河南省洛阳市中级人民法院行 政 裁 定 书(2019)豫03行初57号原告高海飞，男，汉族，1983年11月4日出生，住河南省嵩县库区。委托代理人高海旗,男,汉族,1977年10月4日出生，住址同上，一般代理。委托代理人闫战宾，北京市博人律师事务所洛阳分所律师，特别授权。被告嵩县人民政府。地址：嵩县行政路**。法定代表人宗玉红，县长。委托代理人刘荣卿，嵩县自然资源局干部，特别授权。委托代理人许文，河南王城律师事务所律师，一般代理。原告高海飞因认为被告嵩县人民政府不受理其宅基地确权申请行为违法，于2019年3月5日向本院提起诉讼。本院立案后依法组成合议庭，于2019年4月11日公开开庭对案件进行了审理。原告高海飞及其委托代理人高海旗、闫战宾，被告嵩县人民政府的委托代理人刘荣卿、许文到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告高海飞起诉称，原告现使用宅基地的使用证由被告1985年颁发，证号为嵩南宅地181号。2017年9月3日，库区乡南屯村委在原告宅基北侧建设卫生室占用了原告宅基，原告由此与南屯村委发生纠纷。在原告向上级反映过程中，经信访部门引导，2017年10月10日，原告以该使用证存在错登申请被告对原告宅基方位和边界进行行政确认，嵩县国土资源局于2017年11月17日向原告下发了《嵩县国土资源局宅基地行政确认告知书》，认定“(村委建卫生室的地方）不在”原告宅基地范围，目前原告“宅基地现状与证载基本相符”，该证“不存在错登行为”。后原告通过嵩县国土资源局向被告提交了书面确权申请书，申请被告对争议土地进行确权，被告迟迟未予受理。原告向河南省自然资源厅反映后，被告仍然未予受理，嵩县国土资源局以原告提出的为“重复信访事项”，告知原告可以申请行政复议或者提起行政诉讼。原告认为，原告与所在的村集体发生了土地权属争议，嵩县国土资源局虽然确认原告持有的宅基地使用证不存在错登行为，但并不代表原告与所在的村集体之间不存在权属争议，更不代表原告与所在的村集体之间存在的权属争议不需要解决。宅基地使用证登记是行政机关与某个行政相对人之间建立的一个行政法律关系，是行政确认行为；土地权属争议的处理行政机关解决两个或者两个以上行政相对人物权纠纷的行政法律关系，是行政裁决行为；两个行为是完全不同性质的行政行为。当然，无论是对物权进行行政确认还是对争议进行行政裁决，根据《土地管理法》的规定，都是被告的法定职责。《土地管理法》第十六条规定，“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”《土地权属争议调査处理办法》第九条规定，“当事人发生土地权属争议，经协商不能解决的，可以依法向县级以上人民政府或者乡级人民政府提出处理申请……”原告依法通过嵩县国土资源局向被告提出确权申请，被告不予立案，也未直接做出不予立案的决定，仍然由被告所设的职能部门嵩县国土资源局以“信访事项行政告知书”的方式，表明不予立案的态度，从形式到内容都是一种答非所问的、消极的、不负责任的、不作为的回应，是被告行政在该土地权属争议中的行政不作为的具体表现。为此，特提起本案诉讼，请求确认被告不受理原告宅基地确权申请的不作为行为违法，责令被告限期履行职责。被告嵩县人民政府答辩称，原告现所持的嵩南宅地字第181号宅基地使用证，户主为师菊娃，证载长21.6米，宽13.0米，东至立石外路2.5丈，西至立石外空地，南至党金贵立石，北至立石外空地，面积为0.42亩(合280.14平方米）。原告宅基地北侧原为斜坡深沟、西侧原为沟，2003年修快速公路时，才填垫起来，由此说明原告宅基地北侧空地(村委建卫生室的地方)不在原告的宅基地使用证范围内。同时，经测绘原告宅基地现状与证载基本相符，且四至清楚，权属清晰。原告于2018年12月3日向嵩县国土局提交确权申请一份，请求依法确认被申请人南屯村民委员会所占土地之使用权属于申请人，并于2019年1月17日向省信访局投诉称其于2018年12月3日向嵩县国土局提交确权申请，一个半月未答复问题。为此，按照《信访条例》和《国家信访局依法分类处理信访诉求工作规则》相关规定，答辩人职能部门嵩县国土资源局已于2019年2月18日向原告送达了《信访事项行政告知书》。因南屯村民委员会没有申办卫生室建设用地使用证，不存在原告宅基地使用权范围与卫生室占地权属确权问题。原告向答辩人职能部门提交的申请事项不属于《中华人民共和国土地管理法》第十六条、《土地权属争议调查处理办法》第九条所规定的土地权属争议，故依法不应当按土地权属争议处理。综上所述，高海飞诉答辩人行政不作为没有事实和法律依据，请巿中院依法驳回原告的诉讼请求。本院经审理查明，原告高海飞系嵩县库区乡南屯村**村民，在本村拥有家庭宅基地一处，持有被告嵩县人民政府1985年颁发的嵩南宅地字第181号宅基地使用证。该证户主为原告奶奶师菊娃，证载长21.6米，宽13.0米，东至立石外路2.5丈，西至立石外空地，南至党金贵立石，北至立石外空地，面积0.42亩。因认为南屯村委2017年9月在其宅基北侧建设卫生室占用了其宅基地，原告与南屯村委发生纠纷。2017年10月，原告申请对其宅基方位和边界进行确认。2017年11月17日，嵩县国土资源局作出《宅基地行政确认告知书》，并于2017年12月19日送达给原告。该确认告知书载明：“库区乡南屯村高海飞：2017年10月10日，你向嵩县国土局提出申请确认你奶奶师菊娃的1985年嵩南宅地181号宅基地使用证长、宽填写错误，即：长填成宽，宽填成长。经查实现告知如下：经查：1985年清宅时，你家一排共三户，该三户宅基地东临路，西临沟，大门均面向东，主房座向各不相同。其中，你家宅基地内建座东向西主房，其宅基地北侧为斜坡深沟，你家南邻为党金贵，党金贵南邻为许罗框，当时清丈的方位均是东西为长，南北为宽，按宅基地现状丈量。清宅后均核发有宅基地使用证。其中，你所持的嵩南宅地字第181号宅基地使用证，户主为师菊娃，证载长21.6米，宽13.0米，东至立石外路2.5丈，西至立石外空地，南至党金贵立石，北至立石外空地，面积为0.42亩（合280.14平方米）。你宅基地北侧的斜坡深沟和西侧沟，2003年修快速公路时，才填垫起来，由此说明你现宅基地北侧空地（村委建卫生室的地方）不在你的宅基地使用证范围内。同时，经测绘你宅基地现状与证载基本相符。2017年9月3日，库区乡南屯村委在你北侧建村级卫生室时，你认为村委建卫生室侵占本人宅基地提出异议并阻止其施工。南屯村委与你协商未果后，将村卫生室建成二间一层砖混平房。为此，你提出对本人的宅基地使用证行政确认。基于以上事实，嵩县国土局认为：1985年清宅时，你宅北侧是斜坡深沟，该深沟是2003年填垫起的，现你宅北侧空地当时不在其证载范围，且目前你宅基地现状与证载基本相符。故你所持的1985年县政府核发的嵩南宅地字第181号宅基地使用证，不存在错登行为。特此告知”。2018年12月3日，原告向嵩县国土资源局递交确权申请要求确认南屯村委会2017年建卫生室所占之地使用权属于原告所有。2019年1月17日，原告向河南省信访局反映，2018年12月3日向嵩县国土资源局提出宅基地确权申请，时间过去将近一个半月，没有任何回复。2019年2月15日，嵩县国土资源局作出信访事项行政告知书，载明：原告反映的宅基地确权问题，实为土地登记是否存在错登问题，对此问题国土资源局早已作出处理，并于2017年11月17日以《行政确认告知书》的形式书面告知原告本人。原告反映的问题，属于同一问题的重复信访事项，故不再重复处理。该信访事项告知书于2019年2月18日送达给原告。本院认为，原告高海飞之所以提起本案诉讼，是认为其持有的1985年宅基地使用证长、宽填写错误，南屯村委会2017年9月在原告宅基北侧建设卫生室侵犯了其宅基地使用权，其申请后，被告未履行法律规定的确权职责。原告的起诉存在两个问题：首先，被告履行土地权属争议处理职责属于依申请启动的行政行为，原告需要证明其依法向被告提出了土地权属争议处理申请。但原告的起诉状、2019年1月17日河南省信访局的来访情况登记表等均表明，原告的确权申请系向嵩县国土资源局提出，原告提供的证据不能证明其依法向嵩县人民政府提出了土地权属争议确权申请。其次，被告履行土地权属争议处理职责以土地权属争议确实存在为前提。但针对原告提出的1985年宅基证长宽错登申请，嵩县国土资源局2017年11月17日作出的《宅基地行政确认告知书》已经明确认定：原告宅基地现状与证载基本相符；东西为长，南北为宽，不存在长、宽错登行为；原告宅基北侧原来是斜坡深沟，2003年修快速公路时才填垫起来，故原告宅基北侧空地当时不在其证载范围内。即原告不能举证证明其对宅基北侧土地拥有合法使用权，不能举证证明“土地权属争议”法律上确实存在。综上，依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（十）项、第九十三条第一款之规定，裁定如下：驳回原告高海飞的起诉。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省高级人民法院。审判长  任海霞审判员  王 艺审判员  李太山二〇一九年四月二十二日书记员  孙月阳