湖北省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）鄂行终32号上诉人（一审原告）荆州市圆满砂石场，住所地：荆州开发区滩桥镇观音寺。法定代表人林武勇，总经理。委托代理人索绪明，湖北恒祥律师事务所律师。委托代理人陈敏，湖北恒祥律师事务所律师。被上诉人（一审被告）荆州经济技术开发区管理委员会，住所地：荆州市豉湖路**。法定代表人周汉中，主任。委托代理人江明炎，湖北旻涛律师事务所律师。委托代理人谢美蓉，湖北旻涛律师事务所律师。被上诉人（一审被告）荆州经济技术开发区滩桥镇人民政府，，住所地：荆州经济技术开发区滩桥镇北街法定代表人何琳，镇长。委托代理人高清，湖北博智律师事务所律师。被上诉人（一审被告）江陵县港航管理处，，住所地：江陵县郝穴镇江陵大道**法定代表人陈昌，主任。委托代理人齐义奋，副主任。委托代理人段辉忠，湖北段辉忠律师事务所律师。一审第三人荆州经济技术开发区滩桥镇观寺村村民委员会，住所，住所地：荆州经济技术开发区滩桥镇观寺村div>负责人代居红，主任。委托代理人高清，湖北博智律师事务所律师。上诉人荆州市圆满砂石场因诉荆州经济技术开发区管理委员会（以下简称荆州开发区管委会）、荆州经济技术开发区滩桥镇人民政府（以下简称滩桥镇政府）、江陵县港航管理处行政强制一案，不服湖北省荆州市中级人民法院（2018）鄂10行初73号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定，经过阅卷、调查和询问，当事人没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理。本案现已审理终结。一审判决认定，原告圆满砂石场的法定代表人林武勇于2006年10月16日与第三人观寺村村委会签订《土地承包合同》并办理了公证，承包该村所属一组、二组外的部分地段，承包期限为20年，自2007年1月2日起至2026年12月31日止。合同签订后，原告搭建了工棚板房，购买了器械设备，在该承包土地上经营观寺村码头，但未办理《港口经营许可证》。2015年12月29日，荆州市人民政府办公室作出荆政办发〔2015〕47号《关于印发荆州市集中治理长江非法码头工作实施方案的通知》，明确各县（市、区）政府、荆州开发区管委会为责任主体和实施主体，全面负责本辖区内非法码头的治理工作。2016年2月23日，为深入贯彻落实国务院领导同志的重要批示精神，采取有效措施治理长江非法码头，推进长江岸线资源高效利用，保障长江航运和生态安全，湖北省人民政府办公厅作出鄂政办发〔2016〕11号《关于印发湖北省治理长江干线非法码头工作方案及联席会议制度的通知》。为了贯彻落实该通知要求，湖北省治理长江干线非法码头工作联席会议办公室作出省联席办发〔2016〕7号《关于加强治理非法码头现场执法工作的通知》并附《治理非法码头港航执法专班组建方案》，要求各级地方政府从公安、国土、环保、住建、交通、水利、海事等部门抽调执法人员组建综合执法队伍，明确综合执法队伍的负责人、组织结构、职责和任务，整治期间，执法队伍在地方政府的统一领导下开展整治非法码头、非法采砂执法工作。2016年3月10日，湖北省治理长江干线非法码头工作联席会议办公室作出《关于关停并限期拆除长江干线湖北段非法码头的通告》，要求“非法码头的责任主体，务必于2016年4月1日前停止作业、自行拆除码头设施，恢复长江岸滩原貌。逾期未拆除的，市县人民政府港口行政管理部门依法处以罚款；当地人民政府依法组织有关部门强制拆除，费用由非法码头的责任主体承担。”2016年4月12日，荆州市治理长江干线非法码头工作联席会议办公室作出市联席办发〔2016〕1号《关于印发荆州市集中治理长江非法码头工作指导手册的通知》，进一步明确各县市人民政府、荆州开发区管委会为责任主体和实施主体，全面负责本辖区内非法码头的治理工作。同日，被告江陵港航处作出江港航〔2016〕3号《长江非法码头治理工作第二阶段安排》，对该县长江非法码头治理工作第二阶段工作成立工作专班，进行了安排。2016年4月18日，荆州市治理长江干线非法码头工作联席会议办公室向湖北省治理长江干线非法码头工作联席会议办公室作出市联席办发〔2016〕5号《荆州长江干线非法码头分类报告》，原告经营的涉案砂石厂码头因未取得港口经营许可证且不符合港口岸线利用规划被划分为取缔类非法码头。2016年4月21日，荆州市治理长江干线非法码头工作联席会议办公室作出市联席办发〔2016〕3号《关于加快推进长江干线非法码头治理工作的通知》，要求各县市区政府和有关部门按照“组织有序、部门联动、安全推进”原则，拟定每处码头取缔时限，并以正式文件于4月25前进行报送。2016年5月9日，被告荆州开发区管委会办公室作出荆开管办函〔2016〕11号《关于成立开发区治理长江干线非法码头工作领导小组的通知》。2016年5月13日，被告荆州开发区管委会制定《荆州开发区集中治理长江非法码头工作实施方案》并附《荆州开发区长江干线非法码头治理单位任务清单》，要求“在20日以前，对必须取缔的港口码头由有关职能部门下发限期拆除通知书，督促码头业主在规定期限内自行拆除违章设施设备，恢复岸线原貌。逾期不拆除的，依据相关法律法规，通过强制拆除违建设施，查封吊机、停止供电、禁止船舶停靠等方式予以取缔。”对原告涉案码头“5月20日后，荆州开发区、滩桥镇将依法组织强制清理。”2016年5月14日，被告江陵港航处作出江港改字〔2016〕05号《港口违法行为责令改正通知书》，并向原告圆满砂石场予以了送达。2016年5月17日，第三人观寺村村委会通知原告圆满砂石场“根据荆州市人民政府要求取缔非法码头，终止外滩承包协议。”2016年5月20日，涉案码头被强制拆除。原告圆满砂石场故而提起本案行政诉讼。一审判决认为，本案是在国家强力推进生态环境保护的大背景下，全省集中整治长江非法码头过程中，因原告经营的涉案码头被拆除而引发的诉讼，原告所诉的取缔行为系行政强制执行行为,而关于涉案码头是否属于取缔类非法码头，则不是本案的审查范围。本案的争议焦点为：三被告是否为拆除涉案码头的责任主体，是否应承担相应的行政责任。根据原告圆满砂石场的《行政起诉状》《追加被告申请书》及庭审陈述可知，其起诉的是确认荆州开发区管委会、滩桥镇政府、江陵港航处强制拆除其经营的涉案码头的行为违法。依照荆政办发〔2015〕47号《关于印发荆州市集中治理长江非法码头工作实施方案的通知》，荆州开发区管委会为本辖区内非法码头治理工作的责任主体和实施主体。同时，荆州市人民政府根据鄂政办发〔2016〕11号、省联席办发〔2016〕7号文的要求，为有效治理长江非法码头，推进长江岸线资源高效利用，保障长江航运和生态安全，成立了荆州市治理长江干线非法码头工作联席会议办公室。荆州开发区管委会按照该联席会议办公室的要求从相关部门抽调人员组建综合执法队伍，成立了开发区治理长江干线非法码头工作领导小组，并制定了《荆州开发区集中治理长江非法码头工作实施方案》，在其统一领导下开展整治非法码头、非法采砂执法工作。在上述工作实施方案中，明确要求“在20日以前，对必须取缔的港口码头由有关职能部门下发限期拆除通知书，督促码头业主在规定期限内自行拆除违章设施设备，恢复岸线原貌。”“（对涉案码头）5月20日后，荆州开发区、滩桥镇将依法组织强制清理。”为落实该实施方案，江陵港航处作为职能部门于2016年5月14日向原告作出并送达《港口违法行为责令改正通知书》，要求其在2016年5月18日前整改完毕。原告未予自行整改到位，其所经营的涉案码头于2016年5月20日被强制拆除。原告圆满砂石场提交的滩桥镇政府出具的证明、钟志军和饶勇出具的证明、照片及视频光盘，荆州开发区管委会和滩桥镇政府提交的《港口违法行为责令改正通知书》及送达回证、照片，江陵港航处提交的现场照片、运输石料记录表照片，能够证明荆州开发区管委会在集中治理长江非法码头过程中，组织对涉案码头进行了拆除。江陵港航处虽作出了《港口违法行为责令改正通知书》，但缺乏证据证明其以自身名义参与了对涉案码头的强制拆除。滩桥镇政府的工作人员虽参与了对涉案码头的具体拆除工作，但系履行荆州开发区集中治理长江非法码头领导小组的交办职责，所产生的行政行为后果，应由荆州开发区管委会承担。因此，涉案码头强制拆除的责任主体应是荆州开发区管委会；滩桥镇政府和江陵港航处在本案中作为被告的主体资格不适格。本院将另行裁定驳回原告圆满砂石场对滩桥镇政府和江陵港航处的起诉。原告圆满砂石场经营的涉案码头因未取得港口经营许可证且不符合港口岸线利用规划被划分为取缔类非法码头。荆州区管委会作为辖区内非法码头整治的责任主体，按照国家环保政策和上级环保要求，对包括涉案码头在内的非法码头予以取缔是履行职责的正当之举，应予支持。但荆州开发区管委会在履行集中治理长江非法码头的职责时，应当遵循相应的行政程序，依法予以取缔。依据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十七条、第四十四条之规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由，行政机关可以作出强制执行决定。对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。据此，即使是有权进行强制拆除的行政机关，亦应当履行法定的程序，才能实施强制拆除的行为。而本案中，在江陵港航处向原告送达《港口违法行为责令改正通知书》之后的第六日，荆州开发区管委会未履行法定程序的要求即对原告经营的涉案码头实施了强制拆除行为，违反了上述规定，属于程序违法。现涉案码头已经被实际拆除，荆州开发区管委会的强制拆除行为违法，但不具有可撤销内容，故原告请求确认荆州开发区管委会强制拆除行为违法的诉讼请求，本院予以支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决确认被告荆州经济技术开发区管理委员会于2016年5月20日强制拆除原告荆州市圆满砂石场经营的观寺村码头的行为违法。案件受理费50元，由被告荆州经济技术开发区管理委员会承担。荆州市圆满砂石场上诉称，一审判决只认定了部分违法行为，适用法律错误。请求撤销一审判决，依法改判。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，根据《关于印发荆州市集中治理长江非法码头工作实施方案的通知》，荆州开发区管委会为本辖区内非法码头治理工作的责任主体和实施主体。荆州市人民政府根据鄂政办发〔2016〕11号、省联席办发〔2016〕7号文的要求，成立了荆州市治理长江干线非法码头工作联席会议办公室。荆州开发区管委会按照该联席会议办公室的要求从相关部门抽调人员组建综合执法队伍，成立了开发区治理长江干线非法码头工作领导小组，并制定了《荆州开发区集中治理长江非法码头工作实施方案》，在其统一领导下开展整治非法码头、非法采砂执法工作。为落实该实施方案，江陵港航处于2016年5月14日对荆州市圆满砂石场作出并送达《港口违法行为责令改正通知书》，要求其在2016年5月18日前整改完毕。因荆州市圆满砂石场未予自行整改到位，其所经营的涉案码头于2016年5月20日被强制拆除。荆州市圆满砂石场提交的滩桥镇政府出具的证明、钟志军和饶勇出具的证明、照片及视频光盘，荆州开发区管委会和滩桥镇政府提交的《港口违法行为责令改正通知书》及送达回证、照片，江陵港航处提交的现场照片、运输石料记录表照片，的能够证明荆州开发区管委会在集中治理长江非法码头过程中，组织对涉案码头进行了拆除。江陵港航处虽作出了《港口违法行为责令改正通知书》，但现有证据不能证明其以自身名义参与了对涉案码头的强制拆除。滩桥镇政府的工作人员虽参与了对涉案码头的拆除工作，但系履行荆州开发区集中治理长江非法码头领导小组的交办职责，所产生的行政行为后果，应由荆州开发区管委会承担。因此，一审判决认定涉案码头强制拆除的责任主体是荆州开发区管委会并无不当。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十七条、第四十四条规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由，行政机关可以作出强制执行决定。对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。本案中，荆州开发区管委会未履行法定程序的要求即对涉案码头实施了强制拆除行为，违反法定程序。一审判决确认荆州经济技术开发区管理委员会强制拆除荆州市圆满砂石场经营的观寺村码头的行为违法，适用法律正确。荆州市圆满砂石场上诉提出，一审判决只认定了部分违法行为，没有事实根据和法律依据，上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人荆州市圆满砂石场负担。本判决为终审判决。审判长  张辅伦审判员  胡 文审判员  龚荣华二〇一九年四月一日书记员  汪 逸