湖南省郴州市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）湘10行终49号上诉人（原审原告）王赛红，女。上诉人（原审原告）樊星辰（王赛红之子），男。以上两上诉人委托代理人何忠诚，湖南民协律师事务所律师。被上诉人（原审被告）资兴市自然资源局，住所地湖南省资兴市唐洞街道晋宁路。法定代表人谭永亮。委托代理人朱定国，男。委托代理人陈康，湖南尚友律师事务所律师。上诉人王赛红、樊星辰因土地其他行政行为一案，不服湖南省桂阳县人民法院（2018）湘1021行初171号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院审理查明：王赛红、樊星辰是资兴市东江街道水电路社区何家坪组居民，系母子关系。樊星辰于2010年12月应征入伍，现在部队服役。1991年1月15日，资兴市人民政府为涉案房屋颁发资房私第4989号房屋所有权证，该证载明房屋所有权人王家安，系移民自建住宅，二层砖木结构，于1979年建成，占地面积为167.8平方米，房屋面积245.40平方米。1992年，资兴市国土管理局为涉案房屋土地颁发了资国用（92）字第02090403003号国有土地使用证，该证载明土地使用者是王家安，用途宅基地，用地面积224.7平方米，其中建筑占地224.7平方米。王赛红系王家安女儿。王家安去世后，其妻王四花于2006年12月5日召集子女进行分家析产，签订分房协议，王赛红分得带围院的住房。2011年6月21日，资兴市国土资源局发布资国土资告字（2011）13号《征收土地告知书》，拟征收东江镇水电路社区何家坪组等部分集体土地作为半岛公园项目用地，告知书载明了拟征收土地位置、地类、面积（见征地红线图）；土地补偿、拆迁标准参照湘政发（2009）43号、郴政发（2009）5号、郴政发（2011）3号、资政发（2009）13号文件执行；并告知征收土地范围内土地所有权人、使用权人限期进行登记及其他相关事项。2013年4月10日，资兴市国土资源局对王赛红涉案房屋及附属设施进行了调查确认，王赛红及其丈夫樊志军在调查确认表上签名确认。之后，资兴市国土资源局对涉案房屋及附属设施补偿情况以及拟安置人口进行了公示，确认王赛红住房面积26.04平方米，厨房面积26.28平方米，均系砖木结构二级，补偿标准350元/平方米，连同其他附属设施合计补偿20684元；王赛红为拆迁安置户（其丈夫樊志军户籍在资兴市机动车检测站）。2016年6月12日，湖南省人民政府（2016）政国土字第964号农用地转用、土地征收审批单同意资兴市国土资源局征收资兴市唐洞街道新民社区居委会、东江街道木根桥社区及水电路社区部分土地为资兴市东环路和东江湾大桥两个打捆建设项目用地。王赛红涉案房屋在征地范围内。2016年6月21日，资兴市人民政府发布资政公（2016）第8号《征收土地公告》。公告载明了土地征收批准机关、文号、时间及用途；被征用土地的所有权人、位置、地类和面积；征地补偿标准；农业人口安置途径；办理征地补偿登记的期限、地点及其他事项。2016年7月18日，资兴市国土资源局发布资国土资告（2016）6号《征地补偿安置方案公告》。公告载明了项目名称；被征地位置、地类、面积、地上附着物和青苗的种类、数量，需要安置的农业人口的数量；征地补偿费的标准、数额、支付对象和支付方式；村民住宅及其他地上附着物和青苗的补偿标准和支付方式；农业人口的安置途径按照《资兴市半岛公园房屋拆迁补偿安置方案》《资兴市半岛公园项目房屋拆迁补偿安置补充方案》进行安置；其他有关征地补偿安置的具体措施；拆迁腾地期限；申请听证的权利、期限、途径和方式及法律法规规定的其他内容。2017年1月6日，资兴市人民政府出具2017年确权（03）05号土地权属认定书，确认何家坪组征地面积10.865亩属于该组农民集体所有，为宅基地。2016年12月27日，资兴市国土资源局向东江街道水电路社区何家坪组送达资国土资告字（2016）59号《资兴市东江湾大桥项目土地征收补偿告知书》，告知书载明了征地补偿标准；征地地类、面积；征地补偿金额；地上附着物及青苗补偿标准；以及对征收土地补偿情况提出异议的期限。其中，地上附着物及青苗补偿标准经实地调查认定后按郴政办发（2015）**文件和资兴市有关文件规定标准，经实地调查认定后执行。2017年1月19日，资兴市国土资源局向王赛红留置送达资国土资告字（2017）10号《房屋拆迁补偿安置告知书》。《告知书》载明“根据郴政发（2009）5号、资郴政发（2011）20号及《资兴市半岛公园房屋拆迁补偿安置方案》《资兴市半岛公园项目房屋拆迁补偿安置补充方案》等文件和会议纪要精神，现将你户房屋拆迁补偿安置情况告知如下：一、房屋及附属设施拆迁补偿情况。（一）拆迁补偿项目：你户的房屋及附属设施补偿已分别于2015年8月14日进行了补偿情况公示、于2016年12月28日进行了调查补偿确认公示。公示期间，你户未对房屋及附属设施调查和补偿情况提出异议（具体补偿情况详见东江湾大桥项目水电路社区何家坪组房屋及附属设施补偿确认表）。（二）拆迁补偿金额：你房屋及附属设施补偿款为20684元，搬家补助费800元整（400元/户/次，按2次计算），过渡费1800元整（600元/月/户，按3个月包干发放），三项补偿款共计23284元。二、安置情况。（一）安置人口：一户二人，户主王赛红，家庭成员：王赛红、樊星辰。（二）安置方式：统建房安置。（三）安置地点：资兴市东江街道竹园路和望江路交汇处的“半岛?幸福苑”住宅小区。（四）安置面积：应安置面积为380平方米（其中住房面积320平方米、商业面积60平方米）。（五）安置面积选择与购买：凭安置卡选房，按住房1000元/平方米、商业门面1000元/平方米补交房屋差价款，楼层或地段位置差价，以及超过安置面积的，与市城投公司另行签订《统建房安置（购买）协议》明确。如对你户房屋拆迁补偿安置情况有异议，请在收到告知书后10日内以书面形式向资兴市征地拆迁事务中心或者东江街道办事处报告，逾期将视为认可本告知书内容，并依法进行房屋拆迁补偿安置。”2017年12月1日，资兴市国土资源局（甲方）与东江街道水电路社区何家坪组（乙方）签订了《土地征收协议书》，协议对征收土地位置、类别、面积、土地征收补偿金额、付款方式等内容进行了明确具体的规定。2017年12月22日，东江街道办事处向王赛红送达领款通知书，告知资兴市国土资源局拨付给王赛红房屋、附属设施及过渡费、搬家费等补偿款共计23284元已拨付到水电路社区，并通知其在3日内办理领款手续。王赛红未按期领取各项补偿费用，亦未腾出土地。2018年1月26日，资兴市国土资源局向王赛红、樊星辰送达资国土资处土字（2018）第11号行政处理告知书和资国土资听告土字（2018）第11号行政处理听证告知书，责令王赛红、樊星辰限期腾出宅基地，自行拆除房屋，并告知其依法享有陈述、申辩及要求举行听证的权利。2018年1月28日，王赛红等人申请听证。2018年2月6日，资兴市国土资源局向其送达听证通知书。2018年2月13日，资兴市国土资源局主持召开听证会，王赛红出席了听证会并陈述自己的意见。2018年3月8日，资兴市国土资源局作出资国土资责（2018）5号《责令王赛红、樊星辰限期拆除征地红线范围内的房屋并交出土地的决定》（以下简称5号决定），并于当日送达王赛红。王赛红、樊星辰不服，于2018年8月31日向一审法院提起行政诉讼，请求撤销资兴市国土资源局作出的5号决定。一审法院认为，资兴市国土资源局作为资兴市人民政府土地行政主管部门，负责本辖区土地的管理和监督工作。本案争议焦点是：一、涉案房屋是集体土地上房屋还是国有土地上房屋；二、集体土地上房屋拆迁补偿安置应当适用土地管理法还是国有土地上房屋征收与补偿条例；三、资兴市国土资源局作出的处理决定，证据是否充分，适用法律是否正确，程序是否合法。关于争议焦点一。根据《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第八条第二款规定，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。另外，根据我国现行法律规定，集体土地只有经过征收等法定程序才能转为国有土地。国发（2004）28号《关于深化改革严格土地管理的决定》第十条规定，禁止擅自通过“村改居”等方式将农民集体所有土地转国家所有。国法函（2005）36号《关于对﹤中华人民共和国土地管理法实施条例﹥第二条第（五）项的解释意见》指出，农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的原属于其成员集体所有的土地，属于国家所有，是指“可以依法征收为国家所有”。国办发（2011）9号《关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》第八条规定，禁止借户籍管理制度改革或者擅自通过“村改居”等方式非经法定征收程序将农民集体所有土地转为国有土地。本案中，尽管涉案房屋所占土地颁发的是国有土地使用证，但该证载明土地用途仍然是宅基地。且资兴市人民政府出具2017年确权（03）05号土地权属认定书确认何家坪组征地面积10.865亩属于该组农民集体所有，为宅基地。因此，在湖南省人民政府下发（2016）政国土字第964号农用地转用、土地征收审批单审批并启动征地程序前，涉案房屋宅基地及周边土地均为集体土地。资兴市国土资源局认定涉案房屋是集体土地上房屋而非国有土地上房屋并无不妥。关于争议焦点二。目前，对于集体土地征收应当以土地管理法的规定作为法律依据。虽然中纪委（2011）8号文件规定，在土地管理法等法律法规作出修订之前，集体土地上房屋拆迁要参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定，对现行集体土地房屋拆迁相关工作予以改进。但是，该规定只是一种改革方向，并非普遍适用的做法，主要目的是充分保障被征收土地农民的合法权益，不能将其理解为集体土地征收过程中，应当按照国有土地征收补偿的程序和标准予以安置补偿。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款的规定，只有对已经完成土地征收，但未予房屋补偿且房屋已经纳入城市规划区的原集体土地上的房屋，才可以参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定进行补偿。在集体土地征收中，直接对集体土地上房屋按照国有土地上房屋进行补偿，缺乏法律依据。当然，如果地方政府确定采用更有利于保护征地农民的高标准进行补偿，属于政府裁量权的范围，可以支持。本案中，涉案房屋系集体土地上房屋，资兴市国土资源局在征收集体土地过程中，应当按照土地管理法的规定一并对涉案房屋及附属设施进行补偿、安置。就本案而言，涉案房屋建于1979年，系二级砖木结构房屋，面积52.32平方米。资兴市国土资源局因连接东江湾大桥建设的公共利益需要，征收涉案房屋，除按规定对涉案房屋进行补偿外，以王赛红、樊星辰补交房屋差价款1000元/平方米，在资兴市东江街道竹园路和望江路交汇处的“半岛?幸福苑”住宅小区安置其住房面积320平方米，商用房面积60平方米，对比周边征地拆迁安置，确实属于高标准安置。王赛红、樊星辰对此应予支持、理解。关于争议焦点三。首先，《土地管理法》第四十六条第一款规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。被征用土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。《中华人民共和国土地管理法实施条例》（以下简称《土地管理法实施条例》）第二十五条规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。根据上述规定，集体土地征收应当进行征地预公告、土地征收公告、征地补偿安置方案公告和征地补偿登记。本案中，资兴市国土资源局因半岛公园项目用地，于2011年6月21日发布资国土资告字（2011）13号征收土地告知书后，于2013年4月10日对涉案房屋及附属设施进行了调查确认。资兴市人民政府根据湖南省人民政府农用地转用、土地征收审批单批准，于2016年6月21日发布资政公（2016）第8号《征收土地公告》。而后，资兴市国土资源局于2016年7月18日发布资国土资告（2016）6号《征地补偿安置方案公告》。于2017年1月19日，向王赛红留置送达资国土资告字（2017）10号《房屋拆迁补偿安置告知书》，对涉案房屋拆迁补偿安置情况进行了告知。并于2017年12月22日通知王赛红领取房屋、附属设施及搬家费等款项。因此，资兴市国土资源局对涉案房屋补偿安置符合土地管理法的规定。至于王赛红提出，樊星辰已分户，应按两户给予安置的问题，由于被征地拆迁农村村民的安置以户为单位进行，安置对象为被拆迁人，王赛红系被拆迁人，故资兴市自然资源局对王赛红的安置按**二人（即王赛红、樊星辰二人）予以安置并无不妥。其次，《土地管理法》第二条第四款规定，国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。《土地管理法实施条例》第四十五条规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。《湖南省实施﹤土地管理法﹥办法》第四十四条规定，征用土地方案公告并支付征地补偿费后，被征地者拒不腾地的，由设区的市、自治州、县（市）人民政府土地行政主管部门责令限期交出土地；逾期不执行的，申请人民法院强制执行。本案中，资兴市国土资源局为了公共利益的需要，在对涉案房屋予以征收补偿安置后，王赛红、樊星辰拒不腾地，其行为违反了上述土地管理法的相关规定。资兴市国土资源局于2018年1月26日向王赛红、樊星辰送达资国土资处土字（2018）第11号行政处理告知书和资国土资听告土字（2018）第11号行政处理听证告知书，并告知其依法享有陈述、申辩及要求举行听证的权利。王赛红申请听证，资兴市国土资源局于2018年2月13日主持召开听证会，王赛红出席了听证会并陈述自己的意见。2018年3月8日，资兴市国土资源局根据《土地管理法实施条例》第四十五条、《湖南省实施﹤土地管理法﹥办法》第四十四条之规定，作出5号决定，责令其收到决定书之日起十五日内交出位于资兴市东江决定水电路社区何家坪组占地52.32平方米的宅基地，并自行拆除该土地上建筑面积为52.32平方米的房屋。该决定书于当日送达。资兴市国土资源局作出的上述决定，认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法。王赛红、樊星辰请求撤销的理由不成立，不予支持。据此，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：“驳回原告王赛红、樊星辰的诉讼请求。本案案件受理费50元，由原告王赛红、樊星辰负担。”上诉人王赛红、樊星辰不服上述行政判决上诉称：一、涉案土地颁发了国土使用证，虽载明土地用途为宅基地，但一审据此认定为集体土地事实错误。二、资兴市人民政府未按照《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》的相关规定开展调查，出具的《土地权属认定书》不能作为本案定案依据。三、一审将半岛公园项目与东江湾大桥项目混为一谈，认定资兴市国土资源局征地程序合法，属认定事实不清。四、樊星辰已分户，不应与王赛红共为一户进行安置。五、王赛红、樊星辰在一审举证期限内只看到资兴市国土资源局提供的19份证据，没有20-23号证据，一审判决采信20-23号证据程序违法。六、涉案土地性质存在争议，且未依法补偿到位，资兴市国土资源局无权要求王赛红、樊星辰腾地。请求：1.撤销一审判决；2.撤销资兴市国土资源局作出的5号决定；3.一、二审案件受理费由资兴市国土资源局负担。被上诉人资兴市自然资源局辩称：一、根据《土地管理法实施条例》及相关解释意见规定，集体经济组织成员成建制转化为城镇居民后，其剩余的土地还是属于集体土地性质，必须经过征收程序才能转化为国有土地，案涉土地此前从未被征收，故仍属集体土地。二、资兴市人民政府依据《土地管理法》第十一条之规定，经全面调查后出具的《土地权属认定书》，其认定情况与土地实际情况一致，可以作为本案定案依据。三、东江湾大桥项目属半岛公园项目的子项目，涉案土地在征地前已发布了征地公告，程序合法。四、樊星辰分户的时间在征地实施时间之后，且王家安的合法继承人不包括樊星辰，故樊星辰不是被拆迁人，不能独立安置。五、资兴市国土资源局在一审举证期限内提交了所有23份证据，且所有证据均在一审进行了举证质证，一审程序合法。六、涉案房屋所有权人中的王峰、王赛毛、王赛军（王赛红兄弟）认可补偿金额并签订了拆迁安置协议。资兴市国土资源局已将补偿金支付至王赛红、樊星辰所在基层组织，并告知其款项拨付情况，在充分保障了王赛红、樊星辰利益基础上，资兴市国土资源局有权根据《土地管理法实施条例》第四十五条的规定责令其腾地。请求二审驳回上诉，维持原判。二审期间，王赛红、樊星辰提交了以下两份证据：证据1.资兴市发展和改革局于2018年10月9日出具的《关于“资兴市半岛公园建设项目”审批情况说明》，拟证明半岛公园建设项目虽符合规划，并纳入资兴市2014年重大建设项目，该局批复了该项目建议书，但未收到该项目审批可行性研究报告等有关申请材料，亦即该项目实际上并未立项；证据2.王赛红与樊星辰的常住人口登记卡，拟证明王赛红与樊星辰是2011年9月27日分户，分别是户主，资兴市国土资源局以两人按一户进行安置错误。资兴市自然资源局对上述两份证据质证认为：两份证据均超过法定举证期限提交，且不属于新证据范围。对证据1的真实性、关联性均有异议，未提供原件核对，且是否完成立项手续与征收报批没有关联性；证据2显示樊星辰系在征地公告发布后才分户，且不属于农业户口，不属于本案安置对象，资兴市国土资源局对王赛红、樊星辰进行一户二人安置符合规定。本院对上述两份证据认证如下：证据1因未提供证据原件核对，且资兴市自然资源局对该证据不认可，本院不予采纳；证据2具有真实性，但该户口登记系在征地公告发布之后，对其证明目的本院不予确认。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致。二审另查明，被诉5号决定送达王赛红的时间为“2018年3月12日”，一审认定送达时间为“2018年3月8日”错误，本院予以指正。《资兴市半岛公园房屋拆迁补偿安置方案》第一条规定：“安置对象。凡在半岛公园项目用地范围内，征地公告公布之日（即2011年6月21日）前户口在东江街道办事处水电路社区何家坪、竹山园两组，并且有合法产权房屋的原始转户居民（不含空、挂户口、外来户）。”樊星辰分户的日期为2011年9月27日。2019年3月27日，资兴市委、市政府印发《资兴市机构改革实施方案》，资兴市国土资源局的职责与其他职能部门整合，组建资兴市自然资源局，不再保留资兴市国土资源局。本院认为，本案的争议焦点是：一、一、涉案房屋是集体土地上房屋还是国有土地上房屋；二、被诉5号决定认定事实是否清楚，适用法律法规是否正确，是否符合法定程序。关于争议焦点一。根据我国现行法律规定，集体土地只有经过征收等法定程序才能转为国有土地。《土地管理法实施条例》第二条第（五）项规定：“下列土地属于全民所有即国家所有：（五）农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原属于其成员集体所有的土地。”针对该规定，国务院法制办公室、国土资源部《关于对﹤中华人民共和国土地管理法实施条例﹥第二条第（五）项的解释意见》（国法函[2005]36号）指出，该项规定是指农村集体经济组织土地被依法征收后，其成员随土地征收已经全部转为城镇居民，该农村经济组织剩余的少量集体土地可以依法征收为国家所有。本案中，涉案土地在本次征收前，未被征收，仍然属于集体土地。资兴市国土资源局认定涉案房屋是集体土地上房屋而非国有土地上房屋并无不当。关于争议焦点二。涉案土地及地上房屋于2016年经省政府批准，依法被征收为资兴市东江湾大桥项目用地。资兴市人民政府及资兴市国土资源局依法发布了《征地公告》《征地补偿安置方案公告》《资兴市东江湾大桥项目土地征收补偿告知书》《房屋拆迁补偿安置告知书》等，资兴市国土资源局与王赛红等人所在的东江街道水电路社区何家坪组亦签订了《土地征收协议书》，明确了征收土地位置、类别、面积、土地征收补偿金额、付款方式等内容。资兴市国土资源局也对涉案房屋及附属设施等情况进行了全面的调查，并根据调查的情况核算了应当给予涉案房屋所有权人的补偿金额。东江街道办事处向王赛红送达了领款通知书，并将王赛红房屋、附属设施及过渡费、搬家费等补偿款共计23284元已拨付到水电路社区。王赛红未按期领取补偿费用，亦未腾出土地。嗣后资兴市国土资源局依法召开听证会，听取王赛红等人意见。因此，资兴市国土资源局根据《土地管理法实施条例》第四十五条、《湖南省实施办法》第四十四条规定作出5号决定，责令王赛红、樊星辰交出涉案土地，认定事实清楚，适用法律法规正确，符合法定程序。王赛红、樊星辰上诉提出，樊星辰已分户，应按两户给予安置。由于被征地拆迁农村村民的安置以户为单位进行，樊星辰分户的日期是在涉案土地征收公告发布之后，故资兴市国土资源局对王赛红的安置按**二人（即王赛红、樊星辰二人）予以安置并无不当。王赛红、樊星辰该上诉理由不成立，本院不予支持。另，一审法院对王赛红、樊星辰及资兴市国土资源局提交的所有证据均进行了举证质证，符合法定程序。王赛红、樊星辰认为一审审理程序违法的上诉理由亦不成立，本院不予支持。综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，应予以维持。王赛红、樊星辰的上诉理由和上诉请求不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人王赛红、樊星辰负担。本判决为终审判决。(本页无正文)审判长  胡桐辉审判员  谷 敏审判员  陈英辉二〇一九年四月二十九日法官助理陈道勇书记员李谊附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。