河南省安阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫05行初22号原告杜保香，女，汉族，1949年7月12日出生，住安阳县。被告安阳市殷都区人民政府，住所地安阳市梅东路北段**。法定代表人雷鸣，区长。委托代理人李志国，安阳市殷都区农林水牧局工作人员。委托代理人王爱军，河南今鼎律师事务所律师。被告安阳市人民政府，住所地安阳市文峰大道东段**。法定代表人靳磊，市长。委托代理人杨根亮，安阳市人民政府办公室工作人员。原告杜保香因认为被告安阳市殷都区人民政府（以下简称殷都区政府）不履行土地承包经营权确权登记颁证法定职责及不服被告安阳市人民政府（以下简称安阳市政府）行政复议决定，于2018年12月3日向本院提起行政诉讼。本院受理后，于2019年1月15日向被告殷都区政府和安阳市政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年3月7日公开开庭审理了本案。原告杜保香，被告殷都区政府委托代理人李志国、王爱军，被告安阳市政府委托代理人杨根亮到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2018年5月16日，杜保香等17人以邮寄的方式向殷都区农林水牧局提出土地承包经营权确权登记颁证申请。殷都区政府在法定的期限内未作出书面决定或答复。杜保香等17人不服，于2018年7月23日向安阳市政府提出行政复议申请，安阳市政府于2018年10月9日作出安政复决〔2018〕354－370号《行政复议决定书》，以殷都区政府已告知杜保香暂不予颁发土地承包经营权证书履行了法定职责为由，决定驳回杜保香的行政复议申请。原告杜保香诉称：二十世纪九十年代，曲沟镇政府为贯彻安阳市政府千村千万工程的要求，以发展经济为名，于1993年至1996年期间强行让北曲沟村民将承包的土地转租给村委会，再由村委会将土地租给用地户建厂。村委会与村民签订合同时使用村委会提供的格式条款，没有给村民协商的机会。占地户每年每亩付2000元租金给村委会，而村委会只给承包户1000元。在第二轮土地承包时，曲沟镇政府要将企业占用杜保香所在的村民小组的土地收归村集体所有，因村民反对而作罢。在安阳市开展的土地承包经营权确权登记颁证活动期间，曲沟镇政府为了经济利益，决定全镇企业占地不予登记。为此，杜保香多次信访，但均无结果。2018年5月16日，杜保香向殷都区政府提出土地承包经营权确权登记申请，但殷都区政府在法定期限内既不确权登记，也不给书面答复。杜保香不服殷都区政府的行政不作为，向安阳市政府提出行政复议申请。安阳市政府无视杜保香向其提交的土地承包经营权证书、占地合同、录音光盘，以殷都区政府已告知杜保香暂不予颁发土地承包经营权证书属于履行了法定职责为由，于2018年10月9日作出安政复决〔2018〕354－370号《行政复议决定书》，决定驳回杜保香的行政复议申请。安阳市政府作出该行政复议决定缺乏事实和法律依据，应予撤销。杜保香的承包地1998年第二轮土地承包期间已取得土地承包经营权及证书，根据《不动产登记暂行条例》及相关省市文件的规定，杜保香有权要求殷都区政府为其土地承包经营权进行确权登记颁证。杜保香的承包地改变农业用途，系由安阳市政府1993年至1996年间搞千村千万工程造成的，不是杜保香本人造成的，不应由杜保香承担不利的法律后果，殷都区政府应当为杜保香的土地承包经营权确权登记颁证。殷都区农林水牧局工作人员口头告知杜保香不予确权登记颁证时，没有告知所依据的具体法律、法规，属于没有法律依据。安阳市农村土地承包经营权确权登记颁证工作领导小组办公室对土地承包经营权确权登记颁证问题没有解释权，其作出的《安阳市农村土地承包经营权确权登记颁证工作问题解答》内容，与上级的相关文件精神相冲突，依法应确认违法。请求：一、撤销安阳市政府作出的安政复决〔2018〕354－370号行政复议决定；二、撤销殷都区政府作出的不给杜保香确权登记颁证的决定；三、责令殷都区政府为杜保香的土地承包经营权确权登记颁证；四、对安阳市农村土地承包经营权确权登记颁证工作领导小组办公室《安阳市农村土地承包经营权确权登记颁证工作问题解答》的合法性进行审查。原告杜保香向本院提交了以下证据：1.关于北曲沟村刘贵云等人反映土地确权问题的情况报告；2.编号为LF20180027530的信访事项复查不予受理告知书；3.北曲沟村关于刘贵云、杜保香、申五成等十五户土地未确权的情况说明；4.编号为NY20180608001的信访事项处理意见书；5.安阳市殷都区农林水牧局关于曲沟镇北曲沟村杜保香、焦雪英、王五金等17人申请土地承包经营权确权登记颁证的回复；6.农村土地承包合同书；7.占地使用合同书；8.土地承包经营权证书；9.安政复决〔2018〕354-370号《行政复议决定书》；10.光盘一张；11.本院（2018）豫05行初193号行政裁定书。被告殷都区政府辩称：一、根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第三条规定，农户将承包经营的土地从事种植业生产活动，系其要求确认农村土地承包经营权并颁发证书的前提。安阳市农村土地承包经营权确权登记颁证工作领导小组办公室《安阳市农村土地承包经营权确权登记颁证工作问题解答》十六规定，对于农户或其他组织未经国土部门批准，自行在承包土地上进行建房或建设其他建筑设施的，此次确权不予登记。对相关责任人擅自改变土地农业用途的行为，由国土部门依法处理。恢复农业用途后，再行确权登记颁证。杜保香将承包的土地出租给他人用于非农业建设，其申请为其土地承包经营权进行确权登记颁证，不符合规定。二、杜保香、焦雪英、王五金等17人提出土地承包经营权确权登记颁证申请后，殷都区农林水牧局农监办结合相关政策规定，于2018年2月27日、3月14日、6月8日分别向其代表就当前暂不予确权登记颁证进行政策解释。2018年8月2日，殷都区农林水牧局主管土地确权的副局长带领农监办工作人员到曲沟镇政府和北曲沟村委会进行调查，并到现场查看，再次就当前暂不予确权登记颁证向杜保香等人进行政策解释。殷都区政府根据规定，已履行了告知解释职责。杜保香起诉殷都区政府不履行法定职责缺乏事实和法律依据，其诉讼请求不应支持。请求：驳回原告杜保香的诉讼请求。被告殷都区政府向本院提交了以下证据、依据：1.殷都区农林水牧局关于曲沟镇北曲沟村杜保香、焦雪英、王五金等17人申请土地承包经营权确权登记颁证的回复；2.关于北曲沟村刘贵云等人反映土地确权问题的情况报告；3.北曲沟村关于刘贵云、杜保香、申五成等十五户土地未确权的情况说明；4.编号为NY20180608001的信访事项处理意见书；5.北曲沟村15组东地土地确权卫星航拍图；6.安阳市农村土地承包经营权确权登记颁证工作领导小组办公室《安阳市农村土地承包经营权确权登记颁证工作问题解答》十六。被告安阳市政府辩称：一、行政复议程序合法。杜保香以殷都区政府不履行为其土地承包经营权确权登记颁证法定职责为由，于2018年7月23日向安阳市政府提出行政复议申请。安阳市政府依法受理后，向殷都区政府送达了行政复议申请书副本及行政复议案件受理通知书。2018年9月5日，安阳市政府组织听证，后经批准延长行政复议审查期限30日。2018年10月9日，安阳市政府依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第一项之规定，作出安政复决〔2018〕354－370号《行政复议决定书》，决定驳回杜保香的行政复议申请。该行政复议决定书，已依法送达当事人。二、杜保香所诉理由不能成立。根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第三条、安阳市农村土地承包经营权确权登记颁证工作领导小组办公室《安阳市农村土地承包经营权确权登记颁证工作问题解答》十六以及《中华人民共和国农村土地承包法》等法律法规的规定，对于农户或其他组织未经国土部门批准，自行在承包土地上进行建房或建设其他建筑设施的，此次确权不予登记。杜保香不符合登记颁证条件，且殷都区政府已根据上述规定明确告知了杜保香暂不予登记颁证，属于履行法定职责。安阳市政府作出的上述行政复议决定证据充分，程序合法，适用法律正确。请求：驳回原告杜保香的诉讼请求。被告安阳市政府向本院提交了证明行政程序合法性的以下证据、依据：1.行政复议申请书；2.2018年7月23日王五金询问笔录；3.2018年7月18日王贵福询问笔录；4.2018年7月24日王贵福、王五金询问笔录；5.行政复议答辩书；6.殷都区农林水牧局关于曲沟镇北曲沟村杜保香、焦雪英、王五金等17人申请土地承包经营权确权登记颁证的回复；7.2018年9月5日听证笔录；8.安政复延〔2018〕354-370号《行政复议决定延期通知书》；9.安政复决〔2018〕354-370号《行政复议决定书》；10.编号为1043464222531的邮政特快专递单复印件；11.编号为1043464201331的邮政特快专递单复印件；12.编号为1043464202731的邮政特快专递单复印件；13.安政复受〔2018〕354-370号《受理通知书》、申请书、安政复延〔2018〕354-370号《行政复议决定延期通知书》、安政复决〔2018〕354-370号《行政复议决定书》的送达回证复印件；14.被申请人答辩状送达回证复印件；15.收件人为王金山的安政复决〔2018〕354-370号《行政复议决定书》送达回证复印件；16.收件人为焦雪英的安政复决〔2018〕354-370号《行政复议决定书》送达回证复印件。经庭审质证：一、关于原告杜保香提供的证据。被告殷都区政府和被告安阳市政府的质证意见：对证据的真实性无异议，前十份证据恰好证明案涉土地不具备颁发土地承包经营权的条件，殷都区政府已履行了相关告知义务，不存在行政不作为。二、关于被告殷都区政府提交的证据。原告杜保香的质证意见：证据逾期提交，不予质证。被告安阳市政府的质证意见：对证据无异议。三、关于被告安阳市政府提交的证据。原告杜保香的质证意见：证据6内容不完整，其他证据无异议。被告殷都区政府的质证意见：对证据无异议。本院对上述证据认定如下：原告杜保香提交的证据、被告殷都区政府提交的证据、被告安阳市政府提交的证据真实合法，且与本案相关联，本院对其证明效力予以确认。本院经审理查明：杜保香系曲沟镇北曲沟村村民，在该村承包有集体土地。1993年至1996年期间，杜保香与北曲沟村民委员会签订占地合同，将其承包的部分耕地租给北曲沟村民委员会，北曲沟村民委员会又将该耕地租给他人开办企业。1998年9月，安阳县人民政府为杜保香颁发土地承包经营权证书。2018年5月16日，杜保香等17人以邮寄的方式向殷都区农林水牧局提出土地承包经营权确权登记颁证申请。殷都区政府未在法定的期限内作出书面决定或答复。杜保香等17人不服，于2018年7月23日向安阳市政府提出行政复议申请。安阳市政府依法受理后，向殷都区政府送达了行政复议申请书副本及行政复议案件受理通知书。2018年9月5日，安阳市政府组织听证，后经批准延长行政复议审查期限30日。2018年10月9日，安阳市政府以殷都区政府已告知杜保香暂不予颁发证书属于履行了法定职责为由，依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第一项之规定，作出安政复决〔2018〕354－370号《行政复议决定书》，决定驳回杜保香的行政复议申请，并于2018年10月19日送达杜保香。另查明，殷都区农林水牧局于2018年7月27日作出关于曲沟镇北曲沟村杜保香、焦雪英、王五金等17人申请土地承包经营权确权登记颁证的回复，以该17户东地已被企业占用、修路占用或者房基占用为由，告知该17人对案涉土地的土地承包经营权不予确权登记颁证。2018年10月31日，杜保香等16人作为共同原告就同一事实和理由向本院提起行政诉讼，后经本院释明主动申请撤回起诉，本院于2018年11月23日作出（2018）豫05行初193号行政裁定，准许其撤回起诉。2018年12月3日，杜保香等16人作为原告，分别向本院提起行政诉讼，本院分别予以立案。安阳市农村土地承包经营权确权登记颁证工作领导小组办公室《安阳市农村土地承包经营权确权登记颁证工作问题解答》十六，未经批准私自改变土地农业用途的如何开展确权登记？根据《中华人民共和国农村土地承包法》《中华人民共和国土地管理法》等法律法规的有关规定，对于农户或其他组织未经国土部门批准，自行在承包土地上进行建房或者建设其他建筑设施的，此次确权不予登记。对相关责任人擅自改变土地农业用途的行为，由国土部门依法处理。恢复农业用途后，再行确权登记颁证。庭审中，杜保香明确称殷都区政府未作出书面的不给杜保香土地确权登记颁证的书面决定，而是由工作人员口头告知，殷都区政府对此予以认可。本院认为：一、关于案涉土地是否符合土地承包经营权确权登记颁证条件的问题。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二条、第三条等规定，用于承包经营的农村土地是指农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于农业的土地。根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第三条规定，承包农村土地从事种植业生产活动，承包方依法取得农村土地承包经营权后，应颁发农村土地承包经营权证予以确认。据此，颁发农村土地承包经营权证的前提，是承包方承包农村土地从事种植业生产活动且依法取得农村土地承包经营权。本案中，安阳市2015年起开展的农村土地承包经营权确权登记颁证活动，目的主要是解决农户承包地块面积不准、四至不清等问题，强化对农村耕地、林地等各类土地承包经营权的物权保护。从杜保香提交的证据材料看，其于1998年取得了案涉土地的承包经营权证书，此次就案涉土地向殷都区政府提出土地承包经营权确权登记颁证申请，主要目的也是为了让政府对案涉土地的面积、四至进一步进行确认。但是，因案涉土地已被企业用于非农业建设多年，并没有实际用于种植业生产活动，在未恢复至适合种植业生产活动之前，不具备确权登记颁证的条件。二、关于殷都区政府工作人员口头告知杜保香案涉土地承包经营权不符合确权登记颁证条件是否属于履行了说明告知义务的问题。殷都区政府认可其收到了杜保香2018年5月16日提出的土地承包经营权登记颁证确权申请，杜保香也认可殷都区政府在收到其申请后，由工作人员口头告知其申请的土地承包经营权现不符合登记颁证确权条件。对于杜保香的申请事项，法律并未明确规定殷都区政府必须以书面的形式作出相应决定或答复。因此，殷都区政府就杜保香的上述申请已履行了说明告知义务，且该告知内容符合客观事实和法律的规定，并无不当。杜保香主张殷都区政府接到其申请后未作出书面的决定或答复属于行政不作为，与事实不符，本院不予支持。三、关于被诉行政复议决定是否合法的问题。安阳市政府受理杜保香的行政复议申请后，依法组织了听证，经批准延长行政复议审查期限30日后，于2018年10月9日作出被诉行政复议决定，驳回杜保香的复议申请，并在法定期限内送达杜保香，认定事实和适用法律正确，程序合法。杜保香要求撤销被诉行政复议决定的理由不能成立，本院不予支持。四、关于安阳市农村土地承包经营权确权登记颁证工作领导小组办公室《安阳市农村土地承包经营权确权登记颁证工作问题解答》十六的内容，是否可以作为殷都区政府对案涉土地承包经营权不予确权登记颁证依据的问题。该《解答》十六关于未经批准私自改变土地农业用途的如何开展确权登记的解答内容，符合相关法律和政策的规定。殷都区政府依据该解答内容，告知杜保香其申请的土地承包经营权不符合确权登记颁证条件，并无不当。综上，杜保香的诉讼请求均缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告杜保香的诉讼请求。案件受理费50元，由原告杜保香负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省高级人民法院。审判长  程晓丽审判员  崔永清审判员  阎丽杰审判员  袁武明审判员  段 新二〇一九年四月二十九日书记员  荣 耀