贵州省安顺市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）黔04行终56号上诉人（原审被告）安顺市西秀区旧州镇人民政府。住所地：安顺市西秀区旧州镇东街政府大院。法定代表人黄兴旺，镇长。委托代理人金家特，贵州慎行律师事务所律师。被上诉人（原审原告）幸刚青，男，1965年11月28日生，汉族，住贵州省安顺市西秀区。委托代理人郑斌，贵州蕴诚律师事务所律师。委托代理人余佳洲，贵州蕴诚律师事务所律师。上诉人安顺市西秀区旧州镇人民政府（以下简称旧州镇政府）因土地行政强制一案，不服贵州省镇宁布依族苗族自治县人民法院（2018）黔0423行初66号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。原判认定：2014年3月1日，原告幸刚青与被告旧州镇政府签订土地承包合同，将该镇碧波居委会、文星村、把士村、仙人村等流转的耕地面积80亩(以实际流转面积为准)承包给原告幸刚青用于种植业生产经营，承包期限二十年（自2014年1月1日至2033年12月31日止），后原告在其流转承包的土地种植果树（猕猴桃等）从事种植生产经营。2018年1月15日，安顺市西秀区人民政府办公室下发《关于印发〈旧州镇屯堡特色加工生产线建设项目征地拆迁补偿安置方案〉的通知》（西府办发[2018]119号）附相关补偿指导标准，同年1月26日，被告旧州镇政府发布《关于安顺屯堡食品文化园建设项目征地通告》，同时将征地相关情况登记造册予以公示，原告幸刚青位于旧州镇碧波居委会蜂子坡流转经营的土地(面积:18.6563亩)在征收范围内。2018年3月9日，被告旧州镇政府向原告幸刚青送达告知书，限原告于2018年3月25日前到被告处办理地上附着物补偿手续，逾期未办理的，将视为自动放弃，被告将强制对拟征地块地上附着物进行清理，同时告知原告不服该决定，申请行政复议和提起诉讼的期限。原告因对补偿标准有异议，未与被告办理地上附着物补偿手续及交付土地。2018年3月30日，被告旧州镇政府组织相关人员对原告位于旧州镇碧波居委会蜂子坡的流转土地上的附着物强制铲除。同年6月14日，原、被告对其地上附着物进行了清点、并制作清单经双方签字确认。原判认为：《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。《中华人民共和国行政强制法》第十三条规定，行政强制执行由法律设定，法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。据此，在集体土地征收中，法律并未赋予行政机关强制执行权，故被告旧州镇政府不具有对征收土地强制执行职权，其对原告幸刚青经营的土地及地上附着物实施的强制行为属于超越职权。鉴于该行为不具有可撤销的内容，依法予以确认违法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第四项、第七十四条第二款第一项规定，判决：确认被告旧州镇政府于2018年3月30日对原告幸刚青经营的位于旧州镇碧波居委会蜂子坡流转土地上附着物强制铲除的行为违法。案件受理费50元，由被告旧州镇政府承担。判决书送达后，上诉人旧州镇政府不服，上诉称：一、《中华人民共和国行政强制法》第二条规定：“本法所称行政强制，包括行政强制措施和行政强制执行。行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。行政强制执行，是指行政机关或者行政机关申请人民法院，对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制履行义务的行为。”本案中，旧州镇政府根据原安顺市国土资源局西秀分局等行政机关用地文件及安顺市西秀区人民政府关于《旧州镇屯堡特色食品加工生产线建设项目拆迁补偿安置方案》的通知等相关文件依法对案涉土地进行征收，其行为属于土地征收具体实施行为，土地征收的行为涉及到土地补偿和土地转用两个法律行为，前者属于民事财产权民事行为，后者属于土地收储及土地性质转变行政行为。该行为虽具有一定的行政强制性，但明显有别于行政强制法所规定的行政强制行为。故原审认定旧州镇政府对案涉土地的征收属于行政强制行为错误。二、《征收土地公告办法》第九条规定：“被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人对征地补偿、安置方案有不同意见的或者要求举行听证会的，应当在征地补偿、安置方案公告之日起10个工作日内向有关市、县人民政府土地行政主管部门提出。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。”本案中，幸刚青是对补偿标准不服，其诉请应通过行政听证等方式处理，该案不属于人民法院受案范围。三、案涉土地原属于旧州镇碧波居委会、文星村等集体用地，旧州镇政府已经与上述集体组织及原承包村民签订征收补偿协议并补偿完毕，旧州镇政府有权对案涉土地实施具体征收处置措施。四、幸刚青是从旧州镇政府处承包的案涉土地，其仅享有案涉土地的用益物权。根据双方合同约定，如遇案涉土地征收其负有配合的义务并根据合同约定取得赔偿的权利，其无权就案涉土地征收提出异议。五、旧州镇政府根据《征收土地公告办法》及《中华人民共和国土地管理法实施条例》对案涉土地实施征收符合法律规定，原审认定旧州镇政府征用土地行为违法错误，请求二审法院撤销原判，依法改判驳回幸刚青的诉请。幸刚青二审答辩称：一、幸刚青对种植猕猴桃的土地享有合法的使用权，对案涉猕猴桃树享有合法的所有权。行政主体必须按照法律规定的程序，在职权范围内行使职权。旧州镇政府不具有强行铲除猕猴桃树的职权，因此，旧州镇政府的强制行为已违法。二、强制铲除行为与征收行为是两个概念。幸刚青是请求确认强制铲除行为违法，并不是对征收行为的意见。旧州镇政府认为其补偿了原土地承包经营权人，就有权任意处置毁损幸刚青对猕猴桃树享有的合法权益是错误。三、本案审查的重点是旧州镇政府强制铲除、毁损幸刚青种植的猕猴桃树的行为是否违法，至于旧州镇政府之前的征收行为是否合法与本案无关。综上，一审认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院维持原判。当事人一审提交的证据材料已随案移送本院。经审查，一审判决认证正确，本院予以确认。本院经审理查明的案件事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为：本案争议焦点是旧州镇政府强制铲除幸刚青种植的猕猴桃树的行为是否属于行政强制行为以及该行为是否合法公正合理。《中华人民共和国行政强制法》第二条规定：“本法所称行政强制，包括行政强制措施和行政强制执行。行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。行政强制执行，是指行政机关或者行政机关申请人民法院，对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制履行义务的行为。”本案中，旧州镇政府2018年3月9日向幸刚青送达告知书，告知幸刚青于2018年3月25日前到旧州镇政府办理地上附着物补偿手续，逾期不办理，视为自动放弃，将强制对案涉地块地上附着物进行清理。幸刚青不履行该行政决定，旧州镇政府强制铲除案涉地块的地上附着物猕猴桃树，属于行政强制执行行为。《中华人民共和国行政强制法》第十三条规定，行政强制执行由法律设定，法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。本案中，在集体土地征收过程中，法律并未赋予行政机关强制执行权，旧州镇政府不具有对征收土地强制执行职权。幸刚青拒不交出案涉土地，应由县级以上人民政府土地行政管理部门申请人民法院强制执行。旧州镇政府强制铲除案涉地块地上附着物猕猴桃树，已超越职权，依法属于违法行为。综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，处理并无不当，应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人安顺市西秀区旧州镇人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  肖帮华审判员  洪 云审判员  阮素芬二〇一九年四月十八日法官助理齐艳书记员汤晓燕