湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）湘行终201号上诉人（原审原告）：宋先肆，男，汉族，1958年12月22日出生，住湖南省岳阳市云溪区。被上诉人（原审被告）：岳阳市云溪区人民政府。住所地：岳阳市云溪区云中路。法定代表人：刘正仁，区长。委托代理人：沈炜，该区政府工作人员。委托代理人：邓雄辉，湖南湘杰律师事务所律师。原审第三人：岳阳市云溪区松杨湖街道东风村民委员会。住所地：岳阳市云溪区保税路。负责人：李立新，主任。原审第三人：岳阳市云溪区松杨湖街道宋家组。住所地：岳阳市云溪区云港路。负责人：宋星卫，组长。上诉人宋先肆因与被上诉人岳阳市云溪区人民政府（以下简称云溪区政府）土地征收补偿一案，不服岳阳市中级人民法院2018年10月11日作出的（2017）湘06行初43号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审查明：云溪区政府依据岳阳市人民政府市长办公会议﹝2014﹞第14次会议纪要精神，经岳阳市人民政府授权，负责岳阳市城陵矶综合保税区征地拆迁工作。2012年1月4日，云溪区政府发布涉案征收项目的《预征地公告》。2014年1月4日，岳阳市人民政府征地管理办公室发布涉案征收项目的《征收土地公告》（岳土公字﹝2014﹞03号）。2014年12月5日，岳阳市国土资源局发布涉案征收项目的《征地补偿安置方案公告》（岳国土征补字﹝2014﹞06号）。上述文件于发布之后及时在被征收土地范围内的相关村、组的宣传公示栏及村民经常聚集的场所进行了公示。涉案被征收的土地中，有部分位于岳阳市云溪区××（以下××）的土地由宋先肆与宋岳湘共同租赁。2010年11月18日，由宋家组作为甲方，与原告宋先肆及宋岳湘作为乙方签订了《荒山荒地租赁合同》，合同约定：“……二、承包租赁土地位置，一部分为砖厂附近的檀树咀（张山垅）与毛斯垅交界处的荒地；二部分为张山垅荒山及现有，按原发证的四至范围为准。三、承包租金：以随岳公路或其他单位拌料时，如在生产期每年租金1.5万元（1段为1000元，2段为1.4万元）。如停产为每年6000元。四、租赁时间，暂定为十年。从2010年11月18日至2020年11月17日止。如政府征收，及时交地。乙方不因约定时间或以未到租赁期与甲方发生争议。五、甲方享有本土地的所有权，乙方享有租赁期内的经营权。八、在该片荒山荒地承包租赁期，国家征收（收购），其“三费”归甲方，土地及（及字为手写增补）改造费归乙（乙字原为甲，手写修改为乙）方，地上附着物及设施归乙方……。”原告未办理土地承包经营权证。2015年7月15日，云溪乡政府与岳阳市云溪区松杨湖街道东风村村民委员会（以下简称东风村委会）签订了《保税区（毛斯垅、所前咀、宋家、下屋组）项目征地协议》，约定对于毛斯垅、所前咀、宋家组、下屋组共1018.7亩土地实行包干补偿，补偿金额为48895586元。对于原告所租赁的诉争土地，被告按《湖南省人民政府关于调整湖南省征地补偿标准的通知》（湘政发[2014]113号）文件规定，对属于荒地的部分按荒地征地补偿标准42000元/亩进行补偿，对属于荒山的部分按照林地补偿标准31500元/亩进行补偿。协议签订后，云溪区政府向东风村委会支付了全部款项。东风村委会又向宋家组支付了征收补偿款项。原告从宋家组领取了补偿款97372元。2016年12月，原告及宋岳湘退出承租土地。原告对于被告的征收行为不服，认为其应享有如下权益，应由被告予以补偿：一、土地改造费，比照复垦费标准计算为1021568元。二、原告因实施土地改造而要铲除原本土地上已有的种植物，原告为此补偿他人的青苗补偿费及投入机械费共计75669元。三、原告租赁的土地上有一个砖厂，属东风村所有。如果能够发包，东风村每年会返还4000元给宋家组，而该砖厂土地已由原告租赁，故租金损失应由被告补偿。原告向被告主张补偿无果，遂向法院提起诉讼。请求判令：一、被告具体行政行为违法。二、由被告因侵权需赔偿原告地上附作物补偿费1021568元。三、由被告补偿原告改造费、平整费、承包土地的林地补偿费、给付他人的青苗、树木补偿费，共计75669元。四、判令被告承担本案的相关费用。原审认为,本案的争议焦点为：一、被告对诉争土地的征收补偿行为实体内容是否违法？二、被告的征收补偿程序是否违法？关于焦点一，判断被告对诉争土地的征收补偿行为实体内容是否违法，审查的内容主要是原告主张的相关赔偿及补偿请求是否能够成立。根据原告与宋家组签订的《荒山荒地租赁合同》约定：“在该片荒山荒地承包租赁期，国家征收（收购），其“三费”归甲方，土地及改造费归乙方，地上附着物及设施归乙方……”，故涉案土地的土地补偿费、安置费、青苗费根据租赁合同的约定不属于原告享有。此外，对于原告主张赔偿及补偿的内容，该院分述如下：1、关于土地改造费，原告陈述其土地改造的目的是为兴建环保砖厂，其实施土地改造的方式为将租赁的荒地推平。对于荒山进行道路平整和山顶平整，并未改变山体的整体地形和性质。经审查，原告实施的以上行为并不会造成涉案土地在征收时土地补偿费的增加，而被告已对诉争土地按照《湖南省人民政府关于调整湖南省征地补偿标准的通知》（湘政发[2014]113号）文件规定按荒地、林地的标准进行了补偿，其补偿标准符合法律规定。原告主张应以土地复垦费的标准进行补偿，而根据《中华人民共和国土地管理法》第四十二条“因挖损、塌陷、压占等造成土地破坏，用地单位和个人应当按照国家有关规定负责复垦；没有条件复垦或者复垦不符合要求的，应当缴纳土地复垦费，专项用于土地复垦。复垦的土地应当优先用于农业”的规定，土地复垦费的支付义务人为用地单位和个人，而非征收部门。故原告要求被告以土地复垦费的标准对其给予征收补偿的理由不能成立，该院不予支持。2、关于砖厂租金的补偿，原告主张租赁的土地上有一个砖厂，属东风村所有。若能够发包，东风村每年会返还4000元给宋家组，而该砖厂土地已由原告租赁，故租金损失应由被告补偿。经查，本案被告下属的原云溪乡人民政府与东风村委会于2015年7月15日签订《项目征地协议》之后，东风村委会并未将砖厂对外发包，故并未产生原告所主张的可期待利益；同时原告亦未提交证据证明2010年11月18日租赁土地后至2015年7月14日期间，该砖厂已对外发包，且即便发包，该期间的租金归属权也尚待确认，故原告提出的此项损失理由不能成立，该院不予支持。3、关于原告主张其因实施土地改造而要铲除原本土地上已有的种植物，为此补偿他人的青苗补偿费及投入机械费共计75669元应由被告补偿的请求。经审查，青苗补偿费是指被征用的土地，有正在生长的农作物，应给予被征收者农作物补偿的费用。本案征收行为实施过程中，诉争土地上并无正在生长的农作物，故原告的此项主张理由不能成立，该院不予支持。综上，原告主张的赔偿及补偿项目均不能成立，对于原告的赔偿及补偿请求，本院不予支持。关于焦点二，被告的征收补偿程序是否违法。经查，被告负责城陵矶综合保税区征地拆迁工作经过了岳阳市人民政府的授权，办理了《农用地转用、土地征收审批单》，发布了《预征地公告》、《征收土地公告》、《征地补偿安置方案公告》等文件，并进行了公示。之后被告下属单位又与东风村委会签订了《保税区（毛斯垅、所前咀、宋家、下屋组）项目征地协议》，并将征收补偿款全部支付给了东风村委会。被告受岳阳市人民政府委托具体办理征收事务，由岳阳市人民政府征地管理办公室发布征收决定，由岳阳市国土资源局发布补偿决定。在具体实施征地的过程中，并无违反法定程序及法律规定的行为，其实施征收的主体资格合法，程序完备。原告主张被告征收补偿行为程序违法的理由不能成立，该院不予支持。综上所述，原告的诉讼请求均不能成立。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告宋先肆的诉讼请求。案件受理费50元，由原告宋先肆负担。宋先肆不服，提出上诉称：一、一审审判程序严重违法，本案一审审限6个月，超审限13个月，故使争议标的灭失，事实难以认定。二、一审认定事实不清，适用法律错误，被上诉人征收补偿实体违法。诉争土地系上诉人宋家组的集体土地，征地一方须在征收前与土地所有权人签订土地征收补偿协议，而本案被上诉人将该片土地征收补偿完毕近半年后炮制虚假征收补偿协议，同时将补偿协议合同签约主体私自变更，其中甲方由被上诉人的征收组临聘人员王小军签名，乙方由东风村委会支部书记宋岳清签名，甲乙双方都无法人资格及主体权利人资格，完全是一份违法无效的虚假补偿协议。一审对该证据不予审查认定错误。三、被上诉人征收程序违法，侵害了权益人的利益。被上诉人接受岳阳市人民政府的委托征收。实质上就是岳阳市人民政府只给钱，所有土地征收、征迁工作及土石方工程全部由云溪区政府独立完成，但被上诉人在其中为获取局部利益，采取少批多征的非法手段在保税区内征收近300公顷土地，实际上只报批25．0091公顷，故而遗漏补偿项目从中获利。一审法院认为“程序完备”不符合事实。请求：1．撤销一审判决，予以改判或发回异地重审；2．请求二审法院支持上诉人一审全部诉讼请求；3．判令被上诉人承担本案诉讼费及相关费用3000元。被上诉人云溪区政府答辩称：一、答辩人实施征收的主体资格合法，征收补偿符合法定程序。二、答辩人的土地征收补偿行为实体内容合法。请求驳回上诉，维持原判。当事人在一审中提交的证据已随案移送本院。经审查，可以作为认定本案事实的依据。本院经审理查明：2014年7月5日，国务院作出国函[2014]85号《关于同意设立岳阳城陵矶综合保税区的批复》，规划面积2.98平方公里，四至范围：东至随岳高速、南至云港路、西至桔园路、北至松阳湖路。岳阳城陵矶综合保税区分两期征地，其中一期规划用地2474.7009亩，分别由岳阳临港产业新区2010年第二批打捆项目、岳阳临港产业新区2011年第五批打捆项目、岳阳陶瓷金卤商业照明灯项目、岳阳城市亮化及专业舞台灯产业化项目和岳阳年产5000台医用诊断Ｘ射线高频高压发生器及高频Ｘ射线机项目（低丘缓坡试点项目）五个项目组成。相关职能部门在被征收土地范围内相关村、组的宣传公示栏及村民经常聚集的场所公示了《预征地公告》、《征收土地公告》和《征地补偿安置方案公告》。涉案土地位于岳阳××综合保税区××期征地范围内。2014年10月18日，岳阳市人民政府作出[2014]第14次《岳阳市人民政府市长办公会议纪要》，明确规定：“将综合保税区的征地拆迁和土石方工程整体打包给云溪区，云溪区要在前段时间工作的基础上继续推进征地拆迁和土地平整工作”。2015年7月14日，云溪区政府指令云溪乡政府代表区政府与东风村签订征地协议。7月15日，云溪乡政府与东风村委会签订了《保税区（毛斯垅、所前咀、宋家、下屋组）项目征地协议》，约定对于毛斯垅、所前咀、宋家组、下屋组共1018.7亩土地实现包干补偿（含土地补偿及安置款、地类青苗补偿费用、零星青苗补偿费用、设施补偿费用、坟墓及其他处理费用、北斗遗漏补偿费用、村组误工补助费），补偿金额为48895586元。所有征地补偿款已全部支付给了东风村。其中征收了宋家组63.848亩土地，补偿金额为2852311.0176元。东风村委会已将征地补偿款全部支付给了宋家组。宋先肆在一审中明确表示其诉讼请求为：确认云溪区政府在征收过程中的补偿行为违法。一审认定的其他案件事实本院予以确认。本院认为：《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定，征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。按照上述规定，征地补偿包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费。被上诉人按照《保税区（毛斯垅、所前咀、宋家、下屋组）项目征地协议》，对征收毛斯垅、所前咀、宋家组、下屋组的1018.7亩土地实现包干补偿，补偿金额为48895586元。所有征地补偿款已全部支付给了东风村。其中征收了宋家组63.848亩土地，补偿金额为2852311.0176元。东风村委会已将上述款项全部支付给了宋家组。对于宋先肆提出的其承包租赁宋家组的荒山荒地没有获得补偿的问题，按照一审时当事人提交的《荒山荒地租赁合同》的规定，“三费”归甲方（即宋家组），土地及改造费归乙方（即宋先肆和宋岳湘），地上附着物及设施归乙方。现土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等均已补偿给了宋家组。如果宋先肆对该部分不服，可以通过民事诉讼的途径申请救济。因改造费不属于政府征收补偿的范围，故该损失不属于行政诉讼的受案范围，本案不予审查。当事人不服，可以通过其他途径申请救济。综上所述，一审判决认定基本事实清楚，处理结论并无不当，可予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人宋先肆负担。本判决为终审判决。审 判 长  曾新田审 判 员  李清平审 判 员  夏 阳二〇一九年四月二十五日代理书记员  庞亦芝