广东省梅州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）粤14行终31号上诉人（原审原告）：王晓军，男，汉族，1965年11月20日出生，住址：广东省梅州市梅江区。被上诉人（原审被告）：梅州市人民政府行政复议委员会，住所地：广东省梅州市江南新中路市政府综合大楼。负责人：张爱军，主任委员。上诉人王晓军因与被上诉人梅州市人民政府行政复议委员会确认行政行为违法纠纷一案，不服广东省兴宁市人民法院（2018）粤1481行初94号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审裁定查明：原告王晓军原系梅县检察院工作人员。2018年7月5日，原告在梅州市检察院检察长接访日上访过程中，原告因与梅州市检察院大堂工作人员发生纠纷向梅州市公安局梅江区分局报警，后经梅州市公安局梅江区分局调查取证查明，认为梅州市检察院大堂工作人员违法事实不成立，遂作出梅江公（三）不罚决字〔2017〕7号《不予行政处罚决定书》。原告王晓军不服该《处罚决定书》，向被告梅州市行政复议委员会提出复议申请。被告受理后，于2017年12月18日向原告妻子郭美珍发出了一份梅府行复〔2017〕189号《告知书》，该《告知书》内容如下：“郭美珍公民：你丈夫王晓军不服梅州市公安局梅江公局作出的梅江公（三）不罚决字〔2017〕7号《不予行政处罚决定书》，向本复议委员会申请行政复议。本案审查期间，经被申请人举证证明，你的丈夫属于限制民事行为能力人。根据《中华人民共和国行政复议法》第十条第二款规定：“……有权申请行政复议的公民为无民事行为能力人或者限制民事行为能力人的，其法定代理人可以代为申请行政复议，……”的规定，其复议申请应当由其法定代理人代为提出。至目前为止，我委尚未收到你是否同意王晓军申请行政复议的书面材料。请你在收到本通知书之日起3日内，向我办补正是否同意王晓军申请行政复议的书面材料。无正当理由逾期不补正的，视为你不同意王晓军申请行政复议。特此告知。梅州市人民政府行政复议委员会办公室，2017年12月18日”。原告接到上述《告知书》后，于2018年6月23日向本院提起行政诉讼。请求本院依法判决：1.确认被告认定原告为“限制民事行为能力人”的行政行为违法；2.依法判令被告认定原告为“限制民事行为能力人”赔偿原告物质和精神损害赔偿9999万元；3.依法判令被告在《梅州日报》首版头条向原告赔礼道歉、消除影响；4.本案诉讼费用由被告负担。另查明，梅州市人民政府行政复议委员会受理原告王晓军的复议申请后，于2018年2月7日作出了一份梅府行复公安〔2017〕30号《行政复议申请决定书》，该《决定书》撤销了梅州市公安局梅江分局作出的梅江公（三）不罚决字〔2017〕7号《不予行政处罚决定书》。原审裁定认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条：“提起行政诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人、或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；(四)属于人民法院受案范围和受案人民法院管辖。”本案中，梅州市人民政府行政复议委员会是梅州市政府行政复议工作的议决机构，负责市政府及市属复议机关的行政复议案件的议决，研究本市行政复议工作中的重大和疑难问题。其对外作出的复议决定也是以梅州市人民政府名义作出的，并不是以行政复议委员会名义作出的，该复议委员会不是行政法意义上的行政机关，故梅州市人民政府行政复议委员会不是本案适格被告。而且，该涉案《告知书》属于行政复议程序的中间环节，不属于行政诉讼受案范围，原告对该行为提起诉讼不符合法定起诉条件。至于原告要求被告赔偿物质和精神损害赔偿9999万元及要求被告赔礼道歉、消除影响，因该案不符合法定起诉条件，故赔偿之诉亦不符合起诉条件。庭审中，原告王晓军坚持认为梅州市人民政府行政复议委员会是本案适格被告且拒绝变更。综上，根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的，……，（三）错列被告且拒绝变更的；……”的规定，本案应依法裁定驳回起诉。为此，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第（一）项、第（三）项的规定，裁定驳回原告王晓军的起诉。案件受理费50元，由原告预交，予以退还。上诉人王晓军上诉称：一、原审法院认为本案《告知书》属于行政复议程序的中间环节，不属于法院行政诉讼的受案范围。这是对法律条文断章取义的认识和利用。因为根据法释〔2018〕1号第一条第二款第（六）项规定的“行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为”，才不属于法院行政诉讼受案范围。本条文中的“过程性行为”起码受到其中五个之中的一个定语范围的约束限制。也就是还处在内部，还不成熟，还没有对外发布，还没有终结，还没有发生法律效力，还没有对当事人的权利义务或者合法权益造成影响的行为。但是，本案被上诉人作出的《告知书》让警察录像签收送达上诉人，其内容就对上诉人及其妻子产生了法律效力。上诉人因为该《告知书》被认定为“限制民事行为能力人”，其妻子若不在“3日内补正办理申请行政复议手续”，上诉人当时的行政复议申请就因此被终结。可见，本案《告知书》已对上诉人及其妻子发生法律效力，已经对上诉人合法权益造成侵权伤害，已经不是复议程序的中间环节，已经是法院行政诉讼的受案范围了。二、原审法院认定事实不清。原审法院认为，本案被上诉人对外作出的复议决定也是以梅州市人民政府的名义作出的，并非以行政复议委员会的名义作出的，该复议委员会不是本案适格被告。但是，在本案被上诉人向上诉人及其妻子发送的梅府行复〔2017〕189号《行政复议受理通知书》和《告知书》上所盖印章都是“梅州市人民政府行政复议委员会”，而不是“梅州市人民政府”。这就难免误导上诉人在原审法庭不愿变更被告。三、原审法院不依法查证本案事实证据。根据《行政诉讼法》第34条和法释〔2018〕1号第46条规定，上诉人在开庭前二十多天向原审法院法官提供被上诉人作出《告知书》所依据证据——《疾病证明》及医院医生，要求原审法院法官调取相关“疾病检查材料”，并要求相关证人和专家一同在庭审中接受质证和验证，以检验被上诉人作出《告知书》所依据证据和相关政策文件的真实性、合法性、关联性。但是原审不作为。四、原审法院对双方提出的证据和观点，在庭审中没有进行辩论、质证，就宣布闭庭了，不利于查清案情。综上，原审法院错误适用法律，被上诉人《告知书》已违法侵权，请二审法院查明案件事实，依法裁判，支持上诉人的上诉请求：1.撤销2018年10月30日兴宁市人民法院（2018）粤1481行初94号《行政裁定书》，重新判决；2.依法判决被上诉人作出《告知书》行为违法侵权并赔偿上诉人因此所造成的经济损失；3.依法判决被上诉人在《梅州日报》首版头条向上诉人赔礼道歉，以消除影响、恢复名誉；4.判决本案诉讼费由被上诉人承担。被上诉人梅州市人民政府行政复议委员会答辩称：（2018）粤1481行初94号《行政裁定书》认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，请求二审法院予以维持。一、一审判决程序合法。上诉人不服答辩人作出梅府行复〔2017〕189号《告知书》，向一审法院提起行政诉讼，一审法院受理上诉人的起诉后，能够按照《中华人民共和国行政诉讼法》的有关规定，对上诉人诉讼请求和答辩人提交的证据进行审查、开庭质证，充分听取了双方意见并依法作出判决，其审理程序符合法律规定。二、一审判决认定事实清楚。一审法院经过审理查明以下事实：1.答辩人是梅州市政府行政复议工作的议决机构，负责市政府及市属复议机关的行政复议案件的议决，研究本市行政复议工作中的重大和疑难问题。其对外作出的复议决定也是以梅州市人民政府名义作出的，并不是以答辩人的名义作出的，答辩人不是行政法意义上的行政机关，故答辩人不是本案适格被告。2.涉案《告知书》属于行政复议程序的中间环节，不属于行政诉讼受案范围，上诉人对该行为提起诉讼不符合法定起诉条件。三、一审判决适用依据正确。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的，……，（三）错列被告且拒绝变更的；……”的规定，本案中，一审法院认定答辩人不是本案适格的被告，且涉案《告知书》不属于行政诉讼受案范围，依照该条规定裁定驳回了上诉人的起诉是正确的。综上所述，一审法院作出的（2018）粤1481行初94号《行政裁定书》认定事实清楚，程序合法，适用依据正确，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉。上诉人、被上诉人向一审法院提交的证据材料均已随案移送本院。本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实基本一致，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。本案中，梅州市人民政府行政复议委员会是梅州市人民政府行政复议工作的议决机构，该机构不是行政机关或法律、法规、规章授权的组织，不能作为行政诉讼的被告。上诉人以梅州市人民政府行政复议委员会为被告提起本案诉讼，被告主体不适格，不符合起诉条件。一审裁定驳回上诉人的起诉，并无不当。上诉人的上诉理由不成立，对其上诉请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长  吴梢欢审 判 员  贺 璐代理审判员  邹俊锋二〇一九年四月九日书 记 员  张佳芳