北京市高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）京行终984号 上诉人（一审原告）于香敏，女，1983年7月15日出生，汉族，住北京市顺义区。 委托代理人张乃军，男，1968年8月27日出生，住北京市顺义区。 被上诉人（一审被告）北京市顺义区人民政府，住所地北京市顺义区府前中街**。 法定代表人孙军民，区长。 委托代理人杜建春，北京市顺义区政府工作人员。 委托代理人吕立秋，北京观韬中茂律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）北京市人民政府，住所地北京市通州区运河大街**。 法定代表人陈吉宁，市长。 委托代理人商思刚，北京市人民政府工作人员。 上诉人于香敏因房屋行政征收及行政复议一案，不服北京市第四中级人民法院（以下简称一审法院）作出的（2018）京04行初207号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 北京市顺义区人民政府（以下简称顺义区政府）于2017年9月17日作出顺政函〔2017〕353号《关于顺义区幸福西街棚户区改造和环境整治项目房屋征收的决定》（以下简称被诉征收决定），决定对顺义区幸福西街棚户区改造和环境整治项目（以下简称案涉项目）范围内房屋及其附属物实施征收，同时收回国有土地使用权。征收范围：东至幸福西街高层住宅楼，南至幸福西街及顺义区住房城乡和建设委员会，西至新顺北大街，北至胜利小区范围内的住宅和非住宅及其附属物。签约期限为30日，自2017年9月17日至2017年10月16日。被诉征收决定另载明了房屋征收部门和实施单位、征收补偿方案、房地产价格评估机构和行政复议、行政诉讼权利等内容。2018年1月11日，北京市人民政府（以下简称北京市政府）作出京政复字〔2017〕1110号《行政复议决定书》（以下简称被诉复议决定），认为被诉征收决定符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称征补条例）的相关规定，事实清楚，证据充分，适用依据正确且程序合法，于香敏的复议理由缺乏事实及法律依据。根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）第二十八条第一款第一项的规定，决定维持被诉征收决定。 于香敏不服上述被诉征收决定及复议决定，诉至一审法院，请求撤销被诉征收决定及被诉复议决定。 一审法院经审理查明：2016年12月22日，案涉征收项目纳入北京市顺义区2016年国民经济和社会发展计划执行情况与2017年国民经济和社会发展计划的报告。2017年4月7日，案涉项目也纳入了北京市2017年棚户区改造和环境整治任务。该项目由北京俊泰房地产开发有限公司（以下简称俊泰公司）作为建设单位。 2016年6月27日，俊泰公司取得北京市规划委员会（以下简称市规委）作出的《建设工程规划用地测量条件》；2016年8月8日，俊泰公司取得市规委作出的《建设项目规划条件》。规划范围：东至幸福西街高层住宅楼，南至幸福西街及顺义区住房城乡建设委员会，西至新顺北大街，北至胜利小区。载明“待安置房建筑规模和供地方式确定后，请建设单位尽快办理安置房项目报批手续”。2016年8月15日，北京市国土资源局作出《建设项目用地预审意见》，用地位置：顺义新城第2街区。2016年8月23日，北京市顺义区发展和改革委员会作出《关于顺义区幸福西街棚户区改造和环境整治项目征收投资任务书的批复》，同意俊泰公司关于案涉项目的投资立项，征收范围：东至幸福西街高层住宅楼，南至幸福西街及顺义区住房城乡建设委员会，西至新顺北大街，北至胜利小区。并明确“项目征收完成后，需另行办理回迁安置房建设阶段立项核准手续”。2016年8月25日，俊泰公司向北京市顺义区人民政府房屋征收办公室（以下简称顺义区征收办）提交《征收申请》，认为案涉征收项目已经取得前置审批要件，符合公共利益的要求，申请开展房屋征收工作，申请对案涉项目启动征收程序。2016年8月29日，顺义区征收办向顺义区政府作出《关于启动幸福西街棚户区改造和环境整治项目房屋征收工作的请示》，认为项目符合公共利益的要求，建议顺义区政府批准案涉征收项目并启动相应征收程序。2016年10月17日，顺义区政府作出《关于启动幸福西街棚户区改造和环境整治项目房屋征收工作的批复》，批准顺义区征收办作出上述请示，准予启动案涉项目的征收程序。 2016年10月18日，顺义区征收办作出《北京市顺义区房屋征收暂停办理事项公告》，对东至幸福西街高层住宅楼，南至幸福西街及顺义区住房城乡建设委员会，西至新顺北大街，北至胜利小区范围内涉及的房屋实施征收暂停事项。并向顺义区规划、国土、工商、公安等11家单位发送上述暂停通知，并在北京市住房和城乡建设委员会（以下简称市住建委）网站予以公告。2016年11月10日，顺义区征收办发布《关于顺义区幸福西街棚户区改造和环境整治项目公开选择房地产评估机构的报名通知》并在市住建委网站公示；2016年12月11日，顺义区征收办发布《顺义区幸福西街棚户区改造和环境整治项目房地产评估机构选定结果》。拟从12家候选评估公司中推选1家评估公司作为案涉征收项目的评估机构；2016年12月13日，顺义区征收办发布《顺义区幸福西街棚户区改造和环境整治项目房地产评估机构选定结果的通知》，经协商投票程序，选定了北京明鉴永兴房地产土地评估有限公司承担案涉项目的评估工作，并在市住建委网上公示上述选定评估机构情况。2017年5月25日，顺义区征收办发布案涉项目入户调查结果公示。经调查案涉项目共有676户，已入户调查673户。根据京建法[2016]19号《北京市国有土地上房屋征收评估暂行办法》第四条的规定，对于已经登记的房屋，其性质、用途和建筑面积，一般以权属证书和登记簿的记载为准；权属证书与登记簿的记载不一致的，除有证据证明登记簿确有错误外，以登记簿为准。根据入户情况已核定产权信息668户，另有8户暂时无法核定产权信息。 2017年6月13日，顺义区政府召开政府办公会，作出了《关于研究顺义区幸福西街棚户区改造和环境整治项目国有土地上房屋征收补偿方案》等议题的会议纪要，审议了《顺义区幸福西街棚户区改造和环境整治项目国有土地上房屋征收补偿方案》（征求意见稿）（以下简称《征收补偿方案》）。2017年6月23日，顺义区征收办发布《征收补偿方案》征询意见的公告及征求意见稿并在市住建委网站公示。征收意见期限：2017年6月24日至7月23日。2017年8月2日，顺义区政府召开政府办公会，作出关于研究《上调国有土地上住宅房屋搬迁所涉及临时安置补助费标准》等议题的会议纪要，审议修改后的《征收补偿方案》。2017年8月11日，顺义区征收办发布《征收补偿方案》征询意见及修改情况的公告，并在市住建委网站公示。截止同年7月23日，共有227户居民提交书面意见293份。 2017年9月1日，顺义区征收办作出《关于适时启动幸福西街棚户区改造和环境整治项目预签约工作的函》，函告北京市顺义区征收事务中心，案涉项目的征收资金将于同年9月8日前到账，可适时启动预签约征收补偿协议工作。2017年9月1日，顺义区征收办作出《关于顺义区幸福西街棚户区改造和环境整治项目预签征收补偿协议有关事项的通知》并在市住建委公告，定于同年9月4日7：00启动案涉项目的预签征收补偿协议，签约期限自2017年9月4日至2017年10月3日，共计30天。 2017年8月31日，俊泰公司向北京市顺义区住房和城乡建设委员会作出《征收补偿资金支付的承诺》，承诺于同年9月8日前到账资金1075530000元整。2017年9月28日，中国农业银行单位账户明细对账单显示于同年9月12日，有账户名：北京市顺义区住房和城乡建设委员会账户，到账金额：1075530000元整。2017年9月15日，顺义区征收办作出《关于审议顺义区幸福西街棚户区改造和环境整治项目征收决定风险评估报告的函》，函告顺义区维稳办审核案涉项目的《社会稳定风险评估报告》，综合评价为一般风险等级。2017年9月17日，顺义区征收办向顺义区政府作出《关于提请审议的请示》，提请区常务会议审议后作出征收决定。2017年9月17日，顺义区政府作出被诉征收决定并附《征收补偿方案》，在征收范围内张贴并通过北京市住建委网站公示。 于香敏居住的涉案房屋位于本次征收范围内。于香敏认为顺义区政府作出的被诉征收决定违法，向北京市政府申请行政复议。北京市政府于2017年11月15日收到于香敏的行政复议申请，并依法受理了其复议申请。北京市政府于2017年11月16日向顺义区政府发送了行政复议申请书副本及行政复议答复通知书，顺义区政府于2017年12月1日作出行政复议答复书。2018年1月11日，北京市政府作出被诉复议决定，维持被诉征收决定。 一审法院认为，征补条例第四条第一款规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。该条第二款规定，市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。行政复议法第十三条第一款规定，对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。据此，顺义区政府具有对本行政区域内的房屋作出征收决定的法定职权。北京市政府作为顺义区政府的上一级地方人民政府，具有应于香敏的行政复议申请作出本案被诉复议决定的法定职权。 征补条例第八条规定，为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：（一）国防和外交的需要；（二）由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；（三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；（四）由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；（六）法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。本案中，顺义区幸福西街棚户区改造和环境整治项目属于“棚户区改造”性质的旧城改建项目，同时亦属于保障性安居工程建设的需要。征收目的在于改善该地区居民的住房条件和生活环境，符合上述法规关于公共利益需要的规定。故于香敏认为案涉征收项目征收不符合公共利益的主张，没有相应的事实根据和法律依据，不予支持。 征补条例第九条第一款规定，依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。《北京市国有土地上房屋征收与补偿实施意见》第三条规定，为了公共利益需要征收房屋的，由建设单位向建设项目所在地区县人民政府提出征收申请，并提交项目批准文件、规划意见、土地预审意见等文件。本案中，案涉项目已列入北京市2016年棚户区改造和环境整治项目任务计划，并被纳入2016年北京市顺义区国民经济和社会发展计划。且顺义区政府提交的《建设项目规划条件》《用地预审意见》《立项批复》以及一审法院依职权调取的《关于顺义区2016年国民经济和社会发展计划执行情况与2017年国民经济和社会发展计划的决议》均可以证明该项目属于2016年北京市顺义区重点推进的棚户区改造项目。同时也纳入了市、县级国民经济和社会发展年度计划，且符合相应的土地利用和城乡规划。 征补条例第十条规定，房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。该条例第十一条规定，市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。本案中，顺义区征收办会同相关部门共同研究拟定了《征收补偿方案》，经顺义区政府批准后于2017年6月23日在征收范围内予以公布，并在市住建委网站上发布，征求被征收居民意见，征求意见期限2017年6月23日至2017年7月23日止。征求意见期满后，顺义区征收办在对反馈意见进行归纳整理并对征收补偿方案作相应修改的基础上，于2017年8月11日在征收范围内张贴，并通过市住建委网站发布了《征收补偿方案》征询意见及修改情况的公告。在征求意见期限内，案涉房屋征收补偿方案并未出现“多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的”情形。由此可见，被诉征收决定所涉房屋征收补偿方案经征收部门会同相关部门组织拟定、公开征求意见、将征求意见情况和修改情况予以公开，最后由顺义区政府常务会议予以确认，符合上述法规关于征收补偿方案制定程序规定。故于香敏认为征收补偿方案不符合法律规定的主张，不予支持。 征补条例第十二条第一款规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。本案中，顺义区征收办于2017年9月15日作出了《关于审议顺义区幸福西街棚户区改造和环境整治项目征收决定风险评估报告的函》，函告顺义区维稳办审核案涉项目的《社会稳定风险评估报告》，已经履行了案涉征收项目的社会稳定风险评估程序。 征补条例第十二条第二款规定，作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。本案中，中国农业银行出具的对账单显示，同年9月12日北京市顺义区住房和城乡建设委员会账户到账金额1075530000元整，结合建设单位俊泰公司作出的说明和承诺，可以认定上述征收补偿资金及安置房源能够满足案涉征收项目需要。 征补条例第十五条规定，房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。本案中，顺义区政府提交的证据能够证明房屋征收实施单位开展了被征收房屋认定的相关工作，履行了相关调查登记职责，并在征收范围内公布了调查结果。在公示的调查结果中，顺义区政府向一审法院提交了被征收住宅房屋涉及的院落和整体建筑面积情况，未提交公示到每一栋楼及被征收房屋面积，存在不规范之处，但总体上并不能据此否定对征收范围内房屋权属、区位、用途和建筑面积等情况的调查登记。对开展调查登记工作中存在的瑕疵问题，应由顺义区政府责成相关部门在今后的房屋征收补偿工作中予以改进，进一步提升行政执法工作的规范性和严肃性。 征补条例第十六条规定，房屋征收范围确定后，不得在房屋征收范围内实施新建、扩建、改建房屋和改变房屋用途等不当增加补偿费用的行为；违反规定实施的，不予补偿。房屋征收部门应当将前款所列事项书面通知有关部门暂停办理相关手续。暂停办理相关手续的书面通知应当载明暂停期限。暂停期限最长不得超过1年。本案中，顺义区征收办于2016年10月18日发布房屋征收暂停办理事项公告，自公告公布之日起至2017年10月17日止，对东至幸福西街高层住宅楼，南至幸福西街及顺义区住房和城乡建设委员会，西至新顺北大街，北至胜利小区范围内的住宅和非住宅及其附属物实施征收暂停事项，并向顺义区规划、国土、工商等单位发送上述暂停通知，暂停公告程序符合上述规定。 征补条例第二十条规定，房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。房地产价格评估机构应当独立、客观、公正地开展房屋征收评估工作，任何单位和个人不得干预。本案中，顺义区征收办先后发布了《关于顺义区幸福西街棚户区改造和环境整治项目公开选择房地产评估机构的报名通知》《顺义区幸福西街棚户区改造和环境整治项目房地产评估机构选定结果》《顺义区幸福西街棚户区改造和环境整治项目房地产评估机构选定结果的通知》，经协商投票程序选定了北京明鉴永兴房地产土地评估有限公司承担案涉项目的评估工作并在市住建委网上公示，故评估机构的选定符合上述法规要求。于香敏认为案涉征收项目评估机构选定不合法的主张，不予支持。 关于被诉行政复议决定的合法性问题，《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称行政诉讼法）第七十九条规定，复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十五条第一款规定，复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议决定的合法性。该解释第一百三十六条第一款规定，人民法院对原行政行为作出判决的同时，应当对复议决定一并作出相应判决。行政复议法第二十三条第一款规定，行政复议机关负责法制工作的机构应当自行政复议申请受理之日起七日内，将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送被申请人。被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起十日内，提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。本案中，北京市政府收到于香敏的行政复议申请后，根据行政复议法及其实施条例的规定，履行了行政复议的受理、答复通知、复议审查等行政复议程序，于2018年1月11日作出被诉复议决定并向于香敏送达，行政复议决定符合法律规定。 综上，于香敏请求撤销被诉征收决定和被诉复议决定的诉讼请求不能成立，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决驳回于香敏的诉讼请求。 于香敏不服一审判决，向本院提起上诉，认为一审判决认定事实不清，适用法律错误，请求二审法院撤销一审判决，发回重审或改判。 一审期间双方当事人法定期限内提交的证据均已移送至本院。经审查，一审法院对各方提交证据的认证意见正确。根据上述有效证据，本院对一审法院认定的事实予以确认。 本院认为，征偿条例第四条第一款规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作，该条例第八条规定，为保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。据此，顺义区政府具有作出被诉征收决定的法定职责。 根据征补条例第八条第五项规定，由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要，可以进行房屋征收。本案中，顺义区幸福西街棚户区改造和环境整治项目属于旧城改建项目，符合由政府组织实施的旧城区改建的需要，征收目的在于改善该地区居民的住房条件和生活环境，且已纳入顺义区国民经济和社会发展年度计划，具备公益性质，可以实施房屋征收。 本案中，建设单位提交了房屋征收申请及项目批准文件、规划意见、用地预审意见等实施征收的前置审批文件，具备征收要件。顺义区征收办根据建设单位提交的房屋征收申请及相关批准文件向顺义区政府提出启动征收工作的请示，在收到顺义区政府批复后，在征收范围内发布暂停公告，选定房地产价格评估机构，拟定征补方案，并经公示征求意见、修改，制定社会稳定风险评估报告。安置房源及征收补偿费用能够满足征收项目需要。顺义区政府作出被诉征收决定后在征收范围内并予公告，载明了征收范围、实施单位、征收补偿方案、签约期限和行政复议、行政诉讼权利等事项。上述被诉征收决定作出的前置程序均符合征补条例及《北京市国有土地上房屋征收与补偿实施意见》的相关规定。 对于顺义区征收办在对征收范围内房屋权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，并公布调查结果的程序中存在的不规范之处，本院同意一审法院的意见。 经本院审查，被诉复议决定亦具备合法性。 综上，一审法院判决驳回于香敏的诉讼请求并无不当，本院应予维持。于香敏的上诉请求和理由缺乏事实及法律根据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持一审判决。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人于香敏负担（已交纳）。 本判决为终审判决。 审判长  赵宇晖 审判员  霍振宇 审判员  刘天毅 二〇一九年四月十五日 法官助理计晨 书记员路陶