辽宁省大连市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）辽02行终68号上诉人（原审原告）宋绪海，男，1953年10月22日出生，汉族，住址大连市甘井子区。被上诉人（原审被告）大连市甘井子区城市管理行政执法局，住所地大连市甘井子区东纬路**。负责人谭军，该局局长。委托代理人田金华，该局法规科科长。委托代理人李姗，北京京都（大连）律师事务所律师。上诉人宋绪海因与被上诉人大连市甘井子区城市管理行政执法局履行监督职责一案，不服大连市沙河口区人民法院（2018）辽0204行初144号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，宋绪海系大连万科房地产开发有限公司（以下简称“万科公司”）开发建设的万科假日风景中园11号楼1单元402号房屋业主，其于2018年5月28日向大连市甘井子区城市管理行政执法局（以下简称“甘区执法局”）投诉举报万科公司，举报事项为：“一、开发商利用政府颁发假日风景商品房预售许可证，进行违反政府规划和政府规划批准的假日风景配套公建A1#、A4#、A5#果测报告图，开发商违法抵债、变卖政府规划配套明确规定使用用途公建的违法预售和违法销售的违法行为，要求依法给予被举报人行政处罚；二、责令被举报人进行改正，依法按照政府规划和政府规划假日风景配套公建A1#、A4#、A5#果测报告图公建具体使用用途及位置和面积；三、查处万科企业非法占用和非法利用假日风景业主经营性用房、物业管理用房非法获取利益，要求改正，没收非法所得，给予行政处罚；四、大连万科开发的项目均存在违反政府规划违法行为，执法局应当全面进行查处，给予万科企业行政处罚，上报大连市人民政府停止万科企业在大连市切房地产开发经营活动。”甘区执法局于2018年8月22日作出大甘执信答复字[2018]86号信访事项答复意见书，主要内容为：“一、万科假日风景小区开发建设情况。经查，万科假日风景小区由万科公司开发建设，于2005年6月开工建设，2007年12月31日交付使用。该公司由万科地产（香港）有限公司与大连万科置业有限公司共同出资成立，于2014年8月8日办理注销登记。二、调查情况。1．假日风景小区A1#、A4#、A5#于2006年11月取得《商品房预售许可证》，其中A1#、A4#为公建，A5#为部分公建、部分半地下公建。2．根据假日风景小区规划图，A1#、A4#、A5#均属于商业服务用房，现实际也均用于各类商业经营项目，符合规划用途。其中，A4#规划包括社区服务中心、文化活动站目前实际用于惠泽社区服务中心及社区会议室、文化活动室。3．未发现万科公司及其股东存在占用物业经营性用房和物业管理用房的情况。三、处理意见。1．假日风景小区A1#、A4#、A5#是在取得《商品房预售许可证》后进行销售，符合商品房销售相关法律法规的规定，不存在违法销售问题。红旗电力公司、雨虹门窗有限公司系通过合法途径取得房屋所有权，房屋买卖环节不存在违法行为。2．假日风景小区A1#、A4#、A5#实际使用用途符合规划，不存在违反规划擅自改变用途的情况。业主取得房屋所有权后，在不改变商业服务规划的前提下，可以根据自身需求开展商业经营活动。3．现行法律法规并未规定我局对小区公建使用具有动态监管职权。”甘区执法局在信访答复意见中告知了复查权利。宋绪海不服上述信访事项答复意见，于2018年8月29日向大连市城市管理行政执法局申请行政复议，复议请求事项为：“一、撤销大甘执信答复字[2018]86号信访事项答复意见书；二、要求行政执法机关按照政府规划履行职责。”大连市城市管理行政执法局于2018年11月26日作出大执法行复字[2018]3号行政复议决定，认为宋绪海的申请不符合受理条件，驳回其复议申请。原审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条之规定，提起诉讼应当符合下列条件：“（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《中华人民共和国物权法》第七十六条规定：“下列事项由业主共同决定：…（七）有关共有和共同管理权利的其他重大事项。决定前款第五项和第六项规定的事项，应当经专有部分占建筑物总面积三分之二以上的业主且占总人数三分之二以上的业主同意。决定前款其他事项，应当经专有部分占建筑物总面积过半数的业主且占总人数过半数的业主同意。”《最高人民法院关于适用的解释》第十八条规定：“业主委员会对于行政机关作出的涉及业主共有利益的行政行为，可以自己的名义提起诉讼。业主委员会不起诉的，专有部分占建筑物总面积过半数或者占总户数过半数的业主可以提起诉讼。”本案宋绪海举报投诉事项涉及的是假日风景小区全体业主的共同利益，涉及相关区域全体业主共有和共同管理的权利事项，依法应当由相关区域全体业主共同决定。宋绪海作为业主之一，其专有建筑面积及业主人数均未达到可以代表相关区域全体业主行使共有和共同管理权利的法定标准，不能对涉及整体利益的事项提起诉讼，故其起诉不符合法定条件。另，甘区执法局依据《信访条例》对宋绪海的信访投诉事项作出信访答复意见，宋绪海本案诉请实际上是对甘区执法局信访答复意见不服，在甘区执法局明确告知复查程序的情况下，宋绪海未提起复查程序，而是寻求复议、诉讼途径解决问题，在复议被驳回后，又提起行政诉讼，浪费了行政和司法资源。《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（九）项规定的“行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为”，及第十项规定的“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”均不属于行政诉讼受案范围。甘区执法局的信访答复行为及答复意见对宋绪海的权利义务未产生实际影响，该答复意见不属于人民法院行政诉讼受案范围。故对宋绪海的起诉，该院予以驳回。上诉人宋绪海不服，上诉称：1、要求撤销原审裁定,指令原审法院继续审理；2、被上诉人承担本案的诉讼费。主要理由是：一、2005年6月万科公司按照政府规划建设假日风景住宅工程项目，按照法规规定，作为房地产开发主管行政部门的被上诉人，对开放按照政府规划建设假日风景住宅工程项目具有监督执行政府规划的行政管理职责。二、关于原审法院认为本行政案适用《中华人民共和国物权法》第十条、《最高人民法院关于适用的解释》第十八条，上诉人起诉不符合法定条件，原审法院属于适用法律错误。1、本案是要求被上诉人依法纠正2007年至2010年不履责的行政过失，导致万科公司未按照规划配套强制规定提供配套服务。2、上诉人是2006年购买被上诉人监督职权范围内的万科公司预售的假日风景住宅，按照被上诉人行政职责，应当监管万科公司预售销售商品房行为，万科公司出现违反政府规划配套强制规定违法预售销售规划配套商品房，被上诉人应当承担行政监管过失责任。3、执行政府规划，不涉及相关区域全体业主共有和共同管理的权力事项，执行政府规划是国家法律赋予政府强制规定，政府规划属于国家纲领性文件，执行政府规划是法律义务，监督执行政府规划是被上诉人不折不扣、不可推卸的行政职责。4、上诉人是被上诉人2007年至2010年违法预售销售归政府规划配套商品房的承受人和受害人。被上诉人大连市甘井子区城市管理行政执法局未向本院提交书面答辩意见。本院经审理查明的事实与原审裁定认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，公民、法人提起行政诉讼的权利受法律保护，也受法律的约束。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”所谓“利害关系”，是指有可能受到行政行为的不利影响。也就是说，当事人所主张的合法权益，应当具有受到行政行为侵犯的可能性。该可能性一般应置于行政法律关系当中加以分析判断，因此，除特殊情形或者法律另有规定，前述法条所规定的“利害关系”一般不包括私法上的利害关系。本案系上诉人提起的履责诉讼案件。行政机关履行法定职责首先以维护行政管理秩序为目的，从而客观上具有保护与该行政管理秩序相关的不特定公众利益的功能。不特定相关公众由此而客观上获得的利益，属于“公共利益的片断”，即所谓的“反射利益”，并不足以构成行政诉讼法上所指的合法权益。只有当行政机关不仅有为不特定相关公众的共同利益，更有为特定个人利益而启动行政程序的法定义务时，行政机关履行职责才具有保护个人合法权益的功能，特定主体才有资格基于个人利益而请求行政机关履行职责，并对行政机关作出或者未作出处理提起行政诉讼。本案中，上诉人要求甘区执法局履行法定职责的内容，涉及的是全体业主的共有利益，而非上诉人的个人利益。这即是说，甘区执法局履行法定职责不具有保护上诉人个人利益的功能。此外，《最高人民法院关于适用的解释》第十八条规定：“业主委员会对于行政机关作出的涉及业主共有利益的行政行为，可以自己的名义提起诉讼。业主委员会不起诉的，专有部分占建筑物总面积过半数或者占总户数过半数的业主可以提起诉讼。”本案中，上诉人的专有部分显然无法达到总建筑面积一半，也不可能达到总户数的一半。因此，上诉人的起诉不符合前述法律规定，其不具有提起本案诉讼的原告资格。原审法院驳回上诉人的起诉，认定事实清楚、法律适用正确，并无不妥。综上，上诉人上诉请求及理由缺乏事实及法律依据，本院不予支持。原审裁定并无不当，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 苍 琦审判员 徐建海审判员 李 健二〇一九年四月十日书记员 刘婉余