安徽省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）皖行终313号上诉人（一审原告）张云，女，1972年8月10日出生，汉族，住安徽省合肥市包河区。委托代理人段悦秋，北京京平律师事务所律师。被上诉人（一审被告）合肥市包河区人民政府，住所地安徽省合肥市包河大道**。法定代表人李命山，该区区长。出庭负责人王成军，该区副区长。委托代理人张本意，北京德恒(合肥)律师事务所律师。委托代理人陈娟娟，北京德恒(合肥)律师事务所律师。上诉人张云因诉合肥市包河区人民政府行政复议决定一案,不服安徽省合肥市中级人民法院（2018）皖01行初279号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2019年4月3日公开开庭审理了本案。上诉人张云及其委托代理人段悦秋，被上诉人合肥市包河区人民政府出庭负责人王成军及委托代理人张本意、陈娟娟到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。张云向一审法院起诉称，原告一家在安徽省合肥市包河区周冲村竹墩村村民组84号有合法的土地使用权和房屋，房屋共计建筑面积1830.6平方米。后经过两次分家析产，原告分得房屋655.26平方米。2005年5月13日，合肥市包河经济开发区管理委员会（以下简称包河开发区管委会）张贴《通告》，《通告》中第五：统一政策、统一标准。在经上级政府和有关部门批准后正式实施拆迁时，周冲村全体拆迁户与工业区前期拆迁的六个村享受同等政策，一把尺子、一个标准，集中统一安置。为了配合政府工作，原告于2005年12月15日将自己的房屋交由包河开发区管委会拆除，然在拆迁补偿过程中，包河开发区管委会违背了按照前期已经实行的其他六个村的拆迁安置政策，并没有统一集中安置，对原告已经拆除的房屋至今未按照通告标准给予补偿安置。原告从房屋被拆除至今未得到任何补偿安置，同时也没有在《房屋拆迁安置协议》上签字，为了维护自己的合法权益，从2005年至今，原告一直与地方政府、人大等部门协商解决。原告所在社区居委会也出具了相应证明，证明原告房屋存在的事实，配合政府拆迁工作的事实，未得到合理补偿安置的事实。经原告户调查，本次征收行为未依据《中华人民共和国土地管理法》及相关规定取得征收集体土地的批准手续，属于非法征收。原告于2018年5月8日向包河开发区管委会邮寄了书面申请书，请求对原告位于安徽省合肥市包河区周冲村竹墩村村民组84号的房屋恢复原状。该管委会在2018年6月4日对原告作出《关于张云申请书的回复》，原告于2018年6月7日收到该回复。包河开发区管委会未如实依法作出回复，主要表现在：第一、从原告房屋被拆除至今，原告一直积极寻求依法补偿安置，但是包河开发区管委会都不曾履行通告的内容和精神，并非原告对拆迁补偿安置标准不满，对拆迁补偿安置工作不予配合。第二、2005年12月15日，原告是为了支持包河开发区管委会的工作，在相信包河开发区管委会的情况下才将自己的房屋交由其拆除，却不想至今都得不到合理合法补偿。原告对包河开发区管委会作出的回复不服，于2018年6月19日向被告申请行政复议，后经过行政复议补正说明，明确复议请求为：撤销包河开发区管委会于2018年6月4日对原告作出的《关于张云申请书的回复》，并责令其限期重新作出处理。2018年8月31日，原告收到被告作出的[2018]包复驳28号《行政复议决定书》，被告以包河开发区管委会作出的回复对于原告的权利义务不产生实际影响为由，驳回了原告的行政复议申请。原告认为包河开发区管委会对原告作出的回复已经对原告的权利产生了实际影响和损害。现被告在未经审查的情况下，驳回原告的行政复议申请，于法无据，侵害了原告的合法权益。原告诉讼请求:1.请求撤销被告于2018年8月24日作出的[2018]包复驳28号《行政复议决定书》。2.指令被告合肥市包河区人民政府受理原告的行政复议申请。3.被告承担本案的诉讼费用。一审法院经审理查明，2015年2月16日，经安徽省人民政府批复同意，合肥包河工业园区更名为合肥包河经济开发区。原告张云于2018年5月8日，向包河开发区管委会邮寄《申请书》，张云在申请书中称，为了配合政府工作，申请人于2005年12月15日将自己房屋交由合肥市包河经济开发区管理委员会拆除，但至今未得到任何补偿安置，同时也没有在《房屋拆迁安置协议》上签字，本次征收行为未依据《中华人民共和国土地管理法》及相关规定取得征收集体土地的批准手续，属于非法征收，张云请求包河开发区管委会对原告位于安徽省合肥市包河区周冲村竹墩村村民组84号房屋（房屋面积为655.26平方米）恢复原状。2018年6月4日，包河开发区管委会作出《关于张云申请书的回复》，告知申请人其房屋早已拆除且刘咸平户及刘咸保户已依法获得补偿安置，不存在恢复原状的可行性和必要性，请其尽快来该单位办理其分得的655.26平方米房屋拆迁面积的拆迁安置手续。包河开发区管委会于2018年6月7日将该回复邮寄送达给张云。张云对该回复不服，于2018年6月21日以包河开发区管委会为被申请人向被告提起行政复议申请。6月22日，被告作出《行政复议申请补正告知书》，通知原告补正行政复议申请。2018年6月29日，原告向被告邮寄提交《行政复议申请补正说明书》，明确其行政复议请求为：请求依法撤销被申请人于2018年6月4日对申请人作出的《关于张云申请书的回复》，并责令其限期重新作出处理。2018年7月6日，被告向包河开发区管委会送达《行政复议答复通知书》，要求其在收到行政复议申请书副本之日起10日内，对该行政复议申请作出书面答复，并提交当初作出该具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。2018年7月13日，包河开发区管委会作出行政复议答复书并提交了证据及有关材料。2018年8月24日，被告作出[2018]包复驳28号《行政复议决定书》，并分别于2018年8月27日和8月28日送达给包河开发区管委会和原告张云。该行政复议决定认为：根据《中华人民共和国行政复议法》第二条“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法”。本案中，被申请人作出的《关于张云申请书的回复》行为系针对申请人申请事项作出的答复，该答复本身系告知行为，并未对当事人实体权利作出最终处分，不引起申请人权利义务的变更和灭失。因此，该答复对申请人的权利义务不产生实际影响，也未侵犯其合法权益，申请人的行政复议申请不属于行政复议受案范围。综上，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定，决定驳回申请人张云的行政复议申请。一审法院认为，本案的争议焦点是原告就包河开发区管委会作出的《关于张云申请书的回复》向被告合肥市包河区人民政府申请行政复议是否符合行政复议的法定受理条件。原告张云请求包河开发区管委会对其房屋恢复原状，包河开发区管委会作出的《关于张云申请书的回复》是针对该请求作出，其能得到支持的前提是包河开发区管委会所作的涉及案涉房屋的行政行为违法，恢复原状请求显然属于《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（三）项规定的赔偿义务机关的赔偿义务。该回复中答复原告案涉房屋“不存在恢复原状的可行性和必要性”，实际系对原告的行政赔偿请求作出了“不予赔偿”的回应。依照《中华人民共和国国家赔偿法》第九条第二款的规定，赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。本案属于原告单独先向行政机关提起行政赔偿请求的案件，但在行政机关对赔偿请求作出不予赔偿的答复后，能否对该答复提起行政复议，《中华人民共和国行政复议法》第二十九条第一款已经在行政复议程序中如何提出行政赔偿请求作出了规定，即行政复议申请人在申请行政复议时可以一并提出行政赔偿请求。依照上述条款的规定，在行政复议程序中，公民、法人或者其他组织提出行政赔偿请求应系一并提出，即在对具体行政行为申请行政复议时一并提出，复议机关依法必须对具体行政行为合法性予以审查时才能一并对该行政行为导致的行政赔偿的事项作出处理。由于具体行政行为的违法性得到确认是决定行政赔偿的基本前提，若公民、法人或者其他组织并未对具体行政行为申请行政复议，仅是就行政赔偿争议提出复议请求，则行政复议机关便不具备决定是否给予行政赔偿的基础，因而请求行政机关履行恢复原状、返还财产等赔偿义务并非《中华人民共和国行政复议法》第六条（九）项中规定的申请行政机关履行法定职责，不属于行政复议法规定的行政复议范围。正因为如此，《中华人民共和国国家赔偿法》第十四条第三款规定了对赔偿义务机关作出的赔偿决定有异议或赔偿义务机关作出不予赔偿决定的，赔偿义务人可以向人民法院提起诉讼，而没有规定可以提起行政复议。本案中，原告并未对包河开发区管委会的某个涉及案涉房屋被拆的具体行政行为是否违法申请行政复议，如上所述，被告作为复议机关，依法不能单独对《关于张云申请书的回复》中被申请人是否应恢复房屋原状这一涉及行政赔偿的事项进行审查并作出复议决定，张云的该行政复议申请不符合上述《中华人民共和国行政复议法》第二十九条第一款和第六条的规定，不属于行政复议法规定的行政复议范围。且《关于张云申请书的回复》中“请你尽快来我单位办理其分得的655.26平方米房屋拆迁面积的拆迁安置手续”的表述并非对原告实体权利进行处分，并无强制性，对其合法权益并不产生实际影响。综上，原告所提行政复议申请不符合行政复议的法定受理条件，本案被告依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第（二）项的规定，在法定期限内作出驳回张云的行政复议申请的决定并将行政复议决定书送达给原告和被申请人，符合法律规定。对原告的诉讼请求，该院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九之规定，判决驳回原告张云的诉讼请求。张云上诉称，一、本案审查的争议焦点应该是上诉人就包河开发区管委会作出的回复向被上诉人申请行政复议是否符合行政复议的受理条件，而不是将上诉人向包河开发区管委会提出的“恢复房屋原状的请求”认定为是向其提出国家赔偿，进而审查申请国家赔偿的行为是否符合行政复议的受理条件。二、上诉人向包河开发区管委会提出恢复房屋原状的申请，并不是向其申请国家赔偿。三、上诉人就包河开发区管委会作出的回复，向被上诉人提起行政复议，符合《中华人民共和国行政复议法》第六条以及其实施条例第二十八条规定的受理条件，被上诉人作出的驳回上诉人的行政复议申请没有事实和法律依据。综上，包河开发区管委会作出的回复，已经对上诉人的权利造成影响，上诉人向被上诉人提起行政复议，符合行政复议的受理条件。请求撤销一审判决，发回重审或改判。一审被告合肥市包河区人民政府向一审法院提举了以下证据，第一组证据：行政复议申请书。证明原告向被告提出行政复议申请。第二组证据：行政复议申请补正告知书，送达回证，行政复议申请补正说明书。证明被告自收到行政复议申请之日起五日内书面通知申请人补正，符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十九条的规定。第三组证据：包行复[2018]28号《行政复议答复通知书》、送达回证。证明被告收到原告行政复议补正申请后依法受理，并在受理之日起七日内，将行政复议申请书副本发送被申请人，要求被申请人自收到申请书副本之日起十日内，提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料，符合《中华人民共和国行政复议法》第二十三条规定。第四组证据：包河开发区管委会行政复议答复书、证据及规范性文件依据。证明包河开发区管委会自收到申请书副本之日起十日内，向被告提出书面答复及当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。第五组证据：[2018]包复驳28号《行政复议决定书》、送达回证。证明：被告在法定期限内根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定，作出行政复议决定。一审原告张云向一审法院提交了以下证据，第一组证据：身份证、户口本、2007年5月21日和2007年6月15日《家庭财产分割协议》。证明原告与刘咸平系夫妻关系；原告为了配合拆迁，将自己的655.26平方米房屋交予包河开发区管委会拆除的事实；原告系本案适格主体。第二组证据：合肥市包河工业区管理委员会《通告》。证明被告经包河区委、区政府的批准，对周冲村的拆迁事项享有行政管理职权；被告于2005年5月13日作出拆迁《通告》，明确周冲村全体拆迁户与工业区前期拆迁的六个村庄享受同等拆迁政策的事实。第三组证据：刘咸平《申请书》及邮寄凭证、包河开发区管委会《关于刘咸平申请书的回复》。证明原告的家人刘咸平向被告申请恢复其位于包河区周冲村竹墩村民组84号房屋的原状，被告知原告对案涉房屋享有655.26平方米的拆迁面积的事实。第四组证据：张云《申请书》及邮寄凭证、包河开发区管委会《关于张云申请书的回复》、《行政复议申请书》及邮寄凭证、《行政复议申请补正告知书》、《行政复议申请补正说明书》及邮寄凭证、[2018]包复驳28号《行政复议决定书》。证明原告向合肥市包河经济开发区管理委员会提交恢复其房屋655.26平方米的申请，开发区作出违法答复的事实；原告对管委会作出的答复不服，向被告申请行政复议，被告作出[2018]包复驳28号《行政复议决定书》。上述证据均随案移送本院。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，包河开发区管委会作出的《关于张云申请书的回复》，是包河开发区管委会告知上诉人对其涉案房屋原先的安置意见。该回复仅是就上诉人涉案房屋原先的安置意见情况再予以陈述，并告知其如同意原先的安置意见，可随时去该单位签订安置补偿协议。并没有对上诉人设定新的权利义务，不引起上诉人权利义务的变更和灭失，对上诉人权利义务不产生实质影响。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条的规定，该回复不属于行政复议的受案范围，被上诉人依法驳回上诉人的行政复议申请并无不当。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。上诉人张云的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人张云负担。本判决为终审判决。审判长  张志强审判员  王新林审判员  钟祖凤二〇一九年四月十八日法官助理阮秀芳书记员潘玉丹附：本判决适用的相关法律规定《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。