广东省阳江市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）粤17行终25号上诉人（原审原告）：梁端严，男，1945年4月8日出生，汉族，住广东省阳江市。上诉人（原审原告）：曾二祥，男，1937年10月22日出生，汉族，住广东省阳江市。上诉人（原审原告）：郑庭英，男，1937年11月18日出生，汉族，住广东省阳江市。委托代理人：张炳毅，阳江市江城区城东街道法律服务所法律工作者。被上诉人（原审被告）：阳江市社会保险基金管理局高新分局。住所地：广东省阳江市平冈镇北街**。法定代表人：林德肆，该局局长。委托代理人：梁文华，广东拓进律师事务所律师。上诉人梁端严、曾二祥、郑庭英与被上诉人阳江市社会保险基金管理局高新分局（以下简称高新分局）行政撤销纠纷一案，不服阳江市阳东区人民法院（2018）粤1704行初127号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，审理了本案。原审法院查明：梁端严、曾二祥、郑庭英于2018年7月间向高新分局递交《申诉函》，主张其是原管理区、经济联社干部，要求高新分局合理提高养老金待遇，并补发“滞发”养老金待遇和工龄款。2018年9月5日，高新分局向梁端严、曾二祥、郑庭英作出阳高社保复〔2018〕3号《关于高新区基层退休干部请求提高养老保险待遇的回复》，载明：关于高新区原基层退休干部请求提高养老保险待遇问题，我们于2014年、2015年对此问题已进行了详尽回复，和这些退休基层干部进行了多次座谈和解释，基于没有可依据的相关政策，没法解决他们提出的诉求，目前只能按原来的待遇标准进行发放。待今后有新政策出台，则按相应政策规定给予落实。2018年10月15日，梁端严、曾二祥、郑庭英提起本案诉讼，请求撤销高新分局阳高社保复〔2018〕3号《关于高新区基层退休干部请求提高养老保险待遇的回复》并责令高新分局对其请求提高养老保险待遇问题重新作出处理回复。原审法院另查明，梁端严持有的江城分局颁发的《阳江市职工退休待遇证》载明：发证日期2005年4月28日，批准退休待遇时间2005年5月，退休待遇标准119元/月，原工作单位平冈镇河西村委会，原职务治保主任。曾二祥持有的江城分局颁发的《阳江市职工退休待遇证》载明：发证日期2004年8月30日，批准退休待遇时间一栏空白，退休待遇标准93元/月，原工作单位平冈镇，原职务一栏空白。郑庭英持有的江城分局颁发的《阳江市职工退休待遇证》载明：发证日期2004年8月30日，批准退休待遇时间1998年4月，退休待遇标准一栏空白，原工作单位平冈东二管理区，原职务书记。原审法院再查明，高新分局于2014年12月25日向市人力资源和社会保障局作出《关于高新区基层退休干部请求提高养老待遇的回复》载明：你局转来关于江城区基层干部的退休金太低的投诉已收悉，现作回复如下：一、我市现有2008年之前已办理退休并领取养老待遇的管理区退休干部173人，其中江城区95人，海陵开发区17人，阳江高新区60人，每月领取的养老金在89元至119元，这一待遇是江城区社保分局根据阳江市江城区人民政府文件《关于建立管理区干部退休养老保险制度的通知》(江府发〔1989〕89号)核发。2011年高新分局成立后，江城区将原平冈镇管理区干部的社保业务和待遇发放工作划归高新分局管理；二、因该类人员不属于县以上的国有、集体、二轻、集体企业职工，也没有在我市、县、区实施《广东省职工社会养老保险暂行规定))(粤府[1993]83号)后参加社会养老保险，所以，此类人员的退休待遇按照江府发〔1989〕89号规定发放，不能按照《关于贯彻落实国务院完善企业职工基本养老保险制度决定的通知))(粤府[2006]96号)计发。基于没有可依据的相关政策法规，所以此类退休人员的养老待遇一直保持不变；三、在2008年，江城分局为了完善和统一社保制度，根据相关文件精神，并向上级有关部门请示，要求江城区各村委会未达到退休年龄的干部必须参加企业职工养老保险，也可以补缴有事实劳动关系时段的社保费，到达企业职工退休年龄办理退休手续后，可享受企业职工养老待遇，不能再按照江府发〔1989〕89号参保；四、高新区2008年前已办理退休的部分管理区干部，为这一问题已多次到区委会、区信访维稳中心、镇政府等部门反映和投诉，也多次到我局反映投诉，我局领导都非常重视，和他们进行了多次座谈和解释，主要因没有相关文件支持，所以没法解决他们提出的诉求，如今后，有新政策出台能覆盖到他们，则按新政策规定给予落实，我局只能按原来的待遇标准进行发放。2015年1月16日，高新分局作出《关于高新区基层退休干部请求提高养老待遇的回复》载明：我市2008年前已办理退休并领取管理区干部待遇有172人，其中江城区95人，海陵开发区17人，阳江高新区60人，每月领取的养老金在89元至119元，这一待遇是江城分局根据阳江市江城区人民政府文件《关于建立管理区干部退休养老保险制度的通知》(江府发〔1989〕89号)（原管理区，以下统称村委会）核发。2011年高新分局成立后江城区将原平冈镇管理区干部的社保业务和待遇发放工作划归高新分局管理。当时为了稳定农村基层干部队伍，解决农村干部退休养老问题，江城区政府于1989年12月下发了《关于建立管理区干部退休养老保险制度的通知》(江府发〔1989〕89号)，从1990年1月1日起实行管理区干部退休养老制度，该项制度实施初期，对村委会退休干部的基本生活起到了一定的保障作用，但随着经济发展和生活水平的提高，社会保险改革不断深化，村委会干部退休养老保险制度的缺陷明显暴露出来。表现在：一是缺乏正常调整机制，保障水平低。该制度制定的缴费和养老待遇标准都是定额的。当时，参保人员月缴费开始为18元，后来逐渐提升至42元，退休人员月平均养老金为89元到119元不等。由于缺乏年度缴费工资基数和养老金待遇正常调整机制，且参保人员缴费额少，造成养老待遇水平低。二是不能实现规范化征缴和待遇支付。后来，社保经办业务工作已规范，社保业务办理、社保费征缴和待遇支付业务均通过社保系统操作处理。村委会干部退休养老保险制度是江城区为稳定农村基层干部队伍而特定设置的一项基本保障制度，该制度与企业职工养老保险存在极大差异，缴费工资基数、缴费比例和待遇计发标准都不相同。而且，全市只有江城区有村委会社会养老保险制度，因此，社保信息系统和地税征缴系统都无法就该制度设置相关的征缴、支付程序和项目。上述存在的实际问题说明了实施村委会干部退休养老保险制度已跟不上经济发展的步伐，不适应社会保险制度改革的要求。因此，江城社保分局于2008年9月向区政府建议将村委会退休干部养老保险制度向企业职工养老保险制度过渡。2009年1月起，江城区将在职的村委会干部参照企业职工向企业职工养老保险制度过渡。但是，由于当时实施过渡时（即2008年前），部分村干部已退休，按照企业职工养老保险有关规定，无法参照企业职工向企业职工养老保险制度过渡，且至目前为止，该部分人员仍无政策支持纳入企业职工养老保险。因此，高新区还有60名在参照企业职工参加社会保险前已退休的村委会干部，按江城区政府《关于建立管理区干部退休养老保险制度的通知》(江府发〔1989〕89号)文件规定，每月领取89元到119元不等的退休待遇。由于该制度制定的养老待遇标准是定额的，且无正常调整机制，因此，长期以来该部分人员都无法进行待遇调整，成为我区一历史遗留问题。对此问题，我局领导对此非常重视，和这些退休基层干部进行了次座谈和解释，但是基于没有可依据的相关政策，没法解决他们提出的诉求，目前只能按原来的待遇标准进行发放。待今后有新政策出台，则按相应政策规定给予落实。关于梁先生所反映的实际问题，我局已书面报告市社保局及向市区相关领导汇报。原审法院又查明，江城分局于2015年9月7日向林全等同志作出《关于江城区村委会退休干部反映退休金低的情况回复》载明：为稳定农村基层干部队伍，区政府于1989年12月下发《关于建立管理区干部退休干部养老保险制度的通知》（江府发〔1989〕89号），从1990年1月1日起施行管理区（含乡、镇居委会）干部养老制度。2009年1月起，我区将在职的村委会干部参照企业职工向企业职工养老保险制度过渡。但是由于当时实施过渡时部分村委会干部已退休，按照企业养老保险过渡，且至目前为止，该部分人员仍无法向企业养老保险制度过渡。因此，全区还有90名在参照企业职工参加社会保险前已退休的村委会干部，仍按区政府《关于建立管理区干部退休干部养老保险制度的通知》（江府发〔1989〕89号）文件规定，每月平均领取约105元退休待遇。由于该制度制定的养老保险待遇标准是定额的，且无正常调整机制，又没有可依据的相关政策进行待遇调整，成为目前无法解决的问题。原审法院认为，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第四项的规定，驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为，不属于行政诉讼的受案范围。（2005）行立他字第4号《最高人民法院关于不服信访工作机构依据处理信访事项的行为提起行政诉讼人民法院是否受理的复函》第二条规定，对信访事项有权处理的行政机关，依据《信访条例》作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定，信访人不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。本案中，高新分局和江城分局对于持有江城分局颁发的《阳江市职工退休待遇证》的基层退休干部信访事项已分别作出回复意见。梁端严、曾二祥、郑庭英不服，向高新分局递交《申诉函》，高新分局向梁端严、曾二祥、郑庭英作出阳高社保复〔2018〕3号《关于高新区基层退休干部请求提高养老保险待遇的回复》，属于驳回梁端严、曾二祥、郑庭英提起申诉的重复处理行为，依法不属于行政诉讼的受案范围。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项，《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第四项、第六十九条第一款第一项的规定，裁定：驳回梁端严、曾二祥、郑庭英的起诉。上诉人梁端严、曾二祥、郑庭英不服原审裁定，向本院提起上诉，请求撤销原审裁定，责令原审法院对本案继续进行审理。上诉主要事实和理由：1、上诉人均在农村基层工作，依法交纳个人社保费用，退休后持有江城分局核发《职工退休待遇证》，理应与其他退休职工一样，享受同等退休待遇。2、至目前为止，高新分局仍按《关于建立管理区干部退休干部养老保险制度的通知》（江府发〔1989〕89号），定额每月计发养老金119元给上诉人不合法。3、社保法规定按社平工资为标准计发退休金，保险法第十八条规定按工资和物价上升提高待遇，因此，上诉人请求提高养老待遇有政策依据的。4、就算按照（江府发〔1989〕89号）通知计发退休金，也不是该数额，高新分局按每月119元标准发放退休金给上诉人错误。5、依照《广东省职工社会养老保险暂行规定》第五条的规定，县区一级人民政府负有保证足额发放养老金给上诉人的责任和义务。6、上诉人的诉求属于行政诉讼的受理范围，原审法院驳回其起诉，适用法律错误。综上，请求二审法院支持其的上诉请求，并判令高新分局及时办好社保关系手续。被上诉人高新分局答辩称，一、原审法院作出的裁定认定事实清楚，适用法律正确，被上诉人对上诉人信访作出的涉案回复不属于具体行政行为，不具有可诉性。上诉人的信访的要求并非被上诉人能自行处理的社会遗留问题，在政府尚未出台相关文件前，被上诉人只能按照现在法律法规管理社保基金。二、上诉人参保的并非职工社会养老保险，而是特定时期阳江市江城区人民政府为解决基层管理区干部养老的政策性决策行为。三、依据阳江高新技术产业开发区管理委员会阳高管通[2010]16号《关于印发〈阳江高新区新型农村社会养老保险施行办法〉的通知》第十八条第三款：“本办法实施时，已领取村委会干部退休金且满60周岁的人员，在原待遇基础上，加发新型农村社会养老保险待遇”的规定，上诉人已依法享受了管理区干部退休养老金以及新型农村社会养老保险待遇，被上诉人在经办上诉人的养老待遇过程中不存在违法行为。经审查，原审裁定查明的事实属实，本院予以确认。本院认为，《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第四项的规定，驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为，不属于行政诉讼的受案范围。《最高人民法院关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关以及镇（乡）人民政府作出的处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼人民法院是否受理的批复》[（2005）行立他字第4号]第二条规定，对信访事项有权处理的行政机关依据《信访条例》作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定，信访人不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。本案中，高新分局作出的阳高社保复〔2018〕3号《关于高新区基层退休干部请求提高养老保险待遇的回复》，是依据《信访条例》的规定对于梁端严、曾二祥、郑庭英申诉信访事项作出的重复处理，未对其权利义务产生新的实际影响，不属于人民法院行政诉讼受案范围。原审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项：“提起诉讼应当符合下列条件：……（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”，《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（四）项：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（四）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为；”、第六十九条第一款第（一）项：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；”的规定，驳回梁端严、曾二祥、郑庭英的起诉，并无不当。综上，梁端严、曾二祥、郑庭英上诉请求撤销原审裁定，指令原审法院对本案继续进行审理的理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  陈德印审判员  李 桥审判员  黄光汉二〇一九年四月三十日法官助理高玲书记员陈秋瑜