浙江省嘉兴市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）浙04行终36号 上诉人（原审原告）高雪芳，女，1946年9月15日出生，汉族，住海盐县。 委托代理人夏晓亮，系上诉人之子。 委托代理人吴正亮，浙江鼎和律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）海盐县自然资源和规划局，住所地海盐县武原街道枣园西路**。 法定代表人张正林，局长。 委托代理人徐凌晶，浙江海赛律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）海盐县综合行政执法局,住,住所地海盐县武原街道华丰路**/div> 法定代表人郑高行，局长。 委托代理人沈雪军，浙江海威特律师事务所律师。 委托代理人董巍，浙江海威特律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）海盐县人民政府武原街道办事处,住所地,住所地海盐县武原街道枣园中路**iv> 负责人赵小龙，主任。 委托代理人黄建峰，系该办事处工作人员。 委托代理人张律伦，浙江海威特律师事务所律师。 上诉人高雪芳因自然资源管理行政强制及行政赔偿纠纷一案，不服浙江省海盐县人民法院（2018）浙0424行初32号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审认定，1990年，由海盐县人民政府颁发给高雪芳户的《海盐县农村宅基地使用证》上载明，住房辅房用地面积114.12㎡，场地用地面积52.25㎡，在附页的收费登记上同时载有围墙基地40米。2006年7月6日，高雪芳作为被拆迁人（乙方）与拆迁人海盐县城市建设投资发展有限责任公司（以下简称海盐城投公司）（甲方），受委托拆迁单位海盐县武原镇征迁指挥部办公室（以下简称武原镇征迁办）（丙方）签订了《房屋安置协议》。协议其中第二条规定，高雪芳同意将坐落于武原镇东门村7组房屋，住宅建筑面积115㎡，交给甲方拆除。其中总计补偿金额包括附属物评估补偿金额。附属物评估明细表中记载的项目共计19项，包括围墙、水井、门墩、果树等。同日双方签订的《关于高雪芳房屋拆迁的补充协议》中还载明了以下内容：第1条，根据盐政发53号文件和盐政办发28号文件的规定，被拆迁人基准面积不足180㎡的安置基准面积可按180㎡计算。本拆迁户共有基准面积房屋115㎡，可享受安置180㎡的基准面积。本次已拆除88.45㎡，安置95.19㎡。保留安置基准面积房屋26.55㎡，保留房屋在该区块因建设需要或在城东区安置房选购时无条件拆除。拆除剩余房屋面积时，还可享受剩余安置基准面积84.81㎡，拆迁人同意被拆迁人要求在城东区安置，此安置面积不受其他政策性调整因素的影响。第2条，下次拆迁安置时，安置房的结算价格以下次拆迁时的拆迁政策为准，超安置基准面积部分的优惠办法及结算价格也以下次拆迁时的拆迁政策为准。第4条，本次拆迁协议对被拆迁人的所有房屋建筑物、构筑物及地面作物全部一次性评估补偿处理完毕。因保留房屋而未拆除清理部分的房屋建筑物、构筑物和地上作物归拆迁人所有，下次拆迁时不再作任何补偿。后高雪芳挑选了建筑面积95.19㎡的安置房。同时在《海盐县农村宅基地使用证》上的变更登记情况写明“该户核准基准面积115平方米，可享受180平方米优惠政策，在2006年7月6日拆迁时安置95.19平方米，存下84.81平方米在下次拆迁时安置。保留安置基准面积房屋26.55平方米，评估补偿已全部完毕”。在上述变更情况说明下加盖了“海盐县武原镇征迁指挥部办公室”、“海盐县城市建设投资发展有限责任公司合同专用章”的印章，并载有“2006年7月6日”的日期。武原镇征迁办也与案外人签订了房屋拆除协议，将该地块南侧一幢平房，涉及88.45㎡合法建筑交由案外人拆除。关于近期拆迁安置补偿涉及的安置方案一、安置方案二，高雪芳已知晓。其中安置方案一为货币补偿方式，安置方案二为产权调换方式。产权调换方式中对于拟安置房予以明确。两种安置方案中也包括2017年10月评估的附属物补偿金和装修补偿金。其中附属物评估清单包括水井、围墙、瓦木屋架、石棉瓦、洗衣板、灶台等25项。2018年6月1日，海盐县自然资源和规划局（以下简称海盐资源规划局）作出《责令限期交出土地告知书》，高雪芳收到后向海盐资源规划局提出申辩，海盐资源规划局于2018年6月8日作出《责令限期交出土地决定书》。2018年6月28日，案涉地块主体房屋以及主体房屋东侧两处石棉瓦顶的建筑物、部分围墙、院内设施等一并被实施拆除。高雪芳对此不服，提起本案诉讼。另查明，2018年5月18日，海盐县综合行政执法局（以下简称海盐执法局）拆除了案涉地块的三处建筑物及部分围墙，建筑物分别位于主体房屋的西侧和西南侧。高雪芳对此不服，已经提起行政诉讼，该诉讼一审案号为（2018）浙0424行初22号。 原审认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或其他组织，有权提起诉讼。本案高雪芳于1990年获得《海盐县农村宅基地使用证》，在该地块拥有合法建筑，2006年因拆迁与海盐城投公司签订了《房屋安置协议》及补充协议，拆除了大部分合法建筑，但保留了26.55㎡房屋可以使用，并在宅基地使用证上进行了变更登记。至2018年高雪芳在该地块建有的建筑物六处面积约有70多㎡，2018年6月28日对该地块的拆除行为显然与高雪芳具有利害关系，故高雪芳提起本案诉讼，主体适格。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关为被告。本案高雪芳请求确认违法的行为系2018年6月28日的强制拆除高雪芳建筑物的行为，即行政强制拆除行为。虽然海盐资源规划局有作出《责令限期交出土地决定书》，但显然海盐资源规划局的该行为与被诉行为不同，根据行政诉讼“一行为一起诉”的基本原则，海盐资源规划局的上述行为不属于本案审理范围。且现有证据也无法证明海盐资源规划局实施了高雪芳所诉内容，故海盐资源规划局作为本案被告不适格，依法应驳回对其起诉。海盐执法局依法享有城市管理相对集中行政处罚权，其曾向高雪芳发出限期整改通知书，要求高雪芳拆除相关建筑物，其中两处建筑物系本案所涉及，且2018年5月海盐执法局曾强制拆除高雪芳在该地块上的其他建筑物。庭审中，海盐执法局亦说明2018年6月28日拆除高雪芳房屋时有参与屋内物品清点。据此推定海盐执法局参与了此次拆除行为，故对于海盐执法局主张不是本案适格被告的理由不成立，本院不予支持。作为实施拆除行为主体的海盐执法局、海盐县人民政府武原街道办事处（以下简称武原街道办），未依照《中华人民共和国行政强制法》的规定在强制拆除案涉建筑物前，履行作出相关决定，依法进行催告、公告等义务，系程序违法，故对于高雪芳要求确认2018年6月28日的强制拆除行为违法，本院予以支持。关于高雪芳提出的损失赔偿。根据2006年高雪芳与海盐城投公司签订的《房屋安置协议》及补充协议中的约定：“保留安置基准面积房屋26.55平方米，保留房屋在该区块因建设需要或在城东区安置房选购时无条件拆除，拆除剩余房屋面积时，还可享受剩余安置基准面积84.81平方米”。高雪芳在此次拆迁过程中，依法享有相应的安置补偿权利，而此次拆迁的安置方案也已送达高雪芳，虽未能达成一致意见，但相关机关已明确了具体的安置方案，故对于相应的房屋损失不应再重复赔偿，如对安置补偿不服，可另行主张。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款之规定，侵犯高雪芳合法权益的依法可取得国家赔偿的权利。除保留的安置基准面积房屋26.55㎡外，2018年6月28日拆除的其余房屋，未有证据证明其合法性，故高雪芳主张对其作为合法建筑赔偿损失，于法无据，不予支持。关于室内家用电器、食物、零食、保健品、家具、服装、床上用品、洗护用品等的赔偿。从武原街道办提交的公证文书及录像中表明，室内物品在建筑拆除前有向外搬出，并由公证人员在场公证进行了清点。庭审中，武原街道办亦陈述称室内物品现保存在科技局和拟安置给高雪芳的房屋内。另，对于房屋附属设施、内部装修、围墙、瓦木屋架、石棉瓦等武原街道办已做评估并在安置方案中进行折算，不再重复赔偿。综上，高雪芳再对上述损失请求赔偿缺乏事实和法律依据，不予支持。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项规定，应对财产的直接损失予以赔偿，高雪芳请求的在外居住费用不属于直接损失，且安置方案中已包括临时过渡补助费，对于该请求不予支持。另，高雪芳主张的造成其精神损害，而要求的赔礼道歉和赔偿精神抚慰金亦因缺乏事实和法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条、第七十四条，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（十）项，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定判决：一、确认海盐执法局、武原街道办于2018年6月28日强制拆除高雪芳建筑物的行政行为违法；二、驳回高雪芳对海盐资源规划局的起诉；三、驳回高雪芳的其他诉讼请求。案件受理费50元，由海盐执法局、武原街道办共同负担。 高雪芳不服该判决，上诉称：1.原审认定2018年6月28日的强制拆除行为与海盐资源规划局作出的《责令限期交出土地决定书》的行为属于不同的行政行为与事实不符。海盐执法局、武原街道办实施的拆除房屋、平整土地行为是为了实现海盐资源规划局责令交地的目的，同时2017年5月7日的房屋征收公告也是海盐资源规划局发布的，故原审否认海盐资源规划局未参与实施强拆行为错误。2.2006年的征迁行为未经法定机关批准，未依法定程序征收，同时上诉人只同意两次拆迁的第一次拆迁的内容，补充协议不是上诉人真实意思的反映，应当认定无效；2017年10月相关机构出具的评估报告程序及评估时点等违法，也未送达上诉人；虽然被上诉人对室内财物进行了清点并公证，但认定物品数量明显错误。被上诉人拆除上诉人的合法房屋并造成其他财产损失，应依法予以赔偿。3.被上诉人身为执法机关，在作出《责令限期交出土地决定书》时不给予上诉人陈述申辩权，在实施强制拆除中又不按照《行政强制法》规定的程序进行，适用法律错误，应当向上诉人赔礼道歉并赔偿精神抚慰费。据此原审认定事实、适用法律错误，判决结果不公。请求二审依法改判：1.判决被上诉人赔偿上诉人经济损失8886766元；2.判决被上诉人向上诉人赔偿精神抚慰金10万元。 三被上诉人均未在法定的期限内提交书面答辩意见。被上诉人海盐资源规划局在诉讼中辩称：1.原审认定被上诉人在房屋行政强制一案中“被告主体不适格”正确，被上诉人未参与强制拆除行为；2.被上诉人不负有向上诉人赔偿损失和赔礼道歉的义务。被上诉人海盐执法局在诉讼中辩称：1.本案证据证实，上诉人除住宅为合法建筑外，其余建筑均未获得建设工程规划许可，应予拆除。2.在拆除过程中，被上诉人对屋内物品进行了清点，并委托社区保管，未造成上诉人经济损失。被上诉人武原街道办在诉讼中辩称：原审判决认定事实清楚、适用法律正确，上诉人的请求于法无据。三被上诉人均请求驳回上诉，维持原判。 经审理查明，原审认定事实清楚、证据充分，当事人无异议，对此本院予以确认。 本院认为，上诉人高雪芳户宅基地使用证登记的集体土地上基准面积为115㎡的房屋，2006年7月6日经与拆迁人海盐城投公司、拆迁实施单位武原镇征迁办签订《房屋安置协议》及补充协议后，被武原镇征迁办委托他人拆除了其中的88.45㎡，仅保留26.55㎡房屋，且院内所有房屋建筑物、构筑物及地面作物已一次性评估、补偿处理完毕；2018年4月27日海盐执法局出具的《限期整改通知书》，认定院内主体房外的五处建筑物未获得建设工程规划许可擅自建造，并要求在收到该通知书之日起5日内整改完毕（拆除），逾期将采取强制改正措施。上述建筑，除2018年5月18日海盐执法局拆除了主体房屋外的三处建筑及部分围墙，其余均于2018年6月28日被拆除。诉讼中，武原街道办虽自认其于2018年6月28日实施了强制拆除行为，但认为拆除行为源于2006年6月双方签订的《房屋安置协议》及补充协议中有关“保留房屋在该区块因建设需要或在城东区安置房选购时无条件拆除”；“因保留房屋而未拆除清理部分的房屋建筑物、构筑物和地上作物归拆迁人所有，下次拆迁时不再作任何补偿”等条款的规定；海盐执法局在二审中承认实施了拆除行为，但认为是根据《限期整改通知书》拆除了2018年5月18日未拆完的违法建筑。因而，被上诉人海盐资源规划局虽作出了《责令限期交出土地决定书》，但上诉人不能证明其依据该决定书实施了强制拆除房屋的行为；在被上诉人海盐资源规划局否认的情况下，上诉人仅凭责令交地决定在前、拆除建筑物在后的推断认为海盐资源规划局实施了强拆行为，理由不能成立。对此，原审裁定驳回上诉人对被上诉人海盐资源规划局起诉正确。但从上诉人在一审中诉请及法律关系的分析，原审对全案的处理不当。上诉人起诉认为，被上诉人违反法定程序作出了《责令限期交出土地决定书》，并依据该决定强制拆除了上诉人的合法建筑，故请求法院确认被上诉人强制拆除行为违法并予以行政赔偿。因而，本案是一起自然资源管理行政强制行为引发的诉讼与行政赔偿。人民法院的立案、审查，以及裁判，应当围绕行政机关在自然资源管理中是否实施行政强制行为以及其合法性展开。经一、二审审理发现，本案中行政机关实施强制拆除行为，并非源于对自然资源的行政管理，《责令限期交出土地决定书》不是发生强制拆除行为的依据，海盐资源规划局也未实施强制拆除行为，故高雪芳的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第㈢项“有具体的诉讼请求和事实依据”的规定，人民法院应当依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第㈠项之规定驳回上诉人的起诉。尽管被上诉人海盐执法局、武原街道办实施了强制拆除行为，也是本案的当事人，但上诉人将其作为共同被告是基于上述诉讼请求，即两被上诉人在自然资源管理中实施的行政强制行为是否违法、是否应当承担责任，故人民法院的审查、裁判不能偏离这一基点。至于被上诉人武原街道办根据2006年拆迁协议拆除保留房屋，不仅与自然资源管理不属于同一法律关系而不应在本案中裁判，且缺少海盐城投公司的主体参与；同样，海盐执法局因城乡建设规划管理拆除违法建筑，与自然资源管理也不属于同一法律关系，也不能在本案中裁判。 综上，高雪芳有关本案的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审认定事实清楚，审判程序合法，但适用法律不当。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第㈡项之规定，裁定如下： 一、撤销海盐县人民法院（2018）浙0424行初32号行政判决； 二、驳回上诉人高雪芳的起诉。 本裁定为终审裁定。 审判长  李土根 审判员  许艳华 审判员  孙 军 二〇一九年四月十二日 书记员  俞连芳