河南省焦作市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫08行终91号上诉人（原审原告）康四长，男，1965年8月27日出生，汉族，住焦作市马村区。委托代理人柳苗，北京京平律师事务所律师。被上诉人（原审被告）焦作市马村区安阳城街道办事处。住所地：焦作市马村区安阳城街道前岳村。法定代表人张光辉，该办事处主任。出庭负责人田春艳，该办事处副主任。委托代理人成群星，河南星歌律师事务所律师。被上诉人（原审被告）焦作市马村区安阳城街道办事处义庄村村民委员会。住所地：焦作市马村区安阳城街道义庄村。法定代表人赵春玲，该村村委会主任。上诉人康四长因确认征迁安置协议无效一案，不服河南省武陟县人民法院（2018）豫0823行初19号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人康四长、委托代理人柳苗，被上诉人焦作市马村区安阳城街道办事处出庭负责人田春艳、委托代理人成群星，被上诉人焦作市马村区安阳城街道办事处义庄村村民委员会法定代表人赵春玲到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审认定，2016年10月26日，焦作市政府召开市长办公会议，研究解决东海大道项目建设有关问题，并就会议决定事项作出〔2016〕30号会议纪要。2016年11月20日，焦作市国土资源局针对东海大道（影视路—省道S104）工程建设项目用地进行预审并作出焦国土资审〔2016〕18号文件，同意该建设项目用地通过预审，并要求按程序办理土地审批手续，未取得建设用地批准手续前不得开工建设。2017年1月10日，该项目获得焦作市环境保护局的环评批复。2017年1月18日，中共焦作市马村区委办公室作出马办〔2017〕22号文件，印发《东海大道项目征迁工作方案》通知各单位遵照执行，并同时制定了东海大道项目征迁补偿安置实施细则，在细则中第四条明确授权由街道办事处、村委会与被征迁户签订征迁补偿安置协议。义庄村部分村民的宅基（集体土地）在东海大道建设范围之内，需搬迁另建新村。2017年5月15日，两被告按照相关规定及区政府的授权和要求，经双方协商同原告签订了焦作市东海大道（马村区段）征迁安置协议，在该协议中约定，由义庄村委会拆迁乙方房屋总面积307.54平方米及其它附着物，康四长应得的征迁补偿费用、搬迁费、过渡费，奖励等共计310106.1元，协议签订后，义庄村委会向康四长支付20%的款项62021.22元，全部拆除完成并验收合格后支付剩余的80%补偿款248084.88元，康四长须在协议签订7日之内自行拆除房屋及其它地上附着物，逾期未拆除的视为放弃，由安阳城办事处组织拆除。2017年6月30日，义庄村委会将原告应得的第一笔款项62021.22元转给原告。给付原告的款项，来源于焦作市人民政府划拨，然后逐级转账给原告。义庄村的新村用地于2018年3月17日获马村区人民政府批复，用于安置拆迁农户。因原告的房屋不在东海大道建设项目范围之内，且原告未按约先行拆除房屋，至今被告也未将余下的80%款项支付给原告。原审认为，一、两被告与原告签订征迁安置协议，是经马村区政府授权为完成行政管理目的而实施的行为，因此该协议应属于行政协议，为此产生纠纷应属于行政诉讼的受案范围，同时两被告也应当属于适格的被告，故对原告提出的被告无签订协议的行政主体资格和被告提出的被告不适格的意见不予采纳。二、该协议是两被告与原告协商的结果，是双方意识表示一致的体现，不是单纯的行政机关对管理对象作出的行政行为，不应当适用行政诉讼时效的相关规定，而应适用民事诉讼中相关诉讼时效的规定。因此，原告的起诉并未超出诉讼时效。三、原告认为征迁安置协议违反法律、行政法规的强制性规定，即违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条“任何单位和个人进行建设需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”的规定。本院认为，该协议经原告签字认可，说明协议并未侵犯其权益，原告对此应有所认知。虽然被告未能提供用地审批的相关手续，但市政府为加快城市道路建设，改善交通环境，审批前做些前期的必要的准备工作，并不违反相关规定，故原告主张的征迁安置协议违反法律、行政法规的主张不能成立。原告在诉状中声称协议是被告欺骗原告签订的，但其未提供任何证据证明自己的主张，故对该主张不予支持。综上所述，原、被告之间所签订的征迁安置协议是双方协商一致的结果，不违反法律禁止性规定，不应当确认无效，即原告的诉讼请求不能成立，不应予以支持。依照《中华人民共和国合同法》第四十四条第一款、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告康四长的诉讼请求。诉讼费50元，由原告康四长承担。康四长不服原审判决，向本院提起上诉，请求：1、依法撤销河南省武陟县人民法院(2018)豫0823行初19号行政判决书；2、依法判决确认上诉人与被上诉人签订的《焦作市东海大道(马村区段)征迁安置协议》无效；3、本案诉讼费由二被上诉人承担。事实和理由：一、根据《中华人民共和国合同法》第五十二条“有下列情形之一的，合同无效：(一)一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；(二)恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；(三)以合法形式掩盖非法目的；(四)损害社会公共利益；(五)违反法律、行政法规的强制性规定。”涉案《征迁补偿安置协议》因违反《中华人民共和国物权法》第四十二条第一款“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”和《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”的强制性规定而无效。本案因焦作市东海大道建设项目实施征地拆迁，那么就应该依照法律、法规的规定权限批准征收土地并按法定程序实施征地。涉案《征迁补偿安置协议》在土地征收方案尚未获得批准的情况下，被上诉人就实施征收拆迁行为并与上诉人签订补偿协议严重的违反法定要求。因此涉案《征迁补偿安置协议》因违反法律、行政法规的强制性规定而无效。二、一审法院的裁判观点严重错误，倘若一审法院裁判观点成立势必造成《中华人民共和国土地管理法》关于中国土地的管理制度没有实际意义，形同虚设。《中华人民共和国土地管理法》关于土地的征收权限、征收程序、实施程序及补偿标准有着明确的规定。任何建设项目均要依法进行，不能凌驾于法律之上。国家建设的重大工程项目都必须依照《中华人民共和国土地管理法》的规定依法进行，更何况本案一个市政项目更要依法进行，不存在“先占后批”、“边占边批”等违法行为。因此一审法院认为未经土地审批就签订可以先签订补偿协议的观点没有法律依据，恰恰严重的违背法律规定。综上，望二审法院结合上诉人的上诉理由查明案件事实，支持上诉请求，纠正一审法院的错误判决，从而维护上诉人的合法权益。被上诉人焦作市马村区安阳城街道办事处答辩称，一、《合同法》第52条第5项强制性规定指的是效力性强制规定，不是管理性强制规定。本案征迁安置协议不违反法律效力性强制规定，上诉人并无任何依据证明该协议违反法律效力性强制规定。《最高人民法院关于依法审理和执行民事商事案件保障民间投资健康发展的通知（法﹝2016﹞334号）》三明确指出：“正确处理意思自治与行政审批的关系，对法律、行政法规规定应当办理批准、登记等手续生效的合同，应当根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释（一）》，尽量促使合同合法有效。要正确理解、识别和适用合同法第五十二条第（五）项中的“违反法律、行政法规的强制性规定”，注意区分效力性强制规定和管理性强制规定，严格限制认定无效的范围。”《土地管理法（2004修正）》第44条第3款规定，在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。一审原告所举证据和被告所举证据及陈述都证明涉案土地系建设用地。因此，焦作市人民政府可以直接批准具体建设项目用地。一审中所举证据一，即焦作市人民政府市长办公会议纪要和焦作市国土资源局文件证明，东海大道工程建设项目已经“明确为直接审批可行性研究报告项目”，“符合国家有关产业政策和土地供应政策”。焦作市人民政府市长办公会议纪要第5页明确批准土地的征迁，并提出了具体的征迁工作要求。一审中所举证据四、证据九，即中共焦作市马村区委办公室文件和图片17张，明确公布了《东海大道项目征迁工作方案》和《东海大道项目征迁补偿安置实施细则》。因此，在焦作市人民政府批准用地和征收土地后，马村区人民政府予以公告并组织实施，是一个客观的事实。一审中的其他证据也证明村庄依法搬迁的客观事实。二、并没有任何法律禁止在已经依法批准的用地项目中签订征迁安置协议。上诉人所引述法律，并没有禁止补偿安置协议的签订。且，东海大道系为社会公共利益的项目，不涉及农用地的部分，焦作市人民政府有权批准用地和征收土地及房屋等。因此，上诉人的上诉无事实根据和法律依据，应依法驳回其上诉，维持一审判决。被上诉人焦作市马村区安阳城街道办事处义庄村村民委员会答辩称，安置协议系各方在平等自愿基础上签订的，是各方真实意思表示，故请求维持一审判决。本院认为，人民法院对于行政协议无效的判断，既应适用《中华人民共和国行政诉讼法》关于无效行政行为的规定，同时也需适用民事法律规范中关于合同无效的规定。本案中,从涉案协议和相关证据看，因东海大道建设,安阳城街道办事处和义庄村村民委员会根据《东海大道项目征迁补偿安置实施细则》的规定与康四长订立了《焦作市东海大道（马村区段）征迁安置协议》，该协议是在双方当事人自愿的基础上订立的，既无重大明显违法，也无《中华人民共和国合同法》应确认无效的情形，故康四长要求确认协议无效的请求不能成立。上诉人康四长称，在土地征收方案尚未获得批准的情况下签订征迁补偿协议，该协议因违反法律行政法规的强制性规定而无效。本院认为本案所诉的是征迁补偿安置协议，该协议是对房屋及其它地上附着物的补偿，并不涉及土地征收，故康四长所称上诉理由不能成立。综上，上诉人的上诉请求没有事实和法律依据，本院不予支持。一审法院判决正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人康四长负担。本判决为终审判决。审判长  贾文宇审判员  王 森审判员  赵秀芳二〇一九年四月二十三日书记员  马 捷