南京铁路运输法院 行 政 判 决 书 （2018）苏8602行初2000号 原告程新娣，性别××年××月××日生，××族。 委托代理人张海燕，北京杰睿律师事务所律师。 委托代理人王兴旺，山东盛强律师事务所律师。 被告南京市溧水区晶桥镇人民政府，住所地在南京市溧水区晶桥集镇。 法定代表人李巧根，南京市溧水区晶桥镇人民政府镇长。 出庭负责人秦文清，南京市溧水区晶桥镇人民政府副镇长。 委托代理人王玉新，江苏宗域律师事务所律师。 第三人南京市溧水区晶桥建设开发有限公司，住所地在南京市溧水区晶桥镇晶盈路**。 法定代表人曹成功，南京市溧水区晶桥建设开发有限公司总经理。 委托代理人王玉新，江苏宗域律师事务所律师。 原告程新娣诉被告南京市溧水区晶桥镇人民政府（以下简称晶桥镇政府）行政协议纠纷一案，于2018年11月20日向本院起诉。本院立案后，向被告晶桥镇政府发送了起诉状副本及应诉通知书，并通知南京市溧水区晶桥建设开发有限公司（以下简称晶桥公司）作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2019年3月19日公开开庭审理了本案，原告程新娣及其委托代理人张海燕、王兴旺，被告晶桥镇政府的出庭负责人秦文清、委托代理人王玉新，第三人晶桥公司的法定代表人曹成功、委托代理人王玉新到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2018年4月27日，晶桥镇政府委托晶桥公司作为甲方、程新娣委托程明生作为乙方签订了《溧水区晶桥镇房屋拆迁补偿安置协议》（以下简称涉案协议）一份。 原告程新娣诉称：2018年4月27日，被告晶桥镇政府委托晶桥公司与原告签订了涉案协议。被告的拆迁安置项目未依法获得批准即组织实施，且被告未依法对原告的涉案房屋进行评估。被告组织原告签订的协议严重违反了法律规定，侵害了原告的合法权益。根据法律规定，应当由市县人民政府组织拆迁，第三人无权签订房屋拆迁安置协议。为维护原告的合法权益，请求法院判决：1.撤销2018年4月27日第三人与原告签订的涉案协议，并责令被告重新与原告签订房屋拆迁补偿安置协议；2.被告承担本案诉讼费用。案件审理过程中，原告将诉讼请求调整为：1.撤销2018年4月27日第三人与原告签订的涉案协议；2.被告承担本案诉讼费用。 原告程新娣向本院提供了以下证据： 证据1.涉案协议。证明当事人主体资格。 证据2.关于南京市2018年度第二批城乡建设用地增减挂钩复垦项目库入库的批复；关于晶桥镇申请2018年度增减挂钩、工矿废弃地复垦项目立项报告的复函。证明被告实施的拆迁安置行为违反城乡建设用地增减挂钩试点管理办法，与原告签订协议违反了法律规定。 证据3.接处警工作登记表。证明被告组织拆迁房屋的过程。 被告晶桥镇政府辩称：原告的诉讼属于重复起诉。原告曾就同样的事实和理由起诉本机关并自愿撤诉，现再次起诉理应不予支持。本案所涉项目为自愿搬迁项目，协议为双方真实意思表示，第三人受本机关委托成为项目的实施主体。双方签订协议后已按约定履行了协议内容，原告自愿交付拆除，也得到了相应的补偿，并未有任何侵害其权益的情况出现。原告提出拆迁主体问题是对法律的误读，根据相关规定，镇一级的征地拆迁的责任主体是镇人民政府。双方签订的协议已经履行完毕，原告不具备要求撤销的理由和依据。综上，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告晶桥镇政府向本院提交了以下证据、依据： 证据1.公告。证明实施的项目在所属范围内予以公告且无异议。 证据2.晶桥镇2018年度城乡建设用地增减挂钩村庄复垦项目拆迁安置实施方案。证明涉案项目合法，补偿安置符合规定标准。 证据3.委托书、评估材料、涉案协议。证明协议为双方协商达成，原告合法权益未受侵害。 证据4.被拆迁房屋验收单。证明在原告自愿交付房屋验收无误后予以拆除，双方无任何争议。 证据5.（2018）苏8602行初1420号行政裁定书。证明原告曾就同样的事实和理由起诉被告，属于重复起诉。 法律依据：《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》。 第三人晶桥公司述称：同被告意见。 第三人晶桥公司向本院提交以下证据： 证据1.承诺书、照片。证明原告知晓项目内容且自愿搬迁，签署承诺书时留存了照片。 经庭审质证，被告晶桥镇政府、第三人晶桥公司对原告程新娣提交证据的质证意见为：对证据1真实性、关联性、合法性认可，证明目的不认可。对证据2真实性、合法性认可，证明目的不认可。对证据3真实性认可，关联性、合法性、证明目的不认可。 原告程新娣对被告晶桥镇政府提交证据的质证意见为：对证据1真实性、合法性、证明目的不认可。对证据2真实性认可，合法性不认可。对证据3、4真实性认可，合法性、证明目的不认可。对证据5真实性、合法性认可，证明目的不认可。 第三人晶桥公司对被告晶桥镇政府提交证据的质证意见为：对证据1-5真实性、关联性、合法性认可。 原告程新娣对第三人晶桥公司提交的证据的质证意见为：对证据1真实性、合法性不认可。 被告晶桥镇政府对第三人晶桥公司提交的证据的质证意见为：对证据1真实性、关联性、合法性、证明目的认可。 本院对以上证据认证如下：原告程新娣、被告晶桥镇政府、第三人晶桥公司提交的证据均具备真实性、关联性、合法性。 经审理查明：2018年2月8日，晶桥镇政府发布公告，告知溧水区晶桥镇2018年度城乡建设用地增减挂钩项目芮家村庄复垦项目基本情况并征求意见。2018年4月15日，中国共产党南京市溧水区晶桥镇委员会和晶桥镇政府联合制定晶桥镇2018年度城乡建设用地增减挂钩村庄复垦项目拆迁安置实施方案，主要内容为：为加快城乡建设用地计划实施，进一步改善和优化群众生活环境和居住条件，结合镇域实际情况和群众意愿，经镇党委政府研究，决定实施城乡建设用地增减挂钩村庄项目拆迁安置工作，房屋拆迁和补偿安置主体为晶桥镇政府，委托晶桥公司负责具体实施，与被搬迁人签订房屋搬迁补偿安置协议。该实施方案还规定了补偿及安置依据、补偿及安置方式等内容。2018年4月24日，程新娣委托程明生作为代理人办理房屋协议签字相关手续。经评估机构评估，2018年4月27日，晶桥镇政府委托晶桥公司作为甲方、程新娣委托程明生作为乙方签订了涉案协议一份，协议记载：根据溧政发〔2011〕76号、溧政发〔2011〕77号等文件规定，甲方经晶委发〔2018〕33号文件同意，在晶桥镇芮家村上乌塘村实施晶桥镇2018年度城乡建设用地增减挂钩村庄复垦项目的房屋拆迁工作。经双方协商，乙方将座落于晶桥镇芮家村上乌塘村32号认定总面积205.54平方米集体土地上房屋（以下简称涉案房屋）在本协议签署之日起十日内腾空，并移交甲方拆除，乙方拆迁补偿款总额为人民币600759元。涉案协议还约定了其他事项，并将经签章确认的房屋补偿款确认表、房屋拆迁附着物（装修）等补偿款确认表、房屋拆迁补偿款结算表作为附件。2018年6月24日，程明生代程新娣签署被拆迁房屋验收单，将涉案房屋交晶桥公司拆除。2018年11月20日，程新娣向本院提起本案行政诉讼。 另查明：2018年10月29日，本院作出（2018）苏8602行初1420号行政裁定书，准许程新娣撤回其作为原告起诉被告晶桥镇政府拆迁行政强制纠纷一案的起诉。 案件审理过程中，原告方称涉案房屋建于1999年，建设时是老房翻建新房，未办理任何手续；程明生与原告系父子关系；请求撤销涉案协议的依据为行政诉讼法第七十条。被告方称拆除涉案房屋的拆迁项目性质为集体土地上自愿搬迁项目，第三人是被告的全资国资平台公司。 本院认为：晶桥镇政府委托晶桥公司作为甲方、程新娣委托程明生作为乙方签订了涉案协议，原告起诉请求本院判决撤销涉案协议，诉讼类型属于行政协议之诉。相较于撤销之诉、形成之诉、课予义务之诉等抗告诉讼，行政协议之诉属于典型的当事人诉讼。人民法院在抗告之诉中不完全受诉讼请求拘束，有权在法定判决方式中自主选择，但在当事人诉讼中应当有针对性地回应诉讼请求，根据其请求权基础能否成立作出相应判决。 本案原告确曾以晶桥镇政府为被告向本院提起另一诉讼，并于2018年10月撤回起诉。但从该案的案由拆迁行政强制纠纷，即可得知该案的被诉行为是行政事实行为，与本案诉讼类型、诉讼标的完全不同，故本院对被告关于原告重复起诉的主张不予支持。当事人未对本诉的其他起诉条件提出异议，本院经审查予以确认。 涉案房屋位于集体土地之上，拆迁项目为协议搬迁项目，并非征收集体土地涉及房屋补偿。同为集体土地上房屋拆迁，征地补偿与协议搬迁有很多区别，其中最重要的区别在于协议搬迁项目不会产生集体土地权属的变动。最高人民法院在（2018）最高法行申2624号行政裁定书中指出，不宜否定此种“收购”模式的合法性。本院认为，对拆迁工作不甚了解，才会认为拆迁只有“征收-补偿”一种模式；对法律保留原则一知半解，才会认为行政机关钜细靡遗之任何行为都有法律事先调整；对行政之形式自主选择权完全陌生，才会认为行政机关不能采取协议搬迁模式实施拆迁。实际上，“协议搬迁”也只是一种统称，其下还有丰富的形式，因本案并未涉及，在此不予赘述。因此，原告关于被告组织签订协议违法，第三人无权签订房屋拆迁安置协议的主张，本院不予支持。 行政协议案件可以准用民事法律。协议有效是能被撤销的前提。《中华人民共和国合同法》第四十四条规定：“依法成立的合同，自成立时生效。”本案中，晶桥镇政府委托晶桥公司作为甲方、程新娣委托程明生作为乙方于2018年4月27日签订了涉案协议，协议内容主要为拆迁、补偿和安置，无法定无效情形。因此，涉案协议有效。行政协议的撤销与行政处分的撤销有明显区别。撤销行政协议的请求权基础应为实体法，行政诉讼法乃是用于规范法院审判权和授予当事人诉讼权利的法律。《中华人民共和国合同法》第五十四条规定：“下列合同，当事人一方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销：（一）因重大误解订立的；（二）在订立合同时显失公平的。一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下订立的合同，受损害方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销。当事人请求变更的，人民法院或者仲裁机构不得撤销。”涉案协议系双方真实意思表示，在案证据不足以证明涉案协议存在《中华人民共和国合同法》所规定之可撤销情形。 综上，原告请求本院判决撤销涉案协议的理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告程新娣的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告程新娣负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省南京市中级人民法院。 审 判 长  夏文浩 审 判 员  窦 开 人民陪审员  李显琳 二〇一九年四月二十九日 法官 助理  刘梦仁 书 记 员  张 华