福建省龙岩市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）闽08行终60号 上诉人(原审被告）龙岩市永定区湖坑镇人民政府,住所地：福建省龙岩市永定区湖坑镇湖兴东路**，统一社会信用代码：11350822004107884R。 法定代表人温永招，镇长。 委托代理人沈庆渊，男，1988年3月29日出生，汉族，系党委组织委员(下黄水库项目建设指挥部副指挥长)，住永定区。 委托代理人陈婷婷，福建闽天律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）李坤裕，男，1967年8月14日出生，汉族，住福建省龙岩市永定区。 委托代理人苗薇薇，北京冠领律师事务所律师。 委托代理人李瑞丽，北京冠领律师事务所实习律师。 上诉人龙岩市永定区湖坑镇人民政府与被上诉人李坤裕行政强制拆除行为违法一案，不服连城县人民法院（2018）闽0825行初33号行政判决，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 原审查明，为了加快推进下黄水库项目建设，被告龙岩市永定区湖坑镇人民政府于2018年7月25日制定《下黄水库保障性施工方案》，成立由该镇镇长为指挥长，被告龙岩市永定区湖坑镇人民政府、龙岩市永定区城市管理行政执法局及龙岩市永定区国土资源局国土监察大队等部门人员参加的执法队伍，定于2018年7月26日9时对下黄村洞明楼周边实施保障性施工。原告位于龙岩市永定区湖坑镇五黄村下黄组的猪圈等建筑物被2018年7月26日的执法行为强制拆除。原告向法院提起诉讼，要求：确认被告于2018年7月26日强拆原告房屋的行为违法 原审认为，为了国家和社会公共利益的需要，可以依法对集体土地实行征收，征收土地应当遵循法定程序并给予补偿。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”《中华人民共和国行政强制法》第十三条规定：“行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。”上述法律已对集体土地实施强制征收的相关程序作出了规定，被告未履行上述法律规定程序的情况下，强制拆除原告猪圈等建筑物，属违反法定程序，且目前法律、法规并未规定被告具有实施涉案房屋强制拆除的法定职权。应当认定被告实施涉案房屋强制拆除行政行为无法定职权和违反法定程序，该行政行为不具有可撤销的内容，应当确认该行政行为违法，原告的诉讼请求依法予以支持。原告在本案中对龙岩市永定区城市管理行政执法局的起诉，由本院(2018)闽0825行初33号行政裁定，裁定驳回原告对龙岩市永定区城市管理行政执法局的起诉。据此，依照《中华人民共和国共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决如下：确认被告龙岩市永定区湖坑镇人民政府于2018年7月26日对原告李坤裕猪圈等建筑物实施强制拆除的行政行为违法。案件受理费50元，由被告龙岩市永定区湖坑镇人民政府承担。 宣判后，原审被告龙岩市永定区湖坑镇人民政府不服，上诉称：1、一审判决未将上诉人提供的证据作为定案依据，系认定事实错误。一审期间，上诉人依法提供了福建省林业厅《使用林地审核同意书》、《建设项目用地预审意见书》、《龙岩市永定区人民政府关于烟草水源工程湖坑下黄水库建设方案的通知》[永政综（2015）159号]、龙岩市永定区人民政府专题会议纪要《关于推进烟草水源工程下黄水库工程建设的纪要》（2016）68号、龙岩市永定区人民政府专题会议纪要《关于推进烟草水源工程下黄水库工程建设的纪要》（2017）186号、《中共龙岩市委办公室龙岩市人民政府办公室关于印发龙岩市五个专项工作组工作方案的通知》[岩委办（2018）36号]等相关证据，证明项目用地的合法性以及下黄水库建设项目涉及的“征迁安置”事项，为永定区政府交给上诉人办理的工作任务，上诉人依法具有行使被诉行政行为的职权等。同时，还提交了龙岩市永定区湖坑镇人民政府《关于进一步加快推进下黄水库征拆工作的实施意见》[湖政（2018）40号]、上诉人为征收涉案土地送达给被上诉人的《通知》、上诉人前往被上诉人住处等地方与被上诉人协商征地事宜的一组《照片》及视频，可以证明上诉人按照土地征收的相关程序，积极开展与被上诉人协商涉案土地的征收补偿等相关事宜。上述证据均与涉案土地征收的行政行为具有关联性，而一审法院认为不具有关联性，不作为定案依据，显然是认定事实错误。2、上诉人具有作出被诉行政行为的法定职责。根据《土地管理法》及《土地管理法实施条例》等有关土地征收的规定，县级人民政府具有组织土地征收的法定职权。同时，《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第七项规定：乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权:“办理上级人民政府交办的其他事项。”《龙岩市永定区人民政府关于烟草水源工程湖坑下黄水库建设方案的通知》【永政综（2015）159号】第一条“工程组织”规定“3.征迁安置：由项目所在地湖坑镇政府为下黄水库征迁责任主体，全面负责征地报批、拆迁补偿、移民安置和施工环境、社会维稳工作。”龙岩市永定区人民政府专题会议纪要[（2016）68号]《关于推进烟草水源工程下黄水库工程建设的纪要》第一条规定“征迁移民安置以湖坑镇政府为责任主体全面负责，及时完成征地工作”；第二条规定“5月底前，湖坑镇政府完成施工所需用地的交地工作。”据此，涉案建设项目涉及的征迁安置事项，为永定区政府交湖坑镇政府办理的工作任务。根据上述法律规定，上诉人湖坑镇政府具有作出被诉行政行为的法定职责。3、上诉人不是本案适格被告。依据相关法律规定，县级人民政府是征收集体土地的主体。本案一审法院作出《行政裁定书》认定：“龙岩市永定区城市管理行政执法局属协助被告龙岩市永定区湖坑镇人民政府参与本次执法行为，不是本案的适格被告。”据此，上诉人并非本案适格被告，因为本案上诉人系受永定区人民政府和“下黄水库建设指挥部”的委托实施对涉案土地（包括涉案土地上的建筑物）的征收，故上诉人不是本案的适格被告，应当驳回被上诉人对上诉人的起诉。请求：1、撤销原判；2、改判驳回被上诉人的起诉或者驳回被上诉人的诉讼请求。 被上诉人李坤裕答辩称:1、本案一审法院认定事实清楚。上诉人在一审提交的仅是会议纪要、通知等规定，从上诉人一审提交的证据可以看出，该通知制定主体是永定区人民政府，根据立法法的规定，县级政府没有作出法律法规的职权，所以上诉人并没有出示其具有强拆的职权依据。强制执行照片和视频也没有送达回证予以佐证证明与被上诉人协商过。2、上诉人拆除被上诉人的建筑物没有职权，根据土地管理法的规定具有责令交出土地的主体是土地主管部门，而非纪要、红头文件来赋予强制执行的职权依据。上诉人提交的通知均不能作为职权依据的证明。3、上诉人实施强制拆除违反程序规定，属于程序严重违法，上诉人属于本案的适格被告。根据一审庭审笔录及查明的事实，上诉人在一审时已经明确承认其组织实施拆除被上诉人的建筑物，其实际参与强制拆除行为，一审判决和裁定书均认可，根据上诉人提交的证据及被上诉人在一审中提交的证据可以看出上诉人是属于组织实施强制拆除的组织者、实施者。根据行政强制法的规定，应由实施部门承担强拆的责任。4、一审上诉人仅提交了通知文书，并未提交对被上诉人地上附作物进行认定的材料。上诉人在实施强制拆除过程中对被上诉人的地上附作物认定不清，在未作出基本认定的情况下作出强拆严重违法。请求：驳回上诉，维持原判。 经审理查明，双方当事人对原审查明的事实均无异议，本院依法予以确认。上诉人要求补充认定其系受永定区人民政府的委托才实施该征收工作，但未提供充分的证据予以证明，本院依法不予采纳。 另查明，福建省发展和改革委员会于2011年9月30日下发闽发改农业〔2011〕1249号《关于增补永定县涉雅溪等水库项目列入全省小型水库建设规划的复函》，同意增补“永定下黄水库”列入全省小型水库建设规划。福建省发展和改革委员会于2012年12月26日下发闽发改农业〔2012〕1354号《关于全省烟区水源工程建设规划（2011-2020年）的复函》，将“永定县下黄水库工程”列入福建省烟区水源工程建设规划项目汇总表中。“永定县下黄水库”被福建省人民政府列入福建省2013年第二批烟划行业援建水源工程，并已获得中国烟草总公司发放的援建资金。龙岩市永定区人民政府于2015年6月23日下发永政综〔2015〕159号《关于印发烟划水源工程湖坑下黄水库建设方案的通知》，确定成立“永定区下黄水库工程建设指挥部”负责具体项目实施；确定由项目所在地湖坑镇政府为下黄水库征迁责任主体，全面负责征地报批、拆迁补偿、移民安置和施工环境、社会维稳工作。龙岩市永定区人民政府于2016年5月11日、2016年11月21日、2017年10月23日召开专题会议并下发〔2016〕68号《关于推进烟草水源工程下黄水库工程建设的纪要》、〔2016〕173号《关于推进下黄水库（水源）工程建设的纪要》、〔2017〕186号《关于推进下黄水库工程建设的纪要》。永定区下黄水库工程建设指挥部于2017年1月20日下发《关于推进下黄水库工程建设的纪要》，于2017年3月31日下发《关于加快推进下黄水库工程建设的纪要》，于2017年5月5日向湖坑镇人民政府直接下发《关于要求加快推进下黄水库工程建设用地征用的函》，于2017年9月6日下发《关于加快推进下黄水库项目建设的纪要》，于2018年4月9日、2018年6月19日两次下发《关于加快推进下黄水库工程建设的纪要》，于2018年7月29日下发《关于推进下黄水库工程建设的专题会议备忘录》。龙岩市永定区湖坑镇人民政府于2018年5月8日下发湖政〔2018〕40号《关于进一步加快推进下黄水库征拆工作的实施意见》。 本院认为，一、上诉人湖坑镇人民政府是否系被诉行政行为的组织实施主体、是否属本案适格被告的问题。 《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”本案中，因烟区水源工程下黄水库项目建设需要，龙岩市永定区人民政府下发永政综〔2015〕159号《关于印发烟划水源工程湖坑下黄水库建设方案的通知》确定由项目所在地湖坑镇政府为下黄水库征迁责任主体，全面负责征地报批、拆迁补偿、移民安置和施工环境、社会维稳工作。龙岩市永定区人民政府为此多次召开专题会议并下发会议纪要，以及龙岩市永定区人民政府成立的“永定区下黄水库工程建设指挥部”在负责具体项目实施过程中下发专题会议纪要及函件，均是为了推动上诉人湖坑镇人民政府完成上级人民政府交办的事项，并不存在委托上诉人从事下黄水库征迁工作的情形。上诉人湖坑镇人民政府在完成上级人民政府交办的下黄水库征迁工作中，于2018年7月26日根据其自行制定的《下黄水库保障性施工方案》对被上诉人的建筑物组织实施强制拆除，因此，上诉人湖坑镇人民政府是被诉强制拆除行为的组织实施主体，是本案的适格被告。上诉人主张其系受永定区人民政府和“永定区下黄水库工程建设指挥部”的委托实施对涉案土地的征收，其不是本案的适格被告，本院不予支持。 二、上诉人湖坑镇人民政府组织实施强制拆除行为是否违法的问题。 《中华人民共和国行政强制法》第十三条规定：“行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。”本案中，因烟区水源工程下黄水库项目建设，龙岩市永定区人民政府将下黄水库征迁工作交由上诉人湖坑镇人民政府负责，上诉人为完成上级人民政府交办的事项，仍应依法实施。因项目建设需要征迁被上诉人的建筑物，在与被上诉人就土地及地上物补偿达不成协议时，现有法律并未规定在此种情形下上诉人具有实施拆除的强制执行职权，上诉人自行对被上诉人的建筑物组织实施强制拆除，并未依照法律规定作出相关行政决定并申请人民法院强制执行，应当认定上诉人实施涉案建筑物强制拆除行政行为超越法定职权和违反法定程序。该行政行为不具有可撤销的内容，故应当依法确认该被诉行政行为违法。原审判决支持被上诉人的诉讼请求，事实和法律依据充分，本院予以维持。上诉人认为其具有作出被诉强制拆除行为的法定职责，所实施被诉行政行为具有合法性，本院不予支持。 综上，原审判决正确，本院予以维持。上诉人的上诉理由不成立，对其上诉请求本院予以驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人龙岩市永定区湖坑镇人民政府承担。 本判决为终审判决。 审判长 林 静 审判员 黄智勇 审判员 丁建岩 二〇一九年四月二十四日 法官助理李俊锋 书记员邱渟婷 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。 -7-