贵州省黔西南布依族苗族自治州中级人民法院 民 事 判 决 书 (2018)黔23民终1264号 上诉人（原审被告）：雷杰，男，1972年11月23日生，汉族，贵州省贞丰县人，住贞丰县。 上诉人（原审被告）：卢兰英，女，1974年12月21日生，汉族，贵州省贞丰县人，住贞丰县。（雷杰之妻）。 被上诉人（原审原告）：王兴正，男，1973年8月17日生，布依族，贵州省贞丰县人，住贞丰县。 委托诉讼代理人：胡权，贵州驭龙律师事务所律师，代理权限：特别授权。 上诉人雷杰、卢兰英因与被上诉人王兴正确认合同无效纠纷一案，不服贵州省贞丰县人民法院(2017)黔2325民初916号民事判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，进行了审理。本案现已审理终结。 雷杰、卢兰英上诉请求：1、依法撤销原审判决，改判《门面地基转让协议书》有效；依法撤销原审判决第二项，改判上诉人不向被上诉人返还门面地基转让款22万元；2、一、二审诉讼费由被上诉人承担。 事实及理由：一、一审法院认定双方当事人签订的《门面地基转让协议》无效系适用法律错误。首先，本案诉争的门面安置权，是土地被征收后政府对被征收人的补偿，虽然是划拨取得土地使用权，但与通过《城市房地产管理法》第二十二条、第二十三条的规定取得的土地使用权，两种划拨取得方式具有明显不同。其次，结合《关于贞丰县2010年至2013年因征地所产生的划地安置补偿办法》及贞府办函（2017）5号文件，可知贞丰县关于门面安置的政策还在落实阶段，政府及税务部门尚未通知双方当事人缴纳相关税费，且双方当事人尚未过户，未达到缴纳相关税费的条件。再次，合同法第五十二条第（五）项规定，违反法律、行政法规的强制性规定的合同无效。本案中，双方当事人所签订的《门面地基转让协议》，其内容并没有违反法律、行政法规的强制性规定，到目前为止，还没有法律或行政法规对拆迁安置权转让的禁止性规定。二、《门面地基转让协议》是双方当事人的真实意思表示，不存在欺诈、胁迫的行为，而且双方已经开始履行自己的权利和义务，只是政策原因致《门面地基转让协议》尚未履行完毕。被上诉人对具体安置地点、安置方式等要由政府有关部门划定为准的政策是明知的，由于协议的履行需要以政策配套，这也是双方未明确履行期限及尚未全部履行合同义务的原因。三、上诉人与被上诉人在《门面地基转让协议》上对交易风险的承担已经明确约定，一审法院将安置地已经不存在等同于《门面地基转让协议》无法继续履行，明显系事实认定错误。与本案诉争的类似的安置权，政府已经通过门面安置或货币补偿的方式正在分批次进行补偿，《门面地基转让协议》并非无法继续履行，只是履行方式可能因为政策的原因会有所调整。 王兴正辩称：原审法院认定事实清楚，据以认定事实的证据充分，适用法律正确，上诉人的上诉理由不成立，请求二审法院驳回上诉，维持原判。一、双方当事人签订的《门面地基转让协议书》属于无效合同。该协议第四条约定“本协议签订后，该门面地基的土地使用权和所有权将永远归乙方所有”的规定，违反《土地管理法》第二条的规定，且雷杰、卢兰英并没有取得拟转让的土地使用权，依法不能转让，转让行为不受法律保护。涉案土地为划拨方式取得，依法需缴纳补偿、安置等费用才取得土地使用权。雷杰、卢兰英未缴纳相关费用，故并未取得涉案土地的使用权，也未取得土地使用权证书。二、一审法院确认《门面地基转让协议书》无效，判决雷杰、卢兰英返还22万元给王兴正证据充分，适用法律正确。 王兴正向一审法院起诉请求：1、确认王兴正与雷杰、卢兰英签订的《门面地基转让协议书》无效；2、雷杰、卢兰英返还王兴正“门面地基”转让款人民币22万元；3、雷杰、卢兰英支付王兴正利息人民币18746元（2014年3月25日至起诉之日止，共三年零36天的利息，按照中央银行发布的存款基准利率，三年存款年利率为2.75%计算），至本息清偿完毕为止；4、诉讼费由雷杰、卢兰英承担。 一审法院查明，1997年，雷杰与卢兰英通过流转方式取得案外人韦启伦位于贞丰县珉谷镇金都小区对面的承包的责任田0.62亩。同年，案外人张金胜、周元秀亦通过流转方式取得案外人韦启伦位于贞丰县珉谷镇金都小区对面的承包的责任田0.69亩。上述土地已经于2002年6月被贵州省贞丰县人民政府因城市建设用地需要而征收，上述案外人张金胜、周元秀与雷杰、卢兰英均得到政府按照每亩19600元的标准予以支付的征地补偿款。2010年，贵州省贞丰县人民政府又对上述被征收土地予以再次补偿，并于2010年1月6日发布了贞府发【2010】1号文件《贞丰县人民政府文件》规定，该规定明确：对1980年土地承包后至2006年前，县城因城市建设需要，由贞丰县城建领导小组、城建指挥部、新区工委、金城公司按照国家政策依法对集体土地征收为国有土地并进行城市建设，未得到门面安置的农民，按照被征收土地面积多少进行门面安置或进行补差。2010年，雷杰通过转让方式得到案外人张金胜、周元秀位于贞丰县珉谷镇金都小区对面承包的责任田0.69亩。雷杰以上述两处土地向贞丰县人民政府申请门面安置，贞丰县城市建设征地拆迁遗留问题安置办公室于2010年6月25日向雷杰下发编号为塔山村84号《征地面积确认书》，确认书内容为：“经核实，因城市建设需要，贞丰县城新区工委于2002年征用你户土地1.3086亩（872.4平方米），根据贞府发【2010】1号文件规定，可在南城新区商业安置区有偿划拨壹个门面（沿街长4米，进深15米）。” 2014年3月25日，王兴正与雷杰、卢兰英签订《门面地基转让协议书》，约定：“一、甲方（雷杰）自愿将贞丰县城新区工委于2002年征用你户土地1.3086亩（872.4平方米），根据贞府发【2010】1号文件规定，可在南城新区商业安置区有偿划拨壹个门面（沿街长4米，进深15米）（具体安置地点由政府有关部门划定为准）（征地面积确认书为塔山村084号）。转让给乙方（王兴正）、二、该壹个门面地基的转让款为人民币贰拾贰万元（220000.00元）整……三、甲方转让给乙方的票据必须是真实的。……”另还约定，在今后政府安置门面时，安置给雷杰、卢兰英的门面的所有权和使用权归王兴正所有，雷杰方在接到政府通知交付门面的配套费和划门面的信息时，雷杰方要第一时间通知王兴正，今后王兴正无论是将该门面地基转让给他人或自己建房，或政策性改变被征收，政府另外对该门面地基有无补偿，不管对王兴正是有益或损失，全归王兴正享受或承担，与雷杰方无关。协议签订后，王兴正按照约定支付了雷杰、卢兰英22万元，雷杰出具了金额为22万元的《收条》一张给王兴正。另，王兴正与雷杰、卢兰英签订《门面地基转让协议书》中，协议尾部乙方签字处有案外人王建签名，经核实，王建系在场人。 另查明：贞丰县城市建设征地拆迁遗留问题安置办公室系贞丰县人民政府设置的一个临时机构，现已撤销。 再查明：贵州省贞丰县人民政府至今尚未出台新的文件确定编号为塔山村084号《征地面积确认书》中有偿划拨门面土地的具体位置，指定安置在南城新区商业安置区的安置地已经不存在，是否安置，如何安置，贞丰县人民政府尚未作出决定。 又查明：雷杰如要实际取得该门面的使用权，需缴纳相应的市政基础设施配套费，如存在买卖，还要缴纳土地出让金、土地增值税等等相关费用。 一审法院认为：本案争议焦点为：一、双方签订的《门面地基转让协议书》是否为无效合同；二、雷杰、卢兰英是否应当返还王兴正支付的转让价款22万元，并支付王兴正利息人民币18746元（2014年3月25日至起诉之日止，共三年零36天的利息，按照中央银行发布的存款基准利率，三年存款年利率为2.75%计算），至本息清偿完毕为止。 关于争议焦点一，本案涉案土地性质为商业兼住宅用地，取得方式为划拨，根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十三条“土地使用权划拨，是指县级以上人民政府依法批准，在土地使用者缴纳补偿，安置等费用后将该幅土地交付其使用，或者将土地使用权无偿交付给土地使用者的行为。”2010年6月25日，贵州省贞丰县人民政府向雷杰下发了编号为塔山村084号《征地面积确认书》，《征地面积确认书》明确了雷杰可在南城新区商业安置区以有偿（需纳相应的市政基础设施配套费）划拨的方式得到一个门面。经核实，第三人经买卖取得该土地使用权的，除了需缴纳市政基础设施配套费外，还需缴纳土地出让金、土地增值税等相关费用。2014年3月25日，王兴正与雷杰、卢兰英签订《门面地基转让协议书》，对该案门面土地进行了买卖。在本案中，本院认为，政府划拨土地给土地使用权人，系对土地使用权人的一种补偿行为，土地使用权人仅需缴纳相应的市政基础设施配套费就能取得该门面土地的使用权，现双方当事人又签订了买卖协议，将土地的使用权予以转让，当事人的该转让行为损害了国家的利益，应属无效合同，且《征地面积确认书》指定的安置点南城新区商业安置区的安置地已经不存在，双方当事人签订的《门面地基转让协议书》中合同履行标的物已丧失，故当事人对该合同现已无法继续履行相应的权利义务。综上，本院对王兴正要求确认其与雷杰签订的《门面地基转让协议书》无效的诉讼请求依法予以支持。 关于争议焦点二，因双方当事人签订的《门面地基转让协议书》系无效合同，根据《中华人民共和国合同法》第五十八条“合同无效或者撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；……”故王兴正支付给雷杰、卢兰英的转让价款22万元，雷杰、卢兰英应当依法予以返还给王兴正，故本院对王兴正要求雷杰、卢兰英返还“门面地基”转让款22万元的诉讼请求依法予以支持；对王兴正要求雷杰、卢兰英支付其利息人民币18746元（2014年3月25日至起诉之日止，共三年零36天的利息，按照中央银行发布的存款基准利率，三年存款年利率为2.75%计算），至本息清偿完毕为止的诉讼请求，因双方当事人签订的《门面地基转让协议书》系无效合同，根据《中华人民共和国合同法》第五十六条“无效的合同或者被撤销的合同自始没有法律约束力”，因当事人的转让行为违反了法律的强制性规定，致使双方签订的协议无效，双方当事人均有过错，现王兴正要求雷杰、卢兰英支付利息，于法无据，法律不予保护，故对王兴正的该项诉讼请求依法不予支持。 据此，依照《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十三条、《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第九条、《中华人民共和国合同法》第五十六条之规定，判决如下： 一、王兴正与雷杰、卢兰英签订的《门面地基转让协议书》无效。 二、在本判决生效之日起十五日内由雷杰、卢兰英向王兴正返还门面地基转让款人民币22万元。 三、驳回王兴正的其他诉讼请求。 案件受理费2440元，由雷杰、卢兰英负担1860元，由王兴正负担580元。 二审查明，1997年，雷杰与卢兰英通过流转方式取得案外人韦启伦位于贞丰县珉谷镇金都小区对面的承包的责任田0.62亩。上述土地已经于2002年6月被贵州省贞丰县人民政府因城市建设用地需要而征收并领取补偿款。2010年，贵州省贞丰县人民政府于2010年1月6日发布了贞府发【2010】1号文件《贞丰县人民政府文件》规定，该规定明确：对1980年土地承包后至2006年前，县城因城市建设需要，由贞丰县城建领导小组、城建指挥部、新区工委、金城公司按照国家政策依法对集体土地征收为国有土地并进行城市建设，未得到门面安置的农民，按照被征收土地面积多少进行门面安置或进行补差。其中凡被征土地面积在1亩至1.5亩的农户，可在南城新区安置小区内有偿划拨一个门面（沿街延长米4米，进深15米），其划拨价格为延长米6000元／米，并给予20%的优惠。2010年6月24日，雷杰与案外人张金胜、周元秀签订了《门面安置权转让协议》，张金胜、周元秀有0.64亩土地、雷杰有0.62亩土地均位于贞丰县珉谷镇金都小区内，双方自愿将各自的被征土地合并在一起共同向相关部门申请壹个门面的安置权，张金胜、周元秀自愿将自己享有该门面二分之一份额的安置权以价3万元转让给雷杰。2010年6月25日贞丰县城市建设征地拆迁遗留问题安置办公室向雷杰下发编号为塔山村084号《征地面积确认书》，确认书内容为：“经核实，因城市建设需要，贞丰县城新区工委于2002年征用你户土地1.3086亩（872.4平方米），根据贞府发【2010】1号文件规定，可在南城新区商业安置区有偿划拨壹个门面（沿街长4米，进深15米）。” 2014年3月25日，王兴正与雷杰、卢兰英签订《门面地基转让协议书》，约定：“一、甲方（雷杰）自愿将贞丰县城新区工委于2002年征用本户土地1.3086亩（872.4平方米），根据贞府发【2010】1号文件规定，可在南城新区商业安置区有偿划拨壹个门面（沿街长4米，进深15米）（具体安置地点由政府有关部门划定为准）（征地面积确认书为塔山村084号）。转让给乙方（王兴正）、二、该壹个门面地基的转让款为人民币贰拾贰万元（220000.00元）整……三、甲方转让给乙方的票据必须是真实的。……”另还约定，在今后政府安置门面时，安置给雷杰、卢兰英的门面的所有权和使用权归王兴正所有，雷杰方在接到政府通知交付门面的配套费和划门面的信息时，雷杰方要第一时间通知王兴正，今后王兴正无论是将该门面地基转让给他人或自己建房，或政策性改变被征收，政府另外对该门面地基有无补偿，不管对王兴正是有益或损失，全归王兴正享受或承担，与雷杰方无关。协议签订后，王兴正按照约定支付了雷杰、卢兰英22万元，雷杰出具了金额为22万元的《收条》一张给王兴正。 另查明：贞丰县城市建设征地拆迁遗留问题安置办公室系贞丰县人民政府设置的一个临时机构，现已撤销。贵州省贞丰县人民政府至今尚未出台新的文件确定编号为塔山村084号《征地面积确认书》中有偿划拨门面土地的具体位置，指定安置在南城新区商业安置区的安置地已经不存在。 在二审期间，2019年4月1日贞丰县自然资源局、贞丰县住房和城乡建设局、贞丰县金城投资开发有限责任公司向本院出具了韦尚达类案的《关于韦尚达土地被征收的调查情况》，证实韦尚达土地被征收后划地安置门面拟安置地点南城新区的土地属国有土地，取得方式为划拨。 本院认为，根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十四条：“划拨土地使用权，除本条例第四十五条规定的情况外，不得转让、出租、抵押。”第四十五条符合下列条件的，经市、县人民政府土地管理部门和房产管理部门批准，其划拨土地使用权和地上建筑物、其他附着物所有权可以转让、出租、抵押：（一）土地使用者为公司、企业、其他经济组织和个人；（二）领有国有土地使用证；（三）具有地上建筑物、其他附着物合法的产权证明；（四）依照本条例第二章的规定签订土地使用权出让合同，向当地市、县人民政府补交土地使用权出让金或者以转让、出租、抵押所获收益抵交土地使用权出让金。转让、出租、抵押前款划拨土地使用权的，分别依照本条例第三章、第四章和第五章的规定办理。”《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十条“以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当按照国务院规定，报有批准权的人民政府审批。有批准权的人民政府准予转让的，应当由受让方办理土地使用权出让手续，并依照国家有关规定缴纳土地使用权出让金。以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产报批时，有批准权的人民政府按照国务院规定决定可以不办理土地使用权出让手续的，转让方应当按照国务院规定将转让房地产所获收益中的土地收益上缴国家或者作其他处理。”《最高人民法院﹤关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释﹥》第十一条“土地使用权人未经有批准权的人民政府批准，与受让方订立合同转让划拨土地使用权的，应当认定合同无效。但起诉前经有批准权的人民政府批准办理土地使用权出让手续的，应当认定合同有效”。 根据上述法律、法规规定，划拨土地进入市场，应符合一定条件，报有批准权的人民政府审批，应当办理土地使用权出让手续，并依照国家有关规定缴纳土地使用权出让金。这实质上是使转让的土地在性质上发生根本变化，由划拨地变为出让地，此系法律的效力性强制规定，是否批准决定合同效力。具体到本案，双方当事人转让的案涉南城新区的土地是国有划拨土地，且是拟划定的土地，雷杰对该土地仅是期待权，未实际取得，不存在实际享有并领有国有土地使用证的情况，不符合申请批准条件，也没有经过批准，故王兴正与雷杰、卢兰英签订《门面地基转让协议书》违反法律的强制性规定，合同无效。综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费4880元，由雷杰、卢兰英负担。 本判决为终审判决。 审判长  刘筱青 审判员  简 坤 审判员  付 君 二〇一九年四月八日 书记员  张 雪