广东省韶关市武江区人民法院行 政 判 决 书（2018）粤0203行初393号原告：李庆，男，1962年3月15日出生，汉族，自由职业者，住广东省韶关市曲江区。委托代理人：张雪华，广东天行健律师事务所律师。委托代理人：欧阳杨，广东天行健律师事务所律师。被告：韶关市曲江区自然资源局，地址：广东省韶关市曲江区马坝镇城南大道**。法定代表人：廖伟忠，局长。出庭负责人：陈辉烈，该局党组成员、执法监察大队大队长。委托代理人：李锐龙，该局执法监察大队科员。委托代理人：彭鸿浑，广东韶正律师事务所律师。原告李庆诉被告韶关市曲江区自然资源局（以下简称曲江区自然资源局，原为韶关市曲江区国土资源分局）土地行政合同纠纷一案，原告于2018年12月5日向本院提起行政诉讼。本院于2018年12月10日立案受理后，于2018年12月13日向被告送达起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年2月26日公开开庭审理本案。原告李庆及其委托代理人张雪华，被告曲江区自然资源局的副职负责人陈辉烈及其委托代理人李锐龙、彭鸿浑到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。2008年5月5日，当时的韶关市曲江区国土资源局（甲方）与李庆（乙方）签订《曲江至南雄公路（曲江段）拆迁补偿协议书》，约定：“一、甲方需收回乙方位于广韶公路九公里段的国有土地使用权面积999平方米及其地上附着物。二、收回乙方土地上附着物：框架楼房237.74平方米，砖木房502.54平方米，简易房116.62平方米。三、本协议各项拆迁补偿款共1126108.10元。其中，1.建筑物补偿费共970232.56元；2.其他构筑物及附着物补偿费共155875.54元。四、甲方在广韶公路边置换同等面积（即999平方米）的国有土地给乙方，以解决乙方企业搬拆后的重建用地问题。五、本协议签订之日起30天内乙方负责把征地拆迁范围内的附着物清除完毕交甲方安排使用，逾期由甲方安排拆除。……”2008年6月17日，当时的韶关市曲江区国土资源局（甲方）与李庆（乙方）签订《补充协议书》，约定：“一、重建用地安排在广韶公路边（见宗地图），为便于生产，需开设路口。甲方同意一次性补助5000元给乙方作路口开设补助经费，超出部分由乙方自负，甲方可协助乙方办理相关手续，费用由乙方负责。二、为便于乙方安排重建企业基础设施，甲方同意在广韶公路边置换一块面积为1344.5平方米的土地给乙方。该块地面积比收回乙方土地的面积999平方米多345.5平方米，超出部分乙方应按每平方米168元的价款补给甲方，计得土地价款为58044元。折抵该协议第一款甲方给乙方路口开设补助5000元，乙方实际应付甲方53044元。该款乙方需在使用置换的重建用地前一次性付清给甲方。三、该协议签订后10天内乙方必须自行拆除（协议一）所列的房屋及构筑物，将土地交付甲方，否则由甲方处理。四、其他事项按（协议一）履行，双方签订该协议后乙方不得以任何理由提出其他任何条件。”原告李庆诉称，原告是正常经营曲江顺贸实业经营部的负责人，为响应曲江区人民政府《关于印发曲江至南雄公路曲江段征地拆迁补偿规定》（韶曲府[2007]6号文）公路建设需要，于2008年5月5日与被告签订一份《曲江至南雄公路（曲江段）拆迁补偿协议书》，该协议书第一、二条约定：“被告收回原告国有土地使用权面积999平方米，框架楼房237.74平方米，砖用房502.54平方米，简易房116.62平方米。”第三条约定：“拆迁原告建筑物、附着物补偿款共1126108.10元。”第四条约定：“甲方在广韶公路边置换同等面积（即999平方米）的国有土地给乙方，以解决乙方企业搬拆后的重建用地问题。”签订协议书后，因甲方置换土地等事项一直未落实，原、被告于2008年6月17日经双方协商同意，又签订了《补充协议书》，该《补充协议书》第二条约定：“甲方同意在广韶公路边置换一块面积为1344.5平方米的土地给乙方。该块地面积比收回乙方土地的面积999平方米多345.5平方米，超出部分乙方应按每平方米168.00元的价款补给甲方，计得土地价款为58044元，折抵该协议第一款甲方给乙方路口开设补助5000元，乙方实际应付甲方人民币53044元。该款乙方需在使用置换的重建用地前一次性付清给甲方。”该款在签订补充协议后被告已从原告的征地补偿款中扣除。《补充协议书》签订后，被告并没有按约交付1344.5平方米重建房屋用地给原告。2008年7月18日，原告在没有接到任何通知、未见张贴有任何政府部门的公告情况下，被告组织人员对原告的厂房、住房、设备进行暴力拆迁，至使原告部份货物、油品、设备配件、粮食及生活品等财产被埋、损坏，财产损失严重。原告并不是拆迁中的钉子户，在被告未按双方签订的《协议书》约定，为原告落实置换重建厂房用地的情况下，受到被告如此暴力强征强拆的不公平对待，实在是委屈受冤。尽管如此，原告是一平民百姓，无奈之中只好忍气吞声多次找到被告恳求尽快落实拆迁置换的土地给原告重建企业使用，但被告总是以种种理由拖延不办，甚至声称：“要置换1344.5平方米土地给你可以办，但从广韶公路边缘丈量起计算，包括《公路法》29条规定的公路边缘外20米范围内禁止修建建筑物的土地也计算入置换给原告补偿的土地1344.5平方米面积内。”被告明知法律规定公路边缘20米以内土地属于公共用地，不允许任何单位、个人在该范围内建筑构建物，却强蛮要作为原告拆迁置换土地，迫使原告接受。被告作为行政机关无异是过河抽板，居然以行政权力企图在拆迁后单方改变拆迁前双方签订的《补偿协议》约定，强迫原告接受公路法禁止用地（公路边缘20范围内）为自己的拆迁置换用地。综上所述，原告认为，原、被告双方签订的二份《协议书》是合法有效的，双方应切实履行。原告已履行了《协议书》的所有义务，却未享有应得权利，自己正常经营的企业厂房被征用拆除了10多年，至今仍未得到落实置换土地重建企业用房。原告一家人现已失业多年，生活陷入贫困，为维护自己的合法征地补偿权利已劳碌奔波了十年之久仍未能得到解决，无奈之下提起行政诉讼，请求法院判决：1.被告履行《拆迁补偿协议书》及《补充协议书》约定，为原告补足征用拆迁置换的1344.5平方米并办理国有土地使用证；2.本案诉讼费用由被告承担。李庆在诉讼中提交的证据有：1.身份证，用以证明原告诉讼主体资格；2.曲江区自然资源局上岗人员公告栏照片，用以证明被告诉讼主体资格及法定代表人资格；3.营业执照、机构代码证及税务登记证，用以证明原告在土地及房屋被征用拆迁前是正常合法经营的个体工商经营户；4.拆迁补偿协议书及房屋、构筑物、附着物补偿项目附表，用以证明原、被告于2008年5月5日签订拆迁补偿协议，被告收回原告的国有土地999平方米，拆除原告框架房、砖瓦房、简易房分别是237.74平方米、502.54平方米、116.62平方米，拆迁补偿原告1126108.10元，并约定在广韶公路边置换同等面积（999平方米)国有土地给原告重建企业建房用地；5.补充协议书，用以证明原、被告于2008年6月17日经协商同意在广韶公路边置换一块1344.5平方米的国有土地给原告，由原告补偿超出征用面积999平方米外的345.5平方米土地价款58044元给被告；6、国有土地证，用以证明原告被征用拆迁前享有国有土地合法用地999平方米；7.房屋所有权证，用以证明原告被征用拆迁前建设有合法的砖木结构房屋78.2平方米；8.协议书及委托书，用以证明原告被征用拆迁的国有土地及房屋在1997年6月2由原合法所有权人涂汉胜合法转让给原告所有；9.照片，用以证明原告企业用房场地被征用前的实况及被被告强拆后场地实况；10.数字化面积计算图，用以证明被告所补给原告的面积里面有按照法律规定无法使用的公共土地584.11平方米。被告曲江区自然资源局辩称，一、我局已经将协议确定的置换土地交由原告使用，原告已在置换土地上添置建筑物。二、原告拒绝按协议确定的土地范围申领土地使用证，导致未能办证的责任应由原告自行承担。根据双方签订的协议，置换土地位于广韶公路边，该位置是由原告现场指界后，再由原告在红线图上予以了签名确认，故应按协议严格履行。现在原告违反协议，拒不接受自己签名确认的红线图所确定的土地范围，由此导致未能办证，其责任应由原告自行承担。综上所述，原告的诉请缺乏事实和法律依据，请法院依法驳回。曲江区自然资源局向本院提供作出被诉行政行为的证据、依据有：1.曲江至南雄公路（曲江段）拆迁补偿协议书，2.补充协议书（含宗地图），证据1、2用以证明双方签订拆迁补偿协议，双方确定了置换土地的位置及面积（详见宗地图）；3.韶关市国土资源局的信访处理意见，4、曲江区的信访回复，证据3、4用以证明原告拒绝按协议确定的土地范围申领土地使用证，导致未能办理国有土地使用证的责任应由原告自行承担；5.照片，用以证明原告已占用置换土地。经庭审质证，对被告曲江区自然资源局提交的5份证据、依据，原告李庆的质证意见如下：证据1、2三性均无异议，证明内容无异议，证据2宗地图所确认补偿面积的范围有异议，这1344.5平方已经包含了根据法律规定不能使用的公共用地；证据3、4三性均无异议，变更、置换1344.5平方米土地有异议，被告单方变更双方之间的补充协议书；证据5三性均无异议，证明内容有异议，照片并不能证明原告已经占用了置换1344.5平方米土地，原告目前所使用的土地面积只有800多平方米。对原告李庆提交的10份证据，被告曲江区自然资源局的质证意见如下：证据1-4三性均无异议；证据5三性均无异议，该补充协议是附有宗地图的，不能将补充协议和宗地图割裂来看，该补充协议明确显示置换土地面积为1344.5平方米，该土地在宗地图上原告已经签名了，证明原告不愿意接受其签名确认的土地范围才导致本案诉讼；证据6-8三性均无异议；证据9三性均无异议，证明内容有异议，根据协议被告不存在强拆，而是按照协议内容进行拆迁；证据10三性不予认可，测量范围应该召集相关职能部门进行确认，任何单方确认都是不合法的。经审理查明，1997年6月2日，涂汉胜（甲方）与李庆（乙方）签订《协议书》，约定甲方将位于曲江县马坝大道北广韶公路西边，国有土地使用权证地块面积999平方米和砖木厂房约500平方米，总共定价为545000元，转让给乙方建油站等建设使用。2008年5月5日，当时的韶关市曲江区国土资源局（甲方）与李庆（乙方）签订《曲江至南雄公路（曲江段）拆迁补偿协议书》，约定：“一、甲方需收回乙方位于广韶公路九公里段的国有土地使用权面积999平方米及其地上附着物。二、收回乙方土地上附着物：框架楼房237.74平方米，砖木房502.54平方米，简易房116.62平方米。三、本协议各项拆迁补偿款共1126108.10元。其中，1.建筑物补偿费共970232.56元；2.其他构筑物及附着物补偿费共155875.54元。四、甲方在广韶公路边置换同等面积（即999平方米）的国有土地给乙方，以解决乙方企业搬拆后的重建用地问题。五、本协议签订之日起30天内乙方负责把征地拆迁范围内的附着物清除完毕交甲方安排使用，逾期由甲方安排拆除。……”2008年6月17日，当时的韶关市曲江区国土资源局（甲方）与李庆（乙方）签订《补充协议书》，约定：“一、重建用地安排在广韶公路边（见宗地图），为便于生产，需开设路口。甲方同意一次性补助5000元给乙方作路口开设补助经费，超出部分由乙方自负，甲方可协助乙方办理相关手续，费用由乙方负责。二、为便于乙方安排重建企业基础设施，甲方同意在广韶公路边置换一块面积为1344.5平方米的土地给乙方。该块地面积比收回乙方土地的面积999平方米多345.5平方米，超出部分乙方应按每平方米168元的价款补给甲方，计得土地价款为58044元。折抵该协议第一款甲方给乙方路口开设补助5000元，乙方实际应付甲方53044元。该款乙方需在使用置换的重建用地前一次性付清给甲方。三、该协议签订后10天内乙方必须自行拆除（协议一）所列的房屋及构筑物，将土地交付甲方，否则由甲方处理。四、其他事项按（协议一）履行，双方签订该协议后乙方不得以任何理由提出其他任何条件。”2008年7月18日，当时的韶关市曲江区国土资源局组织人员对李庆位于广韶公路九公里段的国有土地使用权面积999平方米的地上构筑物进行了拆除。2011年2月16日起施行的《公路安全保护条例》规定，国道公路建筑控制区的范围，从公路用地外缘起向外的距离标准为不少于20米，在公路建筑控制区内，除公路保护需要外，禁止修建建筑物和地面构筑物。李庆到规划部门报建时，规划部门对距离广韶公路用地外缘起20米以内范围的土地不批准建设建筑物。为此，2011年5月10日，李庆在市领导接访日反映了关于韶赣高速公路拆迁安置纠纷的问题。2011年7月21日，韶关市国土资源局对李庆作出韶国土资信处字〔2011〕第1号《国土资源信访事项处理意见书》，认为：“由于置换面积大于你原来的用地面积，符合一比一置换比例。由于你坚持认为你与曲江区自然资源局签订拆迁补偿协议的面积是1344.5平方米，双方都不肯让步，因此建议你通过法律途径解决置换土地的纠纷。”2018年12月5日，李庆向本院提起行政诉讼，请求判决:1.被告履行《拆迁补偿协议书》及《补充协议书》约定，为原告补足征收拆迁置换的1344.5平方米并办理国有土地使用证；2.本案诉讼费用由被告承担。当时的韶关市曲江区国土资源局根据2008年6月17日与李庆签订的《补充协议书》，在曲江水泥厂宿舍斜对面的广韶公路边置换给李庆的1344.5平方米土地中，从原广韶公路用地外缘起20米以内范围内不能修建建筑物、构筑物的土地面积，李庆称有506平方米（584.11㎡-26m×3m），还可以往左边扩展。曲江区自然资源局称，根据2008年置换土地红线图及道路红线图，有362.9平方米，还可以往左边和后面扩展。广韶公路在2008年时是国道，现变更为省道。2019年3月20日，韶关市曲江区国土资源分局因机构改革变更为韶关市曲江区自然资源局，涉案的行政职能由变更后的韶关市曲江区自然资源局行使。本院认为，曲江区自然资源局应按《补充协议书》的约定，再补362.9平方米国有土地给李庆,理由如下：原韶关市曲江区国土资源局与李庆于2008年6月17日签订《补充协议书》，约定为便于李庆安排重建企业基础设施，韶关市曲江区国土资源局同意在曲江水泥厂宿舍斜对面的广韶公路边置换一块面积为1344.5平方米的土地给李庆。根据《公路安全保护条例》第十一条“县级以上地方人民政府应当根据保障公路运行安全和节约用地的原则以及公路发展的需要，组织交通运输、国土资源等部门划定公路建筑控制区的范围。公路建筑控制区的范围，从公路用地外缘起向外的距离标准为：（一）国道不少于20米；（二）省道不少于15米；（三）县道不少于10米；（四）乡道不少于5米。属于高速公路的，公路建筑控制区的范围从公路用地外缘起向外的距离标准不少于30米。公路弯道内侧、互通立交以及平面交叉道口的建筑控制区范围根据安全视距等要求确定。”和第十三条“在公路建筑控制区内，除公路保护需要外，禁止修建建筑物和地面构筑物；公路建筑控制区划定前已经合法修建的不得扩建，因公路建设或者保障公路运行安全等原因需要拆除的应当依法给予补偿。在公路建筑控制区外修建的建筑物、地面构筑物以及其他设施不得遮挡公路标志，不得妨碍安全视距。”的规定，李庆在当初属于国道的广韶公路外缘起向外20米范围内不得修建建筑物和地面构筑物，为此不能实现当初双方签订《补充协议书》时，约定为便于李庆安排重建企业基础设施的初衷。为体现行政协议的诚信原则，曲江区自然资源局应对2008年双方签订《补充协议书》时置换给李庆的广韶公路外缘起向外20米范围内的362.9平方米土地因不能修建建筑物和构筑物，而需另外在该地块的左侧或后面（站在广韶公路面对置换土地）再补362.9平方米国有土地给李庆。并在法律规定的职责范围内为李庆办理置换土地的使用证。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款的规定，判决如下：韶关市曲江区自然资源局于本判决发生法律效力之日起两个月内在置换给李庆的广韶公路地块（位于曲江水泥厂宿舍斜对面）的左侧或后面（站在广韶公路面对置换土地）再补362.9平方米国有土地给李庆。并在法律规定的职责范围内为李庆办理置换土地的使用证。案件受理费50元，由被告韶关市曲江区自然资源局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省韶关市中级人民法院。审 判 长  刘三瑞人民陪审员  王长林人民陪审员  谢书琴二〇一九年四月十六日书 记 员  黎 宸