北京市第一中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）京01行终475号 上诉人（一审原告）赵盖云，女，1975年5月28日出生，汉族，户籍所在地北京市西城区。 委托代理人赵传学，北京市盛廷律师事务所律师。 委托代理人常晓慧，北京市盛廷律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）北京市昌平区崔村镇人民政府。 一审第三人北京日森园林景观工程设计有限公司。 上诉人赵盖云因强制拆除行为一案，不服北京市昌平区人民法院（2018）京0114行初1号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 一审法院经审理查明：2016年10月3日，赵盖云与北京日森园林景观工程设计有限公司（以下简称日森公司）签订《阳光生态种植园承包合同》。该合同有“发展集农业生产和生态休闲观光为一体的日光温室，让市民享受乡村田园生活”的约定，并约定日森公司将位于北京市昌平区崔村镇昌金路北“阳光生态种植园”种植单元J07号，共一座日光温室大棚（以下简称涉案大棚）及棚间土地承包给赵盖云，占地面积为380平方米，其中阳光温室面积175平方米，大棚配套房15平方米，棚前空地190平方米，承包期限为27年，自2016年10月3日至2043年5月31日。赵盖云向日森公司支付大棚租金共计人民币160000元。赵盖云承租后，在涉案大棚添附了阳光板，安置了门窗，铺设了水管，进行了电路改造，对操作间进行了装修，分成上下两层，做了矮柜、隔断等，铺设了地板，院内搭建了木质亭架。 2017年8月2日，北京市昌平区农村工作委员会（以下简称昌平区农委）作出《关于进一步规范设施农业建设和利用的通知》，主要内容为：1.要求各镇（街）对辖区内设施农业建设和利用现状进行调查。2.强化属地责任。设施农业建设和利用监管施行属地负责制，镇（街）政府是责任主体。禁止设施农业建设和利用存在违法违规用地行为，杜绝设施农业非正常闲置。3.建立健全日常巡查机制。各镇（街）对巡查中发现的设施农业非农利用情况和趋势，及时制止，尽快整改。对问题严重，屡教不改的及时通报国土部门。 2017年8月4日，北京市昌平区崔村镇人民政府（以下简称崔村镇政府）作出《关于清理整治违规农业设施的通知》，主要内容为：“昌平区国土分局前期对崔村镇开展土地检查，发现我镇设施农业大棚存在涉嫌违法建设，问题集中表现在大棚内外硬化，操作间改扩建及长期闲置等问题。涉及违法建设的大棚：一是属地村民对操作间进行改建、扩建；二是个人或单位租赁土地后统一进行大棚建设，建设后再分别租赁给各业主，由业主进行违法违规建设；三是基本农田重新划定工作，将原设施农业用地调整为永久性基本农田。按照区国土分局和区农委的要求，崔村镇政府于8月5日至6日开展集中清理整治‘违规农业设施’行动，针对上述问题对农业大棚逐栋检查。存在上述问题，且棚内硬化超标、大棚用于居住生活、非农业生产、存储非农物资、棚内加工等情况，均列为拆除对象。请各农业设施用户于8月7日之前自行整改完成，恢复大棚用于农业生产，过期未整改到位的，崔村镇政府将按照相关部门要求，统一进行强制拆除。”同日，崔村镇政府作出《通告》，主要内容为：“严禁以设施农业为名建设大棚房，严厉打击违法用地，一经发现立刻无条件拆除。设施农业仅限用于农作物种植、不得从事非种植（养殖、渔业）经营活动或挪作非农用途。设施农业工作间严禁人员居住。” 庭审中，崔村镇政府陈述称，其将《关于清理整治违规农业设施的通知》及《通告》张贴于北京市昌平区崔村镇昌金路北“阳光生态种植园”园区，日森公司对此予以认可。崔村镇政府认可于2017年8月6日至13日安排工作人员监督自行整改，并于14日至16日集中对未整改到位的温室大棚及配套房进行强制拆除。 2017年8月15日，崔村镇政府对涉案大棚及配套房实施了强制拆除行为（以下简称被诉强拆行为）。后赵盖云针对上述行为诉至一审法院，请求法院判决确认被诉强拆行为违法。 2018年12月25日，一审法院经审理认为，《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称城乡规划法）第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。依据上述规定，崔村镇政府具有对本辖区内违法建设进行查处的法定职责。 《北京市城乡规划条例》第二十三条规定，本市依法实行规划许可制度，各项建设用地和建设工程应当符合城乡规划，依法取得规划许可。本案中，赵盖云与日森公司在合同中关于“发展集农业生产和生态休闲观光为一体的日光温室，让市民享受乡村田园生活”的约定改变了设施农业的性质，违反了法律的规定。赵盖云的添附建设行为未取得任何规划许可，属于违法行为，崔村镇政府有权进行查处。但是，崔村镇政府的查处行为应当依据法定程序进行，崔村镇政府在查处过程中，虽然履行了告知等程序，但确实存在不符合《中华人民共和国行政强制法》（以下简称行政强制法）及《北京市禁止违法建设若干规定》规定的相关程序要求之处，程序上存在不当。赵盖云作为涉案大棚及配套房的实际管理人，有权提起本案诉讼。 综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第三项、第七十四条第二款第一项之规定，判决确认被诉强拆行为违法。 赵盖云不服一审判决，向本院提起上诉，上诉称：一、一审法院认定崔村镇政府具有强制拆除涉案大棚及配套房的法定职责属于认定事实及适用法律错误。涉案大棚及其配套房用地属于设施农业用地并非建设用地，崔村镇政府并无相应的查处职权。法律法规亦未授权崔村镇政府具有对设施农业用地违法行为进行查处的职权。因此，崔村镇政府不具有对设施农业用地违法行为进行查处的法定职权，亦无强制拆除的权力。二、涉案大棚及其配套房、相应的添附是否存在违法行为不属于一审法院审查的范围，应当由具有相应职权的行政机关予以认定。一审法院直接予以审查认定不符合法律规定。三、涉案大棚及其配套房、相应的添附并不存在设施农业用地的违法行为，也不存在违法建设行为。涉案大棚及其配套房、相应的添附属于农业设施，不属于《北京市城乡规划条例》的调整范围。上诉人对于涉案大棚的添附并非建设行为，是为农作物生长以及种植人员作业所进行的必要添附，亦未改变设施农业用地的性质，依法不需要办理规划许可手续。综上，请求撤销一审判决。 被上诉人崔村镇政府、一审第三人日森公司均未向本院陈述意见。 在法定举证期限内，崔村镇政府、赵盖云均向一审法院提交了证据。其中崔村镇政府提交的证据如下：1.《关于清理整治违规农业设施的通知》，证明2017年8月4日崔村镇政府张贴了通知，告知各用户其将开展集中清理整治“违规农业设施”行动，并告知用户自行整改等内容。2.《通告》，证明2017年8月4日崔村镇政府在涉案地张贴了《通告》，告知各用户严禁违法用地和相关法律后果。3.昌平区农委《关于进一步规范设施农业建设和利用的通知》，证明2017年8月2日昌平区农委要求对违法用地情况进行巡查和整改。 赵盖云提交的证据如下：1.《阳光生态种植园承包合同》；2.大棚租金收据；3.被拆除情况的照片及光盘。 在法定举证期限内，日森公司未向一审法院提交证据。 上述证据均经一审法院庭审质证，一审法院经审查认为，崔村镇政府以及赵盖云提交的全部证据与本案审查内容具有关联性，均予以采纳。上述证据全部随案卷移送本院。本院经查阅一审卷宗，上述证据已经一审法院庭审质证。经审查，本院同意一审法院的上述认证意见。基于上述证据，本院同意一审法院查明的案件事实。 本院认为：涉案大棚属于农业设施，上诉人作为承租涉案大棚的使用者，应当按照协议约定使用土地，不得对农业设施进行改建用于非农用途。本案中，上诉人承租涉案大棚后，在涉案大棚添附了阳光板，安置了门窗，铺设了水管，进行了电路改造，将操作间分成上下两层，并进行了装修，铺设了地板，做了矮柜、隔断等，明显超出农业设施的范畴，属于在乡村农用地上进行建设的行为。依照《北京市城乡规划条例》第二十三条第一款的规定，上述建设行为应当依法取得规划许可。上诉人未经批准在乡村农用地上进行建设，属于违反城乡规划的行为。根据城乡规划法第六十五条的规定，崔村镇政府作为乡镇人民政府，具有对本辖区内未依法取得乡村建设规划许可证的建设行为进行查处的法定职责。上诉人关于崔村镇政府不具有查处职责等相关上诉主张，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。上诉人关于其对涉案大棚的添附行为不属于本案审查范围以及相关添附行为不属于违法行为等上诉主张，缺乏事实和法律依据，本院亦不予支持。 根据城乡规划法第六十五条的规定，崔村镇政府对逾期不改正的违法建设，可以实施强制拆除。但其强制拆除违法建设时，应当按照行政强制法第三十四条、第三十五条、第三十七条、第四十四条，以及《北京市禁止违法建设若干规定》第十七条的规定，履行催告、作出强制拆除决定、公告、制作财物清单等程序。本案中，崔村镇政府在实施被诉强拆行为时，未依照上述法律规定的程序进行，一审法院据此判决确认该行为违法正确，本院应予维持。上诉人提出的要求撤销一审判决的上诉请求缺乏事实及法律依据，本院不予支持。 据此，本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持一审判决。 二审案件受理费50元，由上诉人赵盖云负担（已交纳）。 本判决为终审判决。 审 判 长 何君慧 审 判 员 张 悦 审 判 员 范术伟 二〇一九年四月二十六日 法官助理 赵胜利 书 记 员 苏 蒙 附：法律规范依据 1.《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； …… 2.《中华人民共和国城乡规划法》 第六十五条在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。 3.《北京市城乡规划条例》 第二十三条本市依法实行规划许可制度，各项建设用地和建设工程应当符合城乡规划，依法取得规划许可。 …… 4.《中华人民共和国行政强制法》 第三十四条行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。 第三十五条行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项： （一）履行义务的期限； （二）履行义务的方式； （三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式； （四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。 第三十七条经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。 强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项： （一）当事人的姓名或者名称、地址； （二）强制执行的理由和依据； （三）强制执行的方式和时间； （四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限； （五）行政机关的名称、印章和日期。 在催告期间，对有证据证明有转移或者隐匿财物迹象的，行政机关可以作出立即强制执行决定。 第四十四条对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。 5.《北京市禁止违法建设若干规定》 第十七条强制拆除违法建设，应当提前5日在现场公告强制拆除决定，告知实施强制拆除的时间、相关依据、当事人的权利和义务等。当事人是公民的，通知本人或者其成年家属到场；当事人是法人或者其他组织的，通知其法定代表人、主要负责人或者其上级单位负责人到场。拒不到场的，不影响实施强制拆除。实施强制拆除的行政机关应当通知当事人清理有关物品，当事人拒不清理的，应当制作财物清单并由当事人签字确认。当事人不签字的，可以由违法建设所在地居民委员会、村民委员会确认。实施强制拆除的行政机关应当将财物运送到指定场所，交还当事人，当事人拒绝接收的，依法办理提存。 实施强制拆除应当制作笔录并摄制录像。