广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂行终413号 上诉人（一审原告）富川瑶族自治县葛坡镇极乐村上华岗第6村民小组。 诉讼代表人骆源，组长。 委托代理人骆礼繁，男，1976年2月3日出生，瑶族，住富川瑶族自治县。 上诉人（一审原告）富川瑶族自治县葛坡镇极乐村上华岗第7村民小组。 诉讼代表人骆礼杰，组长。 委托代理人骆信发，男，1957年9月20日出生，瑶族，住富川瑶族自治县。 上列二上诉人共同委托代理人周赢，广西双贺律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）富川瑶族自治县人民政府，住所地富川瑶族自治县富阳镇城东新区园区大厦。 法定代表人李裕科，县长。 委托代理人李祥琨，广西众望律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）贺州市人民政府，住所地：贺州市八步区贺州大道**。 法定代表人林冠，市长。 委托代理人陈磊鑫，贺州市司法局干部。 一审第三人富川瑶族自治县麦岭镇和睦村第7村民小组。 诉讼代表人何福理，组长。 委托代理人何福坤，男，1968年3月13日出生，瑶族，住富川瑶族自治县。 一审第三人富川瑶族自治县麦岭镇和睦村第8村民小组。 诉讼代表人莫天甫，组长。 委托代理人莫家成，男，1952年5月20日出生，汉族，住富川瑶族自治县。 一审第三人富川瑶族自治县麦岭镇和睦村第9村民小组。 诉讼代表人莫盛保，组长。 委托代理人莫盛雄，男，1947年11月5日出生，汉族，住富川瑶族自治县。 一审第三人富川瑶族自治县麦岭镇和睦村第10村民小组。 诉讼代表人何富祥，组长。 一审第三人富川瑶族自治县麦岭镇和睦村第11村民小组。 诉讼代表人林桂华，组长。 一审第三人富川瑶族自治县麦岭镇金田村第5村民小组。 诉讼代表人毛国起，组长。 一审第三人富川瑶族自治县麦岭镇金田村第6村民小组。 诉讼代表人黄盛端，组长。 上诉人富川瑶族自治县葛坡镇极乐村上华岗第6、第7村民小组（以下简称极乐村6、7组）因其诉富川瑶族自治县人民政府（以下简称富川县政府）行政裁决、贺州市人民政府（以下简称贺州市政府）行政复议一案，不服贺州市中级人民法院（2018）桂11行初168号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，于2019年4月10日公开开庭审理了本案，上诉人极乐村6组的诉讼代表人骆源及委托代理人骆礼繁、上诉人极乐村7组的诉讼代表人骆礼杰及委托代理人骆信发、上诉人极乐村6、7组的共同委托代理人周赢，被上诉人富川县政府的委托代理人李祥琨，被上诉人贺州市政府的委托代理人陈磊鑫，一审第三人富川瑶族自治县麦岭镇和睦村第7村民小组（以下简称和睦村7组，以下同一简称）的委托代理人何福坤、一审第三人和睦村8组的委托代理人莫家成、一审第三人和睦村9组的委托代理人莫盛雄、一审第三人和睦村10组的诉讼代表人何富祥、一审第三人和睦村11组的诉讼代表人林桂华，到庭参加了诉讼。一审第三人富川瑶族自治县麦岭镇金田村第5、第6村民小组（以下简称金田村5、6组）经依法传唤无正当理由，拒不到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 贺州市中级人民法院一审查明：各方争议的“白马山脚”山场位于大古街的西面,相距约3.1公里；位于金田村××、6的南面，相距约1.9公里；位于极乐村6、7组的北面，相距约1.3公里。四至范围：东以华岗水库及上游小河为界，南以旱沟水漕为界，西以早塘对向的北面水漕为界，北以白马山脚(原山脚老路)为界。面积约363亩。争议山场已基本开垦耕种，种植有桉树、松树等。争议山场在土改、合作化、四固定时期均未作明确划分。1975年6月9日，在麦岭公社革委会的主持下，由公社处纠工作组代表陈色福见证，极乐大队代表骆克共、极乐大队华岗第四队代表骆佛养、和民大队代表何永发、和民大队第l4、15、16、17队代表莫家玉、莫贤明、毛社祥、毛洪顺共同签订了协议书，并由麦岭公社革委会盖章认可。协议书中明确约定：一、白马山脚荒坪、荒坡不成林的地方同意砍杂柴和割草养牛，现已成林的油桐、茶林、松林、杉树可护理，但不准再开荒，扩种、植树。定作和民、极乐大队养牛。在养牛场内油桐、茶林、松林、杉树属极乐大队华岗第四队管理。二、凡属养牛场内的荒山、荒坪放火烧养牛场时，必须互相协商，方可烧养牛场。以免造成损失。以上自签订养牛场之日起生效，任何一方不可再违。”在签订“七五协议”前，争议范围内有油桐、茶林、松林、杉林属极乐村6、7组管理。荒坪、荒坡作为极乐村6、7组、和睦村7至11组村民共同砍割柴草和牧场。之后，麦岭公社已分为现在的麦岭镇和葛坡镇。极乐大队第四队是现在的极乐村6、7组前身，和民大队分为现在的和睦村、三民村和金田村三个行政村，和民大队第l4、15、16、17生产队改称和分为现在的和睦村7至11组。落实生产责任制至发生本案纠纷期间，极乐村6、7组对争议范围内原有的油桐、茶林、松林、杉林管理不善被损毁，极乐村6、7组村民逐年进行开垦土地，在开垦的土地上分别种了茶叶林、桉树、松树和花生、玉米等一直至今。和睦村7至11组和金田村××、6组在争议范围内没有土地种植和经营活动。和睦村7至11组、金田村××、6组村民认为极乐村6、7组在争议山场内的开垦种植行为侵犯了其权益，分别于2011年3月11日、9月7日向富川县政府提出权属纠纷调处申请，富川县政府分别于2011年4月2日、9月27日召集争议各方进行现场勘验，确认争议山场的四至范围和面积及地上附着物。富川县政府于2013年6月4日召集争议各方进行调解，无法达成调解协议。富川县政府经职能部门提出建议并由政府集体讨论决定后，于2017年12月27日作出富政决字〔2017〕2号《关于白马山脚一带山场土地权属纠纷处理决定书》（以下简称2号处理决定）：将争议的“白马山脚”山场内的141亩土地确定属和睦村7至11组所有，222亩土地确定属极乐村6、7组所有。极乐村6、7组不服，向贺州市政府提出行政复议申请。经贺州市政府召集，极乐村6、7组、和睦村7至11组均不同意调解。贺州市政府于2018年3月8日作出贺政复决〔2018〕18号行政复议决定（以下简称18号复议决定）维持富川县政府作出的处理决定。极乐村6、7组仍不服，提起本案行政诉讼，请求撤销2号处理决定和18号复议决定，责令富川县政府重新作出行政行为。 贺州市中级人民法院一审认为：根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十四条之规定，确定争议山场权属来源及变动情况应以解放后各历史时期的档案清册和其他文件材料等证据为依据。故，争议各方提供解放前的证据不具合法性，不作为确定争议山场的权属依据。解放后，争议山场在土改、合作化、四固定等时期均未作明确划分。1975年，极乐村6、7组与和睦村7至11组因涉案山场的管理使用存在纠纷，经当地人民政府调解，双方签订了“七五协议”，协议约定了极乐村6、7组对争议山场内其所种植的林木具所有权，极乐村6、7组及睦村7至11组均可在争议山场内放牧管理，但不准开荒、扩种、植树。之后，极乐村6、7组村民违反协议约定逐年在争议山场内开荒种植，和睦村7至11组村民逐渐减少放牧，遂再次引发纠纷。因此，争议山场的来源清楚，“七五协议”是争议双方真实意思表示应予维护，极乐村6、7组及和睦7至11组均对争议山场存在经营管理。虽然“七五协议”未对土地的权属作出明确界定及划分，但富川县政府经调查核实案件证据材料及综合各方对争议山场的管理事实，本着有利于生产生活、有利于经营管理、有利于和谐稳定的原则作出2号处理决定，将争议山场分别划分归极乐村6、7组与和睦村7至11组所有是正确的。极乐村6、7组提出“七五协议”已明确约定土地权属归极乐村6、7组所有的主张，因“七五协议”内容并无对林地的所有权作出明确约定，故不予支持。 贺州市政府作出的18号复议决定事实清楚、程序合法、适用法律正确，维持2号处理决定也是正确的。为此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回极乐村6、7组的诉讼请求。 上诉人极乐村6、7组上诉称：一、一审判决认定事实不清、证据不足。一审判决查明白马山脚地理位置分界线有误，认定争议地面363亩缺乏事实依据。和睦村7至11组与极乐村6、7组签订的“七五协议”中的白马山脚只是靠近山脚一部分，并不包括成林的部分，即白马山岗、车田湾、上车路、下车路，岗脊背，鸡古石塘、大口井等地，而富川县政府将上述地名划到白马山脚明显就是错误的。其所参考的卖地契、草图均没有经过极乐村6、7组的质证，也未给极乐村6、7组出示过原件，极乐村6、7组从未签订过卖地契。和睦村7至11组提供的卖地契和草图是私自伪造的，因此该证据不能作为认定白马山脚地理分界线的依据也不能作为参考材料予以认定。二、本案争议地一直由极乐村6、7组种植桉树且收益管理至今，和睦村7至11组从2011年才向富川县政府申请确权，根据民法通则的诉讼时效，本案认为权利受到侵害之日起已超过三十多年，显然已经不能得到法律的支持。综上，一审判决认定事实不清，适用法律错误，请求二审法院撤销一审判决，改判撤销2号处理决定和18号复议决定，责令富川县政府重新作出行政行为。 被上诉人富川县政府答辩称：一审判决认定事实清楚，证据充分，适用法律正确。富川县政府作出的2号处理决定程序合法，经过程序，经过听证调解处理的等阶段。和睦村7至11组与极乐村6、7组亲自确认争议的范围，极乐村6、7组对争议范围提出异议是不正确的，争议范围是各方已经认可的事实。争议地都是极乐村6、7组管理收益，本案的处理是也是以现实管理为依据的，但是极乐村6、7组违反了“七五协议”的约定，违反约定的行为就不属于现实管理的行为。和睦村7至11组提供的地契不作为权属的依据，只是作为地名的依据，与本案的处理结果没有影响，故2号处理决定认定事实是清楚的。极乐村6、7组称和睦村7至11组提供地契没有经过质证是错误的，在政府调处阶段和一审审理调查阶段极乐村6、7组都没有针对地契的真实性提出过异议，也没有申请鉴定，所以极乐村6、7组现在提出这个观点是没有意义的。综上，极乐村6、7组上诉理由不成立，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 被上诉人贺州市政府答辩称：对争议山场的权属问题，“七五协议”是在国家机关主持下达成的协议，真实合法有效，是明确争议山场权属的重要依据。富川县政府在处理纠纷过程中，进行了相关调查，分析了相关证据，核实了争议各方对争议山场的使用理情况，依法进行了调解，处理程序合法，作出的2号处理决定结果并无不当。贺州市政府依法受理极乐村6、7组提出的复议申请后，依据行政复议的有关规定，对2号处理决定的合法性、合理性进行了审查，作出维持18号复议决定于法有据。请求二审法院驳回上诉，维持原判。 一审第三人睦村7至11组的诉讼意见与富川县政府、贺州市政府答辩意见一致。 一审第三人金田村××、6组未提交诉讼意见。 经审查，本院确认一审判决确认的证据合法有效，可作为本案定案依据。据此，本院二审查明的事实与一审判决查明的事实一致。 本院认为，根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十四条之规定，确定争议山场权属来源及变动情况应以解放后各历史时期的档案清册和其他文件材料等证据为依据。故，争议各方提供解放前的证据不具合法性，不作为确定争议山场的权属依据。解放后，争议山场在土改、合作化、四固定等时期均未作明确划分。1975年，极乐村6、7组与和睦村7至11组因涉案山场的管理使用存在纠纷，经当地人民政府调解，双方签订了“七五协议”，该协议的关联性、真实性、合法性各方均无异议，富川县政府作为确权证据正确。“七五协议”约定极乐村6、7组对争议山场内其所种植的林木具所有权，双方当事人均可在争议山场内放牧管理，但不准开荒、扩种、植树。争议在于根据“七五协议”，和睦村7至11组是否享有争议山场的所有权。对此，应根据地理位置、历史情况及现实管业情况，综合分析判断。争议山场距离极乐村6、7组村庄最近，周边耕地属于极乐村6、7组，签订“七五协议”之前极乐村6、7组在争议地上种植油桐、茶林、松林、杉树等，且已成林，据此可认定签订“七五协议”前争议地属于极乐村6、7组。“七五协议”解决砍柴、放牧问题，并没有明确约定和睦7至11组享有土地所有权，且没有约定和睦村7至11组支付对价兑换土地所有权，故认定和睦村7至11组依据“七五协议”取得争议地所有权理由不充分。从管业事实看，落实生产责任制之后，和睦村7至11组不再放牧，也没有其他管业行为，对极乐村6、7组开荒、扩种等行为也不及时阻止，也可反证签订“七五协议”时各方当事人的真实意思，即：只解决砍柴、放牧问题，不涉及土地所有权转移问题。极乐村6、7组开荒、扩种，是在砍柴、放牧功能逐渐消失的情况下，为充分利用土地、发展生产而进行，且在发生争议之前多年已经进行，故不应认定为抢种行为。综上所述，富川县政府作出的2号处理决定理由不成立。贺州市政府18号复议决定予以维持，一审法院判决驳回极乐村6、7组诉讼请求，均错误。上诉人极乐村6、7组上诉理由成立，本院予以支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、第八十九条第一款第二项的规定，判决如下： 一、撤销贺州市中级人民法院（2018）桂11行初168号行政判决； 二、撤销贺州市人民政府贺政复决〔2018〕18号行政复议决定； 三、撤销富川瑶族自治县人民政府富政决字〔2017〕2号行政处理决定，由富川瑶族自治县人民政府对本案权属纠纷重新作出处理决定。 一审、二审案件受理费各50元，由富川瑶族自治县人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长  周善能 审判员  叶 坚 审判员  陆 海 二〇一九年四月二十八日 法官助理杜翰洋 书记员许青