贵州省高级人民法院行 政 裁 定 书(2018)黔行终1643号上诉人（一审原告）李晓清，女，汉族。被上诉人(一审被告）贵州省清镇市人民政府，住所地贵州省清镇市百花路**。法定代表人孙绍雪，市长。委托代理人章根香，国浩律师（贵阳）事务所律师。委托代理人杜之翔，贵州证衡律师事务所律师。上诉人李晓清因诉清镇市人民政府城乡建设行政管理征收补偿安置方案一案，不服贵州省贵阳市中级人民法院（以下简称“一审法院”）于2018年3月23日作出的（2018）黔01行初101号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。李晓清一审诉称：2016年4月26日，清镇市人民政府的下属部门“清镇市房屋征收局”在李晓清处张贴了《关于贵州省贵阳市清镇市2016年争旗冲棚户区改造项目房屋征收安置补偿方案征求意见的通告》，李晓清知晓后，多次对征收安置补偿方案提出异议，但清镇市人民政府未对“征收安置补偿方案”予以修改和答复。现清镇市人民政府却无视包括李晓清在内的村民提出的异议，欲对其房屋予以强拆，并不予任何补偿，李晓清认为清镇市人民政府的行为已违法。理由如下：一、李晓清的房屋系集体土地上的房屋，清镇市人民政府要征收李晓清的房屋，应当先行将集体土地征用，并将集体土地变更为国有土地，然后才能对李晓清的房屋实施征收；并且，如要将集体土地征用为国有土地，应当经过省级人民政府或者国务院批准。但清镇市人民政府并没有先行将集体土地征用为国有土地，更没有省级人民政府和国务院的批准文件。二、征收房屋应当首先发布征地通告，该通告应当由市、县级国土部门在村范围内以书面方式张贴，并在通告中告知征地范围、面积、补偿方式、补偿标准、安置途径、征地用途。但清镇市人民政府均未依法执行，李晓清从未看到过清镇市人民政府发布的征地通告。三、发布征地通告后，清镇市人民政府应当征询村民意见，并告知对征地通告内容有异议的，有权提出听证申请，清镇市人民政府依法应当组织听证。但清镇市人民政府连征地通告都没有告知李晓清，更加谈不上告知其有申请听证的权利。四、清镇市人民政府应当对地籍和地上附着物调查登记，登记表上应当有国土部门工作人员、土地以及地上附着物的所有权人和使用权人的签字。但李晓清从未见过有任何工作人员与其对土地以及地上附着物进行调查登记。五、清镇市人民政府在完成以上程序后，应当拟定“一书四方案”，即：建设用地说明书、农用地转用方案、补充耕地方案、征用土地方案、供地方案。国土部门编写好“一书四方案”后，应当逐级报送省级人民政府或者国务院审批。但李晓清并未看到清镇市人民政府的批准文件。六、清镇市人民政府应当在收到批准文件后十日内发布《征用土地公告》，内容应当包括：征地批准机关、批准文号、批准时间、批准用途、征地补偿标准、农业人员安置途径、办理征地补偿登记的期限、、地点等但清镇市人民政府均未依法发布，更未将上述内容告知李晓清。七、《征用土地公告》后，还应当发布《征地补偿安置方案公告》，并要告知被征地人如对征地补偿方案的内容有异议的，有可在规定的时间内向国土部门申请听证的权利。八、在满足以上程序之后，《征地补偿安置方案》应当报市、县级人民政府审批，并报省国土部门备案。因此，李晓清认为清镇市人民政府作出的“征收房屋的决定”以及“征收房屋安置补偿方案”违反法律规定，李晓清为维护自己的合法权益，特诉至法院，请求：一、确认清镇市人民政府做出的“清镇市2016年争旗冲棚户区改造项目”的征收补偿安置方案违法，并依法撤销；二、本案诉讼费用由清镇市人民政府承担。清镇市人民政府一审辩称：一、李晓清提起诉讼超过起诉期限。李晓清等人针对2016年6月18日公告的《关于清镇市争旗冲棚户区项目范围内房屋的征收决定》所涉及的《关于清镇市争旗冲棚户区项目范围内房屋的征收安置补偿方案》提起行政诉讼。无论是征收决定还是补偿方案都在2016年6月18日进行了公告，并在现场公示。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款的规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”李晓清提起诉讼已经超过起诉期限，请求驳回李晓清的起诉。二、李晓清的诉讼请求理应被驳回。李晓清等人已经对《关于清镇市争旗冲棚户区项目范围内房屋的征收决定》提起行政诉讼，再对《关于清镇市争旗冲棚户区项目范围内房屋的征收安置补偿方案》提起诉讼完全没有必要，因为对安置补偿方案的审查已经包含在另一行政诉讼的审理中。李晓清诉请单独针对《关于清镇市争旗冲棚户区项目范围内房屋的征收安置补偿方案》无法律依据。在国有土地上房屋征收与补偿问题上，对被征收人产生直接影响的是房屋征收决定和补偿决定，对房屋征收决定和补偿决定不服的，被征收人可以通过依法申请行政复议或者提起行政诉讼直接实现权利救济，人民法院对补偿决定的审查也包括对征收补偿方案的附带审查，足以保障被征收人的合法权利。因此，征收补偿方案不能单独对被征收人的权利义务产生实际影响。本案李晓清请求撤销《关于清镇市争旗冲棚户区项目范围内房屋的征收安置补偿方案》,该补偿方案系征收决定的前置阶段性行为，属于征收程序中附属于征收决定的不可分割、不可单独成立的部分，因此李晓清的诉讼请求不符合法律规定，理应被驳回。综上，李晓清的起诉超过起诉期限，诉讼请求不能成立，请求法院依法驳回李晓清起诉。一审法院认为，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；……”之规定，本案李晓清向法院提起行政诉讼，诉请确认清镇市人民政府做出的“清镇市2016年争旗冲棚户区改造项目”的征收补偿安置方案违法，并依法撤销。因李晓清诉请撤销的该征收补偿安置方案系由房屋征收部门拟定并由征收主体公布用于征求意见的、属于行政机关为作出行政行为而实施的过程性行为，故按照上述法律法规的规定，不属于行政诉讼的受案范围。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条“提起诉讼应当符合下列条件：。（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖”之规定，李晓清的起诉不符合法定的起诉条件，依法应予以驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……人民法院经过阅卷、调查和询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉”之规定，裁定驳回李晓清的起诉。本案不收取案件受理费。一审宣判后，李晓清不服，向本院提起上诉。请求：1.撤销一审裁定；2.确认清镇市人民政府作出的“清镇市2016年争旗冲棚户区改造项目”的征收补偿安置方案违法；3.本案一、二审诉讼费由被上诉人承担。主要事实及理由为：1.涉案征收补偿方案系行政行为，属于行政诉讼受案范围；2.涉案征收补偿方案违法并对其权利义务造成实际影响；3.参照《国务院法制办办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》（国法[2011]35号），涉案征收补偿方案属于行政复议受案范围，亦可以就其提起行政诉讼。被上诉人清镇市人民政府在二审法定期限内未提交书面答辩意见。本院认为，本案涉案土地如系集体土地，李晓清未经裁决程序，就涉案征收补偿方案直接向人民法院提起行政诉讼于法无据，一审法院裁定驳回其起诉并无明显不当，本院依法予以维持；本案涉案土地如系国有土地，涉案征收补偿方案的合法性是通过在房屋征收决定或者补偿决定争议中作为被诉行为合法性全面审查的内容之一进行审查，即被征收人对征收补偿方案有异议的司法救济途径是通过对征收决定或者补偿决定提起起诉的方式进行，故李晓清单独对涉案征收补偿方案提起行政诉讼亦于法无据，一审法院裁定驳回其起诉亦无明显不当，本院依法予以维持。综上，一审裁定适用法律正确、审判程序合法、裁判结果正确，本院依法予以维持。上诉人李晓清的上诉理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 黄 瑶审判员 邱兴琼审判员 龙 雨二〇一九年四月十九日法官助理邓玉婷书记员马如意