广东省高级人民法院行 政 判 决 书(2018)粤行终489号上诉人（原审原告）：邓斌明，男，1971年4月21日出生，汉族，住广东省鹤山市。委托代理人：陈海峰，北京万典律师事务所律师。委托代理人：张沙，北京万典律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：阳江市人民政府。住所地：广东省阳江市江城区东风二路**。法定代表人：温湛滨，市长。委托代理人：陈章钢，阳江市法制局干部。委托代理人：姚采伶，阳江市法制局干部。上诉人邓斌明因与被上诉人阳江市人民政府行政复议决定纠纷一案，不服阳江市中级人民法院（2017）粤17行初55号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明：邓斌明在阳春××松柏镇新朗村从事鱼类养殖。2016年11月21日，阳春市人民政府组建的阳春市高速公路工程建设指挥部向松柏镇政府作出《关于开展汕湛高速公路阳春段第十一批线外用地征迁工作的通知》（以下简称《通知》）：根据汕湛高速公路建设的需要，需在你辖区内补征线内用地（永久用地）1处共2.8亩，线外用地1处共9.532亩（第十一批）现将用地图、数量一览表发给你镇，请按规定开展征拆工作，并于2016年12月10日前交付上述用地，确保高速公路建设顺利进行。原阳春指挥部第四批（新阳第五批）补片地通知1处（K40+375、图号STJ4-2-8-4-30）共4.920亩，收到该通知前已征收了的（按补偿清册核实），结算时一并纳入，尚未补征的不再补征。邓斌明获知上述《通知》后，认为阳春市政府依据该《通知》对邓斌明实施了强征土地行为，于2017年6月19日向阳江市人民政府申请行政复议，请求撤销阳春市人民政府组建的阳春市高速公路工程建设指挥部作出的《关于开展汕湛高速公路阳春段第十一批线外用地征迁工作的通知》。阳江市人民政府收到邓斌明的行政复议申请书和相关材料后，于2017年6月26日作出《行政复议受理通知书》受理邓斌明的复议申请，并于同日作出《提出行政复议答复通知书》，通知被阳春市人民政府进行答复和提供当初作出具体行政行为的证据、依据和其他材料。阳江市人民政府经审查，认为《关于开展汕湛高速公路阳春段第十一批线外用地征迁工作的通知》是阳春市高速公路工程建设指挥部根据广东省南粤交通云湛高速公路管理中心新阳管理处《新阳管理处关于发送第二十七批补充征地图的函》（粤新阳管函〔2016〕109号）内部通知松柏镇政府的情况通报和工作安排，松柏镇政府需“按规定开展征拆工作”，该《通知》并不直接对邓斌明的权利义务产生实际影响，不属于可复议的行政行为，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，决定依法驳回邓斌明的复议申请。邓斌明不服，向原审法院提起诉讼，请求：撤销阳江市人民政府作出的阳府行复[2017]15号驳回行政复议申请决定，责令阳江市人民政府恢复审理邓斌明的行政复议申请。原审法院认为：《中华人民共和国行政复议法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。”具体行政行为指的是行政主体针对具体事件，单方作出的，具有外部效果的，行政法上的处理行为。所谓外部法律效果，是指行政行为属于外部法律领域，它仅仅是设定公民、法人或者其他组织等外部相对人权利义务的处理行为。这种处理应当具有法律性，不仅应当对外产生事实上的效果，而且应当对外产生法律上的效果。这种处理还应当具有外部性，内部业务指令等内部行政行为不属于可申请行政复议的行政行为。《关于开展汕湛高速公路阳春段第十一批线外用地征迁工作的通知》是阳春市高速公路工程建设指挥部对松柏镇政府发出的，通报需要在松柏镇政府辖区内补征线内用地处2.8亩，线外用地1处9.532亩，并指令松柏镇政府按规定开展征拆工作，2016年12月10日前交付用地；同时通知松柏镇政府原阳春指挥部第四批（新阳第五批）补征地通知1处4.920亩，收到该通知前已征收的（按补偿清册核实），结算时一并纳入，尚未补征的不再补征。该《通知》是行政主体对内发出的情况通报和内部业务指令，指令松柏镇政府在辖区内对汕湛高速公路建设需要补征的土地按规定开展征拆工作，以及给定交付用地的时间。该行为不具有外部性，不直接对外产生法律效果，不属于《中华人民共和国行政复议法》第二条规定行政行为，因而不属于可申请行政复议的行政行为。邓斌明的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（三）项规定的受理条件。另外，邓斌明起诉称，阳春市政府即是依据该《通知》对其实施强征土地行为，邓斌明不服《通知》，向阳江市人民政府申请行政复议。从邓斌明的逻辑来看，邓斌明认为侵害其合法权益的应是其所称的阳春市人民政府实施的强征土地行为，而不是作为邓斌明申请行政复议对象的《通知》。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定，受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请。阳江市人民政府在受理邓斌明的行政复议申请后发现该行政复议申请不符合受理条件，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定驳回邓斌明的行政复议申请符合法律规定。综上所述，阳江市人民政府2017年8月8日作出的阳府行复[2017]号15号驳回行政复议申请决定证据确凿，适用法律、法规正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条第的规定，判决：驳回原告邓斌明的诉讼请求。邓斌明不服一审判决向本院提起上诉称：一、指挥部以下发通知的形式代替集体土地征收批准文件及农用地转用批准文件的行为是典型的滥用职权、越权审批，该指挥部通知没有法律依据，应予撤销；二、涉案指挥部通知作出后已对外产生法律约束力，阳春市政府已依据该指挥部通知毁坏占用了上诉人部分鱼塘及塘基，且涉案项目施工单位已经在上诉人土地上施工，通知已经对上诉人的权利义务产生实际影响，侵犯了上诉人合法权益；三、法律实践中复议机关均受理申请人针对批准文件（省级人民政府作出的征地批复）申请的行政复议，本案中指挥部以下发通知的形式代替了集体土地征收批准文件，被上诉人依法应受理并对申请人的行政复议进行审理。四、上诉人申请行政复议在法定复议案件范围内且完全符合行政复议案件受理条件，被上诉人作出的驳回复议申请决定适用法律错误，应予撤销。综上，请求二审法院撤销原判，撤销被上诉人作出的驳回行政复议申请决定，责令被上诉人恢复审理上诉人提出的行政复议申请。被上诉人阳江市人民政府二审辩称：一、我府作出的《驳回复议申请决定》事实清楚，证据充分，适用法律正确；二、原审判决认定我府作出的复议决定程序合法，且上诉人对复议决定的程序并无异议，我府的行政复议程序合法。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。本院二审经审理查明的事实与原审相同，对原审判决查明的事实，本院予以确认。本院认为：本案为行政复议决定纠纷，二审争议焦点为被上诉人阳江市人民政府作出的阳府行复[2017]15号驳回行政复议申请决定是否合法。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（五）属于行政复议法规定的行政复议范围；……。”第四十八条第一款规定：“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：……（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。”本案中，上诉人邓斌明申请复议的行政行为系阳春市高速公路工程建设指挥部向松柏镇政府发出的《关于开展汕湛高速公路阳春段第十一批线外用地征迁工作的通知》，该《通知》的主要内容是通知松柏镇政府，根据汕湛高速公路建设的需要，需在该镇辖区内补征线内用地（永久用地）1处共2.8亩，线外用地1处共9.532亩（第十一批），并请镇政府按规定开展征拆工作，确保高速公路建设顺利进行。实际上，该《通知》是阳春市高速公路工程建设指挥部根据广东省南粤交通云湛高速公路管理中心新阳管理处发出的《新阳管理处关于发送第二十七批补充征地图的函》（粤新阳管函〔2016〕109号）的要求而制作并发出的。从内容上看，《通知》并未超出《新阳管理处关于发送第二十七批补充征地图的函》（粤新阳管函〔2016〕109号）确定的内容范围；从发文对象上看，《通知》的发文对象是松柏镇政府，而非上诉人或其他行政相对人。因此，应当认定《通知》只是阳春市高速公路工程建设指挥部转办广东省南粤交通云湛高速公路管理中心新阳管理处函件要求的内部行政管理行为，不能认定《通知》对外直接发生了法律效力，因而《通知》不属于可以被提起行政复议申请的行政行为。上诉人提出撤销该《通知》的复议申请，不符合行政复议法规定的受理条件。被上诉人阳江市人民政府作出阳府行复[2017]15号复议决定，驳回上诉人的行政复议申请，并无不当，原审法院驳回上诉人诉讼请求正确，本院依法予以维持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人邓斌明负担。本判决为终审判决。审判长  林秀雄审判员  刘德敏审判员  林劲标二〇一九年四月三十日书记员  苏静茹