湖南省岳阳市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）湘06行终75号上诉人（一审原告）：凌朝阳，男，1971年1月12日出生，汉族，住平江县。委托诉讼代理人：姜慧，湖南岳州律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：平江县三阳乡人民政府，住所地：平江县城关镇三阳街。法定代表人：李俊杰，乡长。委托诉讼代理人：钟昌景，被告工作人员。委托诉讼代理人：严少林，湖南湘杰律师事务所律师。上诉人凌朝阳因与被上诉人平江县三阳乡人民政府（以下简称三阳乡政府）不服腾地公告一案，不服平江县人民法院（2018）湘0626行初46号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。上诉人凌朝阳及其委托诉讼代理人姜慧，被上诉人三阳乡政府的委托诉讼代理人钟昌景、严少林到庭参加诉讼。本案现已审理终结。凌朝阳上诉请求：1、撤销平江县人民法院（2018）湘0626行初46号行政裁定；2、确认三阳乡政府2018年1月15日作出的“长冲东路腾地公告”违法；3、判决三阳乡政府赔偿林木损毁损失595972.5元；4、裁定三阳乡政府停止执行挖毁凌朝阳、凌听仁一家林地、房屋、菜地、宅基地。事实和理由：一审法院徇私枉法裁定，请求二审法院予以撤销。三阳乡政府答辩称，1、答辩人三阳乡项目建设管理办公室张贴的《长冲东路腾地公告》是在协助平江县人民政府征地工作时作出的带有提醒性质的告知书，不是土地房屋征收过程中的有效行政文书，未设立或限制被征收主体的权益，也不具有约束力和强制力，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”之规定，《长冲东路腾地公告》不属于行政诉讼的受案范围。2、根据《行政诉讼法》第三十八条第二款：“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据”的规定，答辩人的《长冲东路腾地公告》未造成上诉人林木被损毁，上诉人也没有提供任何证据证明答辩人实施了损毁其林木的行为，更没有证据证明其林木是否被损毁。因此，上诉人诉请行政赔偿没有事实和法律依据。综上，本案上诉人所诉《长冲东路腾地公告》的合法性不是行政诉讼的受案范围，上诉人的林木被毁与该份公告不存在事实和法律上的因果关系，一审法院认定事实清楚，适用法律准确，请求二审法院驳回上诉，推持原判。2018年10月15日，凌朝阳向平江县人民法院起诉请求：1、确认三阳乡政府2018年1月15日作出的《长冲东路腾地公告》违法；2、由三阳乡政府赔偿凌朝阳被损林木损失595972.5元。一审法院查明，凌朝阳系平江县三阳乡长冲村村民，因平江县2017年第十三批次城镇建设项目的需要，平江县人民政府对城关镇天岳村、三阳村、三阳乡长冲村、葛藤坪村的部分土地进行征收，平江县国土资源局于2017年7月14日发布预征地公告，对预征地项目名称、被征收土地单位、位置、面积、用途、征地补偿标准等进行了公告，2018年3月30日发布关于征地补偿安置方案公告，将有关征地补偿安置方案的内容和事项进行了公告。三阳乡政府下设的三阳乡项目建设管理办公室于2018年1月15日张贴一份《长冲东路腾地公告》，内容为：“各户主：长冲东路建设项目红线范围土地、青苗、坟墓补偿款已经到账到户。现因工程建设进展需要，请你户迅速行动，积极配合，在本月22日前处理完青苗、坟墓及附着物。逾期，青苗、坟墓及附着物视同放弃，将由施工方自行处理”。凌朝阳对青苗补偿等费用不服，于2018年5月24日向市长信箱提交一份《关于请法制办指导湘政发（2018）5号文件使用》的信访件，2018年6月4日平江县土地房屋征收管理办公室作出了处理回复：长冲东路土地征收补偿安置款在2018年3月份已补偿，根据湖南省人民政府发布《关于调整湖南省征第补偿标准的通知》（湘政发20185号）文件标准重新核算，征收土地补偿安置款增加补偿另行合同补偿到村、由村级负责补偿落实到户。2018年9月11日，凌朝阳向岳阳市中级人民法院提交诉状，认为平江县人民政府的长冲东路腾地公告违法，岳阳市中级人民法院认为没有证据证明平江县人民政府实施了被诉行政行为，对凌朝阳的起诉不予立案。一审法院认为，1、根据《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国土地管理法实施条例》的规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施，对违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地，本案中三阳乡政府作为乡镇人民政府，既不是土地征收组织实施主体，也不是责令交出土地的行政执法主体，其作出的“长冲东路腾地公告”不是土地征收过程中的有效行政文书，未设立或限制被征收主体的权益，也不具有约束力和强制力。根据查明的事实和凌朝阳的起诉陈述，对被征收人凌朝阳权利义务产生实际影响的是征收土地批复以及后续相关征收土地行为，而非三阳乡政府的“长冲东路腾地公告”。所以，三阳乡政府作出的“长冲东路腾地公告”属于不产生外部法律效力的行为，同时属于对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，该行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。2、凌朝阳提出由三阳乡政府赔偿被损林木损失的赔偿请求，却没有提供三阳乡政府实施了损害行为和凌朝阳损失确定发生的事实证据，且本案中有土地征收行为存在，凌朝阳该项诉讼请求实为对征收行为提起诉讼，因凌朝阳未对征收行为提起诉讼，所以，对凌朝阳的该项起诉，亦应驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条、第六十九条之规定，裁定：驳回凌朝阳的起诉。案件受理费50元，退回给凌朝阳。二审期间，凌朝阳向本院提交三组证据：第一组证据：1、湖南省高级人法院（2018）湘行终1777号行政裁定书、宣传手册、政策口袋书、三阳乡政府为长冲东路项目签订的房屋补偿合同样本、领款拨款凭单，拟证明三阳乡政府是征收实施主体；第二组证据：1、一审提供的第五组证据平江县人民政府《平江县集体土地征收与房屋拆迁补偿安置实施办法》平政办发（2015）8号文件附件1、附件3，拟证明三阳乡政府不执行县政府文件，不支持县政府工作；第三组证据：《拆迁安置办法》附件8、附件6、拟证明被告有能力和义务赔偿。三阳乡政府对凌朝阳提交证据的质证意见为：对第一组证据真实性、合法性无异议，对关联性有异议，三阳乡政府是协助平江县人民政府进行征收，实施一些具体事项，整个土地征收的主体是平江县政府，达不到其证明目的。第二、第三组证据系法律文件，不属于证据。经过庭审举证、质证，本院对当事人提交的证据认定如下：第一组证据真实、合法与本案有关，本院予以采信，至于能否达到其证明目的，本院将结合案件事实进行综合认定。第二、三组证据属于法律、法规，不属于证据，且仅凭该法律文件不能达到凌朝阳的证明目的。本院二审查明，三阳乡政府在本院庭审中称其不是平江县人民政府确定的征收实施单位，并称平江县有专门的土地房屋管理征收办公室，平江县人民政府都是授权给该单位。凌朝阳在本院庭审中称在腾地公告发布之后10天左右，即2018年2月份长春东路的施工方损毁了其林木。本院查明的其他事实与一审法院一致，予以确认。本院认为，首先，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”、第四十八条：“征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见”以及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款：“征用土地方案经依法批准后，由被征用土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告”、第三款：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施”的规定，市、县人民政府为集体土地征收主体，市、县人民政府土地行政主管部门为集体土地征收实施主体，三阳乡政府既不是涉案集体土地的征收主体，也不是征收实施部门，仅是协助和配合平江县政府及其他相关部门的征地实施行为，也没有证据证明三阳乡政府接受政府授权或委托进行相关征地工作，对凌朝阳权利义务产生实际影响的是其所称损毁其林木、宅基地等的强制拆除行为，三阳乡政府的腾地公告只是征收环节中具有提示、告知作用的通知，并不具有对外直接产生法律后果的效力，属于不产生外部法律效力的行为，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：…（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”之规定，本案诉争的《长冲东路腾地公告》不属于行政诉讼的受案范围，一审裁定驳回凌朝阳的起诉适用法律正确，本院予以维持。其次，凌朝阳称湖南省高院（2018）湘行终1777号行政裁定确定了三阳乡政府负有责任，对此，本院认为，湖南省高级法院（2018）湘行终1777号行政裁定只是根据三阳乡政府下属部门作出的涉案公告确定应以公告作出方三阳乡政府为被告，案件应由基层法院管辖，确定了案件属地和级别管辖问题，但并没有判定三阳乡政府为涉案土地的征收主体或征收实施主体，也没有对该公告是否违法、是否应予撤销作出实体判决，因此，凌朝阳仅以两级法院的行政裁定便认为三阳乡政府应当承担责任属于理解错误，也缺乏事实和法律依据，本院不予支持。再次，凌朝阳主张三阳乡政府损毁了其林木要求进行赔偿的问题，凌朝阳没有提供初步证据证明其林木遭受损害，也没有证据证明相关行为系三阳乡政府实施或施工方系受三阳乡政府授权、委托，在本院庭审中凌朝阳也称系施工方损毁了其林木，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地;拒不交出土地的，申请人民法院强制执行”的规定，履行腾地职责的是县级以上人民政府土地行政主管部门，本案中，三阳乡政府既不是征地主体或征地实施主体，也不具有强制腾地职权，同时凌朝阳也未提供证据证明三阳乡政府实施了腾地行为，故仅凭涉案腾地公告不能认定三阳乡政府实施了凌朝阳所诉损毁林木的行政行为，因此，凌朝阳主张三阳乡政府损毁其林木并要求赔偿595972.5元的诉讼请求证据不足，也缺乏事实和法律依据，本院不予支持。最后，凌朝阳上诉请求法院裁定三阳乡政府停止对凌朝阳、凌听仁一家林地、房屋、菜地、宅基地的挖掘，该上诉请求超出了凌朝阳的一审诉讼请求，属于二审新增加的诉讼请求，而且该增加的诉讼请求与涉案公告是否违法、应予撤销没有实质关联，属于不同性质的诉讼请求，根据《最高人民法院关于适用的解释》第328条第1款：“在第二审程序中，原审原告增加独立的诉讼请求或者原审被告提出反诉的，第二审人民法院可以根据当事人自愿的原则就新增加的诉讼请求或者反诉进行调解；调解不成的，告知当事人另行起诉”的规定，凌朝阳可另行起诉，本院对该诉讼请求不予审查。综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 夏 磊审判员 周四平审判员 王延红二〇一九年四月二十二日书记员 羿 林