河南省安阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫05行终142号上诉人（原审被告）安阳县安丰乡人民政府，住所地安丰乡张家庄村**。法定代表人罗文洁，乡长。参加诉讼负责人吕福顺，副乡长。委托代理人王占彪，河南瑄楚律师事务所律师。被上诉人（原审原告）许宝生，男，汉族，1955年11月19日出生，住安阳县。委托代理人刘春兴，北京京平律师事务所律师。上诉人安阳县安丰乡人民政府（以下简称安丰乡政府）因被上诉人许宝生要求确认其强行毁坏、占用承包地行为违法一案，不服林州市人民法院（2018）豫0581行初148号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人安丰乡政府副乡长吕福顺、委托代理人王占彪，被上诉人许宝生及其委托代理人刘春兴到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院查明：许宝生系安阳县安丰乡张显屯村村民，在张显屯村有承包土地。省道301为安阳市重点项目工程。许宝生的承包土地在上述省道301道路施工路基范围内。上述省道301道路自2017年开始工程建设。2017年8月份开始，安丰乡政府组织人力及机械设备，对许宝生承包土地上的青苗进行损毁铲除清表工作，强制占有许宝生的承包土地进行道路施工。现该段省道301道路已建设好路基，尚未做水泥垫层及铺设柏油路面。原审庭审时经释明，许宝生诉称要求确认安丰乡政府强制征收许宝生土地的行为违法是指安丰乡政府对许宝生的土地强制占有以及毁坏了土地上的青苗及其他地上附着物的行为违法。庭审时，安丰乡政府辩称2017年8月份，在省道301修建指挥部的领导下，安丰乡政府曾配合清理修路场地，并在此期间对修建省道301占有许宝生承包地亩数进行丈量。另外，许宝生至今没有领取到省道301道路占地补偿款。许宝生曾于2018年7月4日以安阳县公安局为被告向林州市人民法院提起行政诉讼，要求安阳县公安局履行法定职责，对毁坏其合法承包地以及地上附着物的财产损害行为进行调查处理。同年9月28日，安阳县公安局向许宝生送达了该局安丰派出所作出的情况说明，该情况说明证实：“张国良等村民（注：包括许宝生）于2017年8月份几次报警称：有人将自己地里庄稼毁坏掉。经我所处警，经调查：系市重点工程301省道占地时候，安丰乡政府为安排清表工作，安排政府工作人员将张国良等人的地表农作物铲除，系安丰乡政府政府性行为。”许宝生随后以安阳县公安局已经履行法定职责为由，申请撤回起诉。2018年9月28日，林州市人民法院裁定准许许宝生撤回起诉。原审法院认为：政府部门修建拓宽道路，是利国利民的好事，但前提是必须依法依规进行，对修路需占有的土地必须按规定程序立项，逐级审批，办理农用地转为建设用地的审批手续，并对所占土地的使用权人进行征地补偿。具体到本案，在未完善用地手续的情况下，安丰乡政府即对承包的土地及青苗进行强制占有及损毁，其行为是违法的。安丰乡政府在实施行政管理的过程中，应严格遵循法定程序，依法保障行政管理相对人的知情权、参与权和救济权。《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定：“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权”。安丰乡政府自2017年8月份开始，在没有作出书面强制执行决定前，就对许宝生承包的土地及其土地上的青苗进行强制占有及损毁，事先没有进行催告，也没有告知其享有陈述和申辩及提起行政复议或行政诉讼的权利，程序违法，违背了行政执法程序正当原则，其行为是违法的。安丰乡政府庭审时亦认可曾参加清理修路场地，且安阳县公安局安丰派出所出具的情况说明也证实安丰乡政府为修路安排清表工作，将许宝生的地表农作物铲除，该行为系安丰乡政府的政府性行为。故安丰乡政府辩解其不是本案适格被告及其没有强制占有许宝生承包土地修路的理由缺乏事实及法律依据，不能成立，不予采信。许宝生的诉讼请求成立，予以支持。原审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，判决确认安丰乡政府强制征收（强制占有）许宝生土地（及毁坏了土地上青苗）的行为违法。案件受理费50元，由安丰乡政府负担。上诉人安丰乡政府上诉称：原审判决认定事实不清，适用法律错误。主要理由是：安丰乡政府没有组织人力及机械设备，对许宝生土地上的青苗进行损毁铲除清表工作。在安阳市殷都区人民政府发送给安阳市发展和改革委员会的关于同意省道S301线木厂屯至积善段改建工程建设的意见中，明确说明由殷都区交通运输局作为建设单位，负责本项目的全部工作。可见，安丰乡政府并不是本项工程的责任人。安丰乡政府在一审庭审中陈述的是乡政府在省道301修建指挥部的领导下配合清理修路的场地，并对占有土地的数量进行丈量。安丰乡政府只是配合，并非行政行为的主体，也不是建设单位。安丰派出所出具的情况说明不应采信。该情况说明是许宝生与安阳县公安局不作为行政案件中安阳县公安局所提交的，出具人是安丰派出所。安丰派出所作为安阳县公安局的派出机构，不具备主体资格。该情况说明本身不具备证据的效力。从该情况说明内容看，也仅仅是说安丰乡政府铲除地上附着物，并没有显示安丰乡政府强制征收土地。因此，没有任何证据证明安丰乡政府是强制征收的行为主体。请求：撤销原审判决，依法改判为驳回许宝生的诉讼请求或者发回重审。上诉人安丰乡政府向本院提交有下列证据：1.安阳市殷都区人民政府关于同意省道S301线木厂屯至积善段改建工程建设的意见；2.S301线张显屯村占地补偿款一览表；3.S301线占地青苗费领取表。被上诉人许宝生答辩称：原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。主要理由是：一、许宝生承包的土地被强行清理是安丰乡政府所为。2017年8月以来，多名不明身份的人员闯入被上诉人合法承包的土地。在没有出示合法手续的情况下，拔除种植的玉米，并对原本可用于耕作的土地进行破坏，致使被上诉人遭受重大的财产损失。在一审庭审中和上诉人的上诉状中，上诉人承认参与了土地强占。安阳县公安局出具的情况说明具有法律效力。2018年9月28日，在与安阳县公安局的行政诉讼中得知，许宝生的涉案土地是由于市重点工程301线省道占地的需要而被安丰乡政府强行实施了清理行为。二、安丰乡政府强占许宝生承包土地的行为违法。涉案工程建设必须进行土地征收并予以补偿。安丰乡政府在无证据证明涉案土地已被征收的情况下，就对许宝生正在承包的土地进行强占并进行施工，属于违法。请求：驳回上诉，维持原判。经庭审质证，对安丰乡政府向本院提交的证据材料，许宝生称该证据安丰乡政府在一审时均未提交，需承担举证不能的后果，且不能证明其举证目的。案涉土地是被安丰乡政府强行清理后才交给建设单位修建道路。本院对上述证据认证如下：安丰乡政府向本院提交的证据具有真实性和关联性，但不能达到其证明目的，本院不予采信。本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为：一、本案中，许宝生提供的现场照片和安阳县公安局安丰派出所出具的情况说明等证据，可以证明其承包地及地上庄稼系因案涉道路拓宽、改建而被清理拆除后，由建设单位用于修建道路，安丰乡政府组织实施了对许宝生承包地及青苗进行清理行为。安丰乡政府向本院提交的证据材料不是作出被诉行政行为的依据，虽不受举证期限的限制，但不能否认其组织参与实施了该占地清理行为。安丰乡政府属于本案适格被告。二、安丰乡政府未提供证据证明案涉道路拓宽、改建所占土地已依法办理农用地转用和征收审批手续，并对被征收土地的所有权人、土地使用权人给予补偿。因此，原审法院判决确认安丰乡政府组织实施清理和占用许宝生承包地及青苗的行为违法并无不当。综上，安丰乡政府的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人安阳县安丰乡人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  程晓丽审判员  崔永清审判员  阎丽杰审判员  袁武明审判员  段 新二〇一九年四月二十六日书记员  荣 耀