银 川 铁 路 运 输 法 院行 政 判 决 书   （2019）宁8601行初30号原告宁夏宁东恒祥达商贸有限公司，住所地：宁夏回族自治区灵武市。法定代表人：马清，该公司总经理。委托代理人：张涛、黄磊，宁夏天盛律师事务所律师。（特别授权代理）被告灵武市宁东镇人民政府，住所地：宁夏回族自治区灵武市宁东镇企业总部大楼**。法定代表人：张志宁，该镇镇长。委托代理人：叶凯楠、杨凡，宁夏辅德律师事务所律师。（特别授权代理）被告宁夏回族自治区宁东能源化工基地管理委员会综合执法局，住所地：宁夏回族自治区灵武市宁东镇宁东能源化工基地企业办公大楼。单位负责人：蒋筱宁，该局主要负责人。委托代理人：陈曦、高聪，宁夏浩晟律师事务所律师。（特别授权代理）第三人灵武市宁东镇回民巷村村民委员会，住所地：宁夏回族自治区灵武市宁东镇回民巷村。法定代表人：杨伏，该村委会主任。委托代理人：李慧、杨宝有，北京市中银（银川）律师事务所。（特别授权代理）原告宁夏宁东恒祥达商贸有限公司（以下简称为恒祥达商贸公司）不服被告灵武市宁东镇人民政府（以下简称宁东镇政府）、宁夏回族自治区宁东能源化工基地管理委员会综合执法局（以下简称宁东管委会综合执法局）强制拆除决定，于2019年1月9日向本院起诉，本院于2019年1月10日受理后，向被告送达起诉状副本及应诉通知书，并通知灵武市宁东镇回民巷村村民委员会（以下简称回民巷村委会）作为有利害关系的第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2019年2月26日公开开庭进行了审理。原告恒祥达商贸公司法定代表人马清及委托代理人张涛、黄磊，被告宁东镇政府规划建设土地办主任卢建宁，委托代理人叶凯楠、杨凡，被告宁东管委会综合执法局城管副大队长沈瑞军，委托代理人陈曦、高聪，第三人回民巷村委会的委托代理人李慧、杨宝有到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告宁东镇政府与被告宁东管委会综合执法局于2018年7月31日共同作出宁东镇强拆字（2018）066号《强制拆除决定书》。认定原告恒祥达商贸公司在指定期限内未自行拆除在宁东镇回民巷村构建的建筑物、构筑物，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条和《中华人民共和国行政强制法》第四十四条的规定，决定自2018年7月31日起依法强制拆除，代履行费用由恒祥达商贸公司承担。在强制拆除之日前，被拆除建筑物内的所有物品，须恒祥达商贸公司自行清理完毕。原告恒祥达商贸公司诉称，2011年宁东镇政府在回民巷村设立储煤园区，原告受灵武市政府招商邀请在该园区投资建设洗煤储煤企业，宁东镇政府承诺包括原告在内的一百二十余家投资企业可先开工建设经营后再行补办批复许可。原告先后整理三十亩土地建设厂区用于经营洗煤储煤业务，并响应宁东镇政府号召，参与集资二百余万元修建了园区道路，自2011年开始向第三人缴纳土地租赁费，2013年工商登记部门为原告核发了营业执照。2018年7月底，原告在本企业院墙上发现张贴的宁东镇强拆字（2018）066号《强制拆除决定书》，得知原告已建成八年的厂区及地上建筑物、构筑物系违法建筑，并将予以强制拆除。原告于2011年在回民巷村投资设厂到2018年7月底，宁东管委会综合执法局与宁东镇政府及其下设单位亦多次实地走访，从未认定和告知厂区建筑系违法建筑，在八年后才提出属违法建筑。被告行政行为程序严重违法，在原告毫不知情的情况下，被告自行将《强制拆除决定书》张贴在原告厂区外墙上，其送达方式违反了相关法律规定，且《强制拆除决定书》中没有告知原告有权进行陈述和申辩。在《强制拆除决定书》注明的复议及诉讼期间内，被告采用停水、停电、断路等方式迫使原告无法正常经营，关门歇业。二被告行为实体违法、程序违法，并给原告带来了巨大的经济损失，侵害了原告的合法权益。现原告起诉请求判令：1、被告宁东镇政府与被告宁东管委会综合执法局作出的宁东镇强拆字〔2018〕066号《强制拆除决定书》违法；2、本案诉讼费由被告承担。被告宁东镇政府辩称， 2018年6月11日，宁东管委会印发宁东管办发〔2018〕92号《关于印发的通知》，要求对老旧煤厂存在的环保、土地、安全、工商等违法违规情况进行整治，采取联合执法的方式，对违法违规企业予以关停、限期清理。2018年6月，在宁东镇政府与宁东管委会综合执法局联合巡查中，发现原告的煤厂存在违法违规情形。经进一步核实，形成了书面的《询问（调查）笔录》，原告煤厂所占用的土地为租用宁东镇回民巷村的集体土地，土地原貌为沙丘，地上房屋等建筑物没有经过行政审批程序，也没有依法取得建设工程规划许可证、国有土地使用权证、临时建设手续等，已违反《中华人民共和国城乡规划法》的规定。2018年7月18日，宁东镇政府与宁东管委会综合执法局联合下发了《违法建筑物限期拆除公告》，并在原告违建厂房所在地予以张贴公示。次日，宁东镇政府通过电话通知原告领取《限期拆除通知书》（宁东镇限拆决字〔2018〕第075号），在无法电话联系原告情形下，将该通知书留置送达到原告的煤厂，并告知原告私自建设的房屋属于违法建筑，应在通知之日起的三日内自行拆除。2018年7月25日宁东镇政府对原告下发《催告通知书》（宁东镇催告字〔2018〕065号），要求原告于2018年7月28日前履行,但原告依然拒绝履行拆除义务。2018年7月31日，宁东镇政府向原告下发《强制拆除决定书》（宁东镇强拆字〔2018〕066号），决定自2018年7月31日起依法强制拆除。因原告对上述法律文书拒签，宁东镇政府采取了在涉案违法建筑现场张贴法律文书的方式予以通知及留置送达，并留存有现场照片和执法记录仪的视频记录。综上，原告的房屋建筑物属于违法建筑，宁东镇政府对原告做出相应的强制拆除行为符合《城乡规划法》、《行政强制法》等相关法律的实体规定以及程序要求，不存在违法行为，请求驳回原告的诉讼请求。被告宁东管委会综合执法局辩称，一、宁东镇强拆字〔2018〕第066号《强制拆除决定书》不属于人民法院行政诉讼的受理范围；宁东镇强拆字〔2018〕第066号《强制拆除决定书》是原告不拆除违法建筑时，将由行政机关代为履行拆除违法建筑的具体行政行为。在宁东管委会综合执法局未实施强制拆除的情形下，没有对原告的权利义务产生限制或添加负担。二、宁东管委会综合执法局是宁夏宁东化工基地管理委员会下属综合执法机构，根据宁夏回族自治区机构编制委员会宁编发〔2012〕109号《关于调整自治区宁东能源化工基地管理委员会部分事业机构编制事项的通知》，明确负责宁东基地区域内行政执法相关工作的监督检查、受理举报、投诉并依法查处。三、原告煤场所建设建筑物、构筑物没有办理任何行政批准或许可手续，也没有依法取得建设工程规划许可证、国有土地使用权证、临时建设手续，涉案建筑物、构筑物属于违法建筑，宁东管委会综合执法局依法定职权作出的宁东镇强拆字〔2018〕第066号《强制拆除决定书》证据充分、适用法律正确。四、宁东管委会综合执法局作出宁东镇强拆字（2018）第066号《强制拆除决定书》程序合法。五、原告起诉的理由缺乏事实和法律依据。原告起诉理由不属于人民法院受理范围，请求驳回原告诉讼请求。第三人回民巷村委会述称，原告于2012年开始在回民巷村集体所属土地上从事煤炭经销，占用土地的同时一直未与第三人签订土地租赁协议，并持续拖欠土地租赁费用。原告强占第三人所有土地从事经营活动没有合同及法律依据。原告在第三人所属土地上建设厂房，未依法申请办理临时用地和建设手续，属于违建行为，必须无条件退出，拆除并恢复土地原状。第三人协助宁东镇政府、宁东管委会综合执法局于2018年7月向原告书面送达《期限拆除通知书》《违法建筑物限期拆除公告》《强制拆除决定书》，原告接到上述通知后，已自行拆除地面建筑，恢复原状，请求驳回原告诉讼请求。经审理查明，原告恒祥达商贸公司于2011年开始在回民巷村集体所属土地上从事煤炭经销，土地原貌为沙丘，原告在没有取得建设工程规划许可证、临时建设手续等行政批准或许可手续的情况下先后整理三十亩土地，建设砖房6间、彩钢房1间、彩钢车间1间等建筑物和构筑物用于洗煤储煤业务的经营。2013年9月18日工商管理部门为原告核发了营业执照。2018年6月，宁东镇政府与宁东管委会综合执法局在联合巡查中，发现原告恒祥达商贸公司的煤厂存在违法违规情形，经调查核实，确认原告煤厂所占用的土地为租用宁东镇回民巷村的集体土地，其厂区内的地上建筑物、构筑物均未取得建设工程规划许可、临时建设许可，已违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第四十一条、第四十四条的规定。2018年7月19日，宁东镇政府与宁东管委会综合执法局联合下发了《违法建筑物限期拆除公告》，并在原告厂房所在地张贴公示。同日，宁东镇政府与宁东管委会综合执法局共同作出宁东镇限拆决字〔2018〕第075号《限期拆除通知书》，责令原告于三日内拆除宁东镇回民巷村建设的违法建筑，逾期不拆除，将依法拆除。2018年7月25日，宁东镇政府与宁东管委会综合执法局共同作出宁东镇催告字〔2018〕065号《催告通知书》，要求原告于2018年7月28日前履行，并告知原告如有异议，在3日内进行陈述和申辩。2018年7月31日，宁东镇政府与宁东管委会综合执法局共同作出宁东镇强拆字〔2018〕066号《强制拆除决定书》，决定对恒祥达商贸公司违法建筑物自2018年7月31日起强制拆除。上述法律文书因原告厂区无人值守，无法联系，由宁东镇政府与宁东管委会综合执法局工作人员在送达回证上注明公告送达后，将上述法律文书张贴于原告厂区建筑物外墙上另查明，在本案审理期间，原告涉案厂区内的地上建筑物、构筑物已拆除。上述事实，有当事人的陈述及原告提交的《企业法人营业执照》、拆除现场照片十一张，被告宁东镇政府、宁东管委会综合执法局提交的宁东管办发〔2018〕92号《关于印发的通知》、《关于调整自治区宁东能源化工基地管理委员会部分事业机构编制事项的通知》、《自治区宁东能源化工基管委会主任办公会议纪要》、宁东基地管委会办公室宁东管办发〔2018〕92号《关于印发的通知》、《宁东基地煤场综合治理实施方案》、《询问（调查）笔录》、《违法建筑物限期拆除公告》、《限期拆除通知书》、《催告通知书》、《强制拆除决定书》、《送达回证》、执法记录仪视频6个和照片5张等证据在案为凭，予以印证。原告提交的收据、《工商示警通知书》、《催证土地租赁费的通知》、《关于违建项目的公告》与本案审理不具有关联性，本院不予采信。本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定：在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。第四十一条第一款规定：在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的，建设单位或者个人应当向乡、镇人民政府提出申请，由乡、镇人民政府报城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。第四十四条规定：在城市、镇规划区内进行临时建设的，应当经城市、县人民政府城乡规划主管部门批准。临时建设影响近期建设规划或者控制性详细规划的实施以及交通、市容、安全等的，不得批准。临时建设应当在批准的使用期限内自行拆除。临时建设和临时用地规划管理的具体办法，由省、自治区、直辖市人民政府制定。《宁夏回族自治区城镇规划区临时建设和临时用地规划管理办法》 第八条规定：在镇规划区内进行临时建设或者临时用地的，应当向镇人民政府提出申请，由镇人民政府审核后，报县（市）人民政府城乡规划主管部门依照本办法第六条、第七条规定办理审批手续。本案中，恒祥达商贸公司于2011年开始在回民巷村先后整理三十亩土地，建设砖房6间、彩钢房1间、彩钢车间1间等建筑物和构筑物从事煤炭经销，至今未能取得取得建设规划许可证和建设工程规划许可证，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第四十一条、第四十四条的规定。宁东镇政府和宁东管委会综合执法局对恒祥达商贸公司在回民巷村建设的建筑物和构筑物进行调查核实后，认为该建筑物和构筑物属违法的建筑物、构筑物，决定进行拆除时，应当按照《中华人民共和国城乡规划法》和《中华人民共和国行政强制法》的规定行使行政权力。《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。宁夏回族自治区机构编制委员会《关于调整自治区宁东能源化工基地管理委员会部分事业机构编制事项的通知》（宁编发[2012]109号）的规定中明确宁东管委会综合执法局享有对宁东基地区域内违法建设进行调查、处罚和强制拆除的职权。结合上述法律规定，对违法的建筑物、构筑物，应遵循限期当事人自行拆除，在符合法定条件下才可由行政机关强制拆除。本案中，宁东镇政府和宁东管委会综合执法局于2018年6月对恒祥达商贸公司在回民巷村的建筑物、构筑物进行调查核实，于2018年7月19作出《限期拆除通知书》，责令恒祥达商贸公司三日内自行拆除，2018年7月25日作出《催告通知书》，要求恒祥达商贸公司在7月28日前履行，2018年7月31日作出《强制拆除决定书》，决定强制拆除。上述行为的先后顺序，符合《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十七条的规定。《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务，催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。第三十八条规定，催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。当事人拒绝接收或者无法直接送达当事人的，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定送达。《中华人民共和国民事诉讼法》第八十五条规定，送达诉讼文书，应当直接送交受送达人。受送达人是公民的，本人不在交他的同住成年家属签收;受送达人是法人或者其他组织的，应当由法人的法定代表人、其他组织的主要负责人或者该法人、组织负责收件的人签收;受送达人有诉讼代理人的，可以送交其代理人签收；受送达人已向人民法院指定代收人的，送交代收人签收。第八十六条规定，受送达人或者他的同住成年家属拒绝接收诉讼文书的，送达人可以邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场，说明情况，在送达回证上记明拒收事由和日期，由送达人、见证人签名或者盖章，把诉讼文书留在受送达人的住所；也可以把诉讼文书留在受送达人的住所，并采用拍照、录像等方式记录送达过程，即视为送达。第九十二条规定，受送达人下落不明，或者用本节规定的其他方式无法送达的，公告送达。自发出公告之日起，经过六十日，即视为送达。本案中，宁东镇政府和宁东管委会综合执法局在作出法律文书后，以恒祥达商贸公司没有正常经营，厂区无人值守，法定代表人的电话无人接听或关机为由，采取在厂区张贴并现场拍照和录制视频的方式进行送达，不符合《中华人民共和国民事诉讼法》中关于“受送达人拒绝接收相关文书，将文书留在受送达人的住所，并采用拍照、录像等方式记录送达过程，即视为送达”和“受送达人下落不明，或者用本节规定的其他方式无法送达的，公告送达”的规定，在未能有效保障恒祥达商贸公司正常行使陈述和申辩权利的情形下，直接作出《强制拆除决定书》，属行政程序违法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：  确认被告灵武市宁东镇人民政府与宁夏回族自治区宁东能源化工基地管理委员会综合执法局于2018年7月31日作出的宁东镇强拆字〔2018〕066号《强制拆除决定书》违法；案件受理费50元，由被告灵武市宁东镇人民政府与宁夏回族自治区宁东能源化工基地管理委员会综合执法局共同负担。如不服本判决，可以在本判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于宁夏回族自治区银川市中级人民法院。    审 判 长    孙振华审 判 员    严辉审 判 员    沈丽颖二〇一九年四月八日 法官助理    马晓雪书 记 员    吕瑞  附：本判决适用的相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条  行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。