四川省阿坝藏族羌族自治州中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）川32行终12号 上诉人（原审原告）：陈刚。 委托诉讼代理人:谢瑞青，北京在明律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：原理县国土资源局，现更名为理县自然资源局。 法定代表人:罗斌，系该局局长。 委托诉讼代理人:刘珉熠，理县自然资源局工作人员。 委托诉讼代理人:邱辉，北京盈科（成都）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：原阿坝藏族羌族自治州国土资源局，现更名为阿坝藏族羌族自治州自然资源局。 法定代表人:徐坚，系该局局长。 行政机关出庭人员:李军峰，系该局副局长。 委托诉讼代理人:高翔，系该局执法监察室主任。 上诉人陈刚因土地行政管理（土地）行政处罚一案，不服理县人民法院（2018）川3222行初2号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2019年4月15日公开开庭审理了本案。上诉人陈刚及其委托诉讼代理人谢瑞青，被上诉人理县国土资源局的工作人员刘珉熠及委托诉讼代理人邱辉，被上诉人阿坝藏族羌族自治州国土资源局的副局长李军峰及工作人员高翔到庭参加诉讼，本案现已审理终结。 原审法院审理查明，2017年9月29日，理县农业畜牧和水务局以陈刚的砖厂涉嫌土地违法行为，将理农牧水移字（２０１７）１号水事违法案件移送至理县国土资源局（以下简称：理县国土局）。同日，理县国土局以陈刚在没有办理农用地转用审批手续的情况下，违反《理县土地利用总体规划2006-2020》，擅自将农用地改为建设用地用于建设砖厂立案进行查处。在案件查处过程中，理县国土局经过询问陈刚、现场勘测笔录、现场图、《理县重点建设项目用地布局图》（理县土地利用总体规划2006—2020）、理县国土局的理国土资（2008）75号关于同意湖南华蓉县粮食建筑工程有限责任公司来我县援建投资新办免烧砖加工厂的批复、阿坝州农村土地承包经营权证书、理县城乡规划建设和住房保障局关于协助调查函（理国土执字[2017]003号）的回函、理县国土局用地股关于朴头乡一颗印村村民陈刚及陈刚的免烧砖厂用地审批的复函等证据，查明陈刚在取得独柏树利建免烧砖加工厂及建筑物和设施的所有权后，因临时用地许可期限届满没有按照《理县土地利用总体规划2006—2020》拆除建筑物和设施，恢复土地耕种；也没有因临时用地到期而申请续批；擅自将农用地改为建设用地。 2017年11月17日，理县国土局以陈刚的上述违法行为违反《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款、第五十七条第二款、第三款、第七十六条的规定，作出了理国资罚权告字（2017）第03号《理县国土资源局国土资源行政处罚先行告知书》。同日，理县国土局向陈刚送达了理国资罚权告字（2017）第03号《理县国土资源局国土资源行政处罚先行告知书》、理国资听证听权告字（2017）第3号《理县国土资源局国土资源听证权利告知书》，向陈刚告知了拟处罚的内容及听证的权利。2017年11月18日，陈刚向理县国土局提出听证申请。2017年11月24日，理县国土局向陈刚送达了理国资听字（2017）第1号《理县国土资源局行政处罚听证通知书》，向陈刚告知了听证的相关事项。2017年12月6日，理县国土局组织了听证，但陈刚无正当理由未到场参加听证。 2017年12月7日，理县国土局作出理国土资罚决字（2017）第3号土地违法案件行政处罚决定，认定陈刚在取得了独柏树利建免烧砖加工厂及其建筑物和设施的所有权后，因临时用地许可期限届满没有按照《理县土地利用总体规划2006—2020》拆除建筑物和设施，恢复土地耕种；也没有因临时用地到期而申请续批；擅自将农用地改为建设用地。其行为违反理县土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地。陈刚的上述行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款、第五十七条第二款、第三款之规定，已经构成违法占地，依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条之规定，对陈刚处以责令限三日内拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的行政处罚，并载明了陈刚享有的诉权。同日，理县国土局向陈刚送达了理国土资罚决字（2017）第3号《理县国土资源局土地违法案件行政处罚决定书》。 2017年12月29日，理县国土局向陈刚送达《行政复议告知书》，告知其享有的复议权。陈刚不服理县国土局作出的土地违法案件行政处罚决定，于2018年1月29日向阿坝藏族羌族自治州国土资源局（以下简称：阿坝州国土局）申请行政复议。复议后，阿坝州国土局于2018年4月27日作出阿州国土资复（2018）01号《行政复议决定书》，认定理县国土局具有负责全县土地的管理和监督的法定职责，工作人员具有行政执法资格，严格依照法定程序对案件进行查处，作出的理国土资罚决字（2017）第3号行政处罚决定依据的证据确实充分，适用法律法规正确，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款之规定，对理县国土局作出的行政处罚予以维持，并告知陈刚如不服该复议决定，可自收到该复议决定书之日起十五日内向马尔康市人民法院提起行政诉讼。陈刚不服，诉至理县法院要求撤销理国土资罚决字（2017）第3号《理县国土资源局土地违法案件行政处罚决定书》及阿州国土资复（2018）01号《行政复议决定书》。 原审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第五条、第六十六条第一款、第七十一条的规定，理县国土局对违反土地管理法律法规的行为具有监督检查并依法进行行政处罚的法定职责。 理县国土局认定，陈刚在取得理县独柏树利建免烧砖厂及其建筑物和设施的所有权后，因临时用地许可期限届满,陈刚没有按照《理县土地利用总体规划2006—2020》拆除建筑物和设施，恢复土地耕种；也没有因临时用地到期而申请续批；擅自将农用地改为建设用地。本案中，理县国土局依据阿坝州农村土地承包经营权证书、当事人的陈述及水事案件询问笔录、理国土资（2008）75号理县国土资源局关于同意湖南华蓉县粮食建筑工程有限责任公司来我县援建投资新办免烧砖加工厂的批复、《理县重点建设项目用地布局图》（理县土地利用总体规划2006—2020）、理县城乡规划建设和住房保障局关于协助调查函（理国土执字[2017]003号）的回函、理县国土资源局用地股关于朴头乡一颗印村村民陈刚及陈刚的免烧砖厂用地审批的复函等证据认定陈刚的主要土地违法事实清楚。 理县国土局依照《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国行政处罚法》之规定，依法对陈刚的土地违法行为进行查处。在行政处罚决定作出前，向陈刚送达《理县国土资源局行政处罚听证告知书》《理县国土资源局国土资源行政处罚先行告知书》，保障了陈刚的陈述权、申辩权和听证权等权利。理县国土局作出行政处罚决定后，依法向陈刚送达了理国土资罚决字(2017)第3号土地违法案件行政处罚决定书及行政复议告知书，书面告知陈刚享有的复议权和诉权。理县国土局作出的行政处罚程序合法。 理县国土局针对陈刚存在的主要土地违法事实，对其作出的责令限三日内拆除在非法占用的土地上的建筑物和其他设施的行政处罚决定所依据的《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款、第五十七条第二款、第三款、第七十六条的规定，其法律适用并无不当。 据此，理县国土局认定陈刚的主要土地违法事实清楚，程序合法，适用法律并无不当，故理县国土局作出的理国土资罚决字（2017）第3号土地违法案件行政处罚决定合法。 阿坝州国土局根据《中华人民共和国行政复议法》的相关规定，对陈刚的复议申请进行了复议，复议程序合法，且陈刚对阿坝州国土局的行政复议程序不持异议。虽阿坝州国土局在行政复议决定书中告知陈刚行使诉权的管辖法院存在瑕疵，但并未影响陈刚行使诉权，故阿坝州国土局根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款的规定，作出的维持理县国土局的理国土资罚决字（2017）第3号土地违法案件行政处罚决定的阿州国土资复（2018）01号行政复议决定合法。 综上，陈刚要求撤销理县国土局作出的理国土资罚决字（2017）第3号《理县国土资源局土地违法案件行政处罚决定书》及阿坝州国土局作出的阿州国土资复（2018）01号《行政复议决定书》的诉讼请求，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，驳回陈刚的诉讼请求。案件受理费50.00元，由陈刚负担。 原审法院判决后陈刚不服提出上诉称，1.上诉人陈刚不存在占用农用地的违法行为。根据湖南华蓉县粮食建筑工程有限责任公司的临时用地审批材料可见，陈刚的砖厂所涉地块为河滩地，即未利用地。事实上，早在陈刚户承包之前，砖厂所在地都是河滩地，并未纳入可利用地，也更加没有相关规划。涉案地仅部分登记到承包证上刚好可以反映该事实。理县国土局认定陈刚的砖厂全部涉嫌占用农用地显然与事实不符。2.陈刚未改变涉案土地性质。按照《土地管理法》及其实施条例的有关规定，土地只有经过省级以上人民政府征收批准后，土地性质方可由集体转为国有，由农用地转为建设用地。本案中，即使如理县国土局所述涉案地为农用地，则该地块在被依法征收前，其土地性质一直为农用地，湖南华蓉县粮食建筑工程有限责任公司的建设行为以及陈刚的持续经营行为并不能产生改变土地性质的法定效果。故理县国土局认定陈刚改变了土地性质缺乏法律依据。3.陈刚并非建设主体。在本案中，在涉案土地上进行建设活动的主体是湖南华蓉县粮食建筑工程有限责任公司，而该公司的建设用地行为已经经过了批准，陈刚在接手后并未进行新的建设，因而理县国土局认定陈刚的行为系擅自用地行为缺乏事实依据，其作出被诉处罚决定要求陈刚限期拆除新建的建筑物和设施缺乏可行性。4.理县国土局认定陈刚的经营行为违反土地利用总体规划缺乏事实依据。理县国土局认定陈刚的行为违反了《理县土地利用总体规划2006—2020》，应当提交该规划文件证明涉案地块的土地利用规划情况，并结合涉案地块的利用现状进行认定，但理县国土局在法定的举证期限内没有提交该规划文件，依法应当视为没有该规划文件，其认定陈刚的经营行为违反土地利用规划的事实依据不足。5.理县国土局认定陈刚的经营行为违反土地利用总体规划适用依据错误。本案中涉案厂房有着极其特殊的历史背景，那就是5.12汶川特大地震地质灾害。灾害发生后，国务院专门出台《汶川地震灾后恢复重建条例》《汶川地震灾后恢复重建总体规划》，四川省人民政府、原国土资源部等编制了《汶川地震灾后恢复重建土地利用专项规划》，由此可见，在地震前制定的土地利用总体规划已经不具有现实参考性，理县国土局仍然依据此前的规划认定陈刚的占地违法，显然适用依据错误。6.阿坝州国土局作出被诉复议决定认定事实错误。如前所述，理县国土局认定事实错误，作出的处罚决定缺乏事实和法律依据，阿坝州国土局认定事实错误，作出维持理县国土局处罚决定的复议决定缺乏事实依据。 综上所述，理县国土局作出的处罚决定、阿坝州国土局作出的复议决定认定事实错误，应予撤销。一审法院认定事实错误，作出的判决侵犯了陈刚的合法权益，请求：撤销理县人民法院（2018）川3222行初2号行政判决书，改判支持陈刚一审诉讼请求。 理县国土局答辩称，1.一审法院判决证据确实充分、适用法律准确，应予以维持。一审法院作出的（2018）川3222行初字第2号判决书认定，理县国土局以陈刚擅自将农用地改为建设用地的行为，违反理县土地利用总体规划。做出理国土罚决字（2017）第3号行政处罚决定，依据有陈刚的陈述、书证、电子数据、勘验笔录等证据为证，行政处罚认定事实证据确实充分；该行为违反《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款、第五十七条第二款、第三款之规定，构成违法占地，依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条之规定，实施行政处罚决定，适用法律法规正确，在进行处罚时，履行了告知程序、要求听证权利，作出行政处罚程序合法。2.陈刚改变土地用途，将农用地改变为建设用地事实清楚，证据确实充分。陈刚取得了独柏树利建免烧砖加工厂及其建筑物和设施的所有权后，因临时用地许可期限届满，没有撤除建筑物和设施，恢复土地耕种，也未经理县国土局批准，违反《理县土地利用总体规划2006—2020》，擅自将农用地改为建设用地，其行为涉嫌违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地。有陈刚经营权证书、陈刚询问笔录、湖南华蓉县粮食建筑工程有限公司免烧砖厂临时用地批复等证据证实，违法用地事实清楚、证据确实充分。陈刚称不存在占有农用地的违法行为理由不成立。理县国土局作出的理国土罚决字（2017）第3号行政处罚决定载明，陈刚的行为涉嫌违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地，违反《土地管理法》确定的土地用途管制，并没有认定陈刚改变了土地性质。3.陈刚虽然不是建设主体，但是适格的被处罚人。案涉砖厂修建在陈刚妻子的承包地上，属于临时用地，期限二年，超过两年应拆除或者重新申请续期；陈刚笔录反映砖厂是其从湖南华蓉县粮食建筑工程有限公司承接过来，并将独柏树利建免烧砖加工厂申请工商营业执照，办理为个人独资企业，投资人系陈刚本人，因此，陈刚是适格的被处罚人。4.陈刚设立的独柏树利建免烧加工厂属于临时用地两年期限届满，属非法占用地。根据《土地管理法》第五十七条规定，临时使用土地的使用者应当按照临时使用土地合同约定的用途使用土地，并不得修建永久性建筑物。临时使用土地的期限一般不超过二年。陈刚从湖南华蓉县粮食建筑工程有限公司承接，并将独柏树利建免烧砖加工厂申请工商营业执照，办理为个人独资企业，但是，并没有进行临时用地或者建设用地申请，所占土地属违法占用，理县国土局根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条对其进行处罚并无不当。综上所述，应维持一审法院判决，驳回陈刚的上诉请求。 阿坝州国土局答辩称，1.阿坝州国土局作出的复议决定程序合法，内容经审查后认定确系违法行为，依法作出维持决定并无不当。首先，阿坝州国土局作为陈刚不服理县国土局行政处罚一案的复议机关，在一审中已向法院提交了包括阿州国土资复（2018）01号行政复议受理通知书、补正行政复议申请通知书、行政复议决定书等程序性文件、能够充分证明阿坝州国土局的行政复议程序完全合法，且陈刚在一审审理过程中也未对阿坝州国土局的行政复议程序提出异议，故阿坝州国土局作出的维持理国土罚决字（2017）第3号土地违法案件行政处罚决定的阿州国土资复（2018）01号行政复议决定程序合法，没有争议。其次，阿坝州国土局并非直接作出处罚决定的机关，本案作出处罚的机关是理县国土局，阿坝州国土局依据法定职责在行政复议过程中已向理县国土局发出阿州国土资复〔2018〕01号行政复议答复通知书，要求理县国土局在法定期限内向阿坝州国土局提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料，并经严格审查认定理县国土局对陈刚作出的行政处罚决定程序合法、其违法事实清楚，处罚决定并无不当。2.陈刚违法事实清楚，证据确凿，理县国土局对其作出的处罚决定程序正当，依据充分。（1）理县国土局依法具有负责全县土地管理和监督工作的法定职责，其工作人员具有行政执法资格。根据《中华人民共和国土地管理法》第五条、第六十六条、第六十七条等规定及涉及土地行政法规、地方性法规的规定，理县国土局依法具有负责全县土地管理和监督工作的法定职责，对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查并依法进行行政处罚的职权。承办理国土罚决字（2017）第3号土地违法案件的工作人员均具有土地管理和监督工作的行政执法资格。（2）理县国土局严格依照法定程序进行案件查处。理县国土局按照《中华人民共和国行政处罚法》《中华人民共和国土地管理法》《国土资源行政处罚办法》等规定的程序进行案件查处、在立案、调查和处罚等各个环节严格按照程序履行职责，在处罚决定下达前，履行了必要的书面告知程序，向陈刚送达了《行政处罚告知书》《行政处罚听证告知书》，充分保障陈刚的陈述权、申辩和听证权，不存在违反法定程序的情形。（3）理县国土资源局作出的理国土罚决字（2017）第3号行政处罚决定，依据的证据确实充分、适用法律法规正确，应予维持。理国土罚决字（2017）第3号行政处罚决定，认定陈刚在取得了独柏树利建免烧砖加工厂及其建筑物和设施的所有权后，因临时用地许可期限届满没有按照《理县土地利用总体规划2006—2020》拆除建筑物和设施，恢复土地耕种；也没有因临时用地到期而申请续批；而擅自将农用地改为建设用地。其行为违反理县土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地。上述行为及事实有陈刚的陈述、书证、电子数据、勘验笔录等证据为证，陈刚的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款、第五十七条第二款、第三款之规定，已经构成违法占地，依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条之规定，理县国土局决定对其处以责令限三日内拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的行政处罚，证据确实充分，适用法律法规正确，应予以维持。综上所述，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，陈刚的行为已严重阻碍国家重点建设工程（汶马高速公路）的正常施工，损害了国家利益、社会公共利益，其上诉理由均不能成立，应依法驳回其上诉请求，维持一审法院判决。 在二审中，上诉人陈刚没有向本院提交新的证据。 在二审中，被上诉人理县国土局，向本院提交《中共理县县委、理县人民政府关于印发＜理县机构改革方案＞的通知》（理委发〔2019〕2号文件）证明:因机构改革，原理县国土资源局，现更名为理县自然资源局。 在二审中，被上诉人阿坝州国土局，向本院提交《中共阿坝州委、阿坝州人民政府关于印发＜阿坝州机构改革方案＞的通知》（阿委发〔2019〕3号文件）证明：原阿坝藏族羌族自治州国土资源局，现更名为阿坝藏族羌族自治州自然资源局。 上诉人陈刚对以上证据无异议。 本院对理县国土局、阿坝州国土局提交的以上证据的真实性、合法性、关联性均予以确认。 原审法院向本院移送了一审的全部案卷材料，二审查明的事实与原审一致，本院予以确认。 根据各方当事人提交的证据和一、二审庭审中的陈述及答辩情况，本案争议的焦点为：一、关于理县国土局对陈刚作出的理国土罚决字（2017）3号《土地违法案件行政处罚决定书》是否合法；二、关于阿坝州国土局作出的阿州国土资复〔2018〕01号《行政复议决定书》是否合法。 本院认为：一、关于理县国土局对陈刚作出的理国土罚决字（2017）第3号《土地违法案件行政处罚决定书》是否合法 根据《中华人民共和国土地管理法》第五条、第六十六条第一款、第七十一条的规定，理县国土局有权对其辖区内违反土地管理法律法规的行为具有监督检查并依法进行行政处罚的法定职责。 理县国土局认定，陈刚在取得理县独柏树利建免烧砖厂及其建筑物和设施的所有权后，因临时用地许可期限届满,陈刚没有按照《理县土地利用总体规划2006—2020》拆除建筑物和设施，恢复土地耕种；也没有因临时用地到期而申请续批；擅自将农用地改为建设用地。依据阿坝州农村土地承包经营权证书、当事人的陈述及水事案件询问笔录、理国土资（2008）75号理县国土资源局关于同意湖南华蓉县粮食建筑工程有限责任公司来我县援建投资新办免烧砖加工厂的批复、《理县重点建设项目用地布局图》（理县土地利用总体规划2006—2020）、理县城乡规划建设和住房保障局关于协助调查函（理国土执字[2017]003号）的回函、理县国土资源局用地股关于朴头乡一颗印村村民陈刚及陈刚的免烧砖厂用地审批的复函等证据认定陈刚的主要土地违法事实清楚。 理县国土局在行政处罚决定作出前，向其送达《理县国土资源局行政处罚听证告知书》、《理县国土资源局国土资源行政处罚先行告知书》，保障了陈刚的陈述权、申辩权和听证权等权利。理县国土局作出行政处罚决定后，依法向陈刚送达了理国土资罚决字(2017)第3号土地违法案件行政处罚决定书及行政复议告知书，书面告知陈刚享有的复议权和诉权。理县国土局作出的行政处罚程序合法。 理县国土局针对陈刚存在的主要土地违法事实，对其作出的责令限三日内拆除在非法占用的土地上的建筑物和其他设施的行政处罚决定所依据的《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款、第五十七条第二款、第三款、第七十六条的规定，其法律适用并无不当。 据此，理县国土局认定陈刚的主要土地违法事实清楚，程序合法，适用法律并无不当，故理县国土局作出的理国土资罚决字（2017）第3号土地违法案件行政处罚决定合法，陈刚称，理县国土局行政处罚决定，认定事实错误的上诉理由不成立，其诉讼请求本院不予支持。 二、关于阿坝州国土局作出的阿州国土资复〔2018〕01号《行政复议决定书》是否合法 阿坝州国土局根据《中华人民共和国行政复议法》的相关规定，对陈刚的复议申请进行了复议，复议程序合法，且陈刚对阿坝州国土局的行政复议程序不持异议。虽阿坝州国土局在行政复议决定书中告知陈刚行使诉权的管辖法院存在瑕疵，但并未影响陈刚行使诉权，故阿坝州国土局根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款的规定，作出的维持理县国土局的理国土资罚决字（2017）第3号土地违法案件行政处罚决定的阿州国土资复（2018）01号行政复议决定合法。陈刚称，阿坝州国土局的复议决定认定事实错误的上诉理由不成立，其诉讼请求本院不予支持。 综上，一审法院判决认定事实清楚，证据确实充分，程序合法，经合议庭合议，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50.00元,由陈刚承担。 本判决为终审判决。 审判长  许志英 审判员  杨君志 审判员  陈卉佳 二〇一九年四月二十二日 书记员  秋里措 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。