浙江省台州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙10行终46号 上诉人（原审原告）台州九龙房地产开发有限公司。 法定代表人李梅顺，董事长。 委托代理人王笛，。 委托代理人胡建成。 被上诉人（原审被告）温岭市建筑工程管理局，住所地温岭市横湖中路**。 法定代表人洪智军，局长。 委托代理人林鸣华。 被上诉人（原审被告）台州市住房和城乡建设局，住，住所地台州市市府大道**/div> 法定代表人王加潮，局长。 委托代理人陈容，该局工作人员。 上诉人台州九龙房地产开发有限公司诉被上诉人温岭市建筑工程管理局（以下简称温岭建工局）、台州市住房和城乡建设局（以下简称台州市住建局）城建行政处罚及行政复议一案，不服台州市椒江区人民法院（2018）浙1002行初144号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院经审理查明：2005年8月20日，原告公司在温岭市××北路香格里拉工程建设中，未取得施工许可证即擅自指令进行桩基施工。2005年12月5日，被告温岭建工局对原告公司作出温建工罚字[2005]21号行政处罚决定书，认定原告公司行为违反了《建筑工程施工许可管理办法》第十条规定，根据《建筑工程施工许可管理办法》第十三条之规定，对原告处以立即改正，补办手续；处罚款10000元。原告未提出异议并缴纳罚款完毕。2013年10月10日，温岭市人民法院作出（2013）台温刑初字第2号判决书，对被告温岭建工局原法定代表人黄诚土构成滥用职权的事实认定中，有其在审批涉案工程未取得施工许可证擅自施工的行政处罚案件时，明知应依据《建设工程质量管理条例》第五十七条、第七十三条和《建筑工程施工许可管理办法》第十条、第十三条之规定，对原告公司处以工程合同价款百分之一以上百分之二以下罚款，但黄诚土为降低对建设单位的处罚标准，违反法规规定，错误适用《建筑工程施工许可管理办法》第十三条之规定，仅对建设单位处罚10000元的罚款导致少罚款。2014年1月6日，台州市中级人民法院（2013）浙台刑二终字第415号刑事裁定书对上述事实也予以了认定，并认定“工程合同价款是指整个建设工程的合同价款，而非肢解后的单位工程或部分工程的合同价款”。2014年3月19日，温岭市人民检察院向被告发出检察建议书，建议被告对温建工罚字[2005]21号行政处罚决定予以改正。被告于2017年12月26日撤销了原温建工罚字[2005]21号行政处罚决定，于2018年7月4日作出温建工罚字[2018]38号行政处罚决定，适用《中华人民共和国建筑法》第六十条、《建设工程质量管理条例》第五十七条，对原告处施工合同价款的1%即918709元的罚款。原告对该处罚向被告台州市住建局申请行政复议，被告台州市住建局于2018年11月12日作出台集行复[2018]48号行政复议决定书，维持温岭建工局作出的处罚决定。原告不服，向该院提起行政诉讼。 原审法院认为，本案原告未取得施工许可证即擅自施工的事实清楚。对原告违法行为处罚的法律适用方面，2001年发布实施的《建筑工程施工许可管理办法》第十三条规定：“本办法中的罚款，法律、法规有幅度规定的从其规定。无幅度规定的，有违法所得的处5000元以上30000元以下的罚款，没有违法所得的处5000元以上10000元以下的罚款。”被告原处罚决定未依《建设工程质量管理条例》第五十七条规定的处罚幅度计算处罚金额明显适用法律错误，对此事实被告提供的刑事生效裁判已予以认定。被告重新作出的处罚适用《建设工程质量管理条例》第五十七条对原告作出处罚并无不当。在对该条文中“工程合同价款”的理解上，（2013）浙台刑二终字第415号刑事裁定书对“工程合同价款”的含义已作出解释，该解释也与建设部《关于适用第58条有关问题的复函》、《建筑工程施工质量验收统一标准》对“建设工程”、“单位工程”的解释相符。被告被诉行政处罚以施工合同作为基数计算罚款数额并无不当。在行政处罚程序上，被告温岭建工局已撤销原行政处罚决定，重作前履行了告知义务，原告也进行了陈述、申辩及听证，其处罚程序合法。原告认为被告温岭建工局的处罚违反了一事不再罚原则，该院认为，由于原行政处罚决定在适用法律上存在错误，被告温岭建工局在撤销原行政处罚决定后重新作出处罚，不违反一事不再罚的禁止性规定，符合有错必纠的法律精神。被告台州市住建局接受原告的复议申请，在复议期限内作出行政复议决定，程序合法，适用法律并无不当，故原告要求撤销行政处罚决定和行政复议决定该院无法支持。综上，原告请求判令撤销温建工罚字[2018]38号行政处罚决定和被告台州市住建局作出的台集行复[2018]48号行政复议决定无事实和法律依据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告台州九龙房地产开发有限公司的诉讼请求。案件受理费25元，由原告台州九龙房地产开发有限公司负担。 上诉人台州九龙房地产开发有限公司上诉称：一、检察建议书、刑事裁定书不是本案证据，一审法院用来证明案件事实，导致事实认定错误。二、行政处罚适用法律错误，一审判决以刑事裁定书替代法律规定，从而维持处罚决定，于法无据。“工程合同价款”的理解是法律适用问题而非事实问题。一审法院将法律理解适用问题偷换为事实认定问题，还毫无依据的引用刑事裁定书，用刑事判决替代行政处罚，必然导致法律适用错误。三、“行政重罚”程序违法，原处罚撤销毫无法律依据，一审回避了上诉人的诉讼理由，论证无法律依据。一审判决认定原行政处罚是因纠错而撤销，但上诉人并无过错，行政执法人员的“错误”不应由毫无过错的行政相对人承担。被上诉人多年后对无辜行政相对人重新加重处罚的行为，严重违反行政法禁止不利变更的原则。综上，请求撤销一审判决，改判撤销被诉行政处罚决定及行政复议决定。本案诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人温岭建工局辩称：一、一审判决认定事实清楚，适用法律正确。本案争议焦点系被诉行政处罚决定适用《建设工程质量管理条例》第五十七条以合同总价款确定罚款基数有无不当。鉴于生效刑事裁定书已对该节事实作出明确认定，结合建设部对相关问题的解释，一审法院认定被上诉人以施工合同价款为基数计算罚款数额并无不当。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十条之规定，生效的人民法院裁判文书确认的事实，可以作为定案的依据。因此，一审判决对本案的事实认定完全正确。二、被诉行政处罚决定认定事实清楚，适用法律正确。建设部《关于适用第58条有关问题的复函》中已明确，单位工程是指具备独立施工条件并能形成独立使用功能的建筑物或者构筑物。由此可见，桩基工程并不能构成单位工程。被上诉人按照上诉人与施工方签订的建筑工程施工合同上的合同价款确定罚款基数符合法律规定。三、被上诉人撤销原处罚决定具有事实和法律依据。本着有错必纠的法律精神，被上诉人对原行政处罚决定予以撤销符合法律法规的规定。综上，请求驳回上诉人的上诉请求。 被上诉人台州市住建局辩称：生效刑事裁判文书具有拘束力，上诉人认为一审判决认定事实错误的上诉理由不能成立。温岭建工局撤销错误的原行政处罚决定体现了政府的公信力，不存在损害政府公信力的情况。 经审理，对原审法院查明的事实本院予以确认。 本院认为，根据《建设工程质量管理条例》第五十七条之规定，违反本条例规定，建设单位未取得施工许可证或者开工报告未经批准，擅自施工的，责令停止施工，限期改正，处工程合同价款百分之一以上百分之二以下的罚款。本案中，上诉人未取得施工许可证即擅自开工打桩的事实清楚，各方当事人争议的焦点是“工程合同价款”如何界定，即“工程”指整个建筑工程还是指桩基工程。对于“建设工程”的概念，建设部在《关于适用〈建设工程质量管理条例〉第58条有关问题的复函》中明确，《建设工程质量管理条例》中的建设工程在房屋建筑中一般是指单位工程。另根据建设部发布的《建筑工程施工质量验收统一标准》，具备独立施工条件并能形成独立使用功能的建筑物及构筑物为一个单位工程。本院认为，人民法院在适用法律时需对法律规范进行解释，涉及专业术语时相关行政解释适当的，应予尊重。建设部关于“建设工程”的解释及单位工程的定义适当，本院予以采纳。本案中的桩基工程并不能构成一个单位工程，被上诉人温岭建工局按施工合同确定工程合同价款为91870926元，并以此作为处罚基数，符合上述法规的规定。被上诉人温岭建工局在发现原处罚决定存在错误后自行纠错，并不违反禁止不利变更原则。被上诉人台州市住建局作出的被诉复议决定，认定事实及适用法律正确，程序亦无不当。综上，被上诉人温岭建工局作出的温建工罚字［2018]38号《建筑违法案件行政处罚决定书》及台州市住建局台集行复[2018]48号《行政复议决定书》实体处理正确，程序合法，原审判决驳回上诉人的诉讼请求并无不当，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人台州九龙房地产开发有限公司负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  蔡 超 审 判 员  谢继红 审 判 员  张 燕 二〇一九年四月十九日 法官助理张方杰 代书记员  金秋吟 -8- -7-