广东省佛山市顺德区人民法院行 政 判 决 书（2018）粤0606行初1240号原告袁玉兰，女，1984年8月25日出生，汉族，住广东省佛山市南海区，委托代理人夏彬，广东引力律师事务所律师。被告佛山市南海区安全生产监督管理局，住所地广东省佛山市南海区桂城天佑一路****。法定代表人游剑锋，该局局长。委托代理人黄振邦，该局工作人员。委托代理人李捷，该局工作人员。原告袁玉兰不服被告佛山市南海区安全生产监督管理局作出的（南）安监罚〔2017〕492号《行政处罚决定书》(以下简称《处罚决定书》)，于2018年11月12日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年12月19日公开开庭审理了本案。原告的委托代理人夏彬，被告的委托代理人黄振邦、李捷均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告于2018年5月14日作出《处罚决定书》，查明2017年9月24日上午7时30分左右，位于佛山市南海区里水镇共同村共东新区**地块自建房在建工地发生一起高处坠落事故，施工工人周兵从第八层楼面坠落至地面，经抢救无效死亡。经查，原告是案涉自建房的屋主。原告将自建房工程包工不包料发包给刘术财。刘术财将钢筋施工作业分包给周永红。周兵是周永红聘请的施工工人。刘术财和周永红均无建筑施工的相关资质。原告没有落实安全生产主体责任，对“9·24”里水高处坠落事故负有责任，违反了《中华人民共和国安全生产法》（以下简称《安全生产法》）第四十六条第一款、第一百零九条的规定，被告根据《安全生产法》第八十三条第一款、第一百零九条第（一）项、《生产安全事故报告和调查处理条例》（以下简称《处理条例》）第二条、第三条第一款第（四）项的规定，决定对原告处以20万元的罚款。原告诉称，一、原告不是被诉行政处罚的相对主体。根据《安全生产法》第二条“在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位(以下统称生产经营单位)的安全生产，适用本法”及第一百零九条“发生生产安全事故，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿等责任外，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款：……”等法律规定，原告不是被诉行政处罚的相对主体。二、被告对原告进行行政处罚的罚款，没有法定依据，明显不当。原告作为个人，不是单位，没有从事生产经营活动，被告把原告列为或视为从事生产经营活动的单位明显是错误的。况且《安全生产法》等法律、法规适用的相对主体是从事生产经营活动的单位，不是个人。因此被告对原告进行行政处罚，没有法定依据，行政处罚明显不当。三、被告对原告所作出的《处罚决定书》适用法律错误，应当予以撤销。如前所述，被告对原告作出罚款主要是依据《安全生产法》第四十六条第一款等法规，这是完全错误的。首先，根据《安全生产法》第四十六条第一款“生产经营单位不得将生产经营项目、场所、设备发包或者出租给不具备安全生产条件或者相应资质的单位或者个人”规定，原告不是生产经营单位，住宅不是也不能等同于生产经营项目或场所。目前没有法律规定住宅是或等同于生产经营项目或场所，同样也没有法律规定原告将住宅发包给不具备安全生产条件或者相应资质个人是生产经营单位的行为。因此，该条款不适用被告对原告进行行政处罚罚款的前提法律依据。其次，《安全生产法》第一百零九条第一项“发生生产安全事故，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿等责任外，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款：(一)发生一般事故的，处二十万元以上五十万元以下的罚款”的规定，该条处罚罚款的前提对象是负有责任的生产经营单位，不是个人。因此，被告适用该法律对原告进行行政罚款20万元的处罚是错误的，依法应当撤销。另外，根据国家安全监管总局令第13号自2015年5月1日起施行的《生产安全事故罚款处罚规定》第一条“为防止和减少生产安全事故，严格追究生产安全事故发生单位及其有关责任人员的法律责任，正确适用事故罚款的行政处罚，依照《安全生产法》、《处理条例》的规定，制定本规定”、第二条“安全生产监督管理部门和煤矿安全监察机构对生产安全事故发生单位及其主要负责人、直接负责的主管人员和其他责任人员等有关责任人员依照《安全生产法》和《处理条例》实施罚款的行政处罚，适用本规定”、第三条“本规定所称事故发生单位是指对事故发生负有责任的生产经营单位”、第六条“对事故发生单位及其有关责任人员处以罚款的行政处罚，依照下列规定决定:(四)对发生一般事故的单位及其有关责任人员罚款的行政处罚，由县级人民政府安全生产监督管理部门决定”及第九条“安全生产监督管理部门和煤矿安全监察机构对事故发生单位及其有关责任人员实施罚款的行政处罚，依照《安全生产违法行为行政处罚办法》（以下简称《处罚办法》）规定的程序执行”等规定，被告对涉事单位进行罚款的行政处罚，应该依照该规定进行，但被告没有适用该规定，显然是错误的。综上，原告起诉至法院，请求判决：1.撤销被告作出的《处罚决定书》；2.本案诉讼费由被告承担。原告在诉讼中提交了以下证据：1.原告的身份证，证明原告的诉讼主体资格。2.《处罚决定书》，证明被告对原告进行行政处罚，原告不服，据此提出诉讼。被告辩称，一、原告是生产经营单位，是适格的行政处罚对象。原告认为其不属于生产经营单位的观点是无法律依据的，是违背客观事实的。根据《处罚办法》第六十八条的规定，“本办法所称的生产经营单位，是指合法和非法从事生产或者经营活动的基本单元，包括企业法人、不具备企业法人资格的合伙组织、个体工商户和自然人等生产经营主体。”因此，自然人亦属于生产经营单位的范畴，原告是生产经营单位，是适格的行政处罚对象。二、原告违法事实清楚、证据确凿，对事故的发生负有责任。根据“9·24”里水高处坠落事故调查报告、“9·24”里水镇共同村袁玉兰自建房高处坠落事故技术分析意见书、佛山市南海区国土城建和水务局关于“9·24”里水高处坠落事故原因的分析报告、询问笔录等现有证据材料，可以证实原告将事发自建房施工工程发包给无建筑施工相关资质的刘术财施工的事实清楚，证据确凿。综上所述，原告将事发自建房施工工程发包给无建筑施工相关资质的刘术财施工。原告没有落实安全生产主体责任，对事故的发生负有责任，其行为已违反《安全生产法》第四十六条第一款的规定，被告根据《安全生产法》第八十三条第一款、《处理条例》第二条、第三条第一款第（四）项、《安全生产法》第一百零九条第（一）项的规定，决定对原告处以20万元的罚款，证据确凿，适用法律准确，行政程序合法，处罚得当，请求法院判决驳回原告的诉讼请求，维持被告作出的处罚决定。被告在诉讼中向本院提供了下列证据、依据：1.被告的统一社会信用代码证书，证明被告的诉讼主体资格。2.南海区人民政府关于授权区安监局组织调查一般生产安全事故的批复、关于成立“9·24”里水高处坠落事故调查组的通知、关于“9·24”里水高处坠落事故结案的请示、关于“9·24”里水高处坠落事故结案的意见、“9·24”里水高处坠落事故应急处置评估报告、关于成立“9·24”里水高处坠落事故专家组的通知、“9·24”里水镇共同村袁玉兰自建房高处坠落事故技术分析意见书、关于“9·24”里水袁玉兰在建私人住宅高空坠落事故的情况说明、关于协助提供“9·24”里水高处坠落事故资料的函、佛山市南海区国土城建和水务局关于“9·24”里水高处坠落事故原因的分析报告、南海区第三人民医院院前急救单2份、“110”出车情况登记表、佛山市120医疗救护处置表2份、现场照片12页、2017年9月24日、9月29日分别对原告作的询问笔录、当事人送达地址确认书、2017年9月24日、9月26日、9月29日分别对刘术财作的询问笔录及刘术财的居住证、机动车驾驶证、当事人送达地址确认书、2017年9月24日对章德春作的询问笔录及章德春的身份证、2017年9月24日、10月9日分别对周永红作的询问笔录、当事人送达地址确认书、2017年9月26日对陆文光作的询问笔录及陆文光的身份证、2017年9月26日对何新平作的询问笔录及何新平的身份证、事故调查报告书（附表一、附表二）、土地使用权转让合同、和顺镇村组专用收据3份、收据3份（一组共3张）、平面图、私人住宅建筑合同、协议书、原告、刘术财、周永红、刘喜梅的身份证、常住人口登记卡、中国邮政储蓄银行银行卡、平面布置图、2-5层梁钢筋图1:100、2-5层平面图1:100、周兵的身份证、居民死亡医学证明（推断）书、火化证、诊断死亡纸条，证明原告对事故的发生负有责任，是适格的被处罚主体。3.立案审批表、案件延期审批表、延期结案申请书、核准延期结案申请通知书、“9·24”里水高处坠落事故案件分析-1（-3）、法制审核意见书、行政处罚集体讨论记录、案件处理呈批表2份、行政处罚告知书、行政处罚听证告知书、听证申请书、听证延期申请及快递单、行政处罚听证会通知书2份、听证笔录2份、原告提交给被告的听证材料、听证会报告书、《处罚决定书》、佛山市南海区行政处罚罚款通知书2份、申请书、延期（分期）缴纳罚款审批表、延期（分期）缴纳罚款批准书、广东省非税收入（电子）票据、文书送达回执3份，证明被告作出的处罚决定符合法定程序。被告向法院提交以下法律依据：《安全生产法》《处罚办法》《处理条例》。经庭审质证，本院对下列证据作如下确认：原告提交的证据，被告均无异议，本院予以采纳。被告提供的证据1，原告无异议，本院予以采纳。被告提供的证据2-3，原告对该证据的真实性无异议，对证据的合法性及证明内容有异议。本院确认该两组证据的真实性，对其证明内容，将结合案件其他证据综合认证。经审理查明，2017年4月2日，原告与刘术财签订《私人住宅建筑合同》，约定原告将位于佛山市南海区里水镇共同袁屋边共东新区19号地块自建房给刘术财包工不包料承建。2017年9月24日上午7时30分左右，在原告的上述自建房屋在建工地上，正在第八层施工的工人周兵从楼面坠落地面，经抢救无效死亡。根据佛山市南海区人民政府的批复要求，成立由被告、监察局、市公安局南海分局、总工会、人社局、国土城建和水务局（住建）、里水镇政府等单位人员组成，并邀请佛山市南海区人民检察院派员参加，由被告的副局长冯仕良担任组长的“9·24”里水高处坠落事故调查组，调查组出具事故调查报告认定：（一）事故名称：“9·24”里水高处坠落事故。（二）事故发生时间：2017年9月24日上午7时30分左右。（三）事故发生地点：南海区里水镇共同村共东新区19号地块自建房在建工地。（四）事故单位（个人）：刘术财，周永红，袁玉兰。（五）事故类别：一般生产安全事故。（六）事故伤亡人数：1人死亡。（七）直接经济损失：约1119800元。该事故报告关于事故原因和性质认为：（一）直接原因。刘术财未在施工升降机的对重通道周围安装防护围栏，周兵未佩戴安全带进行临边作业时失足从对重通道坠落至地面。这是本起事故发生的直接原因。（二）间接原因。刘术财在没有相应施工资质的情况下承接原告发包的自建房工程，并将钢筋施工作业分包给没有相应施工资质的周永红；未给钢筋工人配备安全带等劳动防护用品；未对钢筋工人进行安全生产教育和培训；施工现场未设置安全警示标志；未对施工现场进行有效监管，这是导致本起事故发生的间接原因之一。周永红在没有相应施工资质的情况下承接刘术财发包的钢筋施工作业；安排未持有特种作业操作证（高处作业）人员从事高处作业；未给钢筋工人配备安全带等劳动防护用品；未对钢筋工人进行安全生产教育和培训，这是导致本起事故发生的间接原因之二。原告将自建房工程发包给无相应施工资质的刘术财施工，未对施工现场进行有效监管，这是导致本起事故发生的间接原因之三。（三）事故性质。经过对事故的调查，分析事故的原因，根据《处理条例》第三条第（四）项的规定，认定本起事故为一般生产安全责任事故。因原告对“9·24”里水高处坠落事故负有责任，被告于2017年12月6日进行立案。因案情复杂并且需要补充调查，该案经过两次延期审批，延期至2018年6月4日前结案。经调查后，被告于2018年4月8日作出《行政处罚告知书》，告知原告涉案事故发生的事实，原告没有落实安全生产主体责任，对事故的发生负有责任，违反了《安全生产法》第四十六条第一款、第一百零九条的规定，根据《安全生产法》第八十三条第一款、第一百零九条第（一）项、《处理条例》第二条、第三条第一款第（四）项的规定，拟对原告处以20万元的罚款，并告知原告如对处罚有异议，可向被告进行陈述和申辩。被告并在同日作出《行政处罚听证告知书》，告知原告有要求举行听证的权利。原告收到上述告知书后，原告于同年4月10日向被告申请了听证申请。被告于同年5月4日举行了公开听证会，听取了原告的陈述申辩意见。经调查讨论后，被告于2018年5月14日作出《处罚决定书》，对原告处以20万元罚款，并于同年5月15日送达原告。原告对《处罚决定书》不服，遂向本院提起本案诉讼。本院认为，根据《安全生产法》第九条“国务院安全生产监督管理的部门依照本法，对全国安全生产工作实施综合监督管理；县级以上地方各级人民政府负责安全生产监督管理的部门依照本法，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理”及第一百零九条“发生生产安全事故，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿等责任外，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款”。《处理条例》第十九条规定：“特别重大事故由国务院或者国务院授权有关部门组织事故调查组进行调查。重大事故、较大事故、一般事故分别由事故发生地省级人民政府、设区的市级人民政府、县级人民政府负责调查。省级人民政府、设区的市级人民政府、县级人民政府可以直接组织事故调查组进行调查，也可以授权或者委托有关部门组织事故调查组进行调查。”，另外，根据《处理条例》第三条第一款第（四）项：“根据生产安全事故造成的人员伤亡或者直接经济损失，事故一般分为以下等级：（四）一般事故，是指造成3人以下死亡，或者10人以下重伤，或者1000万元以下直接经济损失的事故”。本案事故造成1人死亡，依据上述规定属一般事故。根据《佛山市南海区人民政府关于授权区安全生产监督管理局组织调查一般生产安全事故的批复》，佛山市南海区人民政府从2014年5月27日起授权被告组织事故调查组，对一般生产安全事故进行调查。本案事故发生后，被告根据佛山市南海区人民政府的上述授权，组织成立了以被告为主、其他多个部门人员为辅组成的事故调查组，对涉案事故进行调查，形成调查报告，并建议由被告对相关责任人及单位违反《安全生产法》的行为依法进行行政处罚。因此，被告作为南海区的生产安全监督管理部门，根据事故调查报告及《安全生产法》的上述规定，有对安全生产违法行为作出行政处罚的法定职权。本案的争议焦点在于：被告作出的《处罚决定书》是否合法。对于被诉决定的合法性，从以下四个方面予以审查：一、原告是否属于生产经营单位。《安全生产法》第二条规定：“在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位（以下统称生产经营单位）的安全生产，适用本法”；《处罚办法》第六十八条规定：“本办法所称的生产经营单位，是指合法和非法从事生产或者经营活动的基本单元，包括企业法人、不具备企业法人资格的合伙组织、个体工商户和自然人等生产经营主体”。因此，根据上述法律规定，生产经营单位，指的是从事生产活动或者经营活动的基本单元，既包括企业法人，也包括不具有企业法人资格的个人合伙组织、个体工商户和自然人等其他生产经营主体；既包括合法的基本单元，也包括非法的基本单元。本案中，原告需要新建位于佛山市南海区里水镇共同村共东新区19号地块自建房，并将上述自建房发包给刘术财进行承包建设，该自建房的新建过程属于一种生产行为，原告将其自建房的新建工程发包给刘术财进行建设，亦属于个人生产范畴，故原告在此次事故中，属于生产经营单位。二、被诉处罚决定的事实认定问题。本案中，根据证据材料显示，原告是位于佛山市南海区里水镇共同村共东新区19号地块自建房的屋主，原告将上述自建房发包给没有相应资质的刘术财承包建设。在该自建房的生产建设过程中，刘术财将该工程的钢筋施工作业分包给了周永红，周永红聘请的施工工人周兵于2017年9月24日上午7时30分左右从该自建房第八层里面坠落至地面死亡。上述事故后，被告根据佛山市南海区人民政府的委托，组成事故调查小组对涉案事故进行立案调查，并形成了比较完整全面的事故调查报告。报告认为造成上述安全责任事故的直接原因在于刘术财未在施工升降机的对重通道周围安装防护围栏，周兵未佩戴安全带进行临边作业时失足从对重通道坠落至地面。间接原因之一为原告将自建房工程发包给无相应施工资质的刘术财施工，未对施工现场进行有效监管。该事故调查报告认定本案事故为一般生产安全责任事故。对于上述涉案事故的发生经过和原因分析，原告对事故的发生负有责任。涉案事故调查组出具的《“9·24”里水高处坠落事故调查报告》对案涉事故发生的经过、原因分析和责任认定事实清楚，符合因果关联性的逻辑，本院予以确认。被告据此认定原告在没有落实安全生产主体责任，对事故的发生负有责任的事实清楚，证据充分。三、关于被诉处罚决定的法律适用问题。根据《安全生产法》第四十六条第一款规定：“生产经营单位不得将生产经营项目、场所、设备发包或者出租给不具备安全生产条件或者相应资质的单位或者个人。”根据上述规定，原告作为自然人生产经营主体，在将其自建房的工程项目发包给他人建设前，必须认真审查接受发包业务的主体的安全生产条件或相应的资质。而本案原告将其自建房建设项目发包给并不具备相应资质的刘术财进行承包建设，明显违反了上述规定。并且结合事故调查组出具的事故调查报告，原告对本案事故的发生负有责任。根据《安全生产法》第一百零九条第一款第（一）项“发生安全事故，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿责任外，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款：（一）发生一般事故的，处二十万元以上五十万元以下的罚款”的规定，因本案事故属一般事故，被告在查明前述事实的基础上，根据上述法律规定决定对原告处以20万元的行政处罚于法有据，处罚适当，本院予以确认。四、程序方面。《处罚办法》第二十三条规定：“除依照简易程序当场作出的行政处罚外，安全监管监察部门发现生产经营单位及其有关人员有应当给予行政处罚的行为的，应当予以立案，填写立案审批表，并全面、客观、公正地进行调查，收集有关证据。对确需立即查处的安全生产违法行为，可以先行调查取证，并在5日内补办立案手续。”第三十二条规定：“行政处罚案件应当自立案之日起30日内作出行政处罚决定；由于客观原因不能完成的，经安全监管监察部门负责人同意，可以延长，但不得超过90日；特殊情况需进一步延长的，应当经上一级安全监管监察部门批准，可延长至180日。”本案中，被告于2017年12月6日对本案事故立案后，因案情复杂，需补充调查，经审批，先后两次办理了延长案件处理的手续，将本案查结期限延期至2018年6月4日，符合上述法律的规定。被告经调查核实，并经集体讨论后于2018年4月8日作出《行政处罚告知书》及《行政处罚听证告知书》，告知原告被告拟对其进行处罚的事实，并告知其享有陈述申辩、要求听证的权利，并依法举行了公开听证，听取了原告的申辩意见，经讨论后于同年5月14日作出《处罚决定书》并送达原告，处理期限在上述延长案件审判处理的期限内，程序符合规定。综上，被告对原告所作的《处罚决定书》认定事实清楚、证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法。原告请求撤销被告作出的《处罚决定书》没有事实和法律依据，本院不予支持，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告袁玉兰的诉讼请求。本案受理费50元，由原告袁玉兰负担。服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省佛山市中级人民法院。审 判 长  许海霞人民陪审员  陆意玲人民陪审员  董 虹二〇一九年四月十七日书 记 员  钟 慧