广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2017）粤行终1003号上诉人（原审原告）：潮州市潮安区金石镇塔下村民委员会（以下简称塔下村委会）。法定代表人：林俊浩。上诉人（原审原告）：汕头市澄海区良兴塑胶玩具有限公司（以下简称良兴公司）。法定代表人：丘志强。上述两上诉人共同委托代理人：熊海博，系广东粤威律师事务所律师。上述两上诉人共同委托代理人：陈森林，系北京市昆仑律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：潮州市潮安区人民政府（以下简称潮安区政府）。法定代表人：吴维凯，区长。委托代理人：施坤平，潮州市潮安区法制局副局长。委托代理人：李潮揭，广东正冉律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：潮州市人民政府（以下简称潮州市政府）。法定代表人：殷昭举，市长。委托代理人：翁伟标，潮州市法制局工作人员。委托代理人：陈志斌，潮州市法制局工作人员。上诉人塔下村委会、良兴公司诉潮安区政府、潮州市政府土地行政处理及行政复议一案，不服广东省潮州市中级人民法院（2016）粤51行初6号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，本案现已审理终结。原审经审理查明：2014年10月16日，经报请潮安区政府批准，潮安区国土资源局向塔下村委会核发安集用（2014）字第51211121800xxx号《集体土地使用证》，该宗土地座落于金石镇塔下村“池围片”，面积9720平方米。2016年3月，潮州市潮安区三旧改造工作领导小组办公室对潮安区“三旧”改造工作进行检查，认为金石镇塔下村“三旧”改造项目“汕头市澄海区良兴塑胶玩具有限公司”申报材料涉嫌造假，以及没有按照已批准的改造方案实施改造，遂经报区政府领导同意，向潮州市潮安区国土资源局发出《关于依法撤销金石镇塔下村汕头市澄海区良兴塑胶玩具有限公司用地手续的函》(安三旧办[2016]2号)，请区国土资源局依法撤销金石镇塔下村“汕头市澄海区良兴塑胶玩具有限公司”用地手续。区国土资源局依法立案并进行调查，并对金石镇塔下村负责村委会全面工作林光鑫(原村委会副主任分管国土工作)、村委会会计林进瑞、村委会出纳及分管治安工作林勤鹏、村委会副主任林广文等分别进行调查核实。2016年4月10日潮安区国土资源局以塔下村委会申报三旧办理手续和《集体土地使用证》登记发证时，提供的村民代表会《会议记录》、《土地租赁合同书》、《收款收据》、改造前照片等属虚假伪造资料为由，请示潮安区政府批准撤销用地批文和注销安集用(2014)字第51211121800xxx号《集体土地使用证》。2016年4月14日，潮安区政府作出安府函[2016]14号批复，同意注销安集用(2014)字第51211121800xxx号《集体土地使用证》，并由潮安区国土资源局依法办理具体撤销用地批文和注销《集体土地使用证》工作。2016年4月15日，潮安区国土资源局向塔下村委会作出安国土资告知[2016]1号《行政处理告知书》，告知塔下村委会撤销安国地资（三旧）[2014]45号用地批文和注销安集用(2014)字第51211121800xxx号《集体土地使用证》的行政处理决定，并告知塔下村委会在五日内书面提出陈述和申辩。2016年4月20日，潮安区国土资源局作出安国土资决[2016]37号《行政处理决定书》，依照《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《广东省实施办法》第十条第二款和《土地登记办法》第五十六条的规定，经报请区人民政府批准同意：作出撤销安国土资（三旧）[2014]45号用地批文和注销安集用（2014）字第51211121800xxx号《集体土地使用证》的行政处理决定。2016年6月16日，塔下村委会作为申请人，以潮安区政府、潮安区国土资源局为被申请人，良兴公司为第三人向潮州市政府申请行政复议，请求撤销潮安区国土资源局作出的安国土资决[2016]37号《行政处理决定书》。2016年6月22日，潮州市政府以潮安区国土资源局于2016年4月20日作出的安国土资决[2016]37号行政处理决定系经潮安区人民政府批准同意，塔下村委会不服该行政处理决定，应以潮安区政府为被申请人为由，通知塔下村委会补正申请材料。2016年6月30日塔下村委会以潮安区政府为被申请人，良兴公司为第三人重新向潮州市政府提起行政复议申请。潮州市政府于2016年9月13日作出潮府行复[2016]26号《行政复议决定书》，维持潮安区国土资源局经潮安区人民政府批准同意作出的安国土资决[2016]37号《行政处理决定书》。原告不服，遂于2016年9月27日向原审法院提起行政诉讼，提出上述诉讼请求。原审法院认为，本案是土地行政撤销纠纷，争议焦点是潮安区政府批准同意作出安国土资决[2016]37号《行政处理决定书》和潮州市政府作出潮府行复[2016]26号《行政复议决定书》的具体行政行为是否合法。《广东省实施办法》第十条第三款规定：“土地登记申请人在申请土地登记时，隐瞒事实，伪造有关证明文件，或采取其他非法手段骗取登记的，县级以上人民政府土地行政主管部门应当注销其土地登记。”本案中，塔下村委会向潮安区国土资源局申报三旧办理手续和《集体土地使用证》登记发证时，提供的村民代表会《会议记录》、《土地租赁合同书》、《收款收据》、改造前照片等属虚假伪造资料。潮安区国土资源局依照《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《广东省实施办法》第十条第二款和《土地登记办法》第五十六条的规定，经报请潮安区政府批准同意而作出撤销用地批文和注销安集用(2014)字第51211121800xxx号《集体土地使用证》的安国土资决[2016]37号《行政处理决定书》认定事实清楚，程序合法。潮州市政府依法受理原告塔下村委会的复议申请，通知潮安区政府提出答复意见并提交作出具体行政行为的证据、依据及其他有关材料。经复议认为，潮安区政府批准作出的安国土资决[2016]37号行政处理决定，事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项的规定，于2016年9月13日作出潮府行复[2016]26号行政复议决定，维持了潮安区政府批准作出的安国土资决[2016]37号行政处理决定。潮州市政府作出的行政复议决定，认定事实清楚，程序合法。综上，原告诉请撤销潮州市政府作出的潮府行复[2016]26号行政复议决定及潮安区政府批准潮州市潮安区国土资源局作出的安国土资决[2016]37号行政处理决定，没有事实和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决:驳回原告潮州市潮安区金石镇塔下村民委员会、汕头市澄海区良兴塑胶玩具有限公司的诉讼请求。上诉人塔下村委会，良兴公司上诉请求撤销一审判决、潮府行复[2016]26号《行政复议决定书》、安国土资决[2016]37号《行政处理决定书》。理由如下：一、涉案土地属于政策窗口期的历史违法用地参照三旧政策、纳入改造范围处罚确权颁证，而非一般的三旧改造。潮安区国土局掩盖历史政策文件与官方证据，将本案历史违法用地处罚颁证歪曲、混同为旧厂房确权，扭曲基本事实，撤销用地批文与权证，无法律依据，滥用职权，处理明显不当。一审判决回避基本事实，应予纠正。二、良兴公司租赁塔下村11亩土地，由村前任书记林桂平在任期间，多次召开两村委会和村民小组长会议同意。参照三旧办理用地手续是林俊浩担任书记期间主持召开两村委会及村民小组长会同意。只因当时未做会议记录，后办理用地手续时以村民代表大会形式补交。塔下村村民无不同意见。收款收据因涉及塔下村11亩与镇政府4亩两片租地，国土部门经办手续时要求合二为一，才将原11亩的租金8万元变更为15亩共120万元合开一张收据，并非作假。由于是林锡兴公司企业用地，租赁合同体现企业名称及法定代表人郑锐文，事实上当时政府收到各种款项税费以及塔下村收租，有些是林锡兴办理，有些是公司委派其他人员办理，无论是林锡兴、郑锐文，还是用地企业其他经手人员，都是代表用地企业，镇政府与塔下村对此都予确认，用地企业对此予以确认，从来没有过异议，日期署为2012年10月16日办理用地手续的诸多打印文本以及旧厂房照片，都是政府国土部门事先准备好，通知塔下村委携带印章过去加盖。整个办理用地手续的过程中，塔下村委纯粹是按照政府国土部门要求诚实配合，没有也无须作伪证。三、一审法庭调取的广东省、潮州市、潮安县三级关于三旧改造的历史政策文件显示，针对政策窗口期即1987年1月1日之后、2007年6月30日之前的历史违法用地，符合政府土地利用总体规划而又保留为集体土地性质，村民无不同意见且未因土地问题引发纠纷的，即参照三旧落实处罚方式进行集体建设用地确权登记发证。本案所涉土地完全符合上述政策条件。早在塔下村委会应通知前往国土所盖章及提供会议记录、租赁合同与收据之前，这片地就已经被政府纳入三旧改造范围，作为良兴公司的企业用地列入土地利用总体规划并编图编码。证据事实充分显示，作为历史违法用地完善用地手续，完全是政府主导落实政策，国土部门指导办理手续。潮安区国土局2013年6月3日的行政处罚，本身就是落实三旧改造政策实施处罚，是按政策规定的处罚确权方式登记发证，本案确权登记是政府自上而下落实政策，按历史违法用地实施处罚确权规定，而不是塔下村申报的结果，即便塔下村没有申报，按政策规定也是作为历史违法用地处罚确权登记，其中是能否取得用地企业配合、企业愿不愿意出钱的问题，塔下村没有动机，没有必要造假，事实上也没有造假，纯粹是配合政府，按政府要求前往盖章和提供材料，实质就是协助政府动员用地企业出钱办证。案涉土地符合政策窗口期的历史违法用地处罚确权，完善用地手续的政策类型，而非旧厂房类型，案涉土地完全符合政策条件，是名正言顺的落实政策处罚颁证，潮安区国土局当初依政策作出的用地批文与权证没有任何问题，现时隔数年出尔反尔，隐瞒历史政策文件，歪曲确权颁证实情，冒然撤销批文与权证，不仅证据不足、缺乏法律依据，而且滥用职权，处罚明显不当。四、《中华人民共和国土地管理法》、《广东省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》，村民代表会记录、土地租赁合同书、租金收据、土地照片等材料都不是法定的提交材料，根本不构成据以撤销土地批文与权证的事实原因，因为这些材料只是塔下村委与良兴公司发生土地使用权租赁法律关系的材料，而非证明集体土地使用权的材料，这些材料都不是《广东省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第十条第三项所称的“土地登记申请人在申请土地登记时应提交材料的范围。潮安区国土局撤销用地手续，根本没有法律依据，不过是借口这些材料的形式瑕疵，为违法滥作为提供托词而已。五、被诉行政行为严重违反法定程序。政府土地管理机关查处土地违法行为应适用，即国土资源部《国土资源违法行为查处工作规程》，本案违反处置核查要求违法立案，立案前置程序空白，不符合立案条件，以行政处理之名，坐行政处罚之实，旨在规避追诉时效规定，《行政处罚法》第二十九条规定，违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。本案按历史违法用地处罚确权颁证，不仅没有违法行为，而且时间发生在2012年底，距离2016年4月作出被诉行政行为时隔三四年之久，早已超过二年的追诉时效。违反比例原则：一事再罚。违反《规程》调查取证规定，基本证据一应全无。规程要求的基本证据，包括案涉土地的地类及权属证明材料、土地利用现状图、土地利用总体规划图等，现场勘测材料，包括勘测笔录、勘测定界图，勘测报告等，违法地块现状材料，包括现场照片、视听资料等，家用地转用等土地来源资料与审批资料，本案被上诉人在作出被诉行政行为过程中全部没有调查取证，甚至故意隐瞒，造成案涉土地究竟是历史违法用地处罚确权颁证，还是旧厂房登记发证等案件基本事实错误不清。被诉行政行为及相关行为均缺乏法律依据。先抓人封口，后告知申辩，申辩期未满，已送达决定。将用地企业排除在当事人之外，剥夺陈述申辩权利。潮州市政府的复议流于形式。被上诉人潮安区政府答辩称：2016年3月，潮州市潮安区三旧改造工作领导小组办公室对潮安区三旧改造工作进行检查，在其随机抽查中发现，金石镇塔下村三旧改造项目汕头市澄海区良兴玩具有限公司申报材料涉嫌造假，以及没有按照已经批准的改造方案实施改造，遂经报区政府领导同意，向潮州市潮安区国土资源局发出《关于依法撤销金石镇塔下村汕头市澄海区良兴玩具有限公司用地手续的函》（安三旧办[2016]2号），请区国土资源局依法撤销金石镇塔下村汕头市澄海区良兴玩具有限公司用地手续。区国土资源局遂立案并进行调查，经对金石镇塔下村负责村委会全面工作林光鑫（原村委会副主任分管国土工作）、村委会会计林进瑞、村委会出纳及分管治安工作林勤鹏、村委会副主任林广文等分别进行调查核实并查明：金石镇塔下村民委员会以2012年10月16日向金石镇人民政府申请申报三旧办理手续和后续向区国土资源局申报“安国土资（三旧）[2014]45号”用地批文、“安集用（2014）字第51211121800xxx号”《集体土地使用证》登记发证时，提供的村民代表会《会议记录》复印件、《土地租赁合同书》复印件、《收款收据》复印件、改造前照片等属虚假伪造资料。依照《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《广东省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第十条和《土地登记办法》第五十六条的规定，区国土资源局于2016年4月10日向区政府作出《关于撤销用地批文和注销〈集体土地使用证〉的请示》（安国土资[2016]88号），请求区政府批准同意注销金石镇塔下村委会持有的“安集用（2014）字第51211121800xxx号”《集体土地使用证》。区政府经审查，于2016年4月14日作出《关于同意注销“安集用（2014）字第51211121800xxx号”〈集体土地使用证〉的批复》（安府函[2016]14号），同意注销“安集用（2014）字第51211121800xxx号”《集体土地使用证》，并由区国土资源局依法办理具体撤销用地批文和注销《集体土地使用证》工作。2016年4月15日，潮安区国土资源局向金石镇塔下村委会作出《行政处理告知书》（安国土资告知[2016]1号），告知金石镇塔下村委会陈述、申辩的权利，金石镇塔下村委会在规定期限内没有进行陈述、申辩。2016年4月20日，区国土资源局作出《行政处理决定书》（安国土资决[2016]37号），决定撤销“安国土资（三旧）[2014]45号”用地批文，收回并注销“安集用（2014）字第51211121800xxx号”《集体土地使用证》，该《行政处理决定书》是经调查事实清楚、证据充分作出的，均有金石镇塔下村委会相关人员的调查笔录为证。综上，潮安区国土资源局作出的《行政处理决定书》事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确，程序合法。请求二审法院查明事实，依法驳回上诉人的上诉请求。被上诉人潮州市政府答辩称：一、潮州市人民政府依法办结行政复议案件，程序合法，认定事实清楚，证据确凿，本案涉及的申报三旧改造材料，经证人林进瑞、林广文、林光鑫等人的证言，证实《会议记录》由该村村委会主任林俊浩到潮安区国土局申报三旧改造时由林进瑞经手填写伪造的，村民代表签名复制自该村2006年8月4日村民代表会会议记录上村民代表的签名，《土地租赁合同》由林广文经手伪造，因三旧改造主体系企业，合同承租方伪造成汕头市澄海区良兴塑胶玩具有限公司的时任法人郑锐文，并将土地租期由原来的60年改成企业用地50年期限，每亩每年租金改为1600元。《收款收据》记载塔下村2005年1月8日收到郑锐文120万元租地款（编号为NO.30xxxx）由林进瑞经手伪造，村出纳林勤鹏证实只收到林锡兴2005年88万元的租地款，并未收到郑锐文120万元的租地款。改造前照片属虚假伪造资料，并非涉案土地改造前的建筑。潮安区政府批准作出行政处理决定，从立案到作出行政处理决定，符合《土地管理法》、《广东省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》、《国土资源违法案件查处办法》等规定，适用依据正确，程序合法。潮安区人民政府作出行政处理决定，存在瑕疵，但不影响对案件实体内容的认定和行政处理决定的作出。潮安区人民政府批准作出的是行政处理，不是行政处罚，不存在一事再罚的情形。潮安区国土资源局于2013年6月3日根据上诉人提供的材料，对其申报三旧改造用地手续前擅自改变土地用途、违法使用土地实施行政处罚。后潮安区人民政府对上诉人在申报三旧改造，完善用地手续时造假行为进行处理，潮安区人民政府的行政处罚是依据上诉人提供材料，对构成擅自改变土地用途和非法用地违法行为的处罚，本案争议的是潮安区人民政府经调查核实后，确认上诉人提供虚假材料，虚构三旧改造的事实，骗取用地批文和土地登记的处理，不存在一事再罚的情形。因此，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，维持潮安区人民政府批准作出的安国土资决[2016]37号《行政处理决定书》，认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用依据正确，原审判决驳回上诉人的诉讼正确，请求二审法院依法驳回上诉，维持原审判决。经审查，本院对原审法院经审理查明的事实予以确认。本院另查明：一、广东省人民政府《关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》（粤府[2009]78号）规定：“……六、分类处置，完善‘三旧’改造涉及的各类历史用地手续。（十七）纳入‘三旧’改造范围、符合土地利用总体规划和‘三旧’改造规划、没有合法用地手续且已使用的建设用地，用地行为发生在1987年1月1日之前的，由市、县人民政府土地行政主管部门出具符合土地利用总体规划的审核意见书，依照原国家土地管理局1995年3月11日发布的《确定土地所有权和使用权的若干规定》进行确权后，办理国有建设用地确权登记发证手续；用地行为发生在1987年1月1日之后、2007年6月30日之前的，已与农村集体经济组织或农户签订征地协议并进行补偿，且未因征地补偿安置等问题引发纠纷、迄今被征地农民无不同意见的，可按照用地发生时的土地管理法律政策落实处理（处罚）后按土地现状办理征收手续，属于政府收购储备后再次供地的，必须以招标拍卖挂牌方式出让，其他可以协议方式出让。凡用地行为发生时法律和政策没有要求听证、办理社保审核和安排留用地的，在提供有关历史用地协议或被征地农村集体同意的前提下，不再举行听证、办理社保审核和安排留用地。（十八）纳入‘三旧’改造范围，没有合法用地手续的土地，符合土地利用总体规划而又保留为集体土地性质的，参照第十七条进行集体建设用地确权登记发证”。广东省人民政府办公厅《转发省国土资源厅关于“三旧”改造工作实施意见（试行）的通知》（粤府[2009]122号）、潮州市人民政府《关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的实施意见》（潮府[2010]15号）、《印发〈潮州市“三旧”改造项目审批办法〉的通知》（潮府[2010]26号）潮安县人民政府于2011年9月26日发布《潮安县“三旧”改造实施细则（试行）》第三十条规定：“纳入三旧改造范围、符合土地利用总体规划和‘三旧’改造规划、没有合法用地手续，但已使用的建设用地，用地行为发生在1987年1月1日之前的，直接办理确权手续；用地行为发生在1987年1月1日至2007年6月30日之间的，按照土地现状（建设用地）办理征收手续，免土地利用年度计划指标，免缴纳新增建设用地有偿使用费、耕地占用税和耕地开垦费”。二、塔下村委会于2012年10月16日向潮安县国土资源局出具《关于申请对“三旧”改造塔下村历史违法用地进行处理的请示》主要内容如下：我村集体企业（汕头市澄海区良兴塑胶玩具有限公司）因法制观念淡薄，于2005年1月在未办理用地审批手续的情况下，擅自使用本村位于池围片的9720.00平方米集体土地进行建设，现己建成简易厂房，构成历史违法用地。我村上述历史用地已纳入我县“三旧”改造规划和2012年度实施计划。为完善上述历史用地的审批手续，现我村申请贵局对上述已纳入“三旧”改造规划的塔下村旧厂房改造项目（汕头市澄海区良兴塑胶玩具有限公司）历史违法用地依法进行处理。塔下村委会并于同日作出检讨书，内容如下：我村因法制观念淡薄，于2005年1月出租位于池围片的土地面积9720.00平方米，并擅自于2005年1月进行建设，于2005年12月建成使用，构成历史违法用地。我村在建设使用上述土地之前，未依法经县国土资源部门审批，对此，我村作出深刻诚恳的检讨。现上述历史用地已纳入我县“三旧”改造规划和2012年度实施计划，恳请贵局对上述已纳入“三旧”改造规划的旧厂房项目历史用地（面积9720.00平方米），依照“三旧”改造政策文件进行处罚，我村坚决自觉接受处罚并承诺落实相关改造工作。三、金石镇政府于2012年10月16日向潮安县“三旧”改造办公室作出《关于报送我镇塔下村旧厂房改造项目的申请》主要内容为：涉案地块之前所建部分厂房己老化，无法适应企业发展的需要，塔下村委会计划对该宗地地上建筑物进行改造。经我镇审查，该项目符合城规、土规和“三旧”改造专项规划，符合潮安县产业用地相关指标要求。已列入我镇2012年度实施计划，同意塔下村旧厂房改造项目申报为我镇“三旧”改造项目。现将有关资料上报，请予以审查并完善集体建设用地手续。同时，金石镇政府在“三旧”改造项目申请表中盖章。广东省国土资源厅工程测量队的潮安县金石镇塔下村三旧改造项目用地红线图（2601550-39459550），上有潮安县国土资源局测绘队的盖章，有潮安县国土资源局、金石镇国土资源管理所、塔下村委会的盖章，该图明确标示了汕头市澄海区良兴塑胶玩具有限公司的具体位置。四、2012年12月27日，潮安县人民政府办公室作出安府办函[2012]184号《关于同意庵埠镇大桥村旧厂房改造等176宗“三旧”改造项目改造方案的复函》，主要内容如下：一、原则同意庵埠镇大桥村旧厂房改造（潮安县庵埠镇傅丽娜纸塑加工场，图斑编号445121AB233-2，土地面积0.931亩）等176宗“三旧”改造项目的改造方案（具体改造项目见附表）。二、上述176宗“三旧”改造项目由县国土资源局按规定程序完善相关用地审批手续。其中第158号为金石镇塔下村旧厂房改造（汕头市澄海区良兴塑胶玩具有限公司），图斑编号445121JS1xx，土地面积14.58亩。五、潮安县国土资源局于2013年6月3日作出安国土资罚字[2013]第00320号潮安县国土资源局行政处罚决定书（以下简称[2013]第00320号处罚决定书），主要内容为：被处罚单位为实施“三旧”改造，于2012年10月16日向本局提交的《检讨书》收悉。经查：被处罚单位位于潮安县金石镇塔下村“池围片”的“塔下村旧厂房改造（汕头市澄海区良兴塑胶玩具有限公司）”三旧改造项目（三旧图斑编号：445121JS100，见红线图：445121JS100），用地行为发生在1987年1月1日之后、2007年6月30日之前,没有合法用地手续且已使用的建设用地面积14.58亩（折9720.00平方米，如三旧改造项目用地红线图所示，图幅号为）。依据广东省人民政府《关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》（粤府[2009]78号）、潮州市人民政府《关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的实施意见》（潮府[2010]15号）、潮安县人民政府《印发的通知》(安府[2011]29号)和《关于三旧改造项目办理完善历史用地手续收费标准有关问题的批复》（安府函[2011]35号）以及潮安县人民政府办公室《关于同意庵埠镇大桥村旧厂房改造等176宗“三旧”改造项目改造方案的复函》（安府办函[2012]184号）的有关规定，决定处罚如下：按“三旧”改造中涉及的没有合法用地手续且已使用的建设用地面积9720.00平方米，处以每平方米25元的罚款，共处罚款人民币243000.00元。被处罚单位应在接到本行政处罚决定书之日起十五日内，将罚款缴至潮安县财政局。逾期不缴纳罚款的，按照《中华人民共和国行政处罚法》的有关规定，每日按罚款数额的百分之三加处罚款。良兴公司于2012年11月16日缴交了测绘费7580元，郑锐文（良兴公司法人）于2012年12月6日向金石镇政府缴交了基础设施配套费291600元，于2013年2月28日向金石镇政府缴交了基础设施配套费158700元，于2013年7月29日向潮安县国土资源局缴交了国土罚没收入243000元，于2014年4月4日缴交征地补偿费15746元，同日缴交征地管理费15746元。六、2014年1月8日，潮州市潮安区国土资源局作出安国土资（三旧）[2014]xx号《关于金石镇塔下村申请完善“三旧”改造项目集体建设用地手续的批复》（以下简称[2014]xx号用地批文），内容如下：一、你村旧厂房改造项目“汕头市澄海区良兴塑胶玩具有限公司”，位于你村“池围片”。项目经你村村民代表大会通过并经县三旧办确认报经县政府批准同意实施改造，用地面积9720平方米（折l4.58亩，具体位置范围详见用地红线图，图幅号：〈2601550—39459550〉）。已按我局“安国土资罚字[2013]第00320号”文落实处罚，同意按三旧改造政策实施项目改造。二、上述三旧改造项目用地：其所有权仍属集体，使用权属你村，今后未经依法批准，不得擅自改变土地权属和用途。三、如今后国家建设需要，应当服从。四、上述三旧改造项目用地，应按项目改造方案实施改造建设，并于2015年12月底前完成改造建设。五、按规定，应缴纳有关费用。七、根据潮安区政府提供的安集用（2014）字第51211121800xxx号《集体土地使用证》（以下简称涉案《集体土地使用证》）登记档案卷宗反映，塔下村委会和良兴公司于2014年4月4日对涉案地块申请登记，其中申请登记的土地四至：“东：至本村农业用地，以用地规划图界线为界，南：至规划金和路预留用地，围墙自用，西：至村道预留用地，围墙自有，北：至村道，围墙自有”。申请登记的内容：“根据安国土资（三旧）[2014]xx号批文和《土地登记办法》设定集体建设用地使用权初始登记，该宗地现由村出租给汕头市澄海区良兴塑胶玩具有限公司使用”。土地权属来源证明文件名称、编号、日期：“1、申请书；2、安国土资（三旧）[2014]xx号批文（2014年1月8日）；3、红线图；4、规划图；5、村主任当选证及身份证；6、合同书及地租收款收据；7、工商营业执照副本及法人代表身份证；8、公告相片”。本院认为，关于本案被诉的安国土资决[2016]37号《行政处理决定书》的合法性问题。本案潮安区国土局报经区政府批准同意作出被诉安国土资决[2016]37号《行政处理决定书》，以塔下村委会在申报办理[2014]xx号用地批文和涉案《集体土地使用证》时，提供虚假伪造资料为由，决定撤销[2014]xx号用地批文和涉案《集体土地使用证》。但根据广东省人民政府《关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》（粤府[2009]78号）第十七、十八条的规定，以及原潮安县政府于2011年9月26日发布的《潮安县“三旧”改造实施细则（试行）》、潮安县政府办公室于2012年12月27日作出的安府办函[2012]184号《关于同意庵埠镇大桥村旧厂房改造等176宗“三旧”改造项目改造方案的复函》等文件的规定，塔下村委会申请将涉案地块纳入“三旧”改造范围，并保留涉案地块为集体土地性质。由于塔下村委会以及涉案地块的租赁方良兴公司没有合法用地手续的用地行为发生在1987年1月1日之后，2007年6月30日之前。因此，潮安区政府根据上述文件的规定，对塔下村委会申报“三旧”改造用地的申请先经当地国土部门处罚确认后，再办理用地批文并核发集体建设土地使用证。根据涉案《集体土地使用证》登记档案卷宗反映，塔下村委会取得涉案《集体土地使用证》的主要登记依据（条件）是潮安区国土局[2014]xx号用地批文；而根据[2014]xx号用地批文的内容反映，取得[2014]xx号用地批文的主要依据（条件）是原潮安县国土局[2013]第00320号处罚决定书，以及处罚之前当地国土部门对涉案地块使用现状进行实地勘察测绘形成的用地红线图[图斑号为（2601550-39459550）]，也就是说，原潮安县国土局[2013]第00320号处罚决定书所确认的涉案土地使用事实是申请办理[2014]xx号用地批文和涉案《集体土地使用证》的主要事实根据。另外，根据“三旧”改造红线图[图斑号为（2601550-39459550）]反映，[2013]第00320号处罚决定书确认的涉案地块的使用现状，与2016年3月潮州市潮安区三旧改造工作领导小组办公室检查时涉案地块的使用现状，并未发现已经发生实质性的改变。行政行为一经作出即具有确定力和拘束力，本案在作为主要事实根据的前置行政行为即原潮安县国土局[2013]第00320号处罚决定书未被依法撤销、仍发生法律效力的情况下，潮安区国土局、潮安区政府以塔下村委会“三旧”改造项目“汕头市澄海区良兴塑胶玩具有限公司”申报材料涉嫌造假为由，作出撤销[2014]xx号用地批文和涉案《集体土地使用证》的处理决定，存在认定事实不清、主要证据不足的情形。另外，涉案地块是属于塔下村委会享有所有权的集体土地，对该事实各方当事人均无异议。在原潮安县国土局[2013]第00320号处罚决定书仍发生法律效力且确认涉案地块使用事实并同意经处罚后完善用地手续的情况下，塔下村委会以土地所有权人的名义申请土地使用权登记，涉案《集体土地使用证》将集体建设用地使用权人登记为塔下村委会，即涉案土地所有权和使用权的权属主体一致，亦未违反土地登记的相关规定。《中华人民共和国行政诉讼法》第70条规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；……。”本案被诉的《行政处理决定书》存在认定事实不清、主要证据不足的情形，依法应予以撤销。潮州市政府复议维持被诉的《行政处理决定书》不当，原审法院判决驳回上诉人塔下村委会、良兴公司关于撤销被诉行政行为的诉讼请求亦不当，本院予以纠正。至于涉案地块的土地使用权人塔下村委会以及实际用地方（租赁方）良兴公司未按“三旧”改造方案批准的用途（工业用地）使用涉案土地的问题，当地土地规划等相关主管部门可另行调查取证，依法处理。综上，上诉人塔下村委会、良兴公司上诉请求改判的部分理由成立，本院予以支持；被上诉人潮安区政府、潮州市政府答辩主张维持原判的理由不成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、撤销广东省潮州市中级人民法院（2016）粤51行初6号行政判决；二、撤销潮安区国土资源局报经潮安区政府批准同意于2016年4月20日作出的安国土资决[2016]37号《行政处理决定书》和潮州市政府于2016年9月13日作出的潮府行复[2016]26号《行政复议决定书》。本案一、二审案件受理费各50元，均由潮安区政府负担。本判决为终审判决。审判长  林俊盛审判员  窦家应审判员  李婉鸣二〇一九年四月十八日书记员  刘桂宜