南京铁路运输法院 行 政 判 决 书 （2018）苏8602行初1827号 原告徐东来，性别××年××月××日生，××族。 委托代理人贾飞，北京市京师律师事务所律师。 被告南京市规划和自然资源局，住所地南京市鼓楼区中山路**。 法定代表人叶斌，南京市规划和自然资源局局长。 委托代理人詹德亮，南京市国土资源局江宁分局工作人员。 委托代理人马翔，江苏法德永衡律师事务所律师。 原告徐东来诉被告南京市规划和自然资源局(以下简称市规划资源局)不履行土地违法案件查处法定职责一案，向本院提起行政诉讼。本院于2018年10月29日立案后，在法定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭于2019年1月16日公开开庭审理了本案。原告徐东来及其委托代理人贾飞，被告委托代理人詹德亮、马翔到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告徐东来诉称，原告是南京市江宁区禄口尚洪村夏家村的村民，位于禄口街道××号房屋是原告合法财产。原告所在的街道办宣传由于S340省道南京段改扩建项目需要征收原告的房屋，在没有任何征收审批手续且未与原告就补偿达成一致意见的前提下，即开始丈量原告该处房屋、非法实施S340省道的工程建设。原告认为该未批先占土地行为属于严重的土地违法行为，申请被告对该违法行为给予查处，故原告于2018年8月26日以书面违法查处申请的方式通过邮政EMS邮寄向被告申请违法查处。被告于2018年8月27日签收，但至今未作任何答复，也未履行法定的查处职责。原告于2018年10月11日到被告处要求履行查处义务，被告明确拒绝履行该法定职责。由于被告的行政不作为行为，原告的房屋已经被非法损毁。被告未履行违法查处法定职责的行为，明显构成行政不作为，侵犯原告合法权益，原告遂诉至法院，请法院判决：一、确认被告在法定期限内未履行违法查处法定职责行为违法，并责令被告限期对原告提出的违法查处申请履行查处职责；二、本案诉讼费用由被告承担。 原告徐东来向本院提交了以下证据: 1.原告身份证复印件，证明原告主体资格及自然情况； 2.《违法查处申请书》及邮寄快递单、查询单，证明原告依法向被告邮寄提交对违法查处的申请内容以及被告签收的事实。 被告市规划资源局辩称，一、原告提出的关于“S340省道南京段改扩建项目”非法占用土地行为，被告已依法履行查处职责。经查，“S340省道南京段改扩建项目”是由江苏省南京市公路管理处（以下简称南京市公路管理处）负责建设，涉及南京市的江宁区（横溪街道、禄口）和溧水区，起点位于江宁区与××交界处（××省道句容改线段），终点位于马鞍山市与江宁区交界处（横溪街道石塘竹海处与安徽省349省道马濮线相接），全线长42.88公里，规划占地2905.5亩。由于该项目未能办理合法用地手续，存在违法占用土地的情况，被告分别于2016年6月21日、2017年1月3日和2018年4月27日向南京市公路管理处下达了宁国土资执决[2016]9号、宁国土资执决[2016]18号、宁国土资执决[2018]3号《行政处罚决定书》，累计查处违法用地面积2914.84亩（2016年查处530.37亩、2017年查处490.75亩，2018年查处1893.72亩），累计罚款：196.35944万元（2016年罚款70.7164万元、2017年罚款32.71634万元、2018年罚款92.9267万元），已对“S340省道南京段改扩建项目”进行全线查处。原告诉状中所称“S340省道南京段改扩建项目”违法占用原告位于江宁区××街道尚××社区夏××村宅基地的行为已经包含在被告宁国土资执决[2018]3号《行政处罚决定书》的查处范围内。宁国土资执决[2018]3号《行政处罚决定书》的查处范围为“S340省道南京段改扩建项目”起点至宁杭高速出口段、一干河至宁丹路，查处面积1893.72亩，该面积已经包含S340省道位于禄口内的全境。二、对于相关土地违法行为进行查处是被告的法定职责，原告举报违法行为是被告获取违法行为线索的来源，并非被告进行行政处罚的前提条件。2018年6月21日，原告通过网上系统向被告举报：2017年7月南京市交通运输局在未完善用地手续的情况下非法占用江宁区××街道尚××社区夏××村南侧土地用于“S340省道南京段改扩建项目”，已将耕地摧毁修建道路。实际上，早在2016年4月，被告因为南京市公路管理处未能合法完善该项目用地手续、存在非法占地行为，已经向违法行为人下达了宁国土资执责改[2016]9号《责令改正违法行为通知书》。后续，被告根据违法行为人实际产生的违法行为连续跟进进行了查处，并积极配合南京市交通运输局完善征地报批手续，履行了法定职责。综上，被告认为，关于“S340省道南京段改扩建项目”违法占地行为，被告已在职责范围内予以全线查处，原告的诉求范围已包含在被告的查处范围之内，被告并不存在不履行法定职责的行为，原告的诉讼请求应当予以驳回。 被告市规划资源局向本院提交了以下证据： 1.宁国土资执告[2016]2号《行政处罚告知书》，证明2016年6月8日，被告向南京市公路管理处发出《行政处罚告知书》，告知其于2015年9月下旬动工清表建设S340省道南京段改扩建工程项目未能办理合法用地手续，对江宁区横溪街道范围内实际动工的530.37亩违法占地进行查处，拟罚款70.7164万元； 2.公文送达回证，证明被告将《行政处罚告知书》送达被处罚人，被处罚人表示放弃陈述、申辩的权利； 3.宁国土资执决[2016]9号《行政处罚决定书》，证明2016年6月21日，被告向南京市公路管理处下达《行政处罚决定书》，依法对违法行为人非法占用江宁区横溪街道土地530.37亩用于S340省道改扩建项目的违法行为进行查处，罚款70.7164万元； 4.宁国土资执责改[2016]9号《责令改正违法行为通知书》，证明2016年6月21日，被告向南京市公路管理处发出《责令改正违法行为通知书》，告知违法行为人擅自占用横溪街道土地建设S340省道项目属非法占用土地行为，被告已经依法作出行政处罚，责令违法行为人立即改正土地违法行为； 5.公文送达回证，证明被告已将《行政处罚决定书》送达被处罚人； 6.宁国土资执决[2016]9号江苏省代收罚没款收据，证明被处罚人按时、足额缴纳了罚款； 7.宁国土资执告[2016]18号《行政处罚告知书》，证明2016年12月28日，被告向南京市公路管理处发出《行政处罚告知书》，告知其于2016年1月下旬动工清表建设S340省道南京段改扩建工程项目（溧水段）未能办理合法用地手续，对西起一干河东至宁杭高速溧水北出口，实际动工的490.75亩违法占地进行查处，拟罚款32.71634万元； 8.公文送达回证，证明被告将《行政处罚告知书》送达被处罚人，被处罚人表示放弃陈述、申辩的权利； 9.宁国土资执决[2016]18号《行政处罚决定书》，证明2017年1月3日，被告向南京市公路管理处下达《行政处罚决定书》，依法对违法行为人非法占用溧水区西起一干河东至宁杭高速溧水北出口，实际动工的490.75亩土地用于S340省道改扩建项目的违法行为进行查处，罚款32.71634万元； 10.宁国土资执责改[2016]17号《责令改正违法行为通知书》，证明2017年1月3日，被告向南京市公路管理处发出《责令改正违法行为通知书》告知违法行为人擅自占用溧水区开发区土地490.75亩建设S340省道南京段（溧水段）改扩建项目，属非法占用土地行为，被告已经依法作出行政处罚，责令违法行为人立即改正土地违法行为； 11.公文送达回证，证明被告已将《行政处罚决定书》送达被处罚人； 12.宁国土资执决[2016]18号江苏省代收罚没款收据，证明被处罚人按时、足额缴纳了罚款； 13.宁国土资执告[2018]3号《行政处罚告知书》，证明2018年4月26日，被告向南京市公路管理处发出《行政处罚告知书》，告知其于2015年9月开始建设S340省道南京段改扩建工程项目未能办理合法用地手续，对位于项目起点至宁杭高速出口段、一干河至宁丹，实际新增占地的1893.72亩违法占地进行查处，拟罚款92.9267万元； 14.公文送达回证，证明被告将《行政处罚告知书》送达被处罚人，被处罚人表示放弃陈述、申辩的权利； 15.宁国土资执决[2018]3号《行政处罚决定书》，证明2017年4月27日，被告向南京市公路管理处下达《行政处罚决定书》依法对违法行为人非法占用位于项目起点至宁杭高速出口段、一干河至宁丹，实际新增占地的1893.72亩土地用于S340省道改扩建项目的违法行为进行查处，罚款92.9267万元； 16.宁国土资执责改[2018]2号《责令改正违法行为通知书》，证明2018年4月27日，被告向南京市公路管理处发出《责令改正违法行为通知书》，告知违法行为人擅自占用南京市溧水区、江宁区土地建设“S340省道南京段改扩建项目”，占地1893.72亩属非法占用土地行为，被告已经依法作出行政处罚，责令违法行为人立即改正土地违法行为； 17.公文送达回证，证明被告已将《行政处罚决定书》送达被处罚人； 18.宁国土资执决[2018]3号江苏省代收罚没款收据，证明被处罚人按时、足额缴纳了罚款； 19.项目地理位置图，证明被告依法查处违法行为人建设S340省道改扩建项目中位于项目起点至宁杭高速出口段、一干河至宁丹占地1893.72亩的范围已经包含了原告提出要求被告进行查处的位于禄口尚洪社区夏家村的部分。 经庭审质证，原告徐东来对被告提交的证据质证意见如下：证据1-18均与本案无关；对证据19真实性无法确定，合法性有异议，被告提交的复印件加盖了南京市公路管理处的红章，但没有具体的经办人和复印人，经原告调查了解，项目业主就是南京市公路管理处，该位置图件不是规划部门出具的有法律效力的定位图或者国土部门的勘测定界图，图中不显示原告申请查处时原告宅基地所在具体坐标，无法确定原告被侵占宅基地在内。 被告对原告提交的证据1-2真实性无异议，但认为该证据不能达到支撑原告诉讼请求的目的。 本院对上述证据认证如下：原、被告提交的证据均客观真实，来源合法且与本案存在关联，本院均予以采信。 经审理查明，2018年8月26日，徐东来等四人向原南京市国土资源局（以下简称市国土局）邮寄提交《违法查处申请书》，称有违法行为人未经征收审批手续且未与申请人就补偿达成一致意见非法实施S340省道的工程建设，申请事项为：1、请求市国土局对违法行为人未经土地征收即在集体土地上进行项目建设行为违法，并责令违法行为人立即停止非法行为；2.依法将涉嫌违法犯罪的线索移交公安机关或者检察院立案侦查；3.依法将违法查处的结果书面告知申请人。原告认为市国土局未履行法定职责，于2018年10月24日向本院提起本案行政诉讼，请求判如所请。 本案审理中，根据《南京市机构改革方案》，南京市组建市规划资源局，不再保留市国土局，继续行使原市国土局职权的市规划资源局作为被告参加本案诉讼，并对原市国土局的答辩意见与庭审意见予以认可。 另查明，由于“S340省道南京段改扩建项目”未能办理合法用地手续，存在违法占用土地的情况，被告在原告提出申请前，先后三次对南京市公路管理处进行行政处罚程序。分别为：一、2016年6月8日，市国土局向南京市公路管理处发出宁国土资执告[2016]2号《行政处罚告知书》，告知其未经批准，擅自动工建设340省道南京段改扩建工程项目的行为违法，构成违法占用土地的事实，被告对江宁区横溪街道范围内实际动工的新增约530.37亩违法占地进行查处，拟对其土地违法行为罚款70.7164万元。2016年6月21日，市国土局作出宁国土资执决[2016]9号《行政处罚决定书》，认为南京市公路管理处违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款、第四十三条第一款、第四十四条第一款之规定，属非法占用土地行为，考虑到：1、该项目属“三重一大”项目；2、南京市公路管理处承诺尽快完善该项目用地手续，恳请被告对该项目不做拆除及没收处理，并从轻处罚；3、公路管理处在查处过程中态度端正、充分认识到自身存在的问题，并积极配合查处；4、公路管理处对该违法用地责任人正在进行调查处理，处理决定将报被告。故被告结合客观实际情况，决定对南京市公路管理处的土地违法行为罚款人民币70.7164万元。二、2016年12月28日，市国土局向南京市公路管理处作出宁国土资执告[2016]18号《行政处罚告知书》，告知对其西起一干河东至宁杭高速溧水北出口，实际动工的490.75亩违法占地进行查处，考虑到：1、该项目为省以上交通基础设施类项目；2、该项目目前已经完成组卷，具备报批条件，故拟对其该土地违法行为罚款32.71634万元。2017年1月3日，市国土局向南京市公路管理处作出宁国土资执决[2016]18号《行政处罚决定书》，决定对其土地违法行为罚款人民币32.71634万元。三、2018年4月26日，市国土局向南京市公路管理处作出宁国土资执告[2018]3号《行政处罚告知书》，告知对其非法占用位于项目起点至宁杭高速出口段、一干河至宁丹，实际新增占地的1893.72亩土地用于S340省道改扩建项目的违法行为进行查处，考虑到：1、该项目为省以上交通基础设施类项目；2、该项目已落实计划指标、占补平衡、征地补偿预存款等，已经组卷报批至省国土厅，故被告拟对其该土地违法行为罚款92.9267万元。2018年4月27日，市国土局作出宁国土资执决[2018]3号《行政处罚决定书》，对南京市公路管理处的土地违法行为罚款人民币92.9267万元。上述罚款，南京市公路管理处均已交纳。另，市国土局还分别于2016年6月21日、2017年1月3日、2018年4月27日向南京市公路管理处作出宁国土资执责改[2016]9号、宁国土资执责改[2016]17号、宁国土资执责改[2018]2号《责令改正违法行为通知书》，责令其立即改正所渉地块上的土地违法行为。 审理中，原告陈述其申请查处S340省道道路施工的违法行为人，因施工已到其院墙外一米处，原告直接向被告申请违法查处，原告房屋现已被拆除，宅基地已被挖毁。被告陈述原告在提出申请前有信访，被告已给予答复，并当庭出示《关于徐东来举报南京市交通运输局建设340省道的信访事项处理意见书》一份，内容为：告知原告其举报的应为南京市公路管理处建设340省道南京段改扩建工程项目，载明“2016年4月，我局向南京市公路管理处下达了《责令停止违法行为的通知书》”，以及该项目用地情况、被告处罚情况等，并告知原告“目前我局正督促并配合南京市交通运输局尽快完善征地报批材料，待批准后依据规定实施安置补偿”。 被告当庭陈述其已作出《责令改正违法行为通知书》，责令改正即要求南京市公路管理处完善报批手续。被告称“S340省道南京段改扩建项目”从2015年开始就一直在完善用地手续，至本案开庭时，还在组建报批阶段。被告认可S340省道南京段改扩建项目存在非法占地的行为，但认为被告已分三次向违法行为人作出行政处罚决定，在职责范围内对项目全线进行了查处；被告认为处罚滞后于违法行为，至原告8月份提交申请时，未发生新的违法事实，原告申请事项属于民事侵权，侵占宅基地和强制拆除原告房屋之前是通过协议搬迁的形式在协商，因协议搬迁没有形成相关结果，导致后期发生强拆事件，这不属于被告的职能范围。 被告还陈述其曾发过《责令停止违法行为通知书》，但认为该通知没有履行是正常的，被告没有行政强制权，如行政处罚后被处罚人不履行被告可移送到法院执行，但本案被告没有移送执行，因为被处罚人只是用地手续不完善，被处罚人已履行罚款且已改正，正在配合完善用地手续。 本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款的规定，县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。原市国土局作为土地管理部门，对非法用地行为，依法负有查处的法定职责。又因南京市2019年机构改革，将市国土局、市规划局的职责以及其他政府部门的部分职责整合后组建市规划资源局，作为市政府工作部门，不再保留市国土局，故市规划资源局是本案的适格被告。 案件的争议焦点在于被告对原告提出的违法查处申请是否存在不履行法定职责情形。《江苏省行政程序规定》第六十六条第二款规定，“行政机关在法定期限内，非因法定或者正当事由未依职权或者未依申请启动行政执法程序的，属于不履行法定职责。”本案中，原告向被告邮寄《违法查处申请书》，要求被告对原告提出的违法查处申请履行查处职责，被告认定原告申请查处的即南京市公路管理处建设340省道南京段改扩建工程项目，并认为其在收到原告的查处申请前，已经对南京市公路管理处的违法用地行为作出行政处罚决定并责令改正。对此，被告提交的证据能够反映其在2016年至2018年期间就340省道南京段改扩建工程项目对南京市公路管理处作出三次行政处罚决定并责令改正。其中，被告在原告申请查处4个月前已作出的宁国土资执决[2018]3号《行政处罚决定书》，查处范围包含原告要求查处的“S340省道南京段改扩建项目”违法占用原告位于江宁区××街道尚××社区夏××村宅基地的行为。被告对原告申请查处事项已予以查处，作出行政处罚决定并责令改正，且目前并无证据证明有新的违法事实发生，故被告未再重复启动行政执法程序具有正当事由。被告在接到原告的申请后，应当作出答复，告知原告上述情况，但被告在举证期限内未举证证明已向原告作出答复。鉴于庭审中查明被告在原告前期信访时就已查处的情况曾向原告作出书面答复，从原被告诉讼时提交的诉讼材料看，原告对上述情况知情，但仍然申请被告履行查处职责，被告对原告本次申请未作答复虽有不足，但并不影响原告权利义务，亦不构成程序违法。 另，结合原告提出的《违法查处申请书》和庭审意见看，原告认为S340省道南京段改扩建项目侵占原告宅基地，致原告房屋被拆除，侵犯原告财产权利。原告要求国土部门对非法用地行为予以查处，该主张实质是要求被告对征地行为进行查处。拆除土地上的房屋系对房屋的处置行为，原告房屋被拆除的行为是否合法，是否侵犯原告的合法权益不属于被告查处非法用地行为的职责范围，如果原告认为在房屋拆迁过程中合法权益受到侵害，根据谁行为谁负责的原则，应当寻求正确的法律途径予以救济。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（三）项之规定，判决如下： 驳回原告徐东来的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告徐东来负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南京市中级人民法院。 (此页无正文) 审 判 长  洪 彦 审 判 员  程 媛 人民陪审员  陆凤玉 二〇一九年四月二十六日 书 记 员  谭 倩