浙江省金华市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）浙07行初351号 原告东阳市华能新型建材有限公司，住址浙江省东阳市六石街道新建村严甽。 法定代表人徐兵锋，执行董事。 委托代理人章晓敏，浙江人地律师事务所。 委托代理人唐丹麒，浙江人地律师事务所。 被告东阳市人民政府，住所地浙江省东阳市行政中心大楼。 法定代表人姚激扬，市长。 委托代理人郑津远，东阳市法制办工作人员。 被告浙江省东阳经济开发区白云商贸园区管理委员会。住所地浙江省东阳市望江路**。 法定代表人马刚，管委会主任。 行政负责人蒋小燕，副主任。 委托代理人李桃梅。浙江良济律师事务所律师。 被告东阳市自然资源和规划局，住所地浙江省东阳市行政中心西裙楼。 法定代表人张龙明，局长。 行政负责人杨越强，党委副书记，副局长。 委托代理人吴文新，国土局资源局法规科科长。 委托代理人唐园，浙江良济律师事务所律师。 被告东阳市土地收购储备中心，住所地浙江省东阳市行政中心西裙楼。 法定代表人孙中航。 委托代理人赵丹，储备中心副主任。 委托代理人唐园，浙江良济律师事务所律师。 原告东阳市华能新型建材有限公司(简称华能公司)与被告东阳市人民政府（以下简称东阳市政府）、浙江省东阳经济开发区白云商贸园区管理委员会（以下简称白云管委会）、东阳市自然资源和规划局（以下简称东阳规划局）、东阳市土地收购储备中心（以下简称土地储备中心）土地行政管理行政合同一案，本院于2018年11月26日立案受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年1月7日公开开庭审理了本案。原告法定代表人徐兵锋及委托代理人章晓敏、唐丹麒，被告东阳市人民政府委托代理人郑津远，被告浙江省东阳经济开发区白云商贸园区管理委员会出庭行政负责人蒋小燕及委托代理人李桃梅，被告东阳市自然资源和规划局出庭行政负责人杨越强及委托代理人吴文新、唐园，被告东阳市土地收购储备中心出庭行政负责人赵丹及委托代理人唐园到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告华能公司诉称：被告浙江省东阳经济开发区白云商贸园区管理委员会受被告东阳市政府委托，与原告签订《收回国有土地使用权意向书》（以下简称《意向书》）一份。随后，原告与被告土地储备中心、被告白云管委会于2017年3月20日签订《国有土地使用权收购合同》（以下简称《收购合同》），该两份协议约定收回原告名下坐落于白云大道××、××社区××村小区（杨家）、白云管委会的8宗国有土地使用权，面积72483.6平方米，应支付的款项为土地回购补偿款97585031元，地上附着物补偿款3063868元，临时建筑物、三通一平、评估未考虑事项等补偿款205万元，出让公告前腾退奖励总补偿款的5%即5134944.95元。先由被告白云管委会支付3000万元定金，剩余款项待上述收购土地依法出让后，受让人交清出让金及地上附着物款后，财政结算后一个月内支付给原告。《意向书》及《收购合同》签订后，被告白云管委会即要求原告将上述收购土地腾空搬迁完毕，并将相应的土地证及房产证交给被告白云管委会予以注销。但时至今日被告一直未将收购土地进行出让，亦未支付剩余款项。原告认为，《意向书》及《收购合同》中约定“剩余款项待收购方出让后，受让人交清出让金及地上附着物款后，财政结算后一个月内支付给原告”属于履行期限约定不明的情形，原告可以随时要求被告履行。然而，经原告多次催讨，被告一直未予支付剩余款项。另外，依据《土地储备管理办法》规定，只有依法对土地使用权人给予补偿后才能收回土地使用权，并且完成收购程序后，才由土地登记机关办理注销土地登记手续。原告的土地证及房产证都已注销，被告却至今未支付剩余款项，被告的行为亦违反《土地储备管理办法》的规定。据此，为维护原告的合法权益，特向贵院提起诉讼，请求法院：一、判令被告东阳市国土资源局、东阳市土地收购储备中心立即支付原告补偿款70648899元，并支付原告利息损失（以70648899元为基数，按月利率1.45%，自2018年3月1日起计算至全部付清之日止）。二、被告东阳市政府、白云管委会立即支付原告补偿款2050000元，奖励金5134944.95元，并支付原告利息损失（7184944.95元为基数，按月利率1.45%，自2018年3月1日起计算至全部付清之日止）。三、本案诉讼费用由被告承担。 原告华能公司为支持其诉请，向本院提交了如下证据： 证据1、收回国有土地使用权意向书。 证据2、国有土地使用权收购合同。 证据1-2共同证明被告将原告名下的土地使用权收回，被告应支付原告补偿款102698899元，奖励金5134944.95元。 证据3、关于尽快出让回购土地及补偿损失的申请。 证据4、关于尽快出让回购土地及补偿损失的再次申请报告。 证据5、律师函及2018年9月12日邮寄给被告白云管委会的快递单。 证据6、律师函及2018年9月12日邮寄给被告土地收购储备中心的快递单。 证据3-6共同证明原告多次要求被告支付剩余款项。 被告东阳市政府答辩称：一、东阳市政府作为本案被告主体不适格。原告起诉时所提供的《收回国有土地使用权意向书》和《国有土地使用权收购合同》均不是原告与东阳市人民政府签订，东阳市人民政府并不是上述两份协议的相对人，故东阳市政府作为本案的被告主体不适格。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款之规定，请求法院依法驳回原告的起诉。 被告东阳市政府未向本院提交证据。 被告白云管委会答辩称：一、白云管委会作为其中一方与原告签订《收回国有土地使用权意向书》和《国有土地使用权收购合同》的事实没有意见，但本案属于民事合同纠纷，而不是行政案件。二、白云管委会在此过程中未行使任何行政职能，不应作为本案被告。三、白云管委会在意向书和收购合同中约定的付款义务已经履行完毕，且已付的3000万元包含原告主张的一次性补偿款205万元在内。四、原告主张的奖励金金额计算有误，意向书中所称总补偿款的5%是指地上建筑物补偿款的5%，并不包括回购款，计算公式应为3063868×5%=153193.40元。五、原告要求支付奖励金和剩余款项，一则条件未成就；二则原告未按意向书和收购合同严格履行自己的主要义务，由于原告的违约行为，导致土地收购和出让均无法顺利推进，故原告无权再享受奖励金，且还应承担相应违约责任。综上，原告的诉请没有事实和法律依据，请法院依法驳回。 被告白云管委会向本院提交了以下证据： 证据1、付款凭证。证明被告白云管委会已经按照意向书和收购合同履行3000万元补偿款剩余的付款义务，且该款项包含了一次性补偿205万元。对于3000万元的性质也进行了约定。 证据2、白云管委会在收到对方律师函后在2018年9月30日向原告复函，指出原告的律师函中要求支付剩余款项条件没有成就，要求没有事实依据，要求双方友好协商。 被告东阳市规划局答辩称：原告华能公司先后于2003年12月25日、2007年6月24日、2011年11月14日分三次通过受让国有土地使用权的方式取得了案涉地块的国有土地使用权，总面积为72483.6平方米，用途为工业用地，三次共缴纳土地出让金20723618元，案涉地块登记了土地使用权证八本。后经原告慎重考虑，公司全体股东和管理层协商一致，于2014年5月8日向中共东阳市委申请将公司地块“退二进三”，进行收储促进产业转型升级，后经批准同意。2016年12月29日，原告向东阳市土地收购储备中心申请要求土地收购储备中心将公司的国有土地使用权进行收购。2017年2月20日，华能公司与白云管委会经协商一致，签订《收回国有土地使用权意向书》，约定了“剩余款项待该地块重新出让后，受让人缴清土地出让金后，财政结算后一个月内支付”；2017年原告华能公司与白云管委会及被告签订《国有土地使用权收购合同》，各方再次明确“剩余款项待该地块重新出让后，受让人缴清土地出让金及地上附着物价款后，财政结算后一个月内支付”，合同各方对协议付款等内容约定明确具体，公平合理。经综合考虑收储工作可能面临的困难和时间，因此约定由白云管委会先向原告支付款项3000万元整，合同签订后，白云管委会已经支付了该款项。二、原告依法不享有本案的诉权，诉讼主体不适格。1、案涉协议已经实际履行，且目前正在履约过程中；2、依照协议约定，原告现主张的付款条件尚不成就，被告已经支付了在此之前的应付款项；3、原告要求变更付款时间，要求被告提前付款没有事实依据和法律依据。4、从客观事实上讲，现土地收储工作与签约时各方的预期一致，面临着当地村民信访问题突出、村民墓穴需要迁移、三通一平工程复杂艰巨、需要另行开辟道路等问题，需要较长的时间。5、原告在履行协议中的多次出现违约情形，也是现在该地块尚未进行出让的重要原因。三、原告在第一项诉请中主张的利息损失没有事实依据和法律依据。原告在起诉状中说的依法对土地使用权人给予补偿后才能收回土地使用权，在完成土地使用权后才能办理土地注销登记的意见，是对现实性法律法规的理解错误。2007年出台的《土地储备办法》第12条和13条中没有对此作出强制性规定，2017年新的《土地储备管理办法》出台后，原2007版本已经作废，新的办法中也没有对此作出强制性规定。综上，请求法院驳回原告的诉讼请求。 被告东阳市规划局向本院提交了以下证据： 第一组证据： 证据1、国有土地使用权出让合同（2003年12月25日签订）。 证据2、国有土地使用权出让合同（东国土初让同自2007第147号）、补充协议、实地踏勘表。 证据3、国有建设用地使用权出让合同（合同编号307832011A21247）、实地踏勘表。 证据4、土地使用权证。 证据5、房权证。 第一组证据证明原告华能公司先后于2003年、2007年、2011年三次通过受让国有土地使用权的方式取得了案涉土地的使用权，面积合计72483.6平米，用途为工业用地，共缴纳土地出让金20723618元，综合单价约为19万元/亩。共登记了土地使用权证八本。被告依法依约交付了土地使用权，履行了《国有土地使用权出让合同》的相关权利义务。 第二组证据： 证据1、《关于东阳市华能新型建材有限公司地块“退二进三”的申请报告》。 证据2、《土地收购申请表》。 证据3、东阳市人民政府常务（市长办公）会议纪要。 证据4、案涉地块《土地估价报告备案表》。 证据5、《收回土地使用权意向书》。 证据6、《国有土地使用权收购合同》。 证据7、由东阳市规划局出具的东阳市西南片区（03.04）局部地块调整规划。案涉地块的详细性控规。 第二组证据证明原告经慎重考虑，公司全体股东和管理层协商一致，于2014年至2016年期间向东阳市委、东阳市土地收购储备中心申请将案涉土地进行收储，后经原、被告以及政府职能部门之间多次进行平等协商，就土地收储问题达成了一致意见。2017年原告与白云管委会及被告东阳市规划局签订《国有土地使用权收购合同》。约定土地收购价款9758万元，合同各方对协议付款等内容约定明确具体，公平合理。经综合考虑收储工作可能面临的困难和时间，白云管委会依约支付3000万元合同款项。在合同履行中东阳市规划局2017年11月作出的案涉地块的控制性规划，东阳市人民政府在2018年3月20日对该调整进行了批复，因此，合同各方对合同的履行均在有序的进程中。 第三组证据： 证据1、当地村民的信访件。 证据2、现场照片3张，反映地块存在村民墓穴没有迁移等问题。 证据3、现场照片10张，反应案涉地块土地现状。 证据4、现场照片2张，反映通道狭窄，需要另辟通道。 第三组证据共同证明由于案涉地块存在当地村民信访问题突出、村民墓穴需要再次迁移、再次出让的三通一平工程复杂艰巨、需要另行开辟道路等问题，从现实情况讲，土地收储工作需要较长的时间才能完成。 第四组证据： 证据1、抵押权注销登记《不动产登记审批表》。 证据2、《不动产登记审批表》。 证据3、现场照片8张，反映房屋被拆毁。 第四组证据共同证明原告履行协议中多次出现违约情形，是现在该地块尚未进行出让的重要原因之一。 第五组证据： 证据1、《复函》2018年10月8日及送达凭证。 证据2、《复函》2018年10月17日及送达凭证。 第五组共同证明被告在收到律师函后认为原告的要求没有依据，建议通过协商的方式促进合同的履行。 被告土地储备中心答辩称：根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第5条，土地权利人认为土地储备机构作出的行为侵犯其依法享有的权利，向人民法院提起诉讼的，应当以土地储备机构隶属的机构作为被告，因此，本案中应当以东阳规划局（原东阳市国土资源局）作为本案适格被告。 原告华能公司对被告白云管委会所所提交证据质证意见如下：对证据1的真实性没有异议，根据意向书和收购合同约定3000万元是补偿款定金，不包括205万元的补偿款；根据意向书的约定，应该在签订收购合同后10个工作日支付3000万元定金，收购合同签订于2017年3月20日，白云管委会应当在2017年4月3日前支付3000万元定金，但是原告多次催促，其于2017年12月28日才全部付清，逾期超过8个月，白云管委会违约在先。对证据2复函的真实性没有异议，但是原告要求各被告支付款项是有事实和法律依据的。 被告东阳市人民政府、东阳市自然资源和规划局、东阳市土地收购储备中心对被告白云管委会所提交证据无异议。 原告对被告东阳市规划局所提交证据质证意见如下：第一组证据的三性没有异议，另外可以证明被告收回的土地房屋为原告合法所有，被告应依法予以补偿。第二组证据，真实性没有异议，需要说明的是意向书和合同付款时间的约定是不明确的。第三组证据的真实性没有异议，但是收储工作艰难不是被告不予付款的理由，而且该证据说明长时间没有进行出让的原因不在原告。第四组证据真实性没有异议，但是不能证明被告要证明的内容。根据土地储备管理办法应该先补偿才能办理土地注销手续，纳入土地储备才能出让，故被告不予支付出让款才导致土地不能入库、不能出让。被告收回土地使用权应先补偿到位，然而经过原告多次催讨，各个被告互相推托，将近2年时间，没有明确的付款态度，依据合同法的相关规定，原告依法享有先履行抗辩权，可不上交土地证。虽然部分土地证在原告处，但是原告已经完全腾退所有土地交给白云管委会控制管理。第五组证据的真实性没有异议，虽然双方已经多次协商但是没有解决。 被告东阳市政府、白云管委会、土地储备中心对被告东阳市规划局所提交证据无异议。 被告东阳市政府对原告所提交证据质证意见如下：证据1、2的三性均无异议，对证明目的有异议，东阳市政府不是协议的相对人，不是责任主体。证据3-6的三性有异议，东阳市政府没有收到。 被告白云管委会对原告所提交证据质证意见如下：证据1、2的真实性没有异议，对其主张的证明目的有异议，根据意向书和收购合同，剩余款项的支付条件没有成就，并且原告存在根本违约行为导致涉案土地至今无法出让，原告应该承担双倍返还定金或者在余款中扣除定金金额的违约责任。根据奖励的一般定义，是属于额外的鼓励，要求应当是高于合同的基本要求，首先考察原告履行合同的情况，存在违约，奖励金是不能支付的，否则违背奖励金的初衷；其次，奖励金是在合同履行结束的时候观察整体履行效果的，即使享受，也要在最后兑现。因此，奖励金的支付条件，以及经费来源在意向书中已经约定明确，支付条件没有成就，经费来源没有到位，原告要求支付奖励金是不合理的，因此根据本案原告履行的情况和奖励的本意来看，原告无权享受奖励金，即使享受也要达成约定条件才能支付，我方认为对于支付条件应该比剩余款型的支付条件更加严格。证据3-4书面报告，原告是以我方为接收主体，但书面材料我方没有收到过。原告法定代表人是找过我方，但不是要求支付剩余款项，而是提议可否签订补充协议，更改原来的条件。我方也组织过协调，但是事件重大，不可以随意更改。证据5、6收到过，但是原告提的要求没有事实和法律依据，我方在收到律师函后进行了回复。 被告东阳规划局和土地储备中心对原告所提交证据质证意见如下：证据1、真实性关联性没有异议证明目的有异议，无论是《国有土地使用权意向书》和之后的《国有土地使用权收购合同》，协议中均明确对案涉款项的付款时间和条件进行了约定，在意向书中约定为剩余款项待该地块重新交清出让金后财政在一个月内支付，在《国有土地使用权收购合同》中明确约定为甲方待上述收购土地中可出让地块依法出让后受让人交清出让金和地上附着物价款后财政结算后一个月内进行支付，也就是说合同各方对案涉款项的约定明确具体且进行过多次协商，各方对付款条件和风险都心知肚明，因此，并非原告所陈述的付款时间约定不明确。证据3、4属于提交给白云管委会的申请报告，其真实性由白云管委会核实，对该证据的关联性和证明目的有异议。原告在报告中提及的多项事实与客观实际不符，所陈述的损失也与土地收购储备事宜没有联系，要求提前支付补偿款没有事实和法律依据。证据5、6即律师函，已收到并及时回复，在回复中指出了原告的请求没有依据，并建议各方通过协商的方式解决，推动协议的履行。 经审查，本院除对原告所提交证据3、4因无邮寄凭证且被告不予认可不予认定外，对其他各方当事人所提交证据的真实性均予认定。 经审理，本院认定：原告华能公司先后于2003年12月25日、2007年6月24日、2011年11月14日分为三次通过受让国有土地使用权的方式取得了案涉地块的国有土地使用权，总面积为72483.6平方米，用途为工业用地，三次共缴纳土地出让金20723618元，案涉地块登记了土地使用权证八本。2014年5月8日，原告向中共东阳市委申请将公司地块“退二进三”，进行收储促进产业转型升级，后经批准同意。2016年12月29日，原告向土地储备中心申请要求将公司的国有土地使用权进行收购。2017年2月20日，华能公司（乙方）与白云管委会（甲方）签订《收回国有土地使用权意向书》，甲方根据东政发[2006]61号文件，东阳市政府办公室[2015]56号专题会议纪要，东阳市政府办公室[2015]17号市十四届政府第五十九次常务会议纪要，受市政府委托收回乙方位于东阳市白云街道东义路以南国有工业用地土地使用权，面积72483.6平方米，经双方充分协商，特签订本意向书经过有资质的评估公司东阳市江南地产评估咨询有限公司和东阳市首佳房地产土地评估有限公司评估和甲乙双方确认，土地回购款为97585031元，地上建筑物补偿款3063868元，上述回购款合计100648899元。鉴于本地块内临时建筑物多、三通一平工程量大，评估时未考虑代征小溪、道路1858平方米的补偿款，根据上述实际情况另外给予一次性补偿205万元。待国土局、土地储备中心与乙方正式签订国有土地使用权收购合同后，在十个工作日内，由白云商贸园区先支付补偿款定金3000万元，在该地块重新出让后从补偿款中扣回。乙方需保证在该地块甲方要求重新出让公告前（以甲方函告国土局为准），做好腾空工作。如在期限内按时腾空好，甲方按总补偿款的5%给予奖励，奖励经费在该地块重新出让后，受让人缴清土地出让金后，财政结算后一个月内支付。不在期限内腾空的不予奖励。剩余款项待上述该地块重新出让后，受让人交清出让金及地上附着物款后，财政结算后一个月内支付给原告。另约定了双方的权利、义务和违约责任等条款。2017年3月20日原告（乙方）与被告土地储备中心（甲方）、白云管委会（丙方）签订《国有土地使用权收购合同》，内容与意向书基本相同。另约定乙方应向甲方提供该地块土地使用报批资料，负责做好周边土地使用者的交接衔接工作，调解土地收购后的矛盾纠纷。保证该地块收购、储备、出让、搬迁工作的顺利进行。如未能按意向书约定及时腾空搬迁，乙方需向甲方缴纳搬迁保证金100万元，保证金交清后予以公告出让。乙方需在丙方按乙、丙双方签订的意向书约定支付补偿款定金3000万元后一个月内将收购地块的土地证等证件移交给甲方。双方另就其他条款进行了约定。之后管委会于2017年4月5日支付了2500万元，500万元于2017年12月28日付清。另，原告还有4本土地使用权证未移交给土地储备中心。2018年9月12日，浙江人地律师事务所受华能公司委托，向白云管委会及东阳市土地储备中心邮寄了律师函，要求两单位在一个月内履行意向书及收购合同中约定的剩余付款义务。2018年10月18日，土地储备中心向华能公司复函，认为华能公司的诉求没有事实和法律依据。 本院认为，本案的争议焦点有三：一是本案是否属于行政诉讼受案范围；二是被告东阳市政府及土地储备中心的主体是否适格；三是“剩余款项待上述收购土地依法出让后，受让人交清出让金及地上附着物款后，财政结算后一个月内支付给原告”的性质认定。关于争议焦点一，涉案的《国有土地使用权收购合同》系由政府机关为收回国有出让土地所签订的协议，具有行政管理性质，故属于行政合同。本案属于相对人认为行政机关未依照约定履行行政合同的情形，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第（十一）项的规定，本案属于行政诉讼受案范围。关于争议焦点二，涉案协议系由原告与东阳市经济开发区白云管委会、原东阳市国土资源局、土地储备中心签订，东阳市政府虽非协议签订方，但是东阳市经济开发区管理委员会系被告东阳市政府的派出机构，其行为的法律责任由被告东阳市政府承担，故被告东阳市政府系适格被告。白云管委会作为被告主体不适格。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第5条的规定，土地权利人认为土地储备机构作出的行为侵犯其依法享有的权利，向人民法院提起诉讼的，应当以土地储备机构隶属的机构作为被告，因土地储备中心隶属于原东阳市国土局，故应当以东阳规划局（原东阳市国土局）为被告。土地储备中心作为被告主体不适格。关于争议焦点三，“剩余款项待上述收购土地依法出让后，受让人交清出让金及地上附着物款后，财政结算后一个月内支付给原告”的约定的性质认定。被告认为该条款系附条件或附期限民事法律行为的约定。由于双方对涉案土地使用权收购合同的效力均无异议，而附条件和附期限的行为均指在条件成就或期限届满时对合同效力产生影响。因上述约定对合同的效力不产生影响，且双方对于在签订合同后一段时间内付款的意思表示真实，故应当认定为关于付款期限的约定。由于该条款不以确切的日期确定期限，而是以作出一个行为的时间点来确定期限，该期限依附于该行为的实施情况，是一个不确定因素，故属于付款期限约定不明。根据《中华人民共和国合同法》第六十一条、六十二条的规定，履行期限约定不明的，当事人可以协议补充，不能达成协议的，按照合同有关条款或交易习惯确定；仍不能确定的，债务人可以随时履行，债权人也可以随时要求履行，但应当给对方必要的准备时间。2018年9月12日，华能公司向白云管委会及土地储备中心邮寄了律师函，要求两单位在一个月内履行意向书及收购合同中约定的剩余付款义务，故自2018年10月13日起被告应当赔偿原告未付补偿款的利息损失。原告诉称要求按总补偿款的5%支付腾空奖励金，由于腾空系指地上建筑物而言，故以地上建筑物的总补偿款3063868元作为基数计算奖励金合理。原告的诉讼请求合法有据，其合理部分应予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项、《中华人民共和国合同法》第四十四条、第六十条、第六十一条、六十二条之规定，判决如下： 一、被告东阳市人民政府于本判决生效之日起两个月内支付原告补偿款70648899元，并赔偿原告利息损失（以70648899元为基数，按月利率1.45%，自2018年10月13日起计算至付清之日止）； 二、被告东阳市人民政府于本判决生效之日起两个月内支付原告补偿款2050000元，腾空奖励金153193.40元，并赔偿原告利息损失（以2203193.40元为基数，按月利率1.45%，自2018年10月13日起计算至付清之日止）； 三、驳回原告东阳市华能新型建材有限公司的其他诉讼请求。 案件受理费430968元，由原告东阳市华能新型建材有限公司承担27584元，由被告东阳市人民政府承担403384元。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院。 审 判 长 杨建进 审 判 员 单晓剑 审 判 员 钟雪丹 二〇一九年四月二十六日 代书记员 杜 娟