江西省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）赣行终18号上诉人（原审原告）肖伟贵，男，1953年8月8日出生，汉族，住吉水县。被上诉人（原审被告）吉水县人民政府。住所地：吉水县城文峰路**。法定代表人陈克龙，该县县长。委托代理人周秋生，吉水县住房和城乡建设局副局长。委托代理人谭棠武，江西荟萃律师事务所律师。上诉人肖伟贵因诉吉水县人民政府（以下简称吉水县政府）行政处理一案，不服吉安市中级人民法院作出的（2018）赣08行初51号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审查明，肖伟贵、白桃英夫妇均系城镇非农户口居民，肖伟贵系吉水县林业局退休职工。1986年2月8日，肖伟贵与吉水县文峰镇文峰村委会第五村民小组（以下简称文峰村五组）签订《协议书》，以4900元的价格购买该村小组位于庙子前一块面积为0.175亩的荒地用于建房。1994年12月25日经村小组刘水根签署“同意建房”、12月28日经吉水县文峰镇文峰村委会签署“该户征基91.7㎡属旱地，同意上报审核”、1995年3月22日经吉水县文峰镇土地管理所签署“同意报批，属菜地”和吉水县文峰镇人民政府签署“同意审报”意见，在未经吉水县土管局勘查人、吉水县土管局签署意见，也未取得吉水县政府批准意见，未取得《用地规划许可证》、《建设规划许可证》的情况下，于1995年建造涉案房屋。2003年吉水县城建局对县城“双违”建筑进行统一清理，同年6月12日，吉水县县城违法用地和违章建筑清理小组对肖伟贵的涉案房屋用地（建筑）进行实地丈量，经调查后填写了《县城违法用地和违章建筑清理登记表》，载明：违法行为类型为未批先建，违法用地面积73.2㎡，违章建筑面积211.5㎡，应交税费合计16006.3元。该表由白桃英签字确认，但肖伟贵夫妇一直未缴纳该税费。庭审中，肖伟贵对其涉案房屋系无证房屋的事实亦予以认可。吉水县城区路堤结合工程、赣江二桥、恩江二桥（以下简称“三大涉江工程”）系该县重大涉江工程建设项目，为推进项目建设，改善交通条件，提升城市功能和品位，吉水县政府决定对“三大涉江工程”等重点项目压占范围内的房屋进行征收。肖伟贵的上述涉案房屋位于征收红线范围内。吉水县政府于2014年11月14日制定下发了《吉水县城区“三大涉江工程”等重点项目国有土地上房屋征收与补偿安置实施方案》（以下简称《补偿安置方案》）。《补偿安置方案》第六条规定：“被征收人和建筑物的认定。被征收人以房屋所有权证书和国有土地使用权证载明的为准。房屋所有权证书与国有土地使用权证登记名字不一致的，以房屋所有权证书为准。如因客观原因‘两证’过户登记不齐全的，允许其在房屋征收前依法办理过户变更，变更登记缴交的税费按照财税字〔2009〕78号文件标准执行。未登记的建筑，经相关部门认定为合法建筑的，给予补偿，但评估时扣除其办证所需费用；未超过批准期限的临时建筑，给予适当补偿；认定为合法附属建筑，房屋按重置价（详见附件4）结合成新率给予补偿；认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑，不予补偿”。2014年12月3日，吉水县征收办形成《“三大涉江工程”等重点项目国有土地上房屋征收第一批确权会议纪要》（以下简称《会议纪要》），其中明确“二、文江居委会（4户）1.邓金根、肖伟贵：先按现行标准进行清房，且只清理主房，再按现行标准进行评估补偿。……”2014年12月22日，江西首佳房地产咨询评估有限公司对肖伟贵的涉案房屋作出《吉水县“三大涉江工程”项目房屋征收评估结果分户报告》，评估房屋补偿价149492元，土地补偿价450431元，两项合计599924元。2015年1月8日，吉水县县城违法用地和违章建筑清理工作领导小组出具《肖伟贵违法用地违章建筑清理费用》清单，列明：“国土部门应收取的：1.土地基准地价111．3㎡×812元／㎡＝91377元；2.土地差价111．3㎡×350元／㎡＝38955元；住建部门费用：1.规费（1）配套费308.55㎡×20元／㎡＝6171元；（2）人防费308．55㎡×32元／㎡＝9873元；（3）新型墙体费308．55㎡×10元／㎡＝3085元；（4）散装水泥专项资金308．55㎡×1．5元／㎡＝462元；（5）规划设计费308．55㎡×1元／㎡＝308元；（6）噪音排污费308．55㎡×2元／㎡＝617元；2.土地差价：308.55㎡×500元／㎡＝154275元。以上各项费用共计305123元。”2015年1月9日，肖伟贵（乙方）与吉水县征收办（甲方）签订《补偿安置协议》，其中约定：“因吉水县‘三大涉江工程’等重点项目建设需要，根据国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》及其他相关法律法规之规定，甲、乙双方依照吉水县政府《关于吉水县‘三大涉江工程’等重点项目房屋征收决定的公告》、《补偿安置方案》、甲方对乙方的国有土地上房屋实施征收补偿安置，在平等、自愿、协商一致的基础上，就乙方房屋的征收补偿安置事宜达成如下协议。第一条被征收房屋及附属物基本情况。经甲、乙双方核对，对乙方房屋及附属物基本情况确认如下：1.户主姓名肖伟贵，土地使用权确权面积11.30㎡；房屋所有权人肖伟贵，确权房屋建筑面积308.55㎡。2.房屋内部设施及装修、装饰情况（见附件1）。3.房屋的附属物基本情况（见附件2）。第二条补偿安置方式及房屋或购地交付时间。（一）乙方自愿选择房屋征收补偿安置方式③（选以下序号）。①货币补偿②房屋产权调换③异地购地自建。……（四）异地购地自建。根据《补偿安置方案》的规定，乙方自愿按序号选择金水湾安置小区第110号宗地，面积126㎡，土地单价3093元/㎡。（五）交房（地）和交付拆除时间。1.甲方须在2015年4月底前交付建房用地。2.乙方须在2015年1月11日前腾空房屋并交付甲方拆除。第三条结差金额和支付方式：⑴征收单位补偿金额：①被征收房屋及土地评估补偿款599924元（见附件1）；②房屋附属物补偿款8680元（见附件2）；③一次性搬迁补助费3702.6（二次）元（见附件）；④临时安置补助费18513元（12个月）（见附件）；⑤管线迁移补助费780元（见附件）；⑥其他；⑦合计：631599.6元。⑵被征收人应出金额：异地建房土地价额126×3093=389718元。⑶结算金额：甲方最终给予乙方总金额241881.6元”等内容，肖伟贵作为乙方在协议上签字确认。协议签订后，肖伟贵按协议约定选择了“金水湾安置点中的110号宗地”用于自建房，同时也在房屋征收附属物登记费用计算表及管线迁移登记费用计算表上签字对相关被征收项目及补偿单价、金额等予以了确认，并在1月11日向吉水县房屋征收办提出过渡房安置奖申请书和被征收房屋交付拆除奖申请书，其中载明“肖伟贵已在吉水县城自行安排好了临时过渡房，不需要征收部门或工作组协调解决。特申请予以核付过渡房安置奖额，并保证在2015年元月11日将本人被征收房屋腾空并交付拆除”及“肖伟贵现已腾空房屋资源交于贵部拆除，特申请贵部予以兑现房屋交付拆除奖”。2015年1月11日，吉水县征收办向肖伟贵出具《被征收房屋个人财产补偿拨付（交缴）凭证》，凭证载明：“确认面积：308.55㎡；评估价：599924元；交付拆除及过度安置奖308.55㎡×400元/㎡=123420元；成片奖：599924元×2%=11998.48元；合同内应付：241881.6元。241881.6元+123420元+11998.48元-305123元（清房费）+60000元（清房优惠）+（集体土地60㎡×60元/㎡）=136077.08元。”肖伟贵在该凭证户主签字栏签字确认。1月22日，吉水县征收办向白桃英的账号为21×××00账户支付了上述136077.08元的款项。在《征收补偿协议》履行完毕后，肖伟贵于2015年9月15日，以吉水县政府向其收取清房费245123元系违法摊派为由，提起行政诉讼，要求撤销吉水县政府摊派肖伟贵承担违法用地违章建筑清理费的行为。原审认为，《中华人民共和国土地管理法》（1988年）第四十一条规定：“城镇非农业户口居民建住宅，需要使用集体所有的土地的，必须经县级人民政府批准，其用地面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准，并参照国家建设征用土地的标准支付补偿费和安置补助费”。第四十六条规定：“城镇非农业户口居民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，责令退还非法占用的土地，限期拆除或者没收在非法占用的土地上新建的房屋”。《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条第四款规定：“凡属上述情况以外未办理征地手续使用的农民集体土地，由县级以上地方人民政府根据具体情况，按当时规定补办征地手续，或退还农民集体。”肖伟贵作为城镇非农业户口居民未经吉水县政府批准向文峰村**购买土地，后又未经批准占用该地建房，其行为违反了上述法律法规的规定，属违法用地和违法建房。对上述房屋系“双违”建筑的事实，白桃英在2003年《县城违法用地和违章建筑清理登记表》上签字确认，肖伟贵在庭审中亦予以认可。因此，肖伟贵起诉称房屋为合法住房的起诉理由与事实不符，不能成立。根据《补偿安置方案》第六条的规定，“三大涉江工程”征收范围内的房屋征收补偿分以下几种情形：一是被征收人以房屋所有权证书和国有土地使用权证载明的为准。房屋所有权证书与国有土地使用权证登记名字不一致的，以房屋所有权证书为准。如因客观原因“两证”过户登记不齐全的，允许其在房屋征收前依法办理过户变更，变更登记缴交的税费按照财税字〔2009〕78号文件标准执行。二是未登记的建筑，经相关部门认定为合法建筑的，给予补偿，但评估时扣除其办证所需费用；未超过批准期限的临时建筑，给予适当补偿；认定为合法附属建筑，房屋按重置价结合成新率给予补偿。三是认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑，不予补偿。肖伟贵的涉案房屋属于上述第三种不予补偿的违法建筑情形，按照《补偿安置方案》本不应给予补偿，但鉴于肖伟贵购地建房违法行为在2003年清理两违建筑时未予处理的实际情况，同时为确保建设工程顺利推进，吉水县政府下发《会议纪要》确定对肖伟贵等人的房屋“先按现行标准对其主房进行清房处理，再按现行标准进行评估补偿”。为此，吉水县县城违法用地和违章建筑清理工作领导小组于2015年1月8日向肖伟贵出具《肖伟贵违法用地违章建筑清理费用》清单，载明涉案房屋转为合法建筑所应先行补交国土部门应收土地基准地价91377元、土地差价38955元，住建部门应收配套费6171元、人防费9873元、新型墙体费3085元、散装水泥专项资金3462元、规划设计费308元、噪音排污费617元和土地差价154275元，以上共计305123元。1月9日，肖伟贵与吉水县征收办签订了《补偿安置协议》;1月11日,肖伟贵向吉水县征收办提交过渡房安置奖和被征收房屋交付拆除奖申请;同日吉水县征收办向肖伟贵夫妇出具《被征收房屋个人财产补偿拨付（交缴）凭证》，其中列明将其“双违”建筑转为合法建筑所应先行补交的土地基准价、土地差价等清房费为305123元，并给予清房优惠60000元，实际收取清房费为245123元，肖伟贵在该凭证上签字予以确认。因此，吉水县政府向肖伟贵所收取的245123元，系将肖伟贵涉案“双违”建筑转为合法房屋所应收取的国土部门应收的土地基准价、土地差价及住建部门应收的土地差价等费用，并非肖伟贵起诉所称的违法摊派。综上，肖伟贵的起诉理由不能成立，其诉讼请求不予支持。据此，依照《中华人民共和国土地管理法》（1988年）第四十一条、第四十六条，《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条第四款和《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回肖伟贵的诉讼请求。案件受理费50元，由肖伟贵负担。上诉人肖伟贵提起上诉，请求依法改判或撤销原判。其理由是：1.上诉人的土地和房屋都是合法的，案由可以是违法要求履行其他义务，不是必须定为违法摊派费用，一审法院和被上诉人只是纠结于违法摊派费用过于局限。2.被上诉人没有作出违章建筑认定，只是在违法清房行为中随意认定房屋违法是错误的、违法的。所谓违章建筑认定事实不清、程序违法、依据违法。3.被上诉人所谓的清房行为没有职权依据、没有具体的法律、法规上位法依据；有的摊派费用或者叫违法要求履行其他义务项目，并不应该属于个人承担，应由企业承担。4.根据行政行为比例原则的要求，即使被上诉人要对上诉人征收摊派费用或者叫做违法要求履行其他义务项目，其费用标准也应该适用对上诉人侵害最小的标准。5.假如上诉人需要被征收摊派费用，被上诉人征收摊派费的行为应当依据法律、法规参照规章；但被上诉人所列的依据不但存在违背法不溯及既往原则的情况，而且被上诉人所列的依据基本不是法律、法规、规章，并且其所列依据中没有具体可以摊派费用的条款。6.上诉人在三大涉江工程征收中，依据上诉人的土地和房屋合法取得的情况，本来可以得到正常的市场价补偿，无需缴纳清房费用。7.被上诉人违法征收的费用中有重复的项目，土地差价被两次征收。被上诉人强行征收摊派费用行为违法，应予撤销。被上诉人吉水县政府答辩称，被答辩人的房屋在清房前处于不合法状态，属于双违建筑。清房行为其实质是通知被答辩人补缴相关费用，不属于行政处罚的范围，补缴费用均有相关依据。关于在土地基准价基础上加收土地差价问题，也是合理合法的。同时双方达成的土地出让协议和房屋拆迁补偿协议，具有行政协议的性质，答辩人不存在对被答辩人实施违法摊派费用的行为。原审判决认定事实清楚，适用法律正确。程序合法，应予维持。请求二审法院驳回上诉人的上诉请求。本案双方当事人在举证期限内向一审法院提交的证据材料随卷移送本院，经本院审查核实，可以作为本案认定事实的依据。二审查明的事实与原审查明的事实一致。本院认为，《中华人民共和国土地管理法》（1988年）第四十一条规定：“城镇非农业户口居民建住宅，需要使用集体所有的土地的，必须经县级人民政府批准，其用地面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准，并参照国家建设征用土地的标准支付补偿费和安置补助费。”本案中，肖伟贵作为城镇非农业户口居民，未经吉水县政府批准于1986年2月8日与文峰村五组签订《协议书》购买土地，后又未经批准于1995年占用该地建房，其行为违反了上述法律规定，属违法用地和违法建房。对上述房屋系“双违”建筑的事实，白桃英在2003年《县城违法用地和违章建筑清理登记表》上签字确认，肖伟贵在庭审中亦予以认可。因此，肖伟贵上诉称房屋为合法住房的上诉理由与事实不符。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条规定：“市、县级人民政府及其有关部门应当依法加强对建设活动的监督管理，对违反城乡规划进行建设的，依法予以处理。市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。”在房屋征收过程中，涉及的房屋有已经依法登记取得房产证的房屋，也有未依法登记没有取得房产证的房屋。该条例要求人民政府及其有关部门加强监管，在征收前先行认定处理，既是为了有效防止新问题的产生，也是为了避免在征收时矛盾过分集中，部门分别处理周期过长等问题。对于肖伟贵的未批先建行为早在2003年相关部门就已进行了认定和处理并要求其补缴相关税费，肖伟贵户对违建行为予以认可，但没有按时补缴费用，补办手续，其房屋的违法状态一直持续到被征收时段。吉水县政府在涉诉房屋征收过程中组织相关部门对该房屋进行集中认定处理，要求其补缴相关费用，符合上述条例的规定。该处理结果使肖伟贵得到充分的补偿,最大程度地保护了肖伟贵的财产权益。吉水县县城违法用地和违章建筑清理工作领导小组在吉水县政府组织下，依据2011年10月12日吉水县委办公室、吉水县政府办公室印发的《2011年集中清理整治县城规划区内违法违规用地和违法违规建筑实施方案》、2003年2月江西省财政厅、江西省经济贸易委员会《江西省散装水泥专项资金管理办法》、2008年9月5日财政部、国家发展改革委员会《新型墙体材料专项基金征收适用管理办法》、国务院《排污费征收使用管理条例》、国家纪委等部委印发的《关于规范防空地下室易地建设收费的规定的通知》、2010年6月1日中国城市规划协会颁布《规划设计收费标准》、吉安市人民政府吉府字[2011]137号《关于同意吉水县城区土地定级与基准地价更新工作成果的批复》、吉水县府办字（2008）117号《关于同意调整县城市政公用设施配套费征收范围及标准的批复》等等法规规章及规范性文件核算出国土、住建部门应收肖伟贵清房费用共计305123元，出具《肖伟贵违法用地违章建筑清理费用》清单，并无不当。肖伟贵的涉案房屋属违法建筑，如果不接受吉水县政府及相关职能部门的处理，按照《补偿安置方案》本不应给予补偿，因此，肖伟贵与吉水县征收办于2015年1月9日签订的《补偿安置协议》中虽然没有约定清房费条款，但实际上肖伟贵获得协议约定补偿的前提是由吉水县政府组织相关职能部门对其违法建筑的房屋进行处理，补缴清房费。同年1月11日，肖伟贵在吉水县征收办向其出具的《被征收房屋个人财产补偿拨付（交缴）凭证》上签字确认，吉水县征收办并给予肖伟贵清房费优惠60000元，实际收取清房费245123元，表明肖伟贵同意吉水县政府的处理办法，且双方在此过程中就清房费金额有过协商，并最终取得一致意见。上述协议及凭证是双方真实意思表示，合法有效，双方均应按约履行。吉水县政府已按上述协议及凭证履行，肖伟贵亦按《补偿安置协议》得到安置。肖伟贵在双方所签订的补偿安置协议及凭证已充分履行后，又提起本诉，要求撤销吉水县政府收取清房费的行为，既缺乏法律依据也违反诚信原则，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元由上诉人肖伟贵负担。本判决为终审判决。审判长 王 芬审判员 陈雯雯审判员 彭彩玲二〇一九年四月八日法官助理饶晓燕书记员张建平附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。