李荣承包的土地为大塘子（（地块编码为5301240012250200374、马三包（（地块编码为5301240012250200865、打石塘（（地块编码为5301240012250200897、水库边（（地块编码为5301240012250201022、大塘子（（地块编码为5301240012250200441五块地，承包期限为30年：1999年12月1日起至2029年11月30日止。双方还约定了各自的权利义务等。富民县政府经审查上述事实及相关材料后，于2017年9月9日在农村土地承包经营权登记簿上登记了李荣为承包方代表的土地承包情况：承包方式为家庭承包，承包地确权总面积为5.51亩，5个地块总数，农村土地承包经营权证流水号为“滇（2017）富民县农村土地承包经营权证第031379号”；承包方家庭成员情况为李荣（户主）、李华仙（妻）、李雪靖（次子）、李雪龙（长子）；；地块名称和代码为大塘子（（地块编码为5301240012250200374、马三包（（地块编码为5301240012250200865、打石塘（（地块编码为5301240012250200897、水库边（（地块编码为5301240012250201022、大塘子（（地块编码为5301240012250200441等。2018年3月17日，富民县政府作出了向李荣户颁发滇（2017）富民县农村土地承包经营权第031379号农村土地承包经营权证的行政行为，权证上记载的信息情况与农村土地承包经营权登记簿上的登记信息情况一致。 本院另查明，富民县永定街道束刻村委会束刻中村村民小组因行政区划调整，束刻村委会从永定街道划入大营街道，现在应为富民县大营街道束刻村委会束刻中村村民小组。富民县政府颁发给潘毕芬的农地承包权证（2007）第530124020702168号农村土地承包经营权证上登记有地块名称为打石塘，面积为2.1亩的承包地。富民县政府颁发滇（2017）富民县农村土地承包经营权第031480号农村土地承包经营权证给潘毕芬，其进行颁证审查的材料：2016年4月22日的公示无异议声明书，其中公示记事栏勘误修正情况记载“新增地块00897”和“删除地块00897,2.84亩”。2016年10月10日，潘毕芬和中村村民小组签订了农村土地承包合同，承包的土地有打石塘，注明的地块编码为5301240012250200897，面积2.84亩。 本院认为，本案争议的焦点是富民县政府被诉行政行为是否合法。 原告潘毕芬认为，其承包经营的打石塘地块，在富民县政府颁发给潘毕芬户的2007年农村土地承包经营权证上是作了登记的，表明潘毕芬对该地块享有承包经营权。富民县政府现在颁发的农村土地承包经营权证，将打石塘地块登记给了李荣户，潘毕芬户的证上却没有登记打石塘地块，富民县政府错误登记颁发权证，其行政行为不合法。 富民县政府认为，其对李荣的土地承包经营权证的颁证行为，是严格依照相应的法规的程序要求进行的，有中村村民小组与李荣签订的农村土地承包合同，进行了土地的调查及土地的指界，填写了农村土地承包经营权公示结果归户表，并对归户情况进行公示无异议，得到了承包方的认可和村民小组长的确认。县政府颁证行政行为对颁证材料的审查系形式审查，在材料齐备的情况下，其应当予以登记颁证，所以，富民县政府的颁证行为是合法的。潘毕芬和李荣对打石塘地块有争议，应当通过民事诉讼解决，确权清楚后再申请变更登记即可。 中村村民小组认为，其虽于2016年10月10日与潘毕芬签订了土地承包合同，但该合同为无效作废的合同，对该合同已作收回处理，只是潘毕芬常住外地，潘毕芬所持的合同没有收回。中村村民小组已经和村民于2017年6月8日重新签订了新的土地承包合同，进行土地承包经营权证办理就是以2017年签订的合同为依据的。虽然潘毕芬户于2017年6月8日签订的土地承包合同不是潘毕芬亲自签字和按印，但这是潘毕芬委托其亲属代潘毕芬签订的，这是潘毕芬不在本地常住造成的，应是有效的。潘毕芬的很多事情都是这么办理的。潘毕芬与中村村民小组于2017年6月8日签订的土地承包合同中并没有打石塘地块，而中村村民小组和李荣于2017年6月8日签订的土地承包合同中有打石塘地块，所以，富民县政府颁发的潘毕芬的土地承包经营权证上就没有打石塘地块，而富民县政府颁发的李荣户的土地承包经营权证上就登记了打石塘地块。富民县政府被诉行政行为并无问题。 第三人李荣认为，打石塘地块系其上一辈亲属耕作的土地，一直由李荣户耕种和管理，潘毕芬实际上没有进行耕种，村民小组将该地块承包给其经营符合事实。潘毕芬所诉争的打石塘地块并不是李荣耕种的打石塘地块，这是两块地，潘毕芬的这一块承包地由于修路占地和潘毕芬丈夫的兄弟建房，潘毕芬作为承包经营的打石塘土地已经不存在了。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。” 纵观本案，首先，根据富民县政府提供潘毕芬和李荣的土地承包经营权确权登记颁证档案资料证据中的公示无异议声明书以及2016年10月10日中村村民小组和潘毕芬签订的农村土地承包合同，潘毕芬档案资料的该份证据上载明“删除地块00897,2.84亩”，李荣档案资料的该份证据上载明“新增00897,2.84亩”，农村土地承包合同中也是将打石塘地块发包给潘毕芬承包的，而打石塘地块的地块代码即为5301240012250200897。所以，可以判断，本案富民县政府颁发给李荣的农村土地承包经营权证上登记的打石塘地块，就是本案潘毕芬诉讼所主张的打石塘地块。 其次，本案涉及的颁发农村土地承包经营权证，系农村土地承包经营权的“延包”，是农户对原来已承包的农村土地承包期限到期后的继续承包，并非是对农村土地重新分配承包。《农村土地承包法》（2018年修订前）第二十六条规定“承包期内，发包方不得收回承包地”，第二十七条规定“承包期内，发包方不得调整承包地”。富民县政府在作出本案所诉行政行为前，应当审查李荣的打石塘地块的来源，原来打石塘地块属于谁承包，原来的承包人和李荣对打石塘地块的承包是否做过协商，是否同意让李荣承包等。本院认为，这是富民县政府颁证形式审查应当进行审查的内容，但从富民县政府提供的李荣的档案资料看，并没有这方面的证据材料。富民县政府仅以中村村民小组与李荣于2017年6月8日签订的土地承包合同作为依据，就将打石塘地块登记作为李荣的承包土地，并且也没有对李荣新增的打石塘地块进行承包地块的调查和指界的相应证据材料。富民县政府提交的李荣的确权登记颁证档案资料证据，所反映的情况是，承包户李开富的户主由李开富变更为李荣，但李开富的家庭成员为李开富、陈义芝、李朝珍，李荣本身并不是李开富户的成员；对承包地的调查也是由李开富进行指界，公示无异议声明书也是由李开富签名表示无异议，甚至确权申请书也是李开富签名提出；仅是土地承包合同是李荣和中村村民小组签订，但农村土地承包经营权登记簿上登记的承包方家庭成员却是李荣、李华仙、李雪靖和李雪龙。排除了李开富、陈义芝、李朝珍的农村土地承包经营权。 综上，本院认为，被告富民县政府、第三人中村村民小组、李荣的上述意见与本院采信的证据不符，亦无证据支持，本院均不予采信。本案富民县政府颁发农村土地承包经营权证给李荣户的行政行为主要证据不足，富民县政府所作本案颁证的被诉行政行为不合法。原告潘毕芬的诉讼请求于法有据。本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项的规定，判决如下： 撤销被告富民县人民政府于2018年3月17日作出的向李荣户颁发滇（2017）富民县农村土地承包经营权第031379号农村土地承包经营权证的行政行为。 案件受理费五十元，由被告富民县人民政府负担（于本判决生效后七日内缴纳）。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于云南省高级人民法院。 审判长  杨云斌 审判员  刘 娜 审判员  陈志杰 二〇一九年四月十五日 书记员  穆升福